广西壮族自治区梧州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）桂04行终6号
上诉人(原审原告）莫翠丽，女，1969年3月4日出生，汉族，住广西岑溪市。
委托代理人谢文兰，女，1993年7月10日出生，汉族，住广西岑溪市。
被上诉人(原审被告）岑溪市公安局，住所地：岑溪市岑城镇大中路35号。
法定代表人孙有昌，局长。
行政机关出庭应诉负责人李禹，岑溪市公安局政委。
委托代理人林绍观，岑溪市公安局法制大队主任。
委托代理人李淼求，岑溪市公安局法制大队民警。
被上诉人（原审被告）梧州市公安局，住所地:梧州市长洲区三龙大道66号。
法定代表人匡伯彪，局长。
委托代理人周锟，梧州市公安局法制支队副支队长。
委托代理人冯珠，梧州市公安局法制支队民警。
上诉人莫翠丽因治安行政处罚一案，不服岑溪市人民法院（2017）桂0481行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,公开开庭审理了本案。上诉人莫翠丽及其委托代理人谢文兰，被上诉人岑溪市公安局的行政机关出庭应诉负责人李禹及委托代理人林绍观、李淼求，被上诉人梧州市公安局的委托代理人周锟、冯珠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，谢进凤、谢文兰、莫翠丽是岑溪市归义镇石坡村村民，莫翠丽是谢进凤的儿媳，谢文兰是谢进凤的孙女。2017年3月14日谢进凤携带其儿子谢展成经营的炮厂被停产的资料动身去北京上访，谢文兰、莫翠丽因担心谢进凤的身体便于同日晚上20时-21时左右在岑溪××××同搭车前往广州，然后乘飞机去北京。2017年3月16日，谢进凤、谢文兰、莫翠丽因家人谢展成经营的炮厂被停产问题到国家信访局递交信访材料，从国家信访局出来后，谢进凤、谢文兰、莫翠丽到中南海周边进行走访，被北京市公安局西城分局府右街派出所民警训诫并作出训诫书。同日北京市公安局西城分局府右街派出所将谢进凤、谢文兰、莫翠丽三人进京上访之事通知岑溪市公安局归义派出所，2017年3月17日22时左右谢进凤、谢文兰、莫翠丽被接回归义镇。归义派出所经过立案、对原告及相关违法嫌疑人进行传唤及询问，被告岑溪市公安局在作出行政处罚决定前，向原告告知了作出行政处罚决定的事实、理由和依据以及依法享有陈述和申辩的权利，原告拒绝在行政处罚告知笔录上签名，2017年3月18日对原告作出岑公行罚决字[2017]00545号《行政处罚决定书》认定原告的行为属扰乱公共场所秩序行为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，决定对原告处以行政拘留七日，同日送拘留所执行（已执行完毕）。原告不服该处罚决定，于2017年5月16日向梧州市公安局申请复议，要求1、撤销岑溪市公安局作出的岑公行罚决字[2017]00545号《行政处罚决定书》；2、由岑溪市公安局予以国家赔偿。梧州市公安局立案受理后，向原告发送《行政复议受理通知书》，并向被告岑溪市公安局发送《行政复议提交答复通知书》和《行政复议申请书》副本，要求被告岑溪市公安局在规定期限内提出书面答复，并提交当初作出该行政行为的证据、依据和其他材料。被告岑溪市公安局在规定期限内提供了据以作出行政行为的材料和证据。被告梧州市公安局经审查，认为被告岑溪市公安局作出的岑公行罚决字[2017]00545号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，内容适当，于2017年7月4日作出梧公复决字[2017]00006号《行政复议决定书》，决定如下：1、维持岑溪市公安局作出的岑公行罚决字[2017]00545号行政处罚决定；2、驳回申请人要求岑溪市公安局赔偿的请求。原告仍不服于2017年7月20日向该院提起行政诉讼，要求法院依法撤销岑溪市公安局的行政处罚决定书，并由岑溪市公安局赔偿5000元。庭审中增加请求要求撤销梧州市公安局的行政复议决定书。由于原告对赔偿请求没分别立案，在庭审前已告知原告对赔偿请求另案处理。
一审法院认为，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”的规定，本案原告的户籍所在地是岑溪市，岑溪市公安局对原告的治安违法案件具有管辖权。岑溪市公安局对原告的治安违法案件立案后，依法进行了调查取证，在作出行政处罚决定前，告知原告拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知原告依法享有陈述权和申辩权，公安机关在相关笔录、通知上对原告拒绝签名的情况也予以了记载，岑溪市公安局作出的行政处罚决定程序合法。上访是公民依法享有的权利，根据《信访条例》第十六条、第十八条的规定，原告采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出，且应到有关机关设立或者指定的接待场所提出。若原告认为谢展成的炮厂不得复产其权利受到损害，应依法定方式和途径进行救济，原告采取进京上访、走访的方式寻求解决不当，且原告没有按照《信访条例》的有关规定去申请复查、复核而越级到北京进行走访，违反了《信访条例》有关规定，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，被告岑溪市公安局认定原告的行为已构成扰乱公共场所秩序并无不当。被告岑溪市公安局作出的行政处罚决定事实清楚，证据充足，程序合法。岑溪市公安局对原告作出的行政处罚除了训诫书外，还有工作说明、其他违法嫌疑人的陈述等证据予以证实，原告认为其没有违反治安管理事实行为，岑溪市公安局对原告的处罚是滥用职权行为的意见与该院查明的事实不符，该院不予采纳。原告不服岑溪市公安局作出的行政处罚决定向被告梧州市公安局申请复议，梧州市公安局受理后，通知岑溪市公安局进行答辩并提交证据、依据和其他有关材料，经审查有关材料后作出行政复议决定，梧州市公安局作出的《行政复议决定书》认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。原告请求撤销处罚决定、复议决定理据不足，该院不予支持。关于原告提出判令要求被告岑溪市公安局赔偿5000元请求，该院认为，根据最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条规定，原告没有分别立案而是在同一案中提出，已告知原告另案处理，故本案不作审理。综上所述，原告的诉请，理据不充分，应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第一款之规定，判决：一、驳回原告莫翠丽要求撤销广西岑溪市公安局于2017年3月18日作出的岑公行罚决字[2017]00545号《行政处罚决定书》的诉讼请求；二、驳回原告莫翠丽要求撤销梧州市公安局于2017年7月4日作出的梧公复决字[2017]00006号《行政复议决定书》的诉讼请求。案件诉讼受理费50元，由原告负担。
上诉人莫翠丽上诉称，一、一审判决认定上诉人的行为构成扰乱公共场所秩序，属认定事实错误。二、上诉人对一审查明事实无异议。三、扰乱公共场所秩序行为侵犯的客体是公共场所的正常秩序。所谓公共场所是指供不特定的多数人聚集在一起进行活动的场所，包括车站、港口、码头、机场等交通场所；商场、市场等购物场所；公园、游乐场等消闲、娱乐场所；展览馆、博物馆等展览场所等。这些场所有货物汇集、人流如潮的特点，一旦有扰乱秩序的行为发生，极易造成秩序混乱，影响人们出行、消闲等正常活动，甚至使群众的财产、人身安全受到伤害，这类行为在客观方面属于扰乱公共场所秩序的行为。根据一审查明事实，上诉人只是行使信访人的权利到国家信访局提交信访资料反映相关情况，从没有扰乱公共场所秩序和违反《中华人民共和国治安管理处罚法》的故意和行为。一审判决强行将上诉人的信访行为认定是扰乱公共场所秩序行为，适用法律错误，依法应予撤销。四、岑溪市公安局不是适格的处罚主体，其受理立案没有事实和法律依据。上诉人的行为属于信访行为，上诉人依法逐级信访，是宪法赋予（上诉人）每个公民的基本权利，上诉人逐级上访目的是为了解决炮竹厂被政府有关部门违法停产的问题，是依法维权，并没有扰乱公共场所秩序的主观故意和客观行为，因此，岑溪市公安局对上诉人作出行政拘留处罚，主体不适格，受理案件没有事实和法律依据。五、岑溪市公安局对上诉人作出处罚决定没有事实和法律依据。上诉人到北京依法信访过程十分清楚，根本没有违反治安管理行为，岑溪市公安局认为上诉人扰乱公共场所秩序，根本没有任何证据表明，明显属于滥用职权，侵犯上诉人享有的宪法赋予每个公民的最基本的人身自由权，其作出的处罚决定依法应予撤销。六、依法维权是宪法赋予每个公民的基本权利，公民人身自由神圣不可侵犯。岑溪市公安局作出的处罚决定和岑溪市人民法院作出的一审判决是在明显没有事实和法律依据的基础上作出的，依法应当予以撤销。综上所述，为维护上诉人的合法利益，请求二审法院：1、撤销一审判决；2、撤销岑溪市公安局作出的岑公行罚决字[2017]00545号《行政处罚决定书》；3、一审、二审案件诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人岑溪市公安局辩称，一、岑溪市公安局于2017年3月18日作出的岑公行罚决字[2017]00545号《行政处罚决定书》所认定的事实清楚，证据确实、充分，适用法律正确，程序合法，量刑适当。2017年3月14日，谢进凤、谢文兰、莫翠丽（上诉人）携带谢展成（莫翠丽丈夫）在归义镇经营的炮厂被停产的资料去北京上访。2017年3月16日，谢进凤、谢文兰、莫翠丽到国家信访局提交相关信访资料后，继续去北京中南海周边走访时被北京市公安局西城分局府右街派出所巡逻民警查获并予以训诫，同时将情况电话通知岑溪市公安局归义派出所。2017年3月17日，岑溪市人民政府维稳工作人员将谢进凤、谢文兰、莫翠丽接回岑溪市公安局归义派出所。鉴于上诉人的行为已违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，岑溪市公安局归义派出所依照《公安机关办理行政案件程序规定》第九条、第四十七条、第五十三条、第五十六条、第一百四十三条、第一百四十七条之规定，对该案进行受理，对谢进凤、谢文兰、莫翠丽分别进行传唤、询问。在作出行政处罚决定前，告知上诉人拟作出行政处罚决定的事实、理由和依据以及依法享有的权利，也在相关笔录、通知上对上诉人拒绝签名的情况予以记载。依照《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十八条和《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，岑溪市公安局于2017年3月18日作出岑公行罚决字[2017]00545号《行政处罚决定书》，对上诉人予以行政拘留七日。上诉人不服岑溪市公安局作出的岑公行罚决字[2017]00545号《行政处罚决定书》，于2017年5月16日向梧州市公安局提出行政复议，经复议，梧州市公安局于2017年7月4日作出予以维持岑溪市公安局作出的岑公行罚决字[2017]00545号《行政处罚决定书》的行政复议决定。2017年7月20日，上诉人向岑溪市人民法院提起行政诉讼。岑溪市人民法院经开庭审理认为岑溪市公安局作出的岑公行罚决字[2017]00545号《行政处罚决定书》所认定的事实清楚，证据确实、充分，适用法律正确，程序合法，于2017年10月25日依法判决驳回上诉人的诉讼请求。可见，岑溪市公安局作出的岑公行罚决字[2017]00545号《行政处罚决定书》所认定的事实清楚，证据确实、充分，适用法律正确，程序合法，量罚适当。二、岑溪市公安局对上诉人的违法行为具有管辖权，并具备行政处罚的主体资格。上诉人的户籍所在地是岑溪市，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定，岑溪市公安局对上诉人的违法行为具有管辖权。同时，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条、第九十一条之规定，岑溪市公安局有权对违反《中华人民共和国治安管理处罚法》的上诉人进行行政处罚。也就是说，岑溪市公安局具备行政处罚的主体资格。三、上诉人称其到北京中南海周边走访只是行使信访人的权利，没有扰乱公共秩序的理由不成立。一是上诉人在2017年3月16日去国家信访局提交上访资料后，又继续到中南海周边走访的事实客观真实；二是中南海周边是首都重要的公共场所。国家机关及其周边或者车站、码头、民用航空站、商场、公园、广场等是公共场所，上诉人于2017年3月16日到国家信访局提交相关信访资料后，继续去北京中南海周边走访时被北京市公安局西城分局府右街派出所巡逻民警查获并予以训诫，其行为属于扰乱公共秩序行为，岑溪市公安局依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定对上诉人予以行政处罚完全符合法律规定。综上所述，一审判决正确，请求二审法院依法驳回上诉人的诉讼请求。
被上诉人梧州市公安局辩称，一、梧州市公安局作出的梧公复决字[2017]00006号行政复议决定程序合法。2017年5月16日梧州市公安局收到上诉人通过邮政EMS递交的行政复议申请，同年5月19日出具《行政复议受理通知书》并通过申通快递邮寄给上诉人。梧州市公安局经过查阅岑溪市公安局作出岑公行罚决字[2017]00545号行政处罚决定时所取得的证据材料后，认为岑溪市公安局作出的具体行政行为事实清楚，适用法律正确，程序合法，于2017年7月4日作出行政复议决定，维持岑溪市公安局作出的岑公行罚决字[2017]00545号行政处罚决定，并于同日通过申通快递将《行政复议决定书》邮寄给上诉人。梧州市公安局从受理、出具复议决定都在《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的时限内作出，程序合法。二、梧州市公安局作出的梧公复决字[2017]00006号行政复议决定查明事实清楚、适用法律正确。经查明，2017年3月16日，谢进凤、谢文兰、莫翠丽因家人谢展成经营的炮竹厂被停产问题到国家信访局递交信访材料，从国家信访局出来后，谢进凤、谢文兰、莫翠丽到中南海周边进行走访，被北京市公安局西城分局府右街派出所民警训诫。2017年3月18日，岑溪市公安局分别作出岑公行罚决字[2017]00543号、岑公行罚决字[2017]00544号、岑公行罚决字[2017]00545号行政处罚决定，认为谢进凤、谢文兰、莫翠丽于2017年3月16日到北京市天安门广场扰乱公共场所秩序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的规定，给予谢进凤（不予执行）、谢文兰、莫翠丽行政拘留七日的行政处罚。上述事实有当事人询问笔录、训诫书、行政处罚告知笔录、行政处罚决定书等证据材料予以证实。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，梧州市公安局作出维持岑公行罚决字[2017]00545号行政处罚决定的行政复议决定符合法律规定。三、一审判决认定事实清楚。根据《信访条例》第十六条、第十八条的规定，信访应该逐级信访，且应该到有关机关设立或指定的接待场所提出信访事项。中南海周边不是信访接待场所，上诉人违反法律规定到中南海周边进行信访活动扰乱了中南海周边的公共秩序。一审法院认为梧州市公安局作出的复议决定适用法律、法规正确，程序合法认定事实清楚。综上所述，一审判决认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，请求二审法院依法维持一审判决，驳回上诉人的上诉。
二审期间，上诉人莫翠丽、被上诉人岑溪市公安局、被上诉人梧州市公安局均没有提交证据。
经审理查明，一审判决对在案证据采信正确，本院予以确认。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，岑溪市公安局作为上诉人居住地的公安机关，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定，具有对上诉人因违反治安管理行为作出治安行政处罚决定的职权，其行政执法主体适格。上诉人到非信访接待场所即北京中南海周边走访的事实，有岑溪市公安局归义派出所对谢进凤、谢文兰、莫翠丽所作的询问笔录、北京市公安局西城分局府右街派出所出具的训诫书等证据证明，岑溪市公安局根据查明的事实，认定上诉人的行为构成扰乱公共场所秩序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，对上诉人进行处罚，查明事实清楚、证据充分、适用法律正确。岑溪市公安局立案受理后，进行了询问、调查，处罚前履行了告知程序，其对上诉人进行处罚的程序合法。上诉人不服岑溪市公安局的行政处罚决定向梧州市公安局申请复议，梧州市公安局作出维持岑溪市公安局行政处罚决定的复议决定是正确的。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人莫翠丽负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李晖萍
审 判 员 陈少培
审 判 员 陈国飞
二〇一八年四月八日
法官助理 曾俏薇
书 记 员 姚家楷
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。