安徽省临泉县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖1221行初11号
原告张国兴，男，1965年12月出生，汉族，农民，住安徽省临泉县。
原告刘侠，女，1972年3月出生，汉族，农民，住安徽省临泉县。
原告李华，女，1983年3月出生，汉族，农民，住安徽省临泉县，
共同委托代理人王志伟，北京京平律师事务所律师。
被告临泉县城乡规划局。住址临泉县光明南路政务中心对面阜台小区北侧二楼。
法定代表人张克亚，该局局长。
委托代理人侯允超，安徽文瑞律师事务所律师。
原告张国兴、刘侠、李华因要求确认被告临泉县城乡规划局于2016年10月17日作出的临规字［2016］149号《关于邢塘街道王楼行政村违法建设的回函》违法，于2017年2月14日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2017年2月15日向被告送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年4月12日公开开庭审理了本案。原告张国兴、刘侠、李华及共同委托代理人王志伟，被告临泉县城乡规划局的委托代理人侯允超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年10月10日，临泉县城乡管理行政执法局向县城乡规划局发出临城管［2016］78号《关于对邢塘街道王楼行政村张庄三处建筑规划认定的函》，函请县城乡规划局对张国兴、刘侠、张道付3处建筑是否违反规划及影响规划实施的具体情形给予认定。2016年10月17日，临泉县城乡规划局作出临规字［2016］149号《关于邢塘街道王楼行政村违法建设的回函》，该回函的主要内容为：经调查，案涉三处建筑未核发建设工程规划许可证，为违法建设。根据《城乡规划法》、《安徽省城乡规划条例》、《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》规定，其擅自建设行为，严重影响城市规划实施，故认定其无法采取改正措施消除对规划实施影响。
原告张国兴、刘侠、李华诉称，三人系临泉县邢塘街道王楼行政村村民，在本村拥有唯一的住宅。2017年1月19日通过政府信息公开告知书得知，三人的房屋被《关于邢塘街道王楼行政村违法建设的回函》认定为违法建筑。三人认为，临泉县城乡规划局作出的该份回函侵犯了三人的合法权益，其作出的该份回函没有事实和法律依据，请求法院依法确认临泉县城乡规划局作出的《关于邢塘街道王楼行政村违法建设的回函》（临规字［2016］149号）违法并予以撤销。
原告张国兴、刘侠、李华向本院提供了以下主要证据：
《关于邢塘街道王楼行政村违法建设的回函》（[2016]149号回函）。以上证据证明该回函指向的对象是三原告，三原告具有诉讼主体资格。
被告临泉县城乡规划局在法定期限内未答辩，但当庭辩称，1、原告不具有诉讼主体资格；2、临泉县城乡规划局对临泉县执法局的回函属于行政机关内部文件，不对外产生行政后果，不具有可诉性；3、被告对临泉县执法局的回函认定为违法建筑完全合法。请求法院依法驳回三原告的诉讼请求。
被告临泉县城乡规划局于法定期限内向本院提供如下作出行政行为的证据、依据：
主体资格方面：《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款；《安徽省城乡规划条例》第十条。以上证据证明被告具有本案的诉讼主体资格。
认定事实方面：1、2016年10月10日临城管[2016]78号《关于对邢塘街道王楼行政村张庄三处建筑规划认定的函》；2、2016年7月4日临泉县邢塘街道办事处王楼行政村、临泉县邢塘街道办事处证明；3、2010年12月16日阜政秘[2010]119号《关于临泉县城市总体规划的批复》；4、2015-2030年临泉县城总体规划图；5、2012年2月29日临政[2012]4号《临泉县人民政府关于开展非法交易土地和违法违规建设问题专项清理整治的通告》；6、2011年9月28日临政[2011]8号《临泉县人民政府关于依法严厉打击违法建设的通告》。以上证据证明被告接到行政执法局的认定函，对照总体规划的批复，并查阅建设规划相关登记资料，没有三处房屋申报或核发规划许可证，根据行政规划法相关规定，在城市、城镇规划区内建筑物、构筑物等其他建设的，必须向城乡规划部门申请办理规划许可证，该三处房屋违反规划行为，故被告向临泉县行政执法局进行回复，该回函事实清楚，内容合法。
程序方面的证据：1、2016年10月10日临城管[2016]78号《关于对邢塘街道王楼行政村张庄三处建筑规划认定的函》；2、2016年10月17日临规字[2016]149号《关于邢塘街道王楼行政村违法建设的回函》。以上证据证明被告是对临泉县城管局的函进行的回函，属于内部流转行为。
适用法律方面的证据：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条。以上证据证明被告适用法律正确。
经庭审举证质证，本院对上述证据作如下确认：
临泉县城乡规划局对张国兴、刘侠、李华提举的主体资格方面的证据三性无异议，对证明目的有异议，认为该回函认定三处房屋为违法建筑，但没有举证三人就是该三处房屋的所有权人，不能证明三人具有本案诉讼主体资格。张国兴、刘侠、李华反驳认为，该文件后面附有人员名单，张国兴、刘侠、张道付。其中张道付与本案李华为夫妻，有张道付与李华户口本为证，故李华出庭。三人具有本案诉讼主体资格。本院认为，原告提交的证明主体资格方面的证据予以采信。
张国兴、刘侠、李华对临泉县城乡规划局提举的涉案对象不可诉的证据提出异议，认为对文件真实性无异议，但对其合法性和证明目的有异议，不能证明临泉县城乡规划局认为的回函不具有可诉性的目的。临泉县城乡规划局反驳认为，根据行政诉讼法规定，当事人起诉行政机关的前提是行政机关的行政行为侵犯了当事人的合法权益，规划局就城管局的答复是内部的核实材料，由城管局结合其他调查材料综合判断，城管局作出或者不作出行政行为都有可能性，所以该回函不会直接对三人产生直接影响，不具有可诉性。本院认为，临泉县城乡规划局提举的涉案对象的真实性予以采信，对其证明目的不予采信。
张国兴、刘侠、李华对临泉县城乡规划局提交的主体资格方面的证据无异议，本院予以采信。张国兴、刘侠、李华对临泉县城乡规划局提交的认定事实方面的证据1真实性无异议，合法性有异议，且该证据能够证明原告的主体资格；该回函合法性有异议，认定事实不清，证据不足，程序违法；证据2真实性、合法性、证明目的有异议，该证据是复印件；证据4真实性、合法性有异议，没有加盖任何单位公章，不符合证据规则的要件；证据3、5、6，与本案无关，不能作为证明涉案房屋系违法建筑并属于无法采取改正措施，影响规划实施的情形，不能作为事实依据和法律依据。临泉县城乡规划局反驳认为，城乡规划区内的行为，根据城乡规划法第40条的规定，必须进行申请并批准才能建设，执法局只是询问是否申请过规划许可，是否发放规划许可证，临泉县城乡规划局只是对此进行核实，发现三原告并没有申请，且没有批准的文件，将核对的事实答复城管局，事实清楚。被告临泉县城乡规划局认定原告没有规划许可证是事实，符合法律规定。本院认为，临泉县城乡规划局提交的认定事实方面的1、2、3、4、5、6号证据来源合法，但是，由于建房时该区域是否属于2015-2030年临泉县城总体规划范围内，被告临泉县城乡规划局没有提供三原告建房时间的证据。因此，被告临泉县城乡规划局作出认定违法建设的回函缺乏主要证据，不能达到其证明目的。基于上述理由，亦不能证明其适用法律正确。张国兴、刘侠、李华对临泉县城乡规划局提交的处理程序方面的证据提出异议，认为不能证明其作出的行为履行了相应的程序，被告必须事前通知当事人，听取当事人的意见，并将处理结果告知原告，告知诉权，被告没有程序。临泉县城乡规划局反驳认为，涉案对象属于内部流转的公文，不是行政处罚，不直接对当事人产生影响，不需要通知行政相对人，也没有法律规定。本院认为，临泉县城乡规划局提交的处理程序方面的证据不能证明履行了相应的程序，三原告异议的理由成立。
经审理查明，张道付与本案李华系夫妻关系。临泉县邢塘街道办事处巡查时发现张国兴、刘侠、张道付有三起涉嫌违法建设，移送至临泉县城市管理行政执法局处理。2016年10月10日，向县城乡规划局发出《关于对邢塘街道王楼行政村张庄三处建筑规划认定的函》（临城管［2016］78号），函请就该三处建筑是否违反规划及影响规划实施的具体情形，征求县城乡规划局的意见，要求给予认定。县城乡规划局于2016年10月17日向临泉县城市管理行政执法局出具《关于邢塘街道王楼行政村违法建设的回函》（临规字[2016]149号）。该回函的主要内容为：经调查，案涉三处建筑未核发建设工程规划许可证，为违法建设。根据《城乡规划法》、《安徽省城乡规划条例》、《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》规定，其擅自建设行为，严重影响城市规划实施，故认定其无法采取改正措施消除对规划实施影响。张国兴、刘侠、李华通过申请政府信息公开的方式获取该回函后不服，遂诉至法院，请求确认违法并予以撤销。
另查明，李华诉临泉县城管局、邢塘街道办房屋行政强制一案［(2016)皖1221行初87号］，于2016年12月14日日立案，于2017年2月10日公开开庭审理，庭审中查明，李华与张道付系夫妻关系，诉称其房屋被强拆于2016年12月3日向公安机关报了警，临泉县公安局以不属于公安机关管辖范围为由，于2016年12月7日作出了《不予调查处理告知书》。李华不服该《不予调查处理告知书》，以临泉县公安局不履行法定职责为由向阜阳市公安局申请复议。阜阳市公安局于2016年12月9日作出《行政复议受理通知书》。庭审中，县城管局将临规字[2016]149号回函作为依据，对李华下发限期拆除通知。2017年2月8日李华以房屋强拆行为可能系临泉县政府组织有关部门实施的为由，申请中止诉讼。本院于2017年2月15日以房屋强拆案件需以本案为依据，中止了房屋强拆案件的审理。李华庭后又以房屋强拆行为可能与县政府组织有关部门实施有关，于2017年2月25日申请追加县政府为被告。
本院认为，张国兴、刘侠、李华有证据证明其为《关于邢塘街道王楼行政村违法建设的回函》案涉违法建设所指向的行政相对人，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，有权提起诉讼，具有原告的主体资格。
本案的争议焦点为：1、临规字[2016]149号回函是否具有可诉性。2、临规字[2016]149号回函是否合法。
关于临规字[2016]149号回函是否具有可诉性问题。根据《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》第十七条第一款规定：”城市综合管理行政执法部门在查处违法行为过程中需要进行技术鉴定或者协助调查的，有关部门应当提供帮助。”规划违法行为的认定是法律赋予规划行政管理部门应当履行的法定职责，是规划部门对外行使行政管理职责的行为。在此情况下规划管理部门行使的规划违法行为认定权具有独立的法律效果,是城市管理行政执法部门作出处罚的事实依据。本案临规字[2016]149号回函是行政机关基于行政职权的观念表示以产生观念效果的行为，是通过观念表示间接决定或影响相对人的权利义务，属准行政行为，因此该回函应当具有可诉性。
关于临规字[2016]149号回函是否合法问题。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定：”在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”本案被告临泉县城乡规划局在作出该回函时认定张国兴、刘侠、李华三处建筑违反了该规定，其应当提供张国兴、刘侠、李华三处建筑建设的当时属于城市、镇规划区内的证据或者原告违反当时村庄、集镇规划的相关证据，临泉县城乡规划局均未提交。被告提交的2015-2030年临泉县城总体规划不能反映原告张国兴、刘侠、李华建房时属于该规划区域内。其作出的回函属于主要证据不足，依法应予撤销。但是张国兴、刘侠、李华案涉三处房屋已先后由行政机关强制拆除，撤销已无实际意义，不具有可撤销内容的，人民法院应当作出确认违法的判决。故对张国兴、刘侠、李华要求撤销该回函的诉讼请求，不予支持。案经本院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、确认被告临泉县城乡规划局于2016年10月17日作出的临规字［2016］149号《关于邢塘街道王楼行政村违法建设的回函》违法。
二、驳回原告张国兴、刘侠、李华其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告临泉县城乡规划局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省阜阳市中级人民法院。
审 判 长 李煌真
审 判 员 孟 坤
人民陪审员 陈东海
二〇一七年六月二十九日
书 记 员 宋树宾
附有关法律条文：
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
(二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
(三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
(一)起诉被告不作为理由不能成立的；
(二)被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
(三)被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
(四)其他应当判决驳回诉讼请求的情形。