湖南省张家界市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘08行初29号
原告中国邮政集团公司湖南省桑植县分公司，住所地湖南省桑植县澧源镇文明西路。
负责人李勇静，总经理。
委托代理人张建春，湖南澧滨律师事务所律师。
被告桑植县人民政府，住所地湖南省桑植县澧源镇。
法定代表人赵云海，县长。
委托代理人丁志文，男，1969年3月12日出生，住湖南省桑植县，系桑植县人民政府工作人员。
委托代理人ＸＸ，湖南源阳律师事务所律师。
第三人王宇球，男，1973年8月26日出生，住湖南省桑植县。
委托代理人何宗信，湖南正诚律师事务所律师。
委托代理人陈英才，湖南昌隆律师事务所律师。
原告中国邮政集团公司湖南省桑植县分公司（以下简称桑植县邮政公司）不服被告桑植县人民政府（以下简称桑植县政府）土地颁证，于2016年4月25日向本院提起行政诉讼。本院于2016年4月25日立案后，于2016年4月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因王宇球与被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年8月2日公开开庭进行了审理。原告的委托代理人张建春，被告的委托代理人丁志文、ＸＸ，第三人王宇球及其委托代理人何宗信、陈英才到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2012年11月19日，被告桑植县政府为第三人王宇球颁发桑集用（2012）第836号《集体土地使用证》，将位于桑植县五道水镇汪家坪居委会场上组,面积为137㎡的土地，批准拨用给王宇球作为宅基地使用。原告桑植县邮政公司认为，该宗土地是原告从原五道水乡人民政府所购买的，后因各种原因未及时办理土地使用证，地上房屋也为原告所有，被告的土地颁证行为侵犯了原告的土地使用权，特向本院提起行政诉讼。
原告诉称，1992年6月20日，原告从原五道水乡人民政府以47500元的价格购买了现五道水邮政支局的地基及原有房屋（原房屋已拆除重建，房屋现状为三层，砖混结构）。原告在1994年4月29日为重建房屋办理了房屋产权证，但由于各种原因，未及时办理国有土地使用证。2014年3月，原告发现有人在原告房屋一楼门面扩建施工，及时诉诸法院予以制止。经原告多方调查，才发现被告已于2012年为第三人王宇球颁发了集体土地使用证。原告认为，该土地的使用权人为原告，地上房屋的产权人也为原告，该土地使用证严重侵害了原告的合法权益，特提起行政诉讼，请求人民法院依法撤销被告给第三人王宇球颁发的桑集（2012）第836号《集体土地使用证》，案件受理费由被告承担。
原告桑植县邮政公司为支持其诉讼请求，向本院提交了以下证据（均为复印件）：第一组证据：1、原五道水乡人民政府与桑植县邮电局于1992年3月21日签订的《转让房屋及宅基协议书》，拟证明事实：桑植县邮电局购买了五道水乡政府的一栋两层房屋，15间，建筑面积560㎡，使用土地面积1000.5㎡，房屋占地315㎡，四至界址清楚；鉴证机关为原五道水区公所。2、原五道水乡人民政府与桑植县邮电局于1992年4月20日在桑植县房产交易所签订的桑房契字（92）第09号房屋买卖契据，拟证明事实：原五道水乡人民政府给桑植县邮电局出卖了一栋两层15间房屋，四至界址清楚，房屋及地总价为3万元；鉴证人为桑植县房地产交易所。3、原五道水乡政府与桑植县邮电局于1992年5月20日签订的转让《房屋买卖协议》，拟证明事实：双方买卖的房屋原为政府所属电影院房屋和宅基地，拟修建邮电大楼；合同第四条约定：甲方（政府）不给乙方（邮电局）行使产权上留任何尾巴（比如补偿、安置及测图费等）；转让总价款为47500元。4、收款收据。拟证明事实：桑植县邮电局支付了47500元的购房款。该组证据拟证明现争议土地的使用权在1992年，五道水乡政府就将其出让给了桑植县邮电局，以支持该局修建邮电大楼；现争议土地原为政府电影院，说明当时土地使用权人为政府，现在汪家坪居委会无权主张；充分说明现在桑植县政府将争议土地给王宇球颁发集体土地使用证是错误的。第二组证据：《房屋所有权证》两份，拟证明五道水邮政支局1993年在争议土地上自建了房屋，并办理了房产证，桑植县政府将土地使用证办理给王宇球的行为违法。第三组证据：1、2014年6月20日对刘绍安的调查笔录（刘绍安是原五道水乡政府的党委书记），拟证明事实：五道水政府与五道水邮政支局买卖了房屋，房屋当时是二层的岩屋，还包括了地基；五道水邮政支局买卖了房屋后，随后就翻修了。2、2014年6月20日对张贤举的调查笔录（张贤举是原五道水地区任区长），拟证明事实：当时五道水政府与五道水邮政支局买卖房屋签了协议，当时政府大力支持；当时所购买房屋是一栋二层楼的岩屋，买后就翻修了；当时双方买卖房屋包含了房屋地基。3、2014年7月1日对田野的调查笔录（田野在2009年7月至2013年5月任五道水镇党委书记），拟证明事实：2012年5月18日汪家坪居委会会议纪要的内容不真实，完全不存在；政府不可能把邮政局的土地承包给别人。4、2014年7月1日对皮永祥的调查笔录（皮永祥在2011年4月至2014年6月任五道水镇长），拟证明事实：2012年5月18日汪家坪居委会会议纪要的内容是虚假的，没有召开这个会议；对会议纪要上政府的公章由于是复印件，无法确定证伪。5、2014年7月3日对刘成轩的调查笔录（系场上组组长），拟证明事实：2012年5月18日汪家坪居委会会议纪要的内容是虚假的；否认在王宇球的用地申请书上“刘成轩”的签名是其本人所签；王宇球除争议地基外，还有一处以上宅基地。6、2014年7月3日对罗生高的调查笔录（系汪家坪居委会支部书记），拟证明事实：居委会没有将争议土地承包给覃九林。该组证据拟证明被告提供的2012年5月18日汪家坪居委会会议纪要是伪造的；五道水邮政支局在92年从五道水政府购买房屋时，包含了房屋地基。五道水邮政支局93年重新建成了房屋，汪家坪居委当时直到现在一直没有提出异议。王宇球除争议地基外，另外还有宅基地，违反了农村村民一户只能拥有一处宅基地的法律规定。第四组证据：1、2006年7月24日，桑植县国土局到房屋现场的查勘费1500元；2、地籍调查表。拟证明为了给桑植县邮政局办理土地使用证，桑植县国土局在2006年到现场进行了查勘。
被告辩称，原告与第三人王宇球使用的土地无法律上的利害关系，不能成为本案适格的原告。第三人使用的土地是桑植县五道水镇汪家坪居委会场上组的集体土地，原告系国家单位，没有通过征收等相关程序取得该土地的合法使用权，根据我国《土地管理法》、《农村土地承包法》等法律规定，原告无权使用该农村集体土地，所以原告在该土地上无法主张权利，更不能成为本案适格原告。被告给第三人颁证行为合法。2012年9月27日，王宇球提出申请，要求办理集体土地（宅基地）使用证。王宇球提供了土地权属来源证明，即桑植县人民政府乡（镇）村集体建设使用土地审批单，被告的工作部门桑植县国土资源局组织进行现场勘查，确定四至界限，相邻权利人对界址进行了确认，然后对第三人使用土地进行了公示，于2012年11月19日给第三人王宇球颁发了桑集用（2012）第836号《集体土地使用证》。被告在本次行政行为中严格审查了第三人土地权属来源，依法按程序为第三人进行了土地使用证初始登记，行政行为合法。
被告桑植县政府为证明其土地颁证行政行为的合法性，向本院提交了以下证据（均为复印件）：1、土地证书签收薄；2、土地归户卡；3、土地登记卡；4、土地登记审批表；5、土地登记申请书；6、土地登记资料收件单；7、桑植县人民政府乡（镇）村集体建设使用土地审批单；8、沙塔坪国土资源中心所关于王宇球土地登记审核结果的公告；9、委托书及委托双方身份资料；10、地籍调查表；11、宗地草图。上述证据拟证明颁证土地权属来源清楚，程序合法。
第三人述称，本案争议土地是桑植县五道水镇汪家坪居委会场上组农民集体土地，面积为137㎡。该宗土地由原告桑植县邮政公司在1992年5月左右以买房屋为由占用至今，在此期间，原告没有按照国家土地法律规定，与农民协商签订征收补偿协议，给予农民补偿，同时，该宗土地也没有被政府征收为国有土地，因此仍然是场上组农民的集体土地，原告不是土地的使用权人。2012年5月18日，五道水镇人民政府召开会议，汪家坪居委会支部书记和场上组组长参加，会议同意将该宗土地转让给覃九林，覃九林按照会议纪要的决定向五道水镇人民政府财政所缴纳了35000元土地补偿款，该补偿款已及时分发到场上组各农户和汪家坪居委会。2012年6月30日，覃九林与王宇球签订《土地转让协议》，将该宗土地转让给王宇球，王宇球支付了转让费，该《土地转让协议》已报送给桑植县国土局。期间，按照桑植县邮政局黎局长的通知，五道水邮政支局的曾局长亲自和覃九林、罗先兵对四宗土地丈量、指界。2012年8月，王宇球依法向桑植县国土局申请办理集体土地使用证，经过桑植县政府国土局实地查勘、丈量，经五道水镇人民政府审核，并经公示后无异议。2012年11月19日，桑植县政府给王宇球颁发了桑集用（2012）第836号《集体土地使用证》，王宇球从而取得该宗土地的使用权。
第三人王宇球为支持其诉讼主张，向本院提交了以下证据（复印件）：覃九林与钟为春、王宇球、罗先兵于2012年6月30日签订的《土地转让协议》，拟证明王宇球合法取得汪家坪居委会场上组集体土地137㎡。
经庭审质证，原告对被告提交的证据的真实性、关联性均没有异议，但对合法性有异议，不存在审批单上旧宅基地翻修的情况，地上房屋产权均属于原告，第三人没有房产，用地申请和审批理由不成立，被告没有告知和公示，程序违法。第三人对被告提交的证据均无异议。
被告认为原告提交的证据与被告给第三人颁证的行政行为没有关联性，被告的颁证行为是基于第三人取得了用地审批。第三人对原告提交的第一组证据中房管局备案的协议三性没有异议，对第一组中的其他证据均有异议，协议中处理变卖的是房屋，不包含土地，收款收据是五道水乡政府乡长王爱清审查盖私章，由乡政府财政所开具，收取的是房屋买卖款；对第二组证据的真实性无异议，合法性有异议，该房产证的取得没有获得土地使用权证，没有建房审批单，取得程序不合法；对第三组证据的真实性、客观性均提出异议，调查情况与客观事实不符，是伪证；对第四组证据的真实性无异议，但不能达到原告的证明目的，国土部门收取勘察费和颁证是两码事，和受理、审查颁证也不是同一回事，地籍调查表是原告自己填写，只是呈报给国土局的报告性材料，与本案涉及的事实无关。
原告认为第三人提交的证据均超过了举证期限，不发表质证意见。被告对第三人提交的证据均无异议。
本院对上述证据认证如下：原告提交的第一组证据，经核对无原件无误，证据形式、来源合法，证据内容真实，能够证明原告在1992年从原桑植县五道水乡人民政府受让位于原桑植县五道水乡汪家坪村场上小组的政府电影院两层房屋和宅基地，共15间，建筑面积560㎡，房屋占地315㎡，使用土地面积1000.5㎡，拆除后用于修建五道水邮政支局办公用房，购买价款为47500元的事实，本院予以采信。第二组证据两份《房屋所有权证》，经核对与原件无误，证据形式、来源合法，内容真实，结合第一组证据，能够证明原告之后在受让的土地上修建了房屋，并于1994年办理了房屋所有权证的事实，本院予以采信。原告提交的第三组证据中，证人刘绍安、张贤举的书面证言，经核对与原件无误，证人刘绍安、张贤举虽未出庭作证，但两位证人的证言与第一、二组证据证明的事实能够相互印证，内容真实可信，本院予以采信；证人田野、皮永祥、刘成轩、罗生高的书面证言，经核对与原件无误，四位证人虽未出庭作证，但四人证言之间能够相互印证，证言内容真实可信，本院予以采信。原告提交的第四组证据与本案行政行为的合法性无直接的关联性，本院不予采信。
被告提交的证据经核对与原件无误，均是桑植县政府颁证过程中保存的资料，证据形式、来源合法，与本案直接相关，能够证明被告为第三人办理集体土地使用证的过程，但土地登记审批表中记载第三人申报建筑物权属为“本户所有”，集体建设使用土地审批单记载“批准用地种类为宅基地”与原告提交的第一、二组证据证明的事实相矛盾，对土地使用现状和地上附着物权属的审查存在明显错误。
第三人提交的证据即覃九林与钟为春、王宇球、罗先兵之间签订的《土地转让协议》，经核对与原件无误，证据形式、来源合法，四人均认可签订了该协议，内容真实，能够证明覃九林和钟为春、王宇球、罗先兵之间于2012年6月30日签订了该土地转让协议的事实，但单凭该协议不能证明第三人取得本案争议土地权属的合法性，需综合全案证据分析认定。
经审理查明，原告在1992年从原桑植县五道水乡人民政府受让位于原桑植县五道水乡汪家坪村场上小组的政府电影院两层房屋和地基，房屋共15间，建筑面积560㎡，占地面积315㎡，使用土地面积1000.5㎡，拆除后用于修建五道水邮政支局办公用房，购买价款为47500元，其中30000元为购买房屋和地基款项，17500元为旧房屋拆除费用。之后原告在受让的土地上将旧房屋拆除后修建了三层房屋，每层10间，砖混结构，并于1994年办理了《房屋所有权证》，原始取得对自建房屋的所有权，但因各种原因，一直未能取得土地使用证。第三人多年来承租原告办公用房中的两间门面（三层），2012年11月12日，第三人向桑植县人民政府提出申请，给其占用的原告房屋使用的土地办理集体土地使用证，第三人向被告提交了土地权属来源证明即集体建设使用土地审批单及其他土地登记相关材料，据此，被告于2012年11月19日为第三人颁发了桑集用（2012）第836号《集体土地使用证》，土地面积为137㎡。原告发现第三人对承租房屋进行扩建改造后双方发生纠纷，在得知被告已为第三人颁发了集体土地使用证后，遂向本院提起行政诉讼，请求撤销该证。
另查明，第三人王宇球的土地权属来源证明即集体建设使用土地审批单由被告于2012年8月29日办理，批准用地种类为宅基地，面积为137㎡，第三人的土地登记审批表中记载第三人申报建筑物权属为“本户所有”。
本院认为，被告桑植县政府依法作为桑植县土地登记发证机关，是本案的适格被告。原告桑植县邮政公司作为争议土地的实际使用人，与被诉土地登记行政行为有利害关系，是本案的适格原告，对被告和第三人所称“原告无权提起行政诉讼”的观点，本院不予采纳。本案的争议焦点在于被告为第三人颁发集体土地使用证的行政行为是否合法。根据已查明的事实，本案争议土地由原五道水乡人民政府连同地上的政府电影院一并转让给原告，原告拆除后修建了五道水邮政支局办公用房，原告依法享有房屋所有权，有原告提交的《房屋所有权证》予以证实，原告在未办理土地使用权证的情况下，已实际使用该宗土地的事实存在。第三人办理土地登记提交的土地权属来源证明即集体建设使用土地审批单，是被告桑植县人民政府根据《土地管理法》第六十二条“……农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准……”的规定，将争议土地批准拨用给第三人作为宅基地使用的审批文件，该审批单将原告已经实际建房使用二十余年的土地批准拨用给第三人作为宅基地使用，同时，被告作出的土地登记审批表中对申报建筑物权属审查为第三人“本户所有”，该审批单、审批表对土地使用现状和地上房屋权属的审批证据不充分。第三人述称争议土地系场上组集体所有，原告已将承租房屋卖给第三人，第三人提交的证据亦不充分，本院不予采信。《土地登记办法》第九条规定“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：……（五）地上附着物权属证明……。”被告在第三人未提交地上房屋权属证明，且明知原告已实际使用该宗土地及第三人土地权属来源不清的情况下，为其办理土地登记并颁发集体土地使用证，违反了上述规定，从而导致土地登记审查错误。综上所述，被告为第三人颁发集体土地使用证的行政行为主要证据不足，违反法定程序，应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：
一、撤销被告桑植县人民政府于2012年11月19日为第三人王宇球颁发的桑集用（2012）第836号《集体土地使用证》；
二、责令被告桑植县人民政府于本判决生效之日起三个月内对争议土地重新确权颁证。
案件受理费50元，由被告桑植县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 尹相琼
审 判 员 王 峰
审 判 员 范 然
代理审判员 陈建琳
人民陪审员 陈红星
二〇一七年一月十六日
书 记 员 王 芳
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。