浙江省衢州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙08行终125号
上诉人（原审原告）周献英，女，1963年1月8日出生，汉族，身份证地址浙江省江山市，现住浙江省江山市。
上诉人（原审被告）江山市社会保险事业管理局，住所地浙江省江山市鹿溪北路238号。
法定代表人ＸＸ，局长。
委托代理人（特别授权代理）王灏，江山市社会保险事业管理局副局长。
委托代理人郑建国，浙江郑建国律师事务所律师。
周献英诉江山市社会保险事业管理局（以下简称江山社保局）要求撤销劳动和社会保障行政决定一案，浙江省衢州市柯城区人民法院于2017年11月10日作出(2017)浙0802行初44号行政判决，双方均不服，向本院提起上诉。本院于2017年12月14日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审判决认定，周献英原系江山市贺村镇敖坪村村民。2015年11月17日，贺村镇敖坪村18村民小组召开被征地农民参加基本生活保障相关事项的村民小组会议，按“即征即保”“人地对应”的原则确定参加被征地农民基本生活保障的范围和对象，该次经国土部门核定征收面积，共产生55个参保名额。2015年12月12日，贺村镇敖坪村18村民小组制作了参加江山市被征地农民参加基本生活保障公示名单，其中载明，周献英原面积0.95亩，征收面积0.95亩。2015年12月24日，贺村镇敖坪村18村民小组填写了该小组参加江山市被征地农民参加基本生活保障核定表，关于周献英的内容与公示内容一致，敖坪村18村民小组、敖坪村村民委员会、贺村镇人民政府先后盖章确认，认为包括周献英在内的55人，经核查符合被征地农民基本生活保障条件。2016年3月，周献英参加被征地农民基本生活保障。2016年5月13日，江山市被征地农民基本生活保障工作领导小组作出《江山市被征地农民基本生活保障实施办法》（江征农保﹝2016﹞1号），明确了参保人员条件、参保程序和江山市被征地农民基本生活保障工作领导小组成员单位职责，其中市人力社保局（市社会保险事业管理局）负责包括对参保人员申报材料书面审查、个人账户的建立和管理等职责，各乡镇（街道）负责包括组织实施本辖区内被征地保障工作，参保人员的审核、公示，组织村民代表大会或村民小组长会议制定被征地农民参保实施方案。2016年11月22日，因他人向江山市人力资源和社会保障局投诉关于周献英违规参保情况。2016年12月8日，贺村镇政府向江山市被征地农民基本生活保障领导小组作出了《关于匿名举报贺村镇敖坪村周献英被征地农民基本生活保障违规参保问题信访事项办理情况的报告》，载明经调查核实，认为周献英名下没有承包耕地被征收，不符合敖坪村第18小组参保决议的规定，属于违规参保，建议清退。2016年12月15日，江山市被征地农民基本生活保障领导小组召开办公室会议，经会议讨论，认定周献英属于违规参保，要求清退。2017年2月6日，江山社保局作出《关于清退被征地保障违规参保人员的通知》，载明“贺村镇人民政府根据有关规定开展被征地农民参保自查自纠工作，查实你不符合我市被征地农民基本生活保障的参保条件，并将清退人员名单上报。我单位根据要求已于2017年2月4日将你参加被征地农民基本生活保障费用个人缴费9900元及利息合计10197.17元，退给你本人工商银行账户（62×××17），请注意查收。”该通知于2017年2月13日送达至周献英。经核查，江山社保局于2017年2月10日通过银行转账，将10132.58元退至周献英62×××17账户。
原审判决另查明，2009年8月，浙江省政府出台《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》（浙江省人民政府令第264号），明确市、县人民政府应当按照本办法建立和实施征地补偿和被征地农民基本生活保障制度，统一负责征地补偿和被征地农民的基本生活保障工作。该办法第十五条规定了“农民集体所有的土地被征收的，按照被征收土地的数量和对应的人员，确定参加基本生活保障的对象。参加基本生活保障对象的名单，由被征地的农村集体经济组织依法确定，并经乡（镇）人民政府、街道办事处审查、公示、确认后，报当地人力资源和社会保障、国土资源部门。”2014年4月29日，浙江省人民政府作出浙政发〔2014〕19号《浙江省人民政府关于调整完善征地补偿安置政策的通知》，第二条关于完善被征地农民基本生活保障政策，按照“即征即保、先保后征、人地对应”的要求。被征地农户承包地被征收后，农村集体经济组织从土地整治新增耕地或预留机动地中调剂安排质量和数量相当的土地给被征地农户承包经营的，参保对象可以在集体经济组织内部推选产生；未调剂安排的，要安排被征地农户家庭成员参保。
2010年2月，江山市人民政府制定了江政发﹝2010﹞10号《江山市人民政府关于印发江山市被征地农民基本生活保障实施办法的通知》，对于保障范围和对象的规定是除不列入被征地农民基本生活保障范围的三类人员以外，“经省级以上人民政府批准征收集体所有土地、由国土资源部门实施统一征地，年满16周岁以上的在册农业人员”“农民集体所有的土地被征收的，按照征收土地的数量和对应的人员，确定参加基本生活保障的对象。参加基本生活保障对象的名单，由被征地的农村集体经济组织依法确定，并经乡（镇）人民政府、街道办事处审查、公示、确认后，报国土资源部门、社保局”“参加基本生活保障的有关事项由所在村民代表会议或村（组）民小组户主大会讨论后决定，在确定具体参保名单时，应按照整户原则确定参保名单，即每户中凡符合参保条件的，必须全部参保，具体办理名单经乡（镇、街道）政府审核，并在被征地的所在行政村（组）公示七天后无异议的，报市社会保险事业管理局办理参保手续。”2014年8月1日，江山市人民政府出台江政发﹝2014﹞61号《江山市人民政府关于印发江山市被征地农民基本生活保障实施办法的通知》，决定成立江山市被征地农民基本生活保障工作领导小组负责政策调研制定、工作指导和协调。该通知第三条第二款明确，市人力社保局（市社会保险事业管理局）负责参保人员的申报材料书面审查、个人档案的建立等参保手续等职责，市国土局负责征收土地的核对、参保人数的核定等职责，各乡镇街道负责组织实施本辖区内被征地保障工作，参保人员的审核、公示，组织村民代表会议或村民小组会议制定被征地农民参保实施方案。同时，该通知第四条规定，被征地保障（补助）参保范围和对象为，1998年土地承包以来，经省级以上人民政府批准征收即所有土地，由市国土局实施统一征地，被征地时持有第二轮农村土地承包经营权证家庭中年满16周岁以上的在册农业人口。被征地农户承包地被征收后，农村集体经济组织从土地整治新增耕地或预留机动地中调剂安排质量和数量相当的土地给被征地农户承包经营的，参保对象可以在集体经济组织内部推选产生；未调剂安排的，要安排被征地农户家庭成员参保。不能列入参保范围的对象包括：被征地时未满16周岁的；已经就业安置，或被录用到机关、事业单位的；已按月享受城镇职工基本养老保险待遇的；以挂靠身份将户口迁入被征地村（组）的。第五条规定，应保人数按人地对应的办法核定，具体参保人员按人户对应的办法确定：（一）征收耕地后，人均耕地面积不足0.2亩的，以组（户）为单位参保。1998年年末人均耕地面积少于0.3亩的需累积征收三分之一以上后，方可以组（户）为单位参保。（二）被征地村、组（户）不符合前款规定参保条件的，以人地对应办法参保，应保人数按该村、组（户）被征收耕地面积除以1998年年末土地承包时村或组的人均耕地面积确定。第六条“参保程序”规定了，市国土局核定好应保人数，通知市人社局和有关乡镇（街道），被征地村、组根据应保人数，核定应保对象，经村级集体经济组织或村民代表会议讨论，填写参保预审表报乡镇（街道）审核，乡镇（街道）审核后，进行公示；被征地村在公示后填写核定表，将公示无异议的参保人员报乡镇（街道）核准，送市国土局、人社局复核后，由市被征地保障工作领导小组办公室核定。该通知自2014年9月1日起实施后，江政发﹝2010﹞10号文件同时废止。
原审判决认为，关于江山社保局是否是本案适格被告的争议。根据江政发﹝2014﹞61号《江山市人民政府关于印发江山市被征地农民基本生活保障实施办法的通知》第三条第二款、第六条第（五）项和江征农保﹝2016﹞1号《江山市被征地农民基本生活保障实施办法》附件二的规定，江山市人力资源社会保障局（江山市社会保险事业管理局）负责对参保人员申报材料的书面审查、个人档案的建立等参保手续，个人账户的建立和管理等职责。结合《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款的规定，县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作。可见，江山市社会保险行政部门系江山市被征地农民基本生活保障的行政主体。本案中，周献英要求撤销的《关于清退被征地保障违规参保人员的通知》系江山社保局作出，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条关于被告资格的规定，且该通知的内容系清退周献英参保资格和返还已缴纳的社保缴费，属于江山社保局的职权范围，江山社保局是本案的适格被告。
关于江山社保局作出的《关于清退被征地保障违规参保人员的通知》内容是否合法的争议。其一，关于清退周献英的内容。《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第十五条、江政发﹝2010﹞10号文件第一条第（二）款、江政发﹝2014﹞61号文件第五条均规定了，参保对象“按照被征收土地的数量和对应的人员”确定。2015年11月17日召开的敖坪村18小组的户主会议决议中也明确了按“人地对应”原则确定应保人数和参保对象，即“本组每征用1.04亩耕地产生一个参保名额，每征用5亩其他农用地产生一个参保名额”。本案中，周献英在1998年二轮大田承包中名下无承包耕地，亦无耕地被征收，即便将80年代初敖坪村松毛岗18组山场承包到户时每人均分但周献英未领取山林承包权证的0.8亩山地面积计入，也不符合“5亩其他农用地”被征收的参保条件。被征地农民基本生活保障政策的制定，是为了保障被征地农民的基本生活，对象是因集体土地被征收而失去生活主要来源的农民，故《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》要求以“人地对应”为原则确定参加基本生活保障的对象。尽管参加基本生活保障对象名单的确定主体是被征地农村集体经济组织，但亦需依法确定，不得与法律法规等规范性文件内容相违背。周献英在2015年12月参加被征地农民生活保障公示中所载被征收面积0.95亩的内容，与事实不符，不符合被征地农民基本生活保障的参保条件。江山社保局根据调查认为周献英不具参加被征地农民保障的参保条件并对其予以清退的行为，并无不当。周献英的相关主张于法无据，不予支持。其二，关于退还已缴纳费用的内容。江山社保局在作出被诉通知书时退款尚未实际完成，导致通知书所载退还周献英缴纳的参加被征地农民社会保障费用的时间与数额与实际到达原告银行账户的时间与数额不一致，法院予以指正。
关于江山社保局作出的《关于清退被征地保障违规参保人员的通知》程序是否合法的争议。程序正当是行政行为的基本原则之一，《浙江省行政程序办法》第五条亦规定了行政机关实施行政执法行为可能对公民、法人和其他组织权益产生不利影响的，应当事先告知并听取其陈述和申辩。周献英于2016年3月参加江山市失地农民保险，因他人投诉举报其不符合参保资格，江山社保局依据贺村镇政府的自查自纠调查报告和江山市被征地农民基本生活保障领导小组办公室工作会议纪要，认定周献英不符合被征地农民保障的参保条件，作出清退并退还其所缴相关费用的行为，系对周献英的权利产生不利影响的行为。江山社保局未履行告知、听取相对人陈述、申辩的程序，违反了程序正当原则及《浙江省行政程序办法》的相关规定，存在程序违法。
综上，周献英2015年12月申报参加被征地农民基本生活保障时所提交的申报材料不真实，不符合“人地对应”的参保条件，但江山社保局作出《关于清退被征地保障违规参保人员的通知》程序违法。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：确认江山社保局于2017年2月6日作出的《关于清退被征地保障违规参保人员的通知》违法。案件受理费50元，由原告周献英承担。
周献英上诉称，原审判决认定事实错误。1.《浙江省人民政府关于调整完善征地补偿安置政策的通知》规定被征地农民基本生活保障实行“即征即保”、“先保后征”、“人地对应”的原则，其所在村本次使用的是2009年和2010年中部工业园区莲华山工业园开发2个批次的社保名额，正式获批时间是2013年2月27日，不符合“即征即保”、“先保后征”的原则。显而易见，江山社保局完全没有按照“即征即保”、“先保后征”、“人地对应”的原则执行。在实际操作中，也没有严格按照“人地对应”的原则确定参保对象。2.上世纪80年代处敖坪村18组山场承包到户时，周献英尚未成家，和父母一起生活，林权证是以户办理的，周献英当然不能领取林权证。因当时承包时没有丈量土地面积，统一按0.8亩计入林权证，实际测量面积为0.95亩，土地征收前经相关部门测量核定的面积也是0.95亩，与2015年12月周献英参加被征地农民生活保障公示中所载征收面积一致，故周献英符合参保条件。3.江山社保局未履行告知、听取行政相对人陈述、申辩、送达通知程序，清退行政行为违反法律规定。请求撤销原审判决和江山社保局作出的《关于清退被征地保障违规参保人员的通知》。
江山社保局答辩称，原审判决认定事实清楚，周献英名下没有承包地被征收，属于违规参保，应予清退。在确定参保对象时可能存在有违“人地对应”原则的情况，但都属于应清退的范围，并不能以此证明周献英不应清退。江山社保局向周献英发出的《关于清退被征地保障违规参保人员的通知》仅是在周献英被决定清退后，作为办理退费手续部门告知其注意查收，发送该通知不存在未履行告知陈述、申辩程序的问题。请求维持一审关于周献英不符合参保条件的判决内容，依法驳回其上诉。
江山社保局上诉称，1.原审判决在确认周献英不符合人地对应参保条件的同时，未作出驳回周献英要求撤销江山社保局《关于清退被征地保障违规参保人员的通知》的诉讼请求。2.江山社保局向周献英发出的《关于清退被征地保障违规参保人员的通知》仅是在周献英被决定清退后，作为办理退费手续部门告知其注意查收，不属于行政执法行为，不需要告知其陈述、申辩程序。原审判决认定江山社保局作出该通知时因未告知对方陈述、申辩权利而违反法定程序，属认定事实错误。请求撤销原审判决，维持周献英不符合参保条件的认定，改判驳回周献英的诉讼请求，并确认江山社保局作出的《关于清退被征地保障违规参保人员的通知》合法。
周献英答辩称，江山社保局的上诉理由无事实和法律依据，应当予以驳回。
双方当事人上诉后，原审法院已将相关证据材料随案移送本院，根据一审审理情况以及双方当事人的上诉理由以及各自的答辩意见，二审中，主要围绕江山社保局于2017年2月6日作出的《关于清退被征地保障违规参保人员的通知》是否存在程序违法以及是否应当撤销行政决定进行审理。
经审理，二审认定的基本事实与原审一致。
本院认为，正当程序原则是指行政机关实施行政行为，可能影响公民、法人或者其他组织合法权益的，应当在作出行政行为之前，向当事人和利害关系人告知事实，并说明理由，听取公民、法人或者其他组织的意见。正当程序原则的内容为程序中立性、程序参与性和程序公开性，典型表现为行政机关告知公民、法人或者其他组织享有陈述、申辩和听证的权利。《浙江省行政程序办法》第五条亦规定了行政机关实施行政执法行为可能对公民、法人和其他组织权益产生不利影响的，应当事先告知并听取其陈述和申辩。周献英于2016年3月参加江山市失地农民保险，因他人投诉举报其不符合参保资格，江山市社保局依据贺村镇政府的自查自纠调查报告和江山市被征地农民基本生活保障领导小组办公室工作会议纪要，认定周献英不符合被征地农民保障的参保条件，作出清退并退还其所缴相关费用的行为，系对周献英的权利产生重大不利影响的行为。江山市社保局未履行相应告知、听取相对人陈述、申辩的程序，违反程序正当原则。一审法院认定江山社保局行政行为程序违法符合法律规定，但认为本案情形属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项“行政行为违法，但不具有可撤销内容的”，属于对法律理解错误。本案被诉行政行为应予撤销。上诉人周献英的上诉理由成立，本院予以支持。上诉人江山社保局上诉主张其作出的《关于清退被征地保障违规参保人员的通知》合法，于法无据，本院依法不予支持。鉴于江山社保局对于涉案投诉举报负有依法处理的职责，故其对周献英是否符合参保条件仍应查清事实，作出处理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条第（三）项之规定，判决如下:
一、撤销衢州市柯城区人民法院于2017年11月10日作出的（2017）浙0802行初44号行政判决；
二、撤销江山市社会保险事业管理局于2017年2月6日作出的《关于清退被征地保障违规参保人员的通知》；
三、责令江山市社会保险事业管理局在90天内重新作出处理。
一、二审案件受理费各50元，均由上诉人江山市社会保险事业管理局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 沈 婷
审 判 员 郑日知
审 判 员 叶光辉
二〇一八年二月五日
法官助理 郝宽国
书 记 员 余香香
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