江苏省东台市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）东环行初字第0028号
原告张荣友，男，汉族。
委托代理人王星火、张海燕，江苏法鼎律师事务所律师。
原告周连芳，女，汉族。
委托代理人张慧，男，汉族。
被告东台市国土资源局，住所地在东台市金海东路25号。
法定代表人智通祥，该局局长。
委托代理人丁宏伟，该局副局长。
委托代理人杜明旺，江苏月朗律师事务所律师。
原告张荣友、周连芳不服被告东台市国土资源局（以下简称东台市国土局）作出的东国土资监罚字〔2014〕15号《行政处罚决定书》，于2015年6月24日向本院提起行政诉讼。本院于2015年7月1日立案后，于2015年7月2日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年8月6日公开开庭审理了本案。原告张荣友及其委托代理人王星火、张海燕，原告周连芳及其委托代理人张慧，被告东台市国土局副局长暨委托代理人丁宏伟、委托代理人杜明旺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告东台市国土局于2015年3月26日作出东国土资监罚字〔2014〕15号《行政处罚决定书》（以下简称行政处罚决定书），以两原告未经批准于2014年8月3日起占用东台市南沈灶镇（以下简称南沈灶镇）兆丰居委会三组集体土地63平方米建房,建筑面积121平方米，所占土地符合土地利用总体规划划定的用途，其上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）第四十三条的规定等为由，根据《土地管理法》第七十六条的规定，作出如下处罚决定：限两原告在收到处罚决定书之日起30日内退还非法占用的63平方米集体土地，没收在非法占用的土地上新建的建筑物及其他设施。两原告对该处罚决定不服，向本院提起行政诉讼。
原告张荣友、周连芳诉称：两原告在南沈灶镇建管所放样的地基上建设附房，在建房前已向南沈灶镇兆丰居委会申请，经居委会同意并盖章后向南沈灶镇建管所缴纳了9000元费用，但因南沈灶镇建管所工作人员失误，将部分地基放样在基本农田保护区上，不得不拆除所建房屋，南沈灶镇政府赔偿原告经济损失32000元。后两原告根据南沈灶镇政府重新放样，再次建房，被告也派员看过现场，但并未告知两原告需补办用地手续；两原告不存在未经审批建房的情形，被告作出的行政处罚决定认定事实错误；南沈灶镇境内未取得土地批准手续建房的户数众多，被告选择性执法，仅对原告建房行为作出处罚显失公平。请求判令撤销被告作出的行政处罚决定书。
原告周连芳向本院提交了以下证据：
1、政府信息公开申请书1份。拟证明被告立案不合法。
2、转送接待办理单1份。拟证明省信访局认定被告对两原告一事予以二罚不合理。
3、房屋所有权证和集体土地使用权证各1份。拟证明原告周连芳符合宅基地申请条件。
4、江苏省人民医院病案资料计12页及脑部摄片3张。拟证明因被告渎职造成原告身心伤害。
原告张荣友在庭前向本院申请证人费某、徐某到庭作证，本院予以准许。证人费某到庭所作证言的主要内容是：张荣友、周连芳建房时南沈灶镇土管所有位年轻人到场，第二次建房时距离前面的主房50厘米。证人徐某到庭所作证言的主要内容是：我在原告家做杂工时，南沈灶镇政府有位年轻人到房屋东侧拍过照片，地上的线是瓦工工头画的，不知道有没有政府的人到现场看。
被告东台市国土局辩称：原告于2014年8月3日起，未经批准占用南沈灶镇兆丰居委会三组集体土地63平方米建房，有调查笔录、现场勘查平面图、调查报告、现场照片等证据佐证，被告作出的行政处罚决定认定的事实清楚，证据确凿；原告所占土地虽符合土地利用总体规划，但其行为违反了《土地管理法》第四十三条的规定；被告在作出行政处罚决定前，对原告作出并送达了东国土资监罚告〔2014〕15号《行政处罚告知书》（以下简称行政处罚告知书）及东国土资监罚听告〔2014〕15号《行政处罚听证告知书》（以下简称行政处罚听证告知书），且依据原告申请依法举行了听证，处罚程序合法。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告东台市国土局向本院提交了以下证据：
1、国土资源违法案件调查报告及案件审理记录各1份。拟证明被告案件承办人对两原告违法占地事实所作的调查报告以及被告对调查报告的会办情况。
2、行政处罚听证告知书、行政处罚告知书及送达回证各1份。拟证明处罚前告知两原告陈述申辩、听证权利以及两原告收到上述文书的事实。
3、行政处罚听证通知书1份及送达回证2份。拟证明被告依两原告申请发出听证通知以及两原告收到该通知的事实。
4、听证会申诉材料及听证笔录各1份。拟证明原告周连芳的陈述申辩理由及听证情况。
5、案件会审记录1份。拟证明被告对两原告的违法事实和适用法律等问题进行审理会审的事实。
6、国土资源执法监察证2页。拟证明被告工作人员具有行政执法资格。
7、行政处罚决定书及送达回证各1份。
8、照片2张及身份证明2份。
上述证据7、8，拟证明被告对两原告作出处罚决定以及两原告收到处罚决定的事实。
9、原告周连芳居民身份证及原告张荣友身份信息证明各1份。拟证明两原告为同一户号、同一家庭，系夫妻关系，原告张荣友为户主。
10、责令停止违法行为通知书及送达回证各1份。拟证明被告对两原告违法占地行为予以制止的事实。
11、立案呈批表及违法案件处理决定呈批表各1份。拟证明被告于2014年9月3日对两原告进行立案查处。
12、2014年8月25日对程如茂的调查笔录1份。拟证明两原告所占土地未取得相关土地使用手续的事实。
12、2014年8月27日对周连芳的调查笔录1份。拟证明原告周连芳承认违法的事实。
13、2014年9月2日对张荣友的调查笔录1份。拟证明原告张荣友承认违法的事实。
14、现场勘查平面图、现场勘测笔录各1份及照片2张。拟证明被告对两原告违法所占土地进行了现场勘查勘测。
15、南沈灶镇土地利用总体规划图（局部）和土地利用现状图（局部）各1份。拟证明原告所占用土地符合土地利用总体规划。
被告东台市国土局向本院提交了以下依据：
1、土地管理法（节录）；
2、《江苏省土地管理条例》（节录）；
3、《国土资源行政处罚办法》（节录）。
经庭审质证，原告张荣友对被告东台市国土局提交的证据1的真实性、合法性有异议，认为遗漏了原告向南沈灶镇政府缴纳9000元以及南沈灶镇政府和建管所赔偿原告损失的事实；被告工作人员徐志平既作为案件承办人又实际给原告划红线图，身份不合法。对被告提交的证据2、3、6-8、12、13、15的关联性、合法性、真实性（以下简称“三性”）无异议。对被告提交的证据4，认为被告未能对其陈述申辩进行核实。对被告提交的证据5的真实性无异议，但认为是被告未详细调查核实而草率作出。对被告提交的证据9，原告认为房屋竣工日期为2015年8月21日，而被告在2015年8月25日才发出停止违法行为通知，已无实际停工可能。对被告提交的证据10，认为被告立案后未及时制止，竣工后才责令停工是渎职。对被告提交的证据11，认为是程如茂签字批准同意两原告建房。对被告提交的证据14无异议，但认为两原告所建不是违法建筑。原告周连芳对被告提交的证据1-7、9-11、13、15的质证意见与原告张荣友相同。对被告提交的证据8，认为是被告以骗取方式将其身份证拿去立案。对被告提交的证据12，周连芳签字和捺印的真实性无异议，但内容周连芳没有看。对被告提交的证据14的真实性无异议，但认为用地是被告工作人员徐志平划分，从照片可以看出房屋已建好，证据系被告事后补充。原告张荣友、周连芳对证人费某、徐某当庭所作证言的“三性”均无异议。
被告东台市国土局对原告周连芳提交的证据1、4的合法性和真实性无异议，但认为与本案不具有关联性。对原告周连芳提交的证据2的关联性有异议，认为原告存在两个违法行为，不存在一事二罚的情形。对原告周连芳提交的证据3，认为任何公民建房都需要依法办理审批手续。原告张荣友对原告周连芳提交的证据的三性均无异议。被告东台市国土局对证人费某、徐某当庭所作证言，认为不能动摇被告处罚决定认定的事实。
本院对上述证据认证如下：原告周连芳提交的证据及原告张荣友申请到庭作证的证人费某、徐某当庭所作证言具有真实性特征，本院予以确认。被告东台市国土局提交的证据2、3、6、7、13、15，两原告均无异议，本院予以确认。被告东台市国土局提交的证据1、4、5、8-12、14，均与本案有关，内容客观真实，形式和来源合法，本院予以确认。
经审理查明，原告张荣友、周连芳系夫妻关系，两人于2014年8月3日起，未经批准占用其住宅楼北侧南沈灶镇兆丰居委会三组集体土地63平方米建房，建筑面积121平方米，所占土地符合土地利用总体规划划定的用途。2014年9月3日，被告东台市国土局对两原告非法占地行为立案予以查处。2014年8月25日、2014年8月27日、2014年9月2日，被告分别对南沈灶镇兆丰居委会主任程如茂及原告周连芳、张荣友进行调查并制作了调查笔录。2014年10月17日，东台市国土局向两原告送达了《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，告知拟对两原告作出“责令退还非法占用的63平方米集体土地，没收在非法占用的土地上新建的建筑和其他设施”的行政处罚，并告知作出行政处罚的事实、理由、依据以及依法享有陈述、申辩和要求听证的权利。2014年11月7日，依两原告申请，被告依法公开举行听证会，听取了两原告的陈述和申辩。2015年3月13日，被告对两原告非法占地案进行会审，形成了案件会审记录。2015年3月26日，被告以两原告的行为违反土地管理法第四十三条的规定，认定两原告的行为属未经批准非法占用土地，依据土地管理法第七十六的规定，作出《行政处罚决定书》，决定“限两原告在收到处罚决定书之日起30日内退还非法占用的63平方米集体土地，没收在非法占用的土地上新建的建筑物及其他设施。”同日，被告向两原告送达被诉《行政处罚决定书》。两原告对该行政处罚决定不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，土地管理法第六十六条第一款规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。《江苏省土地管理条例》第三条第二款规定，设区的市、县人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。据此，被告东台市国土局作为县级土地行政主管部门，具有对本行政区域内的土地违法行为依法进行查处的法定职权。
本案被告认定两原告未经批准非法占用南沈灶镇兆丰居委会三组63平方米集体土地的违法事实有调查笔录、现场勘测笔录、现场勘查平面图、违法建设现场照片及其他在案证据予以证实，其作出的处罚决定认定事实清楚，证据确凿充分。在作出行政处罚决定前，履行了告知义务，依法举行了听证并听取了两原告的陈述申辩意见，被告作出的行政处罚决定主要程序合法。
土地管理法第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的除外。据此，无论使用国有土地，还是农民集体土地都要依法履行土地审批手续。土地管理法第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。本案原告所建房屋占用土地虽符合土地利用总体规划划定的用途，但其占用南沈灶镇兆丰居委会三组集体土地未办理土地审批手续，违反了法律规定。被告依据土地管理法第四十三条和第七十六条的规定作出的行政处罚决定适用法律正确，处罚适当。
需要指出的是，本案被告在对两原告作出行政处罚前，虽进行了案件会审，但未经被告机关的负责人集体讨论决定，程序上存在瑕疵。
综上，本案被告作出的被诉行政处罚决定，证据确凿充分，适用法律正确，主要程序合法，原告的诉讼请求本院依法不予支持。依照《中华人民共和国土地管理法》四十三条、第七十六条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
驳回原告张荣友、周连芳的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告张荣友、周连芳负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省盐城市中级人民法院。
审 判 长 苏学广
代理 审 判员 姚 芳
代理 审 判员 夏裕峰
二〇一五年十二月八日
书记员（代） 张 敏
附：本判决适用的相关法律依据
1.《中华人民共和国土地管理法》
第四十三条任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。
前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。
第七十六条未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。
2.《江苏省土地管理条例》
第三条省人民政府土地行政主管部门统一负责全省土地的管理和监督工作。
设区的市、县（市，下同）人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。
3.《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。