湖南省株洲市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）湘02行初349号
原告株洲市钰瀛金属铸业有限公司，住所地株洲市石峰区。
法定代表人张学明。
委托代理人饶汝啸，湖南湘剑律师事务所律师，代理权限为一般代理。
被告株洲市人民政府。
法定代表人阳卫国，市长。
委托代理人刘斌，男，汉族，1989年10月22日出生，系株洲市人民政府工作人员，代理权限为一般代理。
被告株洲市石峰区人民政府。
法定代表人邓元连，区长。
委托代理人谭琳，男，汉族，1968年5月20日出生，系株洲市石峰区人民政府工作人员，代理权限为特别授权。
委托代理人何行昌，湖南省犀城律师事务所律师，代理权限为一般代理。
原告株洲市钰瀛金属铸业有限公司诉被告株洲市人民政府、株洲市石峰区人民政府行政补偿一案，本院于2017年6月14日受理后，依法组成合议庭，于2017年7月13日公开开庭进行了审理。原告的法定代表人张学明、委托代理人饶汝啸，被告株洲市人民政府的委托代理人刘斌，被告株洲市石峰区人民政府的委托代理人谭琳、何行昌到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，原告住所地为石峰区株洲钢铁有限公司内，登记时间为2006年10月20日，经营范围为：机械零部件加工、销售；金属铸锻加工，非标设备制造、销售；炉料销售。自2015年年初开始，被告株洲市人民政府、石峰区人民政府对原告实施了行政许可撤回（即关停）行政行为，理由如下几点：1、2015年12月31日，株洲市人民政府发布《关于推进清水塘老工业区搬迁改造工作的指导意见》（株发[2015]18号文件），原告属于该文件规定的搬迁改造范围。2、2017年2月17日，株洲市人民政府办公室关于印发《清水塘老工业区搬迁改造2017年工作方案》的通知（株办[2017]4号），总体要求是在2017年三季度前全部关停。原告被列为关停搬迁对象。3、2017年2月18日，原告法定代表人张学明根据《株洲市清水塘老工业区搬迁改造攻坚大会安排》，参加了清水塘老工业区搬迁改造攻坚大会。会上明确指出原告属关闭企业，应当搬迁。4、2017年2月21日，株洲市环境保护局石峰分局作出的《关于环保设备管理到期制度的通知》（株环石[2017]4号）指出，根据株办[2017]4号文件，你单位的环保备案于2017年3月31日到期，请你单位在3月31日前自行关闭或搬迁，否则，我局将依法进行从严处理。5、被告为了对包含原告在内的企业有序实施关停搬迁行政行为，还签发了一系列文件。
根据《行政许可法》第8条、《湖南省行政程序规定》第8条以及《国务院发布全面推进依法行政实施纲要》（国发[2014]10号）等法律法规，行政机关为了公共利益，经法定程序可以撤回行政许可，但对相关损失应当予以补偿。两被告基于环境保护、老工业区改造等正当理由对原告实施关闭搬迁行为，符合法律规定，但应当对原告相关损失予以补偿。原告的损失主要包括厂房、房屋装饰装修、钢架厂棚和其他设备设施等，初步估算约为800万元。2017年3月3日，原告分别向两被告提交了《行政补偿申请书》及相关证据材料，但两被告在法定期限内均未作出答复。为维护原告合法权益，请求法院依法判令两被告因行政许可撤回行政行为补偿原告800万元（或以评估机构评估认定的损失数额为准），本案诉讼费用由两被告承担。
原告提交了以下证据：1、《关于推进清水塘老工业区搬迁改造工作的指导意见》，拟证明原告位于搬迁改造范围内。2、《清水塘老工业区搬迁改造企业土地收储实施办法》，拟证明被告将搬迁改造企业已经纳入到土地收储对象。3、《关于推进清水塘老工业区企业关停搬迁工作若干政策的措施》，4、《清水塘老工业区企业关停搬迁奖补办法》，5、《清水塘老工业区搬迁改造2017工作方案》，拟共同证明原告位于清水塘老工业区关停搬迁范围内。6、《关于调整株洲市清水塘老工业区搬迁改造工作协调指挥部组成人员的通知》，拟证明株洲市人民政府为搬迁改造企业签发配套文件。7、《株洲市清水塘老工业区搬迁改造攻坚大会安排》，拟证明原告作为搬迁改造企业参加了大会。8、《在清水塘老工业区企业搬迁改造攻坚大会上的讲话》，拟证明原告企业被纳入了搬迁关停企业范围内。9、《株洲市环境保护局石峰分局关于环保备案管理到期的通知》，拟证明该局要求原告在3月31日前关闭或搬迁。证据1-9拟共同证明两被告实施了对原告企业关停的行政行为。10、行政补偿申请书，拟证明原告申请行政补偿。11、EMS邮寄详单及回执，拟证明邮寄详单。证据10-11拟共同证明原告向两被告提交了行政补偿的申请书，但两被告未答复。12、原告厂房照片及锦湘所评[2017]第25号湘潭市锦湘价格评估事务所价格评估报告书，拟证明原告因关停行政行为遭受到实际经济损失。13、营业执照，拟证明原告的主体资格。
被告株洲市人民政府辩称，1、株洲市人民政府和石峰区人民政府均没有作出原告所称的行政许可撤回行政行为，株洲市人民政府不是本案适格的被告；2、根据《中华人民共和国环境保护法》、《国务院办公厅关于加强环境监管执法的通知》等一系列中央、省、市文件精神，原告存在未批先建的问题，符合关停或搬迁条件，株洲市环境保护局石峰分局关于环保备案管理到期的通知要求各相关企业在3月31日前自行关闭和搬迁，原告可针对石峰区环保局相关的行政行为另行起诉。3、《关于推进清水塘老工业区关停搬迁工作若干政策措施的通知》（株政办法[2016]7号）规定，没有土地的租赁企业，由于提前解除合同进行关停或搬迁的，给予以下优惠政策：企业在2017年底完成关停和2017年完成搬迁的，给予企业租赁地的土地使用者（土地实际用途须符合原批准的使用用途）适当补偿，再由土地使用者给予租赁企业适当补偿。原告是租赁企业，不是补偿的对象。根据株政办法[2016]7号文件和《清水塘老工业区企业关停搬迁奖补办法》，原告属于租赁企业，没有土地，不属于企业土地收储奖补的对象。综上，株洲市人民政府不是本案适格的被告，请求驳回原告的起诉。
被告株洲市人民政府提交了以下证据：1、《株洲市人民政府办公室关于清理整治环保违规建设项目的通知》（株政办发[2016]9号）、株洲市人民政府关于清理整治环保违规建设项目工作的总结报告及其附件株洲市环保违规建设项目清理整治明细表，拟证明株洲市政府非本案适格的被告，原告存在未批先建的问题，符合关停或搬迁条件，原告可针对石峰区环保局相关的行政行为另行起诉。2、株洲市人民政府《关于推进清水塘老工业区企业关停搬迁工作若干政策措施的通知》（株政办发[2016]7号），拟证明原告属于租赁企业，请求补偿的对象错误。3、株洲市人民政府办公室关于印发《清水塘老工业区企业关停搬迁奖补办法》的通知（株政办函[2016]66号），拟证明原告不属于企业土地收储奖补的对象。
被告株洲市石峰区人民政府认同株洲市人民政府的答辩意见，并认为原告没有收储的土地，不属于收储对象，石峰区政府对原告就本案事由没有作出任何行政行为，不存在补偿原告，请求驳回原告诉讼请求。被告株洲市石峰区人民政府没有提交证据。
被告株洲市人民政府对原告证据的质证意见：对证据1-9的真实性、关联性、合法性及证明目的均有异议。对证据10-11的证明目的有异议，收件人是龙志华秘书长收。对证据12的真实性、关联性、合法性及证明目的均有异议。对证据13无异议。
被告株洲市石峰区人民政府对原告证据的质证意见：对证据1-9的真实性、合法性无异议，但对关联性和证明目的有异议，石峰区政府对土地进行收储有具体的对象，原告不是收储对象，石峰区政府也未对其作出任何关停企业的行为。对证据10-11的真实性、合法性、关联性均有异议，石峰区至今未收到该行政补偿申请书，其快递单也不能证明寄给石峰区政府就是行政补偿申请书，无法证明其内容，该快递单的收件人显示为兰军，不是被告石峰区政府。对证据12厂房照片，因不了解，不作评价，评估报告与本案无关。对证据13无异议。
原告对被告株洲市人民政府证据的质证意见：对证据1的真实性无异议，但关联性及证明目的有异议，与本案无关，本案的争议焦点是两被告是否作出撤回的行政行为，而非环保建设项目行政行为，所以该通知与本案无关。对证据2的真实性、关联性无异议，对合法性有异议，达不到被告的证明目的，该文件认定租赁企业不需补偿，没有上位法依据，该文件的相关规定违法，政府关停企业应当对企业的损失进行补偿，不能因为企业是租赁的，就不予补偿，不合法也不合理。对证据3的真实性、关联性无异议，但对合法性有异议，该文件规定的奖补标准没有上位法依据，原告要求对该规范文件进行审查，该文件制定的奖补原则显失公平，与关闭的损失相差大，该文件不符合规定。
被告株洲市石峰区人民政府对被告株洲市人民政府的证据无异议。
经庭审质证，本院对原告证据认定如下：对原告证据1-11的真实性予以采纳，证明目的综合认定；证据12系复印件，被告也不予认可，该评估报告是出具给周锡平的，不是出具给原告的，不予采纳；证据13能够证实相关事实，予以采纳。对被告株洲市人民政府的证据1-3的真实性予以采纳，证明目的综合认定。
本院查明，2006年10月，株洲市钰瀛金属铸业有限公司成立，从事机械零部件加工、销售，金属铸锻加工，非标设备制造、销售，炉料销售。该公司租赁株洲钢铁有限公司的场地从事生产经营，住所地在株洲钢铁有限公司内。2015年12月，中共株洲市委、株洲市人民政府发布《关于推进清水塘老工业区搬迁改造工作的指导意见》（株发[2015]18号文件），原告处在该文件搬迁地域范围内。2016年3月5日，株洲市人民政府成立的株洲市清水塘老工业区搬迁改造协调指挥部印发了《清水塘老工业区搬迁改造企业土地收储实施办法》，该文件规定清水塘老工业区搬迁改造企业的土地收储实施主体为石峰区土地储备中心，责任主体为石峰区人民政府，土地收储补偿包括土地、地上建筑物及附属设施、设备搬迁等补偿费用。2016年4月21日，株洲市人民政府办公室印发了《关于推进清水塘老工业区关停搬迁工作若干政策的通知》。2016年10月31日，株洲市人民政府办公室印发了《清水塘老工业区企业关停搬迁奖补办法》。2016年11月，《株洲市人民政府关于清理整治环保违规建设项目工作的总结报告》认为原告存在未批先建的问题。2017年2月17日，中共株洲市委办公室、株洲市人民政府印发了《清水塘老工业区搬迁改造2017年工作方案》。2017年2月18日召开的清水塘老工业区搬迁改造攻坚大会为原告法定代表人张学明安排了座次。2017年2月21日，株洲市环境保护局石峰分局向相关企事业单位发出的《关于环保设备管理到期制度的通知》指出：“根据株办[2017]4号和株洲市环境保护委员会《关于环保违规建设项目分类处理指导意见》等文件要求，你单位的环保备案于2017年3月31日到期，请你单位在3月31日前自行关闭或搬迁，否则，我局将依法进行从严处理。”原告认为，两被告对原告实施了行政许可撤回的行政行为，并称向两被告申请了行政补偿，但未得到回复。为维护合法权益，依据《中华人民共和国行政许可法》第8条的规定，原告请求法院依法判令两被告因行政许可撤回行政行为补偿原告800万元（或以评估机构评估认定的损失数额为准）。
另查明，原告自行关停了企业，原告认为是2016年6月关停。株洲市石峰区人民法院曾因另案对原告进行了查封。
本院认为，关停企业的行为与行政许可撤回行为是两个不同的行政行为，涉及两个不同的行政法律关系，前者是基于行政机关的一般行政管理职能形成的行政法律关系，后者是基于《中华人民共和国行政许可法》形成的行政法律关系。从原告的陈述以及本院查明的事实来看，株洲市人民政府和株洲市石峰区人民政府并没有对原告作出行政许可撤回的行政行为，原告认为两被告对其作出撤回行政许可的事实并不存在。原告的起诉没有事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项关于起诉条件的规定，不具备法定起诉条件。原告如果认为两被告对其存在企业关停行为，损害了其合法权益，原告可依法另行起诉。综上，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回原告株洲市钰瀛金属铸业有限公司的起诉。
本案不收取案件受理费。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 梁小平
代理审判员 苏新柱
代理审判员 刘 怡
二〇一七年八月二十八日
书 记 员 吴 倩
附法律条文
中华人民共和国行政诉讼法
第四十九条第（三）项提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》
若干问题的解释
第三条第一款第（一）项有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；