广东省陆丰市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤1581行初7号
原告陆丰市卡绿达农业科技发展有限公司，住所地陆丰市东海镇建设路西南侧翡翠苑商铺14号，组织机构代码76840399-0。
法定代表人林耀昌，系该公司总经理。
委托代理人林春强，系陆丰市卡绿达农业科技发展有限公司员工，
委托代理人李衍辉，系广东陆洲律师事务所律师。
被告陆丰市国土资源局，住所地广东省陆丰市陆城行政新区永平路，组织机构代码：00725018-4。
法定代表人林加枢，系该局局长。
委托代理人张伟革，系该局执法大队队长。
委托代理人叶石谦，系广东东都律师事务所律师。
原告陆丰市卡绿达农业科技发展有限公司（以下简称卡绿达公司）不服被告陆丰市国土资源局土地行政处罚纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告卡绿达公司的委托代理人林春强、李衍辉，被告陆丰市国土资源局的委托代理人张伟革、叶石谦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告陆丰市国土资源局于2013年1月12日作出陆国土资（2013）11号《土地行政处罚决定书》，认定原告卡绿达公司未经批准擅自改变用途的土地面积24000平方米，决定对原告处以每平方米3元共计72000元罚款的处罚，该款限于接到本处罚决定书之日起十五日内缴交市财政收费大厅，并按规定报市人民政府依法补齐相关用地手续。2016年4月6日，被告对原告作出陆国土资（2016）68号《土地行政处罚决定书》，对原告不按照土地批准的用途使用国有土地的面积24000平方米处以每平方米20元计款480000元（扣除已缴交每平方米罚款3元的金额72000元，应缴交408000元），并将土地交还出租者的处罚决定。
原告卡绿达公司诉称，请求：1、确认被告作出的陆国土资（2016）68号《土地行政处罚决定书》的处罚决定违法，依法判决予以撤销；2、由被告负担本案一切诉讼费用。主要理由：原告原向林耀忠租赁土地面积24000平方米作为原告建材综合市场用地，该项目于2012年6月申报立项，经陆丰市发改局批准作出陆发改【2012】51号文件，同意原告建材综合市场立项，项目用地位于陆丰××河西镇广汕公路边。2013年1月12日被告作出陆国资【2013】11号《土地行政处罚决定书》以“原告擅自改变土地用途面积24000平方米，处以每平方米3元罚款，计72000元，并按相关规定报陆丰市人民政府依法补办相关用地手续”的处罚决定。原告对被告的该次罚款处罚决定没有异议，且已自觉履行完毕。2016年4月6日被告以广东省国土资源厅发出粤国土资执法【2016】9号《关于重新核查处理陆丰市卡绿达建材综合市场违法违规用地问题的通知》和根据《中华人民共和国土地管理法》(以下简称土地管理法）第八十条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称土地管理法事实条例）第四十三条、《广东省国土资源厅关于规范行政处罚自由裁量权的实施办法》等法律法规之规定，以相同理由再次对原告作出陆国土资（2016）68号《土地行政处罚决定书》的罚款处罚，处罚内容为：“你公司不按照土地批准的用途使用国有土地的面积24000平方米，处以每平方米20元的罚款，计款480000元（扣除已缴交）每平方米罚款3元的金额72000元，应缴交408000元，并将土地交还出租者”。被告在2013年1月12日已对原告作出陆国资【2013】11号《土地行政处罚决定书》的罚款处罚决定，又于2016年4月6日对原告作出陆国土资（2016）68号《土地行政处罚决定书》的罚款处罚决定，违反了《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）第二十四条“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”之规定。被告第一次处罚决定已经发生法律效力长达二年多之久，且原告已经自觉履行完毕，法律效果和社会效果已经达到，但被告不充分考虑信赖保护原则和一事不再罚原则，不应以相同理由对原告再次作出罚款的行政处罚决定，其该重复处罚决定是违法的。另须指出，原告的建材综合市场因为只批准临建二年，已由陆丰市政府和陆丰市住房和城乡规划建设局（以下简称“陆丰市住建局”）决定拆除。综上所述，原告认为被告作出的陆国土资（2016）68号《土地行政处罚决定书》的具体行政行为违法，应予撤销，特讼至法院，望判如所求。
原告为支持其诉求，向本院提交以下证据予以证明：
1、原告企业法人营业执照、法定代表人身份证明，证明原告作为行政诉讼诉讼主体适格。
2、国有土地使用权证及宗地图，证明土地权属清楚、合法。
3、编号4415812012500001陆丰市临时建设工程规划许可证，证明原告经陆丰市住建局批准同意临建二年作为建材综合市场。
4、市发改局、河西镇政府、消防许可、环保意见，证明上述四部门同意原告建设建材综合市场。
5、陆国土资（2013）11号《土地行政处罚决定书》，证明被告对原告的第一次处罚，原告已交清该次罚款。
6、陆丰市住建局于2015年3月9日向卡绿达公司发出的《限期拆除临时建筑物的通知》、2015年12月3日作出的陆建规拆催字[2015]01号《限期拆除违法建筑物催告书》，证明原告的临时建筑已被决定拆除，并已被拆除相当部分。
7、原告对陆丰市住建局提起行政诉讼的《行政起诉状》，证明原告不服住建局拆除决定，依法提起行政诉讼。
8、法院受理了原告诉陆丰住建局的相关通知等，证明陆丰法院受理后，因追加市政府当被告，移送汕尾中院为一审，已开庭审理。
9、陆国土资（2016）68号《土地行政处罚决定书》，证明被告对原告的第二次处罚，认为一案二罚违法。
10、广东省汕尾市中级人民法院（2016）粤15行初6号行政判决书，证明原告诉陆丰市住建局拆除决定一案已进行了一审审理，一审审理终结。
被告陆丰市国土资源局辩称，2012年10月22日，被告执法监察大队在执法过程中，据群众举报原告未经依法批准，擅自将位于潭西镇上埔路西侧，属种养用途土地改变用途，建设建材综合市场，被告以陆国土资（2012）第18号《责令停止国土资源违法行为通知书》通知原告。2013年1月7日对涉案土地进行立案，通过调查、现场勘测，于2013年1月9日以陆国土资（执法）字（2013）002号对原告发出《土地行政处罚告知书》，依法依规对原告的土地违法行为作出每平方米3元罚款，计72000元的行政处罚，并责令原告按规定报陆丰市人民政府依法补办相关用地手续。原告收到决定书，未提出申请复议和向法院起诉，于2013年1月24日自觉缴清上述罚款数额。2016年2月16日，汕尾市国土资源局以汕国土资执法字（2016）11号将广东省国土资源厅执法监察局粤国土资执法（2016）9号《关于重新核查处理陆丰市卡绿达建材综合市场违法违规用地问题的通知》转发给被告，并要求被告高度重视，严格按省厅执法监察局的要求重新核查处理。根据省厅和汕尾市局的通知及督办意见，被告对涉案土地进行调查核实，于2016年3月24日向原告发出《土地行政处罚告知书》和《土地行政处罚听证告知书》。2016年4月6日，被告以陆国土资（2016）68号对原告作出《土地行政处罚决定书》，依照土地管理法第八十条、土地管理法实施条例第四十三条、《广东省国土资源厅关于规范行政处罚自由裁量权的实施办法》（粤国土资法规发[2012]106号）的规定，对原告不按照土地批准的用途使用国有土地的面积24000平方米，处以每平方米20元的罚款，计款480000元（扣除已缴交每平方米罚款3元的金额72000元，应缴交408000元），并将土地交还出租者。被告将该处罚决定书送达给原告，并向汕尾市国土资源局汇报了处理情况。综上所述，被告认为，被告所作出的陆国土资（2016）68号《土地行政处罚决定书》的具体行为，程序合法，适用法律准确，处罚正确。请求法院依法作出判决，维持被告所作出的具体行政行为。
被告陆丰市国土资源局为支持其辩求，向本院提交了以下证据：
第一组证据，共11份，包括：
1、陆国土资字[2012]第18号《责令停止国土资源违法行为通知书》通知书存根，证明陆丰市国土资源局于2012年10月22人通知原告建材综合市场存在未经批准改变用途的行为的情况。
2、编号陆国土（立）【2013】001号土地违法案件立案呈批表，证明陆丰市国土资源局2013年1月7日对原告未经批准改变用途建设市场的事实立案查处。
3、原告营业执照，证明原告领取企业法人营业执照。
4、原告法定代表人林耀昌身份证，证明原告企业法定代表人的身份。
5、被告工作人员于2013年1月7日对林耀昌作的询问笔录，证明陆丰市国土资源局执法大队人员对原告法定代表人的询问材料。
6、被告于2013年1月7日对案涉土地作的勘测笔录和照片，证明原告市场土地用途依据及现场照片的事实。
7、土地行政处罚告知书，证明2013年1月9日陆丰市国土资源局以陆国资（执法）字（2013）002号向原告发出告知书。
8、陆国资（执法）字（2013）002号送达回证，证明2013年1月9日原告签收《土地行政处罚告知书》凭证。
9、土地行政处罚决定书，证明2013年1月12日陆丰市国土资源局以陆国土资（2013）11号对原告作出的处罚决定书。
10、陆国土资（2013）11号送达回证，证明2013年1月13日原告签收《土地行政处罚决定书》的凭证。
11、原告缴纳陆国土资（2013）11号处罚决定书罚款的票据，证明2013年1月24日原告缴纳处罚款项的凭证。
第二组证据，共7份，包括：
1、汕尾市国土资源局汕国土资执法字[2016]11号通知，证明2016年2月16日汕尾市国土资源局汕国土资执法字（2016）11号转发广东省国土资源厅执法监察局《关于重新核查处理陆丰市卡绿达建材综合市场违法违规用地问题的通知》及通知内容。
2、听证告知书，证明2016年3月24日陆丰市国土资源局以陆国土资（2016）39号《土地行政处罚听证告知书》的内容及原告签收的时间。
3、土地行政处罚告知书，证明2016年3月24日陆丰市国土资源局以陆国土资（2016）38号《土地行政处罚告知书》的内容及原告签收的时间。
4、土地行政处罚决定书，证明2016年4月6日陆丰市国土资源局以陆国土资（2016）68号对原告作出《土地行政处罚决定书》。
5、送达回证，证明原告的法定代表人林耀昌签收陆国土资（2016）68号《土地行政处罚决定书》凭证。
6、情况汇报，证明2016年4月11日陆丰市国土资源局向汕尾市国土资源局汇报原告综合建材市场违法违规用地问题后续处理情况的汇报。
7、规划许可证，证明原告市场取得的规划许可证。
经庭审质证，被告对原告提供的证据1-3、5、9号与我方提供的证据一致，对该些证据三性无异议；对原告证据4、6-8、10号的真实性、合法性无异议，对其关联性有异议，因为这些证据是其他部门作出的与本案不具有关联性。
原告对被告全部证据的真实性无异议，对其证明目的有意见，被告提供的所有证据恰恰证明了被告对原告进行了二次罚款，二次处罚的性质相同，违反了行政处罚法第二十四条的规定，对当事人的同一违法行为，不得给予二次以上罚款的行政处罚。
本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1-3、5、9号与被告提交的证据一致，且被告对此无异议，该些证据三性符合法律规定，本院对其证明力予以确认；原告证据4、6-10与本案待证事实关联性较小；被告提交的两组证据共18份，原告对其真实性均无异议，该些证据来源合法，本院予以确认其证明力。至于原告对被告证据证明目的质证意见，属于本案待证事实审理范畴，本院将在下文进行评述。
经审理查明，原告卡绿达公司向林耀忠租赁位于广汕公路河西镇湖田村路段南侧，河西镇与潭西镇的交界处的陆府国用（2006）第0806599号国有土地面积24000平方米，决定利用该地与袁玉红的土地共约29464平方米建设建材批发、零售市场。2012年6月8日原告获陆丰市发展和改革局《关于陆丰市卡绿达建材综合市场项目一期工程的核准意见》（陆发改[2012]51号）文件批准，决定同意卡绿达公司建设该综合市场。因原告所利用土地中林耀忠的土地性质为种养建设用地，袁玉红的土地为仓库、宿舍用地，而且土地用途未能在短时间内改变，卡绿达公司于2012年9月11日对上述土地向陆丰市住房和城乡规划建设局申请办理临时建设工程规划许可证，陆丰市住建局于2012年9月25日向卡绿达公司出具了编号为4415812012500001《陆丰市临时建设工程规划许可证》，有效期为二年，自2012年9月26日起至2014年9月26日止。2013年1月9日陆丰市国土资源局向原告发出了陆国土资（执法）字[2013]002号《土地行政处罚告知书》，告知卡绿达公司违法用地事实、拟处罚决定内容，并告知其有陈述申辩的权利，并于当日送达卡绿达公司法定代表人林耀昌。2013年1月12日，被告陆丰市国土资源局作出陆国土资（2013）11号《土地行政处罚决定书》，认定卡绿达公司擅自改变土地用途面积24000平方米，决定对原告处以每平方米3元的罚款，计72000元的处罚，并责令原告按规定报陆丰市人民政府补办相关用地手续，该决定书于2013年1月13日送达卡绿达公司法定代表人林耀昌。原告就72000元的罚款处罚已履行完毕，但相关用地手续补办未果。2016年3月24日，陆丰市国土资源局向原告作出陆国土资[2016]38号《土地行政处罚告知书》、陆国土资[2016]39号《土地行政处罚听证告知书》，告知拟对原告作出处罚决定内容，并同时告知原告享有陈述、申辩、要求听证的权利。2016年4月6日，被告以2016年2月15日广东省国土资源厅发出粤国土资执法[2016]9号《关于重新核查处理陆丰市卡绿达建材综合市场违法违规用地问题的通知》，提出依法依规予以处理并落实到位的督办意见以及依据土地管理法第八十条、《土地管理法实施条例》第四十三条、《广东省国土资源厅关于规范行政处罚自由裁量权的实施办法》（粤国土资法规发【2012】106号）的规定，对原告作出陆国土资（2016）68号《土地行政处罚决定书》，认定原告不按照土地批准的用途使用国有土地的面积24000平方米，决定处以每平方米20元的罚款，计款480000元（扣除已缴交每平方米罚款3元的金额72000元，应缴交408000元），并将土地交还出租者的处罚决定。
另查明，2016年2月4日，陆丰市住建局对卡绿达公司的陆丰市卡绿达建材综合市场进行了部分拆除。原告卡绿达公司不服陆丰市住建局拆除涉案土地上的建材综合市场决定，已向广东省汕尾市中级人民法院提起行政诉讼，该案汕尾市中院已受理并于2016年11月21日作出一审行政判决，驳回卡绿达公司的诉讼请求。
本院认为，一、被告有权对原告违法违规用地行为进行处罚。根据土地管理法第五条第二款：“县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定”、《广东省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第四条第二款：“市、县人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作”的规定，被告陆丰市国土资源局有权对本行政区域内的土地违法行为作出处罚。土地管理法第五十六条：“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地;确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。”本案中，原告卡绿达公司向林耀忠租赁的24000平方米土地性质系种养建设用地，原告虽在2012年6月经陆丰市发改局批准，同意卡绿达市场立项，2012年9月25日陆丰市住建局亦为其颁发《临时建设工程规划许可证》，同意建材综合市场项目建设，但该证已于2014年9月26日到期，且原告多次向陆丰市政府、陆丰市住建局申请变更涉案土地性质但均未果。原告未按照土地管理法第五十三条：“经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准”、《广东省临时建设和临时用地规划管理办法》第十三条：“进行城市临时建设和临时用地，应当向城市规划行政主管部门申请办理临时建设规划许可证和临时用地规划许可证”的规定办理用地许可。据此，原告未经用地规划许可擅自将种养建设用地变更为建材市场建设用地违反法律规定，被告有权对原告的违法用地行为依法作出处罚，并不以涉案土地上建筑是否正在使用为处罚前提。故原告提出的“该涉案建材综合市场已被拆除不属于正在使用的违法建筑的处罚范围”的主张，无法律依据，本院不予采信。
关于被告作出的陆国土资（2016）68号《土地行政处罚决定书》中责令原告将土地交还出租者的决定部分，经审查，本案原告卡绿达公司向林耀忠租赁的土地性质系种养建设用地，而原告未经批准或办理土地性质变更手续即在该土地上建筑起建材综合市场，属不按照批准的用途使用国有土地情形。被告陆丰市国土资源局根据《中华人民共和国土地管理法》第八十条：“依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的，临时使用土地期满拒不归还的，或者不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款”的规定，责令原告将涉案土地交还出租者有于法有据，本院予以支持。
《中华人民共和国行政处罚法》第五十四虽规定行政机关在发现行政处罚有错误时应主动改正，但也要严格依照相关的法律程序规定或符合法律正义理念的程序来处理。本案被告陆丰市国土资源局以擅自改变土地用途对原告卡绿达公司作出陆国土资（2013）11号《土地行政处罚决定书》后，原告已自觉缴清罚款数额，但被告在未采取任何合理的撤销措施，对当事人的同一违法行为又以不按照土地批准用途使用作出陆国土资（2016）68号《土地行政处罚决定书》，对原告作出罚款处罚，该行为违反了正当程序原则，亦违反了《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”的规定，被告作出陆国土资（2016）68号《土地行政处罚决定书》行政行为违反法定程序，依法应予撤销。
综上，案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项的规定，判决如下：
一、撤销被告陆丰市国土资源局作出的陆国土资（2016）68号《土地行政处罚决定书》；
二、责令被告陆丰市国土资源局重新作出行政行为。
本案受理费50元（原告已预交），由被告陆丰市国土资源局负担，并由被告直接支付还原告陆丰市卡绿达农业科技发展有限公司。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省汕尾市中级人民法院。
审判长 李燕丹
审判员 彭建华
审判员 黄金碧
二〇一七年五月十八日
书记员 吴灿鹏