广东省深圳市盐田区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）深盐法行初字第136号
原告金银平
委托代理人廖翔，广东金美律师事务所律师。
被告一深圳市龙岗区卫生和计划生育局，住所地广东省深圳市龙岗区中心城榆林路卫生监督综合楼。
法定代表人朱武，该局局长。
委托代理人刘付有兰，该局医疗监督科副科长。
委托代理人庄毓添，广东深天正律师事务所律师。
被告二深圳市龙岗区人民政府，住所地广东省深圳市龙岗区龙城街道龙翔大道8033-1号。
法定代表人吕玉印，该区区长。
委托代理人杨萍，该区政府法制办工作人员。
委托代理人杨大江，北京市大成（深圳）律师事务所律师。
原告金银平不服被告一深圳市龙岗区卫生和计划生育局作出的深龙卫医罚［2015］10--
004号《行政处罚决定书》及被告二深圳市龙岗区人民政府作出的深龙府复决［2015］20号《行政复议决定书》，于2015年10月26日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年11月24日公开开庭审理了本案。原告金银平的委托代理人廖翔，被告一深圳市龙岗区卫生和计划生育局的委托代理人刘付有兰、庄毓添，被告二深圳市龙岗区人民政府的委托代理人杨萍、杨大江到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告一深圳市龙岗区卫生和计划生育局于2015年7月13日作出深龙卫医罚［2015］10--
004号《行政处罚决定书》。认定原告金银平存在未取得《医师资格证书》和《医师执业证书》于2015年3月5日至2015年5月3日在深圳同泽门诊部从事内科诊疗活动的行为，其行为违反了《中华人民共和国执业医师法》第十四条第二款的规定，依据《中华人民共和国执业医师法》第三十九条的规定，决定对原告处以罚款人民币6万元的行政处罚。原告不服，向被告二深圳市龙岗区人民政府申请行政复议，被告二深圳市龙岗区人民政府于2015年10月12日作出深龙府复决［2015］20号《行政复议决定书》，复议决定维持被告一深圳市龙岗区卫生和计划生育局作出的深龙卫医罚［2015］10
--004号《行政处罚决定书》。
原告金银平诉称，第一、被告一对原告作出的《行政处罚决定书》对原告从重处罚，属认定事实不清，且证据不足。被告一认定原告的非医师行医行为造成严重后果，情节严重，属于《广东省卫生厅关于规范行政处罚自由裁量权的试行规则》第十三条的情况，应从重处罚。但是却没有提供任何“从重处罚”的事实依据（其并没有委托相关有资质的鉴定机构作出因果关系鉴定、医疗鉴定、医疗事故鉴定或者责任认定），其提供的各方笔录、诊断处方、门诊日志等证据未能直接证明患者高云桃死亡的严重后果是由原告金银平的医疗行为造成的。依据《行政诉讼法》第三十四条的规定，被告一对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。然而被告一只认定鉴定结论没有排除原告与死亡结果的间接关系，却没有提供相应的证据证明死亡结果与医疗行为的必然联系就对原告作出行政处罚，其行为严重违反公平公正原则。第二、被告一认定原告对自己非医师行为具有主观故意，原告认为被告一存在重大误解，对事实认定存在偏差。被告一认为在卫生行政部门的调查取证中，原告未提供乡村医生从业资格证原件或复印件，其在同泽门诊部执业的过程中也未出示乡村医师资格证，也没有在深圳同泽门诊部或卫生行政部门备案，于是认定原告故意隐瞒其为乡村医师身份，自称为执业医师进行诊疗活动，并认定原告对自己非医师行为具有主观恶意。但是事实却是原告于2015年3月份受深圳同泽门诊部主任苏国忠邀请到其诊所从事内科医疗活动，因家庭困难，在受到苏国忠的热情邀请后原告愿意到深圳尝试，但原告对于是否能留在深圳工作并不确定，故其证件未从老家随身携带。事发后原告代理人多次向行政机关提交相关乡村医师资格证及乡村医师执照，皆未被接纳。且原告在深圳门诊时间较短又无人提醒告知，更无人向其索取证件，所以原告根本不了解深圳执业需要医师执业证。所以不存在被告一认定的“申请人对自己的非法行医行为主观恶意明显”的情形。第三、被告一认为原告在明知未取得深圳地区从业资格却仍然服从门诊主任苏国忠安排，主观上存在恶意和积极性。但事实是原告在从事医疗过程中，该诊所主任苏国忠要求原告开处方单必须是在盖有其他执业医师名字签章的处方单上开具，同时签上其他执业医师的名字。而盖有其他执业医师名字签章的处方单由诊所主任苏国忠提供，原告在该诊所上班，所以必须服从其主任苏国忠的管理和要求，其是否接收患者、诊疗流程如何具体操作都必须服从主任苏国忠的安排，因此原告非法行医的主观恶性并不大且具有被动性。第四、关于行医资质，原告于2002年取得《乡村医生资格证书》和《乡村医生执业证书》，在乡村执业十多年，从未发生过医疗事故，也从未有任何违法违规行为，对于超出核定执业地点执业情况，虽违反了有关的行政管理规章制度，但其医疗技术水平不因执业地点的变更而降低或者消失。而在门诊至今仍拖欠其工资的情况下，被告一对原告作出6万元罚款，金额明显过高。应当依据《广东省卫生厅关于规范行政处罚自由裁量权的试行规则》第十二条（二）“属于初次违法，且违法行为并未造成较大危害后果”的规定从轻处罚。请求法院依法判决变更被告一作出的行政处罚决定书，并依据《广东省卫生厅关于规范行政处罚自由裁量权的试行规定》第十二条对原告从轻处罚。
原告向本院提交证据如下：1、中山大学法医鉴定中心出具的穗司鉴15010010100293《鉴定意见书》，证明死者高云桃死因为急性心肌梗死，陈旧性心肌梗死，并非是由金银平医疗行为造成；2、2015年6月12日由中山大学法医鉴定中心出具的中大法鉴中心[2015]病鉴字第B9091号《司法鉴定意见书》；3、2014年1月7日与2014年12月31日由兰考县卫生局与兰考县卫生和计划生育委员会出具的《乡村医生职业证书》，证据2
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3均证明原告具有乡村医生行医资质，有基本的医生诊断素质及医学知识，且每年都按时年审；4、2015年7月13日深龙卫医罚[2015]10-004号《行政处罚决定书》，证明被告一对原告作出的具体行政行为；5、2015年10月12日深圳市龙岗区人民政府深府复决[2015]20号《行政复议决定书》，证明被告二对被告一的具体行政行为进行复议后予以维持。
被告一深圳市龙岗区卫生和计划生育局辩称，一、被告一对原告作出行政处罚决定事实认定清楚，证据确凿、适用法律准确、程序合法，处罚适当。原告在未取得医师执业证书的情况下，在深圳同泽门诊部实施诊疗活动的行为已属于非医师行医行为，根据《中华人民共和国执业医师法》第三十九条的规定，有非医师行医的违法行为的情形，可处十万元以下的罚款处罚。同时依据《广东省卫生厅关于规范行政处罚自由裁量权的试行规则》第十三条的规定，原告属于应从重处罚的情形，因此被告一对原告作出罚款人民币6万元的行政处罚决定在合法范围内，并无不当。二、原告以自己不了解深圳执业需要医师执业证，否认自己的非医师行医行为的主观恶意性，被告认为其理由不能成立。原告是经过统一考试，取得乡村医师资格证及乡村医师执照，应当明确知道乡村医师应当在聘用其执业的村医疗卫生机构执业；变更执业的村医疗卫生机构的，应当按照程序办理变更注册手续。因此，被告一认为原告明知不可在深圳同泽门诊部开展诊疗活动而为之，其在深圳同泽门诊部执业过程中，从未出示过《乡村医师资格证》，也没有在深圳同泽门诊部或卫生行政部门备案，在卫生行政部门调查取证过程中，未提供乡村医生从业资格证明的原件或复印件。被告一认为原告的诊疗行为应视为无证的行医行为，且具有主观恶意。第三、原告在明知未取得在深圳地区的从医资格情况下，仍服从主任苏国忠的安排，独立作出诊疗行为，主观上具有积极性和恶意。第四、被告一作出的行政处罚决定处罚适当。原告是否在乡村职业多年、是否从未发生医疗事故，并不能否定原告存在非医师行医的行为，基于在接受原告诊疗后出现患者死亡的事实，且原告对自己非医师行医行为的主观恶意明显，应当认定原告的行为已经造成了严重后果，情节严重，属于《广东省卫生厅关于规范行政处罚自由裁量权的试行规则》第十三条规定的“造成严重后果”，“情节严重”的情形，应当从重处罚。原告提出的经济困难并不属于《中华人民共和国行政处罚法》规定的关于从轻或减轻行政处罚的情形，也不属于《广东省卫生厅关于规范行政处罚自由裁量权的试行规则》规定的关于从轻处罚的情形，因此原告不存在法定从轻、减轻行政处罚或不予处罚的情形。且被告在行政处罚听证后，已充分考虑到原告家庭实际情况和经济情况，积极接受听证组听证意见，将原拟对原告处以7万元罚款调整为6万元。因此，被告一作出的行政处罚决定合法、合理，并不存在裁量过当的情形。请求法院依法判决驳回原告诉讼请求。
被告一向本院提交证据如下：1、2015年5月5日《案件受理记录》；2、2015年5月6日《立案报告》；3、2015年5月14日《案件调查终结报告》；4、2015年6月8日《行政处罚事先告知书》；5、2015年6月10日原告《行政处罚陈述申辩书》；6、2015年6月10日原告《行政处罚听证申请书》；7、2015年6月18日《行政处罚听证通知书》；8、2015年6月24日《公告》；9、2015年6月30日《听证笔录》；10、2015年7月6日《听证意见书》；11、2015年7月7日《卫生行政执法事项审批表》；12、2015年7月13日深龙卫医罚[2015]10-004号《行政处罚决定书》；13、2015年7月13日《送达回执》；14、2015年10月12日深圳市龙岗区人民政府深龙府复决[2015]20号《行政复议决定书》，证据1-14均证明案件事实；15、2015年5月4日编号：20151000186《现场笔录》，证明深圳同泽门诊部持有《医疗机构执业许可证》，现场检查妇科诊室从业人员杨克俭具有《医师职业证书》，内科诊室未见医师在岗执业；16、2015年5月4日《卫生监督意见书》；17、2015年5月4日对原告的《询问笔录》，证明原告承认未取得《医师职业证书》，于2015年3月5至5月3日在深圳同泽门诊部执业；18、2015年5月5日黎海芬《询问笔录》，证明原告2015年5月1日至3日接诊了患者高云桃并为其开具处方；19、2015年5月7日与5月4、5日卢敦良、苏国忠的《询问笔录》，证明原告在深圳同泽门诊部执业，2015年5月3日因其接诊过的患者高云桃死亡而被带到派出所；20、2015年5月7日黎建兵《询问笔录》，证明患者高云桃2015年5月1日至3日在同泽门诊部就诊，5月3日输液完毕一段时间后晕倒、渐无呼吸；21、2014年6月26日《医疗机构执业许可证》，证明深圳同泽门诊部属于正规的医疗机构；22、《授权委托》，证明深圳同泽门诊部2015年1月1日至12月31日的管理负责人为苏国忠；23、2015年5月1日至3日的《门诊日志》，证明患者高云桃在同泽门诊部就诊并进行输液处理治疗；24、患者高云桃的处方及收费收据，证明患者高云桃于2015年5月1日至3日都在同泽门诊部就诊，并进行输液处理治疗；25、《行政执法委托协议书》、《广东省卫生厅关于规范行政处罚自由裁量权的试行规则》，证明行政处罚的法律依据与执法授权依据。
被告二深圳市龙岗区人民政府辩称，第一、被告二依法作出的复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。被告一在作出本案《行政处罚决定书》的过程中依法履行了法定程序，在案件受理立案后进行了充分调查取证，向当事人询问并制作了详细询问笔录，其后于2015年6月8日作出了《行政处罚事先告知书》并送达原告，依法告知其违法事实、适用法律、拟处罚内容以及告知了其享有陈述和申辩的权利，并依法告知其享有要求进行听证的权利。原告提交《行政处罚陈述申辩书》对其行为进行了申辩，并提交《行政处罚听证申请书》，要求进行听证。2015年6月18日，被告一作出《行政处罚听证通知书》并送达原告，告知了听证时间、听证地点、听证方式、听证主持人以及其相应权利义务。2015年6月30日，被告一就原告违法行为行政处罚举行听证，原告委托代理律师到场陈述意见。被告一就听证事项制作了《听证笔录》和《听证意见书》。2015年7月13日，被告一依法作出本诉《行政处罚决定书》并于当天送达原告，由原告代理律师签收。纵观被告一本案行政处罚全过程，该行政行为履行了法定程序，充分保障了行政相对人陈述申辩等权利，完全符合法律规定。第二、被告二依法维持本案被告一的行政行为适用法律正确，本案原告违法行为应当适用《中华人民共和国执业医师法》进行处罚。首先，《乡村医生从业管理条例》所规定的村医疗卫生机构是指向农村居民提供预防、保健和一般医疗服务的村卫生室（所、站）、村社区卫生服务站，属于非盈利性医疗卫生机构。本案发生在深圳市，原告所在的诊所依法不属于该《乡村医生从业管理条例》中的村医疗卫生机构。其次，《乡村医生从业管理条例》调整的对象是尚未取得执业医师资格或执业助理医师资格，经注册在村医疗卫生机构从事预防、保健和一般医疗服务的乡村医生。深圳市村改居后，原村医疗卫生机构和相关卫生技术人员应该按照《中华人民共和国执业医师法》、《医疗机构管理条例》的规定进行管理，不再适用《乡村医生从业管理条例》。第三、被告二依法维持被告一的行政行为认定事实清楚，处罚适当。本案原告存在未取得《医师资格证书》和《医师执业证书》，于2015年3月5日至2015年5月3日在深圳同泽门诊部从事内科诊疗活动的违法行为。被告一认定原告违反了《中华人民共和国执业医师法》第十四条第二款的规定，并依据《中华人民共和国执业医师法》第三十九条的规定，给予其罚款人民币六万元的行政处罚。该行政处罚有现场笔录一份，金银平、黎海芬、卢敦良询问笔录各一份，苏国忠询问笔录一份，《医疗机构执业许可证》正本复印件一份，门诊日志复印件二份，患者处方和收费收据复印件各五份，金银平常住人口基本信息一份等证据为证。原告行为违法事实清楚，证据确凿，足以认定。第四、被告二依法作出维持该《行政处罚决定书》的深龙府复决[2015]20号《行政复议决定书》程序合法。被告二在收到原告复议申请后在法定期间内进行了审查，在决定受理复议申请后，在七日内将行政复议申请书副本发送被告一。被告一在收到申请书副本后在法定期间内提出了书面答辩，并提交了作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。被告二根据原告和被告一提交的申请书、答辩意见及双方证据材料，对被告一作出的涉案具体行政行为进行了审查并在法定期限内作出了本案的《行政复议决定书》，依法认定被告一作出的《行政处罚决定书》具体行政行为认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，应予维持。第五、被告二依法作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。本案原告提出复议申请后，被告一按照要求向被告二提交了作出涉案具体行政行为的证据、依据。原告未取得医师执业证书，在深圳同泽门诊部实施诊疗活动，该事实有询问笔录、诊断处方、门诊日志、收费收据等证据证明，事实清楚，足以认定原告行为违法。被告二据此维持被告一作出的本案的具体行政行为，认定事实清楚、证据充分。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项规定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。被告二依据该规定，决定维持被告一作出的涉案具体行政行为，适用法律正确。综上，被告一作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。被告二依法作出维持该《行政处罚决定书》的《行政复议决定书》程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。请求法院依法判决驳回原告诉讼请求。
被告二深圳市龙岗区人民政府向本院提交证据如下：1、2015年8月18日原告《行政复议申请书》，证明原告向被告二申请行政复议；2、原告向被告二申请复议时所提交的证据；3、原告行政复议申明表及授权材料；4、2015年8月19日深龙府复办答[2015]22号《行政复议案件答复通知书》，证明被告二依法将复议申请有关材料送达给被告一，并要求被告一作出书面答复，提交证据和依据；5、2015年8月28日深圳市龙岗区卫生和计划生育局出具的《行政复议答复书》，证明被告一在法定期限内按照其要求作出了书面答复；6、2015年10月12日深龙府复决[2015]20号《行政复议决定书》，证明被告二依法对被告一的具体行政行为进行审查后在法定期限内作出了复议决定书；7、申请人送达快递单；8、送达回证，证据7、8均证明被告二依法将行政复议决定书送达给了原告与被告一；9、《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》，证明被告二作出复议决定的法律依据。10、被告一向被告二提交的证明其行政行为合法的相关证据。
经庭前质证，原告对被告一所提供证据1-14、16-17、20-22的合法性、真实性、关联性予以认可；对证据15、18的真实性、合法性予以认可，关联性不予以可；对证据19的真实性、合法性予以认可；对苏国忠《询问笔录》部分内容不予认可；对证据23的真实性、关联性不予认可；对证据24的合法性、真实性、关联性认为无法确认；对证据25的真实性不予认可，认为其所盖公章皆为复印件，无法确认行政执法委托是否真实有效，对合法性与关联性亦不予认可。原告对被告二所提交证据1-9的合法性、真实性、关联性予以认可；对证据10的质证意见与对被告一提交证据的质证意见一致。
被告一对原告提交证据1、2的真实性予以认可，但是对证明目的不予认可，认为原告只是对患者死亡原因进行了一个鉴定，但并没有对患者死亡的因果关系做出认定，不排除原告的非法行医导致患者死亡的结果；对证据3的真实性不予认可；对证据4、5的真实性、合法性、关联性不予认可。被告一对被告二所提交证据的合法性、真实性、关联性均予以认可。
被告二对原告提交的证据1的真实性予以认可，但是认为不能证明原告的目的，该鉴定意见书系公安机关申请对原告是否应该追究刑事责任出具的鉴定意见，但是对患者的死亡与原告诊疗行为之间的因果关系并未鉴定及发表意见，同时根据该鉴定意见的记载，原告对患者病情的诊断是支气管哮喘，急性胃炎，所出具的处方及用药多数也是针对治疗胃病。而根据鉴定患者死亡的原因是心肌梗死导致的心脏破裂，这说明原告不具备专业的医学知识，其诊疗行为对患者死亡具有因果关系；对证据2、3的真实性不予认可，认为原告的执业地点应该是在兰考县金庙村卫生室而不是在深圳市，充分证明原告的行为违反法律规定，应当受到相应的行政处罚；对证据4、5的真实予以认可。被告二对被告一提供证据的合法性、真实性、关联性均无异议。
上述证据经法庭质证，本院予以确认。
经审理查明：2015年5月3日，患者高云桃在位于深圳市坪山新区秀新社区梓兴路150号的深圳同泽门诊部就诊后发生死亡。2015年5月4日，被告一深圳市龙岗区卫生和计划生育局对该门诊部进行监督检查，在现场检查中发现为患者高云桃诊疗的原告金银平未取得《医师资格证书》和《医师执业证书》，于2015年3月5日至2015年5月3日在深圳同泽门诊部从事内科诊疗活动。被告一遂于2015年5月6日立案，经调查取证后，于6月8日作出深龙卫医罚告［2015］10
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004号《行政处罚事先告知书》，告知原告拟对其作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知原告陈述和申辩的权利。2015年6月10日原告申请听证，并提交《行政处罚陈述申辩书》。被告一于2015年6月30日举行了听证。在听取原告意见后，被告一于同年7月13日作出本诉深龙卫医罚[2015]10-004号《行政处罚决定书》。原告不服，向被告二深圳市龙岗区人民政府申请行政复议。被告二于2015年10月12日作出本诉深龙府复决[2015]20号《行政复议决定书》。原告仍不服，遂向本院提起本案行政诉讼。
本院认为，《中华人民共和国执业医师法》第十四条第二款规定:“未经医师注册取得执业证书，不得从事医师执业活动。”本案原告金银平在未取得《医师资格证书》和《医师执业证书》的情况下，擅自在诊所为他人开展诊疗、从事医师执业活动，已经违反了上述法律规定，依法应当受到相应的处罚。被告一通过调查取证对原告的违法事实认定清楚，证据确凿、充分；依照行政处罚法的规定向原告履行法定告知义务并依法组织听证后，依据《中华人民共和国执业医师法》第三十九条的规定对原告作出本诉行政处罚决定适用法律正确，程序合法。《中华人民共和国执业医师法》第三十九条规定：“未经批准擅自开办医疗机构行医或者非医师行医的，由县级以上人民政府卫生行政部门予以取缔，没收其违法所得及其药品、器械，并处十万元以下的罚款；对医师吊销其执业证书；……。”被告一在听取原告陈述申辩及听证意见后，在该法律规定罚款数额幅度之内对原告作出本诉行政处罚，量罚适当。被告二作出的复议决定程序合法。原告对被诉行政行为的合法性并无异议，认为被告一作出本诉处罚确定的罚款金额过高应予变更的理由不能成立，其主张本院不予支持，诉讼请求依法应当予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九条之规定，判决如下：
驳回原告金银平的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告金银平负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于深圳市中级人民法院。
审 判 长 王 琳
审 判 员 张 勤 美
代理审判员 王 霄
二〇一五年十二月十二日
书 记 员 向亮（兼）
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第九条复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。
作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。