山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁行终940号
上诉人（原审原告）刘增功，男，1957年2月1日出生，汉族，住济南市市中区。
被上诉人（原审被告）山东省人民政府，住所地济南市历下区省府前街1号。
法定代表人龚正，省长。
委托代理人董君，山东省人民政府工作人员。
刘增功因诉山东省人民政府土地行政复议一案，不服济南市中级人民法院于2017年3月3日作出的（2017）鲁01行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，向双方当事人送达告知书、诉讼要素表，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
被告山东省人民政府于2016年12月6日作出鲁政复驳字〔2016〕456号驳回行政复议申请决定（以下简称456号复议决定），主要内容是：《山东省行政复议条例》第八条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织行政复议申请权或者行政复议申请期限的，申请期限自公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请权或者申请期限之日起计算，但是自知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。”本案中，济南市人民政府已经于2012年5月2日在原告所在的村集体公告栏里张贴了征收土地公告，原告应该在2012年5月时就已经知道了涉案土地被征收的事实，其于2016年10月提起行政复议申请，该行政复议申请已超过了法定的行政复议申请期限，不符合法定受理条件。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回申请人（本案原告）的行政复议申请。
原审法院经审理查明，2016年9月23日，被告山东省人民政府收到原告的行政复议申请，经原告于2016年10月8日补正后，于2016年10月9日依法予以受理，同时向山东省国土资源厅发出提出行政复议答复通知书。山东省国土资源厅向被告申请延期答复，后山东省国土资源厅依法向山东省人民政府提交了行政复议答复书及相关证据材料。12月6日，被告山东省人民政府作出456号复议决定，并邮寄送达原告。原告不服，诉至法院，请求撤销被告作出的456号复议决定，责令被告对原告的复议申请作出复议决定。
原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；……”本案中，被告于2016年10月8日收到原告的补正材料并于次日依法予以受理，经复议审查，于12月6日作出复议决定，符合上述法律规定。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十六条规定：“依照行政复议法第十四条的规定申请原级行政复议的案件，由原承办具体行政行为有关事项的部门或者机构提出书面答复，并提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。”本案中，原告提出行政复议申请涉及的建设用地批复系由被告山东省人民政府作出，原告向被告申请行政复议，山东省国土资源厅作为被告负责土地征收实施机关的职能部门，提交答复及相应的证据、依据和其他有关材料，符合上述行政法规规定。故，被告作出456号复议决定的程序符合法律规定。
《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（四）在法定申请期限内提出；……”《山东省行政复议条例》第八条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织行政复议申请权或者行政复议申请期限的，申请期限自公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请权或者申请期限之日起计算，但是自知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。”本案中，山东省人民政府提交的济南市人民政府在原告所在村集体张贴征收土地公告的照片、由原告所在村参加人员及国土部门参加人员签字的征收土地公告记录单能够相互印证，证实济南市人民政府在山东省人民政府作出573号批复后，于2012年5月2日作出《济南市人民政府征收土地公告》，其后在原告所在的村进行公开张贴的事实。因此,原告刘增功应该在2012年5月份就已经知道了涉案土地被征收的事实，其于2016年9月23日才向山东省人民政府提出行政复议申请，确已超过法定复议期限。山东省人民政府据此作出456号复议决定，认定原告提出的行政复议申请不符合法律规定的受理条件，并据此驳回原告的行政复议申请，符合法律规定，理据充分，应予支持。
综上，被告山东省人民政府作出的456号复议决定程序合法，证据充分，适用法律正确。原告请求撤销被告作出的456号复议决定，责令被告对原告的复议申请作出复议决定的诉讼请求，没有事实和法律依据，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告刘增功的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘增功负担。
上诉人刘增功不服原审法院判决，上诉请求：一、撤销原审法院判决，并依法改判或责令原审法院继续审理；二、依法撤销被上诉人作出的456号复议决定，责令被上诉人对上诉人的复议申请重新作出复议决定；三、诉讼费用由被上诉人承担。理由如下：一、上诉人申请行政复议并未超过法定复议期限。上诉人的房屋位于济南市历城区港沟街道神武村，2016年8月18日上诉人通过信息公开才获悉573号批复内容，自此才得知被上诉人将包括上诉人村集体土地在内的基本农田等土地转为建设用地并征收。二、被上诉人作出行政复议的程序违法。本案复议被申请人是被上诉人，根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，行政复议答复应由被上诉人提出。本案中，被上诉人却通知山东省国土资源厅提出答复，将复议职责指示给山东省国土资源厅，由其代替自己履行行政复议法定职责。可见，被上诉人对案件事实并未实际调查取证，仅是凭山东省国土资源厅的转述便作出了复议决定，复议程序严重违法，侵害了上诉人的合法权益。
被上诉人山东省人民政府未向本院提交书面答辩意见。
当事人在原审中向法院提供的证据已随案移送本院（详见原审行政判决书），合议庭同意原审法院判决查明的事实。
本院认为，山东省人民政府收到申请后，在法定期限内履行了接收材料、通知补正、立案受理、通知答复、延长期限、作出决定、邮寄送达等职责，程序上并无不当。本案争议的焦点问题有两个：一是被上诉人山东省人民政府通知山东省国土资源厅提出答复并提交证据是否合法；二是上诉人申请行政复议是否超过法定复议期限。
关于第一个焦点，上诉人主张根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，本案应当由被申请人山东省人民政府提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他材料。《中华人民共和国行政复议法》第十四条规定：“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。”第二十三条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。”《中华人民共和国复议法实施条例》第三十六条规定：“依照行政复议法第十四条的规定申请原级行政复议的案件，由原承办具体行政行为有关事项的部门或者机构提出书面答复，并提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。”对此本院认为，《中华人民共和国复议法实施条例》是国务院为执行《中华人民共和国行政复议法》的需要制定的行政法规，《中华人民共和国复议法实施条例》第三十六条是对《中华人民共和国行政复议法》第十四条、第二十三条的进一步细化和解释，两者并不存在冲突。之所以作出这样的解释，是基于程序正义的立法本意，即复议裁决人应是独立的，不能既做被申请人，又做裁决人。具体到本案中，山东省国土资源厅是征地批复的原承办部门，山东省人民政府通知山东省国土资源厅提出答复，符合工作实际，有利于保护申请人的利益，并且不违反《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国复议法实施条例》的条文精神。山东省国土资源厅提交的证据材料符合法律规定的，可以作为山东省人民政府认定案件事实的证据。
关于第二个焦点，关于审查本案行政复议期限的法律条款，应当适用《山东省行政复议条例》第八条的规定，即行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织行政复议申请权或者行政复议申请期限的，申请期限自公民、法人或者其他组织知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。本案中，573号用地批复的内容为同意包括上诉人所在村在内的九个村行政区域的33.8257公顷建设用地、未利用地，用于城市建设。被上诉人山东省人民政府在原审中提供了证据7济政公告〔2012〕178号、张贴照片、征收土地公告记录单，用于证明济南市人民政府于2012年5月2日作出了征收土地公告，随后组织相关单位人员在上诉人所在村对征收土地公告进行了张贴，上诉人当时就应当知道涉案土地被征收的事实。上诉人对张贴照片、征收土地公告记录单的真实性有异议，主张并未见到过被上诉人发布的征收土地公告，其于2016年8月19日通过信息公开申请获取573号用地批复和征收土地公告时，才知晓被上诉人作出的批准征地行政行为。对此本院认为，上诉人于2016年8月19日通过信息公开形式获取了征地批复等，只能证明其于2016年8月19日获取征地相关文件这一事实，并不能证明其于2016年8月19日才知晓山东省人民政府作出征收土地的行政行为，上诉人这一主张明显不能成立，本院不予支持。被上诉人提供的张贴公告、征收土地公告记录单能够相互印证，证实用地单位、被征地单位相关人员作为征地过程中最直接的参与者与最重要的知情者参与了公告的张贴。上诉人虽对该张贴公告、征收土地公告记录单提出异议，但未提出实质性的抗辩，亦未提供相反的证据推翻上述证据的证明效力。同时，根据《山东省行政复议条例》第八条的规定，本案应当审查的重点是上诉人知道或者应当知道“具体行政行为内容”的时间。对于该公告所载明的“具体行政行为内容”是否应为上诉人所知悉，还应结合上诉人与573号用地批复的关联性、庭审中的陈述及举证综合予以认定。上诉人作为神武村村民，其自称在被征收的土地上享有合法的房产，对于涉及其切身利益的集体土地征收行为特别是有可能涉及其所属房产的补偿等问题理应保持积极、必要的关注、了解与沟通。这种关注、了解与沟通不仅限于其第一时间亲眼看到被上诉人张贴的公告，也包括通过居委会的动员、其他村民的告知、议论等获知的信息以及通过其他可能的途径获知的内容。原审法院认定济南市人民政府于2012年5月2日作出《济南市人民政府征收土地公告》后在上诉人所在的村进行公开张贴时就已经知道了涉案土地被征收的事实，并无不当。上诉人于2016年10月向被上诉人提出行政复议申请时，距涉案土地征收公告的作出及张贴已逾四年，远远超出了《山东省行政复议条例》规定的最长二年的行政复议申请期限。
综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人刘增功负担。
本判决为终审判决。
审判长 山 莹
审判员 张景凯
审判员 孙晓峰
二〇一七年九月三十日
书记员 王 璐