广东省揭阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤52行终5号
上诉人（原审原告）：林一鹰，男，汉族，1950年8月3日出生，住广东省揭阳市榕城区。
上诉人（原审被告）：揭阳市榕城区人民政府。住所地：广东省揭阳市榕城区。
法定代表人：吴勤武，区长。
委托代理人：卢小盼，揭阳市榕城区法制局职员。
委托代理人：李伟东，广东榕江律师事务所律师。
原审第三人：林建辉，曾用名林建（健）荣，男，汉族，1955年1月15日出生，住广东省揭阳市榕城区。
上诉人林一鹰、揭阳市榕城区人民政府因土地行政登记纠纷一案，不服揭阳市榕城区人民法院（2014）揭榕法行初字第24号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，1989年9月16日，第三人向国土部门申请办理位于揭阳市榕城区西门廊下头1／14号房屋国有土地使用权证，并提交了原揭阳县榕城镇人民政府西门办事处、原揭阳县榕江西湖管理处、相关人员证实材料、赠与书和申请书等材料，被告于1994年10月11日给第三人颁发揭府国用字（1991）第05250922245号《国有土地使用证》。原告认为被告对第三人颁发揭府国用字（1991）第05250922245号《国有土地使用权证》的具体行政行为错误，侵害原告的合法权益，于2014年4月30日向法院起诉，请求判决揭阳市人民政府撤销编号为揭府国用字（1991）第05250922245号《国有土地使用证》，并负担本案诉讼费用。2014年6月30日，原审法院要求原告变更揭阳市榕城区人民政府为本案被告，原告不同意变更。2014年7月11日，原审法院作出（2014）揭榕法行初字第14号《行政裁定书》，裁定驳回原告的起诉。原告不服，向揭阳市中级人民法院提起上诉。2014年10月17日，揭阳市中级人民法院作出（2014）揭中法行终字第21号《行政裁定书》，裁定驳回上诉人林一鹰的上诉，维持原裁定。2014年10月29日，原告向原审法院起诉，请求判决被告撤销编号为揭府国用字（1991）第05250922245号《国有土地使用证》，并负担本案诉讼费用。
另查明，在土改时，农会将收管林悟生所有的揭阳市榕城区西门廊下头农会将收管林某生所有的揭阳市榕城区西门廊下头1／14号房屋一间分配给王某某。1985年9月17日，王某某将上述房屋赠与其外孙林建荣。2012年2月18日，权利人朱绍雄权利人朱某雄（第三人林建辉）与揭阳市榕城区房屋征收管理办公室签订《房屋征收补偿协议书》，确认上述房屋补偿款项人民币56016元，协议已履行，上述房屋已被拆迁。
又查明，1991年5月29日，原揭阳县榕城镇人民政府对西郊村公所、榕江西湖管理处作出揭榕发（1991）第74号《关于归还林某悟生土改时被收管的房屋的通知》，该通知第一条，林悟生土改时家庭成份被评为地主林某生土改时家庭成份被评为地主，复查时改为商业家，其被农会收管的房屋，‥‥‥，应予归还；第二条第（三）项，王某某外孙林建荣居住的西门廊下头1／14号房，情况较为复杂，难以查清，暂不处理。原告系林悟生原告系林某生（农历1967年12月25日死亡）的儿子。
原审法院认为，原告系林某悟生的遗产继承人，其与被告对第三人作出的上述行政登记行为有法律上的利害关系，具有诉讼主体资格。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款的规定，被告享有本行政区域内审核、颁发集体土地建设用地使用证的法定职权；原揭阳县榕城镇人民政府作出揭榕发（1991）第74号《关于归还林某悟生土改时被收管的房屋的通知》“西门廊下头1／14号房，情况较为复杂，难以查清，暂不处理。”，该文件也抄送国土等管理部门，被告给第三人颁发揭府国用字（1991）第05250922245号《国有土地使用证》，确认第三人为上述房屋的国有土地使用者，属于主要证据不足；同时违反1989年11月18日国家土地管理局发布《土地登记规则》第二十三条的规定，程序不当。因此，被告对第三人作出的上述行政登记行为违法。鉴于上述房屋已被政府征用，地上房屋已被拆迁，涉案土地证书失去效力，已不具有可撤销内容，原告请求撤销上述土地登记行政行为已无实际意义。被告主张原告提起行政诉讼没有事实和法律依据，缺乏依据，原审法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款的规定，判决确认被告揭阳市榕城区人民政府对第三人林建辉作出揭府国用字（1991）第05250922245号《国有土地使用证》违法。案件受理费50元，由被告揭阳市榕城区人民政府负担。
上诉人林一鹰不服原审判决上诉称，原位于榕城区西门廊下头1／14号房屋三间被林建荣和方某侵占居住，请求政府归还。上诉人父亲林某悟生（农历1967年12月25日死亡），原位于榕城区西门廊下头1／14号祖遗房产三间，面积150.2平方米，属上诉人遗产继承所有，但土改时被农会收管分给王某某居住，居住期间，王某某未经有关部门同意，私自将三间房屋改为二间，后又赠与外孙林建荣和方某，即现在榕城区吊桥东南片区，拆迁号C1-154号为林建荣、C1-155号为方某。上诉人父亲林悟某生的上述祖遗侨房，原揭阳县榕城镇西门村公所、榕江西湖管理都能查到历史存档，居住该区域的居民均可作证。上诉人上述祖遗侨房历史来源清楚，证据明确，依据分明。收管与没收是有区别的，收管不是没收不还，而是应该归还。1991年5月29日，原揭阳县榕城镇人民政府对西郊村公所、榕江西湖管理处作出揭榕发（1991）第74号《关于归还林某悟生土改时被收管的房屋的通知》，以情况较为复杂，难以查清，暂不处理为由，瞒过上诉人。被上诉人为第三人颁发揭府国用字（1991）第05250922245号《国有土地使用证》，其行为明显违法，侵犯上诉人的合法权益。原审法院只判决确认揭阳市榕城区人民政府作出揭府国用字（1991）第05250922245号《国有土地使用证》违法，未有明确的处理答复，上诉人不服提起上诉，请求：1.判决榕城区西门廊下头1／14号、廊下头13号二间，面积150.2平方米祖遗侨房归还上诉人；2.判决补偿、赔偿土地，以实际丈量为准；3.本案诉讼费用由被上诉人负担。
上诉人揭阳市榕城区人民政府不服原审判决上诉并辩称，一、上诉人颁发给林建荣《国有土地使用权证》没有侵犯被上诉人的合法权益，原审判决认定被上诉人与上诉人对第三人作出的行政登记有法律上的利害关系，具有诉讼主体资格没有任何依据。被上诉人称其为位于西门廊下头1／14号房屋的权利人毫无依据，西门廊下头1／14号房屋在土改时已由农会没收后分给王某某，后由王某某赠与给林建荣。原揭阳县榕城镇人民政府发出的《关于归还林某悟生土改时被收管的房屋的通知》中“王某某外孙林建荣居住的西门廊下头1／14号房，情况较为复杂，难以查清，暂不处理”的内容并不能证明该房屋属林某悟生所有。根据《广东省土地证书颁发办法》第九条、第十条第三款规定，即使被上诉人原来对上述房屋的土地享有使用权，由于没有在上述规定的期限内申请办理领证，其权益也不再受法律保护。而且，即使西门廊下头1／14号房原来属被上诉人所有，在土改时也已由农会没收后分给王某某，后由王某某赠与给林建荣，该房屋已不属被上诉人所有。至于被上诉人要求归还该房屋，属于另外一个法律问题，在未依法处理归还被上诉人之前，该房屋属于林建荣所有，不属被上诉人所有。因此，上诉人颁发《国有土地使用权证》没有侵犯被上诉人的合法权益，被上诉人提起诉讼毫无事实根据和法律依据，依法应予以驳回。
二、上诉人给第三人颁发揭府国用字（1991）第05250922245号《国有土地使用证》认定事实清楚，证据确凿，依据充分，适用法律正确，程序合法。原审判决确认该行为违法，属于认定事实和适用法律错误。1989年林建荣申请对位于西门廊下头1／14号房屋所占的土地使用权登记时，提交了所在地原揭阳县榕城镇人民政府西门办事处、原揭阳县榕江西湖管理处的证明、赠与书等材料，原农会干部也在证明上签名证实，经权属审核、地籍调查、公榜、注册登记等程序后，上诉人给予登记颁证。因此，上诉人的颁证行为认定事实清楚，证据确凿，依据充分，适用法律正确，程序合法。《关于归还林某悟生土改时被收管的房屋的通知》中“王某某外孙林建荣居住的西门廊下头1／14号房，情况较为复杂，难以查清，暂不处理”的意思是没有依据该房屋应落实归还林某悟生，并未对该房屋的产权归属作出认定，上诉人经过调查审核，于1994年10月颁发给林建荣《国有土地使用权证》，与上述通知的内容并不矛盾，不能因此推定颁发给林建荣《国有土地使用权证》属于主要证据不足。而且，西门廊下头1／14号房屋在未依法处理归还被上诉人之前，该房屋属于林建荣所有，上诉人根据林建荣的申请，颁发给林建荣《国有土地使用权证》完全合法。原审法院认定上诉人给第三人颁发的《国有土地使用权证》，违反1989年11月18日国家土地管理局发布《土地登记规则》第二十三条的规定，程序不当，也是适用法律错误。1989年11月18日国家土地管理局发布《土地登记规则》第二十三条规定：“尚未确定土地使用权的国有土地，由县级人民政府土地管理部门进行登记造册，不发给土地使用证。”这里是指“尚未确定土地使用权的国有土地”，本案中上诉人颁发给林建荣《国有土地使用权证》已经确定土地使用权，而不是“尚未确定土地使用权”，原审法院明显对法律的理解和适用错误。
三、被上诉人林一鹰的上诉请求没有事实根据和法律依据，也不属于本案的审理范围，依法应予以驳回。
综上，原审判决认定事实错误，适用法律、法规错误，判决错误。为维护法律尊严，上诉人根据《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，特提起上诉，请求：一、依法撤销揭阳市榕城区人民法院（2014）揭榕法行初字第24号行政判决，改判：驳回被上诉人林一鹰的起诉或诉讼请求；二、本案一审和二审的诉讼费由被上诉人林一鹰承担。
原审第三人林建荣未作答辩。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。但一审判决认定“原揭阳县榕城镇人民政府作出揭榕发（1991）第74号《关于归还林某悟生土改时被收管的房屋的通知》”有误，应纠正为“原揭阳县榕城镇人民政府作出榕府发（1991）第74号《关于归还林某悟生土改时被收管的房屋的通知》”。
本院认为，本案二审审查的主要焦点是：上诉人林一鹰、揭阳市榕城区人民政府的上诉请求理由是否成立。
关于上诉人林一鹰上诉请求理由是否成立的问题。首先，上诉人林一鹰并未就一审判决确认揭阳市榕城区人民政府作出的被诉行政行为违法提出上诉，而是向二审提出了请求判决归还位于榕城区西门廊下头1／14号、廊下头13号侨房二间，并补偿、赔偿土地的新的诉讼请求，参照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十五条“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”的规定，本院不予准许。其次，参照《最高人民法院关于房地产案件审理问题的通知》第三条“凡不符合民事诉讼法、行政诉讼法有关起诉条件的属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，因行政指令而调整划拨、机构撤并分合等引起的房地产纠纷，因内部单位建房、分房等而引起的占房、腾房等房地产纠纷，均不属于人民法院主管工作的范围，当事人为此而提起的诉讼，人民法院应依法不予受理或驳回起诉，可告知其找有关部门申请解决。”的规定，本案上诉人林一鹰请求归还的房产，是因土改时其父亲林某悟生被误认为地主而被农会收管的房产，收管地主的房产是行政机关在特定历史时期依据有关政策实施的，具有政策性，被收管的房产是否归还属于历史遗留的落实私房政策的范畴，不属于人民法院的职权。故上诉人林一鹰的上诉请求不属本案审理的范围，本院不予支持。
关于上诉人揭阳市榕城区人民政府上诉请求理由是否成立的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，林一鹰作为林某悟生的遗产继承人，其与案涉位于榕城区西门廊下头1／14号房产的处理存在直接利害关系。原审法院认定林一鹰与被诉土地行政登记行为有法律上的利害关系，具有诉讼主体资格正确。本案中，原揭阳县榕城镇人民政府作出的榕府发（1991）第74号《关于归还林某悟生土改时被收管的房屋的通知》中载明：“西门廊下头1／14号房，情况较为复杂，难以查清，暂不处理。”该文件也抄送国土等管理部门。而揭阳市榕城区人民政府在尚未对林一鹰要求归还案涉房产的申请作出处理，案涉房产的土地使用权尚未确定的情况下，却向原审第三人颁发揭府国用字（1991）第05250922245号《国有土地使用证》，其作出的被诉行政行为主要证据不足，且违反1989年11月18日国家土地管理局发布的《土地登记规则》第二十三条的规定，依法应予撤销。鉴于案涉房产已被政府征用拆除，原审判决确认上诉人揭阳市榕城区人民政府对原审第三人作出的被诉行政行为违法，并无不当。上诉人揭阳市榕城区人民政府称其颁发的《国有土地使用权证》没有侵犯林一鹰的合法权益，林一鹰提起诉讼毫无事实根据和法律依据，请求撤销原审判决、驳回林一鹰的起诉或诉讼请求的理由不成立，不予采纳。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人林一鹰、揭阳市榕城区人民政府的上诉请求，理由均不成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人林一鹰、揭阳市榕城区人民政府各负担25元。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄永练
审 判 员 姚奕声
审 判 员 陈 锋
一〇一六年三月三十日
书记员（代） 吴满和
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。