中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申7524号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）周发清。
委托代理人李顺华、谢瑞青，北京在明律师事务所律师。
被申请人（一审被告，二审被上诉人）郴州市北湖区人民政府。住所地：湖南省郴州市北湖区骆仙西路*号。
法定代表人王洪灿，区长。
委托代理人何文生，该府工作人员。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）郴州市城市管理和行政执法局。住所地：湖南省郴州市五岭大道**号。
法定代表人袁少雄，局长。
委托代理人伍军,该局工作人员。
委托代理人胡良福，湖南宏法律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）郴州市公安局北湖分局。住所地：湖南省郴州市南岭大道***号。
法定代表人李红群，局长。
委托代理人吴乙军，该局民警。
被上诉人（一审被告）郴州市北湖区北湖街道办事处。住所地：湖南省郴州市协作路**号。
法定代表人曹世立，主任。
委托代理人陈磊，该办事处工作人员。
再审申请人周发清因诉被申请人郴州市北湖区人民政府（以下简称北湖区政府）、郴州市城市管理和行政执法局（以下简称郴州市城管局）、郴州市公安局北湖分局（以下简称北湖公安分局）、郴州市北湖区北湖街道办事处（以下简称北湖街道办）行政强制拆除一案，不服湖南省高级人民法院于2017年2月27日作出的(2016)湘行终569号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年10月10日立案受理，依法组成合议庭进行审查，并于2017年12月19日上午在本院第一巡回法庭第二法庭组织各方当事人进行公开询问。再审申请人周发清及其委托代理人李顺华，被申请人北湖区政府的委托代理人何文生，郴州市城管局的委托代理人伍军、胡良福，北湖公安分局的委托代理人吴乙军，北湖街道办的委托代理人陈磊，均到庭参加询问。案件现已审查终结。
2005年，周发清及其姐周发桂与郴州市北湖区北湖街道渔场村第四村民小组（以下简称渔场村四组）签订北站河边选矿厂协议书，租用该组部分土地及该组于上世纪九十年代建造的九间房屋，并约定“如国家征购九间房屋的补偿费全部归甲方（渔场村四组）所有”。周发清在租用土地上自行搭建厂房开办塑料加工厂。2013年8月7日，郴州市工商行政管理局为周发清核发个体工商户营业执照，名称为郴州市顺发塑料制品经营部，经营范围为塑料制品销售，地址为渔场村四组。2013年10月21日，郴州市城管局对周发清搭建的厂房进行现场勘查，厂房层数为一层，建筑面积360平方米。2013年10月28日，郴州市城乡规划局北湖分局向郴州市城市管理和行政执法局北湖支队（以下简称北湖城管支队）出具复函，说明周发清搭建的厂房未办理规划手续。2013年11月22日，郴州市城管局对周发清下达郴城执行告字（2013）第0007242号行政执法告知书，拟对周发清作出责令限期拆除的行政处罚。2013年11月25日，郴州市城管局对周发清下达听证通知书，拟定于2013年12月4日举行听证，但周发清不要求举行听证。2013年12月10日，郴州市城管局作出郴城执行罚（规）字（2013）第00048号行政处罚决定（以下简称48号处罚决定），认为周发清在未取得建设工程规划许可证的情况下建设厂房的行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条的规定，并根据该法第六十六条的规定，责令周发清在15日内自行拆除在渔场村四组集体土地上搭建的简易厂房。周发清不服48号处罚决定，申请行政复议。2014年3月3日，郴州市人民政府作出郴政行复决字（2014）11号行政复议决定，维持48号处罚决定。周发清仍不服，提起行政诉讼。2014年6月15日，郴州市北湖区人民法院作出（2014）郴北行初字第10号行政判决，维持48号处罚决定。周发清不服该一审行政判决，提起上诉。2014年6月23日，郴州市城管局向郴州市人民政府呈报责成北湖区政府拆除周发清的案涉厂房，郴州市人民政府于次日批准同意。2014年6月29日，郴州市城管局将强制拆除违法建（构）筑物事项移交北湖区政府。2014年7月4日，北湖区政府制定关于渔场村塑料厂违法建设拆除行动方案，该方案主要内容为：拆除行动组组长北湖区政府副区长、副组长北湖区政府领导两名、成员相关部门负责人若干名。同日，北湖区政府组织工作人员将周发清的案涉厂房强制拆除。案涉土地上属于渔场村四组的九间住房也被拆除。北湖街道办在本院询问时陈述，该九间房屋已经与渔场村四组签订征收补偿协议。本院查明的其他事实与一、二审查明的事实一致。2014年9月9日，郴州市中级人民法院作出（2014）郴行终字第40号行政判决，判决驳回周发清的上诉，维持（2014）郴北行初字第10号行政判决。周发清又申请检察监督，郴州市人民检察院于2014年10月30日作出不支持监督申请的决定。2014年12月31日，北湖城管支队与周发清、周发桂达成调解协议，就2014年7月4日强制拆除行为造成周发清、周发桂塑料厂机械设备等物品及看守费损失，赔偿321590元。赔偿款项由北湖街道办银行转账支付。2015年10月26日，周发清提起本案行政诉讼，请求确认被告强制拆除其厂房的行为违法。
郴州市中级人民法院（2015）郴行初字第61号行政判决认为，本案的争议焦点是：一、郴州市城管局、北湖公安分局、北湖街道办是否本案适格被告；二、周发清的诉讼请求是否应予驳回。关于第一个争议焦点，渔场村塑料厂违法建设拆除行动组强制拆除周发清位于渔场村四组的厂房，该行动组应当对拆除行为负责。由于渔场村塑料厂违法建设拆除行动组是北湖区政府组建的临时机构，故北湖区政府是本案被告。郴州市城管局、北湖公安分局、北湖街道办不是本案适格被告。郴州市城管局、北湖公安分局、北湖街道办提出其不是本案适格被告的抗辩理由成立，予以采纳。关于第二个争议焦点，郴州市城管局作出48号处罚决定，认定周发清位于渔场村四组的厂房为违法建筑，该行政处罚决定已被法院生效判决维持。鉴于双方已对行政强制拆除行为造成周发清、周发桂塑料厂机械设备等物品及其他损失进行了协商处理，赔偿款项已履行到位。故北湖区政府的行政强制拆除行为对周发清的合法权益没有产生实际影响，周发清要求确认行政强制拆除行为违法的诉讼请求应予驳回。综上，判决驳回周发清对郴州市城管局、北湖公安分局、北湖街道办的起诉；驳回周发清的诉讼请求。周发清不服一审判决，提起上诉。
湖南省高级人民法院(2016)湘行终569号行政判决认为，根据查明的事实，涉案的渔场村塑料厂违法建筑系由北湖区政府制定相关违法建设拆除行动方案，成立拆除行动组，具体组织实施，北湖区政府是本案被诉拆除行为的适格被告，一审认为郴州市城管局、北湖公安分局、北湖街道办不是本案适格被告的认定正确。涉案建筑经生效的48号处罚决定认定，系未取得建设工程规划许可证的违法建筑，且在涉案建筑物被拆除后，北湖城管支队与周发清及周发桂就相关损失已经达成调解协议。故一审据此驳回该项诉讼请求并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。
周发清申请再审称：1.北湖区政府之外的其他被申请人均是本案的适格被告。2.北湖区政府、郴州市城管局、北湖公安分局、北湖街道办均不具有采取强制拆除措施的法定职权；涉案的行政处罚决定明显违法，郴江河治理和污染环境都不能成为强拆周发清厂房的理由，被诉强拆行为的目的违法；行政机关没有依法履行催告、公告程序，被诉强拆行为程序违法；被诉强拆行为存在超范围强拆、殴打周发清丈夫的违法行为。3.北湖区政府超过举证期限提供证据应当视为没有提交证据。4.一审认为强拆行为没有对周发清的合法权益产生影响，认定有误。请求撤销一、二审行政判决，指令郴州市中级人民法院重新审理。
北湖区政府答辩称：一、二审判决认定事实清楚，适用法律正确。1.政府工作人员不存在殴打周发清丈夫的行为。2.周发清经营用房属于违章建筑，拆除违章建筑是落实郴州市城管局作出的48号处罚决定的必然结果。3.周发清经营塑料加工证照不全，未经环评审批手续。拆除违章建筑是政府的法定职责。4.拆除周发清厂房是政府为了维护公共利益，预防洪涝灾害的必然的、法定的要求。5.拆除过程中造成的财物损毁，已经全部赔偿给周发清并达成调解协议。6.周发清没有证据证明有超范围强拆的情形。请求驳回周发清的再审申请。
郴州市城管局答辩称：该局作出的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。该局不是本案的适格被告，应当依法驳回周发清对该局的起诉。
北湖公安分局答辩称：该局并非强制拆除执行主体，不是本案适格被告。周发清提出其丈夫被殴打的事实不成立。请求驳回周发清的再审申请。
北湖街道办答辩称：案涉强制拆除决定经郴州市人民政府批准，北湖区政府具体组织实施，该办不是本案适格被告。请求驳回周发清的再审申请。
本院经审查认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条之规定，作出行政行为的行政机关是被告；两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条则规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。本案中，周发清的诉讼请求为确认强制拆除房屋行为违法。根据一、二审查明的事实，郴州市城管局对周发清的案涉房屋下发48号处罚决定，其后经郴州市人民政府批准同意，责令北湖区政府对案涉房屋实施拆除。北湖区政府制定违法建设拆除行动方案，并成立拆除行动组，具体组织实施强制拆除行为，是本案的适格被告。郴州市城管局、北湖公安分局、北湖街道办未与北湖区政府共同拆除房屋，并非本案的适格被告，一、二审驳回周发清对郴州市城管局、北湖公安分局、北湖街道办的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。周发清主张郴州市城管局、北湖公安分局、北湖街道办均是本案适格被告，但并未提供证据予以证明，其该项主张缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。
周发清还主张强拆过程中存在超范围强拆、殴打其丈夫等违法行为。关于超范围强拆问题，北湖区政府在实施强制拆除过程中，将渔场村四组所有的九间房屋一并拆除。根据2005年周发清与渔场村四组签订的协议，该九间房屋的补偿费归渔场村四组所有，九间房屋的拆除不属于本案审理范畴，对其该项主张本院不予理涉。周发清并未提供有效证据证明其丈夫在强制拆除过程中遭受殴打，对其该项主张，本院不予采信。周发清另主张数名被告在一审中超过举证期限提供证据。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条规定，被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件。根据一审判决载明，郴州市中级人民法院于2015年11月20日向北湖区政府、郴州市城管局、北湖公安分局、北湖街道办送达起诉状副本，北湖区政府、郴州市城管局、北湖街道办均在法定期限内提供相应证据，北湖公安分局虽未在15日内提供证据，但周发清在一审时并未提出异议且进行当庭质证，一审据此予以采纳，并无不妥。周发清的该项主张亦缺乏事实根据，本院不予支持。
根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、三十五条、三十六条的规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行；行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务；催告应当以书面形式作出，当事人受到催告书后有权进行陈述和申辩。本案中，郴州市城管局经现场勘查认定涉案房屋未办理规划手续，对周发清下达郴城执行告字（2013）第0007242号行政执法告知书，并拟定听证日期，在周发清不要求听证后，再下发48号处罚决定。48号处罚决定载明当事人自行拆除违章建筑的期限及逾期不拆除的后果，并告知当事人救济途径。郴州市城管局已经按照行政强制法的规定，履行了事先催告、给予当事人陈述申辩权，其后再作出48号处罚决定，符合法定程序。48号处罚决定亦有生效判决确认其效力。周发清主张行政机关未作出强制执行决定及履行催告程序，没有事实根据，本院对其该项主张不予采纳。
根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除；当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，北湖区政府在实施对案涉房屋的强制拆除，未予以事先公告，且实施拆除时48号处罚决定尚处于行政诉讼二审期间，人民法院尚未对48号处罚决定作出生效裁判。北湖区政府的强制拆除行为，违反《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，行政程序缺失，其强制拆除行为应当确认违法。一、二审均以周发清已就相关损失达成调解协议，北湖区政府的强制拆除行为对周发清的合法权益没有产生实际影响为由，判决驳回周发清要求确认强制拆除行为违法的的诉讼请求，适用法律不当，本院予以指正。本案中，周发清被强制拆除的案涉房屋已被生效行政判决认定为违法建筑物，不应予以赔偿。北湖城管支队与周发清、周发桂就案涉房屋中的损坏物品及看守物品人工费达成调解协议，周发清已领取全部赔偿款项，本案所涉行政争议已得到实质性解决。本案即使进入再审程序，改判确认被诉强制拆除行为违法，对周发清的实体合法权益并无实际意义，徒增诉累，造成程序空转。故一、二审判决虽然适用法律不当，但处理结论并未对周发清的实体权益产生不利影响，尚无必要以此为由启动再审程序。
综上，周发清的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项、第四项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回周发清的再审申请。
审判长 熊俊勇
审判员 曹 刚
审判员 龚 斌
二〇一八年一月三十一日
书记员 余逸纯
附：相关法律司法解释条文
1.中华人民共和国行政诉讼法
第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。
经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。
复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。
两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。
行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。
行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。
第六十七条人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送原告。
被告不提出答辩状的，不影响人民法院审理。
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。
3.中华人民共和国强制法
第三十四条行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。
第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：
（一）履行义务的期限；
（二）履行义务的方式；
（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；
（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。
第三十六条当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。
第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。
4.中华人民共和国城乡规划法
第六十八条城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。