广东省韶关市曲江区人民法院行 政 判 决 书（2016）粤0205行初1号原告：陈如文，男，汉族，住广东省始兴县顿岗镇。被告：始兴县国土资源局。地址：韶关市始兴县太平镇。法定代表人：谭聪礼，局长。委托代理人：李瑞琴，该局执法监察大队科员。委托代理人：钟俊文，广东宜方律师事务所律师。被告：韶关市国土资源局。地址：韶关市武江区。法定代表人：黄宣剑，局长。委托代理人：郎春贵，该局法规科科长。委托代理人：江志平，广东天行健律师事务所律师。原告陈如文诉被告始兴县国土资源局、韶关市国土资源局不履行法定职责纠纷一案，本院依据广东省韶关市中级人民法院（2015）韶中法行辖字第38号《行政裁定书》的裁定，于2016年1月5日立案受理后，因存在中止审理的情形，本院于2016年1月21日裁定中止审理至2016年8月恢复本案审理。2016年8月16日，本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案，原告陈如文，被告始兴县国土资源局委托代理人李瑞琴、钟俊文，被告韶关市国土资源局委托代理人郎春贵、江志平到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告陈如文诉称：2015年9月23日和24日，因始兴县政府默许贤丰村龙凤组村民占用原告3.92亩基本农田建设住宅楼房，原告分别两次向韶关市国土资源局和始兴县国土资源局举报，要求两被告依法查处相关村民违章建筑、损毁原告农田的违法行为。被告韶关市国土资源局接到举报后没有对原告举报事项作出处理，也未对原告进行答复。被告始兴县国土资源局接到举报后，于2015年10月12日向原告送达了《关于陈如文同志信访事项受理告知书》，并于2015年11月20日作出《关于陈如文同志举报事项的回复》，但未对原告的举报事项作出处理。原告认为：被告始兴县国土资源局在回复中提出的意见不能作为其不履行法定职责的理由，为维护原告的合法权益，特向贵院提起诉讼。具体理由如下：一、原告的举报事项不宜按信访程序处理。原告所举报的事项是政民共同的土地违法行为问题，应当依照《国土资源行政处罚办法》第十二条第一款“十个工作日内立案”和第三十二条第一款“自立案之日起六十日内作出行政处罚决定”的规定，对原告的举报事项作出处理。如按信访程序处理则受《信访条例》的法规调整，而信访处理意见不具有强制和约束力，不是处理原告举报事项的正确手段。因此，被告始兴县国土资源局作出的告知书和回复的内容把“举报”与“信访”混淆，是对政府违法占地及村民违章建筑楼房行为的变相包庇。二、关于被告认为应当待原告与始兴县政府征收土地一案终审判决后才能查处举报事项的问题。原告认为：始兴县政府提出上诉是针对韶关市中级人民法院对其征收土地的行政行为作出的裁判，与村民违章建筑没有必然的联系，也就是说，如果村民未经过合法的审批手续，即使始兴县政府提出上诉一案最终胜诉，村民的违法性质仍不能改变，其违章建筑行为也必须依法查处。因此，始兴县政府不服韶关市中级人民法院作出的（2015）韶中法行初字第44号行政判决提出上诉并不影响被告履行查处违章建筑的法定职责。其次，（2015）韶中法行初字第44号案的诉讼标的是“确认始兴县国土资源局与田五组签订的《征收土地协议书》无效”，那么，即使《征收土地协议书》被判有效，涉案的违建楼房同样不能规避审批程序，何况被告始兴县国土资源局同为（2015）韶中法行初字第44号案件的败诉方，却并没有提出上诉，一定程序上证明被告始兴县国土资源局对违法征收土地之事实的默认。再次，即使如被告始兴县国土资源局回复所称“须待二审结案后再查处”的意见，在结案前应当依照《国土资源行政处罚办法》第十一条第一款“国土资源主管部门发现自然人、法人或者其他组织行为涉嫌违法的，应当及时核查。对正在实施的违法行为，应当依法及时下达《责令停止违法行为通知书》予以制止。”的规定，责令违法行为人停止施工建设。显然，被告既无法提供违建者的审批手续，又不对原告的实名举报事项作出处理，其行政行为违背了依法、高效、为民的原则。综上所述，原告提出的诉求事实清楚，理由充分，依法有据，请求法院对被告的违法行政行为作出公平、公正的判决。请求法院：1、撤销始兴县国土资源局2015年10月12日作出的《关于陈如文同志信访事项受理告知书》和2015年11月20日作出的《关于陈如文同志举报事项的回复》；2、判令两被告限期履行“查处违章建筑”或“责令停止违法建筑行为”的法定职责；3、本案诉讼费用由被告承担。原告对其主张提交如下证据：1、《关于始兴县政府违反土地管理规定的举报》两份；2、《关于陈如文同志信访事项受理告知书》；3、《关于陈如文同志信访事项的回复》；4、违建现场图片；5、EMS快递单及查询情况；6、始兴县顿岗镇人民政府《关于陈如文同志信访事项的答复》。原告陈如文补充证据清单：1、调查核实证明材料列表；2、顿岗镇贤丰村龙凤新村事项协议书；3、2014年7月28日始兴县顿岗镇党政办公室《通知》；4、图片共6页；5、通话录音。以上证据原告用于证明被告存在不履行法定职责的情形。被告始兴县国土资源局辩称：一、我局作出的《关于陈如文同志信访事项受理告知书》及《关于陈如文同志举报事项的回复》是对原告反映问题的答复，是告知行为，不能引起原告陈如文权利、义务的变更和灭失，不具有可诉性。我局于2015年10月12日正式以书面形式[即《关于陈如文同志信访事项受理告知书》（下称“告知书”）]告知原告，我局已经受理其反映始兴县人民政府未经审批强行占用顿岗镇贤丰村田五组集体所有的19.7亩基本农田给龙凤组建住房的问题，并于2015年11月20日作出《关于陈如文同志举报事项的回复》（下称“回复”）回复其需要等待二审开庭判决结果生效后依法作出处理。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”行政诉讼法规定的行政行为是指能对公民、法人或者其他组织的权益产生实际影响的行为。本案的《告知书》和《回复》两文件系我局依职权对原告反映问题的答复行为，上述两文件均不存在对原告加设义务，剥夺、限制原告的权利等侵犯原告合法权益的行为，显然对原告的权利义务不产生实际影响，即我局向原告《告知书》和《回复》两文件的行为是不可诉的，原告要求撤销上述两文件没有依据。二、我局已依法对始兴县顿岗镇贤丰村龙凤新村违法占用基本农田建房行为立案处理，并采取了多项措施制止其违法行为，原告诉我局不履行法定职责与事实不符。2014年10月，始兴县顿岗镇贤丰村龙凤新村（下称“龙凤村”）村民在原贤丰村田五组的80亩被划入基本农田保护区的土地上擅自占用约20亩土地违法建房，我局接到龙凤村村民存在违法建房问题的举报后立即前往现场进行查看核实并制止正在进行的违法建房行为，明确告知龙凤村村民该土地属于基本农田，禁止建造房屋。其后，我局就上述问题作出了《关于顿岗镇贤丰龙凤组村民占用农田建房的调查报告》向韶关市国土资源局执法监察支队汇报情况，并将问题反映给始兴县人民政府。2015年2月9日，始兴县人民政府发文《始兴县顿岗镇贤丰村龙凤新村违法占用基本农田建房行为查处整治工作的通知》要求我局查处整治龙凤村违法建房的行为，我局在收到相关通知后多次前往现场要求龙凤村村民停止违法建房的行为。另外，在发现龙凤村村民违法建房的行为后，我局迅速召开会议研究查处整改工作，我局单位工作人员耐心向村民宣传解释相关法律法规和政策，用文明合法的形式制止龙凤村村民的违法行为。2014年11月10日，我局对仍实施违法建房行为的27户村民下发《责令停止违法行为通知书》；2014年11月25日，我局对仍实施违法建房行为的27户村民立案调查；2015年1月20日，我局向仍实施违法建房行为的27户村民下发《催告书》。虽然龙凤村村民建房属于违法行为，但该村村民建房都符合“一户一宅”政策且新村规划属于省“两不具备”整村搬迁项目，根据国家和省的政策属于可完善手续不宜拆除的违法用地，且规定对这违法用地在计算非法占用耕地比例时不列入问责范围。根据文件精神，我局宜疏导工作先行，避免简单采取强制措施激发社会矛盾，同时我局也严格按照法律规定开展后续处理工作，因此原告陈如文起诉我局没有履行法定职责是与事实不符的。综上所述，我局依法向原告出具的《告知书》和《回复》不存在任何对原告加设义务，剥夺、限制原告的权利等侵犯原告合法权益的行为，我局向原告出具的《告知书》和《回复》的行政行为是不可诉的行政行为。我局已采取多种措施对龙凤村村民在原贤丰村田五组的80亩被划入基本农田保护区的土地擅自占用约20亩土地进行违法建房的行为予以制止查处，故原告起诉我局不履行法定职责没有依据且与事实不符，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告始兴县国土资源局对其主张提供如下证据：1、组织机构代码、法定代表人身份证明；2、《关于顿岗镇贤丰村龙凤组村民占用农田建房问题的调查报告》、《顿岗镇龙凤新村违法占用基本农田建房查处整改情况汇报》、《始兴县顿岗镇贤丰村龙凤新村违法占用基本农田建房行为查处整治工作方案的通知》；3、立案材料；4、责令停止违法行为通知书、行政处罚决定书、催告书；5、《广东省国土资源厅转发国土资源部关于开展2015年度土地矿产卫片执法监督检查工作的通知》（粤国土资执法发[2015]219号）；6、（2015）韶中法行初字第44号案的上诉材料。以上证据被告用于证明被告不存在不履行法定职责的情形，原告所诉与事实不符。被告韶关市国土资源局辩称：我局收到相关举报后组织执法人员到涉案土地现场进行了调查，并于2015年1月16日向始兴县人民政府发出《关于查处整治顿岗镇贤丰村违法占用基本农田建房行为的督办通知》（韶国土资函[2015]16号），要求始兴县人民政府迅速组织开展涉案违法违规用地查处整治，始兴县国土资源局于2015年5月18日作出《顿岗镇龙凤新村违法占用基本农田建房查处整改情况汇报》，答复称其已开展查处整改工作。综上，原告对我局的诉请无依据，请求人民法院依法驳回原告对我局的诉请。被告韶关市国土资源局对其主张提供如下证据：1、现场调查照片；2、《关于查处整治顿岗镇贤丰村违法占用基本农田建房行为的督办通知》；3、《顿岗镇龙凤新村违法占用基本农田建房查处整改情况汇报》；4、（2015）韶中法行初字第44号案的上诉材料。以上证据被告用于证明被告已按规定程序处理，不存在不履行法定职责的情形，原告所诉与事实不符。经审理查明：原告陈如文是始兴县顿岗镇贤丰村田五组村民。2015年6月29日，原告陈如文向韶关市中级人民法院提起行政诉讼，诉被告始兴县人民政府、始兴县国土资源局、第三人始兴县顿岗镇贤丰村民委员会田五经济合作社土地行政合同纠纷一案。2015年10月9日，韶关市中级人民法院对原告陈如文诉被告始兴县人民政府、始兴县国土资源局、第三人始兴县顿岗镇贤丰村民委员会田五经济合作社土地行政合同纠纷一案作出（2015）韶中法行初字第44号《行政判决书》，判决“一、确认被告始兴县国土资源局与第三人始兴县顿岗镇贤丰村田五经济合作社于2013年12月4日签订的《征收土地协议书》无效；二、由被告采取补救措施；三、驳回原告的其他诉讼请求”，始兴县人民政府不服该判决向广东省高级人民法院提起上诉，广东省高级人民法院于2016年6月23日作出（2016）粤行终281号《行政判决书》。在该案诉讼期间，原告陈如文于2015年9月24日以邮寄的方式分别向被告韶关市国土资源局、始兴县国土资源局投递《关于始兴县政府违反土地管理规定的举报》，内容分别为“韶关市国土资源局：关于始兴县人民政府未经审批强行占用顿岗镇贤丰村田五组集体所有的19.7亩基本农田给龙凤组建设住宅楼房一案，早在2015年1月9日就向你们书面举报过，但贵局仅口头告知“案件已转始兴县国土局查办”后便不了了之，没有依法对相关违法行为和责任人作出处理，导致违建仍在继续。因违法批准和占用基本农田建设住宅楼房是始兴县人民政府的违法行为，始兴县国土局又是该案的共同责任单位，案件移交始兴县国土局查办欠妥。且始兴县国土局、始兴县人民政府双双涉案已被举报人诉至法院，但该府仍然无视《基本农田保护条例》、《关于严禁非农业建设违法占用基本农田的通知》（国土资发[2003]336号）的土地管理有关规定，继续强行施工作业。为维护法律的严肃性、权威性和举报人的合法权益，特向贵局再次提交书面举报材料，请求贵局履行下列土地监察的法定职责：1、责令违法行为人立即停止违法行为，并限期拆除违章建筑，在人民法院尚未作出生效判决时不得继续强行施工作业；2、依照《违反土地管理规定行为处分办法》等相关法规、规章的规定，将案件报送相关职能部门追究违法批准占用基本农田的行政过错责任；3、责令违法机关采取补救措施，对举报人被损毁的3.92亩基本农田恢复耕种或另行补足同等级、面积的农田。为了避免不必要的行政纠纷，建议贵局依法依规及时作出处理。”、“始兴县国土资源局：关于始兴县人民政府未经审批强行占用顿岗镇贤丰村田五组集体所有的19.7亩基本农田给龙凤组建设住宅楼房一案，本人早在2015年1月9日就向韶关市国土资源局反映过，该局告知“案件已转始兴县国土局查办”，但你局没有依法履行土地监察的法定职责。因违法批准和占用基本农田建设住宅楼房是始兴县人民政府的违法行为，你局又是该案的共同责任单位，市国土局把案件移交你局查办欠妥。且始兴县国土局、始兴县人民政府双双涉案已被举报人诉至法院，但在诉讼期间，违建单位无视《基本农田保护条例》、《关于严禁非农业建设违法占用基本农田的通知》（国土资发[2003]336号）的有关土地管理规定，继续强行施工作业。为维护法律的严肃性、权威性和举报人的合法权益，在对你局不履行土地监察职责行使诉权前，举报人原则上应当向你局提交书面举报材料，故现请求贵局履行下列土地监察的法定职责：1、责令违法行为人立即停止违法行为，并限期拆除违章建筑，在人民法院尚未作出生效判决时不得继续强行施工作业；2、依照《违反土地管理规定行为处分办法》等相关法规、规章的规定，将案件报送相关职能部门追究违法批准占用基本农田的行政过错责任；3、责令违法机关采取补救措施，对举报人被损毁的3.92亩基本农田恢复耕种或另行补足同等级、面积的农田。为了避免不必要的行政纠纷，建议贵局依法依规及时作出处理”。2015年10月12日，被告始兴县国土资源局对原告陈如文《关于始兴县政府违反土地管理规定的举报》作出《关于陈如文同志信访事项受理告知书》回复称“你反映始兴县人民政府未经审批强行占用顿岗镇贤丰村田五组集体所有的19.7亩基本农田给龙凤组建住房的问题，我局决定受理您的信访事项，将在60日内作出处理意见，并出具书面答复意见书，将耐心等候。在办理期限内，请不要重复来访或越级上访。办结后我们会及时向您反馈，期间，您可以拨打联系电话询问情况。”。同年11月20日，被告始兴县国土资源局再次作出《关于陈如文同志举报事项的回复》，回复原告陈如文称“……你的举报事项我们已于2015年10月12日正式受理……因你反映‘始兴县人民政府未经审批强行占用顿岗镇贤丰村田五组集体所有的19.7亩基本农田给龙凤组建住房’的信访问题，因县政府对一审判决不服，提起了上诉，需待二审开庭判决结果出来后，我局将依法依规作出进一步处理……”。2015年11月26日，原告陈如文对被告的回复有异议，遂以两被告在接到举报后没有履行法定职责查处相关村民违章建筑、损毁原告农田的违法行为为由，向法院提起行政诉讼，请求法院“1、撤销始兴县国土资源局2015年10月12日作出的《关于陈如文同志信访事项受理告知书》和2015年11月20日《关于陈如文同志举报事项的回复》；2、判令两被告限期履行‘查处违章建筑’或‘责令停止违法建筑行为’的法定职责；3、诉讼费由被告承担”。另查明：在本案审理期间，因另案被告始兴县人民政府不服韶关市中级人民法院（2015）韶中法行初字第44号《行政判决书》判决已向广东省高级人民法院提出上诉，本案的审判必须以该案终审结果为依据，故本院于2016年1月21日作出（2016）粤0205行初1-1《行政裁定书》中止本案的审理。2016年6月13日，广东省高级人民法院作出（2016）粤行终281号《行政判决书》维持原判，原告陈如文于2016年8月8日将该判决邮寄至我院，本案因中止审理情形消失而恢复审理。经庭审质证：原告对被告韶关市国土资源局提交的证据质证意见为“对证据一的关联性、合法性没有异议，对其真实性有异议，该图片不能证明被告在查处违建行为；对证据二的关联性没有异议，对真实性、合法性有异议，因为被告没有提交关于收到举报后应当向始兴县政府发出督办通知的法律依据；对证据三的关联性没有异议，对真实性、合法性有异议，因为该份证据的内容不符合事实；对证据四的三性没有异议，对其证明事项有异议，因为无论该判决是否生效，只要有占用基本农田的违法行为，被告就应当依法查处。”、对被告始兴县国土资源局提交的证据质证意见为“对于证据一三性没有异议；对证据二、三的三性均有异议，原告的补充证据显示，违法建房的是贤丰村委会，两份内容都不符合事实；对证据四的真实性没有异议，对关联性、合法性均有异议，被告认定龙凤组村民没有收到有关通知书、被告提供的送达回执没有送达人及代收人签名，不能证明；对证据五的真实性没有异议，对关联性、合法性均有异议；对证据六的三性没有异议，对证明目的有异议，被告没有新的理由提出上诉。”被告韶关市国土资源局对原告提交证据的质证意见为“对证据一举报信的真实性、合法性没有异议，对其关联性有异议；对证据二告知书三性没有异议；对证据三的真实性、合法性没有异议，关联性有异议，不能证明原告所能证明的事实和目的；对证据四的三性均有异议；对证据五、六的真实性、合法性没有异议，对其关联性有异议，不能证明原告所要证明的事实和目的；对证据七的三性没有异议；对补充证据的部分，第一项的三性均有异议，该证据实质上属于证人证言，依法应由证人出庭质证，并接受询问才可作为证据使用；第二份协议书对三性均有异议，该协议没有乙方的签名，也不能证明原告所要证明的事实和目的；第三份通知的真实性和合法性没有异议，关联性有异议，该证据不能证明原告所要证明的事实和目的；第四项图片的三性均有异议，不能证明原告所要证明的事实和目的；第五份通话录音的三性均有异议。”；对被告始兴县国土资源局提交的证据均没有异议。被告始兴县国土资源局对原告提交的证据质证意见为“对证据一、二的三性没有异议；对证据三的真实性、合法性没有异议，但被告始兴县国土局已按照法律规定履行，不存在不作为的行为；对证据四图片的真实性、合法性无法予以确认，对其关联性有异议，被告不存在不履行职责的的行为；对证据五、六的真实性、合法性没有异议，但对其关联性有异议，从证据中无法看出其寄送的是什么材料；对证据七没有异议，对面积数请法院依法予以核实；对原告补充的证据，证据超过了法律期限，请法院不予采信，对证据一的真实性、合法性有异议，我们认为是原告自己作出的，该证据属于证人证言，相关人员没有到庭，所以不予确认；被告始兴县国土资源局已经留置送达给相关人员，按照法律依据应当视为送达；对证据二我们认为作出违法使用土地的是龙凤村村委，违法用地村民只是按照相关的规定组织，所以我们做出的处罚及相关法律文书，不存在对象错误的情况；对证据三的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，实际事实违法的是村民，原告也没有将相应的政府机关列为被告不属于本案处理的范围；对证据四真实性、合法性请法院予以核实，对关联性有异议，我们已经制止，不存在放任不作为的行为；对证据五的真实性、合法性有异议，我们认为我们已按照法律规定履行了职责。”；对被告韶关市国土资源局提交的证据三性均没有异议。本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第六条“任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。”、第六十六条第一款“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”、国土资源部颁布自2014年７月１日起施行《国土资源行政处罚办法》第二条“县级以上国土资源主管部门依照法定职权和程序，对自然人、法人或者其他组织违反国土资源管理法律法规的行为实施行政处罚，适用本办法。”、第五条“国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外”、第十条第一款“国土资源主管部门发现违法案件不属于本部门管辖的，应当移送有管辖权的国土资源主管部门或者其他部门。”的规定，原告陈如文依法行使公民权利举报违反土地管理法律、法规的行为，被告韶关市国土资源局作为上级国土资源管理部门，在收到原告陈如文举报违法用地行为后按属地管理原则将举报事项转由有管辖权的被告始兴县国土资源局查处，该事实有原告提交的举报证据“始兴县国土资源局：关于始兴县人民政府未经审批强行占用顿岗镇贤丰村田五组集体所有的19.7亩基本农田给龙凤组建设住宅楼房一案，本人早在2015年1月9日就向韶关市国土资源局反映过，该局告知‘案件转始兴县国土局查办’”所证实，被告韶关市国土资源局的行为属于履职行为，其做法与上述规定相符。被告始兴县国土资源局查出原告陈如文举报“始兴县人民政府未经审批强行占用顿岗镇贤丰村田五组集体所有的19.7亩基本农田给龙凤组建设住宅楼房”的行为因受到当时仍未生效法律文书的约束，故被告始兴县国土资源局在收到被告韶关市国土资源局转交的及原告陈如文的举报事项后，鉴于原告陈如文在举报期间的举报事项受到未生效判决约束的客观事实，被告始兴县国土资源局先后两次对原告陈如文的举报事项作出《关于陈如文同志信访事项受理告知书》、《关于陈如文同志举报事项的回复》明确“……因县政府对一审判决不服，提起了上诉，需待二审开庭判决结果出来后，我局将依法依规作出进一步处理……”的书面回复做法是正确的，该行为应视为是被告始兴县国土资源局收到原告举报事项后的一种履职行为，原告陈如文认为被告韶关市国土资源局对原告的举报事项作转交处理及被告始兴县国土资源局作出上述两份书面答复的行为是不履行法定职责的行为与事实不符，故此，两被告均不存在不履行法定职责的情形。综上所述，原告陈如文诉被告始兴县国土资源局、韶关市国土资源局不履行法定职责的理由不成立，原告陈如文诉请本院撤销被告始兴县国土资源局《关于陈如文同志信访事项受理告知书》及《关于陈如文同志举报事项的回复》理据不足，本院不予支持；被告始兴县国土资源局、韶关市国土资源局请求驳回原告陈如文诉求理由充分，本院予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告陈如文的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈如文负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省韶关市中级人民法院。审判长  冯伟强审判员  晏玉娟审判员  卢 苇二〇一六年八月二十六日书记员  叶 娴