安康铁路运输法院
行 政 判 决 书
（2016）陕7101行初95号
原告杨传恒，男，汉族。
委托代理人张红梅（原告之妻）。
委托代理人潘小军，陕西宁康律师事务所律师。
被告石泉县城关镇人民政府。住所地：石泉县城关镇古堰社区*组。法定代表人陈孝会，该镇镇长。
委托代理人罗延昭，该镇综治办主任。
委托代理人廖应明，石泉县“148”法律服务所法律工作者。
被告石泉县人民政府。住所地：石泉县城关镇人民政府路。
法定代理人周耀宜，该县县长。
委托代理人唐忆川，该县法制办副主任。
委托代理人陈长建，该县政府法律顾问。
第三人杨传刚，男，汉族。
委托代理人曹汉军，陕西奇声律师事务所律师。
原告杨传恒不服被告石泉县城关镇人民政府土地处理决定及被告石泉县人民政府维持复议决定一案，于2016年11月7日向本院提起行政诉讼。本院于2016年11月7日立案后，于2016年11月10日通过邮寄方式向被告石泉县城关镇人民政府、被告石泉县人民政府及第三人杨传刚送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年12月1日公开开庭审理了本案。原告杨传恒的委托代理人张红梅、潘小军、被告石泉县城关镇人民政府的委托代理人罗延昭、廖应明、被告石泉县人民政府的委托代理人唐忆川、陈长健、第三人杨传刚及委托代理人曹汉军到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告石泉县城关镇人民政府于2016年7月7日作出《城关镇人民政府关于杨传恒与杨传刚土地争议的处理意见》（石城政发[2016]60号），将杨传恒夫妇请求确认的争议五边地决定由杨传刚继续经营承包使用。2016年8月5日，杨传恒向被告石泉县人民政府提出行政复议申请，被告石泉县人民政府于当日受理后，于2016年9月30日作出石府复决字[2016]8号行政复议决定，维持石泉县城关镇人民政府作出的处理意见。
原告杨传恒诉称，原告杨传恒与第三人杨传刚系堂兄弟关系。1979年红岩生产二队将杨柳大道内侧一块坡地（五边地）分给原告使用，土地四界为：东齐公路，西齐菌种厂院墙，北与陈和胜连界，南与杨亿明连界。1990年左右，第三人杨传刚趁原告外出务工期间，擅自将树栽在原告上述的“五边地”里边。原告发现上述情况后向第三人提出异议，第三人称：“都是自家兄弟，树长大了谁方便使用谁用，树是我栽的，地是你的”。当时，由于原告年纪轻、社会经验不足，且相信亲情，就没有让第三人写任何书面形式的材料。2015年，在土地确权摸底调查中，第三人杨传刚（队长）以自己职务之便，将登记在原告名下的争议五边地私自登记到第三人杨传刚父亲杨亿学名下，由此引发纠纷。后原告向被告石泉县城关镇人民政府反映，请求解决此问题，但被告不但不进行调查了解，反而仅凭第三人一面之词偏听偏信，在没有事实和法律依据的情况下，将原告承包的五边地认定给第三人承包经营使用，并于2016年2月29日作出石城政发（2016)13号《关于杨传恒与杨传刚土地争议的处理意见》。原告对该处理意见不服，向被告石泉县人民政府提起复议，被告石泉县人民政府于2016年5月12日作出石府复决字（2016)3号行政复议决定书，以“被告石泉县城关镇人民政府未对原告及第三人杨传刚提供的证据进行充分的调查认证，所以做出的土地权属争议处理决定的主要证据不足”为由，撤销了被告石泉县城关镇人民政府作出的《关于杨传恒与杨传刚土地争议的处理意见》（石城政发（2016)13号），责令被告石泉县城关镇人民政府在法定期限内依法重新作出土地权属处理意见。2016年7月7日，被告石泉县城关镇人民政府作出石城政发（2016)60号《关于杨传恒与杨传刚土地争议的处理意见》，再次确认争议的五边地应由杨传刚继续经营承包使用。原告对该处理意见仍然不服，向被告石泉县人民政府提起复议，被告石泉县人民政府于2016年9月30日作出石府复决字（2016)8号复议决定书，维持被告石泉县城关镇人民政府作出的《关于杨传恒与杨传刚土地争议的处理意见》的复议决定。原告对该复议决定不服，故依法提起行政诉讼。综上所述，原告认为，根据《土地管理法》、《农村土地承包法》等相关法律规定，两被告作出的具体行政行为明显侵犯了原告的合法权益，存在法定应撤销情形。故原告为维护自己的合法权益，现根据《行政诉讼法》的相关规定特向贵院提起诉讼。请求人民法院依法判令：1、撤销被告石泉县城关镇人民政府作出的《关于杨传恒与杨传刚土地争议的处理意见》（石城政发（2016)60号）;2、请求人民法院依法撤销被告石泉县人民政府作出的石府复决字（2016)8号复议决定；3、请求人民法院依法判令被告石泉县城关镇人民政府在法定期限内重新作出处理，依法确认争议“五边地”的土地使用权归属。
原告杨传恒向本院提交了下列证据，佐证其主张：
1、石城政发（2016）13号《关于杨传恒与杨传刚土地争议的处理意见》。拟证明石泉县城关镇人民政府于2016年2月29日作出处理决定，裁决杨传恒夫妇请求确认争议的五边地应由杨传刚继续经营承包使用。
2、石府复决字（2016）3号《行政复议决定书》。拟证明石泉县人民政府经行政复议，于2016年5月12日作出行政复议决定，以“石泉县城关镇人民政府未对杨传恒及第三人杨传刚提供的证据进行充分的调查认证，作出的土地权属争议处理决定的主要证据不足”为由，撤销了石城政发（2016）13号《关于杨传恒与杨传刚土地争议的处理意见》。
3、石城政发（2016）60号《关于杨传恒与杨传刚土地争议的处理意见》。拟证明被告石泉县城关镇人民政府于2016年7月7日作出处理决定，裁决杨传恒夫妇请求确认争议的五边地应由杨传刚继续经营承包使用，并备注石城政发（2016）13号文件作废。
4、石府复决字（2016）8号《行政复议决定书》。拟证明原告杨传恒不服石城政发（2016）60号《关于杨传恒与杨传刚土地争议的处理意见》，向被告石泉县人民政府申请行政复议，被告石泉县人民政府于2016年9月30日作出该复议决定，维持被告石泉县城关镇人民政府作出的石城政发（2016）60号《关于杨传恒与杨传刚土地争议的处理意见》。
5、城关镇护林站向石泉县林业局出具的证明一份。拟证明石泉县城关镇护林站于2012年1月18日出具证明，“我红岩村三组陈和胜原自留朳的南边与二组杨传恒连界，由于不细致，错误的写成了杨传刚，请贵局领导给以更正。小地名陈家院后树朳林班3，小班004-1面积1.20亩。四界：东齐公路，西齐菌种厂砖墙，南和杨传恒连界，北和陈和华连界”，拟证明争议土地应归原告杨传恒享有土地使用权。
6、红岩村二队队长杨亿明出具的《关于杨柳大道内侧坡地的使用权属于杨传恒的证明》。拟证明二队队长杨亿明于2012年5月3日出具证明，“1981年经红岩大队、红岩二队队委会（大队长温秀山、队长杨亿明、会计胡志平）研究决定，将现杨柳大道路内侧边的坡地一块划给杨传恒作为五边地耕种。杨传恒耕种使用该块坡地的四界为：上至原菌种厂地界，下至杨柳大道路边，左至杨亿明地界，右至陈和胜地界。该地块四界清楚分明，是经过当时队委员委员研究决定划分给杨传恒耕种的，该坡地的使用权人属于杨传恒，这是不争的事实。”拟证明争议土地应归原告杨传恒享有土地使用权。
7、经过陕西省安康市汉滨区公证处公证的杨传斌、杨亿明、陈和胜书面证言公证书。拟证明争议土地应归原告杨传恒享有土地使用权。
8、建房四邻协议。建房人陈和胜与原告杨传恒夫妇于2011年9月19日签订该四邻协议确认界线。拟证明争议土地应归原告杨传恒享有土地使用权。
9、林权证。陈和胜户下的林权证，四界载明：“东齐公路，南和杨传恒连界，西齐菌种厂砖墙，北和陈和华连界”。拟证明争议土地应归原告杨传恒享有土地使用权。
10、石泉县农村土地流转协议书。2011年4月11日原告杨传恒的妻子张红梅与红岩村村委会签订租赁转包协议，将诉争土地中的0.03亩流转给红岩村村委会。拟证明争议土地应归原告杨传恒享有土地使用权。
11、石泉县农村土地承包经营权确认登记颁证摸底调查表两份。拟证明争议土地应归原告杨传恒享有土地使用权。
被告石泉县城关镇人民政府辩称，原告的诉称不属实,原告杨传恒主张的该争议五边地的使用权原为其爷爷杨万和所有。杨万和有两个儿子，长子杨亿学（杨传刚的父亲），次子杨亿庆（杨传恒的父亲）。杨亿庆非本集体经济组织成员。杨亿庆1975年左右与其妻子离婚后，其妻子携其年满3岁的儿子杨传恒改嫁到汉中城固县。1976年杨万和去世后，该五边地一直由杨传刚的父亲杨亿学耕种并使用至今。1988年前后杨传恒随父亲回到红岩村二组。随后，红岩二组组长鄢朝林经手给杨传恒划了两块地。一块是水田（修建石泉职中的时候被征用），另一块地是河滩地（属于非耕地）。本镇林业站提供的2009年10月13日填写的“农户基本情况及林地调查宗地勘界登记一览表”，显示与红岩村三组陈和胜的林地边界相邻的是杨传刚不是杨传恒。该争议的五边地的使用权原为其爷爷杨万和所有。杨亿庆非本集体经济组织成员没有使用其本集体土地的权利。城关镇政府林业站提供的“农户基本情况及林地调查宗地勘界登记一览表”，显示与红岩村三组陈和胜的林地边界相邻的是杨传刚不是杨传恒（具体位置正是现在争议的五边地）。城关镇林业站保管的《农户基本情况及林地调查宗地勘界登记一览表》属政府保存的档案资料，该《农户基本情况及林地调查宗地勘界登记一览表》是通过民主监督程序张榜公示过多次的，其证明力优于当事人提供的证人证言和协议，这份勘界一览表直观说明了该争议的五边地与杨传恒无关。该争议的五边地一直由杨亿学管理使用至今，先是栽桑养蚕，后来种植了五倍子树。依据林业部《林木林地权属争议处理办法》第十二条之规定“土地改革后营造的林木，按照“谁造林、谁管护、权属归谁所有”的原则确定其权属，既然栽树和管护的是杨亿学，那么权属也应该归杨亿学所有。原告适用法律依据错误，理由不充分，且无证据证明自己的主张。请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告石泉县城关镇人民政府向本院提交了下列证据，佐证其主张：
1、对杨传刚、张红梅、胡志贵、钟邦坤所做调查笔录。拟证明城关镇政府对双方的土地争议进行了走访调查，胡志贵述称“那块五边地是我当队长的时候分给杨万和的二荒地。那种坡地适合种点粮食。我们这个队上当时叫红岩二队，82年土地到户以后，83年又进行了一次调整，之后再也没有调整过土地。我们队上的土地，都是我经手分的。在我的印象中，这块五边地再也没有进行调整过”。钟邦坤述称“杨传恒的父亲是铁路工人，没有土地。七几年杨万和死后，杨传恒户口虽然没有迁徙，但是他本人才几岁，随母亲在汉中市城固县生活。土地到户的时候，杨传恒没有在本村生活，也没有给他划土地。九几年杨传恒随父亲回到本村，他们杨家家门上的人找到村组，组上用机动地给杨传恒补了两块，约八分地。一块地在修职中的时候被征用了，还有一块在河滩上，属于非耕地。”
2、钟邦坤的两份证明。拟证明争议土地一直由杨传刚耕种植树，此地任何时间都没有调整过。
3、陈启汉的证明。拟证明争议土地一直归杨亿学所有。
4、鄢朝林的证明。证明“有关陈和胜、杨亿学双方争执的那块地，原有桑树和五倍子树。在我担任组长时杨传恒从外地回家，我和杨传兵、杨亿学协商分给杨传恒口粮田两块（老田、河坝地）。”
5、调解笔录两份。拟证明城关镇司法所组织杨传恒、杨传刚两户进行过两次调解，提出争议土地由双方平均分割的方案，遭双方拒绝，未能达成调解协议。
6、杨柳社区关于杨传恒与杨传刚土地权属纠纷的处理意见。拟证明杨柳社区研究决定“杨传恒夫妇诉求的土地由杨传刚继续经营承包”，理由为：“1、此纠纷土地是70年代末期本组划分给杨万和（杨亿学和杨艺庆的父亲）耕种的五边地，杨万和1976年去世后，该土地一直是由杨万和大儿子杨亿学（杨传刚的父亲）耕种栽树至今，其中80年代末栽种五倍子树。2、杨万和二儿子杨亿学（杨传恒父亲）为铁路工人，非农业户口，无承包经营权。3、杨传恒5岁那年由于父母离婚，随母亲在汉中居住，直至1988年回到原红岩村居住生活，回来居住后，集体补划了承包地。”
7、纠纷调解说明。拟证明城关镇杨柳社区多次给双方做调解工作无效。
8、城关镇人民政府关于杨传恒与杨传刚土地争议的处理意见（石城政发[2016]60号）。拟证明城关镇政府作出了“杨传恒夫妇请求确认争议的五边地应由杨传刚继续经营承包使用”的处理决定。石城政发[2016]13号文件作废。
9、石泉县人民政府行政复议决定书（石府复决字[2016]8号）。拟证明石泉县人民政府经过行政复议，维持了城关镇政府作出的石城政发[2016]60号处理决定。
10、城关镇杨柳社区于2016年11月23日出具的关于张红梅（杨传恒之妻）土地流转协议的说明。拟证明该协议是杨柳指挥部的干部与农户签订，是指挥部出资，不能证明是村委会对该有争议土地的最终确认。
11、石泉县农村土地流转协议书。拟证明该协议与双方的土地争议无关。
12、农户基本情况及林地调查宗地勘验登记一览表。拟证明2009年杨柳社区在“林权确认”时通过三榜公示后，在双方无争议的情况下最终确认结果，陈和胜小地名陈家院子树扒四界为“东起公路，南和杨传刚连界，西起菌种厂围墙，北和陈启华连界”，所以有争议地块是该地的南面，即争议地块属杨传刚所有。
被告石泉县人民政府辩称，一、石泉县城关镇人民政府做出的《土地处理意见》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。双方争议地块实际归杨传刚。一是争议地块为“五边地”，原由杨万和使用。杨万和有两个儿子，长子杨亿学（杨传刚的父亲），次子杨亿庆（杨传恒的父亲）,杨亿庆并非当事人所在村集体经济组织成员，1975年左右杨亿庆与妻子离婚后，其妻子携三岁的儿子杨传恒改嫁到汉中城固县，1976年杨万和去世后，该五边地一直由杨亿学经营耕种至今。其后至今红岩村没有对该五边地权属进行过调整。二是城关镇红岩村二组并未侵犯杨传恒的土地承包经营权。1988年前后杨传恒回到石泉县城关镇红岩村二组，时任红岩村二组组长鄢朝林经手给杨传恒分了两块地，一块为水田（修建石泉县职中时被征用），另一块为河滩地（非耕地），并没有该争议五边地。三是石泉县城关镇林业站提供的土地调查宗地勘界证明该地块为杨传刚经营。2009年10月13日填写的“农户基本情况及林地调查宗地勘界登记一览表”显示，与红岩村三组陈和胜的林地边界相邻的是杨传刚不是杨传恒（具体位置正是该争议五边地）,该“农户基本情况及林地调查宗地勘界登记一览表”是通过民主监督程序张榜公示多次无异议后政府保存的档案资料，其证明力优于当事人杨传恒提供的证人证言和协议。四是该争议五边地一直由杨传恒经营管理至今。杨传恒先是栽桑养蚕，后来种植五倍子树，依据林业部《林木林地权属争议处理办法》第十二条“土地改革后营造的林木，按照谁造林、谁管护、权属归谁所有”的规定，该五边地应当归杨亿学（杨传刚之父）所有。石泉县城关镇人民政府做出的《处理意见》适用法律正确，程序合法。石泉县城关镇人民政府受理张红梅（杨传恒之妻）反映的与杨传刚土地权属纠纷问题后，调查询问了张红梅、杨传刚本人、村组干部及村民李万运、钟邦贵、陈启汉等人，书写了调查笔录并经被调查人签字，对杨传恒一方提供的相关证明材料进行了调查核实，调取查看了本镇人民政府保存的“农户基本情况及林地调查宗地勘界登记一览表”、“石泉县农村土地承包经营权登记颁证摸底调查表”等证据材料，先后组织多次调解无果后，根据林业部《林木林地权属争议处理办法》第十二条之规定及相关政策，依法作出了《关于杨传恒与杨传刚土地争议的处理意见》。石泉县人民政府做出的行政复议决定适用法律正确，程序合法。2016年8月2日原告杨传恒不服石泉县城关镇人民政府做出的《关于杨传恒与杨传刚土地争议的处理意见》（石城政发（2016)60号），委托其妻子张红梅向石泉县人民政府提出行政复议，石泉县人民政府依法受理后，于2016年8月5日向石泉县城关镇人民政府发出提出答辩通知书（石府法复答字〔2016〕8号），石泉县城关镇人民政府于2016年8月11日提交了行政复议答复书，并提供了当初做出该处理意见的相关证据材料，石泉县人民政府依法对双方提交的证据材料进行了审查，于2016年10月8日依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（一）项之规定作出了维持石泉县城关镇人民政府《关于杨传恒与杨传刚土地争议的处理意见》（石城政发（2016)60号）的复议决定，并及时向双方送达了该行政复议决定书。石泉县人民政府对本案做出的行政复议决定适用法律正确，程序合法，请法院予以维持。
被告石泉县人民政府向本院提交了下列证据，佐证其主张：
1、行政复议申请书、复议案件立案呈批表、提出答复通知书、行政复议答辩状、行政复议决定书送审稿、行政复议决定书、送达回证。拟证明石泉县人民政府行政复议决定适用法律正确，程序合法。
2、关于请求政府确认土地使用权人的申请书、杨传恒出具的说明、张红梅身份证复印件、杨传刚身份证复印件、对李万运的调查笔录、石城政发[2016]60号处理意见的送达回证，以及与被告石泉县城关镇人民政府所提交证据相同的证据。拟证明石泉县城关镇人民政府作出土地处理决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。
第三人杨传刚述称，第三人认为原告提出的行政诉讼理由根本不能成立。原告杨传恒与第三人之间只是同一祖父的堂兄弟关系。祖父杨万和有两子，即杨亿学和杨亿庆二人。原告杨传恒的父亲杨亿庆当时是非农业户口，1975年原告杨传恒的父亲杨亿庆与原告的母亲离婚后，原告母亲带着原告杨传恒改嫁到汉中市城固县。原告所争执的这块五边地在七十年代初期由原红岩生产大队、小队分配给第三人的祖父杨万和，而当时第三人的父亲杨亿学与祖父杨万和在一起共同生活。1976年祖父杨万和去世后，这块五边地一直由第三人的父亲杨亿学种树使用至今，不存在该地交给原告杨传恒的父亲杨亿庆使用之说法。因为原告杨传恒的父亲杨亿庆当时是非农业户口，不存在从农村分得集体土地承包权。原告杨传恒的父亲杨亿庆与第三人的父亲杨亿学不存在对该块五边地的争执，他们兄弟之间关系一直处理得非常好，直到他去世时第三人的父亲和第三人都去帮忙安葬。原告1988年才返回石泉农村，这时才给他分得集体八分土地，不包含属于第三人家庭这块五边地。第三人一家从1976年开始在这块五边地上种树直到现在，更何况这块五边地也不属于农村集体土地承包时的承包地。石泉县城关镇人民政府《关于杨传恒与杨传刚土地争议处理意见》（石城政发〔2016)60号文件）中对这块五边地的来龙去脉己经核查的十清楚，得出的结论正确，是尊重历史演变过程的。石泉县人民政府于2016年9月30日下发了维持《关于杨传恒与杨传刚土地争议处理意见》（石城政发〔2016)60号）的行政复议决定（石府复决字（2016)8号文件）。第三人请求法院依法驳回原告的行政诉讼请求，维持石泉县城关镇人民政府的《关于杨传恒与杨传刚土地争议处理意见》和石泉县人民政府行政复议决定。
第三人杨传刚向本院提交了下列证据，佐证其主张：
1、石泉县人民法院（2012）石民初字第00420号民事裁定书、民事起诉状、庭审笔录、杨亿学出具的证明、石泉县城关镇杨柳社区证明、胡志贵出具的证明、陈启汉出具的证明、胡志平出具的证明、张红辉出具的证明、王忠占（原手写占字下有走车底，属错别字无法输入）出具的证明。拟证明陈和胜、陈启宝于2012年4月5日向石泉县人民法院提起民事诉讼，起诉杨亿学要求排除妨害，因涉案五边地属杨亿学所有，随后撤回起诉。
2、钟邦坤、纪洪辉、陈启汉的出庭证言，拟证明争议的五边地在83年至90年前后一直由杨亿学和杨传刚种植桑树和五倍子树。
3、争议土地的照片。拟证明争议的五边地属林地。
经庭前质证，原告对被告石泉县城关镇人民政府提交的证据1的真实性、合法性提出异议，认为笔录没有制作人签字，属无效证据；笔录中记载土地由杨亿学使用，镇政府却在土地处理决定中将土地确权给其子杨传刚，主体错误；胡志贵出具的证明不能证实土地在82、83年是否调整过以及调整的情况。对被告石泉县城关镇人民政府提供的证据2、3、4质证认为，证实了土地在红岩村二组，原告是集体经济组织成员；钟邦坤、杨柳社区居委会出具的证明系传来证据，系钟邦坤通过询问干部及群众制作，钟邦坤不具有询问调查权，杨柳社区属事后补盖公章，并未见证证明内容，不具有证明力，真实性、关联性、合法性均有异议。鄢朝林的证明没有加盖饶峰法庭公章，不能证明出处。对被告石泉县城关镇人民政府提供的证据5的真实性无异议，但认为调解未能达成协议，不能作为认定事实的依据。对被告石泉县城关镇人民政府提供的证据6、7、8、9的合法性有异议，认为行政机关没有送达受理通知书、举证通知书，属于程序违法；杨柳社区不具有处理土地纠纷的职权，且争议土地的所有权人是红岩村二组，而不是杨柳社区；杨柳社区出具的纠纷调解说明与本案不具有关联性。对被告石泉县城关镇人民政府提供的证据10、证据11的真实性无异议，但对证明目的不认可，协议由原告妻子张红梅与红岩村村委会签订，意思表示真实，合法有效，说明原告对该块争议土地享有使用权；证据10形成于被诉行政行为作出之后，不能证明被告行政行为的合法性。对被告石泉县城关镇人民政府提交的证据12，真实性和合法性有异议，证实第三人杨传刚利用村上队长的身份篡改调查表，侵害原告的承包经营权，即使根据该调查表的结论，土地应该登记在杨亿学名下，而不应确权登记给第三人杨传刚；原告系红岩村二组集体经济组织成员，红岩村三组的会议记录与本案无关；勘验登记一览表中对界址的记载已经更正为“南和杨传恒连界”，该更正系在林改小组及村组干部共同认定下完成，足以证明原告杨传恒才是争议土地的权利人。原告对被告石泉县人民政府提交的证据1中的行政复议立案呈批表、行政复议申请书、答辩状无异议，但认为没有向原告送达受理通知书、举证通知书，认为程序违法；提出答复通知书有篡改，对真实性有异议；行政复议决定书的两份送达回证文号不一致，复议决定书没有向原告送达，原告收到的是8号，送达回证上写的是9号。对被告石泉县人民政府提交的证据2中行政复议答辩状、关于请求政府确认土地使用权人的申请书、杨传恒出具的说明、张红梅身份证复印件、杨传刚身份证复印件、石城政发[2016]60号处理意见的送达回证没有异议，但其中对李万运的调查笔录，镇政府提交的证据中不存在，是县政府新搜集的证据，不能作为证据使用；本案系土地经营权争议，被告城关镇政府作出的土地处理决定也是确认杨传刚继续承包经营使用，但被告以林权争议的法律规范处理土地权属争议，显然适用法律错误。原告对第三人提交的证据1质证认为，不能证明行政机关作出的行政行为合法，通过诉状可以看出土地应属原告所有。原告对第三人提交的证据2质证认为，证人与第三人具有亲戚关系，钟邦坤与原告有过节，证言均不属实，没有证明土地权属归谁。原告对第三人提交的证据3质证认为，不是争议土地的照片，争议五边地不是林地或承包地，是荒地。被告城关镇政府对原告提交的证据1、2、3、4均无异议；对证据5、6、7的真实性和合法性有异议，认为证人应当到庭作证；对证据8、9、10的真实性和合法性有异议，认为四邻协议没有写明边界，与本案不具有关联性，争议土地没有发包给任何人，耕种满20年即归耕种人所有；对证据11的真实性无异议，但认为不能达到原告的证明目的。被告石泉县人民政府对原告提交的证据5、6的合法性有异议，认为红岩村二队、城关镇护林站不具有认定土地权属的职权，应由村委会决定；对其他证据的质证意见与石泉县城关镇人民政府相同。第三人对原告证据的质证意见与二被告相同。被告石泉县城关镇人民政府、被告石泉县人民政府对第三人提供的证据均无异议。
本院对上述证据认证如下：对被告石泉县城关镇人民政府提交的证据1中杨传刚、张红梅的调查笔录，等同于当事人陈述；钟邦坤的调查笔录及证据2，与钟邦坤的出庭证言（第三人的证据2）相一致，与胡志贵的调查笔录、证据3、证据4、第三人申请出庭的纪洪辉和陈启汉的出庭证言（第三人的证据2）能够互相印证，本院均予以采信；对被告石泉县城关镇人民政府提交的证据5，反映了石泉县城关镇司法所对双方争议进行调解但未达成调解协议的经过，上有原告妻子张红梅及第三人杨传刚的签字，本院予以采信；对被告石泉县城关镇人民政府提交的证据6，系杨柳社区出具的加盖公章的文件，本院对真实性及关联性予以采信；对被告石泉县城关镇人民政府提交的证据7，系杨柳社区出具的加盖公章的情况说明，本院对真实性及关联性予以采信；对被告石泉县城关镇人民政府提交的证据8、9，系本案审查的具体行政行为，本院不作为证据认定；对被告石泉县城关镇人民政府提交的证据10，形成于本案具体行政行为作出之后，不能作为证明具体行政行为合法的依据，本院不予采信；对被告石泉县城关镇人民政府提交的证据11，该土地流转协议书系张红梅与红岩村村委会之间签订的合同，本院对该证据的真实性、关联性予以采信；对被告石泉县城关镇人民政府提交的证据12，红岩村三组林权改革会议记录与本案不具有关联性，本院不予采信；农户基本情况及林地调查宗地勘界登记一览表、林权登记申请表、土地承包经营权确权登记颁证摸底调查表，均系有权机关制作的表格文件，本院予以采信。对被告石泉县人民政府提交的证据1，行政复议申请书、复议案件立案呈批表、提出答复通知书、行政复议答辩状、送达回证，均系真实有效的证据，本院均予以采信；对被告石泉县人民政府提交的证据2，关于请求政府确认土地使用权人的申请书、杨传恒出具的说明、张红梅身份证复印件、杨传刚身份证复印件、石城政发[2016]60号处理意见的送达回证，双方当事人对真实性均无异议，本院均予以采信；李万运的调查笔录，与钟邦坤、鄢朝林的证言能够互相印证，本院予以采信；石城政发[2016]60号处理意见的送达回证，其中向城关镇政府送达行政复议决定书的送达回证中文号虽有涂改，但能看出是笔误，原告、第三人均收到了行政复议决定书，该笔误不影响原告及第三人的合法权益，本院对该组送达回证予以采信。对第三人杨传刚提供的证据1中，石泉县人民法院（2012）石民初字第00420号民事裁定书、庭审笔录，本院予以采信；杨亿学出具的证明上加盖有石泉县城关镇红岩村村委会公章，证明了该村拓宽道路与杨亿学协商占用部分涉案五边地的经过，本院予以采信；对第三人提供的证据2中，杨柳社区出具的证明、胡志贵出具的证明、胡志平出具的证明、王忠占出具的证明，与钟邦坤、纪洪辉、陈启汉的出庭证言能够互相印证，本院予以采信；对民事起诉状的真实性，本院予以采信。对原告提供的证据1、2的真实性和关联性，本院予以采信；对原告提供的证据3、4，系本案审查的具体行政行为，本院不作为证据认定；对原告提供的证据5，加盖有石泉县城关镇红岩村村委会和石泉县城关镇护林站的公章，本院对该证据的真实性予以采信；对原告提供的证据6、7，证人未到庭作证并接受质询，本院不予采信；对原告提供的证据8，未显示土地的四邻边界，不能证明与本案具有关联性，本院不予采信；对原告提供的证据9，系林业部门颁发的林权证，本院予以采信；对原告提供的证据10，与被告石泉县城关镇人民政府提供的证据11相同，本院予以采信；对原告提供的证据11，本院对真实性和关联性予以采信。
经审理查明，原告杨传恒的父亲杨艺庆和第三人杨传刚的父亲杨亿学，分别为杨万和的次子和长子。上世纪七十年代初，石泉县城关镇红岩大队将本案争议的“五边地”分配给杨万和耕种使用，杨万和系户主。该五边地的四界为：东齐公路，西齐菌种厂院墙，北与陈和胜连界，南与杨亿明连界。杨艺庆系铁路系统职工，非集体经济组织成员。1976年杨艺庆与其妻储昭莲离婚，储昭莲携原告杨传恒（时年4岁）改嫁至汉中市城固县居住生活。1976年杨万和去世，杨亿学实际耕种本案争议的“五边地”，在土地上栽植桑树、五倍子树。八十年代初土地改革，该块土地未在调整之列，仍维持原状。1988年左右，原告杨传恒随其父杨艺庆搬回城关镇杨柳社区居住生活。九十年代初杨亿学、杨传刚仍在实际管护该块土地并获取收益。后原告杨传恒与第三人杨传刚因该块土地的权属发生争议。2009年10月13日，石泉县林业局在林地确权过程中编制了《农户基本情况及林地调查宗地勘界登记一览表》，争议五边地被公示属第三人杨传刚享有使用权。2009年10月13日，石泉县林业局在给陈和胜颁发的林权证上，争议五边地被标注为“和杨传恒连界”。2011年4月11日，石泉县城关镇红岩村村委会与原告杨传恒之妻张红梅签订《农村土地流转协议书》，占用争议五边地中的0.03亩。2012年1月18日，林改小组向石泉县林业局出具证明，载明“我红岩村三组陈和胜原自留朳的南边与二组杨传恒连界，由于不细致，错误的写成了杨传刚，请贵局领导给以更正。小地名陈家院后树朳林班3，小班004-1面积1.20亩。四界：东齐公路，西齐菌种厂砖墙，南和杨传恒连界，北和陈和华连界”，石泉县城关镇红岩村村委会、石泉县城关镇护林站在该证明上加盖公章确认。2012年5月2日，原告杨传恒向被告石泉县城关镇人民政府提出土地使用权人确认申请，请求将争议五边地确权至原告名下。之后城关镇杨柳社区、城关镇司法所多次组织原告杨传恒与第三人杨传刚进行调解。2016年2月25日城关镇司法所在调解中提出“争议土地由双方平均分配”的调解方案，但双方均不同意该调解方案，未能达成调解协议。2016年2月29日被告石泉县城关镇人民政府作出石城政发[2016]13号《关于杨传恒与杨传刚土地争议的处理意见》，决定“杨传恒夫妇请求确认的五边地应由杨传刚继续经营承包使用”。原告杨传恒、其妻张红梅不服该处理决定，向被告石泉县人民政府申请行政复议。被告石泉县人民政府于2016年5月12日作出石府复决字[2016]3号行政复议决定书，以“被申请人未对申请人及第三人提供的证据进行充分的调查认证，作出的土地权属争议处理决定的主要证据不足”为由，撤销了石城政发[2016]13号《关于杨传恒与杨传刚土地争议的处理意见》。2016年7月7日，被告石泉县城关镇人民政府经过调查、取证、走访，作出石城政发[2016]60号《关于杨传恒与杨传刚土地争议的处理意见》，决定“杨传恒夫妇请求确认的五边地应由杨传刚继续经营承包使用”，并当日送达原告杨传恒、被告石泉县城关镇人民政府、第三人杨传刚。原告杨传恒不服该处理意见，向被告石泉县人民政府提出行政复议申请，请求撤销石城政发[2016]60号《关于杨传恒与杨传刚土地争议的处理意见》。被告石泉县人民政府于2016年8月5日立案受理，同日向被告石泉县城关镇人民政府发出“提出答复通知书”。2016年8月10日，被告石泉县人民政府向第三人杨传刚送达行政复议申请书副本，告知其参加行政复议的权利，第三人杨传刚称有事在身不参加行政复议。2016年8月11日，被告石泉县城关镇人民政府向被告石泉县人民政府提交行政答辩状。2016年9月30日，被告石泉县人民政府作出石府复决字[2016]8号行政复议决定书，维持被告石泉县城关镇人民政府作出的石城政发[2016]60号《关于杨传恒与杨传刚土地争议的处理意见》。该行政复议决定书于2016年10月12日送达第三人杨传刚，2016年10月13日送达原告杨传恒及其妻张红梅，于2016年10月18日送达被告石泉县城关镇人民政府。原告杨传恒不服被告石泉县城关镇人民政府作出的石城政发[2016]60号《关于杨传恒与杨传刚土地争议的处理意见》和被告石泉县人民政府作出的石府复决字[2016]8号行政复议决定，遂于2016年11月7日向本院提起行政诉讼。
本院认为，原告与第三人争议的“五边地”系种植桑树和五倍子树的林地，并未取得林权证，属《林木林地权属争议处理办法》[中华人民共和国林业部令（第１０号）]调整的范畴，人民政府应当依照该处理办法列明的处理依据和处理程序，依法作出处理决定。被告石泉县城关镇人民政府依据《农户基本情况及林地调查宗地勘验登记一览表》和第三人杨传刚在争议土地上实际种植并管护林木等一系列证据，以及继承角度的推理，作出石城政发[2016]60号《关于杨传恒与杨传刚土地争议的处理意见》，决定由第三人杨传刚继续对该五边地享有使用权。但2012年1月18日红岩村林改小组向石泉县林业局出具的证明上却载明“我红岩村三组陈和胜原自留朳的南边与二组杨传恒连界，由于不细致，错误的写成了杨传刚，请贵局领导给以更正。小地名陈家院后树朳林班3，小班004-1面积1.20亩。四界：东齐公路，西齐菌种厂砖墙，南和杨传恒连界，北和陈和华连界”，石泉县城关镇红岩村村委会、石泉县城关镇护林站在该证明上加盖公章确认。并且石泉县林业局于2009年10月13日向陈和胜颁发的林权证上，争议五边地被标注为“和杨传恒连界”。被告石泉县城关镇人民政府向本院提交的陈和胜《林权登记申请表》上，“和杨传刚连界”旁亦有“因林改过程中姓名填写错误，2012年3月14日通过原红岩村林改小组及村组干部共同认定，姓名改为杨传恒”字样。石泉县城关镇红岩村村委会于2011年4月11日与原告杨传恒之妻张红梅签订《农村土地流转协议书》，张红梅以争议五边地使用权人的身份对其中0.03亩林地进行了处分。上述证据均为合法有效的证据，但被告石泉县城关镇人民政府在作出的林权争议处理决定中，未对上述证据进行调查核实，排除其合法性，庭审中亦未对该组证据做出合理的解释说明。故被告石泉县城关镇人民政府作出石城政发[2016]60号《关于杨传恒与杨传刚土地争议的处理意见》所依据的主要证据不足，事实不清，适用法律错误，依法应予撤销，并应在法定期限内对原告杨传恒与第三人杨传刚争议的林地林木重新作出林权争议处理决定。被告石泉县人民政府在行政复议程序中作出石府复决字[2016]8号行政复议决定，维持被告石泉县城关镇人民政府作出的石城政发[2016]60号《关于杨传恒与杨传刚土地争议的处理意见》，未对上述证据进行调查核实，未尽到审查职责，认定事实不清，适用法律错误，依法应当一并撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：
一、撤销被告石泉县城关镇人民政府作出的石城政发[2016]60号《关于杨传恒与杨传刚土地争议的处理意见》及被告石泉县人民政府作出的石府复决字[2016]8号行政复议决定。
二、责令被告石泉县城关镇人民政府在法定期限内对原告杨传恒与第三人杨传刚争议的林地林木重新作出林权争议处理决定。
本案受理费50元，由被告石泉县城关镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。
审判长 陈国安
审判员 张 杰
审判员 陈 延
二〇一七年四月二十二日
书记员 刘斯咪