浙江省衢州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）浙08行终6号上诉人郑日明，男，1966年3月10日出生，汉族，住浙江省江山市。委托代理人郑俊飞，男，1990年5月23日出生，汉族，住浙江省江山市，系上诉人儿子。被上诉人江山市双塔街道办事处，住所地浙江省江山市市区江滨路**号。法定代表人吴伟剑，主任。委托代理人刘青青，江山市双塔街道办事处工作人员。委托代理人刘惠献，浙江达正（江山）律师事务所律师。上诉人郑日明因与被上诉人江山市双塔街道办事处（以下简称双塔办事处）乡政府行政命令一案，不服浙江省衢州市柯城区人民法院（2017）浙0802行初238号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，江山市治危拆违工作领导小组根据浙江省、衢州市关于危房排查治理的文件精神，制订了《关于在全市开展“农村危旧房排查治理”专项行动的实施方案》。2017年1月5日，由江山市三改一拆工作领导小组综合办公室下发江改拆办〔2017〕2号通知。方案确定以乡镇（街道）为该次行动的实施和责任主体，负责危房的排查工作，依法由属地乡镇（街道）发布危房公告，限期搬离。对自住的D级危房要尽快腾空、拆除等方式消除隐患。郑日明坐落于江山市双塔街道××自然村××6-4-62-1的砖木结构房屋，该房屋呈数房两厢形式，以中轴为界，由郑日明与邻居郑某某各半所有。属郑某某的房屋，厢房已倒塌，主房外墙和屋顶大部分缺失，木屋架倾斜。属郑日明部分的房屋，存在墙体破损坍塌、木屋架破损。双塔办事处委托浙江省瑞邦建设工程检测有限公司进行房屋危险性鉴定。该公司于2017年7月11日作出编号为2017HA-A10032-5的《鉴定报告》，鉴定结论为：郑日明住宅危险性鉴定等级评定为D级，建议立即拆除。2017年8月14日，双塔办事处向郑日明发出《双塔街道危旧房屋鉴定结论告知书》，告知郑日明涉案房屋被鉴定为建筑危险性等级D级，房屋的承重结构已不能满足正常使用要求，房屋出现整体险情，对郑日明及其他群众的生命财产安全已构成严重危险。请郑日明务必在收到本告知书之日起三日内腾空并撤离人员进行避险。2017年8月18日，双塔办事处作出并向郑日明送达《D级危房限期腾空催告书》（以下简称《催告书》）：“你户（所有/使用）的坐落于金家村翁家的房屋为D级危房。对此，街道于2017年8月15日，已向你户下发《双塔街道危旧房屋鉴定结论告知书》（NO.3002），但你户未在要求时间内腾空搬离。为消除安全隐患，保障人民群众和你户生命财产安全，依据《中华人民共和国突发事件应对法》《城市危险房屋管理规定》（建设部令第129号）《浙江省人民政府办公厅关于全面推进城镇危旧住宅房屋治理改造工作的通知》（浙政办发〔2015〕61号）和《浙江省人民政府办公厅关于印发全省“除隐患、保安全、促转型”治违拆违攻坚战行动方案的通知》（浙政办发〔2016〕154号）精神，请你户务必于2017年8月22日前自行腾空搬离。逾期未腾空的，将依法采取强制措施解危。”另查明，郑日明已于2016年搬离该房屋。双塔办事处已将该危房的后续处置工作移交于江山市住建部门。一审法院认为，关于双塔办事处是否具有危房管理的行政职权,浙江省人民政府办公厅“浙政办发〔2015〕61号”《关于全面推进城镇危旧住宅房屋治理改造工作的通知》的政府决定中规定：乡镇政府（街道办事处）要按照规定做好城镇住宅房屋使用安全日常管理工作；“浙政办发〔2016〕154号”下发的《全省“除隐患、保安全、促转型”治危拆违攻坚战行动方案》中的城乡危旧房治理专项行动方案规定，农村危房治理工作由乡镇（街道）负责组织排查、鉴定、治理工作。江山市人民政府所制定的《关于在全市开展“农村危旧房排查治理”专项行动的实施方案》明确对危房由乡镇（街道）发布危房公告，限期搬离。在危房管理尚无独立的上位法的情况下，地方政府根据危房安全管理的实际需要，在尚未制定地方法规前，以行政决定方式制定的规定，下级政府依法应当遵照执行。据此，双塔办事处具有对其辖区内的住宅房屋使用安全进行日常管理的行政职责。郑日明认为，双塔办事处不具有对郑日明房屋委托鉴定、发送限期腾空催告书权力的主张，与法律规定不符，依法不予采纳。郑日明的房屋与邻居房屋为一整体，而其邻居所有部分实际已经倒塌，属郑日明部分也已残破，一般人即能认识到该房屋已不可居住。郑日明也在双塔办事处委托鉴定之前即从安全考虑搬离该房屋，《催告书》的内容，不需重新实现；且双塔办事处并未实施依据该催告书对郑日明作出相关的行政决定行为，根据作出该催告书后实施的《浙江省房屋使用安全管理条例》的规定，该房屋的处置工作已由住建部门接手。故本案中双塔办事处所作出的《催告书》对郑日明的利益无实际影响。双塔办事处对郑日明的房屋所作出的《催告书》，行政主体合法,其作出该行政行为对郑日明的合法权益明显不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围，依法应当驳回起诉。据此，裁定：驳回郑日明的起诉。郑日明上诉称，1.双塔办事处不具有责令其限期搬离涉案房屋的行政职权。根据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，“责令限期搬离”属于行政强制措施。行政强制措施的设定必须依照上述法律设定。本案中，浙政办发〔2015〕61号、浙政办发〔2016〕154号两份文件及江山市人民政府所制定的《关于在全市开展“农村危旧房排查治理”专项行动的实施方案》均无权设定行政强制措施。一审判决认为“在危房管理尚无独立的上位法的情况下，地方政府根据危房安全管理的实际需要，在尚未制定地方法规前，以行政决定方式制定的规定，下级政府依法应当遵照执行”无法律依据。2.双塔办事处作出的行政行为属于行政诉讼的受案范围。双塔办事处作出的《催告书》中设立了其履行的强制性义务。双塔办事处的催告行为不符合《中华人民共和国行政强制法》的规定，该行为侵害了其合法权益，其有权提起行政诉讼。综上，请求：撤销衢州市柯城区人民法院（2017）浙0802行初238号行政裁定，发回重审。被上诉人双塔办事处答辩称，1.涉案行政行为不属于行政强制行为，而系行政规劝行为。涉案房屋经鉴定系D级危房，其根据《中华人民共和国突发事件应对法》《浙江省人民政府办公厅关于全面推进城镇危旧住宅房屋治理改造工作的通知》等法律、规范性文件的规定，有责任向郑日明发出催告搬离通知书。其目的系保障郑日明及周围人民群众的的人身及财产安全。2.其向郑日明发出催告搬离通知书依据充分。2014年以来，浙江省境内发生多起危旧房倒塌致人死亡的事件。浙江省、衢州市、江山市人民政府发布多个危旧房整治改造的规范性文件，其根据上述文件向郑日明发出催告搬离通知书依据充分。3.郑日明将涉案行政行为认为系行政强制行为，属于行政诉讼受案范围无法律依据。首先，《中华人民共和国行政强制法》第三十四条并非对行政强制行为进行定义。根据该条规定，进入行政强制程序必须是行政决定作出之后。其次，根据上述法律第三十五条的规定，催告当事人履行义务不属于行政强制行为，而系行政强制决定前的前置程序。最后，根据上述法律第三十七条的规定，行政强制决定应当载明强制执行的理由和依据、强制执行的方式和时间、当事人的救济途径等必备内容，但涉案行政行为缺乏上述要求，不属于行政强制行为，故不属于行政诉讼受案范围。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回郑日明的上诉请求。郑日明上诉后，一审法院已将相关证据材料随案移送本院，根据一审审理情况以及郑日明的上诉理由和双塔办事处的答辩意见，二审中，主要围绕涉案行政行为是否是行政强制行为，是否属于行政诉讼受案范围等争议焦点进行举证、质证和辩论。经审理，二审对一审法院查明的事实予以确认。本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项规定，行政行为对当事人的合法权益明显不产生实际影响，已经立案的，人民法院应当驳回起诉。本案中，郑日明基于安全考虑，在催告书作出前已经搬离涉案房屋，双塔办事处作出的催告书没有为其设定新的义务，对其合法权益明显不产生实际影响。郑日明对该《催告书》提起行政诉讼不符合法律规定。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  沈 婷审 判 员  杨日洪审 判 员  叶光辉二〇一八年三月二十七日法官助理  姚振忠书 记 员  余香香????6?