江西省上犹县人民法院
刑 事 判 决 书
（2015）上刑初字第78号
公诉机关江西省上犹县人民检察院。
被告人郑某某，男，汉族，大专文化。因本案于2015年8月14日被取保候审。
上犹县人民检察院以上检公刑诉（2015）69号起诉书指控被告人郑某某犯滥用职权罪，于2015年8月14日向本院提起公诉。上犹县人民检察院于2015年10月10日向本院申请延期审理，并于同年11月11日申请恢复审理。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，上犹县人民检察院检察员李楚楚出庭支持公诉，被告人郑某某到庭参加诉讼。现已审理终结。
公诉机关指控，被告人郑某某利用在任上犹县东山镇第二卫生院副院长分管含新型农村医疗管理等医疗业务兼临床医生的工作之便，为了增加医院和本人医疗业务收入提成，违反国家新型农村合作医疗住院（大病）统筹补偿的相关规定，伪造大量患者住院资料，造成不少于70万元的国家新型农村合作医疗专项补贴资金被滥用。
对以上指控的事实，公诉机关提供了相应的证据。公诉机关认为，被告人郑某某身为受委托行使并分管国家新型农村合作医疗的事业单位工作人员，滥用职权，造成公共财产遭受重大损失，其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款之规定，犯罪事实清楚，证据确实充分，应以滥用职权罪追究被告人郑某某的刑事责任。
被告人郑某某对公诉机关指控的基本事实和罪名并无异议。同时辩称，这70万元是2011年到2014年我们总的住院病人有140万元住院收入，我们按照卫生局的要求减去6张床满额，因此这70万元不是个人伪造的，是病人报账报掉了。
经审理查明，被告人郑某某系乡村医生，1995年1月，经乡村一体化管理改革进入上犹县东山镇第二卫生院工作，东山镇第二卫生院是事业法人单位，被告人郑某某属于事业单位临时工作人员，2007年6月28日，上犹县卫生局任命被告人郑某某为上犹县东山镇第二卫生院副院长，2012年起分管医疗业务、新农合、财务、药品等工作，期间，被告人郑某某为了让门诊患者享受报销新型农村合作医疗费补偿费及增加医院和本人医疗业务收入提成，2012年2月至2014年10月，被告人郑某某违反国家新型农村合作医疗住院（大病）统筹补偿的相关规定，通过将患者的门诊治疗转换成虚假住院治疗、将挂床的患者虚构成住院治疗、将自费用药患者的处方改为符合新农合报账的虚假住院处方、将超过日均用药患者的处方通过虚增住院天数拆分成未超过日均用药处方的方法，伪造大量患者的住院资料，上报至县新型农村合作医疗管理中心报账，造成不少于70万元的国家新型农村合作医疗专项补贴资金被滥用。另查明，该医院共有6张病床。
上述事实，有下列经庭审举证、质证的证据证实：
1、证人罗某某的证言，证明其是东山镇第二卫生院院长，郑某某副院长分管医疗业务、财务、药品、新农合等，医院实有病床6张，曾因挂床被市财政局罚款，其放任单位新农合违规报账情况，主要是郑某某通过开具虚假住院资料、虚增住院天数等方式向新农合报账，这样做违反新农合管理的相关规定，其没有严格监督管理好新农合报账工作，存在一定失职。
2、证人李某某的证言，证明其是东山镇第二卫生院药师，每次患者来看病先拿药记账，但不缴钱，处方先放在药房，下次患者来看病，就将之前门诊药费列入住院费用，郑医生会将之前门诊的全部处方拿回去重新开过虚假的处方交给药房，郑医生（郑某某）会交代药房将一些不能报账的药品在一日清单上改写成其他可以报账的药品，药房会将之前门诊总药费与新开的虚假处方的金额进行核对，医生将之前门诊处方收回，药房根据之后开具的虚假处方填写一日清单，也存在将超过日均用药的处方拆分虚增住院天数的情况，这样，患者就可以将门诊看病的费用转化为通过新农合报账，是郑医生叫他们这样做，这样可以将之前欠账不能报账的药费利用虚增清单通过新农合报账，大多数病人都会找郑某某看病，其他医生的病人很少。郑某某开具罗甲30张处方中，有15张实际出药与处方上的药相符，15张是经郑某某修改过的虚假处方，类似的还有吴梅英、杨甲等，罗焕文30张住院一日清单，实际上都是门诊治疗，按规定不能报，通过这样的方式就可以报，报账金额与实际相符。如果郑医生还保留有原始处方，与一日清单进行核对，才能分清哪些是真实处方、哪些是虚假处方。
3、证人张某某的证言，证明其负责单位每天的业务收入登记及会计中心对账，新农合的报账，本县住院病人报账都是由单位垫付病人的新农合报账款，再由其到农医中心报账，报账后，医院再与病人结算；非本县病人住院本院不给垫付费用，按规定报账。2013年，上面来检查时，对单位挂床住院情况罚款1万元，其将保管的6000元周转金交给收费员刘某某用于垫付病人的报账款，刘某某用完6000元，就将病人签字的新农合住院补偿明细表到其处报账，郑某某医生是临时工，工资由基本工资1500元加绩效提成，西药按5%，中药按20%，挂号、诊疗、手术、住院费按30%，注射、化验、材料及其他按20%提成，只要主治医生同意可以欠账，病人将医生签名的处方到药房，药房会将处方存起来，结账时统一将处方连同住院费用一日清单交收费员处，收费员计算出可以按新农合报账的费用及病人应承担的费用，病人预交的费用多退少补，没预缴的从周转金中垫付，总的医药费用就作为报账当日的收入费用进账，报账之后收费员会将处方交回药房，住院病人基本上是郑某某的，挂床的较多，报账之前的票据归其管，报账之后归会计中心保管。医院共有6张床。
4、证人刘某某的证言，证明其是单位收费员，医生将病人出院小结、药房将处方及住院费一日清单交给其，由其算出新农合的报账费用，根据病人预交的金额多退少补，不足的由其从院里的周转金中支付，周转金不够了，其就将病人的新农合住院补偿明细表报给张某某，郑某某医生的病人多，欠账最多，医院一直存在看病先不交钱，只要报账的时候补交新农合报账后的余额，其曾向院长提出收费的人与报账的人为同一人不符合规定，但一直还是这样做，医院共有6张床，
5、证人赖某某的证言，证明郑某某是乡村医生，医院存在虚假住院按新农合作报账的情况，一般是些亲戚或熟人，套取的床位费8元／人／天，输液器材费8元／人／天，诊疗费24元／人／天，其的病人不到郑某某的五分之一。
6、证人罗甲的证言，证明2014年3月其因肺气肿在东山镇第二卫生院打了3天针，4月在县人民医院住院，4月21日在东山镇第二卫生院打过屁股针，之后就在拿了几次药，实际没有住院，做挂床住院，才能报账，总的费用在新农合报账后一起结的账。
7、证人黄某某的证言，证明2014年过年前摔了跤，就在东山镇第二卫生院住了几天院，医生是郑某某，仅预交了400元，5月结账时，共花去5000多元，新农合报账后，其没有领取报账补助款，补交了600多元办理了出院手续，实际住院10天左右，报账的住院天数44天，其余时间挂床。
8、证人胡某某的证言，证明其妻子薛某某于2014年春节前后在东山镇第二卫生院治疗，打了7天点滴，加上其本人打了5天左右点滴，还开了12盒转移因子，郑某某说两个人的费用合在薛某某名上报账，实际没有住院，是挂床住院，因不住院新农合不能报账，医生叫其签名其就签了名，新农合报账后，其实际出了1000元左右。
9、证人杨某某的证言，证明其父亲杨甲2013年9月中风就在东山镇第二卫生院拿药治疗，办理的住院手续，实际上没有住，是挂床，因为办了住院新农合才能报账，不应先缴钱，一个季度报一次账，分别于5月23日和8月24日报账，结账时，工作人员叫其签名，报账之后，不足的由其补足差额，清单上列的打点滴不是事实，因没有打过点滴，仅打过几次屁股针，其他就是拿药了。
10、证人吴某某的证言，证明这几年其因胃炎、感冒都会到东山镇第二卫生院看病，没有住过院，基本上都是先挂账，最后统一结算，除去新农合可以报账的部分，补交自己应付的那部分就行，有时会先预缴部分，2011年以来，其在东山镇第二卫生院门诊多次，新农合报账6次，都是郑某某医生看的，都享受了新农合补偿，东山镇第二卫生院将门诊患者作为住院享受新农合的现象很普遍。
11、证人吴甲的证言，证明了其丈夫黄丙去世前多次在东山镇第二卫生院看病治疗，每次打完针就拿药回家，没有住过院，都享受了新农合补偿，2013年黄丙看病欠500多元，2014年其自己看病，连同黄丙欠费500多元，用其的名字报账，报得700多元。
12、证人黄乙的证言，证明了2014年6月因高血压、咽喉痛在东山镇第二卫生院治疗，没有在医院住，每天打完针拿药就回家，医生说不办理住院手续就不能享受新农合报账，所以就办理了住院手续。
13、《江西省2011年新农合统筹补偿方案补充规定》证明了江西省新农合的相关规定；《上犹县新型农村合作医疗2012、2013、2014年度住院（大病）统筹补偿方案》、《2013年上犹县新农合按床日控费实施方案》、《2014年上犹县新农合按床日控费实施方案》证明了2012年至2014年6月乡镇卫生院住院日均用药量限额100元，2014年7月起日均用药量限额120元，及新农合的报销比例等相关规定。
14、《关于对2007年度上犹县新型农村合作医疗定点医疗机构名单进行公示的通知》，证明了东山镇第二卫生院系定点合格的医疗机构。
15、《上犹县乡村医疗卫生机构一体化管理办法》，证明了乡村医生以乡定编，由卫生院根据其医疗技术水平和业务能力聘请到卫生院工作或调配到其它村卫生所工作等情况；上犹县卫生局文件，证明了郑某某于2007年6月28日任东山镇第二卫生院副院长；《关于要求解决乡村卫生组织一体化进入人员正式职工待遇的请示》、《乡镇卫生院乡村卫生一体化人员情况汇总表》证明了郑某某乡村卫生一体化工作人员等情况。
16、会议记录，证明了东山镇第二卫生院通过会议研究绩效工资及分工等情况。
17、2012年2月至2014年10月郑某某看病的患者享受新农合住院补偿情况清单，证明了郑某某的住院患者的姓名及享受新农合补偿金额，2012年2月为11人，3月32人，4月50人，5月43人，6月28人，7月41人，8月64人，9月37人，10月51人，11月31人，12月50人，2013年1月40人，2月26人，3月35人，4月45人，5月64人，6月62人，7月51人，8月102人，9月35人，10月35人，11月37人，12月74人，2014年1月64人，2月39人，3月42人，4-5月102人，6月66人，7月59人，8月88人，9月68人，10月52人的相关情况。
18、2012年2月、3月、4月、5月、6月郑某某的患者分别有11人、32人、50人、43人、28人住院享受新农合住院医药费补偿款的审核单及出院记录，证明了郑某某的住院患者享受新农合住院医药费补偿的详细情况及住院出院的相关情况。
19、被告人郑某某的归案情况说明，证明了县反渎局在工作中发现东山镇第二卫生院郑某某存在违规操作套取新农合专项资金的情况，于2014年10月11日传唤郑某某接受调查，郑某某到案后，如实供述了其所犯罪行。立案决定书，证明了检察机关于2014年10月11日立案侦查的相关情况；常住人口信息，证明了郑某某的身份等情况，乡村医生执业证书，证明了郑某某系乡村医生。
20、被告人郑某某的供述，证明了东山镇第二卫生院70%的病人是他看的，50%的病人存在欠账，主要有将门诊看病的处方换成住院处方按新农合报账，自费用药的换成可报账的虚假住院处方，挂床的按住院才能报账，用药超过日均用药的会通过拆分处方虚增住院天数及住院资料，这样做增加了医院的业务量，患者可享受国家补偿，主要是2010年以来制作虚假资料报账的较多，罗某某院长知道这样的情况，其所开出的原始处方有的给了病人，有的在与药房对账后被其销毁了，还有的装订在存档的日结算单，虚假处方是根据原始处方的总用药费用来编写，即虚假处方金额与原始处方金额是一致，病人每天住院的床位费、诊疗费等只有25元，医院有6张病床，实际在医院住院的病人很少，一年不会超过10人，挂床住院问题很严重，上面对我院罚过款，之后，我院也没有进行整改。
本院认为，《刑法》第九十三条规定，“本法所称国家工作人员，是指国家机关中从事公务的人员。国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论。”根据《全国人民代表大会常务委员会关于﹤中华人民共和国刑法﹥第九章渎职罪主体适用问题的解释》规定，在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员，或者在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，或者虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员，在代表国家机关行使职权时，有渎职行为，构成犯罪的，依照刑法关于渎职罪的规定追究刑事责任。因此，根据以上规定，本案被告人郑某某受事业单位上犹县卫生局的委派在东山镇第二卫生院担任副院长职务，分管医疗业务、新农合、财务、药品等工作，又系医生，从事医疗业务及新农合管理等公务，其主体符合全国人大常委会规定的“渎职罪主体”的资格，同时符合《刑法》第九十三条第二款规定的“以国家工作人员论”。
本案中，被告人郑某某利用担任卫生院副院长职务之便，为了增加医院及个人医疗业务绩效，违反国家新型农村合作医疗住院（大病）统筹补偿的相关规定，将大量不符合新农合报账的门诊患者资料伪造成符合新农合的医疗资料，造成国家新型农村合作医疗补助资金的滥用。由于上述已享受新农合的患者大部分是不符合新农合报账条件，只有少数患者是实际住院治疗符合新农合报账条件，由于该卫生院违规操作，造成管理上的混乱，郑某某开具患者原始门诊处方被虚假住院处方替换后，患者原始门诊处方没有保留，导致无法查明郑某某采用虚假住院套取新农合报账的实际金额。公诉机关指控被告人郑某某滥用职权造成70多万元国家新农合资金被滥用的基本事实清楚，被告人郑某某的行为已构成滥用职权罪。公诉机关指控的罪名成立。
《刑法》第三百九十七条规定：“国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。”根据《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》的规定，造成经济损失30万元以上的，应当认定为致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失；造成经济损失150万元以上的，应当认定为情节特别严重。因此，本案中，被告人郑某某滥用职权造成70多万元国家新农合资金被滥用，依法应处三年以下有期徒刑或者拘役。
被告人郑某某系传唤到案，到案后如实供述所犯罪行，依法不能认定为自动投案，系坦白，可酌情从轻处罚。由于滥用的资金已陆续分发给了农村患者，单位获取的利益均已按工作绩效分发给了个人，无法收回，无法弥补国家的损失。鉴于被告人郑某某未直接获取滥用职权所得的利益，其犯罪情节轻微，可免予刑事处罚。为打击滥用职权犯罪，维护国家机关的正常活动，根据被告人郑某某犯罪的事实、性质、情节和对于社会的危害程度，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第三款、第三十七条之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
被告人郑某某犯滥用职权罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向江西省赣州市中级人民法院提起上诉。书面上诉的，应该提交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 彭修烨
审 判 员 彭良诗
人民陪审员 张声忠
二〇一五年十二月二十五日
代理书记员 刘国庆