黑龙江省哈尔滨市中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2015）哈民一民终字第1522号
上诉人（原审原告）杨严，住哈尔滨市南岗区。
委托代理人金玉莹，黑龙江畅顺达律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）哈尔滨工程大学，住所地哈尔滨市南岗区南通大街***号。
法定代表人姚郁，校长。
委托代理人詹志坚，黑龙江孟繁旭律师事务所律师。
委托代理人王云峰。
上诉人杨严因与被上诉人哈尔滨工程大学劳动争议纠纷一案，不服哈尔滨市南岗区人民法院（2015）南民二民初字第315号民事裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
杨严在一审诉称：其于1988年9月23日入职哈尔滨工程大学下属公司哈尔滨工程大学服务公司（以下简称服务公司），服务公司未与杨严签过劳动合同，未给杨严办理基本养老保险、基本医疗保险、失业保险等手续，2004年3月后待岗。2013年12月13日，服务公司向杨严介绍2001年12月14日单位营业执照被吊销，2008年4月登报通知职工回公司报到，2009年为职工补缴养老保险、2004年1月至2009年12月的医疗保险、1995年1月至2009年12月失业保险费，并支付职工解除劳动关系经济补偿，安置了职工工作的情况。2014年3月14日，服务公司给付杨严2009年12月以前的经济补偿12，980元（工资590元／月×22个月﹑哈尔滨市2012年12月1日最低工资1，160元／月），杨严不服，向哈尔滨市劳动争议仲裁委员会申请劳动仲裁，哈尔滨市劳动争议仲裁委员会作出（2014）第628号仲裁裁决书。杨严诉至法院，请求：1、哈尔滨工程大学支付杨严1996年7月～2009年12月期间自行补缴基本养老保险费22，065.83元；2、哈尔滨工程大学因为没有为杨严办理基本医疗保险参保手续造成杨严患病住院基本医疗保险待遇损失，支付杨严2013年7月11日医疗费基本医疗保险统筹基金支付部分36，244.53元、相当于医疗费用25%的赔偿费用12，762.16元；3、支付杨严2013年7月11日医疗期病假工资5，568元；4、哈尔滨工程大学因为没有为杨严办理失业保险参保手续造成杨严失业时失业保险待遇损失，支付杨严2013年12月18日～2015年12月18日失业保险金17，640元、医疗保险补助9，003.70、医疗补助金1，764元；5、支付杨严1988年9月23日～2013年12月18日解除劳动关系经济补偿差额16，600元、额外经济补偿金8，300元、加付赔偿金16，34元、违法解除劳动关系赔偿金差额46，180元；6、哈尔滨工程大学为杨严出具解除劳动关系证明书、赔偿杨严工资损失28，433.30元、赔偿杨严1992年8月～1996年6月期间基本养老保险缴费损失1，962.40元。
哈尔滨工程大学在一审辩称：工程大学不是杨严的用工单位，所以，不承担用人单位的责任。本案系因政府指令企业改制而引发的纠纷，不属于法院受理民事案件的范围。服务公司改制职工安置方案经职工大会讨论通过符合法律的相关规定。综上，请驳回杨严的起诉或诉请
原审法院裁定认为：根据最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（三）》第二条的规定，“因企业自主进行改制引发的争议，人民法院应予受理”。人民法院仅受理企业改制中基于平等民事主体关系而发生是民事纠纷，对于政府及其相关部门行为主导的企业改制，其权利转移等事项并非企业自身所能决定的，故哈尔滨工程大学与劳动者之间的关系不属于平等主体之间的民事法律关系，由此引发的纠纷，不能启动民事诉讼程序。本案中，哈尔滨工程大学的改制系在政府主导下的改制，故由此引发的劳动争议不属法院受理范围。据此，依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第一款第（四）项、第一百五十四条第一款第（三）项、最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（三）》第二条之规定，裁定如下：驳回原告杨严的起诉。案件受理费10元，免收
杨严不服，向本院上诉称：原审法院裁定认定事实错误。1、2015年06月01日，一审第二次庭审杨严当庭对哈尔滨工程大学提供给一审法庭的证据工信部财函原件与提供给哈尔滨市劳动人事争议仲裁委员会的工信部财函复印件在文字大小、列宽未变的情况下，字间行距有非常明显的差别，不是一个原件复印的结果，是伪证，不符合法律规定，提出质疑，一审法官视而不见不予采信。劳服公司改制没有法律依据，企业改制“是根据《公司法》、《民法通则》、《合同法》等有关法律、行政法规及相关政策，对企业产权制度进行改造，是在政府指导下进行的。尤其是国有企业改制；需经有审批权的地方人民政府审批后才能进行”。被上诉人（一审被告）是事业不是企业，不存在“对企业产权制度进行改造”的情况，一审法院裁定劳服公司的改制系在政府主导下的改制与事实不符是没有法律依据的；2、杨严提供的证据材料录音材料、《哈尔滨工程大学服务公司改制相关问题的说明》中已经证实：哈尔滨市厂办大集体改制政策﹤哈政发（2007）23号﹥、哈劳社发（2009）37号：“职工大会的合法、有效是改制企业合法、有效的前置条件”。①、劳服公司改制方案、安置方案就是改制方案未提请职工大会审议、通过，是伪证，召开的职工大会是不合法；②、劳服公司的单位《说明》中“2008年7月至12月之间，职代会讨论改制方案未果，到12月职代会自行解散”2009年12月16日召开的职工大会没有签到簿，应到会职工人数没有合法的证明依据，召开的职工大会是不合法，综上，劳服公司改制不在哈尔滨市厂办大集体改制政策范围内，也不符合其政策的要求及法律规定，劳服公司改制是不合法、无效的、不应实施的，劳服公司不是改制企业，一审法院认定劳服公司的改制系在政府主导下的改制认定事实是错误的、是没有法律依据的；3﹑最高人民法院民一庭庭长杜万华就《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（三）》答记者问（2010年9月）答：针对企业改制过程中出现的特殊情况，特别是政府行为主导的企业改制，我们认为，企业职工下岗、整体拖欠职工工资是企业制度改革和劳动用工制度改革中出现的特殊现象，不是履行劳动合同中的问题，由此引发的纠纷，应当由政府有关部门按照企业改制的政策规定统筹解决，不属于劳动争议案件，不应以民事案件立案审理。随着我国经济体制改革的逐步深入，不论是国有企业还是民营企业，其改制已越来越呈现出多元化特征，而不仅限于政府或相关部门主导。对于企业自主改制引发的争议处理，完全是在法律规定的层面上进行，因此，对于这部分劳动争议案件，人民法院责无旁贷，应依法予以受理。经杨严咨询哈尔滨市政府国资委、人力资源和社会保障局、社会保险事业管理局、厂办大集体改革工作领导小组办公室等部门，均没有劳服公司改制的主管部门及厂办大集体企业改制统一微机代码，政府部门依法行政实行属地管理，劳服公司改制与其无关，不在哈尔滨市厂办大集体改革范围内，改制政策规定企业不给职工参保“三险”，缴纳保险费，支付经济补偿是不允许的。而一审法院认定劳服公司的改制系在政府主导下的改制，也没有根据杜万华讲话的精神告知杨严应当由哪一级政府有关部门按照企业改制的政策规定统筹解决，是国务院还是哈尔滨市政府有关部门按照企业改制的政策规定统筹解决。因此，一审法院裁定“劳服公司的改制系在政府主导下的改制，故由此引发的劳动争议不属法院受理范围。”是不责任的、认定事实是错误的、是没有法律依据的，劳服公司是自主进行改制的企业，杨严与劳服公司之间引发的劳动争议，是基于平等民事主体关系而发生是民事纠纷。二、一审法院裁定适用法律不当，严重损害了杨严的合法权益。1、根据《最高人民法院关于审理与企业改制相关民事纠纷案件若干问题的规定》第三条政府主管部门在对企业国有资产进行行政性调整、划转过程中发生的纠纷，当事人向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理。的规定，本条是关于因政府行政行为产生纠纷提起的民事诉讼人民法院不予受理问题的规定，本条“政府”是指有审批权的地方人民政府；本条“政府主管部门对企业国有资产进行行政性调整、划转”，指的是在国有企业之间，因管理体制和组织机构调整，政府主管部门依据行政命令将属于一家国有企业的资产划转到另一家国有企业中。这种调整和划转，不是企业自身意志所能决定的，而是政府的意志，是政府对国有企业实施的行政管理行为。在调整和划转中，政府主管部门与被调整的企业不处于平等地位，所调整和划转的企业资产也是无偿的，不是等价变换的市场交易。因此，在政府主管部门对企业国有资产进行行政性调整和划转中发生的纠纷，不能适用民事诉讼程序获得司法救济；（引自最高人民法院研究室编《公司、企业司法解释理解与适用》、《最高人民法院关于审理与企业改制相关民事纠纷案件若干问题的规定》理解与适用）是指“国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府国有资产监督管理机构根据《企业国有资产法》第11条的定义，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责，国务院和地方人民政府根据需要，可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责”。所以，工信部是国务院下属部门不是其国有资产监督管理机构，工信部也未得到国务院和哈尔滨市政府的合法授权，［哈尔滨市政府已根据（国函（2005）88号）《国务院关于同意东北地区厂办大集体改革试点工作指导意见的批复》、（国资分配（2007）292号）﹤国务院国资委、财政部、劳动保障部《关于同意哈尔滨市进行厂办大集体改革试点的函》﹥文件的授权全权负责辖区内的厂办大集体改制工作］也未得到国有资产监督管理机构的批准，工信部财函批复哈尔滨工程大学“你校服务公司参照哈尔滨厂办大集体企业改革的相关政策进行改制，所需费用由你校和服务公司承担”，哈尔滨工程大学是事业单位不是国有企业，劳服公司是集体企业不是国有企业，不存在“政府主管部门依据行政命令将属于一家国有企业的资产划转到另一家国有企业中”的行为，工信部、国务院、哈尔滨市政府及主管部门行政未拨付一分钱，不存在“政府主管部门在对企业国有资产进行行政性调整、划转”的行为，哈尔滨工程大学是工信部批准的自主进行改制的企业，一审法院认定劳服公司的改制系在政府主导下的改制是没有法律依据的。劳服公司只是将其兴办的单位合并、将其内部资源重新组合优化的行为，为职工参保养老、医疗、失业保险，缴纳保险费，支付经济补偿等，是按照哈尔滨厂办大集体企业改制政策规定妥善安置职工应履行的法定义务，因此，杨严与劳服公司之间引发的劳动争议，不是因政府行政行为产生的纠纷，是基于平等民事主体关系而发生是民事纠纷，根据《劳动合同法》第三十四条用人单位发生合并或者分立等情况，原劳动合同继续有效，劳动合同由承继其权利和义务的用人单位继续履行。《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（三）》第2条因企业自主进行改制引发的争议，人民法院应予受理。的规定，所以，哈尔滨工程大学单位违反改制政策不为杨严参保三险等是违反法律的，已不能承担相关责任了，因此，杨严可以依据《民事诉讼法》第119条起诉，以《起诉状》要求劳服公司赔偿杨严养老、医疗、失业保险待遇损失，支付解除劳动关系经济补偿差额、违法解除劳动关系赔偿金差额等，人民法院都应予受理、支持。劳服公司因职工大会内容违法，其自主改制也是不合法、无效的、不应实施的，杨严依据《民事诉讼法》第119条起诉适格。2、工信部财函是无效的，《中华全国总工会关于在企业改制重组关闭破产中进一步加强民主管理工作的通知》二、的规定“改制重组关闭破产企业工会要监督企业坚持和完善职工代表大会制度，在改制重组关闭破产中严格履行民主程序，要督促企业按照”两办通知”和《国务院办公厅转发﹤国资委关于规范国有企业改制工作意见﹥的通知》（国办发（2003）96号）的规定要求，将改制方案提交企业职工代表大会或职工大会审议，职工的裁减和安置方案等涉及职工切身利益的重大问题提交职工代表大会审议通过，未经职工代表大会审议的不应实施；既未公开又未经职工代表大会通过的决定视为无效。要坚持规范职工代表大会制度。改制企业召开职工代表大会，必须要有三分之二以上职工代表出席，经全体职工代表半数以上通过方为有效。‥‥‥‥改制重组关闭破产企业工会要协助监督企业落实有关法律法规和政策规定，切实维护职工合法权益不受侵害。积极协助和监督企业按照《破产法》、《劳动合同法》、《企业国有资产法》、《关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实施办法的通知》（国经贸企改（2002）859号）、《关于进一步规范国有大中型企业主辅分离辅业改制的通知》（国资发分配（2005）250号）、《最高人民法院关于正确审理企业破产案件为维护市场经济秩序提供司法保障若干问题的意见》（法发（2009）36号）等法律和政策规定，做好职工安置和经济补偿工作，避免大规模裁员，维护职工的劳动权益和经济权益。”《企业国有资产法》第41条的规定“企业改制应当制定改制方案，载明改制后的企业组织形式、企业资产和债权债务处理方案、股权变动方案、改制的操作程序、资产评估和财务审计等中介机构的选聘等事项。企业改制涉及重新安置企业职工的，还应当制定职工安置方案，并经职工代表大会或者职工大会审议通过。”、《黑龙江省企业事业单位职工代表大会条例》第28条规定：“企业、事业单位依照法律、法规及本条例规定，应当提交职工代表大会讨论通过或者决定的事项而未提交的，做出的决议、决定无效。”2015年05月14日一审第一次庭审杨严提供的录音证据、《单位改制方案—职工大会讨论稿》、《哈尔滨工程大学服务公司改制相关问题的说明》已证实①、劳服公司在录音证据中确认杨严单位哈尔滨工程大学服务公司改制方案、职工安置方案就是哈尔滨工程大学服务公司改制方案—职工大会讨论稿，改制方案没有正式稿，2009年12月16日召开的职工大会只有哈尔滨工程大学服务公司改制方案—-职工大会讨论稿经审议通过了，哈尔滨工程大学出示的证据上述二项《方案》未提请职工大会审议、通过是伪证，违反了《中华全国总工会关于在企业改制重组关闭破产中进一步加强民主管理工作的通知》《企业国有资产法》的规定。哈尔滨工程大学进行的企业改制是不应实施、视为无效、不合法的；②、劳服公司于2008年5月10日召开的职工大会职工人数是616人，应参会454人，实到会351人，未提供表决人数，与2009年12月16日职工大会应参会在册职工人数172人，实到会154人、表决110人，职工人数相差巨大，出席都未超过2／3即411人（616人×2／3＝410.67人）、表决同意未超过半数308人（616人÷2），违反了《中华全国总工会关于在企业改制重组关闭破产中进一步加强民主管理工作的通知》、《城镇集体所有制企业条例》和《黑龙江省企业事业单位职工代表大会条例》规定。召开职工代表（职工）大会会议应当有三分之二以上的职工代表（职工）出席。职工代表（职工）大会进行表决和选举时，应当采用无记名投票方式，并获得全体职工代表（职工）过半数赞成票通过。第17条职工代表的选举，以分公司或者分厂、车间或者工段、班组或者科室等为选区进行，选举时应当有本选区三分之二以上的职工参加。的规定，实到会、表决通过人数不符合法律规定，而上诉人单位违反了这一法律强制性规定，2008年5月10日召开的职工大会会议选举产生了31名职工代表、2009年12月16日召开的职工大会也是不合法的、无效的、不应实施，进行的企业改制是不应实施、视为无效、不合法的；③﹑哈尔滨工程大学《讨论稿》、《改制方案》、《安置方案》中规定企业解除劳动关系经济补偿金标准按照工资590元计算是低于2008年1月1日本市最低工资650元／月的标准，违反了《黑龙江省企业事业单位职工代表大会条例》中第30条第2款职工代表大会（职工大会）审议通过的事项不得违反国家政策和法律、法规的规定，职工大会内容亦违法、做出的决议是无效的；综上所述，《哈尔滨工程大学服务公司改制方案》、《哈尔滨工程大学服务公司职工安置方案》、《哈尔滨工程大学服务公司企业改制职工大会决议》是不应实施、视为无效、不合法的，所以，因上诉人单位2008年5月10日召开的职工大会会议选举产生了31名职工代表是不合法的、无效的、不应实施，因此，经2008年7月25日服务公司第一次职代会表决通过的《哈尔滨工程大学服务公司企业改制申请》也是不合法的、无效的、不应实施，工信部《关于哈尔滨工程大学服务公司参加哈尔滨市厂办大集体企业改制申请的批复》（工信部财函（2009）188号）也是不合法的、无效的、不应实施，2009年12月16日召开的职工大会也是不合法的、无效的、不应实施，哈尔滨工程大学进行的企业改制行为也是不应实施的、不合法的、无效的，是的非改制企业，故哈尔滨工程大学与杨严之间的关系属于平等主体之间的民事法律关系。而一审裁定是无视哈尔滨市工会明确要求，企业在改制中严格落实中华全国总工会《关于在企业改制重组关闭破产中进一步加强民主管理工作的通知》、《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》、《黑龙江省企业事业单位职工代表大会条例》、《黑龙江省企业事业单位公开管理条例》，“将改制方案提交企业职工代表大会或职工大会审议，职工的裁减和安置方案等涉及职工切身利益的重大问题提交职工代表大会审议通过，未经职工代表大会审议的不应实施；既未公开又未经职工代表大会通过的决定视为无效。”的法律法规的行为，是无视“职工（代表）大会必须合法、有效是改制企业合法、有效的前置条件”，所以工信部财函是无效的，一审法院裁定适用法律法规是错误的。3、根据﹤劳动部关于贯彻执行《中华人民共和国劳动法》若干问题的意见〉98．适用法律、法规、规章及其他规范性文件遵循下列原则：（1）法律的效力高于行政法规与地方性法规；行政法规与地方性法规效力高于部门规章和地方政府规章；部门规章和地方政府规章效力高于其他规范性文件。（2）在适用同一效力层次的文件时，新法律优于旧法律；新法规优于旧法规；新规章优于旧规章；新规范性文件优于旧规范性文件的规定，新法规《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（四）》第2条（一）经审查认为该仲裁裁决为非终局裁决的，基层人民法院应予受理。第12、15条优于旧法规《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（三）》第2条因企业自主进行改制引发的争议，人民法院应予受理。因企业（杨严单位）非自主进行改制引发的争议，人民法院不应予受理，已不再适用了。因此，哈尔滨工程大学辩称，本案系政府指令企业改制而引发的纠纷，不属于法院受理民事案件的范围已不再适用了。《社会保险法》、《劳动合同法》、《民事诉讼法》、《企业国有资产法》的效力高于法规《解释（三）》（法释（2010）12号）第2条、《最高人民法院关于审理与企业改制相关民事纠纷案件若干问题的规定》第3条，法院适用上述法律依据审理劳动争议案件，应优先适用法律，哈尔滨工程大学改制方式不属于《企业国有资产法》第39条的改制方式，综上所述，哈尔滨工程大学与杨严之间的关系属于平等主体之间的民事法律关系。故请求：撤销原审民事裁定，查清事实发回原审法院重审；查清事实改判支持杨严的一审全部诉讼请求。
哈尔滨工程大学在法定期限内未提交答辩状，在二审庭审中辩称：同意原审法院裁定，请求驳回上诉人的上诉。
本院认为：杨严与哈尔滨工程大学之间的民事纠纷，源于哈尔滨工程大学对其下设的劳服公司的企业改制行为，对该企业改制行为，系根据工信部《关于哈尔滨工程大学服务公司参加哈尔滨市厂办大集体企业改制申请的批复》（工信部财函（2009）188号）文件精神，因哈尔滨工程大学系部属院校，其设立的劳服公司由哈尔滨工程大学负责改制。从本案审理后查证的证据材料看，杨严与哈尔滨工程大学之间所发生的民事纠纷，发生在由政府及其所属部门主导的企业改制行为中。因此，对于由政府及其所属部门主导的企业改制行为而引发的劳动争议问题不是平等主体之间的民事行为，人民法院不予受理。原审法院据此裁定驳回杨严的起诉，并无不当。本院予以维持。
综上，依照依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项、第一百七十一条之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
二审案件受理费免收。
审 判 长 焦崇升
审 判 员 李庆军
代理审判员 吕树成
二〇一四年九月二日
书 记 员 孙英喆