青海省西宁市中级人民法院
p t ; ” > 行 政 判 决 书
（2018）青01行初19号
原告：湟中县上新庄镇上台村村民委员会，组织机构代码：D0160XXXX，住所地：湟中县上新庄镇上台村。
法定代表人：安启顺，该村村委会主任。
委托诉讼代理人：柳国福，该村村民代表。
委托诉讼代理人：张明华，方圆第二法律事务所法律工作者。
被告：湟中县人民政府，统一社会信用代码：×××，住所地：湟中县鲁沙尔镇和平路133号。
法定代表人：赵冬，该县县长。
委托诉讼代理人：马庆霞，湟中县人民政府法制办工作人员。
委托诉讼代理人：卢丽婷，青海辉湟（湟中）律师事务所律师。
被告：湟中县林业局，统一社会信用代码：×××，住所地：湟中县鲁沙尔镇金塔路东拉巷1号。
法定代表人：钟毅，该局局长。
委托诉讼代理人：李宝章，该局森林资源管理科科长。
委托诉讼代理人：孔德文，青海辉湟（湟中）律师事务所律师。
第三人：湟中县上新庄镇白石头村村民委员会，组织机构代码：D0160XXXX，住所地：湟中县上新庄镇白石头村。
法定代表人：陈万德，该村委会主任。
委托诉讼代理人：杨宝山，该村支部书记。
原告湟中县上新庄镇上台村村民委员会（以下简称上台村）不服被告湟中县人民政府、湟中县林业局向第三人湟中县上新庄镇白石头村村民委员会（以下简称白石头村）颁发的湟林证字（2011）第1941号林权证，向本院提起诉讼，请求依法撤销该林权证的登记和颁证。本院受理后，于2017年11月8日做出（2017）青01行初12号行政裁定书，宣判后，上台村提出上诉，青海省高级人民法院于2018年3月6日做出（2018）青行终72号行政裁定书，裁定本院继续审理。本院依法组成合议庭，于2018年5月15日公开开庭审理了本案。原告上台村的法定代表人安启顺，委托诉讼代理人柳国福、张明华，被告湟中县人民政府的委托诉讼代理人马庆霞、卢丽婷，被告湟中县林业局的法定代表人钟毅及委托诉讼代理人李宝章、孔德文，第三人白石头村的法定代表人陈万德、委托诉讼代理人杨宝山均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告湟中县人民政府于2011年10月15日作出湟林证字（2011）第1941号林权证，确认白石头村杨宝山等108户共同拥有牛勒大滩139.61亩、大掌1036.11亩、护花牌根151.82亩、片拉拉50.18亩、弟兄山578.65亩、周德梁251.92亩的林地共计2208.29亩。
被告湟中县人民政府、湟中县林业局向本院提供了如下作出被诉行政行为的证据：
1、林权登记申请表，拟证明2011年8月20日，第三人白石头村申请林权登记和被告依法确认的事实；
2、林权勘界外业调查表，拟证明被告进行了现场勘界及第三人白石头村的郭发龙、安生德、安守贵在该调查表上签字盖印确认的事实：
3、林权证明书、林权登记申请表，拟证明早在2001年4月28日，上台村、白石头村、静房村在镇政府、乡林业站的参与下，各方对林地已经确认无争议的事实；
4、林地林木产权勘界公告，拟证明第三人白石头村于2011年7月8日对林地产权界定结果在白石头村进行公告的事实；
5、公示，拟证明第三人白石头村于2011年9月12日对林权登记表在白石头村进行公示的事实；
6、公示证明，拟证明第三人白石头村于2011年10月12日对林地登记进行公示后，该村村民无争议的事实；
7.联户发证委托书，拟证明第三人白石头村委托杨宝山领取和保管林权证的事实；
8、林权登记申请表，拟证明2011年11月25日，原告上台村申请林权登记和被告依法确认的事实；
9、林权勘界外业调查表，拟证明被告进行了现场勘界及原告上台村的宗伟录、双保存、虎启云在该调查表签字盖印确认的事实：
10、林权证明书、林权登记申请表，拟证明早在2001年4月30日，上台村、下台村、白石头村、静房村在镇政府、乡林业站的参与下，各方对林地已经确认无争议的事实；
11、林地林木产权勘界公告，拟证明原告上台村于2010年11月20日对林地产权界定结果在上台村进行公告的事实；
12、公示，原告上台村于2011年9月7日对林权登记表在上台村进行公示的事实；
13、公示证明，拟证明原告上台村于2011年10月14日对林地登记进行公示后，该村村民无争议的事实；
14、联户发证委托书，拟证明第三人白石头村委托宗伟录领取和保管林权证的事实；
15、关于马场乡白石头村与上台村草山争议达成的协议第三条”草场界线由东向西从赶牛路起至大皮袋口为止，由乡政府、白石头村、上台村到实地划定并设标志物，以附图为准”，拟证明原告上台村和第三人白石头村有争议的林地没有确权的事实。
被告湟中县人民政府、湟中县林业局在举证期限内未提供其据以作出被诉登记和颁证行政行为的规范性法律依据。
原告上台村对被告湟中县人民政府、湟中县林业局提交的上述15份证据的真实性不持异议，但对证据1、2、3、8、9、10、15的证明方向有异议，认为2001年4月，各方在林权证明书上确定的林地与2011年确权林地并不一致，虽然有盖章但不能证明涉案林地的权属是没有争议的，对此，被告湟中县人民政府、湟中县林业局应提交自2001年至2011年期间林地变更的相关证据；调解协议书中的林地因双方均有争议，至今没有确权，与本案争议林地没有关系；上述证据在涉及林地的来源、四至界线的确认上和签名上均存在问题，证据1、8中，白石头村的林地均登记为变更，而上台村均登记为初始，对此，被告湟中县人民政府、湟中县林业局未能举证；证据2、9中林地的勘界登记，涉及白石头村和上台村相邻林地的确认，根据草山林地勘界的规定，应当有上述相邻两个村四至界线的权利人签字才能证明勘界的林地没有争议，而上述证据中很大一部分勘界登记中，没有四至界线权利人的签字，不论是在白石头村的林地勘界调查表还是上台村的林地勘界调查表中，没有相邻的两个村相关人员的签字盖印，不能证明涉案林地属于白石头村，被告湟中县人民政府、湟中县林业局亦未能举证。
第三人白石头村对被告湟中县人民政府、湟中县林业局提交的所有证据均不持异议。
原告上台村诉称，原告与第三人白石头村同属于湟中县上新庄镇人民政府管辖的两个自然行政村。长期因东岔、西岔、大皮袋、小皮袋、大阴坡草山的所有权、使用权存在争议，虽经政府有关部门多次调解，但至今未果。2016年初，因第三人的村民殴打原告的村民、驱散羊群、撕毁账房、砸坏摩托车，声称有林权证为凭证，不准原告村民在此放牧，双方发生纠纷。2016年3月，原告向湟中县人民政府、县林业局提出调处报告后，湟中县上新庄镇政府进行了调处但无果。同年11月22日，原告在上新庄镇人民政府和县林业局查看到涉案的草山相关材料，上新庄镇政府直到2011年8月7日还在进行调解中，第三人白石头村明知存在林地纠纷却在《林权登记申请表》中填写权属无争议。二被告于2011年10月15日为其制作颁发了湟林证字（2011）第1941号林权证，涉及争议林地面积为：2028.29亩。2016年12月26日，原告向湟中县上新庄镇人民政府提出林木林地权属争议申请，请求依法撤销第三人白石头村的湟林证字（2011）第1941号林权登记。2017年3月23日，湟中县林业局做出湟林字（2017）53号《关于上新庄镇上台村与白石头村林地权属纠纷调处情况的答复意见》称：我局和上新庄镇人民政府对你村和白石头村林权权属纠纷进行了多次协商，未达成一致意见。建议你村通过司法程序进行诉讼，解决你村和白石头村的林地权属纠纷。二被告的行为违反了《林木林地权属登记管理办法》第六条”县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林权证），是处理林权争议的依据”、第十一条”当事人对同一起林权争议都能够出具合法凭证的，应当协商解决，经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府按照双方各半的原则，并结合实际情况确定其权属”的规定，二被告将争议林地确权给第三人，没有进行必要的调查和核实，明知双方权属存在争议，不正确履行职责作出确权，违反法律法规的规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条、第四十六条、第四十九条的规定，请求：一、依法撤销湟中县人民政府颁发给第三人白石头村的湟林证字（2011）第1941号林权证；二、诉讼费由二被告承担。
原告上台村为证明其诉讼主张，提供了如下证据：
l、《关于上新庄镇上台村与白石头村草山纠纷的报告》，拟证明2016年3月，因草山存在争议，请求湟中县人民政府、湟中县林业局进行处理的事实；
2、《关于上新庄镇上台村与白石头村草山纠纷信访问题的答复》，拟证明2016年6月28日，湟中县上新庄镇人民政府答复通过司法程序合理解决；
3、林木林地权属争议处理申请书，拟证明2016年12月26日，上台村请求湟中县人民政府、湟中县林业局撤销十一本颁发给白石头村的林权证的事实；
4、湟中县林业局湟林字（2017）53号《关于上新庄镇上台村与白石头村林地权属纠纷调处情况的答复意见书》，拟证明上台村反映林地权属存在争议后，湟中县林业局建议其与白石头村的林地权属纠纷通过司法程序解决的事实；
5、行政起诉状，拟证明2017年5月15日，在湟中县人民政府、湟中县林业局协调无果后，上台村向法院起诉的事实；
6、湟林证字（2011）第1941号林权证。拟证明该林权证涉及的牛勒大滩139.61亩、大掌1036.11亩、护花牌根151.82亩、片拉拉50.18亩、弟兄山578.65亩、周德梁251.92亩的林地共计2208.29亩双方存在争议的事实；
7、档号L5.16.17.10.42-71，湟中县上新庄镇2010年集体林权制度改革争议登记表、争议处理申请表、会议记录复印件等，拟证明双方在东岔、西岔、大皮袋、小皮袋、大阴坡草山林地一直存在争议，涉案林地就涉及东岔、西岔、大皮袋、小皮袋，故在林木林地权属争议处理申请表中虽然书写为大阴坡，但实际是包括东岔、西岔、大皮袋、小皮袋在内，上新庄镇人民政府协调但无结果的事实；
8、2011年8月23日的《白石头村集体林权制度改革实施方案》、2010年11月14日的《上台村集体林权制度改革实施方案》，拟证明白石头村土地面积8439.56亩，其中林地面积7376.27亩，总户数108户，人口451人；证明上台村土地面积3201.67亩，其中林地面积830.1亩，总户数240户，人口1012人，造成白石头村人少地多，上台村人多地少的事实。
被告湟中县人民政府、湟中县林业局质证认为，对证据1、2、3、4、5、6、7、8的真实性没有异议，但对证明方向有异议，认为双方在大阴坡的林地存在争议，且政府一直未予以确权，不能证明东岔、西岔、大皮袋、小皮袋的林地存在权属争议，颁发给白石头村的林权证也是根据申请、勘界、公示后依法办理的，集体林权制度改革实施方案也是两个村子上报的，证明不存在林地争议。
第三人白石头村对原告上台村提交证据的质证意见，同被告湟中县人民政府、湟中县林业局一致。
被告湟中县人民政府、湟中县林业局辩称，2011年8月和11月，湟中县林业局根据第三人白石头村和原告上台村的申请，分别对原告和第三人所有的林地进行了勘界调查并进行了公告和公示，在无争议的情况下，由湟中县人民政府颁发了相应的林权证书。上述登记和颁证事实清楚，证据充分，程序合法。根据相关法律法规的规定，依法对原告上台村所有的林地、第三人白石头村所有的林地进行了确权。自2011年10月15日颁证至今，原告上台村提起撤销之诉，已超过起诉期限，请求依法驳回原告的诉讼请求，且湟中县林业局是政府办事机构，并不具有颁证权利，应驳回对湟中县林业局的起诉。
第三人白石头村述称：2001年6月，湟中县林业局在原告村和白石头村勘界草山林地，通知两个村进行现场勘界，两村之间的草山林地界线，双方同意确认并签名盖章公示后取得林权证，得到政府确权。在2011年6月湟中县开展林权改革，又一次确认公示颁发林权证，再次确权，在此期间原告没有提出过任何异议，现主张撤销林权证已超过法定的诉讼时效。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人白石头村在规定的举证期限内未提交证据。
经庭审质证，本院对上述证据作出如下确认：
被告湟中县人民政府、湟中县林业局提供的证据4、5、6、7中，原告上台村无异议，其效力予以确认：证据1、2、3不能证明白石头村涉案林地是变更登记及在确权时上台村是确认没有争议的，其效力不予确认；证据11、12、13原告上台村无异议，其效力予以确认；证据8、9、10、15不能证明原告上台村的林权是初始登记及涉案林地不存在争议，协议中争议林地与本案不具有关联性，其效力不予认定。原告上台村提交的证据1、2、3、4、5、6、7、8，二被告及第三人白石头村认可其真实性，与本案具有关联性，其证明效力予以确认。
根据各方当事人的陈述及提供的相关证据，确认本案基本事实如下：原告上台村与第三人白石头村同属湟中县上新庄镇人民政府下辖的两个相邻自然行政村。2011年8月、11月，湟中县林业局根据申请分别对上台村和白石头村所有的集体林地进行了勘界，并经湟中县人民政府审核，于2011年10月15日向第三人白石头村颁发了包括湟林证字（2011）第1941号林权证在内的十一本林权证。但上述林权证一直由湟中县上新庄镇人民政府保管。自2016年始，双方村民因东岔、西岔、大皮袋、小皮袋、大阴坡草山林地发生纠纷。2016年3月，原告上台村向湟中县人民政府、湟中县林业局提出调处无果后于同年11月22日查看到涉案的林地相关材料，得知第三人白石头村已经取得争议林地的湟林证字（2011）第1941号等十一本林权证，遂于2016年12月26日，向湟中县上新庄镇人民政府提出林木林地权属争议申请，请求依法撤销第三人白石头村的湟林证字（2011）第1941号林权证等十一本林权证的登记。2017年3月23日，湟中县林业局做出湟林字（2017）53号《关于上新庄镇上台村与白石头村林地权属纠纷调处情况的答复意见》建议通过司法程序，进行诉讼解决林地权属纠纷。原告以二被告将争议林地确权给第三人，没有进行必要的调查和核实，明知双方权属存在争议，不正确履行职责作出确权，违反法律法规的规定为由诉至法院，请求撤销湟中县人民政府颁发给第三人白石头村的湟林证字（2011）第1941号林权证等十一本林权证并承担诉讼费。
本院认为,根据《中华人民共和国森林法》第三条”...国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权...”的规定以及《中华人民共和国森林法实施条例》第五条第二款”单位和个人所有的林木，由所有者向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认林木所有权”和第三款”使用集体所有的森林、林木和林地的单位和个人，应当向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认森林、林木和林地使用权”的规定，被告湟中县人民政府具有对湟中县辖区内林地进行登记造册，并颁发林权证的主体资格和法定职权。湟中县林业局为实施林地权属具体工作、处理相关林地权属争议纠纷的行政管理部门。本案中被告湟中县人民政府，依据相关法律法规，经森林、林木、林地所有者或使用者提出申请，由被告湟中县人民政府依照法定程序发放林权证，确认林木林地所有权、使用权，系被告依法行使法定职责，属具体的行政行为，湟中县人民政府为本案适格被告。湟中县林业局并不具有法定颁证职责，其履职行为应由湟中县人民政府对外承担责任，其辩称不是本案适格被告的理由成立。《青海省集体林权制度改革实施方案》明确提出，林地界线必须在涉及到村行政界线的土地没有争议或者争议已经解决的前提下，对该行政村范围内的集体林地按照村（社）改革方案规定的明晰产权模式落实到户，按户勘测。该方案中明确林地没有争议是确定权属的前提，林权证是对林木所有权作出确认的物权凭证，必须在林地无争议的基础上进行。本案中，原告上台村与第三人白石头村为相邻的两个行政村，双方除对大阴坡草山林地存在争议未确权外，还在”东岔、西岔、大皮袋、小皮袋”也存在林地权属争议，对此有原告上台村提交的档号L5.16.17.10.42-71相关材料、湟中县林业局做出的《关于上新庄镇上台村与白石头村林地权属纠纷调处情况的答复意见》等予以印证，二被告未能提供充分证据证明其在涉及上台村、白石头村相邻林地勘界确认权属中上述林地不存在争议，且不能提供作出2001年4月28日林权证明书所依据的相关证据，故二被告所持涉案林地不存在争议的答辩理由不能成立。根据《青海省集体林权勘界办法》第十三条勘测程序（二）送达勘界通知：由村委会书面通知接界村两委班子负责人、相关林权权利人，特别要通知宗地四邻接界人具体勘界时间和地点。通知要送达并取得回执。（五）确认勘测结果：由接界村两委班子负责人在村林改区域范围界线上签字并加盖公章；由林权权利人、利害关系人在《林权勘查外业调查表》上签字并摁手印以及第二十四条”当指界勘测均由林权权利人全程参与并签字画押没有异议的，可以采取公告的形式，否则必须公示”的规定。在进行林地勘界时，必须有接界村的相关负责人在场，并要求签字和加盖公章，本案中，二被告提交的《林权勘查外业调查表》中，不能证明在对第三人白石头村所有的集体林地勘界时，原告上台村的两委班子负责人全程在场并签字和加盖公章。且经庭审释明，二被告未能提供林地勘界时无需接界村人员在场的相关证据。根据林地勘界工作实务，现场勘查时，要核实集体经济组织的所有林地的四至界线，涉及相邻集体经济组织或其它单位的，相邻集体经济组织或其它单位的代表要一起参加核实，确保集体经济组织之间或其他单位之间不重不漏。林地勘界工作组（包括专业技术人员、乡（镇）负责人、村民委员会负责人、村民小组负责人）组织申请人、相关权利人（包括林地所有权人、原林地使用权人及相邻宗地的权利人）必须到实地核实。在此基础上对宗地界线进行现场勘查。宗地界线（四至）勘查无异议的，参加现场勘查人员必须在《林地权属勘查登记卡》”参与人签名”栏签名或盖章。林权勘界的目的是对通过对林地四至的勘测和认定,通过群众认可、合同约定、权证确权,对林地的有关内容进行定义,实现林地、合同、林权证相一致。被告湟中县人民政府、湟中县林业局未能提供相关证据证明已经按规定履行了上述职责，应承担举证不能的法律后果。且二被告对林权登记申请表中白石头村的林地登记为变更，上台村林地登记为初始以及林权勘界外业登记表中四至无签名确认的情形未能提交相关证据并予以合理解释和说明。根据国家林业局《林木和林地权属登记管理办法》第二条、第三条、第六条、第十一条，林业部《林木林地权属争议处理办法》第三条、第四条、第五条、第六条、第八条、第十条、第十五条、第十九条，《青海省集体林权勘界办法》第十三条、第二十四条的规定，二被告在登记发证前应对申请人白石头村申请登记的林木和林地位置、四至界限、面积等进行审查，并依法进行公告，只有数据准确、材料合法有效、无权属争议的登记申请才能被登记和确认权属。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条”人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”的规定，被告湟中县人民政府根据第三人白石头村申请进行的确权和颁证，违反了上述规定的法定程序和审查义务，属主要证据不足、且程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，被告湟中县人民政府、湟中县林业局对作出的登记和颁证行政行为所依据的规范性文件负有举证责任，但在规定的举证期限内其未能提供，应承担相应的法律后果。本案颁证时间虽然发生在2011年10月15日，但经当庭核实，上述林权证均没有发至权利人手中，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，从2016年11月22日原告上台村查看到涉案的林地登记颁证的相关材料，知道第三人白石头村已经取得争议林地权属证书时开始计算起诉期限，原告上台村于2017年5月15日向人民法院起诉，未超过法律规定的起诉期限，故被告湟中县人民政府、湟中县林业局及第三人白石头村所持原告上台村向法院起诉已超过起诉期限的理由亦不能成立。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）、（三）、（六）项之规定，判决如下：
一、撤销被告湟中县人民政府为第三人湟中县上新庄镇白石头村村民委员会颁发的湟林证字（2011）第1941号林权证。
二、被告湟中县人民政府重新作出涉案林地权属登记和颁证行政行为。
案件受理费50元，由被告湟中县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于青海省高级人民法院。
审判长张敏娟
审判员韩雪梅
审判员任宁
二○一八年六月二十日
书记员马晓瑞