江苏省海门市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）门行初字第00168号
原告启东市东兴驾校有限公司，住所地启东市滨海商务中心7幢105商铺。
法定代表人严冬梅，董事长。
委托代理人沈波，江苏信阳光律师事务所律师。
委托代理人黄倩，江苏信阳光律师事务所律师
被告启东市运输管理处，住所地启东市汇龙镇江海中路长新巷*号。
法定代表人杨建辉，主任。
委托代理人陆念东，启东市运输管理处工作人员。
委托代理人黄建国，江苏东疆律师事务所律师。
原告启东市东兴驾校有限公司（以下简称东兴驾校）因认为被告启东市运输管理处（以下简称启东运管处）不履行法定职责，于2015年7月27日向本院提起行政诉讼。本院于7月31日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于9月23日公开开庭审理了本案。原告东兴驾校法定代表人严冬梅及委托代理人黄倩，被告启东运管处法定代表人杨建辉及委托代理人陆念东、黄建国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告东兴驾校于2015年4月23日向被告启东运管处提出普通机动车驾驶员培训经营许可申请。被告启东运管处在收到申请后至原告诉讼前未予以受理或作出决定。
原告东兴驾校诉称，2015年4月23日，原告向被告申请普通机动车驾驶员培训经营许可。4月27日，被告向原告发出《交通行政许可申请材料补正通知书》。5月4日，原告按照被告的要求对申请材料进行了补正。5月7日，被告发出书面告知，告知原告“补交材料不符合要求，房租场地租赁协议没有经过国土部门备案同意确认。”之后，原告向启东市国土资源局申请进行场地租赁协议备案，启东市国土资源局于6月9日答复原告“其无国有建设用地使用权租赁合同备案这一审批事项，不能受理原告的场地租赁协议备案申请。”原告将答复意见提交被告，被告于6月15日向原告发出书面告知，告知“决定向上一级行业主管部门提出受理土地出租合同具体备案部门的请示”。6月26日，南通市运输管理处就被告的请示作出“只要国土部门对土地出租行为无禁止性意见，运管机构在审核‘驾校提交经备案的土地出租合同’要求时均视作已备案”的答复。对此，启东市国土资源局已答复原告，无国有建设用地使用权租赁合同备案这一审批事项，且对案涉场地租赁并未出具禁止性意见。故按照南通市运管处的答复，原告实际已向被告提交了完整且符合要求的申报材料，被告应当在规定的期限内对原告的许可申请作出决定，但被告至今未作出决定，显属违法。请求判令被告履行法定职责，对原告申请普通机动车驾驶员培训经营许可作出准予许可决定。
原告向本院提交了以下证据：
1、2015年8月14日致被告的函；
2、交通行政许可申请书；
3、交通行政许可申请材料清单；
4、交通行政许可申请材料补正通知书；
5、被告于2015年5月7日向原告发出的《告知》；
证据1-5，证明申请是由法定代表人严冬梅代表原告提起，被告在接收申请材料及告知补充材料过程中，未对严冬梅的主体问题提出异议。
6、启东市人民政府法制办于2015年8月5日向原告发出的《告知书》，证明启东市人民政府法制办对江苏省政府规章没有解释权，无法明确具体备案机关，并建议被告及国土部门按照相关法律规定对原告的申请进行审查并作出决定。
被告启东运管处辩称，我处未收到原告东兴驾校申请从事普通机动车驾驶员培训经营活动的申请及材料，2015年4月23日收到的是严冬梅申请从事三级普通机动车驾驶员培训经营的材料。经审查，我处于4月27日向严冬梅发出补正通知书，告知其需要补充的申请材料。因严冬梅至今未提供经过国土部门备案同意确认的房租场地租赁协议，故我处至今不能受理其申请。因启东市国土资源局答复无国有建设用地使用权租赁合同备案这一审批事项，且《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》第七条没有明确土地出租合同的具体备案机关，所以我处就受理土地出租合同具体备案部门向南通市运输管理处、启东市人民政府法制办及江苏省人民政府法制办进行请示。综上，我处在收到严冬梅的申请材料后积极履行职责，请求驳回原告的诉讼请求。
被告启东运管处向本院提交了以下证据和依据：
1、交通行政许可申请材料清单，证明被告于2015年4月23日收到严冬梅申请三级普通机动车驾驶员培训经营许可的申请材料，依法向其出具收据；
2、交通行政许可申请材料补正通知书，证明被告依规定向严冬梅发出补正通知书，告知需要补充的申请材料；
3、2015年5月7日《告知》，证明被告书面告知严冬梅补充出租土地租赁合同备案材料；
4、启东市国土资源局答复意见书，证明启东市国土资源局以无国有建设用地使用权租赁合同备案审批事项为由，未受理原告的备案申请；
5、《关于驾校审批管理中土地出租合同备案问题的请示》（启运管驾（2015）4号），证明被告就驾校审批管理中土地出租合同备案问题于2015年6月15日向上级主管部门南通市运输管理处请示，请求明确备案机关；
6、2015年6月15日《告知》，证明被告已将向上级行业主管部门请示的情况告知严冬梅；
7、《关于驾校审批过程中土地出租合同备案审核问题的答复》（通运管法（2015）4号），证明被告收到上级主管部门的答复，并于2015年7月1日将答复内容告知严冬梅的代理人王建伟；
8、《关于驾校审批管理中土地出租合同备案问题的紧急请示》（启运管驾（2015）5号），证明被告于2015年7月3日就土地出租合同的备案机关问题向江苏省人民政府法制办书面请示，目前尚未获得答复；
9、2015年7月27日启东市人民政府法制办公室向启东市国土资源局发出的《法制意见函》，证明启东市国土资源局具有进行土地出租合同备案的职责，因其不积极履责导致原告的许可申请材料至今不符合受理条件；
10、法律法规依据：《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》第七条，《中华人民共和国行政许可法》第三十二条，《机动车驾驶员培训机构资格条件》（GB／T30340-2013）第5条。
经庭审质证，原告对被告提交的证据1-7，无异议；证据8，认为与本案不具有关联性；证据9，真实性无异议，但认为与原告提供的证据6矛盾，启东市人民政府法制办对于省政府规章无解释权。被告对原告提交的证据1-6，真实性无异议，但认为证据1与本案无关联性，证据6不能体现原告反映的问题。
本院对上述证据认证如下：原、被告所举证据，能证明本案事实，且真实合法，予以确认。
经审理查明，2015年4月23日，原告的法定代表人严冬梅向被告提交《交通行政许可申请书》，申请普通机动车驾驶员培训经营许可。被告收到申请后，于4月27日向严冬梅发出《交通行政许可申请材料补正通知书》，告知严冬梅应当对申请材料作如下补正：“1、房租场地租赁协议需要经过国土部门备案同意确认；2、房租场地租赁协议签订人非申请人严冬梅，需要由申请人签订或申请人的授权委托书，出租方法人代表需签字确认；3、教练场地技术条件说明请按照《机动车驾驶员培训教练场技术要求》GB／T30340-2013的要求说明；4、补充教学车辆技术条件说明；5、拟聘用的机动车驾驶培训教练员等从业人员的名册以及资格、职称（或学历）证明。”原告收到通知后，于5月4日进行了补正，因房租场地租赁协议没有经过国土部门备案同意确认，被告于5月7日向严冬梅发出《告知》。后原告向启东市国土资源局申请进行场地租赁协议备案。6月9日，启东市国土资源局答复原告：“我局无国有建设用地使用权租赁合同备案这一审批事项，故不能受理你们的场地租赁协议备案申请。”原告收到答复后，于6月10日将该答复意见提交给被告。6月15日，被告向严冬梅发出《告知》，告知：“决定向上一级行业主管部门提出受理土地出租合同具体备案部门的请示，待上级行业主管部门明确答复后，即行告知有关土地出租合同备案事项。”6月26日，南通市运输管理处答复被告：“因运管机构对驾校土地使用方面无界定职责和界定能力，故办理驾校行政许可过程中凡驾校使用土地出租合同的，应要求申请人向国土部门提出办理土地出租合同备案手续的申请，只要国土部门对该土地出租行为无禁止性意见，运管机构在审核‘驾校提交经备案的土地出租合同’要求时均视作已备案。”7月3日，被告继续向江苏省人民政府法制办书面请示，至今未获答复。同时，被告还通过口头请示的方式向启东市人民政府法制办请示。启东市人民政府法制办于7月27日向启东市国土资源局发出《法制意见函》，建议启东市国土资源局积极与被告协调沟通，对普通机动车驾驶员培训经营许可中的土地出租合同备案申请进行实体审查，并作出决定或出具意见。8月5日，启东市人民政府法制办针对原告反映的问题，通过《告知书》的形式告知原告：“本办无权解释《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》和南通市运输管理处的文件。针对你公司反映的申办机动车驾驶人培训经营许可过程中存在的问题，本办已经建议运管、国土部门按照相关法律的规定对你提交的申请依法进行审查并作出决定。”
本院认为，根据《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国道路运输条例》、《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》的相关规定，被告启东市运输管理处具有对辖区内机动车驾驶员培训业务实施具体管理的法定职权。
关于原告是否向被告提出普通机动车驾驶员培训经营许可申请。《机动车驾驶员培训机构资格条件》（GB／T30340-2013）第5条规定，机动车驾驶员培训机构应具有独立企业法人资格。严冬梅作为原告的法定代表人，可以代表公司提起经营许可申请。严冬梅向被告提交申请材料及被告告知严冬梅补充有关材料的过程中，被告均未对严冬梅的主体资格提出异议。故可以认定严冬梅系代表原告向被告提起了经营许可申请。
关于被告是否存在不履行法定职责的行为。《中华人民共和国行政许可法》第三十四条第一款第（五）项规定，申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。本案中，被告收到原告申请材料后，向原告发出《交通行政许可申请材料补正通知书》，告知原告需要补正的材料。原告按照通知补正材料后，被告审查后发现原告提供的房租场地租赁协议没有经过国土部门备案同意确认，告知原告按照要求补齐手续。原告根据被告的要求向启东市国土资源局申请对场地租赁协议进行备案。启东市国土资源局答复原告其无“国有建设用地使用权租赁合同备案”这一审批事项，不予受理原告的备案申请。原告将答复意见提交被告后，在被告无法明确具体的备案机关的情况下，应当视为原告已按照被告的要求提交全部补正申请材料，被告应当受理原告的申请。至于土地出租合同的具体备案部门及未经备案是否准予许可等问题，则可以在许可审查过程中通过请示或商请相关部门协调解决。被告已向南通市运输管理处请示，在南通市运管处已作出答复的情况下，被告仍以向其他行政机关请示为由，不予受理原告的申请，构成不作为。被告应当受理原告行政许可申请，至于原告是否符合准予许可条件，应由被告在行政程序中予以审核。
综上，被告在收到原告要求机动车驾驶员培训经营许可的申请后，未在法定期间内予以受理，构成不作为。故本院依法判决其在规定期限内受理原告的申请。对于原告的申请，是否符合机动车驾驶员培训经营许可的条件，由被告进行实体审查后作出是否许可的决定，属于行政权力，不属本案审理范围。故原告要求判决被告准予许可的诉请，不符合法律规定，予以驳回。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十二条的规定，判决如下：
一、责令被告启东市运输管理处于本判决生效之日起十五日内对原告启东市东兴驾校有限公司的普通机动车驾驶员培训经营许可申请予以受理。
二、驳回原告启东市东兴驾校有限公司的其他诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由被告启东市运输管理处负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（开户行：中国银行南通市西被闸支行；户名：南通市财政局；账号：471558227682）。
审 判 长 陈 冲
代理审判员 姜妮妮
人民陪审员 施慕娟
二〇一五年十一月三日
书 记 员 王 琼
附：本判决适用的相关法律依据
1、《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
2、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第二十二条原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。