海南省三亚市中级人民法院
p t ; ” > 行 政 裁 定 书
（2017）琼02行初149号
原告羊文中，男，1955年9月12日出生，汉族，住海南省东方市。
委托代理人陈太真，广东三正律师事务所律师。
委托代理人许云敬，广东三正律师事务所律师。
被告三亚市人民政府，住所地三亚市新风路257号。
法定代表人吴岩峻，市长。
委托代理人郭海云，三亚市法制办公室工作人员。
原告羊文中诉被告三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）房屋征收纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。因本案与本院同期受理的原告车燕珍等人分别诉被告三亚市政府房屋征收及行政赔偿纠纷41案的诉讼请求、事实和理由相类同，本院在征得各方当事人同意后将该42个案件合并审理。现已审理终结。
原告羊文中诉称：2016年，被告在三亚市吉阳区东岸村（以下简称东岸村）实施棚户区改造，日夜要求东岸村村民及自建房屋的户主签订拆迁协议，并违法强制拆除了原告于1989年在东岸村建造的257.73平方米的家庭住宅。原告认为，被告征收原告房屋的行政行为违法，理由如下：一、被告作出三府〔2015〕185号《三亚市人民政府关于东岸村棚户区改造项目房屋征收决定》（以下简称185号《征收决定》）后，未依法采用合理的方式在东岸村进行公示，没有就补偿方案征求公众意见，致使东岸村村民及相关权利人只能通过传阅东岸村棚改的宣传单了解相关信息，丧失了知情权、听证申请权、司法救济权等相关权利。征收实施单位三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）在强制拆除东岸村2000多栋民宅之后，至今未就任何一栋房屋的合法性作出行政认定，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。二、原告建设房屋的宅基地来源合法，符合当地居民对被告在2015年以前对东岸村农村集体土地权属及利用的监管状态的善意信赖。原告在涉案土地上建房没有改变该土地属东岸村集体所有的性质，三亚市东岸村民委员会（以下简称东岸村委会）对原告的建房行为也给予了认可。被告对东岸村2940亩土地及130万平方米的房屋长期未予确权登记，导致宅基地权属确认和房屋建设状态混乱，对此应承担严重不作为的过错责任。三、原告建设房屋具有合理性和合法性，符合原三亚市吉阳镇人民政府在2013年以前对属地土地利用、房屋建设的利用规划，应认定合法。吉阳镇至2013年才第一次公示施行土地利用规划，东岸村的房屋建设在2015年以前的均未核发建设规划许可证。原告的房屋建于2008年之前，当时既无土地利用规划，也无申报建设规划许可证的行政渠道。政府在十年甚至几十年期间不仅未对东岸村的房屋建设作出过任何行政处罚，还提供水电网甚至道路建设之公共服务，使得任何人都有理由相信被告已经承认了此类房屋存在的合理性和合法性。四、三亚市中级人民法院已作出（2016）琼02行初339号行政判决，确认被告作出185号《征收决定》的行为违法，故被告征收原告房屋缺乏合法依据，其强制拆除原告房屋的行为违法，应依法对原告作出行政补偿。综上，请求：一、确认被告三亚市政府征收原告羊文中位于东岸村土地范围内的家庭住宅的行为违法。二、依法审查被告三亚市政府作出的《三亚市东岸村棚户区改造项目征收补偿安置方案》（以下简称《补偿安置方案》）的合法性。
被告三亚市政府辩称:涉案房屋由三亚市吉阳区城市管理局（以下简称吉阳区城管局）认定为违法建筑并予以拆除，三亚市政府不是本案适格被告。原告认为本案拆除行为违法，应另案起诉。因此，请求驳回原告对三亚市政府的起诉。
经审理查明：2015年9月30日，因实施东岸村棚户区改造项目需要，三亚市政府作出185号《征收决定》，决定征收该项目范围内国有土地上的所有房屋。征收范围为：东至海螺路，南至迎宾大道，西至凤凰路，北至荔枝沟路。改造项目总占地面积约2940亩，需征收房屋面积约130万平方米；上述房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回；征收主体为三亚市政府；房屋征收实施单位为吉阳区政府；征收时间为2015年9月30日至2016年3月30日；房屋征收部门应按照该决定及《补偿安置方案》对被征收人给予公平补偿；房屋征收部门与被征收人在征收补偿签约期限内达不成补偿协议或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请三亚市政府按照征收补偿方案和有关规定作出补偿决定；被征收人在补偿决定规定的期限内仍不搬迁的，将依法申请人民法院强制执行。另外，还告知被征收人如不服该决定，可以在决定发布之日起3个月内向本院提起行政诉讼。同日，三亚市政府办公室向吉阳区政府及市各相关单位作出了《三亚市人民政府办公室关于印发三亚市东岸村棚户区改造项目征收补偿安置方案的通知》（三府办〔2015〕270号）。《补偿安置方案》第四条第（五）项对外来人员房屋的补偿标准部分规定，征收无合法房屋产权（或等同手续），且户籍也不在东岸村委会的外来人员的房屋，按以下标准补偿：1.主动配合登记丈量，积极进行搬迁工作，被拆房屋（包括框架、混合、砖木结构房屋）按每平方米550元标准给予被拆迁户生活困难补助；2.在规定时间完成搬迁的被拆迁户，再给予每平方米250元的搬迁奖励费；3.确定为违法建筑的房屋不予补偿。
2016年5月4日，吉阳区城管局发现羊文中未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，在三亚市吉阳区东岸村委会丹州五组89号旁擅自兴建一栋房屋。该房屋建至主体二层局部三层封顶，其中第一层、第二层为混合结构，占地面积120平方米，建筑面积240平方米；第三层为砖墙体铁皮顶结构，建筑面积60平方米。总建筑面积300平方米，遂检查现场，立案查处，并于2016年5月5日向羊文中发出《责令（限期）改正通知书》，认定羊文中建设上述房屋的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条及《海南省城乡规划条例》第三十七条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条及《海南省城乡规划条例》第七十三条的规定，责令羊文中于2016年5月6日前自行拆除上述房屋，逾期不拆除的，该局将依法强制拆除。因羊文中逾期未拆除上述房屋，2016年5月12日，吉阳区城管局作出三吉城管（二大队）执决字〔2016〕第355号《强制执行决定书》，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条及《中华人民共和国行政强制法》第四十四条之规定，决定于2016年5月17日对上述违法建筑实施强制拆除，并告知了不服该决定可申请行政复议或提起行政诉讼的期限和途径。同日，吉阳区城管局又作出《关于强制拆除违法建筑及搬离物品的公告》，通知羊文中及相关住户、用户于2016年5月16日24时前清理、搬运完毕该违法建筑内所有物品，并且人员撤离出该建筑。同时，要求羊文中自行拆除该建筑物墙体上的门窗、防盗门、空调等物品，以减少经济损失。2016年11月27日，吉阳区城管局对上述建筑进行了强制拆除。羊文中不服，于2017年6月27日提起本案诉讼，请求：确认三亚市政府征收其位于东岸村土地范围内的家庭住宅的行为违法；依法审查三亚市政府作出的《补偿安置方案》的合法性。
另查明，2003年10月4日，羊文中向三亚市公安局申请将其户口从本省东方市板桥镇文质村迁入东岸村委会丹州五组，但三亚市公安局未予审批。
本院认为，首先，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。可见，违法建筑不属于行政征收的范围。其次，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经查，认定涉案房屋为违法建筑，决定强制拆除该房屋并在对外发生法律效力的《责令（限期）改正通知书》、《强制执行决定书》及《关于强制拆除违法建筑及搬离物品的公告》等一系列执法文书上署名的行政机关均为吉阳区城管局，实际组织并实施强制拆除行为的行政主体亦是吉阳区城管局。原告对拆除涉案房屋的行政行为不服，根据上述法律规定，应当以吉阳区城管局为被告。最后，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。本案中，原告以三亚市政府为被告提起诉讼，要求确认三亚市政府征收其房屋的行为违法，但现有证据不能证明三亚市政府征收并强制拆除了涉案房屋，因此，原告的起诉不符合法定条件。
综上所述，涉案房屋不属于行政征收的范围，三亚市政府亦不是本案适格被告。对原告的起诉，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项及《诉讼费用交纳办法》第八条第（二）项、第二十七条第二款之规定，裁定如下：
驳回原告羊文中的起诉。
本案不交纳案件受理费，原告羊文中已预交的50元受理费退还原告。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审判长张维青
审判员王娜
审判员吉红
二〇一七年九月十九日
书记员王娟
附：适用法律、法规及司法解释条文
国有土地上房屋征收与补偿条例
第二十四条市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理。
市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。
中华人民共和国行政诉讼法
第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。
经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。
复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。
两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。
行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。
行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。
最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定
第四条公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。
在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：
（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；
（二）原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。
被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。
最高人民法院
关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。
诉讼费用交纳办法
第八条下列案件不交纳案件受理费：
（一）依照民事诉讼法规定的特别程序审理的案件；
（二）裁定不予受理、驳回起诉、驳回上诉的案件；
（三）对不予受理、驳回起诉和管辖权异议裁定不服，提起上诉的案件；
（四）行政赔偿案件。
第二十七条第二审人民法院决定将案件发回重审的，应当退还上诉人已交纳的第二审案件受理费。
第一审人民法院裁定不予受理或者驳回起诉的，应当退还当事人已交纳的案件受理费；当事人对第一审人民法院不予受理、驳回起诉的裁定提起上诉，第二审人民法院维持第一审人民法院作出的裁定的，第一审人民法院应当退还当事人已交纳的案件受理费。