山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）鲁行再32号抗诉机关山东省人民检察院。再审申请人（一审原告，二审上诉人）毕可健，男，汉族，1952年1月16日出生，住青岛市市北区。委托代理人左小航，女，汉族，1952年1月7日出生，住址同上。被申请人（一审被告，二审被上诉人）青岛市人力资源和社会保障局，住所地青岛市香港中路11号。法定代表人纪敏，局长。委托代理人李崇政、魏瑞遵，均为青岛市人力资源和社会保障局工作人员。再审申请人毕可健诉青岛市人力资源和社会保障局退休待遇行政确认一案，青岛市中级人民法院于2013年11月29日作出（2013）青行终字第347号行政判决，已经发生法律效力。毕可健不服该判决，向青岛市人民检察院申请检察监督，该院经审查后提请山东省人民检察院抗诉。山东省人民检察院于2016年1月29日作出鲁检民（行）监[2015]37000000266号行政抗诉书，向本院提出抗诉。本院于2016年3月31日作出（2015）鲁行监抗1号行政裁定，对本案进行提审。本院依法组成合议庭，于2017年2月4日、2017年3月27日公开开庭审理了本案。山东省人民检察院指派检察员孙冬梅、张晶到庭支持抗诉。再审申请人毕可健及其委托代理人左小航，被申请人青岛市人力资源和社会保障局的委托代理人李崇政、魏瑞遵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，原告毕可健系青岛市三信洋行服装有限公司退休职工，1969年1月参加工作，2011年12月退休。原告1993年10月开始缴纳个人基本养老保险费，1994年10月建立基本养老保险个人账户。至退休时原告基本养老保险建立个人账户后年限为17.25年，建立个人账户前（即视同缴费年限）为25.75年，合计缴费年限43年。2011年12月，原告经被告审批办理退休手续，被告出具了《青岛市从业人员退休审批表》。被告在进行退休审批核算基础养老金及过渡性养老金金额时，均涉及平均指数这一数据，被告按照原告建立个人账户后实际缴费年限（17.25年）的缴费工资和社平工资计算平均指数，结果为0.698，并依据该结果为被告计算得出基础养老金及过渡性养老金金额。一审法院认为，该案双方主要争议焦点是：一、视同缴费年限期间是否计算缴费指数。二、应否计算1993年的缴费指数。三、原告1996年、1997年缴费指数是否符合相关规定。一、关于视同缴费年限期间是否计算缴费指数的问题。《关于中有关基本养老保险待遇问题的处理意见》（青劳[1995]164号）第一条第(二)项规定，计算本人指数化月平均工资，应以本人退休前四年的青岛市社会平均工资和本人工资收入为计算依据。实行个人缴费满四年后，应以本人实际缴费工资和缴费年限计算指数化月平均工资。《关于当前养老保险工作中若干具体政策问题的通知》（鲁劳社[2001]29号）第二条第(六)项规定，为合理计算职工指数化月平均缴费工资，缴费指数由建立个人账户前四年缴费工资计算改为按职工历年缴费工资计算。《关于执行省政府鲁政发[2006]92号文件有关问题的通知》（鲁劳社[2006]51号）第三条规定，按新办法计算指数化月平均缴费工资的方法为，本人平均缴费工资指数乘以退休时上年度在岗职工平均工资。按新办法和原办法计算平均缴费工资指数时，2005年底以前的指数仍按本人缴费工资除以当年职工平均工资计算，不再变动；2006年1月1日以后的指数，按本人缴费工资除以当年在岗职工平均工资计算。上述规定均规定缴费指数是按缴费工资计算的，而视同缴费年限并未缴纳养老保险费，也不存在缴费工资，因此视同缴费年限不能计算缴费指数。二、1993年应否计算缴费指数的问题。根据上述有关规定，缴费指数应以职工本人实际缴费工资计算。而根据青劳（1993）249号文规定，1993年职工个人缴纳养老保险费由用人单位从核增的工资性补贴中支出，或是通过核增工资性补贴在企业成本中列支，职工本人并未实际从工资中扣除以缴费，故1993年不计算缴费指数并无不当。三、关于原告1996年、1997年缴费指数是否符合相关规定的问题。虽然青劳（1995）164号文《青岛市劳动局关于中有关基本养老保险待遇问题的处理意见》（青劳[1995]164号）第一条第(二)项规定，“计算本人指数化月平均工资，应以本人退休前四年的青岛市社会平均工资和本人工资收入为计算依据。实行个人缴费满四年后，应以本人实际缴费工资和缴费年限计算指数化月平均工资。实行个人缴费前，本人工资收入按国家统计局规定口径以企业原始记录为准。本人缴费工资低于全市平均工资60%以上的，按60%计算”。鲁劳发〔1993〕163号文中也规定“职工本人缴费工资低于全省上一年月社会平均工资60%的，按全省上一年月社会平均工资的60%缴纳基本养老保险费”。但是《青岛市城镇企业从业人员养老保险暂行规定》（市政府第21号令）第九条第三款规定“计算缴费的月平均工资收入不得低于当年政府规定的最低工资标准”。由于《青岛市城镇企业从业人员养老保险暂行规定》是政府规章，其效力高于作为规范性文件的青劳[1995]164号和鲁劳发〔1993〕163号文，因此在1996年及1997年该政府规章尚在施行时，因原告的缴费工资未低于当年政府规定的最低工资标准而计算的缴费指数虽未达到60%，但符合政府规章的规定。综上，被告退休审批表中为原告核定的养老金指数和数额并无不当，原告的诉讼请求依法应予驳回。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第(四)项之规定，判决驳回原告毕可健的诉讼请求；案件受理费人民币五十元，由原告负担。毕可健不服一审法院判决，向青岛市中级人民法院提起上诉。青岛市中级人民法院二审查明事实与原审一致。青岛市中级人民法院认为：第一、关于视同缴费年限期间是否计算缴费指数的问题。1、《青岛市城镇企业从业人员养老保险暂行规定》（市政府第21号令，下称21号令）附件“关于基本养老金计发办法的说明”规定，本规定所称“指数化月平均缴费工资”是从业人员历年缴费工资占当年青岛市平均工资比重的平均值，与退休上一年青岛市月平均工资的乘积。根据21号令有关规定及其对全部工作年限（M）、缴纳基本养老保险费的年限（N）的解释，可以明确参保人员的缴费年限分为21号令1994年10月1日实施前的连续工龄（视同缴费年限）及实施后（单位与个人基本养老保险金）的缴费年限两种。另外根据《山东省劳动局关于改革基本养老金计发办法的试点意见》（鲁劳发[1993]163号）、《关于中有关基本养老保险待遇问题的处理意见》（青劳[1995]164号）、《关于当前养老保险工作中若干具体政策问题的通知》（鲁劳社[2001]29号）、《关于执行省政府鲁政发[2006]92号文件有关问题的通知》（鲁劳社[2006]51号）等相关规定，个人缴费满4年以上的，应按实际缴费工资计算缴费指数。视同缴费年限并未实际缴纳养老保险费，也不存在缴费工资，因此视同缴费年限期间不能计算缴费指数。第二、1993年应否计算缴费指数的问题。根据有关规定，青岛市企业职工自1993年10月开始实行基本养老保险缴费制度，但职工本人应缴费用实际由用人单位从核增的工资性补贴中支出，或是通过核增工资性补贴在企业成本中列支，职工本人并未实际缴费。1994年10月，21号令实施，青岛市开始实行“企业养老保险费用由国家、企业、个人共同负担”的养老保险统筹制度，即自1994年10月起职工个人开始实际缴纳养老保险费，职工个人缴纳的基本养老保险费由企业从其工资中代扣代缴。因此，上诉人自1994年10月开始计算缴费指数并无不当。三、关于上诉人1996年、1997年缴费指数是否符合相关规定的问题。21号令第九条规定，从业人员计算缴费的月平均工资收入不得低于当年政府规定的最低工资标准。由于21号令属政府规章，在1996年、1997年21号令有效执行期间其效力高于相应的政府部门规范性文件有关规定，因此被上诉人按21号令有关规定计算缴费工资及缴费指数合法有效。对于本案，在1996年及1997年该政府规章尚在施行期间，上诉人的缴费工资未低于当年政府规定的最低工资标准，计算的缴费指数未达到60%，由于符合政府规章的规定，上诉人关于该缴费指数违法的主张不予支持。综上，上诉人上诉理由不能成立，不予采纳。原审认定事实清楚，适用法律正确，予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。毕可健不服二审法院判决，向青岛市中级人民法院申请再审。青岛市中级人民法院于2014年5月28日作出（2014）青行监字第19号行政裁定，驳回毕可健的再审申请。山东省人民检察院抗诉称，青岛市中级人民法院（2013）青岛行终字第347号行政判决以青岛市人力资源和社会保障局计算的毕可健1996、1997年缴费指数符合政府规章规定为由，不支持毕可健的该项诉讼请求，系适用法律错误。事实与理由：1、21号令第九条虽规定：“从业人员计算缴费的月平均工资收入不得低于当年政府规定的最低工资标准”，但21号令第四十九条同时规定：“本规定具体执行中的问题，由青岛市劳动局负责解释。”青岛市劳动局于1995年8月制定下发了《关于中有关基本养老保险待遇问题的处理意见》（青劳[1995]164号），该文件第一条第二项规定：“计算本人指数化月平均缴费工资，应以本人退休前四年的青岛市社会平均工资和本人收入为计算依据¨¨¨本人缴费工资高于全市社会平均工资300%的，按300%计算；低于全市社会平均工资60%的，按60%计算”，该文件是规章的解释，21号令具有同等效力。同时，原劳动部《关于基本养老金计发办法改革试点工作的通知》（劳部发[1993]275号）、劳动部办公厅关于印发的通知》（劳办发[1997]116号）、原山东省劳动厅《关于改革基本养老金计发办法的试点意见》（鲁劳发[1993]163号文）等文件均规定了职工本人的工资收入低于当地职工平均工资60%的，按照当地职工平均工资的60%作为个人缴费基数。2、根据青劳[1995]164号文第一条第二项规定，从有利于保护劳动者合法权益的角度出发，在毕可健1996年、1997年缴费指数低于全市社会平均工资60%的情况下，应按照60%计算缴费指数。综上，原审法院判决认为21号令是政府规章，效力高于作为规范性文件的青劳[1995]164号文，不支持毕可健应按60%计算1996年、1997年缴费指数的诉讼请求，确有错误。青岛市人力资源和社会保障局答辩称，1、关于毕可健养老保险平均缴费指数计算相关问题。《青岛市劳动和社会保障局关于转发鲁劳社[2006]51号文件的通知》（青劳社[2006]131号）第二条规定，计发基本养老金的平均缴费工资指数，从本人建立个人账户之月起计算。而按照《关于贯彻中有关具体问题的处理意见》（青劳[1995]208号）规定，建立个人账户的起始时间为1994年10月份。按照《青岛市城镇企业从业人员养老保险暂行规定》建立个人账户前的本人缴费不计入个人账户，其缴费时间可视为缴费年限。因此我局从1994年10月开始为毕可健计算平均缴费指数符合规定。另外，根据提交的养老金计算文件可以看出，建立个人账户之前的缴费年限只是用来计算工作年限，缴费数额的高低与退休金没有关系，只有建立个人账户之后的缴费数额高低才与退休金挂钩。2、关于毕可健1996年缴费指数为0.552、1997年缴费指数为0.375的问题。21号令第九条规定，从业人员计算缴费的月平均工资收入不得低于当年政府规定的最低工资标准就符合规定，这样导致毕可健在1996年和1997年的缴费指数分别为0.552、0.375，低于《山东省劳动局关于改革基本养老金计发办法的试点意见》（鲁劳发[1993]163号）规定的最低不低于60%。由于21号令属于政府规章，而《山东省劳动局关于改革基本养老金计发办法的试点意见》（鲁劳发[1993]163号文件）属于规范性文件，政府规章的效力高于规范性文件，且我市企业职工缴纳养老保险费按本市政府规章有关规定执行，更加切合本市实际，有利于保障企业及职工的社会保险权益，因此毕可健按照21号令计算缴费工资及缴费指数，合法有效。另外，尽管21号令已经废止，但在1996年、1997年是生效规章，因此我局执行该规章计算缴费指数并不违反规定。综上，毕可健的养老待遇是根据合法有效的政策法规依据计算的，且养老待遇计算的标准和方法、相关政策法规是对青岛市81万所有退休职工都适用的。毕可健的请求和理由没有合法根据，请求驳回其再审申请。本案再审中合议庭确定的审理重点有两个，一是被申请人青岛市劳动和社会保障局为再审申请人计算退休待遇是否正确，具体包括四个方面的问题，即青岛市人力资源和社会保障局是否错误适用了21号令、视同缴费年限期间是否计算缴费指数、应否计算1993年的缴费指数、再审申请人1996年、1997年的缴费指数是否符合相关规定等；二是原审法院判决认定事实是否清楚，适用法律是否正确。围绕上述审理重点，合议庭组织各方当事人进行了辩论。再审申请人毕可健认为：1、21号令以及被申请人为贯彻执行21号令而下发的《关于中有关基本养老保险待遇问题的处理意见》（青劳[1995]164号文）这两个文件已经在2004年9月29号被青岛市人民政府以170号令所废止，已经失去法律效力。《山东省人民政府关于印发山东省完善企业职工基本养老保险制度实施意见的通知》（鲁政发[2006]92号）第八条规定，企业养老保险的基本制度和计发办法，基本养老金调整统筹项目、参保缴费等重大政策，由省按照国家规定统一制定并组织实施，各市不得另行作出规定。被申请人依据第21号令及青劳[1995]164号文计算养老保险待遇，违背鲁政发[2006]92号文件第八条规定。2、21号令下发时，整个条文中没有关于视同缴费指数的有关规定，并且青劳（1995）164号文第一条第二款中指出，实行个人缴费满四年后用于本人实际缴费工资和缴费年限计算指数化月平均缴费工资，这条规定是被申请人自己的规定，没有国家和省的规定支持。21号令运行的时间也不在本案视同缴费的年限内，因此以上两个文件不符合法律规定，不符合2011年计发退休待遇所依据的规定即鲁政发[2006]92号文件第六条第一款、第二款，也不符合山东省人力资源和社会保障厅政府信息公开告知书2015第六号第一条“关于计算基础养老金指数的确定”和第二条“关于计算过渡性养老金时指数的确定”所规定的法律法规。计算基础养老金和计算过渡性养老金全部涉及到视同缴费年限的缴费指数及依据缴费指数所计算出来的指数化月平均缴费工资。青劳社(2006)131号文是被申请人本部门的文件，按照鲁政发（2006）92号文件第八条规定，不应该被使用。按照青岛市人民政府2004年第170号令也不应该被使用。170号令明确规定执行国家规定，而且被申请人的信息公开告知书2015年第3号明确指出了适用国家和省的规定，不应用被申请人本部门的规定。3、关于应该如何计算1993年的缴费指数问题。被申请人网站上明确显示再审申请人已经交费的事实，各项数据完全具备，但被申请人依据《关于施行企业职工个人缴纳基本养老金的通知（青劳[1993]249号）》第二条的规定，不认可申请人的缴费。青劳[1993]249号文件是被申请人是一审提交的第9号证据，是与税务局、财政局共同下发的文件,该文件第二条第二款规定，缴纳标准职工按本人一年月平均工资收入的百分之二缴纳。第三条规定，职工个人基本养老保险费的管理，职工个人缴纳的养老保险费属国家规定基本养老保险费的一部分，是职工享受国家基本养老保险费待遇的依据，社会保险部门建立职工个人养老金账户专户储存。以上各条明确了实行企业职工缴纳养老保险金的依据缴费标准管理及退休后计算待遇的依据，被申请人网站上的信息完全证明再审申请人是按照被申请人下发的青劳[1993]249号文件各项规定准时足额缴纳了养老保险金，被申请人应按照第三条的规定承诺计发退休待遇，被申请人否定申请人缴费的事实，并不按照第三条的承诺是没有法律依据的。4、被申请人篡改再审申请人缴费信息。刚开始申诉时，养老保险视同缴费月数是297，建立养老账户前缴费月数是12，这两者相加是25.75年。而经被申请人篡改之后显示养老保险视同缴费月数是297，这样再审申请人视同缴费成了24.75年，与被申请人所称的25.75年不相符。1994年1月至1994年9月，单位划到个人的账户一共是717.63元。更改后对这几个月单位划分到的归零，使申请人失去可以追诉这期间单位划入个人账户资金的权利。5、关于1996、1997年的缴费指数问题。鲁劳发（1993）163号文规定的缴费基数不能低于百分之六十，有充足的法律依据。山东省人社厅政府信息告知书2015第六号第一条指出，关于计算基础养老金指数的确定，就是依据鲁劳发（1993）163号文件，还有劳动部《关于基本养老金计发办法改革试点工作的通知》文件第三条规定，不能低于百分之六十。国务院《关于深化企业之中养老保险制度改革的通知》，国发（1995）第6号附件1《企业职工基本养老保险社会统筹与个人账户相结合实施办法》之一，第一条第一款规定低于当地职工百分之六十的，按百分之六十计入。青岛市缴纳养老保险基数的情况是21号令未下发之前，《关于实行企业职工个人缴纳基本养老保险费的通知》青劳（1993）249号文第一条第二款规定“本人工资收入低于上一年社会平均工资百分之六十的，按照全市的上一年月社会平均工资的百分之六十作为个人缴费指数。”1994年21号令下发后，被申请人提交的《关于青岛市城镇企业从业人员养老保险暂行规定中有关基本养老保险费待遇问题处理意见》即青劳（1995）164号文件第一条第二款规定不能低于百分之六十。再审申请人所在企业为国营企业，不可能不执行主管部门下发的文件。被申请人青岛市人力资源和社会保障局认为：1、21号令是2004年才废止的，在之前是有效的，即从1994年10月开始至2004年申请人每年的缴费都是按照21号令进行。根据21号令，1994年10月份之前不算缴费指数。1996、1997年的缴费指数可以低于百分之六十，21号令虽然废止并不代表之前这两点是错误的。青劳社（2006）131号第二条规定，计发基本养老金的平均缴费工资指数从本人建立个人账户之月起计算，对申请人来说，对青岛市所有的81万退休职工来说，都是从1994年10月开始计算的。21号令在1996、1997年是生效政府规章，因此被申请实行该规章计算缴费指数并不违反规定。再审申请人原审提交的证据中有一份青岛市从业人员退休审批表，对申请人退休时依据哪个文件、怎么计算的都作出了详细的说明。2、青劳（1993）249文规定国有、县以上集体企业的固定工应该缴纳社会保险费，缴费时间是1993年10月至1994年9月，这一年的缴费不划入个人账户，计算退休金时算在了过渡性养老金那项里。2、关于再审申请人所称的篡改社保信息问题。再审申请人的工龄可以表述为，1969年到1993年9月叫视同工龄，1993年10月至1994年9月属于建立个人账户前的缴费年限，1994年10月至2011年12月期间属于建立个人账户后的缴费年限，统称1994年9月之前的工龄，是建立个人账户前的视同缴费年限，并没有再审申请人所说的篡改信息情况。再审申请人的审批表上边写的非常清楚，因为青岛市建立个人账户时间是1994年10月，所以该表中写：账户前年限是25.75年，账户后年限是17.25年。账户前年限包括了视同工龄和建立账户前的缴费年限。3、再审申请人引用了青岛市、国家、省的文件，这些文件中很多都说了缴费指数不能低于百分之六十，这点不容否认。但21号令明确规定，从业人员计算缴费的月平均工资收入不得低于当年政府规定的最低工资标准，因此申请人的缴费工资只要不低于当年政府规定的最低工资标准，即可符合规定。21号令属于政府规章，效力远远高于其他文件。在国家和省政策层面上，真正对百分之六十作明确规定是鲁政发（1997）109号文件和鲁劳发（1998）141号文件。上述两个文件是根据国发（1997）26号文件，青岛市执行上述三个文件专门下发了青政发（1998）169号文件，缴费指数不得低于百分之六十是从1998年10月开始执行的，而青劳发（1995）164号文件实际中并没有执行。庭审中，再审申请人毕可健向法庭提交了两份材料作为新证据，材料一为山东省人力资源和社会保障厅向其出具的（2015）第6号《政府信息公开告知书》；材料二为青岛市社会保险事业局为其出具的《关于毕可健申请政务公开问题的答复》。再审申请人欲以上述信息告知书中的内容证明被申请人为其计算退休待遇适用法律错误。被申请人质证认为，上述信息告知书内容对本案没有证明效力。合议庭经评议认为，该两份证据材料与本案待证事实具有真实性、合法性、关联性，属于新证据，但上述两份材料为社保部门针对毕可健关于养老金发放涉及规范依据的咨询所作的答复，对其在本案中的作用、效力及能否实现再审申请人的证明目的等问题，本院将在法律分析中作出综合评判。双方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。经审理，本院同意原审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。本院认为：一、关于21号令在本案中能否作为计算再审申请人退休待遇依据问题。本案中再审申请人毕可健虽申请再审称21号令已经失效，不能作为计算其养老保险缴费的依据，但根据原审所查明的事实，21号令作为地方政府规章，于1994年由青岛市人民政府颁布实施，并于2004年被青岛市人民政府颁布的第170号令所废止。该规章经法定程序颁布，在废止前是适用于青岛全市有关企业人员计发养老保险待遇依据的主要地方性规范，再审申请人在1994年至2004年期间的社保缴费亦依照21号令和其他有关法律法规、规范性文件执行。21号令虽然在2004年被废止，但该事实并不影响其废止前的实施效力。因此青岛市人力资源和社会保障局适用该规章作为计算毕可健上述期间的社保缴费依据，并不违反法律规定。再审申请人毕可健认为本案不能适用21号令的主张没有法律依据，本院不予支持。二、关于再审申请人的视同缴费年限期间是否应当计算缴费指数问题。《关于中有关基本养老保险待遇问题的处理意见》（青劳[1995]164号）第一条第(二)项规定，计算本人指数化月平均工资，应以本人退休前四年的青岛市社会平均工资和本人工资收入为计算依据。实行个人缴费满四年后，应以本人实际缴费工资和缴费年限计算指数化月平均工资。《关于当前养老保险工作中若干具体政策问题的通知》（鲁劳社[2001]29号）第二条第(六)项规定，为合理计算职工指数化月平均缴费工资，缴费指数由建立个人账户前四年缴费工资计算改为按职工历年缴费工资计算。《关于执行省政府鲁政发[2006]92号文件有关问题的通知》（鲁劳社[2006]51号）第三条规定，按新办法计算指数化月平均缴费工资的方法为，本人平均缴费工资指数乘以退休时上年度在岗职工平均工资。按新办法和原办法计算平均缴费工资指数时，2005年底以前的指数仍按本人缴费工资除以当年职工平均工资计算，不再变动；2006年1月1日以后的指数，按本人缴费工资除以当年在岗职工平均工资计算。根据上述规定，缴费指数是按照职工实际缴费工资计算的，而对职工个人来说，视同缴费年限并未缴纳养老保险费，没有缴费工资，因此视同缴费年限不能计算缴费指数。三、关于1993年是否应当计算缴费指数问题。根据原青岛市劳动局《关于实行企业职工个人缴纳基本养老保险费的通知》（青劳[1993]249号）文件规定，青岛市职工虽然从1993年10月开始实行基本养老保险缴费制度，但该期间职工个人并未实施缴费，缴费资金源于企业核增的工资性补贴，或核增工资补贴在企业成本中列支，职工个人也未建立独立的个人账户。青岛市人民政府于1994年颁布21号令，该规章第四条规定“基本养老保险费用由国家、企业、个人共同负责，养老保险待遇与缴纳养老保险费挂钩，统一管理，强制执行。”21号令的实施时间是1994年10月，也就是说从1994年10月起青岛市开始实行国家、企业、个人共同负担的养老保险统筹制度。因而1993年的缴费不计算缴费指数符合21号令的规定，并无不当，并且该缴费时间列入了视同缴费年限，所缴纳费用计入了过渡性养老金账户，亦没有侵害再审申请人合法权益。四、关于再审申请人1996、1997两年缴费工资指数的确定是否符合法律规定问题。本案中再审申请人毕可健1996、1997年的社会化平均缴费指数实际分别为0.552、0.375，没有达到社会平均工资60%的水平，对此检察机关和再审申请人毕可健均主张应当依据有关规定按照不低于60%的标准予以计算，即应按照0.6的缴费指数计算，被申请人则认为按照实际缴费指数计算符合21号令规定。从各方争议的焦点看，该问题主要涉及两个方面，一是被申请人青岛市人力资源和社会保障局未适用《关于中有关基本养老保险待遇问题的处理意见》（即青劳[1995]164号文件）第一条第二项规定标准计算缴费指数，是否违法；二是被申请人未按照60%标准确定再审申请人缴费指数是否因违反了国家和省有关规范性文件规定构成适用法律错误。青劳[1995]164号文件系由青岛市人力资源和社会保障局颁布，属于青岛市人民政府下属工作部门制定的规范性文件，其效力层级低于政府规章，且被申请人在实际工作中也并未执行该文件中按照不低于60%标准计算缴费工资指数的相关规定内容，因此被申请人按照21号令相关规定计算再审申请人缴费指数，并不违背法律规定。本案中，虽然被申请人未按照不低于60%标准计算毕可健缴费工资指数不符合劳动部和山东省劳动局有关规定，但上述有关文件均为规范性文件，其效力层级低于作为政府规章的21号令，因此被申请人适用21号令不属适用法律违法。另外，需要指出的是，本案更多涉及到社保政策的制订和贯彻执行问题，因而对有关争议事项必须置于当时的时代背景之下予以综合考虑。直到上世纪90年代初，国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发[1991]33号）文件，才标志着我国开始在全国层面统一探索推行企业职工养老保险制度改革。因属改革初期，各地情况又有所不同，故当时各地出台的一些法规、规定具有实验性、探索性、地方性的特点，并非是完全统一的，并且国家在政策层面也允许各地进行试点和探索。因此，本案中青岛市适用本地出台的政府规章计算企业职工养老缴费，尽管部分做法与当时国家劳动部、山东省劳动局的文件规定不尽一致，但并不与上位法相违背，因而不属违法，且在当时的历史阶段也具有一定的合理性。因而检察机关和再审申请人认为被申请人计算再审申请人缴费指数适用法律错误的理由不能成立，本院不予支持。综上，原审法院判决认定事实清楚，证据充分，结果正确，依法应予维持。检察机关的抗诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十六条第一款之规定，判决如下：维持青岛市中级人民法院（2013）青行终字第347号行政判决。本判决为终审判决。审 判 长  张景凯代理审判员  王永鹏代理审判员  姚美科二〇一七年六月七日书 记 员  王超群