山西省大同市城区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）城行初字第7号
原告北京中建协工程咨询有限公司大同分公司，住所地大同市南环路柳港园安置区A2—1号。
代表人靳华，该分公司经理。
委托代理人薛向东，山西星瑞律师事务所律师。
被告大同市安全生产监督管理局，住所地大同市迎宾路政府综合服务楼A座八层。
法定代表人曾彪，该局局长。
委托代理人王建洲，男，该局政策法规科科长。
原告北京中建协工程咨询有限公司大同分公司不服被告大同市安全生产监督管理局安全生产监督行政处罚一案，于2015年1月21日向本院提起行政诉讼。本院于2015年1月21日受理后，于同日向被告大同市安全生产监督管理局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年2月4日公开开庭审理了本案。原告北京中建协工程咨询有限公司大同分公司的代表人靳华及其委托代理人薛向东、被告大同市安全生产监督管理局的委托代理人王建洲到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告大同市安全生产监督管理局于2014年10月27日作出（同）安监管罚（2014）12号行政处罚决定书（单位）。被告认为：2013年11月2日0时10分，由大同市深特集团建安有限公司第七项目部承建的大同市永久仓储物流建材市场建筑工地在一标段一号楼“东三跨”负一层顶板混泥土浇筑时，发生一起坍塌事故，造成5人死亡、直接经济损失800余万元，经事故调查认定该事故为一起较大生产安全责任事故，北京中建协工程咨询有限公司大同分公司对事故发生负有责任。按照《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第三项、第三十二条第二款之规定，依据国家安监总局《〈生产安全事故报告和调查处理条例〉罚款处罚暂行规定》第十五条第一项的规定，决定给予北京中建协工程咨询有限公司大同分公司处以罚款200000元的行政处罚。被告于2014年2月2日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、法律依据。证据为：1、孙文茂询问笔录六份及犯罪嫌疑人诉讼权利义务告知书一份、郭姝风询问笔录一份、霍喜询问笔录二份及犯罪嫌疑人诉讼权利义务告知书一份、郝丽霞询问笔录一份，证明原告是大同市永久仓储物流建材市场建筑工地的监理公司，而且实际参与了监理工作。2、吴建民询问笔录四份、齐佳音询问笔录五份及犯罪嫌疑人诉讼权利义务告知书一份、柳洋询问笔录二份、曾令全询问笔录四份、张立功询问笔录一份、地基验槽记录及见证取样记录十五份，证明原告实际参与了该项目的监理活动。3、王志东询问笔录三份、李高元询问笔录一份及犯罪嫌疑人诉讼权利义务告知书一份，证明王志东、李高元受原告委托到事故工地参与监理，并且该二人的工资也是由原告支付的。4、董兆瑞询问笔录一份、王林有询问笔录一份，证明王志东是原告处的监理人员。5、靳华询问笔录三份及犯罪嫌疑人诉讼权利义务告知书一份，证明王志东和李高元是原告处的职工，并且原告单位给这二人发过工资。6、大同市安监局同安监管二字（2014）30号《关于对大同市深特集团建安有限责任公司“11.2”较大坍塌事故调查处理意见的请示》、大同市人民政府同政函（2014）15号《关于对大同市深特集团建安有限责任公司“11.2”较大坍塌事故调查处理意见的批复》各一份，证明原告对事故负有责任。法律依据为《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第三项、第三十二条第二款，国家安监总局《〈生产安全事故报告和调查处理条例〉罚款处罚暂行规定》第十五条第一项的规定。
原告北京中建协工程咨询有限公司大同分公司诉称：原告是北京中建协工程咨询有限公司下设分公司，经营范围是为总公司承揽业务，在总公司书面授权时，原告才有资格签订委托监理合同。总公司对原告实行一个项目一授权。2013年5、6月份，原告负责人靳华得知大同市久盛房地产公司开发建设永久建材市场的消息后想承接该项目的监理业务，去找久盛房地产公司的郭姝风洽谈，但因该项目刚开工，手续没有办全，未谈成。故靳华未向总公司汇报过此项目，总公司也未就此项目对原告出具任何授权。2013年7、8月份，郭姝风找到靳华称永久建筑工地项目部忙不过来，让靳华帮忙给找土建和水电安装的人员，靳华以个人的名义给其介绍了李高元和监理证注册单位是山西方圆建设工程项目管理有限公司的王志东。原告与王志东、李高元从未签订过劳动或劳务合同，二人也并非原告聘用的临时人员，他们到永久建筑工地并非代表原告，他们的行为与原告无任何法律关系。原告未与久盛公司签订委托监理合同，也不是事故发生时的监理单位，且未以原告名义派出监理人员到该事故工地履行监理职责。被告以原告是事故发生时的监理单位，对事故发生负有责任为由；对原告作出的行政处罚，事实认定不清、证据不足，严重侵犯了原告的合法权益。现请求：1、判令撤销被告作出的（同）安监管罚（2014）12号行政处罚决定书。2、本案诉讼费用由被告承担。
原告北京中建协工程咨询有限公司大同分公司针对其主张，向本院提供了以下证据：
1、大同市安全生产监督管理局（同）安监管罚（2014）12号行政处罚决定书（单位）一份，证明被告对原告作出行政处罚，原告认为处罚不合法。
2、大同市南郊区人民检察院南检公诉刑不诉（2014）22号不起诉决定书一份，证明原告和大同久盛房地产没有签订工程监理合同，大同市南郊区人民检察院认为，事故调查组对原告是事故的监理公司的认定，证据不足、事实不清。
被告大同市安全生产监督管理局辩称：1、事故调查组对建设单位大同市久盛房地产开发有限公司、施工单位大同市深特建安有限责任公司的相关人员及王志东、李高元的询问笔录能证实北京中建协工程咨询有限责任公司大同分公司虽没有与建设单位签订监理合同，但实际参与了建设项目的监理活动。王志东、李高元是北京中建协工程咨询有限责任公司大同分公司的监理人员，在该公司其它工地担任过监理，此次也是受公司派遣到该建设项目担任监理，公司给他们支付了两个月工资。事故调查组认定北京中建协工程咨询有限责任公司大同分公司对事故发生负有责任事实清楚、证据确凿、结论正确。被告根据此结论在行政职责范围内，对原告作出的行政处罚认定事实清楚、法律依据充分、程序合法，应驳回原告的诉求。
经本院庭审质证，原告对被告证据的真实性无异议，但认为均不能证明被告主张，且郝丽霞、霍喜、柳洋、曾令全、张立功、董兆瑞、王林有的询问笔录、地基验槽记录和见证取样记录，在行政处罚中没有采用，是在行政处罚决定后取得，不合法；王志东，李高元是大同市久盛房地产开发公司雇佣的职工，他们的工作由该公司驻工地负责人霍喜安排，二人并非原告雇佣的监理人员；被告第6项证据属在事实不清楚的情况下作出的报告、批复，不合法。被告对原告提供的证据无异议。本院认为，被告大同市安全生产监督管理局（同）安监管罚（2014）12号行政处罚决定书（单位）载明该决定书的证据为，1、大同市深特集团建安有限责任公司“11.2”较大坍塌事故调查处理报告；2、大同市人民政府《关于对大同市深特集团建安有限责任公司“11.2”较大坍塌事故调查处理意见的批复》；3、“11.2”较大坍塌事故调查组对王志东的3份询问笔录、李高元的1份询问笔录、孙文茂的6份询问笔录、郭姝风的1份询问笔录、齐佳音的5份询问笔录、吴建民的3份询问笔录。被告的这些证据、原告的证据，符合证据“真实性、合法性、关联性”的规定，本院予以采信。被告在行政诉讼举证的其他证据不属被告作出行政处罚时的证据，故本院对原告的这些证据不予采信。
由双方当事人当庭一致陈述及采信证据，本院确认如下事实：原告北京中建协工程咨询有限公司大同分公司是北京中建协工程咨询有限公司下设分公司，属非法人企业，代表人是靳华，经营范围是为总公司承揽业务。2013年5、6月份，靳华曾向大同市久盛房地产开发公司员工郭姝风表示想承接该公司开发建设的永久建材市场的监理业务，但因该项目刚开工，手续没有办全，未谈成。2013年7、8月份，郭姝风找到靳华让其给介绍两名监理人员，靳华介绍了无监理证的李高元和持有监理证（监理证注册单位是山西方圆建设工程项目管理有限公司）的王志东，并告知王志东、李高元去工地具体工作由大同市久盛房地产开发公司驻工地负责人霍喜安排。2013年9月15日，大同市久盛房地产开发公司与大同市南郊区新旺乡永久村村民委员会签订《永久仓储物流建材市场项目合作开发合同书》，约定合作开发原“大同殡仪馆”地块。之后，大同市久盛房地产开发公司委托大同市深特集团建安有限公司施工。李高元、王志东在此工地分别从事土建、水电监理工作。2013年11月2日，该工地一标段一号楼“东三跨”负一层顶板混泥土浇筑时，发生一起坍塌事故，造成现场工作人员5人死亡。大同市公安局南郊区分局接警后即派干警展开调查，其中2013年11月2日、11月3日分别对吴建民进行了1次调查，对齐佳音进行了2次调查，对孙文茂进行了3次调查，并制作了询问笔录。2013年11月9日，大同市公安局直属分局以涉嫌重大责任事故罪对王志东、靳华刑事拘留。随后大同市人民政府组织大同市安全生产监督管理局、大同市公安局直属分局等成立了此次事故的调查组，对事故发生的原因、过程、责任进行调查。事故调查组成员中的大同市公安局直属分局干警对王志东进行了3次调查，对李高元进行了1次调查，对孙文茂进行了3次调查，对郭姝风进行了1次调查，对吴建民进行了2次调查，对齐佳音进行了3次调查，并制作了询问笔录。以上询问笔录中载明，王志东陈述其与北京中建协工程咨询有限公司大同分公司未签订劳动合同，是该公司靳华介绍其去的工地，其在工地的工作是由久盛公司的霍喜安排管资料，对其是否代表该公司从事监理工作前后陈述不一致；李高元陈述其与北京中建协工程咨询有限公司大同分公司未签订劳动合同，是该公司靳华介绍其去工地工作，但不是代表该公司干监理，其懂水但无监理资质，由久盛公司的霍喜安排其干水电监理工作；孙文茂陈述工地聘请北京中建协工程咨询有限公司大同分公司负责质量监理，但未签监理合同；郭姝风陈述未签订监理合同，但其与靳华口头协商让派两名监理，靳华派来王志东、李高元；齐佳音陈述工地有监理，具体是谁不清楚；吴建民陈述聘用北京中建协工程咨询有限公司大同分公司干监理。此后，事故调查组作出了《大同市深特集团建安有限责任公司“11.2”较大坍塌事故调查报告》，认为：本次事故的直接原因是由局部梁下支杆首先发生失稳破坏，引发相邻杆件连续失稳破坏导致整体支架坍塌，造成工作人员伤亡。事故的性质是一起生产安全责任事故。北京中建协工程咨询有限公司大同分公司雇佣无监理资质人员没有明确监理人员责任，对监理人员管理不严格，负责人靳华及单位，对事故均负有责任，建议对靳华以涉嫌重大责任事故罪移送司法机关处理，对单位罚款200000元。2014年1月16日大同市安全生产委员会以同安发（2014）1号文件将此报告呈报山西省安全生产委员会办公室审定。2014年2月21日山西省安全生产委员会办公室以晋安函（2014）13号文件批复，原则同意事故调查组对事故性质的认定及对相关责任人的处理建议，请大同市政府及时批复结案，并将市政府批复后的事故调查报告和落实情况报省安委办备案。2014年3月12日，大同市安全生产管理局以同安监管二字（2014）30号文件将事故调查报告及同安发（2014）1号文件、晋安函（2014）13号文件呈报大同市人民政府提请批复结案。2014年3月31日大同市人民政府以同政函（2014）15号文件批复，原则同意事故调查组对事故原因的分析、事故性质的认定。同意大同市安全生产管理局对相关责任人员及责任单位的的处理意见。2014年6月10日大同市安全生产监督管理局依此批复立案，未再进行调查取证，以事故调查报告、批复及事故调查组对王志东的3份询问笔录、李高元的1份询问笔录、孙文茂的6份询问笔录、郭姝风的1份询问笔录、齐佳音的5份询问笔录、吴建民的3份询问笔录为证据，制作了（同）安监管罚告（2014）11号行政处罚告知书。大同市安全生产监督管理局于2014年7月18日向原告送达了行政处罚告知书、听证通知书，2014年9月11日应原告申请举行了听证，2014年10月27日作出（同）安监管罚（2014）12号行政处罚决定书（单位），2014年10月29日向原告送达。
另查明，大同市公安局经侦查终结，该局认定，“11.2”较大坍塌事故工程建设单位是久盛房地产公司，工程监理单位是北京中建协工程咨询有限公司大同分公司，负责人靳华；靳华在未告知总公司的情况下承揽监理业务，并擅自指派王志东担任该工程土建监理；王志东对发生事故的支撑架未履行监理职责；故对靳华以涉嫌重大责任事故罪移送大同市南郊区人民检察院审查起诉。2014年9月20日，大同市南郊区人民检察院作出南检公诉刑不诉（2014）22号不起诉决定书，认定，经该院审查并退回补充侦查，靳华和大同市久盛房地产公司没有签订相关的监理合同，靳华辩解只是介绍王志东到久盛房地产公司，综合全案证据无法排除合理怀疑，认为大同市公安局移送审查起诉认定靳华涉嫌犯罪的事实不清，证据不足，不符合起诉条件，依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十一条第四款的规定，决定对靳华不起诉。
本院认为：2013年11月2日，大同市内永久仓储物流建材市场工地发生坍塌事故，造成工作人员死亡。大同市人民政府为此成立事故调查组对事故的原因等进行调查。经调查，事故调查组认定该起事故属生产安全责任事故。大同市人民政府批复同意事故调查组对事故原因的分析、事故性质的认定及对相关责任人的处理意见。被告大同市安全生产监督管理局作为大同市负责安全生产监督管理的行政机关，依据《中华人民共和国安全生产法》第九条及《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条规定，有权按照政府批复，依法定程序对事故单位进行行政处罚。双方无争议的事实是原告北京中建协工程咨询有限公司大同分公司经工商机关核准的经营范围是为公司承揽业务，并无工程监理事项。事故工程中，原告北京中建协工程咨询有限公司大同分公司未与任何一方签订监理合同。王志东、李高元未与原告北京中建协工程咨询有限公司大同分公司签订劳动合同。王志东监理证注册受聘执业单位为山西方圆建设工程项目管理有限公司。关于双方争议的被告大同市安全生产监督管理局行政处罚认定的事实是否清楚、证据是否充分的问题，被告大同市安全生产监督管理局主张原告在事故工程中雇佣无监理资质人员没有明确监理人员责任，对监理人员管理不严格，对事故负有责任；并举证了询问笔录、调查报告及批复佐证；但被告举证的询问笔录中各被调查人对王志东、李高元是否代表北京中建协工程咨询有限公司大同分公司在事故工程中干监理工作陈述不一致，调查报告及批复是依这些询问笔录制作。故本院认定被告大同市安全生产监督管理局的这些证据不能确实、充分反映待证事实。原告北京中建协工程咨询有限公司大同分公司主张原告未派出监理人员到该事故工地履行监理职责，负责人靳华只是个人介绍王志东到久盛房地产公司工作，并举证了不起诉决定书佐证。该不起诉决定书属发生法律效力的司法文书。故本院认定被告大同市安全生产监督管理局证据的效力不能优于原告北京中建协工程咨询有限公司大同分公司证据的效力。《注册监理工程师管理规定》监理师应在其注册登记的受聘单位执业，监理师不得同时在两个或两个以上单位受聘，变更受聘单应做相应变更注册登记。王志东注册登记的监理师受聘单位执业并非原告北京中建协工程咨询有限公司大同分公司。被告大同市安全生产监督管理局的证据不足以证实原告在事故工程中雇佣王志东等从事监理业务，是该工程实际监理单位，其对原告北京中建协工程咨询有限公司大同分公司作出的行政处罚主要证据不足。另，被告的行政处罚所依据的《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第三项应为第三条第一款第（三）项，被告对该法律依据表述不规范。故本院认定被告所作的行政处罚不合法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第1目之规定，判决如下：
撤销大同市安全生产监督管理局2014年10月27日作出（同）安监管罚（2014）12号行政处罚决定书（单位）。
案件受理费50元，由被告大同市安全生产监督管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省大同市中级人民法院。
审 判 长 郭晓燕
人民陪审员 任俊琳
人民陪审员 李晓霞
二〇一五年三月三十日
书 记 员 庞文静