江苏省淮安市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）淮中民终字第02272号
上诉人（原审被告）中国人民解放军南京军区房地产管理局盐城分局，住所地盐城市亭湖区海龙路2号。
法定代表人邱友群，该分局局长。
委托代理人卞传扣，江苏冠誉律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）江苏军民邨营造建设有限公司，住所地涟水县涟城镇安东北路西侧。
法定代表人陈胜，该公司总经理。
委托理人林荣松，该公司职工。
委托代理人沙金州，江苏拓力律师事务所律师。
上诉人中国人民解放军南京军区房地产管理局盐城分局（以下至判决主文前简称盐城分局）与被上诉人江苏军民邨营造建设有限公司（以下至判决主文前简称军民邨公司）租赁合同纠纷一案，江苏省涟水县人民法院于2015年9月6日作出（2015）涟商初字第549号民事判决。上诉人盐城分局不服该判决，向本院提起上诉。本院于2015年10月22日立案受理后，依法组成合议庭，于2015年11月24日公开开庭进行了审理。上诉人盐城分局的委托代理人卞传扣、被上诉人军民邨公司的委托代理人林荣松、沙金州到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原审查明，2010年9月1日涟国用（2010）第183号土地使用权证载明，土地使用权人为中国人民解放军南京军区第五房地产管理分局，宗地编号3663。中国人民解放军南京军区房地产管理局将上述土地及地上房屋于2012年7月16日全部交由盐城分局管理、使用、出租。
2013年5月10日盐城分局《南苏字第3663坐落房地产租赁竞价招租文件》载明：该租赁项目位于江苏省涟水县安东北路154号（坐落号：南苏字第3663号）的房屋建筑面积1415平方米，场地面积3517.03平方米，产权归部队所有；由承租方按照市政规划建设不低于13000平方米框架结构楼房；市政规划报建手续由中标单位负责办理，并承担相关费用，部队只提供相关资料；租赁用途：宾馆、酒店、商业、办公等合法经营；项目年租金评估价：62万元；项目租赁期限18年（含建设期，具体以盐城分局上级主管部门批准的租赁期限为准）；租金标准及支付方式：项目起始年租金为竞价招租中标价，年租金递增方式每三年递增10%；租金按照先付租金后使用的原则，按年结算，承租方于每年的前十日内交付盐城分局；付款方式为现金或转账；承租方租赁到期后，产权及固定设施无偿移交部队；竞价招租需缴纳竞价保证金为200万元；预中标单位竞价保证金可转为履约保证金和预交租金，多退少补；竞价申请人中标后在规定的时间内未能与招租单位草签《军队房地产租赁合同》的将没收竞价申请人的竞价保证金；中标通知书签发后并在军地双方草签《军队房地产租赁合同》前，中标单位应向盐城分局按起始年租金的100%缴纳项目履约保证金（竞价保证金可转入履约保证金，多退少补）；中标单位主动放弃租赁或其他原因不能正式签订合同，或者签订合同后不按合同约定条款履行的，履约保证金由盐城分局没收，不予退还；该项目竞价招租结果、中标单位确定和《军队房地产租赁合同》签订等所有事项须报盐城分局上级批准同意后方可生效等。
2013年5月20日原告军民邨公司《南苏字第3663坐落房地产租赁竞价投标文件》中《投标承诺书》载明：军民邨公司认真研究了盐城分局《南苏字第3663坐落房地产租赁竞价招租文件》，并勘察了出租房地产现场，对租赁项目《招租文件》没有异议，自愿服从《招租文件》中规定的全部条款，承诺：若中标，军民邨公司主动放弃或拒绝草签《军队房地产租赁合同》，视为违约，军民邨公司交纳的竞价保证金200万元由盐城分局没收；若中标，军民邨公司保证在盐城分局上级部门批准后5个工作日内与盐城分局正式签订《军队房地产租赁合同》，军民邨公司主动放弃或其他原因不能签订合同或签订合同后不按合同约定条款履约的，军民邨公司交纳的履约保证金由盐城分局没收；租金及支付方式按双方签订的《军队房地产租赁合同》约定实施等；《投标报价书》载明：经认真审阅盐城分局《南苏字第3663坐落房地产租赁竞价招租文件》，并经实地考察、市场评估和效益测算后，军民邨公司愿意遵守该《招租文件》的规定和要求，对《招租文件》中的内容无异议；项目起始年租金为82万元，每三年租金递增10%；按照先付租金后使用的原则，按年结算，军民邨公司于每年的前十日内交付盐城分局；付款方式为转账；租赁期限为18年；租赁用途为酒店、宾馆等。
2013年5月30日，被告盐城分局向原告军民邨公司发出的《中标通知书》载明：经过竞价招租，盐城分局所属淮安市涟水县南苏字第3663号坐落房地产租赁由军民邨公司以起始年租金为82万元承租，年租金递增方式为每三年递增10%；租金按照先付租金后使用的原则，按年结算，军民邨公司于每年的前十日内交付盐城分局；付款方式为转账或电汇；租赁期限为18年；租赁用途为酒店、宾馆；请军民邨公司于2013年6月4日18时前将履约保证金足额汇至盐城分局指定账户后，到盐城分局草签《军队房地产租赁合同》；逾期将按照军民邨公司投标承诺书约定执行。
2013年7月28日军民邨公司向盐城分局提出的《申请报告书》载明：盐城分局所有的位于涟水县城区安东北路（南苏字第3663号宗地）已由军民邨公司依法通过招标方式取得建设及租赁使用权，现军民邨公司已经做好该宗地所有开工建设的准备工作，但由于盐城分局与地方政府即涟水县人民政府有关市政规划建设手续暂时未能协调好，因此，可能需要一段时间协调，故军民邨公司特向盐城分局提出如下请求：一、由于军民邨公司在中标前已支付盐城分局中标保证金200万元，中标价为合同签订后每年82万元，每三年递增10%；现因该宗地暂不能开工建设，所以恳请盐城分局将该保证金中118万元返还给军民邨公司；盐城分局上述宗地上暂有部分房屋未拆迁，为了减少军民邨公司损失，请求盐城分局将暂有部分房屋借给军民邨公司使用；军民邨公司中标后已将上述宗地的《地质勘察报告》、综合楼的效果图及图纸做好，因此花费较大，诚望盐城分局能尽快落实上述宗地相关开工建设事宜等。当日，盐城分局将涉案房地产交给军民邨公司使用。后盐城分局向军民邨公司退还118万元。
2014年9月24日，被告盐城分局向被告军民邨公司邮寄《通知书》，该通知书载明：军民邨公司在盐城分局房地产租赁竞价招租中标后未在期限内与盐城分局草签《军队房地产租赁合同》，并且该起招标结果未获盐城分局上级批准同意，未批准的结果盐城分局之前也已电话告知军民邨公司；请军民邨公司收到本通知后立即将该次招标涉及的土地上建筑物返还盐城分局等。
原审原告盐城分局一审诉称，2013年5月10日，被告将其所属的位于涟水县南苏字第3663号坐落房地产对外竞价招租，原告参加投标并中标。原告中标以后，按照招标文件规定的期限，向被告缴纳200万元竞价保证金，保证金交付以后，原告即要求与被告签订房地产租赁合同，但被告因自身原因，导致房地产租赁合同一直没有签订。原告中标以后，为履行合同做了大量工作，投入了人力、物力和财力，由于合同未能订立，为减少原告的经济损失，2013年7月28日，原告向被告申请退还部分保证金118万元，同时，请求被告暂借部分房屋给原告使用，得到了被告的同意。期间，原告仍向被告催签合同事宜，后经了解，由于被告的上级部门不允许房地产租赁年限为18年，而被告招标时刻意隐瞒，导致房屋租赁合同不可能再继续签订，应退还保证金及损失赔偿事宜，多次与被告交涉未果。因此诉至法院，请求法院判令被告退还保证金82万元，向原告支付保证金利息808920元，支付违约金82万元，赔偿原告损失32万元。
原审被告军民邨公司一审辩称，1、被告没有违约行为；2、原告怠于与被告草签合同，违反双方的约定，应承担违约责任，包括82万元竞价保证金不应退还；3、被告一直在努力促成双方租赁关系；4、被告提出反诉，要求判令反诉被告因违约赔偿反诉原告损失（以82万元／年的标准，从2013年7月28日起算至实际返还之日期间的租金），赔偿反诉原告因反诉被告拆除反诉原告房屋损失30万元，具体数额要求鉴定。
经当事人确认，原审法院归纳本案争议焦点为：未草签《军队房地产租赁合同》是否是原告过错，82万元履约保证金被告是否应当返还原告，被告是否存在缔约过失行为。
原审认为，盐城分局在《南苏字第3663坐落房地产租赁竞价招租文件》中明确“该项目竞价招租结果、中标单位确定和《军队房地产租赁合同》签订等所有事项须报盐城分局上级批准同意后方可生效等”；其在向军民邨公司发出的《中标通知书》中亦载明请军民邨公司到盐城分局草签《军队房地产租赁合同》，因此，原告与被告之间租赁合同关系的成立并生效的条件是盐城分局上级批准《军队房地产租赁合同》。原、被告双方对其后未实际签署《军队房地产租赁合同》的事实并无异议，故双方之间未形成合法有效的租赁合同关系。由于未草签《军队房地产租赁合同》的原因是本案涉案土地没有得到市政规划审批造成的，但该综土地所有权属被告，在未得到市政规划批准，以及是否能得到审批的情形下，被告便对涉案土地对外出租，要求建设不低于13000平方米框架结构楼房，用于宾馆、酒店、商业、办公等商业用房，显然存在主观过错。原告在没有得到市政规划批准的情形下参与竟标，并承诺负责办理市政规划报建手续，以及规划报建手续是否能得到规划部门批准，没有尽到必要的审慎注意义务。即便原告在缔约过程中存在过失，但也仅限于承担缔约过失责任。所以，《南苏字第3663坐落房地产租赁竞价招租文件》以及《中标通知书》中关于竞价申请人中标后在规定的时间内未能与招租单位草签《军队房地产租赁合同》的将没收竞价申请人的竞价保证金以及履约保证金的规定，有违公平原则，对原告没有约束力。被告应当将82万元履约保证金返还原告。《南苏字第3663坐落房地产租赁竞价招租文件》载明，中标通知书签发后并在双方草签《军队房地产租赁合同》前，中标单位应向盐城分局按起始年租金100%缴纳项目履约保证金，即82万元（竟价保证金可转入履约保证金，多退少补），由于原、被告双方之后未签合同，即未实际履行，所以，被告应承担占用原告资金期间的利息损失。由于被告在缔约过程中存在主观过错，应当承担占用原告资金期间的利息损失。但原告主张损失的计算标准过高，原审结合当前民间经济融资市场的出现等诸多因素，该损失应从2013年5月17日起，酌定按中国人民银行同期同类贷款基准利率标准的四倍计算至判决给付之日。原告其他诉讼请求，依据不足，原审不予支持。原审庭审中，被告提起反诉，由于反诉所涉及的内容属于借用合同法律关系，与本案不属于同一法律关系，不是本案理涉范围，原审不予合并审理。依据《中华人民共和国合同法》第七条，《中华人民共和国民法通则》第一百零六条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条的规定，判决：一、被告中国人民解放军南京军区房地产管理局盐城分局于本判决生效之日起十日内返还原告江苏军民邨营造建设有限公司保证金82万元，以及占用该资金期间的损失（损失从2013年5月17日起，按中国人民银行同期同类贷款基准利率标准的4倍计算至判决给付之日）。二、驳回原告的其他诉讼请求。保全费5000元，由被告中国人民解放军南京军区房地产管理局盐城分局负担。案件受理费28160元，减半收取14080元，由原告负担6000元，被告负担8080元。原告预交案件受理费中的剩余部分退还原告。
判决后，上诉人盐城分局不服一审判决，向本院提起上诉称：1、被上诉人军民邨公司于2013年5月20日出具的中标承诺书第一条载明，若中标，我单位主动放弃或拒绝草签《军队房地产租赁合同》，视为违约，我单位交纳的竞价保证金200万元由贵单位没收。上诉人盐城分局于2013年5月30日向被上诉人发出中标通知书，告知其于2013年5月30日到我单位草签《军队房地产租赁合同》，但被上诉人未来签订，故保证金不应退还；2、本院（2014）淮中商初字第0240号民事判决书载明，2013年7月28日，盐城分局将涉案土地交给军民邨公司使用，后盐城分局向军民邨公司退还涉案土地。上诉人如果将土地出租给其他人，将会有所收益，现盐城分局因军民邨公司不签合同受到了损失，被上诉人剩余保证金82万元不应退还；3、双方未签订军队房地产租赁合同是因为未先得到政府规划许可，一审法院认定盐城分局未得到审批就对外招租存在主观过错无事实和法律依据；4、依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。按照该规定，双方要签订《军队房地产租赁合同》，才能有建设工程设计方案，才能报规划部门审批。故被上诉人军民邨公司不签订《军队房地产租赁合同》是双方纠纷的导火索，军民邨公司应承担主要过错责任；5、《中国人民解放军房地产管理条例》第三条规定，军队房地产的权属归中央军委，其土地使用权和建筑物、构筑物以及其他土地附着物的所有权，由总后勤部代表行使。军队房地产管理的业务工作由各后勤（联勤）机关营房管理部门归口管理。第十三条规定，军用土地实行用途管制制度，军队建设项目用地，应当执行人民政府编制的土地利用总体规划，特殊军事用地与土地利用总体规划不一致的，应当与人民政府有关部门协商办理。部队土地建设只需符合总体规划，在涉案土地上建营业用房符合政府总体规划；6、一审法院判决上诉人盐城分局承担银行四倍利息无法律依据。综上，请求二审依法改判驳回军民邨公司的诉讼请求。
被上诉人军民邨公司答辩称，一审认定事实清楚，程序合法，请求二审依法维持原判。
二审审理中，法庭经调查涟水县规划局，得知涉案土地并无建设规划意向。
本院认为，要约邀请是希望他人向自己发出要约的意思表示，对发出邀请人和接受邀请人，都没有约束力。上诉人盐城分局于2013年5月10日作出的《南苏字第3663坐落房地产租赁竞价招租文件》，由承租方按照市政规划建设不低于13000平方米框架结构楼房…，项目租赁期限18年，租金每年62万元…，竞价招租需缴纳竞价保证金200万元…，竞价申请人中标后在规定的时间内未能与招租单位草签《军队房地产租赁合同》的，竞价保证金没收。该招租文件符合要约邀请的法律特征。被上诉人军民邨公司于2013年5月20日作出投标报价书，投标承诺书，载明：自愿服从招租文件中规定的全部条款，若中标，我单位主动放弃或拒绝草签《军队房地产租赁合同》，视为违约，我单位交纳的竞价保证金200万元，由贵单位没收。符合要约的法律特征。上诉人于2013年5月30日作出中标通知书，告知被上诉人军民邨公司于2013年6月4日前将履约保证金汇至指定账户，并至上诉人单位草签《军队房地产租赁合同》，该中标通知书对保证金和签订《军队房地产租赁合同》作出了承诺。双方关于竞价保证金及签订《军队房地产租赁合同》形成了一种约定。
事实上，被上诉人军民邨公司按约定将200万元保证金汇到了上诉人指定的账户。因《南苏字第3663坐落房地产租赁竞价招租文件》载明市政规划报建手续由中标单位负责办理，并承担相关费用，部队只提供资料，而经本院调查涟水县国土局得知涟水县安东北路154号并没有建设规划，该综土地所有权属上诉人，在未得到市政规划批准，以及能否能得到审批的情形下，上诉人便将涉案土地对外出租，根据《军用土地使用权暂行规定》第十二条规定，转让军队土地使用权，不论数量多少，一律报总后勤部审批。上诉人于2014年9月23日向军民邨公司发出通知，告知军民邨公司招标结果未经上级批准同意。故上诉人盐城分局未能取得建设规划手续和其上级部门的批准，将涉案土地对外招租，上诉人盐城分局有一定的过错。被上诉人参与竟标时未对该宗土地的相关使用权限进行审查，就书面承诺负责办理市政规划报建手续，对规划报建手续是否能得规划部门批准，没有尽到必要的审慎注意义务，应承担缔约过失责任。后上诉人盐城分局将保证金退还部分给军民邨公司，视为上诉人盐城分局同意退还被上诉人军民邨公司交纳的竞标保证金，现上诉人主张不应退还剩余部分保证金无事实及法律依据，本院不予支持。由于上诉人在缔约过程中存在一定的过错，应当承担占用资金期间的利息损失，一审法院判决上诉人承担同期银行贷款利率四倍的利息并无不妥。综上，上诉人上诉理由不成立，本院不予支持。原审判决正确，应予维持。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费12000元，由上诉人中国人民解放军南京军区房地产管理局盐城分局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 江东新
审 判 员 孙 洁
代理审判员 黄春丽
二〇一五年十二月二十三日
书 记 员 王 伟