河南省洛阳市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）豫03行终119号
上诉人（原审被告）伊川县白沙镇人民政府。地址：洛阳市伊川县白沙镇白沙街。
法定代表人曹保武，镇长。
委托代理人许健锋，伊川县白沙镇副镇长。特别授权。
委托代理人申伟刚，河南首正律师事务所律师。一般代理。
被上诉人（原审原告）河南东旺建筑工程有限公司伊昌分公司。地址：洛阳市伊川县城关镇南府店村。
法定代表人郭亭玉，经理。
委托代理人王运红，该公司工作人员。特别授权。
原审第三人伊川县白沙镇豆村村民委员会。地址：伊川县白沙镇豆村。
法定代表人李小凤，村委会主任。
委托代理人赵平江，村支书。一般代理。
原审第三人伊川县白沙镇阳光花园新型农村社区。
上诉人伊川县白沙镇人民政府因不服伊川县人民法院作出的2015年伊行初字第11号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人伊川县白沙镇政府的委托代理人许健锋、申伟刚，被上诉人河南东旺建筑工程有限公司伊昌分公司的委托代理人王运红，原审第三人伊川县白沙镇豆村村民委员会的委托代理人赵平江到庭参与诉讼。豆村村支书赵平江主张自己是伊川县白沙镇阳光花园新型农村社区（以下简称新型社区）的实际负责人，在一审中代表新型社区参与了诉讼，同样要求代表新型社区参与二审诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2012年12月31日，伊川县人民政府伊政文（2012）156号“关于白沙镇豆村新型农村社区建设规划的批复”，同意白沙镇政府《白沙镇豆村新型农村社区建设规划》，规划建设新型农村社区。2013年2月6日，洛阳市人民政府洛政土[2013]34号“关于伊川县白沙镇豆村等4个村土地综合整治试点项目规划方案的批复”，批准了伊川县白沙镇豆村等4个村土地综合整治试点项目，同意按试点项目规划方案组织实施。项目新建区位于白沙镇豆村。2013年9月11日，白沙镇人民政府白政[2013]74号文件，决定成立白沙镇阳光花园新型农村社区管理委员会，由白沙镇镇长曹保武担任管理委员会主任。2013年12月10日，伊川县发展和改革委员会伊发改综[2013]49号文件，核准了白沙镇政府报送的《伊川县白沙镇豆村阳光花园新型社区项目申请报告》，项目建设地为伊川县白沙镇豆村，项目总投资1.6亿元，资金来源为政府投资及自筹。甲方伊川县白沙镇人民政府，乙方伊川县白沙镇豆村村委会，丙方河南东旺建筑工程有限公司伊昌分公司签订了建设合同书，其后，甲方伊川县白沙镇阳光花园新型农村社区与乙方河南东旺建筑工程有限公司伊昌分公司于2012年8月26日签订建设施工合同，双方就施工范围、付款方式、质量标准等内容作了详细约定。双方约定合同工期为2012年9月1日至2013年6月20日。2014年11月20日，原告河南东旺建筑工程有限公司伊昌分公司承建的伊川县白沙镇阳光花园新型农村社区7#楼、8#楼经伊川县白沙镇阳光花园新型农村社区验收合格，工程总造价532.123万元，已付工程款229.35万元，下欠原告工程款304.776万元。
原审法院认为，民事合同与行政合同的区别在于行政主体是以民事法人的身份还是行政主体的身份与行政相对人订立关于民事权利义务的协议。行政合同中，行政机关以行政主体身份参与民事行为，与相对人签订民事协议，但签订合同的目的是为了实现行政管理目标，维护公共利益。故行政主体对行政合同的履行享有民事合同主体不享有的行政优益权，具体体现为对合同履行的监督权、指挥权、单方变更权和解除权。“伊川县白沙镇豆村阳光花园新型农村社区”是经伊川县白沙镇人民政府决定成立并经伊川县发展改革委员会、洛阳市人民政府核准成立,其目的是为了改善农民居住条件,促进土地的集约利用。原告提交两份建设施工合同，虽然其中一份合同首页为：甲方伊川县白沙镇政府、乙方河南东旺建筑工程有限公司伊昌分公司，但合同尾页为甲方伊川县白沙镇政府、乙方伊川县白沙镇豆村村委、丙方河南东旺建筑工程有限公司伊昌分公司，且该份合同未注明签订日期，但并不影响该份合同的真实性。因为该合同符合合同的生效要件：合同当事人订立合同时具有相应的缔约行为能力，合同当事人意思表示真实，合同不违反法律或社会公共利益，合同的内容确定。根据合同约定的内容看，伊川县白沙镇政府应属于建设施工合同的发包方，河南东旺建筑工程有限公司伊昌分公司系合同的承办方，伊川县白沙镇豆村村委负责占地赔偿事宜。故本案中，合同的一方为行政主体伊川县白沙镇政府，其签订合同的目的是为了公共利益，故该合同符合行政合同的要件，属于行政合同。被告伊川县白沙镇政府辩称阳光花园社区系豆村支书赵平江个人出资筹建，产权归其个人所有。但根据洛阳市人民政府的批复显示白沙豆村社区系包括白沙镇豆村等4个村土地综合整治试点项目，项目新建区位于白沙镇豆村，故该项目产权不能归个人所有，且被告亦未提交证据证明该项目系个人行为，故对该辩称本院不予认可。原告河南东旺建筑工程有限公司伊昌分公司与被告伊川县白沙镇政府及第三人伊川县白沙镇阳光花园新型农村社区签订建设施工合同，承建伊川县白沙镇阳光花园新型农村社区7#、8#，工程完工后，经第三人伊川县白沙镇阳光花园新型农村社区验收合格，故对下欠原告的304.776万元，第三人伊川县白沙镇阳光花园新型农村社区理应支付。但被告伊川县白沙镇政府作为建设合同中的甲方，在合同内容中约定：在建设过程中负责提供社区建设用地，以及与相关部门的关系协调处理工作。故应当认为被告伊川县白沙镇政府在原告施工建设的过程中起到了一定作用，被告作为行政机关作出的这一行政行为，使得原告作为行政相对人产生了信赖利益，基于信赖利益，签订了施工合同并且完成施工，原告的这种信赖利益理应得到保护，被告亦应承担一定的偿还义务。因原告的施工项目伊川县白沙镇阳光花园新型农村社区为包括4个村的土地整合试点，项目建设地在白沙镇豆村，未有证据证明第三人伊川县白沙镇豆村村委会应承担偿还义务，故第三人伊川县白沙镇豆村村委会不应承担责任。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、第七十八条之规定，判决：一、第三人伊川县白沙镇阳光花园新型农村社区于本判决生效之日起30日内支付下欠原告的工程尾款304.776万元；二、被告伊川县白沙镇政府对第三人伊川县白沙镇阳光花园新型农村社区下欠原告的工程尾款304.776万元负有连带支付义务；本案诉讼费50元，由被告承担。一审判决送达后，伊川县白沙镇人民政府不服，提起本案上诉。
上诉人白沙镇人民政府上诉称，1、镇政府不是社区建设的主体。建设新型农村社区是基层政府响应省市县的政策要求，完全依据市场经济行为规则，由个人出资建设的，镇政府只是倡导者，不是出资人，不是社区建设的主体，更不是实际建设者。2、对2013年9月11日白政（2013）74号文件的意思认定不真实。镇政府出台这个文件，是2013年应县委农办开会要求，当时县委农办明确要求全县所有社区让镇长任社区管委会主任，主要目的是便于协调办理社区房屋销售所需要的土地证、规划证、环评手续等，而不是说镇政府是社区的所有人。3、判决书所判定“白沙镇政府应属于施工合同发包方”所依据的合同意思表达不真实，应该予以撤销。该合同首页虽甲方为伊川县白沙镇政府，乙方为河南东旺建筑工程有限公司宜昌分公司，但合同尾页却甲方为伊川县白沙镇政府，乙方为豆村村委会，丙方为河南省东旺建筑工程有限公司宜昌分公司；并且合同签章并不是因为镇政府作为发包方，东旺建筑作为承包方，双方基于此关系而签订的，作为正常的合同双方来说应该是认识或者熟悉，但白沙镇政府的法人代表曹保武根本就不认识也没见过东旺建筑工程有限公司宜昌分公司的法人代表郭亭玉，更谈不上会与其签订建设合同书；再者，赵平江出资建设的阳光花园社区有两家建筑公司承建，而镇政府不可能只与其中一家公司签订合同，因此，这份合同是虚假和伪造的，不能作为判决的依据。4、社区的所有债权和债务均由社区所有人赵平江承担。基于市场规则，2012年赵平江出资在豆村建设新型农村社区，还与建筑公司签订了详细的施工付款合同，该被上诉人已得到的所有工程款均由赵平江支付，社区房产售出所得收益也均由赵平江获得，社区是其个人财产，在财产权属上与镇政府没有任何关系，镇政府也不可能下欠建筑公司工程款。请求：1、依法撤销伊川县人民法院（2015）伊行初字第11号行政判决；2、本经济纠纷属于民事案件，恳请依法发回重审；3、依法改判白沙镇政府不负连带责任。4、依法改判阳光花园社区的实际出资人、建设人和所有人赵平江及豆村村委会支付被上诉人工程尾款。
被上诉人河南东旺建筑工程有限公司伊昌分公司答辩称，1、本案系行政合同案件。2、白沙镇政府上诉称不负连带责任的理由不能成立。该诉争合同，有白沙镇政府法定代表人镇长曹保武亲笔签字，并加盖有白沙镇政府的公章，所以白沙镇政府理应承担连带责任。3、白沙镇阳光花园新型农村社区隶属白沙镇政府，是由洛阳市政府、伊川县发改委，白沙镇政府发文批准成立的新型农村社区，亦经白沙镇政府发文任命镇长曹保武为该小区主任，怎么能说是赵平江个人所有？综上，请求依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判，一、二审诉讼费全部由上诉人承担。
原审第三人豆村村委会及新型社区当庭口头答辩称，新型社区是2012年根据省政府的精神成立的，建在豆村，与镇里没有关系，所有事务都是有赵平江负责的。
本院经审理查明的事实与原审查明的事实基本一致。
本院另查明，2013年9月11日，白沙镇人民政府作出白政[2013]74号文《白沙镇人民政府关于成立白沙镇阳光花园社区管理委员会的通知》，决定成立白沙镇阳光花园新型农村社区管理委员会，由白沙镇镇党委副书记、镇长曹保武担任管委会主任，豆村村支书赵平江系管委会8名委员之一。2015年6月30日，伊川县白沙镇豆村村民委员会、伊川县阳光花园新型社区共同加章出具《资产证明》，称“2012年初，省委、省政府要求建设新型社区，2012年9月伊川县豆村阳光花园新型社区经伊川县白沙镇党委、政府研究，由伊川县白沙镇豆村村委会负责承建，资产与镇政府无关，后由伊川县白沙镇豆村村委会作为甲方出资建设，与三个承包商签订施工协议动工。该社区于2013年12月完工，实现入住。综上所述，伊川县豆村阳光花园新型社区资产归伊川县白沙镇豆村村委会所有，与伊川县白沙镇人民政府无关。”
本院认为，行政诉讼的当事人，无论原告、被告抑或第三人，必须有独立的民事权利能力和民事行为能力，能够独立享有民事权利、承担民事义务。如果当事人是不属于行政机关、公民、法人的其他组织，则必须合法成立，有一定的组织机构和财产，具备独立享有民事权利、承担民事义务的能力。新型农村社区是指打破原有的村庄界限，把两个或两个以上的自然村或行政村，经过统一规划、按照统一要求，统一建设新的居民住房和服务设施，在一定期限内搬迁合并、组建而成的新的农民生产生活共同体。因此，新型农村社区不能以自己的名义参与行政诉讼。如果参与诉讼，应当以“社区居委会”、“管委会”或“村委会”等管理机构的名义参与。
本案中，被上诉人河南东旺建筑工程有限公司伊昌分公司主张支付的工程尾款304.776万元，主要基于2012年8月26日其与伊川县白沙镇阳关花园新型农村社区签订的《阳光新型社区家属楼建设施工合同》而产生。如果认为新型社区是合同的一方当事人，享有合同的权利、承担合同的义务，依法应当由新型社区的管理机构来承担履行合同、支付工程款的义务。因此，弄清新型社区与白沙镇政府及豆村村委会的隶属关系、确定适格的被告显得尤为重要，其关系到该案属于民事还是行政诉讼以及最终责任的承担主体。一审法院在没有查清新型社区与白沙镇政府及豆村村委会关系的情况下，直接将新型社区列为第三人，并判决由第三人新型社区承担支付工程尾款义务，被告白沙镇政府承担连带义务，属于错列当事人，认定事实不清，且不符合行政诉讼的判决方式。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：
一、撤销伊川县人民法院作出的（2015）伊行初字第11号行政判决；
二、该案发回伊川县人民法院重新审理。
审判长 任海霞
审判员 程钰珉
审判员 张 蕾
二〇一七年五月十二日
书记员 张蔚昭