广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂行终506号
上诉人（一审被告）防城港市防城区人民政府。住所地：防城港市防城区防北路***号。
法定代表人王德林，区长。
委托代理人陈汉云，广西幸程律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）朱克明，男，1923年5月12日出生，汉族,住防城港市防城区。
委托代理人李绍卫，广西桂信律师事务所律师。
上诉人防城港市防城区人民政府（以下简称防城区政府）因与被上诉人朱克明集体土地征收补偿安置协议纠纷一案，不服防城港市中级人民法院（2016）桂06行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人防城区政府的委托代理人陈汉云、被上诉人朱克明的委托代理人李绍卫到庭参加诉讼。本案因当事人双方协调和解延长了审理期限，延长的期间不计入审理期限。本案现已审理终结。
防城港市中级人民法院一审查明：朱克明（协议乙方）与防城港市防城区征地拆迁办公室（以下简称防城区征拆办，协议甲方）及广西沿海铁路扩能改造工程钦防段项目防城段建设工程征地拆迁工作协调领导小组办公室（以下简称防城区高铁办，协议中落款为“拆迁经办单位”）于2011年5月16日签订《房屋及其他附着物拆迁补偿安置协议》（以下简称《补偿安置协议》）。该协议关于宅基地安置的约定为：“根据有关规定，乙方需安置人口1人，安排宅基地面积25㎡，经协商拆除祖公厅后安排祖公厅宅基地面积125㎡。安置条件以'三通一平'交付宅基地给乙方。地理位置：协境一组路口。协境一组高铁安置规划图：详见坐标图，如基础超深1.2米以下的部分由甲方出资建设。”该协议关于临时过渡补助的约定为：“甲方此次拆迁乙方朱克明住宅，乙方不需要区政府安排临时过渡用房，一次性发放每人4000元临时过渡补助费，时间为一年；若超过一年时间还没有安排宅基地的，则再安排每人一次性临时过渡补助费。乙方需安置人口1人，合计临时过渡安置补助4000元，其居住场所由乙方自行解决。”同日，防城区高铁办向包括朱克明在内的7户拆迁户作出《承诺书》，载明：“由于现阶段安置地施工进行中，你们拆迁房屋合同已经签订，房屋即将拆除，为了打消你们的顾虑，现承诺如下：1.在四个月平整交付宅基地给你们使用，如果未能交付宅基地，将按200元/人/月支付给你们。2.如果协境一组拆迁户中发现有1.2米以上安排宅基地基础的，你们享有同等条件的权利。3.如果宅基地地理位置变动，你们享有优先选择的权利。”
朱克明系朱贤新父亲，其户为朱克明一人，2011年5月16日被告方与朱克明签订了《房屋安置协议》，安置对象为朱克明一人。而朱贤新户一共5人，其中户主为朱贤新，成员包括冯彩霞、朱日林、周玉玲、朱新睿。2015年3月31日，防城港市防城区珠河街道办事处、防城港市防城区珠河街道冲仑村民委员会及防城区高铁办联合出具《朱贤新安置人口情况说明》（以下简称《情况说明》），载明：“朱贤新一家7口人在2008年珍珠港拆迁安置时，已安置4人共96平方米，一次性补偿临时安置费、搬家费6人，但是未明确安置具体人员名单，但朱贤新以珍珠港拆迁安置仅是安置其父亲朱克明（96平方米），不同意配合人口分配安置，为搞好协境一组宅基地安置工作，经工作组、珠河街道办与冲仑村委协商，根据朱贤新一家人口结构情况作如下安置：朱克明、朱贤新、冯彩霞、朱日林等4人安置在珍珠港，朱日钦、唐春梅、朱新然等3人安置在高铁办协境一组安置宅基地。”据此，防城区政府未对朱克明安置宅基地。朱克明不服，诉至法院，请求判令防城区政府、防城区征拆办：1.按照《补偿安置协议》的约定为其安置宅基地；2.按照《承诺书》的承诺向其支付未按时交付宅基地的费用10200元（暂计算到2015年12月16日）；3.按照《补偿安置协议》的约定向其支付临时过渡补助8000元。
一审法院另查明：防城港市人民政府办公室于2009年6月24日印发的防政办发〔2009〕98号《防城港市人民政府办公室关于印发防城港市四沿线四片区建设征地拆迁补偿及安置办法的通知》（以下简称98号文）是该市征地拆迁补偿安置的具体办法和标准。该办法第十九条第一款、第二款规定：“因特殊原因，少数被拆迁农户确需安排回建宅基地的，由港口、防城区人民政府按以下标准提出方案，按有关规定上报审批。宅基地小区由市城乡建设规划主管部门安排在城市规划区的城乡结合部。搬迁户住宅用地的使用标准，在本村、组的常住人口每人可安排住宅用地25平方米（含附属用房、下同）；人数较少的户（3人以下，含3人），住宅用地经申请批准可安排到80平方米，但超出每人25平方米面积的部分要按1500元/平方米标准交纳土地开发成本。申请宅基地未达到每人25平方米面积的，少要部分可按1500元/平方米标准给予补助。”该办法第二十七条规定：“安置公寓房和自建住房建成投入使用之前，被拆迁户其住房因项目建设需要拆除的，由港口、防城区人民政府安排临时过渡用房，保障被拆迁户的基本居住条件。不需要临时安置的被拆迁户，一次性发放每人4000元临时过渡补助费。港口、防城区人民政府负责安置小区建设期间临时安置点的建设。”2009年11月19日，中共防城港市防城区委员会办公室和防城港市防城区人民政府办公室联名下发《区委办公室、区人民政府办公室关于成立钦防铁路扩能改造（防城段）征地拆迁工作领导小组的通知》（防区办〔2009〕99号），载明：“为加强钦防铁路扩能改造（防城段）征地拆迁工作的领导，区委、区人民政府决定成立钦防铁路扩能改造（防城段）征地拆迁工作领导小组。领导小组下设办公室。”
一审法院认为：1.关于《补偿安置协议》是否合法有效，如合法有效，是否应当继续履行的问题。首先，在事实方面：（1）防城区政府、防城区征拆办以《情况说明》中的证明事项为由，并“根据朱贤新一家人口结构情况作如下安置”，不符合合同相对性和实际情况的要求；（2）防城区政府、防城区征拆办未充分举证证明“2008年珍珠港拆迁安置”事宜确实存在，现无证据证实该事实已经得到生效法律文书确认或各方当事人认可，且该事件属于另一个法律关系,与本案无直接关联性，朱克明系本次拆迁安置户，理当获得安置补偿；（3）保障拆迁户的宅基地安置是必要的、人性化的安置方式，且参照98号文第十九条的规定，该《补偿安置协议》不存在超过我市回建标准安置的问题，故防城区政府、防城区征拆办以朱克明户已获得安置补偿为由，不给予相应安置补偿，缺乏事实依据。其次，在行政违法性审查方面，综合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称行政诉讼法适用解释）第十四条的规定，在无法定解除事由和无效事由的前提下，防城区政府、防城区征拆办未按照约定履行，且单方作为变更、解除上述协议条款，违反了《中华人民共和国合同法》第八条的规定，朱克明主张防城区政府、防城区征拆办违约行为违法的诉讼理由成立。此外，防城区政府、防城区征拆办对朱克明户不予回建安置的做法，也违反了《中华人民共和国物权法》第四十二条第二、三款的规定。综上，防城区政府、防城区征拆办未能提供充分的事实、证据和法律法规依据足以证实其不予朱克明被征用房屋土地进行安置补偿的合法性，出于维护政府公信力，保障相对人的信赖保护利益之考虑，对朱克明要求防城区政府、防城区征拆办继续履行《补偿安置协议》的诉讼请求予以支持。
2.关于《承诺书》是否合法有效的问题。首先，防城区高铁办系防城区委、区政府为钦防铁路扩能改造（防城段）征地拆迁工作成立的领导小组下设的办公室，故其就案涉拆迁工作向朱克明作出的承诺行为，应当视为该领导小组所为。由于该领导小组本身是专项工作的临时性领导、协调机构，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称行政诉讼法执行解释）第二十条的规定，其作出的承诺应由其组建机关即防城区政府承担法律责任。其次，《承诺书》承诺给付金钱义务的条件是“在四个月平整交付宅基地给你们使用”，“平整交付宅基地”是合法、合理的拆迁安置行为，现防城区政府、防城区征拆办未完成该行为，朱克明要求其按照《承诺书》支付10200元的理由成立，符合信赖保护的原则，应予以支持。此外，防城区征拆办也是防城区政府为了城市征地拆迁而成立的临时机构，其虽然可以作为本案纠纷的诉讼当事人参与诉讼，但并不能作为本案实体行政义务的承担主体，相应义务应由其设立机关即防城区政府承担。
3.关于朱克明要求防城区政府、防城区征拆办按照《补偿安置协议》约定支付临时过渡补助8000元是否有事实和法律依据的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）第四十七条第四款、《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第五十五条第（三）项的规定，房屋及其他建筑物、构筑物，按重置价格并结合成新确定补偿费，具体标准由设区的市、县（市）人民政府规定。临时过渡补助费属于房屋及其他建筑物、构筑物拆迁补偿费之一，系一次性补助，补偿安置协议中的相关条款应属无效条款。又根据98号文第二十七条的规定，对朱克明的临时过渡补助为一次性发放4000元，防城区政府、防城区征拆办已经完成了该项支付义务，故对朱克明要求防城区政府、防城区征拆办继续支付临时过渡补助8000元的诉讼请求，不予支持。
综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第六十九条、第七十三条、第七十八条的规定，判决：1.防城区政府继续履行其与朱克明在2011年5月16日签订的《补偿安置协议》内容，依法、依约定安置朱克明的宅基地；2.防城区政府支付朱克明10200元；3.驳回朱克明的其他诉讼请求。
上诉人防城区政府上诉称：1.防城区高铁办受钦防铁路扩能改造（防城段）征地拆迁工作领导小组和广西沿海铁路扩能改造工程钦防段项目防城港段建设工程征地拆迁工作协调领导小组办公室（以下简称防城港市高铁办）的双重领导，向上述两个机构报告工作，其行为的法律后果应由该两个机构共同承担，而不应由防城区政府单独承担。2.朱克明已经在珍珠港得到宅基地安置，如果在本案征地拆迁中再行安置宅基地，则有违农村居民“一户一宅”的法律强制性规定。并且，冲伦村协境一组村民在朱克明宅基地安置公示后提出异议，认为其在冲伦村转头坝取得的土地来源不合法，防城区政府经调查核实，纠正《安置补偿协议》中的错误内容，并无不当。3.防城区高铁办的职责是为推进沿海铁路扩能改造工程防城段征地拆迁工作做好协调工作，其并没有独立对外作出具体行政行为的职权，所作承诺超出其职权范围，并且防城区高铁办承诺按200元/人/月向拆迁户支付费用没有政策和法律依据，必然导致国家和社会公共利益受损，故防城区高铁办作出的该项承诺应属无效。4.防城区高铁办以自己的名义单独向拆迁户作出承诺，应当为本案被告，根据行政诉讼法执行解释第二十三条第二款的规定，在朱克明不同意追加的情况下，一审法院应当通知防城区高铁办以第三人的身份参加诉讼。现一审法院未通知防城区高铁办以第三人的身份参加诉讼，程序违法。综上，一审判决认定事实不清，程序违法，上诉请求：撤销一审判决，改判驳回朱克明在一审中提出的全部诉讼请求，或者将本案发回重审。
被上诉人朱克明辩称，其在珍珠港获得宅基地安置是以户为单位的宅基地置换，而不是按人口安置宅基地，与本案征地拆迁安置并不冲突。
本案二审期间，防城区政府向本院提供《防城区机构编制委员会关于设立防城港市防城区征地拆迁办公室的通知》（防区编发〔2008〕6号）、《防城区机构编制委员会关于调整防城区征地拆迁办公室机构编制的通知》（防区编发〔2009〕30号），证明防城区征拆办是防城区政府直属事业单位，并非临时机构。朱克明对上述证据没有异议。本院经审查认为，防城区政府提交的上述证据客观真实、来源合法、与本案待证事实有关联，且双方当事人均无异议，本院予以采信。
除上述有关防城区拆迁办单位性质的证据及其所证明的事实外，本院对一审法院采信的其他证据及据其所查明的事实予以确认。
本院另查明：2008年7月14日，防城港市防城区机构编制委员会作出防区编发〔2008〕6号《防城区机构编制委员会关于设立防城港市防城区征地拆迁办公室的通知》，其中记载：防城区征迁办为防城区国土资源分局管理的事业单位，主要职责有：配合和承担全区范围内国家和自治区、市、区重点建设项目征地拆迁工作；负责协调处理征地拆迁工作中出现的用地单位与被征地村组、经济组织及农民之间的各种矛盾和纠纷，依法维护用地单位和被征地单位的合法权益，做好国家建设用地环境保障工作，促进项目建设顺利进行等。并按国务院令第411号规定进行事业单位法人登记。2009年11月16日，防城港市防城区机构编制委员会作出防区编发〔2009〕30号《防城区机构编制委员会关于调整防城区征地拆迁办公室机构编制的通知》，将防城区征拆办改为防城区政府直属的事业单位，业务上受防城港市国土资源局防城分局指导，并办理事业单位法人变更登记。
再查明：2009年12月18日，广西防城港市交通局向港口区交通局、防城区交通局、局属各单位作出《关于成立广西沿海铁路扩能改造工程钦防段项目防城港段建设工程征地拆迁工作协调领导小组办公室的通知》（防交发〔2009〕116号），其中记载：“为做好协调工作，加快推进沿海铁路扩能改造工程钦防段项目防城港段征地拆迁工作，市人民政府决定将广西沿海铁路扩能改造工程钦防项目防城港段建设工程征地拆迁工作领导小组办公室设在我局。”
还查明：防城区高铁办于2015年11月10日公布《防城区珠河街道办冲仑村协境一组高铁安置宅基地人口、面积确认表》，没有记载朱克明户的安置情况。
本院认为，根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：1.本案纠纷是否属于行政诉讼的受案范围；2.防城区高铁办是否具有本案第三人资格；3.《补偿安置协议》的效力及违约责任；4.防城区高铁办在《承诺书》中承诺的费用是否应当支付。
一、关于本案纠纷是否属于行政诉讼受案范围的问题
本案被诉行政行为是征收集体土地的补偿安置行为，《补偿安置协议》《承诺书》是防城区政府为了实现补偿安置行为，在法定职责范围内与朱克明协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的“土地房屋征收补偿协议等协议”的范畴，性质上属于行政协议。朱克明针对该行政协议提起的诉讼，人民法院按行政案件处理，有事实根据和法律依据。
二、关于防城区高铁办是否应追加为本案第三人的问题
钦防铁路扩能改造（防城段）征地拆迁工作领导小组是防城区委、防城区政府为了开展专项工作而决定成立的临时性领导、协调机构，不具有独立承担法律责任的能力。而防城港市高铁办是为加快推进沿海铁路扩能改造工程钦防段项目防城港段征地拆迁工作而设立，目的在于协调防城港段的征地拆迁工作，性质上也属于临时性协调机构，防城区政府没有证据证明防城港市高铁办与防城区高铁办之间存在从属领导关系，因此其提出防城区高铁办受钦防铁路扩能改造（防城段）征地拆迁工作领导小组和防城港市高铁办双重领导，并由两机构共同承担法律后果的主张，没有事实依据，本院不予支持。防城区高铁办作为钦防铁路扩能改造（防城段）征地拆迁工作领导小组下设的办公室，实际上是由防城区政府组建并赋予其行使一定行政管理职能的临时机构，其本身并不具有独立承担法律责任的能力。根据行政诉讼法执行解释第二十条第一款“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”的规定，防城区高铁办向朱克明作出承诺的行为，其法律后果应当由组建该机构的防城区政府承担。防城区高铁办无独立诉讼主体资格，依法不属于本案诉讼的第三人。
三、关于《补偿安置协议》效力及违约责任的问题
《补偿安置协议》属于行政协议，协议甲方防城区征拆办是防城区政府直属的事业单位，其职权来源于防城区政府的授权而非法律、法规或者规章的授权。根据行政诉讼法执行解释第二十一条的规定,行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。防城区征拆办与朱克明签订《补偿安置协议》的行为，应当视为防城区政府委托其行使行政职权的行为，协议主体应当是行政机关防城区政府与行政相对人，同时该协议的订立目的是为实现行政管理目标，体现其行政性质；订立方式是当事人协商，内容是当事人的合意，体现其民事性质。因此，对协议效力的审查，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范，即《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定。该条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，并无证据证明《补偿安置协议》存在上述规定（一）至（四）项的情形，且双方当事人对此也无异议。存在争议的是第（五）项，即：是否违反法律、行政法规的强制性规定。防城区政府主张《补偿安置协议》中关于安置宅基地的条款违反土地管理法有关农村居民“一户一宅”的规定。本院认为，防城区政府并未提供证据证明协境一组安置宅基地和珍珠港安置宅基地的性质属于农村集有土地，其上述主张没有事实根据，本院不予采信。因此，该协议系双方当事人的真实意思表示，未违反法律、行政法规的强制性规定，应属合法有效。
对于合法有效的《补偿安置协议》，双方都应依约履行。朱克明将约定的房屋交给防城区政府拆除，并交付土地给防城区政府使用，全面履行了协议。防城区政府也应全面履行协议，按协议约定的时间、地点、面积向朱克明交付宅基地。但防城区高铁办于2015年11月10日公布《防城区珠河街道办冲仑村协境一组高铁安置宅基地人口、面积确认表》，并没有确认为朱克明户安置宅基地，本院认定防城区政府不交付150㎡宅基地的行为构成违约。为此，防城区政府本应继续履行予以补足，但应以具备补足的条件为前提，即继续履行应以能够履行为前提。经本院现场勘查，协议约定用以安置朱克明户的宅基地，部分已经被防城区政府用作安置他人，防城区政府事实上已经不能履行向朱克明户交付150㎡宅基地的约定义务。根据行政诉讼法第七十八条第一款“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任”的规定，以及行政诉讼法适用解释第十五条第一款“原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容；被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的，判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿”的规定，本院确认防城区政府不履行向朱克明户交付150㎡宅基地义务的行为违法，防城区政府应当根据诚实信用原则，及时采取相应的补救措施。
鉴于朱克明和防城区政府均没有对临时过渡补助问题提出上诉，本院对一审判决的相关事实认定及处理结果不作审查。
四、关于防城区高铁办在《承诺书》中承诺的费用是否应当支付的问题
如前所述，防城区高铁办向朱克明作出承诺的行为，其法律后果应当由组建该机构的防城区政府承担。《承诺书》关于“在四个月平整交付宅基地给你们使用，如果未能交付宅基地，将按200元/人/月支付给你们”的内容，实际上是有关防城区政府迟延交付宅基地的违约责任条款，其内容是双方当事人的真实意思表示，并未违反法律、行政法规的强制性规定，应属合法有效。防城区政府没有履行向朱克明交付宅基地的义务，应当依约承担支付相应费用的违约责任，故一审判决支持朱克明关于承诺费用的诉讼请求正确，本院予以维持。
综上所述，《补偿安置协议》属于合法有效的行政协议，防城区政府未向朱克明交付安置宅基地的行为已经构成违约，依法应当承担相应的违约责任。因防城区征拆办不具有本案被告主体资格，本院另行裁定驳回朱克明对防城区征拆办的起诉。一审判决理由部分错误，导致处理结果不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、第八十九条第一款第（二）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第一款之规定，判决如下：
一、变更防城港市中级人民法院（2016）桂06行初2号行政判决第一项为：确认防城港市防城区人民政府不履行《房屋及其他附着物拆迁补偿安置协议》中为朱克明安置150㎡宅基地的行为违法，责令防城港市防城区人民政府于本判决生效之日起六个月内采取相应的补救措施；
二、维持防城港市中级人民法院（2016）桂06行初2号行政判决第二项；
三、变更防城港市中级人民法院（2016）桂06行初2号行政判决第三项为：驳回朱克明对防城港市防城区人民政府的其他诉讼请求。
一、二审案件受理费共100元，由上诉人防城港市防城区人民政府和朱克明各负担50元。
本判决为终审判决。
审 判 长 周善能
代理审判员 刘建军
代理审判员 宋丹丹
二〇一七年七月十一日
书 记 员 许 青