甘肃省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）甘行终78号
上诉人（原审原告）凉州区九墩滩生态建设指挥部红水河村十二组（以下简称红水河村十二组）。
负责人李万学，该组组长。
委托代理人代奎，甘肃银城律师事务所律师。
委托代理人赵瑞鹏，甘肃银城律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）武威市凉州区人民政府（以下简称凉州区政府）。住所地武威市凉州区东大街**号。
法定代表人朱星海，区长。
委托代理人田万权，凉州区国土资源局副局长。
委托代理人陈守安，甘肃纵横律师事务所律师。
第三人马玉。
上诉人红水河村十二组因诉凉州区政府土地行政登记一案，不服金昌市中级人民法院（2016）甘03行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人红水河村十二组组长李万学及委托代理人代奎、赵瑞鹏，被上诉人凉州区政府的委托代理人田万权、陈守安，第三人马玉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，1996年10月，原武威市人民政府以武土建发〔1996〕71号文件批复，同意将位于九墩滩的800亩宜农国有荒地确定给光明信息公司开发使用，用于发展农牧业生产。开发范围：东至牛院东墙以东200米处、南至沙丘古长城墩、西至红水河、北至市农委羊场水渠。2002年6月，凉州区上泉乡人民政府作出上乡政字〔2002〕15号《关于申请收回九墩滩宜农国有荒地安置上泉乡移民的报告》报凉州区土地管理局，该文件载明：武土建发〔1996〕71号文件批复光明信息公司开发使用的土地，经该乡实地丈量，农场现占地面积1500亩，其中耕地600亩，待开发面积约400亩。该乡与光明信息公司协商并支付土地转让费（包括地上附着物补偿费）捌拾万元。2002年7月凉州区土地管理局作出凉土管发〔2002〕40号《关于划拨国有农用土地安置上泉乡移民的请示》，建议区政府收回原武威市人民政府划拨给光明信息公司位于九墩滩开垦的800亩耕地、新开垦的655.5亩耕地、259.5亩林地、142.5亩建设用地及周边790.5亩未利用土地使用权划拨给上泉乡人民政府用于搬迁安置该乡移民。其四至范围是：东至牛院东墙以东200米处、南至沙丘古长城方墩、西至红水河东堤岸、北至市农委羊场地南水渠（包括水渠）（详见用地范围图）。2002年8月凉州区人民政府作出凉土划拨〔2002〕30号《关于划拨国有农用土地安置上泉乡移民的批复》，同意将上述四至范围内的土地收回后划拨给上泉乡人民政府用于搬迁安置移民（详见勘测定界图），该宗地图载明：S耕地1255.5亩、S沙790.5亩、S林259.5亩、S宅142.5亩，S总2448.0亩。
2005年7月，凉州区人民政府同意将位于民武公路62公里东侧处面积56795.1平方米（合85.2亩）国有河滩地出让给凉州区九墩滩生态建设指挥部富康村四组村民马玉，作为新建生态育苗基地用地，出让期限为50年，其四至范围：东至沙丘、南至红水河北岸、西至民武公路预留地、北至道路及桦华林。后经马玉申请，于2006年7月给马玉核发了凉国用〔2006〕第00157号《国有土地使用证》。
一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十条规定：“开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级人民政府依法批准，可以确定给开发单位或个人长期使用。”
本案原告诉请的实质是，2002年8月，凉州区人民政府书面批复将位于九墩滩开垦的800亩耕地、新开垦的655.5亩耕地、259.5亩林地、142.5亩建设用地及周边790.5亩未利用土地（合计应为2648亩）的国有土地使用权划拨用于安置搬迁移民，其四至范围：东至牛院东墙以东200米处，南至沙丘古长城方墩，西至红水河东堤岸，北至市农委羊场地南水渠（包括水渠），经勘测定界为2448亩，二者相差200亩。2005年又将周边85.2亩土地出让给马玉使用，原告认为该行为侵害了其权益。因土地使用权人应当依法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定：“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”马玉经依法登记的土地使用权受法律保护。原告认为其是争议土地的使用权人，有责任对自己的主张提供初步的证据。因其提供的证据材料均不能有效证明其事实主张，其该项诉讼请求本院不予支持。
原告及其委托诉讼代理人请求人民法院撤销凉国用〔2006〕第00157号《国有土地使用证》的诉请，因无充分的证据证实，本院不予支持。原告关于重新丈量并确定土地具体位置及办理土地登记手续的请求，应依照相关规定向有权机关提出。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告凉州区九墩滩生态建设指挥部红水河村十二组的诉讼请求。
上诉人红水河村十二组不服一审判决，上诉称，一、一审法院查明事实不清、违背客观实际，被上诉人马玉持有的《国有土地使用权证》记载的土地区域使用权系上诉人合法享有。2002年8月30日被上诉人凉州区政府作出凉土划拨（2002）30号《关于划拨国有农用土地安置上泉乡移民的批复》，载明对2648亩土地划拨给上泉乡政府用于搬迁安置移民。2001年5月，上泉乡政府将63户人移交给九墩滩生态建设指挥部红水河村，更名为红水河十二组，土地主管部门就土地实际使用区域向上诉人进行了现场指认，确认了土地位置，其中包含本案涉案争议土地区域。绘制的《宗地图》里仅有2448亩土地，划拨土地中200亩土地未绘入宗地图里，但根据划拨文件和现实土地使用情况，该200亩土地完全与第三人马玉持有的土地使用权证记载的土地重叠。二、被上诉人凉州区政府给第三人马玉核发凉国用（2006）第00157号《国有土地使用权证》程序严重违法，实体上不客观公正，侵犯了上诉人已经合法取得的国有土地使用权。核查程序与立项程序均违法。被上诉人举证的程序、事实类证据中土地登记申请书、地籍调查表作为核准土地使用权的第一步确权材料，出现未张贴宗地图、未经邻宗地指界人签章、未经权属调查员及审核人签章并加注意见的程序问题。同时，被上诉人无法举证九墩滩开发指挥部报送《关于申请立项的报告》，上诉人却能举证九墩滩开发指挥部未报送该立项报告，违法出具以马玉为负责人，设立育苗基地的立项批复，其程序违法。三、原土地测绘部门绘制的《宗地图》不符合划拨土地面积，缺少200亩，人民法院应当责令被上诉人明确土地使用范围，并责令被上诉人协同土地测绘部门对上诉人划拨土地重新绘制宗地图。四、被上诉人应当为上诉人核发基于划拨土地确认范围的国有土地使用权证。综上，一审法院查明事实不清，被上诉人给第三人马玉核发凉国用（2006）第00157号《国有土地使用权证》程序违法、实体不公正。请求二审法院依法撤销金昌市中级人民法院（2016）甘03行初29号行政判决；改判撤销被上诉人核发的凉国用（2006）第00157号《国有土地使用权证》；改判责成被上诉人对上诉人划拨文件确定的土地区域重新丈量并确定土地具体位置；改判责成被上诉向上诉人核发土地使用权证。
被上诉人凉州区政府答辩称，一、上诉人所称本案第三人马玉持有的《国有土地使用证》记载的土地区域使用权系其合法享有，无任何事实依据。依据被上诉人所发的凉土划拨（2002）30号《关于划拨国有农用土地安置上泉乡移民的批复》的土地征拨文件，本案划拨给上诉人所使用的土地的四址范围与第三人马玉所使用的土地四址范围是完全不同的两块独立土地，没有任何重叠性。上诉人未提交任何证据证明其对马玉所使用的土地享有使用权，故其应当承担举证不利的后果。二、被上诉人给第三人马玉颁发凉国用（２００６）第００１５７号国有土地使用证的程序完全合法。被上诉人给第三人核发国有土地使用证，严格依照土地管理法及土地管理法实施条例等法律规定的程序进行，涉案土地权属清楚，发证依据充足，程序合法，主体适当。立项报告与立项批复并不是颁发土地使用证或进行土地登记时所必须材料，立项批复的出具是否合法不是土地登记所要审查的范围，故其有无或者合法与否不影响本案被上诉人发证程序的合法性。三、上诉人要求法院判决被上诉人为其核发国有土地使用证的诉求无法律依据，应予驳回。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，判决驳回上诉人的诉讼请求是正确的。上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
第三人马玉未提交书面的陈述意见，其口头陈述意见与被上诉人答辩意见相同。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条（一）、（三）项规定：“提起诉讼的原告应当是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。”根据上述规定，上诉人应当对其与被诉行政行为具有利害关系及其起诉有事实根据承担初步的证明责任。本案中，上诉人向法院起诉时，其诉讼请求为：１、依法撤销被上诉人核发给第三人马玉持有的凉国用（２００６）第００１５７号《国有土地使用权证》２、依法责成被上诉人对上诉人划拨文件确定的土地区域重新丈量并确定土地具体位置；３、依法责成被上诉人向上诉人核发土地使用权证。关于第一项诉讼请求，上诉人主张被诉的颁证所载土地面积占用了其使用的土地，就应当提交证据证实被诉的凉国用（２００６）第００１５７号《国有土地使用权证》所载土地范围与其划拨文件中确定的用地范围有相互重叠的事实，从本案一、二审庭审查明的事实看，2002年8月,被上诉人凉土划拨（2002）30号《关于划拨国有农用土地安置上泉乡移民的批复》的土地征拨文件中,将位于九墩滩开垦的800亩耕地、新开垦的655.5亩耕地、259.5亩林地、142.5亩建设用地及周边790.5亩未利用土地的使用权,划拨给上泉乡政府用于搬迁安置移民,该宗地图载明了四址范围，与被上诉人给第三人马玉颁发土地证证载土地四址范围相比，双方诉争的土地是两块独立的，并未相互重叠。上诉人称划拨文件中文字表述的土地为2648亩，所附宗地图却显示上诉人使用土地面积为2448亩，二者相差200亩，上诉人主张被上诉人给第三人马玉所颁土地证中包含该200亩土地。但其未提供证据予以证实。故上诉人与被上诉人给马玉颁发国有土地使用权证的行为不具有利害关系。关于上诉人第二项、第三项诉讼请求属于要求履行职责之诉。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条规定，单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。《土地登记办法》第三条第一款规定，土地登记实行属地登记原则。第二款规定，申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国有土地资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。从本案庭审查明的事实看，上诉人始终未向国土资源行政主管部门提出办理对涉案土地登记的申请，故其请求被上诉人对上诉人划拨文件确定的土地区域重新丈量并确定土地具体位置及办理土地登记手续的起诉，无事实根据。综上，上诉人的起诉不符合起诉条件，依法应裁定驳回起诉。一审判决驳回上诉人诉讼请求,属适用法律错误，应当纠正。上诉人的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销金昌市中级人民法院（2016）甘03行初第29号行政判决；
二、驳回上诉人凉州区九墩滩生态建设指挥部红水河村十二组的起诉。
一、二审案件受理费各50元，退还上诉人凉州区九墩滩生态建设指挥部红水河村十二组。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 陈金瑞
代理审判员 任少鹏
代理审判员 赵静莉
二〇一七年三月十五日
书 记 员 戴蕴鹏