吉林省辽源市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）吉04行终15号
上诉人（原审原告）辽源市华林房地产开发有限责任公司
法定代表人王革，该公司经理。
委托代理人朱柏军、高嵩，吉林辽东律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）辽源市国土资源局。
法定代表人王晓君，局长。
委托代理人张雪海，该局法律顾问。
上诉人辽源市华林房地产开发有限责任公司（以下简称华林公司）诉辽源市国土资源局（以下简称市国土局）收回国有土地使用权、撤销土地使用权证行政行为违法及行政赔偿一案，不服吉林省辽源市龙山区人民法院（2017）吉0402行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院认定，2000年10月18日，王革与被告签订了《国有土地使用权出让合同》，约定被告将位于当时的南康大街103号，面积为4495平方米的宗地出让给原告用于开发建设，2009年6月4日被告为原告更换登记颁发了辽国用（2009）第040200036号国有土地使用证，后因多种因素，原告未在该土地上实施开发建设。2001年7月8日和2011年2月24日因原告债权债务纠纷，该地块分别被辽源市西安区人民法院、辽源市中级人民法院查封国有土地使用权。2011年被告根据辽源市人民政府批准，决定将辽源市向阳桥
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财富桥A2地块、A4地块、B地块、D1地块规划（原告拥有的4495平方米土地，在D1地块范围之内）范围内的国有土地使用权收归辽源市国土资源局，用于城市旧城改建，并于2011年4月14日召开各方代表参加的辽河北岸地块地上物拆迁协调会，协商对原告进行前期补偿问题，但未达成补偿协议。2011年4月28日被告在辽源日报刊登发布“关于辽源市收回国有土地使用权注销国有土地使用证的公告”、“辽源市国土资源局国有建设用地使用权挂牌出让公告”。经公开挂牌，九洲公司以贰亿零叁佰陆拾万元竞买（包括本案争议的地块土地面积4495平方米）。2011年5月30日被告与九洲公司签署了成交确认书，2011年7月18日又与九洲公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，经市诚信土地评估公司评估，该争议的4495平方米土地价格为615万元，但由于王革本人负债较多，债权人向市、区人民法院起诉要求偿还债务，经协商，九洲公司同意按照土地招拍挂的价格840余万元予以补偿，并将该补偿款划入辽源市龙山区房屋征收经办中心，后被辽源市中级人民法院及龙山法院查封，划转。2012年7月30日和31日辽源市中级人民法院、辽源市西安区人民法院分别解除查封。现原告以被告单方作出收回国有土地使用权，未给予原告履行补偿，行政违法，诉至法院，请求确认被告作出《关于辽源市国土资源局收回国有土地使用权注销国有土地使用证的公告》中涉及收回原告土地使用权和注销原告辽国用（2009）第040200036号国有土地使用权证的具体行政行为违法；确认被告将原告享有使用权的辽国用（2009）第040200036号国有土地使用权证范围内的土地出让给九洲公司的行为违法；判令被告返还原告交纳的土地出让金人民币181万元及利息；赔偿原告各项经济损失100万元（以司法鉴定为准）；承担本案诉讼费、鉴定费及其他相关费用。
原审法院认为，根据最高人民法院、国土资源部、建设部《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第二十二条第一款：“国土资源部、房地产管理部门对被人民法院依法查封、预查封的土地使用权、房屋，在查封、预查封期间不得办理抵押、转让等权属变更、转移登记手续”的规定，对人民法院查封的财产，任何单位不得进行处分。本案中，原告于2000年10月18日，与被告签订了《国有土地使用权出让合同》，拥有4495平方米的宗地合法使用权，被告在司法机关对该宗土地使用权查封未解除法律障碍前提下，于2011年4月28日在辽源日报刊登发布“关于辽源市收回国有土地使用权注销国有土地使用证的公告”、“辽源市国土资源局国有建设用地使用权挂牌出让公告”，将原告拥有合法国有土地使用权收回、注销国有土地使用证及出让给第三人九洲公司，违法了法律规定，程序违法，但该土地所有权收回是人民政府为实施城市规划进行旧城区改建项目，且九洲公司属善意取得，并在该土地上已经实施了开发建设，撤销该行政行为会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，损害第三人的合法权益，故该行政行为不可撤销。
关于被告与九洲公司签订国有建设用地使用权出让合同效力问题。最高人民法院《关于适用中华人民共和国合同法若干问题的解释（二）》第十四条规定：“合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”是指效力性强制性规定”。只有违反法律、行政法规中效力性强制性规定的合同才能被确认无效。本案中，被告与九洲公司签订成交确认书和国有建设用地使用权出让合同（原告拥有土地使用权部分），违反了法律、行政法规中的管理性强制性规定，应确定为违法，但被告与九洲公司签订的国有建设用地使用权出让合同，没有违反法律、行政法规效力性强制规定仍应确定该合同有效，且九洲公司属于善意取得，故该行政协议仍然有效，不可撤销。
关于原告诉求返还土地出让金问题。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条规定：“土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条规定：“土地使用权出让金应当全部上缴财政，列入预算，用于城市基础设施建设和土地开发……”，辽源市人民政府作为土地使用权出让的批准部门，代表国家出让土地使用权，收取土地出让金，被告不是具有返还土地出让金的主体，故原告要求被告返还土地出让金的诉讼请求，于法无据，本院不予支持。
关于原告请求赔偿经济损失问题，被告在征收该土地使用权后，以高于辽源市诚信土地评估公司土地评估价格（评估615万元），按照土地招拍挂的价格841万元予以补偿，故原告要求赔偿经济损失的请求，没有确实充分证据，本院不予支持。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款（一）项之规定判决如下：一、确认被告作出的“关于辽源市收回国有土地使用权注销国有土地使用证的公告”中涉及收回原告土地使用权和注销原告辽国用（2009）第040200036号国有土地使用权证行政行为违法。二、确认被告将原告享有土地使用权的辽国用（2009）第040200036号国有土地使用权范围内的土地出让给辽源市九洲房地产开发有限责任公司行政行为违法。三、驳回原告辽源市华林房地产开发有限责任公司的其他诉讼请求。
上诉人华林公司上诉称，1、辽源市龙山区人民法院（2011）龙民初字第00437号民事调解书，证实华林公司向市国土局交纳土地出让金181万元，原判未支持华林公司返还土地出让金的诉求，不公正。2、华林公司要求对其损失进行综合鉴定，原审法院未启动鉴定程序，于法无据；原判以辽源市诚信土地评估公司的评估价格作为认定华林公司没有损失的依据错误，华林公司未委托，市国土局也未通知其关于此评估的相关事宜，此评估报告的委托程序违法。请求二审法院撤销原判第三项，改判市国土局返还华林公司土地出让金181万元及利息，并赔偿经济损失（以司法鉴定为准）。
市国土局未答辩。
本院认为，原判以龙山区房屋征收经办中心情况说明认定辽源市诚信土地评估公司对该4495平方米土地评估价格为615万元，但原审卷中没有辽源市诚信土地评估公司对该4495平方米土地的评估报告，原判决认定基本事实不清，证据不足。依照《行政诉讼法》第八十九条第一款（三）项的规定，裁定如下：
一、撤销吉林省辽源市龙山区人民法院（2017）吉0402行初30号行政判决；
二、发回吉林省辽源市龙山区人民法院重审。
审判长 邓 利
审判员 屈永国
审判员 张 闯
二〇一八年四月八日
书记员 姜霁航