云南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）云高行终字第63号
上诉人（一审原告）普文明，男，1962年3月16日生，彝族。
被上诉人（一审被告）新平彝族傣族自治县人民政府。
法定代表人普昌文，县长。
被上诉人（一审被告）新平彝族傣族自治县新化乡人民政府。
法定代表人蒋建蓉，乡长。
第三人新平彝族傣族自治县新化乡海外村委会白勒巴小组。
负责人许永安，组长。
上诉人普文明因起诉新平彝族傣族自治县人民政府（以下简称县政府）、新平彝族傣族自治县新化乡人民政府（以下简称乡政府）、新平彝族傣族自治县人民法院（以下简称县法院），请求撤销乡政府（2009）新政行决字第1号《林权争议行政处理决定书》（以下简称1号处理决定）、县政府（2013）1号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称1号不予受理复议申请决定）、新平县信访局信访复字（2013）1号《关于普文明反映的林权纠纷信访事项答复意见书》（以下简称1号信访答复）、县政府新政行复决字（2013）第4号《行政复议决定书》（以下简称4号复议决定），重新确认普文明提供的《山林承包管理合同书》合法有效，按照1983年的山林承包合同四至界线为普文明办理林权证；判令县政府、乡政府、县法院和第三人新平彝族傣族自治县新化乡海外村委会白勒巴小组（以下简称白勒巴小组）赔偿普文明各种损失费共2782466元；诉讼费由县政府、乡政府、县法院承担；并要求追究相关人员的民事责任，开除党纪，撤销一切领导职务一案。不服云南省玉溪市中级人民法院（以下简称玉溪中院）于2014年6月5日作出的（2014）玉中行初字第1号驳回起诉裁定，向本院提起上诉。本院于2014年8月4日受理其上诉后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。
上诉人普文明起诉称，其父亲普顺明（已故）1983年7月30日承包了位于白勒巴小组境内的责任山，并签订了《山林承包管理合同书》（以下简称山林承包合同），面积约588亩，地名明确，四至界限清楚，且与县档案管的存根一致。自1983年承包该山林以来，没有任何单位和个人提出过异议。该山林承包合同符合森林法关于森林、林木和林地登记发证制度及合同法的规定，依法受法律保护。乡政府作出的1号处理决定违法，认定事实不清，适用法律、政策错误。县政府、乡政府、县法院违反中央和地方的林改政策，扰乱林权改革制度，违反民法通则关于公民合法财产受法律保护的规定，违法没收其1983年签订的山林承包合同，县法院执法不公。其为维护合法权益多次向各级政府上访。自2009年5月4日乡政府作出1号处理决定，至县政府作出1号不予受理复议申请决定和县信访局作出1号信访答复、县政府作出4号复议决定，县政府、乡政府、县法院相互包庇。证人是利害关系人，且证言之间前后矛盾，不能作为证据使用，认定其山林承包合同有涂改、添加痕迹是错误的。乡政府1号处理决定告知其不服可以接到决定之日起一个月内向人民法院起诉，其于2009年5月12日向县法院提起行政诉讼，但不予立案。后经省委领导的督促县法院才立案，然后转玉溪中院，玉溪中院指定峨山县法院审理，经玉溪中院二审以未先行申请行政复议为由裁定驳回其起诉，包庇政府。县政府、乡政府、县法院的行为违法，并给其造成经济损失共计2782466元（11年松脂价款1573000元、林木损失96000元、11年上访费及误工费563626元、交通费1600元、住宿费2800元、律师费6200元、打字复印费440元、行政拘留赔偿费10800元、人身权损害赔偿530000元）。请求撤销1号处理决定书、1号不予受理复议申请决定、1号信访答复、4号复议决定，重新确认其提供的山林承包合同合法有效，按照1983年的山林承包合同四至界线为其办理林权证；判令县政府、乡政府、县法院和第三人白勒巴小组赔偿其各种损失费2782466元；诉讼费由县政府、乡政府、县法院承担；并要求追究相关人员的民事责任，开除党纪，撤销一切领导职务。
一审法院裁定认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益的，有权依法提起行政诉讼，但提起行政诉讼须符合法律规定。乡政府作出的1号处理决定经县政府行政复议，县政府作出4号复议决定，维持了乡政府的决定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二十五条第二款的规定，对此不服提起行政诉讼应以作出原具体行政行为的行政机关为被告，即以乡政府为被告，而不得以县政府为被告起诉其复议行为。同时，根据《行政诉讼法》第十三条、第十四条、第十九条的规定及《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》第一条的规定，对1号处理决定不服提起行政诉讼，应向不动产所在地的基层人民法院起诉，本案普文明直接向玉溪中院起诉，违背了相关级别管辖的规定。1号不予受理复议申请决定已由其后的4号复议决定所改变，1号不予受理复议申请决定已失去法律约束力，对该决定书提起行政诉讼，不具有可诉性。1号信访答复系信访回复行为，根据《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》（（2005）行立他字第4号）第二条的规定，对该信访回复行为不服提起行政诉讼，不属于行政诉讼的受案范围。确认承包合同是否有效的诉请，非对具体行政行为进行诉讼，亦不属于行政诉讼的受案范围，应通过其它途径予以解决。颁发林权证应通过行政程序先行解决，直接向人民法院提起行政诉讼违背了法定程序。普文明要求追究相关人员的民事责任，开除党纪，撤销一切领导职务，不属于行政诉讼的受案范围。另，县法院系司法机关，对其提起行政诉讼与《行政诉讼法》的规定不符，所列被告不适格。因此，原告基于以上所诉行为要求县政府、乡政府、县法院和白勒巴小组赔偿其抢采松脂钱和各种损失费2782466元的诉请，亦不属本案受理行政诉讼案件的范围。以上情况已依法向普文明作了释明，并建议其分案依照法定程序分别进行处理，但其坚持直接起诉。据此，根据《行政诉讼法》第四十一条（四）项及《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》（以下简称《若干问题的解释》）第四十四条第一款第（一）项、（三）项、（十一）项的规定，裁定驳回普文明的起诉。
上诉人普文明上诉称，其根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项和《中华人民共和国国家赔偿法》第三十八条的规定提起本案诉讼，其起诉符合《行政诉讼法》第十一条、第二十五条、第四十一条、第四十三条的规定。其因对乡政府作出的1号处理决定不服，曾多次以乡政府为被告向县法院提起过诉讼，县法院都不立案，互相包庇。因此，其以县政府和县法院为被告起诉合法。一审法院受理其起诉后，不通知开庭就裁定驳回其起诉违法，适用法律错误。请求撤销一审法院裁定，发回一审法院重新审理，维护其合法权益不受侵犯。
本院认为，根据《行政诉讼法》第四十一条之规定，提起行政诉讼应有适格的原告、明确的被告、有具体的诉讼请求和事实根据、符合行政诉讼受案范围和人民法院管辖范围。
首先，关于普文明对乡政府作出的1号处理决定和对县政府作出的4号复议决定的起诉问题。本案乡政府作出的1号处理决定经县政府行政复议，县政府作出4号复议决定，维持了乡政府的决定。根据《行政诉讼法》第二十五条第二款的规定，普文明对1号处理决定不服提起的行政诉讼，应以作出1号处理决定的行政机关乡政府为被告。且根据《行政诉讼法》第十七条的规定，普文明对1号处理决定不服而提起的行政诉讼，应由作出1号处理决定的乡政府所在地的县法院管辖，即普文明应向最初作出1号处理决定的乡政府所在地县法院起诉。本案普文明直接向玉溪中院起诉，违背了行政诉讼法上述相关级别管辖的规定。关于普文明对县政府作出的维持乡政府1号处理决定的4号复议决定提起行政诉讼，没有法律依据。
其次，关于普文明对1号不予受理复议申请决定的起诉问题。县政府于2013年4月12日作出1号不予受理复议申请决定后，又受理了普文明提出的复议申请，并于2013年7月19日作出了4号复议决定。因此，县政府作出的1号不予受理复议申请决定，对普文明的权利义务没有实际产生影响。根据《若干问题的解释》第一条第二款第（六）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围的规定，本案中普文明对1号不予受理复议申请决定的起诉，应依法不予受理。
再次，关于普文明对县信访局作出的1号信访答复的起诉问题。1号信访答复系信访回复行为，根据《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》（（2005）行立他字第4号）第二条的规定，对该信访回复行为不服提起行政诉讼，不属于行政诉讼的受案范围。
另，关于普文明要求确认山林承包合同有效、颁发林权证、追究相关人员的民事责任、开除党纪、撤销一切领导职务的请求事项，均不属于行政诉讼的受案范围，普文明可以其它途径解决或者反映。还有，普文明以县法院为被告提起行政诉讼，不符《行政诉讼法》关于行政诉讼被告的规定。
综上，普文明起诉提出的几项请求事项均不符合行政诉讼的起诉条件，应不予受理。普文明基于上述所诉行为要求县政府、乡政府、县法院和白勒巴小组赔偿其各种损失费2782466元的诉请，亦就不属于本案的受理范围。一审法院就上述普文明起诉提出的几项请求事项已依法向普文明作了释明，并建议其分案依法分别进行起诉，更改其诉状，但普文明表示坚决不改变诉状，并坚持直接向玉溪中院起诉。因此，一审法院裁定不予受理普文明的起诉并无不当，应予维持。普文明的上诉理由依法不能成立，本院对其上诉请求不予支持。据此。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六十三条第一款第（十五）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 赵光喜
审 判 员 熊家明
代理审判员 杨屹梅
二〇一四年九月二十八日
书 记 员 林珊珊