山东省淄博市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁03行终296号
上诉人（原审原告）崔秀红，现住淄博市淄川区。
被上诉人（原审被告）淄博市公安局淄川分局。住所地：淄川区吉祥路**号。
法定代表人武传海，局长。
委托代理人高明峰，淄博市公安局淄川分局工作人员。
委托代理人邵家玉，淄博市公安局淄川分局工作人员。
上诉人崔秀红诉被上诉人淄博市公安局淄川分局治安行政处罚一案，不服淄博市淄川区人民法院（2016）鲁0302行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开审理了本案。上诉人崔秀红，被上诉人淄博市公安局淄川分局的负责人苏兴田及委托代理人高明峰、邵家玉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，北京府右街为中南海西围墙外南北向街道，该街道属于中南海周边区域，不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集。2015年10月30日下午，原告到北京中南海周边区域府右街走访、信访，被执勤民警巡查发现，由北京警方将原告送往北京久敬庄接济中心，淄博市公安局处理非正常上访工作办公室联系被告及原告居住地镇政府进京将原告接回，由被告依法处理。2015年10月31日，被告根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，给予原告崔秀红行政拘留七日的处罚。被告作出决定后，向原告进行了宣告，并送达拘留所执行完毕。另查明，2013年10月2日，原告因到北京市中南海地区非正常上访扰乱公共场所秩序，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫一次。2016年6月27日，原告向北京市公安局西城分局提出政府信息公开申请，2016年7月11日，北京市公安局西城分局作出政府信息不存在告知书，该告知书内容为：经查，你于2015年10月30日至中南海外围地区走访，被送至北京久敬庄接济服务中心。未与当地公安局进行移交。
原审法院认为，本案原告对其离开居住地，于2015年10月30日去北京府右街邮局邮寄信访材料、被北京警察盘查并被送往北京久敬庄接济中心、被居住地政府工作人员接回居住地淄川的案件事实并没有异议，只是认为自己寄信行为没有扰乱公共秩序，不是违法行为。对此，《信访条例》第十八条第一款规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。信访人进京非正常上访违法行为，是指到北京天安门地区、中南海周边、中央和国家领导人驻地、外国驻华使（领）馆区、驻京国际组织、驻京外国组织、境外媒体以及重要会议、重大活动场所等重点地区和敏感部位上访。本案原告离开居住地到北京府右街中南海邮局邮寄信访材料属于走访、信访行为，而府右街属于中南海周边区域，原告的走访、信访行为不符合《信访条例》相关规定，属于进京非正常上访的违法行为。并且原告此前到该区域上访已被训诫，训诫是针对违法行为而实施的批评教育，因此原告主张进京上访但未扰乱秩序的主张及理由不能成立,法院不予支持。被告根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定对原告进行行政处罚符合法律规定。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定：国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。据此，对于违反治安管理处罚法的行为，法律和行政规章规定违法行为地的公安机关与违法行为人居住地公安机关均有管辖权。本案被告作为原告居住地公安机关有权对原告在北京的非正常上访行为进行管辖处理；原告主张的北京警方未移交案件、淄博市公安局淄川分局对本案无管辖权的主张不符合法律规定，法院不予采纳。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十七条规定：公安机关对报案、控告、举报或者违反治安管理行为人主动投案，以及其他行政主管部门、司法机关移送的违反治安管理案件，应当及时受理，并进行登记。据此，公安机关受理案件方式和渠道是多种多样的，本案被告受理案件是基于淄博市公安局处理非正常上访工作办公室及原告居住地政府部门移交，原告以被告受理该案没有北京警方移交手续为由，认为程序违法理由不成立，法院不予采纳。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》处罚程序规定，治安管理行政处罚一般程序应当包括受理、登记、调查、权利义务告知、处罚告知、处罚审批、作出处罚决定、决定宣告等程序。本案被告淄博市公安局淄川分局立案受理后，制作了受案登记表，向原告以及相关证人调查核实了案件情况，并对原告进行了权利义务告知，告知了对原告拟作出处罚决定的事实、理由、依据及陈述和申辩的权利，后经履行审批程序作出行政处罚决定，并予宣告。淄博市公安局淄川分局的办案程序符合《中华人民共和国治安管理处罚法》处罚程序的规定；原告主张“被告处罚缺少领导集体签字的意见，不符合《行政处罚法》第三十八条第二款的规定”的意见，法院不予采纳。原告主张的第二项诉讼请求即要求判令被告在公安机关“个人信息查询”系统中将原告被非法拘留的“案底”删除，系原告第一项诉讼请求依法得到支持后，被告后续需要履行的法定职责，属于两个不同的行政行为，对于原告第二项诉讼请求本案不予审理。原告第三、四、五项在知名媒体赔礼道歉及支付赔偿金、经济损失、精神抚慰金等诉讼请求，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条的规定，应另行立案处理，本案不予审理。综上所述，被告作出的行政处罚决定符合法定职权，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，处罚适当。原告诉讼请求所依据的事实与理由不成立，法院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告崔秀红的诉讼请求。案件受理费50.00元，由原告崔秀红负担。
宣判后，崔秀红不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，依法改判。理由是:一、原审裁判认定事实错误。原审法院将上诉人的信访事实认定为违反治安管理的事实错误。中华人民共和国法律及行政法规均没有进京非正常上访的概念，也无将信访人员违反《信访条例》第18条的行为，即被上诉人认定的中南海附近走访的行为，列入到治安处罚的范围，只是不予接待而已。被上诉人提供的证据大多是凭主观判断，想象推测的证据，不能作为证据使用。二、被上诉人违反法定程序，程序证据造假明显，未举证程序证据符合制作要求所依据的条款，无传唤证，滥用管辖权。
被上诉人适用法律错误。公安部出台的《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》第4条第1款，在国家机关办公场所周围实施静坐，张贴、散发材料，呼喊口号，打横幅，穿状衣、出示状纸，扬言自伤、自残、自杀等行为或者非法聚集，经有关国家机关劝阻、批评和教育无效的，依据《信访条例》第47条第2款规定，公安机关予以警告、训诫或者制止，收缴相关材料和横幅、状纸、状衣等物品；符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第23条第1款第1项、第2项规定的，以扰乱单位秩序、聚众扰乱单位秩序依法予以治安管理处罚。本案中，上诉人并未实施以上行为，原审法院认定进京非正常上访等于违反治安管理行为是错误的。因此，被上诉人对上诉人作出的处罚决定及原审判决依法应予撤销，望二审法院依法支持上诉人的诉求。
被上诉人淄博市公安局淄川分局答辩称：一、上诉人违反治安管理事实清楚、证据确凿。2013年10月2日，崔秀红因到北京中南海地区非正常上访扰乱公共场所秩序，被北京市公安局府右街派出所训诫一次，后崔秀红又于2015年10月30日到北京市中南海地区非正常上访扰乱公共场所秩序，被执勤民警查获。上诉人明知北京中南海地区周围不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留和聚集，仍进京非正常上访，其行为已经扰乱了公共场所秩序，属于违反治安管理行为，应当给予治安管理处罚。上诉人认为：行政法规没有进京非正常上访的概念，上诉人在中南海附近走访的行为不属于治安处罚的范围。《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。北京中南海地区周围不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留和聚集，反映自己问题应当到相应的信访接待部门。2013年10月2日训诫书中，对前述规定以及违反规定需要承担的法律后果已经告诫上诉人。上诉人应当认识到行为的违法性，上诉人的行为属于违反治安管理行为，应当给予治安管理处罚。二、我局对上诉人作出的治安处罚决定程序合法。上诉人认为我局违反法定程序，滥用管辖权，无传唤证，程序违法的上诉理由不能成立。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。上诉人进京非正常上访扰乱秩序，虽违法行为地在北京市，但本案违法行为人居住地、户籍所在地均在淄川区，且上诉人多年来一直进京非正常上访，由居住地公安机关管辖更能节约成本，更有利于案件的处理以及后续信访问题跟进化解。上诉人是被镇政府工作人员从北京带回，故不需要传唤，我局严格履行了法定程序，无程序违法不当之处。我局适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定给予治安管理处罚适用法律正确。请二审法院依法驳回上诉，维持原判。
二审查明：各方当事人提供的证据与原审一致，证据已随卷移送本院。经庭审质证、辩论，本院审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。
本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。本案中，上诉人的违法行为不属于涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品类案件，违法行为地公安机关和上诉人居住地公安机关均有管辖权。被上诉人淄博市公安局淄川分局作为上诉人居住地公安机关对本案具有案件管辖权。
《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。北京中南海地区周围不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留和聚集，反映自己问题应当到相应的信访接待部门。2013年10月2日北京市公安局府右街派出所因上诉人到中南海周边上访对其训诫时，对前述规定以及违反规定需要承担的法律后果已经向上诉人告知。上诉人明知北京中南海地区周围不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留和聚集，上诉人于2015年10月30日下午到中南海周边上访，属于进京非正常上访。被上诉人立案受理后，依法向上诉人调查核实了案件情况，根据对上诉人所做的询问笔录、淄博市信访驻京值班工作办公室情况说明、行政处罚告知笔录等证据材料，认定2015年10月30日下午上诉人到北京中南海周边地区非正常上访，扰乱了该地区公共场所秩序，事实清楚，证据充分。被上诉人于2015年10月31日根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，对上诉人作出川公（钟）行罚决字［2015］00046号行政处罚决定书并予以送达，适用法律正确，程序合法。上诉人上诉称其信访行为没有扰乱公共场所秩序，原审判决认定事实不清，适用法律错误的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50.00元，由上诉人崔秀红负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 卢长普
审 判 员 信德峰
代理审判员 于卫平
二〇一六年十一月三十日
书 记 员 王 琼