浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙行终757号
上诉人（原审原告）赵沛晋，男，1950年1月2日出生，汉族，住浙江省文成县。
被上诉人（原审被告）浙江省国土资源厅，住所地浙江省杭州市西溪路118号。
法定代表人陈铁雄，厅长。
委托代理人谢伟，浙江省国土资源厅工作人员。
委托代理人韩芳，浙江京衡律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）中华人民共和国国土资源部，住所地北京市西城区阜内大街64号。
法定代表人姜大明，部长。
委托代理人朱征铮，中华人民共和国国土资源部工作人员。
原审原告陈知力，男，1957年4月5日出生，汉族，住浙江省文成县。
陈知力、赵沛晋诉浙江省国土资源厅、中华人民共和国国土资源部不履行查处非法占用土地法定职责及行政复议一案，杭州市中级人民法院于2017年5月26日作出（2016）浙01行初556号行政裁定。赵沛晋不服，向本院提出上诉。本院于2017年7月13日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。因案情复杂，本院向最高人民法院申请延长了审理期限。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告陈知力认为文成县大峃镇兴福堂片区林店尾村土地出让行为涉嫌违法，向被告浙江省国土资源厅申请政府信息公开。2016年5月31日，浙江省国土资源厅作出《政府信息告知书》（2016〔网上申请〕第006号），随附提供相关材料。2016年6月12日，陈知力向浙江省国土资源厅提交《增补信息公开材料申请书》，在该申请书“申请增补公开材料”第4项中，陈知力提及“文成县大峃镇兴福堂片区林店尾村集体土地正在施工建设的土地，还有100多亩至今没有上报批准。如果已经上报批准，请公开这100多亩的上报批准材料；如果至今没有上报批准征地，请贵厅启动查处违法占地行为，并责令立即停止兴福堂片区的施工建设。”浙江省国土资源厅于2016年6月14日收到该申请，于2016年7月1日作出《政府信息公告书》并送达陈知力。
2016年7月9日，陈知力和赵沛晋向浙江省国土资源厅提交《查处非法占地案件申请书》，申请事项为：“1.对被申请人（文成县政府和大峃镇政府）于2015年10月16日非法侵占文成县大峃镇兴福堂片区林店尾村100多亩集体土地，进行商品房开发建设的土地违法案件进行立案查处；2.责令停止土地违法行为并归还100多亩水稻田；3.对受到土地违法案件侵害的村民给予行政救济；4.追究相关涉案责任人的法律责任。”原告据以提出申请的主要事实与理由如下：在未经有权机关批准征地和不发放征地补偿的前提下，2015年9月18日被申请人文成县人民政府公开出让大峃镇兴福堂片区地块，把集体土地作为国有建设用地使用权出让，该地块中标单位是维罗纳公司，中标地价36992万元，比征地批准早四个月拍卖成功。被申请人在2015年10月16日强制毁坏农田进行商品房开发施工，严重侵害申请人和全村村民合法权益。
浙江省国土资源厅于7月12日收到该申请，7月19日，浙江省国土资源厅执法监察局向文成县国土资源局发出《国土资源违法线索调查通知书》，通知书载明该事项被列为重点举报事项，该局将赴实地调查核实，要求文成县国土资源局进行前期调查，并于7月30日向该局提交《国土资源违法举报事项调查报告》。文成县国土资源局于7月21日收到该通知书。经调查核实，于7月28日向浙江省国土资源厅执法监察局提交《关于国土资源违法举报事项调查的报告》（文土资〔2016〕49号），报告了案涉土地的农转用、征收情况和供地情况，并据此认为兴福堂项目工程的审批及供地手续齐全，程序合法，征地工作公开、透明，信访人反映的问题与事实不符。2016年8月17日，浙江省国土资源厅作出被诉《告知书》并送达原告，告知书在向原告说明案涉土地农转用和征收情况、供地批准情况后，决定对原告反映的事项不予立案。
原告不服，于2016年8月23日向国土资源部申请行政复议。国土资源部于2016年8月25日收到行政复议申请，于8月31日向浙江省国土资源厅发出《行政复议通知书》，要求浙江省国土资源厅提出书面答复。2016年9月14日，浙江省国土资源厅向国土资源部提交《行政复议答复书》（浙土资复答〔2016〕133号），答复内容与《告知书》基本一致。案经审查，国土资源部于10月24日作出被诉《行政复议决定书》，该决定书于10月28日送达原告。原告不服，诉来本院。
原审法院另查明：2013年9月13日，浙江省人民政府作出《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A〔2013〕-0232），同意文成县2013年度计划第四批次建设用地4.5525公顷（农用地转用3.5468公顷已经温州市人民政府批准；征收集体土地4.5525公顷）。此次征地有四个地块涉及林店尾村：政府公开出让地块（兴福堂1）0.0648公顷，政府公开出让地块（兴福堂2）0.1325公顷，政府公开出让地块（兴福堂3）0.0455公顷，政府公开出让地块（兴福堂4）0.0271公顷，共计0.2699公顷。2015年7月3日，文成县征地事务所向文成县大峃镇林店尾村经济合作社拨付“2013A4兴福堂1林店尾村征地补偿费”48989元、“2013A4兴福堂2出让林店尾村征地补偿费”100170元，“2013A4兴福堂3出让林店尾村征地补偿费”34398元，“2013A4兴福堂4出让林店尾村征地补偿费”20488元。
2013年11月18日，浙江省人民政府作出《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A〔2013〕-0427），同意文成县2013年度计划第六批次建设用地12.0329公顷（农用地转用9.7665公顷，其中0.4219公顷已经温州市人民政府批准；征收集体土地9.5034公顷）。此次征地有五个地块涉及林店尾村：兴福堂片区改造工程1地块中的一部5.5018公顷，兴福堂片区改造工程2地块0.1872公顷，兴福堂片区改造工程3地块0.0757公顷，兴福堂片区改造工程4地块0.0290公顷，兴福堂片区改造工程6地块1.1931公顷，共计6.9868公顷。2015年7月3日，文成县征地事务所向文成县大峃镇林店尾村经济合作社拨付“2013A6林店尾兴福堂一”征地补偿费900000元、137543元、57229元、21924元、893065元，土地补偿费767556元，安置补助费990000元、990000元、313740元，以及处理包干费83378元。该批次征地范围内存在原告陈知力、赵沛晋据以主张权利的承包地和坟墓。
2015年11月2日，浙江省人民政府作出《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A〔2015〕-0185），同意文成县2015年度计划第二批准建设用地3.9970公顷（农用地转用1.3409公顷；征收集体土地3.9925公顷）。此次征地有二个地块涉及林店尾村：政府公开出让地块（兴福堂10）0.5292公顷，政府公开出让地块（兴福堂16）0.3058公顷，共计0.8350公顷。该批次征地范围内存在原告赵沛晋据以主张权利的部分承包地和坟墓。
2015年9月14日，文成县国土资源局和文成县公共资源交易中心发布《文成县国有建设用地使用权公开出让公告》（文国土资告字〔2015〕05号），公告载明：经文成县人民政府批准，文成县国土资源局决定以公开方式出让位于文成县人民政府公开出让宗地（CX-01北、南）、（CX-01-4）国有建设用地使用权，土地位置均在大峃镇兴福堂片区，土地用途分别为居住和商服。其中“CX-01北、南”宗地面积65372㎡，由三部分组成，一是浙土字A〔2013〕-0232批准的兴福堂2（部分）、3、4、5（部分）号，除5号地块原属鹤东村外，其余地块均属林店尾村；二是浙土字A〔2013〕-0427批准的工程1（部分）、2（部分）、3（部分）、4、6（部分）号地块，原来都属于林店尾村；三是收回地块（部分），原属国有土地。“CX-01-4”宗地面积7704㎡，由两部分组成：一是浙土字A〔2013〕-0427批准的工程1（部分）、6（部分）号地块；二是收回地块（部分），原属国在土地。2015年10月21日,文成县国土资源局出具《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》，确认维罗纳公司竞得文成县人民政府公开出让的前述两个地块。
原审法院认为，关于原告的起诉是否超过起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定：“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”原告陈知力、赵沛晋不服被告浙江省国土资源厅作出的《告知书》，向被告国土资源部申请行政复议，国土资源部于2016年10月24日作出案涉行政复议决定书，该决定书于2016年10月28日送达原告，自收到次日起算起诉期限。原告于2016年11月11日向北京市第一中级人民法院提起诉讼，北京市第一中级人民法院于2016年12月7日发出信函告知原告“所诉事项不属于该院管辖，复议维持以原行为机关确定级别管辖”。本院认为，原告就起诉事宜与北京市第一中级人民法院信函往来的时间可予扣除，在此情况下，原告于12月9日向本院提起诉讼，没有超过法律规定的起诉期限。浙江省国土资源厅认为原告起诉超过法定期限的主张不能成立，本院不予支持。
根据原告在《查处非法占地案件申请书》中对申请事项及事实与理由的陈述，原告要求浙江省国土资源厅查处的涉嫌违法行为，是“在未经批准征地和不发放征地补偿的情况下，将集体土地作为国有土地公开出让使用权的行为”，“……该地块中标单位是上海维罗纳置业发展有限公司……”可见，原告指称存在“未经有权机关批准征地和不发放征地补偿”情形的地块，即为维罗纳公司中标的两个宗地，即“CX-01北、南”宗地和“CX-01-4”宗地。根据本案查明的事实，该两块宗地由浙土字A〔2013〕-0232和浙土字A〔2013〕-0427批准征收的相关地块和文成县人民政府收回的国有土地的一部或全部组成，在浙江省人民政府浙土字A〔2013〕-0232和浙土字A〔2013〕-0427批准征收之后，文成县相关部门已经向原告所在村集体经济组织发放征地补偿款和安置补助费等费用，在此情况下，土地在被征收之后的后续出让行为与原告已经不再具有法律上的利害关系。原告有权对土地出让过程中的涉嫌违法行为向政府相关职能部门进行举报并要求查处，但对于政府相关职能部门针对举报事项作出的调查处理行为不具有提起行政诉讼的原告资格，故本案依法应当裁定驳回起诉。在原告针对原行政机关提起的诉讼被裁定驳回起诉时，人民法院应一并裁定驳回对复议决定的起诉，而不再对复议决定的合法性进行审查和裁判。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告陈知力、赵沛晋的起诉。
赵沛晋上诉称：一、一审裁定驳回起诉，属认定事实和适用法律错误，上诉人诉讼主体适格。文成县人民政府未经浙江省人民政府批准，非法强行平毁上诉人A09-1号坟墓并强占上诉人合法承包的土地用于出让进行商品房项目建设，且至今未支付征地补偿费，严重侵害了上诉人的合法权益。一审法院已对上诉人证据认证为：“陈知力、赵晋沛与被投诉事项具有利害关系，予以采信”。因此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条和第二十五条第一款、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条以及最高人民法院相关指导案例和答复的精神，上诉人与被诉行政行为有直接利害关系。二、一审法院违反审判程序。上诉人向一审法院申请调取文成县国土资源局作出的三份处罚决定书及相关补偿协议书和补偿款领取单据，用以证明涉案土地系非法占地，但一审法院故意不准予调取证据，袒护被告，导致作出错误裁定。三、一审法院违背事实和法律，作出错误裁定。1、本案兴福堂150.79亩集体土地被文成县人民政府作为国有土地出让，被上诉人提交的证据10证明文成县人民政府超越职权违法批准收回国有土地150.79亩被一审裁定认定为“原属国有土地”；2、一审故意遗漏对被诉具体行政行为的合法性审查；3、一审法院故意对上诉人的合法证据不予采信，但对被告违反《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的证据予以采信。综上，一审裁定认定事实不清，适用法律错误，程序违法，请求撤销原裁定，指令杭州市中级人民法院对本案继续审理。
浙江省国土资源厅答辩称：一、一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，二审法院应当驳回上诉，维持一审裁定。根据一审的庭审情况以及相关证据看，上诉人的上诉人理由并无事实和法律依据，且一审对于上诉人不具有原告资格的认定，事实清楚，适用法律正确。二、答辩人已依法履行法定职责，证据确凿，适用法律、法规准确，且程序合法。本案不存在非法占地情况，答辩人已依法履行法定职责。三、案涉地块已经合法征收、出让，与上诉人不具有法律上的利害关系，不具有适格的主体资格。四、本案上诉人已经超过法定上诉期限。综上，恳请维持原裁定，驳回上诉。
中华人民共和国国土资源部在法定期限内未提交书面答辩意见，在庭询中辩称：浙江省国土资源厅于2016年8月17日作出的《告知书》合法，故该部作出维持涉案《告知书》的行政复议决定。
经审查，本院对一审认定的案件事实予以确认。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”；《浙江省土地监察条例》第二十一条规定：“土地管理部门发现土地违法行为或接到土地违法行为的举报后，应及时进行调查，经调查有违反土地管理法律、法规的事实，需要依法处理的，应予以立案，不得采用任何方式推诿不办。”本案中，浙江省国土资源厅根据赵沛晋、陈知力对非法占地行为的举报对涉案土地的征收、出让和补偿等环节进行了调查，并将调查结果以《告知书》的形式送达赵沛晋、陈知力。浙江省国土资源厅于2016年8月17日作出的《告知书》对赵沛晋、陈知力的权利义务并未作出不同于既往行政行为的新的安排，故该《告知书》对赵沛晋、陈知力的合法权益明显不产生实际影响。因此，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项的规定，赵沛晋、陈知力对浙江省国土资源厅提起的诉讼应当裁定驳回。因赵沛晋、陈知力对浙江省国土资源厅提起的诉讼不符合法定起诉条件，本院对中华人民共和国国土资源部作出的复议维持决定的合法性不再审查。赵沛晋、陈知力对中华人民共和国国土资源部于2016年10月24日作出的国土资复议〔2016〕1792号《行政复议决定书》的起诉，亦应一并予以驳回。综上，上诉人赵沛晋提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
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审判长 陈裕琨
审判员 车勇进
审判员 管 征
二〇一七年十月二十五日
书记员 许亚芬
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