浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙行终1106号
上诉人（原审第三人）乐清市盐业化工公司，住所地浙江省乐清市乐成街道南大街190号。
法定代表人刘建宏，总经理。
委托代理人项国友，浙江联英（乐清）律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）乐清市翁垟街道地盐村村民委员会，住所地浙江省乐清市翁垟街道地盐村。
法定代表人郑源平，主任。
委托代理人黄雪巨，浙江嘉瑞成律师事务所律师。
原审被告乐清市人民政府，住所地浙江省乐清市城东街道伯乐东路888号。
法定代表人方晖，代市长。
委托代理人俞周珍，乐清市国土资源局工作人员。
委托代理人郑旭阳，浙江联英（乐清）律师事务所律师。
乐清市翁垟街道地盐村村民委员会（以下简称地盐村村委会）诉乐清市人民政府土地行政登记一案，温州市中级人民法院于2016年9月14日作出（2016）浙03行初81号行政判决。乐清市盐业化工公司（以下简称盐业公司）不服，向本院提出上诉。本院于2016年10月25日立案受理后，依法组成合议庭，并于2016年11月28日公开开庭审理了本案。上诉人乐清市盐业化工公司的委托代理人项国友，被上诉人乐清市翁垟街道地盐村村民委员会的法定代表人郑源平及委托代理人黄雪巨，被上诉人乐清市人民政府的委托代理人俞周珍、郑旭阳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：1971年，原乐清县盐业化工局革命领导小组翁垟盐业收购组提出申请，并经原翁垟人民公社地盐大队革命委员会、原乐清县翁垟人民公社革命委员会同意，要求征用地盐村14.40亩（约9600平方米）土地并补偿800元。1971年5月27日，原乐清县革命委员会生产指挥组以乐革生内（71）197号《关于征用废盐坦土地的批复》，同意上述土地征用及补偿。1971年6月18日，原翁垟盐管所向原翁垟人民公社地盐大队革命委员会支付800元补偿费。征地示意图显示的土地形状为长方形。1999年11月，盐业公司就上述土地提出土地登记申请并提交相关材料。经乐清市国土资源局调查核实，涉案土地实际用地面积10484平方米，超面积884平方米，决定以每平方米0.5元收取超面积部分费用。1999年12月15日，乐清市政府向盐业公司核发乐清国用（1999）字第48-757号国有土地使用权证，核定土地使用权面积10484平方米，建筑占地面积489.8平方米；宗地草图显示该宗地除东北、西北、东南三个角各存在一个缺口外，与1971年的征地示意图形状基本相符。
地盐村村委会不服上述土地登记，于2014年1月16日向乐清市人民法院提起行政诉讼。乐清市人民法院于2014年5月19日作出（2014）温乐行初字第37号行政判决，认为涉案土地中的14.40亩土地已经补偿属于国家所有，但乐清市政府仅以违法用地行为报告单作为超面积的884平方米土地的权源依据作出上述登记，以及乐清市政府绘制宗地草图在前盐业公司申请登记在后，存在程序倒置，判决撤销了上述土地登记行为。
2015年9月21日，盐业公司就涉案土地提出变更登记申请并提交了具结保证书、原土地使用权证、委托书及身份证、行政判决书等材料。经乐清市国土资源局组织地籍调查、测绘，认为涉案土地“权属来源文件为乐政国用（1999）第48-757号国有土地使用权证”、“四至清楚无争议，四至确认已由乐清市国有资产监督管理办公室、乐清市盐务管理局签署意见，出具具结保证书”，上报乐清市政府审批。乐清市政府于2015年9月24日核准更正登记，并核发乐政国用（2015）第6483号国有土地使用权证，土地使用权面积为9600平方米，宗地草图显示该宗地剔除了西南角的涉地盐村的争议用地884平方米，其余界址及登记事项未变。
一审法院认为，双方的争议焦点在于：一、原告与被诉土地登记行为是否具有利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，第三人获准登记的涉案土地位于地盐村，涉案土地四周均为原告村集体土地，原告作为涉案土地的相邻权人与被诉土地登记具有利害关系，有权提起本案诉讼。第三人认为原告与被诉土地登记不具有利害关系的主张，本院不予支持。二、被诉土地登记行为是否合法。根据《城镇地籍调查规程》第3.2.6.1条、第3.2.6.7条的规定，界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到场共同指界，如一方违约缺席的，其宗地界线以另一方所指界线确定。被告作出被诉土地登记，其地籍调查表中所附的宗地图勘测说明中记载了“经业主与地块相邻各方的有关人员到场指界确认界址”，但被告未提供证据证明被告的职能部门组织地籍调查时已通知相邻宗地使用者到场指界，而仅由第三人出具乐清市国有资产监督管理办公室、乐清市盐务管理局签署意见的四至确认保证书，程序不合法。鉴于涉案土地原初始登记已被乐清市人民法院行政判决撤销，被诉土地登记的实质仍为“初始登记”，被告将被诉土地登记的性质认定为“更正登记”不当，且被告以已被撤销的国有土地使用权证作为被诉土地登记的依据，权源依据不足。同时，结合1971年的征地示意图，涉案土地形状为长方形，虽然乐清市人民法院行政判决认为超面积的884平方米仅有违法用地行为报告处理单作为权源依据，属于权属来源不明，但被告在重新作出本案土地登记时，仍应对涉案宗地的历史变迁、围墙建设以及是否与原告村集体另有权属约定等情况进行充分调查。现被告将超面积的884平方米认定为涉案土地西南角的地盐村争议用地而予以剔除，证据不足，事实不清。另，原告主张涉案土地相较历史征地往南迁移、侵犯了原告村集体土地所有权，但未提供证据证明，本院不予支持。综上，被告作出被诉土地登记，程序不合法，权源依据不充分，事实不清，且误将“初始登记”作为“更正登记”审查，应予撤销，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决撤销乐清市人民政府核发的乐政国用（2015）第6483号国有土地使用权证。
乐清市盐业化工公司上诉称：一、被上诉人与被诉具体行政行为没有利害关系。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定，“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”。涉案土地在1971年被政府征用，该地块的权利主体是政府，与被上诉人没有法律上的利害关系。被上诉人不具备提起诉讼的主体资格。二、被诉土地登记行为事实清楚，程序合法，权源依据明确。1999年乐清市土地局向上诉人颁发证号为乐清国用（1999）字第48-757号国有土地使用权证，面积为10484平米，土地使用类型为划拨。后因884平米的认定争议，乐清市人民法院以（2014）温乐行初字第37号行政判决予以撤销。2015年上诉人将存在争议的884平米搁置后，向乐清市国土局申请变更登记，登记面积为9600平米，经审查后，乐清市国土局向上诉人颁发了乐政国用（2015）第6483号国有土地使用权证。综上，请求撤销（2016）浙03行初81号行政判决，维持颁发乐政国用（2015）第6483号国有土地使用权证的具体行政行为。
地盐村村委会未在规定时间内提交答辩状，在二审庭审中辩称：一、上诉人关于我方与被诉登记行为无利害关系的主张，不能成立；二、被诉登记行为事实不清、证据不足；三、被诉登记行为程序违法；四、被诉登记行为适用法律错误。综上，请求驳回上诉、维持原判。
乐清市人民政府答辩称：一审判决适用法律错误，上诉人与涉案具体行政行为之间不存在法律上的利害关系。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定，只有具有法律上利害关系才有权提起诉讼，一审判决依据事实上的相邻关系直接代入法律上的利害关系，于法不符。本案是行政诉讼，涉案土地已被国家征用，在涉案土地四至未发生变动的情况下，一审判决应当对涉案土地本身的登记行为作出评价，即便是存在法律上的利害关系，也应该是地盐村村委会与原征地行为之间存在法律上的利害关系，而不是本案所涉的土地登记行为。综上，请求撤销原判，裁定驳回被上诉人的起诉。
二审庭审中，双方当事人围绕着被上诉人地盐村村委会与被诉土地登记行为是否具有利害关系以及被诉土地登记行为是否合法等审理重点，进行了质证、辩论。
经审查，本院对一审判决查明的事实予以确认。
本院认为，首先，关于被上诉人地盐村村委会与被诉土地登记行为是否具有利害关系。上诉人乐清市盐业化工公司获准登记的涉案土地位于地盐村，涉案土地四周均为被上诉人村集体土地。故一审法院以被上诉人地盐村村委会系涉案土地的相邻权人为由，认定其与被诉土地登记行为具有利害关系，并无不当。其次，关于被诉土地登记行为是否合法。被（2014）温乐行初字第37号行政判决撤销的1999年案涉土地登记行为系土地初始登记，故原审被告重新作出被诉土地登记行为时适用更正登记程序，显属不当。且根据《城镇地籍调查规程》第3.2.6.1条规定，界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到场共同指界。本案中，原审被告乐清市人民政府未提供证据证明案涉土地地籍调查时已通知相邻宗地使用者到场指界，而仅根据上诉人乐清市盐业化工公司2015年9月21日出具的乐清市国有资产监督管理办公室、乐清市盐务管理局签署意见的具结保证书，故一审法院据此认定被诉土地登记行为程序不合法，并无不当。此外，原审被告在重新作出被诉土地登记行为时，应对涉案宗地的权属四至情况依法进行调查。在1971年征地示意图显示涉案土地形状为长方形的情况下，原审被告将涉案土地西南角884平方米的地盐村争议用地以超面积为由予以剔除，显属认定事实不清，证据不足。综上，一审法院以程序不合法、事实认定不清等为由撤销被诉土地登记行为，适用法律正确、审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由，均缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人乐清市盐业化工公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈裕琨
代理审判员 管 征
代理审判员 杨 治
二〇一六年十二月十五日
书 记 员 韦若莎