广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤行终1760号
上诉人（原审原告）：邱绍石，男，1942年10月26日出生，汉族，住广东省惠东县。
委托代理人：李弘，广东源辰律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广东省人民政府。住所地：广东省广州市越秀区东风中路***号。
法定代表人：马兴瑞，省长。
委托代理人：郭伟、邓凯，均系该府工作人员。
上诉人邱绍石因与被上诉人广东省人民政府行政复议纠纷一案，不服广州铁路运输中级法院（2017）粤71行初251号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：1998年7月23日，原广东省国土厅（现为广东省国土资源厅）对惠州市国土局作出《关于惠州市第三、四、五批违法用地和统征土地申报表中缓批宗地补办手续的批复》（粤地政函[1998]90号），批复主要内容是：“你局报来的第三、四、五批违法用地和统征土地补办手续申报表，业经我厅以粤地政函[1998]37、41、68号文同意部分用地给予补办手续，部分用地暂缓补办。对缓批的用地，我厅抽出一部分进行了实地调查，根据调查情况和你局及其各县（市、区）国土局的说明，现批复如下：……六、同意惠东县第三批违法用地补办手续申报表的第3-7宗、第14宗、第22宗至26宗、第29至31宗、第36宗、第41至44宗给予补办手续。同意惠东县第四批统征土地补办手续申报表的第9、11宗、第21至26宗、第28至32宗、第34至39宗、第43宗；第五批的第44、48、49宗用地给予补办手续。七、补办用地手续应按现行法律法规规定的建设用地审批程序和审批权限报有批准权的人民政府审批。各级国土部门在审查补办用地材料时，应严格按粤国土电[1998]17号文的要求审核。该征求城市规划、林业、消防、环保等有关部门意见的，须提供有关材料。对罚款处理后补办手续的，应提供缴纳罚款的有效证明材料。八、市（含县级市）一级的补办用地批文，应按规定报我厅备案……”。
原告不服上述批复，于2016年12月14日向被告提交行政复议申请，请求撤销广东省国土资源厅作出的《关于惠州市第三、四、五批违法用地和统征土地申报表中缓批宗地补办手续的批复》（粤地政函[1998]90号）的具体行政行为。因原告提交的行政复议申请材料存在问题，被告向原告发出《补正行政复议申请材料通知书》，原告于2016年12月21日提交补正材料的情况说明，被告于2016年12月29日作出《行政复议受理通知书》，决定予以受理，并向广东省国土资源厅发出《提出行政复议答复通知书》。广东省国土资源厅答复称：“涉案复函只是同意惠州市国土局将有关土地列入违法用地补办手续的范围，属于内部前置审核环节，并非征地批准文件，相关土地仍须按规定补办用地审批手续。涉案土地是否被征收，由惠州市补办征地手续的具体征收行为决定，其作出的粤地政函[1998]90号《复函》与原告没有直接利害关系，对其权利义务不产生实际影响，原告提起的行政复议申请不符合行政复议法实施条例规定的受理条件。”
被告经审查认为，省国土厅对惠州市国土局作出“涉案批复”是同意相关违法用地、统征（预征）土地补办用地手续，且已列明补办用地手续应按相关法律法规的建设用地审批程序和审批权限报有批准权的人民政府审批，“涉案批复”不是最终的征地批准文件对原告的权益不产生实质性的影响，亦与原告没有直接利害关系。据此，被告认为“涉案批复”不是《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的受理范围，原告提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定的受理条件，故于2017年2月20日作出粤府行复[2016]639号《驳回行政复议申请决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，驳回原告的行政复议申请。被告于2017年2月21日向原告邮寄上述《驳回行政复议申请决定书》，2月23日送达。原告不服上述《驳回行政复议申请决定书》，诉至原审法院，请求：1、撤销被告作出的粤府行复[2016]639号《驳回行政复议申请决定书》；2、判令被告对原告的行政复议请求重新作出行政复议决定书。
原审法院认为：《中华人民共和国行政复议法》第六条规定，“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；……（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益提出行政复议申请，除不符合行政复议法和本条例规定的申请条件的，行政复议机关必须受理。”第二十八条规定，“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。”原广东省国土厅作出的涉案批复内容仅为同意相关违法用地、统征（预征）土地补办用地手续，补办用地手续仍应按相关法律法规的建设用地审批程序和审批权限报有批准权的人民政府审批，可见涉案批复仅是行政机关的内部批准文件，并非最终的征地批准文件。因涉案批复只对惠州市国土局发生效力，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的“行政机关作出的确认土地资源所有权、使用权的行政决定”，对原告主张的集体土地使用权权益不产生实质性的影响，故原告与涉案批复没有利害关系，其所提行政复议申请不符合行政复议的受理条件。被告以原告的行政复议申请不符合受理条件为由驳回原告的行政复议申请，认定事实清楚，适用法律正确。被告收到原告的行政复议申请后，依法要求原告补正了申请材料并予以受理，通知广东省国土资源厅进行答复，经审查后在法定期限内作出被诉行政复议决定，程序合法。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。原告如不服征地批准行为或者认为其未能依法获得补偿，应针对批准征地或者负有补偿义务的行政机关另循法律途径解决。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告邱绍石的诉讼请求。
上诉人邱绍石不服一审判决，向本院提起上诉称：涉案批复并非不直接针对上诉人产生法律效力的内部行为，而是属于典型的对上诉人产生法律效力的外部行政行为，属可诉的行政行为，对上诉人的权利、义务产生了实质性影响。综上，请求二审法院依法撤销原判，撤销被诉《驳回行政复议申请决定书》，并责令被上诉人对上诉人的行政复议请求重新作出新的行政复议决定书。
被上诉人广东省人民政府二审答辩称：我府作出的行政复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确，符合法定程序。一审判决正确，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。
本院二审经审查，确认原审判决查明认定的事实。
本院认为：本案为行政复议纠纷。二审争议的焦点为：被上诉人广东省人民政府作出的粤府行复[2016]639号《驳回行政复议申请决定书》是否合法。
《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的应当予以受理：……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；……”第四十八条第一款第二项规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。……”本案中，广东省国土厅对惠州市国土局作出的涉案批复只是同意惠州市国土局将有关土地列入违法用地补办手续的范围，属于内部前置审核环节，并非最终的征地批准文件，相关土地仍须按规定补办用地审批手续。涉案批复对上诉人邱绍石的权利义务不产生实际影响，与上诉人没有直接利害关系，上诉人提起的行政复议申请不符合行政复议法实施条例规定的受理条件。被上诉人广东省人民政府经审查，作出粤府行复[2016]639号《驳回行政复议申请决定书》，符合上述法律规定，原审判决驳回上诉人邱绍石的诉讼请求，并无不妥，本院依法应予以维持。上诉人邱绍石上诉请求撤销原审判决，撤销被诉《驳回行政复议申请决定书》，责令被上诉人对上诉人的行政复议请求重新作出新的行政复议决定书，缺乏事实与法律依据，本院不予支持，其上诉请求依法应予以驳回。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人邱绍石负担。
本判决为终审判决。
审判长 徐曾沧
审判员 黄伟明
审判员 罗 燕
二〇一八年三月十九日
书记员 郑丽云