河南省驻马店市驿城区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）驿行初字第93-94号
原告驻马店市确山县瓦岗镇邢店村邢西南村民组。
村民代表李留栓，该村民组组长。
委托代理人许怀忠、张天佑，确山县“148”法律服务所法律工作者，特别授权。
原告驻马店市确山县瓦岗镇邢店村姚沟村民组。
村民代表姚四喜，该村民组组长。
委托代理人乔春梅，驻马店市高新法律服务所工作者，一般代理。
被告确山县人民政府。
法定代表人路耕，县长职务。
委托代理人张东升，确山县林业局干部，特别授权。
委托代理人刘凤海，河南精锐律师事务所律师，一般代理。
第三人李留栓，男，1947年7月16日生，汉族，初中文化，住确山县。农民。
原告驻马店市确山县瓦岗镇邢店村邢西南村民组（以下简称邢西南组）、原告驻马店市确山县瓦岗镇邢店村姚沟村民组（以�简称姚沟组）均不服被告确山县人民政府（以下简称县政府）林地权属行政确认二案，由驻马店市中级人民法院裁定指定我院管辖。本院2013年5月28日受理后，及时向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，同时依法通知李留栓以第三人的身份参加诉讼，李留栓表示放弃以第三人身份参加的诉讼地位，自己代表本村民组参加诉讼活动。本院依法组成合议庭，于2013年7月4日公开开庭合并审理了该二案。原告邢西南村民组长李留栓、委托代理人许怀忠、张天佑，原告姚沟组村民组长姚四喜、委托代理人乔春梅，被告委托代理人张东升，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2013年1月23日，被告确山县人民政府作出确政（2013）3号林地权属争议的处理决定，认定：争议地位于411公路（姚沟组）以北，其四至边界为北至生产路，西至生产路，东至姚沟村民组刺槐地边，南至411公路，面积4.5亩，（其中包括李林德自留山林权证登记的1.3亩，坟地0.54亩，其他林地面积2.66亩）。依据《森林法》第十七条，《河南省人民政府关于调处山林权属纠纷的通知》、《林木林地权属争议处理办法》等法律规定决定：1、该争议4.5亩林地范围内，李留栓持有林权证登记的1.3亩林地所有权属邢西南村民组所有，其余林地所有权属姚沟村民组所有；2、双方已签订协议的0.54亩坟地归李留栓个人使用，其余2.66亩林地归姚沟村民组集体使用；3、该争议地上的树木由于是在争议中强行栽植的，不受法律保护。
原告邢西南组起诉称：确政（2013）3号林地权属争议的处理决定，认定事实不清，原告主张的有证面积是1.5亩，而不是1.3亩；认定本组对争议地无管理缺少事实依据；被告适用法律错误，李留栓个人协议不能代表本组，应不具有效力；国发（1994�95号文不适宜本案纠纷；被告应适用《林木林地权属争议处理办法》第七条第一项公正裁决；被告不尊重历史，否定《四固定》成果，违背安定团结的处理原则。请求依法撤销该处理决定。原告向本院提交以下证据：1、确政（2013）3号林地权属争议的处理决定；驻政复决字（2013）17号行政复议决定书。证明被告处理决定违法，并已经复议。2、魏新安、张胜利、刘长河证明；证明坟地协议是附条件的。3、公证书、证明人身份的证明；同被告举证一致。4、村委证明；证明李留栓没有得到协议书。
原告姚沟组起诉称：被告确政（2013）3号林地权属争议的处理决定将争议土地1.3亩林地所有权确认给邢西南组是错误的；李林德所持有的两个林权证，均为其个人填写，没有存根，没有登记造册；1960年至1983年，该片土地抛荒多年，2002年，国家号召退耕还林，本组依�政府统一规划，分给村民种上刺槐，并办理了林权证，该争议的1.3亩林地所有权和使用权应归本组；李林德与本组签订的协议中，承认坟地周围是本组土地，且几十年来李林德全家一直未经营管理该片土地，而是本组在经营管理，应确认该1.3亩争议地归本组所有和使用。确政（2013）3号林地权属争议的处理决定错误，请求予以撤销，以维护本组的合法权益。递交的证据材料同原告邢西南组及被告举证材料一致，证明被告处理决定不正确，应予撤销。
被告针对原告邢西南组的答辩称：原告主张的1.5亩土地和被告依据1963年自留山证、1984年林权证上登记的1.3亩土地确权没有关系；李留栓“四固定”时被固定在邢西南组事实清楚，证据充分；被告确认原告邢西南组在林权证登记范围和坟地范围有过管理活动的事实；被告确认李留栓所签协议的真实性；邢西南组没有证据证明除林权证登记范围以外的林地固定给其所有的证据；邢西南组所持有的土地证不能证明在争议范围；被告适用法律正确，作出处理决定的事实清楚，程序合法，请求法院维持该处理决定，驳回原告邢西南组的诉讼请求。
被告针对原告姚沟组的答辩称：1963年，确山县人民委员会将争议的1.31亩山林固定给邢西南组村民李林德管理使用，1984年又向其颁发自留山坡林权证，该事实清楚；姚沟组称争议地抛荒多年不属实，称邢西南组林权证个人填写没有依据；被告通过受理、立案、现场勘验、调查取证、组织调解、集体讨论、领导签发、作出决定，执法程序正确；适用法律适当。请求驳回原告姚沟组的诉讼请求。被告在法定期限内向本院提交以下证据：1、确权申请、政府批转文书、立案通知、送达回证；证明案件来源及处理程序。2、勘验现场记录、示意图；证明争议地的位置、边界和面积。3、原告邢西南组向被告递交的证据材料；证明邢西南组持有林权证的书面依据以及其对争议地的归属、管理情况。4、原告姚沟组向被告递交的证据材料；证明对坟地的协议情况以及对争议林地的归属、管理情况。5、邢店村委证明；证明李留栓家庭没有在现居住地村民组分配自留山，村委对争议地的意见。6、证言人身份证明；7、姚四喜询问笔录；8、李留栓询问笔录；9、鲁国山、张胜利、赵万林、张宝国、秦保国、王发有、尹满仓、鲁大所、王合询问笔录；9、驻政复决字（2010）52号；10、调解笔录；以上7-10组证据证明被告进行了认真调查和调解，执法程序正确。11、调查报告、党组研究记录；证明被告认真处理纠纷。12、确政（2013）3号林地权属争议的处理决定；13、驻政复决字（2013）17号行政复议决定书；证明处理决定合法并经过复议维持。14、《森林法》、《林木林地权属争议处理办法》；证明被告的职权及法律适用正确。
经当庭质证，二原告对被告的职权均不持异议。
原告邢西南组对被告提交的事实证据有异议，认为被告对被调查人鲁大所、张胜利、鲁国山、尹满仓的询问笔录陈述不真实，存在虚假；关于坟地协议是无效的；在法律适用方面认为对处理决定中适用《林木林地权属争议处理办法》第七条第三款不当；对其他证据材料不持异议。
原告姚沟组对被告的证据材料认为李林德原持有的84年林权证无政府登记底册、无编码、属本人填写，应不具有法律效力；李林德51年房地产证已经失去效力；王四清、赵万林、田全喜、邵德发、王合、李海平、张德禄、王长发、王栓、韦根现、鲁大所（包括询问笔录）证言不属实或部分不属实，应不予采信；邢店村委原处理意见违背事实和“四固定”政策，不具有效力；调查报告援引《国务院批转林业部、民政部等部门﹤关于调处省际山林权纠纷问题的报告通知﹥》，被告在处理本纠纷中没有正确的适用。对其他证据材料无异议。
被告及原告姚沟组对原告邢西南组的第3组中的三份证言材料均认为属单方收集、没有在确权期间递交应不予采信；对其他证据材料无异议。
本院认证意见是：被告提交的证言材料及询问笔录，二原告对相互单方递交的部分认为不真实而不予认可，但该部分材料除相互矛盾的地方不予采信外，其他内容尚能证实本案的基本事实情况，可作定案事实的依据；被告其他证据材料来源真实，内容合法，与本案有关联性，本院予以采信。原告邢西南组的第3组中的三份证言材料没有在确权期间递交，且不符合证据规则要求，不予采信。
根据上述有效证据，本院可以认定以下事实：争议地位于411公路（姚沟组）以北，其四至边界为北至生产路，西至生产路，东至姚沟村民组刺槐地边，南至411公路，面积4.5亩，（其中包括李林德自留山林权证登记的1.31亩，坟地0.54亩，其他林地面积2.66亩）。该争议地原是邢店大队姚沟生产队刘岗自然村的土地。1951年土改时，李林德（李留栓的父亲，已故）全家在此参加土改，分得房屋与土地，取得土地房产所有证。1953年至1958年，李林德带所分土地，加入姚沟初级社、高级社。人民公社成立后，更名为瓦岗公社邢店大队姚沟生产队。1958年大跃进期间，各个大队分片成立“大食堂”，按照小庄合大庄一起吃食堂”的政策，李林德全家迁居本大队张庄生产队居住，1959年邢店大队将其迁居后遗留在刘岗自然村的房屋扒掉，用于修建竹沟水库搭建工棚。1960年“大食堂”解散后，原来合到大庄吃食堂的小庄农民都陆续返迁回原来的村庄居住，李林德全家因房屋被拆无法返迁，邢店大队决定将大队所有的四间房屋补偿给其居住，另赔偿其房款300元；1961年左右，李林德全家从张庄生产队入户到邢西南生产队。1963年，确山县人民委员会将李林德原在刘岗的1.31亩山林固定给其管理使用，并为其颁发了自留山坡林权证。
2002年国家号召退耕还林，姚沟组将争议地内原来开垦的耕地种植上刺槐，申报退耕还林项目，并申请县政府办理了退耕还林林权证。2003年李留栓知情后，认为该范围内的坟地所有权应归邢西南村民组，多次到邢店村委反映，要求扩大祖坟地。2003年1月7日，在村委主持下，李留栓个人与姚沟村民组达成祖坟地使用协议，约定在争议区内以坟为中心，南北长19.5米，东西宽18.5米，该范围内的坟地作为李家祖坟地�用。协议签订后，李留栓以未收到协议书和需执行附加条件为由，拒绝执行该协议，并带领亲属到争议地内拔掉刺槐，栽种上杨树。
2009年3月，双方当事人向确山县人民政府申请确权，在政府调查处理过程中，姚沟组递交的主要证据是83年政府颁发的退耕还林证；邢西南组递交的主要证据材料是63年和84年颁发的自留山使用证。此后，邢西南组对姚沟组的退耕还林证提出异议，并申请驻马店市人民政府复议，被告因此没有作出确权决定。2011年1月，驻马店市人民政府作出复议决定，依法撤销了确山县政府为姚沟组颁发的确林证字（2003）第L-L3-L13-001号林权证，对此复议决定姚沟组没有提起诉讼。
2011年3月，邢西南组再次申请确权，确山县人民政府作出确政（2012）13号《关于对瓦岗镇邢店村姚沟村民组与邢西南村民组林地权属争议的处理决定》，争议的双方不服，申请复议，驻马店市人民政府复议后作出（2012）16号复议决定书，撤销了该处理决定。被告重新立案调查后，作出确政（2013）3号处理决定，即本案二原告要求撤销的处理决定，邢西村民组不服，提出复议，驻马店市人民政府复议后作出（2013）17号复议决定书，维持了该处理决定。二原告仍不服，分别提起行政诉讼，均要求撤销确政（2013）3号处理决定。
另查明，1963年至2002年期间，针对争议地的管理使用情况，邢西南组主张由李林德及李留栓一直在该片林地内种树；姚沟组主张1962年四固定时，争议地被固定给了姚沟组，由本组村民姚四喜在争议地耕种。双方为此均提供了多个证人作证，两方提供的证言之间存在矛盾。邢西南组提供63年和84年李林德的林权证，以此证明本组的管理使用情况。但姚沟组认为63年的林权证仅是林木的归属问题，并�能证明其林地的权属；84年林权证，无编号、无底册，涉嫌自己填写，因此而不予认可；被告在作出决定时，对该两证予以了采信，但缺少佐证或合理解释。而且，被告的处理决定中，在事实认定中认定“1980年农业生产责任制以后，土地分到各家各户，农业生产由集体经营变成了分散经营。由于该争议地无人管理，姚沟村民组村民在李林德的自留山坡及坟地、宅基地原址开垦成耕地种植农作物。”姚沟组提出2003年本组的林权证和坟地使用协议书，以此证明本组的管理使用情况。但2003年林权证已经复议撤销，该复议决定已经生效；对李留栓的坟地协议问题能够反映出协议前，姚沟组在管理使用争议土地。
2003年纠纷发生后，李留栓带领亲属到争议地内拔掉刺槐，栽种上杨树至今。本法庭开庭前作现场勘查，争议地内仍保持2003年后栽种杨树的面貌。
还查明，本案原告邢西南组提起本案诉讼时，以确山县人民政府为被告，以姚沟组为第三人；本案原告姚沟组提起本案诉讼时，以确山县人民政府为被告，以邢西南组为第三人。由于二原告请求撤销的具体行政行为属于同一个，本院决定合并审理；两村民组均已参加诉讼，并享有原告资格，能够充分享有当事人的诉讼权利，因此不再赋予第三人的诉讼资格。
确政（2013）3号处理决定中第二项涉及李留栓个人权益问题，因此应追加李留栓为本案第三人。但李留栓明确表示个人放弃第三人诉讼权利，作为村民组长李留栓代表邢西南组参加了诉讼。
本院认为：根据《华人民共和国森林法》第十七条第一款“单位之间发生的林木、林地所有权和使有权争议，由县级人民政府处理”的规定，确山县人民政府作为本行政区域内林地行政主管部门，对林地所�权和使有权发生争议的，有职权作出林地确权处理决定。被告在调查处理过程中，严格遵循办案程序，进行了询问、搜集证据、现场勘查、主持调解工作。但是，被告作出决定时，认定的事实仍存在不清楚之处。主要表现在对63年和84年林权证的效力认定上，尤其84年林权证的效力问题，该证的出现与2003年前姚沟组的实际管理相互矛盾，也与被告认定的“该争议地无人管理”相互矛盾，应当进一步查明。被告作出的处理决定结果不当，农村集体土地，属于乡村集体所有，个人只有承包经营权，而且该承包经营权只有乡村或管理使用土地的村民组赋予，县政府不能直接赋予，因此，对李留栓签订的坟地使用协议中的0.54亩土地问题，被告直接确认归李留栓个人使用不当，被告涉嫌超越职权；同时，被告“对争议地上的树木由于是在双方争议中强行栽植的，不受法律保护”的决定也存在不当，根据豫林文（2005）62号“在争议地上或者在未经依法取得使用权的土地上强行栽植树木的行为，属民事侵权行为，不受法律保护”规定精神，当事人非法栽植树木的行为应不受法律保护，被告属适用法律不准确。综上，被告作出的确政（2013）3号林地权属争议的处理决定事实不清，处理结果不当，应当依法予以撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第1、2、4目及《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十九条第一款第（一）项之规定，经本院审判委员会研究决定，判决如下：
一、撤销被告确山县人民政府于2013年1月23日作出的确政（2013）3号林地权属争议的处理决定；
二、被告确山县人民政府应重新对争议林地作出具体行政行为。
案件受理费每案50元，合计100元，由被告负担。
如不服本判决，应自接到判决之日起十五内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交副本，上诉于河南省驻马店市中级人民法院。
审 判 长 赵华云
审 判 员 杨顺风
人民陪审员 邵 翔
二〇一三年八月八日
书 记 员 孙 利