云南省西双版纳傣族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）云28行终字4号
上诉人（原审第三人）盘秀芬，女，1952年10月21日出生，瑶族，农民。
委托代理人盘军（盘秀芬儿子），男，1980年8月19日出生，瑶族。特别授权代理。
上诉人（原审第三人）李正方，男，1939年12月18日出生，瑶族，农民。
委托代理人李忠文（李正方儿子），男，1970年8月1日出生，瑶族。特别授权代理。
共同委托代理人赵恩芙，云南景诚律师事务所律师。特别授权代理。
被上诉人（原审原告）盘美华，女，1960年10月9日出生，瑶族，农民。
被上诉人（原审原告）盘天四，男，1946年2月10日出生，瑶族，农民。
共同委托代理人傅启斌，云南兴边律师事务所律师。特别授权代理。
共同委托代理人邓家强，男，1972年7月18日出生，瑶族，农民。一般授权代理。
原审被告勐腊县瑶区瑶族乡人民政府。
法定代表人黄晓明，系乡长。
上诉人盘秀芬、李正方与被上诉人盘美华、盘天四，原审被告勐腊县瑶区瑶族乡人民政府（以下简称瑶族乡政府）不服土地使用权处理决定纠纷一案，上诉人不服勐腊县人民法院(2015)腊行初字第8号判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人盘秀芬的委托代理人盘军、上诉人李正方的委托代理人李文忠，两上诉人的共同委托代理人赵恩芙，被上诉人盘美华、盘天四及其共同委托代理人傅启斌、邓家强，原审被告瑶族乡政府的法定代表人黄晓明均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院判决认定：位于勐腊县瑶区瑶族乡马按山丫口背后的白竹箐水蚂蝗箐地于1979年由丫口寨村小组与新山村小组的部分村民共同开发。2004年，矿业公司占用了该片地之后给予了补偿费，2005年开始邓家强称其岳父卢永志曾参与该地块开发，要求参与分配土地补偿款，遂与李正方、盘玉生等发生争议。2008年11月15日，新山村委会、村小组干部为处理新山村民小组李正方、盘军妈、盘天四、盘美华等四户人家对位于新山矿区百竹箐水蚂蝗箐轮歇地纠纷，召集双方当事人及部分证人进行调解，村委会及小组干部一致意见是因双方为亲戚，争议地由争议双方四户农户共同享有，但双方均不同意。2009年12月5日，勐腊县司法局瑶区瑶族乡司法所作出关于李忠文与邓家强反映调查情况，认定位于马按山丫口背后的白竹箐地应该属于李正方和盘玉生。2011年10月10日，瑶区乡政府向勐腊县信访局作出瑶信（2011）03号复函称，经调查走访，争议的白竹箐地在1979年时是由新山村民小组的李正方（李忠文父亲）、盘义生（盘军父亲）两家，以及丫口寨的邓国生、卢应昌、邓志明等5户人家共同耕种，而不是盘天四、卢双福（信访人）所说的七家人共同开发，该纠纷属于土地使用权属争议，该村在林权改革期间均未办证；矿山征地补偿款应由村委会和村小组共同处理。经2014年9月2日、10月28日两次调解无果，瑶区乡政府于2015年4月7日作出“处理意见”1份，内容为维持上述司法所调查情况及乡政府复函，即：该争议地的使用权及矿山征用补偿款应归新山村李忠文母亲及盘军母亲两户所有，平均每户占二分之一，如对补充意见不服，请走法律程序依法解决。并于2015年7月6日作出告知书1份，将前述补充处理意见送达盘天四、盘美华，告知如不服补充处理意见，可在15日内按照法律途径申诉。
原审法院判决认为，乡（镇）人民政府依法负责本行政区域内的土地管理工作。瑶族乡政府作出的《关于新山村李忠文母亲、盘军母亲与盘美华、盘天四等矿山补偿款纠纷补充处理意见》、《告知书》当中对盘美华、盘天四与盘秀芬、李正方之间关于白竹箐争议地的使用权和土地补偿款分配进行了确认，该“补充意见”及“告知书”均已向盘美华、盘天四送达，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款;《云南省土地管理条例》第三条第二款第四项、第三条第三款以及《民间纠纷处理办法》第二十一条关于“基层人民政府作出的决定，当事人必须执行”的规定，瑶族乡政府对于当事人之间的纠纷进行调处并做出的决定，属于运用行政管理职能进行本行政区域内土地管理工作，认定盘美华、盘天四的权利义务并能产生实际影响的行政行为。但农民集体所有的土地，依法属于村农民集体所有，根据《云南省实施<中华人民共和国农村土地承包法>办法》第十七条关于“农村集体经济组织应当制定土地补偿费内部分配方案，土地补偿费的收支和分配情况应当向本集体经济组织成员公布，接受监督”的规定，乡政府在补充处理意见中直接就土地补偿款的分配作出决定的行为，属于超越职权。因本案中涉案地块并未办理土地承包经营权证，争议人与村集体也未建立土地承包关系，盘美华、盘天四所称对争议土地的种植开发时间在1979年，争议各方均没有经过村集体同意而取得明确的使用权，系争土地由集体共同使用，本案当事人之间的争议并不属于《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条第一款所规定可由乡（镇）人民政府处理的土地使用权争议，不属于土地使用权归属争议，瑶族乡政府在处理决定中对双方争议所称的“土地使用权”进行确认，显属不当，故对于被告所作的《纠纷补充处理意见》应予撤销；因为双方争议非属于土地使用权争议，故盘美华、盘天四要求判令乡政府对本案的土地使用权争议重新作出处理决定的请求于法无据，应不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条条第（四）项、第六十九条的规定判决，一、撤销瑶族乡政府作出的《纠纷补充处理意见》。二、驳回盘美华、盘天四的其他诉讼请求。
上诉人盘秀芬、李正方上诉称，1、一审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误。自1979年开始，仅有两上诉人及邓志明、卢应昌、邓国生（这三家为新山村委会丫口寨人）等五家人合伙开发了争议的白竹箐土地以及种植了玉米。因行政区域划分，邓志明、卢应昌、邓国生这三家迁移到丫口寨，不继续享有该争议土地使用权，按照“谁开发、谁有使用权”的乡土民俗，两上诉人对该争议地享有使用权及享受新山矿业有限公司的相关补偿款，而被上诉人盘美华、盘天四并不享有争议地的使用权及享受新山矿业有限公司的相关补偿款。2、2008年11月15日，新山村小组对上诉人与被上诉人的涉案纠纷进行调解，其在明知争议土地系上诉人享有的情况下，考虑双方是亲戚，本着和谐友善的角度，提出由上诉人及被上诉人四家人共享争议地补偿款的调解方案，但上诉人认为该方案有悖事实，有违公平公正，侵害了上诉人的合法权益，不同意该调解方案，后新山村委会、新山村民小组建议双方向瑶区乡司法所、乡政府申请处理。3、瑶区乡司法所经过走访调查，于2009年12月15日作出处理意见，确定被上诉人盘美华、盘天四没有参与争议土地开发，不享受补偿款；瑶区乡信访办于2010年7月27日至28日进行了核查，证实争议土地使用权系两上诉人享有。4、瑶区乡政府于2013年，多次组织工作人员进行走访调查，并于2015年3月18日召开专题讨论会，最终认可了瑶区乡司法所及信访部门的处理意见。5、瑶区乡政府就涉案纠纷的处理并未超越职权，其只是作为新山村委会以及村小组的上级单位，就本辖区的纠纷进行调纷止息，并未侵害被上诉人的合法权益。6、由于历史原因，新山村民小组辖区内的土地均未办理土地承包经营权证，但依据“谁开发，谁受益”的原则，上诉人享有争议土地的使用权。上诉人请求二审判决：1、撤销原审法院的（2015）腊行初字第8号行政判决书，改判驳回原审原告的诉讼请求，维持瑶族乡政府2015年4月7日作出的《关于新山村李忠文母亲、盘军母亲与盘美华、盘天四等矿山补偿款纠纷补充处理意见》。
被上诉人盘美华、盘天四辩称，1、原审判决认定事实清楚适用法律正确，裁判结果适当，应予维持。被上诉人于上诉人对争议土地的纠纷由来已久，争议土地1979年时由新山村小组和丫口寨小组的部分村民共同开发，但一直未纳入农村土地承包的范围，争议土地的所有权属刑事村民小组集体所有。瑶族乡政府将上诉人与被上诉人的纠纷定性为土地使用权权属争议，并就土地补偿款受偿权问题以行政处理方式直接进行处理，明显存在对争议问题定性错误和超越职权的问题。瑶族乡政府作出的《纠纷补充处理意见》已对被上诉人的权利义务产生了实际的影响，其行政行为已侵犯了被上诉人的合法权益。2、上诉人的上诉理由不能成立，应依法驳回。3、被上诉人在原审时提交的大量证据表明，被上诉人在1979年参与了对争议土地的开发利用，新山村小组也集体讨论后确定争议土地应由双方四户人家共同享有，被上诉人赞同这种处理意见，瑶族乡政府违背村小组的集体调解意见，以行政处理方式违规处理当事人的争议问题，其行政行为缺乏事实依据并违反法律规定。4、瑶区乡司法所针对双方的争议，并未认真履行职责，没有调查清楚客观事实，其制作的调查材料并不规范，不能正确反映客观事实，瑶族乡政府据此作出的行政行为存在违规违法的情况。5、争议土地未办理过农村土地承包手续，上诉人不享有对该土地的合法使用权。争议土地属于新山村小组所有，只有通过村小组的民主议事程序，才能确定争议土地的使用权和土地补偿款的分配。
原审被告瑶族乡政府辩称，1、原审判决事实清楚，程序合法，证据确实充分，应依法维持，原审判决撤销了《纠纷补充处理意见》是正确的。2、上诉人主张对争议土地享有合法的使用权的上诉理由缺乏事实和法律依据，其上诉理由不应得到支持。3、对于争议土地的开发者，上诉人与被上诉人所说法不一，无法确认；对于争议土地上诉人与被上诉人均委办理权属证书，均未与村集体建立土地承包关系，也未经村集体同意取得明确的使用权，争议土地应属于集体共同使用，上诉人的主张不能成立，应予以驳回。4、本答辩人虽然对本案的纠纷进行了走访调查才做出《纠纷补充处理意见》，但意见中直接就土地补偿款的分配做出决定的行为，确实属于超越了职权。
本案审理过程中，各方当事人均未提交新证据。
经审查，原审法院对当事人所举证据的审核认定正确，本院予以确认。
经审查，原审法院认定的事实清楚，本院予以确认。
本院认为，瑶族乡政府于2015年4月7日作出的《补充纠纷处理意见》维持了2009年12月15日瑶族乡司法所《关于李忠文与邓加强反映调查情况》以及瑶族乡政府的瑶信【2011】复函03号处理意见，并以《告知书》的方式送达了被上诉人，这已经从实质对争议土地的使用权和土地补偿款的分配进行了确认，是对本案当事人的权利义务能产生实际影响的行政行为。因上诉人与被上诉人均未与新山村民小组建立关于争议土地的土地承包关系，而争议各方也均没有经过村小组集体同意而取得明确的使用权，所以争议土地的所有权、使用权均属于新山村民小组，而瑶族乡政府在《补充纠纷处理意见》中对争议土地使用权的确认显属不当。
根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条第一款的规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”以及《云南省实施<中华人民共和国农村土地承包法>办法》第十七条的规定：“农村集体经济组织应当制定土地补偿费内部分配方案，土地补偿费的收支和分配情况应当向本集体经济组织成员公布，接受监督。”，本案中关于土地补偿费的分配应属于村集体的自治范畴，瑶族乡政府在《补充纠纷处理意见》中对土地补偿款的分配作出确认的行为，属于超越职权。所以，瑶族乡政府作出的《补充纠纷处理意见》、《告知书》违反相关法律规定，内容不合法，应予以撤销。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人盘秀芬、李正方负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 裴 锫
审 判 员 卢正坤
代理审判员 岩 甩
二〇一六年四月二十六日
书 记 员 李 扬