广西壮族自治区南宁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）桂01行终187号
上诉人（原审被告）南宁市规划管理局。住所地：南宁市东葛路***号。
法定代表人郭维宁，局长。
委托代理人蓝红梅，广西观复律师事务所律师。
上诉人（原审原告）胡熙铭，男，1973年12月30日出生，汉族，住南宁市青秀区。
上诉人（原审原告）胡定华，男，1947年8月7日出生，汉族，住南宁市青秀区。
上诉人胡熙铭、胡定华共同委托代理人张爽、黄璐璐，广东瑞特律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南宁市人民政府。住所地：南宁市嘉宾路*号。
法定代表人周红波，市长。
委托代理人潘金凤，南宁市法制办公室工作人员。
被上诉人（原审原告）胡定和，男，1957年1月7日出生，汉族，住南宁市青秀区。
被上诉人（原审原告）胡小玲，女，1986年8月26日出生，汉族，住南宁市青秀区。
被上诉人（原审原告）胡适翔，男，1983年11月19日出生，汉族，住南宁市青秀区。
被上诉人（原审原告）韦绍军，男，1973年12月16日出生，汉族，住南宁市青秀区。
被上诉人（原审原告）韦少凤，女，1963年3月27日出生，汉族，住南宁市青秀区。
被上诉人（原审原告）韦少鸾，女，1964年12月5日出生，汉族，住南宁市青秀区。
上列被上诉人委托代理人张爽、黄璐璐，广东瑞特律师事务所律师。
原审原告韦少芬，女，1971年2月2日出生，壮族，住南宁市青秀区。
委托代理人张爽、黄璐璐，广东瑞特律师事务所律师。
原审原告黄有信，男，1969年7月19日出生，汉族，住南宁市青秀区。
原审原告黄有智，男，1967年3月31日出生，汉族，住南宁市青秀区。
原审原告黄有智、黄有信的委托代理人杨新辉，男，1946年10月14日出生，汉族，户籍地广西兴业县山心镇升平村山鸡塘**号，现住南宁市南湖公园职工宿舍*栋*号。公民身份号码：4525011946********。
原审原告黄凤香，女，1965年5月19日出生，汉族，住南宁市青秀区。
上诉人南宁市规划管理局（以下称市规划局）等因城乡规划行政处罚一案，不服南宁市西乡塘区人民法院（2015）西行初字第163号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
一审判决认定，被告将原告胡定和、胡小玲、胡适翔、韦少鸾、韦绍军、韦少凤位于南宁市××环路瓦窑村的房屋编号分别为W169（胡定和、胡小玲、胡适翔）、W125（韦少鸾）、W150（韦少凤）、W163（韦绍军）。被告市规划局分别对上述涉案房屋户主作出《规划检查通知书》并在涉案房屋张贴，通知涉案房屋户主位于青环路瓦窑村项目需要进行规划检查，要求收到通知之日起3日内携带有关手续，到南宁市青秀山风景名胜旅游区管理委员会接受检查。2015年3月16日，被告作出南规监青山公[2015]第15号《关于责令违法建设工程的建设单位（所有人、管理人）依法接受处理的公告》并在涉案房屋上张贴，认定：位于青环路瓦窑村包括涉案编号为W169、W125、W150、W163在内的房屋的建设工程未取得规划行政许可，限该建设工程的建设单位（所有人、管理人）自公告发布之日起15日内到南宁市青秀山风景名胜旅游区管理委员会依法接受处理。逾期拒不接受处理的，依据《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第六十四条的规定，将依法对该建设工程予以强制拆除或者没收。2015年4月1日，被告作出被诉青山规决[2015]第15号《行政处罚决定书》，认定包括上述房屋在内的房屋（构筑物）的建设单位（建设人）未经规划行政主管部门批准，擅自在瓦窑村建设构筑物，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第三十一条第一款的规定，构成违法建设。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第五十八条的规定，限被处罚单位（被处罚人）自接到本决定书之日起三日内自行拆除上述位于瓦窑村擅自建设的构筑物。该《行政处罚决定书》在涉案房屋上张贴。原告黄有智、黄凤香、黄有信不服分别向被告南宁市人民政府申请行政复议，南宁市人民政府受理后于2015年7月13日对原告黄有智、黄凤香、黄有信分别作出南府复议[2015]173、174、175号《行政复议决定书》，决定维持被诉《行政处罚决定书》涉及复议申请人的内容。
一审法院认为，行政机关必须在其职权范围内行使职权。根据广西壮族自治区人民政府作出桂政函[2012]55号《关于同意调整南宁市城市管理综合行政执法范围的批复》以及南宁市人民政府作出的南府[2012]68号《关于调整城市管理综合行政执法机关行政处罚权范围的通知》，对城市规划区内未依法取得规划许可进行建设的行政处罚权由城市管理综合行政执法机关统一行使。被告市规划局没有对涉案违法建设行为进行行政处罚的职权，被告市规划局作出被诉处罚决定属超越职权的行政行为。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”的规定，对未取得建设工程规划许可证进行建设的，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，应限期改正并处罚款，对无法采取改正措施消除影响的，才限期拆除。本案中，对涉案违法建设行为被告迳行对原告胡定和、胡小玲、胡适翔、韦少鸾、韦少凤、韦绍军作出被诉《行政处罚决定书》决定限期拆除，但未说明该违法建设不符合改正条件的理由并提供相应的证据，故被诉《行政处罚决定书》主要证据不足，认定事实不清。
根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”、第三十二条第一款“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳”的规定，行政机关在作出行政处罚前，应告知当事人拟对其作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人享有陈述、申辩的权利。本案中，被告作出被诉《行政处罚决定书》对原告胡定和、胡小玲、胡适翔、韦少鸾、韦少凤、韦绍军作出行政处罚前未依法告知其有陈述、申辩的权利，程序违法。关于原告韦少芬、胡熙铭、胡定华、黄有信、黄有智、黄凤香的要求撤销被诉青山规决[2015]第15号《行政处罚决定书》的诉讼请求。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。……”、第四十九条第（一）项：“提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”以及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十七条第（一）项：“原告对下列事项承担举证责任：（一）证明起诉符合法定条件，……”的规定，当事人提起行政诉讼应当向法院提供与被诉行政行为之间具有利害关系的相关证据。原告韦少芬、胡熙铭、胡定华、黄有信、黄有智、黄凤香诉讼请求为要求撤销被诉《行政处罚决定书》，故上述原告应承担该处罚决定与其有利害关系的举证责任，但本案中，原告韦少芬、胡熙铭、胡定华未明确其主张被处罚的房屋编号，原告韦少芬、胡熙铭、胡定华、黄有信、黄有智、黄凤香亦未向本院提交证据证明其主张被处罚的房屋在被诉《行政处罚决定书》处罚范围内，即证明原告韦少芬、胡熙铭、胡定华、黄有信、黄有智、黄凤香与被诉《行政处罚决定书》有利害关系，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的“原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”的起诉条件。由于原告黄有信、黄有智、黄凤香未提供证据证明被诉青山规决[2015]第15号《行政处罚决定书》与其有利害关系，侵犯其合法权益，因此不属于《中华人民共和国行政复议法》第二条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的行政复议的受理条件，被告市政府受理原告黄有信、黄有智、黄凤香的行政复议申请进行实体审查并作出维持该《行政处罚决定书》的行政复议决定，适用法律、法规错误，依法应予撤销。
综上，该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第（三）项、第（四）项的规定，判决：一、撤销被告南宁市规划局于2015年4月1日作出的青山规决[2015]第15号《行政处罚决定书》中对青环路瓦窑村编号为W125、W150、W163、W169房屋（构筑物）的建设单位（建设人）的处罚决定；二、撤销被告南宁市人民政府于2015年7月13日作出的南府复议[2015]173号《行政复议决定书》；三、撤销被告南宁市人民政府于2015年7月13日作出的南府复议[2015]174号《行政复议决定书》；四、撤销被告南宁市人民政府于2015年7月13日作出的南府复议[2015]175号《行政复议决定书》。
上诉人胡熙铭、胡定华上诉称，一审判决认定胡熙铭、胡定华与被诉行政处罚决定没有利害关系，认定事实不清。请求二审判决撤销南宁市规划管理局于2015年4月1日作出的青山规决[2015]第15号《行政处罚决定书》中对青环路瓦窑村编号为W167房屋（构筑物）的建设单位（建设人）的处罚决定。
上诉人市规划局上诉称，一、一审法院判决认定上诉人作出被诉处罚决定属超越职权行政行为错误。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十六条及第六十四条规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门对未取得建设工程规划许可证的建设行为行使处罚权。另,根据《广西壮族自治区南宁青秀山保护条例》第二十七条“违反本条例规定，在青××风景名胜区内擅自新建、改建、扩建建（构）筑物的，由南宁市规划行政主管部门责令停止违法行为，对个人处五万元以上十万元以下罚款，对单位处五十万元以上
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百万元以下罚款，并依法拆除违法建（构）筑物”之规定，上诉人对青秀山风景区内违法建（构）筑物具有行政处罚权。本案涉案房屋位于青秀山风景区内,对涉案房屋的行政处罚应适用《广西壮族自治区南宁青秀山保护条例》，而一审法院依据桂政函［2012］55号、南府［2012］68号文认定上诉人没有对涉案违法建设行为进行行政处罚的职权显然是认定事实及适用法律错误。二、上诉人作出《行政处罚决定书》（青山规决〔2015〕15号）认定涉案“青环路瓦窑村编号W125、W150、W163、W169房屋”构成违法建设、责令相关权利人限期拆除,事实清楚、证据充分、适用法律正确。（一）青环路瓦窑村编号W125、W150、W163、W169房屋（以下简称“涉案房屋”）未经主管部门（或被授权机关）批准,未领取建设工程规划许可证,擅自施工建筑,系违法建筑工程的事实清楚,证据确凿充分。1、上诉人分别向上述涉案房屋的权利人送达了《规划检查通知书》，在《规划检查通知书》规定三日期限结束后，无任何涉案房屋建设单位、所有人、管理人向上诉人或其指定部门青秀山风景名胜旅游区管理委员会提供上述房屋的合法建设的相关证明材料。2、经上诉人查询规划数据库，涉案房屋所在地亦未有任何规划申报记录。3、上诉人分别向涉案房屋送达了《关于责令违法建设工程的建设单位（所有人、管理人）依法接受处理的公告》,《公告》期间届满后，涉案房屋的建设单位、所有人、管理人并没有在规定的期限内向答复人提供材料和接受处理。（二）上诉人在法律规定的范围内行使法定职权，作出《行政处罚决定书》要求涉案房屋自行拆除擅自建设的建（构）筑物符合法律的规定。三、上诉人作出青山规决［2015］15号《行政处罚决定书》的行政处罚程序合法。综上，请求撤销一审判决，并依法改判。
被上诉人南宁市人民政府辩称，根据《广西壮族自治区南宁青秀山保护条例》第二十七条的规定，市规划局有权作出涉案行政处罚，其处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，南宁市人民政府复议维持并无不当。请求二审法院撤销一审判决，驳回被上诉人的起诉。
被上诉人胡定和、胡小玲、胡适翔、韦少鸾、韦少凤、韦绍军和原审原告韦少芬、黄有信、黄有智称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
原审原告黄凤香未陈述意见。
经审理，本院对一审判决认定的事实依法予以确认。
本院认为，一、关于上诉人市规划局对青环路瓦窑村编号为W125、W150、W163、W169房屋（构筑物）的建设单位（建设人）的行政处罚决定是否合法的问题。
《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”据此，对未取得建设工程规划许可证进行建设，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，应限期改正并处罚款，对无法采取改正措施消除影响的，才限期拆除。本案中，市规划局对胡定和、胡小玲、胡适翔、韦少鸾、韦少凤、韦绍军等作出限期拆除决定时，未说明该建筑物不符合采取改正措施消除影响的理由并提供相应的证据，故其处罚决定认定事实不清，证据不足。
《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第四十一条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩的除外。”本案中，上诉人没有证据证明其作出行政处罚决定前，已依法告知相对人行政处罚的事实、理由和依据及所享有的陈述、申辩的权利，一审判决认定其程序违法并无不当。
二、关于韦少芬、胡熙铭、胡定华等3人的起诉问题。一审法院认为其起诉不符合法定条件，但未就此作出裁判，由一审法院另行处理，本院在此不予审理。
三、关于黄有信、黄有智、黄凤香的起诉问题。一审法院认为其起诉行政处罚决定不符合法定条件，但未就此作出裁判，同时基于相同理由判决撤销对该处罚决定的复议决定欠妥，本院撤销该项判决后，由一审法院对黄有信、黄有智、黄凤香的起诉另行处理。
综上，一审判决对对涉青环路瓦窑村编号为W125、W150、W163、W169房屋（构筑物）的行政处罚决定的审理，认定事实清楚，处理结果正确。上诉人市规划局的上诉请求，理由不充分，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、维持南宁市西乡塘区人民法院（2015）西行初字第163号行政判决第一项；
二、撤销南宁市西乡塘区人民法院（2015）西行初字第163号行政判决第二、三、四项。
二审案件受理费50元，由上诉人南宁市规划管理局负担。上诉人胡熙铭、胡定华预交的50元，由本院退回给胡熙铭、胡定华。
本判决为终审判决。
审判长 李道清
审判员 宁 静
审判员 戴声长
二〇一八年五月九日
书记员 岑冬梅