浙江省温州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）浙温行初字第264号
原告永嘉县楠溪江耕读乐园有限公司，住所地浙江省永嘉县岩头镇西岸村。
法定代表人余炳辉，总经理。
委托代理人陶建义、李红，浙江嘉瑞成律师事务所律师。
被告永嘉县人民政府，住所地浙江省永嘉县南城街道繁华路1号。
法定代表人姜景峰，县长。
委托代理人周智发，永嘉县人民政府法制办公室副主任。
委托代理人徐锋，浙江永瓯律师事务所律师。
被告楠溪江风景旅游管理局，住所地浙�省永嘉县上塘镇县前路94号。
法定代表人王晓峰，局长。
委托代理人王贵，该局副局长。
委托代理人甘细平，浙江越人律师事务所律师。
原告永嘉县楠溪江耕读乐园有限公司（以下简称耕读乐园公司）诉永嘉县人民政府、楠溪江风景旅游管理局其他行政协议一案，于2015年6月11日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法组成合议庭，于2016年6月1日公开开庭审理了本案。原告耕读乐园公司的法定代表人余炳辉及委托代理人陶建义、李红，被告永嘉县人民政府的委托代理人周智发、徐锋，被告楠溪江风景旅游管理局的委托代理人王贵、甘细平到庭参加诉讼。经浙江省高级人民法院批准（[2015]浙行延字第564号批复），本案审限延长至2016年6月11日。本案现已审理终结。
原告耕读乐园公司诉称：2000年3月，浙江众大房�产开发有限公司（以下简称众大房开公司）基于被告永嘉县人民政府的招商引资，投资了“青少年素质教育基地”（后改名为“楠溪江耕读乐园”）的项目。同年8月，永嘉县计划委员会作出《关于青少年素质教育基地立项的批复》，同意对该项目予以立项，并要求尽快组建项目业主。此后，众大房开公司开始了一系列项目前期工作。2001年8月，众大房开公司与永嘉县岩头镇西岸村民委员会初步达成《土地使用协议书》，并支付了15万元，于2002年又支付了土地补偿款100万元，合计115万元。2002年4月，被告永嘉县人民政府召开关于永嘉县青少年素质教育基地建设有关问题的专题会议。2003年4月，永嘉县建设局组织其他部门和相关专家形成了《规划选址专家论证会议纪要》。同年5月，永嘉县国土资源局和岩头镇西岸村民委员会签订了《征地补偿协议书》，约定永嘉县国土资源局征用该村集体土地103亩，再按照法定程序一次性出让给原告，原告负责支付征地补偿款1687600元。同月，永嘉县开办“旅游节”，因相关领导参加涉案项目开工奠基仪式，众大房开公司正式对涉案项目动工建设。同年8月，永嘉县人民政府作出批复，批准同意涉案项目的征地补偿方案。同年9月，众大房开公司及两个自然人组建了涉案项目业主，即原告公司。2004年10月被告楠溪江风景旅游管理局受被告永嘉县人民政府委托与原告正式签订《旅游开发项目协议》，其中约定“项目位于永嘉岩头镇西岸村滩林边，面积103亩；该局负责有关审批手续，并受永嘉县人民政府的委托，协调解决项目建设有关事宜。”但两被告并未履行“负责有关审批手续”，涉案项目未能正常顺利实施。2012年，原告得知涉案103亩土地使用权被被告永嘉县人民政府划拨给永嘉旅游投资集团有限公司。后经协商，被告永嘉县人民政府虽承认其对此事有一定责任，也启动对原告的补偿程序，于2013年发文成立“永嘉县人民政府关于解决楠溪江耕读乐园项目的财务清算小组”，且委托永嘉海天会计事务所进行财务审计，但最终未能明确补偿方案和金额。经审计，原告就涉案项目先后投入资金及产生费用12776684.74元。原告为被告永嘉县人民政府垫付审计费用9万元。两被告的招商引资行为严重违反法定程序。第一，选址、立项程序混乱。第二，涉案土地征收补偿、出让程序违法。第三，被告永嘉县人民政府在涉案项目未通过全部审批手续的情况下要求原告公司开始动工，违反法律规定。第四，被告永嘉县人民政府于2012年将涉案土地划拨给永嘉旅游投资集团有限公司，违反前述征地补偿协议。综上，两被告的招商引资行为违反法定程序，未能补办相关审批手续，导�前述《旅游开发项目协议》不能全面履行，造成原告重大损失。请求解除原告与两被告于2004年10月11月签订的《楠溪江耕读乐园旅游开发项目协议》；要求被告永嘉县人民政府赔偿原告人民币1313.2684万元，利息损失546.5332万元（暂按银行同期贷款基准利率从原告实际投资之日起计算至2015年3月31日止，详见附件清单，至被告实际履行之日止的利息另行计算），审计费用9万元；被告楠溪江风景旅游管理局对上述诉讼请求内容承担连带赔偿责任。
原告耕读乐园公司在举证期限内提供的证据有：1.公司基本情况，以证明原告主体资格。2.《关于青少年素质建于基地立项的批复》(永计投[2000]177号)，以证明永嘉县计划委员会于2000年8月同意“楠溪江耕读乐园”项目立项。3.《土地使用协议书》，以证明原告公司组建前，众大房开公司初步选定位于永嘉县岩头镇西岸村的地块，并与西岸村民委员会初步达成征用土地的协议，向该村支付了15万元征地款。4.《关于永嘉县青少年素质教育基地建设有关问题专题会议纪要》（[2002]27号），以证明被告永嘉县人民政府组织国土、旅游、规划、岩头镇等部门召开关于“楠溪江耕读乐园”项目的专题会议。5.《征地补偿协议书》，以证明永嘉县国土资源局正式与岩头镇西岸村民委员会签订《征地补偿协议书》，约定该局征用西岸村集体土地103亩，再按照法定程序一次性出让给原告公司（当时正在筹建中）。6.《永嘉县人民政府关于同意征地补偿安置方案的批复》（永政发[2003]188号），以证明被告永嘉县人民政府同意关于“楠溪江耕读乐园项目”的征地补偿方案，并要求永嘉县国土资源局会同规划、建设等部门按批准方案组织实施。7.《楠溪江耕读乐园旅游开发项目协议》，以证明楠溪江风景旅游�理局受永嘉县人民政府的委托签订涉案旅游开发项目协议，并明确约定在项目建设过程中，被告“负责有关审批手续”并“协调解决项目建设有关事宜”。8.《风景名胜区建设项目选址审批书》，以证明楠溪江风景旅游局并未根据涉案旅游开发项目协议的约定办理相关审批手续。9.《永嘉县人民政府关于建立解决楠溪江耕读乐园项目财务清算小组的通知》，以证明被告曾启动对涉案项目投资方的补偿程序，且于2013年8月发文成立该小组。10.《审计报告》（海天会社审[2015]1号），以证明根据前述清算小组委托的永嘉海天会计师事务所作出的财务审计报告表明，原告就涉案项目前后共计投入资金及产生费用12776684.74元。11.发票，以证明原告为被告永嘉县人民政府垫付审计费用9万元。12.关于永嘉楠溪江耕读乐园总体策划及实施的协议书、原告与孙克雄签订的协议书，以证明原告须支付给浙江大学经贸发展有限公司及孙克雄的项目策划费及工程款情况。13.《永嘉楠溪ＸＸ少年素质教育基地（耕读乐园）规划设计方案评审会议纪要》，以证明永嘉楠溪ＸＸ少年素质教育基地（耕读乐园）规划设计方案符合规划设计方案要求。14.永嘉楠溪江风景旅游区管委会网站上介绍材料，以证明楠溪江风景旅游管理局与楠溪江风景旅游区管委会是永嘉人民县政府派出机构。另外，原告向本院提交调查取证申请书，调取有关涉案土地使用权情况的证据材料。
被告永嘉县人民政府辩称：1.《楠溪江耕读乐园旅游开发项目协议》由楠溪江风景旅游管理局和原告公司签订的，被告永嘉县人民政府不是该协议的主体。根据合同的相对性原则，永嘉县人民政府不是本案适格被告。2.被告楠溪江风景旅游管理局和原告公司是在平等自愿的基础上达成涉案协�的，协议内容属民事权利义务，故该协议属于民事协议。3.永嘉县人民政府不是本案适格被告，适格被告仅是楠溪江风景旅游管理局，本案应由永嘉县人民法院管辖。请求驳回原告的起诉。
被告永嘉县人民政府在举证期限内提供的证据有：《关于建立楠溪江风景名胜区管理局的通知》（永政发[1989]277号）、《县委办公室、县政府办公室关于印发<永嘉楠溪江风景旅游区管理委员会（楠溪江风景旅游管理局）职能配置、机构设置和人员编制方案>的通知》（永委办[2012]31号）、《关于调整楠溪江风景旅游管理局机构设置和人员编制的通知》（永编[2012]2号），以证明楠溪江风景旅游管理局不是永嘉县人民政府的派出机构，而是独立的职能部门。
被告楠溪江风景旅游管理局辩称：1.原告的起诉超过起诉期限。涉案旅游开发项目自2000年启动，根据《楠溪江耕读乐园旅游开发项目协议》，被告的义务就是负责办理有关审批手续，而相关审批手续至2005年已经全面停止，停止原因是原告的自身原因，原告一直跟踪办理审批手续的情况，早已知道停止办理审批手续，原告的起诉已经超过2年的期限。另外，即便原告于2012年8月前才知道被告永嘉县人民政府将涉案土地划拨给永嘉旅游投资集团有限公司，其起诉也已超过《行政诉讼法》第四十六条规定的6个月的期限。2.被告已按照涉案协议履行了义务，并不存在违约情形。涉案项目在县级层面上的审批手续均已基本完成，仅有关旅游开发审批手续因原告没有提供相关材料而未能完成。3.原告的涉案投资损失由其自身原因所导致。原告的赔偿请求，缺乏法律依据。综上，请求驳回原告的起诉或者驳回原告的诉讼请求。
被告楠溪江风景旅游管理局在举证�限内提供的证据有：1.《关于青少年素质教育基地立项的批复》（永计投[2000]177号）、《关于调整青少年素质教育基地建设规模项目立项的批复》（永发改投资[2005]446号），以证明永嘉县计划委员会于2000年8月16日同意涉案项目立项，永嘉县发展与改革局于2005年11月9日同意涉案项目调整立项。2.《关于永嘉县青少年素质教育基地建设有关问题专题会议纪要》（[2002]27号），以证明永嘉县人民政府于2002年4月23日召集有关部门对涉案项目相关问题进行专题协调。3.《风景名胜区建设项目选址审批书》（编号：[2002]楠选字第011号、[2006]楠选字第001号）、《永嘉青少年素质教育基地规划选址专家论证会议纪要》（温建景[2003]85号），以证明楠溪江风景旅游管理局于2002年12月20日和2006年4月21日两次同意涉案项目选址，温州市建设局于2003年4月16日召集专家论证会议对涉案项目选址�行论证。4.《永嘉楠溪ＸＸ少年素质教育基地（耕读乐园）规划设计方案评审会议纪要》，以证明温州市建设局于2004年12月2日召集有关部门、专家评审会议对涉案项目规划进行评审。5.《建设用地项目呈报“一书方案”》（项目编号：[330324A5]）、《关于批准征用土地的通知》（永土征[2002]15号）、征地公告（第38号）、《征地补偿协议书》、《关于同意征地补偿安置方案的批复》（永政发[2003]188号），以证明浙江省人民政府于2002年11月4日同意永嘉县用地指标（含涉案项目)，永嘉县国土资源局于2002年11月25日发出涉案项目征地通知，于2002年12月2日公告涉案项目征地位置、面积、补偿标准等，于2003年5月10日与涉案项目所在地岩头西岸村达成征地补偿协议，永嘉县人民政府于2003年8月19日作出批复同意涉案项目征地补偿安置方案。6.《关于楠溪江耕读乐园河段水利影响分�报告的批复》（永水利[2005]119号），以证明永嘉县水利局于205年9月7日召集有关部门、专家评审会议对涉案项目水利影响进行评审。
经庭审质证，本院认为，原告提供的公司基本情况、《楠溪江耕读乐园旅游开发项目协议》等证据材料真实，能够证明原告公司的身份情况以及被诉行政行为的内容等事实，本院予以采信。被告提供的《关于建立楠溪江风景名胜区管理局的通知》、《县委办公室、县政府办公室关于印发<永嘉楠溪江风景旅游区管理委员会（楠溪江风景旅游管理局）职能配置、机构设置和人员编制方案>的通知》、《关于调整楠溪江风景旅游管理局机构设置和人员编制的通知》等证据材料内容真实，能够证明被告楠溪江风景旅游管理局是永嘉县人民政府的一个独立职能部门，而非派出机构，本院予以采信。原告提供的永嘉楠溪�风景旅游区管委会网站上介绍材料，与前述通知的内容不符，本院不予采信。各当事人提供的其他证据材料与本案的处理结果无关，本案中不予审查认定。原告提交的调查取证申请，要求调取的证据材料与本案的处理结果无关，本院不予准许。
根据上述采信的证据，本院确认以下事实：2004年10月11日，原告耕读乐园公司与被告楠溪江风景旅游管理局签订《楠溪江耕读乐园旅游开发项目协议》。被告楠溪江风景旅游管理局是永嘉县人民政府的职能部门。2015年6月11日，原告耕读乐园公司以永嘉县人民政府、楠溪江风景旅游管理局为共同被告，针对《楠溪江耕读乐园旅游开发项目协议》向本院提起本案诉讼。
本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（二）项、第（四）项规定，有明确的被告和属于受诉人民法院管辖是提起诉讼应当符�的两个条件。该法第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告；第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。该法第十四条规定，基层人民法院管辖第一审行政案件。该法第十五条规定：“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；（二）海关处理的案件；（三）本辖区内重大、复杂的案件；（四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（三）项、第（十）项规定，错列被告且拒绝变更的、不符合其他法定起诉条件的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，被诉的《楠溪江耕读乐园旅游开发项目协议》是被告楠溪江风景旅游管理局以自己的名义和原告耕读乐园公司签订的行政协议。被告楠溪江风景旅游管理局是被告永嘉县人民政府的一个独立职能部门，而非派出机构。本案也没有充分有效的证据证明被告楠溪江风景旅游管理局是受永嘉县人民政府的委托签订被诉行政协议的，且两被告均否认存在委托的事实。原告耕读乐园公司认为被告楠溪江风景旅游管理局是被告永嘉县人民政府的派出机构、该局是受永嘉县人民政府的委托签订被诉行政协议等，缺乏事实依据，本院不予采纳。因此，永嘉县人民政府并非本案适格被告，本案适格被告仅是楠溪江风景旅游管理局。由于原告耕读乐园公司将永嘉县人民政府列为本案被告错误，且拒绝变更。而且本案适格被告仅是楠溪江风景旅游管理局，本案应属永嘉县人民法院管辖。故原告向本院提起�案诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（二）、（四）项规定的法定条件，依法应裁定驳回其起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（三）项、第（十）项的规定，裁定如下：
驳回原告永嘉县楠溪江耕读乐园有限公司的起诉。
本案案件受理费免收。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。
审 判 长 张 存
审 判 员 苏子文
人民陪审员 戴艾位
二〇一六年六月二日
代书 记员 李 凯