广东省肇庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）肇中法行初字第64号
原告钱明育，男，汉族，50岁，住怀集县。
原告钱甲育，男，汉族，60岁，住怀集县。
原告钱很育，男，汉族，52岁，住怀集县。
上述原告的共同委托代理人文志海、文小斌，广东融晖律师事务所律师。
被告怀集县人民政府。地址：怀集县怀城镇。组织机构代码：75105239-7。
法定代表申翰杰，该县县长。
委托代理人韦东生，怀集县法制局局长。
委托代理人欧灵威，怀集县法制局法规股长。
第三人钱晚儿，男，汉族，79岁，住怀集县。
第三人钱喜民，男，汉族，60岁，住怀集县。
原告钱明育、钱甲育、钱很育诉被告怀集县人民政府（以下简称怀集县府）、第三人钱晚儿、钱喜民请求撤销行政复议决定纠纷一案，本院受理后依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告钱明育、钱甲育、钱很育及其委托代理人文志海、文小斌，被告怀集县府的委托代理人韦东生、欧灵威到庭参加诉讼，第三人钱晚儿、钱喜民经本院传票传唤，没有到庭参加诉讼，依法不影响案件的审理。本案现已审理终结。
原告钱明育、钱甲育、钱很育诉称，一、被告怀集县府作出的怀府行复（2015）4号《行政复议决定书》的行政行为，认定事实不清、证据不足，显然违背客观事实和法律，导致实体处理错误。（一）怀集县府复议决定认为根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条、第十六条规定，乡级政府只能处理农民集体所有土地个人之间或个人与单位之间的土地使用权争议，而无权处理所有权争议，甘洒镇人民政府于2015年6月5日作出的甘府决字（2015）1号《处理决定书》对争议土地的所有权作出处理，属超越职权的行政行为。原告认为，被告怀集县府这一认定完全是认定事实错误，甘洒镇人民政府并未超越职权。（二）怀集县府复议决定认定事实与查明事实自相矛盾。（三）怀集县府复议决定适用法律与实体处理自相矛盾，其引用的法律依据刚好证实怀集县甘洒镇人民政府甘府决字（2015）1号《处理决定书》适用法律正确、实体处理恰当、处理程序合法，从而否定所谓的“超越职权的行政行为。”二、怀集县甘洒镇人民政府甘府决字（2015）1号《处理决定书》。认定事实清楚、证据充分，适用法律正确，实体处理恰当，处理程序合法。请求：一、依法撤销被告怀集县府作出的怀府行复（2015）4号《行政复议决定书》；二、依法维持怀集县甘洒镇人民政府甘府决字（2015）1号《处理决定书》。
被告怀集县人民政府答辩称，我府于2015年9月30日作出的怀府行复（2015）4号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，所作决定适当。甘洒镇钱村村第六经济合作社钱甲育、钱明育、钱很育与钱晚儿就座落于钱村村四、五、六、七队的旧食堂北侧后角的牛栏地使用权发生争议。2015年3月10日甘洒镇人民政府立案受理。在该案调查取证期间，甘洒镇钱村村第五经济合作社钱喜民提出异议，称争议的牛栏地属其所有。2015年6月5日甘洒镇人民政府作出甘府决字（2015）1号《处理决定书》，裁决：该牛栏地所有权权属应为甘洒镇钱村村第六经济合作社所有。甘洒镇钱村村第六经济合作社可按现使用者钱牛育、钱很育、钱甲育、钱明育、钱通育确定该牛栏地使用权权属，但不得改变该土地使用用途。如改变该土地使用用途的，必须按有关法律规定程序审批。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定、第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理，单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。乡级人民政府无权处理土地所有权争议。甘洒镇人民政府作出的甘府决字（2015）1号《处理决定书》对争议土地的所有权作出确权决定，属超越职权的行政行为。我府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第4目的规定撤销甘洒镇人民政府于2015年6月5日作出的甘府决字（2015）1号《处理决定书》是正确的。原告认为甘洒镇人民政府作出的处理决定书是根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定作出的，是合法的。这是断章取义，是对法律的片面理解。《中华人民共和国土地管理法》第十一条明确规定“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权”。由此可见，农民集体所有土地的确权是县级人民政府的职责。而“个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”。这是一条选择性的法律规范，要根据土地的争议性质来确定处理机关。乡级人民政府无权处理土地所有权争议。为此，我府依法对甘洒镇人民政府作出具体行政行为的合法性进行审查，认定甘洒镇人民政府作出的处理决定超越了法定职权，并依法撤销。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
经审理查明，怀集县甘洒镇钱村村第六经济合作社钱甲育、钱明育、钱很育与钱晚儿就座落于钱村村四、五、六、七队的旧食堂北侧后角的牛栏地使用权发生争议，于2015年3月9日向怀集县甘洒镇综治信访维稳中心提出调处申请，怀集县甘洒镇综治信访维稳中心2015年3月10日立案受理后转给怀集县甘洒镇国土所处理。在该案调查取证期间，怀集县甘洒镇钱村村第五经济合作社钱喜民提出异议，称争议的牛栏地属其所有。经怀集县甘洒镇有关部门调处无果后，2015年6月5日，怀集县甘洒镇人民政府作出甘府决字（2015）1号《处理决定书》，裁决：该牛栏地所有权权属应为甘洒镇钱村村第六经济合作社所有。甘洒镇钱村村第六经济合作社可按现使用者钱牛育、钱很育、钱甲育、钱明育、钱通育确定该牛栏地使用权权属，但不得改变该土地使用用途。如改变该土地使用用途的，必须按有关法律规定程序审批。钱晚儿收到决定书后不服，向怀集县府申请行政复议，怀集县府经复议于2015年9月30日作出怀府行复（2015）4号《行政复议决定书》，决定：撤销怀集县甘洒镇人民政府作出甘府决字（2015）1号《处理决定书》。钱明育、钱甲育、钱很育不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，本案为不服行政复议决定纠纷案，怀集县府复议撤销了怀集县甘洒镇人民政府作出的甘府决字（2015）1号《处理决定书》，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定的“复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告”的情形，本案怀集县府是适格的被告。本案对被诉的怀集县府作出的怀府行复（2015）4号《行政复议决定书》的合法性进行司法审查。怀集县府怀府行复（2015）4号《行政复议决定书》以原行政行为（怀集县甘洒镇人民政府作出的甘府决字（2015）1号《处理决定书》）超越职权为由予以撤销，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权”、第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”的规定，我国现行的土地所有制只有国家所有和农民集体所有两种形式，个人是没有土地所有权的，法律规定确认农民集体土地所有权是县级人民政府的职权，对于“个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”的规定，是一个选择性规定，需要视不同情况选择处理机关，涉及确认农民集体土地所有权的，应由县级以上人民政府处理。怀集县甘洒镇人民政府作出的甘府决字（2015）1号《处理决定书》，其内容除对农民集体土地的使用权进行确权外，还对农民集体土地的所有权进行了确权，对农民集体土地所有权确权的职权应由县级以上人民政府行使，因此，怀集县甘洒镇人民政府作出的甘府决字（2015）1号《处理决定书》确实超越了职权，怀集县府作出怀府行复（2015）4号《行政复议决定书》认定怀集县甘洒镇人民政府作出的甘府决字（2015）1号《处理决定书》超越职权而予以撤销，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规准确，程序合法，处理正确。原告钱明育、钱甲育、钱很育认为怀集县甘洒镇人民政府作出的甘府决字（2015）1号《处理决定书》没有超越职权且该决定书没有对农民集体土地所有权进行确权而合理合法的主张理据不足，不予支持，对原告钱明育、钱甲育、钱很育请求撤销被告怀集县府怀府行复（2015）4号《行政复议决定书》、维持怀集县甘洒镇人民政府甘府决字（2015）1号《处理决定书》的诉讼请求依法应予驳回。
综上所述，被告怀集县府的怀府行复（2015）4号《行政复议决定书》合法，原告的诉讼请求缺乏事实和法律法规依据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告钱明育、钱甲育、钱很育的诉讼请求。
本案受理费人民币50元，由原告钱明育、钱甲育、钱很育负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 彭卓腾
代理审判员 陈卓杰
代理审判员 叶志敏
二〇一六年六月二十二日
书 记 员 何剑锋
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