辽宁省沈阳市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）沈中审行终再字第00012号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：乔久海，男，1967年12月26日出生，汉族。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：沈阳市规划和国土资源局浑南分局。
法定代表人：赵明，该局局长。
委托代理人：唐宁，辽宁申扬律师事务所律师。
委托代理人：杭太林，男，1962年6月14日出生，汉族。
乔久海与沈阳市规划和国土资源局浑南分局（简称国土局浑南分局）行政赔偿一案，沈阳高新技术产业开发区人民法院于2009年10月19日作出（2009）沈高开行初字第13号行政赔偿裁定。乔久海不服，向本院提出上诉。本院于2010年1月28日作出（2010）沈中行终字第1号行政赔偿裁定，已经发生法律效力。乔久海不服，向辽宁省高级人民法院申请再审。该院于2010年12月20日作出（2010）辽行监字第125号行政裁定，指令本院再审本案。本院于2013年3月15日作出（2011）沈中审行终再字第1号行政裁定，撤销原裁定，指令沈阳高新技术产业开发区人民法院进行审理。该院于2014年5月28日作出（2013）沈高开行再字第1号行政赔偿裁定。乔久海不服，上诉至本院。本院于2014年12月27日作出（2014）沈中行再终字第4号行政赔偿裁定，已经发生法律效力。乔久海不服，向辽宁省高级人民法院申请再审。该院于2015年7月1日作出（2015）辽行监字第85号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法另行组成由审判员龙国华担任审判长，代理审判员孙菁蔓（主审）、代理审判员吴锡参加的合议庭，于2015年7月14日公开开庭进行了审理。再审申请人乔久海，被申请人国土局浑南分局的委托代理人唐宁、杭太林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
乔久海诉至沈阳高新技术产业开发区人民法院称，2005年7月27日沈阳市规划和国土资源局浑南新区分局（简称国土局浑南新区分局）与沈阳市浑南新区古城子镇人民政府（简称古城子镇政府）联合发布公告，宣布乔久海在古城子镇水家屯村的（16）集（02）字205号土地使用证作废。乔久海不服该公告向法院起诉，诉讼过程中国土局浑南新区分局于2005年8月4日作出沈南国土执罚决字（2005）第010号处罚决定书，责令乔久海7日内拆除地上建筑和其他设施，恢复土地耕种条件。乔久海不服该处罚决定，依法向沈阳市规划和国土资源局申请复议。在复议期间，国土局浑南新区分局未停止处罚决定，于2005年8月24日强行拆除乔久海企业内全部建筑物，致使乔久海受到巨大经济损失。现沈阳市中级人民法院于2008年4月18日作出终审判决，撤销国土局浑南新区分局与古城子镇政府公告。沈阳市规划和国土资源局于2009年2月3日作出沈国土行复决字（2009）002号行政复议决定书，撤销国土局浑南新区分局行政处罚决定。至此强拆所有依据废止，强拆行为不合法。依据国家赔偿法第二条之规定，向国土局浑南新区分局提出赔偿申请，但该局至今未答复，故起诉至法院。要求沈阳市规划和国土资源局东陵分局（简称国土局东陵分局）给付房屋1560平方米，其中门市房100平方米，另外现金赔偿7748768元。
国土局东陵分局辩称，1、乔久海持有的土地证系违法取得现已被东陵区政府公告无效，因此，其对土地证所标示的土地及其地上物不享有合法权益。2、乔久海土地证所标示的土地及其地上物并非我局拆除，乔久海的诉讼主体错误。3、我局依据乔久海土地证及地上物系违法取得的事实做出了责令其自行拆除的处罚决定，并在决定中明确，如乔久海未履行处罚决定的，我局将申请人民法院强制执行。我局并未强制拆除乔久海的地上建筑，且依据本案在沈阳中院的庭审笔录以及乔久海自身陈述，乔久海亦知晓实际拆除主体并非我局。综上，请求法院依法判决驳回乔久海的诉请。
一审查明，2000年5月18日，乔久海与沈阳市东陵区水家经济联合会签订土地承包合同，约定水家村将机动地六亩承包给乔久海搞花卉、苗圃和养殖，承包期十五年。后乔久海取得建筑面积为1560平方米房产证及用地面积为6644平方米土地使用证。2005年7月27日，国土局浑南新区分局和古城子镇人民政府共同发出公告，认为乔久海土地使用证无用地批复、没有登记造册、没有档案、没有日期，公告该证作废。后该公告经法院生效判决撤销，同时判决由国土局浑南新区分局重新作出处理。2005年8月4日，国土局浑南新区分局作出沈南国土执罚决字（2005）第10号行政处罚决定书，责令乔久海在7日内拆除地上建筑物和其他设施，恢复土地耕种条件。乔久海申请复议，沈阳市规划和国土资源局作出行政复议决定书，撤销该处罚决定。故乔久海诉至一审法院要求赔偿。
乔久海因诉争土地引起纠纷系由于出口加工区征地拆迁而产生，初始乔久海因不同意政府补偿价格而不同意动迁，后相关部门和乔久海签订了一份协议书，据乔久海称主要内容为其同意配合政府部门工作，先借支人民币20万元，其余款项等待法院判决。但该协议乔久海及相关单位均未能提供。根据一审法院从东陵区东湖街道办事处调取的账目来看，乔久海动迁政府核准的款项数额为人民币358000元，乔久海领取了20万元，包括已支付给租用乔久海房屋的租户10万元。
另查明，2012年3月12日沈阳市东陵区（浑南新区）人民政府发出沈东陵（浑南）政发（2012）4号关于撤销乔久海土地使用证的决定，该决定已送达乔久海，乔久海在法定期间内未申请复议或提起诉讼。
一审认为，乔久海起诉国土局浑南新区分局的理由是该局为拆除乔久海地上物行政处罚决定的作出机关，经过审查，该局在作出行政处罚决定后，乔久海立即申请复议，而复议决定撤销了该局作出的行政处罚决定，故国土局浑南新区分局所作行政处罚决定并未发生法律效力，其无法作为乔久海地上物被拆迁的依据。国土局浑南新区分局既非作出拆迁依据的机关，亦不是具体的拆迁实施单位，乔久海起诉该局要求行政赔偿不具有事实和法律依据。一审法院向乔久海释明，要求其提供与相关单位签订的协议书，以便指导其变更适格的被告，但其未能提供。依据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十四条规定，裁定：驳回乔久海的起诉。
宣判后，乔久海不服，向本院提出上诉称，强制拆除地上物的决定是国土局浑南新区分局作出的，我家的房屋也是该局拆除的，所以要求现在的国土局东陵分局赔偿门市房300平方米、现金2712240元。
国土局东陵分局辩称，一、乔久海持有的土地证是伪造的，已经被东陵区政府撤销，乔久海不具备地上物的所有权；二、乔久海所述的地上物不是我局拆除的。一审裁定事实清楚，证据充分，并无不当，请求维持一审裁定。
本院二审查明的事实与一审法院裁定书认定的事实一致。
本院二审认为，我国行政诉讼法第六十八条第一款规定“行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害的，由该行政机关或者该行政机关工作人员所在的行政机关负责赔偿”。本案中，虽然国土局浑南新区分局作出沈南国土执罚决字（2005）第10号“责令乔久海在7日内拆除地上建筑物和其他设施，恢复土地耕种条件”的行政处罚决定书，但该行政处罚决定书下达后，乔久海随即向沈阳市规划和国土资源局申请复议。沈阳市规划和国土资源局经复议后作出“撤销国土局浑南新区分局作出沈南国土执罚决字（2005）第10号处罚决定”的行政复议决定书。至此，国土局浑南新区分局对乔久海所作出的行政处罚决定书尚未生效，也未实际执行，且已被上级行政机关撤销。依现有的证据，不能证明乔久海家的房屋是依据国土局浑南新区分局作出的行政处罚决定被拆除的，也不能证明乔久海家的房屋是由国土局浑南新区分局的工作人员拆除的。因此，乔久海现以更名后的国土局东陵分局为被告提起行政诉讼要求赔偿其房屋拆迁的损失，系被告主体错误。乔久海要求赔偿其房屋被拆迁的损失的主张，应当向具体实施拆迁行为的行为人提出，但乔久海不同意变更被告。故一审法院按照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款（三）的规定，裁定驳回起诉，并无不当。乔久海提出“强制拆除地上物的决定是被上诉人作出的，我家的房屋也是被上诉人拆除的，所以要求被上诉人赔偿门市房300平方米、现金2712240元”的上诉主张，没有事实及法律依据，本院二审不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持裁定。
乔久海申请再审称，请求撤销沈阳市中级人民法院（2014）沈中行再终字第4号行政赔偿裁定书与沈阳高新技术产业开发区人民法院（2013）沈高开行再字第1号行政赔偿裁定书，判令国土局东陵分局赔偿现房1560平方米，其中门市房300平方米，赔偿现金2712240元。事实与理由：原审认定事实不清，适用法律不当，作出的裁定书显失公平，严重侵害了乔久海的合法权益。一、当时的国土局浑南新区分局强拆乔久海地上物和其他设施的公告已被沈阳市中级人民法院于2008年4月18日作出的（2008）沈行终字第75号判决撤销。而2012年3月12日东陵区政府作出的沈东陵（浑南）政发（2012）4号关于撤销乔久海土地使用证的决定，属事后补救，“先因后果”，强拆当时无法律支持。本案有浑南政府、拆迁办、古城子镇政府、国土局四被告，乔久海可以在其中择一诉讼。二、乔久海的申诉符合行政赔偿的全部条件，起诉不应该被驳回。
国土局浑南分局辩称，一、乔久海未就拆除行为提起行政诉讼，而迳行提起行政赔偿之诉，不符合法律规定，应裁定驳回乔久海的起诉；二、法院并非基于审理查明后事实认定乔久海所主张的拆除行为作出依据为我局作出的行政处罚决定，法院认定行政处罚决定书为强拆依据违反法律规定，且法院通过认定强拆依据为行政处罚决定，进而认定本案具备起诉条件，属于适用法律错误；三、乔久海本案诉请是基于拆除行为而要求行政赔偿，依据行政诉讼法和国家赔偿法的规定，赔偿义务人应为具体行政行为作出机关，我局未实施拆除行为，非本案适格被告，非赔偿义务人；四、依据法律规定，乔久海就其主张的拆除行为作出机关承担举证责任，我局无须就其未作出拆除行为以及拆除行为作出机关承担举证责任，本案并不存在举证责任倒置情形；五、乔久海存在违法用地行为，其对涉案土地不享有合法使用权，对地上建筑物不享有合法权益，依据国家赔偿法规定，其无权就非法权益所遭受的损失请求行政赔偿，其所主张的损失非行政赔偿范围。综上，请求法院裁定驳回乔久海对我局的起诉。
本院再审查明的事实与原审认定的事实基本一致。
另查明，2010年2月27日，中共沈阳市委、沈阳市人民政府《关于我市行政区划局部调整的决定》对东陵区与浑南新区的区域进行调整，沈阳市规划和国土资源局浑南新区分局更名为沈阳市规划和国土资源局东陵分局。2014年9月25日，沈阳市机构编制委员会办公室《市编委办关于沈阳市规划和国土资源局东陵分局及其所属事业单位更名的批复》（沈编办发（2014）244号）文件，将沈阳市规划和国土资源局东陵分局更名为沈阳市规划和国土资源局浑南分局。
本院再审认为，本案中，国土局浑南新区分局于2005年8月4日作出沈南国土执罚字（2005）第10号行政处罚决定书，沈阳市规划和国土资源局于2009年2月16日作出复议决定将该决定书撤销，而乔久海的地上建筑物被强制拆除的时间为2005年8月24日，当时行政处罚决定书尚在有效阶段。虽然沈阳市东陵区（浑南新区）人民政府于2012年3月12日发出沈东陵（浑南）政发（2012）4号关于撤销乔久海土地使用证的决定，但对于本案的诉讼主体确定并无影响。国土局浑南分局对乔久海提出的赔偿要求，一直未予认可。乔久海考虑到相关证据情况后将国土局浑南分局作为行政赔偿的被告起诉，在国土局浑南分局没有提供强拆行为系其他主体所为的证据时，原审法院以行政处罚决定被撤销而未生效为由，驳回乔久海起诉不当。
乔久海的地上建筑物无论是因行政处罚行为被拆除，还是因动迁而被强拆，其主张的赔偿问题都应予以解决。所以，本案应对诉讼主体问题进一步核实，在查清诉讼主体的基础上，法院针对乔久海的赔偿请求进行审理。
综上，本案经本院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七十六条和第七十九条第（三）项的规定，裁定如下：
一、撤销本院（2014）沈中行再终字第4号行政赔偿裁定和沈阳高新技术产业开发区人民法院（2013）沈高开行再字第1号行政赔偿裁定；
二、指令沈阳高新技术产业开发区人民法院对本案继续审理。
审 判 长 龙国华
代理审判员 孙菁蔓
代理审判员 吴 锡
二〇一五年八月十三日
书 记 员 韩 丹
本案裁定所依据的相关法律
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释?》
第七十六条：人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审人民法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审人民法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。
人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。
第七十九条：人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院受理、不予受理或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：
（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当受理的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以发回重审，也可以迳行驳回起诉；
（二）第二审人民法院维持第一审人民法院不予受理裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院受理；
（三）第二审人民法院维持第一审人民法院驳回起诉裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院审理。