浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙行终1089号
上诉人（原审原告）张云泉，男，1958年8月1日出生，汉族，住浙江省东阳市。
被上诉人（原审被告）金华市人民政府。住所地：浙江省金华市双龙南街***号。
法定代表人尹学群，代市长。
委托代理人刘华锋，金华市人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（原审第三人）东阳市人民政府。住所地：浙江省东阳市行政中心。
法定代表人姚激扬，市长。
委托代理人郑津远，东阳市人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（原审第三人）东阳市国土资源局。住所地：浙江省东阳市行政中心。
法定代表人张龙明，局长。
委托代理人吴文新，东阳市国土资源局工作人员。
张云泉诉金华市人民政府土地行政复议一案，金华市中级人民法院于2017年6月22日作出（2017）浙07行初32号行政判决。张云泉不服，向本院提出上诉，本院于2017年8月16日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行审理。经阅卷并询问各方当事人，本案现已审理终结。
原审法院认定：2016年9月4日，原告张云泉分别向东阳市人民政府和东阳市国土资源局提交《要求确认申请》，要求东阳市人民政府和东阳市国土资源局“确认申请人2012年10月17日建房申请书（含南塘规划图中确定给原告位置）合法有效”。2016年9月6日，东阳市人民政府作出告知书，载明：经审查，你提出的“请求东阳市人民政府确认你2012年10月17日建房申请书（含南塘规划图中确定给原告位置）合法有效”的信访请求，根据《浙江省信访条例》第二十条第一款第（一）项之规定，应当按照有关法律、法规规定的程序向有关国家机关提出。同年10月12日，东阳市国土资源局作出告知书，载明：你于2012年10月11日提出申请建房，根据东阳市土地管理实施细则（东阳市人民政府令第26条）第五章第三十八条规定，私人建造住宅应当符合镇乡土地利用总体规划、村庄和集镇规划，使用农用地的，应当先办理农用地转用审批手续。第四十三条规定，私人建房（包括新建、迁建、重建等）按照下列程序报批：1.申请。符合条件的农户向所在村民委员会提出申请；2.张榜公布。对符合条件的农户，根据本人申请，由村民委员会讨论通过后，落实建房位置，并将建房户的现有住房、人口、建房地点等张榜公布；3.国土资源所初审，填写有关表格；4.镇乡人民政府审查；5.市土地行政主管部门审核；6.市人民政府审批。鉴于以上情况，建议你向所在村民委员会提出申请，并由村民委员会讨论通过后，落实建房位置（注：建房位置需符合镇乡土地利用总体规划、村庄和集镇规划，使用农用地的，应当先办理农用地转用审批手续），并将有关情况张榜公布。张云泉不服，向金华市人民政府提起行政复议。金华市人民政府经审查认为，张云泉的申请实质是就其建房申请问题向东阳市人民政府提出的信访事项，东阳市人民政府按照信访程序作出的答复告知行为并无不妥。张云泉提出的行政复议申请不属于行政复议受理范围，金华市人民政府于2017年1月4日作出（2016）金政复字第100号行政复议决定书，决定驳回张云泉提出的行政复议申请。另查明，2016年3月3日，张云泉曾以东阳市人民政府为被申请人，东阳市湖溪镇政府为第三人向金华市人民政府提出行政复议申请，要求责令东阳市人民政府履行职责[(或直接责令）东阳市湖溪镇政府履行原告建房申请审核、上报东阳市人民政府，东阳市人民政府履行批准，制止或责令东阳市湖溪镇政府制止南塘二委车盘塘地块通过招、投标方式安排批地方式的严重违法行为、停止办理违法许可、将南塘2014年分配到23间指标，依《行政许可法》第57条规定，首先分配给申请人应有份额]。同年5月3日，金华市人民政府作出（2016）金政复字第25号行政复议决定书，驳回原告的行政复议申请。张云泉不服，起诉至金华市中级人民法院。11月25日，金华市中级人民法院作出（2016）浙07行初158号行政判决，驳回原告诉讼请求，张云泉不服，上诉至浙江省高级人民法院。
原审法院认为，张云泉就涉案建房申请事项向不同的行政机关提出过申请并提起多个诉讼。就本案而言，东阳市人民政府不是建房审批机关，张云泉向东阳市人民政府提出的申请系其就建房申请问题向东阳市人民政府提出的信访事项，且东阳市人民政府已根据信访程序作出答复告知。张云泉提出的复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受理范围，金华市人民政府据此驳回原告的复议申请符合法律规定。金华市人民政府作出的（2016）金政复字第100号行政复议决定书的认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。张云泉的诉讼请求不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张云泉的诉讼请求。
张云泉上诉称：一、原审法院未将第二、第三被上诉人列为被告，违反《行政诉讼法》第26条的法定要求，导致案件错误。原审法院未责令两被上诉人行政负责人出庭应诉，以及将审判长冯少华更换为单晓剑，违反了法定程序。二、金华市人民政府未责令东阳市人民政府、东阳市国土局履行法定职责，东阳市人民政府收到上诉人要求确认申请、建房申请等，没有履行法定职责，东阳市国土局收到上诉人申请后置若罔闻，也没有依法履行法定职责。三、原审法院未按照最高人民法院关于行政诉讼证据认定的相关规定，认定上诉人合法、真实、有效的相关证据，相反却认定了被上诉人非法、无关的证据。四、上诉人向东阳市人民政府、东阳市国土局提出了建房申请书、南塘规划图、东集建（湖第3606308、3606299号）使用证、赠与合同、户口簿等材料，符合不动产登记的实质和形式要件。根据《不动产登记暂行条例》相关规定，东阳市政府、东阳市国土资源局应当为上诉人办理不动产登记。上诉人只是在南塘两处房屋合并为一处，这一合理合法的要求应当得到支持。综上，请求二审法院依法撤销一审判决，撤销（2016）金政复字第100号行政复议决定，责令金华市人民政府重新作出复议决定。
被上诉人金华市人民政府答辩称：一、答辩人依法受理了上诉人提出的行政复议申请，依法作出复议决定并向当事人进行了送达。2016年11月10日，答辩人收到上诉人提交的复议申请材料，经审查，答辩人于次日依法决定受理。答辩人在案件受理后于11月17日向上诉人发送了受理通知书，同日向东阳市人民政府和东阳市国土资源局分别发送了答复通知书和参加行政复议通知书及申请材料副本。答辩人于2016年11月23日收到了东阳市人民政府寄送的行政复议答复材料，12月12日收到东阳市国土资源局答复材料，答辩人于2017年1月4日依法作出复议决定，并于1月9日向各方当事人送达，依法履行了对复议申请的受理审查职责。二、答辩人作出的驳回决定事实清楚、依法有据。答辩人受理案件后，依法对该案进行了审理。根据审理查明的事实，上诉人要求答辩人责令东阳市人民政府确认或责成东阳市国土资源局确认（性质属于不动产登记）申请人2012年10月17日建房申请书（含南塘规划图中确定给申请人位置，车盘塘地段33号地块）合法有效的申请，其实质就是因建房申请问题向东阳市人民政府提出的信访事项，东阳市人民政府按照信访程序作出的答复告知行为并无不妥。由于信访处理行为不属于行政复议受理范围，答辩人根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定，驳回了上诉人的行政复议申请。同时答辩人依法告知上诉人对该行为不服可以通过信访条例的规定另行救济。综上，答辩人作出（2016）金政复字第100号行政复议决定并无不当。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，请求二审法院依法驳回上诉人的诉讼请求。
被上诉人东阳市人民政府答辩称：一、原审法院认定事实清楚、适用法律法规正确。上诉人于2016年9月4日向答辩人提交《申请，要求确认其2012年10月17日建房申请书（含南塘规划图中确定给原告位置）合法有效。由于该申请系信访事项，故答辩人于2016年9月6日告知上诉人按照法律、法规规定的程序向有关国家机关提出其信访请求。上诉人不服，向金华市人民政府提起行政复议，金华市人民政府审查后认为答辩人按照信访程序作出答复告知行为并无不妥，遂作出驳回行政复议申请的决定。原审法院认为，上诉人向答辩人提出的申请系其就建房申请问题提出的信访事项，且答辩人已根据信访程序作出答复告知，上诉人的复议申请不符合行政复议受理范围，金华市人民政府作出驳回行政复议申请的行政复议决定认定事实清楚，程序合法。二、上诉人要求答辩人赔偿损失50万元的诉讼请求缺乏事实和法律依据，依法应予驳回。请求二审法院依法驳回上诉、维持原判。
被上诉人东阳市国土资源局在法定期限内未提交答辩状，法庭调查时答辩称：答辩人并无张云泉所谓确认建房申请合法有效的职责。其申请材料中目前有南塘两委、镇计生办盖章确认，驻村干部签署意见，但规范意见一栏空白。2015年1月27日，南塘两委出具《关于南塘车盘塘地块建房的说明》，明确涉案地块在1994年至2013年为农户承包，由于承包户主不同意收回，故南塘已经通过法律途径解决此事。由于张云泉主张落实建房的位置上土地承包权并未收回，答辩人并不能越过程序进行审核。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。请求二审法院依法驳回上诉、维持原判。
本院经审查认为，原审法院审理本案过程中，其合议庭组成人员虽曾经依法变更，并由变更后的合议庭成员参加了开庭审理，但庭审结束后，却仍由变更前的合议庭成员对案件进行评议、作出判决，并在判决书署名，其参加庭审的人员与案件评议人员不一致，审判程序违法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第四项之规定，裁定如下：
一、撤销金华市中级人民法院（2017）浙07行初32号行政判决；
二、本案发回金华市中级人民法院重审。
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审判长 陈建勋
审判员 惠 忆
审判员 马惟菁
二〇一七年十月十日
书记员 韦若莎
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