青海省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）青行终31号
上诉人（原审原告）白某，1971年8月28日出生，公民身份号码，住青海省民和回族土族自治县。
上诉人（原审原告）马某1，1954年2月28日出生，公民身份号码，住青海省平安县。
上诉人（原审原告）马某2，1956年1月2日出生，公民身份号码×××，住青海省西宁市。
上诉人（原审原告）马某3，1971年7月26日出生，公民身份号码×××，住青海省湟中县。
上诉人（原审原告）马某4，1957年8月18日出生，公民身份号码×××，住青海省西宁市。
上诉人（原审原告）马某5，1968年4月10日出生，公民身份号码×××，住青海省湟中县。
上诉人（原审原告）周某，1936年1月10日出生，公民身份号码×××，住青海省平安县。
上诉人（原审原告）马某6，1979年10月27日出生，公民身份号码×××，住青海省西宁市。
上诉人暨诉讼代表人马某7，1960年10月25日出生，公民身份号码×××，住安徽省天长市。
上诉人（原审原告）马某8，1962年8月23日出生，公民身份号码×××，住青海省湟中县。
上诉人（原审原告）买某，1959年4月12日出生，公民身份号码×××，住青海省西宁市。
上诉人（原审原告）祁某，1964年4月10日出生，公民身份号码×××，住青海省西宁市。
上诉人（原审原告）贾某，1973年1月6日出生，公民身份号码×××，住青海省平安县。
上诉人（原审原告）马某9，1971年12月23日出生，公民身份号码×××，住青海省湟中县。
上诉人（原审原告）韩某1，1973年5月12日出生，公民身份号码×××，住青海省湟中县。
上诉人（原审原告）马某10，公民身份号码：×××，1969年11月10日出生，住青海省湟中县。
上诉人（原审原告）韩某2，1951年5月5日出生，公民身份号码×××，住青海省互助县。
上诉人（原审原告）穆某，1955年5月13日出生，公民身份号码×××，住青海省西宁市。
上诉人暨诉讼代表人马某11，1970年12月26日出生，公民身份号码×××，住青海省西宁市。
上诉人（原审原告）马某12，1971年8月21日出生，公民身份号码×××，住青海省西宁市。
上诉人（原审原告）马某13，1973年6月28日出生，公民身份号码×××，住青海省湟中县。
上诉人（原审原告）冶某，1976年10月5日出生，公民身份号码×××），住青海省湟中县。
上诉人暨诉讼代表人李某1，1967年7月7日出生，公民身份号码×××），住青海省西宁市。
上诉人（原审原告）马某14，1968年4月2日出生，公民身份号码×××，住青海省西宁市。
上诉人（原审原告）林某，1966年8月30日出生，公民身份号码×××，住青海省西宁市。
被上诉人（原审被告）西宁市城中区人民政府。住所地青海省西宁市城中区新城大道***号。
法定代表人石某，该区区长。
委托代理人孔某，系西宁市城中区建设局工作人员。
委托代理人李某2，青海泰宏律师事务所律师。
上诉人白某等二十五人因与西宁市城中区人民政府（以下简称城中区政府）土地行政征收一案，不服西宁市中级人民法院（2016）青01行初61号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。
原审法院经审理查明，1998年6月10日，原西宁市土地规划管理局向西宁市城中区砖瓦厂颁发了《国有土地使用证》。2015年11月27日，城中区政府办公室作出”城中政办（2015）132号”《西宁市城中区人民政府办公室关于印发＜城中区苦水沟片区地质灾害及环境治理项目房屋征收补偿方案＞的通知》。同年11月30日，城中区政府发出《通告》，内容为：”为依法推进苦水沟（城中）片区地质灾害及环境治理项目实施，城中区人民政府决定对苦水沟（城中）片区地质灾害及环境治理项目范围内土地、房屋进行征收（拆迁）,现将有关事宜通告如下：一、征收范围东至苦水沟、西至建新巷、南至南山、北至东区界线；二、征收实施单位：西宁市城中区建设局；三、征收期限：2015年11月30日至2015年12月30日；四、通告发布之日起，任何单位和个人不得在征收范围内新建、改建、扩建房屋及其它设施；不得改变房屋和土地用途；不得设立或变更房屋租赁关系等；五、在征收范围内未经建设部门审批的违法建筑和超过批准期限的临时建筑不予补偿；六、通告发布后，征收范围内的土地使用人和房屋所有权人应配合工作人员开展征收工作，在规定期限内签订征收补偿协议、腾空房屋，完成搬迁。”
原审认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，原告认为行政行为侵犯其合法权益而向人民法院提起行政诉讼时，要对行政行为存在负举证责任，人民法院只有在原告举出的证据能够证明被诉行政行为存在并符合其他起诉条件的情况下，才能受理该案。原告举出的证据不能证明被诉行政行为存在并符合其他起诉条件的，人民法院将裁定不予受理或者驳回起诉。本案中，白某等二十五人并没有提供其要求撤销的征收决定存在，城中区政府于2015年11月30日发出的《通告》中并没有明确有征收决定，该通告也不是征收决定作出后发布的公告，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条第一款（一）项之规定，裁定驳回白某等二十八人的起诉；案件受理费50元不再收取。
白某等二十五人提出上诉称，城中区政府作出的《通告》中已经写明了”为推进苦水沟（城中）片区地质灾害及环境治理项目实施，城中区政府决定对苦水沟（城中）片区地质灾害及环境治理项目范围内土地、房屋进行征收（拆迁）”。且被上诉人也已作出了《城中区苦水沟片区地质灾害及环境治理项目房屋征收补偿方案》，涉案地块上已有很多的房屋因实施苦水沟（城中）片区地质灾害及环境治理项目而拆除。故涉案的征收决定已经明确存在，被上诉人作出的《通告》实际上是对征收决定的一个公告。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十条的规定，只要能证明行政行为存在，人民法院就应当依法受理本案并继续审理，而不应驳回上诉人的起诉。故一审裁定认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一审裁定，并撤销被上诉人对苦水沟（城中）片区地质灾害及环境治理项目范围内土地、房屋进行征收的决定。
被上诉人城中区政府答辩称，2015年11月，城中区政府对苦水沟（城中）片区地质灾害及环境治理项目发布了征收通告后，一直做摸底调查工作，在未形成项目征收决定时，该项目并入凤凰山路A、B、C片区棚户区改造项目，并于2016年3月19日作出《城中区凤凰山路A、B、C片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定》。故，城中区政府并未针对苦水沟（城中）片区地质灾害及环境治理项目作出国有土地上房屋征收决定。因此，白某等二十五人所诉的诉讼标的并未形成。
本院经审理查明，各方当事人对一审查明的事实均无异议，本院予以确认。
另查明，二审审理期间，白某等二十五人向本院提交了青海省住房和城乡建设厅青建复决字[2017]第01号《行政复议决定书》、西宁市住房保障和房产管理局于2015年9月21日向城中区建设局作出的《关于城中区苦水沟片区纳入凤凰山路片区的通知》、城中区政府于2017年4月26日作出的《关于申请人申请公开凤凰山路片区棚户区改造项目相关资料的情况说明》、城中区政府于2016年3月19日作出的房征决字[2016]1号《城中区凤凰山路A、B、C片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定》等证据，欲证实苦水沟（城中）片区地质灾害及环境治理项目的征收决定实际上是客观存在的，并提出西宁市住房保障和房产管理局作出的《关于城中区苦水沟片区纳入凤凰山路片区的通知》中虽然记载了该项目后期纳入了凤凰山路片区棚户区改造项目，但是青海省住房和城乡建设厅青建复决字[2017]第01号《行政复议决定书》证实了该通知的作出只是为了确保苦水沟（城中）片区地质灾害及环境治理项目能够使用凤凰山路片区的贷款资金，并不作为项目征迁依据。城中区政府对白某等二十五人提交的上述证据的真实性并无异议，但提出苦水沟（城中）片区地质灾害及环境治理项目因后期纳入了凤凰山路片区棚户区改造项目，故针对苦水沟（城中）片区地质灾害及环境治理项目并没有单独作出征收决定。经核实，上述证据系白某等二十五人在一审结束后予以取得，二审提交符合法律规定，且符合证据的真实性、客观性和关联性，故本院予以采信。至于白某等二十五人提交上述证据欲证明的内容是否成立，则应结合案件事实及其他证据予以判断。另外，西宁市住房保障和房产管理局作出的《关于城中区苦水沟片区纳入凤凰山路片区的通知》记载：”城中区建设局：...按照市政府的工作安排，现将你单位实施的苦水沟片区拆迁范围整体纳入凤凰山路片区棚户区改造项目的红线范围。”2016年3月19日，城中区政府作出的《城中区凤凰山路A、B、C片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定》记载的征收范围为：东至建新巷、西至浦宁塔以东、南至南山、北至规划红线（具体范围以规划设计条件红线图为准）。
本院在二审审理期间，为查明案件事实，依职权向西宁市住房保障和房产管理局就其作出的《关于城中区苦水沟片区纳入凤凰山路片区的通知》背景及相关内容进行了核实，并调取了《凤凰山路城中区段面积量算图》。该图显示白某等二十五人的房屋在凤凰山A、B、C征收拆迁红线范围内。经质证，白某等二十五人对该红线图的真实性并无异议，也认可其房屋在红线范围之内，仅提出该红线图是否与城中区政府发布的《城中区凤凰山路A、B、C片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定》一致不确定。城中区政府对该红线图予以认可。
本院认为，根据双方的诉辩主张，本案的争议焦点为白某等二十五人要求撤销的苦水沟（城中）片区地质灾害及环境治理项目范围内土地、房屋征收决定是否客观存在，其诉求能否成立。
房屋既是人们赖以生存和发展必不可少的物质资料，也是个人受到宪法和法律保护的重要财产。政府对国有土地上房屋实施征收，既与城市建设密切相关，又与公民的房屋所有权等重大合法权益息息相关。因此，《国有土地上房屋征收与补偿条例》为保护被征收人的合法权益，在征收决定环节对征收的程序作出了严格的规定。其中，对征收决定的作出形式明确必须以书面形式作出，书面作出的征收决定除应当有征收内容外，还必须包括具体的补偿方案及内容，并载明被征收人的法律救济。因此，判断市、县级人民政府是否作出征收决定，主要是看其有无作出书面的征收决定。本案中，白某等二十五人主张苦水沟（城中）片区地质灾害及环境治理项目的征收决定客观存在，并提供了城中区政府于2015年11月30日作出的《通告》、青海省住房和城乡建设厅青建复决字[2017]第01号《行政复议决定书》、西宁市住房保障和房产管理局作出的《关于城中区苦水沟片区纳入凤凰山路片区的通知》、城中区政府于2016年3月19日作出的房征决字[2016]1号《城中区凤凰山路A、B、C片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定》等证据。上述证据中，虽然城中区政府于2015年11月30日作出的《通告》中记载了征收范围、征收实施单位等内容，但是仅凭该《通告》并不能充分证明涉案征收决定客观存在。且从《凤凰山路城中区段面积量算图》确定的征收范围看，《通告》中确定的苦水沟（城中）片区的征收范围内的房屋已经纳入了凤凰山路项目征收的红线范围，城中区政府亦于2016年3月19日作出了房征决字[2016]1号《城中区凤凰山路A、B、C片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定》,该决定注明征收范围以规划设计条件红线图为准。因此，城中区政府提出的”苦水沟（城中）片区地质灾害及环境治理项目因后期并入凤凰山路A、B、C片区棚户区改造项目，故并未针对苦水沟（城中）片区地质灾害及环境治理项目作出国有土地上房屋征收决定”的主张成立，本院予以采信。白某等二十五人提出红线图是否与城中区政府发布的征收决定一致不确定的意见不能成立，本院不予采信。故，白某等二十五人提出苦水沟（城中）片区地质灾害及环境治理项目的征收决定客观存在的主张无事实和法律依据，本院不予支持。一审法院驳回白某等二十五的起诉并无不当。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 刘富梅
审判员 韩英俊
审判员 李成花
二〇一七年八月二十五日
书记员 高 霜