安徽省合肥市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）合行终字第00162号
上诉人（原审原告）：安徽国金矿业有限公司。
法定代表人：何帮文，董事长。
委托代理人：沈世斌，安徽文得律师事务所律师。
委托代理人：魏杰，北京市嘉地律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：安徽省国土资源厅。
法定代表人：孙爱民，厅长。
委托代理人：赵宁。
委托代理人：朱金宏，安徽天禾律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）：安徽福鑫矿业有限公司。
法�代表人：于浩成，董事长。
委托代理人：林和爱。
上诉人安徽国金矿业有限公司（以下简称国金公司）因诉安徽省国土资源厅（以下简称省国土厅）、安徽福鑫矿业有限公司（以下简称福鑫公司）采矿权行政许可纠纷一案，不服合肥高新技术产业开发区人民法院（2014）合高新行初字第00022号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审审理查明：庐江县岳山银铅矿为中型银铅锌矿床，现有矿石资源储量1253万吨。该矿区范围内原有金霸、永飞2个小矿。2006年7月，安徽福鑫矿业有限公司经庐江县政府同意，出资对两个小矿的资产进行了收购，但未及时申请办理采矿权转让审批手续。2007年5月，该矿区列为省政府批准的我省第一批68个矿产资源开发整合重点矿区之一，鉴于整合后为中型银铅锌矿床，省国土厅要求采取市�方式整体出让该采矿权。2010年11月26日，原巢湖市国土资源局发布《采矿权挂牌出让公告》，决定挂牌出让庐江县岳山银铅锌矿采矿权。11月30日，原巢湖市国土资源局发布《安徽省庐江县岳山银铅锌采矿权挂牌出让文件》，文件中的“竞买须知”作出特别约定：“该矿区内已关闭的金霸铅锌矿、永飞铅锌矿两矿补偿工作由庐江县政府负责处理到位，补偿费用由竞得人支付”。该矿第一次挂牌因无人报名而流拍，2010年11月26日第二次挂牌，原巢湖市国土资源局发布庐江岳山银铅锌矿采矿权公开挂牌出让公告，挂牌起始价3378万元，竞买保证金3000万元。出让文件载明：首期缴纳成交价的40%，在成交确认书签署后30日之内支付，余款分4年，每年缴纳成交价的15%；该矿区内已关闭的金霸、永飞铅锌矿两矿补偿工作由庐江县人民政府负责处理到位，补偿费用由竞得人支付。挂牌期间，福鑫公司、无为县环宇商贸有限公司与北京协成财富创业投资有限公司联合报名。2010年12月31日，两方通过数十轮现场竞价，最终由无为县环宇商贸有限公司一方以1.788亿元人民币竞得。挂牌竞价过程，符合法律规定，原巢湖市国土资源局当场与竞得人签订了《采矿权出让成交确定书》。2011年8月15日，无为县环宇商贸有限公司与其共同竞买人北京协成财富创业投资有限公司注册成立国金公司。2011年8月17日，原巢湖市国土资源局召开专题会议研究，形成《会议纪要》。同意竞得人按出让文件的约定，对延迟缴纳部分每日加收1‰滞纳金计215.968万元后，与国金公司（即无为县环宇商贸有限公司与联合竞买方京协成财富创业投资有限公司出资注册的新公司）签订出让合同。8月18日，国金公司与原巢湖市国土资源局签订《采矿权出让合同》。合同第九条约定：本合同经双方单位法定代表人签字并加盖单位印章后，乙方（国金公司）凭此合同，可以先期准备采矿权申请登记的有关材料。乙方（国金公司）承诺：在庐江县政府按照庐政函（2010）50号和该宗采矿权挂牌出让文件中“特别约定”的相关条款，妥善处理好该矿区范围内两个小矿的关闭补偿，与安徽福鑫矿业有限公司达成一致意见并签订补偿协议之后，方可将该补偿协议作为本合同的附件，一并上报省国土厅，依法办理采矿权申请登记。2013年5月31日，国金公司、福鑫公司、庐江县龙桥镇人民政府共同签订《关于庐江岳山银铅锌矿（金霸、永飞两矿）整合补偿协议》，协议约定国金公司一次性支付金霸、永飞两矿整合补偿款4800万元，并与协议签订后三个月内支付完成。2013年8月12日，国金公司向省国土厅提交了《划定矿区范围申请报告》，经补正有关�料，8月26日，省国土厅出具了《行政许可受理单》。同日，省国土厅向合肥市国土资源局发出《采矿权范围勘测定界调查函》。9月9日，安徽省地质测绘技术院制作了《勘测定界报告》。11月1日，省国土厅作出《不予办理采矿登记通知》（皖国土资矿采字（2013）0512号），认为国金公司未按挂牌出让文件约定支付到位矿山整合补偿费用，决定暂不予办理划定矿区范围。国金公司不服该决定，在法定期间内向中华人民共和国国土资源部申请行政复议。2014年1月29日，中华人民共和国国土资源部作出国土资复议（2014）55号复议决定：维持省国土厅作出的《不予办理采矿登记通知》（皖国土资矿采字（2013）0152号）；对国金公司的其他复议请求不予支持。国金公司不服复议决定，提起行政诉讼，请求撤销上述通知。
一审法院审理认为：庐江县岳山银铅锌矿原有金霸、永飞2�小矿。原巢湖市国土资源局在发布《安徽省庐江县岳山银铅锌采矿权挂牌出让文件》文件的“竞买须知”中特别约定：“该矿区内已关闭的金霸铅锌矿、永飞铅锌矿两矿补偿工作由庐江县政府负责处理到位，补偿费用由竞得人支付”。2013年5月31日，国金公司、福鑫公司、庐江县龙桥镇人民政府共同签订了《关于庐江岳山银铅锌矿（金霸、永飞两矿）整合补偿协议》，协议约定国金公司一次性支付金霸、永飞两矿整合补偿款4800万元，此款由国金公司自协议签订后三个月内交至庐江县财政账户，庐江县政府在收款后5日内全额支付给福鑫公司。国金公司至今未按协议约定支付整合补偿款4800万元，导致国金公司与福鑫公司之间的权利义务尚存争议。《矿产资源开采登记管理办法》第五条规定：采矿权申请人办理采矿许可证时，应当向登记管理机关提交下列资�：（一）申请登记书和矿区范围图；（二）采矿权申请人资质条件的证明；（三）矿产资源开发利用方案；（四）依法设立矿山企业的批准文件；（五）开采矿产资源的环境影响评价报告；（六）国务院地质矿产主管部门规定提交的其他资料。《矿业权出让转让管理暂行规定》第三十五条规定：买受人应在规定时间内，按规定缴纳有关费用和拍卖价款，依法办理登记手续，领取许可证。逾期未缴齐费用和价款、未办理登记手续的，视买受人自动放弃买受行为，并承担相应的违约责任。《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。本案中，国金公司作为买受人未能�照拍卖公告中“竞买须知”的规定以及协议约定向福鑫公司支付整合补偿款，违反了《矿业权出让转让管理暂行规定》第三十五条，省国土厅据此作出暂不予办理划定矿区范围的决定，该决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确。国金公司诉称其未支付补偿款是与福鑫公司之间的民事合同关系，省国土厅擅自将民事合同履行设立为行政许可的条件进而作出《不予办理采矿登记通知》违反法律规定的理由不能成立。
《中华人民共和国行政许可法》第四十五条规定：“行政机关做出准予行政许可的决定，依法需要听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、鉴定和专家评审的，所需时间不计算在本节规定的期限内。”《国土资源部关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知》（国土资发（2011）14号）第三十八条规定：“补正材料及听证、鉴�、专家评审、向有关管理机关函调等所需时间不计入审批时限。”在审查国金公司申请行政许可期间，省国土厅听取利害关系人福鑫公司的申诉，积极协调有关工作，并书面函调征询了合肥市国土资源局调查意见，委托省地质测绘院进行了实地勘测。上述工作用时不计入审批时限。因此，省国土厅作出《不予办理采矿登记通知》（皖国土资矿采字（2013）0152号），未超出审批时限。国金公司认为省国土厅审查行政许可超过法定期限的理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（一）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项之规定，判决：一、维持被告安徽省国土资源厅作出的皖国土资矿采字（2013）0152号《不予办理采矿登记通知》；二、驳回原告安徽国金矿业有限公�的其他诉讼请求。案件受理费50元，由原告安徽国金矿业有限公司负担。
国金公司上诉称：一、原审判决对主要事实认定不清。（一）原审判决对省国土厅作出行政行为所依据的主要事实认定不清。1、错误认定第一次挂牌出让的时间及相关事实。2、错误否定上诉人的全部证据。（二）原审判决对省国土厅违反法定程序的主要事实认定不清。首先，福鑫公司依法并不能成为本行政许可事项的利害关系人，法律对利害关系人有明确界定，不能因为福鑫公司与本案有一定关联就将其界定为利害关系人。其次，即便省国土厅协调福鑫公司的时间可以扣除，但省国土厅始终未提供证据证明协调福鑫公司所用的时间，从而导致对省国土厅违反法定程序这一主要事实认定不清。二、原审判决适用法律错误。《矿业权出让转让管理暂行规定》第35条不适用本案：1、《矿业权出让转让管理暂行规定》第35条是针对以拍卖方式出让采矿权所作的规定，而国金公司取得采矿权是以挂牌方式出让取得的。而且，该35条所说的缴纳有关费用并未明确指出包括补偿款，司法或行政部门无权也不应当作扩张解释。2、《矿业权出让管理暂行规定》是2000年11月1日颁布实施的，国土部在2003年8月1日又制定出台了《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》，其中对挂牌出让进一步作出了明确具体规定，其中并没有《矿业权出让管理暂行规定》35条所规定的内容或者相类似的内容，因此，《矿业权出让转让管理暂行规定》第35条不应适用本案。三、原审违反法定程序。（一）违法追加安徽福鑫矿业有限公司为原审第三人。1、《最高人民法院关于﹤中华人民共和国﹥若干问题的解释》第十二条规定“与有法律上利害关系的公民、或者其他组织对该行为不服�，可以依法提起行政诉讼”。根据法律规定，法律上的利害关系是指法律上权利义务关系，而不是事实上的联系，福鑫公司只是与本案有事实上的关联关系，但没有与本案具体行政行为所指向的权利义务关系，因此不属于本案具体行政行为的利害关系人。2、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十四条规定“行政机关的同一具体行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对具体行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼”。根据该规定，人民法院应依职权通知的第三人应当是没有起诉的其他利害关系人，但福鑫公司不符合上述规定的条件。（二）原审审理时间超过法定的审理期限，审理程序不合法。
省国土厅辩称：一、庐江岳山银铅锌矿（金霸、永�两矿）整合补偿协议与庐江岳山银铅锌采矿权出让合同具有同等效力。庐江岳山银铅锌矿出让采矿权系整合后挂牌出让采矿权，挂牌公告中明确：“该矿区内已关闭的金霸铅锌矿、永飞铅锌矿两矿补偿工作由庐江县人民政府负责处理到位。”挂牌文件第十五条明确：“特别约定：该矿权内已关闭的金霸铅锌矿、永飞铅锌矿两矿补偿工作由庐江县人民政府负责到位。补偿费用由竞得人支付。”出让合同第九条约定：“乙方承诺：在庐江县政府按照庐政函（2010）50号和该宗采矿权挂牌出让文件中'特别约定'的相关条款，妥善处理好该矿区范围内两个小矿的关闭补偿协议之后，方可将该补偿协议作为本合同的附件，一并上报省国土厅，依法办理采矿权申请登记。”2013年5月31日，国金公司、福鑫公司、庐江县龙桥镇人民政府签订《关于庐江岳山银铅锌矿（金霸、永飞两矿）整合补偿协议》，明确：“安徽国金矿业有限公司一次支付金霸（含洪山矿）、永飞两矿整合补偿款4800万元，自本协议签订后3个月内交至庐江县财政账户。”国金公司应当继续履行庐江岳山银铅锌矿（金霸、永飞两矿）整合补偿协议。二、《中华人民共和国合同法》第八条规定，依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。庐江岳山银铅锌矿挂牌出让采矿权，所签订的出让合同履行到位，是办理采矿权登记的前提条件。国金公司未履行庐江岳山银铅锌矿（金霸、永飞两矿）整合补偿协议，不具备申请采矿权登记（即划定矿区范围）的法定条件。三、关于申请划定矿区范围受理及办理时限的说明。《中华人民共和国行政许可法》第四十五条规定，行政机关做出准予行政许可的决定，依法需要听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、鉴定和专家评审的，所需时间不计算在本节规定的期限内。《国土资源部关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知》第三十八条规定，补正材料及听证、鉴定、专家评审、向有关管理机关函调等所需时间不计入审批时限。审查期间，我厅按照《国土资源部关于矿产资源勘查登记、开采登记有关问题的通知》国土资发（1998）7号的有关规定，书面函调征询了合肥市国土资源局调查意见，委托省地质测绘院进行了实地勘测。上述两项工作按照规定不计入审批时期。因此，我厅作出的《不予办理采矿登记通知》，未超出审批时限。
省国土厅向一审法院提供以下证据材料：1、第一次挂牌出让文件；2、福鑫公司律师函；3、第二次挂牌出让文件；4、出让合同及会议纪要和补充合同；5、省国土厅的有关批复；6、庐江县政府承诺函和有关报告；7、福鑫矿业举报信；8、庐江�政府与安徽希玛国金矿业签订的有关协议；9、国金公司要求办理采矿权证的有关报告；10、省国土厅给庐江县政府的复函（皖国土资函（2012）356号）；11、国金公司与福鑫公司签订的补偿协议；证据1-11证明我厅是依据事实清楚、适用法律正确作出的不予办理行政许可登记通知。12、省国土厅窗口行政许可受理单；13、补正补齐通知书；14、采矿权申请调查函；15、采矿权范围勘测定界调查函；16、勘测定界报告书；17、国土资源部《行政复议决定书》。证据12-17证明我厅在法定期限内予以办理不予办理行政许可登记通知，没有超过法定期限。
国金公司向一审法院提供以下证据材料：1、企业营业执照；2、企业组织机构代码证；3、法定代表人身份证明；4、法定代表人身份证复印件；证据1-4证明原告诉讼主体情况。5、挂牌出让文件；6、安徽省国土资源厅复函；7、采矿�出让成交确认书；8、采矿权出让合同；9、采矿权出让补充合同；证据5-9证明国金公司通过合法程序取得采矿权，办理采矿证是挂牌文件、出让合同中规定的省国土厅应当履行的职责和义务。10、整合补偿协议；证明补偿协议是民事合同，且与办理采矿证并不相关。11、首次出让款付款凭证；证明国金公司已履行付款义务。12、庐江县政府文件；证明庐江县政府坚持依法补偿并要求尽快为国金公司办证。13、请求办理采矿证的报告；证明国金公司多次书面申请办理采矿证。14、划定矿区范围申请；证明国金公司提出划定矿区范围申请。15、办件受理通知书；16、省政务中心电子公告；证据15、16证明省国土厅受理申请时间及公告办理完结完成时间。17、不予办理采矿证通知书；证明省国土厅通知不予办理采矿证。18、行政复议决定书送达回证；证明我公司收到行政复议决定的时间。
被上诉人福鑫公司没有提供证据。
经审查，一审法院对证据的分析认定符合法律规定，本院予以确认。
根据采信的证据，本院确认一审认定的案件事实。
本院认为，《合同法》第八条规定，依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护。《安徽省庐江县岳山银铅锌采矿权挂牌出让文件》的“竞买须知”中特别约定：“该矿区内已关闭的金霸铅锌矿、永飞铅锌矿两矿补偿工作由庐江县政府负责处理到位，补偿费用由竞得人支付”。国金公司、福鑫公司、庐江县龙桥镇人民政府于2013年5月31日共同签订了《关于庐江岳山银铅锌矿（金霸、永飞两矿）整合补偿协议》，协议约定国金公司一次性支付金霸、永飞两矿整合补偿款4800万元，此款由国金公司自协议签订后三个月内交至庐江县财政账户，庐江县政府在收款后5日内全额支付给福鑫公司。国金公司未按协议约定支付整合补偿款的行为违反了挂牌出让文件及整合补偿协议有关约定。《矿业权出让转让管理暂行规定》第三十五条规定：买受人应在规定时间内，按规定缴纳有关费用和拍卖价款，依法办理登记手续，领取许可证。逾期未缴齐费用和价款、未办理登记手续的，视买受人自动放弃买受行为，并承担相应的违约责任。《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。国金公司未向福鑫公司支付整合补偿款，也违反了《矿业权出让转让管理暂行规定》的规定，省国土厅作出暂不予办理划定矿区范围的决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确。
《中华人民共和国行政许可法》第四十五条规定：“行政机关做出准予行政许可的决定，依法需要听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、鉴定和专家评审的，所需时间不计算在本节规定的期限内。”《国土资源部关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知》第三十八条规定：“补正材料及听证、鉴定、专家评审、向有关管理机关函调等所需时间不计入审批时限。”在审查国金公司申请行政许可期间，省国土厅听取利害关系人福鑫公司的申诉，积极协调有关工作，并书面函调征询了合肥市国土资源局调查意见，委托省地质测绘院进行了实地勘测。上述工作用时不计入审批时限。因此，省国土厅作出《不予办理采矿登记通知》，未超出审批时限。国金公�认为省国土厅审查行政许可超过法定期限的上诉理由不能成立，本院不予采纳。
综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元由上诉人安徽国金矿业有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 施光远
审 判 员 李 琦
代理审判员 钟 芳
二〇一四年十月十七日
书 记 员 丁亚敏
附：本案适用的相关法律规范性文件条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
原判认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判。
……