湖南省常德市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）常行终字第62号
上诉人（原审原告）常德市武陵区南坪街道白马村第一村民小组。
负责人杨爱民，该组组长。
被上诉人（原审被告）常德市武陵区人民政府。住所地湖南省常德市武陵区柳叶大道。
法定代表人莫汉桃，该区区长。
行政机关出庭应诉负责人汤劲翔，该区副区长。
委托代理人高毅，系常德市武陵区人民政府法制办工作人员。代理权限为特别授权代理。
委托代理人吴思，系常德市国土资源局武陵区分局工作人员。代理权限为一般授权代理。
原审第三人常德市武陵区南坪街道白马村民委员会。
负责人李斌，该村委会主任。
上诉人常德市武陵区南坪街道白马村第一村民小组（以下简称白马村一组）因与常德市武陵区人民政府（以下简称武陵区政府），原审第三人常德市武陵区南坪街道白马村民委员会（以下简称白马村委会）土地行政确认一案，不服常德市鼎城区人民法院（2015）常鼎行初字第2号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭。于2015年7月20日公开开庭审理了本案。上诉人白马一组的负责人杨爱民，被上诉人武陵区政府的副区长汤劲翔，委托代理人高毅、吴思，原审第三人白马村委会的负责人李彬到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定：竹根潭河系一条历史自然形成的排渍河流。1972年在开通新河渠后，该河就形成了一条出水渠道。由于该河沿途涉及多村，且村界均以河的中心线为界，第三人每年只对该河段进行维护、管理。从1997年3月起，白马村一组对靠其一侧的竹根潭河进行发包经营。2003年4月白马村一组与竹根潭村十组签订了《共有水面养殖协议》，该协议约定：将流经两组共同点河段分成4股，白马村一组持有1股，竹根潭十组持有3股，由两组共同对外发包，承包期为1年。2004年5月30日，两组签订了《共有水面养殖协议》，该协议在2003年4月所签协议的基础上将发包期限由每年一次变更为每三年发包一次，2004年-2009年由竹根潭十组发包，2010年-2012年由白马村一组发包，2013年-2015年由竹根潭十组发包。同时，该协议还约定如经营水面被国家开发，一切补偿费用归两组所有。2010年1月17日，两组再次签订协议，将两组共同经营的水面分为两段，东面由竹根潭十组经营，西面由白马村一组经营。2012年8月27日，武陵区政府发布常武政通告（2012）14号《关于开展农村集体土地所有权确权的通告》。同年11月21日，原白马村一组原组长华应新在常德市国土资源局武陵区分局（以下简称国土武陵分局）制作的武陵区南坪岗乡白马湖村农村集体土地确权工作底图及白马湖村小组界线认定表中的“指界人签名”一栏签名、按手印，认可由白马村一组发包经营的水面所有权属白马村所有。2013年4月1日，武陵区政府发布常武政函（2013）57号《关于公布常德市武陵区南坪岗乡白马湖村农村集体土地所有权确权结果的公告》，并于当日将公告以及常德市武陵区南坪岗乡白马湖村农村集体土地所有权权属界线图在白马村村部张贴公示。在公示期内，白马村一组未提出异议。2013年11月4日，白马村一组对本案争议土地的征收补偿款归白马村委会所有持有异议，向武陵区政府提出土地确权申请。因白马村一组与白马村委会对诉争土地权属问题未能达成协议，国土武陵分局于2014年6月10日向武陵区政府申请裁决。被告武陵区政府在搜集相关证据、举行听证后，于2014年8月18日作出了争议土地所有权属白马村集体所有的常武政函（2014）30号《关于“竹根谭特种养殖基地”和“杨家长港特种养殖基地”土地权属争议的处理决定》。白马村一组不服，向常德市人民政府申请行政复议。2014年12月25日，常德市人民政府作出了维持常武政函（2014）30号《处理决定》的常政复决字（2014）72号《行政复议决定书》。
原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款的规定，处理土地所有权和使用权争议的机关为人民政府。武陵区政府对白马村一组与白马村委会之间的土地所有权争议作出处理，符合法律规定。该案的争议焦点为：一、武陵区政府作出的土地确权处理决定认定的事实是否清楚、证据是否确实充分；二、武陵区政府作出的土地确权处理决定程序是否合法、适用法律是否正确。
关于第一个争议焦点。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”白马村一组提交的证据只能证明其从1997年开始对本案争议土地进行经营，其主张对争议土地享有所有权不符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定，对其该诉讼主张不予支持；白马村一组原组长华应新，系全体小组成员选举产生，其对外的一切职务行为均代表该组，并对该组全体成员产生法律效力。从2012年8月27日发布了常武政通告（2012）14号《关于开展农村集体土地所有权确权的通告》至2013年4月1日，对白马村农村集体土地所有权确权结果公示期满，在长达8个多月的时间内，白马村一组未提出异议。现白马村一组以对通告、公示结果不知情，华应新在“指界人签名”一栏中的签名、按手印，未经过村民小组会议讨论决定，不具有法律效力的诉讼主张，理由不能成立，应不予支持。
关于第二个争议焦点。武陵区政府受理白马村一组的确权申请后，进行了调查取证，并举行了听证，在白马村一组与白马村委会协商无果后作出确权决定，程序合法。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，由乡（镇）农民集体经济组织经营、管理。”该条是对土地所有权明确的情况下如何经营、管理的规定，并不是对土地发生争议后如何处理的规定。故白马村一组提出武陵区政府确权处理决定应适用该条的诉讼主张不成立。
综上，武陵区政府依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《土地权属争议调查处理办法》第四条及《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条、第二十条第一款的规定作出的常武政函（2014）30号《关于“竹根谭特种养殖基地”和“杨家长港特种养殖基地”土地权属争议的处理决定》，事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序，白马村一组要求撤销武陵区政府于2014年8月18日作出的常武政函（2014）30号《关于“竹根谭特种养殖基地”和“杨家长港特种养殖基地”土地权属争议的处理决定》的诉讼请求不成立，依法应予驳回。据此，原审法院遂判决：驳回白马村一组的诉讼请求。案件受理费50元，由白马村一组负担。
白马村一组不服一审判决向本院上诉称：一、白马村一组原组长华应新在国土武陵分局制作的白马湖村农村集体土地确权工作底图及界线认定表上的签名、按手印的行为未经村民小组会议讨论，也未经该组村民授权，其行为是个人行为而不是职务行为，其在确权工作底图及界线认定表上的签字不具有法律效力；二、国土武陵分局制作的白马村农村集体土地确权工作底图未在村、组显著位置公告，白马村一组对公告不知情，公告不合法。三、诉争地块是白马村一组赖以生存的土地，多年来一直由该组进行经营管理，白马村委会从未对诉争地块进行经营管理。四、武陵区政府也曾将竹根潭河的部分河段确权归村民小组集体所有。综上，上诉人请求二审法院撤销一审判决，将诉争地块的所有权确认给白马村一组。
武陵区政府口头答辩称：一、关于诉争地块的确权问题，其在2012年即发布了确权通告，向有关人员送达了确权通知，制作了白马村农村集体土地确权工作底图及界线认定表，白马村一组原组长华应新参与了现场指界，并在指界人签字栏签名、按手印，确认诉争地块属于白马村集体所有。2013年，武陵区政府对白马村的农村集体土地所有权确权结果进行了公示，公示期内，白马村一组未提出异议。二、华应新作为白马村一组的原组长，有权代表该组现场指界，《中华人民共和国村民委员会组织法》并未规定农村集体土地所有权的确认工作需要经过村民小组会议讨论。三、历次的征地过程中，涉及竹根潭河的土地都是确权归村集体所有，征地补偿款也归村集体所有，沿线各组只领取青苗补偿款，诉争地块不能因白马村一组部分村民的围垦及发包经营行为而改变其集体所有的性质。综上所述，武陵区政府认为其作出的行政行为，认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，请求二审法院维持原判，驳回白马村一组的上诉。
原审第三人白马村委会口头陈述称：其同意武陵区政府的答辩意见。
当事人一审提交并经质证的证据已随案移送至本院，经审查，可以作为认定本案事实的依据。本院二审查明的事实与原审认定的事实一致。
另查明，讼争地块面积30.273亩，已于2013年征收完毕，征地补偿款由白马村委会领取。
本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第四条规定，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。其中农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。本案争议的“竹根潭特种养殖基地”和“杨家长港特种养殖基地”原系竹根潭河的一部分，且该河系自然形成的，多年来用于排渍，因此，争议地块属于农田水利用地。该法第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理。因此，对于白马村一组与白马村委会之间有关“竹根潭特种养殖基地”和“杨家长港特种养殖基地”的权属争议，武陵区人民政府依法享有作出裁决的职权。
关于争议地块的所有权问题。依照《中华人民共和国物权法》第四十六条的规定：“矿藏、水流、海域属于国家所有。”诉争地块系历史上自然形成的河流，也是白马村与竹根潭村之间的界河。“竹根潭特种养殖基地”和“杨家长港特种养殖基地”建成后，诉争地块虽具有农田水利及养殖水面等功能，但其国有性质并不能因此改变。另外，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条规定，依据一九五０年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有；实施一九六二年《农村人民公社工作条例修正草案》未划入农民集体范围内的土地属于国家所有。该规定第十一条规定，河道堤防内的土地和堤防外的护堤地，无堤防河道历史最高洪水位或者设计洪水位以下的土地，除土改时已将所有权分配给农民，国家未征用，且迄今仍归农民集体使用的外，属于国家所有。该规定第十八条规定，土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。本案中，白马村一组、白马村委会均未能提供争议地块的土地所有权在土改时期及四固定时期已分配给集体经济组织的有效证据。国土武陵分局制作的武陵区南坪岗乡白马湖村农村集体土地确权工作底图上虽有白马村一组原组长华应初的指界签名，但该图仅是国土武陵分局在确权工作中的程序性行为，不是确权的结论，并不能作为确定土地权属的依据。综上所述，从现有的证据来看，白马村委会未能提供其对诉争地块拥有所有权的证据，武陵区政府将争议地块裁决给白马村委会事实不清、证据不足。其作出的确权决定依法应予撤销。原审判决认定事实不清，适用法律不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十九条第（一）项、第六十条第一款之规定，判决如下：
一、撤销常德市鼎城区人民法院（2015）常鼎行初字第2号行政判决；
二、撤销常德市武陵区人民政府常武政函（2014）30号土地权属争议处理决定；
三、常德市武陵区人民政府于本判决生效之日起60日内就“竹根潭特种养殖基地”和“杨家长港特种养殖基地”的所有权权属争议重新作出裁决。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人常德市武陵区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王继春
审 判 员 曾丰琪
代理审判员 赵阳娟
二〇一五年七月二十日
书 记 员 黄 莺
附本判决适用的法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审判上诉案件，需要改变原判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十九条根据行政诉讼法第五十四条第（二）项规定判决撤销违法的被诉具体行政行为，将会给国家利益、公共利益或者他人利益造成损失的，人民法院在判决撤销的同时，可以分别采取以下方式处理：
（一）判决被告重新作出具体行政行为；
（二）责令被诉行政机关采取相应的补救措施；
（三）向被告和有关机关提出司法建议；
（四）发现违法犯罪行为的，建议有权机关依法处理。
第六十条人民法院判决被告重新作出具体行政行为，如不及时重新作出具体行政行为，将会给国家利益、公共利益或者当事人利益造成损失的，可以限定重新作出具体行政行为的期限。
人民法院判决被告履行法定职责，应当指定履行的期限，因情况特殊难于确定期限的除外。