广东省高级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2016）粤行赔终3号
上诉人（原审原告）：中山市港口镇西街社区南九第十一经济社。住所地：广东省中山市港口镇西街社区。
负责人：方桂珍，社长。
委托代理人：李增亮，河北冀港律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：中山市人民政府。住所地：中山市东区松苑路*号。
法定代表人：焦兰生，市长。
委托代理人：谢怀斌，中山市法制局工作人员。
委托代理人：张薰尹，中山市国土资源局工作人员。
被上诉人（原审第三人）：中山市港口镇人民政府。住所地：中山市港口镇兴港中路***号。
法定代表人：陈有兴，镇长。
被上诉人（原审第三人）：中山市港口镇兴港工业材料物资经营部。住所地：广东省中山市港口镇兴港大道。
法定代表人：林永光，经理。
以上二被上诉人共同委托代理人：林文娟、魏芸，分别系广东国融律师事务所律师、实习律师。
上诉人中山市港口镇西街社区南九第十一经济社（以下简称十一经济社）因与被上诉人中山市人民政府（以下简称中山市政府）行政赔偿纠纷一案，不服中山市中级人民法院（2015）中中法行初字第89号行政赔偿判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：根据粤府行复〔2013〕679号《行政复议决定书》的要求，广东省国土资源厅于2013年10月11日向方桂珍等人作出《关于对申请查处中山市国土资源局违法征（占）地建设“星晨花园”的复函》，明确告知“星晨花园”项目用地已被中山市政府批准，征地批准文号为：中国土政函（98）144号批复、中国土地转复(98)922号批复、中国土政函（97）181号批复、中国土政函（97）182号批复、中国土政函（97）184号批复、中国土政函（98）143号批复。
2014年1月7日，十一经济社向广东省人民政府提出行政复议申请，请求撤销上述六件批复。在行政复议中，中山市政府未提交上述批复的文本。2014年9月25日，广东省人民政府针对十一经济社的上述行政复议申请，作出粤府行复〔2014〕26、27、28、29、30号《行政复议决定书》，分别确认中山市政府作出的中国土政函（98）144号批复、中国土地转复(98)922号批复、中国土政函（97）181号批复、中国土政函（97）182号批复、中国土政函（97）184号批复、中国土政函（98）143号批复均系违法。同时广东省人民政府的上述行政复议决定书，均明确：“由于涉案批复距今时间较长，批复涉及的土地已建成‘星晨花园’房地产项目并延续至今，如撤销涉案批复将会破坏涉案批复所衍生的社会交易秩序。基于此种考虑，本府对申请人关于撤销涉案批复的复议请求不予支持”。
2015年3月20日，十一经济社就中山市政府上述违法行为向中山市政府申请国家赔偿，具体请求为：依法赔偿因中山市政府将申请人（十一经济社）65亩土地非法批准用于“星晨花园”商业地产项目给申请人造成的损失。2015年5月26日，中山市政府作出中府决字〔2015〕2号《中山市人民政府不予赔偿决定书》。该不予赔偿书载明：“经调查，港口政府下属中山市港口镇地产房屋发展公司于1997年征用南九经济联合社土地，用于开发‘星晨花园’项目，根据中山市港口镇地产房屋发展公司与南九经济联合社的征地协议书（中港法见字〔1997〕第30号约定，征地补偿标准为1.325万元/亩，1999年中山市港口镇地产房屋发展公司向南九第十一经济社兑现164.6219亩用地补偿款，余下65亩土地以另行调配口粮田形式补偿。1999年7月，中山市港口镇地产房屋发展公司与南九经济联合社签订补偿协议书（中港法见字〔1999〕655号）约定，由于中山市港口镇地产房屋发展公司未能落实另行调配口粮田的承诺，经协商一致，同意中山市港口镇地产房屋发展公司就65亩土地以每年每亩700元租金的标准支付给南九第十一经济社……综上，港口镇人民政府就涉案的65亩土地，已经落实征地补偿款合共人民币110.5万元符合法定补偿标准，申请人的合法权益并没有受到损害。”该决定书决定：对申请人第十一经济社不予赔偿。
十一经济社不服，提起本案诉讼，请求人民法院：1.撤销中府决字〔2015〕2号《中山市人民政府不予赔偿决定书》；2.判令中山市政府赔偿十一经济社因土地被占造成的损失67382659.5元；3.本案诉讼费用由中山市政府承担。2016年3月2日，十一经济社明确上述第2项请求为：判令中山市政府依法赔偿被占用的65亩耕地，如果不能够赔偿65亩耕地的，应支付因土地被占用所产生的损失67382659.5元。2016年6月8日庭审时，十一经济社增加诉讼请求：要求中山市政府支付1997年到2015年这段时间的土地占地费用，共计2574000元。
原审法院另查明：2016年1月15日庭审时，十一经济社确认赔偿请求是基于：批准征用土地行为违法，造成十一经济社没有拿到征地补偿款提出的赔偿；赔偿数额应参考土地级别2级，出让国有土地基准地价1555元/平方米进行赔偿。中山市政府确认：中国土政函（98）144号批复、中国土地转复(98)922号批复、中国土政函（97）181号批复、中国土政函（97）182号批复、中国土政函（97）184号批复、中国土政函（98）143号批复最晚于1998年作出，均在1999年1月1日之前。
原审法院再查明：该院审理期间，中山市政府未提交中国土政函（98）144号批复、中国土地转复(98)922号批复、中国土政函（97）181号批复、中国土政函（97）182号批复、中国土政函（97）184号批复、中国土政函（98）143号批复文本。征地协议书（中港法见字〔1997〕第30号）、补偿协议书（中港法见字〔1999〕655号）均显示，用地单位为：中山市港口镇地产房屋发展公司。中山市政府亦确认涉案65亩土地批准用地时用地单位为中山市港口镇地产房屋发展公司。
企业机读档案资料显示：2005年12月30日，中山市港口镇地产房屋发展公司（集体所有制）注销，注销原因为：被隶属企业撤消。投资者为：港口镇兴港工业材料物资经营部。
2016年6月1日，中山市港口镇兴港工业材料物资经营部（以下简称兴港经营部）向原审法院提交提存申请，自认作为原用地单位权利义务继受主体，愿意承担支付补偿款的法律责任，自愿参考当前港口镇征地补偿标准，具体以89000元/亩的标准支付补偿款。2016年6月7日，兴港经营部向原审法院提存补偿款人民币3873500元。2016年6月8日，原审法院依法告知十一经济社提存的相关情况。
1999年7月29日至2015年7月30日，中山市港口镇地产房屋发展公司及兴港经营部累计向十一经济社支付补偿款1911500元。十一经济社确认2011年6月21日至2015年7月30日，经方桂珍收款659750元。
原审法院再查明：经广东省人民政府同意，2011年1月19日广东省国土资源厅发出《关于印发广东省征地补偿保护标准（2010年修订调整）的通知》（粤国土资利用发〔2011〕21号），参照该通知修订调整的《广东省征地补偿保护标准》涉案土地位于四类地区，至2016年6月8日庭审结束之日，四类地区征地补偿保护标准为：耕地70.20万元/公顷，园地54.00万元/公顷，林地25.00万元/公顷，养殖水面72.90万元/公顷，未利用地21.60万元/公顷。
原审法院认为：本案属于土地征用行政赔偿纠纷。涉案土地征用批准文件作出时间为1999年1月1日之前，对涉案行政行为的审查应适用《中华人民共和国土地管理法》（1988年12月29日修正）。
关于十一经济社主张赔偿耕地的主张，原审法院认为，依据以下法律、法规：1.《中华人民共和国土地管理法》（1988年12月29日修正）第二十三条“国家建设征用土地，建设单位......向县级以上地方人民政府土地管理部门提出申请，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地”；2.《中华人民共和国土地管理法》（1988年12月29日修正）第二十七条“国家建设征用土地，由用地单位支付土地补偿费。征用耕地的补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的三至六倍……”、第二十八条“国家建设征用土地，用地单位除支付补偿费外，还应当支付安置补助费……，每亩被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十倍……”；3.《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1991年2月1日起施行）第十八条之规定，1999年1月1日之前，批准使用建设用地的机关可以为县级以上地方人民政府，其作出用地批准文件之时，仅需同时对县级以上地方人民政府土地管理部门组织建设单位与被征地单位以及有关单位依法商定征用土地的补偿、安置方案进行批准，相关补偿费用由用地单位支付。
具体到本案，经行政复议程序，广东省人民政府已经明确确认“中国土政函（98）144号批复、中国土地转复(98)922号批复、中国土政函（97）181号批复、中国土政函（97）182号批复、中国土政函（97）184号批复、中国土政函（98）143号批复”违法，但基于“批复涉及的土地已建成‘星晨花园’房地产项目并延续至今，如撤销涉案批复将会破坏涉案批复所衍生的社会交易秩序”的考虑，广东省人民政府并未撤销涉案征用土地批准文件，因此上述批复仍为有效的征用土地批准文件，且涉案65亩土地已被利用，中山市港口镇地产房屋发展公司作为原用地单位，应依法支付相关补偿费用。损失是损害的金钱量化，在涉案批复仍然有效的情况下，十一经济社主张中山市政府赔偿被占用的65亩耕地没有法律依据，原审法院不予支持。
关于十一经济社主张赔偿违法批准征用土地的损失，原审法院认为，中山市政府在举证期限内并未向该院提交涉案征用土地批准文件，其作出的中府决字〔2015〕2号《中山市人民政府不予赔偿决定书》认定“港口镇人民政府已经落实征地补偿款合共人民币110.5万元符合法定补偿标准”没有事实依据，原审法院依法予以纠正。原审法院认为，中山市政府并未向该院提交其批准的、经中山市国土资源局组织订立的相关补偿安置方案，也未提交用地单位履行相关方案的证据，本案涉案违法行为造成了对十一经济社的损害。但本案涉案违法行为造成的损失，属多元侵权造成的损失，一方面，中山市政府违法批准征用土地，另一方面，原用地单位中山市港口镇地产房屋发展公司未依照《中华人民共和国土地管理法》（1988年12月29日修正）第二十七条、第二十八条等法律、法规之规定，支付相关补偿费用。因相关补偿费应由用地单位支付，且十一经济社明确赔偿请求是基于因为没有拿到征地补偿款提出，中山市政府并没有对十一经济社造成直接损失，在原用地单位或其权利义务继受主体，依法承担补偿责任之后，则十一经济社的损失已经弥补，中山市政府无需承担行政赔偿责任。现兴港经营部自认作为原用地单位权利义务继受主体，愿意承担支付补偿款的法律责任，并于2016年6月7日，向原审法院提存缴纳补偿款人民币3873500元，加上兴港经营部已经支付的1911500元，因相关批准征用土地时的合法补偿标准无法确认，兴港经营部自愿参考当前港口镇当前征地补偿标准，兴港经营部自愿实际按89000元/亩的标准支付补偿款，其已经远超广东省人民政府设立的四类地区耕地70.20万元/公顷（70.20万元/公顷÷15=4.68万元/亩）的征地补偿保护标准，亦已远超中港法见字〔1997〕第30号体现的1.325万元/亩同期征地补偿标准。原审法院依法认定，十一经济社的损失已经得到弥补，十一经济社主张中山市政府应支付因土地被占用所产生的损失67382659.5元的赔偿请求，没有事实依据，原审法院不予支持。
另，2016年6月8日庭审时，十一经济社增加诉讼请求：“要求被告支付1997年到2015年这段时间的土地占地费用，共计2574000元”。原审法院已当庭告知：对此增加的诉讼请求，依法不予准许。对此，原审法院不再予以审查。
综上，中府行决字〔2015〕2号《中山市人民政府不予赔偿决定书》虽然存在瑕疵，但自兴港经营部向原审法院提存补偿款3873500元时止，十一经济社的损失已经得到弥补。十一经济社可向原审法院申请提取该补偿款。十一经济社诉讼理由不成立，其诉讼请求，原审法院不予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回十一经济社的诉讼请求。
十一经济社不服，向本院提起上诉，请求撤销原判并改判，理由主要有：（一）上诉人的损失没有得到弥补，一审法院认定兴港经营部向其提存补偿款3873500元，上诉人的损失已经得到弥补，系认定事实错误。其一，事实上除了一审法院在2016年6月8日开庭时告知上诉人提存一事外，并无人告知提存事宜，也未告知该款项涵盖的具体内容和具体算法，更未告知如何、何时领取该笔款项。其二，一审判决以《广东省征地补偿保护标准》确定的最低保护价为标准，来衡量上诉人的损失有无得到弥补，也是不合理的。众所周知，征地补偿保护标准是征地补偿的最低标准，不能低于它。近年来在涉案土地所在地段，租赁土地的价格最低也要2200元/亩，更别说买断土地所有权的价格了。即便是被上诉人兴港经营部自愿按8.9万元/亩的标准补偿，依然偏低。其三，上诉人的土地在批准建设星晨花园之前，的确是农业用地，但随着时间的推移和周边环境的发展，上诉人的土地即使未作任何改良，也已大幅升值，加上该土地已变成商业住宅用地，根据中山市国土资源局基准地价系统，该片区价位为1555元/平方米，合法合理。（二）一审法院认定上诉人主张中山市政府赔偿被占用的65亩耕地没有法律依据，也是错误的。中山市政府批准征收上诉人土地的6份批复，已经被省政府行政复议决定认定违法，一审开庭时也未能向法庭提交经该府批准的补偿安置方案。上诉人的土地被侵占，中山市政府有严重过错，应承担国家赔偿责任。（三）被上诉人兴港经营部与被上诉人中山市港口镇人民政府应对上诉人的土地损失承担连带赔偿责任。中山市港口镇地产房屋发展公司占用了上诉人的涉案土地，其投资者为兴港物资经营部。根据工商局出具的企业机读档案资料，中山市港口镇地产房屋发展公司注销时，《承接报告》明确约定企业注销后的债权债务由港口镇政府承担。因此，兴港经营部和港口镇政府均应对占用上诉人土地的行为承担赔偿责任，鉴于该二被上诉人之间的责任未划分又无法量化，因此应承担连带责任。（四）一审法院超过审理期限，程序违法。上诉人2015年11月30日提起本案诉讼，一审法院2016年7月6日才作出判决，后于2016年7月14日送达上诉人，明显超过行政诉讼法第八十一条规定的6个月审限。
被上诉人中山市人民政府未答辩。
被上诉人兴港经营部辩称：（一）涉案土地已于1997年实施征收，根据当时的土地管理法规定，涉案土地的补偿费和安置补助费由用地单位支付。兴港经营部作为原用地单位的权利义务继受主体，自愿承担支付土地补偿款的法律责任，符合法律规定。（二）上诉人因违法征收土地所受的损失，兴港经营部已自愿按本案一审时的征地补偿标准向上诉人足额支付对应的土地补偿款。本案一审时涉案土地的征地补偿保护标准为70.2万元/公顷，兴港经营部除已向上诉人支付补偿款1911500元外，又另向一审法院提存了3873500元补偿款，两项合计5785000元，已远超广东省人民政府设立的四类地区耕地70.2万元/公顷的标准。因此，上诉人的损失已得到足额补偿，上诉请求无法律依据，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人中山市港口镇人民政府辩称：该府未参与涉案土地的征收事宜，不应被追加为本案的原审第三人。根据上诉人提交的涉案土地《征地协议书》《协议书》等书面材料，该府既非上述协议的相对方，亦非协议的当事人，上述协议显示征地方是中山市港口镇地产房屋发展公司，该府与本案并无利害关系。退一步说，上诉人所主张的损失，已由兴港经营部主动承担了相关的法律责任，上诉人的损失已得到补偿。请求驳回上诉，维持原判。
经审查，本院确认原审认定的事实。
本院认为：本案是行政赔偿纠纷。中山市政府违法批准用地单位征收集体土地，依法应承担赔偿责任。至于承担赔偿责任的方式，由于涉案土地上已建成“星晨花园”，无法返还土地，所以只能给付相应的赔偿金。上诉人原本拥有的是涉案65亩土地作为集体耕地的权利，而非征收之后经批准转为国有商住用地的权利。因此计算损失金额时应以1997年批准征收时涉案集体耕地的价值为准，而不能以目前同区位同面积国有商住土地的价值为准。当时征地协议书约定的征地补偿标准为1.325万元/亩，可以代表当时涉案耕地的单价。据此1997年涉案耕地的价值为86.125万元（=1.325万元/亩×65亩），而兴港经营部已向上诉人支付合计578.5万元（=8.9万元/亩×65亩）。其中，兴港经营部向原审法院提存的387.35万元，有中国农业银行对账单为证，原审法院也已在庭审时明确告知上诉人，上诉人依然否认此一事实，显然不应采信。原审判决据此认定上诉人所获金额不但远远超过2010年广东省征地补偿保护标准（四类地区耕地70.2万元/公顷=4.68万元/亩），也远远超过中港法见字〔1997〕第30号征地协议书体现的1.325万元/亩同期征地补偿标准，上诉人的损失已经得到弥补，无需再判令中山市人民政府赔偿，并无不妥。上诉人主张随着时间的推移和周边环境的发展，上诉人的土地即使未作任何改良，也已大幅升值，加上该土地已变成商业住宅用地，故应以2015年涉案土地所在片区住宅用地的基准地价为准，由未作出违法征地行为的中山市港口镇人民政府和兴港经营部连带赔偿67382659.5元，明显缺乏法律依据。原审法院不予支持，适用法律正确。
上诉人2015年11月30日向原审法院起诉，原审法院2015年12月7日受理上诉人的起诉，2016年7月14日将一审判决书送达上诉人，存在超过行政诉讼法第八十一条规定的6个月审限的情形，但尚非改判的理由。
综上，原审判决驳回上诉人的诉讼请求，并无不妥。上诉人请求改判的理据不足，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
审判长 王建平
审判员 林劲标
审判员 刘德敏
二〇一七年九月二十八日
书记员 刘永红
唐亚文