江西省吉安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）吉中行初字第9号
原告罗秋生，又名罗秋云，男，1972年8月23日出生，汉族。
委托代理人庞卫，广西桂金剑律师事务所律师。
被告遂川县人民政府。住所地：遂川县井冈山大道北侧遂川县行政中心。
法定代表人肖凌秋。
委托代理人肖峰。
委托代理人王才亮，北京市才良律师事务所律师。
原告罗秋生因不服被告遂川县人民政府（以下简称遂川县政府）2013年8月22日作出的遂府字（2013）168号《关于征收大广高速公路遂川连接线“二改一”工程城区段规划红线内房屋的决定》（以下简称《征收房屋决定》）一案，原经本院作出（2013）吉中行初字第22号行政判决，罗秋生不服，提起上诉。2014年8月14日，江西省高级人民法院作出（2014）赣行终字第19号行政裁定书，将本案发回本院重审。本院依法重新组成合议庭，于2014年10月23日公开开庭进行了审理。原告罗秋生及其委托代理人庞卫，被告遂川县政府的委托代理人肖峰、王才亮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年8月22日，遂川县政府作出遂府字（2013）168号《征收房屋决定》，具体为：为加快推进县城区建设和扩大城区交通容量，根据遂川县2013年国民经济和社会发展计划，县政府决定委托县交通运输局参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）和中共中央纪委办公厅、监察部办公厅《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》（中纪办（2011）8号）等法律、法规，对大广高速公路遂川连接线“二改一”工程城区段规划红线内的建筑物、构筑物实施征收，征收范围内的单位和个人应当积极配合做好房屋征收工作。一、征收范围：大广高速公路遂川连接线“二改一”工程城区段规划征地红线范围内所有建筑物、构筑物均属本次工程征收范围（即西起安下圆盘，东至遂兴大道交汇处，长约1500米，宽约100米），具体范围详见征地红线图。房屋被依法征收的，其土地使用权同时予以征收。二、征收依据：参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）。三、征收实施单位：县政府委托县交通运输局为大广高速公路遂川连接线“二改一”工程城区段房屋征收补偿安置实施单位。四、征收签约期限：2013年9月1日至2013年10月30日（60天）。五、房屋征收补偿方案：具体征收补偿与安置标准参照遂府办字（2013）145号《大广高速公路遂川连接线“二改一”工程城区段房屋征收补偿安置实施方案》（以下简称《房屋征收补偿安置方案》执行。被征收人在规定的签约期限内达不成补偿协议，或被征收房屋产权不明的，将由遂川县政府依法作出补偿决定。被征收人如不服本决定的，可在本决定公布之日起六十日内向市人民政府申请行政复议或在三个月内向人民法院提起行政诉讼等。2013年9月1日，遂川县政府发布《大广高速公路遂川连接线“二改一”工程城区段房屋征收决定公告》，具体内容与《征收房屋决定》大致相同。
原告罗秋生诉称：被告2013年8月22日下发《征收房屋决定》，理由是为加快推进县城区建设和扩大城区交通容量，根据遂川县2013年国民经济和社会发展计划，对征收规划红线内的建筑物、构筑物实施征收。大广高速公路遂川连接线“二改一”工程原计划大道宽度为60米，有设计方案为证，但是被告却借着大广高速公路连接线拓宽改造工程的名义肆意在原计划60米宽的基础上向道路两边即南北两侧分别拓宽20米，将宽度扩大到100米。原告的房产在原计划60米宽的道路上向南北两侧拓宽20米的范围内，属于被告欲强行征收的范围。道路两侧分别拓宽的20米却是被告用来房地产开发，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条关于确需征收房屋的规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县人民政府。市、县人民政府应当组织有关部门对征收方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见的期限不得少于30日。被告既没有组织论证也没有征求公众意见就擅自强行征收，违反了该《条例》的规定。请求判决撤销被告对原告作出房屋征收决定的具体行政行为，由被告承担诉讼费用。
被告遂川县人民政府答辩称：一、被告作出的《征收房屋决定》，事实清楚，适用法律正确。（一）征收土地及建筑物、构筑物是为了用于拓宽城区道路和大广高速公路连接线“二改一”工程的需要，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条的规定。1.2002年9月26日，吉安市人民政府批复同意的《遂川县城城市总体规划》确定了遂川县建设用地发展方向为向南和“一江两岸，三大片区”的组团式城市布局形式，南片区依托高速公路挂线，建设行政文化中心和商贸流通城，并安排工业园区和仓储区，作为遂川县城新的中心，建设要高起点、高标准、同一规划、分布实施。2.2010年，遂川县第十五届人民代表大会第五次会议审议批准的《遂川县国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确了按照“拓东南，延西北”的思路，重点建设好城南新片区。《遂川县2012年国民经济和社会发展计划报告》确定进行大广高速“二改一”工程建设，拓宽安下圆盘至云岭工业集中区道路。3.原遂川县发展计划委员会2003年2月20日对井冈山大道建设工程进行了立项批复，该批复明确井冈山大道规划红线宽度60米，县发改委《关于对遂川县连接线“二改一”工程城区段道路拓宽房屋征收安置房建房建设立项的批复》已明确安置点在“二改一”道路北侧。（二）房屋征收决定具有充分的事实及法律依据。1.根据江西省公路管理局赣路综字（2012）34号《关于下达2012年交通运输部运输固定资产投资车购税项目计划的通知》，s322遂川县高速公路连接线改建工程，进行“二改一”改建18公里。本案诉争地段属于该工程的一部分，长度约为1500米。2.江西省国土资源厅赣国土核（2012）185号、1719号，（2013）1244号文件的批复，拟征收范围的土地已获得批准，并已划定征收红线，诉争地段全部在征地红线范围内。3.拟征收范围的说明，根据县城总体规划，井冈山大道205国道至遂兴大道段共2.3公里，已实施约0.8公里。本次实施1.5公里，道路宽度为60米。根据《江西省城市规划管理技术导则》的规定，道路两侧退让不少于6米，现规划两侧各为10米，退让距离共20米。为就地安置拆迁户，拟新建临街店面及住宅宽度为13米，店面及住宅后面道路最少留7米，安置用地宽共为20米。因此，本次拟征地范围长度为1500米，宽度为100米，并无不当，也符合法律和技术导则，于法有据。二、征收程序符合法律规定。依据并参照《关于国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，遂川县政府为本次征收的主体，遂川县交通运输局为征收部门，遂川县交通运输局委托大广高速公路遂川连接线“二改一”工程建设指挥部（以下简称“二改一”工程建设指挥部）具体组织，该机构于2011年12月6日成立。该项目房屋征收严格按照相关法律规定实施，由建设单位提出申请；相关部门就拟建项目是否符合规划作出了预审批；实施单位对征收的房屋进行调查登记；制定了征收补偿方案草案，2013年5月20日将城区段征收补偿方案征求意见稿发放给相关拆迁户，且多次征求被拆迁方的意见并公告；举行了听证会并在征求意见的基础上多次修改了方案并予以公告；按照有关规定进行了社会稳定风险评估；在征收决定作出前，房屋补偿已足额到位。遂川县政府常务会议先后三次就该事项进行了研究，于2013年8月22日正式制定补偿安置方案。鉴于以上全面、细致的工作，遂川县政府于2013年8月22日作出征收决定，2013年8月26日在遂川县政府网站公开公布，并于2013年9月2日在遂川县政府网站正式公告。综上，遂川县政府作出的《征收房屋决定》，决策民主，证据充分，程序合法，适用法律正确，原告诉称遂川县政府作出的具体行政行为违法缺乏事实和法律依据，其诉请应予驳回。
为支持自己的诉请，原告提交了以下10组证据：1.身份证复印件，用以证明原告的主体资格；2.遂川县农村个人建房用地申请表、补办集体土地使用权审批表，用以证明原告对自己所建房屋享有所有权的事实；3.《征收房屋决定》、《房屋征收决定公告》，用以证明被告发布决定和公告，对原告房屋作出征收决定的具体行政行为的事实；4.大广高速连接线拓宽改造工程城区段拆迁安置规划建筑设计方案（北侧部分）、大广高速连接线拓宽改造工程城区段拆迁安置规划建筑设计方案（南侧部分）、《房屋征收补偿安置方案》各1份，用以证明高速公路连接线路段原计划宽为60米，但被告强行向道路两侧各拓宽20米，原告的房屋在被告向北侧拓宽20米的范围内，被列为被告的征收范围。被告向两侧拓宽20米为的是进行房地产开发，并且在违法强行剥夺公民财产的基础上进行开发，其征收的具体行政行为应予以撤销；5.2013年3月遂川县政府对洋村村征地红线图，用以证明被告征地红线图只标明井冈山大道（遂川连接线）道路总宽60米，没有标明向两侧各拓宽20米征收土地及房屋的红线图的事实；6.关于对《房屋征收补偿安置方案》（征求意见稿）的申诉意见，用以证明被告征收道路60米宽范围外的失地农民的房屋是用于房地产开发开发建商住楼，是违法的；7、原告房屋照片1张，以证明其房屋在大广高速遂川连接线“二改一”工程道路拓宽60米范围外的事实；8、施工现场悬挂的广告宣传牌照片3张，以证明被告作出房屋征收决定后任意改变宣传牌内容，其用意是以“安置房”替代商品房，达到房地产商业赢利的目的的事实；9、被告紧连60米宽一级公路人行道（北侧）旁正在施工或即将施工的“安置房”照片3张，以证明被告违法征收拆迁部分农民的房屋损害了群众根本利益，是劳民伤财工程的事实；10、拆迁户在被告违法征收洋村村集体所有的土地上自建的部分房屋照片1张，以证明在60米宽的一级公路范围内依法征收的房屋只有17户，主房13栋附属房20间，而规划兴建97栋。被告规划的“安置房”共234户，总面积70000平方米，其商业赢利目的一目了然的事实。
经庭审质证，被告对于上述10组证据的真实性没有异议，但认为7、8、9、10组照片不能达到原告的证明目的，征收原告的房屋是为了道路的配套设施，并非进行商品房开放。本院对上述证据的真实性、关联性依法予以确认。
为支持自己的答辩，被告提供了其作出被诉具体行政行为所依据的以下7组证据：第1组，立项证据。2003年2月20日遂川县发展计划委员会遂计字（2003）6号《关于遂川县井冈山大道建设项目立项的批复》、2012年7月6日江西省公路管理局赣路综规字（2012）34号《关于下达2012年交通运输部交通运输固定资产投资车购税项目计划的通知》、2013年5月29日遂川县发展和改革委员会遂发改审批字（2013）61号《关于遂川连接线“二改一”工程城区段道路拓宽房屋征收安置建设项目立项的批复》、2011年10月11日遂川县政府遂府发（2011）19号《遂川县人民政府关于印发遂川县国民经济和社会发展第十二个五年计划纲要的通知》，以证明大广高速公路遂川连接线“二改一”工程道路拓宽改造及拆迁安置房屋建设项目业经相关部门审批立项，已列入遂川县国民经济和社会发展第十二个五年计划纲要的事实；第2组，规划及征收土地审批证据。2002年9月20日吉安市人民政府吉府字（2002）221号《关于遂川县县城总体规划（第二轮修编）的批复》、《遂川县二改一工程城区段拆迁安置修建性详细规划》、2013年8月21日江西省人民政府办公厅《关于遂川县2013年度第四批次城市建设用地审查意见的报告》公文处理单、江西省国土资源厅2012年2月29日赣国土核（2012）185号《关于大广高速公路遂川互通连接线一级公路改建工程的用地预审意见》、2012年11月21日赣国土（2012）1719号《关于大广高速公路遂川互通连接线一级公路改建工程建设用地的批复》、2013年10月17日赣国土资核（2013）1244号《关于遂川县2013年度第四批次城市建设用地的批复》及红线图，用以证明该项目建设符合遂川县城市总体规划，且项目建设用地业经省国土资源厅审批同意征收，诉争地段处于征地红线范围内，征收宽度为100米，符合修建性详细规划和用地批复的事实；第3组，土地征收证据。2012年11月28日遂府发（2012）17号和2013年10月20日遂府发（2013）9号《遂川县人民政府征收土地公告》及其公告照片、2014年洋村村委会出具的《证明》、2014年1月15日遂川县国土资源局与洋村村委会及洋村第4、5、6、7、8、9组签订的《征收土地协议书》及被征收人测绘图、2013年12月25日和2014年1月22日《财政专户资金拨款书（回单）》、2014年1月22日《江西省农村信用社代理业务成功清单》、2014年5月20日《洋村村“二改一”拓宽100米征收农户土地情况汇总表第1－5批》，以证明遂川县政府在项目建设用地经省国土资源厅审批后，按照国土资源部的《征收土地公告办法》在被征收土地所在地的洋村村委会进行了公告、签订土地征收协议并支付了土地征收补偿款的事实。第4组，征收决定程序合法证据。⑴建设单位申请及相关单位预审文件，⑵调查摸底表及公示照片，⑶补偿方案草稿及初稿，⑷遂川县人民政府第十六届十四次常务会议纪要，⑸征求意见发放表、征求意见稿公示照片，⑹征求到的意见、征求意见修改情况及公示照片，⑺听证会公告、听证会签到表、听证会会议记录、听证会现场照片，⑻风险评估会签到表、会议记录、现场照片、风险评估报告、风险评估备案表等，⑼2013年7月19日县长办公会议纪要、多次修改方案，⑽遂川县人民政府第十六届第十五次常务会议纪要、《遂川县人民政府办公室关于印发安置方案的通知》以及在遂川县人民政府网上的公告，⑾补偿资金到位证明，⑿征收决定、征收公告及遂川县人民政府网上有关公告，用以证明征收程序符合法律规定，征求了群众意见，召开了听证会议，开展了风险评估，补偿方案进行了多次修正，在作出征收决定前补偿费用已足额到位、专户专存、专款专用的事实；第5组，主体合法证据。编办证明、关于成立大广高速公路遂川连接线“二改一”建设项目指挥部的通知、征收部门委托书，用以证明征收主体及实施单位合法的事实。第6组，其他证据。大广高速公路遂川连接线“二改一”工程城区段房屋征收工作完成情况表、部分已签订的征收协议，用以证明大部分征收户已签订房屋征收协议的事实；第7组，适用法规目录。⑴《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号），⑵中纪委办公厅、监察部办公厅《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》（中纪办（2011）8号），⑶《江西省城市规范管理技术导则》（赣建规（2002）8号），⑷《吉安市人民政府关于印发吉安市国有土地房屋征收与补偿暂行办法通知》（吉府发（2011）15号），⑸《江西省人民政府办公厅关于贯彻落实〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉的通知》（赣府厅字（2011）63号）。
经庭审质证，原告对于上述7组证据的真实性没有异议，但认为不能达到被告的证明目的，被告所征收的是土地，与涉案房屋无关，且从征收面积来看，只有一个总面积，难以看出是否包括原告房屋所在地。道路只有60米宽，征收范围却扩大为100米宽不合法，征收程序也不合法。本院对上述证据的真实性、关联性依法予以确认。
综合以上证据的分析与认定，本院确认本案法律事实如下：
遂川县井冈山大道是遂川县县城水南区城市主干道之一，因其与高速公路遂川连接线县城段走向重合，遂川县发展和改革委员会于2003年2月20日作出遂计字（2003）6号《关于遂川县井冈山大道建设工程项目立项的批复》，批准井冈山大道建设项目立项，并与高速公路遂川连接线县城段同期、同步施工，建设规模和主建设内容为大道长2.3公里，规划红线宽度60米，其中机动车道2×12.5米，人行道2×6.5米，非机动车道2×6.5米，中央花坛4米，机非隔离带2×2.5米。因资金困难，仅在2004年大广高速通车时完成0.8公里的道路建设。2011年10月，遂川县第十五届人民代表大会第五次会议审议批准的《遂川县国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，将实施井冈山大道工程、拓宽安下圆盘至云岭工业集中区道路列入城镇发展重点项目，大广高速公路连接线“二改一”工程作为基础设施建设重点项目，列入遂川县国民经济和社会发展第十二个五年计划。2012年7月6日，江西省公路管理局作出《关于下达2012年交通运输部运输固定资产投资车购税项目计划的通知》，将S322大广高速公路遂川县连接线“二改一”工程列入交通运输部2012年交通运输固定资产投资车购税国省道改造项目计划。为完善城区道路网，遂川县政府将井冈山大道尚未实施的1.5公里建设工程结合连接线“二改一”工程一并实施，即本案中的大广高速“二改一”城区段项目，项目总长1.5公里，道路红线宽60米。2012年11月21日，江西省国土资源厅下发赣国土核（2012）1719号《关于大广高速公路遂川互通连接线一级公路改建工程建设用地的批复》，批准将包括洋村村在内的12个村的19.1182公顷农村集体农用地转为建设用地并办理征地手续，用于大广高速公路遂川互通连接线一级公路改建工程项目建设。
为就近就地安置拆迁户，遂川县发展和改革委员会于2013年5月29日作出遂发改审批字（2013）61号《关于遂川连接线“二改一”工程城区段道路拓宽房屋征收安置房建设项目立项的批复》，批准在洋村段连接线边建设安置房11栋，234户，6层砖混结构，总建筑面积7000平方米。为此，遂川县政府根据《江西省城市规划技术导则》第34条关于新建多、低层建筑其面临城市道路的主要出入口后退道路规划红线的距离不得小于10米的相关要求，规划设计遂川县井冈山大道两侧道路红线各退10米，道路北侧安置房用地13米宽，安置房后面预留消防通道占地7米宽，小计40米宽，将西起安下圆盘，东至遂兴大道交汇处，长约1500米，宽约100米（道路红线60米＋道路退让红线和安置房建设40米）范围内的建筑物、构筑物及土地纳入涉案工程征收范围。2013年5月20日，遂川县城乡建设局作出遂建字（2013）36号《关于对大广高速公路遂川连接线“二改一”工程城区段拓宽改造及拆迁安置房项目进行预审批的回复》，认为该项目符合当前城市发展需要，符合城市总体规划。2013年5月28日，遂川县国土资源局出具证明，证实拟建大广高速公路遂川连接线“二改一”工程道路拓宽改造及拆迁安置房建设项目用地符合遂川县土地利用总体规划。2013年10月17日，江西省国土资源厅作出赣国土资核（2013）1244号《关于遂川县2013年度第四批次城市建设用地的批复》，同意将包括洋村村在内的6个村的9.3543公顷农村集体农用地转为建设用地并办理征地手续，另征收农村集体建设用地6.6617公顷，共批准建设用地16.016公顷，按呈报的土地开发用途用于公共建筑、商服项目建设。其中便包括井冈山大道两侧道路红线各退10米、道路北侧安置房用地13米宽、安置房后面消防通道占地7米宽在内共40米宽的土地。
遂川县政府按照国土资源部《征收土地公告办法》对江西省国土资源厅赣国土核（2012）1719号《关于大广高速公路遂川互通连接线一级公路改建工程建设用地的批复》和赣国土资核（2013）1244号《关于遂川县2013年度第四批次城市建设用地的批复》所批准的征地，分别于2012年11月28日、2013年10月20日发布遂府发（2012）17号、（2013）9号《遂川县人民政府征收土地公告》，在征收范围内张贴公布，与相关村委会、村小组签订征收土地协议，并支付了征地补偿款。2013年8月22日，遂川县政府参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》、中共中央纪委办公厅、监察部办公厅《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》规定，作出遂府字（2013）168号《关于征收大广高速公路遂川连接线“二改一”工程城区段规划红线内房屋的决定》，确定西起安下圆盘，东至遂兴大道交汇处，长约1500米、宽约100米范围内的所有建筑物、构筑物均属大广高速公路遂川连接线“二改一”工程城区段规划征地红线征收范围，并同步出台了《房屋征收补偿安置方案》，于同年9月1日发布征收公告。原告罗秋生的房屋位于洋村4组，2013年3月补办集体土地使用权审批手续，属于上述征收土地红线范围内。2013年11月15日，罗秋生以遂川县政府擅自将征地范围扩大至100米为由向本院起诉，要求撤销遂川县政府对其违法作出房屋征收决定的具体行政行为，并承担案件受理费。
另查明，上述100米宽的土地征收范围内共涉及65户房屋被征收户，截止2014年10月31日，已有52户按照《征收房屋决定》和《房屋安置补偿方案》签订了房屋拆迁安置补偿协议，并在诉争安置地段选择了安置房和商铺。规划设计的11栋安置房中，已有3栋在建施工。
本院认为，本案的争议焦点是遂川县政府对原告作出房屋征收决定的具体行政行为是否合法。大广高速公路遂川连接线“二改一”建设项目由S322大广高速公路遂川连接线改建工程和大广高速公路遂川连接线“二改一”工程城区段拓宽改造及拆迁安置房建设工程两部分组成，其中S322大广高速公路遂川连接线改建工程属交通部2012年交通运输固定资产投资车购税国省道改造项目，大广高速公路遂川连接线“二改一”工程城区段拓宽改造及拆迁安置房建设工程则是遂川县发展改革委员会为就近就地安置S322遂川连接线改建工程征地拆迁户，在符合遂川县城市总体发展规划和土地利用总体规划的基础上，根据《江西省城市规划管理技术导则》规定的建筑退让城市主要道路红线最小距离控制要求而审批立项的建设工程。建设项目所占用的西起安下圆盘，东至遂兴大道交汇处，长约1500米、宽约100米范围内的农村集体所有土地，业经江西省国土资源厅赣国土核（2012）1719号《关于大广高速公路遂川互通连接线一级公路改建工程建设用地的批复》和（2013）1244号《关于遂川县2013年度第四批次城市建设用地的批复》批准征收，遂川县政府应依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《江西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》、《江西省征用土地管理办法》等相关法律、法规规定的权限和程序与土地所有权人办理征地手续，并向被征收土地上涉及拆迁的房屋等建筑物所有权人支付房屋拆迁补偿费。涉案房屋是罗秋生在上述被征收的农村集体土地上建起的私有房屋，依法属于拆迁范围，遂川县政府参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》和中共中央纪委办公厅、监察部办公厅《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》的相关规定，作出遂府发（2013）168号《关于征收大广高速公路遂川连接线“二改一”工程城区段规划红线内房屋的决定》，对该房屋进行征收，适用法律、法规错误。且遂川县政府在省国土资源厅土地征收批文下发之前便公布实施该决定，亦存在程序瑕疵。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二款第二项之规定，判决如下：
撤销遂川县人民政府2013年8月22日作出的遂府字（2013）168号《关于征收大广高速公路遂川连接线“二改一”工程城区段规划红线内房屋的决定》中涉及罗秋生房屋征收的部分。
案件受理费50元，由遂川县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省高级人民法院。
审 判 长 施 春
审 判 员 颜 莉
代理审判员 钟君林
二〇一四年十一月二十七日
书 记 员 龙 蓉