河北省张家口市桥东区人民法院
民 事 判 决 书
（2015）东民初字第517号
原告程某。
委托代理人程雨坤。
被告李某。
委托代理人赵海林，张家口市益众法律服务所法律工作者。
委托代理人崔晓晨，河北思洋律师事务所律师。
原告程某与被告李某土地租赁合同纠纷一案，本院受理后，依法适用简易程序，公开开庭进行了审理。原告程某及委托代理人程雨坤、被告李某委托代理人赵海林、崔晓晨到庭参加了诉讼。本案现已审理完毕。
原告程某诉称，2005年8月我找李某要他公司拖欠我的10万元材料款，李某说没有现金给我，但可以给我抵顶些从七里山灌区管理处租赁来的国有土地的使用权，并承诺以后这些土地可以办理使用权的过户手续。后与李某协商，他从欠我的材料款中扣除2万元，我再给他5万元现金，以7万元的租赁费承租李某从灌区管理处租来的土地，共2亩。双方于2005年11月10签订了租赁协议，在签订协议同时李某承诺给我办理该租赁土地的使用权过户手续，待手续办理完成后，该租赁协议自动失效。2008年，在我毫不知情的情况下张家口市气象局在李某出租给我的土地上盖了楼，我去找李某问情况时，李某说手续还在办理中。但气象局的人告诉我他们已经取得了该土地的使用权证书。后李某于2010年5月20日与我签订了土地置换补充协议，换了其他地方的土地租赁给我。直至2014年8月12日我又找李某说此事时，李某告诉我手续办不了，让我有问题去法院诉讼。故原告诉至法院，请求判令：1.确认因被告与七里渠灌区管理处签订的土地租赁协议无效，导致原、被告之间签订的土地协议无效；2.被告返还原告租金本金70000元，利息37249元。3.被告承担本案全部诉讼费用。
被告李某辩称，被告与灌区管理处签订的租赁合同是合法有效的，所有原、被告之间签订的土地租赁合同也是有效的，故就不存在返还原告租金的事情。原、被告签订的租赁合同中约定，如在两年内遇政府行为，则被告收回土地，并退还原告60%租金，超过两年之后再遇政府行为，土地使用权不能行使，则被告不承担责任。现原告没有使用上土地是政府行为，且超过了两年的期限，故被告不承担任何责任。故请求法院依法驳回原告诉讼请求。
原告为支持其主张向法庭提交如下证据：1。被告李某与通桥灌区管理处签订土地租赁合同一份；2.原、被告签订租赁合同一份。上述证据拟证明原、被告之间租赁土地的事实。3.定制土地勘测图一张，拟证明涉案租赁土地的地理位置；4.被告向原告出具的收条一张，拟证明被告收取原告租赁费70000元；5.土地租赁换置补充协议一份，拟证明在原、被告在签订土地租赁协议后对租赁的土地曾换置过租赁土地的位置。被告的质证意见是：对上述证据均无异议。本院的认证意见是：对上述证据的真实性均予以认定。
被告为支持其主张向法庭提交如下证据：1。被告李某与通桥灌区管理处签订土地租赁合同一份；2.原、被告签订租赁合同一份。3.被告向原告出具的收条一张；4.土地租赁换置补充协议一份。上述证据证明原、被告签订的土地租赁合同真实、合法、有效。原告对上述证据的真实性无异议。本院对上述证据的真实性予以认定。
另经原告申请，本院调取如下证据：1.向张家口市桥东区调取包括了本案涉案土地在内的七里渠国有土地使用权证书及土地勘测图一份，该证据中记载涉案土地的使用权归张家口市通桥灌区管理处所有，在该使用权证书附属的备案中无通桥灌区管理处将土地出租于李某的备案登记；2.张家口市清水河河务管理处出具的情况说明一份，内容为：根据市政府文件七里渠于2005年6月3日已废止，2005年11月4日通桥灌区管理处与李某签订租赁协议一份，将七里渠王家寨桥南750米出租给李某49年。后李某将该渠道转租与他人的事实本单位不知情。并说明2009年5月经市机构编制委员会批准张家口市通桥灌区管理处与原清水河河道管理处整合为现单位张家口市清水河河务管理处。原、被告对本院调取的此两份证据均无异议。对上述证据本院予以采信。
经审理查明，2005年11月4日被告李某与张家口市通桥灌区管理处签订租赁合同一份，双方约定灌区管理处将七里渠王家寨桥南至小辛庄桥北750米的渠道的土地使用权及地上建筑物、其他附着物出租于李某，租赁期限为49年，自2005年12月1日至2054年11月30日，租金430000元。后因李某欠原告程某材料款，在程某催要材料款过程中，李某在扣除材料款20000元后，又向程某收取50000元现金，以总租金70000元将七里渠王家寨桥南至回民墓地共2亩的使用权及土地地上建筑物、其他附着物转租于程某。双方于2005年11月10日签订土地租赁合同，并约定租赁期限为49年，自2005年12月1日至2054年11月30日，租金70000元。2008年张家口市气象局在原告承租被告的土地上开始建筑气象局大楼，经原告询问后，气象局取得了该土地的使用权。据此被告李某将原租赁于原告程某的土地更换为气象局大门北至外环路西的土地。被告与张家口市通桥灌区管理处的租赁行为及原、被告之间的租赁行为未到国土资源局进行过国有土地使用权转让备案。原、被告之间的租赁行为作为土地使用权者通桥灌区管理处（现为张家口市清水河河务管理处）并不知情。后应原、被告就租赁事宜发生纠纷，现原告诉至法院，请求判令1.确认因被告与七里渠灌区管理处签订的土地租赁协议无效，导致原、被告之间签订的土地协议无效；2.被告返还原告租金本金70000元，利息37249元。3.被告承担本案全部诉讼费用。
本院认为，被告与张家口市通桥灌区管理处（现为张家口市清水河河务管理处）之间签订的土地使用权租赁合同的租赁期限长达49年，在“租赁”期间内，出租人除了收取所谓的租金之外再无其他任何作为土地使用权人的权利，并且双方在签订合同时该土地上没有任何有价值的建筑物，故应认定该合同名为土地使用权租赁合同，实为土地使用权转让。原告程某与被告李某的租赁合同亦如此。国有土地使用权的取得方式分有偿取得和行政划拨，划拨取得的土地使用权和其他土地使用权的取得方式主要不同之处在于取得的无偿性，即划拨土地使用权取得者除缴纳补偿、安置费外无须向国有土地的所有权人即国家支付土地使用费。而出让土地使用权人则需向国有土地使用权人即国家支付包括土地费在内的土地使用权出让金。包含被告李某租赁给原告程某在内的由李某向张家口市通桥灌区管理处租赁来的土地系灌区管理处于1963年从张家口市水利局接管，按当时国家的土地政策，取得土地使用权不需缴纳土地出让金，故张家口市通桥灌区管理处是无偿取得了七里渠渠道的土地使用权。故可以认定，包含涉案土地在内的七里渠渠道土地的使用权是张家口市通桥灌区管理处以划拨方式取得的。我国对划拨土地使用权的转让有着严格限制的规定，违反这些规定的土地使用权的转让行为均为违法行为。被告李某作为一个非法取得土地使用权的主体，与原告程某之间又以土地使用权租赁合同为名而行土地使用权转让之实的合同均为无效合同。本案中原、被告都知道法律对划拨土地使用权转让的禁止性规定，故双方对该无效合同的签订均存在一定的过错责任。参照双方签订的“租赁合同”中对“租金”的约定，原告应支付被告2005年11月10至2016年8月26日的土地占用费15351元，被告将原告支付的其他费用54649元返还。原告对利息的主张无相关法律依据本院不予支持。本案经调解，双方当事人未达成一致调解意见。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条、《最高人民法院<关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释>》第十一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条之规定，判决如下：
一、原告程某与被告李某之间签订的“土地使用权租赁合同”无效。
二、被告李某自本判决生效之日起十日内返还收取原告程某的占用费54649元。
如果被告李某未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费2444元，依法减半收取1222元，由原告程某负担366元，被告李某负担856元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省张家口市中级人民法院。
审判员 王智慧
二〇一六年八月二十六日
书记员 王 璐
附相关法律条文：
《中华人民共和国合同法》第五十二条：有下列情形之一的，合同无效：。(五）违反法律、行政法规的强制性规定。
第五十八条：合同无效或者被撤销后，因合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应丹折价补偿。有过错的一方应道赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。
《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条：划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押。
第四十五条：符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物，其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（二）领有国有土地使用证；（三）具有地上建筑物、其他附着无合法的产权证明；（四）依照本条例第二章的跪地签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。转让、出租、抵押前款划拨土地使用权的，分别依照本条例第三章、第四章和第五章的规定办理。
《最高人民法院<关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释>》第十一条：土地使用权人未经由批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的，应当认定合同有效。
《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条：法庭辩论终结，应当依法作出判决。判决前能够调解的，还可以进行调解，调解不成的，应当及时判决。