河南省信阳市平桥区人民法院
刑 事 判 决 书
（2012）平刑初字第123号
公诉机关河南省信阳市平桥区人民检察院。
被告人王文瑞，男，1967年11月24日生于信阳市浉河区，汉族，大专毕业，系信阳市房管中心平桥分局副局长，。因本案于2012年3月28日被刑事拘留，同年4月10日被逮捕，8月2日被取保候审。
辩护人宋文阁、王道刚，河南天风律师事务所律师。
被告人李政，男，1973年1月4日生于信阳市平桥区，汉族，中专毕业，系信阳市房管中心平桥分局产权产籍管理所所长。因本案于2012年4月24日被取保候审。
辩护人何效苇，河南银辉律师事务所律师。
信阳市平桥区人民检察院以信平检刑诉（2012）100号起诉书指控被告人王文瑞、李政犯滥用职权罪，于2012年6月8日向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。信阳市平桥区人民检察院指派检察员马丽出庭支持公诉，被告人王文瑞及其辩护人宋文阁、王道刚、被告人李政及其辩护人何效苇等到庭参加诉讼。现已审理终结。
信阳市平桥区人民检察院指控，2008年信阳市浉河区居民付伟（另案处理）在没有相关任何手续的情况下，非法在位于信阳市羊山新区前进办事处戴庙居委会一组的780.28平方米土地上建成一幢两单元七层共计18套房屋的居民住宅楼。2010年10月18日，付伟持伪造的国有土地使用权证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证就该栋住宅楼向信阳市房管中心平桥分局申请办理房屋所有权登记，负责房屋所有权登记终审的该局副局长被告人王文瑞和负责房屋所有权登记复审的该局产权所所长被告人李政在明知该楼所处位置在羊山新区，平桥房管分局无权办理且没有人防手续的情况下，仍然违规越权为付伟办理了房产证，付伟持办理的房产证对该楼的部分房屋进行了产权交易，导致该宗土地的土地出让金479716元、人防费147613.4元流失，给国家造成经济损失共计627329.4元。认为二被告人的行为构成滥用职权罪，请依法判处。
被告人王文瑞辩称其是严格按照房屋登记办法的规定办的，尽了该尽的审查义务，由于个人能力有限，对该件的真假、错误难辨。
辩护人宋文阁、王道刚的辩护意见：即使被告人王文瑞有越权办证的行为，但其主观上没有滥用职权的犯罪故意，客观上没有造成公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的后果，人防费、土地出让金的流失与被告人王文瑞的行为之间不存在刑法上的因果关系。因此，公诉机关指控的事实不清，证据不足，理由不能成立，恳请依法宣告被告人王文瑞无罪。
被告人李政辩称其是严格按照登记办法执行的，由于文化程度有限，难于识别申请人提供证件的真假及存在的错误。
辩护人何效苇的辩护意见，本案的发生具有多种因素所致，是个多因一果的案件，李政的行为不具备滥用职权罪的构成要件，其违规复审行为不足以造成国家的人防费和土地出让金的流失，李政的行为与国家财产的流失不具有刑法意义上的因果关系，建议法院以“证据不足，指控的犯罪不成立”为由，宣告李政无罪。
经审理查明，
一、2008年春，信阳市浉河区居民付伟（另案处理）从孟凡学（信阳市平桥区人）处协议购买位于信阳市羊山新区前进办事处戴庙居委会一组的780.28平方米土地，土地性质为国家所有。当年，付伟在该宗地块上建成七层两个单元共计18套房屋的居民住宅楼一幢。2010年10月18日，付伟持伪造的国有土地使用权证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证向信阳市房管中心平桥分局申请办理房屋所有权登记。负责审批的该局副局长王文瑞及负责复核的该局产权所所长李政明知该申请不符合《房屋登记办法》第四条“房屋登记，由房屋所在地的房屋登记机构办理”和信阳市人民政府办公室2010年1月5日下发的市长办公会会议纪要（2010）1号决定（一）羊山新区管辖的区域（南京路办事处家乐居委会第六、七、八居民组和民乐居委会第五居民组及前进办事处戴庙居委会第二村民组的各一部分）划归平桥区管理。（三）“平桥“五路”建设遗留问题，属羊山新区已开发地块的由羊山新区负责解决”的有关规定，在明知付伟所建房屋位于羊山新区前进办事处戴庙居委会第一村民组，且该组相关土地、建设工程规划等手续一直由羊山新区职能部门办理的情况下，没有认真审验申请登记材料真伪，李政仍在复审中越权签字“符合初始登记条件”，王文瑞越权签字“按规定登记”。使付伟得以将其所售房屋全部予以转移登记，造成国家经济损失479716元（土地出让金）。
二、2010年10月17日平桥房管分局根据信阳市人民防空办公室、信阳市房产管理局等八部门联合签发的信防办（2009）86号文《关于规范人防工程建设有关问题的通知》和平桥区人民检察院信平检（2010）4号《检察建议》有关要求，把申请人缴纳防空地下室易地建设费作为办证前置条件。李政在明知上述规定且付伟没有按要求缴纳防空地下室易地建设费的情况下，在复审中仍签字“符合初始登记条件”，王文瑞在终审时越权签字“按规定登记”，致使付伟应缴纳的147613.4元防空地下室易地建设费至今未缴。
上述犯罪事实，有下列证据证实：
（一）书证
1、王文瑞户籍信息、中共信阳市委组织部任职文件，证明王文瑞是国家机关工作人员，符合滥用职权罪的主体身份。
2、李政身份证明、中共信阳市房产管理局党组文件（2006）8号、信阳市房产中心平桥分局证明等文件，证明李政的身份，符合滥用职权罪的主体身份。
3、伪造的建设工程规划许可证（2008-11-28）一份，
信阳市城乡规划管理处出具的证明一份；
伪造的建筑工程施工许可证（2008-12-17）一份，信阳市城市建设档案馆出具的证明一份；
伪造的土地使用证（2006-12-31）一份，
信阳市国土资源局羊山分局出具的情况说明一份。
上述相关单位出具的证明，证明了付伟申请办理房产初始登记时递交的材料系伪造的事实。
4、房屋所有权登记审批表：证实付伟2010年10月27日在平桥房管分局为其所建房屋通过了审批登记。说明王文瑞、李政越权为付伟位于羊山新区前进办事处戴庙居委会一组的房屋办理房产证的事实。
关于王文瑞、李政违反相关属地管辖办理房产证滥用职权的书证
1、信阳市人民政府市委办公会议纪要（2010）1号文件一份，上附领导批示：羊山新区与平桥区地域调整暂不涉及房屋管理，积极与市局反映再调整业务。
该会议纪要把羊山新区前进办事处戴庙居委会第二村民组的一部分划归平桥区管理，没有涉及到本案中付伟房产所在地戴庙居委会第一村民组的区划变动，说明戴庙居委会第一村民组仍归羊山新区管理。
2、中共信阳市委信发（2004）5号《中共信阳市委、信阳市人民政府关于羊山新区、信阳工业城、南湾管理区管理体制及事权界定的通知》。
该通知规定新区负责区域内房产工作的行政管理和行业管理，新区区域内的房产证由新区负责审核、发放。
3、信阳市羊山新区管理委员会文件信羊政文（2006）39号《羊山新区管委会信阳市房管局关于羊山新区房产管理职能界定会议纪要的通知》
该通知根据市委信发（2004）5号文件规定，再次明确了羊山新区房产管理局负责羊山新区辖区内的房地产行政管理和行业管理。
上述三份文件说明了本案中付伟在信阳市羊山新区前进办事处戴庙一组上所建的房屋房产证办理权限归信阳市羊山新区房产部门。
4、信阳市盛鹏房地产估价师测量师有限公司测绘报告书，证实测绘对象付伟涉案土地面积为780.28平方米。该土地在估价时点（2008年10月22日）的价值为人民币479716元整。
5、房屋所有权登记审批表一份（2010-12-27），付伟的申请办理房屋所有权证申请书（2010-12-18）一份。
证明付伟为自己在信阳市羊山新区前进办事处戴庙一组上所建房屋向信阳市房管中心平桥分局申请办理房屋所有权证，并通过了初审、复审、终审的事实。
6、司法鉴定许可证、企业法人营业执照、房地产估价机构资质证书
证实信阳市盛鹏房地产估价师测量师有限公司及人员具有司法鉴定资格。
7、信阳市人民检察院委托鉴定书
证实了信阳市盛鹏房地产估价师测量师有限公司受信阳市人民检察院委托做的鉴定。
关于被告人王文瑞、李政违反人防相关规定滥用职权的书证
1、信阳市人民防空办公室、信阳市房产管理局等八部门联合签发的信防办（2009）86号文《关于规范人防工程建设有关问题的通知》
该通知明确规定了人防工程建设行政审批行为作为规划、建设、房管、消防部门办证的前置条件；规定了防空地下室易地建设费的征收范围是人防重点城市的新建民有建筑；规定了防空地下室易地建设费的征收标准。
按该通知规定，付伟所建房屋在应征收防空地下室易地建设费的范围，征收标准为每平方米1100元。
2、信阳市平桥区人民检察院2010年9月15日发出的检察建议书
建议信阳市平桥区各相关职能部门遵守省市两级《关于规范人防工程建设有关问题的通知》
3、《关于规范人防工程建设有关问题的通知》一份，上附领导批示：把人防要件做为办证前置条件办理，王文瑞于2010年10月27日签阅。
证明王文瑞明知申请人办理房产证时应有防空地下室建设项目审批材料。
4、信阳市长城人防工程测绘有限公司竣工测量报告一份：付伟住宅楼总建筑面积为3354.85平方米，应交人防费用为147613.4元。
（二）证人证言
1、证人付伟的证言
2008春节前我通过陈长友从孟凡学手中买了一块地，房子是2008年4、5月开始建的，年底建好的，现房子全部卖完了。这块地的规划手续是通过中天公司的副总周冲帮我办的，办这事我给了他12万。我到羊山土地局申请办理土地证，没办下来，我让周冲给我办理一个假证明，内容是证明土地证正在办理中，当时没有给他钱就是请他吃个饭。
平桥税务局一个姓周的，他说他认识平桥房产局一个姓王的副局长，说他可以帮忙办证，后来，我通过姓周的找到姓王的副局长，将规划证、证明等手续交给他。在办理过程中，税务局姓周的又找的我说王局长说证明不行，需要土地证。我又找到周冲办了一个土地证，给了他1200元钱，周冲在一个星期后将土地证给了我，办的比较快，我想证是假的。在拿到房产证前一个月左右，大概是在2010年9月，我把5万元钱给了姓王的局长，钱送了，证很快办下来了。我的土地证是找周冲办的我在找姓王的帮忙时，姓周的说我得花点钱，所以我提前准备了5万元钱，这个陈长友知道。
证人付伟证言证实自己的房产证是通过关系找平桥房管局王局长办理的事实，并承认自己的规划证及土地证、建设用地许可证都是伪造的事实。
2、证人杨爱华（信阳房管中心平桥分局职工）的证言证实：
第一次证言：在2011年之后的程序是；个人建房300平方以内的申请人需提供建房的手续包括规划证、土地证及个人身份证件；300以上的需要提供土地证、规划证、施工许可证、质量竣工的相关证明以及产权人个人的身份证明，近年（具体时间记不清了）根据地方相关要求还要求提供缴纳人防建设费用的手续和项目初审表。这些证明文件均需提供原件。申请人这些手续齐全的，我们窗口人员给产权所所长汇报，由所长指派2至3名工作人员去现场测量、绘图，申请人手续提供齐全后我们正式受理，申请人申请工作人员填写相关表格，报所长、主管局长审批，按照要求一周办结。2011年冯局长到任后，测绘独立，不再由窗口人员负责。凭借工作经验判断真假，有时候在办证时对真假拿不准的，也只有请教工作经验丰富的老同志判断。另外根据国家《房屋登记管理办法》有关规定，申请人对提供材料的真实、合法性负责，如有假的，我们可撤销其产权证件。在实际工作中，我们对当事人有个询问笔录，其中主要的一项就是要求其对提供材料的真实性、合法性、有效性负责。羊山新区戴庙的付伟在我这办理过房产证，我印象是2010年的事。承办人是我和李宏涛具体办理的。当时的办理程序就是我以上所讲的办证程序。我在审查付伟提供的证件过程中没发现明显的异常证件，我印象他提供的是羊山新区土地部门发的土地证，是我办理的第一个，以前没办理过，所以印象深。付伟办理的是初始登记。办初始登记时，只要求是否有土地证、规划证等手续，只要手续齐全，就予以办理，不要求审查是否缴纳土地出让金。如果是交易，得审查土地性质是否划拨还是出让。就那也不需要审查土地出让金票据。
第二次证言：羊山新区戴庙的付伟在我这办理房产证，我印象是2010年的事。承办人是我和余军具体办理的（上次说是李洪涛是记错了）。当时申请人付伟来大厅办理时，根据工作分工，我听李政所长安排我和余军去实地测量的，到现场看房屋坐落在龙江路铁路桥西，龙江路南，我们感觉坐落区域划分不明确，当场就给所长电话汇报了上述情况，李政回答说先测量回去后再说。过了一段时间，具体时间记不准了，付伟就带相关申报手续来大厅办证，我和余伟按办理程序整理和填写了有关文字材料，然后就把档案交所长复审。我们从事房屋登记工作依据的是建设部《房屋登记办法》属地管辖原则，当时我们发现付伟土地证上写的是“羊山新区前进办事处戴庙一组”，规划证和施工许可证上写的是“戴庙一组”，没有注明是否为羊山新区，就请示所长李政，李政说他请示王局长了，那地方区域划分不明确应该也管办。
\---证明房管中心平桥分局工作人员杨爱华在受理付伟申请办理房产证初始登记时，发现付伟房屋所在位置位于羊山新区的情况下请示所长李政，李政让其违规办理的事实。
3、证人盛海威（信阳房管中心平桥分局办事员）的证言证实：付伟的土地是划拨，只要有国有土地使用证，无论是划拨还是出让，我们都予以办理转让登记，我们在工作中是这样操作的。
盛海威的证言证实房管中心平桥分局工作人员在受理付伟申请办理转移登记时未审查付伟的划拨土地是否交纳了土地出让金。
4、证人胡思勤（信阳房管中心平桥分局房产交易所所长）的证言证实：付伟办理转移登记不止一套房子，陆陆续续办理很多套，他的房产证是新办的，初审人员盛海威查验相关证件后提出无抵押无查封符合转移条件的意见，交给我复审。我根据初审意见送到王文瑞那审批。只要是国有土地上的房屋就可以办理转移登记，房管分局对于出让或划拨没有做出区别。
\---证明房管中心平桥分局工作人员在受理付伟申请办理转移登记时未审查付伟的划拨土地是否交纳了土地出让金。
5、证人陈俊（羊山新区规划管理局副局长）的证言证实：羊山新区规划局从来没有为私人办理过建设用地规划许可证。戴庙村一组用地是铁路防护绿地。经信阳市政府同意报人大审批调整后才可以批准建设用地规划许可。
6、证人周兴光证实：介绍付伟与王文瑞认识，并请王文瑞对付伟办证提供方便。
（三）被告人的供述
（1）被告人王文瑞的供述
申请受理办理房产证由当事人向行政审批中心房管窗口提出申请，由窗口工作人员查验手续后，符合条件的予以受理。付伟的办证申请从审批表上看是由杨爱华受理的，复审是产权所所长李政复审的，他们初审、复审合格后报我审批的，我看都签合格便签字同意。付伟的房屋办理房屋产权后，其房屋交易也是在我局服务窗口办理的，程序和办证程序一样，也是经过申请、受理、初审、复审、终审，也是我签字同意的，具体是谁受理初审的我记不清了，复审是由交易所所长胡思琴进行的，她审查合格以后报我审批，我看初审、复审都合格后签字同意的。我们按照《房屋登记办法》的规定，要求申请人提供相关材料，如果材料符合要求就受理并按程序办理，我们不对材料的内容进行实质审查。2006年开始任平桥区房管局副局长，一直分管产权所和交易所。我们也是按照地域划分的管辖范围，按照《房屋登记办法》的规定，所在地市需要办理房产手续的到该地市房管管理部门办理，信阳市只有一个房产管理部门就是信阳市房管中心，平桥房管分局只是受市房管中心委托办理。在2006年我刚开始到平桥房管局任副局长的时候，那时平桥区房管局管辖平桥区、羊山办事处、楚王城、前进等区域，后来羊山新区慢慢扩大，并逐渐建立相应的职能部门，我们就没有再受理羊山新区的办证申请了。但是这个也没有见具体的文件规定，实践中我们是这样操作的。这个文件（市长办公会会议纪要（2010）1号）这个文件我以前看过。我不知道戴庙居委会一组是否属于我们管辖，我就是按照以前的工作惯例办理的。我从审核表上看初审、复审的意见符合登记条件，我就签字同意的。我只是对形式进行审查。平桥区是2010年11月以后开始对300平米以上的住宅在办理房屋产权初始登记时要求申请人提供人防部门的审批文件的。在付伟办证的过程中，没有人为其办证向我打过招呼或者请客送礼。
被告人王文瑞关于不知道戴庙居委会一组是否属于自己局管辖，其就是按照以前的工作惯例办理的辩解是不能成立的，信阳市人民政府市委办公会议纪要（2010）1号文件、中共信阳市委信发（2004）5号《中共信阳市委、信阳市人民政府关于羊山新区、信阳工业城、南湾管理区管理体制及事权界定的通知》、信阳市羊山新区管理委员会文件信羊政文（2006）39号《羊山新区管委会信阳市房管局关于羊山新区房产管理职能界定会议纪要的通知》三份书证已明确戴庙居委会一组的房屋行政管理权属羊山新区房管局所有，《房屋登记办法》第四条规定“房屋登记，由房屋所在地的房屋登记机构办理”，被告人王文瑞为付伟房屋办证行为属于超越职权的行为。
（2）被告人李政的供述
我任产权所所长的职责是办理房屋产权的初始登记、变更登记、更正登记的复审。我们的工作流程是申请人先申请，测绘人员去测绘，测绘符合条件以后窗口工作人员受理后进行初审，初审合格后由我复审，我复审合格后报主管局长王文瑞终审，终审合格后记入登记簿，缮证，发证。
付伟办证的经过是2010年记不清是9月份还是10月份，早晨在大厅内，王局让我安排二个人去戴庙村测量房屋进行产权登记，我就安排了杨爱华和余军去测量的。杨爱华和余军去后，过了一会儿，杨爱华给我打电话说这是戴庙一组的土地，土地证上面写的有羊山新区，我说先丈量，回来再说，因为测绘时我们哪儿都可以测量。杨爱华以前没办过那儿的房屋产权初始登记。她认为羊山新区不归我们管辖，羊山新区的房屋产权初始登记不归我们管，应由羊山管。实际上羊山新区戴庙一组的房屋产权初始登记不归我们管。2010年1月22日市政府会议纪要明确规定了羊山新区戴庙一组的房屋产权初始登记不归我们管。杨爱华他们测量以后回到大厅，晚上一起出去吃饭了，王局喊我去的，当时还有杨爱华，余军，是为了给付伟测量房屋一事吃的饭。我不知道谁请的客。当时还有别人，王文瑞认识，我认不到。我不知道付伟参加没有，因为到现在我还不认识付伟。吃饭时没有谈公事。吃完饭有十几天后，杨爱华把付伟初始登记的相关材料报到我那儿去，杨爱华在初审表上填的是初审合格，让我复审。她也没有提出异议，也没有说什么。我在复审中发现我土地证是羊山新区发的，地址在戴庙一组，按规定不属于我们办证管辖，第二天我就把付伟办证的相关材料报到王文瑞行政服务大厅四楼他的办公室处去问问情况，我把发现的问题向他提出来，我想不起来他怎么说的，他同意了，说可以办，我就回到我办公室在复审上签的“符合登记条件”，然后把材料报到王文瑞处，王文瑞签的“按规定办理”。他签完以后，别的工作人员就给付伟办了产权初始登记，并把证发给了付伟。像这种情况付伟一共办了24套，都是我签的复审，王文瑞签的终审。付伟不符合在平桥办证的条件，我给其办证是领导王文瑞安排的，不办就是不听领导的话。王文瑞在付伟没有申请之前就安排让我安排二个人去戴庙一组给付伟的房屋进行测绘。当时我就安排让杨爱华二人去测绘的，我也没问王文瑞为何去那儿测绘。因为测绘是都可以的。再来就是我在复审中发现不为我们管辖而去问王文瑞时，王文瑞安排我签的“复审合格”。
根据信房办（2009）86号文规定，我们局长陈学志明确让我们签署“把人防手续作为办证的前置条件”，我们在2009年10月份实行的这份文件，在付伟办证中我在复审中发现付伟没有人防手续。我向王文瑞请示了，提出了付伟没有人防手续的事情，王文瑞说“那是戴庙的”，市内发的文件是只作为商品房预售的前置条件。王文瑞说的意思就是可以办理，我就按王文瑞的意思给付伟办理了复审“符合登记条件”的意见。在给付伟办理房屋产权初始登记中，我发现一是土地在戴庙村一组，土地证是羊山国土局发的，不归我们局管辖，二是没有人防手续。不符合任何一项条件，我们都不应当受理。我把手续拿到王文瑞处问过后，他同意办理，我才签的。是领导王文瑞安排的，所以我没有坚持原则，最终在复审中签字同意了。
被告人李政如实供述了自己的罪行，承认在明知自己局没有管辖权的情况下，听领导安排没有坚持原则，违规越权为付伟办理了房产证。
本院认为，被告人王文瑞、李政身为国家机关工作人员，在明知付伟所建房屋位于信阳市羊山新区前进办事处戴庙居委会一组，不属本单位办证职权范围，且付伟申请房屋初始登记没有缴纳防空地下室易地建设费的情况下，仍然违规越权同意为付伟办理了产权证，导致付伟所建房屋在没有任何合法手续的情况下进行了交易，致使该宗土地出让金479716元，人防空地下室易地，建设费147613.40元流失，给国家造成重大损失，其行为均构成滥用职权罪。公诉机关指控的事实清楚，证据充分，罪名成立。被告人李政接到侦查人员的电话通知后，自动到案，并如实供述了自己的罪行，是自首，且犯罪较轻，可以免除处罚。辩护人关于“人防费、土地出让的流失与二被告人的行为之间不存在刑法上的因果关系，本案事实不清，证据不足，二被告人无罪”之意见，经查二被告人在履行职务过程中，违反规定，超越职权，为付伟开发的违法建筑办理了房屋所有权证，二被告人的滥用职权行为与造成国家防空地下室易地建设费、土地出让金的重大财产损失之间有一定的因果关系，但所起作用相对较小，且犯罪情节轻微，不需要判处刑罚，依法可免予刑事处罚，故辩护人的上述辩护意见，不予采信。根据二被告人的犯罪事实、性质、情节和对于社会的危害程度，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第三十七条、第六十七条第一款之规定，判决如下：
一、被告人王文瑞犯滥用职权罪，免予刑事处罚。
二、被告人李政犯滥用职权罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向河南省信阳市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 张万汶
人民陪审员 马 旭
人民陪审员 潘明荣
二〇一二年八月十日
书 记 员 彭 洁