湖北省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）鄂行终273号
上诉人（原审原告）湖北洁达环境工程有限公司。住所地：湖北省荆州市沙市区北京路***号。
法定代表人李献明，总经理。
被上诉人（原审被告）荆州市人民政府，住所地：湖北省荆州市沙市区江津路257号。
法定代表人崔永辉，市长。
上诉人湖北洁达环境工程有限公司（以下简称洁达公司）诉被上诉人荆州市人民政府土地权属争议决定一案，不服湖北省荆州市中级人民法院（2017）鄂10行初29号行政裁定，洁达公司不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。向本院提起上诉。
原审法院审理查明：
洁达公司与海南省天池实业公司（以下简称天池公司）争议土地位于荆州市××××中段，面积为37.84平方米，现由天池公司实际使用。
洁达公司现使用土地系从原沙市纺织物资总公司（以下简称纺织公司）受让取得。1988年1月5日，纺织公司经清理登记取得北京路中段624.1平方米土地使用权。清理登记资料显示，争议土地不包含在其权属范围内。1993年初始登记时，荆州市国土资源局（以下简称市国土局）将争议土地登记给了纺织公司。1999年12月23日洁达公司与纺织公司签订土地房产转让协议，并办理了出让土地使用权审批手续，出让面积482.03平方米（含争议土地），该变更登记资料显示地籍调查表上相邻单位即天池公司未予签字。2001年，市国土局为洁达公司办理了包含争议土地在内的土地使用权证。
天池公司现使用土地系从原沙市电子工业供销公司（以下简称电子公司）受让取得。1989年电子公司经清理登记并发证，清理发证资料上显示，争议土地包含在其权属范围内。1990年电子公司办理了争议土地上房屋的所有权登记。1995年，天池公司与电子公司签订合作协议，并办理了用地审批手续。在1995年的用地审批图中显示，争议土地包含在天池公司权属界限范围内。后在建设规划过程中，有关部门将争议土地规划为消防通道。1997年市国土局为天池公司办理了不包含争议土地的土地使用权证。
两公司因争议面积37.84平方米的土地使用权权属及相关的登记行为等产生了多次民事和行政诉讼。2004年6月2日，荆州市沙市区人民法院作出（2003）沙民初字第372号民事判决书，判决第一项内容是将位于北京路85-87号之间37.84平方米（争议面积）的土地使用权，返还给荆州市洁达化学清洗实业公司。2004年8月20日，荆州市中级人民法院作出的（2004）鄂荆中民四终字第38号民事判决书，判决驳回上诉，维持原判。
2005年6月20日，荆州市沙市区人民法院作出（2005）沙行初字第23号行政判决书，判决撤销被告市国土局及第三人荆州市人民政府2001年12月29日给第三人荆州市洁达清洗工程有限公司颁发的地号为020703003号国有土地使用权证。市国土局提出上诉，2005年11月9日，荆州市中级人民法院作出（2005）鄂荆中行终字第39号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。
2013年7月29日，荆州市人民政府作出土地权属争议案件不予受理决定书。洁达公司不服，提起行政诉讼。2015年1月26日，湖北省荆州市荆州区人民法院作出（2014）鄂荆州区行初字第10号行政判决书，判决撤销荆州市人民政府作出的土地权属争议案件不予受理决定书，责令荆州市人民政府重新作出具体行政行为，驳回洁达公司请求判令荆州市人民政府对洁达公司位于沙市区北京路85号面积37.84平方土地进行登记颁证的诉讼请求。洁达公司和荆州市人民政府不服，提出上诉。2015年5月19日，荆州市中级人民法院作出（2015）鄂荆州中行终字第00019号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。
2017年7月21日，荆州市人民政府作出1号土地权属争议决定，认定沙市区北京路85号位于洁达公司与天池公司之间的37.84平方米土地使用权属天池公司。原告洁达公司不服荆州市人民政府作出的上述决定，遂向荆州市中级人民法院提起行政诉讼。
原审法院另查明，原荆州市洁达化学清洗实业公司于1992年成立，系集体性质，2003年10月改制后更名为荆州市洁达清洗工程有限公司。2005年11月17日，荆州市洁达清洗工程有限公司变更为湖北洁达清洗工程有限公司。2007年11月29日，湖北洁达清洗工程有限公司变更为湖北洁达环境工程有限公司。
原审法院认为，本案争议的主要焦点是原告洁达公司不服被告荆州市人民政府作出的1号土地权属争议决定，是否必须先向行政机关申请行政复议。荆州市中级人民法院作出的（2004）鄂荆中民四终字第38号生效民事判决已经认定将位于北京路85-87号之间37.84平方米（争议面积）的土地使用权，返还给荆州市洁达化学清洗实业公司即本案中的原告洁达公司。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十八条规定，各级人民政府或人民法院已依法处理的土地权属争议，按处理决定确定土地所有权或使用权。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款之规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。本案中，原告洁达公司认为自己依法取得的土地使用权受到侵犯，应当依法先申请行政复议，不能直接向人民法院提起行政诉讼。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（五）项之规定，未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。虽然被告在作出的1号土地权属争议决定中，告知洁达公司的救济途径表述为“如不服本决定，可依法申请行政复议或提起行政诉讼”，但是被告的诉权告知行为违反了行政复议法的上述规定，本案属于必须复议前置的案件，对此应予以纠正。关于洁达公司“请求法院判令被告对原告位于沙市区北京路85号面积37.84平方米土地使用权属进行登记颁证”的诉讼请求是否应该支持的问题。《不动产登记暂行条例》第六条规定，国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作。县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。因此，原告洁达公司的该项请求，应待权属争议纠纷解决后，再向不动产登记机构申请办理，被告不具有直接登记颁证的职权，对洁达公司该诉请本院不予支持。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（五）项之规定，裁定驳回原告湖北洁达环境工程有限公司的起诉；一审案件受理费50元，退还湖北洁达环境工程有限公司。
洁达公司上诉称，被上诉人作出的土地权属争议决定适用《中华人民共和国土地管理法》第16条的规定，该条款第三款明确规定，当事人对有关人民政府的处理决定不服，可以自接到处理决定通知之日起30日内，向人民法院起诉。原审裁定适用《中华人民共和国行政复议法》第30条的规定，认为本案应当复议前置并驳回起诉是错误的。请求二审法院撤销原审裁定，指定异地人民法院审理本案，判令被上诉人承担本案诉讼费。
荆州市人民政府辩称，本案争议土地处理决定内容适当，上诉人认为土地处理决定侵犯其合法权益，应先行申请行政复议。原审裁定结果正确，请求驳回上诉，维持原裁定。
本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”该规定与《中华人民共和国土地管理法》第十六条第三款的规定不一致。土地管理法于2004年8月28日经十届全国人大常委会第十一次会议第二次修正，行政复议法于2009年8月27日经十一届全国人大常委会第十次会议修正。在位阶相同的法律对同一问题规定不一致的情况下，根据后法优于前法的法律适用原则，行政复议法的效力优先于土地管理法。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第二款规定：“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”因此，行政复议法关于复议前置问题的特别条款效力显然更高。根据前述规定，对于自然资源的所有权或者使用权权属争议，当事人对行政机关所作的确权决定不服，须经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼。本案中，上诉人洁达公司认为被上诉人荆州市人民政府土地权属争议处理决定，侵犯其已经依法取得的土地使用权，须经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，驳回洁达公司的起诉并无不当。洁达公司的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：
驳回湖北洁达环境工程有限公司的上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 徐 飞
审 判 员 吴 晋
审 判 员 谢 明
二〇一八年五月四日
法官助理 赵静雯
书 记 员 王 营