山东省青岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）青行终字第143号
上诉人（一审原告）：刘美霞。
被上诉人（一审被告）：莱西市公安局。
法定代表人：张方宝，局长。
委托代理人：赵雷，莱西市公安局南墅派出所科员。
委托代理人：周淑娟，莱西市公安局复议应诉科科员。
刘美霞诉莱西市公安局治安行政处罚一案，山东省莱西市人民法院于2015年2月10日作出（2015）西行初字第7号行政判决。一审原告不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年4月21日在本院第十五法庭公开开庭审理本案。上诉人刘美霞，被上诉人莱西市公安局的委托代理人周淑娟、赵雷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案行政争议形成过程如下：莱西市公安局认定刘美霞到北京中南海周边地区非正常上访，扰乱公共场所秩序。于2014年9月25日作出西公（南）行罚决字（2014）00023号《行政处罚决定书》。刘美霞不服，向法院提起行政诉讼。
一审法院查明：2014年9月24日上午11时许，刘玉景、孙玉华、肖斌善、刘美霞、刘成岗五人到北京市中南海周边地区非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所民警查获并予以训诫。训诫内容包括：《中华人民共和国集会游行示威法》第二十三条、第二十七条，《信访条例》第十八条、第二十条的具体条文以及“中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，你应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理”。同日12时，莱西市公安局接府右街派出所通报遂予以立案。经调查取证，莱西市公安局认定刘美霞的前述行为已构成扰乱公共场所秩序，于次日对刘美霞作出行政拘留五日的行政处罚决定，并依法送达了行政处罚决定书，现该处罚决定已执行完毕。刘美霞不服，于2014年12月17日提起行政诉讼。
一审法院认为，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”。根据上述规定，被告对该案具有管辖权，作出处罚决定于法有据，行政主体适格。
中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集。被告依据当事人陈述、青岛市信访局《工作说明》、北京市公安局西城分局训诫书等证据，认定原告到中南海周边地区上访的行为已构成扰乱公共场所秩序，事实清楚、证据充分。被告履行了受理、调查取证、作出具体行政行为、送达等程序，执法程序合法。
《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。被告依据上述规定，作出西公（南）行罚决字（2014）00023号《行政处罚决定书》适用法律正确。
综上，被告作出的西公（南）行罚决字（2014）00023号《行政处罚决定书》行使职权正当，认定事实清楚、处罚程序合法、适用法律正确、处罚内容适当，原告的诉讼请求，无事实和法律依据，不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：一、驳回原告要求撤销被告作出的《行政处罚决定书》的诉讼请求。二、驳回原告要求被告赔偿经济损失5000元、名誉损失50000元、精神损失50000元的诉讼请求。案件受理费50元，速递费60元由原告刘美霞负担。
刘美霞不服一审判决，上诉称：一、上诉人只是在向中南海行进过程中，在过安检时被截留，并未表现出任何上访的行为。想去上访和正在上访，是完全不同的概念，法律并不惩罚思想犯。上诉人被劝阻后即离开天安门地区，不存在情节严重的问题。按照《信访条例》的规定，在中南海地区走访、滞留或聚集，不听劝阻，情节严重的，公安机关才能依据《治安处罚法》的规定予以处理。被上诉人需要证明的是“上诉人具体干了什么”，然后根据干了什么，再去定性行为性质。因此，被上诉人认定上诉人有违法事实，属于证据不足。二、该案不属于被上诉人管辖。《行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上人民政府的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。《公安机关办理行政案件程序规定》是公安部门的规章，不属于法律和行政法规，其规定明显与上位法相矛盾人民法院审理行政诉讼案件，适用法律法规和地方法规，参照规章。被上诉人适用上述规定管辖本案，明显存在问题。一审法院对上诉人提出的上述问题视而不见，显然是错误的。综上，请二审法院依法撤销一审判决，撤销被上诉人作出的处罚决定。
被上诉人辩称：一、《信访条例》第十八条规定，信访人员采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、不允许信访人员滞留或聚集。上诉人为达到给地方政府施压目的，不听信访人员的劝阻，伙同五人越级到北京中南海周边聚集，非正常上访，扰乱了该地区的秩序，属于情节严重的情形。上述事实由提交法院的证据予以证实。二、《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，“行政处罚由违法行为发生地的县级以上人民政府的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款规定，“治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定“行政案件应当由违法行为发生地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。”据此，被上诉人具有管辖权。综上，请二审法院依法驳回上诉人的诉讼请求，维持原判。
二审庭审中，合议庭确定案件的审理重点是：一、被上诉人是否有权作出诉争行政处罚决定；二、被上诉人作出的诉争处罚决定是否合法。
各方当事人对审理重点的意见均与其上诉意见和答辩意见一致。
各方当事人在一审中提供的证据已随案移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为：
一、关于被上诉人是否有权作出诉争行政处罚决定的问题。上诉人因涉嫌到中南海周边信访，该行为属于违反治安管理行为。因此，对其进行行政处罚应适用《中华人民共和国治安管理处罚法》。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款规定，“治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定“行政案件应当由违法行为发生地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。”据此，本院认为，被上诉人对该案具有管辖权，有权对上诉人依法作出行政处罚决定。
二、关于被上诉人作出的诉争处罚决定是否合法。上诉人认为其到北京中南海上访，但并未扰乱公共秩序行为。被上诉人作出的处罚决定认定事实不清，适用法律错误。本院认为，结合被上诉人提交的2014年9月25日对上诉人等人签字确认的讯问笔录、北京市公安局西城分局于2014年9月24日作出的训诫书、中共青岛市委、青岛市人民政府信访局驻京办公室于2014年9月24日作出的工作说明、莱西市政府相关信访单位工作人员于2014年9月24日、25日作出的工作说明，能够证明上诉人等人在2014年8月份已经到过北京相关部门进行了信访，但为了使自己上访的影响更大，给当地政府施加压力，明知到中南海周边上访是违法行为，仍不听劝阻，于2014年9月24日执意前往中南海地区进行非正常上访，被北京公安局西城分局府右街派出所民警在中南海周边查获、书面训诫，并被送到马家楼分流中心。可见，上诉人等人的上述行为已经严重影响中南海周边公共秩序。被上诉人根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第（二）项规定，对其作出行政拘留五日的处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确。
综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人负担
本判决为终审判决。
审 判 长 蒋金龙
代理审判员 林 桦
代理审判员 姜孝水
二〇一五年五月十三日
书 记 员 王 崧
书 记 员 刘 佳