广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）粤高法行终字第250号
上诉人（原审原告）：邓初胜，男，住广东省乐昌市。
上诉人（原审原告）：邓喜顺，男，住广东省乐昌市。
上诉人（原审原告）：张福荣，男，住广东省乐昌市。
上诉人（原审原告）：邓雄，男，住广东省乐昌市。
上诉人（原审原告）：张洪昌，男，住广东省乐昌市。
上述上诉人的共同委托代理人：彭美莲，广东百姓信律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：乐昌市人民政府。住所地：广东省乐昌市公主路*号。
法定代表人：罗海俊，市长。
委托代理人：廖胜余、朱彩娟，均为乐昌市山林纠纷调处办公室工作人员。
原审原告：邓春生等15人。
原审第三人：乐昌市龙山林场。住所地：广东省乐昌市廊田镇。
法定代表人：林军，场长。
委托代理人：邹卫民，男，住广东省乐昌市，系乐昌市龙山林场副场长。
原审第三人：乐昌市廊田镇东庄村民委员会。
法定代表人：邓传发，主任。
原审第三人：乐昌市廊田镇东庄村民委员会大石脚第七村民小组。
负责人：刘水金，组长。
原审第三人：乐昌市廊田镇东庄村民委员会大石脚第十一村民小组。
负责人：张勇军，组长。
原审第三人：乐昌市廊田镇东庄村民委员会大路下村民小组。
负责人：张金荣，组长。
上诉人邓初胜、邓喜顺、张福荣、邓雄、张洪昌因诉被上诉人乐昌市人民政府、原审第三人乐昌市龙山林场（下称龙山林场）、乐昌市廊田镇东庄村民委员会（下称东庄村委会）、乐昌市廊田镇东庄村民委员会大石脚第七村民小组（下称大石脚第七村小组）、乐昌市廊田镇东庄村民委员会大石脚第十一村民小组（下称大石脚第十一村小组）、乐昌市廊田镇东庄村民委员会大路下村民小组（下称大路下村小组）林业行政裁决纠纷一案，不服广东省韶关市中级人民法院作出的（2013）韶中法行初字第80号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院认为，1984年9月24日第六届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过的《中华人民共和国森林法》第三条第二款规定：“全民所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认所有权或者使用权。”这表明，林木、林地的所有权和使用权并非自然取得，也不因当事人之间的处分便自动产生权属确立或者变更的法律效力。依照国家法律的规定，林木、林地权属的确定或者变化，必须报请县级以上人民政府审核确认后，经过登记造册、核发证书等程序，才能发生法律效力。原国家林业部发布的《林木林地权属争议处理办法》第六条规定：“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据。”《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条第一款规定：“县级以上人民政府依法核发的林权证，是处理林权争议的依据。”因此，邓初胜等二十人称争议之林木属其所有，应当提供经依法登记的林权证证明其权属。由于邓初胜等二十人未提供林权证证明其依法享有林木的所有权，故按照规定邓初胜等二十人所称所有权并未经审核及登记造册，未发生法律确定效力，此其一。其二，经庭审询问，邓初胜等二十人称争议之林木所在林地不属于邓初胜等二十人自留山或者承包责任山，现争议各方对争议之林地在原乐昌县人民政府填发的乐林权字NO.0009148《山权林权所有证》登记的“持证单位”为“东庄大队七、十一队……”登记“山名”为“石古岭、湖桐窝口、石子岐、大坪子”、登记“山名”为“石子岗、高夫岭、长岐”的范围内无异议。可见，争议之林木所在林地的所有权和使用权均不属于邓初胜等二十人。其三，原乐昌县二轻局局长廖长生证明1987年该局在东庄大队搞造林绿化点花费5万元购买杉树苗、美国松苗、马尾松米等绿化种苗，直接送去大队，由大队用工种植等事实，明确了1987年在争议地种植林木并非邓初胜等二十人投资种植，邓初胜等二十人在乐昌市人民政府调处期间亦未提供证据说明有关单位与其另外签订了造林协议或合同，说明存在特殊情况。因此，根据1986年4月28日国务院批准、1986年5月10日林业部发布的《中华人民共和国森林法实施细则》第七条有关“各级人民政府应当按照《国务院关于开展全民义务植树运动的实施办法》的规定，组织全民义务植树。”的规定及1982年2月27日国务院常务会议通过《国务院关于开展全民义务植树运动的实施办法》第五条有关“使用义务劳动，在国有土地上栽植的树木，林权归现在经营管理这些土地的单位所有；没有明确经营管理单位的，由当地政府指定的部门、单位所有。在集体土地上义务栽植的树木，林权归集体单位所有。如果情况特殊，另有协议或合同，按协议或合同的规定办理。对林权所有单位，县以上人民政府要发给证书，切实保障其合法权益。”的规定，乐昌市人民政府确认争议之林木不属于邓初胜等二十人所有，有依据。
至于邓初胜等二十人起诉称按照“谁种谁有”的政策，该林木当属其个人而非集体所有等，经查不能成立，因为本案邓初胜等二十人种植林木并非自主并投资造林。相关证据表明，邓初胜等二十人所种林苗，属于他人提供的树苗，且属在人民政府按照《国务院关于开展全民义务植树运动的实施办法》的要求组织全民义务植树运动的情况下所进行的义务植树。所以，邓初胜等二十人以“谁种谁有”政策主张林木归其所有，理据不足。而且，邓初胜等二十人在诉讼期间提供的两份证人证言，与本案相关材料所反映的事实不符；既然刘树森知道争议林木属于“邓初胜等人所有”，却还要在1988年10月、1988年11月与龙山林场签订《租山造林合同》和《有关合作造林林地现有浮材的处理协议》擅自处理他人幼林，并领取了龙山林场支付的幼林补偿，存在矛盾。由此可见，邓初胜等二十人提供的证人证言与相关证据材料之间存在矛盾，不应采信。
综上所述，争议的林木不能确认为原告邓初胜等二十人所有，乐昌市人民政府认定争议之林木不属于原告邓初胜等二十人所有证据确凿，适用法律、法规正确。原告邓初胜等二十人起诉请求撤销该具体行政行为理由不充分，不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回原告邓初胜等二十人的诉讼请求。
邓初胜、邓喜顺、张福荣、邓雄、张洪昌不服一审判决，向本院提起上诉称：1、被上诉人作出的乐府林决字（2013）06号《林木权属争议处理决定书》的主要证据是龙山林场与东庄村委会签订的《租山造林合同》及公证书、《有关合作造林林地现有浮材的处理协议》及刘树森领取补偿款的收款收据，但合同中被处置的林地的所有权人没有授权和追认上述东庄村委会与龙山林场签订的《租山造林合同》，也没有收到和使用过补偿款。因此，上述合同和协议应当是无效的。2、没有证据证明上诉人种植林木的行为是“公派”而非自主，原审法院仅根据树苗是原乐昌县二轻局免费提供的就认为上诉人种树是义务植树行为，而作出错误的判决。综上，请求二审法院撤销原审判决及乐府林决字（2013）06号《林木权属争议处理决定书》，判令乐昌市人民政府重新作出争议林木归上诉人所有或补偿上诉人49万元劳动报酬的处理决定。
被上诉人乐昌市人民政府答辩称：1、龙山林场与东庄村委会于1988年签订的《租山造林合同》和《有关合作造林林地现有浮材的处理协议》是在特定历史条件下所签订的合同。东庄村委会作为“消灭荒山，造林绿化”活动的组织者，虽然不是租山造林林地的所有权人，但合同和协议中所涉及的“山主”均已明确是“山林发证”单位，即是持有租山造林林地所有权证《山权林权所有证》的大石脚村小组、大路下村小组。因此，在签订合同和协议时，东庄村委会实际是代表了“山主”单位，即林地所有单位的大石脚村小组和大路下村小组，该两村小组也一直未对租山造林提出异议。故东庄村委会代表大石脚村小组和大路下村小组与龙山林场签订的《租山造林合同》和《有关合作造林林地现有浮材的处理协议》是合法有效的。2、在现争议范围内确实有邓初胜等二十人于1987年所种的新造幼林，但根据协议的约定，龙山林场对这些新造幼林已作了一次性补偿，补偿后由龙山林场进行抚育管理，因此，这些新造幼林的林木权属发生了变化，应属龙山林场和大石脚村小组、大路下村小组按比例共有。同时根据合同第一条约定，新造幼林的补偿款是补偿给“山主”即山权单位，而不是补给邓初胜等二十人个人。3、邓初胜等二十人当时的种树行为是属“大队派工”而不是邓初胜等二十人的个人行为，其行为代表的是当时的大队，与粤发（1985）40号《中共广东省委、广东省人民政府关于加快造林步伐，尽快绿化全省的决定》中有关“为了加快造林步伐，尽快绿化广东，要在全省范围内深入持久地开展宣传教育和发动群众的工作，使全省人民认识到，造林绿化，人人有责，从而积极参加造林绿化、义务植树和植纪念林等活动，自觉地为加速绿化广东做贡献。”的要求是相符合的。至于邓初胜等二十人当时种植的劳动报酬应否另行补助、由谁补助，属另一法律关系。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人龙山林场答辩称：1、上诉人邓初胜等人提出林地林木权属争议的范围是我林场与东庄村委会签订的《租山造林合同》中规定的造林范围，该合同是合法的。我林场经营和管理至今已有25年。2、2013年10月21日我林场对该林地的林木对外进行公开招标，中标人罗松荣取得该林地林木的经营所有权。3、相关裁决书均明确了该林地的林木权属为龙山林场所有。综上，乐府林决字（2013）06号《林木权属争议处理决定书》是公平公正的，请求二审法院依法予以维持。
原审第三人东庄村委会、大石脚第七村小组、大石脚第十一村小组、大路下村小组均未提交书面答辩意见。
本院经审理查明：上诉人邓初胜等人与原审第三人龙山林场争议的标的为林木所有权。林木权属争议地座落于广东省乐昌市廊田镇行政辖区范围内，四至为：东至高夫岭山岭、南至防火线、西至石子岐、北至石子岐，面积约为400亩，内有松、杉等林木。
1981年10月3日，原乐昌县人民政府填发了乐林权字NO.0009148《山权林权所有证》，第一联（持证人存）、第三联（县存档）登记的“持证单位”为“东庄大队七、十一队……”，该证第一栏登记的内容为：“山名：石古岭、湖桐窝口、石子岐、大坪子”，“面积：150亩”，“四至：东至神冲田，南至尖竹埂田至湖桐窝田直到下石子岐下垅横冲至田，西至石子岐下垅田，北至去石子岐路（进下垅）”，“备注：油茶、松山、杉山、柑场”；第二栏登记的内容为：“山名：石子岗、高夫岭、长岐”、“面积：1500亩”、“四至为：东至尖竹埂软坳直至三个岭埂对打樁限至白鱼坑下两水夹经处、南至白鱼坑和石子岐坑两水夹经处、西至石子岐垅坑直下两水经处、北至胡桐窝田打垅软坳至石子岐下垅田”。该案林木权属部分争议范围在该权属证范围内，对此各方当事人均无异议。
根据粤发（1985）40号《中共广东省委、广东省人民政府关于加快造林步伐，尽快绿化全省的决定》，1987年原乐昌县号召全民动员，各单位对口挂点责任制以消灭荒山、造林绿化。其中东庄村委会造林任务面积约1500亩，造林树苗由对口挂点的原乐昌县二轻局无偿提供，造林用工由东庄村委会统筹安排。在原乐昌县二轻局提供近五万元树苗，把树苗运至东庄村委会后，由东庄村委会动员包括上诉人等人在内的村民进行造林，其中上诉人在林木权属争议范围内种植了部分幼林。
1988年，在原乐昌县农委、乐昌县林业局、廊田镇人民政府的主持下，廊田开发区规划组对廊田镇当时所存的万亩荒山进行了造林规划，并于1988年9月10日形成了《廊田镇万亩荒山造林规划说明》，该规划把廊田镇当时所存的万亩荒山分为三个片，其中第一片为“石子岐”（即现林木权属争议范围所在的一片）。1988年10月14日，为了迅速消灭荒山，龙山林场（甲方）与东庄村委会（乙方）、原乐昌县廊田镇早禾田村民委员会（乙方）、原乐昌县林业局和廊田镇人民政府分别作为甲方和乙方的上级主管单位签订了《租山造林合同》，由龙山林场在现有廊田镇所属石子岐约5925亩（其中南端1039亩与曲江有争议）的荒山进行规划造林。该合同约定：“一、租山造林的四至界限：‘东：曲江火线；南：曲江火线至双电杆的山岐至乌龟坑至两水夹金；西：石子岐为界；北：东庄村委果场上石子岐大路起沿山脊向东，再下至田面，田面至大岭头坳，再沿小路上屙屎坳顶，倒水后南至鸡笼粉坳高平田，再至闷冲坑沿坑底西山冲口出的南面山岭至窝坑拱桥上，阿寮冲岐上至曲江县界。’凡划归租山造林的山岭，山权归原山主，林权、经营权、管理权属甲方。二、租山造林年限为陆拾年，分成比例，按在承包期间营造的林木间伐，主伐总收入（除国家税费）的15％、85％分成，乙方占15％，甲方占85％。甲方只管分成的总数，具体分成数到山主由乙方分数。……六、凡划归租山造林的山岭，现有部分残林、浮材，由甲乙双方实地踏看一次性补款48000元。原有新造林，按造林的一般单价（即造林劈山，挖带或打穴，抚育次数）一次性补助给乙方。……”经核实，该合同四至界限包括了现存在林木权属争议的范围，租山造林范围内的林地权属归上诉人等人所在的村民小组集体，亦即上述条款所称的“原山主”、“山主”，对此争议各方均无异议。合同签订后，龙山林场对该租山范围内原有残林浮材一次性作价并补偿给了乙方，其后龙山林场在该范围内植树造林及管护。
1988年11月20日，龙山林场（甲方）与东庄村委会（乙方）就已划范围内原有幼林签订了《有关合作造林林地现有浮材的处理协议》，该协议约定：“一、乙方石子岐一带所划合作造林范围的部分幼林，由甲乙双方和乙方主管部门（廊田镇政府）到现场实地踏看，按照幼林生长情况，目估由甲方一次性补助给乙方主管部门（廊田镇政府），再由镇政府根据山主提交的有效证据落实后拨给村委，由村委根据山林发证，具体发放到山主。甲方只管总数，不管小数。二、现有幼林（包括杉、松幼林）补助后，由甲方进行抚育管理，今后砍伐乙方仍按荒山造林合同参加比例分成，即甲方得捌点伍成，乙方得壹点伍成。三、原定的一九八八年十月十四日租山造林合同，不因本协议而继续生效。……”根据上述约定，龙山林场已对上诉人等人于1987年在租山范围内所种的新造幼林一次性作价补偿。
2013年6月13日，邓初胜等二十人向乐昌市人民政府提出申请，认为龙山林场在石子岐一带砍伐林木的行为，侵占了其在本村的荒山（地名石子岗、长岐山）种植的410亩林木，要求龙山林场按市场价格赔偿95万元。
2013年6月26日，乐昌市人民政府作出乐府林决字（2013）06号《林木权属争议处理决定书》，认为：龙山林场与东庄村委会于1988年签订的《租山造林合同》和《有关合作造林林地现有浮材的处理协议》是在“消灭荒山，造林绿化”特定的历史条件下所签的合同，当时带有一定的行政强制性的因素，东庄村委会当时作为“消灭荒山，造林绿化”活动的行政组织者和推动者，虽然其不是租山造林林地的所有权人，但合同和协议中所涉及的“山主”均已明确是“山林发证”单位，即是持有租山造林林地所有权证《山权林权所有证》的大石脚村小组和大路下村小组集体，因此在签订合同和协议时东庄村委会作为合同和协议的乙方，实际是代表了“山主”单位，即林地所有单位的大石脚村小组和大路下村小组集体，该两村民小组一直以来从未对租山造林的事实提出过异议，所以东庄村委会代表大石脚村小组和大路下村小组集体于1988年与龙山林场所签的《租山造林合同》和《有关合作造林林地现有浮材的处理协议》是合法有效的。合同和协议双方的权益依法应受法律保护；在现争议范围内确实有邓初胜等二十人于1987年所种的新造幼林，但根据协议规定，对这些新造幼林龙山林场已作了一次性补偿，补偿后由龙山林场进行抚育管理，因此这些新造幼林的林木权属已依法发生了变化，应属龙山林场和大石脚村小组、大路下村小组集体按比例共有，同时根据协议第一条规定，新造幼林的补偿款是补偿给“山主”即山权单位，而不是补给邓初胜等二十人个人。本争议的关键问题是如何正确理解这些争议的原新造幼苗林的“种植主体”，即如何正确理解“谁种”的问题，即是“代表谁种”的问题。首先，根据1988年9月10日《廊田镇万亩荒山造林规划说明》，现争议范围是属行政规划的合作造林的第一片石子岐，不属于该规划说明第三项“实施意见”中第3条“发动群众自己种植”的范围；其次，邓初胜等二十人种植的树苗是由当时造林对口挂点单位原乐昌县二轻局提供的，作为对口挂点的原乐昌县二轻局，其挂点造林的对象是整个东庄村委会而非某个或某些群众个体，根据该局原主要领导的证明材料“种苗直接送去大队由大队用工种植”，可见邓初胜等二十人当时种树的行为是属“大队派工”而不是其个人行为，其行为代表的是当时的大队，不能适用“谁种谁有”的政策原则，这与粤发（1985）40号《中共广东省委、广东省人民政府关于加快造林步伐，尽快绿化全省的决定》中“为了加快造林步伐，尽快绿化广东，要在全省范围内深入持久地开展宣传教育和发动群众的工作，使全省人民认识到，造林绿化，人人有责，从而积极参加造林绿化、义务植树和植纪念林等活动，自觉地为加速绿化广东做贡献。”的精神也是相符合的。至于邓初胜等二十人当时种植的劳动报酬应否予以另行补助、由谁补助属另一法律关系的问题。综上，决定：1、驳回邓初胜等二十人就现争议范围内的林木权属主张的请求；2、现争议范围内的林木权属归龙山林场和大石脚村小组、大路下村小组集体按《租山造林合同》和《有关合作造林林地现有浮材的处理协议》约定的分成比例共有。
邓初胜等二十人不服，向韶关市人民政府申请行政复议。2013年10月8日，韶关市人民政府作出韶府复决（2013）53号《行政复议决定书》，决定：维持乐昌市人民政府2013年6月26日作出的乐府林决字（2013）06号《林木权属争议处理决定书》。邓初胜等二十人不服，向原审法院提起诉讼，请求：撤销乐府林决字（2013）06号《林木权属争议处理决定书》，判令乐昌市人民政府重新作出处理决定。
本院认为，《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》（2006年12月实施）第十三条规定：“下列材料可作为处理林权争议的参考依据：……（二）能够准确反映森林、林木和林地经营管理状况的有关凭证；……”第二十条规定：“土地改革后营造的林木，按照‘谁造林、谁管护、权属归谁所有’的原则确定林木权属，……”本案中，对乐昌市人民政府确认的《租山造林合同》四至界限包括了现存在林木权属争议的范围、租山范围内的林地权属为上诉人等人所在村小组集体所有，争议各方均无异议。争议的部分林木是上诉人等人于1987年经东庄村委会派工，用原乐昌县二轻局提供的树苗在现林木权属争议范围内种植的，因此上诉人等人当时的种植行为是政府、村民委员会组织，响应上级号召而进行的全民义务植树行为。《国务院关于开展全民义务植树运动的实施办法》（1982年实施）第五条规定：“……在集体土地上义务栽植的树木，林权归集体单位所有。如果情况特殊，另有协议或合同，按协议或合同的规定办理。……”在万亩荒山合作造林规划的特定历史背景下，龙山林场与东庄村委会于1988年先后签订了《租山造林合同》和《有关合作造林林地现有浮材的处理协议》，租用了包括现争议林木所在地的荒山植树造林，明确了租山造林范围内的林地所有权为原山主，即上诉人等人所在的村小组集体，林权、经营权、管理权归龙山林场；亦明确了承包期间砍伐林木的收入分成比例。根据上述合同及协议，龙山林场已对租山范围内的残林浮材、幼林（包括现争议的林木）等一次性作价补偿给山主，并进行经营管理。据此，乐昌市人民政府确定争议范围内的林木权属归龙山林场和大石脚村小组、大路下村小组按约定的分成比例共有并无违反法律规定及合同约定。原审判决驳回邓初胜等二十人的诉讼请求并无不当，本院依法予以维持。
综上，邓初胜、邓喜顺、张福荣、邓雄、张洪昌的上诉理由缺乏事实根据和法律依据，不能成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人邓初胜、邓喜顺、张福荣、邓雄、张洪昌共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘德敏
代理审判员 罗 燕
代理审判员 李穗珍
二〇一四年四月二十九日
书 记 员 李 捷