江苏省徐州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）徐行初字第191号
原告秦凤伟,女,1970年5月9日出生,汉族，住徐州市铜山区。
委托代理人梁笑准，北京大成律师事务所律师。
被告徐州市铜山区人民政府,住所地徐州市铜山区府前路。
法定代表人刘广民，区长。
出庭应诉负责人宗杰，党组成员。
委托代理人吴永华，铜山区法制办工作人员。
委托代理人宋洪成，铜山街道办事处工作人员。
原告秦凤伟诉被告徐州市铜山区人民政府（以下简称铜山区政府）土地事实征收行为违法一案，本院于2015年8月27日立案受理后，依法组成合议庭。本院于法定期限内向被告送达了起诉状副本等诉讼文书，分别于2015年12月16日、2016年2月24日、2016年4月27日依法公开开庭审理了本案。原告秦凤伟的委托代理人梁笑准，被告铜山区政府的出庭应诉负责人宗杰，委托代理人吴永华到庭参加诉讼。因案件鉴定及行政协调需要，依法暂停审限。本案现已审理终结。
原告秦凤伟起诉称，2013年9月30日，被告铜山区政府作出铜政法【2013】103号《铜山区人民政府关于印发<徐州市铜山区大学路房屋征收实施方案>的通知》，依据上述文件，铜山区政府于2013年10月中旬至2013年10月底对铜山区桥上村、徐林村等四个自然村宅基地范围内的土地、房屋及地面附着物进行征收，原告原所有房屋位于徐林村下庄南头（徐林村7队，拆迁编号5-41），在征收范围内。被告铜山区政府实施的土地征收行为，缺乏有效土地征收批准文件，未进行土地征收公告，未依法组织征地补偿登记，未公告征地补偿安置方案，未依法组织实施土地征收行为，已经构成了违法，侵犯了原告的合法权益。提起本案诉讼，请求：1、判决确认被告对原告原居住的房屋所属土地之征收行为违法；2、由被告承担本案诉讼费用。
为支持其诉讼主张，原告向本院提供的证据有：第一组证据：证据1、秦凤伟的常住人口登记卡，证明原告主体适格，是本村村民，属于本案土地征收行为的被征收人；证据2、大学路房屋拆迁项目安置补偿结算领款签字表（徐林）第3页序号77拆迁编号5-41秦凤伟一栏，证明秦凤伟属于涉案土地征收行为的被征收人；证据3、律师调查笔录，证明原告为本村原村民，并在本村有住房，属于本次土地行政征收行为的被征收人。第二组证据：证据4、铜山区政府关于印发《徐州市铜山区大学路房屋征收实施方案》的通知；证据5、徐州市铜山区大学路房屋征收工作现场指挥部会议纪要，证据4、5证明铜山区政府未能在房屋征收实施方案等文件中按照法律规定明确土地征收行为的批复文件和批复机关。根据房地一致原则，铜山区政府所征收土地为桥上、徐林、张窝新村和望城岗以及所涉项目名义为大学路项目；证据6、秦凤伟的大学路房屋征收安置补偿协议，证明区政府实施补偿和所对应的土地征收行为名义是大学路项目；证据7、询问笔录，证明900号批复和4009号批复所针对的征收土地是市立医院以再建的土地，与本案所涉征收土地无关。本案所涉土地征收行为并无江苏省政府关于土地征收的批复。本案所涉土地行政征收行为名义为大学路拓宽，实际上大学路的拓宽改造工作早在2008年已经完成，此后并无改动；证据8、照片一组，证明900号和4009号批复所针对的征收土地是市立医院以再建土地，位于大学路西侧，与本案所涉征地客体无关。第三组证据：证据9、铜山区重点工程房屋征收丈量登记表、关于大学路房屋征收综合认定单、大学路房屋征收地面附着物补偿标准计数表、大学路征收房与安置房价格结算表、选定房屋通知书、桥上村村民委员会证明。
另为确定原告房屋所属土地位置，原告申请本院对其房屋所属土地坐标进行鉴定，本院司法鉴定处按照法定程序选择了徐州市瑞星工程技术服务有限公司，由该公司出具了徐林村（秦凤伟等6户居民）房屋土地坐落测量报告。
被告铜山区政府答辩称，一、被告的征地行为合法。涉案土地位于桥上村徐林，已经合法审批予以征收，也分别将征收土地方案公告、征地补偿方案公告予以张贴告知，原告的起诉没有具体的诉讼请求，不符立案条件。二、原告的起诉超过诉讼期间。征地行为发生在2013年7月、9月及2013年11月18日，征地告知书已张贴告知及送达村委会，在当时就已知道自己权利是否被侵害，至2015年9月27日才向法院提起行政诉讼，超过诉讼期间。
为支持其主张，被告在举证期限内向本院提交了苏政地（2013）第900号、苏政地（2013）第4009号，后被告自认该两份批文与本案无关联，不再作为证据举证。因征收行为已完成、原告的房屋已经被拆除，无法确定原告所主张的宅基地具体位置，经2016年3月25日本院组织现场测量后，被告铜山区政府向本院提交了下列证据：1、徐国土资耕复【2003】62号批文；2、徐州市铜山区土地利用总体规划局部图，证据1、2证明秦凤伟的宅基地在2003年已经被征为国有。后因原告对位置坐标不予认可，并申请测绘机构予以测绘，经测绘，由徐州市瑞星工程技术服务有限公司出具徐林村（秦凤伟等6户居民）房屋土地坐落测量报告后，被告结合测量位置坐标，向本院补充提交了下列证据：证据3、苏国土资地函（2003）2181号批文及报批材料，证明徐永法、秦凤伟、徐小红、徐长凤所涉房屋坐落土地于2003年12月被征为国有；证据4、2005—3号地块出让材料，包含（1）铜政报（2005）2号铜山县人民政府关于铜山县国有储备土地挂牌出让的请示；（2）铜山县（2005）—3号地块国有土地使用权挂牌出让成交确认书，（3）合同编号为07001—XZ、2005—3号地国有土地使用权出让合同，证明苏国土资地函（2003）2181号批文批准用地除徐永法、秦凤伟、徐小红、徐长凤四户所涉房屋坐落土地外其他土地，连同苏国土资地函（2003）2180号等几个批次批准土地于2005年一并出让给了江苏中住房地产开发有限公司，不存在未实施情形。
以上证据均经庭审质证，对原告提交的证据，被告铜山区政府的质证意见为：证据1、真实性无异议；证据2、复印件，不予质证；证据3、律师调查笔录，形式上是调查笔录，但其作用只能起到证人证言的作用，且证人必须到庭作证才可以；证据4真实性无异议，与本案无关联；证据5、待提供后予以质证；证据6、徐长凤补偿协议真实性无异议，但是由于案外人徐永兵涉嫌犯罪，利用协助政府从事房屋征收工作的职务上的便利，已构成犯罪，涉案人员涉及徐长凤，该证据目前不再具有效力；证据7、真实性不发表意见，本案中的徐永兵因房屋征收涉嫌犯罪且本案中原告与徐永兵存在亲属关系，原告所涉及的所谓的房屋坐落宅基地具体在什么位置应以坐标为准，该坐标可以通过土地局的信息中心调取相关批文；证据8、照片真实性无异议，该处目前已经供给市立医院，本代理人在庭前调取被告所提供的两个批文也向铜山街道办事处卜书记电话询问，目前市立医院所占土地是徐林老庄体范围内；证据9、真实性无异议。对被告提供的证据，原告的质证意见为：证据1、真实性、合法性无异议，但与本案无关联，不能证明2003年征收桥上村与本次土地征收行为有关，2003年12月31日作出的徐州市国土资源局文件不属于我们所说的有效土地批文，本案所需的有效土地批文为省一级机关所作出的土地行政征收批文，该通知从性质到行政级别均不具有支持被告行政行为的效力；被告称徐国土资耕复【2003】62号批文所实施的土地征收行为是在2003年，原告所涉房屋征收行为是在2013年，该表达恰恰说明被告的土地征收行为和房屋征收行为均属违法，且从本文件也不能证明2003年的土地征收行为有合法的审批、公告及补偿程序；证据2真实性、合法性和关联性均不认可，假设该图与原件比对一致，是铜山区土地利用规划图，红线部分显然与原告所述房屋并不重合，与本案无关联；证据3在被告于2013年10月中旬至10月底实际实施土地征收行为时，苏国土资地函（2003）2181号文已失效且根据比对界址点坐标成果，苏国土资地函（2003）2181号文所涉征地范围与徐州市瑞星工程技术服务有限公司出具的测量报告所涉征地范围并不是包含关系，该征地文件与本案不具有关联性；证据4、（1）铜政报（2005）2号仅属于关于县级国有储备土地挂牌出让的请示，不能证明原告被征收土地已被纳入国有储备土地范围，也不能倒推证明2013年10月中下旬铜山区所实施的土地征收行为合法，且其后附图并没有界址坐标等数据，无法证明与本案具有关联性；（2）关于铜山县2005—3号地块国有土地使用权挂牌出让成交确认书无法证明该成交确认书与本案具有关联性，也无法证明被告所称的证明目的，相反国有土地使用权招拍挂其前提是已经完成了土地征收和三通一平或七通一平等工作，不能反而证明被告2013年10月中下旬的土地征收行为合法；（3）合同编号为07001—XZ、2005—3号地国有土地使用权出让合同系由被告于2016年10月25日当庭提交，且仅有复印件，已超出法院指定的证据提交期限，对此证据原告不予质证。
根据各方当事人的质证意见，对本案的证据认证如下：原告提交的证据：证据1、4、6、8、9，被告对其真实性无异议，本院予以认可；证据2，被告虽对其真实性有异议，但不能提供有效反证，本院予以认可；证据3可以证实原告在征收范围内有房屋的事实；证据5、7与本案无关联性。被告提供的证据：证据1、3，原告对其真实性未提出异议，本院予以认可；证据2无相应证据予以辅证，不能证明相应案件事实；证据4与本案无关联。
根据上述有效证据及双方当事人无争议的陈述，本院查明如下案件事实：2003年12月31日，江苏省国土资源厅向徐州市人民政府作出苏国土资地函【2003】2181号《关于批准铜山县2003年度第13批次城镇建设用地的通知》，同意铜山县将汉王乡桥山村的24.3582公顷集体农用地（其中耕地22.8419公顷）转为建设用地并征为国有，同时将该村的2.3333公顷集体建设用地征为国有。同日，徐州市国土资源局作出徐国土资耕复【2003】62号《关于批准铜山县2003年度第13批次城镇建设用地的通知》，将上述批准内容向原铜山县人民政府予以通知。2013年9月，铜山区政府作出铜政发【2013】103号《铜山区人民政府关于印发<徐州市铜山区大学路房屋征收实施方案>的通知》，并依据该通知对铜山街道办事处桥上、徐林等四个自然村宅基地范围内的房屋及地面附着物进行征收。原告秦凤伟有房屋在征收范围内，征收拆迁编号为5-41，未取得农村宅基地使用权证。原告在征收过程中，曾与被告签订征收补偿协议，但因案外人徐永兵涉嫌刑事犯罪，铜山区有关部门将原告所签征收补偿协议收回并不再进行补偿安置。后原告认为其合法权益受到侵害，遂提起本案诉讼，诉讼请求如前所述。
本院认为：
一、关于原告主体资格问题。1、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，原告未取得农村宅基地使用权证，但结合本案原告提供的常住人口登记卡、大学路房屋征收安置补偿协议、大学路房屋征收综合认定单、大学路房屋征收地面附着物补偿标准计数表、大学路征收房与安置房价格结算表、选定房屋通知书等可以证实原告秦凤伟在征收范围内拥有宅基地，为本次土地征收行为的被征收人。2、本案中，原告秦凤伟在其宅基地上所建房屋已被拆除，涉案土地征收行为已完成。原告秦凤伟虽曾签订征收补偿协议，但该协议被收回，且被告不再对原告进行补偿安置，在此情形下，基于公平性原则，赋予原告对其宅基地征收行为的诉权，并无不当。
二、关于被告对原告的宅基地所作征收行为的合法性问题。
1、关于对原告宅基地的征收行为有无获得有效审批问题。本案中，被告提交苏国土资地函【2003】2181号《关于批准铜山县2003年度第13批次城镇建设用地的通知》，欲证实对原告宅基地的征收行为已获得有效审批。首先，根据鉴定机构徐州市瑞星工程技术服务有限公司出具的徐林村（秦凤伟等6户居民）房屋土地坐落测量报告中所记载的原告秦凤伟的宅基地界址点坐标，该宅基地的界址点坐标包含在苏国土资地函【2003】2181号《关于批准铜山县2003年度第13批次城镇建设用地的通知》的界址点坐标范围内，可以证实原告秦凤伟的宅基地在上述苏国土资地函【2003】2181号所批准的征地范围内。其次，原告虽主张：依据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第四条第十九款“农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效”之规定及《国土资源部关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》第三条第十四款“农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效”之规定，因对原告宅基地的征收行为实施于2013年，被告所提交的上述批准文件已自动失效。本院认为，上述两政策文件所规定的征收批准文件的有效期仅针对农用地的征收，不包含对农村建设用地的征收，本案所涉对原告秦凤伟宅基地的征收行为，已获得苏国土资地函【2003】2181号《关于批准铜山县2003年度第13批次城镇建设用地的通知》的审批。
2、关于对原告宅基地的征地实施行为是否合法问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”该法第四十八条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”依据上述规定，土地征收经依法批准后，被告应公布征用土地公告和征地补偿、安置方案公告并组织征地补偿登记等，但在本案对原告秦凤伟的宅基地征收实施过程中，被告未能提供证据证实其履行了“两公告一登记”程序，其征地实施行为违法。
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的…”本案中，被告对原告宅基地的征收实施行为，违反法定程序，应确认违法。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告徐州市铜山区人民政府对原告秦凤伟宅基地的征地实施行为违法。
案件受理费50元，由被告徐州市铜山区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。江苏省高级人民法院开户行：中国农业银行南京山西路支行；帐号：10×××75。
审 判 长 陈小兵
代理审判员 房 涛
人民陪审员 唐 青
二〇一六年十二月二日
书 记 员 何柏村