广东省东莞市第二人民法院
行 政 判 决 书
（2014）东二法行初字第34号
原告：东莞市长胜服饰有限公司。住所地：广东省东莞市。
法定代表人：张瑞儒，该公司经理。
委托代理人：宋美丽，广东宏尚律师事务所律师。
委托代理人：杨峰，广东宏尚律师事务所辅助人员。
被告：东莞市环境保护局。住所地：广东省东莞市。
法定代表人：方灿芬，该局局长。
委托代理人：钟煜铎，该局工作人员。
原告东莞市长胜服饰有限公司诉被告东莞市环境保护局不服环保行政处罚纠纷一案，向本院提起诉讼。本院于2014年3月4日受理后，依法由审判长徐珍、审判员林冰洁、人民陪审员邓家敏组成合议庭，于2014年3月31日公开开庭审理了本案。原告东莞市长胜服饰有限公司的委托代理人宋美丽，被告东莞市环境保护局的法定代表人方灿芬及委托代理人钟煜铎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告东莞市环境保护局于2013年10月31日作出东环罚字（2013）1271号《行政处罚决定书》。被告在法定期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、东莞市长胜服饰有限公司营业执照、东莞市长胜服饰有限公司法定代表人身份证，拟证明原告的基本情况，原告主体适格；2、东莞市环境保护局现场执法检查笔录（NO：1304325）、东莞市环境保护局调查询问笔录（NO：1303406）及现场检查照片三张，拟证明原告未经环保部门审批同意的情况下，擅自开工建设，主体工程已投入使用，进行毛织品生产，设有洗水等工序和洗衣机、脱水机、干衣机、0.3T／H燃生物质锅炉等设备，需要配套建设的污染防治设施未经环保部门验收合格，洗水废水和锅炉废气等直接排放；3、行政处罚告知书（东环罚告字（2013）467号）及送达回执、原告陈述申辩材料、行政处罚决定书（东环罚字（2013）1271号）及送达回执，拟证明被告是依法对原告进行行政处罚并依法送达，同时履行了告知、听证、陈述、申辩义务；4、关于东莞市长胜服饰有限公司建设项目环境影响登记表审查意见的函（大朗环建（2012）25号）、东莞市环境保护局大朗分局办理事项（受理）通知书（受理编号：20130033873）、《建设项目环境影响登记表》（编号：东环建（大）（2013）1389号），拟证明原告建设项目环保审批意见的情况，原告通过环保审批等情况；5、东莞市长胜服饰有限公司行政复议申请书、被告行政复议答复书、东莞市人民政府行政复议决定书（东府行复（2013）306号）及送达回执，拟证明本案经东莞市人民政府行政复议并作出维持被告处罚的复议决定。
原告东莞市长胜服饰有限公司诉称：一、原告无违法的故意。原告在2009年7月16日设立的同时，向大朗环保局提出安装洗水等工序和洗衣机、脱水机、干衣机、0.3T／H燃生物质锅炉等设备的申请，但一直未得到大朗环保局的答复。当时在大朗镇，与原告规模相当情况类似的工厂很多，都是未经环保部门审批同意，且未配备相应污染防治设施，就投入使用洗水等生产设备。所以原告误以为无须经环保部门同意，即可进行建设、生产，并非明知行为违法而故意为之；二、原告的行为造成的危害后果极小。原告所装设备数量少，只有洗水机2台、脱水机一台、干衣机4台、0.3T／H燃生物质锅炉1台，且安装后很少使用，仅在制作服装样板时偶尔使用一下。原告一直以来生意很差，很长一段时间内几乎处于停产状态。原告最后一次使用洗水设备是在2013年6月4日，用于制作一件服饰样板，所产生废水极少，甚至少于洗一件衣服的用水量，最后一次使用锅炉是在2013年3月7日，因为当时天气寒冷，用锅炉烧热水供工人洗澡。此后原告再也没有使用过相关设备，且在被告现场检查时原告也没有使用上述设备。以上事实有《东莞市环境保护局现场执法检查笔录》（NO：1304325）、《东莞市环境保护局调查询问笔录》（NO：1303406）为证。原告所装设备数量少，使用次数少，生产的产品少，所产生的废水、废气极其有限，对环境影响极小，且原告每月所缴水费中含排污费，原告在其行为对环境影响的处理上，已经付出了一定的成本；三、原告已及时改正行为。原告在知道自己行为违法后及时改正，在收悉被告作出的《责令改正违法行为决定书》后立即拆除了所有相关设备。这个事实有拆除后的现场照片为证；四、原告一直处于亏损状态，无力承担罚款。被告对原告罚款60000元，且要求原告在收到行政处罚通知书后15天内缴毕，逾期则每日按罚款数额的3%加处罚款。原告近两年来一直处于亏损状态（见东莞合匡顺会计事务所莞合审鉴字（2012）第1210164号2011年度审计报告书和莞合审鉴字（2013）第1310175号2012年度审计报告书），难以承受重罚款、重罚金；五、本案罚款并非法定强制处罚项目。《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。”据此，被告责令原告停产停业属于理所应当的行为，但在罚款这一项上，应当视违法行为的恶性、危害后果等情节予以罚或不罚，罚多少进行自由裁量，被告无视原告个案的具体情节、危害情况进行了高达60000元的罚款，系严重失当的具体行政行为。《中华人民共和国行政处罚法》第四条亦规定了：“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”，原告无违法的故意，且行为造成的危害后果极小，原告知道自己行为违法后已及时进行改造，现处于全面停产整顿中。被告责令原告停产停业，原告立即拆除相关设备已达到纠正原告不当行为的目的，原告所造成的危害后果极小，被告作出的罚款60000元不当，不具合法性和合理性，违反了行政处罚应当遵守的公平原则；六、《东莞市环境保护局行政处罚自由裁量标准》并非规范性文件，被告据以作出指定数额的处罚不合法，并且处罚数额过高，显失公正。《东莞市环境保护局行政处罚自由裁量标准》系被告内部作出的执法参考，并非《中华人民共和国行政处罚法》里有权设定行政处罚的规范性文件，因此不具有法律效力。被告无视原告的违法情节轻微、危害后果极小的情况，僵硬套用该自由裁量标准对原告进行处罚的行为不合法，且被告处罚数额过高，系显失公正的处罚，应予改判。被告作出的东环罚字（2013）1271号行政处罚决定书错误，被告对原告的罚款过高、过重，原告特诉至法院，请求法院判令：1、撤销东环罚字（2013）1271号行政处罚决定；2.被告承担本案诉讼费用。
原告东莞市长胜服饰有限公司向本院提供了以下证据：1、东环违改字（2013）948号《责令改正违法行为决定书》、东环罚字（2013）1271号）《行政处罚决定书》、东府行复（2013）306号《行政复议决定书》，拟证明被告作出案涉处罚决定，原告不服，向东莞市人民政府申请复议的事实，且对复议结果不服申请诉讼；2、东莞市环境保护局现场执法检查笔录（NO：1304325）、东莞市环境保护局调查询问笔录（NO：1303406），拟证明原告安装的生产设备数量很少，只有洗衣机2台、脱水机1台、干衣机4台、0.3T／H燃生物质锅炉一台，且原告极少使用案涉设备，2013年6月4日最后一次使用洗衣机用于制作一件衣服样板，2013年3月7日最后一次使用锅炉烧水供工人洗澡后再无使用案涉设备，且被告在进行执法检查时原告没有使用案涉设备；3、拆除设备后现场照片（因原先的证据原件已无法找到，原告当天到现场重新拍摄的照片），拟证明原告收到《行政处罚告知书》第二天就已全部拆除案涉设备的事实；4、原告2012、2013年度的审计报告书，拟证明原告一直以来经营不善，2012、2013年度处于严重亏损状态的事实。
被告东莞市环境保护局辩称：一、被告作出的《行政处罚决定书》（东环罚字（2013）1271号）认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。2013年6月5日，被告现场检查发现，原告在未经环保部门审批同意的情况下，擅自开工建设，主体工程已投入使用，进行毛织品生产，设有洗水等工序和洗水机、脱水机、干衣机、0.3T／H燃生物质锅炉等设备，需要配套建设的污染防治设施未经环保部门验收合格，洗水废水和锅炉废气等直接排放。执法人员当场制作现场执法检查笔录和调查询问笔录，并拍照存证，有原告法定代表人张瑞儒签名确认，并加盖公司公章。原告上述行为违反了国务院《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定，依据国务院《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定，可以对原告作出行政处罚。2013年7月23日，被告向原告作出《行政处罚告知书》（东环罚告字（2013）467号），决定拟作出罚款60000元行政处罚，并告知原告有提出听证和陈述、申辩的权利。上述文书送达时，原告厂长叶汉升签收确认。2013年10月31日，被告对原告作出东环罚字（2013）1271号《行政处罚决定书》，对原告作出罚款60000元行政处罚。上述材料被告送达时，原告法定代表人张瑞儒签收确认。二、原告请求减轻《行政处罚决定书》的理由不成立。（一）经被告查询，原告向大朗环保分局提交过申请，大朗环保分局2012年7月31日答复要求企业委托有资质的环评企业重新核定环评级别，编制环评文件后报相应审批权限的环保主管部门审批，而不是如原告所称的“一直没有得到答复”。资料显示，原告直到2013年12月13日才向大朗环保分局申报环评，大朗环保分局12月17日批复。这说明原告对其建设项目应当依法编制环评文件并向环保部门申请审批是了解的，则原告对“未经环保部门审批同意，就擅自开工建设”、“需要配套建设的污染防治设施未经环保部门验收合格，主体工程就投入使用”等“未批先建”、“未验先投”环境违法行为应当也是知情的，但原告迟迟未完善环保手续，却一直在从事生产，违法排污，其错在原告本身，被告对其作出处罚，是恰当的。（二）被告对原告违法行为是按照《东莞市环境保护局行政处罚自由裁量标准》的规定予以处罚。被告在处罚下限为50000元的基础上，增加对其处罚额度10000元，并没有逾越额度范围，也是合理适当的。另外，原告主体工程于2009年7月就已投入生产，至今已有近5年时间，一直处于违法排污的状态，对环境造成了较大的危害，也应当依法严肃处理。被告对其处罚60000元是合理的。（三）原告在未经环保部门审批同意的情况下，擅自开工建设，主体工程投入使用的行为是违法的，其在被告检查后立即停止项目的建设和生产设备的使用，是其应该履行的义务。综上所述，请法院维持被告作出的处罚决定。
经庭审质证，原告对被告提交的证据的真实性都予以确认，本院予以确认。被告对原告提交的拆除设备后现场照片有异议，本院认为，因原告提交拆除设备后现场照片超过举证期限且无正当理由，本院对其真实性不予确认。被告对原告提交的其他证据的真实性没有异议，本院对原告提供的其他证据的真实性予以确认。
经审理查明：原告东莞市长胜服饰有限公司是一家从事服饰生产销售的公司，成立于2009年7月16日。2013年6月5日，被告现场检查发现，原告在未经环保部门审批同意的情况下，擅自开工建设，主体工程已投入使用，进行毛织品生产，设有洗水等工序和洗水机、脱水机、干衣机、0.3T／H燃生物质锅炉等设备，需要配套建设的污染防治设施未经环保部门验收合格，洗水废水和锅炉废气等直接排放。被告执法人员当场制作现场执法检查笔录和调查询问笔录，并拍照存证，由原告法定代表人张瑞儒签名确认，并加盖公司公章。被告认为原告违反了国务院《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定，于2013年7月23日向原告作出东环罚告字（2013）467号《行政处罚告知书》，告知原告被告拟对其作出行政处罚，由原告厂长叶汉升签收确认。原告收到《行政处罚告知书》后，在法定期限内没有申请听证，但有提出陈述和申辩，被告认为原告的陈述、申辩意见不符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条规定的情形，决定不予采纳。被告于2013年10月31日对原告作出东环罚字（2013）1271号《行政处罚决定书》，对原告作出罚款60000元的行政处罚，由原告法定代表人张瑞儒签收确认。原告收到该处罚决定书后不服，向东莞市人民政府申请行政复议，东莞市人民政府维持了被告所作出的行政处罚。原告仍不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第七条第二款“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理”以及国务院《建设项目环境保护管理条例》第二十八条“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款”的规定，被告东莞市环境保护局作为东莞市环境保护行政主管部门，具有对在东莞市行政区域内违反环境保护法律规范的单位进行调查和处罚的法定职权。被告经过现场检查，并向原告作出《行政处罚告知书》，告知其听证、陈述、申辩的权利，后再作出《行政处罚决定书》，其执法主体适格，本院予以确认。
对于原告主体工程已经投入生产、未执行环境影响评价和“三同时”制度、没有配套相应的环境保护设施的事实，有被告制作的现场执法检查笔录和调查询问笔录及照片为证，并经原告法定代表人张瑞儒签名确认，本院予以确认。原告的行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第二十三条“建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用”的规定。被告依照《建设项目环境保护管理条例》第二十八条“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款”的规定，对原告处60000元罚款的行政处罚，事实清楚，适用法律正确。
对于原告称在2009年7月16日设立的时候，曾向东莞市环境保护局大朗分局提交过申请，但一直没有得到答复，且误以为不需申报环评的问题。根据《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条“国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表……建设项目的环境影响评价分类管理名录，由国务院环境保护行政主管部门制定并公布”的规定，原告属于国家环保部制定的《建设项目环境影响评价分类管理名录》中O类“纺织化纤”第3项“服装制造”行业，需要编制环境影响评价文件。原告向被告大朗分局提交过申请，被告大朗分局于2012年7月31日已答复要求原告委托有资质的环评企业重新核定环评级别，编制环评文件后报相应审批权限的环保主管部门审批，但原告直到2013年12月13日才向被告大朗分局申报环评，且被告大朗分局于2013年12月17日对该申报进行了批复。对于原告的上述陈述、申辩意见，本院不予采纳。
对于原告提出其行为造成的危害后果极小、洗水设备很少使用，《东莞市环境保护局行政处罚自由裁量标准》并非规范性文件、被告据此作出指定数额的处罚不合法、处罚额度过高的问题，本院认为，根据上述《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定，对建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的违法行为可以处1０万元以下的罚款。《东莞市环境保护局行政处罚自由裁量标准》是为规范行政机关的自由裁量权而设定，其规定“涉及生产性废水排放的建设项目处罚下限为伍万元”并未和《建设项目环境保护管理条例》相冲突，属于可以适用的规范性文件。原告主体工程于2009年7月就已投入生产，至今已有近5年时间，原告一直处于违法排污的状态，被告依法在处罚下限为50000元的基础上，增加对其处罚额度10000元，并未超出额度范围。
对原告称在被告检查后立即停止项目的建设和生产设备的使用，已及时改正违法行为的问题，本院认为，原告在未经环保部门审批同意的情况下，擅自开工建设，主体工程投入使用，其在被告检查后立即停止项目的建设和生产设备的使用是其应该履行的义务。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚……”和环保部《环境行政处罚办法》第二十二条第二款“经审查，符合下列四项条件的，予以立案：……违法行为发生之日起到被发现之日止未超过2年，法律另有规定的除外……”的规定，原告主体工程于2009年7月投入生产，洗水设备最近的一次使用时间是2013年6月4日，锅炉最后一次使用时间是2013年3月7日，违法行为终止时间未超过法律法规规定不予处罚的期限，被告对原告作出行政处罚符合法律规定。至于原告称其一直处于亏损状态，无力承担罚款，要求被告减轻处罚的问题，本院认为，被告作为行使公权力的行政机关，处罚的标准要严格按照法律规定来进行，原告生产经营状况并不是确定处罚额度时自由裁量考量的情形。
综上所述，依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告东莞市长胜服饰有限公司的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告东莞市长胜服饰有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于东莞市中级人民法院。
审 判 长 徐 珍
审 判 员 林冰洁
人民陪审员 邓家敏
二〇一四年四月二十二日
书 记 员 王巍恒