湛江经济技术开发区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）湛开法行初字第351号
原告：潘国华，男，汉族，公民身份号码×××2418，住湛江市霞山区。
委托代理人：张明喜，广西越洲律师事务所律师。
被告：湛江港公安局，湛江市霞山区友谊路1号。
法定代表人：王发田，局长。
负责人：吴聘，该局副局长。
委托代理人：林振江。
委托代理人：陈土云。
原告潘国华不服被告湛江港公安局于2015年10月19日作出的湛港公（港舍）行罚决字（2015）108号行政处罚决定书，于2015年11月4日向本院提起行政诉讼。本院于2015年11月4日立案后，于2015年11月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年12月1日公开开庭审理了本案。原告潘国华及其委托代理人张明喜、被告湛江港公安局的负责人吴聘、委托代理人林振江、陈土云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告湛江港公安局于2015年10月19日作出湛港公（港舍）行罚决字（2015）108号行政处罚决定书，以原告潘国华手持上访材料到中南海构成扰乱公共场所秩序为由，根据《中华人民共和国治安处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，决定对潘国华处行政拘留十日。
原告潘国华诉称：一、被告认定原告到北京上访构成扰乱公共场所秩序，定性错误。1、原告自己一人上访，没有超出《信访条例》规定的代表人数，没有妨碍国家信访局工作、办公秩序。2、原告到中南海墙外只想递交诉求书，没有组织、参与任何静坐、示威等活动。整个过程安静且服从民警安排，没有发生阻塞交通、场面混乱、影响公共安全等情形，不存在扰乱公共场所秩序的事实。二、被告对原告的行政处罚主要事实不清、证据不足。1、被告没有证据证明原告到国家信访局；2、被告处罚的主要证据是原告本人的陈述和训诫书，但被告自编自写的讯问笔录没得到原告签名，根本无效。且该陈述不能反映原告主观上有扰乱公共场所秩序的故意，也没有呈现原告扰乱公共场所秩序的客观事实；3、被告根本没有训诫书。而且按规定“训诫”也不属于行政处罚的一种，说明原告没有违法事实，没有被北京警方处罚，只是北京方面为了预防原告将来可能违法而做出的训诫；4、被告没有其他书证、证人证言及视频等证据证实原告扰乱公共场所秩序。三、被告办理本案程序违法，行政处罚无效。1、被告对本案没有管辖权，属于滥用职权。原告到北京提出合理的诉求，如果被视为违法，根据相关法律规定，应由违法行为发生地的公安机关受理。且原告已因上访被开除，被告对原告实施行政处罚没有管辖上的法律依据。2、被告不经传唤程序非法扣押原告。未经合法的传唤手续，原告在作为对上访人员接济服务的机构即北京马家楼救济服务中心被强制随同民警乘坐火车回湛江，在湛江火车站被强制押到湛江港公安局家属派出所。3、被告对原告作出处罚前，没有依法告知处罚的事实和依据，没有听取原告的陈述和申辩，剥夺了行政相对人享有的法定权利。4、被告在查明和认定事实的部分，仅简单载明时间、地点、上访，并未认定原告如何“非法”，如何“扰乱”公共场所秩序，亦未认定原告上述行为的情节。被告也无法提供足够的证据证实上述情节。四、被告的处罚决定适用法律错误。基于上述事实，被告适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项决定行政拘留，没有程序上的法律依据，根据该条款的规定，结合原告的行为，实体上不能得出必需行政拘留的结论，即原告的行为不符合该条款的规定。另外，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第33条的规定，侵犯公民人身自由的，每日赔偿金按照国家上年度职工日平均工资计算。根据国家统计局2013年5月17日公布的数据，2012年全国城镇非私营单位在岗职工年平均工资数额为47593元，日平均工资为182.35元。原告失去人身自由共15天。请求：一、判令撤销被告湛江港公安局对潘国华作出的湛港公（港舍）行罚决字（2015）108号《行政处罚决定书》；二、判令被告支付原告国家赔偿2735.25元。原告在庭审中请求增加诉讼请求：确认被告作出的上述行政处罚违法。
原告向本院提供的证据：1、潘国华居民身份证，证明原告基本情况；2、湛港公（港舍）行罚决字（2015）108号《行政处罚决定书》，证明被诉的具体行政行为；3、湛江港公安局拘留所湛港公拘解字（2015）16号《解除拘留证明书》，证明原告已被执行行政拘留；4、询问笔录；5、湛港公（港舍）行罚决字（2014）042号《行政处罚决定书》；6、湛江市公安局霞山分局湛霞公（友）行罚决字（2015）00020号《行政处罚决定书》；7、湛江市拘留所（2015）第333号《解除拘留证明书》；8、湛港人资（2015）94号《关于与潘国华解除劳动合同的决定》；9、用人单位解除劳动合同通知书；10、湛江市市民服务热线12345网页。
被告湛江港公安局辩称，一、原告称认定其到北京上访构成扰乱公共场所秩序的定性错误。被告港口宿舍派出所于2015年10月19日受理潘国华进京非访涉嫌扰乱公共场所秩序一案。经过调查，查明原告因为房屋拆迁安置和劳动合同纠纷等诉求得不到满意的解决，于2015年10月12日19时左右从湛江火车南站乘坐火车于10月14日6时许到达北京，然后直接手持上访材料到中南海进行非访意图引起注意，主观上存有明显的故意，已构成扰乱公共场所秩序的违法行为。另据调查，查明潘国华于2014年8月3日和2015年2月9日两次进京非访，均违反了相关的法律法规，分别被公安机关作出行政拘留处罚。因此，潘国华属于多次越级进京非访，屡教不改，情节较重。根据《信访条例》第十八条之规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。信访人在信访过程中应当按照《信访条例》和《广东省信访条例》规定的途径和方式依法进行，不得有《信访条例》第二十条和《广东省信访条例》第六十六条规定的行为。同时，根据公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》第四条的规定，被告于2015年10月19日根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定对潘国华以扰乱公共场所秩序作出行政拘留十日处罚，该案定性正确，事实清楚，证据充分。二、被告认定潘国华到北京中南海周边持上访材料并当场明示上访，扰乱了中南海周边地区的公共场所秩序，构成扰乱公共场所秩序的违法行为，并且潘国华曾两次越级进京上访，违反相关法律法规被行政处理，此次再次进京非访，情节较重，被告对其作出处罚的事实清楚，证据充分确凿，适用法律准确，裁量适当。三、被告作出的行政处罚程序合法。1、本案属于公安机关管辖范围，且原告是居住在被告辖区的居民，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定，被告享有管辖权。2、原告称被告不经传唤非法扣押原告。原告潘国华被劝返湛江后，被告开出传唤证对其进行传唤，程序合法，手续齐全。传唤潘国华回到港口宿舍派出所进行询问查证的时间也符合规定。3、原告称被告对其作出处罚前没有依法告知处罚的事实和依据，没有听取其陈述和申辩。被告在对原告作出行政处罚前，已按规定通过《公安行政处罚告知笔录》的形式，告知其公安机关拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知其依法享有陈述权和申辩权。原告当场表示不提出陈述和申辩，但拒绝在文书上签名确认。4、被告在对原告作出行政处罚时，不管是在《公安行政处罚告知笔录》还是《行政处罚决定书》中都将经查证属实的原告的违法事实准确、简明扼要地记录在相关文书中。四、关于适用法律问题。原告的违法行为事实清楚，证据充分确凿，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项对其作出行政拘留十日的处罚决定是完全正确的。
被告湛江港公安局向本院提交了以下证据、依据：1、湛江港公安局湛港公（港舍）行罚决字（2015）108号行政处罚决定书，证明被告的行政行为；2、湛江港公安局拘留所执行回执，证明行政拘留执行情况；3、湛江港公安局行政拘留家属通知书，证明被告告知原告家属的情况；4、受案登记表，证明被告受案情况；5、湛江市霞山区友谊街道办事处出具的情况说明，证明该办事处将潘国华移交被告处理的情况；6、接受证据清单，证明被告接受证据的情况；7、传唤证，证明依法传唤潘国华；8、湛江港公安局被传唤人家属通知书，证明传唤潘国华后通知其家属；9、潘国华的询问笔录，证明被告进行询问查证；10、湛江市霞山区友谊街道办事处工作人员麦小明和洪ＸＸ的询问笔录，证明被告对劝返潘国华的工作人员进行调查取证；11、湛江市公安局驻京维稳工作组民警对潘国华的询问笔录，证明湛江市公安局驻京维稳工作组民警依法对潘国华进行调查询问；12、潘国华的行政处罚告知笔录，证明被告依法对潘国华行政处罚前告知；13、调取证据通知书和调取证据清单，证明被告依法向友谊派出所调取潘国华前科材料；14、麦小明、洪华江的身份证和湛江市霞山区友谊街道办的证明，证明麦小明、洪华江的身份；15、潘国华的前科处罚决定书，证明潘国华曾两次进京非访被公安机关处罚；16、训诫书，证明潘国华非法上访被北京警方训诫；17、潘国华的身份信息资料，证明潘国华的身份；18、港口派出所出具的证明和潘国华的户籍资料，证明潘国华系港口宿舍派出所辖区居民；19、行政案件权利义务告知书，证明被告依法告知潘国华权利义务。
经庭审质证，原、被告的质证意见如下：
对于被告的证据，原告的质证意见为：证据1真实，但是查明事实内容不准确；证据2无异议；证据3不真实；证据4不真实；证据5中第一次被拘留的时间错误，应该是8月3日；证据6涉案民警签名笔迹不真实；证据7传唤时间相互矛盾。既然是传唤又何来移送？证据8没有传唤家属的姓名和传唤方式，不真实。证据9不真实，申请法院调取当时询问时的录像；证据10、11不确认；证据12不真实；证据13、14、15无关联性；证据16真实，但是不是针对原告特定行为的训诫书，训诫书上无认定原告扰乱社会秩序，所以训诫书不能作为将原告作为违反治安管理的证据；证据17、18无异议；证据19不真实，无告知，也无办案民警的签名。
对于原告的证据，被告的质证意见为：对证据4、8、9、10不予确认，对其他证据予以确认。
本院对上述证据认证如下：原告提交的证据4询问笔录没有办案民警签名，不符合法定形式，不予确认；对原告提交的其他证据及被告提交的全部证据，本院予以确认。
经审理查明，因对湛江港（集团）股份有限公司房屋拆迁及解除劳动合同不服，原告潘国华独自于2015年10月12日从湛江出发前往北京上访。原告于2015年10月14日早上到达北京，然后拿着上访材料直接去到中南海门外准备上访。原告在中南海门外被北京市公安局西城分局发现并控制，然后被送往马家楼救济服务中心。之后湛江市公安局驻京工作组人员将原告接回该工作组在保定的驻地，并对原告进行询问制作询问笔录，同时向原告宣读了北京市公安局西城分局的训诫书。湛江市霞山区友谊街道办事处的工作人员前往保定于2015年10月19日6时许将原告带回湛江，并将原告移交湛江港公安局港口宿舍派出所。该所在当天以行政案件立案登记，对原告进行询问并制作询问笔录。被告湛江港公安局于2015年10月19日制作湛港公（港舍）行罚决字（2015）108号行政处罚决定书，以原告潘国华手持上访材料到中南海构成扰乱公共场所秩序为由，根据《中华人民共和国治安处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，决定对潘国华处行政拘留十日。湛江港公安局拘留所对原告执行拘留，期限2015年10月19日至2015年10月29日。
另查明，原告潘国华为湛江港公安局港口宿舍派出所辖区居民。2014年8月3日，原告因与他人非正常上访被被告以湛港公（港舍）行罚决字（2014）042号行政处罚决定书处行政拘留十日的处罚。2015年1月10日，原告又因与他人非正常上访被湛江市公安局霞山分局以湛霞公（友）行罚决字（2015）00020号行政处罚决定书处行政拘留十日的处罚。2015年3月20日，湛江港（集团）股份有限公司以原告上述被拘留事由，解除与原告的劳动合同。原告现无业。
本院认为，本案为治安行政处罚及行政赔偿纠纷。本案的争议焦点是：一、被告湛江港公安局对潘国华前往北京非正常上访行为是否具有行政处罚管辖权；二、被告作出湛港公（港舍）行罚决字（2015）108号行政处罚决定书所查明的事实是否证据确凿；三、被告作出湛港公（港舍）行罚决字（2015）108号行政处罚决定书适用法律是否正确、程序是否合法。
《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖；第十二条第二款规定，交通公安机关管辖港航管理机构管理的轮船上、港口、码头工作区域内和港航系统的机关、厂、所、队、等单位内发生的行政案件。因此，被告湛江港公安局对居住在其辖区的居民在外地的违法行为有管辖权。
原告潘国华于2015年10月14日到达北京，然后直接手持上访材料到中南海。该事实有北京市公安局西城分局所作的训诫书、湛江市公安局驻京维稳工作组对潘国华的询问笔录为证。因此，被告作出湛港公（港舍）行罚决字（2015）108号行政处罚决定书所查明的事实证据确凿。
《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。根据公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》第四条规定，在公共场所出示状纸，经劝阻、批评和教育无效的，符合《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定的，以扰乱公共场所秩序予以治安管理处罚。潘国华在2014年7月29日、2015年2月6日已两次在中南海周边及天安门广场同他人非法上访并被行政处罚。因此，潘国华明知中南海及其周边不是信访接待场所，但经劝阻、批评和教育无效，再次非法上访，符合上述关于在公共场所出示状纸扰乱公共场所秩序的规定。被告根据《中华人民共和国治安处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，对潘国华处以行政拘留十日，适用法律正确。
被告受理潘国华涉嫌扰乱公共场所秩序一案后，依法对其进行询问，调查收集相关证据，在作出行政处罚决定前告知其陈述和申辩的权利。被告作出的被诉行政处罚决定程序合法。
综上，被告湛江港公安局对原告作出的湛港公（港舍）行罚决字（2015）108号行政处罚决定书合法，原告请求被告国家赔偿没有依据。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告潘国华的诉讼请求。
本案件受理费50元，由原告潘国华负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省湛江市中级人民法院。
审 判 长 黄 胜
代理审判员 赵君鸿
代理审判员 莫望春
二〇一五年十二月九日
书 记 员 王韬全
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。