湖北省荆州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）鄂荆州中行终字第00020号
上诉人（原审被告）：松滋市饲料工作办公室（以下简称松滋饲料办），住所地松滋市新江口镇高成大道西段*号。
法定代表人：张乾俊，松滋饲料办主任。
委托代理人：李军。
委托代理人：周刚顺，湖北松之杰律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：严志荣，系松滋市邮政局职工。
委托代理人：刘向红，湖北百思得律师事务所律师。
上诉人松滋饲料办与被上诉人严志荣饲料行政处罚一案，不服松滋市人民法院（2013）鄂松滋行初字第00019号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年7月3日公开开庭审理了本案。上诉人松滋饲料办的委托代理�李军、周刚顺，被上诉人严志荣及其委托代理人刘向红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审认定，2013年2月21日，松滋市老城镇村民陈泽位等6位蛋鸭养殖户向松滋饲料办投诉，反映使用湖南华港饲料科技有限公司生产的529#鸭饲料后，蛋鸭出现采食量和产蛋量严重下降，损失严重，怀疑存在质量问题。松滋市动物卫生监督所执法人员赵映泉、孙陈程当日即入户调查。对李新无、徐梦妮、杨文柏三位养殖户家中尚未使用完的蛋鸭饲料共计116包开具三份《证据登记保存清单》，分别交李新无、徐梦妮、杨文柏签字。采取就地保存方式，当日未提取饲料样本和制作调查笔录。上述三份《证据登记保存清单》记录情况为：该批饲料系湖南华港饲料科技有限公司生产，每包重40KG。其中徐梦妮18包，生产日期为2013年1月29日；杨文柏22包，生产日期为2013年1月30日；李新无76包�生产日期为2013年1月29日的36包和2013年1月30日的40包。
2013年2月28日，松滋市动物卫生监督所工作人员对登记保存的两个批次饲料中李新无76包饲料进行抽样、封样。将生产日期为2013年1月29日的饲料编为01号，生产日期为2013年1月30日的饲料编为02号，各取样三份，每份500G。填写两份《湖北省饲料产品质量监督抽样工作单》，松滋市老城镇经济发展办公室李绪振和朱家埠村民委员会主任黄光武二人见证，交李新无签字后，将其中一份封样交给保存。同年3月1日，松滋饲料办通过中通速递向湖南华港饲料科技有限公司，邮寄送达《产品确认通知书》和《接受调查通知书》。随后由松滋市动物卫生监督所工作人员赵映泉一人在封样上签名，加盖松滋饲料办公章后，通过快递方式，邮寄给国家饲料质量监督检验中心（武汉）。抽样、封样前，松滋饲料办曾电话通知生产企业及严志荣，有多次通话时间记录为证。抽样、封样时，生产企业及严志荣均未到场。
2013年3月12日，国家饲料质量监督检验中心（武汉），向松滋饲料办出具（2013）字第01196号、第01197号两份《检验报告》。该报告核定，样品饲料的黄曲霉毒素B1含量均在30µG／KG以上。随后，松滋饲料办于2013年3月14日作出松饲检（2013）第1号及第2号《饲料检验结果判定》，判定该批次饲料质量不符合标准。并于当日向湖南华港饲料科技有限公司送达《检验报告》及《饲料检验结果判定》。该公司业务员林新藩签收上述材料。在接受调查时，认可该饲料系自己公司生产，严志荣是公司在松滋的经销商，对饲料质量问题，同意向公司汇报。2013年3月15日，松滋饲料办再次邀请李绪振和黄光武到严志荣经营的松滋移动通信朱家埠指定专营店，见证送达《检验报告》及《饲料检验结果判定》，同时送达《湖北省饲料产品质量监督抽样工作单》和《接受调查通知书》，并拍照取证。上述送达证上注明：当事人不在其门店，营业员拒绝签收，留置送达，请基层组织见证。
2013年4月7日，严志荣及其代理律师刘向红到松滋饲料办陈述相关情况，辩称自己只是帮养殖户带货，不盈利，也是受害者，不同意做笔录。同年4月11日，松滋饲料办向严志荣送达《责令召回通知书》，由严志荣将松滋饲料办登记保存的116包饲料予以召回。
2013年6月24日，松滋饲料办向严志荣送达《行政处罚事先告知书》及《行政处罚听证告知书》。同年7月3日，向严志荣送达《听证告知书》。2013年7月11日，松滋饲料办举行听证会时，严志荣复述其诉称的理由。听证人员答复，2013年2月25日至27日，已电话通知严志荣2月28日到场抽样取证。严志荣虽然未到，但已尽到告知责任，有见证人李绪振和�光武到场见证。核实“违法所得”依据是投诉人提供的货单、笔录、严志荣的陈述以及农业部文件即“农办政函（2005）12号”意见函。
2013年7月19日，松滋饲料办向严志荣送达（2013）字第01197号更《检验报告》，对该号原报告第二页一般项目中的笔误进行更正，将原内容36KG／包更正为40KG／包。
2013年7月22日，严志荣向松滋饲料办邮寄申请重新抽样鉴定，该办于2013年7月25日向严志荣送达《关于严志荣申请重新抽样鉴定的回复》，告知其申请超期，不同意重新抽样鉴定。2013年8月20日，松滋饲料办以严志荣经营不符合产品质量标准的饲料为由，向严志荣送达松畜牧（饲料）罚（2013）1号行政处罚决定书，决定：1、责令停止经营饲料；2、没收违法所得46530.00元；处货值金额46530.00元3倍罚款，即139590.00元。严志荣不服，于2013年9月3日向松滋市人民政府申请行政复议，该政�行政复议决定于2013年11月28日以松政复决字（20013）第5号予以维持。严志荣仍不服，提起本案诉讼，请求依法撤销松畜牧（饲料）罚（2013）1号行政处罚决定。
诉讼过程中，松滋饲料办提供的《行政执法授权委托书》载明：委托机关为松滋市畜牧兽医局与松滋饲料办，受委托单位为松滋市动物卫生监督所。委托事项为畜牧兽医行政处罚及监督事项。执法人员孙陈程、赵映泉的执法类型为畜牧兽医，李军、郑勇的执法类型为畜牧执法。松滋饲料办对于受委托单位松滋市动物卫生监督所的法人身份及执法权限，未提供证明依据。
经严志荣申请，一审法院于2014年1月14日，到国家饲料质量监督检验中心（武汉）核实有关情况。该中心工作人员杨先奎陈述：国家饲料质量监督检验中心（武汉）为中立机构，属有偿服务。本次送检与检验结果均采用邮寄送达方式，且中心只对样本原件负责，不清楚样品来历，不能证明生产厂家。
松滋饲料办核实严志荣经营不符合质量标准的饲料，所作的询问笔录与自述材料，能够互相印证严志荣与养殖户陈泽位、周于全、李新无、徐梦妮、杨文柏、朱家元、彭兆兵曾经发生买卖饲料关系以及该批饲料的销售价格。松滋饲料办称，核定严志荣销售该批饲料总计425包的证琚为饲料销货单。但陈泽位等六位养殖户均未提供该批529#鸭饲料的原始销货单。松滋饲料办当庭提交的，均不是2013年1月29日和2013年1月30日出厂的529#鸭饲料销货单。
一审认为，松滋饲料办辩称：松滋市畜牧兽医局、松滋饲料办与松滋市动物卫生监督所之间的《行政执法授权委托书》，虽然没有列明饲料执法，但其内部实际已将所有的畜牧综合执法权都委托给松滋市动物卫生监督所，饲料执法属于畜牧执法，畜牧兽医执法人员也就具有合�的执法主体资格。本案具体涉及到行政强制与行政处罚，行政强制权与行政处罚权的委托，法律规定必须依法明确授权。上述《行政执法授权委托书》，并未明确授权松滋市动物卫生监督所可以行使饲料管理行政执法权。松滋饲料办内部认可，对外不具有法律约束力。松滋饲料办认为畜牧兽医执法包括饲料执法，畜牧兽医执法人员，因此也就具有合法的执法饲料主体资格的观点，无事实与法律依据。松滋饲料办对涉案饲料实施证据登记保存和抽样取证，是为了防止证据损毁而采取的暂时性限制措施。该行为符合行政强制措施行政性、强制性、暂时性、阶段性等主要特征，属于行政强制措施。本案中，松滋市动物卫生监督所无权替代松滋饲料办行使行政强制措施权。该所行政执法主体要件不合法。
松滋饲料办2013年2月21日，对涉案饲料116包实施证据登记保存，2013年4�11日才通过责令严志荣召回而解除，明显违反《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款的规定，对于证据的登记保存，应当在登记保存后七日内及时作出处理决定。登记保存期超过法定期限，属程序违法。松滋饲料办对饲料检验报告不具有结果判定权，其权利来源必须合法有据。因此，该办2013年3月14日作出《饲料检验结果判定》，行政主体不合法，两份《饲料检验结果判定》不能产生法律效力。
本案在诉讼过程中，松滋饲料办未提交证据证明严志荣进货情况的原始凭证，所提交的销货单复印件，均不是2013年1月29日和2013年1月30日出厂的529#鸭饲料销货单，无直接证据证明涉案饲料的销售额。属主要证据不足，事实认定不清。松滋饲料办作出松畜牧（饲料）罚（2013）1号行政处罚决定，引用主要法条时，在国务院行政法规《饲料和饲料添加剂管理条例》之前�冠以“中华人民共和国”，属适用法律错误。另外，松畜牧（饲料）罚（2013）1号行政处罚决定对严志荣处以货值金额3倍的罚款，将销售成本计入违法所得，处罚过重。系事实认定不清，不属自由裁量。
综上，松滋饲料办2013年8月19日作出的松畜牧（饲料）罚（2013）1号行政处罚决定，行政程序存在明显瑕疵，主要证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2、3目之规定，判决：撤销松滋饲料办2013年8月19日作出的松畜牧（饲料）罚（2013）1号行政处罚决定。一审案件受理费50元，由被告松滋饲料办负担。
上诉人松滋饲料办不服上述一审判决，向本院提起主要上诉理由称：执法主体资格由《饲料和饲料添加剂管理条例》明确授权，执法程序合法，对被上诉人严志荣违法行为认定，事实清楚，证据确实充�，处罚决定恰当。请求依法维持松畜牧（饲料）罚（2013）1号行政处罚决定。
被上诉人严志荣未书面答辩。
二审经公开开庭查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，松滋饲料办是依法由举办单位松滋市畜牧兽医局设立的事业单位法人，具有对饲料产品质量监督的法定职权。其作出松畜牧（饲料）罚（2013）1号行政处罚决定符合法律规定，为执法适格主体。但在具体执法过程中，存在工作人员执法资格不全，有些环节执法主体不一致等问题，应当在以后工作中予以改正。也正由于具体执法人员资质不全，执法主体混乱的问题，导致其在调查取证、抽样等行为丧失合法性。由此而得到的国家饲料质量监督检验中心（武汉）两份《检验报告》也不能予以采信。
因此，松滋饲料办作出的松畜牧（饲料）罚（2013）1号行政处罚决定，程序不合法，认定严志荣经营不符合产品质量标准饲料的事实证据不足，应予撤销。上诉人松滋饲料办认为对被上诉人严志荣违法行为认定，事实清楚，证据确实充分，处罚决定恰当的上诉理由不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结论恰当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人松滋饲料办负担。
本判决为终审判决。
审判长 郭卫东
审判员 李超美
审判员 齐彬彬
二〇一四年七月十一日
书记员 王文娟