安徽省安庆市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）宜行初字第00005-1号
原告：何承洲等93人（名单附后）。
原告暨诉讼代表人：何承洲，男，1974年5月8日出生，汉族。
原告暨诉讼代表人：朱院生，男，1961年12月13日出生，汉族。
原告暨诉讼代表人：查正全，男，1974年9月5日出生，汉族。
上述原告的委托代理人：陈从元，安庆市龙山法律服务所法律工作者。
被告：安庆市人民政府，住所地安庆市东部新城综合写字楼。
法定代表人：魏晓明，该市市长。
委托代理人：方俊平，安庆市交通运输局局长。
委托代理人：夏鹏飞，安徽人人律师事务所律师。
原告何承洲等人不服被告安庆市人民政府道路运输管理行政补偿一案，于2015年1月4日向本院提起行政诉讼，本院于2015年1月4日受理后，于2015年1月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年2月13日公开开庭审理了本案。部分原告（在原告名单中表明到庭情况）、原告的诉讼代表人何承洲、朱院生、查正全及其委托代理人陈从元，被告的委托代理人方俊平、夏鹏飞，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告起诉称：原告等人大多是安庆市吉利达客运有限公司短途客运经营者。2014年6月，因被告推行城乡公交一体化（包含原告合法经营的大观区海口镇与皖河农场城乡交通路段）建设，维系多年的原告农村营运权被城市公交所征用，大多数原告被迫退出了营运。对于关乎百余人切身利益的重大事项，行政机关理应依法采取合情、合理的方式，实施让百姓比较满意的补偿方案。然而，被告仅以宜政传（2014）22号《关于印发开通城区至海口镇与皖河农场公交工作方案的通知》（以下简称《工作方案》）下发安庆市大观区人民政府、市直有关部门执行。安庆市大观区人民政府及安庆市交通运输局以一封公开信的方式，宣传、动员原告自动退出营运。在具体补偿金额与实施方案内容、来源不清晰的情况下，原告百余人多次向省、市、区有关部门上访，要求按照公平、合理的原则给予原告经营补偿。而有关部门却执意不从，且相互推诿。迫于无奈，大多数原告只得将车辆与营运证违心交出。而每人所得到的仅是交证费2万元和限期交车奖励款5000元。开通城乡公交，政府号召原告支持理所应当，但被告也应充分体恤民情，慎重制定补偿方案，妥善解决退出营运者的生活出路和合法权益。每个原告所得的2万多元，无法维系全家人的生计。参照本市其他地方类似事项（如桐城市）的补偿标准，两者相差近8倍之多。至今，原告虽通过上访获知系被告对原告做出的补偿规定，但仍未看到被告实施方案依据何在。综上，原告认为，被告对原告制定的补偿办法没有法律依据，被告给予原告的补偿金明显过低。对具体行政行为显失公平的应当依法撤销并由被告依法重新作出行政行为。据此，请求法院判决：撤销被告宜政传（2014）22号文中对原告作出的行政补偿规定。诉讼费用由被告负担。
被告答辩称：原告要求撤销宜政传（2014）22号文件没有依据。该《工作方案》明确按照“自愿、有偿、协商”的原则，建立“自愿退出”机制，对合法经营的车辆实行收购补偿，给予经营者积极的就业扶持政策；对自愿继续营运的经营者，引导依规合法经营。也就是说，退出经营和继续经营是由当事人自由选择，自愿进行，不存在原告在诉状中所称的被迫退出营运的情况。从该文件的形式和内容来看，均不具备行政命令的要件。如果原告认为方案条件可以接受，就与政府相关部门达成协议；如要求继续从事营运，被告也不干预。该《工作方案》不是行政征收命令，也不是行政征收补偿决定，故不属于可诉的行政行为。二、被告与原告之间的行为应当属于契约性行为。开通城区至海口镇与皖河农场公交是事关社会公共利益的行为。被告将此项工作列入2014年《政府工作报告》，经过反复论证，既考虑广大群众的要求，又考虑到原告的利益，在此基础上出台了《工作方案》，同时向每一位车主告知相关政策。由于被告的工作方案有利于原告，故包括原告在内的144人选择以补偿的方式退出经营，26人选择继续从事经营。从该行为的整个过程来看，完全是建立在自愿、平等的基础上的契约行为。对于原告在合同履行后再提出补偿标准低的问题，被告认为没有依据。综上，被告认为《工作方案》并非行政征收文件，不具有可诉性。请求法院驳回原告起诉。
本院经审理查明：为进一步推进城市公交规划的实施，更好地服务群众安全便捷出行，2014年6月5日安庆市人民政府作出《工作方案》规定，2014年6月底，由安庆市公交集团公司组织开通“狮子山公园－海口镇、皖河农场”公交线路。对该段业已存在多年的农公班线经营车辆，按照“自愿、有偿、协商”的原则，建立“自愿退出”机制，对合法经营的车辆实行收购补偿，给予经营者积极的就业扶持政策；对自愿继续营运的经营者，根据相关规定，引导依规合法经营。该方案具体规定了自愿退出经营的业主，政府按评估的车辆残值、退交营运证补贴（20000元）、规定期限交车（证）奖励（最高5000元）给予一次性补偿，并实施就业帮扶优惠政策。对自愿继续营运的业主，要与市运管部门签订农公班线营运协议。《工作方案》还规定了安庆市交通运输局、安庆市大观区人民政府等各单位在组织实施中的职责。原告系从事安庆至海口镇、皖河农场沿线县内班车客运的车主。2014年6月9日，安庆市交通运输局、安庆市大观区人民政府向原告等车主发出并送达《致海口镇、皖河农场农村客运班车车主的一封信》，将《工作方案》中的具体规定告知了原告。2014年6月13日安庆市价格认证中心受委托对海口镇未达到报废期限并已办理道路交通运输证的车主的车辆残值进行价格认定。2014年6月14日安庆市价格认证中心将车辆残值价格认定流程及方法进行公示，对相关车辆进行价格认定，并出具认定结论，每位车主都在《认定结论书》中确认签字。后包括原告在内的144位车主选择退出经营，交出交通运输证及营运车辆，领取了车辆残值款、退交营运证补贴20000元，以及规定期限交车（证）的奖金。另有26位车主选择继续从事客运经营，并与安庆市公路运输管理处签订协议书。其后，何承洲等原告认为政府给予的补偿过低，向相关部门提起信访，安庆市交通运输局于2014年9月16日作出答复。原告不服，向本院提起诉讼。
本院认为：从被告作出的《工作方案》内容看，因安庆市公交集团公司组织开通“狮子山公园－海口镇、皖河农场”公交线路。考虑到开通公交可能会给该线路上县内班车客运经营者带来影响，故被告对该线路业已存在多年的县内班线客运经营车辆，按照“自愿、有偿、协商”的原则，建立“自愿退出”机制，对合法经营的车辆实行收购补偿，给予经营者积极的就业扶持政策；对自愿继续营运的经营者，引导依规合法经营。并具体规定了自愿退出经营的车辆收购补偿及就业帮扶优惠政策。按照该工作方案，退出经营或继续经营是由经营车辆的车主自愿选择，不具有强制性。如车主接受该方案中规定的自愿退出经营条件，可以选择退出；如车主不愿意退出，也可以继续从事营运。从被告的《工作方案》作出后的实施情况看，有车主选择以补偿的方式退出经营，有车主选择继续经营，也进一步表明被告作出的《工作方案》旨在引导行政相对人自愿采取一定的作为，是不具有强制性的行政指导行为。被告的《工作方案》中自愿退出经营的相关规定具有选择性，不具有原告必须履行的法律效果，不是对原告作出的行政补偿决定，原告对此行为不服提起诉讼，不属于人民法院行政诉讼受案范围。案经本院审判委员会讨论决定，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（四）项的规定，裁定如下：
驳回原告要求撤销被告安庆市人民政府宜政传（2014）22号文对原告作出行政补偿决定的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省高级人民法院。
审 判 长 徐珂可
审 判 员 张建平
人民陪审员 刘 红
二〇一五年三月三十一日
书 记 员 刘萌乔
附原告何承洲等93人名单：
原告：刘纯彪，男，1967年11月15日出生，汉族。
原告：杨孝海，男，1965年12月25日出生，汉族。
原告：鲍刘胜，男，1963年1月20日出生，汉族。（到庭）
原告：柏如久，男，1974年8月1日出生，汉族。（到庭）
原告：吴林冬，男，1970年9月26日出生，汉族。（到庭）
原告：李经来，男，1981年10月28日出生，汉族。（到庭）
原告：张全明，男，1971年11月30日出生，汉族。
原告：徐际完，男，1968年9月13日出生，汉族。
原告：何红建，男，1981年11月20日出生，汉族。（到庭）
原告：朱世如，男，1963年10月25日出生，汉族。（到庭）
原告：伍春英，女，1966年3月11日出生，汉族。（到庭）
原告：汪家安，男，1965年2月11日出生，汉族。（到庭）
原告：马军，男，1969年6月17日出生，汉族。（到庭）
原告：余汉，男，1971年11月9日出生，汉族。
原告：程军，男，1987年9月27日出生，汉族。
原告：陈俊，男，1970年9月24日出生，汉族。（到庭）
原告：陈丹丹，男，1985年7月26日出生，汉族。
原告：朱院生，男，1961年12月13日出生，汉族。（到庭）
原告：肖存杰，男，1978年2月8日出生，汉族。
原告：胡加喜，男，1956年4月21日出生，汉族。
原告：程得玉，男，1963年8月15日出生，汉族。（到庭）
原告：何承洲，男，1974年5月8日出生，汉族。（到庭）
原告：王叙明，男，1973年2月4日出生，汉族。
原告：甘乐进，男，1973年1月15日出生，汉族。（到庭）
原告：王东，男，1978年12月22日出生，汉族。（到庭）
原告：宣庆丰，男，1971年7月22日出生，汉族。（到庭）
原告：范升长，男，1978年5月6日出生，汉族。（到庭）
原告：陈彦杰，男，1952年11月28日出生，汉族。
原告：段亭亭，女，1990年1月31日出生，汉族。
原告：黄安平，男，1972年9月21日出生，汉族。
原告：吕耀东，男，1970年2月7日出生，汉族。
原告：吴功才，男，1967年10月9日出生，汉族。（到庭）
原告：盛兵，男，1973年9月2日出生，汉族。（到庭）
原告：任平，男，1963年6月3日出生，汉族。（到庭）
原告：方实发，男，1976年11月11日出生，汉族。（到庭）
原告：鲍婷婷，女，1988年12月8日出生，汉族。（到庭）
原告：鲍陈静，女，1985年7月31日出生，汉族。
原告：熊爱平，男，1967年10月7日出生，汉族。
原告：何晓燕，女，1985年6月9日出生，汉族。（到庭）
原告：鲍翊久，男，1965年5月3日出生，汉族。
原告：汪承德，男，1966年4月3日出生，汉族。
原告：程学中，男，1961年1月19日出生，汉族。（到庭）
原告：李世长，男，1968年9月11日出生，汉族。
原告：汪中祝，男，1970年9月14日出生，汉族。（到庭）
原告：杨积龙，男，1972年8月29日出生，汉族。
原告：方正林，男，1971年10月29日出生，汉族。
原告：裴孝河，男，1967年1月2日出生，汉族。（到庭）
原告：刘同利，男，1971年11月27日出生，汉族。
原告：何世兵，男，1971年12月27日出生，汉族。（到庭）
原告：李中庆，男，1963年11月6日出生，汉族。（到庭）
原告：黄太鑫，男，1966年5月20日出生，汉族。
原告：胡绪望，男，1956年11月4日出生，汉族。（到庭）
原告：芦金玲，女，1986年5月21日出生，汉族。
原告：王艳，女，1975年10月31日出生，汉族，住安徽省安庆市大观区海口镇河口村皖江组5号，身份证号码34082219751031484X。
原告：汪峰，男，1972年12月12日出生，汉族。（到庭）
原告：陈庆敏，男，1975年4月15日出生，汉族。（到庭）
原告：刘和军，男，1975年1月2日出生，汉族。
原告：胡长彪，男，1971年4月30日出生，汉族。（到庭）
原告：陈宗江，男，1968年6月22日出生，汉族。（到庭）
原告：李庆兰，女，1975年7月2日出生，汉族。
原告：陈礼龙，男，1952年5月18日出生，汉族。（到庭）
原告：丁结犬，男，1962年12月11日出生，汉族。
原告：何希伟，男，1962年10月15日出生，汉族。（到庭）
原告：马向阳，男，1970年9月21日出生，汉族。（到庭）
原告：刘自平，男，1978年6月13日出生，汉族。（到庭）
原告：刘勇，男，1968年11月23日出生，汉族。（到庭）
原告：张显根，男，1968年4月10日出生，汉族。（到庭）
原告：陈小军，男，1964年2月3日出生，汉族。
原告：童长富，男，1974年4月2日出生，汉族。
原告：许少林，男，1972年2月24日出生，汉族。
原告：占桃满，男，1973年12月9日出生，汉族。（到庭）
原告：程钱海，男，1962年10月27日出生，汉族。（到庭）
原告：金宗安，男，1971年10月10日出生，汉族。
原告：汪方友，男，1966年9月10日出生，汉族。
原告：凌崇华，男，1973年10月4日出生，汉族。
原告：程志淼，男，1964年8月4日出生，汉族。（到庭）
原告：马海军，男，1982年1月2日出生，汉族。（到庭）
原告：王名宝，男，1952年4月7日出生，汉族。
原告：吴庆芬，女，1981年3月11日出生，汉族。
原告：邵志林，男，1957年4月8日出生，汉族。
原告：杨孝杰，男，1962年6月12日出生，汉族。（到庭）
原告：斯张龙，男，1980年11月28日出生，汉族。（到庭）
原告：王文龙，男，1964年10月30日出生，汉族。（到庭）
原告：齐美中，男，1970年1月18日出生，汉族。（到庭）
原告：张士杰，男，1963年4月25日出生，汉族。
原告：程廷永，男，1971年7月24日出生，汉族。
原告：胡雪梅，男，1976年6月28日出生，汉族。
原告：陈启年，男，1974年10月20日出生，汉族。
原告：查正全，男，1974年9月5日出生，汉族。（到庭）
原告：姚上达，男，1958年9月25日出生，汉族。（到庭）
原告：吴显进，男，1970年8月28日出生，汉族。（到庭）
原告：光尚平，男，1983年3月10日出生，汉族。（到庭）
原告：杨文，男，1966年6月3日出生，汉族。
附相关法律规定：
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。
公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：
（一）行政诉讼法第十二条规定的行为；
（二）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；
（三）调解行为以及法律规定的仲裁行为；
（四）不具有强制力的行政指导行为；
（五）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；
（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。