山东省莱芜市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）莱中行终字第36号
上诉人（原审原告）：刘玉营，男，汉族，住莱芜市莱城区。
委托代理人：高云，山东灵岩律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：莱芜市公安局高新技术产业开发区分局，住所地：莱芜市高新区汇河大街007号。
法定代表人：吕卫东，该局局长。
委托代理人：田英莲，山东圣宏律师事务所律师。
委托代理人：张尊平。该局法制大队教导员。
原审原告刘玉营因与原审被告莱芜市公安局高新技术产业开发区分局治安行政处罚一案，不服莱芜市莱城区人民法院（2015）莱城行初字第41号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年12月23日公开开庭进行了审理。上诉人刘玉营及委托代理人高云、被上诉人莱芜市公安局高新技术产业开发区分局的负责人王玉峰、委托代理人张尊平、田英莲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案行政争议形成过程如下：2015年1月22日，刘玉营与本村刘加宝、刘玉民、刘加成等人到天安门地区走访被训诫一次。2015年4月21日，刘玉营与上述人员再次到北京天安门地区走访，被北京市公安局天安门地区分局治安大队遣送到久敬庄接济服务中心，当日晚间被户籍所在地政府工作人员接回。2015年4月22日，莱芜市公安局高新技术产业开发区分局作出高新区公（华山路）行罚字（2015）00032号行政处罚决定，认定刘玉营上述进京走访行为扰乱了公共场所秩序，决定对刘玉营行政拘留10日。2015年4月22日至5月2日，刘玉营被执行拘留。后刘玉营对拘留决定不服，提起诉讼。
原审法院查明，2015年1月22日，原告刘玉营与本村刘加宝、刘玉民、刘加成等人到北京天安门地区走访，被天安门公安分局治安大队训诫1次；2015年4月21日，原告等人又到北京天安门地区走访。其以上2次进京走访，均由莱芜市高新区鹏泉街道办事处派人将其接回，并带回北京市公安局天安门地区分局出具的1份训诫书。2015年4月22日，被告对原告上述两次进京走访问题立案查处，同日对其作了行政处罚告知，明确告知了拟对其作出的行政处罚决定所依据的事实、理由和依据，以及其本人所享有的陈述和申辩权利，但原告未作陈述或申辩。经审批，同日，被告对原告进京走访一案作出被诉行政处罚决定，认定原告以上进京走访行为扰乱了公共场所秩序，造成了不良影响，根据治安管理处罚法第二十三条第一款第二项之规定，决定对原告行政拘留10日。2015年4月22日-2015年5月2日，以上行政处罚决定实施执行。
原审法院认为，原告的两次进京走访行为均首先由北京公安机关发现并先行作出初步处理（第一次对原告予以训诫并带离现场，第二次直接带离现场），其后通过莱芜驻京办通知当地党委政府将其接回，并将训诫书交由经办人员一并带回移交至被告。北京公安机关与被告就原告进京走访一案的处理虽未办理书面交接，但以上处理过程在实质上已完成对案件的移交，且该做法符合《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，故被告对原告进京走访一案行使管辖权于法有据；原告提出的其相应行为应由北京公安机关处理，被告无管辖权的主张不成立，本院不予支持。
原告虽然认为处罚决定书查明的事实不真实，但在高新区公安分局华山路派出所民警于2015年4月22日对其本人进行询问时，承认了自己2次进京走访的事实；且高新区鹏泉街道办事处、山东省驻京工作组、秦某、丁某某、程某某、韩某某、孙某某、李某、李某某出具的证明，天安门公安分局对原告出具的训诫书也可以证实原告以上进京走访的事实。
信访虽然是公民个人的权利，但根据《信访条例》第十八条和第二十条的规定，信访人以走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或指定的接待场所提出；信访过程中，应当遵守法律、法规，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利。众所周知，在我国，北京天安门周边地区不但不是信访接待场所，而且系具有特殊意义的公共场所，前往该地区走访会对这一地区的公共秩序形成干扰当属常识。原告于2015年1月至4月期间先后2次到北京天安门地区走访，被告认定其扰乱公共秩序且情节严重、造成了不良影响，事实清楚，证据充分；适用治安管理处罚法第二十三条第一款第三项之规定作出相应行政处罚决定，适用法律正确。另，被告对原告进京走访一案历经调查取证、立案登记、处罚告知、处罚审批等程序作出行政处罚决定，符合《中华人民共和国行政处罚法》和公安机关办案程序规定的相关要求。综上，被告所作行政处罚决定职权正当，认定事实清楚、证据充分，适用法律正确，程序合法；原告要求予以撤销于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告刘玉营的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘玉营负担。
上诉人刘玉营上诉称，1.行政处罚由违法行为地公安机关管辖，上诉人的行为发生在北京，被上诉人对本案无管辖权，若认为被上诉人管辖更适宜，应当办理正规的移交手续；2.被上诉人对上诉人的处罚无任何依据，上诉人到北京市信访部门正当反映本村问题，正常信访后，到天安门地区游玩，并未有扰乱公共秩序的言论和行为，被上诉人给予处罚无任何事实依据。请求二审查明事实，依法撤销一审判决，撤销被上诉人作出的行政处罚决定。
被上诉人莱芜市公安局高新技术产业开发区分局答辩称，1.根据《公安机关办理行政案件程序规定》，我局作为违法行为人居住地公安机关对本案有管辖权，且本案业已经过违法行为发生地公安机关先行处理，后通过我市驻京办移交我局处理，符合有关规定；2.上诉人连续两次到国家有关信访机构上访后再到天安门地区非访，其中上次已被训诫，本次被接到久敬庄后拒不下车，冲闯门岗，确已构成扰乱社会公共秩序，我方对其作出处罚事实清楚，证据确凿。请求二审驳回上诉，维持原判。
各方提供的证据均已随卷移交本院，二审各方未提交新证据。
双方争议的焦点是：1.被上诉人对本案有无行政处罚管辖权？2.被上诉人对上诉人的处罚有无事实依据？
针对焦点一，被上诉人提供了《公安机关办理行政案件程序规定》认定被上诉人对本案有管辖权。上诉人认为北京公安机关并未和被上诉人办理移交手续，被上诉人无管辖权。
合议庭评议认为，《公安机关办理行政案件程序规定》是治安管理处罚法授权公安机关制定的部门规章，是合法有效的。
针对焦点二，被上诉人提供了：1.接受证据材料清单一份；2.鹏泉街道办事处工作说明及秦波、丁绪会、程继涛、韩洪章、孙之范等五人的证言；3.山东省驻京工作组工作说明一份、上访人员名单一份；4.莱芜市信访局驻京值班人员李永安、被上诉人驻京工作组成员李锋的工作说明各一份；5.有关训诫书；6.对上诉人的询问笔录。上述证据证实上诉人在北京上访之际，参与了在天安门地区的非法集体上访，事实清楚，证据确凿。上诉人质证称，对证据1无异议。对证据2有异议，认为大部分属于证人证言，应当出庭接受质询，且所说内容均是道听途说，身份特殊，不可作为有效证据。对证据3、4真实性无异议，但认为是属于间接证据，传来证据，且和地方政府存在利害关系。对证据5有异议，训诫书未送达，训诫只能证明情节轻微。对证据6无异议，只能说明当事人在正常信访后，到天安门游玩，而不是非法上访。
合议庭评议认为，被上诉人提供的证据1、2，是被上诉人所在地政府工作人员的工作说明，这些说明仅仅是证明了上诉人进京和接到驻京办通知到久敬庄将上诉人接回的情况，不作为证明上诉人有扰乱社会管理秩序的行为的有效证据。证据3、4，是山东省驻京工作组的工作说明，及上访人员登记表，及驻京办工作人员的说明，这些证据具备真实性、客观性和关联性，能够客观地反映上诉人在北京天安门地区聚集、走访的情况和被带至久敬庄后的表现，作为本案认定案件事实的有效证据。证据5、6，客观真实、合法，能够证明上诉人被训诫和在北京的活动情况。作为本案认定案件事实的有效证据。
本院经审理查明的事实和一审法院一致。
本院认为，一、关于被上诉人对本案有无行政处罚管辖权的问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定“国务院公安部门负责全国的治安管理工作，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定”。《公安机关办理行政案件程序规定》是公安部依照国家法律的授权制定的，其第九条规定：“行政案件由违法行为地公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。”因此，除特别规定的案件外，公安机关对辖区居民在非本地的相关治安案件依法享有管辖权。上诉人作为被上诉人辖区内的居民，其违法行为由被上诉人管辖依法有据。且上诉人在北京天安门地区走访，已经被北京市公安局天安门地区分局训诫一次，时间不长再次到天安门地区走访时，被天安门地区分局强制带离至久敬庄接济服务中心，由北京公安机关通过驻京办通知上诉人户籍所在地政府接回并带至被上诉人处，应当视为是移交给了当地公安机关，因此被上诉人管辖此案并无不当。上诉人称被上诉人无管辖权的理由不能成立。
二、关于被上诉人对上诉人的处罚有无事实依据的问题。根据《信访条例》第十八条第一款和第二十条的规定，信访人以走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或指定的接待场所提出；信访过程中，应当遵守法律、法规，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利。北京天安门地区不是信访接待场所，前往以上地区走访会对这些地区的公共秩序形成干扰。上诉人刘玉营因故进京走访，于2015年1月22日曾被北京市公安局天安门地区分局进行训诫，且在全国两会期间上访时被劝返，4月21日再次进京上访，为了免于排队登记，随莱芜地区其他来访人员，集体到指定场所反映问题后，又先后到天安门地区滞留、走访，且不服从管理，确已构成扰乱社会秩序。上诉人违法事实清楚，其明知北京天安门等敏感地区不允许走访而为之，被上诉人依据《中华人民共和国治安管理处罚法》之规定对其作出处罚，认定事实清楚，适用法律正确。上诉人称自己系正常上访，并未有扰乱社会公共秩序的行为的理由不能成立，本院不予支持。
综上，上诉人上诉理由不能成立，其请求不予支持。原审判决认定事实基本清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审判长 张正升
审判员 李 胜
审判员 卜菲菲
二〇一五年十二月二十八日
书记员 高熙捷