湖北省襄阳市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2017）鄂06民终783号
上诉人（原审被告）：扬州熙龙房地产开发有限公司，住所地：江苏省扬州市邗江区杨寿镇宝女村，组织机构代码：72221357-7。
法定代表人：陈正华，系该公司董事长。
委托诉讼代理人：陈正军，男，1963年5月8日出生，汉族，扬州熙龙房地产开发有限公司保康项目部负责人，住保康县。
委托诉讼代理人：吴杰，湖北五峡律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）:保康县国土资源局，住所地：保康县城关镇光千路7号，统一社会信用代码：11420626011199748R。
法定代表人：冯祖成，系保康县国土资源局局长。
委托诉讼代理人：刘军，男，1971年12月3日出生，汉族，保康县人，系保康县土地储备供应中心主任，住保康县。
委托诉讼代理人：余志文，湖北襄金律师事务所律师。
上诉人扬州熙龙房地产开发有限公司（熙龙公司）因与被上诉人保康县国土资源局（保康国土局）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服保康县人民法院(2016)鄂0626民初587号，向本院提起上诉。本院于2017年2月28日立案受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人熙龙公司的委托诉讼代理人陈正军、吴杰，被上诉人保康国土局的委托诉讼代理人余志文、刘军到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
熙龙公司上诉请求：请求中级人民法院依法撤销原审错误判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。其理由如下：一、原审判决适应法律错误。1.原审判决适用《合同法》作为本案判决的实体法依据，属于使用法律错误；2.本案合同双方的法律地位是不平等的。被上诉人是国家管理机关，上诉人是被管理者，其法律地位不是平等的；被上诉人征收超容积率应补缴的土地出让金，是依据《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发{2001}15号）二第二款、《国土资源部关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》（过土发{2010}204号）四第一款、《湖北省国土资源厅关于房地产用地调整容积率后补缴土地出让价款有关问题的函》（鄂土资{2012}100号）和《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》（国土厅发{2013}20号）等四个部门规章实施征收超容积率的土地出让金，并不是根据双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》第三十五条为依据。同时，实施征收超容积率补缴土地出让金的行为，完全是被上诉人利用国家的行政规章和部门规章将自己的意志强加给上诉人，所以，双方的法律地位是不平等的；3.判决虽然采用了双方签订《合同》第三十五条的约定，但判决结果却是按照省国土资源厅《湖北省国土资源厅关于房地产用地调整容积率后补缴土地出让价款有关问题的函》（鄂土资{2012}100号）和《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》（国土厅发{2013}20号）通过评估计算出来的1597969元，并不是按合同约定的“建筑容积率、建筑密度等任何一项指标高于合同约定最高标准的，……有权按照实际差额部分占约定标准的比例，要求受让人支付相当于同比例国有建设用地使用权出让价款的违约金”计算的违约金，所以判决并没有按双方约定判决。二、超容积率的行为，不是上诉人故意违反合同，而是根据相关行政机关批准的要求而实施的。造成容积率过高，不是上诉人熙龙公司造成，是行政机关审批的原因。因此，上诉人熙龙公司不能承担补缴的法律责任。三、本案已经超过了《民法通则》规定的诉讼时效保护期间。上诉人熙龙公司于2010年11月19日和被上诉人签订《土地使用权出让合同》，到2012年12月底全部完工。保康县规划委员会于2011年3月9日召开《关于阳光水岸规划评审的会议》，被上诉人单位派员参加，完全知晓规划变更的情况。并不是判决认定的“直到2015年9月原告才知道被告改变了建筑容积率”。时效问题是针对合同相对人而设定，并不是针对其他的行政机关（规划局），规划局于2015年9月才告知被上诉人，说明被上诉人和其他行政机关的失职，并不是时效中断的情形。
保康国土局辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
保康县国土局原审诉讼请求：1.诉请法院依法判令被告扬州熙龙地产公司支付违约金(增加建筑容积率后补缴土地出让金)792.68万元；2.本案全部诉讼费用由被告承担。
原审法院查明：2010年11月10日，扬州熙龙地产公司经竞拍取得位于保康县城关镇××路××号（宗地号为010201013-2号）的一宗国有建设用地使用权，宗地面积为6403.10平方米，建设用地使用权出让价款为人民币1525万元，同月19日保康县国土局与熙龙公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》。约定：“本合同项下出让宗地编号为010201013-2，宗地总面积为6403.10平方米，宗地坐落于保康县城关镇××路××号，出让宗地的用途为城镇住宅用地；本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为15250000.00元，第一期为人民币5000000.00元，付款时间为2010年11月29日前，第二期为人民币10250000.00元，付款时间为2010年12月19日之前；受让人（扬州熙龙地产公司，下同）在本合同项下宗地范围内新建建筑物、构筑物及附属设施的，应符合市（县）政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件（见附件3）。其中：建筑总面积25000平方米，建筑容积率不高于4不低于3，建筑限高60米；本合同项下宗地建筑容积率、建筑密度等任何一项指标低于本合同约定的最低标准的，出让人（县国土局，下同）可以按照实际差价部分占约定最低标准的比例，要求受让人支付相当于同比例国有建设用地使用权出让价款的违约金，并有权要求受让人继续履行本合同；建筑容积率、建筑密度等任何一项指标高于本合同约定最高标准的，出让人有权收回高于约定的最高标准的面积部分，有权按照实际差额部分占约定标准的比例，要求受让人支付相当于同比例国有建设用地使用权出让价款的违约金……”。2011年1月19日，保康县住房和城乡建设局对010201013一2号国有建设用地出让规划条件作了补充，根据该补充条件保康县国土局、熙龙公司又于2011年3月14日签订鄂FX（BK）（2010）46号《国有建设用地使用权出让合同补充条款》，补充以下条款：“一、出让宗地中河西景观带和溢洪道占用的697.18平方米土地，由县政府收回作为市政用地使用，从出让价款中核减土地出让价款1659985元，核减后扬州熙龙房地产开发有限公司应缴土地出让价款13590015元。二、因河西景观带和溢洪占用出让土地解决时延误了时间，扬州熙龙房地产开发有限公司应缴土地出让价款3340015元在2011年5月1日前缴清”。合同签订后，保康县国土局交付了出让宗地的使用权，熙龙公司也履行了缴纳土地出让价款的义务。熙龙公司取得010201013一2号建设用地使用权后，在该宗地上开发建设“阳光水岸小区”。2011年8月16日，保康县城乡规划局发给熙龙公司《扬州熙龙房地产开发有限公司建设项目规划设计要求》，内容为：“你单位在保康县城区（原邮政局院内）项目建设，经研究同意按下列规划设计要求进行设计和建设……二、建设高度：拟建工程1#、2#楼建筑层数为11+1层（其中一楼为车库，车库高度为2.2米），总高度以檐口为35.8米。3#楼建筑层数为16+1层（其中一楼为车库，车库高度为2.2米），总高度以檐口为52.2米。……七、此规划设计要求将作为该工程竣工验收的主要依据”。2011年11月29日,保康县住房和城乡建设局给熙龙公司签发《建筑工程施工许可证》，批准“阳光水岸”（1#、2#、3#）建设规模为39310.6平方米。2012年7月20日，保康县城乡规划局给熙龙公司签发《建设用地规划许可证》，许可熙龙公司1#层数：11+1层、面积：9996平方米；2#层数：11+1层、面积：9106.6平方米；3#层数：16+1层、面积：20208平方米。2012年8月29日，保康县发展和改革局根据熙龙公司的申请报告作出保发改投资[2012]165号《关于扬州熙龙房地产开发有限公司阳光水岸商住综合楼项目核准的批复》：“……二、建设规模及主要建设内容：该项目建设地点位于城关镇××号，用地面积5705.9平方米，建筑面积39310.6平方米，拟开发建设3幢商住综合楼，建停车位100个”。2013年“阳光水岸小区”竣工，2014年8月27日，保康县城乡规划局出具了《扬州熙龙房地产开发有限公司阳光水岸小区竣工验收意见》：“一、……实际竣工后，1#楼建筑总面积9138.48平方米，2#楼建筑总面积8445.48平方米，3#楼建筑总面积18210.57平方米。地下车库总面积4639.34平方米。二、验收意见：阳光水岸三栋住宅楼的层数及面积均未超出规划审批的层数和面积，建议可以验收”。依据该“竣工验收意见”阳光水岸小区三栋住宅楼实际竣工后建筑面积为35794.53平方米，以此计算建筑容积率为35794.53平方米（建筑面积）÷5705.92平方米（用地面积）＝6.27。2015年9月，保康县国土局根据保康县城乡规划局《关于出具省委巡视组反馈问题整改相关情况的说明》确认熙龙公司开发的“阳光水岸小区”建筑容积率为6.27，超出合同约定2.27，要求熙龙公司支付违约金（增加容积率后补缴土地出让金）792.68万元未果诉至法院。在审理过程中，保康县国土局于2016年9月5日向法院提出申请：“熙龙公司认为我局追缴的出让金数额过高，没有依据双方签订的出让合同约定或对应建设部门批准调整容积率时土地部门实施的政策时间节点进行测算。现根据《民事诉讼证据规则》相关规定，我局申请法院指定土地评估机构对追缴的土地出让金分别进行评估：一是依据双方签订的土地出让合同第35条约定，评估超容积率应支付相当于同比例国有建设用地使用权出让价款的违约金；二是该项目建设工程规划许可时间为2011年9月9日，请依据国土资源部《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》，评估批准调整容积率时的土地市场楼面地价，核定应补交的土地出让价款”。经法院随机选定湖北睿强土地评估有限公司为评估鉴定机构，该公司作出鄂睿强土估[2016]字第09058号土地估价报告，评估鉴定熙龙公司调整容积率（从4调整到6.27）应补缴地价款为1587969元。经质证保康县国土局对评估报告无异议，熙龙公司对评估报告的真实性无异议，但认为该评估报告属行政征收，不属于民事诉讼范畴,与本案无关联性。因保康县国土局、熙龙公司双方对该评估鉴定的真实性无异议，予以采信。
原审法院认为，保康县国土局代表国家以土地所有者的身份将位于保康县城关镇××路××号（宗地号为010201013-2号）的一宗国有建设用地使用权采取招标、拍买等公开竞价方式对外出让，扬州熙龙地产公司通过竞拍取得该宗建设用地使用权后，双方在平等、自愿的基础上协商签订的《国有建设用地使用权出让合同》是双方当事人真实意思表示，合同未违反我国现行法律法规的强制性规定，体现了民法的平等、自愿原则，该合同依法成立，应受法律保护，双方当事人均应按照合同约定行使权利、履行义务。最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》也明确土地出让合同为民事合同。保康县国土局、熙龙公司双方在《国有建设用地使用权出让合同》第35条中明确约定熙龙公司增加建筑容积率高于本合同约定最高标准的，出让人（保康县国土局）有权按照实际差额部分占约定标准的比例，要求受让人（熙龙公司）支付相当于同比例国有建设用地使用权出让价款的违约金，由此可以理解本条所指的违约金实际上也就是增加建筑容积率后应补交土地出让的价款。在合同履行中，扬州熙龙地产公司未按合同约定，单方增加建筑容积率虽然经过有关政府部门批准，但其行为性质最终是改变了合同约定的容积率，因双方在合同中未明确约定有关政府部门审核同意增加容积率后如何补交土地出让价款，为此保康县国土局依据国家政策、部门规章规定计算应当补缴的土地出让价款，以此弥补合同约定不明确的不足，同时熙龙公司也因增加容积率从中获得了一定的利益，故保康县国土局要求其补缴土地出让金，符合合同约定及关于民事活动应当遵循公平、等价有偿、诚实信用的原则，经评估鉴定熙龙公司调整容积率应补缴的土地出让价款为1587969元。扬州熙龙地产公司在开发建设“阳光水岸小区”过程中，增加建筑容积率后没有告知国土局，直到2015年9月保康县国土局才得知熙龙公司改变了建筑容积率，故保康县国土局起诉并未超过法律规定的诉讼时效。综上所述，保康县国土局有权提起民事诉讼，对保康县国土局要求扬州熙龙地产公司补缴增加建筑容积率后土地出让价款的诉讼请求，应按评估鉴定报告补缴1587969元，超出部分不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第四十四条、第六十条、第一百零七条，《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条、第一百三十七条，《最高人民法院〈关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释〉》第一条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条规定，判决如下：一、限扬州熙龙房地产开发有限公司于本判决生效之日起十日内补缴给保康县国土资源局土地出让金1587969元。二、驳回保康县国土资源局的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费67287元，鉴定费20000元，合计87287元，由保康县国土资源局负担48196元，扬州熙龙房地产开发有限公司负担39091元，限于本判决生效之日起十日内交纳。
二审经审理查明：一审判决认定事实属实，本院予以确认。
另查明：2016年4月11日，保康县国土资源局出具《以房地产抵交土地价款收据》，该收据主要内容如下：“1.熙龙房地产公司开发的阳光水岸项目，涉及调整容积率需补缴土地出让价款；2.经陈正军同意，熙龙房地产公司用陈正军位于保康县××××路阳光水岸房地产抵交出让款，目前已收房产证件2本，房屋钥匙3把；3.该房屋经湖北玖誉房地产评估有限公司预评估，价值302.7214万元，双方均对该价值予以认可；4.熙龙公司对追缴价款本身存在异议，采取诉讼方式确定缴纳金额；5.根据县巡视问题整改追缴专班的意见，有县国土局暂收该抵押房产，带诉讼结束并确定缴纳金额后，国土局将该房产预交财政局，由财政部门开具缴纳价款专用票据”。
本院认为，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条：“本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议”，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条规定：“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订”，同时《中华人民共和国房地产管理法》第十五条和第十六条赋予了土地使用者和土地管理部门平等的合同解除权，守约方同样享有违约赔偿请求权，该请求权属于民事权利性质。因此，国有土地出让合同纠纷应当属于民事诉讼范围。本案双方当事人的诉争系熙龙公司超过出让合同的容积率约定，擅自增加容积率，土地部门依据土地出让合同的相关约定对其行为进行定性后，要求其承担违约责任之诉，因此，本案在本质上仍然属于国有土地出让合同纠纷。对上诉人熙龙公司提出的时效问题，本院认为，《最高人民法院关于贯彻<中华人民共和国民法通则>若干问题的意见（试行）》第一百七十条规定“未授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害的，不受诉讼时效期间的限制”，土地出让收入虽然可以由国土资源管理部门负责具体征收，但该收入应该及时足额缴入国库，没有法律、法规将该权利授权给公民、法人经营使用，国家也没有对该收入授权相关部门直接使用、管理，更没有授权相关部门决定收取或免收，因此从保护国家财产的角度出发，本案不应当适用诉讼时效的规定。同时，本案诉争的房地产开发项目，在双方签订出让合同后因河西景观带和溢洪道问题导致土地面积出现变化，在2011年3月8日，保康县规委会对容积率重新核定。保康县法院在本案于2016年7月11日开庭时要求保康县国土局对出让土地流程进行陈述，保康县国土局陈述如下：“………,从2015年9月省巡视组来我县巡视要求我们清查，通过调查才发现被告方容积率超了”，审判员询问熙龙公司：“保康县土地局的陈述是否属实？”，熙龙公司回答：“属实”。因此，无论从法律规定，还是从事实认定，上诉人熙龙公司提出的诉讼时效问题均不能成立。熙龙公司上诉还提出超容积率的责任，是行政机关审批的原因。本院认为其该项上诉主张没有证据证实，本院不予支持。对熙龙公司在本院审理过程中提出保康县国土局为担保土地出让金能够顺利追缴而扣押陈正军位于保康县××××路阳光水岸价值302.7214万元（评估价值）房产的问题，因熙龙公司对此并未提出单独的请求，依据《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定，二审仅围绕上诉人的上诉请求进行审理，且该问题应当属于执行程序中的解决事项，故本院在本案中不予处理。
综上所述，上诉人熙龙公司的上诉请求证据不足，于法不符，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费19091元，由上诉人扬州熙龙房地产开发有限公司承担。
本判决为终审判决。
审判长 彭云飞
审判员 魏 俊
审判员 苏 轶
二〇一七年五月十七日
书记员 岳伟峰