江苏省淮安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏08行终31号
上诉人（一审原告）林金森，个体工商户。
委托代理人周哲，江苏驰宏律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）淮安市淮阴区安全生产监督管理局，住所地淮安市淮阴区北京北路536号。
法定代表人周舜，该局局长。
委托代理人赵兴和，该局副局长。
委托代理人卢娴，江苏淮海潮律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）淮安市安全生产监督管理局，住所地淮安市翔宇南道1号。
法定代表人崔泉，该局局长。
委托代理人李雪山，该局副局长。
委托代理人赵东兵，该局工作人员。
上诉人林金森因诉被上诉人淮安市淮阴区安全生产监督管理局（以下简称区安监局）、淮安市安全生产监督管理局（以下简称市安监局）安全生产行政处罚及行政复议一案，不服淮安市淮阴区人民法院（2015）淮行初字第00030号行政判决，向本院提起上诉。本院2016年2月16日立案受理后依法组成合议庭，于2016年3月3日公开开庭审理了本案。上诉人林金森的委托代理人周哲，被上诉人区安监局的委托代理人赵兴和、卢娴，被上诉人市安监局的委托代理人李雪山、赵东兵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：原告林金森系饰佳建材城商铺经营户，取字号为“定桂木业”，主要经营木材制品等。原告与蔡丽强（死者）是朋友关系，有生意往来。2015年1月17日清晨7时许，蔡丽强雇用山东籍驾驶员卢念兴、张加玉驾驶的鲁Q×××××号半挂货车将其在安徽购进的28件建筑模板运抵至饰佳建材城原告商铺处，与原告商定，该批模板由原告代销，销售后结算。随后原告即打电话叫来饰佳建材城叉车司机黄赛添开始卸载模板，原告林金森本人则离开现场。
黄赛添在操作卸货过程中，发现货车上的模板倾斜得厉害，向饰佳建材城负责人何开宗报告后，叫来哥哥黄赛奇驾驶另一辆叉车帮助卸货。其后，为防止模板侧滑发生意外，蔡丽强找来木棍，让黄赛添操作叉车将其送至货车上，他将木棍插在车厢尾部的南北两排模板之间，用来抵住倾斜的模板，以便叉车作业。在卸货过程中，车上模板滑落，蔡丽强被模板击中头部，经抢救无效死亡。
同日，淮安市公安局淮阴分局民警与黄赛添、卢念兴作了询问笔录。1月29日，经淮安市淮阴区人民政府（以下简称区政府）批准，区安监局牵头相关部门组成“1.17”事故调查组。2月2日区安监局与林金森、蔡亚瑞作了询问笔录；2月5日区安监局与黄赛添、黄赛奇作了询问笔录；3月18日区安监局与饰佳建材城负责人何开宗作了询问笔录；4月29日区安监局与原告林金森及黄赛添、黄赛奇作了询问笔录。
4月13日，调查组向区政府提交了《淮安市饰佳建材城“1.17”物体打击事故调查报告》。同年5月11日，区安监局向有关单位发函了解“饰佳建材城是否办理了工商营业执照与建材城内的商铺经营户是否需要办理独立的工商营业执照？”。同年5月12日，淮安市淮阴区市场监督管理局复函称“饰佳建材城于2009年办理了工商登记注册、建材城内的商铺经营户需要办理独立的工商营业执照”。同年5月20日，调查组申请对事故调查报告修改调整。5月22日，区政府批复同意修改。
另查：1、事故发生时，原告林金森租赁的商铺未依法办理工商登记手续，仅取名为“定桂木业”；2、黄赛添、黄赛奇无叉车操作证；3、“定桂木业”的模板装卸由饰佳建材城承揽。
2015年5月26日，区安监局对原告涉嫌违反《中华人民共和国安全生产法》行为进行立案调查。同年6月2日，区安监局向原告林金森送达行政处罚告知书、听证告知书，告知原告对“1.17”物体打击事故发生负有责任，拟对其罚款二十万元；同时告知了听证权利。同年6月4日，原告向区安监局提出陈述、申辩认为：“死者不是自己的员工，营业执照没人通知办理；去年到现在没做生意，货是死者的；不应该承担这个罚款”。同年7月1日，区安监局作出淮阴安监管罚（2015）1－3号行政处罚决定并向原告送达。
原告不服行政处罚申请行政复议。市安监局于2015年7月13日决定受理。同年7月14日向区安监局发出案件答复通知书。接到通知后，区安监局提交了行政答复书及作出行政处罚决定的证据、依据。同年8月10日，市安监局对此案进行了行政复议集体审议。同年9月2日，市安监局作出（淮）安监管行复决（2015）1号行政复议决定，决定变更原处罚决定部分认定事实及法律适用，但维持对原告罚款二十万元的处理结果。原告不服该行政复议决定，遂向一审法院提起行政诉讼。
一审法院认为：一、市安监局复议决定认定“黄赛添是饰佳建材城的叉车司机、无叉车操作证；原告的模板装卸由饰佳建材城负责承揽”的事实，本案原告在诉讼中并无异议，且被询问调查的相关当事人陈述一致，证据确凿充分。
区安监局原作出的行政处罚决定认定“黄赛添等人是原告林金森的从业人员”证据不足；认为违反《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第一款、第四款，第三十八条第一款，第四十一条，亦属适用法律不当。
二、原告经营的商铺未办理营业执照与事故发生是否有关联。《无照经营查处取缔办法》（国务院令第370号）第二条规定，任何单位和个人不得违反法律、法规的规定，从事无照经营。《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》（国家安全生产监督管理总局令第16号）第七条规定，生产经营单位应当依照法律、法规、规章、标准和规程的要求从事生产经营活动。严禁非法从事生产经营活动。依据上述规定，办理营业执照，合法从事生产经营活动，是确保安全生产的法定要求。原告林金森未办理工商营业执照即从事生产经营，虽不能直接导致“1.17”物体打击事故的发生，但仍为发生安全事故埋下隐患。
三、原告林金森对事故发生是否负有责任。《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》（国家安全生产监督管理总局令第16号）第十二条规定，生产经营单位将生产经营项目、场所、设备发包、出租的，应当与承包、承租单位签订安全生产管理协议，并在协议中明确各方对事故隐患排查、治理和防控的管理职责。生产经营单位对承包、承租单位的事故隐患排查治理负有统一协调和监督管理的职责。本案中，使用叉车装卸货物是原告日常生产经营活动的组成部分，虽然原告交由饰佳建材城完成，但依法仍有对装卸货物过程中的事故隐患排查治理负统一协调和监督管理职责。比如本案中最起码的需要核实叉车司机是否持证上岗作业、查勘现场有无不安全的隐患等等，均属于其法定义务。原告可能是疏忽大意，但与事故发生却具有一定的因果关系，应属导致事故发生的原因之一，故应当对事故发生负有责任。
四、被告市安监局是否有权变更行政处罚决定部分事实认定和法律适用的错误。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第（三）项规定，具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：“1、主要事实不清、证据不足的；2、适用依据错误的；3、违反法定程序的；4、超越职权或者滥用职权的；5、具体行政行为明显不当的。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十七条第（二）项规定，具体行政行为有下列情形之一，行政复议机关可以决定变更：……；（二）认定事实不清，证据不足，但是经行政复议机关查明事实清楚，证据确凿的。本案中，区安监局在行政处罚决定中认定“黄赛添等人是原告林金森的从业人员”依据不足；认为违反《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第一款、第四款，第三十八条第一款，第四十一条，属于适用法律不当。在行政复议程序中，复议机关查明原告林金森无证照经营、未做到对装卸过程中的事故隐患排查治理负统一协调和监督管理的职责，依照上述规定，被告有权作出变更。
五、被告市安监局维持区安监局对原告罚款二十万元的处理结果是否合法。《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条规定，发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定予以处罚：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款；……。根据规定，“1.17”物体打击事故死亡一人，属于一般事故；原告在该起事故中未做到对卸载模板过程中的事故隐患排查治理负统一协调和监督管理的职责。依照上述规定，给予原告罚款二十万元的处罚，在法定行政自由裁量范围之内，符合规定。
六、关于《淮安市饰佳建材城“1.17”物体打击事故调查报告》（以下简称《事故调查报告》）是否在行政复议范围的问题。根据本案查明的事实，淮安市淮阴区人民政府根据法律法规的要求，成立了“1.17”事故调查组并开展工作。在经过调查论证后形成的《事故调查报告》，该行为应属区政府的职能行为，不属区安监局的具体行政行为。故原告在不服区安监局行政处罚的行政复议申请中，同时要求“对事故重新调查”的申请没有法律依据。
七、关于行政处罚程序及行政复议程序的合法性。本案中，区安监局在作出行政处罚决定前，进行了立案、调查询问、搜集相关证据、发出行政处罚告知和听证告知，行政程序合法；市安监局在收到原告行政复议申请后，通知补正申请材料、告知受理情况、通知区安监局书面答复并提交作出行政处罚决定的证据和依据、行政机关的负责人集体讨论作出行政复议决定，整个复议程序符合规定。
综上，本案被告区安监局作出的行政处罚决定程序合法、认定原告在“1.17”物体打击事故中负有责任的定性准确、处罚的结果符合法律规定，但同时存在部分认定事实错误及适用法律错误。在行政复议程序中，市安监局复议程序合法，并依法对行政处罚决定事实不清及适用依据错误的部分作出变更、对合法的行政处罚结果予以维持，符合法律规定。而本案原告诉讼要求撤销区安监局作出的行政处罚决定及市安监局作出的行政复议决定，均无事实和法律依据，一审法院依法不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：一、驳回原告林金森要求撤销被告淮安市淮阴区安全生产监督管理局于2015年7月1日作出的淮阴安监管罚（2015）1－3号行政处罚决定的诉讼请求；二、驳回原告林金森要求撤销被告淮安市安全生产监督管理局于2015年9月2日作出的（淮）安监管行复决（2015）1号行政复议决定的诉讼请求。
上诉人上诉称：1、一审法院认定事实不清，证据不足。上诉人虽然未办理营业执照，但与安全事故发生无因果关系，对事故发生不负有责任。2、一审法院适用法律错误。原行政行为经复议，复议机关改变了主要认定的事实，变更了法律适用，侵害了上诉人的救济权，适用《中华人民共和国行政复议法实施条例》不利于上诉人合法权益保护。综上，请求撤销原审判决，依法改判。
被上诉人区安监局答辩称：1、上诉人违法行为是安全事故原因发生原因之一，一审法院认定事实清楚，证据确实充分；2、根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定，复议机关可以改变原具体行政行为，一审法院适用法律正确；3、行政处罚程序合法、正确。综上，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人市安监局答辩称：1、上诉人无照经营行为与安全事故发生存在法律上的因果关系；2、上诉人未依法履行对事故隐患排查治理的协调和监管职责。综上，请求驳回上诉，维持原判。
当事人在一审中提交的证据材料均已随卷移送至本院。
本院经审查，对一审法院认定的事实和采纳的证据均予以确认。
本院认为，一、关于上诉人林金森对“1.17”物体打击事故是否负有责任的问题。
上诉人林金森违反《无照经营查处取缔办法》（国务院令第370号）第二条和《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》（国家安全生产监督管理总局令第16号）第七条、第十二条的规定，未办理营业执照从事生产经营活动，未依法履行事故隐患排查治理的协调和监督管理职责，其违法行为与安生生产事故的发生具有因果关系，对事故的发生负有责任。“1.17”事故调查组根据《生产安全事故报告和调查处理条例》的有关规定，经调查作出的《淮安市饰佳建材城“1.17”物体打击事故调查报告》，已经认定林金森在事故中负有责任。该事故调查报告已得到区政府的批复同意。上诉人对“1.17”物体打击事故发生负有责任，即应按照法律规定承担相应的责任，其认为对事故的发生不负有责任的辩解理由不能成立。
二、关于区安监局行政处罚决定的合法性问题。
根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条的规定，发生生产安全一般事故的，安全生产监督管理部门应对负有责任的生产经营单位处二十万元以上五十万元以下的罚款。“1.17”物体打击事故造成1人死亡，直接经济损失约120万元，应属一般事故。上诉人林金森对该事故发生负有责任，区安监局依照法律规定给予林金森二十万元的行政处罚，处罚正确，裁量合理。区安监局作出行政处罚前，经过立案调查、处罚告知、听证告知和集体讨论决定等法定程序，在听取了上诉人林金森的陈述和申辩后，作出罚款二十万元的行政处罚决定符合法律规定。
三、关于市安监局行政复议决定的合法性问题。
根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十七条第（二）项的规定，行政复议机关对认定事实不清、证据不足的具体行政行为，经复议机关查明，事实清楚，证据确凿的，行政复议机关可以决定变更。本案中，区安监局在行政处罚中对部分事实认定不清，适用法律存在不当。市安监局在复议程序中，经过调查核实，认为区安监局在行政处罚中认定：“黄赛添等人是原告林金森的从业人员”的事实不当，以此适用《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第一款、第四款，第三十八条第一款，第四十一条，亦属适用法律不当，对此依法予以了纠正。
根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条第二款规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关改变原行政行为”，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。市安监局的行政复议决定，未改变林金森因对事故发生负有责任的认定，亦未改变区安监局行政处罚的处理结果，作出维持原行政行为的行政复议决定，符合法律规定，亦未影响上诉人林金森行使救济权利。此外，市安监局在行政复议中，履行了法律规定的行政程序，程序符合法律规定，无违法之处。
综上，上诉人林金森的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人林金森负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 石亚东
代理审判员 牛延佳
代理审判员 王伏刚
二〇一六年五月三日
书 记 员 陈 路