广西壮族自治区南宁市西乡塘区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）西行初字第73号
原告广西南宁市鹰瞰广告有限公司。
法定代表人胡建芳，董事长。
委托代理人陈钦宁，广西南宁市鹰瞰广告有限公司总经理。
被告南宁市城市管理局，所在地南宁市汇春路2号。
法定代表人黄海，局长。
委托代理人梁锦兰，北京市尚衡律师事务所广西分所律师。
委托代理人唐旭，北京市尚衡律师事务所广西分所实习律师。
原告广西南宁市鹰瞰广告有限公司不服被告南宁市城市管理局行政许可行为一案，于2015年4月13日向本院提起诉讼。经原告补正材料，本院于2015年4月22日立案受理，并于同年4月27日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2015年6月3日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人陈钦宁，被告的副职负责人陆彦明，被告的委托代理人梁锦兰、唐旭到庭参加诉讼。本案已办理相关延长审理期限手续，现已审理终结。
原告于2013年10月17日向被告提交《户外广告设置申请表》，申请在民族大道81号广西气象局大厦楼体外墙东、西侧设置户外广告牌。2013年12月2日，被告向原告作出南城管复（2013）470号《南宁市城市管理局关于对设置墙体广告牌的批复》，称原则同意原告的上述申请，请原告派员与被告广场和广告管理科联系，补足相关材料后到南宁市政务服务中心城市管理局窗口办理相关手续；并明确本批复仅作为告知原告申请事项有关要求的答复，不等同于《南宁市户外广告设置证》的效力。2015年1月8日，被告向原告作出南城管复（2015）16号《关于对办理民族大道81号气象大厦两侧墙体广告牌设置手续申请的复函》，称：我局于2013年12月许可贵公司在气象大厦墙体两侧设置墙体广告牌，当时，因贵公司未交纳户外广告让出金没有办理相关设置手续。2014年8月，贵公司和南宁市派格尔广告传媒有限公司同时向我局提出申请设置气象大厦两侧墙体广告牌，因存在设置权责不明确的问题，我局没有审批。当时我局已通知贵公司的郑来斌同志及南宁市派格尔广告传媒有限公司，应在取得场地业主最终明确广告牌设置使用权属的证明材料后，再按“先来先办，后来不办”的原则，交纳完毕户外广告出让金后再办理相关审批手续。虽然贵公司于2014年10月向我局递交了场地业主出具的广告牌设置使用权属材料，但是，由于一方面此广告牌的位置不属于规划审查通过的墙体外立面户外广告牌的位置，改变了楼宇外立面的外观结构和功能；另一方面已不符合南宁市人民政府批准实施的《南宁市户外广告总体规划修编》（2014-2020）（以下简称《总体规划》）和《南宁市户外广告和招牌设置规划导则》（以下简称《导则》）的相关规定和要求，而且，属于从2015年开始按照以上《总体规划》和《导则》的规定和要求进行全面整治拆除类型的户外广告牌，因此，不再同意贵公司在民族大道81号气象大厦两侧设置墙体广告牌的申请。请贵公司收到本复文后，于2015年3月31日前自行拆除广告牌，并恢复墙体原外立面观瞻。逾期不拆除的，我局将依程序处理。
原告诉称，被告不按《南城管复（2013）470号》《南宁市城市管理局关于对设置墙体广告牌的批复》依法落实南宁市气象大厦户外广告牌的设置许可，户外广告设置证应办未办，使原告历时整年无证经营，蒙受巨大经济损失，构成行政失信失职和侵权，理由如下：1、出尔反尔，行政行为混乱。根据被告2013年5月28日对外公布的行政公告称：“根据《美丽南宁整洁畅通有序大行动》相关精神，自2013年6月1日起暂停大型户外平面广告牌、楼宇墙面广告、楼顶广告牌等户外商业广告牌的设置审批业务，恢复户外广告审批工作的具体时间另行通知”。在此停审背景下，被告在2013年12月2日批的设置许可《南城管复（2013）470号》函是否涉嫌非法？在形成行政许可事实后，证件该办不办，是否涉嫌一错再错？被告的行为造成原告正常经营权益和政府诚信形象受损。2014年8月，同样仍是在“美丽南宁”运动期间，被告却在原告毫不知情的情况下受理了南宁市派格尔广告公司对气象大厦外墙户外广告牌的设置申请。2014年10月，原告再次按要求递交场地业主的证明文件，被告又告知按《南宁市户外广告总体规划修编》（2014-2020）等要求不同意设置，事隔才两个月，两月前可办，两月后不可办。不可办引用的是《南宁市户外广告总体规划修编》（2014年-2020年）的总体规划，可办又是引用哪几年的规划？被告的管理行为如此草率，没有长远规划和稳定性，在可办不可办的混乱中一误再误，属于《行政诉讼法》第十二条第八款“认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的”违法行为。2、违反法定程序，长期不给予办证情况回复，致使原告经营权益一再受损。事隔13个月，被告才于2015年1月8日出具《南城管复（2015）16号》函，属于行政诉讼法第十二条第三款“申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其它决定不服的”行为，使原告权益严重受损。3、行政审批附带出让金要求的合法性质疑。根据《南城管复（2015）16号》函对《南城管复（20131470号》函执行情况所作“因贵公司未交纳户外广告出让金没有办理相关设置手续”的解释，原告认为理由非法。议价程序只进行一轮，被告对广告牌出让金进行叫价，价码为25万元一年，原告还未得进入第二轮实质性还价谈判就一直没能再议。说明此次审批无论是性质和程序都是非法的。原告根据《行政诉讼法》第五十三条“公民、法人或者其它组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”，依法向贵院请求对此迟来的《南城管复（2015）16号》函答复理由及收费依据的合法性给予审查和公示。4、根据《中华人民共和国行政许可法》第八条“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可”的规定，《南城管复（2013）470号》至今仍具合法性和有效性，被告须为作出《南城管复（2015）16号》函前的一切有损原告的行为负责，并为此赔偿原告由此造成的经营损失。综上，被告不按《中华人民共和国行政许可法》及有关规定滥用职权，无视原告的合法权益。请法院依法判决：1、确认被告不按《南城管复（2013）470号函》落实南宁市气象大厦户外广告牌的设置许可行为违法；2、对由此造成原告的损失，依法给予行政补偿，补偿金额：人民币捌拾陆万元整；3、本案诉讼费用由被告承担。
原告向法庭提供如下证据：1、公司营业执照，证明原告主体资格材料；2、气象大厦外墙户外广告牌经营使用权委托书，证明气象大厦委托原告对气象大厦广告牌进行商业运作的委托书；3、南城管复（2013）470号《南宁市城市管理局关于对设置墙体广告牌的批复》，证明被告同意原告对气象大厦广告牌的设置许可函；4、《南宁市城市管理局暂停审批户外商业广告的通知》，证明城管局对外宣布停审商业户外广告牌的通知；5、《南宁市城市管理局关于支持配合户外广告牌整治的通知》，证明城管局对户外广告牌整治工作通知；6、《关于对民族大道81号气象大厦广告牌设置手续申请的复函》，证明被告作出的答复；7、青秀区城管执法局《责令停止（限期改正）违法行为通知书》，证明青秀城管局作出的责令停止违法行为通知书；8、气象大厦广告牌照片，证明广告牌争议期（2014年8月）上画照。9、《广西气象大厦户外广告牌租赁合同补充协议》，证明广告牌租赁合同为被告对原告造成损失的证明及索赔原始依据；10、国家税务局通用机打发票，证明气象大厦收到鹰瞰广告的广告牌租赁金发票证据（出票期：2014年10月31日）；11、国家税务局通用机打发票，证明气象大厦收到鹰瞰广告的广告牌租赁金发票证据（出票期：2014年11月21日）。
被告辩称，被告未核准原告设置户外广告申请，证据充分，程序合法，适用法律准确。（一）原告经告知后仍一直未补齐需要递交的材料。2013年10月13日，原告向被告申请在涉案地南宁市民族大道81号气象大厦外墙两侧设置墙体广告牌，但仅提交了《南宁市城市管理局户外广告设置申请表》、设置地址的示意图、原告营业执照复印件、场地产权方的产权证明、产权方同意设置户外广告牌的证明。原告提供的材料不符合《南宁市户外广告设置管理条例》第十一条规定的要求，根据此规定，以及被告统一制作的《南宁市城市管理局户外广告设置申请表》背面印制的申请许可需统一提交的材料清单，包括：1.申请表；2.设置地址的示意图；3.申请单位合法证明材料，属委托办理的，应提供授权委托书及经办人的身份证明材料；4.户外广告设置前的现状环境的彩图一份；5.场地产权方的产权证明一份；6.租赁场地合同及产权方同意设置户外广告牌的证明或协议；7.具有相应资质的设计单位出具的设计文件和技术安全保证资料；8.涉及有关职能部门的意见。很明显，原告欠缺以下材料：办理许可的授权书委托书及经办人身份证明、户外广告设置前的现状环境的彩图、租赁场地合同以及相应资质的设计单位出具的设计文件和技术安全保证资料。2013年12月2日，被告已书面答复原告，要求原告接本答复之日起两个月内补足相关材料。此批复并非被告作出准予设置的书面决定。原告一直未补足相关材料。因原告提交材料不全，被告不批准原告设置户外广告的申请，证据充分，程序合法，适用法律准确。（二）原告申请设置户外广告的位置属于禁止设置户外广告的位置。2014年8月25日及10月22日，原告又两次向被告来函申请在涉案地点设置墙体广告牌。根据南宁市人民政府于2014年7月份批准实施的《南宁市户外广告总体规划修编》（2014-2020）（以下简称“《总体规划》”）规定，高层建筑主体禁止设置垂直于外墙的广告，建筑墙面禁止设置影响建筑现在日照要求的户外广告。根据2014年12月11日南宁市人民政府批准的《南宁市户外广告和招牌设置规划导则》（试行）的规定，原告申请设置户外广告的气象大厦属于高层建筑，墙体两侧每楼层均为玻璃窗，如设置户外广告牌将影响大厦的采光通风，且广西气象局也在此大厦办公，为国家机关办公大楼，根据上述规定，原告申请的位置已属于禁止设置广告牌的位置。据此，被告于2015年1月8日答复原告不批准其设置户外广告申请，证据充分，适用法律正确。二、原告申请设置户外广告的位置是禁止设置户外广告的，被告未批准任何人在此设置户外广告，不存在滥用行政权力排除或限制竞争的行为。三、原告要求被告补偿其损失没有事实和法律依据。任何人需要设置户外广告，必须先向被告申请，在被告向其颁发《南宁市户外广告设置证》后，方能按批准的内容实施设置。未领取《南宁市户外广告设置证》，任何人在任何地方设置户外广告都是违法的。被告从未向原告颁发《南宁市户外广告设置证》，原告依法不能在民族大道81号气象大厦两侧设置户外墙体广告，更不能招揽广告进行经营获利，其不存在经济损失之实。目前气象大厦两侧设置的户外墙体广告牌为广西气象有限责任公司擅自设置，属于违规设置，被告已责令广西气象有限责任公司限期自行拆除。因此，原告在此次申请设置户外广告过程中，被告没有任何过错，也没有对其造成任何损失，其要求被告进行补偿没有任何事实和法律依据。综上所述，被告作出具体行政行为证据确凿，适用法律法规正确，程序合法；原告起诉理由缺乏依据，依法不能成立。根据《行政诉讼法》第五十四条规定，请求法院依法维持被告作出的具体行政行为。
被告在法定期限内向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据：1、被告机构代码证，证明被告的主体资格；2、户外广告设置申请表，证明原告提供的申请材料，原告于2013年10月17日向被告申请在民族大道81号广西气象局大厦楼体外墙东西两侧设置60米（高）×8.4米（宽）户外广告牌，该大厦为广西气象局办公机关，以及经办人为郑来斌的事实。该申请表为被告统一印制，申请表背面已告知各申请人申请设置户外广告需要提交的材料清单。3、南宁市民族大道与园湖路交汇处双面广告牌相片，证明原告申请户外广告的设置地址，从该图片可以看出，原告在向被告申请设置前，在申请的位置已设置有广告牌，且申请的位置为高层建筑，未经批准设置的广告牌遮挡了各楼层的玻璃窗，妨碍了建筑物采光、通风。4、原告营业执照，证明原告提供了营业执照复印件。5、建设工程施工许可证、规划许可证及土地登记证，证明原告提供的场地产权方的产权证明，从这些材料可以看出原告申请设置户外广告的气象大厦为广西气象局办公所用。6、气象大厦外墙广告经营使用权委托书、授权委托书、广西气象大厦公司营业执照复印件，证明原告提供的产权方同意设置户外广告牌材料，从两份委托书可以看出，原告申请设置户外广告前，广西气象大厦公司在申请的位置未经被告批准已擅自设置了广告牌。7、申请函两份，证明原告于2014年8月25日及10月22日，又两次向被告来函申请在民族大道81号广西气象局大厦楼体外墙东西两侧设置墙体广告牌。8、授权委托书两份、《关于终止合同的函》复印件一份、《场地证明》一份，证明原告于2014年8月份和10月份提供的申请材料，从这些材料可以看出，原告申请设置户外广告的位置为广西自治区气象局办公机关。9、南城管复（2013）470号，证明该份文件为2013年12月2日被告对原告关于设置墙体广告牌的申请作出的批复，该答复为被告对原告申请事项的答复，要求原告接本答复之日起两个月内补足相关材料，原告当时欠缺以下材料：办理许可的授权委托书及经办人身份证明、户外广告设置前的现状环境的彩图、租赁场地合同以及相应资质的设计单位出具的设计文件和技术安全保证资料。此批复并非被告作出准予原告设置户外广告的决定，原告接答复后一直未补足相关材料。被告不批准原告设置户外广告的申请，证据充分，程序合法，适用法律准确。10、南城管复（2015）16号，证明该文件为2015年1月8日被告对原告申请办理民族大道81号气象大厦两侧墙体广告牌设置证的申请进行的批复，被告不批准原告设置户外广告申请证据充分，适用法律准确。11、被告证明一份，证明被告未许可任何人（单位）在民族大道81号广西气象局大厦楼体外墙两侧设置户外广告牌，该位置属于禁止设置户外广告位置。12、《南宁市户外广告设置管理条例》，证明该条例为审批设置户外广告申请的法律依据，该条例规定被告是本市户外广告设置的行政主管部门，负责户外广告设置的管理。被告是户外广告设置许可的审批部门，设置户外广告应当向被告申请许可，未经许可，任何单位和个人不得设置户外广告。本条例第十一条规定申请设置户外广告需要提交的材料。该条例是被告要求原告提交完整申请材料以及作为是否许可设置户外广告的审批依据。13、2014年12月11日南宁市人民政府批准的《南宁市户外广告和招牌设置规划导则》，证明该导则规定户外广告和招牌不得妨碍建筑物采光、通风，禁止在国家机关设置户外广告，高层建筑的外墙不得设置任何户外广告和招牌。该规划导则是被告不批准原告设置户外广告牌的依据之一；14、2014年7月份实施的《南宁市户外广告总体规划修编》（2014-2020），证明高层建筑主体禁止设置垂直于外墙的广告，建筑墙面禁止设置影响建筑现在日照要求的户外广告。该规划修编是被告不批准原告设置户外广告牌的依据之一。当庭提交证据15、南宁市城市管理局等部门文件（南城管通（2013）115号《南宁市城市管理局关于暂停审批户外商业广告的通知》，南世锦赛市容发（2014）2号《关于印发南宁市服务第四十五届体操世界锦标赛实施市容环境整治提升工程工作方案的通知》、南“美丽大行动办”纪（2014）6号《南宁市服务第四十五届体操世界锦标赛市容环境整治提升工程现场办公会议纪要》、南“美丽大行动办”纪（2014）8号《南宁市服务第四十五届体操世界锦标赛市容环境整治提升工程现场办公会议纪要》、南城管发（2014）4号《南宁市城市管理局关于开展户外广告清理整治工作的通告》），证明在原告设置户外广告这段时间，南宁要举行世锦赛，因此对全市的户外广告进行清理，因此自2013年6月1日起暂停大型户外商业广告的设置审批业务。
经庭审质证，原告对被告提供证据10的合法性有异议，对证据13、14的证明内容有异议。被告对原告提交的证据3、6的证明内容有异议；对证据10、11的关联性有异议。
本院对上述证据认证如下：原、被告向法庭提交的证据与本案具有关联性，可以作为定案依据。
经审理查明，2013年10月17日，原告向被告提交《户外广告设置申请表》，申请在民族大道81号广西气象局大厦楼体外墙东、西侧设置户外广告牌。2013年12月2日，被告向原告作出《南宁市城市管理局关于对设置墙体广告牌的批复》（南城管复（2013）470号），称原则同意原告的上述申请，请原告派员与被告广场和广告管理科联系，补足相关材料后到南宁市政务服务中心城市管理局窗口办理相关手续；并明确该批复仅作为告知原告申请事项有关要求的答复，不等同于《南宁市户外广告设置证》的效力。2014年8月25日，原告向被告作出《气象大厦两侧户外广告牌审批报告暨办理进度回复申请函》，函请被告对上述广告位办理进度进行书面回复。2014年10月22日，原告再次向被告作出《申请函》，要求被告进一步落实户外广告设置证的办理进程。2015年1月8日，被告向原告作出《关于对办理民族大道81号气象大厦两侧墙体广告牌设置手续申请的复函》（南城管复（2015）16号），明确拒绝原告在民族大道81号气象大厦两侧设置墙体广告牌的申请。原告对此不服，遂向本院提起诉讼，提出上列诉讼请求。
另查明，2013年5月28日，被告作出并公布《南宁市城市管理局关于暂停审批户外商业广告的通知》（南城管通（2013）115号），通知各广告设置人，自2013年6月1日起暂停包括楼宇墙面广告在内的户外商业广告的设置审批业务，恢复户外广告审批工作的具体时间另行通知。2014年7月，被告委托南宁市城乡规划设计研究院编制出《南宁市户外广告总体规划修编》（2014-2020）。2014年12月11日，南宁市人民政府作出批复，同意被告实施《南宁市户外广告和招牌设置规划导则》（试行）。
本院认为，根据《南宁市户外广告设置管理条例》第四条规定，被告作为南宁市户外广告设置的主管部门，具有对原告户外广告设置申请作出行政许可的法定职权。
关于被告对原告申请事项的许可行为是否违法的问题。《中华人民共和国行政许可法》第三十二条第一款第（四）项规定：“行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理：（四）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理。”在本案中，原告于2013年10月17日向被告提交《户外广告设置申请表》，被告直至2013年12月2日才向原告作出《南宁市城市管理局关于对设置墙体广告牌的批复》（南城管复（2013）470号），要求原告补足相关材料，因此应认定被告于2013年10月17日已受理原告的许可申请。《中华人民共和国行政许可法》第四十二条第一款及《南宁市户外广告设置管理条例》第十三条第一款规定，被告应自受理原告户外广告设置申请二十个工作日内向原告作出是否准予设置的书面决定，而被告直至2015年1月8日才向原告作出不同意广告设置的书面复函，已违反行政许可程序规定，因此本院确认被告行政许可行为违法。
关于原告要求被告给予行政补偿问题。《中华人民共和国行政许可法》第八条规定：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关依法给予补偿。”本案中，被告并未正式向原告作出行政许可决定，因此原告提出的补偿请求并不符合上述法律规定。对原告提出的补偿请求，本院不予支持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
一、确认被告南宁市城市管理局对原告广西南宁市鹰瞰广告有限公司户外广告设置申请的行政许可行为违法；
二、驳回原告广西南宁市鹰瞰广告有限公司的其他诉讼请求。
本案案件受理费50元，由被告南宁市城市管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁市中级人民法院，并于上诉期限届满之日起七日内向南宁市中级人民法院预交上诉费，逾期不交也不提出缓交、减交、免交申请的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 黄子祥
审 判 员 颜 瀚
人民陪审员 黄 敏
二〇一五年十月二十二日
书 记 员 王文珠