江苏省海安县人民法院
行 政 判 决 书
（2013）安行初字第0031号
原告华锦建设集团股份有限公司，住所地浙江省象山县丹城新华路190号。
法定代表人乐某某，华锦建设集团股份有限公司董事长。
委托代理人徐某某。
委托代理人章某某，华锦建设集团股份有限公司法务部主任。
被告海安县住房和城乡建设局，住所地江苏省海安县海安镇中坝南路12号。
法定代表人周道，海安县住房和城乡建设局局长。
委托代理人曹瑞敏，海安县住房和城乡建设局副局长。
委托代理人沈某。
第三人人民电器集团江苏斯诺成套设备工程有限公司，住所地江苏省海安县城南工业集中区（海安镇陈港村13组）。
法定代表人王某某，人民电器集团江苏斯诺成套设备工程有限公司董事长。
委托代理人翁某某，人民电器集团江苏斯诺成套设备工程有限公司副总经理。
原告华锦建设集团股份有限公司（以下简称华锦集团）与被告海安县住房和城乡建设局（以下简称海安县住建局）建筑工程施工许可一案，本院于2013年9月13日立案受理，并于9月18日向海安县住建局发出应诉通知书及诉状副本。被告海安县住建局在答辩期内向本院提交了答辩状及作出具体行政行为的证据、依据。本院将答辩状及证据目录向原告进行了送达，并于同年9月29日追加与本案有利害关系的人民电器集团江苏斯诺成套设备工程有限公司（以下简称人民电器集团）为本案第三人参加诉讼。2013年10月25日、10月30日，本院依法组成合议庭两次公开开庭审理了本案。原告华锦集团的委托代理人徐某某、章某某，被告海安县住建局的委托代理人曹瑞敏、沈某，第三人人民电器集团的委托代理人翁某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告依第三人的申请，于2012年11月29日向其颁发编号为0093397号施工许可证（以下简称397号施工许可证）。该施工许可证载明：建设单位为人民电器集团；工程名称为“倒班楼1－4#，职工食堂”；建设地址为海安镇陈港村12组；建设规模16000.54平方米；合同价格3000万元；施工单位为华锦集团；合同开工日期为2012年2月25日，竣工日期为2012年12月31日。施工许可证还对其他事项予以了载明。
被告在举证期限内提交了其作出具体行政行为的证据、依据：1.江苏省建筑工程施工许可申请表；2.海安县发展和改革委员会关于人民电器集团智能电网控制系统及终端节能配电装备产业化项目备案的通知（海发改投资（2011）467号）；3.编号分别为苏海国用（2012）第X301161号、X301162号、X301274号的国有土地使用证三份；4.建字第12368号建设工程规划许可证；5.江苏省工程建设项目招标投标合同备案表；6.编号分别为建施审合（2012）第812号、813号、814号、881号江苏省房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查合格书四份；7.建设工程质量监督手续；8.建设工程委托监理合同；9.建设资金到位证明两份；10.397号施工许可证，即被诉具体行政行为。证据1－10，证明被告依据《中华人民共和国建筑法》第八条及《建筑工程施工许可管理办法》第四条的规定审查了第三人提交的申请材料，认为其提交的材料齐全，符合法定形式，依据《建筑工程施工许可管理办法》第五条的规定在法定期限内向第三人颁发397号施工许可证。被告作出的行政许可行为，事实清楚、程序合法、适用法律正确。
被告提交作出具体行政行为的依据为：1.《中华人民共和国行政许可法》；2.《中华人民共和国建筑法》；3.《建筑工程施工许可管理办法》。
原告诉称：2012年2月18日，原告与人民电器集团签订建设工程施工合同。合同对工程名称、工期、合同造价、开工日期等事项进行了约定。施工过程中，第三人因未办理施工许可证，两次被海安建筑工程质量监督站责令停工。直至2013年7月23日，第三人方向原告提交施工许可证，但该证载明建设工程名称、地址等信息与原告承建的建设工程项目不吻合。原告认为，被告向人民电器集团颁发上述施工许可证认定事实不清，适用法律不当，颁证程序违法，请求判令撤销被告颁发的397号施工许可证。原告向本院提交如下证据：1.原告与第三人签订的建设工程施工合同一份，证明被告颁发的施工许可证项目名称与建设工程施工合同约定的内容不一致；2.海安县建筑工程质量监督站出具的停工通知书两份，证明工程项目被相关部门责令停工的事实；3.华锦集团向被告申请公开施工许可证信息的申请书；4.被告对华锦建设集团申请信息公开的答复；5.华锦集团关于查处虚假施工许可证的紧急报告；6.海安县住建局出具的关于江苏斯诺成套设备工程有限公司施工许可证办理情况说明；证据3－6同时还证明案涉许可证是虚假的。
被告辩称：一是被告向第三人所颁发施工许可证与原告没有关联性。被告颁发397号施工许可证的相对人是第三人，而不是原告；二是施工许可证颁发符合法律、法规的规定。因此，被告向第三人颁发许可证的行为事实清楚、程序合法、适用法律正确，请求法院驳回原告的诉讼请求。
第三人述称：一是被告向第三人颁发施工许可证与原告无法律上的关联性。被告向第三人颁发施工许可证的行为不会引起原告任何行政法上权利义务关系的变化；二是第三人按照法律规定提交申请材料，被告在审查后颁发了397号施工许可证，符合法律规定。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。
经庭审举证、质证，本院对当事人提供的证据做如下认证：
对于被告提交的证据，原告代理人对证据2、3、4、8没有异议，但认为证据1施工许可证申请表和证据10“397号施工许可证”不具有合法性、真实性；证据5江苏省工程建设项目招标投标合同备案表系事后补办；证据6中建施审合（2012）第881号关于4#倒班楼的施工图设计文件审查合格书系事后补办；证据7建设工程质量监督手续中遗漏了7号车间工程、3号仓库基础及一期附属工程，且有重大作假嫌疑；证据9建设资金到位证明中的资金数额未达到法定最低数额。原告代理人另概括发表如下质证意见：第一，397号施工许可证系事后补办，应确认违法；第二，施工许可证载明的开竣工时间不应以合同约定的时间为依据；第三，施工许可证存在违法分解工程项目、遗漏工程项目等问题；第四，被告为第三人办理的工程质量监督手续涉嫌造假。第三人对被告提交的证据1－10无异议。合议庭认为，被告在法定期间内提交的证据1-10系其向第三人颁发397号施工许可证时形成的材料，客观反映了被告作出行政许可所审查认定的事实，及程序性事项，符合证据的关联性、合法性、真实性，应当作为认定本案事实的依据。
对原告提交的证据，被告代理人认为，397号施工许可证所确定的开工时间与竣工时间是依据第三人申请表的时间确定；原告申请政府信息公开时申请单位名称填写错误，导致被告未能查询到第三人申请办理施工许可证的相关信息；397号施工许可证载明的工程名称应当以建设工程规划许可证及相应的批文为依据，而不是以原告与第三人签订的施工合同为准。第三人的代理人认为，证据1原告提交的建设工程施工合同不完整；证据2停工通知书是发给第三人的，与本案原告不相关联；证据3、4、5、6系原告申请信息公开的材料，第三人不知情且也不能达到原告的证明目的。合议庭认为，原告所提交的证据材料，与本案被诉行政行为有一定的关联，且来源合法，反映了案件的真实情况，可以作为证据使用，但对其证明力应综合案件的性质予以酌定。
经审理查明：2012年2月18日，第三人作为发包人与承包人原告签订建设工程施工合同。合同约定工程名称为江苏斯诺成套设备工程有限公司生产基地；工程地点为海安县城南工业集中区（海安镇陈港村13组）；工程内容为1#厂房、1-4#倒班楼、职工食堂、3#仓库基础、一期附属工程；工程承包范围为施工图内全部土建、钢结构、水电、消防、3#仓库基础；工程开竣工日期分别为2012年2月25日、12月31日；合同价款暂估1亿元人民币；合同另对其他事项进行了约定。原告在合同签订后进场施工。因1-3#倒班楼、食堂、1#厂房工程未办理施工许可证，海安县建筑工程质量监督站曾于2012年6月26日、11月16日，两次向第三人发出局部停工通知书。
2012年11月29日，第三人向被告申请办理施工许可证，申请建设地址为海安县海安镇陈港村12组，项目名称为智能电网控制系统及终端节能配电装备产业化项目，工程名称为倒班楼1-4#、职工食堂，计划开竣工日期分别为2012年2月25日、12月31日，建设规模16000.54平方米，工程造价3000万元。同时，第三人向被告提交了海安县发展和改革委员会项目备案文件、所涉工程项目国有土地使用权证、建字第12368号建设工程规划许可证、江苏省工程建设项目招标投标合同备案表、建施审合（2012）第812号、813号、814号、881号江苏省房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查合格书四份、监督注册号为3206210201211180292及3206210201202460402号建设工程质量监督手续两份、建设工程委托监理合同、建设资金到位证明等材料。被告在审查了上述材料后，向第三人颁发了397号施工许可证。该施工许可证所载明工程名称、建设地址、建设规模、开竣工日期、合同价格均与第三人所申请项目一致；施工单位为华锦集团。施工许可证还对其他事项予以了载明。
另查明，2013年6月4日，原告向被告申请公开关于第三人办理施工许可证的信息，被告经网上查询，于2013年6月14日对华锦集团作出无相关信息的答复。2013年7月24日，华锦集团认为第三人所持有的施工许可证系虚假许可证，请求被告予以查处。2013年8月6日，被告向原告出具情况说明书，主要内容为：2012年11月29日，人民电器集团办理了编号分别为396号、397号两份施工许可证；华锦集团于2013年6月4日向被告申请信息公开的工程名称有误，导致被告未能查询到相关信息。原告认为被告向第三人颁发397号施工许可证，认定事实不清、适用法律错误、颁证程序违法，遂具状向本院提起诉讼，引起纠纷。
又查明，原告与第三人因建设工程施工合同的履行发生争议，引发的诉讼在江苏省南通市中级人民法院审理过程中。截至原告提起本次诉讼之日，397号施工许可证载明的工程项目主体施工已完成。原告同时对被告向第三人颁发的396号施工许可证向本院提起诉讼，本院另案审理。
本院认为，依据《中华人民共和国建筑法》的规定，建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证。据此，被告作为案涉工程所在地建设行政主管部门，具有颁发施工许可证的法定职权。
本案的争议焦点为：一是原告与被诉具体行政行为是否有法律上的利害关系，即原告主体是否适格？二是被告向第三人颁发397号施工许可证是否符合相关法律、法规的规定、颁证程序是否合法？
关于华锦集团是否为适格原告的问题。按照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条的规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。就本案而言，施工许可证是建设主管部门根据建设单位提供的法定申请材料，认为建设单位符合各种施工条件而批准允许开工的具体行政行为，旨在加强对建筑活动的监督管理，维护建筑市场秩序，保证建筑工程的质量和安全。原告作为施工单位，虽不是被告实施建筑工程施工许可管理的直接相对人，但是被告对第三人申请办理许可证是否符合施工条件的审查、监督管理是否到位，可能会实际影响到原告的利益。原告与被诉具体行政行有法律上的利害关系，可以提起行政诉讼。因此，对于被告及第三人关于被诉具体行政行为与原告没有关联性的辩称，本院不予采信。
关于被告向第三人颁发施工许可证是否符合相关法律、法规的规定、颁证程序是否合法的问题。《中华人民共和国建筑法》第八条和《建筑工程施工许可管理办法》第四条对建设单位申领施工许可应具备的各项条件及应提交的各种证明文件已有明确规定。根据本案证据，第三人提出申请时已依法办理了发改委项目备案、用地及规划批准手续，且施工企业、施工技术资料、质量安全措施、监理企业、资金落实到位，并符合其他法律法规规定的各项条件。被告在审查了第三人提交的上述材料后，在法定期限内颁发了397号施工许可证，符合法律、法规的规定、且颁证程序合法。
对于原告代理人庭审中提出的，第一，397号施工许可证系工程项目实际施工后补发，应确认违法的问题。从本案事实来看，案涉工程确实为先施工后补证，第三人违反了只有在取得建筑工程施工许可之后方能实际施工的规定。对此，被告依据《建筑工程施工许可管理办法》第十条的规定，对第三人未取得施工许可证即开工建设行为已经作出了责令停工并予整改的措施。此后，第三人在办妥相关手续后向被告申请颁发施工许可证，被告审核第三人提供的相关材料后认为符合许可条件并准予补办，并无不当。况且，被告补证行为本身对原告及第三人合同的履行不构成实际妨碍。第二，施工许可证载明的开工时间不应以合同约定的施工时间为依据的问题。被告颁发给第三人的施工许可证载明的开竣工日期是依据第三人的申请及合同约定的开竣工时间所确定，并无不妥。即便工程未能在许可期限内完工的，建设方仍可以依据《建筑工程施工许可管理办法》的相关规定办理延期手续。因此，原告代理人认为施工许可证载明的开竣工时间错误的主张，本院不予支持。第三，被告向第三人颁发施工许可证存在违法分解工程项目的问题。依据《建筑工程施工许可管理办法》第三条的规定，任何单位和个人不得将应该申请领取施工许可证的工程项目分解为若干限额以下的工程项目，规避申请领取施工许可证。本案中，第三人将建设工程施工合同约定的部分工程项目向被告申领施工许可证，但是该工程项目仍在《建筑工程施工许可管理办法》规定的最低限额以上，并不存在规避领取施工许可证的行为。第四，被告向第三人颁发397号施工许可证载明的工程项目信息与建设工程施工合同约定不一致，存在遗漏工程项目的问题。《建筑工程施工许可管理办法》第六条规定，建设单位申请领取施工许可证的工程名称、地点、规模，应当与依法签订的施工承包合同一致。本案中，第三人向被告申请领取施工许可证的工程项目系其与原告签订建设工程施工合同中的部分工程项目，被告在审查了第三人提交的材料后，就第三人申请的工程项目予以颁发施工许可证，并未违反相关法律、法规的规定。至于原告与第三人签订的建设工程施工合同所约定的其他工程项目，第三人是否应当申请领取施工许可证，不在本案审查范围之内。第五，被告对第三人提交的建设资金落实情况的审核不符合相关规定的问题。《建设工程施工许可管理办法》第四条第（八）项规定，建设工期不足一年的，到位资金原则上不得少于工程合同价的50%。这一规定对工程项目建设资金落实情况作了原则性的规定。第三人提交的建设资金证明虽未达到工程合同价的50%，被告对第三人提交的资金证明材料从宽审查并未违反法律、法规的强制性规定，并且尚无证据证明第三人因建设资金未到位而导致原告利益受损的事实。至于原告代理人提出的被告为第三人办理工程质量监督手续系造假的主张并无事实依据，本院不予理涉。
综上，被告向第三人颁发397号施工许可证，虽系实际开工后补发许可证，但颁发该许可证认定的事实清楚，程序合法，符合《中华人民共和国建设法》以及《建设工程施工许可管理办法》规定的条件、程序。原告要求撤销被告向第三人颁发的397号施工许可证的诉讼请求，本院难以支持。依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告华锦建设集团股份有限公司要求撤销被告海安县住房和城乡建设局2012年11月29日向第三人人民电器集团江苏斯诺成套设备工程有限公司颁发的0093397号建筑工程施工许可证的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告华锦建设集团股份有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（该院开户行：中国银行南通市西被闸支行，户名：南通市财政局，账号471558227682）。
审 判 长 徐爱贤
代理审判员 周红占
人民陪审员 吴达华
二〇一三年十二月九日
见习书记员 杜欣欣
附适用法律：《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
……；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。