广东省珠海市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）珠中法行终字第37号
上诉人（原审原告）珠海市香洲海怡酒店管理有限公司，住所：珠海市香洲。
法定代表人杨志骚，总经理。
委托代理人李一，广东融聚律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）珠海市城市管理行政执法局香洲分局，住所：珠海市。
法定代表人吴涛，局长。
委托代理人林春梅，该局工作人员。
委托代理人宋羽，该局工作人员。
上诉人珠海市香洲海怡酒店管理有限公司（以下简称海怡公
司）诉被上诉人珠海市城市管理行政执法局香洲分局（以下简称执法局香洲分局）城建行政处罚一案，不服珠海市香洲区人民法院（2012）珠香法行初字第111号行政判决，向原审法院递交上诉状。本院于2013年7月3日立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。2013年8月2日，本院以原审法院审理的（2013）珠香法行初字第9号行政案件的审理结果可能影响本案的审理，该案尚未审结为由，中止本案的审理。本院已于2014年9月10日作出（2014）珠中法行终字第76号行政判决，维持了（2013）珠香法行初字第9号行政判决，该判决已经发生法律效力。2014年9月22日，本院恢复本案的审理，现已审理终结。
原审查明，海怡公司所属“海怡酒家”于2012年3月经工商部门核准在珠海市香洲区情侣中路361号一、二层商铺经营，海怡公司经营之前为“中江名菜”，该“中江名菜”是由原珠海市合诚中江饮食业有限公司（下称中江公司）投资设立，海怡公司取得原“中江名菜”场地、设施（包含燃气供应设施）后，与中江公司协商转让变更为“海怡酒家”。海怡公司接手上述场地前，中江公司因“中江名菜”酒楼经营的需要，于2006年12月8日与珠海市管道燃气有限公司（以下简称市管道燃气公司）签订《珠海市管道燃气供气合同》，约定由市管道燃气公司对“中江名菜”酒楼厨房建设供应市政管道燃气，在管道燃气供气工程完工后，“中江名菜”酒楼一直使用管道燃气。海怡公司接手经营后，也继续使用原“中江名菜”酒楼的管道燃气设施。在使用管道燃气中，海怡公司因为管道燃气不足、价钱贵等问题，减少使用管道燃气并对原“中江名菜”酒楼留下的燃气设施进行了改动，以“瓶组”的混合供气方式供厨房使用。在使用期间（2012年5月5日）因燃气泄漏引发爆炸事故，未造成人员伤亡，被安监等部门责令整改。
但是，海怡公司没有按整改的目的进行改燃气设施，在未经相关部门审批的情况下，擅自在其经营的海怡酒家厨房东南侧建设燃气瓶组站共二组（一组4个气瓶、另一组3个气瓶），作为供厨房燃气之用。执法局香洲分局发现后，进行了立案调查，向海怡公司发出《听证告知书》、举行听证会，在听证会结束后进行行政处罚告知及听取海怡公司的陈述、申辩等，并就海怡公司提出涉案地点是否“在管道燃气已覆盖的区域”的问题，于2012年7月21日去函职能部门珠海市市政园林和林业局（以下简称市政园林局），要求对涉案场地即《关于明确海怡酒店是否属于管道燃气已覆盖的区域内的函》进行解释。市政园林局作出复函（以下简称复函）“一、管道燃气已覆盖的区域是指已敷设市政燃气管网并具备管道燃气供气条件的区域。二、香洲海怡酒店管理有限公司所处的珠海市香洲情侣中路361号第一、二层商铺属于管道燃气已覆盖的区域”。执法局香洲分局根据以上情况和相关依据，于2012年9月24日作出珠香执罚字（2012）2012030046号《行政处罚决定书》，该决定书认为海怡公司擅自在珠海市香洲区情侣中路361号一、二层商铺“海怡酒家”厨房东南侧建设燃气瓶组站共二组（一组4个气瓶、另一组3个气瓶），违反了《广东省燃气管理条例》第九条第四款的规定，责令海怡公司停止使用已建成的燃气瓶组、自行拆除燃气瓶组站，并罚款人民币120000元。海怡公司不服该处罚决定，提起行政诉讼。
原审另查明：根据珠机编（2010）17号《关于市城市监督管理局下属执法机构编制事项调整的通知》以及2010年12月8日的《关于印发珠海市香洲区城市监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（珠香办发（2010）34号）的规定，珠海市城市管理执法局在香洲区行政区域内的城市管理行政执法职能由执法局香洲分局行使。
原审认为，双方争议的焦点即涉案地点是否“在管道燃气已覆盖的区域”的问题。首先，原中江公司因“中江名菜”酒楼经营的需要，与市管道燃气公司签订《珠海市管道燃气供气合同》，约定由有合法资质的市管道燃气公司对“中江名菜馆”酒楼厨房建设供应市政的燃气管道工程，当工程竣工后，原“中江名菜”酒楼确实使用管道燃气，当海怡公司接手涉案经营场地后，其经营的“海怡酒家”也相应使用管道燃气一段时间，对此事实，双方均予认可。其次，关于“管道燃气已覆盖的区域”的含义，根据职能部门市政园林局关于海怡酒店相关问题的复函以及“海怡酒家”确实使用管道燃气的事实，确认海怡公司经营地点位于珠海市香洲区情侣中路361号一、二层商铺，属于管道燃气已覆盖的区域。
由于海怡公司至今没有提交相关部门设置燃气瓶组站的审批手续，其在经营的“海怡酒家”厨房东南侧建设燃气瓶组站共二组（一组4个气瓶、另一组3个气瓶），显然有违《广东省燃气管理条例》第九条第四款“在管道燃气已覆盖的区域内不得新建小区气化站、瓶组站”的规定，海怡公司的行为违法。因此，执法局香洲分局依据该条例第四十六条第二款之规定予以处罚，事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。海怡公司要求撤销执法局香洲分局作出的珠香执罚字（2012）2012030046号《行政处罚决定书》，依据不足，应予驳回。原审法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回海怡公司的诉讼请求。
海怡公司不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，改判撤销执法局香洲分局作出的珠香执罚字（2012）2012030046号行政处罚决定书。其上诉的主要事实和理由如下：一、原审判决对海怡公司所经营的场所自1998年至2012年5月期间一直在使用瓶组供气的事实没有认定，导致原审判决关于“新建瓶组事实”认定不清。其一，海怡公司一审提交的证据证实该场所自1998年由香洲好彩酒家经营时即开始使用瓶组供气，而且中江名菜自2006年初接手后也是一直在使用瓶组供气。其二，海怡公司接手时及使用中，曾委托有资质的施工单位对瓶组进行了改造。以上事实足以证明海怡公司所经营场所一直是在使用瓶组供气，所用瓶组一直是“旧有瓶组”，不存在“新建瓶组站”的问题。二、原审判决认定“海怡公司没有按照整改的目的进行改燃气设施，在未经相关部门审批的情况下，擅自在厨房东南侧设置瓶组站二个”，这一认定与事实不符。其一，根据执法局香洲分局在听证及一审提交的香湾街道办的《情况汇报》，香湾街道办在该报告中载明，海怡酒店3天后对损坏的墙体进行了修复，对厨房燃气系统进行改造（由有资质的珠海安邦工程有限公司负责）并安装完毕。故海怡公司已经按相关部门的要求进行整改，符合《广东省燃气管理条例》第11条的规定。其次，现有法律、法规只是明确规定燃气经营实行许可制度，规定燃气经营企业实施相关行为应当报审批后方能施工，并没有法律、法规规定燃气用户对燃气进行改造需要进行审批，而仅要求施工时应委托有资质的单位承担，验收合格后报燃气主管部门备案，而非审批。因此，海怡公司已按相关部门要求进行整改，并已委托有资质的单位进行改造，符合法律、法规的规定，不存在未经审批擅自建瓶组站的问题。三、执法局香洲分局向市政园林局查询所得《复函》并以《复函》为基础对海怡公司作出处罚，是基于错误的基础作出错误的决定。首先，《复函》是一个具体行政行为，本质是以行政手段确认法律事实，而海怡公司作为该行政行为的相对人，却不知该行为的始末；事后该局也未向海怡公司了解相关的事实，更未送达或通知海怡公司，该行为的作出及送达程序违法。其次，该复函的实质是对《广东省燃气管理条例》作出的法律解释，超越职权，是无效的。四、目前，珠海城区的管道燃气主管网尚未铺设到白玫瑰花园小区（仅铺设到三海大厦边的桥头），而原“中江菜馆”所拉的管线为临时管线，其用意在于与厨房瓶组供气混合使用，该临时管线不具备向白玫瑰小区居民供气的条件。一审中执法局香洲分局明确表示：市政园林局出具复函时并不清楚海怡公司所处白玫瑰小区居民是否已开通管道燃气，也不清楚中江公司所拉管道是否具备向白玫瑰小区供气的条件。事实上，从复函的内容可以看出，市政园林局仅认定情侣路361号一、二层为覆盖区，没有认定白玫瑰小区为覆盖区，足以表明市政园林局实际上是不认可该白玫瑰小区属管道燃气覆盖区的。一审庭审后，海怡公司多次到珠海港泰管道燃气有限公司调查，得知该公司的管道主网仅铺设到沿河东路交情侣路的桥头，再向唐家方向则无主管网铺设。而海怡公司则处在该桥头向唐家方向约500米处，该处还没有主管经过。如果白玫瑰小区居民要用管道气，则需要另行申请及铺设新的管道，因此中江公司所拉的管道是临时管道，不是市政主管道，该临时管道不具备向白玫瑰小区供气的条件。一审时海怡公司曾根据庭审情况申请法院到现场勘验、鉴定管道是否具备供气条件及调取证据等申请文件，但一审法院未予理睬就径行下判。综上，请求二审法院依法纠正一审判决，以维护海怡公司的合法权益。
二审中，海怡公司补充称执法局香洲分局在听证后才向市政园林局发函调查，没有向海怡公司出示而直接采信，且听证会告知处以罚款人民币15万元，但作出的处罚决定是处以罚款人民币12万元，改变了处罚的数额，没有重新组织听证，程序违法。
执法局香洲分局当庭答辩称，一审判决认定事实清楚，执法局香洲分局作出的处罚决定符合法律的规定，程序合法。对于听证后向市政园林局发函的问题，行政处罚法只规定作出决定前进行调查取证，没有规定调查取证应向当事人出示。听证告知与处罚认定的事实没有变化，只是处罚数额减少，没有法律法规规定减轻处罚需要再次听证。
本院经审理，对原审判决查明认定的事实予以认定。
本院另查明，2012年5月8日，海怡公司开始在位于海怡酒家厨房东南侧约50米处的空地上建设涉案的燃气瓶组站，该工程由珠海安邦工程有限公司承接施工，2012年6月18日双方进行竣工验收。
海怡公司对市政园林局作出的《关于海怡酒店相关问题的复函》不服，向原审法院提起诉讼，要求撤销该复函，原审法院作出（2013）珠香法行初字第9号行政判决，驳回了海怡公司的诉讼请求，该判决已为本院作出的（2014）珠中法行终字第76号行政判决予以维持。
本院认为，执法局香洲分局对海怡公司作出的珠香执罚字（2012）2012030046号《行政处罚决定书》有事实依据。首先，海怡公司存在新建燃气瓶组的行为。海怡公司在2012年5月8日至6月18日在海怡酒家厨房东南侧建设涉案燃气瓶组站，这一事实已为执法局香洲分局提交的询问笔录、珠海安邦工程有限公司煤气管道工程材料清单表、竣工质量证明书等证据所证实。本案关键在于海怡公司建设涉案燃气瓶组站是属于新建还是改建。改建是指在原有的基础和位置上改造建设，本案中，海怡公司原使用的燃气瓶组站位于海怡酒家厨房内，而涉案的燃气瓶组站则是建在海怡酒家东南侧约50米的地方，显然，涉案的燃气瓶组站与海怡公司原使用的燃气瓶组站位置不同，因此，不能认定涉案的燃气瓶组站是原燃气瓶组站的改建，海怡公司认为涉案燃气瓶组站是对原燃气瓶组站的改建，理由不能成立。其次，海怡酒家属于管道燃气已覆盖区域。根据执法局香洲分局提交的询问笔录、珠海市管道燃气覆盖图、珠海市管道燃气供气合同以及海怡酒家已使用管道燃气的事实，足以认定海怡酒家处于管道燃气覆盖区域。而且，市政园林局向执法局香洲分局作出的《关于海怡酒店相关问题的复函》也进一步佐证了这一事实。
执法局香洲分局作出的珠香执罚字（2012）2012030046号《行政处罚决定书》有法律依据。《广东省燃气管理条例》第九条第四款规定：在管道燃气已覆盖的区域内不得新建小区气化站、瓶组站。海怡公司在管道燃气已覆盖的区域新建燃气瓶组站，违反上述条例的规定，执法局香洲分局依据上述条例第四十六条第二款的规定，对海怡公司作出处罚决定，适用法律正确。
执法局香洲分局作出的珠香执罚字（2012）2012030046号《行政处罚决定书》程序合法。执法局香洲分局在发现海怡公司新建涉案燃气瓶组站后，即向海怡公司进行了调查取证，在作出处罚决定前，向海怡公司告知了拟作出处罚决定的事实、理由和依据以及听证的权利，并根据海怡公司的申请，举行了听证。在听证中，执法局香洲分局已经出示了其对管道燃气公司负责人的询问笔录以及珠海市管道燃气覆盖图，认定海怡酒家处于管道燃气已覆盖的区域。听证会后，执法局香洲分局向燃气主管部门市政园林局发函调查，只是对该事实进一步的核实，并没有改变对该事实认定。因此，执法局香洲分局未向海怡公司出示市政园林局的复函，不构成程序违法。海怡公司在二审庭审中主张执法局香洲分局在听证会后改变罚款的数额而未重新举行听证，程序违法。本院认为，执法局香洲分局在听证会后，将拟对海怡公司处以罚款的幅度从15万元调整至12万元，已经减轻了对海怡公司的处罚，执法局香洲分局未对此再次进行听证，并不违反法律、法规的规定。
综上所述，海怡公司的上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人珠海市香洲海怡酒店管理有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张一平
审 判 员 林 洁
代理审判员 陈 伟
二〇一四年十月十四日
书 记 员 李 羚