山东省新泰市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）新行初字第24号
原告：刘其训。
委托代理人：曹西军，山东青阳律师事务所律师。
被告：新泰市盐务局。住所地：新泰市平阳路***号。组织机构代码：33467175-2。
法定代表人：陈士军，局长。
委托代理人：齐延军，山东法盾律师事务所律师。
原告刘其训诉被告新泰市盐务局盐业行政处罚一案，于2014年12月12日向本院提起行政诉讼，本院于2015年3月12日立案受理，并于2015年3月17日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及开庭传票。本院依法组成合议庭，于2015年3月30日召开预备庭，组织双方当事人进行了证据交换，于2015年4月9日公开开庭审理了本案。原告刘其训的委托代理人曹西军，被告新泰市盐务局的委托代理人齐延军到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告新泰市盐务局于2014年9月28日对原告刘其训作出（新）盐政罚决字（2014）第3-039号行政处罚决定书，认定刘其训于2014年8月份从新泰市海纳商贸有限公司违规购进盐产品2吨用于腌制羊皮，违反了《山东省盐业管理条例》第二十一条的规定，根据该条例第四十四条的规定，决定对刘其训作出没收精盐1.1吨，罚款800元的行政处罚。被告于2015年3月27日提交了作出（新）盐政罚决字（2014）第3-039号行政处罚决定书的证据、依据：1.鲁政发（1999）70号文件；2.泰政发（2001）55号文件；3.鲁盐发（2002）23号文件；4.鲁盐发（2005）37号文件、泰盐（2005）10号文件；5.询问笔录（刘其训）；6.《山东省盐务局关于青岛金海盐化有限公司泰安分公司等四家公司工业盐经营资格问题的复函》（鲁盐政函（2014）15号）；7.立案审批表；8.执法人员执法证二份；9.询问笔录（刘其训）；10.鲁盐政函（2014）15号文件；11.先行登记保存物品通知书；12.行政处罚事先告知书；13.责令改正通知书；14.先行登记保存证据处理通知书；15.（新）盐政罚决字（2014）第3-039号行政处罚决定书；16.送达回证；17.《盐业管理条例》；18.轻政法（1991）8号文件；19.《山东省盐业管理条例》；20.《中华人民共和国行政处罚法》。被告提交以上证据、依据证明其作出的被诉行政行为认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确。
原告刘其训诉称：2014年8月份，原告是从新泰市海纳商贸有限公司购进2吨工业盐腌制羊皮，被告新泰市盐务局私自给原告定性为违规购进盐产品并对原告作出行政处罚，原告认为，国家对工业盐已不再被告专营，原告从合法企业购买工业盐合情合理合法，被告直接以原告违规购进工业盐进行处罚，没有具体的法律依据，属于滥用职权。被告的行政处罚行为认定事实不清，适用法律错误，因此请求：1、依法撤销新泰市盐务局作出的新盐政处罚字（2014）第1-039号行政处罚决定书。2、判令被告新泰市盐务局返还其非法扣押的原告的1.1吨工业盐。
被告新泰市盐务局辩称：一、答辩人是新泰市人民政府的盐业主管机构和盐业行政执法主体，负责全市盐业管理、盐政执法和食盐专营行政管理工作，有盐政执法主体资格；二、答辩人作出的（新）盐政处罚字（2014）第3-039号行政处罚决定书符合法定程序；三、原告违反规定购销盐产品事实清楚、证据确凿；四、答辩人作出的（新）盐政处罚字（2014）第3-039号行政处罚决定适用法律正确；五、答辩人依法查处涉盐违法行为，维护盐业法规的权威和贯彻实施，执法的目的就是贯彻落实合法有效的盐业法规，完全合法。综上，答辩人作出的新盐政处罚字（2014）第3-039号行政处罚决定，查处的违法事实清楚证据确凿、程序合法，适用法律正确，处罚内容适当，请求法院驳回原告诉讼请求。
庭审中，合议庭确定案件的审理重点是：1.被告对其作出的行政处罚决定是否具有法定职权；2.被诉行政处罚决定的作出程序是否合法；3.被诉行政处罚决定所依据事实是否清楚，证据是否充分；4.被诉行政处罚决定适用法律是否正确；5.原告要求返还所扣押的1.1吨工业盐的事实及法律依据是什么。
针对第一个庭审重点，被告提交1-4号证据，证明被告具有本辖区内盐政执法主体资格。原告对该组证据真实性无异议，但认为被告对原告作出的行政处罚没有法律依据，原告未提交反驳证据、依据。
针对第二个庭审重点，被告提交7-16号证据，证明被告依法履行了立案、调查、证据保全、责令限期改正、处罚前告知、作出处罚并送达处罚决定书等法定程序，程序完全合法。原告对该组程序证据无异议。
针对第三个庭审重点，被告提交5、6号证据，证明原告向不具备盐产品经营资格的新泰市海纳盐业有限公司购进盐产品，违反了《山东省盐业管理条例》第二十一条规定，违规购进事实清楚，证据确凿。原告质证认为，对该组证据的真实性无异议，新泰市海纳盐业有限公司是经工商行政管理局依法注册的合法企业，其经营范围包括工业盐等相关盐产品，原告购买海纳公司的工业盐合法；工业盐不属于国家限制买卖的物品，国务院《盐业管理条例》并未对工业盐设立行政许可及行政处罚，根据《中华人民共和国行政许可法》第十五条第一款、第十六条第二款、《中华人民共和国立法法》第七十九条的规定，《山东省盐业管理条例》不能违反行政许可法及立法法的规定增设行政许可及行政处罚。被告辩论认为，海纳公司没有依据《山东省盐业管理条例》第二十条的规定办理盐产品批发企业设立审批手续，不具备盐产品批发经营资格，原告违规购进盐产品事实清楚，证据确凿；国务院《盐业管理条例》第二十条规定，盐的批发业务由各级盐业公司统一经营，18号证据轻工业部的回函，明确规定各级人民政府依法确定一个盐业公司负责经营盐的批发业务，在已经设立盐业公司的地方即由盐业公司统一经营；在未设立盐业公司的地方，由县级以上人民政府经省级人民政府盐业主管部门同意后，确定本地盐的批发经营单位。《盐业管理条例》是国内盐业行政执法是效力最高的法律依据，依据该条例及轻工部回函，盐的批发业务在新泰由新泰盐业公司统一经营，而且设立盐产品批发经营企业需要经过山东省盐务局的批准。
原告向法庭提交反驳证据：新泰市海纳盐业有限公司（更名前即新泰市海纳商贸有限公司）的营业执照、组织机构代码各一份，证明该公司具有合法经营工业盐的资格。被告质证认为，该证据只能证明新泰市海纳盐业有限公司是经过注册的公司，不能证明其具有经营工业盐的资格。
针对第四个庭审重点，被告提交17-20号证据，证明其作出的行政处罚决定有明确的法律依据。原告质证认为，17、18号证据没有设立行政许可及行政处罚，也没有规定相应的法律责任。因此，19号证据《山东省盐业管理条例》不能违反《中华人民共和国行政许可法》及国务院《盐业管理条例》设定行政处罚。被告辩论认为，被告作出行政处罚的具体法律依据是《山东省盐业管理条例》第二十一条、第四十四条的规定，《山东省盐业管理条例》与国务院《盐业管理条例》没有冲突，从现在山东省政府网上公示的权力清单来看，山东省盐务局对设立盐产品批发经营企业仍然进行审批。
针对第五个庭审重点原告认为，新盐政处罚字（2014）第3-039号处罚决定书中载明没收工业盐1.1吨。被告认为，处罚决定书内容是没收盐产品并处罚款不能支持原告要求返还的请求。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：被告提交的1-4号证据，原告对该组证据本身无异议，可以确认为有效证据；5-6号证据能够证明被告作出被诉行政行为所依据的事实，7-16号证据能够证明被告依法履行了立案、调查、证据保全、责令限期改正、处罚前告知、作出处罚并送达处罚决定书等法定程序，原告对被告所查明的事实与程序本身无异议，确认该组证据有效；17-20号证据能够证明被告作出被诉行政行为具有法律依据。原告提交的新泰市海纳盐业有限公司的营业执照、组织机构代码，具有真实性，予以采信。
经审理查明：原告刘其训于2014年8月份从新泰市海纳商贸有限公司（现更名为新泰市海纳盐业有限公司）以每吨640元的价格购进盐产品2吨，用于腌制羊皮。2014年9月16日，被告新泰市盐务局盐政执法人员在监督检查过程中发现该违规行为，并进行了立案调查，作出并送达（新）盐政登保字（2014）第3-039号《先行登记保存物品通知书》，对涉案1.1吨盐产品采取先行登记保存措施，于2014年9月22日作出（新）盐政登处字（2014）3-039号《先行登记保存证据处理通知书》。于2014年9月22日作出并送达（新）盐政告字（2014）第3-039号《行政处罚事先告知书》，对原告进行处罚前告知，并告知其陈述、申辩、听证的权利，申请期限自收到告知书之日起三日内；作出并送达（新）盐政责改字（2014）第3-039号《责令改正通知书》，责令原告在2014年9月22日8时50分前改正违法行为。原告逾期未作陈述、申辩，申请听证，被告于2014年9月28日作出（新）盐政罚决字（2014）第3-039号《行政处罚决定书》：“刘其训因2014年8月份从新泰市海纳商贸有限公司违规购进盐产品2吨用于腌制羊皮的行为，违反了《山东省盐业管理条例》第二十一条的规定，根据《山东省盐业管理条例》第四十四条的规定，决定给予1.没收精盐1.1吨；2.罚款800元的行政处罚。”当日送达后，刘其训不服该处罚决定，向新泰市人民政府申请行政复议。新泰市人民政府于2014年11月26日作出新政复决字（2014）第44号《行政复议决定书》，维持新泰市盐务局作出的（新）盐政罚决字（2014）第3-039号《行政处罚决定书》，并于2014年12月2日送达刘其训。刘其训不服，于2014年12月12日向本院提起行政诉讼。
本院认为，双方争议的焦点：一是被告是否具有作出被诉行政处罚决定的法定职权；二是原告违规购进盐产品的事实是否成立；三是被告作出被诉行政处罚决定是否有明确的法律、法规依据。
一、被告是否具有作出被诉行政处罚决定的法定职权。根据国务院《盐业管理条例》第四条第二款的规定：“省及省级以下人民政府盐业行政主管部门，由省、自治区、直辖市人民政府确定，主管本行政区域内的盐业工作。”《山东省盐业管理条例》第五条第一款的规定：“省人民政府盐业行政主管部门负责全省的盐业管理工作；设区的市、县（市、区）盐业行政主管部门负责本行政区域内的盐业管理工作。”根据上述规定，结合本案1-4号证据、依据，新泰市盐务局作为本辖区内盐业行政主管部门和盐业行政执法主体，负责辖区内的盐业行政管理、盐政执法行政管理工作，具有对其发现的辖区内盐业违法案件进行调查并作出处理的法定职权。
二、原告违规购进盐产品的事实是否成立。本案被诉行政处罚决定所依据的事实是：原告刘其训于2014年8月份从新泰市海纳商贸有限公司购进盐产品2吨，用于腌制羊皮。对上述事实，被告提交了5、6、8、11、14号证据予以证明，上述证据相关内容相互印证，可以形成完整的证据链。
关于案外人新泰市海纳商贸有限公司是否具有经营工业盐的资格，原告购进盐产品渠道是否合法的问题。根据国家计委、国家经贸委计价格（1995）1872号《关于改进工业盐供销和价格管理办法的通知》中规定：“（一）、将现行工业盐计划分配改为在国家总量计划指导下的合同订货。即：改变现行两碱企业只能按照计划分配的数量到指定盐场（厂）'一对一'采购的办法，由中国轻工业总会和化工部每年联合组织订货会，盐碱生产企业双方直接见面，双向选择，签订合同，直接结算。同时取消现行的工业盐准运证和准运章制度，盐碱双方根据签订的合同向运输部门申请运输计划。……（三）、国家确定的目标总量（1996年为1000万吨）以外的两碱工业用盐可向小盐场直接订货。不能够直达供货的小碱厂等零散户的工业用盐和其他工业用盐，由盐业公司组织供应”。从上述文件可以看出，国家对两碱（烧碱、纯碱）工业用盐采取放开搞活的政策，实行供需直接见面，双向选择，取消中间管理环节。而对于两碱工业用盐之外的其他工业用盐，国家并无规定可以完全放开，而是“由盐业公司组织供应”。国家发改委“发改盐业函（2006）01号”文件中明确规定：“两碱工业用盐完全放开，由产销直接见面，自行衔接供应和价格。其他工业用盐即小工业用盐实行各省盐业公司统一经营，政府指导定价”。同时，根据《山东省盐业管理条例》第二十条的规定：“设立盐产品批发经营企业，由省盐业行政主管部门批准。未经省盐业行政主管部门批准，任何单位和个人不得擅自设立盐产品批发经营企业。”根据被告提交的6号证据，即《山东省盐务局关于青岛金海盐化有限公司泰安分公司等四家公司工业盐经营资格问题的复函》（鲁盐政函（2014）15号），该函载明“新泰市海纳商贸有限公司（现更名为新泰市海纳盐业有限公司）未办理过盐产品批发经营企业设立审批，不具盐产品批发经营资格。”该公司至今未取得盐产品批发经营资格，因此，原告违反《山东省盐业管理条例》的规定，不按照规定渠道购进盐产品的事实能够成立。
三、被告作出被诉行政处罚决定是否有明确的法律、法规依据。《中华人民共和国行政处罚法》第十一条第一款规定：“地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。”《山东省盐业管理条例》第二十一条第二款、第三款规定：“纯碱、烧碱工业用盐实行合同定货；其他用盐由各级盐产品批发经营企业统一经营，用盐单位和个人应当按照规定从当地盐产品批发经营企业购进。禁止任何单位和个人违反本条例规定擅自购进盐产品。”第四十四条规定：“违反本条例规定，不按照规定渠道购进、销售盐产品或者将盐产品擅自转卖的，由盐业行政主管部门责令其限期改正，没收盐产品和违法所得，并可处以盐产品价值等值以上三倍以下的罚款……”《山东省盐业管理条例》系由山东省人民代表大会常务委员会会议通过，文件性质属于地方性法规，与《中华人民共和国行政处罚法》的规定并不冲突。原告刘其训于2014年8月份从新泰市海纳商贸有限公司以每吨640元的价格购进盐产品2吨，被告对其作出没收盐产品1.1吨，并处罚款800元的行政处罚，有明确的法律法规依据，量处适当。
综上，本院认为，被告作出的（新）盐政罚决字（2014）第3-039号行政处罚决定书主体适格、程序合法、认定事实清楚、适用法律正确、量处适当，原告请求撤销该处罚决定并返还扣押的1.1吨工业盐的诉讼请求无事实和法律依据，本院不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告刘其训请求撤销被告新泰市盐务局于2014年9月28日作出的（新）盐政罚决字（2014）第3-039号行政处罚决定书，并判令被告返还扣押原告1.1吨工业盐的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省泰安市中级人民法院。
审 判 长 李仲梅
审 判 员 高 山
人民陪审员 阚兆春
二〇一五年五月二十日
书 记 员 刘 梅