广东省中山市第二人民法院行 政 判 决 书（2016）粤2072行初21号原告:皆利士多层线路版（中山）有限公司，住所地广东省中山市小榄镇永宁螺沙。法定代表人：EDWARDPAULSLAP,董事长。委托代理人：余晓凌、赖福庆，广东励而德律师事务所律师。被告：中山市住房公积金管理中心，住所地广东省中山市。法定代表人：赵国坚，该中心主任。委托代理人：黄绮玲、黎子锋，该中心工作人员。第三人：黄柏连，女，x年x月x日出生，汉族，住广西桂平市。原告皆利士多层线路版（中山）有限公司（以下简称皆利士公司）不服被告中山市住房公积金管理中心（以下简称市公积金中心）行政处理，向本院提起诉讼。本院于2016年1月18日立案后，依法向市公积金中心送达起诉状副本及应诉通知书。因黄柏连与本案被诉行政行为有法律上的利害关系，本院依法追加其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年6月27日公开开庭审理了本案。原告皆利士公司的委托代理人赖福庆,被告市公积金中心的委托代理人黎子锋到庭参加诉讼，第三人黄柏连经本院合法传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告市公积金中心于2015年7月1日作出中房金责[2015]23号责令限期缴存决定（以下简称23号决定），责令原告皆利士公司于收到通知送达之日起15日内对未给第三人黄柏连缴交的住房公积金1362元进行补缴，并将改正情况书面报告市公积金中心。原告皆利士公司诉称：市公积金中心作出的23号决定无论程序和实体上均违法，其违法性主要表现在：1.市公积金中心作出的23号决定没有法律依据。(1)市公积金中心依据《住房公积金管理条例》第二十条之规定，责令皆利士公司为黄柏连补缴2004年4月至2007年7月的住房公积金，该条仅是规定单位缴纳公积金的义务，没有规定单位若存在未缴或少缴的义务、补缴的期限；(2)《住房公积金管理条例》作为市公积金中心唯一的执法依据，市公积金中心是直属中山市政府的独立的副处级事业单位，不是行政机关。本没有行政执法权，仅依据条例之授权作出相关行政行为。不论行政机关还是授权具体行政行为的事业单位也好，其应遵守行政法的首要原则即合法行政原则。条例没有规定对于单位未缴或少缴公积金超过若干年之情形市公积金中心是否有权查处，或者说条例也没有规定市公积金中心追缴单位公积金是否不受时效限制，目前对于公积金追缴时效的问题在中国的法律尚属空白，条例对于补缴公积金的起止时间、计算年限、追溯时效均没有明确规定，故市公积金中心违反了合法行政原则；（3）公积金缴纳是政府强制课以单位的支付金钱的给付义务，依据行政法合法行政原则，没有立法性规定的授权，行政机关不得作出不利行政，即剥夺相对人权利、课以义务的行政行为。市公积金中心在没有立法性规定的授权，在法律没有规定市公积金中心追缴公积金不受追诉时效限制的情况下，即直接作出皆利士公司为职工黄柏连补缴2004年4月至2007年7月的住房公积金的决定，而该决定是可以通过法院强制执行的，显然对皆利士公司是不利行政。故市公积金中心作出的23号决定追缴皆利士公司2007年7月之前的公积金，没有立法性的授权，属于越权行为。2.市公积金中心违反程序正当原则。（1）市公积金中心在作出23号决定过程中，先发住房公积金催缴通知书，后发责令限期缴存决定书，通知书和决定书载明都是“根据黄柏连提供的工资证明材料”，没有告知皆利士公司要对应缴和补缴的住房公积金的金额进行确认，没有告知提出异议的权利，也没有告知皆利士公司对黄柏连提供工资证明材料进行核对，没有告知皆利士公司对公积金补缴计算的工资基数进行抗辩，市公积金中心剥夺了皆利士公司质证和申辩的权利。（2）依据公众参与原则，即行政机关作出重要规定或决定，应当听取公民、法人和其他组织的意见，特别是作出对行政相对人不利的决定，要听取行政相对人的陈述和申辩听证。该案的判决不单影响皆利士公司上万人的利益分配，对整个中山市的所有企业都有广泛深远的重大影响。对于如此重大、涉及面如此广泛的投诉案件，皆利士公司没有充分表达自己意思的权利和机会，市公积金中心仅依据职工一方提供的资料径行作出认定。因此，市公积金中心作出的23号决定的程序违法。3.市公积金中心责令皆利士公司补缴早已超过追诉时效。（1）皆利士公司为黄柏连缴纳住房公积金是以皆利士公司与黄柏连之间存在劳动关系为前提的，在没有法律规定职工投诉公积金是否存在追溯时效的情况下，也没有规定市公积金中心追缴公积金是否有时效限制的情况下，皆利士公司认为，可以参照《劳动争议调解仲裁法》规定的劳动争议的仲裁时效1年为宜。（2）公积金和社会保险都是属于国家强制单位缴纳的义务，不属于工资和福利范畴；法院对于补缴社保和公积金都是一概不受理，理由都是认为行政机关也有执法权，可以自行处理；而根据《劳动保险监察条例》第二十条“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处”之规定，对单位的违法行为在2年内未被发现的，对单位的行为不再查处。该条中规定的“劳动保障法律、法规”不仅指纯规范劳动法律关系的《劳动法》、《劳动合同法》，也包括规范社会保险关系的《社会保险法》，以及规范住房公积金的《住房公积金管理条例》，这些都是为了保障劳动者权益的法律、法规。退一步讲，公积金追缴即使不参照适用1年仲裁时效的规定，也可以参照查处社保违法行为的追缴期限2年来处理。（3）市公积金中心在作出23号决定时认定2004年4月至2007年7月都可以追缴，这种观点皆利士公司认为不妥。公积金补缴涉及全中山的企业单位，不管离职与否，不管退休与否，不管过去多少年，若都直接认定若干年前都可以追缴，不考虑客观现状，不考虑立法授权目的的各种因素，违反合理行政原则。虽然条例规定单位逾期不缴或少缴住房公积金的，市公积金中心有权责令限期缴存，但未规定市公积金中心追缴公积金是否有时效限制，是不是有权查处若干年前的公积金都可以追缴条例没有规定。在法律没有规定的情况下，市公积金中心追缴的时效期间应当遵守行政法律原则，追缴的时效期间过长，增加企业成本，扰乱企业预算，激化劳资矛盾，增加企业不稳定因素，不利于经济的发展。故依据合理行政原则，追溯期限以12年为宜。综上，市公积金中心作出的23号决定没有法律依据，程序违法。为此，皆利士公司诉至法院，请求判令：1.撤销被告市公积金中心作出的23号决定；2.被告市公积金中心承担本案的诉讼费用。原告皆利士公司提供的证据有：劳动合同，证明皆利士公司与黄柏连之间的劳动关系。被告市公积金中心辩称：1.市公积金中心作为适格的主体，有权责令更正皆利士公司的违法行为。市公积金中心作为法律授权的事业单位，负责全市住房公积金的监督和管理，根据《住房公积金管理条例》第三十八条规定“违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行。”市公积金中心有权依法责令皆利士公司更正违法行为。2.皆利士公司违反《住房公积金管理条例》未为职工黄柏连缴存住房公积金的行为事实清楚。根据职工黄柏连提供的证据材料显示，黄柏连为皆利士公司的职工，双方在2004年4月至2007年7月期间存在劳动关系，而皆利士公司没有按照《住房公积金管理条例》的规定为职工黄柏连从其入职的第二个月起连续缴存住房公积金，皆利士公司违法事实清楚。3.缴存住房公积金具有强制性，市公积金中心对皆利士公司作出责令行为适用法律得当、程序正当。根据《住房公积金管理条例》第二条的规定，皆利士公司属于应为职工缴存住房公积金的单位，应按规定为职工按时、足额缴存住房公积金，不得逾期不缴或少缴。且根据《住房公积金管理条例》第三十八条的规定，违反管理条例规定的，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存。在行政执法过程中，市公积金中心依法进行了受理、调查、催缴、责令等环节，在调查阶段市公积金中心向皆利士公司告知其职工投诉的情况，要求皆利士公司对投诉情况进行核实。在作出责令决定前，市公积金中心还向皆利士公司送达了住房公积金催缴通知书，提前告知皆利士公司应履行的义务以及不履行的后果，而皆利士公司对此没有提出异议。市公积金中心最后根据双方提供的证据和中心调查的结果作出了责令限期缴存通知书并依法向市公积金中心进行了送达。故皆利士公司认为市公积金中心发出责令限期缴存通知书程序违法，应当撤销没有法律依据。4.法律没有规定其追缴存在时效性，职工最早可以追缴至1999年4月《住房公积金管理条例》颁布之月。住房公积金是单位与职工共同缴存的长期住房储金，它与劳动报酬或者社会保障的性质不同，不属于劳动争议的受理范畴也不适于劳动法规规定的诉讼时效。法律并没有规定住房公积金存在追缴的时效性，而根据建设部、财政部和人民银行三部门2005年1月颁布的《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管[2005]5号）第六条规定：“单位补缴住房公积金（包括单位自行补缴和人民法院强制补缴）的数额，可根据实际采取不同方式确定，单位从未缴存住房公积金的，原则上应当补缴自《住房公积金管理条例》（国务院令第262号）发布之月起欠缴职工的住房公积金。单位未按照规定的职工范围和标准缴存住房公积金的，应当为职工补缴。”皆利士公司的职工最早可以追缴至1999年4月《住房公积金管理条例》颁布之月起所欠缴的住房公积金。综上，市公积金中心对皆利士公司作出的23号决定事实清楚、证据充分、适用法律正确，请法院依法予以维持。被告市公积金中心于2016年2月2日向本院申请延期举证，本院于2016年2月4日予以准许，被告市公积金中心于本院准许的延期举证期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1.黄柏连身份证复印件、黄柏连签名确认的投诉信、投诉案件登记表、投诉申请须知、地址确认书，证明皆利士公司的职工黄柏连于2013年10月10日向市公积金中心举报皆利士公司未依法为其缴存住房公积金的违法情况，并要求市公积金中心追缴，市公积金中心接到投诉当日便登记立案受理；2.劳动合同书、参保证明，系市公积金中心立案后调查获取的材料，以证明皆利士公司与职工黄柏连在2004年4月至2007年7月期间存在劳动关系，以及存在劳动关系期间的工资收入情况；3.金额确认书，证明黄柏连确认皆利士公司欠缴住房公积金的金额；4.住房公积金补缴金额缓缴申请书、《住房公积金催缴通知书》暂缓发放申请书，证明皆利士公司于2015年1月5日向市公积金中心书面申请暂缓进行行政执法程序，亦证明皆利士公司对市公积金中心立案处理其职工黄柏连等人投诉一事是知悉的；5.住房公积金催缴通知书、快递单，证明市公积金中心依法向皆利士公司送达开户缴存住房公积金的通知书，告知皆利士公司欠缴住房公积金的情况，皆利士公司没有提出异议，也没有执行；6.23号决定、快递单，笔误更正通知及送达回证，证明市公积金中心在皆利士公司没有执行催缴通知后，依法作出责令限期缴存决定，责令皆利士公司改正违法行为，并向皆利士公司送达。第三人黄柏连未到庭应诉，亦未向本院提供证据。经庭审质证，原告皆利士公司对被告市公积金中心提供的证据的质证意见为：证据1表面上不像原件，真实性无法确认，但由于是黄柏连的投诉申请材料，应由黄柏连确认；证据2参保证明是复印件，真实性无法确认，但该证明反映的事实确认；证据3是复印件，不予质证；证据4真实性确认；证据5住房公积金催缴通知书真实性确认，快递单不是原件，不予确认，但皆利士公司确于2015年6月6日收到；证据6中23号决定、笔误更正通知及送达回证真实性确认，快递单不是原件，不予确认，但确认其于2015年7月4日收到责令限期缴存决定书。被告市公积金中心对原告皆利士公司提供的证据的质证意见为予以确认。经审理查明：2013年10月10日，黄柏连向市公积金中心反映其系皆利士公司的员工，皆利士公司在其任职期间2004年4月至2007年7月没有为其缴纳住房公积金，请求市公积金中心进行追缴。同日，市公积金中心立案受理。市公积金中心立案受理后展开调查，将黄柏连等员工反映的情况反馈给皆利士公司，皆利士公司于2015年1月5日以需要与员工协商为由，向市公积金中心提交书面申请，请求暂缓发放催缴通知书。2015年6月1日，市公积金中心根据黄柏连提交的资料和通过上网查询中山市社会保险基金管理局记载的皆利士公司为黄柏连参保的情况，制作了中房金催[2015]53号住房公积金催缴通知书，并于同月6日送达皆利士公司。该通知明确记载了欠缴的时间，欠缴期间黄柏连工资数额，计算标准及应追缴总数，并要求皆利士公司于收到通知后十五日内到市公积金中心补缴黄柏连2004年4月至2007年7月的住房公积金1362元，否则将依《住房公积金管理条例》和有关法律法规规定进行处理。皆利士公司收到通知后在期限内未表示异议，亦没有按通知要求进行补缴。2015年7月1日市公积金中心作出23号决定，责令皆利士公司于决定送达之日起15日内对欠缴职工黄柏连的住房公积金1362元进行补缴，并将改正情况书面报告市公积金中心，并于同月3日送达皆利士公司。同年8月24日，市公积金中心作出笔误更正通知，将起诉期限从60日更正为6个月。皆利士公司收到23号决定和笔误更正通知后不服，向本院提起诉讼，主张前述诉讼请求。本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”、《住房公积金管理条例》第二十条“单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或者少缴。”、第三十八条“违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行。”的规定，市公积金中心虽然不是行政机关，但作为法律、法规授权的管理单位，依法具有管理辖区内住房公积金事务的行政职能，对拒不为职工缴纳住房公积金的单位作出责令缴存的决定是其法定职责，故皆利士公司认为市公积金中心没有职权作出的23号决定的主张，本院不予支持。又根据建设部、财政部、中国人民银行于2005年1月颁布的《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》第六条“单位补缴住房公积金(包括单位自行补缴和人民法院强制补缴)的数额，可根据实际采取不同方式确定：单位从未缴存住房公积金的，原则上应当补缴自《条例》(国务院令第262号)发布之月起欠缴职工的住房公积金。单位未按照规定的职工范围和标准缴存住房公积金的，应当为职工补缴……。”的规定，住房公积金管理部门追缴住房公积金不适用《中华人民共和国行政处罚法》或《劳动保障监察条例》关于两年的时效限制，对皆利士公司相应的主张，不予支持。皆利士公司虽然对市公积金中心提供的参保证明不予质证，但其对参保证明的内容予以认可，说明其对市公积金中心查明的事实即黄柏连与皆利士公司的劳动关系、任职期间、任职期间的工资收入没有异议，故23号决定所认定的事实清楚。皆利士公司对黄柏连任职期间未为其缴纳住房公积金的事实没有异议，故市公积金中心根据黄柏连的参保工资作出23号决定符合《住房公积金管理条例》第十八条“职工和单位住房公积金的缴存比例均不得低于职工上一年度月平均工资的５％；……”和建设部、财政部、中国人民银行于2005年1月颁布的《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》第六条“……单位不提供职工工资情况或者职工对提供的工资情况有异议的，管理中心可依据当地劳动部门、司法部门核定的工资，或所在设区城市统计部门公布的上年职工平均工资计算。”的规定，市公积金中心作出的23号决定处理结果正确。市公积金中心作出23号决定之前已经向皆利士公司发出催缴通知书，充分保障了皆利士公司享有的知情权和陈述、申辩权，至于听证的问题，由于本案是行政处理，行政机关可以选择是否采取听证的程序，故市公积金中心不采取听证不影响其程序的合法性，故23号决定程序合法。至于市公积金中心存在立案受理方式不规范及逾期作出处理结果的问题，由于23号决定处理结果正确，且上述行为并没有减少皆利士公司的救济权，属于程序瑕疵，为节省行政资源，及时保护行政相对人的权益，不宜以此否定23号决定的合法性而重新作出。综上，市公积金中心作出的23号决定认定的事实清楚，程序基本得当，处理结果正确。皆利士公司请求撤销23号决定理据不充分，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：驳回原告皆利士多层线路版（中山）有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告皆利士多层线路版（中山）有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审 判 长  杜万枝代理审判员  黄好娇代理审判员  梁 乐二Ｏ二Ｏ一六年七月十五日书 记 员  李健芬