浙江省宁波市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙甬行终字第346号
上诉人（原审原告）宁波新普储运有限公司，住所地宁波市鄞州区姜山镇樟木矸。
法定代表人谢相芳，该公司总经理。
委托代理人蒋小尧（特别授权代理），该公司员工。
委托代理人褚康强（特别授权代理），浙江元甬律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）宁波市公路管理局，住所地宁波市江东区姚隘路845号。
法定代表人梁成初，该局局长。
委托代理人李民、童哲，北京大成（宁波）律师事务所律师。
被告宁波市交通运输委员会，住所地宁波市江东区和济街117号。
法定代表人劳可军，该委主任。
委托代理人张柯、赵永清（特别授权代理），浙江盛宁律师事务所律师。
上诉人宁波新普储运有限公司（以下简称新普公司）因交通行政复议一案，不服宁波市江东区人民法院（2015）甬东行初字第125号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院审理认定，宁波新普房地产经纪有限公司利用向宁波海运明州高速公路有限公司（以下简称海运明州公司）承租的G1501（宁波绕城高速公路）56K＋090M至59K＋650M处公路桥涵场所，于2011年4月1日起搭建了面积共计113739.5平方米的建筑设施。2012年4月17日，宁波新普房地产经纪有限公司企业名称变更为新普公司，该设施为新普公司使用。2015年3月19日，宁波市公路管理局（以下简称公管局）作出甬公路拆（2015）第001号《限期拆除违法设施决定书》（以下简称《决定书》），认定新普公司在公路桥涵搭建设施违反了《浙江省公路路政管理条例》第十七条第六项规定，作出“责令新普公司在15日内拆除违法设施、恢复原状；逾期未履行的，我单位将强制执行”处理决定。新普公司不服，向宁波市交通运输委员会（以下简称交通委）申请行政复议。交通委于2015年5月21日收到新普公司行政复议申请，同月25日受理该复议申请，同月26日，交通委向新普公司送达受理文书、向被申请人公管局送达《行政复议答复通知书》及行政复议申请书副本；同月28日，公管局提交了复议答复材料。7月22日交通委向新普公司及公管局作出甬交复决字（2015）第2号《行政复议决定书》（以下简称《复议书》）认为，新普公司作出的限期拆除违法设施决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条规定，决定维持公管局《决定书》。该《复议书》已于同日向新普公司及公管局送达。新普公司不服向法院起诉，请求撤销公管局作出的《决定书》、交通委作出的《复议书》。
原审法院认为，《浙江省公路路政管理条例》与《中华人民共和国公路法》、《中华人民共和国行政强制法》就行政行为法律适用问题的相关规定并无矛盾。《浙江省公路路政管理条例》作为地方性法规，可以作为本案行政行为与行政审判的法律依据。根据《浙江省公路路政管理条例》第三条第二款“县级以上交通行政主管部门主管本行政区域内的公路路政管理工作。县级以上交通行政主管部门所属公路管理机构负责具体实施本行政区域内的公路路政管理工作”的规定，公管局具有负责本地区公路路政管理工作职责，交通委是本地区公路路政管理工作主管部门。
新普公司于2011年4月1日起在G1501（宁波绕城高速公路）56K＋090M至59K＋650M处、面积共计113739.5平方米利用公路桥涵搭建设施，有勘验（检查）笔录、空间使用情况照片、询问笔录、新普公司营业执照、《企业名称变更核准通知书》等证据证实，故公管局行政行为认定事实清楚，证据确凿；公管局调查取证，陈述申辩权告知，对陈述申辩意见答复，行政决定作出、送达，都符合法律规定，故程序合法；公管局认定新普公司行为违反了《浙江省公路路政管理条例》第十七条第六项规定，根据《浙江省公路路政管理条例》第五十条进行行政处罚，适用法律依据正确适当。庭审中公管局虽补充提供了新依据即2013年12月23日最高人民法院（2013）行他字第12号《关于对公路桥梁下面违法建筑强制拆除适用法律问题的答复》，但在公管局的甬公路拆（2015）第001号《决定书》中并未被实际适用作为具体行政行为的依据。公管局行政处罚行为合法，虽公管局未向法院提供行政处罚案件立案文书，但立案文书仅作为案件启动的内部程序性文件，对行政相对人的权利与义务没有实质影响，故认为程序存在瑕疵，予以指正。
对新普公司主张的公管局行政行为法律适用错误问题，该院认为，对于违法搭建设施而言，“拆除违法设施、恢复原状”是案件结果性的处分行为，非行政管理过程中暂时性、手段性的控制、措施行为，并且，该内容与《浙江省公路路政管理条例》第五十条下文“情节严重的处五千元以下罚款”的规定相结合，都应认为系地方性法规所设定的行政处罚。该案中行政机关对涉案设施的拆除行为即行政强制行为尚未实施，行政处罚之诉与行政强制之诉是两种异质之诉，故公管局关于“拆除违法设施、恢复原状”的行政决定行为属于行政处罚，该案属于行政处罚之诉而非行政强制之诉，应适用《行政处罚法》及其他相关法律、法规，不适用《行政强制法》。对于公管局行政行为内容中“逾期未履行的，我单位将强制执行”的表述，系公管局在新普公司对“拆除违法设施、恢复原状”的处罚决定未自行履行的情况下，对新普公司的责任告知和警示，该表述内容对新普公司的权利义务无实质影响，更没实际实施，且为地方性法规明文规定，故该表述合法。
对新普公司主张的海运明州公司也应为违法主体问题，该院认为，现有证据显示新普公司违法搭建了相关设施，海运明州公司仅为涉案场地空间的出租人。海运明州公司应当承担的是对涉案场地的企业事务性的监督管理维护责任，而非违法搭建设施的行政责任。即使存在海运明州公司通过《场地租赁合同》允诺新普公司搭建涉案设施的情况，其允诺是无效的，海运明州公司与新普公司之间基于租赁关系产生的利益纠纷应由民事法律关系调整，非本起行政诉讼解决。故公管局在该起行政处罚案件中未认定海运明州公司为违法主体是适当的。
对交通委作出的《复议书》，该院认为，公管局的行政行为证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容恰当，交通委在复议程序中依法履行了受理、决定、送达等职责，符合《行政复议法》相关规定，行政复议行为合法，复议决定应予维持。
综上，新普公司的诉讼请求无相应事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，原审法院于2015年11月5日作出如下判决：驳回新普公司要求撤销公管局于2015年3月19日作出的甬公路拆（2015）第001号《决定书》与交通委于2015年7月22日作出的甬交复决字（2015）第2号《复议书》的诉讼请求。
新普公司向本院提起上诉称：一、原审法院认定新普公司利用向海运明州公司承租的场所搭建了涉案建筑设施，该设施为新普公司使用，系部分认定事实错误。新普公司是基于与出租方明州海运公司签订的《场地租赁合同》而实施搭建，搭建行为是租赁双方合意而为。搭建的设施为仓库，并非新普公司使用。海运明州公司应作为实施搭建行为的共同违法主体一并予以行政处罚。二、《决定书》内容包含两个行政行为，一为行政处罚（责令你单位在15日内自行拆除违法设施、恢复原状），二为行政强制措施（逾期未履行的，我单位将强制执行）。原审认为“逾期未履行的，我单位将强制执行”系对新普公司责任的告知和警示，对本案适用《行政处罚法》而不适用《行政强制法》，系适用法律错误。三、涉案桥下空间有大量第三方堆放建筑材料，海运明州公司未按公管局协调会议精神组织搬迁，新普公司拆除搭建设施没有可操作性，如强制进行将造成第三方利益重大损失。请求二审法院查明事实，依法改判或发回重审。
公管局答辩称：一、原审法院认定事实清楚。公管局在原审提供的证据足以证明其作出甬公路拆（2015）第001号《决定书》认定事实清楚，证据确实充分。《浙江省公路路政管理条例》第十七条第六项规定，行政处罚的相对人是违章设施的搭建人，并非空地出租人，海运明州公司不能认定为行政相对人，其与新普公司之间基于民事租赁关系而产生的利益纠纷可通过民事诉讼途径解决。海运明州公司承担的是涉案场地的监督管理维护责任，而非违法搭建设施的行政责任。2012年7月10日，公路局主持召开绕城高速公路西段桥下出租问题协调会，并形成会议纪要。海运明州公司作为高速公路桥下日常管理单位参加协调会，该会议的主要目的是为了消除安全隐患，加强管理、推进整治工作，并非行政处罚的依据。二、公管局作出《决定书》程序合法，适用法律正确，内容适当。《浙江省公路路政管理条例》是现行的地方性法规，新普公司的违法搭建行为属于该条例调整适用范围。本案系行政处罚之诉，并非行政强制之诉，不属于《行政强制法》调整范围。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
交通委答辩称：交通委的行政复议行为适用法律正确、内容适当，程序合法。一、涉案设施由新普公司一方搭建的事实，由新普公司法定代表人谢相芳和海运明州公司副总经理蔡胜的询问笔录可以证明，相应的法律责任应由违法设施的搭建人即新普公司承担。海运明州公司仅为涉案场地空间的出租人，并非违法搭建人，即使存在其通过《场地租赁合同》允诺新普公司搭建涉案设施的情况，该允诺也是无效的，双方之间的利益纠纷应由民事法律关系调整。海运明州公司并非本案的违法主体。二、《决定书》系对案件结果的处分行为，法律性质属于行政处罚。《决定书》是根据《浙江省公路路政管理条例》明文规定进行表述，其中“逾期未履行的，我单位将强制执行”系在新普公司未自觉履行情况下对新普公司的责任警示，该表述内容对新普公司权利义务无任何实质性影响，且该表述内容更未实际实施。原审认定本案属于行政处罚之诉，而非行政强制之诉正确。三、新普公司主张拆除设施没有可操作性，强制进行将造成第三方利益损失没有任何法律依据。公管局依照《浙江省公路路政管理条例》、《中华人民共和国公路法》作出《决定书》合理合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
二审审理期间，新普公司提供研讨会签到单和照片10张，欲证明涉案建设项目形成之前召开过相关会议，并得到公管局相关领导同意。公管局、交通委质证认为，对签到表、照片真实性无异议，但难以证明会议内容，即使开过相关会议也不影响公管局对以前不当行政行为作出调整。况且该证据并非二审新证据。本院经审查采纳公管局和交通委的质证意见，对该证据不予认定。
双方当事人向原审法院提交的证据已随卷移送本院。本院经审理认定的事实与原审法院认定的事实一致。
本院认为，公管局、交通委具有作出被诉《决定书》、《复议书》的法定职权，公管局未提供行政处罚立案文书的程序瑕疵原审已予指正，二审中当事人对此及其他程序的合法性不持异议，本院经审查予以确认。
行政诉讼被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据。原审中公管局提供的勘验（检查）笔录、空间使用情况照片、询问笔录、新普公司营业执照、《企业名称变更核准通知书》等证据可以证实新普公司于2011年4月1日起搭建了涉案建筑设施。《决定书》针对的行政处罚对象是违法设施的搭建人。海运明州公司未实施搭建行为，虽其将涉案场地空间出租给新普公司并通过签订《场地租赁合同》确认双方合同权利义务，但并不因此成为涉案行政行为相对人。新普公司主张海运明州公司应作为实施搭建行为的共同违法主体一并予以行政处罚，依据不足，本院不予采信。新普公司与海运明州公司之间的民事法律关系，可另行厘清。
《行政处罚法》第十一条规定地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。利用公路桥涵堆放物品、搭建设施是《浙江省公路路政管理条例》第十七条规定的公路及公路用地范围内禁止从事的活动。新普公司违反该条规定，公管局依照该条例第五十条“违反本条例第十七条、第十八条、第十九条第二款规定的，由县级以上公路管理机构责令停止违法行为、限期清除障碍、恢复原状；情节严重的，处五千元以下罚款；责任人逾期未清除障碍或恢复原状的，由县级以上公路管理机构清除障碍、恢复原状，所需费用由责任人承担。”之规定，对其作出《决定书》，法律依据充分。新普公司仅以《决定书》中“逾期未履行的，我单位将强制执行”之表述即主张被诉行政行为系行政强制行为，于法无据，本院不予采纳。至于新普公司上诉称拆除搭建设施没有可操作性及由此可能造成的损失后果，涉及违法设施拆除行为的具体实施，并非本案审理范围。
综上，本院认为，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。新普公司上诉理由不足，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人宁波新普储运有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈 晴
审 判 员 孙 雪
代理审判员 朱姣珍
二〇一六年三月二十八日
代书 记员 俞 佳
附本案适用的法律、法规和规范性文件：
一、《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……