海南省昌江黎族自治县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）昌行初字第1号
原告洪锋，男，黎族，昌江黎族自治县。
原告黄珍英（系原告洪锋的妻子），女，黎族。原告共同委托代理人刘关夫，男，黎族。
被告昌江县城市管理局。
法定代表人薛为书，该局局长。
委托代理人吴伯峰，昌江县石碌法律事务所法律工作者。
第三人谭色开（系原告洪锋的母亲），女，黎族，昌江县石碌镇。
第三人洪春萍（系原告的女儿），女，黎族，昌江县石碌镇。
第三人共同委托代理人王伍弟，男，汉族，住昌江县昌化镇。
原告洪锋、黄珍英不服被告昌江县城市管理局于2013年11月7日作出的昌城管罚字（2013）第8号行政处罚决定，于2013年12月3日向本院提起行政诉讼。本院于2013年12月6日受理后，依法组成合议庭，于2013年12月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书；经谭色开、洪春萍申请，本院于2013年12月28日同意其作为第三人参加本案诉讼。本院于2014年1月15日公开开庭审理了本案。原告洪锋、黄珍英及其委托代理人刘关夫，被告委托代理人吴伯峰，第三人谭色开、洪春萍及其委托代理人王伍弟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告昌江县城市管理局于2013年11月7日对原告洪锋作出昌城管罚字（2013）第8号行政处罚决定，认定原告洪锋于2011年4月在昌江大道西侧（昌江县农技中心对面）私自建筑面积为546.84平方米和53.01平方米的两处房屋；确认该地块土地利用总体规划为城镇用地，现状地类为建制镇用地。被告认为原告洪锋未经报建，属违法建设行为，其建筑物属违法建筑。故依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《海南省城乡规划条例》第七十三条和《海南省查处违法建筑若干规定》第九条的规定，责令原告洪锋限期拆除违法建筑物。被告于2013年12月17日向本院提供作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、立案呈批表；2、案件调查终结报告；3、研究实施行政处罚洪锋违法建设问题的会议纪要；4、违法案件处理审批表；5、行政处罚事先告知书及送达回证；6、行政处罚决定书及送达回证；7、履行行政处罚决定催告书；8、催告现场笔录；9、关于强制拆除违法建筑决定的公告及送达回证。以上证据证实被告处罚程序合法。10、现场检查（勘察）笔录及现场相片，证明涉案建筑的基本状况；11、羊也万的调查笔录，12、刘亚令的调查笔录，证明原告建房等基本事实；13、县住建局关于协助调查洪锋涉嫌违法建设的复函，证明原告建筑物未经规划许可的违法事实；14、县国土局关于洪锋位于昌江大道西侧建房用地的函，证明原告建房用土属于规划区域范围的事实；15、县国土局责令停止违法行为通知书、关于限期协助调查的通知及送达回证，证明涉案建筑的整改时间是2011年11月，原告建房用地为农用地。
原告洪锋、黄珍英诉称，一、被告在行政处罚过程中没有将原告黄珍英列为当事人，剥夺了原告黄珍英的陈述、申辩和请求听证的权利，程序违法。二、涉案楼房是二原告和第三人谭色开、洪春萍共同出资建造，被告在行政处罚过程中，没有向二第三人查清事实，亦没有告知二第三人，即作出处罚决定，认定事实不清，程序违法。三、被告作出事先处罚告知书后没有给原告洪锋足够时间申请听证，被告在2013年11月4日作出事先处罚告知书，告知原告洪锋在三日内申请听证，被告却在2013年11月7日未满三日的情况下作出行政处罚决定书，剥夺了原告洪锋听证的权利，程序违法。四、昌江县石碌镇太坡地区列为城镇建制规划区的批复是2012年8月，而原告的楼房在2011年底已建成，建房行为在规划之前，不属于违法行为。五、原告建房是在配合政府征地工作的前提下进行的，政府为原告争取了危房改造指标，并给原告相应的物资补贴，对原告来说，就是得到了政府的同意。被告作出的昌城管罚字（2013）第8号行政处罚决定，没有证据、依据，应予以撤销。请求：1、撤销被告作出的昌城管罚字（2013）第8号行政处罚决定书；2、本案诉讼费由被告承担。原告起诉时提出如下证据：1、身份证，证明原告是保新村村民的事实；2、结婚证，证明原告是夫妻关系的事实；3、《行政处罚事先告知书》、昌城管罚字（2013）第8号《行政处罚决定书》，证明被告对原告作出限期拆除房屋的具体行政处罚行为；4、《危房改造户牌》，证明原告居住房屋被政府确认为危房，客观上需要改造；5、《关于危房改造建房的申请》，证明原告已经申请危房改造；6、《征地补偿明细表》，证明征地的事实；7、《困难征地户补充协议》，证明石碌镇委、镇政府及主要领导关照原告作为征地困难户，给予低保和危房改造指标的事实，即原告是经过批准才建房的；8、《证明》，证明多数人知道原告被批准危房改建的事实；9、《办理农村宅基地申请》，证明原告申请宅基地的事实；10、《家庭承包耕地手册》、《农村土地承包经营权证》，证明建房用地是原告承包土地的事实；11、农村低保证，证明原告一家人被确认为农村居民最低生活保障对象的事实。原告于2014年1月6日补充提供如下证据：1、家庭人口信息，证明家庭有6个人口的事实；2、领款通知，证明原告土地被征用的事实；3、征地拆迁通知，证明原告土地被征用，国土局通知征地拆迁的事实；4、增加补偿款明细表，证明政府增加征地补偿标准的事实；5、假日酒店征地补偿明细表，证明假日酒店用到原告土地的事实；6、《证明》，证明村委会和老干部证实原告土地被政府征用及原告建房维持生活的事实。
被告辩称，一、本局作出的行政处罚认定事实清楚。首先，关于违法建筑物的认定。2013年10月2日本局工作人员经巡查发现有两处涉嫌违法建筑位于昌江大道西侧（即县农技中心对面），经对该涉嫌违法建筑进行现场勘察，确认该两处涉嫌违法建筑分别是面积为546.84平方米的钢混框架结构三层楼房和面积为53.01平方米的砖混铁皮房。经向县住建局和县国土局协查，确定上述两处建筑物建于2011年11月，属违法建筑。其次，关于违法行为人的认定。为了查明上述涉嫌违法建筑的搭建人，本局工作人员多次到现场找原告洪锋了解情况，由于其不配合调查，本局工作人员走访了其所在的村集体，经向村组长羊也万和支委委员刘亚令调查，确定上述涉案违法建筑为原告洪锋所建。二原告以共同出资兴建涉案违法建筑为由，抗辩遗漏行政处罚相对人，是想规避处罚，该抗辩理由明显不成立。《行政处罚法》规定的行政处罚的相对人只能是“违法行为人”，共同出资人不一定就是“违法行为人”，本局根据调查情况认定原告洪锋为“违法行为人”符合本案实际情况。二、本局作出的行政处罚程序合法。本局查明原告洪锋是搭建违法建筑的行为人后，拟决定对原告的违法行为实施行政处罚，于是根据《行政处罚法》的相关规定，履行了相应的程序，分别作出行政处罚事先告知书（告知原告有听证的权利等）、行政处罚决定书和行政处罚决定催告书，直至最后作出强拆决定公告等，上述法律文书均送到原告的住处，因其拒不签名，均以留置的方式送达。该程序均严格依法进行，并没有出现程序违法的情形。三、本局适用法律正确。本案涉案房屋在政府规划城镇范围内，原告没有取得建筑工程规划许可，属于违章建筑，我局对原告洪锋实施行政处罚所依据的法律、法规为《中华人民共国城乡规划法》第六十四条、《海南省城乡规划条例》第七十三条、《海南省查处违法建筑若干规定》第九条，上述法律、法规均是拆除违法建筑的法律依据。综上所述，原告的起诉没有事实和法律依据，请求法院驳回原告的诉讼请求。
第三人谭色开、洪春萍述称，一、本案涉案楼房是我们和二原告用征地补偿款和危房改造补贴物资共同建造，并对楼房的权属进行了分配，被告的处罚决定只处罚了原告洪锋，即责令拆除第三人含有份额的房屋，侵害了第三人的合法权益，属事实不清。二、涉案房屋是我们世世代代承包经营的农用地，在政府征用土地的过程中，我们积极配合政府征地，也因此得到政府危房改造的指标和物资补贴，因此，我们的房屋是得到了政府的批准才建起来的，不属于违法建筑。第三人提供如下证据：1、家庭人口信息，证明家庭有6个人口的事实；2、领款通知，证明原告和第三人土地被征用的事实；3、征地拆迁通知，证明原告和第三人的土地被征用，县国土局通知征地拆迁的事实；4、增加补偿款明细表，证明政府对原告和第三人增加征地补偿标准的事实；5、假日酒店征地补偿明细表，证明假日酒店征用原告和第三人土地的事实；6、《证明》，证明村委会和老干部证实原告和第三人土地被政府征用及原告建房维持生活的事实；7、《太坡街景拆迁安置地征地补偿明细表》，证明征地征到洪亚义、谭色开夫妇1.84亩土地的事实；8、《困难征地户补充协议书》，证明石碌镇政府于2011年8月24日确定给第三人谭色开的丈夫洪亚义一个危房改造指标、给第三人洪春萍一个危房改造指标事实，从而使第三人取得政府危房改造补贴的资格。
经庭审质证，本院对证据认证如下：
（一）对被告证据的确认：1、立案呈批表，证明依法立案查处涉案建筑；2、案件调查终结报告，证明调查终结后形成报告向领导汇报；3、研究实施行政处罚洪锋违法建设问题的会议纪要，证明对洪锋的行政处罚经会议讨论；4、违法案件处理审批表，证明处罚意见报经领导批准；5、行政处罚事先告知书及送达回证，证明被告履行行政处罚告知义务；6、行政处罚决定书及送达回证，证明对原告实施处罚履行法律程序；7、履行行政处罚决定催告书，证明作出对原告限期拆除房屋并经催告的事实；8、催告现场笔录，证明对原告实施处罚履行法律程序；9、关于强制拆除违法建筑决定的公告及送达回证，证明对原告洪锋作出强制拆除决定并公告的事实；对以上9份证据原告质证认为证据内容遗漏第三人，处罚决定不能成立。第三人谭色开、洪春萍经质证，对8号证据无异议；认为1、2、3、4、5、6、7、9号证据内容遗漏第三人，事实不清。本院认为，以上9份证据是行政机关在具体行政行为中形成的文书、表册及送达回证，是被告行政行为的记载，内容真实、来源合法，与本案具有关联性，本院予以确认。10、现场检查（勘察）笔录及现场取证相片，证明涉案建筑的状况。11、羊也万的调查笔录、12、刘亚令的调查笔录，两份调查笔录证实原告在村里没有住房和宅基地，现在建房用地是村集体土地分给原告的，原告在该地方建房居住三十年了，2011年拆旧房建新房。原告、第三人经质证无异议，本院认为证据10、11、12是被告在行政处罚程序中调查收集取得的，且互相认证，本院予以确认。13、县住建局关于协助调查洪锋涉嫌违法建设的复函，证实洪锋的建房未经规划审批及施工审批，建设用地属县规划范围；14、县国土局关于洪锋位于昌江大道西侧建房用地的函，证实洪锋建房地块规划为城镇用地，现状为建制镇用地，未办理供地手续；15、县国土局责令停止违法行为通知书、关于限期协助调查的通知及送达回证，证明昌江县国土局于2011年11月2日责令洪锋停止违法行为。原告经质证，认为13号证据认定事实不清，遗漏第三人，对14、15号证据无异议；第三人谭色开、洪春萍经质证，认为13号证据真实性无异议，但认为建房在前，规划在后，与本案无关联性，对14、15号证据无异议。本院认为，13、14号证据是住房、国土管理机关出具的复函，证实原告建房未办理规划用地手续等事实，本院予以确认。15号证据真实合法，证实县国土局以原告占用农用地建房为由责令原告停止违法行为的事实，本院予以确认。
（二）对原告证据的确认：第一组证据，1、身份证，证明原告是保新村村民的事实；2、结婚证，证明原告是夫妻关系的事实；3、《行政处罚事先告知书》、昌城管罚字（2013）第8号《行政处罚决定书》，证明被告作出具体行政处罚行为的事实；4、《危房改造户牌》，证明原告居住房屋被政府确认为危房，客观上需要改造；5、《关于危房改造建房的申请》，证明原告已经申请危房改造；6、《征地补偿明细表》，证明征地的事实；7、《困难征地户补充协议书》，证明石碌镇委、镇政府及主要领导关照原告作为征地困难户，给予低保和危房改造指标的事实，即原告是经过批准才建房的事实；8、《保突村委会证明》，证实洪锋于2011年5月建房的事实；9、《办理农村宅基地申请》，证明原告于2013年11月13日向石碌镇政府申请宅基地的事实；10、《家庭承包耕地手册》、《农村土地承包经营权证》，证明建房用地是原告承包土地的事实；11、农村低保证，证明原告一家人被确认为农村居民最低生活保障对象的事实。第二组证据，1、家庭人口信息，证明家庭有6个人口的事实；2、《领款通知》，证明原告土地被征用的事实；3、《征地拆迁通知》，证明原告土地被征，国土局通知征地拆迁的事实；4、《增加补偿款明细表》，证明政府增加征地补偿标准的事实；5、假日酒店征地补偿明细表，证明假日酒店征用到原告土地的事实；6、《证明》，证明村委会和老干部证实原告土地被政府征用及原告建房维持生活的事实。经质证，第三人对原告提供的证据均没有异议。被告对第一组证据中的1、2、3号证据无异议，本院对1、2、3号证据予以确认。被告认为4号证据与本案无关联性，认为5号证据不能证明涉案房屋不是违法建筑，对6号证据的三性都有异议，对7号证据的真实性无异议，但对其关联性提出异议；本院认为，4、5、6、7号证据之间能够互相印证，证实征地及因征地而给予政策倾斜的事实，本院对4、5、6、7号证据予以确认。被告对8号证据的关联性提出异议；本院认为，该《保突村委会证明》由村委会出具，其来源合法，内容真实，本院对该证据予以确认。被告对9号证据的真实性提出异议，经审查，原告申请宅基地是在行政处罚之后，与行政处罚行为无关联，本院不予以确认。被告对10号证据农村土地承包经营权证书等的真实性、关联性提出异议，本院认为，该证据来源合法、内容真实，有8号证据村委会的《证明》予以印证，本院予以确认。被告对11号证据的真实性无异议，对其关联性提出异议；本院认为，低保对象的事实与本案无关联性，对该证据不予以确认。被告对原告第二组证据中的1号证据的真实性没有异议，本院予以确认。对2、3号证据的真实性没有异议，对其关联性有异议；对4、5、6号证据的真实性有异议；本院认为，上述2、3、4、5号证据证实征地的事实，与本案无关联性，本院不予确认；6号证据证实原告建房的事实，与第一组证据证实的相关事实吻合，本院予以确认。
（三）对第三人证据的确认。1、家庭人口信息，证明家庭有6个人口的事实；2、领款通知，证明原告和第三人土地被征用的事实；3、征地拆迁通知，证明原告和第三人的土地被征用，国土局通知征地拆迁的事实；4、增加补偿款明细表，证明政府对原告和第三人增加征地补偿标准的事实；5、假日酒店征地补偿明细表，证明假日酒店征用原告和第三人土地的事实；6、《证明》，证明村委会和老干部证实原告和第三人土地被政府征用及原告建房维持生活的事实；7、《太坡街景拆迁安置地征地补偿明细表》，证明征地征到洪亚义、谭色开夫妇1.84亩土地的事实；8、《困难征地户补充协议书》，证明石碌镇政府于2011年8月24日确定给第三人谭色开的丈夫洪亚义一个危房改造批标、给第三人洪春萍一个危房改造指标事实，从而使第三人取得政府危房改造补贴的资格。原告对第三人提交的证据没有异议。被告经质证，对1号证据没有异议；对2证据的真实性没有异议，但对其关联性有异议，对其证明内容有异议；对3号证据的真实性没有异议，但对其关联性有异议，该份证据只涉及到原告洪锋，无法证明出资人，也无法证明涉案房屋是合法的；认为4、5号证据与本案没有关联性；对6、8号证据的真实性、关联性有异议；对7号证据的真实性没有异议，但对其关联性有异议。本院认为，1号证据经被告质证无异议，本院予以确认；2、3、4、5、7、8号证据与第三人的主张无关联性，本院不予以确认；6号证据与本案原告提供的第二组6号证据一致，具有关联性，本院予以确认。
经审理查明，原告和第三人是昌江县石碌镇保突村委会保新村人，二原告系夫妻关系，第三人谭色开和洪春萍分别是原告洪锋的母亲和女儿。原告和第三人原住房屋位于昌江大道西侧，已有三十年，该房屋2011年被昌江县石碌镇政府确认为危房，并得到石碌镇政府发放的三个危房改造户牌，原告和第三人于当年便将原有房屋拆除建造楼房，并于年底完工。2013年11月4日，被告作出《行政处罚事先告知书》并送达原告洪锋，告知原告洪锋可在收到通知书后三日内申请听证；同年11月7日，被告以原告洪锋违建为由作出昌城管罚字（2013）第8号行政处罚决定书，责令原告洪锋在收到处罚决定书后7日内自行拆除违建房屋。同年11月18日，被告作出昌城管罚催（2013）8号《履行行政处罚决定催告书》，并留置送达原告洪锋；同年12月3日，被告作出《关于强制拆除洪锋违法建筑决定的公告》，并留置送达原告洪锋。原告不服被告上述行政处罚，于2013年12月3日向本院提起行政诉讼。
另查明，被告昌江县城市管理局作出处罚依据的《昌江黎族自治县城乡总体规划（2010-2030年）》于2012年2月13日被海南省人民政府批准实施。
本院认为，本案焦点有二：一是被告行政处罚行为是否程序合法；二是被告的行政处罚是否符合法律规定。
（一）关于被告行政处罚行为程序的合法性问题。程序合法是实体合法的基础和保障。行政行为程序合法性要求行政机关在行使行政职权过程中依照法律、法规、规章等规范性文件规定的程序进行。本案涉及的是被告的行政处罚行为。《中华人民共和国行政处罚法》规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实，违法事实不清的不得给予行政处罚。行政机关在作出行政处罚决定之前应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据并告知当事人依法享有的权利。当事人有权进行陈述和申辩。行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前不依照规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立。本案原告洪锋、黄珍英及第三人谭色开、洪春萍共同生活，用共同享有的征地补偿款及洪锋、洪亚义（原告洪锋的父亲、第三人谭色开的丈夫，已故）、洪春萍三个危房改造指标共同建造房屋，是该建筑物的共有人。这是违法事实的重要内容，被告在行政处罚程序中未查清，即作出昌城管罚字（2013）第8号《行政处罚决定书》对该建筑物限期拆除，属事实不清。由于处罚决定涉及到原告黄珍英与第三人谭色开、洪春萍的权利，原告黄珍英与第三人谭色开、洪春萍有权进行陈述申辩。被告在未征得原告黄珍英与第三人谭色开、洪春萍同意的情况下仅以洪峰为违法行为人进行处罚，剥夺了原告黄珍英与第三人谭色开、洪春萍的陈述申辩权，违反《中华人民共和国行政处罚法》第三十一、三十二条的规定。同时，被告在对原告洪峰实施行政处罚时，于2013年11月4日送达行政处罚告知书，该告知书载明陈述申辩期限为3日，于7日作出处罚决定，在陈述申辩3日期限未届满即作出处罚决定，剥夺了原告洪峰的陈述申辩权。因此，原告关于被告行政处罚决定程序违法的主张有理，本院予以支持。
（二）被告限期拆除建筑物的行政处罚行为是否合法的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第七条规定，经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据。被告作为城市规划建设主管部门，有权对规划批准之日起规划区范围内的违建行为进行处罚，但对规划批准之前的建设行为，按照法无朔及力原则应当适用行为发生时的法律。本案原告家庭已在该地上建房居住三十年，且在村里没有住房、没有宅基地，2011年通过县政府批准危房改造拆旧建新。建房时该地块尚未确定为城市规划区，对该建筑物是否属违法建筑应按照农村拆旧建新的相关规定来衡量。虽然被告对原告洪峰作出行政处罚行为时，规划已被批准，但原告的建设行为是在规划批准之前，因此，被告依据后批准的规划对原告洪峰在前的建设行为认定为违法建筑，并依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定作出限期拆除的处罚决定，适用法律不当。
综上，被告作出的昌城管罚字（2013）第8号《行政处罚决定书》事实不清，遗漏权利主体，在陈述申辩期限届满前作出处罚决定，违反程序，适用法律不当，依法应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2、3目的规定，判决如下：
撤销被告昌江黎族自治县城市管理局2013年11月7日作出的昌城管罚字（2013）第8号《行政处罚决定书》。
案件受理费50元，由被告昌江黎族自治县城市管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省第二中级人民法院。
审判长 黎向文
审判员 符巨华
审判员 谭凌云
二〇一四年三月三日
书记员 杜翠华