山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）济行终字第143号
上诉人（原审原告）杨正军，男，1970年11月20日出生，汉族，农民，住济南市。
委托代理人常相坤，北京市京大（济南）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）济南市公安局历城区分局，住所地济南市。
法定代表人云廷华，局长。
委托代理人孔德栋，该分局法制大队副中队长。
委托代理人王彬，该分局王舍人庄派出所副所长。
上诉人杨正军因治安行政处罚一案，不服济南市历城区人民法院（2014）历城行初字第10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年6月25日公开开庭审理了本案，上诉人杨正军及其委托代理人常相坤、被上诉人济南市公安局历城分局（简称历城区公安分局）的委托代理人孔德栋、王彬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明的事实，2013年9月16日9时许，贾国良到历城区分局王舍人庄派出所（简称王舍人庄派出所）报案称，自2013年8月份以来，原告杨正军因反映村委会干部问题，多次到龙奥大厦周边及旅游路和山东省人民检察院门口对过路边悬挂横幅，横幅内容为“实名举报贪官，一年无结果，历城检察院不作为，放纵犯罪”，扰乱了公共场所正常秩序。被告的工作人员曹春接到报警后，当日立案受理，同年9月17日王舍人庄派出所对原告杨正军进行口头传唤并询问，在询问笔录中原告杨正军承认在旅游路和离市政府门口200米路边拉过横幅，横幅内容：“实名举报贪官，一年无结果，历城检察院不作为，放纵犯罪法律尊严何在”。王舍人庄派出所对其进行训诫，希望其以后不要再有上述行为。同年10月23日，济南市历城区检察院出具证明材料，证明原告杨正军又多次到济南市检察院、龙奥大厦、旅游路、转山隧道、以及山东省人民检察院门口等地，进行非访，并打横幅，诬告省、市、区三级检察院保护贪官，严重扰乱社会治安及单位办公秩序，给省、市、区三级检察机关的声誉造成恶劣的社会影响。同年10月24日，山东省人民检察院控告申诉检察处出具证明材料，证明原告杨正军于同年10月16日至18日，21日至24日先后8天到省检察院门口侧墙和对面人行道处，采取拉横幅等过激方式进行上访。同年10月24日王舍人庄派出所出具情况说明，证明原告杨正军于2013年10月22日在山东省检察院正门对面马路路边（二环东路西侧）悬挂横幅，派出所民警对其进行劝阻，告知其扰乱公共秩序是违法行为，劝说其通过合法途径主张自己的诉求，并将横幅没收。10月24日杨正军又到山东省检察院正门对面马路路边悬挂横幅，派出所民警对原告进行劝阻，在该过程中原告杨正军抱住横幅躺在警车跟前，阻碍民警执法，派出所民警遂将原告口头传唤至派出所接受询问，有视听资料为证。2013年10月24日被告告知原告拟将作出行政处罚的事实和依据，原告并提出陈述和申辩意见。被告于同日对原告杨正军作出历城公行罚决字（2013）01141号行政处罚决定书，对原告杨正军处以行政拘留7日的处罚。被告将处罚决定书当场向杨正军送达，原告拒绝签字。原告对该行政处罚决定不服，向原审法院提起诉讼。
原审法院认为，关于被告有无职权作出处罚决定，被告根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条、第七条、第九十一条规定，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。本案由被告管辖并无不当。
关于被告的执法程序。被告历城区公安分局提交的证据，能够证明其作出治安管理处罚决定时，履行了受案、传唤、调查询问、告知、决定、送达等法定程序。原告认为被告是利害关系单位，被告的工作人员应自行回避。原审法院认为，法律没有单位及全体工作人员回避的规定，且被告询问原告时，原告在笔录中明确放弃对办案民警回避的权利，原审法院对原告的主张不予采信。
关于认定事实的证据，原告认可有打横幅的行为，但没有静坐的行为，原告的行为没有造成恶劣影响，且以上证据不能证明原告的行为构成相关法律规定的情节严重程度。在被告立案后对原告的询问笔录中原告认可有打横幅的行为，被告并告知其在非上访场所打横幅，扰乱办公秩序是违法的，且对原告进行了训诫，希望其以后不要有上述行为。后原告多次到山东省人民检察院正门马路对面辅道上打横幅，其认为这样可以让省检察院的人看到，让他们觉得在马路上拉横幅对他们影响不好，以此引起省检察院领导的重视。山东省检察院工作人员耐心劝阻和答复，原告还是执意采取打横幅等方式，在劝阻无效的情况下报警，被告的工作人员也多次到现场对其进行劝阻、教育，并将横幅没收。原审法院认为，原告多次采取非访行为，且不听劝阻和教育，在国家机关办公场所周围实施静坐、拉横幅等行为，扰乱了公共秩序，且符合情节严重的情形，被告认定上述事实，证据充分。被告根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定作出行政处罚决定适用法律正确。原告要求撤销本案所诉行政处罚决定并赔偿损失，赔礼道歉等请求，理由不足。依照最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：一、驳回原告杨正军请求法院依法撤销历城公行罚决字（2013）第01141号行政处罚决定的诉讼请求。二、驳回原告杨正军的其他诉讼请求。案件受理费50元，由原告杨正军负担。
上诉人杨正军不服一审判决上诉称，上诉人向被上诉人举报村干部涉嫌职务犯罪，被上诉人先予立案，后又撤案，上诉人多次请求历城区检察院对被上诉人进行立案监督，历城区检察院会同济南市检察院口头宣布不进行立案监督，不给上诉人出具书面决定，导致上诉人无法正常行使向上级检察院提出申诉的权利。上诉人无奈，便选择在距离济南市龙奥大厦和省检察院较远的地点打横幅，以引起有关领导重视，被上诉人于2013年10月24日对上诉人作出拘留7天的历城公行罚决字（2013）01141号行政处罚决定书。上诉人认为，上诉人为实现一个村民对本村村主任的监督权利而进行的上访行为，属于公民依法正当行使权利。上诉人打横幅是在距离龙奥大厦至少300米距离，省高检马路对过至少50米距离。既没有聚众起哄闹事，引起围观，也没有造成交通阻塞，秩序混乱，也没有静坐行为，没有对公共秩序造成严重影响，达不到山东省公安厅对治安处罚法细化标准中关于扰乱公共秩序的认定标准。被上诉人提供的证据，也不能证明上诉人的行为构成相关法律规定的情节严重程度。且上诉人上访行为是因为上诉人多次向历城区检察院申请书面决定，但该院均予以拒绝，导致上诉人向省检察院申诉的权利受到侵犯，属于事出有因，一审法院没有依法全面调查事情的前因后果。一审法院认定上诉人“扰乱了公共秩序，且符合情节严重的情形”缺乏事实依据，属于认定事实不清，证据不足。二、原审判决适用法律错误，违反法定程序。1、关于管辖权问题。上诉人认为就本案来说，被上诉人无权对上诉人行为作出行政处罚。原审判决根据治安管理处罚法和《公安机关办理行政案件程序规定》的相关规定，认定被上诉人对上诉人的治安处罚，“管辖并无不当”，是对法律的曲解。行政处罚法第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖，法律、行政法规另有规定的除外。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。根据以上法律和部门规章的规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖是原则，只有在违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的情况下，才由违法行为人居住地公安机关管辖。本案上诉人上访的地点均处于济南市历下区管辖之下，应该由历下区公安局管辖。上诉人之所以发生上访行为，就是因为被上诉人和历城区检察院不作为引起的，上诉人向上级部门申诉，就是为了反映被上诉人和历城区检察院的问题。现在让被反映问题的一方来处理上诉人，不知道原审判决认为“更为适宜”的依据在哪里再者，根据行政诉讼法第十条规定，人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。因为被上诉人对上诉人实施行政处罚，上诉人不服，只能向历城区人民法院提起行政诉讼，假如上诉人依照行政诉讼法第十条规定，要求检察院对历城区人民法院实施法律监督，根据现有司法体制，只能先要求历城区人民检察院实施监督。而在庭审中，历城区检察院向法庭移交了大量证据来证明被上诉人处罚的合法正确，作为行政诉讼当事人的上诉人，如何能保障自己的权利2、关于回避问题。原审判决违反法定程序，作出错误裁判。《公安机关办理行政案件程序规定》第十四条第（三）项规定，公安机关负责人、办案人民警察有下列情形之一的，应当自行提出回避申请，案件当事人及其法定代理人有权要求他们回避：……（三）与本案当事人有其他关系，可能影响案件公正处理的。该案缘起于上诉人要求历城区检察院对被上诉人实施立案监督，与本案被上诉人有利害关系，即使上诉人不要求回避，被上诉人的工作人员作为法律专业人员，也应该自行回避。司法制度中规定回避制度，是为了保证案件不受非法干预、确保司法公正而采取的必要选择。原审法院判决以“法律没有单位及全体工作人员回避的规定”而对上诉人的主张不予采信，有失公正，不知道其法理依据何在综上，原审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误，违反法定程序，请求二审法院依法撤销一审判决并改判，支持上诉人一审中所提出的各项诉讼请求，一、二审的诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人历城区公安分局答辩称，其答辩意见与一审答辩意见一致，即：2013年9月16日分局接到历城区检察院工作人员对杨正军违法信访行为的举报，接受案件后，经调查上诉人采取了在省检察院门口对面马路上静坐、悬挂横幅等方式进行信访，其违法信访给检察机关造成恶劣影响并严重扰乱了公共场所的秩序。对于上诉人所诉被上诉人无权管辖和应该回避而未回避问题，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款、第十条的规定，被上诉人作为上诉人居住地公安机关，且被上诉人系最初受理该案的公安机关，依法对该案具有管辖权。上诉人要求被上诉人回避的理由不符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十一条的规定，且被上诉人询问上诉人时，上诉人在笔录中明确放弃对办案民警要求回避的权利，故上诉人上述理由不符合事实和法律。综上，上诉人扰乱公共秩序一案，事实清楚，证据确凿、适用法律正确、程序合法。
上诉人向一审法院提交并经庭审质证的证据有：1、历城公行罚决字（2013）01141号行政处罚决定书；2、行政复议决定书；3、刑事案件告知书；4、记账及付款等会计凭证；5、不立案理由审查意见通知书。
被上诉人向一审法院提交并经庭审质证的证据、依据有：1、受案登记表；2、行政处罚决定书；3、行政处罚审批表；4、公安行政处罚告知笔录；5、杨正军户籍信息；6、杨正军无违法犯罪记录证明；7、抓获经过；8、行政拘留执行回执；9、行政拘留家属通知书；10、杨正军第一次调查笔录；11、杨正军第二次询问笔录；12、控告人的询问笔录；13、接受证据清单；14、答复笔录；15、控告人提交的证据原件留存在历城区检察院的证明；16、济南市历城区人民检察院证明；17、济南市历城区人民检察院情况说明；18、山东省检察院情况说明；19、杨正军非法信访行为及造成影响的情况说明；20、视频资料说明；21、扣押物品清单；22、视频资料截图；23、《中华人民共和国治安管理处罚法》第23条第一款第二项规定；24、视听资料光盘两张。
诉讼各方在原审提供的证据均经庭审质证已随案卷移送本院。本院对证据的分析认定意见同原审判决。经审理，本院查明的事实，同原审判决确认的事实一致。
本院认为，被上诉人历城区公安分局向一审法院提交的证据能够证明上诉人杨正军多次采取非法信访行为，且不听劝阻和教育，在国家机关办公场所周边道路、旅游路等地拉横幅，制造影响，符合扰乱公共场所秩序情节较重的情形，被上诉人历城区公安分局根据上述事实依法对杨正军作出拘留七日的处罚认定事实清楚、证据充分。上诉人认为其实施上述行为是由于历城区检察院拒绝为上诉人出具书面决定，导致上诉人的权利受到侵犯，属于事出有因，一审法院没有全面调查事情的前因后果，本院认为，杨正军的上述行为符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项关于扰乱公共场所秩序行为的规定，杨正军认为一审法院应该审查事情起因的主张没有法律依据。上诉人主张，根据行政处罚法第二十条和《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖是原则，只有在违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的情况下，才由违法行为人居住地公安机关管辖，其上访地点均处于济南市历下区管辖之下，应该由济南市公安局历下区分局管辖，被上诉人无权对其行为作出处罚，本院认为，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。第十条规定，几个公安机关都有权管辖的行政案件，由最初受理的公安机关管辖。本案中，历城区公安分局是杨正军居住地公安机关，也是最初受理该治安案件的公安机关，该局对该治安案件进行管辖并无不当。上诉人认为其向上级部门反映过历城区公安分局的有关问题，历城区公安分局对该案实施管辖并不适合的主张也没有法律依据。上诉人认为，本起治安案件缘起于上诉人要求历城区检察院对被上诉人历城区公安分局实施立案监督，上诉人与历城区公安分局有利害关系，被上诉人的工作人员应当自行回避，一审对上诉人的上述主张不予支持有失公正，本院认为，上诉人主张历城区公安分局在行政程序中应当自行回避的理由没有法律根据，一审法院对其主张不予支持并无不当。综上，一审判决驳回上诉人杨正军的诉讼请求并无不当，本院依法应予维持。上诉人杨正军的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人杨正军负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张极峰
代理审判员 寇 婕
代理审判员 黄 娟
二〇一四年七月二日
书 记 员 王煜桐