浙江省嘉兴市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2012）浙嘉民提字第1号
抗诉机关：浙江省嘉兴市人民检察院。
申诉人。
法定代表人：薛关生。
委托代理人：童晓灵。
被申诉人。
法人代表人：。
委托代理人：陈惠良。
申诉人杭州神州房地产开发有限公司（以下简称神州公司）因与桐乡市国土资源局（以下简称桐乡国土局）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服桐乡市人民法院（2011）嘉桐民初字第1022号民事判决，向检察机关申诉。浙江省嘉兴市人民检察院于2012年2月9日以（2012）浙嘉检民行抗字第1号民事抗诉书，向本院提出抗诉。本院于2012年2月28日作出（2012）浙嘉民抗字第3号民事裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，于2012年3月28日公开开庭审理了本案。嘉兴市人民检察院指派代理检察员于涛、周俊杰出庭。申诉人神州公司的委托代理人童晓灵，被申诉人桐乡国土局的委托代理人陈惠良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2011年4月21日，原审原告神州公司起诉至桐乡市人民法院称，其于2010年1月6日通过挂牌形式取得位于桐乡市洲泉镇聚贤路南侧、湘溪大道与永兴路之间的桐土储（2005）5号地块。取得后发现该地块在分割销售、容积率、土地用途、用地范围等诸多方面存在问题。具体为：1、该地块中的农贸市场不能进行分割销售，桐乡国土局土地出让存在欺诈行为；2、擅自改变土地用途，土地出让行为违法；3、擅自改变规划容积率，程序违法；4、擅自扩大出让地块范围，出让行为程序违法。神州公司发现该地块存在上述问题后，深知如果签订《国有土地使用权出让合同》（以下简称《出让合同》）将产生无法挽回的严重后果，故多次要求桐乡国土局进行磋商，切实解决存在的问题或解除成交关系，但桐乡国土局无视神州公司的多次要求，于2010年1月28日单方通知没收神州公司的保证金人民币220万元。故诉请判令桐乡国土局立即归还其保证金人民币220万元并承担本案诉讼费用。原审被告桐乡国土局辩称：本次拍卖活动合法有效，且经过了公证。神州公司以最高价竞得，最后签订确认书是真实意思表示，神州公司应当按时签订《出让合同》。拍卖公告中已告知竞买人在成交确认后反悔应承担相应责任。故请求驳回神州公司的诉讼请求。
桐乡市人民法院审理查明，2010年1月6日，神州公司通过公开竞价取得位于桐乡市洲泉镇聚贤路南侧桐土储（2005）5号地块的国有土地使用权。当日，神州公司即与桐乡国土局签订了成交确认书，确认如下事项：1、该地块用途为批发零售业及住宅用地（主体建筑为农贸市场），出让面积19018.19平方米，成交价人民币21500000元；2、神州公司交纳了竞买保证金人民币2200000元，保证金的50%自动转作受让地块定金，另外50%转作出让合同的履约保证金；3、神州公司应于2010年1月14日前与桐乡国土局签订《出让合同》，于2010年1月25日前缴纳出让金。并明确不按期签订《出让合同》的视为放弃竞得资格，竞得人应承担相应法律责任。嗣后，神州公司未与桐乡国土局签订《出让合同》。2010年1月28日桐乡国土局通知神州公司，因神州公司未在限定的时间内与桐乡国土局签订合同，视为神州公司放弃竞得资格，神州公司交纳的竞买保证金人民币2200000元不予退还。
桐乡市人民法院认为，当事人对自己提出的主张依法负有举证义务。本案神州公司要求判令返还竞买保证金，其所提出的理由可概括为如下两个方面：1、桐乡国土局擅自改变土地用途和容积率，未办理相应的审批手续和变更手续；2、桐乡国土局未告知该出让地块建造的农贸市场不能进行分割销售和擅自扩大出让地块的范围，存在欺诈行为。针对该两方面理由，法院分析如下：1、根据已查明的事实，桐乡国土局挂牌出让的该宗土地的建设用地项目分别经县、市、省各级人民政府批准，依法可以出让。其确定的容积率1.0-1.3符合规划建设部门限定的“≤1.30，下限由土管部门根据省控指标确定”的规划要求，故神州公司的观点与事实不符。神州公司认为该地块用途变更为商住用地未经相关部门批准，法院认为，涉案土地挂牌出让时明确为商住用途，至于其审批程序不属于本案民事诉讼的审查范围；2、神州公司既无证据证明该地块中农贸市场建成后不能进行分割销售，也不能证明桐乡国土局对市场能否分割销售作出过相关承诺，故神州公司据此认为桐乡国土局存在欺诈显然不成立；神州公司还认为桐乡国土局存在擅自扩大出让地块范围的问题，该观点同样缺乏证据予以证明。从查明的事实看，该宗地块的出让面积19018.19平方米经过批准，桐乡国土局也已在挂牌出让前告知各竞买人，故神州公司该理由不予支持。综上，法院认为，神州公司经公开挂牌竞得涉案土地的国有建设用地使用权，并与桐乡国土局签订成交确认书，应按该确认书确认的内容办理。现神州公司未在成交确认书规定的时间内与桐乡国土局签订《出让合同》且无正当理由，应视为其放弃对该宗土地的竞得资格并应承担相应的法律责任。故桐乡国土局按照《国有土地使用权挂牌出让须知》（以下简称《出让须知》）第十条第（八）项不予退还竞买保证金并无不当。对神州公司提出的判令桐乡国土局立即归还保证金人民币2200000元的诉讼请求不予支持。据此，依照《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十条第三款、第二十一条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、第一百二十八条的规定，判决：驳回杭州神州房地产开发有限公司的诉讼请求。受理费人民币24400元，由神州公司负担。
宣判后，双方均未上诉。判决生效后，神州公司向检察机关提出申诉。
嘉兴市人民检察院抗诉认为，原审认定事实错误，理由为：一、神州公司就桐乡国土局擅自扩大出让地块范围的主张，在原审中已举证，原审法院驳回其主张不当。神州公司在原审中提供了证据桐土储（2005）5号“土地收购储备协议”，该协议载明收储时的面积为18376.74平方米。而神州公司与桐乡国土局签订的成交确认书中，桐土储（2005）5号土地的面积则为19018.19平方米。桐乡国土局未对此予以举证，应承担举证不能的后果。二、原审法院应对涉案土地审批程序予以审查。涉案桐土储（2005）5号土地面积的变化，足以令神州公司对该土地审批程序的合法性产生合理怀疑。神州公司因此而延缓与桐乡国土局签订《出让合同》，是对自身权益的一种保护。原审法院既要认定神州公司的行为构成无正当理由拒不履行成交确认书所规定的义务，则需对涉案土地审批程序的合法性进行审查。综上，原审认定事实有误，请求依法再审。
本院再审过程中神州公司称：一、原审拒绝审查出让行为的合法性错误。根据《浙江省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》第十条之规定，涉案土地出让审批权限为省人民政府，未经其审批违法。桐乡国土局对出让土地具有瑕疵担保义务，且出让审批程序是否合法直接关系到神州公司的合法权益，原审未予审查不当。二、涉案土地用途变更，未经合法审批。涉案地块在2003年农用地转建设用地时确定的土地用途为工业用地，2005年土地收储时确定的土地用途为住宅用地，而出让时土地用途为商住用地，土地用途变更缺乏相应的审批手续。三、桐乡国土局对未经收储的地块混搭于桐土储（2005）5号地块进行搭售违法。桐土储（2005）5号地块出让时的面积大于收储时的面积，多了未经收储的A区块和B区块。四、桐乡国土局未明确出让地块是否可分割销售，神州公司有权暂缓签订《出让合同》。桐乡曾多次发生土地出让时没有约定，开发过程中限制分割的情况。因此，神州公司曾致函要求桐乡国土局予以明确，但其未正面回复。五、按照约定，竞买保证金的50%转作出让合同的履约保证金，因《出让合同》没有签订，桐乡国土局应返还此履约保证金。故诉请撤销原判，支持神州公司原审诉求。
桐乡国土局辩称：一、涉案土地出让审批程序合法。神州公司主张涉案土地出让未经省人民政府审批违法，其提出该项主张所引用的《浙江省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》是依据1986年6月25日通过的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）制定的，而现行《土地管理法》是2004年8月28日修正的，与1986年版《土地管理法》规定的土地制度有重大变化。涉案土地出让符合现行《土地管理法》第四十四条第三款之规定。二、土地使用条件以出让时批准确定的用途、规划要求为准，此前曾预设过的用途状况与本案没有关联性。三、不存在未经收储的土地进行混搭出让的问题。（2005）5号地块收储时是一块不规则的土地，经过整理，将零星闲杂土地与成片土地整合在一起，故面积有所增加。四、出让土地是否可分割销售依法律、法规规定，除此之外另加限制的情况，会在《出让合同》中予以明确。五、《出让合同》签订以前，拍卖程序尚未结束，涉案款项220万元仍为竞买保证金。六、神州公司的违约行为造成桐乡国土局的重大损失。因神州公司未依约履行义务，桐乡国土局对该宗土地组织了第二次拍卖，第二次拍卖成交价较第一次少了人民币975万元，桐乡国土局损失了相应的土地出让收入。故诉请维持原判，驳回神州公司的诉讼请求。
本院再审中，神州公司于开庭后提交一份证据：桐土储（2009）36号地块的挂牌公告和相应的规划文件。以证明桐乡市范围内存在土地出让文件中未予限制、开发过程中限制分割销售的情况，故桐乡国土局未明确答复涉案地块是否可分割销售构成神州公司暂缓签订《出让合同》的条件。经质证，桐乡国土局对该组证据的真实性持异议，并认为与本案缺乏关联性。
桐乡国土局向本院提交了桐土储（2005）5号和桐土储（2004）48号“土地收购储备协议”各一份。证明涉案地块已经合法收储。神州公司对该证据质证认为，从该证据可以看出出让地块中的A、B地块由桐土储（2004）48号“土地收购储备协议”收储，而桐土储（2005）5号“土地收购储备协议”收储的土地面积为18376.74平方米，故A、B地块不包含在桐土储（2005）5号地块中，所以桐乡国土局将收储于桐土储（2004）48号协议中的地块放在桐土储（2005）5号地块中出让不合法。
对上述两组证据，本院认证：1、对神州公司提交的证据。该证据系复印件，且桐乡国土局对其真实性、关联性持有异议，该证据内容对本案缺乏证明力，故不予认定。2、对桐乡国土局提交的证据。神州公司对此证据的真实性、合法性和关联性均不持异议，本院对该证据证明涉案出让地块均经收储的事实予以确认。
原审已查明的事实，本院再审予以确认。
另查明：1、2003年5月15日完成审批的浙土字B（2003）第10269号、嘉土字（2003）第46号、桐土字（2003）第2074号《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》显示，包含涉案土地的农用地转建设用地申请，已逐级报至浙江省人民政府审批同意。2、2004年5月17日，桐乡市土地储备中心以桐土储（2004）48号“土地收购储备协议”收储位于洲泉镇中兴路南侧、新洲路东侧、日晖桥北侧地块，总面积6489.04平方米；2005年1月14日，桐乡市土地储备中心以桐土储（2005）5号“土地收购储备协议”收储位于洲泉镇新洲路东侧、中兴路南侧地块，总面积18376.74平方米；3、2009年11月3日桐乡市规划建设局批准的桐村规（2009）121号规划条件显示，涉案地块用地性质为商住用地。4、2009年12月6日完成审批的桐土字（2009）719号《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》显示，涉案土地出让已经桐乡市人民政府审批同意，其中批准的规划设计条件为桐村规（2009）121号文件。5、2009年12月8日，桐乡国土局公布《出让须知》挂牌出让涉案地块，明确出让面积为19018.19平方米，规划容积率为1.0-1.3，土地用途为批发零售业及住宅用地（主体建筑为农贸市场）。6、2010年1月15日神州公司致函桐乡国土局，就涉案地块容积率的问题和农贸市场是否可分割销售的问题，请桐乡国土局给予答复。7、2010年1月19日桐乡国土局函复神州公司，要求其按公告容积率1.0-1.3的区间进行建筑设计，土地转让的问题按出让合同约定实施。8、2010年1月22日，浙江南方中辰律师事务所以神州公司名义致函桐乡国土局，重申涉案地块容积率达不到1.0的下限要求，并称因发现桐乡国土局可能无法如约履行供地义务，故暂不签订《出让合同》。
本院再审认为，桐乡国土局发布《出让须知》等文件挂牌出让涉案地块，对出让土地的面积、用途、容积率和竞买保证金的提交、退还、没收等均作了明确规定。神州公司在知悉上述出让文件内容的基础上自愿决定参加竞买、交纳竞买保证金，桐乡国土局经审查确认神州公司的竞买资格，神州公司在公开竞得涉案地块后与桐乡国土局签订了《成交确认书》，双方对此事实均无异议，表明上述行为均系自愿，《成交确认书》及出让文件约定的权利义务是双方当事人的真实意思表示，且不违反法律的禁止性规定，依法成立并生效，对双方当事人均具约束力。本案争议的实质是神州公司未履行《成交确认书》约定的签订《出让合同》的义务，是否有正当的抗辩理由。本院认为：一、关于涉案地块出让审批手续合法性的问题。在案证据桐土字（2009）719号《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》显示，涉案地块出让已由桐乡国土局报桐乡市人民政府审批同意，《出让须知》公告的出让土地面积、用途、容积率等均与该审批文件相符，神州公司亦未提供桐乡国土局在审批过程中存在违法的证据，故对其所提异议，本院不予支持。二、关于涉案土地用途变更审批程序合法性的问题。在案证据显示，规定涉案地块规划条件的桐村规（2009）121号文件已由桐乡市规划建设局批准，桐乡市人民政府批准涉案土地出让的桐土字（2009）719号文件也已确认涉案土地的规划条件为桐村规（2009）121号，且《出让须知》公布的涉案地块用途“批发零售业及住宅用地（主体建筑为农贸市场）”，与桐村规（2009）121号文件关于土地性质“商住用地”和“设置农贸市场”的规定相符，现无证据证明桐乡国土局在土地用途审批手续方面存在违法问题。因此，神州公司关于涉案地块用途变更未经合法审批的主张，本院不予采纳。三、关于土地收储的问题。首先，神州公司在起诉前致桐乡国土局的两份函中，并未提及土地收储的问题；其次，本案桐乡国土局为挂牌出让涉案地块发布的8项文件，已足以使竞买人相信该地块出让已依法完成审批手续，神州公司对此合法性提出质疑，理应提供证据证明。但神州公司在本案原审仅提供一份未能与原件核对的桐土储（2005）5号“土地收购储备协议”复印件，且无其他证据印证桐乡国土局土地收储违法，而桐乡国土局对该证据持异议，故依《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第78条之规定，该证据不能证明其待证事实。再次，本案再审查明，涉案全部土地已分别由桐土储（2004）48号“土地收购储备协议”和桐土储（2005）5号“土地收购储备协议”收储。土地出让应根据出让文件所附的宗地界址图来确定出让地块的位置和面积，且据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权的规定》第7条之规定，“土地收购储备协议”并不属于《拍卖文件》应当公告的内容，故神州公司关于桐乡国土局未将桐土储（2004）48号纳入出让文件不当、涉案地块未经收储混搭出让的主张不能成立。四、关于土地分割销售的问题。出让土地是否可分割销售，除受《出让合同》的约束外，还受《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《房屋登记办法》等法律、法规和规章的强制性规范的限制。对于出让土地超出法律强制性规范之外的限制，桐乡国土局有义务在出让公告和出让合同中予以明确；对法律的强制性规范，神州公司作为一家房地产开发公司有义务自行了解。因此，桐乡国土局就该问题函复神州公司“按出让合同约定实施”已作了明确。关于神州公司提出涉案地块虽在出让时未明确，但开发过程中将会限制分割销售的主张，无事实和法律依据，本院不予采纳。五、关于涉案220万元款项的性质。《成交确认书》虽约定“竞买人交纳的竞买保证金人民币220万元，保证金的50%转作受让地块的定金，另外50%转作出让合同约定的履约保证金”，但《出让须知》另有约定“竞得人逾期或拒绝签订《出让合同》的，竞买保证金不予退还”，因双方未依约签订《出让合同》，竞买保证金的50%转作出让合同履约保证金的条件尚不存在，故神州公司交纳的220万元款项仍为竞买保证金，神州公司关于该款项的50%已转为履约保证金的主张没有依据。综上，神州公司既未提供证据证明桐乡国土局存在不能依约供地的情况，也未提供足以使其缓签《出让合同》的正当理由和证据，神州公司未按约签订《出让合同》，按照《出让须知》的规定，竞买保证金不予退还。因此，神州公司要求返回保证金的诉求，本院亦不能予以支持。检察机关的抗诉理由和神州公司的申诉理由均不能成立。原审认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百八十六条、第一百五十三条第一款第（一）项之规定，判决如下：
维持桐乡市人民法院（2011）嘉桐民初字第1022号民事判决。
本判决为终审判决。
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审 判 长 樊钢剑
代理审判员 张 汐
代理审判员 赵士明
二〇一二年五月二十五日
书 记 员 施佳媛