河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）郑行终字第433号
上诉人（原审原告）赵建平，女，汉族，1963年8月1日出生，住郑州市惠济区。
被上诉人（原审被告）郑州市惠济区人民政府，住所地郑州市开元路8号。
法定代表人黄钫，区长。
委托代理人范文慧，郑州市惠济区老鸦陈街道办事处党政办工作人员。
委托代理人毛明星，河南修谨律师事务所律师。
上诉人赵建平因郑州市惠济区人民政府（以下简称惠济区政府）拆迁补偿安置方案一案，不服郑州市管城回族区人民法院（2015）管行初字第20号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案现已审理终结。
原审查明：2012年7月9日，郑州市人民政府作出《关于批准金水区杲村等20个村（组）实施城中村改造的通知》（郑政文（2012）173号），惠济区苏屯村在批准实施城中村改造范围之列。通知要求村民住宅、集体用房的拆迁补偿安置标准和城中村改造其它各项工作，要严格按照《郑州市人民政府关于印发郑州市城中村改造管理办法的通知》（郑政文（2011）258号）和市人民政府有关规定执行。2013年3月，苏屯村党支部成员、村委会成员及村民代表到安徽参观学习。被告提供了三份在安徽开会的会议记录，其中苏屯村党支部会议记录内容有街道党工委书记的讲话，通报苏屯村城中村改造拆迁补偿安置方案。部分支部成员提出的修改完善意见。苏屯村两委会议内容为街道党工委书记讲话，请苏屯村两委会成员对苏屯村城中村改造拆迁补偿安置方案进行商议，李主任通报拆迁补偿安置方案，村两委商议意见。苏屯村支部扩大会议内容为宋书记宣读城中村改造安置补偿方案，发表意见对方案进行审议，王主任做解释总结，罗书记讲话（关于城中村改造补偿方案），董主任讲城中村改造带来的好处。另，去安徽参观学习的村民代表在印有“《苏屯村城中村改造拆迁补偿安置方案》（讨论稿）村民代表签字”的纸上签名。2013年3月29日，郑州市惠济区老鸦陈街道办事处作出《苏屯村城中村改造拆迁补偿安置方案》（老办文（2013）39号），载明了拆迁补偿安置方案的法律及政府依据、村庄基本情况、拆迁安置基本情况、村民拆迁补偿安置方案、其他集体土地建筑物和附属物拆迁补偿办法、拆迁办法、责任和义务及本方案经村民代表会议表决通过后，报区苏屯村城中村改造指挥部批准后生效等内容。2013年4月，苏屯村城中村改造指挥部印制《苏屯村城中村改造工作宣传读本》，读本中包含了苏屯村城中村改造拆迁补偿安置方案的相关内容。惠济区苏屯村城中村改造项目拆迁安置指挥部、惠济区老鸦陈街道苏屯村城中村改造指挥部、惠济区老鸦陈街道苏屯村支部委员会、惠济区老鸦陈街道苏屯村村民委员会于2013年4月18日联合下发拆迁公告。原告赵建平未与惠济区老鸦陈街道苏屯村委会签订拆迁补偿安置协议，房屋未拆除。另查明，郑州市惠济区老鸦陈办事处苏屯村共有1053户村民，尚余不足10户未拆迁。
原审认为：《郑州市城中村改造管理办法》第七条规定，各区人民政府是各辖区城中村改造的主体，负责本辖区内的城中村改造工作。郑州市惠济区人民政府是负责苏屯村城中村改造的主体，其派出机构惠济区老鸦陈街道办事处在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自已的名义作出行政行为，应当以郑州市惠济区人民政府为被告，故郑州市惠济区人民政府是本案适格被告。《郑州市城中村改造管理办法》第二十一条规定，城中村改造方案经村民会议或村民会议授权的村民代表会议讨论通过后，由各区政府报市城改办审查，经市政府批准后，方可实施。本案中，被告自认《苏屯村城中村改造拆迁补偿安置方案》（老办文（2013）39号）无须由区政府报市城改办审查，并经市政府批准。被告也没有提供该方案报市城改办审查，经市政府批准的证据。且被告亦未提供《苏屯村城中村改造拆迁补偿安置方案》经苏屯村城中村改造指挥部批准的证据。由此，被告派出机构郑州市惠济区老鸦陈街道办事处作出的《苏屯村城中村改造拆迁补偿安置方案》（老办文（2013）39号）程序不符合《郑州市城中村改造管理办法》的规定，程序违法，应予撤销。但因苏屯村绝大多数村民已与惠济区老鸦陈街道苏屯村委会签署了拆迁补偿安置协议，房屋已进行了拆除，如若撤销将会给绝大多数村民利益造成重大损失，考虑上述因素，本院对该《苏屯村城中村改造拆迁补偿安置方案》确认违法，不予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条、第七十六条的规定，判决：一、确认被告郑州市惠济区人民政府的派出机构郑州市惠济区老鸦陈街道办事处作出的《苏屯村城中村改造拆迁补偿安置方案》（老办文（2013）39号）违法。二、责令被告郑州市惠济区人民政府采取相应的补救措施。
上诉人赵建平经本院传票合法传唤未来院接受询问，但明确表示不撤诉，上诉意见以其上诉状为准。其在上诉状中上诉称：1、现有证据足以证明老鸦陈办事处和苏屯村两委在制定《苏屯村城中村改造拆迁补偿安置方案》中采取欺骗、威胁、恐吓等手段骗取村民代表签字，该方案事实不清、证据不足且严重违法，侵害了广大村民的合法权益，该文件不撤销不足以彰显法治的精神。2、一审法院虽认定程序违法，但以《行政诉讼法》第七十四条的规定仅确认违法不予撤销，是适用法律错误。一审法院仅就程序认定被诉行政行为违法，而未对事实部分进行认定是错误的，且仅确认违法而不予撤销是适用法律错误。请求撤销一审判决，依法改判撤销《苏屯村城中村改造拆迁补偿安置方案》。
被上诉人惠济区政府答辩称：被诉拆迁补偿安置方案制定程序合法，不是“城中村改造方案”，无需市政府批准；该方案形成属于村民自治，不属行政诉讼范围。该方案上诉人早已知情，其申请复议时已经超期。该项目涉及的1000多户都已经按照该拆迁补偿安置方案签订了拆迁补偿安置协议，如果法院判决撤销的话，将对上述群众利益造成巨大损害，也不符合客观实现。请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明事实与一审查明事实一致。
本院认为：本案争议焦点是被诉《苏屯村城中村改造拆迁补偿安置方案》是否违法，应否撤销。
《郑州市城中村改造管理办法》第二十一条规定“城中村改造方案经村民（股东）会议或村民会议授权的村民代表会议讨论通过后，由各区政府（管委会）报市城改办审查，经市政府批准后，方可实施。”本案中被上诉人自认《苏屯村城中村改造拆迁补偿安置方案》（老办文（2013）39号）无须由区政府报市城改办审查并经市政府批准，未提供该方案报市城改办审查、经市政府批准的证据，也未提供该方案经苏屯村城中村改造指挥部批准的证据，因此，被上诉人派出机构郑州市惠济区老鸦陈街道办事处作出的《苏屯村城中村改造拆迁补偿安置方案》违反《郑州市城中村改造管理办法》的上述规定，程序违法，应予撤销。但考虑到苏屯村绝大多数村民已与惠济区老鸦陈街道苏屯村委会签署了拆迁补偿安置协议（该村1053户中仅有不足10户未拆迁），房屋已进行了拆除，如撤销该方案将会给绝大多数村民利益造成重大损失，故该方案依法确认违法，而不予撤销。上诉人提供的孙桂英、陈国民、马西五、岳中义的书面证明及四名证人出庭作证的证言，仅能说明该四名证人本人当时签字的情况；其提供的其他13份证明，证人均未出庭，且除张小建证明后附有证人的身份证复印件外，其余12份证明均未附证人的身份证复印件，不符合证人证言的形式要件，不足以证明上诉人所称《苏屯村城中村改造拆迁补偿安置方案》（讨论稿）上村民代表签字（实际签名的有68人）均系采取欺骗、威胁、恐吓等手段骗取。即便上诉人所称的欺骗、威胁、恐吓等手段骗取部分村民代表签字的情况存在，因该村1000余户村民已经按照该拆迁补偿安置方案与村委会签署了拆迁补偿安置协议、并拆除了房屋，且该部分村民并对该拆迁补偿安置方案提出异议，出于维护该村绝大多数村民公共利益的考虑，也不宜撤销该拆迁补偿安置方案。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由赵建平负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 孙学勇
审 判 员 魏丽平
代理审判员 程雪迟
二○二○一五年十一月三日
书 记 员 李慧臻
附录法律法规：
1、《郑州市城中村改造管理办法》
第二十一条城中村改造方案经村民（股东）会议或村民会议授权的村民代表会议讨论通过后，由各区政府（管委会）报市城改办审查，经市政府批准后，方可实施。
2、《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。