广东省肇庆市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）粤12行终66号
上诉人（原审原告）李彩霞，女，汉族，住怀集县。公民身份号码：×××0048。
委托代理人梁孟杰，广东山丰律师事务所律师。
委托代理人郭洁。
被上诉人（原审被告）怀集县国土资源局。
法定代表人李天斌，该局局长。
委托代理人李欢，该局科员。
委托代理人魏琳，广东洊江律师事务所律师。
原审第三人怀集县房地产综合服务公司。
法定代表人何导云，该司经理。
委托代理人魏琳，广东洊江律师事务所律师。
原审第三人怀集县农村信用合作联社。
法定代表人欧丽娟，该社理事长。
委托代理人麦景，该社职员。
原审第三人李秀菊，女，汉族，住怀集县，公民身份号码：×××3228。
委托代理人邓放光，广东信孚律师事务所律师。
上诉人李彩霞因诉被上诉人怀集县国土资源局及原审第三人怀集县房地产综合服务公司、怀集县农村信用合作联社、李秀菊土地登记行为纠纷一案，不服广东省怀集县人民法院（2015）肇怀法行初字第26号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，1994年5月，怀集县进出口物资公司（以下称物资公司）与怀城镇中心小学合办打火机厂。经批准，以出让方式取得县农科所地段11175平方米国有土地作打火机厂建设用地。后以办打火机厂存在危险性为由，申请并经批准该地块改为住宅用地。物资公司除办理怀城镇中心小学教师宅基地《土地使用证》外，其余土地分别挂李彩霞等12人名下办理了《土地使用证》。其中挂名李彩霞的《土地使用证》证号为怀国用1字第21062号。1994年11月至1995年7月期间，龙华阁酒楼有限公司、物资公司以李彩霞等12人名下的《土地使用证》作抵押，向怀集城信社借款。后因借款期满物资公司未能清还，怀集城信社分别将此诉至广东省肇庆市中级人民法院（以下简称肇庆中院）。肇庆中院于1997年11月6日分别作出（1997）肇中经二初字第190号、191号《民事判决书》。190号《民事判决书》第三项判决：“第三人梁育敏、梁育南、李彩霞、梁桂兰以其抵押物或等值财产对第一被告（龙华阁酒楼有限公司）的20万元借款及利息负连带清偿责任”。191号《民事判决书》第三项判决：第三人梁育敏、梁育南、梁桂兰、李彩霞以其抵押物或等值财产对其担保第一被告（物资公司）的100万元借款及利息负连带清偿责任。之后，怀集城信社申请执行，1998年4月14日肇庆中院作出（1998）肇中法执字第498-12号《民事裁定书》，裁定“对被执行人李彩霞享有的座落于怀集县怀城镇河南农科所的土地使用权（面积72㎡，土地使用证：怀国用1字第21062号）转移给申请人怀集县怀城镇城区城市信用社。即怀集县怀城城市信用社自收到本裁定书之日起享有上述土地使用权”。1998年4月15日，怀集县怀城城区信用社持已生效的（1998）肇中法执字第498-12号《民事裁定书》到怀集县国土资源局办理土地变更手续及变更登记，并获发《土地使用证》，证号：怀国用（98）1字第21062号。1998年2月间，李彩霞等人对肇庆中院（1997）肇中经二初字第190号《民事判决书》提出再审申请。1998年7月14日，肇庆中院分别作出（1998）肇法审监经第10号《民事裁定书》，裁定再审，再审期间，中止原判决执行。肇庆中院于1998年12月18日作出（1998）肇中法审监经再字第9号《民事判决书》，该再审判决的第二判项判决：“撤销本院（1997）肇中经二初字第190号民事判决第三项判决，确认原审第三人梁育敏、梁育南、李彩霞、梁桂兰土地使用权证抵押无效，原审原告应予以返还”。于1999年10月16日作出（1999）肇中法审监经再字第1号《民事判决书》，该再审判决书的第二项判决：“撤销本院（1997）肇中经二初字第191号民事判决第三项判决，确认原审第三人梁育敏、梁育南、李彩霞、梁桂兰土地使用权证抵押无效，原审原告应予以返还”。怀集县农信社（原怀集城信社）对（1999）肇中法审监经再字第1号民事判决不服，向广东省高级人民法院（以下称省高院）提出上诉。省高院于2001年9月作出（2000）粤法经一终字第329号《民事裁定书》，将此案发回重审。肇庆中院经重审于2002年7月25日作出（2001）肇中经二初字第93号《民事判决书》。该判决第三判项判决：“原审第三人梁育南、梁育敏、梁桂兰、李彩霞以其抵押物或在抵押物价值范围内对被告一（物资公司）的100万元借款及利息负连带清偿责任，原告对该抵押物享有优先受偿权”。梁育敏、梁育南、梁桂兰、李彩霞等4人不服该判决，向省高院提出上诉。省高院于2002年12月31日作出（2002）粤高法民二终字第516号《民事判决书》。该判决第二判项判决：“变更（2001）肇中经二初字第93号民事判决第（三）项判项为：对物资公司人民币100万元借款本息的债务，怀集县农信社对梁育敏、梁育南、梁桂兰及李彩霞在本案中的抵押物享有优受偿权”。2008年10月21日，怀集县怀城城区城市信用社和怀集县土地储备中心达成协议，怀集城信社将因执行（1998）肇中法执字第498-12号《民事裁定书》所取得的怀国用（98）1字第21062号的土地使用权交由怀集县土地储备中心收购。2008年10月31日，怀集县土地储备中心又将该宗地出让给怀集县房地产综合服务公司。2009年1月6日，怀集县房地产综合服务公司将该宗地出让给李秀菊，并发给李秀菊《国有土地使用证》，证号：怀国用（2009）第00119号。2014年3月17日，肇庆中院根据梁育敏、梁育南、李彩霞的申请，作出（1999）肇中法执字第190号恢1-2号《恢复执行通知书》，认为申请恢复执行理由成立，本案应予恢复执行。2014年3月21日，李彩霞向怀集县国土局申请注销李秀菊的土地使用证，怀集县国土局已就申请事项及其原宗地的使用权变更情况作出答复，且答复经肇庆市国土资源局复查予以维持。2015年9月7日，李彩霞向原审法院提起本案行政诉讼。
原审法院另查明，怀集县土地储备中心原与怀集县人民政府是直属关系，于2014年3月18日怀机编办（2014）13号文件，调整为怀集县国土资源局管理。
原审法院经审理认为，涉案土地于1994年8月登记在李彩霞名下，1998年4月15日，怀集县国土资源局根据（1998）肇中法执字第498-12号《民事裁定书》，将李彩霞名下的土地变更至怀集县怀城城区城市信用社的名下，并向其颁发了《土地使用证》，证号：怀国用（98）1字第21062号。2008年10月21日，怀集县怀城城区城市信用社和怀集县土地储备中心达成协议，怀集城信社将因执行（1998）肇中法执字第498-12号《民事裁定书》所取得的怀国用（98）1字第21062号的土地使用权交由怀集县土地储备中心收购。2008年10月31日，怀集县土地储备中心又将该宗地出让给怀集县房地产综合服务公司。2009年1月6日，怀集县房地产综合服务公司将该宗地转让给李秀菊，怀集县国土资源局并发给李秀菊《国有土地使用证》，证号：怀国用（2009）第00119号。现未就首次变更登记提出诉讼，而是针对后续转移和登记行为提起诉讼，涉案的土地首次变更的行政行为未有证据证明已被确认为违法。因此，李彩霞提起的此次诉讼，人民法院应不予受理，已经受理的应裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（十）项的规定，原审裁定：驳回李彩霞的起诉。
上诉人李彩霞不服原审裁定，向本院提起上诉称，一、一审裁定驳回上诉人的起诉属于适用法律错误，请求二审法院依法予以撤销。一审法院以《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（十）项的规定裁定驳回上诉人的起诉，上诉人认为，本案的情形不适用上述法律的规定，理由如下：1、本案上诉人的起诉完全符合《行政诉讼法》第四十九条的规定条件。《行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案，上诉人的起诉完全符合上述条款规定的条件，理由如下：首先，上诉人原是涉案争议土地的权属人，由于被上诉人的行政行为导致上诉人的房屋权属发生转移，即上诉人与被上诉人的具体行政行为具有利害关系；其次，本案有明确的被告即怀集县国土资源局；第三、上诉人在《行政起诉状》中列明了四个具体明确的诉讼请求，并陈述了具体的事实与理由；第四、本案的被告和争议不动产均在怀集县辖区范围，依法应当由一审法院管辖和受理。2、一审裁定对于本案不符“其他法定起诉条件”并未作出任何解释和说明，更没有明确“其他法定起诉条件”的相应法律法规。一审裁定称“原告未就首次变更登记提起诉讼，而是针对后续转移和登记行为提起诉讼，涉案的土地首次变更的行政行为未有证据证明已被确认为违法”，于是裁定驳回原告的起诉。上诉人认为，一审裁定的这一理由完全没有任何逻辑和依据，理由如下：首先，法律并没有规定行政机关存在多个行政行为时，禁止当事人选择起诉行政机关的其中一个行政行为。上诉人的针对被上诉人某几个具体行政行为提起诉讼，是行使自己诉权的合法表现，并没有违反法律的禁止性规定。其次，即使涉案的土地首次变更的行政行为未有证据证明已被确认为违法，但这属于实体性的问题，一审法院依法应当以判决形式驳回原告的诉讼请求，而不是驳回起诉。更何况，一审法院对本案完全没有进行实体审查和判断。二、一审裁定认定事实不清，对该审查的事实未予以审查，对认定主要事实缺乏相关的证据予以支持，依法应当予以撤销。被上诉人存在如下多处严重违法违规的行为，但是一审裁定书对该事实只字不提，而且没有作出任何解释和说明，其所作出的裁定缺乏说服力。具体表现如下：1、原审第三人农信社拒不执行生效裁判文书，被上诉人的下属机构土地储备中心恶意串通、协助其转移被执行的财产标的，最终单程回购协议和决定，依法应当予以撤销。2008年10月21日，原审第三人农信社明知肇庆中院已作出判决要求其返还上述土地给上诉人，且上述判决已发生法律效力并已申请执行，在此情况下被上诉人仍罔顾生效判决确定的义务擅自与其下属机构怀集县土地储备中心达成收购协议，将上述土地出售给被上诉人的下属机构土地储备中心。原审第三人农信社的上述行为属于拒不执行生效裁判文书的违法犯罪行为，且恶意转移被裁定执行的财产，情节十分恶劣，导致上诉人的合法权益无法得到实现，根据《民事诉讼法》的相关规定，依法应当追究原审第三人农信社的相应法律责任，并责令其立即将上述土地返还给原告。2、被上诉人的下属机构土地储备中心违规将上述土地出让给原审第三人怀集房产综合公司怀集县房地产综合服务公司，依法应当予以撤销。根据《国有土地使用权出让规范》的规定，出让国有土地使用权必须采取招标、拍卖或者挂牌方式，并且按照公平公开公正原则进行。上述土地属于国有土地使用权，但是被上诉人的下属机构土地储备中心在出让上述土地给原审第三人怀集房产综合公司时，并没有采用招拍挂方式进行，所成交的价格亦从未对外公开，完全是违规暗箱操作。此外，从被上诉人的下属机构土地储备中心收购上述土地至出让上述土地（2008年10月31日）仅仅是10天的时间，在10天的时间内根本不可能完成招拍挂的程序，这进一步印证了它们之间是恶意串通、违规操作的事实。因此，请求相关部门追究被上诉人的下属机构土地储备中心的法律责任，并责令被上诉人的下属机构土地储备中心尽快收回上述土地。3、原审第三人怀集房产综合公司与原审第三人李秀菊恶意串通，以极低价格违法达成土地转让交易协议，被上诉人未充分审查转让行为的合法性，违法将上述土地直接从原审第三人农信社名下变更为原审第三人李秀菊。据原告了解，被上诉人的下属机构土地储备中心将上述土地出让给原审第三人怀集房产综合公司是用于房地产开发利用的，仅限于原审第三人怀集房产综合公司用于开发房地产项目。但是，原审第三人怀集房产综合公司违反约定用途，在受让得上述土地后迅速与原审第三人李秀菊达成土地转让协议，并以明显低于市场价值将上述土地转让给原审第三人李秀菊。因此，他们之间的交易行为属于恶意串通损害他人和国家利益的行为，依法应认定为无效，请求有关部门撤销其交易行为并责令其返还土地给上诉人。据上诉人了解，上述土地在变更为原审第三人李秀菊之前，权属人一直都是登记在原审第三人农信社的名下，期间的收购、出让等行为并没有办理土地变更登记手续。但是，在原审第三人怀集房产综合公司与原审第三人李秀菊达成转让协议后，被上诉人完全没有审查他们之间交易行为是否合法、手续是否完备，直接就将上述土地从原审第三人农信社的名下变更登记至原审第三人李秀菊的名下。被上诉人的这种行为完全违反了《土地登记办法》的相关规定，依法应当予以注销，请求有关部门依法责令其注销该登记行为及其土地使用权证。
综上所述，一审裁定认定事实严重不清、证据不足、适用和理解法律错误，请求二审法院撤销一审裁定，支持上诉人一审时提出的全部诉讼请求。
经审理，本院认为，从原审及二审查明的事实来看，本案讼争的土地使用权从上诉人李彩霞名下到原审第三人李秀菊名下历经多次变更登记。先是1998年4月15日由上诉人李彩霞变更给怀集县怀城城区城市信用社；后于2008年10月21日，怀集县土地储备中心又向怀集县农信社收购该土地；接着于2008年10月31日，怀集县土地储备中心再将土地出让给怀集县房地产综合服务公司，最后于2009年1月6日，怀集县房地产综合服务公司将土地转让给李秀菊。现上诉人李彩霞在本案中未对土地使用权从其名下变更至怀集县怀城城区城市信用社的首次转移登记行为提起诉讼，而仅对后续转移登记行为提起诉讼。鉴于后续转移登记行为未对上诉人产生实际影响，与其并无法律上的直接利害关系，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项和参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第五条第三款的规定，对上诉人李彩霞的起诉，应裁定予以驳回。
综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，处理恰当，本院予以维持。上诉人李彩霞的上诉请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 潘启智
代理审判员 陈卓杰
代理审判员 叶志敏
二〇一六年九月二十三日
书 记 员 钟 蔚
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