温州市龙湾区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）温龙行初字第31号
原告李秀娥，女，1961年10月20日出生，汉族，住温州市鹿城区五马街道公园路**号。
公民身份号码3303021961********。
原告周爱香，女，1950年6月25日出生，汉族，住温州市龙湾区海滨街道海滨街***号。
公民身份号码3303211950********。
委托代理人于文凤（特别授权），浙江平宇律师事务所律师。
委托代理人郑庆福（特别授权），北京德恒（温州）律师事务所律师。
被告温州市龙湾区住房和城乡建设局，住所地温州市龙湾区行政管理中心六楼。
法定代表人陈�斌，局长。
诉讼负责人张爱武，温州市龙湾区住房和城乡建设局副局长。
委托代理人郑好好（特别授权），温州市龙湾区住房和城乡建设局工作人员。
委托代理人沈宏辉（特别授权），北京大成（温州）律师事务所律师。
第三人温州龙湾万达广场投资有限公司，住所地温州工业园区致富路30号。
法定代表人丁本锡。
委托代理人何江良、李纯（特别授权），北京大成（杭州）律师事务所律师。
原告李秀娥、周爱香不服被告温州市龙湾区住房和城乡建设局（以下简称龙湾区住建局）城建竣工验收备案，于2015年5月18日向本院提起行政诉讼，本院于2015年5月25日受理后，于2015年5月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。温州龙湾万达广场投资有限公司根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九�之规定于2015年6月2日提出申请作为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年7月15日、2015年11月10日两次公开开庭审理了本案。原告李秀娥、周爱香及其委托代理人于文凤、郑庆福，被告龙湾区住建局的诉讼负责人张爱武及委托代理人郑好好、沈宏辉，第三人温州龙湾万达广场投资有限公司（以下简称万达公司）委托代理人何江良、李纯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告龙湾区住建局根据第三人万达公司提交的《竣工验收备案表》以及工程竣工验收资料，于2013年4月28日对温州龙湾万达广场291474.4平方米商业金融项目予以竣工验收备案。被告于2015年6月12日向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据：
1、房屋建筑工程竣工验收备案表；
2、建设工程竣工验收意见表；
3、工程竣工验收报告（建设单位工程竣工验收报告、施工单位工程竣工验收报告、房屋工程勘察质量检查报告、工程设计质量检查报告、工程监理报告），证据1-3以证明被告竣工验收备案收件材料。
4、浙江省建设工程规划核实确认书、温州市规划局变更行政许可事项决定书，以证明规划部门出具的认可文件。
5、温州市龙湾区环境保护局《关于对温州龙湾万达广场投资有限公司建设项目环境保护设施预验收的意见》，以证明环保部门出具的认可文件。
6、建设工程消防验收意见书（温公消验（2012）第163号，温公消验（2013）第0095号，温公消验（2013）第0114号），以证明消防部门出具的认可文件。
7、万达公司承诺函，以证明万达公司在缺少副件材料的情况下作出承诺。
8、工程施工合同（含工程质量保修书）；
9、建筑工程施工许可证；
10、�州市房屋建筑基坑支护施工图设计文件审查合格书、温州市房屋建筑施工图设计文件审查合格书；
11、建设工程档案审核意见书；
12、地基基础和主体结构工程验收报告，证据8-12以证明被告竣工验收备案收件材料。
13、《建筑消防设施检测被告》、《建筑电气消防安全检测报告》，以证明消防各分项检测已合格。
14、万达公司刊登入伙再次公告，以证明原告已于2013年6月知道被诉行政行为。
15、《建设工程质量管理条例》第四十九条、《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》（以下简称《竣备管理办法》）第五条、《中华人民共和国消防法》第十一、十三、七十三条、《温州市人民政府关于印发温州市优化民间投资建设项目审批流程实施办法（试行）的通知》第十一条，作为被告作出被诉行政行为的法律依据。
原告李秀娥、周爱香诉称，原告于2015年4月10日向被告申请信息公开，于2015年5月1日收到被告的答复书，根据被告的答复书及附件可以证实温州市龙湾万达广场商业部分在被告作出竣工备案时未经消防验收，且万达公司在办理工程竣工验收备案时提交虚假证明文件，故被告作出被诉的竣工验收备案行为缺乏必备资料，违反法律规定，严重损害原告的合法权益及公共利益，请求确认被告于2013年4月28日作出的温州龙湾万达广场291474.4平方米商业金融项目竣工验收备案无效。
原告提供的证据：
1、温龙住建依复（2015）第001号《政府信息公开申请答复书》；
2、温州市房屋建筑施工图设计文件审查备案书和审查合格书；
3、温公消验（2012）第0163号《建设工程消防验收意见书》、温公消验（2013）第0095号《建设工程消防验收意见书》、温公消验（2013）第0114号《建设工程消防验收意见书》；
4、温州市龙湾区环境保护局《关于对温州龙湾万达广场投资有限公司建设项目环境保护设施预验收的意见》；
5、浙江省建设工程规划核实确认书、温州市规划局变更行政许可事项决定书；
6、建设工程档案审核意见书，证据1-6以证明被告向第三人出具竣工验收备案表时涉案商铺尚未取得消防验收意见的事实。
7、大万温字（2013）016号《承诺函》，以证明第三人采用虚假证明文件办理工程竣工验收备案的事实。
8、2013-17号《房屋建筑工程竣工验收备案表》，以证明被告出具竣工验收备案表的时间是2013年4月28日。
9、温龙政函（2013）84号《温州市龙湾区人民政府关于要求解决龙湾万达广场部分商铺消防验收问题的函》；
10、温公消审（2013）第0193号《建设工程消防设计审核意见书》；
11、温公消审（2013）第0247号《建设工程消防设计审核意见书》，证据9-11以证明涉案商铺在2013年5月-6月间不断进行消防设计变更，至2013年6月17日仍不符合消防验收条件，未取得消防验收意见的事实。
12、原告身份证、商品房买卖合同、案件受理通知书，以证明原告主体资格。
13、被告简介，以证明被告主体资格。
14、万达公司基本情况及组织机构代码证，以证明第三人主体资格。
原告在第二次开庭时提交的证据：
15、涉案商铺现状照片，以证明涉案商铺在竣工验收备案后仍在进行改建。
被告龙湾区住建局辩称，原告与万达公司签订的《商品房买卖合同》将取得建设工程竣工验收备案证明作为商品房交付条件之一，万达公司于2013年5月向各�主发放“入伙通知书”，并于6月在报纸刊登入伙再次公告，并在售楼处公示《房屋建筑竣工验收备案表》，因此可以确定原告知道竣工备案的时间为2013年6月，而提起诉讼的时间为2015年5月13日，已超过三个月起诉期限的规定。被告作出被诉备案行为程序合法，被告对房屋竣工验收备案仅有形式上审查义务，即对竣工验收备案文件是否齐全和真实负有审查义务。被告于2013年4月28日收讫第三人万达公司提交的工程竣工验收资料，根据温州市人民政府办公室《关于印发温州市优化民间投资建设项目审批流程实施办法的通知》第11条的规定，对于主件齐全，仅缺副件材料的，在做出承诺后，先予以受理通过。因此被告简化程序，依照法定程序收取第三人提交的规划、土地、工程质量监督、环保等备案材料，在龙湾万达广场大商业综合楼验收合格，A#-F#建筑消防设施、建筑�气消防安全已检测合格情况下，由龙湾万达公司作出承诺先予以受理。被告的备案行为符合相关规定，程序合法。原告购置的店铺属小型商业服务用房，不属于《竣备管理办法》第五条规定的“大型人员密集型场所和其他特殊工程”，无需提供消防验收合格证明作为前置备案条件，且事后第三人万达公司也依照文件规定以及承诺提交了店铺消防验收合格证明。原告诉称万达公司提交虚假证明文件办理工程竣工验收备案的意见不具有客观性，万达公司向被告出具《承诺函》客观真实，不存在违法行为。被告认为原告起诉已超过起诉期限，被告作出的被诉竣工验收备案行为程序合法，请求驳回原告的起诉。
第三人万达公司述称原告起诉已经超过六个月的起诉期限，原告与被诉的备案行为不具有法律上的利害关系，无诉讼主体资格，且被诉行政行为未实际损害�告的合法权益及公共利益。原告请求确认被诉竣工验收备案无效的诉请不符事实和法律，被诉行政行为不存在重大且明显违法的情形，仅是竣备验收在文件
第三人万达公司向本院提交的证据：
1、五证公示牌的照片；
2、入伙再次公告，证据1-2以证明原告在2013年6月已经知道被诉行政行为的内容，原告起诉已经超过起诉期限的规定。
第三人在第二次开庭前提交的证据：
3、温公消设备字（2015）第0015号建设工程消防设计备案凭证；
4、消防设计备案的相关截图；
5、建设工程竣工验收消防备案受理凭证，证据3-5以证明第三人对涉案商铺首层楼梯间分隔变更工程依法进行消防设计变更备案和竣工验收消防备案。
经庭审质证并结合当事人的陈述，本院对各方当事人的证据认证如下：
�告对被告提供的证据9-10、12没有异议，本院予以确认。
原告对被告其他证据提出异议，本院认为，被告证据1竣工验收备案表中载明“龙湾万达广场竣工验收备案文件已于2013年4月28日收讫。文件齐全”，而结合被告证据7以及原告证据9-11证明被告作出被诉竣工验收备案时龙湾万达广场A#-F#写字楼尚未取得消防验收合格的证明，故被告证据1可以证明被告作出龙湾万达广场竣工验收备案时的收件材料，但由于缺乏龙湾万达广场A#-F#写字楼消防验收合格的证明，故不能证明收件材料齐全。证据6中温公消验（2013）第0095号和温公消验（2013）第0114号《建设工程消防验收意见书》出具时间均在被诉备案行为之后，对被诉备案行为的合法性不具有证明力，但可以证明龙湾万达广场soho写字楼A#-F#非商业部分（即三层以上办公用房）于2013年5月28日通过消防验收，商业部分（�写字楼底部商铺）于2013年6月27日通过消防验收。被告其他证据除证据14以外系根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》规定的建设单位办理竣工验收备案应当提交的相关文件，本院予以采信。
原告证据1证明原告知道被诉行政行为具体内容的时间，被告证据14以及第三人证据1-2作为反驳证据仅证明第三人于2013年6月28日已经在公开媒体上公示涉案店铺已通过竣工验收，不能证明原告在当时已经知道或应当知道被诉竣工验收备案的具体内容，而且即使推定原告在当时已经知道或应当知道该具体内容，至原告起诉时仍符合2年起诉期限的规定，故对原告证据1本院予以采信，对被告证据14以及第三人证据1-2不予采信。原告证据9-11证明被告作出被诉竣工验收备案时龙湾万达广场A#-F#写字楼尚未取得消防验收合格的证明，证据12-14证明原告、被告以�第三人的主体资格以及身份情况，故对上述原告证据本院予以采信。原告提交的其他证据除证据15以外与被告提交的证据相同，认定意见同上。原告证据15照片证明涉案商铺现状，与本案不具有关联性。第三人提交的证据3-5系涉案商铺于2015年10月进行消防设计变更备案以及消防验收备案的情况，可以证明涉案商铺至本案审结时已通过消防验收，但上述材料出具时间均在被诉备案行为之后，对被诉备案行为的合法性不具有证明力。
原告对被告作出具体行政行为的法律依据没有异议。
经审理查明，第三人万达公司于2013年4月向被告龙湾区住建局申请温州龙湾万达广场竣工验收备案，提交了《竣工验收备案表》以及工程竣工验收相关资料，由于仅能提供龙湾万达广场大商业综合体通过消防验收证明而未能提供soho写字楼A#-F#消防验收合格资料，第三人万�公司于2013年4月26日出具《承诺函》，承诺在一个月内补齐消防验收意见书。被告遂于2013年4月28日在温州龙湾万达广场soho写字楼A#-F#尚未通过消防验收的情况下，对温州龙湾万达广场291474.4平方米商业金融项目予以竣工验收备案。温州龙湾万达广场soho写字楼A#-F#非商业部分（即三层以上办公用房）于2013年5月28日通过消防验收，商业部分（即写字楼底部商铺）于2013年6月27日通过消防验收，第三人遂将上述消防验收资料补交被告。原告于2015年4月向被告申请信息公开得知万达广场竣工验收备案的具体内容，遂诉至本院。
另查明，在审理过程中，第三人对包括涉案商铺在内的部分soho写字楼首层商铺楼梯间分隔变更工程进行消防设计变更备案以及竣工验收消防备案。
本院认为，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条规定，与具体行政行为有法律上的利害关系的公民、法人、或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过2年。本案中，被诉竣工验收备案系原告与第三人万达公司约定的涉案商铺交付的条件，故该备案行为与原告具有法律上的利害关系，原告依法可以提起行政诉讼，且原告从知道或应当知道被诉行政行为具体内容之日起尚未超过2年起诉期限，故被告辩称原告起诉超过起诉期限以及第三人述称原告不具有本案诉讼主体资格的意见，本院不予支持。
《竣备管理办法》第五条第一款规定，建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：（一）工程竣工验收备案表；（二）工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料；（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；（五）施工单位签署的工程质量保修书；（六）法规、规章规定必须提供的其他文件。根据《中华人民共和国消防法》第十一条、十三条之规定，国务院公安部门规定的大型的人员密集场所和其他特�建设工程，建设单位应当进行消防设计审核，工程竣工后申请消防验收。根据《建设工程消防监督管理规定》第十四条第一款第（三）项之规定，单体建筑面积大于四万平方米或者建筑高度超过五十米的其他公共建筑，建设单位应当向公安机关消防机构申请消防设计审核，并在建设工程竣工后向出具消防设计审核意见的公安机关消防机构申请消防验收。温州龙湾万达广场是建筑面积达291474.4平方米的商业金融综合体，从法律规定、建筑面积以及建筑设计用途综合来看应认定为大型的人员密集场所和其他特殊建设工程，因此消防验收合格的证明文件是建设单位办理工程竣工验收备案应当提交的文件，故被告辩称第三人万达公司提交的工程竣工验收资料主件齐全，仅缺副件（即soho写字楼A#-F#消防验收文件）的意见本院不予支持。竣工验收备案是建设行政主管部门对本行政区域内的建设工程质量实施监督管理的行政行为，应严格按照法律规范予以备案。被告在龙湾万达广场仅大商业综合体通过消防验收而soho写字楼A#-F#未通过消防验收的情况下，由第三人作出承诺在一个月内补齐消防验收意见书，于2013年4月28日对温州龙湾万达广场291474.4平方米商业金融项目先予以竣工验收备案，该程序倒置行为违反了上述法律规定。但鉴于被诉竣工验收备案的内容涉及建筑面积达291474.4平方米的龙湾万达广场商业金融综合体，第三人在2013年6月已经补齐soho写字楼A#-F#相关消防验收资料，故该被诉行政行为程序倒置在事实上对原告权利不产生实际影响，因此被诉行政行为应被确认违法而不撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下：
确认被告温州市龙湾区住房和城乡建设局于2013年4月28日作出的温州龙湾万达广场291474.4平方米商业金融项目竣工验收备案行政行为违法。
案件受理费50元，由被告温州市龙湾区住房和城乡建设局。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于温州市中级人民法院。
审 判 长 赵一睿
审 判 员 余凌雯
人民陪审员 沈慧慧
二〇一五年十一月十六日
书 记 员 李 雅