云南省昆明市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）昆行终字第12号
上诉人（一审原告）吴少华，男，汉族，云南省昆明市人，云南纺织（集团）股份有限公司退休工人。
委托代理人杨生顺，云南晨昀律师事务所律师，代理权限：特别授权代理。
委托代理人皮兴均，云南晨昀律师事务所律师，代理权限：特别授权代理。
被上诉人（一审被告）昆明市西山区人力资源和社会保障局。
住所地：昆明市西山区秀苑路***号。
法定代表人汤岚，局长。
委托代理人徐博，云南八谦律师事务所律师，代理权限：特别授权代理。
委托代理人叶攀，云南八谦律师事务所律师，代理权限：特别授权代理。
上诉人吴少华因与被上诉人昆明市西山区人力资源和社会保障局劳动和社会保障行政确认一案，不服昆明市五华区人民法院（2013）五法行初字第10号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年1月27日受理后，依法组成合议庭进行审理，经合议庭评议，本案现已审理终结。
一审人民法院查明以下案件事实：（一）原告退休前系云南纺织（集团）股份有限公司职工。2012年11月8日，昆明市西山区人力资源和社会保障局批准原告退休并向其颁发了《云南省企业从业人员退休证》。退休证认定原告出生年月为1952年10月，但原告认为其出生年月为1952年1月，应于2012年1月即可办理退休手续并领取养老金，遂向昆明市西山区人民法院提起诉讼。昆明市西山区人民法院审查认为被告的住所地不在其法院管辖辖区，故于2013年1月12日作出裁定，对原告的起诉不予受理。原告不服上诉至昆明市中级人民法院，昆明市中级人民法院审查后于2013年2月16日作出裁定，驳回原告上诉。原告又于2013年6月28日向昆明市五华区人民法院提起诉讼。（二）原告身份证、户籍证明、户口簿记载的出生年月为1952年1月；原告的档案中对出生年月有1952年1月和1952年10月两种记载。其中，盖有公章的第一张记载出生年月的表格为《勐腊县革命委员会政工组组织组盖章的材料》，档案页的形成时间为1970年1月，上面记载原告出生时间为1952年10月。另，原告人事档案目录六“加入党团材料”《入团志愿书》、《勐腊县邮电局职工升级、定级、转正审批表》、《云南省参保人员正常退休发证登记表》、《企业职工退休基本养老金审核表》均记载原告出生时间为1952年10月。一审法院到相关部门进一步了解原告出生日期的相关情况，但查询不到早于1970年的原告人事档案的户籍登记。
一审人民法院认为：（一）原告的起诉符合法律规定，并未超过起诉期限，法院应予受理。（二）在被告认定原告出生日期为1952年10月并按此办理退休的具体行政行为是否合法这一问题上：1、被告是作出被诉行政行为的合法主体，对此原告也无异议；2、被诉行政行为有充分的事实依据。从原告的档案看，盖有公章的第一张记载出生年月的表格为《勐腊县革命委员会政工组组织组盖章的材料》，上面记载的原告出生时间即1952年10月。另，被告提交的证据即原告人事档案目录六“加入党团材料”《入团志愿书》、《勐腊县邮电局职工升级、定级、转正审批表》、《云南省参保人员正常退休发证登记表》、《企业职工退休基本养老金审核表》与《勐腊县革命委员会政工组组织组盖章的材料》形成完整证据链，可以相互印证原告出生时间为1952年10月。同时，为进一步查明案件事实，本院到相关部门进一步了解原告出生日期的相关情况，但查询不到早于1970年的原告人事档案的户籍登记，综上，被告认定原告出生日期事实清楚，证据确凿。3、被诉具体行政行为程序合法。根据“云政发（2006）139号文”关于出生年月的认定规定，若人事档案的其它资料出现多个出生年月的，应由用人单位或代管人事档案的机构到公安部门进行落实，即落实主体为用人单位或代管人事档案的机构，而被告并非原告用人单位或代管人事档案的机构。行政机关实施行政行为，应当依照法定的权限、范围、条件和程序，故被告对原告出生时间的认定程序合法。（4）适用法律正确。本案情形符合《劳动和社会保障部关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳部发（1999）8号）第二条“规范退休审批程序，健全审批制度”第（二）项所列情形，即职工身份证记载出生年月与档案记载不一致。根据劳部发（1999）8号文件，在认定出生年月时应以本人档案最先记载的出生时间为准。《云南省劳动和社会保障厅关于企业职工办理退休办法（试行）》第三条第（二）项规定：“按劳社部发（1999）8号文件规定，出生年月以本人档案盖有公章的第一张记载出生年月表格为准（体格检查表除外）”，对认定出生年月做了细化规定。本案中原告符合以上情形，适用劳社部发（1999）8号文件相关规定、《云南省劳动和社会保障厅关于企业职工办理退休办法（试行）》相关规定，以本人档案盖有公章的第一张记载出生年月表格为准，将其出生年月认定为1952年10月并无不当。
据此，一审人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五条、第七十四条、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项，第六十二条第一款、《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第2目、第二十九第一款之规定，判决驳回原告吴少华要求确认被告昆明市西山区人力资源和社会保障局将原告的退休时间认定为2012年10月的行为违法；判令由被告将原告退休日期从“2012年10月”变更为“2012年1月”，并补发2012年2月至2012年10月九个月的养老金约15300元的诉讼请求。案件受理费人民币50元由原告承担。
上诉人吴少华不服一审判决向本院提起上诉称：一审认定事实错误。上诉人出生日期应该以公安机关出具的正式证件（户口本、身份证、户籍证明）为准，即1952年1月；上诉人档案里记载的出生日期确有1952年1月和1952年10月两种，但部分档案有明显篡改或后补嫌疑，应该以档案最先记载的为准，而上诉人档案最先记载的出生日期是1952年1月，而非1952年10月；上诉人社保账号沿用其身份证号码，证明被上诉人默认原告出生日期为1952年1月；一审庭审后，上诉人调取了本人在公安机关的最早档案，该份档案记载，上诉人的出生日期也为1952年1月。适用法律方面，本案应适用劳社部发（1999）8号文规定。当本人身份证与档案记载的出生时间不一致时，以本人档案最先记载的出生时间为准，本人档案记载上诉人的最先出生日期为1952年1月。上诉人吴少华请求依法撤销五华区人民法院（2013）五法行初字第10号行政判决书，支持其在一审时提出的全部诉请；本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人昆明市西山区人力资源和社会保障局答辩称：一审法院认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确。上诉人对劳社部发（1999）8号文件相关规定解读错误，“对职工出生时间的认定，实行居民身份证与职工档案相结合的办法。当本人身份证与档案记载的出生时间不一致时，以本人档案最先记载的出生时间为准”，对“本人档案最先记载的出生时间”，不应理解为记载的最先出生时间，应理解为最先进行记载的时间。请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
经审查，针对上诉人所称一审认定事实错误，即“上诉人的出生日期应为1952年1月，而不是1952年10月”这一上诉理由，本院认为：本案中对上诉人吴少华出生年月的认定，是在行政相对人的身份证、户籍证明、档案材料等记录的基础上，通过运用特定规则而得出的推论，是法律适用的问题，并非是一审法院查明的事实；此外，上诉人称其个人的“部分档案”有明显篡改或是后补之嫌疑，但上诉人并未提供任何证据加以证明，对其主张本院不予认可。本院对原审法院经审理查明的主要事实予以确认。
本院认为：根据《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款：“县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作”的规定，本案被上诉人昆明市西山区人力资源和社会保障局具备为上诉人认定出生年月、办理退休、发放养老金的主体资格，作出被诉具体行政行为的主体合法；被上诉人昆明市西山区人力资源和社会保障局在作出被诉具体行政行为前，因吴少华对其出生年月认定提出异议，被上诉人已要求用人单位予以核实。在用人单位依据国家劳动和社会保障部、云南省劳动和社会保障厅相关规定对行政相对人的出生年月予以认定、提出发放退休证申请后，被上诉人予以核准、发证。被上诉人认定出生时间并发给退休证的行政行为符合社保机关办理退休事项的要求，已保障行政相对人合法权益，其程序合法。
至于上诉人吴少华所称“对本案上诉人的出生日期应以公安机关出具的正式证件为准，即1952年1月”，涉及被上诉人作出被诉具体行政行为时的法律适用问题。本院认为：个人档案、公民的身份证、户口簿均为认定公民个人信息的权威依据，当个人档案和户籍、身份证明出现不同的出生年月记载，又缺乏其他客观证据的情况下，出于办理劳动和社会保障事项的目的，有必要依据一定的规则对行政相对人的出生年月予以认定。在当前法律、行政法规、规章均未对认定规则予以规定的情况下，由级别较高的有关行政机关发布一般规范性文件来制定认定规则是一种现实的选择，也是实践中的通行做法。所采认定规则应当符合行政合法性原则，应当公允合理，具备科学性，并在公共利益和行政相对人利益之间进行平衡。本案所涉及的《劳动和社会保障部关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳部发（1999）8号）属于部门一般规范性文件，《云南省劳动和社会保障厅关于企业职工办理退休办法（试行）》属于地方一般规范性文件。依据两个一般规范性文件的规定：在办理退休事项时，如果出现个人户籍信息记载的出生时间与档案记载不一致的，以本人档案最先记载的出生时间为准，其中《云南省劳动和社会保障厅关于企业职工办理退休办法（试行）》将该规定细化为“以盖有公章的第一张记载出生年月表格为准（体格检查表除外）”。因个人档案系在入学、入职、人事调动等事项中形成，较之公安机关的户籍登记信息，其与退休等社会保障事项的联系更为密切；个人档案文本具有唯一性，保管程序严格，具备较强真实性；个人档案基本信息系由个人自行填写，个人应对其填写内容负责；证据形成时间越早于争议事项，通常其可信度越高。基于以上理由，本院认为本案涉及的两个规范性文件所确定的认定规则具备合理性，应在本案中参照适用。上诉人所称“应以公安机关户籍管理部门记载的出生年月为准”的主张不能成立，本院不予认可；上诉人的社保账号沿用上诉人身份证号，系劳动和社会保障部门的通行做法，并不能证实被上诉人默认原告出生日期为1952年1月，对上诉人的这一主张本院亦不予认可。
至于本案上诉人所称“本案应适用劳社部发（1999）8号文规定，当本人身份证与档案记载的出生时间不一致时，以本人档案最先记载的出生时间为准，本人档案记载上诉人的最先出生日期为1952年1月”，本院认为这是对《劳动和社会保障部关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳部发（1999）8号）第二条第二项的错误理解。该条款规定“职工身份证记载出生年月与档案记载不一致的，在认定出生年月时应以本人档案最先记载的出生时间为准”，该规定所称的“本人档案最先记载的出生时间”，是指“最早形成的档案页所记载的时间”，而非“档案记载的最先的时间”，《云南省劳动和社会保障厅关于企业职工办理退休办法（试行）》第三条第（二）项“按劳社部发（1999）8号文件规定，出生年月以本人档案盖有公章的第一张记载出生年月表格为准（体格检查表除外）”是对劳社部该条规定的合理细化。因上诉人档案中形成时间最早且记载有出生年月的是《勐腊县革命委员会政工组组织组盖章的材料》这一档案页，该档案页形成时间为1970年1月，该页上记载的上诉人出生年月为1952年10月，故被上诉人将上诉人出生年月认定为1952年10月，并据此为其办理退休、发放退休金的行为并无不当，被上诉人昆明市西山区人力资源和社会保障局作出被诉具体行政行为时适用法律正确。
综上，被诉具体行政行为有充分事实依据，主体适格、程序合法，适用法律正确，本院确认其合法有效。一审判决认定的主要事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项、国务院《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第2目、第二十九条第一款的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人吴少华负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘 静
代理审判员 李 蕊
代理审判员 赵鸿章
二〇一四年三月七日
书 记 员 李国芳