上海市静安区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）静行初字第62号
原告陆忠楠。
被告上海市绿化和市容管理局。
法定代表人陆月星。
委托代理人邵岚。
原告陆忠楠要求被告上海市绿化和市容管理局（以下简称市绿化市容局）履行替上海野鸟援助所申请成立事项签发核名函件的法定职责一案，于2014年4月2日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，依法组成合议庭，于同年5月15日公开开庭审理了本案。原告陆忠楠，被告市绿化市容局委托代理人邵岚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年8月15日，原告陆忠楠向被告市绿化市容局提交《﹤关于对上海野鸟援助所核名的函﹥签发事项申请书》（以下简称《申请书》），被告于同月26日作出答复，告知原告：“成立上海野鸟援助所，必须依据法定程序，通过法定途径进行登记。……业务主管单位在收到全部有效文件之后才能提出审查意见。……市绿化市容局作为业务主管单位，至今未收到上海野鸟援助所成立申请人提交的包含上述申请成立内容的材料，无法断定您是否具备成立该组织的条件。关于您提出的申请核名的相关事项，……《民办非企业单位登记管理暂行条例》（以下简称《暂行条例》）和《民办非企业单位登记暂行办法》（以下简称《暂行办法》）尚无明确规定”。
原告陆忠楠诉称，原告为保护野鸟自2005年来曾多次申请成立上海野鸟援助所，替上海野鸟援助所申请成立事项予以签发核名函件属于被告依法履行法定职责要求的范围。对原告提交的《申请书》，被告将签发核名函件和审查批准混为一谈，以原告不具备申请登记的具体条件为由拒绝签发。被告的上述行为侵犯了原告优先获签核名函件、凭核名函件抄送件寻求非国有资产资助、利用非国有资产举办的权利，故原告诉至法院要求：1、确认被告未依法履行法定职责要求的替上海野鸟援助所申请成立事项予以签发核名函件；2、判令被告及时依法履行法定职责要求的替上海野鸟援助所申请成立事项予以签发核名函件。
被告辩称，依据《暂行条例》、《暂行办法》的相关规定，被告作为业务主管单位，对申请成立民办非企业单位具有审查批准的法定职责，具体包括对举办者章程草案、资金情况、负责人基本情况、场所设备等内容的审查。上述法律并未规定被告具有单独就原告申请成立上海野鸟援助所签发核名函件的法定职责。原告仅提交了《申请书》，并无其他资料，被告经审查，作出因申请材料不全，无法审查的答复符合法律规定，请求法院驳回原告诉讼请求。
被告在举证期限内向本院提供了如下证据和依据：
1、2011年5月5日《关于陆忠楠提出成立民非组织“上海野鸟援助所”相关事项的答复》；
2、上海市科学技术委员会2010年制发的《关于对上海泌尿修复重建研究所核名的函》（以下简称《市科委核名函》）；
3、2012年10月18日《﹤市长信箱〉人民来信》及答复；
4、2012年11月19日《﹤市长信箱〉人民来信》及答复；
5、2013年3月8日《﹤市长信箱〉人民来信》及答复；
6、《上海市人民政府信访复查意见书》（沪府信访复查字（2013）第00021号）；
上述证据1-6，用以证明原告多次通过信访渠道提出申请，被告及时作出答复。
7、2013年8月15日《申请书》及答复，证明被告收到原告《申请书》后向其作出答复；
8、2013年12月22日《申请书》；
9、2013年12月31日《不予受理告知单》；
上述证据8-9，用以证明被告针对原告再次提出的内容相同的《申请书》，作出不再受理的信访答复。
10、《暂行条例》第八条第一款：“申请登记民办非企业单位，应当具备下列条件：（一）经业务主管单位审查同意；（二）有规范的名称、必要的组织机构；（三）有与其业务活动相适应的从业人员；（四）有与其业务活动相适应的合法财产；（五）有必要的场所。”
《暂行条例》第九条第（二）项：“申请民办非企业登记，举办者应当向登记管理机关提交下列文件：……（二）业务主管单位的批准文件；”
《暂行办法》第六条第三款：“业务主管单位的批准文件，应当包括对举办者章程草案、资金情况（特别是资产的非国有性）、拟任法定代表人或单位负责人基本情况、从业人员资格、场所设备、组织机构等内容的审查结论。”
被告以此证明法律并无明确规定其具有签发核名函件的职权，但其作为业务主管单位具有审查权，被告据此向原告作出的答复符合法律规定。
经庭审质证，原告对上述事实证据及法律依据均无异议。但原告认为，依据《暂行条例》第八条第一款第（二）项规定，原告申请成立上海野鸟援助所应当具有规范的名称，因此“核名”是具有法律依据的，且从原告向被告提供的样本函件即《市科委核名函》可以推断出被告具有签发核名函件并抄送给原告的职权。被告签发核名函件后，原告才能去准备满足批准文件规定的其他条件。签发核名函件是被告出具批准文件的前置性程序。
经庭审质证，被告提供的证据内容真实，形式和来源合法，与本案具有关联性，具有证据效力，本院予以确认。
经审理查明，2013年8月15日，原告陆忠楠向被告市绿化市容局提交《申请书》，要求被告“替上海野鸟援助所申请成立事项予以签发在格式结构与内容组成上符合要求的核名函件”。被告于同月26日作出答复，告知原告：“成立上海野鸟援助所，必须依据法定程序，通过法定途径进行登记。……业务主管单位在收到全部有效文件之后才能提出审查意见。……市绿化市容局作为业务主管单位，至今未收到上海野鸟援助所成立申请人提交的包含上述申请成立内容的材料，无法断定您是否具备成立该组织的条件。关于您提出的申请核名的相关事项，……《暂行条例》和《暂行办法》尚无明确规定”。同年12月22日，原告陆忠楠向被告再次提交名称相同、内容基本一致的《申请书》，被告于同月31日作出《不予受理告知单》，告知原告“以同一事实和理由继续提出的投诉请求，我局将不再受理。”
本院认为，原告申请成立的上海野鸟援助所属民办非企业单位。根据《暂行条例》第三条、第八条第一款的规定，成立民办非企业单位，应当经其业务主管单位审查同意。被告作为业务主管单位具有对原告申请成立的上海野鸟援助所的审查权。本案争议焦点在于被告是否具有原告要求的单独签发核名函件的法定职责。《暂行条例》第九条第（一）项规定，申请民办非企业登记，举办者应当向登记管理机关提交业务主管单位的批准文件。《暂行办法》第六条第三款规定业务主管单位的批准文件应当包括对举办者章程草案、资金情况等内容的审查结论。同时《暂行条例》第十条第（一）项规定，“民办非企业单位的章程应当包括下列事项：（一）名称、住所；……”。因此，原告申请成立的民办非企业单位的名称，虽属被告审查范围内，但其要求被告单独履行签发核名函件的法定职责缺乏明确法律依据。原告认为，《暂行条例》第八条规定“核名”具有法律依据，且凭借生活经验从样本函件可以推断签发核名函件属于被告法定职权。对此，本院认为，首先，该条第（二）项所指的“有规范的名称”，与该条第（一）项“经业务主管单位审查同意”均是申请登记民办非企业单位的条件之一。其次，《市科委核名函》是其他行政机关与上海市社团管理局之间的往来公文，其内容也非仅针对民办非企业单位的名称的审核。故原告的上述主张缺乏法律依据和事实证据，本院不予采纳。鉴于原告申请时并未提供其他相关材料，被告作出的无法断定原告是否符合申请条件的答复并无不当。据此，依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，判决如下：
驳回原告陆忠楠的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告陆忠楠负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于上海市第二中级人民法院。
审 判 长 符德强
代理审判员 徐 静
人民陪审员 史向红
二〇一四年五月二十九日
书 记 员 倪 蕾
附：相关法律条文
最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不成立的；