湖南省益阳市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2017）湘09民终14号
上诉人（原审原告）：杨建军，男，1971年5月21日出生，汉族，住湖南省南县。
委托诉讼代理人：龙先友，沅江市和谐法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）：沅江市阳罗洲镇人民政府，住所地沅江市。
法定代表人：张铁绵，该镇镇长。
委托诉讼代理人：何学良，湖南德宽律师事务所律师。
上诉人杨建军因与被上诉人沅江市阳罗洲镇人民政府建设用地使用权纠纷一案，不服湖南省沅江市人民法院（2014）沅民一初字第54号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人杨建军及其委托诉讼代理人龙先友，被上诉人沅江市阳罗洲镇人民政府的委托诉讼代理人何学良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
杨建军上诉请求：撤销一审判决，改判沅江市阳罗洲镇人民政府退还杨建军土地挂牌押金200000元、赔偿利息损失以及承担本案全部诉讼费用。事实和理由：一、一审判决认定事实不清、证据不足。1、沅江市阳罗洲镇人民政府已将土地拆迁和开发工作交由沅江市阳罗洲镇经济发展办公室（以下简称经发办）负责；2、《土地出让意向书》系沅江市阳罗洲镇人民政府内设机构所签订，曾立春的行为属于职务行为，无需另行授权；3、杨建军所付款项用于了沅江市阳罗洲镇人民政府拟开发土地的房屋拆迁，沅江市阳罗洲镇人民政府已经完成了拆迁土地的挂牌出让，获得了巨额收益；本案真实情况应当是沅江市阳罗洲镇人民政府为进行土地拆迁和开发，授权经发办主任曾立春以招商引资的方式引进资金进行房屋征收、拆迁，在完成拆迁工作后沅江市阳罗洲镇人民政府再对土地挂牌出让，曾立春所进行的行为应认定为职务行为。二、一审判决适用法律错误。1、一审判决书适用合同无效条款错误，一审判决以“合法形式掩盖非法目的”为由认定《土地出让意向书》无效，但《土地出让意向书》本身已经违反了《土地管理法》、《城市房地产管理法》等法律法规关于土地挂牌的强制性规定，并不具有合法性，不存在“合法形式”，因此《土地意向书》应以违反《合同法》第五十二条第五项认定为无效合同，并应以《合同法》第五十八条的规定，判决沅江市阳罗洲镇人民政府返还所收杨建军款项并赔偿利息损失；2、一审判决认定曾立春擅自使用其保管的公章签订《土地出让意向书》，应适用《最高人民法院关于在审理经济纠纷案件中涉及经济犯罪嫌疑若干问题的规定》（以下简称《规定》）第五条第二款的规定，但一审判决在没有任何证据证明曾立春非法盗用公章行为的情况下，适用《规定》第五条第一款错误；3、一审判决以曾立春所收款项未上交给沅江市阳罗洲镇人民政府为由，认为曾立春的行为不构成表见代理和职务行为，但曾立春所收款项虽未直接上交给沅江市阳罗洲镇人民政府，但直接用于了土地拆迁，并获得了巨额收益，应适用《规定》第二条的规定，一审法院未适用上述规定错误；三、沅江市阳罗洲镇人民政府对其经发办主任以单位名义实施诈骗行为负有监管责任，对杨建军由此所造成的经济损失，依法应由沅江市阳罗洲镇人民政府承担赔偿责任。
沅江市阳罗洲镇人民政府辩称：1、2011年7月4日，经发办与杨建军签订的《土地出让意向书》不具有法律效力，经发办是人民政府的内设机构，非法人，无权对外签署合同，更无权收取款项。经发办与杨建军签订的仅是《土地出让意向书》，不具备法律效力，土地资源的处置是国土资源部门代表人民政府依照《土地管理法》依法处置，乡镇尤其是乡镇的内设机构无权处置，杨建军作为开发商对这一基本常识应当具备，杨建军所交的报名费（开发押金）是打到经发办曾立春的个人账户上，非经发办的账户，经发办也没有账户，更非人民政府的财政账户；2、2013年7月，沅江市阳罗洲镇人民政府知晓曾立春利用土地开发进行诈骗这一事情后，随即研究对其撤职，镇党委、政府的会议纪要载明：土地开发由机关支部用合同形式固定下来，由机关支部组织实施，而不是经发办，更非曾立春个人，该会议在沅江市阳罗洲镇人民政府《土地出让协议书》出台前召开的，即2012年4月6日前；3、《土地出让意向书》的签订不是表见代理行为；4、杨建军所付款项没有用于沅江市阳罗洲镇人民政府拟开发土地的房屋拆迁，而是用于偿还曾立春所借高利贷的本金及利息，沅江市阳罗洲镇人民政府对曾立春诈骗钱财的行为，不应承担任何责任。请求二审法院维持一审判决，驳回杨建军的上诉请求。
杨建军向一审法院起诉请求：1、确认2011年7月4日签订的《土地出让意向书》无效；2、判令沅江市阳罗洲镇人民政府返还杨建军土地挂牌押金200000元以及赔偿所交押金的利息损失；3、由沅江市阳罗洲镇人民政府承担本案诉讼费用。
一审法院认定事实：曾立春原任经发办主任，沅江市阳罗洲镇人民政府党委政府的领导认为，曾立春在本地工作时间长，有能力搞好拆迁和开发，加之负债较多，有意向将拆迁开发交与曾立春实施，但并未与曾立春办理委托手续，也未签订正式合同。2011年7月4日，曾立春以经发办的名义与杨建军签订了一份《土地出让意向书》，收取杨建军的保证金200000元，曾立春在出示的收据上加盖了经发办的印章。此后，因该宗土地迟迟未挂牌竞拍，杨建军等人表示退出该项目，因退还保证金等与沅江市阳罗洲镇人民政府酿成纠纷。
2014年6月28日，因本案相关人员曾立春涉嫌诈骗罪，沅江市公安局于2013年8月13日立案侦查，已移送法院进行审理，本案中止诉讼。2016年1月28日，一审法院对曾立春刑事案作出（2015）沅刑初字第291号刑事判决书后，恢复本案审理。
另认定，2016年1月28日，一审法院对曾立春刑事案作出（2015）沅刑初字第291号刑事判决书，该刑事判决认定与本案有关事实如下：2011年7月4日，被告人曾立春以沅江市阳罗洲镇人民政府对面一宗土地即将开发为由，与龙光辉、郭征兵、杨建军三人签订土地出让协议书，共收取三人的押金、拆迁费、活动费1240000元。后因该宗土地迟迟未挂牌竞拍，杨建军等人表示退出该项目。2012年4月6日，沅江市阳罗洲镇人民政府与潘建文正式签订土地协议书。为应付龙光辉等人，被告人曾立春找聂强伪造了一张樊金华交纳400000元保证金六联单交给龙光辉，骗取龙光辉的信任。被告人曾立春犯合同诈骗罪和非法处置查封财产罪被一审法院判处有期徒刑8年，并处罚金200000元。
一审法院认为，本案的焦点问题为：一、2011年7月4日经发办与杨建军签订的《土地出让意向书》的效力；二、曾立春的行为是否构成表见代理，以及对曾立春收取的200000元款项的民事责任承担问题。
一、本案所涉款项，系曾立春擅自使用其保管的公章以经发办的名义与杨建军签订《土地出让意向书》诈骗而来，所骗款项全部由曾立春非法占有，曾立春已受国家司法机关的刑事追究，曾立春的真实目的是骗取他人财物，签订本案所涉合同只是诈骗财物的形式和手段。上述行为符合《中华人民共和国合同法》第五十二条第三项所规定的“以合法的形式掩盖非法目的”的无效情形，违反法律禁止性规定的合同，因此应认定无效。
二、曾立春对外以经发办的名义与杨建军签订《土地出让意向书》非曾立春的职权范围，亦未得到授权，合同内容非沅江市阳罗洲镇人民政府之真实意思，其收取的200000元款项全部由曾立春非法占有未上交给沅江市阳罗洲镇人民政府，不符合表见代理和职务行为的法律特征。曾立春签订上述经济合同仅是实施诈骗犯罪的一个手段，属于刑事法律调整，不再由民事法规调整，是应受刑法惩罚的行为。且曾立春合同诈骗一案，一审法院已作出（2015）沅刑初字第291号刑事判决书，追究了刑事责任，受害人的损失可由刑事程序进行追缴、返还。根据《规定》第五条第一款“行为人盗窃、盗用单位的公章、业务介绍信、盖有公章的空白合同书，或者私刻单位的公章签订经济合同，骗取财务归个人占有、使用、处分或者进行其他犯罪活动构成犯罪的，单位对行为人该犯罪行为所造成的经济损失不承担民事责任”的规定，对杨建军提出因曾立春的身份、行为构成对沅江市阳罗洲镇人民政府的表见代理以及职务行为，要求沅江市阳罗洲镇人民政府承担民事责任的诉讼主张，依法不予支持。
综上，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第三项和《规定》第五条第一款规定，判决：一、确认2011年7月4日的《土地出让意向书》无效；二、驳回杨建军的其他诉讼请求。本案案件受理费4300元，由杨建军负担。
二审中，杨建军向本院提交如下证据：一、会议记录一份，欲证明沅江市阳罗洲镇人民政府在明知曾立春想要与他人合伙，并以他人名义开发阳罗洲镇城北南面东侧及彭寅成房屋段的第二宗地的情况下，仍然经其班子成员常务会议研究决定，将上述土地的拆迁开发工作交给曾立春完成；二、沅江市检察院对聂强的询问笔录一份及沅江市公安局刑警大队对黄建伟、潘建文的询问笔录各一份，欲证明曾立春与杨建军签订合同及收取保证金等费用时虽存在违规和欺骗手段，但均是在履行职务过程中发生的，且曾立春将其以经发办名义收取的保证金等费用，绝大部分用于了开发拆迁事宜；三、土地出让协议书一份，欲证明经过曾立春与开发商潘建文联系前期开发工作，沅江市阳罗洲镇人民政府与潘建文签订了《土地出让协议书》。沅江市阳罗洲镇人民政府对上述证据质证称：对证据一，会议记录没有指明来源，无相关印章，但对其真实性没有异议，该会议记录遗漏了对杨建军不利的内容，会议记录中记载土地的开发由机关支部用合同形式固定下来，由机关支部组织实施，并非是交由经发办或曾立春负责，该份证据只能证明曾立春有权参与竞标，并没有授权给曾立春；对证据二的真实性没有异议，该份证据说明了沅江市阳罗洲镇人民政府的土地开发房屋拆迁费用由开发商潘建文支付，而非杨建军，对于空白的六联单，与本案没有关联性；对证据三的“三性”没有异议。
本院对上述证据经审查认为：对证据一、二、三的真实性予以确认，但该三份证据均不能达到杨建军的证明目的。
本院二审经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致。
本院认为，本案系建设用地使用权纠纷，双方二审争议的焦点问题是：一、一审法院认定《土地出让意向书》无效所适用的法律是否正确；二、沅江市阳罗洲镇人民政府是否应对曾立春诈骗杨建军的报名保证金200000元及其利息损失承担赔偿责任。
一、关于一审法院认定《土地出让意向书》无效所适用的法律是否正确的问题。
曾立春以经发办的名义与杨建军签订协议，该协议虽名为《土地出让意向书》，但内容是曾立春与杨建军对涉案土地中标前权利义务的约定，双方订立的该合同并不违反法律、行政法规的强制性规定，但该《土地出让意向书》被曾立春用来进行诈骗，该意向书是曾立春进行诈骗的形式和手段，故曾立春与杨建军签订《土地出让意向书》系以签订合同的合法形式来掩盖其诈骗的非法目的，《土地出让意向书》违反了《中华人民共和国合同法》第五十二条第三项的规定，应认定为无效，一审法院认定《土地出让意向书》无效所适用的法律正确，本院予以维持。杨建军提出一审法院认定《土地出让意向书》无效所适用法律错误的上诉理由不能成立，本院不予支持。
二、关于沅江市阳罗洲镇人民政府是否应对曾立春诈骗杨建军的报名保证金200000元以及利息损失承担赔偿责任的问题。
曾立春作为经发办的主任对外不具有签订《土地出让意向书》以及个人收取报名保证金200000元（即杨建军所主张的土地挂牌押金200000元）的职权，且生效的（2015）沅刑初字第291号刑事判决认定曾立春骗取杨建军200000元的行为构成合同诈骗罪，曾立春诈骗行为所获取的利益并未归属于沅江市阳罗洲镇人民政府，故曾立春的行为不是职务行为，一审法院认定曾立春的行为不符合职务行为的法律特征并无不当，本院予以维持。杨建军抗辩提出2012年4月4日阳罗洲镇人民政府班子成员常务会议研究决定将土地的拆迁开发工作授权交给曾立春完成，但该次会议讨论的是曾立春如果想作为开发商竞标该地段的话，开发商应负责好拆迁的事项，而不是将曾立春作为政府工作人员要求其履行好拆迁以及开发的职务行为，故杨建军提出曾立春所进行的行为应认定为职务行为，本案应适用《规定》第二条的上诉理由不能成立，本院不予支持。
根据《规定》第五条第二款：“行为人私刻单位公章或者擅自使用单位公章、业务介绍信、盖有公章的空白合同书以签订经济合同的方法进行的犯罪行为，单位有明显过错，且该过错与被害人的经济损失之间具有因果关系的，单位对该犯罪行为所造成的经济损失，依法应当承担赔偿责任。”的规定，对于擅自使用单位公章以签订经济合同的方法进行的犯罪行为，单位具有明显过错，且过错与经济损失之间具有因果关系的，单位需对犯罪行为所造成的经济损失承担赔偿责任。本案杨建军与曾立春签订的《土地出让意向书》上加盖的是经发办的公章，经发办公章系由经发办主任曾立春负责保管，因此曾立春具有较为便利的条件使用其保管的公章，亦使曾立春擅自使用公章的行为具有隐蔽性，且杨建军在《土地出让意向书》没有沅江市阳罗洲镇人民政府盖章、指定收款账户非政府账户的情况下，仍然将钱汇入曾立春个人账户上，使政府对公章的监督更加困难，亦超出了政府对内设机构公章的日常监督范围，故沅江市阳罗洲镇人民政府对公章的监管没有明显过错，杨建军的损失亦因曾立春的诈骗行为与自己的过失所致，与沅江市阳罗洲镇人民政府对公章的监管行为之间没有因果关系，杨建军因《土地出让意向书》被诈骗的报名保证金200000元以及利息损失不应由沅江市阳罗洲镇人民政府承担赔偿责任。因此一审法院驳回杨建军的诉讼请求并无不当，本院予以维持。
综上所述，杨建军的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律基本正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费4300元，由上诉人杨建军负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 付 星
审 判 员 刘国清
代理审判员 吴丽亚
二〇一七年七月二十四日
书 记 员 李伊琳