大连市金州区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）金行初字第39号
原告：大连泰和混凝土制造有限公司。
法定代表人：郝禹博，系该公司总经理。
委托代理人：王帅，系辽宁兴中律师事务所律师。
委托代理人：孟圆媛，系辽宁兴中律师事务所律师。
被告：大连金州新区城市管理行政执法局。
法定代表人：殷杰，系该局局长。
委托代理人：才慧杰，系辽宁生生律师事务所律师。
委托代理人：张超，系辽宁生生律师事务所律师。
原告大连泰和混凝土制造有限公司诉被告大连金州新区城市管理行政执法局不服拆除决定一案，于2014年8月29日向本院提起行政诉讼。本院于2014年9月3日受理后，于2014年9月5日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年10月17日公开开庭进行了审理。原告大连泰和混凝土制造有限公司的委托代理人王帅与被告大连金州新区城市管理行政执法局的委托代理人才慧杰、张超到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告大连金州新区城市管理行政执法局于2014年6月30日作出责令限期拆除决定的具体行政行为，该决定的主要内容为：当事人：大连泰和混凝土制造有限公司；当事人（单位）地址：大连金州新区拥政街道红塔村；经查实你（单位）坐落于金州新区拥政街道红塔村工业园区建筑物（构筑物或其他设施），因未取得建设工程规划许可证进行建设的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款（项）的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令你（单位）于2014年7月7日9时前将此违法建筑物（构筑物或其他设施）无偿拆除。逾期仍不拆除，将依法强制拆除。被告于2014年9月11日向本院提交了作出具体行政行为的证据和依据：
1、系一组证据。《城乡规划法》第四十条、第六十四条，《行政处罚法》第二十三条，《关于在辽宁省大连市开发城市管理综合执法试点工作的复函》第一条、第二条第（一）项，《关于深化城市管理综合执法体制改革的实施意见》的附件，《大连金州新区城市管理与行政执法局主要职责、内设机构和人员编制规定》的第一部分第（四）项、第（十一）项，用以证明被告具备对违法建设行为依法进行处理的职权依据，被告作出的《责令限期拆除决定书》程序合法、法律依据正确。
2、大连市城市总体规划，用以证明案涉地段在规划区范围内。
3、系一组证据。检查（勘验）笔录、证明、现场照片、核查通知书，用以证明2013年8月16日，被告进行现场勘验，拍摄照片，并送达核查通知书，通知原告携带材料接受核查，并告知逾期不上报材料的后果。
4、系一组证据。《改正违法行为通知书》、《行政执法文书送达回证》、上述第三组第2项的证明，用以证明2014年3月3日，被告通知原告立即改正违法行为，通知书已送达原告。
5、《关于确认大连泰和混凝土制造有限公司建设建筑物合法性的复函》，用以证明原告未取得过建设工程规划许可证。
6、系一组证据。《责令限期拆除决定书》、《行政执法文书送达回证》，用以证明被告作出该决定书，该决定书的具体内容，决定书告知了复议及诉讼的权利和期限，该决定书已送达给原告。
原告诉称：原告系金州区政府招商引资的中韩合资企业。2009年12月26日及2010年4月28日，原告在政府的主持及协调下，与金州区拥政街道红塔村民委员会签订了《土地转让补偿协议书》及《土地转让补偿补充协议》，红塔村委会将坐落于大连市金州区拥政街道红塔村工业区内的56亩土地转让给原告，并约定协助原告办理农用地转用及土地出让手续，协助办理建设用地、规划报批、环境评估、建设许可等各项行政审批手续。原告按约定依法支付价款受让了该土地。2010年2月11日，原告依法取得大连市外经贸局审批通过的《关于同意大连泰和混凝土制造有限公司立项的批复》。原告分别于2010年3月9日、2011年6月21日、2011年5月10日依法取得大连金州新区环保局审批通过的关于商品混凝土、预拌砂浆、空心砌砖、门窗的《环评报告》。原告早于2010年2月即向金州土地局及规划局提交了用地预申请等申办手续，由于当时金州新区刚刚成立，两区合并，相关部门职责尚未划分完毕，直接造成了原告的审批手续无法正常按期办理。2010年11月30日，大连市国土资源和房屋局向原告下发了《国土资源行政处罚决定书》，虽认定原告占地行为系非法占地，但同时依据土地管理法第76条认定了原告的占地“符合土地利用总体规划”，对原告仅进行了罚款的行政处罚，原告按处罚决定要求的时间按期缴纳了罚款，继续申办土地审批手续，而国土资源和房屋局同时作出的没收建筑物的处罚，则根据原告的合法事由并未实际实施，至此，原告的用地行为已经合法化。目前原告已经成为依法存续的年产混凝土40万方，纳税2000多万元解决几百人就业的大型生产企业。2014年6月30日被告突然向原告下发《责令限期拆除决定书》，责令原告于2014年7月7日9时前将坐落于金州新区拥政街道红塔村工业园区的原告公司建筑物无偿拆除。原告认为被告的行政处罚行为违法。理由为1、被告行政处罚适用法律错误。被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款对原告处以行政处罚决定，而原告并未违反该条款规定，造成无法办理建设工程规划许可证是政府合并，审批工作停滞所导致的，而非原告原因。2、被告行政处罚违反法定程序。被告在作出行政处罚决定之前未履行告知义务。《行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”国务院在《全面推行依法行政实施纲要》中进一步明确规定：“行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会”（《纲要》第20条）。被告在作出责令限期拆除决定之前未履行告知义务，程序严重违法。3、假使原告的行为构成违法，被告的行政处罚行为也已经超过了追责时效的规定。根据《行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。原告受让土地建厂的行为早在2009年便以已发生，但被告于2014年6月30日方作出责令限期拆除的行政处罚决定，严重违反了追责时效的规定，系违法处罚。故诉至法院，请求依法撤销被告作出《责令交出土地决定书》的具体行政行为，依法确认被告作出的大金城行限拆决字（2014）1314003号《责令限期拆除决定书》具体行政行为违法。同时原告向法院提交了以下证据，用以证明其所述的事实及请求：
1、系一组证据，《土地转让补偿协议书》、《土地转让补偿补充协议》。用以证明原告在政府的主持及协调下，与金州区拥政街道红塔村民委员会签订了《土地转让补偿协议书》及《土地转让补偿补充协议书》，红塔村委会将坐落于大连市金州区拥政街道红塔村工业区内的56亩土地转让给原告，并约定协助原告办理农用地转用及土地出让手续，协助办理建设用地、规划报批、环境评估、建设许可等各项行政审批手续，原告按约定依法支付价款受让了该土地。
2、《关于同意大连泰和混凝土制造有限公司立项的批复》，用以证明2010年2月11日原告依法取得大连市外经贸局审批通过的《关于同意大连泰和混凝土制造有限公司立项的批复》。
3、系一组证据，《建设项目环境影响报告表》、《建设项目环境影响报告表》。用以证明2010年3月9日原告依法取得了大连金州新区环保局审批通过的关于商品混凝土、预拌砂浆生产的《环评报告》。2011年6月21日原告依法取得了大连金州新区环保局审批通过的关于空心砌砖的《环评报告》。
4、系一组证据，《关于大连悦泰建设工程有限公司新建厂房选址的申请》及大连金州新区拥政街道办事处出具的《证明》两份，用以证明原告早于2010年2月即向金州土地局及规划局提交了用地预申请等申办手续，由于当时金州新区刚刚成立，两区合并，相关部门职责尚未划分完毕，直接造成了原告的审批手续无法正常按期办理。
5、《国土资源行政处罚决定书》，用以证明2010年11月30日大连市国土资源和房屋局向原告下发了《国土资源行政处罚决定书》，虽认定原告占地行为系非法占地，但同时依据《土地管理法》第七十六条认定了原告的占地“符合土地利用总体规划”，对原告仅进行了罚款的行政处罚，原告按照处罚决定要求的时间按期缴纳了罚款，继续申办土地审批手续。而国土资源和房屋局同时作出的没收建筑物的处罚，则根据原告的合法事由并未实际实施，至此，原告的用地行为已经合法化。
6、《责令限期拆除决定书》，用以证明被告作出责令限期拆除决定之前未履行告知义务，程序严重违法，被告行政处罚适用法律错误，被告的行政处罚行为超过了追责时效的规定。
被告辩称：不同意原告的诉讼请求，被告作出的《责令限期拆除决定书》合法有效，应当依法维持。理由：案涉建筑物在未经规划部门批准的情况下进行建设，并至今未取得合法的规划建设手续的行为，违反了《城乡规划法》第四十条的规定。依据国务院法制办公室《关于在辽宁省大连市开展城市管理综合执法试点工作的复函》、大连金州新区机构编制委员会下发的《关于深化城市管理综合执法体制改革的实施意见》的规定，被告具有对违法建设行为依法进行处理的职权依据和法律依据。2、2013年8月16日，被告到案涉建筑物进行现场检查，并制作《检查（勘验）笔录》，经现场勘查建筑物共8处要求原告提供建设工程规划许可证，原告未提供。被告对现场进行拍照，并现场制作、送达了《核查通知书》，通知原告携带土地使用证明、建设规划许可证、营业执照、其他相关证据到被告处接受核查，逾期不提供材料，视为无材料，将依法处理，原告未按通知提供材料。2014年3月3日，被告制作并向原告送达了《改正违法行为通知书》，通知原告立即改正违法行为，并告知原告有陈述、申辩权。被告向大连金州新区规划建设局进行查询，规划建设局于2014年6月16日向被告出具《关于确认大连泰和混凝土制造有限公司建设建筑物合法性的复函》，根据该函的内容，原告未取得建设工程规划许可证。2014年6月30日，被告制作并送达《责令限期拆除决定书》，责令原告于2014年7月7日前将违法建筑物无偿拆除。逾期仍不拆除，将依法强制拆除。故原告已履行了现场检验勘查、核查通知、改正违法行为通知、调查取证、责令限期拆除的程序，该程序符合法律规定。3、被告认定如下事实：被告负责对金州新区辖区内的违法建设行为依法进行处理工作。建设建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程需申请办理建设工程规划许可证。被告履行了进行现场勘查制作《检查（勘验）笔录》、制作并送达《核查通知书》、调查取证、制作并送达《改正违法行为通知书》程序，原告未提供案涉房屋取得建设工程规划许可证的证据。案涉建筑物（构筑物及其他设施）系未取得建设工程规划许可证进行建设。原告未在规定时间内改正违法行为。因此被告作出的《责令限期拆除决定书》认定事实清楚，具有法律职权依据，适用法律正确，程序合法，应该予以维持。4、原告未取得建设工程规划许可证属客观事实，原告称其违反该条内容于法无据。被告作出《责令限期拆除决定书》之前，向原告送达过《改正违法行为通知书》，该通知书已载明原告违法的事由、依据，并告知原告享有的权利。原告称被告未履行告知义务与事实不符。原告至今未取得建设工程规划许可证，违法行为属持续状态，被告对原告违法行为的处理没有超过追诉时效。原告所称原告曾申请办理建设工程规划许可证，原告从起诉之日起未提供其申请过的证据。申请办理和通过审批是两个概念，即使原告申请办理过，也未必能取得建设工程规划许可证，因取得建设工程规划许可证需满足一定的条件。金州区与开发区于2010年4月左右合并，但并非是所有职能部门停止工作，而是相关部门依然在进行工作，原告所称因两区合并并导致其无法取得建设工程规划许可证与客观事实不符。原告称是由于相关职能部门怠于行使职责导致其无法取得建设工程规划许可证，原告可以通过诉讼的方式起诉职能部门不作为，但是这不是原告不取得建设工程规划许可证进行建设的行为合法性的依据。
经庭审质证，本院对以下证据作出如下确认：被告提交的2、3、4、5号证据，因与本案具有关联性，本院予以采信。对原告提交的1、5号证据，因本案具有关联性，本院予以采信。被告提交的1号证据系法律规定，不作为本案证据使用。原告提交的2、3、4号证据与本案审查的具体行政行为是否合法无关联性，不作为本案证据使用。原告提交的6号证据、被告提交的6号证据系行政争议的审查对象，不作为证据使用。
经审理查明：2009年12月26日，原告与金州区拥政街道红塔村民委员会签订《土地转让补偿协议书》，根据土地转让的有关规定，结合红塔村的实际情况，经村两委会研究村民代表会通过将部分的土地转让给原告使用。2010年4月28日，原告与大连金州新区拥政街道红塔村民委员会因《土地转让补偿协议书》中未宜事项达成《土地转让补偿补充协议》。协议对土地出让补偿的费用及费用的支付、双方的责任、其他约定、违约责任、免责、争议的解决、补充协议生效及终止进行了约定。协议签订后，原告在金州区拥政街道红塔村建造了搅拌站综合楼，但至今未取得建设工程规划许可证。2013年8月16日，被告执法人员到金州区红塔村工业园区泰和混凝土院内对原告8处建筑物进行现场勘查。经现场勘查，要求原告提供建设工程规划许可证，原告未提供。被告现场制作并送达了《核查通知书》。2014年3月3日，被告制作《改正违法行为通知书》，并向原告留置送达。2014年6月16日，大连金州新区规划建设局向被告出具了《关于确认大连泰和混凝土制造有限公司建设建筑物合法性的复函》，复函载明“经查询我局现存的档案，未查到建设单位名称为大连泰和混凝土制造有限公司的《建设工程规划许可证》”。被告经查实，原告坐落于金州新区拥政街道红塔村工业园区建筑物（构筑物及其他设施），因未取得建设工程规划许可证进行建设的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，于2014年6月30日作出大金城行限拆决字（2014）1314003号《责令限期拆除决定书》，责令原告于2014年7月7日9时前将坐落于金州新区拥政街道红塔村工业园区违法建筑物（构筑物及其他设施）无偿拆除，并向原告留置送达。现原告诉至法院，要求依法撤销被告作出的大金城行限拆决字（2014）1314003号《责令限期拆除决定书》。
另查，2010年11月30日，大连市国土资源和房屋局向原告下达了大国土资监罚字（2010）第266号《国土资源行政处罚决定书》。经查实，原告于2010年7月未经批准在金州区拥政街道红塔村非法占地建搅拌站综合楼项目的行为违反相关规定，决定对原告作出1、没收在非法占用的符合土地利用总体规划的27355平方米土地上新建的2000平方米建筑物和其他设施。2、对非法占用的27355平方米土地处以每平方米10元罚款，共计273550元整。
本院认为：本案争议的焦点问题有：一、关于法律适用问题。原告在未经规划部门批准的情况下于2010年7月开始进行建设的案涉建筑物、构筑物等至今未取得建设工程规划许可证，违法事实一直处于持续状态。依据2008年1月1日起开始实施的《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。本案原告未取得案涉建筑物建设工程规划许可证，被告于2014年6月30日作出的大金城行限拆决字（2014）1314003号《责令限期拆除决定书》，适用法律正确。二、关于程序合法性问题。首先，被告于2013年8月16日到案涉建筑物进行现场检查，并制作《检查（勘验）笔录》，原告未提供建设工程规划许可证，被告对现场进行了拍照，并现场制作、送达了《核查通知书》，通知原告携带土地使用证明、建设规划许可证、营业执照、其他相关证据到被告处接受核查，逾期不提供材料，对其视为无材料，将依法处理。其次，2014年3月3日，被告制作并向原告留置送达了《改正违法行为通知书》。并告知原告享有陈述、申辩权。再次，被告向大连金州新区规划建设局进行查询，规划建设局于2014年6月16日向被告出具《关于确认大连泰和混凝土制造有限公司建设建筑物合法性的复函》，根据该函的内容，原告未取得过建设工程规划许可证。最后，被告于2014年6月30日制作并留置送达《责令限期拆除决定书》。被告已经履行了现场检验勘查、核查通知、改正违法行为通知、调查取证等程序，该程序符合法律规定。三、关于追责时效问题。原告对案涉建筑物未取得建设工程规划许可证的事实认可，但认为建于2009年，被告于2014年6月30日作出责令限期拆除的行政处罚决定，违反了追责时效规定的意见。依据2012年2月13日全国人大法工委关于对住建部《关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的请示》的答复意见，即“违反规划许可进行的建设，因其带来的违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，行政处罚时效应当自行为终了之日起计算，即在违法事实存续期间和纠正违法行为之日起两年内发现的，应当对违法行为进行处罚”。具体到本案，因原告未取得规划许可进行建设的违法行为具有继续状态，故被告对原告的处罚并未超过法律规定的追诉时效。综上，原告的诉请于法无据，本院不予支持。被告作出的大金城行限拆决字（2014）1314003号《责令限期拆除决定书》认定事实清楚，适用法律正确，该具体行政行为依法应予维持。综上，依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告大连泰和混凝土制造有限公司的诉讼请求。
本案诉讼费50元（原告已预交），由原告大连泰和混凝土制造有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省大连市中级人民法院。
审 判 长 张 旗
人民陪审员 田 青
人民陪审员 白 韧
二〇一四年十一月十一日
书 记 员 孙志萍
附相关法条：
《中华人民共和国城乡规划法》
第四十条一款在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。
第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。
第六十六条建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：
（一）未经批准进行临时建设的；
（二）未按照批准内容进行临时建设的；
（三）临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。