浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）浙行终字第459号
上诉人（原审原告）戚和伟，（梅墟段）。
被上诉人（原审被告）浙江省人民政府。住所地：杭州市省府路*号。
法定代表人李强，省长。
委托代理人白植强，浙江省人民政府工作人员。
戚和伟诉浙江省人民政府其他行政行为一案，杭州市中级人民法院于2015年7月24日作出（2015）浙杭行初字第175号行政裁定。戚和伟不服，向本院提出上诉。本院于2015年10月9日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年11月11日公开开庭审理了本案。上诉人戚和伟，被上诉人浙江省人民政府政府的委托代理人白植强到庭参加诉讼。浙江省人民政府的负责人未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定了人民法院行政诉讼的受案范围，公民、法人或者其他组织不服政府、行政机关对规范性文件作出的审查意见而提起的诉讼并未被直接列入受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条特别规定了人民法院不受理公民、法人或者其他组织对某些事项提起的诉讼，其中包括“行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”据此，只为行政法律关系的产生、变更和消灭提供了法律上的前提的行政规范性文件尚未被《中华人民共和国行政诉讼法》规定为可单独对其提起行政诉讼的对象。《宁波市人民政府关于全面推进村经济合作社股份合作制改革的指导意见》（甬政发（2014）104号）系宁波市人民政府制定的规范性文件，省政府对该规范性文件的审查意见如被认定为可诉行政行为，则将意味着行政规范性文件单独作为行政诉讼的对象进入司法审查范围而非如法条规定的“一并审查”，此种情形违反《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第十三条、第五十三条第一款所体现的立法本意。综上，原告提起本案诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定。依照《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第三条第二款之规定，裁定驳回原告戚和伟的起诉。
戚和伟上诉称：一、原审认定事实不清、法律适用错误。（一）上诉人一审诉称被上诉人未公正履行审查相关规范性文件法定职责及作出的“浙府法审函（2015）2号”审查意见具体行政行为违法，而非直接请求一审对甬政发（2014）104号文件进行审查并予以撤销。一审认为上诉人对“审查意见”提起诉讼行为系对规范性文件（指导意见）向法院提起的诉讼行为，不属于《行政诉讼法》的受案范围。上诉人认为，本案一审应当审查的是《行政诉讼法》有否规定对公民、法人、或者其他组织依法请求行政机关对规范性文件的行政审查行为排除在诉讼范围外。依据现有法规，一审认定上诉人对审查行为的起诉，就是对规范性文件的直接起诉行为，显然属于认定事实不清，法律适用错误。（二）被上诉人辩称，上诉人提起审查建议申请属于信访，被上诉人作出的行政审查决定函行为系内部监督职责行为，且审查意见对上诉人的权利义务没有直接的影响，因此，行政审查行为不属于《行政诉讼法》的受案范围。根据《浙江省行政规范性文件管理办法》的规定，上诉人向被上诉人申请审查建议的行为系法规赋予上诉人的权利，其性质不属于信访；被上诉人所作出的审查意见系法规赋予其的法定职责和义务，非内部监督职责行为。《浙江省行政规范性文件异议审查处理办法》规定，被上诉人负有审查有关当事人对规范文件存有异议时候是否应予受理的职责。被上诉人依职权作出的“浙府法审函（2015）2号”审查意见，就证明本案上诉人系适格建议人，也就是行政审查意见行为的行政相对人。原审对上述事实不予认定，系认定事实不清，法律适用错误。（三）上诉人系持有“宁波市鄞州区梅墟街道方家桥股份经济合作社”股份的持股股东，享有合法的股东权益，其中权益包括：直接或者推荐授权股东代表选举本社的董事长，权益来源于本社《章程》；本社组织机构系参照《浙江省村经济合作社组织条例》依法按程序于2010年11月25日选举、设立的“方家桥股份经济合作社”；本社《章程》规定3年进行1次组织机构的换届，至今已进行2次组织机构人员的换届，包括董事长的选举。本案中，被上诉人审查认定：1、甬政发（2014）104号文件规定“董事长于董事会选举产生”与《浙江省村经济合作组织条例》并不相抵触；2、参照（浙农字函﹤2014﹥335号）文件，首届股份经济合作社可以采取过渡办法，没有提出强制要求，并无不妥。据此，上诉人认为，被上诉人依职权作出的行政审查意见，没有法律、法规可以依据，审查意见直接减损上诉人的股东权益，违反了《浙江省行政规范性文件管理办法》的规定，系审查违法。原审对上述事实不予认定，系认定事实不清，法律适用错误。二、浙府法审函（2015）2号“审查意见”属于《行政诉讼法》受案范围。（一）《浙江省行政规范性文件管理办法》以及《浙江省行政规范性文件异议审查处理办法》规定，适格公民、法人或者其他组织认为行政规范性文件对其生产、生活产生影响的，可以向行政机关提出审查建议的请求。县级以上人民政府的法制机构具体承担公民、法人和其他组织对行政规范性文件提出的审查建议处理工作。这是行政法规赋予公民、法人和其他组织的权利，及行政机关的法定职责义务。对规范性文件“审查”职责系行政法规授予，被上诉人作为省级政府行政机关，因此，被上诉人作出的“审查意见”系行政行为，且系法定行政职责。（二）本案系上诉人对被上诉人依职权作出的“审查意见”行政行为不服引起的行政争议，行政审查行为属于《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》规定的“其他行政行为”的行政行为种类。因此，本案的诉系合法之诉。本案行政争议的内容系因为被上诉人没有公正履行对规范性文件（指导意见）的审查，导致上诉人指控被上诉人作出的行政审查意见，侵害了上诉人正当的合法股东权益，引起行政争议。根据《行政诉讼法》第十二条第十二项的规定，认为行政机关作出的行政行为侵害其他人身权、财产权“等”合法权益的，可以依据本法提起诉讼。因此，上诉人认为行政行为侵害的合法股东权益系属于“等”其他合法权益的受案范围。三、一审程序严重违法。（一）《行政诉讼法》第十、五十四条规定，当事人在行政诉讼中有辩论权，人民法院应当公开审理行政案件。2015年7月21日上诉人收到被上诉人的答辩书及证据，根据诉讼程序，上诉人有举证、辩论、陈述和最后陈述的权利，但在法定期限内，原审不给予上诉人以上权利直接作出行政裁定，侵害了上诉人正当的诉讼权利。不公开开庭审理对本案审理的公正构成质疑。（二）上诉人在2015年7月31题上午向合议庭递交一组证据，与审判长电话沟通确认放置法院指定的书证递交窗口，并告知会通知书记员领取。2015年8月7日上诉人收到一审裁定书，但（2015）浙杭行初字第175号行政裁定书作出的日期系2015年7月24日。裁定书系合议庭裁定，而上诉人7月31日递交的证据也是交于合议庭，且证据递交在规定的举证期限内，递交时与主审法官电话通话，主审法官并没有告知本案已经于2015年7月24日作出裁定，主审法官明确告知上诉人证据交于指定窗口并通知书记员领取。综上，上诉人认为，本案原审裁定认定事实不清，法律适用错误，程序严重违法。上诉人起诉符合法定条件。上诉人希望二审法院依法撤销一审裁定，发回重审。
浙江省人民政府政府答辩称：一、上诉人的起诉不属于人民法院行政诉讼受案范围。上诉人对宁波市人民政府印发的《关于全面推进村经济合作社股份合作制改革的指导意见》（甬政发（2014）104号）有异议，于2015年2月25日向答辩人提出规范性文件合法性审查建议。答辩人法制工作机构对甬政发（2014）104号文件进行审查后，于2015年4月14日作出浙府法审函（2015）2号答复意见，告知上诉人该文件内容并无不当。答辩人认为，上诉人对甬政发（2014）104号文件内容有异议，以公民建议形式向答辩人提出，其性质属于信访。答辩人对该文件进行审查，是行政机关履行内部监督职责的行为。答辩人法制工作机构出具答复意见，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的行政诉讼受案范围。二、（2015）浙杭行初字第175号行政裁定正确，上诉人的上诉理由不能成立。一审法院在裁定中认定，《关于全面推进村经济合作社股份合作制改革的指导意见》（甬政发（2014）104号）系宁波市人民政府制定的规范性文件，省政府对该规范性文件的审查意见如被认定为可诉行政行为，则将意味着行政规范性文件单独作为行政诉讼的对象进入司法审查范围，此种情形违反《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第十三条、第五十三条第一款所体现的立法本意。上诉人提起本案诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定。一审法院据此驳回上诉人起诉，裁定正确。上诉人关于一审裁定认定事实不清、适用法律错误及程序违法的上诉理由不能成立。综上，答辩人认为，一审法院所作裁定，认定事实清楚、程序合法、结果正确。请求驳回上诉，维持原裁定。
庭审中双方当事人围绕着被上诉人戚和伟的起诉是否符合法定起诉条件的审理重点进行了质证、辩论。
本院认为，上诉人戚和伟因对宁波市人民政府制定的《关于全面推进村经济合作社股份合作制改革的指导意见》（甬政发（2014）104号）有异议，根据《浙江省行政规范性文件管理办法》以及《浙江省行政规范性文件异议审查处理办法》的规定向被上诉人浙江省人民政府提出规范性文件合法性审查建议，被上诉人对前述甬政发（2014）104号文件审查后作出本案被诉的浙府法审函（2015）2号审查意见。该意见系对涉案规范性文件内容是否符合法律规定等问题所作的回应，现上诉人不服此答复提起诉讼，若对被诉审查意见内容是否正确进行司法审查，则必然涉及对甬政发（2014）104号这一规范性文件进行司法判断，而根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条、第五十三条第一款规定，规范性文件尚未单独纳入行政诉讼法的受案范围，故而一审法院据此认为浙府法审函（2015）2号审查意见不应纳入行政诉讼法受案范围，并无不当。上诉人上诉所提“被诉审查意见是被上诉人依法规作出的具体行政行为，应纳入行政诉讼法受案范围，一审认定事实不清，适用法律错误”等理由系其对行政诉讼范围问题的错误理解，缺乏法律依据，本院不予采纳。另外，《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（一）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”一审未开庭审理并不存在程序违法问题，上诉人所提“一审未予开庭，相关审判程序严重违法”等理由亦不能成立。综上，一审裁定认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 马惟菁
代理审判员 陈 玫
代理审判员 万成兆
二〇一五年十一月二十日
书 记 员 韦若莎