杭州市西湖区人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）浙0106行初1号
原告浙江中泰巨星置业有限公司，住所地杭州市江干区杭海路898-5号福源大厦。
法定代表人杨宗鑫，董事长。
委托代理人单金良，该单位工作人员。
被告杭州市规划局（杭州市测绘与地理信息局），住所地杭州市西湖区文三路15号。
法定代表人张勤，局长。
委托代理人张帆，该单位工作人员。
委托代理人蒋朝镖，浙江天册律师事务所律师。
被告杭州市人民政府，住所地杭州市环城北路318号。
法定代表人张鸿铭，市长。
委托代理人金维中、饶馨，该单位工作人员。
原告浙江中泰巨星置业有限公司（以下称中泰公司）不服被告杭州市规划局（杭州市测绘与地理信息局）（以下称市规划局）规划其他行政行为、诉被告杭州市人民政府（以下称市政府）规划行政复议一案，于2015年12月25日向本院起诉。本院于2016年1月4日受理后，于2016年1月5日向被告送达起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2016年2月2日公开开庭进行了审理。原告中泰公司的法定代表人杨宗鑫及其委托代理人单金良、被告市规划局的委托代理人张帆和蒋朝镖、被告市政府的委托代理人金维中和饶馨到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2015年8月21日，被告市规划局根据中泰公司的请示，作出编号为杭规简复（2015）58号公文处理简复单。载明：根据《中华人民共和国城乡规划法》和《浙江省城乡规划条例》的要求，建设工程设计方案需符合控制性详细规划、土地出让合同约定的规划条件以及现行相关法律、法规、技术规范、标准等要求。该地块于2002年出让后，你单位一直未能提交符合以上规划审批要求的设计方案，我局已多次口头和书面告知。为推进项目审批，2014年10月23日，我局组织你单位、设计单位、相关部门进行专题研究，会上再次明确了该项目设计方案规划报审的要求。请你单位根据会议精神，会同设计单位依法依规完成设计方案编制工作，抓紧报审。中泰公司不服，于2015年9月16日向市政府申请行政复议。12月4日，市政府作出杭政复（2015）340号行政复议决定，维持市规划局作出的杭规简复（2015）58号公文处理简复单。
原告中泰公司诉称，2004年11月25日，杭州市国土资源局与浙江中泰房地产开发有限公司（以下称中泰房产）就杭政储出（2002）23号地块签订杭土合字（2004）173号《杭州市国有土地使用权出让合同书》，约定，主要规划设计条件为，“23号地块”若布置多层其建筑密度不大于35%，容积率不大于1.8，绿地率不小于25%；若布置小高层建筑（可结合多层建筑）其建筑密度不大于30%，容积率不大于2.5，绿地率不小于25%，并作日照分析。2005年2月25日，中泰房产向杭州市城乡建设委员会（以下称市建委）提交《关于长生路23号地块项目方案设计会审的申请报告》，该方案主要内容是层高5.1米的LOFT设计，总高为59.8米。3月9日，市建委组织有关部门进行会审。市规划局对方案的层高提出了否定意见。3月11日，中泰房产要求市规划局批准设计方案。但市规划局一直未回复。2008年12月，市规划局在用地条件上增加“建筑限高不超过32米”，并加大建筑控制线与周边建筑物的控制距离，导致该地块无法按出让合同实施。2009年7月，市政府作出府办简复第B20091182号，同意受让单位按出让合同约定的规划指标进行方案设计。2009年8月，原告向市规划局提出《关于要求对长生路23号地块项目设计方案论证的请示》。2011年5月，市规划局作出杭规简复（2011）195号公文处理简复单，称原告报送的设计方案在建筑层高、面积计算、建筑间距等均不符合我市现行设计规范，不具备组织有关部门审查及批复的条件。原告进行了修改，但市规划局仍于2013年9月17日作出杭规简复（2013）180号公文处理简复单，拒绝方案审查。2014年11月12日，市规划局召开协调会，会议纪要称方案的建筑高度、层高、层数、间距退让、日照分析等不符合现行控规和相关技术规定。2015年8月18日，原告再次要求按市政府府办简复第B20091182号简复单审批设计方案。8月21日，市规划局作出杭规简复（2015）58号公文处理简复单，拒绝审批设计方案。原告不服，申请行政复议。市政府作出杭政复（2015）340号行政复议决定予以维持。诉请判令：撤销市规划局作出的杭规简复（2015）58号公文处理简复单；责令市规划局履行法定职责，根据法律法规和市政府简复单对杭政储出（2002）23号地块设计方案进行审批；撤销市政府作出的杭政复（2015）340号行政复议决定。原告一并申请对杭政储出（2002）23号地块所涉控制性详细规划进行审查。
原告中泰公司为支持其主张提供证据如下：
1、杭州市人民政府专题会议纪要（杭府纪要（2004）201号）。证明市政府要求职能部门对省老年大学出让地块项目特事特办。
2、杭土合字（2004）173号《杭州市国有土地使用权出让合同书》。证明国有土地使用权出让合同明确约定了规划条件。
3、市规划局出具的23号地块规划设计条件。证明市规划局出具的规划设计条件与土地出让合同一致。
4、关于长生路23号地块项目方案设计会审的申请报告。证明中泰房产于2005年2月提出方案会审报告。
5、关于要求批准杭政储出（2002）23号地块设计方案的请示（浙江中泰房开（2005）第011号）。证明中泰房产向市规划局提出要求批准23号地块设计方案的请示。
6、浙江省建设厅、浙江省财政厅《关于浙江老年大学（常青园）房屋拆迁补偿问题的处理意见》（（2005）函设字144号）。证明上级部门就23号地块项目规划条件提出明确建议和要求。
7、关于要求批准杭政储出（2002）23号地块设计方案的请示（浙江中泰房开（2005）第017号）。证明中泰房产请求杭州市国土资源局督促相关部门尽快履行审批职责。
8、关于要求尽快落实“杭政储出（2002）23号”地块开发条件的紧急请示（浙中泰房开（2009）第007号，浙中泰巨星置业（2009）第001号）。证明原告向市规划局上级提出督促请求。
9、杭州市人民政府公文处理简复单（府办简复第B20091182号）。证明市政府同意并要求按原土地出让合同约定的规划指标进行方案设计。
10、关于要求对长生路23号地块项目设计方案论证的请示。证明原告向市规划局报送设计方案。
11、杭州市规划局公文处理简复单（杭规简复（2011）195号）。证明市规划局拒绝履行法定职责。
12、关于要求对长生路23号地块项目方案会审的申请报告。证明原告向市建委提出方案会审申请。
13、杭州市规划局公文处理简复单（杭规简复（2013）180号）证明市规划局拒绝履行法定职责。
14、再次要求依法落实“杭政储出（2002）23号”地块开发权的紧急请示。证明原告于2014年10月向市政府提出请示。
15、关于长生路23号地块住宅项目相关座谈会的会议纪要。（杭规发（2014）218号）。证明市规划局拒绝履行职责。
16、关于对“关于长生路23号地块住宅项目座谈会的会议纪要”的不同意见。证明原告对该纪要表示异议。
17、杭州市上城区人民政府关于要求修改杭政储出（2002）23号地块规划控规的请示（上政发（2015）3号）。证明上城区人民政府请求上级政府调整控规。
18、关于要求按照府办第B20091182号简复单审批杭政储出（2002）23号地块设计方案的请示。证明原告再次要求市规划局按土地出让合同约定和市政府简复单精神履行设计方案审批职责。
19、杭州市规划局公文处理简复单（杭规简复（2015）58号）。证明市规划局拒绝履行法定职责。
20、关于对杭规简复（2015）58号的几点不同意见。证明原告对杭规简复（2015）58号提出明确异议。
21、杭土合字（2004）173号《杭州市国有土地使用权出让合同书》补充协议（一）。证明土地出让合同的受让方于2008年变更为原告。
22、杭上国用（2009）第000237号国有土地使用证。证明原告依法取得系争土地开发权。
23、杭政复（2015）340号。证明市政府作出的行政复议决定的内容。
被告市规划局辩称，一、原告受让土地后曾申报设计方案，但建筑高度等主要指标明显不符合要求。根据土地出让合同的约定，拟建建筑为“小高层（部分多层）”，按行业惯例及当时审批出的同类项目，小高层的高度一般在32米左右。市规划局核发的《建设用地规划许可证》等要求，限高为32米。市政府批复的《杭州市湖滨单元（SC01）控制性详细规划》中所涉地块的限高则为24米。上述情况已经告知了原告。但原告却始终未按上述要求作总平方案设计，而是提交了建筑高度达50多米的设计方案。其他如间距退界、层数、日照分析等方面也存在不符合规范要求之处。在原告的多次申请均不符合审查要求的情况下，市规划局多次予以答复并说明了理由。市规划局的处置合法、正当。二、原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据。原告主张按照土地出让合同审批，即认为土地出让合同并未限高32米或24米，所以其可以通过增加每一层的层高来达到总高度突破限高的目的。市规划局认为，该主张不符合土地出让合同约定、法律规定和规划管理要求。案涉地块的建筑高度对西湖景观、相邻住户采光权等均有重大影响，市规划局对此严格控制于法有据，也符合出让合同“并作日照分析”的要求，且不违反市政府的简复单要求。三、原告要求附带审查控制性详细规划的请求缺乏法律依据。要求驳回原告的诉讼请求。
被告市规划局在法定期限内向本院提供了作出被诉行政行为的证据如下：
1-1、杭规简复（2015）58号公文处理简复单。证明争议行为的内容。
1-2、关于要求依法按合同审批“杭政储出（2002）23号地块”设计方案的请示。证明争议行为依申请作出。
2-1、杭规简复（2013）180号公文处理简复单。
2-2、关于要求对“长生园”项目方案审批的请示。
证据2，证明原告之前的申报方案及市规划局的答复。
3-1、杭规简复（2011）195号公文处理简复单。
3-2、情况说明。
证据3，证明原告申报方案不符合要求及市规划局的答复。
4-1、杭规简复（2014）24号公文处理简复单。
4-2、关于杭规简复（2013）180号请示函。
证据4，证明市规划局审查并指出原告所报方案存在的问题。
5、关于长生路23号地块住宅项目相关座谈会的会议纪要。证明原告方案经部门会审后被认为不符合要求。
6-1、杭州市国有土地使用权出让合同。
6-2、规划条件（（2004）年浙规定字01000975号）。
证据6，证明所涉地块的土地出让合同及规划条件的内容。
7、杭州长生园（方案设计）日照报告。证明原告的设计方案日照分析不符合要求。
8、杭州市人民政府关于杭州市湖滨单元（SC01）控制性详细规划的批复及附图。证明地块所涉的控规合法有效，所涉地块的规划指标限高24米。
被告市规划局提供的作出涉案行政行为的法律依据：《中华人民共和国城乡规划法》、《杭州市城乡规划条例》。
被告市政府辩称，原告不服市规划局作出的杭规简复（2015）58号《公文处理简复单》，于2015年9月16日向市政府申请行政复议。市政府依法予以受理。市政府在查明相关事实的情况下，于12月4日作出杭政复（2015）340号《行政复议决定书》，维持了市规划局作出的上述行政行为。该决定书于12月8日邮寄给原告。《城市规划编制办法》（建设部令第146号）第三条、第七条、第四十二条规定，城市控制性详细规划系强制性的公共政策，一经施行就应遵照执行。“杭政储出（2002）23号地块”所涉控制性详细规划，未发现有合法性问题。故市政府根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出维持市规划局作出的上述行政行为的复议决定，事实和法律依据充分，程序合法。要求驳回原告的诉讼请求。
被告市政府在法定期限内向本院提供了作出被诉行政行为的证据如下：
1、杭政复（2015）340号《行政复议决定书》及送达凭证。证明市政府作出复议决定的内容并将决定书送达原告。
2、原告在复议程序中提交的申请书及有关材料。证明原告向市政府提出行政复议申请并提交相关材料。
3、市规划局在复议程序中提交的复议答复书及证据清单等。证明市规划局对原告提出的复议申请进行了答辩，市政府作出的复议决定事实依据充分。
4、行政复议受理、延期文书及相关送达凭证，以及对所涉控规审查材料。证明市政府办理该案的程序及对所涉控规审查情况。
被告市政府提供的作出涉案行政行为的法律依据：《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》。
经审理查明：
2015年8月5日，原告中泰公司向市规划局提出《关于要求依法按合同审批杭政储出（2002）23号地块设计方案的请示》，要求按土地出让合同约定的用地规划条件对杭政储出（2002）23号地块项目设计方案进行审批。21日，市规划局作出杭规简复（2015）58号《公文处理简复单》。原告不服，于2015年9月16日向市政府申请行政复议，并提交相关材料。市政府于9月22日予以受理，于当日要求市规划局答复。10月8日，市规划局进行答复并提交证据。11月13日，市政府决定行政复议决定延期至12月15日前作出。12月4日，市政府作出杭政复（2015）340号行政复议决定，维持市规划局作出的杭规简复（2015）58号《公文处理简复单》。原告仍不服，诉至本院。
另查明，2004年11月25日，杭州市国土资源局（出让人，甲方）与浙江中泰房地产开发有限公司（受让人，乙方）就杭政储出（2002）23号地块签订了杭土合字（2004）173号《杭州市国有土地使用权出让合同》。合同第十一条约定“受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物的应符合下列要求：（1）主体建筑物性质住宅用地（设配套公建）。（2）建筑密度不大于35％，容积率不大于1.8，绿地率不少于25%；地块如布置小高层建筑（可结合多层建筑）有关指标如下：建筑密度不大于30％，容积率不大于2.5，绿地率不少于25%，并做日照分析……”，第十七条约定“政府保留对本合同项下宗地的城市规划调整权，原土地利用规划如有修改，该宗地已有的建筑物不受影响，但在使用期限内该宗地建筑物、附着物改建、翻建、重建或期限届满申请续期时，必须按届时有效的规划执行”。2004年12月21日，市规划局出具（2004）年浙规定字01000975号（后于2008年12月19日进行了修改）。
2008年10月27日，杭州市国土资源局（甲方）、浙江中泰房地产开发有限公司（乙方）、浙江中泰巨星置业有限公司（丙方）三方签订了《杭土合字（2004）173号《国有土地使用权出让合同书》补充协议（一）》，第一条约定“甲方同意将《出让合同》的受让方，由乙方调整为浙江中泰巨星置业有限公司（即丙方）；同时《出让合同》规定的乙方的一切权利和义务一并转移给丙方”。
2009年7月6日，市政府作出府办简复第B20091182号《公文处理简复单》，内容为“鉴于老年大学‘常青园’地块出让后因省建设厅交地、规划设计调整等因素，已经省、市各级部门多次协调，历时近8年未能动工开发。为推进项目建设，同意由受让单位按照原出让合同约定的规划指标进行方案设计，若按规定经公示无异议的，由市规划局论证后，报市政府批准确定”。12月15日，原告取得了案涉地块的《国有土地使用证》。
2011年1月28日，原告以根据土地出让合同的用地条件和市政府府办简复第B20091182号《公文处理简复单》再一次进行了方案设计，请市规划局进行审核批准。5月26日，市规划局作出杭规简复（2011）195号《公文处理简复单》，内容为：“关于原老年大学‘常青园’地块项目，你单位曾在2005年2月、2009年9月、2011年2月三次分别向市建委和我局申报方案设计批复。在上述三次申报过程中，你单位报送的设计方案在建筑层高、面积计算、建筑间距等方面均不符合我市现行相关设计规范，不具备组织相关部门审查及批复的条件。根据土地出让合同，该地块容积率不大于1.8，如布置小高层建筑容积率不大于2.5。2009年7月，市政府简复（府办简复第B20091182号）同意按原出让合同约定的规划指标进行方案设计，但未明确可不执行现行相关规范。我局认为，项目建设达到合同约定的容积率应以满足现行相关规范为前提，且现方案设计标准层高5.5米，建议进行调整，可在规范允许的范围内考虑住宅内部通高。另外，该项目东侧及北侧均为现状多层住宅，你单位应高度重视，尽可能避免引发信访矛盾，以免影响项目实施进度。关于该项目设计方案，请你单位会同设计单位按现行相关规范将方案调整完毕后再按程序报审”。
2013年8月8日，原告以经过方案调整和项目的日照分析，再次向市规划局申请对该项目方案进行会审批复。9月17日，市规划局作出杭规简复（2013）180号《公文处理简复单》，认为其报送的设计方案与原方案无较大变化，存在“现方案建筑层高5.2米，总高度接近60米，已不是通常意义上的小高层”、“提交的日照分析报告未出具明确结论，且不应将已拆除建筑作为现状建筑来进行分析比较”等10个方面问题，并认为其此次报送的方案不具备组织部门审查及批复的条件，要求其会同设计单位将方案按规范调整并经公示无异议后再报审。
原告于2014年2月7日再向市规划局报送《关于杭规简复（2013）180号请示函》，并附设计方案，内容为“该设计方案中因容积率问题方案的层数共设17层，但另有北侧居民楼二层东首三户满足不了现行日照分析要求。请贵局给予协助解决”。2月19日，市规划局作出杭规简复（2014）24号《公文处理简复单》，内容为“根据《杭州市城乡规划条例》有关规定，拟建建筑周边住宅日照应满足规范要求。同时，满足日照要求也是设计方案的基本要求。之前我局已多次与你单位沟通并应你单位要求2次书面回复相关意见，请你单位会同设计单位按相关规范以及我局回复意见认真落实调整方案，并注意消防登高场地设置不应超出用地范围”。
2014年10月23日，市规划局就长生路23号地块住宅项目方案设计事项召集原告、设计单位及市直相关单位举行沟通座谈会。11月7日形成的杭规发（2014）218号《关于长生路23号地块住宅项目相关座谈会的会议纪要》载明：建设单位提交了最新的设计方案，并进行了说明，该方案建筑层次设计最高为17层，高度为49.3米，高层部分与北侧住宅之间的最小间距为22.8米。建设单位认为该设计方案符合当时土地出让合同的约定，不认可市规划局按现行控规、规划条件及相关技术规定进行依法审批的合理要求。会议意见：因目前方案的建筑高度、层高、层数、间距退界、日照分析等均不符合我市现行控规及相关技术规定的要求，建议建设单位会同设计单位尽快依法依规对方案予以调整后再报审查。原告对此提出异议。
另查明，2007年12月25日的杭政函（2007）244号《杭州市人民政府关于杭州市湖滨单元（SC01）控制性详细规划的批复》及附图显示：案涉地块的主要控制指标为容积率为2.5，建筑密度不大于35%，绿地率不小于25%，建筑限高为24米。
本院认为，《杭州市城乡规划条例》第三十条第二款规定，申请核发建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件和建设工程设计方案等材料，需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。建设工程设计方案由市、县（市）人民政府城乡规划主管部门进行审核，符合控制性详细规划和规划条件的，核发建设工程规划许可证。故核发建设工程规划许可证的条件是“符合控制性详细规划和规划条件”。而建设项目是否符合控制性详细规划和规划条件就体现在建设工程设计方案上。本案中，中泰房产于2004年11月25日与市国土局签订国有土地使用权出让合同后，数年中中泰房产及本案原告数次向市规划局提出要求审批杭政储出（2002）23号地块的建设工程设计方案，市规划局亦多次予以回复，明确告知建设工程设计方案需符合控制性详细规划、土地出让合同约定的规划条件及现行法律法规、技术规范、标准等要求。特别是2014年11月7日《关于长生路23号地块住宅项目相关座谈会的会议纪要》明确原告设计方案的建筑高度、层高、间距退界、日照分析等均不符合我市现行控规及相关技术规定的要求，建议建设单位会同设计单位尽快依法依规对方案予以调整后再报审查。但是原告并未根据要求调整涉案项目的建设工程设计方案，而是再次向市规划局提出要求对杭政储出（2002）23号地块项目建设工程设计方案进行审批。2015年8月21日市规划局作出了杭规简复（2015）58号《公文处理简复单》，该答复只是重申了此前的意见，并没有对原告的权利义务产生新的影响，因而是不可诉的行政行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，提起诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（一）项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回浙江中泰巨星置业有限公司的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。
审 判 长 王呈虹
人民陪审员 张云洲
人民陪审员 狄建华
二〇一六年三月七日
书 记 员 章 玲