江西省全南县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）全行初字第12号
原告林良华，男，1964年9月3日生，住全南县。
委托代理人廖彩东，江西理公律师事务所律师。
被告全南县城乡规划建设局。
法定代表人黄慧明，该局局长。
委托代理人谌福长，该局工作人员。
委托代理人钟富明，该局法律顾问。
第三人曾时华，又名“曾仕华”，男，1963年3月2日出生，住全南县。
委托代理人陈建齐，男，1953年10月12日出生。
原告林良华诉被告全南县城乡规划建设局及第三人曾时华城市规划管理行政许可纠纷一案，于2014年10月13日向本院提起行政诉讼。本院于2014年10月13日受理后，于2014年10月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，于2014年12月11日作出驳回原告林良华的起诉的行政裁定。原告林良华不服该行政裁定，提出上诉，赣州市中级人民法院于2015年2月6日作出撤销全南县人民法院于2014年12月11日作出的（2014）全行初字第12号行政裁定；指令全南县人民法院继续审理的行政裁定［（2015）赣中行终字第22号］。本院于2015年3月10日收到该继续审理裁定，于2015年4月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年5月28日公开开庭审理了本案。原告林良华及其委托代理人廖彩东，被告委托代理人谌福长、钟富明，第三人曾时华及其委托代理人陈建齐到庭参加诉讼。2015年5月4日，因案情复杂，本院向江西省高级人民法院申请延长审限三个月，次日，江西省高级人民法院批准延长本案审理期限。2015年7月22日，原告因其对全南县政府颁发给第三人的全国用（2012）第734号《国有土地使用证》不服，正在处理中而申请对本案中止诉讼，同日，本院裁定本案中止诉讼。2016年9月12日，江西省高级人民法院对原告与全南县人民政府土地行政登记一案作出终审判决，本案中止事由消除，本院通知各方当事人本案恢复诉讼。本案现已审理终结。
被告分别于2012年11月19日、2013年1月28日向第三人颁发地字第违补201211-023号《建设用地规划许可证》和建字第360729201301009补办号《建设工程规划许可证》。原告要求撤销，诉至本院。
原告诉称，一、被告具体行政行为主要证据不足。第三人建房占用的土地实为原告承包全南县金龙镇东风村委会坐落于小地名“沙下”的集体耕地。该集体土地未经农用地转用审批，未经征用划拨，依法不得作为建设用地。第三人编造事实，谎称土地性质国有，土地权属来源为划拨，第三人提供虚假情况，全南县金龙镇东风村委会为第三人提供虚假证明。被告明知第三人建房的土地权属来源不合法，用地项目不符合城乡规划要求，属非法用地项目，建设工程属未批抢建的非法建筑，属清理拆除之列，仍为其办证，主要证据不足，违反了法律规定。二、被告具体行政行为适用法律法规错误，程序违法，超越职权，滥用职权。土地没有办理农用地转用审批手续，没有经征用划拨，第三人将集体农用地用于建房，建房未批抢建，本应清理拆除，被告却给予办证，被告程序违法，适用法律法规错误，超越职权，滥用职权。三、被告和第三人的行为剥夺了原告赖以生存的土地，损害了原告的合法权益。综上所述，根据我国《行政诉讼法》的有关规定，特诉至法院，请求撤销被告颁发给第三人的地字第违补201211-023号《建设用地规划许可证》和建字第360729201301009补办号《建设工程规划许可证》。案件受理费由被告和第三人承担。
原告向本院提供了以下证据：
1、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》，欲证明被告损害原告权益的具体行政行为；
2、《土地承包经营权证》及东风村委会出具的证明，欲证明第三人建房的土地和被告办两证的土地是原告承包的集体土地。政府未征收原告承包的土地，无权出让和收取第三人的土地出让金；
3、2014年8月30日东风村委会出具的证明，欲证明第三人向东风村委会、国土局和被告出具假证明，把土地来源假称为划拨，把集体土地假称为国有；
4、《国有建设用地使用权出让合同》，欲证明被告未收集这份合同就作出具体行政行为，这份出让合同与被告主张土地是划拨相互矛盾。依据规划法第38条、第39条规定，规划条件应明确写在这份合同的附件三上面，若没有写，出让合同是无效的；
5、《赣州市人民政府行政复议告知函》，欲证明原告对县政府向第三人颁发的《国有土地使用证》已经进入行政复议复核的程序；
6、庭后补充提交合同书和土地转让合同复印件各一份，欲证明涉案土地四至界址。
被告辩称，一、答辩人为第三人办理《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》的具体行政行为合法。1、第三人与原告通过合同约定进行合作建房，因所建房屋未履行审批手续属违章建筑。该违章建筑经县国土资源局、城建局处罚后，第三人按照合同约定以其名义申请补办《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》并无不妥之处。2、全办字（2011）149号文件即《全南县违法违规建筑清理整治工作实施方案》明确规定对自建自住类违章建筑经处罚后可以补办手续。该文件作为一种规范性文件具有一定的法律效力，可以作为处理违章建筑的依据。答辩人根据该文件为第三人补办《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》是合法的。3、第三人在涉案地块所建房屋虽属违章建筑，但其在规划区内，符合《全南县县城控制性详细规划》，答辩人为其补办相关手续，并不影响全南县城的整体规划。4、答辩人被诉的具体行政行为是一种授益性的行政行为。原告已取得涉案地块上所建房屋的第二层楼房，答辩人补办该房屋的相关手续，原告也是受益者之一。二、原告与答辩人的具体行政行为不具有法律上的利害关系，无权提起行政诉讼。1、答辩人为第三人补办《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》时，没有任何证据证明涉案地块属于原告的承包土地。相反，东风村委会出具的《关于土地权属来源及权属演变的情况说明》可以证明涉案地块属于国有土地。2、在2006年换发《土地承包经营权证》时，原告与东风村委员会签订的土地承包合同及换发的《土地承包经营权证》，并不包括涉案地块。由此可见，原告与答辩人颁发《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》的具体行政行为不具有法律上的利害关系。因此，原告无权对该行政行为提起行政诉讼。三、原告对答辩人的具体行政行为提起行政诉讼违反了“先行后民”的诉讼原则。原告与第三人等人的合作建房纠纷已经全南法院判决，全南法院（2013）全民一初字第166号民事判决认为诉争的房屋经处罚后，补办好相关手续时已成为合法建筑。如原告在民事诉讼之后提起所谓的行政诉讼，可能导致同一法院对答辩人同一个具体行政行为作出相互矛盾认定。四、原告对答辩人的具体行政行为提起行政诉讼，已超过诉讼时效。答辩人补办《建设用地规划许可证》的时间为2012年11月19日，补办《建设工程规划许可证》时间为2013年1月28日。原告对上述具体行政许可行为提起行政诉讼的时间是2014年10月13日，原告林良华因与第三人合作建房纠纷，引发本案。合作建房纠纷已经全南法院审理并作出（2013）全民一初字第166号民事判决书，该判决书、庭审材料及原告的答辩状等材料，均可以证明原告在发生合作建房纠纷时已知晓答辩人作出的上述行政许可行为。根据《行政诉讼法》规定，行政诉讼的时效为3个月，原告对答辩人的具体行政行为提起行政诉讼明显已超过诉讼时效。五、原告未提交合法、有效的证据证明涉案地块属于农用地。1、在2006年农村土地第二轮承包时，原告没有取得涉案土地的承包经营权，金龙镇农村经营管理站出具的证明可以充分说明，原告并非涉案地块的承包经营权人。2、根据国土部门提供的文件，可以充分说明涉案地块属于建设用地，并非农用地。六、原告林良华不属于答辩人作出行政许可的相对人，无需对其告知诉权。答辩人作出的是准予行政许可的行政行为。根据《行政许可法》第38条的规定无需告知行政相对人诉权，只有作不予行政许可的决定时，才应当告知行政相对人诉权或者申请行政复议的权利。本案原告林良华既不是答辩人作出行政许可行政行为的相对人，也不是法律关系上的利害关系人，答辩人无需告知诉权。综上所述，答辩人的具体行政行为合法，请法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告于2014年10月23日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：
1、全南法院（2013）全民一初字第166号民事判决书，欲证明原告知晓被告补办《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》的具体行政行为，原告提起行政诉讼已超过诉讼时效，也是对民事判决不服后的无奈之举。涉案地块虽系违章建筑，但经相关部门处罚，补办手续后已成为合法建筑；
2、东风村委会、金龙镇农村经营管理站出具的证明，欲证明原告在第二轮农村土地承包中并没有涉案地块，原告无权对被告的具体行政行为提起行政诉讼；
3、全南县县城控制性详细规划，欲证明第三人涉案建筑在规划区内，符合县城规划，符合办理上述两证的条件；
4、《全南县违法违规建筑清理整治工作实施方案》，欲证明被告为第三人补办手续，符合政策法规；
5、《中华人民共和国城乡规划法》第37条及《江西省城乡规划条例》等法律法规，欲证明被告的具体行政行为有法律依据；
6、违章建筑性质认定及处理告知书，欲证明第三人的建筑系违章建筑；
7、东风村委会出具的《关于土地权属来源及权属演变的情况说明》，欲证明第三人的土地性质及来源；
8、法律责任具结保证书，欲证明第三人的土地性质及来源，无权属纠纷；
9、违法建筑补办手续审批表，欲证明第三人要求补办《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》，并提交了相关申报材料，被告补办两证履行了合法审批手续，县政府、县国土局、县整治领导小组均在审批表签章同意补办；
10、交纳土地出让金罚款、规费票据，欲证明第三人违章建筑已经相关部门处罚；
另，2015年5月28日庭审时，被告向本院提供了全南县国土资源局于2015年5月25日作出的关于对林良华、曾时华宗地土地用途的复函（全国土资函（2015）12号）和金龙镇东风村委员会出具的证明（全南县金龙镇农村经营管理站于2015年5月28日确认情况属实并盖章），欲证明涉案土地为建设用地。
第三人述称，一、2009年初，经林方全介绍原告同意我方在其土地上建房，土地面积154㎡，原告收取我方土地款7.5万元，并写了一张收据。在原告同意的情况下，我方才开始建房。建好基础后，原告三番五次反悔，经过金龙镇司法所四次调解不成。一楼建成后原告又要求我方支付3万元定金，建好二楼154㎡交房后退还定金，后说话又不算数。二、2012年下半年县政府成立了拆迁办，对违建房进行一次性清理，对我方下达了补办手续和处罚的通知。县城建局是按照县政府的规定进行办理的。我方按规定交纳了各项费用16万多元，补办了建房的相关手续，即《国有土地使用证》和《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》。三、东风村委会开具证明是因补办手续所需。黄春生出具的证明不是虚假的，更不存在隐瞒实情和欺骗之理。黄春生为原告出具第二张证明是不合法的。四、所有的错都是原告的错，是原告叫我方到他家土地上建房，收取我方土地款7.5万元，完全同意我方在他家土地上建房。现在原告又违背事实把我方告到法院，要撤销我方的《国有土地使用证》和《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》，这是要吃掉我方房屋财产。五、原告提起行政诉讼不属于法院行政诉讼受案范围。2009年2月16日，原告作为甲方与第三人曾时华、曾银妹、李伟华作为乙方签订了《土地转让合同》，合同约定：甲方有块旱地转让给乙方建房使用和房屋建成后分配等事项。原告是自愿将土地转让给第三人曾时华等人合作建房的，第三人曾时华并未侵犯原告的合法权益。之后，第三人等人由于赶工期建房，未及时向规划、国土等部门办理《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》、《国有土地使用证》，在被告的催促下，第三人根据《城乡规划法》第六十四条和《全南县违法违规建筑清理整治工作实施方案》之规定缴纳处罚款之后分别于2012年11月和2013年1月补办了上述三证。且被告是根据国土部门颁发的《国有土地使用证》经实地勘察，补充规划之后作出的补办《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条“农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”，从原告与第三人的土地转让民事行为和被告依据《国有土地使用证》作出的补充规划都没有侵犯原告的合法权益。为此，原告提起行政诉讼不属于人民法院的受案范围，属于原告与第三人等人之间的民事纠纷，请求法院驳回原告的行政诉讼。六、原告提起的行政诉讼主体资格错误。被告是根据国土部门颁发的《国有土地使用证》经实地勘察，补充规划之后作出的补办《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》，被告补充规划的前提是国土部门颁发的《国有土地使用证》，其实质是原告的集体土地变成了国有土地，其使用权由原告本人所在集体变成了国家，被告作为县政府唯一的规划部门有权在任何一宗国有土地上规划建房或补充规划建房。为此，被告根据第三人办理的《国有土地使用证》作出补充规划后补办《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》具体行政行为符合《城乡规划法》之规定。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第五条规定：“土地权利人认为土地储备机构作出的行为侵犯其依法享有的农村集体土地所有权或使用权的，向人民法院提起诉讼的，应当以土地储备机构所隶属的土地管理部门为被告”，若原告认为土地储备机构作出的行为侵犯其权益却以规划部门作为被告，其主体资格错误，请人民法院驳回其诉讼请求。七、原告没有提起行政诉讼的必要。民事争议通过民事诉讼解决，处理本案争议还在于当事人基础民事行为，即原告与第三人的土地转让合同是否有效。目前诉争的民事部分已经全南县人民法院作出（2013）全民一初字第166号民事判决，认定原告与第三人土地转让合同有效，虽原告不服该判决，上诉至赣州中院，但目前赣州中院并未作出判决，故原告在基础民事行为未作出判决前向人民法院提起行政诉讼，人民法院不应受理。为此，原告必须待基础民事行为作出判决后，可以通过申请登记机构更正加以救济，没有必要提起行政诉讼。综上所述，原告的起诉不符合法律规定的受案范围，且原告没有必要提起行政诉讼，请法院驳回原告的诉请。
第三人曾时华为证明其主张，向法院提交了如下证据：
1、土地证［全国用（2012）第734号］，欲证明涉案土地已办理了土地证。
2、江西省高级人民法院行政判决书［案号：（2016）赣行终165号］，欲证明土地证有效的及相关事实。
经审理查明：第三人曾时华持有的全国用（2012）第734号国有土地使用证所涉宗地原为全南县金龙镇东风村红卫村小组耕地，是原告林良华位于“沙下”的承包经营地。2003年全南县政府将该地块列入全南县2003年第一批建设用地报批范围，2003年10月24日经第11次省政府常务会讨论，同意批准全南县2003年第一批次建设用地的农用地转用和土地征用手续。2009年2月16日，原告林良华与第三人曾时华及案外人曾银妹、李伟华签订《土地转让合同》一份，合同约定原告将其家庭承包的全南县金龙镇东风村老祖坑组“沙下”部分土地转让给第三人曾时华及案外人曾银妹、李伟华合作建房。合作建造的该栋房屋时所占用土地因未履行规划、用地审批手续，被认定为违章建筑。2012年被告全南县城乡规划建设局根据全南县委、县政府2011年9月印发的《全南县违法违规建筑清理整治工作实施方案》（以下简称《方案》），对该违章建筑进行了查处，应第三人曾时华的申请，全南县人民政府依据《方案》和土地法律法规的规定，以协议出让方式为第三人曾时华补办了用地手续，第三人曾时华按规定缴清了土地出让金及相关税费，并签订了《国有建设用地使用权出让合同》，2012年12月20日，在第三人曾时华取得上述手续后，全南县人民政府给第三人曾时华办理了《国有土地使用证》。被告全南县城乡规划建设局应第三人曾时华的申请，分别于2012年11月19日、2013年1月28日向第三人曾时华颁发了地字第违补201211-023号《建设用地规划许可证》和建字第360729201301009补办号《建设工程规划许可证》。
另查明，原告林良华诉全南县人民政府土地行政登记一案，赣州市中级人民法院于2016年1月29日作出（2015）赣中行初字第59号行政判决，赣州市中级人民法院认为全南县人民政府颁发给第三人曾时华全国用（2012）第734号《国有土地使用证》符合法律规定，原告林良华的诉请缺乏事实和法律依据，判决：驳回原告林良华的诉讼请求。原告林良华对此不服，向江西省高级人民法院提出上诉，江西省高级人法院于2016年8月18日作出（2016）赣行终165号行政判决，江西省高级人民法院认为原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决：驳回上诉，维持原判。该判决书现已生效。
以上事实，有当事人陈述，询问笔录，询问、质证笔录和原告方提供的土地承包经营权证、国有建设用地使用权出让合同、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和被告提供的全南县城控制性详细规划、全南县违法违规建筑清理整治工作实施方案、土地权属来源及权属演变的情况说明、法律责任具结保证书、违章建筑性质认定及处理告知书、违法建筑补办手续审批、交纳土地出让金罚款、规费票据和第三人提交的国有土地使用证、江西省高级人民法院行政判决书等证据证明。
本院认为：我国《行政诉讼法》第六十七条第一款规定“……，被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出具体行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提交答辩状。……”。本案中，被告于2015年4月27日收到起诉状副本，本应在2015年5月11日前向本院提交答辩状并提供作出具体行政行为的证据、依据，被告于2015年5月28日补充提交的全南县国土资源局于2015年5月25日作出的关于对林良华、曾时华宗地土地用途的复函（全国土资函（2015）12号）和金龙镇东风村委员会出具的证明（全南县金龙镇农村经营管理站于2015年5月28日确认情况属实并盖章），超过了期限，故对该二份证据本院不予采纳。
关于原告是否超过起诉期的问题。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，行政机关作出行政行为，未告知当事人诉权或起诉期限的，起诉期限从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，被告分别于2012年11月19日、2013年1月28日向第三人颁发了地字第违补201211-023号《建设用地规划许可证》和建字第360729201301009补办号《建设工程规划许可证》，原告知晓该行政行为内容是（2013）全民一初字第166号民事判决，2013年8月22日，在该民事案件开庭审理过程中原告知道了被告颁发了《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》给第三人，其于2014年10月13日向本院提起行政诉讼，未超过上述有关起诉期限的规定。故对于被告提出原告提起行政诉讼已超过起诉期限的意见，本院不予支持。
关于被告颁发给第三人《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》是否合法的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第二款规定：“以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证”，该法第四十条第一款、第二款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证”。本案中，被告全南县城乡规划建设局具有合法身份，在第三人曾时华补办好相关手续，缴纳了土地出让金及相关税费，并持有国有建设用地使用权出让合同、国有土地使用证等证明文件后，依照法定程序进行审核后，认为该涉案土地建筑在规划区内，符合县城规划，颁发《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》给第三人曾时华的行政行为符合法律规定。原告林良华诉称涉案土地系其承包的集体耕地，未经农用地转用审批和征用划拨，依法不得作为建设用地，但第三人曾时华提交的江西省高级人法院于2016年8月18日作出（2016）赣行终165号行政判决查明：涉案地块列入了全南县2003年第一批次建设用地报批范围，2003年10月24日经第11次省政府常务会讨论，同意批准全南县2003年第一批次建设用地的农用地转用和土地征用手续。故本院认为，原告林良华认为该土地为集体耕地的意见是对土地征收有异议，不属于本案审查范围。综上，原告林良华的诉讼请求理由不成立，故对于原告林良华要求撤销被告全南县城乡规划建设局颁发给第三人曾时华的地字第违补201211-023号《建设用地规划许可证》和建字第360729201301009补办号《建设工程规划许可证》的诉求，本院不予支持。
为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告林良华的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告林良华承担。
如不服本判决，可在接到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省赣州市中级人民法院。
审 判 长 龚丽丽
人民陪审员 肖 敏
人民陪审员 刘芳求
二〇一六年十月十二日
书 记 员 高国华
书 记 员 温博文