甘肃省武威市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）甘06行初143号
原告王秀琴，女，1954年5月6日出生，住甘肃省兰州市。
原告王琳瑶，女，1981年1月28日出生，住址同上，系王秀琴之女。
委托代理人孟文静，北京来硕律师事务所律师。
被告兰州市西固区人民政府，住所地甘肃省兰州市西固区公园路3号。
法定代表人马力仁，该区政府区长。
委托代理人王文江，该区政府法制办公室主任。
委托代理人杨建平，甘肃正天合律师事务所律师。
被告兰州市西固区城市管理行政执法局，住所地甘肃省兰州市西固区公园路129号长业大厦21楼。
法定代表人吴文彬，该执法局局长。
委托代理人陈碌邦，该执法局副局长。
委托代理人唐建红，甘肃雷诺律师事务所律师。
被告兰州市西固区四季青街道办事处，住所地甘肃省兰州市西固区西固巷***号。
法定代表人达宇博，该街道办事处主任。
委托代理人孙伟，该街道办事处副主任。
委托代理人袁卫东，西固区四季青街道法律服务所法律服务工作者。
原告王秀琴、王琳瑶诉被告兰州市西固区人民政府（以下简称”西固区政府”)、兰州市西固区城市管理行政执法局（以下简称”西固区执法局”）、兰州市西固区四季青街道办事处（以下简称”四季青街道办”)请求确认拆除房屋违法一案，本院于2017年5月18日受理后，依法组成合议庭，于2017年11月17日公开开庭进行了审理。原告王秀琴及其委托代理人孟文静，被告西固区政府委托代理人王文江、杨建平，被告西固区执法局委托代理人陈碌邦、唐建红，被告四季青街道办委托代理人孙伟、袁卫东均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告王秀琴、王琳瑶诉称，2015年9月29日，被告西固区政府作出《兰州市西固区人民政府关于省级森林公园石头坪景区项目集体土地搬迁公告》。原告王秀琴、王琳瑶在该搬迁范围内拥有合法的房屋及土地用于筹办颐寿苑老年公寓，因被告西固区政府补偿不合理，双方没有签订拆迁补偿协议。2017年3月28日，三被告在没有出示任何合法许可强拆文件的情况下，将二原告的房屋强制拆除，现请求依法确认三被告拆除二原告房屋的行政行为违法。
原告为证明自己的主张向法庭出示了以下证据：
第一组证据：1、身份证复印件，2、户口本复印件，3、《土地有偿使用协议书》，4、《房屋及土地转让合同》，5、收条复印件两份，6、西民发[2008]4号《西固区民政局关于同意筹办西固区颐寿苑老年公寓的通知》，证明两原告是母女关系，为涉案房屋的合法权利人，涉案地上房屋用来筹办颐寿苑老年公寓。
第二组证据：7、《兰州市西固区人民政府关于南山省级森林公园石头坪景区项目集体土地上搬迁公告》，8、房屋强拆前后照片，9、强拆视频、录音光盘，证明被告西固区政府是原告房屋的拆迁主体，三被告强拆了原告的房屋。
被告西固区政府辩称，因省级森林公园石头坪景区项目建设需要，西固区政府依法作出《兰州市西固区人民政府关于南山省级森林公园石头坪景区项目集体土地搬迁公告》，公告程序符合法律规定。西固区政府委托四季青街道办负责搬迁范围内的具体补偿措施，其没有组织拆除过原告的房屋，不是适格的诉讼主体。
被告西固区政府在法定举证期限内向本院提供并在庭审出示了以下证据：
1、2013年8月9日《甘肃省林业厅关于同意设立西固南山省级森林公园的批复》（甘林场函[2013]430号），2、2015年12月21日《甘肃省林业厅关于西固南山省级森林公园总体规划的批复》（甘林场函[2105]759号），3、2015年5月25日西固区发展和改革局《关于西固南山省级森林公园石头坪景区（金城公园二期）提升改造工程项目可行性研究报告的立项批复》（西发改发[2015]140号），4、2015年8月24日兰州市城乡规划局《关于西固南山省级森林公园石头坪景区（金城公园二期）项目的规划意见函》（兰规[2015]299号函），5、2015年9月10日兰州市西固区发展和改革局《关于西固南山省级森林公园石头坪景区（金城公园二期）配套设施、民俗商业院落及文化教育展示区项目的批复》（西发改发[2015]319号），6、2015年9月29日《兰州市西固区人民政府关于南山省级森林公园石头坪景区项目集体土地上搬迁公告》，7、2015年10月26日《南山省级森林公园石头坪景区项目集体土地上搬迁补偿委托协议》，以上证据证明西固区政府作出涉案房屋搬迁公告符合法律规定，涉案房屋土地搬迁工作委托四季青街道办实施。
被告西固区执法局辩称，西固区执法局与原告的房屋拆迁不存在法律关系。2015年12月23日答辩人接到四季青街道办《关于协调调查南山省级森林公园石头坪景区项目部分拆迁户违法建设情况的函》后，于2016年5月12日向原告送达了《行政处罚决定书》，由于原告拒签，故采取留置送达的方式。后经核实，原告所属的土地性质为林地，林地不属于答辩人的管辖职责，后向原告送达了《撤销行政处罚决定书》。
被告西固区执法局在法定举证期限内，向法庭提供了以下证据：
第一组证据：1、《关于协调调查南山省级森林公园石头坪景区项目部分拆迁户违法建设情况的函》（西四函发[2015]16号），2、立案审批表，3、案件处理审批表，4、现场检查（勘察）笔录及现场照片，5、询问调查通知书，6、询问调查笔录，7、责令改正通知书及送达照片，8、行政处罚决定书及送达照片，9、送达回证，10、更正通知书及送达照片，证明被告西固区执法局接到××区办的文件后经过调查作出了《行政处罚决定书》并留置送达。
第二组证据：11、西林证字（2010）第03号林权证，12、《撤销处罚决定书》，13、《关于对违法建设案件移送的函》，14、关于《关于对违法建设案件移送的函》的复函，15、执法人员执法证，证明原告用地属于林地，被告没有管辖权，据此被告作出撤销行政处罚决定。
被告四季青街道办辩称，拆除原告房屋属实。2008年根据西固区民政局招商引资项目需求，引进王秀琴进行公益项目建设投资，筹备老年公寓，但在近十年的时间原告一直没有办理好老年公寓的相关手续。2015年9月29日，西固区政府作出《兰州市西固区人民政府关于南山省级森林公园石头坪景区项目集体土地上搬迁公告》并委托我街道办实施搬迁安置补偿事宜。我街道办及委托的评估公司在整个拆迁过程中均严格按照法律规定进行工作，对原告房屋的评估公正公平，符合法律规定，但原告一直认为补偿不合理，后原告以身体不适为由拒绝协商拆迁，造成双方没有签订补偿协议。
被告四季青街道办没有向本院提交证据和依据。
经庭审质证，被告西固区政府对原告提交的证据1、2、3、4、6、7真实性无异议，但对证明目的不认可；对证据5真实性、关联性有异议；对证据8真实性、合法性有异议；对证据9认为与被告没有关联性。
被告西固区执法局对原告提供的证据9真实性、关联性有异议，对其他证据的质证意见同被告西固区政府。
被告四季青街道办对原告提供的证据1、2、3、4、7真实性无异议，但不认可原告证明目的；对证据5真实性、关联性有异议，对证据6真实性无异议，但该证据证明截止拆迁之前，老年公寓的手续都没有办好，该证据只是一个筹备文件，老年公寓没有任何合法手续；对证据8认为照片上的房屋是涉案原告的房屋；对证据9没有异议。
原告王秀琴、王琳瑶对被告西固区政府提供的证据1、2、3、4、5关联性和证明目的不认可，认为石头坪景区包含征地，但被告没有提供省级以上人民政府将原告土地征收为国有土地的相关批文；对证据6真实性无异议，对合法性不予认可；对证据7关联性和证明目的不认可，国土资源局西固分局不是此次土地征收的主体，该协议中写明搬迁补偿由西固区政府安排部署。
被告西固区执法局、四季青街道办对被告西固区政府提供的证据无异议。
原告对被告西固区执法局证据11的真实性不能确认；对证据12真实性无异议；对证据13真实性、合法性、证明目的不予认可；对证据14真实性无异议，但原告利用土地是否属于林业局管辖范围在该复函中没有明确，原告房屋不存在不合法的情形；证据15与本案没有关联性。
被告西固区政府、四季青街道办对被告西固区执法局提供的证据没有提出异议。
本院对上述证据认证如下：
原告提供的证据1、2、3、4、5、7、8来源合法，与在案证据相互印证，可以证明原告身份及涉案房屋的土地来源情况；证据6证明原告筹办颐寿苑养老院的批复筹备情况；证据9证明拆除现场状况。
被告西固区政府提供的证据1、2、3、4、5、6、7来源合法、与本案有关联性，对证据证明的案件事实予以认定，但对被告证明目的不能认定。
被告西固区执法局提交的证据1-15系其对原告进行行政处罚和撤销行政处罚的证据，与本案没有关联性，对其证明效力不予认定。
经审理查明，2006年9月14日，原告王琳瑶与孙先忠签订《房屋及土地转让合同》，约定将西固区悦兴度假村所涉房屋及集体土地（西4号）2.3亩转让给王琳瑶。之后，原告王秀琴根据兰州市西固区民政局作出的西民发[2008]4号《西固区民政局关于同意筹办颐寿苑老年公寓的通知》，作为老年公寓筹备处负责人，开始在上述地块进行老年公寓的筹备工作。2015年9月29日，被告西固区政府作出《兰州市西固区人民政府关于南山省级森林公园石头坪景区项目集体土地上搬迁公告》，并委托被告四季青街道办具体实施搬迁范围内房屋和土地的安置补偿工作。原告王秀琴、王琳瑶上述房屋在公告搬迁范围之内。被告四季青街道办与原告就涉案房屋补偿问题多次协商，没有达成拆迁补偿协议。2017年3月28日，三被告将原告涉案房屋拆除。原告诉至本院，请求确认三被告拆除行为违法。
本院认为，强制拆除决定应有事实和法律依据。《行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。行政机关实施行政强制执行，应以”与强制执行有关的行政决定已经作出”为程序前提。本案中，被告对原告王秀琴、王琳瑶房屋未给予法律规定的补偿，尚未作出行政决定，在此情况下即实施拆除行为，属程序违法。
行政诉讼法第三十二条规定：”被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”行政法律关系的产生是基于行政机关的单方面行为。行政机关作出某种具体行政行为，一要有事实根据，二要有法律、法规等规范性文件为依据。同时，强制拆除程序应通知被执行人到场，应当对财物予以依法登记，并制作物品清单。本案中，对于拆除原告王秀琴、王琳瑶房屋的行政行为，被告西固区政府、西固区执法局、四季青街道办在法定期限内未向法院提供拆除原告房屋合法的证据，亦未提供有效证据证明其依法履行了相应程序，因涉案房屋已被拆除，依法应确认被诉行政行为违法。被告西固区政府作为搬迁公告的发布者和补偿安置的委托方，西固区执法局作为拆迁房屋的直接参与者，依法应承担法律责任。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，判决如下：
确认被告兰州市西固区人民政府、兰州市西固区城市管理行政执法局、兰州市西固区四季青街道办事处强制拆除原告王秀琴、王琳瑶房屋的行为违法。
案件受理费50元由三被告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。
审 判 长 刘清云
审 判 员 张瑗中
代理审判员 王天雄
二〇一七年十一月二十六日
书 记 员 鲁素芸