山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁行终926号
上诉人（原审被告）菏泽市牡丹区牡丹街道办事处，住所地菏泽市牡丹区牡丹北路****号。
法定代表人邢士国，主任。
委托代理人石玉明，菏泽市牡丹区牡丹街道办事处工作人员。
委托代理人巩海岩，山东诚维律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）丁玉山，男，1970年1月17日出生，汉族，住菏泽市牡丹区。
原审被告菏泽市牡丹区人民政府，住所地菏泽市牡丹区东方红西街999号。
法定代表人张泽中，区长。
丁玉山诉菏泽市牡丹区牡丹街道办事处、菏泽市牡丹区人民政府土地行政处理一案，菏泽市中级人民法院作出（2016）鲁17行初402号行政判决，原审被告菏泽市牡丹区牡丹街道办事处不服向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定审理了本案。本案现已审理终结。
被上诉人丁玉山在原审诉称，原告为菏泽市牡丹区牡丹街道办事处丁堂村村民，合法承包村里的集体土地用于苗木花卉种植，承包期限为30年。2015年初，菏泽市牡丹区人民政府作出[2015]8号文件，成立国花大道及七里河湿地建设指挥部，负责国花大道及七里河湿地建设事宜。2016年4月，七里河湿地建设指挥部及菏泽市牡丹区牡丹街道办事处在没有批准文件也没有与原告签署补偿协议的情况下，将原告的可耕地1.94亩、河滩地0.21亩，占用为非农建设用地，开始施工作业。原告在被占的耕地、河滩上种植的苗木花卉经济价值较高，未及移栽即被摧毁，给原告造成巨大经济损失。因此原告为维护自身合法权益，依照《中华人民共和国行政诉讼法》起诉至人民法院。诉讼请求：1、请求确认被告占用原告承包地修建七里河湿地公园的行政行为违法；2、本诉讼费用由被告承担。
原审法院查明，2016年4月14日，菏泽市牡丹区牡丹街道办事处丁堂村民委员会与菏泽市牡丹区牡丹街道办事处签订合同，约定丁堂行政村所属土地968.286亩流转给菏泽市牡丹区牡丹办事处使用，合同主要内容为：1、补偿标准，按每年每亩1500斤小麦计算；2、付款时间及方式是牡丹办事处于每年阳历1月1日前以当年小麦市场价格折合现金的方式付给丁堂行政村,一年一结算；3、土地面积按土管测量为准，后附测量图，如国家征用土地，征地款拨给丁堂行政村后，此协议自行废止；4、协议签订后，丁堂行政村做好群众工作，保证牡丹办事处顺利使用土地；5、协议签订后，双方必须严格履行约定，不得违约，否则要承担因违约所带来的法律及经济责任。合同签订后，牡丹办事处组织人员对涉及的土地进行了丈量，对地上附着物进行了清点，并进行了支付土地流转费用及地上附着物补偿等相关事宜。原告原承包经营的集体土地在合同约定的涉案土地地块内。2016年9月7日，菏泽市国土资源局牡丹区分局针对丁建国等4人作出《信访事项告知书》，载明“七里河湿地公园是菏泽市南推北进整体框架的重点工程之一，它位于牡丹区北部，是在安兴河中下游七里河河段的基础上升级改造，集水质净化、生态保护和旅游观光于一体的综合湿地公园。该项目规划设计范围西起黄堽路西500米，东至220国道骆屯桥，涉及黄堽、牡丹和都司三个乡镇办事处，全长10.5公里，计划用地面积约为195公顷，投资4.5亿元，建设内容主要有一湖、两脉、四区和八大景点。七里河湿地公园拟占用牡丹办事处丁堂行政村土地约1440亩，地上附着物已进行补偿。目前，该段已进行土地整理约300亩，没有修建永久性建筑物，其余约1110亩耕地仍由丁堂村村民耕种”。针对涉案湿地建设项目，菏泽市牡丹区发展和改革局、菏泽市牡丹区城乡建设局、菏泽市牡丹区环境保护局分别根据机关职能出具批复、建设项目选址意见书等相关文件。以上事实，有当事人提供的菏泽市牡丹区牡丹办事处丁堂村村民委员会与菏泽市牡丹区牡丹办事处于2016年4月14日签订的合同书、勘测定界图、菏泽市国土资源局牡丹区分局于2016年9月7日作出的《信访事项告知书》、建设项目选址意见书等证据材料在卷为证。
原审法院认为，菏泽市牡丹区牡丹办事处丁堂行政村村民委员会与牡丹办事处签订合同，约定丁堂村所属集体土地流转给牡丹办事处使用。原告承包经营的土地在协议所涉及的地块内，其具有提起诉讼的原告主体资格。菏泽市牡丹区人民政府成立建设七里河湿地建设指挥部，牡丹办事处与丁堂村委会签订了合同，原告起诉占地建设湿地公园违法，应认定牡丹区人民政府和牡丹办事处是共同被告。被告牡丹办事处占用涉案土地系基于合同约定，既非强制也非征收，原告诉称强�占用不能成立。但如两被告将流转使用的土地用于建设七里河湿地公园，部分土地会涉及改变土地用途，对于这部分土地应当办理农用地转用审批程序，确需征收的还应依法征收。本案两被告未能提供农用地转用审批等方面的证据，因此本院对原告要求确认被告占用土地修建七里河湿地公园行为违法的诉讼请求予以支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决确认两被告占用原告承包地修建七里河湿地公园的行政行为违法。
上诉人菏泽市牡丹区牡丹街道办事处不服原审法院判决上诉称，（一）被上诉人不具有本案诉讼主体资格，应依法驳回被上诉人的诉讼请求。2016年4月14日，上诉人与菏泽市牡丹区牡丹街道办事处丁堂村村民委员会签订《合同书》，将丁堂村土地968.286亩流转由上诉人使用，该土地系集体所�土地，因此被上诉人不具有本案诉讼主体资格，应依法驳回被上诉人的起诉。（二）上诉人不应作为本案被告。建设七里河湿地，上诉人租赁菏泽市牡丹区牡丹街道办事处丁堂村村民委员会的土地，不应成为本案被告。（三）原审法院认定事实错误。原审法院认定建设七里河湿地部分土地会改变土地用途是错误的，该土地未改变土地用途。上诉请求：1、依法撤销原审法院作出的（2016）鲁17行初402号行政判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求；2、上诉费由被上诉人承担。
被上诉人丁玉山未提交书面答辩意见。
原审被告菏泽市牡丹区人民政府未提交书面陈述意见。
各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
二�中被上诉人丁玉山、原审被告菏泽市牡丹区人民政府均没有新证据提交。上诉人菏泽市牡丹区牡丹街道办事处向本院提交（2017年8月15日寄出）以下证据材料，证明涉案土地未改变土地用途仅用于河道综合治理，原审法院关于建设七里河湿地公园部分土地会改变用途的认定错误：1.牡丹区发展和改革局《关于菏泽七里河河道综合治理景观工程一期项目可行性研究报告的批复》（菏区发改审批[2016]003号）；2.牡丹区发展和改革局《关于七里河（安兴河）人工湿地工程可行性研究报告的批复》（菏区发改审批[2016]041号）；3.《建设项目选址意见书》（选字第372901201500009），建设项目名称：菏泽市牡丹区安兴河人工湿地水质净化工程；4.菏泽市牡丹区安兴河人工湿地水质净化工程项目说明；5.牡丹区财政局关于牡丹区安兴河人工湿地水质净化工程资金筹措情况的说明；6.菏泽�牡丹区环境保护局关于牡丹区水务局菏泽市牡丹区安兴河人工湿地水质净化工程环境影响报告表的批复。同时提交《致丁堂行政村村民一封信》、丁堂村村委会议记录，证明上诉人向丁堂村民发出过公告以及丁堂村村委对用地进行河道综合治理进行过会议研究。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外”，第三十六条规定：“被告在作出行政行为时已经收集了证据，但因不可抗力等正当事由不能提供的，经人民法院准许，可以延期提供。……”。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十条规定：“在第二审程序中，对当事人依法提供的新的证据，法庭应当进行质证；当事人对第一审认定的证据仍有争议的，法庭也应当进行质证”，第五十二条规定：“本规定第五十条和第五十一条中的“新的证据”是指以下证据：（一）在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据；（二）当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得，人民法院在第二审程序中调取的证据；（三）原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据”。从以上规定看出，在一审程序中被告应当在举证期限内提交作出该行政行为的全部证据，除非存在经人民法院准许可以延期提供的情形；在二审程序中当事人提供的证据应当符合第五十二条有关“新的证据”规定，人民法院才进行质证和认证。本案中，上诉人菏泽市牡丹区牡丹街道办事处虽然主张在二审中提交的证据因不�其单位作出或者保存而未在一审程序中提交，但上述事由仅可以作为其在举证期限届满前向一审法院提出延期提供证据的理由，并不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条有关“新的证据”规定，因此本院不予接纳。
关于被上诉人丁玉山在本案中的诉讼主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。……”，第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”。本案中，被上诉人丁玉山作为菏泽市牡丹区牡丹街道办事处丁堂村的村民，依法对丁堂村集体所有的土地拥有土地承包经营权。菏泽市牡丹区牡丹街道办事处丁堂村村民委员会与上诉人菏泽市牡丹区牡丹街道办事处签订合同，约定将丁堂村所属集体土地流转给上诉人使用，其中使用地块范围包含被上诉人承包经营的耕地和河滩地。被上诉人丁玉山认为承包的集体土地被违法占用，向人民法院提起行政诉讼，符合上述法律规定，具有提起诉讼的原告主体资格。
关于原审被告菏泽市牡丹区人民政府和上诉人菏泽市牡丹区牡丹街道办事处在本案中的诉讼主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。……两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。……”。本案中，原审被告菏泽市牡丹区人民政府成立了七里河湿地建设指挥部，负责七里河湿地公园项目的建设。七里河湿地建设指挥部作为临时�构不具备独立承担法律责任的能力，其对外作出的行政行为，应由组建机关菏泽市牡丹区人民政府承担相应的责任。上诉人与菏泽市牡丹区牡丹街道办事处丁堂村村民委员会签订合同，直接使用包括被上诉人承包土地在内的相关土地。因此原审被告菏泽市牡丹区人民政府和上诉人菏泽市牡丹区牡丹街道办事处在本案中作为共同被告，符合上述法律规定。
关于原审被告和上诉人在本案中占用被上诉人承包土地是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有�地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”。根据上述法律规定，任何单位和个人的建设项目需要使用土地的，一般必须依法申请使用国有土地，除非兴办乡镇企业和村民建设住宅或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设。本案中，原审被告菏泽市牡丹区人民政府和上诉人菏泽市牡丹区牡丹街道办事处建设七里河湿地公园项目，也应当使用国有土地，而原审被告和上诉人并未提供相关证据证明被占用的耕地和河滩地已经办理农用地转用审批程序，因此原审被告和上诉人使用被上诉人承包的耕地和河滩地没有法律依据。虽然原审被告和上诉人主张涉案土地用于安兴河（七里河）水质净化工程，有相关发改部门立项、批复，符合城乡规划及环评要求，不涉及土地用途的改变，但该项目涉及包括被上诉人享有合法承包经营权在内的968.286亩集体土地�原审被告和上诉人并未提供征收土地或者农用地转为建设用地的审批手续，且所提供的证据也不足以说明在如此大面积的综合治理项目实施过程中，所有的工程建设均不会改变相应土地的原用途。原审法院认定原审被告和上诉人占用被上诉人承包地修建七里河湿地公园的行为违法，并无不当。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人菏泽市牡丹区牡丹街道办事处的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人菏泽市牡丹区牡丹街道办事处负担。
本判决为终审判决。
审判长 许 琳
审判员 张景凯
审判员 王云阁
二〇一七年九月四日
书记员 王 璐