广西壮族自治区平果县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）平行初字第16号
原告潘华海，男，壮族。
原告潘华映，男，壮族。
原告潘荣喜，男，壮族。
原告农秀英，女，壮族。
原告潘华理，男，壮族。
原告潘华飞，男，壮族。
原告潘华顶，男，壮族。
原告潘华海、潘华映、潘荣喜共同委托代理人韦东，广西百澄律师事务所律师。
被告平果县马头镇人民政府。
法定代表人唐毓克，镇长。
委托代理人潘料民，平果县司法局马头司法所所长。
委托代理人韦绍新，平果县马头镇法律服务所法律工作者。
第三人凌维训，男，壮族。
第三人凌加江，男，壮族。
第三人凌加国，男，壮族。
第三人共同委托代理人黄忠权，平果县新安法律服务所法律工作者。
原告潘华海、潘华映、潘荣喜不服被告平果县马头镇人民政府土地使用权行政确认一案，于2014年4月9日向本院提起行政诉讼。本院于2014年4月10日受理后，于2014年4月17日向被告平果县马头镇人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书，因农秀英、潘华理、潘华飞、潘华顶与本案被诉具体行政行为具有法律上的利害关系，本院依法通知其为本案的原告参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2014年5月6日公开开庭审理了本案。原告潘华海、潘华映及委托代理人韦东；被告平果县马头镇人民政府委托代理人潘料民、韦绍新；第三人凌加国及委托代理人黄忠权到庭参加诉讼。原告潘荣喜、农秀英、潘华理、潘华飞、潘华顶，第三人凌维训、凌加江经本院合法传唤没有到庭。本案现已审理终结。
2013年10月19日，被告平果县马头镇人民政府作出马政处（2013）6号《土地使用权属纠纷处理决定书》。处理决定书查明以下事实：争议地位于平果县马头镇那厘社区下板X队的“安马”（地名），面积0.27亩，该争议地所有权属那厘社区下板X队集体所有。1991年初云桂铁路建设时，征用那厘社区下板X队的土地，当时征地的土地补偿款分配方案是青苗补偿费归被征用土地的农户所有，其他补偿款交由生产队统一分配，由生产队调整一些土地给被征用土地对象的农户生产经营。当时生产队从潘华海、潘华映、潘荣喜三户在现争议地中调出一块0.189亩（老亩）的耕地给第三人生产经营，到2003年进行土地延包时“安马”地的0.189亩土地仍归第三人经营使用，并取得平果县人民政府颁发的《土地承包经营权证书》。2010年第三人将该地出租给梁某飞使用。2012年潘华海、潘华映、潘荣喜以第三人占用其“安马”地为由，提出要求退地，后因第三人不同意而引起纠纷。被告认为双方争议的“安马”地的所有权是马头镇那厘社区下板X队集体所有，1991年初云桂铁路建设时，征用那厘社区下板X队的小部分土地，当时生产队已将现争议地给第三人生产经营，到2003年进行土地延包经营时争议地仍归第三人经营使用，同时已进行备案登记，与集体订立了承包合同，并取得平果县人民政府颁发的《土地承包经营权证书》，第三人取得该《土地承包经营权证书》至今已有10年之久，没有相关部门撤销该证书，争议地应归第三人使用。原告以其曾经营使用过争议地，并且持有1985年平果县人民政府颁发的《土地承包使用证》为依据主张争议地应归其使用。由于在2003年第三人已与集体订立了承包合同并且取得平果县人民政府颁发的《土地承包经营权证书》，第三人使用争议地经营至今已有21年之久从未发生争议，因此，原告的主张理由不充分，不予支持。根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条、第十四条、第十六条和《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十条第（五）项之规定，被告平果县马头镇人民政府作出如下处理决定：平果县马头镇那厘社区下板X队“安马”（地名）面积0.27亩的土地使用权归凌维训、凌加国、凌加江经营使用。
被告平果县马头镇人民政府于2014年4月22日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：
1、凌维训、凌加江、凌加国的《再次强烈要求土地权属纠纷调处申请书》、案件受理和提出答辨等文书送达证、潘华海、潘华映、潘荣喜的《关于安马田块纠纷的事实材料》、现场勘验通知和调解会通知送达证、《会议签到》、《平果县人民政府“三大纠纷”权属案件调解笔录》，证明本案依法受理，调处程序合法；
2、《凌加国与潘华海土地使用权现场勘验图笔录》、《平果县人民政府关于“安马”土地使用权属现场勘验图》，证明当事人确认争议地的地名、四至范围、面积及土地现状；
3、凌维训的《土地承包经营权证书》，证明其取得争议地的面积及四至范围；
4、《租地协议书》，证明凌维训将争议地出租给梁义飞经营；
5、潘华海的《土地承包经营权证书》，证明其承包地不在争议地范围内；
6、1985年3月20日县政府颁发给农秀英的《土地承包使用证》，证明该户在“安马”有耕地面积0.49亩，在土地延包时已被调整0.23亩给凌维训户；
7、1985年3月20日县政府颁发给潘荣满的《土地承包使用证》，证明该户在“安马”有耕地面积0.5亩，在土地延包时已被调整0.03亩给凌维训户；
8、潘荣喜的《土地承包经营权证书》，证明其在“安马”有耕地面积0.1亩以及该地的四至范围；
9、调处工作组对陆山西、陆安南的《调查笔录》，证明争议地原为潘华海、潘荣喜等户的承包地，1991年因南昆铁路建设征地，经生产队讨论决定从潘华海、潘荣喜等户的承包地中调整共0.27亩给凌维训户经营，土地延包时仍为凌维训户经营；
10、调处工作组对潘华映、潘荣喜的《调查笔录》，证明潘华映、潘荣喜自述2003年分家时“安马”田分给其经营；
11、《合同书》、《土地承包明细登记表》，证明凌维训户、潘华海户、潘荣满户、潘荣喜户在“安马”地的耕地面积，不存在亩数重复登记；
12、《中华人民共和国土地管理法》第十三条、第十四条、第十六条、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十条第（五）项之规定，证明作出具体行政行为的法律依据；
13、马政处（2013）6号《土地使用权属纠纷处理决定书》及送达证、平政复决字（2014）2号《行政复议决定书》，证明本案处理结果合法正确。
原告潘华海、潘华映、潘荣喜诉称，“安马”地在实行家庭联产承包责任制时生产队分给原告经营，有1985年平果县人民政府颁发的《土地承包使用证》证实。1991年铁路建设征地时，生产队没有调整原告在“安马”的责任地给第三人承包经营，2003年土地延包时，原告家同样取得“安马”地的《土地承包经营权证书》。第三人的《土地承包经营权证书》有“安马”争议地的记载，完全属于错误登记，原告与第三人产生土地承包经营纠纷的原因，也是错误登记行为引起。2010年第三人未经原告许可擅自将“安马”地出租给梁某飞使用，其行为属于侵权行为。双方的争议属于土地承包经营权纠纷，不是土地使用权属争议，本案应依据《中华人民共和国农村土地承包法》和《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》来处理，被告在处理本案时适用《中华人民共和国土地管理法》和《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》的规定，直接将争议地的使用权确权归第三人所有，属认定事实不清，超越法定职权，适用法律错误，请求人民法院依法予以撤销。
原告为证明自己的主张提供以下证据：
1、1985年3月20日县政府颁发给农秀英、潘荣满的《土地承包使用证》，证明生产队将“安马”的耕地发包给原告家承包经营；
2、潘华海、潘荣满、潘荣喜三户的《土地承包经营权证书》，证明实行土地延包经营时，“安马”耕地未作任何调整，2003年5月取得了县政府颁发的《土地承包经营权证书》；
3、马政处（2013）6号《土地使用权属纠纷处理决定书》、平政复决字（2014）2号《行政复议决定书》，证明被告的处理决定和复议机关的行政复议决定是错误的。
被告平果县马头镇人民政府辩称，原告认为本案属于土地承包经营权纠纷，不是土地权属纠纷，应依据《中华人民共和国农村土地承包法》和《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》来处理，不应适用《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》的规定，被告将争议的“安马”地确权归第三人经营使用，属超越法定职权，其诉讼理由不成立。因为马政处（2013）6号处理决定，认定事实清楚，证据确凿充分，调处程序合法，适用法律法规正确，处理结果恰当，请求人民法院依法予以维持，驳回原告的诉讼请求。
第三人凌维训、凌加江、凌加国述称，1991年初云桂铁路建设时，征用那厘社区下板X队的部分土地，我户的土地亦被征收，因所得的征地款全部归生产队全体村民统一平均分配，当时生产队就将“安马”（地名）地块调出0.189亩（老尺丈量为0.189亩，实际丈量为0.27亩）的耕地给我户生产经营，作为我户失去部分土地的补偿。2003年实行土地延包时，生产队仍将这0.27亩耕地归我户经营使用。我户与生产队还签订了承包合同，并取得了县人民政府颁发的《土地承包经营权证书》。从1991年至2011年经营达20年时间，从没有任何人提出异议。2012年初，我户将该地块出租给老板使用，原告才提出异议。我户的《土地承包经营权证书》是依法取得，应当得到法律的支持和保护。本案属于土地使用权纠纷，被告的处理决定符合法律规定，原告认为其处理决定超越法定职权是错误的，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人为证明自己的主张提供以下证据：
1、《土地承包经营权证书》，证明其对争议地依法享有使用权；
2、《租地协议书》，证明其对争议地行使经营管理权；
经庭审质证，（一）关于原告的证据。1、1985年3月20日县政府颁发给农秀英、潘荣满的《土地承包使用证》，被告和第三人对证据的真实性、合法性无异议，但第三人认为该证与本案没有关联性；2、潘华海、潘荣满、潘荣喜三户持有的《土地承包经营权证书》，被告和第三人对证据的真实性、合法性无异议，但认为该证书记载的耕地面积并不包含现争议地，与本案没有关联性；3、马政处（2013）6号《土地使用权属纠纷处理决定书》、平政复决字（2014）2号《行政复议决定书》，被告和第三人对证据的真实性无异议。（二）关于被告的证据。1、凌维训、凌加江、凌加国的《再次强烈要求土地权属纠纷调处申请书》、案件受理和提出答辨等文书送达证、潘华海、潘华映、潘荣喜的《关于安马田块纠纷的事实材料》、现场勘验通知和调解会通知送达证、《会议签到》、《平果县人民政府“三大纠纷”权属案件调解笔录》、《凌加国与潘华海土地使用权现场勘验图笔录》、《平果县人民政府关于“安马”土地使用权属现场勘验图》，调处工作组对潘华映、潘荣喜的《调查笔录》、原告和第三人对证据的关联性、合法性、真实性没有异议；2、凌维训的《土地承包经营权证书》、《租地协议书》，原告和第三人对证据的真实性没有异议，但原告认为第三人取得证书和其将争议地出租不合法；3、潘华海的《土地承包经营权证书》和1985年3月20日县政府颁发给农秀英、潘荣满的《土地承包使用证》，原告和第三人对证据的真实性没有异议，但第三人认为潘华海的《土地承包经营权证书》记载的耕地不包含现争议地，农秀英、潘荣满的《土地承包使用证》与本案没有关联性；4、潘荣喜的《土地承包经营权证书》，原告和第三人对证据的真实性没有异议，但原告认为该证不能证明争议地已经合法调整；5、调处工作组对陆山西、陆安南的《调查笔录》，原告认为其陈述争议地已经过生产队讨论决定调整不符合事实。第三人对证据的真实性没有异议；6、凌维训的《合同书》、《土地承包明细登记表》，原告和第三人对证据的真实性没有异议，但原告认为这是队干自行将争议地调整给第三人，没有经集体讨论决定，不具有合法性；7、本案被告适用《中华人民共和国土地管理法》第十三条、第十四条、第十六条、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十条第（五）项之规定作为案件处理的法律依据，原告认为被告适用法律错误，第三人对被告适用的法律依据无异议；8、原告和第三人对马政处（2013）6号《土地使用权属纠纷处理决定书》和复议机关作出的平政复决字（2014）2号《行政复议决定书》证据的真实性无异议，但原告认为被告的处理决定和复议机关的行政复议决定是错误的。（三）关于第三人的证据。原告和被告对第三人提供其持有的《土地承包经营权证书》以及签订的《租地协议书》的真实性无异议，但原告认为其证据不具有合法性。
本院对以下证据作如下认定：被告提供凌维训、凌加江、凌加国的《再次强烈要求土地权属纠纷调处申请书》、案件受理和提出答辨等文书送达证、潘华海、潘华映、潘荣喜的《关于安马田块纠纷的事实材料》、现场勘验通知和调解会通知送达证、《会议签到》、《平果县人民政府“三大纠纷”权属案件调解笔录》、《凌加国与潘华海土地使用权现场勘验图笔录》、《平果县人民政府关于“安马”土地使用权属现场勘验图》，各方当事人对上述证据无异议，本院对证据的真实性、关联性予以确认；原告和被告提供相同的1985年3月20日县政府颁发给农秀英、潘荣满的《土地承包使用证》，潘华海、潘荣满、潘荣喜三户的《土地承包经营权证书》、《土地承包明细登记表》，被告和第三人提供相同的凌维训户的《合同书》、《土地承包明细登记表》、《土地承包经营权证书》、《租地协议书》，因上述证书能够反映争议地的亩数和承包人的经营发生变化的情况，与案件事实存在关联性，具有证明力；调处工作组对潘华映、潘荣喜、陆山西、陆安南的《调查笔录》，因能反映争议地的情况，与案件事实存在关联性，可作为认定事实的参考；原告和被告提供相同的马政处（2013）6号《土地使用权属纠纷处理决定书》及复议机关作出的平政复决字（2014）2号《行政复议决定书》，反映了被告处理案件的过程，与案件存在关联性，具有证明力；
经审理查明，争议地位于平果县马头镇那厘社区板可屯下板X队的“安马”（地名），四至范围为：东邻苏某强耕地及铁路，西南邻杨某、杨某耕地，南邻潘某海耕地，北邻黄某勇、黄某登耕地及变压器，面积0.27亩。实行家庭联产承包责任制时，下板X队将位于“安马”的耕地发包给农某英（系潘华海、潘华理的母亲）、潘某满（已故，系潘华飞、潘华顶、潘华映的父亲）、潘荣喜经营，农某英、潘某满取得了平果县人民政府于1985年3月20日颁发的《土地承包使用证》。其中“安马”地在农某英的《土地承包使用证》上记载0.49亩，在潘某满的《土地承包使用证》上记载0.5亩。1991年南昆铁路建设时，需征用那厘社区板可屯下板X队的部分土地，凌维训户承包的耕地属于征收范围。当时生产队关于征地补偿款分配方案是青苗补偿费归被征用土地的农户所有，其他补偿款交由生产队统一分配，由生产队调整一些土地给被征用的农户。当时生产队从农某英、潘某满、潘荣喜三户位于“安马”（地名）承包的耕地中共调整出0.27亩给凌维训户经营。2001年实行土地延长承包期30年不变，这0.27亩土地仍归第三人经营使用，凌维训与生产队签订了延包合同，并于2003年5月9日取得了平果县人民政府颁发的《土地承包经营权证书》。潘华海、潘某满、潘荣喜亦取得《土地承包经营权证书》，其中，潘华海（原户主登记为农某英，土地延长承包期时变更登记为潘华海）的《土地承包经营权证书》上记载其在“安马”承包的耕地面积为0.26亩，比原登记面积少0.23亩。潘某满的《土地承包经营权证书》上记载其在“安马”承包的耕地面积为0.47亩，比原登记面积少0.03亩。潘荣喜的《土地承包经营权证书》记载其在“安马”的耕地面积为0.1亩。潘华海、潘某满在证书中登记减少的面积与第三人在“安马”争议地取得的经营面积仅相差0.01亩，面积大致相符。2010年第三人将争议地出租给梁某飞使用至今。2012年潘华海、潘华映、潘荣喜要求凌维训户退回其以前承包的土地，因凌维训不同意而引起纠纷。平果县马头镇人民政府经调解未果，于2013年10月19日作出了马政处（2013）6号处理决定，潘华海、潘华映、潘荣喜不服向平果县人民政府申请行政复议，平果县人民政府于2014年3月25日作出平政复决字（2014）第2号《行政复议决定书》，维持平果县马头镇人民政府的处理决定。潘华海、潘华映、潘荣喜不服，遂向本院提起诉讼。
本院认为，本案的争议焦点是争议地属土地使用权的行政争议还是土地承包经营权的争议问题。首先，必须明确争议地的权属是否清楚，即发包方对发包的土地是否享有所有权和使用权，这是确定民事合同是否成立的要件，也是区分土地使用权争议和土地承包经营权争议的前提。如果土地本身权属不清，存在两个以上发包方对同一块土地向不同的承包方或均要求向同一承包方发包的，才属土地使用权纠纷。原告和第三人讼争的“安马”（地名）的土地，属于其所在那厘社区板可屯下板X队集体所有的土地，该队对争议地依法享有所有权和使用权，土地权属清楚。其次，是承包人对争议地是否享有合法的承包经营权。1991年南昆铁路建设时，第三人的承包地被征收，当时生产队从农某英、潘某满、潘荣喜三户位于“安马”的承包地中共调整0.27亩给第三人经营。2001年实行土地延长承包期30年不变，这0.27亩土地仍归第三人经营使用，第三人凌维训还与生产队签订土地延包合同，并取得了平果县人民政府颁发的《土地承包经营权证书》，其对争议地的经营至今长达二十多年之久，从未发生争议，证明其依法享有合法的承包经营权。因此，从本案的性质看，第三人与其所在下板X队之间形成的是土地承包民事合同关系，而原告主张争议地的承包经营权，与第三人之间的争议属于土地承包经营权的纠纷，不属于土地使用权的行政争议，本案应当适用农村土地承包的民事法律来调整。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”。此外，《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条第一款第（三）、（四）项、第三条、第四条对农村土地承包经营纠纷的解决作出了相同的规定。可见，人民政府对土地承包经营纠纷仅有调解权，无裁决权。平果县马头镇人民政府直接对本案的土地使用权进行行政确认，超越了法定职权，并且适用法律错误，原告请求撤销其作出的处理决定理由充分，应当予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2、4目之规定，判决如下：
撤销被告平果县马头镇人民政府2013年10月19日作出的马政处（2013）6号《土地使用权属纠纷处理决定书》。
案件受理费50元，由被告负担（原告已预交，由被告付给原告）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或者向百色市中级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于百色市中级人民法院，并于上诉期限届满之日起七日内预交上诉费50元（收款单位：待结算财政款项——法院诉讼费专户，账号：605101012001397，开户行：中国农业银行百色分行营业部）。逾期不交的，按自动撤诉处理。
审 判 长 杜振生
审 判 员 廖彦官
人民陪审员 方 翔
二〇一四年五月二十日
书 记 员 黄明政