山东省平阴县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）平行初字第16号
原告山东某某房地产开发有限公司平阴分公司，住所地平阴县东关街中段南侧。
法定代表人刘某，经理。
委托代理人宋书斌，平阴玫城法律服务所法律工作者。
委托代理人周程，男，山东某某房地产开发有限公司工作人员。
被告平阴县国土资源局，住所地平阴县文化路1号。
法定代表人赵承韫，局长。
委托代理人张现勇，男，平阴县国土资源局工作人员。
委托代理人张新颖，女，平阴县国土资源局法律顾问。
第三人济南某盛房地产开发有限公司，住所地平阴县黄河路3号。
法定代表人肖某某，总经理。
委托代理人郭隶，山东鲁平律师事务所律师。
原告山东某某房地产开发有限公司平阴分公司（以下简称山东某某平阴分公司）不服被告平阴县国土资源局作出的国有土地使用权招拍挂出让成交公示2014-GS006的交易行为，于2014年6月3日向本院递交起诉状，本院于2014年6月6日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，本案诉讼过程中，依法追加济南某盛房地产开发有限公司（以下简称济南某盛公司）为第三人参加诉讼，于2014年8月6日向济南某盛公司送达了起诉状副本及参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，分别于2014年6月23日、2014年8月18日公开开庭审理了本案。根据原告的申请且经被告及第三人同意，本院于2014年8月31日中止审理本案，现恢复审理。原告山东某某平阴分公司的委托代理人周程、宋书斌，被告平阴县国土资源局的委托代理人张现勇、张新颖，第三人济南某盛公司的委托代理人郭隶到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告平阴县国土资源局于2014年1月21日在中国土地市场网作出平国土资告字（2014）5号平阴县国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告，于2014年2月19日在中国土地市场网作出国有土地使用权招拍挂出让成交公示2014-GS006。
原告山东某某平阴分公司诉称，2010年，原告就关于开发建设平阴县某某凤凰城项目招标方案，报平阴县发展和改革委员会核准，发改委作出发改投（2010）3号文件，同意建设平阴县某某凤凰城项目，项目单位为山东某某房地产开发有限公司。根据该批复，原告与平阴县榆山街道西关社区居民委员会就开发的有关事项达成协议，并于2011年11月11日签订了《城中村履行投资开发协议书》。协议签订后，原告便积极投入建设。经原告和平阴县榆山街道西关社区居委会、平阴县榆山街道办事处、平阴县城中村改造指挥部四单位共同审查，于2013年7月作出情况说明，证实截止到2013年5月，原告开工建设的三栋16000平方米安置楼主体已接近封顶，但西关居委会仍未按合同约定完成拆迁。涉案土地未达到净地要求，不具备出让条件，被告却于2013年10月29日和2014年1月21日两次发布国有土地使用权挂牌出让公告，并且，公告备注中明确竞买人须与平阴县榆山街道西关居委会签订拆迁安置协议。原告得知消息后，向被告提交了书面申请，原告认为，原告是唯一一家与西关居委会签订拆迁安置协议的单位，且已建完三栋安置楼，该宗土地现状不适宜挂牌，所以原告并未交纳保证金。被告却未尽到审查义务，即未对土地现状进行查验，也未对济南某盛公司的竞买资格进行审查，被告在未确认该宗土地达到挂牌条件的情况下，便进行挂牌出让，且在明知济南某盛公司提交的拆迁安置协议与原告提供的拆迁安置协议存在重复签订的情形下，却未审查协议的有效性，便确认了其竞买资格，被告的行政行为违反法定程序，且依据的主要证据不足，请求依法予以撤销。
原告山东某某平阴分公司向本院提交了以下证据：
1、原告山东某某平阴分公司营业执照副本、组织机构代码证复印件；
2、《城中村改造投资开发协议书》；
3、平阴县榆山街道西关社区居民委员会、平阴县榆山街道办事处、山东某某平阴分公司、平阴县城中村改造指挥部共同出具的《关于西关居城中村改造项目的情况说明》；
4、山东某某房地产开发有限公司的通知；
5、山东某某房地产开发有限公司的授权委托书；
6、济政复集决字（2014）18号行政复议决定书及行政复议延期通知书；
7、照片三张。
原告用上述证据、依据，证明原告具备本案诉讼主体资格，被告作出的2013-020号国有建设用地使用权招拍挂出让成交公示（2014-GS006）行政行为认定事实错误，程序违法。
被告平阴县国土资源局辩称，一，被告作出的2013-020号国有建设用地使用权招拍挂出让成交公示（2014-GS006）行政行为，程序合法，证据确实充分，适用法律正确，应予维持。2013年10月22日，平阴县人民政府作出《关于同意挂牌出让2013-020号与2013-021号国有建设用地使用权的批复》，根据该批复，我局于2013年10月29日在中国土地市场网发布了挂牌出让公告，公告中规定申请人可于2013年10月29日至2013年11月17日到我局提交书面申请，截止2013年11月17日，无申请人提交书面申请。2014年1月21日，我局再次发布国有土地使用权挂牌出让公告，2014年2月12日，山东某某房地产开发有限公司授权委托山东某某房地产开发有限公司西关分公司参与2013-20号国有建设用地使用权挂牌活动，并向我局提交了书面申请，但经多次催促，该公司未在规定时间内交纳竞买保证金，所以我局对某某房地产公司的竞买资格不予确认。2014年2月15日，济南某盛公司提交了书面申请并在规定时间内交纳了保证金，我局依法对其竞买资格进行了确认，并通知济南某盛公司持《竞买资格确认书》参加挂牌揭牌活动，且整个挂牌出让揭牌活动已经平阴县公证处予以公证。2014年2月19日，济南某盛公司以930万元竞得2013-20号地块的国有建设用地使用权，并签订了成效确认书。我局于2014年2月19日在中国土地市场网发布了2014-GS006号涉案土地出让成效公示。二、原告诉称该土地未达到净地要求不具备出让条件，没有事实和法律依据。涉案土地拆迁户均已补偿安置到位，并签订了土地征收补偿安置协议，省政府于2013年8月6日批准征收涉案土地，因此，涉案土地符合出让条件。原告称其是唯一一家与西关居委会签订拆迁安置协议的单位，与事实不符。2014年1月9日，济南某盛公司与榆山街道办事处西关社区居委会签订了《城中村改造投资开发协议书》，就拆迁安置已达成协议，济南某盛公司符合挂牌出让公告申请人的资格，原告称我局未对济南某盛公司的竞买资格进行审查无事实依据。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告平阴县国土资源局在法定期限内向本院提供了其作出被诉行政行为的证据、依据如下：
1、平阴县政府平政地（2013）50号批复；
2、挂牌出让地块基本情况；
3、平国地资告字（2013）31号国有土地使用权挂牌出让公告；
4、平国地资告字（2014）5号国有土地使用权挂牌出让公告；
5、某某公司授权委托书；
6、山东某某房地产开发有限公司西关分公司（简称“某某公司西关分公司”）竞买申请书；
7、某某公司西关分公司营业执照、法定代表人身份证复印件；
8、济南某盛公司竞买申请书；
9、济南某盛公司营业执照、法定代表人身份证复印件；
10、某盛公司与西关居委会签订的城中村改造投资开发协议书；
11、济南某盛公司竞买保证金缴纳证明；
12、济南某盛公司竞买资格确认书；
13、2013-20号地块的国有建设用地使用权揭牌公证书；
14、成交确认书；
15、拍挂出让成交公示；
16、山东省政府鲁政土字（2013）430号批件；
17、土地征收补偿安置协议；
18、平阴县拆迁补偿安置情况明细表2份；
19、西关居、北门居拆迁安置协议16份；
20、预解除协议告知书；
21、解除协议告知书；
22、解除协议送达回执。
被告用上述证据、依据，证明其作出的行政行为行政程序合法、认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确。
第三人某盛公司述称：第三人按照被告平阴县国土资源局的要求提交了土地挂牌出让手续，并交纳竞买保证金，第三人具有涉案土地的竞买资格。被告确认第三人获得涉案土地的国有土地使用权，程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。
第三人某盛公司在法定期限内向本院提交了以下证据、依据：
国有建设用地交地确认书复印件；
国有建设用地使用权出让合同复印件；
国有建设用地使用权出让合同变更协议复印件。
经庭审质证，本院对证据作出如下确认：
对于原告所提交的1-5号证据，用以证明原告以山东某某房地产开发有限公司（以下简称“某某公司”）的名义与平阴县榆山街道办事处西关社区居民委员会（以下简称“西关居委会”）签订城中村改造投资开发协议书，某某公司授权山东某某房地产开发有限公司西关分公司（以下简称“某某公司西关分公司”）参与挂牌出让事宜，因某某公司业务调整，某某公司西关分公司的全部权利义务由原告承受，且在涉案城中村改造工程中，原告进行了实际施工，因此，原告具备诉讼主体资格。被告及第三人虽对原告诉讼主体资格有异议，但未提供相应证据予以反驳，本院依法将1-5号证据确认为有效证据。原告提交的6号证据，证实双方就本案先行行政复议的过程，本院予以确认。对于原告提交的7号证据，原告用以证实涉案土地在挂牌出让时尚有房屋未拆除，涉案土地未达到“净地”状态，涉案土地不具备挂牌出让的条件。但原告提交的三张照片均未显示拍摄的时间，不能证实涉案土地在挂牌出让时的真实情况，本院对该证据不予采纳。
对于被告提交的1-13号证据用以证实被告挂牌出让程序合法，第三人某盛公司参与涉案土地挂牌活动程序合法，挂牌出让认定事实清楚，涉案国有土地使用权招拍挂出让公示合法有效。第三人对上述证据所证明的内容无异议，原告对1-9号、11-13号证据无异议。原告认为被告提交的10号证据与原告提交的2号证据相互矛盾，西关居委会同时与原告和第三人签订城中村改造投资开发协议书，说明涉案土地存在法律经济纠纷，被告在未确认原告与西关居委会签订是安置协议是否解除的情况下，就认定第三人与西关居委会签订的安置协议有效，被告显然未尽到审查义务。对此，被告提交20-22号证据，证实西关居委会向原告邮寄送达了预解除协议告知书、解除协议告知书，西关居委会与原告已经解除城中村改造投资协议书，第三人某盛公司具备竞买申请人资格。原告认为其并未收到两份告知书，对快递单上原告公司项目负责人张建国的签字不予认可，但未提供证据加以证实，本院依法将1-13号、20-22号证据确认有效证据。对于被告提交的16-17号证据，证实涉案土地征收程序符合法律规定，原告及第三人对此无异议，本院依法确认有效证据。对于被告提交的18、19号证据，证实被征收土地上的房屋均已达成拆迁安置协议，具备挂牌出让条件。第三人对此无异议。原告认为在19号证据中，西关居委会的孙淑云、刘成的签订拆迁安置协议的时间为2014年4月24日，北门社区的宋芹签订拆迁安置协议的时间为2014年3月3日，证实涉案土地在挂牌出让时尚有房屋未达成拆迁安置协议，涉案土地未达到“净地”状态，涉案土地不具备挂牌出让的条件。对此，被告未提供证据加以反驳。孙淑云、刘成与西关居委会及宋芹与北门社区居民北委员会签订的拆迁安置协议，证实被告在涉案土地挂牌出让的行政行为过程中，存在程序瑕疵。
对于第三人提交的1-3号证据，证实第三人通过合法手续获得了涉案土地的使用权，被告对此无异议，原告认为涉案土地不具备出让条件，因此1-3号证据不能发生效力。本院认为第三人提交的1-3号证据为土地使用权招拍挂出让程序完成后的交地程序，与涉案行政行为的合法性并无关联性，故对第三人的证据效力，本院不予确认。
经审理查明，2013年10月22日，平阴县人民政府作出《关于同意挂牌出让2013-020号与2013-021号国有建设用地使用权的批复，根据该批复，被告平阴县国土资源局于2013年10月29日在中国土地市场网发布了挂牌出让公告，公告中规定申请人可于2013年10月29日至2013年11月17日到被告处提交书面申请，截止2013年11月17日，无申请人提交书面申请。2014年1月21日，被告再次发布国有土地使用权挂牌出让公告，2014年2月12日，某某公司授权委托某某公司西关分公司参与2013-20号国有建设用地使用权挂牌活动，并向被告提交了书面申请，但某某公司西关分公司未在规定时间内交纳竞买保证金，被告对某某公司西关分公司的竞买资格不予确认。2014年2月15日，第三人某盛公司提交了书面申请并在规定时间内交纳了保证金，被告依法对其竞买资格进行了确认，并通知第三人持《竞买资格确认书》参加挂牌揭牌活动。2014年2月19日，第三人以930万元竞得2013-20号地块的国有建设用地使用权，并签订了成效确认书。被告于2014年2月19日在中国土地市场网发布了2014-GS006号涉案土地出让成交公示。原告不服，向济南市人民政府申请复议，济南市人民政府于2014年5月12日作出济政复集决字（2014）18号行政复议决定书，维持被告作出的国有土地使用权招拍挂出让成交公示2014-GS006的交易行为。原告仍不服，遂向本院提起行政诉讼。
根据原、被告、第三人的诉、辩主张，本案的争议焦点主要为：一、原告是否具有本案诉讼主体资格；二、被告对涉案土地进行国有土地使用权招拍挂出让时是否达到“净地”状态，具备挂牌出让的条件。
对于第一个焦点问题，本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”原告以某某公司的名义与西关居委会签订城中村改造投资开发协议书后，原告实际进行了施工。在2013-20号地块的国有建设用地使用权挂牌出让过程中，某某公司授权某某公司西关分公司参与挂牌出让事宜，因某某公司业务调整，某某公司西关分公司的全部权利义务由原告承受，在行政复议过程中，复议机关济南市人民政府、被告平阴县国土资源局并未对原告的主体资格提出异议。因此，原告认为被告的公示行为侵犯了其合法权益，有权向人民法院提起诉讼，原告具备本案诉讼主体资格。
对于第二个焦点问题，原告主张在挂牌出让时尚有房屋未达成拆迁安置协议，涉案土地未达到“净地”状态，涉案土地不具备挂牌出让的条件。《国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知》第二条规定：“实行建设用地使用权‘净地’出让，出让前，应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，防止土地闲置浪费。”根据被告提交的19号证据显示，西关居委会的孙淑云、刘成的签订拆迁安置协议的时间为被告发布土地出让公示之后，违反了《国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知》第二条关于土地出让前应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系的规定。但涉案土地上房屋拆迁安置方式均为房屋置换，目前，第三人已经就该项目施工建设较长时间，西关居委会、北门社区大部分居民已入住安置房屋，该项目属于平阴县城中村改造总体规划项目之一，在土地成交确认及招拍挂出让成交公示后很短时间内，孙淑云、刘成与宋芹两户居民即签订了拆迁补偿安置协议，若以涉案土地出让前存在未处理好补偿安置的法律关系为由，撤销被告国有土地使用权招拍挂出让成交公示2014-GS006的交易行为，势必影响平阴县城中村改造的总体规划，因此造成该项目建设施工停滞、交房延期等问题，必定引起广大群众的不满，诱发社会的不稳定因素。且《国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知》第二条的立法本意为避免因土地出让前，土地的产权、补偿安置等经济法律关系未处理好，造成土地长时间闲置浪费。本案中，涉案土地在土地成交确认及招拍挂出让成交公示后很短时间内就处理好了补偿安置的法律关系，不存在土地长时间闲置浪费的情况，没有违背《国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知》第二条的立法初衷。
综上所述，被告平阴县国土资源局作出的国有土地使用权招拍挂出让成交公示2014-GS006的交易行为虽有瑕疵，但并非明显不当。原告以涉案土地出让前未达到“净地”要求，请求被告平阴县国土资源局作出的国有土地使用权招拍挂出让成交公示2014-GS006的交易行为的诉讼请求不能成立。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告山东某某房地产开发有限公司平阴分公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告山东某某房地产开发有限公司平阴分公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。
审 判 长 李玉霞
审 判 员 张春雷
人民陪审员 王志斌
二〇一六年二月五日
书 记 员 曹文举