浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙01行终234号
上诉人（原审原告）赵全营，男，1970年9月8日出生，汉族，住山东省枣庄市山亭区。
被上诉人（原审被告）杭州市萧山区城市管理综合行政执法局，住所地浙江省杭州市萧山区城厢街道通惠路197号。
法定代表人沈秋羊，局长。
委托代理人莫建国，该局工作人员。
委托代理人王蓥，浙江王建军律师事务所律师。
上诉人赵全营因诉杭州市萧山区城市管理综合行政执法局（以下简称萧山城管局）工商行政强制及行政赔偿一案，不服杭州市萧山区人民法院（2016）浙0109行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案经浙江省高级人民法院批准，延长审理期限三个月，现已审理终结。
萧山城管局于2015年7月23日作出萧城法强决字[2015]第0001964号《查封扣押决定书》，以涉嫌无照经营为由，决定扣押赵全营号牌为浙Ａ×××××的轻型普通货车，扣押期限为2015年7月23日至8月5日。
原审原告赵全营于2016年1月7日诉至原审法院，请求：1.确认萧山城管局扣押赵全营车辆及货物的行为违法；2.依法严处当事人；3.赔偿赵全营哈密瓜货款14045.5元（4013斤×3.5元/斤），直接营运损失166000元（超时每天1000元），精神损失费100000元、各项差旅费30000元，车辆废旧费20000元。一审庭审中赵全营明确其第一项诉请中的扣车扣货行为包括查封扣押决定以及扣车扣货持续的行为。
原审法院经审理查明，2015年7月21日，杭州市12345公开电话接到群众举报，称萧山区临浦镇峙山西路附近有占道经营现象。临浦镇政府接到转来的交办单后派员到现场进行检查，2015年7月23日上午11时50分许，临浦镇政府建设规划局的工作人员在现场发现包括赵全营在内共有五人分别涉嫌无照经营，其中，赵全营在道路边摆放了数箱哈密瓜向路人销售，同时，停放在路边的号牌浙Ａ×××××的轻型普通货车上也载有箱装的哈密瓜。临浦镇政府建设规划局遂向萧山城管局所属临浦中队发出一份《移交函》，通知该中队对五起无照经营行为进行处理。当天下午，临浦中队工作人员许金晶、瞿琴在中队办公室根据《移交函》、临浦镇政府工作人员拍摄的现场照片等资料制作了一份《现场笔录》，制作笔录时，赵全营在场，但拒绝在该笔录上签字，临浦镇政府工作人员黄约浙、陈达在场见证，该笔录上注明“执法人员告知当事人享有陈述申辩的权利和救济途径”。之后，萧山城管局于当天下午对赵全营作出萧城法强决字[2015]第0001964号《查封扣押决定书》，以涉嫌无照经营为由，决定扣押赵全营号牌为浙Ａ×××××的轻型普通货车，扣押期限14天（误写为15天），自2015年7月23日至8月5日。该扣押决定书同时注明“请及时将车上水果搬离”。赵全营拒绝签收该扣押决定书，之后也一直未搬离被扣押车辆上的哈密瓜。黄约浙、陈达作为见证人在《现场笔录》和《查封扣押决定书》上签字确认。2015年7月24日，萧山城管局副局长董国明书面批准同意对赵全营车辆进行扣押。2015年7月24日和29日，赵全营前往临浦中队处理其无照经营行为，临浦中队工作人员再次告知赵全营将车上的哈密瓜尽快处理，但因萧山城管局未能满足其立即放行被扣车辆的要求，赵全营随即离开，也未搬离车上的哈密瓜。2015年8月6日，萧山城管局向案涉被扣押车辆保管单位临浦镇南方停车场发出放车凭证，通知该停车场被扣押车辆可以放车。
另查明，号牌为浙Ａ×××××的轻型普通货车登记车主为杭州佳晓贸易有限公司，根据赵全营与该公司2015年5月26日签订的《车辆挂靠经营合同》，该车辆的产权为赵全营所有。
原审法院认为，《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款规定：“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。”《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第六条规定：“执法部门根据国务院或者省人民政府的批准，履行下列基本职责：……（六）依照工商行政管理方面法律、法规、规章的规定，对在城市道路、广场等室外公共场所无照经营的行为实施行政处罚；……”萧山城管局作为萧山区辖区内行使城市管理相对集中行政处罚的行政机关，具有实施被诉行政强制措施的法定职权。
《浙江省取缔无照经营条例》第二条规定：“在本省行政区域内从事生产、经销、服务等经营活动的单位和个人，应当在依法向工商行政管理部门申请登记注册，领取营业执照后，方可从事经营活动。”第三条规定：“违反前条规定，未经工商行政管理部门登记注册，无合法、有效营业执照从事经营活动的，为无照经营，应当依法予以取缔。”第七条规定：“工商行政管理部门查处无照经营，可以按照规定程序行使下列职权：……（三）检查与无照经营有关的场所、物品，查封、扣押与无照经营有关的资料、物品、设备、工具等财物；……”本案中，赵全营在未领取营业执照的情况下，在道路边销售哈密瓜，属于该条例规定的无照经营行为。萧山城管局据此实施被诉行政强制措施，认定事实清楚，适用法律、法规正确。
关于被诉行政强制措施的程序问题。被诉行政强制措施由萧山城管局下属临浦中队两名具有行政执法资格的工作人员实施，赵全营到场接受调查，萧山城管局制作的现场笔录中载明了赵全营的身份情况、车辆情况、涉嫌无照经营的事实等内容，告知了赵全营陈述申辩等权利，在赵全营拒绝签字的情况下，由两名见证人与行政执法人员签字确认，在作出扣押决定后的二十四小时内补办了负责人批准的手续。萧山城管局实施被诉行政强制措施的程序符合《中华人民共和国行政强制法》的相关程序规定。
对于赵全营要求确认萧山城管局扣押其车上货物（哈密瓜）违法、以及要求依法严处当事人的请求，原审法院认为，被诉行政强制措施针对的是赵全营的车辆，并未扣押车上的哈密瓜；对行政机关工作人员追究责任亦非人民法院行政审判职能，故对赵全营的这些请求，不予采纳。
关于赵全营提出的行政赔偿请求。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；……”本案中，赵全营提出的直接营运损失、精神损失费、差旅费、车辆废旧费等赔偿请求，缺乏法律依据，不予支持。关于赵全营提出的赔偿货款损失请求，原审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第五条规定：“属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：……（二）因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的；……。”萧山城管局并未扣押赵全营的哈密瓜，也未阻碍赵全营对哈密瓜进行处置，且在作出强制措施时以及之后接待赵全营时均告知其应当尽快搬离和处理车上的哈密瓜，因此，车上哈密瓜的损失是赵全营自身怠于处理造成的，与萧山城管局实施被诉强制措施没有法律上的因果关系，对赵全营的这一赔偿请求，不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回赵全营的诉讼请求。本案受理费人民币50元，由赵全营负担。
宣判后，赵全营不服，上诉称，被上诉人的行为应当严以查处，还老百姓一个公平正义，依照人民赋予的权力对人民财产进行剥削、掠夺，不顾一切手段，性质恶劣，被上诉人指使两工作人员捏造事实，做大量伪证，致使上诉人在长达2年之久的精神赔偿，生活上受到严重的摧残和迫害，希望二审法院可以公正判决。请求：1、判令被上诉人扣车扣货行为违法，依法严惩违法执法人员；2、被上诉人应对上诉人赔偿明细如下：（1）货款金额：14045.50元；（2）直接营运损失：534000元（超计按1000元/天计算）；（3）精神损害费：110万元；（4）各项差旅费：65000元；（5）车辆折旧费：30000元；（6）本案诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人萧山城管局答辩称，一、原审判决合理、合法，应予维持。原审判决以事实为依据，以法律为准绳，判决驳回上诉人的诉讼请求，并无不当，应予维持。上诉人存在无证占道经营的违法行为，被上诉人依据法定职权，按照法定程序，对上诉人作出相应的行政强制措施，并无不当。二、被上诉人一视同仁，对类似上诉人的违法行为均作出了相同的行政强制行为，并无任何针对性。被上诉人对类似情形均按照程序下达了查封扣押决定书，并告知了相关的陈述申辩等权利义务，这些行政相对人积极配合被上诉人调查工作后，被上诉人均作出了1000元左右的罚款的行政处罚。这些行政相对人都自行搬离了车上物品并且部分车辆为外地车辆，而上诉人拒绝配合被上诉人的调查执法，并以自身情况特殊为由，要求特殊待遇，违反了行政公平、公正的原则。三、被上诉人采取该执行强制措施，符合行政目的，也考虑到了行政执法的实际。无照经营是一种常见的违法行为，如果仅直接对违法主体进行罚款，无法达到管理效果及教育意义，并且部分相对人考虑到违法成本与实际收益，有故意为之的可能性。另一方面，无照经营的违法者流动性大，如果不对其车辆采取行政强制措施，大部分相对人会不配合行政机关的处理，行政机关就无法进行调查，听取陈述申辩等相应程序，也无法对行政相对人起到教育意义，事后的行政处罚也将毫无意义，面临处罚无法执行的尴尬处境。综上所述，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。
经审查，被上诉人萧山城管局一审中提交的证据12萧山城管局临浦中队放车凭证，因没有其他证据佐证，不能证明萧山城管局已于2015年8月6日解除了被诉行政强制措施，对该证据不予采信，该证据所证明的相应事实不能成立。原审法院对其他证据的认定符合法律规定。
根据予以采信的证据，本院对原审判决认定的其他事实予以确认。
另查明，2015年7月23日上午11时50分许，临浦镇政府建设规划局工作人员在临浦镇峙山西路附近发现赵全营涉嫌无照经营，在拍摄现场照片后，将赵全营驾驶的号牌浙Ａ×××××的轻型普通货车扣押至南方停车场。随后，临浦镇政府建设规划局向萧山城管局临浦中队发出《移交函》，将发现的共5起无照经营行为移交给临浦中队。
本院认为，根据《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款、《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第六条第（六）项之规定，萧山城管局具有实施被诉行政强制措施的职权依据。
《浙江省取缔无照经营条例》第二条规定：“在本省行政区域内从事生产、经销、服务等经营活动的单位和个人，应当在依法向工商行政管理部门申请登记注册，领取营业执照后，方可从事经营活动。”第三条规定：“违反前条规定，未经工商行政管理部门登记注册，无合法、有效营业执照从事经营活动的，为无照经营，应当依法予以取缔。”第七条规定：“工商行政管理部门查处无照经营，可以按照规定程序行使下列职权：……（三）检查与无照经营有关的场所、物品，查封、扣押与无照经营有关的资料、物品、设备、工具等财物；……”本案中，赵全营涉嫌未领取营业执照，在道路边销售哈密瓜，萧山城管局作出被诉行政强制措施，符合上述法律规定。萧城法强决字[2015]第0001964号《查封扣押决定书》载明扣押财物的名称为号牌浙Ａ×××××的货车，且该决定书载明“请及时将车上水果搬离”。赵全营提交的证据7录音光盘中能够证明萧山城管局工作人员多次询问水果有无搬离。据此，萧山城管局并未实施扣押车上水果的行政强制措施，赵全营要求确认扣货行为违法的诉讼请求不予审查。
《中华人民共和国行政强制法》第十七条第一款规定：“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。”第十八条规定：“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。”第二十四条规定：“行政机关决定实施查封、扣押的，应当履行本法第十八条规定的程序，制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。查封、扣押决定书应当载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）查封、扣押的理由、依据和期限；（三）查封、扣押场所、设施或者财物的名称、数量等；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。查封、扣押清单一式二份，由当事人和行政机关分别保存。”第二十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政机关应当及时作出解除查封、扣押决定：（一）当事人没有违法行为；（二）查封、扣押的场所、设施或者财物与违法行为无关；（三）行政机关对违法行为已经作出处理决定，不再需要查封、扣押；（四）查封、扣押期限已经届满；（五）其他不再需要采取查封、扣押措施的情形。”萧山城管局应当依照上述法律规定，实施被诉行政强制措施。根据查明的事实，本案中对赵全营在道路上涉嫌无照经营的调查由临浦镇政府建设规划局的工作人员实施，且该政府工作人员实际上将案涉车辆扣押至南方停车场，此后将案件移交萧山城管局，萧山城管局作出萧城法强决字[2015]第0001964号《查封扣押决定书》。本案中，萧山城管局将应由其实施的与行政强制相关的调查检查权，以及案涉车辆的扣押权交由临浦镇政府工作人员实施，程序违法，不符合上述法律规定，故被诉行政强制措施应予确认违法。虽然案涉《查封扣押决定书》上载明扣押期限至2015年8月5日止，但萧山城管局在扣押期限届满时，未依照《中华人民共和国行政强制法》第二十八条第一款之规定，及时作出解除扣押决定，亦不符合法律规定。诉讼中，萧山城管局提交了萧城法解措字[2015]第0005174号《解除行政强制措施通知书》，载明对赵全营案涉财物采取的行政强制措施，决定自2015年8月6日起予以解除。但萧山城管局一审庭审中自认该《解除行政强制措施通知书》未送达赵全营，而是电话通知。但萧山城管局提交的证据15录音光盘显示，萧山城管局在2015年8月28日的电话通知中，仅要求赵全营尽快前来处理，没有明确告知萧山城管局已经作出解除行政强制措施的决定。萧山城管局提交的其他证据材料也不能证明其曾经就该《解除行政强制措施通知书》的内容，电话通知赵全营。综上所述，萧山城管局实施的被诉行政强制措施，程序违法，赵全营要求确认该行政强制措施违法的诉讼请求应予支持。
关于赵全营的行政赔偿请求能否支持。第一项货款金额14045.5元。综合在案证据，萧山城管局没有实施扣货的行政强制措施，其在扣押决定书中明确要求赵全营及时搬离水果，且在此后的沟通中善意提醒赵全营处理水果，故车辆上水果的损失与萧山城管局被诉行政行为之间没有因果关系，赵全营怠于处理致使车上水果发生损害，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第（二）项之规定，对该项赔偿请求不予支持。第二项直接营运损失。萧山城管局未依照《中华人民共和国行政强制法》第二十八条之规定，及时作出解除扣押决定，存在违法。在本案一审中，萧山城管局将《解除行政强制措施通知书》作为证据向原审法院提交，原审法院将证据副本依法向赵全营送达。至赵全营于2016年2月26日签收证据副本之日起，可以认定其已经知晓萧山城管局作出了案涉《解除行政强制措施通知书》，萧山城管局自2015年8月6日至2016年2月28日期间（考虑到赵全营老家在山东，以及领取车辆需做相应准备，给予赵全营两天的取车时间）扣留赵全营车辆的行为违法，应依法承担赔偿责任。赵全营主张营运损失，但未能提供相关证据，不予支持，但其车辆在超期扣押期间，无法使用，经济损失客观存在，根据本案的具体情况，应酌情确定赔偿20000元。
赵全营主张的精神损害费不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条之规定，不予支持。各项差旅费不属于国家赔偿的范围，不予支持。车辆废旧费，本院已在上述20000元的赔偿内予以考虑。综上，原审判决认定事实基本清楚，审判程序合法，但适用法律错误，应予撤销。上诉人的上诉请求部分能够成立，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
一、撤销杭州市萧山区人民法院（2016）浙0109行初5号行政判决；
二、确认杭州市萧山区城市管理综合行政执法局于2015年7月23日至2016年2月28日对赵全营车辆（号牌为浙Ａ×××××号）实施的扣押行为违法；
三、杭州市萧山区城市管理综合行政执法局向赵全营支付赔偿金人民币20000元；
四、驳回赵全营其他赔偿请求。
一、二审案件受理费人民币各50元，由杭州市萧山区城市管理综合行政执法局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴宇龙
审 判 员 廖珍珠
代理审判员 蔡维专
二〇一七年七月十二日
书 记 员 汪金枝
附本判决适用的法律依据：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《中华人民共和国国家赔偿法》
第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。
第五条属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：（一）行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为；（二）因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的；（三）法律规定的其他情形。
第三十五条有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。