福建省南平市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）南行初字第16号
原告福建省武夷山市武夷食品有限公司。
法定代表人余逊平，经理。
委托代理人林岸涛，福建名仕律师事务所律师。
委托代理人林清明，福建名仕律师事务所律师。
被告南平市人民政府。
法定代表人林宝金，男，市长。
委托代理人赵金生，男，南平市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人林启明，男，南平市人民政府法制办公室工作人员。
第三人张玉娇，女，1948年10月18日出生，汉族，居民。
委托代理人吴小涛，北京京翔律师事务律师。
委托代理人董丽萍（张玉娇的女儿），居民。
原告福建省武夷山市武夷食品有限公司（以下简称武夷食品公司）不服被告南平市人民政府2014年12月9日南政行复（2014）21号行政复议决定，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告武夷食品公司的委托代理人林岸涛，被告南平市人民政府的委托代理人赵金生、林启明，第三人张玉娇及其委托代理人吴小涛、董丽萍到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
2015年12月9日，被告南平市人民政府作出南政行复（2014）21号行政复议决定，以武夷山市人民政府颁发武国用（2013）第04201号国有土地使用证，主要事实不清、证据不足为由，撤销武夷山市人民政府颁发的武国用（2013）第04201号国有土地使用证。
被告于2015年2月16日向本院提交了其作出被诉具体行政行为的证据和依据如下：1、行政复议决定书，证明被告于2015年12月9日作出行政复议决定及复议决定的内容；2、行政复议立案审批表；3、行政复议申请书及附件；4、行政复议来件处理审批表及补正通知；5、行政复议申请受理通知书；6、行政复议答复通知书，证据2-6证明被告依法受理张玉娇的行政复议申请，程序合法。7、第三人参加行政复议审批表及通知书，证明被告追加原告作为第三人参加行政复议；8、行政复议答复意见；证明武夷山市人民政府对张玉娇提出的行政复议进行了答辩。9、土地登记审批表及土地登记收件材料，证明原告申请国有土地使用权转让变更登记，但未提交土地使用权转移的证明材料；10、土地登记审批表及附件；证明武夷山市人民政府给原告颁发武国用第1860号国有土地使用证所依据的证据材料；11、武夷山市国土资源局关于张玉娇行政复议申请的答复；证明武夷山市国土资源局对张玉娇的行政复议申请进行了答复；12、行政复议机构调查取证材料，证明原告单位的历史沿革及土地来源；13、申请人补充意见；14、行政复议延期审理审批表及通知书；15、行政复议结案审批表，证据13-15证明被告作出行政复议程序合法；16、送达回证及南平市人民政府寄件记录。证明被告受理第三人张玉娇的复议申请及张玉娇申请行政复议的时间。
原告武夷食品公司诉称，2008年3月24日，原告就办理了武夷山市崇安兴路武21号单位宿舍的土地使用权行政登记，并领取了武国用（2008）第1680号国有土地使用证。2013年8月6日，因房改原因，原告向武夷山市人民政府申请分割办证。武夷山市人民政府依法为原告办理了两本国有土地使用证。被告在未查清事实的情况下，依张玉娇的申请，做出行政复议决定，撤销武夷山市人民政府颁发给原告的武国用（2013）第04201号国有土地使用证，无论在程序上还是在实体上均存在错误。1、在程序上，张玉娇在2011年就知晓武夷山市人民政府的颁证行为，其于2014年8月19日申请行政复议，已超过申请期限。此外，张玉娇对武夷山市人民政府2013年颁发武国用（2013）第04201号国有土地使用证的行为不服，但该证的权源依据是2008年颁发的武国用（2008）第1680号国有土地使用证，故张玉娇应就2008年的发证行为提起诉讼。张玉娇不是2013年颁证行为的行政相对人，其提起复议，主体不适格，被告予以受理显属程序违法。2、在实体上，被告认定武夷山市人民政府在原告提供土地变更登记申请材料不齐全的情况下，受理原告的申请并给予颁发国有土地使用证，不符合《土地登记办法》第四十条的规定，显属认定错误。因为该条款针对的是依法买卖、交换、赠与地上建筑物、构筑物的等涉及建设用地使用权转移的情形，而原告申请分割土地使用证的行为并不存在上述情形，应不受上述法律的约束。综上，请求法院依法撤销被告南平市人民政府作出的南政行复（2014）21号行政复议决定书。
原告武夷食品公司在法定期限内向本院提交的证据材料有：1、南政行复（2014）21号行政复议决定书；2、快递单；3、武国用（2013）第04201号国有土地使用证；证据1-3证明被告作出行政复议决定并送达原告，该复议决定撤销武夷山市人民政府颁发给原告的国有土地使用证，侵犯原告合法权益，原告对此享有诉权。4、武夷山市国土资源局办理2008年、2013年国有土地使用证时的办证材料，证明原告于2008年合法取得武国用（2008）第1680号国有土地使用证，并于2013年8月申请分割办理土地使用证，因土地权属未改变，故原告依法向武夷山市国土资源局提交了原国有土地使用证及房屋所有权证，申请分割。原告的申请合理合法，不应被撤销。5、崇安县史料，证明1989年8月21日撤销崇安县建立武夷山市，而张玉娇申请复议时提供的武夷山市城东乡良种队的证明落款时间为1980年，而此时武夷山市尚不存在，被告应当可以判断其真伪，但被告怠于审查，而且依此证明认定张玉娇是具体行政行为的行政相关人，存在重大错误，应依法撤销被告作出的行政复议决定。
被告南平市人民政府辩称，1、被告受理张玉娇的复议申请，符合行政复议法的规定。武夷山市人民政府虽主张张玉娇申请行政复议已超过申请期限，但始终未提供证据证明张玉娇是何时知道该土地使用证内容。而张玉娇称其于2014年8月8日才知道其所居住的房屋土地已被原告办理了土地使用证。因此，张玉娇申请复议未超过复议申请期限。张玉娇所住房屋包括两部分，一部分是原武夷山市食品良种场分配的职工宿舍，另一部分是自建房。经调查核实，该房产土地在武国用（2013）第04201号国有土地使用证》登记的宗地红线范围内，张玉娇与发证行为存在利害关系，具有行政复议申请人的主体资格。2、被告作出行政复议决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。原告申请办理国有土地使用证，但未提供土地发生转移的相关证明材料，武夷山市人民政府在申请材料不齐全的情况下，就予以发证，不符合国土资源部《土地登记办法》第四十条的规定，被告依法撤销武夷山市人民政府所颁发的国有土地使用证。3、被告作出行政复议决定，符合法定程序，并无不当。综上，请求法院依法判决维持被告作出的行政复议决定。
第三人张玉娇述称，土地登记办法没有分割变更登记的登记方式，且武夷山市人民政府在原告未提供相关材料证明土地权源，权源不明的情况下做出登记发证行为，原告申请的面积与登记的面积也不一致，因此，武夷山市人民政府的颁证行为违法，被告南平市人民政府作出的行政复议决定，撤销该登记颁证行为，认定事实清楚，合法有据，应予维持。第三人张玉娇未向法院提交证据。
上述双方提交的证据均经庭审质证，结合双方的质证意见，本院对双方提供的证据作如下认证：
原告对被告提交的证据3行政复议申请书及附件中第三人提交的证明提出异议，认为该证明的抬头出现“武夷山市”，而落款时间为1980年11月23日，而此时武夷山市尚不存在，而是叫崇安县，因此该份证据是伪造的。第三人张玉娇解释说，因原来买地的条子丢了，后来去补了这份证明，因此时间倒签，才出现这种现象。但武夷山市城东乡良种场盖有公章，可以对公章进行签定。本院认为张玉娇的解释合符情理，且原告并未对武夷山市城东乡良种场所盖公章提出异议，因此原告的异议不能成立。除此之外，原告对被告提交的其他证据的真实性均无异议，被告、第三人对原告提交证据的真实性均无异议，本院对原、被告双方提交的证据均予采用。
经审理查明，本案第三人张玉娇居住的房屋位于武夷山市兴武路21号，一部分属于原武夷山市食品公司单位宿舍，另一部分属于第三人张玉娇的自建房。2003年10月30日，原武夷山市食品公司实行股份制改革，重新组建了武夷山市武夷食品有限公司（即本案原告），并承接了原武夷山市食品有限公司的全部债权债务。2008年4月28日，原告就武夷山市兴武路21号原武夷山市食品公司的宿舍用地，向武夷山市人民政府申请土地登记发证。2008年5月5日，武夷山市人民政府经审核向原告颁发了武国用（2008）第1680号国有土地使用证，土地使用面积为1801.35平方米，第三人张玉娇居住房屋项下的土地在土地登记红线范围内。2013年8月6日，原告向被告递交申请报告，要求将原已登记的武夷山市兴武路21号宿舍用地分割成二块，重新进行登记发证。2013年10月14日，经审核，武夷山市人民政府向原告颁发了武国用（2013）第04201号、武国用（2013）第04202号两本国有土地使用证。第三人张玉娇房屋项下的土地在武国用（2013）第04201号土地使用证的登记红线范围内。第三人张玉娇不服武夷山市人民政府的登记颁证行为，以其居住房屋项下土地的土地使用权属于其个人所有，武夷山市人民政府将该土地使用权发证确权给原告，侵犯其合法权益为由，于2014年8月28日向被告南平市人民政府申请行政复议，要求撤销武夷山市人民政府颁发的武国用（2013）第04201号国有土地使用证。2014年9月12日，被告立案受理了张玉娇的复议申请，并追加原告武夷山市武夷食品有限公司作为第三人参加行政复议。但被告邮寄给原告的《第三人参加行政复议通知书》被第三人张玉娇签收，在庭审中，原告否认收到该通知书。2014年12月9日，被告作出南政行复（2014）21号行政复议决定书，以武夷山市人民政府颁发武国用（2013）第04201号国有土地使用证，主要事实不清、证据不足为由，撤销武夷山市人民政府颁发的武国用（2013）第04201号国有土地使用证。原告不服，诉至本院。
本院认为，第三人张玉娇对武夷山市人民政府颁发武国用（2013）第04201号国有土地使用权的行为不服，向被告南平市人民政府申请行政复议，被告南平市人民政府受理后，追加与该发证行为具有法律上利害关系的原告武夷食品有限公司作为第三人参加行政复议，符合法律规定。但被告邮寄给原告的《第三人参加行政复议通知书》被张玉娇签收，且原告否认张玉娇有将该通知书转交给原告，而被告和第三人张玉娇均未提供证据证明原告已收到该通知书，应当视为原告未收到该通知书。由于原告未收到通知，未以行政复议第三人的身份参与行政复议，行使其作为行政复议第三人依法应当享有的陈述、申辩的权利。因此，被告未送达《第三人参加行政复议通知书》的行为，侵犯了原告作为行政复议第三人依法享有的程序权利，被告作出的行政复议决定程序违法，应当予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销被告南平市人民政府于2014年12月9日作出的南政行复（2014）21号行政复议决定；
二、被告南平市人民政府重新作出具体行政行为。
本案案件受理费50元，由被告南平市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。
审 判 长 张文硕
审 判 员 吴良福
代理审判员 叶丽君
二〇一五年五月六日
书 记 员 黄 飙
附：本案依据的主要法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条第（三）项：
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。