浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙杭行终字第670号
上诉人（原审原告）沈忠海，男，汉族，1975年3月6日出生，住杭州市拱墅区。
委托代理人崔克海，北京泰维律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）杭州市公安局拱墅区分局，住所地杭州市拱墅区上塘路485号。
法定代表人刘建军，该局局长。
委托代理人方建卫、韩添如，该局民警。
被上诉人（原审被告）杭州市拱墅区人民政府，住所地杭州市拱墅区台州路1号。
法定代表人朱建明，区长。
委托代理人周士奇，该政府工作人员。
委托代理人徐徐，浙江朗铭律师事务所律师。
上诉人沈忠海因与杭州市公安局拱墅区分局、杭州市拱墅区人民政府不履行保护财产权法定职责一案，不服杭州市拱墅区人民法院（2015）杭拱行初字第77号行政判决，向本院提起上诉。本院2015年12月23日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
杭州市拱墅区人民政府于2015年6月24日，针对沈忠海请求确认杭州市公安局拱墅区分局未依法履行接处警职责行为违法、未依法履行保护公民合法财产安全职责的行政不作为行为违法、责令杭州市公安局拱墅区分局依法履行保护公民合法财产安全的法定职责的行政复议申请，作出拱政复[2015]14号行政复议决定，以杭州市公安局拱墅区分局及时进行了接处警，及时将处警情况向110报警服务台反馈，已履行了法定职责为由，认为复议申请人提出的复议理由不成立，决定驳回沈忠海的行政复议申请。
沈忠海于2015年7月8日向人民法院提起诉讼，请求撤销杭州市拱墅区人民政府2015年6月24日作出的拱政复[2015]14号行政复议决定；确认杭州市公安局拱墅区分局未依法履行接处警职责行为违法；确认杭州市公安局拱墅区分局未依法履行保护公民合法财产安全职责的行政不作为行为违法。
原审法院根据各方当事人的举证并经庭审质证认定：2014年4月11日，上诉人拨打110报警电话，称花园岗月星家居旁李家河有人砍盗香樟古树，请求派出警力到现场处置。杭州市公安局拱墅区分局祥符派出所在接警后派出民警到现场处置，民警未能找到报案的案发地点，多次联系上诉人，上诉人均不愿为民警带路。后民警多方寻找至李家河，现场人员反映是祥符街道迁移苗木，民警告知上诉人可就上述情况到祥符派出所反映，也可直接到祥符街道询问。杭州市公安局拱墅区分局在《110处警现场处结备案单》上载明上述处理结果，并告知上诉人警情已现场处理完毕，上诉人签字确认对上述处置结果无异议。2014年6月，上诉人以要求确认杭州市公安局拱墅区分局未履行接处警职责违法等为由向杭州市拱墅区人民政府申请行政复议，2015年4月17日，杭州市拱墅区人民政府作出《行政复议受理通知书》并于当日邮寄送达。同月27日，杭州市拱墅区人民政府向杭州市公安局拱墅区分局发出《行政复议答复通知书》，2015年5月4日，杭州市公安局拱墅区分局提交答复意见及《110接处警详情单》、《110接处警现场情况登记表》、《110处警现场处结备案单》、《出警经过》等证据材料。2015年6月24日，杭州市拱墅区人民政府作出行政复议决定，并将决定书送达双方当事人。
原审法院认为，《110接处警工作细则》第十一条规定：“对危及公共安全、人身或财产安全迫切需要处置的紧急报警、求助和对正在发生的民警严重违法违纪行为的投诉，处警民警接到110报警服务台处警指令后，应当迅速前往现场开展处置工作。对其他紧急报警、求助和投诉，处警民警应当视情尽快处理。”第二十四条规定：“处警民警到达现场后，应当根据有关规定对警情妥善处理。处警结束后，应当及时将处警情况向110报警服务台反馈，并做好处警记录。处警结果需要制作法律文书的，按有关规定处理。”杭州市公安局拱墅区分局在接到杭州市110报警服务台处警指令后，由处警民警到上诉人报警的案发地址进行现场处置，将处警情况向110报警服务台反馈，并做好处警记录。杭州市公安局拱墅区分局已按照前述规定履行处警职责，并无不当。上诉人在被告知警情处理结果后，也表示对处置结果无异议。上诉人主张杭州市公安局拱墅区分局处警时应当制作询问笔录和录音录像，无法定依据。杭州市拱墅区人民政府在受理上诉人复议申请后，在法定期限内通知复议被申请人提交书面答复，复议核查杭州市公安局拱墅区分局所提交的证据材料，于2015年6月24日作出复议决定，其在受理复议申请后超期作出复议决定，存在程序瑕疵，但对上诉人的实体权利并无实质影响，对此予以指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回沈忠海的诉讼请求。案件受理费50元，由沈忠海负担。
沈忠海不服原审判决提起上诉称，一、《治安管理处罚法》第七十八条规定：“公安机关受理报案、控告、举报、投案后，认为属于违反治安管理行为的，应当立即进行调查；认为不属于违反治安管理行为的，应当告知报案人、控告人、举报人、投案人，并说明理由。”《公安机关办理行政案件程序规定》第四十七条第一款第（三）项规定：“公安机关对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案，以及其他行政主管部门、司法机关移送的案件，应当及时受理，制作受案登记表，并分别作出以下处理：……（三）对不属于公安机关职责范围内的事项，书面告知报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人向其他有关主管机关报案或者投案。”据此，被上诉人杭州市公安局拱墅区分局即便认为上诉人的报案事项不属于公安机关的受案范围，也应当书面告知上诉人，并说明理由。但本案公安机关未对上诉人作出任何答复，因此属于对上诉人没有履行其法定职责。二、案涉处警意见“政府行为，告知向有关部门反映”不当。政府行为并非全都合法；告知向有关部门反映的结论也不明确；且若是政府行为，本案公安机关就应因涉其上级机关而回避，现不回避而处警，明显违法。三、《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定，行政复议案件的办理期限一般为六十日。杭州市拱墅区人民政府作出案涉复议决定大大超过复议案件的办理期限，应当确认其违法。为此，请求撤销原审判决，改判撤销杭州市拱墅区人民政府作出的拱政复[2015]14号行政复议决定；改判确认杭州市公安局拱墅区分局未依法履行接处警职责行为违法；改判确认杭州市公安局拱墅区分局未依法履行保护公民合法财产安全职责的行政不作为行为违法；判令杭州市公安局拱墅区分局履行保护公民合法财产安全的法定职责。
被上诉人杭州市公安局拱墅区分局答辩称，公安部《110接处警工作规则》第十一条、第二十四条的规定反映，110接处警是一项应急性服务工作，其主要目的在于通过快速的联动反应，对各类警情进行及时有效的先期处置，对上诉人的报警，我局均及时派员赴现场，在了解到现场为祥符街道办工作人员在拆迁移除苗木后，处警民警告知报警人可就此情况向政府部门或者到派出所反映，该现场接处警情况在杭州市公安局110接处警平台均有记录，故我局已经履行相应职责。上诉人所称书面答复，主要为受案回执及相应的告知文书，均需确认报案人身份和案件情况后通过执法平台审批开具，但上诉人在现场就不配合民警调查，事后也未到派出所制作笔录说明报警情况，我局也因此无法出具书面答复。请求驳回上诉人的上诉。
被上诉人杭州市拱墅区人民政府答辩称，2014年4月11日，上诉人拨打110报警电话，称花园岗月星家居旁李家河有人盗砍百年香樟古树。杭州市公安局110指挥中心根据辖区划分直接网络派单到杭州市公安局拱墅区分局祥符派出所，处警意见为”请派出警力到现场处置”。祥符派出所受警后出警，及时到达报案人所说的现场，了解现场警情并进行了处置，并予以登记。我府于2015年4月27日受理了上诉人提出的复议申请，通过EMS邮政快递向上诉人邮寄了《行政复议受理通知书》，将有关事项告知上诉人。同日，我府向杭州市公安局拱墅区分局发出《行政复议答复通知书》，向杭州市公安局拱墅区分局了解查证相关事实。杭州市公安局拱墅区分局在法定举证期限内向我府提交了答复和相关证据材料。经审查，杭州市公安局拱墅区分局已履行了法定职责，上诉人的复议理由不成立。我府于2015年6月24日做出行政复议决定，并通过EMS邮政快递送达决定书。《110接处警工作规则》第十一条规定，”对危及公共安全、人身或者财产安全迫切需要处置的紧急报警、求助和对正在发生的民警严重违法违纪行为的投诉，处警民警接到110报警服务台处警指令后，应当迅速前往现场开展处置工作。对其他非紧急报警、求助和投诉，处警民警应当视情尽快处理”。该规则第二十四条规定，”处警民警到达现场后，应当根据有关规定对警情妥善处理。处警结束后，还应当及时将处警情况向110报警服务台反馈，并做好处警记录。处警结果需要制作法律文书的，按有关规定处理。”杭州市公安局拱墅区分局在接到杭州市110报警服务台处警指令后，由处警民警到上诉人报警的案发地址进行现场处置，将处警情况向110报警服务台反馈，并做了处警记录。该局已按照法律规定履行处警职责，并无不当。我府在受理上诉人的复议申请后，在法定期限内通知杭州市拱墅区公安分局提交书面答复，核查证据材料。根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款作出驳回行政复议申请的决定，并在法定期限内将决定书送达了上诉人。我府的行政复议行为符合法律规定。原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，恳请驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
综合各方当事人质证、辩论的情况，本院确认原审认定的基本案件事实。但原审法院认定的上诉人于2014年4月11日报警称有人盗砍香樟古树，应为“报警称有人盗砍香樟树”，本院特予以指正。二审另查明，本案处警民警找到事件详细地址后，经向现场挖掘树木的人员了解，系杭州市拱墅区人民政府祥符街道办事处组织人员在拆迁地块迁移苗木，在登记现场迁移苗木人员的公民身份号码后，处警民警告知沈忠海可来派出所反映具体情况或向祥符街道办事处反映。处警民警记录上述内容后，由沈忠海在《110处警现场处结备案单》上签名确认。
本院认为，上诉人在原审中的诉请是：请求撤销杭州市拱墅区人民政府的行政复议决定；确认杭州市公安局拱墅区分局未依法履行接处警职责行为违法；确认杭州市公安局拱墅区分局未依法履行保护公民合法财产安全职责的行政不作为行为违法。其中确认违法的诉请，反映的是上诉人认为杭州市公安局拱墅区分局的民警的未及时处警、并进行适当的现场处置以履行保护上诉人财产权的法定职责。据此，对于本案公安机关，应当审查的是其有无及时处警，现场处置是否适当。相应地，上诉人在上诉状中提出的“有无书面告知报案人”等显然不属于本案需要审查的内容。
杭州市公安局拱墅区分局的民警接指令赶赴现场后，进行了处置，并由沈忠海在《110处警现场处结备案单》上签名，据此，应当认为本案公安机关已及时处警。至于本案现场处置是否适当，本院认为，公安机关对其他行政机关执行公务的行为并不具有审查和处理的职权，本案公安机关的处警民警在查明相关事实后建议当事人向有关部门反映，其现场处置并无不当。
综上，对于上诉人的报警，本案公安机关及时处警，现场处置并无不当，但被诉行政复议行为超过法定的办理期限，行政程序违法。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第四款规定：“原行政行为合法、复议决定违反法定程序的，应当判决确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。”据此，原审判决认定事实清楚，但对于被诉行政复议行为的裁判适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第四款的规定，判决如下：
一、撤销杭州市拱墅区人民法院（2015）杭拱行初字第77号行政判决；
二、驳回上诉人关于确认杭州市公安局拱墅区分局未依法履行接处警职责行为违法；确认杭州市公安局拱墅区分局未依法履行保护公民合法财产安全职责的行政不作为行为违法的诉讼请求；
三、确认杭州市拱墅区人民政府作出的拱政复[2015]14号行政复议行为违法。
一、二审案件受理费人民币各50元，由上诉人及被上诉人杭州市拱墅区人民政府各半负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 洵
审 判 员 王银江
代理审判员 唐莹祺
二〇一六年三月八日
书 记 员 金 玲
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