广东省梅州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）粤14行初48号
原告：谢兆荣，男，汉族，1948年12月10日出生，住址：广东省五华县。
委托代理人：曾立丹，广东世纪华人（梅州）律师事务所律师。
委托代理人：李小兰，广东世纪华人（梅州）律师事务所实习律师。
被告：五华县人民政府，地址：梅州市五华县水寨镇华一东路1号。
法定代表人：吴晖，该县县长。
委托代理人：李文，五华县法制局干部。
委托代理人：杨红斌，五华县司法局干部。
第三人：谢志辉，男，汉族，1979年9月5日出生，住址：广东省梅州市五华县。
委托代理人：廖伟雄，广东粤梅律师事务所律师。
原告谢兆荣诉被告五华县人民政府、第三人谢志辉撤销《集体土地使用证》行政纠纷一案，于2016年2月17日向本院提起行政诉讼。本院于2016年2月19日受理后，于2016年2月26日向被告五华县人民政府、第三人谢志辉送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2016年4月1日公开开庭审理了本案。原告谢兆荣及其委托代理人曾立丹、李小兰，被告五华县人民政府的委托代理人李文、杨红斌，第三人谢志辉及其委托代理人廖伟雄到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告谢兆荣诉称：20世纪80年代，根据政府号召村委对本村辖区山地、田地等进行了划分，由村民进行管理、使用和收益。1988年7月25日，谢兆荣将分给其管理使用的山地1.2亩、輋地（即旱地）0.656亩（不含争议地）租给了五华县蕉州梯级电站作机砖厂使用，双方在《协议》第4点中提及“甲方同意在接管原有砖厂后一年内，负责协助乙方在现在住房（即老屋）右侧，原土窑以上填土约15公尺，高超过现有屋顶约2市尺”，目的是为了避免受砖厂污染住处，而该填土后形成的小山坡（详见证据卷中旧照）正是本案争议的华府集用（2004）第0042730号《集体土地使用证》所对应的地块（100㎡）。1997年因政府为“惠水线油田段公路”（现S120省道）改造需求，将原五华县蕉州梯级电站油田机砖厂所处的一部分土地征收改造为公路，导致该机砖厂停办，原告当时被征收了0.656亩旱地，并领取了补偿款，未征收的山地1.2亩及1988年便填土阻挡污染的小山坡则一直由其管理使用，主要用于种树和竹子（有旧照为证），后谢兆荣和家人共同雇人将全部山地（包括小山坡）夷为平地以便日后建房改造生活。2015年下半年，当原告对上述争议地（已为平地）进行建房施工时却遭到第三人谢志辉的阻挠及破坏，第三人声称其才是该宗土地的使用权人，并说已于2004年9月28日取得了被告颁发的《集体土地使用证》，与此同时，第三人还直接将原告铺好的地基和钢筋全部挖起，强行施工建房至今，原告多次至政府部门进行投诉均未得到妥善处理，期间仅国土部门派工作人员前来要求第三人停止施工，但其却置之不理。综上，争议地事实上从20世纪80年代至2015年长达近三十年一直均由谢兆荣及其家人一同管理使用，有同村众多村民及老干部可以作证，2015年前从未有任何争议发生，而被告五华县人民政府2004年9月28日却把上述争议地的集体土地使用证颁发给第三人谢志辉，该行为严重违反法定程序，侵害原告的合法权益。诉讼请求：1、依法撤销被告2004年9月28日颁发给第三人谢志辉的华府集用（2004）第0042730号《集体土地使用证》。2、本案诉讼费用由被告承担。
被告五华县人民政府答辩称：一、答辩人的颁证行为是履行法定职责的行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第九条规定“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务”、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条规定“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权”、《土地登记规则》第四条规定“土地登记以县级行政区域为单位组织进行。具体工作由县级以上人民政府土地管理部门负责”。因此，答辩人向第三人颁发华府集用（2004）第0042730号《集体土地使用证》是履行法定职责的行为。二、答辩人颁发《集体土地使用证》程序合法。第三人谢志辉于2004年6月25日向五华县国土资源局递交了《土地使用权登记发证申请书》，并提供了由大坪村民小组、油田村委、原油田镇人民政府（目前已合并至河东镇人民政府）出具的土地权属证明书，经调查员依法调查、五华县国土测绘队测绘后，答辩人的土地主管部门按规定对土地宗地登记进行了为期30天的公告后，答辩人于2004年9月28日依法向第三人颁发了华府集用（2004）第0042730号《集体土地使用证》。因此，答辩人的颁证程序合法。三、土地权属争议应由政府先行处理，原告要求撤销土地权属证书的诉请，不应支持。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。……在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状”。土地权属争议应当由政府先行处理，在土地使用权争议解决前，原告向人民法院要求撤销华府集用（2004）第0042730号《集体土地使用证》的诉请，不应支持。综上，答辩人向第三人颁证的行为所认定的事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告诉请理由不足，请求依法驳回原告起诉。
第三人谢志辉述称：一、本案原告起诉争议土地属于上世纪90年代惠水公路改造时，政府征收的地方除一部分建公路，还将部分公路两旁的地方安排给村民建房，建立油田开发区即在惠水公路油田锡塘大坪地段两侧规划兴建房屋，即该土地已为政府征收，因此该争议土地使用权不是属于原告所有，此事实有（2014）梅华法河民初字第137号民事判决书、（2015）梅中法民一终字16号民事判决书、（2015）粤高法民申字第1738号民事裁定书法院查明的事实为证。原告向法院起诉五华县人民政府和答辩人认为该土地是原告使用、管理和收益无任何事实依据。二、本案争议土地来源政府分配给谢国泉，答辩人所建造的房屋使用的土地是从谢国泉处购买。三、答辩人购买土地后向国土部门申请做证四至清楚，有四邻签名为证，有村民小组、村委会、政府的审批，答辩人是通过合法的程序获得争议土地集体土地使用权。四、土地权属争议应当由政府先行处理，原告要求撤销土地权属证书诉请不合理。
经审理查明，2004年9月28日，被告五华县人民政府向本案第三人谢志辉颁发华府集用（2004）第0042730号《集体土地使用证》，该证载明土地使用权人谢志辉，土地所有权人油田镇油田村民委员会，座落油田镇油田村大坪；地号JT142××××1636，用途住宅，使用权面积100㎡。2015年10月，原告谢兆荣对本案涉案土地进行建房施工时，遭到第三人谢志辉阻拦，并告知原告其已于2004年9月28日取得本案涉案土地的《集体土地使用证》。因土地使用权属问题引发纠纷，原告谢兆荣于2016年2月17日向本院提起行政诉讼，请求撤销被告五华县人民政府颁发给第三人谢志辉的华府集用（2004）第0042730号《集体土地使用证》。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”根据上述规定，原告谢兆荣对本案涉案土地的使用权存在争议，应当先向人民政府申请，由人民政府先行处理。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回原告谢兆荣的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省高级人民法院。
审判长 黄巢雁
审判员 曾洪坚
审判员 张晓峰
二〇一六年七月十五日
书记员 叶 薇