山东省郓城县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）郓行初字第31号
原告郭文江。
委托代理人南心安，居民。
被告鄄城县人民政府。地址：鄄城县人民路**号。
法定代表人张乾山，县长。
委托代理人刘兴玉，鄄城县法制局干部。
委托代理人冯文生，鄄城县房地产管理局职工。
原告郭文江不服被告鄄城县人民政府2013年10月18日作出的鄄政发（2013）26号鄄城县人民政府关于人民广场西片区建设项目房屋征收的行政征收决定书，于2014年1月13日向菏泽市中级人民法院提起行政诉讼。菏泽市中级人民法院于2014年2月18日作出了（2014）菏行初字第43号行政裁定书裁定本案移交郓城县人民法院审理。本院受理后于2014年3月20日向被告鄄城县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年5月21日公开开庭审理了本案，原告委托代理人南心安，被告委托代理人刘兴玉、冯文生到庭参加诉讼。于2014年5月21日作出了（2014）郓行初字第31号行政裁定书，裁定本案中止诉讼。于2015年3月10日公开开庭审理了本案，原告委托代理人南心安，被告委托代理人冯文生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告鄄城县人民政府于2013年10月18日作出的鄄政发（2013）26号鄄城县人民政府关于人民广场西片区建设项目房屋征收的行政征收决定书，内容为：鄄城县人民政府决定对危房集中、基础设施落后的人民广场西片区［东至尧王路、西至禹王路（顺河街南）、护城河（顺河街北）、南至人民街、北至肖宁街］组织实施改造（以规划部门划定的征收范围红线为准）。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第五项之规定，经研究，决定对该区域范围内国有土地上的房屋实施征收，并按照《鄄城县人民广场西片区房屋征收补偿安置方案》予以补偿安置。该区域内的房屋被征收的，其占用的国有土地使用权同时收回。被告鄄城县人民政府于2014年3月31日向本院提交了作出征收决定书的证据、依据：
1、征收区域旧城改造内居民调查统计情况。
证明目的：征收前充分听取了居民意见，区域内居民巨大多数同意改造、同意征收、提出合理补偿要求。
2、鄄城县发改局征收符合国民经济和社会发展规划证明函并附相应文件：（1）鄄城县发改局征收符合国民经济和社会发展规划证明函（2）鄄城县国民经济和社会发展规划“十二五”规划纲要、（3）鄄城县2013年国民经济和社会发展计划、（4）鄄城县人民代表大会有关决议2份（5）鄄城县政府常务会议纪要、鄄城县人大常委会决议一份。
证明目的：征收决定符合鄄城县国民经济和社会发展规划及计划改造项目经过县政府常务委员会议讨论、人大常委会审议通过。
3、鄄城县土管局征收符合鄄城县《土地利用总体规划》证明函并附《土地利用总体规划》图及生效文件。
证明目的：征收决定符合鄄城县土地利用总体规划。
4、鄄城县住建局征收符合鄄城县《城市总体规划》、《鄄城县A片区控制性详细规划》证明函并附规划图及生效文件。
证明目的：征收决定符合鄄城县城市总体规划及详细规划。
5、县政府会议纪要。
证明县政府就征收问题进行了专题研究。
征收座谈会纪要。
证明征收前进行了征求意见和风险论证。
《征收补偿方案（征求意见）》、征收补偿方案征求意见资料及照片。
证明征收方案进行了公示、征求了群众意见。
7、征收补偿方案。证明根据公示，征求了群众意见情况确定正式征收方案。
8、征收社会风险评估报告。
证明征收前根据调查、论证、座谈情况进行了风险评估。
征收准备金进账。
证明征收决定作出前准备了足额资金。
《鄄城县人民政府关于实施广场西片区建设项目房屋征收的决定的报告》公告照片。
证明征收决定依法进行了公告。
原告郭文江诉称：被告鄄城县人民政府作出的鄄政发（2013）26号鄄城县人民政府关于人民广场西片区建设项目房屋征收的行政征收决定书，事实依据严重失实。被告称“该区域内占地296亩，拆迁面积118000平方米，区域内涉及527户，院落（含空宅、商铺）750余处，楼房不足60座，占比不足10%，且楼房绝大多数存在于沿街；区域内甚至存在危房相对集中，基础设施落后，南街二组、三组128户所在小区，楼房占比10%之多，多是2000年鄄二路、人民路改造时所建，提出行政复议申请的南街二组、三组128户区域内巷除一条较宽、硬化外其余及条巷宽不足4米，没有硬化，上下水设施不健全，管线凌乱，远远不能满足消防、防洪、排污的需要”的陈述与事实现状严重不符，为了达到征收的目的，上述陈述所有对该片区的描述均是虚假陈述。事实上：拆迁实际面积应是200000平方米以上，以现状丈量为准。金额保障金应为5个亿以上，区域内涉及527户、商铺楼、宅院等667套；其中：商铺楼（3-5层）208间；（2002年县统一规划改造欧式一条商业街，国有土地转让使用期40年，国土证、房产证为证。）别墅82套；（国土划拨，永久宅基地、国土证、房产证为证。）其中中行楼9层10间、城关镇建设公司大楼14间4层；尊皇酒店五层大楼7间；家苑宾馆（四层-
五层）8间，双语学校三栋楼17个班4000多平方，合计楼房329套按实际面积占总套数667套的百分比应高于50%以上。被申请人称楼房不足60座，占比不足10%从何谈起？南二组、三组219户所在区域，经核查商铺楼房131间，别墅楼院56座（以房产证、土地证、现状照片为证）；基础设施规范南北胡同宽5-6米，四个巷；东西二条街宽8米；上下水道规范；管线设施配套，线路几经改造规范并配备智能电表一户一表，手机可缴费，路灯规范，完全具备消防、防洪、排污需要。通过被告在行政复议答辩书中和现实的对比，并非象被告所述，与事实不符。
被告作出的鄄政字（2013）第26号房屋征收决定没有任何的法律依据：通过对被告提供的《行政复议答复书》及提交的所有证据，被告没有提供任何作出鄄政字（2013）第26号房屋征收决定具体行政行为的法律依据。仅仅提供了作出鄄政字（2013）第26号房屋征收决定具体行政行为的虚假事实依据。该征收决定没有法律依据，该具体行政行为依照相关法律规定应是无效的具体行政行为，应依法予以撤销。
被告作出的鄄政字（2013）第26号房屋征收决定的具体行政行为严重违反法定程序：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条明确规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”被告提供的所有证据中，关于行政征收听证会所涉及的问题、听证机构、听证参与人、听证范围、听证原则、组织程序等所有关于听证的所有事项，被申请人均没有提供。很明显，在被告作出鄄政字（2013）第26号房屋行政征收决定之前根本就没有举行听证。被告的行政行为严重违反行政法定程序。对于被告称“鄄政字（2013）第26号房屋征收决定作出前就征收方案在征收区域内进行了酝酿、并公告公示、公开征求意见，进行了风险评估，征收决定作出进行了公告、公示，70%的被征收户已经签署同意丈量、确认实地勘测、丈量意见；南街二组同意的占63%、三组占32%”的说法，及在《行政复议答复书》中的具体数字是怎么得来的呢？针对程序是否合法，在齐鲁晚报整版内容中均作了详细说明。该行政征收决定作出的时间是在2013年10月18日，而在2013年11月16日作为被告的下属机构中共古泉街道委员会就下发了《古泉街道党委关于广场西片区开发意见》后，突击进行丈量。该《意见》申明了凡是在广场西片区有房地产的街道办事处财政发工资人员必须依照该《意见》执行。否则将对该人员进行处罚的内容明显违反了具体行政行为的法定程序。早在2010年5月16日国务院办公厅发出：国办法明电（2010）15号紧急通知，第三条、第四条有明文规定：控制城镇居民拆迁规模：严禁采取“株连式拆迁”和“突击拆迁”等方式违法强制拆迁。而被告依然我行我素，用此非法手段，使用到我们四个组被征收户头上。原告认为在《意见》决定违法的基础，强行评估、丈量部分个户，都是非法的。一切征收活动程序严重违法，由此导致鄄政发（2013）26号的决定是违法的。
综上，被告作出的鄄政字（2013）第26号房屋征收决定没有任何事实依据和法律依据，程序严重违法。望贵院依法查明事实撤销被告作出的鄄政字（2013）第26号房屋征收决定，维护原告的合法权益。原告向本院提交了以下证据：
一、1、鄄革发（76）第17号文件农村购粮证。
证明四个生产队土地被批准为菜田，确定了菜农身份。
三个队组集体认定证明三个组不同意征收签字。
证明被告提供2011年3个组的群众签字件所证：“巨大多数同意开发”不成立.
二、1、鄄城广场西片区被征收村民联名申请签字件。
证明85%以上被征户不同意这次征收活动。
南街二队新居民区规划图。
证明并非老城区，不存在危房，基础设施落后之说。
三、1、古泉街道党委关于广场西片区开发意见决定1份。
2、齐鲁晚报“纠风行动”版头条曝光“株连式拆迁”。齐鲁晚报连续报道：不配合拆迁政府人员“连坐”。
3、“城镇化工作每日快报”第413期。
4、四个队部分被征收住宅被欺骗丈量，签字件。
证明“株连式拆迁，干部连坐”采取非法手段。齐鲁晚报三次跟踪报道曝光，其“株连式拆迁行为”是对法治的践踏。突击性强征。县直43个局单位、进户以“模拟式”欺骗手段实际实施了突击性株连式强征进户丈量四个队部分户。证明其“意见”决定，已实际实施。程序违法。
四、1、鄄城县国土资源局出具土地利用总体规划说明。
2、鄄城县规划局出具项目规划说明。
3、鄄城县城市总体规划（2010-2030）中心城区土地利用规划图。广场西片区南段为建设用地，北段为林地。广场西片区南段为商业用地，北段为居住。（规划图为证）。
证明被告征地开发，改变了土地用途。把菜农的“菜田、宅基地”改变土地性质违法。
五、A、鄄城县信访字（2014）第一号附件1。B、鄄城县“关于广场西片区开发招商公告”出自菏泽市政府网。
C“城镇化工作每日快报”第413期。
A附件1第二页18行：村队干部进村入户，第14行：“同时分队分层次”。C首页最后行“丈量南街二队、南街三队、东街、肖庄多少户。
1、证明被征收户的实际身份为“村民”。得到的是新农合医疗、农村养老金待遇。
A附件1：首页第9行：“征收土地面积280.77亩”B“招商公告”第6行：征收土地面积382.55亩相差100多亩
2、以上证明被告在这次国有土地征收招标活动中存在弄虚作假行为。
A附件1第二页12行：高档居住区和商业中心。
B“招商公告”第11行：政府收益10万／每亩。
以上证明被告已改变了土地用途，并且为了盈利而征收开发。
本院依职权调取了（92）鲁政函187号、鲁政函（1994）32号、鲁政字（1994）180号、鲁政字（1996）7号山东省人民政府文件。
被告鄄城县人民政府向本院提交了答辩状，辩称：一、征收决定事实清楚。2011年鄄城县人民政府准备对基础设施落后的区域进行改造，经过对本案征收区域居民进行调查，大多数同意改造。2013年初，改造条件成熟，根据鄄城县国民经济和社会发展规划，确定改造老城区人民广场等9个基础设施落后的片区。该区域占地296亩，拆迁面积约11.8万平方米，涉及527户，除一条较宽（6米）硬化外，多数里巷宽度不足4米，没有硬化，上下水道不健全，管线架设凌乱，远远不能满足消防、防洪、排污需要，特别是顺河路以北区域，危房相对集中，远远落后城市规划要求。二、房屋征收决定适用法律正确。鄄政发（2013）第26号房屋征收决定根据鄄城县国民经济和社会发展规划的要求，由鄄城县人大常委会决议纳入年度计划，符合土地利用总规划、城市总体规划和征收区域控规要求，改造是提升城市功能，规划部分商业功能是城市功能需要和规划要求，并非是追求赢利目的。三、房屋征收决定程序合法。鄄政发（2013）第26号房屋征收决定作出前进行了区域内民意调查，就征收方案在征收区域内充分进行了酝酿，并公告公示、公开征求意见，召开了座谈会，进行了社会风险评估，征收决定作出后进行了公告、公示，现近70%的被征收户已经签署同意丈量、确认实地勘测、丈量的意见。为此，请依法维持答辩人的鄄政发（2013）第26号房屋征收决定。
庭审中，原告郭文江委托代理人对被告鄄城县人民政府提交的证据提出异议如下：第1页和第二页排序错误，从第一页到第七页不能证明2013年作为征集群众同意征收开发的根据：1、这几份签字件是2011年群众要求自行开发的部分群众的签字件，其中东街四队的文字说明是群众要求自行开发的申请，这份件有暇疵，上面的赔偿合理，补偿到位是后加上的。其中南街二队签字不完整，缺少第一页，证据不完整。2、同意开发签名字头被涂改，证据不完整不能作为证据使用。南街三队同意开发被涂改，应为同意自行开发。对证据2真实性没异议，对合法性有异议。对证据3、4证明目的无异议，但是否合法有异议。对证据6真实性没有异议，对其内容有异议，他们的意见代表不了全体群众的意见。并且上面的签字有代签。征收补偿方案只见征求意见，至今没见到正式的补偿方案，照片张贴的晚，我们在复议后才张贴的。对证据7、8程序没异议，对真实性有异议。对证据9有异议，到现在我们还不知道土地被征收及被征收土地的亩数和出让的金额。对证据10我们复议后才张贴的公告。对法律适用我们认为不适用我们这一块。
被告鄄城县人民政府委托代理人对原告郭文江提交的证据提出的异议如下：对证据1真实性没异议，材料记载的事实已成为历史，与征收时的客观事实不相符，与本案没有关联性。对两份证明证据本身的真实性没有异议，对证明部分有异议，所称对2011年签字件涂改没有根据，涂改部分就是当时涂改的，不是后来涂改，这两份证据证明包括原告从2011年以来强烈要求对征收区域进行开发改造。也印证了征收区域确有改造必要。对证据1第二组证据的联合签名该证据所证不实，该证据所称2011年签字件不是真实意愿，与客观事实不符，与2011年签字件相矛盾，与两份证明相矛盾。不能证明原告的证明目的。证据2第1组证据的真实性表示怀疑。该组证据不能证明原告的证明目的，征收区域涉及被征收户527户，已同意丈量评估的有320户，截止到2013年11月22日。本案不服起诉的有151户，不足被征收户的30%，绝大多数同意征收。证据2第2组证据规划图来源不清，不能证明原告的证明目的。证据3中1、2、3组证据真实性没异议，与本案没有关联性，这三份证据证明的内容是征收决定以后的内容，与征收决定正确与否没有关联性。第4组证据不具备证据的合法性要件，证人证言应当具有独立性，所证内容不真实。征收工作方案能够证明不存在模拟丈量的问题，也不存在承诺奖励诱惑的问题。该证据不能作为有效证据使用。对证据4三份证据的真实性、合法性及与本案的关联性没有异议。鄄三路东侧为林地，政府开发的不包括这一块，林地不在征收范围。不能够证明原告的证明目的。对第证据5本身的真实性没有异议，该证据不能证明原告的证明目的，首先征收行为没有改变土地用途，其次政府受益10万元，市政配套远远高于政府受益。招商公告体现的预计的数字，实际征收的数字与规划的不相一致，这三份证据不能证明原告的证明目的。相反可以印证征收决定是多数被征收户的意愿。行政行为适用的法律是否正确应是法院审查的行为，不应受行政相对人的指引，对原告提交的法律适用中证据1、3与本案没有关联性，证据2是行政行为所遵循的，证据4具体行政行为不违反该规定。
经庭审质证，合议庭对被告鄄城县人民政府提交的证据作如下确认：证据1征收区域内居民调查统计情况是2011年鄄城县政府对征收区域内居民调查时当时居民的意见，但征收补偿方案（征求意见）是2013年7月2日公布的，该证据对本案不具证明力，与本案没有关联性，合议庭确认该证据为无效证据；证据2、3、4分别是鄄城县发展和改革局、鄄城县国土资源局、鄄城县规划局出具的复函，能够证明广场西片区改造项目纳入鄄城县国民经济和社会发展年度计划、符合鄄城县土地利用总体规划、符合鄄城县城乡规划和专项规划，三组证据具有真实性、合法性且与本案具有关联性，合议庭确认三组证据为有效证据。证据5是鄄城县人民政府召开的人民广场西片区房屋征收有关问题的会议纪要，能够证实在作出房屋征收决定之前鄄城县政府召开了政府常务会议讨论，该证据具有真实性、合法性且与本案具有关联性，合议庭确认该证据为有效证据。证据6征收座谈会纪要，是征收部门组织征收群众代表就是否同意征收、征收方案等情况征收群众意见，但被告没有提交推选群众代表的证据，同时原告委托代理人认为座谈会纪要上群众代表的意见不能代表多数征收群众的意见，该证据不具合法性，合议庭确认为无效证据。征收补偿方案（征求意见）是房屋征收部门拟定的征收补偿方案，补偿方案只是征求意见稿，是房屋征收法律规定的程序，该证据具有合法性，合议庭确认为有效证据。证据7征收补偿方案原告没有提交证据证明在征收补偿方案（征求意见）公布期间向鄄城县人民广场西片区开发指挥部提交了书面修改意见，该征收补偿方案具有真实性、合法性与本案具有关联性，合议庭确认为有效证据。证据8征收社会风险评估报告是房屋征收部门对房屋征收作出的风险评估，该证据具有合法性，合议庭确认为有效证据。证据9征收准备金进帐单，能够证实鄄城县房地产管理局已将征收补偿费用专户存储，该证据具有真实性、合法性与本案具有关联性，合议庭确认为有效证据。证据10《鄄城县人民政府关于实施人民广场西片区建设项目房屋征收的决定的公告》公告照片，该证据能够证实征收决定已于2013年10月18日进行了公告，该证据与本案具有关联性，合议庭确认为有效证据。
合议庭对原告郭文江提交的证据作如下确认：证据一第1组证据，鄄革发（76）第17号文件、农村购粮证证明的当时的土地性质，对本案不具证明力，与本案不具关联性，合议庭确认该组证据为无效证据；第2组证据三个队组集体认定证明，证明的是当时征收群众同意自行开发，该证据与本案不具关联性，合议庭确认为无效证据；第2组证据三个组不同意征收签字件，被告委托代理人虽然对签字的真实性提出异议，但没有提供相关证据予以证明，能够证实征收群众对征收补偿方案有意见，但该组签字件系被告鄄城县人民政府作出的《鄄城县人民政府关于人民广场西片区建设项目房屋征收的决定》之后形成，对本案不具证明力，合议庭确认为无效证据；证据二第1组证据鄄城广场西片区被征收村民联名申请签字件，该组签字件同样系被告鄄城县人民政府作出的《鄄城县人民政府关于人民广场西片区建设项目房屋征收的决定》之后形成，对本案不具证明力，合议庭确认为无效证据；第2组证据南街二队新居民区规划图，不能够证明原告的举证目的，合议庭确认为无效证据；证据三第1组证据古泉街道党委关于广场西片区开发的意见决定、第2组证据齐鲁晚报“纠风行动”版头条曝光“株连式拆迁”、齐鲁晚报连续报道：不配合拆迁政府人员“连坐”、第3组证据“城镇化工作每日快报”第413期、第4组证据四个队部分被征户宅院被欺骗丈量、签字件该组证据是作出征收决定后的行为，与本案不具关联性，合议庭确认该组证据为无效证据。证据四鄄城县国土资源局出具土地利用总体规划说明、鄄城县规划局出具项目规划说明、鄄城县城市总体规划（2010-2030）中心城区土地利用规划图不能证明原告提交证据的证明目的，合议庭不确认该证据的证据效力。证据五第1组鄄城县信访字（2014）第1号附件1、第2组鄄城县“关于广场西片区开发招商公告”、第3组“城镇化工作每日快报”均不能证明原告证据的证明目的，与本案不具关联性，合议庭确认该证据为无效证据。
根据上述有效证据，合议庭确认以下案件事实：
鄄城县房地产管理局分别向鄄城县发展和改革局、鄄城县国土资源局、鄄城县规划局征询并收到复函，人民广场西片区改造项目纳入鄄城县国民经济和社会发展年度计划，符合鄄城县土地利用规划、城乡规划和专项规划。鄄城县人民政府于2013年5月20日召开县政府常务会议，决定对人民广场西片区进行改造，对范围内的国有土地上房屋实施征收。鄄城县房地产管理局张贴了《鄄城县广场西片区房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）。鄄城县人民广场西片区开发指挥部于2013年8月15日作出了《鄄城县人民广场西片区开发项目房屋征收社会稳定风险评估报告》。2013年10月18日鄄城县人民政府作出了关于人民广场西片区建设项目房屋征收的决定，并进行了公告。151名被征收户不服征收决定，向菏泽市中级人民法院提起了行政诉讼。2015年1月20日鄄城县人民政府作出了关于撤销《鄄城县人民政府关于人民广场西片区建设项目房屋征收的决定》的决定，原告郭文江不申请撤诉。
本院认为：
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款“市县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”的规定，鄄城县人民政府有权对鄄城县人民广场西片区房屋作出征收决定。被告鄄城县人民政府为公共利益的需要，在符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的情况下，对鄄城县广场西片区进行改建，作出《鄄城县人民政府关于人民广场西片区建设项目房屋征收的决定》，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项之规定。鄄城县房地产管理局张贴公布了《鄄城县广场西片区房屋征收补偿安置方案（征求意见稿），征求群众意见，原告郭文江没有提交证据证明已向鄄城县房屋征收补偿管理办公室提出书面修改意见。被告鄄城县人民政府依法进行了社会稳定风险评估，亦将征收补偿费用存入专户，被告鄄城县人民政府作出的《鄄城县人民政府关于人民广场西片区建设项目房屋征收的决定》符合法律规定。但该（2013）26号房屋征收决定已被鄄城县人民政府自行撤销，原告郭文江要求撤销的房屋征收决定已不存在，原告郭文江坚持诉讼。依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第八条第（五）项、第九条第一款、第十条第一款、第二款、第十一条第一款、第二款、第十二条第一款、第二款、第十三条第一款、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第三款之规定，判决如下：
驳回原告郭文江要求“撤销鄄城县人民政府于2013年10月18日作出的鄄政发（2013）26号鄄城县人民政府关于人民广场西片区建设项目房屋征收的决定”的诉讼请求。
案件受理费五十元由原告郭文江负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交副本，上诉于山东省菏泽市中级人民法院。
审 判 长 李风格
审 判 员 徐龙矩
人民陪审员 赵爱年
二〇一五年三月十六日
书 记 员 吕雪莹