湖南省中方县人民法院
行 政 判 决 书
（2018）湘1221行初4号
原告中方县牌楼镇阳合垅页岩砖厂，住所地中方县牌楼镇阳合垅村，统一社会信用代码：92431221MA4LN3AHXF。
经营者周增良，男，1959年1月21日出生，汉族，住湖南省中方县。
委托代理人杨代华，湖南五溪律师事务所律师。
委托代理人崔小龙，湖南五溪律师事务所律师。
被告中方县国土资源局，住所地中方县生态城，统一社会信用代码：11431221745935134M。
法定代表人滕建贵，该局局长。
委托代理人杨友元（特别授权），该局法规股股长。
委托代理人唐启余，湖南玉峰律师事务所律师。
原告中方县牌楼镇阳合垅页岩砖厂（以下简称牌楼砖厂）诉被告中方县国土资源局土地行政处罚一案，本院于2018年3月29日受理后，依法组成合议庭，于2018年5月10日公开开庭进行了审理。原告牌楼砖厂经营者周增良及其委托代理人杨代华、崔小龙，被告中方县国土资源局委托代理人杨友元、唐启余均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年10月10日，中方县国土资源局作出中国土资罚字（2017)第36号行政处罚决定书，认定牌楼砖厂未经有批准权的人民政府批准，于2008年5月份开始动工，占用中方县中方镇牌楼村中伏山组、岩垅口组土地修建砖厂，从事页岩砖生产，经怀化市国土资源局怀化工业园区分局现场勘测，牌楼砖厂实际占用土地9822平方米（水田899平方米、旱地23平方米、林地2677平方米、农村道路757平方米、田坎140平方米、建制镇4231平方米、采矿用地1095平方米），其中建筑物占地4521平方米（砖窑1663平方米、堆料棚2393平方米、砖工棚465平方米），该宗地符合土地利用总体规划。其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”、第四十三条第一款“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”、第四十四条第一款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”的规定，属非法占地行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款”的规定，作出处罚决定如下：责令退还非法占用的土地；没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施。
原告牌楼砖厂诉称：一、中方县国土资源局行政处罚决定认定牌楼砖厂非法占地与事实不符。2008年8月，牌楼砖厂取得了中方县发改委的批复，牌楼砖厂依据此批复，依法向有关部门申请办理土地使用、环境保护、水土保持、安全生产等有关行政许可手续，并缴纳了相关费用，办理了工商营业执照、税务登记证，取得了中方县林业局临时占用林地的批复，通过了环保局的环评，获得了开发建设项目水土保持方案合格证等行政许可。2008年10月16日向中方县财政局缴纳了耕地占用费22328元，2009年8月7日向中方县国土资源局缴纳了21000元用地管理费，中方县国土资源局虽未给牌楼砖厂办理临时用地许可，但其收取费用代表已认可牌楼砖厂的用地行为。二、行政处罚决定认定事实自相矛盾，适用法律条款不当。中方县国土资源局认可牌楼砖厂取得各项行政许可，反过来又认定牌楼砖厂非法用地相互矛盾，开办砖厂就需要占地，假设牌楼砖厂是非法用地，中方县国土资源局却多年对牌楼砖厂不予查处和处罚，显然是中方县国土资源局认可原告开办砖厂占地的行为。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，兴办乡镇企业可以使用集体土地，不需要申请使用国有土地，显然被告适用法律不当。三、中方县国土资源局的行政处罚既不合法更不合理，极其不公正。牌楼砖厂多年来为充实村办企业，解决村里的劳动富余人员就业，在砖厂投入了几百万的巨资，取得了各项行政许可，办理了各项证照，年年向政府缴纳各项税费。2017年又投入几十万元添置了环保设备，中方县国土资源局的处罚决定等于是没收了原告合法开办的整个砖厂。综上所述，原告认为，中方县国土资源局行政处罚决定认定的事实与实际不符，其裁决结果，不合法、不合理、不公正。请求法院：1、依法撤销中方县国土资源局作出的中国土资罚字(2017)第36号行政处罚决定；2、由被告承担本案诉讼费用。
原告牌楼砖厂向本院提供了如下证据：
1、营业执照副本复印件，牌楼砖厂负责人周增良身份证复印件，证明牌楼砖厂依法成立，负责人为周增良；
2、关于请求审批村办煤矸石环保砖厂的报告一份，证明牌楼砖厂在开办之初，牌楼镇阳合垅村民委员会向中方县发改委提交了报告，报告涉及砖厂的选址、办厂规模、投资、占地面积、建设工期等内容，同时证明砖厂是作为村办企业，该报告获得批准；
3、中县发改[2008]56号文件一份，证明牌楼砖厂于2008年8月13日获得了中方县发改委的批复；
4、建设项目环境影响报告表，中方县环保局审批意见一份，证明牌楼砖厂在建设时，编制了建设项目环境影响报告表，并严格依照环保法的规定，环保设施和砖厂的主体工程同时开工建设，后通过环保局的验收；
5、水土保持方案报告表一份，水土保持方案合格证一份，证明牌楼砖厂在砖厂施工前向中方县水土保持站提交水土保持方案报告，中方县水土保持站于2007年7月13日向牌楼砖厂发放了开发项目水土保持方案合格证；
6、中方县林业局中方林【2008】69号文件一份，证明牌楼砖厂临时用地得到了有关政府部门的许可，是合法用地；
7、缴款收据两份，证明牌楼砖厂在办理工商营业执照时缴费的情况；
8、环保部门收取牌楼砖厂排污费的收据及林业局的收据，证明砖厂于2008年7月10日交排污费18000元，2009年12月24日交排污费3000元，2018年3月25日缴纳排污费收据，2017年6月28日林业局罚款收据；
9、耕地占地完税证一份，证明牌楼砖厂占地办厂向政府财政缴纳了契税，是合法用地；
10、牌楼砖厂向中方县国土资源局缴纳的用地管理费收据一份，证明中方县国土资源局于2009年8月7日收取了牌楼砖厂用地管理费21000元，同时证明牌楼砖厂占地得到了中方县国土资源局的许可。
被告中方县国土资源局辩称：一、行政处罚事实清楚，证据确凿。牌楼砖厂未办理用地法定手续，应认定为违法用地；二、行政处罚程序合法，中方县国土资源局履行了法定程序职责；三、非农用地未取得用地许可证，即违法用地。虽然牌楼砖厂向中方县国土资源局缴纳了2万多元用地费，但收费与许可是不同性质的行为，收费不能替代用地许可证。
被告中方县国土资源局向本院提供了如下证据：
1、询问笔录，证明对该案依法进行了调查；
2、现场勘测笔录、照片，证明到现场进行了勘查，核实；
3、用地红线图、规划图，证明用地基本情况；
4、责令停止国土资源违法行为通知书及送达回证；
5、阳合垅砖厂营业执照、负责人周增良身份证复印件、委托书，证明被处罚主体的身份信息；
6、质证笔录；
7、行政处罚告知书、送达回证、送达时照片，处罚决定之前已经告知被处罚人权利；
8、处罚决定及送达回证。
以上证据证明，牌楼砖厂违法事实清楚，证据确凿，对其作出的行政处罚程序合法、使用法律正确。
中方县国土资源局提交以下法律规定作为其作出处罚决定的法律依据:
《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条、第四十四条第一款、第七十六条。
经庭审质证，牌楼砖厂对中方县国土资源局提供的证据质证意见如下：1：对证据1的真实性无异议；证据2、3真实性无异议，关联性有异议。对以上三份证据证明目的有异议，仅凭笔录和红线图不能区分林地和田地，不能确定砖厂所处的具体四至位置、面积和占用土地情况，红线图是湖南恒炬公司制作，没有制作时间，制作人员是否有资质无证据证明，不能证明红线图是国土部门或规划部门制作，也未得到牌楼砖厂的认可，故中方县国土资源局以上述证据进行处罚依据不足；对证据4、5、6、7、8的真实性无异议，对证明目的有异议。
中方县国土资源局对牌楼砖厂提供的证据质证意见如下：对牌楼砖厂提交的所有证据真实性无异议，但对其证明目的有异议。本案系牌楼砖厂违法占地，牌楼砖厂的证据不能证明已办理用地许可证，用地管理缴费收据不能代表办理了用地手续，仅是作为临时用地收取的费用，临时用地期限只有2年。
本院对经过庭审质证的证据作如下确认：中方县国土资源局提供的证据3用地红线图不是中方县国土资源局执法人员绘制，中方县国土资源局也未提供委托有关部门绘制的证据，测量绘制人员身份不明确，其测量的面积与现场勘测笔录的勘测记录不一致，在中方县国土资源局提供的质证笔录中，经过质证的证据并无用地红线图，故该证据取得来源不明确，又未经质证，本院不予采信，中方县国土资源局提供的其他证据具备真实性、合法性、关联性，本院予以采信。
牌楼砖厂提供的证据，中方县国土资源局对其真实性无异议，本院予以确认，但牌楼砖厂提供的证据不能证明其已办理符合规定的用地手续。
根据采信的证据，本院确认以下案件事实：牌楼砖厂租用中方县中方镇牌楼村中伏山组、岩垅口组村民土地，于2008年5月动工修建砖厂，2008年，牌楼砖厂取得了中方县发展和改革局《关于对中方县阳合垅页岩砖厂年产3000万块页岩砖生产线项目予以备案的批复》；并在水利、环境保护、林业行政部门办理了相关手续，之后，又缴纳了相关费用。2009年3月26日，牌楼砖厂在中方县工商局登记注册。2009年8月7日，中方县国土资源局收取牌楼砖厂用地管理费21000元。
2017年8月3日，中方县国土资源局对牌楼砖厂占地情况进行了询问和现场勘测，并制作了现场勘察笔录和草图，现场勘测笔录记录牌楼砖厂占地约7亩，其中耕地2.5亩，林地4.5亩。
2017年8月24日，中方县国土资源局制作了质证笔录，经过牌楼砖厂质证的4份证据无用地红线图。2017年8月30日，中方县国土资源局进行了处罚告知。2017年10月10日，中方县国土资源局对牌楼砖厂作出中国土资罚字（2017）第36号行政处罚决定，认定牌楼砖厂非法占用土地9822平方米，决定处罚如下：责令退还非法占用土地；没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施。
本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款;对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。”中方县国土资源局有对本辖区非法占用土地行为进行查处的职责，是本案的适格被告。
中方县国土资源局行政处罚决定认定牌楼砖厂非法占地面积的依据为用地红线图，该用地红线图确认红线内面积9822平方米（14.73亩），与其现场勘测笔录中记载的占地7亩不相符，且该用地红线图不是中方县国土资源局绘制，也非中方县国土资源局委托有关部门作出，测量绘制人员身份不明确，又未经当事人质证，该证据本院不予采信，故中方县国土资源局作出的行政处罚决定认定牌楼砖厂非法占地9822平方米事实不清，证据不足，应予撤销，综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）项之规定，判决如下：
撤销中方县国土资源局作出的中国土资罚字（2017）第36号行政处罚决定。
本案案件受理费50元，由中方县国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省怀化市中级人民法院。
审 判 长 田 政
人民陪审员 杨司妹
人民陪审员 尹全兴
二〇一八年六月十二日
代理书记员 杨建国
附相关法律规定
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
(一)主要证据不足的;
(二)适用法律、法规错误的;
(三)违反法定程序的;
(四)超越职权的;
(五)滥用职权的;
(六)明显不当的。