上海市青浦区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）青行初字第94号
原告徐爱萍，女，1976年4月22日出生，汉族，户籍地上海市青浦区。
委托代理人贾献伟，上海罡晟律师事务所律师。
委托代理人张文建，上海罡晟律师事务所律师。
被告上海市青浦区华新镇人民政府，地址上海市青浦区华新镇二号街318号。
法定代表人张炜，镇长。
委托代理人毛雪强，男，在上海市青浦区华新镇人民政府工作。
委托代理人朱国瑾，上海东炬律师事务所律师。
原告徐爱萍诉被告上海市青浦区华新镇人民政府拆除行为违法并要求赔偿一案，于2014年12月1日向本院提起行政诉讼。因诉状补正，本院于2014年12月15日立案受理后，依法组成合议庭，于2015年1月22日公开开庭审理了本案。原告徐爱萍及其委托代理人贾献伟、张文建，被告上海市青浦区华新镇人民政府委托代理人朱国瑾到庭参加诉讼。因工作需要，合议庭组成人员依法变更。同年7月23日第二次公开开庭审理了本案。原告徐爱萍及委托代理人张文建，被告上海市青浦区华新镇人民政府副镇长尤洪明及委托代理人朱国瑾、毛雪强到庭参加诉讼。同年8月13日第三次公开开庭审理了本案，原告徐爱萍及委托代理人张文建，被告上海市青浦区华新镇人民政府委托代理人朱国瑾、毛雪强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告徐爱萍诉称：华新镇新木桥村盛家宅地块（凤溪小商品市场南侧）凤溪小商品市场钢结构营业房XX号（门牌号为凤育路XX号）房屋（以下简称“系争房屋”）系案外人上海青浦凤溪房产经营公司依据青府土用（1998）字第253号《关于同意凤溪镇人民政府建造农民集资住宅征用土地的批复》、青计投（2001）第448号《关于建造农民集资住宅小区配套用房项目的批复》和沪青建（2001）0200号《建设工程规划许可证》于2003年10月建设竣工交付。2003年10月29日，案外人上海青浦凤溪房产经营公司与案外人沈伟民就系争房屋签订《凤溪小商品市场钢结构营业房销售协议》，房屋结构为两层钢结构，底层32.6平方米、二层（搁）32.6平方米、计65.2平方米，总价为人民币105，000元。2003年10月29日，案外人沈伟民按约支付房款。同日，案外人上海青浦凤溪房产经营公司交付系争房屋与案外人沈伟民。2006年12月6日，案外人沈伟民将系争房屋转让原告。2014年9月25日，被告将系争房屋作为违法建筑强制拆除。原告认为被告将系争房屋认定违法建筑并强制拆除属认定事实错误、违反法定程序，为此要求确认被告拆除行为违法并赔偿损失100万元。
原告为证明其诉讼主张提供了以下证据材料：
1、青府土用（1998）字第253号《关于同意凤溪镇人民政府建造农民集资住宅征用土地的批复》、青计投（2001）第448号《关于建造农民集资住宅小区配套用房项目的批复》、沪青建（2001）0200号《建设工程规划许可证》（均系复印件，来源于华新镇政府），证明华新镇新木桥村盛家宅地块（凤溪小商品市场南侧）凤溪小商品市场钢结构营业房XX号（门牌号为凤育路XX号）房屋系经过合法规划，取得建设工程规划许可证。
2、《凤溪小商品市场钢结构营业房销售协议》、《收款收据》、《房屋转让协议》、《收条》，证明原告对系争房屋享有合法权益。
被告上海市青浦区华新镇人民政府辩称：不同意原告的诉讼请求。原告所购买的XX号钢结构营业房并非沪青建（2001）0200号《建设工程规划许可证》所载的配套用房，该房屋未经规划许可，系上海青浦凤溪房产经营公司利用消防通道场地建造的商铺。该房屋亦经规划部门认定为违法建筑，被告经告知原告自行拆除未果后强制拆除并无不当。原告与案外人沈伟民签订的转让协议因销售协议违反法律规定而无效，应恢复原状，就该房屋要求被告赔偿原告没有主体资格，且100万元赔偿请求缺乏事实和法律依据。
被告为证明抗辩意见，提交了以下证据材料：
一、主体资格依据：《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《上海市拆除违法建筑若干规定》第二十四条的规定，作为被告依法具有的职权；
二、法律规范依据及程序依据：《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《上海市城乡规划条例》第三十四条、第五十五条、《上海市拆除违法建筑若干规定》第八条第一款、第九条、第十一条的规定。
三、程序和事实证据
1、2013年10月9日上海市青浦区规划和土地管理局出具的协助认定函及附图，证明华新镇凤溪小商品城内1，135.5平方米的建筑物被认定为违法建筑，原告的房屋是违章建筑。
2、华新镇消防安全委员会告知书、限期拆除告知书、现场张贴照片，证明被告向凤育路XX号业主送达限期拆除事先告知书及限期拆除告知书。
经当庭质证，被告对原告所提供的证据1真实性无异议，但认为原告提供的文件所指向的是农民集资住房，而原告所购买的XX号经营性用房，是占用消防通道的彩钢板房，系未取得规划许可的违法建筑。对证据2的真实性无异议，对原告与沈伟民的房屋转让协议真实性不确认，认为所涉房屋系违法建筑，为此所签订的销售协议应为无效。
原告对被告提供的主体资格依据有异议，认为涉案房屋位于城镇规划内，且属于已建成的建筑物，被告作为乡镇人民政府无执法权限。对被告提供的程序及事实证据有异议，认为证据1中的附图来源不明，且未载明绘制时间、单位及四至范围与具体方位，对该附图的证明效力不予确认。另外，协助认定函未有现场勘查图等证据予以佐证，且被告也未将该函直接送达给原告。对证据2的真实性及证明内容均不认可，认为涉案房屋拆除前从未看到过相关告知书。
第二、三次庭审中被告补充提供了以下证据材料：
第一组：协助认定函附图两份、被告办公室出具的华办告（2014）18号文、青浦区华新镇人民调解委员会与案外被拆迁人所签的调解协议书及本院出具的民事裁定书各两份、上海青浦凤溪房产经营公司建造凤溪小商品市场钢结构营业房、摊位房销售情况审计调查情况结果。以此证明涉案房屋为违法建筑，同时对其他商户一次性补偿45万元。
第二组：2013年10月24日会议纪要、照片2张（2页），证明被告就涉案房屋作为违法建筑要拆除等事宜以会议形式告知过原告。
原告对被告提供的前述两组证据认为已超过法定举证期限，且第一组证据中第三次庭审提供的附图与前两份不一致；还认为调解协议与民事裁定书系针对违法建筑达成的补偿，而本案原告涉案房屋系合法建筑，前者不可作为本案的赔偿依据。
本案在审理中，原告向本院撤回诉讼中要求被告赔偿的请求。
对原、被告双方提供的证据，本院认为，原告所提供的证据与本案相关，证明效力本院予以确认。被告所提供的法律规范依据、证据有效，且与本案相关，证明效力本院予以确认。结合双方出证意见、质证意见及陈述，本院认定如下事实：
2003年10月27日，案外人上海青浦凤溪房产经营公司与案外人沈伟民就系争房屋签订《凤溪小商品市场钢结构营业房销售协议》，由案外人沈伟民购买面积为65.2平方米的钢结构营业房第XX号房位（门牌号为凤育路XX号）。为此，案外人沈伟民支付房款105，000元，该房屋即交付案外人沈伟民。2006年12月6日，案外人沈伟民将系争房屋转让原告。2013年10月9日，上海市青浦区规划和土地管理局向被告出具《协助认定函》并备注有附件《具体位置附图》及相关资料，主要内容为：华新镇凤溪小商品城内所建的建筑物，根据华新镇提供的信息无证面积约1，135.5平方米。经核实以上无证面积的建筑未申请办理建设工程规划许可证，属违法建筑。2014年9月15日，青浦区华新镇拆除违法建筑指挥部办公室出具《限期拆除告知书》，通知原告于同年9月25日前拆除涉案房屋。同年9月25日，被告将原告涉案房屋强制拆除，并清理拆除现场及拆除后的建筑材料等。原告不服，诉至本院。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》及《上海市拆除违法建筑若干规定》之规定，被告作为乡镇人民政府对于乡、村规划内未依法取得乡村建设规划许可证的违法建筑具有实施强制拆除违法建筑的法定职权。被告所提供的《协助认定函》及附图已证实含原告所购XX号钢结构营业房未取得建设工程规划许可证，属违法建筑。原告对此有异议，认为沪青建（2001）0200号《建设工程规划许可证》及相关批复表明涉案房屋经规划许可，为合法建筑，且被告所提供的附图亦不一致。本院认为，原告提供的批复及规划许可证仅指向小商品市场地块建造的集资住宅小区配套用房，与原告所签订销售协议中的营业房不一致，且配套用房审批建造面积与涉案所在的营业房实际总面积亦不相符，故原告以批复及规划许可证主张涉案房屋系合法建筑的意见本院难以采信。其次，被告所提供的多份附图经比对发现，所在地块房屋坐落方位及户数一致，仅存在数字编排顺序差异，故被告以《协助认定函》及附图认定涉案房屋为违法建筑并无不当。对于违法建筑的强制拆除，职权部门需遵循法定程序。依据《上海市拆除违法建筑若干规定》第十条、第十一条等规定，被告在实施强制拆除前应依法进行事先告知，作出责令限期拆除决定并送达当事人。当事人在限期拆除规定的期限内未自行拆除的，应作出强制拆除的决定并在强制拆除的七日前发布通告。本案中，被告虽以限期拆除告知书的形式代替责令限期拆除决定，但其将告知书张贴于涉案房屋处，无其他有效证据证明原告已收到或看到该份告知书，同时，在实施强制拆除前未依法制作强制拆除决定书并进行通告，属程序违法。鉴于强制拆除行为已实施，且不具有可撤销内容，本院应予确认违法。本案在审理中，原告向本院撤回诉讼中要求被告赔偿的请求，于法无悖，可予准许。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决如下：
确认被告上海市青浦区华新镇人民政府2014年9月25日强制拆除原告徐爱萍位于青浦区华新镇凤育路XX号房屋的行为违法。
本案受理费50元，由被告上海市青浦区华新镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第二中级人民法院。
审 判 长 吴 健
审 判 员 朱坚峰
人民陪审员 钱 江
二〇一五年十月三十日
书 记 员 纪颖欣
附：相关法律条文
附：相关的法律条文
一、《中华人民共和国城乡规划法》
第六十五条?在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。
二、《上海市拆除违法建筑若干规定》
第三条……
市和区、县规划管理部门、房屋管理部门和城市管理行政执法部门（以下统称“拆违实施部门”）按照规划管理、物业管理等方面的法律、法规和市人民政府的规定，分别负责违法建筑的拆除，其具体职责分工，由市人民政府另行规定。
街道办事处、镇人民政府应当配合拆违实施部门做好违法建筑的拆除工作。
……。
第十条??拆违实施部门应当依法将事先告知书、责令限期拆除决定送达当事人。当事人难以确定或者难以送达的，可以采用通告形式告示。告示期限自通告发布之日起不少于十日。
三、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十七条人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。
有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：
……
（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
……。