山东省青岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）青行终字第419号
上诉人（原审原告）范明山，男，1954年7月11日出生，汉族。
委托代理人范丽娜，女，1981年8月27日出生，汉族，系上诉人次女。
委托代理人何翀，男，1980年9月21日出生，汉族，系上诉人女婿。
被上诉人（原审被告）青岛市人民政府。
法定代表人张新起，市长。
委托代理人张磊，山东光浩律师事务所律师。
原审第三人张焕芹，女，1978年8月17日出生，汉族。
委托代理人徐福军，男，1976年12月18日出生，汉族，系张焕芹丈夫。
原审第三人青岛市黄岛区胶南经济开发区广城村民委员会。
法定代表人张瑞波，主任。
委托代理人张金真，青岛黄岛灵海法律服务所法律工作者。
上诉人范明山因诉被上诉人青岛市人民政府、原审第三人张焕芹、青岛市黄岛区胶南经济开发区广城村民委员会土地行政登记一案，不服青岛市黄岛区人民法院（2013）黄行初字第52号行政判决，在法定期限内提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2014年1月7日在第一法庭公开开庭审理了本案。上诉人之委托代理人范丽娜、何翀，被上诉人之委托代理人张磊，原审第三人张焕芹之委托代理人徐福军、原审第三人青岛市黄岛区胶南经济开发区广城村民委员会之委托代理人张金真到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审原告于2013年7月23日向原审法院提起行政诉讼，请求撤销原胶南市人民政府1999年为原审第三人张焕芹颁发的《胶南市农村宅基地使用证》及于2009年为张焕芹颁发的土地使用权证；诉讼费用由原审被告负担。
原审法院经审理查明：原告范明山系黄岛区胶南经济开发区广城村村民。1997年，原告填写《农民建房用地申请表》一份，申请在本村的宅基地一处用于建房。庭审中，原告提交于2013年6月向原胶南市国土资源局开发区国土资源所申请政府信息公开所获得的该申请表的电子扫描打印件，记载：申请用地面积187㎡，申请用地理由：迁入户口无住房，申请用地东西长11米，南北长17米，四至为北至空地，南至胡同，西至胡同，东至于德水，广城村委会经研究同意，在申请表上加盖了公章，落款时间为1997年4月1日，乡镇审查同意亦在该表上加盖公章，落款时间为1997年10月1日，该申请表的“市审批意见”盖有“补办”章，但未填写落款时间。原告为申请宅基地，于1996年8月20日向“胶南市经济技术开发区管理委员会土地建设部”缴纳押金1500元。1997年11月25日，原胶南市土地矿产管理局以原胶南市人民政府的名义，对原告申请的农村宅基地使用证作出审批手续，并办理了南农宅字（97）第0113号《胶南市农村宅基地使用证》。
经原审法院调查，该宅基地使用证原件现保存在第三人广城村委会。庭审中，原告称其提出申请后，土管部门告知原告，其宅基地证已审批并发到了村委会，但村委会说证在土管部门让等着，因此该证一直没有发给本人；被告称该证确已审批，当时国土部门委托广城村委会向原告发证，是否发放不清楚；第三人广城村委会称未接受被告委托发证，该证保存在村委会是因后来原告书面申请退回建房押金并将该证交回村委会的。
1999年4月12日，原胶南市人民政府又将上述涉案宅基地审批给第三人张焕芹，并向第三人发放了南农宅字（1999）第1472号《胶南市农村宅基地使用证》，该证记载的宅基地四至范围与原告申请的宅基地一致。后第三人即在该宅基地范围内建设了房屋。
2001年11月28日，原告提出书面申请一份，内容为：“灵海土管部领导同志：我是灵海办广城村落户村民，我在1996年要了一处房场，交给你们押金1500元。我多次想盖，邻居于德水不让盖，他儿要盖。我找了张新江（书记）……多次，没有一个敢得罪于德水的。几年来也没给明确的答复。现我强烈要求把押金退给我，因房场已叫别人盖起了房（老户），没办法，只好要回押金。谢谢领导批准，把押金退给我。……范明山2001年11月28日。”
2009年6月16日，根据第三人张焕芹的申请及广城村委会出具的证明、公示材料等，原胶南市人民政府为第三人张焕芹办理上述涉案房屋的集体土地使用权登记，并于2009年9月13日向第三人张焕芹发放了南集用（2009）第260049609号集体土地使用权证。
原审认为：本案中，原告向土地管理部门申请宅基地，经原胶南市人民政府审批同意并发放了南农宅字（97）第0113号《胶南市农村宅基地使用证》，应视为原告的申请已经获得行政机关的审批，且行政机关称已委托广城村委会送达该证。虽然原告称未实际收到被告发放的宅基地使用证，但这并不影响该审批行为的生效。据此，原告已经取得在审批的宅基地范围内建设房屋的权利。原胶南市人民政府在没有履行任何告知或注销程序的情况下，又于1999年将同一宅基地审批给第三人张焕芹使用并建设了房屋，从而侵害了原告已经取得的宅基地使用权，原胶南市人民政府的上述行为依据的事实不清且程序违法。鉴于第三人已经建设了房屋并居住了多年、取得了宅基地使用权和集体土地建设用地使用权，第三人系善意第三人，为保护善意第三人合法权益，原告要求撤销第三人的宅基地使用证和土地使用证的诉讼请求不应支持，但应确认原胶南市人民政府的上述行为违法，并且应当责令被告采取相应的补救措施。
综上，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项、第五十八条之规定，判决一、被告青岛市人民政府（原胶南市人民政府）为第三人张焕芹发放南农宅字（1999）第1472号《胶南市农村宅基地使用证》及为第三人张焕芹办理涉案土地的集体土地使用证（证号为南集用（2009）第260049609号）的具体行政行为违法。二、被告应于本判决生效之日起三十日内采取相应的补救措施。本案案件受理费50元，由被告负担。
上诉人不服一审判决，上诉称：一、原判认定事实部分错误。原判认定张焕芹系善意第三人错误，其不符合善意取得的规定。原判不应当据此作出确认被诉具体行政行为违法的判决，而应当直接予以撤销。根据《物权法》的规定，原审法院要认定张焕芹系善意第三人必须同时满足三个要件：一是张焕芹主观上必须善意，对上诉人范明山不是讼争土地真正权利人的事实不知情；二是张焕芹支付了合理对价；三是已经依法进行了土地登记。但本案中张焕芹不具备以上要件。二、原判作出确认违法判决适用法律错误。张焕芹所得利益系非法利益，即使利益受损，也与公共利益或者国家利益无关，不符合《行政诉讼法》解释第五十八条的规定。鉴于被上诉人和原审第三人广城村委可能存在共同弄虚作假，滥用职权，违法颁证并登记等违法犯罪行为，原判应当依据《行政诉讼法》第五十四条第（二）项第5目的规定作出撤销判决，但原判在没有查清张焕芹宅基地证的真伪的情况下作出确认违法判决显然是适用法律错误。三、原判第二项模棱两可，不具备可执行性。原判责令被告作出补救措施，但补救措施是什么没有明确给出。法院的判决结果必须是具体的、明确的、可执行的，特别是对行政机关违法侵权案件，更应当作出具有可操作性、可执行性的判决。上诉人请求对判决第二项作出明确具体的具有可执行性的判决。四、被上诉人及广城村委的行为，给上诉人一家造成了极大的精神压力和痛苦，并造成了巨大的物质损失，因此请求二审法院依法判决被上诉人赔礼道歉，并依法赔偿各项经济损失共计人民币170200元。请求二审法院：1、依法撤销原判第一项，依法改判撤销；2、对原判第二项作出明确具体的具有可执行性的判决；3、依法恢复上诉人范明山的宅基地使用权利，并依法及时归还上诉人宅基地使用证及宅基地。4、判决被上诉人赔偿上诉人各项损失1702000元，并赔礼道歉；5、诉讼费用及因本案产生的一切其他费用均由被上诉人承担。
被上诉人辩称：一、上诉人的起诉已过法定诉讼期限。涉案宅基地原属上诉人1997年申请使用，但上诉人因他人原因未在该宅基地上建造房屋。原胶南市人民政府为上诉人发放的宅基地使用证上注明，宅基地从批准之日起一年内不建房的，由村委会收回该土地使用权，并报发证机关注销。上诉人因他人阻碍致使无法在审批的宅基地上建造房屋，明显超过一年的期限。根据上诉人于2001年11月28日提出的书面申请，上诉人最迟自申请之日起即得知涉案宅基地已被张焕芹建造了房屋，其起诉超过了2年的起诉期限，依法应予驳回。二、原胶南市人民政府作出的行政行为适用依据正确，程序合法。三、上诉人增加诉讼请求、经济赔偿并赔礼道歉等不属于二审受理范围，应另行起诉。请求二审法院查明事实，依法判决。
原审第三人张焕芹述称，上诉人所述不是事实，请求二审法院保护其合法权益。
原审第三人青岛市黄岛区胶南经济开发区广城村民委员会述称：上诉人超出一审诉讼请求的部分应当驳回，其余意见同被上诉人的意见。
关于原审法院的审判程序，上诉人明确表示不持异议。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。
各方当事人一审过程中提交的证据均已随案移送至本院。经审查，本院对上述证据的质证意见同一审，同时确认原审法院查明的事实成立。
本院认为：一、上诉人原审起诉是否超过法定期限。
上诉人于2001年11月28日提出的书面申请，仅载明上诉人知道张焕芹在本案诉争宅基地上建造了房屋，不能证明上诉人知晓张焕芹于1999年取得宅基地使用证的事实，因此上诉人原审起诉没有超过法定期限。
二、原审第三人张焕芹是否构成善意。
原审第三人张焕芹土地使用权系原始取得，并非由他人处继受而来，一审法院认为张焕芹为善意第三人确有不妥。但张焕芹于1999年就已经取得了宅基地使用证，之后在此建造了房屋并实际居住，又于2009年取得了集体土地使用证，主观上善意无过错，其合法权益应予保护。一审判决确认被上诉人作出的具体行政行为违法，判决结果正确。
三、关于责令采取补救措施问题。
被上诉人作出的具体行政行为被确认违法后采取何种补救措施，应由被上诉人视个案具体情况而定，属于行政机关自由裁量范畴，一审判决未予明确并无不当。
四、关于本案的法律适用问题。
原胶南市人民政府在没有履行任何告知或注销程序的情况下，又于1999年将同一宅基地审批给张焕芹使用并建设了房屋，程序违法，但并不存在滥用职权的情形。上诉人关于本案应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第5目“滥用职权”的主张，本院不予支持。
五、关于行政赔偿问题。
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十五条规定：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”依据以上规定，对于上诉人在二审中新增加的有关行政赔偿的请求，本院在庭审时已经释明不予审查。
综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘桂敏
代理审判员 李国宁
代理审判员 李玉兰
二〇一四年一月二十六日
书 记 员 赵洪峰
书 记 员 张倩芸