浙江省温州市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）浙温民终字第2884号
上诉人（原审原告）：温州市鹿城纸张批发公司，住所地温州市矮凳桥128弄5号。
法定代表人：徐玲妹，负责人。
委托代理人：金克明，浙江金克明律师事务所律师。
委托代理人：林合敬，浙江金克明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：瑞安市马屿镇经济开发有限公司，住所地：瑞安市马屿镇府大院。
法定代表人：丁朝军，总经理。
委托代理人：陈光如，浙江瑞越律师事务所律师。
委托代理人：游贻静，浙江瑞越律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：瑞安市马屿镇人民政府，住所地：瑞安市马屿镇双屿南路。
法定代表人：吴晓宇，镇长。
委托代理人：黄万儒，浙江瑞越律师事务所律师。
委托代理人：董捷，浙江瑞越律师事务所律师。
上诉人温州市鹿城纸张批发公司（以下简称鹿城纸张公司）因与被上诉人瑞安市马屿镇经济开发有限公司（以下简称马屿开发公司）、瑞安市马屿镇人民政府（以下简称马屿镇政府）建设用地使用权转让合同纠纷一案，不服浙江省瑞安市人民法院（2015）温瑞民初字第1294号民事判决，向本院提起上诉。本院于2015年10月20日受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。本案现已审理终结。
一审判决认定，2002年间，马屿镇工会（后变更为瑞安市马屿镇工会委员会）、马屿镇企管所（后变更为瑞安市马屿镇经贸服务中心）投资成立被告马屿开发公司，该公司的经营范围为工业园区开发建设等。2003年8月18日，被告马屿开发公司作为甲方与原告作为乙方签订瑞安市马屿镇工业园区进区企业建设用地协议书，协议约定：乙方的生产厂房选址于瑞安市马屿镇眼镜特色园区规划图内地块，宗地出让面积约6亩（具体面积以实地测量为准），该地块综合土地使用权转让金为每亩76000元，合计约为456000元，协议签订之日起7日内，乙方向甲方缴付土地使用权转让金总金额50%计228000元。甲方负责土地净出让金、土地管理费等共计七项办理供地手续的规费，除上述规费之外，有关其他的规费由乙方负责交纳。甲方如无特殊原因（主要指乙方不配合）在签订协议后7个月内完成办理供地手续。该协议书签订后，原告依约向被告马屿开发公司支付了土地使用权转让款228000元。因上述马屿镇工业园区未能通过审批，至今被告马屿开发公司未能完成办理涉案地块的供地手续，原告未取得上述协议约定地块的土地使用权，上述转让款228000元也未退还原告。2013年11月间，就瑞安眼镜光学创意提升服务平台项目，瑞安市国土资源局开始将与上述涉案地块相关的园区地块（马屿镇篁社眼镜园区地块）工业用地土地使用权挂牌出让。同年12月4日，瑞安市人民政府就浙江（瑞安）眼镜光学创意提升服务平台项目用地招商出让有关问题召开专题会议，瑞安市人民政府办公室于12月18日印发了该次专题会议的会议纪要（瑞政办（2013）207号），该会议纪要记载：关于历史遗留有关问题。2002年原马屿镇政府收取11家企业征地预付款约4800000元，至今未安排落实，针对该问题，会议原则同意由马屿镇政府按同期银行活期存款基准利率退回本金与利息；同时要求中标平台投资运营企业安排一定面积的用房以同等售价优先提供给该类企业。2015年4月27日，瑞安市人民政府办公室就上述会议纪要作出说明：经本办核实，实际收取和返回预付款的主体有误，马屿镇政府应更改为马屿镇经济开发有限公司。
原告鹿城纸张公司于2015年3月27日向一审法院起诉，请求法院判决：（1）被告马屿开发公司立即退还土地使用权转让金228000元，赔偿原告经济损失1945200元，合计2173200元；（2）解除双方签订的瑞安市马屿镇工业园区进区企业建设项目用地协议书；（3）被告马屿镇政府对上述债务承担共同赔偿责任。
一审判决认为，原告与被告马屿开发公司于2003年8月18日订立的用地协议书，被告马屿镇政府不是该协议的签约方，作为签约方的马屿开发公司系独立法人，应由马屿开发公司独立承担合同的相关民事责任，即使在相关项目的操作过程中，被告马屿镇政府作为当地政府部门协助进行相关工作，或者上级政府要求马屿镇政府进行善后处理，马屿镇政府也不因此而成为该合同的当事人，况且瑞政办（2013）207号文件的发文单位已就纪要中的相关内容作出说明，确定收取和返回预付款的主体应为被告马屿开发公司而非被告马屿镇政府，本案合同的实际履行中，原告也是向被告马屿开发公司而非马屿镇政府支付转让金，因此，原告要求被告马屿镇政府共同承担赔偿责任的诉讼请求应予驳回。上述用地协议书约定：土地使用权转让，原告缴付土地使用权转让金，土地出让金是由被告马屿开发公司负责，即作为受让方的原告支付的是土地使用权转让的价款，而土地使用权出让金是由作为转让方的被告马屿开发公司缴付，因此，该协议书的性质是土地使用权转让合同，而非土地使用权出让合同。该合同转让的土地使用权，被告马屿开发公司作为转让方至今未取得土地使用权证书，也未经有批准权的人民政府同意转让，该合同应属无效。就上述合同性质及效力的认定，本院已向原告释明，原告表示不变更诉讼请求。合同无效，被告马屿开发公司取得的转让款228000元应返还原告，被告马屿开发公司未能完成办理供地手续，对造成合同无效存在过错，应赔偿原告因此所受的损失，原告的诉讼请求要求以现土地使用权的出让金即合同履行后所得到的土地使用权的价值计算赔偿金额，原告主张的该损失系合同履行产生的履行利益损失，不是因合同无效而产生的损失，作为合同无效的损失赔偿应是对信赖利益损失的赔偿，在本案中即是原告已付款项的法定孳息，因此本院确定被告赔偿原告按228000元本金，以中国人民银行发布的同期的定期（五年期）存款基准利率计算的利息，自2003年8月25日始开始计算。据此，依照《中华人民共和国合同法》第五十八条、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第九条的规定，判决：一、被告瑞安市马屿镇经济开发有限公司退还原告温州市鹿城纸张批发公司土地使用权转让款228000元，并赔偿利息损失（以本金228000元，中国人民银行发布的同期的五年期定期存款基准利率计息，自2003年8月25日始计至本判决确定给付之日止），于本判决生效后十日内履行。二、驳回原告温州市鹿城纸张批发公司的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。本案受理费24186元，由原告温州市鹿城纸张批发公司负担18055元，被告瑞安市马屿镇经济开发有限公司负担6131元。
宣判后，鹿城纸张公司不服，提起上诉称：第一，一审判决将协议定性为“土地使用权转让合同”并据此认定合同无效，是错误的。本案合同名称《瑞安市马屿镇工业园区进区企业建设用地协议书》能体现合同性质，本案合同在土地法实施后，与政府为企业供地普遍性采取的“征供分离”为形式的特定历史时期的土地政策完全相符，不违反任何法律强制性规定。合同涉及的地块，诉前已经由被上诉人马屿镇政府设立“马屿镇篁社眼镜园区”并已将该地块征收国有。名称不同，功能未变。本案合同系马屿镇政府及其下属被上诉人马屿开发公司为设立“眼镜工业区”而签订的招商合同，是为其争取项目立项和审批、进而征收土地等而采取的前置手续，未违反法律规定。第二，一审判决将马屿镇政府排除在责任之外错误，马屿镇政府应当成为共同的合同当事人，承担共同责任。马屿镇政府是本案合同权利义务的实际承受主体。马屿开发公司是该政府履行眼镜开发区职能而独资设立的国有公司，时任马屿镇政府镇长曾担任该公司法定代表人，二者是行政法上的被授权与授权单位关系。马屿开发公司本质等同于该政府的内设机构，其遵该政府意见行事，没有独立法人意志，没有独立资产和经营场所。收取的出让金实际用于该政府开支。瑞安市政府的会议纪要，证实马屿镇政府是合同的实际主体。虽然之后以“瑞安市政府情况说明”的形式纠正，但该说明不符合法律规定。第三，一审判决将原告的损失限定为“五年期存款利率”损失没有法律依据，严重背离了上诉人的直接损失和预期利益损失的基本事实。从2003年至今，历经12年，货币贬值程度巨大，上诉人的损失已经远远超过五年期的贷款利率损失。一审判决仅支持存款利息，无法弥补上诉人的直接损失。上诉人的厂房使用价值损失、企业正常持续经营利润损失、房地产升值利益损失等可得利益损失巨大。第四，一审判决适用法律错误，本案应适用合同法第九十四条、第一百零七条、第一百一十三条的规定，认定本案因合同目的无法实现而解除，并由被上诉人承担直接损失和预期利益损失。请求撤销一审判决，改判支持上诉人一审诉讼请求，本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人马屿开发公司辩称：原判认定上诉人鹿城纸张公司与被上诉人马屿开发公司所签订的合同为土地使用权转让合同，且合同无效，正确。原判将上诉人的信赖利益损失定为“五年期存款利率”正确。根据合同相对性原则，被上诉人马屿镇政府并非合同当事人，不是责任主体。请求依法维持原判。
被上诉人马屿镇政府辩称：被上诉人马屿镇政府不是本案适格的当事人，马屿镇政府不是合同当事人。马屿镇政府只是在双方履行合同过程中起到协调作用，马屿镇政府与马屿开发公司不是授权与被授权的关系，马屿开发公司有独立的经营场所，有独立的意志。请求依法维持原判。
二审期间，上诉人鹿城纸张公司提供2014年11月25日温州都市报第A4、A5版，以证明马屿镇政府向媒体称“由政府承担返还本息”。对该份证据，被上诉人马屿开发公司认为已经超出了举证期限。且不能证明待证事实。被上诉人马屿镇政府认为瑞安市政府已经出具情况说明，对不实表述进行了修正。本院认为，该证据可以证明都市快报的报道中有马屿镇政府承担返还本息的相关文字记载，但2015年4月27日瑞安市人民政府办公室已出具“情况说明”对此予以纠正，明确实际收取和返回土地转让款的主体系马屿开发公司。故涉案土地转让款的支付责任应由马屿开发公司负担。本院审核了当事人向原审法院提供的证据后，依法对原判决认定的事实予以确认。
本院认为，第一，关于合同性质。签订本案合同的双方当事人系上诉人鹿城纸张公司与被上诉人马屿开发公司，不符合国有土地使用权出让合同中，出让主体须为国有土地所有者的基本特征。同时，本案合同约定土地出让金由马屿开发公司负责，而非鹿城纸张公司，鹿城纸张公司系负责缴付土地使用权转让金。可见，本案合同系约定由马屿开发公司取得涉案国有土地使用权后再向鹿城纸张公司进行转让，不符合国有土地使用权出让合同的特征。故一审判决对鹿城纸张公司关于本案合同属于国有土地使用权出让合同的主张不予支持，并无不当。
第二，关于合同效力。根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第九条的规定，“转让方未取得出让土地使用权证书与受让方订立合同转让土地使用权，起诉前转让方已经取得出让土地使用权证书或者有批准权的人民政府同意转让的，应当认定合同有效。”本案合同的标的物为涉案土地的国有土地使用权，由于马屿开发公司未取得国有土地使用权，更未获得转让许可，致使本案合同转为无效，故一审判决对本案合同效力的认定正确，本院予以确认。
第三，关于责任承担。被上诉人马屿镇政府作为地方政府，为当地招商引资提供服务，开展相关工作，其中有政府工作人员参与马屿开发公司的事务，但根据合同相对性的原则，尚不足以认定马屿镇政府是本案合同当事人。故一审判决对鹿城纸张公司要求马屿镇政府承担赔偿责任的主张不予支持，无明显不当。根据合同法第五十八条的规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。本案合同的约定表明，鹿城纸张公司作为受让方，在明知转让方未取得国有土地使用权的情形下，仍与马屿开发公司签订本案合同，故鹿城纸张公司应对自身损失承当相应责任。但是，一审判决在判令返还转让款的同时，认定马屿开发公司应承担的赔偿数额，以自接受转让款之日起按人民银行同期定期五年期存款基准利率计算至判决确定返还之日止。就本案而言，该项处理未考虑马屿开发公司自2003年8月25日收取鹿城纸张公司巨额款项后可能的使用情形，以及历年来人民币相对于房地产购买力贬值的客观因素，以存款利率计算赔偿数额显然不足以弥补鹿城纸张公司的损失。因此，应以自接受转让款之日起按中国人民银行同期贷款利率计算至判决确定返还之日止为宜。
综上，对上诉人鹿城纸张公司的其他上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、维持浙江省瑞安市人民法院（2015）温瑞民初字第1294号民事判决第二项。
二、变更浙江省瑞安市人民法院（2015）温瑞民初字第1294号民事判决第一项为：瑞安市马屿镇经济开发有限公司退还温州市鹿城纸张批发公司土地使用权转让款228000元，并赔偿利息损失（以本金228000元，按中国人民银行同期贷款利率计息，自2003年8月25日始计至本判决确定给付之日止），于本判决生效后十日内履行。
一审案件受理费24186元，瑞安市马屿镇经济开发有限公司负担；二审案件受理费24186元，由温州市鹿城纸张批发公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张 毅
审 判 员 刘宏杰
代理审判员 陈黛锦
二〇一五年十一月二十五日
书 记 员 黄欢乐