江苏省徐州市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）苏03行终161号上诉人（原审原告）胡成军，男，1957年9月27日生，汉族，住江苏省沛县。上诉人（原审被告）沛县大屯街道办事处，住所地江苏省沛县大屯煤电公司幸福路1号。法定代表人姚振川，沛县大屯街道办事处主任。出庭应诉负责人孟立群，该办事处副主任。委托代理人石鑫，沛县大屯街道办事处工作人员。委托代理人魏威，江苏时务律师事务所律师。上诉人胡成军因与上诉人沛县大屯街道办事处不履行政府信息公开法定职责一案，不服徐州铁路运输法院（2016）苏8601行初325号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭,于2017年6月13日公开开庭审理了本案。上诉人胡成军，上诉人沛县大屯街道办事处的出庭应诉负责人孟立群，委托代理人石鑫、魏威到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明：2016年6月23日，胡成军向沛县大屯街道办事处提交申请一份，内容为：“一、提供公开内容：1、公开和提供我88年至89年元月份在原大屯镇政府工作期间领取工资的证明（工资单及凭证）。2、公开和提供88年至89年9月9日依照退职通知内容领取的所谓退职补助资金500元的领款凭证。提供公开89年9月9日强行通知我退职的文件依据及党委会议记录。3、公开提供88年至89年元月份考勤表及干部花名册。4、依照市信访局复核意见提供89年至97年对临时自用人员的管理规定。5、若超保管期限已销毁，公开和提供合法销毁证据。二、提供和公开形式：上述内容请用书面及附原始资料的复印件加盖相关部门印章向我本人提供。三、答复期限：在条例规定期限内给予答复。”沛县大屯街道办事处收到胡成军的申请后未向胡成军进行答复，故胡成军提起本案诉讼。原审法院认为：《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（三）项规定，对申请公开的政府信息，行政机关应当根据不同情况作出答复，对不属于本行政机关公开或该政府信息不存在的，应当向申请人进行告知。同时，该条例第二十四条第一款、第二款规定，行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复，不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复。本案中，沛县大屯街道办事处在收到胡成军提交的政府信息公开申请后，无正当理由未对胡成军予以答复，其行为构成行政不作为，故胡成军诉沛县大屯街道办事处不履行政府信息公开法定职责理由成立，依法予以支持。对于胡成军要求沛县大屯街道办事处支付差旅费、误工费3382元的诉讼请求，该损失非因沛县大屯街道办事处行政不作为给胡成军造成的直接损失，胡成军该项主张没有事实与法律依据，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条、第二十四条第一款、第二款、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第二十二条之规定，判决：一、沛县大屯街道办事处于本判决生效之日起15日内对胡成军的政府信息公开申请作出答复；二、驳回胡成军的其他诉讼请求。案件受理费50元，由沛县大屯街道办事处负担。上诉人胡成军不服原审判决上诉称：1、沛县大屯街道办事处无视胡成军申请请求，对胡成军的申请不仅不按法定时间答复及公开，而且胡成军提起诉讼后其在答辩状中称未收到胡成军的申请，在出庭时在证据面前称收到且答复，若只是判令其答复，他们必定不予答复，应当判令公开所请求内容。2、原审法院已正式开庭进行实体审理，针对胡成军提起申请公开的内容，法官已当庭核实，且双方都提供了证据，进行了质证，且双方都发表了意见，对胡成军要求公开的内容，沛县大屯街道办事处当场作了答复，胡成军当即提出了反对意见，因而应该法院判令沛县大屯街道办事处依法公开上诉人的正当要求。3、依据最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定（第九条、第十条规定）：更应判令沛县大屯街道办事处公开胡成军申请要求公开的内容。4、综上所述，法院应判令沛县大屯街道办事处依法公开胡成军的合法请求。原审判决存在偏袒倾向性，在开庭审理时，法官让沛县大屯街道办事处出去打电话串通证言，回到庭审更改证言，并且一审判决的结果只是沛县大屯街道办事处答复，将审理拖延拖至六个月，胡成军的诉讼请求明确为：请求判令沛县大屯街道办事处按胡成军的申请公开信息资料。5、有关诉讼费用是沛县大屯街道办事处不作为所造成的差旅等费用，因此这些费用是他们未予公开造成的直接经济损失，并且法官专门送去车票且进行二次开庭，因此上述3382元应属诉讼费用，由沛县大屯街道办事处承担。因此请求二审法院撤销或改判或发回重审，依法判令沛县大屯街道办事处公开胡成军所请求的相关内容资料。沛县大屯街道办事处针对胡成军的上诉答辩称：胡成军上诉请求无事实和法律依据，理由如下：一、胡成军要求公开的信息不属于政府公开信息。二、胡成军不是沛县大屯街道办事处申请公开信息的主体。三、胡成军申请公开的内容在其申请前事实上已全部知晓并取得，无公开的必要性。四、胡成军主张的费用不是因申请公开信息而实际产生的合理必要的费用。综上，请求依法驳回胡成军的上诉请求。上诉人沛县大屯街道办事处不服原审判决上诉称：一审判决认定事实错误，适用法律错误。理由如下:一、胡成军申请公开的内容不属于政府信息。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。据此，所谓“政府信息”，其形成过程是在行政机关履行职责过程中形成，其性质带有行政管理性，其制作、保存的主体是行政机关，其内容体现的是具体行政行为的实施。并不是政府的所有行为都是行政行为，政府作为平等主体以平等地位针对特定事和特定人作出的行为并不属于行政行为，而是属于民事法律行为，比如人事关系。相应的，与此相关的材料和信息就不属于政府信息。反观胡成军要求沛县大屯街道办事处公开的信息内容：工资单及凭证、领款凭证、考勤表等都是明显属于劳动法上的相关凭证，体现的是民事法律关系，这些所谓的信息，首先，不是沛县大屯街道办事处在履行行政职责过程中制作、获取的；其次，不带有行政管理的属性；再次，如考勤表等不在沛县大屯街道办事处保存的范围；最后，不体现具体行政行为的实施，故此，被上诉人要求公开的信息，不属于行政信息，其一审诉讼请求无事实和法律依据，一审判决认定事实和适用法律明显错误。二、沛县大屯街道办事处不是胡成军申请公开信息的主体。根据《机关档案工作条例》第25条规定：县级以上机关应当将永久、长期保存的档案在本机关保存十年左右，连同案卷目录一并向有关档案馆移交。沛县大屯街道办事处根据该规定，将1969-2005年的文书档案已全部移交至沛县档案馆，这一事实，沛县大屯街道办事处在一审中已作为证据提交法庭（证据名称《档案交接文据》）加以证明。故此，胡成军2016年6月23日申请沛县大屯街道办事处公开1988年至1989年的档案时，其申请的档案早已移交沛县档案馆，不在沛县大屯街道办事处保管，对于胡成军的申请，沛县大屯街道办事处从事实上无法提供，不存在公开的可能性，属于公开不能。在此情况下，对胡成军告知，属于履行了职责，不属于行政不作为。况且，对于胡成军的公开申请，沛县大屯街道办事处已经根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第21条第（三）项：“依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人”的规定，直接当场告知了胡成军，符合法律规定答复的行使，故沛县大屯街道办事处不属于行政不作为。三、胡成军申请公开的内容在其申请前，其已全部知晓并取得，无公开的必要性。胡成军要求沛县大屯街道办事处公开的内容中的第一项、第二项根本不存在，因为根据沛县人民法院（2016）苏0322民初870号民事判决第5页查明的事实：胡成军1989年1月至新兴罐头厂上班后工资由罐头厂发放，不是沛县大屯街道办事处发放，故沛县大屯街道办事处不存在工资单及凭证。胡成军提供的点名册上无其姓名也能作为证据证明。胡成军要求公开的内容中的职工退职补助通知、考勤表、花名册以及对临时自用人员的管理规定（即通知），沛县大屯街道办事处已在沛县人民法院（2016）苏0322民初870号民事案件中提供并经过胡成军质证，这些内容既非行政信息，更无需经过行政程序公开，从事实上，也无重复公开的必要性。上述事实在一审行政诉讼中，沛县大屯街道办事处即已经向法庭明确陈述并举证证明，所以沛县大屯街道办事处不存在行政不作为的情形。综上，一审判决无事实和法律依据，把不属于行政信息的材料认定为政府信息，属于认定事实错误；把不属于上诉人制作并保存的材料依据《中华人民共和国政府信息公开条例》而不是依据《机关档案管理条例》判令沛县大屯街道办事处公开，属于适用法律法规错误。请求二审法院依法支持沛县大屯街道办事处的上诉请求。胡成军针对沛县大屯街道办事处的上诉答辩称：第一，胡成军申请的内容属于政府公开信息；第二，胡成军是申请信息公开的主体；第三，沛县大屯街道办事处没有就胡成军的申请作出答复，没有根据胡成军的要求作出答复；第四，产生的费用应当由办事处承担。如果办事处按照胡成军的申请要求给予答复，就不需要起诉，由此产生的费用应由办事处承担。综上，驳回沛县大屯街道办事处的上诉请求，维护胡成军的合法权益。二审期间，胡成军向法庭提交如下证据：大屯镇委发（1987）17号关于对胡成均同志的处理决定复印件，加盖沛县档案局档案专用章，证明1987年胡成军在大屯镇委上班。沛县大屯街道办事处对胡成军提供的以上证据质证意见为：对真实性无异议，对证明目的有异议，在该份证据中胡成均与本案的上诉人胡成军是否是同一人，胡成军应提供证据加以证实；该证据形成于1987年11月18日，不属于行政诉讼法规定的二审中的新证据，不应当作为新证据予以采信；即便该证据证实了胡成军曾在多种经营办工作，也不能证明胡成军是行政机关工作人员，不能证明胡成军具有行政诉讼主体资格。结合办事处在一审提供的证据，可以证实胡成军不在编。本院认为：对该证据的真实性予以认可，该证据能够证明胡成军于1987年在大屯镇委上班，但是不能直接证明其是行政人员。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：一、《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”第二十四条规定：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。”第二十六条规定：“行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供。”本案一审庭审时，沛县大屯街道办事处陈述其已向胡成军作出口头答复，但是未能提供证据予以证明，且口头答复亦不符合胡成军申请政府信息公开时所要求的书面形式，故原审法院认定沛县大屯街道办事处未依法履行政府信息公开的职责，有事实及法律依据。二、胡成军主张，一审仅判令沛县大屯街道办事处对胡成军的申请作出答复不当，应判令沛县大屯街道办事处公开胡成军要求公开的全部内容。对此本院认为，1、胡成军提交的证据不能证明其要求公开的特定期间段内涉及其本人的工资单及凭证、领款凭证、考勤表、干部花名册等资料客观存在。2、胡成军以大屯镇机关工作人员1990年2月的考勤表推定1988年至1989年元月份的考勤表存在，以1996年的花名册推定1988年至1989年的花名册存在，上述推定缺乏依据。在此情况下，原审法院判令沛县大屯街道办事处在15日内对胡成军的政府信息公开申请作出答复，于法有据，胡成军要求直接判令沛县大屯街道办事处公开其要求的内容，缺乏事实及法律依据，本院不予支持。三、根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，申请行政赔偿的基础是行政机关及工作人员在行使职权时侵犯其人身权和财产权，且申请人所遭受的损失与前述侵权行为存在因果关系。本案中，胡成军请求沛县大屯街道办事处赔偿的损失系诉讼、上访等产生的差旅费，依法不属于行政赔偿的范围，其要求沛县大屯街道办事处予以赔偿，于法无据，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费100元，由上诉人胡成军、沛县大屯街道办事处各负担50元。本判决为终审判决。审 判 长  祁贵明审 判 员  赵 涛代理审判员  房 涛二〇一七年七月十七日书 记 员  张文娟