江苏省如东县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏0623行初194号
原告章广明，男，1979年9月13日生，汉族，住江苏省句容市。
委托代理人周希勤，江苏紫石律师事务所律师。
被告海安县住房和城乡建设局，住所地海安县城中坝路12号。（送达地址同上）
法定代表人沈宏华，局长。
委托代理人沈群，江苏震阳律师事务所律师。
第三人康娟，女，1957年2月7日生，汉族，住海安县。（送达地址同上）
原告章广明诉被告海安县住房和城乡建设局（以下简称“海安住建局”）确认行政协议无效一案，本院于2016年12月27日立案受理后向被告送达了起诉状副本、应诉通知书。因康娟与本案被诉行政行为具有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，分别于2017年3月9日、2017年4月14日公开开庭审理了本案。原告章广明及其委托代理人周希勤，被告海安住建局副局长吴昊作为其行政负责人及被告海安住建局的委托代理人沈群到庭参加诉讼。第三人康娟经本院传票传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年10月28日，海安住建局与康娟签订海安县国有土地上房屋征收产权调换补偿协议（以下简称“产权调换协议”）以及海安县国有土地上房屋征收补助和奖励协议（以下简称“补助奖励协议一”）。同年11月28日，海安住建局又与康娟签订了编号为0022532号海安县国有土地上房屋征收补助和奖励协议（以下简称“补助奖励协议二”）。
原告章广明诉称，位于海安县海安镇宁海路陈家庄7-7号房产的产权所有人为原告母亲崔祥珠，该房产为原告父亲章友法、母亲崔祥珠及原告的家庭共有财产。2016年6月18日，原告夫妇得知宁海路苏中大厦区域拆迁，即与海安县财政局拆迁工作组进行面谈，并一致确认该房产除原告夫妇外，其他人都无权处分。原告也明确表态配合政府拆迁，留下了联系方式等通知签订拆迁协议。但直至起诉时，原告并未接到任何通知，却听闻该房产被被告海安住建局与第三人康娟非法处分。故原告起诉要求确认被告海安住建局与第三人康娟签订的产权调换协议、补助奖励协议一、补助奖励协议二无效。
原告章广明向本院提供了以下证据：
1、原告本人身份证复印件；
2、独生子女证；
证据1、2，证明原告章广明系崔祥珠、章友法婚生独子。
3、涉案房屋土地使用权证，证明涉案房产登记在原告母亲崔祥珠名下。
4、崔祥珠、章友法、章广明常住人口登记表，证明原告与被诉行政行为之间存在利害关系，具备提起本案诉讼的主体资格。
被告海安住建局辩称，1、原告并无证据证明其与崔祥珠之间的关系，原告与被诉行政行为之间并无利害关系,其无权要求撤销案涉协议。2、被告并不知晓原告为案涉被征收房屋的合法产权人之一。被告在对案涉房屋征收过程中，原告未到被告处申请登记，也未向被告主张任何权益。因第三人康娟在该房屋居住，并持有产权证。因此被告误认为康娟为该房屋权利人。为了防止出现意外情况，被告在与康娟签订协议时，也要求其做出了承诺。3、原告为案涉房屋权利人之一，其仅拥有征收补偿协议的部分撤销权，对案涉协议中不涉及原告权利的部分应当仍然有效。4、原告应当先行提起民事确权之诉。鉴于原告拥有案涉房屋的部分权利，其应当通过民事诉讼来确认所享有的份额，最终取得被征收房屋补偿安置的相应权利。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
被告海安住建局向本院提交了以下证据：
1、第三人康娟的户口登记的户主页，证明康娟是海安镇陈家庄41号的户主。
2、第三人康娟与章友法的结婚证，证明康娟与章友法系夫妻关系。
3、涉案产权调换协议、补助奖励协议一以及补助奖励协议二，证明被告在征收涉案地块时，第三人康娟在该地块上的房屋内居住，并持有房产证。
4、第三人康娟及其子朱海东、孙女朱婷萱的常住人口登记卡，证明第三人康娟在拆迁过程中向被告提供了其家庭成员的户籍资料。
5、第三人康娟向被告海安住建局出具的承诺书，证明第三人康娟向被告作出承诺，如果涉案房屋出现产权纠纷由其负责处理。
第三人康娟未作陈述，亦未向本院提交证据。
经庭审质证，对原告章广明提供的证据，被告海安住建局的质证意见为：对证据1-3的关联性有异议，认为不能证明原告与涉案协议有利害关系；对证据4无异议。
对被告海安住建局提供的证据，原告章广明的质证意见为：对证据1、2的真实性有异议，认为系复印件，原件未经当事人核实，且户籍与房屋产权无必然关系，不能证明涉案协议有效；对证据3、4、5的合法性有异议，根据海安县人民政府颁发的《关于海安县国有土地房屋征收和补偿暂行办法》第五条第二款之规定，由公安机关负责提供征收范围内被征收人的户籍资料。而案涉房屋产权所有人为原告母亲崔祥珠，被告对该房屋进行征收时应当采集的是崔祥珠本人及其继承人的户籍资料。
本院对上述证据认证如下：原告章广明提供的证据能够证明：（1）原告章广明系崔祥珠与章友法的独生子；（2）海安镇陈家庄41号土地使用权人登记为原告母亲崔祥珠。对于证据证明的上述事实，本院予以确认。
被告海安住建局提供的证据能够证明：（1）第三人康娟于2008年5月15日与原告父亲章友法登记结婚；（2）第三人康娟户籍所在地为海安县海安镇陈家庄7号7室；（3）被告海安住建局与第三人康娟分别签订了案涉产权调换协议、补助奖励协议一、补助奖励协议二。（4）第三人康娟向被告海安住建局出具了承诺书。对于证据证明的上述事实，本院予以确认。
经审理查明，原告章广明系章友法（父）与崔祥珠（母）的独生子。1993年2月，崔祥珠作为土地使用权人取得位于海安镇陈家庄41号（亦即海安县海安镇陈家庄7号7室）房屋所占土地的使用权证，该证记载的用地面积为120.89平方米，建筑占地为78.20平方米。2007年4月21日，崔祥珠去世。2008年5月15日，章友法与第三人康娟登记结婚。2012年4月22日，章友法去世。崔祥珠、章友法的父母均先于其死亡。2012年4月28日，第三人康娟将户口迁入海安县海安镇陈家庄7号7室，并登记为户主。
2016年，因海安县宁海路西侧江海路北侧区域旧城改造及基础设施建设的需要，海安县人民政府作出了海政房征字[2016]4号房屋征收决定，案涉房屋在该项目征收范围内。2016年10月28日，被告海安住建局与第三人康娟签订了产权调换协议，主要内容为，案涉房屋所有权人为康娟，合法建筑面积73.36平方米，合法土地使用权面积120.89平方米，土地使用权性质为集体土地。补偿安置方式为产权调换。补偿费用包括被征收房屋价值补偿476995元；装饰装修及附属设施、设备补偿49151.9元；搬迁补偿2934.4元；过渡期限6个月，临时安置补偿5281.92元；合计补偿总额534363.22元。在该协议签订后，康娟应在2016年10月28日前将被征收房屋腾空交给海安住建局，在规定时间内签订补偿协议并搬迁交房的，双方另行签订《海安县国有土地上房屋征收补助和奖励协议》等内容。同日，被告海安住建局与第三人康娟又签订了补助奖励协议一，主要约定了补助和奖励费用包括自建房补助8082元；按期签订补偿协议并按期搬迁交房奖励47699.5元；主体超方21578.4元；合计补助和奖励总额77359.9元等内容。2016年11月28日，被告海安住建局与第三人康娟还签订了补助奖励协议二，主要约定了补助安置面积的补助费用95421.2元等内容。现原告认为上述三份协议无效，故向本院提起行政诉讼。
另查明，2016年9月28日，第三人康娟向被告海安住建局出具承诺书一份，内容为：“县城宁海路西侧江海路北侧区域旧城改造指挥部：本人是陈家庄7-7户主章友发的合法妻子康娟，因为章友发已故，本人现申请作为陈家庄的7-7房产的代理权，房屋征收分户评估报告中的被征收人。本人承诺以后关于此房产的产权纠纷，由我负责家庭内部解决，与指挥部和工作组无关。”
本院认为，本案的争议焦点为：1、章广明是否具备提起本起诉讼的原告主体资格？2、被告海安住建局与第三人康娟签订的案涉协议是否有效？
第一，关于章广明是否具备提起本起诉讼的原告主体资格的问题。被告海安住建局主张其与被诉行政行为之间并无利害关系,无权要求撤销案涉协议。对此，本院认为，《中华人民共和国继承法》第二十五条第一款规定，继承开始后，继承人放弃继承的，应当在遗产处理前，作出放弃继承的表示。没有表示的，视为接受继承。《中华人民共和国物权法》（以下简称“《物权法》”）第二十九条规定，因继承或者受遗赠取得物权的，自继承或者受遗赠开始时发生效力。本案中，根据原告向本院提供的崔祥珠、章友法、章广明常住人口登记表能够充分证明原告章广明系章友法、崔祥珠之子。案涉房屋系崔祥珠与章广明的夫妻共同财产，章广明作为崔祥珠、章友法的法定继承人，在崔祥珠、章友法先后死亡后，均未作出放弃继承表示，应视为接受继承。因继承取得物权的，自继承开始时即发生效力。故原告作为案涉房屋继承人之一，与被诉行政协议之间存在利害关系，具有提起本起诉讼的原告主体资格。
关于被告海安住建局与第三人康娟签订的案涉协议是否有效的问题。首先，根据《中华人民共和国继承法》第二条规定，继承从被继承人死亡时开始。第十条第一至三款的规定，遗产按照下列顺序继承：第一顺序：配偶、子女、父母。第二顺序：兄弟姐妹、祖父母、外祖父母。继承开始后，由第一顺序继承人开始继承，第二顺序继承人不继承。没有第一顺序继承人继承的，由第二顺序继承人继承。第二十六条规定，夫妻在婚姻关系存续期间所得的共同所有的财产，除有约定的以外，如果分割遗产，应当先将共同所有的财产的一半分出为配偶所有，其余的为被继承人的遗产。本案中，涉案房屋系崔祥珠、章友法夫妻共同财产，若进行遗产分割，因崔祥珠先于章友法死亡，在崔祥珠于2007年4月21日死亡时，涉案房屋应先分出章友法作为配偶应得的份额，剩余份额即为崔祥珠的遗产，应由章友法与章广明继承。章友法于2012年4月22日死亡，涉案房屋中属于章友法在崔祥珠死亡时作为配偶应分得的份额以及其从崔祥珠遗产中继承的份额应为其遗产。章友法与第三人康娟于2008年5月15日登记结婚。在章友法死亡继承开始时，第三人康娟作为其配偶，原告章广明作为其子均为章友法遗产的法定继承人。其次，根据《物权法》第一百零三条的规定，共有人对共有的不动产或者动产没有约定为按份共有或者共同共有，或者约定不明确的，除共有人具有家庭关系等外，应视为按份共有。本案中，在崔祥珠、章友法死亡时，涉案房屋作为遗产均未进行分割，故应当视为法定继承人即原告章广明与第三人康娟共同共有。根据《合同法》第五十一条的规定，无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。《物权法》第九十七条规定，处分共有的不动产或者动产以及对其共有的不动产或者动产作重大修缮的，应当经占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共有人同意，但共有人之间另有约定的除外。第一百零六条第一款规定，无处分权人将不动产或者动产转让给受让人的，所有权人有权追回；除法律另有规定外，符合下列情形的，受让人取得该不动产或者动产的所有权：（一）受让人受让不动产或者动产时是善意的；（二）以合理的价格转让；（三）转让的不动产或者动产依照法律规定应当登记的已经登记，不需要登记的已经交付给受让人。根据上述规定，处分共同共有的财产，应当经全体共有人同意。本案中，第三人康娟系涉案房屋的法定继承人之一，其不具备单独处分涉案房屋的权利。被告海安住建局所提供的证据不能证明其与第三人康娟就涉案房屋签订产权调换协议以及补助奖励协议时，第三人康娟处分涉案房屋的行为取得了其他共有人的同意，或者经过了其他共有人的追认，或者第三人康娟事后取得了处分权。再次，根据最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条的规定，行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上的权利义务内容的协议。由此可见，行政协议并不同于民事合同，其签约主体一方恒定是依法享有行政职权的行政主体，签约的目的在于履行行政职责，实现行政管理公益目标，在签订履行协议过程中行政主体已经享有了一定的优益权，在订立行政协议时，亦应符合依法行政的基本原则，以保障行政相对人的合法权益。特别是对于房屋等大额财产的处置，行政主体在签订协议时理应恪守更为审慎的审查义务。本案中，在签订涉案协议过程中，被告海安住建局要求第三人康娟向其出具了承诺书，表明被告海安住建局已经预见到涉案房屋产权可能存在争议。且承诺书中还提到“第三人康娟申请作为涉案房屋的代理权”，即使康娟作为涉案房屋的拆迁代理人，那么其也应当有其他共有人出具的授权委托书，而在第三人康娟未提供授权委托手续的情况下，被告即认可其代理行为。可见，被告海安住建局虽然要求第三人康娟向其提供了承诺书，但其仍未尽到审慎的审查义务。此外，通过原告章广明提供的户籍资料，完全能够看出原告章广明系涉案房屋的法定继承人之一。被告海安住建局作为签约主体，完全有能力调查了解到涉案房屋的产权状况以及崔祥珠、章友法死亡后的法定继承人情况。而事实上，被告海安住建局明知案涉房屋产权证上的所有权人为崔祥珠，在无证据证明康娟与崔祥珠之间存在继承关系或者买卖关系，不能认定康娟对涉案房屋享有处分权的情况下，仅凭康娟居住在该房屋内，持有该房屋的产权证即将康娟作为房屋所有人与其签订产权调解协议，其行为显然不构成善意取得。综上所述，第三人康娟作为无处分权人与被告海安住建局所签订的协议应当认定为无效。
至于被告提出原告应当先行提起民事确权之诉，以便取得案涉被征收房屋补偿安置权利的主张，本院认为，因本案审理范围是被诉行政协议的效力问题，而原告是否提起民事确权之诉，均不影响本案的审理。故对被告该主张，本院不予采纳。
第三人康娟经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，不影响本案的审理，本院视为其放弃陈述、举证以及对证据发表质证意见等权利。
综上，第三人康娟与被告海安住建局签订涉案协议的行为系无权处分行为，被告海安住建局对涉案房屋的法定继承人情况明显也未尽到调查核实责任，涉案协议侵犯了原告的合法权益，故应当认定为无效。原告章广明要求确认涉案协议无效的诉讼请求，有事实和法律依据，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十一条、最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条第二款以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十九条第三款之规定，判决如下：
确认被告海安县住房和城乡建设局与第三人康娟签订的编号为1621797号海安县国有土地上房屋征收产权调换补偿协议、编号为0021813号海安县国有土地上房屋征收补助和奖励协议以及编号为0022532号海安县国有土地上房屋征收补助和奖励协议无效。
案件受理费人民币50元，由被告海安县住房和城乡建设局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元。（户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，账号：47×××82）
审 判 长 吴云霞
审 判 员 陆身梅
人民陪审员 曹建云
二〇一七年六月二十日
书 记 员 陶翛然
附相关法律条文：
《中华人民共和国合同法》
第五十一条无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。
最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第十五条第二款原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第四十九条第三款第三人经合法传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不影响案件的审理。