山东省嘉祥县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁0829行初169号
原告刘亚彬（又名刘新合），男，1955年5月23日出生，汉族，住金乡县。
委托代理人靳连军，金乡青天法律服务所法律工作者。
被告金乡县鸡黍镇人民政府，住所地：金乡县鸡黍镇人民政府驻地。
法定代表人邵明启，镇长。
委托代理人夏鲁超，山东缗城律师事务所律师。
原告刘亚彬因认为被告金乡县鸡黍镇人民政府（以下简称鸡黍镇政府）未按照约定履行行政协议，于2016年5月18日向本院提起行政诉讼。本院于2016年5月20日立案后，于2016年5月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年6月28日公开开庭审理了本案。原告刘亚彬及其委托代理人靳连军，被告鸡黍镇政府负责人刘道远、被告委托代理人夏鲁超到庭参加诉讼。本案于2016年6月28日曾中止审理，于2016年8月19日恢复审理。本案现已审理终结。
原告、被告于2006年4月11日签订了房基安排协议书，该协议书的主要内容是：因被告无法执行原合同约定的给原告的四间房基，将地址另定在汇员路东枣曹路北，隔路是信用社，东西长14米、南北长17.5米的一宗土地，指定界址的时间为粮所破产拍卖之日三天内。
原告诉称，原、被告于1999年3月27日签订了《鸡黍镇大蒜市场建设合同》，约定原告自筹资金，在被告指定的大蒜市场建设房屋一宗，被告负责大蒜市场的管理，原告接受被告的监管。原告按照约定建设了房屋。因被告未如期成立大蒜交易市场，原、被告于2002年11月12日又签订了《土地出让合同》，约定被告将东临沙河路一处土地使用权出让给原告，土地出让金17.5万元，原告在大蒜市场的房产一宗全部转让给被告，与其他款项折抵10万元的土地出让金，下余7.5万元土地出让金在签订本合同时交4万元。原告再次按约定交付被告4万元，被告未按约定交付原告土地。原、被告又于2006年4月11日签订《房基安排协议书》即被诉行政行为，被告仍未按照约定履行。请求人民法院判令被告履行原、被告于2006年4月11日签订的《房基安排协议》。
原告提供的证据：1、1999年3月27日的《鸡黍镇大蒜市场建设合同》。2、2002年11月12日的《土地出让合同》。3、2006年4月11日的《房基安排协议书》。4、济宁市中级人民法院（2016）鲁08民终2719号《民事裁定书》。用1-4号证据证明该三份协议属于行政协议，本案属于行政诉讼的受案范围。5、2002年11月16日的暂收条，证明原告履行2号证据土地合同时向被告交付了4万元。
被告鸡黍镇政府辩称：一、原、被告签订的大蒜市场建设合同、土地出让合同、房基安排协议，均属于民事合同，本案不属于行政诉讼的受案范围。二、原告的起诉超过了6个月的法定起诉期限。原、被告于2006年4月11日签订涉诉协议，原告于十多年后起诉，已超过6个月的法定起诉期限。三、原、被告于2009年8月8日签订的《房地产租赁协议》，是解决双方纠纷的最终协议。该最终协议履行后，以前签订的有关购置土地的协议自行失效。原告要求被告履行涉诉协议，理由不成立。请求人民法院依法驳回原告的起诉。
被告鸡黍镇政府向本院提交了以下证据：1、《鸡黍镇大蒜市场建设合同》。2、《土地出让合同》。3、《房基安排协议书》即涉诉协议。4、原、被告于2009年8月8日签订的《房地产租赁协议》。用1-4号证据证明原、被告签订4号证据宅基安排协议后，1-3号证据协议均已失效。5、2015年8月25日的民事诉状，证明原告一直向被告索要钱款，从未向被告请求履行涉诉协议约定的土地，原告的起诉超过了6个月的法定起诉期限。
经庭审质证，原告对被告提供的1-5号证据除3号证据外均有异议。对1号证据大蒜市场建设合同的真实性无异议，但该协议未履行。对2号证据土地出让合同的真实性无异议，但是原告履行了该合同义务，被告未履行该合同义务。4号证据房地产租赁协议、5号证据民事诉状均与本案无关联性。
被告对原告提供的1-5号证据除4号证据外均有异议。对1号证据大蒜市场建设合同，2号证据土地出让合同，3号证据房基安排协议书的真实性无异议，对证明观点有异议，认为该组证据不是行政协议，被告在协议中不占优势地位，对合同的履行也没有监督和行政管理权，原告诉称的该组证据属于行政合同的理由不成立；并且事实上后面的合同取代了前一个合同，该组证据合同均已解除。对5号证据暂收条认为，该证据载明的刘新合与原告是否为同一人无法确定，该暂收条未加盖被告的印章，不能证明原告缴纳给被告4万元。
对此原告辩驳认为，刘新合是原告的曾用名，收款人李留奇、侯志鹏均是被告的工作人员，4号证明能够证明原告履行了合同义务。
本院对上述证据认证如下：
原告的1号证据大蒜市场建设合同，是被告为实现成立大蒜市场的行政管理目标，与原告签订的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议，对待证事实1号证据属于行政协议具有证明力，应予采信。2号证据土地出让合同、3号证据房基安排协议书，均是大蒜市场建设合同不能履行的情况下，被告对解除大蒜市场建设合同采取的补救措施而与原告订立的协议，结合生效的法律文书5号证据民事裁定书，对待证事实2-3号证据合同均属于行政协议，本案属于行政诉讼的受案范围具有证明力，应予采信。4号证据暂收条，结合5号证据民事裁定书，对待证事实原告履行上述2号证据土地出让合同，将4万元款项交付给被告的工作人员具有证明力，应予采信。5号证据裁定书系生效的法律文书，对待证事实涉诉协议属于行政协议，本案属于行政诉讼的受案范围具有证明力，应予采信。
被告的1号证据大蒜市场建设合同、2号证据土地出让合同、3号证据房基安排协议书、4号证据房地产租赁协议，2-4号证据均是被告为解决1号证据合同不能履行而采取的补救措施，该补救措施是以原、被告签订协议的形式表现出来，实际上是原、被告双方解除了1号证据合同而采取的一系列的补救措施，出现第三个补救措施4号证据的原因是被告采取的第一个、第二个补救措施即2号、3号证据不能实际履行。综上，2-4号证据对待证事实1号证据合同已解除具有证明力；4号证据对原、被告双方已解除2-3号证据具有证明力，应予采信。5号证据民事诉状，对待证事实原告的起诉超过起诉期限不具有证明力，不予采信。
经审理查明，原、被告于1999年3月27日签订了《鸡黍镇大蒜市场建设合同》，该合同的主要内容是：被告租赁金乡县鸡黍镇任楼村土地30年，建设大蒜市场。原告自愿租赁被告的该土地，服从被告市场管理。原告按照被告设计的造型建房3间及房屋前8米的大棚，按照每间房屋500.00元交给被告押金外，其他费用均由原告负责。房屋建成后原告将第一层的一间或第二层的两间抵租金交给被告作办公室使用。被告负责大蒜市场的管理、修建柏油路、掌握房屋建设的造型、缴纳每年每间租金400.00元给任楼村。签订合同后，原告按照约定建设了底上两层的楼房3间及相应配房。因大蒜市场无法经营，该协议不能履行，原告（乙方）与被告（甲方）的金乡县鸡黍镇村镇建设办公室于2002年11月12日签订了《土地出让合同》。该合同的主要内容是：甲方将甲方的坐落在东邻沙河路、西邻甲方未出让土地、南邻枣曹路、北靠批发商城路的一宗建设用地，永久性出让给乙方，出让金17.5万元。乙方将在大蒜市场主楼两层6间，配楼4间，围墙、水井等配套设施一宗所有权全部转让给甲方，连同2001
--
2002年公路局所欠乙方的一年租金一并折价10万元，抵顶应交给甲方的出让金，下余应交的7.5万元出让金分两次交清，签合同时交4万元，待甲方土地上旧房拆完后，给乙方定界时乙方一次交清下欠的3.5万元。合同签订后，原告按照约定以其曾用名刘新合的名义于2002年11月16日交付给被告工作人员“购房基地款”4万元。因被告不能向原告交付2002年11月12日的土地出让合同约定的土地，原、被告于2006年4月11日再次签订了房基安排协议书，即被诉行政行为。因被告不能向原告交付2006年4月11日的房基安排协议约定的土地，原、被告于2009年8月8日又签订了房地产租赁协议。该协议的主要内容是：被告将高庄前的楼房退交给原告，原有偿转让合同的有关涉及此楼的条款自行失效，楼房用地的租金从2010年由原告交付，2010年以前的由被告承担。被告将鸡黍文化中心的前门厅及门前场地租赁给原告使用，租赁时间50年，租金总额15万元，待所签协议全部兑现落实完后，被告和原告以前签订的有关购置地基的协议自行失效。该协议签订后，被告将售票大厅及门前场地交付给原告，现高庄前的楼房由原告使用。
另查明，涉诉协议约定的土地已被处置给他人。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项之规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行，未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿等协议提起诉讼的，人民法院应予受理。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条之规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，符合上述法律规定的行政协议。本案中，原、被告签订的大蒜市场建设合同，是被告为实现成立大蒜市场行政管理目标与原告签订的协议，该协议具有行政法上的权利义务内容，属于上述法律规定的行政协议。原、被告于2002年11月12日签订的土地出让合同、于2006年4月11日签订的房基安排协议即涉诉协议、于2009年8月8日签订的房地产租赁协议，是被告在大蒜市场建设合同不能履行时，与原告解除该合同而采取的一系列的补救措施。因此，2006年4月11日的房基安排协议书即涉诉协议，属于行政诉讼的受案范围。被告坚持本案不属于行政诉讼的受案范围的观点，应不予支持。根据《中华人民共和国合同法》第五十一条之规定，无处分权人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。行政协议行为自2015年5月1日《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》施行后被纳入行政诉讼的范围，因此，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条关于起诉期限的规定，对在纳入行政诉讼之前的行政协议行为不具有溯及力。本案中，涉诉协议于2006年4月11日签订，但按当时的法律规定，该协议属于民事诉讼的受案范围，行政诉讼起诉期限不应起算。故原告于2016年5月18日提起行政诉讼未超过2年的法定起诉期限。并且，涉诉土地属于他人的土地，被告对涉诉协议约定的土地不享有权利，无权处分涉诉土地，现涉诉协议约定的土地未经有权人追认，涉诉协议无效。因此，原告提起行政诉讼不受起诉期限的限制。被告提出的原告的起诉超过法定起诉期限的观点，应不予支持。原告明知涉诉土地已被处置给他人，并且原、被告双方签订的房地产租赁协议约定了原、被告以前签订的有关购置地基的协议自行失效的内容，说明原、被告对涉诉协议所约定的土地已进行了处理。综上，涉诉协议是无效协议且涉诉协议已被后协议所取代，原告诉求被告履行涉诉协议，理由不成立。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告刘亚彬的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告刘亚彬负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。
审 判 长 张宝厅
审 判 员 贾顺启
人民陪审员 程玉杰
二〇一六年十月十四日
书 记 员 李倩倩