河北省承德市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）承行初字第00135号
原告王显利，住丰宁满族自治县。
原告王立锋，住丰宁满族自治县。
二原告的委托代理人王凤金，河北凯宣律师事务所律师，执业证号：×××。
被告丰宁满族自治县人民政府（以下简称丰宁县政府）。
法定代表人杨宪军，县长。
委托代理人赵海峰，丰宁县政府法制办副主任。
委托代理人何海龙，丰宁县林业局林政股副股长。
被告承德市人民政府。
法定代表人常丽虹，市长。
委托代理人陈东方，市政府法制办副主任。
第三人付子龙，住丰宁满族自治县。
第三人付百林，住丰宁满族自治县。
二第三人的委托代理人康玉国，男，河北飞雁律师事务所律师，执业证号×××。
第三人张瑞贤，住丰宁满族自治县。
第三人丰宁满族自治县石人沟乡官木山村民委员会。
法定代表人付连军，主任。
王显利、王立锋诉请撤销丰宁满族自治县人民政府丰政（2015）30号林地使用权争议处理决定；撤销承德市人民政府承政复决字（2015）64号行政复议决定一案，本院于2015年10月30日立案受理后，依法向二被告送达应诉通知书、举证通知书。2016年2月3日本院组织各方当事人进行了证据交换。2016年3月17日本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。二原告及其委托代理人，二被告的委托代理人，第三人付百林、付子龙及其委托代理人到庭参加了诉讼。第三人张瑞贤、丰宁满族自治县石人沟乡官木山村民委员会经本院依法传唤未到庭。本案现已审理终结。
2015年5月18日丰宁县政府作出丰政（2015）30号林地使用权争议处理决定……争议地下东沟西坡为付子龙、王显利、王利锋（共有），张瑞贤使用。付子龙位于里段：从沟脑至第一坝台（生产队时期修建）；王显利、王立锋位于中段：从第一坝台（生产队时期修建）至第五坝台（生产队时期修建）；张瑞贤位于外段：从第五坝台（生产队时期修建）至沟门。
2015年9月12日承德市人民政府作出承政复决字（2015）64号行政复议决定：维持2015年5月18日丰宁满族自治县人民政府作出丰政（2015）30号林地使用权争议处理决定。
二原告诉称：1、被告丰宁县政府作出的丰政（2015）30号林地使用权争议处理决定主要事实不清。争议山段是1981年第七小组根据林业“三定”政策，作为自留山划给二原告家庭使用的，丰宁县政府颁发了合法、有效的自留山证，由二原告经营管理至今。1983年按责任山将下东沟西坡中段和另外几片分给二原告，属于继续分山，不是重新分山。1981年自留山证与1983年《林地使用执照》两证记载不重叠。付子龙1983年林地执照上的“下东沟西坡”被划掉改成了“下西沟西坡”。二原告1981年的自留山证至今没有被撤销就当然是争议地权属的凭证。2、被告丰宁县政府依据付子龙1983年和1992年林地使用执照及有瑕疵的84年林业“三定”档案认定争议林地为付子龙属证据不足。上述两证中均没有登记“下东沟西坡”这片山，登记的是“下西沟西坡”这片山。二原告持有的自留山证登记的是争议地即“下东沟西坡”里段。丰宁县政府认为是笔误没依据。档案中对于自留山和责任山含混不清，也说明丰宁县政府所作的处理决定采信的证据不足。综上，请求人民法院撤销被告丰宁县政府作出的丰政（2015）30号林地使用权争议处理决定。
为支持自己的主张，二原告向本院提交的证据如下：1、二原告的自留山使用证存根，拟证明二原告家庭于1981年取得了下东沟西坡里段的林地使用权，由丰宁县政府颁发了自留山使用证。2、第七小组村民的证明（包括第三人付子龙及其父付九喜的签字），拟证明在2008年2月25日，第三人付子龙和其父、村民认可二原告家庭于1981年取得了下东沟西坡里段的林地使用权。3、付某某的证明，拟证明二原告家庭于1981年取得了下东沟西坡里段的使用权，以后没有变动过。4、王某某的证明。5、徐某某的证明，拟证明内容同3号证据。6、1981年3月8日中共中央国务院“关于保护森林。发展林业”的决定，拟证明林业“三定”是1981年开始实施的，第七小组依据当时的林业“三定”政策，将下东沟西坡里段作为自留山分给二原告家庭使用。7、1990年3月16日河北省人民政府“关于动员全省力量加快发展林业”的决定，拟证明在林业“三定”中划定的自留山不再变动，责任山已经完成或正在按合同规定逐年完成绿化任务的也不再变动，第七小组和官木山村从没有收回二原告的自留山。8、2013年10月14日新浪网新闻，拟证明国家的政策是对已经划定的自留山由农户长期使用，不得强行收回，责任山要保持承包关系的稳定。9、第三人付子龙的自留山使用证存根，拟证明第三人的自留山在第七小组的振海房后里边。10、丰政行复决（2013）1号行政复议决定书，证明石人沟乡政府作出处理决定，将争议林地确权给第三人付子龙，因证据不足被撤销。11、官木山村七组承包山台账。
庭审时二原告提交2015年3月15日在丰宁县档案局调取的丰宁县政府丰政发（1984）第221号文件，拟证明1981年自留山使用证是按照林业“三定”政策颁发的，林业“三定”时先分的自留山后分的责任山，自留山不能超过30%，剩下的山都是承包的责任山。
被告丰宁县政府答辩称：第一、丰政（2015）30号林地使用权争议处理决定程序合法。丰宁县政府依法定职权受理后，按法定程序送达给当事人相关文书，然后进行了认真的调查核实，综合争议地经营管理等情况，依法作出了涉诉的行政行为，并依法送达给各方当事人。
第二、丰政（2015）30号林地使用权争议处理决定认定事实清楚。争议地位于石人沟乡官木山村大槽碾沟，当地人称下东沟西坡，四至为：南至沟脑，北至沟门，西到梁头（梁岗），东到山根。地边儿沟内有上世纪50、60年代生产队时期人工修建的5道拦水坝台和若干道上世纪90年代付百林个人修建的拦水坝台。结合各方提交的证据和实地调查，发现争议各方持有的1983年《林地使用执照》、1984年林业“三定”档案之间存在多处不一致的地方：1、1984年林业“三定”档案记载下东沟西坡有付九喜、王生、张瑞贤三户。该档案记载下东沟西坡付九喜林地东至王某某交界，但经查阅档案未发现王某某在下东沟西坡有林地。针对二原告提出王某某在南山后有林地，付九喜林地应在南山后，经查阅档案，发现南山后王某某林地西侧为付九山、东侧为付守仁，不存在付九喜林地。2、被告收集到的包括争议当事人在内的6份1983年《林地使用执照》（王金义、王生、付子荣、付九喜、付振芳、付振奎）均存在第一、二栏填写的宗地被划去，在下面重新填写的情况。其中5份划掉的内容和重新填写的内容在林地坐落和四至上完全一致，唯独付九喜的林地证，被划掉部分记载其林地为“下东沟西坡”，重新填写后，在四至未变的情况下，却被记载为“下西沟西坡”。同时该执照记载其下西沟西坡林地东至王生交界，但经查阅档案未发现王生在下西沟西坡有林地。3、经实地调查，发现争议各方持有的1983年《林地使用执照》及1984年林业“三定”档案记载的林地四至和实际地貌无法完全对应，存在不一致情况，但用于表述四至的坝台及坝台数量等地貌特征在实地可以找到。根据丰宁满族自治县人民政府丰政通（1991）21号《转发县林业局关于对林业“三定”确权发证复核验证工作意见报告的通知》文件精神，1981年、1983年林权证未经过复核验证的一律作废，1992年林权证为现行唯一有效林权证。在1992年、1983年林权证可能存在错误，1984年林业“三定”档案的记载也有暇疵的情况下，被告认为应以最新、最近一次的林业“三定”档案即1984年石人沟乡林业站保存的林业“三定”档案及其配套的1983年《林地使用执照》为主要依据，综合认定。因为1992年林权证是对1981年林业“三定”以后所发林权证复核验证的基础上作出的。而且1984年林业“三定”档案虽然在林地四至指向上与实际不能完全一致，但是其用于表述四至指向的坝台及其数量等地貌特征在实地都可以找到，有可能是当年记载四至时出现了方向错误。在1981年《丰宁县社员个人树木所有权和自留山使用证存根》和1983年《林地使用执照》均对下东沟西坡有记载，并且可能存在重叠的情况下，认为应以1983年《林地使用执照》和配套的林业“三定”档案为准，不仅因为该林权证发放时间在后，更因为该林权证的发放是根据1981年国家林业“三定”政策制发的，其根本目的就是为了划定权属、稳定林权，相比1980年国家出于绿化荒山的目的发放的《自留山使用证》，在权属认定上更具有效力。
丰宁县政府综合1983年《林地使用执照》和1984年林业“三定”档案，认为付九喜当时的林地在下东沟西坡，与王生林地交界是最为合理的解释，1983年付九喜《林地使用执照》中的记载为笔误的可能性极大。在认定上述事实的基础上，作出了丰政（2015）30号林地使用权争议处理决定。
第三、法律依据：《中华人民共和国森林法》第十七条第二款、《林木林地权属争议处理办法》第六条。
综上，被告作出的丰政（2015）30号林地使用权争议处理决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请予维持。
为支持自己的行政行为，被告丰宁县政府在法定期限内向本院提交了三组证据，庭审时被告作为证据出示的如下：第一组的2号、石人沟乡林业站保存的1984年林业“三定”档案《林地四至花名表》复印件1份。3号、《公社领取林木所有证和自留山使用证申请花名表》复印件一份。5号、付振芳（付百林之父）1983年《林地使用执照》复印件一份。6号、付振芳（付百林之父）1992年《林地使用执照》复印件一份。7号、付九喜（付子龙之父）1983年《林地使用执照》复印件一份。8、付九喜（付子龙之父）1992年《林地使用执照》复印件一份。19号、王生1983年《林地使用执照》复印件一份。第二组的3号、王生1981年《丰宁县社员个人树木所有权和自留山使用证存根》复印件一份。15号、王生1983年《林地使用执照》复印件一份。18号、王立锋1992年《林地使用执照》复印件一份。第三组的3号、石人沟乡林业站保存的1984年林业“三定”档案《林地四至花名表》复印件一份。4号、1992年《核对集体、个人林地、林木登记表》复印件一份。10号、付九喜1992年《林地使用执照存根》、《核对集体、个人林地、林木登记表》复印件一份。11号、王显利1992年《林地使用执照存根》、《核对集体、个人林地、林木登记表》复印件一份。12号、王立锋1992年《林地使用执照存根》、《核对集体、个人林地、林木登记表》复印件一份。13号、付振芳1992年《林地使用执照存根》、《核对集体、个人林地、林木登记表》复印件一份。上述证据述拟证明被告所作行政行为认定事实的主要证据充分。
被告承德市人民政府答辩称：本政府查明的事实与丰宁县政府查明的事实基本一致。处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，按照谁造林、谁管护、权属归谁所有的原则，确定其权属。原告的诉讼请求没有事实及法律依据，不予以支持。被告丰宁县政府作出的行政行为事实清楚，证据充分，程序合法，依据正确，应予以支持。
为支持自己所作的行政行为，承德市政府在法定期限内向本院提交了如下证据：1、二上诉人的复议申请书。2、涉复议决定作出后于法定期限内进行了送达，二上诉人签收后在法定期限内向法院提起行政诉讼。
二第三人陈述称：丰政（2015）30号林地使用权争议处理决定依据的是双方提供的1992年备份林权证和1984年乡政府登记的台账以及政府办案人员现场勘查的结果，在尊重事实的基础上作出的。1991年政府的相关文件己经将1981年和1983年所颁发的林权证件废止，依据1992年颁发的林权证件为准。1984年的台账的记载所填写的地块（下东沟西坡）户主是付九喜，1983年丰宁县政府给付九喜颁发的林地使用证的四至与1984年林业三定台账记载是一致的。虽然1983年登记的林地坐落为“下西沟西坡”，客观事实是在“下东沟西坡”，这些年经营的也是“下东沟西坡”，而且四至是没有变化的。为此丰宁县政府认定“下西沟西坡”为笔误是正确的。按照双方当事人陈述的多年来第三人对所分林地的管理情况及现场实地勘察，丰政（2015）30号林地使用权争议处理决定有事实依据和法律依据，承德市人民政府给与维持是正确的。请求承德市中级人民法院依法驳回二原告的诉请。
二第三人没有向本院提交证据。
二原告对被告丰宁县政府出示的证据的质证意见为：第一组2、3号证据存在瑕疵。“三定”档案里没有村委会、小组的确认签字，没有乡政府的盖章；档案记载中哪些是自留山哪些是责任山没有分清。第5、6、7、8号证据真实性没有异议，证明目的有异议。第7、8号证据没有登记本案争议地块，1992年经过复核验证以后，还是没有登记下东沟西坡，执照上登记的都是下西沟西坡。第5、6号证据跟本案没有关联性，不能作为证据使用。第19号证据真实性无异议，但这份证据不能证明争议地就是第三人的，因为被告丰宁县政府对责任山和自留山没有分清，1983年原告登记的是承包的责任山。第一组证据只能证明第三人付九喜（付子龙之父）没有任何一份有效的林权证来证明权属问题。第二组3号证据的真实性无异议，这份证据恰好证明了下东沟西坡是原告的，第15、18号证据的真实性无异议，但并不能证明争议地的权属问题。第三组3号证据存在瑕疵，不能作为证据使用。第4号证据真实性无异议，这份证据恰恰证明了这个山不是第三人的，经过了复核验证后，1992年的证应该作为确权依据。第10号证据真实性无异议，1992年经过了复核验证以后仍然是下西沟东坡，而争议地是下西沟西坡。第11、12号证据真实性无异议，证明目的有异议，被告丰宁县政府答辩中有一个观点是“原告和第三人证上都没有争议地块，所以就判给第三人了”。1992年我们的山在自留山证上，第三人的自留山另外有地点，在1992年时也没有登记，并不能证明争议地就是第三人的。
总的质证意见：被告丰宁县政府是在自留山和责任山没搞清楚的情况下出示的这些证据；丰宁县政府在处理决定中说以1992年的为有效证件，后来又说要结合1984年林业“三定”档案，该处理决定没有排除合理怀疑，在确权之前被告丰宁县政府就站在了第三人的立场上为第三人找理由了。
被告承德市政府对丰宁县政府出示的证据无异议。
二第三人对丰宁县政府出示的证据无异议。
被告丰宁县政府、二原告、二第三人对被告承德市政府出示的证据无异议。
被告丰宁县政府对二原告出示的证据的质证意见为：1号证据真实性有异议，存根应该是由官方机构保存，他是保存在个人手里，不能作为主要依据，且此存根县林业局没有底档。2号证据真实性有异议，虽然是1980年签字的，应该是王生的名字更有说服力，写的王立锋的名字应存疑。6、7、8号证据真实性无异议，自留山和承包山如何区分，我们认为关联性不大；9号证据关联性不大，只是作为开展植树造林指示下来的，和第1号证据一样，首先是存根，对真实性有异议，即使有效，也只是体现一个历史进程。10号证据没有关联性。11号证据是在确权决定作出以后才提交的。二原告庭审时提交的证据只是一个工作报告，不是政策依据。
被告承德市政府对二原告出示的证据的质证意见与丰宁县政府的质证意见相同。
二第三人对二原告出示的证据的质证意见为：同意丰宁县政府的质证意见。另补充意见如下：1号证据已经失去效力了，上面明确记载是荒山不是自留山。2号证据，真实性不认可，形式上不符合法律规定，证明的内容与县政府所作出的处理决定实际是不矛盾的。3号证据证明内容不客观不真实，与县政府出具的林地使用证的存根记载内容是相互矛盾的。4、5号证据形式上不符合法律规定，内容不属实，这两个证人把名字都给划掉了。6、7、8号证据是国家政策性的规定，证明目的不认可，对于付子龙自留山使用证上面记载存在错误。第10号证据真实性无异议，证明目的不认可，该文件没有生效。
经庭审质证、认证，本院对各方当事人出示的证据确认如下：被告丰宁县政府当庭出示的证据均是相关林权证件复印件，本院对其真实性、合法性、关联性予以确认。对其中内容有改动部分应与实地地貌和经营管理状况共同作为确认争议地权属的依据。二原告出示的1、9号证据是证件存根，本应由发证机构保存的却在个人手中，于法于理均不通，且不能作为确认争议地权属的主要依据。2、3、4、5号证据出证人未出庭接受质询，对其真实性本院不予确认。6、7、8、10号证据真实性本院予以确认，但证明目的本院不予采信。11号证据是在行政机关作出确权决定以后才提交的，本院对此不予确认。对庭审时提交的证据只作参考。被告承德市人民政府出示的证据各方均无异议，本院予以采信。
根据上述确认的合法有效证据，本院认定事实如下：争议地位于丰宁县石人沟乡官木山村大槽碾沟，当地人称下东沟西坡，四至为：南至沟脑，北至沟门，西到梁头（梁岗），东到山根。地边儿沟内有上世纪50、60年代生产队时期人工修建的5道拦水坝台和若干道上世纪90年代付百林个人修建的拦水坝台。丰宁县政府结合各方提交的证据材料并实地调查，证明争议各方持有的1983年《林地使用执照》、1984年林业“三定”档案之间存在多处不一致的地方：1、1984年林业“三定”档案记载下东沟西坡有付九喜、王生、张瑞贤三户。该档案记载下东沟西坡付九喜林地东至王某某交界，但经查阅档案未发现王某某在下东沟西坡有林地。针对二原告提出王某某在南山后有林地，付九喜林地应在南山后，经查阅档案，发现南山后王某某林地西侧为付九山、东侧为付守仁，不存在付九喜林地。2、被告收集到的包括争议当事人在内的6份1983年《林地使用执照》（王金义、王生、付子荣、付九喜、付振芳、付振奎）均存在第一、二栏填写的宗地被划去，在下面重新填写的情况。其中5份划掉的内容和重新填写的内容在林地坐落和四至上完全一致，唯独付九喜的林地证，被划掉部分记载其林地为“下东沟西坡”，重新填写后，在四至未变的情况下，却被记载为“下西沟西坡”。同时该执照记载其下西沟西坡林地东至王生交界，但经查阅档案未发现王生在下西沟西坡有林地。3、经实地调查，发现争议各方持有的1983年《林地使用执照》及1984年林业“三定”档案记载的林地四至和实际地貌无法完全对应，存在不一致情况，但用于表述四至的坝台、坝台数量等地貌特征在实地可以找到。根据丰宁县政府丰政通（1991）21号《转发县林业局关于对林业“三定”确权发证复核验证工作意见报告的通知》精神，1981年、1983年林权证未经过复核验证的一律作废，1992年林权证为现行有效林权证。在1992年、1983年林权证可能存在错误，1984年林业“三定”档案的记载也有暇疵的情况下，丰宁县政府以1984年石人沟乡林业站保存的林业“三定”档案及其配套的1983年《林地使用执照》为主要依据进行了综合认定。由于1992年林权证是对1981年林业“三定”以后所发林权证复核验证的基础上作出的，且1984年林业“三定”档案虽然在林地四至指向上与实际不能完全一致，但其用于表述四至指向的坝台及其数量等地貌特征在实地都可以找到。
丰宁县政府认为是当年记载四至时出现了方向错误。1981年《丰宁县社员个人树木所有权和自留山使用证存根》和1983年《林地使用执照》均对下东沟西坡有记载，可能存在重叠的情况下，以1983年《林地使用执照》和配套的林业“三定”档案为准。1981年国家林业“三定”政策制发的林权证，相比1980年国家出于绿化荒山的目的发放的《自留山使用证》，在权属认定上更具有效力。
被告丰宁县政府综合1983年《林地使用执照》和1984年林业“三定”档案，确认付九喜当时的林地在下东沟西坡，与王生林地交界是最为合理的解释，1983年付九喜《林地使用执照》中的记载为笔误的可能性极大。
在认定上述事实的基础上，丰宁县政府于2015年5月18日作出了丰政（2015）30号林地使用权争议处理决定。二原告不服，向承德市政府申请复议，承德市政府于2015年9月12日作出承政复决字（2015）64号行政复议决定，维持了丰政（2015）30号林地使用权争议处理决定。二原告不服，向本院提起行政诉讼，请求撤销二被告所作的涉诉行政行为。
本院认为：争议各方持有的1983年《林地使用执照》及1984年林业“三定”档案记载的林地四至和实际地貌不完全对应，但用于表述四至的坝台、坝台数量等地貌特征在实地可以找到。丰宁县政府依据丰政通（1991）21号《转发县林业局关于对林业“三定”确权发证复核验证工作意见报告的通知》精神，以1984年石人沟乡林业站保存的林业“三定”档案及其配套的1983年《林地使用执照》为主要依据，综合认定了1992年所发林权证的效力。该林权证发放时间在后，是根据林业“三定”政策制发的，其根本目的就是为了划定权属、稳定林权，相比出于绿化荒山目的发放的《自留山使用证》，在权属认定上更具有效力。丰宁县政府据此而作出的丰政（2015）30号林地使用权争议处理决定，既尊重了历史，也客观地面对了现实。
二原告仅以自留山使用证“存根”来主张争议林地权属，在无经营管理争议林地有效证据的前提下，应属于证据不足。
必须明确的是，丰宁县政府所作的丰政（2015）30号林地使用权争议处理决定中用了“概然性”、“或然性”的文字表述，不能准确表述查明的案件事实，应予纠正。
综上，被告丰宁县政府所作的丰政（2015）30号林地使用权争议处理决定，虽然个别文字表述不妥，但确属依法定职责确定争议林地权属，并在综合了争议林地的历史和现实及经营管理状况而作出的正确决定；承德市人民政府所作的承政复决字（2015）64号行政复议决定，维持了丰政（2015）30号林地使用权争议处理决定于法有据。二原告的诉讼请求无有效证据和法律依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告王显利、王立锋的诉讼请求。
诉讼费50元由二原告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提供副本，上诉于河北省高级人民法院。上诉时交纳与一审判决同等数额的上诉费，上诉费直接汇至河北省高级人民法院在建设银行中华南大街的×××账号，上诉期满七日未交纳上诉费，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 刘松平
代理审判员 祁春梅
代理审判员 闫 鸿
二〇一六年三月二十八日
书 记 员 张斌斌
判后提示
适用法律
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
上诉
如果当事人不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，有权提起上诉，且需按对方当事人人数或者代表人的人数提交上诉状副本，并按河北省高级人民指定的银行帐号交纳上诉费。如果当事人申请减免缓交上诉费，须向河北省高级人民法院提出申请；如果当事人在法定期限内没交上诉费，将失去上诉权；如果上诉期的最后一天是法定节假日的顺延至工作日第一天。