沈阳经济技术开发区人民法院
刑 事 判 决 书
（2016）辽0191刑初254号
公诉机关沈阳经济技术开发区人民检察院。
被告人李某某，男，1967年4月12日出生于辽宁省辽中县，，系林业站站长。户籍地辽宁省辽中县，现住辽中县。曾于2008年12月2日因犯受贿罪被判处有期徒刑五年，于2013年12月1日刑满释放。因本案于2016年8月3日被沈阳市公安局经济技术开发区分局取保候审。
沈阳经济技术开发区人民检察院以沈开检公诉刑诉（2016）223号起诉书指控被告人李某某犯滥用职权罪，于2016年9月30日向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。沈阳经济技术开发区人民检察院指派代理检察员刘维玮出庭支持公诉，被告人李某某到庭参加诉讼。现已审理终结。
沈阳经济技术开发区人民检察院指控，2002年至2005年，被告人李某某担任林业站站长期间，负责组织开展长滩镇2002、2003年两批次退耕还林工作，在掌握退耕还林政策要求的情况下，明知沈阳经济技术开发区长滩镇东街村村民王某某，小兀拉村村民谢某某、黄某某，土北村村民武某某，土东村村民高某某五人申请退耕还林的共1500余亩地块均非在册耕地，不符合退耕还林政策，仍为上述五人办理退耕还林手续，并制作虚假申报材料上报，致使上述五人成为退耕还林农户，享受退耕还林政策补贴，造成国家经济损失人民币2,034,450元。
被告人李某某辩称为不符合退耕还林条件的农户办理退耕还林手续属实，但都是林业局的巨某某让自己弄的相关手续，自己就是个跑道的，没有这么大的权利。退耕还林补贴不是其一个林业站站长能够决定的，都是林业局决定的。自己虽然有责任，但不构成犯罪。
经审理查明，为了解决沙土流失和土地沙化等生态环境问题，国家实施退耕还林。并从2003年1月20日起开始施行《退耕还林条例》。该条例规定：对水土流失严重的等条件的耕地纳入退耕还林规划。国家按照核定的退耕还林实际面积，向土地承包经营权人提供补助粮食、种苗造林补助费和生活补助费。同时规定，国家对退耕还林实行省、自治区、直辖市人民政府负责制。省、自治区、直辖市人民政府应当组织有关部门采取措施，保证退耕还林中央补助资金的专款专用。2002年，国家下达辽宁省退耕还林总任务200万亩，其中退耕地造林70万亩、宜林荒山荒地造林130万亩。
按照上述部署，辽中县人民政府组织辽中县林业局开展本县的退耕还林工作。辽中县林业局将本县退耕还林任务分解到本辖区各乡镇。被告人李某某于1997年起被任命为辽中县长滩镇林业站站长职务，直接负责退耕还林具体工作。李某某遂按要求，由本镇府下属各村申请，其负责接受申请、基本材料，初步核实后，上报到辽中县林业局退耕还林办公室。该办公室负责人巨某某（另案处理）下地块验收后，再让各乡镇准备完整的确定属于退耕还林地块材料，其中有辽宁省退耕还林工作领导小组办公室负责制式的《退耕还林合同书》、村民与各村委会签订的承包合同、村民代表会议记录等。2005年，为统一档案管理，巨某某要求各乡镇重新出具制式《退耕还林工程承包合同书》以取代之前上交的承包合同、以及统一样式的村民代表会议记录。材料准备齐备后，经审批，后逐级上报，后从2005年起按规定发放从2002年以来的补贴款项。其中于2008年，巨某某又向各乡镇发放《退耕还林地块土地证明》，要求对之前已确定的退耕还林地块在册耕地证明上证明是耕地。辽中县长滩镇政府当时负责此项工作的何某某（另案处理）遂对本村上述地块不经本镇土地管理所意见情况下，直接填写是耕地的证明，加盖单位公章后予以上报。
2002年4月3日，辽中县长滩镇东街居委会以签订《林地（含林木）承包合同》的形式将现有浑河滩林地（1,300亩，其中林地600亩，改造地700亩）发包给王某某、李某甲、李某乙。要求承包方在承包期前两年内必须把林地内所有空地栽满树。后经王某某申请，李某某、何某某分别按上述流程将此原本应该种植林木的林地中三块土地以退耕还林土地予以上报。其中2002年4月25日报批退耕还林面积120亩；2003年3月20日，报批退耕还林面积730亩、32亩。扣除其中属于发包耕地38亩，王某某等三人共领取不应该领取的退耕还林补贴976,860元。
2003年5月1日，辽中县长滩镇小兀拉村经济合作社与黄某某、郝某甲、郝某乙签订《合同书》，将本村坝外浑河河道地395亩发包做植树造林；李某某、何某某分别按同样流程将上述不属于耕地的土地予以退耕还林土地上报。其中于2003年3月20日，报批退耕还林面积320亩，黄某某共领取补贴353,400元。
2002年9月17日，辽中县长滩镇小兀拉村经济合作社将本村原废弃果园地一块，面积约40多亩发包给郝某乙改造经济林。后郝某乙将此地块转让给谢某某、郝某丙、黄某甲。李某某、何某某分别按同样流程将上述不属于耕地的土地予以退耕还林土地上报。其中于2003年3月20日，报批退耕还林面积80亩。谢某某等人共领取补贴107,200元。
2003年7月1日，辽中县长滩镇土东村经济合作社与高某某签订《林果承包合同书》，将本村原大岗子林场处林木40亩承包给高某某，期限为30年。李某某、何某某分别按同样流程将上述不属于耕地的土地予以退耕还林土地上报。其中于2003年3月20日，报批退耕还林面积70亩。高某某共领取补贴93,800元，
1985年武某某即承包辽中县长滩镇土北村大岗子地块，后在此地块种植农作物或植树。2003年全部植树。2005年7月16日，辽中县长滩镇土北村经济合作社与武某某等5人续签订合同。李某某按同样流程将上述不属于耕地的土地予以退耕还林土地上报。其中于2003年3月20日，报批退耕还林面积240亩。武某某及其后转托管的武甲等人共领取补贴321,600元，
上述补贴发放直至2014年，被告人的行为致使退耕还林补贴款共1,983,620元被错误领取。
2016年8月3日，被告人李某某主动到检察机关投案。
上述事实，有公诉机关提交并经法庭质证、认证的下列证据予以证明：
1．（1）常住人口基本信息表、干部履历表、年度考核表、开除公职处分决定、工作情况说明，证明被告人李某某从1997年至2008年一直担任长滩镇政府林业站站长，系国家机关工作人员；（2）案件来源、抓捕经过，证明被告人李某某被立案后拒不到案，后被列为网上逃犯。2016年8月3日李某某主动投案；（3）刑事判决书，证明被告人李某某曾因犯受贿罪于2008年被沈阳市皇姑区人民法院判处有期徒刑五年；
2.（1）退耕还林条例、退耕还林100问，证实纳入退耕还林计划的土地应系耕地，县级人民政府或其他委托的乡级人民政府应当与农户签订退耕还林合同，弄虚作假冒领补助资金应追究法律责任。同时，退耕还林100问指出，退耕还林的耕地必须是在册耕地，小开荒，原有林地被开荒种的土地，不能算退耕还林。根据辽宁省林业厅发放的退耕还林100问，乡镇人民政府有职责与退耕户户主签订退耕还林合同书；（2）中华人民共和国森林法实施条例，证明擅自开垦林地的，属违法行为，不改变林地性质，需限期恢复原状；（3）国务院关于保护森林资源制止毁林开垦和乱占林地的通知，证明在林地内毁林开垦的行为是明令禁止的；（4）转发国家林业局关于进一步做好当前退耕还林工作的通知（辽林办字【2007】34号）、转发国家局关于认真贯彻国务院完善退耕还林政策精神开展退耕还林自查整改工作的通知（辽林办字【2008】4号），可证明此期间，国务院号召对全国范围内退耕还林地块进行自查、整改、纠正、严格检查验收、杜绝弄虚作假、伪造数据的现象。同时，对于合同签订，政策兑现、确权发证、抚育管护、档案管理等环节全面自查自纠；（5）辽中县林业局会议记录，证明退耕还林的材料要求；（6）辽宁省退耕还林工程中心关于《退耕还林（草）合同书》及《退耕还林合同书》的说明，可证实退耕还林合同书是郭受退耕还林补贴的最终生效法律依据，乡镇政府主管林业工作的负责人为合同签订甲方的职责，对于乡镇政府，在签订合同时有义务对在册耕地进行验证，对于退耕还林实施操作、检查的主体为县林业部门、乡镇政府及林业站；（7）辽中县林业局关于长滩地区退耕还林情况的说明，证实王某某、黄某某、谢某某、高某某、武某某享受退耕还林政策，但上述地块性质不符合退耕还林政策要求；（8）辽中县退耕还林补助兑现审批表等，证实对于退耕还林补助审批，需要经乡镇林业站，乡镇政府及县林业部门审批，李某某、陈某乙、巨某某三人作为不同层级审批者具有在该兑现审批表上审查签字的职责；
3.王某某地块原始承包合同，证明王某某从东街村所处承包系林地的事实；退耕还林档案，证明退耕还林档案中的退耕还林工程土地承包合同书、退耕还林合同书、耕地性质证实，村民代表会议记录均系造假的事实；地块原始承包合同及承包款交款票据，证明承包地块为林地及承包年限、价格等，进一步印证退耕还林档案中的相关合同系虚假伪造的事实；承包地林班图，证明其所地块为林地性质的事实；辽中县林业勘测设计队证明，证实2004年森林资源图与1995年森林资源图测绘结果一致；长滩镇政府、林业站及东街村委会出具的情况说明，证实王某某所承包地块只有38亩地系在册耕地、其他均为林地的事实；
4．高某某地块原始承包合同，标注为原大岗子林场、树林，证实该地块不是村在册耕地；退耕还林档案，证明高某某所承包地块享受退耕还林补贴政策；镇政府、林业站、土东村委会情况说明，证实高某某所承包地块为林地、非该村在册耕地；
5．黄某某地块原始承包合同、结合黄某某本人笔录，可证实其原始地块承包合同签订是在退耕还林合同及退耕还林工程土地承包合同时间之后；退耕还林档案，证明黄某某所承包地块享受退耕还林补贴政策的事实；长滩镇政府、林业站及小兀拉村委会出具的情况说明，证明黄某某承包地块为河滩地，非该村在册耕地的事实；
6．谢某某地块原始承包合同、转包合同及会议记录，证实郝某乙所承包地块为废弃果园地，系林地；退耕还林档案材料，证明谢某某所承包地块享受退耕还林政策补贴的事实；长滩镇政府、林业站及小兀拉村委会出具的情况说明，证明谢某某承包地块为果园地，系林地，非该村在册耕地的事实；
7．武某某地块原始承包合同，证明武某某在村里承包岗子地，承包费用人民币184,000元；退耕还林档案，可证明武某某所承包地块享受退耕还林政策补贴，且退耕还林工程土地承包合同书记载的承包费用与武某某原始合同所定的承包费不同；长滩镇政府、林业站及土北村委会出具的情况说明，可证实武某某所承包地块为沙化林地，不属于该村在册耕地面积；
8．损失计算说明、王某某等五人退耕还林补贴统计、第一、二、三批补贴名单、2005年至2014年退耕还林补贴明细等，证明被告人李某某滥用职权，造成国家损失共计1,983,620元；辽中县森林分布图、西长滩、周官堡森林分布图，证明涉案相关地块林地属性。
9.（1）证人关某某的证言，证实退耕还林要求必须是在册耕地且省林业部门有明确规定；林地不享受退耕还林待遇；（2）证人冯某某的证言，证实退耕还林要求是耕地，林地不能纳入退耕还林范围；乡镇政府有责任对各村所上报材料进行审核；（3）证人韩某某的证言，证实退耕还林必须是在册耕地，且林地不能纳入退耕还林范围。
10．另案被告人巨某某的供述，证明2002、2003年辽中县开展退耕还林工程，原始地块是林地、果园地、河滩地、岗子地等不符合退耕还林政策，但为完成任务，部分给予了退耕还林补贴，乡镇政府、林业站应对退耕还林要求的上报材料真实性审核，其对王某某等多人退耕还林户检查验收、材料审核过程中把关不严，2008年前后根据上级文件展开自查自纠，自己让各乡镇上报退耕还林地块土地的证明；
11.（1）证人陈某丁的证言，证明巨某某在退耕还林工作中负责组织验收，2005年重新整理档案，制作制式退耕还林工程土地承包合同及村民代表大会会议记录替代原来村民与村委会签订的承包合同及村委会记录，巨某某对各乡镇退耕还林申报材料审查的事实；（2）证人王某丁的证言，证明巨某某负责辽中县退耕还林审批工作，各乡镇林业站站长负责本乡镇退耕还林工作开展并审查上报材料的真实性，退耕还林要求是在册耕地，林内开垦土地仍为林地性质的事实；（3）证人郎某的证言，证明2004年森林资源二类调查图是在1995年二类调查图基础上形成的，王某某退耕还礼地块与森林资源二调林班图是同一地块，进一步证明该地块不是在册地块的事实；
12.另案被告人陈某乙的供述，证明被告人李某某直接负责本镇退耕还林工作，各乡镇对上报材料真实性应当进行审查；自己作为主管农业的副镇长在与农户签订退耕还林合同期间未细致审查，未履行合同条款对农户土地性质进行验证，被告人李某某向其表示向其上报的退耕还林合同已是辽中县林业局同意的其便未认真审核的事实；
13.另案被告人何某某的供述，证明退耕还林必须是在册耕地，王某某等5人地块不符合退耕还林政策但享受退耕还林补贴。王某某等5人退耕还林档案中在册耕地证明系何某某本人开具并向陈某乙汇报后加盖镇政府公章的事实，其从2008年开始担任林业站站长工作。当时系林业局巨某某开会统一要求上报此证明材料，其即予以上报，没有经过本镇土地部门对上报土地真实性质进行验证；
14.证人韩某某的证言，证明退耕还林地块证明是李某某拿着，韩某某在陈某乙授意下对退耕还林地块证明加盖镇政府公章的事实；
15.证人王某某、李某丁、侯某某、崔某某、汪某某、韩某甲、汪某甲、崔某甲、肖某某的证言，证明王某某所享受退耕还林地块系东街村老林子，于2002年以总价20万元将约1300亩的林子向村里所承包的，且所签合同为林地承包合同，2005年，在李某某授意下，汪某某、李某丁、韩某甲等人按照李某某要求出具与客观事实不相符的退耕还林工程土地承包合同书、村民代表会议记录、耕地性质证实等虚假材料。同时，李某某让村报账员韩某甲将退耕还林工程土地承包合同书、村民代表会议记录盖上村公章；
16.（1）证人高某某、杨某某、郭某某的证言，证明高某某所承包地块为岗子地，系林地，土东村派郭某某作为护林员看守这块地，非村里在册耕地，不符合退耕还林政策要求，但高某某领取了退耕还林补贴的事实；（2）证人黄某某、黄某甲的证言，证明黄某某所承包地块系原始老林子经洪水冲出的河滩地，非该村在册耕地，且其在李某某授意下，签订退耕还林合同书及退耕还林工程土地承包合同书，同时后补的和村里签订的承包合同；（3）证人谢某某、黄某甲、郝某乙的证言，证明谢某某、郝某乙在小兀拉村承包的土地为果园地，并享受了退耕还林的政策，领取了退耕还林补贴的事实；（4）证人武某某、康某某的证言，证明武某某从土北村承包的土地为岗子地，不是村里的在册耕地，在申请退耕还林时未经村民代表会议通过；
17.被告人李某某的供述，证明其知道王某某、高某某、黄某某、武某某、谢某某地块不符合退耕还林要求；但当时林业局巨某某经过验收合格，确定为退耕还林地块，其即按林业局的要求上报材料，档案中退耕还林工程土地承包合同及村民代表大会会议记录为后补；
18.视听资料、电子数据：询问被告人同步录音录像光盘，证明被告人李某某在侦查机关所做供述内容真实、来源合法
以上证据，经庭审质证，经查属实，足以认定。
本院认为，被告人李某某作为国家机关工作人员，滥用职权，致使国家利益遭受重大损失，情节特别严重，其行为已构成滥用职权罪。公诉机关指控罪名成立，本院予以支持。对被告人提出的自己仅是听从林业局的意见办事，没有构成犯罪的意见，根据现有证据能够证明，被告人李某某作为辽中县长滩镇林业站站长，负有对本镇符合退耕还林工程土地的调查摸底、对申报退耕还林工程土地的现场核查等职责，却在掌握退耕还林政策要求，明知原应系耕地才能符合退耕还林条件的情况下，明知所申报的土地均不是耕地，却严重不负责任，不正确履行职责，不仅不认真执行国家退耕还林政策，且提供虚假的退耕还林工程土地承包合同及村民代表会议记录予以上报，致使不符合政策要求的农户最终享受退耕还林补贴，造成国家重大损失，因此被告人李某某的行为构成滥用职权罪。对被告人的意见，不予采纳。同时本案被告人等人系将农户在承包的“河滩地”、“果园地”、“林地”上栽种树木予以退耕还林上报的，虽然辽宁省《退耕还林100问》中明确指出，退耕还林的耕地必须是在册耕地，但此《退耕还林100问》是辽宁省退耕还林工作领导小组办公室于2002年3月编写的，而国家之后于2003年1月20日起施行的《退耕还林条例》第十五条中规定：下列耕地应当纳入退耕还林规划，并根据生态建设需要和国家财力有计划地实施退耕还林：（一）水土流失的；（二）沙化、盐碱化、石漠化严重的；（三）生态地位重要、粮食产量低而不稳的。同时规定：江河源头及其两侧、湖库周转的陡坡耕地及水土流失和风沙危害严重等生态地位重要区域的耕地，应当在退耕还林规划中优先安排。虽然纳入退耕还林计划的应是耕地，但案涉几块土地在农户承包前及承包后均有在土地上耕种农作物，辽中县人民政府辽中政（2003）15号关于下达2003年造林工作计划的通知文件中明确指出要开发“三河”滩地用材林并落实扶持政策。结合巨某某供述“虽然严格按照退耕还林条例，河滩地是不允许享受退耕还林政策，但因为当时完不成造林任务，所以就把这个政策给突破了”可见，本案被告人李某某所供述按照林业局的要求工作的属实。再者，根据国务院退耕还林条例规定，县级以上地方人民政府林业等部门在本级人民政府的统一领导下，按照规定责任分工，负责退耕还林的有关工作。县级人民政府林业行政主管部门应当按照国务院林业行政主管部门制定的检查验收标准和办法，对退耕还林进行检查验收。可见县级林业部门在退耕还林工作中起到了至关重要的作用，负有实质性行政职责，并且其最终工作成果才是作为国家退耕还林政策补贴兑现的主要依据。特别是本案的发生，被告人所在的乡镇政府对下属地块是否被确认为退耕还林补偿地块是没有决定权的，证据表明虽然有辽中县长滩镇向辽中县林业部门上报申请，但是在辽中县林业部门下地块查验合格，被确定为享受补贴地块后，镇政府林业站才负责按辽中县林业局要求，要求农户提供相应的材料。其中虽然由乡镇政府与农户签订《退耕还林合同书》，但此合同书是统一制式的，上面的耕地并不是自行填写的。同时李某某在将此合同书上报至林业部门时，即使合同书上记载有系耕地字样，但有证据表明李某某同时还报送了各农户与村委会签订的原始承包合同。该合同上均能真实的体现农户承包土地的性质及用途。而作为退耕还林补贴地块的最终确定机关及相关补贴发放的审批机关的辽中县林业局却仍予以同意，并在之后以统一自制的《退耕还林工程土地承包合同书》替代农户提供的原始承包合同，最终通过审批。可见被告人在退耕还林工作中仅是在执行辽中县林业局的各项要求，但其为达到上级要求，故意做假手续，错误履行职责，亦应承担相应的责任。鉴于本案的造成，属于刑法理论中的“多因一果”，即多种缘由形成一个结果。在庭审过程中，被告人李某某虽对自己行为性质有所辩解，但被告人自动投案，到案后其对公诉机关指控的自己提供虚假手续予以上报这一事实是予以供认的，现其辩解仅是对法律规定认识上局限，可以认定为自首，可以从轻处罚。同时案涉林地均属生长期的生态林木，对生态环境起到了保护作用，量刑时均予以考虑。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条一款、第六十七条、第七十二条、第七十三条、《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第一条的规定，判决如下：
被告人李某某犯滥用职权罪，判处有期徒刑三年，缓刑四年。
（缓刑考验期从判决确定之日起计算）
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向辽宁省沈阳市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本一份。
审 判 长 杨 松
代理审判员 周 骥
人民陪审员 张绍勇
二〇一六年十二月十六日
书 记 员 段可心
本案判决依据的相关法律
第三百九十七条国家机关工作人员滥用职权或者滥用职权，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
国家机关工作人员徇私舞弊，犯前款罪的，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
第七十二条对于被判处拘役、三年以下有期徒刑的犯罪分子，同时符合下列条件的，可以宣告缓刑，对其中不满十八周岁的人、怀孕的妇女和已满七十五周岁的人，应当宣告缓刑：
(一)犯罪情节较轻；
(二)有悔罪表现；
(三)没有再犯罪的危险；
(四)宣告缓刑对所居住社区没有重大不良影响。
宣告缓刑，可以根据犯罪情况，同时禁止犯罪分子在缓刑考验期限内从事特定活动，进入特定区域、场所，接触特定的人。
被宣告缓刑的犯罪分子，如果被判处附加刑，附加刑仍须执行。
第七十三条拘役的缓刑考验期限为原判刑期以上一年以下，但是不能少于二个月。
有期徒刑的缓刑考验期限为原判刑期以上五年以下，但是不能少于一年。
缓刑考验期限，从判决确定之日起计算。
《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释(一)》第一条国家机关工作人员滥用职权或者滥用职权,具有下列情形之一的，应当认定为刑法第三百九十七条规定的“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”：
（一）造成死亡1人以上，或者重伤3人以上，或者轻伤9人以上，或者重伤2人、轻伤3人以上，或者重伤1人、轻伤6人以上的；
（二）造成经济损失30万元以上的；
（三）造成恶劣社会影响的；
（四）其他致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情形。
具有下列情形之一的，应当认定为刑法第三百九十七条规定的“情节特别严重”：
造成伤亡达到前款第（一）项规定人数3倍以上的；
造成经济损失150万元以上的；
造成前款规定的损失后果，不报、迟报、谎报或者授意、指使、强令他人不报、迟报、谎报事故情况，致使损失后果持续、扩大或者抢救工作延误的；
造成特别恶劣社会影响的；
其他特别严重的情节。