广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤行终1108号
上诉人（原审原告）：兴宁市叶塘镇田心村下新村民小组。
负责人：李继光，系该村民小组长。
上诉人（原审原告）：兴宁市叶塘镇田心村上新村民小组。
负责人：李森光，系该村民小组长。
上诉人（原审原告）：兴宁市叶塘镇田心村岭背村民小组。
负责人：李均祥，系该村民小组长。
上诉人（原审原告）：兴宁市叶塘镇田心村老屋村民小组。
负责人：李名祥，系该村民小组长。
上述四上诉人共同委托代理人：钟昆旻、李志科，均为广东创通顺达律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：兴宁市人民政府。住所地：广东省兴宁市中山东路*号。
法定代表人：谢胜扬，市长。
委托代理人：刘惠兰，兴宁市人民政府法制局工作人员。
委托代理人：曾荣松，广东广兴律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：梅州市人民政府。住所地：广东省梅州市梅江区新中路。
法定代表人：谭君铁，市长。
委托代理人：李秀萍、沈志奎，均为梅州市法制局工作人员。
原审第三人：兴宁市叶塘中心小学。
法定代表人：谢文森，校长。
委托代理人：肖国宁，广东世纪华人（梅州）律师事务所律师。
上诉人兴宁市叶塘镇田心村下新村民小组、上新村民小组、岭背村民小组、老屋村民小组（以下简称下新村等四村民小组）因与被上诉人兴宁市人民政府、梅州市人民政府及原审第三人兴宁市叶塘中心小学土地土地登记行政纠纷一案，不服广东省梅州市中级人民法院（2016）粤14行初43号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2011年8月15日，被告兴宁市人民政府给第三人叶塘中心小学颁发了兴府国用（2011）第20-421号《国有土地使用证》，主要内容：土地使用权人兴宁市叶塘中心小学（田心小学），座落叶塘镇，地类用途教育，使用权类型划拨，面积2720㎡。
涉案土地位于兴宁市××田心村，东至水泥路，南至村道，西至水沟，北至空地，面积2720.101㎡，其中建筑占地面积673.934㎡。该土地在1921年之前，由本案原告及原告所在的田心村人民大厦、井窝、螺子塘村民小组共同使用。1921年至1950年，由田心村作为村办小学“腾星学校”建校用地使用。1950年土地改革后，村办小学“腾星学校”由人民政府接管，并更名为田心小学，涉案土地由全民所有制单位田心小学使用。1962年9月《六十条》公布后，田心小学并未将土地归还给农民集体。2001年兴宁市成立各镇中心小学，所在镇小学的行政、人事、业务、财政等由镇中心小学管理，同年田心小学撤并至叶塘中心小学，涉案土地即由叶塘中心小学使用。2007年叶塘中心小学将撤并的田心、岳桥等6所小学移交给叶塘镇人民政府管理。同年，叶塘镇人民政府将田心小学的用地、校舍委托给田心村民委员会托管，用于老人活动中心等公益事业。
2010年7月，叶塘中心小学（田心小学）向兴宁市国土资源局申请办理涉案土地的国有土地使用证。该局受理申请并经调查核实后，于2011年5月11日依法发布了涉案土地的《土地宗地登记公告》。公告期间，田心村老人文化活动中心和李氏老人协会对公告提出异议。2011年6月24日，兴宁市国土资源局作出《信访答复》，告知田心村李氏老人协会、老人活动中心涉案土地的所有权属国家，使用权人归叶塘中心小学（田心小学）。2011年8月15日，兴宁市人民政府经依法审核，向叶塘中心小学（田心小学）颁发了涉案兴府国用（2011）第20-421号《国有土地使用证》。原告不服该颁证行为，向梅州市人民政府申请行政复议。梅州市人民政府经复议，于2016年1月4日作出梅府行复[2015]158号行政复议决定，维持兴宁市人民政府颁发的上述《国有土地使用证》。原告不服，提起本案行政诉讼，请求：1.撤销梅州市人民政府作出的梅府行复[2015]158号行政复议决定；2.撤销兴宁市人民政府向第三人颁发的兴府国用（2011）20-421号《国有土地使用证》；3.判令两被告承担本案的诉讼费用。庭审中其补充一项诉讼请求：原国家土地管理局制定的《确定土地所有权和使用权的若干规定》（以下简称《若干规定》），违反了《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第二条及《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第八条的规定，要求法庭对其合法性进行审查。
原审法院经审理认为，本案争议的焦点问题是田心小学所在土地是属于国家所有还是农村集体所有。田心小学原名为“腾星学校”，虽然解放前由当地田心村群众创办，但1950年解放后该校所在土地和校舍由人民政府接管，并更名为田心小学，属全民所有制单位，一直办学到2001年撤并至叶塘中心小学，即1962年9月以前，田心小学没有取消，所在土地也没有退给当地农民集体。根据原国家土地管理局《若干规定》第十六条关于“一九六二年九月《六十条》公布以前，全民所有制单位，城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地（含合作化之前的个人土地），迄今没有退给农民集体的，属于国家所有”的规定，田心小学所在土地是属于国家所有的土地。被告兴宁市人民政府受理叶塘中心小学（田心小学）申请办理涉案土地《国有土地使用证》后，履行了依法审核、地籍调查核实、发布《土地宗地登记公告》等程序，根据历史情况和客观事实，依法向第三人叶塘中心小学（田心小学）颁发了兴府国用（2011）第20-421号《国有土地使用证》，有事实根据和法律依据，程序亦合法，予以维持。被告梅州市人民政府受理行政复议申请后，在法定期限内要求被申请人兴宁市人民政府提出行政复议答复书和作出行政行为的证据、依据，并送达原告，经过审理和集体讨论等法定程序，依法作出行政复议决定，送达原告并告知救济途径。梅州市人民政府根据查明的事实，认定涉案土地所有权为国家所有、涉案土地的使用权确定为叶塘中心小学是正确的。故梅州市人民政府作出的行政复议决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法律程序，应予维持。原告认为田心小学涉案土地以及校舍的所有权属原告集体所有，请求撤销兴宁市人民政府向第三人叶塘中心小学颁发的《国有土地使用证》，以及撤销梅州市人民政府作出的《行政复议决定书》的诉讼请求，缺乏事实根据和法律依据，不予支持。至于原告补充的对于原国家土地管理局制定的《若干规定》，要求法庭对其合法性进行审查的诉讼请求，因该规定属国家部委规章，不属本案行政诉讼审查范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：一、驳回原告兴宁市叶塘镇田心村下新村民小组、上新村民小组、岭背村民小组、老屋村民小组请求撤销兴宁市人民政府向兴宁市叶塘中心小学颁发的兴府国用（2011）第20-421号《国有土地使用证》的诉讼请求；二、驳回原告兴宁市叶塘镇田心村下新村民小组、上新村民小组、岭背村民小组、老屋村民小组请求撤销梅州市人民政府作出的梅府行复[2015]158号行政复议决定的诉讼请求。案件受理费50元由原告共同负担。
下新村等四村民小组不服原审判决，向本院提起上诉称：（一）原审法院撇开地上建筑物来认定土地权属问题属于认定事实严重错误，因为上诉人在涉案土地上集资建造有教室、校舍等建筑物，该建筑物属于上诉人的合法财产。原审判决违反《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）的规定，严重侵害上诉人的合法权益。（二）原审判决适用法律严重不当，依法应当撤销。根据《土地管理法》第八条第二款的规定，涉案土地位于叶塘镇，属于农村的土地范围内，依法属于上诉人等农民集体所有。国家土地管理局《若干规定》不是法律，原审法院依据该规定来认定涉案土地权属严重不当，违反《土地管理法》第八条和《宪法》第十条的规定，而且法律的效力高于行政法规和地方性法规、规章。（三）兴宁市人民政府为叶塘中心小学颁发涉案《国有土地使用证》的行为严重违反《土地管理法》《土地登记办法》等规定，主要证据不足，适用法律错误，违反法定程序，严重损害上诉人合法权益，依法应当撤销。1.涉案土地属于上诉人等村民小组集体所有，地上建筑物系上诉人的合法财产，兴宁市人民政府将上述土地为划拨类型的国有土地，既没有办理农用地转用审批手续，也没有对涉案土地及地上建筑物作出征收补偿。2.申请人申请土地登记，应当提交地上附着物权属证明材料。但叶塘中心小学从来没有从上诉人等七个村民小组处受让涉案土地上的建筑物，没有取得上地建筑物的权属，也没有缴纳补偿、安置等费用。兴宁市人民政府在上诉人提出异议的情况下，仍然办证给该小学，程序上同样严重违法。3.兴宁市人民政府为叶塘中心小学办理涉案土地证时，该小学没有提交县级以上人民政府的批准用地文件和国有土地划拨决定书等相关材料。4.上诉人在2011年5月11日看到兴宁市国土资源局张贴的涉案登记公告后，马上向该局提交了《土地宗地登记异议书》，但该局竟然作出信访答复，明确告知上诉人：“我局认为叶塘中心小学提出办理原田心小学土地登记的申请，符合相关法律规定，应予受理，并依法对该土地进行登记发证。”可见兴宁市人民政府是在明知有异议的情况下作出该行政行为，属于程序严重违法。“田心李氏文化活动中心”和“老人协会”的异议行为是代表上诉人提出的，异议的实质就是权属之争，所表达的内容也是证明涉案土地及地上建筑物是上诉人所有的财产。（四）梅州市人民政府作出的涉案复议决定缺乏事实根据和法律依据，依法应予撤销。1.梅州市人民政府认为1950年后腾星学校交由政府接管，并更名为田心小学，以及田心小学自1950年起为全民所有制单位等均缺乏合法有效的证据支持。2.梅州市人民政府适用原国家土地管理局《若干规定》第十六条、第二十七条来认定涉案土地所有权属于国家，适用法律法规严重错误，依法应当撤销。（五）原国家土地管理局制定的《若干规定》违反了《宪法》第十条及《土地管理法》第八条的规定，而且不是规章，法庭依法应当对其合法性进行审查。请求二审撤销原审判决，支持其一审提出的全部诉讼请求，本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
上诉人兴宁市人民政府二审辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予以维持。其颁发的涉案土地证权属来源清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。涉案土地自1950年土地改革时起已由全民所有制单位田心小学使用，1962年9月《六十条》公布后，田心小学并未将土地归还农民集体。2001年田心小学并入叶塘中心小学。2007年至2011年涉案土地虽然由田心村委会托管，但土地的使用权仍归叶塘中心小学所有。因此，叶塘中心小学自解放初期接管涉案土地后，连续管理使用至今，兴宁市人民政府将涉案土地所有权确定给该小学符合规定。其受理涉案土地使用权登记申请后，履行了审核、公告、地籍调查等程序，核发土地证程序合法。梅州市人民政府的复议决定正确。上诉人请求对原国家土地管理局制定的《若干规定》的合法性进行审查的观点不能成立。该规定属于国家部委规章，内容与《宪法》《土地管理法》既没有抵触也没有矛盾，上诉人的观点没有事实根据和法律依据。请求二审驳回上诉，维持原判。
被上诉人梅州市人民政府二审辩称，原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应当予以维持。上诉人的请求缺乏事实根据和法律依据，请求二审予以驳回。
原审第三人叶塘中心小学二审述称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应当予以维持。上诉人的请求缺乏事实根据和法律依据。请求二审驳回上诉，维持原判。
本院二审查明事实与原审基本一致。对原审判决认定的事实，本院予以确认。另查明，2010年7月20日，田心村民委员会在叶塘中心小学土地权属来源证明上出具意见：“经调查，申请人所反映情况属实，该宗地界址清楚，无权属争议。”该证明上有村委会主任签名和村委会公章。2011年6月15日，兴宁市人民政府向该市国土资源局作出兴市府函〔2011〕47号《关于确定叶塘等镇中小学校国有土地使用权属的批复》，内容为：“同意确定叶塘、刁坊两镇中、小学校用地面积68314平方米的国有土地使用权分别归叶塘、刁坊镇相关中、小学校（详见附件），土地用途为教育用地，由你局按照规定程序办理土地登记手续。”该批复中的土地包含田心小学涉案土地。田心村委会共有七个村民小组。兴宁市国土资源局于2011年6月24日对田心村李氏老人协会、老人活动中心作出《信访答复》后，田心村老屋、岭背、上新、下新、人民大厦五个村民小组对涉案土地登记不服，向梅州市人民政府申请复议。梅州市人民政府于2011年7月18日作出梅市府行复[2011]60号行政复议告知书，内容为：“经调查，兴宁市国土局对叶塘中心小学的土地登记并未完成，如果你们对该土地权属有异议，应该以5个村民集体的名义向兴宁市政府提出土地确权的申请，如对兴宁市政府作出的确权决定不服，再依法向我府申请行政复议。”之后上述五个村民小组并未提出确权申请。2015年10月30日，上诉人下新村等四村民小组不服兴宁市人民政府为叶塘中心小学颁发涉案土地证的行为，向梅州市人民政府申请行政复议。
本院认为，本案是土地登记行政纠纷，争议焦点是兴宁市人民政府为叶塘中心小学（田心小学）颁发涉案兴府国用（2011）第20-421号《国有土地使用证》以及梅州市人民政府作出梅府行复[2015]158号行政复议决定的具体行政行为是否合法。
国土资源部发布的《土地登记办法》第九条第一款规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”原国家土地管理局发布的《若干规定》第十六条第一款规定：“一九六二年九月《六十条》公布以前，全民所有制单位，城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地（含合作化之前的个人土地），迄今没有退给农民集体的，属于国家所有。”第二十七条规定：“土地使用者经国家依法划拨、出让或解放初期接收、沿用，或通过依法转让、继承、接受地上建筑物等方式使用国有土地的，可确定其国有土地使用权。”本案中，叶塘中心小学申请登记的土地虽然在解放前由田心村作为村办小学“腾星学校”建校用地，但1950年土地改革后，该校已由人民政府接管并更名为田心小学，涉案土地由全民所有制单位田心小学使用。1962年9月《六十条》公布之后，田心小学并未将涉案土地归还给农民集体。2001年该校撤并至叶塘中心小学，2007年由镇政府委托田心村委会管理，用于老人活动中心等公益事业，并约定如需恢复办学，田心村委会无条件完整交还。田心村民委员会于2010年7月20日在涉案土地权属来源证明上出具意见，认为该土地无权属争议。兴宁市人民政府于2011年6月15日作出的用地批复中也包括涉案用地。同时，上诉人虽然在2011年涉案土地登记发证过程中提出过异议，但在梅州市人民政府明确告知其可以申请土地确权之后，一直未提出确权申请。故兴宁市人民政府、梅州市人民政府和原审法院认为涉案土地权属来源清楚，该认定并无不当。兴宁市人民政府受理为叶塘中心小学（田心小学）的涉案土地登记申请后，履行了审核材料、地籍调查、发布公告等程序，经逐级审批，为该小学登记发证，程序合法。梅州市人民政府受理涉案行政复议申请后，履行了法定程序，根据查明的案件事实和相关规定，维持兴宁市人民政府颁发的涉案《国有土地使用证》正确。原审法院认为下新村等四村民小组关于撤销涉案《国有土地使用证》和行政复议决定的诉讼请求不能成立，并认为原国家土地管理局制定的《若干规定》属于国家部委规章，不属本案行政诉讼审查范围，判决驳回其诉讼请求并无不当。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。下新村等四村民小组的上诉请求和理由缺乏充分的事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人兴宁市叶塘镇田心村下新村民小组、上新村民小组、岭背村民小组、老屋村民小组共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 付庆海
代理审判员 方丽达
代理审判员 窦家应
二〇一六年九月二十二日
书 记 员 温 瑜