贵州省三穗县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）穗行初字第59号
原告宋建勤。
原告唐侠。
二原告共同委托代理人文光富，男，贵州风回律师事务所律师。
被告凯里市城市管理行政执法局（以下简称凯里市执法局），地址凯里市行政中心第二办公区东楼三楼。
法定代表人王光明，男，系该局局长。
委托代理人吴寿喜，男，贵州铁力律师事务所律师。
委托代理人潘明锋，男，贵州铁力律师事务所律师。
原告宋建勤、唐侠不服被告凯里市执法局2015年4月13日所作的凯城执强拆字（2015）37号《强制拆除决定书》，于2015年5月28日向三穗县人民法院提起诉讼。根据贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院（2015）黔东行辖字第1号指定管辖决定书的规定，本院于2015年5月28日立案受理后，依法向被告凯里市执法局送达了起诉状副本及应诉通知书等。因我院受理的（2015）穗行初字第46号、48号、49号、50号、51号、52号、53号、54号、55号、56号、57号、58号和60号行政案件的具体行政行为涉及的是相同的权利人，且基于同一事实作出不同的具体行政行为，本院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十六条的规定，决定合并审理。本院依法组成合议庭，于2015年9月9日公开开庭审理了本案。原告唐侠及其委托代理人文光富，被告凯里市执法局分管副局长蒋辉，被告凯里市执法局委托代理人潘明锋到庭参加诉讼。原告宋建勤，被告凯里市执法局的法定代表人王光明和委托代理人吴寿喜未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告凯里市执法局于2015年4月13日对原告唐侠作出凯城执强拆字（2015）37号《强制拆除决定书》，认定的基本事实是：唐侠于2013年在凯里市振华社区山水间小区地下负二层停车场擅自修建构筑物。经调查核实，该修建行为未取得《建设工程规划许可证》，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，属违法建设。遂根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，对唐侠作出限期自行拆除违法构筑物的行政处罚决定。逾期后，因原告唐侠在指定的期限内未自行拆除违法构筑物，根据《中华人民共和国行政强制法》和《中华人民共和国城乡规划法》的规定，经凯里市人民政府批准，决定自2015年4月20日之后组织强制拆除。凯里市执法局认定以上事实有《询问笔录》、《现场勘查记实》、《听证会笔录》等证据佐证。原告宋建勤、唐侠不服该强制拆除决定书，于2015年5月28日诉至本院，要求撤销凯城执强拆字（2015）37号《强制拆除决定书》。
原告宋建勤、唐侠诉称：原告分别于2013年1月5日和2014年6月19日与凯里市格兰房地产开发有限责任公司签订《其他用房使用权转让协议书》，向凯里市格兰房地产开发有限责任公司购买凯里市华联路32号格兰山水间G栋、H栋负二层套内建筑面积为923.96平方米的其他用房使用权，凯里市格兰房地产开发有限责任公司将原告购买的其他用房交付给原告使用后，原告宋建勤为避免与相邻业主发生纠纷以及有效利用，遂将自己购买的其他用房隔墙装修使用，原告宋建勤、唐侠认为对自己购买的其它用房享有合法的使用权。2015年4月13日，被告凯里市执法局以原告隔墙装修其他用房属修建违法构筑物为由，作出凯城执强拆字（2015）37号《强制拆除决定书》，决定对原告所有的凯里市华联路32号格兰山水间G栋、H栋负二层停车场隔墙装修为其他用房属违法构筑物组织强制拆除。但被告凯里市执法局作出的行政处罚缺少相关的规划图纸及规划许可证等依据，协议上写的是其他用途，原告不知道是否符合规划，而且送达方式也存在瑕疵。故被告凯里市执法局对原告唐侠作出的凯城执强拆字（2015）37号《强制拆除决定书》这一具体行政行为主要证据不足，违反法定程序，适用法律、法规错误，侵害了原告的合法权益，故原告诉至人民法院，请求依法撤销被告作出的《强制拆除决定书》。
原告宋建勤、唐侠在法定举证期限内提交的证据材料。
1、身份证复印件，拟证明原告宋建勤、唐侠的主体资格。
2、《强制拆除决定书》，拟证明被告凯里市执法局已决定对原告的构筑物进行拆除。
3、《其它用房使用权转让协议》，拟证明原告的其他用房是向凯里市格兰房地产开发有限责任公司购买的，应当由凯里市格兰房地产开发有限责任公司履行相关规划手续的办理责任。
被告凯里市执法局辩称：原告于2013年在凯里市振华社区山水间地下负二层停车场擅自修建构筑物。2015年1月20日凯里市执法局工作人员对原告修建该构筑物的行为进行询问，并制作询问笔录，且对现场进行了勘查。经查，原告修建该构筑物没有《建设工程规划许可证》，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，属违法建筑。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《中华人民共和国行政强制法》、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发（2002）17号）、《省人民政府关于在黔东南州凯里市开展相对集中行政处罚权工作的批复》黔府函（2005）157号、《市人民政府关于将部分城市管理行政处罚权划归城市管理行政执法局行使的通知》凯府发（2005）50号文件的规定，凯里市执法局有权对凯里市内违建行为作出处罚决定，并可以采取相关行政强制措施。凯里市执法局遂根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，于2015年2月2日向原告作出凯城执告字（2015）37号《行政处罚告知书》，告知原告有权进行陈述、申辩和要求举行听证。经原告方申请，被告凯里市执法局于同年3月6日举行听证会，充分听取原告方的申辩。2015年3月17日作出凯城执违处字（2015）47号《行政处罚决定书》，限原告自收到处罚决定书之日起15日内自行拆除修建的违法构筑物。因原告逾期不履行，2015年4月2日，凯里市执法局根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条之规定作出凯城执催告字（2015）41号《催告书》。经催告，被处罚人仍拒不履行，凯里市执法局遂根据《中华人民共和国行政强制法》和《中华人民共和国城乡规划法》的规定，于2015年4月13日作出凯城执强拆字（2015）37号《强制拆除决定书》。被告凯里市执法局认为自己作出的凯城执强拆字（2015）37号《强制拆除决定书》事实清楚、证据确实充分、程序合法，适用法律正确，故请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求，维持凯里市执法局作出的决定。
被告凯里市执法局于2015年6月11日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据。
第一组证据：《事业单位法人证书》及《法定代表人身份证明书》，拟证明被告凯里市执法局的主体资格。
第二组证据：《立案登记表》、《询问笔录》和《现场勘查记实》，拟证明原告在未取得《建设工程规划许可证》的情况下，在凯里市振华社区山水间小区地下负二层停车场擅自修建构筑物的违法事实。
第三组证据：凯城执告字（2015）37号《行政处罚告知书》及其《送达回证》，拟证明被告凯里市执法局按《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国行政处罚法》的规定作出《行政处罚告知书》，且已送达的事实。
第四组证据：《举行听证申请书》、《行政处罚听证通知书》及《送达回证》、《听证会签到册》和《听证会笔录》，拟证明被告凯里市执法局已按原告的申请举行了听证会，充分听取原告意见的事实。
第五组证据：《案件处理审批表》、凯城执违处字（2015）47号《行政处罚决定书》及《送达回证》，拟证明被告凯里市执法局依法作出行政处罚决定书并送达的事实。
第六组证据：凯城执催告字（2015）41号《催告书》及《送达回证》，拟证明因原告逾期不履行被告作出的处罚决定，被告凯里市执法局依法进行催告的事实。
第七组证据：凯城执强拆字（2015）37号《强制拆除决定书》及《送达回证》，拟证明原告经被告凯里市执法局催告，拒不履行处罚决定，被告凯里市执法局依法作出强制拆除决定书的事实。
第八组证据：黔府函（2005）157号、凯府发（2005）50号和凯府法办告字（2009）1号文件，拟证明被告凯里市执法局具有对原告违法修建构筑物的行为进行处罚的权限。
第九组法律依据：法条摘录，拟证明被告凯里市执法局是依法对原告的违法行为作出处罚决定及采取强制措施的。
另外，被告凯里市执法局于举证期限届满后向本院提交国发（2002）17号文件《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》和格兰山水间规划建筑方案设计。
经庭审质证，被告凯里市执法局对原告宋建勤、唐侠提供证据的质证意见如下：
被告凯里市执法局对原告宋建勤、唐侠提供的1号证据身份证复印件无异议。对2号证据《强制拆除决定书》的真实性、合法性和关联性无异议，但认为该证据不能当证据使用。对3号证据《其它用房使用权转让协议》的真实性无异议，但对其关联性有异议，认为这份证据只能证明格兰房地产开发有限责任公司与原告的权利义务关系，与本案无关，不能证明原告获得相关规划手续。
原告宋建勤、唐侠对被告凯里市执法局提供证据的质证意见如下：
原告宋建勤、唐侠对被告凯里市执法局提供的第一组证据《事业法人组织机构代码证》和《法定代表人身份证明书》无异议。对第二组证据《立案登记表》、《询问笔录》和《现场勘查记实》的真实性无异议，但对其证明目的有异议。认为是否取得规划许可证应是格兰房地产开发有限责任公司的责任，该责任不应由原告承担。对第三组证据《行政处罚告知书》及其《送达回证》；第四组证据《举行听证申请书》、《行政处罚听证通知书》及《送达回证》、《听证会签到册》和《听证会笔录》；第五组证据《案件处理审批表》、《行政处罚决定书》及《送达回证》；第六组证据《催告书》及《送达回证》；第七组证据《强制拆除决定书》及《送达回证》；第八组证据黔府函（2005）157号、凯府发（2005）50号和凯府法办告字（2009）1号文件均无异议。对第九组法律依据“法条摘录”的本身没有异议，但认为国务院没有明确授权贵州省人民政府可以决定一个行政机关行使行政处罚权，黔府函（2005）157号批复仅仅是一个形式上的批复文件，不具有法律效力，被告凯里市执法局对原告作出的行政处罚没有法律依据，也不合法。
本院对原告宋建勤、唐侠提供的以下证据作如下确认：
1号证据：身份证复印件，证明原告宋建勤、唐侠具有诉讼主体资格，被告对该证据无异议，本院予以确认。
2号证据：《强制拆除决定书》，证明被告凯里市执法局已决定对原告的构筑物进行强制拆除，故原告对该证据主张的证明内容属实，本院予以确认。被告凯里市执法局虽然对该组证据的真实性、合法性和关联性无异议，但认为该组证据不能当证据使用的主张与本院查明的案件事实不符，本院不予采信。
3号证据：《其它用房使用权转让协议》，证明原告宋建勤是与凯里市格兰房地产开发有限责任公司签订合同后购买凯里市格兰房地产开发有限责任公司开发的凯里市华联路32号格兰山水间G栋负二层7号、8号和H栋负二层其他用房以及地下车位架空车道使用权的事实，本院予以确认。但原告宋建勤认为应由凯里市格兰房地产开发有限责任公司履行相关规划手续的办理责任的主张，本院不予采信。被告凯里市执法局认为这组证据只能证明格兰房地产开发有限责任公司与原告的权利义务关系，不能证明原告获得相关规划手续的主张与本院查明的案件事实相符，本院予以确认。
本院对被告凯里市执法局提供的以下证据作如下确认：
第一组证据：《事业单位法人证书》及《法定代表人身份证明书》，证明凯里市执法局是独立的事业法人机构，法定代表人为王光明，具有诉讼主体资格。被告凯里市执法局主张该证据证明的事实属实，原告对该证据证明目的无异议，本院予以确认。
第二组证据：《立案登记表》证明原告在凯里市振华社区山水间小区地下负二层停车场擅自修建构筑物，被告凯里市执法局经相关领导同意后已于2015年2月1日立案进行查处的事实，本院予以确认；《询问笔录》证明被告凯里市执法局于2015年元月20日对原告唐侠进行询问调查时，发现原告宋建勤于2013年在其购买的凯里市振华社区格兰山水间小区地下负二层其他用房上开始修建隔墙时未办理《建设工程规划许可证》的事实，本院予以确认；《现场勘查记实》，证明原告宋建勤购买凯里市振华社区格兰山水间小区地下负二层其他用房的面积为800平方米的事实，本院予以确认。
第三组证据：凯城执告字（2015）37号《行政处罚告知书》及其《送达回证》，证明被告凯里市执法局按《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款和《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条和第四十二条的规定，对原告唐侠作出并送达《行政处罚告知书》的事实，本院予以确认。
第四组证据：《举行听证申请书》证明原告唐侠已于2015年2月4日向被告凯里市执法局申请听证的事实，本院予以确认；《行政处罚听证通知书》及《送达回证》，证明被告凯里市执法局已告知原告唐侠举行听证的时间、地点、听证前应作好哪些准备和应当携带的证据材料等事实，本院予以确认；《听证会签到册》和《听证会笔录》，证明被告凯里市执法局已于2015年3月6日在凯里市城市管理行政执法局342会议室举行了听证会，原告唐侠在听证会签到册和听证会笔录上签字，认可听证会已经举行的事实，本院予以确认。
第五组证据：《案件处理审批表》，证明经被告凯里市执法局相关领导同意后于2015年3月17日决定对原告唐侠进行处罚的事实，本院予以确认；（2015）47号《行政处罚决定书》，证明被告凯里市执法局对原告唐侠作出限期自行拆除修建的违法构筑物的行政处罚。由于凯里市华联路32号格兰山水间G栋负二层7号、8号其他用房系原告宋建勤购买，其所有权和使用权归宋建勤所有。而该《处罚决定书》认定事实部分认定的是唐侠在该其他用房上修建构筑物，其事实部分也只交待修建构筑物的时间和地点，在缺少格兰山水间小区负二层是否可以修建隔墙的规划图纸等依据的情况下，即以《询问笔录》、《现场勘查记实》和《听证会笔录》为依据，认定是唐侠修建该构筑物的行为因未取得《建设工程规划许可证》属违法建筑，属认定事实不清，证据不足，本院不予采信。
第六组证据：凯城执催告字（2015）41号《催告书》及《送达回证》和第七组证据：凯城执强拆字（2015）37号《强制拆除决定书》及《送达回证》，证明因原告唐侠逾期不履行被告作出的处罚决定，被告凯里市执法局依法进行催告后仍拒不履行，遂依法作出《强制拆除决定书》的事实。但由于被告凯里市执法局处罚对象错误，故《催告书》和《强制拆除决定书》缺乏事实依据。
第八组证据：黔府函（2005）157号、凯府发（2005）50号和凯府法办告字（2009）1号文件，证明被告凯里市执法局有权对违法修建构筑物进行处罚的事实。
第九组法律依据：法条摘录，证明被告凯里市执法局对原告唐侠进行处罚及采取强制措施所依据的法律依据。被告对该组证据主张的证明目的属实，本院予以确认。
另外被告凯里市执法局提交国发（2002）17号文件《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》和格兰山水间规划建筑方案设计时已超过举证期限，不宜作为定案依据。
经审理查明：原告宋建勤与原告唐侠系母子关系。原告宋建勤作为户主分别于2013年1月5日、24日和2014年6月19日与凯里市格兰房地产开发有限责任公司签订《其他用房使用权转让协议书》，向凯里市格兰房地产开发有限责任公司购买凯里市华联路32号格兰山水间面积为18.83平方米的地下车位架空车道、面积为373.92平方米的H栋负二层其他用房、面积为186.69平方米的G栋负二层8号库房和面积为157.29平方米的G栋负二层7号库房使用权。凯里市格兰房地产开发有限责任公司将该房交付给原告使用后，原告唐侠之父帮助宋建勤在该其他用房上修建隔墙。凯里市执法局工作人员于2015年1月20日对唐侠进行询问调查，发现原告唐侠之父在修建该构筑物（隔墙）时没有办理《建设工程规划许可证》，被告凯里市执法局在没有规划局关于格兰山水间小区地下负二层是否可以修建隔墙等构筑物的相关证明材料或规划图纸的情况下，仅仅以《询问笔录》、《现场勘查记实》和《听证会笔录》为依据，认定是原告唐侠修建该构筑物（隔墙）的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，属违法建筑。遂根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条和第四十二条的规定，于2015年2月2日向原告唐侠作出凯城执告字（2015）37号《行政处罚告知书》，告知原告唐侠有权进行陈述、申辩和要求举行听证。2015年2月4日，原告唐侠向被告凯里市执法局提出听证申请，要求举行听证。2015年2月27日，被告凯里市执法局向原告唐侠送达了《听证通知书》，告知原告唐侠凭通知书于2015年3月6日上午9时参加听证会，逾期不到视为放弃权利。同年3月6日上午9时，被告凯里市执法局在其342会议室准时举行了听证会，充分听取原告方的陈述和申辩。原告唐侠也签到参加了听证会，并在听证会笔录上签字。2015年3月17日，凯里市执法局根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定作出凯城执违处字（2015）47号《行政处罚决定书》，限原告唐侠自收到处罚决定书之日起15日内自行拆除修建的违法构筑物。因原告唐侠逾期不履行，2015年4月2日，凯里市执法局根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条之规定作出凯城执催告字（2015）41号《催告书》，书面催告原告唐侠在规定的期限内自动履行拆除违法构筑物的义务，同时交待原告唐侠依法享有陈述权和申辩权。期限内原告唐侠既未陈述和申辩，逾期后也未自动履行，凯里市执法局遂根据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条和《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，于2015年4月13日作出凯城执强拆字（2015）37号《强制拆除决定书》，决定自2015年4月20日之后对原告唐侠的违法构筑物组织强制拆除。原告宋建勤、唐侠以被告凯里市执法局作出的凯城执强拆字（2015）37号《强制拆除决定书》主要证据不足，违反法定程序，适用法律、法规错误，侵害了原告的合法权益为由诉至本院，请求依法支持原告的诉讼请求。
另查明：根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《中华人民共和国行政强制法》第十七条和国发（2002）17号文件《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》的规定，贵州省以黔府函（2005）157号文件《省人民政府关于在黔东南州凯里市开展相对集中行政处罚权工作的批复》同意黔东南州人民政府转发的《凯里市开展城市相对集中行政处罚权工作方案》后，凯里市人民政府才以凯府发（2005）50号文件《市人民政府关于将部分城市管理行政处罚权划归市城市管理行政执法局行使的通知》将部分城市管理行政处罚权划归凯里市执法局行使。在得到省、州、市人民政府授权后，凯里市执法局有权对凯里市范围内违建行为作出处罚决定，并可以采取相关行政强制措施。
本院认为：城市的建设和发展，应当优先安排基础设施以及公共服务设施的建设，城市地下空间的开发和利用，也必须符合城市规划，履行规划审批手续。但城市管理执法机关在对行政违法行为进行处罚时，必须以事实为依据，以法律为准绳，不得损害行政相对人的合法权益。本案中，被告凯里市执法局在对原告唐侠进行处罚过程中，存在以下两个方面的问题。
一是关于事实认定方面存在的问题：根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”的规定，原告宋建勤与凯里市格兰房地产开发有限责任公司签订《其他用房使用权转让协议书》，向凯里市格兰房地产开发有限责任公司购买凯里市华联路32号格兰山水间G栋负二层7号、8号和H栋负二层其他用房使用权后，要修建隔墙必须办理建设工程规划许可证等审批手续。原告宋建勤购买该其他用房后在该其他用房上修建隔墙这一附属设施时，应当办理《建设工程规划许可证》。但原告唐侠之父在修建这一附属设施时并未办理《建设工程规划许可证》。被告凯里市执法局根据授权虽然可以对修建违法构筑物的行为进行处罚，但根据《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”的规定，只能对该构筑物的所有人或管理使用人进行处罚。由于购买该其他用房的主体是宋建勤而不是唐侠，在该其他用房上修建违法构筑物的是唐侠之父也不是唐侠。唐侠虽然是宋建勤之子，但在没有继承或赠与的情况下，该其他用房不属于唐侠所有，而且唐侠也不是修建违法构筑物的行为人。故被告凯里市执法局对原告唐侠作出的凯城执违处字（2015）47号《行政处罚决定书》处罚对象错误，认定事实不清，依法应予撤销。
二是关于法律适用方面存在的问题：《行政处罚决定书》作出后，因原告唐侠在该决定书确定的履行期限内未自觉拆除构筑物，被告凯里市执法局遂以该《行政处罚决定书》为依据，根据《中华人民共和国行政强制法》和《中华人民共和国规划法》的规定对原告唐侠作出凯城执强拆字（2015）37号《强制拆除决定书》，但该《强制拆除决定书》未引用《中华人民共和国行政强制法》和《中华人民共和国规划法》的具体条款，属引用法律错误。
原告宋建勤、唐侠诉称被告凯里市执法局作出的具体行政行为主要证据不足，适用法律、法规错误，侵害了原告的合法权益的事实，本院予以采信，故其请求撤销被告凯里市执法局作出的《强制拆除决定书》的诉讼请求，本院予以支持。被告凯里市执法局辩称原告唐侠修建的构筑物属违法建筑的理由不能成立，其作出的凯城执违处字（2015）47号《行政处罚决定书》事实不清，证据不足，其作出的凯城执强拆字（2015）37号《强制拆除决定书》适用法律错误，而且缺乏执行依据，本院依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）、（二）项的规定，判决如下：
撤销凯里市执法局2015年4月13日作出的凯城执强拆字（2015）37号《强制拆除决定书》。
案件受理费人民币50元，由被告凯里市执法局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院。
审 判 长 杨 长 坤
审 判 员 谢 永 艳
人民陪审员 吴 莲 芝
二〇一五年十月二十日
书 记 员 费兰淇（代）
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。