广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）粤高法行终字第413号
上诉人（原审原告）：信宜市新宝镇枫木村民委员会龙角湾经济合作社。
负责人：陈仕坚，社长。
上诉人（原审原告）：信宜市新宝镇枫木村民委员会肖村经济合作社。
负责人：蔡保荣，社长。
上列上诉人共同的委托代理人：许幸，广东海法律师事务所律师。
上列上诉人共同的委托代理人：黄新荣，男，汉族，1979年7月6日出生，住广东省信宜市。
被上诉人（原审被告）：信宜市人民政府。
法定代表人：邓惠林，市长。
委托代理人：梁武、陆荣成。
原审第三人：信宜市新宝镇人民政府。
法定代表人：罗敏，镇长。
原审第三人：蔡生，男，汉族，住广东省信宜市。
上列原审第三人共同的委托代理人：吴靖飞，广东诚挚律师事务所律师。
上诉人信宜市新宝镇枫木村民委员会龙角湾经济合作社（以下简称龙角湾合作社）、信宜市新宝镇枫木村民委员会肖村经济合作社（以下简称肖村合作社）因土地行政登记纠纷一案，不服广东省茂名市中级人民法院作出的（2014）茂中法行初字第41号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：1972年11月8日，信宜市新宝镇人民政府（原信宜县新堡人民公社，以下简称新堡公社）遭受强台风暴雨的袭击，造成新堡公社办公楼以及商业站、中学等单位被洪水淹没，办公楼倒塌。为重建公社办公楼，经当时公社党委研究，全社贫下中农代表会议通过，经请示县委同意，决定把新堡公社办公楼搬迁到枫木村园坪进行重建。1975年8月15日，新堡公社与枫木大队（现信宜市新宝镇枫木村村民委员会）、龙角塆生产队（现龙角湾经济合作社）签订了《新堡公社基建用地合约》，具体内容有：“根据公社重建家园迁安社址的建设需要，经双方共同协商订立如下合约：（1）龙角塆生产队座落在肖村蛇垠及公社大楼西边坑全部所属的水田面积共五亩七分，从1975年下半年起全部交给公社使用，座落在蛇垠的旱地（即煜民的养猪饲料地），由公社在新堡大队新堡生产队社员蔡世伴所在龙角塆垌的自留地面积壹分贰厘兑换。其余社员自留地（即蛇垠及公社西边坑一带）全部交给公社使用，由公社在生粉厂背岭的旱地以同样的面积数量兑给龙角塆队社员（即蔡芹华，煜民、世召的自留地）。（2）公社应兑给龙角塆队的互利：①公社按每亩每年700斤计算，共五亩七分田应减少龙角塆队的购粮任务3990斤，1975年下半年起计，下半年减任务1995斤。②1975年下半年该队已播下的谷种160斤，公社按数补回。并另补贴生产费壹佰壹拾元。③蛇垠建筑物的粪坑的肥料除常年公社自须所用之外，如有发批者，应优先照顾龙角塆队，价款以及每年根据具体情况双方派代表协商议定。④龙角塆队因公社初建时已用去该队的水田如在公社基建款取用伍佰元（陈拔辉支付）作生产损失费补贴，公社今后不追回。（3）本合约共一式三份，双方各存一份，送枫木大队存一份。”合约尾部，有各方签章、签名或私章。新堡公社按合约减免龙角塆队的公购粮任务。新堡公社取得上述土地后，建起办公楼、礼堂等办公用房，一直使用到1993年才搬回原址办公。位于枫木村园坪闲置的办公楼和礼堂等房屋及土地，一直由新宝镇人民政府出租给他人使用至2010年1月29日拍卖。
2010年1月20日，新宝镇人民政府向信宜市国土资源局提出涉案土地登记申请，信宜市国土资源局进行了地籍调查，报信宜市人民政府批准，于2010年1月21日核发了信府国用（2010）第0000097号《国有土地使用证》给信宜市新宝镇人民政府。该证载明：土地使用权人：信宜市新宝镇人民政府；座落：信宜市新宝镇枫木村委会；地号：210300431；图号：47.41-78.01，地类（用途）：办公；使用权面积：10618平方米。
2009年4月29日，信宜市人民政府召开市政府常务会议，同意新宝镇人民政府公开拍卖旧办公楼及土地偿还债务。
2010年1月21日，茂名市信宜拍卖行与信宜市土地交易所公布拍卖公告，定于2010年1月29日拍卖新宝镇人民政府位于枫木村委会园坪的旧办公楼和礼堂。2010年1月29日，蔡生拍卖取得上述国有土地使用权和房产所有权。
又查明，信宜市人民政府举证的证据5“证明”，是新宝镇人民政府于2009年6月8日写给信宜市国土资源局：“……当时公社（包括机关单位）用地涉及到龙角湾和肖村两个生产队”，蔡生在庭审时承认，本案发证的土地，有肖村村的土地，但1973年后属于公社了。
2014年7月14日，龙角湾合作社、肖村合作社提起本案行政诉讼，请求：撤销信宜市人民政府于2010年1月25日颁发给信宜市新宝镇人民政府的信府国用（2010）第0000097号《国有土地使用证》。
原审认为，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款第1、2、3目规定：“《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：1．签订过土地转移等有关协议的；2．经县级以上人民政府批准使用的；3．进行过一定补偿或安置劳动力的；”本案新宝镇人民政府与枫木村委会、龙角湾合作社签订了《新堡公社基建用地合约》，通过对换土地、减免公购粮和补偿形式取得位于枫木村委会园坪的旧办公楼和礼堂等办公用房的用地，符合当时法律法规的规定。该土地的权属和性质均发生了改变，所有权从农民集体所有转变为国家所有，土地性质从农用地转变为建设用地，使用权人也转变为新宝镇人民政府。新宝镇人民政府取得该土地后，建起办公楼、礼堂等办公房屋，一直围闭使用了三十多年，龙角湾合作社、肖村合作社均无异议。新宝镇人民政府向信宜市国土资源局提出办理国有建设用地使用权初始登记申请，信宜市国土资源局按《土地登记办法》的规定进行了地籍调查，报信宜市人民政府批准，核发信府国用（2010）第0000097号《国有土地使用证》给新宝镇人民政府，权属来源清楚，并不侵犯原告的合法权益。龙角湾合作社以信宜市人民政府核发给信宜市新宝镇人民政府的《国有土地使用证》侵犯其合法权益为由，向法院提起行政诉讼，请求撤销信宜市新宝镇人民政府信府国用（2010）第0000097号《国有土地使用证》，缺乏事实根据和法律依据，依法应驳回其诉讼请求。
信宜市人民政府提供的证据和蔡生承认肖村合作社在1973年前有土地在本案发证范围内，但肖村合作社没有提供证据证明其村有土地在发证范围内，其起诉称信宜市人民政府核发《国有土地使用证》给信宜市新宝镇人民政府侵犯其合法权益，没有证据予以证明，因此，对其请求亦不予支持。
综上所述，龙角湾合作社、肖村合作社起诉称信宜市人民政府核发信府国用（2010）第0000097号《国有土地使用证》给信宜市新宝镇人民政府侵犯其合法权益，没有事实根据和法律依据，依法应驳回其诉讼请求。依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回信宜市新宝镇枫木村民委员会龙角湾经济合作社、信宜市新宝镇枫木村民委员会肖村经济合作社的诉讼请求。
上诉人龙角湾合作社、肖村合作社不服一审判决，向本院提起上诉称：一、被诉土地登记行为违法，应予撤销。2010年5月，信宜市人民政府核发信府国用（2010）第0000097号《国有土地使用证》，应适用国土资源部颁布的《土地登记办法》（2007年11月28日国土资源部第5次部务会议审议通过，自2008年2月1日起施行）。根据该办法第九条的规定，申请人申请土地登记，应提交地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标。根据《城镇地籍调查规程》的相关规定，土地管理部门在地籍调查时应当由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界，经双方认定的界址，必须由双方指界人在地籍调查表上签字盖章。而被诉土地登记行为的地籍调查程序中，没有通知相邻土地的使用者参与现场指界，村民的签名也是冒名顶替的。根据《土地登记办法》第二十六条的规定，当事人应持县级以上人民政府的批准用地文件和国有土地拔划决定书的相关证明材料，申请划拔国有建设用地使用权初始登记。信宜市新宝镇人民政府使用本案所涉土地仅仅是因为1975年8月15日《新堡公社基建用地合约》，而不是《地籍调查表》、《土地登记审批表》所记载的土地使用权类型为划拔，申请登记时也缺乏划拔土地权属来源材料。因此，一审法院认定被诉土地登记行为合法违背客观事实。请求撤销一审判决，撤销信宜市人民政府向信宜市新宝镇人民政府核发的信府国用（2010）第0000097号《国有土地使用证》。
被上诉人信宜市人民政府口头答辩称：其二审答辩与一审答辩意见相同。一审判决认定事实清楚、适用法律正确。关于上诉人主张的指界签名伪造的问题，本宗土地争议主要是权属争议，并不是界址争议。出庭作证的村民是上诉人自己的村民，有利害关系。上诉人也未申请笔迹司法鉴定。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》，土地性质已经改变，被诉土地登记行为未侵犯上诉人的权益。请求维持一审判决。
原审第三人信宜市新宝镇人民政府、蔡生共同答辩称：一、一审判决对涉案土地的性质自1975年起从农用地转化为建设用地，所有权从集体所有转化为国家所有，使用权人转变为信宜市新宝镇人民政府这一法律事实的认定是正确的。二、被诉土地登记行为的发证程序不存在事实不清，程序违法的问题，上诉人的主张没有依据。三、蔡生依拍卖程序合法取得涉案土地的使用权及地上房产所有权，应依法受法律的保护。综上所述，被诉土地登记行为事实清楚、证据确凿，发证程序合法。一审判决程序合法，法律适用正确。请求依法驳回上诉，维持一审判决。
经审查，一审法院审理查明的事实清楚，本院予以确认。
另查明：2010年1月29日，蔡生经拍卖竞得本案所涉土地的国有土地使用权和地上建筑物后，一直未交纳土地出让金，也未申请办理土地使用权变更登记、房产登记。
本院认为，龙角湾合作社、肖村合作社起诉请求撤销信宜市人民政府向信宜市新宝镇人民政府核发的信府国用（2010）第0000097号《国有土地使用证》。经查，1972年，原新堡公社因遭受强台风暴雨的袭击，造成办公楼倒塌。为重建公社办公楼，原新堡公社与原枫木大队、龙角塆生产队于1975年8月15日签订了《新堡公社基建用地合约》，约定龙角塆生产队所属的水田面积共五亩七分交给公社使用，新堡公社给予龙角塆生产队相应减免公购粮，以及公社通过对换土地的形式取得生产队社员的自留地。后新堡公社在枫木村委会园坪建设了旧办公楼和礼堂等办公用房。根据《土地登记办法》第九条第一款规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”虽然信宜市新宝镇人民政府申请土地登记时提供了《新堡公社基建用地合约》、《关于申请征用土地重建社址的报告》等材料作为土地权属来源文件，但《新堡公社基建用地合约》只是明确约定了龙角塆生产队所属的水田面积共五亩七分交给原新堡公社使用，其余公社以对换土地的形式取得的社员自留地面积不清。上述材料不足以证实被诉国有土地使用证所记载的使用权面积10618平方米中除水田5亩7分（折合3800平方米）外，其余土地是否有明确的权属来源。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；……”信宜市人民政府向信宜市新宝镇人民政府核发的信府国用（2010）第0000097号《国有土地使用证》，存在主要证据不足的情形，依法应予撤销。根据《中华人民共和国物权法》第一百零六条第一款第（三）项的规定，本案中善意取得的构成应以登记为要件，而原审第三人蔡生经转让所得的产权未经登记，未产生物权转移的法律效果。原审法院认定新宝镇人民政府通过签订《新堡公社基建用地合约》，以对换土地、减免公购粮和补偿形式取得土地，被诉土地登记行为合法，判决驳回龙角湾合作社、肖村合作社的诉讼请求不当，本院予以纠正。龙角湾合作社、肖村合作社上诉提出撤销被诉土地登记行为的请求，本院以采纳。信宜市人民政府核发的信府国用（2010）第0000097号《国有土地使用证》被撤销后，如龙角湾合作社、肖村合作社与信宜市新宝镇人民政府对土地权属存在争议，可依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定向有关部门提出调处申请。
综上所述，原审法院判决有误，本院予以撤销；龙角湾合作社、肖村合作社上诉请求改判，本院予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销广东省茂名市中级人民法院作出的（2014）茂中法行初字第41号行政判决；
二、撤销信宜市人民政府向信宜市新宝镇人民政府核发的信府国用（2010）第0000097号《国有土地使用证》。
本案一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人信宜市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 彭 静
代理审判员 方丽达
代理审判员 戴剑飞
二〇一五年十月十六日
书 记 员 邓丽华