浙江省永嘉县人民法院
行 政 判 决 书
（2012）温永行初字第33号
原告胡月兰。
原告徐益斌。
原告徐益微。
原告徐新强。
原告徐恩德。
以上五位原告的共同委托代理人邵必忠、项盼盼，浙江海昌律师事务所律师。
被告永嘉县人民政府，住所地浙江省永嘉县上塘中心城区繁华路1号。
法定代表人娄绍光，县长。
委托代理人徐可铸，永嘉县国土资源局工作人员。
委托代理人陈光谦，浙江永瓯律师事务所律师。
第三人徐顺敬。
委托代理人陈丐松，永嘉县弘正法律服务所法律工作者。
原告胡月兰等五人诉被告永嘉县人民政府土地行政登记一案，于2012年10月8日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，10月10日向被告永嘉县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2012年10月31日公开开庭审理了本案，原告徐恩德及原告胡月兰、徐益斌、徐益微、徐新强、徐恩德的共同委托代理人邵必忠、项盼盼、被告永嘉县人民政府的委托代理人徐可铸、陈光谦、第三人徐顺敬及其委托代理人陈丐松到庭参加了诉讼。本案经合议庭评议，本院审判委员会讨论并作出决定。现已审理终结。
2005年3月1日，永嘉县人民政府向徐顺敬颁发了永嘉集用（2005）第25-29号集体土地使用证，该证载明：土地使用人徐顺敬；坐落枫林镇枫四村；地号25-14-0-44；用途住宅用地；使用权类型批准拨用宅基地；使用权面积121.2平方米，其中独用面积121.2平方米；四至东至道路、南至道坦、中间及徐顺兴墙中、西至徐顺兴墙中及中间、北至路道。
被告永嘉县人民政府为证明被诉具体行政行为合法于2012年10月17日向本院提供如下证据：1、土地使用权登记申请表、身份证，以证明徐顺敬申请土地使用权登记的事实；2、枫四村民委员会出具的土地使用权证明书，以证明本案争议土地使用权属徐顺敬所有的事实；3、地籍调查表，以证明永嘉县国土资源局依法进行地籍调查的事实；4、土地登记审批表，以证明永嘉县人民政府依法审批的事实；5、1996年徐顺敬的土地登记申请书、地籍调查表、土地登记审批表，以证明徐顺敬曾于1996年5月申请土地登记的事实。
被告永嘉县人民政府提供的法律依据是：《浙江省土地登记办法》第十八条、国家土地管理局国土批（1995）63号批复第一条的规定。
原告胡月兰等五人诉称，胡月兰的丈夫徐顺珊与徐恩德系兄弟关系，两人与徐顺敬系同母异父兄弟关系，徐益斌、徐益微、徐新强系胡月兰与徐顺珊的子女。1952年，永嘉县人民政府对坐落在枫林镇枫四村“小江心”的二间半房屋进行登记，该房屋由邵朝其、李瑛妹（两人系徐恩德的父母亲）、徐顺敬、徐顺珊、徐恩德共有，并颁发了土地房产所有证。后徐顺敬、徐顺珊、徐恩德均外出参加工作，邵朝其和李瑛妹夫妻相继去世。2002年8月，徐顺珊去世。2005年1月，徐顺敬瞒着五位原告，以坐落在枫林镇枫四村“小江心”的二间半房屋属其个人所有为由向永嘉县人民政府申请土地使用权登记，永嘉县人民政府未尽到审查职责，擅自将本案诉争房屋土地使用权登记在徐顺敬名下，并向徐顺敬颁发了集体土地使用证，侵犯了胡月兰等五位原告的合法权益。因此请求法院依法撤销永嘉县人民政府作出的土地登记行为。
原告胡月兰等五人在法定期限内向本院提供了以下证据：1、胡月兰、徐益斌、徐新强、徐益微、徐恩德的身份证、徐顺敬的身份信息、枫林派出所的证明、迁移证，以证明胡月兰等人的身份情况；2、遗体火化证明，以证明徐顺珊于2002年8月20日死亡的事实；3、土地房产所有证，以证明永嘉县人民政府于1952年将本案诉争房屋登记给邵朝其、李瑛妹、徐顺敬、徐顺珊、徐恩德五人共有的事实；4、要求更正登记的报告3份及邮寄回执，以证明胡月兰等五位原告多次向永嘉县国土资源局和永嘉县人民政府申请更正登记的事实。
被告永嘉县人民政府辩称，2005年3月，永嘉县人民政府根据徐顺敬的申请，由永嘉县国土资源局进行地籍调查、审核后，根据枫四村民委员会的证明和《浙江省土地登记办法》的规定，依法作出准予登记，并向徐顺敬颁发了集体土地使用证，事实清楚，证据确凿。永嘉县人民政府向徐顺敬颁发集体土地使用证时，胡月兰等五位原告应当知道该具体行政行为；同时，胡月兰等五位原告自认在2010年10月18日知道被诉具体行政行为，现提起行政诉讼，已经超出法定起诉期限。综上所述，提请法院依法驳回胡月兰等五位原告的起诉。
第三人徐顺敬述称，本案诉争房屋属徐顺敬祖遗财产，永嘉县人民政府将该房屋的土地使用权登记给徐顺敬所有，符合法律规定。永嘉县人民政府作出的土地登记行为属土地确权行为，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条的规定，如果对该行为不服应当先行复议，原告未经复议径行提起行政诉讼，违反了《中华人民共和国行政复议法》的规定；同时，五位原告在2005年3月就已经知道了永嘉县人民政府的颁证行为，现提起行政诉讼，超过了法定起诉期限。因此，请求法院依法驳回胡月兰等五位原告的起诉。
第三人徐顺敬在法定期限内向本院提供如下证据：1、徐氏宗谱3页，以证明邵朝其、徐顺珊、徐恩德不是徐氏家族人员的事实；2、分书2份、2011年7月15日枫四村民委员会和枫林老人协会共同出具的证明、2012年10月枫林老人协会出具的证明，以证明诉争房屋属徐顺敬所有的事实；3、徐象月的证明，以证明诉争房屋一直由徐顺敬居住和修缮的事实；4、2012年10月25日枫四村民委员会出具的证明、徐小飞的证明，以证明诉争房屋曾由徐顺敬出租给徐小飞居住的事实；5、徐顺喜等人的证明和联名书，以证明诉争房屋属徐顺敬所有的事实。
双方当事人提供的证据，经庭审举证、质证，综合各方当事人的意见，对于永嘉县人民政府提供的土地登记申请书、地籍调查表、土地登记审批表，足以证明徐顺敬申请土地使用权登记，永嘉县国土资源局进行地籍调查，永嘉县人民政府作出准予登记的行政过程，应予认定。对于徐顺敬的身份证，各方均无异议，应予采信。对于枫四村民委员会出具的土地使用权证明书，该证据的内容与永嘉县人民政府于1952年颁发的土地房产所有证内容不符，而后者的证明效力显然优于前者，因此对枫四村民委员会出具的土地使用权证明书，本院不予采信；被告认为该证据足以证明诉争房屋的土地使用权属徐顺敬所有，证据不足，不予采纳。对于1996年徐顺敬的土地登记申请书、地籍调查表、土地登记审批表，因未经相关负责人审核签名，不符合证据的合法性要求，不能作为本案定案依据。
对于原告胡月兰等五人提供的胡月兰、徐益斌、徐新强、徐益微、徐恩德的身份证、徐顺敬的身份信息、枫林派出所的证明、迁移证、遗体火化证明、要求更正登记的报告3份及邮寄回执，各方均无异议，应予采信。对于土地房产所有证，足以证明永嘉县人民政府于1952年将本案诉争房屋所有权登记给邵朝其、李瑛妹、徐顺敬、徐顺珊、徐恩德五人共有的事实，应予认定；被告认为该证据不具有合法性，理由不足，不予采纳。
对于第三人徐顺敬提供的徐氏宗谱3页，与被诉具体行政行为不具有关联性，不能作为土地登记的权源依据，故合议庭对该证据不予认定。对于分书2份、系新中国成立前的契约，不能作为本案的定案依据；徐顺敬认为该证据可以作为土地登记的权源依据，理由不足，不予采纳。对于2011年7月15日枫四村民委员会和枫林老人协会共同出具的证明、2012年10月枫林老人协会出具的证明，其内容与永嘉县人民政府于1952年颁发的土地房产所有证内容不符，而后者的证明效力显然优于前者，故对上述证据不予采信；徐顺敬认为上述证据证明诉争房屋属其所有，理由不足，不予采纳。对于徐象月的证明、2012年10月25日枫四村民委员会出具的证明、徐小飞的证明，只能证明诉争房屋由徐顺敬使用的事实，不能证明该房屋的土地使用权归属，与本案的土地登记行为不具有关联性，本院不予采信。对于徐顺喜等人的证明和联名书，因不符合证据的合法性要求，不能作为本案定案依据，本院不予采信；徐顺敬认为上述证据证明诉争房屋属其所有，理由不足，不予采纳。
根据上述予以采信的证据及庭审查明的事实，本院认定如下事实：徐顺敬与徐顺珊（已故）、徐恩德系同母异父兄弟，邵朝其（已故）与李瑛妹（已故）系徐顺珊和徐恩德的父母，徐顺珊与胡月兰系夫妻关系，徐益斌、徐益微、徐新强系徐顺珊与胡月兰的子女。1952年，永嘉县人民政府将坐落在枫林镇枫四村“小江心”处二间半老房屋进行登记，确定邵朝其、李瑛妹、徐顺敬、徐顺珊、徐恩德为该房屋的共有人，并颁发了土地房产所有证。2005年1月，徐顺敬向永嘉县人民政府申请土地使用权登记，并提供了枫四村民委员会出具的土地使用权证明书，永嘉县国土资源局进行了地籍调查、审核后，永嘉县人民政府于2005年3月1日批准将坐落在枫林镇枫四村“小江心”处二间半老房屋的土地使用权登记在徐顺敬名下，并向徐顺敬颁发了永嘉集用（2005）第25-29号集体土地使用证。胡月兰等五位原告知道永嘉县人民政府作出的土地登记行为后，分别于2010年10月21日、2012年8月21日向永嘉县国土资源局申请更正登记，2012年8月21日向永嘉县人民政府申请更正登记，但永嘉县人民政府至今未作出处理决定。现胡月兰等五位原告认为永嘉县人民政府作出的土地登记行为侵犯其合法权益，请求法院依法撤销。
本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”据此，当事人认为行政机关确认土地等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼。本案永嘉县人民政府作出的土地登记行为系对土地使用权的初始登记，属行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内，因此本案不属于复议前置的情形。徐顺敬认为本案应当复议前置，理由不足，本院不予支持。
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”由此可见，对涉及不动产的具体行政行为，当事人不知道该具体行政行为内容的，起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算，不得超过2年，该具体行政行为从作出之日起超过20年的，人民法院不予受理。本案永嘉县人民政府作出的被诉具体行政行为系对土地使用权的登记，属不动产的初始登记行为，该具体行政行为从作出之日至胡月兰提起行政诉讼，未超过20年，也没有证据证明胡月兰等五位原告在提起本案诉讼前2年已经知道被诉具体行政行为内容，因此胡月兰等五位原告的起诉未超过法定起诉期限；永嘉县人民政府与徐顺敬认为胡月兰等五位原告的起诉已超过法定起诉期限，证据不足，不予采纳。
《浙江省土地登记办法》第十八条规定：“申请土地登记，申请者应当向县级以上人民政府国土资源行政主管部门提交下列文件：（一）土地登记申请书；（二）土地登记申请者的身份证明；（三）土地权属来源证明；（四）有地上建筑物和其他设施的，应当提交其权属证明；…。”第二十五条规定：“县级以上人民政府国土资源行政主管部门受理土地登记申请后，应当进行地籍调查，审核土地权属、面积、用途、等级等；符合登记要求的，应当在本行政区域范围内公开发行的报纸或者县级以上人民政府指定的固定场所予以公告，公告期限为15日，但本办法地十四条规定的土地登记事项除外。”第二十七条第一款规定：“公告期满，凡符合土地登记条件的，国土资源行政主管部门经报请同级人民政府批准，应当制作土地登记卡，颁发、更换、变更、注销土地证书。”据此，当事人申请土地使用权登记时，应当提供土地权属来源证明、地上建筑物权属证明，国土资源行政主管部门应当对土地权属、地上建筑物权属等内容进行审核、公告后，由人民政府批准后予以登记。本案诉争房屋建于1949年前，永嘉县人民政府曾于1952年将该房屋登记给邵朝其、李瑛妹、徐顺敬、徐顺珊、徐恩德五人共有。现永嘉县人民政府仅根据枫四村民委员会的证明由永嘉县国土资源部门进行地籍调查、审核后，未将审核结果予以公告，从而依据《浙江省土地登记办法》第十八条的规定，将本案诉争房屋的土地使用权登记在徐顺敬名下的被诉具体行政行为，事实不清、主要证据不足，程序违法，适用法律错误，应予撤销。胡月兰等五位原告要求撤销被诉具体行政行为，理由充足，应予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第2目、第3目之规定，判决如下：
撤销被告永嘉县人民政府于2005年3月1日向徐顺敬颁发了永嘉集用（2005）第25-29号集体土地使用证的具体行政行为。
本案受理费50元，由被告永嘉县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于温州市中级人民法院。（上诉受理费50元，至迟在上诉期届满后七日内预交到温州市中级人民法院或汇至浙江省省级财政专户结算分户，开户行温州市农行营业部，帐号:31×××51。逾期不交按自动撤回上诉处理）。
审 判 长 刘良海
代理审判员 胡朝俊
人民陪审员 戴新建
二〇一二年十一月二十二日
书 记 员 郑璐郴