江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏06行终464号
上诉人（原审原告）邓美玲。
被上诉人（原审被告）南通市公安局崇川分局，住所地南通市青年西路198号。
法定代表人杜松华，局长。
被上诉人（原审被告）南通市公安局，住所地南通市青年东路199号。
法定代表人陈旭，局长。
上诉人邓美玲因治安行政处罚一案，不服南通市港闸区人民法院（2015）港行初字第00386号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年7月19日立案受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，2015年6月30日下午，邓美玲携带信访材料在北京市中南海周边地区进行非正常上访，后被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，训诫内容包括《中华人民共和国集会游行示威法》第二十三条、第二十七条，《信访条例》第十八条、第二十条以及中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，原告邓美玲应当到相关的信访接待部门反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理等。
2015年6月30日夜，邓美玲被带回南通。同年7月1日，南通市公安局崇川分局（以下简称崇川公安分局）书面传唤邓美玲接受询问，并于同日立案调查。当天，崇川公安分局作出崇公（文）行罚决字[2015]1354号《行政处罚决定书》，认定邓美玲2015年6月30日到北京市中南海周边地区进行非正常上访的行为已构成扰乱公共场所秩序，决定对邓美玲行政拘留七日，并将邓美玲送交南通市拘留所执行拘留。在执行拘留过程中，崇川公安分局鉴于原告邓美玲身体状况确实不适宜继续执行拘留，根据南通市拘留所的建议，于7月2日决定对邓美玲停止执行拘留，执行拘留期限自2015年7月1日起至2015年7月2日止。邓美玲不服，于7月21日向南通市公安局申请行政复议。南通市公安局于同日受理，并向崇川公安分局作出《提交行政复议答复通知书》。崇川公安分局于7月26日向南通市公安局提交《行政复议答复书》及相关证据。9月18日，南通市公安局作出（通）公复决字[2015]第114号《行政复议决定书》，维持被诉行政处罚决定。
另查明，邓美玲曾分别于2014年4月25日、2015年5月29日至北京市中南海周边地区进行非正常上访，均被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫。2015年5月30日，邓美玲因扰乱公共场所秩序被崇川公安分局处以拘留五日的行政处罚，邓美玲不服该处罚决定，于同年9月10日提起（2015）港行初字第00372号行政诉讼，一审法院经审理后，判决驳回了邓美玲的诉讼请求。邓美玲不服上述判决，上诉于南通市中级人民法院，2016年3月28日南通市中级人民法院作出（2016）苏06行终5号《行政判决书》，维持原判。
一审法院认为，根据《治安管理处罚法》第七条规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。上述规定意味着行政案件以违法行为发生地为一般管辖原则。而对由违法行为人居住地公安机关管辖这一特殊管辖原则的适用，可以从是否更有利于行政案件的处理和执行、是否更有利于节约办案成本、是否更有利于对违法行为人的惩罚、教育等方面来判断。本案违法行为发生地在北京，邓美玲的居住地在南通市崇川区。邓美玲的非正常上访事由是拆迁安置问题，这一事由显然发生在邓美玲的居住地，由居住地公安机关管辖更有利于公安机关调查事实，更有利于针对邓美玲非正常上访行为进行教育，节约办案成本。故本案由邓美玲居住地的公安机关即崇川公安分局管辖更为适宜，崇川公安分局对本案具有管辖权。
崇川公安分局提供的《训诫书》、《关于处置信访人员邓美玲进京非正常信访的情况说明》、《询问笔录》等证据内容相互印证，已形成了完整的证据链，可以证实邓美玲至北京市中南海地区非正常上访的事实。因此，被诉行政处罚决定书认定事实清楚。
根据国务院《信访条例》第二条规定，公民、法人或者其他组织享有采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的权利。《信访条例》同时对公民、法人或者其他组织如何合法行使信访权利作出了具体规定，《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。第二十条规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集等行为。本案中，邓美玲到北京反映拆迁安置问题，也毫无例外的应遵守《信访条例》的相关规定，应到有关机关设立或者指定的接待场所提出信访事项。北京市中南海周边地区不是国家规定的信访接待场所，不具有信访接待职能，邓美玲到中南海周边地区企图反映问题显然不是合法的信访方式。邓美玲不通过合法的信访途径解决问题，而是动辄到中南海周边地区进行非正常上访的行为，已在客观上对作为国家政治中心的中南海周边地区正常的公共场所秩序造成了危害。邓美玲曾因同样的行为多次被公安机关训诫，甚至被处以行政拘留，其主观上已明知到中南海周边地区非正常信访行为的危害性和违法性，却仍坚持非法上访，该行为符合《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定的扰乱车站、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的情形，构成扰乱公共场所秩序的治安违法行为。《治安管理处罚法》第二十条第（四）项规定，六个月内曾受过治安管理处罚的，应从重处罚。邓美玲2015年5月30日曾受到过治安管理处罚，其在六个月内再次违反治安管理的行为符合从重处罚的情形，因此，崇川公安分局对邓美玲决定拘留七日的处罚适用法律正确，处罚适当。邓美玲虽主张其患有高血压，不适合拘留关押，但这是被诉行政处罚执行过程中的问题，与本案审查的被诉行政处罚的合法性无关，本案不予理涉，况且，崇川公安分局在执行拘留过程中已充分考虑到邓美玲的健康原因，在拘留期限届满前对邓美玲停止执行拘留。
《公安机关办理行政案件程序规定》第四十七条规定，公安机关对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案，以及其他行政主管部门、司法机关移送的案件，应当及时受理，制作受案登记表，并分别作出以下处理：（一）对属于本单位管辖范围内的事项，应当及时调查处理。第五十四条规定，使用传唤证传唤的，违法嫌疑人被传唤到案后和询问查证结束后，应当由其在传唤证上填写到案和离开时间并签名。拒绝填写或者签名的，办案人民警察应当在传唤证上注明。第五十五条规定，对被传唤的违法嫌疑人，应当及时询问查证，询问查证的时间不得超过八小时；案情复杂，违法行为依法可能适用行政拘留处罚的，询问查证的时间不得超过二十四小时。不得以连续传唤的形式变相拘禁违法嫌疑人。第一百四十三条规定，在作出行政处罚决定前，应当告知违法嫌疑人拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知违法嫌疑人依法享有陈述权和申辩权。单位违法的，应当告知其法定代表人、主要负责人或者其授权的人员。第一百五十一条规定，作出行政拘留处罚决定的，应当及时将处罚情况和执行场所或者依法不执行的情况通知被处罚人家属。适用一般程序作出行政处罚决定的，采用书面形式或者笔录形式告知。就本案而言，崇川公安分局在执法过程中应当实施的立案登记、传唤、询问查证、告知、通知的程序不仅完备而且符合法律法规规定。因此，崇川公安分局的执法程序合法。
《治安管理处罚法》第二十一条规定，违反治安管理行为人有下列情形之一，依照本法应当给予行政拘留处罚的，不执行行政拘留处罚：（一）已满十四周岁不满十六周岁的；（二）已满十六周岁不满十八周岁，初次违反治安管理的；（三）七十周岁以上的；（四）怀孕或者哺乳自己不满一周岁婴儿的。本案中，原告邓美玲无上述所列情形，因此，邓美玲不符合行政拘留处罚决定不予执行的法定条件。
《治安管理处罚法》第一百零三条规定，对被决定给予行政拘留处罚的人，由作出决定的公安机关送达拘留所执行。本案中，崇川公安分局作为被诉行政处罚决定的决定机关将邓美玲送至南通市拘留所执行符合上述法律规定。《行政拘留执行回执》上有两名民警和南通市拘留所经办人的签名符合执法程序的要求。因此，崇川公安分局行政拘留程序符合法律规定。
关于被诉行政复议决定程序是否合法的问题。《行政复议法》十七条第一款规定，行政复议机关在收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查。第二十三条第一款规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。第二十八条第一款第（一）项规定，具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。具体到本案而言，南通市公安局在法定期限内履行了受理、通知答复、审查、作出决定等法定程序，程序合法。
至于邓美玲主张国家赔偿的请求。国家赔偿以确认行政行为违法为前提，如上所述，崇川公安分局作出的被诉行政处罚决定合法，故邓美玲申请国家赔偿没有事实基础。
综上所述，崇川公安分局作出的被诉行政处罚决定和被告南通市公安局作出的被诉行政复议决定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。邓美玲的诉讼理由依法不能成立。一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回邓美玲的诉讼请求。
邓美玲提起上诉称，被诉行政处罚决定没有充分证据。一审认定事实不清，程序违法。请求二审法院支持其诉讼请求，撤销一审判决，撤销案涉行政处罚决定书。
被上诉人崇川公安分局、南通市公安局未提交书面答辩意见。
邓美玲提起上诉后，一审法院已将各方当事人提供的证据材料随案移送本院。
本院对一审法院认定的事实和采信的证据予以确认。
本院认为，《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。第二十条规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集等行为。本案中，上诉人曾多次到中南海周边上访，被北京市公安机关训诫、行政拘留。其应当明知北京中南海周边非信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集，但其拒不改正。对于邓美玲非法上访的事实，崇川公安分局对邓美玲本人所作《询问笔录》、北京市公安局西城分局的训诫书等证据材料相互印证，可以清晰的反映上诉人非法上访的实际情况。崇川公安分局认定邓美玲非法上访事实并无不当。鉴于邓美玲2015年5月30日曾受到过治安管理处罚，其在六个月内再次违反治安管理的行为符合从重处罚的情形，因此，崇川公安分局对邓美玲决定拘留七日的处罚适用法律正确、量罚适当。崇川公安分局在受理该治安管理案件后，依法调查、取证，履行了法定的告知程序，作出涉诉行政处罚并送达邓美玲，程序上并无违法之处。
关于南通市公安局行政复议程序是否合法的问题，一审法院已作详细阐述，本院在此不再赘述。
综上，一审法院判决驳回邓美玲的诉讼请求并无不当，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人邓美玲负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张志新
代理审判员 鲍 蕊
代理审判员 张祺炜
二〇一六年八月四日
书 记 员 王佳馨
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；