浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙杭行终字第333号
上诉人（原审原告）倪建铭。
上诉人（原审原告）李华。
上诉人（原审原告）江波。
上诉人（原审原告）魏利峰。
上诉人（原审原告）张健泉。
上诉人（原审原告）马仁峰。
上诉人（原审原告）孙傅平。
上诉人（原审原告）蒋永飞。
上诉人（原审原告）陈华。
上诉人张健泉、马仁峰、孙傅平、蒋永飞、陈华等五人的共同委托代理人陈湘君、陈建友，浙江泽商律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）杭州市萧山区住房和城乡建设局。
法定代表人徐晓福。
委托代理人戴永清。
委托代理人戴文良，浙江六和律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）杭州多瑙河置业有限公司。
法定代表人金建荣。
委托代理人王汀、丁佳丽，浙江法君律师事务所律师。
倪建铭、李华、江波、魏利峰、张健泉、马仁峰、孙傅平、蒋永飞、陈华因城建其他行政行为一案，不服杭州市萧山区人民法院（2015）杭萧行初字第10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人倪建铭、李华、江波、魏利峰，上诉人张健泉、马仁峰、孙傅平、蒋永飞、陈华的委托代理人陈湘君，被上诉人杭州市萧山区住房和城乡建设局（以下简称萧山住建局）的委托代理人戴永清、戴文良，被上诉人杭州多瑙河置业有限公司（以下简称多瑙河公司）的委托代理人王汀到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
萧山住建局于2011年12月27日作出萧备案字（2011）0365号《杭州市萧山区建设工程竣工验收备案证明书》（以下简称《备案证明书》），内容为：景海湾（暂名）配套房产（A区1-3、8、9#楼）工程（建设单位多瑙河公司）于2011年12月27日经我局审查，同意工程竣工验收备案。
原审法院经审理查明：多瑙河公司为景海湾配套房产项目的开发商，倪建铭、李华、江波、魏利峰、张健泉、马仁峰、孙傅平、蒋永飞、陈华系景海湾配套房产的业主。2011年12月8日，多瑙河公司组织工程勘查单位、设计单位、施工单位及监理单位对其建设的景海湾配套房产工程A区1-3、8、9#楼进行工程竣工验收。同年12月27日，多瑙河公司向萧山住建局申请对案涉工程竣工验收备案，并提交了《工程竣工验收备案表》、《工程竣工验收报告》、《建筑工程施工许可证》、《施工图设计文件审查合格书》、《勘察质量检查报告》、《设计质量检查报告》、《工程竣工报告》、《工程质量监理评估报告》、《工程质量监督报告》、《建设工程规划许可证》（正、副本）、《环保检查意见》、《建设工程竣工验收消防备案情况登记表》、《房屋建筑工程质量保修书》、《住宅质量保证书》及《使用说明书》等材料，萧山住建局收讫上述文件后，于同日出具了萧备案字（2011）0365号《备案证明书》，同意对案涉工程竣工验收备案。倪建铭、李华、江波、魏利峰、张健泉、马仁峰、孙傅平、蒋永飞、陈华以萧山住建局对案涉工程出具备案证明的行为不合法为由提起行政诉讼。另查明：2012年4月13日，杭州市萧山区建设局更名为杭州市萧山区住房和城乡建设局。
原审法院认为：《建设工程质量管理条例》第四十九条第一款规定，建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第三条第二款规定，县级以上地方人民政府建设主管部门负责本行政区域内工程的竣工验收备案管理工作。故萧山住建局作为萧山区建设主管部门依法享有对本行政区域内的建设工程竣工验收进行备案管理的法定职权。《建设工程质量管理条例》和《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》是萧山住建局对房屋等建筑工程竣工验收备案的法律依据，其中《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条规定了建设单位办理工程峻工验收备案应当提交的文件；该办法第六条第一款规定，备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。而根据国务院国发（2003）5号《关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》的规定，建筑物竣工验收备案行为属于“告知性备案”，故萧山住建局仅对建设工程竣工验收备案文件是否齐全和真实进行审查，而无需进行实质性审查。本案中，多瑙河公司在景海湾配套房产工程A区1-3、8、9#楼竣工验收合格后，向萧山住建局提交的备案材料基本符合《备案管理办法》第五条的规定，萧山住建局对申请材料依法审查后，按房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第六条第一款的规定，于同年12月27日出具被诉《备案证明书》，准予备案，该具体行政行为认定事实清楚，证据充分、适用法律法规正确，程序基本合法。倪建铭、李华、江波、魏利峰、张健泉、马仁峰、孙傅平、蒋永飞、陈华认为多瑙河公司在案涉工程竣工验收备案前没有通过规划和环保验收并取得规划和环保认可文件，萧山住建局不能做出竣工验收备案行为。原审法院认为，关于规划认可文件问题，多瑙河公司在备案时提供了《建设工程规划许可证》正、副本，根据杭州市规划局萧山规划分局和萧山住建局制作的《关于停止执行建设工程正副本制度的通知》（萧规发（2013）8号）和《关于停止执行建设工程正副本制度的补充通知》（萧规发（2014）66号）内容，建设工程规划许可证副本效力等同于建设工程规划许可证，经规划验收合格已换领的建设工程规划许可证正本，效力等同于建设工程规划核实确认书，而本案《建设工程规划许可证》正本系规划部门对案涉工程在规划验收后颁发，应认定为系规划部门出具的认可文件。关于环保认可文件问题，多瑙河公司在备案时提供了《环保检查意见》，虽然从内容来看该检查意见涉及的是对案涉工程环保设施的预验收，但根据《国家环境保护总局关于房地产开发项目环境管理问题的复函》（环发（1999）154号）第二项内容，“房地产建设项目在居民未入住前，难以对环保设施进行验收。因此，对房地产建设项目可在主体工程验收时先对环境保护设施进行预验收，待居民入住率达75%以上时，再对环境保护设施进行正式验收，但在预验收时必须同时明确房地产的开发商与物业管理部门的环境保护责任。”案涉《检查意见》完全符合房地产建设项目主体工程验收时对环保设施进行验收的要求，应认定为环保部门出具的环保认可文件。综上，上述规划、环保等部门出具的文件系相关行政机关依职权所作，在不存在重大明显违法而无效的情况下，应属有效的备案文件。倪建铭、李华、江波、魏利峰、张健泉、马仁峰、孙傅平、蒋永飞、陈华认为被诉具体行政行为违法并要求撤销或确认违法的诉请，缺乏事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回倪建铭、李华、江波、魏利峰、张健泉、马仁峰、孙傅平、蒋永飞、陈华的诉讼请求。本案受理费50元，由倪建铭、李华、江波、魏利峰、张健泉、马仁峰、孙傅平、蒋永飞、陈华负担。
上诉人倪建铭、李华、江波、魏利峰四人上诉称：一、原审判决适用法律错误，缺乏法律依据。原审法院于2015年6月30日以根据环发（1999）154号《国家环境保护总局关于房地产开发项目管理问题的复函》第二项内容为由，认定萧环检（2011）33号《检查意见》是预验收，为环保认可文件。但是，建设项目竣工环境保护验收的依据性法规《建设项目竣工环境保护验收管理办法》自2002年2月1日起施行。因此，以函件形式出现的环发（1999）154号的法律溯及力自然不能超过2002年2月1日。首先，根据《建设项目竣工环境保护验收管理办法》第六条规定，建设项目需要试生产的，其配套建设环境保护设施才需要进行试运行。而房地产项目的特殊性决定了其不存在试生产的可能性。其次，该办法第七条规定，建设项目试生产前，建设单位应向有审批权的环境保护行政主管部门提出试生产申请。多瑙河公司向萧山区环保局递交的是《关于景海湾项目环保设施检查验收的申请报告》，并非试生产或试运行报告。因此，在既无法律依据，又无第三人申请的情况下，原审法院认定萧环检（2011）33号《检查意见》为预验收，又认定其为环保认可文件，显然既定性不清，又自相矛盾。再次，该办法第十条规定，试生产的期限最长不超过一年。即无论任何项目有任何试验收或预验收的标准，都应在一年内。如果萧环检（2011）33号《检查意见》是预验收，也已超过法律规定的时限，显然不能认定为环保认可文件。另外，萧环检（2011）33号《检查意见》并不符合《关于加强城市建设项目环境影响评价监督管理工作的通知》第二条第三款第三项的规定，故不能认定其为环保认可文件。二、被诉行政行为违反法定程序，原审判决认定事实错误。原审法院根据国发（2003）5号《关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》，认定建筑物竣工验收备案行为属于“告知性备案”，萧山住建局仅需对备案文件是否齐全和真实进行审查，其程序基本合法。原审法院忽视了萧环检（2011）33号《检查意见》未同意景海湾房地产项目投入正式使用的事实，进而没有发现萧山住建局并未尽应当尽的审查责任，未发现备案文件不齐全，其备案行为自然无效。三、原审判决与生效判决矛盾，形成悖论。根据已经生效的（2012）杭萧行初字第49号行政判决，萧环检（2011）33号《检查意见》属于先行验收行为，不能认定景海湾项目可以正式投入使用，但本案中，原审法院认定萧环检（2011）33号《检查意见》是环保认可文件，萧备案字（2011）0365号建设工程验收备案证明书有效，景海湾项目可以正式投入使用，形成了明显的矛盾判决。综上，请求撤销杭州市萧山区人民法院（2015）杭萧行初字第10号行政判决，指令原审法院继续审理本案。
上诉人张健泉、马仁峰、孙傅平、蒋永飞、陈华五人上诉称：一、原审法院将两份没有法律效力的通知作为认定建设工程规划许可证正本的效力等同于建设规划验收认可文件的法定依据显属重大错误。二、原审法院将萧环检（2011）33号《检查意见》等同于环保验收许可文件属重大错误。原审法院认定萧环检（2011）33号《检查意见》等同于环保验收许可文件的法定依据在于《国家环境保护总局关于房地产开发项目管理问题的复函》，但该复函本身系非规范性文件，不具有法律效力，且该复函的内容违反《建设项目环境保护管理条例》和《建设项目竣工环境保护验收管理办法》的规定，应确认为无效的复函。原审法院在（2012）杭萧行初字第49号行政判决中曾明确认定萧环检（2011）33号《检查意见》属于环保预验收行为，景海湾项目正式投入适用的时间是在正式的环保验收之后，在该案中原审法院明确认定萧环检（2011）33号《检查意见》不等同于环保验收许可行为，但在本案中原审法院对同一行政行为作出完全相反的认定。三、原审法院故意回避被上诉人作出具体行政行为时未通过档案预验收审查的事实。根据《城市建设档案管理规定》第八条、第九条的规定，城建档案管理机构出具的工程档案认可文件是萧山住建局作出竣工验收备案前应该审查的文件。上诉人在一审中已提出本案被上诉人无法出具该份文件的事实，但原审法院故意回避该份许可文件的审查。四、原审法院根据《关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》，将告知性备案主观臆定为形式审查而非实质性审查没有法律依据。目前没有法律规定或解释告知性备案即为形式审查而非实质性审查。即使将告知性备案定义为形式审查，该形式审查也应有统一的标准和形式。本案中规划部门和环保部门提供的所谓的许可文件，无论内容还是形式上都不符合法律规定。综上，请求：1、撤销杭州市萧山区人民法院（2015）杭萧行初字第10号行政判决；2、请求改判支持上诉人的诉讼请求；3、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人萧山住建局答辩称：第一，原审判决认定被上诉人作出的备案行为认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法，符合本案事实和法律。《建设工程质量管理条例》第四十九条第一款规定，建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第三条第二款规定，县级以上地方人民政府建设主管部门负责本行政区域内工程的竣工验收备案管理工作。故被上诉人作为萧山区建设主管部门依法享有对本行政区域内的建设工程竣工验收进行备案管理的法定职权。《建设工程质量管理条例》和《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》是被上诉人对房屋等建筑工程竣工验收备案的法律依据，其中《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条规定了建设单位办理工程竣工验收备案应当提交的文件；该办法第六条第一款规定，备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。而根据国务院国发（2003）5号《关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》的规定，取消了“房地产开发项目竣工验收”行政审批项目，且建筑物竣工验收备案行为属于“告知性备案”行为，故被上诉人仅对建设工程竣工验收备案文件是否齐全和真实进行审查，而无需进行实质性审查。本案中，多瑙河公司在景海湾配套房产工程A区1-3、8、9#楼竣工验收合格后，向被上诉人提交的备案材料符合《备案管理办法》第五条的规定，被上诉人对申请材料依法审查后，按《备案管理办法》第六条第一款的规定，于2011年12月27日出具被诉《备案证明书》，准予备案。该具体行政行为认定事实清楚，证据充分、适用法律法规正确，程序合法。第二，上诉人的上诉理由没有事实根据的法律依据，不应得到支持。上诉人认为：首先，在案涉工程没有通过规划和环保验收并取得规划和环保认可文件、没有工程档案认可文件前，不能做出竣工验收备案行为。对此，被上诉人认为：关于规划认可文件问题。多瑙河公司在备案时提供了《建设工程规划许可证》正、副本，根据杭州市规划局萧山规划分局和答辩人颁发的《关于停止执行建设工程正副本制度的通知》（萧规发（2013）8号）和《关于停止执行建设工程正副本制度的补充通知》（萧规发（2014）66号）的规定，建设工程规划许可证副本效力等同于建设工程规划许可证，经规划验核实确认后换领的建设工程规划许可证正本，效力等同于建设工程规划核实确认书。而本案《建设工程规划许可证》正本系规划部门对案涉工程在规划核实确认后颁发，应认定为系规划部门出具的认可文件。其次，多瑙河公司在备案时提供了《环保检查意见》，虽然从内容来看该检查意见涉及的是对案涉工程环保设施的预验收，但根据《国家环境保护总局关于房地产开发项目环境管理的复函》（环发（1999）154号）第二项内容，“房地产建设项目项目在居民未入住前，难以对环保设施进行验收。因而，对房地产建设项目可在主体工程验收时先对环境保护设施进行预验收，待居民入住率达75%以上时，再对环境保护设施进行正式验收，但在预验收时必须同时明确房地产的开发商与物业管理部门的环境保护责任”。案涉《环保检查意见》完全符合房地产建设主体工程验收时对环保设施进行验收的要求，应认定为环保部门出具的环保认可文件。再次，关于工程档案认可文件问题。法律、法规及行政规章规定并没有规定工程档案认可文件系竣工验收备案时必须具备的文件。《城市建设档案管理规定》第九条虽有取得工程档案认可文件后，方可组织竣工验收的规定，但这是对于竣工验收行为的前置程序要求，而竣工验收行为是否合法，并不属于本案告知性备案行为应当审查的内容。且从事实上来看，在本案竣工验收以前，多瑙河公司已取得工程档案认可文件。因而上述规划、环保等部门出具的文件系相关行政机关依职权所作，属于有效的备案文件。在上述文件真实有效的前提下，被上诉人据以竣工验收备案，并无不当。综上所述，上诉人的上诉理由没有事实根据和法律依据。请求依法驳回上诉，维持原审判决。
被上诉人多瑙河公司答辩称：与萧山住建局的意见一致。
原审期间各方当事人提交的有关证据材料，均由原审法院移送至本院。庭审中，各方当事人围绕被上诉人作出被诉建设工程竣工验收备案是否合法的争议焦点进行了质证和辩论。各方当事人均未提交新的证据材料。
经审理，本院对原审法院认定的事实予以确认。
本院认为，《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条规定“建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：（一）工程竣工验收备案表；（二）工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料；（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；（五）施工单位签署的工程质量保修书；（六）法规、规章规定必须提供的其他文件。住宅工程还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。
多瑙河公司办理案涉工程竣工验收备案时，提交了《建设工程规划许可证》的正、副本。根据《建设工程规划许可证》副本中载明的内容，结合原萧山市建设局萧建设规（1999）237号《关于建设工程项目实行建设工程规划许可证正副本制度的通知》及杭州市规划局萧山规划分局和萧山住建局发布的萧规发（2013）8号《关于停止执行建设工程正副本制度的通知》、萧规发（2014）66号《关于停止执行建设工程正副本制度的补充通知》的相关内容，可以确认多瑙河公司提交的《建设工程规划许可证》的正本，效力等同于《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条第（三）项中规定的规划认可文件。上诉人张健泉等5人对于规划认可文件的异议不能成立。
多瑙河公司办理案涉工程竣工验收备案时，提交了杭州市萧山区环境保护局出具的萧环检（2011）33号《环境保护设施竣工检查意见》。《国家环境保护总局关于房地产开发项目环境管理的复函》第二条规定“关于房地产建设项目环境保护设施的竣工验收。按照《建设项目环境保护管理条例》第二十条规定，环境保护设施竣工验收，应当与主体工程竣工验收同时进行。房地产建设项目在居民未入住前，难以对环保设施进行验收。因此，对房地产建设项目可在主体工程验收时先对环境保护设施进行预验收，待居民入住率达75%以上时，再对环境保护设施进行正式验收，但在预验收时必须同时明确房地产的开发商与物业管理部门的环境保护责任。”杭州市萧山区环境保护局出具的《检查意见》中载明了现场检查情况及“同意杭州多瑙河置业有限公司景海湾配套房产项目进入房产预验收的程序”“按环保‘三同时’验收规范要求，待房产入住率达到75%以上后，必须申报环保‘三同时’验收，验收合格后方可投入正式使用”等内容。萧山住建局认定多瑙河公司提交杭州市萧山区环境保护局出具的《环境保护设施竣工检查意见》为环保部门的认可文件，符合上述《国家环境保护总局关于房地产开发项目环境管理的复函》的规定，亦符合杭州市环保局公布的《关于取消房地产建设项目竣工环保预验收的公告》中“对污染设施已经建成的房地产建设项目，我局将向建设单位出具《杭州市环境保护局建设项目环保‘三同时’检查意见书》，载明污染设施是否已经建成的情况及需整改的措施，待项目符合竣工验收的条件后，一次性办理竣工环保验收”的要求。上诉人认为萧环检（2011）33号《环境保护设施竣工检查意见》并非环保部门的认可文件的主张不能成立。
《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第六条第一款规定“备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。”且根据国发（2003）5号《关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》的规定，工程竣工验收备案属于告知性备案。故萧山区住建局在多瑙河公司已提交符合《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条规定的备案文件的情况下，进行验收备案，并无不当。
综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由均不能成立，其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人倪建铭、李华、江波、魏利峰、张健泉、马仁峰、孙傅平、蒋永飞、陈华负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 秦 方
审 判 员 李 洵
代理审判员 李希芝
二〇一六年一月十一日
书 记 员 朱俊杰
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。
……