广东省韶关市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）粤02行终36号
上诉人（原审原告）：韶关市浈江区新韶镇黄金村民委员会黄金村第一村民小组。
诉讼代表人：王相禄。
委托代理人：李光明，男，××年××月××日出生，汉族，住广东省韶关市浈江区。
上诉人（原审原告）：韶关市浈江区新韶镇黄金村民委员会黄金村第二村民小组。
诉讼代表人：王小辉，男，××年××月××日出生，汉族，住广东省韶关市浈江区。
原告的共同委托代理人：张仁。
被上诉人（原审被告）：韶关市浈江区新韶镇人民政府。地址：广东省韶关市浈江区。
法定代表人：吴贤优。
委托代理人：杨荣华。
委托代理人：郭明。
原审第三人：韶关市浈江区新韶镇黄金村村民委员会。
法定代表人：赖木星。
委托代理人：潘俊亮。
上诉人韶关市浈江区新韶镇黄金村民委员会黄金村第一村民小组（以下简称第一村）、韶关市浈江区新韶镇黄金村民委员会黄金村第二村民小组（以下简称第二村），被上诉人韶关市浈江区新韶镇人民政府（以下简称新韶镇政府），原审第三人韶关市浈江区新韶镇黄金村村民委员会（以下简称黄金村委会）土地行政征收纠纷一案，不服韶关市浈江区人民法院（2015）韶浈法行初字第4号行政判决，向本院提起诉讼，本院依法组成合议庭审理了本案。
经审理查明：2011年7月6日，韶关市浈江区政府发布了韶浈府（2011）49号《韶关市浈江区人民政府征地公告》，主要内容有：“为落实省、市关于原曲仁矿棚户区改造试点工作，韶关市浈江区人民政府决定征收辖区新韶镇黄金村委、大陂村委的部分集体土地，作为原曲仁矿棚户区改造工程建设用地，征地工作由新韶镇政府组织实施。征收土地有关事宜公告如下：一、征收土地范围：辖区新韶镇黄金村委、大陂村委的部分集体土地，具体征地范围见勘测定界图（具体位置以现场放桩、放线确定的位置为准）。二、从本公告发布之日起，任何单位和个人都不得非法占用上述征地范围内的土地。凡在上述征地范围内抢栽、抢种的农作物或抢建的建筑物、构建物，一律不予补偿。三、对上述征收土地范围内现有的青苗、房屋、水井、坟墓及其构建物，由新韶镇政府具体确定清点、丈量登记时问，各权益人届时持土地权属证书或相关资料到现场指界和配合征地工作人员进行登记，并互相转告。四、对上述征收土地范围内有权属争议的土地一律先行征收，待有关部门裁定权属再按各方权属支付各项补偿。争议各方不得阻挠征地工作正常实施。六、征地补偿标准按韶浈府办（2011）41号《原曲仁矿棚户区改造工程田螺冲片区建设项目征地拆迁补偿方案》的通知。七、被征收土地的权益人应当如实如期申报权益，并服从支持征收工作。对煽动群众闹事等阻碍征地将依法严肃处理。八、本公告自发布之日起施行。”
2011年11月2日，韶关市国土资源局和韶关市住房和城乡建设局共同就征地报批工作发函韶关市浈江区人民政府。
2011年12月30日，韶关市浈江区人民政府发布了韶浈府（2011）123号《关于保障性住房建设项目征收土地房屋的通告》，主要内容有：“为贯彻落实市关于田螺冲保障性住房项目工作部署，加大保障性住房建设力度，进一步改善市区低收入居民的居住条件，区政府决定征收新韶镇黄金村委、大陂村委的部分集体土地，作为田螺冲保障性住房项目建设用地。一、征收土地范围：新韶镇黄金村委、大陂村委的部分集体土地，具体征地范围见勘测定界图（具体位置以现场放桩、放线确定的位置为准）。二、从本公告发布之日起，任何单位和个人都不得非法占用上述征地范围内的土地。凡在上述征地范围内抢栽、抢种的农作物或抢建的建筑物、构建物，一律不予补偿。三、对上述征收土地范围内现有的青苗、房屋、水井、坟墓及其构建物，由新韶镇政府具体确定清点、丈量登记时问，各权益人届时到场指界，配合征地工作人员进行登记，并互相转告。四、对上述征收土地范围内有权属争议的土地一律先行征收，待有关部门裁定权属再按各方权属支付各项补偿。争议各方不得阻挠征地工作正常进行。五、征地补偿标准参照棚户区改造工程田螺冲片区建设项目征地拆迁补偿方案执行。七、本公告自发布之日起施行。”
2012年3月5日，黄金村委会召开了《关于棚户区征地协议的决议，经全体村民代表会议讨论，对棚户区黄金村A片集体土地319.11亩，预算各项补偿款累计12410988.71元及村委向上级提出的各项要求的协议，一致认为较合理，同意签订协议。应到代表23人，实到20人（均签字同意），缺席3人。当日，甲方新韶镇政府，乙方黄金村委会签订了《征地协议书》，约定对征收黄金村委的集体土地319.11亩，计算各项补偿款累计12410988.71元。浈江区棚户区改造办公室作为见证方亦加盖印章。
2012年4月18日，韶关市人民政府作出韶府复（2012）45号《关于市区保障性住房用地选址的批复》，同意市区保障性住房用地选址在浈江区新韶镇黄金村、大坡村委集体土地，面积约235亩，征地拆迁工作由市储备中心委托浈江区政府组织实施。
2013年6月6日，韶关市人民政府作出韶府复（2013）58号《韶关市人民政府关于同意实施东环线（黄金村段）道路及周边土地征地的批复》，同意韶关市土地储备中心代表市政府组织实施市区东环线（黄金村段）道路及周边土地的征地工作。
2013年6月7日，韶关市土地储备中心以韶土储函（2013）147号《委托征地函》，委托浈江区人民政府组织人员对征收新韶镇内共约7920亩地块的清点、丈量及拆迁等具体工作。
2013年6月19日，韶关市浈江区人民政府发布了韶浈府（2013）90号《韶关市浈江区人民政府关于省道248线市区过境段黄金村大桥至韶关钢铁厂公路改线（黄金村大桥—大学路段）工程征收土地房屋的预公告》，主要内容：“根据韶府复（2013）58号、韶土储函（2013）147号文精神，区政府决定组织征收辖区新韶镇黄金村等村委部分集体土地。一、拟征土地范围：新韶镇黄金村等村委部分集体土地。（具体位置以现场放桩、放线确定的位置为准）。二、本项目征地由新韶镇人民政府具体组织，对征地范围内的土地、青苗、房屋构筑物等附作物，由新韶镇政府征地工作组确定清点、丈量登记时间，各权益人届时到场指界，凡不按规定时间到现场丈量、清点登记的权属人，由村委会或村民小组代其登记，视同该权益人到场，不再另行登记，补偿内容以镇、村实地调查结果为准。四、补偿标准按《省道248线市区过境段黄金村大桥至韶关钢铁厂公路改线（黄金村大桥—大学路段）工程征收土地房屋补偿方案》（韶浈府办（2013）53号）执行。七、本预公告自发布之日起执行。
2013年7月1日，韶关市人民政府发布韶府（2013）36号《关于实施S248线韶关市区过境段黄金村大桥至韶关钢铁厂公路改线工程（黄金村大桥—大学路段）的通告》，决定对S248线韶关市区过境段黄金村大桥至韶关钢铁厂公路改线工程（黄金村大桥—大学路段）实施建设。建设范围位于韶关市浈江区黄金村大桥与国道323线相交，路线经包括黄金村在内的其他村等，通告自发布之日起施行。
另查明：2011年12月5日，广东省国土资源厅作出粤国土资建字（2011）732号《关于韶关市浈江区2011年度第五批次城镇建设用地的批复》，同意新韶镇黄金村、大陂村属下的集体农用地39.2366公顷转为建设用地，与上述村集体建设用地9.127公顷、未利用地7.4834公顷，合计55.847公顷一并办理征收为国有土地。
2012年8月18日，广东省国土资源厅作出粤国土（建）字（2012）736号《关于韶关市浈江区2011年度第十二批次城镇建设用地的批复》，同意韶关市政府在黄金村、大陂村属下的集体农用地13.9724公顷转为建设用地，与上述村集体未利用地15.9186公顷，合计15.9186公顷一并办理征收为国有土地。
2014年1月14日，广东省国土资源厅作出粤地政（2014）4号《广东省国土资源厅关于韶关市浈江区新韶镇黄金村的旧村庄建设用地征为国有建设用地的批复》，同意将新韶镇黄金村位于浈江区国道323线地段的7.3964公顷征为国有建设用地。
2014年1月17日，广东省国土资源厅作出粤国土资（建）字（2014）47号《广东省国土资源厅关于韶关市浈江区2013年度第八批次城镇建设用地的批复》，同意将新韶镇黄金村属下的集体农用地19.8799公顷转为建设用地。
2014年6月l7日，广东省国土资源厅作出粤国土资（建）字（2014）579号《广东省国土资源厅关于韶关市浈江区2013年度第三批次城镇建设用地的批复》，同意将新韶镇黄金村属下的集体农用地8.8897公顷转为建设用地。与上述村集体建设用地0.1675公顷，合计9.0572公顷一并办理征收为国有土地。
2014年12月22日，上诉人因2011年以来因征收其集体土地问题与被上诉人发生争议，并向原审法院提起诉讼。请求：1、确认被上诉人新韶镇政府征收上诉人村851.48亩土地的具体行政行为违法；2、返还违法征收的851.48亩土地及实际多征用的1000余亩土地；3、恢复原状；4、赔偿违法行为给上诉人造成的经济损失人民币2亿元。
2015年3月20日，原审法院作出（2015）韶浈法行初字第4号《行政裁定书》认为，被上诉人新韶镇政府是属于受委托行为，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十三条第一款和第六十三条第一款第（二）项规定，裁定驳回上诉人的起诉。上诉人不服，向本院提起上诉。
2015年5月15日，本院作出（2015）韶中法行终字第55号《行政裁定书》认为，对“棚户区项目”、“保障性住房项目”、“东环线改造项目”的征地行政行为，被上诉人新韶镇政府属于受委托行为，被告主体不符，其他“商贸城项目”、“经济用地项目”没有证据证明被上诉人新韶镇政府受委托行为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八条的规定，裁定：一、维持韶关市浈江区人民法院作出的（2015）韶浈法行初字第4号行政裁定中有关驳回第一村小组、第二村小组请求确认新韶镇政府对“棚户区项目”“保障性住房项目”“东环线改造项目”征地行政行为违法的起诉的裁定。二、撤销驳回第一村小组、第二村小组请求确认新韶镇政府其他征地行为违法的起诉的行政裁定，该部分请求由韶关市浈江区人民法院继续审理。
2015年12月15日，原审法院作出（2015）韶浈法行初字第4号行政判决认为：本案继续审理的范围为“东环线商贸城项目”、“经济用地项目”征地行为是否合法即新韶镇政府与黄金村委会就该项目签订的征地协议是否合法、被告是否被诉主体，是否违法多征地1000余亩，是否予以返还、恢复原状，赔偿损失等。
1、关于涉案征地行为即《征地协议》是否构成违法的问题，《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第四十五条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。……”经查，本案黄金村委会第一、二组提出的851.48亩集体土地，在《黄金村片征地款分配方案》中已注明，其中涉及本案审理的“东环线商贸城项目”占地面积396.11亩，“经济用地项目”占地面积65.67亩，是经分批次审批、分期征收。从多份《东环线公路建设和商贸物流项目征地协议书》看，协议的签订均是新韶镇政府与黄金村委会所签。因此，新韶镇政府辩称不是本案被诉主体与事实不符。新韶镇政府与黄金村委会签订的《棚户区征地项目黄金村委会经济返还用地征地协议书》，浈江区棚户区改造办公室仅是作为见证方，不是协议的共同签订者，协议签订的行政主体依然是新韶镇政府，且征地协议包括了补偿、安置等内容。经济返还用地因涉及东环线商贸城物流项目的建设，虽被征收，但为了村集体利益不因此受损，给予调整了相同面积地块。鉴于涉案所征收的土地是通过分批次审批，分期征收，不存在未经审批等违法情形。由于所征收土地用于公路、商贸发展等城市经济建设，且也明确了补偿、安置等费用，尤其是经过村民代表会议同意后又签订了《征地协议》，现黄金村委第一、二组又提出确认征地违法，返还征收土地，依法不能成立，予以驳回。
2、关于是否违法多征1000余亩土地问题，从《黄金村片征地款分配方案》内容反映，黄金村委第一、二组集体土地851.48亩，其中保障性住房项目133.95亩，棚户区扩征及山体公园项目255.75亩，东环线商贸城项目396.11亩，经济用地项目65.67亩，因此，对于本案无证据证明新韶镇政府多征黄金村委第一、二组1000余亩土地，故黄金村委第一、二组主张新韶镇政府违法多征1000余亩土地，且要求返还，缺乏理据，不予支持。
3、关于恢复原状问题，对于涉案征收的土地，已明确用于公路、商贸发展等社会公共利益的建设，确认新韶镇政府行政行为程序不当并非否认涉案征收的土地行政行为的效力。黄金村委第一、二组恢复原状的主张，依法不能成立。
4、关于赔偿问题，从涉案征地协议、征地款分配方案以及黄金村征地转帐凭证看，均对征收的土地明确了补偿安置等费用，且已支付，并未给黄金村委第一、二组造成实际经济损失。故对该赔偿请求亦予驳回。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回黄金村委第一、二组的诉讼请求。
上诉人不服原审判决上诉称：一、原审判决认定事实不清，答非所问。上诉人诉的是2013年以来的征地项目，原审判决大量篇幅叙述和论证支持被上诉人关于2013年以前的征地项目，以达到混淆事实，掩盖非法多占一千多亩地的违法事实。二、原审已经查明经济返回用地没有经过法定批准被非法征收，且以农用地的价格征收，原审没有判决确认该征地的违法性，却以村民要服从国家建设且己另给一块经济用地予以置换为由，认为没有造成上诉人的损失。三、土地管理法明确规定征地批准和征地具体执行单位必须是县级以上人民政府，县级政府委托下级政府征地是违法行为，一审判决已经查明被上诉人作为县级以下的政府，以自己的名义签征地协议却没有判决其违反土地管理法的规定。四、原审判决回避了村民反映的重要事实，2013年以来至今有1000多亩被多征，这1000多亩是没有任何协议和补偿的，原审法官没有本着有诉必理的精神组织到实地察看或测量，也没有让被告举证证明自己没有多占，就这样对上诉人反映1000多亩地被多占的问题不理不睬，属于严重的渎职行为，上诉人将予以追究。综上所述，原审判决答非所问，事实不清，回避重要事实，对已经查明的委托征地没有确认其违法，经办法官严重渎职，上诉人依法提起上诉，请求撤销原审判决，发回重审。
被上诉人答辩称：一、原审判决认定事实清楚，证据确实充分。1、答辩人不是土地征收的主体，不具有行政诉讼被告的主体资格。答辩人在黄金村征地是受浈江区人民政府的委托。从答辩人提供的征地公告、土地征收款收支凭证完全可以证明答辩人是受委托征地。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。所以，答辩人不是本案适格的被告。2、答辩人征地已按规定支付了合理的补偿。从答辩人和第三人黄金村委会提供的收支凭证可以证明，答辩人已按规定足额及时支付了补偿款。3、上诉人不具备原告的主体资格。第一、上诉人不是黄金村的土地所有权人，土地所有权人是本案的第三人；第二、上诉人起诉答辩人违法征地依法属于村内的重大事项，村内的重大事项应当经过村民大会或村民代表大会通过，并且形成符合法律规定的决议。上诉人没有形成决议不能以集体名义起诉答辩人。二个村小组约有农户140户，18周岁以上的村民约250人，上诉人的起诉远没有达到总户数或总人数的一半，只能代表少数人，不具有广泛的代表性。第三、起诉状没有加盖集体印章，没有第二村小组长的签名，上诉人的起诉不能代表村民小组。4、上诉人起诉超过了诉讼时效。从答辩人受委托在黄金村实施征地开始，到上诉人2015年3月27日提起诉讼止，已经超过三个月的诉讼时效。二、原审法院适用行政诉讼法第六十九条规定驳回上诉人的诉讼请求正确。请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人答辩称：原审判决查明事实清楚，适用法律正确，请求依法维持。
又查明：2016年4月18日，被上诉人新韶镇政府向本院提供了韶关市浈江区人民政府出具的情况说明，其内容有：“关于黄金村一、二小组诉新韶镇政府土地行政征收一案，该案中涉及的“商贸城项目”、及“经济用地项目”等东环线（黄金村段）道路及周边土地系韶关市人民政府委托韶关市浈江区人民政府组织征收，该项目的征地由韶关市浈江区人民政府指派新韶镇人民政府具体组织实施。”
本院认为：2016年4月18日被上诉人新韶镇政府向本院提供了韶关市浈江区人民政府出具的情况说明，说明本案涉及的“商贸城项目”、及“经济用地项目”系韶关市人民政府委托韶关市浈江区人民政府组织征收，由韶关市浈江区人民政府指派新韶镇人民政府具体组织实施。说明本案审理的“商贸城项目”、及“经济用地项目”的土地征收不是新韶镇政府征收。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款：“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。”第二十六条第五款：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条：“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”的规定，上诉人以新韶镇政府作为征收土地被告主体不能成立。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。”的规定，应当裁定驳回上诉人的起诉。原审判决驳回上诉人的诉讼请求不当。
综上所述，原审判决认定事实不清，证据不充分，适用法律及所作判决错误，本院予以撤销。上诉人上诉理由不充分，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销韶关市浈区人民法院（2015）韶浈法行初字第4号行政判决。
二、驳回上诉人韶关市浈江区新韶镇黄金村民委员会黄金村第一村民小组、韶关市浈江区新韶镇黄金村民委员会黄金村第二村民小组的起诉。
一、二审案件受理费共计100元予以退回。
本裁定为终审裁定。
审判长 万 靖
审判员 徐肇廷
审判员 李应富
二〇一六年四月二十一日
书记员 郑翠莹
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