江苏省徐州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏03行终76号
上诉人（原审原告）周桂彩。
被上诉人（原审被告）邳州市公安局，住所地：邳州市运平路西侧。
法定代表人王自成，该局局长。
出庭应诉负责人李文永，该局副局长。
委托代理人花修成，该局法制科科长。
被上诉人（原审被告）邳州市公安局运东派出所，住所地：邳州市运河镇。
负责人陆士新，该所所长。
委托代理人胡邵强。
上诉人（原审原告）周桂彩因与被上诉人（原审被告）邳州市公安局、邳州市公安局运东派出所治安管理行政处罚及行政赔偿一案，上诉人周桂彩不服江苏省邳州市人民法院（2015）邳行初字第0008号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年4月12日公开开庭审理了本案。上诉人周桂彩，被上诉人邳州市公安局的出庭应诉负责人李文永、委托代理人花修成，被上诉人邳州市公安局运东派出所的委托代理人胡邵强到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告居住在江苏省邳州市运河镇朝阳村555号。2014年5月14日上午，原告非法到北京市中南海周边地区上访，被北京市公安机关查获，后被送至北京市久敬庄分流中心，由邳州市驻京工作组人员接回。2014年5月15日，被告以原告的行为构成扰乱公共场所秩序为由，作出邳公（东）行罚决字（2014）756号行政处罚决定书，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，决定对原告行政拘留十日，并予以执行。后原告提起复议，徐州市公安局于2014年9月15日，作出徐公复决字（2014）60号复议决定书，维持了被告作出的行政处罚决定。
原审法院认为，被告邳州市公安局运东派出所系被告邳州市公安局管理治安工作的的派出机构，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十一条之规定，其仅有权作出警告、五百元以下罚款的行政处罚。且涉案行政处罚决定书系由被告邳州市公安局作出，故邳州市公安局运东派出所作为本案被告，主体不适格。《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”依照上述法律规定，被告作为原告居住地的公安机关具有对原告的违法行为进行治安管理的管辖权。公民对于自己的利益诉求，应当通过正当的程序和途径，以理性、合法的方式表达，但本案原告在反映问题的过程中，行为偏激，至北京中南海敏感地区进行非正常上访，其上访行为是否完结并非判断其是否违法上访的依据。被告据此对原告所作的行政处罚决定，认定事实清楚，主要证据充分。被告依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，对原告作出行政拘留十日的行政处罚，适用法律正确，处罚适当。被告在对原告作出行政拘留处罚的过程中，依法履行了受案、调查、告知、决定等基本的法定步骤，行政处罚程序合法。关于原告一并提起的要求撤销徐州市公安局作出的徐公复决字（2014）60号行政复议决定书，因该案于2015年5月1日前已经立案受理，不适用新行政诉讼法关于复议机关作为共同被告的规定，故对徐州市公安局作出的复议决定，法院无管辖权，在本案中不予审查。综上，原告要求撤销被告作出的邳公（东）行罚决字（2014）756号行政处罚决定的诉讼请求，依法不予支持。原告在本案中一并提起的行政赔偿请求，因缺乏行政行为违法的前提，依法亦不予支持。遂依照《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（三）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、驳回原告周桂彩对被告邳州市公安局运东派出所的起诉。二、驳回原告周桂彩的诉讼请求。案件受理费50元，由原告周桂彩负担。
上诉人周桂彩上诉称，首先、被上诉人没有证据证明上诉人扰乱中南海周边地区的公共秩序。其次、被上诉人作出的行政处罚所依据的证据不足。证人是被上诉人自行提供，且是公安内部职员，违反法定程序，其录音证据没有播放给我听让我质证。第三、本案证据不足。北京公安没有查获我，我中途刚下车在北京公交站台，被当地热心警察帮助，让车把上诉人送到安全地点，以防非法截访人员危害上诉人的安全，并非被北京警察查获，没有证据证明上诉人扰乱中南海周边地区的公共秩序。综上，一审判决没有查清事实，被上诉人提供的证据不足，行政行为违法，请求依法重审此案，支持上诉人的诉请。
被上诉人邳州市公安局答辩称，一、邳州市公安局作出的处罚决定事实清楚，证据充分，程序合法。二、一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应维持原判，驳回上诉人的诉请。
被上诉人邳州市公安局运东派出所答辩称，派出所作为本案主体不适格。
各方当事人向原审法院提供的证据、依据均已随案卷移送至本院，本判决书不再累述。二审中，当事人均未提供新的证据。
经本院庭审质证认证，认为原审判决对事实和证据的认定正确，本院予以确认。
双方当事人在二审的争议焦点：1、被上诉人邳州市公安局作出的涉案行政处罚决定是否合法；2、一审判决是否正确。
本院认为，一、关于邳州市公安局运东派出所是否是本案适格被告的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”之规定，本案原审原告周桂彩的所诉的行政行为是邳州市公安局对其作出邳公（东）行罚决字（2014）756号行政处罚决定，而该行政行为系邳州市公安局依职权作出，邳州市公安局运东派出所并未对上诉人作出行政处罚决定。且根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。及《治安管理处罚法》第九十一条规定，治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定。故，原审法院认定邳州市公安局运东派出所作为本案被告主体不适格，并无不当。
二、关于被上诉人邳州市公安局作出的涉案行政处罚行政行为是否合法的问题。首先，依据公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。”之规定，被上诉人邳州市公安局作为上诉人居住地的公安机关有权对上诉人违反治安管理行为行使管辖权。其次，关于行政处罚决定认定事实问题。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定，有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的。本院认为，公民对于自己的诉求，应当通过正当的程序和途径，以理性、合法的方式表达，即上访应该到信访部门反映问题，中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或者聚集，上诉人到中南海地区上访，在一定程度上扰乱了公共场所秩序，被上诉人邳州市公安局根据上诉人陈述、证人证言及相关书证等证据以上诉人违反上述规定对其作出行政处罚的决定并无不妥。第三，关于处罚的程序是否合法的问题。被上诉人邳州市公安局在作出行政处罚过程中，依法履行了受案、调查、审核、告知等程序，符合行政处罚程序规定。被上诉人邳州市公安局作出的涉案行政处罚事实清楚，程序合法，适用法律正确。
三、关于上诉人的赔偿请求是否应予支持的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有权依照本法取得国家赔偿的权利。”之规定，本案中因被上诉人邳州市公安局对上诉人作出的涉案行政处罚并无不当，没有侵害上诉人的合法权益。故，上诉人要求被上诉人给予国家赔偿，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
综上，原审判决并无不当，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人周桂彩负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈小兵
审 判 员 刘 红
代理审判员 房 涛
二〇一六年四月二十六日
书 记 员 张文娟