贵州省龙里县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）龙行初字第41号
原告王小鸭，女，1972年5月8日生，布依族，贵州省罗甸县人。
委托代理人袁国庆，贵州红河律师事务所律师。一般授权。
被告罗甸县人民政府，住所地：贵州省罗甸县龙坪镇和平路。
法定代表人：杨兴华，县长。
委托代理人黄顺祥，男，1964年2月26日生，布依族，贵州省罗甸县人，系罗甸县人民政府法制办干部。一般授权。
被告罗甸县国土资源局，住所地：贵州省罗甸县国土资源局大楼。
法定代表人：刘明富，局长。
委托代理人张辉，贵州惠正律师事务所律师。特别授权。
委托代理人谢少江，男，1989年6月7日生，汉族，湖南省邵东县人，系罗甸县国土资源局工作人员。特别授权。
第三人王泽线，男，1970年10月11日生，布依族，贵州省罗甸县人。
原告王小鸭不服由罗甸县人民政府、罗甸县国土资源局于2008年6月5日向第三人王泽线颁发的罗甸（龙坪）集用（2008）第24X号土地使用证，以罗甸县人民政府和罗甸县国土资源局为被告向本院提起行政诉讼。本院于2015年9月21日受理后，于2015年10月19日向二被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年11月17日公开开庭审理本案，原告王小鸭及其委托代理人袁国庆、被告罗甸县人民政府委托代理人黄顺祥、被告罗甸县国土资源局委托代理人张辉、谢少江到庭参加诉讼，第三人王泽线经本院传票传唤未到庭。本案现已审理终结。
2008年6月5日，被告罗甸县国土资源局依据第三人提交的土地登记申请书、土地转让协议书、移民开发局证明等材料，对第三人申请的土地进行土地使用权登记确认，被告罗甸县人民政府于2008年6月5日向第三人颁发土地使用证。原告对该行政行为不服，向本院提起行政诉讼。
原告王小鸭诉称，原告与第三人和王泽喜均系王家超、罗时选夫妇的子女，在龙滩电站移民搬迁前，大家共同与父母居住在一栋房屋中。因移民搬迁，2006年6月，应父母要求，三人共同出资3.8万余元，以父亲王家超的名义受让龙坪镇城东社区陈时高149.4平方米的土地建房。房屋建成后，三人（父母跟随原告生活）分别单独立户共同居住于该房。2008年初，原告因故搬离。2014年3月，原告方知第三人已将三人共同出资受让的土地办理土地使用权证在其个人名下。被告以第三人提供的涂改的《土地转让协议书》为权属来源依据，未经公告（程序违法）向其颁证的行为侵害了原告的合法权益，为此诉至法院，请求依法撤销被告2008年6月5日颁发的罗甸（龙坪）集用（2008）第24X号土地使用权证，案件诉讼费用由被告承担。
原告为证明自己的诉讼主张，向本院提交如下证据：
1、原告的身份证和户口簿复印件，拟证明基本情况以及原告与王家超、罗时选系家庭共同成员关系。
二被告质证无异议。
2、《土地转让协议书》复印件，拟证明该宗土地系以王家超名义与陈时高签订，转让款是王家超的几个子女所出。
二被告质证认为该证据与原告的诉讼主张无关联且达不到原告的证明目的。
3、行政复议申请书、黔南州人民政府黔南府行复不字（2015）1号行政复议不予受理决定书，拟证明原告对被告颁证给第三人不服要求被告注销，原告对被告不予注销的答复不服，遂申请行政复议。
二被告质证无异议。
4、证人陈时高出庭作证，拟证明陈时高与王家超签订的土地转让协议书只有一份。
证人陈时高陈述，在龙滩水库移民搬迁的那一年，证人将土地转让给王家超建房，转让价是3万多元，地点是龙坪镇幸福巷；证人只签订过一份协议，再也没有与王家超家其他人签过协议，也没有另外卖过土地给王家超家其他人。
原告质证认为证人证言真实合法有效。二被告质证无异议。
5、证人罗时选出庭作证，拟证明王家超买地建房，原告参与共同出资购买和修建。
证人罗时选陈述，原告是证人女儿，王泽线是证人儿子；王泽线所住幸福巷的土地是王泽线、王泽喜、王小鸭三兄妹出钱以他们父亲王家超名义购买，王家超和证人也出钱购买；王家超是户主，已过世；该宗土地办土地证和办房产证，证人均不知道；房子是大家共同出钱修建。
原告对证人证言无异议；二被告对证人证言有异议，认为证人年纪大，陈述内容前后矛盾，与事实不符。
被告罗甸县人民政府辩称：被告对第三人提供的有效证件进行审查符合规定后，按照相关规定向第三人颁发土地使用权证程序合法，原告称应将土地来源进行公告不符合规定。因安置龙滩电站移民需要，当时政府放宽政策，允许购地建房，王泽线房子所占土地与王家超向陈时高购买的土地是同一宗土地，土地来源合法。原告主体不适格，本案是家庭财产纠纷，应走民事诉讼程序，不应走行政诉讼程序，请求依法驳回原告诉请。
被告罗甸县国土资源局辩称，根据当时政府的政策，享受移民待遇的是全体家庭成员，户主王家超是原告与第三人的父亲，王家超在世时未对财产进行分割，因此本案争议土地和所建房屋属于原告和第三人全体家庭成员共有的财产，原告无权通过行政诉讼主张其他权利人权利终止，第三人办证是经家庭成员全体同意的，因此原告不具有本案主体资格，应驳回其起诉；被告办理土地使用权证程序合法，符合当时法律规定，该行政行为应予维持；被告于2014年给予原告的书面回复，是在进行大量走访调查之后作出的，佐证了被告颁证的合法性。
被告罗甸县国土资源局为证明其行政行为的合法性，在举证期限内提交如下证据：
第一组证据：
罗府发（2007）29号文件《罗甸县人民政府关于违章
建筑和违法用地处罚办法的通知》。
罗府发（2007）30号文件《罗甸县人民政府关于清理
违章建筑和违法用地的通告》。
拟证明被告为第三人办理土地使用权登记的依据，第三人根据文件规定交罚款后被告即可依法为其办证。
原告质证对证据真实性无异议，但认为文件不能作为颁证依据。
第二组证据：
3、罗甸县各类违法用地手续处理意见。
4、罚款收据和测绘费发票等票据复印件。
拟证明被告依据文件规定对第三人予以处罚，第三人已交罚款。
原告质证对真实性无异议，但认为土地不是第三人一个人的，以第三人名义作出处罚错误。
第三组证据：
5、地籍调查表。
6、土地登记卡。
7、土地使用权登记审批表。
8、土地登记申请书。
9、罗甸县移民开发局《证明》。
10、《土地转让协议书》（2006年6月）。
11、王泽线身份证复印件。
12、王泽线户口簿复印件。
13、《龙滩水电站罗甸库区移民个人补偿手册》复印件（王泽线）。
14、《测绘成果报告》。
15、王泽线《土地使用证》复印件。
16、王泽线《建设用地规划许可证》复印件。
17、《土地转让协议书》（2008年3月10日）。
上述系第三人土地登记卷宗档案材料，拟证明第三人向被告罗甸县国土资源局申请土地使用权登记，被告依据相关规定办理情况。
原告质证认为地籍调查表上的四至和面积是真实客观的；2006年6月《土地转让协议书》是原告参与土地转让那份，但该份协议书的“王家超”名字已被涂改成“王泽”，该两份《土地转让协议书》以及档案中无公告材料和县政府批准文件的事实，说明被告颁证是违法的。
第四组证据：
18、《关于注销王泽线土地使用证的申请》。
19、《关于王小鸭申请注销王泽线土地使用证事项的回复》。
20、《罗甸县国土资源局关于对王小鸭申请注销王泽线土地使用证事项的回复》。
21、法律文书送达回证。
22、询问笔录九份，被调查人分别是陈时高（2014年2月18日、2014年5月8日）、王小鸭（2014年3月4日、2014年5月20日）、王泽线（2014年3月13日、2014年5月8日）、王泽喜（2014年3月13日）、罗时选（2014年3月24日）、吕贤光（2014年7月30日）。
拟证明原告向被告罗甸县国土资源局申请注销第三人王泽线土地使用证，被告收到申请后积极对相关情况进行调查，并依法答复原告。
原告质证对19—21号证据均无异议，认为反而证明了原告对被告颁证提出异议；22号证据中，对陈时高（2014年5月8日）、王小鸭（2014年5月20日）、罗时选（2014年3月24日）询问笔录无异议，对王泽喜（2014年3月13日）询问笔录不认可，对陈时高（2014年2月18日）笔录中关于陈时高回答：“我没有当面和王泽线签过《土地转让协议书》，该协议书上的甲方签字也不否认是否是我签的”内容有异议，认为该回答模棱两可，对王小鸭（2014年3月4日）笔录第2页倒数第5行“四至面积是空白的那份”更正为“四至和面积都填好的”。王泽线（2014年5月8日）笔录陈述的转让过程是真实的，但第2页关于将协议书上面王家超涂改为王泽线的事实陈述不真实，实际上是改为王泽，关于办证时为何提交两份土地转让协议的陈述和关于父亲王家超授权其一人办证是虚假的，王泽线（2014年3月13日）笔录关于土地调查时王小鸭在场的陈述不真实，对吕贤光笔录中调查的事实无异议的，但对其回答有异议。
被告罗甸县人民政府未另行举证，其提出所举证据以被告罗甸县国土资源局提供的为准，在质证过程中，其对被告罗甸县国土资源局的证据均予认可。
本院对原、被告提交的证据作如下评析：原告的1、3、4号证据，二被告无异议，本院予以采信；原告的2、5号证据具有客观性、合法性和关联性，本院予以确认。被告提供的1—9号、11—16号、18—21号证据，原告对其真实性无异议，本院予以认定；10号证据和17号证据与原告2号证据相冲突，根据被告对第三人的询问笔录内容，该两份协议不具有真实性，本院不予采信；22号证据中，原告不认可王泽喜笔录内容，且其关于将涉诉地块使用权证办为第三人名下系父母和其商量授权的主要内容与其母亲罗时选陈述不一致，故对王泽喜询问笔录不予认可，其他询问笔录虽其中个别内容存在质疑，本院将结合其他证据予以认定外，本院作为认定本案事实的证据予以采信。
本院经审理查明：原告王小鸭与王泽喜、第三人王泽线均系贵州省罗甸县茂井镇八达村八组村民王家超与罗时选夫妇之子女。因龙滩水电站库区建设，原告与父母、兄长王泽喜及第三人全家需移民搬迁。为此，2006年6月，王家超与罗甸县龙坪镇城东社区陈时高达成土地转让协议，由陈时高将自己位于纳彭（现龙坪镇幸福巷）的承包地149.4平方米使用权转让给王家超，王家超支付转让费36462元。因王家超眼盲，该协议系原告之夫杨涛以王家超名义代签。受让该地块后，原告及其父母兄长即修建了一栋三层半砖混结构房屋，面积共计395.24平方米。房屋建成后，原告一家与父母、王泽喜及第三人一家即搬入分房居住。
2008年4月，第三人向被告罗甸国土资源局提出土地登记申请。为办理土地登记，第三人提交两份《土地转让协议书》（一份签订时间为2006年6月，乙方签名处“家”字涂改为“泽”字，面积为149.4平方米，价款为36462元，一份签订时间为2008年3月10日，面积为70.7平方米，价款为8217元），罗甸县移民开发局出具的关于第三人系库区移民同意给予办理建房手续的《证明》、《龙滩水电站罗甸库区移民个人补偿手册》、第三方机构出具的《测绘成果报告》以及第三人身份证、户口簿复印件。2008年6月5日，第三人按照被告罗甸县国土资源局对其违法用地手续处理意见，以每平方米10元的标准缴纳罚款及相关费用后，获得被告罗甸县国土资源局土地权属登记，被告罗甸县人民政府颁发的罗甸（龙坪）集用（2008）第24X号《土地使用证》以及罗甸县建设局于2008年6月6日颁发的《建设用地规划许可证》。
2014年1月15日，原告以办证土地系共同出资，第三人办证行为侵权及存在伪造土地权属材料等为由，向被告罗甸县国土资源局提出要求注销第三人《土地使用证》的申请。被告罗甸县国土资源局收到申请后，分别向陈时高、原告、第三人、王泽喜、罗时选、吕贤光（龙坪镇政法委书记）进行了询问调查。2014年6月5日和8月11日，被告罗甸县国土资源局就申请事项向原告分别作了两次书面回复，回复内容均为注销申请不予支持。2015年4月28日，原告向黔南布依族苗族自治州人民政府提出要求注销第三人《土地使用证》的复议申请。2015年7月21日，复议机关以原告的申请超过法定期限为由作出不予受理决定，原告遂诉至本院。
另查明，2007年罗甸县人民政府出台了《关于违章建筑和违法用地处罚办法的通知》（罗府发（2007）29号）和《关于清理违章建筑和违法用地的通告》（罗府发（2007）30号）两份文件，明确规定对不影响近期规划的违法用地建房的移民户，在规定时限内申报的，可在处以10元／平方米罚款后补办手续。
本院认为：土地权利证书是土地权利人享有土地权利的证明，对相关当事人的民事权益产生直接重大的影响，行政机关在办理土地权利登记手续时应严格依照法定条件和程序进行。根据《土地登记办法》（国土资源部令第40号）第十三条的规定，国土资源行政主管部门对申请人提交的登记申请材料负有一定的审查义务。本案第三人申请集体土地使用权初始登记时，依法提交了土地权属来源证明即《土地转让协议书》，但第三人提交的该两份《土地转让协议书》在签订时间、转让面积、转让价款等方面存在矛盾差异，其中一份乙方签名明显涂改。对这两份相互矛盾真实性存疑的土地权属来源证明，被告罗甸县国土资源局在地籍调查未能排疑，也未作其他调查核实的情况下即为第三人办理土地登记，该行政行为的作出存在事实不清、证据不足。被告罗甸县国土资源局接到原告注销申请后进行的相关调查，反而佐证了第三人所提交的两份权属证明材料均系伪造，其所登记宗地存在权属争议，由此违反了《土地登记办法》第十八条关于权属有争议的土地不予登记的规定。
根据《贵州省土地登记条例》第十二条的规定，对审查符合登记要求的宗地予以公告。法律设置公告程序，目的是为了进一步核实登记事项和保障潜在权利人的知情权等，而本案被告罗甸县国土资源局未提供证据证明其为第三人办理土地登记前履行了公告程序。
按照《土地登记办法》第十四条的规定，国土行政主管部门在办理土地登记手续前，应报同级人民政府批准，而本案被告罗甸县国土资源局提交的《土地使用权登记审批表》中“发证机关批准意见”一栏为空白。被告罗甸县人民政府亦未提交证据证明自己对该颁证行为履行了批准手续。
综上所述，被告罗甸县人民政府、罗甸县国土资源局登记颁发土地使用证行为存在主要证据不足，违反法定程序等情况，对该行政行为应予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决如下：
撤销被告罗甸县人民政府颁发、被告罗甸县国土资源局登记的罗甸（龙坪）集用（2008）第24X号土地使用证。
本案诉讼费50元，由被告罗甸县人民政府、罗甸县国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数递交副本，通过本院或直接上诉于黔南布依族苗族自治州中级人民法院。逾期不上诉，本判决发生法律效力。
审 判 长 朱二胜
审 判 员 岑德国
人民陪审员 冯明祥
二〇一六年一月十四日
书 记 员 陈 萍