浙江省玉环县人民法院
民 事 判 决 书
（2016）浙1021民初1421号
原告：刘玉财。
委托诉讼代理人：陈辉，浙江正辉律师事务所律师。
被告：玉环县龙溪镇渡头村村民委员会，住所地：玉环县龙溪镇渡头村。
法定代表人：张财东，主任。
委托诉讼代理人：胡根寿，浙江耀杰律师事务所律师。
原告刘玉财与被告玉环县龙溪镇渡头村村民委员会合同纠纷一案，本院于2016年3月10日立案受理后，依法适用简易程序，于同年3月30日公开开庭进行了审理，后因案件复杂，裁定转为普通程序，于2016年7月6日公开开庭进行了审理。原告刘玉财及委托诉讼代理人陈辉、被告玉环县龙溪镇渡头村村民委员会的法定代理人张财东及委托诉讼代理人胡根寿到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告刘玉财向本院提出诉讼请求:1、要求确认原告与被告之间签订的协议合法有效；2、确认被告倒沙子的行为构成侵权。诉讼过程中，经本院释明，原告变更诉讼请求为：确认原告与被告之间签订的协议书无效，被告赔偿原告开发岩洞的各项损失180000元（具体项目为：1995年打山洞承包款94730元、山洞土地承包权补偿款9520元、建仓库房费用15000元、山洞内地坪费2800元、山洞修建安装铁门费2150元、挡水坝费用2200元、大门及围墙费2800元、电力设施费9800元、洞外整体厂棚费26000元）。事实和理由：1995年8月12日，原、被告双方签订开发山地协议书，原告自筹资金投资挖掘山洞用于储存水果之用，当年原告建造山洞、小屋、道路等共投资在18万元左右，原告建造后享有永久性使用权，每年缴纳管理费1000元。协议签订后，双方按协议履行，直至最近几年，被告要求原告缴纳管理费用每年8000元，并提出无偿收回使用权，原告没有同意，被告叫人用沙子在原告山洞门口进行堵塞。2016年3月5日下午，双方在被告村委会会议室协商此事，但由于分歧过大，没有达成协议。被告认为合同法规定租期是20年，原告认为签订该协议时候合同法没有实施，也不属于合同法调整的范围，而且按农村土地承包法第二十条林地的承包期为三十年至七十年。根据谁投资谁受益原则，风险与亏损相等原则，原告当年投入也是一巨大资金，即使被告要收回，也必须按现价赔偿原告挖掘山洞的各项经济损失，被告提出无偿收回的条件没有法律依据和事实根据。在本院释明后，原告认为被告不符合法律、行政法规规定，将山地交给原告开发经营，过错在于被告。原告投入180000元，被告要收回山洞，给原告造成巨大的经济损失，应当予以赔偿，请求法院支持原告变更后的诉讼请求。
被告玉环县龙溪镇渡头村村民委员会辩称，原告与被告于1995年8月12日签订的协议书应系租赁合同，依法，租赁合同最长的期限为20年，超过20年部分的无效。2015年11月份被告已经发函给原告，告知该协议书第二条“岩洞、车道永久性使用权归乙方”是无效约定，现租赁期限已逾20年，原告应清理占用岩洞、车道返还被告。原告未予以理睬，继续使用山洞和车道。被告没有指使村民而是村民自发用沙子予以堵塞，不构成侵权。本案合同应是有效的，即使合同无效，原告变更后主张的180000元损失亦缺乏事实和法律依据。原告主张的180000元损失款中，土地承包权补偿款、建造三间仓库费用、建造挡水坝费用、山洞外场地大门及围墙费用与原、被告签订的合同没有任何关系。被告与原告签订协议，允许原告开发山洞，而非要求原告开发山洞。涉及到用地，由被告根据有关法律规定取得并办理相应审批手续，原告没有任何手续审批，实施违建行为，应由自己承担损失后果。
经审理，本院查明：1995年8月12日，原告作为乙方与甲方的被告签订一协议书，该协议文首载明“乙方因贮藏香蕉等水果之需，经龙溪乡渡头村委（甲方）研究，同意乙方在甲方渡头岭附近开发岩洞一口，有关具体事宜，业经双方充分协商，特立如下条款供双方共同遵守”。协议共有三条款，第一条约定“甲方应保证乙方岩洞开凿期间不要外界干扰，顺利安全进行。开凿岩洞其材料、人工等一切费用乙方自理，一切设施由乙方负责”；第二条“岩洞开凿完工，甲方同意乙方自修一条5米宽，洞口至泽坎线路面约45米长车道供日后货物进出，此车道由乙方在施工时的碎石填筑，甲方无权使用，不准占道，岩洞在，车道在。岩洞、车道永久性使用权归乙方”；第三条“岩洞投入使用后，甲方收取乙方每年管理费壹仟元，乙方每年年底付清。日后甲方应保障乙方岩洞周围50米内不得给他人凿岩、施工”。协议签订后，原告依协议支付被告每年1000元的管理费至2007年，后于2012年6月10日支付被告4000元。2015年11月12日，被告通过浙江星汇律师事务所律师向原告邮寄律师函。该函载明：1995年8月12日签订的关于山洞使用权租赁期限不得超过20年，超过部分无效。协议第二条“约定岩洞、车道永久性使用权归乙方”是无效的，原告在租赁期已超20年仍占用山洞、车道是错误的。另查明：原、被告1995年8月12日签订的协议被告同意原告开发的岩洞及修筑车道，原告已实际开发和修筑，开发山洞和修筑车道均使用的是被告渡头村集体土地。
上述事实，有原告提供的协议书、相片与被告提供的农村集体经济组织统一收据、律师函及邮政快递寄件人存单及原、被告庭审陈述予以证实。被告提供的其村委会会议记录与本案争议事实缺乏必要关联，本院不予认定。
本院认为，民事法律关系，决定当事人的诉权基础。原告起诉时主张双方之间系农村土地承包合同纠纷，本院审理后释明本案为合同纠纷，原告据此变更了诉讼请求，其在庭审中主张原、被告间的协议系投资开发协议。本院认为，本案缺乏原、被告投资经营的共同意思表示，亦无双方共同投资经营的具体事实，原告提供的协议书可证实被告向原告收取管理费。故此，原告上述主张，本院难以采信。被告辩称本案为租赁合同纠纷，然原、被告签订的协议未有被告将租赁物交付原告使用、收益，原告支付租金的约定，就该协议本身而言，不符合租赁合同的本质特征。另原告庭审中主张开发山洞和修筑车道的土地均向被告村民补偿取得，被告亦承认1995年现山洞及车道位置相应的土地当时承包给村民使用，但仍有部分土地为被告村集体保留，本院责令被告就此提供相应证据，被告至今未予提交。本院认为，即使被告村集体保留了相应的部分土地，但该土地存在承包经营权的事实，在相关承包经营权人未参与或许可的情形下，被告将该土地使用权出租，显然有悖常理，不符事实。故，被告据此份协议书而抗辩双方为租赁合同关系，本院亦不予采信。
依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（一）》第三条“人民法院确认合同效力时，对合同法实施以前成立的合同，适用当时的法律合同无效而适用合同法有效的，则适用合同法”的规定，我国合同法于1999年10月1日开始实施，而原、被告于1995年8月12日签订协议，该协议成立于合同法实施之前，故本案协议效力应结合合同法及合同实施前后的有关法律予以研判。我国《土地管理法》从1986年6月25日通过以来，历经1988年第一次修正、1998年修订及2004年第二次修正，期间国家还相继出台了1991年《土地管理法实施条例》和1999年《土地管理法实施条例》，上述法律法规对农村集体土地的保护均作出了规定。1991年的《土地管理法实施条例》第十四条规定“单位和个人将耕地改为非耕地的，须经县级以上人民政府批准”，第十五条规定“单位和个人承包经营的土地和依法确定给个人使用的自留地、自留山，应当按照规定用途使用，不得擅自建房、建窑、建坟、采矿、采石、挖砂、取土。在前款所指的土地上从事采矿、采石、挖砂、取土等经营活动的单位和个人，必须向县级以上地方人民政府土地管理部门提出用地申请，经县级以上人民政府批准，法律、法规另有规定的，依照有关法律、法规办理”。1999年的《土地管理法实施条例》经2011年修订，该法第十九条规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标；城市和村庄、集镇建设占用土地，涉及农用地转用的，还应当符合城市规划和村庄、集镇规划。不符合规定的，不得批准农用地转为建设用地”。《土地管理法》经1998年修订和2004年的修正，该法第四十三条第一款规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”，第四十四条第一款规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”，第六十三条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。2006年8月31日发布并实施的《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]第31号）第六条禁止擅自将农用地转为建设用地中规定“农用地转为建设用地，必须符合土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划，纳入年度土地利用计划，并依法办理农用地转用审批手续。禁止通过“以租代征”等方式使用农民集体所有农用地进行非农业建设，擅自扩大建设用地规模。农民集体所有建设用地使用权流转，必须符合规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内。未依法办理农用地转用审批，国家机关工作人员批准通过“以租代征”等方式占地建设的，属非法批地行为；单位和个人擅自通过“以租代征”等方式占地建设的，属非法占地行为，要依法追究有关人员的法律责任”。据上述法律规定可见，对农村集体土地的保护，法律规定是越来越严格、越来越完善。相关土地法律规定严禁擅自将农村集体土地用于非农业建设，任何个人或者单位建设，占用农用地的，必须办理农用地转用审批，必须符合土地利用规划等。无论是现行的合同法颁布实施之前还是之后，皆亦然。原告于1995年8月12日与被告签订协议涉及开发山洞和修筑车道，经庭审，原、被告双方对开凿山洞、修筑车道占用了被告承包给本村村民的承包地没有异议，再据“农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度”的法律规定，本院推定原告开凿山洞、修筑车道已占用被告村民集体的农用地，故本院可以认定原告该行为违反了前述法律规定，系擅自将农用地用于非农建设。原告擅自占用农用地用于非农建设，被告作为所涉村集体所有土地的管理者应当知道该事实，然被告仍与原告签订协议，同意原告开凿山洞、修筑车道，且给予不受干扰保证又收取相应的管理费，该协议及目的具有违法性，显然不应得到法律支持。1986年4月12日颁布并于1987年1月1日实施的《中华人民共和国民法通则》第五十八条第一款规定“下列民事行为无效”其中第（五）项为“违反法律或者社会公共利益”。1999年3月15日颁布并于同年10月1日开始实施的《中华人民共和国合同法》第五十二条规定“有下列情形之一的，合同无效”，其中第（五）项为“违反法律、行政法规的强制性规定”。据前述两条法律规定，本院认定，原、被告双方于1995年8月12日签订的该协议已违反法律规定，依据现行合同法实施之前的法律及合同法均应无效。原告诉请该协议无效，本院予以确认。
原告诉请被告赔偿其开发山洞各项损失180000元，认为被告不符合法律、行政法规的规定，将山地交给原告开发经营，过错在于被告，原告因开发山洞投资180000元，现合同无效，被告要求收回山洞，造成原告经济损失应予赔偿。被告抗辩，原告主张的180000元中有几项费用与协议没有任何法律关系，且原告系没有任何审批手续擅自违建造成损失与被告无关，要求驳回原告该项请求。本院认为，庭审中原告陈述其开发山洞及修筑车道相应的土地均是其向被告村民取得，且支付了相应的补偿款，在其主张的180000元损失中亦有被告村民土地承包权补偿款的项目，原告现主张系被告将山地交给其开发，显然与原告上述陈述事实和主张赔偿项目不符；原、被告双方签订的协议，没有原、被告合作开发经营的约定，亦无被告将山地或土地给付原告开发、修筑的约定。协议约定的是被告对原告欲实施行为的允许，主要是“保证乙方（原告）岩洞开凿期间不要外界干扰”、“保障乙方岩洞周围50米内不得给他人凿岩、施工”，未涉及被告交付相应土地予原告开发双方合作经济有关内容；本协议无效，不必然产生原告向被告返还山洞及车道所在位置土地使用权的法律后果。原告是否应当返还相应土地使用权取决于原告取得该土地使用权的行为及该行为产生的法律效力。据协议的约定及本案的证据，无法得出被告依据协议向原告交付了山洞及车道所在相应的土地使用权原告予以接受之事实。据此，本协议无效与被告是否存在180000元的损失，没有客观上的必然联系，原告依协议无效而向原告主张180000的损失赔偿，缺乏事实依据。综上，原告主张被告赔偿180000元，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国民法通则》第五十八条第一款第（五）项、《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、第五十八条、《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款、第六十三条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（一）》第三条之规定，判决如下：
一、原告刘玉财与被告玉环县龙溪镇渡头村村民委员会于1995年8月12日签订的《协议书》无效；
二、驳回原告刘玉财的其余诉讼请求。
案件受理费3900元（原告预交），由原告刘玉财负担3820元，由被告玉环县龙溪镇渡头村村民委员会负担80元（此款于判决生效后五日内向本院缴纳）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于浙江省台州市中级人民法院。
审 判 员 王胜权
人民陪审员 徐崇静
人民陪审员 林道纪
二〇一六年九月一日
代理书记员 叶晨燕