广西壮族自治区南宁市西乡塘区人民法院 行 政 判 决 书 （2015）西行初字第20号 原告中霸电子科技（南宁）有限公司,所在地南宁市经开区银凯工业园那历路10、12号。 法定代表人李源钜，董事长。 委托代理人林仁聪、关妙香，广西仁聪律师事务所律师。 被告南宁市国土资源局，所在地南宁市锦春路3-1号。 法定代表人赵志萍，局长。 委托代理人陆志勇、农剑勋，广西崇泰律师事务所律师。 原告中霸电子科技（南宁）有限公司（以下简称中霸公司）不服被告南宁市国土资源局土地行政管理一案，于2013年7月2日向本院提起行政诉讼。本院在原告补正起诉材料后，于2015年2月3日立案受理，并于2015年2月9日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2015年3月17日公开开庭审理了本案。原告中霸公司的委托代理人林仁聪、关妙香，被告南宁市国土资源局的委托代理人陆志勇、农剑勋到庭参加诉讼。因本案须以其他相关案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结，本院于2015年4月27日裁定中止本案审理。2015年11月2日，因本案中止诉讼原因消除后，重新恢复诉讼。本案已办理相关延长审理期限手续，现已审理终结。 2012年11月30日，被告向原告作出《收回国有建设用地使用权决定书》，该决定书认定被告与原告签订的《国有土地使用权出让合同》(南国土合字[2007]第79号），宗地号0514571，面积3.846736公顷，土地用途为工业用地，出让价款为738.5733万元，土地权利证书编号为南宁国用(2008)第507940号。被告认定0514571宗地为闲置土地，已于2011年6月28日向原告下达了《闲置土地认定书》。根据《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）第十四条的规定，经报请南宁市人民政府批准，被告依法无偿收回上述闲置土地使用权。请原告自本决定书送达之日起30日内，到被告处办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地权利证书。逾期不履行相关义务的，被告将直接公告注销国有建设用地使用权登记和土地权利证书。 被告在举证期限内向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据。证据有：1、国有土地使用权出让合同,2、国有土地使用权出让合同补充协议,以上证据1-2共同证明原、被告签订涉案《国有土地使用权出让合同》及其协议，约定将0514571宗地出让原告，土地用途为工业用地，原告应于2008年8月30日前动工开建设及闲置土地认定、收回条件的情况; 3、原告营业执照、法人身份证、法人授权委托书,4、原告董事会成员名单,5、中华人民共和国台港澳侨投资企业批准证书,以上证据3-5共同证明原告身份情况; 6、国土资源违法案件立案呈批表,7、国土资源执法监察通知书,8、国土资源执法监察证,以上证据6-8共同证明被告依法立案调查; 9、国土资源案件调查询问笔录,10、用地项目入区协议,11、国有土地使用权证,12、建设用地批准书,13、建设工程质量监督登记表,14、广西壮族自治区工程建设报建表,15、规划总平图，证实原告已动工开发的面积不足总面积三分之一,16、现场照片,17、关于中霸电子科技（南宁）有限公司0514571号（B区）宗地建设情况的调查报告,18、关于中霸电子科技（南宁）有限公司0514571号（B区）宗地涉嫌闲置土地的调查报告,19、国土资源违法案件处理决定呈批表,以上证据9-19共同证明经被告依法调查取证，认定涉案土地闲置证据确实充分; 20、处理闲置土地告知书,21、国土资源法律文书送达回证,以上证据20-21共同证明被告依法告知涉案宗地构成土地闲置并告知原告申请听证的权利; 22、南宁市国土资源听证通知书,23、国土资源法律文书送达回证,24、申请报告,25、南宁市国土资源局关于延期举行0514571宗地闲置问题听证会的通知,26、听证笔录,以上证据22-26共同证明被告依法举行听证，听取原告申诉、答辩; 27、市国土资源局关于征求中霸电子科技（南宁）有限公司0514571宗地处置问题有关意见的函,28、关于对中霸电子科技（南宁）有限公司0514571宗地处置问题征求意见的函,以上证据27-28共同证明根据听证会调查情况进一步调查取证; 29、闲置土地认定书,30、国土资源法律文书送达回证,以上证据29-30共同证明被告依法认定涉案宗地构成土地闲置; 31、国有建设用地使用权收回方案呈批表，证明被告依法报批收回闲置涉案宗地； 32、收回国有建设用地使用权决定书、签收记录,33、南宁市人民政府行政复议办公室便民卡,以上证据32-33共同证明被告依法收回闲置涉案土地; 依据有：《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《闲置土地处置办法》、《南宁市国有闲置土地处置办法》。 原告诉称,2012年7月9日，被告向原告送达《闲置土地认定书》，认定原告位于南宁经济技术开发区银凯工业园的0514571宗地构成闲置土地。2012年11月30日，被告依据前述《闲置土地认定书》作出《收回国有建设用地使用权决定书》，决定依法无偿收回原告前述闲置土地，并于2013年3月28日将该决定书送达原告。原告不服该决定书，向南宁市人民政府申请行政复议。南宁市人民政府2013年8月27日作出南府复议[2013]73号《行政复议决定书》，并于2013年9月10送达给原告。原告不服被告作出的《收回国有建设用地使用权决定书》和南宁市人民政府作出的《行政复议决定书》，依法起诉。原告认为被告作出的《收回国有建设用地使用权决定书》没有事实依据，程序违法，适用法律错误，依法应予撤销，理由如下： 一、《闲置土地认定书》下达后，原告在法定期限内已向人民法院提起诉讼，法院至今未予立案和审理，被告不能依据《闲置土地认定书》作出《收回国有建设用地使用权决定书》。2012年7月9日，原告收到被告作出的《闲置土地认定书》，10月8日便向南宁市青秀区人民法院递交起诉被告违法认定土地闲置的行政诉讼案诉状，要求法院依法撤销被告作出的《闲置土地认定书》，南宁市青秀区人民法院在原告递交的诉讼材料上加盖了签收章。原告的起诉，未超出法定的三个月期间，在法院就案件作出生效判决之前，被告不能依据《闲置土地认定书》对闲置土地进行处置。因此，被告作出的《收回国有建设用地使用权决定书》程序违法，应予撤销。 二、原告没有对其名下的0514571宗地造成闲置，被告作出的《闲置土地认定书》没有事实依据，被告据此作出的《收回国有建设用地使用权决定书》是错误的。 （一）被告认为原告未按照规定在《国有土地使用权出让合同》约定的期限内动工建设没有事实依据。而事实是被告及其授权委托的辖区土地管理单位南宁经济技术开发区管理委员会（以下简称经开区管委会）严重违约违规违法。1、被告没有按照《国有土地使用权出让合同》约定的时间和土地条件交付土地。2、被告授权委托的辖区土地管理单位经开区管委会没有按照约定负责完成原告用地项目的环评报告工作，严重拖延和影响原告用地项目的报建和开工建设及其投资进程。3、政府或有关部门未及时履行相关职责，导致原告不能按期开发建设。4、经开区管委会不按照《用地项目入区协议书》约定和随后的承诺完成原告项目用地边新架设的三条高压线路的迁改，客观上导致原告无法按期动工建设。 （二）原告在被告认定的闲置时间内没有按期动工建设的原因是政府有关部门造成的，并不是原告故意为之。 三、被告作出的《闲置土地认定书》及《收回国有建设用地使用权决定书》均违反了国土资源部《闲置土地处置办法》规定的程序，适用法律错误，其内容也不合法，依法应予以撤销。 （一）被告作出的《闲置土地认定书》适用法律错误，程序违法，其内容不合法。 1、适用法律错误。根据《南宁市国有闲置土地处置办法》第十三条的规定，《闲置土地认定书》应当载明土地闲置的事实、依据。被告2011年12月19日向原告送达的《处理闲置土地告知书》以“0514571宗地已开发建设的面积占应动工建设总面积不足三分之一且未经批准终止开发建设连续满一年”为由认定原告0514571宗地构成闲置，但是被告2012年6月28日作出的《闲置土地认定书》又认为原告“未按照有关规定在《国有建设用地使用权出让合同》约定的期限内动工建设”，这与《处理闲置土地告知书》不能互相印证。由此可见，被告认定原告土地闲置的事实不清、主要证据不足、法律适用混乱。 此外，依据前述事实，原告在被告认定的闲置时间内没有按期动工建设的原因是政府有关部门的原因造成的，原告没有过错。根据《闲置土地处置办法》第八条、第十二条、第十三条和《南宁市国有闲置土地处置办法》第九条、第十条的规定，项目环评报告、用地“七通一平”工作、高压线路的改迁工作都是属于动工开发所必需的前期工作，在前述工作未完成之前，原告无法动工建设。因此，2008年8月至2010年8月不应认定为0514571宗地的闲置时间，被告不应根据《闲置土地处置办法》第二条和《南宁市国有闲置土地处置办法》第六条的规定认定0514571宗地构成闲置。 由于被告及其授权委托的辖区土地管理单位经开区管委会等政府部门的行为和责任造成了原告项目动工建设拖延甚至整个项目瘫痪，进而造成原告0514571宗地“闲置”。此时，应按照《闲置土地处置办法》第十二条、第十三条的规定“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。……（二）调整土地用途、规划条件。……（三）由政府安排临时使用。……（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。……（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。……”然而，被告却直接作出《闲置土地认定书》，并未与原告协商，属于适用法律错误。在收到被告作出的《闲置土地认定书》后，原告及时向有关机关提出了行政诉讼并多次就其土地“闲置”的原因报告了被告并进行沟通，被告未进行任何审查，也未就原告的申请和报告给予任何答复。 即使依照被告给原告的《处理闲置土地告知书》中载明的认定依据“根据《南宁市国有闲置土地处置办法》第六条第三款的规定”和《闲置土地认定书》中的认定依据，但按照国土资源部《闲置土地处置办法》第二条第二款和第十二条第八款“符合本办法第二条第二款规定情形的闲置土地，依照本条规定的方式处置”的规定，根据上位法的原则，也是应该按照《闲置土地处置办法》第十二条来处理，而绝不是被告作出《收回国有建设用地使用权决定书》所依据的“根据《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）第十四条的规定”来处理。更何况原告项目的用地0514571宗地即使被强加于涉嫌“闲置”，也是适用《闲置土地处置办法》第八条、第十二条处理。所以被告作出的《闲置土地认定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》是适用法律错误。 2、被告听证程序违法。被告2012年2月15日举行的听证会不符合法律规定。根据《国土资源听证规定》第九条：“听证会按下列程序进行：（一）听证主持人宣布听证开始，介绍听证员、记录员，宣布听证事项和事由，告知听证参加人的权利和义务；（二）拟听证事项的经办机构提出理由、依据和有关材料及意见；（三）当事人进行质证、申辩，提出维护其合法权益的事实、理由和依据（听证会代表对拟听证事项的必要性、可行性以及具体内容发表意见和质询）；（四）最后陈述；（五）听证主持人宣布听证结束。”被告应就认定原告土地闲置的依据和有关材料进行举证，然后由原告对证据进行质证和申辩。但在听证会上，被告没有出示任何认定原告土地闲置的证据，被告的听证程序严重违法。 3、事实上，被告2012年5月在其内部文件《监察科关于中霸电子科技（南宁）有限公司闲置0514571宗地土地问题听证决议的议题》上承认原告0514571宗地已投资额超过总投资额的25%，不构成闲置土地。 被告在就原告0514571宗地闲置问题举行听证会后，在其内部执法监察科的审核意见中承认：（1）认定原告0514571宗地闲置的依据不妥；（2）认可原告提出的已投资额占应投资额25%的理由；（3）闲置时间认定依据不充分，即认为项目环评报告未作出属于0514571宗地建设前期工作未完成的情况，经开区管委会应对此承担责任。环评报告未完成属于《南宁市国有闲置土地处置办法》第九条规定：“因动工开发所必需的前期工作造成动工开发建设迟延，或者因不可抗力、政府或有关部门原因不能按期开发建设的，该期间不计入土地闲置时间。”因此，认定原告0514571宗地闲置时间为2008年8月起至2010年8月止共计25个月的意见不充分；（4）经开区管委会确实存在合同违约的情况，即经开区管委会违反《入区协议》约定，允许他人在中霸项目0514571宗地旁架设高压电线。（5）不排除经开区管委会存在拖延中霸项目报建问题。由此可见，被告也认为原告0514571宗地不构成闲置，但是经开区管委会收回该宗地的意见强烈，多次来文要求建议其启动收回程序。 （二）被告依据错误的《闲置土地认定书》作出《收回国有建设用地使用权决定书》，违反了国土资源部《闲置土地处置办法》和《南宁市国有闲置土地处置办法》的程序规定，即其程序违法。 被告虽然错误地根据《闲置土地处置办法》第十四条规定作出了《收回国有建设用地使用权决定书》，但根据《闲置土地处置办法》第十五条规定：“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。”同时《南宁市国有闲置土地处置办法》第二十三条规定，依法收回闲置土地的，国土资源行政主管部门应按照法定程序进行：“（一）立案，向用地单位或个人发出书面调查通知；（二）调查取证；（三）书面告知用地单位或个人拟收回闲置土地的事实、依据以及要求听证的权利。……（四）听取陈述和申辩……”在进行了前述程序之后，符合收回条件的，国土资源行政主管部门才报经原批准用地的人民政府批准后作出收回国有土地使用权决定书。根据《闲置土地处置办法》第十一条规定，《闲置土地认定书》下达后，应该在门户网站上公开，并公开闲置原因，且长期公开，被告也未进行此程序。从被告2012年11月30日作出《收回国有建设用地使用权决定书》之前到原告2013年3月28日收到该决定书期间，原告从未收到被告作出的关于立案调查、拟收回闲置土地的依据及原告享有要求听证的权利的通知。被告没有经过规定程序就直接作出《收回国有建设用地使用权决定书》的决定违反法定程序。 综上所述，被告作出的《收回国有建设用地使用权决定书》没有事实依据，适用法律错误，违反法定程序，为维护原告的合法利益，现依法起诉，请求人民法院判决：一、请求依法撤销被告于2012年11月30日作出的《收回国有建设用地使用权决定书》；二、判决被告承担本案的全部诉讼费用。 原告向本院提供了如下证据： 1、《闲置土地认定书》,证明被告认定原告的0514571宗地构成闲置; 2、《收回国有建设用地使用权决定书》，证明被告决定无偿收回原告0514571号宗地，并作出《收回国有建设用地使用权决定书》，原告2013年3月28日签收了前述决定书； 3、《行政复议决定书》及送达回证，证明南宁市人民政府作出南府复议[2013]73号《行政复议决定书》维持了被告作出的《收回国有建设用地使用权决定书》，并于2013年9月10日送达原告； 4、行政起诉状，证明2012年10月8日，原告递交了起诉被告违法认定0514571宗地闲置的行政诉讼起诉状。证明原告已就被告认定0514571宗地构成闲置一案提起行政诉讼，法院也已签收了诉讼材料，因此在该诉讼未了结之前，被告不能依据《闲置土地认定书》对闲置土地进行处置； 5、《国有土地使用权出让合同》,证明被告应按照出让合同约定，在2007年8月30日前将土地交付给原告使用; 6、《国有土地使用权出让合同补充协议》,证明被告应按照出让合同约定，在2007年8月30日前将土地交付给原告使用，否则原告无法按照补充协议的约定在2011年8月30日前完成项目建设; 7、《用地项目入区协议书》,证明本案所涉宗地的所有项目建设报批、报建手续全部由经开区管委会负责代原告办理并负责完成土地“七通一平”和向原告移交土地; 8、《香港乐声中霸项目进展简报》（第7期）,证明项目环评报告由经开区管委会负责代办及承担编制经费; 9、《技术咨询合同》第一条,证明原告及经开区管委会委托广州怡地公司编制，第六条约定环评报告费用由经开区管委会支付，因编制公司的更换，导致原告无法动工建设； 10、《建设工程规划许可证》,证明经开区规划局在2009年7月2日才核发了本案所涉宗地B区综合楼的建设工程规划许可证; 11、南宁经济技术开发区投资服务中心办理业务收文回执存根,证明经开区管委会直到2010年7月23日依然拒收、拒不审批原告申报的B区综合楼建筑工程施工许可证; 12、《电力设施安全隐患整改通知书》,证明本案所涉宗地属于电力保护区，高压线路未经迁改不能进行建设施工活动； 13、南经管函[2007]185号《关于办理项目用地移交手续的函》，证明2007年11月9日，经开区管委会发函要求乐声公司办理土地移交手续。证明被告没有按照土地出让合同的要求在2007年8月30日前移交土地，导致项目建设被迫拖延； 14、《中霸项目进展简报》第1期，证明2007年10月15日，经开区管委会项目办根据原告要求发出项目用地范围上的临时建筑清理通知，要求临时建筑10月25日前清理完毕。证明经开区管委会在2007年10月底之前都没有完成项目用地的“七通一平”工作，导致项目建设被迫拖延； 15、南经管函[2007]221号《关于加快中霸电子项目建设进度有关问题的复函》，经开区管委会在复函中声称：项目地块已满足“施工用水、电、排水和路通的要求，地块已按照批准的标高完成平整工作”。证明经开区管委会只完成了“四通一平”，没有按照入区协议“七通一平”的要求履行义务，导致项目建设被迫拖延； 16、接电及平整土地的发票，证明原告中霸公司接电到项目用地红线边及平整土地所花费的费用。证明经开区管委会没有按照入区协议约定完成土地“七通一平”工作，导致项目建设被迫拖延； 17、《香港乐声中霸项目进展简报》第3期、第6期，证明项目环评报告原来由福建高科环保研究有限公司广西分公司负责编制，原告于2007年11月即向该公司提交了所需的全部材料，但经开区管委会至2007年12月都没有依照入区协议的约定和有关承诺协调并委托有关机构出具《环评报告》，导致原告项目建设被迫拖延； 18、2008年9月2日《项目可行性报告》、《环评报告合同》、《项目申请报告》的签收证明，证明2008年9月2日，原告中霸公司将包括《项目可行性研究报告》在内的所有材料提交给被告项目办何永宏先生，并由其转交怡地公司。证明原告已经按照合同约定提供了编制环评报告所需的各项材料，但经开区管委会直至2008年9月仍未能依照入区协议的约定和有关承诺协调并委托有关机构出具《环评报告》，导致原告项目建设被迫拖延； 19、2007年12月5日的《南宁日报》,证明本案所涉宗地属原告的中霸钟表电子项目，并于2007年12月2日举行了开工仪式; 《责令停止违法建设行为通知书》5份、《综合行政执法检查通知书》3份、《谈话通知书》2份，证明经开区管委会从2010年7月27日开始，向原告多次发送《责令停止违法建设行为通知书》、《综合行政执法检查通知书》、《谈话通知书》，要求原告停止施工行为。证明经开区管委会在自己违约、没有代办原告的项目报批报建手续、拒绝受理原告的报批报建申请的情况下，恶意干扰原告项目建设，导致原告项目建设被迫停滞； 21、广西壮族自治区暂时扣留（或冻结）财物专用收据——切割机，证明经开区管委会于2011年6月16日扣押了原告施工用切割机一台。证明原告的建设施工不断受到经开区管委会的干扰，导致原告项目建设被迫停滞； 22、关于经开区强拆、扣押工地材料、设备及停水停电的说明以及广西壮族自治区暂时扣留（或冻结）财物专用收据，证明经开区管委会于2011年7月8日查封了涉诉宗地上的板房办公室，推倒板房工棚，第三次强行剪断所有可接电源，切断水管，扣押施工用斗车、电缆、电锯等。证明原告的建设施工不断受到经开区管委会的干扰，导致原告项目建设被迫停滞； 23、2011年7月21日《关于中霸科技园工地于7月21日被经开区管委会强拆而陷入全面瘫痪的详细过程报告》、强拆现场照片以及被告网站的新闻报道，证明：（1）经开区管委会2011年7月21日恶意违法、暴力强行拆除了原告已经建设好的涉诉宗地的围墙和涉诉宗地上1-7栋厂房基础。（2）经开区管委会在违约、没有代办原告的项目报批报建手续、拒绝受理原告的报批报建申请的情况下，违法强拆原告项目建筑，导致原告项目建设被迫全面瘫痪； 24、2006年11月2日《香港乐声公司投资项目有关推进事宜协调会会议纪要》，证明经开区管委会违反入区协议约定，允许其他单位在项目用地红线与规划道路间新架设三条架空高压线路； 25、中霸电子科技园项目的总平面图、中霸电子科技园项目单体方案，证明按照总平面图和B区单体方案，B区综合楼建设在新架设的高压线路边。经开区管委会违反入区协议约定而允许其他单位新架设高压线路，将会对B区综合楼检测仪器仪表产生重大干扰； 26、2012年10月19日被告暴力强拆原告B区综合楼的照片，证明经开区管委会2012年10月19日暴力强拆原告B区的综合楼。证明经开区管委会在违约、没有代办原告的项目报批报建手续、拒绝受理原告的报批报建申请的情况下，违法强拆原告项目建筑，导致原告项目建设全面瘫痪； 被告辩称，一、被告作出涉案《闲置土地认定书》符合法律规定。2007年6月30日，被告与原告签订《国有土地使用权出让合同》(南国土合字[2007]第79号）及其补充协议，将0514571宗地出让给原告，面积38467.36平方米。合同约定了土地用途为工业用地，交付土地时该宗地应达到“现状土地条件”，原告应在2008年8月30日前动工建设，土地闲置的认定条件等内容。2007年7月及2008年12月，原告分别取得了涉案宗地的《建设用地批准书》（[2007]南国土批字第413号）及《国有土地使用证》[南宁国用(2008)字第507940号]。因涉案宗地涉嫌土地闲置，被告根据国土资源部《闲置土地处置办法》、南宁市人民政府《南宁市国有闲置土地处置办法》规定程序，于2010年8月依法对其立案调查。经依法对原告有关人员进行调查询问、现场拍照、查阅相关土地资料、组织原告等召开听证会，被告调查核实，涉案宗地根据规划部门的总规划方案，应动工开发建设总面积为28041.76平方米（合42.06亩，其中建筑占地面积12657.5平方米，道路面积15384.26平方米），该宗地于2009年7月开始动工开发建设，已建成一栋综合楼，占地面积为1137.5平方米（合1.7亩），占应动工开发建设总面积的0.4%，其余大部分土地因未办理建设、规划审批手续而未依法开工建设。根据《闲置土地处置办法》第二条第二款、《南宁市国有闲置土地处置办法》第六条第（三）项之规定、《国有土地使用权出让合同》及其补充协议之约定，截至2010年8月，涉案宗地属于依法开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一且未经批准中止开发建设连续满一年之情形，依法构成土地闲置，闲置时间为2008年8月至2010年8月止，共25个月。据此，被告于2012年6月28日作出涉案《闲置土地认定书》，并依法送达原告。被告认为，该《闲置土地认定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。二、被告作出涉案《收回国有建设用地使用权决定书》符合法律规定。根据《南宁市国有闲置土地处置办法》第十八条第一款之规定，用地单位或个人自收到闲置土地决定书之日起20日内，就闲置土地的处置方式向国土资源行政主管部门提出书面申请，并按有关规定提交相关材料。被告向原告送达的《闲置土地认定书》中亦明确载明上述规定。本案中，原告在收到《闲置土地认定书》后，并未依法就涉案闲置土地的处置方式向被告提出书面申请。在此情况下，被告依据《闲置土地认定书》认定事实及《南宁市国有闲置土地处置办法》第十七条第（七）项之规定，依法作出涉案《收回国有建设用地使用权决定书》，决定收回涉案闲置土地，合法有据。 综上，原告的起诉没有事实和法律依据，恳请法院依法查明事实，驳回其诉讼请求。 经庭审质证，本院对证据作如下确认：被告提交的证据及原告提交的证据3、4、10与本案具有关联性，可以作为本案定案参考依据。 经审理查明，2007年6月30日，原告与被告签订南国土合字[2007]第79号《国有土地使用权出让合同》及补充协议，合同约定包括以下内容：被告出让给原告宗地位于南宁××××区银凯工业园，宗地编号为0514571，宗地面积38467.36平方米；被告同意在2007年8月30日前将出让宗地交付给原告，被告同意在交付土地时该宗地应达到现状土地条件；原告同意在2008年8月30日之前动工建设，不能按期开工建设的，应提前30日向出让人提出延建申请，但延建时间最长不得超过一年；本合同项下宗地出让方案业经南宁市人民政府批准，自双方签订之日起生效。2007年7月，南宁市人民政府向原告颁发南宁市[2007]南国土批字第413号《建设用地批准书》。2008年12月23日，原告取得涉案宗地号为0514571的南宁国用（2008）第507940号《国有土地使用权证》。原告向南宁经济技术开发区建设局报建一栋位于涉案土地上的六层框架综合楼，南宁经济技术开发区建设局于2008年9月25日审核意见为：同意报建，待获准领取建筑工程施工许可证后，方可开工建设。2009年7月2日，南宁经济技术开发区规划管理局向原告颁发建字第450105200910071号《建设工程规划许可证》。 2010年7月26日，被告向原告作出国土字（2010）第1034号《国土资源执法监察通知书》，要求原告就南宁经济技术开发区银凯工业园的用地情况予以说明及携带相关材料接受检查。2010年7月28日，被告就涉案宗地涉嫌闲置有关情况对原告进行调查询问，并制作调查询问笔录。2010年8月5日，被告对原告涉嫌闲置土地行为立案查处。2010年8月6日，南宁市国土资源执法监察支队江南大队制作《关于中霸电子科技（南宁）有限公司0514571号（B区）宗地建设情况的调查报告》，作出对原告征收土地闲置费和收回闲置土地的处置意见。2011年11月19日，南宁市国土资源执法监察支队江南大队对涉案宗地建设情况进行现场调查并拍照取证。2011年11月25日，南宁市国土资源执法监察支队江南大队制作《关于中霸电子科技（南宁）有限公司0514571号（B区）宗地涉嫌闲置土地的调查报告》，作出收回0514571宗地闲置土地的处置意见。2011年12月19日，被告向原告作出《处理闲置土地告知书》，告知原告0514571宗地已构成闲置，闲置时间为2008年8月至2010年8月止，共计25个月，并告知原告享有要求听证的权利。2012年2月15日，被告根据原告的听证申请，组织召开了听证会进行听证。2012年3月28日，被告向南宁经济技术开发区管理委员会作出南国土资函[2012]672号《市国土资源局关于征求中霸电子科技（南宁）有限公司0514571宗地处置问题有关意见的函》，函请管委会对原告听证中向被告提交的《用地项目入区协议书》真实性进行核实，并提出处置意见。2012年4月9日，南宁经济技术开发区管理委员会向被告作出南经管函[2012]92号《关于对中霸电子科技（南宁）有限公司0514571宗地处置问题征求意见的复函》，该复函称：1、原告向被告提交的《用地项目入区协议书》不完整；涉案土地的闲置是由于原告自身问题造成，原告主张经开区管委会违约的情况无真凭实据；3、同意被告对涉案0514571宗地闲置土地的认定。2012年6月28日，被告向原告作出《闲置土地认定书》。2012年11月30日，被告向原告作出被诉《收回国有建设用地使用权决定书》。原告不服该决定书，向南宁市人民政府申请行政复议。2013年8月27日，南宁市人民政府作出南府复议[2013]73号《行政复议决定书》，维持被告作出的决定书。 另查明，原告不服被告作出的《闲置土地认定书》，已另案向本院提起行政诉讼。 本院认为，被告作出被诉决定书所依据的是《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）第十四条规定，该条规定无偿收回国有土地使用权的行政主体可以是市、县国土资源主管部门。而《中华人民共和国土地管理法》第三十七条规定，作出无偿收回国有土地使用权的主体是县级以上人民政府。从上述规定来看，国土资源部制定颁布的行政规章授权处理的行政主体与法律规定授权的行政主体不一致。《中华人民共和国立法法》第七十九条第一款规定：“法律的效力高于行政法规、地方性法规和规章。”根据职权法定原则，在行政规章的规定与法律规定不一致的情况下，应当适用法律的规定。因此，根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条规定，作出无偿收回国有土地使用权的主体是县级以上人民政府，被告南宁市国土资源局作为南宁市人民政府的职能部门，无权作出收回决定，故其作出的本案被诉决定书，属超越职权，依法应予撤销。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项之规定，判决如下： 撤销被告南宁市国土资源局2012年11月30日作出的《收回国有建设用地使用权决定书》。 本案案件受理费50元，由被告南宁市国土资源局负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院提出上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区南宁市中级人民法院，并于上诉期限届满之日起七日内向南宁市中级人民法院预交上诉费，逾期不交也不提出缓交申请或申请缓交不被批准仍不交纳的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  陈 实 审 判 员  颜 瀚 人民陪审员  张有德 二〇一五年十一月六日 书 记 员  曹雪莹 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： (一)主要证据不足的； (二)适用法律、法规错误的； (三)违反法定程序的； (四)超越职权的； (五)滥用职权的； (六)明显不当的。