江苏省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）苏行申270号再审申请人（一审被告、二审被上诉人）丰县规划局。住所地：丰县工农南路**号。法定代表人李明文，局长。委托代理人高伟，丰县规划局工作人员。再审申请人（一审被告、二审被上诉人）丰县城市管理行政执法局。住所地：丰县中阳大道西首。法定代表人方军，局长。委托代理人徐国庆，丰县城市管理行政执法局工作人员。被申请人（一审原告、二审上诉人）刘慎华，男，1950年7月12日生，汉族，农民，住丰县。原审被上诉人（一审被告）丰县城市管理局，住所地中阳大道西首。法定代表人方军，局长。再审被申请人刘慎华与再审申请人丰县城市管理行政执法局（以下简称丰县行政执法局）、再审申请人丰县规划局以及原审被上诉人丰县城市管理局建设行政强制一案，丰县行政执法局、丰县规划局不服江苏省徐州市中级人民法院（2015）徐行终字第00153号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年3月14日决定立卷复查，并依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。一审法院认定，2013年6月18日，丰县规划局与丰县行政执法局签订丰规法委字（2013）16号行政执法委托书，委托丰县行政执法局行使以下权限：一、负责对丰县规划区范围内的私建、公建及小区内搭乱建做好日常巡查，现场检查，制止违法建设行为，对违法建设实施现场查封，拆除等强制措施。二、负责对规划区范围内违法建设行为的立案、查处作出行政处罚。刘慎华是丰县××梨园村村民，刘慎华所在村位于丰县县城总体规划（2002-2020）范围之内。2010年11月16日，丰县规划局执法人员巡查发现，刘慎华未经规划许可擅自建设房屋，遂进行立案查处，刘慎华表述其建设房屋未取得规划许可。丰县规划局于当日下发了丰规停（2010）356号停工通知书，并进行了现场勘查。经勘查，房屋位于丰县××路南，孙楼镇张梨园村刘李庄南北小路路西侧，南北长约23米，东西长约7米，层数为一层，建筑面积约161平方米。当日，丰县规划局下发丰规告字（2010）第0144号行政处罚事先告知书，拟对刘慎华作出依法限期拆除该处违法建设的行政处罚。2010年12月5日，丰县规划局作出丰规决字（2010）第0039号行政处罚决定书，认定刘慎华未经规划部门批准建设房屋，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，决定对刘慎华作出限期在2010年12月8日之前对查实的违法建筑进行拆除、恢复原貌，逾期将采取强制拆除措施的处罚。刘慎华并未主动拆除。2013年10月5日，丰县行政执法局在检查中发现刘慎华没有拆除违法建设房屋，遂对该房屋进行了强制拆除。刘慎华不服，起诉请求依法确认丰县城市管理局于2013年10月5日拆除刘慎华位于丰县××梨园村房屋的行为违法并赔偿损失。一审法院认为，根据查明事实，行政处罚决定书系丰县规划局作出，强制拆除行为是丰县行政执法局受丰县规划局的委托实施，刘慎华未提供证据证明丰县城市管理局参与了强制拆除行为，丰县城市管理局并非本案适格被告，刘慎华对丰县城市管理局的起诉应予驳回。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”规定，丰县规划局作为丰县城乡规划主管部门，依法具有在城市规划区内对违反规划进行建设行使行政管理的职权。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”的规定，丰县规划局与丰县城市管理行政执法局签订行政执法委托书，丰县城市管理行政执法局在丰县规划局委托范围内行使职权，应当视为委托行为。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或限期拆除决定后，当事人不停止建设或逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”、《中华人民共和国行政强制法》第十七条第一款“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托”之规定，采取查封施工现场、强制拆除是违法行为发生地的县级以上地方人民政府的职权。丰县规划局对刘慎华作出限期拆除违法建筑的行政处罚之后，具有强制拆除该建筑的权力机关应是丰县人民政府。根据行政强制措施权不得委托规定，丰县规划局无权委托丰县城市管理行政执法局行使行政强制措施权，丰县城市管理行政执法局对刘慎华的房屋进行强制拆除属于超越法定职权。丰县城市管理行政执法局在实施强制执行的过程中，没有按照行政强制法的相关规定，在作出强制执行决定前，给刘慎华下发催告书，催告履行义务，也没有告知其陈述和申辩的权利，更未告知其相关的权利和义务，迳行将刘慎华的房屋进行强制拆除，程序违法。被拆房屋属于2008年之后建设。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十三条、《江苏省城乡规划条例》第四十二条、第四十五条均规定，农村村民在城市、镇规划区内农村集体土地上自建住房的，应当由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发建设工程规划许可证。刘慎华在庭审结束时，一直未能提供建设房屋的合法规划许可手续，其所建房屋违反2002年-2020年丰县县城总体规划及近期规划的要求，属于违法建筑。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”规定，公民合法权益受法律保护。刘慎华所建房屋是违法建筑，不属于刘慎华的合法财产，刘慎华请求自行修建房屋并赔偿被拆房屋损失缺乏法律依据，不应支持。强制拆除违章建筑应妥善安置和尽量避免损毁违章建筑内权利人的合法财产，是依法行政的必然要求。丰县行政执法局在强制拆除刘慎华房屋时，应当对房屋内状况和搬离物品及拆除过程进行证据保全。丰县城市管理行政执法局在强制拆除过程中没有妥善安置房内物品，造成原告房屋内合法财产损失，该财产损失与丰县行政执法局不正确履行附随性义务在法律上具有因果关系，刘慎华请求赔偿其合法生活物品及其他物品损失，应当予以支持。刘慎华在诉讼过程中虽然列举了房屋内物品的数量、单价及变卖处理物品的情况，也提供了相关证人证明其损失，但其没有提供该部分物品原始购买票据证实物品的价格。照片、票据及证人证言等证据不能证明其所列物品全部存在。但刘慎华所举证据确实能够反映物品被搬离、损毁的实际情形，丰县行政执法局实施强制拆除行为没有尽到认真清点、妥善搬离存放及依法交付的义务，造成物品损失的情形客观存在，具体损失数额考虑丰县当地正常家庭生活物品的数量以及刘慎华已将部分物品变卖处理的情形，酌定其物品损失为28000元。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第四目、第六十七条、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十一条、第四十四条第一款第（三）项、第五十六条第（四）项、第五十七条第二款第（二）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第一款第（四）项、第九条之规定，判决确认丰县行政执法局和丰县规划局2013年10月5日强制拆除刘慎华房屋的行为违法；丰县行政执法局和丰县规划局共同赔偿原告刘慎华房屋内物品损失28000元；驳回刘慎华对丰县城市管理局的起诉；驳回刘慎华其他的诉讼请求。案件受理费50元，由丰县城市管理行政执法局和丰县规划局共同承担。二审另查明，刘慎华是丰县××梨园村村民，其在该村内有房屋两处，属丰县县城总体规划（2002-2020）范围之内。2008年3月28日，丰县孙楼镇建设管理服务所为刘慎华颁发了《江苏省村镇工程建设许可证》，建设位置刘李庄，面积350平方米，一层，附图显示房屋系六间与厂房相联。2010年11月16日，丰县规划局执法人员在巡查中发现，刘慎华在刘李庄未经规划许可擅自建设房屋，遂进行立案查处，当日作出了丰规停（2010）356号停工通知书、丰规告字（2010）第0144号行政处罚事先告知书，拟对刘慎华作出依法限期拆除该处违法建设的行政处罚。现场检查笔录显示，房屋位于丰县××路南，孙楼镇张梨园村刘李庄南北小路路西侧，南北长约23米，东西长约7米，层数为一层，建筑面积约161平方米，附图显示房屋总计为四间。2010年12月5日，丰县规划局作出丰规决字（2010）第0039号行政处罚决定书，认定刘慎华未经规划部门批准建设房屋，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，决定对刘慎华作出限期在2010年12月8日之前对查实的违法建筑进行拆除、恢复原貌，逾期将采取强制拆除措施的处罚。2013年10月5日，丰县行政执法局在实施集中拆违过程中，对刘慎华办理过《江苏省村镇工程建设许可证》的房屋加盖二层部分实施了强制拆除，并将刘慎华一楼房屋拆除了四间，没有全部拆除，室内所存物品没有搬出。刘慎华认为丰县行政执法局等机关对其经过许可建设的房屋实施拆除行政行为违法，提起本诉。二审法院认为，被上诉人丰县规划局与丰县行政执法局签订行政执法委托书，丰县行政执法局经丰县规划局委托授权实施拆除行为，给上诉人造成损失，其二机关应为共同被告。根据现有证据，不能证明丰县城市管理局参与强制拆除行为，该机关不是本案的适格被告。根据查明事实，刘慎华在刘李庄有两处房屋，其被拆除的房屋办理了《江苏省村镇工程建设许可证》，准建面积350平方米，附图显示房屋系与厂房相联共六间，一层。而丰县规划局于2010年11月16日在巡查中发现刘慎华擅自建房的立案表载明，建设房屋南北长约23米，东西长约7米，层数为一层，建筑面积约161平方米，附图显示房屋总计为四间，且为未办理审批手续。故，丰县规划局的违法建设查处材料不能证明针对的对象就是刘慎华被拆除的房屋。结合丰县城市管理局在沛县法院2014年11月19日第一次开庭中的陈述“2013年10月5日，原告所在村列入拆迁计划，村民都在抢建房屋，根据县领导指示，组织一百多名执法人员对正在建设的违建进行了制止和拆除。当时发现原告正在建设二层，于是现场进行了制止建设，二层垒的（约1米多高）全部拆完，还拆除了一层的三间房”的陈述，丰县行政执法局实施的拆除行为是针对为了获得拆迁高额补偿而突击抢建的违法建设，并非2010年行政处罚所针对的房屋。即使实施的拆除行为是依据生效的处罚决定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或限期拆除决定后，当事人不停止建设或逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”之规定，强制拆除也应该由县级以上地方人民政府决定并责成实施。丰县行政执法局、丰县规划局对刘慎华的房屋进行强制拆除亦违反上述规定。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。刘慎华在建设涉案房屋时，于2008年3月办理了《江苏省村镇工程建设许可证》，丰县行政执法局和丰县规划局虽然主张《中华人民共和国城乡规划法》于2008年1月1日实施后，村镇建设管理服务所即无权再颁发建设许可，但未提供证据证明该县区域内是在什么时间开始按照新法规定办理建设许可，亦未提供证据否定该许可证印章的真实性。被上诉人丰县行政执法局和丰县规划局认定上诉人刘慎华被拆除房屋一楼部分为违法建设不应赔偿的观点不予支持，应当对被拆除一楼房屋按照重置价值67800元予以赔偿。一审法院判决认定被拆除房屋为违法建筑不予赔偿应予纠正。丰县城市管理行政执法局在强制拆除刘慎华房屋时，对房内物品未妥善保管且未作证据保全，一审法院根据刘慎华提供的物品清单、证人证言等酌定其物品损失为28000元符合客观实际，该部分判决应予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决维持沛县人民法院（2014）沛行初字第0038号行政判决书的一、二、三项；由丰县行政执法局和丰县规划局共同赔偿刘慎华房屋损失人民币67800元；驳回刘慎华要求赔偿营业损失、精神损失等其他诉讼请求。丰县规划局申请再审称，二审判决认定丰县规划局的违法建设查处材料不能证明针对的对象是刘慎华被拆除的房屋，该认定错误。再审申请人庭审中所举的停工通知、现场检查笔录、询问笔录、行政处罚告知书、行政处罚决定书、丰县县城总体规划图等证据都证明行政处罚认定事实清楚，处罚对象和位置明确，所查处的就是被拆除的建筑。丰县行政执法局对被申请人的房屋实施拆除具有事实依据。案涉行政处罚决定已经生效，丰县行政执法局根据县拆违指挥部的安排，拆除案涉违法建筑，具有事实依据。因刘慎华所建房屋为违法建设，建设房屋的67800元损失应当由被申请人自己承担。2008年后，孙楼镇建设管理服务所无权办理工程建设许可证，也无任何档案材料、交费凭证相印证，该服务所和孙楼镇政府均出具了否定性的证明材料。被申请人所提供的许可证不能作为本案认定事实的依据。请求法院撤销江苏省徐州市中级人民法院（2015）徐行终字第00153号行政判决，依法改判。丰县行政执法局申请再审称，案涉房屋是在未取得建筑工程规划许可证等相关批准手续的情况下擅自建设的违法建设。二审法院对案涉违法建设进行估价，缺乏法律依据。请求撤销二审判决，维持一审判决。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或限期拆除决定后，当事人不停止建设或逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”再审申请人并未提交证据证明丰县人民政府曾经责成其采取强制拆除案涉建筑的措施。丰县行政执法局、丰县规划局对刘慎华的房屋进行强制拆除的行为违反了上述规定。原审判决确认丰县行政执法局和丰县规划局2013年10月5日强制拆除刘慎华房屋的行为违法具有事实和法律依据。刘慎华建设涉案房屋办理了《江苏省村镇工程建设许可证》，虽然丰县行政执法局和丰县规划局主张该许可证不具备法律效力，但未提供证据予以证明。二审法院认定应当对被拆除一楼房屋按照重置价值67800元予以赔偿并无不当。综上，丰县行政执法局、丰县规划局的再审申请缺乏法律依据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条所规定的再审条件。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十四条之规定，裁定如下：驳回丰县城市管理行政执法局、丰县规划局的再审申请。审 判 长 陈 迎审 判 员 赵 黎代理审判员 张 伟二〇一七年十一月十三日书 记 员 钱培培