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江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）宁行初字第7号
原告范国良，男，汉族，1946年12月27日出生。
委托代理人范建成，男，汉族。
被告江苏省人民政府，住所地在南京市北京西路68号。
法定代表人李学勇，江苏省人民政府省长。
委托代理人李晨、冯现芹，北京大成（南京）律师事务所律师。
第三人南通市人民政府，住所地在南通市世纪大道6号。
法定代表人张国华，南通市人民政府市长。
委托代理人施政杰，南通市人民政府法制办公室行政复议处处长。
委托代理人缪建华，南通市人民政府办公室工作人员。
原告范国良不服被告江苏省人民政府（以下简称省政府）行政复议一案，向本院提起行政诉讼。本院于2014年12月25日受理后，于2014年12月29日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年3月25日公开开庭审理了本案。原告范国良的�托代理人范建成，被告省政府的委托代理人冯现芹，第三人南通市人民政府（以下简称南通市政府）的委托代理人施政杰、缪建华到庭参加诉讼。因案情复杂，经向江苏省高级人民法院批准，本案延长审理期限三个月。本案现已审理终结。
原告于2014年9月9日向被告邮寄《行政复议申请书》，请求1、确认被申请人即第三人未在法定期限答复原告的行为违法；2、责令第三人作出答复；3、责令第三人公开原告申请公开的所有政府信息。被告于2014年9月11日收到原告的申请，于2014年9月16日作出并向原告送达了涉案《告知函》。
被告省政府为证明其依法履行了政府信息公开的职责，在法定期限内向本院提交了如下证据：
1、《行政复议申请书》及邮寄凭证，证明被告于2014年9月11日收到原告的行政复议申请；
2、《告知函》及邮寄凭证，证明被告于2014年9月16日向原告作出不予受理的《告知函》，并通过特快专递的方式送达原告；
3、（[2014年]通依告第28号）《南通市人民政府信息公开告知书》（以下简称《告知书》）；
4、（[2014年]通依复第123号）《南通市人民政府信息公开答复书》（以下简称《答复书》）、附件及邮寄凭证。
证据3、4证明南通市人民政府（以下简称南通市政府）已经依法向原告作出了信息公开答复。
被告提交的依据有：1、《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十三条、第六条、第十七条；2、《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《实施条例》）第二十八条第（五）项；3《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《信息公开条例》）第二十四条、第三十三条。
原告范国良诉称，2014年7月14日，原告向南通市政府申请公开“南通市人民政府收到的《关于如皋市2011年度第1批次村镇建设用地的批复》（苏政地[2011]337号）及与该批复对应的南通市向省政府呈报的（如皋）地呈字[2011]第001号《建设用地项目呈报说明书》、农用地转用方案、补充耕地方案及征收土地方案的复印件”。2014年8月4日，南通市政府发函称将答复期限延长15个工作日。2014年9月9日，原告因未收到南通市政府的答复向被告提起行政复议申请，请求依法确认南通市政府未在法定期限答复申请人的行为违法，请求责令南通市政府作出答复并公开申请人申请公开的所有政府信息。2014年9月15日，原告收到《答复书》，落款时间为2014年8月25日。2014年9月16日，被告作出《告知函》，称其已于2014年9月11日收到原告的行政复议申请书，称南通市政府已作出答复。至原告起诉前，原告未收到被告作出的行政复议决定或被告要求延长作出行政复议决定的通知，故诉至法院，请求：1、依法判决确认被告不作出行政复议决定的行为违法；2、责令被告限期作出行政复议决定；3、被告承担诉讼费用。
原告范国良向本院提交的证据有：
1、2014年7月14日政府信息公开申请书，证明原告向第三人申请信息公开；
2、2014年8月4日南通市政府作出的《告知书》，证明第三人收到原告的信息公开申请并且延期答复；
3、2014年9月9日原告行政复议申请书，证明原告已经向被告提出了行政复议申请；
4、2014年9月16日被告作出的《告知函》，证明被告已经收到原告的行政复议申请，并作出了《告知函》；
5、原告身份证，证明原告身份；
6、信封复印件，证明第三人作出的《答复书》是2014年9月12日寄出的。
被告省政府辩称，被告作出《告知函》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，已经履行了行政复议的法定职责，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，应予驳回。理由是：1、南通市政府已依法向原告作出信息公开答复。2014年9月9日，原告提交行政复议申请书，被告收到申请后，经审查了解，2014年8月25日，南通市政府向原告作出了《答复书》，告知苏政地[2011]337号批复的查询途径，并将与该批复相对应的附件提供给原告，同日，《答复书》以挂号信方式邮寄给原告。南通市政府已经依法向原告作出了信息公开答复。2、2014年9月11日，被告收到原告的行政复议申请书，经审查，原告的行政复议申请不属于行政复议的受案范围，被告遂于9月16日作出《告知函》，并通过特快专递的方式送达原告。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
第三人南通市政府辩称，1、被告在收到复议申请后在五个工作日内作出《告知函》，已经履行了行政复议的法定职责。2、第三人在法律规定期限内作出《答复书》符合法律规定。第三人于2014年7月15日收到原告的信息公开申请，因原告申请事项内容复杂，第三人作出《告知书》，延长15个工作日作出答复。2014年8月25日，第三人作出《答复书》。3、被告的《告知函》不影响当事人相关权利的行使。第三人已经作出政府信息公开答复，如果原告不服可以申请行政复议，要求撤销或确认该答复违法，被告作出的《告知函》只是一个程序性的行为，对原告的实体权利和义务不产生实际影响，不影响当事人相关权利的行使。综上，原告提出行政诉讼的事实和理由不能成立，被告作出《告知函》事实清楚、证据充分、法律适用正确、程序合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人南通市政府向本院提交的证据有：
1、《政府信息公开申请书》及邮寄信封，证明第三人在2014年7月16日收到原告的信息公开申请；
2、《告知书》和邮寄信封及送达回执，证明第三人�出延期的时间；
3、《答复书》邮寄信封及送达回执，证明第三人已经依照《信息公开条例》对原告的信息公开申请作出答复。
经庭审质证，被告、第三人对原告的所有证据均不持异议。原告对被告证据1、3不持异议；对证据2的真实性无异议，不认可其证明目的；对证据4中的邮寄凭证不持异议，但认为《答复书》不合法。第三人对被告的所有证据均不持异议。原告、被告对第三人的所有证据均不持异议。
本院经审查认为，被告、第三人对原告的证据不持异议，原、被告对第三人的证据不持异议，上述证据与本案存在关联，且真实、来源合法，本院均予以确认。被告的证据，原告、第三人对其真实性无异议，且均来源合法、与本案存在关联，本院亦均予以采信。
经审理查明，原告于2014年9月9日向被告邮寄《行政复议申请书》，请求1、确认被申请人即第三人未在法定期限答复原告的行为违法；2、责令第三人作出答复；3、责令第三人公开原告申请公开的所有政府信息。被告于2014年9月11日收到原告的申请，于2014年9月16日作出并向原告送达了涉案《告知函》，告知原告，第三人已依法向原告作出了《答复书》，并将《答复书》作为附件一并送达原告。
另查明，2014年7月14日，原告向第三人邮寄《政府信息公开申请书》，申请公开南通市人民政府收到的《关于如皋市2011年度第1批次村镇建设用地的批复》及与该批复对应的《建设用地项目呈报说明书》、农用地转用方案、补充耕地方案及征收土地方案的复印件。2014年7月15日，第三人收到原告的信息公开申请，于2014年8月4日作出并向原告送达《告知书》，告知原告其申请公开信息的答复期限从《告知书》发出之日起再延长15个工作日。2014年8月25日，第三人作出《答复书》，告知原告《如皋市2011年度第1批次村镇建设用地的批复》南通市政府已在“中国南通政府”门户网站上进行了公开，并告知原告查询路径，同时将原告申请公开的相关《建设用地项目呈报说明书》、农用地转用方案、补充耕地方案及征收土地方案复印件一并予以提供。2014年9月12日，第三人将上述《答复书》送达原告。
庭审中，三方当事人围绕本案的争议焦点，即1、被告的告知行为是否属于行政复议的行为；2、被告的告知行为是否违法；3、被告是否存在不履行行政复议法定职责的不作为行为进行了辩论。
原告认为，根据《实施条例》第二十八条的规定，原告的行政复议申请符合法定受理条件。根据《行政复议法》第十七条规定，被告《告知函》中未见其对原告的行政复议申请决定不予受理的任何描述，原告认为根据《行政复议法》第十七条的规定，原告的行政复议申请自被告收到之日起即为受理，被告必须按照《行政复议法》和《实施条例》的相关规定，按期及时就原告的行政复议申请作出行政复议决定并送达原告。
被告认为，《告知函》符合《行政复议法》规定的作出不予受理决定并书面告知申请人的行政复议行为。《告知函》认定事实清楚，程序符合法律规定，被告已经履行了行政复议的法定职责。原告的知情权已经得到保障，其提起诉讼有滥用诉权、浪费行政资源和司法资源之嫌。
第三人认为，被告在法定期限内作出《告知函》，其本身就是一种行政复议行为，即使被告受理以后，经过审查，第三人已经在规定期限内作出答复，根据《行政复议法》的规定仍然要驳回原告的行政复议请求，被告《告知函》的作出是适当的，事实清楚。原告就政府信息公开申请数量多，存在滥用信息公开权之嫌。
本院认为，《行政复议法》第六条第（十一）条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以申请行政复议；第十三条第一款规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。本案中，原告认为其向南通市政府申请信息公开，南通市政府未在法定期限内予以答复，其有权依照上述法律规定向被告申请行政复议。
《行政复议法》第十七条规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在5日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。本案中，被告于2014年9月11日收到原告的复议申请，于2014年9月16日作出《告知函》，但对于原告的复议申请是否受理《告知函》未予明确。
庭审中被告辩称《告知函》的性质为不予受理决定，理由是南通市政府已经依法向原告作出政府信息公开答复，原告的知情权已经获得保障，原告合法权益未受到侵害，故原告的申请不属于行政复议的受案范围。对此，本院认为，根据《行政复议法》第六条的规定，原告认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益是原告提起行政复议的原因，所涉具体行政行为是行政复议的对象，原告只要符合《实施条例》第二十八条的规定，被告即应当予以受理。原告在向被告申请行政复议时，第三人制作的《答复书》尚未送达给原告，原告的复议请求是认为第三人未在法定期限内作出信息公开答复的行为违法，而非对《答复书》提起行政复议。被告在审查是否符合受理条件的阶段即从实�上判断相关具体行政行为是否侵犯了原告的合法权益无法律依据，且第三人未在法定期限内作出信息公开答复或已作出答复均属于行政复议的受案范围。因此，被告以原告的合法权益未受到侵害为由，认为原告的申请不在行政复议受案范围，不予受理系适用法律错误。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项规定，判决如下：
一、撤销被告作出的《告知函》；
二、责令被告对原告的行政复议申请重新作出处理。
案件受理费50元，由被告江苏省人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。同时根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费。
审 判 长 陆 俊 騑
审 判 员 洪 彦
人民陪审员 吕�华
二〇一五年五月五日
书 记 员 孙 皓