贵州省龙里县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）龙行初字第22号
原告罗正开，男，1973年6月20日生，布依族，贵州省罗甸县人。
委托代理人阳贤勇，湖南南天门律师事务所律师。特别授权。
被告罗甸县沫阳镇人民政府，住所地：罗甸县沫阳镇大桥居委会（邮政银行对面）。
法定代表人：何高东，镇长。
委托代理人张华，贵州红河律师事务所律师。一般授权
原告罗正开不服被告罗甸县沫阳镇人民政府土地行政征收，于2015年6月29日向本院提出行政诉讼。本院于2015年7月1日立案后，于2015年7月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年7月30日公开开庭审理了本案。原告罗正开的委托代理人阳贤勇，被告罗甸县沫阳镇人民政府法定代表人何高东及被告委托代理人张华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
为修建大小井景区停车场，罗甸县沫阳镇大井村村民委员会于2015年3月16日向被告提交《关于景区大门大湾组农用地调整为公益事业建设用地的请示》后，被告于2015年4月组织罗甸县沫阳镇大井村大湾组村民召开会议并发出公告，宣传大小井景区停车场建设占用土地情况，并表示与被占用土地农户签订土地补偿协议书。原告因与被告未达成一致意见，未与被告签订土地补偿协议书。2015年6月，为推进大小井景区停车场建设项目需要，被告开始组织施工单位在原告户承包经营的位于大小井景区门口的土地进行场平施工。
原告罗正开诉称：为修建大小井景区停车场，从2015年4月，被告以其作为征收土地主体准备征收原告位于大井村大湾组的基本农田，因土地补偿价格太低，被告在未与原告达成土地征收协议的情况下，竟然无视原告的合法权益强制征收，雇佣挖掘机开始施工，导致原告不能正常生产耕种。原告认为，依据法律规定，被告不能作为土地征收的主体，因而被告作为土地征收的主体违法。同时，在土地征收过程中，被告根本未按法定的程序去实施土地征收行为，因而程序也是违法的。为维护原告的合法权益。原告诉至法院，请求：1.依法确认被告征收土地的行为违法；2.依法判令被告将违法征收的土地返还给原告。
原告为证明自己的诉讼主张，向本院提交如下证据：
证据1.原告的户口簿，拟证明原告的主体资格。
被告质证无异议。
证据2.原告的土地承包经营权证，拟证明原告对被告非法征收的土地享有承包经营权的事实。
被告质证认为，承包权应该以第一轮承包证为准，或者以县档案局的档案为准，不能以第二轮承包证为准。
证据3.测绘图和测量面积表，拟证明原告对所争议的土地享有承包经营权。
被告质证无异议。
证据4.土地补偿协议书文本，拟证明征收主体是沫阳镇人民政府。
被告质证认为，补偿协议书是格式合同，是平等主体之间的民事行为，不是行政行为，这是沫阳镇政府协助村委会进行的。
证据5.照片6张，拟证明本案所涉土地在被告征收之前是基本农田。
被告质证无异议，但认为被告给予的补偿是最高补偿标准。
证据6.照片5张，拟证明被告在违法征收之后破坏农田、非法组织施工的现场。
被告质证认为，施工图片是事实，但是是合法施工建设，不是非法的。
被告罗甸县沫阳镇人民政府辩称：本案原告诉讼对象错误，修建大小井景区停车场是沫阳镇大井村村委会具体组织实施。被告收到沫阳镇大井村村委会《关于将景区大门大湾组农用地调整为公益事业建设用地的请求》后，认为该项目切实可行，立即组织镇政府领导班子讨论，作出书面具体意见，呈报罗甸县人民政府，得到了县政府的支持和认可。被告组织人员协助沫阳镇大井村村委会组织实施大小井停车场建设项目。沫阳镇大井村村委会收回土地是依法进行的，合法、合理，依照《中华人民共和国土地管理法》第六十五条的规定：“农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回原土地使用权。”为乡村公共设施和公益事业建设需要使用土地，收回农民承包地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。2015年4月被告协助沫阳镇大井村多次开展农户会议，并公示方案、文件、农户名单、现场图等。涉及的47户，有27户签订协议，其中8户愿以土地使用权入股，19户要求货币补偿，其中14户已领取了补偿款。原告不应该从自己的小利益出发，影响发展。请法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告罗甸县沫阳镇人民政府在举证期限内向本院提供如下证据：
证据1.罗甸县国土资源局罗国土资呈（2015）16X号文件、沫阳镇大井村村委会关于修建大小井停车场的请示，拟证明被告是依法进行的项目。
原告质证认为，国土资源局的文件只是请示，对征收土地没有法律效力。
证据2.黔南州人民政府黔南府发（2009）3X号文件，拟证明罗甸县沫阳镇属于二类地区，被告是遵照该文件征地标准来执行的征地补偿。
原告质证，对证据的真实性无异议，但认为该文件不能作为本次征收补偿的法定依据，根据相关法律规定，随着经济发展，征收补偿两三年要调整一次，该文件距离现在已经很多年了，不能作为现在征收的依据。
证据3.会议签到册，拟证明被告依据程序召开村民会议。
原告质证认为，该证据只能证明被告组织召开了一次会议，该签到册不能证明所到会议的人员都同意该征收方案。
证据4.大井村村民委员会关于景区大门大湾组农用地调整为公益事业建设用地的请示，拟证明本案纠纷的来源，这是大井村村民委员会的具体行为。
原告质证，对证据的真实性无异议，但认为该请示只能证实大井村村民委员会想把农用地调整为公益事业建设用地，但不能证明征收土地的行为是大井村村民委员会的行为。
证据5.罗甸县人民政府办公室收文处理签、沫阳镇人民政府沫府（2015）4X号文件，拟证明县政府收到相关申请之后，批示同意修建停车场，授权沫阳镇人民政府协助实施该项目。
原告质证，认为该文件不是正式的文件，不具有法律效力。
证据6.中共沫阳镇委员会沫党议（2015）1X号会议纪要，拟证明村委会把修建停车场的项目上报之后，被告召开会议讨论所涉及的事宜和要解决的问题。
原告质证认为，会议纪要只能证明沫阳镇人民政府同意建设停车场的项目，但是镇政府没有权利同意农用地转为建设用地。
证据7.照片10张，拟证明在村委会的组织下，被告相关领导充分听取群众的意见，出席了相关会议。
原告质证认为，对证据的真实性无异议，但认为座谈会不属于征收土地的法定程序，公示栏里面没有公示相关有效的文件，领钱的照片只是农户在处理自己的农田，他们在行使处分权，但是不能证明被告已经履行相关程序。
本院对原、被告提交的证据作如下认定：原告提交的证据1、3、5，被告质证无异议，可以作为本案定案依据，本院予以采信；原告提交的证据2，被告质证有异议，但该证据客观，本院予以采信。原告提交的证据4、6，被告对真实性未提出异议，可以作为本案定案依据。被告提出的证据1、3、4、7，原告对真实性未提出异议，且该证据客观，可以作为本案定案依据。被告提交的证据2，原告对真实性无异议，但该证据与本案无直接关联。被告提交的证据5、6，均系党政文件，系党政机关内部行文，原告对真实性无异议，本院予以确认。
经审理查明：为修建罗甸县沫阳镇大小井景区停车场，罗甸县沫阳镇大井村村民委员会于2015年3月16日向被告提交《关于景区大门大湾组农用地调整为公益事业建设用地的请示》。随后，被告组织罗甸县沫阳镇大井村大湾组村民召开会议，宣传大小井景区停车场建设占用土地情况，并表示愿意与被占土地农户签订土地补偿协议书。2015年4月，被告对大小井景区停车场建设项目占用的罗甸县沫阳镇大井村大小井景区大门大湾组农用地范围、面积、承包户及土地补偿标准进行了公示。此后，被告与部分村民签订《土地补偿协议》，另有部分村民在被告的见证下与罗甸县沫阳大井国锋旅游开发有限公司签订《土地承包经营权入股合同书》。原告因土地补偿事宜与被告未达成一致，未与被告签订土地补偿协议书。2015年6月，为推进大小井景区停车场建设项目，被告开始组织施工单位在原告户承包经营的位于大小井景区门口的土地进行施工。
本案争议焦点为：1、大小井景区停车场建设项目中，被告是否实施了土地征收行政行为，被告实施的行为应如何认定？2、大小井景区停车场建设项目中，被告实施的行政行为是否违法？3、大小井景区停车场建设项目是否具有社会公益性？若被告的行政行为违法，原告请求返回土地的诉讼请求是否应当支持？
本院认为：依照《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被告提供的证据可以证实，被告对大小井景区停车场建设项目占用的罗甸县沫阳镇大井村大小井景区大门大湾组农用地范围、面积、承包户及土地补偿标准进行了公示，且于2015年6月组织大小井景区停车场建设项目场平工程施工。被告组织群众会议及发布公告宣传、与部分村民签订土地补偿协议，组织建设项目场平施工，均是被告主导，被告之行为具有土地行政征收内容，应视为土地行政征收。被告关于其不是土地征收主体，是协助罗甸县沫阳镇大井村村民委员会工作的诉讼主张不能成立。被告诉讼中提出其已就本案土地征收向罗甸县人民政府请示并征得同意，被告作出土地征收工作是基于罗甸县人民政府的委托，该诉讼主张不能成立。被告提交的证据仅能证实被告已就本案土地征收事宜向上级人民政府及主管部门请示报告，不能证实被告所作行为系基于上级人民政府的委托；且证据显示该请示报告的时间系被告作出公示公告及与部分村民签订土地补偿协议之后。被告不具备土地征收的主体资格，不能提供土地征收的合法依据，也未经法定程序实施土地征收，被告土地征收之行政行为违法。原告请求确认被告征收土地的行政行为违法的诉讼请求，依法应予以支持。但本案所涉及的土地，系当地政府为推动地方旅游业发展而用于停车场建设；大小井景区停车场建设项目有利于推动当地经济发展，具有一定的社会公益性质。本案中被告证据显示，被告已经向上级政府及土地管理部门就大小井景区停车场建设进行请示报告，并向县级人民政府申请启动土地征收工作。诉讼中，原告方也表示支持政府对大小井景区旅游开发，只是对被告实施土地征收的合法性及被告提出的补偿标准持有异议；在推进大小井景区停车场建设过程中，被告也就大小井景区停车场建设项目占地及补偿与部分被占地农户达成了一致意见。现大小井景区停车场建设项目在被告组织下已经启动，直接关系大小井景区旅游服务质量乃至当地旅游业的发展，涉及社会公众利益，若判决返还土地给原告户继续承包经营，可能造成更大损失。被告应积极采取补救措施，确须对涉案土地进行征收的，则及时请示上级政府依法完善涉案土地农用地转用审批手续及征收工作，对原告方进行妥善安置，并对原告方损失依法进行赔偿。据此，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款、第四十六条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：
一、确认被告罗甸县沫阳镇人民政府征收原告罗正开户承包经营位于罗甸县沫阳镇大井村大小井景区大门的土地（大小井景区停车场建设项目占用）之行政行为违法；
二、驳回原告的其余诉讼请求。
本案诉讼费50元，由被告罗甸县沫阳镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数递交副本，通过本院或直接上诉于黔南布依族苗族自治州中级人民法院。逾期不上诉，本判决发生法律效力。
审判长 刘显红
审判员 朱二胜
审判员 岑德国
二〇一五年十二月二十五日
书记员 陈 萍