贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黔23行终36号
上诉人（原审第三人）文朝正，男，1971年2月22日生，汉族，贵州省安龙县人。
被上诉人（原审被告）安龙县人民政府，住所地：贵州省安龙县西城区行政办公区。
法定代表人冉隆斌，县长。
被上诉人（原审被告）安龙县海子镇人民政府，住所地：贵州省安龙县海子镇海子街上。
法定代表人杨希，镇长。
原审原告韦寿荣，男，1958年10月17日生，布依族，贵州省安龙县人。
原审原告刘启香，女，1965年12月28日生，汉族，贵州省安龙县人。
二人共同委托代理人汪天强，贵州泳清律师事务所律师。代理权限：一般授权。
原审第三人安龙县海子镇海子村民委员会，住所地：贵州省安龙县海子镇海子村。
法定代表人唐诗贵，男,1961年12月26日生，汉族，贵州省安龙县人，安龙县海子镇海子村民委员会主任。
原审第三人安龙县海子镇沙厂村甘寨组，住所地：贵州省安龙县海子镇沙厂村甘寨组。
负责人陈文刚，男，1961年10月20日生，汉族，贵州省安龙县人，安龙县海子镇沙厂村甘寨组组长。
上诉人文朝正与被上诉人安龙县人民政府（以下简称“安龙县政府”、安龙县海子镇人民政府（以下简称“海子镇政府”），原审原告韦寿荣、刘启香，原审第三人安龙县海子镇海子村村民委员会（以下简称“海子村委会”）、安龙县海子镇沙厂村甘寨组（以下简称“沙厂村甘寨组”）土地行政确认一案，不服贵州省兴义市人民法院（2015）黔义行初字第67号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭进行审理，本案现已审理终结。
被上诉人海子镇政府于2015年5月5日作出海府行决（2015）01号《关于刘启香、韦寿荣与文朝正土地权属争议的行政决定书�，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，将原审原告韦寿荣、刘启香与上诉人文朝正争议土地的所有权决定归沙厂村甘寨组所有，由上诉人文朝正继续使用。原审原告韦寿荣、刘启香不服，向安龙县政府申请行政复议，安龙县政府作出安府行复决（2015）3号《行政复议决定书》，维持上述处理决定。
原审查明的事实：原告韦寿荣与刘启香系夫妻。涉案争议地位于安龙县海子镇海子村天界组（以下简称“海子村天界组”）与沙厂村甘寨组交界处，海子村天界组称刘家坪（甘寨组称尖山），四至为东抵海马谷通组公路与普万公路交汇处，西抵荒坡（内建蓄水池），南抵海马谷通组公路，北抵普万公路。20世纪80年代，韦寿荣父母开垦耕种涉案争议地，后丢荒。1993年，沙厂村甘寨组文朝正重新开垦耕种争议地。2014年，原告向海子镇政府申请就其�文朝正就涉案争议地进行确权，海子镇政府作出涉案土地确权决定，之后又自行撤销。2015年，原告再次向海子镇政府书面申请对争议地进行确权，海子镇政府在对证人进行调查，组织原告与第三人对争议地实地勘查后，作出海府行决（2015）01号《关于刘启香、韦寿荣与文朝正土地权属争议的行政决定书》，该决定书认定，争议土地原属第三人海子村委会所有，原告虽开垦耕种管理过争议土地，但第三人沙厂村甘寨组曾组织群众“收回”原告耕种土地的行为是集体行为，该组收回该争议地后，原告即未管理该地，1992年至1993年文朝正重新开荒耕种，其对涉案争议地耕种管理已有20余年。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条之规定，决定争议土地所有权归沙厂村甘寨组，由第三人文朝正继续使用。该决定送达后原告不服，向安龙县政府申请行政复议�安龙县政府受理后，向本案原告、第三人、海子镇政府送达了《行政复议受理通知书》，并组织原告对海子镇政府提交的证据进行质证后，作出安府行复决[2015]3号《行政复议决定书》，维持海子镇政府作出的海府行决（2015）01号行政决定，并向各方当事人送达。原告收到该复议决定后，在法定期限内向本院提起行政诉讼。
原审认为，《土地权属争议调查处理办法》第三条规定“调查处理权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。”本案中，被告海子镇政府受理原告的确权申请后，对争议土地的历史耕种状况进行了必要的调查，对原告提交的证据进行审查，询问了相关证人并到争议地进行实地勘查，组织原告及第三人对调查证据进行听证。在事实认定方面，原告韦寿荣、刘启香系海子村天界组村民，第三人�朝正系沙厂村甘寨组村民，争议地位于两组交界处。沙厂村甘寨组与文朝正虽曾称沙厂村甘寨组组长曾组织村民收回涉案土地，该行为系集体行为，涉案土地系沙厂村甘寨组所有，但根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定，农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。因沙厂村甘寨组和文朝正均未提供相应证据证明争议地的权属归沙厂村甘寨组所有，故对第三人沙厂村甘寨组、文朝正的陈述不予采信。同时原告刘启香、韦寿荣和第三人海子村委会亦无证据证明争议地系海子村集体所有。在海子村委会与沙厂村甘寨组均不能证明争议地系本村所有，原告与第三人文朝正亦不能证明涉案土地性质以及权属情况下，被告海子镇政府以土地争议发生后国土部门到实地测绘的“海子镇刘启香与文朝正土地争议地示意图”作为认定争议地原系海子村集体所有，认定事实不清，主要证据不足。在争议地所有权权属不清的情形下，原告与第三人文朝正均以争议地系其开荒，主张对争议地享有使用权无相关法律依据支撑，海子镇政府以争议地文朝正开荒耕种20年为事实依据，适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定，将土地使用权确定归文朝正不当，该规定规范的是农民集体连续使用另一农民集体土地的情况对土地所有权的确定，农民个人开荒使用集体土地，不能适用此规定来确定取得土地使用权，在未经土地所有权人以发包、流转或其他合法形式让渡使用权前，不能当然认为争议土地使用权属于开荒者，开荒者对争议土地的使用权，不应从法律效果上给予肯定评价，虽然部分农村对农民开荒存在“谁开荒、谁受益、谁使用”的情况，但不宜从法律效果上肯定此种土地使用权即物权�取得。故被告海子镇政府作出的处理决定适用法律错误，应予撤销。安龙县政府受理复议申请后，向本案原告、第三人、海子镇政府送达了行政复议受理通知书并组织原告对海子镇政府提交的证据进行质证后对确权决定进行审理，其复议程序合法。但在海子镇政府认定主要事实不清，适用法律错误作出确权决定的的情况下，作出维持海子镇政府确权决定的复议决定，其复议决定认定事实不清、适用法律错误，应予撤销。综上所述，被告海子镇政府、安龙县政府对争议地作出的权属争议处理决定、行政复议决定认定事实不清、适用法律错误，主要证据不足，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项，第七十九条之规定，判决如下：一、撤销海子镇政府作出的海府行决（2015）01号《关于刘启香、韦寿荣与文朝正土地权属争议的行政决定书》；二、撤销安龙县政府作出的安府行复决[2015]3号《行政复议决定书》。
案件受理费50元，由被告海子镇政府、安龙县政府共同承担。
原审宣判后，上诉人文朝正不服该判决，向本院提起上诉，其上诉请求为：撤销原判，依法予以改判；一、二审案件受理费由原审原告刘启香、韦寿荣承担。理由是：原审判决认定事实和适用法律错误。一、原审法院依据《中华人民共和国土地管理法》第十一条：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权”，在原审第三人沙厂村甘寨组、海子村委会以及原审原告均不能举证证明涉案土地性质及权属的情况下，认定“被上诉人安龙县政府以土地争议发生后国土部门到实地测绘的《海子镇刘启香与文朝正土地争议地示意图》作为认定争议地原系海子村集体所有，存在事实不清，证据不足”不当。第一，海子镇政府对争议地进行确权，是依原审原告的申请，解决上诉人与原审原告的个人与个人之间的土地争议，依法应由乡（镇）人民政府处理、故海子镇政府依法有权对争议地进行处理。若土地已经县级人民政府登记造册、核发证书，确认所有权，则不应属确权纠纷，应属侵权纠纷，本案正是如此。第二，海子镇政府受理申请后，对原审原告提交的证据进行了审查，询问了相关证人并到争议地进行实地勘察，组织争议双方当事人对调查证据进行听证，最后依据法律的规定对争议土地进行确权，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，应予维持。
被上诉人安龙县政府辩称，一、原审判决认定事实错误。海子镇政府在调查过程中，证人已经清楚地证明了争议地原系海子村所有的事实，且本案各方当事人对此并无不同意见。所以，争议�属于海子村所有是不争的事实。二、海子镇政府有权对争议地进行处理。海子镇政府的调查材料表明：第一，沙厂村甘寨组是集体组织“收回”争议地；第二，沙厂村甘寨组同意上诉人使用“收回”的土地；第三，海子村对争议土地不主张权利。基于以上三点答辩人认为上诉人实际管理使用土地，其是代表沙厂村甘寨组集体行使土地管理使用权的行为。本案中，海子村明确表示放弃权利，故本案争议双方为沙厂村甘寨组集体与刘启香、韦寿荣和上诉人，镇人民政府依法有权对争议土地进行处理。请二审法院查清事实，依法作出公正判决。
被上诉人海子镇政府在二审审理期间未提交书面答辩意见。
原审原告韦寿荣、刘启香述称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请驳回上诉，维持原判。理由是：一、被上诉人海子镇政府作出的处理决定越�，被上诉人安龙县政府的复议决定没有正当基础，原审法院判决一并撤销，并无不当。本案究竟是个人与个人之间的土地权属争议还是集体与集体之间的土地权属争议，直接关系本案被上诉人海子镇政府是否有权处理本案土地争议的问题认定。同时，只有在确定土地的所有权基础上，才能进一步确认使用权的归属。但事实上，被上诉人海子镇政府在作出本案争议地的处理决定时，已经根本上变更了争议土地的所有权主体。争议地是在沙厂村甘寨组与海子村天界组之间，故本案争议地无疑是单位与单位之间发生的争议，据此被上诉人海子镇政府作出处理决定系超越职权。复议维持该处理决定应被一并撤销。二、争议土地的使用权归答辩人所有，符合客观事实，不存在争议。答辩人一家系海子村天界组村民，答辩人父母膝下共有五个儿女。20世纪60年代，答辩人父母在�子村天界组刘家坪处开荒一片地，面积约2.5亩，后海子村天界组将此处土地分给答辩人家做自留地，答辩人家一直耕种至1998年左右。1996年，答辩人兄弟韦寿华和姊妹韦寿琴在外成家后，兄弟间抓阄分家，答辩人分得刘家坪处自留地。1998年，海子村委会将刘家坪处土地发包给答辩人，有承包证为据。答辩人与刘启香结婚，后韦寿荣外出打工，被答辩人文朝正遂将栽种的包谷拔掉强行抢种刘家坪土地，才发生争议。争议地系答辩人依法承包的土地，依法应受法律保护。
原审第三人海子村委会、沙厂村甘寨组在二审审理期间未提交书面答辩意见。
综合当事人诉辩请求与理由，归纳本案二审争议焦点为：被上诉人海子镇政府于2015年5月5日作出海府行决（2015）01号《关于刘启香、韦寿荣与文朝正土地权属争议的行政决定书》的行政行为是否合法。
二审经审理查明的事实与原审查明的一致。
本院认为：原审原告韦寿荣与刘启香认为本案系其与上诉人文朝正之间的土地争议，故向被上诉人海子乡政府提出确权申请。但本案的特殊性在于原审原告系安龙县海子镇海子村的农民，而上诉人是安龙县海子镇沙厂村的农民，争议土地恰巧在两村交界之处。被上诉人受理后，通过调查争议双方所在村集体的部分农户，并调查了其现任及时任的村干部，最后作出决定，明确争议土地的所有权归沙厂村甘寨组所有，由上诉人文朝正继续使用。本案从当事人申请的情况看，虽然争议双方韦寿荣、刘启香与文朝正分属不同的村组，争议土地在海子村与沙厂村交界之处，但海子村并未对争议土地主张权利，故两村之间未对涉案土地产生争议，本案应属个人与个人之间的纠纷。根据《中华人民共和国土地管理法》第十�条第一款、第二款：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”之规定，海子镇政府有权对个人与个人之间的土地权属争议进行处理。
如前所述，争议土地位于海子村与沙厂村的交界处，各方当事人对争议土地的四至界限与面积的认定一致，并无异议。被上诉人调查了两村的农户，均是各执一词，各村的农户认为争议土地应属于其所在村集体。但都认为一个事实，即土地下放时，争议地系原审原告韦寿荣家在耕管，后沙厂村甘寨组认为争议地系其组集体所有，遂于1990年左右由其组组长带队将争议地及争议地附近部分地块收回该组，之后该争议地由沙厂村甘寨组其他村民耕种过，丢荒后，于1993年前后由本案上诉人文朝正家耕管。加之，争议双方均无争议土地的相关权属证书。根据国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第一款：“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界限确定所有权。”的规定，本案双方当事人均无有力证据证实各自对争议地权属的主张，而双方均认可争议地被沙厂村甘寨组的村民耕种至今已近20年。据此，依据上述规定，被上诉人海子镇政府将争议土地使用权明确归上诉人文朝正于法有据。而文朝正属于沙厂村甘寨组的成员，被上诉人海子镇政府在明确土地使用权归文朝正之前，写明土地所有权系归沙厂村甘寨组并无不当。
原审法院认为被上诉人确权的主要依据是安龙县海子镇政府在争议发生后国土部门到实地测绘的《刘启香与文朝正土地争议示意图》，该图将争议地划分在沙厂村境内，但该图无争议双方签字，只是被上诉人调查过程中单方绘制的图纸。从而认定被上诉人仅以此作为确权依据证据不足。但，在双方都不能提供有力证据证明其主张时，有上述《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条规定可依，且从尊重历史，照顾现实的角度进行土地确权，有利于妥善解决纠纷。
综上所述，上诉人上诉理由成立，本院予以支持。原审法院撤销被上诉人海子镇政府的处理决定和安龙县政府的复议决定不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
一、撤销贵州省兴义市人民法院（2015）黔义行初字第67号行政判决；
二、驳回原审原告韦寿荣、刘启香的诉讼请求。
一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，共计100元，由原审原告韦寿荣、刘启香承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘筱青
审 判 员 陈颜虹
代理审判员 吴 俊
二〇一六年五月二十日
书 记 员 付伶利