浙江省温州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙03行终372号
上诉人（原审原告）郑雪平，男，1968年10月14日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。
委托代理人李琦策，浙江浙南律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）温州市龙湾区人民政府蒲州街道办事处，住所地浙江省温州市龙湾区蒲州街道蒲江北路67号。
法定代表人周光峰，主任。
委托代理人陈豪、叶楚白，浙江平宇律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）温州市龙湾区蒲州街道下埠村股份经济合作社，住所地浙江省温州市龙湾区蒲州街道蒲江北路59号。
法定代表人戴和平，董事长。
委托代理人王瑞君，浙江和乐律师事务所律师。
原审第三人郑雪明，男，1963年1月3日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。
上诉人郑雪平因诉温州市龙湾区人民政府蒲州街道办事处（以下简称蒲州街道）城建行政合同一案，不服温州市龙湾区人民法院（2017）浙0303行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年9月4日受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原判认定：因蒲州街道下埠村城中村改造，原告与被告于2015年12月30日经协商，对座落于蒲州街道下埠村浦东路116号、郑宅巷30号的总建筑面积92.36平方米的房屋签订了编号255号《温州市征地房屋补偿协议书
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产权调换协议》，双方对被补偿房屋价值、奖励和补助、搬迁补助费、临时安置补助费、安置方式、安置房面积、价格、购房款结算和付款方式及认购定位、搬迁期限及权属证件交付和新房交付时间、违约责任及争议解决方式等内容进行了约定。协议签订后原告按约定腾空房屋。2016年9月6日，第三人郑雪明因涉嫌诈骗涉案房屋的拆迁补偿利益被温州市公安局龙湾区分局立案侦查，温州市龙湾区检察院于同年9月20日对郑雪明作出不予逮捕决定并退回补充侦查。2017年3月7日，温州市公安局龙湾区分局因没有犯罪事实决定对郑雪明涉嫌诈骗一案予以撤销。被告据此认为上述下埠村浦东路116号第2部位的土地及房产属下埠村集体财产，不再继续履行被诉协议。原告遂诉至法院（请求确认被诉协议合法有效并判令被告依法履行协议）。另查明，1993年10月14日，第三人温州市龙湾区蒲州街道下埠村股份经济合作社（以下简称下埠合作社）因建设变压器房需要，收回原告及第三人郑雪明的父亲郑长生户的集体土地并支付补偿款共计1283元。
原判认为：1、被诉协议是在房屋征收过程中，经集体土地上房屋所有权人选择，由征地补偿单位提供安置用房，被补偿房屋和安置房屋在评估后进行差价结算的一种房屋补偿安置形式，即协议的双方为被征收集体土地上房屋所有权人与征地补偿单位。根据被告提交的1993年10月的下埠村收款收据，显示“变压器房征田0.1245亩”内容和补偿款领款人为原告父亲郑长生，结合相关证人的询问笔录及第三人郑雪明的“2008年村里来丈量了变压器房的面积但三产指标未安置到位”的当庭陈述，可以确认1993年10月间第三人下埠合作社以支付补偿款的形式使用郑长生名下的集体土地建设涉案变压器房，实际上下埠村集体经济组织已经以该方式收回郑长生户对涉案房屋座落集体土地的使用权，且下埠村集体经济组织实际建设了涉案房屋，故涉案房屋应属下埠村集体资产，相关拆迁权益应归属下埠村集体经济组织所有。原告及第三人郑雪明诉称三产指标未安置到位及1993年领取补偿没有郑雪明的签字故涉案房屋应属原告所有的意见，三产安置指标的分配系下埠村集体经济组织的自主行为，原告及第三人郑雪明若认为其三产安置未到位可以向村集体主张权利，但不影响发生在1993年10月的下埠村集体经济组织收回郑长生户对涉案房屋座落集体土地使用权的事实；对于1993年涉案房屋座落土地在村集体经济组织收回前郑长生家庭内部对该土地权益是否已经分家析产或如何分割，原告没有提交证据证明，原告父亲作为家庭代表签字领取补偿款后村集体经济组织实际在该土地上建造变压器房并投入使用至拆迁前，原告均未对补偿款的领取人提出异议，故对原告的上述意见不予支持。2、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条规定，人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。《中华人民共和国合同法》第五十一条规定，无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。原告郑雪平将涉案属集体所有的房屋作为个人所有财产与被告签订被诉协议，属无处分权人处分他人财产，现下埠合作社作为权利人已向本院主张该拆迁权益应归属集体所有，故被告辩称被诉协议属无效合同的意见，应予以支持。3、原、被告双方对被诉协议中涉及郑宅巷30号房屋的补偿内容没有异议，但由于被诉协议未对该部分补偿款进行明确分割，故双方可以对郑宅巷30号房屋的补偿内容重新签订协议。综上，判决确认被诉协议中关于下埠村蒲东路116号房屋的补偿内容无效，并驳回原告的其他诉讼请求。
上诉人郑雪平诉称：讼争下埠村浦东路116号第2部位的土地及房产权属应属上诉人所有，原判认定属下埠合作社所有，进而认为被诉协议属无权处置行为，并据此确认协议内容无效，认定事实和适用法律错误。请求撤销原判并确认被诉协议有效，判令被上诉人依法履行协议。
被上诉人蒲州街道辩称：其与上诉人签订的被诉协议系无效合同，该协议原依据总建筑面积92.36平方米的被拆迁房屋进行整体补偿，但其中讼争的下埠村蒲东路116号第2部位（面积68.89平方米）的房产系下埠村集体财产，与上诉人无关。原判据此判决确认协议内容无效并驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚。请求维持原判。
被上诉人下埠合作社同意蒲州街道的上述意见，并认为其与蒲州街道从未承认讼争土地原属郑雪明所有，且涉案证据也无法证明属郑雪明所有。
原审第三人郑雪明述称：被诉补偿协议是有效的，请求支持上诉人的上诉请求。
各方当事人在一审中提供的证据均随卷移送本院。二审诉讼中，各方对原判经审理查明部分的事实认定均未提出异议，且上述事实有随卷证据所印证，本院亦予以确认。经审理，本院认为：1、根据被上诉人蒲州街道于2016年1月27日核定的温龙初审认定单[2015]21706-1号未登记房屋调查初审认定表显示，产权人为郑雪平户的涉案下埠村蒲东路116号第2部位建筑面积68.89平方米。现蒲州街道在诉讼中又主张涉案房屋属下埠村集体资产、与上诉人郑雪平无关等，表明其与上诉人于2015年12月30日签订的被诉协议系在尚未查清涉案房屋是否属于郑雪平所有的情形下所签，显属事实不清。而且，温州市公安局龙湾区分局因没有犯罪事实已对郑雪明涉嫌诈骗一案决定予以撤销，在没有证据证明上诉人存在欺诈的情况下，蒲州街道仍据此认为上诉人方涉嫌欺诈、涉案房产系下埠村集体财产，既不解除被诉协议，又以此为由拒绝履行协议，存在怠于履行职责的情形，已构成行政不作为。但涉案房屋权属现存在争议，上诉人请求本院直接判令蒲州街道履行协议，可能损害第三方利益，且涉案房屋补偿安置事项属于蒲州街道的行政职责，被诉协议能否继续履行，尚需蒲州街道调查、处理，蒲州街道应依法对涉案房屋补偿安置事项作出处理（解除或继续履行协议），故上诉人的诉讼请求本院不予支持。2、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第二款规定，原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。原判在上诉人郑雪平未申请确认协议无效的情况下，仅采信对蒲州街道、下埠合作社有利的证据作为定案依据，进而认定涉案房屋属下埠村集体资产，并迳行判决确认被诉协议无效，与上述法条规定相悖，本院予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十二条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
一、撤销温州市龙湾区人民法院（2017）浙0303行初3号行政判决；
二、责令温州市龙湾区人民政府蒲州街道办事处于本判决生效之日起六十日内对被诉《温州市征地房屋补偿协议书--产权调换协议》作出处理；
三、驳回上诉人郑雪平的其他诉讼请求。
本案一、二审案件受理费各22873元，均由被上诉人温州市龙湾区人民政府蒲州街道办事处负担。
本判决为终审判决。
审判长 张 存
审判员 曾晓军
审判员 来 敏
二〇一七年十一月二十七日
书记员 沈奇峰