广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）粤高法行终字第776号
上诉人（原审原告）：周菊，女，汉族，住广东省珠海市洲区。
委托代理人：赵厚轩，广东联顺律师事务所律师。
委托代理人：郑荣业，广东聚英华律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：珠海市人民政府。住所地：珠海市人民东路*号。
法定代表人：江凌，市长。
委托代理人：邹芬芬、刘璧蓬。
被上诉人（原审被告）：珠海市国土资源局。住所地：珠海市九洲大道中****号。
法定代表人：吴康模，局长。
委托代理人：李军华，广东友邦方达律师事务所律师。
委托代理人：王向飞，珠海市国土资源局金湾分局副局长。
上诉人周菊诉珠海市人民政府、珠海市国土资源局收回土地使用权行政纠纷一案，珠海市中级人民法院于2015年8月19日作出（2015）珠中法行初字第19号行政裁定。上诉人周菊不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：1999年4月，原珠海市国土局与周菊签订了《珠海市国有土地使用权出让合同书》，合同约定，珠海市国土资源局西区分局将位于珠海市西湖城区R7A-S38号别墅用地的使用权出让给周菊。合同签订后，周菊依约足额支付了地价款，并取得了《建设用地规划许可证》。
2001年12月28日，原珠海市规划国土局西区分局发布《公告》称，经珠海市人民政府批准，对金湾区主城区范围用地（东至泥湾水道，南至金湾高尔夫球场，西至机场北路，北至白藤山、珠海大道）进行规划控制调整，在规划调整期内停止办理各类建设用地的审批、报建手续，停止办理房地产权转让、出租、抵押登记手续，各建设用地单位未经许可，不得进行土地开发和工程建设。周菊的上述受让的土地属于调控的范围。2004年，珠海市实验中学高中部在金湾区西湖主城区R6和R7A地块上建成，占用了周菊受让的上述土地。
2009年9月27日，珠海市国土资源局金湾分局在《珠海特区报》上发布《关于办理核实金湾区西湖主城区R6地块（市实验中学）原用地者和R7A地块用地者手续的公告》称，根据七届九次、十五次及二十八次市土地管理领导小组会议研究决定，须收回珠海市金湾区西湖主城区R6地块（市实验中学）原用地和R7A地块范围内用地，珠海市国土资源局金湾分局称将对相关用地者进行核查，请公告中载明的用地者（包括周菊在内）自上述公告登报之日起15日内携带相关用地的地价款缴交凭证等资料到该局核实登记。2010年9月9日，珠海市国土资源局在《珠海特区报》上刊登《关于办理金湾区西湖主城区R6地块和R7A地块收地补偿手续公告》（珠国土公告（2010）12号），请公告中的权属人（包括周菊在内）携带相关用地的地价款缴交凭证等资料，到珠海市国土资源局金湾分局协商收地事宜并领取收地补偿款。2011年9月29日，珠海市国土资源局作出（2011）1409号《收回土地使用权决定书》，告知周菊等人R7A地块已调整为医疗用地，经珠海市人民政府批准，决定收回周菊土地使用权并给予相应补偿，即退回交纳的出让地价款本金，并按同期银行一年期贷款利率计算利息的方式进行补偿（利息计算时间截止到2010年9月30日止）。遂后，珠海市国土资源局向周菊寄发了珠国土字（2011）1409号《收回土地使用权决定书》。周菊收到《收回土地使用权决定书》后，认为珠海市人民政府及珠海市国土资源局收地补偿方案违法，遂于同年12月与其他R7A地块权属人就珠海市国土资源局收地补偿的行政行为先后向广东省国土资源厅及广东省人民政府提起行政复议。广东省人民政府作出了粤府行复（2012）35号《行政复议决定书》，复议维持了珠国土字（2011）1409号《收回土地使用权决定书》。同年3月26日，周菊与其他R7A地块权属人共13人以珠海市人民政府为被告向珠海中院提起行政诉讼，该院于同年3月27日受理了该案［案号：（2012）珠中法行初字第12号］。同年4月24日，周菊追加珠海市国土资源局为共同被告。同年5月10日，珠海中院向周菊与其他R7A地块权属人共13人发出《告知书》，告知须将被告变更为珠海珠海市国土资源局，若不同意变更，将依法裁定驳回起诉。于是，周菊确定涉案被告为珠海市国土资源局，珠海中院于同年5月22日将该案移送金湾法院管辖，金湾法院立案受理［案号：（2012）珠金法行初字第12号］。同年8月10日，周菊提出撤诉申请。同年8月22日，金湾法院裁定准许撤诉。
另查明，在（2012）珠金法行初字第12号案中，周菊提出如下诉请：1.判决撤销珠海市人民政府批准的珠海市国土资源局实施的《收回土地使用权决定书》中关于收回周菊土地使用权补偿方案的行政行为；2.责令珠海市国土资源局就收回周菊土地使用权重新作出合法公平的补偿方案；3.判决珠海市国土资源局负担诉讼费用。
原审法院认为，周菊提起的本案诉讼属重复起诉，依法应予驳回。对于提起的行政诉讼是否属于重复起诉，应审查案件当事人、被诉行政行为、诉讼请求是否同一或有本质差异。本案中，其一，（2012）珠金法行初字第12号案所针对的行政行为与本案所针对的行政行为是同一的，即均是针对珠海市国土资源局作出的珠国土字（2011）1409号《收回土地使用权决定书》；其二，周菊在（2012）珠金法行初字第12号案中的诉请与本案的诉请均系撤销或确认珠海市国土资源局作出的珠国土字（2011）1409号《收回土地使用权决定书》违法，并请求予以合法公平的补偿。可见，两次诉请基本一致。其三，珠国土字（2011）1409号《收回土地使用权决定书》既涉及收回土地使用权的问题，也涉及收回土地使用权的补偿方案问题，（2012）珠金法行初字第12号案因周菊自愿申请撤诉而致法院对案涉的收回土地使用权及补偿问题未进行实体审查。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条明确规定，对于重复起诉已经立案的案件，应当裁定驳回起诉。
（2012）珠中法行初字第12号案系周菊不服粤府行复（2012）35号《行政复议决定书》向本院提起的行政诉讼案件，可见，周菊已先选择通过行政复议予以权利救济方式，周菊也依相关的法律规定提起了（2012）珠中法行初字第12号案的行政诉讼，在此案中，对于珠海市人民政府是否属于适格被告的问题，原审法院已依法作出了处理。周菊以在（2012）珠金法行初字第12号案中撤回起诉的方式，针对同一被诉行政行为，另行再提起本案诉讼，没有法律依据。
综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条的规定，裁定：驳回原告周菊对被告珠海市人民政府、被告珠海市国土资源局的起诉。
上诉人周菊不服，上诉请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。主要理由是：上诉人提起的二次诉讼被告、诉讼请求和被诉行政行为均不同，既不属于重复起诉，也不属于无正当理由再行起诉；一审法院认定事实错误，适用法律不当，应当予以纠正。
被上诉人珠海市人民政府答辩称，市政府不是本案适格被告，上诉人提起本案诉讼属于重复起诉和撤诉后无正当理由再行起诉的情形，原审裁定驳回其起诉正确，请求二审法院驳回上诉，维持原审裁定。
被上诉人珠海市国土资源局答辩称，上诉人本次起诉诉讼请求与前案基本一致，属重复起诉；将珠海市政府列为被告违反行政诉讼法律的规定，不能成为上诉人所称不属于重复起诉的理由；上诉人本次起诉超过法定起诉期限，原审裁定驳回其起诉正确，请求二审法院驳回上诉，维持原审裁定。
对于原审法院经审理查明的事实，本院法庭审查时，珠海市国土资源局主张，13宗系列案原审判决书认定“2004年，珠海市实验中学高中部在金湾区西湖主城区R6和R7A地块上建成，占用了周菊受让的上述土地”与实际事实不符，珠海市实验中学高中部建设选址在金湾区西湖主城区R6地块，没有使用R7A地块；原审13名原告所受让的土地均在相邻的R7A地块范围内，珠海市实验中学高中部建设未占用原审13名原告即上诉人所受让的土地。对于珠海市国土资源局的上述主张，上诉人和珠海市人民政府均表示不持异议。本院对原审判决上述事实认定予以纠正。经审查，各方当事人对原审法院经审理查明的其他事实没有异议，本院予以确认。
本院另查明：珠海市金湾区人民法院案件卷宗材料反映，经原审法院告知，周菊等13名原告同意将上述13宗系列案的被告由珠海市人民政府变更为珠海市国土资源局后，原审法院于2012年5月22日将上述13宗系列案裁定移送金湾区人民法院管辖。金湾区人民法院立案受理后，周菊等13名原告以13宗案件诉讼请求有变更，珠海市人民政府应为共同被告，13宗案件遗漏了被告，又不适宜在本诉中追加等为由，向金湾区人民法院申请撤诉。金湾区人民法院对13宗系列案均裁定准许撤诉。
本院认为，我国《土地管理法》第58条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：……”《珠海市土地管理条例》第51条第一款规定：“因土地利用总体规划或者城市规划的调整，经市政府批准，市土地主管部门可以用置换或者收回的方式调整已经批准给用地单位或者个人使用的土地，用地单位或者个人应当服从。”根据上述法律法规的规定，土地行政主管部门决定收回土地使用权之前必须报经有批准权的人民政府批准，相关人民政府作出的批准行为是土地行政主管部门依法作出收地决定的依据。人民政府作出的这种前置审批行为独立具有对外的法律拘束力，对当事人的权利义务造成实际影响，当事人可以选择对该批准行为与土地行政主管部门作出的收地决定一并起诉。
2012年3月26日，周菊等13名原审原告因不服经珠海市人民政府批准，珠海市国土资源局作出的收地决定，经广东省人民政府行政复议后在法定期限内以珠海市人民政府为被告向原审法院起诉，之后追加了珠海市国土资源局为共同被告。根据上述分析，周菊等13名原审原告以珠海市人民政府、珠海市国土资源局为共同被告向原审法院提起的第一次诉讼符合起诉条件的规定，原审法院依法应予立案受理。由于之后原审法院向周菊等13名原审原告发出《告知书》，告知须将被告变更为珠海市国土资源局，若不同意变更，将依法裁定驳回起诉。在周菊等13名原审原告同意将涉案被告变更为珠海市国土资源局之后，原审法院将该系列案移送金湾区人民法院管辖。之后，周菊等13名原审原告以13宗案件诉讼请求有变更，珠海市人民政府应为共同被告，13宗案件遗漏了被告，又不适宜在本诉中追加等为由，向金湾区人民法院申请撤诉。在13宗系列案获准撤诉后，周菊等13名原审原告再次以珠海市人民政府、珠海市国土资源局为共同被告向原审法院起诉。周菊等13名原审原告上述诉讼过程反映，他们向金湾区人民法院申请撤诉并非自愿放弃诉求，而是希望仍以珠海市人民政府、珠海市国土资源局为共同被告向原审法院起诉。因此，周菊等13名原审原告再次以珠海市人民政府、珠海市国土资源局为共同被告向原审法院提起本案诉讼，可视为具有正当理由，符合立案受理条件。原审法院以重复起诉为由裁定驳回周菊等13名原审原告的起诉不妥，本院予以纠正。珠海市人民政府、珠海市国土资源局答辩主张，市政府不是本案适格被告，周菊等13名原审原告提起本案诉讼属于重复起诉和撤诉后无正当理由再行起诉的情形，本次起诉超过法定起诉期限，原审裁定驳回其起诉正确，请求驳回上诉，维持原审裁定，因理据不足，本院不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八条的规定，裁定如下：
撤销珠海市中级人民法院（2015）珠中法行初字第19号行政裁定；
本案由珠海市中级人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 林俊盛
审 判 员 杨雪清
代理审判员 李穗珍
二〇一六年三月十五日
书 记 员 刘桂宜