青海省共和县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）共行初字第02号
原告多吉杰，女，1985年7月12日出生，藏族。
委托代理人尕藏才让，男，1960年8月9日出生，藏族，系原告多吉杰的父亲。
被告共和县国土资源局。
法定代表人薛文才，该局局长。
委托代理人才洛太，男，藏族，1967年2月1日出生，共和县国土资源局执法监察大队队长。
委托代理人周瑞虹，青海龙羊律师事务所律师。
原告多吉杰因不服共和县国土资源局行政处罚一案，向
本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，由审判员王志刚担任审判长，审判员万玛旦增、王秀红组成合议庭，于2015年11月25日公开开庭审理了本案。原告多吉杰的委托代理人尕藏才让、被告共和县国土资源局的委托代理人才洛太、周瑞虹到庭参加了诉讼。本案现已审理完毕。
2015年3月14日，被告共和县国土资源局的执法人员在执法巡查中发现原告多吉杰未经批准在共和县黑马河乡加隆村二社占用土地修建房屋，遂进行了立案查处，并根据对原告多吉杰的调查询问、现场勘测和现场拍照，认定原告
多吉杰非法占地0.13亩（208平方米）修建楼房，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，于2015年10月29日作出了共国土资罚字（2015）203号行政处罚决定书，要求原告多吉杰10日内拆除在非法占用土地上修建的房屋和其他设施，恢复土地原貌。
原告多吉杰诉称：2015年6月29日共和县政府作出了共政（拆决）字（2015）75号《强制拆除违章建筑设施决定书》，要求原告拆除在共和县黑马河乡加隆村二社所建二层楼房，本人不服，向海南藏族自治州人民政府提出复议申请，2015年9月29日，海南州人民政府作出南复决字（2015）02号《行政复议决定书》，认为共和县人民政府作出的依法强制拆除违章建筑的行政行为适用法律错误，决定“撤销被申请人共和县人民政府作出的共政（拆决）字（2015）75号《强制拆除违章建筑设施决定书》。责令被申请人共和县人民政府60日内重新作出具体行政行为。”2015年10月29日被告共和县国土资源局作出共国土资罚字（2015）203号《行政处罚决定书》，仍然决定拆除原告所建的二层楼房。
原告认为家庭联产承包制以来，牧民群众均在自己承包的草场上修建定居房屋、畜棚、铁丝网围栏等畜牧业基础设施，原告将家中牲畜全部变卖，并向信用社贷款10万元、向个人借款38万元共计投资60万元于2014年在黑马河乡加隆村二社自己的秋季草场上兴建了二层住宅楼16间，供自己居住，该建筑作为牧民自己的游牧定居点，并不违法。牧民游牧定居点的宅基地政府从来没有办理过审批手续，也没有办理过“房屋产权证”和“土地使用权证”等证件。且《青海湖景区管理条例》第十六条规定“青海湖景区从青海湖沿线东至环湖东路以外50米，西至环湖西路以外50米、南至109国道以外100米范围内，除沿湖乡镇依据城乡规划建设的项目外，禁止新建、扩建、改建与景区无关的永久性建筑”的规定，原告所建房屋在环湖西路以外80米，还超出了50米的规定，不属于禁止建筑的范围。原告的行为既没有违反《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，又没有违反《青海湖景区管理条例》的有关规定，因此，起诉要求撤销被告作出的共国土资罚字（2015）203号《行政处罚决定书》，依法保留原告位于共和县黑马河乡加隆村二社环青海湖西路西侧牧民住宅楼16间。
被告共和县国土资源局口头答辩称：原告所述与事实不符，土地不能随意改变它的用途，原告建房占用的土地属于草场，只能用于放放，不能用于宅基地或耕地等其它用途。原告在自家承包草场上建房没有办理任何审批手续，擅自改变土地用途，属于非法占用土地。原告建房虽然没有违反湖管局关于“环湖西路以外50米”的规定，但其房屋不在城乡建设规划范围内，原告主张的理由不成立。被告作出的处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持，请求驳回原告的诉讼请求。
庭审中被告共和县国土资源局向本院提交了以下几组证据：1、立案审批表、国土资源巡查台账、违法线索登记表，拟证明发现原告建设违法建筑并进行审批、立案的事实；2、责令停止国土资源违法行为通知书、责令改正违法行为通知书，拟证明被告要求原告停止建房，并改正违法行为的事实；3、调查笔录、勘测笔录、调查报告、违法案件集体讨论笔录，拟证明案件所涉房屋为原告修建且修建房屋所占土地是牧草地，修建时没有办理任何审批手续，为此，被告经集体讨论，决定给予原告限期拆除的行政处罚的事实。4、共国土资告字（2015）203号《行政处罚听证告知书》、共国土资罚字（2015）第203号《行政处罚决定书》，拟证明被告在处罚前告知原告要对其非法占用土地修建房屋的行为进行限期拆除的行政处罚，并告知其有提出陈述和申辩意见的权利，因原告在规定的时间内没有提出听证申请，就作出了共国土资罚字（2015）203号《行政处罚决定书》的事实。5、原告修建的房屋照片、黑马河乡土地利用总体规划图、青海省人民政府文件青政函（2012）125号《关于共和县土地利用总体规划（2006
--2020）的批复》、海南藏族自治州人民政府办公室文件南政办（2013）5号《关于发布实施2006--
2020年县级土地利用总体规划的通知》，拟证明原告修建房屋所占用的土地为牧草地，不符合黑马河乡土地利用总体规划的事实。6、法律依据为《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第七十六条，《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条，《国土资源处罚办法》第二十七条，证明被告作出行政处罚符合相关法律规定。
经庭审质证，原告对被告所举第1组证据不予认可，认为这是规划部门搞的材料并非被告所有。对第2组证据被告不予认可，认为环湖有那么多人家建房，大家都没拆，我一个人不可能拆。第3组、第4组证据认为调查笔录是原告本人所作，被告送达的两份法律文书均已收到了，但对内容不同意。对第5组证据的两份文件和规划图不认可，认为这些没有在群众中宣传过，不知其内容。对第6组证据不认可，认为所建房屋是用于原告居住而不是用于商业经营，不应按照这些法律拆除。
经审理查明，2014年6月，原告多吉杰在没有办理农用地转用审批手续和建设用地申请的条件下在共和县黑马河乡加隆村二社自家承包的草场上占地0.13亩（208平方米）修建二层砖混楼房16间，完成了主体工程后即停工，目前未投入使用。该宗用地不符合黑马河乡土地利用总体规划，属于非法占用土地。2015年3月14日，被告共和县国土资源局的执法人员在执法巡查中发现此情况后遂进行了立案查处，通过对原告多吉杰的调查询问、现场勘测和拍照，认为原告多吉杰未经批准在共和县黑马河乡加隆村二社占用牧草地0.13亩（208平方米）修建楼房，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，属于非法占用土地，于2015年10月29日作出了共国土资罚字（2015）203号《行政处罚决定书》，要求原告多吉杰10日内拆除在非法占用土地上修建的房屋和其他设施，恢复土地原貌。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。原告多吉杰在没有办理任何用地手续的情况下，在共和县黑马河乡加隆村二社占用牧草地0.13亩（208平方米）修建二层楼房16间，其违法事实存在，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，县级以上人民政府土地行政主管部门有权作出限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的行政处罚，但被告作出的行政处罚决定中违法事实不明确。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条的规定，行政处罚决定书应当载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）违反法律、法规或者规章的事实和证据；（三）、行政处罚的种类和依据；（四）行政处罚的履行方式和期限；（五）不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（六）作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。被告共和县国土资源局在具体的行政行为过程中虽然对原告的违法事实和性质进行了查实和界定，但作出的共国土资罚字（2015）203号《行政处罚决定书》中记载的仅仅是发现的案件线索，对认定的违法事实没有表述，应视为事实不清。现场勘测笔录显示，被告方对原告多吉杰非法占用土地上修建的房屋进行了测量，测量结果为0.13亩（208平方米），也就是说仅仅是楼房占地面积就为0.13亩（208平方米），但处罚结果是“限期10日内拆除在非法占用土地上修建的房屋和其他设施，恢复土地原貌，”其中的“其他设施”是指什么，这个“其他设施”的占地面积是多少，对此应认定为处罚结果没有事实依据。程序方面有违法之处。被告共和县国土资源局在对原告的违法行为进行了调查研究后决定给予行政处罚，于2015年4月11日作出了共国土资告字（2015）203号《行政处罚听证告知书》并向原告进行了送达，但该文件的内容仅仅是行政处罚告知的内容，其中并没有告知当事人听证的权利，尽管法律并不要求对本案所涉违法行为必须告知当事人听证的权利，但被告作为国土资源行政管理部门，
既然发出了行政处罚听证告知书，就要按照法律规定明确告知当事人听证的权利，而不能含糊其辞，越俎代庖，故认为被告出具的共国土资告字（2015）203号《行政处罚听证告知书》内容和文件名称不符，没有告知当事人听证的权利，违反法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决如下：
撤销被告共和县国土资源局作出的共国土资罚字（2015）203号《行政处罚决定书》，责令被告共和县国土资源局重新作出具体行政行为。
诉讼费50元由被告共和县国土资源局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南藏族自治州中级人民法院。
审判长 王 志 刚
审判员 万玛旦增
审判员 王 秀 红
二〇一六年一月二十日
书记员 拉 毛 措
本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
loz1loz主要证据不足的；
loz2loz适用法律、法规错误的；
loz3loz违反法定程序的；
loz4loz超越职权的；
loz5loz滥用职权的；
loz6loz明显不当的。