浙江省温州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙温行初字第347号
原告黄正提。
委托代理人ＸＸＸ。
委托代理人章青楚，平阳县萧江法律服务所法律工作者。
被告苍南县人民政府，住所地浙江省苍南县灵溪镇人民大道行政中心。
法定代表人黄荣定，县长。
委托代理人周世村，苍南县县城新区工程建设指挥部工作人员。
委托代理人陈立启，浙江正昌律师事务所律师。
被告苍南县国土资源局，住所地浙江省苍南县灵溪镇玉苍路。
法定代表人陈世猛，局长。
应诉负责人黄孟恒，该局副局长。
委托代理人陈立启，浙江正昌律师事务所律师。
被告苍南县住房和城乡规划建设局，住所地浙江省苍南县灵溪镇人民大道规划局建设大楼。
法定代表人虞亦杭，局长。
应诉负责人项延宝，该局副局长。
委托代理人董文显，浙江正昌律师事务所律师。
原告黄正提诉苍南县人民政府（以下简称苍南县政府）、苍南县国土资源局（以下简称苍南县国土局）、苍南县住房和城乡规划建设局（以下简称苍南县住建局）房屋行政强制一案，于2015年9月21日向本院提起行政诉讼。本院于2015年9月23日受理后，依法组成合议庭，于2015年11月26日公开开庭进行了审理。原告黄正提的委托代理人ＸＸＸ、章青楚，被告苍南县政府的委托代理人周世村，被告苍南县国土局的应诉负责人黄孟恒副局长，被告苍南县政府和被告苍南县国土局的共同委托代理人陈立启，被告苍南县住建局的应诉负责人项延宝副局长及委托代理人董文显到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告黄正提诉称：原告坐落于苍南县灵溪镇塘下村第一队二组两间房屋是原告继承所得。2014年7月8日，苍南县住建局、苍南县国土局、苍南县县城新区工程建设指挥部向原告联合作出编号0000410号通知，确认原告上述房屋为违章建筑，要求原告在2014年7月18日前自行腾空并拆除，否则将依法立案，作出行政处罚并强制拆除。后被告于2014年9月26日将涉案房屋强行拆除。被告的上述行为缺乏事实依据，且程序违法，侵犯了原告的合法权益。请求确认三被告强行拆除原告黄正提上述房屋的行政行为违法。
原告黄正提在举证期限内提供了以下证据：1.黄正提身份证复印件，拟证明原告的身份。2.苍南县灵溪镇塘下村民委员会出具证明，拟证明涉案房屋被被告拆除。3.通知（编号0000410）。4.涉案房屋拆前和拆后照片各一张，拟证明涉案房屋风格古老，存续时间久。原告黄正提在庭审过程中当庭提交了航拍图、房产登记证明书、乡家业税土地产量分户清册作为证据。
被告苍南县政府辩称：1.原告黄正提的涉案房屋没有办理任何合法审批手续，属依法应予拆除的违法建筑。根据我国法律法规的规定，在城市规划区或乡村庄规划区内进行建设，必须办理相应的土地和规划行政审批手续。涉案两间房屋没有办理任何合法手续，其建设行为违反了土地管理法及城乡规划法等法律法规的规定，该房屋为违法建筑。且根据土地管理法第七十六条和城乡规划法第六十四条的规定，原告的涉案房屋属于依法应予拆除的违法建筑。原告诉称涉案两间房屋系祖上继承所得缺乏事实依据。2.苍南县有关部门强制拆除该违法建筑合法、正确。根据城乡规划法第六十八条规定，苍南县住建局协同苍南县国土资源局、苍南县县城新区工程建设指挥部等部门在查实原告的违法建筑事实后，向原告联合发布通知，要求原告于2014年7月18日前自行腾空并拆除，但原告逾期不予拆除，故被告于2014年9月26日将涉案房屋予以强制拆除。3.原告诉求不应获得法律支持。原告实施的是违法建设行为，诉求本身缺失合法前提，依法不应得到法律支持。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
被告苍南县国土局、苍南县住建局的答辩意见与被告苍南县政府一致。
被告苍南县人民政府、苍南县国土局、苍南县住建局在举证期限内提供了以下证据：1.1992年航拍图；2.1998年航拍图。证据1、2拟证明涉案房屋系1998年以后建造的。3.通知（编号0000410），拟证明被告向原告发出通知，指明建房涉嫌违法，提出自行纠正建议，告知利害后果等。4.苍委发（2009）106号文件，拟证明拆除行为经苍南县人民政府统一授权和责成的事实。
经庭审质证，本院对各方当事人提供的证据认证如下：双方提供的0000410号通知对涉案房屋建造时间、认定为违法建筑所适用的法律依据等内容均未明确，且根据该通知注明的内容，原告如未按通知要求自行拆除涉案建筑的，相关部门将依法予以立案，作出行政处罚并执行强制拆除，可见该通知并非强制执行依据，不能证明三被告在实施被诉强制行为前已经对原告作出行政处理决定，仅能证明三被告拆除涉案房屋前曾向原告发过该通知的事实。三被告提供的证据1、2所待证的事实，系对原告的房屋是否属违法建筑进行认定并依法作出作为强制行为依据的行政处理决定时应当调查确认的事实，与本案行政强制行为不具关联性，本院不予评判。三被告提供的证据4与《浙江省城乡规划条例》第六十六条第二款规定不符，不能证明苍南县人民政府已经对强制拆除原告房屋作出责成文件，本院不予采信。原告提供的证据1、2、4，被告对其真实性并无异议，本院予以采信。原告当庭提供的航拍图、房产登记证明书、乡家业税土地产量分户清册等证据与本案缺乏关联性，且原告提供上述证据超过了举证期限，故本院不予接纳。
根据以上采信的证据及当事人的陈述，本院确认以下事实：原告黄正提在苍南县灵溪镇塘下村第一队二组有二间二层砖混房屋。2014年7月8日，苍南县县城新区工程建设指挥部、被告苍南县国土局、苍南县住建局共同署名发出通知，内容如下：“黄永发等户八间：你单位（户）未经批准，擅自在塘下村建二层民房八间砖混，已涉嫌违反我国土地管理及城乡规划法律法规的相关规定，依法应当退还非法占有的土地并自行拆除地上建筑物。为此，特通知你单位（户）在2014年7月18日前自行腾空并拆除建筑物。否则，相关部门将依法予以立案，作出行政处罚并执行强制拆除。特此通知！注：本通知书系行政指导性行为，若不听从，将承受行政处罚及强制拆除等后果。”原告未在上述期限内拆除房屋。2014年9月26日，苍南县县城新区工程建设指挥部、苍南县国土局、苍南县住建局联合组织人员强制拆除了上述房屋。原告不服该强制拆除，向本院提起行政诉讼。另查明，苍南县县城新区工程建设指挥部是苍南县政府的派出机构。
本院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，苍南县县城新区工程建设指挥部、苍南县国土局、苍南县住建局虽向原告发出通知要求其自行拆除涉案房屋，但该通知并未对涉案房屋是否属无法采取改正措施消除影响、必须限期拆除作出认定，且明确注明原告如不按通知要求自行拆除房屋，相关部门将另行予以立案处罚并强制拆除，该通知并非被诉行政强制行为的执行依据。三被告在发出该通知后并没有作出行政处罚决定或者限期拆除决定，在此情况下，三部门直接实施被诉强制拆除行为缺乏事实根据。
《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《浙江省城乡规划条例》第六十六条第二款规定：“城乡规划主管部门作出责令限期拆除、限期改正的决定后，当事人逾期不拆除或者逾期不改正的，城乡规划主管部门应当自逾期之日起十五日内向本级城市、县人民政府报告。城市、县人民政府应当自收到报告之日起六十日内书面责成有关部门采取强制拆除或者代为改正，强制拆除或者代为改正的费用由违法行为人承担。”《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”根据以上法律法规规定，即便城乡规划主管部门已对原告作出限期拆除决定，也应在当事人逾期不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的情况下，由城乡规划主管部门报本市、县人民政府书面责成有关部门强制拆除。在实施强制前，还应依法履行催告等法定程序。本案中，苍南县政府并没有作出强制拆除涉案房屋的书面责成文件，三被告在强制拆除前也没有履行相应的法定程序。另外，《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。”第八十三条规定：“……建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”据此，三被告如果认为涉案房屋违反土地法规定应予拆除，则应依法申请法院强制执行。
综上，苍南县县城新区工程建设指挥部、苍南县住建局、苍南县国土局强制拆除涉案房屋，缺乏事实根据和职权依据，程序违法。原告请求确认该强制拆除行为违法，理由正当，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：
确认被告苍南县人民政府、苍南县住房和城乡规划建设局、苍南县国土资源局于2014年9月26日强制拆除原告黄正提位于苍南县灵溪镇塘下村第一队二组二间二层房屋的行政行为违法。
本案受理费50元，由被告苍南县人民政府、苍南县住房和城乡规划建设局、苍南县国土资源局共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。在递交上诉状之日起七日内，预缴上诉案件受理费50元，款汇浙江省高级人民法院，户名：浙江省财政厅非税收入结算分户，帐号：19000101040006575401001，开户银行：农业银行杭州市西湖支行。逾期按自动撤回上诉处理。
审 判 长 许旭东
代理审判员 郑 宇
人民陪审员 林劲松
二〇一六年三月十四日
书 记 员 谭敏娟
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
《中华人民共和国城乡规划法》
第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。
第六十八条城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。
《中华人民共和国土地管理法》
第七十六条未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。
第八十三条依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。
《浙江省城乡规划条例》
第六十六条城乡规划主管部门作出责令停止建设的决定后，当事人不停止建设的，城乡规划主管部门应当立即向本级城市、县人民政府报告。城市、县人民政府应当自收到报告之日起十日内书面责成有关部门采取查封施工现场等措施。
城乡规划主管部门作出责令限期拆除、限期改正的决定后，当事人逾期不拆除或者逾期不改正的，城乡规划主管部门应当自逾期之日起十五日内向本级城市、县人民政府报告。城市、县人民政府应当自收到报告之日起六十日内书面责成有关部门强制拆除或者代为改正，强制拆除或者代为改正的费用由违法行为人承担。