广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）粤高法行终字第380号
上诉人（原审原告）：杨汝球，男，住广东省广州市天河区。
委托代理人：黄健、李伟文，均系广东格林律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市白云区人民政府。住所地：广东省广州市白云区。
法定代表人：叶牛平，职务：区长。
委托代理人：崔昶斌、梁伟敏，均系广州市白云区国土资源和规划局工作人员。
上诉人杨汝球因与被上诉人广州市白云区人民政府土地权属争议案件不予受理决定行政纠纷一案，不服广东省广州市中级人民法院（2014）穗中法行初字第166号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2014年2月27日，原告杨汝球持番建字第柒壹伍号《广东省番禺县土地房产所有证》等材料向广州市国土资源和房屋管理局白云区分局提交《土地权属争议调查处理申请书》，申请确认坐落在广州市人和镇建南杨巷5队的132平方米土地及地上房屋（现登记为穗郊建字第188262号《农村（墟镇）宅基地使用证》）中66平方米土地及地上瓦木泥结构房屋为杨汝球所有。广州市国土资源和房屋管理局白云区分局经查核相应的宅基地档案材料，查明杨汝球所述的地址于1985年12月由当时的乡人民政府及广州市郊区人和区公所审批后作出《农村（圩镇）建房用地普查登记表》，同意向杨汝洵核发穗郊建字第188262号《农村（墟镇）宅基地使用证》，其中存根载明：使用人为杨汝洵，宅基地坐落为人和公社建南大队五生产队，建筑种类为瓦木结构，层数为1层，建筑面积为109平方米。广州市国土资源和房屋管理局白云区分局遂于2014年3月6日制作穗云国房（2014）113号《关于穗郊建字第188262号宅基地权属纠纷案件有关问题的请示》报被告广州市白云区人民政府，建议对杨汝球的土地权属争议调处申请不予受理。广州市白云区人民政府经审查，于2014年4月26日对杨汝球作出云府土决（2014）2号《土地权属争议案件不予受理决定书》，主要内容为：“关于你申请穗郊建字第188262号宅基地使用证权属纠纷调查处理一案，经审查，因属于《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部令第17号）第十四条第五款规定不作为争议案件受理的情况，决定不予受理。”杨汝球不服上述决定，向原审法院提起行政诉讼。杨汝球一审的诉讼请求为：判令撤销广州市白云区人民政府2014年4月26日作出的云府土决（2014）2号《土地权属争议案件不予受理决定书》，责令广州市白云区人民政府限期受理杨汝球申请的穗郊建字第188262号《农村（墟镇）宅基地使用证》权属争议进行调查处理。
原审法院认为，《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款规定：“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件（以下简称争议案件）的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。”据此，广州市白云区人民政府具有对杨汝球提出的土地权属争议申请进行处理的职责。《土地权属争议调查处理办法》第十三条规定：“对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。……认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。……”第十四条规定：“下列案件不作为争议案件受理：（一）土地侵权案件；（二）行政区域边界争议案件；（三）土地违法案件；（四）农村土地承包经营权争议案件；（五）其他不作为土地权属争议的案件。”本案中，杨汝球提出争议的土地位置，已于1985年根据我国现行土地法律法规由当时的发证机关审批同意登记并核发穗郊建字第188262号《农村（墟镇）宅基地使用证》给杨汝洵，杨汝球提出争议土地的使用权人自发证之日起已经明确；同时，杨汝球亦未提供证据证明其对上述宅基地证项下的土地具有使用权。因此，广州市白云区人民政府认为杨汝球申请的内容不属于《土地权属争议调查处理办法》规定的存在权属争议需要调处的范围遂决定不予受理并无不当。杨汝球要求撤销广州市白云区人民政府作出的不予受理决定并责令广州市白云区人民政府调查处理的理据不足，不予支持。综上所述，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回杨汝球的诉讼请求。
杨汝球不服一审判决提起上诉称：1、虽然土地制度已变更，但土地房产所有证上房屋仍属包含我方在内的全家杨长南、周毡、杨汝球、杨汝洵、杨艮秋、杨玉秋所有。我方持有的番建字第柒壹伍号《广东省番禺县土地房产所有证》仍是有效凭证，经历土改后，土地归集体所有，涉案房屋为我方父亲杨长南在新中国成立之前所建，虽然关于土地的部分已经失效，但关于房屋的部分仍然有效，涉案房屋仍属原土地房产所有证上记载的权利者所有，广州市白云区人民政府无权把原业主所有并一直居住使用的房屋登记在他人名下。2、涉案宅基地房屋权属仍存争议。穗郊建字第188262号《农村（墟镇）宅基地使用证》存在登记错误。发证机关在核发涉案宅基地使用证时，没有认真审核权属情况，也没有认真审查房屋来源和建筑时间，从申请到发证都没有经过公示，明显违反法定程序，所颁发的宅基地使用证应属无效。涉案房屋瓦木泥结构部分一直由我方所有和居住，2012年杨汝洵趁我方外出打工，把该房屋门窗全部锁上，不让我方进入，我方才知道自己所有和居住的房屋被登记在杨汝洵名下，侵犯了我方的房屋所有权，我方因此才向广州市白云区人民政府申请土地权属争议调查处理。但一审判决未查明穗郊建字第188262号《农村（墟镇）宅基地使用证》是否合法就直接认定自该证发证之日起争议土地的使用权人已经明确，从而维持广州市白云区人民政府的不予受理决定，对我方严重不公。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判撤销广州市白云区人民政府作出的云府土决（2014）2号《土地权属争议案件不予受理决定书》，责令广州市白云区人民政府限期受理我方申请的穗郊建字第188262号《农村（墟镇）宅基地使用证》权属争议进行调查处理。
被上诉人广州市白云区人民政府二审答辩称：1、杨汝球提供的番建字第柒壹伍号《广东省番禺县土地房产所有证》为上世纪五十年代土地公有化之前县级政府发给农民的土地、房产私有凭证，与我国现行的土地制度不符，其作为土地权属证明已失效。2、涉案房产经依法登记，权属清晰。涉案房产已于1985年取得穗郊建字第188262号《农村（墟镇）宅基地使用证》，该宅基地使用证目前具有法律效力。经核查宅基地档案资料，穗郊建字第188262号《农村（墟镇）宅基地使用证》在广州市国土资源和房屋管理局白云区分局有备案。档案显示：1985年12月，乡人民政府、广州市郊区人和区公所通过《农村（圩镇）建房用地普查登记表》同意杨汝洵建房用地及核发穗郊建字第188262号《农村（墟镇）宅基地使用证》。根据《中华人民共和国物权法》第九条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力。涉案宅基地经当时的发证机关审批同意登记，依法发生效力，权属清晰，不属于《土地权属争议调查处理办法》规定的存在权属争议需要调处的范围，杨汝球以权属不清为由申请土地争议调处，应当不予受理。3、我府严格按照《土地权属争议调查处理办法》，依法作出不予受理决定。根据《土地权属争议调查处理办法》的规定，我府具有对土地权属争议作出处理决定的行政职权。该办法第十三条规定：“对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。……认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。……”广州市国土资源和房屋管理局白云区分局于2014年2月28日收到杨汝球提交的《土地权属争议调查处理申请书》，于2014年3月6日拟定不予受理建议并报我府作出不予受理决定。根据该办法第十四条第（五）项之规定，我府于2014年4月26日依法作出云府土决（2014）2号《土地权属争议案件不予受理决定书》。本案中，我府严格按照《土地权属争议调查处理办法》规定的法定程序进行审查，并依法作出不予受理决定。综上，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
本院二审补充查明，杨汝球提供的番建字第柒壹伍号《广东省番禺县土地房产所有证》记录：杨长南、周毡、杨汝球、杨汝洵、杨艮秋、杨玉秋共有房屋贰间半，四至分别是“东至日梁、南至地塘、西至路、北至林滔”，“东至振波、南至举发、西至路、北至杜凌”，“东至巷、南至浦洲、西至浦洲、北至金尧（长南衍洪共有）”。杨长南、周毡（系杨汝球的父母）去世后，杨艮秋、杨玉秋（系杨汝球的姐妹）明确表示放弃对上述房屋的继承权。杨汝球称，其与杨汝洵兄弟在父母去世后并未进行分家析产。穗郊建字第188262号《农村（墟镇）宅基地使用证》仅标明坐落于“人和公社建南大队五生产队”，四至被涂改。
本院认为：本案为不履行法定职责纠纷，二审争议焦点是广州市白云区人民政府是否应当受理杨汝球提出的解决土地权属争议的申请。
《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款规定：“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。”第十条规定：“申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：（一）申请人与争议的土地有直接利害关系；（二）有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。”第十三条规定：“对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。……认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。……”本案中，穗郊建字第188262号《农村（墟镇）宅基地使用证》（登记使用人为杨汝洵）仅涉及土地使用权，并未确定涉案房屋的产权归属。杨汝球提供上世纪五十年代的番建字第柒壹伍号《广东省番禺县土地房产所有证》，主张其对涉案土地房屋拥有权属，但是，番建字第柒壹伍号《广东省番禺县土地房产所有证》系土地改革之前颁发的土地房屋权属证明，土地改革后土地权属发生了根本性变化，应根据相关法律规定换发新证，但杨汝球并未提供换发后的房地产权证书证明其权属主张。另，杨汝球的父母杨长南、周毡死亡后，涉案房屋是否进行过分家析产、房产如何继承尚不明确，因此，仅凭番建字第柒壹伍号《广东省番禺县土地房产所有证》并不能证实杨汝球对穗郊建字第188262号《农村（墟镇）宅基地使用证》项下的土地具有使用权，无法确认其与涉案土地的利害关系。根据上述规定，杨汝球的申请不符合申请国土资源行政主管部门调查处理土地权属争议的条件。杨汝球如认为其对涉案房屋土地拥有权属，应当先行通过法律途径确认其对涉案房屋的所有权，再行解决土地权属争议。基于以上理由，广州市白云区人民政府决定不予受理杨汝球提出的土地权属争议调处申请并未违反法律规定。原审判决驳回杨汝球的诉讼请求并无不当，杨汝球要求撤销云府土决（2014）2号《土地权属争议案件不予受理决定书》的理据不足，本院不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人杨汝球负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘德敏
代理审判员 罗 燕
代理审判员 陈铭强
二〇一五年九月九日
书 记 员 李 捷