山东省枣庄市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）枣行初字第7号
原告崔长秀。
原告邵泽浩。
原告席远明。
原告宋玉兰。
原告王延祥。
原告孟凡岺。
原告秦月兰。
原告韩斌。
原告李晓林。
原告李书存。
诉讼代表人席远明。
诉讼代表人韩斌。
被告（原行政机关）滕州市人民政府，住所地：滕州市北辛中路。
法定代表人远义彬，市长。
委托代理人张涛，滕州市政府法制办副主任。
委托代理人刘兴锋，滕州市滨湖镇司法所所长。
被告（复议机关）枣庄市人民政府，住所地：枣庄市光明大道2621号。
法定代表人李峰，市长。
委托代理人李长青，枣庄市人民政府�制办工作人员。
委托代理人陈玉，山东玉镜律师事务所律师。
崔长秀等10名原告（以下简称原告）不服被告滕州市人民政府《微山湖古镇项目区域国有建设用地使用权收回及房屋、地上附着物征收补偿实施方案》及被告枣庄市人民政府枣政复决字（2014）068号行政复议决定，于2015年4月21日向本院提起行政诉讼。本院在原告补正相关起诉材料后于2015年5月8日予以立案受理，于2015年7月23日公开开庭审理了本案。原告的诉讼代表人席远明、韩斌，被告滕州市人民政府的委托代理人张涛、刘兴锋，被告枣庄市人民政府的委托代理人陈玉到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告滕州市人民政府于2012年9月作出《微山湖古镇项目区域国有建设用地使用权收回及房屋、地上附着物征收补偿实施方案》，收回岗头村、东屯前村、西屯村、稻屯村、东屯后村、�园村等6个村村庄范围内的国有土地，并按照相关标准予以补偿。原告不服，向被告枣庄市人民政府申请行政复议，被告枣庄市人民政府于2015年4月2日作出枣政复决字（2014）068号行政复议决定，维持了被告滕州市人民政府作出的《微山湖古镇项目区域国有建设用地使用权收回及房屋、地上附着物征收补偿实施方案》。
原告诉称，原告是滕州市岗头供销合作社职工。1992年滕州市岗头供销合作社福利分房，原告缴纳房款后，分得位于滕州市岗头供销合作社家属院（以下简称家属院）的房屋。2013年5月滕州市岗头供销合作社通知原告因微山湖古镇项目建设，政府需要收回家属院范围内的国有土地使用权。2013年5月26日，滕州市岗头供销合作社作出《岗头供销社驻地府前路路南搬迁实施方案》，于2013年8月31日向原告发出通知，要求原告搬出自己的房屋。因原告在家属院均有房屋，该次国有土地使用权收回直接影响原告的生活，存在行政法上的利害关系。行政机关应当书面告知原告收回国有土地的事实、理由、依据，以及行政救济的途径、方式和期限，但原告至今没有收到相关告知。2013年11月，原告通过申请政府信息公开获悉，滕州微山湖湿地旅游综合体项目建设指挥部于2012年9月作出《微山湖古镇项目区域国有建设用地使用权收回及房屋、地上附着物征收补偿实施方案》。
原告认为，该《实施方案》认定事实错误，适用法律错误，程序违法。1、《土地管理法》第58条规定，有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，方可收回国有土地使用权。但是，滕州市国土资源局没有作出收回国有土地使用权的决定，滕州市人民政府也没有作出批准收回国有土地使用权的批准文件，滕�微山湖湿地旅游综合体项目建设指挥部就擅自作出《实施方案》，明显违反上述法律规定。2、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定”。第13条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项”。但是，滕州市人民政府没有作出征收原告房屋的决定，滕州微山湖湿地旅游综合体项目建设指挥部就擅自作出《实施方案》，明显违反上述法律规定。3、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第10条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意�。征求意见期限不得少于30日。”但是，滕州市人民政府没有向社会及原告公布拟定的征收补偿方案，也没有征求公众和原告的意见，滕州微山湖湿地旅游综合体项目建设指挥部就擅自作出《实施方案》，明显违反上述法律规定。4、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第19条规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”。但是，滕州微山湖湿地旅游综合体项目建设指挥部擅自作出的《实施方案》第二条第（一）项却规定“对地上房屋，按照评估其重置价格后乘以建筑物成新率进行评估补偿”，明显违反上述法律规定。应当依法按照房屋市场价格补偿。《滕州市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第15条规定：“被征收房屋的评估价值，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”。�州微山湖湿地旅游综合体项目建设指挥部擅自作出的《实施方案》，却违反滕州市政府自己的规定。5、《物权法》第42条规定：“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件”。但是，滕州微山湖湿地旅游综合体项目建设指挥部擅自作出的《实施方案》并没有保障原告的居住条件，违反上述法律规定。
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第20条规定：“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”。滕州微山湖湿地旅游综合体项目建设指挥部是被告滕州市人民政府未经法律、法规授权设立的机构，其对外以�己名义作出具体行政行为，应当以滕州市人民政府为被告。
综上，请求法院确认滕州微山湖湿地旅游综合体项目建设指挥部作出的《微山湖古镇项目区域国有建设用地使用权收回及房屋、地上附着物征收补偿实施方案》违法并予以撤销。
被告滕州市人民政府辩称，一、原告的起诉超过了法定期限。2013年11月，原告向被告滕州市人民政府和滕州市国土资源局申请信息公开，滕州市国土资源局于2013年11月19日向原告公开了《实施方案》。原告在诉状中也承认其于2013年11月通过信息公开获悉了滕州微山湖湿地旅游综合体项目建设指挥部作出的《实施方案》，原告知道该行政行为至今已一年半多，根据《行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”之规定，原告的诉讼超过了法定期限。二、原告不具备本案的诉讼主体资格。《实施方案》是针对微山湖古镇项目建设区域范围内的国有划拨土地的收回行为，被收回人是滕州市岗头供销合作社等国有划拨土地使用权人，而非原告。由于原告所居住的房屋是滕州市岗头供销合作社国有划拨土地上的公有房屋，而非原告个人所拥有的合法住房，且原告没有任何证据证明其对所居住的房屋拥有合法的房屋产权和土地使用权。因此，《实施方案》所涉及土地收回行为与原告无关。三、《实施方案》所涉及土地收回行为是依法进行的。《实施方案》所涉及的土地收回行为是依据《土地管理法》有关规定进行的，并且在收回土地的过程中充分考虑被收回土地使用权人的合法权益，由滕州市国土资源局与土地使用权人滕州市岗头供销合作社签订了《国有建设用地使用权收回协议书》，对收回�地使用权进行了货币补偿，签订了补偿协议。虽然原告不是土地收回行为的直接当事人，但是被告滕州市人民政府对土地使用权人滕州市岗头供销合作社进行补偿后，由其对原告使用的被收回国有划拨土地上的附属物等进行了合理的补偿。四、原告滥用诉权。原告在诉状中所列10名原告中除了崔长秀、席远明、韩斌、王允柱尚未领取补偿款外，其余均已领取了房屋补偿款。上述事实证明，是崔长秀、席远明、韩斌、王允柱故意虚列原告以达到其非法增加补偿的目的。因此，属于滥用诉权。综上，原告不具备诉讼主体资格，其诉讼已超过法定期限，《实施方案》符合客观实际，其滥用诉权的行为应不予支持，请求人民法院依法驳回原告的诉请。
被告枣庄市人民政府辩称，被告枣庄市人民政府作出的复议决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，严格履�了法定程序，复议结果合理合法，请求法院依法予以维持。
被告滕州市人民政府向本院提交了证明原行政行为合法的以下证据、依据：1、《关于韩斌等人要求政府信息公开的情况说明》。2、《微山湖古镇项目区域国有建设用地使用权收回及房屋、地上附着物征收补偿实施方案》。3、《国有建设用地使用权收回协议书》。4、《岗头供销社驻地府前路路南搬迁实施方案》和岗头供销社需补偿人员领取补偿款名单及岗头供销社情况说明。5、《滨湖镇微山湖古镇项目评估价值表》。
被告枣庄市人民政府向本院提交了证明复议程序合法的以下证据、依据：1、《行政复议申请书》。2、行政复议立案审批表。3、《提出答复通知书》。4、《行政复议答复书》。5、《行政复议决定书》。6、《行政复议决定书审签表》。7、邮件详情单。
经庭审质证，本院对上述证据认证如下：被告滕州市人民政府及被告枣庄市人民政府提交的各项证据客观真实，且与本案具有关联性，本院依法予以采信。
经审理查明，被告滕州市人民政府临时组建的工作机构滕州微山湖湿地旅游综合体项目建设指挥部于2012年9月作出《微山湖古镇项目区域国有建设用地使用权收回及房屋、地上附着物征收补偿实施方案》，收回岗头村、东屯前村、西屯村、稻屯村、东屯后村、花园村等6个村村庄范围内的国有土地，并按照相关标准予以补偿。2013年，滕州市国土资源局与滕州市岗头供销合作社签订《国有建设用地使用权收回协议书》，收回国有建设用地面积18353平方米，搬迁房屋建筑面积10440.36平方米，合计补偿费用968.2626万元。2013年5月26日，滕州市岗头供销合作社制定了《岗头供销社驻地府前路路南搬迁实施方案》，对涉迁区域按照经营部位、�地房屋长期对外转让部位、职工家属院三个类别予以搬迁补偿。原告系滕州市岗头供销合作社职工，在滕州市岗头供销合作社国有划拨土地上的房屋居住。原告于2013年11月通过申请信息公开获知该《微山湖古镇项目区域国有建设用地使用权收回及房屋、地上附着物征收补偿实施方案》。原告不服，向被告枣庄市人民政府申请行政复议。被告枣庄市人民政府于2015年4月2日作出枣政复决字（2014）068号行政复议决定，维持了《微山湖古镇项目区域国有建设用地使用权收回及房屋、地上附着物征收补偿实施方案》。
另查明，10名原告中有6名已从滕州市岗头供销合作社领取了搬迁补偿金，韩斌、席远明、崔长秀、宋玉兰等4人尚未领取。
本院认为，被告滕州市人民政府制定的《微山湖古镇项目区域国有建设用地使用权收回及房屋、地上附着物征收补偿实施方案�，是对涉迁区域国有土地使用权的收回并同时对地上附着物予以补偿，而滕州市岗头供销合作社是该国有划拨土地的使用权人，其有权就收回该土地使用权与滕州市国土资源局签订《国有建设用地使用权收回协议书》并获得相应补偿。原告仅是在滕州市岗头供销合作社国有划拨土地上的房屋居住，没有有效的房屋产权证明，不是该土地及房屋收回行为的行政相对人，不具备行政诉讼主体资格。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
驳回崔长秀等10名原告的起诉。
案件受理费50元，由崔长秀等10名原告负担。
如不服本裁定，可在裁定送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省高级人民法院。
审判长 李曙光
审判员 温 涛
人民陪审判员盛世军
二〇一五年十月十日
书记员 赵倩文