四川省绵阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）川07行终102号
上诉人（原审原告）杨天国，男，生于1952年1月12日，藏族，四川省平武县人。
委托代理人徐萎，绵阳市永兴法律服务所法律工作者。
委托代理人张虎，男，生于1986年1月19日，系上诉人杨天国之子。
被上诉人（原审被告）平武县黄羊关藏族乡人民政府，住所地：四川省平武县黄羊关藏族乡场镇。
法定代表人才汝茶，乡长。
委托代理人夏凡凡，四川蜀兴律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）平武县人民政府，住所地：四川省平武县新区。
法定代表人李治平，县长。
出庭负责人孟松林，该县副县长。
委托代理人王静，该县政府法制办公室主任。
委托代理人肖志才，四川龙洲律师事务所律师。
原审第三人张义双，男，生于1963年12月15日，四川省平武县人。
委托代理人张龙，男，生于1986年10月10日，系原审第三人张义双之子。
上诉人杨天国因诉被上诉人平武县黄羊关藏族乡人民政府（以下简称：黄羊乡政府）林业行政处理决定、被上诉人平武县人民政府行政复议决定一案，不服江油市人民法院（2016）川0781行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年9月5日受理后，依法组成合议庭，于2016年11月3日公开开庭审理了本案。上诉人杨天国及其委托代理人徐萎、张虎，被上诉人黄羊乡政府乡长才汝茶及其委托代理人夏凡凡，被上诉人平武县人民政府出庭负责人孟松林及委托代理人王静、肖志才，原审第三人张义双及其委托代理人张龙等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：原告杨天国和第三人张义双系同胞兄弟，均系平武县黄羊关藏族乡红星村田家河坝组的村民。1984年2月24日，被告平武县人民政府发出《关于做好今春义务植树和造林工作的通知》，要求各级政府要广泛宣传植树造林、绿化祖国和开展全民义务植树造林的重大意义，全县参加义务植树的人数必须达到承担义务植树任务公民的百分之八十以上。限期在1985年底以前绿化，实行“谁栽谁有，权属不变”的原则。1985年1月25日，黄羊乡政府作出《关于林业生产经营管理办法的决定》，明确规定：凡在村、组林中造林的，山权属集体，林权归造林者。待有收益时，实行比例分成，一般按集体三成，造林者七成。每造一亩用材林、经济林，由乡政府补助12元。在自留山中造林一亩，由乡政府补助10元。无论在集体林或自留山、责任地造林，经乡政府验收合格，每亩奖给大米20斤。
1984年9月18日，第三人张义双从被告黄羊乡政府领取树苗20把（100株/把）共计2000株。张义双雇请村民田应全将树苗栽植于红星村田家河坝组集体土地上（宋家地），并按2元/天向其支付工资，张义双按照栽种树苗的面积从乡政府领取大米。2007年，平武县林业主管部门在对全县林木、林地确权登记过程中，因原告杨天国与第三人张义双对“宋家地”的林木权属发生争议，而未对该林权登记颁证。
2014年4月14日，第三人张义双向黄羊乡政府申请，要求调处与原告杨天国之间对红星村田家河坝组集体土地上的宋家地林权纠纷。被告黄羊乡政府受理后，经调查取证，并多次组织双方当事人调解无果。2015年3月18日，被告黄羊乡政府作出关于张义双、杨天国林权纠纷的处理决定。杨天国不服该决定向平武县人民政府申请行政复议，平武县人民政府以黄羊乡政府作出的处理决定违反法定程序为由，于2015年5月25日作出行政复议决定，撤销黄羊乡政府作出的处理决定。
2015年7月23日，张义双再次向黄羊乡政府递交林木权属争议处理申请书，请求依法确认红星村田家河坝组宋家地的林木所有权归属张义双。黄羊乡政府受理后，全面收集了杨天国、张义双提交的证据，乡长才汝茶与黄羊乡政府工作人员会同红星村干部对争议双方提交的证据进行调查核实，并多次组织双方进行调解，由于意见分歧较大，未能达成协议。2015年10月21日，被告黄羊乡政府根据《中华人民共和国森林法》第十七条、林业部《林木林地权属争议处理办法》第十二条、《四川省林权纠纷调处办法》第四条、第十二条、平武县人民政府《关于做好今春义务植树和造林工作的通知》和黄羊乡政府《关于林业生产经营管理办法的决定》的规定，作出平黄政林权纠字[2015]第1号林木林地权属争议处理决定，该决定认定，申请人张义双系争议林地的栽植者，其行为符合平武县人民政府《关于做好今春义务植树和造林工作的通知》和黄羊乡政府《关于林业生产经营管理办法的决定》的相关规定，申请人张义双应当对该林木享有所有权。处理决定的主要内容为：“1、双方争议的林地为红星村田家河坝社集体所有；2、双方争议的林木所有权归申请人张义双所有；3、双方争议林木所在林地的四至边界为：（1）宋家地四至界线：上至杨德录屋基地；下至杨贵生茶叶地；左至大湾沟；右至杨贵生责任地。（2）中间地四至界线：上至杨德录屋基地；下至杨贵生茶叶地；左至大湾沟；右至杨贵生责任地。”当日，黄羊乡政府向双方当事人送达了林木林地权属争议处理决定书。
杨天国不服黄羊乡政府作出的处理决定，向平武县人民政府提出复议申请，请求依法撤销黄羊乡政府作出的平黄政林权纠字[2015]第1号林木林地权属争议处理决定的第二项，依法重新认定杨天国对案涉林权享有90％份额，其余10％份额的林权由红星村田家河坝组享有。
2015年11月23日，被告平武县人民政府受理杨天国的复议申请，依法通知相关各方当事人提出答复和听证。2016年1月13日，经县长李治平批准将复议期限延长至2016年2月22日。2016年1月14日，平武县人民政府组织听证，充分听取了各方当事人的意见。2016年2月18日，平武县人民政府在履行内部审批程序后，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出平府复决字（2016）1号行政复议决定，决定维持黄羊乡政府作出的平黄政林权纠字[2015]第1号林木林地权属争议处理决定，并在行政复议决定书上加盖平武县人民政府法制办公室印章。同日，平武县人民政府向张义双、杨天国、黄羊乡政府送达了行政复议决定书。
原审法院认为：根据法律授权，黄羊乡政府具有对辖区内个人之间林权归属作出处理决定的行政职权，行政相对人对其所作行政行为不服提起诉讼，黄羊乡政府是本案适格的被告。平武县人民政府是法定的行政复议机关，虽然承办该行政复议案件的法制机构在行政复议决定书上加盖了法制机构的印章，但法制机构属于平武县人民政府的内设机构，只负责具体办理行政复议事项，不具备独立的机关法人资格，不是本案适格的被告。当事人对行政复议决定不服提起诉讼，平武县人民政府是本案适格的被告。杨天国是被诉行政行为的相对人，有权提起行政诉讼，是本案适格的原告。张义双与被诉行政行为有法律上的利害关系，是本案适格的第三人。本案有以下争议焦点：1.被告黄羊乡政府所作处理决定认定本案争议林木所有权归张义双的证据是否充分？程序是否合法？适用法律是否正确？被告黄羊乡政府受理张义双的林权纠纷调处申请后，重新启动林权纠纷调处程序，向相关当事人送达了告知书。黄羊乡政府全面收集了杨天国、张义双提交的证据，并对争议双方提交的证据进行调查核实。有充分的证据证实，张义双于1984年9月从乡政府领取树苗后，雇请田应全等人将树苗种植于红星村田家河坝组集体土地上（宋家地），并从当地信用社贷款支付工资等事实，符合“谁造林、谁管护、权属归谁所有”的林权确认原则。杨天国对此虽不持异议，但声称张义双所做的一切均受其指派，并出示栽树合同进行抗辩。由于栽树合同的真伪存疑，杨天国未进一步补充证据，其抗辩意见缺乏证据支持。因此，黄羊乡政府认定本案争议林木所有权归张义双的证据数量和证明力均明显大于杨天国提交的证据。黄羊乡政府所作处理决定符合《林木林地权属争议处理办法》和《四川省林权纠纷调处办法》的相关程序规定，其行政程序合法，且处理决定适用法律、规章正确。原告请求撤销该处理决定的诉讼主张，没有事实和法律依据，法院不予支持。2.原告杨天国提交的栽树合同是否合法有效？签订栽树合同与确认林木所有权是否存在必然的因果关系？杨天国提交的栽树合同使用的是1988年生产的纸张，而合同落款时间却是1984年，且合同签订人杨天国、魏昌礼对合同签订时间及过程的描述相互矛盾，该合同不具备证据的真实性、合法性，法院不予采信。《中华人民共和国森林法》第十一条规定，植树造林、保护森林，是公民应尽的义务。平武县人民政府的《通知》和黄羊乡政府《关于林业生产经营管理办法的决定》，均未将签订栽树合同作为村民领取树苗植树造林的先决条件。按照“谁造林、谁管护、权属归谁所有”的林权确认原则，造林和管护是确认林权的唯一依据，是否签订栽树合同不是确认林权的前提条件，二者之间不存在必然的因果关系。3.原告杨天国请求确认争议林木90%归其所有的诉讼主张是否应当得到支持？根据庭审查明的事实，杨天国既未从乡政府领取树苗雇请村民栽树，也未到乡政府领取过大米，更未举证证明委托或者雇请张义双帮其植树，以及向张义双支付报酬。因此，按照“谁造林、谁管护、权属归谁所有”的林权确认原则，杨天国不享有对争议林木的所有权，对杨天国的该项诉讼请求，法院不予支持。4.被告平武县人民政府作出的行政复议决定是否合法？被告平武县人民政府受理杨天国的复议申请后，通知相关各方当事人提出答复和听证，经行政首长批准延长复议期限后，依法组织各方当事人听证。在法定期限内，平武县人民政府在履行内部审批程序后，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出平府复决字[2016]1号行政复议决定，并送达各方当事人。由于承办复议案件的工作人员对法律的理解不当，在行政复议决定书上加盖“平武县人民政府法制办公室”印章，其制作行政复议决定书的程序不符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第二款关于“行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。”的规定。因此，被告平武县人民政府的行政复议行为属于程序轻微违法，对原告权利不产生实际影响，可判决确认违法，但不撤销该行政复议决定。综上所述，被告黄羊乡政府作出的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，该行政行为合法。被告平武县人民政府作出的行政复议决定，证据确凿，适用法律、法规正确，程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响。原告起诉的事实和理由不能成立，对原告诉讼请求法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”和第七十四条第一款第（二）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”之规定，判决：一、驳回原告杨天国要求撤销被告平武县黄羊关藏族乡人民政府作出的平黄政林权纠字[2015]第1号林木林地权属争议处理决定的诉讼请求；二、确认被告平武县人民政府于2016年2月18日作出的平府复决字[2016]1号行政复议决定违法，不撤销行政复议决定；三、驳回原告杨天国的其他诉讼请求。本案收案件受理费50元，由原告杨天国承担。
宣判后，上诉人杨天国不服，以“被上诉人平武县黄羊乡政府作出的林权纠纷决定及被上诉人平武县人民政府作出的行政复议决定认定事实不清，适用法律错误，程序违法。一审法院作出的（2016）川0781行初11号行政判决书认定的事实不清，证据不足，适用法律错误，忽视本案的客观证据，侵害了上诉人的合法权益”等为由提出上诉，请求：1.撤销江油市人民法院[2016]川07**行初11号行政判决书；2.撤销被上诉人平武县黄羊乡政府作出的平黄政林纠字[2015]第1号处理决定及被上诉人平武县人民政府作出的平府复决字[2016]1号行政复议决定，改判上诉人杨天国持有的《栽树合同》合法、有效，并对案涉林权享有90%份额，其余10%份额的林权由平武县黄羊关藏族乡红星村田家河坝组享有；3.诉讼费由被上诉人负担。
被上诉人黄羊乡政府答辩称：原审法院认定事实清楚，适用法律正确；黄羊乡政府作出的行政行为证据确凿，适用法律正确，符合法律程序；上诉人杨天国主张的《栽树合同》无效，不能作为认定事实的证据。请求本院驳回上诉，维持原判。
被上诉人平武县人民政府答辩称：1.一审法院作出的（2016）川0781行初11号行政判决书认定的事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确；2.被上诉人黄羊乡政府作出的《林木、林地权属争议处理决定书》适用法律正确，适用的政策依据合理适当；答辩人于2016年2月18日作出的平府复决字[2016]1号行政复议决定书审查查明的事实清楚，证据确实充分，适用的法律、法规正确，符合法定程序，请求二审法院依法查明，驳回上诉人杨天国的上诉请求，维持原判决。
原审第三人张义双的答辩意见与二被上诉人的答辩意见一致，请求本院驳回上诉，维持原判。
上诉人与被上诉人及原审第三人在原审法院提供的证据已随案移送本院。
经二审审理查明的基本事实和证据与原审法院判决认定的事实、证据一致，本院依法予以确认。
本院认为：根据《四川省林权纠纷调处办法》第二十五条第二款“单位与个人之间、个人之间发生的林权纠纷，由所在地县级或者乡（镇）人民政府林权纠纷调处机构依法受理”及第三十条第一款“申请调处林权纠纷的各方当事人均负有举证责任；林权纠纷调处机构负有调查核实责任。有关单位、个人有义务配合和协助林权纠纷调处机构调查、核实，如实提供材料，需要时应出具书面证明”的规定，被上诉人黄羊乡政府在受理原审第三人张义双提出的林木权属争议处理申请后，按照相关法律、法规的规定，向上诉人杨天国送达了提交书面答复和有关材料的告知书，对争议双方提交的材料进行了调查核实，实地进行了面积测量、制图，并经过调解和座谈后，作出林木、林地权属争议处理决定，该处理程序符合法律的规定。另本案现有证据足以证明：原审第三人张义双从被上诉人黄羊乡政府领取树苗，雇请村民将树苗栽植于红星村田家河坝组集体土地上（宋家地），并按2元/天支付工资及按照栽种树苗的面积从乡政府领取大米的事实；上诉人杨天国虽然向被上诉人黄羊乡政府提交了《栽树合同》，但因该合同不能证明本案争议林地上的林木系上诉人杨天国委托原审第三人张义双栽植，也无证据证明其支付了相关费用，该合同不能达到上诉人杨天国的证明目的，且该合同系补签的，应不予采纳。为此。被上诉人黄羊乡政府按照《四川省林权纠纷调处办法》的相关规定，根据调查核实的事实、证据，依照被上诉人平武县人民政府（1984）26号《关于做好今春义务植树和造林工作的通知》和该乡政府《关于林业生产经营管理办法的决定》的相关规定，认定原审第三人张义双系双方争议林地上林木的栽植者，对该林木享有所有权，并于2015年10月21日作出平黄政林权纠字[2015]第1号《林木、林地权属争议处理决定书》，该处理决定认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法，本院依法予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十一条第二款“行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。”及第七十四条第一款第（二）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”的规定，经查，被上诉人平武县人民政府于2016年2月18日作出的平府复决字[2016]1号《行政复议决定书》上加盖的公章系“平武县人民政府法制办公室”印章，而非被上诉人平武县人民政府印章，该行为属于程序轻微违法，但因该轻微违法行为没有对上诉人杨天国的权利产生实际影响，故依法确认该行政复议决定违法，但不撤销该行政复议决定。综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，本院依法予以维持。上诉人杨天国所持上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；”之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人杨天国负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 周琳堤
审 判 员 魏继军
代理审判员 严皓月
二〇一六年十一月十七日
书 记 员 李林峻