湖南省岳阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘06行初47号
原告乔静辉。
委托代理人孟登高，北京在明律师事务所律师。
被告岳阳市云溪区人民政府，住所地湖南省岳阳市云溪区云溪镇云中路。
法定代表人余良勇，区长。
委托代理人沈炜，岳阳市云溪区政府法制办干部。
委托代理人张安东，岳阳市云溪区禁违办副大队长。
被告岳阳市规划局云溪区分局，住所地湖南省岳阳市云溪镇洗马中路。
法定代表人陈凯旋，局长。
委托代理人任志勇，岳阳市规划局云溪区分局副局长。
委托代理人周果，湖南昌言律师事务所律师。
被告岳阳市国土资源局云溪区分局，住所地湖南省岳阳市云溪区云中北路5号。
法定代表人王晔，局长。
委托代理人段卫忠，湖南卓夫律师事务所律师。
被告岳阳市公安局云溪区分局，住所地湖南省云溪区。
法定代表人刘敏杰，局长。
委托代理人周明生，岳阳市公安局云溪区分局法制大队大队长。
原告乔静辉因要求确认被告岳阳市云溪区人民政府（以下简称云溪区政府）、岳阳市规划局云溪区分局（以下简称云溪区规划局）、岳阳市国土局云溪区分局（以下简称云溪区国土局）、岳阳市公安局云溪区分局（以下简称云溪区公安局）于2016年1月29日作出的行政强制拆除行为违法，于2016年7月7日向本院提起行政诉讼。本院立案后，于2016年7月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年8月16日公开开庭审理了本案。原告乔静辉及其委托代理人孟登高，被告云溪区政府的委托代理人沈炜、张安东，被告云溪区规划局的委托代理人任志勇、周果，被告云溪区国土局的委托代理人段卫忠，被告云溪区公安局的委托代理人周明生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年1月29日，云溪区政府组织相关部门对乔静辉位于云溪区云溪乡坪田村朱垅组的房屋前搭建的棚屋以违法建设为由实施了强制拆除。
原告乔静辉诉称，原告系岳阳市云溪区云溪乡坪田村朱垅组居民，拥有自己合法的房屋。2016年1月14日，云溪区控违办向原告下达的《违法建设限期拆除通知书》，认定原告的自建房屋为违法建设，要求原告在三日内自行拆除所建房屋，逾期将进行强制拆除。因原告未自行拆除，被告于2016年1月29日组织了大量人员对原告的涉案房屋进行了强制拆除。原告认为被告在强制拆除之前，未下达强制拆除的法律文书，亦未履行相关法定程序，已严重违反了相关法律法规，属违法强拆。为维护原告的合法权益，特诉之法院，请求判令：1、确认被告强制拆除原告涉案房屋的行为违法；2、本案诉讼费由被告承担。
原告乔静辉为证明其主张，向本院提供了以下证据：
1、原告身份证复印件，拟证明原告主体资格；
2、《违法建设限期拆除通知书》，拟证明2016年1月14日被告向原告下达了限期拆除通知书；
3、岳阳市公共服务热线125电话录音资料，拟证明原告得到相关部门的回复，是四被告对原告涉案房屋实施了强制拆除。
被告云溪区政府答辩称，一、被答辩人的棚屋系违法建筑，事实清楚。被答辩人的棚屋未取得用地手续和乡村建设规划许可证，系违法建设。同时被答辩人所在地区已被纳入蒙华铁路项目用地范围，属于控建区域，不得再办理任何建设手续，被答辩人的行为系抢搭抢建。二、答辩人组织实施强制拆除行为的主体合法。答辩人依照《中华人民共和国共和国城乡规划法》第六十八条的规定，有权责成有关部门实施行政强制拆除行为。三、答辩人组织实施强制拆除行为的程序合法。针对被答辩人的违法建筑，区禁违办工作人员下达过两次《限期拆除通知书》，要求其自行拆除，并告知其相关诉讼权利。被答辩人一直置之不理。区、乡两级政府多次上门做工作，反复讲解政策和法律法规，但被答辩人仍不听劝阻。据此，答辩人于2016年1月29日才组织相关职能部门对被答辩人的违法建设实施了强制拆除。综上，答辩人作出的具体行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，被答辩人的诉求不能成立，请求人民法院依法判决驳回原告的诉讼请求。
云溪区政府为证明其主张，向本院提供了以下证据：
1、岳阳市云溪区云溪镇坪田村民委员会出具的《证明》，拟证明原告未向坪田村委会提交建房报告和申请；
2、云溪区云溪镇人民政府出具的《证明》，拟证明原告未向镇政府提交建房报告和申请；
3、《巡查日志》，拟证明在巡查中发现原告违法搭建棚亭，并拒绝签收《限期拆除通知书》；
4、《违法建设限期拆除通知书》，拟证明2015年12月24日向原告下达过限期拆除通知书，要求其在十五内自行拆除违法建设，原告拒收该通知书；
5、《违法建设限期拆除通知书》，拟证明2016年1月14日，再次下达限期拆除通知书，要求其三日内自行拆除违法建设；
6、《禁违拆违治违工作督办函》，拟证明岳阳市禁违领导小组要求被告对坪田村新增的违法建设及时拆除处置；
7、照片6张，拟证明原告违法搭建的棚亭已被强制拆除；
8、《行政执法委托协议书》，拟证明岳阳市规划局授权云溪区政府查处辖区内违法建设并可以拆除；
9、《岳阳市云溪区人民政府关于加强蒙华铁路用地范围管理的通告》，拟证明云溪区云溪镇坪田村被纳入控建范围，不得新建、改建构筑物，相关部门不得办理报批手续；
10、《湖南省民政厅关于同意岳阳市云溪区乡镇区划调整方案的批复》，拟证明云溪乡、云溪镇已合并设立为云溪镇。
被告云溪区规划局答辩称，一、被答辩人本案所涉建筑未办理任何规划审批手续，属违法建设应予以拆除。云溪乡早已纳入岳阳市城市规划区的范围，被答辩人在位于岳阳市城市规划区内的云溪乡坪田村地段未经规划许可的自建行为违法，其违法建设应予拆除。二、答辩人不是本案适格的被告。此次拆除行为不是答辩人组织的，拆除人员不是答辩人聘请，相关法律文书亦不是答辩人下达的。故答辩人不是实施强制拆除行为的主体，不是本案适格的被告。综上，请求人民法院驳回被答辩人对答辩人的起诉。
被告云溪区规划局为证明其主张，向本院提供了以下证据：
《关于公布岳阳市城市规划区范围的通知》，拟证明云溪区行政区全部已纳入岳阳市城市规划范围内，城市规划区的土地利用和建设由岳阳市规划局直接管理。
被告云溪区国土局答辩称，一、被答辩人的房屋没有在答辩人处办理用地手续，答辩人也未收到办理相关用地手续的申请，其建房用地属于违法用地；二、答辩人没有参与2016年1月29日的强制拆除行为，不是本案适格的被告。综上，请求人民法院依法驳回被答辩人对答辩人的起诉。
被告云溪区国土局未向本院提交证据。
被告云溪区公安局答辩称，2016年1月29日，云溪区政府组织的拆除行动，公安机关只是负责维持现场治安秩序，未参与拆除行为。答辩人不是强制拆除的主体，不应承担法律责任，请求人民法院依法驳回被答辩人对答辩人的起诉。
被告云溪区公安局未向本院提交证据。
经庭审质证，原告乔静辉对被告云溪区政府提供的证据质证意见如下：对于证据1、2真实性没有异议，合法性、关联性有异议，原告房屋所在地已纳入城市规划内，无须向村委会、镇政府提出建房申请；对于证据3的三性均不予认可，未体现具体巡查单位，不排除事后制作的嫌疑；对于证据4、5的三性均不予认可，与原告收到的通知书内容不一致，原告收到的通知书未标注送达人和拒收情况；对于证据6的三性均不予认可，不是原件，且未加盖公章；对于证据7的真实性没有异议；对于证据8的三性均不予认可，受委托机关应当以委托机关名义作出相关法律文书，但本案中云溪区政府并未以岳阳市规划局的名义作出限期拆除通知书。对于证据9的三性均不予认可。对于证据10的三性均没有异议。
原告乔静辉对被告云溪区规划局提供的证据质证意见如下：对证据的三性均没有异议。
被告云溪区政府对原告乔静辉提供的证据质证意见如下：对于证据1、2的三性均没有异议。对于证据3的真实性、合法性没有异议，原告的违法建筑是云溪区政府组织相关部门拆除的。
被告云溪区规划局、云溪区国土局、云溪区公安局对原告乔静辉提供的证据质证意见如下：对于证据1、2的三性没有异议。对于证据3的三性均有异议，125热线的回复不能证明三被告实施了强制拆除行为。
被告云溪区规划局、云溪区国土局、云溪区公安局对被告云溪区政府提供的证据的三性均没有异议；被告云溪区政府、云溪区国土局、云溪区公安局对被告云溪区规划局提供的证据的三性均没有异议。
本院对上述证据认证如下：对于原告乔静辉提供的证据1、2客观真实、来源合法，且各被告均无异议，予以采信；对于证据3，因无其他证据相互印证，对其真实性、合法性、关联性，不予采信。对于被告云溪区政府提供的证据1、2客观真实与本案相关联，予以采信；对证据3巡查日志因无巡查队员签名确认，真实性无法核实，不予采信。证据4、5、6、8、9、10客观真实、来源合法、与本案相关联，予以采信。证据7客观真实，本院予以采信。对被告云溪区规划局提供的证据因各方均无异议且与本案相关联，予以采信。
经审理查明，乔静辉系岳阳市云溪区云溪乡坪田村朱垅组04号的居民，于2014年7月3日在自家房屋前搭建了两处棚屋，总面积为192㎡。2016年1月14日，云溪区禁违拆违治违督查办公室在巡查时发现其擅自搭建的棚屋未办理任何审批手续，当即向其下达了《违法建设限期拆除通知书》，认为其建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，责令其在收到通知书后三内自行拆除，逾期将进行强制拆除。逾期后因乔静辉未自行拆除。云溪区政府于2016年1月29日组织云溪镇政府、云溪区禁违办、云溪区公安局对涉案棚屋进行了强制拆除。乔静辉认为被告在实施强制拆除行为之前，既未下达强制拆除决定书，亦未履行相关的法定程序，属违法强拆，侵害了其合法权益，故诉至法院，要求判如所请。
另查明，2002年3月6日，岳阳市人民政府下发《关于公布岳阳市城市规划区范围的通知》，将云溪区行政区全部被纳入岳阳市城市规划区范围。2015年9月6日，岳阳市云溪区人民政府下发《关于加强蒙华铁路用地范围管理的通知》，将云溪乡坪田村朱垅组纳入蒙华铁路用地范围，并通告在用地范围内不得新建、改建、扩建住宅等建构筑物或设施。擅自新建的建筑物、构筑物，一律按违法建筑无偿拆除。2015年11月30日，湖南省民政厅印发《关于同意岳阳市云溪区乡镇区划调整方案的批复》（湘民行发[2015]107号文件），同意将云溪乡、永济乡、云溪镇成建制合并设立云溪镇。
本院认为，本案双方当事人的争议焦点：一、2016年1月29日，被告对乔静辉的棚屋实施的强制拆除行为是否合法；二、被告云溪区规划局、云溪区国土局、云溪区公安局是否为本案适格的被告。
关于焦点一，2016年1月29日，被告对乔静辉的棚屋实施的强制拆除行为是否合法的问题。1、乔静辉搭建的棚屋是否为违法建设。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管道和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确认的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。根据上述规定可以看出，在城市、镇规划区内进行建设，必须申请办理相关建设工程规划许可证。本案中，乔静辉居住的云溪乡坪田村朱垅组在岳阳市城市规划区内，进行建设必须申请办理建设工程规划许可证。而乔静辉搭建的棚屋并未办理任何审批手续，已违反了前述法律规定，属违法建设。2、被告云溪区政府组织的拆除行为是否合法。首先，主体是否合法。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。据此规定，云溪区政府作为地方人民政府可以责成有关部门对其辖区范围内的违法建设进行强制拆除。第二，程序是否合法。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。根据上述规定可以看出，未经公告程序，不得强制执行。就本案而言，对乔静辉的违法建设进行强制拆除前，应当履行限期拆除通知并予以公告、以及进行催告的法定程序。但根据本案已查明事实，在对乔静辉的违法建设实施强制拆除之前，只有云溪区禁违办在2016年1月14日对其下达了《违法建设限期拆除通知书》，要求其三日内自行拆除，逾期将强制拆除。除此之外，云溪区政府没有提供证据证实在对乔静辉的违法建设实施强制拆除之前，下达过强制拆除决定书，并履行了公告及催告的法定程序。该强制拆除行为不符合《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的程序规定，故乔静辉诉请要求确认强制拆除行为违法的诉讼请求成立，本院予以支持。云溪区政府提出的其强制拆除行为程序合法的抗辩理由不能成立，本院不予采纳。
关于焦点二，云溪区规划局、云溪区国土局、云溪区公安局是否为本案适格被告的问题。乔静辉起诉时，依据岳阳市公共服务热线125的回复，将上述三机关列为被告。答辩时，三机关均辩称本机关不是适格被告，认为125热线电话回复不能证实三机关对其实施了强制拆除行为。且根据本案已查明的事实，2016年1月29日的强制拆除行动，是由云溪区政府牵头组织，云溪区镇政府、禁违办、区公安局等相关部门参加。因此，针对该强制拆除行为提起诉讼，云溪区政府作为实施行为的组织方，才是本案适格的被告，而云溪区公安局在现场未对乔静辉的违法建设实施强拆行为，云溪区国土局、区规划局亦未派员参与强拆，故三机关均不是本案的适格被告。
综上，原告乔静辉要求确认被告云溪区规划局、国土局、公安局强拆行为违法无事实依据和法律依据，本院不予支持。被告云溪区政府对涉案棚屋实施的强制拆除行为已违反了法定程序，但鉴于上述强制拆除行为不具有可撤销的内容，故依法应当确认其强制拆除行为违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
一、确认被告岳阳市云溪区人民政府对原告乔静辉的违法建设的强制拆除行为违法；
二、驳回原告乔静辉的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告岳阳市云溪区人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，按对方当事人人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审判长 夏磊
审判员 江婷
审判员 胡哲
二〇一六年九月二十日
书记员 陈仟
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为:
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的;
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法:
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的;
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的;
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。