四川省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）川行终164号上诉人（原审原告）攀枝花市第一私立实验学校。住所地：四川省攀枝花市东区金龙巷**号。法定代表人杨冬，校长。委托代理人钟勇，男，1962年4月6日出生，汉族，攀枝花市第一私立实验学校职工，住四川省成都市新都区。委托代理人曾小伟，四川汇西律师事务所律师。被上诉人（原审被告）攀枝花市人民政府。住所地：四川省攀枝花市东区炳草岗新华街*号。法定代表人李建勤，市长。委托代理人刘源，攀枝花市人民政府工作人员。委托代理人罗仲奎，四川三才律师事务所律师。上诉人攀枝花市第一私立实验学校（以下简称第一私立学校）因诉攀枝花市人民政府（以下简称市政府）行政撤销一案，不服四川省攀枝花市中级人民法院（2015）攀行初字第9号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年2月16日公开开庭审理了本案。上诉人第一私立学校的法定代表人杨冬及其委托代理人钟勇、曾小伟，被上诉人市政府的委托代理人刘源、罗仲奎到庭参加诉讼。本案公告的时间未计入审限，现已审理终结。一审法院经审理查明：2000年11月，市政府为加快办学体制改革，大力发展民办教育，按照“整体移交、货币置换、加强对国有资产的监控；面向社会、公开招标”的原则，决定将原攀枝花市第一职业中学（以下简称市一职中）校产用于社会个人举办基础教育学校。同年12月，攀枝花市教育委员会(现攀枝花市教育局，以下简称市教委)委托攀枝花华光会计师事务所有限公司对市一职中部分资产进行评估(教学用建筑物、构筑物)。2001年3月9日，攀枝花华光会计师事务所有限公司出具攀华会评报字〔2001〕第14号《攀枝花市第一职业中学校资产评估报告书》（以下简称14号评估报告书），其上载明：截止评估基准日2000年12月31日，原市一职中的房屋建筑物共19项，原值4746633元，未计折旧，净值与原值相同。2001年1月，市一职中合并到攀枝花市××旅游学校（以下××市经贸校）。2005年3月，市一职中土地使用权的权利人变更为市经贸校，市经贸校对此申请办理了攀国用(2005)第02038号国有土地使用证（以下简称02038号土地证）。2001年5月，“攀枝花市第一职业中学改制工作领导小组”按照市政府“采取市场经济运作方式、引入竞争机制，面向社会公开招标”的要求，进行了公开招标，攀枝花博精学校中标。同月29日，市教委与攀枝花博精学校签订了《关于将攀枝花市第一职业中学(教学区)校产用于举办民办基础教育学校的合同》，合同约定：市教委将市一职中原校址教学区占地16605平方米，建筑面积1172平方米，资产总价值487.6万元(不含土地价值)，以资产货币置换方式移交给攀枝花博精学校使用。资产货币置换款的支付时间从2001年5月21日至2007年9月10日止，每年付款时间为9月10日前。2010年，由于第一私立学校未按期付款，攀枝花市教育局提起民事诉讼。2012年6月1日，攀枝花市教育局与第一私立学校达成调解协议，一审法院制作并向双方送达了(2010)攀民初字第44号民事调解书。该调解书载明：第一私立学校将剩余置换款227.6万元及滞纳金92万元支付给攀枝花市教育局后，原市一职中校产(指14号评估报告书附件所列的19项校产)所有权及相应的土地使用权(该校土地面积以国土部门审核为准)即属于第一私立学校。攀枝花市教育局在第一私立学校应支付的置换款及滞纳金给付完毕后十个工作日内，与第一私立学校共同办理房屋所有权证和土地使用证的过户手续。2012年7月3日，攀枝花市教育局、市经贸校共同向攀枝花市国土资源局提交《关于请求变更“攀国用(2005)第02038号”所载明土地权利人的函》，该函载明：基于市一职中合并到市经贸校，市一职中土地的权利人变更为市经贸校，并新办得02038号土地证的事实和(2010)攀民初字第44号民事调解书确定的内容，现02038号土地证所载明土地的使用权属于第一私立学校。请以此办理前述土地过户和相关房产过户等事项。同月6日，第一私立学校、市经贸校以该函和(2010)攀民初字第44号民事调解书为据，向攀枝花市国土资源局提交《土地登记申请书》，申请将02038号土地证所载明土地的权利人变更为第一私立学校。同月18日，攀枝花市国土资源局将02038号土地证上记载的权利人由市经贸校变更登记为第一私立学校。同日，市政府向第一私立学校核发攀国用(2012)第10250号国有土地使用证（以下简称10250号土地证）。2014年10月27日，市政府根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十一条第三款和《土地登记办法》(国土资源部令第40号)第四十条的规定，作出《关于撤销攀国用(2012)第10250号土地使用权证书并注销其土地登记的决定》，认定攀枝花市国土资源局在第一私立学校、市经贸校还未对02038号土地证上附着的房产进行房屋所有权变更登记，以及未提交有批准权的人民政府的批准文件的前提下，违法将02038号土地证的权利人进行变更登记，违法向第一私立学校颁发攀国用(2012)第10249号国有土地使用证（以下简称10249号土地证）及10250号土地证。根据《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第六十八条之规定，决定撤销10250号土地证，并注销其土地登记。该土地登记注销后，第一私立学校、市经贸校均有权依法重新提交资料申请土地登记。市政府在《关于撤销攀国用(2012)第10250号土地使用权证书并注销其土地登记的决定》的尾部告知第一私立学校、市经贸校：如不服本决定，第一私立学校、市经贸校可在接到本决定书之日起60日内向四川省人民政府申请行政复议，也可以在接到本决定书之日起三个月内直接向人民法院起诉。同时查明，第一私立学校在诉讼中未提交攀枝花华光会计师事务所14号评估报告书及(2010)攀民初字第44号民事调解书中载明的l9项校产(原市一职中资产)涉及的19栋房屋的所有权转移的证据。另查明，02038号土地证所载明的土地面积为55723.3平方米，10250号土地证上载明的土地面积为49430.66平方米。庭审中，第一私立学校称两证之间面积数额的差距是因扣除了职工住房等占用的面积。市政府称其中差距是因扣除了部分公共用地。一审法院认为，市政府是攀枝花市行政区域内的行政主管机关。《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十一条第三款规定“房地产转让或者变更时，应当向县级以上地方人民政府房产管理部门申请房产变更登记，并凭变更后的房屋所有权证书向同级人民政府土地管理部门申请土地使用权变更登记，经同级人民政府土地管理部门核实，由同级人民政府更换或者更改土地使用权证书”、《土地登记办法》第四十条规定“因依法买卖、交换、赠与地上建筑物、构筑物及其附属设施涉及建设用地使用权转移的，当事人应当持原土地权利证书、变更后的房屋所有权证书及土地使用权发生转移的相关证明材料，申请建设用地使用权变更登记。涉及划拨土地使用权转移的，当事人还应当提供有批准权人民政府的批准文件”。根据上述法律和规章的规定，申请人申请划拨土地使用权变更登记时，应当提交地上建筑物房产变更登记的证书和有批准权的人民政府的批准文件。本案审理中已查明，第一私立学校申请土地使用权变更登记时，既未提交第14号评估报告书及(2010)攀民初字第44号民事调解书中载明的19项校产涉及的房屋所有权转移的证书，也未提交有批准权的人民政府的批准文件。同时，(2010)攀民初字第44号民事调解书载明的“相应的土地使用权”仅指14号评估报告书附件所列19项校产(建筑物)对应的土地使用权(16605平方米)，并不是原市一职中的所有土地。故第一私立学校申请土地使用权变更登记不符合法律和规章的规定。《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定”。本案诉争土地属于市政府的行政管辖区域，故市政府是本案诉争土地登记造册，核发证书，确认使用权的机关。《四川省实施办法》(2012年修正)第六十八条规定“土地行政主管部门及其工作人员违法进行土地登记的，由有权机关注销土地登记，并可以对其负责人和直接责任人员给予行政处分。造成损失的依法承担赔偿责任”。根据上述法律和规章的规定，市政府对土地行政主管部门及其工作人员违法进行的土地登记有权注销，对其自己核发的土地使用权证依法有权撤销。综上，市政府作出的《关于撤销攀国用(2012)第10250号土地使用权证书并注销其土地登记的决定》的行政行为合法，第一私立学校的诉讼理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款，《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十一条第三款，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第三款、第六十九条，根据《四川省实施办法》(2012年修正本)第六十八条，参照《土地登记办法》第四十条之规定，判决：驳回第一私立学校的诉讼请求。一审案件受理费50元，由第一私立学校负担。第一私立学校不服，上诉称：1.10250号土地证是上诉人依据人民法院生效的民事调解书取得，市政府依据《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十一条第三款和《四川省实施办法》(2012年修正本)第六十八条作出的撤销10250号土地证并注销其土地登记的行政行为是行政干预司法的行为，该行为无事实依据，适用法律错误，且程序严重违法。2.一审判决拒不对市政府实施被诉行政行为主体资格明显严重违法进行评议和表明立场，不符合行政诉讼审判原则。3.一审判决认定市政府作出的撤销10250号土地证并注销其土地登记的行政行为合法，其认定事实错误、适用法律及规章错误。一审判决极大损害了上诉人的合法权益及社会公益事业和国家利益，极大影响了司法公正性和公信力，社会反响极大。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条和第八十九条之规定，特依法提起上诉，请求二审法院支持上诉人的诉讼请求。市政府答辩称：市政府撤销10250号土地证并注销其土地登记的行政行为是行政机关对下级行政机关错误行为的纠正，并不是干预司法的行为。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，第一私立学校所诉称的事实和理由均不能成立。请求二审法院驳回上诉，维持原判。市政府向一审法院提交并经一、二审庭审质证的证据材料有：1.市教委和攀枝花博精学校2001年5月29日签订的《关于将原攀枝花市第一职业中学(教学区)校产用于举办民办基础教育学校的合同》。2.市教委2001年2月19日作出的攀教计〔2001〕3号《关于对原市第一职业中学教学、生活用房、场地及其附属设施进行资产评估的函》、14号评估报告书。3.(201O)攀民初字第44号民事调解书。4.02038号土地证、10249号土地证、10250号土地证及第一私立学校办理10249号土地证、10250号土地证登记时提交的土地登记申请书及相关申请资料。上述证据拟证明攀枝花市国土资源局将02038号土地证记载的权利人变更为第一私立学校，并颁发10250号土地证的行为违法。5.市政府2014年5月15日的《告知书》、送达回证、邮政快递单及告知书公告。6.第一私立学校2014年5月23日的《听证申请书》。7.市政府2014年6月12日出具的《听证告知书》、听证公告。8.第一私立学校2014年8月26日的授权委托书、四川汇西律师事务所2014年8月29日的函、授权委托书及身份证复印件。9.2014年9月2日的听证会签到册。10.市政府《关于撤销攀国用(2012)第10250号土地使用权证书并注销其土地登记的决定》的送达回证、邮政快递单、公告。上述证据拟证明市政府作出《关于撤销攀国用(2012)第10250号土地使用权证书并注销其土地登记的决定》的程序合法。11.《中华人民共和国城市房地产管理法》、《土地登记办法》及《四川省实施办法》(2012年修正)。上述法律、法规依据拟证明市政府作出的《关于撤销攀国用(2012)第10250号土地使用权证书并注销其土地登记的决定》合法有据。第一私立学校向一审法院提交并经一、二审庭审质证的证据材料有：1.市政府2000年6月30日的《会议纪要》、2000年11月28日的攀府函【2000】49号《对〈市教委关于报送市经济学校移交并与市第一职业中学合并及市第一职业中学校产用于社会公民举办基础教育学校的实施方案的请示〉的批复》、2001年6月5日的市政府办公厅第五十五期《议事纪要》。拟证明市政府同意将市一职中的全部土地使用权、房屋建筑等校产用于社会办学，并以议事纪要的形式加以落实。2.(20l0)攀民初字第44号案调解笔录及民事调解书。拟证明攀枝花市教育局承诺同意将案涉土地过户至第一私立学校名下。3.攀枝花市教育局2012年6月l5日的《证明》、攀枝花市教育局及市经贸校20l2年7月2日的《证明》、攀枝花市教育局及市经贸校20l2年7月3日给攀枝花市国土资源局《关于请求变更“攀国用（2005）第02038号〈国有土地使用证〉所载明土地权利人的函》、市经贸校20l2年7月6日的《申请书》；第一私立学校与市经贸校20l2年7月6日的《土地登记申请书》、l0250号土地证、市经贸校办理土地使用权证过户提供的手续、案涉土地沿革、攀枝花市教育局攀教函〔2013〕21号《关于攀枝花市经贸旅游学校与攀枝花市第一私立实验学校土地使用权存在较大争议的函》。拟证明攀枝花市教育局原承诺同意将案涉土地过户至第一私立学校名下，且第一私立学校依法办理了10250号土地证。4.第一私立学校与市经贸校民事纠纷案件材料、攀枝花市东区人民法院执行案件材料。拟证明市政府在本案诉争的土地被攀枝花市东区人民法院查封的情况下，违法作出《关于撤销攀国用(2012)第10250号土地使用权证书并注销其土地登记的决定》，以违法行政行为对抗法院生效裁判，该决定是无事实依据、无法律依据的行政行为。上述证据材料均已随卷移送本院。一审判决记载了双方当事人对证据的质证意见。经审查，双方当事人向法院提交的证据符合行政诉讼证据有关真实性、合法性和关联性的要求，本院予以确认。本院根据一、二审庭审笔录及当事人无争议的事实查明：2000年11月，市政府针对市教委《关于报送市经济学校移交并与市第一职业中学合并及市第一职业中学校产用于社会公民举办基础教育学校的实施方案的请示》（攀教办〔2000〕71号）作出攀府函〔2000〕49号《对〈市教委关于报送市经济学校移交并与市第一职业中学合并及市第一职业中学校产用于社会公民举办基础教育学校的实施方案的请示〉的批复》，该批复载明：市政府同意你们的请示，请你们按照实施方案认真做好各项工作，确保学校的正常教育教学秩序，确保学校的各项工作平稳过渡，确保国有资产不流失。2001年2月19日，市教委向攀枝花市国有资产管理局出具攀教计〔2001〕3号《关于对原市第一职业中学教学、生活用房、场地及其附属设施进行资产评估的函》，该函载明了拟定评估的市一职中的财产，并明确：土地目前暂不办理相关手续，由市教委提供给中标者无偿使用，待中标者将已评估的资产置换完之后，如果中标者需要，再按国家有关规定办理土地的评估转让手续。2001年3月8日，攀枝花华光会计师事务所有限公司在接受市教委的委托后，作出14号评估报告书，该报告书载明：经过评定估算，在资产持续使用前提下，委托评估资产在评估基准日2000年12月31日调整后账面净值为4746633元人民币，评估价值为4875639元，本次评估增值率2.27%。评估结果详细情况见评估明细表。在该报告所附的资产明细表上载明了19项资产的名称、结构、建筑面积及评估价值等内容。2001年1月，市一职中合并到市经贸校。同年5月，“攀枝花市第一职业中学改制工作领导小组”按照市政府的要求，进行了公开招标，攀枝花博精学校（后更名为第一私立学校）中标。同月29日，市教委与攀枝花博精学校签订了《关于将攀枝花市第一职业中学(教学区)校产用于举办民办基础教育学校的合同》，该合同约定：市教委将市一职中原校址教学区占地16605平方米，建筑面积1172平方米，资产总价值4876000元(不含土地价值)，以资产货币置换方式移交给攀枝花博精学校使用。国有资产总额4876000元（不含土地），由攀枝花博精学校采取货币置换方式分年度全额进行置换。攀枝花博精学校置换时间从2001年5月21日至2007年9月10日止，每年付款时间为9月10日前交付市教委指定账户。2005年3月8日，市一职中土地使用权的权利人变更为市经贸校，并办理了02038号土地证。2010年，因第一私立学校未按期付款，攀枝花市教育局提起民事诉讼。2012年6月1日，攀枝花市教育局与第一私立学校达成调解协议，一审法院制作并向双方送达了(2010)攀民初字第44号民事调解书。该调解书载明：第一私立学校将剩余置换款227.6万元及滞纳金92万元支付给攀枝花市教育局后，原市一职中校产(指14号评估报告书附件所列的19项校产)所有权及相应的土地使用权(该校土地面积以国土部门审核为准)即属于第一私立学校。攀枝花市教育局在第一私立学校应支付的置换款及滞纳金给付完毕后十个工作日内，与第一私立学校共同办理房屋所有权证和土地使用权证的过户手续。2012年7月3日，攀枝花市教育局、市经贸校共同向攀枝花市国土资源局提交《关于请求变更“攀国用(2005)第02038号”所载明土地权利人的函》。同月6日，第一私立学校、市经贸校以该函和(2010)攀民初字第44号民事调解书为据，向攀枝花市国土资源局提交《土地登记申请书》，申请将02038号土地证所载明土地的权利人变更为第一私立学校。同月18日，攀枝花市国土资源局将02038号土地证上记载的权利人由市经贸校变更登记为第一私立学校。同日，市政府向第一私立学校核发10249号土地证和10250号土地证。2013年4月10日，四川省攀枝花市东区人民法院作出（2013）攀东执裁字第348-2号执行裁定书，裁定：查封第一私立学校所有的土地使用权（权证号为10249号土地证和10250号土地证）。后于2015年3月16日解除查封。2014年5月15日，市政府作出《告知书》，告知第一私立学校及市经贸校，攀枝花市国土资源局将02038号土地证上记载的权利人由市经贸校变更登记为第一私立学校的变更登记行为违法，市政府拟决定注销10250号土地证，并告知第一私立学校其享有申请听证、陈述和申辩的权利。该《告知书》于同月21日、22日和23日在《攀枝花日报》上进行了公告。同月23日，第一私立学校向市政府提交《听证申请书》。同年6月12日，市政府作出《听证告知书》，并于同月17日、18日及19日在《攀枝花日报》上进行了公告。同年9月2日，市政府就拟决定注销10250号土地证一事举行了听证会。2014年10月27日，市政府作出《关于撤销攀国用(2012)第10250号土地使用权证书并注销其土地登记的决定》。本院认为，本案争议的焦点是市政府2014年10月27日作出的《关于撤销攀国用(2012)第10250号土地使用权证书并注销其土地登记的决定》是否合法。根据第一私立学校与攀枝花市教育局2001年5月29日签订的合同及一审法院（2010）攀民初字第44号民事调解书载明的内容，第一私立学校合法取得的市一职中的校产为14号评估报告书附件所列的19项校产及相应的土地使用权。因案涉土地为划拨性质，根据《土地登记办法》第四十条的规定，涉及划拨土地使用权转移的，当事人还应当提供有批准权人民政府的批准文件。而市经贸校及第一私立学校在未取得市政府批准文件的情况下，即向攀枝花市国土资源局提交土地变更登记申请，攀枝花市教育局也向攀枝花市国土资源局出具“同意将攀国用（2005）第02038号《国有土地使用证》所载明的土地使用权，直接转移过户给攀枝花市第一私立实验学校”的函件。攀枝花市国土资源局在审查过程中，未按照《土地登记规则》第三十七条“土地管理部门根据土地使用者、所有者、及他项权利拥有者申请变更土地登记的申请书经地籍调查、审核，符合变更土地登记规定的，报人民政府批准后，变更注册登记，更换或更改土地证书，地籍图、土地归户册（土地归户卡组装）作相应的更改”的规定，对市经贸校和第一私立学校的土地变更申请进行地籍调查、审核，且没有按照《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十一条第三款的规定，在第一私立学校没有提交变更后的房屋所有权证书的情况下，即将55723.3平方米由市经贸校使用的土地中的50002.75平方米的使用权人变更为第一私立学校，并由市政府向第一私立学校颁发了10249号土地证及10250号土地证。因此，攀枝花市国土资源局的土地变更登记行为属主要证据不足,程序违法。市政府发现攀枝花市国土资源局的该登记行为违反了《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十一条第三款及《土地登记办法》第四十条的规定，经过调查、听证等法定程序，依据《四川省实施办法》(2012年修正本)第六十八条“土地行政主管部门及其工作人员违法进行土地登记的，由有权机关注销土地登记，并可以对其负责人和直接责任人员给予行政处分。造成损失的依法承担赔偿责任。”的规定，作出了《关于撤销攀国用(2012)第10250号土地使用权证书并注销其土地登记的决定》。虽然该决定是市政府在人民法院对10249号土地证及10250号土地证予以查封的情况下作出，但人民法院的查封行为实质是对该土地使用证上载明的土地使用权的查封。根据《土地登记办法》第六十九条“对被人民法院依法查封、预查封的土地使用权，在查封、预查封期间，不得办理土地权利的变更登记或者土地抵押权、地役权登记。”的规定，对人民法院在土地使用权采取查封及预查封期间所禁止的3种情形，是为限制土地使用权的转移。而注销登记行为非限制情形，且该行为系市政府对其不当行政行为依法进行自我纠错的行为，也是市政府依法行政的应尽职责。因此，其作出注销10250号土地证所载土地使用权的登记行为合法。《土地登记办法》第五十六条规定，土地登记注销后，土地权利证书应当收回；确实无法收回的，应当在土地登记薄上注明，并经公告后废止。因此，市政府在注销该土地登记的同时，撤销10250号土地证也并无不当。一审法院判决驳回第一私立学校的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。第一私立学校要求撤销一审判决的上诉理由不成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人攀枝花市第一私立实验学校负担。本判决为终审判决。审判长  王凤红审判员  朱 珠审判员  王轶贤二〇一七年三月七日书记员  宋澄宇附:本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十一条以出让或者划拨方式取得土地使用权，应当向县级以上地方人民政府土地管理部门申请登记，经县级以上地方人民政府土地管理部门核实，由同级人民政府颁发土地使用权证书。房地产转让或者变更时，应当向县级以上地方人民政府房产管理部门申请房产变更登记，并凭变更后的房屋所有权证书向同级人民政府土地管理部门申请土地使用权变更登记，经同级人民政府土地管理部门核实，由同级人民政府更换或者更改土地使用权证书。《土地登记办法》第四十条因依法买卖、交换、赠与地上建筑物、构筑物及其附属设施涉及建设用地使用权转移的，当事人应当持原土地权利证书、变更后的房屋所有权证书及土地使用权发生转移的相关证明材料，申请建设用地使用权变更登记。涉及划拨土地使用权转移的，当事人还应当提供有批准权人民政府的批准文件。《土地登记规则》第三十七条土地管理部门根据土地使用者、所有者、及他项权利拥有者申请变更土地登记的申请书经地籍调查、审核，符合变更土地登记规定的，报人民政府批准后，变更注册登记，更换或更改土地证书，地籍图、土地归户册（土地归户卡组装）作相应的更改。《四川省实施办法》第六十八条土地行政主管部门及其工作人员违法进行土地登记的，由有权机关注销土地登记，并可以对其负责人和直接责任人员给予行政处分。造成损失的，依法承担赔偿责任。