黑龙江省宁安市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）宁行初字第1号
原告万贵先。
委托代理人张瑞增，黑龙江国大律师事务所律师。
被告穆棱市人民政府。
法定代表人王志刚。
委托代理人孙刚。
第三人任瑞芝。
委托代理人江志涛。
第三人赵学斌。
委托代理人翟振功，黑龙江九洲律师事务所律师。
原告万贵先因不服被告穆棱市人民政府（以下简称穆棱市政府）于2014年6月4日作出的穆政发（2014）21号林地（土地）纠纷处理决定，于2014年6月25日向牡丹江市人民政府提出行政复议，牡丹江市人民政府于2014年9月12日作出行政复议决定，维持穆棱市人民政府于2014年6月4日作出的穆政发（2014）21号《穆棱市人民政府关于赵学斌、江XX与万贵先林地（土地）纠纷的决定》。原告不服，向牡丹江市中级人民法院起诉，经牡丹江市中级人民法院裁定本案由宁安市人民法院管辖。本院于2014年12月19日受理后，于2014年12月24日向被告穆棱市政府送达了起诉状副本、应诉通知书、权利义务及举证通知书、合议庭组成人员告知书。因赵学斌、任瑞芝与本案有利害关系，原告将其列为第三人提起诉讼，本院亦于2014年12月24日向赵学斌、任瑞芝送达了起诉状副本、参加诉讼通知书、权利义务及举证通知书、合议庭组成人员告知书。本院依法组成合议庭，于2015年1月15日公开开庭审理了本案。原告万贵先及其委托代理人张瑞增，被告穆棱市政府委托代理人孙刚，第三人任瑞芝委托代理人江志涛、第三人赵学斌委托代理人翟振功到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告穆棱市政府于2014年6月4日作出穆政发（2014）21号林地（土地）纠纷处理决定，该决定书主要内容为：一、争议的林地使用权归第一申请人（赵学斌）所有，但须由XX村委会理顺承包关系，重新签订林地承包合同；二、争议的耕地是在五荒拍卖前补给第二申请人的土地，相关材料均证实该地块不在被申请人（万贵先）购买的五荒范围之内，其土地承包经营权仍归第二申请人（任瑞芝）所有；三、2011年6月24日八面通镇政府做出的八信（2011）3号信访答复意见和2012年2月14日穆棱市农业委员会做出的《关于八面通镇XX村民万贵先五荒权属纠纷问题复议意见》的答复意见与黑龙ＸＸ睿国土资源勘测设计有限责任公司穆棱分公司调查确认的事实不符，现决定予以撤销；四、当事人如对本处理决定不服，可自收到本处理决定之日起60日内向牡丹江市人民政府提出行政复议或3个月内向穆棱市人民法院提起行政诉讼。
被告穆棱市政府在法定举证期限内向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据：
证据1.穆棱法院案件移送函、穆棱法院结案说明复印件各一份，欲证明原告将案件起诉到穆棱法院，因该案涉及土地权属争议，所以法院将案件移送至穆棱市政府，穆棱市政府受理后依法对案件涉及的林地、土地进行确权。
原告万贵先质证有异议，称被告以穆棱法院的民事案件移送函来启动行政处理程序违法，被告的处理决定及答辩意见多次明确表示是依第三人申请作出的被诉具体行政行为。且原告2011年在穆棱法院提起的是民事侵权之诉，八面通镇政府的第3号信访答复已经作出了具体的确权内容，法院民事审判不能审查具体行政行为的合法性，移送函本身就违反了民事诉讼法的程序规定。
第三人赵学斌质证无异议，称根据土地管理法及农村土地承包法的规定，农村土地权属发生争议可以由人民政府来处理，穆棱法院用移送函的形式把案件移送到穆棱市政府并无不当。
第三人任瑞芝质证意见与赵学斌一致。
证据2.万贵先五荒争议定界勘测报告复印件一份，欲证明被告聘请黑龙ＸＸ睿国土资源勘测人员对争议的五荒进行勘测，勘测结果证实争议的五荒和土地界址清晰，权属清楚。
原告质证有异议，称该份报告不是在被诉具体行政行为期间进行的现场测量，而是在八面通镇政府作出第3号信访答复后，穆棱市农委以内部指导形式，由镇政府和农委共同到现场勘查所作出的测量；并且该报告不是定界勘测报告，只是测量报告，测量时亦没有考虑原告林地使用证的边界四至，只是按证内记载面积为依据进行测量，勘验四至和面积不符，勘测报告结论错误。
第三人赵学斌质证无异议，称本案是行政案件，行政诉讼不涉及实体。
第三人任瑞芝质证无异议，称勘测报告中有址界，而且勘测时土地、水利等部门均在场。
证据3.牡丹江市人民政府行政复议决定书复印件一份，欲证明穆棱市政府作出的行政处理决定实体没有问题，认定事实清楚，证据确凿，依据充分，所以牡丹江市政府维持了穆棱市政府的处理决定。
原告质证有异议，称被诉具体行政行为接受人民法院的司法审查，不受复议机关的影响，该证据没有证明力。
第三人赵学斌质证无异议，称是因复议决定引起的行政诉讼，应由法院确定其合法性。
第三人任瑞芝质证意见与赵学斌一致。
证据4.八面通镇XX村民委员会关于村民万贵先和江XX土地纠纷一事的情况说明复印件一份，欲证明江XX与万贵先争议耕地的由来，该争议耕地自1992年以来一直由江XX耕种至今，并享受粮补，该份证据也是被告形成政府处理决定的一个重要依据之一。
原告质证有异议，称该争议耕地性质属林业用地，即使村委会补地事实存在，也不能毁林开荒擅自改变林地用途，村委会属失职行为，并且村委会补给第三人任瑞芝的耕地并非本案争议地块。
第三人赵学斌质证无异议，称农村土地是由村委会管理发包的，村委会出具的证明具有真实性。
第三人任瑞芝质证无异议，称其耕种的土地有土地承包合同和台账，以及村委会的证明为证，至于是否毁林开荒与本案无关。
被告穆棱市政府在法定举证期限内未向本院提交作出被诉具体行政行为的法律依据。
原告万贵先诉称，请求法院依法撤销穆棱市人民政府于2014年6月4日作出的穆政发（2014）21号《关于赵学斌、江XX与万贵先林地（土地）纠纷的决定》。理由一，穆棱市政府将江XX（已死亡）列为主体错误。理由二，穆棱市政府作出的具体行政行为程序违法。1.八面通镇政府信访答复意见是具体行政行为，两位第三人在法定期限内未提出信访复查、行政复议、行政诉讼，已经丧失了救济权利，被告超过法定期限受理第三人申请属程序违法；2.被告对土地权属作出确权决定没有通知原告参加，剥夺了原告的知情权、参与权和辩解权，违反公平公正原则。理由三，林地（土地）纠纷处理决定实体处理错误。1.将争议林地使用权认定为第一申请人所有缺乏事实根据；2.黑龙ＸＸ睿国土资源勘测设计公司测量范围与五荒使用证边框四至不符；3.土地确权不应重新分配；4.XX委会擅自改变林地用途作为耕地发包违法。
原告万贵先为证明自己的主张提交以下证据：
证据1.穆棱市穆政发（2014）21号行政决定书、牡丹江市人民政府复议决定书复印件各一份，欲证明，被诉具体行政行为的存在，且原告已经过复议程序，符合行政诉讼法的起诉条件。
被告穆棱市政府、第三人赵学斌、任瑞芝质证均无异议。
证据2.穆八籍字第5号五荒土地使用证，万贵先、赵学斌购买五荒交费票据复印件各一份，欲证明：1.原告依法取得拍卖范围内的五荒土地使用权，且该土地边界四至清楚，中间无空地、无耕地；2.华睿公司勘测报告未考虑五荒土地的边界四置，测量缺乏依据；3.原告购买的五荒地含有零星树木，且幼林包括在所买的面积中，同时证明被诉行政行为认定赵学斌单独购买1100株林木是错误的。
被告穆棱市政府质证有异议，称1.原告购买的五荒内的林木数量远超过4475株；2.华睿公司勘测是经双方指认界线后测量的，勘测报告中有明确的界至点；3.当年拍卖五荒时缺乏技术手段，拍卖五荒比较粗糙，界线标注不是很清晰很准确；4.原告的五荒证中南至自然沟、第三人赵学斌的五荒证中北至自然沟的标注与穆棱市政府的处理决定认定相一致；5.原告购买的五荒中有零星树木，赵XX购买的是整片森林。
第三人赵学斌质证有异议，称原告没有举示赵学斌交费票据的义务，其举证不具有排他性，原告有原告的地界，赵学斌有赵学斌的地界。
第三人任瑞芝质证称其耕种的土地有使用权证。
证据3.穆棱市国土资源局八面通分局勘测报告；八面通镇林业站情况报告；2011年5月23日八面通镇林业管理站、八面通镇水利站、八面通国土资源分局三家联合的调查报告复印件各一份，欲证明：1.穆棱市国土资源局八面通分局和镇林业站、水利站三部门均为国家行政机关及政府职能部门，其出具的相关材料具有行政公信力和行政羁束力，华睿公司虽有勘测资质，但无定界勘测职权，只能是勘测意见，不能是勘测报告，被告使用该勘测结论作为依据错误；2.林业站的情况说明证明XX委会的补地行为改变了土地用途，系违法行为且无效；3.村委会不是粮食直补的主体，被告凭借XX委会证明认定任瑞芝享受粮补，缺乏补贴证明作为证据支持。且即使存在粮食直补，不等于该耕地就不是占用的林地。被告的决定对第三人扩耕部分予以确认，其行为是在保护非法行为。
被告穆棱市政府质证有异议，称1.穆棱市国土资源局八面通分局不具有法定测绘资质，其测绘结果仅为一张草图，未标注界线，其测绘结果不具有权威性；2.八面通镇政府不能以林业站的名义出具情况报告，其不具有法律效力；3.八面通林业站、水利站、八面通国土资源分局联合作出的调查报告没有体现出调查过程，也没有被调查对象参与，且形成过程粗糙，不能作为八面通镇政府解决五荒争议的依据。
第三人赵学斌质证有异议，称具有合法测绘资质的华睿公司的勘测报告否定了原告的勘测报告，应以华睿公司的勘测报告为准。
第三人任瑞芝未发表质证意见。
证据4.穆棱市政府于2012年3月9日作出的关于穆棱法院案件移送函复印件一份，欲证明被告具体行政行为启动程序违法。被告已函告法院争议林地的界限权属清楚，无需重新确认，反而又启动了土地确权处理程序。
被告穆棱市政府质证有异议，称万贵先对八面通镇政府处理意见无异议，应由法院直接受理万贵先提起的民事侵权之诉，无须政府确权，市政府认为穆棱法院不应向政府移送此案而函告穆棱法院。
第三人赵学斌质证有异议，称复函是穆棱法院和穆棱市政府之间的公文，穆棱市政府不是根据这个复函下的处理决定，该公文与本案无关。
第三人任瑞芝质证意见与赵学斌一致。
证据5.穆政法交字（2014）01号交办单、穆政法督字（2014）1号督办单、（2014）牡法信字第一号交办单、（2014）牡法信字第2号交办通知复印件各一份，欲证明原告是通过向穆棱市政法委和牡丹江市中级法院对穆棱法院违法移交案件的错误结案方式采取救济措施，被告是在此情况下作出的将已经复函法院的案件又自行作出处理决定，干预原告的正常诉讼。同时证明被告根据穆棱法院的移送函和被告对穆棱法院的复函启动行政处理程序没有任何依据。
被告穆棱市政府质证有异议，称该组证据是从信访角度进行交办的信访案件，与本案无关。
第三人赵学斌、任瑞芝的质证意见同被告一致。
证据6.穆棱市公证处公证书一份，欲证明原告在五荒拍卖时，镇政府同意免除了其价值1400元的林地款，同时与这1400元价值相应的林地面积没有写到林地使用权证书的面积里，是导致林地面积和四至不相吻合的原因，同时亦证明被告作出具体行政行为错误。
被告穆棱市政府质证有异议，称该公证书证明不了原告所说当时把空地全买过来的事实，其购买的是五号五荒，价钱是8400元。
第三人赵学斌质证有异议，称该证据与穆棱市政府作出的处理决定没有联系。
第三人任瑞芝质证有异议，称没有体现出原告要证明的问题，与本案无关。
证据7.八信（2011）3号信访事项答复意见书复印件一份，欲证明：1.八面通镇政府对双方争议已经作出确权的具体行政行为；2.被告作出的被诉具体行政行为程序违法，两位第三人未在法定期限内提出信访复核、行政复议、行政诉讼，被告启动行政程序违法，其启动目的是配合两位第三人干预原告民事诉讼；3.该行政行为已确认XX委会对把江XX非法开垦的六亩耕地纳入集体管理的做法予以纠正，对争议土地已经进行了定性，被告在被诉具体行政行为中没有对争议土地的定性作出处理，而是一带而过的将该土地间接的认为由江XX经营使用错误。
被告穆棱市政府质证有异议，称1.该信访答复意见是针对信访人（原告）作出的，且未对两位第三人进行送达，两位第三人至今未收到该意见书；2.确权决定应由行政机关作出，该信访答复意见书不是确权的文件，且八面通镇政府未组织相关部门和争议双方到现场参与对争议事项的处理，答复意见没有事实根据，属程序违法，事实不清，依据不足，应予撤销。
第三人赵学斌质证有异议，称国务院信访条例对信访的答复不给诉权，原告称防害诉讼没有法律依据。
第三人任瑞芝质证有异议，称未收到该信访答复意见，八面通镇政府也未进行口头告知，只是原告不让其种地。
第三人赵学斌述称，被告处理决定所列主体并无明显不当，其作出的具体行政行为程序、实体合法，请求人民法院判决驳回原告的诉讼请求，维持被告作出的处理《决定》。
第三人赵学斌为证明自己的主张提交以下证据：
五荒使用证和收据复印件各一份，欲证明1994年赵学斌依法取得了五荒使用证，收据票据上注明赵学斌买荒山花费500元，买1100株幼林花费880元，赵学斌既购买了荒山，又买了幼林。
原告万贵先质证有异议，称：1.被告的具体行政行为没有将此份证据作为处理案件的依据；2.原告与第三人的五荒相邻，但双方之间的界址不清，当年五荒拍卖粗糙，拍卖的是疏林地，林木并非是现场查点，而是按面积估算出来的，所以第三人不存在单独买卖1100株幼林的事实。
被告穆棱市政府质证无异议。
第三人任瑞芝质证无异议。
第三人任瑞芝述称，争议耕地已由其耕种二十年，原告是在二十年后才主张土地侵权的，且原告对被告作出的处理决定是知情的，被告处理决定所列主体并无明显不当，其作出的具体行政行为程序、实体合法，请求人民法院判决驳回原告的诉讼请求，维持被告作出的处理《决定》。
第三人任瑞芝为证明自己的主张提交以下证据：
土地承包经营权证书、公证书、第二轮土地承包合同书、2015年1月14日穆棱市八面通镇XX委会证明、2014年4月12日穆棱市八面通镇XX委会说明复印件各一份，欲证明位于XX四号和五号五荒之间的六亩耕地土地使用权属于第三人任瑞芝所有，并且就该土地已经与村委会签订土地承包合同，并持有土地使用证。
原告万贵先质证有异议，称：1.2015年1月14日穆棱市八面通镇XX委会证明不是被告作出行政行为所依据的证据；第三人在被诉的具体行政行为过程中和行政复议过程中以及在穆棱法院民事诉讼中没有提交该组证据，不能作为审查被告行政行为是否合法的依据；该证据中合计后面标注的“标亩”意思不清，合计数字与分块数字不一致，且该证据中未注明XX的争议地在第二轮土地承包中发包给了第三人任瑞芝；2.公证书没有粘连所公证的合同，无法证明是对哪个合同进行了公证；第二轮土地承包合同的管理部门是乡镇人民政府和县区级人民政府，其合法性是由人民政府审查的，在签订合同过程中是依据国家政策和市场经济制度来确认的承包制度，并不是双方当事人意思表示一致的民事合同，只是在合同形成后才产生相应的民事权利义务，不是公证的范围；3.第二轮土地承包合同不能证明涉案土地的经营权就是第三人的，结合XX的证明所反应的土地台帐的记录情况，二者结合起来虽然可以证明承包土地具体范围的事实，但也没有表述出涉案土地在1998年已经承包给第三人；4.土地承包经营权证书未标明争议的三亩土地的具体座落位置，且该承包证显示的承包关系与第二轮承包合同的日期不符，不是第二轮土地承包过程中所承包的土地；5.2014年4月12日XX委会出具的说明证明给第三人所补的土地位于五队东山坡，不是涉案的位于红土沟的土地，同时证明第三人将涉案土地扩大开荒到六亩的非法性，该证据与被告举示村委会的另一份说明自相矛盾，与第三人的主张要证明的问题自相矛盾。所以该证据能够证明被告依据XX委会的说明作出的行政行为错误。
被告穆棱市政府质证无异议，称：1.因穆棱市土地情况复杂、人员分布情况复杂，导致二轮土地承包启动时间不一致，且XX委会出具的说明与被告出具的说明完全一致，只是在表述具体地点上使用的名称不一致；2.从公证时间看，与该份公证书对应的合同应是第二轮土地承包合同；3.穆棱市农村土地管理证就是以耕地总亩数进行表述，该土地证上的总面积范围内包含本案争议的耕地。
第三人赵学斌质证无异议。
被告穆棱市政府辩称，每个家庭成员都享有土地承包经营权，不能因承包方代表死亡而影响其他家庭成员主张权利，江XX在二轮承包以后死亡，在新一轮土地承包调整前，用其名字作为家庭成员代表不存在主体错误。八面通镇政府于2011年6月24日作出的《关于万贵先与赵学斌、江XX因五荒土地和权属争议一事信访事项答复意见书》是信访答复意见，且该《意见书》未经争议双方共同确认，未向两位第三人送达，亦未示明权利义务，是不当的行政行为，不具有行政复议和行政诉讼的效力。被告受理两位第三人申请确权的请求不受《意见书》时效的限制，亦不存在超过法定期限受理的问题，被告受理后在征得双方当事人同意、现场指认的情况下，聘请黑龙ＸＸ睿公司进行现场勘验和测量，并多次组织调查组到现场和村干部以及当年参加五荒拍卖的工作人员调查取证，依法作出的权属确认决定是正确的，并未剥夺原告的知情权、参与权、辩解权。该行政行为以事实为依据，以法律为准绳，程序合法，事实清楚，适用法律正确。请求法院依法维持被告作出的穆政发（2014）21号林地（土地）纠纷处理决定。
经庭审举证、质证，本院对上述证据作如下确认：
被告提交的证据1，本院认为被告以穆棱法院的民事案件移送函来启动行政处理程序违法，被告的处理决定上体现的是依申请启动确权程序，故对该证据的形式要件予以采信，对被告要证明的内容不予采信；被告提交的证据2，本院认为被告系在征得争议双方同意的情况下聘请的有资质的勘测公司，并由争议双方在现场共同指界后进行的测量，程序合法，应予采信；被告提交的证据4，本院认为八面通镇XX委会是XX集体所有土地的经营者、管理者，其有权出具关于本村村民分得土地情况，对该证据予以采信；被告提交的证据3，系法定期限内的行政复议程序，应予采信。
原告提交的证据1、7，本院认为该二组证据系分别由八面通镇政府、穆棱市政府、牡丹江市政府作出的关于争议土地的确权文书，是原告依法履行复议、诉讼程序的相关材料，且均由行政机关出具，与本案具有关联性，故对该二组证据的形式要件予以采信；原告提交的证据2、3、4、5、6，本院认为该五组证据并非被告作出被诉具体行政行为的依据，不属本案审查范畴，故对原告所举的证据2、3、4、5、6均不予认证。
第三人赵学斌、任瑞芝提供的证据均非被告作出被诉具体行政行为的依据，不属本案审查范畴，故对两位第三人提交的证据本院均不予进行认证。
经审理查明，2011年4月30日，原告到八面通镇政府反映与赵学斌五荒界限及与江XX土地纠纷一事，八面通镇政府于2011年6月24日作出八信（2011）3号信访事项答复意见书，将争议土地归原告管理经营使用。2014年6月4日，穆棱市政府依第三人赵学斌、江XX申请作出了穆政发（2014）21号林地（土地）纠纷处理决定，作出将争议林地使用权归第一申请人赵学斌所有、争议耕地的承包经营权归第二申请人（江XX）所有，并撤销了2011年6月24日八面通镇政府作出的八信（2011）3号信访答复意见和2012年2月14日穆棱市农业委员会作出的《关于八面通镇XX村民万贵先五荒权属纠纷问题复议意见》的答复意见。原告不服于2014年6月25日向牡丹江市人民政府提出复议申请，牡丹江市人民政府于2014年9月12日作出行政复议决定，维持穆棱市人民政府2014年6月4日作出的穆政发（2014）21号《穆棱市人民政府关于赵学斌、江XX与万贵先林地（土地）纠纷的决定》。原告不服，内向牡丹江市中级人民法院提起行政诉讼，经牡丹江市中级人民法院裁定本案由宁安市人民法院管辖。现原告要求撤销被告于2014年6月4日作出的穆政发（2014）21号《穆棱市人民政府关于赵学斌、江XX与万贵先林地（土地）纠纷的决定》。
本院认为，我国虽无统一的行政程序法典，但对行政机关行使行政权力的程序性要求较高，任何权力都必须公正地行使，行政实体内容的公正解决，有赖于行政程序的公正，国家行政机关在行使行政权力、实施行政管理和服务活动过程中所遵循的方式、步骤、顺序、时限以及当事人参与行政活动程序要确保合法、正确、公正地运行。本案被告在行政程序的启动上存在重大瑕疵，穆政发（2014）21号处理决定上体现的是依申请启动，但与被告提供的依法院民事移送函启动行政程序自相矛盾，并且被告在法定的期限内未向法院提交相关当事人申请确权的证据，应视为没有证据，故被告启动行政程序缺乏证据支持。
《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条规定：“被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。”本案被告穆棱市政府未按照上述法律规定，提供其作出穆政发（2014）21号《穆棱市人民政府关于赵学斌、江XX与万贵先林地（土地）纠纷的决定》中确认的“争议的林地使用权归第一申请人（赵学斌）所有”的证据；该决定书中确认的将“争议的耕地是在五荒拍卖前补给第二申请人的土地……，其土地承包经营权仍归第二申请人所有。”仅凭村委会提供的一份情况说明来证实，虽能证明村委会补地的事实存在，但却无法证明所补地块的具体位置和亩数，以及是否为本案争议耕地，所举证据为单一证据，无法形成证据链条，属举证不充分。
被告辩称误认为行政诉讼只审查行政处理程序，不涉及实体问题，因此未提交实体问题的相关证据。《最高人民法院法院行政诉讼证据若干问题的规定》第一条第二款规定：“被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由，不能在前款规定的期限内提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提出延期提供证据的书面申请。”即，法院只有因不可抗力或不能控制的其他事由时才允许被告延期提供证据，况且本案被告亦未在法定期限内向法院提交延期提供证据的书面申请，应视为该被诉具体行政行为没有相应的证据。
本案被告在作出具体行政行为时未向行政相对人和行政关系人告知作出该决定适用的法律依据，庭审中亦未向法庭表明具体适用的法律条款，应视为被告在作出该具体行政行为时没有相应的法律依据。故，该行政决定在处理程序和实体方面均存在严重瑕疵。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第一目、第三目之规定，判决如下：
撤销被告穆棱市人民政府于2014年6月4日作出的穆政发（2014）21号《穆棱市人民政府关于赵学斌、江XX与万贵先林地（土地）纠纷的决定》。
案件受理费50元，由被告穆棱市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于黑龙
江省牡丹江市中级人民法院。
审 判 长 王海东
代理审判员 杨海鸥
代理审判员 徐红梅
二〇一五年二月三日
书 记 员 王 丽