浙江省温州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙03行初176号
原告杨启雷，男，汉族，1977年7月22日出生，住浙江省平阳县。
委托代理人周涛、陈晨，北京在明律师事务所律师。
被告平阳县人民政府，住所地浙江省平阳县昆阳镇县前街县府大院。
法定代表人陈永光，该县县长。
委托代理人雷兵，该县万全至鳌江公路工程常务副指挥。
委托代理人陈孟强，浙江九州大众律师事务所律师。
原告杨启雷诉被告平阳县人民政府房屋拆迁行政强制一案，于2017年6月27日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法组成合议庭，于2017年8月30日公开开庭审理了本案。原告杨启雷及委托代理人周涛，被告平阳县人民政府副县长党增加及委托代理人雷兵、陈孟强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告杨启雷诉称：原告在平阳县××全镇××村××号合法拥有房屋，因万全至鳌江公路建设的需要，上述房屋被纳入征收范围，但是在被告尚未作出房屋征收决定，也未与原告达成补偿安置协议的情况下，万全至鳌江公路工程建设指挥部组织拆迁人员于2017年4月1日将原告房屋门锁撬开，强行将部分物品搬离，2017年4月2日将原告的房屋强制拆除。万全至鳌江公路工程建设指挥部系被告设立的负责实施拆迁行为的临时机构，其实施的强拆行为应当由被告承担法律责任。请求法院确认被告强制拆除原告房屋的行为违法。
原告提供的证据有：1.国有土地使用权证，证明原告对涉案房屋所在土地享有合法使用权。2.房屋所有权证，证明原告对涉案房屋享有合法所有权。3.房屋强拆现场照片及视频，证明万全至鳌江公路工程建设指挥部组织实施了对原告涉案房屋强制拆除的现场情况。4.平政发[2015]94号《关于对平阳县万全至鳌江公路工程范围内国有土地上房屋实施征收的决定》、平政办[2016]18号《关于印发104国道瑞安仙降至平阳萧江段、万全至鳌江公路、甬台温高速公路复线鳌江段土地及房屋征收补偿安置实施细则（修订）的通知》，证明被告设立的临时机构平阳县万全至鳌江公路工程建设指挥部是房屋征收拆迁的实施单位，平阳县万全镇人民政府（以下简称万全镇政府）根据被告的授权委托，协助参与房屋征收补偿安置工作。5.2017年3月16日万全镇政府致中国银行平阳支行的函件（万政函[2017]16号），证明原告的涉案房屋系根据平阳县“百日攻坚”办公室要求进行拆除的，强制拆除的法律责任依法应由被告承担。
被告平阳县人民政府辩称：原告诉称其房屋被被告设立的平阳县万全至鳌江公路工程建设指挥部组织人员强制拆除与事实不符。事实上，涉案房屋被拆系万全镇政府实施的行政行为。平阳县人民政府不是本案适格的被告，请求依法驳回原告的起诉。
被告提供的证据有：1.快递单、四份通知，2.2017年8月29日万全镇政府出具的情况说明，以证明涉案房屋系万全镇政府拆除的事实。
庭审中，双方当事人就原告主张的涉案房屋位于案涉征收范围内、已经被强制拆除的事实并无争议，双方主要围绕平阳县人民政府是否系本案适格被告及拆除行为的合法性等争议焦点进行了质证和辩论。综合各方意见，本院对证据认定如下：1.原告提供的房屋强拆现场照片及视频，无法证明原告主张的万全至鳌江公路工程建设指挥部拆除涉案房屋的事实，本院不予采信。2.原告提供的其他证据的真实性，被告没有异议，这些证据可以证明本案的相关事实，本院予以确认。3.被告提供的快递单，没有标注投递的内容，也未显示收件人签收情况，本院不予采信。4.被告提供的万全镇政府2017年8月29日出具的情况说明，虽然不是在举证期限内提供，但《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条的规定，是要求被告对作出的具体行政行为负举证责任，并在举证期限内提供据以作出被诉行政行为的证据，而被告提供这一证据是为了证明其未作出被诉事实行为，故该举证不受前述规定的制约。这一证据及被告提供的四份通知，相关内容与原告证据4、5的相关内容能够相互印证，本院对这部分证据予以确认。
根据以上采信的证据以及各方当事人在庭审中的陈述，本院认定本案事实如下：
2015年5月22日，被告发布平政发[2015]94号《关于对平阳县万全至鳌江公路工程范围内国有土地上房屋实施征收的决定》，决定对平阳县万全至鳌江公路工程范围内国有土地上房屋实施征收，明确征收部门为平阳县住房和城乡规划局，征收实施单位为平阳县万全至鳌江公路工程建设指挥部，房屋征收补偿方案为《104国道瑞安仙降至平阳萧江段、万全至鳌江公路、甬台温高速公路复线鳌江段土地及房屋征收补偿安置实施细则》。该决定所附的《104国道瑞安仙降至平阳萧江段、万全至鳌江公路、甬台温高速公路复线鳌江段土地及房屋征收补偿安置实施细则》第二条、第五条规定：“受平阳县人民政府委托，分别由104国道西过境平阳段（104国道瑞安仙降至平阳萧江段）改建工程建设、平阳县万全至鳌江公路工程建设、平阳县高速公路工程建设指挥部统一组织实施工程建设范围内的土地及房屋征收补偿工作，沿线各乡镇人民政府负责办理本镇工程范围内土地及房屋征收补偿安置工作。”“被征收人不论选择何种补偿方式，应当在规定期限内签订房屋征收补偿安置协议，签订协议后应当在规定的期限内腾空并移交被征收房屋，由各镇人民政府统一组织拆除。”2016年3月2日，平阳县人民政府办公室下发平政办[2016]18号《关于印发104国道瑞安仙降至平阳萧江段、万全至鳌江公路、甬台温高速公路复线鳌江段土地及房屋征收补偿安置实施细则（修订）的通知》，该通知所附《104国道瑞安仙降至平阳萧江段、万全至鳌江公路、甬台温高速公路复线鳌江段土地及房屋征收补偿安置实施细则（修订）》规定了与前述相同的内容。2016年12月、2017年3月，万全镇政府先后四次发出通知，就万鳌公路万全段红线范围内房屋征收补偿工作的办理时间、签约截止日、腾空截止时间等予以明确，并称根据平政办[2016]18号文件精神，按照县“百日攻坚办”时间节点要求，定于2017年3月30日对拆迁户房屋进行拆除，要求拆迁户做好搬迁腾空。涉案房屋（平国用（2002）字第14-143号国有土地使用证、平阳县房权证郑楼镇字第××号房屋所有权证）位于前述征迁范围。2017年3月16日，万全镇政府向中国银行平阳支行发出万政函【2017】16号函，称：经查询杨启雷（地址万全镇郑楼振兴西路）在该行有贷款，根据县“百日攻坚”办公室要求，涉案房屋在月底将进行拆除，请收函后即与其对接。2017年4月2日，涉案房屋被强制拆除。2017年8月29日，万全镇政府出具情况说明，称其于2017年3月31日-4月2日，先后拆除原告等人的涉案房屋。
本院认为：1.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。第五条规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作；房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。本案中，被告作出的征收决定明确征收部门为平阳县住房和城乡规划局，征收实施单位为平阳县万全至鳌江公路工程建设指挥部。同时，被告又在房屋征收补偿方案即《104国道瑞安仙降至平阳萧江段、万全至鳌江公路、甬台温高速公路复线鳌江段土地及房屋征收补偿安置实施细则》中明确“受平阳县人民政府委托……沿线各乡镇人民政府负责办理本镇工程范围内土地及房屋征收补偿安置工作。”现万全镇政府承认涉案房屋系由其拆除。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条规定：“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”故原告以万全镇政府系根据《104国道瑞安仙降至平阳萧江段、万全至鳌江公路、甬台温高速公路复线鳌江段土地及房屋征收补偿安置实施细则》、平阳县“百日攻坚”办公室要求实施拆除行为为由，主ＸＸ阳县人民政府应对拆除行为承担法律责任，系本案适格被告，符合前述规定。平阳县人民政府提出其非本案适格被告的抗辩理由不能成立。2.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条、第二十八条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定；被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。据此，法律并没有赋予人民政府直接拆除被征收人房屋的权力。万全镇政府未经法定程序强制拆除涉案房屋，缺乏职权依据，程序违法。故原告请求确认涉案强制拆除行为违法，理由正当，应予支持。因万全镇政府系受被告委托实施拆除行为，依法应由被告承担法律责任。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告平阳县人民政府2017年4月2日拆除原告杨启雷涉案房屋（平国用（2002）字第14-143号国有土地使用证、平阳县房权证郑楼镇字第××号房屋所有权证）的行为违法。
本案一审案件受理费50元，由被告平阳县人民政府负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。
审 判 长 林青青
审 判 员 来 敏
人民陪审员 兰慧军
二〇一七年十二月二十五日
书 记 员 李 凯
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附：本判决适用的相关法律依据
《国有土地上房屋征收与补偿条例》
第四条市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。
市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。
市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。
第五条房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。
房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。
第二十六条房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。
补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。
被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。
第二十八条被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。
强制执行申请书应当附具补偿金额和专户存储账号、产权调换房屋和周转用房的地点和面积等材料。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第二十一条行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。