辽宁省沈阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）辽01行终494号
上诉人（原审原告）：王玉宝，男，1958年2月3日出生，汉族，住沈阳市和平区。
被上诉人（原审被告）：沈阳市皇姑区卫生和计划生育局，所在地沈阳市皇姑区松花江街3号。
法定代表人：李波，男，系该局局长。
委托代理人：左根铜，男，系该局工作人员。
委托代理人：张英武，男，系该局工作人员。
被上诉人（原审被告）：沈阳市皇姑区人民政府，所在地沈阳市皇姑区松花江街3号。
法定代表人：王新北，男，系区长。
委托代理人：申英茂，男，系该政府法制办工作人员。
委托代理人：欧阳朝霞，女，系北京大成（沈阳）律师事务所律师。
上诉人王玉宝因被上诉人沈阳市皇姑区卫生和计划生育局撤销《信访事项结案报告》及被上诉人沈阳市皇姑区人民政府撤销行政复议决定一案，不服沈阳市和平区人民法院[2015]沈和行初字第172号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王玉宝，被上诉人沈阳市皇姑区卫生和计划生育局的委托代理人左根铜、张英武，被上诉人沈阳市皇姑区人民政府的委托代理人申英茂、欧阳朝霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明：患者王某尧系王玉宝父亲，2014年1月因慢性支气管炎伴发热入住中国医科大学附属第四医院治疗，住院5天后出院。之后，王玉宝以医大四院在治疗其父疾病过程中存在过度检查为由向辽宁省卫计委进行投诉，辽宁省卫计委向医大四院下达了信访事项处理单，医大四院进行了答复。2014年5月8日，辽宁省卫计委向沈阳市皇姑区卫生局下达了信访事项转办单，将王玉宝一事以信访处理事项的形式要求皇姑区卫生局予以办理。皇姑区卫生局接到转办单后，调取了医大四院关于患者王某尧的住院病历，收集医大四院就此作出的情况报告后，于2014年9月1日对王玉宝作出了《信访事项的结案报告》，又于2014年9月3日针对王玉宝继续要求处理的请求，作出了《信访事项不予受理告知书》。原审另查明，沈阳市皇姑区卫生局名称变更为沈阳市皇姑区卫生和计划生育局。
原审认为：本案系因医疗纠纷引发，原告王玉宝向卫生行政部门投诉，被告沈阳市皇姑区卫生局出具信访事项结案报告，认定医疗机构医大四院治疗行为符合诊疗常规，不存在过度检查。经审查，存在三个焦点问题，一是信访事项结案报告是否可诉；二是卫生行政部门有无处理医疗纠纷的职权；三是皇姑区卫生局的认定是否合法适当。对于第一个问题，信访事项结案报告是否可诉。本案中，沈阳市皇姑区卫生局对于王玉宝投诉事项作出的认定是医疗机构的治疗行为符合诊疗常规，这是对王玉宝投诉事项作出了实体上的认定和处理，履行的是卫生行政法律规范赋予的法定职责，且属首次处理，虽然以信访事项结案报告的形式告知投诉人王玉宝，但并非依照信访程序作出的重复处理行为，该处理行为属于可诉的行政行为，属于行政诉讼的受案范围。对于第二个问题，皇姑区卫生局作为卫生行政部门有无处理医疗纠纷的职权。根据《医疗机构管理条例》第五条的规定：县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作。第四十条的规定：县级以上人民政府卫生行政部门行使下列监督管理职权：（一）负责医疗机构的设置审批、执业登记和校验；（二）对医疗机构的执业活动进行检查指导；（三）负责组织对医疗机构的评审；（四）对违反本条例的行为给予处罚。根据《医疗机构管理条例实施细则》第六十六条的规定：各级卫生行政部门负责所辖区域内医疗机构的监督管理工作。第六十八条的规定：县级以上卫生行政部门设立医疗机构监督管理办公室。各级医疗机构监督管理办公室在同级卫生行政部门的领导下开展工作。第六十九条的规定：各级医疗机构监督管理办公室的职责：(四)负责接待、办理群众对医疗机构的投诉；根据《执业医师法》第四条的规定：国务院卫生行政部门主管全国的医师工作。县级以上地方人民政府卫生行政部门负责管理本行政区域内的医师工作。第三十七条的规定：医师在执业活动中，违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府卫生行政部门给予警告或者责令暂停六个月以上一年以下执业活动；情节严重的，吊销其执业证书；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）违反卫生行政规章制度或者技术操作规范，造成严重后果的。根据上述法律规定，沈阳市皇姑区卫生局对于当事人对医疗机构的投诉事项，具有检查处理的监督管理职责。本案中，沈阳市皇姑区卫生局接到辽宁省卫生和计划生育委员会的信访事项转办单后，调取了医疗机构的治疗病历，收集了医疗机构针对治疗行为作出的说明，经过分析判断后，作出医大四院对王某尧治疗过程符合诊疗常规也不应为医疗事故的认定，并告知投诉人王玉宝，履行了法律和上级机关赋予的职责。对于第三个问题，皇姑区卫生局的认定是否合法适当。对于王玉宝提出的医大四院过度检查一事，沈阳市皇姑区卫生局作为卫生行政主管部门，其执法人员具有一定的专业医学知识，在对治疗病历进行分析、听取投诉人和医疗机构意见的基础上，所作出认定医大四院的治疗行为符合诊疗常规的判断具有专业性，在没有其他专业机构或者专家鉴定支持投诉人提出的投诉事项的情况下，对于皇姑区卫生局作出的医大四院对于王某尧治疗符合诊疗常规的认定意见予以认可。原告王玉宝提出医大四院的诊疗行为不符合卫生部关于慢性支气管炎临床路径确定的检查项目的观点，原审法院认为，卫生部的“临床路径”不是法律规定，属于医学理论方面的指导性意见，执业医师可参照执行，也可依据患者的具体情况，运用专业医疗知识乃至自身经验，制定超出临床路径确定的检查项目之外的治疗方案，且该“临床路径”中也确定了根据患者情况可选择血气分析、胸部CT、肺功能等其他检查意见，结合医大四院的住院病历记载：患者88岁、患者及家属不同意行心脏彩超、肺部CT、肺功能检查等，沈阳市皇姑区卫生局认定医大四院不存在过渡检查，理由充分、适当，原告的观点不予采纳。综上，被告沈阳市皇姑区卫生局对于医疗纠纷投诉人提出的投诉事项进行了调查取证、认定回复，履行了医疗纠纷的行政处理程序，其作出认定意见合法适当。经审查，被告沈阳市皇姑区人民政府作出的行政复议决定程序合法。原告王玉宝要求撤销信访事项结案报告的请求，不予支持。原告王玉宝要求撤销信访事项不予受理告知的请求，不属于行政审判权限范围，不予支持。被告沈阳市皇姑区卫生局亦应区分行政处理程序和信访处理程序的差别，理清二者的受理程序，分别制作符合各自程序要求的法律文书，避免因法律文书的混淆，导致当事人诉讼权利的行使。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王玉宝的诉讼请求。案件受理费50元由原告负担。
上诉人王玉宝上诉称，《行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。第一被上诉人皇姑区卫生局作出的《信访事项的结案报告》和《信访事项不予受理告知书》均无证据和法律依据，第二被上诉人皇姑区政府的《行政复议决定书》的结论也同样缺少证据和法律依据。一审法院与皇姑区政府一样完全站在区卫生局的立场上，对其符合“诊疗常规”的认定在没有相关说明和举证的情况下不加分析即予认可，而对于我的“诊疗规范”的举证吹毛求疵百般挑剔。我举证的临床路径作为部委级规范性文件其约束力不容置疑，且属国家重大战略部署，在原审法官和区卫生局的眼里却变成了“医学理论的指导意见而无强制力”。原审认定撤销《信访事项不予受理告知书》不属于行政审判权限也无法律依据。且原审违法剥夺了质证辩论权，超时限立案和审理，违法调解。综上，原审判决事实不清、证据不足、适用法律错误，请求二审法院撤销原审判决，改判支持我的诉讼请求。
被上诉人沈阳市皇姑区卫生和计划生育局辩称，我方行政行为合法，证据确凿，内容适当，一审判决事实清楚，符合法律规定，希望予以维持。
被上诉人沈阳市皇姑区人民政府辩称，同意一审判决认定的事实，程序符合法律规定，希望予以维持。
原审被告沈阳市皇姑区卫生和计划生育局向原审法院提供的证据有：1、医大四院向辽宁省卫计委和皇姑区卫生局分别出具的《关于王玉宝信访事项的报告》；2、辽宁省卫计委向皇姑区卫生局下达的信访事项转办单；3、沈阳市皇姑区人民法院（2015）皇民一初字第870号民事判决书；4、患者王某尧的病历材料。证明皇姑区卫生局针对王玉宝的信访事项履行了调查、处理职责，王玉宝投诉事项不属实，对医大四院不予处理。被告还提交卫生部《关于“十二五”期间推进临床路径管理工作的指导意见》法律文件，用以说明医院可以进一步细化各病种临床路径，优化诊疗流程，根据疾病的特点，可以制订并细化诊疗方案的分路径，进一步说医大四院不存在过度检查的情形。
原审被告沈阳市皇姑区人民政府向原审法院提供的证据有：复议申请书、答复通知书、答辩状及情况说明、复议决定书、送达回证，证明被告复议程序合法。
上述证据均已随案移送本院。
原审法院经庭审质证，对沈阳市皇姑区卫生和计划生育局提供的1、2、4号证据予以采信，对其提供的证据3不予采信；对沈阳市皇姑区人民政府提供的证据予以采信。
经审查，原审被告沈阳市皇姑区卫生和计划生育局提供的证据3系沈阳市皇姑区人民法院民事判决书，本院对其真实性予以确认。原审对其他证据的认证正确。
本院审理查明的事实与原审一致。
另查明，上诉人于2014年9月10日向沈阳市皇姑区人民政府申请复议，要求撤销沈阳市皇姑区卫生和计划生育局作出的《信访事项的结案报告》。沈阳市皇姑区人民政府于2014年10月22日作出了维持的复议决定。
本院认为，根据审理查明的事实，上诉人向辽宁省卫生计生委的信访部门提出投诉后，由辽宁省卫生计生委向沈阳市皇姑区卫生和计划生育局下达了信访事项转办单，以信访处理事项的形式要求皇姑区卫生和计划生育局予以办理，皇姑区卫生和计划生育局经调查后，由该局信访办作出《信访事项的结案报告》，该报告属皇姑区卫生和计划生育局作出的信访事项处理意见。根据《信访条例》（中华人民共和国国务院令第431号）第三十四条、第三十五条的规定，信访人对该处理意见不服，应当遵循《信访条例》规定的程序申请复查或复核。故上诉人所诉的《信访事项的结案报告》应属信访程序中的、不具有强制力的行为，不属人民法院行政审判的受案范围。原审判驳的结论并未实际影响上诉人的实体权利义务关系，故本院对该结论予以维持。上诉人的上诉请求，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人承担。
本判决为终审判决。
审判长 董凤瑞
审判员 杨晓鹏
审判员 赵春玲
二〇一六年九月二十日
书记员 周 蓉
本案判决所依据的相关法律
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项规定：原审判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；