重庆市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）渝二中法行终字第00299号
上诉人（原审原告）姜延芳，女，汉族，生于1972年11月10日，重庆市开县人，住开县。
上诉人（原审原告）姜支玖，男，汉族，生于1941年9月20日，重庆市开县人，住开县，系姜延芳之父。
上诉人（原审原告）杜小均，男，汉族，生于1972年10月20日，住开县，系姜延芳之夫。
上诉人（原审原告）杜连森，曾用名杜豪，男，汉族，生于2002年8月18日，住开县，系姜延芳之子。
法定代理人杜小均、姜延芳（系杜连森的父母），身份信息同上。
被上诉人（原审被告）开县镇东街道办事处，住所地开县镇东街道办事处镇东社区7组，组织机构代码71163013-X。
法定代表人陈炜，主任。
委托代理人龙德斌，重庆市开县剑维法律服务所法律工作者。
上诉人姜延芳、姜支玖、杜小均、杜连森请求确认被上诉人开县镇东街道办事处（简称镇东街道办）行政行为违法一案，不服开县人民法院（2015）开法行初字第00102号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审查明：2013年1月24日，开县人民政府根据重庆市人民政府渝府地（2012）1586号文件规定，对镇东街道办、开县国土资源和房屋管理局（简称县土房局）作出《关于实施城市规划建设（大丘片区）农用地转用和土地征收的批复》（开县府土（2013）6号），该批复同意实施镇东城镇规划建设，将镇东街道镇东村1组，大丘村1、2、3、4组集体农用地46.5641公顷（其中耕地28.6007公顷）连同集体未利用土地6.0909公顷转为建设用地并予以征收，另行征收集体建设用地13.6789公顷。此后，在对征地区域进行基础设施建设过程中，镇东街道办以原用电线路严重损害并形成安全隐患为由，于2013年9月13日对包括姜延芳一家4人在内的镇东社区1组（原镇东村1社、2社）住户发出《停水停电公告》。嗣后，镇东村1组出现了停水断电现象。姜延芳等4人认为，镇东街道办作出《停水停电公告》并实施停电停水行为违法，起诉来院，提出前述请求。庭审中，姜延芳等4人提交了开县公安局刑事侦查大队江浬中队出具的《案件办理情况通知书》（开公（刑）办馈字（2015）年1731号），该通知书上载明：“2014年5月6日，我局对2014年5月2日开县镇东镇镇东村1组变压器被盗案立案侦查，案件状况：立案未破”。
原审认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起行政诉讼的，作出行政行为的行政机关为被告”。本案中，作出《停水停电公告》的是镇东街道办，姜延芳等4人对《停水停电公告》不服，根据前述规定，镇东街道办是适格被告。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。本案中，镇东街道办于2013年9月13日作出的《停水停电公告》中并未告诉姜延芳等4人的诉权和起诉期限，故姜延芳等4人于2015年8月18日提起诉讼，未超过法定的起诉期限。
《中华人民共和国电力法》第二十九条规定：“供电企业在发电、供电系统正常的情况下，应当连续向用户供电，不得中断。因供电设施检修、依法限电或用户违法用电等原因，需要中断供电时，供电企业应当按照国家有关规定事先通知用户”。《中华人民共和国城市供水条例》第二十二条规定：“城市自来水供水企业和自建设施对外供水的企业，应当保持不间断供水。由于工程施工、设备维修等原因确需停止供水的，应当经城市供水行政主管部门批准并提前24小时通知用水单位和个人；因发生灾害或紧急事故，不能提前通知的，应当在抢修的同时通知用水单位和个人，尽量恢复正常供水，并报城市供水行政主管部门”。根据前述规定，有权作出停电、停水通知并实施该行为的主体是供电企业和供水企业。镇东街道办作为开县人民政府的派出机关，在没有法律、法规或相关有权部门的授权委托下，以自己的名义作出《停水停电公告》，其公告行为超越职权，依法应予以撤销。对于姜延芳等4人要求确认镇东街道办实施停水停电行为违法的主张，因本案中镇东街道办没有实施停水停电的具体行为，姜延芳等4人亦未提供证据证明其家停水停电系镇东街道办所为，且双方提供的证据与证人证言可相互印证小偷偷盗变压器、供水管引发停水停电的事实，故对姜延芳等4人要求确认镇东街道办实施停水停电行为违法的主张，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决一、撤销镇东街道办于2013年9月13日作出的《停水停电公告》。二、驳回姜支玖、姜延芳、杜小均、杜连森的其他诉讼请求。
姜延芳等4人提起上诉称，原审认定镇东街道办没有实施停水停电的具体行政行为的事实错误：开县公安局起诉意见书和证人证言均是事后收集的证据，开县公安局起诉意见书载明变压器2014年5月15日被偷，实际停电时间是2014年4月28日，因此，即便是变压器被盗也不能证明镇东街道办的主张；实际停水时间是2013年10月4日，证人是镇东街道办雇请的临时工，与镇东街道办具有特殊的利益关系，其证据不具有合法性。原审适用法律错误：镇东街道办作出《停水停电公告》并实施停水停电阻塞道路的具体行政行为是没有依据的重大违法行为，应判决确认无效。请求撤销原判，改判镇东街道办作出《停水停电公告》并实施停水停电阻塞道路的具体行政行为违法。
镇东街道办答辩称，镇东街道办举示开县公安局起诉意见书和证人证言是为了证明发出公告后未实施停水停电的具体行为，不是证明发公告的行为，相反姜延芳等人未举证证实其家停水停电系镇东街道办所为，更没有举证证明其停水停电的时间，对其主张应承担举证责任。镇东街道办举示的书证与证人证言相互印证小偷偷盗变压器、供水管引发停电、停水。所以，姜延芳等人要求确认镇东街道办实施停水停电行为违法的主张，没有事实依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的确认被诉行政行为无效的属于实体法规则，按照实体从旧原则，该无效规定不具溯及力，原审适用法律正确。请求驳回上诉请求。
原审被告镇东街道办在原审举证期限内提交并在法庭庭审中举示如下证据：
1．开县人民政府《关于实施城市规划建设（大丘片区）农用地转用和土地征收的批复》（开县府土（2013）6号），拟证明镇东街道镇东村1组，大丘村1、2、3、4组集体土地已经被批复征收。
2．开县人民政府《关于调整征收镇东街道镇东村1组和大丘村1组等5个组部分集体土地补偿安置方案的批复》（开县府土（2013）119号），拟证明调整补偿安置方案被批复同意。
3．《中华人民共和国安全生产法》，拟证明被告按照法律规定履行职责。
4．公安机关证明（呈请破案报告书），拟证明停电是小偷所为，而不是被告所为。
5．开县公安局起诉意见书，拟证明停电是由小偷造成。
原审被告镇东街道办在法定期限内，申请了其聘请的水电维修人员胡定军、蒋德超出庭作证。证人胡定军证实：听说过水管被小偷弄坏的事情，还对破坏的水管进行了维修；对于大丘村与镇东村变压器问题，认为两村变压器是共用的，镇东街道办没有指派其停水断电。证人蒋德超证实：在拆房子过程中，镇东村的水管曾在工程施工中被弄坏，修好水管后再进行了送水，镇东街道办没有指派其停水断电。
原审原告姜延芳等人举示并经庭审质证的证据为：
1．案件办理通知书（开公（刑）办馈字（2015）年1731号），拟证明2014年5月2日开县镇东村1组变压器被盗案没有破案的事实。
2．《停水停电公告》，拟证明被告发出停水停电公告的事实。
原审法院的认证意见为，原告提供的证据1-2，具有真实性、关联性，其合法性，本院将结合全案情况予以综合认定；被告提供的证据1-2，具有真实性、合法性、关联性；证据3，具有真实性、合法性；证据4-5，具有真实性、关联性，该证据与原告提供的证据1可以相互印证小偷偷盗变压器的事实。证人胡定军、蒋德超的当庭证言具有关联性，其真实性、合法性，本院将结合全案情况予以综合认定。
前述证据，已随卷移送本院。经审查，原审法院对上述证据的认证意见正确，本院予以确认。
二审中，镇东街道办提交了以下证据：1、开县人民法院（2014）开法刑初字第00393号刑事判决书，拟证实开县公安局起诉意见书载明的镇东街道大丘村的变压器被盗的事实已由人民法院生效判决确认。2、国网重庆开县供电有限责任公司丰乐供电营业所出具的证明，拟证实大丘村1组与镇东村1社共用一台变压器。
经质证，姜延芳等人对上述证据的真实性、合法性、关联性均提出异议，且认为超过了举证期限。
本院对上述证据的认证意见为，姜延芳等人在原审举证期限届满前并未提交开县公安局案件办理情况通知书，而是在庭审中当庭提供，该通知书与镇东街道办举证期内提交的起诉意见书载明的内容矛盾，变压器被何人拆卸的事实不清。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条“人民法院有权要求当事人提供或补充证据”的规定，为了查清事实，本院依职权要求镇东街道办补充提交相关证据。因此，姜延芳等人认为上述证据超过举证期限的质证理由不成立。证据1系国家审判机关的生效判决，证据2是变压器产权人出具的证明，上述证据来源合法、证明内容客观真实，与本案具有关联性。本院予以采信。
二审查明的事实与原审认定的无异，本院予以确认。
二审另查明：开县镇东镇大丘村1组与镇东村1社临界，大丘村1组与镇东村1社共用一台变压器，该变压器于2014年5月被盗后，变压器产权人国网重庆开县供电有限责任公司丰乐供电营业所向开县公安局报案，经立案侦查，同年7月10日破获该案。2014年9月1日，开县公安局作出开公刑诉字（2014）406号起诉意见书，将该案移送审查起诉。同年10月31日，开县人民法院作出（2014）开法行初字第00393号刑事判决，对王瑞付等3人于2014年5月15日盗窃开县镇东街道大丘村变压器的事实予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国电力法》第二十九条“供电企业在发电、供电系统正常的情况下，应当连续向用户供电，不得中断。因供电设施检修、依法限电或用户违法用电等原因，需要中断供电时，供电企业应当按照国家有关规定事先通知用户”、《中华人民共和国城市供水条例》第二十二条“城市自来水供水企业和自建设施对外供水的企业，应当保持不间断供水。由于工程施工、设备维修等原因确需停止供水的，应当经城市供水行政主管部门批准并提前24小时通知用水单位和个人；因发生灾害或紧急事故，不能提前通知的，应当在抢修的同时通知用水单位和个人，尽量恢复正常供水，并报城市供水行政主管部门”的规定，有权作出停电、停水通知并实施该行为的主体是供电企业和供水企业。镇东街道办在没有法律、法规或相关有权部门的授权委托下，不具有作出停电、停水通知的主体资格，其作出《停水停电公告》的行为，超越法定职权。
关于姜延芳等人上诉称镇东街道办发出《停水停电公告》后实施了停水停电行为，导致其家里停水停电，应确认镇东街道办实施停水停电行为造成道路阻塞的行为违法的主张。对此认为，原审中，姜延芳等人举示的证据虽然证明镇东街道办发出了《停水停电公告》以及镇东村1组变压器于2014年5月2日被盗、立案未破的事实，但不能证明其家里的停水、停电时间以及原因。相反，镇东街道办主张变压器被盗的事实有开县公安局起诉意见书、变压器产权人的证明、人民法院生效判决、证人证言予以证实。同时，证人还证实水管亦被损坏，政府未安排实施停水停电。故，姜延芳等人主张镇东街道办实施了停水、停电行为造成道路阻塞无事实依据，其请求确认镇东街道办实施停水、停电造成道路阻塞的行为违法的主张不成立，应不予支持。
综上，镇东街道办超越法定职权，在不具有实施行政行为主体资格的情况下作出了《停水停电公告》，原审法院本应根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，结合姜延芳等人的诉讼请求，对镇东街道办作出《停水停电公告》的行政行为确认无效，原审法院作出撤销该行政行为的判决，属于判决方式错误。但其判决效果与确认违法的判决方式在维护相对人的权益方面是一致的。镇东街道办提供的证据能够证明姜延芳家停水停电不是镇东街道办所实施，故对姜延芳等人要求确认镇东街道办实施停水停电行为违法的主张，不予支持。姜延芳等人的上诉理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人姜延芳、姜支玖、姜延芳、杜小均、杜连森负担。
本判决为终审判决。
审判长 陈克梅
审判员 刘红霞
审判员 程鸿声
二〇一六年三月十四日
书记员 谭宁波