广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）粤高法行终字第235号
上诉人（原审原告）：汕尾市金田养殖发展有限公司。住所地：汕尾市城区。
法定代表人：林礼标，董事长。
委托代理人：梁实叠，男，1954年8月7日出生，汉族，住汕尾市城区。
委托代理人：方振宏，广东宏进律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：汕尾市国土资源局。住所地：汕尾市城区。
法定代表人：余锡群，局长。
委托代理人：郭智明，广东海陆律师事务所律师。
上诉人汕尾市金田养殖发展有限公司（下称金田公司）因与被上诉人汕尾市国土资源局（下称汕尾市国土局）土地行政补偿纠纷一案，不服广东省汕尾市中级人民法院（2014）汕尾中法行初字第15号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：汕尾市国土局因城市建设总体规划的需要，决定收回金田公司在汕尾城区马宫镇金町管区所属位于“石脚桶”地段（港仔片对下）荒沙滩地54562平方米（折81.8亩）的土地使用权。2014年5月26日，汕尾市国土局向汕尾市人民政府请示并报送汕国土资（2014）177号《关于依法收回汕尾市金田养殖发展有限公司国有土地使用权的请示》，主要内容为：根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）、（二）项的规定，收回金田公司在汕尾城区马宫镇金町管区所属位于“石脚桶”地段（港仔片对下）荒沙滩地54562平方米（折81.8亩）的土地作为城市发展起步区建设用地；根据汕尾市城区国土局与金田公司签订的《国有土地使用合同书（98NO：11号）》及《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十一条的规定，在土地补偿方面，每平方米土地补偿费150元。6月13日，汕尾市人民政府办公室以汕府办函（2014）156号《汕尾市人民政府办公室关于依法收回汕尾市金田养殖发展有限公司国有土地使用权的复函》：“原则同意你局根据《中华人民共和国土地管理法》及有关的法律法规，严格按照有关程序收回汕尾市金田养殖发展有限公司位于市区金町湾片区范围内的国有土地使用权。”6月23日，汕尾市国土局向金田公司发出《收回土地使用权听证告知书》。6月26日，金田公司以不服土地补偿费，要求提高补偿标准为由，申请听证。汕尾市国土局对每平方米150元土地补偿费的标准进行听证。7月22日，汕尾市国土局作出汕国土资（2014）254号《收回汕尾市金田养殖发展有限公司国有土地使用权土地补偿决定书》（下称《决定书》）：“你公司于1998年7月经汕尾市人民政府批准，征用城区马宫镇金町管区所属位于‘石脚桶’地段（港仔片对下）荒沙滩地54562平方米（折81.8亩），作为高科技养虾基地，已办理《国有土地使用证》，使用类型：划拨。现因城市建设总体规划的需要，你公司的养殖用地及周边金町湾片区的土地已规划为城市发展起步区建设用地，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，报经汕尾市人民政府批准《汕府办函（2014）156号》，决定收回你公司该高科技养虾基地土地54562平方米（《国有土地使用证》汕市区府国用（1998）字第000022号）土地使用权。你公司同意市政府收回该幅土地使用权并就你公司养殖水面地面建筑物、附着物的补偿达成协议，但对土地补偿标准提出异议，申请听证。我局依法举行听证，根据听证查明的事实进行评议，决定按颁布的安置补偿方案及同地同价的原则，结合金町湾片区征地平均成本，以每平方米150元土地补偿费给予一次性补偿款捌佰壹拾捌万肆仟叁佰元整（8184300.00元），注销你公司《国有土地使用证》汕市区府国用（1998）字第000022号土地登记。如不服本决定，可于三个月内向人民法院提起行政诉讼。诉讼期间，不影响金町湾片区整体市政建设工程的正常实施。”8月15日，汕尾市国土局向金田公司发出汕国土（2014）258号《领取土地补偿款告知书》，要求金田公司办理领取土地补偿款人民币8184300元，逾期，将该款提存于汕尾市公证处。9月12日，汕尾市国土局将补偿款提存于汕尾市汕城公证处，并告知金田公司。9月9日，金田公司不服汕尾市国土局的补偿决定，向原审法院提起诉讼，请求法院依法判决撤销《决定书》的具体行政行为，并承担本案的诉讼费用。
另查，涉案土地系划拨土地，该地及周边金町湾片区的土地被汕尾市人民政府规划为城市发展起步区建设用地，2013年10月29日，广东省国土资源厅作出粤国土资（建）字（2013）1045号批复，同意将汕尾城区马宫镇金町村委会属下的农用地460809公倾征收为国有土地，并安排作为汕尾市城镇建设用地。2013年10月，汕尾市人民政府发出汕府公（2013）2号《征收土地后补偿安置方案公告》，对马宫镇金町村委会属下的506949平方米农用地作出了补偿安置方案。依补偿安置方案，政府的征地成本：1、付金町村征地款，每平方米52.16元；2、上缴省财厅新征建设用地有偿使用费，每平方米41.98元；3、支付耕地占补平衡复垦费，每平方米18.01元；4、付林业部门征收林地植被恢复费，每平方米4.01元；5、付人社局被征地农民养老保障费，每平方米11元；6、付城区政府征地工作经费，每平方米5.54元；7、征地管理费，每平方米2.93元；8、测绘费，每平方米1元；9、误工费，每平方米0.49元。合计征地成本约每平方米137.12元。按补偿安置方案及同地同价的原则，本案涉案土地补偿标准：1、养殖水面征地费，每平方米54.7元；2、新征建设用地有偿使用费，每平方米42元；3、耕地占补平衡造地费，每平方米28元；4、被征地农民养老保险，每平方米13.5元；5、农业开发基金，每平方米10.6元；6、其他补偿费，每平方米1.2元。合计每平方米150元土地补偿费，高于金町湾片区征地平均成本每平方米约137.12元的价格。2014年4月8日，汕尾市城区马官街道办事处与原告金田公司就涉案土地建筑物、附着物的补偿达成补偿协议，双方签订了《金町湾片区高位养殖项目附着物补偿协议书》及《金町湾片区高位养殖项目附着物补偿补充协议书》，并在补偿协议书中约定涉及原征地的土地补偿事项，双方另订补偿协议。在协议书签订后，给付了原告金田公司建筑物、附着物补偿款人民币6496100元。
原审法院认为，金田公司与汕尾市城区马宫街道办事处签订的《金町湾片区高位养殖项目附着物补偿协议书》中约定涉及原征地的土地补偿事项，双方另订补偿协议的约定，可认定金田公司在签订附着物补偿协议时就同意汕尾市人民政府收回涉案划拨土地的使用权。在金田公司同意汕尾市人民政府收回土地使用权的情况下，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条关于“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为了公共利益需要使用的土地；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；……。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”的规定，汕尾市国土局根据城市建设总体规划的需要，报经批准收回金田公司54562平方米的划拨土地使用权，合法有效。法律没有规定收回企业划拨土地使用权应给予安排留成地及应当进行评估，经听证，汕尾市国土局决定以每平方米150元的土地补偿费给予一次性补偿，该补偿高于金町湾片区征地平均成本每平方米约137.12的价格，符合上述应当给予适当补偿的法律规定。因此，金田公司请求撤销《决定书》的理据不足，不予支持，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回金田公司的诉讼请求。案件受理费50元由金田公司负担。
金田公司不服一审判决提起上诉称：1、汕尾市国土局称其依据《土地管理法》第五十八条收回国有土地使用权，但没有在涉案《决定书》说明收回金田公司国有土地使用权的具体适用法律。而且土地被收回后绝大部分作为商业开发，难以说明是由于“公共利益需要使用土地”或“实施城市规划进行旧城区改造需要调整使用地”的需要。汕尾市国土局先报批，后听证，报市政府的请示中也没有附听证笔录，违反了《国土资源听证规定》第十九条第一款第（一）项和第三十三条的规定。地上建筑物和附着物的补偿达成协议是金田公司听从政府的号召带头签订的，汕尾市国土局却以此为由，认为金田公司同意政府收回土地使用权，并低价补偿金田公司，显然错误。2、汕尾市国土局对我司的土地补偿费标准适用《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十一条的规定，是错误的。上述规定是针对国有农场、林场、牧场、渔场、盐场的损失进行补偿，但我司是私营有限责任公司，并非国有农场，因此不能适用关于收回国有农场的土地参照农民集体土地的补偿标准进行补偿的规定。按照现时当地的市场价格，建设用地每平方米不低于3000元。但汕尾市国土局以每平方米150元的标准补偿我司，并且没有安排留成地，并没有按征收农民集体土地同地同价的标准给予补偿。3、汕尾市国土局应当先对涉案收回土地进行评估，再确定补偿标准，其在没有组织评估的前提下确定涉案土地补偿标准，适用法律错误，也与国土资源部土地利用管理司的相关答复相冲突。4、汕尾市国土局作出的《决定书》没有告知我司申请行政复议的权利，属程序违法。综上，汕尾市国土局作出的《决定书》证据不足，适用法律错误，程序违法，请求二审法院撤销原审判决，依法判决撤销汕尾市国土局作出汕国土资（2014）254号《收回汕尾市金田养殖发展有限公司国有土地使用权土地补偿决定书》的行为，诉讼费用由汕尾市国土局负担。
被上诉人汕尾市国土局二审辩称：1、我局与政府相关部门与金田公司多次协商，金田公司也同意就涉案土地上建筑物、构建物、生产设施及搬迁安置等达成补偿协议，同时约定土地补偿另行协商。经汕尾市人民政府批准，我局实施收回涉案国有土地的行为合法。2、我局根据涉案土地的具体情况、政府公告的补偿安置方案以及同地同价原则，拟出补偿方案和标准，报汕尾市人民政府批准并举行了听证会，经评审后作出补偿决定。涉案土地属于划拨土地，我局在对金田公司进行补偿安置时，已充分考虑金田公司的实际情况，以每平方米150元的土地补偿费给予补偿，且高于金町湾片区征地平均成本每平方米约137.12元的价格。关于金田公司提出的要给予其15%的留成地或进行评估的问题，根据相关法律规定，只有国家征收农村集体土地时才有留成地的安置方式，我局是收回划拨的国有土地使用权，不存在给予金田公司留成地的问题。金田公司要求进行评估也是没有法律依据的。综上，我局作出涉案《决定书》程序合法，具有充分的事实根据和法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
经审查，本院对原审法院审理查明的事实予以确认。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”汕尾市国土局根据城市规划调整的需要，经汕尾市人民政府批准收回金田公司的国有土地使用权，符合上述法律规定。根据金田公司与汕尾市城区马宫街道办事处签订的《金町湾片区高位养殖项目附着物补偿协议书》内容反映，双方在对因收地补偿地上附着物事项达成协议的同时约定就土地补偿事项另订补偿协议，上述约定可视为金田公司对政府收回涉案划拨土地使用权的决定不持异议。
关于被诉收地补偿决定对金田公司的补偿价格是否合理的问题。由于金田公司使用的土地属于国有划拨土地，用途为高科技养虾基地，不属于通过出让方式取得的国有建设用地，汕尾市国土局在作出被诉补偿决定前，已经就土地补偿问题举行了听证，并参照同地段征地补偿的标准，决定以每平方米150元的土地补偿费给予一次性补偿，该补偿高于金町湾片区征地平均成本每平方米约137.12元的价格，符合上述给予适当补偿的法律规定，并无不当。金田公司主张汕尾市国土局应按照当地建设用地的市场价格补偿，因缺乏事实根据和法律依据，上诉理由不成立，本院不予采纳。
另外，根据《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》的规定，国家征收农村集体土地时才有留用地的相关安置。现行法律并未规定收回国有土地使用权时需要安排留用地。因此，金田公司主张汕尾市国土局应当为其安排留用地，因缺乏事实根据和法律依据，上诉理由不成立，本院亦不予采纳。
综上，原审判决驳回金田公司的诉讼请求正确，依法应予以维持。金田公司上诉请求改判的理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人汕尾市金田养殖发展有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 林俊盛
代理审判员 李穗珍
代理审判员 陈 丹
二〇一五年六月十二日
书 记 员 杨 玲