河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫行终811号
上诉人(一审原告)蒋秀娥，女，汉族，1941年6月6日出生，住漯河市郾城区。
委托代理人刘磊，北京万典律师事务所律师。
被上诉人(一审被告)漯河市郾城区人民政府，住所地漯河市海河路269号。
委托代理人沈学琦，漯河市郾城区房屋征收办公室副主任。
委托代理人周宝珠，河南平允律师事务所律师。
一审第三人漯河市郾城区沙北街道小李庄社居委，地址郾城区小李庄。
法定代表人马朝阳，主任。
委托代理人王艳励，河南智言律师事务所律师。
委托代理人刘文奇，河南长风律师事务所律师。
上诉人蒋秀娥因诉漯河市郾城区人民政府（以下简称郾城区政府）房屋征收决定一案，不服漯河市中级人民法院(2015)漯行初字第75号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，蒋秀娥及委托代理人刘磊，漯河市郾城区人民政府（以下简称郾城区政府）的委托代理人沈学琦、周宝珠，漯河市郾城区沙北办事处小李庄社居委（以下简称小李庄社居委）的委托代理人王艳丽、刘文奇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：2015年5月9日，郾城区政府作出郾政征〔2015〕3号征收决定（以下简称征收决定），蒋秀娥的土地使用权及房屋在该征收范围内。蒋秀娥以郾城区人民政府作出的征收决定违法为由，提起本案诉讼，请求撤销该征收决定。
漯河市中级人民法院一审查明，蒋秀娥房屋位于房屋征收决定通告所确定的征收范围内。
2013年10月24日，小李庄召开会议，决定与河南鑫昊置业有限公司合作，实施旧城改造工作，召开社居委居民代表会议、党支部召开支部大会，同意小李庄城中村改造。2014年3月30日，小李庄村党支部、社居委召开会议，与河南鑫昊置业有限公司签订协议，决定执行两改办提供的旧城改造细则及范本。2014年3月3日、2014年3月30日，小李庄村党支部、社居委向郾城区沙北办事处提出请示和申请，郾城区沙北街道办事处向郾城区“两改”领导小组提交郾沙办〔2014〕7号《关于申请小李庄旧城改造的报告》。
2014年6月27日，郾城区房屋征收办公室分别向漯河市郾城区发展和改革委员会、漯河市城乡规划局郾城分局、漯河市国土资源局征求意见，上述各单位分别复函称，该区域符合国民经济和社会发展规划且已纳入国民经济和社会发展年度计划，符合漯河市总规划和专项规划，符合漯河市中心城市土地利用总体规划。
2014年9月26日，郾城区政府召开沙北街道办事处小李庄社居委改造项目房屋征收补偿安置方案论证会，邀请有关部门及小李庄社居委代表参加，会议认为该方案具有可行性。2014年9月29日，漯河市郾城区房屋征收办公室对该方案公示，期限为30天。2014年10月29日，漯河市郾城区房屋征收办公室对征求意见情况进行汇总并将修改情况予以公示，期间共收到征求意见307份，其中同意290票。
2015年4月1日，郾城区政府召开常务会议，讨论沙北街道办事处小李庄城中村改造项目，会议认为小李庄区域房屋建筑质量不高、基础设施落后、环境脏乱差，原则同意启动小李庄城中村改造项目。2015年4月20日，漯河市郾城区房屋征收办公室联系召开沙北街道办事处小李庄社居委改造项目房屋征收风险评估会，并于次日作出《郾城区沙北街道小李庄社居委改造项目房屋征收补偿社会稳定风险评估报告》，综合评价为社会稳定风险程度低，但有发生个体矛盾冲突可能。2015年4月23日，漯河市郾城区委维护稳定工作领导小组对《郾城区沙北街道小李庄社居委改造项目房屋征收补偿社会稳定风险评估报告》作出审定意见，准予实施。
2015年5月6日，郾城区旧城区和城中村改造工作领导小组作出郾两改办〔2015〕9号《关于审定小李庄社居委城中村改造项目房屋征收补偿安置方案的请示》，2015年5月6日，漯河市旧城和城中村改造工作领导小组作出漯两改〔2015〕5号《漯河市旧城和城中村改造工作领导小组关于郾城区小李庄社居委城中村改造项目房屋征收补偿安置方案的批复》。
河南鑫昊置业有限公司于2015年4月16日向漯河市财政局综合计划科转账4000万元，2015年4月21日向漯河市郾城区城中村改造征地拆迁指挥部交付资金200万元，2015年7月6日向漯河市财政局综合计划科转账2000万元，2015年11月23日三次分别向漯河市郾城区城中村改造工作领导小组转账150万元、300万元、100万元，以上共计6750万元，作为拆迁补偿资金预算。
2015年5月9日，郾城区政府作出房屋征收决定，决定对郾城区沙北街道小李庄社居委城中村改造项目占用土地范围内房屋予以征收，征收范围为漯河市人力资源和社会保障局以西、泰山路以东、黄河路以南、沙河沿河绿化带以北范围，征收房屋440套、面积17万平方米，项目占地165亩，共计11万平方米，房屋征收部门为漯河市郾城区房屋征收办公室，实施单位为漯河市顺利房屋征收服务有限公司。2015年5月9日，漯河市郾城区人民政府作出郾政〔2015〕14号《漯河市郾城区人民政府房屋征收通告》，该通告所附征收补偿方案中载明，本项目房屋征收实行货币补偿和产权置换两种方式，被征收人可以自主选择，征收范围内被征收人的多层住宅房屋以产权证为准，按市场评估价给予货币补偿。
漯河市中级人民法院一审认为，关于泰山路以东、黄河路以南小李庄街角楼土地性质，郾城区政府提交的拆迁平面图中，泰山路以东、黄河路以南包括蒋秀娥提出的街角区域均为国有建设用地，该图加盖有漯河市郾城区房屋征收办公室及漯河市国土资源局郾城分局、漯河市土地勘察测绘队图纸专用章，对其真实性予以认可。小李庄社居委提交的漯国用（2010）第002163号国有土地使用证载明，郾城区泰山路与黄河路交叉口东南角3283.4㎡使用权类型为划拨，土地使用权人为漯河市郾城区沙北办事处小李庄社居委，该土地位于黄河路以南、泰山路以东街角。郾城区政府提交的拆迁平面图与小李庄社居委提交的国有土地使用证相互印证，对蒋秀娥关于泰山路以东、黄河路以南小李庄街角楼所占用土地属于集体土地的诉称不予支持。
关于房屋征收是否符合小李庄公共利益，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项，政府依照城乡规划法有关规定组织实施对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案中，小李庄基础设施落后，配套设施不齐全，符合公共利益的需要，郾城区政府实施房屋征收进行旧城区改造的目的正当。
关于郾城区政府作出房屋征收决定前是否履行社会稳定风险评估并形成报告，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。本案中，郾城区政府于2015年4月20日召开沙北街道办事处小李庄社居委改造项目房屋征收风险评估会，并形成了《郾城区沙北街道小李庄社居委改造项目房屋征收补偿社会稳定风险评估报告》，综合评价为郾城区沙北街道小李庄社居委改造项目房屋征收社会稳定风险程度低，符合条例规定。对蒋秀娥诉称郾城区政府未履行社会稳定风险评估并形成报告的陈述，不予支持。
关于房屋征收补偿方案是否经过30天征求公众意见，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条第二款，市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见，征求意见期限不得少于30日。本案中，郾城区政府提交的征收补偿方案论证会会议记录、签到表、照片、会议记录，以及张贴征收补偿方案征求意见照片、征求意见表、意见汇总表、修改情况等证据，能够证明郾城区政府组织有关部门对征收补偿方案进行了论证并公布，并经过30公开征求被征收人的意见。对蒋秀娥诉称的房屋征收补偿安置方案未经过30天征求公众意见的陈述，不予支持。
关于城中村改造方案是否经过漯河市两改办审核批准，《漯河市旧城区和城中村改造管理办法》第二十四第二款规定，经社会稳定风险评估可以实施的，区政府应根据讨论意见对城中村改造方案进行修改，修改后的城中村改造方案经村民大会或村民代表会议讨论通过后，由区政府报市两改办，经市两改办审核批准后实施。本案中，区政府于2015年5月6日向市“两改”办提交了郾两改办〔2015〕9号《关于审定小李庄社居委城中村改造项目房屋征收补偿安置方案的请示》，漯河市旧城和城中村改造工作领导小组于2015年5月6日作出漯两改〔2015〕5号《漯河市旧城和城中村改造工作领导小组关于郾城区小李庄社居委城中村改造项目房屋征收补偿安置方案的批复》，认为该补偿安置方案符合《漯河市旧城和城中村改造房屋征收补偿安置指导意见》。对蒋秀娥诉称的未经过漯河市两改办审核的陈述，不予支持。
关于对被征收房屋是否进行调查登记，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条，房屋征收部门应当对房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合，调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。本案中，郾城区政府提交了张贴公布小李庄社居委城中村改造居民住宅调查结果的照片，但未提供调查、认定的其他证据。结合本次征收范围内大部分被征收人已签订协议，且蒋秀娥没有相反的证据证明，可以认定郾城区政府开展了调查登记工作，否则将损害大多数被征收人的合法权益。但对于被诉房屋征收决定中存在的该项问题，予以指出。
关于郾城区政府征收补偿费用是否足额到位，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。郾城区政府提交的2015年4月16日河南鑫昊置业有限公司向漯河市财政局综合计划科转账4000万元收据及电子回单，能够证明在征收决定作出前已有资金准备，另结合小李庄社居委提交的其他收据及电子回单，河南鑫昊置业有限公司共计支付资金6750万元作为搬迁补偿费用。但郾城区政府未提交本次征收的资金预算，且小李庄社居委提交的其他收据及电子回单均在房屋征收决定作出后，不符合条例关于征收补偿费用应当在房屋征收决定前到位的规定。另，河南鑫昊置业有限公司费用分别向漯河市财政局综合计划科、漯河市郾城区城中村改造工作领导小组、漯河市郾城区城中村改造征地拆迁指挥部支付，不符合条例关于征征收补偿费用应当专户专存储的规定。法律要求征收补偿费用应当在作出房屋征收决定前足额到位、专户存储、专款专用，目的是为保护被征收人合法权益，结合本次征收范围内大部分被征收人已签订协议，可以认定郾城区政府已在征收补偿问题上并未损害被征收人的合法权益。对被诉征收决定中存在的该项问题，郾城区政府应责令有关部门予以纠正。
关于郾城区政府制定的补偿标准问题，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款、第二款，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估，对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。本案中，郾城区政府的征收补偿方案中载明了房地产价格评估机构选定的有关内容，并提交了选定房地产评估机构的证据材料，被征收房屋价值由选定的房地产评估机构进行评估确定，符合上述条例规定。蒋秀娥对郾城区政府提交的协商选定房屋评估机构的通知、照片、选票等证据，认为本案被诉行为无关拒绝质证。因此，对蒋秀娥诉称的郾城区政府制定的补偿标准低于市场价格的陈述，不予支持。
关于补偿方案限定蒋秀娥选择补偿方式和补偿面积是否违反公平补偿原则，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第一款、第二款，被征收人可以选择货币补偿或房屋产权调换，选择房屋产权调换的，应当提供用于产权调换的房屋，并计算、结清差价。本案中，郾城区政府作出的房屋征收补偿安置方案中被征收人可以自主选择实行货币补偿和产权置换两种方式，被征收房屋价值根据市场评估价进行补偿，确定了具体的货币补偿政策和房屋产权调换政策，并未违反公平合理补偿原则，并且在征收方案征求意见过程中，经汇总大多数被征收人均表示同意。
关于征收决定是否符合国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划、属于国民经济和社会发展计划范畴，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条，征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。郾城区政府提交了向漯河市郾城区发展和改革委员会、漯河市城乡规划局郾城分局、漯河市国土资源局征求意见函，以及漯河市郾城区发展和改革委员会、漯河市城乡规划局郾城分局、漯河市国土资源局的书面复函，证明该征收决定符合国民经济和社会发展规划且已纳入国民经济和社会发展年度计划，符合漯河市总体规划和专项规划，符合漯河市中心城市土地利用总体规划。蒋秀娥诉称郾城区政府未提交符合“四规划一计划”的其他证据，该征收决定不符合条例规定，但蒋秀娥未提交证据证明其主张，可以认定被诉征收决定符合“四规划一计划”，但对郾城区政府在作出征收决定中存在的该项问题，予以指出。
对蒋秀娥诉称小李庄社居委作为建设单位参与本案搬迁工作违法，但蒋秀娥未提交小李庄社居委作为建设单位参与搬迁工作的有关证据，对蒋秀娥该项诉称不予支持。
关于蒋秀娥对小李庄社居委的异议，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款规定，“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”小李庄社居委与被诉行政行为有利害关系，可以作为第三人参加诉讼。
综上，郾城区政府作出征收决定具有事实和法律依据，程序存在一定瑕疵，但不足以导致撤销的法律后果，郾城区政府应当严格按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定执行。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回蒋秀娥的诉讼请求。
上诉人蒋秀娥诉称，征收决定确定的征收范围包括有集体土地，不能适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》进行征收；征收决定程序违法，未履行社会稳定风险评估及报告，未经过征求公众意见，未进行调查登记，征收费用未足额到位，补偿标准远低于市场价格，违反公平补偿原则；被诉的征收行为均违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定。一审认定事实错误，请求撤销一审，支持其诉讼请求。
被上诉人郾城区政府答辩称，征收决定确定的征收范围均为国有土地；作出征收决定前征求了漯河市郾城区发展和改革委员会、漯河市国土资源局、漯河市城乡规划局郾城分局意见，上述单位复函出具了符合规划的证明。郾城区房屋征收办进行了入户调查并公布了调查结果，组织区人大、政协等机关代表，对征收补偿条例进行了论证，于2014年9月29日将《关于漯河市郾城区沙北街道小李庄社居委改造项目房屋征收补偿方案征求意见的通知》张贴在小李庄明显位置，并发放征求意见表，在30天征求意见期限内收到回复307份，于2014年10月29日将征求意见汇总及征收意见与修改情况说明予以公示。郾城区政府组织区人大、政协等机关参加“风险评估会”，形成了风险评估报告。评估机构由被征收人协商选定，过半数同意由漯河贯通房地产估价事务所有限公司承担。征收补偿安置费在征收决定前已收到补偿费4000万元。补偿标准合法公正，郾城区征收办对收到307份反馈意见进行了梳理，其中同意方案的290票。被征收人对补偿方式有选择权，可以自主选择。请求维持郾城区政府的征收决定及市政府的行政复议决定。一审认定事实清楚，裁判正确，请求驳回上诉，维持一审。
一审第三人小李庄社居委答辩称，本案征收房屋占用土地不包括集体土地，蒋秀娥诉称的泰山路东黄河路南角楼为国有划拨土地；本次征收过程中的调查、公告、决定评估机构等均符合法定程序；小李庄生活环境差，改造符合国民经济和社会发展要求。一审认定事实清楚，裁判正确，请求驳回上诉，维持一审。
本院经审理查明的事实与一审一致。
本院认为，（一）关于泰山路以东、黄河路以南的小李庄涉案土地性质的问题。郾城区政府提交的拆迁平面图中，加盖有漯河市国土资源局郾城分局公章、漯河市土地勘察测绘队图纸专用章、漯河市郾城区房屋征收办公室公章，结合小李庄社居委提交的漯国用（2010）第002163号国有土地使用证载明土地性质为国有划拨，蒋秀娥持有的国有土地使用证和房屋所有权证载明土地性质为国有划拨，上述证据材料相互印证，可以证明其土地性质为国有建设用地。蒋秀娥主张的土地性质为集体的理由不成立，本院不予支持。（二）涉案的旧城区改造由小李庄社居委申请，符合郾城区政府组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的政策，符合公共利益的需要。（三）郾城区政府作出房屋征收决定程序合法。1、郾城区政府作出房屋征收决定前履行了风险评估程序。郾城区政府于2015年4月20日召开沙北街道办事处小李庄社居委改造项目房屋征收风险评估会，并形成了《郾城区沙北街道小李庄社居委改造项目房屋征收补偿社会稳定风险评估报告》。2、房屋征收补偿方案经过30天征求公众意见，郾城区政府提交的征收补偿方案论证会会议记录、签到表、照片、会议记录，以及张贴征收补偿方案征求意见照片、征求意见表、意见汇总表、修改情况等证据，能够证明郾城区政府组织有关部门对征收补偿方案进行了论证并公布，并经过30公开征求被征收人的意见。3、郾城区政府履行了调查登记程序。郾城区政府提交了张贴公布小李庄社居委城中村改造调查结果的照片，结合本次征收范围内大部分被征收人已签订协议的事实，且蒋秀娥没有相反的证据证明，可以认定郾城区政府履行了调查登记程序。（四）郾城区政府关于征收补偿资金问题存在不当。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。郾城区政府提交的转账收据及电子回单，小李庄社居委提交的其他收据及电子回单，证明河南鑫昊置业有限公司共计支付资金6750万元作为搬迁补偿费用，仅能证明在实施征收行为时有资金准备，但郾城区政府未提交本次征收的总资金预算，不能证明补偿费用足额到位，不符合专户存储的规定。结合本次征收范围内大部分被征收人已签订协议的情形，可以认定郾城区政府在征收补偿问题上尚未对被征收人的该项权益造成实际损害，但对郾城区政府在征收中存在的该项问题应责令纠正。（五）关于房屋征收的补偿问题。1、郾城区政府的征收补偿方案中载明了房地产价格评估机构选定的有关内容，并提交了选定房地产评估机构的证据材料，被征收房屋价值由选定的房地产评估机构进行评估确定，蒋秀娥主张的补偿标准低于市场价格的理由，本院不予支持。2、郾城区政府作出的补偿安置方案中，确定了被征收人可以自主选择实行货币补偿和产权置换两种方式，被征收房屋价值根据市场评估价，确定了具体的货币补偿政策和房屋产权调换政策，未违反公平合理补偿原则。
综上，郾城区政府作出征收决定主要证据充分，程序存在瑕疵，但尚不足以导致撤销的法律后果，且征收行为涉及的多数被征收人已签订了安置补偿协议，撤销征收决定将影响公共利益，故蒋秀娥的上诉请求本院不予支持。一审法院认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，依法予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由蒋秀娥承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李继红
代理审判员 段励刚
代理审判员 王盛楠
二〇一六年十一月一日
书 记 员 陈瑞丹