吉林省辽源市龙山区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）吉0402行初13号
原告（诉讼代表人）：陈玉梅，住吉林省辽源市。
原告（诉讼代表人）：国乐，住吉林省辽源市。
原告：刘翔宇，住吉林省辽源市。
原告：刘桂杰，住吉林省辽源市。
原告：刘静波，住吉林省辽源市。
原告：李强，住吉林省辽源市。
原告：冯淑云，住吉林省辽源市。
原告：蔡静岩，住吉林省辽源市。
原告：孔庆玲，住吉林省辽源市。
原告：于泽，1979年4月25日，住吉林省辽源市。
上述原告共同委托代理人：杨瑞清，吉林恒太律师事务所律师。
被告：辽源市龙山区市场监督管理局。
法定代表人：马力，该局局长。
出庭应诉负责人：张月梅，该局副局长。
委托代理人：张小东，该局法制科科长。
委托代理人：冷德华，该局法制科科员。
第三人：辽源市龙山区家俭诚厨宴宾城，住所地吉林省辽源市龙山区隆基新城西门（隆基花园**号楼）。
经营者：邵琳琳，女，汉族，1985年9月14日生，住吉林省辽源市西安区灯塔乡。
原告陈玉梅、刘翔宇、刘桂杰、刘静波、李强、冯淑云、国乐、蔡静岩、孔庆玲、于泽（以下简称原告陈玉梅等十人）诉被告辽源市龙山区市场监督管理局（原辽源市工商局龙山分局，以下简称龙山市监局）、第三人辽源市龙山区家俭诚厨宴宾城工商行政登记一案，向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告陈玉梅等十人的诉讼代表人陈玉梅、国乐、委托代理人杨瑞清，被告龙山市监局出庭应诉负责人张月梅、委托代理人张小东、冷德华到庭参加诉讼。第三人经传唤未到庭，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。
2015年3月31日，被告向第三人经营者邵琳琳颁发营业执照，注册号220402600241849，内容为：名称辽源市龙山区家俭诚厨宴宾城，类型个体工商户，经营场所吉林省辽源市龙山区隆基新城西门（隆基花园33号楼），经营者邵琳琳，组成形式个人经营，经营范围餐饮（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。
原告陈玉梅等十人诉称：被告登记注册的家俭诚厨宴宾楼与各原告同在隆基新城33号楼，该宴宾城位于该楼101-106室，该饭店于2013年入户，2015年3月31日经被告注册为餐饮企业，注册号为220402600241849。该饭店开业后改变了小区居住环境，特别对33号楼的住户影响更大，一天24小时得不到安静，环境污染威胁居民健康，对此该楼住户多次向相关部门，包括被告，均无人过问，也无人监管。根据2008年11月10日，原辽源市规划管理处（现规划局）《关于隆基新城规划验收的情况说明》中“33号楼一层为活动中心及托幼”。这一法律授权的权威文件，确认了该楼一楼的用途，可是被告无视规划法的权威，滥用行政权力未经规划部门同意，私自改变用途，完全是违法越权行为。吉林省人民政府吉政发（2015）50号文件《关于加强商业制度改革后续市场监管的实施意见》明确规定，“工商部门履行双告知责任”，“严格执法，公开透明”的审批行为，而被告改变规划用途，并没有告知与该饭店同一居住有利害关系住户，当问题发生后，也没有严格执法，放弃执法责任。根据国务院国发（2015）62号文件规定“在办理登记注册时，工商部门要根据省级人民政府公布工商登记后置审批事项目录告知申请人需要申请审批的经营项目和相对应的审批部门，并由申请人在取得审批前不擅自从事相关经营活动”。而该饭店于2015年3月获准注册前，早在2014年5月就开始营业，居民多次反映，被告对自己违反规划改变用途的错误的行为不纠正，对饭店未注册擅自进行经营活动不监管不查处。这就不难看出为什么被告擅自改变33号楼一层用途，对饭店在注册前擅自经营近一年时间不监管不查处的背后原因。综上所述，被告的错误行政行为违背了国务院和省政府的文件精神，严重侵害了原告的合法权益。故诉至法院，请求依法判令撤销被告对龙山区家俭诚厨宴宾城的工商登记（注册号220402600241849），停止该宴宾城的经营活动。
被告龙山市监局辩称：关于被答辩人请求撤销答辩人对辽源市龙山区家俭诚厨宴宾城的工商登记的决定一案，答辩如下：
一、2015年3月31日邵琳琳到辽源市龙山区西宁市场监督管理所办理辽源市龙山区家俭诚厨宴宾楼工商营业执照登记，答辩人工作人员发现经营者邵琳琳已于2015年3月17日取得了由许可审批部门（辽源市食品药品监督管理局）颁发的餐饮服务许可证（吉餐证字2015第220401000127号），许可证登记地址为“隆基新城西门右侧”。根据辽源市人民政府文件（辽府发2015第4号）：辽源市人民政府关于印发辽源市市场主体住所（经营场所）登记管理实施细则的通知，该实施细则第六条：“工商行政管理（市场监督管理）部门对申请人提交的申请材料进行形式审查，不审查住所（经营场所）的用途和使用功能。由申请人对所提交材料的真实性和合法性负责。第八条：“许可审批部门已经核准的申请人住所（经营场所）办理注册登记时，工商行政管理（市场监督管理）部门可按许可证或批准文件记载的住所（经营场所）直接登记，免予提交住所（经营场所）使用证明。同时答辩人为进一步验证经营者经营场所的合法性，答辩人工作人员又要求经营者邵琳琳向营业执照注册登记机关提供了房屋租赁合同原件及复印件、房屋产权证明复印件（房权证辽房字第1788**号）各一份。二、自2014年以来，为深入贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神，认真落实党中央、国务院决策部署，深化商事制度改革，转变市场监管理念，实行“先照后证”，坚持放管并重、宽进严管的要求，按照“谁审批，谁监管，谁主管、谁监管”的原则，以及吉林省人民政府关于推进工商登记制度改革的实施意见（吉政发2014第18号）第三大项：主要内容,第二条“实行市场主体登记与经营项目审批相分离。从事一般经营项目的市场主体，主体资格和经营资格由工商部门以营业执照形式一并确认；对从事许可经营项目的市场主体，主体资格由工商部门确认，经营资格由相关许可审批部门确认。”第十一条“加强市场主体住所（经营场所）管理。工商部门根据投诉举报，依法处理市场主体登记住所（经营场所）与实际情况不符问题。对于应当具备特定条件的住所（经营场所），或者利用非法建筑、擅自改变房屋用途等从事经营活动的，由规划、住房城乡建设、国土资源、房屋管理、公安、环保、安全监管等部门依法管理；涉及许可审批事项的，由负责许可审批的行政管理部门依法监管。《中华人民共和国食品安全法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国环境噪声污染防治法》等相关法律法规已明确经营者相关审批资质及后续监管责任。因此，综上所述，基于上诉法律法规规定及主要事实情况，答辩人对经营者邵琳琳做出的行政许可决定证据确凿、适用法律法规正确、程序合法，符合社会主义法制的基本精神及当前经济体制改革的基本要求，并无违法之处；被答辩人起诉理由缺乏依据，依法不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，请求法院依法驳回原告诉讼请求。
被告龙山市监局向本院提交了以下证据：
1、申请人邵琳琳向龙山区市场管理局提交的个体工商登记材料（房权证：辽房字第1788**号房产证复印件一份，房屋租赁合同复印件一份，餐饮服务许可证吉餐证字2015第220401000127号复印件一份）。证明经营者邵琳琳提交的登记材料符合个体工商户登记管理办法第十四条之规定，符合法定相关要求，登记机关应依法给予申请人邵琳琳核发个体工商户营业执照，房权证和房屋租赁合同证明与原告所说的擅自改变规划用途不符。
2、吉林省人民政府办公厅关于贯彻落实国务院工商登记前置审批事项改为后置审批决定的通知（吉政办发2015第1号）发文日期为2014年12月24日复印件一份。证明国务院已经将餐饮服务许可改为后置审批。即对于申请开办餐饮服务市场经营者以及其他国务院决定改为工商登记后置审批的事项，各级工商行政管理部门不再要求申请人在办理工商登记时提交相关许可审批部门的许可文件及证件。
3、全国企业信息信用信息公示系统查询记录，查找的申请人邵琳琳经营的辽源市龙山区家俭诚厨宴宾楼注册日期为2015年3月31日，核准日期为2015年3月31日。证明我局严格按照吉林省人民政府办公厅关于贯彻落实国务院工商登记前置审批事项改为后置审批决定的通知（吉政办发2015第1号）发文日期为2014年12月24日之文件要求给予申请人邵琳琳核发了营业执照。
4、《国务院关于印发注册资本登记改革制度的通知》（国发2014第7号）、《吉林省人民政府关于推进工商登记制度改革的实施意见》（吉政发2014第18号）文件复印件各一份，上述文件规定，简化住所（经营场所）登记手续。申请人提交场所合法使用证明即可予以登记。加强市场住所（经营场所）管理，工商行政管理机关根据投诉举报依法处理市场主体登记住所（经营场所）与实际情况不符的问题，对于应当具备特定条件的住所（经营场所）或者利用非法建筑、擅自改变房屋用途等从事经营活动的，由规划、建设、国土、房屋管理、公安、环保、安全监管等部门依法管理，涉及许可审批事项的，由负责许可审批的行政管理部门依法监管。上述文件证明申请人提交场所合法使用证明即可予以登记；被告给予申请人核发营业执照合法；工商部门和其他管理部门相应职权和监管职责事权划分依据。
5、辽源市市场主体住所（经营场所）登记管理实施细则（辽府发2015第4号）复印件一份。该细则第六条、第八条。吉林省人民政府关于印发吉林省市场主体住所（经营场所）登记管理暂行办法的通知（吉政发2014第46号）第四条、第十条，证明被告给予申请人核发营业执照合法。
原告陈玉梅等十人向法庭提供如下证据：
1、辽源市工商行政管理局龙山分局机读材料。证明被告作为诉讼主体适格。家俭诚厨宴宾城机读档案材料。证实该饭店是餐饮企业，是被告于2015年3月31日登记注册的，同日核实，登记机关辽源市工商局龙山分局。
2、关于隆基新城规划验收的情况说明。证明被告所登记注册的家俭诚厨宴宾城，根据规划不应为饭店场所，被告违反规划，将该场所所注册为饭店，违背了规划法律、法规，是错误的行政行为。
3、辽源市隆基新城业主委员会证明（辽源市隆基花园物业服务有限公司加盖公章）。证实被告登记注册的饭店的33号楼为小区内住宅楼，不应开办饭店，被告给予注册是错误的行政行为。
4、辽源市环境保护局文件辽环发（2014）53号《关于交办李井琴等人去省信访事项处理意见书》中对家俭诚厨宴宾城在33号楼一楼开设餐饮企业的厨艺意见：造成环境污染和扰民、该房屋所处位置不宜开设餐饮企业；被告给予该饭店注册，对其营业不监管，违背了环境法律、法规，是错误的行政决定。
5、原告人于2015年12月17日向被告以书面上访信的方式举报。要求改正其错误行政行为并按被告工作流程在七天内给予回复，并以挂号信邮寄被告，被告至今未作答复，原告提起诉讼，完成了法定程序。
6、国发2015第62号文件。证实必须事后监管，证明被告没有履行自己事后监管的职能，违反了文件规定。吉政办发2015第50号文件。证明被告单位对自己工作职责没有实施事后监管，特别是与本案纠纷的事实没有进行监管。
经庭审质证，原告对被告提供的1证据称，首先对餐饮服务许可证真实性合法性无异议，被告说明是依据餐饮服务许可证作为批准工商执照的前置条件，但对本案不存在关联性。关于房屋产权证，营业不能证明行政行为正确，不能支持行政行为合法。对租赁合同的合法性、真实性、关联性无异议，但这恰恰证明违法企业经被告批准后进行餐饮营业；对2、4、5证据质证称，对文件的合法性、真实性、关联性无异议。这些文件所引用的条款不能证明其行政行为符合文件，因为文件是一个整体，引用某一个条款是对文件采取割裂、实用主义的态度；对3证据质证称，不能作为本案的证据使用，因为他这是工商机关对家俭诚厨宴宾楼的程序，不能用程序形式代替实体行政错误作为。
被告对原告提供的1证据有异议，称这个文件是网上打印的，真实性不考虑。被告不适格，主体名称不对。对于家俭诚厨宴宾城机读档案材料有异议，该证据没有相关登记部门的印章，只是一个网上打印的资料，不符合最高人民法院关于行政诉讼证据的规定；对2证据有异议，称该文件为复印件，没有盖章，对其真实性有异议，这个文件只是说明，不是法律法规也不是规范性文件，也就是说其没有依据；对3证据有异议，称33号楼为住宅楼没异议，但对于33号楼一楼房产证已明确为营业用房；对4证据有异议，称规划法和环境保护法已明确相关部门的相关监管职责，工商行政管理部门对此无管辖权限；对5证据有异议，称该证据与本案诉讼事实无关；对6证据法定效力没意见，但是对原告对该两个文件的理解有意见，这两个文件明确说明了按照谁审批谁监管，谁审批谁监管的原则履行监管，与原告所说的对该文件的意见理解错误。
经审理查明，经第三人经营者邵琳琳申请，被告于2015年3月31日为邵琳琳进行工商登记，颁发了营业执照，登记注册号为220402600241849，内容为：名称辽源市龙山区家俭诚厨宴宾城，类型个体工商户，经营场所吉林省辽源市龙山区隆基新城西门（隆基花园33号楼），经营者邵琳琳，组成形式个人经营，经营范围餐饮（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。邵琳琳向被告提交了餐饮服务许可证（吉餐证字（2015）第220401000127号，单位名称辽源市龙山区家俭诚厨宴宾城，法定代表人（负责人或业主）邵琳琳，地址隆基新城西门右侧，类别特大型餐馆，有效期限2015年3月17日至2018年3月16日）、房屋所有权证复印件（房权证辽房字第1788**号，登记房屋所有权人为马士东，坐落隆基花园33号楼，包含房间101、102、103、104、105、106，规划用途为营业）、邵琳琳与马士东签订的房屋租赁合同。原告陈玉梅等十人系隆基花园33号楼住宅部分的业主，现诉至法院，请求法院依法判令撤销被告对龙山区家俭诚厨宴宾城的工商登记（注册号220402600241849），停止该宴宾城的经营活动。
另查明，2014年11月21日，辽源市环境保护局作出《关于交办李井琴等人去省信访事项处理意见书》，关于信访人反映隆基新城33号楼1楼开设饭店污染环境问题，作出处理意见如下：1、该房屋所处位置不宜开设餐饮业；2、该房屋如作为餐饮业经营场所，在营业之前必须按照环境保护相关规定组织编制环境影响评价文件，并经有权审批的环境保护部门批准后方可营业；3、如未取得环境保护部门的批准，擅自开业经营，我局将依据环境保护相关法律、法规进行查处。
本院认为，本案争议焦点为：一、被告在工商登记时对住所（营业场所）的用途和使用功能是否有审查权限。根据《吉林省市场主体住所（经营场所）登记管理暂行办法》第四条规定：“申请人提交市场主体住所（经营场所）合法使用证明即可予以登记。住所（经营场所）合法使用证明包括：…；（二）租赁房屋提交出租房的房屋产权证复印件及租赁协议；…。工商行政管理部门对申请人提交的材料进行形式审查，不审查住所（经营场所）的用途和使用功能。由申请人对所提供材料的真实性和合法性负责。”第九条规定：“政府各部门应当在职责范围内加强对市场主体住所（经营场所）的监督管理。工商行政管理部门负责市场主体住所（经营场所）登记，并根据投诉举报，依法处理市场主体登记住所（经营场所）与实际住所（经营场所）不符的问题。对应当具备特定条件的住所和经营场所，或者利用非法建筑、擅自改变房屋用途等从事经营活动的，由规划、住房城乡建设、国土资源、房屋管理、公安、环保、安全监管等部门根据各自职责依法管理。市场主体住所（经营场所）的使用涉及许可审批事项，未取得许可擅自开展生产经营活动的，由负责许可审批的部门依法监管。”《辽源市市场主体住所（经营场所）登记管理实施细则》第六条规定：“工商行政管理（市场监督管理）部门对申请人提交的申请材料进行形式审查，不审查住所（经营场所）的用途和使用功能。由申请人对所提交材料的真实性和合法性负责。第八条规定：“许可审批部门已经核准的申请人住所（经营场所）办理注册登记时，工商行政管理（市场监督管理）部门可按许可证或批准文件记载的住所（经营场所）直接登记，免予提交。本案中，辽源市龙山区家俭诚厨宴宾楼经营者邵琳琳向被告提交了租房的房屋产权证复印件及租赁协议，根据规定，被告对申请人提交的材料进行形式审查，不审查住所（经营场所）的用途和功能，而且本案登记的辽源市龙山区家俭诚厨宴宾楼的经营场所在房屋所有权证中载明规划用途为“营业”，并非将住宅改变为经营性用房的情形，申请人提交了上述“住所（经营场所）合法使用使用证明即可予以登记”，相关规定没有赋予被告审查住所（经营场所）的用途和使用功能的权限。故被告根据申请人提供住所（经营场所）的合法使用证明材料给予工商登记是符合相关规定的。
二、环境评价许可是否是本案工商登记的前置审批事项。《最高人民法院行政审判庭关于工商行政管理部门审查颁发个体工商户营业执照是否以环保评价许可为前置条件问题的答复》规定，公民个人租赁住宅楼开办个体餐馆的，不属于环境影响评价法第十六条第三款关于“建设项目的环境影响评价分类名录”规定中的“建设项目”。公民之间因个体餐馆排放的噪声空气污染产生争议的，可以依照环境噪声污染防治法和大气污染防治法的有关规定处理，经营管理者应采取有效措施，使其边界噪声、排放物达到国家规定的环境噪声、排放物的排放标准；对他人造成危害的，应承担相应的赔偿责任。《国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》（国发〔2015〕11号）的附件《国务院决定保留的工商登记前置审批事项目录》中没有关于本案工商登记中需要前置审批的事项。按照《工商总局关于严格落实先照后证改革严格执行工商登记前置审批事项的通知》（工商企注字(2015)65号）的规定，环境影响评价审批手续亦不是核发个体工商户营业执照的前置条件。由上述规定可以看出，本案个体工商户申请工商登记时不需先行取得环评许可，工商登记机关在登记过程中也不能要求申请人提供相应许可作为前置审批事项。
综上所述，被告核发营业执照认定事实清楚，证据充分，程序合法。原告陈玉梅等十人的诉讼请求缺乏依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告陈玉梅、国乐、刘翔宇、刘桂杰、刘静波、李强、冯淑云、蔡静岩、孔庆玲、于泽的诉讼请求。
案件受理费50.00元，由原告陈玉梅等十人负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省辽源市中级人民法院。
审 判 长 王宏伟
人民陪审员 王德智
人民陪审员 杨冬梅
二〇一六年十月十一日
书 记 员 刘金晟