山东省高密市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）高法行初字第84号
原告高家敏，安徽省临泉县关庙镇邢营行政村张楼47号。
原告李秀英，安徽省临泉县关庙镇邢营行政村张楼47号。
委托代理人吴本涛，山东万信律师事务所律师。
被告高密市公安局。住所地，高密市康成�街****号。
法定代表人赵云贤，局长。
委托代理人李虎，公安局法制案审大队职工。
原告高家敏、李秀英不服被告高密市公安局（以下简称公安局）信息公开一案于2015年11月13日向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，于12月22日公开开庭进行了审理。原告高家敏、李秀英及共同委托代理人吴本涛到庭，被告公安局委托代理人李虎到庭。本案现已审理终结。
二原告向被告递交了《政府信息公开申请书》，要求向其公开认定高雷系自杀死亡，无犯罪事实的全部案卷材料，按照《政府信息公开条例》第二十条之规定提供案卷复印件、打印件并加盖公章。被告高密市公安局于2015年11月5日作出《政府信息公开申请答复书》，认为二原告申请的内容不在《中华人民共和国政府信息公开条例》规定应当公开的事项之列；且依照�公安机关执法公开规定》第十六条、十八条之规定，高雷死亡案件的侦查案卷材料也不在应当公开的范围之内。故决定不予公开高雷死亡案的侦查案卷材料。
原告诉称，2015年7月8日20点多，死者公公姚全力发现高雷在高密家中死亡，遂向高密市公安局报警。2015年8月5日,高密市公安局认定高雷自杀死亡，无犯罪事实。之后，两原告依法申请重新尸检，依然认定为自杀，两原告又申请了复核、复议及立案监督等，均未改变本案非刑事案件的现状。2015年10月30日,两原告依法向被告提交了《政府信息公开申请书》，要求被告依据《政府信息公开条例》等相关法律规定对两原告公开认定高雷自杀的全部案卷材料。2015年11月5日,被告对两原告予以答复，答复称依据《政府信息公开条例》及《公安机关执法公开规定》第十六条、第十八条规定，高雷死亡案的案卷材料不�公开范围之内。
1、依据《政府信息公开条例》第九条、第十三条之规定，两原告作为死者高雷的父母，对于被告认定高雷系自杀的过程及结果具有切身利益关系，知晓认定高雷自杀的过程、依据及结果对两原告的后半生生产产生影响，因两原告申请，被告必须向原告予以公开。故被告依据《政府信息公开申请书》，向两原告答复称不予公开两原告依法申请的《政府信息公开申请书》属于法律依据错误。
2、被告依据《公安机关执法公开规定》第十六条、十八条之规定否定两原告的申请事项属于法律依据错误，本案非刑事案件、非行政案件，被告履行的职能为行政执法职能，应当按照《公安机关执法公开规定》第二十一条之规定向原告公开申请事项。《公安机关执法公开规定》第十六条规定“公安机关应向控告人以及被害人、被侵害人或者其家属公开下列执法信息：（一）办案单位名称和联系方式；（二）刑事案件立案、破案、移送起诉等情况，对犯罪嫌疑人采取刑事强制措施的种类和期限；（三）行政案件办理情况和结果。”
两原告不否认被告具有双重身份，其一为行政执法职能；其二为刑事司法职能。但被告在认定高雷死亡案中履行的并非刑事司法职能，按照《刑事诉讼法》第一百零七条刑事案件立案的规定及第一百一十三条刑事案件立案后侦查的规定等相关规定，只有案件确定为刑事案件，其才有刑事司法职能的依据，但是本案自始至终未立案，不属于刑事案件，故原告申请信息公开与上述规定第二项无关。
按照《公安机关办理行政案件程序规定》第二条之“本规定所称行政案件，是指公安机关依照法律、法规和规章的规定对违法行为人决定行政处罚以及强制隔离戒毒、收容教育等处理措施的案件。”规定，本案认定高雷自杀，并不存在具体的违法行为人，故不属于行政案件，故原告申请信息公开与上述规定第三项无关。因此，高雷死亡案件并非刑事案件，也非行政案件，被告依据该第十六条之规定认为不应当向原告公开申请事项，属于法律依据错误。
3、根据《公安机关执法公开规定》第三十五条之规定，本规定第十六条及第十八条之规定并非限制性规定，本案属于上述规定未涉及的公开事项，被告必须依据《政府信息公开条例》之规定向原告公开申请事项。首先，在法律体系上，《公安机关执法公开规定》由公安部颁布实施，属于部门规章，而《政府信息公开条例》由国务院颁布实施，属于规定，部门规章属于下行法，不得违反上行法，《政府信息公开条例》第九条、第十三条明文规定必须公开的事项，被告作为人民政府�职能部门必须依法公开。其次，依照《公安机关执法公开规定》第三十五条，“本规定未涉及的公开事项，依照有关法律、法规、规章和其他规范性文件的规定执行。”之定，该规定第十六条及十八条并非被告信息公开的限制性规定，除两条之外的应当公开的案件，被告应当依据其他规定予以公开，高雷死亡案非该规章第十六条、十八条规定的刑事案件、行政案件等，被告应当服从《政府信息公开条例》之规定，向原告公开。综上，两原告认为，被告出具的《政府信息公开申请答复书》无法律依据，必须向原告公开申请事项。故诉至法院：1、诉请依法撤销被告向原告作出《政府信息公开申请答复书》的具体行政行为；2、诉请判令被告向原告公开认定高雷系自杀的全部案卷材料。
庭审前，原告通过EMS向本院提交了调查取证申请书，依法到高密市小王庄村向被调查人孙日兰家中调查，2015年7月8日晚高密市公安局是否向孙日兰家中租住户强行调取高雷死亡案案发巷道内监控录像。证明被告立案前的调查行为属于信息公开的范围。
被告公安局辩称，一、当事人情况及简要案情。2015年7月8日21时6分，我局110指挥中心接姚全力报警后派员赶赴现场进行调查。查明死者系高雷。经现场勘察证实，未发现异常情况；对现场提取的带有血迹的菜刀、遗留的血迹进行DNA鉴定，结果全为高雷所留。经法医对尸体解剖检验鉴定：高雷系右颈外动脉破裂，失血休克死亡。后经过复检、复勘后认为：综合尸体检验及现场情况，分析认为死者颈部损伤系自己形成。经调查证实高雷曾经要割腕自杀过。综合上述证据认定：高雷系自杀身亡。答辩人于2015年8月5日作出不予立案决定，高雷丈夫姚华炯对该不予立案决定不服，提出复议、复�，经答辩人及潍坊市公安局审查，对不予立案决定予以维持。二、我局作出不予公开高雷死亡案的案卷材料决定，程序合法，依据准确。1、答辩人作出的不予公开卷宗材料的决定符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条之规定。2、涉及到本案，答辩人接报后即派员到现场进行调查，并对该案受理以刑事案件初查。初查阶段，答辩人进行了现场勘查、尸体检验、调查走访、电子数据勘验等工作。初查阶段，虽不能确定该案为刑事案件，但为及时固定、提取相关痕迹物证，确保该案刑事立案后诉讼活动的顺利进行，初查阶段严格按照《刑事诉讼法》、《公安机关办理刑事案件程序规定》、《刑警办案须知》执行，也行使了大量侦查手段，也应认定公安机关在行使侦查权。3、该案调查过程及相关技术手段应受涉密保护。《中华人民共和国保守国家秘密法》第二条规定：国家秘密是关系国家安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。第九条：下列涉及国家安全的利益的事项，泄露后可能损害国家在政治、经济、国防、外交等领域的安全和利益的，可以确定为国家秘密：（六）维护国家安全活动和追查刑事犯罪中的秘密事项。三、对原告提出相关问题的答复：1、关于原告提出的“被告依据《公安机关执法公开规定》第十六条、十八条之规定否定两原告的申请事项属于法律依据错误，本案非刑事案件、非行政案件，被告履行的职能为行政执法职能，应当按照《公安机关执法公开规定》第二十一条之规定向原告公开申请事项”。关于该案的定性问题，我们在本答辩状第二条第（二）项中，已有表述。且《公安机关执法公开规定》第二十一条仅规定了信息公开的方式，并未规定信息公开的范围。2、关于原告提出的“根据《公安机关执法公开规定》第三十五条之规定，本规定第十六条及第十八条之规定并非限制性规定，本案属于上述规定未涉及的公开事项，被告必须依据《政府信息公开条例》之规定向原告公开申请事项”。我们公安机关作为执法者，必须严格按法律规定，法定程序办事，法无明文规定，不可为。综上所述，我们向原告作出“不予公开高雷死亡案的侦查案卷材料”程序合法，依据准确，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告公安局向本院提交了证明其行政行为合法性的以下证据、依据：
1、《中华人民共和国政府信息公开条例》
2、公安机关执法公开规定
3、刑警办案须知
4、中华人民共和国保守国家秘密法
5、中华人民共和国刑事诉讼法
6、公安机关办理行政案件程�规定
7、公安机关办理刑事案件程序规定
8、受案登记表
9、高密市公安局不予立案通知书
10、高密市公安局刑事复议决定书
11、潍坊市公安局刑事复核决定书
经庭审质证，原告对公安局的证据无任何异议。原告认为对被告不予立案前的侦查行为属于行政管理职能，不属于刑法明确授权实施的刑事行为，应当系信息公开的范围。
对原告提交的调查取证申请书，本院认为其调查取证的内容与本案无关，不予准许。
本院对被告公安局提供的证据认为：1-7号系相关法律法规，被告应当遵守；8-9号证据能够证明被告于2015年7月8日依法受案于8月5日作出不予立案通知书；10-11号证据能够证明原告对不予立案通知书不服，依法进行复议及复核；以上证据认定为有效证据。
通过对以上证据的认定和当事人的当庭陈述，可以确认以下事实：姚全力系死者高雷的公公，姚华炯与高雷系夫妻，高家敏与李秀英系死者高雷的父母。2015年7月8日21时06分，姚全力打110报警称：其儿媳妇高雷在醴泉街道小王庄居委会的租赁房屋内死亡，可能系自杀。被告依法受案后，经审查认为系自杀死亡，无犯罪事实，根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百一十条之规定，于2015年8月5日作出高公刑不立字[2015]1号《不予立案通知书》，决定不予立案。姚华炯不服向高密市公安局提出复议，高密市公安局于2015年8月20日作出高公刑复字[2015]012号《刑事复议决定书》，维持原决定；姚华炯不服，向潍坊市公安局申请复核，潍坊市公安局于2015年9月21日作出潍公刑复核字[2015]第056号《刑事复核决定书》，维持原复议决定。高家敏与李秀英于2015年10月30日向被告提交《政府信息公开申请书》�申请公开认定高雷系自杀死亡，无犯罪事实的全部案卷材料，并提供案卷复印件、打印件并加盖公章。被告于2015年11月5日作出《政府信息公开申请答复书》，认为原告申请内容不在《中华人民共和国政府信息公开条例》规定应当公开的事项之列，且依照《公安机关执法公开规定》第十六条、十八条之规定，高雷死亡案的侦查案卷材料不在应当公开的范围之内，故不予公开高雷死亡案的侦查卷宗材料。二原告对该答复书不服遂提起本次行政诉讼。
本院认为：本案争议焦点为高密市公安局作出的《政府信息公开申请答复书》不予公开高雷死亡案的侦查卷宗材料是否合法。1、根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条“行政机关应当建立健全政府信息发布保密审查机制，明确审查的程序和责任。行政机关在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和�保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。行政机关对政府信息不能确定是否可以公开时，应当依照法律、法规的国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定。行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。”及《中华人民共和国保守国家秘密法》第九条“下列事项涉及国家安全和利益的事项，泄露后可能损害国家在政治、经济、国防、外交等领域的安全和利益的，应当确定为国家秘密：（六）维护国家安全活动和追查刑事犯罪中的秘密事项”的相关规定，刑事侦查活动属于国家秘密，不能予以公开。本案涉及对刑事立案的前初查行为的定性问题。参照《公安机关办理刑事案件程序规定》第一百六十八条“公安机关接受案件时，应当制作受案登记表，并出具回执。”第一百七十一条“对接受的案件，或者发现的犯罪线索，公安机关应当迅速进行审查。对于在审查中发现案件事实或者线索不明的，必要时，经办案部门负责人批准，可以进行初查。初查过程中，公安机关可以依照有关法律和规定采取询问、查询、勘验，鉴定和调取证据材料等不限制调查对象人身、财产权利的措施。”第一百七十五条“公安机关接受案件后，经审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任，且属于自己管辖的，经县级以上公安机关负责人批准，予以立案；认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微不需要追究刑事责任，或者具有其他依法不追究刑事责任情形的，经县级以上公安机关负责人批准，不予立案。对有控告人的案件，决定不予立�的，公安机关应当制作不予立案通知书，并在三日内送达控告人。”由此可见，立案前的初查行为是办理刑事案件程序之一，是按照《中华人民共和国刑事诉讼法》的相关规定来实施调查，故属于追查刑事犯罪中的秘密事项，应当确定为国家秘密。本案原告认为参照《公安机关办理刑事案件程序规定》第二百二十条第二项“公安机关可以要求相关单位和个人交出可以证明犯罪嫌疑人有罪或者无罪的物证、书证、视听资料等证据。遇到阻碍搜查的，侦查人员可以强制搜查。”按照该规定原告认为被告应当强行到高密市小王庄村向孙日兰调取相关监控记录，本案被告未强行调取，就应当认定此案为行政案件，相关案件信息应当公开。因该规定只是规定“可以强制搜查”，而非“应当强制搜查”，且强制搜查是刑事立案后的措施，故原告的此推理本院不予采信。参照《�安机关执法公开规定》第十六条“公安机关应当向控告人，以及被害人、被侵害人或者其家属公开下列执法信息：（一）办案单位名称和联系方式；（二）刑事案件立案、破案、移送起诉等情况，对犯罪嫌疑人采取刑事强制的种类和期限；（三）行政案件办理情况和结果……”第十八条“公安机关办理刑事、行政、行政复议、国家赔偿、信访等案件，应当依照法律、法规、规章和其他规范性文件的规定，向当事人或者其家属、诉讼代理人以及第三人告知采取强制措施和案件办理进展、结果等信息。”本案中，二原告要求公开高雷死亡的全部材料不符合该规定应当公开的范围，故被告作出该答复书适用法律正确。2、根据《中华人民共和国信息公开条例》第二十四条“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，�当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；”被告于2015年10月30日收到申请书，于11月5日作出答复书并送达给原告，程序合法。所以，被告作出《政府信息公开申请答复书》不予公开高雷死亡案的侦查卷宗材料，事实清楚，程序合法。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定判决如下：
驳回原告高家敏、李秀英的诉讼请求。
案件受理费50元由二原告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省潍坊市中级人民法院。
审 判 长 郝凤香
人民陪审员 罗相敏
人民陪审员 王文善
二〇一六年三月二十五日
书 记 员 邢森云