江苏省淮安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏08行初78号
原告李相珍,女,汉族，1949年9月15日出生，农民，住涟水县。
委托代理人丁海波，自然人身份情况不详，住涟水县。
委托代理人侍陶，江苏引航律师事务所律师。
被告涟水县岔庙镇人民政府,住所地涟水县岔庙镇。
法定代表人王长俊，该镇镇长。
委托代理人郑东经，该镇纪委书记。
委托代理人张述金，江苏文通律师事务所律师。
被告涟水县人民政府,住所地涟水县涟城镇红日大道。
法定代表人时勇，该县代县长。
委托代理人孙晓雨，该县政府工作人员。
委托代理人张黎明，该县政府工作人员。
第三人丁海干，男，汉族，1959年6月20日出生，农民，住涟水县。
第三人丁海桥，男，汉族，1965年8月7日出生，农民，住涟水县。
委托代理人何真荣，自然人身份情况不详，农民，住涟水县。
第三人�广英，女，汉族，1940年4月24日出生，农民，住涟水县。
原告李相珍不服被告涟水县岔庙镇人民政府（以下简称镇政府）、涟水县人民政府（以下简称县政府）、第三人丁海干、丁海桥、张广英土地行政处理决定一案，于2016年7月26日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后依法组成合议庭，于2016年9月13日公开开庭审理了本案。原告李相珍及其委托代理人侍陶、丁海波，被告镇政府的委托代理人郑东经、张述金，被告县政府委托代理人孙晓雨、张黎明，第三人丁海干、丁海桥的委托代理人何真荣、张广英到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年3月31日，被告镇政府作出岔政农地处字[2016]第（01）号《农村土地承包经营权纠纷处理意见书》，该处理意见认为申请人李相珍提出的其与被申请人丁海干、丁海桥、张广英等三人之间的农村承包经营权纠纷，无事实根据和法律政策依据，不予支持。后李相珍不服该意见，向县政府申请行政复议，县政府于2016年7月8日作出[2016]涟政行复第14号《行政复议决定书》，维持镇政府作出的处理意见。
原告李相珍诉称，一、被告镇政府意见书认定原告无力耕种承包地，不是事实，原告并未将承包地退还给村委会；同时认定1998年村委会将涉案土地承包给丁海干、丁海桥、张广英不是事实，1998年的农业税是原告缴纳的；原告未将涉案土地退还给集体经济组织之前，集体经济组织将原告的承包地分别承包给丁海干、丁海桥、张广英进行耕种，侵犯了原告的合法权益，属无效合同。二、镇政府处理意见书和县政府行政复议决定书，均未明确适用的具体法律名称的条文内容，缺乏法律依据；县政府不应将江苏省高级人民法院（2014）苏审三民申字第00948号民事裁定书作为依据。请求：1、撤销镇政府岔政农地字[2016]第（01）号处理意见书及县政府作出（2016）涟政行复字第14号行政复议决定书；责令镇政府重新作出处理决定。2、判令被告承担本案诉讼费用。
原告在法定期限内向本院提交了以下证据：
一、2010年12月15日，岔庙农经站出具的证明一份，证明案涉土地因为矛盾较多，至今未能确权发证，案涉土地的承包经营权存在争议。二、2008年7月16日，鹤友村原会计金乃友出具的证明一份，证明丁海波家实际分得土地4.16亩，丁海浪家实际分得土地2.08亩；同时证明1998年涟水县农村集体土地未正式登记，以农业税计征税收面积为准。三、2010年11月11日，鹤友村原会计金乃友、村分地小组记账员丁述章、�宽城、村分地小组成员丁维岭、刘桂成共同签字的地块地亩明细表，证明1994年至1999年期间鹤友村集体土地没有调整过。四、2007年6月26日，鹤友村原书记元坤出具的证明一份，证明1998年李相珍、桑晓云将部分土地委托村委会代耕。五、涟水县1997年春订合同农民负担汇总表，证明丁海浪的2.08亩承包地已经流转给丁海波。六、2008年7月16日，鹤友村原会计金乃友出具的证明一份，证明李相珍委托村委会代耕的土地为2.824亩。七、1999年鹤友村零地明细、1999年鹤友村现金记账单、2008年7月16日金乃友出具的证明一份，证明1999年丁海干、丁维会、丁海桥临时耕种案涉土地。八、1999年鹤友村关于丁海干、丁海桥、丁维会的记账目录3张，证明丁海干耕种村组土地0.85亩、丁海桥耕种村组土地0.72亩、丁维会耕种村组土地0.7亩，同时证明三个第三人对于案涉土地均是代耕，不是土地承包经营权人。九、原淮阴市（现淮安市，下同）1998年度农业税计征减免结算到户清册、淮阴市1999年年度农业税计征减免结算到户清册，证明1998年丁海干的承包地亩数为5.1亩；丁奎章的承包地亩数为3.8亩；丁学章（张广英的丈夫，已去世）的承包地亩数为3.4亩；丁海桥的承包地亩数为2.5亩；丁海波的承包地亩数为3.4亩；丁海浪的承包地亩数为0.8亩。1999年丁海干的承包地亩数为2.22亩；丁海桥的承包地亩数为1.75亩；丁维会的承包地亩数为2.34亩，丁海波（李相珍）的承包地亩数为3.5亩；没有丁海浪的记录。十、人民调解协议书三份，证明原告曾与三个第三人就案涉土地达成调解协议，后未能按协议履行。证据十一、被告一出具的处理意见书，被告二出具的复议决定书。综合以上十一份证据，能够证明原告是案涉土地的承包经营权所有权人，三个第三人是土地代耕人。证据十二、农村土地家庭承包合同书一份，当事人是原告和村委会，该合同并非是由原告签字盖章，其内容所载明的承包地2.92亩是不对的。请求法庭对原告的签字进行司法鉴定，鉴定是否为原告本人所签。
镇政府质证认为：证据一三性无异议；证据二中，字迹不是一个人所书写；证据三中有两份材料，丁维岭、刘桂成是原告的亲戚；证据四不具有真实性，理由是证据中有后加的痕迹，袁士忠书记本人不识字，连自己的袁字都写成了元；证据五三性不表异议，但是不能证明原告的观点；证据六、七不具有真实性，与镇政府调查的有些证据相矛盾；证据八的三性不表异议，证明了丁海干、丁海桥、丁维会的交款情况，不能证明原告的观点；证据九的真实性不表异议，但是不能证明原告的主张；证据十不具有真实性，因为镇政府就此事实进行调查核实，丁海干、丁海桥、丁学章没有参与此事，且当时丁学章已经去世；对证据十一的三性不表异议。证据十二不具有真实性，此质证意见以丁海干的质证意见为准。
县政府质证认为：证据五和八真实性无异议，关联性有异议。只能证明原告弃耕土地，而不能证明原告请人代耕代种。其它质证意见同镇政府。
丁海干质证认为：当时村里还不想要这份土地，原告是找到村干部以后，才把土地退回到村里的。证据十二是原告请其代签的，后来原告回来后就在合同上盖上了自己的私章。
何珍荣质证认为：是村里给其种的。
张广英质证认为：是原告不要土地了，才给其耕种的。
被告镇�府答辩称，一、镇政府于2016年3月8日收到县政府交办函，先后查阅了原告所在村组的档案，调查了当事人、村委会，按照法律规定的时间保障了原告的合法权益，岔政农地处字[2016]01号处理意见书程序合法。二、从“涟水县一九九七年春订合同农民负担汇总表”（以下简称97合同）、“涟水县一九九八年春订合同农民负担汇总表”（以下简称98合同）、“涟水县一九九九年春订合同农民负担汇总表”（以下简称99合同）上可以看出，1997年原告家是6口人承包地，1998年（即二轮承包）开始，原告家只有2.4人承包土地，特别是原告签字确认的1998
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1999年往来账中明确记载的是2.4口人承包土地，得到原告所在村委会的证实。1998年的土地二轮承包时，村委会将争议土地发包给三个第三人�原告并未反对。同时，上述事实也得到三级法院的裁判文书所确认。原告的诉讼请求无事实根据，也无法律依据，应予驳回。
被告镇政府在法定期限内向本院提交了以下证据：一、关于李相珍申请处理农地争议纠纷报请领导阅签函；二、2012年1月17日鹤友村委会的“李相珍、桑巧云与丁海干、丁海桥、丁学章三户土地纠纷一事”的情况说明；三、2012年1月17日鹤友村关于李相珍反映土地问题的情况说明；四、李相珍提供的2007年6月26日原村书记元坤的证明；五、丁海干写给镇政府的“情况说明”；六、李相珍提供的金乃友于2008年7月16日出具的一份“证明”（丁海波、丁海浪土地面积情况）；七、李相珍提供的金乃友于2008年7月16日出具的一份“证明”（李相珍1998年土地代耕情况）；八、李相珍提供的金乃友于2008年7月16日出具的“证明”；九、李相珍提供的金乃友于2010年11月8日出具的一份“99年种零地明细”；十、李相珍提供的镇人民调解协议书三份；十一、李相珍提供的“路南水田接丁海林向南分”、“纪兆兵西边和门前水稻地”账目；十二、李相珍提供的“土地分配小组决定”；十三、李相珍提供的“土地分配小组决定”；十四、李相珍提供的1994年秋鹤友村丁纪组丁海浪家地块地亩明细账；十五、存档在镇财政所的1994年秋鹤友村丁纪组丁海波家地块地亩明细账；十六、李相珍提供的从镇农经站调取的1999年度农业税减免结算到户清册；十七、李相珍提供的其所在村“涟水县粮食直补'一折通'农户信息采集表”；十八、丁海桥、丁学章（张广英丈夫）、丁海干三户的2004年土地承包合同；十九、（2015）苏审三民申字第00061号民事裁定书和（2012）涟高民初字第365号民事裁定书；二十、镇农经站的“证明”；二十一、（2014）苏审三民申字第00948号民事裁定书和（2014）淮中民终字第0807号民事判决书；二十二、（2015）苏审三民申字第00062号民事裁定书；二十三、鹤友村1997、1998、1999春订合同农民负担汇总表；二十四、存档在村原会计金乃友家中的李相珍的“往来账”；二十五、“岔政农地处字[2016]01号”《农村土地承包经营权纠纷处理意见书》；二十六、部分相关法律法规政�条文。
原告质证认为：证据一是被告内部的行政处理程序，真实性、合法性原告不了解，请法庭依法认定；证据二，该证据的三性不予认可，丁海干作为案件的当事人，同时作为村委会的干部，案涉土地与其有利害关系；其次能够证明原告从来没有向村委会提出退还土地，只是要求村委会代耕；证据三，该份证据的三性不予认可，内容反映的不是事实；证据四三性予以认可，该证据反映三个第三人是代耕；证据五三性不予认可，该情况说明的内容也仅仅是丁海干的单方陈述，陈述的内容与事实不符；证据六三性予以认可，认可以缴纳农业税征收面积代替村集体土地承包情况登记的事实，丁海浪的承包地应该计算在丁海波的名下；证据七至十六、二十，三性无异议；证据十七，三性不予认可，证明三个第三人侵占了本来属于原告的土地；证据十八，三性不予认可；证据十九，三性不予认可；证据二十一，（2014）苏审三民申字第00948号民事判决书的三性予以认可，该判决书明确李相珍就案涉土地的纠纷，应该向行政机关申请解决；证据二十二，同证据十九和证据二十一的观点；证据二十三，三性不予认可，该表反映的内容不是事实；证据二十四，与淮阴市1998年度农业税计征减免结算到户清册（原件）、淮阴市1999年年度农业税计征减免结算到户清册（复印件）相互矛盾；证据二十五，三性予以认可；证据二十六，适用法律错误。
县政府、丁海干、丁海桥、张广英对镇政府的证据无异议。
被告县政府辩称，一、镇政府作出的处理意见符合实际情况，符合我国农村土地承包政策和法律；二、本案复议程序合法，县政府作出的�议决定，在实体上也符合法律规定。请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告县政府在法定期限内向本院提供了以下证据：一、2016年7月8日县政府行政复议决定书；二、2016年4月9日李相珍的复议申请书；三、李相珍身份证复印件；四、2016年3月21日农村土地承包经营权纠纷处理意见书；五、2016年4月9日李相珍请求书；六、李相珍农村土地家庭承包合同书；七、2016年4月18日县政府行政复议答复通知书；八、2016年4月25日镇政府出具的行政复议答复书；九、鹤友村关于李相珍反映土地问题的情况说明；十、关于李相珍请求颁发《农村土地承包经营权证书》事项的处理意见；十一、鹤友村民委员会向镇政府所作陈述书；十二、鹤友村民委员会向涟水县人民法院所作事实证明；十三、户口迁移证存根；十四、丁海干农村土地承包经营权证登记簿；十五、李相珍农村土地承包经营权证登记簿；十六、岔庙镇鹤友村农村土地承包到户台账；十七、岔庙镇2005年粮食直补“一折通”发放到户清册；十八、江苏省高级人民法院（2015）苏审三民申字第00061号、（2015）苏审三民申字第00062号、（2015）苏审三民申字第00948号民事裁定书各一份；十九、淮安市中级人民法院（2014）淮中民终字第0807号民事判决书；二十、鹤友村丁维会、丁海干、丁海桥农村土地家庭承包合同书各一份；二十一、涟水县丁纪组一九九七年春订合同农民负担汇总表；二十二、县政府行政复议延期审理告知书；二十三、县政府行政复议听证通知书；二十四、2016年7月1日行政复议听证笔录；二十五、送达回证。
原告质证认为：对县政府处理程序没有异议，其他质证意见同对镇政府的质证意见。
镇政府、丁海干、丁海桥、张广英对县政府的证据无异议。
丁海干答辩称：原告在1997年将土地退还给集体。1998年二轮承包时，村里干部安排其耕种诉争土地到现在。与村里签订了承包合同。
第三人丁海干在法定期限内向本院提交了以下证据：一、往来帐两张，证明原告家1998、1999年有6口人，种了2.4亩口粮地，当时原告没有承包地；二、涟水县1998年春订合同农民负担汇总表7张、涟水县1999年农民负担预算方案及审批汇总表6张和1999年农户上交款结账明细和农村土地家庭承包合同书3份，前三份表反映原告6口人交了300多元税，卢钢家6口人却交了800多元，证明原告家6口人没有种那么多地。三、承包合同书证明现在诉争的土地已经承包给第三人。
原告质证认为：证据一无异议；证据二证明原告的土地只是由三个第三人代为耕种。
镇政府、县政府、丁海桥、张广英对丁海干提供的证据无异议。
丁海桥答辩称：原告家的土地不种以后，村里的干部就安排其种原告家的7.2分地，其也不肯种，村里强行让其种的，因为当时还要交河工和税收钱。
张广英答辩称：其是1997年就种原告家的土地了，是原告亲自让其种的，因为原告家的地靠其家地边，原告当时明确告知其地不要了，所给土地面积是七分。
丁海桥、张广英未向法庭举证。
本院对各方证据做如下认证：原告方的证据第十一组予以确认，能够证明镇政府、县政府依照法定程序进行确权处理，其他证据不予采纳；被告镇政府所举的证据一至三、十八、二十三、二十五，与本案具有关联性，本院予以采纳；县政府所举的证据一至十七，与本案具有关联性，本院均予以采信；第三人丁海干的证据与本案具有关联性，本院予以采信。
经审理查明，原告与第三人丁海干、丁海桥、张广英均系涟水县岔庙镇鹤友村丁纪组村民，农村集体土地二轮承包前，原告承包经营部分承包地。1997年秋，原告因家庭无劳力耕种承包地，遂将承包经营土地中的2.2亩承包地退还给涟水县岔庙镇鹤友村村民委员会，涟水县岔庙镇鹤友村村民委员会于土地二轮承包时将上述土地中的0.8亩（实际面积0.96亩）发包给丁海干承包经营、0.724亩发包给被告丁海桥承包经营、0.7亩发包给被告张广英承包经营，涟水县岔庙镇鹤友村村民委员会分别与丁海干、丁海桥、张广英签订了承包合同书，承包期限从1998年9月30日至2028年9月30日。
2016年3月31日，镇政府作出岔政农地处字[2016]01号“农村土地承包经营权纠纷处理意见书”，该意见书查明：“1997年秋，你家因无劳力耕种承包地，遂将承包土地中的2.2亩退给村委会（发包方），土地承包关系自行终止。1998年土地二轮承包时，村委会将上述土地重新发包给本集体经济组织其他成员承包经营，分别为丁海干户约0.8亩、丁海桥约0.72亩、丁学章约0.7亩，你户也没有提出任何异议。2004年,全县统一组织二轮承包核查时,村委会与上述承包人分别签订了农村土地承包合同,承包期限从1998年9月30日至2028年9月30日,合同中包括上述土地。目前你只有本人户口在原地，还有约2.9亩承包土地。”该意见书认为“一轮承包期间，申请人李相珍因为家庭主要劳力缺乏，无力耕种本户承包土地，将本户部分承包土地退还村集体（发包方），村集体依据农村土地承包'大不动、小调整'政策原则，根据本村土地承包实际情况，于1998年二轮承包时将其退给村委会的2.2亩土地重新发包给本组村民，符合当时土地承包有关政策。根据《土地管理法》、《农村土地承包法》及农村土地承包有关政策等规定，该地的承包经营权属上述承包人（丁海干、丁海桥、张广英等）所有，申请人李相珍提出的其与被申请人丁海干、丁海桥、张广英等三户之间的农村承包经营权纠纷，无事实根据和法律政策依据，不予支持。”原告不服，于2016年4月13日，向县政府提出行政复议申请。县政府于2016年7月8日作出[2016]涟政行复字第14号行政复议决定书，认定镇政府作出的处理意见认定事实清楚，证据确凿，内容适当，维持镇政府作出的处理意见。原告不服，诉至本院。
本院认为，农村第二轮土地承包是新的一轮土地承包，即第二轮土地承包与第一轮土地承包并不同属于一个承包期，第二轮土地承包为一个新的承包期。承包合同自成立之日起生效。原告未参加二轮土地承包，原属于其第一轮承包的土地，在第二轮土地承包中分别由第三人丁海干、丁海桥、张广英承包，均属合法承包。被告镇政府收到原告要求处理其与第三人丁海干、丁海桥、张广英之间的农村土地承包经营权纠纷的申请后，依法进行了调查处理，认为涉案土地承包经营权属第三人丁海干、丁海桥、张广英所有，原告认为其与第三人丁海干、丁海桥、张广英之间存在农村土地承包经营权纠纷，无�实根据和法律政策依据。本院认为，镇政府的处理决定并无不当。被告县政府依据《中华人民共和国行政复议法》第六条第（四）项的规定依法受理复议申请，进行调查处理，并根据该法第二十八条第一款第（一）项之规定，在法定期限内作出复议决定，该复议决定认定事实清楚，程序合法，并无不当。综上，原告的诉讼理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：
驳回原告李相珍的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告李相珍负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审 判 长 王海龙
审 判 员 钱明芳
代理审判员 于晓萍
二〇一六年十二月二十九日
书 记 员 杨玎圆
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政复议法》第六条第（四）项“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；……”
《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条规定：“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”