陕西省洛南县人民法院
行 � � 判 决 书
（2017）陕1021行初26号
原告商南县宝利食品有限责任公司，住所地陕西省商南县城关街道办事处富家沟村。
法定代表人董玉锁，公司董事长。
委托代理人陈亚军，陕西秦东律师事务所律师。
被告商南县国土资源局，住所地陕西省商南县长新东路471号。
法定代表人汪振宇，局长。
委托代理人苏公学，系商南县国土资源局法制股长。
被告商南县人民政府，住所地陕西省商南县南大街。
法定代表人崔华锋，县长。
委托代理人冀军政，系商南县人民政府法制办主任。
原告商南县宝利食品有限责任公司（以下简称宝利食品公司）不服被告商南县国土资源局、被告商南县人民政府追缴土地出让金行政决定及复议决定一案，原告于2017年8月23日向本院提起行政诉讼，本院次日立案受理后，于同年8月29日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并组成合议庭，于2017年10月17日公开开庭审理了本案。原告宝利食品公司委托代理人陈亚军、被告商南县国土资源局副局长叶有林及其委托代理人苏公学、被告商南县人民政府委托代理人冀军政到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告商南县国土资源局于2017年3月31日对原告宝利食品公司作出了《依法追缴土地出让金行政征收决定书》，该决定书主要载明：根据县住建�核定，宝利食品公司在开发“宝利批发建材市场”（以下简称“宝利建材市场”）项目中超土地出让合同约定容积率增加建筑面积6424.5平方米，应补缴土地出让金263.4045万元。限宝利食品公司2017年4月10日前将应补缴的263.4045万元土地出让金缴至指定账户。原告宝利食品公司不服上述追缴土地出让金决定书，向被告商南县人民政府申请行政复议，2017年7月31日，被告商南县人民政府作出商政复决字（2017）1号行政复议决定书，该复议决定认为宝利食品公司没有遵守土地出让合同约定，未经批准擅自增加建筑面积，故意扩大建筑容积率，提高土地产出率，逃避国有土地出让金，认为商南县国土资源局作出的追缴出让金决定事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律准确，故维持了被告商南县国土资源局对原告宝利食品公�作出的追缴土地出让金决定。
原告宝利食品公司诉称，一是被告商南县国土资源局所作追缴土地出让金决定违反法定程序，没有明确的法律依据。2008年9月，原告申请的“宝利建材市场”项目经商南县发展计划局批准备案的建设规模为10000平方米，2009年4月，原告与被告商南县国土资源局签订了国有土地使用权出让合同，原告当时就交付了84万元的土地出让金。2010年，商南县城乡建设局先后为原告办理了建设工程规划许可证和建筑工程施工许可证，均批准原告的建设规模为10140.93平方米。2017年被告商南县国土资源局给原告下发了依法追缴土地出让金行政征收决定书，追缴原告263.4045万元的土地出让金，追缴的法律依据是什么？依据哪个时间段的标准来计算追缴金额？且该追缴决定书称原告超建6424.5平方米面积与事实不符，依据商南县城乡建设局批复的规划面积10140.93平方米，原告进行了自查，自查的建筑面积为13043.25平方米，实际只多建了2902.32平方米。另外2012年3月1日起施行的《建设用地容积率管理办法》不适用原告，因为原告的“宝利建材市场”项目是2009年申报的。追缴决定书在下发前没有经过任何法律手续，没有经过公示，没有举行听证等程序，原告的合法权益被剥夺。二是对原告补缴土地出让金应当公平合理。原告在项目建设过程中，没有任何职能机构提出容积率和土地出让金有何关联，且该项目在建设过程中，职能部门多次到工地检查工作，从没有提出该项目超容积率的问题。同时原告与商洛五鑫房地产开发公司的商品房当时售价为每平方米1300多元，而被告以现在的楼面价格计算出让金，显然不合理。三是被告商南县人民政府的复议维持决定中所称依据的鉴定机关做出的评估标准的情况，原告至今不知道其中内容，按规定该评估报告应当告知原告，但原告至今没有见到该评估报告。诉讼请求：1.依法撤销被告商南县国土资源局2017年3月31日对原告宝利食品公司作出的《依法追缴土地出让金行政征收决定书》；2.依法撤销被告商南县人民政府2017年7月31日作出的商政复决字（2017）1号行政复议决定书。
原告宝利食品公司为证明其主张提供以下证据:
第一组证据：证明原告的建筑面积10140.93平方米是经过国家城市建筑用地规划许可的。
1、建设用地规划许可证；
2、建设工程规划许可证；
3、建筑工程施工许可证。
第二组证据：证明被告商南县国土资源局行政处罚程序错误。
1、商南县住房和城乡建设局违法案件立案通知书；
2、商南县住房和城乡建设局行政处罚听证告知书。
第三组证据：证明被告商南县国土资源局计算土地出让金标准过高。
1、国有土地出让合同；
2、商品房买卖合同六份。
被告商南县国土资源局及被告商南县人民政府辩称,一是商南县国土资源局作出的征收原告土地出让金决定的事实清楚，证据充分。2009年4月10日，被告商南县国土资源局与原告签订了国有土地使用权出让合同，对土地使用条件约定明确，其中第十一条约定建筑容积率小于或等于2.1；第十七条约定需要改变合同规定的土地用途和使用条件的，必须办理有关批准手续，并取得出让人同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记。但原告在签订土地出让合同后，不遵守合同第十一条、第十七条约定，未经报批擅自增加建筑面积，其擅自增加容积率的违法事实持续存在，被告依法作出的追缴土地出让金的行政征收决定事实是清楚的；二是被告商南县国土资源局作出追缴土地出让金征收决定时履行了评估、报审、通知义务，程序是合法的；三是被告商南县国土资源局所作追缴土地出让金征收决定符合法律规定。按照房地产管理法和陕西省国有土地使用权出让和转让办法规定，国土部门代表国家行使土地所有者占有、使用、处分、收益的基本权利�追缴因增加容积率补缴土地出让金系履行职责的具体行为，且原告擅自增加建筑面积构成了违法用地的事实，被告商南县国土资源局依据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条和第四十四条以及《中华人民共和国土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条、十八条等法律法规政策规定，作出征收出让金符合法律规定；三是被告商南县人民政府所作复议决定认定事实清楚，符合法定程序，是合法的行政行为。商南县国土资源局依职权立案调查，确认原告在建设“宝利建材市场”项目中存在擅自增加建筑面积，超合同约定容积率标准的违法事实，商南县国土资源局申请鉴定机构对原告上述建设项目超面积和容积率进行评估，是行政机关调查取证的合法手段和途径，该评估结果应由合法鉴定机构负责，商南县国土资源局没有向原告告知�估结果的法定程序和义务，且在多次召开催缴土地出让金动员会上，商南县国土资源局已经告知相关评估结果，原告并未提出异议。商南县人民政府作为复议机关，从原告提出复议申请，经审理审查到作出行政复议决定，均符合法定程序。综上所述，请人民法院驳回原告诉求，依法维持二被告土地出让金征收决定及复议决定。
被告商南县国土资源局及被告商南县人民政府向本院提交了证明追缴土地出让金征收决定合法的证据：
第一组证据为土地审批出让材料，证明原告土地使用权的来源及超建、擅自增加容积率的违法事实。
1、商南县人民政府审批土地件商政地批[2009]15号批复；
2、商南县发展计划局文件商计备案[2008]21号�案通知；
3、宝利食品公司文件宝食发[2009]1号报告；
4、宝利食品公司2009年2月23日关于“宝利建材市场”的建设面积及楼层用途变更说明；
5、宝利食品公司建设用地批准书；
6、国有土地使用权出让合同。
第二组证据：证明原告违法案件的来源、超建、增加容积率的事实以及被告追缴出让金程序合法。
1、商南县人民检察院商检建[2013]26号检察建议书以及宝利食品公司等房地产开发用地应补缴土地出让金情况一览表；
2、商南县住房和城乡建设局文件商住建函[2014]13号；
3、不动产估价报告；
4、关于补缴土地出让金的会议记录及会议签到表、会议签到册；
5、商南县国土资源局作出的商国土补金[2015]字04号关于再次催收补缴土地出让金的通知书；
6、商南县国土资源局关于补缴土地出让金督办会议记录；
7、商南县国土资源局作出的商国土补金[2016]字04号关于补缴土地出让金的通知书及送达回证；
8、商南县国土资源局依法追缴土地出让金行政征收决定书及送达回证。
第三组证据为法律法规，证明二被告的具体行为是法律授予的权利和义务，对原告作出的征收决定符合法律规定。
1、《中华人民共和国城市房地产管理法》第3条、第7条、第12条、第18条、第34条、第44条；
2、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第5条、第6条、第10条、第11条、第17条、第18条；
3、《陕西省国有土地使用权出让和转让办法（修正）》第3条、第4条、第5条、第8条及第18条；
4、国土资源部作出的国土资发[2010]204号通知；
5、国土资源部、住房和城乡建设部联合作出的国土资发[2010]151号通知。
被告商南县人民政府为证明复议程序的合法提供了以下证据：
1、行政复议立案审批表；
2、行政复议申请书；
3、行政复议案件受理通知书；
4、商南县国土资源局行政复议答辩书；
5、行政复议决定书及送达回执。
经庭审质证，原告对二被告共同提供的证明追缴出让金行政决定合法的证据发表以下质证意见:对第一组证据土地审批出让材料的真实性无异议，但对证明目的不予认可，对出让合同的价格及容积率有异议，认为变更说明与本案涉及的容积率无关联性；对第二组证据的证明目的有异议，对补缴土地出让金一览表情况的真实性有异议，对商南县住房和城乡建设局文件商住建函[2014]13号确定的建筑面积有异议，对不动产估价报告的内容不予认可，对两次会议记录内容的真实性及证明目的有异议，对催缴出让金的通知单不予认可�因为从未见过，不能证明已通知送达原告的事实；对第三组证据法律法规的真实性无异议，但认为与本案无关联。原告对被告商南县人民政府提供的证明复议程序合法的证据中的行政复议答辩书不予认可，认为没有给原告送达，对其余证据无异议。
被告商南县国土资源局对原告提供证据的真实性无异议，但认为均与本案没有关联性。
被告商南县人民政府对原告提供的第一组证据建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证的形式要件和证明目的无异议，但认为批准面积与本案没有关联性；对第二组证据商南县住房和城乡建设局违法案件立案通知书、行政处罚听证告知书的证明目的有异议，对真实性无异议；对第三组证据国有土地出让合同及六份商品房买卖合同的真实性无�议，但对证明目的有异议。
本院对上述各方当事人的证据认证如下：原告提供的建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证以及国有土地出让合同客观真实，予以认定；原告提供的商南县住房和城乡建设局违法案件立案通知书、行政处罚听证告知书，系城建行政部门的执法程序，与本案无关联，不予认定；原告提供的六份商品房买卖合同不能证明被告追缴土地出让金标准过高，不予认定。二被告共同提供的第一组、第二组证据能够证明在追缴土地出让金的过程中经历的执法程序，故从程序上予以认定，提供的第三组证据系法律依据，不能证明被告追缴土地出让金符合法律规定。被告商南县人民政府提供的证明复议程序合法的证据客观真实，从程序上予以认定。
经审理查明，2008年9月，原告宝利食品公司计划修建“宝利建材市场”，经申请该建设项目被商南县发展计划局审查后同意备案。2009年1月，原告就修建“宝利建材市场”所需用地向被告商南县国土资源局申请改变原企业土地使用用途和补办土地出让手续，2009年4月10日，被告商南县国土资源局与原告宝利食品公司签订《国有土地使用权出让合同》，该合同约定将位于商南县城关镇（现为城关街道办事处）长新路东段北侧，宗地编号为2009-15，面积为3412平方米国有土地使用权出让给宝利食品公司，出让期限为60年，由宝利食品公司支付土地使用权出让金844680元。同时上述合同第四条载明出让宗地的用途是商业和住宅；第十一条约定建筑容积率小于或等于2.1；第十七条约定需要改变合同规定的土地用途和使用条件的，必须办理有关�准手续，并取得出让人同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同。2010年，商南县城建行政部门就原告宝利食品公司修建“宝利建材市场”，先后颁发了《建设工程规划许可证》、《建筑工程施工许可证》和《建设用地规划许可证》，其中《建设工程规划许可证》和《建筑工程施工许可证》均载明许可的建设规模为10140.93平方米，另外《建设用地规划许可证》载明修建“宝利建材市场”许可的用地面积为3412平方米。2014年2月13日，商南县住房和城乡建设局向被告商南县国土资源局发出商住建函（2014）13号函件，该函件载明，经核查宝利食品公司修建的“宝利建材市场”项目实际建筑面积为13589.7平方米，容积率为3.98。2017年3月31日，被告商南县国土资源局向原�下达了《依法追缴土地出让金行政征收决定书》，以原告宝利食品公司在开发“宝利建材市场”项目中超出土地出让合同约定的容积率增加建筑面积为由，要求原告宝利食品公司补缴土地出让金263.4045万元。原告宝利食品公司不服，向被告商南县人民政府申请复议，2017年7月31日，被告商南县人民政府作出商政复决字（2017）1号行政复议决定书，决定维持被告商南县国土资源局作出的追缴土地出让金行政征收决定。原告宝利食品公司遂向本院提起行政诉讼，请求撤销被告商南县国土资源局及被告商南县人民政府分别作出的《依法追缴土地出让金行政征收决定书》以及商政复决字（2017）1号行政复议决定书。
本院认为，被告商南县国土资源局作为土地管理监督行政部门，具有依法征缴国有土地出让金的法定职权，但应严格依照法律规定征缴国有土地出让金。《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条规定，“土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金”。由上述规定可见，通过签订出让合同已经取得国有土地使用权的土地使用者，仅在需要改变出让合同约定的土地用途的情形下，土地管理行政部门才可依照相关法定程序相应调整国有土地出让金。本案证据表明，原告宝利食品公司于2009年4月10日和被告商南县国土资源局签订了国有土地出让合同，约定土地用途为商业和住宅，直到现在，被告没有证据证明原告有改变出让地块土地用途的情形，但被告商南县国土�源局却向原告下达了追缴土地出让金的征收决定，该追缴决定显然不符合法律规定。同时需要关注的是，本案被告商南县国土资源局是以原告超过出让合同约定的容积率增加建筑面积为由，从而追缴原告土地出让金的。那么，我国法律对超出容积率增加建筑面积的情形是怎样规定的呢？国务院住房和城乡建设部2012年2月1日印发的，于同年3月1日起施行的《建设用地容积率管理办法》第十四条规定，“建设单位或个人违反本办法规定，擅自调整容积率进行建设的，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门应按照<城乡规划法>第六十四条规定查处”；同时，我国城乡规划法第六十四条规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能限期拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。由上述法律规定可见，超过出让合同约定的容积率增加建筑面积的情形，依法应由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门进行处理。综上理由，被告商南县国土资源局2017年3月31日向原告宝利食品公司作出的《依法追缴土地出让金行政征收决定书》缺乏法律依据，依法应予撤销；被告商南县人民政府虽履行了相关复议程序，但对被告商南县国土资源局作出的追缴土地出让金的征收决定是否合乎法律规定，没有尽到依法审慎审查职责，以致维持了缺乏法律依据的征收决定，故对复议决定亦应一并�销。综上，本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第七十九条之规定，判决如下：
一、撤销被告商南县国土资源局2017年3月31日向原告商南县宝利食品有限责任公司作出的《依法追缴土地出让金行政征收决定书》；
二、撤销被告商南县人民政府2017年7月31日作出的商政复决字（2017）1号行政复议决定书。
案件受理费50元，由被告商南县国土资源局及被告商南县人民政府共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于陕西省商洛市中级人民法院。
审 判 长 周梦琳
审 判 员 刘延洛
人民陪审员 郭安柱
二〇一七年十二月十九日
书 记 员 唐 琪