北京市怀柔区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）怀行初字第22号
原告卜大财，男，1962年3月27日出生。
被告北京市怀柔区汤河口镇人民政府，住所地北京市怀柔区汤河口镇汤河口村。
法定代表人苗志强，镇长。
委托代理人吕宝文，男。
委托代理人郭跃，北京徐波律师事务所律师。
第三人北京市怀柔区汤河口镇卜营村民委员会，住所地北京市怀柔区汤河口镇卜营村。
法定代表人卜大副，主任。
原告卜大财要求被告北京市怀柔区汤河口镇人民政府（以下简称汤河口镇政府）、第三人北京市怀柔区汤河口镇卜营村民委员会（以下简称卜营村委会）履行法定职责，于2015年3月10日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2015年3月12日、3月13日向被告汤河口镇政府及第三人卜营村委会送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年4月24日公开开庭审理了本案。原告卜大财，被告汤河口镇政府的委托代理人吕宝文、郭跃，第三人卜营村委会法定代表人卜大副到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告卜大财于2013年11月19日向北京市怀柔区园林绿化局（以下简称园林局）、汤河口镇政府、卜营村委会共同提出申请，要求园林局向其提供毗邻确界图，要求汤河口镇政府提供镇政府对卜营村委会1998年发包时合同的批准文件。汤河口镇政府收到申请后，口头答复原告不能补办批准文件。
原告卜大财诉称，1998年3月18日，原告与第三人签订荒山荒地承包合同50年。2003年3月22日为配合退耕还林条例，调整生态林和经济林的种植比例，双方协商签订补充协议将承包期延长20年。由于种种原因林权证至今没有发放，致使原告无法正常经营。经过若干年若干次的申请和若干次法律诉讼，最终2013年3月20日怀柔区人民法院作出判决，2013年6月20日北京市第二中级人民法院维持原判，支持园林局要求原告提交汤河口镇政府对发包方发包合同的批准文件及与毗邻签字、盖章的确界图。
1998年签订合同时，没有法律强制要求镇政府以文件形式批准，当时镇政府要求合同公证后镇政府存档监管，荒山荒地合同存档监管于镇政府至今。当时的怀柔县几万份承包合同没有一份有镇政府批准文件的，园林局已办理的一万多份林权证没有一份提交镇政府批准文件和确界图的。在之前的若干次行政诉讼已经很清楚了，两级法院支持园林局要求原告提交上述两个材料，可是这两个材料不是承包人应该有的。2003年以后相关法律规定是镇政府对发包方的批准，勘界确权是镇政府与所有权人的责任，承包方是使用权人。也就是说这两个材料得被告提供给发包方，发包方再提供给承包方，承包方再提交给园林局。因这两材料无法提交，园林局不给原告林权登记发放林权证，几年来原告多次向被告和第三人申请索要至今仍未解决。
上述两级法院判决书下达后，原告依据判决于2013年6月25日向园林局、汤河口镇政府、卜营村委会再次申请索要上述这两个材料，原告于2013年8月15日再次提起诉讼，后经原告撤诉后重新分别立案，但法院以原告超过起诉期限为由裁定驳回了原告起诉。2013年11月19日，原告收到裁定书，2013年11月20日原告再次与卜营村主任卜大副一起向园林局和汤河口镇政府递交了索要办林权证所需材料的申请，同时本案第三人也收到同样的申请。当日原告又用特快专递分别给以上三单位寄送了同样的申请材料，至今被告既不办理也不答复，因此再次诉讼。要求：1、被告立即给原告提供办林权登记发放林权证依法应由被告提供的材料（具体是：1、汤可口镇政府对卜营村与卜大财承包荒山荒地合同的批准文件；2、与合同内容相符的承包地块四邻签字、盖章的确界图）。2、被告立即依法按林改文件要求把已经发包给卜大财经营的荒山荒地面积单列表上报到园林局，以便承包人依法确权确利，依法获得生态林效益补偿。
被告汤河口镇政府辩称，原告的起诉没有事实依据和法律依据，应驳回其起诉和全部诉讼请求。
一、原告要求汤河口镇政府补办合同批准文件的要求没有任何事实根据和法律依据,其提出的要求不是镇政府的职责范围,此外原告与第三人签订的《荒山荒地合同》约定内容也不符合法律法规的规定。
从原告提交的2013年11月19日《申请》及《承包人卜大财向园林局、汤河口镇政府、卜营村委会申请要求提供申办林权证所需材料的详细说明》来看,其申请的实质内容之一是要求镇政府为其与第三人签订的合同作出批准文件。镇政府认为原告与第三人签订的《荒山荒地租赁合同》当时镇政府经管站存档一份,但镇政府未参与合同签订的过程,同时也没有任何法律法规规定镇政府负有此类合同的审批职责。现合同签订多年了,原告要求镇政府给补办批准文件没有任何事实依据和法律依据。
据镇政府了解,经管站存档的原告与第三人签订的《荒山荒地租赁合同》约定的内容多处严重违反法律法规的规定。1、《荒山荒地租赁合同》第四条约定的散生果树、柴树不属于荒山荒地租赁的标的。第七条约定租期内完成指标按照经管站的要求应以村经济合作社和原告双方到场验收为准,而不是仅凭约定。2、《荒山荒地租赁合同》第五条约定租赁用途包括开发旅游、开矿,违反了《农村土地承包法》第八条第一款关于未经依法批准不得将承包地用于非农建设的规定,以及《森林法》第二十三条关于禁止毁林开垦和毁林采石、采砂、采土以及其他毁林行为的规定。3、《荒山荒地租赁合同》第十一条第3项约定租期内如遇国家征占地,国家所付的土地费及一切费用全部归原告所有,违反了我国《农村土地承包法》第四条和《物权法》第五十九条的规定,直接侵害了村集体经济组织和全体村民的合法权益,按照法律规定村集体所有的土地补偿费和村集体所有的地上物补偿费应归村集体所有,而不是归原告所有,该约定应属无效约定。
二、原告要求被告提供与合同内容相符的承包地块四邻签字、盖章的确界图同样没有任何事实依据和法律依据。承包地块范围应由发包方、承包方自行约定,并和四邻共同确定,需要有关产权人盖章确认,与镇政府毫无关联。镇政府不可能持有该材料,也没有义务、没有条件给原告制作确界图。
三、关于原告诉讼请求的第二项，原告向被告邮寄申请中没有这项要求，不同意原告的诉讼请求，同时镇政府也没有此义务。
综上所述，请法院查明事实，驳回原告的起诉和诉讼请求。
第三人卜营村委会述称，一、第三人与原告是农村荒山荒地发包方与承包方的关系。1998年3月18日双方签订荒山荒地租赁合同经营期限50年,2003年3月22日,为了配合国家退耕还林的大政策,更好地调整经济林和生态林的种植比例。依据退耕还林条例的规定,双方友好协商将合同经营期限延长20年,经营期限至70年。租赁是其他方式承包的一种具体方式,租赁、拍卖、招标、协商等方式都是获得承包经营权的具体操作方式。租赁合同文本是经管站统一印制的,当时的怀柔县是统一的合同文本,关于承包和租赁没有区别。并且在之前原告的行政诉讼经两级人民法院认定合同合法有效。第三人不理解为什么荒山荒地租赁合同合法有效还要求补当年的镇政府批准文件。
二、关于镇政府的批准文件。1998年3月18日双方签订荒山荒地租赁合同时是依据《北京市荒山荒地租赁条例》操作的,没有法律规定要镇政府文件形式批准,当时没有人愿意承包荒山荒地,当时镇政府鼓励承包。镇政府对合同存档监管,双方的荒山荒地租赁合同一直存档监管于镇政府。原告因申办林权证,十几年来一直向镇政府和第三人索要本案所诉这两个材料,第三人也多次到镇政府申请这两个材料,但是镇政府至今没有给第三人办理。2003年3月1日《中华人民共和国农村土地承包法》施行,第四十八条规定发包方发包时需报镇政府批准也没有规定必须是文件批准,我们的合同是1998年签订的,镇政府一直没有给补批文件。因此,发包方给承包方提供不了此文件。
三、关于四至边界的勘界确权的确界图。原告承包的荒山荒地四至边界,以合同约定和2011年10月13日与毗邻签订的四至边界协议为准。至于毗邻单位签字、盖章的确界图问题,原来园林局一直要求万分之一地形图勘界确权,第三人多次去长哨营乡政府,乡政府主管林业的副乡长说不是林业专用图不给盖章。第三人与汤河口镇林业站的孙树会一起到园林局及园林局林业调查队均不给办理。依据相关法律和林改文件，勘界确权是园林局、镇政府、第三人共同完成的任务。是园林局和镇政府的行政职责,第三人只是配合的辅助工作,林地勘界确权只有园林局有资质、资格,其专用万分之一地形图也只有园林局有,其他单位和个人没有资质、资格,其他单位和个人勘界确权也没有法律效力。
至于万分之一地形图,国家涉二级军事机密,第三人无权申请并使用。区水务局提供给原告两张承包区域的万分之一地形图,第三人到毗邻单位去签字、盖章,毗邻单位说不是林业专用图不给签字、盖章。第三人不知是园林局专门为此有通知?还是毗邻单位的技术要求不给签字、盖章第三人不得而知。总之,原告申办林权登记办林权证,园林局要求提交的勘界确界图第三人是无法提供的。林改勘界确权是园林局、镇政府、第三人共同完成勘界确权的,至于地形图是不是园林局专用图第三人不得而知,第三人林改勘界确权地形图存档于林业信息系统,汤河口镇政府林业站应该能调取,汤河口镇林业站称没有园林局的批准不能调取使用。原告承包区域三面与第三人与毗邻确界是一致的,第三人认为以林改确界图为基础确界是可以的,园林绿化局应该承认林改确界图是准确的。园林局为什么不让调取使用,第三人不得而知。其实林改勘界、确权也只是往图上签字、盖章而己。
根据相关法律,集体经济组织以外的承包人申办林权证不需要提交确界图，2012年4月16日园林局关于卜大财上访的回复后面的附件,园林局自己说的很清楚,实际工作中为什么还要求原告提交，第三人不得而知。
2010年6月17日,区委、区政府关于林改文件。区委、区政府的林改文件是以国务院林改文件、北京市林改文件为依据结合怀柔的具体实践出台的。此文件明确规定己经经集体经济组织发包出去的要按合同约定执行。勘界确权是园林局的职责,文件对一系列问题规定的非常清楚。第三人与原告依法履行合同却处处受阻。例如:镇政府批准文件,过去农村土地二轮承包全县都没有镇、乡政府批准文件。因此,区委、区政府的林改文件第7页规定,今后再新一轮发包给集体经济组织以外的单位或者个人经营的,农村集体经济组织要报镇、乡政府批准。就是因为原来没有批准文件。因此,区委、区政府的林改文件才这样规定,园林局理解法律文件断章取义,还是故意刁难。《中华人民共和国农村土地承包法》第六十二条规定在此法施行之前依据国家其它的法律法规签订的合同没有颁发林权证的一定要补发。
综上所述,原告在追求依法经营申办林权证的过程中,第三人会积极配合。第三人和原告没有任何矛盾,希望园林局和镇政府别再刁难激化矛盾。不能因对法律、政策理解不准确,侵害承包经营权,使第三人和原告的合同无法依法正常履行。第三人不能因园林局和镇政府的行政不作为、行政乱作为造成被动违法、违约。我们双方签订的《荒山荒地租赁合同》是按当时的法律法规签订的，是合法有效的。第三人愿意配合原告办一切手续,让原告依法继续经营,继续带动村民经济发展,为改变空气质量继续做更大的贡献。
原告卜大财提交以下证据证明其曾于2013年11月19日向被告汤河口镇政府提出申请，要求汤河口镇政府提供汤河口镇政府对卜营村委会1998年发包时合同的批准文件；同时证明汤河口镇政府不作为，汤河口镇政府有向原告提供批准文件的法定职责，应将批准文件给卜营村委会，卜营村委会再给原告，或者直接将批准文件给原告：
1、（2013）怀行初字第1号行政判决书以及（2013）二中行终字第444号行政判决书。证明原告除了两项找不到的材料外，其他材料合法有效。这两份判决让原告向园林局提交这两份材料，所以原告提起本次诉讼。
2、园林局关于卜大财申请办理林权证相关问题会议纪要1份、2011年8月22日园林局向卜大财作出的《告知书》1份、2011年10月8日怀柔区林业局对卜大财回复1份、2011年11月30日园林局窗口出具的《卜大财申请办理林权登记证已提交的材料清单》1份及《材料补齐补正通知书》1份、2011年12月16日园林局窗口出具的《通知书》1份、2012年8月21日园林局给原告的研讨意见1份、2013年12月9日园林局给原告出具的《告知函》1份。这一组证据证明园林局不断给原告通知，自称是行政作为了，但园林局应该5日内一次性告知让原告补全材料，并且这些材料不断变化，这些通知不能证明园林局作为了。
3、2013年11月19日，卜大财向园林局、汤河口镇政府、卜营村委会提交的《申请》，以及国内特快专递邮件详情单2份。证明这次是原告重新提交的申请。起诉材料交到到立案庭后，园林局答应给原告协调但没有协调成，所以到2015年3月才立案。
4、《怀柔发放第一批林权证》新闻截图1份，来源于林业局网站上的截图。证明怀柔区到2010年10月15日还在发林权证，原告从1999年就申请，园林局说在发证过程中出现了错误就停发了，但根据这个新闻说明一直在发放。
5、权利人为李振恕的《中华人民共和国林权证》复印件1份，证明该证发证的日期是在《林权登记办法》实施之后，原告申请法院调取李振恕办理林权证的相关档案，查看是否有被告要求原告办证提交的两份材料。原告与李振恕是同一个时期承包和申请的，被告应该平等对待。
6、《中共中央国务院关于推进集体林权制度改革的意见》、《北京市政府关于推进集体林权制度改革的意见》、《北京市怀柔区人民政府关于实施集体林权制度改革的意见》共计3份针对林改的文件。证明勘界确权是被告的行政职责。《北京市怀柔区人民政府关于实施集体林权制度改革的意见》中的勘界确权阶段，写明了园林局、镇政府、村委会的各自职责。根据此文件，勘界确权不是原告的事，原告没有能力进行。应该是园林局、镇政府、村委会共同完成的事。
7、《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条、第四十八条、第六十二条、第二十五条，证明园林局利用职权侵犯了原告的承包经营权。《中华人民共和国行政许可法》第五条第二款、第三十二条第四款，证明原告的申请材料不齐的话，园林局应该5日内一次性告知原告补齐。原告是其他方式承包的使用权人，原告的申请材料与其他申请人的材料是不一样的。《中华人民共和国森林法》第三条、第十二条、第十五条，证明林权使用权人的承包经营权应该受到法律保护。原告现在是生态林的经营者，经营身份改变了，生态林补助应该给原告。《中华人民共和国物权法》第一百二十七条，对承包经营权不以登记的日期为生效标准，是以成立的日期为生效标准。证明林权证是政府的主动行政行为，必须给办，原告经营过程中必须有，原告承包合同确立后必须得到确认。
8、2010年6月25日，北京市园林绿化局关于印发《北京市林权勘界指导方案》的通知、《北京市林权勘界指导方案》及附件。证明林权勘界是园林局、镇政府的法定职责，村委会辅助工作。
9、《怀柔区园林绿化局关于卜大财2012年10月23日上访件的答复》1份、《怀柔区园林绿化局关于卜大财上访的回访》及附件各1份。证明园林局严重行政不作为，行政乱作为，故意刁难申请人。
经质证，被告汤河口镇政府对原告提交的证据1、2、6的真实性无异议，但否认与被告有关。对证据3，被告认可收到申请，但表示不能后补批准文件。对证据4、5被告否认真实性及与被告的关联性。对证据7，被告认为根据《中华人民共和国农村土地承包法》规定，镇政府是事前批准，而不是事后补充。对证据8、9被告认可文件真实性，否认原告的证明目的。第三人卜营村委会对原告提交的证据4表示不知情，对原告的其他证据均无异议。
被告汤河口镇政府未向本院提交证据。
第三人卜营村委会向本院提交1份原告卜大财于2014年12月19日提交的申请。证明卜大财向卜营村委会申请要过合同批准文件和四邻确界图，但卜营村委会无法提供。经质证，原告对第三人的证据无异议，被告否认收到过此份申请。
本院依原告卜大财申请调取了以下证据：
1、林地使用权权利人、森林或林木所有权权利人、森林或林木使用权权利人为李振恕，林权证号京怀林证字（2002）第07278号的《中华人民共和国林权证》档案材料。档案中显示该证于2006年12月18日将林地使用权权利人、森林或林木所有权权利人、森林或林木使用权权利人变更为北京天鹏种植有限公司。但该档案中没有权利人申请办理林权登记时的相关手续。
2、2010年10月12日北京市怀柔区人民政府向北京市怀柔区九渡河镇黄坎村颁发的京怀林证字（2010）第0002号《中华人民共和国林权证》，该林权证原件已由园林局收回，并加盖了“作废”章。
经庭审质证，本院对上述证据作如下确认：原告提交的全部证据均具有真实性、合法性及与案件的关联性，其中证据3可以实现其证明目的，本院予以采纳；其余证据不能实现其证明目的，本院不予采纳。第三人的证据可以证明原告曾于2014年12月19日再次向第三人提出索要办理林权证相关材料的申请，但缺乏与本案的关联性，本院不予采纳。本院依原告申请调取的证据可以作为定案依据。
经审理查明，1998年3月18日，原告卜大财与原北京市怀柔县汤河口镇卜营村经济合作社以原怀柔县农村合作经济管理站印制的《农村土地租赁合同书》范本为模板，签订了一份《荒山荒地租赁合同》，约定将南石门及小梁上两条沟以“通过招标、拍卖、公开协商交承包费的方式”发包给原告，承包期为50年。后双方于2003年签订《合同补充协议》将承包期限延长至70年，于2011年7月20日签订《合同补充协议（特别补充说明）》，强调1998年签订的《荒山荒地租赁合同》中界定双方为“租赁”关系是受原怀柔县农村合作经济管理站提供的合同范本影响，双方实际关系应为承包经营。
2011年3月，原告卜大财向园林局提出林权登记申请，园林局向其发放了《林权登记申请表》并告知所需申请材料。之后，原告陆续提供了部分申请材料。由于材料仍未符合要求，园林局于同年8月24日向原告送达《告知书》，要求其补充林木和林地权属证明、承包合同及镇政府的批准文件、毗邻单位或个人签订的协议书、加盖印章和签字的万分之一地形图、申请人身份证明等五份材料。经过补充材料，原告卜大财又于2011年11月28日向园林局提出办理林权登记及颁发林权证的书面申请。2011年11月30日，园林局对卜大财办理林权登记申请时提交的相关材料进行了登记，制作了材料清单并向卜大财送达了《材料补齐补正通知书》，该通知书在需补齐材料栏注明“与毗邻单位（个人）签订的协议书、加盖印章和签字的万分之一地形图”，在材料补齐说明栏中注明“与毗邻单位加盖印章和签字的万分之一地形图两份”。2011年12月16日，园林局再次向卜大财送达通知书，该通知书表明经林政资源科审核，原告还需向园林局提供：1、承包合同及镇政府批准文件（即镇政府批准合同的文件证明）；2、加盖印章和签字的万分之一地形图（即与毗邻单位签章的万分之一地形图）。2012年8月21日，园林局和汤河口镇政府对卜大财为办理林权证上访之事进行了研讨形成了书面意见，并将该意见送达给卜大财。在该意见中，将提供与毗邻单位签章的万分之一地形图改为提供与毗邻单位签订的边界协议书，以及与合同内容相符的承包地块四邻签字、盖章的确界图，并要求卜大财按农村八步法要求完善与卜营村签订的荒山荒地承包合同。因万分之一地形图的获取确有难度，园林局经汇报请示后予以变通，准许原告以一份四邻签字或盖章的毗邻关系确界图作为代替。2012年12月24日，原告将园林局及北京市怀柔区人民政府诉至本院，要求二被告为其办理林权登记、颁发林权证。2013年3月20日，本院作出（2013）怀行初字第1号行政判决书，以原告办理林权登记的申请仍在初步审查阶段，园林局不存在行政不作为情形为由，判决驳回了原告的诉讼请求。原告不服提起上诉，北京市第二中级人民法院维持了一审判决。
2013年11月19日，原告卜大财向园林局、汤河口镇政府、卜营村委会共同提出申请，要求园林局提供毗邻确界图，要求汤河口镇政府提供镇政府对卜营村委会1998年发包时合同的批准文件。汤河口镇政府口头答复原告不能补办批准文件，故原告于2015年3月10日将被告汤河口镇政府诉至本院，同时列卜营村委会为第三人。要求被告1、被告立即给原告提供办林权登记发放林权证依法应由被告提供的材料（具体是：1、汤河口镇政府对卜营村与卜大财承包荒山荒地合同的批准文件；2、与合同内容相符的承包地块四邻签字、盖章的确界图）。2、被告立即依法按林改文件要求把已经发包给卜大财经营的荒山荒地面积单列表上报到园林局，以便承包人依法确权确利，依法获得生态林效益补偿。本案在审理过程中，被告及第三人坚持答辩和述称意见。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”本案中，原告曾向被告提出书面申请要求履责，被告口头答复后原告不服，故原告有权提起行政诉讼。
针对本案中原告的第一项请求，即要求被告提供批准文件和四邻确界图。关于批准文件一节，《中华人民共和国农村土地承包法》自2003年3月1日起施行，其中第四十八条规定：发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上村民代表同意，并报乡（镇）人民政府批准。依照上述规定，汤河口镇政府具有对卜营村发包土地的事项予以批准的法定职责。本案中，卜大财与原北京市怀柔县汤河口镇卜营村经济合作社签订租赁合同的时间为1998年3月18日，2003年合同双方将租期延长至70年，2011年经合同双方签订补充协议强调双方实际关系为承包经营，但合同的主要内容没有改变。因原合同签订于《中华人民共和国农村土地承包法》施行之前，该法规定报镇政府批准的事项对原北京市怀柔县汤河口镇卜营村经济合作社的发包没有溯及力。现原告卜大财要求被告汤河口镇政府提供镇政府对卜营村与卜大财承包荒山荒地合同的批准文件，缺乏事实及法律依据，本院不予支持。关于与合同内容相符的承包地块四邻签字、盖章的确界图一节，原告未能提供证据证明汤河口镇政府具有向其提供该确界图的法定职责，对其该项请求，亦不予支持。
针对原告诉讼请求的第二项，即要求被告立即依法按林改文件要求把已经发包给卜大财经营的荒山荒地面积单列表上报到园林局，以便承包人依法确权确利，依法获得生态林效益补偿。依据原告于2013年11月19日书面向被告汤河口镇政府提出的申请，该申请的事项中没有要求被告将其荒山荒地面积单列表上报到园林局这一项。本案系原告要求被告履行法定职责之诉，原告在行政程序中提出申请系原告诉讼的前提，现原告没有证据证明其曾向被告申请要求将其承包的荒山荒地面积单列表上报到园林局，且被告否认收到相应申请。故对原告此项诉讼请求，本院不予处理。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告卜大财的诉讼请求。
案件受理费五十元，由原告卜大财负担（已交纳）。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。
审 判 长 李雨
代理审判员 刘颖
人民陪审员 徐红
二〇一五年六月九日
书 记 员 杨静