福建省三明市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）闽04行终57号
上诉人（原审被告）三明市梅列区住房和城乡规划建设局。住所地：三明市梅列区人民政府*层。
法定代表人杨善言，局长。
出庭负责人黄耀铭，三明市梅列区住房和城乡规划建设局副局长。
委托诉讼代理人丁传琦，福建枫桦律师事务所律师。
委托诉讼代理人刘珍福，福建枫桦律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）福建联发建设工程有限公司。住所地：三明市梅列区乾龙新村**幢*层。
法定代表人刘建珍，董事长。
委托代理人梁延春，男，福建联发建设工程有限公司法律顾问，住三明市三元区。
原审被告三明市梅列区人民政府。住所地：三明市梅列区东新五路沪明新村***幢。
法定代表人张昌平，区长。
委托诉讼代理人李祥生，男，1970年9月19日出生，汉族，三明市梅列区人民政府办公室工作人员。
委托诉讼代理人姜麟辉，男，1985年9月2日出生，汉族，三明市梅列区人民政府办公室工作人员。
上诉人三明市梅列区住房和城乡规划建设局（以下简称梅列住建局）与被上诉人福建联发建设工程有限公司（以下简称联发公司）及原审被告三明市梅列区人民政府（以下简称梅列区政府）城建行政确认一案，福建省明溪县人民法院于2016年9月12日作出（2016）闽0421行初6号行政判决，宣判后，梅列住建局不服，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2016年12月9日公开开庭审理了本案。上诉人梅列住建局的出庭负责人黄耀铭及委托诉讼代理人刘珍福，被上诉人联发公司的委托诉讼代理人梁延春、原审被告梅列区政府的委托诉讼代理人李样生、姜麟辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审对案件事实确认如下：
三明小蕉机械产业园土石方工程项目招标人为三明市瑞云新区建设发展有限公司，招标代理机构为北京建友工程造价咨询有限公司三明分公司，资金来源财政拨款，招标采取邀请招标的方式。受邀标的共有联发公司及顺明公司等六家公司。2015年12月15日，该项目进行开标，开标前，顺明公司放弃投标，包括联发公司在内的其余五家公司经评标委员会资格标评审，投标人资格审查全部合格。开标后，联发公司被推荐为第一中标候选人。同日，顺明公司向梅列住建局投诉，称本次招标有失信企业参与投标，请求建设主管部门查实。梅列住建局经调查后，于12月22日作出了《处理决定书》，认定土石方项目投标人联发公司投标无效。联发公司不服，于12月24日向梅列区政府申请行政复议，次日，梅列区政府受理了联发公司的复议申请，2016年2月16日作出了《复议决定书》，维持梅列住建局作出的《处理决定书》，联发公司不服向原审法院提起行政诉讼。
另查明，联发公司于2014年12月20日被福州市中级人民法院列入失信被执行人名单，2015年6月29日被本院列入失信被执行人名单。
原审认为，行政机关作出行政行为必须证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。根据《福建省招标投标条例》第五十五条第（三）款“市、县（区）人民政府有关行政主管部门按照同级人民政府规定的职责，负责本行政区域内的招标投标活动的监督检查”和“梅列区人民政府公布区直部门单位行政权利清单的通知”的规定，住建局作为梅列区人民政府建设行政主管部门，具有受理并处理招标投标活动投诉的法定职权。《中华人民共和国招标投标法》第二十六条规定：“投标人应当具备承担招标项目的能力；国家有关规定对投标人资格条件或者招标文件对投标人资格条件有规定的，投标人应当具备规定的资格条件”，《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五十一条规定：“有下列情形之一的，评标委员会应当否决其投标：（三）投标人不符合国家或者招标文件规定的资格条件；…”。上述规定明确了投标人应当具备的投标资格条件及投标人不符合投标资格条件的处理。本案中，联发公司虽在2014年12月20日、2015年6月29日两次被人民法院列入失信被执行人名单，但联发公司是应邀参加招标，梅列住建局提供的招标文件中既未约定失信被执行人不得参与招标，也未对失信被执行人参与招标作任何限制，包括未要求参与招标人需说明自己是否是失信被执行人。开标前，评标委员会依据投标人提交的《资格标》对投标人进行资格审查，联发公司资格标审查全部合格。因此，联发公司符合招标文件规定的投标人资格。同时《中华人民共和国招标投标法》也没有对失信被执行人不得参与招投标作出规定，联发公司参加该次招标符合投标人的资格条件，其参加招标符合法律规定。首先，《若干规定》第六条规定：“人民法院应当将失信被执行人名单信息，向政府相关部门、金融监管机构、金融机构、承担行政职能的事业单位及行业协会等通报，供相关单位依照法律、法规和有关规定，在政府采购、招标投标、行政审批、政府扶持、融资信贷、市场准入、资质认定等方面，对失信被执行人予以信用惩戒。……”，《合作备忘录实施意见》中信用惩戒的范围及措施第6条规定：“失信被执行人为单位的，在政府采购、招标投标、项目审批等方面受到限制，牵头单位是省发改委、省财政厅、省国资委，具体措施是：指导国家机关、国资企业系统在政府采购、招标投标、项目审批中对失信被执行人予以限制。”因此，相关职能部门应依据上述规定在各自的行政主管领域内制订具体的信用惩戒措施，以便对失信被执行人在各自的行政主管领域内进行信用惩戒。具体到本案，联发公司已被法院列入失信被执行人名单，其参加招投标时，应受到信用惩戒，但梅列住建局在招标文件中并没有约定失信被执行人不得参与招投标，更无其他相关法律法规和部门规章的规定，确定具体的信用惩戒措施，说明列入法院失信被执行人名单的不得参与招投标或中标后应作为无效标等处理的情况下，作出联发公司投标无效的决定理据不足。其次，《若干规定》和《合作备忘录实施意见》的相关规定，不能直接作为梅列住建局认定联发公司不具有投标资格而确认联发公司投标无效的法律、法规依据。再次，根据信赖保护原则的规定，行政相对人基于对行政机关行政行为合法性与有效性的信赖与行政机关合作，这种对行政机关的信赖应当受到保护。联发公司参加招标时已经列入失信被执行人名单，但在招标文件和法律没有明确规定不得参与招投标，也没有其他规定要求联发公司做到自我约束不参与招标的情形时，联发公司应邀参加招标依法应予以保护。综上，梅列住建局作出的《处理决定书》认定联发公司投标无效的行政行为未引用具体法律条款、且在诉讼中不能证明符合法律的具体规定，应当视为认定联发公司投标无效的具体行政行为没有法律依据，应予以撤销。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，梅列区政府有权受理联发公司的复议申请，经审查作出了维持梅列住建局作出的《处理决定书》的复议决定。因梅列住建局作出的原行政行为已被撤销，梅列区政府维持原行政行为的复议决定也应一并予以撤销。因此，联发公司要求撤销梅列住建局作出的《处理决定书》和梅列区政府作出的《复议决定书》的主张，依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第七十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款的规定，判决：撤销三明市梅列区住房和城乡规划建设局于2015年12月22日作出的梅建[2015]140号《招投标投诉处理决定书》和三明市梅列区人民政府于2016年2月16日作出的梅政行复[2016]01号《行政复议决定书》。
上诉人梅列住建局上诉称，原审认定“梅列住建局提供的招标文件中既未约定失信被执行人不得参与招标，也未对失信被执行人参与招标作任何限制***”事实上三明小蕉机械产业园土石方工程项目招标人为三明市瑞云新区建设发展有限公司，招标代理机构为北京建友工程造价咨询有限公司三明分公司。上诉人并不是招标人，而是对招投标项目的监管部门，一审法院认定事实错误。《中华人民共和国招标投标法》、《福建省招标投标条例》、《最高人民法院关于公布失信被执行人员名单信息的若干规定》、《福建省贯彻落实构建诚信惩戒失信合作备忘录实施意见》均要求对失信被执行人进行限制，上诉人使用以上法律、法规、司法解释进行监管适用法律正确。请求二审法院撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人联发公司答辩称，被上诉人在受邀参加招标活动中无任何过错，上诉人违反国家招投标法，变政府投资项目为邀请招投标，上诉人作为监督机关，理应做好建筑工程招投标事前、事中、事后全程监督，本案招标文件未对失信被执行人限制，说明上诉人存在失误，责任也在上诉人自身。上诉人适用法律错误。首先，《处理决定书》依据《最高人民法院关于公布失信被执行人员名单信息的若干规定》和《福建省贯彻落实构建诚信惩戒失信合作备忘录实施意见》（闽委文明联[2014]8号）存在适用主体错误。《若干规定》适用主体是人民法院，且只是在信用惩戒上作了法律程序性规定。《合作备忘录实施意见》是省文明办、高级人民法院、发改委等十家单位联合制订的文件，上诉人不是十家单位所属系统内的单位之一，因而不是该文件的适用主体。《合作备忘录实施意见》是以闽委文明联名义行文，该文件不属行政法规、行政规章及规范性文件，也不属法律性文件。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本案证据均已随案移送本院。二审庭审中，上诉人、被上诉人均没有提出新证据和新的质证意见，仍以在原审提供的有关证据证明各自的主张，并坚持在原审中对有关证据的质证意见。二审查明的事实、证据和一审一样。
本院认为，1、本案事实表明，三明小蕉机械产业园土石方工程项目招标人为三明市瑞云新区建设发展有限公司，招标代理机构为北京建友工程造价咨询有限公司三明分公司，资金来源财政拨款，招标采取邀请招标的方式，受邀标的共有被上诉人联发公司及顺明公司等六家公司。但邀请招标并不意味着可以放松条件，亦必须遵守法律法规。2、上诉人梅列住建局作为梅列区人民政府建设行政主管部门，具有受理并处理招标投标活动投诉的法定职权。上诉人接到顺明（福建）建设工程有限公司就本次招标的投诉后，依法进行调查、核实，系正常履行其职责。3、《中华人民共和国招标投标法》第二十六条、《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五十一条规定明确了投标人应当具备的投标资格条件及投标人不符合投标资格条件的处理。《最高人民法院关于公布失信被执行人员名单信息的若干规定》第六条规定：“人民法院应当将失信被执行人名单信息，向政府相关部门、金融监管机构、金融机构、承担行政职能的事业单位及行业协会等通报，供相关单位依照法律、法规和有关规定，在政府采购、招标投标、行政审批、政府扶持、融资信贷、市场准入、资质认定等方面，对失信被执行人予以信用惩戒。……”，《合作备忘录实施意见》中信用惩戒的范围及措施第6条规定：“失信被执行人为单位的，在政府采购、招标投标、项目审批等方面受到限制******具体措施是：指导国家机关、国资企业系统在政府采购、招标投标、项目审批中对失信被执行人予以限制。”法律的生命在于实施，司法解释的意义在于落实。要完善违法失信行为惩戒机制，褒扬诚信，惩罚失信。本案中，上诉人监管招标投标活动，《最高人民法院关于公布失信被执行人员名单信息的若干规定》及《合作备忘录实施意见》当然应当适用。4、本案招标人为三明市瑞云新区建设发展有限公司，招标采取邀请招标的方式，被上诉人联发公司在受邀招标活动中没有过错，并不能成为其失信行为受到惩罚的抗辩理由。5、上诉人梅列住建局在建筑工程招投标事前、事中、事后具有全程监督的监管职责，被上诉人联发公司在中标后受到处理，上诉人行政监管的效率也不能成为被上诉人联发公司失信行为受到惩罚的抗辩理由。
综上所述，本院认为，邀请招标并不意味着可以放松条件，亦必须遵守法律法规。上诉人梅列住建局作为梅列区人民政府建设行政主管部门，具有受理并处理招标投标活动投诉的法定职权。法律的生命在于实施，司法解释的意义在于落实。要完善违法失信行为惩戒机制，褒扬诚信，惩罚失信。本案中《最高人民法院关于公布失信被执行人员名单信息的若干规定》及《合作备忘录实施意见》当然应当适用。被上诉人联发公司在受邀招标活动中没有过错，并不能成为其失信行为受到惩罚的抗辩理由，上诉人行政监管的效率也不能成为被上诉人失信行为受到惩罚的抗辩理由。上诉人梅列住建局的上诉理由成立，本院予以支持。原审认定事实不清，适用法律不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销福建省明溪县人民法院（2016）闽0421行初6号行政判决；
二、维持三明市梅列区住房和城乡规划建设局于2015年12月22日作出的梅建[2015]140号《招投标投诉处理决定书》和三明市梅列区人民政府于2016年2月16日作出的梅政行复[2016]01号《行政复议决定书》。
一、二审案件受理费各50元，均由福建联发建设工程有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 黄志强
审判员 吴小琼
审判员 李 中
二〇一七年一月十六日
书记员 林冬妮
附：本判决适用的主要法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决