河南省巩义市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫0181行初80号
原告:王文，男，汉族，1953年10月15日出生，住上海市闵行区。
委托诉讼代理人：李冰，河南文丰律师事务所律师。
委托诉讼代理人：赵媖洁，河南文丰律师事务所实习律师。
被告：荥阳市索河街道办事处，住所地：荥阳市索河路。统一社会信用代码：1141018200529110X9。
法定代表人：雷华文，主任。
委托诉讼代理人：陈福全，荥阳市索河街道办事处建材厂社区支部书记。
委托诉讼代理人：赵广振，河南神龙剑律师事务所律师。
第三人：王开荣，女，汉族，1946年8月24日出生，住河南省杞县。
委托诉讼代理人：贺成生，杞县“148”法律服务所法律服务工作者。
原告王文诉被告荥阳市索河街道办事处确认行政协议违法并安置赔偿一案，原告于2017年7月12日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于次日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因王开荣与本案被诉行政行为有�律上利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年8月23日公开开庭审理了本案。原告王文的委托诉讼代理人李冰、赵媖洁，被告荥阳市索河街道办事处的委托诉讼代理人陈福全、赵广振，第三人王开荣及其委托诉讼代理人贺成生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告王文向本院提出诉讼请求：1、依法确认被告荥阳市索河街道办事处与第三人王开荣单独签订拆迁征收与补偿安置协议的行政行为违法且无效；2、依法责令被告荥阳市索河街道办事处采取相应的补救措施，将安置房总面积同比例调换成两套并平均分配，超出应安置面积部分按照重置价由原告与第三人王开荣分别承担；3、依法责令被告荥阳市索河街道办事处赔偿其向第三人王开荣违法发放过渡费、搬迁费、回迁费、奖金等给原告造成的经济损失共计37928.5元。�实与理由:原告王文系王明秀之子，第三人王开荣系王明秀退休后再婚的再婚妻子。王文与王明秀共有一套位于荥阳市索河区通站路西礼堂北侧的房屋,房屋所有权证号为第0201026170号，其中王明秀与王文各占50%产权，房产证及共有权证中均明确记载王文为共有权人。该房屋位于河南省建材厂棚户区改造项目范围内。鉴于王明秀去世，王文常年在上海工作，被告荥阳市索河街道办事处在未核查房产登记且未联系原告的情况下，将第三人王开荣单独作为拆迁安置居民，违法与第三人签订《索河办事处建材厂社区旧城改造项目拆迁征收与补偿安置协议》，第三人王开荣在未告知原告的情况下擅自签订协议并领取相关补偿款。
2017年6月，原告从上海回荥阳，经向人打听得知第三人王开荣在拆迁协议中擅自选择140平方安置面积单独所有。原告赶紧前往被告办公地�解情况，经被告相关工作人员调取档案，原告才得知拆迁安置协议的具体内容，遂要求被告对拆迁安置事宜予以补救。
根据档案显示，被告向第三人违法支付房屋置换安置补偿21888元、建筑物和附属物补偿35308.99元、搬家费1000元、过渡费6660元(首次)、回迁费1000元、签订协议奖金2000元。除此外，第三人王开荣还于2013年11月12日领取空房验收奖金8000元。以上共计75856.99元。原告作为房屋共有人对以上事实均不知情。
原告认为，涉案被拆迁房屋的产权证书明确记载了房屋的共有情况，被告在应知房屋共有事实的情况下单独与第三人王开荣签订拆迁安置补偿协议，明显违反正当程序。其与第三人王开荣签订拆迁安置补偿协议的行政行为侵犯了原告的合法财产权，违法且无效。协议约定选择一套安置房由王开荣所有，明显侵犯了原告作为拆迁户的被安置�，请求法院责令被告采取相应的补救措施，将安置房总面积同比例调换成两套并平均分配，超出应安置面积部分按照重置价由原告与第三人王开荣分别承担。除此外，被告向王开荣单独发放拆迁安置费用的行为，亦明显侵犯了原告获得补偿的权利，应按照被拆迁房屋的共有比例向原告赔偿上述费用的50%，即37928.5元。
原告王文提供的证据：第一组，房产证照片、产权登记簿档案，证明目的：1、被拆迁房屋属于国有土地上具有合法产权的城镇住房；2、被拆迁房屋具有明确的产权人和产权份额，原告作为共有产权人，拥有该房屋50%的份额；3、原告属于合法的被拆迁人，第三人并非被拆迁人。第二组，拆迁征收与补偿协议，附属物调查表、补偿款领取凭证、奖励金领取凭证，证明目的：1、被告未按照产权登记簿及产权证上载明的所有权人核对被拆迁人�身份；2、附属物系王明秀与原告的共有财产，与第三人无关；3、被告与第三人签订的拆迁征收与补偿协议违法且无效；4、补偿款及奖励金基于拆迁协议而发放，且被告系发放上述款项的经手单位，其未经核实被拆迁人身份而向第三人发放上述款项给原告造成经济损失。第三组，录音一份及其文字整理稿一份，证明原告对协议何时签订以及协议的具体内容均不知情，被告也从未主动联系过原告，起诉期限应从王文于2017年6月27日见到拆迁协议之日起算。
被告荥阳市索河街道办事处对原告的证据发表质证意见如下：对第一组证据的真实性无异议，但对其证明目的有异议。其证明目的第三项不能成立，根据继承法的规定，继承是从死亡时发生法律效力，第三人王开荣已取得王明秀的所有房产，是拆迁的所有权人，被告承认原告王文也是该房屋的所有权人之一，但这并不影响基于原告和第三人的继母子关系与其中任何一个人就所拆迁房屋达成拆迁安置协议。
第二组证据与被告证据一致，真实性无异议，但其证明目的不能成立。被告已根据王开荣所提供的房产证、结婚证及遗嘱对涉案拆迁房屋的权属做了形式上的审查，对其共有人存在与否不影响被告与第三人签订补偿协议的合法性；除了树木以外其他附属物原告并没有证据证明系在王明秀结婚前已经存在的；补偿款的奖励金是基于被拆迁户能按时完成拆迁在补偿之外所获得的一种奖励，而本案原告并没有参与腾房和拆迁房屋，当然也不具备领取奖金的条件；至于补偿款，被告系根据签订的补偿协议依法发放，不存在违法；至于原告要求分割其中50%的份额，系补偿户内部的争议，并不导致被告的行为违法。
对第三组证据的证明目的有异议,没有其它证据印证,不能证明原告在2017年6月27日才见到涉案拆迁安置协议。拆迁以户为单位，作为被告没有义务通知到该户的每一家庭成员，即通知到该户的主要成员即可。
第三人王开荣对原告证据的质证意见：对原告证据的真实性均无异议，对其证明的内容均有异议。对原告所说房产证是按份共有不予认可，被告按照遗嘱与第三人签订协议完全符合法律规定；关于签订协议的主体问题，原告所说不符合法律规定，被告和第三人签订协议是基于第三人的房产证和遗书，提供的补偿手续属于民法，符合合同法第九条和民法通则第五十五条；对第三组证据的质证意见同被告一致，另外，该拆迁补偿安置协议是经过被告层层公示之后形成，王文的妹妹也在该拆迁范围之内，所以这个事情王文早就知道。
被告荥阳市索河街道办事处辩称,原告的诉讼请求不能成立，具体理由如下：1、按照荥阳市新型城镇化建设要求，索河办建材厂社区东至科室家属院，西至一车间，南至演武路，北至站南西路的国有土地被确定为旧城改造项目。依据《国有土地房屋征收与补偿条例》以及《索河办事处建材厂社区旧城改造项目拆迁征收与补偿安置方案》，2013年4月29日，被告与本案第三人王开荣(户主)签订了《索河办事处建材厂社区旧城改造项目拆迁征收与补偿安置协议》，依法对其与原告王文的房屋及其附属物品进行了安置补偿，并依据相关政策对该户发放了过渡费、搬迁费等。无论从法律角度或是在拆迁补偿实务中，作为拆迁安置单位的被告与被拆迁安置居民户签订拆迁征收与补偿安置协议均以户为单位，不存在将共同家庭成员全部列为拆迁安置居民户的情况。本案中，原告与第三人王开荣系继母子关系，且共同共有被拆迁房屋所有权，并且也不存在分家析产的情况，当然也无法确定其个人份额，在此情况下，被告按照法定程序与该户户主签订拆迁征收与补偿安置协议不存在违法情形。故原告第一项诉讼请求当然不能成立。
2、关于原告第二、三项诉讼请求问题。家庭成员内部分配纠纷可以由其家庭内部协商解决，即便协商不成，也完全可以通过民事诉讼确定各自份额，进而公平分配。况且在拆迁实务中，作为拆迁安置方的被告也不能利用行政职权干涉公民处理家庭内部事务。在拆迁安置中，确实存在很多家庭成员内部对相关补偿的分配产生分歧进而影响拆迁，作为拆迁安置方的被告也会作大量的调解工作，以平息争议，但这并不意味着被告可以利用行政权力对家庭成员内部份额进行确认和分配。
综上，被告不存在任何违法行政情形，依法应当驳回原告诉讼请求。关于原告与第�人分配争议，建议原告与第三人能够彼此尊重、互谅互让协商处理或者依法进行民事诉讼来维护自身权益。
被告荥阳市索河街道办事处向法庭提供的证据：1、涉案被拆迁房屋的所有权证，在签订协议时由王开荣提交，证明涉案房屋在本次拆迁范围内。2、王开荣和王明秀结婚证一份，王明秀遗嘱一份，证明第三人王开荣和王明秀系夫妻关系，王明秀在过世时将其名下房产以遗嘱形式留给第三人王开荣所有。同时也证明被告与第三人王开荣签订安置补偿协议的合法性。3、附属物调查表及涉案安置补偿协议，证明被告在拆迁前依法对拆迁房屋及附属物进行调查，并经被告与户主签字予以确认。被告根据附属物调查表，依据办事处建材厂社区的征收安置方案与第三人王开荣签订了安置补偿协议。4、空房验收证明及拆迁补偿所涉及的过渡费、搬家费、奖金、空房验收奖金的发放凭证，收取第三人王开荣所交的房产证存根一份，以及持有人王开荣的房产证注销申请一份。
原告王文对被告的证据发表质证意见如下:对证据1的真实性无异议，但无法证明其证明目的。该房属于依法登记的城镇房屋，并非农村宅基地上的家庭共有房产。根据物权法第九条规定不动产物权的设立变更转让未经登记不发生效力，该房产证载明的房屋权人为王明秀及王文，根据原告在荥阳市房管局不动产登记簿显示王文的共有份额为50%，涉案房屋并不是共同共有，而是典型的按份共有，不存在需要析产的情况。
对证据2的真实性无异议，但是王明秀在遗嘱中明确地说“我的房屋”实际上是其在涉案房屋中的份额，而非整个房屋。即便是整个房屋，王明秀也无权处理王文的50%份额。该遗嘱中“家庭各种用具由开荣使用”但并非开�所有，仅为使用权。遗嘱本身并不能导致物权的变更。不能依据遗嘱认定王开荣已经继承了50%的份额。原告认可双方婚姻关系，但对于该证的真实性仅凭结婚证无法核实。
证据3中，涉案协议为无效行政协议，不认可其合法性。附属物调查表中的附属物均为王明秀与王开荣结婚前所栽种及所建，其中50%的份额属于王文，另外50%可以由第三人使用，但并非归其所有。因此，不应向第三人发放附属物补偿。
对证据4的真实性无异议，合法性有异议，理由同拆迁安置补偿协议。建材厂社区改造项目签订协议奖金，其中也应该有王文50%的份额。因此，第三项诉请原告要求增加1000元。
第三人王开荣对被告证据的质证意见：对证据的真实性、合法性、关联性均无异议。从被告提供的证据均能看出双方签订协议时，是在平等自愿的基础�所签，完全符合民法和合同法的调整范畴。从签订协议的程序来看也是完全符合民法上的合同要件，而非原告所提出的行政行为。同时，在签订合同时双方依据了继承法、物权法、合同法、拆迁补偿条例，其该行为没有一个属于行政法调整范畴。关于原告所提出的补偿款，是对王开荣自己家的地上附属物包括树木等一系列补偿，原告要求分割，没有任何依据。
第三人王开荣述称，请求驳回原告的起诉，理由如下：1、本案系民事行为，而非行政行为，应当属于民法通则和合同法的调整范畴，而不是用行政法调整。涉案协议具有民法规定的平等性，而不是行政机关依法强制行政。原告以行政诉讼提起诉讼，违背法律规定。2、涉案协议的签订符合法律规定。从该协议的格式、条款、安置、补偿、搬家、过度等的方式来看，是完全依照民法调整的合同范畴，符合民法和合同法的相关规定。3、协议的签订前提是针对一家一户，在房屋拆迁安置时，原告王文下落不明，就连其父亲去世都没有回来办理，索河办事处按照相应的规定和第三人签订协议符合法律规定。
第三人王开荣向法庭提供的证据：1、房产证复印件，按照继承法第十七条的规定王开荣和被告签订协议是合法有效的。王文只是共同拥有人，并不是户主。被告按照家庭共同共有与持有房产证的人签订协议符合法律规定。2、遗嘱一份，证明遗嘱是基于王明秀死亡后产生法律效力的，房产证是否过户不影响遗嘱效力的产生。王开荣持该遗嘱和被告签订协议符合法律规定。3、河南中允司法鉴定中心笔迹鉴定意见，证明遗嘱确是王明秀所写。4、结婚证一份，证明第三人和王明秀系夫妻关系。5、证人吴某、梅某、刘某等五人的证明材料，均证明王文不在荥阳居�，特别是父母去世都没有回来，被告和第三人签协议时，无法与王文联系，协议是合法有效的。6、荥阳市人民法院（2012）荥民一初字第321号民事裁定书及相关民事起诉状，证明原告曾向荥阳市人民法院提起民事诉讼，后原告自行撤诉，更能证明此案是民事案件，属于民事范畴，且2013年原告就知道该协议的形成，但未提出异议，已经超过诉讼时效。
原告王文对第三人证据的质证意见：对证据3的真实性无异议。对证据5的真实性不予认可，上述证人证言未提供证人的身份信息，证人未出庭接受法庭质证，且与本案不具有关联性，不应采纳。对证据6的真实性无异议，该案是王明秀去世后，王文对遗嘱不知情的情况下要求对涉案房产进行的所有权份额进行重新确认，当时房产存在，王文并不知道第三人与被告签订协议，更不清楚协议的内容。即便存在之前的民�诉讼，也不影响被告对房屋产权的核实义务，更不存在第三人所说联系不到王文的情形。对其他证据的质证意见同对被告相关证据的质证意见。
被告荥阳市索河街道办事处对第三人的证据不持异议。
经审理查明，原告王文之父王明秀与第三人王开荣系再婚夫妻，于2001年9月25日登记结婚。王文与王明秀共有一套位于荥阳市索河区通站路西礼堂北侧的房屋（以下简称涉案房屋），于2002年9月3日办理荥房权证字第××号房屋所有权证，载明：王明秀为房屋所有权人，王文为共有人。
2006年11月7日，王明秀立下遗嘱：关于房产问题，“我走后，我的房屋由我妻开荣继承”。2006年12月，王明秀去世。其后，王开荣持有涉案房屋房产证，并居住。
按照荥阳市新型城镇化建设要求，荥阳市索河办事处建材厂国有土地被确定为旧城改造项目，涉案房屋在该旧城改造工程整体拆迁范围之内，属拆迁置换安置之列。2013年4月29日，被告荥阳市索河街道办事处与第三人王开荣签订《索河办事处建材厂社区旧城改造项目拆迁征收与补偿安置协议》（以下简称涉案协议），其中，王开荣作为拆迁安置居民户的乙方签字。双方就房屋所有权证号0201026170的房屋置换安置、建筑物和附属物的补偿，安置房选择情况，搬家费、过渡费和回迁费等费用的发放等进行了约定。由于原告王文在上海工作，被告和第三人均称联系不上王文而未告知王文。
签订协议的当日，王开荣将保管的房产证交给被告，被告为其发放拆迁过渡费6660元，搬家费2000元以及能够在规定时间内签订拆迁安置协议的奖金2000元。2013年11月12日，被告为王开荣发放空房验收奖金8000元。
2017年6月，原告王文到被告处了解情况，经调取档案知�被告和第三人签订上述补偿安置协议的具体内容。此后，原告提起本案诉讼。
另查明，原告王文曾以其妹王萍为被告，于2012年提起民事诉讼，请求确认涉案房屋的所有权归其所有,第三人王开荣在该案中作为第三人参加诉讼。2013年12月17日，原告自愿撤诉，荥阳市人民法院作出（2012）荥民一初字第321号民事裁定书，准许原告撤诉。
本院认为:《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。本案中，涉案房屋位于荥阳市索河办事处建材厂社区旧城改造工程整体拆迁范围之内，属拆迁置换安置之列，被告有义务对涉案房屋的所有权人给予公平补偿。根据荥房权证字第××号房屋所有权证记载，涉案房屋为原告王文和王明秀共有，王明秀死亡，被告就�当对该房屋的所有权人即原告王文和王明秀的权利承继人进行公平补偿。本案涉诉的拆迁安置补偿协议是被告和第三人针对上述涉案房屋以及附属物进行协商订立。被告本应当就涉案房屋的拆迁安置补偿事宜征求包括原告在内的相关所有权人的意见并与之签订安置补偿协议，却在作为房屋共有产权人的原告不知情的情况下，与第三人王开荣单独就涉案房屋的拆迁补偿利益予以处置，签订了涉案协议。被告的行为明显不符合上述法律法规的规定，侵犯了原告的合法利益。
第三人王开荣虽然实际居住涉案房屋并持有房产证，但据此不足以认定其是房屋的所有权人。即便其拥有王明秀的遗嘱，也仅能成为王明秀的权利承继人，仅可以对王明秀享有的部分产权涉及的拆迁补偿安置利益进行处置，在没有原告授权或者明确表示放弃享有相关权利的情况下，无权仅以自己的名义对包括原告在内的涉案房屋的拆迁补偿利益自行处置。根据《中华人民共和国合同法》第四十八条规定：“行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立的合同，未经被代理人追认，对被代理人不发生效力，由行为人承担责任。相对人可以催告被代理人在一个月内予以追认。被代理人未作表示的，视为拒绝追认。合同被追认之前，善意相对人有撤销的权利。撤销应当以通知的方式作出”，王开荣作为涉案房屋部分产权的遗嘱继承人，单独与被告签订的涉案协议属于无权代理行为，对原告不发生法律效力。
基于上述分析，原告诉请确认无效的理由成立，予以支持。至于被告对原告等涉案房屋权利人如何安置补偿问题，属于被告行政管理职权的范畴，该行为尚未作出，因此不属于人民法院司法审查的范围，原告诉讼请求第�项中关于具体安置的请求内容不予支持。原告王文作为涉案房屋的共有权人，可向被告申请安置补偿，被告有义务积极处理。
关于原告诉请被告赔偿经济损失问题。原告不是涉案协议的当事人，第三人基于涉案协议取得的经济利益，并未直接给原告造成损失，原告予以追偿，于法无据。被告尚未对原告进行安置补偿，尚不能确定已经对其财产权益造成实际损害。因此，原告的此项诉请不予支持。
关于原告起诉是否超过起诉期限问题。诉讼中，被告和第三人提出原告在2013年的民事诉讼中已经知道签订协议的事实，本案已超过起诉期限。经查，涉案协议的签订是2013年4月，被告和第三人均称当时联系不到原告，说明原告不知道签订协议的事实成立。第三人还提供了民事诉状和民事裁定书为据，但这些证据也仅能证明原告于2012年以涉案房屋的所有权归其所有为由提起民事诉讼，不能证明原告当时知道对涉案房屋已经进行拆迁安置签订协议的事实。另一方面，原告提供的录音资料证实其于2017年6月得知协议内容，对该证据的真实性各方当事人都不持异议，其证明内容真实可信，应当予以认定。综合上述事实,根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款、第四十二条的规定，涉案协议的签订不超过5年，原告于2017年6月知道后提起诉讼，也不超过2年，原告的起诉不超期。被告和第三人的此项辩解理由证据不足，不能成立，不予支持。
关于原告起诉是否属于民事诉讼问题。涉案协议的签订是被告基于荥阳市新型城镇化建设而进行旧城区改造的公共利益，因政府征收拆迁行为所签订的合同，不是平等主体之间设立、变更、终止民事权利义务�系的民事合同。该协议具有行政法上权利义务内容，属于行政协议。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第十一条的规定，原告对此不服提起诉讼,属于人民法院行政诉讼受案范围。被告和第三人关于原告应当进行民事诉讼的观点不能成立。
综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第四十八条、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第十五条第二款的规定，判决如下:
一、确认被告荥阳市索河街道办事处和第三人王开荣于2013年4月29日签订的《索河办事处建材厂社区旧城改造项目拆迁征收与补偿安置协议》无效；
二、驳回原告王文的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告荥阳市索河街道办事处负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省郑州市中级人民法院。
审 判 长 秦凤春
人民陪审员 韩开颜
人民陪审员 李聚霞
二〇一七年九月二十六日
书 记 员 高 雅
附：
《国有土地上房屋征收与补偿条例》
第二条
为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。
《中华人民共和国合同法》
第四十八条
行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立的合同,未经被代理人追认,对被代理人不发生效力,由行为人承担责任。相对人可以催告被代理人在一个月内予以追认。被代理人未作表示的,视为拒绝追认。合同被追认之前,善意相对人有撤销的权利。撤销应当以通知的方式作出。
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第四十一条
行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。
第四十二条
公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产具体行政行为从作出之日起超过20年，其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。
《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》
第十一条
行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）其他行政协议。
第十五条
原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容�被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的，判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。被告因公共利益需要或者其他法定理由单方变更、解除协议，给原告造成损失的，判决被告予以补偿。