安徽省枞阳县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）枞行初字第00004号
原告：枞阳县城关轮窑厂，住所地安徽省枞阳县枞阳镇连城西路。
法定代表人：方玉贵，该厂厂长。
委托代理人：刘日生，男，1963年9月7日生，汉族，农民，住安徽省枞阳县钱铺乡黄冲村虎形组。
被告：枞阳县城市管理行政执法局，住所地枞阳县枞阳镇渡江北路天利山庄，组织机构代码79644995－3。
法定代表人：周卫国，该局局长。
委托代理人：吴传旺，该局法制股股长。
委托代理人：邱春生，安徽枞城律师事务所律师。
原告枞阳县城关轮窑厂（下称城关轮窑厂）不服被告枞阳县城市管理行政执法局（下称枞阳县执法局）规划管理限期拆除违章建筑处罚一案，原告城关轮窑厂于2014年1月7日向本院提起行政诉讼。本院于2014年1月13日受理后，于2014年1月17日向被告枞阳县执法局送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年2月28日公开开庭进行了审理。原告城关轮窑厂的委托代理人刘日生，被告枞阳县执法局的委托代理人吴传旺、邱春生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
枞阳县执法局于2013年10月15日作出“枞城管罚字（2013）22号行政处罚决定书”（下称《行政处罚决定书》）。认定：城关轮窑厂没有在枞阳县住房和城乡建设局（下称县住建局）办理建设工程规划许可证，于2012年4月4日在枞阳县枞阳镇连城西路建设170.91平方米房屋六间，2012年4月10日竣工。以上事实有现场检查笔录、现场照片、调查笔录、县住建局复函等予以为证。城关轮窑厂的建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》（下称《城乡规划法》）第四十条第一款的规定，属违法建设，根据《城乡规划法》第六十四条的规定，作出责令城关轮窑厂自收到《行政处罚决定书》之日起七日内拆除位于枞阳县枞阳镇连城西路违法建设的房屋之行政处罚决定。
枞阳县执法局于2014年1月24日向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据及依据：
1、《行政处罚决定书》一份。证明枞阳县执法局对城关轮窑厂作出了行政处罚决定的事实；
2、省政府法制办“皖府法（2012）25号”《关于同意在枞阳县城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复》和枞阳县政府办“枞政办（2012）58号”《关于印发枞阳县城市管理行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》各一份。证明枞阳县执法局具有执法资格；
3、调查笔录（附执法人员执法证六份）两份、现场检查笔录一份、现场照片五张、听证笔录一份、县住建局复函一份。证明城关轮窑厂没有办理建设工程规划许可证进行违法建设且无法采取改正措施消除对规划影响的事实；
4、立案审批表一份，行政处罚案件审批表两份，调查报告、行政处罚事先告知书、听证告知书、听证通知书、听证公告、听证报告各一份，集体研究记录两份，送达回证四份。证明枞阳县执法局对城关轮窑厂作出行政处罚决定的程序合法；
5、《城乡规划法》和《中华人民共和国行政处罚法》（下称《行政处罚法》）并附中华人民共和国住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》（下称住建部《裁量权的指导意见》）条文各一份。证明《行政处罚决定书》责令城关轮窑厂限期拆除违章建筑所适用的法律正确，处罚适当。
城关轮窑厂诉称：一、2012年元月，城关轮窑厂根据枞阳县人民政府的要求关闭粘土砖轮窑，决定就地转产。2012年4月，城关轮窑厂在原厂区内建设砖瓦结构厂房六间。城关轮窑厂认为厂房建设符合枞阳县人民政府规范性文件的要求，枞阳县执法局认定城关轮窑厂建房违法，属认定事实错误。二、住建部《裁量权的指导意见》于2012年9月1日施行，城关轮窑厂的厂房于2012年4月即已完工，因此，枞阳县执法局不能对照《裁量权的指导意见》第四条规定的情形作为对城关轮窑厂建造厂房的处罚依据，属于处罚不适当。城关轮窑厂没有办理建设工程规划许可证，系建房过程中程序违法，但实体上并不违法，城关轮窑厂可以通过补办手续纠正建房中的违法行为。综上，枞阳县执法局责令城关轮窑厂拆除厂房的行政处罚决定认定事实错误，处罚不适当。城关轮窑厂不服，向枞阳县人民政府申请复议，县政府决定维持，因此诉请法院撤销枞阳县执法局作出的《行政处罚决定书》。
城关轮窑厂向本院提交并在法庭上出示如下证据：
1、枞阳县执法局《行政处罚决定书》和枞阳县人民政府《行政复议决定书》各一份。证明枞阳县执法局对城关轮窑厂作出行政处罚决定，城关轮窑厂申请复议后，枞阳县人民政府维持了该行政处罚决定；
2、枞阳县政府办“枞政办（2011）62号”《关于印发枞阳县关闭取缔粘土砖瓦窑厂实施方案的通知》一份。证明城关轮窑厂的建房行为符合政府规范性文件的要求，并非违法建设；
3、《合同书》一份。证明城关轮窑厂根据县政府的要求拟转产经营。
枞阳县执法局辩称：一、城关轮窑厂建造厂房六间，没有依法办理建设工程规划许可证，且不属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形，事实清楚，证据确凿，城关轮窑厂要求撤销《行政处罚决定书》的理由不能成立。二、枞阳县人民政府《关于印发枞阳县关闭取缔粘土砖瓦窑厂实施方案的通知》虽然规定对转产其他产业的粘土砖瓦窑企业，允许其使用原依法取得的建设用地，但不代表转产企业进行建设不需要办理建设工程规划许可证。三、《行政处罚决定书》是适用《城乡规划法》第六十四条的规定对城关轮窑厂违法建房行为的处罚，《裁量权的指导意见》是对适用《城乡规划法》进行行政处罚裁量权的指导，《裁量权的指导意见》的施行时间不构成枞阳县执法局对城关轮窑厂违法建房行为处罚的影响。综上，请求维持枞阳县执法局作出的《行政处罚决定书》。
城关轮窑厂的委托代理人对枞阳县执法局提交的上述证据的真实性、合法性及与本案的关联性均无异议，但同时认为县住建局的复函不能达到“无法采取改正措施消除对规划的影响”的证明目的，《行政处罚决定书》所作出的处罚不适当。枞阳县执法局对城关轮窑厂提交的证据1无异议，认为证据2不能达到城关轮窑厂建房合法的证明目的，证据3与本案没有关联性。
经庭审质证，本院对各方提交的证据认证如下：枞阳县执法局提交的证据，城关轮窑厂无异议，予以认定。对城关轮窑厂提交的证据1予以认定。证据2虽然能证明城关轮窑厂可以根据县政府的要求就地转产，但不能证明建造厂房可以不依法办理建设工程规划许可证。证据3与本案没有关联性，不予认定。
根据对上述证据的认证意见，结合各方当事人的陈述，本院查明的事实是：城关轮窑厂系枞阳县枞阳镇湖滨居委会出资设立的集体企业。2011年7月26日，枞阳县人民政府办公室印发《枞阳县关闭取缔粘土砖瓦窑厂实施方案》，要求城关轮窑厂关闭取缔粘土砖瓦窑厂。2012年4月4日，城关轮窑厂未取得建设工程规划许可证即在枞阳县枞阳镇连城西路建设170.91平方米房屋六间，2012年4月10日竣工，现租与他人经营饭店和粮油杂货店。2013年5月31日，枞阳县执法局工作人员在日常巡查中发现城关轮窑厂建设的房屋，认为城关轮窑厂建设行为涉嫌违反《城乡规划法》的规定，报批予以立案。立案后，枞阳县执法局行政执法人员进行了调查、检查等。2013年8月5日，经该局负责人集体讨论决定拟对城关轮窑厂进行处罚，次日，该局作出《行政处罚事先告知书》、《行政处罚事先听证告知书》送达城关轮窑厂，城关轮窑厂收到告知书后，要求举行听证，2013年9月27日，枞阳县执法局依照程序举行了听证。9月30日，该局再次进行负责人集体讨论，并于10月15日依据《城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条之规定，作出责令城关轮窑厂七日内拆除房屋的处罚决定，当日向城关轮窑厂送达了《行政处罚决定书》。城关轮窑厂收到《行政处罚决定书》后不服，向枞阳县人民政府申请复议。2013年12月23日，枞阳县人民政府作出“枞府复决字（2013）2号”《行政复议决定书》，认定枞阳县执法局作出的行政处罚决定事实清楚，程序合法，适用法律正确，内容适当，对该决定书予以维持，为此成讼。
本院认为：《城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”根据上述规定，并结合省政府法制办《关于同意在枞阳县城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复》，枞阳县执法局具有对在本行政规划区内未取得建设工程规划许可证进行建设行为查处的法定职责。
《城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”由此可以看出，未办理建设工程规划许可证进行建设即为违法建设。审理中，城关轮窑厂承认未办理建设工程规划许可证，因此，枞阳县执法局认定城关轮窑厂违法建设，事实清楚，证据确凿。枞阳县执法局在调查阶段已函至县住建局，要求县住建局对城关轮窑厂所建造的涉案房屋能否通过改正措施消除对规划实施的影响，县住建局于2013年7月22日复函，明确答复“无法采取改正措施消除对规划实施的影响”，因此，对城关轮窑厂辩称可以通过补办手续纠正建房中的违法行为，枞阳县执法局的行政行为不当等，本院不予采信。
住建部印发《裁量权的指导意见》并于2012年9月1日施行，是要求全国城乡规划主管部门或者其他依法实施城乡规划行政处罚的部门，凡在2012年9月1日以后依照《城乡规划法》第六十四的规定实施具体行政行为时，应当遵循该指导意见进行处罚，以确保行政处罚的适当性。枞阳县执法局对城关轮窑厂作出处罚的行政行为是2012年9月1日之后，因此，该局对照住建部《裁量权的指导意见》进行处罚裁量并无不妥。城关轮窑厂以建设行为发生在2012年9月1日之前，即不可以适用住建部印发的《裁量权的指导意见》，是对该意见施行时间的不当理解。
《行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”第三十八条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”等。限期拆除房屋，是一种较重的行政处罚措施，行政机关及其执法人员作出行政处罚决定应当严格遵循《行政处罚法》规定的程序。从枞阳县执法局提交的证据可以看出，该局在作出行政处罚决定前，已履行了事先告知义务，举行了听证、进行了集体讨论等，行政处罚决定的程序符合《行政处罚法》的相关规定。
在事实清楚，程序合法的情况下，枞阳县执法局依据《城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条之规定并结合住建部《裁量权的指导意见》，对城关轮窑厂作出限期拆除的行政处罚决定，适用法律正确，处罚并无不当。
综上所述，枞阳县执法局依据《城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条之规定，对城关轮窑厂作出《行政处罚决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应当予以维持。据此，经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：
维持枞阳县城市管理行政执法局于2013年10月15日作出“枞城管罚字（2013）22号”《行政处罚决定书》。
案件受理费50元，由枞阳县城关轮窑厂负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省安庆市中级人民法院。
审 判 长 曹建亚
审 判 员 吴汉民
人民陪审员 何文采
二〇一四年三月十八日
书 记 员 李 晔
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条第（一）项人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。