广东省佛山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）佛中法行终字第372号
上诉人（原审原告）佛山市三水区芦苞镇四联村民委员会欧一村民小组，住所地佛山市三水区。
负责人欧国旋，组长。
委托代理人胡伟明，广东海际明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）佛山市三水区人民政府，住所地佛山市三水区西南街道人民三路139号。
法定代表人陈英文，区长。
委托代理人何翠娟，佛山市三水区国土城建和水务局工作人员。
委托代理人林冬晓，广东华法（三水）律师事务所律师。
原审第三人佛山市三水区芦苞镇四联村民委员会欧四村民小组，住所地佛山市三水区。
负责人欧伟强，组长。
原审第三人佛山市三水区芦苞镇四联村民委员会欧二村民小组，住所地佛山市三水区。
负责人欧兼棠，组长。
上诉人佛山市三水区芦苞镇四联村民委员会欧一村民小组（以下简称欧一村）因诉被上诉人佛山市三水区人民政府（以下简称三水区政府）土地行政确认纠纷一案，不服佛山市高明区人民法院（2014）佛明法行初字第13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院审理查明：案件争议土地土名为“冷口西”，东至芦西公路、西至宅基地、南至机耕路（水沟）、北至大榕树，面积为1.9亩。1988年以前，欧四村村民曾在争议土地上进行耕作。1988年始，欧四村村民欧某甲在争议土地上占用约108方土地建造猪舍，并于四周种植果树。1995年，欧四村将争议土地中的部分土地出租给该村的村民欧根成承包使用，租期从1994年1月1日至2004年1月1日。租期届满后，欧根成将租用土地交还欧四村处理。2005年，欧四村将争议土地约1.6亩出租给李某某承包使用，后因其他原因合同未实际履行。2006年3月，欧四村将包含部分争议土地的土地出租给文某某使用。2009年，文某某对承租土地进行硬底化，但因其改变了土地用途，芦苞镇政府以其违法用地为由，对该硬底化工程进行了拆除并进行复绿。2011年8月，因欧某甲私自占用集体土地建设猪舍，四联村委会作为原告起诉至三水区人民法院，要求欧某甲立即拆除猪舍，归还猪舍占用的土地；欧四村作为第三人参与诉讼，要求确认猪舍占用的土地属于其所有。三水区人民法院审理后作出判决，判令欧某甲拆除猪舍将土地返还四联村委会；驳回欧四村的诉讼请求。2012月6月，欧某甲与四联村委会和欧四村达成执行和解协议：欧某甲同意自行拆除猪舍并将土地返还四联村委会；欧四村同意在新规划的宅基地中预留108平方米土地给欧某甲。2013年1月，欧四村向三水区政府提出土地确权申请。三水区政府接受该申请后，向欧一村发出答辩通知书，欧一村遂提出相关意见并提交证据材料。三水区政府随后公告双方土地权属争议的范围。2013年7月23日，欧二村认为争议土地中有0.6亩属于其所有，遂申请加入确权处理。后三水区政府针对各方的主张及提交的证据进行调查取证并向有关单位征求意见。2013年10月11日，三水区政府组织各方召开协调会，但未能达成一致意见。2013年11月26日，三水区政府作出三府（2013）5号《佛山市三水区人民政府关于芦西公路西侧“冷口西”（土名）1.9亩土地权属争议的处理决定》（以下简称《处理决定》），根据《土地管理法》第八条、《土地权属争议调查处理办法》第三条和《确定土地所有权和使用权若干规定》第二十一条的规定，确认争议地1.9亩属于农民集体所有土地，土地所有权属于欧四村农民集体所有。欧一村不服提出行政复议。2014年4月21日，佛山市人民政府决定维持原处理决定。欧一村不服，遂向法院提起诉讼。另查明，2007年4月4日，三水区政府向芦苞镇四联村农民集体核发了佛三集有（2006）第20064300005号《集体土地所有权证》，宗地面积包含案件争议土地。2012年10月，三水区政府依照省文件精神，注销上述土地所有权证并向佛山市三水区芦苞镇四联欧边股份合作经济社农民集体核发佛三集有（2012）第0500496号集体土地所有权证，宗地红线范围包含争议土地。2013年8月，由于“冷口西”土地权属发生争议，三水区政府将该0500496号土地所有权证注销，在扣除案件争议的1.9亩土地后，重新向佛山市三水区芦苞镇四联欧边股份合作经济社农民集体核发新证。
原审法院认为：依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，三水区政府作为县级以上人民政府，依法享有对欧一村与欧二村、欧四村之间的土地权属纠纷进行处理的法定职权。该府在接受欧四村的确权申请后，进行调查取证，并公告有关争议内容，后又于2013年10月11日组织各方当事人召开协调会，在争议各方无法达成一致意见的情况下，作出本次被诉之三府（2013）5号《处理决定》并送达给各方当事人，其执法主体适格，程序基本合法，法院予以确认。关于案件争议土地的原始权属问题，欧一村和欧二村、欧四村均提供了“田头簿”以证明土地的原始归属，但由于该“田头簿”年代久远，所标注的内容过少，参照物缺失，三水区政府组织相关人员（包括仍然在世的田头簿中记录的土地所有人或者使用人）到现场指界，仍然无法与土地现状相对应。而在庭审中，欧一村和欧二村、欧四村对于争议土地中的机耕路（水沟）位于“田头簿”的什么位置也无法达成一致意见。为此，原审法院组织各方当事人到现场，但仍然无法按照“田头簿”所记载的内容对土地现状进行划分，故就现有证据无法确定争议土地的原始归属。而对于争议土地的现实使用情况，欧四村在行政处理程序中向三水区政府提交了《土地承包合同》（文某某）、《土地出租合同书》（欧根成）、（2011）佛三法民一初字第2209号民事判决书、租金交款凭证、四联村委会于2011年6月7日出具的《证明》和欧二村出具的《土地使用权证明》，上述证据能够证明欧四村自上世纪80年代开始在争议土地进行耕种，80年代末开始将部分土地出租给村民使用，2006年将包括部分争议地在内的土地租赁给文某某办厂；其村民欧某甲于1988年开始在争议地范围内修建猪舍、种植果树。而欧一村和欧二村则自认从70年代后期到80年代初开始至今没有使用过该争议土地，而且该自认与三水区政府在调查取证中所查证也一致。故根据欧一村提交的证据及三水区政府调查的情况，并不能证明欧一村及欧二村对争议土地享有所有权或对争议土地进行了实际使用。基于以上情况，根据《土地权属争议调查处理办法》第三条规定，三水区政府从尊重历史，有利于土地合理利用的现实情况出发，作出三府（2013）5号《处理决定》，将争议土地1.9亩确认为农民集体所有，并将土地所有权确定为对争议土地有实际使用的欧四村所有，并无不当。欧一村请求撤销三水区政府作出的三府（2013）5号《处理决定》并重新作出具体行政行为的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回欧一村的诉讼请求。案件诉讼费人民币50元，由欧一村负担。
上诉人欧一村上诉称：一、被上诉人调查时未从实际出发，没有尊重历史。1.原审第三人欧四村主张权属的1.9亩土地把上诉人的土地含括在内，错误认定方位。按照欧四村村民的主张，其使用过的面积是很少范围的。88年欧某甲修建猪舍的面积只有108㎡，95年欧根成承包土地的面积只有0.6亩。也就是说，欧四村村民只是在很小的土地地块范围内使用，其真正使用的地块处于靠芦西公路边缘的一块以及机耕路边一块，并非靠近欧边小学处的地块。2.上诉人与两原审第三人都在讼争地块附近耕作过，是历史事实。上诉人不否认欧二村有0.6亩的土地权属，但欧某乙及欧某丙两人作为欧一村村民，当年耕作的面积是2.95亩，后来由于欧边小学校舍围墙建设占用了一部分。而本案的1.9亩土地权属争议处所就是当年欧某乙及欧某丙耕作的范围之内，欧四村耕作的只是芦西公路边缘的一小部分。3.本案认定的两个直接证据是“田头簿”和欧四村提交的承包土地合同。“田头簿”是60年代上诉人、欧二村、欧四村村民共同划定的，对当时的历史大家都予以确认，从该证据可以看到：上诉人村民欧某乙及欧某丙耕作的面积最大，共2.95亩；而欧四村村民耕作的只是小部分面积同时位于芦西公路边缘。根据欧四村提交的承包土地合同，可以看到欧四村发包的是108㎡及0.6亩。而欧四村确认冷口面积为约3亩。被上诉人认定争议土地归属欧四村所有，那么上诉人及欧二村民所有或长年耕作的土地去哪了。4.80年代后争议的土地丢空了，而欧四村并没有使用或连续使用。二、被上诉人在履行职责时，对于欧四村为侵占上诉人土地而采取的违法手段视而不见，放纵欧四村无理占有上诉人土地的行为，以致上诉人和欧二村村民无法认同被上诉人处理土地权属时偏袒欧四村的违法行为。综上，请求二审法院撤销原审判决，支持上诉人的一审诉讼请求；本案诉讼费用由被上诉人负担。
被上诉人三水区政府辩称：一、根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款以及《确定土地所有权和使用权若干规定》第二条第一款的规定，被上诉人作出本案所涉的处理决定主体适格。二、被上诉人作出的处理决定认定事实清楚，证据充分。1.根据现有证据，被上诉人及一审法院均无法确定争议地的原始权属。2.原审第三人欧四村提交证据用以证实其村民自上世纪80年代末开始在争议地进行耕种、将部分争议地出租给村民使用，2006年将包括争议地在内的土地租给文某某办厂，其村民欧某甲于1988年开始在争议地范围内修建猪舍、种植果树；相反，欧一村以及欧二村均自认从上世纪70年代末、80年代初开始至今没有使用过争议地。以上情况与被上诉人调查制作的《询问笔录》、《现场的指界图和笔录》所反映的内容一致。因此根据欧一村以及欧二村提交的证据以及被上诉人调查核实的情况，并不能证明欧一村及欧二村对争议地进行过实际使用。三、被上诉人作出的处理决定程序合法。2013年1月8日，欧四村向被上诉人提出土地权属争议处理申请，被上诉人调处土地纠纷办公室于2013年1月11日依法受理有关申请。被上诉人分别向欧一村送达申请书副本和《答辩通知书》，到当地了解争议地的使用情况、并形成询问笔录，公告该宗土地权属争议的有关内容，追加欧二村为本案被申请人，组织欧四村、欧二村、欧一村村民以及芦苞镇四联村委会和芦苞镇国土城建和水务局相关人员到现场指认，征求芦苞镇政府和芦苞镇四联村委会的意见，组织申请人欧四村、被申请人欧一村、欧二村召开协调会。以上程序符合《土地权属争议调查处理办法》等有关规定。三、根据《中华人民共和国土地管理法》第八条、原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权若干规定》第二十一条、《土地权属争议调查处理办法》第三条的规定，被上诉人依法作出处理决定，将争议地1.9亩确认为农民集体所有，并将土地所有权确定为对争议地有实际使用的欧四村农民集体所有，适用法律正确。四、上诉人的上诉请求缺乏事实依据，应依法予以驳回。根据被上诉人调查核实的情况以及调查制作的《询问笔录》反映，多方证人证实，欧四村村民欧某甲除了在争议地上搭建猪舍外，还在猪舍周围种植了大量的蕉树、水杉等作物，而不是如上诉人所述仅有108平方来的使用面积，并且欧四村发包的土地面积覆盖了争议地的主要部分。相反，上诉人关于“欧四村使用的土地并非在争议地内的主张”不仅没有证据支持，而且与承包人指认的情况也不一致，不可信。上诉人关于“欧四村为侵占其土地采取违法手段”的主张更是毫无事实与法律依据。综上所述，被上诉人所作处理决定主体适格、认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法予以维持。
原审第三人欧四村述称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院依法予以维持。
原审第三人欧二村在二审期间未到庭参加诉讼。
二审期间，上诉人欧一村提出争议地面积不止1.9亩，按照“田头簿”的记载应为3.6亩。经查，《佛山市三水区芦苞镇四联村民委员会欧四村民小组申请土地权属争议范围图》已经标注了争议地的界址，并列明折合1.9亩。上诉人欧一村以及原审第三人欧四村的小组长均在该图上签名确认，故上诉人的该项异议不成立。
经审查，原审法院经庭审质证而认定的证据合法有效，可以证明原判认定的事实，本院予以确认。
本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条规定：“土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办。土地权属争议，由土地管理部门提出处理意见，报人民政府下达处理决定或报人民政府批准后由土地管理部门下达处理决定。”根据以上规定，被上诉人三水区政府作为县级以上人民政府，依法享有对上诉人与原审第三人欧四村、欧二村之间的土地权属纠纷进行处理的法定职权。被上诉人收到原审第三人欧四村的土地权属争议处理申请后，依法向当事人送达《土地权属争议案件受理通知书》、《答辩通知书》、申请书副本，追加原审第三人欧二村为被申请人，公告有关争议内容，开展调查询问和现场调查，组织各方当事人协调处理，在争议各方无法达成一致意见的情况下，作出本案所诉之三府（2013）5号《处理决定》，其执法主体适格，程序合法，本院予以确认。本案争议的焦点在于：被上诉人作出《处理决定》确定争议土地“冷口西”1.9亩属于农民集体所有，土地所有权属于欧四村是否正确。首先，根据《中华人民共和国土地管理法》第八条：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”的规定，被上诉人依法确认争议土地属于农民集体所有正确。其次，关于争议土地权属的问题。根据上诉人与两原审第三人对争议土地的确认图，可见其三方当事人对争议土地四至、面积并无异议。本案中，上诉人与两原审第三人均提供了“田头簿”以证明土地的原始归属。但“田头簿”所标注的内容太少，缺少参照物，其记载的情况无法与已经发生变化的争议地现状完全对应。“田头簿”及现有证据均无法确认争议土地的原始归属。但根据“田头簿”记载的田主名单，原审第三人欧四村村民占绝大多数，且部分欧二村村民也证明争议地一直归属欧四村所有，在各方无法提供进一步证据证明的情况下，可以确认欧四村1988年前曾在争议地进行耕种的事实。对于1988年后争议土地的使用情况，欧四村在行政处理程序中向被上诉人提交了《土地承包合同》（文某某）、《土地出租合同书》（欧根成）、（2011）佛三法民一初字第2209号民事判决书、租金交款凭证、四联村委会于2011年6月7日出具的《证明》和原审第三人欧二村出具的《土地使用权证明》，上述证据能够证明原审第三人欧四村自上世纪80年代开始在争议土地进行耕种，80年代末开始将部分土地出租给村民使用，2006年将包括部分争议地在内的土地租赁给文某某办厂；其村民欧某甲于1988年开始在争议地范围内修建猪舍、种植果树。此外，上诉人与原审第三人欧二村均自认从70年代后期至80年代初开始将争议土地荒废至今，该自认与被上诉人在调查取证中所查证相吻合，亦与上诉人在二审法庭调查中的陈述相一致。根据《土地权属争议调查处理办法》第三条规定：“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。”《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”根据以上规定，结合本案争议土地的具体使用情况，被上诉人将争议土地确认给原审第三人欧四村集体所有正确，本院予以支持。上诉人主张欧四村使用的土地仅为争议土地的一小部分，且没有连续使用。经查，本案现有证据无法确认争议土地的原始归属，原审第三人欧四村提供的证据可以证明其一直使用土地的情况，而上诉人以及原审第三人欧二村均自认70年代后期至80年代初未使用过争议土地，且在欧四村把部分土地出租、发包期间，上诉人与原审第三人欧二村均未提出异议。基于以上情况，被上诉人从尊重历史，有利于土地合理利用的现实情况出发，确定争议土地为原审第三人欧四村所有并无不当。至于上诉人主张欧四村伪造证据等违法行为的问题，因上诉人未提能提出实际有效的证据予以证实，本院不予采信。综上，被上诉人作出三府（2013）5号《处理决定》确定争议土地1.9亩属于农民集体所有，土地所有权属于欧四村所有正确。原审判决驳回上诉人的诉讼请求合法正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人佛山市三水区芦苞镇四联村民委员会欧一村民小组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 梁建扬
审 判 员 郭 赟
代理审判员 何丽容
二〇一四年十一月十一日
书 记 员 杨 雯
附相关法律条文：
一、《中华人民共和国土地管理法》
第八条城市市区的土地属于国家所有。
农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。
第十六条土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。
单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。
当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。
在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。
二、《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。