江西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）赣行再6号
再审申请人（一审被告、二审被上诉人）南昌市新建区劳动监察局，地址：南昌市新建区新都宾馆二楼。
法定代表人邓振诗，局长。
委托代理人邓振诫，江西国风律师事务所律师。
委托代理人周龙花，江西国风律师事务所律师。
被申请人（一审原告、二审上诉人）江西省宝特钢材实业有限公司，地址：南昌市新建区乐化镇新路1号。
法定代表人胡鉴晟，总经理。
委托代理人韩平安，江西观睿律师事务所律师。
委托代理人游翠华，江西观睿律师事务所律师。
江西省宝特钢材实业有限公司诉南昌市新建区劳动监察局劳动行政行为一案，南昌市中级人民法院于2016年10月9日作出（2016）赣01行终72号行政判决，已发生法律效力。南昌市新建区劳动监察局不服，向本院申请再审。本院于2017年5月22日裁定提审本案，并于2017年6月19日立案再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院查明，2012年10月14日，江西省宝特钢材实业有限公司（下称“宝特公司”）与包工头张万根签订协议书，将其位于新建县乐化镇陈家村土建厂房工程中的1#厂房建设工程以包工的形式分包给自然人张万根。同月20日，张万根开始雇佣20余名民工在工地进行施工。2013年6月29日，该工程停工。
2013年7月8日上午，张万根与王士清等29名农民工至新建县劳动监察局（因县改区，后改称南昌市新建区劳动监察局，下称“新建区劳动监察局”）投诉宝特公司拖欠其工资款共50余万元。新建区劳动监察局于当日下午电话通知宝特公司法人代表胡鉴晟开展调查并查实，宝特公司存在将建设工程违法分包给不具有用工主体资格的自然人张万根的行为，及该工程未交纳职工工资保证金和未办理施工许可证的事实。同月9日，农民工到新建区信访局上访，新建区劳动监察局协同乐化镇政府、新建区建管局至乐化镇政府联合处理拖欠农民工工资一事，但协调未果。同月10日，乐化镇政府组织胡鉴晟、张万根与农民工核对工资。经核对27名农民工身份证、张万根出具的一组欠付农民工工资凭证、乐化工地工时记账单等材料，核对总金额为268570元。鉴于农民工当中有部分是张万根亲属，在核减了张万根亲属的工资款后，乐化镇政府要求宝特公司先行支付217600元农民工工资，待与张万根结算后再多退少补。宝特公司提出要求扣除由其担保的张万根租赁钢管费用70000元，同意先付147600元，因农民工不同意，当天协调无果。同月11日至12日农民工到新建区建设路口堵路及继续信访。
2013年7月12日，新建区劳动监察局认为，因宝特公司将建筑工程违法分包给不具有用工主体资格的张万根，出现20余名农民工工资无故被拖欠，并导致农民工群体信访事件。为纠正宝特公司实施的上述违反行政法律行为，保障农民工合法权益，对宝特公司作出洪劳社监令字（2013）新第2128号限期整改指令书，要求宝特公司在2013年7月15日前支付上述29名农民工工资款217600元。
2013年7月15日，包工头张万根与胡鉴晟到新建区劳动监察局进行协调，胡鉴晟提出如张万根提供施工日志、农民工考勤、农民工工资账单等材料，胡鉴晟可代张万根垫付农民工工资。张万根于当天向胡鉴晟移交上述材料，并向胡鉴晟出具收条一张。收条上载明：“收到江西省宝特钢材实业有限公司代发农民工工资款贰拾壹万柒千陆佰元整，此款由新建县劳动局统一发放到各个农民工账户内，此工程农民工工资款已全部付清。此据，张万根。”同月16日，胡鉴晟将217600元民工工资款汇入新建区劳动监察局单位银行账户，并在该账单上载明：“代张万根发放农民工工资”字样。
另查明，新建区劳动监察局收到宝特公司汇入垫付的农民工工资款后，鉴于宝特公司已提起民事诉讼，为慎重起见，对已汇入的农民工工资217600元保留在单位银行账户上，未予发放。
2013年7月，宝特公司以包工头张万根为被告向新建区人民法院提起民事诉讼，要求解除协议书，由张万根赔偿经济损失202993.44元并退还宝特公司多支付的工程款244863.98元。张万根提出反诉，要求宝特公司支付所欠工程款485126.2元。2014年1月24日新建区人民法院（2013）新乐民初字第188号民事判决书确认：宝特公司与张万根系建设工程施工合同关系，宝特公司将工程发包给没有施工资质的张万根施工具有一定过错，双方签订的建设工程施工合同应属无效。判决：1.解除宝特公司与张万根于2012年10月14日签订的协议书；2.张万根退还宝特公司工程款244863.98元，此款限于判决生效之日起10日内付清；3.驳回宝特公司的其他诉讼请求；4.驳回张万根的反诉诉讼请求。该判决书已生效。
2014年4月中旬，27名农民工分别以追索劳动报酬为由以张万根、宝特公司为共同被告向新建区人民法院提起民事诉讼，要求宝特公司承担连带工资清偿责任。新建区人民法院判决拖欠的工资款由张万根支付，驳回农民工要求宝特公司承担连带工资清偿责任的诉讼请求。27名农民工均不服并提起上诉，南昌市中级人民法院以（2015）洪民终字第65、79-88、90-105号27份民事判决书判决驳回上诉，维持原判。以上判决书均确认：王士清等27名农民工与张万根系雇佣关系，宝特公司与王士清等27人之间没有直接法律关系，王士清等人诉请宝特公司对张万根欠付工资款承担连带清偿责任没有法律和事实依据，法院不予支持。
在本案一审诉讼中，宝特公司向新建区人民法院提交了24份南昌市中级人民法院民事判决书，即（2015）洪民终字第65、79-88、90-94、96-100、102、103、104号。经核对以上24案中24名农民工被拖欠的工资款为224840元，该工资款已超出新建区劳动监察局对宝特公司下达的限期整改指令书中217600元的数额。表明限期整改指令书要求宝特公司支付217600元工资款为部分农民工工资款的事实，该数额为宝特公司与张万根及27名农民工在政府部门的组织下多方协商的结果。
一审法院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审理。宝特公司要求新建区劳动监察局返还217600元的诉讼请求，属信访事件，指令履行的工资金额是宝特公司、新建区劳动监察局及乐化镇政府、新建区城建局、乐化镇派出所等单位为息访而商定的，不具有法律强制力，不属于行政诉讼审查的范围；且27名农民工工资的承担，已由据有法律效力的民事诉讼判决所确认，故该案不予涉及。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条之规定，经该院审判委员会讨论决定，判决驳回宝特公司要求撤销新建区劳动监察局2013年7月12日作出的洪劳社监令字（2013）新第2128号限期整改指令书的诉讼请求。
二审法院对一审法院查明的事实予以确认。
二审法院认为，涉案217600元本应及时发放给农民工，并作为工程款项计入当事人的收支帐目。现因相关生效民事判决已经确定工程款项为41万余元，宝特公司实付承包人张万根66万余元（不包括本案涉诉的217600元），张万根尚应退还宝特公司24万余元。因此，本案涉诉的217600元，张万根虽然已经出具了收条，但未实际交付，民事判决也未把该款项计入宝特公司与张万根的收支情况，该款项应退还宝特公司。宝特公司主张的赔偿问题，因无法律依据，不予支持。一审判决适用法律错误，应予撤销，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决撤销南昌市新建区人民法院(2014)新行初字第3号行政判决书；责令新建区劳动监察局在收到判决书之日起十五个工作日内将之前收取的217600元退还宝特公司；驳回宝特公司的其他诉求。
新建区劳动监察局申请再审，请求撤销二审判决。理由为：二审判决认定涉诉的217600元未实际交付是错误的。宝特公司已将217600元转至新建区财政局国库科，且已由张万根出具收条，该款项的所有人为张万根，而非二审法院认定的未实际交付，二审判决新建区劳动监察局退还217600元给宝特公司无事实与法律依据。
被申请人宝特公司答辩称：1.宝特公司向张万根多支付了24万余元的工程款，不存在欠付工程款问题，也不需要在欠付工程款范围承担责任。2.汇入该217600万元系宝特公司履行限期整改指令书的行为，该款项不是张万根的。
本案双方当事人在举证期限内向一审法院提交的证据随卷宗移送本院，经本院审查核实，可以作为本案认定事实的依据。
本院再审查明的事实与原审判决查明事实一致。另查明，本案经南昌市中级人民法院二审判决后，因宝特公司申请执行，涉案217600元于2017年3月经新建区人民法院执行返还给宝特公司。27名农民工分别起诉张万根、宝特公司追索劳动报酬民事诉讼案，在南昌市中级人民法院二审判决后，27名农民工向新建区人民法院申请执行，因被执行人张万根下落不明,无法执行到位,2015年12月均已终结本次执行程序。
本院认为，从张万根出具的收条可知，宝特公司和张万根就将217600元转入新建区劳动监察局账户、由新建区劳动监察局代为发放给农民工达成了一致。宝特公司于2013年7月16日将该款项汇入新建区劳动监察局账户，该行为不是履行整改指令书所要求的“2013年7月15日之前将217600元支付给农民工”的行为，而是履行其与张万根之间的约定。新建区劳动监察局为切实履行国家、省关于解决农民工工资拖欠问题有关文件，保障欠薪农民工合法权益，根据宝特公司和张万根之间的约定可将宝特公司汇入的工资款代为发放给农民工。本案中，新建区劳动监察局本应在收到宝特公司汇入的工资款后及时发放给农民工，但鉴于宝特公司随即提起了民事诉讼、行政诉讼，农民工也就拖欠工资起诉宝特公司和张万根，在一系列诉讼过程中，新建区劳动监察局为避免发放错误暂缓将该工资款发放给农民工，该暂缓发放行为并未损害宝特公司的权益。此外，《国务院办公厅关于切实解决企业拖欠农民工工资问题的紧急通知》（国办发明电[2010]4号）第三条规定：“因工程总承包企业违反规定发包、分包给不具备用工主体资格的组织和个人，由工程总承包企业承担清偿被拖欠的农民工工资责任。”该通知虽未明确规定建设单位的责任，但从该通知保护农民工权益、切实解决企业拖欠农民工工资问题的本义出发，在农民工工资未得到支付的前提下，且未得到支付系因建设单位违规发包导致没有总承包企业承担清偿责任的情况下，要求建设单位对农民工工资承担责任符合该通知的政策精神。而且2013年4月3日《江西省人民政府办公厅关于建立健全保障农民工工资支付工作责任制的通知》（赣府厅字[2013]55号）第二条规定：“对于非省政府部门和中央驻赣单位建设项目或企业，要按照'谁建设、谁负责'的原则，进一步将责任制明确具体落实到部门、单位和个人”，该规定进一步规定了建设单位的责任；2016年1月17日《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》第（九）条规定建设单位或施工总承包企业将工程违法发包、转包或违法分包致使拖欠农民工工资的，由建设单位或施工总承包企业依法承担清偿责任，亦对此予以进一步明确。因此，宝特公司依据协商形成的一致意志，将217600元农民工工资款主动交由新建区劳动监察局代为发放，即使在民事判决确认宝特公司已向张万根足额支付了工程款的情况下，但因农民工工资直至本案审理时仍处于被拖欠的状态，新建区劳动监察局未将该款返还给宝特公司，并未违反上述规定。综上，对宝特公司提出要求返还217600元的诉讼请求，本院不予支持。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第六十九条、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十八条、第七十九条第（一）项之规定，判决如下：
一、维持南昌市中级人民法院（2016）赣01行终72号行政判决第一项，即撤销南昌市新建区人民法院（2014）新行初字第3号行政判决书；
二、维持南昌市中级人民法院（2016）赣01行终72号行政判决第三项，即驳回江西省宝特钢材实业有限公司的其他诉讼请求；
三、撤销南昌市中级人民法院（2016）赣01行终72号行政判决第二项中“责令南昌市新建区劳动监察局在收到本判决书之日起十五个工作日内将之前收取的21.76万元退还江西省宝特钢材实业有限公司”部分；
四、驳回江西省宝特钢材实业有限公司提出的“责令南昌市新建区劳动监察局立即返还违法扣缴的款项21.76万元”的诉讼请求。
一、二审案件受理费共150元，由江西省宝特钢材实业有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 郭 伟
审 判 员 林贤瑛
审 判 员 郑红葛
二〇一七年九月十九日
法官助理 丁 雪
书 记 员 张建平