山西省太原市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）晋01行终229号
上诉人（原审原告）山西亿量投资有限公司，住所地：太原市万柏林区西峪西街176号。
法定代表人王义军，总经理。
委托代理人郭文杰，山西华炬律师事务所律师。
委托代理人高大壮，山西华炬律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）太原市国土资源局，住所地：太原市金刚堰路2号。
负责人白托明，党组副书记。
委托代理人孙鹏，男，该局执法监察支队科员。
委托代理人张卓越，山西东奥律师事务所律师。
上诉人山西亿量投资有限公司因土地行政处罚一案，不服山西省太原市杏花岭区人民法院（2017）晋0107行初140号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院认定，2011年7月原告与太原市人民政府签订《西山长风城郊森林公园项目合作构架协议》。2014年9月29日太原市国土资源局万柏林分局对原告非法占地一事立案调查。2015年5月太原市国土资源调查中心出具”太原市长风城郊森林公园（高尔夫球场）勘测定界技术报告书”，2016年3月23日太原市国土资源局万柏林分局对原告作出并国土资万监罚字（2016）01号《行政处罚决定书》，原告不服向太原市人民政府申请行政复议，太原市人民政府于2016年8月9日以太原市国土资源局万柏林分局作为被告市国土局的派出机构，不得以自己的名义作出行政处罚为由，作出并政行复决字（2016）37号《行政复议决定书》，撤销了上述《行政处罚决定书》。2016年9月22日被告市国土局作出《行政处罚告知书》，同年9月26日原告签收，后原告提出听证申请，被告于2016年12月2日举行听证会，同年12月19日被告作出（2016）140109001号《行政处罚决定书》，12月22日原告签收。
一审法院认为：1．虽然原告与太原市人民政府签订了《西山长风城郊森林公园项目合作框架协议》，约定合作建设西山长风城郊森林公园，但在该协议中，并未约定原告可以在西山长风城郊森林公园内建设高尔夫球场，且根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，任何部门必须取得相关土地手续才能占用土地进行经营性项目，本案中原告未提供证据证明其在建设高尔夫球场前履行了相关土地使用权手续，因此原告占用西山（长风）城郊森林公园内土地建设高尔夫球场的行为违法。2．被告市国土局认定原告高尔夫球场占用土地面积1378230．4平方米，有询问笔录、现场勘测笔录、土地勘测定界技术报告书为证，原告关于认定面积与事实不符的诉称无证据支持，原告提供的山西元图测绘有限公司《山西亿量投资有限公司长风森林公园绿化面积测量成果》，因未提供勘测人员的相关资质，本院对该证据不予采信。3．原告未经批准、未办理土地使用权手续，擅自占用西山（长风）城郊森林公园内1378230．4平方米土地建设高尔夫球场的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条之规定，被告市国土局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理实施细则》第四十二条之规定，对原告作出相应的行政处罚，适用法律并无不当，行政处罚程序合法。综上，原告的诉讼请求无事实依据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告山西亿量投资有限公司的诉讼请求。本案诉讼费五十元，由原告山西亿量投资有限公司负担。
上诉人山西亿量投资有限公司上诉称，1.上诉人使用土地合理合法。上诉人使用的土地，既有太原市人民政府及相关部门的批复，又有对原土地权人征地或占用的补偿，是有手续、依程序合法使用的。2.被上诉人与一审法院混淆了”非法占用土地”与”经营城郊森林公园方式不当”两个概念。上诉人与太原市政府签订的《协议》及政府相关部门的批文中，均未列明城郊森林公园配套设施的类型或模式，上诉人经过多方论证，因地制宜地建设高尔夫球场，并超额满足了绿化任务，并不属于非法占用土地，至多属于对公园的经营方式不恰当。3.上诉人的行为不存在违法。上诉人大量利用原有矿山企业渣地、电厂排污池、荒山秃岭，对其种植养护，极大程度地改善了西山的整体生态环境，此行为是利国利民的好事，不存在任何危害性，更不存在任何违法性。4.被上诉人认定上诉人占用的土地面积为1378230.4平方米，约为2067.3亩，与事实不符，根据上诉人委托测绘公司的测量，上诉人在长风城郊森林公园建设的配套设施面积仅为2000余亩中的一小部分，不可能达到2067.3亩。故请求二审法院撤销一审判决，撤销被上诉人作出的（2016）140109001号《行政处罚决定书》。
被上诉人太原市国土资源局答辩称，1.被答辩人在未经过批准的情况下占用西山（长风）城郊森林公园内土地建设高尔夫球场违法事实清楚，太原市国土资源局依规定组织了行政处罚听证会，听取了被答辩人的意见，依法做出了（2016）140109001号《行政处罚决定书》。2.被答辩人与太原市政府签订的《协议》及政府相关部门的批文中，虽未列明城郊森林公园配套设施的类型或模式，但高尔夫球场属于经营性用地，必须通过招拍挂的方式履行出让手续，被答辩人在未经过批准，且未履行土地使用权手续的情况下，占用西山长风城郊森林公园内土地建设高尔夫球场并非经营城郊森林公园方式不当，而是属于非法占用土地。3.被答辩人的行为违法。根据《土地法》、《土地管理法》、《土地管理法实施细则》之规定：任何部门必须取得相关土地手续才能占用土地进行经营性项目，被答辩人在建设高尔夫球场前未经批准、未办理土地使用手续，擅自占用西山长风城郊森林公园内土地建设高尔夫球场的行为违法。4.《太原市长风城郊森林公园（高尔夫球场）勘测定界技术报告书》认定被答辩人高尔夫球场占用土地面积为1378230.4平方米（2067.3亩），该地类情况是太原市国土资源局调查中心根据目前最新的土地利用现状数据进行认定的，具有统一性、权威性、唯一性和准确性。综上，请求二审法院驳回被答辩人的诉讼请求。
二审审理查明的事实与一审法院认定的事实基本一致，故本院对一审查明的事实予以确认。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第二条规定：”任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”。本案中，第一，上诉人山西亿量投资有限公司与太原市人民政府签订了《西山长风城郊森林公园项目合作框架协议》，由上诉人在符合城市总体规划和土地利用总体规划的前提下进行城郊森林公园项目建设，但未约定上诉人可以在该公园内建设高尔夫球场。高尔夫球场属于经营性用地，根据国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第四条：”工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让”，建设高尔夫球场必须通过招标、拍卖、挂牌出让的方式取得土地使用权，上诉人未提供证据证明其履行了相关土地使用权手续，故其占用西山长风城郊森林公园内土地建设高尔夫球场的行为违法。第二，关于占用土地的面积问题，因上诉人提供的山西元图测绘有限公司《山西亿量投资有限公司长风森林公园绿化面积测量成果》，没有勘测机构及勘测人员的相关资质证明，其测量的土地面积不足以对抗由太原市国土资源调查中心出具的《太原市长风城郊森林公园（高尔夫球场）勘测定界技术报告书》中认定的土地面积1378230.4平方米，故上诉人关于认定占用土地面积与事实不符的上诉理由本院不予支持。综上，上诉人山西亿量投资有限公司的上诉请求及理由不能成立，被上诉人太原市国土资源局依法作出的（2016）140109001号《行政处罚决定书》适用法律并无不当，行政处罚程序合法，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费由上诉人山西亿量投资有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 赵 琍
审 判 员 张 康
审 判 员 李 瑜
二〇一七年十二月七日
法官助理 关文静
书 记 员 高 顺