湖北省荆门市东宝区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）鄂东宝行初字第00010号
原告马秀先。
委托代理人（特别授权代理）丁大志，系原告之婿。
被告荆门市东宝区石桥驿镇人民政府，住所地荆门市东宝区石桥驿街，组织机构代码01124152-0。
法定代表人郭晓鸣，镇长。
委托代理人（特别授权代理）周可武。
被告荆门市东宝区林业局，住所地荆门市东宝区白云大道68号，组织机构代码01124130-1。
法定代表人代祖全，局长。
委托代理人（特别授权代理）陈军，该局副局长。
委托代理人汪琦琛，湖北法之星律师事务所律师。
第三人荆门市东宝区石桥驿镇灯塔村村民委员会。
法定代表人刘万军，主任。
原告马秀先诉被告荆门市东宝区石桥驿镇人民政府和被告荆门市东宝区林业局行政乱作为、不作为及行政赔偿一案，原告于2014年3月10日诉至本院，本院依法予以受理。受理后本院于2014年3月14日、3月18日分别向被告荆门市东宝区林业局、被告荆门市东宝区石桥驿镇人民政府、第三人荆门市东宝区石桥驿镇灯塔村村民委员会送达了行政诉状副本、应诉通知书、举证通知书、权利义务告知书。本院依法组成合议庭，于2014年5月6日公开开庭进行了审理。原告马秀先及其委托代理人丁大志，被告荆门市东宝区石桥驿镇人民政府的法定代表人郭晓鸣及其委托代理人周可武，被告荆门市东宝区林业局的委托代理人陈军、汪其琛到庭参加了诉讼，第三人荆门市东宝区石桥驿镇灯塔村村民委员会经本院传票传唤未到庭。本案经合议庭评议，现已审理终结。
原告马秀先先于2013年12月6日、2014年1月14日，向被告荆门市东宝区石桥驿镇人民政府提出申请，要求被告荆门市东宝区石桥驿镇人民政府按原告原土地使用证为原告所诉争林地权属作出处理，被告荆门市东宝区石桥驿镇人民政府在原告起诉前未作出处理决定。
原告诉称，原告马秀先与其丈夫钟立华（2001年病故）原属国家干部，1962年，因冤假错案被处理回荆门市东宝区石桥驿镇灯塔村1组从事农业生产，1989年因落实政策原告马秀先的户口从该村迁出到盐池居委会转为非农业户口，其丈夫钟立华的户口仍在灯塔村1组。1992年，钟立华将房屋卖给本村村民钟儒春，并签订了《关于钟儒春买钟立华房屋的协议》，该协议约定钟立华的自留山使用权属卖方所有。2004年，荆门市东宝区人民政府给钟儒春颁发荆东政林证字（2004）第018921号《林权证》，将钟立华的自留山确权给了钟儒春，原告不服于2009年向荆门市人民政府提出行政复议，荆门市人民政府维持了荆门市东宝区人民政府的颁证行为。后原告向法院提起行政诉讼，2010年，荆门市东宝区人民法院作出（2010）东行初字第17号行政判决书，判决撤销了荆门市东宝区人民政府给钟儒春颁发荆东政林证字（2004）第018921号《林权证》。该林权证撤销后，原告多次向荆门市东宝区人民政府和被告荆门市东宝区石桥驿镇人民政府等职能部门要求返还自留山使用权未果，2012年原告以荆门市东宝区人民政府不作为为由，向荆门市中级人民法院提起行政诉讼，荆门市中级人民法院指定荆门市掇刀区人民法院审理，在审理过程中，荆门市东宝区人民政府指定荆门市东宝区石桥驿镇灯塔村村民委员会在2012年9月30日前为原告作出书面答复，原告因此撤诉。后灯塔村委会作出了书面答复，并下达了《关于马秀先与钟儒春因房屋买卖引起的山林权属争议处理意见》，该意见决定，因马秀先已迁出灯塔村，没有参加二轮土地承包，收回其自留山，给予钟儒春10000元的护林补偿，给予原告5000元的林木补偿。原告不服再次向被告荆门市东宝区石桥驿镇人民政府申请处理，2013年1月23日，被告荆门市东宝区石桥驿镇人民政府作出《关于马秀先林木林地权属争议处理申请的回复》决定：1，自留山确权对象只能是农业户口的农户。2，灯塔村对自留山确权的处置方案意见和现有林木补偿方案，事实清楚，程序合法，原则上予以支持。原告不服该回复向荆门市东宝区人民法院提起行政诉讼，2013年8月22日，荆门市东宝区人民法院作出（2013）鄂东宝行初字第00014号行政判决：一、维持被告荆门市东宝区石桥驿镇人民政府作出的《关于马秀先林木林地权属争议处理申请的回复》。二、驳回原告马秀先的其他诉讼请求。原告不服向荆门市中级人民法院提起上诉，在上诉过程中，被告以事实不清撤销了其作出的《关于马秀先林木林地权属争议处理申请的回复》，原告因此于2013年12月3日撤回上诉。撤回上诉后，2013年12月6日，原告向被告荆门市东宝区石桥驿镇人民政府提出申请，要求被告荆门市东宝区石桥驿镇人民政府按原告原土地使用证为原告办理林木林地权属证书。被告收到申请后，于2014年1月7日指定被告荆门市东宝区林业局所属的石桥驿林业站送达给了原告办理《林权证》的相关说明和批文以及相关表格，要求原告找第三人荆门市东宝区石桥驿镇灯塔村村民委员会，结果遭拒。就这样镇推到村，村推到镇，相互踢皮球。2014年原告再次向被告荆门市东宝区石桥驿镇提出申请，至今无任何结果。故诉至法院，请求：一、确认二被告行政乱作为违法，不作为违法。二、二被告应无条件的返还原告的土地使用权，按原告原土地使用证的面积返还。三、二被告应无条件的赔偿侵占原告的土地使用权十年，按原告土地使用证的同等面积赔偿十年，或者直接赔偿毁林开荒等直接经济损失8万元。
为支持其诉讼主张，原告向本院提交以下证据材料：
1、荆门市东宝区人民法院行政判决书（2010）东行初字第17号1份，用以证明荆门市东宝区人民政府为钟儒春颁证事实不清证据不足，也用以证明二被告行政滥作为；
2、湖北省荆门市东宝区人民法院行政判决书（2013）东宝行初字第00014号1份内容是维持了被告荆门市东宝区石桥驿镇人民政府的行政行为，原告认为该判决书偏离事实，游离法律，实为典型的枉法判决；
3、湖北省荆门市中级人民行政裁定书（2010）鄂荆门行终字第00020号1份；
4、湖北省荆门市中级人民法院复议决定书（2013）鄂荆门行终字第00020号1份，上述3、4证明原告曾向荆门市中级人民法院上诉且撤回上诉的事实；
5、关于马秀先林木林地权属争议处理申请的回复1份；
6、关于撤销马秀先林木林地权属争议处理的回复1份；
5、6证明被告荆门市东宝区石桥驿镇人民政府已撤销了自己作出的具体行政行为。
7、荆门市东宝区人民政府8部门关于马秀先申办原住址林地林权证会议纪要1份，证明当时原告向掇刀区人民法院提起诉讼的结果；
8、马秀先林木林地权属争议处理申请书1份；
9、关于钟儒春买钟立华房屋的协议1份，证明使用权归原告所有；
10、《土地使用证》1份，证明若有争议以使用证为凭；
11、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件使用法律问题的解释》法释（2005）6号1份，证明马秀先在合同期内丧偶或者转入小城镇落户的不得强行收回，人民法院应予支持；
12、《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》1份，证明在承包合同有效期内，发包方强制承包方转让承包经营权行为无效；
13、《中华人民共和国农村土地承包法》1份，证明承包合同有效期内，任何组织和个人不得强行剥夺经营权，违法必赔；
14、《农村土地承包经营权流转管理办法》2005年1月7日农业部2次常务会议审议通过1份，证明没有承包方的书面委托任何组织和个人无权以任何方式流转农户的承包土地；
15、马秀先身份证复印件1份；
16、代理人身份证复印件1份；
17、授权委托书1份；
18、起诉书2份；
19、毁林开荒图片1份，证明目前山林毁损严重，要被告赔偿的事实证据；
20、向被告邮寄快递2份，证明被告不作为；
21、被告已作出的批文1份，证明内部互踢皮球；
22、原告上诉状1份；
23、申请书2份，证明原告已向被告提出了申请且被告不予答复的事实；
24、返程车票1份，证明2014年1月8日原告找被告及第三人的事实。
被告荆门市东宝区石桥驿镇人民政府和被告荆门市东宝区林业局共同辩称，一、第三人荆门市东宝区石桥驿镇灯塔村村民委员会根据《湖北省林业管理办法》第五条：“农户转为城镇户口，自留山的使用权由集体收回”的规定，因原告马秀先的户口已迁入城镇，因而该村决定将原告的自留山收归该村集体所有。原告不服要求被告荆门市东宝区石桥驿镇人民政府处理，镇人民政府维持了村委会的决定。后原告先后通过复议、诉讼。在原告撤回上诉后，再次向被告荆门市东宝区石桥驿镇人民政府申请期间，二被告多次到村了解情况，多次做调解工作，并且也告知原告马秀先，其取得林地使用权的基本条件和申请程序，为其提供了《非国有林木林权登记表》和《森林、林木、林地四至范围图》，并告知办理程序和填报所需的信息资料的两个主要条件，一是个人信息（户口本、公民身份证），二是申报信息必须村集体组织按照林改要求由林改理事会出具的林地信息（林地的取得证明、林地的四至）。由于灯塔村村民委员会认为马秀先户口已转为城镇户口，不具备农村集体经济组织成员资格，自留山的使用权已收回，不符合申报条件，拒绝原告申报，原告的申请目的未到达。为此二被告也多次进行现场调查和协调并针对原告的申请为其提供了法律法规和技术上的指导。所以原告称二被告不履行法定职责无事实依据。二、该案实际上是原告与第三人灯塔村村民委员会之间农村土地承包合同纠纷，应属于民事诉讼的调整范畴。三、原告马秀先向二被告要求行政赔偿无事实和法律依据。2010年原告马秀先向荆门市东宝区人民法院起诉，荆门市东宝区人民法院判决撤销了荆东林政字（2004）第018921号《林权证》，诉争林地目前由灯塔村村民委员会管理。被告荆门市东宝区林业局没有向任何第三人核发林权证，被告荆门市东宝区石桥驿镇也没做处理结论，不存在侵害原告的利益，也没有对原告马秀先造成任何直接经济损失。
二被告没有向本院提交任何证据。
第三人荆门市东宝区石桥驿镇灯塔村村民委员会未提交述称意见也未提交任何证据。
对原告提交的证据材料，经庭审质证，二被告对原告的质证意见如下：证1、2、3、4的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议；证5、6、7、8无异议；证9是原告与第三人签订的协议，与本案无关联；证10有异议，该土地使用证是以前的，已经作废了。证11-14是适用的法律及司法解释依据，不能作为证据使用；证15-18无异议；证19是图片，对其真实性、合法性、关联性均有异议，不能证明是什么地方拍的；证20无异议；证21真实性无异议，证明目的有异议，原告曲解了批文的内容；证22真实性无异议，但是与本案无关联；证23无异议；证24与本案无关联，没有显示从什么地方到什么地方。
本院根据以上二被告的质证意见及当事人的当庭陈述，本院对原告提交的证据作如下确认：对原告的证1-8的真实性均予以认定，该8份证据能证明该案纠纷的过程及该案的现状。原告的证15-18反映的是原告的身份及一些程序性事项，对该4份证据的真实性予以认定。原告的证20、21、23.能证明原告向被告荆门市东宝区石桥驿镇人民政府提出申请要求其对争议的林地进行处理的事实，对该三份证据的真实性予以认定。原告的证9、22与本案无关联，对该两份证据不予采信。原告的证19、24不能达到原告欲证明的目的，对该两份证据的真实性不予认定。原告的证10系其1984年的土地使用权证，对其真实性本院予以认定。原告所提及的证11-14均为相关法律法规及司法解释，不属于证据，无须质证，这些法律法规及司法解释主要用于调整民事法律关系，且其中的《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》现已作废。
本院根据以上有效证据及当事人的当庭陈述，认定以下事实：
原告马秀先与其丈夫钟立华（2001年病故）原属国家干部，1962年，因冤假错案被处理回老家荆门市东宝区石桥驿镇灯塔村1组从事农业生产，1989年落实政策，原告马秀先的户口从该村迁出到荆门市东宝区盐池居委会转为非农业户口。其丈夫钟立华的户口仍在灯塔村1组。1992年，钟立华将房屋卖给本村村民钟儒春，并签订了《关于钟儒春买钟立华房屋的协议》。房屋出卖后，原告举家迁至荆门市东宝区盐池居委会。2004年，荆门市东宝区人民政府给钟儒春颁发荆东政林证字（2004）第018921号《林权证》，将钟立华的自留山确权给了钟儒春，原告不服于2009年向荆门市人民政府提出行政复议，荆门市人民政府维持了荆门市东宝区人民政府的颁证行为。后原告向法院提起行政诉讼，2010年，荆门市东宝区人民法院作出（2010）东行初字第17号行政判决书，判决撤销了荆门市东宝区人民政府给钟儒春颁发荆东政林证字（2004）第018921号《林权证》。该林权证撤销后，原告多次向荆门市东宝区人民政府和被告荆门市东宝区石桥驿镇人民政府等职能部门要求返还自留山使用权未果，2012年原告以荆门市东宝区人民政府不作为为由，向荆门市中级人民法院提起行政诉讼，荆门市中级人民法院指定荆门市掇刀区人民法院审理，在审理过程中，荆门市东宝区人民政府指定荆门市东宝区石桥驿镇灯塔村村民委员会在2012年9月30日前为原告作出书面答复，原告因此撤诉。后灯塔村委会作出了书面答复，并下达了《关于马秀先与钟儒春因房屋买卖引起的山林权属争议处理意见》，该意见决定，因马秀先已迁出灯塔村，没有参加二轮土地承包，收回其自留山，给予钟儒春10000元的护林补偿，给予原告马秀先5000元的林木补偿。原告不服再次向被告荆门市东宝区石桥驿镇人民政府申请处理，2013年1月23日，被告作出《关于马秀先林木林地权属争议处理申请的回复》决定：1，自留山确权对象只能是农业户口的农户。2，灯塔村对自留山确权的处置方案意见和现有林木补偿方案，事实清楚，程序合法，原则上予以支持。原告不服该回复向荆门市东宝区人民法院提起行政诉讼，2013年8月22日，荆门市东宝区人民法院作出（2013）鄂东宝行初字第00014号行政判决，一、维持被告荆门市东宝区石桥驿镇人民政府作出的《关于马秀先林木林地权属争议处理申请的回复》。二、驳回原告马秀先的其他诉讼请求。原告不服上诉于荆门市中级人民法院，在上诉过程中，被告以事实不清撤销了其作出的《关于马秀先林木林地权属争议处理申请的回复》，原告因此于2013年12月3日撤回上诉。撤回上诉后，2013年12月6日，原告马秀先向被告荆门市东宝区石桥驿镇人民政府提出申请，要求被告荆门市东宝区石桥驿镇人民政府按原告原土地使用证为原告办理林木林地权属证书。被告收到申请后，于2014年1月7日指定被告荆门市东宝区林业局所属的石桥驿林业站送达给了原告办理《林权证》的相关说明和批文以及相关表格，要求原告找第三人荆门市东宝区石桥驿镇灯塔村村民委员会，结果遭拒。2014年1月14日原告再次向被告荆门市东宝区石桥驿镇提出申请，要求被告荆门市东宝区石桥驿镇人民政府作出处理，至原告起诉前，被告荆门市东宝区石桥驿镇人民政府为支持处理决定，故原告诉至本院，请求：一、确认二被告行政乱作为违法，不作为违法。二、二被告应无条件的返还原告的土地使用权，按原告原土地使用证的面积返还。三、二被告应无条件的赔偿侵占原告的土地使用权十年，按原告土地使用证的同等面积赔偿十年，或者直接赔偿毁林开荒等直接经济损失8万元。
本院认为，《中华人民共和国森林法》第十七条第二款规定，个人之间、个人与单位之间的发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。《林木林地权属争议处理办法》第四条规定，林权争议由各级人民政府依法作出处理决定。本案原告所诉称的自留山使用权纠纷，在本院2010年作出（2010）东行初字第17号行政判决书，判决撤销荆东林政字（2004）第018921号《林权证》后，一方面本案第三人荆门市东宝区石桥驿镇灯塔村村民委员会要将原告所诉争的自留山收回，只给予原告一定的林木补偿；另一方面原告要求将原土地使用证上所载明的自留山办理新的林权证，将林权确认到自己名下。本案的纠纷实际上是原告个人与村委会之间因林地使用权发生的纠纷，按照上述法律及规章的规定，被告荆门市东宝区石桥驿镇人民政府对该纠纷依法进行处理是其法定职责。
从该案原告的诉请看，原告主要是要求二被告履行法定职责，并要求法院确认二被告不作为的行为违法。对不作为的案件，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条的规定，在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。本案原告于2013年12月6日和2014年1月14日先后两次向被告荆门市东宝区石桥驿镇人民政府提交了申请，被告应当在行政相对人提交的申请之日起60日作出处理，但被告只对原告的申请作出了一定的协调、批示，并未下达处理意见。本院认为，不履行法定职责应包含完全不作为和不正确作为的两种形式，行政相对人申请行政机关履行法定职责，行政机关受理后，作出的行为或决定只部分满足申请人的请求的，对未满足的部分也属于不履行法定职责。因而被告荆门市东宝区石桥驿镇人民政府就原告的申请作出批示及进行协调的行为，并未完全满足原告的请求，仍属于行政不作为。
不作为行为也是具体行政行为的一种，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。本案被告应当依据《中华人民共和国森林法》、《林木林地权属争议处理办法》的上述规定，完全履行自己的职责，原告诉称被告荆门市东宝区石桥驿镇人民政府行政不作为违法的理由成立，本院予以支持。被告荆门市东宝区石桥驿镇人民政府依法应于本判决生效之日起60日内履行其法定职责。
被告荆门市东宝区林业局属于人民政府的林业主管部门，对无争议的林地的权属依法进行登记是其主要的职责之一。本案原告一方面没有证据证明其直接向被告荆门市东宝区林业局提交过申请，另一方面，被告荆门市东宝区林业局如需对林权进行登记应以被告荆门市东宝区石桥驿镇人民政府对争议的林地作出处理为前提。因而原告诉称被告荆门市东宝区林业局乱作为和不作为的行为违法的理由不成立。
二被告均属于行政管理部门，不存在侵害原告的林地使用权。原告以二被告侵占其土地使用权为由，诉请要求二被告无条件返还其土地地使用权，按其土地使用证的面积返还，并要求二被告按土地使用证面积赔偿十年，无任何事实和法律依据，依法应予驳回。另根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条的规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成的损害的事实提供证据，本案原告要求二被告赔偿其因毁林开荒的直接经济损失8万元，因无证据进行证实，依法应予驳回。
综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项、第（四）项，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条，《中华人民共和国森林法》第十七条第二款，《林木林地权属争议处理办法》第四条之规定，判决如下：
一、被告荆门市东宝区石桥驿镇人民政府不对原告马秀先所争议的林地的使用权作出处理的行为违法，被告荆门市东宝区石桥驿镇人民政府应于本判决生效之日起60日内，对原告马秀先所诉争的林地使用权依法作出处理决定。
二、驳回原告马秀先对被告荆门市东宝区林业局的诉讼请求。
三、驳回原告马秀先对被告荆门市东宝区石桥驿镇人民政府的其他诉讼请求。
案件受理费50元，原告马秀先、被告荆门市东宝区石桥驿镇人民政府各负担25元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖北省荆门市中级人民法院。
审 判 长 叶根旺
人民陪审员 周 珊
人民陪审员 肖 蓉
二〇一四年五月二十六日
书 记 员 钱小丽