浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙01行终636号
上诉人（原审原告）来汉明，男，1951年2月9日出生，汉族，住杭州市滨江区，
委托代理人李利，北京京平律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）杭州市滨江区人民政府长河街道办事处，住所地杭州市滨江区长河街道长江北路18号。
法定代表人丁昌钰，主任。
委托代理人张水刚，长河街道办工作人员。
委托代理人陈南，浙江智仁律师事务所律师。
上诉人来汉明因拆迁行政协议一案，不服杭州市滨江区人民法院（2016）浙0108行初76号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
2015年12月4日，杭州市滨江区长河街道征迁安置管理中心（甲方）与来汉明（乙方）的委托代理人来某签订《杭州市集体土地房屋拆迁补偿安置协议书（统建安置）》（包括《杭州市集体土地房屋拆迁补偿安置协议书》、《杭州市征收集体所有土地及地上附着物拆迁补偿协议书》、《杭州市长河街道长一社区集体土地房屋连片拆迁奖励补偿协议书》、《杭州市征收集体所有土地房屋拆迁补偿补充协议书》、《房屋拆迁提前腾房协议书》）。
一审法院经审理查明：原审原告来汉明于2016年4月8日向原审被告杭州市滨江区人民政府长河街道办事处（简称长河街道办）申请公开关于其户房屋拆迁补偿安置协议，长河街道办于2016年4月21日向来汉明发出告知书，并提供包括《杭州市集体土地房屋拆迁补偿安置协议书》、《杭州市征收集体所有土地及地上附着物拆迁补偿协议书》、《杭州市长河街道长一社区集体土地房屋连片拆迁奖励补偿协议书》、《杭州市征收集体所有土地房屋拆迁补偿补充协议书》、《房屋拆迁提前腾房协议书》等五份关于案涉房屋拆迁补偿安置协议。其中《杭州市集体土地房屋补偿安置协议书》约定：“甲方因实施长一社区连片拆迁建设项目，经杭滨土资拆许字（20）第号《房屋拆迁许可证》批准进行拆迁，乙方房屋位于拆迁范围内。经甲乙双方协商一致，根据《杭州市征用集体所有土地房屋补偿条例》的有关规定就房屋补偿安置事项达成如下协议：（具体补偿金额和安置情况略）”。上述所列协议均于2015年12月4日签订，前述四份协议的乙方签字处均签署有“来汉明”，委托代理人处签署有“来某”；最后一份协议乙方签字处签署有“来汉明来某”。一审法院另查明，来汉明与来某系父女关系，来某为来汉明户内人口。现涉案房屋已经拆除。一审法院再查明，2015年4月3日，长一社区居民（股东）代表会议对长一社区进行整村拆迁的事项进行表决，会议记录载明本村（社区）有村（居）民代表应到会人数77人，实到人数代表62人。同意人数59人，不同意人数1人，弃权人数2人。现来汉明诉诸法院，请求确认涉及长一社区上新庙253号房屋的补偿安置协议无效，并长河街道办承担本案诉讼费用。
一审法院认为：一、涉及一审法院（户）房屋的《杭州市集体土地房屋拆迁补偿安置协议书》、《杭州市征收集体所有土地及地上附着物拆迁补偿协议书》、《杭州市长河街道长一社区集体土地房屋连片拆迁奖励补偿协议书》、《杭州市征收集体所有土地房屋拆迁补偿补充协议书》、《房屋拆迁提前腾房协议书》五个协议，一审法院在庭审中明确要求确认上述五份协议无效。一审法院认为，案涉五个协议性质为一揽子协议，涉及案涉房屋的补偿安置及腾房等事项，具有不可分割性，故宜在一案中对其进行统一评价。二、来某与来汉明系父女关系，现来汉明就涉房屋的家庭重大财产问题向法院提起诉讼，其提出案涉协议的签字不确定是否为其女儿来某所签，而作为主要家庭成员，来某未到庭否认上述协议系其签订，基于一般社会常理，认定案涉协议系来某签订。在实践中，房屋安置补偿以户为单位进行，来某系该家庭户的家庭成员，来某代表家庭成员与长河街道办签署补偿安置协议的行为，对家庭成员具有约束力。长河街道办在与该户签订补偿安置协议时，亦不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同法定无效情形。三、在长一社区实施整村拆迁，为涉及村民重大利益的事项，经村民代表大会表决通过，符合《中华人民共和国村民委员会组织法》的要求。村民自愿有偿退出农村宅基地改革作为农村土地制度改革的一项重要内容，只要有利于村民得实惠、有利于土地集约化经营、有利于推进新农村建设和城镇化发展方向，未损害国家利益、社会公共利益，且协议为当事人出于真实、自愿原则签订，其行为的合法性不宜轻易否定。行政机关根据基层行政管理工作的实际需要，在不违反法律、法规效力性强制规定且符合相关政策精神情况下，实施的相关行为具有一定的合理性和必要性。综上，来汉明要求确认涉案协议无效的诉请，依据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回来汉明要求确认其位于杭州市××区长××社区××号房屋的补偿安置协议（包括《杭州市集体土地房屋拆迁补偿安置协议书》、《杭州市征收集体所有土地及地上附着物拆迁补偿协议书》、《杭州市长河街道长一社区集体土地房屋连片拆迁奖励补偿协议书》、《杭州市征收集体所有土地房屋拆迁补偿补充协议书》、《房屋拆迁提前腾房协议书》）无效的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由来汉明负担。
原审原告来汉明不服一审判决，向本院提起上诉称：上诉人在杭州市××区长河街道××社区××号拥有房屋。上诉人通过政府信息公开程序，于2016年4月23日获得被上诉人的内设机构杭州市滨江区长河街道征迁安置管理中心所签订涉及上诉人上述房屋的补偿安置协议（协议的组成部分包括《杭州市集体土地房屋拆迁补偿安置协议书》、《杭州市征收集体所有土地及地上附着物拆迁补偿协议书》、《杭州市长河街道长一社区集体土地房屋连片拆迁奖励补偿协议书》、《杭州市征收集体所有土地房屋拆迁补偿补充协议书》、《房屋拆迁提前腾房协议书》）。上诉人认为，被上诉人签订上述行政协议的程序和实体都存在重大且明显违法情形，严重侵害上诉人的合法权益，遂诉至原审法院。2017年6月29日，上诉人收到原审判决，原审法院以案涉协议系来某签订、对家庭成员有约束力、不存在法定无效情形、长一社区实施整村拆迁经村民代表大会通过、不违反法律法规效力性强制规定且符合相关政策精神为由，判决驳回上诉人的诉讼请求。上诉人认为原审判决认定事实不清，适用法律错误，应当依法撤销。一、原审判决认定案涉协议系来某所签、对家庭成员有约束力，认定事实错误。（一）原审判决认定案涉协议系来某所签，认定事实不清。案涉协议中的签字并非上诉人本人所签，上诉人从未授权来某签订该协议，也不确定是否为来某所签。原审判决以“作为主要家庭成员，来某未到庭否认上述协议系其签订，基于一般常理”（原审判决第6页第1-2行）为由，认定案涉协议系来某签订。上诉人认为，这一认定缺乏事实和法律依据，违背了行政诉讼的举证责任规定，且忽略了家庭关系的复杂性，其推断不能成立。（二）来某并非案涉房屋的所有权人，案涉协议的签订也非日常家庭事务，来某即便签订协议，也对上诉人不具有约束力。原审判决认定“房屋安置补偿以户为单位进行，来某系该家庭户的家庭成员，来某代表家庭成员与被上诉人签署补偿安置协议的行为，对家庭成员具有约束力”(原审判决第6页第3-5行），这一认定严重错误。1.法定的补偿对象为所有权人。《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第五条规定被补偿人是指“房屋及其附属物的合法所有权人”，原审法院所称“房屋安置补偿以户为单位进行”，并无法律依据。2.上诉人申请宅基地并建设房屋时，来某尚未出生，并非房屋的共有权人。原审法院并未查清上诉人批地建房时来某是否为户内人口、是否对房屋享有所有权。上诉人在申请宅基地时，虽然是以户为单位，但当时来某尚未出生，并不是户内人口，宅基地的审批并未将来某作为人口因素；上诉人获批宅基地后建设房屋时，来某也仍未出生，未参与房屋建设。因此，来某并非房屋的共有权人。3.案涉协议的签订并非日常家庭事务，来某无权代表上诉人签订案涉协议，其行为对上诉人不具有约束力。由于来某并非房屋的共有权人，不具有代表资格；且案涉房屋系上诉人的重大财产，案涉协议的签订并非日常的家庭事务，在未得到授权、追认的情况下，即便是来某的行为，也对上诉人不具有约束力。实际上，案涉协议是在上诉人本人拒绝签订的情况下，被上诉人恶意避开上诉人而签订，原审法院称来某“代表”上诉人，有悖事实。二、原审判决认定本次拆迁符合《中华人民共和国村民委员会组织法》的要求，认定事实的证据不足，且与案涉协议无关。（一）被上诉人提交的证据无法证明拆迁经过村民代表大会通过。被上诉人原审证据1并无原件，且前后日期、签名人数均相互矛盾，多处签字为相同笔迹，不具有真实性；其内容显示总户数290户(30+50+210=290),但其中所称参加人员身份不明，无法证实是否为居民代表；其中记载的征地事项缺乏依据，且内容中完全没有被上诉人所称补偿安置事项的记录。（二）本次拆迁不符合《中华人民共和国村民委员会组织法》的要求。“村民代表会议”与“村民会议”并不等同，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条的规定，涉及村民重大利益的事项，应当经村民会议讨论决定方可办理，或者经村民会议授权村民代表会议讨论决定。本案并无证据显示本次拆迁经过村民会议讨论决定，也无证据显示村民会议授权村民代表会议讨论决定。因此，即便拆迁经过村民代表会议表决，也不符合《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定。（三）村民代表大会是否通过本次拆迁，均与案涉协议无关。首先，被上诉人原审证据1并无上诉人签字，对上诉人不发生强制力。其次，案涉协议并非由集体经济组织与上诉人签订，也没有任何证据证明集体经济组织授权被上诉人实施拆迁并签订协议，与案涉协议的签订行为并无直接关联。原审判决认定“行政机关根据基层行政管理工作的实际需要”（原审判决第6页第1段倒数第6行）签订案涉协议，该认定毫无依据，如果是村民自治，则不属于行政管理的范围。三、案涉协议违反法律法规的强制性。（一）被上诉人不具有签订案涉协议的主体资格。《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第五条规定补偿人是指“市、区人民政府设立或者指定的实施征地房屋补偿工作的机构”，被上诉人不是市、区人民政府设立或者指定的实施征地房屋补偿工作的机构，不具有针对集体土地房屋签订补偿安置协议的主体资格。（二）案涉土地未经征收，被上诉人签订案涉协议，违反法律规定。《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”。根据上诉人原审证据7显示，上诉人的房屋所在地未涉及征地项目，被上诉人以征用集体所有土地房屋拆迁的名义签订案涉协议，实际上是将上诉人的土地使用权进行非法流转。《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第八条第四款也明确规定“实施房屋补偿不得超越经批准的实施范围”；本案也不存在《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第八条所要求的征地房屋补偿实施方案、公开告知被补偿人和其他利害关系人有要求听证的权利、征地房屋补偿实施方案经市国土资源管理部门批准等条件，也未按《杭州市征收集体所有土地房屋补偿规》（杭政函〔2014〕136号）的规定进行评估。四、被上诉人签订案涉协议，适用法律错误。《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第三十四条规定：“本条例自2014年5月1日起施行。《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》同时废止。”案涉协议载明被上诉人系根据《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》的规定签订该协议，由于该规定已失效，被上诉人签订案涉协议属于适用法律错误。综上所述，原审判决认定事实不清，适用法律错误，导致判决结果错误，特此上诉，请求撤销一审判决，支持上诉人的一审诉讼请求。
二审调查时，上诉人补充称：1.我们庭前提交了两份新证据，第一份新证据是萧山市私人建房用地申请表，这份证据是2017年7月11日我们向萧山区档案馆调取的，因为一审开庭中特别是一审判决中，一审法官多次提到以户为单位进行补偿，我们主要证明来汉明建宅基地的时候是1988年，那时候来某并没有出生，也不是房屋共有权人。并且一审法院认定以户为单位，那么这个家庭成员当中，除了来某以外，还有来芬萍，她们不在这个安置协议中，也没有体现任何权利，一审法院判决认定错误。2.我们提交了五份法院的判决和生效的裁定，这个是在开庭以后获取的，主要证明本案涉及房屋拆迁安置协议严重违法，因为上诉人房屋面积将近1000平米左右，拆迁协议里面认定的合法面积是360平米，有大量面积没有认定，没有认定原因是滨江区国土部门其他的相应部门认为我们的房子是违章的违法用地，给我们下过相应的处罚决定和限期拆除决定，这些相应的认定滨江区法院都做出了生效判决予以撤销，同时印证了这个协议补偿的内容严重侵害了上诉人权利，特别是补偿面积部分严重缩水。3.来某已经离家出走，就因为这个事情闹翻了，并且据来汉明所说，这个字她也不承认是她签的，即便是她签的，我们认为跟本案没有关联性，因为不是来汉明本人签订的，她们也没有任何的授权。
被上诉人长河街道办二审答辩称：1.从建房用地审批表可以看出虽然当时建房用地审批时间是1988年4月4日，来某还没有出生，但是其出生之后加入长一社区上新庙户内，属于户内人口。如果是以户拆迁的话，户内成员有权力签署拆迁文件的。2.正常建设的话，合法面积是300平米不到，实际面积并没有上诉人所说的那么多，因为主要以协商为主，所以将不合法的面积也予以计算并签署。3.针对法院的判决书，法院也没有说是否认可，可能实体上没有进行审理，驳回的原因是因为程序的问题。
上诉人在二审中提交来汉明户《萧山市私人建房用地申请表》和杭州市滨江区人民法院（2016）浙0108行初79号行政判决书、（2017）浙0108行初15号行政判决、（2016）浙0108行初80号行政判决、（2016）浙0108行初78号行政判决、浙江省杭州市中级人民法院（2016）浙01行终848号行政裁定作为新的证据，本院认为，上诉人无正当理由在二审中提交前述材料作为新的证据，不符合法律规定，本院不予接纳。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：根据被上诉人陈述的协议签订经过及来汉明自述“就因这个事情（指签订案涉协议）（与来某）闹翻了”，可以判断案涉协议上“来某”的签名确系来某本人所签。来某作为上诉人来汉明的女儿，及来汉明户户内常住人口和家庭主要成员，长期代表来汉明户协商补偿安置事宜，最终代表来汉明户签署案涉协议，对来汉明户家庭成员皆具有约束力。上诉人户与长河街道办在长一社区居民（股东）代表会议决定实施连片整村拆迁的情况下，在平等自愿基础上签署案涉协议，不违反法律效力性强制性规定。上诉人要求确认案涉协议无效的理由不能成立，一审法院判决驳回其诉讼请求并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人来汉明负担。
本判决为终审判决。
审判长 张 波
审判员 秦 方
审判员 王银江
二〇一七年九月十九日
书记员 卢姗姗
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。