江苏省盐城市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏09行终296号
上诉人（原审被告）射阳县住房和城乡建设局，住所地江苏省射阳县合德镇人民西路66号。
法定代表人徐勇，该局局长。
委托代理人孙国伟，射阳县城建监察大队大队长。
委托代理人王浩，射阳县城建监察大队工作人员。
被上诉人（原审原告）刘通达。
上诉人射阳县住房和城乡建设局（以下简称射阳住建局）因刘通达诉其不履行规划行政管理法定职责一案，不服江苏省射阳县人民法院（2015）射行初第00016号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：刘通达居住在射阳县盘湾镇人民西路南侧一号楼401室，其2008年取得的国有土地使用证标明地类为城镇混合住宅用地，使用权类型为出让。该幢楼有上下楼梯一处，建在楼中间位置。刘通达的车库在一楼楼道口东侧。该幢楼楼道口南侧被他人建起围墙（东西均至巷道），且围墙与楼之间被相关住户封闭使用，造成楼道口被挡、刘通达出行不便。2015年1月11日，刘通达向射阳县住建局邮寄《请求拆除江海龙等户违法建筑的举报报告》，认为江海龙、尤正祥、裴贵礼等在其居住的楼房南侧建设建筑物和围墙没有取得规划许可证和产权证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》的规定，请求射阳县住建局依法拆除举报的违法建设物，并书面答复。射阳县住建局收到举报后，认为不属于其职责范围，未向刘通达书面答复。刘通达不服，向原审法院提起诉讼。
原审法院另查明，在本案审理过程中，刘通达所居住楼房楼道口至东侧巷道的围墙、围墙与楼房之间的建筑被拆除。
原审法院认为：射阳住建局作为本辖区的城乡规划主管部门，负责本行政区域内的城乡规划管理工作。首先，涉案地块的规划管理是否属于射阳县住建局职责范围问题。本案中，刘通达所陈述的地块虽然在盘湾镇，不在县城规划区，但其持有的国有土地使用证上已明确载明涉案地块系通过出让取得，为城镇混合住宅用地，属于城镇规划区，应为射阳住建局管理的范围，射阳县住建局抗辩盘湾镇直至2016年才经射阳县政府批复总体规划，刘通达举报不属于其职责范围，应不予采纳。其次，射阳县住建局是否构成不作为问题。不论涉案建设行为是何时发生的，刘通达因楼道口的建筑影响出行的状态一直持续，刘通达通过邮寄的方式向射阳县住建局进行了反映，射阳县住建局有义务对该举报进行处理，但至今未给刘通达书面答复，构成不作为。再次，关于刘通达要求射阳县住建局拆除违建问题。因涉案建筑是否属于违建、是否应当予以拆除，还需射阳县住建局进行相关调查等行政程序后确定，故该请求应不予支持。综上，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款、第六十四条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，经原审法院审委会讨论决定，原审法院判决：一、限射阳县住建局于判决生效后三个月内对刘通达2015年1月11日反映的射阳县盘湾镇人民西路南侧一号楼楼道口至西侧巷道的建筑及围墙依法予以处理。二、驳回刘通达的其他诉讼请求。案件受理费50元，由射阳县住建局负担。
射阳县住建局提起上诉称：1.一审法院以“国有土地使用证”即推理出案涉建筑物“属于城镇规划区”不能成立，被上诉人举报的事项不属于上诉人职权范围。根据《江苏省城乡规划条例》第六十二条的规定，在镇规划区的违法建筑由城乡规划主管部门进行处罚。根据《江苏省村镇规划建设管理条例》第七条、第八条的规定，村镇规划由乡（镇）人民政府统一组织编制，在村镇范围内进行的各项建设必须服从规划管理。以上法律规定明确了上诉人对村镇建设和违法建筑查处的前提是“在镇规划区”，而案涉的盘湾镇2016年2月14日之前一直没有法定的镇规划，也就是说被上诉人在2015年1月11日举报和3月13日提起行政诉讼时均不存在盘湾镇规划，也就不存在上诉人执法的前提和基础，故被上诉人举报的事项不属于上诉人的职权范围。土地使用性质分类与城镇规划分类是两种不同的体系，其内涵和外延均不相同，一审以国有土地使用证”即推理出案涉建筑物“属于城镇规划区”不能成立。2.一审认定上诉人对被上诉人的举报一直未予以答复即构成不作为，没有法律依据。举报只是行政机关获取案件线索的一个途径，并没有法律规定“举报”必须给予答复。行政机关不作为的前提是有法定义务，而所谓答复的义务是不存在的。综上，请求二审法院撤销原审判决，驳回被上诉人的一审诉讼请求。
被上诉人刘通达辩称：1.被上诉人所举报的违法建筑在镇规划区内，违法建筑就建在出让土地上，依据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条规定，上诉人射阳县住建局在2005年出让案涉土地时，就对该违法建筑案涉出让的土地进行了详细的规划。2.依据《江苏省村镇规划建设管理条例》第八条的规定，上诉人射阳住建局应该对涉案违法建筑进行管理或处罚。3.盘湾镇人民政府在2003年就委托南京大学城市规划设计院对盘湾镇的规划进行了修编，并且2014年5月份射阳县人民政府对规划进行了审批，盘湾镇人民政府在2015年9月份又委托了江苏省城市规划设计院对规划再次进行了修订，射阳县人民政府于2016年2月4日对该修订的规划进行了批复。4.针对被上诉人的举报、控告，上诉人至今未组织核查、处理，更没有对上诉人举报的违法建设进行认定和查处，已经构成行政不作为。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
当事人在一审审理期间所提供的证据、依据，一审法院已随卷移送本院，本院查明的事实与一审法院查明的事实无异。
本院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第九条第二款规定，任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《江苏省村镇规划建设管理条例》第三十一条规定，违反本条例规定，未按规划审批程序批准或者违反规划的规定进行建设，严重影响村镇规划的，由县级人民政府建设行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物和其他设施；影响村镇规划，尚可采取改正措施的，由县级人民政府建设行政主管部门责令限期改正，处以罚款。根据上述规定，射阳县住建局作为射阳县人民政府的建设行政主管部门，具有受理单位和个人关于违法建设行为的举报，并组织核查，再根据核查结果，进一步决定如何处理的法定职责。
本案中，上诉人射阳县住建局主张刘通达所举报的建筑物、构筑物不在城镇规划区内，对于刘通达的举报，其不具有予以处理的法定职责。本院认为，射阳县住建局在行政诉讼中应对其作为或者不作为的合法性负举证责任。本案中，射阳县住建局并未举证证明刘通达举报的建筑物、构筑物不在城镇规划区内，其应承担举证不能的不利后果。且，根据射阳县人民政府《关于批准盘湾镇、藕耕乡等八个乡镇集镇总体规划的批复》（射政复【1998】13号）和《关于同意收回盘湾镇集镇区内二幅国有土地使用权并公开出让的批复》（射政复【2004】26号）的规定，上诉人的该主张与事实不符，故对于该上诉意见，本院不予采信。
综上，射阳县住建局未在二个月内对刘通达的举报组织核查、处理，原审法院认定射阳县住建局未履行法定职责，并判处射阳县住建局对刘通达于2015年1月11日举报的射阳县盘湾镇人民西路南侧一号楼楼道口至西侧巷道的建筑及围墙依法予以处理，符合法律规定，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人射阳县住房和城乡建设局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 村
代理审判员 张生龙
代理审判员 付陈友
二〇一六年十二月二日
书 记 员 陶 颖