山东省潍坊市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）潍行初字第78号
原告李怀壮。
原告张子茂。
委托代理人王静，北京楹廷律师事务所律师。
被告潍坊市坊子区人民政府。
法定代表人刘升勤。
委托代理人张美芳。
委托代理人马军，山东诚公律师事务所律师。
被告潍坊市人民政府。
法定代表人刘曙光。
委托代理人刘竹湘。
原告不服被告潍坊市坊子区人民政府（下称区政府）作出的行政答复及被告潍坊市人民政府（下称市政府）作出的行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2015年9月14日受理后，于2015年9月19日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年10月20日公开开庭审理了本案。原告李怀壮、张子茂，被告区政府委托代理人张美芳、马军，被告市政府委托代理人刘竹湘到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告区政府于2015年6月6日作出“关于李怀壮、张子茂《恢复耕种申请》的答复”，内容为涉案地块位于坊子区凤山路以西、龙山路以东、双羊街以南，面积11亩，在城市规划区范围内。依据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第二款之规定，位于城市规划区范围内，以出让方式取得使用权进行房地产开发的土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的规定办理。而《中华人民共和国城市房地产管理法》中没有恢复耕种的相关规定，因此李怀壮、张子茂恢复耕种的申请无法律依据。原告李怀壮、张子茂不服，向被告市政府申请行政复议，被告市政府于2015年8月12日作出潍政复决字（2015）第266号《行政复议决定书》，维持了区政府对李怀壮、张子茂作出的答复。
原告李怀壮、张子茂诉称：原告是潍坊市坊子区凤凰街道西白羊埠村的村民。因城市建设用地的需要，2010年经山东省人民政府批准，原告的位于坊子区凤山路以西、龙山路以东、双羊街以南、崇文中学以北约11亩的耕地被予以征收。然而迄今为止，已经过去了四年，该宗土地未被利用，也未动工建设，一直处于闲置、荒芜的状态。原告于2015年1月25日向被告区政府申请恢复原告约11亩耕地的耕种，被告区政府在收到原告的申请后，在法定期限内未给予任何答复。原告于2015年5月10日向被告市政府申请行政复议，在行政复议过程中，被告区政府于2015年6月6日作出了“关于李怀壮、张子茂《恢复耕种申请》的答复”。原告又于2015年6月19日向被告市政府申请行政复议，市政府于2015年8月12日作出潍政复决字（2015）第266号《行政复议决定书》，维持了区政府作出的上述答复。原告认为，被告区政府作出的“关于李怀壮、张子茂《恢复耕种申请》的答复”属于违法，依法应予撤销。为此，特提起行政诉讼，请求：1、依法撤销被告区政府作出的“关于李怀壮、张子茂《恢复耕种申请》的答复”；2、依法责令被告区政府限期履行行政职责恢复原告上述11亩耕地的耕种。本案诉讼费用由被告承担。
原告为证明其诉讼主张向本院提交了下列证据：1、恢复耕种申请书及邮递单复印件，证明原告对涉案土地恢复耕种提交过申请；2、打印的土地闲置照片12份，证明涉案土地处于闲置状态；3、区政府作出的“关于李怀壮、张子茂《恢复耕种申请》的答复”，系区政府出具的答复书；4、市政府潍政复决字（2015）第266号《行政复议决定书》，系市政府于2015年8月12日作出的《行政复议决定书》。
被告区政府答辩称：涉案土地属于城市规划区域，该宗土地于2013年12月由潍坊市国土资源局出让给潍坊华丽房地产开发有限公司进行房地产开发，双方约定受让人于2014年12月5日前动工，在2017年12月4日之前竣工。依据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第二款之规定，在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的规定办理。该宗土地经征收、出让后用于房地产开发，应当适用《中华人民共和国城市房地产管理法》的规定办理，而该法并未规定土地复耕问题。《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”而本案中，《国有建设用地使用权出让合同》第十六条约定受让人于2014年12月5日前动工。目前，受让人未动工并未超过一年的法定期限。综上，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，区政府作出的答复事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。为此，请求人民法院依法维持市政府潍政复决字（2015）第266号《行政复议决定书》，驳回原告的诉讼请求。
被告市政府答辩称，市政府作出行政复议行为的程序合法；区政府的行政答复行为合法。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告区政府向本院提交了证明行政答复行为合法性的以下证据、依据：1、潍坊市坊子分区控制性详细规划，证明涉案土地位于坊子区凤山路以西、龙山路以东、双羊街以南，崇文中学以北，属于城市规划区域；2、国有建设用地使用权出让合同，证明潍坊市国土资源局与潍坊华丽房地产开发有限公司对涉案土地于2013年12月6日签订了出让合同，该地块出让用于房地产开发，合同约定受让人对宗地建设项目于2014年12月5日之前动工，在2017年12月4日之前竣工；3、《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第二款；4、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条；5、原告的恢复耕种申请书；6、市政府潍政复决字（2015）第151号《行政复议决定书》，系市政府于2015年7月10日作出的《行政复议决定书》。
被告市政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据：1、《行政复议申请书》；2、《行政复议受理通知书》及《送达回证》；3、《提出行政复议答复通知书》；4、《行政复议答复书》；5、潍政复决字（2015）第266号《行政复议决定书》送达回证及邮单查询结果。以上证据证明行政复议程序合法。
经庭审质证、辩论，本院对当事人提交的证据作如下确认：原告对被告区政府、市政府提交的证据均无异议，被告对原告提交的1号、3号、4号证据无异议，上述证据客观、真实、合法且与本案待证事实有关联，均认定为有效证据。原告提交的2号证据系自己拍摄、打印的照片，无拍摄时间，且该宗照片是否与涉案土地具有关联性无法确定，被告不予认可，故本院对该证据不作确认。
经审理查明：原告是潍坊市坊子区凤凰街道西白羊埠村的村民。2010年，原告的位于坊子区凤山路以西、龙山路以东、双羊街以南、崇文中学以北约11亩的耕地被征收为国有，属于城市规划区范围。2015年1月25日，原告向被告区政府申请恢复涉案土地的耕种，被告区政府在收到原告的申请后，在法定期限内未给予答复。原告向被告市政府申请行政复议，请求确认区政府行政不作为的行为违法。在该行政复议过程中，被告区政府于2015年6月6日作出了“关于李怀壮、张子茂《恢复耕种申请》的答复”。
原告不服区政府作出的行政答复，于2015年6月21日向被告市政府申请行政复议，市政府收到原告邮寄的行政复议申请书后，于同年6月24日向原告送达了《行政复议受理通知书》。2015年6月24日，市政府向区政府送达了《提出行政复议答复通知书》。同年7月3日，区政府向市政府提交了《行政复议答复书》及相关证据、依据。市政府经对申请人、被申请人提交的材料和证据、依据进行审查后，于同年8月12日作出潍政复决字（2015）第266号《行政复议决定书》，维持了区政府作出的行政答复。同年8月13日，市政府向原告邮寄送达了《行政复议决定书》，并依法送达给区政府。另外，对原告提起的要求确认区政府不作为行为违法的行政复议申请，市政府于2015年7月10日作出潍政复决字（2015）第151号《行政复议决定书》，以区政府违反《山东省行政程序规定》第九十三条规定的办理期限，确认区政府作出的“关于李怀壮、张子茂《恢复耕种申请》的答复”程序违法。
另查明，2013年12月6日，潍坊市国土资源局与潍坊华丽房地产开发有限公司签订《国有建设土地使用权出让合同》，将包括涉案土地在内的69663平方米土地使用权予以出让用于房地产开发。该土地出让合同第十六条约定，受让人潍坊华丽房地产开发有限公司对宗地建设项目在2014年12月5日之前开工，在2017年12月4日之前竣工。
本院认为：本案被诉行为是被告区政府作出的“关于李怀壮、张子茂《恢复耕种申请》的答复”结果的合法性以及被告市政府行政复议行为程序的合法性问题。根据本案查明的事实，涉案土地已经被征收为国有，属于城市规划区范围，且该土地已经由潍坊市国土资源局出让给潍坊华丽房地产开发有限公司进行房地产开发，被告区政府依据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第二款“在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理”、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”的规定，作出“李怀壮、张子茂恢复耕种的申请无法律依据”的答复，事实清楚，适用法律正确，答复结果正确。原告认为区政府作出的答复违法的理由于法无据，本院依法不予支持。本案被告区政府违反《山东省行政程序规定》第九十三条规定的办理期限作出答复，市政府已经作出潍政复决字（2015）第151号《行政复议决定书》，确认区政府作出的答复行为程序违法，原告对该行政复议决定未起诉，故本案对区政府作出答复行为是否超出办理期限的问题不作审查。
关于市政府的行政复议程序是否合法的问题。经审查，市政府收到原告的行政复议申请书后，履行了受理、制作《提出行政复议答复书》并送达、审查、作出《行政复议决定书》并送达等法定程序，并且自受理申请至作出决定的时间未超过60日，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”、第二十三条第一款“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。”、第三十一条第一款“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；……。”的规定，作出行政复议行为的程序合法。
综上，被告区政府作出的“关于李怀壮、张子茂《恢复耕种申请》的答复”事实清楚，适用法律正确，答复结果正确；被告市政府的行政复议程序合法。原告的起诉理由不能成立，对其诉讼请求依法不予支持，应当判决驳回其诉讼请求。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告李怀壮、张子茂的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告李怀壮、张子茂负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 孔祥慧
代理审判员 李长明
代理审判员 管振香
二〇一五年十一月九日
书 记 员 赵 倩