山西省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）晋行终199号
上诉人（原审原告）雷湖，男，汉族，1942年11月16日出生，山西省朔州市人。
上诉人（原审原告）焦治峰，男，汉族，1972年7月3日出生，山西省朔州市人。
上诉人（原审原告）李青，男，汉族，1951年2月2日出生，山西省朔州市人。
上诉人（原审原告）焦治成，男，汉族，1967年8月20日出生，山西省朔州市人。
上诉人（原审原告）雷鹏，男，汉族，1965年6月22日出生，山西省朔州市人。
上诉人（原审原告）王翠兰，女，汉族，1957年10月4日出生，山西省朔州市人。
上诉人（原审原告）雷雄，男，汉族，1966年5月13日出生，山西省朔州市人。
上诉人（原审原告）雷旺，男，汉族，1968年8月27日出生，山西省朔州市人。
上诉人（原审原告）白有明，男，汉族，1944年10月10日出生，山西省朔州市人。
上诉人（原审原告）李永，男，汉族，1962年4月12日出生，山西省朔州市人。
上诉人（原审原告）丁元，男，汉族，1963年4月17日出生，山西省朔州市人。
上诉人（原审原告）田有义，男，汉族，1959年3月17日出生，山西省朔州市人。
上诉人（原审原告）田有文，男，汉族，1965年7月8日出生，山西省朔州市人。
上诉人（原审原告）白福，男，汉族，1967年5月17日出生，山西省朔州市人。
上诉人（原审原告）焦玉枝，女，汉族，1943年7月11日出生，山西省朔州市人。
上述15名上诉人委托代理人李双明，山西况有云泉律师事务所律师。
上述15名上诉人委托代理人宋玉麟，山西况有云泉律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）朔州市朔城区人民政府。住所地朔州市朔城区鄯阳街。
法定代表人庞明明，区长。
委托代理人史敏，朔城区政府办公室法制股科员。
委托代理人赵悦，山西业盛律师事务所律师。
雷湖、焦治峰、李青、焦治成、雷鹏、王翠兰、雷雄、雷旺、白有明、李永、丁元、田有义、田有文、白福、焦玉枝诉朔州市朔城区人民政府土地行政征收一案，忻州市中级人民法院作出（2016）晋09行初字第19号行政裁定。雷湖等15人不服向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭公开开庭进行了审理。上诉人雷湖、焦治峰、李青、焦治成、雷鹏、王翠兰、雷雄、雷旺、白有明、李永、丁元、田有义、田有文、白福、焦玉枝及其共同的委托代理人李双明、宋玉麟，被上诉人朔州市朔城区人民政府的委托代理人史敏、赵悦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审裁定认为，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，应当提供符合起诉条件的相应证据材料，包括证明行政行为成立的证据。如提起诉讼不符合起诉条件的，应不予立案。已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，原告请求确认朔城区人民政府对原告的非法征地行为无效，其应当提供征地行为成立的相应证据。被告朔城区人民政府否认实施了征地行为，认为朔城区人民政府在土地流转中仅承担组织协调职能。原告提交的证据，不能证明朔城区人民政府实施了表现于外部的、客观化了的征地行为，原告不能证明土地无法承包经营是由于朔城区人民政府实施征地行为所致，不能提供土地所有权因征收行为发生改变的证据。原告不能证明征地行为的成立，其请求人民法院审查征地行为合法性没有事实和法律依据。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第二款的规定，裁定驳回原告雷湖等15人的起诉。
雷湖等15人上诉称，1、一审法院以上诉人未证明被上诉人有征地行为而裁定驳回起诉是错误的。一审裁定违反了行政诉讼举证原则的规定，该举证责任在被上诉人一方，一审将举证责任归于上诉人，违反法律规定。上诉人一审所举证据完全证明了被上诉人违法征地的事实存在。2、一审法院程序严重错误。一审法院口头通知上诉人及其代理人说是做庭前口头询问，赵飞法官独任询问兼记录不合法。本案没有开庭审理，而裁定第二页却有”依法组成合议庭进行审理”的表述，完全是违法行政诉讼法相关规定的。故请求高院撤销原裁定，依法改判被上诉人征地行为无效。
朔城区人民政府答辩称，一、朔城区人民政府在本案涉诉项目中不存在征地行为；二、本案原告在自愿领取以征地补偿标准确定的流转费用并交出土地承包经营权即土地承包经营权证后，现违反诚实信用原则，滥用诉权的行为，不应得到人民法院的支持；三、本案诉争的内容为民事争议，不属于行政诉讼范围，朔城区人民政府不应作为土地流转纠纷的被告；四、即使从行政诉讼角度讲，原告15人的起诉已经超过法定起诉期限，应依法驳回其起诉。综上，请求人民法院依法驳回原告15人的全部诉讼请求或起诉。
经审理查明，雷湖等15名上诉人系朔州市朔城区神头镇烟墩村村民，其在本村分别拥有为期30年的承包土地，并有朔城区人民政府1991年颁发的土地承包经营权证为凭。2013年，朔城区委提出了城东万亩苗圃建设项目规划，并于4月7日和4月22日两次以书记办公会议的形式进行了安排部署。会议明确对涉及国营苗圃扩建、招商引资及鼓励苗木种植大户领办苗木生产等项目采取征用、租用及流转等多种方式解决用地问题。其中仅国营苗圃扩建项目涉及土地征用，而招商引资及鼓励苗木种植大户领办苗木生产均以流转和租用方式进行。本案上诉人所在的烟墩村为招商引资项目所在地，建设经营单位为朔州市保利园林绿化有限公司。作为投资方保利园林绿化有限公司与政府达成的用地意向为流转方式，并为此预先向政府缴纳2100万元。2013年3月，包括15名上诉人在内的烟墩村村民被通知停止相关土地的耕种到村委会领取征地补偿费并在”神头镇烟墩村万亩征地补偿费领款表”上签字，15名上诉人均已领取或收到相应款项，其中除焦治峰、雷旺、李永之外的其余12名上诉人均在领款表上签字。涉案土地被收回后上诉人土地承包经营权证上被注明”已征”。后因土地补偿费标准问题，上诉人起诉要求确认被上诉人土地征收行政行为无效。
另查明，本案涉诉土地仍然为农村集体经济组织所有。支付完烟墩村农民土地补偿款后，朔城区人民政府于2015年3月将剩余150万元退回保利园林绿化有限公司。因为用地问题得不到解决，保利园林绿化有限公司向朔城区人民政府提起民事诉讼要求返还已经支付的土地补偿款1950万元及利息和各项损失340余万元，朔州市中级人民法院于2015年7月作出（2015）朔中民初字第58号判决，支持了保利园林绿化有限公司1950万元及利息的主张。一审判决后双方均没有上诉本判决已经生效，朔城区政府也已经履行了判决确定的义务。
本院认为，本案的核心争议是被上诉人是否对上诉人的承包土地实施了征收行为。所谓土地征收是指国家为了公共利益的需要，依照法律规定的程序和权限将农民集体所有的土地转化为国有土地，并依法给予被征地的农村集体经济组织和被征地农民合理补偿和妥善安置的法律行为。土地征收的本质特征是土地所有权的改变，即土地所有权由农民集体所有变为国家所有。本案15名上诉人的诉涉承包地虽然存在土地被收回、承包经营权丧失、获得相应补偿等一系列貌似土地被征收的特征，但是，经过法庭查明双方当事人也予以认可，该土地的所有权始终没有发生改变，仍然属于农村集体经济组织所有，只不过是该土地上的承包经营权统一收回农村集体经济组织
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朔州市朔城区神头镇烟墩村村委会所有。由于土地所有权没有发生改变，土地收回又是为了和朔州市保利园林绿化有限公司合作建设城东万亩苗圃项目，土地的用途也没有发生根本改变，仍然属于农业用地，只是土地的使用权人发生了改变，因此，上诉人诉涉承包地被占用从本质上讲属于土地使用权的流转。尽管在流转过程中有关流转手续和文件上出现了”征收补偿款”、”已征收”等字样，但这只是一种具体操作过程中的”概念借用”或者不严谨、不规范现象，不能从根本上改变土地流转的本质属性。本案之所以产生纠纷，其根源在于政府在招商引资或者推进重大项目、重点工程实施过程中，角色定位不准，职能转变不到位，不当介入民事领域，使得本来应当由投资企业、农村集体经济组织和承包农户意思自治的民事法律关系平添许多”行政色彩”。所以，本案实质上是农村土地流转纠纷，不存在政府土地征收行为，应当通过民事途径解决。上诉人请求确认被上诉人土地征收行为无效的诉讼请求缺乏事实依据。至于上诉人在上诉理由中所提一审法院程序严重错误，存在法官独任询问并兼记录的情况，经查阅一审卷宗，询问笔录显示询问人员为审判员赵飞、审判员曲攀，书记员卢峻鹏，并且笔录上有原告李永、焦玉枝以及15名原告的委托代理人宋玉麟、李双明，被告委托代理人赵悦的签字确认以及笔录每页均有当事人按捺的手印确认，所提该项上诉理由不成立。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定,裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审判决。
审判长 程彦斌
审判员 郑 宏
审判员 魏晓俊
二〇一七年六月二十二日
书记员 武 蕾