广州海事法院
行 政 判 决 书
（2016）粤72行初31号
原告：张土琴，男，汉族，住广东省电白县，公民身份号码×××2419。
委托代理人：孟雷，北京京师律师事务所律师。
委托代理人：杨庆，北京京师（天津）律师事务所实习律师。
被告：茂名市电白区人民政府。住所地：广东省茂名市电白区水东镇海滨新区。
法定代表人：华翠，该区政府区长。
委托代理人：杨金盘。
委托代理人：吴国华，广东民道律师事务所律师。
原告张土琴请求确认被告茂名市电白区人民政府于2014年2月28日强制拆除网箱养殖设施行政行为违法及行政赔偿纠纷一案，原告于2015年12月1日向本院提起行政诉讼，于2016年1月18日补正材料。本院于2016年1月21日立案后，于2月1日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年3月7日组织庭前证据交换，于2016年3月15日公开开庭审理了本案。原告委托代理人孟雷、杨庆，被告委托代理人杨金盘、吴国华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：2014年2月28日，被告成立海上清理拆除行动指挥部及行动小组，组织海洋渔业、海监公安、边防等部门和南海街道、高地街道等340多名工作人员强制拆除原告所有的网箱养殖设施及构筑物，强迫原告处理鱼苗，造成严重经济损失。原告持有政府颁发的渔业养殖证，以养鱼为生，被行政强制拆除渔排及构筑物后失去经济来源，且被告也没有对原告给予社会安置、择业培训、置换水域等，违反《中华人民共和国物权法》第一百二十条、第一百二十一条、第一百二十二条、第一百二十三条、第四十二条和《中华人民共和国海域使用管理法》第二十三条、第三十条的规定。被告在没有合法的征收审批手续的情况下，强制拆除原告网箱养殖设施的行政行为违法，侵害原告的所有权及用益物权。请求法院判令：（一）确认被告强制拆除渔排及构筑物的行政行为违法；（二）由被告恢复渔排原状，如果无法恢复原状则赔偿原告财产损失270100元；（三）被告赔偿原告经营性损失156144元；（四）被告承担本案诉讼费用。
原告向本院提交了以下证据：1.视频、照片、茂名日报2014年3月1日《茂港电白清拆违法网箱养殖设施》的报道，拟证明被告组织实施强制拆除原告渔排的事实；2.财产损失统计表2张，拟证明原告遭受的财产损失及经营损失；3.茂名市农业博览会官方网站网页打印页、展销会宣传册复印件、广东（茂名）首届现代农业博览会组委会文件《关于广东（茂名）首届现代农业博览会“金奖”农产品的通报》，拟证明政府支持渔业发展。
被告辩称：一、原告的起诉已超过起诉期限。被告根据有关法律法规以及上级的要求，于2010年至2014年初，组织、协调对水东湾渔排网箱养殖的治理，治理行动在2014年初已完成。原告的渔排网箱在此期间内自行拆除。如果存在所谓的行政强制行为，也是发生在2014年初之前，至原告起诉之时已超过起诉期限。二、被告没有实施强制拆除行为。原告请求确认被告强制拆除的行政行为违法，没有事实根据。使用海域必须依法申领海域使用权证，从事养殖需申领养殖证。原告利用水东湾构筑设施从事养殖，既不符合海洋功能区划，亦没有依法取得海域使用权和养殖权，属于违法用海，且对水东湾的环境、航道安全、生态带来不良影响。被告根据法律以及茂名市政府的要求，依法履行职责开展对水东湾的治理。市、县政府多次发布通告，宣传治理水东湾的必要性和合法性，并积极筹措资金对自行拆除养殖设施的养殖户进行补助。原告自愿配合被告对渔排数量清查核实，并与被告签订了补助协议，自行将网箱拖离水东湾，被告已按补助协议将补偿款支付给原告。三、原告请求恢复渔排原状或赔偿财产及经营性损失没有事实和法律依据。原告违法用海不受法律保护。根据相关法律，原告应自行清除违法构筑物，停止违法养殖，恢复非法占用海域的原状。原告单方主张的财产数量及价格没有证据证明，在治理过程中被告与原告就其网箱数量等进行了核实确认。被告对水东湾的治理是依法对违法占用海域的行为进行纠正，不是征收、征用或者提前收回海域使用权，原告诉称的“安置、择业培训、置换水域”等理由不能成立。请求法院驳回原告的起诉或者驳回其全部诉讼请求。
被告向本院提交了以下证据：1.电白县水东湾清理拆除网箱养殖设施及构筑物补助和奖励协议，拟证明被告与原告签订协议的事实；2.电白县水东湾海域网箱养殖设施及构筑物调查登记表；3.电白县水东湾海域网箱养殖设施及构筑物调查复核表，证据2、3拟证明原告的养殖设施的具体情况；4.原告的身份证及银行存折复印件，拟证明原告提供的账户信息及身份信息；5.中国邮政储蓄银行股份有限公司茂名市电白支行《代发电白财政渔排补助款明细清单》，6.茂名市海洋与渔业局电白分局《水东湾养殖设施清理资金补偿明细表》，茂名市电白区旦场镇人民政府、陈村镇人民政府、水东镇人民政府、高地街道办事处、南海街道办事处分别于2016年2月15日出具的《证明》，证据5、6拟证明被告已支付补助款给原告。
被告向本院提交了以下执法依据：7.《中华人民共和国海域使用管理法》《中华人民共和国渔业法》；8.《中华人民共和国海上交通安全法》第二十二条；9.《广东省海域使用管理条例》；10.《广东省海洋功能区划》第三章；11.《广东省海洋功能区划（2011-2020）》第二十三条、第二十八条、第三十一条；12.国务院《国务院关于同意广东省调整茂名市部分行政区划的批复》；13.茂名市政府办公室《关于开展水东湾清理整治行动的通知》；14.茂名市政府《水东湾养殖设施清理补助和奖励方案》；15.茂名市政府《关于印发水东湾养殖设施清理补助和奖励方案的补充通知》；16.电白县政府办公室《关于成立电白县水东湾清理整治工作领导小组的通知》；17.电白县政府《关于清理整治水东湾海域用海设施及构筑物的通告》；18.电白县政府《关于清理整治水东湾海域养殖设施及构筑物的补充通告》；19.电白县政府办公室《电白县水东湾清理整治工作方案》；20.电白县水东湾清理整治工作领导小组《电白县水东湾清理整治第四阶段（整治阶段）实施方案》；21.电白县政府办公室《电白县水东湾海域清理拆除养殖设施及构筑物补助办法》；22.电白县政府办公室《电白县水东湾海域养殖设施及构筑物清理拆除补助和奖励工作方案》；23.茂名市茂港区政府《关于开展清理整治水东湾茂港辖区海域用海设施及构筑物的通告》；24.茂名市茂港区政府《关于清理整治水东湾海域养殖设施及构筑物的补充通告》；25.茂名市茂港区政府《茂名市茂港区人民政府关于开展清理整治水东湾海域养殖设施及构筑物的通告》；26．茂名市茂港区政府《关于印发茂名市茂港区水东湾养殖设施及其构筑物清理整治工作方案的通知》，依据7-26拟证明原告违法用海，水东港区属于航道区、不属于养殖区，被告开展水东湾清理整治是在法律授权范围内履行法定职责。
经庭审质证，原告对被告出示的依据和相关证据的真实性没有异议，但对证明内容不予认可，对被告未按提前收回海域使用权对原告进行补偿、未依法律规定责令原告限期拆除违法用海设施的做法有异议，认为原告是在被胁迫的情况下签订的补助协议，被告并非有权责令原告拆除养殖设施的行政主体。
被告对原告提交的证据1视频、照片的三性不予认可，认为视频的来源不清楚，制作者和录制的时间、地点均不明，视频的内容并不能证明存在强拆行为，与原告的诉请无联性；认为报纸的报道是一个待证的事实，不能作为定案证据，报纸报道亦不能证明原告的渔排被被告拆除，相反印证了在报道之前绝大部分养殖户都签订了协议并自行拆除了渔排。认为证据2两份财产损失表是原告事后单方制作，不符合证据属性，不能作为证据。认为证据3与原告主张的事实并无关联性。
本院根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》对上述证据认证如下：被告提交的证据1至6，与本案被告对水东湾渔排网箱养殖治理的事实具有直接的关联性，在庭审中原告对上述证据的合法性和真实性予以认可，可作为认定本案事实的依据；被告提交的依据，系现行有效的法律规范及政府机关依职权作出的文件，法律法规适用的具体条文、政府文件内容与本案案件事实相关，本院予以确认。原告提交的三组证据中，证据1不具备证据的特征，不能证明被告实施了被诉行政行为；证据2为原告单方事后制作，不具有合法性；证据3与原告所述的事实不具有关联性。根据高度盖然性的证明标准，被告的证据占据优势，原告的证据本院不予采纳。
经审理查明：
2008年8月5日广东省政府印发了《广东省海洋功能区划》，第三十五条第（一）项规定“严格实行海洋功能区划制度，养殖、盐业、交通、旅游、矿产等行业规划涉及海域使用的，应当符合海洋功能区划。”该区划经国务院批准生效，区划期限到2010年，将水东港区列为港口区、渔港区、海洋和海岸生态自然保护区，未将水东湾列为养殖区和增殖区。2013年1月22日广东省政府印发了《广东省海洋功能区划（2011-2020）》，第三十五条规定“海洋功能区划是各级人民政府审批海域使用项目的法定依据，必须严格执行。”该区划经国务院批准生效，列明的海域综合整治目标将水港综合整治列为重点海湾综合整治工程，将水东湾规划为港口航运区、旅游休闲娱乐区、海洋保护区，未列为农渔业区。自广东省政府于2008年8月5日颁布《广东省海洋功能区划》后，被告对水东湾海域的用海类型为养殖的海域使用权申请停止审批。
茂名市政府办公室于2010年6月22日向茂港区、电白县政府、有关单位发出《关于开展水东湾清理整治行动的通知》，清理整治范围为水东湾湾口门以内的整个水东湾海域，清理整治对象为上述海域范围内所有养殖、定置作业设施及构筑物，要求电白县政府要提前发布清理整治通告，减少养殖户不必要的损失。2012年6月25日、8月21日，茂名市政府办公室先后向茂港区、电白县政府、市直有关单位发出关于印发《水东湾养殖设施清理补助和奖励方案》的通知及补充通知，称《水东湾养殖设施清理补助和奖励方案》业经市政府同意，请组织实施。在该方案所附水东湾养殖设施清理补助和奖励标准表列明网箱养殖按箱计，箱体基准规格为3米×3米，具体按箱体木框架实际面积折算，每箱补助标准2500元、奖励标准1500元，并附注了养殖户持有效海域使用权证书和养殖证的，网箱养殖每箱奖励增加300元。
电白县政府于2010年6月28日向社会发出《关于清理整治水东湾海域用海设施及构筑物的通告》（电府通（2010）5号），原告所有的网箱养殖设施及构筑物被列入清理整治的范围和对象。应在本通告公布之日起10天内，持有效身份证件到电白县水东湾清理整治工作领导小组办公室（设在电白县海洋与渔业局）登记养殖用海情况。若持有海域使用权证书、水域滩涂养殖使用证的，同时携带登记。第一期清理整治范围：水东湾口门至水东湾陈村口电白县辖区海域。本范围内的开放式养殖用海（如网箱养殖、底播养殖等）业主和定置作业业主，应在本通告发布之日起30日内自行清理其海产品并拆除用海设施及构筑物，退出使（占）用海域。经验收，由电白县政府按《电白县海域养殖场拆除补偿（补助）暂行办法》给予相应的补偿（补助）。逾期不自行清理和拆除的，由电白县政府组织有关部门依法强制拆除，拆除费用和损失由使（占）用者自行承担。第二期清理整治范围：水东湾陈村口至湾内的电白县辖区海域。本范围内的养殖用海、定置作业和水东湾其他范围（电白县辖区海域）所有养殖设施及构筑物，在2011年6月30日前清理完毕。电白县政府于2012年9月3日发出补充通告，称对于在2012年11月30日前与县政府签订拆除补助协议并完成自行拆除清理养殖设施及构筑物的养殖户，按茂名市政府办公室《水东湾养殖设施清理补助和奖励方案》（茂府办明电（2012）38号）和《关于印发水东湾养殖设施清理补助和奖励方案的补充通知》（茂府办明电（2012）54号）规定的标准给予补助和奖励；对于在2012年12月1日至31日期间与县政府签订拆除补助协议并自行拆除清理养殖设施及构筑物的养殖户，按茂名市政府办公室《水东湾养殖设施清理补助和奖励方案》（茂府办明电（2012）38号）和《关于印发水东湾养殖设施清理补助和奖励方案的补充通知》（茂府办明电（2012）54号）规定的标准给予相应补助，不予奖励；2012年12月31日后仍未自行拆除清理的养殖设施及构筑物，县政府将组织有关部门依法强制拆除。
2012年10月31日，电白县政府印发了《电白县水东湾海域养殖设施及构筑物清理拆除补助和奖励工作方案》，指出电府通（2010）5号发布之日前在水东湾电白县辖区海域从事正常养殖生产的养殖户属清理整治补助和奖励对象，具体部署了水东湾海域用海设施及构筑物调查登记、复核、补助和奖励评定会签公示、拆除验收、资金申请等环节的工作。
调查登记表及复核表均记载原告的18栏网箱用海位置位于陈村口，建造于1998年，两份表均有原告签名确认，并由电白县陈村镇政府加盖印章。原告未提交有效的海域使用权证和养殖证。2013年10月31日，原告作为乙方与电白县陈村镇政府作为甲方签订了《电白县水东湾清理拆除网箱养殖设施及构筑物补助和奖励协议》，协议内容如下：1.经双方认定，乙方在电白县水东湾海域清理整治范围内的养殖设施及构筑物为网箱18栏。2.补助和奖励款按茂名市政府办公室《水东湾养殖设施清理补助和奖励方案》（茂府办明电（2012）38号和《关于印发水东湾养殖设施清理补助和奖励方案的补充通知》（茂府办明电（2012）54号）规定的网箱养殖补助标准2500元／栏和奖励标准1500元／栏计算。3.双方签订拆除养殖设施及构筑物协议书后，甲方将补助款45000元、奖励款27000元，共72000元支付给乙方，乙方在收到清理补助和奖励款后必须在7天内自行完全拆除养殖设施及构筑物。4.拆除养殖设施及构筑物的拆除费用由乙方负责。养殖产品由乙方自行处理。5.双方应认真履行本协议以上条款。如有违反，则按有关法律法规规定从重处罚并强制拆除。2013年11月26日，被告将72000元转入原告银行账户。本院到茂名市电白区当地向原告进行事实调查并制作了调查笔录，原告确认其所有的18栏网箱于2013年按每栏2500元的补助款和1500元的奖励款的标准领取了补助，并按照协议的期限自行处理了鱼产品、网箱及其它养殖设施，将网箱自行拖离了水东湾海域。
另查明，国务院于2014年1月25日向广东省政府发出《国务院关于同意广东省调整茂名市部分行政区划的批复》，同意撤销茂名市茂港区和电白县，设立茂名市电白区，以原茂港区和电白县的行政区域为电白区的行政区域，广东省政府于2月12日向茂名市政府转发了该批复。
本院认为：
原告以被告对其实施了强制拆除行政行为为由，提起行政诉讼要求确认被告的行政行为违法并赔偿损失，故本案为行政强制执行行为与行政赔偿纠纷。本案的审查重点为被告是否实施了强制拆除行为，原告的合法权益是否因此受到了侵害并应得到赔偿。
关于被告是否实施了强制拆除行为，从查明的情况看，原告在法庭调查中确认了渔排等养殖设施系由其领取被告发放的补助款后依约定自行拆除、处置，并非被告组织执法人员强制拆除，且原告提交的证据也不能证明诉称的事实存在，故原告关于确认被告实施强制拆除行为违法的诉讼请求缺乏事实根据，应依法予以驳回。关于被告提出的原告起诉已超过起诉期限的抗辩意见，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款关于“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”的规定，因本案没有证据证明被告实施了被诉行政行为，起诉期限的起算点不存在，该抗辩意见缺乏事实基础。
原告在水东湾海域从事网箱养殖由来已久，原告之所以自行拆除网箱等养殖设施，是由于被告根据国务院有关广东省海洋功能区划的规定和茂名市政府开展水东湾清理整治行动的通知要求，作为水东湾海域整治的负责实施单位先后于2010年6月28日、2012年9月3日向社会发出《关于清理整治水东湾海域用海设施及构筑物的通告》（电府通（2010）5号）和补充通告后，委托下属单位与原告协商签订了补助协议并由被告向原告发放了补助款。双方签订的补助协议未违反法律法规的强制性规定，也不存在原告所称的因受胁迫而签订的情形，故补助协议合法有效。虽然协议约定如果原告未在期限内自行完全拆除养殖设施及构筑物，无正当理由拒不自行拆除的情况下，被告有权采取强制拆除措施，但是原告的养殖设施及构筑物是由原告按协议自行拆除，被告并未实施强制拆除行为，故本院无须再进一步审查被告是否有权采取强制拆除措施以及程序是否合法的问题。
综上，原告领取了被告发放的补助款并自行拆除了网箱及其它养殖设施，其要求被告恢复渔排原状或赔偿其财产损失和经营性损失的主张，缺乏事实根据和法律依据，应依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告张土琴的诉讼请求。
本案受理费100元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 熊绍辉
审 判 员 张科雄
代理审判员 杨雅潇
二〇一六年六月二十八日
书 记 员 吴 炼