河南省驻马店市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）驻行终字第75-77号
上诉人（一审原告）平舆县射桥镇臧楼村老徐庄第一村民组。
诉讼代表人徐保安，男，汉族，1962年8月16日生，系该组村民。
上诉人（一审原告）平舆县射桥镇臧楼村大赵庄第十村民组。
诉讼代表人赵小五，男，汉族，1950年4月24日生，系该组村民。
上诉人（一审原告）平舆县射桥镇臧楼村大赵庄第十一村民组。
诉讼代表人赵靖，男，汉族，1946年6月24日生，系该组村民。
上述三上诉人的共同委托代理人赵新友，河南熙盛律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）平舆县人民政府。
法定代表人张怀德，县长。
委托代理人霍玉操，平舆县政府法制办工作人员。
委托代理人崔峰，河南熙盛律师事务所律师。
被上诉人（一审第三人）平舆县水利局。
法定代表人杨银生，局长。
委托代理人刘清河，平舆县水利局副局长。
委托代理人刘凌，河南北纬律师事务所律师。
上诉人平舆县射桥镇臧楼村老徐庄第一村民组（以下简称第一村民组）、平舆县射桥镇臧楼村大赵庄第十村民组（以下简称第十村民组）、平舆县射桥镇臧楼村大赵庄第十一村民组（以下简称第十一村民组）因土地行政登记一案，不服正阳县人民法院（2014）正行初字第5-7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年6月11日公开开庭审理了本案。上诉人第一村民组的诉讼代表人徐保安、上诉人第十村民组的诉讼代表人赵小五、上诉人第十一村民组的诉讼代表人赵靖以及上述三上诉人的共同委托代理人赵新友，被上诉人平舆县人民政府的委托代理人霍玉操、崔峰，被上诉人平舆县水利局的委托代理人刘清河、刘凌到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被上诉人平舆县人民政府于2001年5月为平舆县水利局颁发了平国用（2001）字第70号国有土地使用证，载明：土地使用者平舆县水利局（茅河占地），座落平舆县射桥镇，用途水利工程用地，使用权类型划拨，使用权面积1602.95亩。
一审法院查明：茅河发源于上蔡县，流经平舆县射桥镇的大孙村、藏楼村（原张楼）、单老村、东关等村，在射桥镇新埠口两侧汇入小洪河，系自然形成的河流。本案中各方当事人争议的平国用（2001）字第70号国有土地使用证项下的土地共计1602.95亩，三原告所主张的土地是上述土地中的一部分，该部分土地位于平舆县茅河渠桥南北两侧，茅河河道东西两侧，茅河河堤内侧的滩涂地和护堤地。1981年至1982年5月，驻马店地区成立茅河治理工程指挥部，对上述河段实施治理。当时共挖压占地497.01亩，青苗补偿893亩，抽水淹麦159亩。指挥部以驻茅指字（82）06号文件的方式对上述占地进行了批复补偿，共计补偿104826.5元。在茅河治理后，河堤内侧的滩涂地被各村组的村民开垦复种。2000年至2001年初茅河再次被治理，治理后茅河两岸河堤内张楼村境内可利用土地为：左岸护堤地21.37亩；滩地37.75亩；右岸护堤地28.98亩；滩地59.71亩。该次治理后，上述土地被平舆县政府通过划拨方式登记在平舆县水利局名下并由其管理、使用。2000年9月1日，平舆县政府颁发平政（2000）25号文件，依据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国河道管理条例》、《河南省﹤河道管理条例﹥实施办法》、《河南省水利工程管理条例》制定颁发了《平舆县大中型河道及水利工程用地管理的规定》，对平舆县境内的大、中型河道的权属所有、管理部门、河流范围、违法处罚等事项进行了规定，其中本案中的茅河为中型河道，河道堤防以内的土地属于国有土地。2001年5月，经平舆县水利局申请，平舆县政府为平舆县水利局颁发了平国用（2001）字第70号国有土地使用证，其登记范围为：1、位于村镇内河段登记范围是单堤背水坡至堤脚；2、全段登记范围是从县界到入洪河口；3、位于村镇外河段登记范围与平政（2000）25号文第七条管理范围相同，即（有堤防的河道，两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区、两岸堤防及护堤地。）土地用途及其他限制条件为：1、滩地用于行洪、河道设备用地；2、护堤地用于保护堤身安全，只能种植多年生植物，使用权面积为1602.95亩，其中包含三原告主张的土地。2012年底至2013年初，以徐保安为代表的部分群众通过信访的方式向平舆县政府反映，要求将茅河河堤内行洪滩地收归本村民组集体所有。平舆县政府于2013年8月20日作出“行政答复书”，决定维持其颁发的平国用（2001）字第70号国有土地使用证。平舆县射桥镇藏楼村委下设的徐庄第一村民组、大赵庄第十村民组、大赵庄第十一村民组、藏楼第八村民组、藏九村民组、藏楼第十四村民组不服上述答复意见，向驻马店市人民政府提出行政复议。2013年9月30日，驻马店市人民政府作出驻政复决字（2013）68-73号行政复议决定书，维持了平舆县人民政府为平舆县水利局颁发的平国用（2001）字第70号国有土地使用证。三原告在收到上述复议决定后，提起行政诉讼，要求撤销平舆县人民政府为平舆县水利局颁发的平国用（2001）字第70号国有土地使用证。另查明，本案在审理中，平舆县茅河射桥镇张楼境内河段正在拓宽河槽，三原告所主张的平国用（2001）字第70号国有土地使用证项下的部分争议河滩地已被开挖成了河道。
一审法院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案中，三原告所主张的土地包含在本案被诉具体行政行为之内，平舆县人民政府的颁证行为与原告主张的权益相关，故可依法提起行政诉讼。对平舆县人民政府和平舆县水利局认为三原告已由村委会代管，不具备诉讼主体资格的请求不予采纳。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。2012年9月，三原告知道平舆县人民政府为平舆县水利局办理本案涉案土地使用证，2014年1月26日提起行政诉讼，故本案的起诉没有超过2年的时间。对平舆县人民政府和平舆县水利局辩称三原告起诉已超过法定诉讼时效的意见不予采纳。三原告起诉认为平舆县人民政府为平舆县水利局颁证侵犯其合法权益的主要依据是各村民小组个别村民的粮食直补通知单，农业税交税通知，第一组1998年各户的土地清单，第十组各户地亩数及应交款清单，第十一组有关分地、交公粮、办电的帐本清单。但三原告的上述证据只能证明三个村民小组对所属各户分配土地及交纳相关公粮、农业税的情况，并不能证明三原告分别主张的30亩、40亩、40亩河堤内的河滩地应归其各自所有的事实存在。而且，在1982年茅河治理时，政府对茅河占用张楼村的土地进行了补偿，政府的登记档案中无征用土地批文，是因为当时的法律、法规并没有这方面的强制性规定。在2000至2001年茅河治理后，涉及张楼村范围内的茅河河滩地及护堤地共147.81亩，但该土地实际上有张楼村的六个村民小组主张权利（驻政复决字（2013）68-73号显示），三原告称其中有110亩应归其所有，但没有其它证据证明。另外，在2000年9月平舆县政府依据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国河道管理条例》、《河南省﹤河道管理条例﹥实施办法》、《河南省水利工程管理条例》制定颁发了《平舆县大中型河道及水利工程用地管理的规定》颁发平政（2000）25号文件，将平国用（2001）字第70号国有土地使用证项下的土地确定为国有土地。综上，三原告所诉平国用（2001）字第70号国有土地使用证项下的土地的性质应为国有土地，而不应为集体土地，因此，三原告的诉讼理由不能成立。平舆县人民政府受理平舆县水利局办理土地使用证的申请后，依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》、《中华人民共和国河道管理条例》、《河南省﹤河道管理条例﹥实施办法》、水利部《关于水利工程用地确权有关问题的通知》、《土地登记规则》、平政（2000）25号文件的规定，对平舆县水利局的办证申请履行了审批的相关程序。因此，平舆县人民政府为平舆县水利局颁发平国用（2001）字第70号国有土地使用证的行为，事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规正确。平舆县人民政府为平舆县水利局颁发平国用（2001）字第70号国有土地使用证项下的土地为茅河河道堤防内的土地，该土地最早在1954年治理茅河时被定为河滩地和护堤地。综上，平舆县人民政府为平舆县水利局颁发平国用（2001）字第70号国有土地使用证的行为并没有侵犯三原告的合法权益，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回第一村民组、第十村民组、第十一村民组的诉讼请求。
上诉人第一村民组、第十村民组、第十一村民组不服一审判决，上诉称：1、虽然平舆县水利局提供了驻矛指字（82）06号文件，但该文件不是平舆县人民政府提供，不能作为具体颁证行为的依据，平舆县人民政府也没有提供政府征收批文及征收补偿等事实方面的依据，一审法院仅凭平舆县人民政府提供的一些法律依据就认定该争议土地在1982年就已经经过征收补偿，属国有土地的事实错误。2、在1982年治理茅河时，有明确的相关法规对征地程序加以规范，一审法院认为“在1982年茅河治理时，政府对茅河占用张楼村的土地进行了补偿，政府的登记档案中无征用土地批文，是因为当时的法律、法规并没有这方面的强制性规定”的说法不能成立。3、行政复议决定引用1989年公布的《关于确定土地权属问题的若干意见》错误，该意见已被1995年公布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》代替。4、本案诉争土地系农村集体所有，上诉人从解放前至2001年一直在耕种，平舆县人民政府在未经转换土地性质的情况下即划拨给水利局，程序严重违法，依法应予撤销。综上，请求二审法院依法撤销一审判决，改判撤销平舆县人民政府为平舆县水利局颁发的国有土地使用证。
被上诉人平舆县人民政府答辩称，茅河的河堤位置自解放后就没有变动过，争议地位于河堤之内，依照国家相关规定应属于国有土地，即便是上诉人曾经耕种过，但也不能证明土地就归其所有。平舆县人民政府依照平舆县水利局的申请，依照相关法律规定为其颁发国有土地使用证，并无不妥，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。
被上诉人平舆县水利局答辩称，在主体上，三个村民组的诉讼代表人缺乏村民组选举相关程序，只能代表个人观点及要求，不能代表三个村民组。在事实上，其提供的粮农补贴等证据和争议土地无关联性，无法证明争议土地归其所有，上诉人主张争议地所有权缺乏依据。争议土地位于茅河河堤之内，自解放后茅河河堤除了加高加宽，位置就从来没变过。1982年是从河堤外加宽加高，当时对河堤外占用的土地予以了补偿，争议土地一直位于河堤内的事实从来就没有发生过变化。2001年后修建堤防都是从河堤内取土加固，不可能侵犯到上诉人的合法权益。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十一条规定，河道堤防内的土地属于国家所有，上诉人主张争议地所有权归其所有缺乏法律依据。请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。
二审法院查明的事实与一审法院查明的事实相一致。
本院认为，本案争议的土地位于茅河河道堤防之内，依照《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十一条“河道堤防内的土地和堤防外的护堤地，无堤防河道历史最高洪水位或者设计洪水位以下的土地，除土改时已将所有权分配给农民，国家未征用，且迄今仍归农民集体使用的外，属于国家所有。”之规定，在上诉人未提供有效证据证明争议土地所有权属于其所有的情况下，本案争议土地应属于国家所有。依照《中华人民共和国河道管理条例》第二十条第一款“有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（可耕地）、行洪区，两岸堤防及护堤地。”、第三款“河道的具体管理范围，由县级以上地方人民政府负责划定”之规定，参照平舆县人民政府作出的平政（2000）25号文《平舆县大中型河道及水利工程用地管理的规定》第七条“有堤防的河道，两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区、两岸堤防及护堤地。河道防洪堤防护堤地，临河堤脚外五米，背河堤脚外八米。险工堤段护堤地应适当加宽。”划定的河道管理范围，平舆县人民政府根据平舆县水利局的申请，为其颁发平国用（2001）字第70号国有土地使用证，并无侵犯三上诉人的合法权益。上诉人第一村民组、第十村民组、第十一村民的上诉理由不足，本院不予支持。一审法院判决结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
诉讼费150元，由上诉人第一村民组、第十村民组、第十一村民各负担50元。
本判决为终审判决。
审 判 长 秦永奇
审 判 员 于发安
代理审判员 马国中
二〇一四年七月一日
书 记 员 张雅岚