江苏省苏州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）苏中行终字第0089号
上诉人（原审原告）常熟市广济诊所。
执行事务合伙人宁锋。
被上诉人（原审被告）常熟市卫生局。
法定代表人朱兴元。
委托代理人唐键。
委托代理人陈刚。
常熟市广济诊所因诉常熟市卫生局卫生行政处罚决定一案，不服常熟市人民法院（2013）熟行初字第0031号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年7月8日公开开庭审理了本案。上诉人执行事务合伙人宁锋，被上诉人委托代理人唐键、陈刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，登记机构名称为“常熟广济诊所”的《医疗机构执业许可证》系2008年4月由“常熟仁济诊所”变更取得，原负责人邵维芬因病死亡而变更为张方义。该许可证登记期限到期后，经校验审核，2011年8月30日，经常熟市卫生局核准常熟市广济诊所《医疗机构执业许可证》诊疗科目变更为“中医科、内科、妇科”。2008年6月，经工商核准，常熟市广济诊所为普通合伙企业，合伙人为张方义、宁锋、张本珍、宁红、马立青等五人，宁锋为执行事务合伙人。2010年5月5日，宁锋、张本珍代表常熟市广济诊所与方益平签订《协议书》，明确：1、甲方（常熟市广济诊所）将诊所经营权发包给乙方（方益平）使用，发包期限为四年，时间从2010年5月5日至2014年5月4日止，发包到期，乙方无条件将诊所经营权交还给甲方，经营中产生的债权、债务、财产物品（除甲方的外）及善后事宜均由乙方负责妥善处理，不留任何后遗症。2、乙方每年向甲方上缴承包款：第一年叁万元，第二年叁万元，第三年肆万元，第四年肆万元，共计拾肆万元整。3、乙方承包诊所后，全权负责投资、经营、管理工作。甲方负责对外的行政事务，做上通下达的行政工作。医疗业务上只做指导，不做指挥。经济上不参与也不负责任。……5、乙方在经营活动中所需缴纳的一切费用（包括向卫生局、药监局、工商局、税务局、公安局、质监局等部门）均由乙方承担，甲方可以负责联系和缴纳。……7、……如有医患纠纷医疗事故，其责任和经济赔偿均由乙方负责，与甲方无关。8、甲方有部分财产租赁给乙方使用，乙方给甲方每年租赁费人民币捌佰元整（财产清单一份）……。该协议于2013年5月7日终止。方益平分别于2010年5月6日、2011年4月10日上交宁锋承包款各三万元，2012年4月18日上交张本珍承包款四万元，共计十万元。方益平在该诊所日常经营管理中负责内科诊疗活动和财务收支管理，承担房屋租金和水、电、证照年检等费用，并以其名义聘请陆凤珍从事妇科诊疗活动，由其支付工资。《医疗机构执业许可证》上主要负责人张方义长期居住外地，从2010年5月起至2013年5月未从事过诊所诊疗活动。常熟市广济诊所与方益平之间无任何劳动合同关系，也未形成任何聘用关系。2013年5月5日，常熟市广济诊所向常熟市卫生局申请暂停执业，5月7日常熟市卫生局同意其暂停执业三个月（自2013年5月7日至2013年8月6日）。5月8日，方益平向常熟市卫生局举报常熟市广济诊所进行非法承包之事，6月14日，常熟市卫生局立案调查，并于2013年7月31日作出常卫医告字（2013）第014号《行政处罚事先告知书》送达常熟市广济诊所，告知有陈述申辩和要求举行听证的权利，常熟市广济诊所逾期未提出听证申请。常熟市卫生局于2013年8月13日作出常卫医罚字（2013）第014号《行政处罚决定书》并进行送达。
原审法院认为，常熟市卫生局作为常熟市人民政府卫生行政部门，具有在全市范围内对医疗机构进行监督管理的行政职权。关于本案争议焦点之一：2010年5月5日，宁锋、张本珍代表常熟市广济诊所与方益平签订《协议书》，将诊所经营权发包给方益平，并收取承包款，该行为能否认定为出借《医疗机构执业许可证》？原审法院认为，常熟市广济诊所与方益平签订《协议书》中约定的承包经营模式，不属于《苏州市加快发展私营个体医疗机构实施办法》支持和鼓励的情形。方益平系执业医师，在与该诊所签订承包协议之前与常熟市广济诊所无任何关系，签订协议后，其虽注册在常熟市广济诊所，并以该诊所名义对外开展诊疗活动，但与该诊所并无任何劳动合同关系，也未形成任何聘用关系，故方益平应认定为非该诊所人员。卫生部《关于对非法采供血液和单采血浆、非法行医专项整治工作中有关法律适用问题的批复》第二条明确，医疗机构将科室或房屋承包、出租给非本医疗机构人员或者其他机构并以本医疗机构名义开展诊疗活动的，按照《医疗机构管理条例》第四十六条规定予以处罚。本案中，常熟市广济诊所上述行为名为承包，实为出借，常熟市卫生局根据《医疗机构管理条例》第二十三条、第四十六条规定，按照出借《医疗机构执业许可证》的行为进行处罚，并无不当。关于本案争议焦点之二：常熟市卫生局作出的行政处罚决定，认定事实的主要证据是否充分，适用法律是否正确，行政程序是否符合规定，处罚是否已超过二年的时效期限？原审法院认为，2013年5月8日，常熟市卫生局接到方益平实名举报后，于同年6月14日立案调查，查明该诊所与方益平签订协议并收取承包款10万元的相关事实，并于7月31日作出行政处罚事先告知书送达常熟市广济诊所，告知享有陈述申辩和听证权利，在法定期限内常熟市广济诊所并未要求陈述申辩和听证。2013年8月13日常熟市卫生局作出行政处罚决定，在常熟市广济诊所合伙事务执行人宁锋拒绝签收《行政处罚决定书》的情况下，常熟市卫生局采用邮寄送达的方式送达常熟市广济诊所，上述具体行政行为认定事实的主要证据充分，程序符合法律规定。《行政处罚法》第二十九条规定：违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。本案中，常熟市广济诊所将诊所发包给方益平开展诊疗活动，其行为自发包开始到举报被发现，处于连续状态，故常熟市卫生局所作处罚没有超过二年时效期限。常熟市卫生局作出的常卫医罚字（2013）第014号行政处罚决定，认定事实清楚、主要证据充分、适用法律正确，符合法定程序，处罚恰当，应予维持。常熟市广济诊所要求撤销被诉具体行政行为并赔偿其损失180000元的诉讼请求，依法无据，原审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：一、维持常熟市卫生局于2013年8月13日作出的常卫医罚字（2013）第014号《行政处罚决定书》。二、驳回常熟市广济诊所要求常熟市卫生局赔偿人民币180000元的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元由常熟市广济诊所负担。
上诉人常熟市广济诊所上诉称，1、被上诉人所作行政处罚违反法定程序，先裁定后受理，先执行后立案。违反公平公正原则，剥夺上诉人陈述申辩权和听证权。2、被上诉人所作行政处罚适用法律、法规错误，被上诉人所适用的卫政法发（2004）224号文件是公立医院专用型文件，属于内部文件类，有特定受文人，针对的是医疗机构体制问题。被上诉人将224号文件用于私营个体医疗机构违反《宪法》第十三、十四条规定。3、被上诉人所作行政处罚决定主要证据不足，上诉人与方益平的承包协议已于2013年5月7日终止，方益平因不满被解聘而对上诉人进行不实举报。被上诉人将2013年6月9日方益平无证无照的场地作为上诉人的经营场所，所提供的主要证据“现场检查笔录”、“现场拍摄照片”均属伪造。4、被上诉人所作行政处罚决定超越职权。上诉人搬迁、暂停营业时，按法定程序向被上诉人和常熟市工商局分别递交申请并获得批准，被上诉人在未与常熟市工商局沟通、联合执法的情况下擅自责令上诉人停止搬迁程序的行为违法。5、被上诉人滥用职权，弄虚作假收集证据，违法为方益平向陆凤珍取证的行为，放纵、包庇方益平从事无证无照的非法行医行为，勾结、串通方益平设立假现场取伪证。6、被上诉人不履行法定职责，扣押行政许可权利，上诉人搬迁前书面向被上诉人申请并获得批准，被上诉人按法定程序选择新址后请求被上诉人前往勘察时，被上诉人单方毁约拒绝勘察，违反《行政许可法》第74条第1款第（二）项的规定，应赔偿上诉人的损失。请求二审法院撤销原审判决，撤销被诉行政处罚决定，判决被上诉人对错误行政行为给上诉人造成的相关损失给予赔偿。
被上诉人常熟市卫生局辩称，2013年5月8日，被上诉人接到方益平实名举报后即进行调查取证，查明：上诉人自2010年5月5日起以营利为目的擅自将所持《医疗机构执业许可证》出借方益平，使其能以该诊所名义从事诊疗活动，以此获非法所得人民币10万元。被上诉人依法全面、客观、公正地调查收集有关证据，取得证据合法，在作出行政处罚决定前，向上诉人送达了《行政处罚事先告知书》，告知作出行政处罚的事实、理由和依据，并告知享有陈述申辩和听证权利，法定期限内上诉人并未要求陈述申辩和听证。2013年8月13日被上诉人作出行政处罚决定，上诉人拒绝签收，被上诉人采用邮寄送达的方式送达，程序合法。被上诉人所作行政处罚决定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，原审判决事实清楚，适用法律法规正确，请求二审驳回上诉，维持原判。
原审被告常熟市卫生局向原审法院提交的证据材料有：1、（常政办发（2010）116号）“三定”方案；2、《医疗机构管理条例》第五条第二款的规定；3、常熟市广济诊所《合伙企业营业执照》副本复印件；4、常熟市广济诊所《医疗机构执业许可证》复印件；5、常熟市广济诊所工商注册登记信息资料；6、宁锋身份证复印件；7、医疗机构申请变更登记注册书、合伙协议书；8、张方义身份证复印件、张方义授权委托书；9、案件受理记录；10、立案报告；11、案件调查终结报告；12、合议记录；13、行政处罚事先告知书；14、关于常卫医告字（2013）第014号行政处罚事先告知书的说明；15、行政处罚事先告知书送达执行事务合伙人宁锋的照片；16、关于常熟市广济诊所放弃陈述、申辩及听证的说明；17、卫生行政执法事项审批表（卫生行政处罚）；18、行政处罚决定书；19、行政处罚决定书送达执行事务合伙人宁锋照片；20、行政处罚决定书邮寄送达回执；21、方益平询问笔录、方益平身份证复印件、医师资格证；22、余福平询问笔录、余福平身份证复印件；23、陆凤珍询问笔录、陆凤珍出具的说明；24、张本珍询问笔录、张本珍身份证复印件；25、宁锋询问笔录；26、《协议书》复印件；27、承包款收条复印件；28、租房协议复印件；29、房租金收据复印件；30、房租金收条复印件；31、2012年罚款等收条复印件；32、水电费、卫生费复印件；33、宁锋出具的情况说明；34、现场检查笔录、现场拍摄照片；35、转让协议复印件、转让收条复印件；36、公证书；37、常熟市人民政府行政复议决定书。法律法规依据有：《医疗机构管理条例》第二十三条、第四十六条规定、《医疗机构管理条例实施细则》第七十九条规定。
原审原告常熟市广济诊所向原审法院提交的证据材料有：1、常熟市广济诊所搬迁地址、暂停执业申请书；2、常熟市卫生局关于批准常熟市广济诊所停业的通知；3、常熟市广济诊所《医疗机构执业许可证》复印件及年检合格证明；4、常熟市广济诊所《合伙企业营业执照》复印件及年检合格证明；5、常熟市广济诊所《印章信息代码证》复印件及年检合格证明；6、租房协议书及消防安全责任书；7、公证书；8、医师变更执业注册申请审核表；9、常熟市广济诊所内财产登记表；10、常熟市广济诊所承包协议书；11、常熟市工商局2010年度，2011年度合伙企业年检资料；12、发给方益平的通知书；13、常熟市公安局警情受理告知单；14、方益平非法行医现场照片2张。
上述证据材料均已随案移送本院。
本院经审查认定，原审法院对上述证据认证正确。
根据本案有效证据，二审经审理查明的案件事实与原审判决查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据国务院《医疗机构管理条例》第五条第二款规定，常熟市卫生局作为常熟市人民政府卫生行政部门，对本辖区内医疗机构进行监督管理系履行法定职责。本案的争议焦点主要是1、常熟市广济诊所是否存在出借医疗机构执业许可证的行为；2、被上诉人所做行政处罚决定是否合法，是否应当对上诉人进行行政赔偿。
关于争议焦点1：常熟市广济诊所是否存在出借医疗机构执业许可证的行为。本案中，上诉人常熟市广济诊所与方益平之间无任何劳动合同关系，也未形成任何聘用关系。双方于2010年5月5日签订承包协议，该协议于2013年5月7日终止。方益平上交上诉人承包款共计十万元，方益平在该诊所日常经营管理中负责内科诊疗活动和财务收支管理，承担房屋租金和水、电、证照年检等费用，并以其名义聘请陆凤珍从事妇科诊疗活动，由其支付工资。《医疗机构执业许可证》上主要负责人长期居住外地，从2010年5月起至2013年5月未从事过该诊所诊疗活动。本院认为，上诉人存在出借《医疗机构执业许可证》的行为，违反《医疗机构管理条例》第二十三条之规定，被上诉人依法对其作出行政处罚决定，并无不当。
上诉人认为其只是将该诊所的经营权承包给方益平，符合《苏州市加快发展私营个体医疗机构实施办法》的相关规定，不能认定为出借《医疗机构执业许可证》。本院认为，《苏州市加快发展私营个体医疗机构实施办法》第五条明确：“支持和鼓励私营个体医疗机构以联合、兼并、参股、收购等多种形式，参与政府办医疗机构或企业医疗机构改制、改组和改造，其中‘联合’、‘参股’等形式可试行所有权和经营权分离的运行模式”，上诉人与方益平签订《协议书》中约定的承包经营模式，不属于该文件支持和鼓励的情形。方益平在与上诉人签订承包协议之前与该诊所无任何关系，既非该诊所在册人员，也未与该诊所形成聘用关系。上诉人与方益平签订协议并收取承包款10万元的行为实为出借《医疗机构执业许可证》的行为。因此，上诉人该上诉理由不能成立，本院不予采纳。
关于争议焦点2：被上诉人所做行政处罚决定是否合法，是否应当对上诉人进行行政赔偿。本案中，常熟市卫生局于2013年5月8日接到方益平实名举报后，同年6月14日立案调查，于7月31日作出行政处罚事先告知书送达常熟市广济诊所，告知享有陈述申辩和听证权利，在法定期限内常熟市广济诊所并未要求陈述申辩和听证。2013年8月13日常熟市卫生局作出行政处罚决定，采用邮寄送达的方式送达常熟市广济诊所。上述行为符合相关法律规定。
上诉人认为被上诉人违反法定程序，先裁定后受理，先执行后立案。本院认为，上诉人于2013年6月14日立案调查，同年7月31日作出行政处罚事先告知书送达上诉人，于同年8月13日作出本案所涉行政处罚决定。上诉人所述并非客观事实。上诉人认为被上诉人所作行政处罚决定超越职权、滥用职权，怠于履行法定职责，本院认为，根据本案有效证据，被上诉人作出本案所涉行政处罚决定的过程中并不存在上诉人所述情形。因此，上诉人该上诉理由不能成立，本院不予支持。上诉人认为被上诉人剥夺其陈述、申辩和要求进行听证的权利。本院认为，被上诉人常卫医告字（2013）第014号行政处罚事先告知书中明确向上诉人告知了其所享有的陈述、申辩和要求进行听证的权利，该告知书上有上诉人负责人签名，可知上诉人对该告知书的内容已经清楚，但上诉人并未在指定期限内到被上诉人处进行陈述、申辩或申请听证。故上诉人逾期未行使相关权利，责任并不在被上诉人。因此，上诉人该上诉理由不能成立，本院不予采纳。上诉人认为被上诉人适用卫政法发（2004）224号文件系适用法律、法规错误。本院认为，被上诉人在行政处罚决定中所适用法律为《医疗机构管理条例》和《医疗机构管理条例实施细则》。且卫政法发（2004）224号《卫生部关于对非法采供血液和单采血浆、非法行医专项整治工作中有关法律适用问题的批复》系部门规范性文件，并非上诉人所述内部文件。因此，上诉人该上诉理由不能成立，本院不予采纳。
上诉人要求被上诉人对其进行行政赔偿，本院认为，国家赔偿实行法定赔偿原则，由于被上诉人所作行政处罚决定并不存在违法之处，不属于行政赔偿的范围。因此，上诉人该赔偿请求于法无据，不能成立。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。上诉人的上诉请求均不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人常熟市广济诊所负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张 蕾
审 判 员 倪 放
代理审判员 孙瑜蓓
二〇一四年八月八日
书 记 员 朱 玲