湖南省耒阳市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）耒行初字第32号
原告蒋某英，女，1965年6月18日出生，汉族。
委托代理人王少元，男1962年9月28日出生，汉族。系原告蒋某英之丈夫。
委托代理人李俊，男，湖南溥天律师事务所律师。
被告耒阳市某某乡人民政府。
法定代表人谢某龙，该乡乡长。
委托代理人李某兰，男，湖南惠湘律师事务所律师。
委托代理人邓某生，男，湖南惠湘律师事务所律师。
原告蒋某英诉被告耒阳市某某乡人民政府履行宅基地审核法定职责一案，于2014年8月8日向本院提起行政诉讼。本院于2014年8月8日受理后，于2014年9月12日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。被告于2014年9月15日向本院递交延期举证、开庭申请书，本院于2014年10月21日向湖南省高级人民法院申请延长本案审理期限，湖南省高级人民法院于2014年11月8日批准延长审理期限三个月。本院依法组成合议庭，于2014年10月28日公开开庭审理了本案。原告委托代理人王某元、李某，被告法定代表人谢某龙、委托代理人李某兰、邓某生出庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告蒋某英诉称：因原告全家四代同堂，居住面积约35平方米，2009年2月上旬，经原告申请，某某乡乐田六组批准，同意原告在六组所属的上蛇神荒地建房。随后，原告向被告提出申请，但被告没有出具书面审批意见，仅是支部书记王菊生口头拒绝审批。为此，原告多次向被告反映情况，均没有得到合理解决，原告先后四次到耒阳市人民政府和衡阳市人民政府上访，希望可以合理解决住房用地，两级人民政府受理原告的上访后均向被告转发《来访转办单》，但被告一直没有书面答复原告。原告认为，被告没有履行审核原告申请宅基地的法定职责，致使原告居无定所并流落他乡，给原告及其全家造成严重的损害，被告的行为已构成行政不作为。现原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》和《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》的有关规定，向法院提起行政诉讼，请求法院支持原告的诉讼请求，依法判令被告履行审核原告申请宅基地的法定职责，限期作出具体行政行为。
被告耒阳市某某乡人民政府辩称：一、原告从未向被告递交审核宅基地的书面申请，原告在本案中并未提供其已经向被告耒阳市某某乡人民政府递交过审核宅基地的书面申请，虽在原告上访后，被告就原告的诉求作出了一些处理措施，但并不当然视为原告已向被告书面申请或已免除其书面申请的义务，且依《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条之规定，原告的建房申请也未经村民会议讨论通过，依法不符合向被告申请审核宅基地的条件。二、原告要求其选定地段作为其宅基地的诉求在实质上也不合法。原告选定的宅基地位于林地范围内，且该地段在权属上还有争议。原告已有一处老宅基地，其儿子也在城区购买了商品房。三、被告在依上访程序处理原告涉案问题时依法依规，并就原告多次上访事宜作出适当处理，已依法履行了自己的法定职责。本案中，虽原告并不符合申请宅基地的法定条件，但鉴于原告多次上访的事实及其一家的现实情况，被告已适当的出作出处理。综上，被告请求依法驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：原告提供的证据一、蒋某英、王佰平、李燕、王柱涛、王少元户籍资料，王雨曦出生医学证明，倪南秀身份证，王佰军与李燕的结婚证，证明原告三代七人同住一室的事实。被告对该证据真实性无异议。本院对证据一予以采纳。证据二、集体土地建设用地使用证，证明原告居住在公公王勋家的一间房子，原告实际居住面积为35平方米。被告对该证据真实性无异议。本院对该证据予以采纳。证据四、原告申请建房报告，证明原告于2009年1月25日向村委会申请建房用地。被告对该证据真实性无异议，但被告称该证据不能证明原告符合申请宅基地的实质要求，且报告送达机关不明确。本院认为，该证据是原告真实意愿的反映，且内容明确是向乡、村申请用地，基于原告的文化水平有限，不宜对其报告形式要求过于严苛，对原告向被告申请过宅基地建房这一事实本院予以确认，但该证据上的群众签名无从查证，且村领导意见一栏书写“同意群众意见”，与被告提供的全体村干部会议记录上的讨论决定不一致，对该证据的“群众签名”与“村领导意见”这部分本院不予以采信。证据五、山权所有证，证明上蛇神山是属于六组的土地，原告申请宅基地土地属于本组。被告对该证据有异议，被告称该证据未与原件核对，即使该证据属实，恰好说明原告所选的宅基地为林地。本院认为，原告未能提供该证据的原件，复印件未加盖“原件与复印件核对无异议”或者该复印件出处的印章，对该证据本院不予采纳。证据六、2013年2月18日信访材料、证据七、2014年2月29日信访材料，证明原告向两级政府反映建房用地事宜，被告仍未出处理。被告对该证据有异议，被告称原告未向被告提出过审核申请，且该证据不能证明原告申请宅基地审核符合相关规定。本院认为，证据六、七反映了原告为宅基地一事向两级政府上访的事实，说明被告对原告申请宅地一事是应该知晓的，对该证据本院予以采纳。证据八、建房报告，证明2014年4月23日原告再次申请建房用地。被告对该证据的真实性无异议，但被告称该证据不能证明原告已征得村集体组织讨论通过用地，亦不能证明符合向被告申请宅基地审核的要求。本院认为，该证据系原告为建房用地所写，反映原告需要宅基地建房的意愿，原告仅以此证明其向被告申请过建房用地，至于是否符合用地审核要求，还需被告依据相关规定审查，对该证据本院予以采纳。证据九、王集行证明，证明上蛇神是属于乐田六组的土地。被告对该证据有异议，被告称即使该土地属于原告本组，也不代表原告就符合在该土地上建房的要求。本院认为，该证据不符合证据的法定形式，且所证事项与本案没有关联性，对该证据本院不予采纳。被告提供的证据一、党员生活会议记录本，证明原告向当地村委会申请宅基地，村委会开会讨论决定不同意其的请求，原告不符合向被告申请审核宅基地的前置条件。原告对该证据有异议，原告称该证据是后来补写的。本院认为，该证据系乐田村村民集体组织就组织内部事务的讨论记录，复印件加盖了印章，即使该证据是补写的，亦可说明村一级组织不同意原告的宅基地选址，对该证据本院予以采纳。证据二、处警经过，证明原告申请的宅基地选址系有争议土地，2009年时发生纠纷，后经当地派出处理。原告对该证据有异议，原告称事情是2009年发生的，该证据是2014年出具，程序不合法。本院认为，该证据是2014年9月22日出具的，本案的立案时间是2014年8月8日，该证据系诉讼过程中取得，被告应调取事发当时的处警经过，才能更真实的反映当时的情况，对该证据本院不予采纳。证据三、耒阳市某某乡国土资源所证明、耒阳市土地利用现状图，证明原告欲申请的宅基地因属林地及有争议土地，在未获批准用地后，到当地国土所反映情况，被告知情后已责成村委予以处理。被告申请了当时参与现场选址的耒阳市某某乡国土所所长谭功仕出庭作证，本院予以准许。据证人谭功仕所述：“被告安排国土所调查原告申请宅基地有关事宜，原告本来程序不到位，但被告要求其安排调查。后经调查，原告申请的宅基地地类为农用地（林地），且与本村7组有土地权属争议，为解决原告宅基地问题，国土部门安排了两处空闲地供原告选择（详细地址可见土地利用现状图）”。原告对证据三及证人证言有异议，原告称证人与被告属于同一主体，有利害关系。本院认为，对于证据三中的耒阳市某某乡国土资源所出具的证明，因系诉讼过程中取得的证据，本院不予采纳，对于证据三的耒阳市土地利用现状图，该图系土地利用现状的真实反映，且从图上可以看出原告所选址的宅基地的土地性质系林地，对于该证据本院予以采纳。证人谭功仕虽系政府部门工作人员，但其亲身参与调查处理原告申请宅基地一事，且其在庭审所述与其他证据能相互佐证，对证人谭功仕的证言本院予以采信。证据四、耒阳市纪委执法监察室材料，证明原告已有一处老房屋，鉴于原告多次无理上访，被告另行安置空闲地作为其宅基地，但原告不同意，市纪委就原告上访事宜调查核实相关情况。原告对该证据有异议，原告称该证据所述与事实不符，是原告起诉后作出的，且原告没有宅基地也没没有老房子。本院认为，证据四中包括两份谈话笔录和被告作出的洲委函（2014）1号情况回复，其作出时间分别是2014年6月10日、6月17日、6月26日，均系原告起诉之前，对该证据本院予以采纳。证据五、耒阳市某某乡人民政府会议内容及乡长工作日志，证明被告因原告就宅基地一事向当地村委会申请未果，后由乡长协调处理此事，但因原告坚持要求要其选定的宅基地，致使此事处理未果。原告对该证据有异议，原告称其申请报告中村领导是同意原告所选的地为宅基地的，被告只是口头说提供两处地供原告选择，没有通过群众大会等程序。本院认为，该证据是被告法定代表人的日常工作记录，虽不能直接证明被告是否履行职责，但能与本案中其他证据形成证据链，证明被告就原告申请审核宅基地一事有积极的作为行为，对该证据本院予以采纳。
本院根据以上有效证据及当事人质证意见认定以下事实：原告自2009年2月起至今一直以各种方式（书面报告、上访等）向被告申请宅基地建房，原告先后到耒阳市人民政府和衡阳市人民政府上访，两级人民政府受理原告的上访后均向被告转发《来访转办单》。2014年5月18日原告所在村集体就原告申请宅基地一事召开会议，会议讨论决定：一、原告选定的宅基地是油茶山，而且是有争议的山地，不能建房，二、原告在本组后山上已有基脚房，但此房原告是与他人共有，由村委会出面做工作，让共有人与原告调换，三、给原告另行安排宅基地，安排的宅基地周边条件很好，水泥路通过去了，四，由郑主任具体落实，把会议内容告诉原告，并做好原告的工作。后为解决原告宅基地一事，被告督促原告所在村委会落实，村委会联系驻村领导、规划、国土等有关部门现场勘察，并安排两处土地供原告选择，一处位于乐田村六组正厅屋后王勋东屋侧一块空坪地，另一处位于乐田村六组资毛冲一块空坪地，但原告坚持要求要自已选定的那块地，被告以原告所选地宅基地不符合宅基地要求，且原告申请被告审核宅基地程序不当为由，未对原告的申请予以审核。原告认为，被告没有履行审核原告申请宅基地的法定职责，向本院提起行政诉讼，请求依法判令被告履行审核原告申请宅基地的法定职责，并限期作出具体行政行为。
本院认为：农村宅基地是仅限本集体经济组织内部符合规定的成员，按照法律法规规定标准享受使用，用于建造自己居住房屋的农村土地，农村村民建住宅需要使用宅基地的，应依照《中华人民共和国土地管理法》和《村庄和集镇规划建设管理条例》的相关规定和程序，遵循土地合理、合法利用原则，向相关部门提出用地申请。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第二款规定农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。本案中，原告所选定的宅基地从耒阳市土地利用现状图上看系林地，在被告为其提供空闲地的前提下，该地不适宜作为原告的宅基地。《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条规定农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，按照下列审批程序办理…（二）使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准…。具体申请报批程序如下：一、符合条件的村民提出用地申请；二、村民小组、村委会讨论通过，并有80%以上社员签字同意；三、国土房管所派员现场选址勘察；四、申请人提交相关申报材料；五、张榜公布；六、乡镇人民政府审核，本案中，原告的用地申请未通村民小组、村委会讨论通过，不符合向被告申请审核的前提条件，被告未予以审核通过原告的用地申请有事实和法律依据。被告考虑到原告的实际居住情况，组织相关部门给原告另选两处适宜建房的宅基地，被告法定代表人在庭审中表示原告可依正当程序向被告申请审核用地。
本院亦向原告释明，原告可以在被告为其提供的两块空闲地中选择一块，依照法定程序向被告申请审核。综上所述，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回原告蒋某英要求被告耒阳市某某乡人民政府履行宅基地审核法定职责的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由被告蒋某英负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于衡阳市中级人民法院。
审 判 长 贺 琼
人民陪审员 陈雪梅
人民陪审员 李永康
二〇一四年十二月十五日
书 记 员 陈子豪
附：相关法律条文
最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
……。
《中华人民共和国土地管理法》
第六十二条农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。
《村庄和集镇规划建设管理条例》
第十八条农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，按照下列审批程序办理
…
（二）使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准。
…。