青海省民和回族土族自治县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）青0222行初13号
原告化隆县牙什尕镇赛龙东哇砂石厂。
法定代表人马永福，该厂厂长。
委托代理人李永福，该厂员工。
委托代理人李元龙，青海河湟律师事务所律师。
被告青海省海东高等级公路路政执法支队。
法定代表人马进才，该支队支队长。
委托代理人崔贺挺，该支队路政科科长。
委托代理人全程，青海同一律师事务所律师。
原告化隆县牙什尕镇赛龙东哇砂石厂不服被告青海省海东高等级公路路政执法支队公路交通行政处罚一案，于2016年4月8号向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2016年4月11日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年5月16日公开开庭审理了本案。原告委托代理人李永福、李元龙，被告负责人马进才及委托代理人崔贺挺、全程均到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。
本案被诉的具体行政行为是：2015年11月2日青海省海东高等级公路路政执法支队作出青东高路罚（2015）0001号行政处罚决定书，决定对原告给予限七日内恢复公路原状并处罚款10000元的处罚。
原告化隆县牙什尕镇赛龙东哇砂石厂诉称，2013年5月15日原告代表牙什尕村、下家巴村、参国滩村及四家企业与青海省高等级公路建设管理局路政处签订了《路政管理合同》。约定在牙同高速公路牙什尕收费站出口至李家峡K3t900M左侧保留原有的平交道口，道口宽度15米，该许可行为有效期为长期使用。虽然签订的主体为原青海省高等级公路建设管理局路政处，但职权职责由新成立的青海省高等级公路路政执法总队承继，并不能改变合同的继续履行。现实中也未出现合同中约定的第三项即：今后因公路改建、扩建的情形。被告在未查明事实的基础上做出的行政处罚违背事实和合同的约定，应予撤销。
为证明其主张，原告向本院提交原青海省高等级公路建设管理局路政处与化隆县牙什尕镇东龙哇沙料厂《路政管理合同》一份，证明被告在未查明事实的基础上做出的错误处罚事实，原告原有道口合法并长期有效。
被告青海省海东高等级公路路政执法支队辨称：一、答辩人所作出的具体行政行为程序、实体合法。二、原告以《路政管理合同》作为唯一的抗辩理由不成立，该份合同非平等主体之间的民事合同，而是一份附条件的临时许可合同。虽然该许可行为有效期为长期使用，显然，“长期”并非法律概念。所谓“历史遗留原因”是因为当时修阿李高速公路需要就地取材，为了拉运沙料设置了该平交道口。2014年阿李高速公路正式通车后原告所签的《路政管理合同》应满足的履行条件随之消失。事实上在正式通车的那一刻起该《路政管理合同》已履行完毕。不能对抗《公路法》的相关强制性规定。驳回原告的诉讼请求。
为证明其主张，被告青海省海东高等级公路路政执法支队向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据：第一组证据三份;1、立案审批表一份，2、2015年10月13日、2015年12月22日对原告法定代表人马永福的询问笔录两份，3、2015年10月13日现场勘验检查笔录一份。三份证据证明其行政行为的程序合法，被处罚人违法事实清楚符合立案的条件。第二组证据两份;1、现场照片10张，2、现场平面图一份，证明直观的看到道口存在重大安全隐患。第三组证据鉴定委托书一份，证明为慎重办案而委托鉴定的事实。第四组证据鉴定意见书一份，鉴定的意见罗列七项重大安全隐患及鉴定的科学性、准确性。第五组证据重大案件讨论一份，证明案件处罚的结果经过集体讨论决定。第六组证据案件处理意见书一份，证明办案程序合法；第七组证据陈述申辩书一份，证明程序合法。第八组证据违法行为通知书一份，证明向原告送达了违法行为通知书。第九组证据行政强制措施审批表一份；证明程序合法。第十组证据行政强制执行催告书一份，证明程序合法。第十一组证据行政强制执行决定书一份，证明程序合法。第十二组证据文书送达回证四份，证明程序合法。第十三组证据四份文件，证明执法主体适格。
根据原、被告的诉辨陈述，本案审理的焦点是：被告作出青海高路罚（2015）0001号行政处罚决定书，程序是否合法、事实是否清楚、适用法律是否正确。
经庭审举证质证，原告化隆县牙什尕镇赛东龙哇砂石厂对被告青海省海东高等级公路路政执法支队所举证据质证意见为：第一组三份证据的真实性不持异议，对其证明方向持异议。该三份证据不能证明原告有违法事实；第二组证据现场照片及现场平面图，证明方向持异议，不能反映存在违法现象；第三组证据青海省公路路政执法总队鉴定委托书，由被告的上一级机关委托鉴定是否有相关的规范性文件；第四组证据鉴定意见书，该证据未向原告进行送达，不能作为行政处罚的证据，故不予质证；第五组证据重大案件讨论记录。决定书采用了鉴定书的意见；第六组证据案件处理意见书，意见书中没有负责人签名及公章，该意见书处于待定状态，执法人与审核人为同一人，程序违法；第七组、第九组、第十一组、第十二组、第十三组证据均不持异议；第八组证据违法行为通知书，真实性不持异议，对证明方向持异议。
被告青海省海东高等级公路路政执法支队对原告化隆县牙什尕镇赛东龙哇砂石厂举证的证据《路政管理合同》质证意见为：该合同已履行完毕，其不能对抗法律的规定，是一个不对等的合同。
本院对上述证据认证如下，对被告青海省海东高等级公路路政执法支队第一组三份证据，其具有真实性、合法性、关联性，予以确认。第二组证据现场照片10张及现场平面图，对照片10张的真实性，予以确认；现场平面图无当事人或见证人签字，缺乏真实性、合法性，被告持异议，不予确认。第三组证据青海省公路路政执法总队鉴定委托书，该案的行政执法主体为被告，鉴定委托书却为其上一级青海省公路路政执法总队，被告未提供请示委托的规范性证据，该组证据缺乏合法性，原告持异议，不予确认。第四组证据鉴定意见书，被告未将鉴定意见书向原告进行告知送达，不具有合法性，且原告不予质证，不予确认。第五组证据重大案件讨论记录，被告事先进行了集体讨论并决定，并未事先告知受处罚人的事实、理由、依据以及申辩和陈述的权利。讨论决定后才告知原告的违法行为及权利，不符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十一、三十二条之规定，其不具有合法性，不予确认。第六组证据案件处理意见书，行政执法和机关意见一栏中没有负责人签名盖章，执法人员与审核人员为同一人，缺乏真实性、合法性，原告持异议，不予确认。第七组证据具有真实性、合法性、关联性，原告不持异议，予以确认。第八组证据违法行为通知书与第五组证据认定意见一致。第九组证据2015年11月24日行政强制措施审批表，第十组2015年11月24日行政强制执行催告书，第十一组证据2016年3月28日行政强制执行决定书，该三份证据均在该行政案件行政复议期限、行政诉讼期限未届满之前又作出的行政行为，原告虽无异议，但其不具有真实性、合法性、关联性，不予确认。第十二组证据送达回证，第十三组证据被告内部文件，原告不持异议，予以确认。
对原告化隆县牙什尕镇赛东龙哇砂石厂与原青海省高等级公路建设管理局路政处签订的《路政管理合同》一份，虽原、被告对该证据真实性均无异议，但在本案中不作为证据采用。
经审理查明，2013年3月15日，原告化隆县牙什尕镇赛龙东哇砂石厂与原青海省高等级公路建设管理局路政处签订了《路政管理合同》。合同中约定，因历史遗留原因，该许可行为为长期使用。2015年10月3日被告青海省海东高等级公路路政执法支队执法人员现场勘验，认为原告化隆县牙什尕镇赛龙东哇砂石厂擅自设置平交道口宽19米，距离隔离栅17米，便道高度13米，道口与公路45°斜角，坡长小于30米，属砂砾混合土路面。被告以原告的行为违反了《中华人民共和国公路法》第五十五条规定的情形，于2015年11月2日作出青东高路罚（2015）0001号行政处罚决定书。决定给予原告隆县牙什尕镇赛龙东哇砂石厂限七日内恢复公路原状，并处人民币罚款10000元的行政处罚。2016年4月8日原告不服被告作出的具体行政行为向本院提起行政诉讼。
本院认为,第一、被告青海省海东高等级公路路政执法支队，依职权对相对人原告化隆县牙什尕镇赛龙东哇砂石厂在执法中制作的现场平面图、鉴定委托书、鉴定意见书、重大案件谈论记录、案件处理意见书、违法行为通知书等行政执法行为均不具有合法性，属执法程序违法。第二、被告作出青东高路罚（2015）0001号行政处罚决定书送达原告后，在复议期限、诉讼期限尚未届满之前又作出行政强制审批、行政强制执行催告书、行政强制决定等行政执法行为，其行为仍不具有合法性，执法程序违法。故原告诉求撤销被告作出的青东高路罚（2015）0001号处罚决定书的理由成立，本院予以支持。被告要求驳回原告诉讼请求的辩解理由，与本案事实不符，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（三）项条之规定，判决如下：
撤销青海省海东高等级公路路政执法支队青东高路罚（2015）0001号行政处罚决定书。
案件受理费50元由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状并按当事人的人数提出副本，上诉于海东市中级人民法院。
审判长 刘 华
审判员 冯 英
审判员 王 艳
二〇一六年八月二十五日
书记员 吕秀英