广东省乐昌市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）韶乐法行初字第4号
原告：徐忠秋。
原告：徐忠苟。
原告：徐忠勤。
共同委托代理人：骆人杏，男，系乐昌市坪石镇法律服务所工作人员。
被告：乐昌市人民政府。
法定代表人：罗海俊，市长。
委托代理人：廖志鸿、廖胜余，均系乐昌市山林纠纷调处办公室工作人员。
第三人：乐昌市长来镇和村村民委员会和村自然村（下简称和村自然村）。
诉讼代表人：潘培德，和村自然村村长。
委托代理人：徐忠全，男，系和村自然村村民。
第三人：乐昌市长来镇和村村民委员会和村第二村民小组（下简称和村二组）。
诉讼代表人：张鉴发，村民小组长。
委托代理人：徐忠华，男，系和村自然村村民。
原告徐忠秋、徐忠苟、徐忠勤诉被告乐昌市人民政府林业行政裁决纠纷一案，于2014年4月14日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年5月8日依法公开开庭审理了本案。原告徐忠秋、徐忠苟、徐忠勤及其共同委托代理人骆人杏，被告乐昌市人民政府的委托代理人廖胜余，第三人和村自然村的诉讼代表人潘培德及委托代理人徐忠全，第三人和村二组诉讼代表人张鉴发及其委托代理人徐忠华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
和村自然村于2013年3月5日向乐昌市人民政府提出《关于要求调处山林纠纷的申请》，要求调处其与三原告之间关于“狗婆石”（三原告称“船底冲”、“小冲子”山岭）山林土地纠纷。乐昌市人民政府于2013年4月10日组织争议双方勘查了现场，明确了争议范围是东至冲，南至狗婆石塘及狗婆石田，西至无底塘，北至猪肝吊胆。争议面积约150亩，该范围内大部分为无林木林地，其余为果园地和旱地。双方争议的是该范围内的林地和果园地及旱地使用权。……乐昌市人民政府查实，因武广高铁连接产业园公路建设需要征用现争议范围内的部分土地引发山林土地纠纷。被申请人（即本案的原告）认为现争议地属于其自留山范围；而申请人和村自然村则认为现争议范围是整个自然村的公山，在1981年“两山到户”时，该块山岭既没人分配给任何一个村民小组，也没有分配给任何一个村民作自留山。因而产生纠纷。经核实，1979年以前，和村自然村存在和村老一、二、三、四队的生产体制，从1979年开始，从和村老一、二、三、四队分别衍变为现在的和村第一、二、三、四、五、六、七、八村民小组（和村老一队变为现在和村第一、二村民小组、和村老二队变为现在和村第三、四村民小组，以此类推）。从申请人和村自然村所持馆藏的《山权林权所有证》所登记的山岭均没有包括现争议范围。从第三人和村二组所持馆藏的《山权林权所有证》第五栏所载“船底冲小冲子”四至：东至宋桥古、南至神仙冲田边、西至狗婆石田边、北至猪肝吊胆，四至范围没有包括现争议范围，该证所登记的其余山岭均未包括现争议范围。从和村第一村民小组所持《山权林权所有证》所载的山岭均不在现争议范围内。因此，现争议范围内的林地在1981年“稳定山权林权和落实林业生产责任制”时，当时的乐昌县人民政府是没有将现争议范围确权给和村任何一个村民小组的。广东省委、省政府“粤发（1981）34号”《关于稳定山权林权和落实林业生产责任制的决定》“……三、稳定山权林权和落实林业生产责任制的做法（一）主要内容1、……2、划出一部分集体所有的山地给社员作自留山，清点社员房前屋后及生产队指定其他地方种植的树木、果树，并发给证书。……”的相关规定，被申请人徐仙福户、徐忠勤户、徐恩发户（即本案的原告）所持《自留山使用证》所载“小冲子”、“船底冲”山岭均为从其所在村集体即第三人和村二组1981年《山权林权所有证》所载“船底冲小冲子”山岭划出作自留山，由于第三人和村二组所持1981年《山权林权所有证》所载“船底冲小冲子”山岭四至没有包括现争议范围，因而从第三人和村二组《山权林权所有证》所载“船底冲小冲子”山岭划出作自留山的被申请人徐仙福户、徐忠勤户、徐恩发户《自留山使用证》所载“小冲子”、“船底冲”山岭四至也不在现争议范围内。
经查实，在1981年体制下放前，申请人和村自然村将争议范围内的旱地分配给和村第三、第四村民小组的部分农户耕种。在上世纪九十年代，和村第一村民小组村民丘培方、和村二组村民徐忠华、和村第三村民小组村民刘满娣、张济荣、和村第五村民小组村民潘国华、和村第八村民小组村民丘培林在现争议范围内种植果树，并一直经营管理至今。在1986年“五年消灭荒山、十年绿化广东”号召下，当时的和村生产队组织全队人员在现争议范围内种植了松树，该块松树林后因山火烧毁了。2013年9月18日，本府对现争议的“狗婆石”山岭所有权权属问题进行了征询，和村第一、二、三、四、五、六、七、八村民小组均表示同意现争议的“狗婆石”山岭所有权权属归申请人和村自然村所有。经核实，在2013年8月6日，在乐昌市山林土地纠纷办公室及长来镇和村村民委员会的组织下，“狗婆石”山岭种植经营户代表形成了座谈会议纪要：第一、“狗婆石”山岭所有权应归自然村集体所有，界内也确实有1981年体制下放以前由集体分配给各农户的自留地，这些旱地的使用权应长期维护，不得随意改变和收回。第二、界内也有1981年体制下放以后各户村民自行种植经营范围，鉴于长期以来的经营事实，这种使用权只能作临时使用权，自然村集体以后因建设需要可随时调整和收回，但对地面浮材归耕作者所有，在经营过程中，集体可以免收租金。
乐昌市人民政府认为：根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条“县级以上人民政府依法核发的林权证，是处理林权争议的依据。……”、第十六条“森林、林木和林地权属凭证记载的四至界限（即山林座落位置东至、南至、西至、北至）清楚而面积与实地不相符的，应当以四至界限为准；四至界限不清楚的，应当协商；协商不成的，依照本办法确定其权属。”之规定，第三人和村二组所持1981年《山权林权所有证》所载“船底冲小冲子”山岭四至没有包括现争议范围，从“船底冲小冲子”山岭划出作自留山的被申请人徐仙福户、徐忠勤户、徐恩发户《自留山使用证》所载“小冲子”、“船底冲”山岭四至也不在现争议范围内。对现争议范围内的旱地及果园地均无任何有效权属凭证，也无经营管理事实。因此，被申请人徐仙福户、徐忠勤户、徐恩发户主张现争议范围内的林地、旱地、果园地的使用权归其所有，本府不予支持。在1981年体制下放以前，现争议范围内的旱地就由申请人和村自然村分配给和村第三、第四村民小组部分村民耕作，因而现争议范围内的旱地的使用权应归该部分耕作户所有。在1986年申请人组织全村人造林。在九十年代，和村第一、第二、第三、第五村民小组的部分村民在现争议范围内的林地种植果树并一直经营至今。根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第三条“调解处理（以下简称调处）林权争议，必须坚持以下原则：（一）以事实为根据，尊重历史，照顾现实情况；（二）有利于安定团结，有利于保护和合理利用森林资源，有利于群众生产生活；（三）互谅互让，协商解决。”、第十三条“下列材料可作为处理林权争议的参考依据：……（二）能够准确反映森林、林木和林地经营管理状况的有关凭证；……”之规定，现争议范围内的林地所有权应归申请人和村自然村所有。因此，申请人主张现争议范围内的林地使用权应归其所有，应予以支持。
由于调解未果，根据以上核定的事实和证据，乐昌市人民政府依据《中华人民共和国森林法》第十七条，《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第三条、第十二条、第十三条第二款、第十六条，1981年广东省委、省政府《关于稳定山权林权和落实林业生产责任制的决定》的规定，作出《林地使用权权属争议处理决定书》，处理决定如下：
一、现争议范围内的林地使用权归申请人和村自然村所有。二、现争议范围内的旱地和果园地的使用权应按2013年8月6日，在乐昌市山林土地纠纷办公室及长来镇和村村民委员会的组织下，由“狗婆石”山岭种植经营户代表形成的《座谈会议纪要》约定执行。对本处理决定如有不服，可以在自本处理决定书送达之日起60日内，依法向韶关市人民政府申请行政复议。附：处理决定界线示意图。
被告在法定期限内向本院提供如下材料（复印件）：1.《关于要求调处山林纠纷的申请》，作为立案依据。2.第三人和村二组的《山权林权所有证》，用于证明“船底冲小冲子”山岭四至没有包括现争议范围。3.徐仙福、徐忠勤、徐恩发三户的《自留山使用证》，用于证明证载的山岭没有包括现争议范围。4.第三人和村自然村的《山权林权所有证》，用于证明其有独立生产资料，主体资格合法，证载的山岭没有包括现争议范围。5.和村第一、三、四、五、六、七、八村民小组的《山权林权所有证》，用于证明所列村民小组证载的山岭没有包括现争议范围。6.《狗婆石山岭种植经营情况证明》，用于证明现争议范围内经营情况。7.《狗婆石山岭种植经营户代表座谈会议纪要记录》、《关于“狗婆石”山岭所有权权属问题的征询意见》，用于证明种植经营情况及各个村民小组对现争议范围的林地所有权权属归属意见。8.现场勘查图、现场勘查记录，调查笔录、调解笔录，用于证明确认争议范围，作出具体行政行为程序合法。9.《林地使用权权属争议处理决定书》，用于证明被告作出了具体行政行为。10.《行政复议决定书》，用于证明上级机关维持了被告的处理决定。
三原告诉称：被告程序上违法，第三人和村自然村不是《村民委员会组织法》中规定的“村民小组”，也不是“农村集体经济组织”，所以不具备参与被告进行具体行政行为的主体资格。第三人和村自然村只不过是和村村民群居的一个村庄。被告在作出行具体行政行为时就应该驳回第三人和村自然村的参与行为，反而将其列为当事人，所以被告在程序上违法。被告认定事实不清，第三人和村二组的“船底冲小冲子”包括了争议范围。被告认定原告的“自留山”来源于第三人和村二组1981年所持的《山权林权所有证》，这点认定事实是清楚的，在此原告给予肯定。三方确定的争议范围是：东：冲；南：狗婆石塘及狗婆石田；西：无底塘；北：猪肝吊胆。第三人和村二组所持1981年《山林权所有证》所载“船底冲小冲子”山岭，其“北面界址”就是“猪肝吊胆”；与争议范围的北面界址“猪肝吊胆”是同一个界址。所以，以认定第三人和村二组的“船底冲小冲子”山岭包括了争议范围。第三人和村二组的代表人张鉴发认为“船底冲小冲子”不在争议范围，是个人行为，是在违背事实的基础上一种违心观点，与事实不是相符的，一个人的观点不能代表全村人的观点。原告请求人民法院依法撤销《林地使用权权属争议处理决定书》，由被告承担本案诉讼费。
三原告起诉时向本院提供如下材料（复印件）：1.2004年《林权证》，用于证明本集体和村二组的“船底冲”山岭来源于1981年的《山权林权所有证》，并包括了现争议范围；2.《声明书》，用于证明和村二组三分之二的户代表认为组长张鉴发不能代表和村二组的意见及认为“船底冲小冲子”山岭包括了现争议范围。
被告乐昌市人民政府答辩阐述的观点与处理决定的内容相同，认为处理决定程序合法，认定事实清楚证据充分，适用法规正确，请求人民法院予以维持。
第三人和村自然村述称，争议范围的林地一直以来都自然村耕种，从未分配给任何一个村民小组，也没有分配给任何一户村民。村民的林地使用权来源于其集体的所有权，原告所在的和村二组集体证载的“船底冲小冲子”山岭四至没有包括现争议范围，因此，集体不具有所有权，原告作为村民主张使用权是不事实的。原告《自留山使用证》所载的山岭四至也没有包括现争议范围，因此，原告主张使用权没有合法的权属凭证。被告乐昌市人民政府作出的处理决定是正确的，请求人民法院予以维持。
第三人和村二组述称：本集体持有的《山权林权所有证》所载的“船底冲小冲子”山岭四至没有包括现争议范围，所有权不属本集体所有，现争议山林长期以来由和村自然村经营管理，也有自然村各户村民在此耕种，应属和村自然村的山林。被告乐昌市人民政府的决定是合法正确的，请求人民法院予以维持。
庭审质证时，三原告对被告提供的1号材料有异议，认为第三人和村自然村没有主体资格申请调处争议；对2号材料的证明目的有异议，认为“船底冲小冲子”山岭包括了现争议范围；对3号材料的证明目的有异议，认为三原告的证载山岭在现争议范围内；对4号材料的证明目的有异议，认为和村自然村没有权利提出主张；对5号材料有异议，认为与本案无关联；对6号材料的证明目的有异议，认为争议范围内的松树是原告方种的；对7号材料有异议，认为没有通知三原告参加；对8号材料有异议，认为第三人不具备主体资格；对10、11号材料有异议，认为认定事实错误。
被告乐昌市人民政府对原告的异议没有辩解，认为所提供的材料证明的目的都是正确的；对原告提供的《林权证》认为证发放错了；对原告提供的《声明书》认为不真实。
第三人和村自然村、和村二组对被告提供的证据没有异议。
本院认为被告提供的证据来源合法、真实、有一定的关联，但不足以证明其作出的处理决定合法；原告提供的《林权证》来源合法、真实、与本案相关；对原告提供的《声明书》不予确认。
本院审理查明：因武广高铁站连接产业园公路建设需征用现争议范围内的部分土地而引发了第三人和村自然村与三原告之间的山林权属纠纷。对争议山岭原告方称“船底冲”、“小冲子”山岭；第三人和村自然村称“狗婆石”山岭，位于乐昌市长来镇人民政府行政辖区内。双方争议的范围是：东至冲，南至狗婆石塘及狗婆石田，西至无底塘，北至猪肝吊胆，面积约150亩，该范围内大部分为无林木林地，其余为果园地和旱地。双方争议的是该范围内的林地和果园地及旱地使用权。对争议山岭权属的主张：原告徐忠秋提供档案馆馆藏的1981年《自留山使用证》（户主徐仙福，是徐忠秋的父亲，已死亡），认为该证第三栏所载“船底冲”山岭四至包括现争议范围的一部分；原告徐忠苟提供档案馆馆藏的1981年《自留山使用证》（户主徐恩发，是徐忠苟的父亲，已死亡），认为该证第二、三栏所载“船底冲”山岭四至包括现争议范围的一部分；原告徐忠勤提供档案馆馆藏的1981年《自留山使用证》（户主徐忠勤），认为该证第三栏所载“船底冲”山岭四至包括现争议范围的一部分。三原告是第三人和村二组的村民，认为本集体所持有的1981年《山权林权所有证》第五栏所载“船底冲小冲子”山岭四至（东至宋桥古，南至神仙冲田边，西至狗婆石田边，北至猪肝吊胆）包括了现争议范围。第三人和村自然村，认为现争议范围从来就没有分给任何一个村小组，属于公山，都是以其名义进行经营。第三人和村二组不主张现争议范围的权属，认为“船底冲小冲子”山岭四至没有包括现争议范围。被告认为自留山是从集体所有的山地划出一部分给本集体组织成员的，三原告所在的集体都认为证载的山岭四至没有包括现争议范围，所以三原告的自留山也不现争议范围内。经组织双方调解未果，被告于2013年9月20日作出《林地使用权权属争议处理决定书》。三原告不服该处理决定，向韶关市人民政府申请行政复议。该府作出《行政复议决定书》，维持了被诉具体行政行为。三原告遂向本院提起行政诉讼，请求撤销被告作出的处理决定。另查明，2004年乐昌市人民政府核发给和村一、二组的《林权证》。该证第一页登记“船底冲”林地，四至：东：宋桥古，南：神仙冲田边，西：狗婆石田边，北：猪肝吊胆。并附有四至范围图，该四至范围包括了被告乐昌市人民政府所确认的争议范围。第三人和村自然村、和村二组庭后向法庭提出要求注销和更正《林权证》中“船底冲”林地四至的申请。
本院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。”的规定，乐昌市人民政府作为县级人民政府，有法律赋予的职权对辖区内的和村自然村与三原告之间的林地使用权争议作出处理。三原告认为双方的争议应当先由乐昌市长来镇人民政府作出处理，乐昌市人民政府先受理调处本案属超越职权的理由不成立。和村自然村是和村村民委员会里的一个农村集体经济组织，经营、管理农民集体所有的土地，其有权向人民政府申请调处其与原告方之间发生的林地使用权争议。三原告认为和村自然村不是村民小组也不是农村集体经济组织，乐昌市人民政府受理和村自然村的调处申请，以其作为争议主体作出处理决定，违反了程序的异议不成立。根据《林木林地权属争议处理办法》第六条“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林权证）是处理林权争议的依据。”第七条“尚未取得林权证的，下列证据作为处理林权争议的依据：……”及《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条第一款“县级以上人民政府依法核发的林权证，是处理林权争议的依据。”第二款“当事人未持有林权证或者林权证确定权属有错误的，下列材料作为处理林权争议的证据：……”的规定表明，林权证是处理林权争议首先应当采信的依据，只有在未取得林权证或者林权证被确定错误的情况下才适用其他证据材料作为处理林权争议的依据。在和村二组2004年已经取得了《林权证》，该证没有被依法确定错误的情形下，被告以和村二组1981年的《山权林权所有证》作为处理林权争议的依据不符合上述部门规章，地方性法规的规定。依照《韶关市山林土地权属纠纷调解处理办法》第三十八条“《自留山使用证》持有人死亡后，其继承人与他人发生的山林纠纷，以该证作为主张权属的依据时，调处机构应核查是否还有其他继承人，还有其他继承人的，都应列为当事人。”的规定，被告以“徐仙福户”、“徐恩发户”“徐忠勤户”列为当事人进行处理不当。关于和村自然村与和村二组于庭审后向本院申请注销和纠正“船底冲”林地四至的问题，由于该请求事项不属于行政审判权限范围，可向乐昌市人民政府申请，由政府是否作出确认。综上所述，被告乐昌市人民政府作出的被诉具体行政行为主要证据不足，原告诉请本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》五十四条第（二）项第1目规定，判决如下：
一、撤销乐昌市人民政府于2013年9月20日作出的《林地使用权权属争议处理决定书》。
二、责令乐昌市人民政府在本判决生效之日起90日内对本次林权争议重新作出具体行政行为。
本案诉讼费50元由被告乐昌市人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省韶关市中级人民法院。
审判长 李志平
审判员 陈俊明
审判员 黄旭坚
二〇一四年七月四日
书记员 郭林妹