福建省厦门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）厦行终字第38号
上诉人（原审原告）潘爱民，男，汉族，住厦门市翔安区黎安村。
委托代理人李鄂陵，北京京平律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）厦门市国土资源与房产管理局，住所地厦门市湖滨中路518号国土房产大厦。
法定代表人余江河，局长。
委托代理人李明祥，该局工作人员。
委托代理人伍毓锟，福建天衡联合律师事务所律师。
原审第三人厦门市土地开发总公司（下称土地开发总公司），住所地厦门市湖里区同益路9号地产大厦。
法定代表人何心铭，副总经理。
委托代理人张君、丘洁，福建天衡联盟律师事务所律师。
原审第三人厦门市农业机械监理所（下称农机所），住所地厦门市思明区莲前西路***号。
法定代表人杨强，所长。
委托代理人方耀存、方军豪，福建信海律师事务所律师。
上诉人潘爱民诉被上诉人厦门市国土资源与房产管理局不履行行政裁决法定职责一案，不服厦门市思明区人民法院作出的（2014）思行初字第139号行政判决，向本院提出上诉，本院依法组成合议庭，于2014年5月29日公开开庭审理了本案。上诉人潘爱民及其委托代理人李鄂陵，被上诉人厦门市国土资源与房产管理局的委托代理人李明祥、伍毓锟，原审第三人土地开发总公司的委托代理人张君及原审第三人农机所的委托代理人方耀存、方军豪到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审判决查明，潘爱民系农机所（原厦门市农业科学研究与推广中心）职工，居住在农机所的单位职工宿舍楼。该宿舍楼位于2006年5月11日发布的厦国土房拆（2006）29号《关于2005C48号、2006C11号、2006C12号政府储备用地一期地块房屋拆迁通告》划定的拆迁范围内。
2007年4月10日、2012年7月3日，土地开发总公司与农机所就涉讼被拆迁房屋分别达成征地补偿协议及补充协议。
2012年12月31日、2013年3月8日，农机所两次通知潘爱民，要求其腾空房屋，并按规定程序申请职工临时过渡居住房。
2013年7月29日，潘爱民向厦门市国土资源与房产管理局提交裁决申请。厦门市国土资源与房产管理局审查认为潘爱民不属于适格被拆迁人，且拆迁人与被拆迁人已经达成补偿安置协议，其申请不符合裁决受理的要件，根据《福建省城市房屋拆迁纠纷裁决办法》（下称《裁决办法》）第十五条第一款第（二）、（三）项的规定，于同日作出不予受理决定。
潘爱民不服，于2013年9月27日申请行政复议，厦门市人民政府于2013年11月7日作出行政复议决定，维持厦门市国土资源与房产管理局作出的不予受理决定。潘爱民仍不服，向厦门市思明区人民法院提起行政诉讼。
原审法院认为，建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》（下称《工作规程》）第三条规定，市、县人民政府城市房屋拆迁管理部门负责本行政区域内城市房屋拆迁行政裁决工作。因此，厦门市国土资源与房产管理局作为本市城市房屋拆迁管理部门，负责本行政区域内城市房屋拆迁行政裁决工作是其法定职责。
关于潘爱民要求判令土地开发总公司的行为存在违规，应对其进行拆迁房屋安置，并赔偿临时安置补助费及搬迁补助费的诉讼请求，已另行作出裁定。
本案的争议焦点在于：厦门市国土资源与房产管理局依据《裁决办法》认定潘爱民不属于适格的拆迁纠纷裁决申请人是否合法。
关于新旧法规适用的问题。最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（下称《纪要》）第三部分规定，“根据行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：（一）法律、法规或规章另有规定的；（二）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（三）按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的”。本案中，潘爱民认为涉讼房屋拆迁通告发布的时间是2006年5月11日，厦门市国土资源与房产管理局应当适用《福建省房屋拆迁纠纷裁决暂行办法》（下称《裁决暂行办法》）的规定受理其提出的裁决申请。原审法院认为，是否受理潘爱民的裁决申请属于程序问题，且讼争具体行政行为亦不属于《纪要》规定的三种除外情形，依据实体从旧、程序从新的法律适用原则，厦门市国土资源与房产管理局适用新法即《裁决办法》的相关规定作出是否受理决定并无不当。
应当指出的是，《工作规程》是由建设部于2003年12月30日公布，2004年3月1日正式施行的，属部门规章，而《裁决暂行办法》是由福建省建设厅于2002年12月31日公布、2003年1月1日开始实施的，属其他规范性文件。当规范性文件与部门规章的规定存在不一致时，应当优先适用部门规章的相关规定。关涉本案，《工作规程》第二条已经明确规定拆迁纠纷裁决申请人仅是指拆迁人和被拆迁人，而不包括房屋承租人。故无论是适用新法还是旧法，潘爱民均不是适格的拆迁当事人，均不能申请拆迁纠纷裁决。
关于潘爱民是否是适格的拆迁纠纷裁决申请人的问题。《裁决办法》第三条规定，“本办法所称当事人，是指城市房屋拆迁纠纷裁决涉及的拆迁人、被拆迁人”。可见，只有拆迁人与被拆迁人才是适格的裁决申请人。本案中，潘爱民既不是拆迁人，亦不是被拆迁人。同时，土地开发总公司与农机所作为拆迁人与被拆迁人已经就涉案被拆迁房屋达成拆迁补偿协议，各方对此均无异议。《裁决办法》第十五条第一款第（二）、（三）项规定，“有下列情形之一的，裁决机关不予受理行政裁决申请：……（二）申请人或者被申请人不是拆迁当事人的；（三）拆迁当事人达成补偿安置协议后发生合同纠纷，或者行政裁决做出后，当事人就同一事由再次申请裁决的……”。故厦门市国土资源与房产管理局据此作出不予受理潘爱民的裁决申请亦无不当。
综上，厦门市国土资源与房产管理局作出不予受理决定，事实清楚，适用法规正确。潘爱民要求撤销厦门市国土资源与房产管理局作出的不予受理通知以及要求厦门市国土资源与房产管理局对其提出的申请予以受理的诉讼请求无事实和法律依据，不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第一项的规定，判决：驳回潘爱民关于撤销厦门市国土资源与房产管理局作出的不予受理通知以及要求厦门市国土资源与房产管理局对其提出的申请予以受理的诉讼请求。本案案件受理费50元，由潘爱民负担。
宣判后，潘爱民不服，向本院提起上诉。请求：撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求；一、二审诉讼费用由被上诉人负担。理由：一、一审法院对上诉人系适格裁决申请人的证据未予评判，属认定事实不清。上诉人是否是适格的裁决申请人，取决于上诉人是否是被拆迁房屋的权利人。本案中，涉讼房屋是农机所的职工宿舍楼，属其自管公房，提供给包括上诉人在内的职工居住，上诉人亦按规定缴纳租金，是被拆迁房屋的合法承租人。根据《裁决暂行办法》第三条、第四条及《城市房屋拆迁管理条例》第十三条规定，上诉人作为被拆迁房屋的合法承租人，对拆迁补偿方式、补偿金额等与拆迁人达不成协议，发生纠纷，有权申请被上诉人作出裁决。其中，涉讼房屋是否属于公房性质及上诉人是否为合法的房屋承租人，是上诉人能否向被上诉人就拆迁纠纷提起裁决的前提条件，也是判断被上诉人作出不予受理决定是否合法的条件。而一审法院对“本案审查的是被告作出不予受理决定是否合法，至于涉讼房屋是否属于公房性质、原告是否是合法承租人以及涉讼房屋拆迁过程中是否要对原告进行补偿安置问题与本案不具关联性，相关证据及依据本院不予评判”的分析认定显属认定事实不清，是对上诉人合法权益的剥夺。二、一审判决适用法律错误，本案不应适用《裁决办法》的规定。1.本案中，涉讼房屋的拆迁通告发布时间是2006年5月11日，上诉人提出裁决申请是要求被上诉人对发生在2006年5月11日拆迁纠纷作出行政裁决，被上诉人应适用在纠纷发生时有效的规范性文件。《裁决办法》于2006年12月31日颁布，2007年2月1日实施的，被上诉人不能依照《裁决办法》作出决定，而应适用《裁决暂行办法》。2.一审法院依照《纪要》中“实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定”为由，认定被上诉人适用《裁决办法》正确，属适用法律不当。该《纪要》系法院内部工作文件，不对外发生效力，一审法院在判决中援引不当。且上诉人能否成为申请人属实体问题。3.一审法院认为《工作规程》与《暂行办法》规定不一致时，应优先适用部门规章，属法律认识错误。根据《纪要》第二部分关于法律规范冲突的适用规则（四）“规章冲突的选择适用”的规定：“（4）地方政府规章对属于本行政区域的具体行政管理事项作出的规定，应当优先适用”，由此可知，一审法院认为应优先适用部门规章相关规定的理解是错误的。
被上诉人厦门市国土资源与房产管理局答辩称：一、本案上诉人不是拆迁当事人，其申请裁决时亦无证据表明其是适格的拆迁当事人，无权申请裁决。因此，无论被拆迁房屋是否属公房、上诉人是否是承租人，均与其申请拆迁裁决没有关系，原审判决未对上诉人是否属于承租人进行认定，并无不当。二、原审判决援引最高人民法院《纪要》相关规定正确恰当，该《纪要》系最高人民法院组织相关部门，就审理行政案件适用法律规范问题进行专题座谈。与会人员在总结审判经验的基础上，根据立法法、行政诉讼法及其他有关法律规定，对一些带有普遍性的问题形成的共识，对行政审判工作具有指导意义，可以作为裁判依据。上诉人认为应优先适用《暂行办法》是错误的，《暂行办法》系规范性文件，而《工作规程》属部门规章，应优先适用效力层级较高的部门规章。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人土地开发总公司同意被上诉人的答辩意见。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人农机所同意被上诉人的答辩意见，补充答辩称，涉讼房屋的用地性质系农业科研用地，而非住宅用地；且涉讼房屋系未经有关部门批建的无产权的非住宅房屋，不存在福利房情况。上诉人关于农机所以福利分房的形式分配给其居住，其系公房承租人的主张，无事实依据。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
二审中，潘爱民提交了其从农机所复印的个人缴交房租、水电费的数据若干，用以证明其从1994年至今居住单位宿舍缴交的相关费用。厦门市国土资源与房产管理局、土地开发总公司、农机所均主张该材料与本案无关。
二审查明，各方当事人向一审法院提交的证据材料均随案移送本院。各方当事人对一审判决查明的事实均无异议；本院根据本案的证据所认定的事实与原审法院认定的事实一致；本院认定的事实已经确认潘爱民居住农机所宿舍的事实，其二审提供的用以证明其居住单位宿舍的水电房租数据因超过举证期限，不作为本案的证据采用。
本案争议的焦点在于上诉人是否具备裁决申请人的主体资格。
本院认为，根据本案查明的事实，上诉人居住使用的涉讼房屋虽然是农机所建设，并长期提供给上诉人作为职工宿舍使用，但是涉讼房屋建于上世纪90年代初，且建（构）筑物状况持续至今，无论是根据1990年4月1日起施行的《中华人民共和国城市规划条例》，还是2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》的规定，农机所均须取得国土、规划等部门的许可后方可使用土地、建房。但直至被上诉人作出不予受理决定之时，涉讼房屋尚未取得批建手续，亦未进行权属登记，系无合法产权的房屋。根据《厦门市城市房屋拆迁管理规定》第二十一条规定：“拆迁人应当以一本土地房屋权属证书为一户，按本规定给予补偿安置。拆迁出租的共有房屋，拆迁人应当以一份租赁合同为一户给予补偿安置。被拆迁房屋的建筑面积以土地房屋权属证书标明的为准。……”因此，在本案中，被上诉人认定上诉人不具备裁决申请人主体资格，作出不予受理通知，并无不当。上诉人主张其系单位公房的承租人，具有拆迁裁决申请人资格，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。关于法律适用问题，涉讼房屋拆迁通告发布时间虽然在2006年5月11日，但上诉人系于2013年7月29日向被上诉人提交裁决申请，是否受理显然属于程序问题，依据实体从旧，程序从新的法律适用原则，被上诉人适用《裁决办法》的规定作出不予受理通知的决定，适用法律正确。最高人民法院《纪要》属司法解释性质文件，各级人民法院在案件审理中应予参照执行，上诉人认为被上诉人不应适用《裁决办法》，原审判决适用法律错误的上诉理由不成立，本院不予采纳。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人潘爱民负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 （林琼弘）
代理审判员 （纪荣典）
代理审判员 （宋希凡）
二〇一四年六月十九日
书记 员（ 江雪 玉）
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；