浙江省宁波市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）浙甬行终字第148号
上诉人沈坤德等17人。
诉讼代表人沈坤德。
诉讼代表人冯建林。
诉讼代表人罗云鹏。
诉讼代表人韩孝朋。
委托代理人沈百年。
被上诉人（原审被告）慈溪市人民政府。
法定代表人施惠芳。
委托代理人徐吉。
委托代理人郑啸。
上诉人沈坤德等17人因诉被上诉人慈溪市人民政府土地复议行政受理一案，不服浙江省余姚市人民法院于2013年9月17日作出的（2013）甬余行初字第22号行政判决，于2013年10月8日向本院提起上诉。本院于2013年11月6日受理后依法组成合议庭，于2013年11月15日公开开庭审理了本案。上诉人沈坤德等17人的诉讼代表人沈坤德、冯建林及沈坤德等17人的委托代理人沈百年，被上诉人慈溪市人民政府的委托代理人施云、郑啸到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2012年12月6日，上诉人沈坤德等17人以慈溪市观海卫镇人民政府于2010年3月1日对同为土地征收行政争议一方当事人的周士浩作出供地8亩的承诺及该镇政府信访办《关于慈溪访（2012）00819号信访问题的答复》中的“土地会按规定处理，6.8万为经济补助，不宜村民共享”的答复，不符合法律规定为由，向被上诉人慈溪市人民政府提出行政复议申请。2012年12月12日，被上诉人慈溪市人民政府作出不予受理复议申请《告知书》，认为上诉人沈坤德等17人的申请事项不属于行政复议法规定的行政复议范围，不符合受理条件，决定不予受理，并将《告知书》送达给上诉人沈坤德等17人。
原审法院经审理认定，2010年3月1日，慈溪市观海卫镇人民政府就原告沈坤德等30人（包括案外人周士浩）因土地征收行政争议，不服浙江省人民政府作出的浙政复决字（2009）105号复议决定，向国务院申请行政裁决一事进行协调，向周士浩个人作出了提供8亩工业用地的承诺。2012年11月9日，中共观海卫镇委、观海卫镇人民政府信访办向原告沈坤德等30人的代理人沈百年作出《关于慈溪访（2012）00819号信访问题的答复》，内容为：“2010年3月处理师桥村0704#、0804#地块时，沈百年均在场全过程参与……在土地安排上我们会按照规定处理，6.8万元为经济补偿，不宜村民共享。”2012年12月6日，原告向被告提起行政复议申请，要求撤销提供8亩工业用地给周士浩的承诺，向原告支付6.8万元补偿款。2012年12月12日，慈溪市人民政府作出不予受理复议申请《告知书》，并送达给原告。
原审法院认为，慈溪市人民政府作为行政复议的受理机关，具有接受复议申请，审查并决定是否受理以及作出行政复议决定的法定职权。
根据《中华人民共和国行政复议法》第一条及其《实施条例》第二十八条第（二）项的规定，行政复议审查的对象是行政机关作出的具体行政行为，申请人申请行政复议需与具体行政行为具有法律上的利害关系。慈溪市观海卫镇人民政府向周士浩承诺提供8亩工业用地，是在平等、自愿基础上，按照合同法的规定达成的协议条款，不具有行政强制性，不属于具体行政行为。该承诺是慈溪市观海卫镇人民政府与周士浩之间形成的一个法律关系，对原告的权利义务不产生实际影响，原告与该承诺不具有法律上的利害关系，不具有行政复议申请人资格。
原告提供的证据无法证明慈溪市观海卫镇人民政府就6.8万补偿款支付与原告达成过协议，更没有作出过相应的具体行政行为。被告慈溪市人民政府认定申请人申请的事项不属于行政复议的受理范围并无不当。
根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定，“行政机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人”。原告于2012年12月6日以挂号信形式向被告邮寄了行政复议申请，被告慈溪市人民政府于2012年12月12日（五个工作日内）以告知书的形式作出不予受理决定，并书面告知原告，程序合法，但告知方式未采用决定书形式，不够严谨，予以指正。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告沈坤德等17人要求被告慈溪市人民政府履行法定职责，受理原告行政复议申请并作出行政复议决定的诉讼请求。
上诉人沈坤德等17人上诉称：一、慈溪市观海卫镇人民政府向周士浩承诺提供8亩工业用地的目的，是为了平息土地征收行政争议，性质上属于行政管理行为。根据行政复议法的相关规定，该行为属于行政复议的受案范围。被上诉人认为该行为不属于行政复议受案范围，缺乏法律依据。二、上诉人沈坤德等17人是慈溪市观海卫镇人民政府所平息的土地征收争议的一方当事人，慈溪市观海卫镇人民政府为平息土地征收争议所采取的任何行政承诺措施，均与上诉人沈坤德等17人具有法律上的利害关系，上诉人沈坤德等17人对慈溪市观海卫镇人民政府作出的承诺行为可以提出行政复议申请。三、慈溪市观海卫镇人民政府在平息土地征收争议时，曾向包括上诉人沈坤德等17人在内的30位行政裁决申请人，承诺支付6.8万元经济补助款。该款至今尚未履行，损害了上诉人沈坤德等17人的合法权益，上诉人沈坤德等17人对该不履行承诺付款行为可以依法申请行政复议。综上，请求二审法院撤销原审判决，撤销被诉行政复议不予受理决定。
被上诉人慈溪市人民政府辩称：一、慈溪市观海卫镇人民政府向周士浩承诺提供8亩工业用地，是依合同法的规定作出的行为，不具有行政强制力，不属于行政复议的受案范围。二、慈溪市观海卫镇人民政府在协调土地征收争议时，未向上诉人沈坤德等17人作出过支付6.8万元经济补助款的承诺，上诉人沈坤德等17人提出行政复议的不履行支付经济补助款行政承诺的行为并不存在，其就该项内容所提出的行政复议申请不符合受理条件，被上诉人对该项申请决定不予受理，符合法律规定。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
二审审理期间，双方当事人均未向本院提供新的证据。双方当事人向原审法院提交的证据已随卷移送本院。本院根据随卷证据和庭审所认定的事实与原审法院认定的事实无异。
本院认为，慈溪市观海卫镇人民政府在2010年3月1日向土地征收行政裁决申请人之一的周士浩承诺提供8亩工业用地，向土地征收行政争议相关人承诺提供6.8万元经济补助的目的，是为了化解土地征收行政争议。该承诺行为是否符合法律规定、是否符合行政合理性原则，不宜由行政复议机关负责法制工作的机构通过行政复议程序予以解决。被上诉人慈溪市人民政府认为该承诺行为不属于行政复议受案范围，对上诉人沈坤德等17人就该承诺行为提出的行政复议申请决定不予受理，并无不当。原审判决驳回上诉人沈坤德等17人的诉讼请求正确，应予维持。上诉人上诉理由不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人沈坤德等17人共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈信根
审 判 员 陆玉珍
代理审判员 秦 峰
二〇一三年十一月二十二日
代书 记员 俞 佳
一、附上诉人名单：
上诉人（原审原告）沈坤德，男，1928年8月25日出生，汉族，浙江省慈溪市人，住浙江省慈溪市观海卫镇师东村。
上诉人（原审原告）冯建林，男，1937年10月12日出生，汉族，浙江省慈溪市人，住浙江省慈溪市观海卫镇师东村。
上诉人（原审原告）罗云鹏，男，1956年12月12日出生，汉族，浙江省慈溪市人，住浙江省慈溪市观海卫镇师东村。
上诉人（原审原告）韩孝朋，男，1964年12月3日出生，汉族，浙江省慈溪市人，住浙江省慈溪市观海卫镇师东村。
上诉人（原审原告）冯国兴，男，1968年10月14日出生，汉族，浙江省慈溪市人，住浙江省慈溪市观海卫镇师东村。
上诉人（原审原告）沈国民，男，1958年5月15日出生，汉族，浙江省慈溪市人，住浙江省慈溪市观海卫镇师东村。
上诉人（原审原告）郑月华，女，1967年10月10日出生，汉族，浙江省慈溪市人，住浙江省慈溪市观海卫镇师东村。
上诉人（原审原告）沈国良，男，1960年6月29日出生，汉族，浙江省慈溪市人，住浙江省慈溪市观海卫镇师东村。
上诉人（原审原告）林静芬，女，1963年1月3日出生，汉族，浙江省慈溪市人，住浙江省慈溪市观海卫镇师东村。
上诉人（原审原告）项玉婷，女，1958年7月19日出生，汉族，浙江省慈溪市人，住浙江省慈溪市观海卫镇师东村。
上诉人（原审原告）王菊芬，女，1950年5月7日出生，汉族，浙江省慈溪市人，住浙江省慈溪市观海卫镇师东村。
上诉人（原审原告）韩建明，男，1958年6月25日出生，汉族，浙江省慈溪市人，住浙江省慈溪市观海卫镇师东村。
上诉人（原审原告）韩其云，男，1984年11月28日出生，汉族，浙江省慈溪市人，住浙江省慈溪市观海卫镇师东村。
上诉人（原审原告）沈国聪，男，1963年4月2日出生，汉族，浙江省慈溪市人，住浙江省慈溪市观海卫镇师东村。
上诉人（原审原告）王雪戎，女，1961年12月23日出生，汉族，浙江省慈溪市人，住浙江省慈溪市观海卫镇师东村。
上诉人（原审原告）沈新乐，男，1959年8月4日出生，汉族，浙江省慈溪市人，住浙江省慈溪市观海卫镇师东村。
上诉人（原审原告）孙云庆，男，1956年10月17日出生，汉族，浙江省慈溪市人，住浙江省慈溪市观海卫镇师东村。
二、附本案相关的法律及规范性文件：
一、《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
……
二、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回原告诉讼请求的情形。