吉林省吉林市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2016）吉02行赔初1号
原告永吉县双河镇永强石厂，住所地永吉县。
经营人张兆兴，厂长。
委托代理人沈建华，该厂法律顾问
委托代理人梁少铎，吉林松花江律师事务所律师。
被告永吉县人民政府，住所地永吉县。
法定代表人尚忠诚，县长。
委托代理人于学民，永吉县工信局副局长。
委托代理人于文利，吉林盛剑律师事务所律师。
原告永吉县双河镇永强石厂（以下简称永强石厂）诉被告永吉县人民政府（以下简称永吉县政府）资源整合及不履行延续许可行为违法行政赔偿一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告经营人张兆兴及委托代理人沈建华、梁少铎及证人汪海洋、汪海波，被告永吉县政府委托代理人于学民、于文利到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告永强石厂诉称：原告是于1998年建矿建厂，于2006年9月在吉林市国土局延续办理采矿许可证，期限4年，2010年10月到期。被告在2010年1月14日下发《关于对永吉县双河镇、西阳镇石灰石资源带采矿及加工企业进行资产清查的通知》，并在通知时传达永吉县招商引资大型企业要并购原告企业，并以1月20日为清查基准日，资产登记造册，以后再添无效。原告被迫停产，至今没有任何说法。原告石厂采矿许可证到期，需要申请延续，但永吉县国土局不给核准申请，并说县政府有指示，永吉县境内石灰石矿要进一步资源整合，一律不给办延续手续。1.被告的整合方案违背了国务院办公厅（2006）108号文件精神。按照该文件规定，县级政府与国土部门编制的矿山整合方案，必须经省级人民政府批准后实施。原告到省国土厅调查，被告的整合实施方案没有上报省�府审批，故该整合方案没有法律效力。2.按规定整合方案实施分四个阶段：编制总体方案、制订实施方案、方案实施和检查验收四个阶段。而被告的方案在没有得到省、市政府批准就提前一年实施，没有宣传和告知，严重侵害了矿权人的知情权。3.被告实施整合不按文件精神办事，六年来没给被整合的企业合理补偿，却将资金流向非法整合后的新矿山主体，属于严重违法行为。4.六年来为讨回公道，原告不间断上访产生大量的旅差费用；企业停产造成重大损失；企业贷款损失；原告妻子因长达六年精神上的折磨,造成脑血栓等疾病,住院医疗花费16万元损失等等。综上，原告损失合计637万元，应由被告给予赔偿。
被告永吉县政府辩称：一、永吉县不批准原告采矿权延续和《永吉县石灰石资源整合实施方案》均是合法行为。原告采矿许可证�有效期是自2006年9月至2010年9月，在该证到期前原告虽提出延续申请，但当时国家对矿产资源进行整合的政策早已出台，国务院下发（2005）28号《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》；2006年还以国办发（2006）108号文下发了《对矿产资源开发进行整合的意见》；2009年国土资源部、国家发改委等十二部局以国土资发（2009）141号文下发了《关于进一步推进矿产资源开发整合工作的通知》，要求对影响大矿统一规划开采的小矿、一矿多开、大矿小开的矿区、小矿密集区等整合范围的矿山要加大整合力度。吉林省安全监管局会同国土资源厅、省工商局、省公安厅和省环保局联合下发吉安监管管一字（2005）90号文件《加强和规范露天采石场管理工作的通知》中相关规定：“现有年采石量10万立方米以下的露天采石场原则上实行分步治理淘汰。1、…2、2008年4月30日到期的，年采石量在5万立方米以下的露天采石场，其采矿许可不再予以延续。3、2010年4月30日到期的，年采石量10万立方米以下的露天采石场，其采矿许可也不予延续。”2009年永吉县政府根据上述文件精神和要求，开始对双河镇芹菜沟和西阳镇暖泉沟区域矿产资源整合开展摸底、排查登记工作，制定了《永吉县石灰石资源整合实施方案》。该方案于2010年11月30日经吉林市政府批准并报省政府备案，原告石厂开采的矿区范围在批准整合方案之内。因此根据规定对原告年产量在10万立方米以下的露天采石场的采矿许可到期后不再批准采矿权延续是正确的。冀东水泥永吉有限公司已于2009年5月13日经吉林省国土资源厅批准在原告所在的芹菜沟区域设置探矿权，取得探矿权证，除原告等七户采矿许可矿区范围之外的矿产资源均批准给�东水泥公司勘查利用，原告采矿许可证到期后客观上已不可能再为其延续变更扩界。因此，被告不批准原告采矿权延续并无不当，更不存在违法。吉林市国土资源局复议决定认定永吉县国土资源局不受理原告采矿权延续申请属行政不作为违法的结论，仅是指不受理违法，而不是认定不批准原告的采矿权延续违法，而且该复议决定也认定“2010年11月，永吉县石灰石资源整合实施方案获批，依据有关规定，申请人采矿权延续申请客观上已不能获得批准”，说明被告不批准原告采矿权延续是客观正确的。永吉县石灰石资源整合实施方案不违反国办发（2006）108号和国土资发（2009）141号文件的精神。141号文件中规定：“整合实施方案实行分级审批，整合矿区内矿山企业原采矿许可证均为市、县级国土资源管理部门审批颁发的，整合实施�案可由市级人民政府审查批准，报省级人民政府备案后实施。”原告的原采矿许可证是吉林市国土资源局审批颁发的，2010年1月下放到永吉县国土资源局颁发，因此涉及该区域的《永吉县石灰石资源整合方案》经吉林市政府审批后报省政府备案符合上述文件规定，该整合方案不需吉林省人民政府审批。国办发（2006）108号文件中《对破产资源开发进行整合的意见》指导思想规定：“按照矿业可持续发展的要求，通过收购、参股、兼并等方式，对矿山企业依法开采的矿产资源及矿山企业的生产要素进行重组，逐步形成以大型矿业集团为主体，大中小型矿山协调发展的矿山开发新格局，实现资源优化和配置，矿山开发合理布局，增强矿产资源对经济社会可持续发展保障能力。”国土发（2009）141号文件规定：“各地要创�整合模式，总结推广成功经验。鼓励整合主体向资源高效开发利用、资源综合回收率高的企业倾斜。鼓励有实力的企业突破地区、所有制的限制，以多种方式对矿业企业进行重组，实现规模化开发，进一步提升产业集中度，增强产业竞争力。”冀东水泥集团公司是中国建材行业的大型骨干企业，永吉县任何小规模矿山都无法与之相比，因此永吉县政府选择该企业作为整合主体并不违反上述文件精神。二、原告诉请被告赔偿637万元没有事实和法律根据。根据《国家赔偿法》第二条规定，只有行政违法行为才能构成行政赔偿，合法行为不构成行政赔偿。《国家赔偿法》第三十六条第（六）项规定的赔偿范围不包括可得利益等间接损失和精神损害赔偿。因此原告主张的违法事实不存在，其要求赔偿637万元损失无事实和法律根据。三、原告矿山企业的全部资产�其原采矿许可登记范围内剩余矿产资源保有量，原告已与永吉县永兴公有资产经营有限公司签订了《收购补偿合同》，现该合同双方已履行完毕。如果原告认为该合同有问题可通过民事程序解决，不属本案解决范围。综上，原告诉请没有合法根据，被告行政行为适用法律、法规正确，请求依法驳回原告的诉讼请求。
原告就其赔偿主张提供以下证据：
1.采矿权延续赔偿金（6年）90万元；
2.2010年1月份到2015年末6年企业看护费14.4万元；
3.张兆兴贷款说明，证明张兆兴在双河镇农商行有贷款本金99万元、利息损失123万元；
4.张兆兴妻子刘亚芬医疗费票据，证明为其妻治病花医疗费64077.85元；
5.停产停业损失37万元；
6.被告需赔偿原告一处价值5万元的房子；
7.原告六年上访差旅费合计7,200元。
被告质证称：对以上证据均有异议，因为行政赔偿是以行政行为违法为前提，被告不存在违法行为，所以赔偿无从谈起。
被告永吉县政府提供一份收购补偿合同书，证明原告石厂的全部资产及其开采的矿区范围内的剩余矿产资源保有量经评估，合计补偿给原告1,599,658元，合同已实际履行完毕。
原告质证称：对该合同的真实性无异议，但对合法性有异议，是在被告胁迫下签订的。
经审查认为，对原告提供的证据除证据3张兆兴贷款说明证明其为经营石厂曾贷款的事实予以确认外，其�证据的真实性及与本案的关联性均无法证明，故对原告的其他证据不予确认。被告提供的收购补偿合同，原告虽提出异议，但因原告已认可收到补偿款的事实，故对该节事实予以确认，而合同的效力问题不属本案审查范畴，故不作评述。
经审理查明：原告石厂于2004年8月取得个体工商户营业执照；2006年9月取得由吉林市国土资源局发放的采矿许可证，有效期4年，至2010年9月止。2005年8月24日，国务院下发国发（2005）28号关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知。2006年底，国务院办公厅以国办发（2006）108号文转发国土资源部等部门对矿产资源开发进行整合意见的通知。2009年9月28日，国土资源部等12家联合下发国土资发（2009）141号关于进一步推进矿产资源开发整合工作的通知。吉林省安全监管局等五厅局为加强和规范露天采石场管理工作联合发出通知即吉安监管管一字（2005）90号文件，对露天采石场的建设、生产及关闭提出明确要求，其中有相关规定：“对2008年4月30日以后采矿许可证到期的年采石量5万立方米以下的露天采石场，其采矿许可不再予以延续，特殊需要延续的，要进行整合…；2010年4月30日以后采矿许可证到期的年采石量10万立方米以下的露天采石场，其采矿许可不再予以延续。”2009年4月28日,被告向吉林市国土资源局发出关于对永吉县双河镇西阳镇区域内水泥用灰岩资源进行整合予以协助的函，申请国土部门对以上两区域不再新批准探矿权和采矿权，对原有到期的采矿权不再延续审批。2010年10月29日，被告制定了《永吉县石灰石资源整合实施方案》。该方案主要内容为：整合对象主要是本县双河镇、西阳镇勘查区内15户石灰石采石场；重点为1.影响统一规划的一个矿床多个开采主体等，整合后一个矿床开采规模达到135万吨/年以上。2.技术装备落后、资源利用率低、不具备规模生产、存在安全隐患问题的企业。基本原则是立足现有矿山企业开采资源整合，同时统筹规划双河镇至西阳整个石灰石资源的开发利用；合理布局，优化配置，彻底改变现存多、小、散秩序较乱局面，坚持引进大型采矿生产企业冀东集团，坚持以大并小、以优并劣，通过整合达到规模化、集约化开发规模和效益。整合分步骤进行，第一步建立组织机构；第二步宣传发动；第三步调查摸底；第四步注销废业企业；第五步评估阶段；第六步签订补偿协议；第七步发布注销公告。原告石场包含在该整合方案范围之内，是15户被整合企业之一。被告整合方案于2010年10月29日上报吉林市人民政府。吉林市人民政府于同年11月30日作出同意该整合方�的批复,同时注明此件已报省政府备案。2016年1月26日，原告与被告下属的永吉县永兴公有资产经营有限公司签订一份收购补偿合同。主要内容为：原告自愿放弃原采矿权，同意将本企业全部资产及资源剩余保有量出售给该公司，经评估后该公司总计补偿给原告1,599,658元，原告已收到该补偿款。2016年2月23日，原告向本院提起诉讼，请求确认被告的资源整合实施方案及不批准原告采矿权延续的行为违法并由被告赔偿经济损失总计637万元。
本院认为：一、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”通过上述法律规定所列举的赔偿范围可以看出，只有行政机关及其工作人员在行使行政职权时实施了损害他人财产权的违法行为，当事人才有获得赔偿的权利。被告作出的《永吉县石灰石资源整合实施方案》，经过吉林市政府审批并报省政府备案，该方案在审批程序上亦符合国土资发（2009）141号文件关于“整合矿区内矿山企业原采矿许可证均为市、县级国土资源管理部门审批颁发的，整合实施方案可由市级人民政府审查批准，报省级人民政府备案后实施”的规定；被告不批准原告采矿许可证延续行为也符合国办发（2006）108号文件规定的精神，被告的行政行为不构成侵害原告财产权的违法行为。综上，原告的赔偿请求没有行政机关的违法行�作为事实基础，不符合国家行政赔偿的法定条件，原告的主张缺乏事实根据和法律依据，故对其主张本院不予支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条及《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告永吉县双河镇永强石厂的赔偿请求。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。
审 判 长 王 静
审 判 员 钱 岩
代理审判员 郭娟娟
二〇一六年七月二十七日
书 记 员 隋雨桐