陕西省岐山县人民法院
刑 事 判 决 书
（2014）岐刑初字第00008号
公诉机关陕西省岐山县人民检察院。
被告人高某某，男，1961年1月30日出生于陕西省岐山县，汉族，大专文化。2013年8月22日因涉嫌犯玩忽职守罪被岐山县人民检察院取保候审。
辩护人曾宏星，陕西博鼎律师事务所律师。
岐山县人民检察院以岐检刑诉字（2013）128号起诉书指控被告人高某某犯玩忽职守罪一案，向本院提起公诉，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。岐山县人民检察院指派检察员侯菁菁出庭支持公诉，被告人高某某及其辩护人曾宏星均到庭参加诉讼，现已审理终结。
岐山县人民检察院指控，被告人高某某先后在任岐山县蔡家坡镇五丈原社区服务中心企业办负责人及经济发展办公室主任期间，对五丈原社区内私营砖厂不认真履行安全生产监管职责，致使温星村巨实砖厂架子工田世忠于2012年6月9日驾驶出窑专用车运砖时头部碰在洞口处，后经医院抢救无效死亡。致使红星村十三组第二砖厂输送机铲土工李银过于2013年6月18日用钢钎铲除输送带上土时，被上方滚落的土块砸中钢钎，钢钎反弹击打在其头部，后经医院抢救无效死亡。
为证实上述事实，公诉机关提供了书证、证人证言、被告人供述与辩解等证据，并认为被告人高某某身为国家机关工作人员，在工作中不认真履行安全生产监管职责，致使五丈原社区内砖厂发生两起安全生产事故，造成两人死亡，其行为已触犯《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款之规定，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任，现向本院提起公诉，请求依法判处。
被告人高某某辩称他若认罪，感觉很冤枉。他主管的责任只能管到村上。安全管理是安监局主管，安监局下文到镇政府，镇政府再下文到下一级组织。起诉书上指控的两个私营户，他管不到，他只能管到村上，这两个私营户只能是村上管理。
被告人高某某的辩护人辩护提出：1、被告人高某某工作的五丈原社区服务中心不是法律规定设置的国家机关，被告人高某某不符合玩忽职守罪的犯罪主体资格。2、发生事故的两个砖厂不是法律上认可的企业，而是非法从事生产经营活动的机构，是国家相关职能部门依法处罚、取缔的对象，不属于被告人职责范围内监管的对象。3、安全生产法规定县级以上地方各级人民政府有关部门对安全生产工作实施监督管理，五丈原社区无安全生产管理的职能和权力。
经审理查明，蔡家坡镇五丈原社区服务中心承担的主要职责有负责蔡家坡镇政府交办的辖区内的安全生产监管工作。被告人高某某先后担任岐山县蔡家坡镇五丈原社区服务中心企业办负责人和经济发展办公室主任。根据蔡家坡镇五丈原社区服务中心的机构分工，五丈原社区企业办，2013年企业办更名为经济发展办公室负责辖区内企业安全工作。2012年6月9日蔡家坡镇五丈原社区温星村巨实砖厂架子工田世忠驾驶出窑专用车运砖时头部碰在洞口处，后经医院抢救无效死亡。2013年6月18日蔡家坡镇五丈原社区红星村十三组第二砖厂输送机铲土工李银过用钢钎铲除输送带上土时，被上方滚落的土块砸中钢钎，钢钎反弹击打在其头部，后经医院抢救无效死亡。蔡家坡镇五丈原社区温星村巨实砖厂和红星村十三组第二砖厂在未依法办理相关证照的情况下长期非法生产。
上述事实，有公诉机关提交，并经当庭质证核实的下列证据予以证实：
1、被告人高某某的户籍证明信，证实被告人高某某属完全
刑事责任年龄能力人。
2、岐山县人事劳动局岐人劳发（1997）432号文件，证实
1997年9月10日岐山县人事劳动局招收被告人高某某为乡镇聘用合同制干部。
3、岐山县人事和劳动社会保障局岐人劳发（2002）521号文件，证实2002年12月2日被告人高某某调曹家镇经济发展服务中心工作。
4、岐山县蔡家坡镇五丈原社区服务中心关于安全工作情况的说明，证实2011年7月由于撤乡并镇，五丈原镇被撤并为五丈原社区服务中心，社区总体安全工作由吴林兴同志负责，企业安全工作由五丈原社区服务中心企业办负责，高某某任企业办负责人。2012年12月，吴林兴同志提前离岗，其所负责的社区总体安全工作一并交由企业办承担。2013年，企业办更名为经济发展办公室，高某某任主任，仍负责安全工作。
5、五丈原社区服务中心五丈原社区领导安全工作分管责任表，证实2013年1月24日五丈原社区服务中心发文工业、民营企业生产、经营安全工作由副主任祝某某分管，承办单位和负责人分别为经济发展办公室和高某某、蔡宗宏、张某。
6、岐山县蔡家坡镇五丈原巨实砖厂“6.9”亡人事故调查报告，证实2012年6月9日发生在蔡家坡镇温星村巨实砖厂的架子工田世忠死亡事故是一起安全意识淡漠，作业不规范，安全管理不到位，长期非法生产而导致的生产安全责任事故。该事故发生的主要原因有：（1）出窑人员安全防护措施缺失，操作规程执行不到位，是事故发生的直接原因；（2）生产现场安全管理不到位，是事故发生的主要原因；（3）企业长期非法生产是事故发生的另一主要原因；（4）砖厂安全生产管理制度缺失，是导致事故发生的重要原因。责任分析及对责任者的处理意见：（1）砖厂负责人温某甲对砖厂的安全生产管理不到位，对员工未进行安全教育培训就上岗作业，安全制度缺失，在未取得工商行政许可的情况下，长期非法生产，对这次事故的发生应负主要管理责任。建议蔡家坡镇政府（经开区）及有关部门对该非法企业予以取缔，对事故责任人给予责任追究和经济处罚。（2）蔡家坡镇政府（经开区）及五丈原社区，作为政府区域管理机构，对巨实砖厂长期非法生产监管不力，在发生事故后未及时上报，建议有关部门对相关责任人进行责任追究。（3）建议由县安监局依照《安全生产法》有关规定，对该巨实砖厂进行行政处罚。
7、蔡家坡镇红星村十三组第二砖厂“6.18”亡人事故调查报告，证实2013年6月18日发生在蔡家坡镇红星村十三组第二砖厂李银过死亡事故是一起生产安全责任事故。该事故发生的主要原因有：（1）作业人员安全防护措施缺失，操作规程执行不到位，是事故发生的直接原因；（2）生产现场安全管理不到位，是事故发生的主要原因；（3）企业长期非法生产是事故发生的另一主要原因；（4）砖厂安全生产管理制度缺失，是导致事故发生的重要原因；责任分析及对责任者的处理意见：（1）砖厂负责人苏某某对砖厂的安全生产管理不到位，对员工未进行安全教育培训就上岗作业，安全制度缺失，在未取得相关证照的情况下，长期非法生产，对这次事故的发生应负主要管理责任。建议蔡家坡镇政府（经开区）及其有关部门对该非法企业依法取缔，对事故责任人给予责任追究和经济处罚。（2）蔡家坡镇政府（经开区）及其五丈原社区，对砖厂长期非法生产监管不力，在发生事故后未及时上报，建议有关部门对相关责任人进行责任追究。（3）建议由县安监局依据《安全生产法》等有关法律、法规规定，对该砖厂实施行政处罚。
8、证人上官某的证言，证实他担任蔡家坡经济技术开发区管委会经济发展局副局长，他局的职责是贯彻国家和中央、省、市经济政策，承担蔡家坡地区部分安全监管职责，其中包括砖瓦粘土等的安全管理工作。他局按照县安委会的要求，2012年和2013年都以文件形式给五丈原、蔡家坡、曹家、安乐四个社区服务中心和较大生产企业发过安全生产大检查的文件，2012年和2013年他局没有接到过安全生产事故报案。
9、证人温某某的证言，证实2012年6、7月份他们温星村温某甲办的巨实砖厂发生工人田世忠死亡的事故。
10、证人董某某的证言，证实2013年6月18日与他一同在红星村十三组第二砖厂工作的李银过在工作过程中发生事故后死亡。
11、证人张某某的证言，证实他担任红星村村委会副主任，他们村共有11个砖厂，2011年都办理了土地临时使用证。2013年6月18日他们红星村十三组第二砖厂发生一起事故，一名妇女经抢救无效死亡。蔡家坡镇和五丈原社区都有发文强调安全生产，开会也强调生产安全，五丈原社区和村上也签订了安全生产协议。他们村上有两个砖厂是集体的老砖厂，按合同交承包费，其他砖厂向村委会每年交2000元管理费。
12、证人苏某某的证言，证实他是蔡家坡镇五丈原社区红星村十三组第二砖厂的负责人。这个砖厂是2011年1月由他和苏乃军、苏军科、李亚平合伙承包，由他和五丈原红星村十三组签订的承包协议。他们砖厂只有县国土局发的土地临时使用证，其他手续没有。红星村每年向他们砖厂收2000元管理费。2012年1月县国土局给他们砖厂办理土地临时使用证时收了5000多元。县水利局每年收他们砖厂800至1200元水土流失费，县环保局每年收他们砖厂800至1200元费用。他们砖厂无安全管理制度、安全操作规程，也没有开展过安全培训。蔡家坡镇和五丈原社区没有人来他们砖厂检查过，他们红星村副主任张某某给他叮嘱过生产安全，但是没有到现场检查过。2013年6月18日他们砖厂的李银过在生产中发生事故死亡。事故发生后蔡家坡镇和五丈原社区没有人来检查过，他们只是向村上汇报了一下。他承认他们砖厂是非法企业。五丈原社区的上级安全生产监管人员没有向他提过要办理安全生产许可证。
13、证人温某甲的证言，证实他是蔡家坡镇五丈原社区温星村巨实砖厂负责人和温星村村委会副主任。2012年6月份，他们砖厂发生一起安全生产事故，他砖厂工人田世忠私自开一辆电瓶车出窑里成品砖时，头夹在窑门口受伤，后经医院抢救无效死亡。发生这个事故后县安监局来人调查过，社区安全监管人员没有来他们砖厂检查过。他们砖厂只有县国土局的临时用地批复，没有安全许可证、营业执照等其他证照。他们砖厂无安全管理制度、安全操作规程，也没有开展过安全培训。五丈原社区和上级安全生产监管人员没有人来他们砖厂检查过安全生产。
14、证人祝某某的证言，证实他于2013年3月份担任蔡家坡镇五丈原社区服务中心副主任，他分管安全生产监管工作，安全生产监管具体由他们经济发展办公室承担。他对他们辖区的砖瓦窑厂没有安排过安全生产检查，他觉得砖瓦窑厂属于村属企业，应该由村一级监管。
15、证人张某的证言，证实他是蔡家坡镇五丈原社区服务中心经济发展办公室工作人员，高某某是他们办公室主任。他们经济发展办公室的职责是负责辖区安全生产和经济发展工作。
16、宝市发（2012）16号中共宝鸡市委文件，证实蔡家坡镇（蔡家坡经开区管委会）经济发展局负责的安全生产监督管理以镇为主，县安监局、县环保分局配合。蔡家坡镇（蔡家坡经开区管委会）设立蔡家坡社区服务中心、五丈原社区服务中心、安乐社区服务中心、曹家社区服务中心四个社区服务中心。社区服务中心的主要职责：主要承担蔡家坡镇（蔡家坡经开区）党委（党工委）、镇政府（管委会）交办的各项工作，协助各局室抓好各项工作的落实，负责片区维稳、社会事务等工作。
17、中共岐山县委岐发（2012）39号文件和中共宝鸡市委办公室宝市办发（2012）36号文件，证实岐山县安全生产监督管理局向蔡家坡下放行政管理权限共8项。其中涉及全部委托二项：1、综合监督管理蔡家坡行政区域内的安全生产工作；2、负责蔡家坡镇人民政府或其有关部门审批、核准、备案的建设项目安全设施“三同时”审查工作。以上两项权限由县安监局全权委托蔡家坡镇人民政府（经开区管委会）承办。承办责任由蔡家坡镇人民政府（经开区管委会）承担。涉及部分委托的共六项。其中第一项负责非煤矿山（砖瓦粘土、河道采沙、地下水开采）、危险化学品、烟花爆竹、职业卫生监督管理工作；第五项负责辖区内非煤矿山（砖瓦粘土、河道采沙、地下水开采）、危险化学品、烟花爆竹、职业卫生《安全生产许可证》资料的初审工作。以上六项权限由县安监局部分委托给蔡家坡镇人民政府（经开区管委会）承办。承办责任由县安监局承担。安全生产承办部门为蔡家坡镇人民政府（经开区管委会）经济发展局。
18、中共蔡家坡镇委员会和蔡家坡镇人民政府的情况说明，证实2011年7月岐山县撤乡并镇后，原五丈原镇更名为五丈原社区服务中心。2013年蔡家坡镇党委、政府与蔡家坡经济技术开发区管委会合并，五丈原社区服务中心的行政管理职权至今未变。高某某系五丈原社区服务中心工作人员，其工作岗位、职责由该社区服务中心安排。
19、五丈原社区服务中心五社发（2012）18号文件，证实社区安排安全生产大检查，由社区经济发展办公室对安全检查工作进行监督抽查。
20、蔡家坡镇人民政府蔡政发（2012）020号文件，证实2012年2月23日蔡家坡镇人民政府对镇安全生产领导小组组成人员进行调整，高某某任安全生产领导小组成员。
21、蔡家坡镇人民政府蔡政发（2013）006号、147号文件，证实蔡家坡镇人民政府对各社区服务中心的安全生产工作进行安排部署。
22、被告人高某某的供述与辩解，证实2002年12月至2013年4月他任原五丈原镇和五丈原社区服务中心企业办主任，2013年4月至今任五丈原社区服务中心经济发展办公室主任。他们经济发展办公室是在2013年4月份由社区宣布成立的，由原企业办、农业综合办公室组合而成。主要工作职责有：（1）负责做好重点项目建设各项工作；（2）负责抓好各项经济指标的完成、统计上报工作；（3）负责抓好招商引资工作；（4）负责抓好全社区各类安全、环境保护工作；（5）负责分解下达企业经济指标、任务，抓好企业新、扩、技改项目建设，抓好镇属企业资产管理，抓好镇属企业的合同审查、签订、兑现、落实工作，并负责抓好企业相关矛盾问题的调处；（6）负责全社区农业、林业、水利、农经等工作；（7）负责全社区农村公路养护管理工作；（8）负责全社区环境卫生整治工作；（9）负责全社区城乡统筹及新农村建设等工作；（10）完成领导交办的其他工作任务。其中第1至5项为原企业办公室职责，第6至10项为原农业综合办公室职责。他们五丈原社区经济发展办公室的主管领导是他们社区服务中心副主任祝某某。他们经济发展办公室的职能有负责抓好全社区各类安全工作，他们安全监管的形式是岐山县和蔡家坡镇给他们发安全生产检查的通知和文件，他们给下面村和镇属企业发文。在管理运作上，他们直接管理的是乡镇企业，对私营、个体企业由所辖村直接管理，他们经济发展办公室负责指导、管理、协调，对这些村管企业他们不收管理费。对五丈原社区温星村巨实砖厂和红星村十三组第二砖厂他们没有对安全生产正式检查过，巨实砖厂去过，口头简单说过。2012年6月9日温星村巨实砖厂和2013年6月18日红星村十三组第二砖厂发生的安全生产事故他是事故发生后才知道的，这两起事故发生后他向他们社区李宇清主任报告过，这两个砖厂在事故发生后没有向他们经济发展办公室报告过，事故发生后他没有到这两家砖厂检查过。
本院认为，被告人高某某作为受国家机关委托，代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，在工作中不认真履行安全生产监管职责，辖区内发生两起安全生产事故，造成两人死亡，其行为已构成玩忽职守罪。岐山县人民检察院指控被告人高某某犯玩忽职守罪的罪名成立。被告人高某某提交的证据缺乏证据的真实性和关联性，不予认定。被告人高某某的辩解意见和其辩护人的第一、三项辩护意见与本院查明的事实和相关法律规定不符，不予采纳。辩护人第二项辩护意见中发生事故的两个砖厂不是法律上认可的企业，而是非法从事生产经营活动的机构，是国家相关职能部门依法处罚、取缔的对象的辩护意见，与本院查明的事实相符，予以采纳。本案犯罪危害结果的发生系多个原因导致，被告人高某某的犯罪情节轻微，对其定罪可免予刑事处罚。综上，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第三十七条、《全国人大常委会关于﹤中华人民共和国刑法﹥第九章渎职罪主体适用问题的解释》、《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第一条第一款第（一）项之规定，判决如下：
被告人高某某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向陕西省宝鸡市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本一份。
审 判 长 康伟杰
人民陪审员 董明华
人民陪审员 张新仓
二〇一四年十月十三日
书 记 员 雒海燕