陕西省榆林市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）榆中行终字第00045号
上诉人（原审被告）某某政府。
法定代表人刘某某。
委托代理人朱某某，陕西辅衡律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）曹某某。
委托代理人张某某，陕西正北律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）奧某某。
委托代理人李某某、廖某某，陕西旷达律师事务所律师。
上诉人某某政府、曹某某与被上诉人奧某某土地行政登记一案，因不服陕西省靖边县人民法院（2014）靖行初字第00002号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2014年12月29日公开开庭审理了本案，上诉人某某政府的委托代理人朱某某，上诉人曹某某及其委托代理人张某某，被上诉人奧某某及其委托代理人李某某、廖景涛到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：1988年1月29日，原靖边县土地利用管理局向原告奧某某颁发了《非农业用地使用权证书》一份。该证书载明，东邻高玉孔、西邻张占宽、南邻付有忠、北邻公路的一块面积为546平方米的非农业用地使用权人为原告奧某某。在该证书中还载明：1、本证为非农业用地的使用权法律凭证。由土地使用者妥善保管，不得损坏、涂改、遗失；2、使用权变更时必须按照法定程序，经县以上人民政府批准，由土地管理机关办理使用权变更登记，并在变更记事栏内注意盖章，方具有法律效力。1989年1月12日，靖边县土地管理局作出国有土地使用权申报通知单要求各土地使用权人携带相关材料于1989年1月18日前到城关镇办理土地登记手续。1989年1月20日，曹新前（第三人曹某某父亲）作为申请人向原靖边县土地管理局申请将东邻高玉琨房墙底线、西至张占宽院墙里线、北靠绥定公路沿边、南至路巷的面积为332平方米的土地登记为国有土地。2010年11月10日，曹新前与第三人共同向被告提出申请对上述土地办理国有土地使用初始登记。2010年8月25日，靖边县国土资源局就曹新前与第三人申请的土地发布了某某政府关于土地登记审核结果的公告。2010年11月11日，被告某某政府向第三人曹某某颁发了靖国用（2010）字第453号国有土地使用证书。
原审法院认为，被告作为依法行使对单位和个人使用的国有土地进行登记造册，核发国有土地使用权证书，确认所有权职权的行政机关，在向单位和个人核发国有土地使用权证书时应严格按照法律规定赋予的权限、在依法对土地来源审查清楚的基础上按照法律、法规规定的程序来行使自己的职权。本案中，首先作为原享有核发非农业用地使用权的行政机关（靖边县土地利用管理局）于1988年1月29日向本案原告奧某某颁发了《非农业用地使用权证》，且该非农业用地使用权证中明确载明，非经法定程序、法定部门批准不得办理变更登记。而被告某某政府在收到第三人曹某某及其父亲曹新前申请后，在未对上述《非农业用地使用权证》进行撤销，也未向该《非农业用地使用权证》的权利人（即原告奧某某）依法通知的情况下，径行将该《非农业用地使用权证》上登记的土地另行登记在第三人曹某某名下，并核发国有土地使用权证书，属违反法定程序。其次，被告某某政府在审查土地登记申请时未对土地来源的主要证明材料（即房基地契约）进行认真审查的情况下，即进行国有土地的登记并核发颁证行为，属对事实的审查不清。综上，本院认为，被告在作出该具体行政行为时对事实审查不清、违反了法定程序，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第二项之规定，判决：撤销被告某某政府于2010年11月11日向第三人曹某某颁发的靖国用（2010）字第453号国有土地使用证。案件受理费50元，由被告某某政府负担。
上诉人某某政府上诉称：原审判决对被上诉人提供的《非农业用地使用权证书》的定性错误，适用法律不正确，应予撤销。1988年，原靖边县土地局对当时住宅用地占用情况进行普查，颁发《非农业用地使用权证书》，该证仅作为土地登记前的一个条件，类似于预告登记，该证书没有任何档案记载，亦无县政府签章确认。1989年起，原县土地局曾要求县城范围内的土地使用权人对个人名下的土地进行申报登记，并公告宣传，向曹某某进行颁证之前，同样公告宣传，故原审判决认定上诉人未向被上诉人进行告知错误。本案争议地系曹某某之父曹新前购买所得，1989年原靖边县土地局公告要求土地权利人对此前的国有土地进行申报登记，同年，曹新前向土地局申报并递交了土地来源等相关材料，土地局建立土地申报登记档案，2010年曹新前将该土地公证赠与其女儿即本案上诉人曹某某，在颁证前的公告期内无人提出异议，上诉人的颁证行为经过充分的地籍调查，四至清楚，面积准确，签订四邻协议，符合法律规定，被诉具体行政行为事实充分，程序适当，应予维持。请求二审法院撤销（2014）靖行初字第00002号行政判决，驳回被上诉人的诉讼请求，维持上诉人向曹某某颁发的靖国用（2010）第453号国有土地使用证。本案诉讼费用由被上诉人承担。
上诉人曹某某上诉称：靖边县土地管理机关于1988年1月29日向被上诉人奧某某颁发的《非农业用地使用权证》是土地登记前条件，并非土地使用权属法律凭证。1989年靖边县土地管理机关于1989年曾在全县宣传并公告，要求所有土地使用者在规定期限内对此前已使用的国有土地进行申报登记，提供土地权属来源等依据进行确权发证，但被上诉人奧某某至今也未向土地管理机关提供土地权属、任何购地手续、四址界线协议、土地来源等材料，说明被上诉人奥增从未取得过该地使用权。靖边县张家畔寨山大队玉家坬生产队队长高玉飞、会计ＸＸ、支书高玉琨均证明，玉家坬生产队从未给被上诉人奧某某卖给宅基地。某某政府给上诉人曹某某颁发的国有土地使用证，程序合法，应予维持。争议地来源：1984年11月7日，师俊杰通过刘德俊说合购买了靖边县张家畔镇寨山大队玉家坬生产队的一块宅基地，该项地基东至高玉琨，西到张占宽，南至路巷，北至绥定公路，东西长20米，南北宽18米，占地面积360平方米，地价为人民币900元，卖地代理人是队长高玉飞，会计ＸＸ，买地人师俊杰，说合人是刘德俊，代笔人是奧某某（实际为见证人）。1984年11月10日，师俊杰经与家人协商，自愿将上述宅基地以原价900元转让给上诉人曹某某，并签订《转让宅基协议》。1984年11月15日，曹新前（上诉人曹某某父亲）和师俊杰一起去玉家坬村会计处交付了购地款，收款人是队长高玉飞和会计ＸＸ，有收款收据为证。1989年1月20日，曹新前作为申请人向原靖边县土地管理局申请将东邻高玉琨房墙底线、西至张占宽院墙里线、北靠绥定公路沿边、南至路巷的面积为332平方米的土地登记为国有土地。2010年8月17日，师俊杰给上诉人曹某某出具转让宅基地的《声明书》，并进行了公证。同年8月18日，曹新前与上诉人曹某某共同向靖边县国土资源局申请对上述土地办理了国有土地使用初始登记，并提供了购地的相关材料。8月25日，靖边县国土资源局发布土地登记审核结果公告，公告期间被上诉人奧某某未提出异议。11月11日，某某政府向上诉人曹某某颁发了靖国用（2010）字第453号国有土地使用证。靖边县张家畔镇寨山大队玉家坬生产队高玉飞、ＸＸ、高琨均证明了师俊杰卖宅基地并收取曹新前和师俊杰购地基款1100元的事实。2009年9月10日，政府要求对争议地三间危房进行拆迁改造，靖边县城乡建设局给上诉人曹某某丈夫出具《承诺书》，可以证明上诉人曹某某享有争议地的合法使用权。综上，请求二审法院撤销陕西省靖边县人民法院（2014）靖行初字第00002号行政判决，驳回被上诉人奧某某的诉讼请求。
被上诉人奧某某未提供书面答辩状，庭审中其代理人口头答辩称：一、针对上诉人某某政府的答辩：被答辩人认为答辩人持有《非农业用地使用权证》不能作为权属凭证，没有事实和法律依据。被答辩人某某政府认为被诉具体行政行为程序合法，不符合法律规定。被答辩人在未对答辩人持有的《非农业用地使用权证》进行变更或撤销情况下就向曹某某颁发《国有土地使用权证》不符合法律规定。被答辩人未履行告知答辩人义务，不能以公告抗辩。未审查土地权属来源证明的真实性，且曹某某提交的材料中缺少地上附着物的权属证明材料，故未尽到审查义务。二、针对上诉人曹某某的答辩：答辩人持有的《非农业用地使用权证》是直接的土地权属凭证，而不仅是调查登记，可以证明答辩人对争议地拥有使用权。答辩人是争议地的实际使用人，土地权属来源清楚，有《房地基契约》、高玉飞的证明、张铭的证言、靖边县城乡建设局《承诺书》等证明。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
二审期间上诉人某某政府未提供新证据。
二审期间，上诉人曹某某提供两组新证据，第一组：1、靖边县国土资源局与ＸＸ、高玉琨、高玉飞、奧某某4人调查笔录，证明目的：靖边县张家畔镇寨山大队玉家坬生产队从未直接给奧某某卖过宅基地。第二组：1、2013年8月27日某某政府法制办《关于奧某某与曹某某宅基地使用权争议相关情况的汇报》，2、2013年8月29日某某政府督办室靖政督函（2013）47号《某某政府督办室关于奧某某与曹某某宅基地使用权争议问题核查处理的函》，证明目的：本案争议地的实际使用人是曹新前，后赠与其女曹某某，奧某某是代管人。
上诉人某某政府对上诉人曹某某提供的两组新证据均无异议。被上诉人奧某某对两组证据的合法性均有异议，证据的落款时间是2013年，本案开庭在2014年，故不属新证据，被上诉人是买地人，1984年开始到涉诉法院的30年间，争议地一直由被上诉人管理使用。
经庭审质证，本院对上诉人曹某某提供的两组新证据作如下认证：
两组新证据均系本案涉诉法院之前产生的证据，不是新证据，不符合证据规则，本院不予采纳。
各方当事人对一审认定事实均无异议。
二审经审理查明事实与一审一致，对一审经审理查明事实予以确认。
本院认为：1988年1月29日原靖边县土地利用管理局向被上诉人奧某某颁发了《非农业用地使用权证书》。2010年11月11日，上诉人某某政府又向上诉人曹某某颁发了靖国用（2010）字第453号国有土地使用证。二审庭审中，上诉人某某政府亦认可上述两证所载土地系同一块地，因测量技术导致两证面积有所不同。奧某某所持的《非农业用地使用权证书》明确载明：本证为非农业用地的使用权法律凭证，故二上诉人认为该证是土地登记前条件的理由不能成立；上诉人某某政府虽认为被诉颁证行为正确，但未自行纠正撤销其认为错误的颁证行为，客观上形成重复颁证的事实，故一审法院判决撤销曹某某所持《国有土地使用证》并无不当，应予维持。二上诉人的上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人某某政府、曹某某负担。
本判决为终审判决。
审判长 崔利平
审判员 李海源
审判员 王 静
二〇一五年四月十四日
书记员 常跃华