浙江省嘉兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙04行终48号
上诉人（原审原告）於祖荣。
被上诉人（原审被告）海宁市国土资源局，住所地海宁市梅园路203号。
法定代表人陈洲美，局长。
出庭负责人曹立杰，副局长。
委托代理人王维斌，浙江潮乡律师事务所律师。
被上诉人嘉兴市国土资源局，住所地嘉兴市洪兴路253号。
法定代表人汪善明，局长。
委托代理人刘玙，该局工作人员。
委托代理人李亚伟，浙江群策律师事务所律师。
於祖荣因诉海宁市国土资源局、嘉兴市国土资源局土地行政管理及行政复议一案，不服海宁市人民法院于2016年3月21日作出的（2015）嘉海行初字第22号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年4月19日受理后，依法组成合议庭，于2016年5月17日公开开庭审理了本案。上诉人於祖荣，被上诉人海宁市国土资源局的负责人曹立杰、委托代理人王维斌，被上诉人嘉兴市国土资源局的工作人员刘玙、委托代理人李亚伟到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
海宁市国土资源局（以下简称海宁国土局）于2015年4月22日作出海土资限决字（2015）第8号《责令限期交出土地决定书》，认为：於祖荣於祖荣户位于海洲街道伊桥村伊桥16号房屋所占和房屋周边的土地已于2014年12月29日经浙江省人民政府浙土字（330481）A[2014]-0013号批文批准征收；后海宁市人民政府发布了征收土地方案公告、海宁国土局发布了征地补偿安置方案公告；海洲街道建设服务办公室于2015年3月6日向於祖荣户送达了《海洲街道伊桥村伊桥16号於祖荣户房屋拆迁补偿安置方案》，明确了拆迁补偿安置等相关事项；2015年3月16日，海洲街道建设服务办公室向於祖荣户送达了《用地通知书》和《房屋拆迁通知书》；2015年4月8日，海宁国土局发出了海土资通字（2015）第8号《交出土地通知书》，於祖荣户未在通知限定的期限内交出土地；2015年4月22日，海宁国土局根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，作出海土资限决字（2015）第8号《责令限期交出土地决定书》，责令於祖荣户在本决定送达之日起10日内交出所涉土地。
2015年5月18日，於祖荣不服责令限期交出土地决定，向嘉兴市国土资源局（以下简称嘉兴国土局）申请行政复议，要求撤销海宁国土局海土资限决字（2015）第8号责令限期交出土地决定，同时对浙江省人民政府作出的浙土字C[2008]0142号、浙土字（330481）A[2014]-0013号批文和海宁市人民政府海政发[2014]31号《关于调整征地补偿安置标准的通知》一并提出审查申请。2015年5月19日，嘉兴国土局作出嘉土资复补字〔2015〕8号《行政复议补正通知书》，认为浙江省人民政府作出的浙土字C[2008]0142号、浙土字（330481）A[2014]-0013号批文属于省政府对具体地块的批准文件，海宁市人民政府海政发[2014]31号《关于调整征地补偿安置标准的通知》不属于涉案责令限期交出土地决定的依据文件，故不属于《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第七条规定的可以一并提出审查申请的规定。2015年7月10日，嘉兴国土局作出嘉土资复决〔2015〕13号《行政复议决定书》，维持海宁国土局海土资限决字（2015）第8号《责令限期交出土地决定书》，并驳回申请人的其他行政复议申请。
原审法院查明，2014年12月29日，浙江省人民政府作出浙土字（330481）A[2014]-0013号《建设用地审批意见书》，同意海宁市2014年度计划第十七批次建设用地10.0188公顷（农用地转用6.446公顷，征收集体土地9.4237公顷，使用集体土地0.2633公顷，使用国有土地0.3318公顷）。2014年12月30日，海宁市人民政府作出海征公〔2014〕第40号征收土地方案并进行公告。同日，海宁国土局作出海土征公〔2014〕第40号征地补偿安置方案并进行公告。2014年12月，海宁市统一征地办公室与海洲街道伊桥股份经济合作社签订《征收（用）土地补偿安置协议》一份，协议约定：征收（用）土地面积2.5696公顷，其中水田0.2124公顷，建设用地2.3572公顷；土地四至范围，东至规划红线、南至洛塘河、西至环西一路、北至规划红线。土地补偿费、安置补助费补偿总金额为2369779元。於祖荣户籍所在地为海宁市海洲街道伊桥村伊桥16号，其房屋所在地属于涉案被征收土地范围。2015年1月22日，该房屋经海宁市天平房地产价格评估事务所评估，因於祖荣户拒绝评估，故无法对房屋结构和室内装修进行评估。2015年3月6日，海宁市人民政府海洲街道办事处出具房屋拆迁补偿安置方案，货币补偿安置总计754450元，并注明以上款项未包括装修部分评估金额、建筑性附属物补偿金额、电话、有线电视、广播、空调、太阳能等迁移费用以及房前屋后附地补偿。另，於祖荣户还可选择统建联排公寓房及多层商品公寓房。审理过程中，《重新计算於祖荣户房屋拆迁补偿安置方案》载明，於祖荣户可以选择货币补偿安置：拆迁安置补偿款项总计767685元（未包括装修部分评估金额、建筑性附属物补偿金额、电话、有线电视、广播、空调、太阳能等迁移费用以及房前屋后附地补偿）；还可以选择联排公寓房及多层商品公寓房。另，於祖荣户五人均落实被征地农民基本生活保障，缴费标准为每人67400元，其中未满十六周岁的为一次性补助10000元。於祖荣户房屋评估金额、一次性搬家补助费以及预付一年过渡费116450元，已提存于海宁市公证处。涉及於祖荣户集体土地征收中的青苗补偿费、生活补助费已开具银行存单。另，海宁市人民政府海洲街道办事处银行账户内有存款余额549万余元。2015年3月11日，海宁国土局会同政府有关部门在伊桥村村民委员会召开於祖荣户房屋拆迁补偿协调会，但於祖荣户未参加。2015年3月16日，海宁市人民政府海洲街道办事处因於祖荣户未参加协调会，要求於祖荣户在2015年3月23日前办理拆迁征地手续及腾房，并交地。2015年4月8日，因未能就房屋补偿安置等事宜达成一致协议，且於祖荣户未实施交地行为，海宁国土局作出交出土地通知书，通知於祖荣户在通知书送达后十天内自行交出所涉土地，逾期将依法对拒不交出土地的行为进行立案。2015年4月22日，海宁国土局根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，作出海土资限决字（2015）第8号《责令限期交出土地决定书》，责令於祖荣户在本决定送达之日起10日内交出所涉土地。逾期，该局将依法申请人民法院强制执行。2015年4月23日，该决定书向於祖荣送达。2015年5月18日，於祖荣就海宁国土局责令限期交出土地行为向嘉兴国土局申请行政复议，并要求对浙江省人民政府浙土字C[2008]0142号、浙土字（330481）A[2014]-0013号批文和海宁市人民政府海政发[2014]31号《关于调整征地补偿安置标准的通知》一并提出审查要求。经审查，嘉兴国土局认为於祖荣一并申请审查的三个文件，均不属于《行政复议法》第七条规定的可以一并提出审查申请的行政“规定”，故于2015年5月19日向於祖荣发出补正通知予以释明。2015年5月31日，於祖荣向嘉兴国土局提交中止行政复议申请书。2015年7月10日，嘉兴国土局作出嘉土资复决〔2015〕13号《行政复议决定书》，并向於祖荣进行了邮寄送达。
原审法院认为本案的争议焦点为：一、浙江省人民政府是否有权作出涉案土地征收决定；二、土地征收是否已经作出安置补偿；三、复议程序中是否需要对省政府的二个批文及海宁市人民政府的文件一并审查；四、复议程序是否需要中止审理。
争议焦点一，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定，征收基本农田以外耕地未超过三十五公顷或其他土地未超过七十公顷的，省、自治区、直辖市人民政府有权批准征收。於祖荣所提涉案土地属于基本农田，省政府无权审批的意见，根据海宁国土局提供的证据，足以证明涉案集体土地属于规划建设用地，不属于基本农田，且征收的土地为10.0188公顷，因此浙江省人民政府属于有权的审批机关。浙江省人民政府为本案土地征收的批准机关，其作出浙土字（330481）A[2014]-0013号《建设用地审批意见书》即批准了本案的土地征收行政行为。省人民政府批准土地征收行为，虽然属于海宁国土局作出责令限期交出土地决定的基础行政行为，但其合法性，并非本案审查的范围。
争议焦点二，审理过程中海宁国土局提供了重新出具的房屋拆迁安置补偿方案，对相应的补偿费用作出了调整，并按照征地补偿安置方案公告中载明的补偿安置标准明确了於祖荣户家庭成员五人基本生活保障安置费数额，现有证据也能证明保障相应的安置补偿费用。关于土地征收实施过程中，房屋拆迁评估结论及於祖荣户房屋拆迁安置补偿方案，由于海宁国土局已经按照新的标准重新作出了拆迁补偿安置，故对於祖荣户的拆迁安置补偿费用应当按海宁国土局提供的重新计算於祖荣户房屋拆迁安置方案中载明的数额支付。审理过程中，於祖荣提出安置补偿费用过低的意见，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，於祖荣对土地征收过程中确定的土地补偿有异议的，应当由於祖荣先申请行政机关裁决，征地补偿安置争议不影响征收土地方案的实施，土地补偿争议并不属于本案审查范围。
争议焦点三，复议程序中於祖荣要求复议机关一并审查有关规定的问题。根据《行政复议法》第七条规定，对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对具体行政行为所依据的规定的合法性提出审查申请，该法条表明的可以一并提起复议机关审查的规定，属于行政机关发布的除法规、规章以外的规范性文件。於祖荣要求复议机关一并审查的浙土字（330481）A[2014]-0013号《建设用地审批意见书》及浙土字C[2008]0142号批文，属于省人民政府作出的对具体地块批准征收的具体行政行为；且浙土字C[2008]0142号批文批准征收的土地不是涉案地块，故该批文与本案海宁国土局作出责令限期交出土地的具体行政行为没有关联性；海宁市人民政府海政发[2014]31号《关于调整征地补偿安置标准的通知》，虽然属于海宁市人民政府作出的规范性文件，但本案复议程序审查的是海宁国土局作出责令限期交出土地决定的合法性问题，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，土地补偿争议并不属于本案审查范围，对征地补偿标准有异议的，於祖荣可以申请有关机关裁决。综上，於祖荣要求在复议程序中一并审查有关规定的申请，不符合《行政复议法》第七条的规定，嘉兴国土局在复议程序中作出复议补正通知予以释明，并依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条，驳回於祖荣一并审查有关规定的复议申请，并无不当。
争议焦点四，复议程序是否应当中止的问题。根据《复议法实施条例》第四十一条第一款第（七）项规定，复议案件审理需要以其他案件的审理为依据，而其他案件尚未审结的，影响行政复议案件审理的，行政复议中止。由于在复议程序中，於祖荣向嘉兴国土局提出已就浙土字（330481）A[2014]-0013号《建设用地审批意见书》向浙江省人民政府申请行政复议，要求嘉兴国土局中止涉案行政复议。虽然省人民政府作出批准征收土地的行为，属于海宁国土局作出责令限期交出土地决定的基础行政行为，但至今也无有权机关已经依法受理不服该基础行政行为申请的行政复议，并依法进行审理的事实，嘉兴国土局继续审理涉案行政复议，并作出行政复议决定，符合法律规定。
原判认为，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，阻扰国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地。作为县级人民政府土地行政主管部门的海宁国土局具有作出责令限期交出土地决定的法定职权，海宁国土局行政主体适格。本案中，於祖荣户房屋所在的土地经省人民政府批准征收，由于不能就补偿安置达成一致协议，且於祖荣户未按规定的期限腾房并交出土地，对土地征收构成妨碍，海宁国土局据此作出责令限期交出土地决定认定的事实清楚、适用法律正确。海宁市人民政府、海宁国土局制作了征收土地方案、补偿安置方案等并予以公告，本案征地实施行为符合《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十八条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定。土地征收实施过程中，海宁国土局对征收安置补偿标准适用有误，造成具体的安置补偿费用计算错误，本院予以指正。海宁国土局在审理过程中，对有关安置补偿费用已经按征地补偿安置方案公告中载明的标准，重新予以计算认定，并提供了足以保障支付安置补偿费用的证据。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，於祖荣对土地补偿有异议的，可以先行申请有关行政机关裁决。征地补偿安置争议不影响征收土地方案的实施，土地补偿争议并不属于本案审查范围。综上，结合征收土地的合法性条件，海宁国土局作出《责令限期交出土地决定书》，符合法律规定。依据《行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，……也可以向上一级主管部门申请行政复议，”之规定，嘉兴国土局有权受理对海宁国土局作出的行政行为不服提起的行政复议。受理於祖荣提起的复议申请后，嘉兴国土局对於祖荣要求一并审查省人民政府二个批文及海宁市人民政府关于征地补偿安置标准文件的申请，依法作出补正通知书予以释明，向海宁国土局发出答复通知书，并作出嘉土资复决〔2015〕13号行政复议决定，符合法定程序。原判据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回於祖荣的诉讼请求。案件受理费50元，由於祖荣负担。
於祖荣不服，上诉称，浙土字（330481）A[2014]-0013号《建设用地审批意见书》和浙土字C[2008]0142号两个批文明显违法，行政诉讼应当对两个批文合法性进行审查。请求二审法院撤销原判，撤销海宁国土局作出的责令限期交出土地决定和嘉兴国土局作出的复议决定。
被上诉人海宁国土局答辩称，一、海宁国土局作出责令交地决定职权依据充分。二、海宁国土局作出责令交地决定认定事实清楚、证据确实充分。三、海宁国土局作出责令交地决定的程序合法。四、海宁国土局作出责令交地决定适用法律正确。请求法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人嘉兴国土局答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求依法维持。上诉人混淆了行政规定和行政决定的区别，其提出一并审查及中止审理的要求，系对法律规定的曲解，嘉兴国土局所作释明和未按上诉人要求中止案件审理的行为，符合法律规定。
二审庭审中，各方当事人围绕被上诉人海宁国土局作出的责令交地决定是否合法以及被上诉人嘉兴国土局作出的复议决定是否合法等审理重点进行了辩论，於祖荣在二审中提供了4份海宁市海洲街道建设服务办公室发给上诉人等人的通知及31份照片打印件副本以证明上诉人的人身和财产受到了征地行为的损害。被上诉人海宁国土局质证认为该证据与海宁国土局作出的责令交地行为无关联性，被上诉人嘉兴国土局质证认为与本案无关联性。本院认为，上诉人提供的35份材料中4份通知作出主体并非本案两位被上诉人，31份图像材料亦不涉及被诉行政行为，与本案对责令交地决定和复议决定的审查无关联性，不予采信。
经审理，本院对原判认定的事实予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，海宁国土局对阻挠国家建设征用土地行为的当事人，可以责令其交出土地。参照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条规定，海宁国土局作出的《责令限期交出土地决定书》应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）海宁国土局已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正对理由拒绝接收安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行。依照《中华人民共和国土地管理法》第二十一条规定，浙江省人民政府为本案土地征收的批准机关，其浙土字（330481）A[2014]-0013号《建设用地审批意见书》，即批准了本案的土地征收行政行为。海宁市人民政府、海宁国土局就征收土地方案、补偿安置方案等予以公告，本案征地行为符合《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十八条的规定，本案的征地安置补偿费已提存，但於祖荣拒绝接受海宁国土局的安置补偿方案，也不交出土地。海宁国土局作出的《责令限期交出土地决定书》符合法律规定。嘉兴国土局所作复议决定，维持上述行为正确。於祖荣对组织实施过程中确定的土地补偿有异议，应当由於祖荣先申请行政机关裁决，征地补偿安置争议不影响征收土地方案的实施，土地补偿争议并不属本案的审查范围。至于於祖荣主张浙土字（330481）A[2014]-0013号《建设用地审批意见书》和浙土字C[2008]0142号审批行为违法，涉及了浙江省人民政府所作行政行为，亦非本案审查范围。原判认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，审判程序合法，依法应予维持。於祖荣“要求法院全面审查案件，浙江省人民政府的审批行为显然违法”等上诉理由均不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人於祖荣负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 许艳华
审 判 员 吴 伟
代理审判员 李阿盈
二〇一六年五月十九日
书 记 员 张琳嫣