吉林省松原市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）吉07行终字第14号
上诉人（原审原告）王凤杰，现住吉林省前郭县。
被上诉人（原审被告）前郭尔罗斯蒙古族自治县公安局（以下简称前郭县公安局），住所地前郭尔罗斯蒙古族自治县前郭镇查干淖尔大街459号，组织机构代码证号01355349-9。
法定代表人施朋友，局长。
委托代理人王立校。
上诉人王凤杰因治安行政处罚一案，不服前郭县人民法院（2015）前行初字第32号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年3月10日公开开庭审理了本案。上诉人王凤杰、被上诉人前郭县公安局的委托代理人王立校到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年7月20日，前郭县公安局作出前公（白）行罚决字（2015）第16号《行政处罚决定书》，因王凤杰、赵凤艳于2015年5月26日到北京市中南海周边非法进行上访，被北京市西城分局府右街派出所进行训诫。该二人曾于2015年4月15日因扰乱单位秩序被公安机关处以行政拘留5日。故根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款、第二十条第四项之规定，给予王凤杰行政拘留十日的行政处罚。王凤杰对此行政处罚不服，提起行政诉讼。
原审原告王凤杰诉称，我在北京没有任何违法行为，被告所持的北京公安局的训诫书，没有说明原告（上访人）在上访时有过激或者扰乱中南海办公秩序的行为，也没有说明原告（上访人）扰乱“正常办公秩序”的情节是否严重或者是否造成严重后果，因此训诫书不能说明原告在北京有扰乱单位秩序的违法行为，不能作为被告对原告进行行政拘留的证据，故被告的行政处罚认定事实不清。被告在只有“本人陈述”，而没有其他证据的情况下，就对原告进行行政拘留，违反法律规定，严重侵害了当事人的合法权益。原告没有收到北京公安机关的训诫书，对被告持有的训诫书的真实性有异议。即使被训诫的事实存在，也应当由北京公安机关进行处理，被告没有管辖权。既然北京公安机关已经向原告出具了训诫书，被告再进行行政处罚，违反了“一事不再罚”的原则，属严重违法。综上，被告对原告作出的行政处罚事实不清，证据不足，程序违法，适用法律不当，故请求人民法院依法撤销前郭县公安局的前公（白）行罚决字（2015）第16号《行政处罚决定书》。原告提供的证据有：北京市公安局西城分局政府信息公开接待室《登记回执》（2015年9月23日）。内容为：2015年9月23日收到您（指王凤杰）要求获取2015年5月26日在中南海周边上访扰乱了当地公共场所秩序立案移交前郭县公安局的法律手续的申请。原告提供上述证据证明在北京没有违法行为，被告不�当对原告进行处罚。
原审被告前郭县公安局辩称，2015年5月26日，王凤杰、赵凤艳到北京市中南海周边非法进行上访，被北京市公安机关进行训诫。中南海周边是国家机关工作场所，在中南海周边进行走访、闹访、聚集等，应按照《治安管理处罚法》第二十三条第一款的规定，以扰乱单位秩序给予行政处罚。该二人曾于2015年4月15日因扰乱单位秩序被我局处以行政拘留5日。上述事实有王凤杰、赵凤艳的陈述、北京市公安局西城分局的《训诫书》、前郭县集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室的情况说明等证据证实，原告王凤杰扰乱单位秩序的事实清楚，证据充分。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，县级以上人民政府公安机关负责本行政区域内的治安案件。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部关于《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。故我局对原告王凤杰扰乱单位秩序一案有管辖权。综上，我局对原告作出的行政处罚决定事实清楚，证据充分，程序合法，处罚适当，适用法律法规正确，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告提供的证据有：1、受案登记表；2、受案回执；3、《呈请传唤报告书》；4、《传唤证》；5、《对被传唤人家属通知书》；6、《公安行政处罚告知笔录》；7、《呈请延长办案期限报告书》；8、《呈请公安行政处罚报告书》；9、《行政处罚决定书》；10、送达回执；11、行政拘留执行回执；12、对被行政拘留人家属通知书；13、对王凤杰的询问笔录。内容为：2015年5月26日王凤杰和赵凤艳因本村书记赵子贵非法占地，�予公示，套取国家资金一事，去北京上访，没找到国家信访局，具体去什么地方不清楚。2015年7月14日，二人再次去北京上访，被前郭县信访局工作人员带回；14、对赵凤艳的询问笔录。内容为：2015年5月26日赵凤艳和王凤杰因本村书记赵子贵非法占地，未予公示，套取国家资金一事，去北京上访，没找到国家信访局，在离中南海约1000米的地方，碰到警察巡逻，警察了解二人的上访情况后，将二人带到府右街派出所，后被送到南苑附近。2015年7月14日，二人再次去北京上访，被前郭县信访局工作人员带回；15、到案经过；16、前郭县集中处理信访突出问题及群体性事件联谊会议办公室《关于王凤杰进京非正常上访的情况说明》（2015年6月10日）。内容为：2015年5月26日，王凤杰进京到中南海周边非正常上访，被北京西城公安分局府右街派出所稳控并训诫，交由前郭县公安�接出后遣返回松原。王凤杰反映的信访问题是林权纠纷，属涉法涉诉范围，对信访人反映的诉求不予支持；17、接受证据清单两份；18、北京市公安局西城分局府右街派出所对王凤杰的训诫书（2015年5月26日）；19、人员指纹卡；20、常住人口数据查询详细信息；21、公民现实表现证明；22、前公（白）行罚字（2015）第7号《行政处罚决定书》（2015年4月15日）。
原审法院对双方当事人提供的证据作如下确认：1、原告提供的北京市公安局西城分局政府信息公开接待室《登记回执》表明，原告要求获取的2015年5月26日在中南海周边上访扰乱了当地公共场所秩序立案移交前郭县公安局的法律手续的申请，并不能证明原告未实施扰乱单位秩序的行为，故对原告主张其所证明的内容不予采信；2、被告提供的受案登记表、受案回执、《呈请传唤报告书》、《传唤证》、《对被传唤人家属通知书》、《公安行政处罚告知笔录》、《呈请延长办案期限报告书》、《呈请公安行政处罚报告书》、《行政处罚决定书》、送达回执、行政拘留执行回执、对被行政拘留人家属通知书、到案经过、接受证据清单、人员指纹卡、常住人口数据查询详细信息、公民现实表现证明等程序方面的证据，系被告按法定程序办理、证据来源合法、内容真实，经庭审质证，原告虽对传唤证、对被传唤人家属通知书、对被行政拘留人家属通知书、到案经过等证据提出异议，但其存在的程序瑕疵不影响原告的实体权利，均予以采信；3、被告提供的王凤杰、赵凤艳的询问笔录是被告在办案过程中按法定程序取得，证据来源合法，且内容能相互印证，经庭审质证，予以采信；4、被告提供的《关于王凤杰进京非正常上访的情况说明》，经庭审质证，对其证明王凤杰于2015年5月26日进京上访的事实予以采信；5、被告提供的北京市公安局西城分局的《训诫书》（移交联）系被告合法取得，证据来源合法，经庭审质证，原告虽提出异议，但未提供相应证据予以佐证，予以采信；6、被告提供的前公（白）行罚字（2015）第7号《行政处罚决定书》系被告依法作出，经庭审质证，予以采信。
原审法院认定以下事实：王凤杰认为本村书记非法占地，未予公示、套取国家资金等事宜，于2015年5月26日与赵凤艳一同到北京市中南海周边上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，并出具了《训诫书》。2015年6月10日，前郭县公安局受理该行政案件。2015年7月14日，王凤杰、赵凤艳再次到北京上访，被前郭县信访局工作人员接回。2015年7月20日，前郭县公安局作出前公（白）行罚决字（2015）第16号《行政处罚决定书》，以原告王凤杰扰乱单位�序为由，决定给予王凤杰行政拘留十日（已执行）。原告王凤杰对此行政处罚决定不服，认为前郭县公安局的行政处罚决定事实不清，证据不足，程序违法，适用法律不当，请求人民法院依法予以撤销。
原审法院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条、第九十一条的规定，被告对于扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理的行为，具有依法查处的职权。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定：“……县级以上人民政府公安机关负责本行政区域内的治安案件。治安案件的管辖由国务院公安部门规定”。公安部关于《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。”本案中，原告的居住地在前郭县境内，被告有权对其违反治安管理的行为作出行政处罚，故对原告提出被告没有管辖权的主张不予支持。原告举报他人违法行为，理应通过法定程序解决，但其却多次去北京中南海周边上访，2015年4月15日被前郭县公安局处以行政拘留五日的行政处罚后，于2015年5月26日又去中南海周边上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫。因北京中南海周边并非上访接待之处，原告的行为属非正常上访，故被告根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款、第二十条第四项的规定，以原告扰乱单位秩序为由对其处以拘留十日的行政处罚，认定事实清楚，适用法律正确。原告提出被告在北京公安机关予以训诫后，又对其进行行政拘留，违反了“一事不再罚”的原则，因训诫是批评教育的措施，不属于行政处罚种类，故�其主张，不予支持。综上，被告前郭县公安局对原告王凤杰作出的行政处罚决定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王凤杰的诉讼请求。
上诉人王凤杰上诉称，上诉人在北京依法上访，没有违法事实。就是有违法事实，也应由北京公安机关管辖。另外，被上诉人认定上诉人的信访行为违法，没有充分的证据，上诉人在被训诫后又被拘留，属于一事双罚，违反法定程序。所以被上诉人的处罚决定违法。请求二审法院判决撤销原审判决，撤销原行政处罚决定。
被上诉人前郭县公安局辩称，依据公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款即“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行人居住�公安机关管辖”的规定，前郭县公安局具有对赵凤艳的行为予以治安行政处罚的法定职权。关于训诫的问题，我局合法搜集的证据均证实上诉人具有非正常上访的事实，是否有过训诫，不影响对上诉人的处罚。我局作出的处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院判决驳回上诉，维持原判。
本院审理查明的事实与原审法院认定的事实一致。
本院认为，国务院《信访条例》第十六条、第十八条的规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或上一级机关提出，并应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。上诉人王凤杰去北京中南海地区信访，被北京市公安机关工作人员发现、制止。北京中南海地区并非信访指定的接待场所，王凤杰越级非正常上访的事实清楚。其行为扰乱了国家机关正常工作秩序，被上诉�对其作出行政处罚并无不当。关于上诉人提出的被上诉人没有管辖权的上诉理由，公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。故前郭县公安局具有对赵凤艳的行为予以治安行政处罚的法定职权，该上诉理由不能成立。关于上诉人提出的训诫后又被拘留，属于一事双罚的上诉理由，本院认为，训诫不是行政处罚，只是北京公安机关对外地信访人到北京非访区信访的行为依据具体情况进行的法律教育措施。上诉人的该上诉理由本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案�受理费50元，由上诉人王凤杰负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘永学
审判员 刘 洋
审判员 薛静波
二〇一六年三月二十一日
书记员 李克举