江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏06行终84号
上诉人（原审原告）袁泉等15人（具体名单和概况附后）。
委托代理人吴伯坚，江苏崇诚律师事务所律师。
委托代理人陆思屹，江苏崇诚律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）启东市住房和城乡建设局，住所地启东市汇龙镇公园中路842号。
法定代表人杨新超，局长。
委托代理人王鸣，启东市住房和城乡建设局副局长。
委托代理人梅陆斌，江苏东晋律师事务所律师。
原审第三人启东市长龙房地产开发有限公司，住所地启东市汇龙镇长龙东街58号。
法定代表人冯裕兵，董事长。
委托代理人方正，江苏东疆律师事务所律师。
上诉人袁泉等15人因建设行政许可及行政赔偿一案，不服江苏省海门市人民法院（2015）门行初字第00086号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院查明：2005年下半年，启东市长龙房地产开发有限公司（以下简称长龙公司）因启东市公路建设及道路绿化工程需要，实施了汇龙镇城北村4组地段的拆迁安置和农民联建房建设工程。建设项目为××一村××号至×××号住宅楼工程，2006年11月竣工验收后，长龙公司于同年12月21日申请销售××至××号楼。同年12月27日，启东市住房和城乡建设局（原启东市建设局，以下简称启东住建局）向长龙公司颁发启房现售证第2××××9号商品房现售许可证，批准××一村××-×××号楼公开现售。
袁泉等15人均不具有××村户籍，也非被拆迁户。2005年至2006年12月前，袁泉等15人或经人介绍或通过中介等以高于拆迁农户的安置价、低于商品房市场价的价格，购买了长龙公司开发建设的××一村农民联建房中的××、××、××、××、××号楼的房屋。在结算购房款和相关费用后，袁泉等15人于2006年12月分别取得了所购房屋及盖有“安置房”字样的商品房产权登记卡、载有所购住房基价和车库价格的南通市销售不动产通用发票以及按产权登记卡核定建筑面积的、以销售不动产通用发票记载的房价为内容的商品房买卖（预售）合同（该合同最后落款部分只盖有长龙公司印章，其他部分均为空白）等票据。
2007年4月9日，启东市城市建设总指挥部就办理农民联建房产权证问题召开了专题会议并形成了会议纪要，明确严格禁止农民联建房进行转让、交易和抵押，并对联建房产权证的办理予以限制。因长龙公司协助拆迁户将所建的××至×××号楼的部分农民联建房向社会出售违反了相关规定，启东住建局、启东市国土资源局于2007年10月27日发出整改通知书，要求长龙公司限期整改。2008年1月2日，长龙公司向包括袁泉等15人在内的购房户邮寄信函并对此进行了公证，告知××一村房屋属农民联建房，不能对外交易并办理房屋产权证，并愿意办理退房还款和结账手续等。但袁泉等15人当时未予办理。之后，袁泉等15人多次信访要求办理房屋产权证未果。期间，苏铭、郭新若、陶海荣等曾分别向当地法院提起民事诉讼，业经生效的民事判决认定，诉争买卖标的物为农民联建房、所涉房屋买卖合同属无效合同，判决买方返还所购房屋、卖方返还购房款及其他费用、装修损失等。袁泉等15人于2014年9月18日书面申请要求启东住建局颁发房屋所有权证或者行政赔偿仍未果后，遂分别提起行政诉讼。
一审法院认为：根据《商品房销售管理办法》第八条规定，房地产开发企业应当在商品房现售前将房地产开发项目手册及符合商品房现售条件的有关证明文件报送房地产开发主管部门备案。即商品房现售实行备案制度，无需行政许可。相关的房地产法律、法规亦均未规定商品房现售，需实行许可制度。因此，在案涉住宅楼已竣工验收作为现房后，启东住建局向长龙公司颁发商品房现售许可证，缺乏法律和职权依据。而且，农民联建房系农民集体经济组织经批准，在统筹规划农民宅基地并拆除农户原先住房后，重新统一建造、安置给被拆迁农户的住宅楼，其所占用的土地仍然是农村集体土地，与在国有土地上建造的可以进入市场交易的商品房有本质区别。因××一村××号至×××号楼系农民联建房，启东住建局向长龙公司颁发商品房现售许可证，将其列入商品房允许公开现售，亦显然与法律相悖。在无法律和职权依据的情况下，启东住建局颁发商品房现售许可证的行为，应属无效，自始没有法律约束力。因此，无效行政行为不因当事人的起诉是否超过法定起诉期限而改变效力。
袁泉等15人购买案涉房屋的行为，均在启东住建局颁发案涉商品房现售许可证之前。而且在购买案涉住房时也应当知悉或清楚所购房屋的性质，不同于购买一般商品。即使袁泉等15人当时缺乏了解，在事后进行查询、不能办证、政府相关会议纪要、长龙公司邮寄信函等，也应当明知。同时，由于房屋的性质决定了农民联建房的销售对象特定，长龙公司作为房地产开发企业应当按照有关规定将房屋定向分配或销售给拆迁户或符合条件的人员。但长龙公司向不具有购买农民联建房条件的袁泉等15人等“外来户”出售，违反有关规定，应承担相应的民事责任。而且，长龙公司亦明确表示愿意退房还款。故袁泉等15人主张的损失，并非启东住建局颁发商品房现售许可证行为所致，两者之间没有必然的因果关系。因此，袁泉等15人认为因购买案涉住房造成的后果或损失，可根据合同相对性原则，依法主张其权利。事实上，部分当事人已通过民事诉讼主张了其权利。
综上，启东住建局向长龙公司颁发的商品房现售许可证，无法律依据，应确认无效。袁泉等15人要求行政赔偿的诉请，缺乏依据，依法驳回。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（三）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决确认启东住建局于2006年12月27日颁发启房现售证第2××××9号商品房现售许可证的行为无效，同时驳回袁泉等15人要求启东住建局赔偿损失等其他诉讼请求。
上诉人袁泉等15人上诉称，一审法院认为“袁泉等15人购买住房时应当知悉或者清楚所购房屋的性质，所受损失与启东住建局颁证行为没有因果关系”属认定事实错误。请求撤销海门市人民法院（2015）门行初字第00086号行政判决第二项，判决被上诉人启东住建局赔偿因违法颁发销售许可证而给各上诉人造成的经济损失。
被上诉人启东住建局辩称：上诉人要求撤销一审判决第二项的理由不成立，所有上诉人购买房屋的行为均发生在颁证行为之前，从购买房屋的途径以及房屋价格等情况，上诉人也完全清楚所购房屋不是通常意义上的商品房。即便一开始上诉人对所购房屋性质不了解，事后可以通过查询的方式了解房屋的性质。上诉人所购房屋不能办理商品房产权证不是启东住建局造成的，因此一审法院驳回上诉人的赔偿请求是正确的。
原审第三人长龙公司述称：1.上诉人明知案涉房屋是农村建房，其相应的责任应由上诉人自己承担。2.上诉人要求行政赔偿的诉请没有法律依据。请求驳回上诉。
一审法院已将各方当事人在一审中提交的全部证据材料随案移送本院。本院经审理，从证据的真实性、关联性、合法性三个方面对当事人提交的证据材料进行审核。对一审法院认定的基本事实和采信的证据予以确认。
本院认为，案件的争议焦点是一审法院认定事实是否清楚的问题。具体而言就是：1.被上诉人启东住建局违法颁发商品房现售许可证时间的认定问题。2.袁泉等15位上诉人所受损失与被上诉人启东住建局违法颁证行为之间是否存在因果关系问题。
关于被上诉人启东住建局违法颁发商品房现售许可证时间的认定问题。从上诉人提供的启房现售证第2××××9商品房现售许可证复印件、公证文书与所附启东住建局网站公示材料以及启东住建局进行现售许可的审批材料和许可证存根联来看，这五份证据形成了有效的证据链，完全可以确定启房现售证第2××××9号许可证颁发在2006年12月27日。至于上诉人提出启东市房屋产权监理所提供的商品房产权登记卡记载了销售许可证编号为2××××9，落款时间是2006年12月5日，该商品房现售许可证的颁发时间应当在此之前而非2006年12月27日的问题。本院认为，虽然此事说明启东住建局内部管理十分混乱，但该商品房产权登记卡上加盖了“安置房”印鉴，从字面上说明并非商品房；加之，启东市房屋产权监理所属于启东住建局下属单位，与该局行政审批部门不是同一个部门，不能以非职能部门的落款时间来推测并推翻职能部门的落款时间；况且该商品房产权登记卡又系孤证，不具证明力。故一审法院认定启房现售证第2××××9号许可证颁发在2006年12月27日，应属事实清楚。
关于袁泉等15位上诉人所受损失与被上诉人启东住建局违法颁证行为之间是否存在因果关系问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，国家机关及其工作人员违法行使职权侵犯公民人身权或财产权的，受害的公民有权要求赔偿义务机关赔偿损失。本案被上诉人确实存在违法颁发商品房现售许可证的行为，一审法院确认违法，各方当事人均不持异议，但15位上诉人与长龙公司缔约、付款购房在前，现售许可证颁发在后，其因购买非商品房而遭致的财产损失与启东住建局违法颁发现售许可证的行为之间没有直接的、必然的因果关系，启东住建局违法颁发商品房现售许可证的行为并未直接侵犯15位上诉人的财产权益，上诉人认为启东住建局应当承担行政赔偿责任的主张没有事实和法律依据，本院碍难支持。至于袁泉等15位上诉人的财产损失可另行寻求法律救济。
综上，袁泉等15位上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审法院判决认定事实清楚、审判程序合法、适用法律正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
各上诉人的二审案件受理费人民币50元，由各上诉人自行负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 潘建明
代理审判员 鲍 蕊
代理审判员 张祺炜
二〇一六年四月十八日
书 记 员 吴 迪
附：
1.本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
2.上诉人名单及其概况
上诉人（原审原告）袁泉。
上诉人（原审原告）杨汉昌。
上诉人（原审原告）陈楠兵。
上诉人（原审原告）张卫明。
上诉人（原审原告）陈唤人。
上诉人（原审原告）陶海荣。
上诉人（原审原告）施海燕。
上诉人（原审原告）倪建江。
上诉人（原审原告）施海彬。
上诉人（原审原告）田卫东。
上诉人（原审原告）郭新若。
上诉人（原审原告）沈风华。
上诉人（原审原告）苏铭。
上诉人（原审原告）陆峥嵘。
上诉人（原审原告）陆兴。