四川省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）川行终314号
上诉人（一审被告）简阳市人民政府，住所地：四川省简阳市人民路6号。
法定代表人赵春淦，市长。
委托代理人陶军，简阳市人民政府工作人员。
委托代理人周明星，简阳市人民政府工作人员。
被上诉人（一审原告）黄天树，男，汉族，1955年2月13日出生，住四川省简阳市。
上诉人简阳市人民政府因黄天树诉简阳市人民政府规划行政复议一案，不服四川省资阳市中级人民法院（2016）川20行初35号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院经审理查明：
原告黄天树为简阳市石盘镇花红村2组村民，在川府土〔2014〕1076号《四川省人民政府关于简阳市2014年第24批乡镇建设用地的批复》所涉及的征地范围内有承包土地和宅基地。2014年11月26日，简阳市人民政府作出简府地告〔2014〕17号征收土地公告，对石盘镇花红村1、2、3组等的土地实施征收，原告也领取了相应的土地安置补偿款。2016年4月，原告向简阳市规划局申请公开“申请人房屋及承包地所在区域（石盘镇花红村2组）拟建设项目的建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证及相关审批材料”等政府信息。2016年5月13日，简阳市规划局进行了回复，告知了原告承包地所在区域规划为城市道路用地和二类工业用地。工业用地已分别依法供给了四川铖悦食品有限公司和四川元亨食品有限公司，并为两公司分别办理了选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证。2016年6月1日，被告简阳市人民政府收到原告黄天树邮寄的行政复议申请，原告请求复议机关确认简阳市规划局向四川铖悦食品有限的食品加工及仓储物流（一期）项目办理的建字第512081201300099号《建设工程规划许可证》违法并予以撤销。2016年6月6日，被告简阳市人民政府作出简府行复〔2016〕第13号《不予受理行政复议申请决定书》，以原告黄天树与该土地被征收后的规划行政许可行为不具有利害关系为由，决定对原告黄天树的行政复议申请不予受理。该决定书被告于2016年6月8日通过国内挂号信函邮寄送达与原告。
一审法院认为：案涉集体土地征地批文《四川省人民政府关于简阳市2014年第24批乡镇建设用地批复》最后载明“本批文自批准之日起满两年未实施征地的自动失效”，在本案中没有证据证明案涉集体土地在经四川省人民政府批准征收、被告发布征收公告后，是否进行了具体征收补偿安置工作，即是否制定了征地、补偿安置方案并予以公告、是否支付了土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，如未进行上述征收补偿安置工作，则有可能导致征地批文的失效，集体土地所有权性质发生变更则无从谈起。因此，在原告现仍持有案涉集体土地的土地承包经营权证，在本案中未有证据证明案涉征地工作已实施完成的情况下，应视为原告仍对案涉部分集体土地享有用益物权，那么，原告与他人拟在案涉土地上进行建设而获得的行政许可《建设用地规划许可证》就具有行政法上的利害关系；被告简阳市人民政府作出的不予受理原告复议申请决定依据的主要理由是认为原告所在集体的土地已被征收，原告与简阳市规划局在案涉土地上向他人作出的行政许可《建设用地规划许可证》等不具有利害关系属于认定事实错误，其向本院提供的《四川省人民政府关于简阳市2014年第24批乡镇建设用地批复》和《简阳市人民政府征收土地方案公告》等证据不能达到证明原告在行政程序当中不具有主体资格的证明效力；被告答辩认为原告与案涉《建设用地规划许可证》等行政许可不具有利害关系的理由没有相应的事实和法律依据，其对原告的行政复议申请决定不予受理主要证据不足，适用法律、法规错误，本院依法不予支持；原告起诉认为被告对其作出的不予受理复议申请的决定应予以撤销的理由成立，本院依法予以支持；原告向被告递交的复议申请符合受理条件，被告依法应当受理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足；（二）适用法律、法规错误的”之规定，判决：一、撤销被告简阳市人民政府于2016年6月6日作出的简府行复〔2016〕第13号《不予受理行政复议申请决定书》；二、被告简阳市人民政府对原告黄天树的复议申请予以受理。案件受理费50元，由简阳市人民政府负担。
上诉人简阳市人民政府上诉称。
一审判决认定事实错误、适用法律不当，判决结果错误。一审法院认为在上诉人没有提供补偿安置已经实施完成的相关证据的情况下，应视为被上诉人仍对涉案部分集体土地享有用益物权，属认定事实错误。被上诉人与规划部门在该国有建设用地上为使用权人办理的《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》的行政行为之间不具有法律上的利害关系。上诉人作出的简府行复（2016）第13号《不予受理行政复议申请决定书》认定的事实清楚、适用法律正确，被上诉人的行政复议申请不符合行政复议受理条件。故请求：撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人黄天树未答辩。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。
本院认为：关于案涉土地征收批文是否存在因自批准之日起满两年未实施征地而自动失效的问题。川府土〔2014〕1076号《四川省人民政府关于简阳市2014年第24批乡镇建设用地的批复》载明“本批文自批准之日起满两年未实施征地的自动失效”,其目的是督促相关政府和行政机关及时履行法定职责，按照批复实施征地。依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，对是否实施征地的判断标准，应是看被征收土地所在地的市、县人民政府是否实施了包括作出征地公告在内的征地工作，而不是看征地工作是否实施完毕。简阳市人民政府于2014年11月26日作出简府地告〔2014〕17号征收土地公告，其已开始实施征地，故征地批复并未自动失效。一审法院认为，未有证据证明案涉征地工作已实施完成的情况下，应视为原告仍对案涉部分集体土地享有用益物权，明显不当。
关于黄天树与案涉土地上的建设许可行为之间有无利害关系。依照《中华人民共和国物权法》第二十八条的规定，案涉集体土地经四川省人民政府批准征收、简阳市人民政府发布征收公告后而被征收为国有。虽黄天树原在该土地范围内享有集体土地使用权，但当其使用的土地被征收为国有后，原有的集体土地使用权即已丧失，同时取得了要求补偿安置的权利。简阳市规划局在案涉土地上向他人作出的建设行政许可行为，并不影响黄天树依法享有的要求补偿安置的权利，与其没有法律上的利害关系。如黄天树认为政府部门未对其进行补偿安置，其可依法定途径维护其合法权益。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。本案中，简阳市人民政府于2016年6月6日针对黄天树的复议申请作出简府行复〔2016〕第13号《不予受理行政复议申请决定书》，以黄天树与该土地被征收后的规划行政许可行为不具有利害关系为由，决定对黄天树的行政复议申请不予受理，并无不当。简阳市人民政府于6月8日将该决定书通过国内挂号信函邮寄送达与黄天树，程序合法。故对黄天树的诉讼请求应判决驳回，一审法院判决撤销被诉决定书适用法律不当，应当依法予以改判。综上，简阳市人民政府的上诉请求，有事实和法律依据，应当予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销四川省资阳市中级人民法院（2016）川20行初36号行政判决；
二、驳回黄天树的诉讼请求。
一、二审案件受理费各人民币50元，均由黄天树负担。
本判决为终审判决。
审判长 欧阳丹东
审判员 程 刚
审判员 王 轶 贤
二〇一七年七月二十五日
书记员 何 卓 蔚
附:本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。