中华人民共和国
福建省漳州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）闽06行终135号
上诉人（原审被告）漳州市国土资源局，住所地漳州市芗城区胜利东路18号。
法定代表人陈华，局长。
委托代理人陈德鑫，男，漳州市国土资源局工作人员。
委托代理人王贺洋，福建九鼎律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）施跃斌，男，1966年11月21日出生，汉族，住福建省龙海市。
委托代理人蔡柳生，福建闽隆律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）施国伟（外文名字ANTONIONGOCHAN，JR.），男，1965年3月15日出生，菲律宾共和国华侨，现住菲律宾共和国（＃36JohnsonDrive,PGEVPhase1A,Maybunga,PasigCity1607,MetroManila,Philippines）。
委托代理人施琼桦，女，1954年3月8日出生，汉族，住福建省龙海市。
委托代理人蔡智煌，福建兴南律师事务所律师。
原审第三人黄玉绪，男，1945年7月8日出生，汉族，住福建省龙海市。
上诉人漳州市国土资源局、施跃斌因与被上诉人施国伟、原审第三人黄玉绪土地行政登记一案，不服漳州市芗城区人民法院作出的（2017）闽0602行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人漳州市国土资源局的委托代理人陈德鑫、王贺洋，上诉人施跃斌及其委托代理人蔡柳生，被上诉人施国伟的委托代理人施琼桦、蔡智煌到庭参加诉讼。原审第三人黄玉绪经本院传票传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，施国伟的祖父施x道与施x寿、施x、施x原共有址在原××县××角××公社××大队××（现龙海市××洪岱村洪岱）的房屋一座共十间，长31.68米，宽12.21米，面积389.5㎡，四至为东至柯文安厝，西至大路，南至大路，北至埔。其中施文道拥有七间，施x寿、施x、施x拥有另外三间。1956年中国人民解放军31军政治部将施文道等4人所有的上述房屋拆建称速成中学校舍，校舍建造面积为129.5㎡，其余为空地。1984年9月19日，原龙海县人民政府（现龙海市人民政府）作出（84）龙政发字第082号文件，决定将施x道等4人被征用的前述房屋的所有权退还原业主；文件附记中记载“…该厝于1956年被驻军部队拆迁改建为速成中学，使原有座形结构改变成现有部队改建后的建筑面积129.5㎡，空地132㎡，比原来土地证面积减少128㎡，减少原因系剩余空地由大队安排社员建房及大队做路所征用。”1984年12月8日，施x道与施x寿、施x、施x的继承人签订《协约书》一份，约定由施x道支付给施x寿一方270元，支付给施x、施x一方258元，现金当面交清，校舍一座及对面空地所有权为施文道掌管；原龙海县角美公社洪岱大队作为公证单位在该协约书上盖章确认；龙海市××洪岱村民委员会2012年8月24日出具《证明》称现上述原施x道所有房屋“原址在现有范围：东至柯文安厝、江乌杰厝，西至路，南至施文田厝，北至村委会石厝，长31.68米、宽12.21米（黄玉绪基建的房屋建在其范围内）。”1982年，黄玉绪在案涉的角美镇地号1-94土地上建设房屋一座，东至江x杰厝，西至村路，南至施x田厝，北至施x道所有的交由施x根代管的根据（84）龙政发字第082号文件需返还的房屋及土地。之后施国伟方与黄玉绪因黄玉绪所建房屋的北至是否有侵占施x道的土地而发生纠纷，黄玉绪于2003年就所建房屋坐落的地号1-94土地向龙海市国土资源局申请土地登记，并于2003年6月21日被龙海市国土资源局准予注册登记，颁发证书。2004年，黄玉绪将房屋转卖给施跃斌，但并未办理变更登记手续。施国伟方与施跃斌之间因施跃斌在讼争土地上搭建铁皮屋顶及搭架产生纠纷并经公安机关治安调解过。
原判认为，本案争议的焦点有：一、关于原告的起诉是否超过法定起诉期限。本案被诉土地登记行政行为发生在2003年6月21日，施国伟于2016年8月17日就本案被诉土地登记行政行为以漳州市国土资源局台商投资区分局为被告向福建省漳浦县人民法院提起行政诉讼，后因行政机关行政职权变更原因，施国伟将被告变更为漳州市国土资源局，福建省漳浦县人民法院依照法律规定于2016年11月18日作出（2016）闽0623行初87号行政裁定书，裁定将该案移交原审法院进行管辖，原审法院于2017年1月11日立案受理了本案。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案系因土地这一不动产提起的诉讼，且本案行政行为作出时至施国伟起诉时，未超过二十年，故施国伟的起诉未超过法定起诉期限。漳州市国土资源局、黄玉绪及施跃斌认为施国伟起诉超过法定起诉期限的辩解理由，不予采纳。二、关于被诉土地登记行政行为是否合法。根据国家土地管理局《土地登记规则》（1996年）第六条规定“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”从原土地登记机关据以作出被诉土地登记行政行为的材料看，用来证明该土地登记中有关“土地登记申请”的《土地登记申请书》因存在涂改而不被法院采纳；用来作为证明该土地登记中有进行“权属审核”的《龙海县个人建房用地申请书》因存在涂改、日期与所盖公章矛盾、“县审批意见”一栏中未有经办人的签章和审批签章等问题而不被法院采纳；用来证明该土地登记中有进行“地籍调查”的《地籍调查表》在北至上与相关《宗地图》存在图示上的冲突，未能符合土地登记所需要的地籍调查应该具备四至范围明白的条件。综上，原土地登记机关龙海市国土资源局作出被诉土地登记行政行为时未严格依照法定程序进行地籍调查和权属审核，该土地登记行政行为违法。据此，依照国家土地管理局《土地登记规则》（1996年）第六条、第七条，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款、第四十六条、第七十条的规定，判决撤销证号为龙集建（2003）字第3-0073号的土地登记行政行为。本案受理费50元，由漳州市国土资源局负担。
漳州市国土资源局不服原审判决，向本院提起上诉，请求：依法改判驳回对被上诉人的诉讼请求；诉讼费由被上诉人承担。主要事实及理由：一、原审认定被上诉人起诉未超过法定起诉期限，适用法律明显错误。本案被诉龙集建（2003）字第3-0073号的土地登记行政行为于2003年6月10日依法进行公告，被上诉人于2016年8月17日就本案向漳浦县人民法院提起行政诉讼，因此被上诉人的起诉明显超过法定起诉期限，依法应驳回诉讼请求。一审判决根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的最长二十年的起诉期限作出判决，对该条第一款关于六个月的起诉期限规定完全置之不理，没有任何论述，明显适用法律错误。综合本案村委会证明，起诉状的自述以及对公告的质证情况等，均证明被上诉人早已知道本案被诉行政行为，其起诉超过法定起诉期限。二、本案属历史遗留问题，依法不属法院受理范围。根据《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》第三点规定，本案明显属落实历史政策问题，被上诉人应向有关政府部门申请解决。三、龙海市人民政府的土地行政登记行为合法合规。2003年6月5日，黄玉绪提出土地登记申请，并经地籍调查，2003年6月10日龙海市土地登记发证办公室依法进行公告。2003年6月21日经龙海市国土资源局批准准予注册登记，颁发证书。龙海市人民政府的土地行政登记行为合法合规。
上诉人施跃斌不服原审判决，向本院提起上诉，请求：撤销一审判决，改判驳回被上诉人施国伟的诉讼请求，或者发回重审。主要事实理由：一、施国伟的原审诉讼请求事项不属行政审判权限范围，应裁定驳回其起诉。本案各方当事人均无法提供相关《集体建设用地使用权证》，案涉龙集建（2003）字第3-xxxx号相应证书实际上至今未发放给黄玉绪，因此本案国土部门尚未履行核发证书的法定程序，更不存在确认建设土地使用权的情况。本案被诉行政行为属内部行政行为，相关登记事宜还在行政机关内部运作中，土地登记程序尚未完成，本案不具有可诉性。根据《土地登记规则》第六条规定，最后一个法定的颁证程序没有完成，行政相对人也没有领取土地证书，而在这之前的程序是行政机关根据职能职责对本机关内部行政事务管理所实施的行政行为，不具有可诉性。本案应依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第（六）项、第四十四条第一款第（一）项的规定，裁定驳回施国伟的起诉。二、施国伟没有原告诉讼主体资格，应裁定驳回起诉。黄玉绪房屋建设在先，政府归还施国伟方房产在后，黄玉绪房屋四至与政府82号文等文件记载的施国伟方的房产四至不相符，黄玉绪、施跃斌均没有侵占其土地，施国伟方与具体行政行为无法律上利害关系，依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项规定，施国伟无原告主体资格。三、施国伟原审诉讼请求不明确，应发回重审。施国伟的诉讼请求是请求撤销土地登记行政行为，而不是请求撤销权属证书。本案国土局所作的土地登记行政行为如上所述均为内部行政行为，且依据《土地登记规则》第六条规定，存在多个行为，施国伟具体是对哪个行为请求撤销，一审未释明，且国土局没有履行颁证程序，故国土局的这些内部行政行为，一审在起诉人诉讼请求不明确情况下判决撤销土地登记行政行为，判决结果显然不当。四、施国伟的诉讼请求超过法定起诉期限，应予驳回。2003年6月10日国土局对登记行为依法进行公告，施国伟方属于知道或应当知道此行政行为的情况，应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，一审判决适用该条第二款错误。五、行政程序瑕疵不必然导致撤销具体行政行为。本案审查内容至今已有15年时间，当时的法律意思、行政规范均比现在有所差距，用现在的标准去衡量1978年、2003年间的行为是不合理的。本案上诉人的房产是在1978年间经有关部门申请建设，1987年补办用地手续，2003年申请权属登记，土地部门进行行政登记并无错误，土地登记行政行为不宜撤销。
上诉人施跃斌对漳州市国土局的上诉没有意见。
上诉人漳州市国土资源局对施跃斌的上诉没有意见。
被上诉人施国伟对漳州市国土资源局、施跃斌的上诉共同答辩称：一、本案中上诉状并非黄玉绪的签名，系由施跃斌签署，应认定黄玉绪为原审第三人，属于无效上诉。本案施跃斌并非讼争土地登记的权利人，施跃斌与本案不具有利害关系，本案判决也并未涉及施跃斌的权利义务，施跃斌不属于适格的上诉人主体，应予驳回。二、依法追究施跃斌冒充他人参加诉讼、提供伪造虚假诉讼材料的法律责任，并移交公安机关依法立案侦查，追究其刑事法律责任。鉴于从2015年起黄玉绪就没有签订任何法律文书委托他人行使诉讼权利。施跃斌在民事案件中均有存在提供伪造签名的诉讼材料，且本案的土地登记申请档案材料中有存在大量涂改、伪造的现象，应依法根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十九条、《档案法》第二十四条等规定，对其罚款、拘留，移送公安机关追究其刑事法律责任。三、土地登记行为属于外部行政行为，属于可诉的行政行为。1、本案中龙集建（2003）字第3-xxxx号的土地登记行为，登记在了施国伟的土地上，该土地登记行为已经侵犯到施国伟的权益，属于影响行政相对人权利义务的具体行政行为。2、土地登记行为不属于内部行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》、《行政监察法》的规定，内部行政行为是指：行政机关的工作人员的人事任免、奖励、行政处理等行为，土地登记行为不属于法定的内部行政行为。3、土地登记是对物权的确认，已经对相对人产生了权利义务。本案诉讼属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的受案范围，上诉人施跃斌主张属于办证流程、不属于人民法院的受理范围于法无据。四、施国伟根据（84）龙政发字第082号文件及继承取得土地权利，属于适格主体。施跃斌、黄玉绪的建房及办证属于侵权行为。五、施国伟要求撤销漳州市国土资源局的土地登记行为，诉求明确，具有事实根据和法律依据，原审判决认定事实、适用法律正确，应予维持。六、施国伟的起诉符合法定的诉讼时效。从2003年至今施国伟的起诉并未超过20年的诉讼权利除斥期间，本案中施国伟是从2015年10月23日，龙海市人民法院出示《土地登记信息查询结果证明》才知悉讼争土地被不法登记的事实，（2015）龙民初字第236号民事判决并未生效、（2016）闽06民终451号民事案件中止审理、（2017）闽0602行初04号行政判决正在上诉，即使施国伟适用六个月的诉讼时效也因提起诉讼属于中止、中断，不超出法定诉讼时效。七、本案土地登记行为实体及程序均违法，应予撤销。本案土地登记行为违反了（84）龙政发字第082号文件、土地登记申请档案材料被伪造、篡改、国土局未依法进行公告、未对土地登记申请、地籍调查、权属审核进行严格审核，违法进行注册登记并制作土地证书，实体及程序均违法。八、本案不属于历史遗留问题，法院受理正确。本案的基础法律关系属于物权侵权纠纷不属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，属于法院的受理范围。九、施跃斌2017年4月7日提供给法庭的材料，从第一张开始就有涂改，办证公告是6月10日，但是6月10日就审批了，6月11日领导就审批了，《土地登记规则》从1996年就开始施行，但是上诉人2003年的土地审批、公告都违法了。黄玉绪提交给上诉人国土局的材料出现多处错误，文件中的落款单位都与实际情况不符，国土局作出的龙集建（2003）字第3-0073号土地登记行政行为明显违法。在该证中四至范围也与实际情况不符，国土局在办证时有意避开我方，所以该证四至上没有我方的签字，国土局知道错办证，所以证就没有发出去，黄玉绪至今也没有拿到土地证。宗地图按规定要记载现场丈量的时间，要有签字，说明国土局经办人员都没有到现场办理。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，讼争土地登记行为实体、程序违法，施跃斌提供伪造证据应追究刑事法律责任。
经审理查明，上诉人漳州市国土资源局在举证期限内向一审法院提交下列证据、依据：证据A1、土地登记申请书；欲证明黄玉绪于2003年6月5日提出土地登记申请。证据A2、土地登记审批表；欲证明2003年6月21日土地登记经审批准予登记。证据A3、龙海县个人建房用地申请书；欲证明1987年12月15日黄玉绪申请建房用地面积106.8平方米获得批准。证据A4、地籍调查表；欲证明黄玉绪宗地号1-94，用地面积141.6平方米，四至范围明白，界址清楚。证据A5、身份证复印件；欲证明申请人黄玉绪身份信息。证据A6、保证书；欲证明黄玉绪保证若发现重复办证承担一切经济和法律责任，并经洪岱村委会认定。证据A7、公告；欲证明2003年6月10日宗地号1-94土地使用权登记依法进行公告。证据A8、宗地图；欲证明宗地面积、四至。
被上诉人施国伟在举证期限内向一审法院提交下列证据材料：证据B1、土地房产所有证、（84）龙政发字第082号龙海县人民政府文件、协议书、情况说明、证明；欲证明讼争址在龙海市××洪岱村洪岱、面积为389.50平方米的房屋及土地为施国伟方所有。证据B2、菲律宾龙同海联乡总会、书信、证明书、证明；欲证明施国伟方所有的389.50平方米委托施清根掌管并代为土地登记及维权，黄玉绪占用施国伟方土地，施国伟方曾多次主张权利。证据B3、1991年11月24日福建侨报；欲证明经福建侨报报道，角美镇土地管理所曾于1991年责令原审第三人拆除归还其占用华侨的土地。证据B4、落实侨房产权报告；欲证明黄玉绪占用施国伟面积约100平方米土地的事实经洪岱村民委员会、龙海市角美镇归国华侨联合会及龙海市角美镇土地管理所调查属实。证据B5、土地登记审批表、土地登记申请书、《证明》、中国龙海县角美镇委员会、龙海县角美镇人民政府关于启用新印章的通知、龙海市历史沿革；欲证明黄玉绪的建房申请隐瞒占地事实，有存在涂改伪造，洪岱村村民委员会发现黄玉绪占用施国伟土地，要求龙海市国土资源局暂停给其办证，据此相应证书由国土部门扣留。证据B6、漳台国土函[2015]28号漳州市国土资源局台商投资区分局文件、土地登记查询结果证明；欲证明龙海市国土资源局对黄玉绪的建房申请注册登记，批准宗地号1-94，证号龙集建（2003）字第3-xxxx号。证据B7、龙海市公安局现场治安调解协议书；欲证明因施国伟方阻止施跃斌在讼争土地上搭建铁皮屋顶，该土地侵权纠纷曾经治安调解。证据B8、民事裁定书、民事判决书；欲证明本案民事侵权纠纷，经判决认定黄玉绪、施跃斌占用施国伟的土地面积为92.63平方米，并判令施跃斌予以拆除返还。证据B9、照片；欲证明施跃斌占用施国伟土地而搭建的铁皮房屋现状。
上诉人施跃斌、原审第三人黄玉绪在一审程序未向原审法院提交证据材料。
上述证据材料已随案移送本院，并经一审庭审举证质证，有关质证意见均已在一审判决书中载明，本院认证意见如下：证据A1可以证明黄玉绪就讼争土地提交《土地登记申请书》的事实，但由于《土地登记申请书》中填写时间存在涂改，被上诉人对该时间真实性不予确认，上诉人漳州市国土资源局对此亦未提供相应证据予以证实，故对《土地登记申请书》的填写时间及申请时间，本院不予认定。证据A2具备证据真实性、合法性、关联性，可以证明该《土地登记审批表》中“发证机关批准意见”栏载明“准予注册登记，颁发证书。落款时间为2003年6月21日”，并在该栏加盖李负责人“林x成印”、“龙海市国土资源局”公章。证据A3可以证明黄玉绪申请讼争土地登记时，向登记机关提交了《龙海县个人建房用地申请书》的事实。证据A4、A5、A8的认证意见同一审判决。证据A6可以证明黄玉绪2003年6月5日作出《保证书》，其中载明“本宗地权源于88年6月业经龙海市土地局批准（或补办），由于时间较长，对权属来源批准证件没有保存好，遗失宅基地使用权证，造成土地登记办证资料不齐全”等内容。证据A7可以证明龙海市土地登记发证办公室于2003年6月10日作出角公告号（03）第115号文件，其中载明“宗地号1-94号土地使用权人黄玉绪土地使用权登记审核情况已于03年6月10日现场公告。”等内容，但尚不足以证实有关公告是否确有张贴。证据B1中的（84）龙政发字第082号龙海县人民政府文件、证据B4落实侨房产权报告、证据B6漳台国土函[2015]28号漳州市国土资源局台商投资区分局文件、土地登记查询结果，具备证据真实性、合法性、关联性，可以证实案涉讼争土地已于2003年6月21日进行了土地使用权登记。被上诉人于1994年2月20日就向龙海市土地局提交《落实侨房产权报告》，认为施文道侨房实际退还约290平方米，尚有约100平方米仍被洪岱村第一组村民黄玉绪占用。龙海市××洪岱村民委员会在该报告中签署“经侨联调查情况属实”并加盖村委会公章，龙海市角美镇土地管理所于1994年5月30日在该报告中签署“同意洪岱村委会意见”并加盖了该所公章。证据B7可以证明2009年6月21日的《龙海市公安局现场治安调解协议书》中有关“当事人（签名）”处，分别签署“施再发代施文道”、“施跃斌”。证据B8证实施国伟诉黄玉绪、施跃斌物权保护纠纷一案，龙海市人民法院已作出一审民事判决。此外，被上诉人提供的其他证据材料欲证明的事实，与本案待证事实没有关联，本院均不予认定。
对一审判决查明的事实，除上诉人施跃斌存在以下异议外，本案各方当事人对原审查明的其他事实均无异议。上诉人施跃斌对原审查明事实存在的异议具体如下：1、对原判查明“原告施国伟的祖父施x道与施x寿、施x、施x原共有址在原××县××角××公社××大队××（现龙海市××洪岱村洪岱）的房屋一座共十间”中的“原告施国伟的祖父施x道”、“共十间”有异议，应分别为“施x根、施x”、“共十二间”；2、对原审查明“其中施x道拥有七间，施x寿、施x、施x拥有另外三间。”有异议，应为“其中施清根拥有四间、施武拥有三间，施x寿、施x、施x拥有另外三间，厅两间为施x根、施x、施x寿、施x、施x共同共有”；3、对原审查明“1956年中国人民解放军31军政治部将施x道等4人所有的上述房屋拆建成速成中学校舍，校舍建造面积为129.5㎡，其余为空地。1984年9月19日，原龙海县人民政府（现龙海市人民政府）作出（84）龙政发字第082号文件，决定将施x道等4人被征用的前述房屋的所有权退还原业主；”中两次出现的“施x道等4人”有异议，应为“施x根等5人”；4、对原审查明“1982年，第三人黄玉绪在本案讼涉的角美镇地号1-94土地上建设房屋一座，东至江乌杰厝，西至村路，南至施x田厝，北至施x道所有的交由施x根代管的根据（84）龙政发字第082号文件需返还的房屋及土地”中的“1982年”、“北至施x道所有的交由施x根代管的根据（84）龙政发字第082号文件需返还的房屋及土地”有异议，应分别为“1978年12月”和“北至施x根”；5、对原审查明“之后原告方与第三人黄玉绪因黄玉绪所建房屋的北至是否有侵占施x道的土地而发生纠纷”有异议，实际上原告方与黄玉绪没有发生纠纷；6、对原审查明“颁发证书”错误，应为“至今尚未颁发证书”；7、对原审查明“原告方与第三人施跃斌之间因施跃斌在讼争土地上搭建铁皮屋顶及搭架产生纠纷并经公安机关治安调解过”中的“原告方”有异议，应为“施x发”。
对上诉人施跃斌存在的上述异议，本院分析认定如下：上诉人的第1点、第2点、第4点异议所涉及的事实，属民事法律关系涉及的事实，与本案待证事实没有关联，原审法院在本案中进行认定不当，本院应予纠正。根据（84）龙政发字第082号《关于退还施文道房屋十间的通知》载明：“角美公社洪岱大队华侨施x道在洪岱村房屋10间389.5平方米。1954年31军政治部拆建为速成中学校舍。现该房屋由洪岱保健站代管使用，现根据闽政（1984）综400号文件精神。经研究决定：上列房屋的所有权退还原业主。希遵照执行。”上诉人的第3点异议理由所涉及的事实，与本案待证事实没有关联，本院不予采纳。上诉人的第5点异议理由，根据龙海市人民法院作出的（2015）龙民初字第236号民事判决书，可以证明施国伟曾以黄玉绪趁原告家人不在强行占有原告部分土地面积122.83平方米等为由，以黄玉绪、施跃斌为被告提起物权保护纠纷民事诉讼，上诉人认为施国伟方与黄玉绪没有发生纠纷与事实不符，上诉人的第5点异议理由不能成立。上诉人的第6点异议理由成立，上诉人漳州市国土资源局亦确认案涉土地权属证书尚未向黄玉绪发放。关于上诉人的第7点异议理由，根据2009年6月21日的《龙海市公安局现场治安调解协议书》中有关“当事人（签名）”处，分别签署“施x发代施x道”、“施跃斌”，原审查明以及上诉人的异议主张均不够准确。
根据本案有效证据及各方当事人庭审陈述，本院认定如下事实：施文道系施x伟祖父。（84）龙政发字第082号《关于退还施x道房屋十间的通知》载明：“角美公社洪岱大队华侨施x道在洪岱村房屋10间389.5平方米。1954年31军政治部拆建为速成中学校舍。现该房屋由洪岱保健站代管使用，现根据闽政（1984）综400号文件精神。经研究决定：上列房屋的所有权退还原业主。希遵照执行。”黄玉绪在本案讼争的角美镇地号1-94土地上建设房屋一座。1994年2月20日，上述侨房掌管人施x根向龙海市土地局提交《落实侨房产权报告》（报告落款人为“侨房产权人施文道、侨房掌管人施清根），其中载明“侨房业主施x道系菲律宾华侨，早年在角美镇置有祖业房屋十间，389.5平方米，委托令侄施x根掌管。一九五四年31军政治部拆建为速成中学校舍，后该房屋由洪岱保健站接管占用，至一九八四年由菲律宾龙同联乡会致函龙海县人民法院和侨联，要求归还产权，经调查核实，根据（84）龙政发字第082号'关于退还施x道侨房十间的通知'，由镇侨联配合土地管理所和村委会处理落实，陆续退还部分产权，但至今实际退还约290平方米，尚有约100平方米仍被洪岱村第一组村民黄玉绪占用，……”龙海市××洪岱村民委员会在该报告中签署“经侨联调查情况属实”并加盖村委会公章，龙海市角美镇土地管理所于1994年5月30日在该报告中签署“同意洪岱村委会意见”并加盖了该所公章。之后施国伟方与黄玉绪因黄玉绪所建房屋的北至是否有侵占施x道的土地而发生纠纷。黄玉绪就所建房屋坐落的地号1-94土地向龙海市国土资源局申请土地登记，2003年6月21日被龙海市国土资源局准予注册登记，但有关权属证书仍保存在土地登记机关，尚未颁发给黄玉绪。2004年，黄玉绪将房屋转卖给施跃斌，但并未办理变更登记手续。施国伟方与施跃斌之间因施跃斌在讼争土地上搭建铁皮屋顶及搭架产生纠纷，并经公安机关调解，2009年6月21日的《龙海市公安局现场治安调解协议书》中有关“当事人（签名）”处，分别签署“施再发代施x道”、“施跃斌”。施国伟不服土地登记行政行为，向法院提起行政诉讼。
本院认为，本案争议焦点主要有以下几点：一、关于施国伟是否具备本案原告主体资格问题。本案被诉土地行政登记行为所涉及的土地使用权问题，施文道房屋代管人施x根在1994年向原龙海市土地局提交《落实侨房产权报告》，提出异议，原龙海市土地局对此亦予以认可。施文道与本案被诉土地行政登记行为有利害关系，现施x道已死亡，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款规定：“有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。”施国伟作为施x道的近亲属，具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。二、关于本案是否超过起诉期限问题。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”本案被诉土地登记行为系于2003年6月21日登记于登记簿，该土地登记行政行为作出时，并未告知被上诉人诉权和起诉期限，被上诉人主张其是在2015年10月23日民事案件开庭时，根据法庭出示的《土地登记信息查询结果证明》，才知道本案讼争土地被违法登记的事实。根据上述规定，被上诉人于2016年8月17日向漳浦县人民法院提起本案诉讼，没有超过2年的起诉期限。但一审判决认为被上诉人未超过20年的最长起诉期限，理由不妥，予以纠正。上诉人施跃斌主张被上诉人在被诉土地登记行为作出之前就应当知道该被诉土地登记行为，明显缺乏事实和法律依据，不能成立。上诉人漳州市国土资源局上诉认为案涉土地登记行为于2003年6月10日依法进行公告，被上诉人起诉超过法定起诉期限。经审查，首先，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定：“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。”因上诉人漳州市国土资源局并未提交有关发布公告的报纸或张贴公告的照片等证据材料予以证实，其应承担举证不能的法律后果；其次，本案被诉土地登记行政行为的作出时间为2003年6月21日，而上诉人漳州市国土资源局主张的公告时间为2003年6月10日，该公告仅是土地登记行为作出之前的程序行为，公告后是否有作出土地登记行政行为尚存在不确定性，不能以此作为利害关系人应当知道其后才作出的土地登记行政行为内容的依据。综上，二上诉人关于被上诉人已超过法定起诉期限的上诉理由，均缺乏事实和法律依据，不能成立，不予采纳。三、本案被诉土地登记行政行为是否属内部行政行为，是否可诉问题。上诉人施跃斌主张案涉土地登记行为的最后一个法定颁证程序没有完成，行政相对人还没有领取土地证书，土地登记程序尚未完成，前面的程序属于内部行政行为，不具有可诉性。经审查，《中华人民共和国物权法》第九条第一款规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”第十四条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。”第十六条第一款规定：“不动产登记簿是物权归属和内容的根据。”本案被诉土地登记行为已于2003年6月21日准予注册登记，登记行为已经完成并已发生效力。上诉人施跃斌的上诉主张，与法不符，不能成立。四、关于被诉土地行政登记行为是否合法问题。根据本案被诉土地登记行为作出时施行的国家土地管理局《土地登记规则》第十条第一款规定：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。”本案原审第三人黄玉绪申请讼争土地使用权登记时，未提交土地权属来源证明，仅提交了一份黄玉绪自己签署的《保证书》，其中载明“本宗地权源于88年6月业经龙海市土地局批准（或补办），由于时间较长，对权属来源批准证件没有保存好，遗失宅基地使用权证，造成土地登记办证资料不齐全”等内容。该《保证书》不属法定土地权属来源证明，登记机关对此未予审查，因此，被诉土地登记行政行为存在主要证据不足。2003年3月1日起施行的《土地权属争议调查处理办法》第二条规定：“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。”根据国家土地管理局《土地登记规则》第十七条规定：“土地登记过程中的土地权属争议，按照《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定进行处理后，再行登记。”《福建省土地登记条例》第十二条第一款第二项规定：“有下列情形之一的，登记部门应当暂缓登记：（二）土地权属有争议，尚未解决的；”本案讼争土地早在1994年施清根就以施文道房屋代管人名义向龙海市土地局主张被原审第三人黄玉绪占用，龙海市××洪岱村民委员会在施清根提交的《落实侨房产权报告》中签署“经侨联调查情况属实”并加盖村委会公章，龙海市角美镇土地管理所于1994年5月30日在该报告中签署“同意洪岱村委会意见”并加盖了该所公章。也就是说讼争土地使用权问题在本案被诉土地登记之前就存在争议，依据上述规定，在争议尚未解决前，登记部门应暂缓登记。本案上诉人漳州市国土资源局未提供证据证明案涉讼争土地使用权权属争议问题已经有权机关作出处理决定，故被诉土地登记行为亦属严重违反法定程序。被诉土地登记行为存在主要证据不足、违反法定程序等问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第一项、第三项规定，应予撤销。
综上，上诉人漳州市国土资源局、施跃斌的上诉理由，均不能成立，不予采纳。一审判决结果正确，予以维持。原审第三人黄玉绪经本院传票传唤，无正当理由未到庭参加诉讼，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十九条第三款的规定，不影响案件的审理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人漳州市国土资源局、施跃斌各负担25元。
本判决为终审判决。
审 判 长 盖华丽
审 判 员 蔡月新
审 判 员 陈妙红
二〇一七年十二月二十八日
法官助理 王杰河
书 记 员 严怡芳
附：本判决适用主要法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第四十九条原告或者上诉人经合法传唤，无正当理由拒不到庭或者未经法庭许可中途退庭的，可以按撤诉处理。原告或者上诉人申请撤诉，人民法院裁定不予准许的，原告或者上诉人经合法传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可而中途退庭的，人民法院可以缺席判决。第三人经合法传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不影响案件的审理。