吉林省白城市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）白城行再字第1号
申请再审人（一审原告、二审上诉人）：兰合山
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：通榆县牧业管理局。
法定代表人王志荣
委托代理人李天保
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：通榆县新华镇人民政府。
法定代表人：张玉明
委托代理人王德忱
申请再审人兰合山与被申请人通榆县新华镇人民政府、通榆县牧业管理局行政赔偿纠纷一案，不服本院（2010）白行终字第15号行政判决，向吉林省高级人民法院申诉。吉林省高级人民法院于2014年6月13日作出（2014）吉行监字第35号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭，公开开庭进行了审理。申请人兰合山、被申请人通榆县牧业管理局委托代理人李天保、、被申请人通榆县新
华镇政府委托代理人王德忱到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
申请人一审诉称：原告在通榆县新华镇保安村耕种了2.5公顷农田，这是保安村原村书记王永刚（已故）答应将其作为原告看青的费用而让原告耕种的。被告牧业管理局在2008年6月19日向原告送达了一份草原违法行为处理通知书，又于同年7月13日向原告送达了草原管理行政处罚决定书。责令原告退耕还草，罚款2万元。被告新华镇政府在得知牧业管理局对原告的处罚后，与2008年7月7日将原告耕种的2.5公顷耕地耙掉。原告对牧业管理局的处罚决定书提起诉讼，该处罚决定已经被法院判决撤销，并且判决已经发生法律效率。因为新华镇政府的耙地行为与牧业管理局的行政处罚有因果关系，新华镇政府耙掉原告耕地给原告造成重大经济损失，所以事后原告已经向二被告提交了行政赔偿申请
书，二被告在法定期限内未予答复。故而诉至法院，请求判令二被告赔偿原告经济损失2.5万元。
被申请人新华镇一审辩称，原告起诉耙地的事有，但是新华镇是受县里有关部门的委托耙的地，不同意赔偿原告。
原告请求赔偿应该找县里。
被申请人牧业管理局一审辩称：1.我单位不清楚新华镇政府耙地的事;2.我们下处罚在后，新华镇政府耙地行为在前，耙地前我们只下了草原违法行为通知单，不具有法律效力。我单位没有进行强制执行，没有参与耙地，耙地与我
们无关，不同意赔偿。
一审法院认定：2008年6月19日被告牧业管理局根据袁福贵等三人的举报进行调查后，以原告非法开垦草原为由，给原告送达了牧管通字（2008）第51号草原违法行为处理通知书，又于2008年7月13日给原告送达了牧管罚字（2008）第51号草原管理行政处罚决定书，作出退耕还草；罚款两万元的处罚。被告新华镇人民政府在通榆县牧业管理局送达草原管理行政处罚决定书之前，于2008年7月7日将原告在新华镇保安村耕种的2.5公顷耕地耙掉，其中1.37公顷种的是玉米，0.95公顷是葵花(其中包括0.25公顷是美葵)，0.18公顷是豇豆。原告不服牧业管理局的处罚，向通榆县人民政府提出复议申请，复议机关维持牧业管理局的处罚。原告2008年11月5日向通榆县人民法院提起诉讼，要求撤销牧业管理局的处罚决定，此案经一、二审和发回重审，最后通榆县人民法院做出（2009）通法行重字第4号行政判决书撤销了通榆县牧业管理局的处罚决定，现该判决已发生法律效率。事后原告分别于2009年8月31日向被告牧业管理局、2009年9月2日向被告通榆县新华镇人民政府提出行政赔偿申请，请求二被告对耙地给原告造成的损失给予赔偿。因双方未达成赔偿协议，原告向本院提起行政赔偿诉讼，
请求二被告赔偿其种地预期收入2.5万元。
一审法院认为，原告是通榆县新兴乡东太村靠边社社员，在本社分得30年不变平均承包地，原告耕种新华镇保安村的土地，没有土地承包合同、没有土地经营权证书，他在新华镇保安村耕种土地没有合法依据。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。这说明只有合法权益才能收到法律保护，原告种植的行为不是合法耕种，违法利益不应该受法律保护，因此，原告的诉讼请求本院不
能支持。
一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十六条（四）项之规定，经审判委员会讨论决定，判决如下：驳
回原告兰合山的诉讼请求。
申请人不服一审判决，向本院提起上诉称：1、原审判决认定上诉人耕种争议土地没有合法依据，事实不清，证据不足。首先，上诉人耕种的土地已经法院确认不是非法开荒地，而是耕地。其次，争议地中的2公顷土地是前任村书记同意上诉人耕种的，作为上诉人的看青费用，且上诉人耕种至今已有20多年了。最后，该耕地中的0.5公顷上诉人是从其他村民手中承包的。2、原审判决适用法律错误。
二审查明的主要案件事实与原审相同。
本院二审认为：（一）法院确认牧业管理局的处罚行为违法并不意味着兰合山对争议土地享有合法耕种权。（二）上诉人兰合山认为其对争议土地有合法耕种权证据不足。（三）原审认定“原告种植的行为不是合法耕种”证据不足，但判决驳回上诉人兰合山的诉讼请求正确，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项的规定，判决：驳回上诉，维持原判。
申请人申请再审的理由为：
（一）一、二审认定事实错误。
原审认定申请人的种植行为不是合法耕种于法无据。第一，通榆县牧业管理局根据群众举报，于2008年7月13日以申请人非法开垦草原为由对申请人作出处罚决定，后经行政诉讼被撤销，证明种植行为合法；第二，根据《行政诉讼法》第五条“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”和最高院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据”之规定，一审法院只需审理被申请人的具体行政行为是否合法，申请人对损失提供证据即可；第三，申请人种植争议地近20年，村里从未阻止过，这证明种植行为是合法的。假如新华镇保安村不允许耕种，该村委会主张权利，申请人缴纳承包费或者赔偿损失也是合法的；第四，一审时法院归纳争议焦点没有申请人的种植行为是否合法，而被申请人认为是非法开荒，而法院已经确认不是非法开荒；第五，证人李连友（保安村原书记）证实申请人是基于和保安村有口头协议，而且履行近20年。综上，原审认定事实不清。
（二）一、二审适用法律错误。
综上，请再审依法支持申请人的请求。
被申请人通榆县牧业管理局辩称：我局的文是2008年6月19日下的，7月7日耙地，7月13日下的决定书。牧业局没有参与耙地，而且是耙地后下的决定书，损失与我局无关。
被申请人新华镇政府辩称：新华镇政府不应承担赔偿责任，理由是：第一、新华镇政府是在接到群众举报后，通榆县牧业管理局于2008年6月19日给申请人送达了草原违法行为处理通知书，该局执法大队将此事反映到县里成立的打击和清理违法开垦专项领导小组办公室，该办公室负责人给镇里打电话，因为开荒行为在新华镇辖区内。按照当时要求，开荒发生在哪个辖区，就有那个辖区的行政部门代为牧业局履行耙地，专项小组负责通知，新华镇只是受委托，责任应由牧业局承担；第二，当时镇政府询问兰合山时，他拿不出任何证据证实其不是开荒，而且保安村对兰合山所说不予认可；第三，申请人的赔偿主张没有法律依据，侵权行为发生在2008年，2008年以后的损失没有依据。因为他和保安村没有合同，保安村在2008年将土地收回对外发包是合法行为，申请人没有权利主张2008年以后的损失。综上，新华镇没有过错，不应承担赔偿责任。
本院再审查明，2008年6月19日，被申请人通榆县牧业管理局根据群众举报，以申请人兰合山非法开垦草原为由，给原告送达了牧管通字（2008）第51号草原违法行为处理通知书，又于2008年7月13日给原告送达了牧管罚字（2008）第51号草原管理行政处罚决定书，作出退耕还草、罚款两万元的处罚。被申请人新华镇人民政府在通榆县牧业管理局送达草原管理行政处罚决定书之前，于2008年7月7日将原告在新华镇保安村耕种的2.5公顷耕地耙掉。兰合山不服牧业管理局的处罚，向通榆县人民政府提出复议申请，复议机关维持牧业管理局的处罚。2008年11月5日兰合山向通榆县人民法院提起行政诉讼，要求撤销牧业管理局的处罚决定。此案经几次审理，通榆县人民法院最终做出（2009）通法行重字第4号行政判决书，撤销了通榆县牧业管理局的处罚决定，撤销理由是牧业局没有证据证明兰合山所耕种土地是草原。该判决已发生法律效力。后兰合山分别于2009年8月31日向被告牧业管理局、2009年9月2日向被告通榆县新华镇人民政府提出行政赔偿申请，请求二被告对耙地给原告造成的损失给予赔偿。因双方未达成赔偿协议，兰合
山遂提起行政赔偿诉讼，要求二被申请人赔偿其种地及预期收入15万元。各方庭审中对2008年土地收入即毛收入为2.5万元无异议。申请人称该地其中2公顷是新华镇保安村原书记答应给他的看青费用，另外0.5公顷是从别人那承包来的，且一直由其耕种，但未有证据证实。
关于本案证据，申请人只在一审向法院提供了四份证人证言，另有一份现场勘验图，证人中有一个是2004年人宝山村村主任的徐守春，他证实申请人耕种的草原是宝山村的，村里没帐，也没合同，这块地是1996年申请人开垦的，一直耕种至今（2008年）；另外三个证人是举报人，证实申请人非法耕种草原。由于这四份证据均是书证，证人未出庭，且是复印件，申请人一审时就予以否认，故本院不予采信。
本院认为，原审认定事实和适用法律均存在错误，应予撤销。申请人耕种的土地所有权人为新华镇宝山村，作为申请人是如何取得土地耕种权的，作为土地所有权人的宝山村并未提出异议，应视为对申请人当年种地行为的一种认可，镇政府无权干涉。作为行政处罚案件的执行，执行机关应当是人民法院，无论处罚决定是否被撤销，作为行政机关均无权强制执行，况且耙地时处罚决定还未送达，所以，镇政府已构成侵权，应当承担赔偿责任。原审以申请人不是合法耕种为由驳回其请求属认定事实错误，原审依据错误事实作出裁判也属适用法律错误。关于损失数额，各方对2008年种地损失为2.5万元无异议，损失应以此数额确定。关于申请人提出的从2009至2014年六年种地损失合计12.5万元，由于当年耙地行为与此无关联性，该部分请求不予支持。另外，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十七条“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定”。参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法审判监督程序若干问题的解释〉第三十三条“人民法院应当在具体的在申请求范围内或在抗诉支持当事人请求的范围内审理再审案件。当事人超出原审范围增加、变更诉讼请求的，不属于再审审理范围”的规定，申请人一审诉状中的请求就是2.5万元，其额外诉求本院不予支持。鉴于土地是宝山村的，申请人称2009年后村里就包给举报人、该地是宝山村村委会给他的看青费用，其损失可以向宝山村主张；关于责任主体，由于具体实施侵权行为的人是新华镇政府接到县政府相关部门电话实施的，牧业局只是做出了处罚决定，并无侵权行为，未造成侵权结果发生，所以，应当由新华镇政府承担侵权责任。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条“公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政机关或者行政机关工作人员的具体行政行为侵犯造成损害的，有权请求赔偿”、六十八条“行政机关或者行政机关工作人员做出的具体行政行为侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害的，由该行政机关或者该行政机关工作人员所在的行政机关负责赔偿”之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
（一）撤销本院（2010）白行终字第15号行政判决及通榆县人民法院（2009）通法行初字31号行政判决；
(二)被申请人通榆县新华镇人民政府在本判决生效后立即赔偿申请人兰合山2.5公顷土地2008年收益损失人民币2.5万元。
通榆县牧业管理局不承担责任。
一审案件受理费10元、上诉费10元由新华镇人民政府承担。
本判决为终审判决。
审判长 陈 红
审判员 王天立
审判员 陈兆航
二〇一四年十二月二十五日
书记员 刘晶泉