江西省萍乡市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）萍行初字第3号
原告刘许明，男，汉族，＊＊年＊＊月＊＊日出生，住＊＊，公民身份号码＊＊。
委托代理人刘果萍，女，汉族，＊＊年＊＊月＊＊日出生，住＊＊，公民身份号码＊＊。
委托代理人王奇兵，北京市京平律师事务所律师。
被告萍乡市人民政府，住所地江西省萍乡市安源区正大街迎宾路18号，组织机构代码01456303-1。
法定代表人李小豹，市长。
委托代理人曾建国，萍乡经济技术开发区管委会干部。
委托代理人陈新海，萍乡经济技术开发区清泉管理处干部。
原告刘许明不服被告萍乡市人民政府强制拆除房屋案，本院受理后，于2015年3月3日向被告萍乡市人民政府送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等文本。并依法由审判员朱江红担任审判长、与审判员李修贵、邹绍良组成合议庭，于2015年3月19日公开开庭进行了审理。原告刘许明及其委托代理人刘果萍、王奇兵，被告萍乡市人民政府委托代理人曾建国、陈新海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，原告在萍乡市经济开发区清泉管理处长岭上53号拥有合法住宅。2014年7月16日早上，被告的派出机构萍乡经济技术开发区管委会组织多名人员强制拆除原告的合法房屋。被告对房屋暴力拆迁的行为导致原告房屋被彻底损毁、生活用品以及大量财产遭到毁坏或者丢失，财产损失巨大。原告就前述被告的违法行为，于2014年8月21日向江西省人民政府申请行政复议，江西省政府到目前为止未下任何复议决定。原告认为被告的强拆行为违法，并严重侵犯了原告的合法权益。依据行政诉讼法规定，请求判决确认被告强制拆除原告房屋的行为违法，并赔偿原告房屋被强拆造成的损失。
原告为支持自己的主张，提交了以下证据：第一组证据，1、原告身份证复印件及身份信息证明材料复印件一份；2、原告宅基地使用证及土地承包经营权证复印件一份，以证明原告的身份主体资格。第二组证据，1、原告房屋被强拆的照片及录音、光盘、还有翻译资料一份；2、工作说明一份，以证明强拆的事实。第三组证据，1、萍乡市人民政府的复议决定；2、2014年8月20日向江西省政府提交的行政复议申请书及邮政快递单，签收单复印件各一份，以证明原告对强拆行为向市政府申请复议，向省政府申请复议还没有回复。第四组证据；1、萍乡经济开发区生物医药、非金属材料产业基地管理办公室的工作说明及萍开管办抄字（2011）171号文件；2、省国土厅关于刘许明申请信息公开的答复复印件一份，以证明管委会于2011年7月开始征收拆迁，2013年年底我们经过申请信息公开得知原告刘许明房屋所在土地未被征收。第五组证据，遗失清单一份，以证明因强拆造成的遗失物品。
被告辩称，一、被告对原告房屋征收前，已依法履行了规划立项、土地报批、征收公告、上门沟通、拆除决定、拆除通知等法定程序；二、房屋拆除过程中，被告已对原告房屋内所有物品制定清单并予以妥善转移；三、原告向江西省人民政府申请行政复议后，江西省人民政府曾派专人前往萍乡经济开发区进行调解。调解过程中，该区管委会就补偿方案对原告进行了详细说明，并愿意在原补偿基础上做出一定的让步。双方当场未达成一致意见，但在调解结束后原告分两次从该区管委会获得征收预支款共计人民币8万元，收款日期分别为2014年11月14日和12月22日。在此基础上，江西省人民政府法制办行政复议处认为原告与被告已达成调解意向，来电要求被告提交中止行政复议申请书一份。综上，被告作出的行政行为事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，程序合法；原告在行政起诉状所述与实施不符，在征收工作开展前不予配合，在达成调解意向后一方面积极收取征收预支款，一方面又提起行政诉讼，其起诉理由缺乏事实与法律依据，依法不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条的规定，请求法院依法维持被告作出的行政行为。
被告在法定期限内提交的证据有：第一组证据，1、萍乡市发展和改革委员会萍发改投资字（2008）186号文件；2、萍乡市发展和改革委员会萍发改投资字（2009）45号文件；3、江西萍乡经济开发区经贸科技发改局萍开发改字（2012）34号文件；4、江西萍乡经济开发区经贸科技发改局萍开发改字（2013）44号文件；5、建设用地项目呈报材料“一书三方案”；6、江西省国土资源厅赣国土资核“（2012）2187号文件；7、萍乡经济技术开发区经四路、伟普科技等项目规划设计图。该组证据以证明被告对原告土地房屋的征收依法履行了立项与报批程序，上述项目经市政府或开发区管委会立项规划，开发区管委会可以进行房屋征收与拆迁工作。第二组证据，1、拆迁公示；2、萍乡市经济开发区房屋丈量通知书；3、萍乡经济技术开发区管委会办公室抄告单萍开办抄字（2011）171号；4、萍乡经济技术开发区管理委员会办公室萍开管办纪要（2012）9号文件；5、关于拆迁户刘许明家上户情况说明；6、动员拆迁工作情况记录；7、上户照片；8、清泉管理处经四路延伸段拆迁户刘许明征地、拆迁下户工作情况说明；9、现场丈量核实计算补偿通知；10、统一拆除通知；11、关于对刘许明房屋进行统一拆除的请示；12、刘许明家搬迁物品明细。以证明萍乡经济技术开发区管委会对原告房屋的拆迁开展了多次上门沟通工作，按合法程序履行了各项手续，原告刘许明缺乏沟通诚意，对原告刘许明房屋拆除前，已就房屋内物品进行了登记转移。第三组证据，1、萍乡经济开发区管理委员会萍开管字（2010）107号文件；2、萍乡经济技术开发区管理委员会萍开管字（2011）1号文件；3、萍乡经济技术开发区管理委员会萍开管字（2011）79号文件；4、萍乡经济技术开发区房屋拆迁补偿明细表；5、清泉管理处新康建材公司征地附着物款发放表、清泉管理处征地发放表（安置区）、清泉管理处征地款发放明细表（产业园磁性材料厂）、清泉管理处征地款发放明细表；6、开发区国库支付中心审核支付单、清泉管理处生物医药产业园经四路延伸段刘许明房屋拆迁补偿款预付发放表；以证明萍乡经济技术开发区管委会对土地房屋征收方案、土地房屋征收补偿标准等有具体明确的规定，该区在针对刘许明房屋拆迁安置方案及补偿数额方面均参照有关文件执行，原告已领取部分征地补偿款及开发区以借款名义向其支付的征地补偿款共计人民币174745元。以上证据系被告在法定时间内向本院提交。另外，被告还向本院书面申请了三位证人（姚辉、罗启、陈述龙，均为萍乡经济开发区清泉管理处工作人员）出庭作证，证明他们为房屋拆迁一事多次上门到原告家做工作，要原告配合拆迁。
当事人所提交的上列证据，均经庭审质证，本院对当事人提供的证据作如下认定：
（一）关于原告提供的证据。被告对原告的第一组、第二组、第三组证据均无异议，本院对该三组证据的关联性、真实性、合法性及其证明效力予以确认。被告对原告第四组证据真实性无异议，但认为该组证据的第2号证据不能证明被告未征收原告房屋所在地块。本院对该组证据的第1号证据的关联性、真实性、合法性予以确认，对第2号证据的真实性予以确认，但该证据并不能证明原告房屋所在土地未被征收。被告对原告的第五组证据质证认为，遗失清单是对方写的，不合事实，现金遗失原告曾三次改口，数额一直上升，遗失清单列的很多物品我方不予认可，我方已列好了清单，然后进行搬迁。本院经审查认为，因被告对遗失清单提出异议，而原告无其他证据佐证，故不能实现原告的证明目的。
（二）关于被告提供的证据。原告对被告第一组证据（共计7份）的质证意见：原告认为第1、2号证据与本案无关，无证明效力；第3、4号证据的内容与1、2号证据自相矛盾，前两份是道路的立项，后两份是生产线的立项；原告认为5、6、7号证据与本案无关，该组证据达不到对方的证明目的。本院经审查认为该组7份证据具有关联性、真实性和合法性，可以证明被告为建设城市道路及建设生产线需要，对清泉管理处的部分集体土地（原告房屋在其内）征收中履行了立项与报批程序，江西省国土厅批复同意征收相关土地。原告对被告第二组证据（共计12份）的质证意见：原告认为该组证据都是复印件，除认可第8份证据的真实性外，认为其他证据的真实性无法考证，并认为该组所有的证据不能证明拆迁行为合法，且恰恰能说明被告行为是违法的，没有按法律规定的程序进行。本院经审查认为，该组证据虽然是复印件，但经本院审查，均与原件核对无异，可以证明被告的派出机构萍乡经济开发区管委会对原告房屋拆迁之前多次上门与原告沟通，做说服和解释工作；对原告房屋拆除前，萍乡经济开发区管委会清泉管理处工作人员已就房屋内物品进行了登记转移。关于能否证明拆迁行为合法与否的问题，待后阐述。原告对被告的第三组证据（共计6份）的质证意见：原告认为第1、2、3号证据是复印件，另萍乡经济开发区管委会仅是派出机构，其没有权利制定补偿标准，应由土地管理部门制定，并上报市政府报批，对其真实性、合法性不予认可；认为第4号证据因没有公章，计算人、审核人、时间等都没有填写，对证据的真实性、合法性不予认可；对第5号证据，认为领取相关补偿款项的签字不是原告所签，领土地征收补偿款174745不是事实；对第6号证据无异议，被告总共预付8万元是事实。被告反驳认为，原告领取补偿款的签字也有可能是家庭其他成员代签的，对方已经承认领取了房屋拆迁的预付款，应该说对方是同意按照萍乡经济开发区的规定执行的。经本院审查认为，该组第1、2、3号证据虽是复印件，但经与原件核对无异，其真实性应予确认，可以证明萍乡经济技术开发区管委会对管辖范围内土地房屋征收补偿标准有明确具体的规定；第4号证据因无计算人、审核人签名，不具真实性、合法性，对其证明效力不予确认；对第5号证据，原告对征地款发放表上“刘许明”的签名提出异议，认为非本人签字。经本院审查，因第6号证据载明的是青苗补偿及水田、旱地安置补助费，与原告提出的房屋拆迁补偿并无关联，不能实现被告的证明目的。原告对被告提供的证人证言，认为三位证人都上门做了工作属实，本院予以认定。
根据当事人提供的有效证据及当事人的陈述，本院确认以下事实：2010年，被告派出机构萍乡经济开发区拟筹备工业用地及基础设施用地，需征收萍乡经济开发区清泉管理处的部分农村集体土地。该管理处工作人员向辖区居民每家每户上门告知征地事宜。同年，刘许明被征收土地约5.5亩并领取征地补偿款15万元（未含房屋补偿）。2011年7月10日，萍乡经济开发区生物医药、非金属材料产业基地管理办公室（具体负责经四路项目的拆迁事宜）向刘许明等拆迁户作出公示，告知拟定于2011年7月11日对各拆迁户进行现场丈量核实计算补偿，各拆迁户须在15个工作日内进行搬迁。但原告未搬迁。2012年12月28日，江西省国土资源厅向萍乡市国土资源局作出《关于萍乡经济开发区2012年度第二批次集镇建设用地的批复》（赣国土资核（2012）2187号文件，以下简称《批复》），同意被告按呈报的农村集体农用地转为建设用地并办理征地手续。原告拥有的清泉管理处长岭上53号房屋所在土地在批复的征收范围内。在得到《批复》的前后，萍乡经济开发区清泉管理处工作人员多次上门做原告工作要求其配合拆迁工作，但原、被告双方就房屋拆迁补偿安置问题未能达成协议，被告也未就房屋拆迁的补偿方式、补偿金额、支付期限等事项向原告作出补偿决定。2014年7月1日，萍乡经济开发区清泉管理处和萍乡经济开发区示范带建设现场指挥部向原告发出统一拆迁的书面通知，要求原告于2014年7月10日前完成自行搬迁拆除。该通知还告知原告及时转移房屋内有价证券、金银首饰等贵重物品，如统一拆迁造成的相关损失由原告自行负责。由于原告未自行搬迁，萍乡经济开发区生物医药、非金属材料产业基地管理办公室会同萍乡经济开发区行政执法局、社会发展局、清泉管理处等单位于2014年7月16日对刘许明拥有的清泉管理处长岭上53号房屋进行了强制拆除。拆除前对房屋内物品进行了登记并搬出。拆除房屋后被告于2014年11月至12月间分两次向原告预付房屋拆迁补偿款8万元（以原告向被告借款的名义）。原告认为被告的强制拆除行为给其造成了巨大的财产损失，于2014年8月21日向江西省人民政府申请行政复议，请求确认萍乡市人民政府强制拆除房屋行为违法，并赔偿刘许明房屋被拆除所造成的经济损失。此后，江西省人民政府一直未对刘许明的申请作出行政复议决定，刘许明遂向本院提起行政诉讼。
本院认为，本案被诉行政行为是被告强制拆除原告房屋的行为，争议的焦点是该拆除行为是否合法。本案中，原告房屋所在土地为集体土地，目前我国对于集体土地上房屋拆迁程序尚无法律法规规定。根据《中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》（中纪办发（2011）8号）规定，在《中华人民共和国土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。因“中纪办发（2011）8号”文件发出之后至目前为止，《中华人民共和国土地管理法》尚未作出修改，故本案的房屋拆迁补偿程序应当参照《国有土地上房屋征收和补偿条例》（以下简称《条例》）的规定进行。《条例》第二十五条规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议”，第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告”“补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项”“被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼”，第二十七条规定：“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁”。根据本案查明的事实，尽管萍乡经济开发区清泉管理处工作人员就原告房屋拆迁问题多次上门做了大量的工作，但是就原告房屋拆迁的安置补偿问题相关职能部门与原告一直未能达成协议。在此情况下，被告并未按照征收补偿方案作出补偿决定、在房屋征收范围内予以公告、并告知原告的申请复议权和行政诉讼权。在强制拆迁前，被告也未对房屋进行补偿（而是在房屋被拆迁后，给原告“拆迁补偿预付款”8万元），违反了“先补偿、后搬迁”的规定，被告强制拆迁原告房屋行为违反了上述程序规定。因该行为已成为既成事实，无法撤销，故应当确认违法。被告给原告造成的损失，应当依法予以赔偿。因本案是行政诉讼法修改之前受理，故应当适用修改前的行政诉讼法进行处理。依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条、第六十八条，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
一、确认被告强制拆除原告房屋的行为违法；
二、被告应依法赔偿因强制拆除原告房屋行为给原告所造成的实际财产损失。
案件受理费5０元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出上诉状副本，上诉于江西省高级人民法院。
审判长 朱江红
审判员 李修贵
审判员 邹绍良
二〇一五年九月二十一日
书记员 陈 伟