贵州省普安县人民法院
民 事 判 决 书
（2016）黔2323民初1583号
原告：蔡春学，男，1951年2月18日生，汉族，初中文化，退休干部，住普安县，
委托诉讼代理人：吴铁虹，男，系贵州权衡律师事务所律师。
代理权限：特别授权代理。
被告：普安县新店镇人民政府。
法定代表人：张方友，系该镇镇长。
委托诉讼代理人：景晓川，男，系贵州尊安律师事务所律师。
代理权限：特别授权代理。
原告蔡春学与被告普安县新店镇人民政府确认合同无效纠纷一案，本院于2016年11月16日立案受理后，依法适用普通程序于2016年12月19日公开开庭进行了审理。原告蔡春学及其委托代理人吴铁虹到庭参加诉讼，被告普安县新店镇人民政府委托代理人景晓川到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告蔡春学向本院提出诉讼请求：1、请求确认原、被告双方签订的《土地调换协议》无效；2、本案诉讼费用由被告承担。事实和理由：原告之妻向仕芬系新店镇新店社区三组农民，1998年向仕芬与新店村委会签订有《农村土地承包合同》，其中有地名为“赵家水井”一幅旱地，四至界限为东抵徐家地、南抵邓姓地、西抵小路、北抵陈姓房。2002年5月27日，被告与新店村委会签订了一份协议，由被告征用赵家水井地的其中一幅面积为2228.7平方米的土地修建办公楼。2003年原告之妻响应县政府的退耕还林政策，将赵家水井剩余的7.47亩旱地退耕还林并完成造林任务，于同年11月20日与被告签订了《承包退耕还林合同书》。2007年被告以营造办公环境为由，于2007年1月10日背离村委会，将原属于村集体所有，当时为原告之子管理使用的一幅位于被告老办公楼背后的土地与原告之妻承包的7.47亩林地调换。被告以组织名义单独找原告个别谈话后，让原告在被告事先拟好的《土地调换协议》上签了字。从此以后，原告家9个农业人口失去了大部分承包土地。而在协议履行过程中，对调换后的土地原告也无法向土地管理部门申请登记。综上，被告作为国家行政机关，为管理行政事务的需要，超越职权，将本属于农民集体所有的，由原告之妻向仕芬承包经营的林地通过协议的方式，在没有农民集体经济组织即所在村委会的参加下，擅自改变土地用途，其协议内容违反法律禁止性规定，严重损害了新店村农民集体经济组织的合法权益，导致所签合同目的根本不能实现。故诉至人民法院，请求依法判决支持原告诉讼请求。
原告蔡春学在举证期限内向法庭提交的证据有：1、原告身份证复印件一份，拟证明原告诉讼主体资格；经质证被告无异议；2、土地调换协议书复印件一份，拟证明协议内容违反法律禁止性规定和原告作为协议主体不适格及农民集体组织和承包人没有签字。经质证，被告对该证据真实性和合法性无异议，但是关联性有异议，第一、协议的内容没有违反法律的禁止性规定，乡政府将承包人的土地调换，没有违反法律规定；第二、协议虽然是原告签订，但是原告之妻在十年之间没有提出异议，而且已经履行合同；3、退耕还林承包手册一份四页，拟证明承包人为向仕芬及承包地名是赵家水井，协议调换面积是7.47亩。经质证，被告对其真实性和合法性无异议，承包手册载明的承包人是向仕芬，是原告的妻子，协议虽然没有向仕芬的签名，但是在签订协议之前，原告的妻子是明知的，签订合同是向仕芬予以追认的；4、申请书一份，拟证明蔡勇于2003年就向被告提出建房申请，被告方至今已经十年未批准，违反了相关法律规定。经质证，被告认为：第一、证据超过举证期限提交；第二、蔡勇的申请书与本案无关联性，蔡勇提出申请未获审批，可以提出行政诉讼，与本案无关；5、普安县新店乡人民政府《关于张胜芬信访事项的答复意见》一份，拟证明被告对于调换土地等事实不予认可，属于行政不作为，原告方才去北京进行上访。被告对该证据真实性无异议，对关联性有异议，本案涉及的是协议效力问题，该证据确实的是案外人的诉求没有得到相关部门处理，而被告签订协议时，没有附加任何条件，该证据与本案没有关系。6、普安县新店乡人民政府《关于蔡勇信访事项的答复意见》一份，拟证明新店乡人民政府不作为。被告认为该证据与本案无关联性。
被告普安县新店镇人民政府辩称，一、合同是有效的，理由如下：1、协议书是平等自愿的基础上签订的协议，原告称是在自己不情愿的情况下签订的协议，没有证据证明；2、交换土地的当事人还是本案的原告，本案是平等主体之间的协议，不是具体行政行为，而是合同行为。原告之妻是争议土地承包人，应该认定原告具有处分权，对土地承包经营权可以处分，承包人可以对自己承包的土地进行处理，但是土地用途没有改变；3、合同已经实际履行了十年，双方均实际履行合同义务，根据合同法36条、37条的规定，应当认定为有效合同；4、本协议并未违反法律的禁止性规定。二、诉状所称政府用于调换的土地是原告之妻管理的不真实，事实是政府用于调换的土地是与乡政府相连，属于国有土地。综上，协议有效，应该得到法律的保护。请求依法维护合同的有效性，驳回原告的诉讼请求。
被告普安县新店镇人民政府在举证期限内未向法庭提交证据。
经审理本院认定如下事实：2003年原告蔡春学之妻向仕芬为响应政府的退耕还林政策，将其承包地名为“赵家水井”的土地退耕还林。2003年11月20日，普安县人民政府为向仕芬颁发了《退耕还林承包手册》。2007年1月10日，被告新店镇人民政府（当时为新店乡人民政府）作为甲方与原告蔡春学作为乙方签订一份《土地调换协议书》。双方约定甲方调换土地的四至界限为：东抵原政府办公楼围墙、西抵排水沟、南抵排水沟、北抵乙方菜地。乙方调换土地的四至界限为：东抵黄真秀责任地、西抵乡政府交界、南抵荒坡、北抵徐正华责任地。同时约定，双方土地调换后，不得干涉对方土地的管理使用权。2007年原告蔡春学用以和被告普安县新店乡人民政府签订协议调换的土地是原告之妻向仕芬承包的土地，原告蔡春学之子也在调换得来的土地上建房，被告也在调换的土地上进行管理（仅用围墙围住，并未用作其他）。现原告以被告作为协议主体不适格，被告作为国家行政机关，超越职权，将本属于农民集体所有的，由原告之妻向仕芬承包经营的林地通过协议的方式，在没有农民集体经济组织即所在村委会参与的情形下，擅自改变土地用途，其协议内容违反法律禁止性规定，严重损害了新店村农民集体经济组织的合法权益，故认为协议无效；但是被告认为签订协议的人是承包人的家属，认为协议有效。双方因此发生纠纷，原告遂起诉至法院，请求确认2007年1月10日双方签订的《土地调换协议书》无效。
本院认为，土地承包经营权流转、互换等必须符合法律规定。本案原、被告双方签订的《土地调换协议书》是否有效的判断标准是该协议是否具有合法性。被告蔡春学之妻对其承包的土地依法享有承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包法》第三十四条规定：“土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。”第四十条规定：“承包方之间为方便耕种或者各自需要，可以对属于同一集体经济组织的土地的土地承包经营权进行互换。”根据中华人民共和国农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》第三十五条第一款第（三）项规定，互换是指承包方之间为方便耕作或者各自需要，对属于同一集体经济组织的承包地块进行交换,同时交换相应的土地承包经营权。可见，承包方对自己承包的土地可依照法律规定进行互换，但法律对土地承包经营权互换的主体作了限制性规定，即要求互换承包地的主体是属于同一集体经济组织的承包方，互换标的也必须是本集体经济组织内的承包地。本案中被告新店镇人民政府（原新店乡人民政府）并非原告蔡春学所在集体经济组织成员，亦非该集体经济组织内的集体土地承包人，且原告用以互换的土地为其妻子的承包地，被告用以互换的土地属于政府用地，虽然被告未提供该土地的权属证明，但双方亦未提供任何证据证明该土地属于集体土地。再则，原告并非调换土地的承包人，也无土地承包人的授权，原告本就无权签订该土地调换协议。故本案中协议双方不具备土地承包经营权互换的主体资格，双方调换的土地性质不同，双方签订的《土地调换协议书》违反了相关法律和法规的强制性规定，应属无效协议。据此，依照《中华人民共和国农村土地承包法》第三十四条、第四十条、《中华人民共和国合同法》第五十二条，参照农业部《农村土地承包经营权管理办法》第三十五条第一款第（三）项之规定，判决如下：
原告蔡春学与被告普安县新店镇人民政府于2007年1月10日签订的《土地调换协议书》无效。
案件受理费50元，由被告普安县新店镇人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黔西南布依族苗族自治州中级人民法院。
逾期上诉的，则本判决发生法律效力。
审 判 长 侯 野
审 判 员 潘 明
人民陪审员 蒋文飞
二〇一七年四月十八日
书 记 员 杨镇勇