中华人民共和国河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2016）豫01行终796号上诉人（原审原告）唐素清，女，1956年4月22日出生，汉族，经常居住地日本。委托代理人张凌昊，男，1957年9月14日出生，汉族，经常居住地日本。被上诉人（原审被告）郑州市金水区人民政府,住所地郑州市金水区东风路16号。法定代表人魏东，区长。委托代理人张鹏，郑州市金水区文化路街道办事处工作人员。委托代理人郜世举，河南文中律师事务所律师。上诉人唐素清因诉郑州市金水区人民政府行政给付一案，不服郑州市中原区人民法院（2015）中行初字第232号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现本案已审理终结。原审查明：原告唐素清在郑州市金水区原郑花路37号院拥有私人住宅一套，并于2003年6月12日经原郑州市房地产管理局核发（郑房权证字）第××号房屋所有权证，该证载明：房屋所有权人为唐素清，房屋坐落于金水区郑花路37号院1号楼2单元22号，丘（地）号为0562300732，产别为私产，结构为混合，房屋总层数7，所在层数5，建筑面积64.26平方米。于2003年11月20日经被告郑州市人民政府核发郑国用（2003）第JS8036号国有土地使用权证，该证载明，土地使用权人唐素清，坐落于金水区郑花路37号院1号楼2单元22号，地号为JS11910031，地类（用途）为住宅用地，使用权类型为划拨，使用权面积及分摊面积均为13.61平方米。2012年8月30日，郑州市城乡规划局颁发（郑规地字第410100201219135号建设用地规划许可证，用地单位为郑州市轨道交通有限公司，用地项目名称为郑州市轨道交通2号线农业路站，用地位置位于农业路花园路交叉口，地块面积57196.30平方米，建设用地3841.00平方米，其他用地53355.30平方米。该许可证附件遵守事项栏中第3条内容为“其它用地为施工期间的临时用地，建设项目完成后应恢复原状。”2013年7月13日，郑州市金水区人民政府发布《关于郑州市轨道交通2号线工程黄河路站农业路站房屋征收决定的通告》，通告载明征收项目名称为郑州市轨道交通2号线工程黄河路站、农业路站；征收范围为黄河路与花园路交叉路南侧、农业路花园路交叉口；同时，通告明确了被征收人享有行政复议及行政诉讼的权利，并以附件的形式公布了征收补偿方案。该征收补偿方案中明确了房屋征收人为郑州市金水区人民政府，征收房屋的时间为2013年7月13日至2013年8月12日。同时，还明确了征收与补偿安置的相关法律依据。2013年12月17日原告唐素清以其没有得到任何补偿，自己的房屋被被告强拆为由，向郑州市人民政府申请行政复议，提出了与本案诉讼请求相同的复议请求。2014年3月9日，郑州市人民政府作出郑政(行复决)〔2013〕1511号《行政复议决定书》，决定确认金水区人民政府对原告房屋的拆迁行为违法，责令金水区人民政府依法采取补救措施。原告于2014年3月26日收到郑政(行复决)〔2013〕1511号《行政复议决定书》后，对复议决定不服，遂提起行政诉讼。原审认为，原告起诉被告征收补偿行为，但是该行政行为已经被行政复议决定拘束，即已经被复议决定确认违法，并责令被告采取补救措施。现原告对原行政行为提起行政诉讼已无法律意义，对其起诉应予驳回。依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第十项的规定，裁定驳回原告唐素清的起诉。唐素清上诉称：一、案件经历。二、一审裁定事实认定错误。三、一审裁定程序违法。四、一审裁定故意漏载原告6项具体诉讼请求，不予实体审查。五一审裁定违法采用被告逾期提供的答辩状。六、一审裁定对涉外案件违法设定“10日内的上诉期限”。请求：撤销郑州市中原区人民法院（2015）中行初字第231号行政裁定，改判支持上诉人一审全部诉讼请求。被上诉人郑州市金水区人民政府没有提交书面答辩状。本院认为：一、本案上诉人唐素清2013年12月17日向郑州市人民政府提起行政复议的复议请求与本案其一审诉讼请求一致，即请求责令：1、被申请人遵守《建设用地规划许可证》的规定之法定职责，农业路站工程完成后，在施工临时用地上照原样重建被拆房屋，完整归还申请人的以下原有物权并为其重新办理物权凭证《房屋所有权证》、《国有土地使用证》。(1)面积为13.61平方米的住宅建设用地使用权；(2)居住使用面积为62.48平方米(59.29+3.19)的房屋；(3)与13.61平方米住宅建设用地使用权面积相应的地下室空间。2、责令被申请人按照《郑州市轨道交通2号线工程黄河路站农业路站房屋征收与补偿安置方案》第十一项规定的拆迁补助费、物业管理补助费、其他补助费的承诺发给申请人相关补助。3、责令被申请人履行《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十二条之法定职责，从强拆之日起至完整归还原告原有物权止，按第一年每月2000元，以后每年递增26%，发给原告全额临时安置费。4、责令被申请人履行《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条之法定职责，按被征收房屋建设面积的30%给予原告征收补助及30000元搬家奖励。5、责令被告补偿原告的室内装饰、装修、家具、暖气设备、厨房用具设备的损失15万元。上诉人上述请求属于行政补偿类的给付请求范畴，即要求金水区人民政府对其作出相应的金钱或行为给付。对于给付请求而言，先行为是否违法并非此类案件审查要件。而且，具体到我国房屋征收补偿制度，《国有土地上房屋征收与补偿条例》将房屋征收补偿区分为两个直接相关但各自独立的阶段：征收（其行为表征为征收决定）、补偿（其行为表征为补偿协议或补偿决定），而对于未经《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定程序拆除被征收人房屋的，在实践中一般将其视为一种行政主体依职权实施，不产生设立、变更、消灭行政法律关系效力，但致相对方权益损害的行政事实行为予以审查。违法的强制拆除行为可导致的权益损害可能包括但不限于房屋征收补偿权益。因此强制拆除行为与补偿行为为完全不同的两个行为。本案中，原告作为郑政(行复决)〔2013〕1511号行政复议案件复议申请人，其对复议机关提起的是补偿类的给付请求，而复议机关的复议决定却是以金水区人民政府“没有与申请人达成补偿协议，没有依法作出补偿决定，也没有申请人民法院强制执行的情况下，对申请人房屋进行拆迁”，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定为由确认金水区人民政府对唐素清房屋拆迁行为违法，并责令采取补救措施。则实际上，该行政复议决定审查的是强制拆除行为是否合法的问题，并未审查本案原告的相关补偿请求。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款关于“复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告”的法律规则，其内在含义是，如果复议机关改变原行政行为，则原行政行为就因行政复议而失去效力，行政复议决定成为对当事人权益产生影响的新的行政处分，当事人如果不服，应当以行政复议决定为标的提起诉讼。但本案中，郑政(行复决)〔2013〕1511号行政复议决定并没有针对上诉人的行政复议申请作出，对上诉人的相关诉求不会产生任何形式上或实质上的拘束力。且上诉人的一审诉求并非必须复议前置的事项。因此，一审裁定以原告起诉事项已被复议决定拘束，原告对原行为提起诉讼没有意义为由驳回原告起诉不当，依法应当撤销一审裁定，指令原审人民法院继续审理。二、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释[2000]8号）第六十八条规定：“第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予受理或者驳回起诉的裁定确有错误，且起诉符合法定条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案受理或者继续审理。”本案一审法院对上诉人一审诉讼请求并未进行实体审理，二审法院如果认为驳回起诉的裁定错误，依法只能作出撤销一审裁定，指令一审法院继续审理的裁定。对于一审没有涉及的案件实体问题，二审法院无权直接作出裁判，因此，上诉人关于改判支持上诉人一审全部诉讼请求的上诉请求，本院不予支持。综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释[2000]8号）第六十八条的规定，裁定如下：一、撤销郑州市中原区人民法院（2015）中行初字第232号行政裁定；二、指令郑州市中原区人民法院继续审理；三、驳回上诉人其他上诉请求。审 判 长  孙晓飞审 判 员  耿 立代理审判员  余 滢二〇一六年十二月二十九日书 记 员  刘旭阳附：本裁定适用的相关法律依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释[2000]8号）第六十八条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予受理或者驳回起诉的裁定确有错误，且起诉符合法定条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案受理或者继续审理。