广东省新兴县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）云新法行初字第14号
原告盘文莲（是温章洪的妻子），女，1957年9月27日出生，汉族，农民，住广东省云浮市新兴县。
原告温丽容（是温章洪的长女），女，1985年7月15日出生，汉族，农民，住广东省云浮市新兴县。
原告温丽恩（是温章洪的二女），女，1988年2月15日出生，汉族，农民，住广东省云浮市新兴县。
原告温丽颖（是温章洪的三女），女，1989年10月5日出生，汉族，居民，住广东省云浮市新兴县。
原告温其明（是温章洪的儿子），男，1992年2月9日出生，汉族，在校学生，住广东省云浮市新兴县。
上述五原告的共同委托代理人谢冠铭，男，居民，住广东省云浮市新兴县。
被告新兴县天堂镇人民政府。地址：广东省云浮市新兴县。
法定代表人陈国仟，镇长。
委托代理人梁伍庆，男，新兴县天堂镇人民政府副镇长，住广东省云浮市新兴县。
委托代理人张建毅，男，新兴县天堂镇人民政府综治信访维稳中心专职副主任，住广东省云浮市新兴县。
原告盘文莲、温丽容、温丽恩、温丽颖、温其明诉被告新兴县天堂镇人民政府（下称天堂镇政府）不履行法定职责及行政赔偿纠纷一案，原告于2014年10月23日向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书等。本院依法组成合议庭，于2014年12月16日公开开庭进行了审理。在诉讼过程中，由于原告申请变更诉讼请求，经本院准许后，于2015年1月21日第二次公开开庭进行了审理。原告的委托代理人谢冠铭，被告天堂镇政府的委托代理人梁伍庆、张建毅到庭参加了两次庭审。本案现已审理终结。
原告于2014年7月2日向被告邮寄《侵权责任赔偿请求书》，要求被告承担因其没有在沿河路段设置必要的安全、防护措施和警示标志导致温章洪不幸被洪水连人带车冲下河里身亡的赔偿责任。被告天堂镇政府于2014年10月30日作出《关于温章洪亲属请求事项的答复》，就原告方提出的请求不予受理。
被告天堂镇政府向本院提供了以下证据：1、新兴县天堂镇五西村委会证明，证明天堂镇政府及五西村委会已对原告请求作出回复；2、投递邮件清单，证明被告已经通过邮寄方式送达《关于温章洪亲属请求事项的答复》给原告方；3、《关于温章洪亲属请求事项的答复》，证明被告于2014年10月30日对原告方提出的请求作出了处理；4、吴树辉的证人证言，证明温章洪的死亡是由其自身的过错及自然灾害造成的；5、欧松的证人证言，证明温章洪的死亡是由其自身的过错及自然灾害造成的；6、欧忠新的证人证言，证明温章洪的死亡是由其自身的过错及自然灾害造成的；7、欧球的证人证言，证明温章洪的死亡是由其自身的过错及自然灾害造成的；8、搜救温章洪的视频资料，证明镇政府及相关部门是尽了搜救义务，并证明现场洪水的严重性；9、徐定成的证人证言，证明温章洪在事故发生时驾驶的摩托车属报废车辆，是不允许上路行驶的；10、车管所资料，证明机动车情况；11、气象公证，证明2014年5月8日下午天堂镇出现大暴雨的情况。
原告盘文莲、温丽容、温丽恩、温丽颖、温其明诉称，2014年5月8日晚6时许，天下暴雨，温章洪驾驶摩托车通过新兴县天堂镇五东乡七垌河桥头往西250米处新铺建的沿河水泥路段时，因该路段没有设置必要的安全、防护设施和警示标志，不幸被洪水连人带车冲下河里身亡。若被告在该路段依法设置必要的安全、防护设施和警示标志，温章洪根本就不会被洪水连人带车冲下河里身亡。新兴县天堂镇五东村委七垌河桥头往西250米处新铺建的沿河水泥路段是被告管辖的上、下七垌等村的主要交通通道。根据《农村公路建设管理办法》第四条和第十一条的规定，被告负责乡道的建设与管理，在沿河路段应当设置必要的安全、防护措施和警示标志，但被告在该路段建设中没有依法设置必要的安全、防护措施和警示标志造成了不幸事故的发生，故此被告应当是该事故责任的主体，应承担侵权赔偿责任。2014年7月2日，原告向被告邮寄《侵权责任赔偿请求书》，请求被告对原告提出的请求依法进行调查核实，并依法支付丧葬费、赔偿金、生活费和抚慰金给原告。经邮政查询，被告于2014年7月4日已签收该《侵权责任赔偿请求书》。但被告在收到《侵权责任赔偿请求书》后超过两个月不依法履行告知义务，也没有依法作出处理。原告为此向法院提起诉讼，请求判决被告天堂镇政府履行行政处理的法定职责。但在原告提交起诉状材料给法院后，被告于2014年10月30日作出《关于温章洪亲属请求事项的答复》，该答复对原告的赔偿请求不予受理。原告认为被告作出的答复对原告的请求根本没有根据国家法律规定查明事实，分清责任，负责处理。故申请变更请求为：一、判令撤销天堂镇政府作出的《关于温章洪亲属请求事项的答复》；二、判令被告按如下请求事项作出赔偿：1、请求赔偿温章洪丧葬费29672.50元；2、请求赔偿温章洪死亡赔偿金233386.20元；3、请求赔偿被扶养人盘文莲生活费166870元；4、请求赔偿被扶养人盘文莲精神损害抚慰金16687元，以上四项赔偿款合计446615.70元。
原告在诉讼中提出了以下证据：1、XA7872＊＊＊＊号国内信函收据，证明原告于2014年7月2日向被告邮寄《侵权责任赔偿请求书》；2、编号XA7872＊＊＊＊《侵权责任赔偿请求书》封面，证明原告于2014年7月2日向被告邮寄编号为XA7872＊＊＊＊号《侵权责任赔偿请求书》；3、《侵权责任赔偿请求书》，证明原告于2014年7月2日向被告提出赔偿请求的内容；4、投递邮件清单，证明被告于2014年7月4日已签收原告邮寄的《侵权责任赔偿请求书》；5、《关于温章洪亲属请求事项的答复》，证明政府虽然作出了回复，但违反信访事项程序的相关规定；6、照片，证明事故现场没有设置警示标志及防护设施；7、报警回执，证明温丽容在2014年5月8日18时30分向天堂镇派出所报案温章洪在新兴县天堂镇五东乡七垌河桥头往西250米处新铺建的沿河水泥路段不幸被洪水连人带车冲下河，请求救助；8、火化证明，证明温章洪遗体于2014年5月10日火化；9、新兴县天堂派出所证明，证实温章洪已死亡，于2014年5月15日在天堂镇派出所办理注销户口；10、新兴县天堂镇五西村民委员会证明，证明盘文莲劳动能力下降，又因建房欠债务，家庭经济收入少，生活困难。
被告天堂镇政府辩称，一、关于被告对原告的侵权赔偿请求的回复问题。被告在处理原告的亲属温章洪被洪水冲走意外死亡一事过程中，事发后已通过五西村委会、天堂镇民政办等部门联合亲自到原告家中，对其请求作出解释并作口头回复，但原告仍坚持提出赔偿请求。为慎重起见，被告于2014年10月30日作出《关于温章洪亲属请求事项的答复》，该答复对原告的赔偿请求不予受理，并于2014年10月31日通过邮寄方式向原告方送达。经邮政查询，原告方温丽颖的亲属谢冠铭于2014年11月2日代为签收了该答复。二、关于原告提出的赔偿请求问题。（一）温章洪的意外死亡完全是由其个人行为造成的，与被告的行政行为无直接关系。2014年5月8日，天堂镇出现大暴雨，日雨量为107.8毫米，其中17-18时累计降雨量为87.6毫米，属灾害性天气，造成山洪暴发，五东村委会五东小学通往下七垌村的道路及农田完全被洪水淹没，道路完全不具备行人，特别是机动车通行的条件。温章洪（五西村委会石塘村人，与五东村委会下七垌村吴树辉是姻亲关系）于2014年5月8日18时左右，在下七垌村探望完亲戚后驾驶粤W3＊＊**号牌的报废摩托车回家，下七垌村有两条道路通往天堂镇圩镇城区，温章洪的姻亲吴树辉劝说温章洪不要冒险骑车从该路段通过，但温章洪不听吴树辉及下七垌村村民的警告和劝说，驾驶报废摩托车强行从被洪水淹没的道路上行驶，导致自己被洪水冲走致死的意外事故。温章洪作为天堂镇的本地人，对当地的道路十分熟悉，同时作为一名成年人，个人应有风险意识，在危险面前采取避险行为，但温章洪不仅没有采取避险行为，远离危险，反而擅自驾驶报废车辆上路行驶，从而导致意外事故的发生。事发后，为了抢救人民群众的生命财产权益，被告组织人员当即采取措施，竭尽全力进行了搜救。因此，温章洪的死亡完全是由其个人造成的，与被告的行政行为毫无关联，被告不是直接侵权人，原告提出的赔偿于法无据。（二）根据《农村公路建设管理办法》第四条“农村公路建设应当由地方人民政府负责。其中，乡道由所在乡（镇）人民政府负责建设；在当地人民政府的指导下，村道由村民委员会按照村民自愿、民主决策、一事一议的方式组织建设。”；《农村公路养护管理暂行办法》第二条“农村公路的养护管理工作适用本办法。本办法所称农村公路包括县道、乡道和村道及其所属的桥梁、隧道。其中，村道是指经地方交通主管部门认定，连接乡镇与建制村或建制村与建制村的公路。”；第四条“地方人民政府及其交通主管部门和公路管理机构的职责按国务院办公厅《农村公路管理养护体制改革方案》执行。”及《农村公路管理养护体制改革方案》第二条第（二）项“县级人民政府是本地区农村公路管理养护的责任主体，其交通主管部门具体负责管理养护工作。”的法律规定均没有明确乡（镇）人民政府对农村公路负有养护管理的职责，而且发生事故的路段只是一条建制村通往村民小组的道路，并不在《农村公路养护管理暂行办法》规定的农村公路的范围内，乡（镇）人民政府对此类道路不负有养护管理的职责，故此，原告方将被告列为责任主体完全是错误的。（三）根据《行政诉讼法》第六十七条的规定“公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政机关或行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯造成损害的，有权请求赔偿。公民、法人或者其他组织单独就损害赔偿提出请求，应当先由行政机关解决。对行政机关的处理不服，可以向人民法院提起诉讼。”但在温章洪被洪水冲走致死的整个意外事故发生的过程中，被告及其工作人员均没有对温章洪作出过具体的行政行为，故此原告方以此提出行政赔偿是完全没有法律依据的。综上所述，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
原告对被告提供的证据的质证意见：对证据1部分内容的真实性、合法性有异议，被告到原告家中慰问的实际时间是2014年5月15日或16日下午，被告对原告提出的请求只是口头回复没有援引不予受理的法律依据支持其主张。对证据2的合法性和关联性无异议，但对其真实性有异议，原告方实际签收的日期是2014年11月4日，而投递清单的日期是2014年11月2日。对证据3的真实性、合法性、关联性有异议。对证据4-7的真实性均没有异议，但对关联性、合法性均有异议，温章洪死亡的主要原因是被告不依法设置防护设施、警示标志而被冲下河，故证人证言不具有关联性；根据相关规定，被告不能在诉讼过程中向证人收集证据，故不具有合法性；对证据8、11的真实性没有意见，温章洪的死亡与被告不依法设置防护设施、警示标志而被冲下河存在因果关系，但被告提供的视频资料、气象公证与本案无关联；对证据9的真实性没有意见，关联性与合法性有意见；对证据10的真实性没有意见，合法性、关联性有意见。
被告对原告提供的证据的质证意见：对证据1-6的真实性、合法性、关联性均没有异议；对证据7-10的真实性无异议，但认为与本案无关联。
经审查，本院对原、被告提交的证据作如下确认：原告的证据1-9，被告的证据2、3，与本案具有关联性，证据来源合法，能真实反映案件情况，各方当事人均对真实性没有异议，均予以采信。原告提供的证据10与本案没有关联性，本院不予采信。被告提供的其他证据是在诉讼程序中自行收集的证据，本院不予采信。
经审理查明，盘文莲是温章洪的妻子，温丽容是温章洪的长女，温丽恩是温章洪的二女，温丽颖是温章洪的三女，温其明是温章洪的儿子。2014年5月8日，天堂镇出现大暴雨，原告的亲属温章洪驾驶摩托车通过新兴县天堂镇五东村委七垌桥至五东小学的沿河水泥路段时，不幸被洪水连人带车冲下河里身亡。原告认为事故的主要原因是天堂镇政府在该路段没有设置必要的安全、防护措施和警示标志所致，于2014年7月2日通过邮寄方式向被告提出《侵权责任赔偿请求书》，请求被告向原告支付丧葬费、死亡赔偿金、被扶养人生活费和精神损害抚慰金。被告于2014年7月4日收到该请求书后在法定期限内没有作出行政处理决定。为此，原告以被告不履行法定职责为由，向本院提起行政诉讼，请求判决被告履行行政处理法定职责。但在原告提交起诉状副本后，被告已于2014年10月30日对原告的申请作出了《关于温章洪亲属请求事项的答复》，该答复对原告的赔偿请求不予受理，原告于2014年11月2日收到该回复。2014年12月1日，原告以被告作出的《关于温章洪亲属请求事项的答复》无事实和法律依据为由，申请变更诉讼请求为撤销天堂镇政府作出《关于温章洪亲属请求事项的答复》并按原告提出的请求事项予以赔偿。经审查，原告的变更请求申请符合法律规定，本院予以准许。
本院于2015年1月19日组织双方当事人到案发现场进行勘验，勘验情况如下：本起事故事发路段位于新兴县天堂镇五东小学至七垌桥之间，该路段南北走向，水泥路质，道路总宽350厘米，道路东侧为同走向河流，道路西侧为农田。
另查明，新兴县天堂镇五东小学至七垌桥之间的沿河路段未经地方交通部门认定为村道。
本院认为，本案的争议焦点是被告是否需承担行政赔偿责任问题。根据中华人民共和国交通运输部《农村公路建设管理办法》第二条第二款“本办法所称农村公路，包括县道、乡道和村道。”；第四条“农村公路建设应当由地方人民政府负责。其中，乡道由所在乡（镇）人民政府负责建设；在当地人民政府的指导下，村道由村民委员会按照村民自愿、民主决策、一事一议的方式组织建设。”；第七条第三款“设区的市和县级人民政府交通主管部门依据职责负责本行政区域内农村公路建设的组织和管理。”和《农村公路养护管理暂行办法》第二条“农村公路的养护管理工作适用本办法。本办法所称农村公路包括县道、乡道和村道及其所属的桥梁、隧道。其中，村道是指经地方交通主管部门认定，连接乡镇与建制村或建制村与建制村的公路。”的规定，本案的事发路段是连接建制村与村民小组的道路，被告不是新兴县天堂镇五东小学至七垌桥沿河路段的建设者，且该路段并未经交通主管部门认定为村道，被告对该路段没有管理责任，因此，原告以被告是该沿河路段的建设者和管理者，认为被告未尽安全防护、警示义务，导致其亲属死亡的主张，理由不成立，本院不予采纳，原告要求被告承担赔偿责任请求，没有法律依据，本院不予支持。被告主张其不是该沿河路段的管理者，对其没有维护和安全提示的义务，对原告亲属的死亡不应承担责任，本院予以采信。原告向被告提出侵权赔偿申请，虽然被告在法定期限内没有作出书面答复，但其后作出了《关于温章洪亲属请求事项的答复》，认为原告的申请不符合法定条件，依法不给其办理，并无不当。故原告的第一项诉请理由不能成立，本院亦不予支持。为此，依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项和最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：
驳回原告盘文莲、温丽容、温丽恩、温丽颖、温其明的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告盘文莲、温丽容、温丽恩、温丽颖、温其明负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省云浮市中级人民法院。
审 判 长 曹国剑
代理审判员 余洁玲
人民陪审员 覃晓铭
二〇一五年二月十一日
书 记 员 黄永玲