安徽省宣城市宣州区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）皖1802行初49号
原告：胡小红，女，住安徽省绩溪县。
委托代理人：臧云，北京京坤律师事务所律师。
被告：宣城市国土资源局，住所地安徽省宣城市。
法定代表人：肖红兵，局长。
委托代理人：汪辉云，科长。
委托代理人：李有胜，安徽南宣律师事务所律师。
原告胡小红不服被告宣城市国土资源局作出的《行政复议申请不予受理告知书》一案，于2016年11月2日向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年12月20日公开开庭审理了本案。原告胡小红及其委托代理人臧云，被告宣城市国土资源局委托代理人汪辉云、李有胜到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告胡小红因不服绩溪县国土资源局与绩溪县海鹏置业有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同》的行为，于2016年9月26日向被告申请复议，申请撤销上述出让合同。被告于9月29日作出了宣国土资复[2016]5号《行政复议申请不予受理告知书》称：原告未曾向绩溪县国土资源局提出过撤销绩溪县国土资源局与绩溪县海鹏置业有限公司签订的关于出让华阳生活广场项目用地的《国有建设用地使用权出让合同》之诉请，原告提出的行政复议申请不属于《行政诉讼法》第六条规定的行政复议范围，决定不予受理原告的复议申请。
原告胡小红诉称，原告对绩溪县国土资源局的行政行为不服，并据此向被告申请复议请求撤销，该情形符合《行政复议法》的受案范围，被告的不予受理行为理由不能成立。现原告诉至法院，请求撤销被告作出的宣国土资复[2016]5号《行政复议申请不予受理告知书》，判令被告受理原告的复议申请。
原告胡小红为证明其主张，向本院提交如下证据：宣国土资复【2016】5号《行政复议申请不予受理告知书》复印件两份，证明涉案行为的存在。
被告宣城市国土资源局辩称，原告向绩溪县国土资源局申请公开信息的内容为“位于绩溪县望徽路与城墙路交叉口的华阳生活广场项目的土地使用权出让合同、土地使用权属凭证”，绩溪县国土资源局也是围绕该申请作出的答复。原告如认为绩溪县国土资源局的信息公开答复不当，可以向被告提出复议申请。而原告提出的复议申请事项却是“撤销被申请人与第三人签订于2011年8月5日的关于出让华阳生活广场项目用地的《国有土地使用权出让合同》”。综上：1、该复议申请事项既不是原告向绩溪县国土资源局提出的信息公开申请事项，也不是绩溪县国土资源局的信息公开答复事项，不符合行政复议法规定的复议机关受案范围。《行政复议法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出复议决定，适用本法”。根据该条规定可知，行政复议法所调整的是因行政行为相对人对行政机关的行政行为有争议而请求有权机关进行复议审查和作出裁定所产生的法律关系。行政复议实质上是行政机关内部的自我纠错程序。复议的申请人是基于原行政机关的行政行为侵犯了其合法权益，而以原行政机关作为被申请人，对原行政行为提出复议。所以，提出行政复议的前提是，对于申请复议的事项，作为被申请人的原行政机关已经做出或者在法定期限内没有做出处理。如果对于复议申请事项，申请人没有向原行政机关主张权利，而直接以复议的方式向上级主管部门、或同级人民政府提出处理请求，其实质内容就是要求上级主管部门、或同级人民政府代行本来应当由作为被申请人的原行政机关的职权。如果在此情形下，复议机关直接作出处理决定，实际上就是以复议权直接代行了行政权。2，原告复议要求撤销绩溪县国土资源局与第三人绩溪县海鹏置业有限公司间签订的《国有土地使用权出让合同》，不属于行政复议和行政诉讼的受案范围。《国有土地使用权出让合同》是签订合同主体间依据民事法律关系，经平等协商签订的，属于民事法律关系的调整范围。依据《行政诉讼法》第12条之规定，要求撤销《国有土地使用权出让合同》的，应当通过相关的民事法律途径主张权利。
被告宣城市国土资源局向本院提交了以下证据、依据：1、原告胡小红向绩溪县国土资源局提交信息公开申请表复印件一份，证明原告胡小红于2016年8月15日向绩溪县国土资源局提交信息公开申请，申请公开的内容为：“位于绩溪县望徽路与城墙路交叉口的华阳生活广场项目的土地使用权出让合同、土地使用权属凭证；2、绩溪县国土资源局作出的《关于胡小红申请政府信息公开的答复》复印件一份，证明根据原告胡小红的申请事项，绩溪县国土资源局于2016年9月1日作出《关于胡小红申请政府信息公开的答复》；3、原告胡小红的《行政复议申请书》、被告宣城市国土资源局的《行政复议申请不予受理告知书》（宣国土资复【2016】5号）复印件各一组，证明原告胡小红对绩溪县国土资源局的答复不服，于2016年9月26日以绩溪县国土资源局为被申请人、绩溪县海鹏置业有限公司为第三人向答辩人提出《行政复议申请书》，复议请求为：“撤销被申请人与第三人签订于2011年8月5日签订的关于出让华阳生活广场项目用地的《国有土地使用权出让合同》”；经审理，2016年9月29日，答辩人作出《行政复议申请不予受理通知书》（宣国土资复[2016]5号），对被答辩人的复议申请决定不予受理，胡小红没有对信息公开答复进行申请，而是直接提出撤销国有土地使用权的复议申请，所以不是复议申请的受案范围。依据：《中华人民共和国行政复议法》第二条和第六条。
经庭审质证，原告对被告宣城市国土资源局提交的证据质证意见为：证据一的信息公开申请表并不是原告在行政复议申请阶段向被告提交的，不知道被告是从什么地方收集的证据；证据二是行政复议阶段原告向被告提交，是作为行政申请书的附件提交的，目的在于证明原告申请事项中国有土地出让合同的存在；证据三是原告在行政复议阶段向被告提交的，申请书表述的复议请求非常明确，是要求撤销国有土地使用权出让合同，而并非被告所理解的针对信息公开答复不服提出的复议。原告在复议时提交了原告的房产证复印件，表明原告和复议时要求撤销的国有土地使用权出让合同之间存在利害关系，因此原告有权利提起复议行为，是适格的申请人。根据新的行政诉讼法法规定，签订国有土地使用权出让合同的行政行为已经纳入行政诉讼的受案范围，是按照行政合同来处理的，且行政诉讼法明确规定，凡是属于法院行政诉讼受案范围内的行政行为，也应当纳入行政复议的范受案范围。所以涉案的合同属于行政合同，应当纳入行政复议的受案范围。被告在行政复议告知书中称“原告没有向绩溪县国土局提出过的撤销合同的诉请，所以被告不应该受理”，没有法律依据。行政复议并不以要求当事人先向原行政机关提出纠错或处理为前提。被告适用的法条本身没有错，但是原告申请复议的事项恰恰属于被告所适用法律的受案范围。
被告宣城市国土资源局对原告提交证据的质证意见为：对证据的“三性”没有异议，但原告在起诉时未提交复议申请材料，被告认为法院立案的证据是不完全不充分的。
本院对上述证据认证如下：原告提交的证据符合证据的客观性、关联性、合法性，对其证明目的予以认可；被告提交的证据1、证据2与本案不具有关联性，提交的证据3符合证据的客观性、关联性、合法性，但对证明“胡小红没有对信息公开答复进行申请，而是直接提出撤销国有土地使用权的复议申请，所以不是复议申请的受案范围”的目的不予认可。
经审理查明，原告胡小红因不服绩溪县国土资源局与绩溪县海鹏置业有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同》的行为，于2016年9月26日向被告申请复议，申请撤销上述国有用地使用权出让合同。被告于9月29日作出了宣国土资复[2016]5号《行政复议申请不予受理告知书》称：原告未曾向绩溪县国土资源局提出过撤销绩溪县国土资源局与绩溪县海鹏置业有限公司签订的关于出让华阳生活广场项目用地的《国有建设用地使用权出让合同》之诉请，原告提出的行政复议申请不属于《行政诉讼法》第六条规定的行政复议范围，决定不予受理原告的复议申请。原告不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以向行政机关提出行政复议申请。第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。本案中，原告认为绩溪县国土资源局与绩溪县海鹏置业有限公司签订的关于出让华阳生活广场项目用地的《国有建设用地使用权出让合同》侵犯其合法权益，向绩溪县国土资源局的上一级主管部门即被告宣城市国土资源局提起行政复议，要求对上述出让合同予以撤销。而被告将原告需向绩溪县国土资源局先行提出撤销出让合同之诉请作为行政复议的前置条件，认为原告提出的行政复议申请不属于行政复议受案范围，并据此作出宣国土资复[2016]5号《行政复议申请不予受理告知书》，明显不当。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项之规定，判决如下：
一、撤销被告宣城市国土资源局作出的宣国土资复[2016]5号《行政复议申请不予受理告知书》；
二、被告宣城市国土资源局于本判决生效后针对原告胡小红的复议申请进行审查并重新作出行政复议决定。
本案受理费50元，由被告宣城市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省宣城市中级人民法院。
审 判 长 魏轶凡
人民陪审员 罗宣林
人民陪审员 钟祥珠
二〇一七年四月二十日
书 记 员 李含露
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
主要证据不足的；
适用法律、法规错误的；
违反法定程序的；
超越职权的；
滥用职权的；
明显不当的。