广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）粤高法行终字第897号
上诉人（原审原告）：李瑞然，女，汉族，1949年4月27日出生。身份证住址：广州市。
上诉人（原审原告）：李瑞怡，女，汉族，1946年10月15日出生。身份证住址：广州市。
上诉人（原审原告）：李瑞尧，女，汉族，1947年12月2日出生。身份证住址：广州市。
上述三上诉人的共同委托代理人：黄敬辉，广东启源律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市人民政府。住所地：广州市。
法定代表人：陈建华，市长。
委托代理人：赖旻晖，广州市公职律师事务所律师。
上诉人李瑞然、李瑞怡、李瑞尧因诉被上诉人广州市人民政府行政复议纠纷一案，不服广州市中级人民法院（2014）穗中法行初字第41号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审查：原告李瑞然、李瑞怡、李瑞尧于2014年2月11日向原审法院提起诉讼，其诉称：大同路十二甫新街24号房屋产权是以原告的祖父李德魁与原告的祖母邓自的名义登记的，该房产目前由国家经租代为管理。李德魁死于一九五七年，邓自死于一九六一年。该房产生前无遗嘱，上述房产由李德魁与邓自的唯一的子女李式雅法定继承。李式雅及其妻子林慧兰分别于1972年及1971年去世，李式雅的子女（李德魁与邓自的孙子女）李国治、李瑞颜、李国定、李瑞彬、李瑞荷、李国泰、李瑞怡、李瑞尧、李瑞然共同继承上述房产。原告认为，国家经租是1958年实施，产权人李德魁死于国家经租之前，根据法律的规定，1958年国家实施经租时，财产应该由邓自与李式雅继承，当时不给继承人继承，是剥夺了继承人享有的继承权利，违反了国家的法律。当时继承人已具备华侨、外籍华人、归侨、港澳同胞的身份。根据私改政策的规定，港澳同胞住宅累计1000平方米以上始进行改造。李德魁和邓自夫妇累计的住宅面积没有超过1000平方米，是不符合私改的规定，将上述房屋进行私改，是属于违反私改政策。李式雅夫妇没有一平方米的住宅面积，根据私改政策规定，对华侨、港澳同胞的留房，考虑他们将来“落叶归根”的愿望，一般在原改造房中留给，数量可比国内宽百分之二十，并可视实际情况，留给一个单元、一层、一边或一幢。人均不能少于十平方米。李式雅一家户籍十多口人，至今没有一平方米自留房，又违反了当年的私改政策。广州市人民政府文件穗府（1983）71号文的精神，规定广州市国土资源和房屋管理局（以下简称“广州市房管局”）对1958年私改错误的房屋定于1984年内全部纠错发还。时隔二十九年之久，广州市房管局没有履行法定的行政职责，自纠发还。2012年2月17日，李国治以特快专递的形式寄给广州市房管局荔湾区分局关于申请发还经租房屋的函件。广州市房管局荔湾区分局在2012年5月17日作出荔国房（产权）函（2012）l号《关于经租房屋发还申请事项的复函》（以下简称“1号《复函》”）中，没有明确同意发还的行政决定。继承人发出的发还函中，不但要求复函，而且要求广州市房管局荔湾区分局履行其法定的行政职责，该行政部门自复函至今已经24个月之久，没有履行其法定的行政职责纠错发还，构成了行政不作为。原告李瑞怡、李瑞尧、李瑞然于2012年11月4日向广州市人民政府申请行政复议，后经该府审查于2014年1月23日作出了穗府行复（2013）971号《驳回行政复议申请决定书》，驳回了原告的行政复议申请。原告不服，请求：1、撤销广州市人民政府穗府行复（2013）971号《驳回行政复议申请决定书》。2、责令广州市人民政府履行广州市大同路十二甫新街24号房屋产权的发还手续决定。3、本案的诉讼费用由广州市人民政府承担。
原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七条规定：“复议决定有下列情形之一的，属于行政诉讼法规定的‘改变原具体行政行为’：（一）改变原具体行政行为所认定的主要事实和证据的；（二）改变原具体行政行为所适用的规范依据且对定性产生影响的；（三）撤销、部分撤销或者变更原具体行政行为处理结果的。”本案中，穗府行复（2013）第971号《驳回行政复议申请决定书》认为广州市房管局针对原告申请事项作出了复函，告知了原告办理申请事项所需提交的材料及办理程序，已履行了法定职责，不属于行政不作为。广州市人民政府据此驳回了原告的行政复议申请，故涉案的行政复议决定在法律效果上等同于复议维持决定方式，即广州市人民政府作出的涉案行政复议决定，既没有改变原具体行政行为，也没有为原告增加新的不利负担。根据上述法律和司法解释的规定，原告不服广州市人民政府作出的涉案行政复议决定，应当以行政复议被申请人即广州市房管局为被告，其以广州市人民政府为被告提起本案诉讼属于被告不适格。
最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十三条第一款规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”2014年3月5日，经原审法院释明，原告同意变更被告为广州市房管局。2014年3月6日，原告通过ems向原审法院邮寄了《撤回变更被告申请书》，在该申请书中原告称撤回同意变更被告为广州市房管局的意思表示，本案坚持以广州市人民政府为被告。因原告不同意变更被告，根据上述司法解释的规定，对其起诉予以驳回。
综上所述，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（三）项的规定，裁定：驳回原告李瑞然、李瑞怡、李瑞尧的起诉。
上诉人李瑞然、李瑞怡、李瑞尧不服，向本院提起上诉称：原审法院认定上诉人起诉的被告不适格，属适用法律错误。被上诉人与广州市房管局是上下级关系，具有监督、指导的义务。被上诉人明知上诉人已依照广州市房管局要求交齐相关资料，理应责令该局履行职责，但被上诉人却驳回上诉人的行政复议申请，属于行政不作为。综上，请求撤销一审裁定，发回重审。
被上诉人广州市人民政府答辩称：广州市房管局收到上诉人邮寄的申请后，作出1号《复函》并告知上诉人办理申请事项所需提交的材料及办理程序，已经履行法定职责，不属于行政不作为。被上诉人据此驳回上诉人的行政复议申请，在法律效果上等同于复议维持决定方式，即被上诉人作出的行政复议决定既没有改变原具体行政行为，也没有为上诉人增加新的不利负担。综上，请求驳回上诉，维持一审裁定。
经审查，本院对原审法院查明的事实依法予以确认。
本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；……”最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十三条第一款规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”本案中，广州市房管局荔湾区分局作出的1号《复函》，告知上诉人李瑞然、李瑞怡、李瑞尧办理申请事项所需提交的材料及办理程序，被上诉人广州市人民政府认为复议被申请人已经履行法定职责并据此作出被诉《驳回行政复议申请决定书》，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条的规定。本案中，广州市人民政府作出被诉《驳回行政复议申请决定书》，在法律效果上等同于复议维持决定方式，既没有改变原具体行政行为，也没有为上诉人增加新的不利负担。故上诉人不服广州市人民政府作出的被诉驳回复议申请决定，依法应当以作出原具体行政行为的广州市房管局作为被告。上诉人经原审法院释明后仍不同意变更被告，原审法院据此裁定驳回上诉人的起诉正确，本院予以支持。上诉人提出被上诉人行政不作为的理由不能成立，本院依法予以驳回。
综上所述，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六十三条第一款第（十五）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原审裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 彭 静
代理审判员 董嫦青
代理审判员 戴剑飞
二〇一四年十月二十三日
书 记 员 邓丽华