安徽省宿松县人民法院行 政 判 决 书（2017）皖0826行初3号原告孚玉镇大河村王屋村民组，住所地安徽省宿松县孚玉镇大河村。诉讼代表人王国民，系该组村民。委托诉讼代理人李春兰，北京新翰律师事务所律师。被告宿松县国土资源局，住所地安徽省宿松县人民中路184号。法定代表人刘泽润，系该局局长。委托诉讼代理人祝贺，系该局工作人员。委托诉讼代理人何华军，安徽皖松律师事务所律师。第三人宿松县孚玉镇人民政府，住所地安徽省宿松县孚玉镇孚玉西路。法定代表人何明金，系该镇镇长。委托诉讼代理人施和华，安徽松圣律师事务所律师。第三人宿松县土地收购储备中心，住所地安徽省宿松县人民中路***号。法定代表人刘泽润，系该中心主任。委托诉讼代理人何军，系该中心工作人员。原告孚玉镇大河村王屋村民组（以下简称王屋组）因认为被告宿松县国土资源局(以下简称国土局)、第三人宿松县孚玉镇人民政府（以下简称孚玉政府）、宿松县土地收购储备中心（以下简称储备中心）不依法履行、未�约定履行协议，于2017年1月11日向本院提起行政诉讼。本院于2017年1月25日立案后，于2017年2月3日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法适用普通程序，于2017年4月6日公开开庭进行了审理。原告王屋组的诉讼代表人王国民、委托诉讼代理人李春兰，被告国土局的委托诉讼代理人祝贺、何华军，第三人孚玉政府的委托诉讼代理人施和华，第三人储备中心的委托诉讼代理人何军到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。孚玉镇城西村（现为孚玉镇大河村）王屋组的50.11亩集体土地被征收，民主组的61.55亩集体土地被征收，2003年12月17日，孚玉镇城西村（民主组、王屋组）（作为乙方）与储备中心（作为甲方）签订了该征地协议书，约定了征地补偿款的数额及给付时间，同日，双方达成一份补充协议书，在该补充协议的第3条约定“乙方需要安�的五户用地，在符合规划的条件下予以考虑”。原告王屋组诉称，2003年12月17日，储备中心与孚玉镇城西村（现为大河村）（民主组、王屋组）签订了《征地协议书》及《补充协议书》，孚玉政府及国土局在协议书落款处签字盖章。根据以上协议，王屋组33406.422平方米（约合50.11亩）集体土地被征收，除支付王屋组征地补偿款外，还需要安置王屋组五户（十间）用地，及按被征收土地5%的提留比例即2.51亩土地返还给王屋组。协议签订后，王屋组土地被征收，并用于非农建设。与王屋组同时签订征地补偿协议的民主组五户十间宅基地早已得到补偿，但应给予王屋组的五户十间宅基用地及2.51亩的提留地，一直迟迟不予补偿。十多年来，王屋组一直找各有关单位要求解决，但至今未果，故涉诉来院，要求判决：1、被告给予原告五户十间宅基�补偿，作价100万元；2、被告给予原告2.51亩的提留地补偿，作价40万元；3、本案诉讼费由被告负担。原告王屋组在法定举证期限内向本院提交的证据材料有：一、2003年12月17日的征地协议书及补充协议书，证明王屋组是协议的权利人，国土局没有依照协议完全履行协议；二、民主组徐建文等人出具的第一城征地补充协议补偿情况说明，证明与民主组的协议已经履行，协议内容对王屋组也适用；三、孚玉政府于2015年7月7日、2015年9月2日、2015年10月30日的三次信访答复（复印件），证明王屋组通过信访争议未解决；四、国土局于2015年9月2日、2015年9月29日的两次答复（复印件），证明征地事实及争议未解决。被告国土局辩称，一、本案诉讼主体不适格，1、涉案协议与补充协议非国土局与王屋组签订，2、国土局不是协议的�对方，不对协议承担履行义务和法律责任，3、储备中心为法人单位；二、王屋组主张的事实不能成立，诉求无法律依据，1、2003年12月17日王屋组与储备中心签订的协议中，未约定安置王屋组五户十间宅基地及按被征收土地5%的提留比例返还给王屋组，2、补充协议第三条约定：乙方需要安置的五户用地，在符合规划的条件下予以考虑，该条款意思表示为①该条款的前提是必须符合规划，才考虑，②总的只有五户，③乙方共五户，乙方是城西村，④五户十间宅基地安置不涉及王屋组，3、本案已过诉讼时效，协议签订时间是2003年12月17日，而王屋组主张权利在2017年1月，已经超过法律的规定。综上，国土局在本案中诉讼主体不适格，主张的事实不能成立，补充协议中的五户十间宅基地不涉及王屋组，故应裁定驳回起诉或者判决驳回其诉讼请求。被告国土局在法定举证期限内向本院提供了其作出行政行为的证据：一、2003年12月17日的征地协议书、补充协议书（复印件），证明1、王屋组与储备中心就征收土地事宜达成协议，2、协议内容未涉及王屋组的宅基地和5%的提留比例，3、储备中心为法人单位，4、王屋组起诉国土局主体不适格。二、安庆市政府、安庆市国土局批复，安徽省政府皖政地[2004]289号批复，宿松县人民政府征用土地方案公告，证明王屋组与储备中心签订协议的土地被政府依法征收（用）。三、孚玉政府[2015]83号答复意见一份、回复两份，民主组徐建文等人出具的第一城征地补充协议补偿情况说明，孚玉镇大河村委会情况说明，宿松县人民政府松信查字[2016]1号信访事项复查意见书，关于上海景昕房地产“第一城”项目用地调查情况报告，证明1、王屋组征地范围内征地补偿款已足额支付到位，村委会根据王屋组分配方案全部发放到户，2、五户十间宅基地只涉及民主组，不涉及王屋组，3、协议已经履行完毕。四、孚玉镇大河村的关于土地补偿费领款情况表，证明王屋组征地范围内征地补偿款已足额支付到位，村委会根据王屋组分配方案全部发放到户。五、事业单位法人证书、宿松县机构编制委员会松编字[2002]第02号文件，证明宿松县储备中心为法人单位。六、王国民的辞职书，证明王国民于2016年11月25日辞职。第三人孚玉政府述称，一、王屋组主体不适格。王屋组起诉的依据是2003年12月17日的征地协议书和补充协议书，但协议的一方是孚玉镇大河村（原城西村），根据合同相对性原理，原告应该是协议的乙方大河村，王屋组不具有原告主体资格。二、第三人主体不适格。根据规定，第三人要么对案件标的具有独立的请求权，�么案件结果与其有利害关系，本案中，孚玉政府在土地征收中主要是配合征收主体做群众思想工作，征收决定非政府作出，补偿无需镇财政支出，宅基地补偿更是无能为之；孚玉政府在协议上盖章，只是充当见证人角色，故王屋组把孚玉政府直接列为第三人，既不是有独立请求权的第三人，又不是无独立请求权的第三人。三、原告两项诉讼请求均没有事实和法律依据。1、关于五户十间宅基地补偿请求：根据当年参加征地的当事人回忆，因民主组完全失地，此五户十间宅基地用于补偿该组，而不是王屋组，协议的第三条的解释不涉及到王屋组，若同样需要补偿五户十间给王屋组，那就是十户二十间，显然不是协议各方的真实意思表示，故该请求没有事实依据。2、关于提留地补偿请求：根据规定，征收集体土地的补偿项目包括土地补偿费、安置补助费、青苗和地上附着物的费用，没有提留地补偿一说，而且征地协议书和补充协议书都没有提到提留地补偿的问题，故王屋组提出此项请求既没有法定依据，又没有约定。综上，王屋组所举证据不足以证明其诉求，诉求均没有事实和法律依据，故应驳回原告起诉或判决驳回诉讼请求。第三人孚玉政府未提交证据。第三人储备中心的述称同被告国土局的答辩意见。第三人储备中心的证据同被告国土局提交的证据一、二、三、四。原、被告，第三人对对方证据的质证意见为：被告国土局对原告王屋组的证据的质证意见：对第一组证据的真实性、合法性无异议，但证明目的有异议，协议本身没有涉及提留地，补充协议第三条所涉及的乙方只有五户十间地基，也是�条件的条款，对被告、第三人没有约束力；第二组证据达不到证明目的；第三组证据的孚玉政府2015年7月17日的回复内容无异议，达不到原告的证明目的；第四组证据的答复与本案无关，达不到原告的证明目的。第三人储备中心的质证意见同被告国土局。第三人孚玉政府对原告王屋组的证据的质证意见：第一组证据的真实性、合法性无异议，达不到原告的证明目的；第二组证据与本案争议焦点无关，达不到原告证明目的，恰恰证明被告按约定履行了协议；答复的证据质证意见同被告国土局的意见。原告王屋组对被告国土局的证据的质证意见：对第一组证据的三性予以认可，但达不到被告的证明目的；对第二组证据的证明目的无异议，但对三性有异议，该材料均是复印件；对孚玉政府[2015]83号答复意见的真实性、关联�无异议，合法性有异议，孚玉政府2015年7月17日的回复真实性、关联性无异议，合法性有异议，2016年3月18日的答复真实性、关联性无异议，合法性不认可，民主组徐建文等人出具的第一城征地补充协议补偿情况说明的真实性、合法性、关联性认可，对大河村委会的说明真实性不予认可，宿松县人民政府松信查字[2016]1号信访事项复查意见书真实性、关联性认可，合法性不予认可，不能达到其证明目的，上海景昕房地产“第一城”项目用地调查情况报告的三性及证明目的都不予认可；第四组证据的真实性、关联性认可，合法性、证明目的不认可；第五组证据的证明目的无异议，但对国土局因此不是本案的被告有异议；第六组证据的真实性认可。第三人孚玉政府对被告国土局的证据的质证意见：第四组证据与本案无关，其他证据的三性无异议。第三人储备中心对被告国土局的证据无异议。原告王屋组、第三人孚玉政府对第三人储备中心的证据质证意见同对被告国土局证据的质证意见。本院对原、被告，第三人提交的证据分析认定如下：原告的证据一与被告提交的证据一一致，予以认可，证明了2003年12月17日大河村（王屋组、民主组）与储备中心签订了征地协议和补充协议，证据二证明了民主组得到了五户十间地基的补偿，证据三证明了王屋组向政府反映过安置宅基地的情况，孚玉政府作过答复，证据四与本案的争议焦点宅基地问题无关。被告的证据一在上已经分析，证据二证明了土地征收的相应程序，证据三只能证明政府对王屋组反映的情况作过答复，证据四与本案无关，证据五、六予以认可。对第三人储备中心的证据分析认定同上。根据以上采信的证据，结合原、被告、第三人的陈述，本院经审理查明：2003年12月17日，储备中心作为甲方与孚玉镇城西村（现为大河村）（民主组、王屋组）作为乙方签订了征地协议书，王屋组33406.422平方米（约合50.11亩）土地被征收，民主组41036.22平方米（约合61.55亩）土地被征收，双方对征地补偿款的金额及给付时间进行了约定，孚玉政府、国土局在协议的落款处盖章，同日双方又达成一个补充协议，该补充协议的内容为“补充协议书/甲方：宿松县土地收购储备中心/乙方：孚玉镇城西村（民主、王屋组）/因城市建设的需要，甲方须在乙方境内征用土地，经甲、乙双方协商，就征地协议书未尽事宜达成如下意见：1、甲方征用的土地在未使用前，暂由乙方负责组织耕种，2、被征用土地报批后，甲方协助乙方办理征地转户手续，3、�方需要安置的五户用地，在符合规划的条件下予以考虑，4、被征用土地上的土建工程，用人单位在同等条件下优先考虑被征地村组。/本协议与征地协议书具有同等效力。”王屋组先后于2015年7月12日、8月25日、10月23日向县委县政府反映过2003年12月17日补充协议中宅基地安置的问题，孚玉政府先后于2015年7月17日、9月2日、10月30日作出答复：经找相应的知情人了解，认为民主组在2003年征地时已全部失地，当时由于民主组有五户在宿松南路无宅基地，要求国土局安置补偿五户十间宅基地，致使在补充协议的第3条出现了安置五户十间宅基地的说法，而这五户十间宅基地安置只涉及民主组，与王屋组无任何关联，至于王屋组宅基地安置当时只有口头说法，若宿松县第一城二期在王屋组再征地180余亩后，则王屋组按每人40平方米予以安置，但后来王屋组未签订征地协议，故安置的事也无法兑现。民主组的五户宅基地，其中两户于2006年得到安置，剩余三户于2009年予以安置，每户按20万元的标准给予补偿。现王屋组认为与其同时签订征地补偿协议的民主组五户十间宅基地已得到补偿，故涉诉来院望判如所请。本院认为，本案的争议焦点是1、原、被告主体是否适格？2、原告的诉讼是否超过诉讼时效？3、对2003年12月17日孚玉镇城西村（现为大河村）（民主组、王屋组）与储备中心签订的补充协议第3条的理解，即五户十间宅基地及提留地是否应该得到补偿？关于焦点1：关于原告的诉讼主体资格，2003年12月17日，孚玉镇城西村（民主组、王屋组）与储备中心签订征地协议，虽签订协议时民主组和王屋组共同作为乙方，显然与王屋组有直接的利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十�条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼，故王屋组有原告诉讼主体资格。关于被告的诉讼主体资格，国土局认为应以储备中心作为被告，本院认为行政主体是“权、名、责”的统一，三者缺一都不能作为行政诉讼主体，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第五条的规定，土地权利人认为土地储备机构作出的行为侵犯其依法享有的农村集体土地所有权或使用权的，向人民法院提起诉讼的，应当以土地储备机构所隶属的土地管理部门为被告。国土局提交的松编字[2002]第02号文件明确宿松县土地收购储备中心隶属县土地管理局，故储备中心不能承担相应的责任，本案中应以国土局作为被告。关于焦点2：根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十二条的规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定，对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。现王屋组起诉国土局不依法履行、未按照约定履行协议，其诉讼时效应参照民事法律规范，民法通则规定，诉讼时效期间从知道或者应当知道权利被侵害时起计算，期间为二年，2015年7月31日民主组组干出具“第一城征地补充协议补偿情况说明”，此时王屋组应当知道五户十间宅基地的安置补偿问题，本案诉讼时效期间应从2015年7月31日起计算，王屋组于2017年1月11日向本院提起行政诉讼，未超过二年的诉讼时效，故国土局认为本案超过诉讼时效的观点不能成立。关于焦点3：储备中心根据松政[2000]1号文件的征地补偿标准与大河村（民主组、王屋组）于2003年12月17日签订了征地协议，其征地补偿实体内容符合相关法律规定，国土局在该协议上盖章，表示对该行为予以认可，故协议合法有效；同日双方达成一份补充协议，是双方真实意思表示，但补充协议第3条“乙方需要安置的五户用地，在符合规划的条件下予以考虑”，并未设定国土局法律意义上的义务，而王屋组以该条认为国土局不依法履行、未按约定履行协议，显然没有事实依据。王屋组以民主组的五户十间宅基地得到安置的理由要求应给予王屋组安置补偿，本院认为，对民主组五户十间宅基地安置补偿是签订补充协议后国土局根据现实情况作出的决定，王屋组以国土局给予民主组安置必然要给其安置的理由不能成立。对于提留地补偿问题，两份协议均无约定，也无法律规定，不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告孚玉镇大河村王屋村民组的全部诉讼请求。案件受理费17400元，由原告孚玉镇大河村王屋村民组负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省安庆市中级人民法院。审 判 长  石文胜代理审判员  李 平代理审判员  周 玲二〇一七年五月二十六日书 记 员  高罗夫此案件上诉！附：相关主要法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。