内蒙古自治区锡林郭勒盟中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）内25行终14号
上诉人（原审被告）东乌珠穆沁旗生态保护局,住所地内蒙古锡林郭勒盟东乌珠穆沁旗。
法定代表人呼日查，该局局长。
委托代理人胜利，东乌珠穆沁旗人民政府法制办科员。
委托代理人吉布哈，内蒙古建中律师事务所锡林浩特分所律师。
被上诉人（原审原告）许全录，男，汉族，1968年7月5日出生，现住内蒙古霍林郭勒市。
委托代理人王飞，内蒙古合志律师事务所律师。
上诉人东乌珠穆沁旗生态保护局因草原行政处罚一案，不服东乌珠穆沁旗人民法院作出的（2016）内2525行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人东乌珠穆沁旗生态保护局的委托代理人胜利、吉布哈，被上诉人许全录的委托代理人王飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定事实如下，根据锡林郭勒盟行政公署《关于内蒙古宝克有限公司在锡盟建设饲草料基地项目报告的批复》（锡署发[1997]11号）精神，宝克公司在东乌旗原满都宝力格苏木种植饲草饲料。2001年5月25日，东乌旗人民政府批复宝克公司继续种植饲草饲料，并调整了多年生优质牧草和饲料种植亩数。总亩数仍为9000亩。2010年4月1日，宝克公司与饲草饲料基地所属的满都宝力格镇满都宝力格嘎查签订了新的草场租赁合同，租赁期为八年。合同约定宝克公司“根据当地气候条件，在高产饲料基地种植可种作物（包括小麦、大麦、莜麦等）”。2012年1月1日，宝克公司与本案原告签订了《耕地承包合同》，约定承包本案涉案之9千亩饲草饲料基地，“自主决定耕种农作物种类及耕种方式”，租期四年。2014年合同调整，租金和租期发生变化，其他仍为前述合同议定事由。原告在承包期内，种植了经济作物，东乌旗生态保护局2015年测定，原告种植了627亩葵花，1197.5亩油菜等经济作物。2014年，原东乌旗草原监理局执法检查时发现并认为宝克公司种植经济类作物改变了基本草原用途，涉嫌犯罪，遂将线索移交东乌旗公安局，东乌旗公安局于2015年答复不予立案。2015年春季，东乌旗生态保护局下发了东生态（2015）9号《关于东乌旗耕作用地规范化管理的通知》，通知送达了宝克公司。2015年8月31日，东乌旗生态保护局以原告违反了《内蒙古自治区基本草原保护条例》第十五条（二）项之规定，擅自改变草原用途为由，依据该条例第三十二条（二）项，告知原告拟作如下处罚：在2016年6月1日前恢复植被，没收违法所得，并处罚款742.115万元。2015年9月30日被告下达东生态罚[2015]第2号行政处罚决定书，决定没收违法所得，处以184.2745万元罚款。原告于2015年10月14日缴纳罚款10万元。被告于2015年10月29日下达了东乌珠穆沁旗生态保护局东生态催（2015）2号行政处罚决定催告书。
原审法院认为，宝克公司租用的满都宝力格嘎查天然草原属于基本草原。宝克公司根据锡林郭勒盟和东乌珠穆沁旗两级政府的批文和规划建设的饲草饲料基地具有合法性，饲草饲料基地建设符合基本草原保护规划。东乌旗人民政府在2001年5月25日给宝克公司的批复，明确要求该公司继续种植饲草饲料。东乌旗生态保护局在2014年发现该饲草饲料基地改变了基本草原用途，种植了经济作物。在宝克公司租赁期内，满都宝力格嘎查辖区范围内有9千亩天然草原变成了饲草饲料基地，并至少在其中的1824.5亩土地上种植了经济作物，这是一个不争的事实。但是，本案的关键是谁开垦了基本草原，擅自改变了基本草原用途，并进而种植了不符合规定的经济类作物。从原、被告向法庭提交的文件批复和几份承包、种植合同来看，涉案天然草原逐步演变为经济作物耕种地具有连贯性和渊源性。盟、旗两级政府批文建饲草饲料基地，草场实际管理者满都宝力格嘎查委员会和草场具体使用者宝克公司签订租赁合同变成了可种植“大麦、莜麦等作物”的农垦基地，宝克公司在将天然草原开垦后，再与原告签订合同，直接变成了耕种土地。满都宝力格嘎查与宝克公司所签之草场租赁合同，部分条款直接为饲草饲料基地可种作物开了绿灯，因而该合同部分无效。被告的这一辩护观点有法律依据，本院予以支持。尽管部分合同条款无效，但是宝克公司从满都宝力格嘎查取得合同期内的草场使用权是有效的，承包权应当得到认可和法律保护。故而宝克公司在1997年就已取得10万亩天然草原承包权的基础上，继续对其中的9千亩饲草饲料基地进行全面建设。原告许全录和宝克公司签订合同承包种植时，涉案草原已经变成实际意义上的耕种土地。虽然这个转租合同的合法性不能肯定。根据《内蒙古自治区基本草原保护条例》第二十三条规定，“饲草饲料的种植的种类由旗县级人民政府草原行政主管部门作出具体规定”，但是本案处罚过程和庭审质证被告并未明确这方面的依据和内容。换句话讲，该释明的范畴不具体，被管理人的行为就可能不规范。宝克公司和原告许全录就难免游走在法律法规的边缘，在该饲草饲料基地上究竟要种什么不要种什么、什么是饲草料什么是作物自作主张自行其是。从天然草原演变过程看，原告许全录只是在宝克公司已经开垦种植了多年的土地上继续种植了不符合规定的农作物，他没有直接和满都宝力格嘎查签订草场使用合同，进而开垦草原、擅自改变基本草原用途，使天然草原或饲草饲料基地变成耕种作物地，这也是个不争的事实。所以，认定原告“擅自改变基本草原用途”证据不足牵强附会，不能令人信服，更不能主观推定原告前期缴纳的10万元罚款是其主动认罚的表现。被告提交的证据反映，东乌旗生态保护局在2015年春季向宝克公司送达了《关于东乌旗耕作用地规范化管理的通知》，也向宝克公司的经理调查了2014年和2015年种植情况，宝克公司经理承认该公司1997年依据合同租赁该草场后开垦了8千亩饲料地，其对近两年的种植情况也完全掌握。这些证据表明被告最初认定违法使用草原的相对人应该是宝克公司，可被告在具体处罚时却断崖式的落在了宝克公司的“下线”许全录头上。在转包草场已成常态、应该懂得“草原不能种庄稼”的嘎查委员会和多年来一直从事草原开发的种畜公司利用草场租赁合同把天然草原变成可种作物的耕地的行为持续存在的情况下，我们不能武断要求“乘凉”的后人必须为“种树”的前人承担违法责任。退一步讲，即使原告违法了，那也是在别人已经改变了基本草原用途的前提下，继续种植了不符合种植种类的作物的行为。根据《内蒙古自治区基本草原保护条例》第三十九条规定，对该类违法行为的罚则是“由旗县级草原监督管理机构责令停止违法行为，限期改正”，只有逾期未改正的，才可处以罚款。被告辩称之所以未要求原告限期改正，是因为认为已经形成既成事实，无法改正。这个理由不能成立。种植经济作物的耕地改种饲草料总比承受180万元的罚款易于操作，再则，何种执法也要体现以人为本的法制理念，改正也应给予能够改变现状的期限。综上，认为被告东乌珠穆沁旗生态保护局依据《内蒙古自治区基本草原保护条例》第三十二条的规定对原告许全录作出的东生态罚（2015）02号《行政处罚决定书》的具体行政行为认定事实不清，主要证据不足，适用法律、法规错误；依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）、（二）项的规定，判决撤销了东乌珠穆沁旗生态保护局东生态罚（2015）02号《行政处罚决定书》。
上诉人东乌珠穆沁旗生态保护局上诉称，一、一审法院认定事实错误、超越审判职权为争议草原定性：1、一审法院错误的认为被上诉人并未与满都宝力格嘎查签订《草场使用合同》，而是在与宝克公司签订合同后，继续开垦宝克公司所开垦的草原，被上诉人自身并无违法行为。首先，宝克公司与被上诉人所签订的《合同》因违反法律、行政法规的强制性规定而归于无效；其次，宝克公司在与被上诉人签订《合同》后再未继续实施违法开垦的行为，而被上诉人继续在非法开垦的基本草原上种植经济作物，上诉人作出相应行政处罚并无不当。2、本案所争议的上诉人作出的行政处罚决定是否合法，但一审判决却认为涉案草原已变成实际意义上的耕种土地，一审法院为草场定性已超出本案所争议的焦点并已严重超越其审判职权。二、一审法院适用法律存在严重错误。1、一审法院认为上诉人未按《内蒙古自治区基本草原保护条例》第39条之规定，向被上诉人发出限期改正的通知，逾期未改正的才可以进行行政处罚，是对法律、法规的曲解。首先，被上诉人的违法开垦行为既成事实，即使上诉人向其发出逾期改正的通知，其也无法改正；其次，该条款适用的前提是违反《内蒙古自治区基本草原保护条例》第23条之规定，然后本案一审中上诉人已提交大量的证据证明该片草原的性质为基本草原，而非饲草饲料基地。2、一审判决中在庭审确认第2款中已确认被上诉人所种植的作物为经济类作物，根据《内蒙古自治区基本草原保护条例》第12条第4款之规定，即使是饲草饲料地也应以畜牧业生产为前提条件进行种植，而被上诉人种植经济类作物的行为，是被《草原法》及《内蒙古自治区基本草原保护条例》所禁止的。综上，请求二审法院撤销一审判决，驳回被上诉人的全部诉讼请求。
被上诉人许全录辩称，一、宝克公司发包给被上诉人许全录的8000亩草场系经过锡林郭勒盟和东乌旗两级人民政府的批复，允许在草原建饲草资料基地。宝克公司与满都宝力格嘎查签订的草场租赁合同中约定，所租赁的草场中包含8000亩高产饲料基地，在合同的第5条第4款约定，可种植的作物包括小麦、大麦油麦等，说明可种植的作物种类并不仅限于以上三种。根据作物的定义，说明宝克公司与满都宝力格嘎查签订的合同并不仅限于合同中约定的三种作物。上诉人作为行政执法单位，在履行行政职权过程中，应当对发生歧义的事项作出有利于行政处罚相对人的解释，被上诉人许全录自2012年与宝克公司签订租赁合同至今，上诉人作为行政主管单位，默认被上诉人许全录在租赁的高产饲料基地上种植涉案处罚的作物，按行政诉讼法时效原则，上诉人无权对该事项进行处罚。2、即使存在被上诉人种植涉案作物葵花和油菜的事实，上诉人应当按照内蒙古自治区基本草原保护条例39条规定对违法行为进行责令停止，限期改正，逾期未改正的处以罚款。上诉人在上诉状陈述，即使上诉人发出限期改正的通知，其也无法改正，在法律有条款限定的情况下，上诉人以其自身认识为由，作出被上诉人无法改正的事实，属于主观臆断，上诉人未按照《草原保护条例》认定事实，以其主观认定的内容确认事实，与法律相悖。3、涉案的租赁合同，承包的用地性质是基本草原还是饲草饲料基地，在一审庭审的卷宗中提交了锡署发（1997）11号文件，及东乌旗东政发（2001）56号文件确认涉案合同中承包的用地性质是饲草饲料基地，不是基本草原。4、请二审法院核实，在2010年，满都宝力格嘎查与宝克公司签订的租赁合同中，满都宝力格嘎查法定代表人是谁。核实法人身份与本案有直接利害关系。综上，一审认定事实清楚，将该租赁的场地的定性作出了详细的说明，将合同履行至今的历史背景阐述清楚，依据行政合理性和合法性的原则将本案全面的呈现在一审判决书中。确认了查明的事实与发生的事实相符。请求二审法院驳回上诉请求，维持原判。
经审理查明，东乌珠穆沁旗人民政府于2001年5月25日作出东政发[2001]56号《关于种植优质饲草饲料的批复》同意内蒙古宝克种畜有限公司继续种植饲草饲料；2008年10月14日东乌珠穆沁旗基本草原划定工作通过自治区验收，本案争议地块被该次划定工作划定为人工草场。
庭审中，被上诉人委托代理人提出核实2010年4月1日内蒙古宝克种畜有限公司与内蒙古东乌珠穆沁旗满都宝拉格嘎查委员会所签订的《草场租赁合同》中满都宝拉格嘎查委员会的法人代表的蒙文签名问题，经本庭核实，合议庭答复签字为赛音格日勒（音译），上诉人委托代理人胜利称赛音格日勒（音译）签字时及现在均为满都宝拉格嘎查嘎查长。
上述事实，有上诉人东乌珠穆沁旗生态保护局提交的《东乌珠穆沁旗基本草原分布图》、《内蒙古自治区基本草原划定验收合格书》，被上诉人提交的东乌珠穆沁旗人民政府东政发[2001]56号《关于种植优质饲草饲料的批复》和本案二审庭审笔录等在案为凭。上述证据已经过当事人的质证和本院审查。
本院认为，东生态罚[2015]2号行政处罚决定中认定的事实是被上诉人许全录在“基本草原饲料地”上种植了经济作物，与其提供的争议地块已被划为人工草场的证据不符，本案争议地块属于饲草饲料地还是人工草场属于本案的基本事实，原审判决未对因何将争议地块定性为饲草饲料地而非人工草场作出说明即认定本案的基本事实，属认定基本事实不清；同时原审未提交锡林郭勒盟行政公署作出的（锡署发[1997]11号）《关于内蒙古宝克有限公司在锡盟建设饲草料基地项目报告的批复》，原审判决根据该文件证明待证事实属证据不足，原审应对上述证据予以查实。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下：
一、撤销东乌珠穆沁旗人民法院于2016年1月30日作出的（2016）内2525行初1号行政判决；
二、发回东乌珠穆沁旗人民法院重审。
审 判 长 格日勒图雅
审 判 员 冯 逸 岩
代理审判员 呼格吉勒图
二〇一五年八月十日
书 记 员 冀 雅 赛