青海省高级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）青民一终字第40号
上诉人（原审原告）张统国，男，汉族。
委托代理人王磊，青海乾润律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）民和回族土族自治县第三建筑工程公司，住所地青海省海东市。
法定代表人王天创，该公司经理。
委托代理人满自爱，该公司职工。
被上诉人（原审被告）民和回族土族自治县住房和城乡建设局，住所地青海省海东市。
法定代表人田军正，该局局长。
委托代理人潘明德，青海爱明律师事务所律师。
上诉人张统国与被上诉人民和回族土族自治县第三建筑工程公司（以下简称民和三建公司）、民和回族土族自治县住房和城乡建设局（以下简称民和住建局）、民和回族土族自治县援建工作办公室（以下简称民和援建办）建设工程施工合同纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。上诉人张统国及其委托代理人王磊，被上诉人民和三建公司法定代表人王天创及其委托代理人满自爱，被上诉人民和住建局委托代理人潘明德，被上诉人民和援建办委托代理人韩冀皖到庭参加诉讼。二审中查明，民和援建办已于2014年12月底撤销，其未尽事宜由民和住建局行使。本案现已审理终结。
2013年7月2日，张统国以民和三建公司、民和住建局、民和援建办为被告，向海东市中级人民法院提起诉讼，请求判令：1、被告支付工程款1059698元，误�损失546662元，共计1606360元；2、支付迟延给付利息178573元（按年利率6.67％计算20个月）。庭审中，将支付工程款1059698元的诉讼请求变更为1594021.71元，但未获一审法院准许。
一审经审理查明，2011年5月25日，海东地区玉树州称多县称文镇灾后恢复重建办公室与民和三建公司签订《建设工程施工合同》，将玉树地震灾后称多县称文镇赛河村152套住房由民和三建公司重建。民和三建公司又将部分房屋承包给张统国修建。在修建过程中，民和三建公司、张统国、民和援建办于2011年9月21日签订一份《合同书》，该合同第二条第5项约定：“工程签证单款项报民和援建办审核后付给乙方（张统国）。”工程完工后，民和三建公司将援建称多县称文镇的所有住房签证单上报民和援建办。民和援建办、民和住建局根据签证单委托民和恒诚工程技术咨询服务公司对援建项目进行核定�认定省上给付的农牧民住房1670元／平方米，城镇居民1850元／平方米，平均单价为1800元／平方米，审核后实际造价平均2210元／平方米，每平方米差价为409.73元，误工及地质灾害增加11.4万元。上报县政府后，县政府根据青海省青建工（2011）798号文对重建房屋已经上调后的价格，决定每户由县政府另行补贴12000元。
另查明：张统国与民和三建公司对青建工（2011）798号文上调后确定的工程价款及由民和县政府支付的12000元／户、误工损失57895元已支付给张统国不持异议。
该院认为，张统国与民和三建公司签订的《合同书》，因违反《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国招投标法》的效力性强制性规定而无效。作为实际施工人张统国按照双方约定施工完毕并且所施工房屋已入住，民和三建公司按照青海省青建工（2011）798号文规定的造价将张统国所建住房工程款全部支付，对此双方均不持异议。现张统国主张在施工过程中因入住户的要求对所施工的住房进行了变更，并且得到了三建公司及称文镇赛河工作站村委会的签字认可，民和住建局亦委托民和恒诚工程技术咨询服务公司对援建项目进行核定，其核定造价为每平方米差价409.73元，按照该核定标准，民和县政府已经支付了每户12000元，对剩余款项没有按照民住建（2011）字276号文进行支付，尚欠工程款1059698元。该院认为，张统国与民和三建公司于2011年9月21日签订的合同中第二条第5项约定：“工程签证单款项报民和援建办审核后付给乙方。”民和援建办在该条上加盖公章并手写“尽快解决”。根据援建项目的实际情况，民和住建局根据民和县所有援建项目签证单委托民和恒诚工程技术咨询服务公司对援建项目进行核定，在核定时依照的是青建工（2011）798号文下发前的价格即农牧民住房1670元／平方米，城镇居民1850元／平方米，平均单价为1800元／平方米，得出实际造价平均每平方米2210元计算，每平方米差价为409.73元。上报县政府后，县政府根据青建工（2011）798号文对重建房屋已经上调后的价格，决定扣除省政府已经上调的价格后对不足部分，按照每户由县政府补贴其差价12000元，并且该12000元（每户）已经支付给张统国。现张统国主张的工程款1059698元系在青建工（2011）798号文上调价格后，其又主张民住建（2011）字276号报告中的差价款，既不符合援建中的实际情况，亦没有法律依据，故对此请求不予支持。
张统国主张民和三建公司给付误工损失546662元，民和三建公司作为民和县援建项目的总承包人，对误工损失及工程款均没有审核权，对民和援建办已经审核的误工损失57895元已经支付给了张统国，故对该请求亦不予支持。张统国主张的利息损失，因不存在欠付工程款，该请求无事实依据，应予以驳回。遂依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第一款第（五）项、第二百七十二条第三款、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第二条之规定，判决驳回张统国的诉讼请求。案件受理费20864元，由张统国负担。
张统国上诉称，一、张统国与民和三建公司签订的关于称多县灾后重建工程的《合同书》是符合客观真实的，无论该合同是否有效，张统国因该合同所作出的行为应当被认可。2011年5月14日，张统国与民和三建公司签订了关于援建玉树州称多县农牧民住房工程的施工合同，合同对工作量及价款等事项进行了约定，后由于种种原因，工程量及其他约定事项出现了重大变化，故张统国与民和三建公司又于2011年9月21日重新签订了关于�程价款、数量、给付时间等等的《合同书》，约定在张统国完成自己所承建的51套民房后，所有材料、施工费用等，民和三建公司、民和援建办均以《工程签证单》为准付款。张统国依照约定，按时按量完成了施工工程，在每一个工程的分项签证单中，详细记录了所有的工程事宜，而在一审过程中，民和三建公司及民和援建办对张统国所干工程的真实性及工程量也均无异议。二、青建工798号文件不能向前溯及，来影响张统国与民和三建公司、民和援建办之间签订的《合同书》。青建工798号文件，是在张统国与民和三建公司之间签订完合同，所有签证单也均都确认完后才出台的一个新的文件，没有向前溯及影响先前行为的效力。且该文件是一个普遍行政行为，其所调整的价款，是指基础价款，并不包含单独增加的额外工程量的价款，具体问题必须具体分析，本案张统国所诉的工程款，是签证单确认的额外增加价款，理应支付。三、民和三建公司应当按照合同约定价款和合同外增加的工程价款结算工程款，并支付给张统国工程款余额及误工损失，同时，自2011年9月21日起按照中国人民银行发布的同期同类贷款利率计息至付清款项止。合同具有相对性，在张统国与民和三建公司之间签订合同之时，民和三建公司就应当清楚自己盖章确认所代表的法律责任，由于张统国与海东援建办之间没有任何的合同，故民和三建公司与海东援建办的关系无法对抗张统国。同时，由于民和援建办作为工程的资金拨付单位和主要协调单位，其也是在张统国与民和三建公司签订的《合同书》上进行了盖章确认的。在民和三建公司没有按照合同约定向张统国支付工程款之时，民和援建办理应承担付款的连带责任。而对于工程价款的数额，以张统国提交的经民和三建公司确认的证据可以确定。综上，请求撤销一审判决，支持张统国一审诉讼请求。
民和三建公司答辩称，一、2010年4月玉树州发生地震后，9月县政府领导及有关部门通知民和三建公司经理一同到玉树州称多县领取援建工程的任务，当时决定每平方米造价1562元，每户80㎡，并与张统国签订《农牧民住房工程合同》，约定每户按80㎡修建，每平方米1670元，共计69户，张统国实际完成51户。同年9月21日张统国与民和三建公司又签订了发放农民工工资合同，该合同明确了发放给张统国下属工程队的款项数额，民和三建公司按合同的约定已全部付清，合同第五条明确规定该项工程签证单报县援建办审核后付给张统国，民和三建公司已报县援建办审核，审核批示误工人工费及地质灾害57895元及每户增加12000元。二、张统国上诉称行政性文件无溯及力，那么应按合同价执行。按合同约定单价应支付工程款计6813600元，但实际支付张统国8539840元，已超付工程款。张统国主张以民和恒诚公司审核后的差价支付签证款，由于该文件是内部上报文件未获批准，故无依据执行该价格。对于签证款项，民和三建公司上报后县政府每户批准12000元，此款已付清。三、张统国主张的误工损失546662元，县政府审核后批准了57895元，此款已付清。综上，民和三建公司不欠付张统国工程款，亦不应承担利息。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求予以维持。
民和住建局答辩称，一、张统国与民和住建局、民和援建办之间不存在合同关系，其无权要求民和住建局及民和援建办为其支付工程款。二、民和援建办是民和县政府成立的临时机构，职责是负责援建项目的协调工作及上传下达工作，其根本没有权力和张统国签订建设工程施工合同，亦没有权力为�统国增加工程款，现该办公室已被撤销。三、根据援建项目的实际情况，民和住建设局将民和县所有援建项目签证单委托民和恒诚工程技术咨询服务公司对援建项目进行核实，在核定时依照的是青建工（2011）798号文下发前的价格，即农牧民住房1670元∕平方米，城镇居民1850元∕平方米，平均单价为1800元∕平方米，得出实际造价平均2210元／平方米，每平方米差价409.73元，上报县政府后，县政府根据青建工（2011）798号文为重建房屋已经上调后的价格，决定扣除省政府已经上调的价格后对不足部分，按照每户由县政府补贴其差价12000元，并且该12000元／户已经支付给张统国。现张统国主张的1059698元系在青建工（2011）798号文上调价格后，其又主张民住建（2011）字276号报告中的差价款，该计算法方法既不符合援建工作中的实际情况，更没有法律依据。一审法院认定事实清�，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
二审经审理查明，2011年5月25日，海东地区玉树州称多县称文镇灾后恢复重建办公室与民和三建公司签订《建设工程施工合同》，将玉树地震灾后称多县称文镇152套住房由民和三建公司重建。民和三建公司又将其中69户承包给张统国修建，并与张统国签订《民和县援建玉树州称多县农牧民住房工程合同》，约定每户按80平方米修建，每平方米1670元，每户总价133600元。在修建过程中，民和三建公司、张统国、民和援建办于2011年9月21日签订《合同书》一份，该合同第二条第5项约定：“工程签证单款项报民和援建办审核后付给乙方（张统国）。”工程完工后，民和三建公司将援建称多县称文镇的所有住房签证单上报民和援建办。民和援建办、民和住建局根据签证单委托民和恒诚工程技术咨询服务公司对援建项目进行审核，核�省上给付的农牧民住房1670元／平方米，城镇居民1850元／平方米，平均单价为1800元／平方米，实际造价平均2210元／平方米，每平方米差价为409.73元，误工及地质灾害增加11.4万元，上报民和县政府后并未获县政府批准。2011年11月3日，青海省住房和城乡建设厅、青海省发展和改革委员会、青海省财政厅联合下发青建工（2011）798号《关于再次调整玉树地震灾后重建城乡住房工程造价指导标准的通知》，对重建住房单位综合造价进行调整并最终确定，其中，城镇住房建安造价2127元／㎡，农牧民住房建安造价1994元／㎡。张统国实际完成51户，其中农牧民住房13户，城镇居民住房38户，该工程虽未竣工验收，但均已交付使用。民和三建公司按青建工（2011）798号文调整后的单价与张统国进行结算并支付8539840元。另各方当事人对由民和县政府补贴的每户12000元、误工损失57895元已支付给张统国不持异议。
根据各方当事人的诉辩主张及已查明的事实，对本案争议焦点分析认定如下：
（一）张统国主张的工程款1059698元，误工费、机械费等窝工损失546662元应否支持的问题。
本院认为，张统国与民和三建公司签订的《民和县援建玉树州称多县农牧民住房工程合同》，因违反《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国招标投标法》的效力性强制性规定而无效。依据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》，合同无效的，工程经竣工验收合格或者经修复后竣工验收合格的，施工人请求参照合同约定支付工程款的，应予支持。依照法律规定，张统国主张工程款的前提应为工程经竣工验收合格或者经修复后竣工验收合格，案涉工程虽截止二审审理期间仍未竣工验收，但基于玉树地震灾后重建需进行整体验收和案涉住房已入住的情况，若以竣工验收作为张统国主张工程款的前提要件，会造成其损失的扩大，亦不符合玉树地震灾后重建的实际情况，故张统国有权主张其相应工程款。
本案张统国主张的是签证部分增加工程量的相应工程款，其起诉时以民和恒诚工程技术咨询服务公司核定的价款与省上定价的差价款409.73元为计价标准进行主张，但在一审庭审中变更诉讼请求及计算方式，按称文镇赛河工作站核定的签证单2206021.71元进行计算，并将该款扣除县政府补贴的612000元（12000元／户×51户），即1594021.71元进行主张，且其上诉时亦强调应按合同约定价款加签证款计算应付工程款。民和三建公司亦认为应按其与张统国合同约定价款及签证单确认的款项支付工程款，但签证单款项应按经民和援建办审核后确认的1778780元予以支付。本院认为，首先，根据法律规定张统国与民和三建公�应按双方合同约定单价进行结算，对于增加的工程量应按签证单据实结算；其次，诉讼中张统国与民和三建公司均认为应按双方合同约定价款加签证单款项结算工程款；再次，民和援建办、民和住建局将由民和恒诚工程技术咨询服务公司核定的价款与省上定价的差价款409.73元，上报民和县政府后并未获得批准，该文件仅是内部申请资金的上报性文件，且409.73元是民和县援建152套农牧民住房增加的平均价款，该数额并不能反映张统国实际增加工程量的价款。故应按双方合同约定单价加签证单价款确认工程款。张统国与民和三建公司签订合同约定的单价为1670元∕平方米，即1670元／平方米×80平方米／户×51户=6813600元。对于张统国主张签证部分增加工程量款项2206021.71元及窝工损失546662元，虽然提交有工程签证单、每项具体增加的金额，但该签证单上仅有监理签字及赛河�委会的印章，由于民和援建办作为民和县驻玉树援建任务的甲方代表现场监督施工，其具有对新增工程审核的权利与职责，需承担欠付工程款的连带责任，且民和三建公司、张统国、民和援建办签订《合同书》亦约定：“工程签证单款项报民和援建办审核后付给乙方（张统国）”，故应按民和援建办审核确认的增加工程量价款1778780元及窝工损失57895元予以认定。考虑玉树地区实际施工困难及新增工程等各种因素，2012年9月13日民和县政府研究决定每套住房增加12000元，并将相应款项转给民和住建局，由民和住建局转给民和三建公司，张统国施工队共完成51套，总计612000元，民和三建公司已全部支付张统国。综上，应付张统国工程款为9204380元，民和三建公司实际已支付9151840元，尚欠52540元应予支付。误工费、机械费等窝工损失57895元已付清，对于张统国主张的546662元，�予支持。张统国部分上诉请求成立，应予支持。
（二）利息178573元应否支持的问题。
本院认为，利息属法定孳息，民和三建公司理应支付欠付工程款52540元的相应利息，自2013年7月2日起诉之日起至付清之日止，按中国人民银行同期同类贷款利率计算。
（三）民和三建公司、民和住建局如何承担责任的问题。
本院认为，民和援建办虽然与张统国、民和三建公司没有书面合同关系，但作为民和县驻玉树援建任务的甲方代表现场监督施工，当住户提出要求施工队在原设计图纸基础上变更增加工程量时，为了顺利完成援建任务同意增加工程量，并且在民和三建公司将设计变更增加的工程上报时审核并签字认可，上报其主管单位民和住建局，民和住建局以公文形式向县政府进行了上报，其已形成新的合同关系。民和援建办系临时成立的机构，没有独立承担民事责任的能�，应与其主管单位民和住建局共同承担，现民和援建办已撤销，其相应责任应由民和住建局承担，故民和住建局应在变更增加的工程款52540元范围内与民和三建公司承担连带责任。
综上，一审法院适用法律不当，应予纠正。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销海东市中级人民法院（2013）东民二初字第22号民事判决；
二、民和回族土族自治县第三建筑工程公司于本判决生效后十日内支付张统国工程款52540元，民和回族土族自治县住房和城乡建设局承担连带给付责任。
三、民和回族土族自治县第三建筑工程公司于本判决生效后十日内支付张统国52540元的利息（自2013年7月2日起诉之日起至付清之日止，按中国人民银行同期同类贷款利率计算）；
四、驳回张统国其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间�行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
一审案件受理费，照一审判决收取。二审案件受理费20864元，由张统国负担20250元，由民和回族土族自治县第三建筑工程公司负担614元。
本判决为终审判决。
审 判 长 白云辉
审 判 员 韩 辉
代理审判员 商海英
二〇一五年六月十六日
书 记 员 师永佳