山东省聊城市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）聊行初字第73号
原告：临清市大辛庄办事处歇马亭社区居委会邱屯居民小组。
法定代表人：孙继光，男，主任。
委托代理人：胡志伟，男，临清志同法律服务所法律工作者。
被告：聊城市人民政府。住所地：聊城市东昌西路**号。
法定代表人：王忠林，男，市长。
委托代理人：张善芳，男，聊城市人民政府法制办公室干部。
第三人：吴凤芹，女，1961年11月1日出生，汉族，农民，住山东省临清市。
原告临清市大辛庄办事处歇马亭社区居委会邱屯居民小组（以下简称邱屯居民小组）不服被告聊城市人民政府作出的聊政复决字（2014）第98号行政复议决定，于2014年6月27日向本院提起行政诉讼。本院于2014年8月5日受理后，于同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因吴凤芹与本案具有法律上的利害关系，本院依法通知吴凤芹作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2014年10月10日公开开庭审理了本案。原告邱屯居民小组法定代表人孙继光、委托代理人胡志伟，被告聊城市人民政府委托代理人张善芳到庭参加诉讼，第三人吴凤芹经合法传唤未到庭。本案现已审理终结。
被告聊城市人民政府于2014年6月12日作出聊政复决字（2014）第98号行政复议决定书。该决定书认定：1997年9月2日，大辛庄镇邱屯村委会与吴凤芹签订协议，将位于该村西一块东西长20米，宽12.66米的宅基地归吴凤芹使用。1997年10月27日，吴凤芹向临清市人民政府递交了《土地登记申请表》，请求将位于邱屯村253.2平方米的土地进行登记，其中建筑占地88.62平方米。1997年10月25日，临清市人民政府对该地块（A1101032）进行了地籍调查，宗地四至北至孙立山，东至东环路，南至孙长河，西至伙巷，在指界人姓名处有临清市大辛庄镇邱屯村村民委员会印章。1997年12月3日，审查人于延良、审核人张传灵分别在审批表上签署同意意见，对167平方米进行确权认定，但签署意见栏中未有公章，并且在审批表主管部门、土地坐落、联系地址均填写为大辛庄杏园村。在土地登记卡中，认定发证面积167平方米，临时用地86平方米，土地坐落邱屯村，主管部门大辛庄杏园村。1997年12月6日，临清市人民政府对该地A1101032地号颁发了临国用（97）字第1222号《国有土地使用证》，用地面积167平方米，其余86平方米为临时用地。
2004年6月30日，临清市人民政府依据李军霞和吴凤芹的购房协议书、临房权证大私字第0321**号《房屋所有权证》等材料，将该土地使用证变更到李军霞名下。
聊城市人民政府依照职权于2014年6月10日去往临清市大辛庄办事处对邱屯居民小组的历史延续情况进行了核实和调查：2002年6月3日，临清市人民政府印发《临清市人民政府关于临清市四个街道办事处成立社区居民委员会的通知》（临政发（2002）41号），要求“部分村委会改建居委会，撤销邱屯村委会，成立邱屯居委会，其行政区域、行政职能不变”；2004年11月7日，临清市人民政府印发《临清市人民政府关于四个街道办事处撤销部分居委会成立居民小组的通知》（临政发（2004）60号），撤销邱屯居委会，成立邱屯居民小组。由此可知，现临清市大辛庄办事处歇马亭社区居委会邱屯居民小组，是由原邱屯村委会变更而来，其行政区域、行政职能均未发生改变。
聊城市人民政府认为：《中华人民共和国行政复议法》第九条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益时的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超出六十日的除外。
临清市大辛庄办事处歇马亭社区居委会邱屯居民小组是由原邱屯村委会变更而来，承接了原村委会的行政区域和行政职能，是同一主体，依法应承接原村委会的权利和义务。鉴于在临清市人民政府为吴凤芹颁证过程中，均盖有原邱屯村委会的印章，说明邱屯居民小组对于临清市人民政府1997年为吴凤芹颁发国有土地使用证的具体行政行为是明确知道的，并且参与了该具体行政行为的实施。邱屯居民小组在2014年提起行政复议申请，要求撤销该具体行政行为，明显超出了行政复议法律法规规定的申请期限。
根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第（二）项规定，决定驳回申请人的行政复议申请。
被告于2014年8月13日向本院提交了以下证据材料，用以证明其作出被诉复议决定的合法性。
原告申请行政复议时所递交的材料一宗，包括行政复议申请书、案涉临国用（97）字第1222号国有土地使用证、第三人吴凤芹出具的书面证明、原告向临清市国土资源局提交的行政决定撤销申请书、临清市人民政府作出的临政复不字（2014）01号不予受理决定书，说明原告向被告申请行政复议时所递交的材料。
2、行政复议申请立案审批表、复议决定书审签表、行政复议申请受理通知书、第三人吴凤芹及其丈夫王心乾的身份证复印件、王凤芹出具的授权委托书及王心乾签收的送达回证，据以证明作出行政复议依法追加了第三人，并且作出程序合法。
3、第三人吴凤芹与大辛庄镇邱屯村委会于1997年9月2日签订的宅基地买卖协议复印件一份，土地使用证地籍调查表复印件一张，在调查表中指界人姓名处加盖有邱屯村委会的印章。据以证明邱屯村委会知道案涉颁证行为并且实际参与了颁证行为的地籍调查过程。
4、《临清市人民政府关于四个街道办事处撤销部分居委会成立居民小组的通知》（临政发（2004）60号）、《临清市人民政府关于临清市四个街道办事处成立社区居民委员会的通知》（临政发（2002）41号）两份文件材料，据以证明被告经调查后认定原告邱屯居民小组是由原邱屯村委会变更而来，承接原邱屯村委会权利义务的事实。
原告邱屯居民小组诉称：（一）原告的申请未超过申请期限。2014年3月份，原告在公开账目时发现吴凤芹在未向原告缴纳任何款项、未经原告同意和参与丈量的情形下，擅自向临清市国土资源局申请并办理了临国用（97）字第1222号国有土地使用证。原告认为该国有土地使用证项下的土地应归原告集体所有，该颁证行为属认定事实不清，程序违法，依法应予撤销，遂以临清市国土资源局为被申请人向临清市人民政府提起行政复议。临清市人民政府于2014年4月18日作出了临政复不字（2014）01号不予受理决定书，以该行政复议申请不属于临清市人民政府行政复议管辖范围为由，决定不予受理。收到该决定书后原告才知该国有土地使用证不是临清市国土资源局颁发，而是由临清市人民政府作出的行政行为。2014年4月24日，原告向聊城市人民政府提起行政复议，申请撤销临清市人民政府为第三人颁发的土地使用证，聊城市人民政府作出聊政复决字（2014）第98号行政复议决定书，以超出申请期限为由驳回了原告的行政复议申请。
原告认为，自己是从2014年3月份才知道该颁证的具体行政行为，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；……”因此，原告的行政复议申请并未超过期限。并且，原告原本以为颁证机关是临清市国土资源局，后于2014年4月18日收到临清市人民政府作出的不予受理决定书后，才知道颁证机关应为临清市人民政府。综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条的规定，应当认定原告的申请没有超期。
被告审查情况有误。吴凤芹向被告递交了相关材料，但被告审查后认为吴凤芹在行政复议审理过程中未递交答辩及相关证据材料与事实不符。且被告没有向申请人和复议第三人调查情况和听取意见，违法了《中华人民共和国行政复议法》第二十二条之规定。
综上，被告未对临清市人民政府的颁证行为进行实质性审查，属于不作为行为，请求法院依法撤销被告作出的（2014）第98号行政复议决定书，判令被告受理原告的申请并进行实质性审查。
被告聊城市人民政府辩称：（一）原告的申请超出了复议期限，依法应予驳回。原告的申请已经超过了行政复议法关于60日法定期限之规定，也不属于超出60日的特殊情形。经被告调查，根据《临清市人民政府关于四个街道办事处撤销部分居委会成立居民小组的通知》（临政发（2004）60号）、《临清市人民政府关于临清市四个街道办事处成立社区居民委员会的通知》（临政发（2002）41号）发现，原告邱屯居民小组是由原邱屯村委会变更而来，承接了原邱屯村委会的行政区域和行政职能，是同一行政主体，依法应当承接原邱屯村委会的权利和义务。
在临清市人民政府为第三人吴凤芹颁证过程中，邱屯村委会和吴凤芹于1997年9月2日签订了宅基地购买协议；1997年10月25日的地籍调查表指界人姓名上，均盖有临清市大辛庄镇邱屯村民委员会的公章，说明原告对于临清市人民政府1997年为吴凤芹颁发涉案国有土地使用证的具体行政行为是明确知道的，并且参与了该具体行政行为的实施。原告在2014年提起行政复议申请，明显超出申请期限。在此情形下，被告根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条、第四十八条第（二）项规定，驳回原告的行政复议申请，并无不当。
原告称被告审查情况有误不属实。1、原告提交的证据材料并非由第三人吴凤芹提交，而是原告在提起行政复议时提交的证据材料。被告于2014年4月30日立案，向第三人邮寄送达了（2014）聊政复受字第98号《行政复议申请受理通知书》，第三人之夫王心乾于2014年5月15日签收。而原告提交的材料中第三人书写时间为2014年3月8日，早于案件立案时间。并且，2014年3月20日原告向临清市人民政府提起行政复议时，在申请书中称“其本人（第三人吴凤芹）自己也承认没有经过村委会实际丈量，使用证上的丈量位置也是错误的”然后将吴凤芹2014年3月8日书写的证明予以佐证，也可以证明原告提交的证据材料并非第三人提交的事实。2、根据行政复议法及实施条例的相关规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，被告采取书面审查符合法律规定。且原告在行政复议申请中并未提出听证等程序的申请，被告依职权进行了充分调查。
综上，被告作出的行政复议决定并无不当，请求法院驳回原告的诉讼请求。
第三人吴凤芹未出庭，庭前提出书面答辩意见内容如下：聊城市人民政府行政复议期间没有向我询问过任何情况。在我购买案涉宅基地时，大队（本案原告）没有实际丈量，所签订的协议无效，我同意撤销名下的土地使用证。
经庭审质证，本院确认以下事实：
1997年9月2日，案涉第三人吴凤芹与原大辛庄镇邱屯村委会签订了宅基地买卖协议，并于同年12月取得了由临清市人民政府颁发的临国用（97）字第1222号国有土地使用证。2014年，原告邱屯居民小组认为第三人吴凤芹未实际缴纳任何费用、也没有经原告同意而取得案涉临国用（97）字第1222号国有土地使用证不合法，遂以临清市国土资源局为被申请人向临清市人民政府提起行政复议，要求撤销第三人吴凤芹名下的土地使用证。临清市人民政府于2014年4月18日作出了临政复不字（2014）01号不予受理决定书，告知原告该国有土地使用证系由临清市人民政府作出，原告提出的行政复议申请不属于临清市人民政府复议范围。后原告于2014年4月24日向聊城市人民政府提起行政复议，申请撤销临清市人民政府为第三人吴凤芹颁发的临国用（97）字第1222号国有土地使用证，聊城市人民政府作出聊政复决字（2014）第98号行政复议决定书，以原告的申请超出期限为由，驳回了原告的行政复议申请。原告对该复议决定不服，诉至本院。
另查明，原告邱屯居民小组系由原邱屯村委会变更而来，此一点原、被告双方均予以认可。庭审过程中，原告认可原邱屯村委会参与了案涉颁证行为的地籍调查过程并在指界人姓名栏签章的事实，但是认为由于发生了主体变更，该行为不能认定属邱屯居民小组所为。
本案经合议庭评议，本院认为：
《山东省行政复议条例》第八条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民法人或者其他组织行政复议申请权或者行政复议申请期限的，申请期限自公民、法人或者其他组织知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。”本案中，1997年9月，第三人吴凤芹于与原邱屯村委会签订了宅基地买卖协议。1997年12月，被告临清市人民政府在为第三人吴凤芹办理国土使用证的过程中，其所属国土部门组织有关各方进行了地籍调查，原邱屯村委会参与并在地籍调查表指界人姓名栏加盖了印章，该调查表中列明土地使用者为第三人吴凤芹。且原告邱屯居民小组是由原邱屯村委会变更而来的事实业经本院确认，原告依法承接原邱屯村委会的权利和义务。据此认定，原告邱屯居民小组自1997年12月就知道被告临清市人民政府颁证行为的内容，其于2014年3月提起行政复议，显然已经超过了两年的法定复议期限。被告以原告超出申请期限为由驳回原告的行政复议申请并无不当。
原告主张，原邱屯村委会变更为邱屯居民小组后，法定代表人已经更换，故对之前原邱屯村委会参与案涉宅基地登记颁证行为的地籍调查过程并盖章的行为不知情，其系2014年3月份公开账目时才知道第三人吴凤芹取得案涉房屋的国有土地使用证的事实，其提起行政复议并未超过复议期限。该主张没有法律依据，原告作为独立的行政主体对外应以自身名义独立承担法律责任和义务，其法定负责人变更不影响其权利义务的承担。
原告另主张，其系在临清市人民政府告知该颁证行为由临清市人民政府作出之后才知道颁证行为作出机关，应当从知道作出机关之日起算复议期限。该主张同样没有法律依据，本院对此亦不予支持。
综上，被告作出的行政复议决定并无不当，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：
维持被告聊城市人民政府作出的聊政复决字（2014）第98号行政复议决定。
案件受理费50元，由原告邱屯居民小组负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 孟庆杰
代理审判员 刘 鹏
人民陪审员 常秀丽
二〇一四年十一月三日
书 记 员 路普光