广东省广州市中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2016）粤01民终11977号
上诉人（原审原告）：彭向飞，住广州市花都区。
上诉人（原审原告）：凌丽萍，住广州市天河区。
两上诉人共同委托代理人：刘智标，广东正平天成律师事务所律师。
两上诉人共同委托代理人：刘晓，广东正平天成律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市花都区土地开发储备中心（广州市花都区人民政府征用土地办公室、广州市花都区国有土地上房屋征收办公室），住所地广州市花都区。
法定代表人：刘顺强，主任。
委托代理人：陈丹，广东合誉律师事务所律师。
委托代理人：黄爱珍，广东合誉律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市花都区人民政府，住所地广州市花都区。
法定代表人：林中坚，区长。
委托代理人：毕志标，广东誉理律师事务所律师。
委托代理人：杜星堂，广东誉理律师事务所律师。
上诉人彭向飞、凌丽萍因与被上诉人广州市花都区土地开发储备中心（广州市花都区人民政府征用土地办公室、广州市花都区国有土地上房屋征收办公室，以下简称土地储备中心）、广州市花都区人民政府（以下简称花都区政府）房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案，不服广州市花都区人民法院（2015）穗花法民三初字第955号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。
彭向飞、凌丽萍上诉请求：一、撤销(2015)穗花法民三初字第955号判决；二、变更彭向飞、凌丽萍与土地储备中心之间所签《广州市轨道交通九号线花都段项目花城路一花果山公园站区间国有土地上房屋征收补偿协议》中的补偿款数额，补偿款数额变更成按房屋实际建筑面积计算，每平方米12500元；三、土地储备中心、花都区政府根据彭向飞、凌丽萍被征收房屋的房地产权证登记面积与实际建筑面积之间的差额向彭向飞、凌丽萍增加支付国有土地上房屋征收补偿款(按12500元／平方米的补偿单价，按面积差额15.77平方米计算为197125元)；四、土地储备中心、花都区政府承担本案诉讼费。事实与理由：一审判决对本案关键证据未进行认定，且适用法律不充分，认定事实不清，理应予以撤销。一、一审法院并未对彭向飞、凌丽萍提交的《房地产登记测绘成果报告》的效力进行认定，而该份证据能够证明案涉房屋实际面积大于房产证登记面积，对本案的判决结果有重要影响。彭向飞、凌丽萍提交一份由广州绘宇智能勘测科技有限公司于2016年4月6日出具的《房地产登记测绘成果报告》，彭向飞、凌丽萍提交该份证据的时间在一审法院指定的举证期限内，故一审法院应当对该份证据的效力进行认定。但一审判决书既没有对该份证据的效力进行认定，又无视该份证据里显示的案涉房屋实际面积大于房产证登记面积的事实，导致彭向飞、凌丽萍的主张无法实现。二、彭向飞、凌丽萍对房屋面积存在错误认识，认为合同中约定的房屋补偿价值就是根据房屋实际面积计算得出的数额，故存在彭向飞、凌丽萍对房屋面积的重大误解。彭向飞、凌丽萍已经举证证明房屋房产证登记面积与实际面积不符。彭向飞、凌丽萍对房屋面积存在错误认识，导致与土地储备中心、花都区政府签订协议，造成彭向飞、凌丽萍少领取高达197125元补偿款的损失，符合上述法条关于重大误解的条件。三、协议约定的补偿款总价与按照房屋实际面积彭向飞、凌丽萍可领取的补偿款总价差距高达197125元，已经给彭向飞、凌丽萍造成重大损失，显然双方的权利义务违反公平、等价有偿原则，可以认定为显失公平。协议约定的补偿款总价已经导致双方的权利义务失衡，因房屋面积差给彭向飞、凌丽萍造成的损失高达197125元，虽然彭向飞、凌丽萍已经领取补偿款，但根据《合同法》第五十四条“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：(一)因重大误解订立的；(二)在订立合同时显失公平的。”故一审法院认为协议约定的补偿款标准或总价并未导致双方的权利义务失衡，未违反公平合理、等价有偿的基本原则，不符合显失公平的构成要件，是不符法律的规定以及事实的。
土地储备中心二审答辩称：同意一审判决。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回彭向飞、凌丽萍上诉请求，维持原判。《广州市轨道交通九号线花都段项目花城路-
花果山公园站区间国有土地上房屋征收补偿协议》是双方真实意思表示，并且双方签订该补偿协议的文件资料包括房地产权登记证均是由彭向飞、凌丽萍提供的，该补偿协议不存在重大误解和显失公平的情形。彭向飞、凌丽萍提出上诉没有依据，请二审予以驳回。
花都区政府二审答辩称：同意一审判决，同意土地储备中心的答辩意见。另补充：彭向飞、凌丽萍签订补偿协议，并且在补偿协议明细表上也签字确认，且已足额领取补偿款，即彭向飞、凌丽萍对补偿及标准是认可的，不存在重大误解和显示公平的情形。
彭向飞、凌丽萍向一审法院起诉请求：1.变更彭向飞、凌丽萍、土地储备中心之间所签《广州市轨道交通九号线花都段项目花城路-
花果山公园站区间国有土地上房屋征收补偿协议》中的补偿款数额，补偿款数额变更成按房屋实际建筑面积即101.13平方米计算，每平方米12500元；2.土地储备中心、花都区政府根据彭向飞、凌丽萍被征收房屋的房地产权证登记面积与实际建筑面积之间的差额向彭向飞、凌丽萍增加支付国有土地上房屋征收补偿款（按12500元/平方米的补偿单价，按面积差额15.77平方米计算为197125元）；3.土地储备中心、花都区政府承担本案诉讼费。
一审法院认定的事实：广州市花都区土地开发储备中心，挂广州市花都区人民政府征用土地办公室、广州市花都区国有土地上房屋征收办公室牌子，为广州市国土资源和房屋管理局花都区分局管理的事业单位法人。广州市花都区国有土地上房屋征收办公室是广州市花都区土地开发储备中心的挂牌子机构，不具有独立的事业单位法人资格。广州市花都区机构编制委员会颁发的穗花编字[2012]40号《关于明确花都区人民政府国有土地上房屋征收机构的通知》，明确我区国有土地上房屋征收职责由区土地开发储备中心（挂广州市花都区人民政府征用土地办公室牌子）承担，并加挂广州市花都区国有土地上房屋征收办公室牌子。广州市花都区国有土地上房屋征收办公室主要职责包括：……组织实施本级政府决定的国有土地上房屋征收与补偿工作；受本级人民政府委托，组织有关部门论证和公布征收补偿方案，征求公众意见，举行听证会，对房屋征收进行社会稳定风险评估等；协调其他政府有关部门加强对本行政区域内房屋征收与补偿实施工作的指导；与被征收人签订补偿协议；完成法律、法规规定的和本级政府交办的其他有关房屋征收与补偿工作。
2009年9月30日，广州市人民政府发布穗府[2009]49号《关于轨道交通六号线东延线和九号线工程建设的通告》，通告：广州市轨道交通六号线东延线和九号线工程项目用地涉及的征地拆迁安置工作由沿线辖区政府负责实施，具体工作分别由天河区建设和市政局、萝岗区拆迁管理办公室、白云区建设和市政局、花都区政府征用土地办公室依照国家、省和市有关征地拆迁的规定执行。
2014年2月17日，花都区政府作出花府[2014]2号《广州市花都区人民政府关于征收广州市轨道交通九号线花都项目花城路站国有土地上房屋的决定》，表示因广州市轨道交通九号线建设的需要，决定征收花都区新华街花城路29号、31号、秀全大道29号之二、40号、42号（或秀全大道29号之一）、44号、46号（或秀全大道33号）、48号（或秀全大道35号D座），征收房屋内的国有土地使用权同时收回。征收补偿工作由花都区人民政府负责，由花都区国有土地上房屋征收办公室依法组织实施，并由花都区国有土地上房屋征收办公室委托的征收实施单位广州市嘉泰拆迁有限公司承担房屋征收与补偿的具体工作。征收补偿方案（见附件2）。该决定附件2为广州市花都区国有土地上房屋征收办公室于2013年9月11日制定的《广州市轨道交通九号线花都段项目花城路站国有土地上房屋征收补偿方案》，其中第三条征收补偿安置方式与标准：被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。（一）住宅房屋补偿：1、征收补偿方案生效之日起1个月内，被征收人可按12500元/平方米的标准补偿，包括被征收房屋价值、奖励。在征收补偿方案生效之日1个月以后，按照评估被征收房屋的价值给予补偿。2、因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十二条以及《关于公布广州市国有土地上住宅房屋征收搬迁补助费标准、临时安置补助费试行标准的通知》的规定组织实施。该方案还对商业房屋补偿标准、产权调换方式、资金管理等内容进行了规定。
2014年3月11日，广州市花都区国有土地上房屋征收办公室（甲方）与彭向飞、凌丽萍（乙方）签订《广州市轨道交通九号线花都段项目花城路站-
花果山公园站区间国有土地上房屋征收补偿协议》及附件1、2（以下简称征收补偿协议及附件），协议约定因广州市轨道交通九号线花都段项目建设的需要，征收乙方的房屋，甲乙双方在平等、自愿、协商一致的基础上对房屋进行一次性征收货币补偿，达成如下协议：第一条房屋基本信息：1、房屋地址：广州市花都区新华街秀全大道61号303房（以下简称涉案房屋），房地产权证号：粤房地证字第××号，房地产权共有（用）证号：粤房地共证字第C0053327号，房屋产权面积85.36平方米，用途住宅（具体以房地产权证为准，见附件1）。2、房屋的基本状况及补偿款明细情况，详见双方确认的房屋基本状况和补偿明细表（见附件2）。第二条补偿方式与标准：经甲、乙双方平等、公平的协商，同意对上述房屋及附着物实行一次性货币补偿（该补偿款已包含全部补偿费用，如房屋价值补偿、奖励、搬迁补助费、临时安置补助费等），共计1073121.6元。第三条补偿款的支付时间：1、本协议签订后，乙方须立即开展搬迁并迁出房屋，甲方须在五个工作日内向乙方支付70%补偿款。2、补偿余款在乙方移交房屋给甲方，并在乙方完成结清水电及物管费用，以及办理产权注销手续后支付给乙方。第四条双方权利义务：3、乙方签订补偿协议，在补偿款落实后，其对上述房屋及附着物享有的所有权等权益归甲方所有。……7、本协议签订后任何一方不得反悔，否则违约方承担全部责任。此外，守约方还可以要求继续履行合同。协议附件1为涉案房屋的《房地产权证》，证载建筑面积为85.36平方米。附件2为《房屋基本状况明细和征收补偿明细表》，显示征收补偿方式为货币补偿，补偿单价为12500元，数量为85.36，补偿款项包括房屋补偿及奖励、搬迁补助费、临时安置补偿费合计1073121.6元。根据彭向飞、凌丽萍提交的购买涉案房屋的买卖合同、房地产交易登记资料、缴税凭证以及已注销的房地产登记簿查册表均显示涉案房屋建筑面积为85.36平方米。上述协议和附件签订后，土地储备中心向某飞、凌丽萍支付了全部补偿款1073121.6元，涉案房屋已移交给土地储备中心，涉案房屋的房地产权登记已注销。
彭向飞、凌丽萍认为花都土地储备中心征收办公室在2015年1月委托相关部门对涉案房屋进行测绘，测绘的房屋面积大于产权登记的85.36平方米，彭向飞、凌丽萍认为其对协议存在重大误解、显示公平，故提起本案诉讼。花都土地储备中心征收办公室表示其没有委托其他单位开展测绘工作并出具报告，花都区政府表示不清楚房屋测绘情况，且根据彭向飞、凌丽萍陈述的测绘是在2015年1月，这时房屋已经移交并办理了产权登记注销。
诉讼中，彭向飞、凌丽萍申请一审法院委托测量机构对位于广州市花都区新华街秀全大道61号303房的房屋面积进行测量，因一审法院司法委托中介机构名册中没有测量类别的机构，彭向飞、凌丽萍与土地储备中心对于测量机构的选定亦无法达成一致意见，经向一审法院司法委托管理部门咨询后，一审法院司法委托管理部门依据《广东省高级人民法院关于司法委托管理工作暂行规定》的规定，从上级法院名册中摇珠程序选定广东省地质测绘院进行测量，但该单位表示因其单位CMA计量认证资质证书目前在申请复审和换证期间，换证期间不从事相关鉴定工作，故不接受委托。之后重新选定佛山市城市规划勘测设计研究院，该单位表示因其是外地机构，对当地的管理规定及执行的技术标准不了解，故不接受该委托。经一审法院向某飞、凌丽萍释明后，彭向飞、凌丽萍坚持要求鉴定，认为涉案房屋的面积是本案的争议焦点，现法院委托的机构都不接受委托，彭向飞、凌丽萍要求自行委托机构进行鉴定，并同意承担自行委托鉴定的法律后果。之后，彭向飞、凌丽萍提交一份由广州绘宇智能勘测科技有限公司于2016年4月6日出具的《房地产登记测绘成果报告》，该报告测量涉案房屋建筑面积为101.13平方米，其中套内建筑面积88平方米，共有分摊面积13.13平方米。土地储备中心、花都区政府对该测绘报告的真实性、合法性、关联性均不予确认，认为彭向飞、凌丽萍提交证据已超过举证期限，彭向飞、凌丽萍自行委托测绘程序上不合法，测绘报告的内容不具有合法性和关联性，彭向飞、凌丽萍只支付了房屋登记面积的款项，房屋产权已经转移，其对于其他部分无权主张权利，房屋面积应以产权登记簿记载的为准。
一审法院认为：关于花都区政府主体是否适格的问题，根据彭向飞、凌丽萍和花都土地储备中心征收办公室的陈述及相关文件的规定，广州市轨道交通九号线花都段的征收补偿工作由花都区政府负责，花都区国有土地上房屋征收办公室组织实施，彭向飞、凌丽萍提起本案诉讼涉及征收补偿协议，故花都区政府作为本案被告主体适格。花都区政府抗辩认为其不是适格被告缺乏依据，一审法院不予采纳。
彭向飞、凌丽萍与花都土地储备中心征收办公室签订的征收补偿协议及附件是双方的真实意思表示，依法成立的合同受法律保护，对双方当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。彭向飞、凌丽萍请求变更协议约定的补偿款数额，理由基于两点：一是认为对协议有重大误解，二是认为协议存在显失公平。对此，一审法院认为，根据《最高人民法院关于贯彻执行﹤民法通则﹥若干问题的意见》（试行）第71条规定：“行为人因对行为的性质、当事人、标的物的品种、规格和数量等的错误认识，使行为的后果与自己的意思相悖，并造成较大损失的，可以认定为重大误解”；第72条规定：“一方当事人利用优势或者利用对方没有经验，致使双方的权利义务明显违反公平、等价有偿原则的，可以认定为显失公平。”本案中，涉案房屋的产权登记面积为85.36平方米，补偿款总价以产权登记面积为基础，约定“实行一次性货币补偿（该补偿款已包含全部补偿费用，如房屋价值补偿、奖励、搬迁补助费、临时安置补助费等）共计1073121.6元”，该约定已明确补偿的方式和标准，理解上无歧义，亦未违背彭向飞、凌丽萍的真实意思，之后彭向飞、凌丽萍按约定领取了全部补偿款，可知彭向飞、凌丽萍对补偿款数额是认可、并不存在错误认识的，彭向飞、凌丽萍在其已认可补偿款数额后，现又提出对协议存在重大误解，明显与事实和法律不符，一审法院不予采纳。至于彭向飞、凌丽萍主张的显失公平，因协议约定的补偿款标准或总价并未导致双方的权利义务失衡，亦未违反公平合理、等价有偿的基本原则，故不符合显失公平的构成要件，对于彭向飞、凌丽萍的该项主张，一审法院亦不予采纳。现彭向飞、凌丽萍已经领取了补偿款并将房屋移交给土地储备中心，涉案房屋办理了产权登记注销手续，故双方签订的协议已履行完毕，综上，彭向飞、凌丽萍要求变更协议约定的补偿款标准、土地储备中心、花都区政府支付按彭向飞、凌丽萍测量的房屋面积与房屋证载面积差的补偿款差额缺乏事实和法律依据，一审法院不予支持。
为此，一审法院依照《中华人民共和国合同法》第四十四条、第六十条，《最高人民法院关于贯彻执行﹤民法通则﹥若干问题的意见》（试行）第71条、第72条，《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条的规定，判决如下：驳回原告彭向飞、凌丽萍的全部诉讼请求。案件受理费4300元，由原告彭向飞、凌丽萍负担。
本院二审期间，彭向飞、凌丽萍提交广州市国土资源和房屋管理局花都区分局于2014年7月1日以穗花国房群（2014）172号作出的《关于秀全大道61号文华楼前座住户信访问题的处理意见》：“陈某、黄某乙信访人：你们向区信访局反映因地铁建设需要，其位于秀全大道61号文华楼前座的房屋被征收，但房屋的实际面积与房产证的面积严重不符问题已经收悉。根据林中坚区长接访时提出的处理意见，程某副区长召开专题研究会议时的指示精神，本着公平、公正、有利于信访人的原则，我局提出处理意见如下：一、由我局通知信访人提供有关资料，以业主代表的名义办理秀全大道61号全栋房屋实测业务，并配合做好入室测量工作。二、我局根据测量结果对信访人黄永辉、陈钊恒等5人未注销产权登记的房屋进行变更登记。对已注销的产权登记的房屋补偿问题由区地铁办研究解决。三、根据《关于广州市国有土地上房屋征收与补偿的实施意见》第10条第1款规定，“被征收房屋的建筑面积与房屋用途的认定，以房屋登记机构颁发的房屋所有权证标注的面积和用途为准，房屋所有权证未标注的或者标注的与房屋登记簿不一致的，以房屋登记薄标注的面积和用途为准。”另外，根据《物权法》第17条规定，“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明，不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记薄一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记薄确有错误外，以不动产登记薄为准。”四、根据《实施意见》第13条第2款规定，“征收按照房改政策购买的房屋，被征收人可以按照住房制度改革有关规定购买公用分摊面积后再办理征收补偿相关手续，被征收人不购买公用分摊面积的，对被征收人按照原购房面积给予补偿。”五、根据《物权法》第147条、《城市房地产管理法》第31条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第24条等规定，按照房地一体原则，本次对秀全大道61号房屋所有权人给予的补偿包含房屋及其共用面积的土地使用权补偿。”拟证明事实：彭向飞、凌丽萍就涉案房屋面积及补偿差额问题向房管部门信访，答复为：对涉案房屋进行实测，对涉案房屋所有权人的补偿包括房屋及其共有面积的土地使用权补偿。彭向飞、凌丽萍称：该处理意见是其与其他被拆迁人在本案起诉前信访的，并以陈某、黄某乙作为代表，后花都区国土资源和房屋管理局作出处理意见。因为对处理意见存在误解，认为该意见没有具体的处理方案，故一审没有提交，现在提交是因为我方认为该处理意见可以支持我方主张。
土地储备中心质证称：确认上述证据的真实性。1、该证据已经超过了举证期限，不属于新证据范畴，不应作为判案依据。2、该处理意见的抬头是广州市国土资源和房屋管理局花都区分局，并非本案的被告，我方对该文件的情况并不了解。处理意见第3、4点的意见印证了我方的观点，涉案被拆迁的房屋的补偿面积应当以房屋登记簿或查册为准。姑且不论是否存在面积差异，彭向飞、凌丽萍当初购买涉案房屋时就是按照产权证登记面积支付款项及缴纳税费的，如果再主张获得面积差异款的话，其是没有支付对价的。我方没有进行过任何测绘工作，至于其他部门的测绘报告我方并不清楚。
花都区政府质证称：同意土地储备中心的意见。另外，区长下达意见之后具体由房管局处理，我方没有收到房管局的报告，并不清楚情况。测量是摸底的形式，最终的测量结果及补偿方案并不是以测量报告为准。
经审查，一审认定事实无误，本院予以确认。
本院经审查认为：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给公平补偿”；第四条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。……”；第五条规定：“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。”由此可见，国有土地上房屋征收与补偿的主体是政府，而非一般的民事主体。本案花都区政府基于《广州市政府关于轨道交通六号线东延线和九号线工程建设的通告》，作出征收沿线国有土地上房屋的决定，并制定了征收补偿方案，之后，花都区国有土地上房屋征收办公室与涉案房屋的产权人签订了征收补偿协议。从上述征收补偿协议的产生过程看，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，系出于公共利益为目的的政府征收行为。因此，涉案征收补偿协议是具有行政法上的权利义务的行政协议。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条第二款规定：“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（二)土地、房屋等征收征用补偿协议。”故彭向飞、凌丽萍就涉案征收补偿协议主张权利，属于行政诉讼的受案范围。另外，从彭向飞、凌丽萍二审提供的证据看，就涉案房屋实际面积与房产证面积不符的问题，广州市国土资源和房屋管理局花都区分局已经出具了处理意见。综上，彭向飞、凌丽萍提起本案诉讼，不符合法律规定，应依法予以驳回。一审进行实体处理不当，本院予以纠正。
依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百二十四条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条第二款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第三百三十条的规定，裁定如下：
一、撤销广州市花都区人民法院（2015）穗花法民三初字第955号民事判决；
二、驳回彭向飞、凌丽萍的起诉。
彭向飞、凌丽萍预交的一审案件受理费4300元、二审案件受理费4300元，法院均予以退回。
本裁定为终审裁定。
审判长 岳为群
审判员 黄春成
审判员 柳玮玮
二〇一六年十一月二日
书记员 罗 涛
张旭燕