四川省成都市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）川01民终499号
上诉人（原审原告）四川加好投资有限公司。住所地：四川省成都市大邑县晋原镇箭道横街**号。
法定代表人汪学军，总经理。
委托代理人李涛，四川尺度律师事务所律师。
委托代理人徐燕梅，四川尺度律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）崇州市道明镇人民政府。住所地：四川省成都市崇州市道明镇场镇。
法定代表人康蓉，镇长。
委托代理人徐平伦，四川平伦律师事务所律师。
上诉人四川加好投资有限公司（以下简称加好公司）与被上诉人崇州市道明镇人民政府（以下简称道明政府）合同纠纷一案，不服四川省崇州市人民法院（2015）崇州民初字第103号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2011年11月11日，加好公司与道明政府签订《崇州市道明镇农村土地综合整治项目投资合作框架协议》（以下简称《框架协议》），双方共同确定“四川省成都市崇州市崇阳镇道明镇东岳社区、龙黄村、顺交村、双杨村灾后重建城乡建设用地增减挂钩试点项目”、“四川省成都市崇州市崇阳镇与崇州市道明镇三龙村、永乐村、天水村、升平村灾后重建城乡建设用地增减挂钩试点项目”农村土地综合整治项目（以下简称“建设用地增减挂钩项目”）为合作项目。甲方（道明政府）保证在本协议签订后及时组织项目所在地各村集体经济组织与乙方（加好公司）签订具体土地项目整治合同，并完备包括村民议决等所有法律手续并制定土地权属调整方案。甲方负责抽调专人做好项目的宣传工作、技术指导、纠纷调处等相关事务。乙方在与项目区各村集体经济组织签订土地项目整治合同后，保证按该协议约定及时投入项目所需资金。
协议签订后，加好公司投入合作款502万元。
2013年，道明政府以加好公司消极履约为由向加好公司发出《关于解除〈投资合作框架协议〉的通知》。
2013年10月8日，加好公司向道明政府出具《关于退还剩余投资款的情况说明》（以下简称《情况说明》），载明：“经我公司与贵府友好协商一致，达成如下一致意见：1、贵府于2013年10月8日向我公司退还剩余投资款120万元，剩余82万元作为贵府的前期工作经费。2、就《协议》履行、解除涉及的事项，双方互不追究违约责任。”加好公司、道明政府均在该说明上加盖印章。
2013年10月8日，道明政府向加好公司转款120万元。后加好公司要求道明政府退还82万元被拒，诉讼由此产生。
原审庭审中，加好公司认为《框架协议》虽然是其出具的，但该说明是违背加好公司真实意思作出的，且该协议违反了国务院制定的《禁止向企业摊派暂行条例》，道明政府作为国家行政机关，其正常的工作经费应当由财政支出，不应由企业承担，故该情况说明属无效协议。
加好公司于2015年8月18日向原审法院起诉，请求判令：道明政府退还加好公司垫付的82万元，并支付自2013年10月9日起至款项付清时止的逾期还款利息。
原审法院认定上述事实采信了如下证据：《框架协议》、《关于解除〈投资合作框架协议〉的通知》、《情况说明》、成都市农商银行的进账单、庭审笔录以及双方当事人的陈述。
原审法院认为，加好公司、道明政府双方签订的《框架协议》系双方真实意思表示，且不违反法律规定，协议真实、合法、有效。2013年10月8日，双方在《情况说明》上加盖公章的行为，是双方真实意思表示，说明双方达成解除合同和款项给付的合意，加好公司同意道明政府只退还120万元，余下82万元作为道明政府前期工作经费。本案中，道明政府与加好公司签订协议的行为是道明政府作为平等民事主体参加民事活动的行为，其签订合同的行为并非作为行政主体的管理行为，道明政府在履行合同中实际支出的费用，并不属于向企业摊派的费用，加好公司现请求道明政府返还82万元投资款，并无法律和事实依据，故对加好公司要求返还的诉讼请求，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第六条、第八条、第九十三条之规定，原审法院判决驳回加好公司的诉讼请求。案件受理费6385元，由加好公司负担。
宣判后，原审原告加好公司不服，向本院提起上诉称：1、案涉《框架协议》属于行政合同而非民事合同，双方之间基于该《框架协议》建立的是行政法律关系，并非民事法律关系。原审法院对此适用法律错误。2、《情况说明》中约定剩余82万元作为政府的前期工作经费，故该82万元均为道明政府因土地增减挂钩工作而发生的工作费用，即道明政府作为行政主体行使行政职能而产生的费用支出，应由政府行政经费负担，不应由加好公司承担。道明政府利用其优势地位，迫使加好公司出具《情况说明》，违反《禁止向企业摊派暂行条例》的相关规定，该《情况说明》应属无效。道明政府应退还加好公司垫付的费用余款82万元。据此，请求撤销原判，依法改判支持加好公司的全部诉讼请求。
被上诉人道明政府答辩称，双方之间签订《框架协议》建立的是平等的民事主体法律关系，并非行政法律关系。如果加好公司认为双方之间系行政法律关系，就不应提起民事诉讼，而应当提起行政诉讼。原判认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
二审中，双方均未提交新的证据。但加好公司举示一份原审中道明政府提交的《2011年8月1日至2013年6月30日止道明镇土地整理项目支出一览表》，拟证明道明政府关于应由加好公司承担的所谓前期费用，均属于道明政府因行政管理行为而支出，不应由加好公司负担。对此，道明政府认可该证据的三性，但认为不能达到加好公司的证明目的。经审查，原审审理中，对道明政府举示的该证据，加好公司的质证意见为三性均不认可，理由是该支出表系由道明政府单方制作，未得到加好公司的确认，与本案无关联性。
本院经审理查明的案件事实及采信的证据与原审一致，对此，本院予以确认。
二审中，加好公司确认：1、《框架协议》已经解除；2、加好公司向道明政府支付的502万元，道明政府已于2013年7月、10月8日分别退还300万元、120万元，剩余82万元未退还。
本院认为，一、关于加好公司与道明政府之间签订《框架协议》建立的法律关系性质的认定问题。
原审审理中，加好公司认为双方之间系财产返还纠纷，道明政府认为双方之间是建设用地使用权合同纠纷。对此，本院认为，根据双方签订的《框架协议》内容来看，案涉土地整理项目中所涉的建设用地系集体所有土地，并非国家所有土地，因集体所有土地作为建设用地的，不属于《中华人民共和国物权法》规范的建设用地使用权，故本案中双方之间的合同纠纷不能适用建设用地使用权合同纠纷。但是，在案涉土地整理项目中，双方之间进行投资合作，并不违反法律、行政法规的禁止性规定，是一种合法有效的经营模式。双方以合作形式约定土地整理中各自的权利义务，已并非单纯地建立行政管理与被管理的关系，而是在财产关系方面作为平等主体所建立的民事合同关系。由于在我国《合同法》分则明文规定的十五类有名合同中均无法直接对应，实质上是无名合同。依照《中华人民共和国合同法》第一百二十四条关于“本法分则或者其他法律没有明文规定的合同，适用本法总则的规定，并可以参照本法分则或者其他法律最相类似的规定”之规定，原审法院将本案作为民事合同审理并无不当。加好公司在二审中上诉主张双方之间系行政关系并非民事合同关系的意见不能成立，本院不予支持。
二、关于《情况说明》是否无效的问题。
根据庭审已查明的事实，加好公司对《情况说明》中其所盖公章的真实性不持异议，其虽上诉主张《情况说明》违反真实意思作出，但对此未提交任何证据佐证，该主张缺乏事实依据，本院不予支持。加好公司上诉还主张该82万元系道明政府向企业摊派的费用，违反《禁止向企业摊派暂行条例》的禁止性规定，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，《情况说明》应属无效。对此，本院认为，《禁止向企业摊派暂行条例》系国务院制定发布的行政法规，调整的是行政关系，而本案中，签订《框架协议》及《情况说明》均系双方之间作为平等民事主体参与民事活动的行为，并非道明政府履行行政职权的行政行为；加好公司亦未提交有效证据证明该82万元属于道明政府向企业摊派的费用，故加好公司关于《情况说明》无效的主张，缺乏事实和法律依据，本院亦不予支持。
本案中，根据加好公司出具的《情况说明》，能够证明双方对《框架协议》解除后的相关事宜达成合意，即：对加好公司已交纳的502万元，道明政府在已退还300万元投资款的情况下，再于2013年10月8日前退还120万元，剩余82万元作为道明政府的前期工作经费，不再退还；且双方对《框架协议》履行、解除所涉事项互不追究违约责任。据此，道明政府向加好公司共计退还420万元，剩余82万元不予退还，符合《情况说明》的约定，原审法院据此驳回加好公司的诉请并无不当。
综上，加好公司的上诉理由均不能成立，其上诉请求本院不予支持。原审判决虽然对案件法律关系性质认定错误，但认定事实清楚，审理程序合法，且对案件法律关系性质的认定不影响案件的处理结果，本院对此予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一审案件受理费按原判确定的负担方式执行；二审案件受理费12770元，由上诉人四川加好投资有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 龚 耘
代理审判员 赵 锋
代理审判员 何广智
二〇一六年四月十八日
书 记 员 梅芳芝