黑龙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）黑行终570号上诉人（原审原告）刘桂芝。委托代理人杨大勇，黑龙江大地律师事务所律师。委托代理人李博雅，黑龙江大地律师事务所律师。被上诉人（原审被告）哈尔滨市人民政府，住所地哈尔滨市松北区世纪大道1号。法定代表人宋希斌，该市市长。委托代理人吴娟，哈尔滨市国土资源局道里分局科长。委托代理人张连松，黑龙江翔策律师事务所律师。被上诉人（原审被告）黑龙江省人民政府，住所地哈尔滨市南岗区中山路202号。法定代表人陆昊，该省省长。委托代理人王瑞，该省人民政府法制办公室副调研员。原审第三人哈药集团世一堂制药厂，住所地哈尔滨市道里区榆树镇机场路838号。法定代表人赵鲁元，该厂厂长。委托代理人李断民，该厂法律顾问。原审第三人哈尔滨市道里区新发镇先锋村村民委员会，住所地哈尔滨市道里区新发镇先锋村。法定代表人高德昌，该村委会主任。上诉人刘桂芝因诉被上诉人哈尔滨市人民政府、黑龙江省人民政府、哈药集团世一堂制药厂（原哈药集团中药三厂）、哈尔滨市道里区新发镇先锋村村民委员会（下称先锋村）土地登记及驳回复议申请决定一案，不服哈尔滨市中级人民法院（2017）黑01行初137号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理。2017年11月27日，本院组织当事人对案件有关事实进行询问。上诉人刘桂芝的委托代理人杨大勇、李博雅，被上诉人哈尔滨市人民政府的委托代理人吴娟、张连松，被上诉人黑龙江省人民政府的委托代理人王瑞，原审第三人哈药集团世一堂制药厂的委托代理人李继民到庭接受询问。本案现已审理终结。原审法院审理查明，刘桂芝为先锋村村民，1994年刘桂芝与先锋村签订协议由先锋村占用其承包地4亩办企业，期限自1993年1月至1997年12月，每年每亩补偿250元。1998年施行第二轮土地承包后先锋村再未与刘桂芝签订土地承包合同。1998年12月30日，哈尔滨市人民政府批准哈尔滨德生堂药业有限公司征让10557.8平方米土地作为哈尔滨德生堂药业有限公司建设用地；哈尔滨大亨汽车修配有限公司征让10400平方米土地作为哈尔滨大亨汽车修配有限公司建设用地。2003年4月23日哈尔滨市人民政府批准同意哈药集团中药三厂受让哈尔滨德生堂药业有限公司、哈尔滨大亨汽车修配有限公司用地。2003年4月29日，哈尔滨市人民政府为哈药集团中药三厂颁发哈国用（2003）字第44511号国有土地使用证。2009年哈尔滨市人民政府为哈药集团中药三厂换发哈国用（2009）字第02000006号国有土地使用证。刘桂芝向黑龙江省人民政府申请行政复议，请求撤销哈国用（2009）字第02000006号国有土地使用证，黑龙江省人民政府于2016年5月6日作出《驳回行政复议申请决定书》，以刘桂芝与颁证没有利害关系，不符合行政复议受理条件为由驳回刘桂芝行政复议申请。刘桂芝提起行政诉讼，请求撤销黑龙江省人民政府黑政复决〔2016〕40号行政复议决定；撤销哈尔滨市人民政府颁发的哈国用(2009)字第02000006号国有土地使用证。原审法院认为，刘桂芝诉请撤销黑龙江省人民政府作出的驳回行政复议申请决定，实质是要求人民法院判令黑龙江省人民政府受理其行政复议申请，对哈尔滨市人民政府的颁证行为进行合法性审查并作出行政复议决定。刘桂芝在提出此项诉请的同时，又要求人民法院撤销哈尔滨市人民政府颁证行为，即一方面要求复议机关按照行政复议程序对哈尔滨市人民政府颁证行为进行合法性审查，另一方面又要求人民法院按照司法程序对哈尔滨市人民政府颁证行为进行合法性审查，刘桂芝这两项诉讼请求选择救济路径相互矛盾不能同时主张。经本院向刘桂芝释明后，刘桂芝仍拒绝变更诉讼请求，应当裁定驳回刘桂芝的起诉。另外，刘桂芝将第一轮承包土地交给先锋村集中使用后，1998年第二轮土地承包先锋村未与其签订新的土地承包协议，因此，刘桂芝自1998年既与哈尔滨市人民政府为哈药集团中药三厂颁证土地不再具有承包关系，不是颁证土地的承包经营权人，刘桂芝与后续颁证行为不存在利害关系，不具备原告诉讼主体资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条；《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第(十)项、第二款之规定，裁定驳回刘桂芝的起诉。刘桂芝上诉称：1.被诉行政行为侵害其合法权益，其具有原告资格。2.原审法院未向其释明应变更诉讼请求，即驳回其起诉，违反法定程序。请求撤销原裁定，发回重审。哈尔滨市人民政府答辩称：1.其作出土地登记行为事实清楚，程序合法。2.刘桂芝不具备诉讼主体资格，原审裁定认定事实清楚，程序合法。请求驳回刘桂芝的上诉请求。黑龙江省人民政府答辩称：刘桂芝与哈尔滨市政府的土地登记行为不具有法律上的利害关系，其作出驳回复议决定的申请事实清楚，程序合法。请求驳回刘桂芝的上诉请求。原审第三人哈药集团世一堂制药厂答辩称，原审裁定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，其服从法院裁判。请求驳回刘桂芝的上诉请求。本院查明的事实与原审法院认定的事实一致。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条第一款规定“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”本案中，刘桂芝对哈尔滨市人民政府作出的土地登记行为不服，向黑龙江省人民政府提出行政复议申请，黑龙江省人民政府根据《中华人民共和国复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，以刘桂芝行政复议申请不符合行政复议法规定的受理条件为由作出驳回复议申请，属于上述法律规定的“以复议申请不符合受理条件为由驳回的”除外情形，不属于行政诉讼法规定的“复议机关决定维持原行政行为”的情形，刘桂芝对原行政行为及复议决定同时提起诉讼，不符合法律规定，原审裁定驳回起诉并无不当。关于刘桂芝称原审法院未向其释明变更诉讼请求，违反法定程序的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二条第二款规定：“当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当予以释明。”本案中，刘桂芝委托北京市东元律师事务所律师蒲金龙为原审案件代理人，代理权限为特别授权。2017年3月17日，原审法院告知蒲金龙本案诉讼请求冲突，蒲金龙称回去研究一下。2017年8月2日，原审法院再次询问时，蒲金龙称，不同意变更诉讼请求。故刘桂芝称原审法院未尽释明义务，违反法程序的理由不能成立。综上，刘桂芝的上诉理由不成立，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 张 俊 伟审 判 员 皇甫延玉审 判 员 顾 栩 菲二〇一七年十二月一日法官助理 郭  婧书 记 员 吴  迪附：相关法律司法解释条文1.《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。2.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二条行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指：(一)请求判决撤销或者变更行政行为;(二)请求判决行政机关履行法定职责或者给付义务;(三)请求判决确认行政行为违法;(四)请求判决确认行政行为无效;(五)请求判决行政机关予以赔偿或者补偿;(六)请求解决行政协议争议;(七)请求一并审查规章以下规范性文件;(八)请求一并解决相关民事争议;(九)其他诉讼请求。当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当予以释明。第六条行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关改变原行政行为”，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。3.《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。上级行政机关认为行政复议机关驳回行政复议申请的理由不成立的，应当责令其恢复审理。