江苏省高级人民法院行 政 裁 定 书（2016）苏行终1422号上诉人（一审原告）：常州市武进资臣电器有限公司。住所地：常州市武进区南夏墅街道恽家村。法定代表人：徐成，常州市武进资臣电器有限公司总经理。委托代理人：刘雪梅，江苏益邦律师事务所律师。委托代理人：周琴，江苏益邦律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：常州市武进区人民政府，住所地常州市武进区湖塘镇延政中大道28号。法定代表人：戴士福，常州市武进区人民政府区长。被上诉人（一审被告）：常州市人民政府。住所地：常州市新北区龙城大道****号。法定代表人：费高云，常州市人民政府市长。委托代理人：尹晓青，常州市人民政府法制办公室副主任。委托代理人：岳林云，常州市人民政府法制办公室工作人员。被上诉人（一审被告）：常州市国土资源局。住所地：常州市太湖东路***号*号楼。法定代表人：贾金庚，常州市国土资源局局长。原审第三人：常州好利医疗器械有限公司。住所地：常州市武进高新产业开发区南区。法定代表人：尚杏新，常州好利医疗器械有限公司总经理。上诉人常州市武进资臣电器有限公司（以下简称资臣公司）诉被上诉人常州市武进区人民政府（以下简称武进区政府）、常州市人民政府（以下简称常州市政府）、常州市国土资源局（以下简称常州国土局）、原审第三人常州好利医疗器械有限公司（以下简称好利公司）土地行政管理一案，资臣公司不服江苏省常州市中级人民法院（2015）常行初字第52号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2016年11月15日立案受理后依法组成合议庭。因上诉人、被上诉人未提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，决定不开庭审理。本案现已审理终结。上诉人资臣公司一审诉称，资臣公司于2002年取得了武集用（2002）字第1601001号《集体土地使用证》，土地使用面积为8423.7平方米。资臣公司于2015年3月向常州市国土资源局武进分局申请公开“常州市武进资臣电器有限公司2013年、2014年、2015年的土地属性和现状及宗地图、确权书”以及“资臣公司土地关联单位常州好利医疗2015年四至范围现状图、土地登记卡”，通过该分局《常州市国土资源局武进分局政府信息公开申请告知书》获知“常州市武进资臣电器有限公司2013年、2014年、2015年的土地使用权属性为集体建设用地”，以及好利公司于2007年1月8日签订国有土地使用权出让合同，宗地面积为70501.4平方米。而《土地登记卡续表》中却又显示好利公司宗地面积为78713.6平方米，同时图下方注明“其中A地块为未拆迁范围，面积为8212.2平方米”，实际该A地块所占区域便是资臣公司所拥有的地块。鉴于现行证据材料显示好利公司的出让合同所载面积为78713.6平方米，因此除武进区政府与好利公司在此后又签订或变更出让合同所载面积，或采取其他合法方式消除违法外，武进区政府向好利公司出让涉案土地颁证行为依然侵害了资臣公司的合法权益。资臣公司认为武进区政府在未依法对资臣公司的涉案地块进行处理前，就将该土地出让给好利公司属违法，应予以修正。后资臣公司依法向常州市政府提起行政复议申请而被驳回。遂请求：依法判决武进区政府核准武政地国出字[2006]322号《国有土地使用权出让合同》的具体行政行为违法，并判决撤销该核准/批复的具体行政行为；依法撤销武进区政府向好利公司颁发的武国用（2007）第1203536号《国有土地使用权证》；依法判决武进区政府为资臣公司办理涉案地块的《国有土地使用权证》及相关手续。被上诉人武进区政府一审辩称：由于常州的不动产登记机构于2015年12月1日正式挂牌运行，武进区政府颁发土地使用权证的职权同时已经由常州市国土资源局承继，不是本案适格被告，请求驳回资臣公司的起诉。被上诉人常州市政府一审辩称：一、依据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，本机关具有作出诉争行政复议决定的法定职权。二、依据《行政复议法》第十七条、二十三条、三十一条等规定，本机关作出行政复议决定程序合法。本机关于2015年7月16日收到资臣公司行政复议申请，同日向资臣公司发送行政复议申请受理通知书，向武进区政府发送提出答复通知书。2015年8月19日追加好利公司为第三人。2015年9月9日作出[2015]常行复第111号行政复议决定书，9月11日以挂号信函方式送达资臣公司、武进区政府及第三人。三、依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，复议决定事实清楚、证据确凿、适用依据正确。本案争议地块业已经江苏省政府批准征收为国有建设用地，好利公司按照土地出让程序与常州市国土资源局武进分局签订国有土地使用权出让合同后，武进区政府对土地登记申请进行审查，进行地籍调查，办理登记手续，向好利公司核发国有土地使用权证。因申请人资臣公司与被申请人武进区政府向好利公司核发国有土地使用权证的行为没有法律上的利害关系，本机关驳回资臣公司提出的行政复议申请，事实清楚、证据确凿、适用依据正确。请求驳回资臣公司的诉讼请求。被上诉人常州市国土局一审辩称：根据常编[2015]79号及《常州市不动产统一登记工作实施方案》的规定，上述相关职权转由本局享有，本局系行政诉讼的适格被告。武进区政府当时为颁发涉案国有土地使用证的合法主体。原颁证主体武进区人民政府颁发该国有土地使用证认定事实清楚、程序符合《土地登记规则》的规定。资臣公司与该颁证行政行为并无法律上的利害关系且不符合办理土地变更登记的条件，请求法院依法驳回资臣公司的诉讼请求。原审第三人好利公司一审未发表答辩意见。一审法院经审理认定，资臣公司位于武进区南夏墅街道恽家村，2002年3月28日取得武集用（2002）字第1601001号《集体土地使用证》，土地使用权面积为8527.7平方米。原审第三人好利公司与资臣公司相邻。2002年12月，原审第三人与资臣公司协商相互转让集体土地，经土管部门批准后，资臣公司集体土地使用证面积变更为8212.2平方米。根据苏国土资地函[2003]1953号《关于批准常州市武进区2003年度第44批次城镇建设用地的通知》，2007年1月8日，好利公司与常州市国土资源局武进分局签订国有土地使用权出让合同，取得了宗地位于南夏墅恽家村、湖塘镇南周村，宗地编号为206—206680—001，总面积为78713.6平方米的土地，用途为工业。常州市国土资源局武进分局于2007年7月10日审核确认该宗地性质属国有土地使用权，权属来源合法，四至界线清楚，系工业用地，面积在原78713.6平方米基础上扣除了未拆迁的8212.2平方米面积。同日，武进区政府作出同意登记、准予发证的批准意见,并向第三人颁发了武国用（2007）第1203536号《国有土地使用权证》。资臣公司不服武进区政府颁发（2007）第1203536号国有土地使用权证行为，于2015年7月16日向常州市政府提出行政复议申请。常州市政府于2015年9月9日作出【2015】常行复第112号《行政复议决定书》，驳回了资臣公司的复议申请。资臣公司不服该复议决定，于2015年10月14日诉至本院。一审法院另查明，2015年3月23日，因涉及原审第三人有关国有建设用地使用权被人民法院查封，根据人民法院《民事裁定书》及《协助执行通知书》，常州市国土资源局武进分局向人民法院出具函件，确认好利公司武国用（2007）第1203536号国有土地使用权面积为70501.4平方米。2015年10月，常州市确定由市国土资源局承担不动产登记职责。登记好利公司为土地使用权人的武国用（2007）第1203536号《国有土地使用权证》载明的使用权面积为70501.4平方米。因武进区政府当庭举证其法定职责发生变更，一审审理过程中，一审法院向资臣公司进行释明和询问。资臣公司书面申请追加常州市国土局为被告，但不同意变更武进区政府的被告主体资格。一审法院认为:一、《不动产登记暂行条例》（国务院令第656号）第七条第一款规定：“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。结合《常州市政府办公室关于印发常州市不动产统一登记工作实施方案的通知》（常政办发2015第114号）以及《常州市编委关于整合不动产登记职责的通知》（常编2015第79号）的具体规定，明确从2015年10月起，常州市范围内的不动产登记的法定职责已经确定由常州市国土资源局承担。资臣公司诉请撤销涉案的武国用（2007）第1203536号《国有土地使用权证》的行政行为，根据上述行政法规及相关规范性文件规定，武进区政府已不具有作出该行政行为的法定职责，该职责应由变更后的行政主体承担。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告，本案被告应变更为常州市国土局。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十三条第一款之“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”的规定和《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（三）项之“错列被告且拒绝变更的，已经立案的应当裁定驳回起诉”的规定，武进区政府因职权调整已无作出被诉行政行为的法定职责，武进区政府不是本案适格被告。资臣公司已当庭知道并接受本院释明之后仍不同意变更被告，应驳回资臣公司对武进区政府之起诉。二、对提起诉讼的公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响的行为不属人民法院行政诉讼受案范围。在争议地块业已经江苏省政府批准征收为国有建设用地后，好利公司按照土地出让程序与常州市国土资源局武进分局签订国有土地使用权出让合同并提出土地登记申请。武进区政府受理该申请后，依法进行地籍审查，校对地籍面积，办理登记手续，最终向好利公司核发校正后的武国用（2007）第1203536号《国有土地使用权证》。武进区政府向好利公司核发的国有土地使用权证登记的土地面积明确，四至界定清楚，并未包括原告资臣公司拥有的集体土地使用权的土地范围。因此，武进区政府向好利公司核发国有土地使用权证的行为对资臣公司的权利义务不产生实际影响。资臣公司与该行为无法律上的利害关系，资臣公司对该行为提起的诉讼不属人民法院行政诉讼受案范围。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项、第二十三条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项、第（八）项的规定，裁定驳回常州市武进资臣电器有限公司的起诉。上诉人资臣公司上诉称：上诉人所诉的是核准包括上诉人土地在内的案涉地块出让的具体行政行为。一审判决并未对案涉土地出让核准行为进行审查，未对上诉人诉讼请求进行回应。原审法院仅依据颁证主体已经变更就裁定驳回上诉人对武进区政府的起诉，忽视了上诉人针对核准行为所提起的诉讼。将包括上诉人工厂地块在内的土地核准出让，该行为侵犯了上诉人的合法权益，上诉人有权提起诉讼。被上诉人在尚未就上诉人的拆迁安置适宜落实前就将案涉土地出让给第三人，该行为涉嫌违法。被上诉人将案涉土地出让给原审第三人，是否发放建设用地批准文件存疑，被上诉人应当对是否发放建设用地批准文件负举证责任。仅凭两份通知就认定颁证主体发生变更，该认定缺乏证据支持。请求本院撤销一审裁定，将本案发回重审。被上诉人常州市政府辩称，本案争议地块位于常州市武进高新区，武进区政府具有颁发案涉国有土地使用权的法定职责。争议地块经江苏省政府批准被征收为国有建设用地，原审第三人按照土地出让程序与常州市国土资源局武进分局签订国有土地使用权出让合同后向武进区政府提出土地登记申请，武进区政府依照规定向原审第三人核发土地使用权证。所核发的土地使用权证并不包括上诉人原拥有的集体土地使用权的土地范围。上诉人与核发土地使用权证行为无法律上的利害关系。上诉人向常州市政府申请行政复议，该申请不符合行政复议受理条件。常州市政府驳回上诉人复议申请并无不当。请求本院驳回上诉，维持原裁定。被上诉人武进区政府未提交书面答辩意见。被上诉人常州市国土局未提交书面答辩意见。本院认定的事实与一审判决认定事实相同，对一审判决认定的事实予以确认。本院认为，苏国土资地函[2003]1953号《关于批准常州市武进区2003年度第44批次城镇建设用地的通知》表明，案涉土地已经被江苏省人民政府批准征收为国有。依据《中华人民共和国物权法》第二十八条之规定，该征收决定生效之日起，资臣公司不再拥有案涉土地的使用权。征收决定生效之后，征地实施机关应当依法对资臣公司进行补偿。资臣公司具有获得合法补偿的权利。在获得合法补偿之前，资臣公司有权拒绝交出案涉土地。武进区政府核准案涉地块出让，该行为并未侵犯到资臣公司获得合法补偿的权利，也不产生要求资臣公司交出案涉土地的后果，因此，该行为与资臣公司无利害关系。武进区政府向原审第三人颁发武国用（2007）第1203536号《国有土地使用权证》，该证所涉土地范围并不包括资臣公司被批准征收的土地，武进区政府颁发案涉土地使用权证行为与资臣公司无利害关系。常州市政府以案涉颁发土地使用权证行为与资臣公司无利害关系为由驳回资臣公司复议申请符合法律规定。原审法院裁定驳回常州市武进资臣电器有限公司的起诉并无不当。综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  陈迎审 判 员  赵黎代理审判员  张伟二〇一六年十二月二十七日书 记 员  于露