海南省第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）海南二中行终字第53号
上诉人（原审第三人）陈玉寿，男，汉族。
上诉人（原审第三人）何成女，女，汉族。
上诉人（原审第三人）陈方甲，男，汉族。
上诉人（原审第三人）陈方业，男，汉族。
上诉人（原审第三人）陈方芳，女，汉族。
上诉人（原审第三人）陈秀带，女，汉族。
上诉人（原审第三人）陈瑞优，男，汉族。
上诉人（原审第三人）陈瑞强，男，汉族。
上诉人（原审第三人）陈乾丽，女，汉族。
上诉人（原审第三人）陈瑞义，曾用名陈瑞文，男，汉族。系上诉人陈海龙的儿子。
法定代理人陈海龙。
上诉人暨诉讼代表人陈海龙，男，汉族。
以上上诉人的共同委托代理人李强，海南林源律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）梁英，男，汉族。
委托代理人叶木，退休干部，。
原审被告儋州市人民政府。
法定代表人林东，市长。
委托代理人何发亮，儋州市人民政府法制办副主任。
委托代理人林发达，儋州市农业委员会副科长。
原审第三人儋州市兰洋镇加老村委会后影第一经济合作社。
法定代表人许水星，该社社长。
原审第三人儋州市兰洋镇加老村委会后影第二经济合作社。
法定代表人邱水生，该社社长。
原审第三人儋州天源贸易有限公司。
原住所地儋州市那大镇农垦路泰山大厦****室，现住所地不详。
法定代表人吴昌泰，该公司经理。
原审第三人吴昌泰，男，汉族。
上诉人陈海龙、陈玉寿、何成女、陈方甲、陈方业、陈方芳、陈秀带、陈瑞优、陈瑞强、陈乾丽、陈瑞义因被上诉人梁英诉原审被告儋州市人民政府（以下简称儋州市政府）土地行政登记一案，不服儋州市人民法院作出的（2013）儋行重字第6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭。因原审第三人儋州天源贸易有限公司（以下简称天源公司）和吴昌泰的住址不详，本院依法向其公告送达，于2014年7月1日公开开庭审理本案。上诉人陈海龙及委托代理人李强，被上诉人梁英及委托代理人叶木，原审被告儋州市政府的委托代理人何发亮、林发达，原审第三人儋州市兰洋镇加老村委会后影第一经济合作社（以下简称后影一经济社）的法定代表人许水星，原审第三人儋州市兰洋镇加老村委会后影第二经济合作社（以下简称后影二经济社）的法定代表人邱水生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审被告儋州市政府于2006年5月15日向陈海龙等十一人颁发了儋州市农地承包权（兰洋）第0920017号《农村土地承包经营权证》（以下简称0920017号《经营权证》），确认陈海龙等十一人共同享有后影一、二社所有的莲花岭面积205.35亩集体土地承包经营权，承包地类为山地，地块四至范围东至尚文胶园边，南至子堂林边，西至建南胶园边，北至颖南胶园边。
原审判决查明，1980年间，梁英自发到儋州市兰洋镇加老村委会莲花岭堡食窝开荒种植橡胶。原儋县人民政府于1987年9月18日为梁英颁发编号0047869号《林权证》，确定划给梁英造林面积40亩，土地权属集体，所造林木永远归梁英所有，允许继承。1997年12月8日，在未征得梁英同意并支付青苗费的情况下，后影一、二经济社与天源公司签订《承包合同书》，将包括梁英堡食窝40亩林地在内的莲花岭集体土地约205亩发包给天源公司用于发展热带作物，期限五十年，从1997年12月8日至2047年12月7日止。该《承包合同书》明确约定由后影一、二经济社负责清理承包土地农户林权证使用遗留问题。后天源公司擅自将梁英种植的橡胶树砍掉进场经营。为此，梁英多年来不断向有关单位部门反映要求处理。2005年1月20日，儋州市人民政府作出儋集有（兰洋）第12747号和第12748号《集体土地所有权证》，确认后影一、二经济社共有享有涉案莲花岭350.9公顷集体土地所有权，但未将该两土地所有权证发放给后影一、二经济社，直至2010年诉讼期间才发放。2005年8月25日，天源公司征得后影一、二经济社同意，与陈海龙、陈玉寿签订《土地转包合同书》，约定将莲花岭约205亩承包地转包给陈海龙、陈玉寿，由陈海龙、陈玉寿按照按1997年后影一、二经济社与天源公司签订的《承包合同书》约定的每一条条款履行。次日，后影一、二经济社与陈海龙、陈玉寿在此基础上签订《土地承包补充合同书》，其中再次明确约定由后影一、二经济社负责清理承包土地农户林权证使用遗留问题，期限从2005年8月26日至1997年后影一、二经济社与天源公司签订的《承包合同书》期满止。之后，陈海龙、陈玉寿在承包地上种植橡胶树等农业经营。2006年5月15日，儋州市人民政府颁发0920017号《经营权证》，确认陈海龙、陈玉寿、何成女、陈方甲、陈方业、陈方芳、陈秀带、陈瑞优、陈瑞强、陈乾丽、陈瑞义等十一人共同享有后影一、二经济社所有的莲花岭面积205.35亩集体土地承包经营权。2007年7月24日，儋州市政府为陈海龙、陈玉寿等十一人颁发儋林证字（2007）第120号《林权证》。梁英认为儋州市政府颁发的0920017号《经营权证》侵犯其合法权益，遂向法院提起行政诉讼。
另查明，2007年8月，梁英以兰洋镇府不履行保护其林木财产权和林地使用权法定职责为由向儋州市政府申请行政复议。儋州市政府于同年9月14日作出儋府复受字（2007）51号《行政复议不予受理决定》，梁英不服提起行政诉讼。海南一中院于同年11月20日作出（2007）海南行初字第193号行政判决，撤销儋府复字受字（2007）51号《行政复议不予受理决定》，并责令儋州市政府履行法定职责。儋州市政府于2008年11月10日作出儋府复决字（2008）10号《行政复议决定书》，驳回梁英复议申请。梁英不服又提起行政诉讼。海南一中院作出（2009）海南行初字第129号行政判决，撤销儋府复决字（2008）10号《行政复议决定书》。梁英以一审未判决要求政府重新作出复议决定的诉请为由提起上诉，海南高院于2010年2月4日作出（2010）琼行终字第17号行政判决，维持（2009）海南行初字第129号行政判决，并责令儋州市政府重新作出复议决定。2010年，梁英以本案被诉0920017号《经营权证》违法为由向法院提起行政诉讼，要求撤销该证。后影一、二经济社亦以儋州市政府向梁英颁发的第0047869号《林权证》违法为由向法院提起行政诉讼，要求撤销梁英持有的林权证。于是，本院裁定中止本案即（2010）儋行初字第86号案诉讼。本院以（2010）儋行初字第87号判决撤销梁英持有的第0047869号《林权证》，梁英不服提起上诉，海南二中院作出（2011）海南二中行终字第13号行政判决，以后影一、二经济社不具有诉讼主体资格为由，撤销（2010）儋行初字第87号判决，驳回后影一、二经济社起诉。之后，后影一、二经济社再次向海南二中院提起行政诉讼，海南二中院作出（2011）海南二中行初字第119号判决，以超过起诉期限为由，驳回后影一、二经济社的起诉。2012年4月，梁英以后影一、二经济社与天源公司于1997年签订的《承包合同书》无效为由，向本院提起民事诉讼。本院作出（2012）儋民初字第558号民事判决，以梁英未提供证据证实合同无效的情形且超过诉讼时效为由驳回梁英的诉讼请求。梁英不服提起上诉，海南二中院作出（2013）海南二中民二终字第98号民事判决，驳回上诉，维持原判。
原审判决认为，一是梁英持有的第0047869号《林权证》的效力问题。根据1981年《中共中央、国务院关于保护森林发展林业若干问题的决定》和2003年《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》的规定，已经划定的自留山，由农户长期无偿使用，不得强行收回，自留山上的林木，一律归农户所有。发放的森林、林木和林地的所有权、使用权证书，应予承认，不得以任何理由重新划分森林、林木和林地权属，不得侵犯林权权利人依法应当享有的权益。依照《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”的规定，林权证是确认土地承包经营权的法律凭证。原儋县人民政府于1987年向梁英颁发的第0047869号《林权证》，明确记载划给梁英堡食窝造林面积40亩，土地权属集体，所造林木永远归梁英所有，并允许继承。据此，该《林权证》已依法确认了梁英对涉案莲花岭堡食窝40亩林地享有合法的林木所有权和林地使用权。根据《海南省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》第十五条“第二轮土地承包以前自发开垦集体经济组织的荒山、荒沟、荒丘、荒滩种养的农户，应当与集体经济组织签订承包合同，缴纳承包费。开垦者拒不签订承包合同、缴纳承包费的，由集体经济组织收回其开垦的土地，依法发包给本集体经济组织成员，禁止以“祖宗地”名义占用农村集体经济组织的土地或者侵占他人依法承包的土地”的规定，据此，农户在第二轮土地承包以前自发开垦集体经济组织的荒山，应享有继续经营的权利。只有在开垦农户拒不签订承包合同、缴纳承包费的情况下，集体经济组织才能收回其开垦的土地。本案没有证据证明梁英拒绝与后影一、二经济社签订承包合同及拒绝缴纳承包费。根据上述规定，后影一、二经济社没有理由收回梁英开垦的莲花岭堡食窝40亩林地。
依照物权法第三十条“因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力”的规定，虽然梁英种植的橡胶树已被砍掉，其对林地上的橡胶树已不享有物权，但林地并未灭失，况且橡胶树是被天源公司砍掉的，故梁英对该林地仍然享有合法使用权。儋州市政府及第三人主张梁英林木灭失多年，其林权证也自动无效，不能成为儋州市政府颁发0920017号《经营权证》障碍的理由不能成立。
二是发证程序是否合法，是否存在重复发证的问题。根据农业部《农村土地承包经营权证管理办法》的规定，土地承包经营权属审查是农村土地承包经营权证登记机关应当遵循的法定程序，也是农村土地承包经营权证登记机关应当履行的法定义务。但是，儋州市政府向陈海龙、陈玉寿等人颁发0920017号《经营权证》时，未尽合理审慎审查义务，将包括梁英合法持有的第0047869号《林权证》登记的堡食窝40亩林地在内的涉案农地一并发证确权给陈海龙、陈玉寿等人，造成一地二证，重复发证，程序违法。
三是陈海龙、陈玉寿是否构成善意取得的问题。第三人陈海龙、陈玉寿明知梁英持有涉案莲花岭堡食窝40亩林权证，仍受让转包、承包涉案林地，不符合物权法第一百零六条规定的善意取得的法定要件，不构成善意取得。儋州市政府及第三人主张陈海龙、陈玉寿属善意取得的理由，没有事实及法律依据，不予支持。
四是关于本案诉讼标的是否受生效民事判决效力羁束的问题。本案中，儋州市政府提出梁英以后影一、二经济社与天源公司于1997年签订的《承包合同书》无效为由，提起民事诉讼。法院生效民事判决已经驳回了梁英的诉讼请求，实际上是确认了1997年签订的《承包合同书》有效，故儋州市政府颁发被诉0920017号《经营权证》认定的事实已经生效民事判决确认。梁英认为民事判决错误并向海南省省高院申请再审，省高院已立案复查听证，行政判决不应受错误民事判决羁束。本院认为，民事诉讼的标的是具体的民事法律关系，目的是保障当事人民事权益的实现，行政诉讼的标的是具体行政行为，其目的和功能在于通过审查被诉行政行为的合法性，对公民、法人或其他组织的合法权益提供救济。本院作出的（2012）儋民初字第558号民事判决，是以梁英未提供证据证实合同无效的情形且超过诉讼时效为由驳回梁英的诉讼请求，海南二中院作出（2013）海南二中民二终字第98号民事判决，驳回上诉，维持原判。在生效民事判决主文中并未判决1997年《承包合同书》有效。同时，儋州市政府颁证行为不仅要事实清楚，颁证程序还要合法，即使合同有效，如果儋州市政府颁证程序不合法，也可能被撤销。本案中，梁英持有被告颁发的林权证是客观事实，儋州市政府在颁发被诉0920017号《经营权证》时，首先应当查清楚涉案承包土地是否存在其他权属，若有，应当先予以妥善处理后，才能颁证，这样才能避免重复发证。第三人后影一、二经济社以原儋县人民政府向梁英颁发的第0047869号《林权证》违法为由向本院提起行政诉讼，要求撤销该证，生效行政裁定驳回了后影一、二经济社起诉。根据中共中央国务院关于发展保护林业的相关政策精神和法律法规的规定，梁英持有的第0047869号《林权证》应受法律保护。故本案诉讼标的不受生效民事判决效力羁束。
综上，被诉0920017号《经营权证》，主要证据不足，违反法定程序，依法应予撤销。经审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、3目之规定，判决撤销被告儋州市人民政府2006年5月15日为陈海龙、陈玉寿等十一人颁发的0920017号《经营权证》。
上诉人上诉称，一、上诉人同天源公司受让争议的土地承包经营权，给付对价、程序合法、每年均向发包方支付承包费，系善意第三人。2005年8月25日，天源公司征得后影一、二经济社同意，与上诉人陈海龙、陈玉寿签订《土地转包合同书》，约定将莲花岭262亩承包地转包给陈海龙、陈玉寿。次日，后影一、二经济社与陈海龙、陈玉寿在此基础上签订《土地承包补充合同书》，约定由陈海龙、陈玉寿按1997年后影一、二经济社与天源公司签订的《承包合同书》约定的内容履行。合同签订后，上诉人依约向天源公司支付转包费10万元人民币，每年向后影一、二经济社缴纳承包费。2006年5月15日儋州市政府给上诉人颁发《经营权证》，确认上诉人对后影一、二经济社所有的莲花岭205.35亩土地享有土地承包经营权。2007年7月24日，儋州市政府又向上诉人种植的林地颁发林权证。上诉人是合法受让取得205.35亩土地承包经营权，且支付了对价并征得发包方的同意，经过儋州市公证处公证和儋州市经管站鉴证，办理了《经营权证》和《林权证》。因此，根据《中华人民共和国物权法》第106条规定，上诉人系善意第三人，其合法权益应受法律保护。原审根据后影一、二经济社与天源公司签订的《承包合同书》及后影一、二经济社与陈海龙、陈玉寿订的《土地承包补充合同书》中约定的由发包方负责清理承包土地的农户林权证使用遗留问题推定陈海龙、陈玉寿应当知道被上诉人对其中40亩林地享有林权是毫无事实依据，订立这样的条款是为了加强发包方的责任心和防止纠纷产生无人处理，是合同的必备条款。二、被上诉人从未缴纳土地承包费，没有签订土地承包合同，且林木灭失后，没有正确地主张权利，土地被发包方收回另行转包符合法律规定。被上诉人自上世纪80年代开始就一直使用争议地，然而，却从未向发包方后影一、二经济社缴纳过承包费，更没有同发包方签订过承包合同，且被上诉人在争议地上的林木早在上世纪90年代也因被人砍伐而灭失。三、即便儋州市政府颁发0920017号《经营权证》有错误，也不足以撤销该证。0920017号《经营权证》项下土地承包经营权面积达205.35亩，而涉案争议地只有40亩，原审法院只能就有争议部份土地予以撤销，而没有争议的土地司法审查权是不能审查的，原审法院判决撤销0920017号《经营权证》显然扩大了行政司法审查范围，依法应予以纠正。综上，请求二审法院撤销原审判决，维持上诉人的0920017号《经营权证》。
被上诉人答辩称，原审判决认定事实清楚、程序合法，适用法律和判决结果正确。煲食窝的荒山荒地是梁英开垦出来的，不是后影村农民开垦出来的，橡胶是梁英种植的，不是后影村农民种植的，后影村农民历来从未使用过煲食窝林地。后影一、二经济社及天源公司一共签订了三份合同，上诉人签订合同时就知道承包土地上存在着权属问题，明确提出应清除林权证的遗留问题。按照其合同条款所讲，现在还未清除林权证，故其合同是无效的。上诉人陈海龙，陈玉寿与天源公司、后影一、二经济社恶意串通，实施的民事行为存在恶意，不构成善意取得。另按照相关规定，农村林地分为承包林地和自留山林地。承包林地有年限限制要签订承包合同，上缴承包费用。自留山按照相关规定，是没有期限的，可以长期无偿使用的，不需要缴费。因此不能将承包林地与被上诉人的自留山林地混同。请二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。
原审被告儋州市政府庭审中述称，同意上诉人的上诉请求和上诉理由。
原审第三人后影一经济社庭审中述称，同意上诉人的上诉请求和上诉理由。
原审第三人后影二经济社庭审中述称，同意上诉人的上诉请求和上诉理由。
本案全部证据材料均已送本院并经庭审质证。本院认定的事实与原审判决认定的事实基本一致。
本院认为，虽然在1997年，后影一、二经济社将包含40亩“堡食窝”争议地在内的约205亩土地发包给了天源公司，天源公司于2005年8月25日又将其承包的土地转包给了上诉人陈玉寿、陈海龙，并由儋州市政府向上诉人颁发了0920017号《经营权证》，但从被上诉人提供的证据可以证实，双方争议的“堡食窝”地块于1987年9月18日已由原儋县人民政府向梁英颁发了0047869号《林权证》，确认了梁英对争议的40亩“堡食窝”地享有林木所有权和林地使用权，而梁英也曾实际使用过该地种植了橡胶树，只是在1997年其橡胶树被天源公司擅自砍伐了。因此，儋州市政府在0047869号《林权证》未被依法撤销或确认无效前，向上诉人颁发0920017号《经营权证》，显属颁证事实不清，依法应予撤销。至于上诉人主张其承包的争议地属善意取得，从陈玉寿、陈海龙和后影一、二经济社签订的《土地承包补充合同书》中列明的：“合同签订之日起，甲方应负责清理乙方承包土地的农户林权证使用遗留问题……”可证实，陈玉寿、陈海龙在承包土地时，也已知道其承包的部分土地已颁发了林权证，故其主张的理由不成立，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持，上诉人的上诉理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判
二审案件受理费50元由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 贾希闯
代理审判员 曹荣刚
代理审判员 李雪刚
二〇一四年七月二十三日
书 记 员 买歌豪
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。