河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）豫法行终字第00142号
上诉人（一审第三人）隆基泰和实业有限公司。
法定代表人魏少军，执行董事。
委托代理人祖宝海，该公司职员。
上诉人（一审第三人）信阳隆和房地产开发有限公司。
法定代表人张家斌，该公司董事长。
委托代理人张祥魁，河南法正律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）信阳市上天梯储运公司。
法定代表人张萍，经理。
委托代理人段云礼，河南冠南律师事务所律师。
一审被告信阳市人民政府。
法定代表人乔新江，市长。
委托代理人曾宪，信阳市国土资源局平桥分局工作人员。
委托代理人周玉胜，河南银辉律师事务所律师。
隆基泰和实业有限公司（以下简称泰和公司）、信阳隆和房地产开发有限公司（以下简称隆和公司）因信阳市上天梯储运公司（以下简称上天梯公司）诉信阳市人民政府土地登记及行政赔偿一案，不服驻马店市中级人民法院（2014）驻行初字第42-1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人泰和公司的委托代理人祖宝海，上诉人隆和公司的委托代理人张祥魁，被上诉人上天梯公司的法定代表人张萍及委托代理人段云礼，一审被告信阳市人民政府的委托代理人曾宪、周玉胜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2008年11月4日，信阳市人民政府为保定隆基泰和房地产开发有限公司颁发的信市国用（2008）第30179号国有土地使用证。2008年10月16日，保定隆基泰和房地产开发有限公司变更为泰和公司。2008年12月22日，信阳市人民政府将信市国用（2008）第30179号国有土地使用证的使用权人变更为信市国用（2008）第30180号国用土地使用证，使用权人为泰和公司，证载的其他内容与信市国用（2008）第30179号证相同。本案被诉的行政行为是信市国用（2008）第30179号国有土地使用证的使用权人和信市国用（2008）第30180号国有土地使用证，并要求赔偿违法颁证造成的损失。
驻马店市中级人民法院一审查明，上天梯公司前身为信阳县储运公司，1983年成立，在平桥镇南环西路7号通过划拨取得一宗土地。1995年12月，原信阳县人民政府为其颁发信国用（1995）字第1553号国有土地使用证，面积为55897平方米。因修建铁路占用土地一部分，2013年换发新证信市国用（2013）第30076号国有土地使用证，面积为45152.06平方米。2008年5月26日，信阳市人民政府向信阳市国土资源局作出信政土（2008）132号《关于收回平桥镇平桥村国有存量建设用地及使用权公开拍卖出让方案的批复》，同意收回平桥镇平桥村国有存量建设土地，土地面积76821平方米，并同意出让地块的出让方案。其位置位于平桥镇渠首桥北岸工兵团西南处一号地皮，东至平桥村，西至平桥村，南至平桥村，北至平桥村。上天梯公司的部分土地使用权包括在其中。2008年7月1日，在信阳市国土资源局交易中心举办的国有土地使用权公开拍卖活动中，保定隆基泰和房地产开发有限公司竞得该地块的国有土地使用权，同日，信阳市国土资源局与保定隆基泰和房地产开发有限公司签订成交确认书；2008年7月18日，保定隆基泰和房地产开发有限公司与信阳市国土资源局签订《国有建设土地使用权出让合同》，缴纳出让金；2008年7月31日，信阳市人民政府向信阳市国土资源局作出信政土（2008）209号《关于保定隆基泰和房地产开发有限公司办理拍卖竞得地块出让手续的批复》，同意办理保定隆基泰和房地产开发有限公司国有土地使用权出让手续。信阳市人民政府经过土地登记申请、地籍调查、土地登记审批，于2008年11月4日为保定隆基泰和房地产开发有限公司颁发信市国用（2008）第30179号国有土地使用证。因2008年10月保定隆基泰和房地产开发有限公司的企业名称变更为泰和公司，泰和公司2008年11月向信阳市国土资源局申请，要求将信市国用（2008）第30179号国有土地使用权人保定隆基泰和房地产开发有限公司变更为泰和公司。2008年12月22日，信阳市人民政府为泰和公司颁发信市国用（2008）第30180号国有土地使用证，其土地登记内容未变。2012年10月，泰和公司将信市国用（2008）第30180号国有土地使用证记载的土地转让给隆和公司，信阳市人民政府2012年10月19日为隆和公司颁发信市国用（2012）第30103国有土地使用证。2013年10月，上天梯公司在其土地使用证范围内拉围墙时，与隆和公司产生纠纷。上天梯公司以隆和公司的信市国用（2012）第30103号国有土地使用证与其持有的土地使用证重叠12513.1平方米（18.768亩），起诉信阳市人民政府为隆和公司颁发的信市国用（2012）第30103号国有土地使用证（该案现已中止审理）。在该案诉讼中，上天梯公司得知隆和公司的土地使用证由泰和公司的土地使用证转让取得，起诉信阳市人民政府为泰和公司颁发的土地使用证。
驻马店市中级人民法院认为，根据《土地登记办法》第三条的规定，信阳市人民政府具有颁发国有土地使用证的法定职权。信阳市人民政府依据《土地登记办法》第九条的规定为第三人泰和公司颁证程序并无不当。信阳市人民政府在对颁证材料进行审查时，没有尽到审慎的审查职责。信阳市人民政府在信政土（2008）132号批复收回的国有土地范围内，将上天梯公司正在使用，且具有合法有效国有土地使用证中部分土地12513.1平方米包括在收回范围内，未对上天梯公司按土地管理法的规定进行补偿就进行招拍挂出让，登记颁证在土地受让方第三人保定隆基泰和房地产开发有限公司土地使用证内，后变更登记在土地使用权人泰和公司名下，造成上天梯公司的国有土地使用证与泰和公司的信市国用（2008）第30180国有土地使用证部分重叠，属信阳市人民政府为第三人泰和公司颁发的信市国用（2008）第30180号国有土地使用证部分事实不清。第三人泰和公司土地使用证与上天梯公司土地使用证相重叠部分，不予支持。虽然上天梯公司所诉的“信市国用（2008）第30179号和（2008）第30180号国有土地使用证”已经转让注销，但该土地使用证仍产生实际的法律影响，上天梯公司起诉该土地使用证，并无不当，亦不超期。上天梯公司的起诉理由合理，但要求完全撤销“信市国用（2008）第30179号国有土地使用证”和“信市国用（2008）第30180号国有土地使用证”不当。由于保定隆基泰和房地产开发有限公司的企业名称已变更为泰和公司，上天梯公司将保定隆基泰和房地产开发有限公司列为第三人不妥。对于上天梯公司要求赔偿损失请求，由于没有提供出充分的证据能够证明是由信阳市人民政府颁发土地使用证行政行为所造成，此请求不予支持。上天梯公司如认为其有经济损失，可另行主张权利。信阳市人民政府及第三人泰和公司、隆和公司的答辩、陈述登记的土地使用证正确，理由不足，其请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，驻马店市中级人民法院作出（2014）驻行初字第42-1号行政判决，判决撤销信市国用（2008）第30179号国有土地使用证、信市国用（2008）第30180号国有土地使用证中与信市国用（2013）第30076号国有土地使用证相重叠12513.1平方米（18.768亩）的部分，驳回上天梯公司要求赔偿的诉讼请求。
泰和公司不服一审法院判决，向本院上诉称：（一）本案是土地权属争议，根据行政复议法的规定，本案的纠纷属于行政复议前置事项，在未经行政复议前法院不应当受理本案并做判决。（二）信市国用（2008）第30179号国有土地使用证已经被收回注销，不具有可撤销的内容。（三）一审法院未能查明上诉人的土地证与被上诉人的土地证是否存在重叠以及重叠的面积和具体界限，直接根据被上诉人起诉状所述的情况作出认定，属事实不清。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求二审撤销一审法院判决，驳回上天梯公司的诉讼请求。
隆和公司不服一审法院判决，向本院上诉称：（一）一审法院认定信市国用（2008）第30180号国有土地使用证与信市国用（2013）第30076号国有土地使用证部分重叠证据不足。（二）上诉人已经就信市国用（2013）第30076号国有土地使用证提起诉讼，该案正在审理之中，本案应当以该案审理为依据，本案应中止审理。一审法院未中止审理，属程序违法。（三）本案土地权属争议应由政府先行处理，法院在未经政府处理的情况下直接受理于法无据。（四）上天梯公司使用的土地是无偿划拨取得，政府可以无偿收回。一审法院认定信阳市人民政府没有补偿就进行招拍挂出让属部分事实不清，缺乏事实和法律依据。综上，一审法院判决撤销不当，请求二审法院撤销一审法院判决，驳回上天梯公司的起诉，或者将本案发回重审。
被上诉人上天梯公司答辩称：（一）信市国用（2013）第30076号国有土地使用证是信国用（1995）字第1553号国有土地使用证的延续，涉案土地一直由答辩人使用，信市国用（2008）第30179号国有土地使用证、信市国用（2008）第30180号国有土地使用证与信市国用（2013）第30076号国有土地使用证部分重叠事实清楚，一审法院判决撤销重叠部分正确。（二）信阳市人民政府收回答辩人的土地，在没有进行补偿的情况下挂牌出让违反法律规定。综上，一审法院判决正确，请求二审法院维持一审法院判决，驳回上诉人的上诉。
信阳市人民政府答辩称，信阳市人民政府为上天梯公司颁发信市国用（2013）第30076号国有土地使用证认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。
本院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。
本院认为，上天梯公司的土地使用权受法律保护，但应当通过其他法律途径解决。上天梯公司虽然仍持有土地使用证，因争议部分土地使用权已被信阳市人民政府信政土（2008）132号《关于收回平桥镇平桥村国有存量建设用地及使用权公开拍卖出让方案的批复》收回，在信政土（2008）132号批复已生效的情况下，上天梯公司所持土地使用证已没有实质意义，争议部分土地使用权也已收归国有，该土地使用权丧失所产生的损失可以通过收回土地使用权批复的补偿程序解决。泰和公司通过拍卖方式竞得该地块的土地使用权，属于善意第三人，其合法权益应予保护。一审法院判决撤销信市国用（2008）第30179、30180号国有土地使用证与信市国用（2013）第30076号国有土地使用证重叠部分，适用法律不当，应当予以纠正。上天梯公司要求赔偿围墙、经营损失等60万元，该损失并不是信阳市人民政府为泰和公司颁发土地使用证造成，上天梯公司可以通过其他法律程序另行主张权益。综上，上诉人的上诉理由成立，依法应予支持。根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项和《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六第四项的规定，判决如下：
一、撤销驻马店市中级人民法院（2014）驻行初字第42-1号行政判决；
二、驳回上天梯公司的诉讼请求。
本案二审诉讼费50元，由信阳市上天梯储运公司承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨 巍
代理审判员 王凤强
代理审判员 苗春燕
二〇一五年七月三十一日
书 记 员 赵朝金