陕西省榆林市榆阳区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）陕0802行初4号
原告胡利英，女，1971年8月29日出生，汉族，陕西省横山县人，现住陕西省横山县，农民。
委托代理人杜波、贾海明，陕西明萌律师事务所律师。
被告横山县公安局。住所地：陕西省榆林市横山县城苗圃滩。
法定代表人师永峰，局长。
委托代理人高明涛，系横山县公安局法制大队民警。
委托代理人罗斌，系横山县公安局法制大队副主任。
被告榆林市公安局。住所地：陕西省榆林市榆阳区肤施路*号。
法定代表人张明，局长。
委托代理人庞冬梅，系榆林市公安局法制支队教导员。
委托代理人张皓，系榆林市公安局法制支队民警。
原告胡利英不服被告横山县公安局治安行政处罚及榆林市公安局行政复议决定一案，于2016年1月7日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案后，于2016年1月13日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年2月2日公开开庭审理了本案。原告胡利英的委托代理人杜波、贾海明，被告横山县公安局的委托代理人高明涛、罗斌，被告榆林市公安局的委托代理人庞冬梅、张皓到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告横山县公安局于2015年9月11日作出横公（南）行罚决字【2015】1073号行政处罚决定书，主要内容为：2015年8月15日9时许，市场管理员刘某1、高某2、刘某2在横山县××镇××大街市场依法执行职务时，商户崔某无故辱骂刘某1等人，接着刘某1、高某2与崔某、胡利英发生肢体冲突，刘某2在劝架时被胡某殴打，致使刘某1、高某2、刘某2、崔某受伤住院治疗。以上事实有本人陈述、证人证言、诊断证明、现场照片等证据证实。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条第（二）项之规定，决定给予胡利英行政拘留十日的行政处罚。原告胡利英不服向榆林市公安局申请行政复议，复议机关于2015年12月15日作出榆公复决【2015】43号复议决定书，维持被告横山县公安局作出的横公（南）行罚决字【2015】1073号行政处罚决定书。
原告胡利英诉称：2015年9月11日，第一被告对原告以阻碍国家机关工作人员依法执行职务为由决定给予原告行政拘留十日的行政处罚。该处罚决定书认为，同年8月15日9时许，原告在横山镇市场，该市场管理人员依法执行职务时因崔某（原告之夫）辱骂市场管理人员刘某1等人，后原告和市场管理人员刘某1等人发生肢体冲突，致使刘某1、高某2、刘某2以及崔某受伤。但是事实并非如此，事实上是市场管理人员对原告进行殴打，而原告只是防卫，并没有殴打市场管理工作人员，更不可能致使他们受伤。刘某1、高某2、刘某2是否为执行职务，是否具有行政管理职权，崔某当日是否实施了阻碍执行职务的行为，无事实和法律依据支持。对此，原告认为：被告滥用职权，作出该处罚决定所认定的事实并不客观，无事实依据，适用法律错误。后原告对该处罚决定书不服向第二被告处申请行政复议，第二被告经复议维持了该处罚决定书，现原告对该处罚决定书不服，依法向人民法院提起行政诉讼，请求：一、依法撤销横公（南）行罚决字【2015】1073号行政处罚决定书和榆公复决【2015】43号复议决定书；二、判令被告承担诉讼费用。
原告向本院提交了证人胡某、高某1、赵某证明材料复印件各一份，用于证明刘某1、高某2等人首先对崔某进行殴打；原告并未造成阻碍执行职务行为。
被告横山县公安局辩称：一、崔某、胡利英夫妇阻碍执行职务事实清楚，证据确凿充分。2015年8月15日9时许，受横山县工商行政管理局委托的横山县市场管理服务公司市场具体管理人员刘某1、高某2、刘某2在南大街市场依法巡查时，发现市场第三排有商户不按市场管理规定乱摆乱放，在对开蔬菜门市的赵某进行劝解时，旁边经营“崔二卤肉门市”的崔某说“你们管不了车就不要管我们了”，阻挠市场管理人员进行市场巡查和管理并出言辱骂，引发争吵，继而引发肢体冲突，在撕扯中，崔某、胡利英夫妇对刘某1、高某2、刘某2进行殴打、辱骂，导致刘某1衣服被撕破，刘某1、高某2、刘某2不同程度受伤，市场管理工作无法正常进行。以上事实有本人陈述、证人证言、视听资料、现场照片、诊断证明等证据予以证明。二、被告办理原告崔某、胡利英阻碍执行职务一案程序合法。被告在受理原告胡利英阻碍执行职务一案后，依照法律授权，依法对原告进行传唤、询问，并根据有关程序规定依法对其享有的权利进行了告知、送达等，充分保障了原告的合法权益。2015年9月11日被告根据调查查证的上述事实，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》依法对原告作出行政处罚并无不妥。三、本案适用法律正确，作出的行政处罚适当，公平、公正。（一）原告胡利英及其夫崔某系多年在横山××××大街市场经营的个体户，深知个体经营者应当服从市场管理者的管理和监督，明知市场管理人员高某2、刘某1等人在进行市场管理，且故意去往正在他处巡查的地点阻挠高某2、刘某1等人履行职务，且在阻挠过程中与高某2、刘某1等人发生言语冲突，进而演变到对正在执行职务的工作人员实施辱骂、殴打。致使几名工作人员入院治疗，市场管理工作无法正常进行。原告的上述行为被告认为情节恶劣，造成的后果严重。故被告依照法律授权，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条规定对原告作出横公（南）行罚决字1073号行政处罚决定，该处罚适当。（二）被告在办理原告阻碍执行职务一案过程中，经调查查明在原告殴打高某2、刘某1、刘某2过程中该几名工作人员同时对原告进行了殴打行为，但根据国务院法制办公室秘书行政司二00五年七月八日《关于对国家行政机关工作人员执行职务过程中的违法行为能否给予治安处罚的请示》的复函所指出：行政机关工作人员在执行职务时在故意或重大过失侵犯公民合法权益造成损害的，一是承担民事责任，即承担部分或者全部的赔偿费用；二是承担行政责任，即由有关行政机关依法给予行政处分。同时，依照刑法规定，构成犯罪的，还应当承担刑事责任。行政机关工作人员执行职务时的侵权行为，不属于治安管理处罚条例规定的违反治安管理的行为，不应当给予治安管理处罚。故被告未对高某2、刘某1等人作出有关行政处罚。综上所述，被告作出的横公（南）行罚决字1073号行政处罚决定，事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，程序合法。故请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告榆林市公安局辩称：一、复议查明及认定的事实：2015年8月15日上午9时许，横山县工商所市场管理服务公司工作人员刘某1、高某2、刘某2在横山县××镇××大街市场依法执行职务时，遭到市场商户崔某（胡利英之夫）辱骂，后双方发生冲突，致刘某1头部外伤、颈部皮肤外伤、左手无名指软组织损伤；高某2头部外伤、颈部皮肤外伤、左手食指皮肤裂伤；刘某2头部外伤、右耳外伤、颈部软组织损伤、双臂软组织损伤；崔某头部外伤、右眼外伤、脑振荡、右腿外伤。二、被告作出的行政复议决定符合法律规定。1、原告违法行为事实清楚，证据确凿；横山县公安局对其处罚适用法律正确，处罚适当。2015年8月15日上午9时许，横山县工商所市场管理服务公司工作人员刘某1、高某2、刘某2在横山县××镇××大街市场依法执行职务时，遭到市场商户崔某辱骂，后双方发生冲突，原告胡利英用手打执法人员刘某1两耳光，并撕破刘某1衣服。上述行为有本人陈述、证人证言、受伤照片、诊断证明和视频资料等证据证明。横山县公安局依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条第一款第（二）项之规定，对胡利英处以行政拘留十日处罚，适用法律正确，处罚适当。2、被告作出行政复议决定适用法律、法规正确。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定，被告法制支队办案民警对胡利英妨碍执行职务一案进行阅卷审查，认为本案事实清楚，证据充分，横山县公安局办理此案程序合法，适用法律正确，处罚适当；根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定作出维持横公（南）行罚决字【2015】1073号行政处罚决定的决定。3、被告作出行政复议决定程序符合法律规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十八条和第三十一条之规定，2015年10月8日被告依法受理胡利英行政复议案；并于当日向横山县公安局通知调取案卷；通过阅卷审查，认为本案情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定，于2015年12月7日决定延期30日对本案作出复议决定。12月9日，市局法制支队全体民警对该案进行集体讨论、合议；12月15日，通过局机关负责人主持召开会议研究，认为横山县公安局办理此案认定事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律正确、处罚适当，故作出维持决定。综上所述，被告作出的榆公复决【2015】43号复议决定，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，故请求依法维持被告作出的该行政复议决定，并驳回原告的全部诉讼请求。
被告横山县公安局及被告榆林市公安局向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：
第一组：1、崔某询问笔录复印件两份；
2、胡利英询问笔录复印件两份；
3、胡某询问笔录复印件一份；
4、高某2询问笔录复印件两份；
5、刘某1询问笔录复印件一份；
6、刘某2询问笔录复印件两份；
7、高海俊询问笔录复印件两份；
8、闫贵萍询问笔录复印件一份；
9、陈泽军询问笔录复印件一份；
10、高某1询问笔录复印件一份；
11、李宏询问笔录复印件一份；
12、赵某询问笔录复印件一份；
13、现场照片复印件18张；
14、横山县人民医院出具的崔某、高某2、刘某1、刘某2诊断证明书复印件各一份；
15、视频资料一份（光盘一张）；
16、提取笔录复印件一份。
第一组证据用于证明原告采取了阻碍执行职务的违法行为。被告认定原告阻碍执行职务的违法事实清楚，证据确凿充分。
第二组：1、移送案件通知书复印件一份；
2、受案登记表复印件一份；
3、公安行政处罚审批表复印件一份；
4、传唤证复印件一份；
5、行政处罚告知笔录复印件一份；
6、拘留所执行回执复印件一份；
7、被行政拘留人家属通知书复印件一份；
8、行政案件权利义务告知书复印件十七份；
9、结案报告书复印件一份。
第二组证据用于证明被告办理案件程序合法。
第三组：1、《关于城区市场管理有关问题会议纪要》（横山县人民政府第14次专项问题会议纪要）复印件一份；
2、《横山县双创办关于开展市容市貌环境卫生集中整治工作的通知》（横政创办【2015】15号）复印件一份；
3、《横山县人民政府办公室关于成立横山县城区市场管理领导小组的通知》（横政办发【2014】30号）复印件一份；
4、《横山县人民政府关于整治城区市场的通告》复印件一份；
5、横山县工商行政管理局出具的情况说明复印件一份。
第三组证据用于证明高某2、刘某1、刘某2三人于2015年8月15日在市场巡查的行为系其职务行为，被告依照《治安管理处罚法》第50条对原告作出行政处罚，适用法律准确。
第四组：胡利英户籍信息复印件一份，用于证明原告作为被处罚人主体适格。
法律依据：《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条、五十条第一款第（二）项。
被告榆林市公安局向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：
1、行政复议申请书复印件一份；
2、横公（南）行罚决字【2015】1073号行政处罚决定书复印件一份；
3、胡利英身份证复印件一份；
4、复议申请受理通知书复印件一份；
5、受理行政复议案件登记簿复印件一份；
6、行政复议答辩书复印件一份；
7、行政复议延期审理通知书复印件一份；
8、行政复议案件会议记录复印件一份；
9、榆公复决【2015】43号行政复议决定书送达凭证复印件一份。
以上九份证据用于证明被告榆林市公安局作出行政复议决定程序合法。
法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十二条、第二十八条第一款第（一）项、第三十一条。
经庭审质证，各方当事人质证意见如下：原告提交三份证据，被告横山县公安局对真实性及合法性均有异议，认为证人未出庭作证，证据来源不合法，且该证据恰恰能够证明原告深知高某2等人为市场管理人员，因管理事宜引发辱骂、殴打行为。被告榆林市公安局对原告提供的证据，真实性及合法性均有异议，认为不能证明原告所要证明的事实。
被告横山县公安局与被告榆林市公安局提交证明原行政行为合法性的四组证据及法律依据，原告对第一组证据，真实性及证明目的均有异议，认为：1、刘某1、高某2等人并非国家工作人员，不属执行职务，故其并未实施阻碍国家工作人员执行职务行为；2、第一被告8月30日受理案件，询问笔录均为8月30日之前做的，8月30日后未做询问笔录，未进行调查取证；3、笔录中高某2、刘某1、刘某2、闫贵萍五份询问笔录询问时间为8月17日、18日，签字时间为9月23日；4、询问笔录制作和程序均不合法；5、只能证明双方发生冲突，不能证明其实施阻碍执行职务行为。对第二组证据，真实性及证明目的均有异议，认为被告办理案件程序违法。对第三组证据，有异议，认为规范性文件与我国法律相违背，不合法。市场管理权利，不是国家行政执法权利。法律并未授权民营企业可以执行国家行政执法权利。即使授权，也只能授权给事业单位。对第四组证据，真实性无异议，证明目的有异议，认为只有在第一被告作出行政处罚事实清楚，证据充分，程序合法的基础上才能证明主体适格。对适用法律有异议，认为适用法律明显错误。
被告榆林市公安局提交证明复议程序合法性的九份证据及法律依据，被告横山县公安局均表示无异议。原告对被告榆林市公安局提交九份证据，真实性无异议，证明目的有异议，认为只是进行形式审查，没有尽到认真审查的义务。对适用法律，不予认可。
本院对上述证据认证如下：原告提交三份证据，不能与被告提交第一组证据相互印证证明刘某1等三人先动手殴打原告的事实，故依法不予作为原告所要证明事实的证据确认。
被告横山县公安局与被告榆林市公安局提交原行政行为的四组证据及法律依据，第一组证据虽系客观真实，并能够证明刘某1、高某2、刘某2在横山县××镇××大街市场巡查时，原告胡利英之夫崔某与高某2发生争执，接着刘某1、高某2与崔某、胡利英发生肢体冲突，刘某2在劝架时被胡某殴打，致使刘某1、高某2、刘某2、崔某受伤住院治疗的事实，对该事实依法予以确认。但该组证据无其他证据能够相互印证证明刘某1等三人进行市场巡查属于执行职务，原告行为属于阻碍执行职务行为，即不能证明被告作出决定认定事实清楚，证据确实充分，故依法不予作为被告所要证明事实的证据确认。第二组证据虽系客观真实，但根据被告提交第一组、第二组证据显示，被告于2015年8月30日受理案件，但被告却在2015年8月30日立案之前进行了询问调查、权利义务告知，并在作出处罚决定之后，进行处罚告知，而且在作出处罚决定后的2015年9月23日仍然进行调查取证，该处罚程序显然不符合《公安机关办理行政案件程序规定》的规定，即不能证明被告作出处罚决定程序合法的事实，依法不予作为其所要证明事实的证据确认。第三组证据，虽系客观真实，但根据相关规定，行政职权的授权或者委托，必须是法律、法规明确授权或依法进行委托；该组证据1，会议纪要中虽然提出由横山县工商局组建成立公司，但并未授权组建成立公司的职责是什么，以及职权范围如何，即该会议纪要没有外援化，对外不具有约束力；而且，当事人亦未提出对该份会议纪要的合法性进行审查，被告也未能提供行政部门依法进行委托的相关证据；该组证据5，也只是横山县工商局在被告作出处罚决定时出具的一份证明材料，并非其对横山县市场管理服务公司行政职权的授权委托书；其他三份证据亦非属于横山县工商局授权委托横山县市场管理服务公司实施管理市场行政职权的授权和委托的依据，故该组证据不足以证明刘某1等三人进行市场巡查属于执行职务，即不能证明被告横山县公安局依据《治安管理处罚法》第五十条规定对原告作出处罚，属于适用法律准确的事实，故依法不予作为原告所要证明该事实的证据确认。第四组证据，虽系客观真实，但因被告提交其他证据并不足以证明刘某1等三人行为属于执行职务行为，故该份证据不能证明被告以原告阻碍执行职务对原告进行处罚的被处罚主体适格的事实，依法不予作为其所要证明该事实的证据确认。法律依据，因被告提交证据不能证明其以原告阻碍执行职务对原告作出处罚认定事实清楚，证据确凿，故依法不予作为被告作出处罚决定的合法依据确认。
被告榆林市公安局提交九份证据，客观真实，来源合法，能够证明被告榆林市公安局作出复议决定程序合法的事实，依法应作为认定该事实的证据确认。被告榆林市公安局提交法律依据，因其依据被告横山县公安局作出决定认定的事实和提交的证据作出复议决定，不能证明作出决定认定事实清楚，证据确实充分，故该法律依据显然不能作为被告作出复议决定的合法依据确认。
经审理查明，2015年8月15日，被告横山县公安局所属单位南街派出所接横山县巡警大队移送该案后，于2015年8月15日、8月17日、8月18日、8月19日、9月11日、9月23日分别对当事人崔某、胡利英、刘某1、高某2、刘某2、胡某以及证人闫贵平等人进行了询问调查，于2015年8月15日、8月17日、8月18日分别向原告崔某、胡利英、胡某等人履行了权利义务告知，2015年8月30日进行了立案受理，2015年9月2日、9月11日履行了处罚审批程序，后分别于2015年9月2日作出横公（南）行罚决字【2015】1057号行政处罚决定书，给予崔某拘留十日的治安行政处罚。于2015年9月11日作出横公（南）行罚决字【2015】1073号行政处罚决定书，给予胡利英拘留十日的治安行政处罚。并对该事件中的当事人胡某给予罚款200元的治安行政处罚。被告作出上述处罚决定书认定：2015年8月15日9时许，市场管理员刘某1、高某2、刘某2在横山县××镇××大街市场依法执行职务时，商户崔某无故辱骂刘某1等人，接着刘某1、高某2与崔某、胡利英发生肢体冲突，刘某2在劝架时被胡某殴打，致使刘某1、高某2、刘某2、崔某受伤住院治疗。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条第（二）项之规定，分别作出上述行政处罚决定。2015年9月11日，被告向原告胡利英履行处罚告知义务，当天向原告送达了处罚决定书，并于当日将原告送往横山县看守所执行拘留。原告不服被告对其作出的该处罚决定，向榆林市公安局申请行政复议，复议机关于2015年10月8日受理，并于当日向原告送达了复议申请受理通知书。经复议，依据原决定认定的事实和证据，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，于2015年12月15作出榆公复决【2015】43号复议决定书，维持被告横山县公安局作出的横公（南）行罚决字【2015】1057、1073号公安行政处罚决定书。原告仍不服，向本院提起行政诉讼，提出前述诉讼请求。
本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款规定，被告横山县公安局作为本行政区域内的人民政府公安机关，负责其行政区域内的治安管理工作，具有对违反治安管理行为进行处罚的法定职权。被告榆林市公安局对其下级公安机关作出的行政行为，具有进行审查复议和作出复议决定的法定职权。
本案根据查明的事实可以看出，刘某1、高某2、刘某2三人在进行市场巡查时，原告之夫崔某与其发生争执，接着刘某1、高某2与崔某、胡利英发生肢体冲突，刘某2在劝架时被胡某殴打，致使原告之夫崔某、刘某1、高某2、刘某2受伤住院治疗系事实。所以，被告以此事实作出处罚决定，认定刘某1、高某2等三人进行市场巡查属于执行职务，原告与其发生冲突系阻碍执行职务，对原告给予拘留十日的治安行政处罚。但是，根据相关法律规定，行政职权的授权或者委托，应当有明确的法律、法规授权或依法进行委托。被告虽然提交第三组证据作为认定刘某1等三人进行市场巡查属于执行职务的依据，但是，其一，被告提交证据只能证明刘某1、高某2、刘某2三人系横山县市场管理服务公司临聘人员，该公司属于民营性质企业；其二，被告提交第三组证据1，会议纪要只是提出由横山县工商局组建成立公司，但并未授权组建成立公司的职责是什么，以及职权范围如何，即该会议纪要没有外援化，对外不具有约束力；其三，当事人未提出对该会议纪要的合法性进行审查，故该文件亦未纳入到本案的审查范畴，被告也未能提供行政部门依法进行委托的相关证据；其四，被告第三组证据5，也只是横山县工商局在被告作出处罚决定时出具的一份证明材料，并非是对横山县市场管理服务公司行政职权的授权委托书；其他三份证据亦非属于横山县工商局授权委托横山县市场管理服务公司实施管理市场行政职权的授权和委托的依据。故被告认定刘某1等三人进行市场巡查属于执行职务的证据不足，并以此事实对原告作出拘留十日的治安行政处罚，显然事实不清，证据不足，适用法律亦错误。而且，被告在未立案受理的情况下，进行询问调查，作出处罚决定之后才向原告履行处罚告知，并仍然进行调查取证，亦不符合《公安机关办理行政案件程序规定》的规定，处罚程序违法。被告榆林市公安局虽然作出复议决定程序合法，但其依据被告横山县公安局认定事实作出复议决定，亦属事实不清，证据不足，适用法律错误。原告诉请撤销二被告作出的处罚决定和复议决定之理由成立，本院依法予以支持。二被告所作行政行为依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项之规定，判决如下：
撤销被告横山县公安局于2015年9月11日作出的横公（南）行罚决字【2015】1073号行政处罚决定书和被告榆林市公安局于2015年12月15日作出的榆公复决【2015】43号复议决定书。
案件受理费五十元，由被告横山县公安局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省榆林市中级人民法院。
审 判 长 钟改琴
人民陪审员 常四娃
人民陪审员 刘旺才
二〇一六年五月九日
书 记 员 张 晔