河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫行终1447号
上诉人（一审原告）康云琴，女，汉族，1950年12月9日出生。
委托代理人牛青山。
被上诉人（一审被告）河南省人民政府，住所地：郑州市。
法定代表人陈润儿，省长。
委托代理人田保阳，河南省政府法制办工作人员。
委托代理人刘卫国，河南省国土资源厅工作人员。
一审第三人南阳市人民政府，住所地：南阳市。
法定代表人霍好胜，该市市长。
委托代理人贺冠斐，南阳市法制办工作人员。
委托代理人王锟，南阳市国土资源局工作人员。
上诉人康云琴因诉河南省人民政府土地征收批复一案，不服郑州市中级人民法院（2015）郑行初字第710号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，上诉人康云琴及其委托代理人牛青山、被上诉人河南省人民政府（以下简称省政府）委托代理人田保阳、刘卫国到庭参加诉讼。南阳市人民政府因与本案被诉的行政批复没有利害关系，不作为本案第三人参加诉讼。本案现已审理终结。
省政府于2014年8月20日作出《河南省人民政府关于南阳市2014年度第一批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土（2014）954号），同意南阳市征收宛城区红泥湾镇等两个乡镇（街道办事处）林庄村等4个农村集体经济组织集体耕地24.4944公顷，林地0.5566公顷，园地1.7852公顷，其他农用地2.9247公顷，建设用地0.1281公顷，以上共计29.8890公顷。康云琴不服对该行政批复提起本案诉讼。
康云琴一审诉称：一、豫政土（2014）954号批复程序违法。涉案土地属于基本农田，任何单位和个人不得擅自占用，确需占用的，应当经国务院批准。省政府的批复规避了基本农田必须经国务院批准才能占用或改变的规定，属于违法审批。二、补偿资金未落实到户。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》和国发（2004）28号文件的规定，征地要依法足额和及时支付土地补偿费、安置补助费，补偿资金不落实的，不能征收土地。而省政府在未落实康云琴是否获得补偿款的情况下，就作出了征地批复，违反了上述规定。三、征地补偿标准过低。根据《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发（2004）238号）的规定，土地补偿费和安置补助费应按照保证被征地农民原有生活水平不降低的原则组织实施，而南阳市政府征收土地每亩补偿价格8.1万元，远远不能保证康云琴维持原生活水平。四、省政府应承担南阳市政府组织实施所造成的赔偿责任。南阳市政府在实施征地过程中违反法定程序，暴力征地，破坏地上附属物，此应由省政府承担900000元的赔偿责任。请求依法撤销《河南省人民政府关于南阳市2014年度第一批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土（2014）954号）并确认违法，判令省政府赔偿康云琴经济损失900000元，同时在新闻媒体上赔礼道歉。
郑州市中级人民法院一审查明，2012年12月31日，南阳市人民政府《关于宛城区乡级土地利用总体规划（2010-2020）的批复》（宛政文（2010）157号）批复了白河街道土地利用总体规划（2010-2020）。2014年3月3日，南阳市城乡一体化示范区国土建设局就拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径向白河街道盆窑村委送达《拟征地告知书》，同年3月7日白河街道盆窑村委和被征地农户代表对拟征地的权属、地类、面积及地上附属物权属、种类、数量进行了签字确认，同年3月17日南阳市城乡一体化示范区国土建设局向盆窑村委送达了《征地听证告知书》，盆窑村委放弃听证权利。2014年5月7日，南阳市人民政府《关于宛城区2014年度第一批村镇建设农用地转用的批复》（宛政土（2014）89号）根据土地利用总体规划批准将涉案土地由农用地调整为建设用地，同年5月南阳市人民政府向省政府请示对涉案土地进行征收，省政府于2014年8月20日作出《河南省人民政府关于南阳市2014年度第一批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土（2014）954号），同意南阳市征收宛城区红泥湾镇等两个乡镇（街道办事处）林庄村等4个农村集体经济组织集体耕地24.4944公顷，林地0.5566公顷，园地1.7852公顷，其他农用地2.9247公顷，建设用地0.1281公顷，以上共计29.8890公顷。
一审认为，本案中，涉案土地符合白河街道土地利用总体规划（2010-2020），上述规划已由南阳市人民政府《关于宛城区乡级土地利用总体规划（2010-2020）的批复》（宛政文（2010）157号）文件依法批准，规划显示白河街道无基本农田，康云琴提出异议，但未提交相关证据支持自己的主张，故康云琴关于涉案土地为基本农田的理由不能成立。南阳市人民政府及其下属部门在征地报批前就拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径向土地所有权人盆窑村委送达了《拟征地告知书》，对拟征地的权属、种类、面积及附着物与盆窑村委和农户代表进行签字确认，向盆窑村委送达了《征地听证告知书》，并将征地社保费用存入指定账户，省政府根据南阳市人民政府的请示及建设用地项目呈报材料“一书四方案”等材料作出了《河南省人民政府关于南阳市2014年度第一批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土（2014）954号），符合《中华人民共和国土地管理法》等法律法规的规定，康云琴提出撤销涉案批复并赔偿损失及赔礼道歉的诉讼请求，没有事实根据和法律依据。一审判决：驳回康云琴的诉讼请求。一审案件受理费50元，由康云琴承担。
康云琴不服一审判决，向本院上诉称：一、郑州市中级人民法院对相关证据的认定有混淆是非的情况存在。二、南阳市人民政府在政府门户网站上公开的政府信息是来自官方的书面证据，足以涉案土地属于基本农田，省政府越权审批土地和滥用职权。根据2004年10月20日《国务院关于深化改革，严控土地管理的决定》第十一条和第二十一条的相关规定，认定违法主体的单位是省政府，根据行政诉讼法相关规定，对相关责任人应移送相关机关处理。三、上诉人认为批准征地和实施征地的行政行为，是一个行政行为的整体，是一个具体行政行为的两个方面，郑州市中级人民法院将批准征地和实施征地行为分割开来，显然是对批准征地和实施征地分别给予庇护。四、省政府所作出豫政土（2014）954号批准征地文件违反了国务院关于土地改革规定第十四条，规定要求要安置好才能下批文，政府没有服务群众的理念，没有做到先补偿再征地，政府程序倒置。五、省政府作出的豫政土（2014）954号批准征地文件中，没有将上诉人所处的地方生活水平用数字显示出来，人为降低补偿标准，使上诉人在被征地后的生活水平与周边相比落差达90%。根据《行政许可法》第六十条和第六十一条相关规定，省政府作出行政许可的征地批文后，应当进行实施跟踪监督检查，对发现的违法行为依法提出纠正或整改措施，但省政府并未履行相关职责，且对南阳市人民政府有袒护行为。六、上诉人不同意省政府土地所有权归集体所有，钱已打到集体账户的说法，上诉人称未见到土地补偿费和安置补偿费，上诉人的生活未得到保障。根据《行政许可法》第七十六条相关规定，省政府应当承担赔偿责任，南阳市人民政府应当承担赔偿连带清偿责任。七、南阳市人民政府征地过程中存在暴力行为，应当承担相应责任，省政府没有尽到监督义务，也未提供相关资料。八、国务院关于土地改革的规定第二十一条规定征地主体是省政府，省政府没有执行到位，且作出具体行政行为的机关就是省政府，上诉人将其列为一审被告是正确的。请求撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求，追究相关责任人法律责任。
被上诉人省政府答辩称：一、征地批复是最终裁决，不属于行政诉讼的受案范围。根据《行政诉讼法》第十二条第四项、第十三条第四项、《行政复议法》第三十条第二款的相关规定，结合最高人民法院及各省高级人民法院的生效裁定，应当认定该案驳回上诉人起诉。二、上诉人没有诉讼主体资格。首先，上诉人不能代表村委会提起诉讼。根据《土地管理法》第十条、《物权法》第六十条、最高人民法院《关于审理涉及农民集体土地行政案件若干问题的规定》的相关规定，以及国务院法制办行政复议司与最高人民法院行政庭的相关意见，认定村委会可以起诉，个人没有诉讼资格；其次，上诉人和征地批复没有法律上的利害关系。上诉人对其是适格的诉讼参与人承担举证责任，上诉人提交给一审法院的证据无法证明其和省政府征地批复具有法律上的利害关系（即承包地、宅基地位于征收范围内的证据）。省政府所做的征地批复行为系根据省辖市人民政府的请示对其作出的内部审批管理行为，该批复的对象并非上诉人，没有对上诉人设定具体权利义务，不对其产生直接影响，对上诉人产生直接影响的是县政府具体实施征地和安置补偿的行为。三、对土地承包经营权人（被征地农户）权益的保护有法定的救济途径。根据《物权法》、《土地管理法实施条例》等相关法律法规的规定，村委会是集体土地的所有权人并管理土地补偿费、安置补助费，承包人只有获得补偿的权利。承包经营权人对补偿标准（征地补偿、安置方案）有异议可提出裁决申请。四、一审法院在实体性审查时未通知原集体土地的所有权人参加庭审，违反了《行政诉讼法》规定程序。一审判决认定事实和适用法律错误，程序违法，请求依法改判，驳回上诉。
本院二审查明事实与一审一致。
本院认为：一、关于康云琴的起诉资格问题。对本案康云琴所承包土地被占用的事实双方无异议，由于省政府征收土地的批复未显示征收的详细范围，其应承担康云琴所承包土地是否在征收批复范围内的举证责任，而省政府在一、二审均未提供相应证据，故其关于康云琴不能证明其承包土地在征收范围、不具备起诉资格的主张不能成立。二、关于征收批复的合法性问题。省政府在作出本案征收批复时，涉案土地是一般耕地而不是基本农田，由于其对一般耕地有征收审批权，故康云琴关于省政府“超越职权、程序违法”的上诉理由不能成立。省政府根据“一书四方案”及征地前的有关调查、告知等程序性行为作出本案被诉的征收批复，事实清楚，程序合法，适用法律正确。三、关于组织实施所造成损失的赔偿问题。依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款的规定，组织实施征收土地的主体是所在地的市、县级人民政府，因组织实施而产生的法律责任自然应当由该市、县级人民政府承担，康云琴主张其该损失由省政府承担缺乏法律依据。一审判决适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人康云琴承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 松
代理审判员 张ＸＸ
代理审判员 韩凤丽
二〇一六年九月六日
书 记 员 杜精精