山东省青岛市市北区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁0203行初193号
原告孙玉秀，女，汉族，住山东省平度市。
委托代理人李文江，山东元冠律师事务所律师。
委托代理人张妍妍，山东元冠律师事务所律师。
被告青岛市国土资源和房屋管理局，住所地青岛市市南区巫峡路6号。
法定代表人张希田，职务局长。
委托代理人任岩磊，该局工作人员。
委托代理人李婷婷，该局工作人员。
原告孙玉秀诉被告青岛市国土资源和房屋管理局行政撤销一案，本院于2016年11月17日受理后，依法组成合议庭，并于2016年12月29日公开开庭审理了本案。原告孙玉秀委托代理人李文江、张妍妍，被告青岛市国土资源和房屋管理局委托代理人任岩磊、李婷婷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告青岛市国土资源和房屋管理局下属青岛市不动产登记中心于2016年11月11日作出告知书，主要内容为“孙玉秀：您办理市北区东山路42号102户的继承不动产权属调查时，持以下材料来我中心申请…我中心在审查中发现您还需以下材料:1、亲属关系证明材料（证明被继承人子女情况）；2、孙范氏死亡注销户口证明材料（用于不动产继承）。请补正补全上述材料后，按照程序申请。”
原告诉称，原告之父母孙茂山与孙范氏于1999年1月20日在青岛市市北区公证处进行了遗嘱公证，在遗嘱中载明位于青岛市市北区东山路42号102户房产由原告继承。后孙范氏与孙茂山相继去世。2016年11月10日，原告携公证遗嘱、孙茂山与孙范氏死亡证明、继承人身份证明等资料前往被告处设立的青岛市不动产交易中心办理房屋所有权转移登记手续，但被告以未提交“亲属关系证明材料（证明被继承人子女情况）”和“孙范氏死亡注销户口证明材料（用于不动产继承）”为由，拒绝为原告办理房产登记手续。在公证遗嘱继承的情况下，被告要求原告提供亲属关系证明材料属于要求申请人提交与其申请的行政确认事项无关的材料的滥用职权行为。首先，遗嘱继承不同于法定继承，根据《继承法》第十六条第三款，公民可以立遗嘱将个人财产赠给国家、集体或者法定继承人以外的人。既然遗嘱继承的范围不仅限于法定继承人，在登记原因的证明文件是公证遗嘱的情况下，被告没有合理依据要求原告提供亲属关系证明材料，否则，遗嘱继承就会流于形式，没有任何实践价值。其次，原告提供的孙茂山和孙范氏的遗嘱公证书中有明确记载原告为被继承人的唯一女儿，以及该两份遗嘱公证书的内容、证明文件（于秀英、范秀英为证明人，并加盖市北区人民政府登州路街道办事处公章）都明确载明原告为唯一女儿的事实，在亲属关系证据如此充分的情况下，被告还要求原告继续提供亲属关系证明，严重背离了行政行为的合理性原则。2016年7月5日，司法部发布关于废止《司法部、建设部关于房产登记管理中加强公证的联合通知》的通知，继承房产、分房遗嘱等房产登记事项可以不用公证，但被告以未出台相关操作细则为由，墨守成规，难以排除利益机制所致。再次，原告对被告要求提供亲属关系证明材料的要求并非置之不理，实际上，原告已穷尽提供被告所要求“亲属关系证明材料”的途径。在原告与被告进行交涉之初，应被告要求查询原告父亲孙茂山工作档案以便开具家庭关系证明，但因青岛市蔬菜公司已不复存在。经原告向人力资源部门、商务局、档案局等部门询问，都遭遇“踢皮球”，至今无法得知孙茂山档案在何处，更谈不上要求孙茂山原单位出具“亲属关系证明材料”。而且，孙茂山系1925年生人，孙范氏系1922年生人，原告系1945年生人，三人虽为一家人，但限于建国前并无完善的户籍制度，1951年才正式实施户籍制度。可以想象，在那时情境下原告从出生开始也未曾与父母同户。后来父母远去青岛工作，将原告留在诸城市百尺沙镇史家庄村与老人一起生活。因此，更无法提供曾与父母同户的公安机关出具“亲属关系证明材料”。综上，被告理应本着合情合理高效便民之原则作出行政行为，应充分考虑所要求材料的必要性，不应不顾法律之规定，法外设限。
原告向法庭提交证据为，证据1、青岛市公安局登州路派出所出具孙范氏死亡证明，证明孙范氏死亡的事实以及原告在申请登记时提供的孙范氏死亡证明真实性。证据2、青岛市人民政府青政复决字[2016]191号行政复议决定书，证明2016年6月7日原告依法向被告申请房产登记，被告在当时仅以未做“继承权公证书”为由，拒绝受理，在青岛市政府要求被告依法履行法定职责的复议决定后，被告继而又提出新的不予受理的理由，其滥用职权行为是明确的。
被告青岛市国土资源和房屋管理局辩称，2016年11月，孙玉秀持身份证明，房产证，死亡注销证明，公证书等材料向被告申请市北区东山路42号102户不动产继承转移登记，被告在进行调查时发现，原告还需要补充提交亲属关系证明材料，孙范氏死亡户口注销材料，2016年11月11日，被告作出告知书，要求原告补充提交上述材料，并将该告知书邮寄送达给原告，被告认为，被告作出该告知书行政行为符合相关规定，请法庭查明事实，依法判决。
被告向法庭提交证据为，证据1、身份证明复印件；证据2、房地产权证复印件；证据3、证明（村民委员会）复印件；证据4、证明（于秀芳、范秀英）复印件；证据5、死亡注销证明、证明复印件；证据6、公证书复印件；证据7、公有住房买卖合同书复印件；证据8、户籍证明复印件。上述证据均证明申请人向被告提交申请材料，要求办理市北区东山路42号102户不动产继承转移登记。证据9、告知书复印件，证明被告要求孙玉秀补充提交申请材料（被诉的行政行为）。证据10、快递单及追踪复印件，证明被告将告知书邮寄送达申请人。
被告提交的行政行为的法律依据为《不动产登记暂行条例》第2、3、14、16、17条，《不动产登记暂行条例实施细则》第14、27条。
经庭审质证，原告对被告的证据质证意见为，对上述证据真实性无异议，上述所提的证据充分证实了原告符合遗嘱继承的形式与实质要件，被告应依法履行法定职责，被告提供的证据没有任何法律依据可以作为被告要求原告继续提供亲属关系证明这一具体行政行为合法性，合理性的依据，特别是孙范氏死亡证明，被告也作为证据予以提交，被告更无理由要求原告补充提交孙范氏死亡证明。
原告对被告的法律适用意见为《不动产登记暂行条例》第2、3条只是概括性规定，与本案无直接关系。第14条恰恰证明原告可以单方申请。第16条要求的材料原告已经依法提供。第17条证明原告提交申请被告已经受理，被告确实履行告知义务，但现在焦点问题不是是否履行告知义务，而是法外设限的问题。《不动产登记暂行条例实施细则》第14条，该法条语意很清晰，用的是“或者”，而不是“和”，该法条指向继承与受遗赠，特别是最后一句非常明确，“提交公证的材料”，也就是说，在提交公证书的情况下，前述材料可以不提供。第27条与本案争议焦点无关。
被告对原告的证据质证意见为，证据1真实性无异议，该证明记载孙范氏死亡注销户口这一事实无异议，但原告在申请涉案不动产转移登记时未向被告提交该证据。证据2无异议，原告向被告提出涉案不动产转移登记，被告也依据不动产登记暂行条例及实施细则作出了本案告知书的行政行为，已经依法履行法定职责。
本院对原被告双方提交的证据认定如下：原被告双方提交的证据形式合法、真实，与本案具有相关性，本院予以采信。
经审理查明，涉案房屋位于青岛市市北区东山路42号102户，产权人为孙茂山。1999年，孙茂山和妻子孙范氏分别立下公证遗嘱，遗嘱中写明若夫妻都去世，涉案房屋由唯一女儿孙玉秀继承。2010年1月24日，孙范氏死亡，2013年9月7日，孙茂山死亡。2016年6月，孙玉秀持身份证明，房产证，死亡注销证明，公证遗嘱等材料向被告申请涉案房屋的不动产继承转移登记，被告以需要提供“继承权公证书”为由答复不予受理。原告向青岛市人民政府提起行政复议。青岛市人民政府于2016年9月1日作出行政复议决定，确认被告的不履行不动产登记职责的行为违法，责令被申请人依法作出行政行为。2016年11月11日，被告作出本案告知书，并将该告知书邮寄送达给原告，原告不服，向本院提起诉讼，即本案。
以上事实有原被告双方陈述、提交的证据和庭审笔录予以佐证。
本院认为，首先，根据被告提交的证据材料和告知书内容可以证明，原告作为申请人在申请涉案房屋继承转移登记时，已经提交了申请人的身份证明、被继承人的公证遗嘱、被继承人孙茂山和孙范氏的死亡证明、证明原告是孙茂山和孙范氏女儿的证明书、房地产权证等材料。在这种情况下，被告仍然告知原告补充亲属关系证明和孙范氏的死亡证明，实际上是对原告转移登记申请的拒绝，对原告的权利义务已经产生了实质影响，原告对该告知书可以提起行政诉讼。
其次，被告依据《不动产登记暂行条例》第十七条第（三）项规定告知原告补正补全亲属关系证明和孙范氏死亡证明，被告庭审中陈述对原告提交的证据4原告与被继承人关系证明和证据5孙范氏死亡证明真实性并无异议，但因为该两份证明上均有“（仅限公证使用）”的字样，限定了用途，不能用于办理房屋登记。本院认为，该两份证明一份是证明原告是孙茂山与孙范氏的唯一女儿，该证明上有被继承人居住地社区居委会和街道办事处注明“情况属实”并加盖公章，一份是证明孙范氏已经于2010年死亡，是由被继承人户籍地公安机关出具的。这两份证明所证明的是原告与被继承人的亲属关系和被继承人已经死亡的事实问题。无论该两份证明是用于办理公证，还是用于办理房产继承登记，这些事实问题都不可能会因为证明的用途不同而发生变化，而且该两份证明也是由有权机关出具或者予以认可的。《不动产登记暂行条例》及实施细则规定申请人申请登记时需要提交的申请材料，其目的是为了能够证明申请符合事实条件，满足了这些事实条件就以办理相关登记。原告提交的这两份证明已经能够证明有关事实，被告仍然要求原告提供亲属关系证明和孙范氏死亡证明，属于适用法律法规错误，本院不予支持。
综上，被告青岛市国土资源和房屋管理局于2016年11月11日针对原告孙玉秀不动产继承登记申请作出的告知书，适用法律法规错误，应予撤销。被告针对原告的登记申请应当依法履行职责，重新作出行政行为。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，判决如下：
一、撤销被告青岛市国土资源和房屋管理局针对原告孙玉秀的申请于2016年11月11日作出告知书的行政行为；
二、责令被告青岛市国土资源和房屋管理局在法定期限针对原告孙玉秀的申请重新作出行政行为。
案件受理费人民币50元，由被告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。
审 判 长 刘永涛
人民陪审员 王洪亮
人民陪审员 王文娟
二〇一七年三月八日
书 记 员 招立琛