浙江省嘉兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙嘉行终字第13号
上诉人（原审被告）嘉兴市南湖区大桥镇人民政府,住所地嘉兴市南湖区大桥镇十八里桥。
负责人于会游。
委托代理人王爱华、沈沁梅。
被上诉人（原审原告）毛春明，
委托代理人郝淑红。
原审第三人嘉兴市南湖区大桥镇中华村民委员会，住所地嘉兴市南湖区大桥镇中华村。
负责人王少华。
嘉兴市南湖区大桥镇人民政府因毛春明诉其不履行法定职责一案，不服嘉兴市南湖区人民法院于2014年12月8日作出的（2014）嘉南行初第13号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年1月14日受理后，依法组成合议庭，于2015年2月6日公开开庭审理了本案。上诉人嘉兴市南湖区大桥镇人民政府（以下简称大桥镇政府）的委托代理人王爱华、沈沁梅，被上诉人毛春明及其委托代理人郝淑红，原审第三人嘉兴市南湖区大桥镇中华村民委员会（以下简称中华村委会）经本院传票依法传唤拒不到庭，本案缺席审理，现已审理终结。
原审审理查明：2013年1月24日毛春明向中华村委会递交了《村务公开申请书》，要求其向村民公开中华村经济合作社设立材料、账目、原始凭证、各股东缴纳股本金的情况、嘉兴市华凯投资管理有限公司设立材料、原始凭证以及自成立至今历年土地使用费、电力基础设施费、公共事业发展统筹金、无形资产使用费缴纳情况、嘉兴市中华化工有限责任公司（以下简称中华化工）与中华村委会之间的所有借款、还款情况。公布中华村经济合作社自2003年1月至今的全部账目、对外投资的企业及持股情况、借贷款情况、分红收益情况、拥有房产及登记情况及历年租金收取、使用情况。中华村委会于同日签收了该申请书。
2014年3月毛春明向大桥镇政府寄送律师函，及附《村务公开申请书》（2013.1.24）一份，要求大桥镇政府查明其2013年1月24日向中华村委会递交《村务公开申请书》的事实，并要求大桥镇政府按《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村委会组织法》）的规定，责令中华村委会公开村务。大桥镇政府于同月对毛春明作出答复称：大桥镇政府于2011年3月已委托浙江中铭会计师事务所对中华村2003年1月至2010年12月期间的财务收支和资产进行专项审计，并将审计结果向村民通报和公布。2012年4月，嘉兴市南湖区人民政府又组织成立中华村资产清理小组，对中华村2003年1月至2012年3月的财务收支和集体资产再次进行清理，对清理结果再次向村民通报和公布。2011年4月29日，中华村曾召开村民代表大会，应到会423户，实际到会村民代表351人，当日，对2003年1月1日至2010年12月31日中华村的财务收支情况及大额资产情况专项审计内容进行了通报。
原判认为：根据《村委会组织法》第三十条规定：“村民委员会实行村务公开制度……。”第三十一条规定：“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。”故大桥镇政府有调查核实以及责令公开的法定职责。
本案中，毛春明诉请要求确认大桥镇政府不作为违法，经审查，大桥镇政府曾就毛春明的请求进行答复，就行为方式而言，大桥镇政府已经对毛春明的申请作出相应行为，故毛春明的该项请求与事实不符。从毛春明诉讼请求第一项来看，本案实系要求大桥镇政府履行法定职责，故本案的争议焦点应当是，大桥镇政府是否已依法履行了其法定职责，即大桥镇政府对2003年1月至2013年1月24日中华村委会公开村务信息的情况有无进行调查、核实并责令予以公开。
根据毛春明提供的证据材料，毛春明的请求的主要内容是要求大桥镇政府责令中华村委会公开2003年1月至2013年1月24日的村务信息。大桥镇政府提供的专项审计报告与公开资料不仅能够证明2003年1月1日至2010年12月31日的村财务收支情况及大额资产情况等进行了专项审计并在村民大会上予以公开，也可以证实大桥镇政府对上述村务信息是否公开进行了调查、核实并对公开情况予以确认的事实，但其提供的2011年、2012年、2013年村务公开资料只能证明中华村委会制作了上述村务公开信息，但该信息是否予以公开，以何种形式进行公开，大桥镇政府在举证期限内并未提供证据予以证明，无法证明上述期限内，大桥镇政府对中华村委会村务公开情况进行过调查、核实的事实。而大桥镇政府在答复中称村务信息已经予以公开无充分证据予以证实，不能证明大桥镇政府已经就毛春明的请求尽到调查、核实并责令公开的法定职责。
综上所述，大桥镇政府针对毛春明的请求未依法履行其调查、核实并责令公开的法定职责，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项之规定，判决一、嘉兴市南湖区大桥镇人民政府在本判决生效后六十日内对毛春明的申请按《村民委员会组织法》第三十一条之规定，重新履行法定职责；二、驳回毛春明的其他诉讼请求。案件受理费50元，由大桥镇政府嘉兴市南湖区大桥镇人民政府负担，
大桥镇政府上诉称，一、原审法院在认定上诉人对被上诉人作出答复的情形下，认定上诉人未依法履行法定职责，属于判非所请，违反不告不理的原则。本案上诉人在收到被上诉人的《村务公开申请书》后，对中华村委会进行了调查，并在30天内答复被上诉人。因此，上诉人既无拒绝履行的行为，也无对被上诉人的申请拒不答复的行为。二、上诉人对原审第三人村务公开的监管行为属于非要式具体行政行为，现有的法律、法规没有对相关行政机关履行村务公开监管职责的程序、范围、期限、作为形式作出具体规定。所以，上诉人在履行对原审第三人村务公开的监管职责时，法律或者行政法规并未要求上诉人必须对每个程序都留存相应证据。所以，原审仅凭上诉人提供的2011年、2012年、2013年的村务公开资料就认定上诉人未尽到调查、核实并责令公开的法定职责是主观且片面的。况且，村务公开在整个南湖区的各村已经成为日常工作内容，每年的区、镇对各村进行的综合考评必查项目。村务公开的台账档案还可以让村民随时进行查阅。三、一审庭审时，被上诉人本人认可原审第三人确实设置了公告栏，公告栏内有张贴公示材料，且被上诉人本人从未主动到原审第三人处提出过查阅公示材料的请求。被上诉人对村委会的公示材料不知情的原因，只是因为被上诉人本人怠于到公告栏前查阅相关信息。原审法院在查明以上事实的基础上，依然认定原审第三人未实行村务公开制度，而上诉人存在未责令原审第三人公开的行为，属于认定事实不清。四、原审第三人明确了村务公开的资料允许村民随时查阅，这也是村民了解村务的救济方法，更是村务公开的有效补充。请求二审法院查明事实并依法改判。
被上诉人毛春明在法定期限内未进行书面答辩，在庭审中辩称：一、一审时，被上诉人并未见到2011年、2012年、2013年村务公开的资料。本案主要是由于中华村委会未对被上诉人等村民对中华村集体经济资产管理进行公开要求进行回应，被上诉人才向上诉人反映，但是上诉人至今未对此事项进行监督管理。二、上诉人未履行法定职责。对于中华村的集体资产的去向等，中华村委会应当制作相应的资料并进行公开，但村委会并没有制作相应的资料也未公开。因此被上诉人无法从公告栏中看到此项内容的。请求二审维持原判。
二审庭审中，本院围绕上诉人是否依法履行了监督原审第三人村务公开的法定职责进行了审理。针对原审认定的事实，上诉人无异议，被上诉人对原审中“另查明，2011年4月29日，中华村曾召开村民代表大会，……当日，对2003年1月1日至2010年12月31日中华村的财务收支情况及大额资产情况专项审计内容进行了通报。”一节事实提出异议，认为不存在该事实，且专项审计未包含中华村经济合作社的收支情况。本院认为，上诉人一审提交的专项审计报告和2011年4月29日村民大会参加人员名单能证明上述事实，被上诉人否认该证据但未提供反证，原审对该事实予以认定并无不当，被上诉人此项异议不成立。本院对原判认定事实予以确认。
本院认为，随着村务公开制度在广大农村的普遍实行，依法公开村务已经成为主流。村民委员会依法应当公布的事项，涉及巨大的经济效益和社会效益，特别是涉及支农惠农政策，新农村建设的各项资金及其使用情况，农村集体资金、资产和资源处置情况，农村征地、移民搬迁安置补偿费用的分配与使用情况，以及对村民委员会及其成员的村务监督、民主评议和经济责任审计结果等事项。根据《村委会组织法》第二条、第三十一条规定，村民委员会是基层群众自治组织。乡、民族乡、镇的人民政府和县级人民政府及其有关部门，根据地方组织法的规定履行职权，不干预依法属于村民自治范围内的事情，但对实行村务公开和民主管理制度的情况，负有监督和管理职责。本案中，被上诉人2014年3月18日向上诉人去函反映中华村委会不公布村务事项。上诉人在收到信函后进行了调查与核实工作，经调查，2011年，上诉人委托会计师事务所对中华村2003年至2010年间的财务收支和资产进行了专项审计。审计结果于2011年4月29日向村民进行了通报。2012年4月嘉兴市南湖区人民政府又对中华村2003年1月至2012年3月的财务收支和集体资产再次进行了清理并向村民通报和公布。关于上述事实，上诉人已于同月对被上诉人作出书面答复。上诉人提供了中华村2011年、2012年、2013年的村务公开台账资料，并且陈述原审第三人平时已及时将上述村务公开资料张贴于村务公告栏，其认为原审第三人已及时公开了村务信息。对原审第三人是否确实在村务公开栏张贴了上述资料，上列台账资料是否可供村民随时查阅，上诉人并未提供其已经调查核实的证据，且被上诉人陈述至庭审时未看到过上述台账资料。因此，上诉人虽进行了部分调查核实工作，但是其监督指导职责未全部履行到位。
被上诉人村务公开申请书中的内容中要求公开中华村经济合作社的账目、嘉兴市华凯投资管理有限公司的账目、中华化工与中华村委会之间的债权债务。根据被上诉人提供的资料显示，嘉兴市华凯投资管理有限公司是中华村经济合作社设立的法人独资企业，是中华化工的法人股东之一。村经济合作社作为农村集体经济组织，村经济合作社的经营行为、账目资料不属村务公开的范畴。被上诉人认为村经济合作社的行为侵犯其合法权益的，可依法另行主张权利。
综上，上诉人对中华村2010年12月31日前属于村务信息的公开情况进行了调查核实，履行了监督职责，但是对2011年。2012年、2013年中华村委会村务信息的公开情况的监督管理职责未履行到位，属于部分履行了法定职责。原审法院认定事实清楚，但是判决内容部分表述不当，依法应予纠正，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销嘉兴市南湖区人民法院于2014年12月8日作出的（2014）嘉南行初第13号行政判决第（一）项，改判为：嘉兴市南湖区大桥镇人民政府在本判决生效后六十日内，责令嘉兴市南湖区中华村民委员会限期公开中华村2011年、2012年、2013年村务信息。
二、维持嘉兴市南湖区人民法院于2014年12月8日作出的（2014）嘉南行初第13号行政判决第（二）项。
一、二审案件受理费各50元，由上诉人嘉兴市南湖区大桥镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 李土根
审判员 许艳华
审判员 吴 伟
二〇一五年三月十二日
书记员 张琳嫣