贵州省镇远县人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）镇行初字第00018号
原告刘达珍，女，1950年12月26日出生，苗族，住贵州省，原告王安敬、王安润、王安源、王安卉、王安倩之母。
原告王安敬，曾用名王红旗，男，1974年10月8日出生，苗族，住贵州省。
原告周琳，曾用名周大妹，女，1985年2月25日出生，汉族，住贵州省，原告王安敬之妻。
原告王某某，曾用名王某某，女，×年×月×日出生，苗族，住贵州省，原告王安敬、周琳之女。
法定代理人王安敬，曾用名王红旗，男，1974年10月8日出生，苗族，住贵州省，系王某某之父。
法定代理人周琳，曾用名周大妹，女，1985年2月25日出生，汉族，住贵州省，系王某某之母。
原告王安润，曾用名王寿福，男，1978年9月18日出生，苗族，住贵州省。
原告王安源，曾用名王贵元，男，1982年2月10日出生，苗族，住贵州省。
原告王安卉，曾用名王桂芝，女，1976年8月24日出生，苗族，住贵州省。
原告王安倩，曾用名王桂英，1980年6月12日出生，苗族，住贵州省。
原告八人之共同委托代理人王兴民，1946年5月3日出生，，苗族，退休教师，住贵州省，系原告刘达珍之夫。
被告台江县民政局，住所地台江县台拱镇新大街。
法定代表人唐望远，系该局局长。
委托代理人田应红，男，1979年11月15日出生，台江县民政局工作人员。
委托代理人龙山，贵州振法律师事务所律师。
原告刘达珍、王安敬、周琳、王某某、王安润、王安源、王安卉、王安倩因与被告台江县民政局最低生活保障待遇一案，于2015年6月1日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，于2015年6月4日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年7月14日公开开庭审理了本案。原告刘达珍、周琳、王安卉、王安倩及原告共同委托代理人王兴民，被告委托代理人田应红、龙山到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告刘达珍、王安敬、周琳、王某某、王安润、王安源、王安卉、王安倩诉称，2006年之前，原告八人系一户，为农业户口，户主为刘达珍，住台江县台拱镇朗等村一组，承包耕地3.648亩。2003年至2005年，台江县民中校址迁建，征收原告户耕地4.976亩，原告户承包证上耕地已为0。为解决台江县民中校址搬迁征地问题，台江县委、台江县人民政府出台台党通（2003）64号、台党通（2004）2号文件，制作成小册子发放给朗等村农户，向被征地农民承诺朗等村征地特殊专一优惠政策，校区范围内被征地农民转为非农业人口，享受城低保待遇，列入国债项目的中央城低保待遇。党通（2003）64号、台党通（2004）2号文件规定：因建设用地被征后人均耕地0.3亩以下（含0.3亩），其家庭成员按5转3，4转2，3转1的比例转为城镇居民户口，并按规定享受最低生活保障；被征地后全部失去耕地的农户，其家庭成员全部转为城镇居民户口，并按规定享受城镇最低生活保障；被征地后对该村被征用土地农户的子女就读实行免学费10年。根据省、州、县相关法律法规规定，被征地农民的低保救济资格认定，以农户为单位，剩余耕地为农村集体土地承包经营权证确权的耕地，不包括未经批准自行开荒造成的土和田，以及以其他方式承包的耕地。台江县民中校址迁建实际征收原告户耕地4.976亩，原告户承包证上耕地已为0。政府认定后承诺原告八人可享受8转8的农转非指标和享受城镇最低生活保障待遇
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中央城镇低保待遇（简称中保），且工作组帮原告代办了八人农转非户口和中央城镇低保申请的全部手续，包括中保证书及银行存折。根据政策规定，符合城低保条件的从被征地农民领取补偿款的下一个月开始计算。原告户领取征地补偿款的时间分别是2003年8月2日、2005年4月14日，而台江县民政局直到2006年9月才给原告户4人发放城中保。2009年村委会核查时发现原告户剩余4人没有享受低保，反映后，被告强迫原告户余下4人再转为农业户口，2010年以中央农低保的形式发放处理。原告8人9年共得救济粮60斤。被告将对征地农民，尤其是朗等村享受中央城低保救济的被征地农民的安置救济政策与城镇贫困居民家庭申请民政救助的政策相混淆，给予社会保障不足。而且2013年4月（第二季度），被告没有任何理由悄悄取消了原告4人的中央“农保”，2014年1月被告又取消了原告4人的中央“城保”。
从2013年4月起原告开始向政府、纪委、民政部门申请复查、复核，要求恢复中央城镇低保待遇以维持生活。2014年9月28日被告以“会议纪要”确定：1、同意补发刘达珍等户的（中保）城乡低保金。2、请县群众中心杨学宁，民政局低保办田应红同志与其家属商定。共同商定结果：1、同意按2003年-2005年征地时8转8的农转非指标享受中央城低保增补。2、同意按阶段政策性调整的中央城低保指数实事求是核算［政策规定享受符合城低保条件的从农户领取征地补偿款的下一个月开始计算增补（包括节日慰问金）］，减去已领取的金额款数，多退少补。3、同意确定恢复原告8人中央城镇低保及发放中保证书。4、同意以上工作到位后当事人签订信访息访。被告核算后只同意补发9588元。按政策阶段性调整的中保指数金额计算，从2006年1月到2014年12月，原告8人应享受中央城低保金209040元（包括节日慰问金），而实际原告8人只享受了被告发放的中保金63765元，减去原告已领取的低保金，被告还应支付原告8人中央城低保金145275元，而不是9588元。所以原告不同意，为此原告8人中保至今未得到解决。现根据相关法律、法规和政策请求人民法院依法判令确认被告2013年4月、2014年1月取消原告8人中央城市最低生活保障的行政行为违法；恢复原告8人从2006年起的中央城市最低生活保障待遇身份并补发原告8人从2006年1月到2015年5月的中央救济城低保金156175元，另加上2014年到2015年的节日慰问金8300元，共计164475元（其中刘达珍18685元，王安敬18140元，周琳18190元，王安源18140元，王诗雨22830元，王安润22830元，王安卉22830元，王安倩22830元）；赔偿原告差旅费、资料费等2500元。
被告台江县民政局辩称，原告家的田土没有被全部征收，不符合8转8的条件。台党通（2004）2号文件最高只规定了5转3，被告根据原告家的特殊情况确定为8转4，2006年9月15日确定了原告刘达珍、王安敬、王安源、周琳享受城市低保待遇。原告刘达珍、王安敬、王安源、周琳2009年10月已经转为农业人口，不符合城低保待遇条件。在取消之前，被告已向原告送达通知，取消后，被告也已经进行了公告。被告2013年12月取消其城市低保待遇符合《贵州省城市居民最低生活保障工作操作规程（试行）》的规定。原告要求恢复原告刘达珍、王安敬、王安源、周琳城低保待遇无事实和法律依据。
2009年原告刘达珍、王安敬、王安源、周琳转为农业户口，申请享受农低保，经台拱镇审查，于2010年初通过被告审批。2013年启用贵州省最低生活保障信息系统后，由于原告刘达珍、王安敬、王安源、周琳重复享受城低保和农低保，不能重复录入，台拱镇没有录入四人的农低保，就算是取消了。原告王某某、王安润、王安卉、王安倩原来就没有享受城低保待遇，不存在恢复的问题。原告的诉求无事实和法律依据，应予以全部驳回。
原告在举证期限内提供以下证据：
1、原告身份证及登记日期为2006年6月29日的户口册等，证明原告8人确系被征地农业人口转为非农业人口。2、委托代理人身份证，证明委托代理人的身份情况。3、《法律法规政策选编》及州、省、县法规、政策文件，证明台江县人民政府对朗等村被征地农户的承诺及州、省、县法规、政策文件关于被征地农民享受城市低保待遇的“资格认定”及所享受的优惠政策、城低保金额的相关规定。4、土地承包经营权证书、台江县国土资源局证明、台江县台拱镇朗等村村民委员会证明、征地补偿清册、申请书、《台拱镇朗等村一组刘达珍情况汇报》、台江县国土资源局通知书两份，证明原告一家被征地后“剩于耕地”为0，原告应认定为中央城低保的被征地农民。5、低保证、户口册、低保存折、被告发放2012年2月、12月城镇低保款清册、村委会证明，证明被告只发放四人低保且被告不依法按时足额发放；402714157707存折是农村低保，402714152632存折是城市低保，分别于2013年4月，2013年12月被被告取消，取消非村委会行为。6、关于刘达珍低保问题的处理意见、会议纪要、回复书，证明被告承认取消刘达珍等五户的中央城低保确系错误作为且同意补发刘达珍等8人的中央城低保金。7、中央城低保指数核算标准、核算补发清单，证明中央城低保应享受的金额标准和原告自己计算的应发的金额。8、当庭提交照片两张，证明被告没有将取消依据送达原告，原告直到上个月才知道这个公示。
开庭后，原告补充提供黔东南信核办告（2015）6号《信访事项申请复核不予受理告知书》一份、台府信复查字（2015）2号《关于刘达珍等人信访事项的复查意见书》一份、《申请行政复议》一份。
被告在举证期限内提供以下证据：
1、常住人口登记卡，证明刘达珍、王安敬、周琳、王安源2009年10月24日由非农业转成农业户口。2、申报非转农业户口人员审批表，证明刘达珍、王安敬、周琳、王安源2009年10月12日申请办理非农业人口转农业人口的审批时间。3、贵州省城市居民最低生活保障工作操作规程（摘抄），证明取消刘达珍、王安敬、周琳、王安源城低保待遇的规范性文件依据。4、机构代码证，证明被告主体资格。5、法定代表人身份证明书和身份证，证明法定代表人身份信息。6、诉讼代理人身份证，证明代理人身份信息。7、会议纪要，证明取消刘达珍、王安敬、周琳、王安源4人城低保待遇，是领导集体会议研究决定。8、公示，证明取消刘达珍、王安敬、周琳、王安源4人城低保已经公示。9、取消、新增城低保汇报，证明取消刘达珍、王安敬、周琳、王安源4人城低保内审情况。10、调查记录，证明向王兴民调查刘达珍、王安敬、王安源、周琳的户口和从业情况。11、台拱镇政府通知存根，证明台拱镇政府告知刘达珍、王安敬、周琳、王安源提供非农业户籍登记的时限和逾期后果。12、土地承包经营权证书，13、台江县国土局证明，14、征地补偿清单，15、朗等村委会证明，该四组证据共同证明原告的田土没有全部被征收，还有部分耕地。16、个人工资明细表，证明刘达珍丈夫工资的收入，刘达珍丈夫有扶养刘达珍的义务，不符合城市最低生活保障的标准。
本院依职权调取原告8人《人员基本信息》，证明原告8人现在的身份信息。
经质证，被告对原告举证期限内提供的证据1，认为原告2009年10月之后已转为农业户口，该证据无证明效力，不能证明原告现在的身份情况；对证据2无异议；对证据3的真实性、合法性无异议，但不能作为原告8人能够享受城市最低生活保障的依据；对证据4的真实性无异议，但不能证明原告要证明内容；对证据5，认为原告没有看清楚该审核登记，被告是足额发放的，以审核登记为准，原告刘达珍、王安敬、王安源、周琳四人不能同时享受城低保和农低保，取消其农低保是2013年4月份台江县台拱镇人民政府取消的；对证据6的真实性无异议，但对证明内容有异议，被告是出于社会稳定等因素，才同意补发的；对证据7，认为是个人行为，不能作为当年的计算方式；对证据8，恰证明了被告是公示过的，也证明了原告知道了被取消的事，是不是被告那份公示不清楚。被告对原告开庭后补充提供的第一份证据，认为无关联性；对第二份证据无异议；对第三份证据，认为原告是否提交不清楚。
原告对被告举证期限内提交的证据1，认为不符合事实，2006年以来刘达珍等四人是非农业户口，王安敬、周琳、王安源现在是农业户口；对证据2不认可，公安局的系统里刘达珍一直是非农业户口；对证据3，认为不能作为依据；对证据4-7无异议；对证据8，原告不知道公示在什么地方，没有送达给当事人，不符合公示的程序；对证据9不清楚；对证据10有异议；对证据11不认可；对证据12-15，认为不能证明被告要证明的内容，不是承包证上的土地；对证据16，认为是代理人个人的工资，不能作为被征地农民的生活保障。
对本院依职权调取的《人员基本信息》，原、被告无异议。
对原告举证期限内提交的证据，本院认为，证据1、3、4相结合，能证明在台江县民中迁址征地中，原告家被征地4.976亩，被征地面积大于土地承包经营权证书上登记的田土面积以及原告8人因此于2006年转为非农业人口的事实。证据5能证明刘达珍户4人（刘达珍、王安源、王安敬、周琳）2006年9月被审批纳入城市最低生活保障对象并于2012年后分户享受城市最低生活保障以及2010年9月刘达珍领取农村最低生活保障金额的事实。以上四组证据本院予以采信。证据6中的《会议记录》，对外不具有法律效力，不能证明被告已自行确认其取消原告低保待遇行政行为违法，也不能作为原告要求给付低保金的依据。证据7为个人计算清单，证据8内容不清晰，在没有其他有效证据予以佐证的情况下，不具有证明效力。以上三组证据，本院不予采信。对原告庭后补充提供的三份证据的真实性予以确认，但不能证明原告已就被告取消原告刘达珍、王安敬、周琳、王安源城市最低生活保障的行政行为依法定程序提起行政复议。
对被告举证期限内提供的证据，本院认为，证据1、2能证明原告2009年10月12日申请转为农业户口经审批及2009年原告刘达珍、王安敬、周琳户口薄登记为农业人口、2012年王安源户口薄登记为农业人口的事实，本院予以采信。证据8，不能单独证明是否已经按规定予以公示。证据10，没有被调查人的签名，不符合调查笔录的合法形式，以上两组证据本院不予采信。证据3-5、7、9、11-16真实合法有效，与本案有关联，本院予以采信。
原告提供的证据2、被告提供的证据6，为代理手续，交法庭审核即可，无需作为证据在庭上举证、质证。
本院依职权调取的《人员基本信息》，原、被告无异议，本院予以采信。
经审理查明，2006年原告8人系一户，户主刘达珍，住台江县台拱镇朗等村一组，1994年土地承包经营权证书登记承包田3.196亩，土0.452亩，共3.648亩。2003-2005年台江县民中迁址征地，原告家被征地4.976亩，于2005年领取了征地补偿款。2006年4月30日，户主刘达珍按照台党通（2004）2号通知的规定，向被告书面申请原告8人纳入城市最低生活保障对象。2006年9月26日，被告审批刘达珍户纳入城市最低生活保障待遇对象，发给低保证。低保证登记其家庭成员刘达珍、王安源、王安敬、周琳享受城市最低生活待遇。2012年12月，刘达珍、王安源、王安敬、周琳分户纳入城市最低生活保障对象，分别发给低保证。2013年11月26日台江县台拱镇人民政府告知原告刘达珍、王安敬、王安源、周琳现为农业户籍，与享受城市最低生活保障待遇的居民必须为非农业户籍的规定不符，请其12月12日前将非农业户籍户口薄交台江县台拱镇社会事务办公室，逾期不交的，将按照政策取消其城市低保待遇。原告刘达珍、王安敬、王安源、周琳未提交。被告于2014年1月取消原告刘达珍、王安敬、王安源、周琳城市最低生活保障待遇，原告刘达珍、王安敬、王安源、周琳未依法定程序提起行政复议。
另查明，2009年10月12日，刘达珍、王安敬申请原告8人转为农业人口。2010年刘达珍户开始领取农村最低生活保障金额。2013年贵州省最低生活保障信息系统运用后，同年4月台江县台拱镇政府在录入刘达珍户农村最低生活保障信息时，因刘达珍、王安源、王安敬、周琳已为城市最低生活保障对象，信息重复，而未录入。被告因此于2013年第二季度停止发放刘达珍户的农村最低生活保障金额。
再查明，2003年12月、2004年1月，中共台江县委、台江县人民政府向台拱镇党委和人民政府发出台党通（2003）64号《关于解决好县民中校址搬迁征用朗等村土地有关问题的通知》，台党通（2004）2号《关于解决好县民中校址搬迁征用朗等村土地有关政策的通知》，通知规定“对因征地而失去土地的农户，部分家庭成员可转为城镇居民户口，并依照有关规定纳入城镇低保”；“以农户为单位，因建设用地被征地后人均耕地0.3亩以下（含0.3亩）的，其家庭成员按5转3、4转2、3转1的比例转为城镇居民户口，并按规定享受城镇最低生活保障；被征地后全部失去耕地的农户，其家庭成员全部转为城镇居民户口，并按规定享受城镇最低生活保障。”
另外，现原告8人的户口性质为居民户口。根据《贵州省人民政府关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》规定：“取消农业户口和非农业户口性质的区分，统一登记为居民户口。从2015年6月1日起，在“户别”栏不再登记农业或非农业，统一登记为家庭户或集体户。”
本院认为，原告起诉状上的诉求表达为请求判令被告赔退克扣、取消原告8人被征地农民的中央城市最低救济生活保障待遇金额164475元，恢复原告8人中央城市最低救济生活保障待遇，支付差旅、资料等费用2500元。在庭审过程中原告增加“确认被告2013年4月、2014年1月取消原告8人中央城市最低生活保障的行政行为违法”的诉求。庭审中合议庭认为对被告取消原告低保待遇的行政行为的审理是审理原告原诉求的基础，且在答辩状中被告已经就取消原告城市最低生活保障的行政行为进行了实质答辩，遂进行了合并审理。但经过庭审查明，被告2013年4月（第二季度）停发的是刘达珍户的农村最低生活保障金额；2014年1月取消的是原告刘达珍、王安源、王安敬、周琳的城市最低生活保障待遇，这是两个行政行为。且原告王安润、王某某、王安卉、王安倩从未被纳入城市最低生活保障对象。另外，原告要求被告赔退克扣、取消原告8人被征地农民的中央城市最低救济生活保障待遇金额164475元，恢复原告8人中央城市最低救济生活保障待遇的诉请，也并非是要求撤销被告2013年停发刘达珍户农村最低生活保障待遇和2014年1月取消原告刘达珍、王安源、王安敬、周琳城市最低生活保障待遇的行政行为，然后恢复原享受的最低生活保障待遇，从停发之日起进行补发相应保障金额。原告该诉请的真实意思是要求被告按照台党通（2004）2号通知关于“被征地后全部失去耕地的农户，其家庭成员全部转为城镇居民户口，并按规定享受城镇最低生活保障”的规定，从2006年起将原告8人纳入城市最低生活保障对象，并补发从2006年到2015年5月的相应保障金额（包括节日慰问金）164475元。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，行政诉讼请求应具体、明确，其中亦包含了符合一案一诉的基本原则。本案被告2013年4月停发原告刘达珍户农村最低生活保障金额与2014年1月取消原告刘达珍、王安源、王安敬、周琳的城市最低生活保障待遇，是两个不同的行政行为，原告不服应分别提起行政诉讼。现原告在一个诉讼中一并要求确认两个行政行为违法，不符合行政诉讼起诉的条件。另外，根据《城市居民最低生活保障条例》第十五条的规定，城市居民对县级人民政府民政部门作出的不批准享受城市居民最低生活保障待遇或者减发、停发城市居民最低生活保障款物的决定或者给予行政处罚不服的，可以依法申请行政复议；对复议决定仍不服的，可以依法提起行政诉讼。原告对被告取消原告刘达珍、王安敬、周琳、王安源城市最低生活保障的行为，应先申请行政复议，对复议决定不服方可提起行政诉讼。经本院核实，原告虽多次向有关部门反映，但反映请求皆为要求按照台江县人民政府的文件规定履行承诺，将原告8人纳入城市最低生活保障对象并从2006年补发相应保障金额，并没有就不服被告取消刘达珍、王安敬、周琳、王安源城市最低生活保障的行政行为提起行政复议。故此，原告未经复议前置程序，直接向本院起诉要求确认被告取消其城市最低生活保障的行政行为违法亦不符合起诉条件。
另外，原告认为台党通（2004）2号文件是台江县人民政府对台拱镇朗等村征地农民作出的行政承诺，被告应当履行。原告为被征地全部失去耕地的农民，被告应该根据文件规定从2006年起将原告8人纳入城市最低生活保障对象。本院认为，2006年原告刘达珍作为户主申请原告8人纳入城市最低生活保障对象，被告已作出了审批，将原告刘达珍、王安源、王安敬、周琳纳入城市最低生活保障待遇对象。对此，原告未在法定期限内依法定程序提出异议。台党通（2004）2号通知为台江县人民政府发出，该规定涉及的被征地农民身份确认和农业户口转非农业户口分属于国土部门和公安机关，唯有第三项享受最低生活保障的审核、审批属被告台江县民政局职权范围。现原告直接要求被告履行党通（2004）2号通知的相关规定，属错列被告。上述情况，经本院释明后，原告仍坚持原诉请，应予以驳回起诉。对于原告要求赔偿2500元差旅费、资料费的诉求，因原告前两个基础诉求均未进入实质审理，故对该请求应一并予以驳回起诉。
综上，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十三条第一款、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（一）、第（三）、第（五）项的规定，裁定如下：
驳回原告刘达珍、王安敬、周琳、王某某、王安润、王安源、王安卉、王安倩的起诉。
案件受理费50.00元，不予收取，退回原告刘达珍、王安敬、周琳、王某某、王安润、王安源、王安卉、王安倩。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院。
审判长 吴代坤
审判员 欧晓媛
审判员 赵 斌
二〇一五年十月十三日
书记员 袁 海