安徽省宣城市宣州区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）宣行初字第00051号
原告陈守富，男，住安徽省宣城市宣州区。
委托代理人张琨，北京在明律师事务所律师。
被告宣城市宣州区飞彩街道办事处，住所地宣城市宣州区。
法定代表人李旭东，主任。
委托代理人王龙云，该办事处副主任。
委托代理人沙风，安徽敬亭山律师事务所律师。
被告宣城经济技术开发区管理委员会，住所地宣城市鸿越大道与宝城路东南交叉口。
法定代表人牛传勇，主任。
委托代理人刘顺平，该管委会征迁办工作人员。
委托代理人李祎，安徽明泉律师事务所律师。
原告陈守富因要求确认被告宣城市宣州区飞彩街道办事处（以下简称飞彩办事处）确认行政行为违法一案，于2015年5月4日向本院提起行政诉讼。本院于2015年5月4日立案后，于2015年5月8日向被告飞彩办事处送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年6月25日公开开庭审理了本案。原告陈守富及其委托代理人张琨，被告飞彩办事处委托代理人王龙云、沙风到庭参加诉讼。原告陈守富当庭申请追加宣城市经济技术开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）为本案共同被告。本院于2015年7月2日依法通知该管委会为被告参加诉讼，并依法组成合议庭，于同年8月12日第二次公开开庭进行了审理。原告陈守富及其委托代理人张琨，被告飞彩办事处委托代理人沙风，被告开发区管委会委托代理人刘顺平、李祎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告陈守富诉称，2015年4月13日，飞彩办事处包晓明书记、李旭东主任、戴恒智副主任带领推土机在没有任何法律手续的情况下，毁坏原告的果园，给原告造成巨大的经济损失。原告向法院提起诉讼，要求依法判令被告毁坏原告土地及果树的行为违法；判令被告立即停止非法毁坏原告土地及果树的行为；本案诉讼费由被告承担。
原告陈守富向本院提交如下证据：1、原告身份证、林权证复印件，证明原告主体资格适格。2、2015年4月13日，飞彩办事处领导带领办事处人员及推土机毁坏原告果林及土地的现场视频9段，图片45张，证明飞彩办事处于2015年4月13日对原告家的果园进行了非法破坏这一事实。（编号为20150413-111805的视频内容为：2015年4月13日上午10点30分左右飞彩办事处准备组织推平陈守富家果树，未果。编号为20150413-155915的视频内容为：2015年4月13日下午开发区公安分局金姓领导和飞彩办事处包姓领导带队要推平陈守富的果树，陈守富不同意，并发生争执。随后，陈守富被拉走。编号为20150413-160053的视频内容为：2015年4月13日下午陈守富儿子阻止飞彩街道办和开发区公安分局等人破坏自己承包果林，被公安人员带走。第二次阻止时，被办事处童姓领导带人拉走。编号为MVI_1093的视频内容为：2015年4月13日下午陈守富阻止飞彩街道办和开发区公安分局等人破坏其果树，被街道办童姓和王姓领导强行拉走。编号为MVI_1094的视频内容为：陈守富阻止飞彩街道办和开发区公安分局等人破坏果树；编号为MVI_1095的视频内容为飞彩街道办和开发区公安分局等人阻止破坏其家果林，陈守富儿子被警察拉走。编号为VID_20150413_111834的视频内容为：公安人员带队要破坏陈守富家果林，陈守富阻止。还有王益发上午被毁掉后果林的情况；编号为VID_20150413_154832的视频内容为陈守富爱人站在推土机前，阻止飞彩街道办和开发区公安分局等人用推土机破坏其家果林。编号为VID_20150413_15505的视频内容为：公安机关派大量警车和人员参与破坏陈守富果林。陈守富站在挖掘机和推土机前阻止飞彩街道办和开发区公安分局等人。）3、图片共45张，其内容显示了2015年4月13日飞彩办事处和开发区公安分局组织了对陈守富家承包果园的非法破坏，及当天参与破坏陈守富家承包果园的有街道办的包姓领导（DSCF0171）；李姓领导（IMG_1239）；及开发区公安分局金姓领导（IMG_1238）等。
被告飞彩办事处辩称，一、飞彩办事处没有实施过毁坏原告土地及果树的行为。陈守富的果园位于创新路项目建设用地，飞彩办事处既非创新路项目建设单位，也非创新路项目施工单位，不存在也没必要毁坏原告土地及果树。二、飞彩办事处受开发区管委会的委托，依法征收睦马村委会、富山村委会集体土地126亩，其中包含富山村委会集体林场土地上陈守富承包经营的15.81亩果园。2013年3月8日，飞彩办事处接受开发区管委会创新路一期项目预征收任务交办单。成立工作组到相关村民组开会，由芜湖二水测量公司进行测量，测量时办事处工作人员、村干部、村民组长、村民代表及村民到场，进行现场指界。经测绘丈量该项目涉及陈守富户承包的早熟梨15.81亩。2013年4月27日，依照宣政（2012）66号、宣政（2013）13号文件飞彩办事处与富山村签订了土地征收补偿协议。2013年5月5日，飞彩办事处根据该协议将征地补偿款打入被征收账户中，并对早熟梨按6000元／亩进行移植补偿。三、飞彩办事处对陈守富承包的15.81亩果园进行了价格评估，并要求陈守富按评估价格领取补偿款，没有丝毫损害其利益。因早熟梨承包户认为梨树无法移植，补偿标准过低，虽经多次商谈，承包户不能接受该补偿标准。2014年8月28日，飞彩办事处主要领导、分工联系村干部及富山村、睦马村部分干部、两村书记、主任、早熟梨承包户代表等相关人员在睦马村村部召开座谈会。座谈会上承包人一致要求邀请第三方对早熟梨进行评估，并按评估价格进行补偿。为维护早熟梨承包户的合法利益，本着自愿、公平、合法的原则，飞彩办事处经请示开发区领导及开发区征迁办同意，并由承包户提出书面申请，飞彩办事处委托宣州区农委林业服务中心专家对被征收土地上的早熟梨进行了评估，但承包户认为宣州区林业服务中心没有评估资质，对林业服务中心的评估结果不予认可，经双方协商后又委托安徽省同盛资产评估公司进行评估。安徽省同盛资产评估公司接受委托后对陈守富户的早熟梨进行了评估，于2014年12月30日出具了评估报告，评估单价为20603元／亩。办事处工作人员多次上门商谈，要求陈守富按评估价格领取补偿款，但陈守富提出承包地的土地补偿费和安置补助费都应该属早熟梨承包大户，不愿意领取早熟梨补偿款。因创新路项目施工任务重、工期紧，2015年4月9日下午，办事处干部找到陈守富，经洽商陈守富同意创新路施工。创新路施工单位于2015年4月13日上午开始施工，下午施工到富山村村民陈守富承包梨园时，陈守富及其家人现场阻挠施工，经办事处工作人员、富山村村干部与陈守富在现场协商调处后，陈守富同意施工并主动叫回其家人。四、根据原告的诉请，认为被告的行为损害其土地的合法承包权，根据《中华人民共和国行政复议法》相关规定，原告应当先进行行政复议，请求法院依法驳回原告的起诉。
被告飞彩办事处向本院提交如下证据：1、开发区管委会土地预征收任务交办单，证明原告的土地涉及创新路的建造，是由开发区管委会交由飞彩办事处办理的事实。2、《宣城经济技术开发区飞彩街道办事处土地征收补偿协议》，证明根据任务交办单，飞彩办事处与村民委员会已经达成协议。3、《要求对我果园评估报告的申请》，证明根据原告的请求，被告委托了第三方进行评估。飞彩办事处未提交法律依据。
被告开发区管委会辩称，一、开发区管委会不是本案适格的被告。根据安徽省人民政府皖政地（2015）95号批复，实施宣城市环城大道建设项目土地征收的主体是宣城市人民政府，开发区管委会是接受委托办理相关征迁管理工作，并在2013年3月8日向飞彩办事处下达了“土地征收任务交办单”，由飞彩办事处具体落实相关征迁工作。二、飞彩办事处在处理征迁过程中已经依法履行了职责，因原告梨园确实存在移栽困难问题，所以一直通过协商方式处理补偿问题，开发区管委会并未就此作出任何行政决定。三、2015年4月份，因工期紧迫已经进行现场施工，但飞彩办事处和开发区管委会在前后均一直明确表示将按照法律规定进行足额补偿，没有实质损害原告合法权益，如补偿标准有争议，完全可以通过评估进行确定。四、飞彩办事处及开发区管委会依据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）的规定实施土地征收。条例第二十五条第三款规定“征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”，故开发区管委会积极调处争议、落实征收的行为符合法律规定。同意飞彩办事处的答辩意见，请求依法驳回原告的起诉。
被告开发区管委会向本院提交如下证据：一、安徽省政府（2014）938号批复，宣征字（2014）62号《宣城市人民政府征收土地公告》、宣征补字（2014）47号《征地补偿安置公告》，证明征收主体是宣城市人民政府。二、土地任务交办单，证明2013年3月8日就土地征收事宜，开发区管委会向飞彩办事处下达了任务交办单。《土地管理法》第46-48条的规定，《土地管理法实施条例》第24-26条的规定，其中25条第3款，征地补偿安置协议不影响征地补偿方案的实施。
经庭审质证，两被告对原告提交的证据质证如下：对证据1的真实性及关联性、证明目的无异议；对证据2视频的真实性和证据3照片的真实性无异议，对证明目的有异议，该证据不能证明是由飞彩办事处组织实施的，因为是由道路施工方实施的，飞彩办事处到现场是为了协调矛盾。原告对飞彩办事处提交的证据质证意见为：对证据1的交办单的真实性、关联性无异议，对合法性和证明目的不予认可，该份证据恰恰证明了开发区管委会委托飞彩办事处进行创新路一期项目的实施，并且与开发区管委会答辩状中所阐述一致，因此直接证明了开发区管委会作为本案被告主体适格；对证据2的关联性、证明目的不予认可；对证据3的关联性、证明目的不予认可。开发区管委会对飞彩办事处提交的证据无异议。原告对开发区管委会提交的证据质证意见为：对证据1的关联性及证明目的不予认可；对证据2的真实性、关联性无异性，对合法性及证明目的不予认可，该份证据也恰恰证明了开发区管委会是本案适格被告。对开发区管委会提交的法律依据认为与本案无关。飞彩办事处对被告开发区管委会提交的证据及法律依据无异议。
本院对上述证据认证如下：两被告对原告提交的证据1均无异议，该证据符合证据“三性”，本院予以认定；两被告对原告提交证据2、3的真实性无异议，该证据内容真实、合法，与本案相关联，本院予以认定。两被告提交的证据符合证据“三性”，本院予以认定。
经审理查明，2002年5月10日，陈守富办理了宣州林证字（2002）第＊＊＊号《林权证》。林权证载明：林地所有权人古泉付村村委会，林地使用权权利人陈守富，森林或林木所有权权利人、使用权权利人陈守富，林地座落于宣州区古泉镇付村村，面积50亩，林地使用期50年，终止日期2049年12月31日，主要树种甲树梨，林种经果林，……。根据安徽省人民政府皖政地（2014）938号《关于宣城承接东部地区产业转移基地基础设施利用世行贷款示范项目建设用地的批复》，经安徽省人民政府批准，同意宣城市人民政府在该项目申报的宣城市宣州区古泉镇富山村、睦马村等集体农用地转为建设用地并征收为国有。2014年12月2日，宣城市人民政府就该项目以宣征字（2014）62号《征收土地公告》，确定本次征地补偿安置工作由开发区管委会具体实施。2013年3月8日，开发区管委会向飞彩办事处下达了“土地预征收任务交办单”，将创新路一期项目交飞彩办事处承办。因创新路一期项目用地需征收宣州区古泉镇富山村委会部分集体土地，飞彩办事处与富山村民委员会于2013年4月27日签订土地征收补偿协议，就土地补偿费、安置补助费、地上青苗和苗木、附属物补偿进行了约定。该协议中约定征收林地42.7024亩，其中陈守富果园林地15.81亩，陈守富不同意协议中约定的果树补偿标准及土地补偿费、安置补助费的发放。2014年10月16日，陈守富申请要求对其果园进行评估，后飞彩办事处委托安徽省同盛资产评估公司进行评估，确定陈守富早熟梨评估单价为20603元／亩，陈守富对此持有异议，双方就果树及果园土地补偿问题未能达成一致意见，陈守富不同意施工方进场施工。2015年4月13日，飞彩办事处工作人员到施工现场参与强制铲除陈守富的果园里果树，陈守富及其家人阻止，未果。陈守富认为飞彩办事处毁坏其果树及果园土地行为违法，向本院提起行政诉讼。诉讼中，陈守富撤回第二项诉讼请求，即判令被告立即停止非法毁坏原告土地及果树的行为。
另查，原宣州区古泉镇付村村委会和山嘴村委会合并为现宣州区古泉镇富山村委会。
本院认为，本案争议焦点为：一是关于行政复议是否为提起本案行政诉讼的前置程序。二是毁坏原告果树的行政主体问题。三是被诉行政行为合法性问题。
关于行政复议是否为提起本案行政诉讼的前置程序：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第二款规定，法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经取得土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。《最高人民法院关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》规定，根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定。根据上述规定，原告的诉请不是因土地的权属发生纠纷，所以不属于行政复议法第三十一条第一款规定的情形，原告的诉请不需先行行政复议前置程序审查，原告可以直接向人民法院提起行政诉讼。
关于毁坏原告果树的行政主体问题：根据《中华人民共和国土地管理法》第二条规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。经安徽省人民政府批准，因宣城承接东部地区产业转移基地基础设施利用世行贷款示范项目需征收宣城市宣州区古泉镇富山村等集体土地，宣城市人民政府是该土地征收主体，开发区管委会是征地补偿安置工作的具体实施单位，开发区管委会将其中创新路一期项目土地预征收任务交飞彩办事处承办。原告承包的果园中15.81亩林地在创新路一期项目土地征收范围内。原告认为两被告实施了毁坏其果树及果园土地的行为，并提供了录像、照片，该证据能够证明飞彩办事处在原告的果树被强制铲除现场，对此飞彩办事处并不否认，飞彩办事处只是辩解称起初陈守富同意创新路一期项目施工，施工当天陈守富及其家人阻挠施工，办事处工作人员及富山村干部在现场负责协调，但未提供有效证据予以证明。故原告起诉飞彩办事处实施毁坏其果树行为，事实清楚，证据确凿。因15.81亩林地属富山村委会所有，飞彩办事处与富山村委会就土地征收补偿双方已达成协议，原告称两被告毁坏其果园土地违法无事实和法律依据，本院不予支持。开发区管委会虽是该项目的实施主体，但未参与对原告果树的强制行为，开发区管委会不是本案适格主体。
关于被诉行政行为合法性问题：《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。第四十七条第一款规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。根据上述规定，本案案涉15.81亩果园林地属宣州区古泉镇富山村委会集体所有，15.81亩林地上果树属陈守富所有，飞彩办事处与宣州区古泉镇富山村委会签订了土地征收补偿协议，但15.81亩果树补偿标准未与陈守富达成协议，飞彩办事处在未遵循相应法定程序，就直接实施强制行为，属程序违法。因原告的果树已被强制铲除，飞彩办事处实施的强制行为已不具有可撤销内容，应确认飞彩办事处强制行为违法。
综上所述，原告诉请飞彩办事处毁坏其果树行为违法的诉讼请求，本院予以支持。原告在诉讼中撤回第二项诉请，系对其自己权利的处分，符合法律规定，本院准许。案经本院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四第二款（一）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条（四）项之规定，判决如下：
一、确认被告宣城市宣州区飞彩办事处毁坏原告陈守富果树的行为违法；
二、驳回原告陈守富的其他诉讼请求。
本案受理费人民币50元，由被告宣城市宣州区飞彩办事处负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省宣城市中级人民法院。
审 判 长 丁太玲
人民陪审员 罗宣林
人民陪审员 张云南
二〇一五年九月十七日
书 记 员 马 超
附相关法律及司法解释
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
……
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
……
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
……
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。