江苏省徐州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）徐行初字第00134号
原告包志安。
委托代理人程训千，上海市协力（徐州）律师事务所律师。
委托代理人包振东。
被告丰县人民政府，住所地在丰县人民中路8号。
法定代表人郭学习，县长。
出庭应诉负责人靳新建，丰县人民政府副县长。
委托代理人刘景良，江苏汉地律师事务所律师。
委托代理人陆鹏程，丰县住建局干部。
原告包志安诉被告丰县人民政府房屋征收补偿决定一案，本院于2015年7月9日立案受理后，依法组成合议庭，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及相关诉讼文书。本院于2015年10月27日公开开庭审理了本案。原告包志安的委托代理人包振东、程训千，被告丰县人民政府的出庭应诉负责人靳新建、委托代理人路鹏程、刘景良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告丰县人民政府（以下简称丰县政府）于2015年4月8日作出丰政征补字[2015]第02号《丰县人民政府房屋征收补偿决定书》，主要内容为：实施中阳壹号历史文化街区二期房屋征收项目，符合丰县国民经济和社会发展规划、年度计划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。征收人丰县人民政府于2014年5月1日作出了《房屋征收决定公告》（丰房征字[2014]第2号）并进行了公告，对中阳壹号历史文化街区二期房屋征收项目范围内所涉房屋实施征收。被征收人包志安的房屋位于征收范围内。被征收房屋位于丰县向阳北、大庆路14号，产权人为包志安，房屋产权证号为1XX**，登记建筑面积为181.9㎡，性质为住宅。根据《丰县城区国有土地房屋征收认证办法》的规定，经认证，其合法建筑面积为216.88㎡，其中住改非面积为100㎡。被征收人采用多数人决定的方式，选定了江苏旺达房地产评估咨询有限公司为该区块的评估机构。经江苏旺达房地产评估咨询有限公司评估，该房屋评估值334978元，装修及附属设施71611元，住改非补偿573200元，合计979789元。《丰县中阳壹号历史文化街区二期房屋征收补偿方案》及《中阳壹号二期选房及签订征收补偿协议流程》确定的签约期限为2014年5月6日-2014年5月15日。房屋征收部门依法将被征收房屋分户的初步评估原告包等材料送达被征收人。经多次协商，因被征收人要求住改非按门面安置，致使在规定的签约期限内与房屋征收部门未达成补偿协议。征收人认为房屋征收部门的征收程序合法，对被征收人的补偿标准符合国家规定。因此，征收人依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条第一款、第二十一条、第二十六条和《丰县中阳壹号历史文化街区二期房屋征收补偿方案》之规定，决定如下：一、对被征收人包志安实行产权调换的补偿方式。房屋评估值334978元，装修及附属设施71611元，住改非补偿573200元，搬迁补助费（两次）4338元，临时安置补助费（30个月）39038元，异地安置奖43376元，误工费500元，合计：1067041元。二、产权调换房屋地点：XX小区X号楼X单元XX室，建筑面积130.17㎡，储藏室1-28号，建筑面积24.19㎡，XX小区X号楼X单元XX室，建筑面积126.75㎡，储藏室2-1号，建筑面积25.80㎡；产权调换房屋价值：安置面积130.17㎡*3300元/㎡=429561元，86.71㎡*3150元/㎡=273137元；超安置面积10㎡*3848元/㎡=38480元，30.04㎡*4061元/㎡=121992元；储藏室面积25.80㎡+24.19㎡=44.99㎡*1200元/㎡=59988元。合计：923158元。三、第一项与第二项相抵后，支付被征收人产权调换差价1067041元-923158元=143883元。四、被征收人包志安应当自本决定书送达之日起15日内搬迁完毕，将位于丰县向阳北、大庆路14号的房屋腾空交付房屋征收部门，相应的国有土地使用权同时收回。被征收人如不服本决定，可在本决定书送达值日时60日内依法向徐州市人民政府申请行政复议，或者在本决定书到达之日起3个月内，依法向人民法院提起行政诉讼。被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在本决定书规定的期限内又不搬迁的，征收人将依法申请人民法院强制执行。
原告包志安诉称：原告是丰县向阳北、大庆路14号房屋的产权人。2015年4月8日，被告丰县政府作出丰政征补字[2015]第02号《丰县人民政府房屋征收补偿决定书》，决定对原告实行产权调换的补偿方式，征收位于丰县向阳北、大庆路14号房屋并指定产权调换房屋地点，同时要求原告自该决定书送达之日起15日内搬迁完毕。由于被告在作出该决定书的过程中自行选定了江苏旺达房地产评估咨询有限公司为涉案房屋的评估机构，违背了相关法律规定中关于选择评估机构的规定；同时，被告在该决定书中自行决定对原告实行产权调换的补偿方式亦侵害了原告对补偿方式的选择权。此外，被告在作出该决定书的过程中，认定的事实与实际不符，违反相关法律规定的程序，其行为已严重侵害了原告的合法权益。因此，提起行政诉讼，请求法院：1、依法撤销被告作出的丰政征补字[2015]第02号丰县人民政府房屋征收补偿决定书；2、本案诉讼费用由被告承担。
原告包志安向本院提供的证据有：1、丰县发展改革与经济委员会于2014年6月3日出具的《关于包振东同志申请政府信息公开的回复》一份，用以证明截止2014年6月3日，涉案征收项目尚未报送丰县发改委审批，被诉征收行为违法。2、丰县人民政府办公室于2014年7月9日出具的《关于包振东申请公开“中阳壹号”二期项目征收决定文件的回复》，用以证明截止2014年7月9日，被告认可存在的证据仅有房屋调查公告、发改委出具的符合国民经济和社会发展的证明、规划局出具的符合规划的证明、国土局出具的符合土地利用总体规划的证明、房屋征收补偿方案、公开征求意见的通知，不存在被告在本案诉讼中提供的其他证据。3、徐州市工商行政管理局企业电子档案16张，用以证明涉案项目的评估公司即江苏旺达房地产评估咨询公司的注册房地产估价师之一于涉案房屋的评估作业期间在两个房地产估价机构执业，违反了《注册房地产估价师管理办法》第二十六条的规定，涉案评估报告不合法。4、营业执照及副本2份、食品流通许可证1份、公共场所卫生许可证1份、特种行业许可证1份、公共聚集场所投入使用、营业前消防安全检查合格证1份、户口页2张，用以证明涉案房屋全部用于经营，且经营起始时间为1999年3月4日，被诉征收补偿行为违法。5、视频和书面材料一份，用以证明涉案项目不属于棚户区改造。
被告丰县政府辩称：首先，评估公司的选定完全符合相关法律法规的有关规定，是合法有效的。涉案建设项目即“中阳壹号”历史文化街区二期项目的房屋征收评估机构已经被征收人投票选择，有54.12%的被征收人选择了江苏旺达房地产评估咨询有限公司，符合《江苏省贯彻实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>若干问题规定的通知》（苏政发[2011]91号）第十条的规定，且该选定结果已经丰县公证处依法公正，故评估机构的选择是合法有效的。其次，补偿方式的选择系原告自己决定的，被告并未侵害原告对房屋补偿方式的选择权。经与原告多次协商，原告自始至终都表示要安置住房和门面房，其选择的补偿方式就是产权调换，被告据此在被诉补偿决定书中对原告以产权调换的方式进行安置并无不妥，原告认为被诉补偿决定侵害其选择权的理由不能成立。最后，被诉补偿决定所认定的事实清楚，法律依据正确。评估公司经过现场勘验、实际丈量、丰县有关职能部门根据相关规范性文件对原告房屋合法建筑面积及性质进行的认定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，原告的诉请与事实、法律规定不符。综上，被诉补偿决定事实清楚，法律依据充分，程序合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告丰县政府向本院提供的证据、依据有：1、丰县“中阳壹号”历史文化街区二期征收改造项目社会稳定风险评估报告，用以证明涉案房屋征收改造项目社会风险低，可以实施。2、关于“中阳壹号”历史文化街区征收改造建设项目符合国民经济和社会发展计划的证明及《县政府关于印发丰县国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要的通知》（丰政发[2011]51号），用以证明涉案建设项目符合丰县国民经济和社会发展计划。3、关于“中阳壹号”历史文化街区二期征收改造建设项目情况说明及附图，用以证明涉案项目符合丰县土地利用总体规划。4、关于“中阳壹号”历史文化街区二期建设项目符合规划情况的报告及附图，用以证明该项目符合规划要求。5、各类棚户区（危旧房）改造情况调查汇总表，用以证明涉案项目已列入丰县社会发展年度计划。上述证据用以证明涉案征收补偿程序合法。6、房屋征收调查公告，用以证明被告对该涉案征收项目范围内的房屋进行了调查、丈量、登记。7、中阳壹号二期区块房屋征收调查结果公示，用以证明调查结果已经公示。8、关于对《中阳壹号历史文化街区二期房屋征收补偿方案》公开征求意见的通告，用以证明被告对涉案项目的征收补偿方案公开征求了被征收人的意见。9、中阳壹号历史文化街区二期房屋征收补偿方案，用以证明涉案项目的房屋补偿均按照该方案进行。10、丰房征字[2014]第2号房屋征收决定公告，用以证明被告公告告知了该房屋征收决定。11、关于“中阳壹号”历史文化街区二期项目被征收人选择房屋征收评估机构的公告，用以证明涉案房屋征收部门已向被征收人公布了有资质的房屋征收评估机构名录供其协商选择。12、关于投票决定“中阳壹号”历史文化街区二期项目房屋征收评估机构结果的公告，用以证明征收部门公告了被征收人选择确定的房屋征收评估机构的名称。13、（2014）徐丰证民内字第124号公证书，用以证明选择确定的评估机构已经公证。14、公示一份，用以证明征收部门已对涉案项目房屋征收评估结果进行了公示。15公示照片一组（6张），用以证明前述证据7、9、10、11、12、14已在公示栏公示。16、中阳壹号历史文化街区二期包志安房屋征收评估报告和分户评估报告，用以证明原告房屋已进行了评估。17、中阳壹号历史文化街区二期包志安安置房屋评估报告，用以证明原告安置房已进行了评估。18、原告包志安的房屋所有权证和土地证，用以证明原告涉案房屋的证载面积和土地使用面积。19、送达回执二份，用以证明涉案房屋的评估报告、附属物评估报告及被诉征收补偿决定书已送达至原告。20、协商笔录四份，用以证明被告与原告就其房屋补偿问题进行了多次协商。21、丰政征补字[2015]第02号丰县人民政府房屋征收补偿决定书。22、中阳壹号二期区块房屋认证单，用以证明被诉征收补偿决定对原告涉案房屋合法面积的认定具有依据。23、时吉祥、张厚合、彭彤的证言，用以证明涉案征收工作人员已与原告协商补偿事宜，原告表明选择产权调换的补偿方式，原告房屋的评估报告符合法律规定。24、包志安房屋认定过程的书面说明一份，用以证明被告对涉案房屋的面积及性质认定符合法律规定。25、原告房屋的平面图所记载的面积，证明目的同证据24。26、中阳壹号二期房屋征收补偿安置计算单，用以证明原告房屋的补偿项目具有相应依据。27、原告涉案房屋用于经营旅馆和烟酒店的工商登记资料，用以证明被诉征收补偿决定认定原告房屋住改非面积具有事实根据。证据6至证据27用以证明被诉征收补偿决定认定事实清楚。法律依据：1、《国有土地上房屋征收与补偿条例》；2、《江苏省贯彻实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>若干问题的规定》；3、《国有土地上房屋征收评估办法》；4、《丰县城区国有土地上房屋征收认证办法》；5、《市政府关于进一步加强城市房屋拆迁管理工作的意见》（徐政发[2007]第22号）；6、《丰县城区城市房屋征收附属物补偿和搬迁补助标准》。
另，为查明案情，本院要求被告通知涉案房屋的房地产估价师时吉祥到庭接受了询问。
庭审质证中，原告对被告所举证据的质证意见为：对证据1的真实性、合法性均不认可，部分材料为复印件，相关专家意见和评审意见均无签字或盖章，评估主体不适格，该报告上记载的委托单位是丰县房屋征收办公室而非被告，且评估公司是否具备评估资质亦不明确，故不能达到被告的证明目的。对证据2至证据5的真实性有异议，不能达到被告的证明目的，同时前述证明能够反证涉案征收项目没有建设主体，被告征收行为违法。对证据6至证据10的真实性有异议，不能证明被告的相关主张，不能证明被告组织有关部门就涉案征收项目的补偿方案依法进行了论证等。对证据11的真实性、合法性均不认可，从形式上看，被告作出涉案房屋征收决定的日期是2014年5月1日，而该证明的落款日期是2012年5月10日，显然缺乏真实性。对证据12至证据14的真实性不予认可，公证书未附当时进行选票时的照片，且该公证书的出具时间与被告主张的投票时间相差2年，违背常理。对证据15的真实性不予认可，即使是真实的，也无法证明被告的相关主张。对证据16、证据17的真实性不予认可，其中一位估价人员签章及签字与其资质证书上的姓名不符，该评估报告的评估结果错误，评估公司及估价师违法执业，评估报告不能作为征收依据，且评估报告未送达给原告，剥夺了原告提出异议的权利。对证据18至证据20的真实性不予认可。对证据21的真实性予以认可，但不具有合法性。证据22的真实性无法判断，被告未能全面客观真实的调查房屋情况。证据23不能证明被告的相关主张，不能证明涉案房屋住改非面积认定为100平方米具有事实和法律依据，原被告双方并未就涉案房屋的补偿方式达成一致意见，原告亦未对补偿方案进行明确选择。对于证据24至证据27，被告无正当理由未将该组证据在法定期限内向法庭提供，故不能作为认定案件事实的依据。对于法律依据，被告提供的徐政发[2007]第22号文件不是做出被诉行政行为的法律依据，根据徐州市人民政府2015年第139号令《徐州市规范性文件制定办法》第二十七条的规定，该文件已经废止。对于估价师时吉祥出庭接受询问的答复内容不予认可，评估依据不合法，未能按照苏政发[2011]91号《省政府关于印发江苏省贯彻实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>若干问题规定的通知》进行评估。综上，被告所举的以上证据均不能证明被诉征收补偿决定的合法性。
对于原告所举证据，被告质证意见为：对证据1、证据5的真实性无异议，但缺乏关联性。对证据2的真实性无异议，但缺乏关联性，并不能排除其他证据的存在。对证据3的真实性无异议，但与本案无关，相关情况并非被告所应当了解。对证据4除了特种行业许可证之外的其他证据的真实性无异议，但不能证明相关证件的合法有效性。对特种行业许可证的真实性、合法性均有异议，该证件系在征收过程中办理的。
本院于2015年12月10日至原告涉案房屋现场进行现场勘验，制作了载有双方当事人签名的涉案房屋平面图两份及照片15张。对此，原告的质证意见为，对平面图及照片的真实性无异议。被告的质证意见为，对平面图户及照片的真实性无异议。
本院根据各方当事人的质证意见，对本案的证据认证如下：被告提供的证据1至证据19、证据21至证据27能够反映被告征收涉案地块并对原告作出被诉房屋征收补偿决定的相关情况，本院对被告提供的前述证据予以采纳。被告提供的证据20没有原告的签字，亦未载明原告未签字的相关事由，不符合形式合法性，且原告对该份证据持有异议，故本院对该份证据不予采纳。原告提供的证据1至证据4能够反映本案的相关情况，本院予以采纳。原告提供的证据5不能证明原告的相应主张，且被告对此亦有异议，故本院不予采纳。房地产估价师出庭接受询问的答复内容能够反映本案的相关情况，本院予以采纳。本院制作的现场勘验平面图及照片能够反映涉案房屋的自然情况，且各方当事人均无异议，故本院对这两份证据予以采纳。
本院根据上述有效证据及当事人无争议的陈述，认定以下案件事实：2009年，原告取得丰房权证私字第××号《房屋所有权证》，该证载明：房屋所有人为包志安，房屋坐落为向阳北、大庆路14#，房屋面积计181.9平方米。同年，原告亦取得丰国用（2009）第1839号《国有土地使用证》，该证载明：土地使用权人为包志安，房屋坐落为向阳北、大庆路14#，地类用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为划拨。原告在前述房屋内从事旅店经营（工商档案查询表载明经营场所面积为170平方米）和烟酒经营（工商档案查询表载明经营场所面积为20平方米），并取得营业执照及相关许可证。2012年，被告丰县政府启动“中阳壹号”历史文化街区征收改造建设项目。同年2月20日，丰县发展改革与经济委员会作出《关于“中阳壹号”历史文化街区征收改造建设项目符合国民经济和社会发展计划的证明》，证明涉案征收项目符合《丰县国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》。2月22日，丰县国土资源局作出《关于“中阳壹号”历史文化街区二期征收改造建设项目情况说明》并附图，证明涉案征收项目符合丰县凤城镇土地利用总体规划（2006-2020年）。2月28日，丰县规划局作出《关于“中阳壹号”历史文化街区二期征收改造建设项目符合规划情况的报告》并附图，证明涉案征收项目符合相应规划要求。5月9日，被告发布房屋征收调查公告，对涉案征收项目范围内的房屋进行调查登记。5月10日，丰县房屋征收办公室作出《关于“中阳壹号”历史文化街区二期征收改造建设项目被征收人选择房屋征收评估机构的公告》并张贴，告知涉案地块的被征收人选定房屋征收评估机构。5月28日，丰县房屋征收办公室作出《关于投票决定“中阳壹号”历史文化街区二期征收改造建设项目房屋征收评估机构结果的公告》并张贴，告知被征收人江苏旺达房地产评估咨询公司为被征收人选定的涉案项目房屋征收评估机构。2014年3月10日，江苏省丰县公证处作出（2014）徐丰证民内字第124号《公证书》，对涉案项目的被征收人选定房屋征收评估机构的结果进行了公证。同年3月31日，被告作出《关于对<中阳壹号历史文化街区二期房屋征收补偿方案>公开征求意见的通告》，就涉案项目的征收补偿方案公开征求被征收人的意见。4月，涉案项目进行了社会稳定风险评估。4月25日，丰县房屋征收办公室作出《中阳壹号二期区块房屋征收调查结果公示》并张贴，向涉案项目的被征收人告知调查结果。4月26日，丰县规划局、县国土资源局、县住房和城乡建设局等有关部门根据《丰县城区国有土地上房屋征收认证办法》及2007年航拍图共同对原告涉案房屋的面积进行了认定。5月1日，被告作出丰房征字[2014]第2号房屋征收决定公告并张贴，决定对大庆路以南、中阳壹号历史文化街区一期以北、东城河以西、向阳北路以东（具体范围以拆迁范围线为准）的房屋进行征收，原告的前述房屋在此次征收范围内。同日，丰县房屋征收办公室作出中阳壹号历史文化街区二期房屋征收评估结果公示并张贴，告知被征收人对房屋评估结果有异议的可以书面形式向评估机构提出。被告工作人员亦于同日将涉案房屋的评估报告及附属物评估报告送达至原告。原告包志安在法定期限内对该评估报告未申请复核。后征收工作人员与原告协商其房屋安置补偿问题，但未达成一致意见，未能签订安置补偿协议。2015年4月8日，被告作出被诉房屋征收补偿决定并于4月10日送达至原告。原告不服该征收补偿决定，以诉称理由向本院提起行政诉讼，诉讼请求如前所述。
本院认为，首先，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。据此，被告丰县政府具有在本行政辖区内作出房屋征收决定以及补偿决定的法定职责。其次，经本院调查，从涉案房屋征收决定公告至今，涉案项目的绝大多数被征收人均已签订协议搬迁。同时，从本案的证据看，被告作出该房屋征收决定职权主体适格，征收符合法定条件，征收决定的作出履行了相应的程序，且涉案征收项目亦进行了社会稳定风险评估，故可以认定涉案房屋征收决定未违反相关法律法规的规定。最后，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十三条规定，对因征收房屋造成停产停业损失的补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。《江苏省贯彻实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>若干问题的规定》第十五条规定，被征收人擅自将住宅房屋改变为经营性用房的，征收时不给予停产停业损失补偿；擅自改变非住宅房屋用途的，按照原用途计算停产停业损失。被征收房屋于2010年7月1日前已经改变为经营性用房，并取得工商营业执照、持续营业1年以上的，可以结合实际营业年限按照适当比例给予停产停业损失补偿。具体比例由设区的市、县（市、区）人民政府结合本地实际确定。本案中，从法庭的调查及相关有效证据看，原告于2010年7月1日前已经取得了相关营业执照，并在涉案房屋从事经营已达1年以上，故，被告应当按照前述法律的规定作出涉案房屋的征收补偿决定。但是，根据涉案房屋的整体评估报告、分户评估报告以及注册房地产估价师出庭陈述的内容，涉案房屋的评估并未按照前述法律条文的规定进行，而是采用了房屋、附属物及“住改非”分别评估的方式，故，涉案房屋的评估报告不符合法律规定。又由于被诉房屋征收补偿决定的主要内容系根据该房屋的评估报告作出，且原告对评估报告的内容及效力均不予认可，因此，被诉房屋征收补偿决定缺乏事实根据，且在适用法律上亦存在不当之处。
综上，被告作出的涉案房屋征收补偿决定缺乏相应的事实根据且适用法律不当，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销被告丰县人民政府作出的丰政征补字[2015]第02号《丰县人民政府房屋征收补偿决定书》的行政行为；
二、责令被告丰县人民政府于本判决生效之日起六十日内对原告包志安重新作出房屋征收补偿决定。
案件受理费50元，由被告江苏省丰县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。同时应依据《诉讼费用交纳办法》的规定，向江苏省高级人民法院预交上诉案件受理费。
审 判 长 任礼光
代理审判员 于 博
人民陪审员 唐 青
二〇一六年一月六日
书 记 员 汤 喆