海南省海口市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）海中法民一终字第833号
上诉人（原审被告）：刘惠岱。
上诉人（原审被告）：吴海波。
以上上诉人的共同委托代理人：张蔚思，海南方圆律师事务所律师。
以上上诉人的共同委托代理人：黄律锋。
被上诉人（原审原告）：海口市美兰区三江镇三江村民委员会潭关北村民小组。
负责人：韩体畴，该村民小组组长。
委托代理人：虞青波，海南宝岛律师事务所律师。
委托代理人：陈韦元，海口市美兰区法律援助中心律师。
上诉人刘惠岱、吴海波因与被上诉人海口市美兰区三江镇三江村民委员会潭关北村民小组（以下简称潭关北村民小组）农村土地承包合同纠纷一案，不服海口市美兰区人民法院（2014）美民一初字第2289号民事判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院查明：1999年1月3日，潭关北村民小组作为甲方，刘惠岱、吴海波共同作为乙方，签订了一份《土地租赁合同书》，双方约定甲方将本村所属坡地220亩发包给乙方承包进行高效农业开发；承包年限为33年（前3年即1999年2月1日起至2002年1月30日止为原海南汀迈东岭石料有限公司承包续约），后30年自2002年2月1日起至2032年1月30日止。承包期内前3年的承包金以每年每亩40元计算，后30年的承包金以每年每亩45元计算。乙方应先付清前3年的承包金计人民币26400元，而后合同的承包金分2次缴交。即合同签字之日起，乙方在一个月内必须付清前12年（即2002年2月1日至2014年1月30日）的承包金，共计118800元；第二次应在2014年3月1日前交付缴付2014年2月1日至2032年1月30日止的承包金，共计178200元。在该合同的其他条款中补充了一款，即“经村民协议新垦土地10亩整，与本合同同等效力”。由此计算刘惠岱、吴海波承包潭关北村民小组的土地合计230亩。合同签订后，刘惠岱、吴海波依约缴纳了该230亩土地的第一期租金（即1999年2月1日至2014年1月30日）。并在该地上经营园林绿化项目，以培育花卉、盆景为主。潭关北村民小组当庭确认，该地块在刘惠岱、吴海波承租期间，因修建东环高铁征用了22亩的土地。2013年，为了解决农村土地承包中因存在的租金过低、租期过长、租地面积过大（即土地承包“三过”）而造成农村新增人口无地使用等问题，海口市美兰区委农村工作领导小组办公室于2013年9月委托海南中兴华土地房地产估价有限公司对海口市美兰区灵山镇、演丰镇、三江镇及大致坡镇集体农业用地出租租金指导价格进行评估测算，根据海南中兴华土地房地产估价有限公司2013年11月20日出具的（海南省海口市）中兴华（2013）（估咨）字第017号《海口市美兰区集体农业用地出租租金指导价格测算报告》结果显示，在测算日期2013年9月30日至2013年11月20日期间，三江镇农业用地市场中，坡地的市场平均年租金为500元／亩。潭关北村民小组认为《土地租赁合同书》中约定的租金金额明显过低，要求提高租金，刘惠岱、吴海波不同意，遂成讼。
原审中潭关北村民小组提出的诉讼请求为：一、请求人民法院判决刘惠岱、吴海波承包潭关北村民小组的土地租金价格从目前的每亩每年45元提高到每亩每年500元（从2014年1月1日至2032年1月30日止）；二、判决刘惠岱、吴海波承担本案的诉讼费。
原审法院认为：刘惠岱、吴海波认为《海南省农业开发用地管理若干规定》在双方合同订立之后才生效，不能用于约束双方所签合同的效力，但目前刘惠岱、吴海波的合同仍在履行，双方的权利义务应受该规定规范，故刘惠岱、吴海波的上述抗辩理由不能成立。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条“国务院农业、林业行政主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包及承包合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理”的规定可知，县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门对其本行政区域内农村土地承包及承包合同有管理权限。海口市美兰区人民政府农业主管部门委托评估公司对美兰区灵山镇、演丰镇、三江镇及大致坡镇集体农业用地出租租金指导价格进行评估测算，并指导农业用地出租及调整租金价格，系其法定职责。刘惠岱、吴海波于1999年1月3日签订的《土地租赁合同书》，虽然是各方当事人当时的真实意思表示，但由于双方签订其协议时，并没有意识或预见到因潭关北村民小组方的人口的增长、地区的经济发展及国家政策变化所带来的土地需求和价值变化等问题。而当时所约定的土地承租金为每年每亩45元，且价格三十年租金不变的条款，虽然也是基于当时对土地需求不强而估算的标准，但这种三十年租金不变的约定，本身就与市场经济相背离，尤其是在国际旅游岛背景下的地价变化超出了人们的预见。依照最高人民法院《关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（二）》第二十六条：合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的。当事人请求人民法院变更或者解除合同，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除。又根据最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》法释（2005）第6号第十六条“因承包方不收取流转价款或向对方支付费用的约定产生纠纷，当事人协商变更无法达成一致，且继续履行又显失公平的，人民法院可以根据发生变更的客观情况，按照公平原则处理”的规定，潭关北村民小组据于当前情形的重大变化，并依据《海南省农业开发用地管理若干规定》第八条“…年承包金、租金不得低于该地块最近3年的年平均收益额”，以及《海南经济特区土地管理条例》第七十七条“有下列行为的，由县级以上土地、林业和农业行政主管部门根据各自的职责，责令限期改正：……（三）集体所有土地使用权出让、对外承包价格低于市、县、自治县人民政府制定的价格标准的”的规定，提出对刘惠岱、吴海波承包土地应提高土地租金的请求，具有一定的合理和公平性，依法应当予以支持。潭关北村民小组根据美兰区政府委托评估公司所出具的《测算报告》，请求将刘惠岱、吴海波承包的坡地每年每亩租金45元提高至市场平均租金每年每亩500元的诉请有法律依据。考虑到我省今年连续遭受超强台风“威马逊”、“海鸥”的影响，涉案土地所在的三江镇地处台风经过的重灾区，包括刘惠岱、吴海波在内的承包户都受到不同程度的损失，另一方面，刘惠岱、吴海波种植花木的生长周期较长，回收成本较慢，且评估机构所做的租金指导价格测算报告仅是参考性的评估报告。对于修建东环高铁占征用的22亩土地，在计算承包金时应予以扣除。原审法院综合上述情况，酌情确定刘惠岱、吴海波依照合同承包潭关北村民小组坡地230亩，在除去修建东环高铁占用的22亩后余下208亩，自2014年1月1日至2032年1月30日止，可由每年每亩租金45元提高至每年每亩租金300元。综上，原审法院依照最高人民法院《关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（二）》第二十六条、最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十六条之规定，判决：一、海口市美兰区三江镇三江村民委员会潭关北村民小组与刘惠岱、吴海波于1999年1月3日签订的《土地租赁合同书》中约定的土地承包金，自2014年1月1日起至2032年1月30日止，由每年每亩45元提高至每年每亩300元。二、驳回潭关北村民小组的其他诉讼请求。案件受理费10876.65元，由潭关北村民小组负担4351.65元，刘惠岱、吴海波负担6525元。
上诉人刘惠岱、吴海波不服原审判决，向本院上诉称：原审判决认定事实不清及错误，证据不足，程序违法，适用法律错误。一、原审程序严重违法。1、原审适用简易程序不符合法律规定。本案案情复杂、涉案年限较长，双方争议颇大，并且涉案金额高达197.6万元。根据《民事诉讼法》第157条规定，本案不应适用简易程序审理。2、原审审判程序违法。原审审判程序违反《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第四十七条“证据应当在法庭上出示并由当事人质证。未经质证的证据，不能作为认定案件事实的依据。”规定，将未经当事人质证的“中兴华（2013）（估咨）字第017号《海口市美兰区集体农业用地出租租金指导价格测算报告》”认定为本案的定案依据。潭关北村民小组在举证时没有将“测算报告”列为证据，在举证期间也没有将该“测算报告”提交给原审法院，刘惠岱、吴海波也没有收到该《测算报告》，在庭审举证阶段，潭关北村民小组将该《测算报告》作为证据举证，且是份复印件，刘惠岱、吴海波当庭表示不同意质证，因此，原审法院将《海口市美兰区集体农业用地出租租金指导价格测算报告》作为本案的认定依据，程序严重违法。二、原审判决认定事实证据不足及认定事实错误。1、海口市美兰区委农村工作领导小组办公室在2003年清理农村土地承包三过问题时，没有向刘惠岱、吴海波出示过《测算报告》，潭关北村民小组在本案举证期间也没有向原审法院提交过《测算报告》，因此，原审判决第6页第8行起“海口市美兰区委农村工作领导小组办公室于2013年9月委托海南中兴华土地房地产估价有限公司对海口市美兰区灵山镇、演丰镇三江镇及大致坡镇集体农业用地出租租金指导价进行评估测算，根据……三江镇农用地市场中，坡地的市场平均年租金为500元／亩。”审理查明的事实仅有潭关北村民小组的陈述，没有其他证据予以证明。2、原审判决书第7页第12行认定“……海口市美兰区人民政府农业主管部门委托评估公司对美兰区灵山镇、演丰镇、三江镇及大致镇集体农业用地出租租金指导价格进行评估测算，并指导农业用地出租及调整租金价格，系其法定职责。”上述事实认定有误，理由如下：《测算报告》不能作为政府指导价格来适用。根据《中华人民共和国价格法》第二十条“国务院价格主管部门和其他有关部门，按照中央定价目录规定的定价权限和具体适用范围制定政府指导价、政府定价；其中重要的商品和服务价格的政府指导价、政府定价，应当按照规定经国务院批准。省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门和其他有关部门，应当按照地方定价目录规定的定价权限和具体适用范围制定在本地区执行的政府指导价、政府定价。市、县人民政府可以根据省、自治区、直辖市人民政府的授权，按照地方定价目录规定的定价权限和具体适用范围制定在本地区执行的政府指导价、政府定价。”的规定，有资格制定政府指导价最低级别的行政主体为市、县人民政府，显然本案中由工作小组办公室委托海南中兴华土地房地产估价有限公司作出《测算报告》由于制定主体不适格，而不能作为政府指导价来适用。因此，原审判决认定“工作小组办公室”为农业主管部门是错误，原审法院认定“工作小组办公室委托中介机构测算的评估价格作为政府指导价”是错误的。三、原审判决认定事实错误，适用法律错误。1、原审判决认定本案属于“合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化”是错误的。本案不属于《关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第26条关于情势变更的规定，本案涉诉土地周边的土地租金上涨应属于合理的商业风险，而不属于情势变更情形。情势变更适用的前提是“客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的”。从《土地租赁合同书》签订生效至今已时隔15之久，不单是涉诉土地发生着变化，整个海南都在发生着日新月异的变化，社会是踩着变化更新的步伐向前发展的，这是人类的共识。随着社会发展，人口变得越来越密集，而土地供应量是有限的，自然土地就会趋于增值，显然涉诉土地周边土地租金上涨不是“无法预见”或“非不可抗力”的，应属于合理的商业风险范畴。故原审对这一事实的认定及法律适用均是错误的。且关于“情势变更原则”的适用，最高人民法院已专门发布《关于正确适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）服务党和国家的工作大局的通知》要求各级法院务必正确理解、慎重适用情势变更原则。如果根据案件的特殊情况，确需在个案中适用的，应当由高级人民法院审核。必要时应报请最高人民法院审核。最高法院发布此通知，要求层报高级人民法院审查批准，是为了最大限度地避免对交易安全和市场秩序造成冲击。而一审法院坚持用适用简易程序审理并认定属于情势变更情形，有违最高法院的《通知》宗旨。2、一审判决适用《海南省农业开发用地管理若干规定》属于法律适用错误。（1）《海南省农业开发用地管理若干规定》实施时间为2001年9月30日，而本案《土地租赁合同书》是双方于1999年2月签订的，根据我国法律“法无溯及既往”原则，一审适用《海南省农业开发用地管理若干规定》的规定，判决变更合同内容是错误的法律适用。（2）《海南省农业开发用地管理若干规定》第8条“农业开发用地的出让价格不得低于该地块的土地征用补偿费标准；年承包金、年租金不得低于该地块最近3年的年平均收益额。………”不能在本案中适用。根据《海南省农业开发用地管理若干规定》的全文释义和理解，该条款要求年租金不得低于该地块最近3年的年平均收益额的规定，应是新订立合同时适用，而不是适用已订立的旧合同。况且本案《土地租赁合同书》是合同双方在《海南省农业开发用地管理若干规定》实施前已经签订并生效，故刘惠岱、吴海波的行为更不应受该规定的约束。更何况潭关北村民小组并没有提供证据证明该地最近3年的年平均收益额，且表示其自身经营的同类土地也是时亏时赚，靠天吃饭，近两年更是损失惨重。四、《土地租赁合同书》对于双方权利义务约定明确，双方应依约信守执行，现原审法院予以判决变更，违背契约精神及诚实信用原则，该判决会起到恶劣的引导作用，对市场经济的契约精神及诚实信用原则产生严重的不良影响，影响民间资本对农村的投资热情及投资保障，必然影响到农村现代化的建设步伐及和谐稳定。五、关于公正审理与回避问题。潭关北村民小组因农村土地承包合同纠纷诉与原审法院解决，但是，2013年7月至今，原审法院院长作为海口市美兰区农村土地承包“三过”问题清理工作方案的领导小组副组长身份参与其中工作。原审法院既是政策参与者又作为本案纠纷的裁判者，该行为有违《中华人民共和国民事诉讼法》第六条、第十条规定的独立审判和回避原则，因此，原审法院有未审而预判的嫌疑，如何能让当事人信服是公正裁判。从地域管辖权来说，原审法院管辖是无可厚非，但是，从回避的司法原则看，原审院对本案的管辖有不妥之处，会影响到原审法院裁判的独立性和司法的权威性。
综上所述，原审判决认定事实错误，证据不足，程序违法，适用法律错误，涉嫌偏袒潭关北村民小组一方，从而导致原审判决错误，二审法院对此应当予以撤销，特请求：1、撤销美兰区人民法院（2014）美民一初字第2289号民事判决；2、改判驳回潭关北村民小组的全部诉讼请求；3、一、二审诉讼费均由潭关北村民小组负担。
被上诉人潭关北村民小组答辩称：一、双方于1999年1月3日签订《土地租赁合同书》，约定220亩承包地（坡地）每亩每年租金45原30年不变，说明潭关北村民小组当时对社会经济发展和情势变化没有考虑或预见，充分暴露出农民作为市场主体的局限性。二、如今，国家经济社会发展，特别是国际旅游岛建设，在海南地区所造成土地价值提升，货币贬值、物价高涨的现实，众所周知。归根结底，衡量情势变更的标准体现在前后物价对比值上。相比于合同订立时物价，现今情势确实发生了当时无法预见的重大变化，只是双方合同权利义务关系严重不对等，对价失衡，继续维持合同对潭关北村民小组显失公平，违反等价有偿原则。三、海口市美兰区农业主管部门“依职权”委托评估公司作出的《海口市美兰区集体农业用地出租租金指导价格测算技术报告》，内容客观真实，合法有效。《报告》评估现在涉案土地每亩每年市场平均租金500元，与合同约定租金差距近十倍多，说明如今客观情况发生当时订立合同时无法预见的重大变化，继续维持合同对潭关北村民小组明显不公平。四、妥善处理“三农”问题，切实维护农民利益，努力增加农民收益，是国家长期实施的战略部署和大政方针。本案事关农民切身利益，处理时既要依法，也要顾全“三农”大局。五、通过物价即租金对比，继续履行合同对潭关北村民小组确实显失公平，对于本案农村土地承包纠纷，一审适用《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十六条规定，十分恰当。这个规定，是处理农村土地承包合同中租金纠纷的特别规定。六、结合《最高人民法院管理审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十六条规定，本案同时适用《最高人民法院关于适用﹤人民共和国合同法﹥若干问题的解释（二）》第二十六条规定，并无不妥。
二审期间，双方当事人均未向本院提供新证据。
二审查明的事实与原审法院查明的事实一致。
本院认为：海口市美兰区人民政府农业主管部门对其行政区域内农村土地承包及承包合同具有管理权限，2013年，为了解决农村土地承包中存在的租金过低、租期过长、租地面积过大等问题，海口市美兰区人民政府农业主管部门委托评估公司对美兰区灵山镇、演丰镇、三江镇及大致坡镇农业用地租金指导价格进行评估测算，其评估意见符合当地实际情况，可作为当地土地租金的参考。刘惠岱、吴海波与潭关北村民小组签订的《土地租赁合同书》，约定甲方将本村所属坡地220亩发包给乙方承包进行高效农业开发；承包年限为33年，前3年的承包金以每年每亩40元计算，后30年的承包金以每年每亩45元的条款，虽体现了当事人在签订合同时的真实意思表示，但在合同成立后，随着国际旅游岛政策的实施，海口土地价格大幅上涨，已超出当事人在订立合同时所能预见的范围，继续履行这种低租金30年不变的合同显失公平。现潭关北村民小组提出从2014年1月1日起按政府指导价调整土地租金价格，具有一定的合理性，而原审法院根据公平原则，结合全案实际情况，参照租金指导价格每年每亩500元，酌情将合同约定的租金标准相应调整为每年每亩300元，已充分考虑双方当事人的合法权益，此处理结果并无不妥，本院予以维持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费21753.3元，由刘惠岱、吴海波负担。
本判决为终审判决。
审判长 廖端明
审判员 袁?蓉
审判员 符玉梅
二〇一五年九月十八日
书记员 韩 莉