广东省江门市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）粤07行终1号
上诉人（原审被告）中国银行业监督管理委员会江门监管分局。住所地：广东省江门市蓬江区。
法定代表人李向明，该局局长。
出庭负责人钟建军，该局副局长。
委托代理人李永享、吕晓冰，均系该局工作人员。
上诉人（原审被告）中国银行业监督管理委员会广东监管局。住所地：广东省广州市越秀区。
法定代表人王占峰，该局局长。
委托代理人王珺、张婧，均系该局工作人员。
上诉人（原审第三人）中国银行股份有限公司江门分行。住所地：广东省江门市蓬江区。
法定代表人蔡可期，该行行长。
委托代理人钟俭斌，该行工作人员。
委托代理人陈莹，广东良匠律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）钟健林，男，住广东省江门市新会区。
上诉人中国银行业监督管理委员会江门监管分局（以下简称“银监会江门分局”）、中国银行业监督管理委员会广东监管局（以下简称“银监会广东局”）、中国银行股份有限公司江门分行（以下简称“中行江门分行”）因与被上诉人钟健林金融其他行政行为纠纷一案，不服广东省江门市江海区人民法院（2017）粤0704行初270号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2016年10月13日，钟健林向银监会江门分局提交《投诉查处申请书》，反映中行江门分行冒名为其办理信用卡（卡号为62×××72）并开通网银，请求银监会江门分局依法立案查处机构，追究相关违法责任人。银监会江门分局于2016年12月12日作出《申请履行法定职责事项处理意见书》，告知钟健林核查掌握的事实情况：“2009年9月30日，您符合中国银行股份有限公司广东省分行银行卡部下发的《2009年储蓄客户信用卡配卡营销工作指引》（以下简称《指引》）中预制卡的准入条件，中行江门分行辖下江门中心南路支行（以下简称‘中行江门中心南路支行’）按照《指引》的相关流程，用您的身份证号码为您预制了一张信用卡，并开通仅有查询功能的查询版网银。由于您超过规定时间未领卡，该信用卡及查询版网银并未被激活使用，一直存放在中行江门中心南路支行。2012年2月10日，中行江门中心南路支行将该信用卡销户。2016年9月26日，经您本人申请，中行江门中心南路支行将网银注销”，并告知“中行江门中心南路支行未经您本人同意办理预制卡的行为与《中国银监会关于进一步规范信用卡业务的通知》（银监发[2009]60号）第二条……的规定不符。该支行未经您本人同意为您开通网银的行为与《电子银行业务管理办法》（中国银行业监督管理委员会令2006年第5号）第三十九条第一款……的规定不符。鉴于中行江门分行及辖下支行已于2015年停止了预制信用卡业务，上述行为现已终结，并未造成严重不良影响。根据《中华人民共和国银行业监督管理法》、《商业银行法》等法律法规，该支行前述违规行为尚未达到行政处罚标准”。2017年1月16日、22日，银监会江门分局约谈了中行江门分行行长等人，督促其妥善处理钟健林投诉事项，对存在的违法违规问题采取措施及时整改落实，对相关责任人进行严肃问责。2017年1月17日，银监会江门分局向中行江门分行发出《监管意见书》要求其进行自查自纠，并对违规办理预制信用卡、违规开通网银的相关责任人进行严肃问责。2017年1月24日，中行江门分行向银监会江门分局作出《关于我行就<监管意见书>意见反馈及相关情况的报告》（江中银报[2017]21号）就前述投诉事项的跟进情况、自查及相关改进工作情况进行了情况报告。2017年3月14日，中行江门分行对有关责任人案外人林某、苏某、黄某作了减发绩效收入的经济处理决定。
2017年1月3日，钟健林对前述《申请履行法定职责事项处理意见书》不服向银监会广东局提起行政复议，请求撤销该意见书并对中行江门分行涉案办理信用卡和网银的行为予以行政处罚。该局于2017年3月8日作出粤银监行复决字[2017]3号《行政复议决定书》，依法查明：中行江门分行中心南路支行于2009年9月30日为钟健林办理信用卡并开通网银，于2012年2月10日销户，2016年9月26日经钟健林申请之后注销了网银，认为：中行江门中心南路支行的违规行为呈持续状态，且该行纠正前述行为的依据不充分，故被申请人认为中行江门中心南路支行尚未达到行政处罚标准的依据不充分，并作出如下决定：“1、被申请人对申请人的举报事项进行了调查、答复，履职程序合法，定性准确，故对于申请人申请撤销被申请人作出的《申请履行法定职责事项处理意见书》第一、第二段事实与定性部分的诉求，本机关不予支持。2、对于申请人申请的对中国银行江门分行问责处理的问题，责令被申请人进一步履行职责，并于60日内书面答复申请人。”载明如对该决定不服提起行政诉讼的救济途径。
2017年4月18日，经立案后，银监会江门分局作出江银监罚决字[2017]4号《行政处罚决定书》，查明中行江门分行未经钟健林同意为其开通个人电子银行查询服务功能，2012年1月10日，该银行为钟健林的信用卡（卡号：62×××72）开通了个人电子银行查询版服务功能（含个人网银和手机银行），2016年9月26日，经钟健林本人申请，中国银行江门新会支行注销了钟健林的个人银行查询服务功能，认定中行江门分行该行为不符合《电子银行业务管理办法》第三十九条第一款的规定，根据《中华人民共和国银行业监督管理法》第四十六条的规定，对中行江门分行处二十万元罚款，载明如对该决定不服提起行政诉讼的救济途径。2017年4月24日，银监会江门分局向钟健林作出书面回复：“根据广东银监局《行政复议决定书》（粤银监行复决字[2017]3号）要求，我分局已于2017年4月18日对中国银行股份有限公司江门分行进行了行政处罚”。2017年5月3日，中行江门分行向中国银行监督管理委员会缴纳了20万元的罚款。2017年5月26日，银监会江门分局经钟健林政府信息公开申请，向其公开了该《行政处罚决定书》的内容。钟健林对该《行政处罚决定书》不服于2017年5月31日向银监会广东局提起行政复议，请求“1、责令被申请人再进一步履行法定职责，对中国银行江门分行盗用申请人身份证号码冒领信用卡的违法行为作出行政处罚；2、责令被申请人对中国银行江门分行盗用申请人身份证号码冒领信用卡和网银的违法行为相关责任人作出行政处罚。”同年6月6日，银监会广东局向银监会江门分局作出《行政复议答复通知书》，要求银监会江门分局收到通知之日起10日内提出书面答复并提交当初作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。经审查，银监会广东局于2017年7月26日作出粤银监行复决字[2017]10号《行政复议决定书》，认为银监会江门分局对中行江门分行未经钟健林同意为其开通个人电子银行查询版服务功能的违法违规行政作出罚款20万元的行政处罚，处理程序合法，已经依法履行了行政处罚职责，并无不当，属于《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项规定的情形。驳回钟健林的行政复议申请，载明如对该决定不服提起行政诉讼的救济途径。钟健林不服前述《行政处罚决定书》与《行政复议决定书》，遂提起本案行政诉讼。
原审法院认为，本案系金融其他行政行为纠纷。《中华人民共和国银行业监督管理法》第二条第一款规定：“国务院银行业监督管理机构负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理的工作。”、第八条规定：“国务院银行业监督管理机构根据履行职责的需要设立派出机构。国务院银行业监督管理机构对派出机构实行统一领导和管理。国务院银行业监督管理机构的派出机构在国务院银行业监督管理机构的授权范围内，履行监督管理职责。”《国务院办公厅关于印发中国银行业监督管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（国办发[2003]30号）第五点第（二）项规定：“中国银行业监督管理委员会在省一级设监管局，地（市）一级设监管分局，县（市）一级视监管对象和任务设置必要的办事机构。中国银行业监督管理委员会对设在地方的派出机构实行垂直管理，派出机构及其编制另行核定。”银监会广东局办公室《关于中国银行业监督管理委员会江门监管分局职能配置内设机构和人员编制的批复》载明：“你分局的主要职责是：……负责对所在地银行业金融机构及其分支机构的设立、变更、终止和业务活动的监督管理……”依据以上法律、规范性文件等可知，银监会江门分局作为中国银行业监督管理委员会地（市）一级的派出机构，在中国银行业监督管理委员会的授权范围内，具有依法履行监督银行业金融机构及其业务活动监督管理的工作管理的职责，其在本案中，执法主体适格，原审法院予以确认。
《中华人民共和国行政复议法》第十二规定：“……对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。”银监会广东局作为银监会江门分局的上一级主管部门，有对钟健林的涉案行政复议申请作出行政复议决定的法定职权，银监会广东局作出涉案《行政复议决定书》主体适格，原审法院亦予以确认。
根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：一、银监会江门分局作出的涉案《行政处罚决定书》是否合法；二、银监会广东局作出的涉案《行政复议决定书》是否合法。
一、关于银监会江门分局作出的涉案《行政处罚决定书》是否合法的问题。
《电子银行业务管理办法》第三十九条第一款规定：“金融机构应当与客户签订电子银行服务协议或合同，明确双方的权利与义务。”《中华人民共和国银行业监督管理法》第四十六条规定：“银行业金融机构有下列情形之一，由国务院银行业监督管理机构责令改正，并处二十万元以上五十万元以下罚款；情节特别严重或者逾期不改正的，可以责令停业整顿或者吊销其经营许可证；构成犯罪的，依法追究刑事责任：……（五）严重违反审慎经营规则的；……”本案中，银监会江门分局作出江银监罚决字[2017]4号《行政处罚决定书》查明中行江门分行未经钟健林同意为其开通个人电子银行查询服务功能，2012年1月10日，该银行为钟健林的信用卡（卡号：62×××72）开通了个人电子银行查询版服务功能（含个人网银和手机银行），2016年9月26日经钟健林本人申请，中国银行江门新会支行注销了钟健林的个人银行查询服务功能的事实，据此认定中行江门分行该行为不符合《电子银行业务管理办法》第三十九条第一款的规定，根据《中华人民共和国银行业监督管理法》第四十六条的规定，对中行江门分行处二十万元罚款，载明如对该决定不服提起行政诉讼的救济途径，实体处理并无不当。但本案没有证据显示银监会江门分局在作出涉案《行政处罚决定书》前已依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”、第三十二条第一款“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳”、第四十二条“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；……”等规定向中行江门分行告知给予行政处罚的事实、理由和依据及要求举行听证的权利，虽然中行江门分行在银监会江门分局向其发出《监管意见书》后，向银监会江门分局作出《关于我行就<监管意见书>意见反馈及相关情况的报告》（江中银报[2017]21号）就涉案投诉事项的跟进情况进行了情况报告，但该情况报告发生于银监会广东局作出的粤银监行复决字[2017]3号《行政复议决定书》责令银监会江门分局进一步履行职责前，并非针对涉案《行政处罚决定书》的陈述、申辩，也没有证据显示中行江门分行放弃陈述或者申辩的权利，依照《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立……”的规定，银监会江门分局作出的涉案行政处罚决定不能成立，该行为违反了行政处罚应遵循的法定程序规定，应当予以撤销。
同时本案中钟健林于2016年10月13日向银监会江门分局提交的《投诉查处申请书》，请求银监会江门分局依法立案查处机构，追究相关违法责任人；于2017年1月3日对涉案《申请履行法定职责事项处理意见书》不服向银监会广东局提起行政复议时的请求为撤销该意见书并对中行江门分行涉案办理信用卡和网银的行为予以行政处罚。结合本案诉讼中钟健林的起诉事实和理由，除了银监会江门分局对中行江门分行涉案办理网银的行为予以行政处罚外，钟健林的主要诉求为银监会江门分局还需对该银行涉案办理信用卡的行为予以行政处罚并对相关责任人追究责任。虽然银监会江门分局在涉案复议程序与一审诉讼程序中均辩称，中行江门分行未经同意为钟健林办理预制卡的行为已超过行政处罚时效，对该行为不予行政处罚，亦对钟健林请求追究相关责任人责任的问题提出了辩论意见，但在银监会广东局作出的粤银监行复决字[2017]3号《行政复议决定书》认为银监会江门分局关于中行江门中心南路支行尚未达到行政处罚标准的依据不充分，并决定对钟健林申请的对中行江门分行问责处理的问题，责令银监会江门分局进一步履行职责的情况下，银监会江门分局在作出涉案行政处罚决定时并没有针对钟健林请求对中行江门分行涉案办理信用卡的行为予以行政处罚和追究相关责任人责任的问题予以相应的实质处理或回应，属于未全面履行职责，从履行职责方面来说涉案行政处罚决定存在不当，亦应当予以撤销。
二、关于银监会广东局作出的涉案《行政复议决定书》是否合法的问题。本案中，银监会广东局在法定期限内依照法定程序作出驳回复议申请的《行政复议决定书》，送达给各方当事人并告知如对该决定不服具有向人民法院提起行政诉讼的权利，本案没有证据显示该复议程序存在不当。但由于本案对银监会江门分局的涉案行政处罚决定予以撤销，该《行政复议决定书》对钟健林的涉案复议申请予以驳回的决定亦应当一并予以撤销。
综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第（六）项、第七十九条的规定，判决：一、撤销银监会江门分局于2017年4月18日作出的江银监罚决字[2017]4号《行政处罚决定书》。二、撤销银监会广东局于2017年7月26日作出的粤银监行复决字[2017]10号《行政复议决定书》。三、银监会江门分局应在一审判决生效后六十日内对钟健林于2016年10月13日向银监会江门分局提交的《投诉查处申请书》中请求对中行江门分行问责处理的问题重新作出行政行为。一审案件受理费50元，由银监会江门分局及银监会广东局各自负担25元。
上诉人银监会江门分局不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销广东省江门市江海区人民法院（2017）粤0704行初270号行政判决；2.依法改判驳回钟健林起诉或驳回钟健林诉讼请求；3.本案一审、二审诉讼费用全部由钟健林承担。主要事实和理由：一、钟健林诉讼主体不适格且一审判决超出钟健林诉讼请求范围，应当依法驳回起诉。银监会江门分局对中行江门分行违规开通网银行为作出行政处罚，与对中行江门分行违规办理信用卡行为及其责任人采取监管措施进行处理，是两个不同的行政行为。而钟健林一审提出的诉讼请求为“撤销江银监罚决字[2017]4号《行政处罚决定书》”，一审法院仅应对行政处罚是否合法进行审查，但一审判决却超出钟健林前述诉讼请求范围，以对违规办理信用卡行为及相关责任人“未全面履行职责、存在不当”为由撤销该行政处罚决定，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第七十条等规定，属于违法判决。另外，银监会江门分局对中行江门分行作出20万元的行政处罚，是基于其违规行为进行的行政管理行为，是在自由裁量幅度范围内作出的行为，处罚轻重与否与钟健林没有利害关系，显然不会对钟健林的权利义务造成任何影响。因此，钟健林的起诉不属于行政诉讼的受案范围。二、一审判决认定事实、适用法律错误，应当依法撤销。其一，银监会江门分局在对中行江门分行作出行政处罚前，已经依法履行处罚告知程序，并且也已在举证期限内提交证据证明前述事实，而且中行江门分行对处罚程序合法性无任何争议，钟健林在整个一审诉讼程序中也未就前述事实以及行政处罚程序的合法性提出任何异议或反证。其二，一审判决以银监会江门分局拒绝听取中行江门分行的陈述、申辩为由，认定行政处罚决定不能成立，属明显事实错误。本案中，无任何证据显示中行江门分行曾提出过陈述申辩意见，此外，中行江门分行在收到涉案《行政处罚决定书》后积极缴纳20万元罚款，未在法定期限内就处罚决定提起行政复议或诉讼，在一审中积极提交证据证明自查整改、处理责任人等情况，在庭审时明确表示同意银监会江门分局的答辩意见等一系列行为，足以证明中行江门分行已放弃对涉案行政处罚陈述申辩的权利。其三，对于银监会江门分局未依法告知中行江门分行听证权利的问题，根据《中国银监会行政处罚办法》第六十七条的规定，作出20万元罚款不属于“较大数额的罚款”，无须告知相对人申请听证。其四，对于未全面履行职责问题。针对钟健林2016年10月投诉反映的中行江门分行违规为其办理信用卡的问题，银监会江门分局通过调阅银行业务档案资料、约谈相关人员等方式进行了核查，并约谈中行江门分行行长、信用卡部总经理和内控部总经理，提出监管意见，中行江门分行也对预制信用卡业务进行了自查整改并对相关责任人进行了责任追究，因此，相关问题已经进行实体处理，履职充分、适当且已举证证明。其五，法律未规定行政处罚决定书必须对依法不应处罚的行为作出处理或回应。中行江门分行违规办理信用卡与违规开通网银是两个独立的、不同性质的违规行为，两者违反的监管规定、行为的持续时间、终止时间等均不相同。对这两个行为，银监会江门分局已经根据具体情况分别作出处理：针对违规开通网银的行为，尚处于处罚时效内，依照法定程序作出江银监罚决字[2017]4号《行政处罚决定书》。针对违规办理信用卡的行为，其终了于2012年2月10日，距离2016年10月被发现时已远超出2年的处罚时效，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，该行为属于行政机关不能给予行政处罚的违法行为。并且，《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条并未规定对不予行政处罚的行为要制作行政处罚决定书或在行政处罚决定书予以处理或回应。银监会江门分局对违规办理信用卡这一已过处罚时效的行为，采取监管约谈、下发监管意见书、责令内部问责等监管措施进行处理，既没有违反《中华人民共和国行政处罚法》以及任何行政法律规范，亦无不当。其六，一审判决方式违法且超出行政诉讼审查范围，钟健林的诉讼请求是撤销江银监罚决字[2017]4号《行政处罚决定书》，一审法院应当且仅应当对该行政处罚行为的合法性进行审查和判决。违规办理信用卡行为及其责任人的追究问题，既不是该《行政处罚决定书》所处罚的违规事实，也不是一审法院归纳的争议焦点，因此，不应当对其诉讼请求以外的问题进行审查。三、银监会江门分局作出的行政处罚决定程序合法、事实清楚、于法有据。其一，2017年3月17日，银监会江门分局对中行江门分行涉嫌违法违规行为进行行政处罚立案，并在法定期限内完成了调查审理工作，处罚程序合法。其二，中行江门分行未经钟健林同意为其开通了个人电子银行查询版服务功能，其行为违反《电子银行业务管理办法》第三十九条第一款的规定，依据《中华人民共和国银行业监督管理法》第四十六条，对其处以二十万元罚款的行政处罚，该行政处罚认定事实清楚、适用法律准确。其三，对于中行江门分行违规办理钟健林的信用卡已于2012年2月10日销户，至违法行为发现之时，该行为已超出处罚时效，该事实已在投诉处理及第一次复议决定中予以认定，并且银监会江门分局对已过处罚时效的违规办理信用卡行为采取监管约谈、下发监管意见书、责令内部问责等监管措施进行处理，未违反任何法律亦无不当，已经充分履行了监管职责。钟健林要求对违规办理信用卡行为进行处罚没有事实和法律依据。另根据《中华人民共和国银行业监督管理法》第四十八条的规定，在银行业金融机构存在违规行为的情况下，并非必须对相关责任人采取行政处罚的措施。是否采取属于监管部门行政裁量的范畴，应当由监管部门根据违法、违规行为的具体事实和情节综合考量和判断。本案中，银监会江门分局根据违规行为具体情况，采取下发监管意见书、责令内部问责等监管措施处理相关责任人，并且中行江门分行在收到监管意见书后已经对相关责任人进行了追责处理。因此，钟健林要求银监会江门分局必须对相关责任人进行行政处罚没有事实和法律依据。综上所述，一审判决认定事实错误、适用法律错误，应当依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第(二)项的规定予以撤销。恳请二审法院全面查明事实，依法公正审判，支持银监会江门分局的上诉请求。
上诉人银监会广东局不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销广东省江门市江海区人民法院（2017）粤0704行初270号行政判决；2.依法改判驳回钟健林起诉或驳回钟健林诉讼请求；3.本案一审、二审诉讼费用全部由钟健林承担。主要事实和理由：一、钟健林诉讼主体不适格且一审判决超出钟健林诉讼请求范围，应当依法驳回起诉。二、一审判决认定事实、适用法律错误，应当依法撤销。三、银监会广东局行政复议决定程序合法、事实清楚、于法有据。其一，银监会广东局于2017年5月31日收到钟健林寄来的《行政复议申请书》，反映其不服银监会江门分局的行政处罚决定，经审理，银监会广东局于2017年7月26日依法作出《行政复议决定书》，并依法送达钟健林及银监会江门分局。其二，银监会江门分局对钟健林投诉反映的问题进行了调查、答复和处理，程序合法、履职充分且适当，对于尚在处罚时效期且符合处罚标准的违规行为依法实施了行政处罚，程序合法、依据充分、内容适当，银监会广东局复议决定认定事实清楚。其三，钟健林的行政复议请求：一是责令银监会江门分局进一步履职，对中行江门分行未经其同意办理信用卡的违法行为作出行政处罚；二是责令银监会江门分局对相关责任人作出行政处罚，该复议请求欠缺事实和法律依据。其四，银监会广东局基于复议审理查明的事实及应适用的法律，作出驳回钟健林行政复议申请的决定于法有据，符合《中华人民共和国行政复议法》的规定。综上所述，银监会广东局作为行政复议机关，依法审查了钟健林提出的复议申请，并在程序合法、事实清楚、依据合法充分的条件下作出行政复议决定，已经充分履行了复议机关职责，恳请法院维持银监会江门分局的处罚决定及银监会广东局的复议决定。
上诉人中行江门分行不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1.依法撤销广东省江门市江海区人民法院（2017）粤0704行初270号行政判决，驳回钟健林的起诉；2.本案一审、二审诉讼费用全部由钟健林承担。主要事实和理由：一、原审法院认定事实有误，银监会江门分局对中行江门分行作出《行政处罚决定书》前已提前履行了告知义务，程序合法。在作出罚款20万元的行政处罚之前，银监会江门分局已于2017年3月30日作出《中国银监会江门监管分局行政处罚意见告知书》，2017年3月31日，中行江门分行员工钟某、冯某持介绍信领取了该处罚意见告知书。在收到该处罚意见告知书后，中行江门分行认为银监会江门分局的处罚事实认定清楚，处理决定合理合法，对此没有任何异议，因此也没有提出陈述或申辩。二、一审判决超出钟健林的起诉范围。本案涉及“办卡”和“开通网银”两个独立的行为，“办卡”行为受《银行卡业务管理办法》调整，“开通网银”受《电子银行业务管理办法》调整，依法应通过两个独立行政处罚审查程序进行评价和处理。银监会江门分局和银监会广东局已通过《申请履行法定职责事项处理意见书》和《行政复议决定书》(粤银监行复决字[2017]3号)对“办卡行为”进行了定性、处理和回应，已通过被诉《行政处罚决定书》和《行政复议决定书》(粤银监行复决字[2017]10号)对“开通网银行为”进行了处罚。在本案，钟健林起诉要求撤销的仅是针对“开通网银行为”作出的《行政处罚决定书》和《行政复议决定书》(粤银监行复决字[2017]10号)，一审法院应审查该行为合法与否，其错误是将“办卡行为”这个本应另外独立进行的管理行为强拉进本案的审查范围。三、钟健林的诉讼主体不适格。其一，钟健林并非被诉行政行为的相对人，因为被诉《行政处罚决定书》和《行政复议决定书》的对象是中行江门分行，有权对上述两行政行为提出行政诉讼的唯一主体是中行江门分行，其他没有受到该行为影响的任何主体均无权代替中行江门分行提出本案诉讼。其二，钟健林没有受到被诉行政行为的任何影响，中行江门分行实际是经过电话营销钟健林同意为其预制卡，但因钟健林迟迟未来柜台办理正式领卡手续，中行江门分行也及时进行注销卡处理，上述预制的银行卡并无流通或资金交易，无从损害钟健林任何人格、人身、财产、征信等权利，由于钟健林未办理确认手续不能使用，客观上也无法损害其任何利益，而且被诉《行政处罚决定书》和《行政复议决定书》更是对钟健林的权益毫无影响。其三，钟健林也非被诉行政行为的利害关系人，行政法意义的利害关系须是该行为对行政管理相对人或关系人产生了实际影响或设定了权利和义务，即可能直接、充分影响到关联人的利益，而不是间接影响。这样的关联人，才可以作为利害关系人享有原告资格。四、银监会江门分局和银监会广东局处理中行江门分行“开卡”和“开通网银”有关行政行为中，钟健林的知情权已获得充分保护。综上所述，银监会江门分局和银监会广东局已依法及时对钟健林的投诉事项尽责调查、及时处理和回复，对当事人履行了告知义务，恳请二审法院依法查明事实、撤销原判，驳回钟健林的起诉。
被上诉人钟健林答辩称：一审查明认定银监会江门分局违法事实清楚，证据确凿，恳请二审法院予以维持。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案系金融其他行政行为纠纷。根据《中华人民共和国银行业监督管理法》第二条第一款“国务院银行业监督管理机构负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理的工作”以及第八条“国务院银行业监督管理机构根据履行职责的需要设立派出机构。国务院银行业监督管理机构对派出机构实行统一领导和管理。国务院银行业监督管理机构的派出机构在国务院银行业监督管理机构的授权范围内，履行监督管理职责”的规定，银监会江门分局作为中国银行业监督管理委员会在江门市设立的派出机构，其在中国银行业监督管理委员会的授权范围内，具有监督江门市行政区域内银行业金融机构及其业务活动的职责。又根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第二款“对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议”的规定，银监会广东局作为银监会江门分局的上级主管部门，对不服银监会江门分局作出的行政行为提出复议申请的行为有权作出复议决定。在本案中，对于查处钟健林投诉反映中行江门分行存在违法问题的事项，银监会江门分局和银监会广东局执法主体适格，本院予以确认。
根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：一、银监会江门分局作出的涉案《行政处罚决定书》是否合法；二、银监会广东局作出的涉案《行政复议决定书》是否合法；三、钟健林是否具有原告主体资格。
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”、第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”由此可知，行政诉讼的原告应是起诉人与被诉行政行为或不作为或所争议的行政法律关系具有利害关系。本案中，钟健林的诉讼请求是要求法院审查银监会江门分局对中行江门分行作出的行政处罚行为以及银监会广东局对前述行为的复议行为，那么银监会江门分局对中行江门分行作出的行政处罚决定是否对其权利义务产生实际影响成为本案审查的重点。银监会江门分局对中行江门分行作出行政处罚决定是基于中行江门分行未经钟健林同意为其开通网银，认为中行江门分行违反审慎经营规则，对中行江门分行罚款20万元。对于银监会江门分局的该行政处罚行为，钟健林并非行政处罚决定的相对人，并且，银监会江门分局根据查明的事实，依据相关的法律规定作出对中行江门分行的处罚决定，是否罚款或者罚款数额的多少与钟健林没有任何关系，也不对钟健林的权利义务产生任何影响。中行江门分行未经钟健林同意办理信用卡并开通网银，又主动于2012年2月10日将该信用卡注销，后又于2016年9月26日经钟健林申请而注销网银，中行江门分行的这一系列行为未对钟健林造成任何实际损失，钟健林在该过程中也没有任何权益受损。因此，钟健林对银监会江门分局的行政处罚行为没有现实的、实在的利益，不能对该行政行为提起行政诉讼。
另外，银监会江门分局对中行江门分行进行查处的线索是钟健林的投诉举报。从《中国银监会关于完善银行业金融机构客户投诉处理机制切实做好金融消费者保护工作的通知》等文件精神来看，中国银行业监督管理委员会为了更好的履行监管职能，是鼓励有关单位和个人对商业银行存在的违法行为进行监督，有关单位或个人发现商业银行存在侵害其合法权益的行为，有权向其进行投诉举报。钟健林的投诉举报行为是其履行公民社会监督的一种方式，这也是行政机关查处违法违规行为重要线索来源之一。本院认为，钟健林要求法院审查银监会江门分局是否全面履行法定职责的行为，其实质上是不服银监会江门分局对其投诉举报事项的处理行为，就该项事项来说，钟健林是投诉举报人身份，并非行政相对人，对于投诉举报人而言，只要行政机关履行了告知答复的程序性义务，即被认为是履行了法定职责，是否决定查处，如何查处是行政机关基于其自身职责权限范围，投诉举报人若对于查处结果不服的，不属于行政诉讼的受案范围。因此，原审法院认为银监会江门分局属于未全面履行职责偏离了钟健林的诉讼请求，属于适用法律不当，本院予以纠正。
因此，在钟健林不具有原告主体资格的情况下，由钟健林提起的行政诉讼本身不能成立，原审法院迳行对银监会江门分局作出行政处罚决定以及银监会广东局作出的复议行为进行司法审查，属于事实认定错误，本院予以纠正。综上所述，钟健林的起诉不符合法律规定，本院不予支持。原审判决认定事实不清，适用法律不当，依法予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销广东省江门市江海区人民法院（2017）粤0704行初270号行政判决；
二、驳回钟健林的起诉。
本案不收取案件受理费，已收取的案件受理费由广东省江门市江海区人民法院和本院分别退回钟健林和中国银行业监督管理委员会江门监管分局、中国银行业监督管理委员会广东监管局、中国银行股份有限公司江门分行。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 邓 球
审 判 员 陈 健
审 判 员 陈汉锡
二〇一八年二月六日
法官助理 瞿 杭
书 记 员 黄咏仪