河北省承德市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）承行终字第00215号
上诉人（原审原告）张秀林，住所地承德市。
委托代理人张志同，北京京润律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）承德市公安局双滦分局，。
法定代表人郭胜利，局长。
负责人刘新国，职务双滦分局副局长。。
委托代理人刘毅，承德市公安局双滦分局法制大队干警。
委托代理人孙国民，承德市公安局双滦分局滦河派出所副所长。
上诉人张秀林诉被上诉人承德市公安局双滦分局作出的行政处罚决定一案，不服双滦区人民法院（2015）双滦行初字第54号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人张秀林及其委托代理人张志同，被上诉人的负责人刘新国及委托代理人刘毅、孙国民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定事实，原告张秀林为承德市双滦区滦河镇滦河村农民，因高速公路征地拆迁，原告家房屋被强制拆除，原告为此通过信访反映诉求。2015年3月5日，被告认定原告在北京召开“两会”期间到北京市中南海地区进行上访活动，扰乱了该地区公共场所秩序，遂作出行政处罚决定，给予原告张秀林行政拘留十日，并处罚款500元的行政处罚。2015年4月7日，被告认定原告到北京市天安门地区进行上访活动，扰乱了该地区公共场所秩序，遂又作出行政处罚决定，给予原告行政拘留十日，并处罚款500元的行政处罚。2015年8月5日，原告张秀林又一次前往北京到中南海周边地区进行上访活动，被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫。当日晚，原告被被告民警和滦河镇人民政府工作人员接回，被告进行立案查处。2015年8月6日，被告根据之前两次作出的行政处罚决定，对原告张秀林执行行政拘留二十日。2015年8月7日，在承德市双滦区拘留所，被告对原告进行了询问。2015年8月25日，被告告知原告拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据，并告知原告依法享有陈述权和申辩权。次日，被告作出承双公（滦）行罚决字（2015）第0264号行政处罚决定，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，决定给予原告张秀林行政拘留十日，并处罚款伍佰元的行政处罚，并于当日执行拘留。原告不服行政处罚决定，遂向本院提起诉讼。
原审认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，“县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定”。公安部颁布的《公安机关办理行政案件程序规定》（公安部令第125号）第九条第一款规定，“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”。根据上述规定，承德市公安局双滦分局作为原告张秀林居住地公安机关，可以对原告在北京市违反治安管理的行为进行行政处罚。根据《信访条例》第十八条第一款的规定“采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或指定的接待场所提出”。北京市中南海周边地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。原告违反《信访条例》的上述规定，在因进京非正常上访，扰乱公共场所秩序而两次被被告给予行政处罚的情况下，不听劝阻，又一次前往北京市到中南海周边地区进行上访，扰乱了正常的信访秩序和公共场所秩序，存在违反治安管理的行为，故被告依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，对原告予以行政处罚，并无不当。传唤是公安机关通知违反治安管理行为人于指定时间到指定地点接受调查、询问。除传唤外，根据公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第43条的规定，公安机关询问违法嫌疑人，也可以到违法嫌疑人住所或者单位进行。因原告正被拘留，不能在指定时间到指定地点接受询问，被告民警前往拘留所对原告进行询问，并不违反法律、法规和部门规章的规定。被告到拘留所内对原告进行询问，采用笔录形式告知原告拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据，并告知原告依法享有陈述权和申辩权，作出行政处罚决定后向原告宣告并交付文书，因原告拒绝在询问笔录、告知笔录和附卷的决定书上签名或者捺手印，根据公安部《公安机关办理行政案件程序规定》的相关规定，两名办案民警在笔录和附卷的决定书上进行了注明并签名，不能因原告不签名而认定被告程序违法。被告在作出处罚决定前已履行了受案、询问、告知、审批、通知亲属等程序，并给予原告陈述、申辩的权利，行政处罚符合法定程序。综上所述，被告承德市公安局双滦分局作出的行政处罚决定，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原告提出的要求确认行政处罚决定违法的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告张秀林的诉讼请求。
上诉人张秀林上诉称：一、被上诉人无权作出涉案《行政处罚决定书》。被上诉人以上诉人到北京市中南海地区进行上访活动，扰乱公共秩序为由进行处罚，由此可见，违法行为地在北京中南海地区。《行政处罚法》第二十条规定，处罚由违法行为地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。虽然上述程序规定，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。但由居住地公安机关管辖的必须要按照规定第二款的规定有一个移交的程序，也就是说，必须由违法行为地公安机关收集固定相关证据，再移交居住地公安机关。居住地公安机关管辖案件是来源于移交行为。本案中中南海地区的公安机关并未立案，也未移交给上诉人，被上诉人直接立案受理并作出处罚，显然是违反了上述法律规定。故被上诉人的处罚属于超越职权，应确认违法。二、被上诉人所作的处罚无事实依据，上诉人在中南海地区逗留时间不超过5分钟，在向警察询问问题后，很快就被带到了久敬庄救济中心，根本无任何扰乱社会秩序的行为，也未造成任何后果，其认定上诉人在中南海地区聚集、逗留、不听劝阻，显然没有任何事实依据。被上诉人以上述事实为基础对上诉人进行行政处罚显然缺乏依据。三、处罚程序违法，传唤方式违法。受理程序违法，无移交手续；传唤方式违法，本案中，被上诉人对上诉人的15次传唤，除了有一次对张秀林使用了传唤证传唤外，均采用了口头传唤。但本案中都不是现场发现的案件的传唤，被上诉人对上诉人的传唤是在回到承德之后的行为，根本不适用口头传唤。四、适用法律错误。根据上诉人的笔录，上诉人到达北京中南海，仅仅是向民警询问，前后停留的时间2、3分钟，后就被带到久敬庄接待处，根本没有过激行为和扰乱社会秩序的行为，被上诉人依据《治安处罚法》第23条规定对上诉人进行处罚，显然是适用法律错误。请求法院在查明事实的基础上支持上诉人的诉求。
被上诉人双滦分局答辩称，经查证，2015年8月5日，张秀林到北京市中南海周边地区进行上访活动，扰乱了该地区的公共场所秩序，并被北京市公安局西城分局训诫。以上事实有违法行为人的陈述和申辩、证人证言、训诫书等证据证实。《信访条例》第十八条第一款明确规定，“采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或指定的接待场所提出”。北京市中南海周边地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。原告到北京上访，不管有什么理由、诉求，都应该到指定的接待场所反映，原告到北京市中南海周边地区上访的行为，属于违法行为，扰乱了该地区的公共场所秩序。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，“县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定”。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”。因此，我局作为原告居住地公安机关，有权对原告在北京非正常上访，扰乱公共场所秩序的行为进行行政处罚，综上所述，我局所作的行政处罚决定，事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律适当。
二审查明事实与一审认定事实一致。
本院认为，上诉人张秀林以反映征地补偿不合理为由，曾两次到中南海和天安门地区非正常上访，被双滦分局治安处罚。2015年8月5日，上诉人张秀林再次前往北京中南海周边地区进行非正常上访活动，被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫。北京天安门地区、中南海地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。上诉人的行为违反了《信访条例》的相关规定。被上诉人双滦分局作为违法行为人居住地的公安机关有权对上诉人进行行政处罚，其作出承双公（滦）行罚决字（2015）0264号行政处罚事实清楚。被上诉人双滦分局作出行政处罚前依法履行了受案、传唤、询问、告知等程序，并给予上诉人陈述、申辩的权利，行政处罚符合法定程序。上诉人开庭过程中所强调的拘留超期和执行方式违法问题不是本案的审查范围，可另行诉讼主张权利。上诉人以在北京中南海地区逗留时间短并未扰乱公共秩序为由提出的上诉请求，无事实和法律依据，本院不予支持。一审判决事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条一款一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元由上诉人承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘松平
代理审判员 王 静
代理审判员 祁春梅
二〇一五年十二月十一日
书 记 员 周若轩