舟山市定海区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）舟定行初字第7号
原告邬学勋，个体工商户。
委托代理人陈波，浙江海泰（舟山）律师事务所律师。
委托代理人应王雷，浙江海泰（舟山）律师事务所律师。
被告舟山市市场监督管理局金塘分局，住所地舟山市定海区金塘镇欣港路130号。
法定代表人方伟江，局长。
委托代理人王成舟，该局综合监督管理科干部。
委托代理人梁忠平，浙江品正恒联律师事务所律师。
原告邬学勋诉被告舟山市市场监督管理局金塘分局（以下简称金塘市场监督局）行政处罚一案，原告于2015年1月28日向本院提起诉讼。本院于同日立案受理后，依法组成合议庭，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并于同年3月18日公开开庭进行了审理。原告委托代理人陈波、应王雷，被告委托代理人王成舟、梁忠平到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告金塘市场监督局于2014年9月9日作出舟市监金处字（2014）第3-6号行政处罚决定，以原告邬学勋经营超过保质期食品为由，给予罚款2万元并没收5种涉案超过保质期的食品的行政处罚决定。
被告向本院提交了作出被诉行政行为的证据和依据：
第一组证据：组织机构代码证与法定代表人身份证复印件，舟市监发（2014）29号文件、舟市监金（2014）1号文件、舟政发（2008）59号文件，浙府法发（2014）4号文件，拟证明被告及其执法人员有合法的执法依据及执法资格；
第二组证据：现场检查笔录、询问笔录、现场照片、淘宝网页打印件、一楼平面图、个体工商户登记情况、高礼红授权委托书、身份证复印件等系列证据，拟证明涉案货值104元及原告在其经营场所范围内存在违法行为的事实充分，证据确凿；
第三组证据：立案申请表，实施强制措施决定书及清单、延长强制措施决定书及清单、送达回证，行政处罚听证告知书，行政处罚决定书，罚没物品专用票据等系列证据，拟证明被告作出处罚决定的程序合法有效；
第四组证据：餐饮环节经营户约谈记录、约谈签到表，行政许可材料，内部消息复印件等相关证据，拟证明案件发生在食品安全整治百日严打期间，被告曾对原告进行食品安全义务告知的前期指导，原告对其经营过期食品后果行为的应知性；
第五组依据：《食品安全法》及《餐饮服务安全操作规范》的附文，拟证明其作出行政处罚的法律依据正确，处罚适当。
原告邬学勋诉称：被告金塘市场监督局于2014年9月9日作出舟市监金处字（2014）第3-6号行政处罚决定，该处罚决定存在以下问题：一、处罚主体不适格。原告经营的舟山市金塘喜而登酒店所在地理位置位于金塘镇，该区域的市场监督管理职责应由舟山市市场监督管理局定海分局承担，而非金塘市场监督局，况且其执法人员无证执法；二、事实定性错误。涉案食品系厨师更换未及时检查下架所致，原告在经营过程中未使用上述食品。该节事实，涉案处罚决定书也予认可，即不存原告经营该些食品的违法行为；三、法律适用错误。处罚决定既然未认定原告在经营中使用涉案食品，却仍旧适用《食品安全法》认定原告经营违法过期食品，并作出处罚决定，当属适法错误。故向法院提起行政诉讼，请求撤销该行政处罚决定。
原告提供以下证据：
证据一：个体工商户营业执照、身份证复印件，拟证明原告系舟山市金塘喜而登酒店的经营者；
证据二：舟市监金处字（2014）第3-6号处罚决定书复印件一份，拟证明被告于2014年9月9日作出处罚2万元，并没收上诉五种超过保质期的食品的处罚决定及相关事实；
证据三：舟定政行复议（2014）3号行政复议决定书复印件一份，拟证明原告不服该行政处罚决定申请行政复议，复议机关作出维持处罚决定的行政复议决定的相关情况；
证据四：金塘市场监督局现场检查笔录复印件一份，拟证明被告工作人员在执法过程中所出示的执法证件为无效证件的事实。
被告金塘市场监督局辩称：一、依据舟编办函（2013）69号、舟政发（2008）59号、舟市监发（2013）9号及（2014）29号等相关文件规定，被告具有对金塘区域内市场管理行政职责，而被告工作人员亦属合格之执法人员；二、原告所经营的酒店场所内确实存在涉案的过期食品，故处罚决定认定事实清楚；三、处罚决定历经立案、调查、告知并听取当事人陈述申辩、决定处罚和送达等环节，符合法定程序。四、依据《食品安全法》第八十五条之规定，给予罚款2万元；并没收5种超过保质期的食品的行政处罚决定，适用法律正确，处罚合理。故要求驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，对原、被告提供的证据，本院认证如下：
关于被告提供的证据：原告对第一组证据中组织机构代码证与身份证复印件的合法性有异议，认为被告不具备合法的主体资格。对舟市监发（2014）29号及舟市监金（2014）1号文件的真实性及合法性有异议；对舟政发（2008）59号文件的证明内容有异议，具体的行政主体的资格没有说明；对浙府法发（2014）4号文件的真实性有异议，对其内容不予认可。经审核，对于被告提供的上述证据的拟证明内容予以确认，被告在其行政管辖区域内有权管辖，其执法人员有执法资格。原告对于第二组证据中现场检查笔录、询问笔录、现场照片、个体工商户登记情况的内容真实性无异议，但对行政执法人员的执法资格有异议。另对淘宝网页打印件的采集程序及其真实性有异议，对食品的价格信息有异议，对于一楼平面图的真实性有异议。经审核，行政执法人员有执法资格，其中执法人员李斌制作笔录时的执法证号为111845002，上述证据具备有效的认定要件，证据真实、合法，与本案具有关联性，能形成有效的证据链，可确认原告邬学勋所经营的酒店内涉案的过期食品的相关情况、以及被告作出具体行政行为的相关事实。本案其中一些食品的价格已经原告经营场所负责人高礼红所确认，另因其称另一些食品的进货清单，票据均不存在，不予提供，且涉案食品的货值较小的情况下，虽通过淘宝网比对涉案食品的货值，可能导致货物估值存在些许出入，但差别甚微，且被告均以淘宝网定价的最低价计算违法食品货值，对原告并无不利，故可作为认定该些食品货值的基本市场价位，本院对该些证据的证明力予以认定。对于被告提供的第三组证据，原告认为该些证据的提供已经超过法定十天的举证期限，在本案中不能当作证据使用。经审核，该些证据系被告在作出涉案行政处罚过程中产生的程序性证据，虽因被告工作人员的错误认识而未在法定举证期限内提供，但依证据规则的精神来看，对在诉讼中无正当理由逾期提供要给予否决的，主要是针对事实部分证据。故该些证据本院仍予采纳，并作为定案依据，
但本院对被告逾期举证行为予以指正。对于第四组证据，原告认为已过举证期限，不予质证，且该些证据无关联性。经审核，该些证据与本案的处罚决定无直接关联性，本院不予采纳。对于第五组证据，原告认为法律的适用有误。经审核，法律适用正确与否，应当是案件事实与法规规范适当的结合，须根据案件的事实以及解释相关规范来实现（详见“本院认为”部分）。
关于原告提供的证据：被告对于原告提供的证据一、二、三、四证据三性原则均无异议，但对于证据四拟证明的目的有异议，认为其执法人员的资格合法。经审核，该些证据真实、合法，与本案有关联性，至于该些证据的证明力，需要通过结合案件的事实以及解释相关规范来实现（详见“本院认为”部分）。
经审理查明：舟山市金塘喜而登酒店位于舟山市定海区金塘镇新道东路187号，成立于2013年2月26日，经营范围中型餐馆（含凉菜），组成形式个人经营，个体经营者原告邬学勋。2014年7月22日，被告的执法人员魏飞（当时持舟山市工商行政管理局金塘分局执法证，编号为1511070015）、李斌（当时持舟山市质量技术监督局定海区分局执法证，编号为111845002）在对原告经营的该酒店进行检查时，发现在该酒店经营场所内的调料架、冰箱（柜）及冷菜间中放有5种超过保质期的食品，分别为：1、桂林辣椒酱（六味油香）12瓶，生产日期为2012年9月29日，保质期18个月；2、宫廷稻香肉2盒，生产日期为2013年11月1日，保质期零下18度冷冻保存6个月；3、宫廷稻草香肉3盒，生产日期为2013年5月14日，保质期180天；4、泰国风味鱼露2瓶，生产日期为2012年12月8日，保质期18个月；5、新的浓缩水果饮料1瓶，生产日期为2013年6月4日，保质期12个月。原告无法提供上述五种过期食品的票据，该五种食品经过比对同类产品的市场价位，最终认定共计价值为104元。被告于当日立案，并向酒店现场负责人高礼红送达了《实施行政强制措施决定书》，扣押了上述过期食品，同年8月20日，被告向原告送达《延长（查封、扣押）期限决定书》，将行政强制措施的期限延长至2014年9月19日。同年8月29日，被告向原告送达《行政处罚听证告知书》，原告于同年9月1日向被告提交了行政处罚申辩书，要求减轻处罚。后经被告案件审理委员会集体讨论后，于同年9月9日作出了给予罚款2万元；并没收5种超过保质期的食品的行政处罚决定，并于次日向原告送达。原告对该处罚决定不服，申请复议，复议过程中，原告对行政处罚决定的事实认定部分表示无异议，但认为罚款数额过重。舟山市定海区人民政府于2015年1月14日作出舟定政行复决（2014）3号复议决定，维持舟市监金处字（2014）第3-6号行政处罚决定。
另查明，涉案处罚决定认定，原告未使用或销售上述过期食品。
本院认为：本案争议焦点在于被告是否具有查处职权、其工作人员是否无证执法；原告违法事实认定是否清楚，被告适用相关法律对本案进行查处是否正确；被诉行政处罚程序是否合法以及处罚是否合理的问题。对于上述争议焦点，本院作出以下评判：
一、关于被告主体是否有查处职权，其工作人员是否属于无证执法。
《食品安全法》第四条第三款规定：“国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。”第五条第二款规定：“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督部门的食品安全监督管理职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。”结合新区行政体制改革先行先试的实际情况，被告作为舟山市市场监督管理局的派出机构，承担管理区域范围内的市场监督管理工作职责，包括负责查处违反工商行政管理、质量技术监督、食品药品监督管理法律、法规、规章的行为。故被告具有处理其行政区域范围内违反《食品安全法》行为的职责。据此，被告金塘市场监督局具有作出被诉行政处罚决定的法定职权。另因舟山市市场执法机构改革，被告机关工作人员的执法证在申领过程中，证件处于新旧替换过程中，执法人员使用原舟山市工商行政管理局金塘分局、舟山市质量技术监督局定海分局的执法证件执法，并无不当。
二、关于被诉行政行为认定的事实是否清楚、适用法律是否正确。
被告的执法人员在对原告经营的该酒店进行检查时，发现在该酒店经营场所内的调料架、冰箱（柜）及冷菜间中放有5种超过保质期的食品。《食品安全法》之立法目的为保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全。该法第三十二条规定“食品生产经营企业应当建立健全本单位的食品安全管理制度，加强对职工食品安全知识的培训，配备专职或者兼职食品安全管理人员，做好对所生产经营食品的检验工作，依法从事食品生产经营活动。”该法第四十条规定“食品经营者应当按照保证食品安全的要求贮存食品，定期检查库存食品，及时清理变质或者超过保质期的食品。”原告未定期检查库存食品，及时清理变质或者超过保质期的食品。过期食品与其他正常的食品等材料均放置在其经营的酒店内的调味架、冰箱（柜）、冷菜间等地，且放置的区域和所处位置紧靠厨房。民以食为天，食以安为先，其行为已对社会经济秩序和消费者的合法权益构成直接或者潜在的损害，具有社会危害性。原告从事餐饮服务经营活动而对其经营场所范围内的食品未尽安全管理的义务，疏于管理，导致经营场所范围内存在五种过期调料食品，该行为构成《食品安全法》第二十八条第一款第（八）项规定，属于经营超过保质期食品的违法行为。原告即使未使用该过期食品，仍不影响本案定性。
三、关于本案的处罚程序是否合法。
被告对原告涉嫌经营超保质期食品的行为进行立案后调查取证，并送达《实施行政强制措施决定书》，扣押了上述过期食品，后作出《延长（查封、扣押）期限决定书》，依法延长行政强制措施的期限。2014年8月29日，被告将拟作出行政处罚的事实、理由、依据及处罚内容向原告送达《行政处罚听证告知书》，原告于同年9月1日向被告提交了行政处罚申辩书，要求减轻处罚。后经被告审理委员会集体讨论后，于同年9月9日作出本案行政行为即舟市监金处字（2014）第3-6号行政处罚决定，并进行了合法送达相关法律文书。因此，被告作出的本案的具体行政行为符合《行政处罚法》及《工商行政管理机关行政处罚程序规定》的相关规定，处罚程序合法。
四、关于本案行政处罚是否显失公正。
《食品安全法》第八十五条规定“…，违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款；…（七）经营超过保质期的食品；…”。原告认为，该行政处罚显失公正，涉案食品货值金额仅104元，却被课以2万元的罚款，处罚明显不合理。被告认为，对原告查处时正值食品集中整治期间，应予“严打”，且被告处罚幅度在自由裁量范围内，应属合法。本院认为，被告之行政处罚，显失公正。理由如下：首先，《行政处罚法》规定，设定和实施行政处罚必须与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。行政主体应严格按照法定的范围、幅度行使行政权，同时注意保持处罚力度的合理、有度。行政裁量权的适用应依据法律并合乎理性，既要保证行政管理目标的实现，又要兼顾保护相对人的权益，达到行政执法目的和目标为限，又尽可能使相对人的权益遭受最小的侵害，使得行政管理目标和相对人的权益在恰当、合理的基点上达到平衡。其次，《食品安全法》规定，对违法经营的食品货值金额不足1万元的，处以2千元以上5万元以下罚款。本案超过保质期食品货值仅为104元，被告却科以2万元的罚款，该科罚的额度虽在法定的范围和幅度内，但经比对，处罚幅度比例将近达到200倍，明显不相对应。本院将涉案行政处罚通过与定海范围内其他相同执能部门对类似情形处理的比较，被告之处罚亦缺乏合理性考量，与原告违法程度不相适应。再次，涉案处罚决定认定原告未使用或销售上述过期食品，亦未造成其他严重后果。最后，对于被告抗辩的因本次执法处于食品严打期间，应从重处罚一节。本院认为，依法行政应避免运动式执法，而应加强日常行政监管，处罚标准应量化，避免处罚畸轻畸重，否则有悖过罚相当，不利于维护法律适用的；稳定性和连贯性。
综上，被告金塘市场监督局作出的舟市监金处字（2014）第3-6号行政处罚决定认定事实基本清楚，适用法律正确，程序合法、但罚款额度显失公正，应予变更。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（四）项之规定，判决如下：
一、维持被告舟山市市场监督管理局金塘分局作出的舟市监金处字（2014）第3-6号行政处罚决定第二项，没收五种超过保质期的食品。
二、变更被告舟山市市场监督管理局金塘分局作出的舟市监金处字（2014）第3-6号行政处罚决定第一项罚款2万元为1万元。
案件受理费50元，由原、被告各半负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于浙江省舟山市中级人民法院。
审 判 长 孙 露
代理审判员 黄 丽
人民陪审员 周意华
二〇一五年四月二十三日
书 记 员 徐瑜鸿