湖北省鄂州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂鄂州中行初字第00012号
原告湖北红莲湖旅游度假区开发有限公司，住所地：湖北红莲湖旅游度假区。
法定代表人龚玉亮，董事长。
委托代理人（特别授权）王爱国、向勇，北京中伦文德（武汉）律师事务所律师。
被告鄂州市人民政府，住所地：鄂州市滨湖北路特1号。
法定代表人叶贤林，市长。
委托代理人（特别授权）廖丹，鄂州市人民政府法制办公室干部。
委托代理人（一般代理）张特，鄂州市人民政府法制办公室干部。
第三人鄂州市华容区人民政府，住所地：华容区楚藩大道。
法定代表人陈攀，区长。
委托代理人（一般代理）姜学文，湖北思普润律师事务所律师。
委托代理人（一般代理）徐玉清，湖北富川律师事务所律师。
第三人鄂州市华容区庙岭镇大雄村19组，住所地：华容区庙岭镇大雄村。
负责人熊建设，组长。
委托代理人（特别授权）杨家瑞，系大雄村2组组长。
原告湖北红莲湖旅游度假区开发有限公司（以下简称红莲湖公司）因对被告鄂州市人民政府（以下简称市政府）作出的《行政复议决定》（鄂州政行复决字（2013）88号）不服，于2014年2月21日向本院提起行政诉讼。本院经审理于同年9月5日作出（2014）鄂鄂州中行初字第00012号行政裁定：驳回原告红莲湖公司的起诉。红莲湖公司不服提起上诉，湖北省高级人民法院经审理作出（2014）鄂行终字第00046号行政裁定：撤销一审裁定；指令本院继续审理。本院于2015年2月5日立案后，依法组成合议庭，于同年3月12日公开开庭审理了本案。原告红莲湖公司的委托代理人王爱国、向勇；被告市政府的委托代理人廖丹、张特；第三人鄂州市华容区人民政府（以下简称华容区政府）的委托代理人徐玉清；第三人鄂州市华容区庙岭镇大雄村19组（以下简称大雄村19组）的委托代理人杨家瑞到庭参加诉讼。因本案与（2015）鄂鄂州中行初字第00001号等12案有关联，本院依法决定合并审理。因当事人申请协调，协调期间不计入审限。本案现已审理终结。
2013年12月20日，被告市政府作出《行政复议决定》（鄂州政行复决字（2013）88号），认定：“2013年6月4日，鄂州市庙岭镇大雄村民委员会（以下简称大雄村委会）向被征地农户下发《关于宝安项目区内土地补偿费兑付的通知》（以下简称兑付通知），显示：被征用土地费补偿标准为34500元∕亩，扣除2008年至2012年所支付的利息及原已领取的资金。”复议决定认为：“被申请人华容区政府在行政复议答复中认可兑付通知内容，应视为其是该行政决定的作出主体。根据湖北省人民政府《关于公布湖北省征地统一年产值标准和片区综合地价的通知》（鄂政发（2009）46号）（以下简称地价通知）规定，华容区庙岭镇征地补偿标准为39000元∕亩。而鄂州市华容区庙岭镇人民政府（以下简称庙岭镇政府）与红莲湖公司、庙岭镇政府与大雄村委会、大雄村委会与大雄村19组签订《土地征用协议书》约定12400元∕亩，不符合省政府地价通知规定。其签订时间在地价通知发布之后。被申请人未能及时告知信息，造成《土地征用协议书》签订时信息不对称，存在显失公平、明显不当状况。被申请人华容区政府通过大雄村委会发出兑付通知，应认定为对协议签订不当情形的纠正或者补救措施，符合省政府地价通知规定。并在考虑村级提留和补偿到户予以明确，符合法律规定。申请人大雄村19组请求不扣除利息，属于民事法律关系事项，不属于复议审查范围；其提出‘支付土地孳息及年产值一倍青苗费’的复议请求，无事实根据和证据资料，不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，决定：1.维持被申请人作出的‘大雄村原征用土地按34500元∕亩支付土地补偿费’的决定；2.驳回申请人其他复议请求。”
原告红莲湖公司诉称：（一）被诉行政复议决定违反法定程序。1.大雄村19组是大雄村委会分设的若干村民小组之一，并非法律认可的“其他组织”，无权申请行政复议。2.原告作为利害关系人，既未收到兑付通知，也未收到华容区政府作出的任何处理决定，复议机关不对此进行程序审查，剥夺了原告的诉权。3.被诉行政复议决定系以行政复议委员会名义作出，未加盖市政府印章，违反了法律规定。（二）被诉行政复议决定适用法律、法规错误。1.原告的征地行为发生在2004年年底前，征地补偿标准当时已经通过协议约定。2009年，原告认可将原征地补偿标准由5800元∕亩调整至12400元∕亩，是对合同部分内容的变更。被诉行政复议决定将补偿合同争议认定为补偿标准争议，进而认定被申请人华容区政府对争议有裁决权，明显适用法律、法规不当。2.省政府地价通知不属于法律法规，其生效时间为2009年12月1日，故不能适用该地价通知。（三）被诉行政复议决定超越职权。原告与庙岭镇政府签订的征地协议及借款协议，是平等主体之间协商一致的民事协议。复议决定认定征地协议存在显失公平、明显不当，属超越职权。（四）复议决定改变了原行政行为。复议决定对原行政行为中的“大雄村原征用土地按34500元∕亩支付土地补偿费”这一部分予以维持；对“结算时扣除5年利息”这一部分既不撤销，又不维持，此举实质上改变了原行政行为内容，故复议机关是本案的适格被告。请求：1.撤销鄂州政行复决字（2013）88号《行政复议决定》；2.判令被告重新作出复议行为，对申请人的申请不予受理或撤销原行政行为。
被告市政府辩称：（一）答辩人不是本案的适格被告。复议决定系维持原行政行为、驳回申请人的其他复议请求，故本案适格被告应为华容区政府。（二）被申请人华容区政府作出的关于征地补偿标准的决定合法。省政府地价通知规定华容区庙岭镇片区征地补偿标准为39000元∕亩，而《土地征用协议书》约定12400元∕亩，不符合地价通知规定，且存在显失公平、明显不当状况。被申请人华容区政府通过大雄村委会发出兑付通知，应当认定为对协议签订不当情形的纠正或补救措施，确定34500元∕亩征地补偿标准符合省政府地价通知规定。（三）答辩人的行政复议决定合法有据。根据最高人民法院相关批复规定，大雄村19组具有复议申请人主体资格。（四）原告诉状中所述与事实不符。华容区政府发出兑付通知属行政行为，《土地征用协议书》属于行政合同，故答辩人有权对征地补偿标准的决定进行裁决。据此，请求维持答辩人作出的行政复议决定。
第三人华容区政府述称：（一）第三人大雄村19组作为土地所有权人，具有复议申请人资格。（二）原告红莲湖公司是征地协议的违约方。征地协议约定的征地补偿标准及其付款方式均不符合法律规定，且红莲湖公司多次违反协议约定，造成征地补偿费未能及时兑付。请求人民法院驳回其诉讼请求。
第三人大雄村19组述称：大雄村19组是法定的集体经济组织，其土地权益遭受侵犯时，有权申请行政复议。其从未与红莲湖公司协商过征地补偿事宜，且征地补偿方案须依法进行，不得以协商形式代替。征地补偿费是政府定价，依据合同法规定，遇到价格上涨时，应执行新价格，故华容区政府执行省政府地价通知规定的34500元∕亩征地补偿标准合法。2014年4月，涉案征地补偿标准又上涨至45500元∕亩，应当执行该新标准。
被告市政府在举证期限内向本院提交了如下证据：证据一、行政复议申请书。证据二、复议申请人大雄村19组提交的证据：1.“行政复议申请的解说”；2.土地孳息和青苗费追补申请书；3.负责人身份证明、授权委托书、身份证复印件；4.《关于宝安项目区内土地补偿费兑付的通知》；5.红莲湖旅游度假区土地出让费用明细表；6.《关于高尔夫球场前九洞征地付款协议》；7.《借款协议书》；8.红莲湖开发公司征用大雄村14村组土地面积情况表；9.征用土地面积情况表查兑说明；10.《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国合同法》、湖北省人民政府《关于公布湖北省征地统一年产值标准和片区综合地价的通知》等部分条款摘录；11.“回答被申请人行政复议答复书的几点”。证据三、行政复议答复书。证据四、被申请人华容区政府提交的证据：1.法定代表人身份证明书、授权委托书；2.《预征地协议书》；3.《征地协议书》；4.《3617.62亩﹤征地协议书﹥补充协议》；5.《1265.493亩征地协议书》；6.庙岭镇政府与红莲湖公司签订的《土地征用协议书》、《借款协议书》；7.庙岭镇政府与大雄村委会签订的《土地征用协议书》、《借款协议书》；8.大雄村委会与大雄村19组签订的《土地征用协议书》、《借款协议书》；9.中国宝安集团红莲湖旅游度假区开发有限公司关于征地付费情况说明；10.关于红莲湖公司支付农民土地费报告的复函；11.《关于明确红莲湖旅游度假区征地、地面附着物补偿标准的通知》（华容政发（2002）64号）；12.《关于宝安公司在红莲湖旅游度假区征地若干问题的函》（华容政函（2007）24号）。证据五、异议书。证据六、第三人红莲湖公司提交的证据：1.法定代表人身份证明书、授权委托书、身份证复印件；2.庙岭镇政府与红莲湖公司签订的《土地征用协议书》、《借款协议书》；3.庙岭镇政府与大雄村委会签订的《土地征用协议书》、《借款协议书》；4.大雄村委会与大雄村部分村民小组签订的《土地征用协议书》、《借款协议书》；5.大雄村小组征地面积补偿费结账明细表。证据七、第三人大雄村委会提交的行政复议答复书。证据八、第三人大雄村委会提交的证据：1.《关于高尔夫球场前九洞征地付款协议》；2.大雄村委会与大雄村部分村民小组签订的《借款协议书》；3.《关于调整红莲湖开发有限公司项目征地“三费”的协议》；4.红莲湖旅游度假区管委会《关于调整红莲湖旅游度假区范围内征地、地面附着物补偿标准的通知》及附件。证据九：1.行政复议申请审查表；2.行政复议受理通知书；3.行政复议答复通知书；4.行政首长参加行政复议通知书；5.追加第三人通知书；6.行政复议延期申请及审批材料；7.行政复议案件延期审理通知书；8.案件协调会会议签到表；9.上述行政文书的送达回证。证据十、《行政复议决定》（鄂州政行复决字（2013）88号）及送达回证。上述证据证明被告作出的行政复议决定事实清楚、程序合法。
被告市政府同时提供相关法律依据：《中华人民共和国行政复议法》、湖北省人民政府《关于公布湖北省征地统一年产值标准和片区综合地价的通知》（鄂政发（2009）46号）。
原告红莲湖公司所举证据有：证据一、《鄂州市人民政府专题会议纪要》（2002年5月30日），证明市政府明确征地补偿标准五年不变。证据二、《鄂州市人民政府市长办公会议纪要》（2002年11月25日），证明市政府再次明确征地补偿标准按原定标准不变。证据三、《征地协议书》及附件〈一〉、〈二〉，证明原告已于2003年与征地方达成土地补偿协议。证据四、《3617.62亩﹤征地协议书﹥补充协议》。证据五、《1265.493亩征地协议书》。证据四、证据五证明征地行为发生于2004年年底之前，征地补偿标准通过协议约定为5800元∕亩。证据六、《关于调整红莲湖开发有限公司项目征地“三费”的协议》，证明原告与征地方达成协议，对已付清征地补偿费的土地执行原定5800元∕亩。证据七、庙岭镇政府与红莲湖公司、庙岭镇政府与大雄村委会、大雄村委会与大雄村19组签订的《土地征用协议书》，证明原告与征地方达成协议，约定将征地补偿费提高至12400元∕亩，该行为属变更合同的民事行为。证据八、庙岭镇政府与红莲湖公司、庙岭镇政府与大雄村委会、大雄村委会与大雄村19组签订的《借款协议书》，证明原告以借款并支付利息的方式履行完支付征地补偿费的合同义务，双方形成借贷关系，属于民事法律关系范畴。证据九、湖北省人民政府《关于公布湖北省征地统一年产值标准和片区综合地价的通知》（鄂政发（2009）46号），证明该地价通知实施于2009年，对实施前发生的行为没有溯及力。证据十、红莲湖公司征用土地情况说明及所附《国有土地使用证》16份、公司用地按12400元∕亩及一次付清面积付款汇总表，证明征地总面积4429.455亩已办理土地登记。
第三人华容区政府未举证。
第三人大雄村19组所举证据有：证据一、红莲湖旅游度假区土地出让费用明细表，证明涉案土地的位置及其面积。证据二、《补充协议》，证明原征地补偿费并非5800元∕亩，原告所诉与事实不符。大雄村19组同时提供相关法律依据：《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国合同法》、国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发（2004）28号）、湖北省人民政府《关于公布湖北省征地统一年产值标准和片区综合地价的通知》（鄂政发（2009）46号）、湖北省人民政府《关于公布湖北省征地统一年产值标准和片区综合地价的通知》（鄂政发（2014）12号）。
庭审质证时，原告红莲湖公司对被告市政府所举证据的真实性无异议，但认为不能达到证明目的。第三人华容区政府、大雄村19组对被告市政府所举证据无异议。被告市政府对原告红莲湖公司所举证据一、证据二的真实性、关联性有异议，认为该会议纪要未加盖公章；对证据三至证据六、证据九的真实性无异议，但认为不能达到证明目的；对证据七、证据八的真实性无异议，但对合法性有异议，认为法定征地主体应为县级以上地方人民政府；对证据十的真实性、合法性有异议。第三人华容区政府、大雄村19组与被告市政府质证意见相同。原告红莲湖公司对第三人大雄村19组所举证据一的真实性、合法性有异议，认为该证据系单方制作，真实性无法核实；对证据二的证明目的有异议。被告市政府、第三人华容区政府对第三人大雄村19组所举证据无异议。
经审查，本院认为，被告市政府所举证据系复议程序中的证据、程序性材料及其被诉行政复议决定，当事人对真实性无异议，且均与本案事实有关联，应作为认定事实的证据予以采信。原告红莲湖公司所举证据一、证据二不是征地补偿标准的法定依据，与本案不具有关联性，不予采信；证据三至证据八能证明签订有关协议的事实，予以采信；证据十能证明涉案土地已经办理登记的事实，予以采信。第三人大雄村19组所举证据一不符合证据的法定形式、证据二与本案不具有关联性，本院不予采信。
根据以上有效证据认定如下案件事实：2003年4月至2004年5月期间，原告红莲湖公司与第三人华容区政府的派出机构湖北红莲湖旅游度假区管理委员会（本案中简称红莲湖管委会）签订《征地协议书》、《3617.62亩﹤征地协议书﹥补充协议》、《1265.493亩征地协议书》，约定：红莲湖公司征用位于庙岭镇大雄村等村的土地共计4883.113亩，征地补偿费（含土地补偿费、安置补偿费、青苗补偿费）5800元∕亩。2009年10月4日，湖北省人民政府发布《关于公布湖北省征地统一年产值标准和片区综合地价的通知》（鄂政发（2009）46号）规定：华容区庙岭镇片区征地补偿标准为39000元∕亩，自2009年12月1日起执行。2009年10月10日，红莲湖公司与庙岭镇政府按照土地所属村民小组为区分，签订多份《土地征用协议书》，约定将征地补偿费由5800元∕亩调整为12400元∕亩。双方同时签订《借款协议书》，约定将征地补偿费作为借款出借给红莲湖公司，年息12%；借款应于2012年12月31日前偿还。庙岭镇政府与大雄村委会、大雄村委会与大雄村19组同时签订上述内容一致的《土地征用协议书》、《借款协议书》。此后，红莲湖公司每年年末通过红莲湖管委会向被征地农户支付利息。2013年2月，《借款协议书》期满，第三人大雄村19组等10个村民小组的农户要求执行39000元∕亩标准，并拒绝按照12400元∕亩标准领款。2013年6月4日，华容区政府通过大雄村委会向大雄村19组等10个村民小组的未领款农户发出《关于宝安项目区内土地补偿费兑付的通知》，主要内容是：“红莲湖管委会、庙岭镇政府要求深宝公司对征用的土地补偿费再次进行调整，至此，您户被征用土地补偿费标准为34500元∕亩，但必须扣除2008年至2012年期间已经领取的利息及原已领取的资金。”大雄村19组不服，认为该扣除利息的决定不合法，遂以华容区政府作为被申请人向市政府申请行政复议。被告市政府受理后，通知红莲湖公司、红莲湖管委会、庙岭镇政府、大雄村委会作为第三人参加行政复议，于2013年12月20日作出《行政复议决定》（鄂州政行复决字（2013）88号）：1.维持被申请人作出的“大雄村原征用土地按34500元∕亩支付土地补偿费”的决定；2.驳回申请人其他复议请求。复议第三人红莲湖公司不服，遂在法定期限内向本院提起行政诉讼。
本院认为：第三人大雄村19组属于行政复议法第九条规定的“其他组织”，其认为华容区政府的行政行为侵犯其合法权益，有权申请行政复议，被告市政府受理复议申请符合法律规定。被诉行政复议决定既部分维持了原行政行为，也包含了“不属于复议审查范围”的程序性驳回复议申请内容，故不属于全部维持原行政行为情形。复议第三人红莲湖公司对复议决定不服，以复议机关为被告是适格的。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，经过依法批准且公告的征地补偿标准是征地补偿的依据。本案征地过程中未依照上述法定程序明确征地补偿标准，第三人华容区政府作为征地实施机关，通过大雄村委会向被征地农户发出兑付通知，对已征收土地但未明确征地补偿标准这一特殊情形采取补救措施，并将扣除村级提留后的34500元∕亩明确到户，不违反法律规定。被告市政府作出维持调整征地补偿标准的复议决定，合法、适当。兑付通知中“扣除五年期间已领利息”内容系结算问题，不属于征地补偿标准范畴，复议决定将其排除在审查范围之外并无不当。被诉复议决定中虽有对《土地征用协议书》进行相关评判，但未作出处理，该评判未导致当事人的权利义务发生变化，不产生相关法律后果，不属于越权审查。鄂州市行政复议委员会是被告市政府行政复议工作的议决机构，被诉行政复议决定加盖“鄂州市人民政府行政复议委员会”印章，应视为市政府的行政行为，该复议决定不违法。据此，原告提出撤销行政复议决定的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告湖北红莲湖旅游度假区开发有限公司的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告湖北红莲湖旅游度假区开发有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。
上诉人应在提交上诉状时预交上诉案件受理费人民币50元，开户行：中国农业银行武汉市东湖支行，收款单位：湖北省财政厅非税收入财政专户，账号：05×××69-1，缴款时须注明“湖北省高级人民法院”字样。上诉人在上诉期届满后七日内仍未预交诉讼费用的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 蔡玉珍
审 判 员 陈 林
人民陪审员 邓 睿
二〇一五年十一月二十四日
书 记 员 秦 静