浙江省杭州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）浙杭行终字第310号
上诉人（原审原告）宁波浙金钢材有限公司。
法定代表人缪雷鸣。
委托代理人罗颂平、程世峰，浙江远行律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）杭州西湖风景名胜区管理委员会。
法定代表人刘颖。
委托代理人吕雄伟、程排超。
宁波浙金钢材有限公司（以下简称浙金公司）诉杭州西湖风景名胜区管理委员会（以下简称西湖管委会）其他行政行为及行政赔偿纠纷上诉一案，不服杭州市西湖区人民法院（2014）杭西行初字第61号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2014年8月15日受理后，于2014年8月26日公开开庭审理了本案。上诉人浙金公司的委托代理人程世峰，被上诉人西湖管委会的委托代理人吕雄伟、程排超到庭参加了诉讼。经报浙江省高级人民法院批准，本案延长审理期限至2014年12月15日。本案经本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。
2010年8月5日，西湖管委会向杭州市西湖区人民政府街道办事处（以下简称西湖街道）发出《关于委托西湖街道实施龙井宾馆拆复绿工程建设的通知》载明，西湖街道：根据国家文物局的领导及申遗专家来杭州检查西湖申遗准备工作时的反馈意见，地处龙井村的龙井宾馆现状……与周边景观不协调，严重影响龙井茶园的文化景观环境。根据专家要求龙井宾馆的整治工作需抓紧开展。……。龙井宾馆建成后一直未装修营业，至今仍处于废弃状态。为妥善处理龙井宾馆的遗留问题，经市“三委四局”第310次联席会议预审�意，拆除龙井宾馆，建设龙井村社区服务中心。……。目前“三委四局”联席会议二次审查均已通过，待“三委四局”回复单下达后，请你街道支持和协助龙井村抓紧办理相关手续。为确保世界申遗中心专家来杭考察时龙井宾馆地块的景观面貌能得到改善，西湖管委会要求在8月底之前完成龙井宾馆的拆除及复绿工作。鉴于龙井宾馆是西湖街道龙井村所属集体企业，经研究决定由杭州西湖博物馆委托街道实施龙井宾馆拆除及复绿工作，经费在西湖申遗专项经费中列支。
原审法院经审理查明，2010年6月21日，杭州市西湖街道龙井村村委会会（以下简称龙井村村委会）、杭州市西湖街道龙井村经济合作社（以下简称龙井村经合社）请示西湖街道，要求拆除龙井宾馆，待申遗验收结束，再按原先批复的面积4596平方米的0.8即3676.8平方米在原址上进行复建�用于村级社区服务中心和老年人“星光之家”等集体配套服务设施；在复建的集体用房下增设地下室。同日，西湖街道就同一事项请示西湖管委会。2010年7月5日，西湖管委会向西湖风景名胜区立项审查联席办公会议提出申请，拟对原龙井宾馆建设项目变更为龙井村社区服务中心建设项目。2010年8月5日，西湖管委会向西湖街道发出案涉通知，载明的收文单位是西湖管委会的下级单位即西湖街道，抄送区规建局、财政局、龙井村村委会。浙金公司获悉后不服，诉至原审法院，请求判令：确认西湖管委会在2010年8月5日《关于委托西湖街道实施龙井宾馆拆复绿工程建设的通知》中做出拆除龙井宾馆的决定违法，西湖管委会赔偿浙金公司1500万元。原审法院另查明，杭州龙井宾馆于1994年4月4日由原杭州龙井旅馆变更而来。工商登记材料显示，杭州龙井宾馆的企业类型为集体企业，注册资本510万元。1994年11月23日，西湖龙井村取得杭州市规划局颁发的（94）浙规建0100510建设工程规划许可证，载明的建设项目名称为龙井旅馆。1995年2月28日，西湖乡龙井村取得杭州市城乡建设委员会颁发的（95）杭建施证085号建设工程施工许可证，载明的建设项目名称为宾馆，建设地点位于西湖区龙井村。1997年2月，龙井宾馆取得杭西集建（1997）字第01号集体土地建设用地使用证，载明：地址杭州市西湖乡龙井村105号，用地面积9413.22平方米。2000年，杭州市规划局作出杭规罚字（2000）第24号违法建设案件行政处罚决定，对龙井村村委会未经城市规划行政主管部门批准，在建设龙井旅馆项目过程中，多建建筑面积2479平方米的违法行为予以罚款并要求其按规定补办该部分建设工程规划许可证。嗣后，龙井村村委会缴纳了罚款。1994年12月，浙江道斯物贸有限责任公司（甲方，以下简称道斯公司）、杭州久盛房地产开发公司诸暨办事处（乙方，以下简称久盛公司诸暨办事处）、龙井村村委会和龙井村经合社（丙方）等三方签订《联营、租赁合同》，约定成立合资公司龙井宾馆，组织形式为有限责任公司；三方出资额共为1500万元，均为现金出资，并以此作为注册资本，其中甲方出资1200万元、乙方出资210万元、丙方出资90万元；合资公司在筹备、建设期内在董事会下设立筹建处；开发、租赁期限为50年，从1993年4月28日起至2043年4月28日；五十年后，龙井宾馆应依法进行清算，清算后的不动产归丙方所有，动产归甲、乙双方按出资比例所有；如果国家征用龙井宾馆建筑物范围内一切补偿费用归甲、乙、丙方，按出资比例所有。……。1996年11月25日，杭州市中级人民法院作出（1996）杭法执字第301、394号民事裁定书，准许道斯�司将其在杭州龙井宾馆的投资股权的7201880.9元抵偿给浙江物产保税有限公司（2005年11月17日变更为浙金公司）。
原审法院认为，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。本案浙金公司诉请要求“确认西湖管委会在2010年8月5日《关于委托西湖街道实施龙井宾馆拆复绿工程建设的通知》中做出拆除龙井宾馆的决定违法，赔偿1500万元”。但是，本案西湖管委会提供了（94）浙规建0100510建设工程规划许可证及附件、（95）杭建施证085号建设工程施工许可证、杭规罚字（2000）第24号违法建设案件行政处罚决定书，以证明龙井宾馆的建设单位为龙井村，进而主张龙井宾馆的所有权属于龙井村集体，而浙金公司则未提供�分的证据证明其对龙井宾馆享有所有权。因此，浙金公司以其合法权益受到侵犯为由主张其与《关于委托西湖街道实施龙井宾馆拆复绿工程建设的通知》中做出拆除龙井宾馆的决定具有法律上的利害关系，理由不能成立。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十五条规定，联营企业、中外合资企业或者合作企业的联营、合资、合作各方，认为联营、合资、合作企业权益或者自己一方合法权益受具体行政行为侵害的，均可以自己的名义提起诉讼。但工商登记材料显示，杭州龙井宾馆的企业性质为集体企业，成立于1994年4月4日。虽然，1994年12月道斯公司等三方签订了《联营、租赁合同》；1996年11月杭州市中级人民法院裁定“准许浙江道斯物贸有限责任公司将其在杭州龙井宾馆的投资股权的7201880.9元抵偿给浙江物产保税有限公司”。但是，杭州龙井宾馆并未因此变更工商登记，其集体企业性质未因该《联营、租赁合同》发生改变。故浙金公司不能依《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条规定以自己的名义提起诉讼。综上，浙金公司并不具备本案的原告主体资格。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项之规定，裁定驳回浙金公司的起诉。
浙金公司上诉称，一、一审裁定认定龙井宾馆是集体企业，龙井宾馆工商登记没有变更，从而认定不存在联营的事实，是错误的。从概念上集体企业和联营企业不矛盾，一个是所有制形式，一个是经营形式，不是非此即彼的关系。不管是合同型联营、合作性联营、公司型联营，都是联营的一种形式，没有联营就没有龙井宾馆，龙井宾馆正是联营的产物。联营作为一种市场经济中企业合作的形式，是得到法律的确认和保护的，《民法通则》中规定联营的形式既包括取得法人资格的，也包括不具备法人条件的。被上诉人一审提供的证据“关于龙井宾馆的拆除情况说明”中清楚显示，“当时龙井宾馆初建时，于1994年三家单位组建”，这其中就包括上诉人原先的债务人道斯公司。三方为此事先签订了《联营、租赁合同》，可见龙井宾馆从一开始就是联营的产物，《联营、租赁合同》得到了实际履行。客观上，龙井村对龙井宾馆的建设没有什么投资，建设和安装都是道斯公司完成的（当时杭州中院的查封前调查笔录和裁定可以印证）。上诉人是根据杭州市中院依法作出的裁定，得以继受道斯公司的投资股权。龙井村没有多少投入，绝大部分是上诉人的债务人道斯公司投的资，这是各方都明知的，龙�宾馆一开始就是联营的产物，上诉人取得投资股权后，联营的事实仍然在继续。基于以上事实，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第15条的规定，上诉人有完全的起诉权。二、一审裁定以上诉人对龙井宾馆不享有所有权为由，从而认定被上诉人在《关于委托西湖街道实施龙井宾馆拆复绿工程建设的通知》中作出拆除龙井宾馆的决定，与上诉人无法律上的利害关系，是错误的。一审法院认为只有土地或者房屋所有权人才算法律上的利害关系人，才有起诉权，是错误的。上诉人和被上诉人提供的土地使用权证都显示，龙井宾馆是土地使用权人。根据《中华人民共和国土地管理法》第46条及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第12条的规定，被上诉人为了申遗需要，拆除龙井宾馆。龙井宾馆及其联营各方，依法起诉，依法都应受理。另外，根据《行政诉讼法》第4条第4款规定，基于杭州市中院（1996）杭法执字第301、394号民事裁定书裁定所赋予上诉人的财产性权利（投资股权）是依附在龙井宾馆建筑存在的，而恰恰是被上诉人决定拆除的龙井宾馆。既然是财产性的权利，上诉人的权利由于被上诉人的行政行为受到损失而无法弥补，上诉人就是法律上的利害关系人，提起诉讼理所应当。三、上诉人作为利害关系人提起行政诉讼，既有法律文书依据，也有合同约定的事实为基础。裁定也是生效的法律文书，都是针对善意第三人的，起到公示公信的作用。在联营关系内部，在西湖街道和上级主管部门明确知道联营事实存在的情况下，以没办理工商登记就否认联营事实的存在，理由牵强。另外，根据《联营、租赁合同》第37条约定，上诉人继承了联营一方的投资股�，那么被上诉人拆除龙井宾馆不给予补偿的做法，损害了上诉人的财产。上诉人根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条起诉，完全合理合法。综上，龙井宾馆是土地权利人，上诉人基于继受道斯公司的投资权利，基于龙井宾馆是三方联营的产物，基于联营实际存在的事实，基于上诉人获得投资股权后的继续履行，基于杭州市中级人民法院裁定给上诉人的财产性权利受到损害的事实，上诉人是适格的行政诉讼主体，依法提起行政诉讼，法院应受理。综上，请求：撤销（2014）杭西行初字第61号行政裁定，指令原审法院立案受理。
被上诉人西湖管委会答辩称，一、关于上诉人认为龙井宾馆是一个联营企业的问题。1、案涉《联营、租赁合同》的主要内容是：村里出地，由久盛公司诸暨办事处、道斯公司出钱（龙井村亦出一小部分钱），对原龙井旅馆进行翻建；翻建完成后成立有限公司进行实际运营；合同还规定了由投资方（久盛公司诸暨办事处、道斯公司）支付给龙井村每年10万的租金，从2007年起租金每年增加5000元；租期50年；租赁到期后，不动产归村里，动产归久盛公司诸暨办事处、道斯公司所有。需要说明的是这份合同有些内容特别是经营部分没有实际履行，如合同三方原本想成立有限公司运作但事实上没有成立；投资亦不到位，按照合同约定道斯公司投资1200万元，但据了解实际上远未达到这个数额；原合同中约定租金要支付，但到现在也未支付。2、案涉《联营、租赁合同》约定需要公证生效，但现有材料显示该合同并没有公证，从这个意义上讲合同未生效。3、从案涉《联营、租赁合同》看，表面上看属于法人型联营，但实际上没有成立公司，后续的联营企业也未成立。4、从联营主体上看，《民法通则》明确规定联营的主体限定为企业，必须在企业与企业、企业与事业单位之间进行，但《联营、租赁合同》的三方主体中道斯公司是企业；龙井村村委会为基层自治组织，龙井村经合社在2007年才登记为非公司企业法人，在签约时还不是企业；久盛公司诸暨办事处属于企业的内部机构，并不能对外从事经营活动，并不是一个合格的签约主体，也不是企业。因此，从主体上讲，案涉《联营、租赁合同》并非真正的联营合同，实质上类似于土地使用权的租赁，是一个租赁合同，道斯公司的建房投资跟后续租金加起来才是准确的土地使用权租赁对价。二、龙井宾馆并非联营企业。龙井宾馆原是龙井旅馆，1994年变更为龙井宾馆，注册资本从50万增加到510万。但该企业的性质没有变更，是集体企业；注册资本在变更验资时验资部门明确510万元是龙井村自筹解决；龙井宾馆1994年4月变更，而案涉�方合同是1994年12月订立，因此即使案涉合同是联营合同，龙井宾馆也不是联营的性质。另，龙井宾馆因多次未参加年检，于2009年被吊销。综上，案涉合同不是联营合同、龙井宾馆不是联营企业，故上诉人认为其作为联营企业的一方有权向人民法院提起行政诉讼的意见是不恰当的。三、案涉通知不属于对外单独发生法律效力的具体行政行为。1、案涉行为只涉及房子拆除行为，并不涉及征收，案涉通知并未改变龙井宾馆相应的土地性质。2、龙井宾馆没有最后建成、没有投入使用、没有装修、主体工程门、窗没有安装，该项目对外始终以龙井村村委会的名义在运作，建设单位是龙井村，规划许可证、建设施工许可证都是龙井村去申领的。项目荒废后，龙井村曾经多方寻找合作伙伴，但直到2010年西湖申遗，才为这个项目重新启动带来契机。案涉房屋的拆除实质是项目的�整改造。而新项目其实是由审批行为决定的，在审批当中包含了老房子拆除、新房子建起来的两层意思。因此，案涉的拆除通知对外没有独立的发生法律效力。3、案涉建筑的拆除某种意义上是建设单位对自己工程的处分行为。案涉通知主要在内部发生法律效力，新项目定下来后，西湖管委会只是通知西湖街道可以拆除了。通知仅是为了解决经费渠道问题。综上，案涉通知对外没有独立的产生行政法律效果。上诉人与案涉通知没有法律上的利害关系。案涉建筑物属于龙井村所有，建设单位也为龙井村。上诉人认为因《联营、租赁合同》而与案涉通知有法律上的利害关系，是混淆了公法关系与私法关系。1994年12月，三方签订的《联营、租赁合同》仅形成了三方之间的债权债务关系，而债是具有相对性的，合同权利、义务只能约束合同相对方，上诉人如认为自己权利受�应通过民事诉讼来解决。综上，一审裁定认定事实清楚、适用法律法规正确，请求驳回上诉，维持原裁定。
本院认为，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。本案浙金公司诉请要求“确认西湖管委会在2010年8月5日《关于委托西湖街道实施龙井宾馆拆复绿工程建设的通知》中做出拆除龙井宾馆的决定违法，赔偿1500万元”。但经审理查明，龙井宾馆作为在建项目，其相关建设工程规划许可证、建设工程施工许可证上载明的建设单位均为龙井村，而浙金公司则未能提供充分证据证明其对龙井宾馆享有所有权。因此，浙金公司以其合法权益受到侵犯为由主张其与案涉《通知》中拆除龙井宾馆的决定具有法律上的利害关系，该理由不能成立。
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十五条规定，联营企业、中外合资企业或者合作企业的联营、合资、合作各方，认为联营、合资、合作企业权益或者自己一方合法权益受具体行政行为侵害的，均可以自己的名义提起诉讼。根据案涉《联营、租赁合同》第三章的相关约定，道斯公司、久盛公司诸暨办事处、龙井村三方本欲成立一家有限责任公司（名称为龙井宾馆）进行经营运作，但实际上该有限责任公司并未成立。现存的集体企业性质的杭州龙井宾馆系1994年4月由原杭州龙井旅馆（集体企业）更名而来（即在1994年12月三方签订《联营、租赁合同》之前），且其集体企业性质迄今未发生改变。故浙金公司不能依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条的规定以自己的名义提起诉讼。
综上，因浙金公司并不具备本案的原告主体资格，原审法院裁定驳回其起诉，并无不妥。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第九十七条，参照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 刘晓辉
审 判 员 吴宇龙
代理审判员 廖珍珠
二〇一四年十一月十八日
书 记 员 汪金枝