广东省东莞市第三人民法院
行 政 判 决 书
（2015）东三法行初字第18号
原告刘结明，男，汉族，住广东省东莞市，公民身份号码：×××5196。
被告东莞市塘厦镇人民政府，住所地：广东省东莞市。
法定代表人黎雪琴，镇长。
委托代理人周郑毅，广东众达律师事务所律师。
委托代理人何嘉琦。
第三人被告东莞市国土资源局，住所地：东莞市东城区。
法定代表人刘杰，局长。
委托代理人余婧，该局工作人员。
委托代理人吴开雄，广东方中天律师事务所律师。
原告刘结明为与被告东莞市塘厦镇人民政府、第三人东莞市国土资源局其他行政纠纷一案，于2015年1月23日向本院提起诉讼。本院当日受理后，于2015年1月27日向被告送达了起诉状及应诉材料，被告同年2月5日向本院提交了答辩状和证据材料。本院依法组成合议庭，于2015年3月16日公开开庭审理了本案。原告刘结明、被告的委托代理人周郑毅、第三人的委托代理人余婧和吴开雄到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告于2013年11月6日与东莞市塘厦镇诸佛岭股份经济联合社（以下简称“诸佛岭经联社”）签订《土地征收协议》，协议记载：“甲方决定征收乙方目前拥有的位于东浦农贸综合市场后面两块土地。”被告又于2014年11月27日作出塘信告字（2014）12号《信访事项告知书》，针对原告的“关于办理征地补偿登记的申请书”，决定不予受理，并建议原告到诸佛岭社区居委会进行协商或者通过民事诉讼的法律途径解决纠纷。被告在法定期限内向本院提交了作出上述《信访事项告知书》的证据、依据：1、《受理事项详表》，证明被告已受理原告的信访；2、《关于办理征地补偿登记的申请书》，证明被告收到原告提交的相应的资料；3、《信访事项告知书》（塘信告字（2014）12号），证明被告已按规定出具告知书；4、《行政复议申请书》，证明原告提出行政复议；5、东府行复（2014）318号《行政复议告知书》，证明东莞市人民政府已作出行政复议答复原告。
原告诉称，原告在2014年11月12日东莞市第三人民法院（2014）东三法民一初字第1062号案件中得知被告于2013年11月26日与诸佛岭经联社签订《土地征收协议》，协议约定，被告征收位于东莞市塘厦镇东浦农贸综合市场后面合共75364.2平方米的两块国有土地，并实施土地围闭、适时推向土地交易市场。原告认为该协议强行占有被征收地块上属于原告所有的200平方米商业铺面，却没有给予原告征地补偿，损害原告的利益。原告得知被告该征收行为后，持土地权属证明材料向第三人申请办理征地补偿登记，但被拒绝。原告上访反映情况，向被告提出申请征地补偿登记，请求按照塘府（2009）39号《塘厦镇土地征收、房屋拆迁以及青苗补偿若干规定》的每平方米3600元的标准，给予原告72万元人民币补偿以及给予搬迁补助费。2014年11月27日，被告告知原告：不予受理。原告向东莞市人民政府申请复议，东莞市人民政府于2014年12月26日作出东府行复（2014）318号行政复议告知书：不予受理。原告认为，根据《中华人民共和国土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，被告应当给予原告征收补偿。但是，被告强行侵占了该国有土地上原告所有的200平方米商业铺面，却没有给予原告征地补偿费，违反了《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十五条的规定，是不依法行使职权的违法行为。原告现起诉，请求法院判决：1、被告征收涉案两块国有土地不给予原告征收补偿的具体行政行为违法；2、被告根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》给予原告征收补偿，或由被告按照塘府（2009）39号《塘厦镇土地征收、房屋拆迁以及青苗补偿若干规定》规定3600元每平方米的标准，给予原告72万元人民币征地补偿；3、被告给予搬迁补助费（按实际产生或者协商确定）；4、本案诉讼费由被告承担。
原告向本院提交了以下证据：1、身份证、申请书、“高山园艺”相片，证明原告租用涉案土地、建有200平方米商业铺面的事实，原告与被征收土地有利害关系；2、信息查询结果，证明被告和第三人下属塘厦分局的信息；3、《土地征收协议》、本院（2014）东三法民一初字第1062号案件传票、《关于塘厦镇沿河片区控规图件土地权属的说明》、塘厦镇沿河片区控制性详细规划图（两张），证明第三人征收了位于东莞市塘厦镇东浦农贸综合市场后面合共75364.2平方米的两块国有土地，侵占原告所有的200平方米商业铺面，没有给予原告征收补偿；原告在案件开庭时才得知上述具体行政行为；原告对涉案土地上的地上物有合法的使用权，但被拒绝征地补偿登记；4、诸佛岭经联社在（2014）东三法民一初字第794号案件中提供的证据“东浦市场旁土地清花场后图片”、（2014）东三法民一初字第794号传票、应诉通知书，证明第三人征收土地后实施围闭涉案土地、适时推向土地交易市场的事实；原告与被征收土地有利害关系；第三人强行侵占原告所有的200平方米商业铺面，不给予征收补偿的事实；5、原告在东莞市国土资源局塘厦分局所拍摄的相片、《受理事项详表》、《关于办理征地补偿登记的申请书》、塘信告字（2014）12号《信访事项告知书》、东府行复（2014）318号《行政复议告知书》、《行政复议申请书》，证明被告应当给予原告征地补偿登记，原告持土地权属证明材料向被告申请办理被拒，本案经过行政复议；6、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、塘府（2009）39号《塘厦镇土地征收、房屋拆迁以及青苗补偿若干规定》，证明第三人应当给予原告200平方米商业铺面72万元人民币的征收补偿，并给予搬迁补助费。
被告辩称，一、原告主体不适格，法院应依法驳回起诉。原告并未提供相应的权属证明其为案涉土地于1998年被征收时的土地使用权人或者实际使用权人，其与案涉土地的统筹利用无利害关系，此次土地的统筹利用对原告的权利义务不产生实际影响。根据最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第（六）项关于“公民、法人或者其他组织对于下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”的规定，法院应当裁定驳回原告起诉。且根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条的规定，本案原告不是土地使用权人或者实际使用人，也不属于过半数村民以集体经济组织名义提起诉讼的情形，故本案原告的诉讼主体不适格，法院应驳回其起诉。二、原告无权对案涉土地要求征收及搬迁补偿，其诉求没有事实和法律依据。针对原告此次诉求，被告向国土部门调查核实，诸佛岭经联社《通知》中的“诸佛岭大道旁土地（即诸佛岭新村一期门楼对面）已被政府征用”应当为镇政府对诸佛岭经联社的土地统筹利用，并非实施土地征收。经被告向诸佛岭居委会核实，按照诸佛岭经联社与各租户的《租赁土地合同书》第二条约定：“如诸佛岭经联社需要使用该土地时，乙方应即时交还给甲方，甲方提前三个月通知不作任何赔偿。”诸佛岭经联社已经向各租户发出通知，告知租户收回土地，要求租户于2013年10月30日前无条件搬出。综上，原告此次反映的情况实际上是诸佛岭经联社与各租户之间的民事纠纷，被告与诸佛岭经联社签订的《土地征收协议》符合《中华人民共和国合同法》的构成要件，是被告对塘厦镇内土地的统筹利用，是民事行为。被告并不是征收案涉土地，不需要进行土地征收程序中的“公告土地征收补偿、安置方案”这一程序，被告此次未就案涉土地公告征收补偿安置方案的行为合法。
第三人述称，在另案行政诉讼中，经过法院依职权调查，第三人已书面说明涉案土地已于1998年被征收为国有。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条、第四条的规定，本案原告不是涉案土地1998年被征收时的土地使用权人或者实际使用人，也不属于过半数村民以集体经济组织名义提起诉讼的情形，其仅以一人名义起诉，故不具备诉讼主体资格，不符合法定起诉条件。其要求征地补偿及搬迁补助费，没有事实和法律依据，法院应驳回其起诉。
第三人没有向本院提交证据。
经庭审质证，原告、被告对于被告全部证据的真实性予以认可。被告认为原告提交的“高山园艺”相片及原告与村之间的民事诉讼方面证据的真实性无法确认，其余证据的真实性予以认可。第三人对原告提供的查询结果及《国有土地上房屋征收与补偿条例》的真实性予以认可，其余证据的真实性和关联性不予认可。本院认为，因“高山园艺”相片不能单独证明是涉案土地，该证据不作为认定本案事实的依据。原告主张在第三人下属的塘厦国土分局所拍的照片，原告已经在另案起诉国土部门的案件中向本院提交，但该证据与本案的诉请无关。这两份证据本院均不作为认定本案事实的依据。结合双方的质证意见，本院认为，除上述两份证据之外，原告提供的其余证据已经形成完整的证据链，能够证明案件事实，本院予以认定，作为认定本案事实的依据。其他证据，原、被告及第三人均无异议，本院予以确认。
经审理查明，原告是东莞市塘厦镇诸佛岭社区居民委员会的居民。被告于2009年9月1日发出塘府（2009）39号《关于印发﹤塘厦镇土地征收、房屋拆迁以及青苗补偿若干规定﹥的通知》，其中规定对该镇征收首层商业铺面主体补偿标准为每平方米3600元。原告持有的申请书加盖了东莞市塘厦镇诸佛岭社区居民委员会的印鉴并加注“同意申请”，申请日期为2010年6月21日，内容是原告和刘效堂提出申请，临时租用该村诸佛岭大道与沿河路交界处空地作为商业用地，搭建砖屋铁皮房作为办公场所和工人住宿，大约需要临时建筑面积200平方米。本院（2014）东三法民一初字第1062号案件的当事人提供了被告于2013年11月6日与诸佛岭经联社签订的《土地征收协议》，协议记载：“甲方（东莞市塘厦镇人民政府）决定征收乙方（诸佛岭经联社）目前拥有的位于东浦农贸综合市场后面两块土地。甲乙双方根据目前国家的法律和土地政策及塘厦镇城市化总体规划的要求，现对甲方征收乙方上述土地并将其纳入甲方土地储备库事宜达成如下合同条款供共同遵守：一、征收地块地址及面积甲方向乙方征收的两块土地位于东莞市塘厦镇东浦农贸综合市场后面……合共75364.20平方米……三、补偿款支付方式……乙方应在甲方付款期限内向甲方提出请款申请，由甲方根据政府规定的程序办理支付手续。四、双方的权利义务……2、甲方在本合同生效后即拥有该两地块的使用权，可以根据塘厦镇的发展需要适时推向土地交易市场。……五、合同修改、补充、调整与解除。1、……在本合同履行期间，如发生争议，应通过协商解决；……3、如因政府相关土地征收的法律规定的修改或政府行为致使本合同无法继续履行的，本合同自动终止，甲乙双方互不追究责任。……六、违约和违约处理……七、其他约定1、本合同正本壹式伍份，经各方代表签字后生效。”2014年，本院受理诸佛岭经联社起诉被告刘军明、第三人刘结明、许微等人的土地租赁合同纠纷，案号为（2014）东三法民一初字第794号，当事人提供了东浦市场旁土地上的花场图片。原告获知上述《土地征收协议》后，以该土地上有自己200平方米商业铺面未获征地补偿为由，于2014年11月12日向被告提交《关于办理征地补偿登记的申请书》，要求被告按照塘府（2009）39号《塘厦镇土地征收、房屋拆迁以及青苗补偿若干规定》中规定的“首层商业铺面主体补偿标准为3600元每平方米”的标准，给予原告200平方米商业铺面72万元人民币的征收补偿，给予搬迁补助费，并要求被告给予书面答复。2014年11月27日，被告作出塘信告字（2014）12号《信访事项告知书》，以诸佛岭社区居委会已经向各租户发出通知限期搬出、法院正在审理诸佛岭社区居委会与原告之间的租赁土地合同纠纷为由，依照《广东省信访条例》第三十四条第一款第（四）项的规定，告知原告不予受理。原告向东莞市人民政府申请复议，东莞市人民政府于2014年12月26日作出东府行复（2014）318号《行政复议告知书》，以原告没有在限期内补正相关证据证明其为1998年被征收时的土地使用权人或者实际使用人为由，依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条的规定，视为原告放弃此次行政复议。2015年1月23日，原告向本院起诉。
在另案中，本院就《塘厦镇沿河片区控制性详细规划图》（02-1-2、02-2）向本案第三人调查，第三人向本院出具了《关于塘厦镇沿河片区控规图件土地权属的说明》，该说明的内容是：该两幅控规图中的土地均已于1998年被征为国有，不是诸佛岭经联社的集体土地。
本院认为，被告于2013年11月6日与诸佛岭经联社签订《土地征收协议》，约定被告征收位于东莞市塘厦镇东浦农贸综合市场后面合共75364.2平方米的两块国有土地。本案涉及土地于1998年被征为国有，之后不是农村集体土地，本案原告并非针对1998年的征收行为提起诉讼。行政诉讼的审理对象是行政机关的行政行为，因此，本案首先需要确定的是：上述合同行为是民事合同行为还是行政行为。本院下面予以分析。
《中华人民共和国合同法》第二条规定：“本法所称合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。”依照此规定，民事合同具有平等性、协商性的特征。外在表现形式为行政协议的行政行为与一般行政行为一样，具有从属法律性、单方意志性、国家强制性等特征。《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条、第五十八条对土地征收和收回作出了规定，征收土地分别由国务院、省级人民政府批准，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《国有土地上房屋征收与补偿条例》对国有土地上房屋征收作出了规定，由市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案中，没有证据显示涉案土地于1998年被征为国有后，还存在《中华人民共和国土地管理法》上述法条规定的征收土地、收回国有土地使用权的批准、公告、组织实施行为，也没有《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的房屋征收决定。从涉案《土地征收协议》的内容来看，有“协商”、“违约”等表述，体现了民事合同的主体平等性、内容协商性等特征，该协议的内容在整体上没有行政机关单方意志、国家强制等内容。因此，本案《土地征收协议》的一方当事人虽然是行政机关（即本案被告），但该协议属于民事合同，而非行政行为。至于原告主张被告围闭涉案土地，但没有证据证明被告以行政强制力实施该行为，如确实存在被告围闭土地的行为，仍可认定是被告依照涉案《土地征收协议》行使合同权利。在此情况下，被告无需依照该法律法规的规定给予原告征收补偿和搬迁补助费。原告主张被告存在上述法律法规规定的土地征收、房屋征收行为而不给予原告征收补偿，没有事实依据，本院依法予以驳回。原告与土地出租人之间的纠纷，应当以民事诉讼方式解决。
原告诉讼请求针对的是原告认为的被告“征地行为”，而不是针对被告涉案《信访事项告知书》是否合法，因此，本院对涉案《信访事项告知书》是否合法不作处理。
综上所述，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，判决如下：
驳回原告刘结明的诉讼请求。
本案收取诉讼费人民币50元，由原告刘结明负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于东莞市中级人民法院。
审 判 长 赖景明
审 判 员 杨长青
人民陪审员 吴建林
二〇一五年四月十日
书 记 员 周令妮
附相关法律法规条文：
一、《中华人民共和国合同法》
第二条本法所称合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。
二、《中华人民共和国土地管理法》
第四十五条征收下列土地的，由国务院批准：
（一）基本农田；
（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；
（三）其他土地超过七十公顷的。
征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。
征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。
第四十六条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。
被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。
第五十八条有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：
（一）为公共利益需要使用土地的；
（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；
（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；
（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；
（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。
三、《国有土地上房屋征收与补偿条例》
第四条市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。
市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。
市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。
第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：
……
四、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
……