中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申414号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）杨建民，男，汉族，1961年3月23日出生，住湖北省武汉市武昌区。
委托代理人顾冬庆，北京京平律师事务所律师。
委托代理人陈婉枫，北京京平律师事务所（实习）律师。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）湖北省武汉市武昌区人民政府，住所地湖北省武汉市武昌区中山路307号。
法定代表人刘洁，该区人民政府区长。
杨建民因诉武汉市武昌区人民政府城建行政征收一案，不服湖北省高级人民法院作出的（2016）鄂行终388号行政裁定，向本院提出再审申请。本院依法组成由审判员李广宇、审判员刘京川、审判员阎巍参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
本院经审查查明：杨建民对武汉市武昌区人民政府2015年1月20日作出的武昌征决字〔2015〕1号房屋征收决定（以下简称房屋征收决定）不服，向湖北省武汉市中级人民法院提起诉讼，请求确认房屋征收决定违法并予以撤销。2015年11月9日，湖北省武汉市中级人民法院裁定本案中止诉讼，理由为：“因本案需以（2015）鄂武汉中行初字第00185号奚小弟等420人诉武汉市武昌区人民政府城建行政征收案的审理结果为依据，该案尚未审结。”
湖北省武汉市中级人民法院一审查明：奚小弟等人因不服湖北省武汉市武昌区人民政府于2015年1月20日作出的武昌征决字〔2015〕1号《房屋征收决定》，提起起诉，请求判决确认上述决定违法并予以撤销，该院于同年9月8日作出（2015）鄂武汉中行初字第00185号行政判决，驳回了奚小弟等人的诉讼请求。奚小弟等人不服，向湖北省高级人民法院提起上诉，该院于2015年12月29日作出（2015）鄂行终字第00134号行政判决，驳回上诉，维持原判。
湖北省武汉市中级人民法院一审认为：生效裁判具有法律效力，对当事人和人民法院均具有约束力，人民法院不能再对同一诉讼标的进行审理。杨建民所诉的行政行为已为一审、二审法院生效判决所羁束，本院不能再就该行为进行审理，该起诉不符合起诉条件。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第九项、第二款之规定，于2016年1月22日作出（2015）鄂武汉中行初字第00392号行政裁定书,驳回杨建民的起诉。
杨建民不服，提起上诉。
湖北省高级人民法院于2016年6月20日作出（2016）鄂行终388号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。
再审申请人杨建民向本院申请再审称：本案再审申请人几乎和奚小弟等人同时立案起诉，立案时并不存在“诉讼标的已为生效裁判所羁束的”情形，但是武汉市中级人民法院却选择性地开庭审理奚小弟等人的案件，对再审申请人的案件却不开庭，不调查、不询问，其实是刻意构建“诉讼标的已为生效裁判所羁束的”情形，非法剥夺再审申请人举证、质证等诉讼权利。请求：1.撤销（2015）鄂武汉中行初字第00392号行政裁定书；2.撤销湖北省高院（2016）鄂行终388号裁定书；3.将本案发回重审或提审；4.本案诉讼费由再审被申请人承担。
本院认为：本案一审法院系依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第九项的规定，裁定驳回再审申请人的起诉。该项规定的情形是：“诉讼标的已为生效裁判所羁束”。再审申请人则对一审法院适用该项规定提出质疑。因而，司法解释该项规定如何理解以及能否适用于本案，就成为争议的核心。
诉讼标的已为生效裁判所羁束的，裁定不予受理或者驳回起诉。这一规定的理论基础是既判力。所谓既判力，是指已经发生法律效力的判决、裁定对后诉的羁束力。其作用体现在消极和积极两个方面。消极作用是指，基于国家司法权的威信以及诉讼经济，在人民法院作出生效判决、裁定后，不准对同一事件再次进行诉讼。既判力的消极作用体现的是“一事不再理”，就此而言，与禁止重复起诉属于同一原理。关于重复起诉，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百四十七条第一款规定：“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时符合下列条件的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求实质上否定前诉裁判结果。”依此规定，所谓重复起诉，必须是当事人、诉讼标的、诉讼请求这三者同时具备“相同性”。就本案而言，生效裁判的原告是奚小弟等人，本案的原告则是杨建民，显然不具备“后诉与前诉的当事人相同”这一主体要件。而判决作为解决特定当事人之间具体争议的意思宣言，其既判力显然不应及于别的事件或者没有关系的第三者。
无可否认，与民事诉讼相比，行政诉讼有其自身特点，以本案而论，尽管生效裁判与本案诉讼的原告不同，但起诉的却是同一个行政行为。正因如此，一审裁定认为，“生效裁判具有法律效力，对当事人和人民法院均具有约束力，人民法院不能再对同一诉讼标的进行审理。杨建民所诉的行政行为已为一审、二审法院生效判决所羁束，本院不能再就该行为进行审理”。很显然，一审法院是将“行政行为”等同于“诉讼标的”。这种观点也是长期流行的主流观点，并且比较适应行政诉讼以审查行政行为的合法性为主要任务的特点。但是，审查行政行为的合法性，更突出地表现为撤销诉讼的主要任务，修改后的行政诉讼法在撤销诉讼之外新增了履行诉讼、给付诉讼、确认诉讼等诉讼类型，而在这些类型的诉讼中，常常并没有一个行政行为存在，因此将行政行为统一地确定为行政诉讼的诉讼标的,难以起到统领各种诉讼类型的作用。即使在撤销诉讼中，行政行为的合法性也仅只属于人民法院的审查对象，而审理对象则还包括该行政行为是否对原告合法权益构成侵犯等因行政行为而引起的行政法律关系。如果将审查对象等同于审理对象，就不能揭示诉讼的本质，不会着眼于案件的全部事实。因此，撤销诉讼的诉讼标的应当是“行政行为违法并损害原告权利这样一个原告的权利主张”。本案中，后诉与前诉起诉的虽然是同一个行政行为，但因原告不同，权利损害的主张亦有可能不同，因此不能简单地认定“后诉与前诉的诉讼标的相同”。
既判力的积极作用是指，人民法院不得在其后的诉讼中作出与该判决、裁定内容相抵触的新的判决、裁定。这是法的安定性所决定的。但既判力只对与生效裁判当事人相同的后诉产生诉权的遮断效果，对于第三者而言，只是禁止作出与生效裁判内容相抵触的新的判决、裁定，而不是就此剥夺其诉权。正如《中华人民共和国民事诉讼法》第五十四条规定，“诉讼标的是同一种类、当事人一方人数众多在起诉时尚未确定的，人民法院可以发出公告，说明案件情况和诉讼请求，通知权利人在一定期间向人民法院登记”。“人民法院作出的判决、裁定，对参加登记的全体权利人发生效力。未参加登记的权利人在诉讼时效期间提起诉讼的，适用该判决裁定”。所谓“适用该判决裁定”，是指适用该判决、裁定中人民法院认定的事实和理由以及所确定的原则，再结合后诉的具体情况作出相应裁判，而不是对于后诉不予审理和裁判。本案中，一审法院认为，“杨建民所诉的行政行为已为一审、二审法院生效判决所羁束，本院不能再就该行为进行审理”，并进而驳回再审申请人的起诉，就与前述相关法律的规定不甚相符。
在当事人一方人数众多、针对同一个行政行为分别提起撤销诉讼的情况下，分别对每一个起诉进行审理，确实不符合诉讼经济原则；人民法院对被诉行政行为的合法性进行全面审查，也决定了不可能在不同的案件中对同一个行政行为的合法性作出相反的认定。在这种情况下，比较恰当的做法是采用标准诉讼，即，首先审理其中一个或数个有代表性的诉讼，并中止其他诉讼。在首先审理的诉讼中作出的裁判发生法律效力的情况下，如果其他诉讼的当事人认为其案件与首先审理的案件之间并无事实上或法律上的重要区别且案件事实清楚，人民法院可以参照《中华人民共和国民事诉讼法》第五十四条第四款的规定，裁定对中止的诉讼适用已经生效的判决裁定。本案中，再审申请人提起的后诉与奚小弟等人提起的前诉在起诉时间上相差无几，一审法院确实是首先审理一部分诉讼，对本案诉讼裁定中止。但在前诉裁判发生法律效力后，不是在听取本案当事人意见之后裁定本案适用生效的前诉裁判，而是以“诉讼标的已为生效裁判所羁束”为由裁定驳回再审申请人的起诉。再审申请人认为这其实是“刻意构建‘诉讼标的已为生效裁判所羁束的’情形”，不无道理。根据法律规定，再审申请人的再审理由应予支持，本案也应指令原审法院依法作出实体裁判。但本院同时查明，本院已在2016年11月30日作出的（2016）最高法行申字2310号行政裁定书中，从是否符合公共利益、是否违反法定程序等方面对本案再审申请人请求撤销的湖北省武汉市武昌区人民政府武昌征决字〔2015〕1号《房屋征收决定》的合法性进行了比较全面的司法审查，并驳回了熊伟等140人请求确认该房屋征收决定违法并予以撤销的再审申请，而本案再审申请人杨建民与熊伟等140人的权利主张并不存在事实上或法律上的重要区别，在此情况下，指令原审法院作出一个相同的判决，不仅于事无补，还徒然浪费有限的司法资源。因此本院认为，虽然再审申请人的再审理由有其道理，但对于案件而言并无提起再审的必要。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人杨建民的再审申请。
审 判 长 李广宇
审 判 员 刘京川
审 判 员 阎 巍
二〇一七年三月三十一日
法官助理 卢琨琨
书 记 员 冯琦洺