浙江省嘉兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2011）浙嘉行终字第26号
上诉人（原审被告）海盐县建设局。
法定代表人：高海华。
委托代理人：苏建良。
委托代理人：赵新华。
被上诉人（原审原告）朱云林。
委托代理人：麻侃。
被上诉人朱云林诉上诉人海盐县建设局城乡规划管理行政处罚行政争议一案，海盐县人民法院于2011年11月8日作出（2011）嘉盐行初字第10号行政判决。海盐县建设局不服，向本院提出上诉。本院于2011年11月29日受理后，依法组成合议庭，于同年12月20日公开开庭进行了审理。上诉人海盐县建设局委托代理人苏建良、赵新华，被上诉人朱云林及委托代理人麻侃到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定，朱云林、朱水仁与朱新军（于2009年12月11日因病死亡）系胞兄弟关系，朱云林居住于原海盐县武原镇明珠村胡家墩45号，朱水仁居住于原海盐县武原镇明珠村胡家墩44号。朱水仁、朱云林经批准于1987年在居住地各自建造了房屋一幢。2010年6月8日，海盐县建设局在对上述地块进行工作检查时发现位于上述地块44号与45号房屋之间有建（构）筑物。海盐县建设局经查认为，该建（构）筑物由朱水仁、朱云林共同出资建造供朱新军使用，朱水仁、朱云林未经批准，擅自在上述地块建造建（构）筑物，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定。海盐县建设局于2010年8月2日对朱水仁、朱云林分别作出了责令其自行拆除临时建（构）筑物的盐建罚字（2010）第57号、第58号行政处罚决定。盐建罚字（2010）第58号行政处罚决定书认定，朱云林在自有新建住宅建成后与其兄朱水仁两人共同出资在海盐县武原镇明珠村胡家墩44号与45号之间建造：（一）建筑物，砖墙，楼板顶（平顶），一层，建筑面积为44.66平方米，用途为住宅；（二）构筑物，层高2.1米，砖墙支撑石棉瓦顶，建筑面积16.94平方米，用途为过道。建筑物、构筑物连为一体，供朱新军居住使用。根据当事人陈述、现场勘查及向城乡规划主管部门查证等，确认当事人在上述地点建造建筑物未取得农村建房相关审批手续。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条第一款第（一）项之规定，作出责令当事人自收到此行政处罚决定书之日起三日内自行拆除上述临时建（构）筑物的决定。之后，海盐县建设局于同年8月12日将上述建筑物进行了拆除。朱云林不服，向海盐县人民政府申请复议，要求撤销海盐县建设局作出的盐建罚字（2010）第58号行政处罚决定。海盐县人民政府经复议认为，原处罚决定认定事实清楚，但涉案房屋建设行为发生在《中华人民共和国城乡规划法》施行之前，海盐县建设局根据《中华人民共和国城乡规划法》作出行政处罚决定，适用法律错误，故作出了确认海盐县建设局作出的行政处罚决定违法的行政复议决定。朱云林以海盐县人民政府作出的行政复议决定书中认定其未取得城乡规划行政许可，“擅自在武原镇明珠村胡家墩44号和45号之间建造建筑物和构筑物，属于违法建设行为”错误为由，向嘉兴市中级人民法院提起诉讼。嘉兴市中级人民法院经审理后，判决撤销了海盐县人民政府作出的复议决定，并判决其重新作出具体行政行为。后海盐县人民政府重新作出维持海盐县建设局于2010年8月2日作出的行政处罚决定的复议决定。朱云林认为，海盐县建设局作出的行政处罚决定没有事实和法律依据，且严重损害其合法权益。为此于2011年8月5日起诉至原审法院，请求确认海盐县建设局作出的盐建罚字（2010）第58号行政处罚决定违法。
原审认为，海盐县建设局在未查明位于本县武原镇明珠村胡家墩44号与45号之间涉案建筑的建造时间、何人建造或翻建、维修以及所有权人，且未取得充分证据的情况下，以朱云林违反《中华人民共和国城乡规划法》有关规定立案查处并作出处罚，因《中华人民共和国城乡规划法》于2008年1月1日起实施，本案涉诉房屋的形成时间虽未查实，但依据相关证据证明应在《中华人民共和国城乡规划法》实施之前，海盐县建设局未依据涉案房屋建造时实施的法律法规查明涉案房屋是否违法，从而认定朱云林违反《中华人民共和国城乡规划法》进行查处，属事实不清，证据不足，适用法律错误，其处罚决定应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2目之规定，判决撤销了海盐县建设局于2010年8月2日作出的盐建罚字（2010）第58号行政处罚决定。案件受理费50元，由海盐县建设局负担。
海盐县建设局不服，向本院提起上诉称：一、判决未确认涉案建筑是违法建设行为的结果不当。上诉人已查证涉案建筑由朱水仁、朱云林共同出资建造，时间为两人新建自家住宅完工后，将原南北向的两间房屋翻建成东西向的房屋，用途为供朱新军居住的事实，有朱水仁的陈述及其他证据佐证，证据充分。原审片面强调案件当事人的四兄弟姐妹的陈述在细节上不一致，认为上诉人作出的行政处罚决定未查明基本事实是错误的。同时，无论是朱水仁、朱云林翻建其中一间（另一间在朱水仁、朱云林拆旧建新的建房审批中，列入被拆旧房，也属应拆未拆），还是翻建二间，均未办理合法手续。二、原审认定上诉人对被上诉人的行政处罚援引《中华人民共和国城乡规划法》是适用法律错误不当。违法建设行为究竟发生于《中华人民共和国城市规划法》取代《城市规划条例》的1990年1月1日之前，还是1990年1月1日之后，确实无法查明，但此两部法律法规对未经城市规划管理部门审批不得从事建设行为的规定内容是一致的，同时新颁布实施的《中华人民共和国城市规划法》也如此规定，在新旧法律对被上诉人的违法建设行为均规定为责令限期拆除责任形式的情况下，上诉人依照《中华人民共和国城乡规划法》条款作出限期拆除违法建筑物、构筑物的行政处罚并无不当。故本案的行政处罚认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院撤销原判决，改判维持本案具体行政行为。
被上诉人朱云林在法定期限内未提供书面答辩意见。
二审庭审中，双方当事人对原审判决认定的事实均无异议，对此本院予以确认。被上诉人朱云林在二审中，无新证据提供。庭审中，双方围绕本案行政处罚合法性的争议焦点进行了辨论，上诉人海盐县建设局坚持其上诉观点。被上诉人朱云林则认为：上诉人作出的本案行政处罚决定认定事实不清，证据不充分；处罚决定所依据的《中华人民共和国城乡规划法》与本案建筑没有关联性，在诉讼中上诉人提及的旧法也未规定其可以作出本案行政处罚的依据，且被上诉人是在农村集体土地上建房，不受城市规划的法律规范调整。故原审认定事实清楚、适用法律正确，判决正确，应予维持。
本院认为，本案行政处罚决定认定朱云林在自有新建住宅建成后与其兄朱水仁两人共同出资在海盐县武原镇明珠村胡家墩44号与45号之间建造建筑物、构筑物，供朱新军居住使用，但未确定具体建造时间。诉讼中，上诉人陈述，违法建设行为究竟发生于《中华人民共和国城市规划法》取代《城市规划条例》的1990年1月1日之前，还是1990年1月1日之后，确实无法查明。确定朱云林、朱水仁建设行为是否违法，决定于当时国家的法律法规对此有无作禁止性的规定，由于上诉人不能确定被上诉人建造房屋的具体时间，故应适用什么法律不清；同时，《城市规划条例》、《中华人民共和国城市规划法》调整的范围是城市规划区内（指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇及未设镇的县城）的建设，涉案建筑物、构筑物所占有的土地是原武原镇庆丰村二组的集体土地，是否属于当时的城市规划区范围，上诉人也未提供证据证实。上诉人在处罚决定中，未以本案行为发生时的法律确定其行为性质，直接援引《中华人民共和国城乡规划法》有关规定，科予法律责任，适用法律不当。并且，处罚决定书认定涉案建筑物、构筑物供朱新军居住使用，即使按上诉人所述在1990年左右建造，至处罚时已逾20年，且相关单位也为其门牌正规编号，上诉人以未经批准进行临时建设为由进行处罚，显然定性不当。据此，本案行政处罚认定事实不清，适用法律不当，原审法院对此作出撤销该具体行政行为的判决正确。海盐县建设局上诉理由不成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人海盐县建设局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李土根
审 判 员 许艳华
代理审判员 李 平
二〇一一年十二月二十九日
书 记 员 张琳嫣