江苏省南通市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）苏06行终313号上诉人（原审原告）南通协和生物科技有限公司，住所地南通市崇川区。法定代表人郁黄敏，执行董事。被上诉人（原审被告）南通市食品药品监督管理局，住所地南通市崇川区。法定代表人张兵，局长。应诉负责人吴小平，副局长。委托代理人王汉林，南通市食品药品监督管理局工作人员。委托代理人张晓梅，北京大成（南通）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）南通市人民政府，住所地南通市崇川区。法定代表人韩立明，市长。委托代理人吴燕燕，南通市人民政府工作人员。委托代理人许飞，南通市人民政府工作人员。上诉人南通协和生物科技有限公司（以下简称协和公司）因食品药品行政强制及行政复议一案，不服南通市港闸区人民法院（2016）苏0611行初307号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审法院经审理查明，2015年5月18日，南通市食品药品监督管理局（以下简称南通食药监局）对协和公司作出（南通）械行罚[2012]50号《行政处罚决定书》，决定对协和公司作出以下处罚：1.没收违法生产的产品；2.没收违法所得计人民币411596.00元；3.并处违法所得四倍罚款计人民币1646384.00元。协和公司不服，向一审法院提起行政诉讼，一审法院作出驳回协和公司诉讼请求的判决后，协和公司不服，提起上诉。2016年8月4日，南通市中级人民法院作出（2016）苏06行终302号行政判决，撤销（南通）械行罚[2012]50号《行政处罚决定书》，责令南通食药监局对协和公司的违法行为重新作出行政处罚决定。2016年8月8日，南通食药监局作出（南通）械查扣[2016]1号《扣押决定书》，内容为：根据南通市中级人民法院（2016）苏06行终302号行政判决书，按照《医疗器械监督管理条例》（国务院令第650号）第五十四条第一款第三项规定，决定对协和公司涉案的相关物品予以扣押；扣押期限从2016年8月8日至2016年9月6日。所附扣押物品清单上注明：扣押物品为21箱5人份装、1人份装混装的《阴道炎自我检测试纸（卡）外包装盒》；7箱5人份装、1人份装混装的《阴道炎自我检测试纸使用说明书》；73805袋5人份装、1人份装混装的《阴道炎自我检测试纸（卡）含产品内包装》，生产厂家为协和公司；1袋棉签、比色卡等；146892盒1人份装《阴道炎自我检测试纸（卡）》，生产厂家为协和公司；891盒5人份装《阴道炎自我检测试纸（卡）》，生产厂家为协和公司。9月6日，南通食药监局作出（南通）械查扣延[2016]1号《扣押延期通知书》，根据《中华人民共和国行政强制法》第二十五条第一款规定，因案件行政处罚程序未终结，决定对（南通）械查扣[2016]1号《扣押决定书》中所扣押的物品延长扣押期限，自2016年9月7日起延长至2016年10月6日。同年9月10日，协和公司不服上述扣押及延期扣押行为，向南通市人民政府申请行政复议。11月7日，南通市人民政府作出通政复决[2016]162号《行政复议决定书》，维持南通食药监局作出的《扣押决定书》及《扣押延期通知书》。协和公司仍不服，于2016年11月29日向一审法院提起诉讼，请求撤销扣押决定及延期通知。另查明，2016年9月29日，南通食药监局作出（南通）械行罚[2016]1号《行政处罚决定书》，决定对协和公司给予以下处罚：1.没收违法生产的产品；2.没收违法所得计人民币411596.00元；3.并处违法所得四倍罚款计人民币1646384.00元。（以上罚没合计人民币2057980.00元）。同日，南通食药监局根据该处罚决定，出具（南通）械没物[2016]1号《没收物品凭证》，所附没收物品清单中没收物品的品名、生产厂家、规格、数量与扣押物品清单一致。协和公司的总经理陈建华在该清单上签字确认。一审法院认为，本案的争议焦点在于协和公司提起的本案诉讼是否属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款规定，扣押财物是法定的行政强制措施之一。行政机关对相关财物实施扣押，对相对人的财产权等权利产生影响，因此行政机关依法应当在作出实施该强制措施决定后告知相对人复议和诉讼的权利。但并非因为扣押强制措施具有一定的独立性，以及行政机关告知了相应的诉权，人民法院对因不服扣押决定提起的行政诉讼就必须一律进行实体审理。是否可诉还应视后续行政执法的实际情况而定。因为扣押决定往往是行政机关在行政执法过程中为制止违法行为、防止证据损毁等而实施的暂时性控制行为，最终行政机关还应根据查明的事实作出相应的处理决定。如果扣押决定被后续行政行为所吸收，扣押决定则成为不对相对人权利义务最终产生实际影响的阶段性、过程性行为，不再具有单独被司法审查的必要和条件。根据《中华人民共和国行政强制法》第二十七条规定，没收被扣押的财物是行政机关对被扣押财物的处理方式之一，是对被扣押物品的终结性的处理行为。该终结性行为是对相对人权利义务产生实际影响的行为。一旦没收决定作出，扣押决定作为没收决定的中间过程性行为，被没收决定所吸收，则丧失单独被提起诉讼并进入司法审查的必要和条件。本案中，南通食药监局在作出《扣押决定书》及《扣押延期通知书》后，又针对案涉产品作出行政处罚决定并对扣押的物品予以没收。这就意味着，被诉扣押行为已为后续《行政处罚决定书》中没收违法生产产品的这一决定所吸收，《扣押决定书》及《扣押延期通知书》属于对协和公司的权利义务不产生最终实际影响的过程性行为，协和公司提起的本案诉讼应予驳回。据此，一审法院依据最高人民法院《关于适用若干问题的解释》第三条第一款第八项规定，裁定驳回协和公司的起诉。协和公司不服提起上诉称，1、上诉人曾于一审诉讼期间提出对案涉产品进行鉴定，一审法院未予采信有违法律规定。2、被上诉人南通食药监局认定事实错误，显失公正。请求二审法院撤销一审裁定。被上诉人南通食药监局辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，案涉扣押决定书已被后续处罚决定所吸收，对上诉人的实体权利义务不产生实际影响。请求二审法院驳回上诉，维持一审裁定。被上诉人南通市人民政府辩称，被诉复议决定程序合法，适用法律正确。一审法院所作裁定符合法律规定，请求驳回上诉人协和公司的上诉。本院经审查，对一审裁定认定的事实予以确认。本院另根据南通市崇川区人民法院（2017）苏0602行审8号行政裁定认定以下事实：2016年9月29日，被上诉人南通食药监局作出（南通）械行罚[2016]1号《行政处罚决定书》后，协和公司不服，向被上诉人南通市人民政府申请行政复议。被上诉人南通市人民政府于2016年12月26日作出维持上述行政处罚决定的通政复决［2016］248号《行政复议决定书》后，上诉人协和公司未在法定期限内提起诉讼。2017年4月7日，被上诉人南通食药监局向南通市崇川区人民法院申请强制执行。同年4月26日，南通市崇川区人民法院作出（2017）苏0602行审8号行政裁定，准予强制执行。本院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第八项规定，行政行为对当事人合法权益明显不产生实际影响，当事人对此提起诉讼的应当不予立案，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，被上诉人南通食药监局作出被诉扣押决定及延期通知后，即作出包括没收全部扣押物品在内的行政处罚决定，被诉扣押行为对上诉人协和公司所带来的实际影响已被行政处罚决定所吸收。而且，在上诉人协和公司对该行政处罚决定寻求行政救济后，人民法院已裁定对该行政处罚决定准予强制执行。可见，上诉人协和公司对被上诉人南通食药监局实施扣押财产这一行政强制措施，已不再具有通过诉讼寻求司法保护的必要性和实效性。一审法院以上诉人协和公司的起诉不符合法定起诉条件而裁定驳回，适用法律正确。在上诉人协和公司的起诉不符合起诉条件的情况下，人民法院已无对案涉产品性质等进行实体审查的必要，一审法院对上诉人协和公司的鉴定申请不予准许并无不当。综上，一审法院裁定驳回上诉人协和公司的起诉正确，上诉人协和公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  郭德萍审 判 员  鲍 蕊代理审判员  张祺炜二〇一七年六月十二日书 记 员  吴 迪附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；