湖北省荆州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂10行终41号
上诉人（原审原告）荆州市广源商贸有限公司，住所地：荆州市沙市区中山路167号1栋1-4楼。
法定代表人赵继海，总经理。
委托代理人罗会平。
委托代理人许涛，湖北昭信律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）荆州市工商行政管理局，住所地：荆州市沙市区碧波路9号。
法定代表人李启斌，局长。
委托代理人鲁佳杰，工作人员。
委托代理人孔杰，工作人员。
原审第三人荆州市金太阳商贸有限公司，住所地：荆州市沙市区北京东路127号。
法定代表人吴艳，总经理。
委托代理人王常林。
委托代理人张传军，荆州市沙市区诚正法律服务所法律工作者。
上诉人荆州市广源商贸有限公司（以下简称广源公司）因被上诉人荆州市工商行政管理局（以下简称荆州市工商局）不履行法定职责一案，不服荆州市沙市区人民法院（2016）鄂1002行初46号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人广源公司的委托代理人罗会平、许涛，被上诉人荆州市工商局的委托代理人鲁佳杰、孔杰，原审第三人荆州市金太阳商贸有限公司（以下简称金太阳公司）的委托代理人王常林、张传军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院认定：广源公司于2015年6月16日向荆州市工商局举报，请求对金太阳公司伪造合同进行工商注册登记的行为进行处罚。荆州市工商局于2015年8月3日立案调查，到广源公司起诉前，仍未给予答复。广源公司遂向法院提出行政诉讼。荆州市工商局在立案调查期间，多次向涉案双方送达限期提供材料通知书，双方均不能按要求提供原始合同，目前为止，因证明被举报人金太阳公司提供虚假材料骗取公司登记的证据不足，荆州市工商局对案件进行了延期。在案件诉讼期间，荆州市工商局于2017年1月4日向湖北三真司法鉴定中心，就广源公司提供的租赁合同原件以及金太阳公司登记资料中存档的租赁合同的真假申请了鉴定，鉴定中心出具了不予受理的通知书。荆州市工商局认为立案调查的金太阳公司涉嫌提交虚假资料骗取公司登记案件，经其调查人员多方调查取证，在尽到了行政机关应尽的取证义务的情况下，根据现有证据资料认定金太阳公司骗取公司登记的证据不足，故于2017年2月10日对广源公司作出书面答复，对金太阳公司不予处罚、对金太阳公司2006年8月18日的工商登记不予撤销的处理意见，并于2月10日将此处理结果告知了广源公司。
另查明，金太阳公司于2006年8月15日向荆州市工商局提交设立登记的申请，全体股东的委托代理人吴艳提交了设立登记申请书、公司股东名录、公司董事/监事/经理情况表、公司法定代表人登记表、指定代表或者共同委托代理人的证明、公司章程、验资报告书、股东会决议、自然人股东登记表、公司住所证明、专项审批文件和许可证共11份文件和材料，荆州市工商局根据《中华人民共和国公司登记条例》（2005）（以下简称公司登记管理条例）第二十七条、三十四条和2005年《内资企业申请提交材料规范》的规定，于2006年8月18日对金太阳作出了设立登记。
一审法院认为，案件的争议焦点为：一、荆州市工商局是否履行了法定职责。1．依据公司登记管理条例第四条、第八条的规定，荆州市工商局是合法的公司登记机关，有权依法履行职责，负责本辖区内的公司登记相关事项。2．荆州市工商局于2015年6月16日接到广源公司举报，反映金太阳公司在2006年8月15日在该局办理公司登记中，提交虚假房屋租赁合同取得公司登记。荆州市工商局接到举报后立即对举报方的相关材料和人员进行核实，同时于2015年8月3日对金太阳公司进行立案调查。调查期间，荆州市工商局多次向涉案双方送发限期提供材料通知书，双方均不能按要求提供原始合同，目前为止，证明被举报人金太阳公司提供虚假材料骗取公司登记的证据不足，荆州市工商局对案件进行了延期。同时，荆州市工商局于2017年1月4日向湖北三真司法鉴定中心就广源公司提供的租赁合同原件以及金太阳公司登记资料中存档的租赁合同的真假申请了鉴定，鉴定中心出具了不予受理的通知书。荆州市工商局于2017年2月10日对广源公司作出书面答复，作出了不予撤销、不予处罚的处理意见，并于2月10日将此处理结果告知了广源公司。综上，荆州市工商局立案调查的金太阳公司涉嫌提交虚假资料骗取公司登记案件，经调查人员多方调查取证，履行了行政机关应尽的法定职责。
二、荆州市工商局针对广源公司的请求作出的书面答复是否合法。1．在诉讼期间，荆州市工商局于2017年2月10日对广源公司作出书面答复，作出了不予撤销、不予处罚的处理意见，并于2月10日将此处理结果告知了原告。2．根据《中华人民共和国行政许可法》第三十一条“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。行政机关不得要求申请人提交与其申请的行政许可事项无关的技术资料和其他资料”和公司登记管理条例第二条第二款“申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责”规定，申请人对申请文件、材料的真实性负责，荆州市工商局根据公司登记管理条例第二十七条、三十四条和2005年《内资企业申请提交材料规范》“公司申请设立登记，应当向公司登记机关提交下列文件：（1）法定代表人签署的《公司设立登记申请书》；（2）公司签署的《公司股东（发起人）名录》；（3）公司签署的《公司董事、监事、经理情况表》；（4）公司签署的《公司法定代表人登记表》；（5）全体股东签署的《指定代表或者共同委托代理人的证明》（公司加盖公章）及指定代表或委托代理人的身份证复印件（本人签字）；应标明具体委托事项、被委托人的权限、委托期限；（6）全体股东签署的公司章程；（7）有资质的验资机构出具的验资报告书；（8）全体股东签署的股东会决议；（9）自然人股东登记表；（10）公司住所证明；(11)专项审批文件和许可证”的规定，因全体股东的委托代理人吴艳向荆州市工商局提交了设立登记申请书、公司股东名录、公司董事/监事/经理情况表、公司法定代表人登记表、指定代表或者共同委托代理人的证明、公司章程、验资报告书、股东会决议、自然人股东登记表、公司住所证明、专项审批文件和许可证共11份文件和材料，于2006年8月15日办理了设立登记，该行为完全符合法律、法规的规定。3．广源公司就金太阳公司登记资料中租赁合同的真假提出了异议，但是根据荆州市工商局调查显示，金太阳公司自成立多年以来，一直在营业执照登记的经营场所开展经营行为是客观事实，该公司的经营地址与登记地址是一致的。综上，荆州市工商局对举报材料的答复行为，符合法律规定。
综上所述，依据公司登记管理条例第四条、第八条的规定，荆州市工商局是合法的公司登记机关，有权依法履行职责，负责本辖区内的公司登记相关事项。荆州市工商局针对广源公司的请求作出的行政行为，符合法律规定。对广源公司的诉讼请求，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告荆州市广源商贸有限公司的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告荆州市广源商贸有限公司承担。
上诉人广源公司上诉称：一、一审未对上诉人的诉请及被上诉人作出的行政行为进行全面审查，程序违法。被上诉人在受理上诉人的举报后，一直未在法定期间作出处理决定。直到本案诉讼期间，即2017年2月10日，被上诉人才作出《关于<对市金太阳商贸有限公司伪造租赁合同进行工商注册登记的举报>的答复》。基于此，上诉人在开庭前申请变更诉讼请求，增加“判决撤销该答复，判令被告荆州市工商行政管理局依法重新作出对第三人荆州市金太阳商贸有限公司的行政处罚”的诉请。但一审判决书对原告变更的诉讼请求只字未提，属遗漏诉讼请求，程序违法。二、一审在金太阳公司于设立登记时未提交租赁合同原件的情况下，认定被上诉人的设立登记行政行为合法，进而认定被上诉人作出的答复合法，系认定事实、适用法律错误。1．金太阳公司于2006年才成立，不可能在2003年就与荆州市百货公司东区商场（以下简称东区商场）签订租赁合同；原荆州市百货公司于2005年进入破产程序，其所属东区商场不可能与金太阳公司签订租赁合同。2．被上诉已提交租赁合同原件，即东区商场与段驹所签订的租赁合同。被上诉人所存档的东区商场与金太阳公司签订的租赁合同，其合同后的签章一个为复印件、一个为原件，明显是变造的。3．金太阳公司一直拒绝提交其与东区商场所签租赁合同和押金收据的原件，造成湖北三真司法鉴定中心无法对合同真伪出具鉴定意见，应由其承担举证不能的责任，而不是由上诉人承担。4．上诉人向一审法院提出《调取证据申请》，申请调取东区商场与金太阳公司签订的租赁合同、押金收据原件，但一审却未予准许，违反了《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十五条，致使认定事实错误。5．一审未引用公司登记管理条例第五十四条第（四）项和第六十九条的规定，属适用法律错误。三、一审将金太阳公司的侵权行为认定为合法行为，进而认定被上诉人所作出的答复合法，系认定事实和适用法律错误。请求：撤销一审判决，依法改判；撤销被上诉人荆州市工商局于2017年2月10日作出的答复；判令被上诉人荆州市工商局依法重新作出对原审第三人金太阳公司的行政处罚；一、二审案件受理费由被上诉人荆州市工商局负担。
被上诉人荆州市工商局答辩称：一、答辩人是合法的公司登记机关。二、答辩人于2006年8月18日对金太阳公司作出的设立登记，符合《中华人民共和国公司法》、公司登记管理条例等法律、法规的规定，程序合法适当，适用法律、法规准确。1．金太阳公司于2006年8月15日向答辩人提交申请设立登记的文件、材料方式符合公司申请设立登记方式和材料的要求。2．答辩人在设立登记过程中，对申请人提交的文件和材料进行了审查，程序合法。三、答辩人对广源公司举报的内容依法进行了调查，符合法律规定。请求依法驳回上诉人广源公司的诉讼请求。
原审第三人金太阳公司陈述称：一、被上诉人荆州市工商局已经依法履行了法定职责，其行为合法。1．上诉人对被上诉人已经履行了法定职责的事实并无异议。2．金太阳公司2006年8月18日的公司注册登记是合法的。金太阳已经履行了设立登记材料的提供义务，所提交的材料完全符合法律、法规及规范性文件的要求。对于公司的设立，国家实行的是宽松的鼓励政策，只要有能证明住所地的形式材料即可，工商登记机关对此仅仅只是进行形式审查。金太阳公司的注册登记不具备《中华人民共和国公司法》、公司登记管理条例规定的法定撤销条件。二、本案不具有行政诉讼的可诉性。上诉人所应承担的对金太阳公司优先购买权的损害赔偿责任与被上诉人对金太阳公司的注册登记许可行为之间没有法律上的因果关系，被上诉人的登记行为对上诉人的权利义务不产生实际影响。三、上诉人未在一审开庭前的法定期限内提出变更诉讼请求的申请，二审不应当审理上诉人所谓新的独立的诉讼请求。请求依法驳回上诉人的全部诉讼请求。
经审理查明，广源公司于2015年6月16日向荆州市工商局举报，请求对金太阳公司伪造租赁合同进行工商注册登记的行为给予经济处罚，并撤销其工商注册登记。荆州市工商局于2015年8月3日立案调查，并于2015年9月11日函告广源公司。立案调查期间，荆州市工商局于2015年7月9日、7月31日、8月7日、8月21日，分四次通过直接送达和邮寄方式向金太阳公司送达询问通知书，要求其在规定的时间接受询问并提交2006年8月15日申请工商注册登记时的租赁合同原件等材料，但其一直不予配合，拒收通知书。2015年11月3日，经荆州市工商局负责人批准，对该案件延期一个月处理。2015年12月1日，经荆州市工商局集体讨论，对该案件延期办结，待法院对广源公司和金太阳公司房屋租赁合同纠纷一案审理结束后再继续调查。因一直未得到荆州市工商局的调查答复，广源公司于2016年10月17日向荆州市沙市区法院提起行政诉讼，要求：依法责令荆州市工商局履行法定职责，依法作出撤销对金太阳公司于2006年8月15日的行政登记；诉讼费由荆州市工商局负担。
另查明，一审立案后，荆州市工商局的调查人员于2016年10月19日与广源公司的委托人罗会平进行了约谈，告知其案件调查需要委托鉴定机构对争议租赁合同的真假进行鉴定，要求广源公司提交东区商场与段驹所签订的租赁合同原件，罗会平表示公司将尽快与法院联系，从民事卷宗中借出该合同原件。2017年1月4日，荆州市工商局以广源公司提供的东区商场与段驹所签租赁合同原件和金太阳公司工商登记资料中东区商场与其所签租赁合同为检材，委托湖北三真司法鉴定中心对金太阳公司工商登记资料中的租赁合同真伪进行鉴定。2017年1月9日，湖北三真司法鉴定中心向荆州市工商局出具了不予受理的通知书，认为其鉴定要求超出了该机构技术条件或者鉴定能力。2017年2月10日，荆州市工商局以案件目前证据不足，违法事实不能成立为由，作出《关于〈对市金太阳商贸有限公司伪造租赁合同进行工商登记的举报〉的答复》，对金太阳公司不予行政处罚、不予撤销金太阳公司2006年8月18日的工商登记。2017年2月13日，荆州市工商局将该答复送达给广源公司。
本院认为，公司登记管理条例第四条第一款规定：“工商行政管理机关是公司登记机关”；第六十九条规定：“提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实，取得公司登记的，由公司登记机关责令改正，处以5万元以上50万元以下的罚款；情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照。”《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十六条规定：“工商行政管理机关依据监督检查职权，或者通过投诉、申诉、举报、其他机关移送、上级机关交办等途径发现、查处违法行为。”据此，上诉人广源公司向被上诉人荆州市工商局举报原审第三人金太阳公司伪造租赁合同进行工商登记，荆州市工商局作为本辖区内工商行政主管部门，具有针对该申请进行立案调查并将查处情况回复广源公司的法定职责。
上诉人广源公司上诉称其在一审开庭前的2017年2月16日曾书面申请变更诉讼请求，增加“撤销被告荆州市工商局于2017年2月10日作出的答复；判令被告荆州市工商局依法重新作出对第三人金太阳公司的行政处罚”的诉请。经审查，一审卷宗材料中未见上诉人提交的变更诉请申请书，一审庭审笔录中亦未有上诉人申请变更诉请的记载。被上诉人和原审第三人在二审庭审时均认可上诉人在一审开庭时口头申请增加上述两项诉讼请求。根据上述事实，可以确定的是上诉人广源公司是在起诉状副本送达被上诉人后提出的新的诉讼请求。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十五条：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”之规定，所谓“提出新的诉讼请求”，通常是指，在不变更诉讼请求同一性的前提下追加或者变更诉讼请求的申请。本案中，上诉人广源公司增加的诉请所针对的是被上诉人荆州市工商局所作答复，该答复行为与不履行法定职责的不作为是两个独立的行政行为，可另案提起诉讼。本案应针对上诉人起诉时的诉讼请求进行审理。上诉人广源公司向一审法院起诉时的诉请主要是：请求法院责令被上诉人荆州市工商局在接到广源公司的举报后，履行法定职责，依照公司登记管理条例第六十九条的规定，对金太阳公司的违法行为作出行政处理，撤销其于2006年8月15日的工商注册行政登记。如上所述，被上诉人荆州市工商局具有针对上诉人广源公司的举报进行立案调查并将查处情况回复广源公司的法定职责，但至于其调查后处理结果如何，是否支持上诉人的诉请，则是其行使行政执法权的另一法律关系，而并非本案不作为之诉的司法审查范围。本案的司法审查内容应仅限于被上诉人荆州市工商局针对广源公司的举报予以立案调查但长期未将处理结果回复广源公司的行为是否合法，而对于被上诉人在一审诉讼中作出的答复意见是否合法，则不属本案的审理范围，一审法院在本案中对该行为的合法性一并作出评判不当，应予纠正。
根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第三款：“被告改变原具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为原具体行政行为违法的，应当作出确认其违法的判决；认为原具体行政行为合法的，应当判决驳回原告的诉讼请求。”第四款：“原告起诉被告不作为，在诉讼中被告作出具体行政行为，原告不撤诉的，参照上述规定处理。”之规定，被上诉人荆州市工商局于一审诉讼中向上诉人广源公司作出答复，应视为其已经作出具体行政行为。广源公司不撤诉的，应审查原不作为行为是否违法，即荆州市工商局未予答复的行为是否违法。根据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十七条的规定：“适用一般程序处理的案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定；案情复杂，不能在规定期限内作出处理决定的，经工商行政管理机关负责人批准，可以延长三十日；案情特别复杂，经延期仍不能作出处理决定的，应当由工商行政管理机关有关会议集体讨论决定是否继续延期。”本案中，被上诉人荆州市工商局于2015年8月3日对上诉人广源公司的举报情况进行立案调查。2015年11月3日，经荆州市工商局负责人批准，对该案件延期一个月处理。2015年12月1日，经荆州市工商局集体讨论，因案件证据不足，对该案件延期办结。该调查程序符合上述条款的规定，被上诉人荆州市工商局对案件进行延期办结的决定具有事实及法律依据，其在上诉人广源公司起诉前未予作出处理决定并给予其回复的不作为行为并无违法之处。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第三款的规定，应对上诉人广源公司的诉讼请求予以驳回。
综上所述，一审判决认定基本事实不清，理解法律有误，导致裁判理由错误，但驳回上诉人广源公司的诉讼请求正确，该判决结果依法应当予以维持。上诉人广源公司的上诉理由不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人荆州市广源商贸有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 王 阳
审判员 孙开炎
审判员 盛 千
二〇一七年八月二十八日
书记员 刘 莹