广东省中山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）中中法行终字第60号
上诉人（原审原告）：陈宝金，女，1954年7月4日出生，汉族，住广东省中山市。
上诉人（原审原告）：陈玉辉，男，1957年2月15日出生，汉族，住广东省中山市。
上诉人（原审原告）：陈雪兰，女，1962年2月1日出生，汉族，住广东省中山市。
上诉人（原审原告）：陈雪影，女，1964年5月28日出生，汉族，住广东省中山市。
上诉人（原审原告）：陈巧文，女，1967年6月7日出生，汉族，住广东省中山市。
上诉人共同委托代理人：欧献强，中山市火炬开发区法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）：中山市人民政府，住所地广东省中山市。
法定代表人：陈良贤，市长。
委托代理人：刘师逸，中山市法制局工作人员。
委托代理人：胡彬，中山市国土资源局工作人员。
原审第三人：马爱平，女，1968年11月20日出生，汉族，住广东省中山市。
委托代理人：黄杰仁、阮霭芬，广东威格信律师事务所律师、律师助理。
上诉人陈宝金、陈玉辉、陈雪兰、陈雪影、陈巧文（以下简称为陈宝金等五人）因不服中山市人民政府（以下简称市政府）土地行政登记一案，不服中山市第一人民法院（2014）中一法行重字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院审理查明：陈干洲与高孻妹系夫妻关系，生育有陈宝金、陈玉辉、陈雪兰、陈雪影、陈巧文、陈仲兴（系马爱平的丈夫）、陈巧如七子女。陈干洲于1978年病故，高孻妹于2004年病故，陈巧如于1995年病故。
2011年10月28日，马爱平就位于中山火炬开发区张家边四村村尾上街6号、面积101平方米的土地向市国土资源局提出集体土地使用权登记申请，并提交了身份证、房地产权登记申请、审核表、用地图、市镇（区）地籍调查表、股权证、户口本及会议纪要。其中，房地产权登记申请、审批表中张家边居委会签署“同意申请办理”的意见，同时加盖公章。用地图显示，涉案土地上有建筑物。市镇（区）地籍调查表显示“地面附着物类别及权属”一栏空白；“界址调查表”一栏邻宗地指界人签名中，界址点号1－2为陈某甲签名、3－4为陈某乙签名、5－6为马某某签名、7－9为空白、10-11为马某某签名；“调查附记”一栏有马某某代表张家边居委会签署的“情况属实，四邻无争议”的意见，落款时间为2011年10月29日，并加盖张家边居委会的公章。会议纪要记载的落款日期为2011年11月15日，载明与会户代表同意马爱平将101平方米土地办理集体土地使用证。市国土资源局受理马爱平的申请，经审核，报市政府批准，市政府于2011年12月16日将上述土地使用权登记在马爱平名下，并核发了中府集用（2011）第1501157号集体土地使用证。陈宝金等五人因不服市政府上述土地登记行为，诉至原审法院，请求：1.撤销市政府为马爱平核发的中府集用（2011）第1501157号土地使用权证及相应的土地登记行为；2.本案诉讼费用由市政府承担。
原审法院另查明：2011年6月27日，张家边居委会出具证明，证明张四村村尾上街面积27.6平方米空地，是村委会于1986年安排给村民马爱平使用。2011年6月28日，张家边居委会在马爱平办证申请书上盖章，同意马爱平就张四村村尾上街90.01平方米空地办理使用证。2013年1月22日，张家边居委会出具调查证明，证明张家边四村村尾上街6号门牌房屋一间，是70年代由村民陈干洲与高孻妹夫妇出资兴建，原是其夫妇的房产。2013年4月1日，张家边居委会出具证明，证明中山火炬开发区张家边张四小区原村民陈干洲（1978年病故）与高孻妹（2004年病故）系夫妻关系，婚后生育7名子女，分别是陈宝金、陈玉辉、陈雪兰、陈雪影、陈巧文、陈仲兴、陈巧如（未婚未育，1995年病故）。2014年7月29日，中山火炬开发区张家边张四股份合作经济社、张家边居委会又出具情况说明，证明张家边居委会于2013年1月22日就位于张家边四村村尾上街6号门牌房屋出具了一份调查证明，当时出具证明的依据是按陈雪影姐妹口头反映情况所出具。
又查明：2013年1月30日，陈宝金等五人原审法院提起法定继承民事诉讼，要求与陈仲兴共同继承高孻妹名下坐落于中山市火炬开发区张家边四村村尾上街的2号及4号房屋。原审法院作出（2013）中一法张民一初字第145号民事判决，判决上述房屋由陈宝金等五人与陈仲兴共同继承所有，各占六分之一份额。2013年1月30日，陈宝金等五人就位于中山火炬开发区张家边四村村尾上街6号的房屋向原审法院民事起诉陈仲兴、马爱平法定继承纠纷，主张前述房屋归陈宝金等五人与陈仲兴共同继承所有，各占1／6的份额。后陈宝金等五人于2013年4月28日向原审法院提出撤诉申请，原审法院于同日作出（2013）中一法张民一初字第144号民事裁定，裁定准许陈宝金等五人撤诉。
原审法院认为：根据《土地登记办法》第三条的规定，被告作为市级人民政府，对本行政区域内的土地具有登记造册、核发土地权利证书的职权和主体资格。
结合本案陈宝金等五人与市政府双方的诉辩意见、举证质证情况及庭审意见，归纳本案的争议焦点如下：一、陈宝金等五人是否具备原告的诉讼主体资格；二、陈宝金等五人应否先行通过民事诉讼解决继承争议；三、市政府作出的土地行政登记行为是否合法。
关于焦点一，市政府以陈宝金等五人并非涉案土地的原权利人，陈宝金等五人与涉案土地行政登记行为没有法律上的利害关系为由，主张陈宝金等五人不是本案的适格原告。原审法院认为，因陈宝金等五人对涉案房地产主张享有继承权，故陈宝金等五人与涉案土地使用权行政登记行为具有法律上的利害关系，原审法院认定陈宝金等五人具备本案原告的诉讼主体资格。
关于焦点二，市政府以陈宝金等五人基于继承关系对涉案土地主张权利，主张陈宝金等五人应先行通过民事诉讼解决继承争议。原审法院认为，陈宝金等五人已于2013年1月30日就位于中山火炬开发区张家边四村村尾上街6号的房屋起诉陈仲兴、马爱平法定继承纠纷，并于2013年4月28日提出撤诉申请。因提出撤诉申请系陈宝金等五人的权利，故陈宝金等五人选择撤诉后提起本案行政诉讼，并无不当。
关于焦点三，市政府作出的土地行政登记行为是否合法。原审法院认为，根据《土地登记办法》第九条的规定，申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明等材料。本案中，马爱平向市国土资源局申请办理土地登记时，提交了房地产权登记申请、审批表、市镇（区）地籍调查表、身份证复印件、股民证、户口本、用地图、会议纪要等相关证明材料，提交的材料部分符合前述规定，能证明马爱平的身份及土地权属来源等，但未提交地上附着物权属证明。市政府进行登记时未审核，登记确有瑕疵。但涉案土地是初始登记，部分空地属村集体安排给马爱平使用，符合一户一宅原则。对地上建筑物的归属，各方均无提供充分证据证明。陈宝金等人提起民事继承诉讼后并未确定涉案地上房屋属陈宝金等人父母所有。现陈宝金等人主张本案地上房屋属其父母遗产，所提交证据并不充分。基于涉案土地由村集体分配给马爱平及马爱平一直实际使用涉案土地和地上房屋的客观情况，原审法院认为，市政府向马爱平颁发的中府集用（2011）第1501157号集体土地使用证登记确有瑕疵，但不宜撤销。
综上所述陈宝金等五人要求撤销市政府为马爱平核发的中府集用（2011）第1501157号土地使用权证及相应的土地登记行为的诉讼请求，原审法院予以驳回。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回陈宝金等五人的诉讼请求。案件受理费50元，由陈宝金等五人负担。
上诉人陈宝金等五人不服原审判决，向本院提起上诉称：一、村委会确定给马爱平住宅地不合法。根据法律规定，宅基地的使用方案应由村民会议决定，村民会议没有决定将涉案土地分配给马爱平使用，也没有授权给村民代表会议决定。同时，村民代表会议的人数也不符合法律规定，其会议纪要也是不合法的，且该不合法的会议纪要也未经公示程序。因此，村里将该地确定给马爱平是非法的；二、第三人马爱平办证时属非农业户口，不具有申请农村宅基地使用权的申请资格；三、第三人马爱平2011年6月27日在《申请书》中称90.01平方米的土地是1986年由村安排给其使用的，这与事实不符。陈宝金等五人提交的1952年10月30日《土地房产所有证》中已载明，涉案土地是陈宝金等人父亲的用地。事实上，1986年第三人才18岁，其不是现在村的村民，也未婚，村里不可能给其留宅基地。另外，第三人对涉案土地的陈述前后也存在矛盾：既称该地是1986年由村里安排的，又称1983年其夫陈仲兴建房屋；四、第三人申请登记时未如实填报地上房屋情况，市政府对此也未严格审查。且涉案土地登记前也未经四邻指界，违反了土地登记管理规定。综上所述，本案涉案土地分配程序不合法，第三人提供资料隐瞒真实情况，未按法定要求提供真实材料，市政府未依法审核清楚即向第三人发证明显错误。因此，陈宝金等五人请求撤销原审判决，撤销涉案土地登记行为及相应的中府集用（2011）第1501157土地使用权证。
被上诉人市政府未提出上诉，针对陈宝金等五人的上诉，其答辩称：市政府向第三人马爱平颁发中府集用（2011）第1501157号集体建设用地使用证合法有效，不存在任何违法情形，依法应予维持。
第三人马爱平未提出上诉，针对陈宝金等五人的上诉，其答辩称：原审判决正确，请求驳回上诉。
本院确认原审法院查明的事实。
本院另查明，原审庭审时，第三人马爱平确认涉案土地申请登记时，该土地上有房屋。
本院再查明，在马爱平的市镇（区）地籍调查表中的界址调查表中界址界距一栏中有数据有10个，其中两处界址界距无邻宗地指界人签名，其对应的界址界距分别为7.49米和7.94米。调查附记一栏中有马某某代表中山市火炬高技术产业开发区张家边社区居民委员会签署的“情况属实，四邻无争议”的意见。
本院认为：本案属土地登记行政纠纷，对于被上诉人市政府作出土地登记这一行政行为的审查，应根据全面审查的原则审查其合法性。同时，全面审查原审法院的裁判。
首先，本案涉案土地由集体土地所有人中山市火炬高技术产业开发区张家边社区居民委员会已决定将该地分配给马爱平使用，并证明原是空地，村委1986年安排给马爱平使用，同意其申请办证。村集体已将关于分配宅基地给马爱平使用的证明文件交市政府审查，该文件反映是经过村集体讨论决定，至于该证明内容的真实性不属于市政府核发土地证时应实质审查的范围；其次，马爱平非农业户口的问题，由于涉案土地是分配给马爱平家庭使用，马爱平只是代表其家庭予以登记，故登记在其名下并无不妥；第三，关于涉案土地的指界问题。根据《广东省城镇地籍调查测量实施细则》第4.4..5的规定，关于实地界址认定：“……（3）宗地界址线临街、临巷或宗地与邻宗地界线间距大于0．5m的，可只由本宗地指界人指界，并签章认可。涉案土地与邻宗地未经相邻宗地人指界距离分别为7.49米和7.94米，依法可以不经邻宗地人指界。故本案土地登记未指界部分并不违反法律规定。第四，根据《土地登记办法》第九条的规定，申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。本案所涉行政登记中，第三人马爱平申请登记时，在土地上建有房屋的情况下，未提交地上房屋权属证明，市政府对此项内容未作出客观审查而予以登记确属瑕疵。对此，原审法院已作出认定，本院不再赘述。鉴于村委同意将涉案土地分配给马爱平使用，马爱平家庭在涉案土地上房屋已居住多年，又在该地上新建了房屋，而土地登记前已有房屋在登记土地中所占比例较小，且陈宝金等五人如对该土地上原有房屋主张权利仍可通过民事途径主张，为保持物权稳定，对本案土地登记行为不宜撤销。故原审法院对此处理正确，本院予以维持。
综上所述，陈宝金等五人上诉理据不足，本院不予采纳，其上诉请求，本院依法予以驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人陈宝金等五人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈 薇
审 判 员 王 鹏
代理审判员 王 昕
二〇一五年四月二十七日
书 记 员 余雪琳