成都市成华区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）川0108行初8号
原告成都天异文化传播有限公司，住所地：成都市高新区天府大道北段1700号1栋2单元13层1315号。
法定代表人罗异言。
委托代理人康娇皎，四川致高律师事务所律师。
委托代理人马贵丽，四川致高律师事务所律师。
被告成都市成华区市场和质量监督管理局，住所地：四川省成都市成华区一环路东二段96号。
法定代表人谢记明，局长。
委托代理人廖晓丹，四川量力律师事务所律师。
委托代理人李成文，四川量力律师事务所律师。
被告成都市成华区人民政府，住所地：成都市成华区一环路东三段148号。
法定代表人蒲发友，区长。
委托代理人廖晓丹，四川量力律师事务所律师。
委托代理人李成文，四川量力律师事务所律师。
原告成都天异文化传播有限公司（以下内容至判决主文前简称天异公司）诉被告成都市成华区市场和质量监督管理局（以下内容至判决主文前简称区市场监管局）、成都市成华区人民政府（以下内容至判决主文前简称区政府）市场监管行政处罚纠纷一案，本院于2016年1月9日受理后，依法组成合议庭，于2017年4月20日公开开庭进行了审理。原告天异公司的委托代理人康娇皎、马贵丽，被告区市场监管局的出庭工作人员姜雪，被告区政府的出庭工作人员王莉、委托代理人廖晓丹均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2016年10月11日，被告区市场监管局以原成都市成华工商行政管理局的名义对原告作出成工商成处字[2016]69号《行政处罚决定书》，主要内容为，当事人在全国著名商圈人流量大、车流量大的地点、以及成华区域商业中心悬挂布幅广告和广告牌，广告词为“成都今日安环”。广告词中“安环”具有特定含义。当事人发布“成都今日安环”的广告构成了《中华人民共和国广告法》第九条第七款“妨碍社会公共秩序或违背社会良好风尚”之违法行为。依据《中华人民共和国广告法》第五十七条第一款的规定，对当事人作如下处罚：1、没收广告费（人民币）22400元；2、罚款：（人民币）700000元。共计722400元（大写：柒拾贰万贰仟肆佰元整）。
原告天异公司对前述《行政处罚决定书》不服，向被告区政府申请行政复议，2016年12月21日，被告区政府作出成华府复决字[2016]19号《行政复议决定书》，维持了被告区市场监管局于2016年10月11日作出的69号《行政处罚决定书》。
原告诉称，被告成都市成华工商行政管理局作出“成华工商成处字[2016]69号”《行政处罚决定书》，认定原告发布的“成都今日安环”广告，构成了《中华人民共和国广告法》第九条第七款“妨碍社会公共秩序或违背社会良好风尚”之违法行为，并依据《中华人民共和国广告法》第五十七条第一款规定，对原告作出如下处罚：1、没收广告费22400元；2、罚款70万元。原告对该处罚决定不服，向被告区政府申请了行政复议，被告区政府作出“成华府复决字[2016]19号”《行政复议决定书》，维持了成都市成华工商行政管理局于2016年10月11日作出的“成工商成处字[2016]69号”《行政处罚决定书》。原告认为二被告作出的《行政处罚决定书》与《行政复议决定书》主要证据不足，违反法定程序，且成华区工商行政管理局已无对原告广告行为进行行政处罚的法定职责。请求法院判决：1、确认成都市成华工商行政管理局作出的“成工商成处字[2016]69号”《行政处罚决定书》的行政行为无效；2、撤销成都市成华区人民政府作出的“成华府复决字[2016]19号”《行政复议决定书》；3、本案诉讼费由被告承担。
原告天异公司为支持其诉讼请求，向法院提交了以下证据：
1、《行政处罚决定书》（成工商成处字[2016]69号）；
2、《行政复议决定书》（成华府复决字[2016]19号）；
3、《成都市成华区人民政府办公室关于印发<成都市成华区市场监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定>的通知》（成华府办[2015]37号）；
4、全国人大法工委对《中华人民共和国广告法》第九条第七款规定的条文释义；
5、“十三五”全国计划生育实业发展规划；
6、《公证书》（[2017]成华民证字第281号）；
7、《公证书》内容归纳；
8、《此“环”非彼环安居乐业，成都光环》（提交人道歉声明）。
被告区市场监管局辩称，1、被告区市场监管局做出的行政处罚符合法律规定，程序合法，根据成华府办[2015]37号文件和成华委发[2015]10号文件，被告区市场监管局有权限对原告进行处罚；2、被告区市场监管局做出处罚的事实依据清楚，证据确凿充分，关于“成都今日安环”，稍微有常识的公众皆能对此有客观描述，媒体只是作为反映公众声音的平台，另外原告到目前为止，也没有给出所谓的正面反响，在广告发布时也未体现所谓的“安居乐业，成都光环”这样的意图，而且我方在网络搜索中也未看到原告所述的“安居乐业，成都光环”。
被告区市场监管局为证明其诉讼主张，向法院提交了以下证据：
1、立案审批表（天异）；
2、挂幅广告实景图像2份；
3、挂幅广告制作原告小样复印件2份；
4、李志伟身份证复印件和委托材料（委托书，营业执照，法定代表人身份证复印件）；
5、询问（调查）笔录（2016.8.3李志伟）；
6、询问（调查）笔录（2016.8.9李志伟）；
7、询问（调查）笔录（2016.8.17李志伟）；
8、张莲身份证复印件和委托材料（委托书，营业执照，法定代表人身份证复印件）；
9、询问（调查）笔录（2016.8.3张莲）；
10、询问（调查）笔录（2016.8.9张莲）；
11、询问（调查）笔录（2016.8.16张莲）；
12、对徐畅（天异文化设计师，该广告设计人员）询问（调查）笔录及徐畅身份证复印件；
13、情况说明；
14、合作合同；
15、天异关于首创事件营销活动报价；
16、公证书11份；
17、行政处罚听证告知书（天异文化）；
18、听证申请书；
19、听证通知书；
20、听证笔录2份；
21、行政处罚决定书（首创公司）；
22、送达回证（首创瑞华）；
23、中共成都市成华区人民政府办公室文件；
24、《中华人民共和国广告法》；
25、《四川省工商行政管理规范行政处罚行政强制裁量权实施办法》、《中华人民共和国行政处罚法》；
26、成华委发[2015]10号文、《成华人民政府办公室文件》成华府办[2015]37号文。
被告区政府辩称，一、2016年10月28日，被告区政府收到原告提交的《行政复议申请书》，请求撤销被申请人成华区工商行政管理局2016年10月11日作出的《行政处罚决定书》（成工商成处字[2016]69号）。同日，还提交了《停止执行申请书》，申请停止执行成工商成处字[2016]69号《行政处罚决定书》。2016年11月4日被告区政府通知原告已受理其行政复议申请，且根据《中华人民共和国行政复议法》第二十一条之规定不停止具体行政行为的执行。2016年11月7日被告区政府向成华区工商行政管理局发出《被申请人答复通知书》，2016年11月15日成华区工商行政管理局向被告区政府提交了《行政复议答复书》并提交相关证据。2016年12月21日，被告区政府依法作出《行政复议决定书》，并于2016年12月26日邮寄送达至原告。二、被告区政府作出的复议决定程序合法，事实清楚，证据确凿，法律依据正确。被告区政府依法审理原告复议申请。经审理查明成华区工商行政管理局所做处罚决定符合法律规定，被告区政府予以维持。
被告区政府为证明其诉讼主张，向法院提交了以下证据：
1、《行政复议申请书》；
2、《停止执行申请书》；
3、《授权委托书》；
4、行政复议笔录（2016.11.4）；
5、《行政复议答复书》；
6、《行政复议决定书》；
7、《送达回证》；
本院对原、被告提交的证据材料的真实性予以确认。
经审理查明，原告于2016年6月与原告签订《首创营销推广年度营销活动合作合同》，原告受成都首创瑞华置业有限公司委托为首创天禧68项目年度活动执行服务。2016年8月1日上午原告受成都首创瑞华置业有限公司委托进行在三环路成渝、娇子跨线立交桥，首创天禧68号楼11栋在建楼盘几处悬挂“成都今日安环”广告横幅；在春熙路商圈和BRT快速公交站点手举“成都今日安环”广告牌进行抽奖活动等活动，引发社会关注。
2016年8月4日，被告区市场监管局立案调查。被告区市场监管局工作人员柳译、黄强分别于2016年8月3日14时30分至2016年8月3日14时50分，2016年8月9日14时30分至2016年8月9日14时50分，2016年8月17日10时45分至2016年8月17日11时00分，对成都首创瑞华置业有限公司工作人员李志伟进行了询问；被告区市场监管局工作人员黄强、杨红兵分别于2016年8月3日14时40分至2016年8月3日15时10分，2016年8月9日14时07分至2016年8月9日14时52分，2016年8月16日14时30分至2016年8月16日14时57分对原告的员工张莲进行了询问；被告区市场监管局工作人员黄强、杨红兵于2016年8月16日14时09分至14时27分对原告设计员徐畅进行了询问调查。被询问人李志伟确认了原告与成都首创瑞华置业有限公司的合作关系，8月1日原告在三环路成渝、娇子跨线立交桥，首创天禧68号楼11栋在建楼盘几处悬挂“成都今日安环”广告横幅，在春熙路商圈和BRT快速公交站点举“成都今日安环”广告牌以及微信朋友圈发布等事实；被询问人张莲确认了原告与成都首创瑞华置业有限公司的合作关系，8月1日成都首创瑞华置业有限公司在府青路、春熙路请人举牌，在三环路娇子跨线立交桥、首创天禧68号楼11栋在建楼盘几处悬挂“成都今日安环”广告横幅等事实；被询问人徐畅确认了原告设计了“成都今日安环”广告，进行布幅广告、举牌宣传活动等事实。李志伟、张莲分别在三环路跨线桥，首创天禧68号楼11栋在建楼盘两处悬挂了“成都今日安环”广告横幅的现场图片上签字确认广告为原告制作、签字确认广告为原告安装。张莲还在“成都今日安环”横幅、t恤设计图打印件上签字确认打印件中物料为原告制作。
同年8月12日，成都市成华区人民政府桃蹊路街道办事处出具《情况说明》，说明“首创·天禧68”项目悬挂“成都今日安环”违法广告，该违法广告于中午12时由开发商自行拆除。
2016年8月18日成都市成华公证处经被告区市场监管局委托对部分主流媒体在网上发表的就原告受成都首创瑞华置业有限公司委托发布“成都今日安环”广告一事的相关报道进行了证据保全。证据显示当日百度中“成都今日安环”的相关搜索结果64900个，人民网、新浪财经、中国新闻网、成都全搜索、凤凰网等媒体都对该事件发布负面评价。
2016年8月31日，被告区市场监管局向原告送达《行政处罚听证告知书》告知其拟作出行政处罚的事实：其受成都首创瑞华置业有限公司的委托于2016年8月1日在成都三环路跨线桥（娇子立交桥）及首创“天禧”68号楼11栋发布了“成都今日安环”布幅文字广告和在手机微信上发布“成都今日安环”H5动画页面广告并组织兼职人员在成都春熙路商圈、二环brt站台、府青路、建设路、桃溪路进行了举牌广告宣传，并告知其拟作出的处罚理由、依据、处罚内容及其权利义务。同日，原告提出了《听证申请书》，后被告区市场监管局对原告作出《听证通知书》。同年9月22日被告区市场监管局如期举行听证，但被告未向法院提交原告代理人参加听证的授权信息。同年10月11日，被告区市场监管局以原成都市成华工商行政管理局的名义对原告作出成工商成处字[2016]69号《行政处罚决定书》，作如下处罚：1、没收广告费（人民币）22400元；2、罚款：（人民币）700000元。共计722400元（大写：柒拾贰万贰仟肆佰元整）。该处罚决定书加盖成都市成华工商行政管理局的公章，并于同年10月24日送达原告。
2016年10月28日，原告向被告区政府提出《行政复议申请书》与《停止执行申请书》，2016年11月4日被告区政府工作人员告知原告已受理复议申请但不停止执行具体行政行为，并于同日对被告区市场监管局作出了《被申请人答复通知书》，上述通知书于同年11月7日送达被告区市场监管局，同年11月15日，被告区市场监管局提交《行政复议答复书》。2016年12月21日，被告区政府作出成华府复决字[2016]19号《行政复议决定书》，维持了被告区市场监管局的处罚决定，并于同年12月26日送达被告区市场监管局与原告。
2017年2月7日，成都市成华公证处经原告委托对原告受成都首创瑞华置业有限公司委托发布的营销广告的部分评价网络讨论进行证据保全，保全了个别对该事件中性评论证据。后原告认为二被告作出的《行政处罚决定书》与《行政复议决定书》主要证据不足，违反法定程序，且成华区工商行政管理局已无对原告广告行为进行行政处罚的法定职责。请求法院判决：1、确认成都市成华工商行政管理局作出的“成工商成处字[2016]69号”《行政处罚决定书》的行政行为无效；2、撤销成都市成华区人民政府作出的“成华府复决字[2016]19号”《行政复议决定书》；3、本案诉讼费由被告承担。
本院认为，本案争议焦点为：1、《行政处罚决定书》是否是无效行政行为；2、被告区市场监管局作出的涉及原告的处罚决定书依据事实是否成立，原告受委托发布的广告是否有损社会风尚；3、被告区市场监管局作出的行政处罚程序实体及程序是否合法，被告区政府作出的行政复议是否合法。
对于第一个争论焦点，原告认为2015年12月起，对广告的监管执法权已划入市场监管局，成都市成华工商行政管理局作出“成工商成处字[2016]69号”《行政处罚决定书》时已不再具有处罚职责，因而，应认定处罚无效。本院认为，在广告监管执法权划入市场监管局的同时，原成都市成华工商行政管理局作为执法机构也整体并入被告区市场监管局，并入后成都市成华工商行政管理局和被告区市场监管局实际是同一单位。由于合并过程中的过渡时期，存在人员合并，机构设立，另行刊刻公章等实际问题，新成立的区市场监管局在一定时期内仍沿用了原来成都市成华工商行政管理局的公章对外执法，其执法行为虽然存在不规范的问题，但其执法职权并未违反相关法律规定。原告基于成都市成华工商行政管理局和区市场监管局各自独立，职权各自分离的认识，认为成都市成华工商行政管理局行政处罚无效的观点与实际情况不相符合，其理由并不成立。
对于双方争议的第二个焦点，原告受成都首创瑞华置业有限公司委托发布的广告，是否构成《中华人民共和国广告法》第九条第七款“违背社会良好风尚”问题，基于正常理性的普通消费者的观点，大多数人对于广告语中“安环”一词理解，均会和计划生育避孕措施的通俗称谓相联系，而一般情况下，一般消费者不经特别解释说明，是很难将“安环”和原告指称的“安居乐业，成都光环”相联系。在房屋建筑广告而非正规的计划生育宣传中使用“安环”一词，客观上符合违背社会良好风俗的不良后果，被告方提交的证明材料也对此予以了证实，而原告就此提交的相关材料其证明力与被告提交的证明材料相比证明力较弱，难以证明原告的观点。
对于双方争议的第三个焦点，经庭审查明，被告区市场监管局在执法过程中，在实体认定和程序中存在以下一些问题：1、被告在对原告人员进行询问时存在相同时段、同一调查询问人，出现在不同询问现场的问题，署名存在与前面记载的调查人员不一致的问题；2、被告作出处罚认定事实有原告在府青路、建设路、桃蹊路手举“成都今日安环”广告牌进行抽奖活动，但对于此三处地点进行宣传活动没有充分的客观证据印证，原告在审理中，对上述违法情况明确予以否认；3、被告组织的听证活动前，未对代表原告参加听证活动的人员身份及授权情况予以核实确认。本院认为被告区市场监管局执法过程中存在的上述问题，其中的执法程序虽然存在瑕疵，但并未出现违反法律明确规定的执法程序、环节、步骤等重大程序违法问题，实体认定上的不足，也不影响原告基本违法事实的成立，对被告整个执法活动的合法性并未造成根本性的否定，因而对其行政处罚行为，本院基本予以支持。原告受成都首创瑞华置业有限公司委托发布的“成都今日安环”的广告语确属有损社会风尚，但鉴于其悬挂时间短，造成不良影响小，且原告后来也及时自行进行了纠正，其违法情节并不构成加重处罚情节，被告区市场监管局作出加重处罚的处罚决定，未对加重处罚的原因提出合理解释，其加重处罚决定缺乏事实与法律依据，应依法予以变更；鉴于本院对被告的处罚金额进行了变更，因而，对被告区政府作出的维持复议决定一并予以撤销。
综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条之规定，判决如下：
一、变更被告成都市成华区市场和质量监督管理局作出的成工商成处字[2016]69号《行政处罚决定书》，改为：1、没收广告费（人民币）22400元；2、罚款：（人民币）300000元。共计322400元（大写：叁拾贰万贰仟肆佰元整）。
二、撤销被告成都市成华区人民政府作出的成华府复决字[2016]19号《行政复议决定书》。
案件受理费50元，由被告成都市成华区市场和质量监督管理局、被告成都市成华区人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。
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审 判 长 李戈军
人民陪审员 王恒召
人民陪审员 费怀银
二〇一七年七月五日
法官 助理 寇茜玥
书 记 员 田 甜
附：相关法律法规
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十七条行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。
人民法院判决变更，不得加重原告的义务或者减损原告的权益。但利害关系人同为原告，且诉讼请求相反的除外。