河南省郑州市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2013）郑民四终字第2244号
上诉人（原审原告）宁波大榭开发区金牛沥青销售有限公司。
法定代表人胡松杰，总经理。
委托代理人牛友文，河南言东方律师事务所律师。
委托代理人付精经，河南言东方律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）河南公路港务局。
法定代表人高波，董事长。
委托代理人祁向洲，河南中锦律师事务所律师。
委托代理人李文磊，河南中锦律师事务所律师。
上诉人宁波大榭开发区金牛沥青销售有限公司（以下简称宁波大榭公司）因与被上诉人河南公路港务局（以下简称河南公路局）合同纠纷一案，不服郑州高新技术产业开发区人民法院（2013）开民初字第2939号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人宁波大榭公司的委托代理人牛友文、付精经，被上诉人河南公路局的委托代理人祁向洲、李文磊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2011年5月，河南公路局发布招标文件一份，招标编号为TC11J32D，载明：化庄（省界）至新蔡高速公路、商丘至周口段高速商丘段二期和郑州至民权高速公路经上级主管部门批准建设，中招国际招标有限公司（招标代理人）受河南公路局（招标人）的委托，对该项目散装道路石油沥青和改性沥青材料采购进行国内公开竞争性招标，本次道路石油沥青和改性沥青采购招标划分为4个标段；投标人应按照规定的数额、方式和时间提交投标保证金，此投标保证金是投标文件的一个重要组成部分；投标人在投标书中提供虚假材料其投标担保将被没收。宁波大榭公司作出河南公路局道路石油沥青和改性沥青采购招标第NO.3标段投标文件一份，其中投标书载明：宁波大榭公司决定参加河南公路局道路石油沥青和改性沥青材料采购第3标段的投标，并支付投标保证金50万元；承诺书载明：作为独立投标人，对所有申报资料负责，并保证所有填写的申报资料的真实性，如发现经证实的虚假材料，贵公司有权取消我单位的中标资格并没收投标保证金。
2011年9月6日，河南省交通运输厅作出豫交建管（2011）58号文件一份，载明：经省交通投资集团纪检监察部查实，安徽华路顺实业有限公司等四家单位存在以虚假材料骗取中标资格的问题，具体情况如下：在2011年6月份河南公路局道路石油沥青和改性沥青采购招标过程中，安徽华路顺实业有限公司、河南天地能源发展有限公司、宁波大榭公司等3家单位伪造沥青销售业绩，分别骗取了NO.2、NO.3、NO.4标第一中标侯选人资格，江苏科茵格特种沥青有限公司伪造财务报表，骗取了NO.2标第三中标候选人资格。省交通投资集团提出要依据有关规定对安徽华路顺实业有限公司等四家单位进行处罚的意见。按照《河南省交通建设不良行为和黑名单管理办法（试行）》第六条“以弄虚作假、行贿或其他违法形式骗取中标资格的从业单位，直接列入黑名单记录”和《河南省公路建设市场从业单位及人员信用管理办法》第九条“以弄虚作假、行贿或其他违法形式骗取中标资格的从业单位，信用评价等级直接确定为D级”的规定，将安徽华路顺实业有限公司等4家单位的信用评价等级由初评B级直接降为D级（黑名单），自文件发布之日起一年内不得参与河南省交通基础设施建设市场活动。
原审法院认为：民事活动应当遵循诚实信用的原则。当事人对于自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明，没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果。河南公路局将其道路石油沥青和改性沥青项目实行公开招标，宁波大榭公司在购买招标文件后，对道路石油沥青和改性沥青材料采购NO.3标段进行了投标，但在投标过程中伪造沥青销售业绩，骗取了NO.3标第二中标候选人资格。河南省交通运输厅作出豫交建管（2011）58号文件，将宁波大榭公司的信用评价等级由初评B级直接降为D级（黑名单），自文件发布之日起一年内不得参与河南省交通基础设施建设市场活动。宁波大榭公司在投标文件中承诺对所有申报资料负责，并保证所有填写的申报资料的真实性，如发现经证实的虚假材料，河南公路局有权取消其中标资格并没收投标保证金，故其请求返还投标保证金50万元并支付利息有悖诚实信用原则，不予支持。不论投标是要约还是承诺，宁波大榭公司对其自己所作出的承诺都应当遵照执行，其提供虚假材料使其丧失中标资格，其存在过错，应当承担不利后果，宁波大榭公司称其投标不是承诺，不受河南公路局招标文件中要约条件的约束，理由不能成立。依照《中华人民共和国民法通则》第四条、第八条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，判决：驳回宁波大榭公司的诉讼请求。案件受理费九千一百三十六元，由宁波大榭公司负担。
宁波大榭公司不服原审判决，向本院上诉称：一、本案是典型的依据《招标投标法》规定进行招标投标而引起的合同纠纷案件，对于合同成立与否的认定应当优先适用《招标投标法》的规定，《招标投标法》没有规定的适用《合同法》的相关规定，一审判决却以《民法通则》为依据驳回宁波大榭公司的一审诉求，其适用法律明显错误。首先，一审判决中已经明确认定本案是宁波大榭公司与河南公路局之间因招标投标行为引起的合同纠纷案件。因此，既然是合同纠纷案件当然应当就宁波大榭公司与河南公路局之间的合同关系是否成立加以认定。只有宁波大榭公司与河南公路局之间存在合法有效的合同关系，河南公路局才能依合同约定来没收宁波大榭公司的投标保证金。本案是因为招投标引起的合同纠纷案件，所以在合同订立的法律适用上应当优先适用《招标投标法》。众所周知，招标文件是要约邀请，投标文件是要约，招标人发出的《中标通知书》是承诺，以上文件的法律性质是法律明确规定的，是任何人都不能通过协商约定或其他方式加以改变的。本案中河南公路局未向宁波大榭公司发出过《中标通知书》没有对宁波大榭公司的要约行为做出承诺，也就是说宁波大榭公司与河南公路局之间没有达成任何有效的合同关系，河南公路局根本没有可以没收宁波大榭公司投标保证金的合同约定，因此河南公路局没收宁波大榭公司的投标保证金没有任何的法律依据。既然一审法院审理的是招投标合同纠纷案件，而整个一审判决书中却对于国家制定的专门规范招投标行为的《招标投标法》及应当适用的《合同法》只字未提，反而以《民法通则》的基本原则作为审理依据，人民法院在处理民事案件只有在没有具体的法律可以适用时才能以一般法律原则作为审判依据，从此可以看出一审判决适用法律是明显错误的。其次，本案既然是因为招标投标行为引起的合同纠纷案件，那么一审判决驳回了宁波大榭公司的一审诉求，也就是说认可了河南公路局具有没收宁波大榭公司投标保证金的法定依据。一审判决就应当就河南公路局没收宁波大榭公司投标保证金的法定理由加以明确的说明，只有这样河南公路局是依照法律的直接规定，还是依据合同约定来没收宁波大榭公司的投标保证金才具有法律依据，然而一审判决却明显规避了该至关重要的问题，简单的以诚实信用原则为依据做出判决，该判决依据明显错误，让人难以信服。二、一审判决以民法通则第四条的规定作为驳回宁波大榭公司诉求的理由，适用法律明显错误。民法通则第四条规定“民事活动应当遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用的原则”。该条规定明确了自愿原则、公平原则、等价有偿原则及诚实信用四个民法基本原则。本案中河南公路局在第三标段己成功招标，而且没有向法院提出有任何损失的证据情况下，就白白的取得了宁波大榭公司50万元的巨额投标保证金，宁波大榭公司认为河南公路局同样也违反了第四条规定的“公平原则”，一审法院也完全应当依据第四条规定的“公平原则”判令河南公路局返还其非法占有的投标保证金。本案中一审判决适用《民法通则》作为审判依据是明显错误的。三、一审判决以宁波大榭公司在投标文件中的所谓“承诺书”为依据，驳回宁波大榭公司的诉求也是明显错误的。一审判决中专门提到了宁波大榭公司在投标文件中出具的所谓“承诺书”。宁波大榭公司认为根据《招标投标法》的规定该“承诺书”的法律性质就是投标文件中的一个要约条款，并不能单纯的从字面意思去理解成是所谓的“承诺书”。根据合同订立的程序，宁波大榭公司的投标文件送到河南公路局后对宁波大榭公司具有法律约束力，这一点是没有异议的，但是根据《合同法》第二十条规定，有下列情形之一的要约失效：第三款“承诺期限届满，受要约人未作出承诺的”，本案中河南公路局发出《中标通知书》的期限就是其承诺的期限，现河南公路局并未向宁波大榭公司发出《中标通知书》，而是向其他投标单位发出了《中标通知书》作出了承诺，并最终签订了正式的《沥青采购合同》。根据该条法律规定，宁波大榭公司的该所谓“承诺书”已经失效，对宁波大榭公司已经丧失了法律约束力。也就是说，宁波大榭公司与河南公路局并未就没收投标保证金达成任何的合意，也未签订任何的合同，所以宁波大榭公司也就不存在违约行为，河南公路局也就根本没有没收投标保证金的约定理由。一审判决把投标文件中的所谓“承诺书”理解为对要约的承诺，明显违反招投标法关于招投标文件法律性质的规定，也是明显错误的。请求撤销一审判决，改判支持宁波大榭公司的诉讼请求。
河南公路局答辩称：一、宁波大榭公司提供的投标文件中存在虚假销售业绩的行为，在签订合同过程中违反了诚实信用原则，按照双方约定，河南公路局不退还其在河南公路局道路石油沥青和改性沥青材料采购第三标段投标保证金的行为具有事实和法律依据。宁波大榭公司提供的投标文件中存在虚假销售业绩的行为，严重影响了招投标活动的进行，按照招标文件中强制性标准及备注条款要求，其业绩状况未满足招标文件关于供货经验的强制性标准。河南公路局的招标文件和宁波大榭公司投标文件的《承诺书》中都明确约定了如提供虚假材料，河南公路局有权没收宁波大榭公司的投标保证金。河南省交通运输厅文件豫交建管（2011）58号证明了宁波大榭公司在投标文件中存在虚假销售业绩的行为。《河南公路港务局石油沥青和改性沥青采购招标中标候选人公示》中宁波大榭公司在投标过程中提供虚假销售业绩骗取了第三标段的第二侯选人资格。根据双方招投标文件约定及宁波大榭公司的承诺，河南公路局不予退还该保证金具有事实和法律依据。二、我国《民法通则》规定民事活动应遵守诚实信用原则，根据招标文件和投标文件表明双方在招投标活动中就缴纳和没收投标保证金事宜已形成合约，宁波大榭公司在参加投标活动过程中提供虚假销售业绩行为，已经严重影响招投标活动的顺利进行，给河南公路局造成重大损失，河南公路局按照其承诺不予退还保证金有充分依据。原审判决认定事实清楚，适应法律准确，维持原判。
本院经审理对原审查明的事实予以确认。
本院认为：本案中，宁波大榭公司根据河南公路局发布的招标文件提交投标文件，并取得本案所涉道路石油沥青和改性沥青材料采购NO.3标第二中标候选人资格。河南公路局在发布的招标文件中就投标保证金提出的“投标人应按照规定的数额、方式和时间提交投标保证金，……，投标人在投标书中提供虚假材料其投标担保将被没收”属于要约，宁波大榭公司在投标文件中就投标保证金作出的“对所有申报资料负责，并保证所有填写的申报资料的真实性，如发现经证实的虚假材料，贵公司有权取消我单位的中标资格并没收投标保证金”属于承诺，双方在招投标活动中就投保保证金的相关事宜已形成合约。因宁波大榭公司在投标过程中伪造沥青销售业绩，被河南省交通运输厅将其信用评价等级由初评B级直接降为D级（黑名单），并自文件发布之日起一年内不得参与河南省交通基础设施建设市场活动，以致丧失中标资格。宁波大榭公司在招投标活动中的行为违反了双方的约定，应当承担相应的法律后果。宁波大榭公司以河南公路局没有向其发出《中标通知书》而主张双方之间没有达成任何有效的合同关系的理由不成立，对其上诉请求，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，实体处理正确。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费9136元，由宁波大榭开发区金牛沥青销售有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 郝鸿标
审 判 员 张永军
审 判 员 陈 予
二〇一四年三月二十八日
代理书记员 闫静静