金华市婺城区人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）金婺行初字第26号
原告金华市宏达废品收购有限公司（以下简称宏达公司），住所地金华市婺城区环城西路洪源村。
法定代表人吴品生，经理。
委托代理人周涛，北京在明律师事务所律师。
被告金华市国土资源局，住所地金华市婺城区双龙南街818号。
法定代表人楼东江，局长。
委托代理人洪友红，浙江金奥律师事务所律师。
第三人金华市婺城区城北街道洪源社区居民委员会（以下称洪源居委会），住所地金华市婺城区城北街道洪源村。
法定代表人吴启成，主任。
原告宏达公司诉被告金华市国土资源局土地征收补偿协议一案，于2015年3月3日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法组成合议庭。因洪源居委会与本案被诉行政行为有法律上的利害关系，经原告申请，本院依法通知其为第三人参加诉讼，于同年4月10日公开开庭进行了审理。原告宏达公司的法定代表人吴品生、委托代理人周涛，被告金华市国土资源局的委托代理人洪友红到庭参加诉讼。第三人洪源居委会经本院依法传票传唤，未派员到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告宏达公司起诉称：原告是位于金华市环城西路洪源村的企业法人。2013年8月16日，原告通过申请政府信息公开方式获知：2010年10月9日，金华市统一征地办公室与洪源居委会签订了征地补偿协议。协议称：金华市统一征地办公室决定对洪源村行政区域范围的集体所有的土地进行征收。该协议并就征地补偿问题进行了具体约定。原告的厂房位于该协议约定的征收范围之内。2012年5月9日，金华市人民政府发布了金政征字（2012）第001号房屋征收决定，对杭长客运专线婺城区段范围内国有土地上的房屋进行征收。根据该征收决定，原告所使用的土地已划入征收红线范围。显然，前述征地补偿协议所称“集体所有的土地”实际上应为国有土地。因此，被告签订的前述协议，对于原告所在区域即洪源村行政区域范围内土地的性质认定错误、程序违法。金华市统一征地办公室错误地将前述区域内的土地认定为集体土地、与第三人签订协议，并据此协议征收洪源村土地的行为，明显属于行政违法行为。该行为严重破坏了国家的土地管理秩序，征收程序违法，侵犯了原告的财产权利。金华市统一征地办公室是受金华市国土资源局委托，负责全市征地工作的监督、管理、开展征地改革等政策性调研等工作的事业单位。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条规定，行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构或派出机构履行其法定职责的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。因此，对于金华市统一征地办公室签订的协议不服的诉讼，依法应当以金华市国土资源局为被告。同时，由于原告是通过政府信息公开方式获知该协议的，且无任何机关向原告告知诉权或者起诉期限，因此，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，原告对该协议不服的起诉期限为2年。故原告起诉并未超过诉讼时效。综上所述，被告作为行政机关，滥用其行政权力，与第三人签订行政合同的行为，侵犯了原告的合法权益。原告请求法院：1.依法确认被告与第三人签订的征地补偿协议无效；2.依法确认被告征收国有土地（集体土地）程序违法。
被告金华市国土资源局答辩称：一、本案原告与涉案的征地补偿协议无利害关系，原告无诉讼主体资格，应驳回起诉。涉案的征地补偿协议，是金华市统一征地办公室与洪源居委会签订的，征地补偿款由征地单位支付给被征地单位。而宏达公司租赁第三人洪源居委会的村集体土地，并在该土地上建设建筑物、营业。宏达公司非该村集体组织成员，也非该村集体享有承包经营权的成员，不享有分配征地补偿款的权利。因而，宏达公司与涉案的征地补偿协议无利害关系，其无原告诉讼主体资格。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第二项规定，应驳回起诉。二、本案被告非征地主体，原告错列被告，应予驳回起诉。《土地管理法》第四十六条、《土地管理法实施条例》第二十五条、《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发（2010）96号）第十二条明确规定：市县政府是征地组织实施的主体，国土资源部门是在政府的统一组织领导下，履行国土资源职责的政府部门。原告针对集体土地征收提起行政诉讼，不应列我局为被告。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第三款规定，应驳回起诉。三、原告请求确认征地补偿协议无效，为民事纠纷，非行政诉讼审查范围，应驳回其诉讼请求。四、本案征地补偿协议内容合法有效，征地程序合法。2002年12月30日，在金华市政府“撤村建居”政策背景下，经金华市婺城区城北街道办事处请示（婺北办（2002）46号），金华市婺城区人民政府同意撤销城北街道洪源村村民委员会，建立城北街道洪源社区居民委员会。自此，本案集体土地的被征收主体城北街道洪源村村委会被撤销。但洪源村的集体土地性质未变更，也未进行征收征用。2009年，因建设沪昆铁路客运专线杭州至长沙段工程（简称杭长线工程）需要，经请示，国土资源部特批复该工程建设用地预审意见，原则同意用地预审。2010年3月8日，我局以发送听证告知书形式，将拟征地的土地面积、补偿标准与安置方案告知被征地村的洪源居委会，并告知其可在收到该听证告知书后5日内向我局申请听证。但我局未在上述期限内收到听证申请，按照其放弃听证处理。2010年10月9日，金华市统一征地办公室与洪源居委会就洪源村行政区域范围内的集体土地签订了征地补偿协议。2012年4月19日，上报的包括洪源居委会涉案集体土地在内的杭长线工程建设用地项目，被国土资源部批准征收。我局认为，金华市人民政府作为征地主体，领导我局组织实施征地事项。而金华市统一征地办公室为我局内设机构，履行市区范围内的新增建设用地的统一征收等职责。因而，金华市统一征地办公室与合同相对方签订的征地补偿协议有效。金华市婺城区城北街道洪源村委会经金华市婺城区人民政府批复已变更为洪源居委会，其法律主体由洪源居委会承继，有权与征地单位签订征地补偿协议。《中华人民共和国土地管理法》及实施条例、浙江省实施办法均没有对集体土地征地报征前的程序作出规定。唯有国发（2004）28号文件即《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，要求国土资源部门在征地依法报批前，将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地村集体和农民；确有必要的，还应当依照有关规定组织听证；要求将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必要资料。我局在报征涉案集体土地之前，已将相关事项告知被征地的村民委员会。作为不能介入村委会自治管理的政府行政部门，我局在没有收到听证申请与异议意见的情况下，与涉案集体土地所有人签订征地补偿协议书，就补偿标准、安置途径达成一致意见，已履行征地报批前的程序义务。因而，涉案征地补偿协议已遵循职权法定、程序合法、适用法律正确等依法行政原则，不存在滥用行政合同特权情形，而且行政主体行为能力具备、合同双方意思表示一致、内容不违反法律法规强制性规定，系合法有效的行政合同。同时，征地程序已按照国发（2004）28号文件要求严格履行，并未有违法情形发生。综上所述，宏达公司非本案适格原告，并错列被告，涉案征地补偿协议合法有效，我局征收集体土地程序合法。被告请求法院依法驳回原告的起诉。
本院认为：涉案土地原系第三人前身洪源村集体所有。因杭长高铁建设需要，政府决定征收涉案土地，并由金华市统一征地办公室与第三人签订征地补偿协议。此后，双方依约履行了协议。涉案土地被征收前，原告因向洪源村经济合作社租赁相关场地而享有该土地使用权。但是，该租赁关系仅是承租者与出租者设定的民事法律关系。该租赁关系可因客观原因变化而依法解除。如租赁合同双方当事人因此产生纠纷，可通过协商或民事诉讼等途径解决。涉案征地补偿协议，是被告与第三人之间的权利义务约定，与原告不存在法律上的利害关系。原告请求确认被告征收国有土地程序违法，但涉案土地征收主体是金华市人民政府。被告虽履行了签订征收土地补偿协议等具体实施职能，但不是征收土地的主体。因此，原告不是本案行政诉讼适格主体，被告主体也不适格，本院对金华市人民政府征收土地决定无管辖权。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）、（四）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项规定，裁定如下：
驳回原告金华市宏达废品收购有限公司的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。
审 判 长 杨君花
人民陪审员 郭金棠
人民陪审员 汪奕南
二〇一五年五月二十八日
书 记 员 王 薇