山东省荣成市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）荣行初字第20号
原告荣成市人和镇连家卧龙村村民委员会，住所地荣成市人和镇连家卧龙村。
法定代表人连家营，男，村委会主任。
委托代理人杨传成，男，荣成市崖头法律服务所法律工作者。
被告荣成市海洋与渔业局，住所地荣成市观海东路140号。
法定代表人李新安，男，局长。
委托代理人于明怀，男，山东荣顺律师事务所律师。
委托代理人鞠进礼，男，荣成市海洋与渔业局工作人员。
原告不服被告2014年7月27日作出的不予受理通知书，于2015年4月17日向本院提起行政诉讼。本院于当日受理后，于2015年4月20日依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年5月13日公开开庭审理了本案。原告法定代理人连家营及其委托代理人杨传成，被告委托代理人于明怀、鞠进礼到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告于2014年7月27日作出不予受理通知书，决定对原告通过荣成市人和镇政府报送的《关于人和镇连家卧龙村海域使用的请示》不予受理。
被告在举证期限内向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据、依据。证据：1、不予受理通知书复印件一份，对被告不予受理原告申请的理由作出了说明；2、《关于涨濛村与连家卧龙村滩涂使用纠纷的调处意见》复印件一份，拟证明被告对原告与涨濛村海域使用权纠纷提出过调处意见；3、（2001）荣行初字第20号行政判决书复印件一份，拟证明涨濛村对该调处意见不服起诉至法院，荣成市人民法院撤销了调处意见，原告与涨濛村之间的海域争议尚未解决；4、（2006）青海法威海事初字第10号民事判决书复印件一份，拟证明连家卧龙村诉涨濛村侵权的诉讼请求被驳回；5、涨濛村村民委员会申请书复印件一份，拟证明涨濛村亦曾对争议海域申请核发海域使用权证；6、（2010）荣行初字第41号行政判决书复印件一份，拟证明该生效判决书要求被告对原告换发《中华人民共和国海域使用证》的申请给予处理并告知原告；7、人证请字（2013）141号《关于人和镇连家卧龙村海域使用的请示》及附件4份，拟证明原告通过驻地人和镇政府向被告提出用海申请，但其申请用海区域使用权存在争议，且原告所申请使用的海域用海属性已改变；8、海籍调查表复印件一份，拟证明该海籍调查表权属核查栏北邻涨濛村负责人未签字，说明原告申请用海区域存在使用权争议；9、海域现状截屏图及调查记录一份，拟证明原告申请用海区域由涨濛村使用的现状；10、荣成县人民政府1988年4月10日核发的海权字第0041号浅海、滩涂、晒场使用证，拟证明涨濛村海域使用四至为东至靖海镇二虾场西坝坝西基、西至钓鱼台，但原告与涨濛村就钓鱼台的具体位置有争议；11、关于杨传成致信中央巡视组反映问题的答复复印件一份并附杨传成致中央第四巡视组组长张文岳的两封信件复印件及市信访局查处报告通知单复印件一份，拟证明被告对杨传成的检举信向市信访局作出答复，在答复中说明了不予受理的理由；12、荣渔海字（2014）17号关于人和镇涨濛村与连家卧龙村海域使用纠纷情况的报告复印件一份，并附杨传成致市委侯书记的信件一封、市委督查室案件转办单复印件一份、手绘海域草图复印件一份，拟证明被告向市委督查室说明了原告与涨濛村海域使用纠纷发生的原因、海域使用现状及被告不受理原告用海申请的理由；13、连承玉等十人与涨濛村签订的租赁合同复印件，拟证明涨濛村将争议海域租赁经营使用情况。
法律依据：1、《中华人民共和国海域使用管理法》第三条、第十六条、第三十一条；2、《海域使用权管理规定》第二十二；3、《山东省海域使用管理条例》第二十八条；4、《荣成市海域使用管理办法》第二十四条；5、《海域使用分类体系》；6、《海籍调查规范》；7、《海域使用权登记办法》第二十二、二十三条。
原告诉称，2010年10月20日，荣成市人民法院作出（2010）荣行初字第41号行政判决书，后原告按照被告的要求提交了申请换发海域使用权证的材料，但被告以该海域存在纠纷和滩涂已建参池为由，作出不予受理通知书，拒绝为原告换发新版海域使用证，侵害了原告的合法权益。现原告诉至法院，请求法院确认被告作出不予受理通知书的行政行为违法，责令被告限期为原告换发新版海域使用证。
原告庭审期间向法庭提供如下证据：1、荣成县人民政府1988年4月10日核发的海权字第0042号浅海、滩涂、晒场使用权复印件一份，拟证明原告村滩涂四至：北至钓鱼台、南至小夼子；2、荣成市人民政府2003年9月9日向青岛海事法院出具的公函复印件一份，拟证明原告与涨濛村滩涂四至清楚，不存在纠纷；
3、原告手绘的海域草图复印件一份，标明原告与涨濛村各自滩涂的位置，并指明该草图上标注的“原钓鱼台”与证据2荣成市政府公函中的涨濛村西北泵房的位置一致；以上三份证据拟证明原告与涨濛村滩涂四至清楚，双方不存在纠纷。4、海域使用申请书、海域使用权登记申请表、海籍调查表复印件各一份，5、荣海渔告（2010）001号关于荣成市人和镇连家卧龙村村民委员会对海权字第0042号《荣成县人民政府浅海、滩涂、晒场使用权》换发新版《中华人民共和国海域使用权证书》的告知书复印件一份，6、人政请字（2013）141号《关于人和镇连家卧龙村海域使用的请示》复印件一份，以上三份证据拟证明原告根据被告的要求提交了申请材料。
被告辩称，原告申请用海区域自1988年至今一直由涨濛村经营使用，1989年涨濛村村委在该海域内建成渔业码头1座，并于2001年将存在争议的海域承包或租赁给连承玉等9人经营，开发建成混凝土坝参池共13个，面积120.2亩，承包或租赁期长达20年，于2013年将参池外滩涂发包给虎山镇王大方进行贝类养殖，合同期至2017年，从上述事实可以看出，原告申请使用的海域确实存在使用纠纷且尚未解决。另外，因该海域已建有渔业码头及混凝土养殖参池，用海属性发生变化，不能换发滩涂养殖海域使用权证。综上，被告作出的不予受理通知书认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确，请求法院予以维持。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：被告提供的证据，原告对其关联性、合法性均无异议，但对证据1、2、3、4、7、10、13的证明对象有异议，证据1不予受理通知书即本案被诉行政行为，可以证明被告作出本案被诉行政行为，但不能作为认定被诉行政行为合法的依据；证据2、3、4、5、8、9、10、11、12、13，被告为证明原告申请使用的海域存在使用权争议且用海属性发生变化，故对原告的用海申请不予受理，本院经审查认为，原告申请使用的海域是否存在使用权争议或用海属性是否发生变化系被告实体审核的范畴，不属于受理阶段应审查的内容，故上述证据不能证明被告作出的不予受理通知书合法，不予采信；证据6系本院作出的已经发生法律效力的行政判决书，与本案存在关联性，故予以采信；证据7，可以证明原告向被告提出用海申请并提交上述申请材料，但被告以该证据证明原告申请用海的区域存在使用权争议且用海属性发生变化，因被告审查的内容超出受理阶段应审查的内容，故对被告的证明对象不予采纳。
被告提供的法律依据，原告无异议，本院经审查认为，被告引用的法律依据，除《中华人民共和国海域使用管理法》第三条、第三十一条与被诉行政行为存在关联性外，其余均无关联性，不能作为认定被诉行政行为合法性的依据。
原告提供的证据1、2、3，被告对其关联性、合法性无异议，对证明对象有异议，本院经审查认为，原告提供上述证据为证明被告应为其换发新版海域使用证，该证明对象不属于本案审查的范围，故不予审查认定；证据4、5、6，被告无异议，本院予以采信。
经审理查明，原告因申请被告换发新版海域使用证一案，2010年10月20日本院作出（2010）荣行初字第41号行政判决书，限被告自判决生效后按照《山东省海域使用管理条例》规定的期限及程序对原告换发中华人民共和国海域使用证的申请给予处理并告知原告。2010年11月11日，被告对原告作出荣海渔告（2010）001号关于荣成市人和镇连家卧龙村村民委员会对海权字第0042号《荣成县人民政府浅海、滩涂、晒场使用权》换发新版《中华人民共和国海域使用权证书》的告知书，告知原告申请换发新版海域使用权证书需提交：1、海域使用申请书；2、荣成市人和镇连家卧龙村村民委员会村支书的身份证复印件；3、申请的海域位置示意图等书面材料一式八份。原告通过驻地人和镇政府按照被告的要求提供了上述材料。2014年7月27日被告作出不予受理通知书，认定：经调查，1、该海域存在的使用纠纷尚未解决；2、所申请海域现在建有渔业码头1座、混凝土坝养殖参池13个，而非开放式养殖，用海属性已改变，不能换发滩涂养殖海域使用权证书，故贵镇提出的换发新证的申请不能办理，请在海域纠纷处理完结后按该海域实际用途的审批程序上报申请，特此通知。现原告诉至本院，请求法院确认被告作出不予受理通知书的行政行为违法，责令被告限期为原告换发新版海域使用证。
本院认为，《中华人民共和国海域使用管理法》第十六条第一款规定，单位和个人可以向县级以上人民政府海洋行政主管部门申请使用海域。《山东省海域使用管理条例》第十三条规定，单位和个人需要使用海域的，应当依法向毗邻该海域的县级人民政府海洋行政主管部门提出用海申请。故原告向被告申请使用海域符合法律规定。
《中华人民共和国海域使用管理法》第十六条第二款规定，申请使用海域的，申请人应当提交下列书面材料：（一）海域使用申请书；（二）海域使用论证材料；（三）相关的资信证明材料；（四）法律、法规规定的其他书面材料。《中华人民共和国行政许可法》第三十二条第一款规定，行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理：（一）申请事项依法不需要取得行政许可的，应当即时告知申请人不受理；（二）申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知申请人向有关行政机关申请；（三）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正；（四）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；（五）申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。本案被告向原告告知了申请使用海域需补充提交的材料，原告按照被告的要求补充提交，被告对原告的申请即应受理。被告以原告申请使用的海域存在使用争议且用海属性发生变化为由，对原告的申请不予受理，违反法律规定。
《山东省海域使用管理条例》第二十条规定，县级人民政府海洋行政主管部门收到用海申请后，应当按照下列规定处理：（一）对属于本级人民政府审批权限范围内的用海申请，应当至迟在五个工作日内完成实地调查工作，并按照有关规定进行审核；（二）对属于设区的市人民政府审批权限范围内的用海申请，应当提出初审意见，报设区的市人民政府海洋行政主管部门审核；（三）对属于省人民政府审批权限范围内的用海申请，应当提出初审意见，报设区的市人民政府海洋行政主管部门进行复核，由其提出复核意见，报省海洋行政主管部门审核；（四）对属于国务院审批权限范围内的用海申请，应当提出初审意见，逐级上报设区的市和省人民政府海洋行政主管部门进行复核，由省海洋行政主管部门上报国家海洋行政主管部门。海洋行政主管部门提出的初审意见，在报上级海洋行政主管部门复核或者审核前，应当经本级人民政府同意。对用海申请进行初审或者复核的，应当至迟在十个工作日内完成；对用海申请进行审核的，应当至迟在二十个工作日内完成。第二十一条规定，县级以上人民政府海洋行政主管部门对属于本级人民政府审批权限范围内的用海申请，应当在本条例规定的时间内提出建议批准或者不予批准的审核意见，报本级人民政府决定。对不予批准的，作出决定的人民政府应当书面通知申请人，并说明理由。根据上述规定，批准使用海域系相应政府的职权，海洋行政主管部门无权作出决定。故原告要求被告为其换发新版海域使用权证不符合法律规定，本院不予支持。
现依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、七十二条，《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十二条的规定，判决如下：
一、撤销被告荣成市海洋与渔业局2014年7月27日作出的不予受理通知书。
二、被告于本判决生效后，按《山东省海域使用管理条例》第二十一条、二十二条规定的程序对原告的申请进行处理。
案件受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省威海市中级人民法院。
审 判 长 常 佳
人民陪审员 王兴福
人民陪审员 许圣武
二〇一五年六月三日
书 记 员 曲 惠