安徽省合肥市蜀山区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）蜀行初字第00035号
原告：安徽裕龙包装材料有限公司。
法定代表人：钟维军，总经理。
委托代理人：周辉，安徽律维律师事务所律师。
委托代理人：王正，安徽律维律师事务所律师。
被告：合肥市规划局。
法定代表人：吴爱国，局长。
委托代理人：王波，安徽权祯律师事务所律师。
原告安徽裕龙包装材料有限公司（以下简称安徽裕龙公司）与被告合肥市规划局（以下简称“市规划局”）不服规划复函行政纠纷一案，本院于2013年8月21日立案受理后，依法组成合议庭，于2013年11月11日公开开庭进行了审理。原告安徽裕龙公司的法定代表人钟维军及委托代理人周辉、王正，被告市规划局的委托代理人王波到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告市规划局于2013年3月11日根据合肥市瑶海区城市管理行政执法局（以下简称瑶海区城管局）报请的《关于商请对安徽裕龙包装材料有限公司房屋性质进行界定的函》，作出合规函（2013）74号《关于安徽裕龙包装材料有限公司所建房屋合法性问题的复函》，答复意见为：1、经查阅市规划局规划档案资料，市规划局未办理过安徽裕龙公司在合裕路北侧所建的4.5万平方米房屋规划许可手续。根据《中华人民共和国城乡规划法》、《安徽省城乡规划条例》等有关规定，因为该单位不能提供证明其所建房屋合法有效的建设工程规划许可等材料，上述房屋依法应当定性为违法建设；2、鉴于该处土地仍属集体土地，政府部门已开始实施征收，对于该处违法建设的处理，已经不是存在履行行政处罚程序后给予补办规划手续的条件，依法应予查处拆除；3、根据《中华人民共和国城乡规划法》、《安徽省城乡规划条例》、《合肥市城乡规划条例》及《合肥市城市管理相对集中行政处罚实施办法》等有关规定，请瑶海区城管局对该处违法建设依法应予以拆除等。
被告市规划局为证明其行政行为的合法性，于2013年9月14日向本院提供了被诉具体行政行为的证据、依据：
1．《关于商请对安徽裕龙包装材料有限公司房屋性质进行界定的函》（瑶城管复函（2013）2号），证明：被告复函是针对瑶海区城管局的请求函。
2．现场照片，证明：案涉房屋已建成，但未有规划许可。
3．地图，证明：案涉房屋所在地在合裕路此侧。
4．《土地转让协议》，证明：涉案土地性质为集体土地。
5．法律法规依据：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《安徽省城乡规划条例》第三十条、《合肥市城乡规划条例》第三十三条、《合肥市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第四章。
原告安徽裕龙公司诉称：原告是经被告2003年选址许可并测绘定位后，在合肥市瑶海区大兴镇伏龙村兴建包装工业园并成立了合肥裕龙彩印包装厂。按当初市政府招商要求先建成后补办手续，2008年取得建设用地指标，并缴纳了土地征地费、补偿款及省市财政建设用地税费等。在安徽省政府皖政地（2008）66号、130号建设用地批复批准为国有建设用地后，原告开始补办规划手续，但因2009年合肥市政府调整规划，在原告项目用地上建设周谷堆农贸市场，停止办证进行征收。在2011年征收工作中，因拆迁补偿问题未达成一致意见，故瑶海区城管局以信函方式，向市规划局要求界定原告所建厂房及附属设施的合法性。被告在未对原告的实际情况进行调查及告知的情况下，于2013年3月11日下达合规函（2013）74号《复函》，认定原告2008年就全部建成使用的厂房及附属设施为违法建设，错误地把原告国有建设用地说成是集体土地，并认为已经不存在履行行政处罚程序补办规划手续，决定予以拆除。被告所作复函侵犯了原告的合法权益，同时也剥夺了原告知情、抗辩、陈述的权利。原告在对瑶海区城管局提起行政诉讼时，该局答辩称其依据被告合规函（2013）74号复函而予以处罚，原告至此才见到被告的函件。原告认为，依据《中华人民共和国行政处罚法》相关规定，被告所作复函程序严重违法。现依法提起行政诉讼，请求：1、依法撤销被告作出的合规函（2013）74号《关于安徽裕龙包装材料有限公司所建房屋合法性问题的复函》；2、被告承担本案诉讼费用。
原告安徽裕龙公司对其主张提供了如下证据：
1、原告的《营业执照》、《企业法人机构代码证》、《税务登记证》复印件，证明：原告的主体资格以及被告作出的合规函（2013）74号内容涉及到原告利益。
2、瑶海区城管局的《答辩状》、《证据目录》，证明：原告在提起与瑶海区城管局的行政诉讼时，才知晓被告作出的合规函（2013）74号文书具体内容。
3、合肥市瑶海区人民政府及合肥市人民政府《立项报告批复》、合肥市规划局《选址意见书》及用地四界定点测绘图、合肥市政府2008年《工业建设用地计划审批表》，证明：原告的厂房及附属设施在建设时办理了部分相关手续，厂房及附属设施建设是应合肥市人民政府要求所建。
4．安徽省人民政府用地指标的《批复》及原告交纳的征地及补偿费、部分工业建设用地税费《票据》复印件，证明：原告的厂房及附属设施占地并非集体土地而是国有工业建设用地，原告已经补办了部分相关手续，有补办建设工程规划许可证的条件和理由。
5．合肥市人民政府办公厅2010年6月24日第70号《会议纪要》、合肥市土地管理委员会2011年5月4日第8期《会谈纪要》，证明：合肥市人民政府决定对原告的土地改变土地用途，并决定予以征收。根据《中华人民共和国城乡规划法》第五十条的规定，对原告的厂房及附属设施因土地被征收造成的损失应给予补偿，被告的拆除决定违反法律规定。
6．合肥市瑶海区城市建设局的《报告》，证明：原告与拆迁部门的认证差异以及采取的办法，同时证明，原告的厂房及附属设施的法律界定，而不应作拆除处理。
被告市规划局辩称：一、安徽裕龙公司不具备原告主体资格。本案所涉的合规函（2013）74号是对瑶海区城管局出具的瑶城管（2013）2号的复函，其行政行为的相对人是瑶海区城管局，被告只是针对瑶海区城管局的请求，对案涉房屋是否合法进行界定，并不对原告进行具体行政处罚，与原告没有直接的利害关系，原告不能以被告就复函行为提起行政诉讼。本案所涉的行政处罚权依据《合肥市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》的规定，事实上，被告也没有对原告实施行政处罚，原告依据行政处罚法要求认定被告复函行为程序违法没有事实和法律依据。二、被告的行政复函行为符合法律规定。2013年1月18日，瑶海区城管局给被告出具《关于商请对安徽裕龙包装材料有限公司房屋性质进行界定的函》（瑶城管函（2013）2号），并提供了照片等相关证据；被告接函后，查阅并检索了相关规划档案材料，确认原告在合裕路北侧所建的约4.5万平方米房屋从未办理过建设工程规划许可手续。2013年3月11日，依据《中华人民共和国规划法》等法律法规的规定，被告给瑶海区城管局出具《关于安徽裕龙包装材料有限公司所建房屋合法性问题的复函》（合规函（2013）74号），认定案涉房屋为违法建设。因此，被告的行政复函行为完全符合法律规定。三、原告的诉讼理由不能成立。其一，关于土地性质。本案确定违法建设的关键在于房屋建设是否取得规划部门颁发的建设工程规划许可证，按照相关规划法律法规的规定，只要是未取得建设工程规划许可的建筑物，都是违法建设，无论该房屋所占用的是建设用地还是集体土地。换句话说，无论是国有建设用地还是集体土地上建房，都必须有规划许可，否则就是违法建设。被告在复函中对该土地性质的描述是基于瑶海区城管局提供了现场建筑照片及现场地图，以及案涉土地的转让协议，在《土地转让协议》中，当事人双方是大兴镇伏龙村和钟维军个人，明确该土地是西一村民组部分低洼地。而经被告的检索也未发现本案原告房屋有任何土地权属的证明，据此，被告对该土地的描述为集体土地而并非原告所认为的错误认定。其二，有关复函的程序问题。有关规划局复函的程序，被告是依据《合肥市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第四章配合与协调的规定作出的，结合本案的现场勘查照片以及规划档案的查阅，有无办理规划许可证非常清楚确定，因此被告在给瑶海区城管局复函中明确答复。而原告并非复函的相对人，被告没有告知的义务，更何况被告没有实施行政处罚，在复函中也只是依法建议瑶海区城管局查处违法建筑，所以被告更不存在违反行政处罚法程序问题。综上，被告的行政复函行为符合法律规定，也没有给原告的合法权益造成损害，恳请法院依法驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，本院对原、被告证据作如下认定：原告对被告提供的证据1-4的真实性、合法性、关联性均无异议，本院予以确认；被告证据5，系法律法规，不作证据认定。被告对原告证据2、5均无异议，本院亦予确认。被告对原告其他证据均有异议，对证据1，认为该证据提供的是原告主体身份材料，但原告提供的其他证据显示的主体是合肥裕龙彩印包装厂，相关土地批复文件均未出现原告；本院认为，原告提供证据1的证明目的是证明原告的诉讼主体资格，以及合规函（2013）74号复函内容涉及到原告利益，本院经审核对该证据的证明效力予以认定。对原告证据3-4，被告认为立项批复文件均系合肥裕龙彩印包装厂，未涉及原告，与本案无关；关于原告交纳土地相关的费用，即使是原告已交纳费用但未取得土地权属证书，也未办理规划许可证，即不是合法建设。本院认为，被告的异议理由成立，对该证据的证明效力不予认定。对原告证据6，因未与原件核对，被告对其真实性、合法性及证明目的均有异议，本院不予认定。
本院根据采信证据以及当事人陈述认定以下案件事实：
原告安徽裕龙公司系2004年6月18日依法成立的自然人投资或控股的有限公司，地址为安徽省合肥市瑶海区合裕路北侧，法定代表人钟维军。2002年10月15日，钟维军（乙方）代表合肥裕龙彩印包装厂与合肥市瑶海区大兴镇伏龙村（甲方）签订《土地转让协议》，甲方将约78亩土地转让给乙方。2013年1月18日瑶海区城管局作出瑶城管函（2013）2号《关于商请对安徽裕龙包装材料有限公司房屋性质进行界定的函》，内容：接举报反映安徽裕龙公司房屋未办理相关建房手续。经现场勘察，该处房屋面积约为4.5万平方米，涉嫌违法建设。请求市规划局对安徽裕龙公司房屋的合法性进行界定。同年3月11日，市规划局作出合规复函（2013）74号《关于安徽裕龙包装材料有限公司所建房屋合法性问题的复函》。后原告安徽裕龙公司因不服瑶海区城管局作出的限期拆除决定，向合肥市瑶海区人民法院提起行政诉讼，并从瑶海区城管局于2013年7月31日提供的证据材料中，知悉被告市规划局上述复函，遂向本院提起本案诉讼。诉讼中，原、被告同意就涉案事宜与政府相关部门进行协调，本院予以准许。后因协商不成，本案恢复审理。
本案庭审中，被告坚持认为原告并非本案适格诉讼主体，辩称原告提供的证据中涉案土地申报主体均是合肥裕龙彩印包装厂，相关土地文件中也未出现本案原告安徽裕龙公司，原告提交的票据亦无法看出原告交纳的是与涉诉土地相关的费用，而原告与合肥裕龙彩印包装厂为两个独立的法人。被告作出的合规函（2013）74号《关于安徽裕龙包装材料有限公司所建房屋合法性问题的复函》中答复的“经查阅被告审批的规划档案资料，未办理过安徽裕龙公司的规划许可手续”，符合本案事实。因原告不能提供证明其所建房屋合法有效的建设工程规划许可证等材料，被告依法定性原告在合裕路北侧所建房屋系违法建设，符合法律规定。原告陈述，合肥裕龙彩印包装厂设立在本案涉诉土地上，办理该土地的所有手续均以合肥裕龙彩印包装厂的名义，厂房建成后才成立安徽裕龙公司。现合肥裕龙彩印包装厂与安徽裕龙公司是“两块牌子、一班人马”，涉案土地上的厂房实际上是一家，但系两个不同的独立法人、双方无法律上的关联，两家公司均在生产经营状态并依法年检。原告从未向政府相关部门申请用地，也未向被告办理过报建手续，原告公司名下无土地及房屋。
本院认为：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物等工程建设的，建设单位或个人应向城市、县政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。被告市规划局具有本行政区内城乡规划的组织研究、编制、协调、审查和报批工作的职权。
本案争议焦点之一，原告是否具备本案原告的主体资格。本院认为，被告根据瑶海区城管局报请函和被告作出的复函均指向原告，且确定本案原告为违法建设单位，故该复函行政行为与原告具有法律上的利害关系，原告在知道该复函具体行政行为的内容后，在法定期限内向本院提起行政诉讼，符合法律规定。被告对此提出的异议理由不能成立，本院不予采信。
本案争议焦点之二，被告作出的合规函（2013）74号《复函》是否符合法律规定。瑶海区城管局报请界定对象为原告，被告复函对象也为原告。被告经查阅审批的规划档案资料，未办理过安徽裕龙公司有合裕路北侧所建房屋的规划许可手续，且原告亦陈述从未向政府相关部门申请用地，也未向被告办理过报建手续，故被告作出的合规函（2013）74号《关于安徽裕龙包装材料有限公司所建房屋合法性问题的复函》，并无不当，符合法律规定。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告安徽裕龙包装材料有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告安徽裕龙包装材料有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省合肥市中级人民法院。
审 判 长 余松明
审 判 员 倪世屏
人民陪审员 高 尚
二〇一三年十一月二十八日
书 记 员 储铃芳
附：本案引用的相关法律法规条文
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
起诉被告不作为理由不成立的；
被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变
更或废止的；
其他应当判决驳回原告诉讼请求的情形。