湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘行终874号
上诉人（原审原告）杨宝龙，男，1966年12月5日出生，苗族，住绥宁县。
委托代理人曾继明，湖南一星律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）绥宁县人民政府，住所地绥宁县长铺镇中心街47号。
法定代表人罗玉梅，该县县长。
委托代理人于成伟，该县人民政府工作人员。
委托代理人李剑锋，湖南三行律师事务所律师。
上诉人杨宝龙因与被上诉人绥宁县人民政府行政强制执行违法及行政赔偿一案，不服邵阳市中级人民法院(2015)邵中行初字第162号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
邵阳市中级人民法院一审查明：2009年原告杨宝龙与他人合伙成立了水口造纸厂，以废竹渣等为原料进行生产。该厂在设立时没有办理工商、税务、国土及环保等手续，所建厂房、浸料池等也均未办理任何手续。因水口造纸厂无处理造纸废水的生化处理设施，造纸废水不经处理便直接超标排放，给当地及河流流域造成了严重的水质污染，也给当地群众的生活造成了严重的影响。绥宁县环保局为此多次对水口造纸厂进行调查处理，但水口造纸厂依然继续进行违法生产。2012年6月26日，邵阳市环境保护局向被告绥宁县人民政府下发《关于依法关闭绥宁县红岩造纸厂等22家非法造纸企业的函》，要求被告立即关闭水口造纸厂在内22家非法造纸企业。2014年4月28日，被告组织辖区内非法造纸企业业主进行座谈，告知县人民政府将组织相关职能部门对非法造纸企业进行关闭，要求包括水口造纸厂等企业自行清空浸料池并自行关闭。同年4月29日，邵阳市环境保护局再次向被告出具《关于依法关闭土法造纸企业的函》，要求被告在2014年6月30日前关闭辖区内24家土法造纸企业。因水口造纸厂未自行关闭，绥宁县环保局于同年5月6日作出《关于限期自行清空浸料池内原材料的通知》，要求水口造纸厂限期自行清空浸料池内原材料。同年5月7日，绥宁县国土局作出［2014］1号《责令限期拆除违法构筑物（浸料池）通知书》，责令原告于2014年5月10日前自行拆除违法搭建的构筑物（浸料池）。同年5月19日，被告制定了《绥宁县开展取缔非法小型造纸厂专项行动工作方案》和《绥宁县取缔非法小型造纸厂统一行动实施方案》，同年5月21日，被告组织相关职能部门强制拆除了水口造纸厂的浸料池。
邵阳市中级人民法院原审判决认为：本案争议的焦点是被告绥宁县人民政府组织职能部门强制拆除水口造纸厂浸料池并对该厂进行关闭是否合法及是否应对原告杨宝龙提出的赔偿请求承担责任。从查明的事实看，原告经营的水口造纸厂未办理任何工商、税务、国土、环保等手续，且该厂在多年生产过程中无处理造纸废水的生化处理设施，造纸废水不经处理便直接超标排放，已给当地及河流流域造成了严重的水质污染，也给当地群众的生活造成了严重的影响。根据《中华人民共和国水污染防治法》第七十四条第二款、《中华人民共和国环境保护法》第三十九条第二款、《湖南省土地监察条例》第二十一条的规定及邵阳市环境保护局邵市环函［2014］55号《关于依法关闭土法造纸企业的函》等文件要求，被告组织职能部门对违法经营的水口造纸厂予以关闭，并强制拆除该厂浸料池，是其依法履行行政管理职责行为。在对水口造纸厂进行关闭和强制拆除该厂浸料池之前，被告所属职能部门绥宁县环保局、绥宁县国土局已履行了告知等程序。至于原告提出的赔偿请求，原告未提供任何法律和事实依据。因此，原告提出请求确认被告绥宁县人民政府组织职能部门强制拆除水口造纸厂浸料池并对该厂进行关闭违法和赔偿原告损失的理由不成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告杨宝龙的诉讼请求。
上诉人杨宝龙不服原审判决上诉称：1、上诉人提供了缴税通知和收据、贷款、借据、工资及损失清单等，完全可以证明上诉人有损失的事实;2、被上诉人提供的调查笔录、行政处罚决定、责令拆除违法构筑物通知书等均是环保和国土部门制作的资料，不是被上诉人自己制作的，与本案没有关联性;3、被上诉人提供的国务院及省、市、县人民政府的有关决定和通知等都不是法律，不能作为被上诉人行政强制执行的法律依据;4、被上诉人作为县级人民政府，没有强制执行拆除和关闭造纸厂的法定职权。综上，原审采信证据、认定事实和适用法律均错误，请求撤销邵阳市中级人民法院（2015）邵中行初字第162号行政判决，确认被上诉人强制拆除造纸厂的行为违法，由被上诉人赔偿上诉人经济损失人民币607100元。
被上诉人绥宁县人民政府答辩称：上诉人的造纸厂没有通过国土、环保等部门的审批，不具有合法性;被上诉人强制拆除造纸厂的浸料池、切断电源的行为既有事实依据，也有法律依据，拆除行为是合法的;上诉人提供的财产损失与强制拆除行为没有因果关系，强制拆除行为导致的损失也不是法律保护的合法财产，因此无赔偿的事实和法律依据。综上，一审法院认定的事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
经审理查明，本案原审判决采信的证据已随案移送本院，经审查，可以作为本案事实认定依据。根据原审采信的证据和本院核实的事实，另查明，上诉人在一审审理过程中，向人民法院提供了被上诉人联合执法行为给其造成的损失统计清单。具体为：建造厂房、厨房等67000元；造纸机1台1300**、配套电机6台98**元、其他设备160300元；4个侵料池建造费用及80000元；1个锅炉、电机2个及安装费用120000元；补偿员工工资40000元，共计607100元。
本院认为，本案争议的焦点为：1、关于绥宁县人民政府涉案强拆行为的合法性问题;2、关于绥宁县人民政府因违法强制执行的赔偿问题。
1、关于绥宁县人民政府涉案强拆行为的合法性问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第十三条“行政强制执行由法律设定;法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”、《中华人民共和国土地管理法》第八十三条“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担”的规定，很显然，法律未赋予县级人民政府对违反土地管理法的建筑物和其他设施强制拆除的权利，也未赋予绥宁县国土资源管理局强制拆除的权利，绥宁县人民政府不具有强制执行权。因此，绥宁县人民政府强制拆除水口造纸厂浸料池的行为属于越权行政。
虽然《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定中赋予了行政机关对违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除的职权，但该条的适用是有针对性的。根据最高人民法院2013年4月3日《关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》精神：根据行政强制法和城乡规划法有关规定精神，对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等强制拆除，法律已经授予行政机关强制执行权，人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请。由此可见，《中华人民共和国行政强制法》第四十四条是针对违反城乡规划法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除。本案中，水口造纸厂未经批准在非法占用的土地上修建的浸料池，应当属于《中华人民共和国土地管理法》第八十三条的调整范围，不宜适用《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定。一审判决适用了《湖南省土地监察条例》第二十一条中有关对于土地管理部门责令限期拆除的违法构筑物逾期不拆除的，报请同级人民政府批准决定予以强制拆除的规定。该条例于2010年7月29日公布并施行，但之后于2012年1月1日起施行的《中华人民共和国行政强制法》第十三条明确规定，行政强制由法律设定;法律没有规定行政机关强制执行的，作出决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。本案中的强制拆除行为发生在《中华人民共和国行政强制法》施行以后，按照法律适用的原则，本案应当适用《中华人民共和国行政强制法》而非《湖南省土地监察条例》。一审判决适用《湖南省土地监察条例》第二十一条属于适用法律不当。
2、关于绥宁县人民政府因违法强制执行的赔偿问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：。（四）造成财产损害的其他违法行为”的规定，绥宁县人民政府在强制拆除水口造纸厂的行为已被确认程序违法，杨宝龙依法可以在行政诉讼中一并提出国家赔偿请求。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据”规定，上诉人杨宝龙提出“绥宁县人民政府在强制拆除行动中，强制摧毁了造纸厂的机器设备、生产设施、原材料、半成品等”的理由，经查，上诉人虽然在一审过程中提供了被上诉人强制拆除行为给其造成的损失统计清单，但除对拆除浸料池和切断了该厂的电源被上诉人无异议外，对于其他生产设施等的摧毁，被上诉人不予认可，且上诉人也未举证证明其他生产设施等的具体损失状况以及该损失与被上诉人的强制拆除行为具有直接的因果关系，故应承担举证不能的法律后果。虽然被上诉人强制拆除行动中拆除了水口造纸厂的浸料池及切断了该厂电源的行为程序违法，但是，该造纸厂的浸料池未依法办理土地使用手续，属于违法修建的构筑物，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条关于国家机关和国家机关工作人员行使职权，侵犯公民、法人和其他组织合法权益的国家才承担赔偿责任的规定，上诉人违法修建的浸料池不受法律的保护。对于切断该造纸厂电源的问题，因上诉人并未举证证明因被上诉人切断电源而给其造成的直接损失，故亦应承担举证不能的法律后果。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题规定》第三十三条“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”的规定，对上诉人杨宝龙提出的赔偿请求予以驳回。
综上，原审判决认定的基本事实清楚，程序合法，但适用法律不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销湖南省邵阳市中级人民法院（2015）邵中行初字第162号行政判决;
二、确认绥宁县人民政府的强制拆除行为违法;
三、驳回上诉人杨宝龙的赔偿请求。
本案一审受理费50元，二审受理费50元，共计100元，由被上诉人绥宁县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 万向东
代理审判员 李 静
代理审判员 曾 丽
二〇一七年五月二十三日
代理书记员 李叶芝