江西省赣州市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）赣07行初101号原告杨丽娜，女，1957年8月29日生，汉族，住章贡区。被告赣州市章贡区人民政府。住所地：章贡区章贡路*号。法定代表人连天浪，区长。委托代理人李梅花，系该政府法制办干部。原告杨丽娜因要求确认被告赣州市章贡区人民政府于2014年12月13日作出的消防行政强制违法，于2016年5月5日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告杨丽娜，被告章贡区人民政府的委托代理人李梅花到庭参加诉讼。本案现已审理终结。赣州市及章贡区消防部门多次联合公安、工商等单位对章贡区东阳山大市场进行排查火灾隐患，发现东阳山大市场存在“防火分区面积超过国家消防规范要求、通道被堵塞、住户混乱、用火用电混乱、消防管理混乱、未安装报警和灭火系统”等重大火灾隐患，于2013年7月10日、8月21日下发整改通知书，但一直未整改到位。2013年7月17日赣州市公安局向市人民政府报送《提请市人民政府挂牌督办东阳山大市场重大火灾隐患的请示》，市政府于同年8月3日下达《赣州市人民政府关于同意对章贡区龙都商城等17家重大火灾隐患单位进行挂牌督办的批复》，并于9月24日下发《督办通知》，决定由章贡区人民政府牵头，对东阳山大市场进行整体搬迁改造。章贡区人民政府于2014年12月13日下发《关于东阳山大市场整体搬迁改造的通告》，对东阳山大市场予以关闭并进行整体改造。原告杨丽娜诉称，原告于90年代未买下了赣州市章贡区东阳山大市场二楼东区4、5号店面的使用权及所有权，并租给他人经营。2014年7月15日被告在未通知原告的情况下，以“整治东阳山大市场重大火灾隐患”为由，强行清退原告的承租人，采用断水、断电的方式查封原告的店面，关闭东阳山大市场，致使原告的店面无法经营。大市场被关闭后，被告并没有对市场的消防设施进行改造，反而避开原告直接引进开发商。2015年4月原告收到开发商通知签订租房合同的电话，为降低损失，原告与开发商签订了租房合同。当时开发商承诺2015年10月可竣工，但开发商至今仍没有动工，并且扣押着双方签订的租房合同，造成原告经济损失。原告多次找区政府要求解决问题未果。为此，诉请法院要求：1、确认被告2014年12月13日对东阳山大市场下达的《关于东阳山大市场整体搬迁改造的通告》属行政违法行为。2、判令被告赔偿查封东阳山大市场东区二楼4、5号店面的全部损失46627元（损失自2014年8月1日起至判决生效之日止，其中租金30800元、装修费15827元）。原告提供了下列证据（复印件）：1、身份证。2、房屋产权证书，证明原告的身份及拥有产权的事实。3、租房合同、装修大市场店铺及部分家具设施的照片，证明原告出租、装修店铺及家具设施损失的事实。4、章贡区人民政府关于整治东阳山大市场重大火灾隐患的通告（2014年7月15日）。5、章贡区人民政府《关于东阳山大市场整体搬迁改造的通告》（2014年12月13日）；6、章贡区人民政府成立东阳山大市改造工作领导小组的通知（区府办字[2015]47号）。7、章贡区人民政府查封东阳山大市场及店铺的部分照片。证明被告未通知原告就关闭大市场的违法事实，被告以消防之名，行市场改造之实。8、原告面见宋区长的会议纪要及给章贡区政府的请求信《怎么维护东阳山大市场二楼业主的利益》。证明原告主动与被告协商赔偿的事实。9、给江西省电视台都市栏目组的恳求信、给省委巡视组及赣州市巡察组投诉被告侵犯公民私有财产权的投诉信。证明原告一直未放弃赔偿权利，曾多渠道争取解决问题的事实。10、东阳山大市场所有权人登记表、《商铺委托营运经营使用合同》。11、开发商招商“函告”及办公地点照片，证明被告名为消防实为招商的事实。12、赔偿清单，证明被告给原告造成的直接损失。被告章贡区人民政府辩称，东阳山大市场建于1999年，占地面积约15亩，建筑面积约1.9万㎡，底层有临街店面40间及停车库，面积约4300㎡；第一层为农贸市场和店面，总面积7580㎡；第二层为百货专业市场，总面积7580㎡，有店面169间;第三至七层为住宅，共六栋169套。因设计、设施老化等各方面原因，该市场存在“防火分区面积超过国家消防规范要求、通道被堵塞、住户混乱、用火用电混乱、消防管理混乱、未安装报警和灭火系统”等重大火灾隐患，市、区消防部门多次联合公安、工商等单位对东阳山大市场进行摸底调查，排查火灾隐患，下发整改通知书，但是由于种种原因始终未整改到位。2013年8月该市场被列为全市17个重大火灾隐患单位之一，2014年7月被公安部列为全国150个重大火灾隐患整治重点单位之一。根据《中华人民共和国消防法》第八条第二款“城乡消防安全布局不符合消防安全要求的，应当调整、完善;公共消防设施、消防装备不足或者不适应实际需要的，应当增建、改建、配置或者进行技术改造”等规定，市、区消防部门在检查发现东阳山大市场存在重大火灾安全隐患后，2013年7月通过市公安局向市人民政府报送《提请市人民政府挂牌督办东阳山大市场重大火灾隐患的请示》。市政府于同年8月下达《赣州市人民政府关于同意对章贡区龙都商城等17家重大火灾隐患单位进行挂牌督办的批复》，并于9月下发《督办通知》，决定由章贡区政府牵头，对东阳山大市场进行整体搬迁改造。根据上级部署，区政府于2014年12月下发《关于东阳山大市场整体搬迁改造的通告》，正式启动东阳山大市场整体搬迁改造工作，原东阳山大市场的各经营户积极响应政府号召，主动配合做好市场搬迁工作，无一户强制搬迁。在对经营户妥善安置的情况下，被告对东阳山大市场予以关闭并进行整体改造，作出《关于东阳山大市场整体搬迁改造的通告》，组织相关部门对东阳山大市场进行整改，彻底消除火灾安全隐患，是依法实施的行政行为，不属于国家赔偿的范围。请求法院驳回原告的所有诉讼请求。被告提供了下列证据：1、公安消防等执法部门对东阳山大市场进行现场检查的照片，证明东阳山大市场存在重大安全隐患。2、电视新闻报道截图，证明电视台曝光东阳山大市场火灾隐患多、消防安全无保障。3、关于东阳山大市场火灾隐患现场检查视频资料，证明东阳山大市场火灾隐患现场检查情况。4、公安消防部门《关于整改东阳山大市场火灾隐患的报告》，证明东阳山大市场多年来存在火灾隐患。5、公安消防部门制作的东阳山大市场二楼平面图，证明东阳山大市场住户混乱，二楼有众多留宿人员，用火用电混乱。6、章贡区公安消防大队《消防监督检查记录》，证明东阳山大市场存在无消防安全管理、无管理人员，生产、经营、居住“三合一”现象，安全出口、通道被占用，未设置消防控制室，无火灾自动报警系统，无消防水池水箱、水泵，无自动喷水灭火系统，无防火门等问题。7、章贡区消防大队《责令限期改正通知书》，证明东阳山大市场因存在安全隐患并被要求进行整改。8、章贡区公安消防大队《重大火灾隐患整改通知书》，证明责令东阳山大市场消防设施、器材、消防安全标志配置及设置进行整改。9、区安监局等6部门印发的消防安全《告知单》，证明因东阳山大市场存在重大火灾隐患，告知业主防范措施。10、2014年7月23日《人民公安报》刊载的关于“全国150家重大火灾隐患单位名单”，证明东阳山大市场被公安部列为全国150个重大火灾隐患整治重点单位之一。11、区消防大队集体研究记录，证明集体研究判定东阳山大市场为重大火灾隐患并决定提请市政府挂牌督办。12、《关于提请市人民政府挂牌督办章贡区龙都商城等17家重大火灾隐患单位的请示》，证明章贡区人民政府提请市政府挂牌督办东阳山大市场重大火灾隐患的请示。13、赣州市人民政府《关于同意对章贡区龙都商城等17家重大火灾隐患单位进行挂牌督办的批复》，证明市政府同意对东阳山大市场重大火灾隐患进行挂牌督办，东阳山大市场被列为市级重大火灾隐患单位。14、赣州市人民政府督查室《督办通知》，证明市政府督查发现东阳山大市场存在严重消防安全隐患，并督促做好整改。15、区消防大队《关于对东阳山大市场火灾隐患整改的意见》，证明专业执法部门提出的对东阳山大市场火灾隐患进行整改的意见。16、关于市委常委、副市长张圣泽视察农贸市场的情况汇报，证明市委市政府要求东阳山大市场重新整改。17、关于对东阳山大市场重大火灾隐患单位延期整改的情况说明，证明东阳山大市场因产权混乱等问题，导致整改延期。18、赣州市章贡区人民政府《关于整治东阳山大市场重大火灾隐患的通告》，证明区政府依法整治东阳山大市场火灾隐患。19、赣州市章贡区人民政府《关于东阳山大市场整体搬迁改造的通告》，证明区政府对东阳山大市场整体搬迁进行改造，消除安全隐患。20、东阳山大市场合作改造意向书，证明区政府委托企业改造东阳山大市场。21、商铺委托运营经营使用合同，证明原告与开发商签订的合同。经庭审质证，一、原告对被告章贡区人民政府证据的质证意见是：对证据1-18的关联性有意见，对证据9、16的真实性有异议，对证据19、20、21的真实性没有异议，对合法性有异议。二、被告对原告证据的质证意见是：对证据2的合法性有意见，合同并不能证明产权人是原告；对证据3、4、5的真实性、合法性、关联性没有异议，对证明对象有异议。对证据6、10没有异议。对证据7、8的关联性有异议。对证据9的真实性、合法性、关联性都有异议，商铺委托运营合同是空的格式合同。对证据11的合法性有异议，该赔偿清单没有经过公证。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1、2、3、4、5、6、7、10具有真实性、合法性。被告提交的证据1-19具有真实性、合法性，可以证明案件的事实。经审理查明，原告杨丽娜于上世纪90年代未买下了赣州市章贡区东阳山大市场东区二楼4、5号店面所有权，并分别租给陈建萍、钟以珍经营，每月租金共计1100元。因设计缺陷、设施老化等各方面原因，东阳山大市场存在“防火分区面积超过国家消防规范要求、通道被堵塞、住户混乱、用火用电混乱、消防管理混乱、未安装报警和灭火系统”等重大火灾隐患，市、区消防部门多次联合公安、工商等单位对东阳山大市场进行摸底调查，排查火灾隐患，于2013年7月10日、8月21日下发整改通知书，但一直未整改到位。2013年7月该市场被列为全市17个重大火灾隐患单位之一，2014年7月被公安部列为全国150个重大火灾隐患整治重点单位之一。市、区消防部门在检查发现东阳山大市场存在重大火灾安全隐患后，2013年7月17日通过市公安局向市人民政府报送《提请市人民政府挂牌督办东阳山大市场重大火灾隐患的请示》。市政府于同年8月3日下达《赣州市人民政府关于同意对章贡区龙都商城等17家重大火灾隐患单位进行挂牌督办的批复》，并于9月24日下发《督办通知》，决定由章贡区人民政府牵头，对东阳山大市场进行整体搬迁改造。章贡区人民政府于2014年12月13日下发《关于东阳山大市场整体搬迁改造的通告》，正式启动东阳山大市场整体搬迁改造工作，对东阳山大市场予以关闭并进行整体改造。原告诉请法院：1、确认被告2014年12月13日下达的《关于东阳山大市场整体搬迁改造的通告》属行政违法行为。2、判令被告赔偿查封东阳山大市场东区二楼4、5号店面的全部损失46627元（损失自2014年8月1日起至判决生效之日止，其中租金30800元、装修费15827元）。本院认为，本案审查的对象是《关于东阳山大市场整体搬迁改造的通告》的合法性。根据《中华人民共和国消防法》第三条第一款规定“地方各级人民政府负责本行政区域内的消防工作”，被告章贡区人民政府具有督促有关单位落实消防安全职责，整改火灾隐患的职权。《中华人民共和国消防法》第八条第二款“城乡消防安全布局不符合消防安全要求的，应当调整、完善；公共消防设施、消防装备不足或者不适应实际需要的，应当增建、改建、配置或者进行技术改造”。《江西省消防条例》第二十五条第一款“城乡消防安全布局不符合消防安全要求的，应当及时调整、完善”。第六十三条第二款“县级以上人民政府有关主管部门应当根据本行业、本系统的特点，有针对性地开展消防安全检查，及时督促有关单位落实消防安全职责，整改火灾隐患”。第六十六条第一款“在消防监督检查中，发现城乡消防安全布局、公共消防设施不符合消防安全的，或者发现本地区存在影响公共安全的重大火灾隐患的，公安消防机构应当自检查之日起七个工作日内提出处理意见，由所属公安机关书面报告本级人民政府。接到报告的人民政府应当及时核实情况，组织或者责成有关部门、单位采取措施，予以整改”。本案中，东阳山大市场因设计缺陷、设施老化等各方面原因，存在重大火灾隐患，经市、区消防部门多次下发整改通知书，但一直未整改到位，被公安部列为全国150个重大火灾隐患整治重点单位之一，确有重大火灾隐患整改的必要，被告作出《关于东阳山大市场整体搬迁改造的通告》，对东阳山大市场予以关闭并进行整体改造有事实和法律依据，程序合法，原告请求确认被告作出《关于东阳山大市场整体搬迁改造的通告》的行为违法并对其进行赔偿没有事实和法律依据，理由不成立，本院不予支持。经查，原告对东阳山大市场进行重大火灾隐患整体搬迁改造没有意见，其主要是对整改过程中的具体实施行为不服且造成其租金损失有意见，该行为属另一行政行为，不属于本案的审查范围，本院不予审查。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告杨丽娜的诉讼请求。案件受理费50元，由原告杨丽娜承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，预交上诉费（户名：江西省高级人民法院，账号：14×××23，开户行：农行南昌市象南广场支行），上诉于江西省高级人民法院。审 判 长  周洋发代理审判员  张小光代理审判员  王丽琼二〇一六年九月二十日代理书记员  郭燕华