广东省珠海市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）粤04行终70号
上诉人（原审原告）：林勇，男，1963年4月18日出生，汉族，住广东省珠海市。身份证住址：广东省广州市越秀区。
被上诉人（原审被告）：珠海市平沙镇人民政府。住所地：广东省珠海市平沙镇迎雁西街36号镇政府机关大院。
法定代表人：李东红，镇长。
委托代理人：陈广敬，该政府工作人员。
委托代理人：王文文，北京市中银（珠海）律师事务所律师。
上诉人林勇因诉被上诉人珠海市平沙镇人民�府（以下简称平沙镇政府）行政不作为、乱作为一案，不服珠海市金湾区人民法院（2016）粤0402行初2号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
本院审理查明：林勇向一审法院提交的书面上诉状显示其诉讼请求是，平沙镇政府应对彩虹台风行政不作为、乱作为，从而导致一般可防控的千里外围台风的普通雨量造成历史从未有过的洪涝灾害，并造成林勇严重经济损失和随后的追讨合法权益费用及诉讼成本的无谓增加，法院应判处平沙镇政府立即纠正错误，责成其向林勇及受灾群众公开书面道歉，并调查林勇的受灾情况，帮助林勇恢复生产。在一审庭审中，林勇称其起诉的是平沙镇政府防台风不作为，包括台风之前没有做好应急响应，预案不到位，其报警了被告竟然没反应，只告诉其不�排水；（还有）防台风之前没有检查相应的设施，闸门打不开，漏水，坏了，河道该清淤的没有清淤；台风中10月2日排水不彻底，3日不排水，4日不负责任，在接警后没有任何反应；台风后该调查灾情的没有调查灾情，该承担帮助恢复生产义务的没有履行义务。
林勇在一审中诉称，林勇在原来属于建造连湾水闸后废弃的河道上开发出来的养殖塘搞养殖，养殖塘所有权由乾务大海环村和平沙资源中心各占一半。10月4日深夜至10月5日上午8点，连湾水闸与大冲水闸内河道发生了历史上从未发生的洪涝事件，河道内河水一度漫过河堤超过最高限制水位达47公分以上，造成严重内涝，给当地农业生产带来严重危害和经济损失，让其养殖塘虾鱼严重走失。这本来是一件可以避免和绝对不应该发生的事情。
原审法院经审查认为，�据行政诉讼的一般原则，一个行政行为，在双方之间形成一对一的法律关系，与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织应针对该法律关系进行一事一诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款规定：有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；（十）不符合其他法定起诉条件的。林勇在起诉时提出的诉讼请求所针对的是平沙镇政府的行政不作为和乱作为，在一审庭审中又称起诉的是包括台风前、台风中、台风后的行政不作为，始终未明确其起诉平沙镇政府所对应的未履行职责行为是哪个。林勇将多个行为涉及的法律关系一起进行诉讼，属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第十项所规定的不符合其他法定起诉条件的情形。对林勇的起诉，应当不予受理，已经受理的，应当裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民�院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第十项之规定，裁定驳回林勇的起诉。
林勇不服原审裁定向本院提起上诉，主要理由如下：（一）一审法院故意隐瞒平沙镇政府违法出庭人员的事实。本案一审共开庭三次，第一次开庭出庭的是镇党委委员黎北年黎北年，第二次开庭出庭的是镇党委委员刘雪峰。副镇长车海平的合法出庭是因林勇质疑平沙镇政府出庭不合法后才更换的。党委代替政府出庭这是平沙镇政府的创举，一审法院居然可以认定平沙镇政府出庭有效，第一次、第二次出庭无效，第三次出庭已无意义，特请求二审法院认定无效，判令平沙镇政府败诉。（二）一审法院无权制定或自行解释法律条文。根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第九项�规定，一审法院应当受理林勇的一审起诉。该条第十项关于不符合其他法定起诉条件的的规定，是不可随便自行解释、适用的，除非法律另有规定或者得到最高人民法院许可。一审随便解释此项规定，是错误的。（三）一审法院故意曲解行政诉讼的一般原则，包庇平沙镇政府的不作为。行政诉讼法中应当对一事有明确的界定，且一审裁定书中并未看到有使得林勇信服的解释或说明。我国和地方有很多法律法规均规定防风防汛是政府的行政行为。防台风就是政府要做的具体行政行为。从10月2日气象台预报彩虹台风可能对珠海构成灾难性的影响开始，珠海市政府要做的最重要的事就是预防或应对彩虹台风。林勇诉平沙镇政府一案非常明确，就是珠海市平沙镇人民政府应对‘彩虹’台风行政不作为、乱作为，更具体来说，因为台风会带来暴雨，而平沙镇乃围垦低洼地，�洪防涝是关系到平沙镇人民生命财产的第一要物，所以防台风就是防洪涝。具体该做什么、什么单位什么人参与都有明确的规定，有预案和应急响应机制及程序，包括要做很多具体的事，林勇只知道平沙镇政府该做的防台风工作有好几个环节有不妥之处导致洪涝，导致洪水淹没养殖塘造成了鱼虾走失的损失。林勇不可能每个环节每个单位每个人一个个小事逐一去告，林勇只知道防台风的行政责任主体是平沙镇政府，至于平沙镇政府违法将三防行政责任转包给企业的荒唐行为，明显系平沙镇政府推卸责任。故请求二审法院即使驳回起诉，也一定要给林勇一个说明。防台风是否是政府应该做的事，防风前的准备是一件事，台风刮到了又是另外一回事，还是说台风警报解除后三防的善后工作就跟防台风没关系了。即使有规定，就算法官理解的一事一诉是正确的，一审法官并没有向林勇解释，更没有在法庭上要林勇明确或变更诉讼请求。我国行政诉讼法司法解释第二条第二款明确规定当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当予以释明。行政诉讼法司法解释的第三条第二款也规定人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。法官至少应当询问当事人，而不是自己找个自认为正确的理由就裁定不予受理。退一步说，即使法官认为本案属于多事一诉，包括台风前、台风中、台风后的行政不作为将多个行为涉及的法律关系一起进行诉讼，也不属于不能起诉，再者法官明知林勇有错，法官也可以选择其中一事进行宣判，而不是随便裁定不予受理。一审法院没有法律依据借故包庇平沙镇政府的不作为行为。（四）一审法院罔顾事实，行政诉讼法第三十四条规定：被告对作出的行政行为负有举证�任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。林勇在一审中已举证了平沙镇政府在防台风行政行为中没有依法依规依程序做好的事实和证据，也说清楚了这些事实证据和洪涝灾害之间的关系，剩下的事应该是平沙镇政府自证清白。但是平沙镇政府没有拿出任何证据来说明，只出具了平沙镇政府违法将其行政责任承包给企业的非法证据，平沙镇政府将防洪涝最关键设施水闸承包给企业去养护，然后辩称闸门漏水及闸门排水防洪等都与他们的行政行为无关，想借此推卸责任。行政诉讼法第三十四条第二款规定，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。因此，一审法院作出的裁定完全违法，请求撤销一审裁定。
平沙镇政府答辩称，（一）防台风是政府阶段性的中心工作，不是行政行为，防台风工作时间长，�括台风前的预报和动员，包括台风时的指导和抢险，台风后的恢复生产。台风前的动员不是行政行为，居委会、村委会动员村民转移，居委会和村委会不是行政单位。台风来临，若有决堤会动员武警去抢险也不是行政行为。林勇将防台风，政府的阶段性工作进行诉讼，平沙镇政府认为是不可诉的。根据行政诉讼法第十二条，列举了行政诉讼的受案范围，在这十二条中并没有规定政府阶段性工作作为行政诉讼范围。现在林勇的一审和二审的诉讼请求均没有具体的诉讼请求。（二）根据行政诉讼法第二十五条的规定，行政行为的相对人，以及其他与行政行为有利害关系的公民、单位和其他组织有权提起诉讼。防台风是时间长的阶段性工作，林勇诉的是台风前、台风后整个政府行为，平沙镇政府认为只有一个行政行为可能与林勇有利害关系，即连湾水闸的开闸和关闸，�行为可能与林勇有利害关系，林勇诉的不是这个行为，诉的是整个台风前后的政府的工作。一审法院裁定正确，应予以维持。
本院认为，林勇的起诉不符合起诉条件。其一，林勇的一审诉讼请求指向不明。林勇起诉时的诉讼请求指向平沙镇政府的行政不作为和乱作为，在一审庭审中又将诉讼请求指向平沙镇政府台风前、台风中、台风后的行政不作为，始终未明确其诉讼请求指向平沙镇政府的哪一具体工作环节中的行政行为及工作职责。其二，从林勇的一审起诉所称的内容来看，林勇认为其合法权益受损的是其养殖塘的虾鱼走失，林勇应起诉导致其养殖塘的虾鱼走失有直接关联的行政行为，而不是笼统地指向行政机关的一系列行为。其三，台风的防御、抢险、善后等等工作，系由多个行政机关、团体或个人共同参与完成，有的行为不是行政机关的行政行为，有的行政行为不具有可诉性。因此，法院无法围绕林勇的一审诉讼请求作进一步的审理。一审法院在一审庭审中已通过释明让林勇明确其诉讼请求，在林勇明确其诉讼请求后，围绕林勇的一审诉讼请求进行审理并无不当。
综上，一审法院认定林勇的起诉不符合法定条件，对林勇的起诉予以驳回并无不当。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。林勇的上诉主张，理据不足，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 唐 文
审 判 员 涂远国
代理审判员 黄莎莎
二〇一六年九月三十日
书 记 员 李 羚