广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）粤高法行终字第587号
上诉人（原审原告）：张域，男，住广东省揭西县。
委托代理人：张方硕，广东广和律师事务所律师。
委托代理人：张小凤，女，住广东省深圳市。
被上诉人（原审被告）：揭西县人民政府。住所地：广东省揭西县河婆街道霖都大道**号。
法定代表人：吴少炎，县长。
委托代理人：章勋，广东广信君达律师事务所律师。
委托代理人：韩向阳，揭西县国土资源局公务员。
原审第三人：刘永明，男，住广东省揭西县。
委托代理人：杨武，广东天胜律师事务所律师。
原审第三人：张旭林，男，住广东省揭西县。
原审第三人：刘道颂，男，住广东省揭西县。
上诉人张域因与被上诉人揭西县人民政府、原审第三人刘永明、张旭林、刘道颂国有土地使用权发证行为行政纠纷一案，不服广东省揭阳市中级人民法院（2013）揭中法行初字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明以下事实：张域于1993年取得《揭阳市非农业建设用地许可证》［列（1993）0127号］，用地位于揭西县河婆镇安池路北侧土地0.23亩（152平方米），四至：东至张汉壁，西至吴凤巢，南至安池路，北至空地。张域取得《揭阳市非农业建设用地许可证》［列（1993）0127号］后，与刘永明签订《契据》，将上述土地转让给刘永明。1994年9月12日，揭西县政府颁发《国有土地使用证》给刘永明，证号为“揭国用（1994）字第0015483－05260000742号”。2012年8月14日，刘永明与张旭林签订《国有土地使用权转让协议书》，将位于河婆街道安池路B6栋14、15号，四至为：东至张汉壁，西至刘永明，南至安池路，北至巷，用地面积76平方米的国有土地使用权转让给张旭林；同月16日，刘永明、张旭林申请土地变更登记；同月20日，揭西县人民政府颁发给张旭林《国有土地使用证》，证号为“揭西国用（2012）第3800423号”。张旭林取得揭西国用（2012）第3800423号《国有土地使用证》载明的国有土地使用权。2012年8月31日，刘永明与刘道颂签订《国有土地使用权转让协议书》，将位于河婆街道安池路B6栋16、17号，四至为：东至张旭林，西至吴凤巢，南至安池路，北至巷，用地面积76平方米的国有土地使用权转让给刘道颂；2012年9月3日，刘永明、刘道颂申请土地变更登记；2012年9月4日，揭西县人民政府颁发给刘道颂《国有土地使用证》，证号为“揭西国用（2012）第3800446号”。刘道颂取得揭西国用（2012）第3800446号《国有土地使用证》载明的国有土地使用权。2012年9月14日，张域委托刘汉云到揭西县国土资源局查阅涉案国有土地使用权登记档案。2012年12月21日，张域向原审法院提起行政诉讼，请求法院判令撤销被告颁发的揭国用（1994）字第0015483－05260000742号《国有土地使用证》、揭西国用（2012）第3800423号《国有土地使用证》和揭西国用（2012）第3800446号《国有土地使用证》等。
原审法院认为：揭西县人民政府颁发揭国用（1994）字第0015483－05260000742号《国有土地使用证》、揭西国用（2012）第3800423号《国有土地使用证》、揭西国用（2012）第3800446号《国有土地使用证》的具体行政行为与张域有法律上利害关系，张域具备本案原告的主体资格。
根据《中华人民共和国土地管理法》第九条“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。”和第十一条第三款“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；……”的规定，揭西县人民政府具有颁发《国有土地使用证》的行政主体资格和行政职能，是适格的被告。颁发揭国用（1994）字第0015483－05260000742号《国有土地使用证》、揭西国用（2012）第3800423号《国有土地使用证》、揭西国用（2012）第3800446号《国有土地使用证》是在揭西县人民政府合法行政职权范围内。
由于被告及第三人均未能在诉讼期间举证证明张域自知道本案一系列被诉《国有土地使用证》的内容之日起至提起本案诉讼时止已经超过起诉期限，故张域主张其起诉未超过起诉期限的理由成立。
1989年11月18日国家土地管理局发布《土地登记规则》，1995年12月28日国家土地管理局对1989年11月18日颁布的《土地登记规则》作了补充和修改。1994年9月12日，揭西县政府颁发揭国用（1994）字第0015483－05260000742号《国有土地使用证》。故本案审查应依照1989年11月18日国家土地管理局发布的《土地登记规则》的规定进行审查。
刘永明申请登记的土地原属于张域，张域未申请土地登记，未取得国有土地使用证，双方签订《契据》后，刘永明申请土地登记，根据《土地登记规则》第二条“土地登记是依法对国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地建设用地使用权和他项权利的登记。土地登记分初始土地登记和变更土地登记。”和第六条“初始土地登记又称土地总登记，是在一定时间内，对辖区全部土地，或者全部农村土地，或者全部城镇土地进行的普遍登记。”的规定，属于初始登记。又根据《土地登记规则》第二十五条“国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地建设用地使用权、他项权利及土地的主要用途发生变更的，土地使用者、所有者及他项权利拥有者，必须及时申请变更登记。不经变更登记的土地使用权、所有权及他项权利的转移，属于非法转让，不具有法律效力。”的规定，刘永明与张域签订《契据》后，土地使用权发生变更，刘永明申请登记包含变更土地登记的属性。
根据《土地登记规则》第十二条“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：1.土地登记申请书；2.土地登记申请者的法人代表证明、个人身份证明或户籍证明；3.土地权属来源证明；4.地上附着物权属证明。”第十三条“土地登记申请书应载明下列基本事项，并由申请者签名盖章。1.申请者名称、地址；2.土地座落、面积、用途；3.土地所有权、使用权、他项权利权属来源的证明；4.其他。”第十八条“登记申请的审核结果由土地管理部门予以公告。公告的主要内容如下：1.土地使用者、土地所有者、他项权利拥有者的名称、地址；2.准予登记的土地权属性质、面积、座落；3.土地使用者、土地所有者、他项权利拥有者及其他有关土地权益者，提出异议的期限、方式和受理机关；4.其他事项。”的规定，本案中，揭西县人民政府提交的土地登记申请书上申请人“刘永明”并非刘永明本人的签名，且揭西县人民政府未能提交“登记申请的审核结果公告”，违反了《土地登记规则》的规定。
张旭林、刘道颂持有的两本《国有土地使用证》是从揭国用（1994）字第0015483－05260000742号《国有土地使用证》因转让土地使用权变更登记而来，均属于涉案国有土地使用权的善意受让人，根据《物权法》第一百零六条等法律规定，上述两人获得的权益依法应受保护。张旭林、刘道颂向揭西县人民政府申请涉案国有土地使用权登记发证时，揭国用（1994）字第0015483－05260000742号《国有土地使用证》尚未被有权机关确认违法，上述两人向揭西县人民政府申请登记发证，符合《土地登记规则》规定的登记条件，权属来源清楚，因此揭西县人民政府应申请给张旭林颁发揭西国用（2012）第3800423号《国有土地使用证》以及给刘道颂颁发揭西国用（2012）第3800446号《国有土地使用证》并不构成违法。
由于涉案土地使用权目前已经分别登记在张旭林、刘道颂名下，并已依法领取了《国有土地使用证》，且上述两项新的发证行为均合法有效，故原告张域请求撤销揭西国用（2012）第3800423号《国有土地使用证》、揭西国用（2012）第3800446号《国有土地使用证》，不予支持。鉴于揭国用（1994）字第0015483－05260000742号《国有土地使用证》已被揭西县人民政府自行注销，原告张域请求法院撤销该具体行政行为已没有实质意义。张域的合法权益若因民事行为或者违法行政行为受到侵害，可依法另寻救济。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回原告张域的诉讼请求。
张域不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审第三人刘永明与张旭林、刘道颂恶意串通，虚假转让涉案土地，张旭林、刘道颂受让涉案土地的价款明显低于市场价格，张旭林、刘道颂并非善意取得。原审法院认定张旭林、刘道颂属于涉案土地使用权的善意受让人，属于认定事实不清、适用法律错误。二、张旭林、刘道颂与刘永明之间就涉案土地使用权根本不存在真实交易，其二人仅是涉案土地挂名的土地使用权人，实质上则是刘永明虚假转让涉案土地，故张旭林、刘道颂受让涉案土地使用权并非善意，不适用《中华人民共和国物权法》的善意取得制度。三、被上诉人颁发揭西国用（2012）第3800423号《国有土地使用证》和揭西国用（2012）第3800446号《国有土地使用证》所依据的《地籍调查土地登记审批表》未经邻宗地指界人签名确认，被上诉人依据该《地籍调查土地登记审批表》作出的行政行为属于证据不足，违反法定程序，依法应当予以撤销。四、原审判决将刘永明申请土地登记认定为“属于初始登记”，同时又称“刘永明申请登记包含变更土地登记的属性”，实属荒谬；《揭阳市非农业建设用地许可证》户主为上诉人张域，而非刘永明，刘永明并非涉案土地的使用者，依法不具有涉案土地初始土地登记申请的资格，亦无权取得涉案土地的国有土地使用权。被上诉人受理刘永明的土地登记申请并向其颁发《国有土地使用证》属于证据不足，事实认定错误。被上诉人在为刘永明颁发《国有土地使用证》的过程中未依法进行公告，程序违法。被上诉人办理变更土地登记应依转让人和受让人的共同申请，被上诉人在上诉人未申请变更登记的情况下将上诉人使用的涉案土地办理变更登记到刘永明名下属于证据不足、违反法定程序。五、涉案土地尚未取得《国有土地使用证》，依法不得转让，被上诉人凭《揭阳市非农业建设用地许可证》即办理涉案土地使用权变更登记，属于证据不足、违反法定程序。被上诉人提供的证据中没有土地使用权转让合同，被上诉人办理土地使用权变更登记属于证据不足。被上诉人无法提供申请人（张域）的身份资料、申请人到场提交资料的收据、领证人签收证明等相关证据，且办理过程中多次违反法定程序，证明被上诉人工作人员存在玩忽职守、滥用职权、弄虚作假的违法行为。六、原审法院采信广东天正司法鉴定中心出具的穗司鉴字20130600300090号《鉴定意见书》中的倾向性意见，作为认定《契据》中上诉人签名真实性的依据，属于错误采信鉴定结论，导致其认定事实错误。综上，请求二审法院依法改判，判令撤销被上诉人颁发的揭国用（1994）字第0015483－05260000742号《国有土地使用证》、揭西国用（2012）第3800423号《国有土地使用证》和揭西国用（2012）第3800446号《国有土地使用证》。
揭西县人民政府答辩称：一、上诉人的起诉已经明显超过2年的起诉期限，其起诉应予以驳回。二、被上诉人向原审第三人刘永明颁发《国有土地使用证》的行为符合当时的历史情况和规定，并未违反当时的《土地登记规则》的规定。土地登记申请书上申请人不是刘永明本人的签名，并不属于违反《土地登记规则》的情形，只要申请人的身份真实和申请意愿真实，就不存在违反《土地登记规则》的问题。况且，刘永明在办理土地登记过程的调查表上留下了亲笔签名，已证明其申请行为的真实性。本案所涉的土地登记和发证，依照当时的《土地登记规则》无需公告，需进行公告的土地登记只限于“土地总登记”的情况。一审法院认为我府对涉案土地的发证未进行公告，违反了《土地登记规则》（1989年）第二章第十八条的规定，这一观点是不正确的。三、一审法院认定张旭林、刘道颂是善意第三人完全符合物权法的规定。上诉人与我府为张旭林、刘道颂颁发《国有土地使用证》的行政行为并无法律上的利害关系。如上诉人要对刘永明与张旭林、刘道颂之间的交易提出无效的主张，应循民事诉讼的途径解决。综上所述，请求二审法院在查明事实和尊重历史的情况下，并从社会稳定的角度综合考虑，依法判决。
原审第三人刘永明、张旭林、刘道颂二审期间未提出书面答辩意见。
二审经审查，认定事实与原审判决无异，本院确认原审判决查明认定的事实。
本院另查明：一审期间，原审第三人刘永明申请对其提交的《协议书》、《契据》以及被上诉人揭西县人民政府提交的《契据》上“张域”的签名是否系张域本人签名进行司法鉴定，但上诉人张域在庭审过程中明确表示不申请对“张域”签名的真实性进行司法鉴定。原审法院经上诉人与原审第三人一致同意，委托广东天正司法鉴定中心进行鉴定。2013年6月18日，广东天正司法鉴定中心出具穗司鉴字20130600300090号《鉴定意见书》，鉴定意见为：倾向认为原审第三人刘永明提交的《契据》以及被上诉人揭西县人民政府提交的《契据》上“张域”的签名与委托人提交指定的“张域”签名笔迹样本是同一人书写；无法判断原审第三人刘永明提交的《协议书》上“张域”的签名与委托人提交指定的“张域”签名笔迹样本是否同一人书写。经审查，上述委托鉴定程序合法，该鉴定结论可以作为本案认定事实的依据。
一审庭审过程中，上诉人与原审第三人转让涉案土地的中间人张思现出庭作证，证明上诉人与原审第三人于1994年在张域家里签署《协议书》与《契据》转让涉案土地，确认其也在《契据》及《协议书》上签名，并承认收取了中介费，土地交易已由原审第三人刘永明交付了土地款给上诉人张域。
本院认为：本案的争议焦点在于上诉人张域是否将涉案土地使用权转让给了原审第三人刘永明，以及被上诉人揭西县人民政府对原审第三人刘永明作出的土地使用权登记发证行为是否合法。
（一）关于上诉人张域是否将涉案土地使用权转让给了原审第三人刘永明的问题。首先，广东天正司法鉴定中心受原审法院委托，于2013年6月18日出具的穗司鉴字20130600300090号《鉴定意见书》，最终倾向认为刘永明提交的《契据》以及揭西县人民政府提交的《契据》上“张域”的签名与委托人提交指定的“张域”签名笔迹样本是同一人书写，鉴定意见对《协议书》上“张域”的签名与委托人提交指定的“张域”签名笔迹样本是否同一人书写作出的结论是无法判断，并未否定《协议书》上“张域”签名是张域本人书写。而张域在一审庭审过程中明确表示，《契据》和《协议书》上的“张域”签名不是其书写的，但同时明确表示不申请对“张域”签名的真实性进行司法鉴定，故对上述鉴定结论应予采信。其次，涉案土地使用权交易的中介人张思现在一审庭审过程中出庭作证，明确述称张域与刘永明于1994年签订了《契据》和《协议书》，将涉案土地转让给刘永明，并由刘永明支付了土地款。张域对张思现作为土地交易中介人的身份并未否认。第三，刘永明在签订《契据》和《协议书》后，获得了张域持有的编号为“列（1993）0127号”的《揭阳市非农业建设用地许可证》，并在申请涉案土地变更登记时一并提交了该用地许可证及双方签订的《契据》原件，而张域对刘永明如何能够拿到其持有的《揭阳市非农业建设用地许可证》无法作出合理说明。第四，至本案诉讼发生时，刘永明申请涉案土地登记并领取揭国用（1994）字第0015483－05260000742号《国有土地使用证》已经将近十八年，张域在如此长的时间内一直不知道被诉土地发证行为，也始终未向国土部门申请办理土地使用权登记手续，亦不符合常理。基于上述相互印证的证据、事实和理由，依法应当认定张域于1994年将涉案土地使用权转让给刘永明的事实。张域上诉主张《鉴定意见书》不能作为定案的依据、证人张思现的证言系虚假陈述，但未提供相关的证据支持其主张，因此，对于张域的该项上诉理由，本院不予支持。
（二）关于被上诉人揭西县人民政府对原审第三人刘永明作出的土地使用权登记发证行为是否合法的问题。依照1989年《土地登记规则》的相关规定，只有初始土地登记（总登记）需要将登记审核的结果予以公告，对变更土地登记行为并没有公告程序的规定。另外，虽然揭西县人民政府提交的《土地登记申请书》中，申请人一栏的“刘永明”字样非刘永明本人的签名，但刘永明在办理土地登记过程的调查表上留下了亲笔签名，可以认定刘永明确实申请办理了涉案土地变更登记。因此，原审判决认定涉案土地登记属于初始土地登记并以“土地登记申请书上申请人‘刘永明’并非刘永明本人的签名，且揭西县人民政府未能提交登记申请的审核结果公告”为由，认定揭西县人民政府违反了《土地登记规则》的规定不妥。张域上诉称揭西县人民政府在发证过程中未依法进行公告，程序违法的上诉理由不能成立，本院不予支持。
本案没有证据证明在刘永明1994年申请对涉案土地进行变更登记发证的过程中，张域参与了办理变更登记手续，揭西县人民政府仅根据刘永明提交的申请材料办理了涉案土地变更登记，登记程序确实存在瑕疵。但是，刘永明申请土地变更登记时提交了张域持有的编号为“列（1993）0127号”的《揭阳市非农业建设用地许可证》及双方签订的《契据》原件，可以认定刘永明的土地权属来源清楚，上述登记程序中存在的瑕疵并不足以认定被诉登记发证行为违法。基于上述理由，揭西县人民政府向刘永明颁发揭国用（1994）字第0015483－05260000742号《国有土地使用证》的行为应予以支持。原审判决驳回张域关于撤销揭国用（1994）字第0015483－05260000742号《国有土地使用证》的诉讼请求并无不当，本院予以维持。
刘永明取得揭国用（1994）字第0015483－05260000742号《国有土地使用证》后，已依法获得了涉案土地的使用权。刘永明后续向原审第三人张旭林、刘道颂转让涉案土地的行为事实清楚，揭西县人民政府向张旭林、刘道颂分别颁发揭西国用（2012）第3800423号《国有土地使用证》、揭西国用（2012）第3800446号《国有土地使用证》的行为证据充分，均属合法有效，张域请求撤销揭西国用（2012）第3800423号《国有土地使用证》、揭西国用（2012）第3800446号《国有土地使用证》的理由不成立，原审判决驳回张域关于请求撤销上述两证的诉讼请求亦无不当，本院依法予以支持。
综上，上诉人张域的上诉理由均不能成立，本院不予支持，其上诉请求本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人张域负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘德敏
代理审判员 李穗珍
代理审判员 罗 燕
二〇一三年十二月十九日
书 记 员 李 捷