浙江省温州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙温行终字第326号
上诉人（原审原告）林文学等38人。
诉讼代表人林文学。
诉讼代表人林吕杰。
诉讼代表人林吕闯。
诉讼代表人林吕县。
诉讼代表人林清庚。
委托代理人裴爱英。
被上诉人（原审被告）苍南县国土资源局。
法定代表人林杰。
委托代理人陈立启。
原审第三人苍南县钱库镇车头村村民委员会。
法定代表人林清选。
上诉人林文学等38人因诉苍南县国土资源局土地行政合同一案，不服浙江省苍南县人民法院（2014）温苍行初字第27号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年8月29日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原判认定：2010年12月28日，浙江省人民政府作出浙土字C（2010）-0236号《征收土地方案》文件批准征收苍南县钱库镇车头村3.1683公顷集体土地，拟用于政府招拍挂及钱库镇车头村商住用地项目。2010年4月13日，苍南县人民政府作出《征用土地公告》（2010年第306号）。同日，被告作出《征地补偿安置方案公告》（2010年增减挂钩（六）第306-9、306-10号］，该公告内容包括征地批准机关、批准文号、征用土地用途、范围、面积及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿期限等，指派工作人员将上述公告张贴在被征地所在车头村的公告栏上。同时，被告以发送《听证告知书》的形式将拟征地的用途、面积、补偿标准、安置途径等告知被征地村的村民委员会即本案第三人。2010年11月12日，第三人召开村民代表大会讨论并一致通过征地补偿事宜。并同意放弃听证。据此，被告下属的苍南县征地事务所于2010年11月12日与第三人签订了《征收土地补偿安置协议》。2010年12月28日，被告上报的车头村涉案集体土地被浙江省人民政府批准征收为国有。被告国土资源部门随后进行了土地征收公告，并按《征收土地补偿安置协议》议定的补偿标准与安置�案进行征地补偿安置方案公告，并报经苍南县人民政府批复。相关的补偿款与安置费用在签订《征收土地补偿安置协议》后不久拨付到村，但38位原告至今拒绝领款。2013年6月，原告等人在诉被告不履行法定职责一案中获知涉案的《征收土地补偿安置协议》，遂以该行政合同没履行征询被征地农户意见等法定程序为由，诉请原审法院确认该《征收土地补偿安置协议》违法。
原判认为：最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。本案38位原告均系涉案《征收土地补偿安置协议》约定征收的土地承包人，应享有对该土地行政合同的诉权。《中华人民共国土地管理法》及国务院的实施条例、浙江省实施办法均没有对集体土地报征前的程序作出规定，唯有国发（2004）28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十四条规定：“在征地依法报批前，将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地村集体和农民；确有必要的，还应当依照有关规定组织听证；要求将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料”。本案被告作为县级人民政府的国土资源管理部门，在报征涉案集体土地之前已将相关事项告知被征的村民委员会，村民委员会亦已以召开村民代表大会的形式征询了村民意见。村委会虽未能全部征询被征承包地的本案38位原告的意见，但作为不能介入村委会自治管理的政府行政部门，被告在已收到第三人的放弃听证的反馈意见后与第三人集体土地所有权人签订《征收土地补偿安置协议》就补偿标准、安置途径达成一致意见，应视为履行了征地报批前的程序义务。且《征收土地补偿安置协议》约定待征地方案和本协议批准且征地费用全部支付后，村委会才须于三十日内交出土地，并不违反法律法规对征地审批与组织实施的规定。即使当地村委未完成对所有被征地农民的意见征询而致使部分农户不知情、未参与发表意见，也不会因此损害被征地农民的补偿安置权益。苍南县征地事务所属被告的内设机构，不具有相应的行政职权与行为能力，但其签订的《征收土地补偿安置协议》的效力因得到被告的承认而产生。第三人作为涉案被征土地的所有者，具备与国土部门商谈、签订土地征收补偿与安置的主体资格，涉案《征收土地补偿安置协议》并不因此丧失合同效力。
综上所述，本案所涉《征收土地补偿安置协议》已遵循了职权法定、程序合法、适用法律准确等依法行政原则，不存在滥用行政合�特权情形。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十四条的规定是为了提前让农民知道补偿安置标准，其本身并不产生涉案土地“被征收”（即土地所有权、使用权变更）以及确定安置补偿标准的法律后果。原告若对涉案征地批准以及安置补偿方案有异议的，可依照《中华人民共和国土地管理法》的相关规定进行救济。据此，原告等人以《征收土地补偿安置协议》签订前未确保所有被征地农民的知情权、参与权为由要求确认该土地行政合同违法，理由不能成立，不予支持。据此判决：驳回原告林文学等38人的诉讼请求。
上诉人林文学等38人诉称：1.原判认为被诉协议已遵循了职权法定、程序合法、适用法律准确没有事实依据。苍南县征地事务所系被上诉人下属机构，其以自己名义签署的征地协议超越其职权，应属无效。《浙江省城乡建设用地增减挂�审批意见书》系内部行政审批行为，只有外化后才能对行政相对人产生法律效力。但本案中，上诉人从未见过征地公告、征地补偿安置方案公告，也没有获得公平合理补偿，因此该审批意见书尚未外化，苍南县征地事务所和原审第三人签订的《征收土地补偿安置协议》没有事实依据。在没有经法定部门批准的征地补偿安置方案的情况下，直接签订被诉协议，补偿标准没有依据。被上诉人签订被诉协议之前没有告知被征地农民并听取其意见，违反了法定程序。2.原判认为被诉协议未征求部分村民意见，不会因此损害被征地农民的补偿安置权益没有依据。征地补偿涉及到村民的重大利益，应当经过村民会议谈论决定方可办理。被诉协议未征求被征地农民意见，剥夺了被征地农民对征地补偿标准及安置途径的讨论决定权，严重侵犯被征地农民的安置权益。被上诉人和原审�三人未经上诉人同意，擅自将上诉人具有合法承包经营权的集体土地征收国有，并强迫上诉人接受不合理的安置补偿条件，侵犯了上诉人对涉案承包地的承包经营权和继续耕种权，被诉协议应属无效。综上，请求改判确认《征收土地补偿安置协议》（苍土征字（2010）151号）违法。
被上诉人苍南县国土资源局辩称：1.本案不属于行政诉讼受案范围。被诉协议只是对拟征土地现状、补偿标准等事实的确认，其本身并没有设立、变更、消灭双方的权利义务，不属于行政诉讼受案范围，应依法驳回起诉。2.苍南县征地事务所是由被上诉人设立的专门从事征地事务的机构，代表被上诉人履行征地相关事务，其采用签订《征收土地补偿安置协议》的形式使被征地村确认拟征土地的补偿标准等事项，签订该协议没有超越其职权。3.被诉协议具有法律依据，程序合法。依据《国务�关于深化改革严格土地管理的决定》、《苍南县征地农民集体所有土地管理办法》的规定，在征地报批前，被上诉人与原审第三人签订被诉协议，对拟征土地现状、补偿标准等事实进行确认，并没有违反法律法规规章或其他规范性文件的程序规定。签订协议确认拟征土地现状、补偿标准等事实并不需要以通知集体成员、征求被征地农民意见及进行安置为前提条件，且签订协议前被上诉人已告知原审第三人，原审第三人也召开了村民代表大会讨论。4.被诉协议内容合法。被诉协议内容并没有违反法律、法规的强制性规定，且其中征地补偿标准、安置途径、基本生活社会保障均依据《苍南县征收农民集体所有土地管理办法》、苍政发（2007）65号、苍政发（2009）137号文件的规定确定。综上，请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人苍南县钱库镇车头村村民委员会未提交答辩状。
各方当事人在一审诉讼中提供的证据均已随案移送至本院。二审中，上诉人补充提供了以下证据：1.车头村两委出具的通知，用以证明上诉人直到2013年6月3日经村两委通知开会才知道征地事宜；2.车头村委会出具的通告，用以证明村委会2013年10月24日才通知被征地农民领取补偿款；3.车头村委会出具的更正证明，用以证明征地补偿安置方案实施时间是2013年7月18日；4.20位村民代表出具的证明，用以证明车头村没有就涉案征地事宜召开代表会议；5.《国有建设用地使用权出让合同》，用以证明涉案土地出让收入1.62亿元，按规定应将净土地收益全部返还被征地农民，而实际补偿款仅为2201094元，严重违法；6.林清敏出具的证明，用以证明征地期间的村主任林清敏对征地事宜不知情。被上诉人补充提供了浙江省苍南县人民法院（2014）温苍行初字第15号行政判决书、浙江�温州市中级人民法院（2014）浙温行终字第203号行政判决，用以证明浙江省人民政府于2010年12月28日作出浙土字C（2010）-0236号文件批准征收苍南县钱库镇车头村3.1683公顷集体土地，苍南县人民政府、苍南县国土资源局于2011年4月13日分别作出《征用土地公告》、《征地补偿安置方案公告》，公告内容包括征地批准机关、批准文号、征用土地用途、范围、面积及征地补偿标准、农业人员安置办法等，并指派工作人员将上述公告张贴在车头村公告栏。
经审理，本院认为：1.二审中，上诉人补充提供的证据材料，因不属于新证据，本院不予接纳。被上诉人补充提供的浙江省苍南县人民法院（2014）温苍行初字第15号行政判决书、浙江省温州市中级人民法院（2014）浙温行终字第203号行政判决系生效裁判文书，证实涉案土地已经批准征收为国有以及苍南县人民政府于2011年4月13日作出并张贴《征用土地公告》、《征地补偿安置方案公告》的事实，原判认定上述公告作出时间为2010年4月13日有误，本院予以纠正。上诉人主张征地批准行为违法，不属于本案审理范围。原判认定的其他事实清楚，有相应证据印证，本院予以确认。2.被诉协议系由苍南县征地事务所和钱库镇车头村村民委员会就需征地的面积、四至、征地补偿安置标准、征地机构和被征地村委会的权利义务等内容进行约定，同时明确“征地方案和本协议经有权批准的人民政府批准后，本协议自动生效”。上述内容结合土地征收批准的相关事实，足以说明该协议系被上诉人下属征地机构在上报有批准权人民政府批准征收土地前，对相关安置补偿进行事先政策处理的方式。《国务院关于深化改革严格土地管理决定》第十四条确定：“在征地依法报批前要将拟征地的用途、位置、�偿标准、安置途径告知被征地农民。”被上诉人下属征地机构通过协议的方式让村委会及其村民知晓征地事项并征得村委会同意，其本身并不产生涉案土地“被征收”（即土地所有权、使用权变更）以及确定安置补偿标准的法律后果，在相关内容不与相关法律、法规相抵触的情况下，既履行了《国务院关于深化改革严格土地管理决定》第十四条确定的义务，又有利于预防矛盾冲突、保障征地工作顺利开展。上诉人如对涉案征地批准以及安置补偿方案有异议的，可依照《中华人民共和国土地管理法》的相关规定进行救济，但其主张征地事务所无权签订协议、在签订前未征询其意见侵犯其合法权益，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决�下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人林文学等38人共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 来 敏
审 判 员 苏子文
代理审判员 陈 雕
二〇一四年十月十五日
代书 记员 沈奇峰
附：上诉人名单
上诉人（原审原告）林文学。
上诉人（原审原告）林吕干。
上诉人（原审原告）林吕降。
上诉人（原审原告）林吕杰。
上诉人（原审原告）林久涣。
上诉人（原审原告）林吕化。
上诉人（原审原告）林吕沈。
上诉人（原审原告）林吕永。
上诉人（原审原告）林立奖。
上诉人（原审原告）林仁孝。
上诉人（原审原告）林仁乾。
上诉人（原审原告）林仁言。
上诉人（原审原告）苏相历。
上诉人（原审原告）林清泱。
上诉人（原审原告）苏相味。
上诉人（原审原告）林吕串。
上诉人（原审原告）吴尔坎。
上诉人（原审原告）林吕伍。
上诉人（原审原告）林云巧。
上诉人（原审原告）林细楚。
上诉人（原审原告）林贤渺。
上诉人（原审原告）林吕闯。
上诉人（原审原告）林吕蓬。
上诉人（原审原告）林潘棣。
上诉人（原审原告）林秋弟。
上诉人（原审原告）林仁库。
上诉人（原审原告）林仁山。
上诉人（原审原告）林清军。
上诉人（原审原告）林清冲。
上诉人（原审原告）林吕同。
上诉人（原审原告）林仁波。
上诉人（原审原告）林吕县。
上诉人（原审原告）林吕加。
上诉人（原审原告）林细操。
上诉人（原审原告）林清庚。
上诉人（原审原告）林吕杯。
上诉人（原审原告）林吕兄。
上诉人（原审原告）林吕朋。