上海市第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）沪01行终660号
上诉人（原审原告）游伟海，男，1990年3月23日出生，汉族，住上海市浦东新区。
被上诉人（原审被告）上海市浦东新区市场监督管理局，住所地上海市浦东新区杨高中路2900号。
负责人吴伟平，局长。
委托代理人朱燕萍，上海市浦东新区市场监督管理局工作人员。
委托代理人贾秀彦，上海市浦东新区市场监督管理局工作人员。
被上诉人（原审被告）上海市浦东新区人民政府，住所地上海市浦东新区世纪大道2001号。
法定代表人杭迎伟，区长。
委托代理人王颖彦，上海市浦东新区人民政府工作人员。
委托代理人徐传林，上海市浦东新区人民政府工作人员。
上诉人游伟海诉上海市浦东新区市场监督管理局（以下简称：浦东市监局）举报答复行为，及上海市浦东新区人民政府（以下简称：浦东新区政府）行政复议决定一案，不服上海市浦东新区人民法院（2017）沪0115行初124号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年8月8日立案后，依法组成合议庭，于2017年8月18日公开开庭审理了本案。上诉人游伟海，被上诉人浦东市监局的委托代理人朱燕萍、贾秀彦，被上诉人浦东新区政府的委托代理人徐传林到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，浦东市监局于2016年9月12日、13日分别接到游伟海邮寄和通过上海市工商局12315热线转来的投诉举报件，反映其在浦东新区XX镇XX路XX号XX“XX超市”（以下简称：XX超市）购买的“俊荣草鸡蛋”上标注的成分、功效内容违反《中华人民共和国广告法》（以下简称：《广告法》），虚假夸大，且无生产厂家、供应商、规格等信息，要求核实查处，退一赔十。浦东市监局于同年9月18日受理该投诉并向游伟海制发申（投）诉受理审查告知书。因被投诉方不接受调解，浦东市监局于同年9月26日向游伟海制发《终止消费者权益争议调解告知书》。2016年9月19日，浦东市监局至XX超市现场检查。经查，该超市的登记字号为上海市XX经营部，经营者为马某。检查当天，现场未在货架上发现有被诉商品“俊荣草鸡蛋”。同年9月23日，浦东市监局对超市经营者马某进行调查询问，马某称其不清楚所售“俊荣草鸡蛋”的标签内容，且已停止购进该商品。同年9月26日，浦东市监局核实该超市只是鸡蛋的销售者，不是生产者也不是商品标签的张贴者，不属于《广告法》规定的违法主体，同时被投诉鸡蛋为食用农产品，根据《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》的规定，该鸡蛋并非依法必须包装或加贴标签的食用农产品，故违法事实不成立，不予立案。当日，浦东市监局向游伟海制发3100000000000201609110050号举报答复书（以下简称：被诉答复），告知游伟海，该局经调查，未发现其反映的违法行为，因证据不足，决定不予立案。游伟海不服，向浦东新区政府申请行政复议。浦东新区政府于2016年10月19日收到游伟海的复议申请，同年10月24日通知浦东市监局提交书面答复并提交证据、依据和其他有关材料，并于同年12月5日依法延长审理期限。经审查，浦东新区政府于2017年1月9日作出浦府复决字（2016）第390号行政复议决定书（以下简称：被诉复议决定），维持浦东市监局作出的被诉答复，并邮寄送达游伟海。
原审另查明，浦东市监局于2016年10月31日再次对XX超市经营者马某进行调查询问，马某称其曾经销售的“俊荣草鸡蛋”上的标签不是其贴的，该鸡蛋系从上海市浦东新区XX镇XX市场进货。
游伟海对被诉答复及被诉复议决定不服，以浦东市监局未尽到调查职责，被诉答复认定事实、适用法律错误等为由，诉至原审法院，请求判决确认被诉答复违法，并撤销被诉复议决定。
原审认为，根据相关法律规定，浦东市监局依法承担流通领域食品药品监管的相关职责，依法具有对游伟海举报事项进行调查处理的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称：《行政复议法》）的相关规定，浦东新区政府依法具有就浦东市监局作为被申请人的复议申请事项作出被诉复议决定的法定职责。本案中，浦东市监局在接到游伟海的投诉举报后，通过现场检查和调查询问，以被投诉举报的商家只是鸡蛋的销售者，不属于《广告法》规定的违法主体，同时被投诉鸡蛋不属于依法必须包装或加贴标签的食用农产品，故以违法事实不成立为由，作出不予立案的决定。游伟海认为上述理由属法律依据错误，但经当庭多次询问，游伟海均无法说明，故原审法院对其该项意见不予采纳。对游伟海关于浦东市监局仅根据对被举报方的询问即决定不予立案，未尽到法定职责的主张，以及怀疑现场调查只是走过场或并未依法检查的意见，原审法院认为，根据《中华人民共和国食品安全法》（以下简称：《食品安全法》）第一百一十条的规定，食品安全监管部门有权采取现场检查、抽样检验、查阅、复制资料等多种措施。在实际监督管理过程中，监管部门可根据具体案情选择不同的监管措施以查明事实。本案中，浦东市监局通过现场检查，并对经营者进行询问调查后，根据调查情况作出不予立案的决定，并未违反法律规定。游伟海认为现场调查存在虚假，也并无证据予以证明，故原审法院对其前述意见不予采纳。游伟海还认为，浦东市监局在行政复议时承认“俊荣草鸡蛋”上标示的内容违反《广告法》，但在向其答复时却称未发现违法行为，属于事实认定不清。原审法院认为，浦东市监局在答复游伟海时所称的“未发现您反映的违法行为”系针对其投诉举报的销售者的行为，而在复议过程中的前述陈述系针对案外人的行为。鉴于游伟海投诉举报的销售者并非《广告法》第二条规定的广告主、广告发布者或广告经营者，故浦东市监局的上述陈述并不矛盾。故原审法院对游伟海的上述意见亦不予采纳。针对游伟海的投诉举报，浦东市监局已在法定期限内作出书面答复，该局对案外人涉嫌违反《广告法》的行为仍在调查中，但该调查并非针对游伟海投诉举报的案件，故对游伟海认为浦东市监局调查超过法定期限的意见，原审法院亦不予采纳。
综上，浦东市监局已依法履行其法定职责，浦东新区政府所作被诉复议决定合法，原审法院对游伟海的诉讼请求不予支持，遂于2017年6月9日作出判决：驳回游伟海的诉讼请求。
判决后，游伟海不服，上诉至本院称，XX超市销售的“俊荣草鸡蛋”标签中，含有虚假宣传内容，并有涉及疾病预防、治疗功能的用语，此外，标签内容中缺少《食品安全法》所规定应当记载的内容。对此，XX超市作为食品经营者，应当对食品标签中的上述内容承担责任，被上诉人浦东市监局也应当对XX超市销售食品存在的上述问题予以查处。但本案中，浦东市监局收到上诉人的举报后，仅进行了形式上的调查，未尽到全面调查的义务，所认定的事实及适用的法律均属错误。此外，浦东市监局在查明举报食品生产者后，并未对上诉人进行告知，也侵害了上诉人的知情权。故被诉答复及被诉复议决定均属错误，应予撤销，请求二审法院撤销原判，改判支持上诉人的原审诉讼请求。
被上诉人浦东市监局辩称，该局接到上诉人的投诉举报后，依法对XX超市进行了现场调查，并对超市经营者进行了询问。现场检查中，并未发现上诉人举报的涉嫌违法的食品，但超市经营者表示其曾销售过相关食品。根据调查了解的事实，XX超市仅是“俊荣草鸡蛋”的销售者，相关标签也并非超市加贴，根据《食品安全法》及《广告法》的相关规定，该超市并非上诉人举报的涉嫌虚假宣传行为的主体。但该局对相关问题仍予以了持续关注，并在了解到“俊荣草鸡蛋”的生产者后，对相关案件线索予以了移送。此外，上诉人举报的“俊荣草鸡蛋”作为食用农产品，根据《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》的规定，并非必须包装及加贴标签的食品，故上诉人举报的标签缺少内容情况亦不足以构成违法。据此，上诉人作出被诉答复并无不当。原审判决正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人浦东新区政府辩称，其受理上诉人的行政复议申请后，对案件依法进行了审查。经查，浦东市监局对上诉人作出的被诉答复并无不当，浦东新区政府据此在法定延长期限内作出被诉复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原审判决正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
经审理查明，原审认定的事实无误，本院予以确认。
本院认为，根据《广告法》第六条第二款之规定，县级以上地方工商行政管理部门主管本行政区域的广告监督管理工作；《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第三条第三款规定，市、县级食品药品监督管理部门负责本行政区域食用农产品市场销售质量安全的监督管理工作。本案中，浦东市监局作为浦东新区范围内行使广告监管以及食用农产品市场销售质量安全监管的行政机关，对上诉人举报的涉嫌广告及食品安全违法行为事项，依法具有受理并进行调查处理的职权。根据《行政复议法》第十二条第一款之规定，被上诉人浦东新区政府作为浦东市监局所属本级人民政府，于本案中依法具有作出被诉复议决定的职权。
本案中，上诉人向浦东市监局举报XX超市销售的“俊荣草鸡蛋”涉嫌违法的情况主要涉及两方面，一是食品标签中成分、功效内容虚假夸大，涉嫌违反《广告法》的规定；二是标签中缺少生产厂家、供应商、规格等信息，涉嫌违反《食品安全法》等关于标签内容的规定。对上诉人的举报，浦东市监局在受理后，已依法进行了调查。
针对第一个方面的问题，浦东市监局经调查后认为，上述鸡蛋标签中关于成分、功效的宣传符合广告特征，其内容亦涉嫌违反《广告法》关于禁止虚假宣传等相关规定，但根据《食品安全法》第一百四十条第一款之规定，在广告中对食品作虚假宣传，欺骗消费者的，应依照《广告法》的规定给予处罚。而根据《广告法》第五十六条之规定，发布虚假广告，欺骗、误导消费者，其违法责任的承担者为广告主，在特定情况下包括广告经营者和广告发布者。然而本案中，XX超市仅系“俊荣草鸡蛋”的销售者，鸡蛋上的标签亦非该超市张贴。在此情况下，不能认定该超市实施了上述涉嫌违反《广告法》的行为。针对第二方面的问题，浦东市监局认为，《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》对应当包装或附加标签的食用农产品种类作出了规定，本案所涉的鸡蛋不在强制要求包装及附加标签的种类之列，涉案鸡蛋的标签虽未载明上诉人主张的相关内容，但尚不能据此认定该情形违反了食用农产品标签管理的相关法律规定。
浦东市监局的上述意见，有现场调查笔录、询问笔录、照片，以及上诉人提供的举报材料等作为证据，其决定不予立案的理由亦符合《食品安全法》、《广告法》、《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》等相关法律、规章的规定，故本院对该局的上述意见予以采纳，该局据此作出被诉答复，认定事实及适用法律并无明显不当。浦东市监局依法受理上诉人举报后，根据调查情况，向上诉人作出并送达被诉答复，并在获取涉案鸡蛋生产者的线索后，依法进一步采取了相关措施，其执法程序亦无不当。上诉人虽认为浦东市监局未尽到必要的调查义务，执法程序违法，并认为该局应当根据其举报内容对XX超市进行查处，但其提交的证据及阐述的理由尚不足以支持其上述主张，故本院对此不予支持。
浦东新区政府在受理上诉人的行政复议申请后，经依法审查，于法定延长期限内作出被诉复议决定，维持被诉答复，其行为符合《行政复议法》的相关规定，不存在应予撤销情形。
综上，上诉人的诉请缺乏事实根据与法律依据，本院难以支持。原审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费人民币50元，由上诉人游伟海负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王胜军
代理审判员 宁 博
代理审判员 刘智敏
二〇一七年九月二十七日
书 记 员 贾 菁
附：相关法律条文
1．《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条
人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……