辽宁省阜新市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）阜行初字第3号
原告：杨凤昌，男，1955年5月19日出生，汉族，农民。
委托代理人：刘姝曲，系辽宁海泉律师事务所律师。
被告：阜新蒙古族自治县人民政府（以下简称阜蒙县政府）。
法定代表人：海景春，系该县县长。
委托代理人：王树春，系辽宁红沐律师事务所律师。
第三人：阜新蒙古族自治县化石戈镇哈日诺尔村村民委员会（以下简称哈日诺尔村）。
法定代表人：刘丙会，系该村村主任。
第三人：阜新蒙古族自治县化石戈镇老二色村村民委员会（以下简称老二色村）。
法定代表人：金玉成，系该村村主任。
2012年12月12日，阜蒙县政府作出阜蒙地权确字（2012）032号行政处理决定，杨凤昌不服向本院提起行政诉讼，本院受理后依法组成合议庭，于2014年2月24日公开开庭审理了本案。原告杨凤昌委托代理人刘姝曲，被告阜蒙县政府委托代理王树春到庭参加诉讼，第三人哈日诺尔村、老二色村经传票合法传唤均未到庭，本案现已审理终结。
2012年12月12日，阜蒙县政府针对哈日诺尔村与老二色村土地争议，作出阜蒙地权确字（2012）032号行政处理决定，决定争议地（约149.5亩）归老二色村所有。杨凤昌不服向阜新市人民政府申请行政复议，2013年12月17日，阜新市人民政府作出阜政行复决字（2013）53号行政复议决定，维持阜蒙县政府作出的阜蒙地权确字（2012）032号行政处理决定。
原告杨凤昌诉称，1997年10月30日，哈日诺尔村将土地发包给原告等人，承包面积1080亩，承包期限30年，并签订了承包合同，且四至清楚。该承包地历史上一直在哈日诺尔村境内并由本村村民耕种，此事实有1973年人民公社时期村界图、1985年辽宁省测绘局绘制的界限图、2007年土地调查图、2011年阜蒙县地籍管理站现场勘查报告予以证实。2002年，争议地正在耕种时，被老二色村村民强行侵占至今，后因民事诉讼原告向阜新市人民检察院申诉，阜新市人民检察院组织阜蒙县地籍管理站、阜蒙县化石戈乡政府工作人员及双方村主任和争议地双方当事人在场情况下，对争议地进行现场勘测，勘测结果为争议地149亩中的129.22亩归哈日诺尔村所有，并就勘测结果出具了地籍证明。经哈日诺尔村申请土地确权，被告阜蒙县政府于2012年12月12日作出阜蒙地权确字（2012）032号行政处理决定，该决定错误地依据第一次土地调查时期哈日诺尔村与老二色村签订的土地权属界限协议书，将争议地所有权确权给老二色村所有。原告认为该决定侵犯了其合法权益，故向人民法院提起行政诉讼，请求：1、撤销被告阜蒙县政府作出阜蒙地权确字（2012）032号行政处理决定。2、判令被告阜蒙县政府重新作出具体行政行为，确认争议的129.22亩土地归哈日诺尔村所有。
被告阜蒙县政府辩称：其作出的处理决定事实清楚，适用法律正确，程序合法，原告所诉无法律和事实依据，故请求法院维持被告作出的处理决定。
根据各方当事人诉辩意见，合议庭归纳本案审查的客体是：被告阜蒙县政府作出阜蒙地权确字（2012）032号行政处理决定。本案争议的焦点问题是：被告阜蒙县政府作出的处理决定是否合法。对此，各方当事人均无异议与补充。
庭审中对被告、原告所出示的如下证据进行质证、认证：
被告提供的证据有：1、土地确权申请书及法定代表人证明。证明被告作出的决定是依据哈日诺尔村的申请作出的。2、（2006）阜县民权初字第1312号民事判决及（2009）阜民一终字第301号民事裁定。证明2006年双方当事人因为争议地块已经发生过争议。3、1989年两村权属界限协议书。证明被告作出的行政决定是有依据的，该协议书确定了该争议土地位置。4、送达回证。证明处理决定已经送达。
原告对被告提供的上述证据认为，对于申请书和法定代表人证明及送达回证均无异议。对于民事判决及裁定，认为在作出具体行政行为时没有作为证据使用，故不应该作为本案证据使用，民事判决书恰恰证明该争议地以前是哈日诺尔村耕种的。对于权属界限协议书证明被告依据此证据认定争议土地属老二色村所有无事实及法律依据，且程序违法。首先，该权属界限协议书共四页，只有参加指界人员一页有祁凤章的签字和公章，其它三页都没有签章，不能证明其它三页的内容祁凤章知晓；其次，1989年时此权属界限协议书为什么出具，是什么部门组织确界不清，此节可以证明该界限书出具和组织的部门权限不明，不应得到法院及市、县两级政府的采信；第三，此协议书未经哈日诺尔村民大会的集体通过，即使村主任签章因处分村集体利益，依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条之规定也属无效；第四，当时签章的村委会主任祁凤章现出具证明，澄清当时土地部门的工作人员拿着图纸让其签字，当时并未到现场进行实际测绘，签章时也不知道是进行两村确界，为什么1989时要进行现场指界原因至今不清，所以祁凤章是在不知情的情况签章，该指界协议应属无效。另外，在1989年指界以前有1973年的林业资源图，有1985年的农业分布图，1989年之后有2007年土地利用现状分布图，有2011年县地籍管理站的现场勘测图。前后四份图纸均证明争议土地属哈日诺尔村，此节完全可以证实1989年的界限图并未生效，否则2011年现场勘测时不可能得出争议土地有129.22亩属哈日诺尔村所有的结果。
原告提供的证据有：1、杨凤昌于1997年与哈日诺尔村签订的承包四荒合同书。证明本案争议地早在1997年就隶属于哈日诺尔村的四荒地，依法进行发包。2、乡政府等有关部门出具的证明三份。共同证明在1997年签订承包合同时两村权属无争议，承包边界符合政府部门的图纸界限。3、证人祁凤章、杨树清、杨树民、高明富、王文多、杨凤明、胡春青证言材料。证明历史上争议地以新邱沟外道南为界属哈日诺尔村所有，且签订合同时与林业资源图的界限相符，现在争议地由老二色村耕种是2002年曹树伟和吕学君抢种的结果。杨凤昌承包后还实际耕种5年，亦进一步证明争议地属哈日诺尔村所有。4、地籍证明一份及阜蒙县国土资源局村界图一份。证明阜蒙县地籍管理站于2011年7月21日在阜新市人民检察院的组织下，由乡政府承办，两村委会及案件双方当事人均到场的情况下进行勘测，结果是争议的149.58亩土地涉及四个单位的权属，其中哈日诺尔村129.22亩，老二色村12.98亩，绝大部分争议地系哈日诺尔村土地。5、1973年的森林资源分布图；1985年的农业分布图；2007年土地利用现状分布图。证明从林业、农业、行政区划上看，争议地隶属于哈日诺尔村。6、当时的村委会主任祁凤章对1989年两村权属界限协议书签章出具证明。澄清当时土地部门的工作人员拿着图纸让我签字，当时并未到现场进行实际测绘，签章时也不知道是进行两村确界，为什么1989时要进行现场指界原因至今不清，所以祁凤章是在不知情的情况签章，该指界协议应属无效。
被告对原告的上述证据认为，1997年的四荒承包合同书，因在1989年双方已经划完界了，从形式来看是违法的。乡政府等有关部门出具的证明，是不具有法律效力的。证人因与原告方有利害关系，且未出庭，故证人证言不具有合法性及真实性。地籍站出具证明不具有法律效力，因为其不是独立的法人单位，无权出具证明。祁凤章的证明，因与原告方具有利害关系，不予认可。森林资源分布图等是否为有效的不清楚。确权决定应该依据1989年两村权属界限协议书进行才是有效的。
第三人哈日诺尔村、老二色村均未向法庭提供证据。
经庭审质证，对被告提供的1、2、4号证据因原告无异议，予以确认。3号证据虽然有争议双方负责人签字并盖章，但被告在作处理决定中，并未在该协议书中确定争议地的位置，故其欲证明内容不能予以确认。
对原告提供的1号证据因哈日诺尔村发包的事实存在，故对发包的事实予以确认。4号证据中的地籍证明，因被告对阜新市人民检察院曾组织有关部门及人员对争议地进行勘测的事实不予否认，故对此事实予以确认。其他证据因原告欲证明争议地所有权，但这些证据在被告确权的行政程序中未出示，故本院暂不予确认。
根据以上有效证据查明，1997年10月31日，第三人哈日诺尔村与原告杨凤昌签订四荒承包合同。阜新市人民检察院曾组织有关部门及人员对争议地进行勘测后，2011年7月21日，阜蒙县地籍管理站出具地籍证明，证明主要内容为：测绘总占地面积为149.58亩，其中老二色村12.98亩，哈日诺尔村129.22亩。2012年4月25日，第三人哈日诺尔村向被告阜蒙县政府提出土地确权申请。2012年12月12日，被告阜蒙县政府作出阜蒙地权确字（2012）032号处理决定，决定争议土地149.5亩，所有权归第三人老二色村所有。
本院认为，第三人因土地权属发生争议，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，被告有作出确权处理决定的法定职权。被告在作出处理决定过程中，未向被申请人送达申请确权的申请书副本，也未告知被申请人提交答辩意见及有关证据，违反了国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十三条及辽宁省《土地权属确定和争议处理办法》第三十二条、三十三条的规定，属于程序违法。被告亦无证据证明组织争议双方到现场指认争议地，确定争议地范围，亦未确认争议地在1989年两村权属界限协议书上的位置，却依据1989年两村权属界限协议书作出确权处理决定，属事实不清。被告作出的阜蒙地权确字（2012）032号处理决定事实不清，程序违法，本院予以撤销，原告诉讼请求于法有据，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（二）项之规定，判决如下：
一、撤销被告阜蒙县政府作出的阜蒙地权确字（2012）032号行政处理决定；
二、被告阜蒙县政府重新作出确权处理决定。
案件受理费50.00元，由被告阜蒙县政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。
审判长 赵晓军
审判员 张铁成
审判员 鹿金山
二〇一四年三月二十一日
书记员 王继余