山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）鲁行终字第29号
上诉人（一审原告）：泰安市汇丰科技有限公司。住所地：泰安市泰山青春创业开发区。
法定代表人：陈功霞，总经理。
委托代理人：刘传廷。
委托代理人：戴盟，山东戴盟律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：泰安市人民政府。住所地：泰安市市政大楼。
法定代表人：王云鹏，市长。
委托代理人：郭桂林，山东泰山蓝天律师事务所律师。
委托代理人：田光成。
被上诉人（一审第三人）：泰安市商业银行股份有限公司。住所地：山东泰安泰山大街***号。
法定代表人：展鹏，董事长。
委托代理人：毕玉峰。
委托代理人：杜红星，山东一山律师事务所律师。
泰安市汇丰科技有限公司（以下简称汇丰科技公司）诉泰安市人民政府（以下简称市政府）土地行政登记一案，泰安市中级人民法院于2013年8月30日作出（2010）泰行初字第10号行政判决。汇丰科技公司不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年3月7日、5月27日公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人刘传廷、戴盟，被上诉人市政府的委托代理人郭桂林、田光成，被上诉人泰安市商业银行股份有限公司（以下简称商业银行）的委托代理人毕玉峰（第二次庭审未到庭）、杜红星到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
案经一审法院审理查明如下事实：2005年12月5日，被告市政府为原告颁发了泰土国用（2005）第D-0128号《国有土地使用证》（以下简称《第D-0128号土地证》），土地使用权面积77323㎡。被告提交的土地登记档案资料中的宗地附图显示，该宗地的南、北、东界址均为大桥村土地，西界址为西北村和大桥村土地，制图时间为2003年8月。2009年9月，沧州市中级人民法院在执行河北沧州东塑集团股份有限公司诉汇丰科技公司、泰安市华信担保有限公司等借款合同纠纷一案中，将原告该土地证项下49982.42㎡土地使用权及地上房产，按第三次拍卖保留价8385264元作价交付权利人河北沧州东塑集团股份有限公司抵清债务，并书面通知泰安市国土资源局、泰安市房产交易中心协助办理产权变更登记手续。泰安市国土资源局在协助法院办理产权变更登记过程中，于2010年1月20日发布公告，对原告持有的《第D-0128号土地证》项下的49982.42㎡的土地使用权予以公告注销，并附有该土地的宗地图。原告发现公告中所附的宗地图和原土地登记资料中的宗地图不一致，遂提起本案诉讼，并向法院提交了现抵押在第三人处的土地证复印件，其所附宗地图显示，宗地北界址为超越北街，南界址为大桥村土地，西界址为西北村和大桥村土地，东界址为大桥村土地和泰安市阳光电器集团，制图时间为2005年12月。经一审法院组织现场勘验，济南四维航遥信息技术有限公司出具的《宗地测量报告书》中第8-9页的文字说明及附图显示：“以泰安超越高科技工业园总体规划图的E坐标点为基准（E点为道路中心线点），J7点为委托方提供的54转80后平面规划图左下角坐标点，与E坐标点相比较，向西偏移27.80米，向南偏移21.70米”。测量结果表明，原附图的坐标点对应的宗地位置与原告实际用地范围向西、向南均存在较大差距，而土地证中现在的附图坐标点对应的宗地位置与原告实际用地范围相符，并且两个附图坐标点所对应的宗地面积（原附图面积115.987亩、现附图面积115.983亩）基本一致，没有改变土地证中的土地使用权面积。
另外，被告提交的第4号证据公告中所附宗地图，虽标注的制图时间与土地证中附图的制图时间不一致，但两个附图的坐标点所对应的宗地位置一致。即公告中使用的宗地附图是对现土地证中宗地附图的复制应用。
一审法院认为：本案被诉的土地证中的宗地附图与该土地地籍资料中的宗地附图相比较，两者的坐标点及四至出现了明显不一致的情形，结合原告提供的第2、3号证据，即两个他项权利证中的附图看，起码在2006年2月份之前，涉案土地证中的宗地附图还应当是和地籍资料中相一致的2003年版附图，而土地证中现在所附的2005年版宗地附图显然是对原来宗地附图进行了更正。根据《土地登记办法》（以下简称《办法》）的相关规定，发现土地登记簿记载的事项确有错误的，可以进行更正登记。更正登记有两种：一是依职权更正。《办法》第五十八条规定，国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止。二是依申请更正。《办法》第五十九条规定，土地权利人认为土地登记簿记载的事项错误的，可以持原土地权利证书和证明登记错误的相关材料，申请更正登记。综合分析本案证据和一审法院组织对现场进行勘验测量的结果看，2003年版的原宗地附图坐标点所对应的宗地位置与实际用地范围确实出现了较大偏差（向南、向西均偏入相邻单位用地范围内几十米），应当说2003年版宗地附图的坐标点数据确实存在错误。要对该错误进行更正登记，应当严格履行更正登记的法定程序，即：按照《办法》第五十八条的规定，更正登记应当先报经人民政府批准并书面通知当事人；按照《办法》第五十九条的规定，应当有当事人的申请。但在本案审理过程中，被告既不能举出原告曾申请更正登记的证据，也不能举出其曾履行了报经人民政府批准、通知当事人或依法予以公告等相关的程序性证据。虽更正后的附图坐标点数据和现场位置吻合，但制图时间标注为2005年，宗地东邻又出现了2007年才进入的泰安市阳光电器集团，这些形式要件都与事实不符。
综上，从本案被诉行为看，涉案土地证中的宗地附图在被办理更正登记时，既不是依当事人申请，也没有报经被告批准，而更正登记的结果又附在被告才有权颁发的国有土地使用证中，应由被告承担相应的法律责任。由于被告不能举证证明在办理更正登记时履行了相关规章规定的告知当事人或者依法公告的法定程序，应视为当事人对更正登记事项不知情。被告在原告不知情的情况下，迳行对土地使用证的附图作出更正，属程序违法。根据法律规定，对违反法定程序的具体行政行为应当判决撤销，但鉴于本案涉案土地证项下的49982.42㎡的土地及地上附属物已在相关的民事诉讼案件执行程序中被依法按拍卖保留价作价处置予以抵偿债务，再判决撤销该土地证中的附图或者责令被告采取相应补救措施均不可能，且涉案土地证中现在的附图坐标点所对应的宗地位置与实际用地范围相符，撤销后再重新办理已无实际意义。故，原告请求确认《第D-0128号土地证》中该宗土地附图被擅自变更的行为违法的理由成立，本院予以支持。原告诉状中的第1、3项请求均已另案处理，本案不再涉及。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项、第五十六条第（四）项的规定，判决一、确认被告市政府对《第D-0128号土地证》中宗地附图擅自更正的行为违法。二、驳回原告汇丰科技公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，宗地测量费16700元，两项合计16750元，由原告汇丰科技公司和被告市政府各负担8375元。
一审原告汇丰科技公司不服一审法院判决，上诉称：1、一审法院判决第一项从表面上看，是确认了被上诉人市政府的行政行为违法，但实际上一审法院故意规避了被上诉人擅自变更土地证初始宗地附图的违法行政行为。一审法院判决将被上诉人擅自“变更”土地证宗地附图的违法行为认定为擅自“更正”的违法行为，虽然两者之间只有一字之差，但却存在本质区别。按照一审法院判决逻辑，原土地证初始登记的宗地附图确认的土地界址是错误的，现在理应需要进行更正，被上诉人行政违法只限于在程序上事先没有依法告知上诉人。实际上被上诉人不仅在擅自变更土地界址的程序上违法，在实体上亦违法。2、被上诉人应当对其违法行为导致的后果承担责任。因为被上诉人擅自变更涉案宗地附图界址，导致按照初始登记的土地宗地附图中，原不属于土地界址范围内的附属物在另一民事诉讼案件执行中，被强制按拍卖保留价作价处置予以抵偿债务，给上诉人造成重大经济损失。3、一审法院判决认为“且涉案土地证中现在附图坐标所对应的宗地位置与实际用地范围相符，撤销后再重新办理已无实际意义”明显错误。上诉人一审诉求的目的是要求法院依法确认原土地使用证宗地附图中土地界址为合法有效的，而被上诉人市政府违法擅自变更土地证宗地附图的土地界址是不具有法律效力的。法院只有支持上诉人要求确认恢复原土地证所确认的土地界址，上诉人才能对被错误执行的财产要求执行回转或请求赔偿。4、在本案一审庭审中，上诉人通过法庭调取的有关证据材料得知，被上诉人擅自变更土地证宗地附图是个别人在泰安市国土资源局相关业务部门不知情的情况下，擅自将土地证中的附图更换，并非法加盖了泰安市国土资源局相关业务部门的业务印章，因此在庭审中，被上诉人对于涉案土地证中现在的附图与该土地地籍档案资料中的附图及该土地他项权证的附图不一致的情况，不能作出合理的解释。然而一审法院判决却认为涉案土地证中现在的附图坐标点所对应的宗地位置与实际用地范围相符，明显与法庭调查不一致。综上，上诉人请求依法撤销一审法院判决，改判确认被上诉人市政府对《第D-0128号土地证》中宗地附图擅自变更的行为违法，确认该土地证初始登记宗地附图所确认的土地界址合法有效；撤销一审法院判决案件受理费、宗地测量费的负担事项，改判一、二审案件受理费及宗地测量费均由被上诉人市政府负担。
被上诉人市政府及商业银行庭前均未提交书面答辩意见。
二审庭审中，合议庭确定案件的审理重点是：一审法院判决认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
针对审理重点，上诉人汇丰科技公司认为：1、上诉人一审中提交的相关材料能够证实初始登记载明的附图与档案中的资料一致，与被上诉人商业银行、华信担保公司产权登记档案资料中的附图也一致，因此原附图中记载的是上诉人用地实际情况。被上诉人市政府对《第D-0128号土地证》中的附图擅自进行变更，造成沧州市中级人民法院执行错误，给上诉人造成巨大经济损失。2、诉讼中，被上诉人市政府向测绘机构提供的坐标数据与实际测量的坐标数据不相符，虽然测绘的最后结果涉及的用地亩数相同，但用地位置发生了变化。3、被上诉人市政府对《第D-0128号土地证》中的附图擅自进行变更明显违法，只有将《第D-0128号土地证》附图恢复到初始登记时的状况，上诉人的权益才能得到保障。
被上诉人市政府认为：1、虽然被上诉人擅自更正《第D-0128号土地证》附图的程序违法，但原附图不符合上诉人实际用地情况。一审中，经法院组织，上诉人选定测量队伍，对涉案土地重新测绘，上诉人汇丰科技公司、被上诉人市政府及被上诉人商业银行均参加了现场定位。定位后发现如按原附图进行定位与上诉人实际用地不一致，向西延至其他企业几十米，向南也跨越了公共道路和排水设施。但是更正后的附图与上诉人实际用地一致，因此被上诉人的更正符合实际用地情况。2、由于上诉人与他人有债务纠纷，案涉宗地部分土地及地上附着物被沧州市中级人民法院强制执行，被上诉人已经配合司法机关按照更正后的附图进行了评估拍卖、协助过户。上诉人虽然对沧州市中级人民法院的执行裁定申请了复议，但均被法院驳回。且涉及上诉人要求撤销泰安市国土资源局对附图进行公告的案件已经被泰安市中级人民法院裁定驳回起诉，该案已经执行完毕，相应的土地使用权已经抵押给了案件中的债权人。综上，原审法院判决适用法律正确、程序合法，应予维持。
被上诉人商业银行认为：一审法院判决合法正确，如果案件涉及到被上诉人商业银行抵押权的问题，请二审法院判决时慎重考虑。
各方当事人在一审中提供的证据已随案移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。二审中上诉人汇丰科技公司向本院提交了泰安超越科技有限公司院落平面布置图，用以证明上诉人使用的涉案土地南边界至道路中心线，并非至人行道路沿石。被上诉人市政府认为该证据只能说明涉案土地地上建筑布置与道路中心线的位置关系，不能证明上诉人占用使用涉案土地实际情况。本院认为，该证据上诉人无正当事由在一审程序中未提供，本院不予接纳。二审中上诉人汇丰科技公司还向本院提交了调取证据申请书，根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十二条、第二十三条的规定，本院向山东省国土资源厅调取了以下证据：1、山东省人民政府鲁政土字（2005）499号文件中涉及汇丰科技公司名下116亩土地的《泰安超越科技有限公司界址点坐标成果表》及《城镇建设用地勘测定界图》；2、山东省人民政府鲁政土字（2006）777号文件中涉及汇丰科技公司名下334亩土地的《泰安超越科技有限公司界址点坐标成果表》及《城镇建设用地勘测定界图》等材料，并开庭对上述证据材料进行了出示和质证。上诉人汇丰科技公司认为，2份证据中的坐标数据相吻合，通过证据2的坐标数据能更直观地体现涉案土地的真实位置。《第D-0128号土地证》原附图记载数据与上诉人现实际使用情况一致，被上诉人市政府擅自变更行为严重侵犯其合法财产权益。被上诉人市政府对2份证据的真实性予以认可，认为上述证据与被上诉人市政府上报山东省国土资源厅的材料一致，但并不能证明上诉人该项主张。一审法院组织、上诉人汇丰科技公司委托济南四维航遥信息技术有限公司对涉案土地进行了测绘，测绘结果显示，更正后的附图坐标数据与上诉人实际占地情况一致。被上诉人商业银行对2份证据无异议。本院认为，该两份证据材料由山东省国土资源厅出具，并盖有“此件与原件相同”档案章，本院对其真实性予以确认。
经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为：
一、关于被诉具体行政行为性质属于变更登记还是更正登记的问题。上诉人主张被诉具体行政行为是变更登记，但《办法》第三十八条规定：“本办法所称变更登记，是指因土地权利人发生变化，或者因土地权利人姓名或者名称、地址和土地用途等内容发生变更而进行的登记。”本案中，《第D-0128号土地证》的土地权利人及土地权利人姓名或者名称、地址和土地用途等内容均没有发生变化。因此，被上诉人对《第D-0128号土地证》附图中的坐标点进行更正的行为，不属于上述变更登记范畴，应当属于《办法》规定的更正登记的情形。
二、关于被上诉人更正《第D-0128号土地证》附图的行为是否合法，是否应当恢复原土地证附图界址的问题。《办法》第十六条规定，土地权利证书记载的事项，应当与土地登记簿一致。第五十八条规定，国土资源行政主管部门如发现土地权利证书或土地登记簿记载的事项错误，应当履行报经人民政府批准、通知当事人或依法予以公告等相关程序。第五十九条规定，土地权利人如认为土地登记簿记载的事项错误的，可以持原土地权利证书和证明登记错误的相关材料，申请更正登记。本案中，被上诉人对《第D-0128号土地证》附图中的界址进行更正，既未经上诉人申请，也未履行报经市人民政府批准等程序，土地登记簿亦未一并更正，显属程序违法。另，当事人各方委托的济南四维航遥信息技术有限公司出具的《宗地测量报告书》显示，原附图坐标点所对应的宗地位置向南、向西均偏入相邻单位用地范围内几十米，与上诉人实际使用土地范围不同，而更正后的附图坐标点所对应的宗地位置与上诉人实际使用土地范围一致。上诉人虽然主张测绘机构并没有依据土地登记簿中记载的界址数据进行测量，但并未提供有效证据予以证明，且涉案土地及地上附着物已在相关民事诉讼案件执行程序中被依法拍卖保留作价处置，予以抵偿债务。因此，不宜再恢复原土地证附图界址。一审法院判决确认被上诉人市政府对《第D-0128号土地证》中宗地附图擅自更正的行为违法，并驳回上诉人的其他诉讼请求，并无不当。
综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人泰安市汇丰科技有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 许 琳
代理审判员 蒋炎焱
代理审判员 于 晶
二〇一四年八月六日
书 记 员 王 璐