山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）鲁行终字第207号
上诉人（一审原告）：王胜华。
上诉人（一审原告）：申桂芬。
上诉人（一审原告）：李彦龙。
三上诉人的共同委托代理人：丁建国，北京市鼎基律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：德州市人民政府。
法定代表人：杨宜新，市长。
委托代理人：刘广玉。
委托代理人：陈超。
被上诉人（一审第三人）：宁津县人民政府。
法定代表人：高秀鹏，县长。
委托代理人：裴志涛。
王胜华、申桂芬、李彦龙诉德州市人民政府土地行政复议一案，德州市中级人民法院于2014年7月28日作出（2014）德中行初字第21号行政判决。王胜华、申桂芬、李彦龙不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年12月2日公开开庭审理了本案。上诉人王胜华、李彦龙及王胜华、申桂芬、李彦龙的共同委托代理人丁建国，被上诉人德州市人民政府的委托代理人刘广玉、陈超，被上诉人宁津县人民政府的委托代理人裴志涛到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：2001年因宁津县宁津镇张秀村等4个村建村办企业，拟使用本村耕地34450平方米（折合51.68亩），德州市人民政府向山东省人民政府发出《关于宁津县人民政府2001年第一批次建设用地的请示》（德政土发（2001）1号），2001年4月26日山东省人民政府作出《关于宁津县城市建设用地的批复》（鲁政土字（2001）62号），同意将上述农用地转为建设用地。2002年3月19日，宁津县国土资源局为金岭拖拉机制造厂颁发宁津县集用（2002）字第11号集体土地使用证。2002年宁津县宁津镇张秀村对原告王胜华、申桂芬、李彦龙等人在争议地域承包的土地作出调整，并于他处另行安排相应土地承包种植。2003年6月20日，德州市人民政府作出《关于宁津县宁津镇张秀村扩建金岭拖拉机制造厂使用土地的批复》（德政土字（2003）107号），同意宁津县宁津镇张秀村使用本村土地23061平方米，用于扩建金岭拖拉机制造厂。2007年4月13日宁津县国土资源局为金岭拖拉机制造厂颁发宁津县集用（2007）字第5号集体土地使用证。2011年12月31日，山东省人民政府作出《关于宁津县2011年第二批次城镇建设用地的批复》（鲁政土字（2011）1680号），同意将包括张秀村在内的23.9851公顷土地转为建设用地并征收。2012年1月11日，宁津县人民政府作出2012第1号征收土地公告，其中宗地九26764平方米（约合40.146亩）土地为张秀村涉案土地。2012年4月1日，经宁津县人民政府批准，宁津县国土资源局决定以公开公告方式出让包括涉案26764平方米土地（宗地号为2012-0012）在内的5幅土地。2014年4月9日王胜华、申桂芬、李彦龙因不服宁津县政府上述批准出让行为，向德州市人民政府申请复议，请求撤销被申请人批准宁津县国土资源局出让宁津县张秀村所有的40.146亩农民集体土地的具体行政行为。2014年4月10日，德州市人民政府作出德政复不字（2014）第26号《不予受理行政复议决定书》（以下简称《26号不予受理决定》），认为申请人提交的复议申请中未有对该地块相应权利的有效证据材料，申请人不具有提起该行政复议申请的主体资格。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十七条第一款之规定，决定不予受理。原告王胜华、申桂芬、李彦龙不服该复议决定，2014年5月4日向一审法院提起行政诉讼。
本案一审庭审中，征得各方当事人一致同意，一审法院对以下争议焦点进行了审理：
争议焦点一、原告能否就《26号不予受理决定》提起行政诉讼
一审法院认为，参照最高人民法院《关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》（法释（2003）5号）、最高人民法院行政审判庭《关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》（（2005）行他字第4号），本案中涉及的批准土地出让行为不属于按照法律规定应当复议前置的案件。参照最高人民法院行政审判庭《关于不予受理决定是否属于行政诉讼受案范围问题的答复》（（2010）行他字第15号），根据《行政复议法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，原告王胜华、申桂芬、李彦龙不服行政复议机关作出的不予受理决定，依法提起行政诉讼的，人民法院应当受理。
争议焦点二、《26号不予受理决定》是否合法
一审法院认为，依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《复议法实施条例》）第二十八条第（二）项规定，申请人与具体行政行为有利害关系是行政复议机关受理行政复议申请的必要条件。《山东省行政复议条例》第二十七条规定，申请人对证明行政复议申请符合受理条件承担举证责任。本案中，原告申请行政复议过程中提交的四份证据即国有土地使用权公开公告出让公告、国有土地使用权出让信息，农业税农业特产税计税核定证书（李彦龙、申桂芬），王国栋、贾国恒、李永亮、李彦辉等四人证人证言，现场照片，以及第一次庭审中提交的王胜华农业税农业特产税计税核定证书，并不能够证明2012年4月1日宁津县人民政府批准出让涉案26764平方米（约合40.146亩）土地的行政行为侵犯其合法权益，依法应当承担举证不能的法律后果。从一审法院调取的证据所证明事实来看，原告方所主张的具有承包经营权的土地，自2002年起该集体土地使用权人已变更为金岭拖拉机制造厂，2012年征收土地行为完成后，涉案土地性质已由集体所有变更为国有，之后，本案第三人宁津县人民政府批准出让涉案土地的行为与原告王胜华、申桂芬、李彦龙已然不具有法律上的利害关系。
依照《行政复议法》第二十二条，《复议法实施条例》第三十三、三十四条规定，行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据。本案中，原告王胜华、申桂芬、李彦龙申请复议过程中已经提交了其认为与第三人宁津县人民政府批准出让涉案土地行为有关的相应证据，被告德州市人民政府如果认为申请人提交的证据尚不足以证实与被申请复议的行政行为具有利害关系，可以实地调查核实证据，其作出《26号不予受理决定》，仅以“申请人提交的复议申请和补正材料中未有对该地块具有相应权利的有效证据材料”为由认定申请人“不具有提起该行政复议申请的主体资格”，不符合《行政复议法》第九条，《复议法实施条例》第二十七条、二十八条的规定，但以上认定理由的瑕疵对于不予受理的最终结果并无实质影响。
综上，鉴于原告王胜华、申桂芬、李彦龙与本案第三人宁津县人民政府批准出让涉案土地的行为没有法律上的利害关系，尽管被告德州市人民政府作出的《26号不予受理决定》认定理由存有瑕疵，但其适用法律正确，不予受理的结果也并无不当，为避免当事人诉累，浪费国家行政及司法资源，撤销重作不符合行政诉讼之立法目的，也无助于化解社会矛盾，原告王胜华、申桂芬、李彦龙的诉讼请求不能成立，一审法院不予支持。据此，依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告王胜华、申桂芬、李彦龙的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王胜华、申桂芬、李彦龙负担。
一审原告王胜华、申桂芬、李彦龙不服一审法院判决，上诉称：1、一审法院认定被上诉人作出的《26号不予受理决定》的理由存在瑕疵，却判决驳回上诉人的诉讼请求属于违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项之规定，具体行政行为主要证据不足的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为。本案中，在上诉人已经提交了与被上诉人宁津县人民政府批准涉案土地出让的行为有关的证据、且被上诉人没有证据证明上诉人对涉案地块不具有相应权利的情况下，一审法院应当判决撤销被上诉人作出的具体行政行为，判令被上诉人受理上诉人的复议申请并依法限期作出复议决定。2、一审法院未依法、依职权实地调查核实证据，未查清上诉人与涉案地块具有法律上的利害关系的相关事实。一审法院对于山东省人民政府批准农转建、征收土地批复涉及的土地范围与上诉人承包地块的关联性均未予查证。综上，一审法院判决认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一审法院判决，判令被上诉人受理上诉人的行政复议申请并依法限期作出复议决定。
被上诉人德州市人民政府答辩称：一审法院判决认定事实清楚，证据充分。2001年山东省人民政府同意将张秀村建村办企业所使用本村耕地转为建设用地后，2002年宁津县宁津镇张秀村已对上诉人王胜华、申桂芬、李彦龙在争议地域承包的土地作出调整，并于他处另行安排相应承包土地。2、一审法院判决认定上诉人王胜华、申桂芬、李彦龙与本案被诉的批准出让行为没有法律上的利害关系定性准确，理由正当。
被上诉人宁津县人民政府庭前未提交书面答辩意见。
二审庭审中，合议庭确定本案的审理重点是：1、被上诉人德州市人民政府以上诉人王胜华、申桂芬、李彦龙不具有提起行政复议的主体资格为由作出《26号不予受理决定》认定事实是否清楚，适用法律是否正确；2、一审法院判决驳回上诉人王胜华、申桂芬、李彦龙的诉讼请求，认定事实是否清楚，适用法律是否正确。
针对合议庭确定的第一个审理重点，上诉人认为，上诉人提起复议申请时提交的国有土地使用权公开公告出让公告（宁土告字（2012）0010号）、农业税农业特产税计税核定证书等证据可以证明，被复议的批准出让行为和上诉人合法承包的土地具有关联性。被上诉人在未进行查证的情况下作出《26号不予受理决定》属于认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。被上诉人认为，上诉人提交的证据只能证明其在2002年调地之前曾对争议土地享有权益，但在2002年之后上诉人所在村集体已将其承包地调整，其相应的经营权也消失。2012年征收行为完成之后，涉案土地性质已由集体所有变为国有。所以，上诉人与被上诉人宁津县人民政府作出的批准出让行为没有法律上的利害关系，被诉不予受理决定正确。被上诉人宁津县人民政府认为，上诉人提交的证据不足以证明其与该争议地块有利害关系。
针对合议庭确定的第二个审理重点，上诉人坚持上诉状中的观点，认为一审法院对山东省人民政府的农转建批复、征地批复涉及的土地范围与上诉人承包地块的关联性未予查清，判决驳回上诉人的诉讼请求属于认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。被上诉人德州市人民政府、宁津县人民政府均认为，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。
各方当事人在一审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。二审中没有新的证据提交。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为：
《复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……”《山东省行政复议条例》第二十七条规定：“申请人对下列事项承担举证责任：……（一）证明行政复议申请符合受理条件……”本案中，上诉人是以宁津县人民政府批准宁津县国土资源局出让一幅位于张秀村南、宁相路南的地块的国有土地使用权的具体行政行为侵犯其合法承包经营权为由，向被上诉人德州市人民政府提起行政复议要求撤销该行为。而根据被上诉人德州市人民政府向一审法院提交的宁津县国土资源局国有土地使用权公开公告出让公告（宁土告字（2012）0010号）、一审法院调取的《山东省人民政府关于宁津县城市建设用地的批复》（鲁政土字（2001）62号）、《山东省人民政府关于宁津县2011年第二批次城镇建设用的批复》（鲁政土字（2011）1680号）、宁津县人民政府征收土地公告（2012第1号）等证据以及一审法院依职权所作的《调查笔录》，结合各方当事人在一、二审庭审中的相关陈述，可以证明，在被复议的批准出让行为作出之前，涉案的位于张秀村南、宁相路南的土地已经农转建、征收等一系列法律行为变为国有土地。上诉人在一审中提交的国有土地使用权出让信息、农业税农业特产税计税核定证书、证人证言、现场照片等证据亦不能对抗上述事实。所以，上诉人与被征收为国家所有之后的涉案土地的批准出让行为不具有法律上的利害关系，上诉人对该批准出让行为提出的复议申请依法不应受理。被上诉人仅以“申请人提交的复议申请和补正材料中未有对该地块具有相应权利的有效证据材料”为由，即作出《26号不予受理决定》，认定申请人“不具有提起该行政复议申请的主体资格”理由确有不妥，但并不影响案件的处理结果。一审法院判决指出该决定的理由存在瑕疵，并认为该瑕疵对于不予受理的最终结果无实质影响，并无不当。
综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王胜华、申桂芬、李彦龙共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 许 琳
审 判 员 王海燕
代理审判员 于 晶
二〇一四年十二月八日
书 记 员 王 璐