河南省驻马店市驿城区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）驿行初字第05号
原告河南骏化宏福实业股份有限公司。
法定代表人黄吉林，职务董事长。
委托代理人任小伟，该公司人员，特别授权。
委托代理人董中良，河南忠良律师事务所律师。特别授权。
被告确山县住房和城乡建设局。
法定代表人郭留线，职务局长。
委托代理人牛现旗，河南精锐律师事务所律师。特别授权。
委托代理人许文虹，本局法制室主任。一般代理。
原告河南骏化宏福实业股份有限公司（以下称骏化宏福公司）不服被告确山县住房和城乡建设局作出的规划行政处罚一案，诉至确山县人民法院后，该院申请指定管辖。驻马店市中级人民法院作出（2013）驻行辖字第6号行政裁定书，指定我院审理。本院2013年1月29日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2013年4月8日公开开庭审理了本案。原告委托代理人任小伟、董中良，被告委托代理人牛现旗、许文虹到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2012年9月10日，被告确山县住房和城乡建设局作出确住建罚决字（2012）第091001号行政处罚决定书，认定：河南骏化宏福实业股份有限公司2007年4月1日至2008年4月1日实施了未办《建设工程规划许可证》便开始在确山县三里河乡411路北尚庄西建设办公楼、宿舍楼、生产厂房等违法行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，违法行为属于严重，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，作出如下处罚决定：1、限60日内改正；2、罚款1984900元。
原告诉称：2006年4月前，确山县人民政府招商引资，请求昊华骏化集团有限公司（原河南省骏马化工集团有限公司）在确山县区域内投资建厂。同年4月1日，昊华骏化集团有限公司与确山县人民政府签订了《投资建厂合同书》。同年5月16日，昊华骏化集团有限公司出资注册成立新公司——河南骏化宏福实业股份有限公司，即本案原告。同年8月9日、10月11日，原告向确山县财政局缴纳征地款360万元及100万元，共计460万元。原告按照《投资建厂合同书》约定，超额交纳了包干土地费。同年9月15日，确山县政府出具证明，证明原告高塔造粒复合肥项目符合县区域发展规划要求。同年12月31日，驻马店市人民政府作出驻政土（2006）196号《驻马店市人民政府关于确山县第四批乡镇建设用地农用地转用和使用土地补办手续的批复》；2007年12月31日，省政府作出豫政土（2007）542号《河南省人民政府关于确山县2007年度第一批乡镇建设征收土地的批复》，明确同意拟定的征收土地方案。但确山县政府至今没有为原告办理国有土地使用权出让合同和建设工程规划许可证，属于严重违约。被告作出的确住建罚决字（2012）091001号《行政处罚决定书》依法应当予以撤销，且被告处罚时已经超过处罚时效。原告向本院提交以下证据：1、确住建罚决字（2012）091001号《行政处罚决定书》；确政复决字（2012）8号行政复议决定书。证明被告违法处罚行为存在，并经过复议。2、确山县政府证明；确山县党组织帮扶企业责任书。证明原告建设项目符合规划要求。3、确发（2007）2号文。证明是县政府要求原告开工建设。4、原告于2006年8月9日、10月11日向确山县财政局缴纳征地款360万元及100万元，共计460万元的票据。证明原告已按照《投资建厂合同书》约定已支付了费用460万元，占总费用的76.7%，已超过《投资建厂合同书》约定的60%，履行了合同中的义务；但县政府没有按照合同约定为原告办理土地使用权证。5、（2012）驿行初字第78号判决；（2013）驻行终字第9号判决。证明确山县政府没有为原告颁发土地使用手续，责任不在原告，而在于县政府。6、原告申请办理《建设工程规划许可证的报告》；翟建勋证明。证明原告已申请办理建设工程规划许可证，被告未予办理。
被告答辩称：该处罚决定认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律依据正确。被答辩人在未依法取得《建设工程许可证》的情况下，建设办公楼、宿舍楼、生产厂房等，违法行为事实清楚；经过实地测绘，并依法核算违法土建工程造价，处罚适当；履行了责令改正、告知、听证等程序；原告违法行为至今处于持续状态，其处罚并不超过时效。请求法院驳回原告的诉讼请求。被告在法定期限内向本院提交以下证据：1、《中华人民共和国城乡规划法》。证明被告的职权及法律适用正确。2、本局2007年1月25日出具的《关于确定骏化宏福实业有限公司厂址的意见》；3、原告组织代码证、营业执照；4、确山县国土局情况说明；5、《投资建厂合同书》；6、确山县县长办公会议纪要；7、豫政土（2007）542号文；8、确山县城市总体规划图；9、翟建勋的委托书及身份证；10、确政土（2007）3号文；11、驻政土（2006）196号文；12、测绘平面图；13、建设工程概算书；14、对翟建勋的询问笔录；15、原告违法建设调查情况说明。该2-15组证据材料综合证明原告属于正常企业，应当严格按照法律规定的程序履行申请和批准许可程序方可建设，原告未经批准违法建设的事实存在，被告作出处罚事实清楚，处罚的主体正确。16、立案审批表；17、准予检查通知单；18、调查通知及照片；19、行政处罚事先告知书、行政处罚听证告知书、听证通知书及送达回证；20、听证申请书，听证笔录及现场照片；21、案件调查终结报告；22、重大复杂案件集体决定笔录；23、行政处罚决定书及送达回证；24、执法证。该16-24组证据材料证明被告执法手续齐全，执法程序合法。
上述证据经庭审质证，原告对被告的职权无异议；对其使用的法律有异议，认为原告即使有违法行为，也应当适用08年之前的《城市规划法》，而不是08年之后的《城乡规划法》，被告适用法律错误；对被告认定的事实证据材料2-11组的真实性无异议，但对证明的问题有异议，认为这些证据材料恰恰证明原告是依照确山县政府及其职能部门的要求和规划整体方案进行建设，且建设时间也是县政府确定的，是2007年4月至2008年4月，被告对其处罚不仅事实不清，而且超过处罚时效；对12、13组证据材料不予认可，认为是被告单方面做出；对14组询问笔录认为没有出示执法证，笔录应属于无效；第15组调查报告无公章、无个人签名，不予认可。原告对被告第16-24组程序方面的证据材料综合认为自立案开始，被告就存在适用法律错误；听证笔录没有记录申请听证人的观点，且签名完全，不应有效；集体讨论没有人员签名，不应有效；被告执法不严谨，随意性大，程序违法。
被告对原告提交的证据1-5组的真实性无异议，对证明内容有异议，认为县政府与原告之间存在纠纷，不能因此影响被告履行职责；对第6组证据认为原告没有依据证明曾向被告递交办理《建设工程规划许可证的报告》，且翟建勋是原告方办公室主任，有利害关系，其证明应不予采信。
本院认证意见：原告递交的第6组缺乏证据相互印证或存在一定利害关系不作有效证据采信；被告提交的第21、22组证据，即无人员签名，也无公章证明，不具备证据的效力，不作有效证据采信。原、被告递交的其他证据材料内容真实、来源合法，与本案有关联性，在本案均可作有效证据采信。
根据以上有效证据可以证明以下事实：2006年4月1日，昊华骏化集团与确山县人民政府签订了《投资建厂合同书》，约定县政府提供确山县至泌阳的411公路以北300亩工业用地，使用期限50年，昊华骏化集团有限公司按每亩3万元包干支付土地费，合同生效后支付60%；县政府负责办理土地出让手续等。同年5月16日，昊华骏化集团有限公司出资注册成立新公司——河南骏化宏福实业股份有限公司。同年8月9日、10月11日，骏化宏福公司向确山县财政局分别缴纳征地款360万元及100万元，共计460万元。按照《投资建厂合同书》约定，交纳了包干土地费的76.7%。同年9月15日确山县人民政府出具证明，“河南骏化宏福实业股份有限公司高塔造粒复合肥项目符合我县区域发展规划要求”。同年11月4日，该县政府召开县长办公会并形成会议纪要，专题研究骏马化工两个项目建设环境及有关问题，时任县建设局局长李学超参加了会议，该会议要求原告方同年11月15日后要开工建设。同年12月31日，驻马店市人民政府作出驻政土（2006）196号《驻马店市人民政府关于确山县第四批乡镇建设用地农用地转用和使用土地补办手续的批复》，同意县政府制定的由原告使用的农用地转用方案和补充耕地方案。
2007年1月23日，确山县政府出具《关于骏化宏福实业有限公司厂址用地情况的说明》：待市政府批复后，原告对该宗土地实现合法用地；1月25日，确山县建设局出具《关于确定骏化宏福实业有限公司厂址的意见》，同意骏化宏福实业有限公司厂址选定为确山县三里河乡尚庄村。同年3月7日，该县政府作出确政土（2007）3号《确山县人民政府关于驻马店骏马化工宏福集团项目建设使用集体土地批复的通知》，同意该公司使用三里河乡相关土地作为公司工业项目用地。同年4月1日，在没有办理《建设工程规划许可证》的情况下，原告方开工建设办公楼、宿舍楼、生产厂房，至2008年4月1日结束。
2007年12月31日河南省人民政府作出豫政土（2007）542号《河南省人民政府关于确山县2007年度第一批乡镇建设征收土地的批复》，同意以上拟定的征收土地方案。2012年8月20日，被告确山县住房和城乡建设局立案调查原告未经批准非法建设情况，9月10日作出确住建罚决字（2012）第091001号行政处罚决定书，认定原告2007年4月1日至2008年4月1日，实施了未办《建设工程规划许可证》便开始在确山县三里河乡411路北尚庄西建设办公楼、宿舍楼、生产厂房等违法行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，违法行为属于严重，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，作出：“1、限60日内改正；2、罚款1984900元”的处罚决定。原告不服该处罚决定，申请确山县人民政府复议，复议机关维持了被告的处罚决定；原告仍不服，提起本案行政诉讼。
原告提起本案诉讼时，将复议机关确山县人民政府列为本案第三人，并要求撤销所作出的复议决定。开庭审理中，原告表示放弃对确山县人民政府作为第三人主体资格的诉讼，同时放弃要求撤销复议决定书的请求，要求本院依法公正判决，补交了书面意见，本院当庭口头裁定允许原告的撤回申请。
另查明，2010年4月，确山县建设局更改为确山县住房和城乡建设局，原任局长李学超，更名后局长为郭留线。
还查明，原告因无合法的土地使用证，确山县国土资源局于2012年7月3日作出确国土监（2012）473号“关于河南省骏化宏福实业有限公司未经批准占用建设用地建厂的”处罚决定书。原告不服，提起诉讼，经本院审理，以（2012）驿行初字第78号行政判决对该处罚决定予以撤销；确山县国土资源局不服，提起上诉，经驻马店市中级人民法院二审终审，维持本院判决，驳回了上诉人的上诉请求。至今，确山县人民政府仍然没有为原告办理合法完善的土地使用手续。
本院认为：根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、四十条等规定，确山县住房和城乡建设局作为本行政区域内规划行政主管部门，有职权作出规划行政处罚决定。被告认定原告骏化宏福公司未申请颁发《建设工程规划许可证》即行施工建设，违法建设的事实清楚。但是，原告方的施工建设行为是经确山县政府县长办公会议研究要求的时间内实施的；被告时任局长李学超不仅参加了该次会议，而且也没有提出反对意见。此时，确山县政府即没有按照《投资建厂合同书》的权利义务规定，为原告办理合法、完善的土地使用手续，对原告没有申请颁发《建设工程规划许可证》也是明知的，被告人作为规划主管部门对此也是明知的；二者在明知的情况下，作出要求原告违法建设的行为，确山县政府、本案被告应当承担主要的过错责任，而不是原告单方承担责任。因此被告仅以原告未办理《建设工程规划许可证》而对其作出处罚属于适用法律不当，依照《行政处罚法》第二十七条规定，原告属于有“依法应当从轻或减轻处罚的情形”。原告提出被告处罚时效超期问题。原告违法建设房屋时间为2007年4月1日至2008年4月1日，在该时间内为违法持续期间，而被告立案查处时间为2012年8月20日，已经超出2年的行政处罚时效，依照《行政处罚法》第二十九条规定，被告不应再予处罚，原告该主张理由成立，本院予以采信。原告提出被告不应当适用《城乡规划法》的问题。原告违法建设的时间持续到2008年4月1日，被告依据2008年1月1日生效实施的《城乡规划法》调查处理并无不当，原告该主张本院不予采信；原告提出被告作出处罚没有集体讨论人员签名、听证笔录签名不全等问题，应属于程序瑕疵。
综上，被告确山县住房和城乡建设局作出确住建罚决字（2012）第091001号行政处罚决定书时适用法律不当，且已经超过处罚的法定时效，其处罚行为不合法，应当依法予以撤销。原告诉讼请求的主要理由成立，本院应予支持。被告所述理由不足，本院不予采信。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第2目之规定，经本院审判委员会集体研究决定，判决如下：
撤销被告确山县住房和城乡建设局对原告河南骏化宏福实业股份有限公司作出的确住建罚决字（2012）第091001号行政处罚决定书。
案件受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，应自接到判决之日起十五内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交副本，上诉于河南省驻马店市中级人民法院。
审 判 长 赵华云
审 判 员 杨顺风
人民陪审员 邵 翔
二〇一三年四月十八日
书 记 员 孙 利