济南市历下区人民法院
民 事 判 决 书
（2013）历商初字第408号
原告何秀国，男，1975年4月18日生，汉族，住济南市。
委托代理人宋端利，山东高行律师事务所律师。
委托代理人李文利，山东高行律师事务所律师。
被告济南海信安居置业有限公司，住所地济南市。
法定代表人刘浩，总经理。
委托代理人任战江，山东众成仁和律师事务所律师。
委托代理人王琰，山东众成仁和律师事务所律师。
原告何秀国与被告济南海信安居置业有限公司（以下简称海信置业公司）商品房销售合同纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告何秀国的委托代理人宋端利，被告海信置业公司的委托代理人王琰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告何秀国诉称，何秀国与海信置业公司签订商品房买卖合同，购买海信置业公司开发的房屋（以下简称涉诉房屋），交房日期为2010年12月31日前。商品房买卖合同第十五条约定：出卖人应当在商品房交付使用后360日内，将办理权属登记需由出卖人提供的材料报产权登记机关备案。如因出卖人的责任，买受人不能在规定期限内取得房地产产权证书的，双方同意按下列第1、3项处理：…….3、买受人不退房，出卖人按已付房价款的日万分之一向买受人支付违约金。合同签订后，何秀国按合同约定支付全部购房款，但海信置业公司未按约定时间将由其提供的资料报产权登记机关备案，一直拖延至2012年8月8日才备案，致使原告至今未能取得产权证。海信置业公司的行为已经构成违约，要求法院判令海信置业公司向何秀国支付逾期办理房屋产权登记手续的违约金12106元。
被告海信置业公司辩称，本案中不可遇见的临时性文件的颁布，提高了办理初始产权登记的条件，大大增加了海信置业公司履行该义务的工作量。该情形为排除海信置业公司原因的抽象行政行为，依照法律规定属于不可抗力，依照合同约定属于政府行为，海信置业公司对此应当予以免责。2011年4月27日，济南市五部门下发了《关于转发山东省房地产开发项目竣工综合验收备案办法》的通知，规定通知下发之日以前已交付的房屋应当在取得综合验收备案证明或分期证明后，方可办理房屋初始登记。这直接导致海信置业公司无法按照缔结合同时的法律法规办理初始产权登记，临时性增加的手续多达数十项，最终导致办理初始产权登记的迟延。根据合同法及民法通则的规定，缔约双方在缔约时无法预见、无法避免、无法克服的情形属于不可抗力，同时根据商品房买卖合同第12条的约定，这也属于政府行为，何秀国无权索赔。《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第18条规定，由于出卖人的原因，买受人未能取得房产证的，除有特别约定外，出卖人应当承担责任；商品房买卖合同第15条约定，如因出卖人的责任，买受人不能取得房产证的，买受人不退房，出卖人应承担相应的违约责任。所谓出卖人的原因及责任，是指出卖人违反相关法律法规，如变更规划内容、违反规划要求等情形，导致的迟延办证。海信置业公司于2012年6月才取得综合验收备案证明，一个月内就及时向房管部门递交了确权材料，全面而审慎的履行了自己的义务，不存在过错，故不应当承担违约责任。退一步讲，即使海信置业公司应当承担违约责任，何秀国请求的违约数额也存在过高的情形，应当予以调减。依据相关司法解释的规定，当事人主张违约金过高，请求调减时，法院应当以实际损失为基数，兼顾合同的履行情况及当事人的过错及合同的预期利益等问题，根据公平原则，予以衡量。何秀国购买的房屋已实际交付使用，海信置业公司是否在约定时间内报备办证材料，对何秀国使用房屋并无实质性影响，也不会影响其预期利益；双方的主要合同义务已履行，报备办证材料只是海信置业公司的附随义务，且迟延报备材料是因为临时性政策变更；海信置业公司采取积极措施，应对新政策，期间没有任何的履约过错，没有给何秀国造成实际损失。另外，根据买卖合同的补充协议，海信置业公司向何秀国支付的赔偿金额不超过总房款的1%，何秀国要求的违约金过高。
原告何秀国为证明自己的主张，向本院提交了以下证据：
证据1、济南市商品房买卖合同1份，证明合同约定的交房时间为2010年12月31日，办理产权登记的时间为商品房交付使用后360天；
证据2、房屋购房发票，证明何秀国已履行了付款义务；
证据3、济南市公安局历下分局智远派出所出具的证明1份，证明合同中约定的楼号作了变更；
证据4、从济南市住房保障和房地产管理局调取的涉案楼房的房屋初始登记材料一宗，证明海信置业公司向房管部门递交新建房屋初始登记材料的具体时间为2012年8月3日及递交的材料；
证据5、从济南市住房保障和房地产管理局调取的涉案楼房的产权大证3份，证明涉案楼房大产权证即初始登记完成的时间分别为2012年8月8日及8月9日；
证据6、济南市工商行政管理局出具的济南海信安居置业有限公司《公司登记基本情况》1份，证明海信置业公司的主体身份及工商登记信息。
被告海信置业公司为证明自己的主张，向本院提交了以下证据：
证据1、济南市商品房买卖合同及补充协议，证明根据合同第12条、第15条及补充协议第10条、第17条的约定，海信置业公司不应承担违约责任；
证据2、关于转发山东省房地产开发项目竣工综合验收备案办法的通知；
证据3、房地产开发项目竣工综合验收备案证明；
证据2、3证明因通知的临时下发，提高了办理产权初始登记的条件，致使海信置业公司无法按合同约定如期办理产权初始登记；而最终于2012年6月18日取得济南市建委下发的综合验收备案证明。
经对原、被告提交的证据进行质证和审核认定，结合当事人的陈述，本院综合确认事实如下：
2009年5月29日，何秀国与海信置业公司签订商品房买卖合同，何秀国向海信置业公司购买的涉诉房屋，房屋总价款550290元。合同第八条约定：出卖人（海信置业公司）应当在2010年12月31日前，依照国家和地方人民政府的有关规定，将具备下列第4种条件（商品房经验收合格，商品房验收合格的标志为经济南市工程质量与安全生产监督站竣工验收备案），并符合本合同约定的商品房交付买受人使用。合同第十二条约定：由于政府等非出卖人原因造成商品房不能办理产权登记或发生债权债务纠纷的，买受人不会与出卖人发生任何纠纷。第十五条约定：出卖人应当在商品房交付使用后360日内，将办理权属登记需由出卖人提供的材料报产权登记机关备案。如因出卖人的责任，买受人不能在规定期限内取得房地产产权证书的，双方同意按下列第1、3项处理：1、买受人退房，出卖人在买受人提出退房要求之日起60日内将买受人已付房价款退还给买受人，并按已付房价款的0%赔偿买受人损失…….3、买受人不退房，出卖人按已付房价款的日万分之一向买受人支付违约金。同日，何秀国与海信置业公司签订了补充协议，补充协议第十条补充约定了因不可抗力、政府行为导致工程延误，出卖人可以延期交房；第十四条约定：“在出卖人取得了房地产权属登记证明后60日内，由出卖人、买受人双方签署本合同规定的《房屋结算移交协议书》。《房屋结算移交协议书》作为办理该房屋过户手续的必备文件。出卖人、买受人双方在签署《房屋结算移交协议书》之日起60天内，由双方依法向济南市房产管理局办理价格申报、过户申请手续、申领该房屋的房地产权证……”；补充协议第十五条是对买卖合同第十六条关于保修责任的补充约定；补充协议第十七条是关于买受人解除合同的补充约定，该十七条最后一款约定“双方约定，出卖人向买受人支付的赔偿金额及违约金不超过总房款的1%，为一次性赔偿，包括出卖人所应当承担的一切赔偿责任”。商品房买卖合同及补充协议签订后，何秀国按合同约定支付了全部购房款。海信置业公司按合同约定于2010年12月31日前将房屋交付给了何秀国。2012年7月16日，海信置业公司向济南市住房保障和房产管理局申请办理房屋产权初始登记，并将办理产权初始登记的材料报备。
另，有关综合验收制度相关规定如下：1、1993年12月1日建设部颁布施行的《城市住宅小区竣工综合验收管理办法》第六条规定：“住宅小区竣工综合验收必须符合下列要求：（一）所有建设项目按批准的小区规划和有关专业管理及设计要求全部建成，并满足使用要求；（二）住宅及公共配套设施、市政公用基础设施等单项工程全部验收合格，验收资料齐全；（三）各类建筑物的平面位置、立面造型、装修色调等符合批准的规划设计要求；（四）施工机具、暂设工程、建筑残土、剩余构件全部拆除清运完毕，达到场清地平；（五）拆迁居民已合理安置。”第九条规定：“住宅小区竣工验收合格后，开发建设单位应当按照有关规定将完整的小区综合验收资料报送备案。”2、1998年7月20日国务院发布施行的《城市房地产开发经营管理条例》第十八条规定：“住宅小区等群体房地产开发项目竣工，应当依照本条例第十七条的规定和下列要求进行综合验收：（一）城市规划设计条件的落实情况；（二）城市规划要求配套的基础设施和公共设施的建设情况；（三）单项工程的工程质量验收情况；（四）拆迁安置方案的落实情况；（五）物业管理的落实情况。3、2004年11月25日山东省人民代表大会常务委员会发布的《山东省城市房地产开发经营管理条例》（第二次修正）第三十四条规定：“开发项目竣工后，开发企业必须进行项目综合验收。分期开发的项目，开发企业可以进行分期验收。综合验收应当包括以下内容：（一）规划要求是否落实；（二）基础设施和配套公用设施是否建设完毕；（三）单项工程是否符合国家规定的工程质量验收标准，质量验收手续是否完备；（四）拆迁补偿安置方案是否落实；（五）住宅产业化技术要求是否落实；（六）前期物业管理是否落实；（七）法律法规规定需要验收的其他事项。”4、2009年6月16日山东省住房和城乡建设厅发布施行的《山东省房地产开发项目竣工综合验收备案办法》第四条规定：“房地产开发项目竣工后，开发企业应组织相关部门和单位进行综合验收，对符合条件的，相关部门和单位应出具相应的竣工验收合格证明。分期开发的项目，可以分期综合验收。综合验收应当包括以下内容：1.开发项目是否按照建设条件意见书的要求进行建设；2.开发项目是否按照审批确定的规划开发建设；3.基础设施和配套公用设施是否按照规划建设，并达到使用条件；4.单项工程是否符合国家规定的工程质量验收标准，质量验收手续是否完备；5.住宅产业化技术要求是否落实；6.前期物业管理是否落实；7.拆迁补偿安置方案是否落实；8.法律、法规等规定需要验收的其他事项。”第五条规定：“开发企业应在开发项目竣工验收合格后十五日内持竣工综合验收报告到房地产开发行政主管部门办理竣工综合验收备案手续。房地产开发行政主管部门应采取查验材料、现场勘察等方式对项目综合验收情况进行审查。审查合格的，予以备案；审查不合格的，应将不合格内容书面通知验收单位和开发企业，待改正并验收合格后重新审查。”开发项目综合验收报告应附有下列材料：1.按照建设条件意见书的要求建设完毕的证明材料；2.《建设工程竣工规划验收合格证》；3.基础设施和配套公用设施按规划建设完毕的证明材料；4.城市排水许可证明材料；5.供水、供热、供电、煤气等市政公用基础设施的验收合格证明；6.《建设工程竣工验收备案表》；7.《房地产项目开发建设合同书》、《房地产开发项目手册》；8.落实住宅产业化技术要求的证明材料；9.落实前期物业管理的证明材料；10.物业质量保证金交纳证明；11.《建设工程档案预验收意见书》；12.其他需要提交的材料。”
2011年4月27日济南市城乡建设委员会、济南市规划局、济南市城市管理行政执法局、济南市住房保障和房产管理局、济南市市政公用事业局联合下发的济建发（2011）7号《关于转发的通知》载明：“各房地产开发企业，各有关单位：现将《山东省房地产开发项目竣工综合验收备案办法》转发给你们，并结合我市实际提出以下贯彻意见，请认真执行。一、凡本市行政区域内的房地产开发项目均要进行竣工综合验收备案。分期开发的项目，可分期综合验收备案，项目分期的规模标准，在《房地产项目开发建设合同书》中约定。二、房地产开发项目竣工后，开发企业应按《山东省房地产开发项目竣工综合验收备案办法》的规定，到相关部门办理有关证明材料。按建设条件意见书要求项目建设完毕的证明、基础设施和配套公用设施建设完毕并达到使用条件的证明、建设工程竣工验收备案表、房地产项目开发建设合同书、房地产开发项目手册、建设工程档案预验收意见书及有关落实住宅产业化技术要求的证明到市城乡建设主管部门办理；建设工程竣工规划核实意见书到市规划主管部门办理；城市排水、供水、燃气、供热的验收合格证明到市市政公用主管部门办理；落实前期物业管理的证明材料、物业质量保修金交纳证明到市房产主管部门办理；供电设施的验收合格证明到市供电部门办理。开发企业取得开发项目相关各单项验收合格证明文件后，持竣工综合验收报告，到市城乡建设主管部门办理备案手续，经审查合格的，发放《综合验收备案证明》或《分期综合验收备案证明》。三、本通知下发之日起，开发企业与房屋买受人签订商品房买卖合同时，须将取得开发项目《综合验收备案证明》或《分期综合验收备案证明》做为房屋交付使用的约定条款。本通知下发之日前已办理预售许可且已签订商品房买卖合同的房屋，开发企业可按商品房买卖合同中的约定交付使用，待取得《综合验收备案证明》或《分期综合验收备案证明》后，方可办理房屋初始登记。各县（市）参照本通知规定执行。本通知自下发之日起施行”。
本院认为，本案的争议焦点为：一、海信置业公司是否构成违约；二、海信置业公司主张的免除违约责任的理由是否成立；三、违约金的计算方式及数额问题。
关于焦点一，本院认为，海信置业公司与何秀国签订的涉案商品房买卖合同及补充协议系双方当事人真实意思表示，不违背法律法规的禁止性规定，合法有效。双方签订涉案商品房买卖合同第十五条的约定，海信置业公司应当在商品房交付使用后360日内，将办理权属登记需由出卖人提供的材料报产权登记机关备案。本案中海信置业公司将涉案房屋交付何秀国的日期为2010年12月31日，根据上述约定，海信置业公司将办理权属登记所需材料报产权登记机关备案的截止日期为2011年12月26日，但海信置业公司实际报备日期为2012年7月16日。海信置业公司未在合同约定报备期限内及时报备，已构成违约。
关于焦点二，本院认为，从综合验收相关政策制订方面来看，1993年12月1日建设部颁布施行的《城市住宅小区竣工综合验收管理办法》、1998年7月20日国务院发布施行的《城市房地产开发经营管理条例》、2004年11月25日发布的《山东省城市房地产开发经营管理条例》（第二次修正）及2009年6月16日山东省住房和城乡建设厅发布施行的《山东省房地产开发项目竣工综合验收备案办法》等均规定了综合验收制度，双方签订合同之前，早就有房地产开发项目竣工综合验收的相关规定，双方缔约时应当预见到将来济南市行政区域内要实行综合验收制度。2011年4月27日，济南市城乡建设委员会、济南市规划局等五部门联合下发的《关于转发的通知》，进一步明确综合验收备案流程中负责各单项验收的相关部门及程序。如海信置业公司主张该政策实施，增加了验收项目，导致验收时间延长，应由海信置业公司举证，但海信置业公司未能举证，应承担举证不能的不利后果。虽然没有增加验收项目，但根据上述济南市城乡建设委员会等五部门联合下发的《关于转发的通知》的规定，综合验收不能在办理初始登记后完成，必须在办理初始登记之前集中完成。但济南市行政区域内正式施行综合验收制度之日至本案双方约定的办理初始登记报备日期截止日有近八个月的时间，在八个月的时间里海信置业公司也有充足时间完成综合验收，完成产权初始登记报备，但海信置业公司未如期完成初始登记报备已构成违约，应承担违约责任。
关于焦点三，本院认为，涉案商品房买卖合同第十五条约定“出卖人应当在商品房交付使用后360日内，将办理权属登记需由出卖人提供的材料报产权登记机关备案”，该条款结合商品房买卖合同补充协议第十四条的约定，上述360日是指将办理权属登记所需材料报产权登记机关备案的期限，即2011年12月26日，而海信置业公司完成报备之日为2012年7月16日。故海信置业公司应按约定向何秀国支付逾期办理房屋产权登记手续的违约金11170.89元（自2011年12月27日至2012年7月16日计203天，以总房款550290元为基数，按每日万分之一计算）。故对原告何秀国的此项诉讼请求，本院予以部分支持，超出部分的诉讼请求，不予支持。海信置业公司主张违约金标准过高，但未能提供证据证明，其要求调低违约金的答辩意见，本院不予采纳。补充协议第十五条约定因出卖人违约，买受人单方解除合同时，出卖人向买受人支付的赔偿金或者违约金不超过总房款的1%。该条款适用于因海信置业公司违约而何秀国要求解除合同的情形，不适用于海信置业公司未按期完成报备的情形。故海信置业公司主张即使应当承担违约责任，违约金也不应超过补充协议约定的总房款的1%，理由不当，本院不予采纳。
综上，依照《中华人民共和国合同法》第一百零七条、第一百一十四条之规定，判决如下：
一、被告济南海信安居置业有限公司于本判决生效之日起十日内向原告何秀国支付逾期办理房屋产权登记手续的违约金11170.89元（自2011年12月27日至2012年7月16日计203天，以总房款550290元为基数，按每日万分之一计算）；
二、驳回原告何秀国超出部分的诉讼请求。
被告如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费人民币100元，由被告济南海信安居置业有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。
审 判 长 闫 勇
审 判 员 阴 悦
代理审判员 朱春晓
二〇一四年十一月二十日
书 记 员 吴志远