陕西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）陕行终166号
上诉人（原审原告）：郭振峰，男。
委托代理人：郭云岗，男。
被上诉人（原审被告）：渭南市人民政府。住所地：陕西省渭南市三贤路北段。
法定代表人：李明远，市长。
委托代理人：孙杰刚，渭南市政府法制办工作人员。
委托代理人：李栋房，陕西泰普律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：陕西省人民政府。住所地：陕西省西安市新城区新城大院。
法定代表人：胡和平，省长。
委托代理人：安良，陕西省人民政府法制办行政复议应诉处工作人员。
委托代理人：汪艳萍，陕西蓝光律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）：张铁钢，男。
被上诉人（原审第三人）：王秀英，女，系张铁钢之妻。
被上诉人（原审第三人）：齐爱女，女。
被上诉人（原审第三人）：王明根，男，系齐爱女之子。
上诉人郭振峰因诉被上诉人渭南市人民政府（以下简称渭南市政府）、陕西省人民政府（以下简称省政府）撤销土地使用权处理决定及行政复议决定一案，不服渭南市中级人民法院（2015）渭中行初字第00084号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人郭振峰及其委托代理人郭云岗，被上诉人渭南市政府的委托代理人孙杰刚、李栋房，被上诉人省政府的委托代理人安良、汪艳萍，被上诉人张铁钢、王秀英、齐爱女到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审审理查明：被告渭南市政府作出的渭政发【2015】14号“关于郭振峰等兄妹五人申请确定土地使用权的处理决定”认定郭振峰等五人所申请的确权宗地现由两部分组成，一是张铁钢所使用的民生路火神庙巷12号院宗地，面积301.4平方米。二是齐爱女所使用的芋园巷6号院宗地，面积156.2平方米，合计面积457.6平方米。1951年郭振峰等五人之父郭金榜购得原火神庙巷147号（现火神庙巷12号院和芋园巷6号院），1954年郭金榜弃商返回原籍务农，张玉凤（张有之妻、张铁钢祖母）即租赁郭金榜院内房子四间居住。1962年前后该院内原房屋倒塌，张玉凤自己在院内建房居住。1989年渭南市国有土地所有权申报领导小组办公室为张铁钢祖母张玉凤出具了房产税票据。1992年经原渭南市土地局审核、原渭南市建委批准张铁钢之母张雪娥对火神庙巷12号院房屋进行了改建。同年，渭南市国有土地使用权申报领导小组给张雪娥出具了核定用地管理费票据。1995年渭南市房屋所有权登记发证办公室向张玉凤颁发了房屋所有权证。张铁钢在其祖母张玉凤、母亲张雪娥去世后继承了该房屋并一直使用至今。齐爱女、王明根一家1974年经原渭南县城建局房管处批准拆迁安置到原火神庙巷147号后院空地皮上建房居住，形成芋园巷6号院。1985年齐爱女家因建房屋和张玉凤家发生土地使用权纠纷，原渭南市房地产管理所、渭南市城建管理处仲裁认为郭金榜原为工商用地，属于国有土地。张玉凤不服提起民事诉讼，后经原渭南地区中级人民法院终审判决查明张玉凤与齐爱女的宅基地被收为国有，确认齐爱女140平方米（不含租赁村组46.28平方米）的土地使用权。被告渭南市人民政府认为，郭振峰等五人之父郭金榜1951年购得原民生路147号（现火神庙巷12号和芋园路6号院）房屋三间宅基7.18分，从1954年起就把该院内4间房子租赁于张铁钢祖父母张玉凤一家使用。后原房屋倒塌，张玉凤家进行了两次翻建，其中第二次翻建履行了审批手续，且渭南市国有土地所有权申报领导小组办公室确认该地为国有土地，1995年张玉凤取得城镇房屋所有权证（渭房有第3133005号），形成现在的火神庙巷12号院。齐爱女使用的芋园巷6号院经原渭南地区中级人民法院判决该地被收为国有，确认其土地使用权。2014年郭振峰等兄妹五人向渭南市国土资源局提出火神庙巷原147号院土地使用权确权申请，被告根据《确认土地所有权和使用权的若干规定》第二十八条、第二十九条及《土地权属争议调查处理办法》第3条之规定，对郭振峰等五申请人的确权请求不予支持。郭振峰对渭南市人民政府的决定不服，向被告陕西省政府提出行政复议。省政府认为郭振峰之父郭金榜于1951年购得争议地及地上房屋，1954年将该院内4间房子租赁给张玉凤一家使用，租金交至1965年，后房屋倒塌，张玉凤家经过重建；1974年齐爱女一家经批准在该院空地建房居住。依据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》及《确认土地所有权和使用权的若干规定》的相关规定，原土地性质变为国有，郭振峰对该宗地已失去所有权和使用权：渭南市政府依据土地权属来源资料、人民政府生效判决，按照“尊重历史、面对现实”的原则，作出的处理决定，符合《土地权属争议调查处理办法》等相关法律规定，遂根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，维持了渭南市政府作出的处理决定。郭振峰不服复议决定向本院提起行政诉讼。
原审法院认为：1951年原告之父郭金榜购得原火神庙巷147号房地产时，我国土地尚未公有化，故争议宅基地属于郭金榜私有。但自1962年《农村人民公社工作条例修正草案》实施后，土地已属于国家或集体所有，个人不再对土地享有所有权。1986年第三人张玉凤与齐爱女为宅基地使用权发生纠纷时，原渭南市房地产管理所、渭南市城建管理处仲裁认为郭金榜原为工商用地，属于国有土地。渭地法民上字【1990】278号民事判决书也认定：该院后被收为国有。1954年以后郭金榜将房屋出租给张钢铁祖父使用，1974年第三人齐爱女、王明根家亦被原渭南县城建局房管处安置到该院空地居住。1962年郭金榜原出租房屋倒塌后其再未实际使用争议的土地，多年来该院宅基实际由第三人张铁钢、王秀英和齐爱女、王明根两家使用，并在此修建了房屋。国家土地管理局1995年颁发的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十八条规定：土地公有制之前，通过购买房屋或者土地及租赁土地方式使用私有的土地，土地转为国有后迄今仍继续使用的，可确定现使用者国有土地使用权。第二十九条规定：因原房拆除、改建或自然倒塌等原因，已经变更了实际土地使用者的，经依法审核批准，可将土地使用权确定给实际土地使用者；空地及房屋倒塌或拆除后两年以上仍未恢复使用的土地，由当地县级以上人民政府收回土地使用权。故原告请求撤销渭政发【2015】14号“关于郭振峰等兄妹五人申请确定土地使用权的处理决定”及陕西省人民政府的复议决定的理由不能成立；原告郭振峰请求确认其为民生街火神庙巷12号及芋园巷6号院土地所有权人的请求亦不能成立，其诉讼请求均不予支持。综上，被告渭南市人民政府的处理决定、陕西省人民政府的复议决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告郭振峰的诉讼请求。案件受理费50元，由原告郭振峰负担。
上诉人郭振峰上诉称：（一）上诉人房屋诉求证据确凿，事实清楚，法院应该支持。（二）原本属于上诉人的私有房屋和宅基地，渭南市政府以工商用地为由收归国有，缺乏证据。（三）1974年原渭南县城建局安排齐爱女家在上诉人宅基地安家居住违法。（四）渭南市土地局1995年给现住户张铁钢、齐爱女家颁发《房屋所有权证》是违法行为。1、原宅基地和房屋是上诉人之父合法购买，若要变更给张铁钢、齐爱女，需提供原房屋所有权证、买卖合同及契证，张铁钢、齐爱女无任何权证，发证缺乏依据。2、上诉人与张铁钢家在1982年为房屋租金和宅基使用权发生争执，在有争议的情况下，渭南市土地局向张铁钢、齐爱女颁发房产证违法。3、渭南市中级法院1990年处理张铁钢、齐爱女纠纷时明确提出张铁钢家是租用原告家的房屋和宅基地，其重新拆建是非法的，渭南土地局1995年给发证是违法的。4、1986年张铁钢、齐爱女因宅基地发生纠纷时，渭南房地产管理局裁定书第二条提出，根据国家《城市私有房屋管理条例》第22条规定，承租人有下列行为之一的，出租人有权解除租赁合同：出租人累计六个月不交租金。据此解除张玉凤（张铁钢之祖母）房屋租赁合同，将房屋退还房屋主人郭振峰。请求：1、撤销省政府的复议决定；2、撤销渭南市政府的处理决定；3、撤销原审判决；4、给上诉人的宅基地和房屋确权。
被上诉人渭南市政府答辩称：（一）张铁钢家原房屋租赁关系并不影响人民政府对本案的处理结果。（二）人民政府给第三人张铁钢家、齐爱女家颁发的《房屋所有权证》合法有效，应当作为确权依据。（三）关于土地使用权收为国有的依据，被上诉人认为，在1951年郭金榜购买争议的宅基地及房屋时，土地属于私有，1956年土地改革后，在城市范围内必然为国有土地。特别是1989年渭南市国有土地使用权申报领导小组办公室给张玉凤出具票据，1992年又为张玉凤之女张雪娥出具核定用地管理费票据，足以认定为国有土地。齐爱女的土地性质有人民法院的生效判决认定为国有，该性质无法改变。据此《处理决定》认定为国有土地有充分的依据。（四）上诉人诉请确认争议土地使用权归自己没有法律依据，不能得到支持。综上，被上诉人作出的《处理决定》认定事实清楚，证据充分，应当予以维持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，应驳回其上诉请求。
被上诉人省政府答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确；省政府作出陕政复决字【2015】17号《行政复议决定书》符合法定程序。上诉人上诉理由不能成立，请求依法驳回上诉。
被上诉人张铁钢、王秀英答辩称：上诉人所述与事实不符。临渭区民生街火神庙巷147号院（现为12号院）是答辩人张铁钢家庭所有，与他人无关。答辩人之祖母张玉凤1982年向渭南市土地部门已经上交了房产税，答辩人之母张雪娥1992年申请修建房屋，1992年7月23日，渭南市土地管理局核定了宅基用地，并收取了相关费用，1992年8月22日，渭南市城乡建委颁发了渭南市建设许可证，1995年8月5日已经颁发了房屋所有权证。原审判决正确，请求驳回上诉请求。
被上诉人齐爱女、王明根答辩称：其现住的宅基是政府拆迁后批准划拨的庄基，有法律依据；因国家政策法律的改变，私有土地变为国有土地，上诉人所诉没有法律依据。请求驳回上诉。
本院查明，二审中各方当事人无新的证据，对原审查明的事实无异议，本院予以认定。
本院认为：本案争议的焦点是，被上诉人渭南市政府处理决定和省政府复议决定事实是否清楚，适用法律是否正确；上诉人郭振峰以其父1951年购得原火神庙巷147号院（现为民生街火神庙巷12号及芋园巷6号院）房地产，请求行政机关依法确认其为该院土地使用权人，有无法律依据。
1950年6月，中央人民政府颁布实施了《中华人民共和国土地改革法》，决定从1950年底开始，在全国范围内完成土地改革。土地改革的目的是废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制。土地改革的内容是：没收地主的土地分给无地少地的农民，把封建剥削的土地所有制改变为农民的土地所有制。1951年，上诉人郭振峰之父郭金榜购得原渭南县火神庙巷147号房地产时，我国土地实行的是农民的土地所有制。故争议的原渭南县火神庙巷147号院属于上诉人郭振峰之父郭金榜个人所有。
随着土地制度改革的不断深入，我国土地制度经过初级社、高级社，再到人民公社，我国土地制度从公民个人所有制逐步过渡到国家所有或者农民集体所有。1962年9月，中共中央通过并实施的《农村人民公社工作条例修正草案》，农村土地已属于农民集体所有，农民个人不再对土地享有所有权。1982年12月颁布实施的《中华人民共和国宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地、自留地、自留山，也属于集体所有。”即我国土地制度经过一系列政策、法律制度的制定与实施，已经从个人土地所有制演变为国家所有或者集体所有。本案中，1986年，原审第三人张铁钢之祖母张玉凤与齐爱女为宅基地使用权发生纠纷时，原渭南市房地产管理所、渭南市城建管理处仲裁认为，本案上诉人郭振峰之父郭金榜1951年购买的原渭南县火神庙巷147号院原为工商用地，属于国有土地。原渭南地区中级人民法院渭地法民上字【1990】278号民事判决书也认定：该院后被收为国有。
国家土地管理局1995年颁发的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十八条规定：“土地公有制之前，通过购买房屋或者土地及租赁土地方式使用私有的土地，土地转为国有后迄今仍继续使用的，可确定现使用者国有土地使用权。”第二十九条规定：“因原房拆除、改建或自然倒塌等原因，已经变更了实际土地使用者的，经依法审核批准，可将土地使用权确定给实际土地使用者；空地及房屋倒塌或拆除后两年以上仍未恢复使用的土地，由当地县级以上人民政府收回土地使用权。”本案中，从1954年起，上诉人郭振峰之父郭金榜就将该院内4间房子租赁于原审第三人张铁钢之祖父母一家使用。后原房屋倒塌，张铁钢之祖母张玉凤家进行了两次翻建，其中第二次翻建履行了审批手续，且渭南市国有土地所有权申报领导小组办公室确认该地为国有土地，1995年张玉凤取得了（渭房有第3133005号）城镇房屋所有权证，形成现在的火神庙巷12号院。
1974年，原审第三人齐爱女、王明根家亦被原渭南县城建局房管处因拆迁安置到该院空地，建房居住，1994年，齐爱女取得了（渭房有第3034006号）城镇房屋所有权证，形成现在的芋园巷6号院。多年来，本案争议的原民生路147号院，现火神庙巷12号和芋园路6号院的宅基，实际由原审第三人张铁钢、王秀英和齐爱女、王明根两家分别修建了房屋，且领取了城镇房屋所有权证，居住使用至今。
综上，渭南市政府依据国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十八条、第二十九条的规定，作出渭政发【2015】14号《关于郭振峰等兄妹五人申请确定土地使用权的处理决定》，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。陕西省政府作出的陕政复决字【2015】17号《行政复议决定书》，符合法定程序，应予维持。上诉人郭振峰的上诉理由依法不能成立，其上诉请求依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人郭振峰负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 肖宏果
代理审判员 温永宏
代理审判员 王 鑫
二〇一六年七月二十日
书 记 员 高 璇