广东省珠海市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）珠中法行终字第81号
上诉人（原审被告）：珠海市住房和城乡规划建设局。。
法定代表人：王朝晖。
委托代理人：肖小湛。
委托代理人：何灿。
被上诉人（原审原告）：珠海经济特区中佳发展公司。
法定代表人：刘少科。
委托代理人：薛鹏。
委托代理人：谢霏。
上诉人珠海市住房和城乡规划建设局（以下简称住规建局）因与被上诉人珠海经济特区中佳发展公司（以下简称中佳公司）行政不作为一案，不服珠海市香洲区人民法院（2013）珠香法行初字第171号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审查明，中佳公司于2010年4月19日向住规建局申报涉案工程规划验收，经住规建局受理和审核后，其于2010年5月16日、2011年4月14日分别向中佳公司发出《规划验收通知》，该两份通知内容均认为涉案工程主要存在问题为“地上建筑面积超建1519．03平方米，超建（分别）比例为4．58％和3．37％（超过3％允许误差范围）……。经我局研究，本次不同意规划验收，做退档处理，请你司按施工图要求整改后再向我局申请规划验收。”中佳公司收到住规建局的《规划验收通知》后，根据通知的整改内容进行了整改，又于2011年3月30日再次向住规建局申请要求办理珠海前山翠前北路228号“晴朗新地园”1、2、3栋项目的工程规划验收。住规建局受理后，并没有按签发的《项目受理单》承诺在2011年4月21日前办结中佳公司的工程规划验收，且该次受理后，并无作出任何的处理或书面不能办理规划验收的回复。期间，住规建局于2011年4月27日以中佳公司涉案工程项目存在违法建设等问题为由，向珠海市城市管理行政执法局发出珠规建验函（2011）7号《关于查处“晴朗新地园”项目违法建设问题的函》，由珠海市城市管理行政执法局查处中佳公司的违法建设问题，但住规建局并无证据证明，中佳公司同意由珠海市城市管理行政执法局依法查处违法建设问题后，可结束或停止办理中佳公司于2011年3月30日的规划验收申请事项。珠海市城市管理行政执法局依法受理后，于2011年5月27日作出珠城行罚字（2011）01020013号《行政处罚决定书》，责令中佳公司补办手续，并处罚款人民币34731元。中佳公司于同年5月27日交纳了违规建筑罚款，珠海市城市管理行政执法局对中佳公司的处罚后，并将情况向住规建局进行了复函。2011年6月2日，中佳公司补办违规建筑手续和交纳了违规建筑罚款后，又再一次向住规建局申请要求办理珠海前山翠前北路228号“晴朗新地园”1、2、3栋项目的工程规划验收，住规建局签发的《项目受理单》，并按承诺的日期前即2011年6月17日办结了涉案工程规划验收和颁发（2011）规验字022号《珠海市建设工程规划验收合格证》给中佳公司。2013年12月11日，中佳公司提起行政诉讼，请求判令住规建局过分迟延办理中佳公司开发的“晴朗新地园”项目规划验收的具体行政行为违法。
原审认为，《珠海市城市规划条例》第七条规定，珠海市城市规划行政主管部门，负责珠海市城市规划工作，组织实施本条例。住规建局是珠海市城乡规划建设的行政主管部门，负有珠海市城乡规划建设验收的职能。关于本案的诉讼时效。中佳公司于2011年3月30日再次申请对涉案工程规划验收，但住规建局对该次规划验收申请受理后至今没有向中佳公司答复。期间，由于中佳公司是香洲区人民法院（2013）珠香法湾民一初字第176号、293号（分别立案时间为2013年3月28日、4月27日）等民事诉讼案件的被告，其被购房人以涉案工程逾期交楼应补偿等为由提起民事诉讼，中佳公司收到香洲区人民法院送达的民事起诉状后才知道住规建局的该次行政不作为致其向买房人延期交楼。依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其它具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”因此，中佳公司于2013年12月11日向法院提起确认住规建局过分迟延办理“晴朗新地园”项目规划验收的具体行政行为违法的行政诉讼，按上述规定，中佳公司的起诉并未超过法定期限。本案争议的焦点是涉案工程规划验收过程中，住规建局是否存在行政违法及其相应行政行为是否导致涉案工程迟延办理规划验收的问题。《珠海市城市规划条例》第七十七条规定：“建设工程竣工后三个月内，建设单位或者个人应当向市规划主管部门申请规划验收。建设单位或者个人应当及时委托市规划主管部门认可的勘测单位进行规划验收测量，规划验收测量一般应当在工程完全竣工后进行，但隐蔽性管线工程应当在覆土之前进行。市规划主管部门受理申请后，应当在二十个工作日内核准完毕。依据验收标准验收合格的，应当核发建设工程规划验收合格证。不符合验收条件的，责令改正或者依法处理后再行验收。”此外，住规建局制定的珠规建验（2010）3号《珠海市建设工程规划验收管理办法》第十六条也明确规定：“建设工程经验收符合规划条件的，由市规划主管部门出具《建设工程规划验收合格证》；经验收不符合规划条件，由市规划主管部门出具《建设工程规划验收整改通知书》，建设单位按要求整改后方可再次申请办理规划验收。”以上的规定和庭审查明的事实可知，中佳公司于第一次（2010年4月19日）向住规建局提交规划验收申请，住规建局于2010年5月6日、2011年4月14日分别作出《规划验收通知》，该两份通知均认为中佳公司的涉案工程存在违规现象，不同意规划验收，并作退档处理，要求按施工图整改后再申请规划验收。但是，住规建局作出以上两份通知没有列明“不同意规划验收，并作退档处理，要求按施工图整改后再申请规划验收”所适用的相应规定或法律条款，因而住规建局作出不同意验收和需按施工图整改等的行政决定，除欠缺适用的法律依据外，也无告知中佳公司依法享有行政复议或提起诉讼的权利，从而影响中佳公司提起行政复议等的合法权益，故应认定住规建局作出的两份《规划验收通知》违法。中佳公司又于2011年3月30日再次向住规建局申请要求办理珠海前山翠前北路228号“晴朗新地园”1、2、3栋项目的工程规划验收。住规建局在该次受理后，至今无证据证明有向中佳公司告知或书面不能办理规划验收的回复，住规建局存在行政不作为，该行为确实延误涉案工程规划验收的时间，并致中佳公司第三次于2011年6月2日再向住规建局进行申请建设工程规划验收，住规建局最终按该次签发的《项目受理单》承诺日期前即6月17日向中佳公司颁发（2011）规验字022号《建设工程规划验收合格》。可见，住规建局于2010年5月6日、2011年4月14日作出的《规划验收通知》违法，本应依法应予撤销，但已不具有可撤销的内容；至于住规建局于2011年3月30日受理涉案工程“晴朗新地园”1、2、3栋项目的规划验收申请受理后，无作出任何的处理或书面不能办理规划验收的回复，其不作为的行为也是违法，于法应当责令住规建局履行法定职责，但涉案工程现已通过规划验收，责令住规建局履行法定职责已无实际意义。由于住规建局的两项行政违法行为持续一定的时间，确实影响或导致涉案工程（以住规建局于2010年5月6日违法作出的《规划验收通知》时间起至中佳公司第三次于2011年6月2日申请规划验收持续时间约一年）迟延通过规划验收，其行为有违《珠海市城市规划条例》第七十七条的规定。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条、第五十七条第二款第（一）、（二）项的规定，判决确认珠海市住房和城乡规划建设局于2010年5月6日、2011年4月14日作出《规划验收通知》以及其于2011年3月30日受理涉案工程“晴朗新地园”1、2、3栋项目规划验收申请受理后行政不作为违法，该两项违法行为均导致涉案工程迟延办理规划验收。一审案件受理费人民币50元，由住规建局负担。
住规建局不服该判决，向本院提起上诉，请求二审法院查明事实后依法改判。其上诉的主要事实和理由如下：一、原审判决认定住规建局在2011年3月30日受理中佳公司提出的第二次规划验收申请后，至今没向中佳公司进行答复或作出处理，属于认定事实不清。2010年4月，中佳公司首次向住规建局申请涉案建设项目进行工程规划验收，住规建局经核对图纸资料和现场勘查后发现，该建设项目存在部分工程未建设完成和违法建设问题。按照原《珠海市城市规划条例》第七十七条第三款规定，建设工程项目不符合验收条件的，应责令改正或者依法处理后再行验收，因此，住规建局于2010年5月6日作出《规划验收通知》回复中佳公司，告知该次申报验收工程所存在的问题并在通知书中逐项列明，并明确告知中佳公司该次不同意规划验收、做退档处理，其应按施工图要求整改后再向住规建局申请规划验收的意见。2011年3月，中佳公司第二次向住规建局申请对涉案建设项目进行工程规划验收，住规建局受理后，针对该次申请，住规建局经审查确认涉案建设项目，虽然按2010年5月6日《规划验收通知》的要求进行了建设和整改，但仍存在违法建设问题，不符合规划验收条件，故于2011年4月14日作出《规划验收通知》回复中佳公司，明确告知不同意该次规划验收。并针对中佳公司的违法建设情况，于2011年4月27日正式发文给珠海市城市管理行政执法局，将涉案建设项目存在的违法建设问题移送给该局处理。2011年6月2日，中佳公司第三次向住规建局申请对涉案建设项目进行工程规划验收。对于该次申请，住规建局经审查后认为涉案建设项目虽然存在违法建设问题，但相关问题已被珠海市城市管理行政执法局依法查处完毕，可以办理工程规划验收，于2011年6月17日作出（2011）规验字022号《建设工程规划验收合格证》并依法送达。上述事实，均有相关证据予以证明，且中佳公司在原审程序中亦予以认可，应当予以采信。事实上，对于中佳公司就涉案建设项目所提出三次规划验收申请，住规建局均在法定期限内依法作出了对应的答复和处理，不存在拒绝履行职责、拖延履行职责或者不予进行答复的情形。在原审判决中，原审法院既已认定住规建局于2011年4月14日作出《规划验收通知》回复中佳公司和住规建局将涉案建设项目的违建问题移送给珠海市城市管理行政执法局处理等事实，其应当已查明住规建局已回复、处理了2011年3月30日受理的工程规划验收申请的事实。然而，原审法院在原审判决中却又认定，住规建局在2011年3月30日受理中佳公司申请后至今未针对该次申请作出过回复或者处理，该认定与事实不符。原审法院基于这一错误的事实认定，判决确认住规建局存在“行政不作为”且违法，显然错误。二、中佳公司在原审中所提的诉讼请求的内容笼统、不明确，原审法院未进一步明确其诉讼请求所指向的被诉行政行为时，即径行组织庭审并作出错误判决，严重违反行政诉讼程序。在一审程序中，住规建局曾明确向原审法院提出，应当先要求原告对其提出的诉讼请求进行补正，明确中佳公司到底认为是哪一个具体行政行为造成了所谓的“延迟办理规划验收”结果，然后再根据实际情况组织后续的司法审查活动。如果中佳公司认为前文提及的每一个行政行为均违法，则原审法院应当要求中佳公司单独针对其不服的各个行政行为分别提起行政诉讼，然后再依法对住规建局所作的行政行为的合法性进行司法审查。住规建局认为，按照我国《行政诉讼法》及其司法解释的规定，若中佳公司拒绝明确，则原审法院应当依法裁定驳回起诉。然而，原审法院却在中佳公司诉讼请求模糊不清的情况下，径直判决确认住规建局作出的数个行政行为违法，原审法院已严重违反行政诉讼程序。三、原审法院对中佳公司所提诉求是否超过起诉期限的问题，判断错误。抛开中佳公司诉求不明确的问题，即使认定中佳公司系针对原审判决确认违法的三项行政行为提起行政诉讼，其起诉显然也已超过法定的起诉期限。如前所述，中佳公司分别在2010年5月6日、2011年4月14日、2011年6月已收到并知悉《规划验收通知》以及《规划验收合格证》的具体内容。按照我国《行政诉讼法》第三十九条、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，当事人直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。若行政机关在作出具体行政行为时，未告知诉权或者起诉期限的，起诉期限则从当事人知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，由于中佳公司在提起本次行政诉讼的2年之前，已明确知悉了前述三个具体行政行为的具体内容，且没有在法定期限之内申请行政复议或者提起行政诉讼，所以，虽然中佳公司本次所提的诉讼请求含糊不清，但根据现有情况已足以判断，无论中佳公司系对2010年5月6日《规划验收通知》不服，或是对2011年4月14日《规划验收通知》不服，亦或是对2011年6月17日《规划验收合格证》不服，其于2013年12月才提起行政诉讼，显然已超过了法定的起诉期限，原审法院依法应当裁定驳回其起诉。退一步说，即使如原审法院所称，住规建局于2011年3月30日受理规划验收申请后存在行政不作为，中佳公司所提的行政诉讼也已过起诉期限。本案中，住规建局在2011年3月30日受理中佳公司的规划验收申请，承诺办结日期为2011年4月21日。即使住规建局受理后存在不作为，则中佳公司最迟也应当在2013年4月22日之前提起行政诉讼，才能符合关于起诉期限的相关规定。更何况，中佳公司已于2011年6月另行向住规建局提出第三次办理涉案建设项目的规划验收申请，最终还成功办理了规划验收。因此，原审判决认定中佳公司所提的诉讼请求未过法定起诉期限，适用法律错误。四、原审法院判决确认住规建局分别于2010年5月6日、2011年4月14日作出的两份《规划验收通知》违法，认定事实错误、适用法律依据错误。结合相关事实证据和各方当事人的陈述可知，涉案建设项目在中佳公司两次申请时，均因存在违法建设问题等原因而未能符合规划验收条件。当时，住规建局根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条和原《珠海市城市规划条例》第七十七条的规定，作出了相应的《规划验收通知》回复中佳公司，告知不同意当次规划验收并做退档处理，事实清楚、适用法律、法规正确、程序合法，依法不存在依《行政诉讼法》规定可被判决撤销的情形。中佳公司在收到前述两份《规划验收通知》之后，亦主动在进行了对应的整改或处理之后，又向住规建局重新提出了新的规划验收申请。住规建局认为，虽然住规建局在作出两份《规划验收通知》时未列明适用的法律依据，但住规建局所作的具体行政行为的处理结果并无错误之处。本案中，原审法院并未审查住规建局作出两份《规划验收通知》的事实依据和法律依据，其仅仅以住规建局未在文书中列明适用法律条款为由，直接判决相关具体行政行为违法而应当撤销，属适用法律错误。五、原审法院超越行政审判权限，对不属行政审判权限范围的事项作出了错误的认定和判决，严重损害住规建局的合法权益。本案中，涉案建设项目之所以于2011年6月才通过规划验收，主要是因为该项目自身未按规划许可完成建设和存在违法建设问题，从而导致工程不符合规定的工程规划验收条件，不存在所谓的“延迟办理”一说。但是，原审法院却在原审判决“本院认为”部分直接认定“由于被告的两项行政违法行为持续一定的时间，确实影响或导致涉案工程（持续时间约一年）迟延通过规划验收。”在判项中直接判决：“……该两项违法行为均导致涉案工程迟延办理规划验收。”一审法院的判决存在因果关系混乱的逻辑错误。根据我国《行政诉讼法》及其司法解释，人民法院应当依法对具体行政行为的合法性进行审查，并根据不同情况依法作出不同类型的行政判决。本案中，中佳公司在原审程序中已经撤回了请求行政赔偿的诉讼请求，所以若原审法院经审理后仍然认为须判决确认住规建局所作的具体行政行为违法，其应该依法判决撤销相关行为或判决确认相关行为违法即可。至于相关被诉行政行为是否导致所谓的“迟延办理验收”状态、被诉行政行为对该状态造成了什么影响等问题，均不属该案的审理范围。为此，住规建局依法为中佳公司办理涉案建设项目的规划验收，不存在任何延迟办理的情形。原审判决认定事实错误、适用法律依据错误，审理程序违法，请求依法改判。
中佳公司答辩称，一、本案争议中，住规建局的具体行政行为是指其对晴朗新地园1、2栋、地下室建设工程（以下简称“涉案建设项目”）实施的规划验收全过程的行为，而不是局限于包含在这个全过程行为中的某一次规划验收工作。因为《珠海市城市规划条例》第七十七条第三款规定“市规划主管部门受理申请后，应在20个工作日内核准完毕。……不符合验收条件的，责令改正或依法处理后再行验收。”所以，规划验收的全过程行为，可能是一次规划验收行为，也可能是若干次前后衔接的规划验收行为。本案中规划验收全过程行为包括3次：①2010年5月6日作出《规划验收通知》告知不同意规划验收，做退档处理；②2011年4月14日作出《规划验收通知》明确告知不同意该项规划验收，与此同时，于2011年4月27日发文给珠海市城市管理行政执法局，将涉案建设项目存在的违法建设问题移送处理；③2011年6月17日认为相关违法建设问题已经查处完毕，而作出（2011）规验字022号《建设工程规划验收合格证》。二、住规建局的具体行政行为在内容上和形式上两方面均存在违法性。1.住规建局在对涉案建设项目的规划验收中没有依法采取与对其他类似工程项目那样的一致性标准，而是采取了歧视性的不一致性标准，使中佳公司遭受到具体行政行为中的不公平对待。首先，住规建局在本案一审中提交了①珠规建验函（2010）3号《关于查处违法建设的函》；②珠城行罚字（2010）1002050441号《行政处罚决定书》；③《缴纳罚款通知书》；④珠海市中联置业有限公司罚款收据；⑤（2010）规验字036号《建设工程规划验收合格证》。这些证据强有力地证明了对于与涉案建设项目情况一样的珠海市中联置业有限公司的建设项目，住规建局并未要求其整改而是依法采取“以罚代改”的方式进行处理。其次，对于轻微超面积的建设项目，珠海市行政区划内的通常规划验收工作均是采用“以罚代改”的方式处理。即由住规建局将违法情况致函珠海市城市管理行政执法局进行行政罚款，然后再予以规划验收通过。事实上，涉案建设项目的规划验收经过二次反复，最后还是以“以罚代改”的方式来处理的。最后，由于住规建局的处理方式，致使中佳公司原本在2010年6月就可以取得规划验收合格的时间被拖延了整整一年。这也直接导致涉案项目购房者对中佳公司提出逾期交付的诉讼。2.住规建局在所有发给中佳公司的文件中均未载明如果中佳公司不服住规建局的具体行政行为处理结果时，应向何机构在什么期间之内采取什么救济措施，也没有告知中佳公司是依据什么具体的法律条文来作出这样的处理。显然住规建局的具体行政行为除了其处理方式上的违法问题之外，还存在处理决定法律形式上的违法性，这直接导致中佳公司不知道如何行使权利救济。三、对住规建局的具体行政行为违法性审查，没有超过起诉的期间。1.如果住规建局的具体行政行为不存在违法，那么住规建局根本不需要强调起诉期间超期的问题。住规建局于2010年1月26日以珠规建验函（2010）3号《关于查处违法建设的函》发文给珠海市城市管理行政执法局，对珠海市中联置业有限公司开发的中联国际大厦超6.1%面积的行为进行了处罚。但是，住规建局却在2010年5月6日要求中佳公司整改，而不是按惯例“以罚代改”。该歧视性执法行为是中佳公司在本案起诉时（2014年1月6日）才得知。中佳公司不知道住规建局在同一时期，居然还对不同的项目进行区别待遇，采取不同标准。所以，中佳公司实际上是在2014年1月6日才知道住规建局的具体行政行为存在不同标准，显然，起诉期间仍然符合法律规定。2.由于住规建局在所有发给中佳公司的文件中均未告知诉权，直接导致中佳公司不知道如何行使权利救济。3.由于住规建局的规划验收行为违法而拖延了中佳公司获得《规划验收合格证》的时间，导致中佳公司在法律上逾期交房而应承担违约责任。所以，中佳公司向法院提出本次诉讼符合《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第42条的规定，没有超过起诉期限。
在二审中，双方当事人均无新证据提交。本院根据双方当事人提供的现有证据以及当事人的陈述，认定如下事实：
中佳公司是珠海前山翠前北路228号“晴朗新地园”项目工程的开发商，中佳公司负责珠海前山翠前北路228号“晴朗新地园”3栋以及垃圾房工程的建设。中佳公司于2010年4月19日向住规建局申报涉案工程规划验收，经住规建局受理和审核后，住规建局于2010年5月16日向中佳公司发出《规划验收通知》，告知中佳公司不同意本次规划验收，做退档处理，并要求中佳公司按施工图纸整改后再向住规建局申请规划验收。住规建局在通知中提出了涉案工程存在的主要问题，一是超面积建设，超建比例为4.58%，二是部分楼层的建设与报建内容不一致，三是部分项目设施的建设未完善。中佳公司收到住规建局的《规划验收通知》后，根据通知的整改内容进行了整改，又于2011年3月30日再次向住规建局申请要求办理珠海前山翠前北路228号“晴朗新地园”1、2、3栋项目的工程规划验收。住规建局受理后，于2011年4月14日向中佳公司发出第二份《规划验收通知》，告知中佳公司不同意本次规划验收，要求该公司完善相关程序后再办理，并指出了本次规划验收过程中存在的主要问题，一是超建面积为1119.13平方米，二是1栋4-25层04户原报建为花池，现状为不封闭的阳台。2011年4月27日，住规建局以中佳公司涉案工程项目存在违法建设等问题为由，向珠海市城市管理行政执法局发出珠规建验函（2011）7号《关于查处“晴朗新地园”项目违法建设问题的函》，由珠海市城市管理行政执法局查处中佳公司的违法建设问题。珠海市城市管理行政执法局依法受理后，于2011年5月27日作出珠城行罚字（2011）01020013号《行政处罚决定书》，认定中佳公司在项目开发建设中，未经城市规划行政主管部门批准，擅自改变建设工程规划许可证的规定进行建设，违法超建建筑面积40.86平方米。根据《珠海市城市规划条例》第九十四条第一款第（四）项、第九十五条第（一）项的规定，责令中佳公司补办手续，并处罚款人民币34731元。中佳公司于同年5月27日交纳了上述罚款。珠海市城市管理行政执法局在对中佳公司处罚后，将情况向住规建局进行了复函。2011年6月2日，中佳公司补办手续和交纳了罚款后，第三次向住规建局申请要求办理珠海前山翠前北路228号“晴朗新地园”1、2、3栋项目的工程规划验收。住规建局经审查后认为涉案建设项目虽然存在违法建设问题，但相关问题已被珠海市城市管理行政执法局依法查处完毕，且“晴朗新地园”1栋4-25层原报建为花池部分后被改为不封闭阳台的问题，也已按照有关规定进行了现场公示，并征得了相关业主的同意，可以办理工程规划验收，于是在2011年6月17日，住规建局核发了（2011）规验字022号《珠海市建设工程规划验收合格证》给中佳公司。2013年12月11日，中佳公司提起行政诉讼，请求判令住规建局过分迟延办理中佳公司开发的“晴朗新地园”项目规划验收的具体行政行为违法。
从诉辩来看，本案争执焦点是起诉期限和拖延履行认定问题，对此本院评判如下：
一、中佳公司没有超过起诉期限。本案中，中佳公司的诉求是确认住规建局过分迟延办理“晴朗新地园”项目规划验收的具体行政行为违法，其实质就是认为住规建局存在行政不作为。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十九条的规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”也就是说，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在法律、法规、规章或其他规范性文件规定的期限内拒不履行、拖延履行或不予答复的，申请人可以在法律、法规规定的期限届满之日起直接向人民法院提起诉讼。行政诉讼案件的起诉期限的确定，应该包括起诉期限始期和终期的计算。但由于该款规定只是解决了行政不作为诉讼诉期始期的起算问题，而对于不作为诉讼的诉期终期，现行法律、法规都未加以确定，在此情况下，住规建局在诉讼中主张中佳公司提起本案行政诉讼超过起诉期限，理据不足。
二、住规建局在中佳公司申请规划验收的过程中不存在拖延履行法定职责的情形。不履行法定职责是指行政机关负有法律、法规、规章明确规定的行政管理职责，在公民、法人或其他组织要求其履行时，不予答复、拖延履行或拒绝履行，而拖延履行是不履行法定职责的表现形式之一。拖延履行，即无正当理由在法定期限内不履行职责或者在法律、法规、规章没有明确规定履行期限的情况下，经相对人一方多次申请，仍不予履行，或者虽然表示愿意履行，但事实上拖延履行。本案中，住规建局是珠海市城乡规划建设验收的职能部门，根据《珠海市城市规划条例》第七十七条第三款规定：“建设工程竣工后三个月内，建设单位或者个人应当向市规划主管部门申请规划验收。建设单位或者个人应当及时委托市规划主管部门认可的勘测单位进行规划验收测量，规划验收测量一般应当在工程完全竣工后进行，但隐蔽性管线工程应当在覆土之前进行。市规划主管部门受理申请后，应当在二十个工作日内核准完毕。依据验收标准验收合格的，应当核发建设工程规划验收合格证。不符合验收条件的，责令改正或者依法处理后再行验收。”此外，住规建局制定的珠规建验（2010）3号《珠海市建设工程规划验收管理办法（试行）》第十六条亦规定：“建设工程经验收符合规划条件的，由市规划主管部门出具《建设工程规划验收合格证》；经验收不符合规划条件，由市规划主管部门出具《建设工程规划验收整改通知书》，建设单位按要求整改后方可再次申请办理规划验收。”第十七条规定“对经核实不符合规划条件进行建设的，由有关主管部门根据相关法律法规的规定进行查处。”从上述规定以及本院查明的事实可知，对于中佳公司就涉案建设项目所提出三次规划验收申请，住规建局均分别在法定期限内依法作出了对应的答复和处理，不存在拒绝履行职责、拖延履行职责或者不予进行答复的情形。
本案中，住规建局对中佳公司前两次申请作出不同意规划验收的整改通知书，是因为中佳公司的涉案建设工程存在违规问题，不符合规划条件，按规定必须整改后方可再次申请办理规划验收。由于涉案的建设项目工程中，除了超面积建设外，还存在其他一些与规划报建、施工图纸内容不一致的情况，且绿化、停车位等配套设施建设未完善。根据《珠海市城市规划条例》第七十八条、第七十九条的规定，配套工程未完成的，绿化工程达不到要求的，不予验收。而事实上，中佳公司在经过整改后，仍然存在超面积建设以及花池变为不封闭阳台部分无法整改，在此情况下，住规建局依据《珠海市建设工程规划验收管理办法（试行）》第十七条规定，将“晴朗新地园”项目违法建设问题移送珠海市城市管理行政执法局进行查处，在中佳公司缴纳罚款以及补办手续后，住规建局才予以核发《建设工程规划验收合格证》。住规建局在整个规划验收的过程中，从履行期限、验收标准、程序等方面均符合法律、法规的规定，不存在拖延履行法定职责的违法情形。中佳公司申请规划验收历时一年多，是因为自身的原因造成的。中佳公司认为与涉案建设项目情况一样的珠海中联置业有限公司的建设项目，住规建局并未要求其整改而是依法采取“以罚代改”的方式进行处理，而对中佳公司则采取歧视性的不一样的处理方式，属于执法不公。对此，本院认为，住规建局作为珠海市城乡规划建设验收的职能部门，在履行职责的过程中，首先应当依法行政。就本案而言，中佳公司存在的违法行为中，除了超面积建设之外，还存在其他的违规行为，不是单靠行政处罚就能解决的问题，而是必须按要求整改以及补办手续后方可再次申请办理规划验收。因此，本案与珠海中联置业有限公司的情况没有可比性。况且，本案对行政机关行政不作为的司法审查，只是合法性审查。至于中佳公司提出住规建局拒收申请的问题，因证据不足，本院不予采信。
综上所述，住规建局在涉案工程规划验收的过程中不存在不作为的违法情形。中佳公司请求确认住规建局过分迟延办理“晴朗新地园”项目规划验收的行为违法，理由不能成立。原审判决认定事实不清，审理超出了诉请的范围，并且适用法律不当，判项有误，应予撤销。经本院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项的规定，判决如下：
一、撤销珠海市香洲区人民法院（2013）珠香法行初字第171号行政判决；
二、驳回珠海经济特区中佳发展公司的诉讼请求。
本案一、二审案件受理费人民币共100元，由珠海经济特区中佳发展公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 涂远国
审 判 员 林 洁
代理审判员 陈 伟
二〇一四年十月二十四日
书 记 员 吴 岭