内蒙古自治区扎鲁特旗人民法院
行 政 判 决 书
（2015）扎鲁行初字第2号
原告张庆勇，男，1980年3月12日出生，汉族，农民，住扎鲁特旗鲁北镇。
原告张凤琴，女，1957年2月14日出生，汉族，农民，住扎鲁特旗鲁北镇。
共同委托代理人郎凤武，内蒙古兴君律师事务所律师。
被告扎鲁特旗鲁北镇人民政府。所在地鲁北镇。
法定代表人李志刚，该镇镇长。
委托代理人金城，扎鲁特旗鲁北镇人民政府副镇长。
委托代理人白树清，扎鲁特旗鲁北镇政人民政府信访办公室主任。
委托代理人王可，扎鲁特旗司法局148法律服务所法律工作者。
第三人张国友，男，汉族，49岁，农民，住扎鲁特旗鲁北镇。
第三人张国卫，女，汉族，47岁，农民，住扎鲁特旗鲁北镇。
共同委托代理人薄立朋，内蒙古智博律师事务所律师。
原告张庆勇、张凤琴不服扎鲁特旗鲁北镇人民政府作出的鲁政字（2014）21号处理决定诉被告扎鲁特旗鲁北镇人民政府及第三人张国友、张国卫行政确认一案，本院于2015年1月12日立案受理后，依法组成合议庭，于2015年2月5日和2015年3月9日两次公开开庭审理了本案。原告张庆勇及委托代理人郎凤武、被告扎鲁特旗鲁北镇人民政府法定代表人李志刚及委托代理人金城、白树清、王可与第三人张国友、张国卫及委托代理人薄立朋均到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。
原告张庆勇、张凤琴诉称，原告张庆勇的父亲张国军（原告张凤琴的丈夫）于1998年12月28日与鲁北镇镇兴村民委员会签订的147号《扎鲁特旗耕地承包合同书》。张国军于2009年1月1日去世。同年5月，原告耕种该土地时被第三人即原告张庆勇的叔叔张国友强行阻止。原告于2009年6月向扎鲁特旗人民法院起诉，扎鲁特旗人民法院作出（2009）扎鲁民初字第576号判决书、通辽市中级人民法院作出（2010）通民终字第104号判决书，判决“张国友停止侵犯原告土地承包经营权”。第三人张国友向扎鲁特旗农村牧区土地承包纠纷调解仲裁委员会申请仲裁，仲裁委决定“镇兴村村委会于1998年12月28日与张国军签订的147号耕地承包合同无效”。原告张凤琴向扎鲁特旗人民法院起诉，扎鲁特旗人民法院作出（2010）扎鲁民初字第1349号判决书，通辽市中级人民法院作出（2011）通民终字第694号判决书，判决“张国军与镇兴村村委会签订的147号土地承包合同书合法有效”。2012年12月27日，鲁北镇镇兴村村民委员会作出“关于终止张国军与镇兴村村委会签订的147号《扎鲁特旗耕地承包合同书》的通知”，告知作为张国军家人的原告不再享有该3.2亩耕地承包经营权。原告起诉要求确认镇兴村村委会单方解除147号《耕地承包合同》的行为违反法律规定，扎鲁特旗人民法院作出（2013）扎鲁民初字第393号判决书，通辽市中级人民法院作出（2013）通民终字第820号民事判决书，判决“扎鲁特旗鲁北镇镇兴村村民委员会单方终止（解除）147号《扎鲁特旗耕地承包合同书》的行为无效”。
2014年10月22日，扎鲁特旗鲁北镇人民政府作出鲁政字（2014）21号《关于镇兴村张国友、张庆勇土地纠纷的处理决定》，确认张国军名下的土地使用权归张明山、毛秀兰、张国友、张国卫所有。鲁北镇人民政府不顾客观事实，无视人民法院生效判决，滥用权力，仅凭村委会证明作出错误处理决定，损害了原告的合法权益。为此，原告向扎鲁特旗人民政府申请复议，扎鲁特旗人民政府维持了鲁北镇人民政府作出的确权决定。故请求人民法院依法撤销被告作出的鲁政字（2014）21号《关于镇兴村张国友、张庆勇土地纠纷的处理决定》。
被告扎鲁特旗鲁北镇人民政府辩称，我政府作出的《关于镇兴村张国友、张庆勇土地纠纷的处理决定》于法有据，事实清楚，且公平公正。原告张庆勇、张凤琴及第三人张国友、张国卫均是个人，其相互间发生的争议属农村土地承包使用权争议，鲁北镇人民政府对此具有管辖权。通辽市中级人民法院于2010年1月13日作出的（2010）通民终字第104号民事判决书中叙明“关于上诉人张国友的土地承包经营权问题，可向有关部门申请解决”。当事人张国友、张国卫于2014年7月21日向鲁北镇人民政府递交了《关于张国军与鲁北镇镇兴村签订的耕地承包合同承包经营权确权的申请》。鲁北镇人民政府依申请立案受理，依据法院判决、镇兴村村委会的证明以及信访办、司法所等单位组成的联合调查组调取的大量证据，在事实清楚、证据确凿的情况下，作出了鲁政字（2014）21号《关于镇兴村张国友、张庆勇土地纠纷的处理决定》。本案中，以当时的户主张明山（系张国友、张国卫、张国军之父）之名与镇兴村委会签订的土地承包合同中，共有家庭人口15人，其中包括张明山夫妇2口人、张国范6口人、张国涛3口人、张国存2口人、张国友、张国卫。此后，张国范、张国涛、张国存分出各自的土地单独耕种，余下家庭人口为张明山、毛秀兰、张国友、张国卫，家庭承包土地3.48亩（实际3.2亩）。该村在集体土地二轮延包时，采取动帐不动地，延续一轮承包。签订二轮延包合同时，张国友服刑，张国卫婚嫁，其父张明山、其母毛秀兰均已去世。该承包地一直由张国军实际经营，家庭户主为张国军，在当时的情况下，村委会与户主张国军签订土地二轮延包合同合情、合理、合法。但该四口人的承包地权利人为张明山、毛秀兰、张国友、张国卫。原告在该村一轮、二轮土地承包时，由于其父张国军系非农业人口、公路段工人，其母为外地人口，该家庭不是本集体经济组织成员，没有在该村分得人口承包地。虽然张国军与该村委会签订了三十年不变土地二轮延包合同，但并不能证明本人及其配偶、子女当然地分得该集体人口承包地。以上事实有证据予以证明。故请求人民法院依法维持鲁北镇人民政府作出的土地使用权纠纷确权处理决定。
根据双方当事人的诉辩主张及第三人的陈述意见，归纳并确认本案无争议的事实为：扎鲁特旗鲁北镇人民政府依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，于2014年10月22日作出鲁政字（2014）21号《关于镇兴村张国友、张庆勇土地纠纷的处理决定》。原告于2014年10月31日收到该处理决定书，并向扎鲁特旗人民政府申请行政复议，扎鲁特旗人民政府于2014年12月25日作出扎政复决字（2014）3号决定书，维持了扎鲁特旗鲁北镇人民政府作出的鲁政字（2014）21号《关于镇兴村张国友、张庆勇土地纠纷的处理决定》。原告对被告的职权依据无异议。
本案争议焦点为：一、被告扎鲁特旗鲁北镇人民政府作出的鲁政字（2014）21号《关于镇兴村张国友、张庆勇土地纠纷的处理决定》适用的法律、法规是否正确？二、被告扎鲁特旗鲁北镇人民政府作出的鲁政字（2014）21号《关于镇兴村张国友、张庆勇土地纠纷的处理决定》的事实是否清楚，证据是否充分？三、被告扎鲁特旗鲁北镇人民政府作出的鲁政字（2014）21号《关于镇兴村张国友、张庆勇土地纠纷的处理决定》的行政程序是否合法？
被告扎鲁特旗鲁北镇为证明其主张提供的证据及原告与第三人对证据的质证意见：
举证一、张国友、张国卫户籍信息。欲证明张国友、张国卫系鲁北镇镇兴村村民，在该村土地一轮承包与二轮延包时，均以家庭为承包单位在该村承包了耕地。
原告质证为，对证据的真实性无异议，但不能证明张国友、张国卫在二轮土地延包时分得的土地在诉争的3.2亩土地之中。
第三人张国友质证为，无异议。
第三人张国卫质证为，无异议。
举证二、镇兴村民委员会证明两份、扎农仲字（2010）第1号仲裁书。欲证明第三人父亲张明山、母亲毛秀兰与张国友、张国卫耕地在一轮承包与二轮延包期间均在一起，被张国军实际经营，张国军及其配偶、儿子在该村一轮承包、二轮延包时未分得承包地。
原告质证为，该份仲裁裁决书没有发生法律效力。镇兴村民委员会2010年9月25日与2014年8月28出具的证明各一份，内容与扎鲁特旗人民法院（2008）扎鲁民初字第399号民事裁定书第三页第二段村委会的意见相悖，其中2014年8月28出具的证明，无法人签字，不符合证据形式要件。
第三人张国友质证为，无异议。
第三人张国卫质证为，无异议。
举证三、《关于镇兴村村民张国友、张国卫土地纠纷问题的调查情况及处理意见》一份、工人调配证一份。欲证明按当时法律和政策，因张国军为旗养路段工人，其妻为乌力吉木仁苏木户籍，不是镇兴村集体经济组织成员，一轮承包与二轮延包时均未在该村分得承包地，故争议土地为张明山、毛秀兰、张国友、张国卫的人口地。
原告质证为，该组证据证明不了被告欲证明的问题，原告亦未接到该处理意见。鲁北镇信访办所调查内容与客观事实不符，该诉争土地系张国军与镇兴村民委员会合法签订的土地承包合同中的土地，不含张国友、张国卫应分得土地。
第三人张国友质证为，没有异议。
第三人张国卫质证为，没有异议。
举证四、通辽市中级人民法院（2010）通民终字第104号民事判决书。证明鲁北镇政府确认争议的3.2亩耕地使用权属合法履行职责。
原告质证为，对判决书真实性没有异议，但该份证据不能证明被告所要证明的问题，被告仅依据村民委员会出具的证明确认3.2亩耕地各有张国友、张国卫每人0.87亩土地，与客观事实不符。
第三人张国友质证为，没有异议。
第三人张国卫质证为，没有异议。
本院认证为，对被告提举的证据：张国友与张国卫户籍信息、镇兴村民委员会证明两份、扎农仲字（2010）第1号仲裁书一份、《关于镇兴村村民张国友、张国卫土地纠纷问题的调查情况及处理意见》一份、工人调配证一份。能够与第三人所举证据相互印证，1981年，以第三人张国友、张国卫父亲张明山为户主，在鲁北镇镇兴村土地承包中共承包15口人土地，计13.05亩。1984年，鲁北镇镇兴村落实土地承包责任制，张明山之子张国凡6口人土地单独交税，张明山代表全家9口人承包镇兴村7.83亩耕地，其家庭人员陆续分出土地单独耕种，剩余第三人父亲张明山、母亲毛秀兰与张国友、张国卫4口人土地。但不能证明第三人父亲张明山与母亲毛秀兰去世后，原告张庆勇父亲张国军在土地二轮延包中签订的147号土地承包合中的土地使用权人仍系已故张明山、已故毛秀兰与张国友、张国卫。
原告为证明其主张向法庭提举的证据及被告与第三人对证据的质证意见：
举证一、147号耕地承包合同书一份、扎鲁特旗人民法院（2008）扎鲁民初字第399号民事裁定书一份、通辽市中级人民法院（2011）通民终字第694号民事判决书一份。欲证明原告张庆勇父亲张国军与镇兴村民委员会签订的147号耕地承包合同合法有效。
被告质证为，原告家在该村没有承包耕地，张国军及其家人的代耕行为不能直接证明其在该村享有土地承包经营权。
第三人张国友质证为，虽原告所举两份判决书有效，但农村土地承包是以户为单位，不能证明实际承包经营权人属于原告。扎鲁特旗人民法院（2008）扎鲁民初字第399号民事裁定书，明确证明土地确权不属于法院调整范围，应由行政机关确权。
第三人张国卫的质证意见同张国友质证意见相一致。
举证二、户口登记簿一份、扎鲁特旗人民法院（2013）扎鲁民初字第393号民事判决书一份。欲证明原告家在1994年为镇兴村村民的事实。
被告质证为，原告家在镇兴村没有承包地，该组证据不能证明原告想要证明的问题。
第三人张国友质证为，原告所提交的证据与本案无关，是否分得土地不能仅依据户籍。
第三人张国卫质证意见同张国友质证意见相一致。
举证三、人口信息一份。欲证明范秀荣（张国存妻子）于1982年11月20日迁入鲁北镇镇兴村，在1981年一轮土地承包时分得土地与客观事实不符，该证据与被告所举的证据互相矛盾。
被告质证为，对该户籍信息真实性有异议，该证据来源不明，系复印件，未经公安机关确认。
第三人张国友质证为，范秀荣系1980年与张国存结婚，范秀荣有哲北出具未分得土地的证明，故在镇兴村于1981年分得土地。
第三人张国卫质证为，无异议。
举证四、镇兴村委会2010年7月2日出具的证明一份。欲证明镇兴村土地二轮延包前去世的人在二轮延包时未分得土地，故张明山夫妇在二轮土地延包前去世，依法不应分得土地。
被告质证为，对该份证据的真实性有异议，与本案无关联性。
第三人张国友质证为，对该证据的真实性、来源均有异议，与本案无关联性，证据形式亦不合法，无法人签字，且原告在举证期间未提交该份证据。
第三人张国卫的质证意见与张国友质证意见相一致。
本院认证为，对于原告提举的147号耕地承包合同书一份、户口登记簿一份、扎鲁特旗人民法院（2013）扎鲁民初字第393号民事判决书一份、扎鲁特旗人民法院（2008）扎鲁民初字第399号民事裁定书一份、通辽市中级人民法院（2011）通民终字第694号民事判决书一份。能够相互印证原告张庆勇父亲张国军于1998年12月28日与镇兴村民委员会签订的147号耕地承包合同合法有效，原告一家在1994年为镇兴村村民，为有效证据，予以采信。对于原告提举的鲁北镇镇兴村委会2010年7月2日证明及人口信息证明各一份，该组证据与本案无关联性，亦不能证明原告所要证明的问题，故不予采信。
第三人为证明其主张向法庭提举的证据及原、被告对证据的质证意见：
举证一、1981年镇兴村民委员会台账一份、扎政复决字（2014）3号复议决定书一份。欲证明以第三人父亲张明山为户主签订的土地承包合同内共有15口人土地。
原告质证为，该台账载明的事实与客观事实不相符，村民委员会与本案有利害关系。复议决定不真实客观。
被告质证为，无异议。
举证二、张庆勇户籍信息一份。欲证明张庆勇为非农业户口。
原告质证为，对证据的真实性无异议，但土地二轮延包时分得土地与现在是非农业户口没有因果关系。
被告质证为，无异议。
举证三、通辽市中级人民法院（2013）通民终字第820号民事判决书一份。欲证明147号耕地承包合同中土地确权问题应由有权机关进行确认。
原告质证为，对判决书的真实性没有异议，但有权机关应当在事实清楚、证据充分的情况下作出公正的确权决定。
被告质证为，无异议。
举证四、扎鲁特旗人民法院（2009）扎鲁民初字第576号民事判决书一份。欲证明法院已查明镇兴村民委员会将本案争议土地承包给张国友父亲一家15口人，土地二轮延包时，由于第三人父亲去世，张国友服刑、张国卫婚嫁，村委会在未变动土地的情况下与张国军签订土地承包合同书。
原告质证为，对证据的真实性没有异议，但该证据是扎鲁特旗人民法院对基本事实的查明，不影响本案原告张庆勇父亲张国军与镇兴村民委员会签订的147号土地承包合同合法有效。
被告质证为，无异议。
本院认证为，第三人所举的证据：镇兴村民委会台账一份、扎政复决字（2014）3号复议决定书、通辽市中级人民法院（2013）通民终字第820号民事判决书、扎鲁特旗人民法院（2009）扎鲁民初字第576号民事判决书。能够与被告所举证据相互印证，1981年，以第三人张国友、张国卫父亲张明山为户主，在鲁北镇镇兴村土地承包中共承包15口人土地，计13.05亩。1984年，鲁北镇镇兴村落实土地承包责任制，张明山之子张国凡6口人土地单独交税，张明山代表全家9口人承包镇兴村7.83亩耕地，其家庭人员陆续分出土地单独耕种，剩余第三人父亲张明山、母亲毛秀兰与张国友、张国卫4口人土地。原告张庆勇父亲张国军在土地二轮延包中与鲁北镇镇兴村民委员会签订的147号耕地承包合同，其土地确权问题应由有权机关进行确认，但第三人父亲张明山、母亲毛秀兰已于该村土地二轮延包前去世，故不能证明147号耕地承包合同中的土地使用权人系已故张明山、已故毛秀兰与张国友、张国卫。故对第三人提举的上述部分证据予以采信。对于第三人提举的张庆勇户籍信息一份，该证据不能证明第三人所要证明的问题，故不予采信。
根据对以上证据的分析与认定，确认如下事实：
扎鲁特旗鲁北镇人民政府于2014年10月22日作出鲁政字（2014）21号《关于镇兴村张国友、张庆勇土地纠纷的处理决定》，内容为“关于镇兴村张国友、张庆勇土地纠纷问题，鲁北镇信访办、司法所调查组对此事进行了调查。根据村里2014年8月28日出的证明：原张国军147号合同内应分地人口为4口，分别为张明山、毛秀兰、张国友、张国卫。以及根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，现认定鲁北镇镇兴村张国军名下的土地使用权归张明山、毛秀兰、张国友、张国卫所有”。原告于2014年10月31日收到该处理决定书后不服，向扎鲁特旗人民政府申请行政复议，扎鲁特旗人民政府于2014年12月25日作出扎政复决字（2014）3号决定书，维持了扎鲁特旗鲁北镇人民政府作出的鲁政字（2014）21号《关于镇兴村张国友、张庆勇土地纠纷的处理决定》。原告对被告的职权依据无异议。
经审理查明，1981年，鲁北镇镇兴村分土地时，以第三人张国友、张国卫父亲张明山为户主，在鲁北镇镇兴村共承包15口人土地，计13.05亩。1984年，鲁北镇镇兴村落实土地承包责任制，张明山之子张国凡6口人土地单独交税，张明山代表全家9口人承包镇兴村7.83亩耕地，其家庭人员陆续分出土地单独耕种，剩余第三人父亲张明山、母亲毛秀兰与张国友、张国卫4口人土地。第三人张国友于1983年服刑，第三人母亲毛秀兰于1985年去世，第三人张国卫于1987年出嫁，第三人父亲张明山于1988年去世，后张国军经营使用土地。第三人张国友于1993年6月出狱。1998年，鲁北镇镇兴村第二轮土地延包，鲁北镇镇兴村村民委员会于1998年12月28日与张国军签订了3.2亩耕地承包合同，张国军经营3.2亩耕地。张国军于2009年去世。
另查明，2008年4月11日，张国友、张国卫起诉张国军及鲁北镇镇兴村村委要求返还自己的人口地。本院于2008年6月23日作出（2008）扎鲁民初字第399号民事裁定书，驳回二原告的诉请。张凤琴起诉张国友，诉请张国友停止侵犯张凤琴的土地承包经营权，本院于2009年8月4日作出（2009）扎鲁民初字第576号民事判决，判决：一、2000年3月27日原告张凤琴的丈夫张国军与鲁北镇镇兴村村委会签订的耕地承包合同合法有效；二、被告张国友停止侵犯原告土地承包经营权。2010年1月13日通辽市中级人民法院作出（2010）通民终字第104号民事判决，判决：一、维持（2009）扎鲁民初字第576号民事判决第二项，即被告张国友停止侵犯原告的土地承包经营权。二、撤销（2009）扎鲁民初字第576号民事判决第一项，即2000年3月27日原告张凤琴的丈夫与鲁北镇镇兴村委会签订的耕地承包合同合法有效。2010年11月9日，张凤琴起诉被告张国友、张国卫、扎鲁特旗鲁北镇镇兴村村民委员会，要求判令撤销扎农仲案（2010）第1号裁决，并确认张国军与镇兴村委会于1998年12月28日签订的编号为147号的耕地承包合同书有效。本院于2011年4月6日作出（2010）扎鲁民初字第1349号民事判决，判决：一、张国军与被告鲁北镇镇兴村委会签订的147号土地承包合同书合法有效；二、驳回原告张凤琴的其他诉讼请求。2011年8月19日通辽市中级人民法院作出（2011）通民终字694号民事判决，驳回上诉，维持原判。2013年3月4日，张凤琴起诉镇兴村民委员会，要求确认镇兴村民委员会单方终止（解除）147号《耕地承包合同》的行为无效，本院作出（2013）扎鲁民初字第393号民事判决，判决扎鲁特旗鲁北镇镇兴村村民委员会单方终止（解除）147号《耕地承包合同》的行为无效。通辽市中级人民法院作出（2013）通民终字第820号民事判决，驳回上诉，维持原判。并在判决书中述明“涉及户内成员耕地分配问题，如确有充分事实依据，可由权利人自行主张权利”。
再查明，原告张庆勇与原告张凤琴为母子关系，与第三人张国友为叔侄关系，与第三人张国卫为姑侄关系。原告张庆勇父亲张国军，第三人父亲张明山、母亲毛秀兰。
本院认为，国家实行农村土地经营权制度，农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式。承包人以个人名义承包的土地，如承包人在承包期内死亡，该承包人的继承人可以请求继续承包，死者无土地使用权。本案原告张庆勇、张凤琴与第三人张国友、张国卫因土地使用权发生争议，第三人张国友、张国卫向扎鲁特旗鲁北镇人民政府提出土地确权申请，被告依据《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，对个人之间发生争议的土地进行确权，被告应在证据确凿，事实清楚的情况下确权。而本案第三人张国友、张国卫的父亲张明山、母亲毛秀兰已于该村二轮土地延包前去世。1998年，镇兴村土地二轮延包，张国军与镇兴村民委员会签订3.2亩耕地承包合同，已被人民法院生效判决确认为合法有效，虽该耕地合同的土地来源为家庭人口地，但已故张明山、毛秀兰承包土地的使用权人已于1998年发生变化，被告确认该147号《耕地承包合同书》土地承包合同中的土地使用权人包含已故张明山与毛秀兰，属事实不清，证据不足。故对被告鲁北镇人民政府作出鲁政字（2014）21号《关于镇兴村张国友、张庆勇土地纠纷的处理决定》的具体行政行为，应予撤销。但鉴于本案第三人张国友、张国卫已向被告扎鲁特旗鲁北镇人民政府提出土地确权申请，被告应在撤销该具体行政行为生效之日起，查清事实，依法重新作出具体行政行为。据此，经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国农村土地承包法》第三条、《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《中华人民共和国行政诉讼法》第五条、第五十四条第（二）项的规定、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十九条第（一）项，判决如下：
撤销被告扎鲁特旗鲁北镇人民政府于2014年10月22作出的鲁政字（2014）21号《关于镇兴村张国友、张庆勇土地纠纷的处理决定》，由被告扎鲁特旗鲁北镇人民政府于判决生效之日起重新作出具体行政行为。
案件受理费五十元，由被告扎鲁特旗鲁北镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于通辽市中级人民法院。
审 判 长 陈仪花
审 判 员 许树军
人民陪审员 李海梅
二〇一五年四月二日
书 记 员 李 静