湖北省汉江中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）鄂汉江中行终字第00009号
上诉人（原审原告）张万成，无业。
委托代理人王永红，仙桃市法律援助中心律师。
被上诉人（原审被告）仙桃市规划局，住所地：仙桃市仙桃大道中段9号。
法定代表人刘中芹，该局局长。
委托代理人张淑香。
委托代理人胡传林。
原审第三人仙桃市义杰置业有限公司，住所地：仙桃市复州大道小南村十组。
法定代表人陈从发，该公司总经理。
上诉人张万成因诉仙桃市规划局行政规划许可撤销及赔偿一案，不服仙桃市人民法院（2013）鄂仙桃行初字第00024号行政判决，于2014年5月21日向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2014年7月7日公开开庭进行了审理。上诉人张万成及其委托代理人王永红，被上诉人仙桃市规划局的委托代理人张淑香、胡传林，原审第三人仙桃市义杰置业有限公司的法定代表人陈从发到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审查明：2012年1月5日，仙桃市义杰置业有限公司（以下简称义杰公司）向仙桃市规划局递交了新景园项目的规划方案申报表及审批该项目所需的相关材料。该项目位于仙桃市何李路以东、建设东路以南。仙桃市规划局依法进行了审查和审核，并按行政审批程序要求对该项目于2012年5月18日进行了公示。公示期满后，仙桃市规划局根据《中华人民共和国城乡规划法》，于2012年7月27日向义杰公司颁发了地字第公（2012）第030号《建设用地规划许可证》并批准了总平面设计方案，即新景园项目1号、2号楼，规划用地面积3579.22平方米，建设用地面积3220.40平方米，建筑高度为10层加1层（现实际为12层）。2012年10月10日，仙桃市规划局向义杰公司核发了规建字（2012）第170号《建设工程规划许可证》。张万成的三层半房屋与新景园项目2号楼相邻，经实地查看，张万成房屋的西墙面与新景园项目2号楼的东墙面的侧间距为6.75米，张万成房屋的北面及南面均为低层居民户。张万成以仙桃市规划局违反了《城市居住区规划设计规范》第5.0.2.3住宅侧面间距应为13米的规定，违法违规进行规划许可，侵害了其合法权益，并造成了巨大损失，向法院提起行政诉讼，请求撤销仙桃市规划局向义杰公司核发的规建字（2012）第170号《建设工程规划许可证》，并要求仙桃市规划局赔偿损失450000元。
原审认为：仙桃市规划局是仙桃市负责城市规划所有建设项目的审核、批准、备案的主管行政机关。《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第1款、第2款规定：“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分，未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证”。该法第四十条还规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件，建设工程设计方案等材料。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证”。根据以上规定，仙桃市规划局对义杰公司需建项目所提供的相关材料，进行了严格审查和审核，依法颁发了《建设用地规划许可证》和核发了《建设工程规划许可证》。
《中华人民共和国城乡规划法》第十二条第1款规定：“国务院城乡规划主管部门会同国务院有关部门组织编制全国城镇体系规划，用于指导省域城镇体系规划、城市总体规划的编制”。建设部《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第二十一条规定：“各地可以根据本办法制定实施细则和编制技术规定”。明确了各省可以制定和编制实际有效的体系规划。为适应本省经济社会发展的需要，促进城市建设的有序发展，依据《中华人民共和国城市规划法》、《城市规划编制办法实施细则》，结合湖北省实际，原湖北省建设厅组织有关单位共同制订了《湖北省控制性详细规划编制技术规定》，该规定在没有废止和无新规定颁布的情形下，是具有效力的，应当适用本案的行政规划。
《湖北省控制性详细规划编制技术规定》第1.0.3规定：“控制性详细规划的规划对象主要是城市近、中期建设地域中的新区（含开发区）或旧城改建地区”。第6.0.2.1规定：“住宅间距以大寒日满日照时数计，大城市不少于2小时，中小城市不小于3小时，旧城改建区不少于1小时。（3）多层住宅建筑侧间距不小于6米，两侧为高层建筑时，其侧间距不小于13米”。第6.0.3.1规定：“（2）高层建筑后退距离，主要朝向面宜控制在建筑物高度的0.3倍，最小12米，侧面宜控制在建筑物高度的0.15倍，最小6米”。新景园项目属旧城改建地区，其高层建筑物的侧面后退红线距离，已控制在了最小6米，张万成住宅与2号楼高层建筑侧面平行，适用侧间距不小于6米的规定。据此，张万成要求撤销仙桃市规划局为义杰公司新景园项目发放的《建设工程规划许可证》，执行侧面间距13米，并赔偿损失450000元的理由不能成立，不予支持。张万成要求指令仙桃市规划局对张万成住宅的建筑面积和价值进行核定和评估，该要求超出了行政审判职责和权限范围，不予支持。张万成于2013年9月10日庭审辩论终结后提交一份新诉状，新诉状在第一项诉讼请求中增加了“判令被告购置或者更换张万成的住宅”的请求内容，其余请求与原诉状相同。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十五条的规定：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外”。张万成无正当理由提出新的诉状，且提出与原诉状中“赔偿450000元”相矛盾的新请求，又不愿意撤回原诉状，对其增加诉状的请求，不予支持。综上，被诉具体行政行为证据充分、程序合法、适用法律法规正确，仙桃市规划局核发的规建字（2012）第170号《建设工程规划许可证》行为合法，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回张万成的诉讼请求。案件受理费50元，由张万成负担。
张万成不服原审判决上诉称：1、原审法院立案、审理期间不接受行政诉状中要求判令仙桃市规划局购置或者置换房屋的请求错误，诉状中要求仙桃市规划局赔偿损失450000元与购置或者置换房屋的请求是一致的，并不矛盾，符合法律规定；2、原审法院认定事实错误，并隐瞒案件事实。原审判决认定我的三层住宅属多层建筑错误，该住宅依据设计通则的规定应认定为低层建筑。此外，仙桃市规划局在审批新景园项目时在没有立体规划图的情况下，无视新景园项目2号楼底层住宅的东墙面设置有宽1.2米的晒台并与我的住宅间距5.32米的事实，原审法院隐瞒此一事实，不认定东墙面是正面，故意歪曲有关法规条文的理解，违法维护仙桃市规划局的利益；3、《湖北省控制性详细规划编制技术规定》是指导性的规定，不具有效力，一审予以适用错误，本案应适用《城市居民区规划设计规范》。综上，请求二审法院撤销仙桃市规划局违规为义杰公司新景园项目颁发的《建设工程规划许可证》，判令仙桃市规划局赔偿损失450000元及购置或者置换张万成的住宅，依法执行国家强制性规定的13米间距，承担本案一、二审诉讼费用。
仙桃市规划局答辩称：本局为义杰公司颁发《建设工程规划许可证》于法有据，不存在违法、违规，张万成要求赔偿450000元损失及购置或置换其住宅的请求于法无据，原审认定事实清楚，依法应予维持。
义杰公司述称：张万成认为新景园项目开发给其造成了损失，没有事实和法律依据，仙桃市规划局为我公司颁发的《建设工程规划许可证》符合法律及技术规定的要求，请求维持原审判决。
当事人原审提交的证据均随案移送。二审审理查明的事实与原审查明事实一致。
本院认为：本案的争议焦点为，一、本案是否应适用《湖北省控制性详细规划编制技术规定》；二、新景园项目2号楼侧间距不小于6米是否符合规定；三、原审法院不受理、审理张万成要求仙桃市规划局购置或者置换房屋的诉讼请求程序是否违法。
（一）关于本案是否应适用《湖北省控制性详细规划编制技术规定》（以下简称技术规定）的问题。1993年7月，由原建设部会同有关部门制定的《城市居住区规划设计规范》（以下简称设计规范）为国家强制性标准，于1994年2月1日起执行。1998年根据建标（1998）94号文的要求，由建设部中国城市规划设计院负责修编，根据修编内容修订了设计规范条文说明，于2002年3月11日批准发布，该设计规范适用于城市居住区的规划设计，并主要适用于新建区。所谓居住区，是指不同居住人口规模的居住生活聚居地和特指城市干道或自然分界线所围合，并与居住人口规模相对应，配建有一整套较完善、能满足该区居民物质与文化生活所需的公共服务设施的居住生活聚居地。按规模不同可分为：居住区、小区、居住组团，居住区规划设计是在一定的规划用地范围内进行的。居住区的规划布局应综合考虑周边环境等因素构成一个完善的、相对独立的有机整体。
1998年4月，原湖北省建设厅编制了技术规定，该技术规定是根据《中华人民共和国城市规划法》、《城市规划编制办法》等法律、法规结合湖北省实际制定的。建设部《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第二十一条亦规定了各地可以根据本办法制定实施细则和编制技术规定。控制性详细规划以城市总体规划、分区规划为根据，对象主要是城市近、中期建设中的新区或旧城改建地区。城市控制性详细规划的主要内容是确定建设地区的土地使用性质和使用强制的控制指标，道路和工程管线控制性位置以及空间环境控制的规划要求。城市控制性详细规划组织编制主体是城市人民政府的城乡规划主管部门，应当依据已经依法批准的城市总体规划或分区规划，考虑相关专项规划的要求，对具体地块的土地利用和建设提出控制性指标，作为建设主管部门作出建设项目规划许可的依据。
技术规定和设计规范虽然都是与城乡设计、编制相关的技术标准，但二者适用范围、依据、条件不同，不可相互替代。设计规范条文说明第1.0.2、第1.0.5规定，本规范适用于城市居住区的规划设计，并主要适用于新建区。技术规定是编制控制性详细规划的依据，技术规定第1.0.3、第1.0.5规定，控制性详细规划的规划对象主要是城市近、中期建设地域中的新区（含开发区）或旧城改建地区。第6.0.3、第6.0.3.1还规定了建筑物后退红线距离，建筑相邻地块分界线距离等。另外，技术规定和设计规范实施的主体不一样，设计规范中规定的居住区建设的各类定额指标是开发主体进行居住区开发建设时必须严格遵守的国家标准，而技术规定的实施主体是编制控制性详细规划的市、县人民政府的城乡规划主管部门。目前该技术规定在没有废止或无新规定颁布的情况下，具有效力及适用性。
张万成关于技术规定是指导性规定，不具有效力，本案应适用设计规范的上诉请求，混淆了二者之间的适用对象、依据和条件、实施主体，本院不予支持。
（二）关于新景园项目2号楼侧间距不小于6米是否符合规定的问题。技术规定第1.0.3规定：“控制性详细规划的对象主要是城市近、中期地域中的新区（含开发区）或旧城改建地区”。《仙桃市城市规划管理技术规定》第五条规定：“本市城市规划区范围分为旧城区和新城区，旧城区具体包括：汉江以南，仙源大道以北，丝宝路以东，三号路以西的区域……”。新景园项目属旧城改建地区。技术规定第6.0.3规定：“（2）房屋建筑后退距离，主要朝向面，宜控制在建筑物高度的0.3倍，最小12米，侧面宜控制在建筑物高度的0.15倍，最小6米”。本案中，2号楼高层建筑东侧面与张万成住宅西侧面平行相对，2号楼东墙面与张万成住宅西墙面侧面距离为6.75米，符合技术规定建筑相邻地块分界线距离要求。张万成认为，仙桃市规划局在没有立体规划图的情况下，无视2号楼东面设置有宽1.2米的晒台，与其住宅间距5.32米的事实，2号楼东面应为正面的上诉理由与义杰公司新景园项目总平面规划图不符，本院亦不予支持。
（三）关于原审法院不受理、审理张万成要求仙桃市规划局购置或者置换房屋诉讼请求程序是否违法的问题。张万成认为原审法院在立案及审理过程中，不接受行政诉状中要求判令仙桃市规划局购置或者置换房屋的请求，审判程序违法；诉状中要求仙桃市规划局赔偿损失450000元，与购置或者置换房屋的请求是一致的，符合法律的规定。本院审理认为，张万成该项诉讼请求系附带提起的行政赔偿。行政赔偿属国家赔偿的范畴，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条第1款规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式”。原审法院在立案审查过程中向张万成予以释明并指导其修改诉状并无不当，在案件审理过程中，张万成在庭审、辩论结束后提出的要求判令仙桃市规划局购置或者置换住房的请求因不符合《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十五条“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外”的规定，本院不予支持。
综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人张万成负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 肖淑云
审 判 员 张 伟
代理审判员 梁 颖
二〇一四年七月十八日
书 记 员 黄开瑞