湖南省张家界市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）张中行再终字第4号
申请再审人（一审原告、二审被上诉人）桑植县邮政局（现更名为：中国邮政集团公司湖南省桑植县分公司）。负责人李勇静，该局局长。
委托代理人张建春，湖南澧滨律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审上诉人）桑植县人民政府。法定代表人赵云海，该县县长。
委托代理人王翔，男，1985年8月20日出生，桑植县国土资源局工作人员。
委托代理人ＸＸ，湖南源阳律师事务所律师。
原审第三人覃九林，男，1969年4月4日出生，土家族，农民。
委托代理人何宗信，湖南正诚律师事务所律师。
申请再审人桑植县邮政局因与被申请人桑植县人民政府及第三人覃九林土地行政批准一案，不服本院（2014）张中行终字第52号行政判决，向本院申请再审。本院于2015年4月20日作出（2015）张中行监字第10号行政裁定，决定本案由本院另行组成合议庭进行再审。根据当事人的书面申请，本院依法组成合议庭对本案进行书面审理。本案现已审理终结。
桑植县人民法院一审认定，1992年5月20日，原五道水乡人民政府以47500元价格将座落在五道水镇汪家坪居委会场上组的原五道水乡政府所属电影院房屋15间（建筑面积560平方米，使用土地面积1000.5平方米，房屋占地面积315平方米）及宅基转让给桑植县邮政局，拟修建五道水邮电大楼。按照协议，原五道水政府将电影院撤除搬迁后，原告桑植县邮政局便进行翻修，于1993年5月建成五道水邮电所办公楼。1994年5月13日，原告办理了房屋所有权证桑房证000026号（五）、000027号（五）。2006年7月24日，原告桑植县邮政局申请桑植县国土局办理桑植县邮政局五道水邮政所土地使用证，桑植县国土局进行了地籍调查，确认了四至界限及土地使用者为全民所有制单位，但至今未颁发建设土地使用证。
2010年，原告桑植县邮政局准备对所辖区五道水邮政所进行资产处置，同年12月25日，原告桑植县邮政局与晏志龙签订了一份“土地出让意向书”，口头约定将六间大门面及房屋出让给晏志龙，价格46万元，并约由晏志龙先办理土地使用证，再办理房屋转让手续及登记。晏志龙为方便办理国土使用证，便与覃九林于2011年2月10日签订了合作协议，约定由覃九林将晏志龙购买的桑植县五道水邮政所宅基地及房产以覃九林等人的名义办理集体建设土地使用证及房产证。2012年6月23日，覃九林以本人住房系危房需翻修为由填报了用地申请书，2012年7月4日，由桑植县国土局沙塔坪国土资源中心所工作人员钟利军、彭清旭作出“实地察看记录表”、“界址协议书”，“办理用地手续期间禁止动工告知书”、“关于村民建房用地初审结果的公示”。国土部门审查依据为覃九林提交的2012年5月18日“汪家坪居委会会议纪要”，会议纪要内容为：“1、将五道水邮政支局占用汪家坪居委会土地的管理使用权有偿承包给覃九林，价格为叁万伍仟元整（其中补偿给农户贰万元整，汪家坪居委会拖欠村组干部工资壹万伍仟元整）；2、使用权限：长期有效；3、四至界限：东起街道水沟，南起康建民住房，北起后山岩檐，西起汪文桃住房。”2012年7月17日，由覃九林呈报五道水乡（镇）村民建房用地报批单，2012年8月28日由沙塔坪国土资源中心所呈报2012年度村民建房用地报批单，2012年8月29日，被告桑植县人民政府作出（2012）政乡土字第175号《乡（镇）集体建设使用土地审批单》，同意覃九林使用五道水汪家坪居委会场上组五道水邮政所房屋所占用的土地53平方米用于翻修建房。
桑植县人民法院一审认为，本案是由于被告的土地行政批准行为引发的行政争议，第三人覃九林以不具有法律效力的“居委会会议纪要”作为土地使用权依据，将原告合法建筑占用范围内的土地，以虚构危房改造、旧宅翻修为由申请个人建房，报请审批用地，其行为缺乏事实根据，不符合法律规定，属于违法申请。被告桑植县人民政府所属行政职能部门桑植县国土资源局在明知第三人申请的用地系原告合法占有的建设用地而不尽审查职责，擅自报请审批，同意第三人覃九林建房用地，违反了《中华人民共和国行政许可法》第六十九条、第七十二条的相关规定，侵犯了原告的财产权利，属于滥用职权。因此被告的土地行政批准行为严重违法，应予撤销。被告及第三人代理人认为原告购房翻修后至今没有办理土地转用补偿和转用审批手续，没有获得建设用地土地使用证，属于非法占用，并认为该宗土地仍属于村组农民集体所有性质，原告无权对占用的土地主张权力的观点不符合本案实际，其抗辩理由不能成立，不予支持。原告诉请符合法律规定，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第5目之规定，判决撤销被告桑植县人民政府于2012年8月29日为第三人覃九林作出的（2012）政乡土字第175号《乡（镇）村集体建设使用土地审批单》。案件受理费50元，由被告桑植县人民政府承担。
本院二审认定，1992年6月20日，桑植县邮电局以47500元的价格购买了五道水乡政府（原电影院）的一栋两层房屋15间，建筑面积560平方米，使用土地面积1000.5平方米，房屋占地315平方米，四至界址为前临街道，后齐岩坎根为界，左与乡企业办相邻，右与乡政府滴水沟直线延伸。1994年4月29日办理了桑房证字第000027号（五）房屋产权证。2012年5月18日，在五道水镇党委书记田野主持下，召开了讨论五道水镇邮政支局占用汪家坪居委会土地承包事宜会议，参会人员有五道水镇政府镇长皮永祥、驻汪家坪居委会支村干部向龙武、汪家坪居委会党支部书记罗生高、汪家坪居委会主任覃九林、汪家坪居委会场上组组长刘成轩，并形成了会议纪要。会议形成以下决议：1、将五道水邮政支局占用汪家坪居委会土地的管理使用权有偿承包给覃九林，价格3.5万元整（其中补偿场上组农户2万元，补偿汪家坪居委会拖欠村组干部工资1.5万元）。2、使用期限：长期有效。3、四至界限：东起街道水沟，南起康健民住房，北起后山岩檐，西起汪文桃住房。被上诉人提交的桑植县五道水邮政所在2006年7月24日填写《地籍调查表》审核、审批栏中没有国土部门呈报审批意见。该房屋使用的土地自始至终未经征收，集体土地性质未发生变化。2014年7月4日汪家坪居委会同意第三人覃九林的用地申请，7月10日经五道水镇人民政府审核，桑植县人民政府于2012年8月29日作出（2012）政乡土字第175号《乡（镇）村集体建设使用土地审批单》，将被上诉人桑植县邮政局五道水邮政支局的房屋所占用的部分土地批准给覃九林使用。地类用途：宅基地。使用权类型：旧宅翻修。
本院二审另查明，2010年12月25日，桑植县邮政局与晏志龙签订了“土地出让意向书”，将五道水邮政所占用的部分土地使用权出让。2011年2月10日，晏志龙与覃九林签订了“合作协议”，将五道水邮政所出让的部分土地使用权以覃九林等人的名义办理集体土地使用权证。2012年5月18日，经五道水政府及村、组干部研究同意，将五道水邮政所占用的部分土地使用权有偿承包给覃九林，由覃九林给居委会和组上农户补偿35000元，并确定了四至界线。2012年7月上旬，覃九林将承包的土地以旧宅翻修为由提出用地申请，经汪家坪居委会同意，五道水镇人民政府审核，报县人民政府土地主管部门审批、公示，于2012年8月29日下达了用地审批单，同意使用集体土地，将原告房屋占用的部分土地批准给第三人覃九林。2012年11月19日，桑植县人民政府为覃九林颁发桑集用（2012）第844号集体土地使用证，地类（用途）：住宅；土地使用权类型：批准拨用；使用权面积：53平方米。2014年3月，被上诉人发现上诉人覃九林在被上诉人房屋一楼门面扩建施工，继而方知被告桑植县人民政府已于2012年8月29日作出（2012）政乡土字第175号审批单，认为上诉人桑植县人民政府的行为侵害了其合法权益，故请求人民法院依法撤销桑植县人民政府作出的土地行政审批行为，承担案件诉讼等费用。
本院二审认为，本案争议的焦点在于争议的土地是否被依法征收，该土地使用权性质是国家所有还是集体所有。据本院查明事实，被上诉人桑植县邮政局购买原五道水乡人民政府电影院房屋的土地性质属于五道水镇汪家坪居委会集体所有，没有办理土地转用补偿和转用审批手续，亦未给汪家坪居委会进行补偿，所建房屋占用的土地属于违法使用。原五道水乡集镇的土地不属于国有土地使用范围，被上诉人对其占用的集体土地不具有合法的土地使用权，且上诉人桑植县人民政府作出的（2012）政乡土字第175号《乡（镇）集体建设使用土地审批单》，属于颁证所需的审批手续，虽已送达给原审第三人，但该土地审批单是行政机关审批的程序性文书，属于合法土地来源的证明文件，故不具有可诉性。上诉人覃九林已取得桑植县人民政府颁发的对该宗土地使用权证，其在批准的集体土地范围内进行建设，应受法律保护。两上诉人提出的上诉理由成立，应予采信。被上诉人桑植县邮政局在颁发集体土地使用证的公示期内未提出异议，亦未针对该证提出诉讼，其请求撤销桑植县人民政府作出土地审批单的诉讼请求依法应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：撤销湖南省桑植县人民法院（2014）桑法行初字第29号行政判决；驳回被上诉人桑植县邮政局的诉讼请求。
本院再审过程中，申请再审人桑植县邮政局申诉称：一、原二审判决认定事实错误；二、原二审判决适用法律错误，判决内容超越了行政审判的范围。法院一方面认为审批决定不具有可诉性，另一方面又否定申请人占地的合法性，确认第三人占地的合法性，还确认第三人修房的合法性，因此，判决实际上剥夺了申请人对土地证的诉权。三、被申请人的审批行为程序违法，办证资料弄虚作假，实体也违法。四、被申请人的审批行为严重侵害了申请人的合法权益。五、第三人覃九林申请土地审批的资料弄虚作假。请求：1、撤销张家界市中级人民法院（2014）张中行终字第52号行政判决；2、维持桑植县人民法院（2014）桑法行初字第29号行政判决。
被申请人桑植县人民政府辩称：1、申请人桑植县邮政局在本案中所主张的财产权不具有合法性，提起诉讼不符合法律规定，二审判决驳回诉讼请求正确。2、被申请人在本案中审查了涉案土地的权属来源依据，并在审批及发证过程中均进行了公示。3、申请人一直没有提供征收土地的相关手续，所以涉案土地应归政府所有。综上，原一审判决错误，二审判决正确，请求予以维持二审判决。
原审第三人覃九林辩称：1、申请人没有取得争议土地的使用权，第三人取得了争议土地的合法使用权，申请人的房产证不能等同于土地使用证。2、被申请人的用地审批正确，应该得到支持。综上，原二审判决正确，请求予以维持。
本院再审认为，本案原审原告所诉的是桑植县人民政府所作出的（2012）政乡土字第175号《乡（镇）集体建设使用土地审批单》，但从涉案的整个事实来看，在该审批单之后，桑植县人民政府又于2012年11月19日为第三人覃九林颁发了桑集用（2012）第844号集体土地使用证。因此，就本案而言，土地使用证才是对当事人双方的实体权利产生实际影响的具体行政行为，审批单属于颁证所需的审批手续，是行政机关审批的程序性文书，不具有可诉性。原一审判决将该审批单作为具体行政行为进行审理，并作出实体处理不当，应当予以撤销。本院二审判决既认为土地审批单在程序上具有不可诉性，却又从实体上进行了判决，程序违法，亦应予以撤销。
综上，原一、二审判决程序违法，处理不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条一款（四）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六、七十八及第八十条（六）项的规定，裁定如下：
一、撤销本院（2014）张中行终字第52号行政判决及桑植县人民法院（2014）桑法行初字第29号行政判决。
二、本案发回桑植县人民法院重审。
审判长 陈 明
审判员 李龙玺
审判员 杨 芳
二〇一五年六月十七日
书记员 石 青
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决、发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第七十六条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审人民法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审人民法院作出的，按照第二审程序审理，所作出的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。
人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。
第七十八条人民法院审理再审案件，认为原生效判决、裁定确有错误，在撤销原生效判决或者裁定的同时，可以对生效判决、裁定的内容作出相应裁判，也可以裁定撤销生效判决或者裁定，发回作出生效判决、裁定的人民法院重新审判。
第八十条人民法院审理再审案件，发现生效裁判有下列情形之一的，应当裁定发回作出生效判决、裁定的人民法院重新审理：
（一）审理本案的审判人员、书记员应当回避而未回避的；
（二）依法应当开庭审理而未经开庭即作出判决的；
（三）未经合法传唤当事人而缺席判决的；
（四）遗漏必须参加诉讼的当事人的；
（五）对与本案有关的诉讼请求未予裁判的；
（六）其他违反法定程序可能影响案件正确裁判的。