崇明县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）沪0230行初39号
原告高志伟，男，1965年6月18日生，汉族，住上海市崇明县。委托代理人龚莉(原告妻子)，女，1966年2月15日生，汉族，住上海市崇明县。被告崇明县三星镇人民政府，住所地上海市崇明县。法定代表人龚霞，镇长。委托代理人张耀。委托代理人陈建。原告高志伟不服被告崇明县三星镇人民政府(以下简称三星镇政府)作出的沪崇(三)府责停决字2015第019号《责令停止建设、限期拆除决定书》，于2016年4月12日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2016年4月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年7月19日公开开庭审理了本案。原告高志伟及其委托代理人龚莉，被告崇明县三星镇人民政府的副镇长陆华、委托代理人张耀、陈建到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告三星镇政府于2015年11月4日作出了沪崇(三)府责停决字2015第019号《责令停止建设、限期拆除决定书》，该决定书认定原告于2015年11月3日在三星镇XX村XXX号西侧擅自搭建建筑物、构筑物的建设行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》)第四十条的规定，依据《城乡规划法》第六十五条，责令原告立即停止建设，并在收到决定书起24小时内自行拆除上述正在搭建的违法建筑。原告高志伟诉称，其于三星镇XX村XXX号西侧搭建建筑物的行为并未违反《城乡规划法》第四十条的规定，该条不适用于农村建造辅房，被告适用法律错误。其完全按照由村、镇提供的《个人建房承诺书》中第3条的规定建造辅房，严格按照辅房占地面积不超过主房批准建筑占地面积40%标准和镇村建所确定的四址位置实施建房，其产权证对面积、位置有记载，被告认定事实错误。同时原告认为，被告三星镇人民政府在作出被诉的行政决定前未事先告知其陈述申辩权利，被告执法程序违法。故原告请求法院确认被告作出的《责令停止建设、限期拆除决定书》无效，并予以撤销。原告向本院提交了个人建房承诺书、房屋质量检测报告、宅基地使用权证，用于证明原告未违反《城乡规划法》第四十条之规定，其翻建的辅房与经鉴定属于危房的主房共用一个墙体，被告未告知原告的户口性质不可以翻建辅房。被告三星镇政府辩称，依据《城乡规划法》第四十条、第六十五条之规定，被告具有对乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或未按照乡村建设规划许可证规定进行建设的违法行为进行查处的执法主体资格。被告于2015年11月3日接到举报后，于2015年11月4日派员前往实地调查，经核查，原告于2015年9月26日在未依法取得乡村建设规划许可证的情况下，建造房屋(主房120.24平方米，辅房32.24平方米)。被告认为，原告作为非集体经济组织成员在没有取得乡村建设规划许可证的情况下，无权对原有房屋拆除翻建，其行为违反了《城乡规划法》第四十条的规定，故被告在听取了原告的陈述申辩后，依据《城乡规划法》第六十五条的规定向原告发出了《责令停止建设、限期拆除决定书》。被告所作的决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，故请求法院驳回原告的诉讼请求。被告崇明县三星镇人民政府向本院提交了以下证据、依据：一、职权依据《城乡规划法》第四十条、第六十五条之规定，以证明被告具有执法主体资格。二、程序依据、证据1、沪建管联【2014】547号《关于印发〈关于进一步加强本市违法建筑治理工作的实施意见〉的通知》第四条第(九)项、沪建管【2014】595号《关于印发〈拆除正在搭建违法建筑流程示意图〉、〈拆除正在搭建违法建筑法律文书样式〉、〈查处违法建筑告知协同部门文书样式〉的通知》，以证明其作出行政行为的程序依据。2、综合业务平台案件详细信息表、现场勘查照片、现场检查笔录、陈述(申辩)笔录、沪崇(三)府责停决字2015第019号《责令停止建设、限期拆除决定书》及送达回证，以证明被告依据上述程序规范作出了被诉行政决定。三、事实证据1、宅基地使用权证，以证明原告户经确权的房屋面积。2、现场检查笔录、陈述(申辩)笔录、现场勘查照片，以证明原告作为非集体经济组织成员，在未取得乡村建设规划许可证的情况下翻建房屋。四、法律依据《城乡规划法》第四十条、第六十五条，以证明被告法律适用正确。经庭审质证，原告对被告的执法主体资格无异议，对被告提供的证据的真实性无异议，但认为被告提供的综合业务平台案件详细信息表记载的崇明县三星镇XX村XX队XX号并非原告搭建房屋所在地，现场勘察照片的形成时间不能确定，且被告是到原告单位当场制作决定书，并在原告陈述申辩前即送达该决定书给原告。被告对原告提供证据的真实性皆无异议，但认为房屋质量检测报告只说明房屋状态，不代表原告有权建房，个人建房承诺书是违法的，且同被告无关，辅房占地面积不超过主房批准建筑占地面积40%针对的是农村村民建房，原告不具有农村建房资格。本院对原、被告提供的上述证据认证如下：本院认为，原、被告提供的证据来源真实合法且与本案具有关联性，本院予以确认。经审理查明，被告三星镇政府于2015年11月3日接到市民通过12345热线电话投诉，举报崇明县三星镇XX村XX队XX号正在进行无建房审批手续的搭建行为。被告三星镇政府于次日上午9时前往实地检查，发现原告在崇明县三星镇XX村XX队XXXX号搭建建筑，且无法提供任何手续。被告于当日上午找到违法搭建人高志伟，由高志伟对被告制作的现场检查笔录予以签字确认，并进行了陈述申辩。被告于当日向原告直接送达《责令停止建设、限期拆除决定书》，原告对该决定不服，遂向本院提起行政诉讼。本院认为，根据《城乡规划法》第六十五条之规定，被告作为乡镇一级人民政府具有作出行政决定的主体资格。根据《上海市拆除违法建筑若干规定》(2011年修正)第七条的规定，拆违实施部门接到相关举报后，对正在搭建的，应当在两小时内到现场进行调查取证，被告三星镇政府作为有权实施部门，于接到举报后次日到场进行调查取证，超过法定时限，属于程序瑕疵。原告主张被告在听取原告的陈述申辩之前就送达了决定书，因原告未有充分证据证明被告送达时间违法，本院不予支持。被告通过现场检查等程序，认定原告在三星镇XX村XXX号西侧擅自搭建建筑物、构筑物，原告虽然在庭审中对现场勘查照片的形成时间有疑问，但综合被告提交的检查笔录、陈述申辩笔录，被告对原告违法行为的事实认定并无不当，但被告据此认为原告的行为违反了《城乡规划法》第四十条关于在城市、镇规划区内建设工程规划许可之规定，明显与认定的违法事实不符，系对原告违法行为性质认定错误，继而法律适用错误。审理中，被告辩称《城乡规划法》第四十条的“城镇规划区”包括了“乡村规划区”，对此本院认为，《城乡规划法》第四十条、第四十一条分别对城镇和乡村规划区内取得建设规划许可作了不同规定，足以认定两者调整的规划区域并无重合，故对被告的辩称意见本院不予采纳。对于原告要求本院确认被诉行政行为无效并且要求撤销的诉讼请求，本院认为，要求确认被诉行政行为无效与要求撤销被诉行政行为，分别依据的是《中华人民共和国行政诉讼法》七十五条和第七十条之规定，两者不能同时适用。本案中，被告具有行政主体资格，虽然其适用法律错误，但该错误的产生是由于对法律适用的区域对象理解错误所致，其行政行为并未明显损害原告的合法权益，不构成重大且明显违法的标准，故本院对原告要求确认被告行政行为无效的诉讼请求难以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(二)项之规定，判决如下：撤销崇明县三星镇人民政府于2015年11月4日作出沪崇(三)府责停决字2015第019号《责令停止建设、限期拆除决定书》的行政行为。本案案件受理费人民币50元，由被告崇明县三星镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第二中级人民法院。
审 判 长 庞 芸
代理审判员 宋永强
人民陪审员 宋惠平
二〇一六年七月二十九日
书 记 员 ＸＸ龙
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（二）适用法律、法规错误的；……