山东省济南市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2013）济商初字第241号
原告济南泰山智文化有限公司，住所地济南市。
法定代表人魏景飞，总经理。
委托代理人李红丽，山东舜元律师事务所律师。
被告全国中小学生交通安全教育活动办公室，住所地北京市。
代表人张明，主任。
委托代理人葛红伟，北京市英岛律师事务所律师。
被告中国关心下一代工作委员会，住所地北京市。
法定代表人ＸＸＸ，主任。
被告中华人民共和国教育部，住所地北京市。
法定代表人袁贵仁，部长。
被告国家安全生产监督管理总局，住所地北京市。
法定代表人杨栋梁，局长。
委托代理人兰群足，该局职员。
委托代理人吕兵，该局职员。
被告中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局，住所地北京市。
法定代表人支树平，局长。
原告济南泰山智文化有限公司（以下简称泰山智公司）与被告全国中小学生交通安全教育活动办公室（以下简称安全教育办公室）、中国关心下一代工作委员会（以下简称关工委）、中华人民共和国教育部（以下简称教育部）、国家安全生产监督管理总局（以下简称国家安监局）、中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局（以下简称国家质检总局）合同纠纷一案，本院于2013年11月8日受理后，依法组成合议庭，于2014年4月14日公开开庭审理了本案。原告泰山智公司委托代理人李红丽，被告安全教育办公室委托代理人葛红伟，被告国家安监局委托代理人兰群足、吕兵到庭参加了诉讼。被告关工委、教育部、国家质检总局经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。
原告泰山智公司诉称，2012年1月18日，我公司与被告安全教育办公室签订《全国中小学生交通安全教育活动协办合作协议书》（以下简称《合作协议书》），约定由我公司负责山东省区域的中小学生交通安全教育活动。协议签订后，被告安全教育办公室收取我公司赞助爱心款、保证金等共计300万元。后被告安全教育办公室拒不履行合同约定的义务，导致《合作协议书》无法履行。被告安全教育办公室系由被告关工委、教育部、国家安监局、国家质检总局成立的临时机构，不具有法人资格。被告安全教育办公室的民事责任应由被告关工委、教育部、国家安监局、国家质检总局共同承担。请求判令：1、解除我公司与被告安全教育办公室之间签订的《合作协议书》；2、被告安全教育办公室退还收取我公司的资金300万元；3、被告安全教育办公室赔偿我公司经济损失210万元；4、被告关工委、教育部、国家安监局、国家质检总局对被告安全教育办公室的还款义务承担共同清偿责任；5、本案全部诉讼费用由被告承担。
被告安全教育办公室辩称，原告泰山智公司的诉讼请求第1项，我方2013年10月28日已经向原告泰山智公司下达了解除公告，我方不同意原告泰山智公司的第2、3、4、5项诉讼请求。原告泰山智公司陈述的事实和理由与事实不符。1、原告泰山智公司陈述我方收取其保证金共300万元，数额与事实不符。按照双方签订的协议，标的为200万元，多出的100万元不属于协议的范围之内，我方对此不应承担责任。2、原告泰山智公司陈述我方拒不履行合同约定的义务，导致协议无法履行。从协议的内容看，我公司的主要义务是授权原告泰山智公司在山东区域内开展活动，在网站上公示确定原告泰山智公司在山东省的职责。从这一点看，我方已经履行了义务，在协议中无其他的义务可以导致合同无法履行。3、原告泰山智公司陈述我方系由关工委、教育部、国家安监局、国家质检总局成立的临时机构与实际不符。按照关工委的文件，是由6个部委成立领导小组，领导小组下设办公室。从2011年8月我方就已经成立，一直到现在，我方并不是临时机构。原告泰山智公司主张我方的民事责任应该由4部委来共同承担没有相关的法律依据。
被告关工委未答辩。
被告教育部提交答辩状辩称，中关工委（2011）20号《关于开展“全国中小学生交通安全教育活动”的通知》系被告关工委主导发布的文件，我部为会签单位。被告安全教育办公室设在被告关工委，日常工作在被告关工委的直接领导下开展。我部从未参与被告安全教育办公室的组建和运行事宜，被告安全教育办公室工作规程、工作职责及是否刻制印章等事项从未征求我部意见。我部从未授权被告安全教育办公室以任何名义与任何单位及个人签订合同，更未授权其以教育活动的名义收取任何单位及个人的费用，被告安全教育办公室开展的相关工作也未向我部进行任何形式的报告。被告安全教育办公室不具有民事主体资格，所签订的民事合同属于无效合同，不产生法律效力。我部对被告安全教育办公室与原告泰山智公司签订的《合作协议书》并不知情，双方争议与我部无关。综上所述，本案的合同纠纷与我部无法律关系，我部不是本案的适格被告，请求驳回原告泰山智公司对我部的诉讼请求。
被告国家安监局辩称，原告泰山智公司第一、二、三项诉讼请求与我局无关，其第四项诉讼请求应予驳回。2011年7月25日，我局收到被告关工委《关于开展“全国中小学生交通安全教育活动”的通知》的会签文件，为了支持配合有关部门开展学校道路交通安全工作，我局参加了该活动。该活动坚持公益性原则，目的在于不断增强中小学生交通安全意识、预防和减少交通事故对中小学生造成的伤害。2011年8月31日，《关于开展“全国中小学生交通安全教育活动”的通知》正式印发后，我局主要参加了以下几项活动：1、2011年9月8日，派员参加了“2012首届中国校车发展研讨会暨国际校车展览会新闻发布会”，其他参会部门还包括中国汽车工业协会、中国汽车工程学会、被告教育部、国家质检总局等部门。2、2012年2月15日，派员参加了“2012首届中国校车发展研讨会暨国际校车展览会开幕式”。除上述活动外，我局未参加其他任何由被告关工委组织开展的全国中小学生交通安全教育活动，从未授权被告关工委、全国中小学生交通教育活动领导小组及其办公室参加相关商业活动。我局对涉诉合同的内容及签订情况均不了解，也未与原告泰山智公司签订合同并收取任何费用，与原告泰山智公司没有权利义务关系。综上，请求驳回原告泰山智公司对我局的诉讼请求。
被告国家质检总局提交答辩状辩称，1、我局参与全国中小学生交通安全教育活动的情况如下：2011年5月3日，被告关工委向我局发出《关于商请共同主办全国中小学生交通安全教育活动的函》，商请我局共同举办此项活动；2011年5月10日，我局复函同意共同主办该活动；2011年7月21日，被告关工委来函拟成立活动领导小组，请我局推荐一位司局级领导同志担任副主任；2011年8月4日，我局推荐监督司副司长刘春燕任领导小组副主任；2011年8月31日，被告关工委、教育部、国家安监局、我局联合下发了《关于开展“全国中小学生交通安全教育活动”的通知》。2、我局依法不属于本案诉讼主体。原告泰山智公司与被告安全教育办公室签订的《合作协议书》，我局并不知情。我局从未参与被告安全教育办公室的组建和运行事宜，从未授权被告安全教育办公室以任何名义与任何单位及个人签订合同，从未以教育活动的名义收取任何单位及个人的费用。本诉讼案件源起合同纠纷，合同签订主体是原告泰山智公司、被告安全教育办公室，且加盖双方公章，本案将我局列为被告不符合民事诉讼法相关规定。
经审理本院认定，2011年8月31日，关工委、教育部、国家安监局、国家质检总局联合下发中关工委（2011）20号《关于开展“全国中小学生交通安全教育活动”的通知》，主要内容为：一、指导思想。以构建社会主义和谐社会、创造良好交通安全环境为目的，坚持学校教育、家庭教育与社会教育相结合，国家统一要求与地方实际管理相结合，坚持公益性原则，由浅入深，循序渐进，不断增强中小学生交通安全意识，预防和减少交通事故对中小学生造成的伤害。二、工作重点。1、交通安全宣传教育。进一步落实《中华人民共和国道路交通安全法》，加强中小学生交通安全教育，营造良好的交通安全环境；2、认真落实小黄帽路队制。采取多种渠道、多种措施，让广大中小学生佩戴上具有360度强力反射反光效果同时附带学生信息卡、交通安全意外伤害险、绿色救治救助通道于一体的小黄帽。3、建立绿色救治救助通道。为确保交通意外中受伤的中小学生得到及时抢救，最大限度的降低交通事故死亡率，可凭学生信息卡直接到医院进行救治，无需缴纳住院押金，医院应及时与学校、家长取得联系，通报受伤、治疗情况。因学生责任引发交通事故的，由保险公司承担相关费用。三、工作要求。关工委、教育部、国家安监局、国家质检总局等单位共同成立全国中小学生交通安全教育活动领导小组，领导小组下设安全教育办公室，负责具体工作。
2012年1月18日，安全教育办公室与泰山智公司签订了《合作协议书》，约定根据中关工委（2011）20号《关于开展“全国中小学生交通安全教育活动”的通知》，安全教育办公室作为此次活动的执行机构，同意泰山智公司作为此次活动的协办单位在山东省区域组织开展本活动。一、组织与开展。1、安全教育办公室对泰山智公司的协办专项工作具有绝对的领导权，如泰山智公司不能按要求有效开展工作，经三次整改仍无效果，安全教育办公室有权取消泰山智公司的协办资格，所收取的保证金不予退还；2、安全教育办公室根据全国总体工作安排和布置，定期或不定期地对泰山智公司推荐的骨干人员进行培训。泰山智公司有责任向安全教育办公室推荐高素质人才，为安全教育办公室输送人才；3、泰山智公司根据安全教育办公室的授权范围开展工作，不得超越授权范围（联谊活动除外）；4、泰山智公司必须对本区域所采集的学生信息保密，不得以任何方式向第三方提供，不得用于任何商业目的；……二、授权与支持。1、安全教育办公室授权泰山智公司在山东省区域根据活动的具体要求开展工作；2、安全教育办公室为泰山智公司开展活动提供所需的物品及文件资料，并向辖区省市主管部门下发文件，协调相关部门协助泰山智公司工作；3、对泰山智公司的区域性重大活动，安全教育办公室根据实际需要协调相关部、委、办或省、市相关领导主持、出席、讲话、授牌等；4、本着公益事业大家办的原则，泰山智公司同意向本活动赞助爱心善款100万元；5、泰山智公司同意向安全教育办公室缴付100万元的保证金，以确保活动健康永续开展。泰山智公司保证金汇至：北京XX**发展有限公司（以下简称国淼公司）；6、安全教育办公室为泰山智公司开展本次活动提供宣传推广经费，经费标准（暂定）为：授权区域小黄帽（附带保险）泰山智公司区域发售，收入额的20％，小黄帽产品暂定价格：33元／套（含保险）；7、结算方式：安全教育办公室推广经费的支付与泰山智公司区域小黄帽发售同期进行结算。如安全教育办公室推广方案调整，调整后的经费标准不低于本协议标准。
2012年1月18日，泰山智公司向国淼公司汇款100万元，向郭某某账户汇款100万元。2012年3月16日，泰山智公司向国淼公司汇款100万元。
安全教育办公室在《致家长一封信》中承诺，60%以上的交通事故是由于抢救不及时造成的，为此其在原有小黄帽的基础上，添加了360度世界顶级强力反射反光材料，同时增加了学生信息卡和交通安全意外伤害险，并拟在各地配套建设交通事故“绿色救治救助通道”；孩子一旦发生交通事故，拨打保险服务电话9****，凭学生信息卡直接到“绿色救治救助通道”医院救治，无需缴纳住院押金和垫付治疗费用，如无“绿色救治救助通道”医院的区域，按保险服务电话的指导进行救治。
山东省关心下一代工作委员会等部门以鲁关工委（2012）14号文件对中关工委（2011）20号文件进行了转发。
对《合作协议书》中安全教育办公室承担的合同义务，安全教育办公室没有证据证明其已经履行。对《合作协议书》中约定的授权区域小黄帽（附带保险）泰山智公司区域发售，安全教育办公室未提交证据证明其向泰山智公司提供了小黄帽（附带保险），由泰山智公司发售。对安全教育办公室在《致家长一封信》中的承诺，其亦未提交证据证明在山东省区域内已经落实。
对泰山智公司主张的汇款300万元，安全教育办公室认可汇入国淼公司的200万元其已收到，其中100万元为保证金、100万元为赞助款。对汇入郭某某账户中的100万元不予认可。同时安全教育办公室主张在收到的200万元中的100万元已经由国淼公司汇入中国社会福利基金会，并提交了中国社会福利基金会2012年12月11日出具的捐赠人为国淼公司、金额为400万元、项目为绿色救助基金的收据。
泰山智公司主张郭某某系安全教育办公室的督导员，郭某某所收的100万元代表安全教育办公室，提交了郭某某、安全教育办公室主任张明参加全国中小学生交通安全教育活动江苏省启动仪式的照片一张，并申请证人秦X出庭作证。秦X出庭证明：参加四部委成立的安全教育办公室各省工作站事项，信息来源是由新华社每日通讯社主任梁X介绍的，并由国资委企政处专职监事毋XX介绍认识了安全教育办公室督导员郭某某。郭某某说，参加的省份都要向安全教育办公室交保证金。我和郭某某谈过几次，最后确定山东交200万元保证金。在沟通谈判期间，郭某某都说的是保证金，从来没有说过有捐献赞助款。2012年1月18日葛XX（泰山智公司汇款人）来北京和郭某某、张X等见面，葛XX要看协议，郭某某说，协议在办公室，把款汇了以后再去办公室签协议。汇完款后，去了安全教育办公室签的协议，在签协议时，我和葛XX发现了有赞助条款，和之前商谈沟通时说的不一样，我们当时就提出质疑。葛XX说：“你们说的是保证金，怎么还有赞助款要赞助这么多钱投资人是不会同意的，企业还没有效益就赞助100万元这不合适。”郭某某、张X（安全教育办公室副主任）反复解释，说赞助款这是四部委要求，各省都有。各省的款各省用，赞助款先放在安全教育办公室，你们如果不做了，赞助款和保证金一起退给你们，我们是四部委的部门，是国家机关，说话是算数的，你们放心就是了。然后，张X又拿出四部委文件，指着其中一段说，像山东的贫团家庭学生、军烈属子女、孤儿都要求免费赠送，这对企业也是个宣传。前期的联络商谈都是我参与的，汇款、签合同的整个过程我都在场，情况完全属实。在庭审中，秦X对全国中小学生交通安全教育活动江苏省启动仪式的照片中郭某某进行了指认。
安全教育办公室主张其于2013年9月、10月期间三次向泰山智公司发出整改通知，并于2013年10月28日发出解除协议公告，陈述因泰山智公司在接到三次整改通知后，未向其上报任何整改汇报材料，严重影响了全国中小学生交通安全教育活动试点工作的有效开展，决定解除与泰山智公司的合作协议。对上述整改通知、解除协议公告，泰山智公司不予认可。安全教育办公室未提交证据证明其已通知泰山智公司。
安全教育办公室至今没有银行账号，不具有法人资格。
泰山智公司主张的210万元损失包括：1、泰山智公司为了履行合同与李XX签订的房屋租赁合同，租金每月9000元，自2012年2月20日起共36个月，共计324000元。泰山智公司与朱X签订的房屋租赁合同，租金每月3000元，自2011年10月12日至2014年10月11日，共计108000元。2、泰山智公司聘用人员工资，自2012年2月至2013年6月，共758292.94元。泰山智公司与淄博XXXX传播有限公司签订合作协议，授权淄博XXXX传播有限公司在山东省内开展中小学生交通安全教育活动，淄博XXXX传播有限公司招聘工作人员共支付工资515853.8元。3、泰山智公司支付安全教育办公室300万元的利息损失，按中国人民银行同期贷款基准利率计算至付清本息之日，目前暂计算至2014年4月14日共计422623.6元。
上述事实由中关工委（2011）20号文件、《合作协议书》、《致家长一封信》、鲁关工委（2012）14号文件、中国社会福利基金会收据、房屋租赁合同、工资表、庭审笔录等在案为证。
本院认为，安全教育办公室与泰山智公司之间签订的《合作协议书》系双方当事人真实意思表示，符合法律规定，为有效协议，双方均应按照协议的约定履行权利、义务。
根据《合作协议书》的约定，在安全教育活动中，安全教育办公室系主办单位，泰山智公司系协办单位，在活动的开展上应以安全教育办公室为主，故中关工委（2011）20号文件、《合作协议书》、《致家长一封信》中所有的活动均应由安全教育办公室负责开展和推广，泰山智公司仅系作为协办单位来开展工作，即泰山智公司的合同义务系依附于安全教育办公室的合同义务。从目前证据看，对中关工委（2011）20号文件、《合作协议书》、《致家长一封信》中安全教育办公室应承担的合同义务，安全教育办公室没有证据证明其已经履行。尤其对《合作协议书》中约定的泰山智公司的核心利益条款即授权区域小黄帽（附带保险）由泰山智公司区域发售，泰山智公司按收入额的20％提取费用，安全教育办公室未提交证据证明其向泰山智公司提供了小黄帽（附带保险），由泰山智公司发售。对安全教育办公室在《致家长一封信》中的承诺，其亦未提交证据证明在山东省区域内已经落实。因安全教育办公室不履行合同义务，已导致《合作协议书》无法履行，特别是在泰山智公司缴纳有关费用后，其核心利益无法实现，在安全教育办公室构成根本违约的前提下，泰山智公司请求解除《合作协议书》符合法律规定，本院予以支持。
《合作协议书》解除的责任在安全教育办公室，安全教育办公室应将收取的泰山智公司款项返还泰山智公司，数额应为300万元。理由如下：第一、安全教育办公室已经认可泰山智公司汇入国淼公司的200万元其已收到。因《合作协议书》解除的责任在安全教育办公室，该200万元安全教育办公室应当返还。对其中的100万元，虽然安全教育办公室主张国淼公司已经汇入中国社会福利基金会，已经捐赠。但从中国社会福利基金会的收据上看，捐赠的数额为400万元，是否为本案所涉的100万元赞助款无法确定，收据上载明的捐赠主体为国淼公司，假如本案100万元赞助款需要捐赠，那么捐赠主体应为泰山智公司，而非国淼公司。同时根据《合作协议书》的约定，泰山智公司同意向本活动赞助爱心善款100万元，该款只能用于本案所涉的活动，系向安全教育办公室缴纳赞助款，并非向其他基金会赞助。故安全教育办公室主张该100万元的赞助款已经捐赠的理由不能成立，其应向泰山智公司返还该100万元赞助款。第二、对泰山智公司汇入郭某某账户中的100万元，虽然安全教育办公室不予认可，但从《合作协议书》的内容可以得出泰山智公司签订合同需要缴纳200万元款，且在签订《合作协议书》的当日，泰山智公司分两笔给国淼公司、郭某某各汇入100万元。由于安全教育办公室至今没有账户，其指示泰山智公司向他方汇款亦符合常理，而且安全教育办公室也认可收到汇入国淼公司的款项，可以认定泰山智公司汇出的200万元款就是为了履行《合作协议书》而汇的款，对此事实证人秦X的证言也予以了印证。证人秦X同时也证明郭某某系安全教育办公室的督导员，泰山智公司提交的照片显示郭某某、安全教育办公室主任张明参加了全国中小学生交通安全教育活动江苏省启动仪式，秦X对照片中的郭某某亦进行了指认。故可以认定郭某某收款的行为系代表安全教育办公室，安全教育办公室应返还该100万元款。
《合作协议书》解除的违约责任在安全教育办公室，故安全教育办公室在返还泰山智公司300万元款项的同时，应赔偿占用期间的利息损失。对泰山智公司主张自交付之日至判决生效之日，按中国人民银行同期贷款基准利率计算的损失，本院予以支持。泰山智公司为了履行合同，招聘部分工作人员，现因合同目的无法实现，泰山智公司支付的人员工资应属于赔偿的范围之内，故泰山智公司主张的自2012年2月至2013年6月共758292.94元的人员工资损失，本院予以支持。至于泰山智公司与淄博XXXX传播有限公司签订合作协议，授权淄博XXXX传播有限公司在山东省内开展中小学生交通安全教育活动，淄博XXXX传播有限公司招聘工作人员共支付工资515853.8元，是泰山智公司与淄博XXXX传播有限公司之间的法律关系，与本案没有必然联系，假如该损失存在，亦系淄博XXXX传播有限公司的损失，与泰山智公司无关，故对泰山智公司主张的该部分损失，本院不予支持。泰山智公司主张的房租亦应属于其损失的范畴，但数额明显过高，按公平合理的原则，2013年7月后，泰山智公司没有主张员工损失，房租计算至此时也比较合理。至于泰山智公司一次性向出租人支付房租系其自愿的商业行为，房租是否能够退还系其所签合同是否合理而导致的商业风险，该部分风险不应当由安全教育办公室承担。至2013年6月，泰山智公司房租损失应为：租赁李XX房租的损失自2012年2月20日至2013年6月计16个月，每月9000元，共计144000元；租赁朱X房租的损失自2012年1月18日《合作协议书》签订之日至2013年6月计17个月，每月3000元，共计51000元。合计租赁损失为195000元。
安全教育办公室主张其三次向泰山智公司发出整改通知，并于2013年10月28日发出解除协议公告，但泰山智公司不予认可，而且安全教育办公室亦未提交证据证明其已通知泰山智公司，故安全教育办公室抗辩其已经向泰山智公司下达了解除公告的主张，没有证据证明，本院不予支持。
安全教育办公室系根据中关工委（2011）20号文件而成立的临时机构，不具有法人资格，发文成立安全教育办公室的关工委、教育部、国家安监局、国家质检总局应对安全教育办公室的民事责任承担共同的还款责任。安全教育办公室主张其系由六部门成立与事实不符，本院不予支持。教育部、国家安监局、国家质检总局主张其不应承担民事责任的答辩理由于法无据，本院不予采信。
综上，依照《中华人民共和国合同法》第九十四条第（四）项、第九十七条、第一百零七条之规定，判决如下：
一、解除原告济南泰山智文化有限公司与被告全国中小学生交通安全教育活动办公室之间签订的《全国中小学生交通安全教育活动协办合作协议书》。
二、被告全国中小学生交通安全教育活动办公室于本判决生效之日起10日内向原告济南泰山智文化有限公司返还300万元并赔偿损失（按中国人民银行同期贷款基准利率，自2012年1月18日至2012年3月15日以200万元为基数，自2012年3月16日起以300万元为基数计算至本判决生效之日）。
三、被告全国中小学生交通安全教育活动办公室于本判决生效之日起10日内向原告济南泰山智文化有限公司赔偿聘用人员工资损失758292.94元、房租损失195000元。
四、被告中国关心下一代工作委员会、中华人民共和国教育部、国家安全生产监督管理总局、中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局对本判决第一项、第二项确定的被告全国中小学生交通安全教育活动办公室的民事责任承担共同还款责任。
五、驳回原告济南泰山智文化有限公司其他的诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费47500元，由原告济南泰山智文化有限公司承担6985元，由被告全国中小学生交通安全教育活动办公室承担40515元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数并提出副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 张 伟
代理审判员 吴魁代理审判员孙延东
二〇一四年五月五日
书 记 员 王 雯