河南省信阳市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）信中法民初字第23号
原告李少文（曾用名李绍文），男，汉族，生于1964年1月22日。
委托代理人陈礼友，河南冠南律师事务所律师。
被告信阳市金山物资有限公司（以下称“金山物资公司”）。
法定代表人闫志华，该公司经理。
委托代理人何效苇，河南银辉律师事务所律师。
第三人信阳市国土资源局工业城分局（以下称“国土资源局工业城分局”）。
法定代表人丁正江，该局局长。
委托代理人王久武，该局法规科科长。
第三人信阳工业城规划管理局（以下称“工业城规划局”）。
代表人刘利，该局负责人。
委托代理人高国栋，该局用地规划科科长。
原告李少文与被告金山物资公司及第三人国土资源局工业城分局、工业城规划局建设用地使用权转让合同纠纷一案，本院受理后依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告李少文及其委托代理人陈礼友，被告信阳市金山物资有限公司法定代表人闫志华及其委托代理人何效苇，第三人信阳市国土资源局工业城分局的委托代理人王久武、信阳工业城规划管理局的委托代理人高国栋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告李少文诉称：原告在信阳市工业城投资修路，工业城以土地置换的方式支付原告工程款。据此，2008年7月8日原告与被告信阳市金山物资有限公司代理人闫效辉签订了《土地转让协议》，2013年9月1日原告又与该公司签订了《土地转让补充协议》，将工业城管委会欲置换给原告的位于工业城迎宾大道的一块面积约30亩土地转让给被告，被告已付款350.5万元。该两份协议签订后，工业城土地管理部门迟迟不能办理国有土地使用权证，经咨询得知，上述土地的置换及转让行为均违反国家土地管理的相关法律规定，原、被告均不能取得该土地的使用权，故该土地的转让行为依法不具有法律效力。为此，原告依法起诉，要求确认原、被告签订的《土地转让协议》和《土地转让补充协议》无效，各自返还财产。
原告李少文为支持其诉讼请求，提交如下证据：（1）2008年7月8日原、被告签订的《土地转让协议》；（2）2013年9月1日原、被告签订的《土地转让补充协议》。
被告信阳市金山物资有限公司辫称：（1）被答辩人对其诉称的事实理解有误，双方签订的协议合法，依法应驳回原告的诉讼请求。2008年金山物资有限公司为响应市政府关于大力发展工业城经济的号召，积极筹措资金到工业城购地扩大经营，时任工业城书记ＸＸ安排答辩人的法人闫志华与直接与工业城规划局原局长赵中强接洽购地事宜，赵局长以工业城土地贵且不含拆迁费为由，介绍答辩人购买被答辩人李少文在工业城以修路工程款置换的预留土地，价格大约十几万元一亩且包含拆迁费。几方经过商讨后，为避免风险，答辩人要求工业城介入从政府手中购地，不直接与李绍文交易，工业城管委会同意答辩人的要求。因答辩人对工业城给被答辩人置换土地的位置相不中，工业城又另行提供了位于迎宾大道的地块供答辩人挑选，并由规划局出具了红线图。2008年7月8日，工业城为解决李少文置换的土地变现问题，由市国土资源局工业城分局为甲方、金山物资公司为乙方、李少文为丙方，三方签定了《征地协议书》。该协议第三条约定：甲方同意乙方利用取得的土地进行开发建设请求，在城东办事处刘洼村按照规划布局进行商服用地建设。在此基础上，答辩人才与李少文签定了《土地转让协议》。答辩人认为，该《土地转让协议》不是答辩人获得工业城土地的根本条件，只是为答辩人获得工业城土地使用权提供机会。一是答辩人的购地行为有国土资源局和规划局的参与，三方签有《征地协议书》；二是答辩人所购土地不是被答辩人置换的原有土地；三是答辩人所取得的土地使用权可以视为工业城政府用迎宾大道上的土地调换了被答辩人所置换的土地，变相地为被答辩人变现了修路工程款。
答辩人在签定协议后，代替工业城政府向被答辩人支付了350.5万元的修路款（含代缴土地拆迁补偿费及国有出让土地使用证费用），但被答辩人在得到350.5万元后，却没有按照约定支付土地拆迁补偿款，也不给答辩人办理相关手续，致使答辩人投资计划搁浅，购地成本增加、拆迁费飞涨的损失。按照工业城安排，原、被告又于2013年9月1日签定了《土地转让补充协议》，协议中约定了拆迁费的支付及违约责任。被答辩人已违约，按照补充协议应赔偿答辩人违约金100万元，答辩人保留向被答辩人提起诉讼的权利。
（2）原、被告签订的《土地转让协议》和《土地转让补充协议》合法有效，依法应予以保护。协议看起来与土地使用权转让有关，但被答辩人李少文实质上并没有取得法律意义上的土地使用权，充其量是享受有土地使用权的期待权，这种期待权是政府许可的权利，期待权的转让并非法律所禁止，是合法有效的民事法律行为，加上工业城政府的认可，这一期待权变成实质性的权利，可以视为本宗土地转让已得到政府审批。根据《合同法》司法解释（一）第九条规定，应当认定为有效。综上，恳请法院结合本案客观事实，认定双方签订的协议有效，驳回被答辩人的诉讼请求。
被告金山物资有限公司为支持其诉讼请求，提交如下证据：（1）2008年7月8日国土资源局工业城分局、金山物资公司及李少文三方签订的《征地协议书》，证明被告直接向国土资源局工业城分局购地；（2）2013年8月19日信阳工业城《会议纪要》，证明原、被告就拆迁补偿费没有达成协议；（3）2013年9月10日中共信阳市信阳工业城委员会《关于信阳市金山物资有限公司反映3年土地未落实到位调查情况（向市委书记郭瑞民）的报告》信工文（2012）32号；（4）2013年12月5日《信阳工业城征地拆迁调查确认表》；（5）2010年6月20日信阳工业城地面附着物调查领导小组给李少文下达的通知；（6）2012年11月26日信阳市产业集聚区对金山物资公司下达的《河南省企业投资项目备案确认书》，说明被告的项目已备案确认，因土地未交付无法实施；（7）2013年1月14日信阳市国土资源局对金山物资公司的《建设项目用地预审意见函》，说明被告的项目已通过预审；（8）2008年7月8日工业城规划局为金山物资公司土地项目出具的“红线图”；（9）被告向信阳工业城财政局缴纳拆迁费票据两张及交款通知一份。
第三人信阳市国土资源局工业城分局述称，原、被告双方签订的《土地转让协议》及《土地转让补充协议》是在国土资源局工业城分局、金山物资公司及李少文三方签订的《征地协议书》的前提下签订的辅助协议，《征地协议书》合法有效，所以原、被告两方签订的《土地转让协议》及《土地转让补充协议》也是有效的。
第三人信阳工业城规划管理局述称，原、被告的争议与第三人工业城规划局没有利害关系，工业城规划管理局对此不发表意见。
经审理查明：2008年被告金山物资公司欲到工业城购买土地扩大经营规模，经工业城规划局原局长赵中强介绍，与原告李少文达成了购买原告在工业城修路工程款置换的预留土地。为避免风险，金山物资公司要求工业城土地相关部门参入该购地事宜，不单方与李绍文交易。工业城管委会同意了原、被告作为“合作关系”，三方就“工程置换地块事宜”进行协商。因被告相不中原告现有的预留地块的位置，工业城土地管理部门同意将2007年置换给原告的地处平东路以东约75亩土地调换到老312国道（现迎宾大道）旁边，并由规划局绘制了红线图。2008年7月8日，由信阳市国土资源局工业城分局为甲方、信阳市金山物资有限公司为乙方、李少文为丙方，三方签定了《征地协议书》。协议约定：一、甲方同意乙方和丙方合作投资建设义阳大道工程所置换的部分土地以乙方名义办理的请示。乙方、丙方今后不得再以工程合同原约定的面积享受“以工程款换地”的有关政策。二、丙方向甲方出具合法的工程验收报告和决算报告。甲方根据报告中价款数据确定丙方实际工程款折抵置换地块的面积。三、甲方同意乙方利用取得的土地进行开发建设请求，在城东办事处刘洼村按照规划布局进行商服用地建设。四、征地范围：以工业城规划局出具的红线图为准。东至：临亚兴（物流园）；西至：永新建筑劳务公司；北至：临312国道；南至：临宁西铁路，总面积约为30亩（以勘测定界面积为准）。五、征地价格：根据工业城招商局与李少文所签订的《投资协议》，丙方置换土地价格为每亩11.475万元，……乙、丙双方可就义阳大道工程建设及土地置换主体另签合同，报甲方备案……。六、经核定置换土地价款344.25万元，乙、丙双方于协议签订后7日内向甲方支付征地费每亩4万元，计款约120万元，作为甲方为乙方征地报批的前期费用，此款计入乙方折抵征地费总额。七、在乙、丙方首次支付的征地款到达甲方指定账户后，甲方不再安排其他投资项目进入。八、乙方必须按照协议界定的地域用地，…否则，视为违约，甲方有权收回该宗土地。九、乙方的项目建设必须符合甲方规划要求，……。十、……地上附着物的拆迁补偿费用，按照工业城规定的标准，甲乙双方各承担一半。……该协议除甲、乙、丙三方签字盖章外，另有信阳市信阳工业城管委会签字、盖章确认。
2008年7月8日，原、被告又另外签订一份《土地转让协议》。该协议主要内容：原告将其在信阳工业城义阳大道修路建设项目工程款置换的土地以每亩14.6万元的价格（含地面附着物的拆迁赔偿及办理土地使用权证的费用）转让被告金山物资公司30亩，计款438万元，以红线图测定面积为准，多退少补。四至界限与三方签定了《征地协议书》大致相同。原告李少文承担该地块的拆迁补偿费用，围墙施工费由被告金山物资公司承担。协议还约定，原告必须保证为该土地办理具备完整、合法手续（国有土地使用权证、用地规划许可证），原告必须于该协议签订之日起12月内办完上述手续，费用由原告承担。被告于该协议签订后付总购地款80%，原告将征地手续及拆迁完毕后再付10%，余款10%被告于土地使用权证办理完毕后付清。
《征地协议书》及《土地转让协议》签订后，被告金山物资公司向原告李少文支付购地款350.5万元（含地面附着物拆迁补偿款及办理土地使用权证费用），余款因尚不具备付款条件，被告尚未支付。根据信阳市国土资源局工业城分局、信阳市金山物资有限公司及李少文三方签订的《征地协议书》第十条，地上附着物的拆迁补偿费用，按照工业城规定的标准，国土资源局工业城分局及金山物资公司双方各承担一半；但根据同日原告李少文与被告金山物资公司签订的《土地转让协议》第二条的约定，原告李少文承担该地块的拆迁补偿费用（应当指金山物资公司应承担的部分）。因李少文或金山物资公司应缴的拆迁补偿费未能支付到位，导致拆迁工作无法进行，被告的项目不能落地。再加之被告金山物资公司尚未完成项目立项和可行性研究报告，无法进行项目预审，以致地块未能交金山物资公司用于开发建设（指2012年9月10日前，目前该两项工作都已完成）。为此，金山物资公司多级、多次人访、信访。
根据2010年6月30日信阳工业城地面附着物调查领导小组给李少文下达的通知，金山物资公司项目地面附着物拆迁补偿款总额为3482772.74元，要求李少文承担一半，即1741386.37元，李少文没有支付；2013年9月1日，原、被告就拆迁补偿费的分摊比例等问题再次协商后，达成了《土地转让补充协议》。协议主要内容为：金山物资项目用地实测总面积19255平方米，28.882亩（目前仍以三方协议约定的30亩为准，其中含19米的代征和绿地约占地2.08亩）；金山物资公司自愿承担部分拆迁补偿费用；在工业城重新调查附着物、确定拆迁补偿款的总数额后，李少文承担总额的60%，金山物资公司承担总额的40%；协议同时约定，2008年7月8日原、被告签订的《土地转让协议》第七条后半句，即“甲方为乙方在工业城办理完征地手续及拆迁完毕后再付10%，余款（10%）于土地使用权证办理完毕后付清”中所约定的两个10%计20%，应当纳入被告金山物资公司应承担的40%拆迁补偿款之内，不再向原告支付；协议签订后五日内原告向工业城指定账户汇款200万元，被告向工业城账户汇款100万元，余款待拆迁补偿款总额确定后，多退少补；双方不得违约，如一方违约，除继续履约外，还要向守约方支付赔偿金100万元。该补充协议签订后，金山物资公司于2013年9月4日向工业城指定账户汇款100万元，原告李少文没有支付。
根据2013年12月18日信阳工业城地面附着物调查领导小组给金山物资公司下达的通知，金山物资公司项目地面附着物拆迁补偿款总额增长到7699829.2元，与2009年调查的款额相比，增加了4217056.46元。7699829.2元的一半为3849914.6元，按照补充协议，金山物资公司应当承担3849914.6元的40%，即1539965.84元，2014年2月4日金山物资公司补交539965.84元（其中包括尚欠原告李少文20%的购地款875000元）。原告认为，如按照补充协议的约定再承担60%的拆迁补偿款的话，还应补交款2309948.76元，如从被告的3505000元前期购地款中扣除此款，原告只剩余款1195051.24元，每亩售价仅有39835元。原告因该补充协议显失公平而拒绝接受，同时提起诉讼，请求确认原、被告双方签订的《土地转让协议》及《土地转让补充协议》因违法而无效。
另查明，被告金山物资公司的投资项目已于2012年11月26日经信阳市产业集聚区的备案确认，并由信阳市发改委复核同意；建设项目用地（即三方《征地协议书》确认的地块）已于2013年1月14通过信阳市国土资源局的预审。
上述事实，有原、被告及第三人的陈述，以及双方提交的证据在卷予以佐证。
本院认为，本案不能够将原、被告签订的《土地转让协议》及《土地转让补充协议》与2008年7月8日信阳市国土资源局工业城分局、金山物资公司及李少文三方达成的《征地协议书》割裂开来理解。根据三方签订的《征地协议书》，被告金山物资公司所购土地的实际供地者为信阳市国土资源局工业城分局，只是所供的地块不是工业城的储备地，而是经李少文同意为其在信阳工业城义阳大道修路建设项目“以路（修路工程款）置换土地”的预留地，国土资源局工业城分局根据李少文的变现意向，将该预留地块征收，以抵付工业城欠付原告的修路工程款，故该《征地协议书》是三方的真实意思表示。其次，原、被告两方签订的《土地转让协议》和《土地转让补充协议》内容，除了进一步确认三方《征地协议书》的购地面积、四至界限外，其余条款主要涉及原、被告之间对拆迁补偿费的承担、办理相关证件的期限及费用等问题。本院认为，原告李少文不是被告金山物资公司所购土地的实际使用权人，其签订三方《征地协议书》的目的是认可国土资源局工业城土地分局将为其预留的土地征收后转让，从而得到道路建设工程款。依照工业城招商局与李少文签订投资协议，道路建设项目工程款置换土地价格为每亩114750元，也就是说，工业城预留给李少文的“以工程款置换土地”地块，李少文除支付拆迁补偿款外，得款不应低于每亩114750元。但是，根据工业城地面附着物调查领导小组的调查核实，金山物资公司项目地面附着物拆迁补偿款总额达到了7699829.2元，按照三方《征地协议书》一半（即3849914.6元）由金山物资公司承担，再按照原、被告双方签订的《土地转让补充协议》，原告承担该一半的60%，即原告还应交拆迁补偿款2309948.76元，同时丧失了被告尚未支付的20%的购地款875000元，如再从已得的3505000元购地款中扣回此款，原告只剩余额1195051.24元，每亩地售价仅剩39835元，与工业城与其抵付工程款每亩114750元相比，原告每亩损失74915元，该结果与原告签订的三份协议的意愿相违背。本院认为，原告李少文不是土地使用人，没有支付拆迁补偿的法定义务，原、被告在《土地转让协议》及《土地转让补充协议》中关于拆迁补偿费的承担、办理相关证件的期限及费用等问题的条款，应当认定无效，但《土地转让协议》中约定的每亩转让费146000元中，超出114750元的部分款937500元{（146000元－114750元）×30亩}属于拆迁补偿等费用，扣除被告尚未支付的20%款875000元后，余额62500元，原告应当向被告返还。关于拆迁补偿费问题，本院认为，应当由第三人信阳市国土资源局工业城分局参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条的规定，即“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”的规定，负责处理。综上，鉴于金山物资公司已代替工业城方向原告李少文支付了3505000元修路工程款且原告已经接受的客观事实，原告再行请求确认与被告金山物资公司签订的《土地转让协议》及《土地转让补充协议》全部条款无效的诉讼请求不能成立，本院不予以支持；部分条款无效，本院予以支持。故依照《中华人民共和国合同法》第四十四条、第五十二条之规定，判决如下：
一、原、被告签订的《土地转让协议》及《土地转让补充协议》中关于原告同意“道路工程置换地块”由第三人信阳市国土资源局工业城分局征收处置的条款有效，其余部分无效；
二、原告李少文于本判决生效后十日内退还被告信阳市金山物资有限公司已支付的超出每亩114750元抵付工程款部分款62500元；
三、驳回原告李少文的其他诉讼请求。
案件受理费34840元，原告承担18000元，被告承担16840元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。
审判长 余继田
审判员 任 钢
审判员 陈 钢
二〇一四年九月二十六日
书记员 杨 帆