湖北省荆门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂08行终1号
上诉人（原审原告）郐开德，男，1957年7月1日出生，汉族。
委托诉讼代理人陈守彪，湖北邦伦律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）钟祥市人民政府，住所地：钟祥市郢中镇石城大道中路12号。
法定代表人林长洲，男，市长。
委托诉讼代理人陈顺友，男，钟祥市农村经济经营管理局局长。
委托诉讼代理人潘凤泉，男，钟祥市农村经济经营管理局主任科员。
原审第三人郐开科，男，1966年2月17日出生，汉族。
原审第三人钟祥市石牌镇郐坡村民委员会。
法定代表人周朝军，男，主任。
上诉人郐开德与被上诉人钟祥市人民政府土地行政确认纠纷一案，不服京山县人民法院（2016）鄂0821行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人郐开德及其委托诉讼代理人陈守彪，被上诉人钟祥市人民政府的委托诉讼代理人陈顺友、潘凤泉，原审第三人钟祥市石牌镇郐坡村民委员会（以下简称郐坡村委会）的法定代表人周朝军到庭参加诉讼，原审第三人郐开科经本院依法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定，1997年农村土地二轮延包时，郐开德承包钟祥市石牌镇郐坡村五组耕地7.44亩。1998年，郐开德与郐坡村委会签订了钟祥市农村耕地承包合同，载明郐开德承包耕地4.96亩。2000年12月，郐开德将全家户口从钟祥市石牌镇郐坡村五组迁至钟祥市石牌镇荆台村三组。2001年，《石牌镇郐坡村五组2001年负担总额》表上无郐开德姓名。2004年依法完善二轮延包时，郐坡村委会制定了以2002年税费改革面积为依据的确权确地方案，郐开科的确权登记表先后经郐坡村委会、钟祥市石牌镇农村经济经营管理站、钟祥市石牌镇人民政府、钟祥市农村经济经营管理局审核盖章。2005年4月30日，郐开科与郐坡村委会签订农村土地承包合同（家庭承包方式），其中包含本案诉争的4.77亩耕地。2004年12月31日，钟祥市人民政府为郐开科颁发了农地承包权（0309）第2005186号农村土地承包经营权证。2011年5月23日，郐开德将户口迁回郐坡村。2014年，郐开德多次向郐坡村委会要求收回其二轮延包时的承包地，郐坡村委会作出处理意见，同意将郐开德二轮延包时的承包地中无争议的2.67亩耕地（座落：小洼子0.3亩，野鸭洼子0.6亩、0.4亩，正青园子边0.25亩，郐开德屋后大旱田1.12亩）确权给郐开德，剩余4.77亩耕地由郐开德与郐开科协商处理，双方协商无果。
另查明，2014年9月15日，郐开德向荆门市人民政府提起行政复议，请求撤销钟祥市人民政府为郐开科颁发的农地承包权（0309）第2005186号农村土地承包经营权证，并为郐开德登记确权。2014年11月12日，荆门市人民政府作出荆政复决（2014）15号行政复议决定书，维持了钟祥市人民政府为郐开科颁发的农地承包权（0309）第2005186号农村土地承包经营权证。2014年11月20日，郐开德向钟祥市人民法院提起行政诉讼，请求法院判决：1、撤销钟祥市人民政府颁发给郐开科的农地承包权（0309）第2005186号农村土地承包经营权证；2、确认郐开德为土地的承包权人；3、本案诉讼费由钟祥市人民政府承担。
原审认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”的规定，钟祥市人民政府对本辖区的农村土地具有颁发土地承包经营权证的职责。
根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十五条“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户”、第十八条第（一）项“土地承包应当遵循以下原则：（一）按照规定统一组织承包时，本集体经济组织成员依法平等地行使承包土地的权利，也可以自愿放弃承包土地的权利”的规定，2004年依法完善二轮延包期间，郐开德已非郐坡村五组的成员，且自2001年起本案诉争耕地由郐开科负担税费，应视为自动放弃承包经营权，钟祥市人民政府为郐开科颁发的农地承包权（0309）第2005186号农村土地承包经营权证的行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。荆门市中级人民法院（2015）鄂08行终33号行政裁定书已确认郐开德超过法定起诉期限的证据不足，原审对钟祥市人民政府辩称郐开德超过法定起诉期限之意见不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回郐开德的诉讼请求。案件受理费50元，由郐开德负担。
郐开德上诉称：1、钟祥市人民政府为郐开科颁发的农地承包权（0309）第2005186号农村土地承包经营权证，违反法律规定，应予以撤销。本案诉争的4.77亩耕地原属于郐开德的二轮承包地，根据《农村土地承包法》第二十六条的规定，只有在承包期内，承包方全家迁入社区的市，且转为非农业户口，并不主动交回承包的耕地和草地时，发包方才能收回其承包的耕地和草地。本案中，郐开德并没有将全家迁入社区的市，且转为非农业户口，故郐坡村委会不能将郐开德的承包地发包给郐开科。同时，郐坡村委会和钟祥市人民政府未通知郐开德，未通过法定程序将诉争土地确权给郐开科，违反了土地承包法及其他相关法律的规定；2、郐开德应为诉争土地的承包权人。二轮延包时，本案诉争土地由郐开德承包是事实，郐开德举家迁出本村后，并没有在其他村取得承包地，郐开德将承包地交由本村村民郐正文代耕并签订协议，之后郐开科参与也是代耕，并都负担交纳税费，没有让承包地荒芜。2004年，郐坡村委会未经郐开德同意将承包地全部确权给郐开科，郐开科得到双份土地是事实。郐开德户口仍在农村，没有自愿交回承包地，也未将承包地撂荒，何况郐开德全家户口已迁回本村，按照相关法律和政策，郐开德应为诉争土地承包权人。综上，请求二审法院判决：1、撤销京山县人民法院（2016）鄂0821行初17号行政判决；2、撤销钟祥市人民政府为郐开科颁发的农地承包权（0309）第2005186号农村土地承包经营权证；3、确认郐开德为诉争土地的承包权人；4、本案上诉费由钟祥市人民政府承担。
钟祥市人民政府辩称：1、郐开德起诉超过了法定起诉期限。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”郐开德于2000年将全家户口迁出石牌镇郐坡村，迁往石牌镇荆台村三组，之后又将其妻崔士英户口迁往云南省元谋县。2011年初，郐开德找到郐坡村支部书记周朝军，要求将全家户口迁回郐坡村，周朝军称可以接收户口，但没有耕地，因为郐开德弃耕的地由郐开科耕种，并于2004年确权，村里也没有机动地可以解决。郐开德表示只要户口迁回郐坡村，可以没有田。在这种情况下，村委会出具证明接收了郐开德及崔士英的户口，迁入日期为2011年5月23日。2012年4月，郐开德要求村里为其调一块口粮田，周朝军从郐开科处调出1.58亩给郐开德，当时未办流转手续。此后，郐开德违背承诺，要求将其户口迁出前的田全部流转给本人。因此，郐开德最迟应从2011年5月23日即户口迁入郐坡村五组前就已经知道钟祥市人民政府为郐开科颁发农地承包权（0309）第2005186号农村土地承包经营权证的行为，而郐开德于2014年11月16日才向法院起诉，超过了起诉期限；2、郐开德在依法完善二轮延包前已将全家户口迁出郐坡村，其原承包耕地已撂荒。郐开德原系石牌镇郐坡村五组村民，全家3口人。2000年，郐开德向郐坡村委会提出申请，将其全家户口迁往石牌镇荆台村三组，迁出时按照村规民约交清了历年所欠集体的税费1万元左右，原耕种的责任田撂荒，由郐坡村委会收回后交由郐开科耕种。郐开德直到2011年5月将户口迁回郐坡村前从未与村里联系，也未主张过4.96亩耕地的权利。《中华人民共和国农村土地承包法》第十五条规定：“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户”，第十八条第一款规定：“按照规定统一组织承包时，集体经济组织成员依法平等的行使承包土地的权利，也可以自愿放弃承包土地的权利”。郐开德主张的4.96亩耕地系依法完善二轮延包前放弃经营权的耕地，而依法完善二轮延包时，郐开德已非集体经济组织成员，应视为自动放弃承包经营权。《国务院办公厅关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》（国办发明电〔2004〕21号）第四条规定：“对《农村土地承包法》实施以前收回的农户抛荒承包地，如农户要求继续承包耕作，原则上应允许继续承包耕种。如原承包土地已发包给本集体经济组织以外人员，应修订合同，将土地重新承包给原承包农户；如已分配给本集体经济组织成员，可在机动地中予以解决，没有机动地的，要帮助农户通过土地流转，获得耕地。”郐开德在《中华人民共和国农村土地承包法》实施前（2003年3月1日），已将原承包地放弃撂荒，被郐坡村收回重新分配给本村农户郐开科耕种，郐开科从2001年开始负担郐开德撂荒耕地的各项税费，并于2004年与郐坡村委会签订承包合同，其依法取得的农地承包权（0309）第2005186号农村土地承包经营权证应受法律保护。现郐开德要求继续耕种，但郐坡村已无机动地，根据国办发明电〔2004〕21号文件精神，郐坡村只能帮助郐开德通过土地流转的方式解决；3、钟祥市人民政府为郐开科颁发农村土地承包经营权证程序合法。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证。”2004年9月，依法完善农村土地二轮延包工作开始后，郐坡村分组召开群众会议进行宣传，制定了以2002年税费改革面积为依据的确权确地方案，经过调查摸底，对耕地承包情况进行了公示。2004年11月20日，在全市统一制作的《钟祥市确认土地承包经营权登记表》中，郐开科承包土地14块共10.08亩，郐坡村五组将登记情况进行公示。郐开科的确权登记表先后经郐坡村委会、石牌镇经管站、石牌镇人民政府、钟祥市经管局审核盖章，再次经过公示后，郐开科于2005年4月30日与郐坡村委会签订了《农村土地承包合同（家庭承包方式）》，依据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条的规定，承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。综上，请求二审法院依法驳回郐开德的上诉请求。
原审第三人郐坡村委会述称，郐开德将户口迁回郐坡村之前找过郐坡村委会，主任周朝军称迁户口可以，但没有承包地可分配，郐开德表示同意。2002年，郐开德所在村小组将其原承包地收回，其中，情况较好的承包地交由他人耕种，情况较差的承包地撂荒，所有的税费算在郐开科名下。2004年完善二轮承包时，村委会分组召开了户主会，在全组队承包地进行了公示，在确认没有争议的情况下签订了了承包合同，郐开科取得了10.8亩承包地。
原审第三人郐开科未提交参诉意见。
二审中，郐开德向本院提交了2001年6月3日的钟祥市农村合作经济结算凭证及2001年6月15日原始凭证汇总单（均系复印件），证明郐开德于2000年将户口迁出郐坡村后，将原承包地交由郐正文耕种，郐正文代交了当年的承包款。
根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《证据规定》）第五十二条的规定，二审新证据指以下证据：（一）在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据；（二）当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许的证据；（三）原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据。同时，根据《证据规定》第七条第二款的规定，原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，法院不予接纳。本院认为，上述证据属于郐开德在一审程序中能够获取的证据，其无正当理由在二审中提交，不符合《证据规定》关于二审新证据的要求，故本院不予接纳。
综上，本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。
本案的争议焦点为：1、郐开德于2014年11月20日向法院起诉是否超过起诉期限；2、钟祥市人民政府为郐开科颁发的农地承包权（0309）第2005186号农村土地承包经营权证是否合法。
关于郐开德于2014年11月20日向法院起诉是否超过起诉期限的问题。钟祥市人民政府认为，2011年初，郐开德将全家户口迁回郐坡村前，郐坡村主任周朝军已告知郐开德，其原承包地由郐开科耕种并于2004年确权。因此，郐开德最迟应从2011年5月23日即户口迁入郐坡村时即已经知道钟祥市人民政府为郐开科颁发农村土地承包经营权证的行为，而郐开德于2014年11月16日向法院起诉，超过了起诉期限。本院认为，钟祥市人民政府和郐坡村委会提交的证据只能证明郐开德将户口迁回郐坡村的事实，而不足以证明郐开德知晓钟祥市人民政府为郐开科颁发农村土地承包经营权证的具体时间，故钟祥市人民政府认为郐开德超过了起诉期限依据不足，对该答辩理由，本院不予采纳。
关于钟祥市人民政府为郐开科颁发的农地承包权（0309）第2005186号农村土地承包经营权证是否合法的问题。本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条第一款的规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；第二十一条规定，发包方应当与承包方签订书面承包合同；第二十二条规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。同时，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（以下简称《土地承包经营权证管理办法》）第二条第一款的规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。另外，根据《土地承包经营权证管理办法》第七条的规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。以上规定表明，农村土地承包合同是承包方取得土地承包经营权的依据，也是县级政府向承包方颁发土地承包经营权证的前提。本案中，郐坡村委会与郐开科签订农村土地承包合同的时间为2005年4月30日，而郐坡村委会向钟祥市石牌镇人民政府农村经营管理部门报送材料的时间，钟祥市石牌镇人民政府向钟祥市人民政府农业行政主管部门报送材料的时间，以及钟祥市人民政府为郐开科颁发农村土地承包经营权证的时间，均为2004年，表明在郐坡村委会尚未与郐开科签订农村土地承包合同的情况下，钟祥市人民政府即向郐开科颁发了农村土地承包经营权证确认其土地承包经营权，违反了法定程序，故钟祥市人民政府为郐开科颁发的农地承包权（0309）第2005186号农村土地承包经营权证应予以撤销。
至于郐开德请求法院判决确认其系诉争土地承包权人的问题。本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款的规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。由此可见，县级政府向承包方颁发的土地承包经营权证只是对土地承包经营权的确认，而非土地承包经营权的来源。本案的实质系郐开德认为郐坡村委会违法收回、调整承包地，将其原承包地发包给郐开科，侵犯其土地承包经营权而引发的纠纷。如前所述，土地承包经营权的取得取决于发包人和承包人签订的承包合同，即便钟祥市人民政府为郐开科颁发的土地承包经营权证被撤销，也不代表郐开德当然取得诉争土地的承包经营权，郐开德与郐坡村委会之间的土地承包合同争议仍然存在。因此，郐开德请求确认其为诉争土地的承包权人，应属于郐开德与郐坡村委会之间的承包合同纠纷的内容。根据最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第一款的规定，承包合同、承包经营权侵权等纠纷属于民事诉讼受案范围，故郐开德能否在郐坡村取得土地承包经营权，可通过民事诉讼主张权利。另外，原审认为，2004年依法完善二轮延包期间，郐开德已非郐坡村五组的成员，且自2001年起本案诉争耕地由郐开科负担税费，应视为自动放弃承包经营权。本院认为，郐开德是否放弃承包经营权亦属于郐开德与郐坡村委会承包合同纠纷的内容，不宜在本案行政诉讼中予以审查，故原审认定的上述内容不当，本院予以纠正。
综上，一审判决认定主要事实清楚，但适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，经合议庭评议，判决如下：
一、撤销京山县人民法院（2016）鄂0821行初17号行政判决；
二、撤销钟祥市人民政府为郐开科颁发的农地承包权（0309）第2005186号农村土地承包经营权证；
三、驳回郐开德的其他诉讼请求。
二审案件受理费50元，由被上诉人钟祥市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 李 欢
审判员 董菁菁
审判员 鲁琼丽
二〇一七年三月十四日
书记员 曾 靖