北京市第三中级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）三中民初字第12097号
原告北京裕顺通房地产开发有限公司，住所地北京市顺义区后沙峪镇安富街6号，办公地址北京市东城区东水井胡同5号北京I**二号楼十层。
法定代表人潘苏，董事长。
委托代理人史炳武，北京市浩天信和律师事务所律师。
委托代理人张晓东。
被告北京市顺义区后沙峪镇人民政府，住所地北京市顺义区后沙峪镇双裕街39号。
法定代表人金泰希，镇长。
委托代理人曹德立，北京市纪凯律师事务所律师。
原告北京裕顺通房地产开发有限公司（以下简称裕顺通公司）与被告北京市顺义区后沙峪镇人民政府（以下简称后沙峪镇政府）合同纠纷一案，本院受理后，依法由审判员亓培冰、审判员付辉、代理审判员李丹组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告裕顺通公司之委托代理人史炳武、张晓东，后沙峪镇政府之委托代理人曹德立到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告裕顺通公司诉称，裕顺通公司依据北京市第一中级人民法院于2011年3月21日作出的执行裁定书，于2011年8月取得了编号为京顺国用（2011出）第00086号国有土地使用证，从而取得了北京市顺义区后沙峪镇西白辛庄村使用面积为370009.73平方米的国有土地使用权及原柏联国际商住别墅城项目的整体开发权。该项目是政府土地出让统一实施招拍挂之前的遗留项目，即在土地方协议出让土地时地上村民尚未拆迁。为此，裕顺通公司多次与北京市顺义区人民政府（以下简称顺义区政府）协商启动拆迁工作。顺义区政府印发了《顺义区人民政府关于后沙峪镇西白辛庄村拆迁有关事宜的会议纪要》，要求西白辛庄村拆迁沿用顺义区以往的拆迁政策和办法，由后沙峪镇政府作为拆迁实施主体，由裕顺通公司作为拆迁主体实施拆迁。2011年9月8日，裕顺通公司与后沙峪镇政府签订了《西白辛庄村拆迁项目委托协议书》，于2011年11月25日签订《补充协议》，约定：裕顺通公司支付后沙峪镇政府拆迁服务费932万元；将拆迁测算资金86532万元打入双方共管账户；后沙峪镇政府应当于动迁后30日内完成裕顺通公司所属拆迁项目住宅部分拆迁总量及住宅占地面积总量的93%。协议签订后，裕顺通公司已按约定进度支付了共计650.24万元拆迁服务费，并将拆迁费86532万元打入共管账户，将裕顺通公司的注册地由密云县迁到顺义区。动迁工作于2011年11月27日正式开始，到2011年12月27日已满30日时，裕顺通公司土地范围内仅拆迁243户，尚有115户未完成拆迁工作，后沙峪镇政府未能履行全部义务，构成违约。2012年5月，二次拆迁工作重新启动后尚有84户未拆迁。目前尚存62户未拆迁，导致后续建设无法完成，占压我公司20多亿元人民币的资金。由于后沙峪镇政府未按约定完成拆迁工作，按照《西白辛庄村拆迁项目委托协议书》第四条、第七条之约定，后沙峪镇政府向裕顺通公司支付投入资金的财务成本（按年息8%计算）作为补偿，从2011年12月27日起开始计算，应付共计154652391.60元。故现诉至法院，请求法院判令后沙峪镇政府：一、继续履行双方签订的《西白辛庄村拆迁项目委托协议书》及补充协议，在三个月内完成西白辛庄项目全部拆迁工作；二、支付裕顺通公司154652391.60元人民币；三、承担本案诉讼费。
被告后沙峪镇政府辩称，不同意裕顺通公司的诉讼请求，请法院依法驳回。理由是，第一，根据双方签订的协议及补充协议，后沙峪镇政府的义务只是负责组织实施拆迁工作，但拆迁主体仍然是裕顺通公司；《西白辛庄村拆迁项目委托协议书》第四条、第七条的约定，其一违反国家法律法规的规定，其二损害了被拆迁人的利益，其三不切实际也无法履行，应认定为无效条款；后沙峪镇政府作为一级政府，不应该也不可能接受任何公司的委托直接介入商业开发项目拆迁，没有法律规定政府要为未能如期拆迁承担财务费用；第二，未能如期拆迁的原因在于裕顺通公司没有及时取得拆迁许可证，由于该项目是历史遗留项目，许多问题无法得到解决，也影响拆迁进度。
经审理查明：2011年，北京市顺义区人民政府签发顺政纪要（2011）23号文件《关于后沙峪镇西白辛庄村拆迁有关事宜的会议纪要》，主要内容包括：由后沙峪镇作为拆迁实施主体，由裕顺通公司等三家公司作为拆迁主体，三家公司要与后沙峪镇签订委托拆迁协议，明确各方权利义务；重新建立共管账户；后沙峪镇要制定出西白辛庄村拆迁时间安排表，力争2012年2月4日前完成所有拆迁工作等。
2011年9月8日，后沙峪镇政府（甲方）与裕顺通公司（乙方）签订了《西白辛庄村拆迁项目委托协议书》，约定依据顺义区人民政府2011年8月16日签发的关于《后沙峪镇西白辛庄村拆迁有关事宜》的会议纪要精神，双方达成如下协议：乙方委托甲方负责组织实施西白辛庄村的拆迁工作，包括委托评估机构入户调查，提出预分方案，拆迁实施方案，完成拆除、渣土清运工作；双方确认拆迁费的使用及支出，双方共同确定并制定预分方案，经双方同意并签字确认后方可执行；双方在银行建立一个以乙方名义设立的项目拆迁安置所需资金共管账户，该账户资金必须由双方共同签字盖章后才可使用；本协议签订后且在甲方书面通知乙方付款后10日内，乙方负责将应承担的拆迁测算资金86532万元人民币存入共管账户内；项目拆迁评估公司、拆迁公司的服务费由乙方承担，服务费标准按乙方的实际拆迁金额的1%支付，由乙方与评估公司、拆迁公司签订相关合同，乙方同意该费用的支付由双方确认后从共管账户支付；乙方按每亩2万元支付甲方拆迁服务费，共计932万元，该费用主要用于拆迁指挥部建设、人员（包括村干部补助）、车辆、食宿、加班等；其中第四条约定：住宅部分拆迁完成进度，甲方在动迁后30日内完成乙方所属拆迁项目住宅部分拆迁总量及住宅部分占地面积总量的93%，在2012年5月30日前甲方完成乙方所属拆迁项目住宅部分拆迁总量及住宅部分占地面积总量的95%，剩余户在2012年12月30日前完成（诉讼强拆户除外，但诉讼强拆户最多不超过2%）；非住宅部分拆迁完成进度，甲方在2012年5月30日前完成非住宅部分拆迁总量及非住宅部分占地面积总量的93%，剩余户在2012年12月30日之前完成；甲方根据双方共同确定的方案及费用标准负责且组织实施拆迁工作，包括拆迁和评估公司的招投标工作、委托评估机构入户调查、提出预算方案、预分方案及拆迁实施方案、按拆迁进度表完成拆迁工作；乙方负责在2011年9月10日前提供拆迁所需所有材料，并协助甲方按照拆迁进度表完成各项任务；参与入户调查，审核确认评估结果、预分方案、实施方案及特殊处理方案；第七条约定：如果甲方未按协议约定按期完成拆迁工作及任务，则甲方向乙方支付所投入项目资金的财务成本（按年息8%计算）作为补偿（诉讼强拆户及特殊情况协商的个别户除外）。
2011年11月25日，后沙峪镇政府（甲方）与裕顺通公司（乙方）签订《补充协议》，约定：乙方同意按照甲方提供的燕王庄拆迁结案方案制定的西白辛庄村拆迁预分方案，合计总费用725391683元。拆迁指挥部在不突破预分方案总金额725391683元的情况下有权根据实际情况对补偿金额调整，但双方确认最终拆迁总费用实际支出费用总额不得超过748941958元，如超过，则超过的费用由甲方承担；本补充协议是依据《《西白辛庄村拆迁项目委托协议书》》对拆迁费用标准、使用及支出的补充约定，《《西白辛庄村拆迁项目委托协议书》》与本补充协议约定不一致，以本补充协议约定为准；本补充协议签订之日，乙方将拆迁总费用748941958元足额打入指定账户。
2011年，裕顺通公司（甲方）与北京大龙房屋拆迁有限公司（以下简称大龙公司，乙方）签订《委托拆迁合同》，约定甲方委托乙方实施西白辛庄村拆迁项目的拆迁工作，拆迁服务费为拆迁范围内拆迁补偿总金额的1%，由裕顺通公司承担，该合同还约定了拆迁范围、拆迁期限、违约责任等内容。
另查，北京市第一中级人民法院（2011）一中执字第182-2号、（2011）一中执字第191-2号执行裁定书裁定，本案诉争国有土地使用权过户至裕顺通公司名下。2011年8月，裕顺通公司取得京顺国用（2011出）第00086号国有土地使用证。2013年12月，裕顺通公司取得京建顺拆许字（2013）第40号房屋拆迁许可证。2014年12月，裕顺通公司取得京建顺拆许延字（2013）第40号房屋拆迁许可证。
截止诉前，裕顺通公司已支付后沙峪镇政府拆迁服务费652.4万元，支付大龙公司拆迁服务费374.7万元，打入共管账户资金86532万元。后沙峪镇政府已完成该项目的部分拆迁工作，原告土地范围内原有约358户，目前尚有62户住宅未拆迁，现拆迁工作处于停滞状态。
在裕顺通公司与后沙峪镇政府履行委托拆迁协议过程中，就拆迁中发生的一些问题产生分歧并协商未果。裕顺通公司称在拆除违章房屋面积的补偿、另行增加额外大额拆迁费用、转非安置补贴等方面双方存在分歧，后沙峪镇政府不积极履行拆迁义务，导致拆迁项目没能在合同约定期限完成，给裕顺通公司造成巨大损失，后沙峪镇政府的行为已构成违约，应当承担违约责任。后沙峪镇政府称由于裕顺通公司不承认前期确定的预分方案存在宅基地漏量部分，不及时审核发放拆迁补偿款，拆迁所增资金不能及时解决到位，致使群众不配合拆迁，造成拆迁工作延误，故其损失应当由裕顺通公司自行承担。
上述事实，有《西白辛庄村拆迁项目委托协议书》、《补充协议》、（2011）一中执字第182-2号、（2011）一中执字第191-2号执行裁定书、《委托拆迁合同》、京顺国用（2011出）第00086号国有土地使用证、京建顺拆许字（2013）第40号房屋拆迁许可证、京建顺拆许延字（2013）第40号房屋拆迁许可证、顺政纪要（2011）23号文及双方当事人的陈述等在案证明。
本院认为，本案的争点有三个：一是关于双方所签《西白辛庄村拆迁项目委托协议书》（以下简称协议）的性质与效力；二是协议第四条、第七条关于拆迁进度及违约责任的条款是否有效；三是本案责任应如何承担。
一、关于协议的性质和效力
就协议的性质而言，《中华人民共和国合同法》第三百九十六条规定，“委托合同是委托人和受托人约定，由受托人处理委托人事务的合同”，本案双方当事人通过协议约定由裕顺通公司作为拆迁人，委托后沙峪镇政府实施拆迁工作，并具体约定了委托评估机构入户调查、提出预分方案、拆迁实施方案以及完成拆除、渣土清运工作等委托的内容，该协议应认定为委托协议。
就协议的效力而言，《中华人民共和国合同法》第四十四条规定：“依法成立的合同，自成立时生效”；第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”。根据上述规定，该协议是双方的真实意思表示，不违反法律和行政法规的强制性规定，整体上应属有效。
值得说明的是，该项目属于历史遗留项目，裕顺通公司在获得国有土地使用权时，此土地尚未进行拆迁，村民并未进行转非安置。故双方依据顺义区政府的会议纪要达成委托协议，由后沙峪镇政府作为拆迁实施主体，由裕顺通公司作为拆迁主体实施拆迁，该协议当属有效。后沙峪镇政府辩称，其作为一级政府不应该也不可能接受公司的委托直接介入商业开发项目拆迁，该意见并无法律依据，且未考虑此拆迁的实际情况，本院不予采纳。
二、协议第四条、第七条拆迁进度及违约责任条款的效力
在协议整体有效的前提下，该协议第四条、第七条约定拆迁进度以及不能按协议完成拆迁工作量的责任承担，其内容亦不违法，应属有效。针对后沙峪镇政府认为此条款违反国家法律法规的规定，损害了被拆迁人的利益，不切实际也无法履行，应属无效条款的答辩意见，本院认为，拆迁进度是委托方与受托方对于拆迁工作的约定，并不意味着受托方可以实施违法强拆的方式履行合同，实施拆迁仍应该遵循相应的法律规定，该约定本身并不损害潜在的被拆迁人的利益；双方在签订委托合同之时，对于拆迁工作进度、难度应有充分考量，尤其是后沙峪镇政府作为一级政府，居于优势和主导地位，对拆迁进度是否符合实际情况、能否依约履行更应有所认知，其以拆迁进度不切实际、无法履行为由提出相应的条款无效没有法律依据，本院不予采纳。
三、关于本案责任的承担
双方所签协议有效，故均应按照协议约定，全面履行各自的合同义务。现裕顺通公司已经依约履行了出资义务，分别向后沙峪镇政府和拆迁公司支付了拆迁服务费，并向共管账户打入了相应的资金。但后沙峪镇政府并未依约完全履行自己的义务，在约定的时间内未完成拆迁进度所定的目标，直至诉讼进行时，仍有62户住宅尚未拆迁。双方在协议中一致约定，住宅部分拆迁完成进度，甲方在动迁后30日内完成乙方所属拆迁项目住宅部分拆迁总量及住宅部分占地面积总量的93%，在2012年5月30日前甲方完成乙方所属拆迁项目住宅部分拆迁总量及住宅部分占地面积总量的95%，剩余户在2012年12月30日前完成；非住宅部分拆迁完成进度，甲方在2012年5月30日前完成非住宅部分拆迁总量及非住宅部分占地面积总量的93%，剩余户在2012年12月30日之前完成。至今已过双方约定完拆迁的最后时间三年之久，后沙峪镇政府仍未完全履行自己的义务，裕顺通公司诉请继续履行双方签订的委托协议及补充协议有法律和合同依据，其诉请在三个月内完成西白辛庄项目全部拆迁工作亦属合理，本院予以支持。后沙峪镇政府未完成约定的拆迁工作，给裕顺通公司造成了实际损失，应承担相应的法律责任。但在具体责任的承担上，裕顺通公司主张按照双方约定由后沙峪镇政府补偿其资金占用的成本，本院难以全部支持。理由在于：
其一，委托协议的性质和受托事项不能完成风险的负担原理，决定了委托人的损失无法归由受托人承担。依照《中华人民共和国合同法》第三百九十六条之规定，“委托合同是委托人和受托人约定，由受托人处理委托人事务的合同”；第四百零六条规定，“有偿的委托合同，因受托人的过错给委托人造成损失的，委托人可以要求赔偿损失。无偿的委托合同，因受托人的故意或者重大过失给委托人造成损失的，委托人可以要求赔偿损失”。自合同法规定及其法理而言，受托人接受委托后，只要勤勉履行了受托义务，其履行不能的风险自不宜由受托人全部承担。本案后沙峪镇政府虽然依双方的委托协议受领了拆迁服务费用，但此费用主要用于拆迁指挥部建设及人员、车辆等支出，并不能视为双方之间形成了典型的有偿委托关系。本合同约定涉及商业拆迁，如拆迁顺利实施，拆迁后房地产开发所获商业利益显然应归属于裕顺通公司，如不能顺利实施拆迁，裕顺通公司作为委托人也应承担相应的风险。现后沙峪镇政府虽未完成约定的拆迁工作，但裕顺通公司不能证明后沙峪镇政府存在故意，本院也很难认定为存在重大过失。裕顺通公司主张按照其所投入项目资金的财务成本（按年息8%计算）作为补偿，该约定虽非无效，但在后沙峪镇政府不存在故意与重大过失的情况下，其补偿主张违反了风险与利益负担的平衡原则，本院无法全部予以支持。
其二，受委托事项的特点也决定了其履行不能的风险不应由受委托方全部承担。完成拆迁工作作为受委托的事项，政策性强、涉及群体多、利益纷争复杂，其不确定因素较多，风险较大。现双方对于拆迁停滞的原因各执一词，原告声称系由于违章拆除的费用、转非安置费用、增加大额安置费用等负担问题双方产生分歧，被告则主张系原告不承认漏量、所增资金不能及时到位等原因所致。双方所争议的事项在合同中均未做出明确约定。《中华人民共和国合同法》第六十条规定：“当事人应当按照约定全面履行自己的义务。当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。”第六十一条规定：“合同生效后，当事人就质量、价款或者报酬、履行地点等内容没有约定或者约定不明确的，可以协议补充；不能达成补充协议的，按照合同有关条款或者交易习惯确定”。参照上述条款规定，在双方就未约定的事项发生分歧时，双方从保障合同得以及时履行的角度，按照未约定事项的性质，结合委托事项的特点和负担的原则，及时进行协商，诚实信用履行合同。委托合同是带有人身信赖因素的合同，现双方协商不能达成一致，直接导致拆迁工作的停滞，对于其后果和损失，双方均负有一定责任，不宜由受托人一方承担。
其三，就损失的可预见性而言，拆迁工作的长时间停滞所带来的损失一定程度上超出了当事人的预期。《中华人民共和国合同法》第一百一十三条规定，“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或应当预见到的因违反合同可能造成的损失”。本案后沙峪镇政府未完成合同约定的拆迁义务，但其应承担的责任不能超过其可预见的损失赔偿额，故应该对其责任进行限定。双方约定在协议签订后30日内完成住宅户拆迁工作的93%，住宅及非住宅户全部拆迁工作在2012年12月30日之前完成，上述期限至今已超过三年以上。按照裕顺通公司投入的财务成本补偿的约定，裕顺通公司的诉讼请求从2011年12月27日起开始计算，至诉讼前已达1.5亿元之巨。该损失的数额如由后沙峪镇政府承担，不仅是由其财政负担是否可能的问题，更为关键的是，拆迁工作的长期停滞导致的巨额损失，已经超出了当事人在签订合同时的合理预见。另根据风险和收益一致的原则，在损失的承担上，本院考虑到后沙峪镇政府在合同履行中并无直接的利益，故应结合其并无获益的因素，以及对于损失的预见性因素，综合予以认定。
综上，裕顺通公司的诉讼请求部分有理，本院予以支持，但其请求补偿的数额无法律依据，本院综合考虑委托拆迁合同的性质特点以及合同有无对价、双方的过错、对于损失的预见性等因素，依法酌定后沙峪镇政府在所获得的拆迁服务费的范围内给予适当补偿。综上，依照《中华人民共和国合同法》第四十四条、第五十二条、第六十条、第六十一条、第一百一十三条、第三百九十六条、第四百零六条之规定，本院判决如下：
一、被告北京市顺义区后沙峪镇人民政府继续履行《西白辛庄村拆迁项目委托协议书》及《补充协议》，在本判决生效后三个月内完成西白辛庄项目全部拆迁工作；
二、被告北京市顺义区后沙峪镇人民政府在本判决生效之日起三十日内一次性补偿原告北京裕顺通房地产开发有限公司六百五十万元；
三、驳回原告北京裕顺通房地产开发有限公司的其他诉讼请求。
如未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费815062元，由原告负担715062元（已交纳），由被告负担10万元（原告已预交，被告于本判决生效后七日内给付原告）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市高级人民法院。
审 判 长 亓培冰
审 判 员 付 辉
代理审判员 李 丹
二〇一五年十二月二十九日
书 记 员 王玮玮