广东省东莞市第一人民法院
行 政 判 决 书
（2015）东一法行初字第158号
原告东莞市清联货运有限公司，住所地：东莞市，营业执照注册号：XXX。
法定代表人徐晓波。
委托代理人杜根江、徐晓东，该公司员工。
被告东莞市公路桥梁收费所，住所地：东莞市，组织机构代码：XXX。
法定代表人李向阳，该所所长。
委托代理人张邦永，广东勤诺律师事务所律师。
委托代理人李柳娟，广东法制盛邦（东莞）律师事务所律师。
原告东莞市清联货运有限公司不服被告东莞市公路桥梁收费所行政征收行为，向本院提起诉讼。本院于2015年3月19日受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告东莞市清联货运有限公司的委托代理人杜根江、徐晓东，被告东莞市公路桥梁收费所的委托代理人张邦永、李柳娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告东莞市公路桥梁收费所于2014年11月13日作出编号140089023的《东莞市机动车辆路桥通行年票费催缴决定书》，向原告东莞市清联货运有限公司告知，原告公司的车牌号为粤S.X**的车辆欠缴2011年1月1日至2013年12月31日的机动车辆路桥通行年票费12600元，应自收到决定书之日起十五个工作日内到东莞市公路桥梁收费所下属各年票收费点或银行代收年票费点补缴欠费。
原告东莞市清联货运有限公司诉称，2014年11月13日原告接到被告的《东莞市机动车辆路桥通行年票费催缴决书》，称原告车牌号为粤S.X**车辆欠缴2011年1月1日至2013年12月31日的机动车路桥通行费12600元。根据《中华人民共和国公路法》第五十八条、第五十九条，《中华人民共和国收费公路管理条例》第十条，《广东省公路条例》第三十四条，《广东省行政事业性收费管理条例》第十二条、第二十三条，原告应自收到本决定书之日起15个工作日内补缴机动车路桥通行费。原告认为此催缴决定书存在无法律依据，无事实基础，证据不足，执法主体不合法、非法剥夺公民权利、程序违法等一系列问题，具体如下：一、东莞市路桥车辆通行费年票制不合法。（一）违反了国办法（2002）31号《国务院办公厅关于治理向机动车辆乱收费和整顿道路站点有关问题的通知》的规定。（二）2004年3月31日，东莞市将28个收费站撤并为17个收费站。2011年4月9日，东莞市全部撤除行政区域内的收费站。撤销收费站是东莞市政府严格执行国办法（2002）31号《国务院办公厅关于治理向机动车辆乱收费和整顿道路站点有关问题的通知》，不是年票制的前提和原因。（三）广东省物价局粤价函（2004）632号《关于东莞市路桥车辆通行费试行年票制有关问题的复函》与国办法（2002）31号《国务院办公厅关于治理向机动车辆乱收费和整顿道路站点有关问题的通知》精神严重违背。二、《东莞市机动车辆路桥通行年票费催缴决定书》程序违法。《东莞市机动车辆路桥通行年票费催缴决定书》“若你对本决定书不服，可自接到本决定书之日起六十日内向东莞市人民政府申请行政复议”，被告无论隶属于市公路桥梁开发建设总公司还是隶属于东莞市交通运输局，依据《行政复议法》的有关规定，也只能要求原告向市公路桥梁开发建设总公司或者东莞市交通运输局申请复议，被告在《东莞市机动车辆路桥通行年票费催缴决定书》上要求原告必须直接向更上级的机关申请行政复议，如此明显的错误的决定书应当予以撤回并向原告道歉并赔偿相关损失。三、《东莞市机动车辆路桥通行年票费催缴决定书》违反了《中华人民共和国公路法》第五十八条、第五十九条的规定。原告遍查公路相关内容，花重金组成律师团队，未能找到东莞市行政区域内有符合国务院交通主管部门规定的技术等级和规模的公路。如果被告有，请提供。四、《东莞市机动车辆路桥通行年票费催缴决定书》违反了《收费公路管理条例》第十条、第十五条、第十八条、第三十三条、第三十五条的规定。东莞市没有符合《收费公路管理条例》第十条、第十五条、第十八条的收费公路。如有，并且原告拒交的话，按第三十三条，此种行为应当由公安机关依法予以处理。按第三十五条第三款，原告可依法拒缴。五、《东莞市机动车辆路桥通行年票费催缴决定书》违反了《广东省公路条例》第三十四条的规定。本条款是2009年1月1日生效的法律条款，不能作为2009年以前路桥年票制的法律依据。六、无事实基础，原告的车辆长期在外地，没有走过一次收费公路，被告收取车辆通行费无依据。七、执法主体不合法。据新闻公告（被告网站上公布）了解，被告已经于2014年9月10日调整至东莞市交通运输局的下属单位。而《东莞市机动车辆路桥通行费年票制实施办法》第三条明确规定，路桥年票由东莞市公路桥梁开发建设总公司统一管理并组织实施。若被告真的被调整了管理机关，那么即使征收合法，被告也无权收取。据此，原告提起行政诉讼，请求法院判决：1、判令被告撤销编号为140089023的《东莞市机动车辆路桥通行费催缴决定书》；2、请求法院一并审查《东莞市机动车辆路桥通行费年票制实施办法》的合法性；3、判令被告承担诉讼费。
原告东莞市清联货运有限公司向本院提供了以下证据：1、编号140089023《东莞市机动车辆路桥通行费催缴决定书》、东府行复（2015）51号《行政复议决定书》，证明被告强行收取路桥通行费的依据。2、（当庭提交）《广东省行政事业性收费管理条例》、《东莞市机动车辆路桥通行费年票制实施办法》、《广东省公路条例》、《国务院办公厅关于治理向机动车辆乱收费和整顿道路站点有关问题的通知》、《国务院关于实施成品油价格和税费改革通知》、《关于公布取消公路养路费等涉及交通和车辆收费项目的通知》、《关于全面清理规范道路运输企业收费的通知》、《关于公布现行省定行政事业性收费项目目录的通知》、《国家发展改革委关于进一步完善行政事业性收费项目目录公开制度的通知》等12份法律法规。《东莞市机动车辆路桥通行费年票制实施办法》由东莞市人民政府制定，2008年1月实施，是作出行政行为的依据，应当对其合法性进行审查。
被告东莞市公路桥梁收费所辩称，一、东莞市车辆通行费年票制合法依规，征收依据充分。1、《中华人民共和国公路法》第五十八条规定，国家允许设立收费公路，同时对收费公路的数量进行控制。《中华人民共和国公路法》第五十九条规定，由县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人集资建成的公路，可以依法收取车辆通行费。2、《收费公路管理条例》第十条规定，县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人有偿集资建设的公路，经依法批准后，方可收取车辆通行费。3、《广东省公路条例》第三十四条第二款规定，经省人民政府批准，可在一定区域内实行车辆通行费年票制。上述法律、法规表明，我市实施车辆通行费年票制是具有法律依据的。二、被告作出的《东莞市机动车辆路桥通行年票费催缴决定书》程序合法。根据《广东省行政事业性收费管理条例》第二十三条关于“公民、法人和其他组织同收费单位因收费发生争议时，除按第二十条规定可拒交外，必须先按收费单位的决定缴费，并在缴费后十五日内向收费单位的上一级机关或行政主管部门申请复议”以及《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，被告作出的《东莞市机动车辆路桥年票费催缴决定书》已告知原告向东莞市人民政府申请行政复议，且由于车辆通行年票费涉及多个政府职能部门，故由东莞市人民政府作为行政复议机关合法、合理，被告告知原告向东莞市人民政府申请行政复议并无不当。而事实上本案已经过东莞市人民政府的行政复议，原告实际上已经行使了其提出行政复议的权利。同时，根据相关的证据表明被告已充分向原告履行了关于事实、理由、依据、以及“陈述和申辩权”的告知义务，并有相关签收回执等证据及摄像存证，并不存在程序违法的事实。三、被告作出的《东莞市机动车辆路桥通行年票费催缴决定书》并无违反《中华人民共和国公路法》、《收费公路管理条例》、《广东省公路管理条例》的规定。首先，根据《中华人民共和国公路法》第五十九条以及《收费公路管理条例》第十条规定，政府交通主管部门利用贷款或集资建成的公路可以依法收取车辆通行费。《广东省公路条例》第三十四条规定：“省人民政府交通主管部门对本行政区域内的政府还贷公路，可以实行统一管理、统一贷款、统一还款。经省人民政府批准，可在一定区域内实行车辆通行费年票制”。我市经省政府批准后试行撤销曲海大桥、大王洲大桥等政府还贷公路的收费站，实施路桥收费年票制。我市还贷收费公路里程长达486公里，遍布我市主干公路及联网公路，如G107、中麻公路、北王公路、莞龙路、S120石排至桥头段、东深路、莞长路、莞惠路、S256篁村至虎门、S358虎门至长安、石大公路等都是政府还贷收费公路。因此，被告作出的《东莞市机动车辆路桥通行年票费催缴决定书》并无违反《中华人民共和国公路法》、《收费公路管理条例》。其次，我市收取的年票费是经省人民政府批准设立的行政事业性收费，目前全省共批准广州、佛山、肇庆、中山、珠海、江门、惠州、湛江、揭阳、潮州、云浮、韶关、汕头、清远、梅州、河源、茂名及东莞共18个地级以上城市试行年票制，东莞市作为其中之一，其收费标准根据《收费公路管理条例》规定，依照价格法律、行政法规的规定进行了听证，由省交通运输厅、省物价局、省财政厅审核后，报省人民政府审查批准后执行。从2006年起，经省交通运输厅、省物价局、省财政厅审核，省人民政府同意，每两年一次批复同意我市续期试行年票制。2008年起，我市颁布施行的政府规范性文件《东莞市机动车辆路桥通行费年票制实施办法》，明确了收缴双方的权责，进一步规范了我市实施年票制的收费行为。因此，被告作出的《东莞市机动车辆路桥通行年票费催缴决定书》并无违反《广东省公路条例》。四、关于不在本市使用车辆的通行费问题。根据《东莞市机动车辆路桥通行费年票制实施力法》第一章第二条的规定，对在本市交警部门注册登记的机动车辆，每年度一次性收取路桥通行费（年票费），本市籍车辆应自觉及时缴费，如原告的车辆一直市外使用，建议原告将车辆转出至使用地。五、执法主体不适格的问题。根据《收费公路管理条例》第十一条规定：“建设和管理政府还贷公路，应当按照政事分开的原则，依法设立专门的不以营利为目的法人组织”。被告是我市依法成立的正科级事业法人组织，受市政府委托负责我市政府还贷公路车辆通行年票费的征收工作，属于行政法规授权代为履行行政事业性收费工作的单位，其《事业单位法人证书》中的“宗旨和业务范围”清楚载明了被告所承担征收路桥费的职责，也依法取得了《广东省收费许可证》，因此由其作为具体负责收取车辆通行年票费的收费单位的主体适格，其对于不按照规定缴纳年票费的车主可以做出相应的行政决定。需要指出的是，根据《广东省行政事业性收费管理条例》的相关规定，已授权的收费单位可以在行政管理相对人不提起行政复议或行政诉讼又不履行时，申请人民法院强制执行。被告向法院申请非诉执行，符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条、第八十七条、《中华人民共和国行政强制法》第七十条的规定。因此，人民法院收到被告的申请后，对于符合受理条件的应当依法受理。综上所述，被告认为，按照《中华人民共和国公路法》、《收费公路管理条例》、《广东省公路条例》、《东莞市机动车辆路桥通行费年票制实施办法》等相关法律、法规和规范性文件的规定，东莞市籍机动车辆缴纳路桥通行年票费是每一位车主的义务；原告由于没有按照相关规定缴纳机动车辆路桥通行年票费，被告向其作出的《东莞市机动车辆路桥通行年票费催缴决定书》主体适格、事实清楚、程序合法，适用依据准确。为维护我市机动车辆通行年票费征收的严肃性，依法严惩欠缴行为，请东莞市第一人民法院维持行政追缴决定。
被告东莞市公路桥梁收费所在法定期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、主体身份资料［包括：东机编（2014）40号《关于调整市公路桥梁收费所管理关系的通知》、东编（1989）063号《关于设立“东莞市公路桥梁收费所”问题的批复》、《中华人民共和国事业单位法人证书》（事证第XXX号）、《广东省收费许可证（收费单位：东莞市路桥年度所部征收点）》三份（发证时间分别为2011年5月26日、2012年12月29日、2013年8月9日）］，证明被告的主体资格；2、省人民政府批复东莞市试行年票制的批文（包括：粤价函（2004）632号《关于东莞市路桥车辆通行费试行年票制有关问题的复函》、东府（2005）53号《关于东莞市实施路桥收费站年票制有关事项的公告》、粤价函（2006）129号《关于东莞市路桥车辆通行费继续试行年票制问题的复函》、粤价函（2007）699号《关于东莞市路桥车辆通行费继续试行年票制有关问题的复函》、粤价函（2009）1049号《关于东莞市继续试行车辆路桥通行费年票制问题的复函》、粤价函（2011）1370号《关于东莞市继续试行车辆通行费年票制有关问题的复函》、粤价函（2012）1507号《省物价局、省交通运输厅关于东莞市继续试行车辆通行费年票制有关问题的复函》、粤交费函（2014）2427号《广东省交通运输厅、广东省发展改革委关于东莞市继续试行车辆通行费年票制有关问题的复函》），证明东莞市车辆通行费年票制合法依规，征收依据充分；3、原告名下欠费车辆的欠费情况，证明原告欠费的事实；4、派送法律文书的资料，证明被告作出的《东莞市机动车辆路桥通行年票费催缴决定书》程序合法；5、《中华人民共和国公路法》、《收费公路管理条例》、《广东省公路管理条例》、《广东省行政事业性收费管理条例》，证明被告作出具体行政行为的合法依据。
本院依照被告的申请调取了以下证据：东府（2003）47号《关于请求批准我市路桥收费站撤并方案的请示》、东府（2004）177号《关于调整我市公路收费站撤并方案的请示》、东交（2004）144号《关于再次修订我市公路收费站撤并方案的请示》、《东莞市物价局关于对﹤关于再次修订我市公路收费站撤并的请示﹥的修改意见》、东路建（2004）79号《关于对市交通局﹤关于再次修订我市公路收费站撤并方案的请示﹥的意见》。本院依职权调取了以下证据：涉案车辆粤S.X**的车辆登记信息。
经庭审质证，原告对被告提交的主体身份的证据、省人民政府批复、东莞市试行年票制的批文及原告名下车辆欠费情况的证据表示无法确认，但上述证据均有相关部门的盖章确认，且被告均能提供原件予以核对，本院经审查对上述证据予以确认。原告对被告提交的其他证据的真实性均无异议，本院经审查予以确认。被告对原告提交的证据真实性无异议，本院经审查予以确认。对于本院调取的证据的真实性，原、被告均无异议，本院经审查予以确认。
经审理查明，被告东莞市公路桥梁收费所于2014年11月13日作出编号140089023的《东莞市机动车辆路桥通行年票费催缴决定书》，向原告东莞市清联货运有限公司告知，原告公司车牌号为粤S.X**的车辆欠缴2011年1月1日至2013年12月31日的机动车辆路桥通行年票费，合计12600元。根据《中华人民共和国公路法》第五十八条、第五十九条，《收费公路管理条例》第十条，《广东省公路条例》第三十四条，《广东省行政事业性收费管理条例》第十二条、第二十三条，原告应自收到决定书之日起十五个工作日内到东莞市公路桥梁收费所下属各年票收费点或银行代收年票费点补缴欠费。若原告对该决定书不服，可自接到该决定书之日起六十日内向东莞市人民政府申请行政复议。在法定期限内不申请行政复议又不履行本决定书的，将依法申请人民法院强制执行。2014年12月8日，被告直接将上述催缴决定书送达给原告，原告拒绝签收，被告将该决定书留置送达给原告。原告对被告作出的催缴决定书不服，向东莞市人民政府申请复议。2015年3月3日，东莞市人民政府作出东府行复（2015）51号《行政复议决定书》，维持了被告作出的上述《东莞市机动车车辆路桥通行费催缴决定书》。原告仍不服，向本院提起本次行政诉讼。
另查明，涉案的粤S.X**的车辆为原告所有，未缴纳2011年1月1日至2013年12月31日的车辆路桥通行年票费，该车辆吨位为3.55吨，按照省物价局粤价函（2004）632号文规定的收费标准，原告的车辆属于2吨以上至5吨（含五吨）的货车，以4200元／年收取车辆通行年票费。
再查明，东莞市人民政府曾分别于2003年5月21日、2004年9月3日向广东省人民政府提交东府（2003）47号《关于请求批准我市路桥收费站撤并方案的请示》及东府（2004）177号《关于调整我市公路收费站撤并方案的请示》，对东莞市收费站的撤并方案、收费站撤并后的收费方式及收费标准、本地车实行年票制等问题进行了请示。对此，广东省物价局于2004年12月17日作出粤价函（2004）632号《关于东莞市路桥车辆通行费试行年票制有关问题的复函》，函复东莞市人民政府，经省人民政府同意，同意东莞市在本市范围内试行机动车辆路桥通行费年票制一年及年票收费标准，年票制于2005年4月前实施，具体实施时间由东莞市人民政府确定。2005年3月28日，东莞市人民政府发出东府（2005）53号《关于东莞市实施路桥收费站年票制有关事项的公告》，通告年票制从2005年3月31日零时起实施，试行期一年，年票制收费标准按照省物价局粤价函（2004）632号文规定执行。此后，东莞市人民政府分别于2006年2月6日、2007年11月5日、2009年9月9日、2011年8月2日、2012年9月27日、2014年9月10日向广东省人民政府提交关于东莞市继续试行机动车辆路桥通行费年票制的请示，广东省物价局下发了粤价函（2006）129号《关于东莞市路桥车辆通行费继续试行年票制问题的复函》、粤价函（2007）699号《关于东莞市路桥车辆通行费继续试行年票制问题的复函》，同意东莞市路桥车辆通行费继续试行年票制，试行期至2009年12月31日止，广东省物价局、广东省交通运输厅联合下发了粤价函（2009）1049号《关于东莞市继续试行车辆路桥通行费年票制问题的复函》、粤价函（2011）1370号《关于东莞市继续试行车辆通行费年票制问题的复函》、粤价函（2012）1507号《关于东莞市继续试行车辆通行费年票制问题的复函》，同意东莞市路桥车辆通行费继续试行年票制，试行期至2014年12月31日止。广东省交通运输厅、广东省发展和改革委员会联合下发粤交费函（2014）2427号《关于东莞市继续试行车辆通行费年票制问题的复函》，同意东莞市路桥车辆通行费继续试行年票制，试行期至2016年12月31日止。另外，2014年7月18日，经东莞市机构编制委员会批准，被告从东莞市公路桥梁开发建设总公司下属单位调整为东莞市交通运输局下属单位。
本院认为，本案的争议焦点在于：一、被告东莞市公路桥梁收费所是否具备征收车辆路桥通行年票费的法定职权；二、被告东莞市公路桥梁收费所作出编号140089023的《东莞市机动车辆路桥通行年票费催缴决定书》向原告东莞市清联货运有限公司所有的车牌号为粤S.X**的车辆追缴2011年1月1日至2013年12月31日的车辆路桥通行年票费12600元是否合法。
一、关于被告东莞市公路桥梁收费所是否具备征收车辆路桥通行年票费的法定职权的问题。1989年10月21日，经东莞市编制委员会东编（1989）063号《关于设立“东莞市公路桥梁收费所”的批复》同意，设立被告东莞市公路桥梁收费所，为正科级建制的事业单位，具有独立的法人主体资格，负责东莞市政府还贷公路车辆通行费的征收工作。2014年7月18日，经东莞市机构编制委员会批准，被告从东莞市公路桥梁开发建设总公司下属单位调整为东莞市交通运输局下属单位。根据事证第XXX号《事业单位法人证书》，被告的“宗旨和业务范围”为“承担征收路桥费；收费还贷”。另外，东莞市物价局亦向收费单位被告东莞市公路桥梁收费所核发了《广东省收费许可证》，收费性质为非经营性路桥收费，有效期至2016年8月9日。根据国务院《收费公路管理条例》第十一条“建设和管理政府还贷公路，应当按照政事分开的原则，依法设立专门的不以营利为目的的法人组织”的规定，被告东莞市公路桥梁收费所为东莞市依法成立不以营利为目的的正科级事业单位，主要负责东莞市政府还贷公路车辆通行费的收取工作，且依法取得了物价部门核发的收费许可，其收费主体适格，本院予以确认。
二、关于被告东莞市公路桥梁收费所作出编号140089023的《东莞市机动车辆路桥通行年票费催缴决定书》向原告东莞市清联货运有限公司所有的车牌号为粤S.X**的车辆追缴2011年1月1日至2013年12月31日的车辆路桥通行年票费12600元是否合法的问题。首先，根据国务院《收费公路管理条例》（2004年11月1日起施行）第七条“收费公路的经营管理者，经依法批准有权向通行收费公路的车辆收取车辆通行费”、第十条“县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人有偿集资建设的公路，经依法批准后，方可收取车辆通行费”及《广东省公路条例》（2009年1月1日起施行）第三十四条“省人民政府交通主管部门对本行政区域内的政府还贷公路，可以实行统一管理、统一贷款、统一还款。经省人民政府批准，可在一定区域内实行车辆通行费年票制”的规定，东莞市对本地车辆以年票方式收取车辆通行费，其收费方式、收费标准均形成方案向广东省人民政府作出请示，且经省人民政府具体主管部门会同省物价主管部门核定，报省人民政府备案，得到了省人民政府批准，符合上述法律规定。其次，根据本院查明的事实可知，粤S.X**的所有人为原告东莞市清联货运有限公司，未缴纳2011年1月1日至2013年12月31日的车辆路桥通行年票费，该车辆的车型属于2吨以上至5吨（含五吨）的货车，应以4200元／年收取车辆通行年票费。因此，被告东莞市公路桥梁收费所作出编号140089023的《东莞市机动车辆路桥通行年票费催缴决定书》向原告东莞市清联货运有限公司收取2011年1月1日至2013年12月31日的路桥通行年票共计12600元事实清楚，适用法律正确。原告的诉请没有法律依据，应予以驳回。
另外，原告请求法院一并审查《东莞市机动车辆路桥通行费年票制实施办法》的合法性。对此，被告在庭审中明确否认其作出涉案的催缴决定书时适用了该实施办法，且涉案的催缴决定书中未引用《东莞市机动车辆路桥通行费年票制实施办法》作为依据，故原告请求法院一并审查该《东莞市机动车辆路桥通行费年票制实施办法》不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，依法不属于本案审理范围。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告东莞市清联货运有限公司的全部诉讼请求。
本案收取诉讼费人民币50元，由原告东莞市清联货运有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于东莞市中级人民法院。
审 判 长 余燕飞
代理审判员 李洪朝
人民陪审员 谭雪莹
二〇一五年七月十五日
书 记 员 钟玉婷
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