山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁行终930号
上诉人（原审原告）李尔法，男，汉族，1955年4月13日出生，住鱼台县。
被上诉人（原审被告）鱼台县人民政府，住所地鱼台县城北环路。
法定代表人宫振华，职务，县长。
委托代理人杨丽华，山东文思达律师事务所律师。
委托代理人高凌飞，鱼台县国土资源局工作人员。
被上诉人（原审被告）济宁市人民政府，住所地济宁市浣笔泉路。
法定代表人傅明先，市长。
委托代理人杜中理，山东中昊律师事务所律师。
委托代理人乔龙飞，男，济宁市人民政府法制办工作人员。
李尔法因诉鱼台县人民政府（以下简称县政府）、济宁市人民政府（以下简称市政府）政府信息公开及行政复议一案，不服济宁市中级人民法院（2016）鲁08行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理，现已审理终结。
经原审法院审理查明：原告系鱼台县王鲁镇七所楼村村民，其于2015年8月17日向被告县政府邮寄信息公开申请表，申请公开“鱼台县通宝房地产开发有限公司锦绣华城项目国有土地出让合同及相关手续”。被告县政府收到该申请后，于2015年8月21日向原告送达告知书，认为原告没有提供其所申请公开信息的内容与其自身生产、生活、科研等特殊需要有关的证明材料，要求原告于十五个工作日内进行补正。原告收到该告知书后，于2015年9月20日向被告县政府邮寄告知书一份，内容为“申请人系鱼台县王鲁镇七所楼村村民，锦绣华城项目所涉地块原先是村集体土地，现土地已经出让，其集体资产的处置村民有权知晓，且涉案地块与我村原村址的集体建设土地相邻，上述地块的建设行为会给我们村集体土地所有权的行使造成一定的影响，申请人有权通过政府信息获取相关信息”。被告县政府于2015年10月15日对原告作出被诉政府信息公开答复书，对原告申请的政府信息不予提供。原告不服该答复，于2015年11月1日向被告市政府申请复议，市政府于2015年12月15日对包括原告李尔法在内的三人作出济政复决字［2015］852-854号行政复议决定，维持被告县政府作出的信息公开答复书。原告不服，诉至法院。
原审法院认为：《政府信息公开条例》第十三条规定，除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。故除行政机关应当主动公开的信息外，原告向行政机关申请信息公开，应当向行政机关证明或说明其所申请公开的信息是出于其自身生产、生活、科研等特殊需要，行政机关有权在决定相关信息是否公开前要求申请人提供证据或作出说明。本案中，被告县政府在收到原告申请后，要求其提供证明其申请信息公开系出于其自身生产、生活、科研等特殊需要有关的证明材料并无不当。原告主张其所申请公开的信息属于《政府信息条例》所规定的行政机关应当主动公开的信息，缺乏法律依据，法院不予支持。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条规定，被告以政府信息与申请人自身生产、生活、科研等特殊需要无关为由不予提供的，人民法院可以要求原告对特殊需要事由作出说明。本案中，原告申请公开的信息是“鱼台县通宝房地产开发有限公司锦绣华城项目国有土地出让合同及相关手续”，即使涉案土地之前曾是原告所在村集体所有的土地，原告作为原土地使用权人，也仅对集体所有的土地相关信息享有知情权，在土地被征收为国有后，原告的土地使用权即已丧失，相关国有土地的出让合同等信息已经与原告自身生产、生活、科研等特殊需要无关，故原告在收到被告县政府告知书后对特殊需要事由作出的说明不能成立，被告县政府经审查后对原告作出不予公开的答复并无不当。原告对市政府复议程序无异议，复议决定并无不当。原告诉讼请求不能成立，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告李尔法的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李尔法负担。
上诉人李尔法不服原审法院判决，称：原审法院判决认定事实错误，适用法律错误。第一、上诉人所申请的“鱼台县通宝房地产开发有限公司锦绣华城项目国有土地出让合同及相关手续”信息属于县政府依法应当主动公开的政府信息，原审法院认定案件事实和适用法律错误。根据《协议出让国有土地使用权规定》第十四条：“《国有土地使用权出让合同》签订后7日内，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当将协议出让结果在土地有形市场等指定场所，或者通过报纸、互联网等媒介向社会公布，接受社会监督。公布协议出让结果的时间不得少于15日”。根据《协议出让国有土地使用权规范（试行）》5.7公式。5.7.1《国有土地使用权出让意向书》签订后，市、县国土资源管理部门将意向出让地块的位置、用途、面积、出让年限、土地使用条件、意向用地者、拟出让价格等内容在当地土地有形市场等指定场所以及中国土地市场网进行公示，并注明意见反馈途径和方式。公示时间不得少于5日。5.7.2公示期间，有异议且经市、县国土资源管理部门审查发现确实存在违反法律法规行为的，协议出让程序终止。5.8签订出让合同，公布出让结果。公示期满，无异议或虽有异议但经市、县国土资源管理部门审查没有发现存在违反法律法规行为的，市、县国土资源管理部门应当按照《国有土地使用权出让意向书》约定，与意向用地者签订《国有土地使用权出让合同》。《国有土地使用权出让合同》签订后7日内，市、县国土资源管理部门将协议出让结果通过中国土地市场网以及土地有形市场等指定场所向社会公布，接受社会监督。公布出让结果应当包括土地位置、面积、用途、开发程度、土地级别、容积率、出让年限、供地方式、受让人、成交价格和成交时间等内容。据此，上诉人申请信息属于县政府应当依法主动公开的政府信息。第二、原审法院以“上诉人作为原土地使用权人，土地被征收后，相关国有土地的出让合同等信息已经与上诉人自身生产、生活、科研等特殊需要无关”为由认定县政府作出不予公开的答复并无不当是适用法律错误。1、根据《协议出让国有土地使用权规定》第五条：“协议出让最低价不得低于新增建设用地的土地有偿使用费、征地（拆迁）补偿费用以及按照国家规定应当缴纳的有关税费之和；有基准地价的地区，协议出让最低价不得低于出让地块所在级别基准地价的70%。低于最低价时国有土地使用权不得出让”。上诉人提供的信息公开申请材料已经明确上诉人系涉案地块的土地被征收人，所以案涉地块是否系合法出让与上诉人的生产、生活息息相关，上诉人可以根据案涉出让信息得知案涉征地拆迁补偿费及相关基准地价是否属实，从而得知征地拆迁是否合法，所以涉案出让合同信息与上诉人的生产、生活相关。2、根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十条规定，政府信息公开申请，应当包括的内容有：（一）申请人的姓名或者名称、联系方式；（二）申请公开的政府信息的内容描述；（三）申请公开的政府信息的形式要求。根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出的依法行政的基本要求，其中合法行政方面，要求没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出增加公民、法人和其他组织义务的决定。条例没有规定申请人在提出政府信息公开申请时除三需要外还需要说明使用信息的用途、理由等，故行政机关不得随意增设行政相对人这方面的义务。被上诉人县政府以上诉人申请公开涉案政府信息与生产、生活无关，不能体现将公开的信息用于生产、生活的目的为由拒绝公开没有法律依据。3、县政府曲解《国务院办公厅关于施行<中华人民共和国政府信息公开条例>若干问题的意见》，以“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供”为由拒绝公开涉案信息，属于行政乱作为。根据最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第三条之规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行主动公开政府信息义务的，应当先向行政机关申请获取政府信息。对行政机关的答复或者逾期不予答复不服的，可以向人民法院提起诉讼。根据该规定，对于应主动公开而没有主动公开的政府信息，任何公民、法人或其他组织均有权申请信息公开，法律对政府主动信息公开申请人的身份及是否有生产、生活等方面的需要并没有作出限制。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条和《国务院办公厅关于施行<中华人民政府共和国信息公开条例>若干问题的意见》第十四条规定的“生产、生活、科研等特殊需要”针对的是主动公开的政府信息以外的其他相关信息而设定的限制条件，而上诉人申请公开的案涉信息系县政府应当主动公开的政府信息，且涉案信息与上诉人的生产、生活息息相关，因此，被上诉人县政府作出的信息公开答复，没有法律依据。第三、被上诉人市政府作出的济政复决字[2015]853号《行政复议决定书》明显错误，上诉人提起的本案行政诉讼有事实依据和法律依据，原审法院无视法律的规定驳回上诉人的诉讼请求属于适用法律错误。综上所述，原审法院判决认定案件事实错误，适用法律错误，故提起上诉，请求二审法院依法纠正原审判决。
被上诉人县政府未向本院提交书面答辩意见，但从其提供的二审行政案件诉讼要素表中可以看出其完全认可原审法院认定的事实及裁判结果。
被上诉人市政府答辩称：一、答辩人作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法。申请人李小安、李尔法、张成武，不服被申请人县政府作出《鱼台县人民政府信息公开答复书》，向答辩人提出行政复议申请。答辩人于2015年11月1日收到该申请并依法予以受理。经审理查明，申请人李小安、李尔法、张成武系山东省鱼台县王鲁镇七所楼村人。2015年8月17日，三人采用EMS邮政快递的方式向县政府提交《政府信息公开申请表》，申请公开：“鱼台县王鲁镇七所楼村原村址被告知已征收为国有土地（政府征地批文：《山东省人民政府关于鱼台县2010年第三批次城镇建设用地的批复》鲁政土字(2010)1586号），现鱼台县通宝房地产开发有限公司锦绣华城项目工程正在建设。请公开本建设项目国有土地出让合同及相关手续”。经查询，2015年8月18日，被申请人县政府收到该申请。2015年8月21日，县政府对申请人作出《告知函》，告知其“经审查，你没有提供你所申请公开信息的内容与你自身生产、生活、科研等特殊需要有关的证明材料，请你在十五个工作日内进行补正。”2015年10月15日，县政府对申请人作出《鱼台县人民政府信息公开答复书》，载明：“你在2015年8月17日申请政府信息公开，因你没有提供你所申请公开信息的内容与你自身生产、生活、科研等特殊需要有关的证明材料，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》相关规定，该政府信息不予提供”。申请人李小安、李尔法、张成武不服，遂提出行政复议申请。答辩人于2015年11月1日收到该申请，依法予以受理，作出《行政复议受理通知书》(济政复办受字[2015]852-854号)，并于当日直接送达。答辩人根据《行政复议申请书》的请求，于2015年12月16日作出《行政复议决定书》(济政复决字[2015]852-854号),并于当日邮寄送达。二、答辩人作出的行政复议决定适用法律依据正确。根据《国务院办公厅关于施行<中华人民共和国政府信息公开条例>若干问题的意见》(国办发[2008]36号)规定：“……五、关于依申请公开政府信息问题……（十四）行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供；对申请人申请的政府信息，如公开可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定，按规定不予提供，可告知申请人不属于政府信息公开的范围……”。本案中，申请人有义务向被申请人作出合理说明其申请的内容系根据自身生产、生活、科研等特殊需要，并提交相关证据材料予以证明，而申请人未提交相关的证据材料。因此，被申请人作出的政府信息公开答复并无不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，本机关决定维持被申请人县政府作出的《鱼台县人民政府信息公开答复书》。综上，答辩人作出的行政复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持，上诉人诉讼请求不能成立，应予驳回。
根据原审法院判决和上诉情况，本案的审理重点确定为：1、上诉人向县政府的所要求公开的政府信息与其自身生产、生活、科研等有关关系；2、上诉人向县政府所要求公开的政府信息是否属于其主动公开的内容；3、原审法院判决裁判理由和结果是否正确。
原审卷宗已随案移送二审，二审认定的事实证据与原审一致。
本院认为：
一、关于上诉人向县政府的所要求公开政府信息与其自身生产、生活、科研等的关系问题，除行政机关应当主动公开的信息外，上诉人向县政府申请信息公开，如果基于其自身生产、生活、科研等特殊需要，县政府要求其对此提供证据或作出说明并进行一定的审查是恰当的，否则会造成信息公开申请人范围无限扩大。本案中，上诉人作为原土地使用权人，仅对集体所有的土地相关信息享有知情权，在土地被征收为国有后，上诉人土地使用权即已丧失，相关国有土地的出让合同等信息已经与其自身生产、生活、科研等特殊需要无关，从这个角度评价，县政府经审查后对上诉人作出不予公开的答复并无不当。
二、本案中对于上诉人所申请公开的信息及有关申请行为需要注意的问题。按照《协议出让国有土地使用权规定》、《协议出让国有土地使用权规范（试行）》的规定，市、县国土资源管理部门应当在一定期限内将协议出让结果通过特定形式向社会公布，接受社会监督。从上述规定看，上诉人要求申请公开的政府信息属于应当主动公开的信息。但需要注意，申请人申请政府信息公开需要证明收到申请的行政机关系有责任的公开主体。原审中上诉人在县政府向其告知要求其说明其要求公开政府信息系基于自身生产、生活、科研等特殊需要时，上诉人对此陈述的理由不能成立，在原审中也未具体说明，仅提出相应的主张。而且根据上述规定，县政府不属于涉案政府信息公开的主体。另外二审中，上诉人也未提供相关依据证实县政府系公开主体的明确依据。故本案中上诉人未能在信息公开程序中获取所申请的信息及在原审审判程序中未获得相应的支持，自身具有责任。
三、对于原审法院的判决结果。政府信息公开申请过程中，被申请人一般需要审查申请人所申请的信息是否为政府信息、被申请人是否系所申请公开信息的公开主体、申请人与申请公开的信息之间的关联关系、所申请公开的信息是否为应当主动公开的政府信息等问题，并根据审查结果作出相应的回复。从县政府在涉案信息公开的答复看，确存在不完整之处。但从上诉人上诉理由及原审的主张、举证情况来看，根据现有事实和依据，不足以确定县政府为涉案政府信息的公开主体。上诉人应当根据与涉案政府信息公开问题有关的规定，寻求正确的申请途径，以保障自身的知情权。故本案二审改变原审裁判结果对上诉人最终获取涉案政府信息无根本影响，且会影响司法、行政效率，并增加上诉人不必要的成本。故二审综合考虑案情及原审裁判结果，应予维持原审判决。
四、对于市政府的复议决定，其复议程序合法性二审在此予以确认，其认定的事实与县政府一致，适用法律正确，对于复议决定的评价同上。
综上，本院依法纠正原审不当认定，并指出上诉人正确的救济途径，但认为原审判决结果并无不当，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人李尔法负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 许 琳
代理审判员 蒋炎焱
代理审判员 俞春晖
二〇一六年九月二十二日
书 记 员 孟 真