山东省临沂市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）临行终字第107号
上诉人（一审原告）：葛连富，居民。
上诉人（一审原告）：刘伟，居民。
上述二上诉人之共同委托代理人：刘圣英，山东方远律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：临沂市人民政府。住所地：临沂市兰山区北京路**号。
法定代表人：陈先运，市长。
委托代理人：郑伟。
一审第三人：莒南县人民政府。住所地：莒南县华鲁街。
法定代表人：赵西平，县长。
委托代理人：刘晓亮。
委托代理人：卢立伟，山东赤嵋律师事务所律师。
一审第三人：刘西松，男，1965年10月20日出生，汉族，居民，住济南市天桥区周公祠街**号***号。
一审第三人：刘西青，男，1952年12月5日出生，汉族，居民，住莒南县十字路镇人民路居委会***号。
一审第三人：刘西英，女，1948年9月24日出生，汉族，居民，住莒南县十字路镇人民路居委会***号。
一审第三人：刘西香，居民。
上述一审第三人刘西松、刘西青、刘西英、刘西香之共同委托代理人：卢友徐，山东拓成律师事务所律师。
葛连富、刘伟诉临沂市人民政府土地行政登记一案，临沭县人民法院于2014年5月9日作出（2014）沭行初字第29号行政判决。一审原告葛连富、刘伟不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年7月9日公开开庭审理了本案。上诉人葛连富、刘伟的共同委托代理人刘圣英，被上诉人临沂市人民政府的委托代理人郑伟，一审第三人莒南县人民政府的委托代理人刘晓亮、卢立伟，一审第三人刘西松、刘西青、刘西英、刘西香的共同委托代理人卢友徐到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
一审法院审理查明，本案第三人刘西松与刘西峰（已故）系兄弟关系，原告葛连富与刘西峰系夫妻关系，刘伟与刘西峰系继父子关系，本案争议宗地位于莒南县十字路街道人民路社区，土地性质为集体土地。1992年11月20日，刘西峰凭莒南县十字路镇五村村委（现为十字路镇人民路社区居民委员会）证明，该证明未加盖村委公章，就争议的宅基地申请土地登记，莒南县人民政府于1993年4月24日完成审批手续，但未提供注册登记及颁证的手续。本案第三人刘西青、刘西松、刘西英、刘西香因不服莒南县人民政府为刘西峰作出的93-315号宅基地使用权土地登记，向临沂市人民政府申请行政复议。2013年9月16日，临沂市人民政府以主要事实不清、证据不足为由，撤销莒南县人民政府向刘西峰作出的93-315号宅基地使用权登记的具体行政行为。
一审法院判决认为，关于本案争议焦点一即被告受理刘西松等第三人的复议申请是否超过复议期限，《山东省行政复议条例》第9条规定，对涉及不动产的具体行政行为自作出之日起超过20年，行政复议机关不予受理。1989年11月18日颁布实施的《土地登记规则》土地初始登记的程序为申报、地籍调查、权属审核、注册登记、颁发土地证书5个步骤，颁发土地证书是土地登记行为对外发生法律效力的必要程序，土地登记程序中的审批系行政机关的内部行为。本案中，虽然93-315号土地登记档案审批表中准予登记发证日期为1993年4月24日，但审批表不能等同于土地证书，该日期亦不能等同于作出或颁发土地证书的日期，故应当以颁发土地证书的日期作为计算申请行政复议或提起行政诉讼期限的起算点。《山东省行政复议条例》第二十六条规定，行政复议机关受理行政复议申请后，被申请人、第三人认为行政复议申请超过行政复议申请期限的，应当提供证据。在行政复议过程中，莒南县人民政府、葛连富、刘伟均未提交93-315号宅基地使用权证书的原件或复印件，且莒南县人民政府、葛连富、刘伟提交的证据均不能证明莒南县人民政府在1993年6月18日之前作出或颁发了93-315号宅基地使用权证书或者莒南县人民政府对93-315号宅基地使用权的登记簿中载明登记行为的日期。由此，被告受理刘西松等人的行政复议申请并无不当，亦符合《山东省行政复议条例》第二十六条关于举证责任的规定。关于本案争议的焦点二即被告作出《行政复议决定书》（临政复字（2013）87-90）的具体行政行为的合法性问题，土地登记申请书中莒南县十字路镇五村村委（现为十字路镇人民路社区居民委员会）证明，未加盖村两委公章，莒南县人民政府在刘西峰未就本案争议地块提交有效的土地权属来源证明及地上建筑物合法权证明的情况下，为刘西峰作出93-315号宅基地使用权登记，系事实不清、证据不足。且93-315号土地登记档案中涂改严重，土地使用权人不一致。因此，被告以莒南县人民政府为刘西峰作出的93-315号宅基地使用权登记的具体行政行为主要事实不清、证据不足为由，作出《行政复议决定书》（临政复字（2013）87-90）的具体行政行为并无不当，故原告要求撤销被告所作出的行政复议决定书的请求，不予支持。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回原告葛连富、刘伟要求撤销被告临沂市人民政府作出《行政复议决定书》（临政复字（2013）87-90）之具体行政行为的诉讼请求。诉讼费50元，由原告葛连富、刘伟负担。
葛连富、刘伟不服一审法院判决，上诉称：一、一审法院判决认定事实有误，对1989年11月28日颁布实施的《土地登记规则》关于土地初始登记程序的理解、适用不当，导致判决结果错误。第三人莒南县人民政府于1993年4月24日，在刘西峰名下的93-315号宅基地使用权登记档案中的“发证机关批准意见”一栏中的“准予登记发证”上加盖了第三人莒南县人民政府的公章，该公章上明确刻着“土地颁证专用证”，从这枚公章在这张纸上盖上去的那一刻起，被上诉人所主张的1989年11月28日颁布实施的《土地登记规则》规定的初始登记的程序即：申报、地籍调查、权属审核、注册登记、颁发证书五个步骤已经全部完成。故原审法院认定上诉人没有提供93-315号宅基地使用权土地登记的具体行政行为的第四及第五步即注册登记、颁发证书的证据是错误的。
当年的土地证书虽已遗失，但当时的土地登记这一具体行政行为显然不以证书这一书面载体的遗失而不复存在或无法确认。如果连土地登记档案本身都无法确定相关土地登记的具体行政行为做出的日期是何时，那么土地登记档案还有何意义，按照被上诉人及原审法院的认定所得出的结论，如果中途遗失了土地证书，那就没办法补发证书，或者是补发证书后，应当按照补发的证书上记载的时间作为土地初始登记的具体行政行为做出的日期，这显然不符合事实。截止到1993年4月24日，第三人莒南县人民政府对93-315号宅基地使用权登记的具体行政行为已经全部完成。第三人刘西松等于2013年6月17日所提出的行政复议已超过最长20年诉讼时效，事实清楚，证据充分。综上，请求撤销一审法院判决并依法改判为：撤销被上诉人做出的临政复字（2013）87-90号行政复议决定书。
被上诉人临沂市人民政府答辩称：一、上诉人关于刘西松等人的行政复议申请超过二十年行政复议申请期限的主张于法无据。核发土地证书是土地登记行为对外发生法律效力的必要程序，土地登记程序中的审批系行政机关的内部行为。因此，应当以颁发土地证书的日期作为计算申请行政复议或提起行政诉讼期限的起算点。本案中，虽然93-315号土地登记档案审批表中准予登记发证日期为1993年4月24日，但审批表不能等同于土地证书，该日期亦不能等同于作出或颁发土地证书的日期。根据《山东省行政复议条例》第二十六条之规定，行政复议机关受理行政复议申请后，被申请人、第三人认为行政复议申请超过行政复议申请期限的，应当提供证据。在行政复议过程中，各方当事人均未提交93-315号宅基地使用权证书的原件或复印件，且莒南县人民政府、葛连富、刘伟提交的证据均不能证明莒南县人民政府在1993年6月18日之前作出或颁发了93-315号宅基地使用权证书。因此，上诉人葛连富、刘伟关于刘西松等人的行政复议申请超过二十年行政复议申请期限的主张于法无据，依法不应予以支持。二、莒南县人民政府作出93-315号宅基地使用权登记的具体行政行为主要事实不清，证据不足，依法应予撤销。莒南县人民政府及其所属土地登记主管部门在办理土地登记过程中应当依法审查土地权属来源及地上建筑物产权的合法性和真实性。但本案中，莒南县人民政府在刘西峰未就本案争议地块提交有效的土地权属来源证明及地上建筑物合法产权证明的情况下，为刘西峰作出93-315号宅基地使用权登记，显属违法。此外，93-315号土地登记档案中涂改严重，且土地使用权人不一致。因此，莒南县人民政府为刘西峰作出93-315号宅基地使用权登记的具体行政行为主要事实不清，证据不足，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第一目之规定，依法应予撤销。一审法院判决认定事实清楚，适用依据正确，请求驳回上诉人葛连富、刘伟的上诉请求。
一审第三人莒南县人民政府答辩称：请求二审法院依法裁判。
一审第三人刘西松、刘西青、刘西英、刘西香答辩服判。
各方当事人在一审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为，莒南县人民政府为刘西峰颁发了93-315号土地使用权证，各方当事人均无异议，本院对此予以确认。本案争议的焦点问题是：自莒南县人民政府为涉案土地办理土地登记至一审第三人刘西松、刘西青、刘西英、刘西香向临沂市人民政府提起行政复议时，是否已经超出复议机关受理案件的期限。《山东省行政复议条例》第九条规定“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其行政复议申请期限自知道或者应当知道具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为自作出之日起超过二十年、其他具体行政行为自作出之日起超过五年申请行政复议的，行政复议机关不予受理”，第二十六条规定“行政复议机关受理行政复议申请后，被申请人、第三人认为行政复议申请超过行政复议申请期限的，应当提供证据”，由此，对于是否超出行政复议申请期限，应当承担举证责任的是莒南县人民政府和葛连富、刘伟。1989年11月18日国家土地管理局发布的《土地登记规则》第七条规定初始土地登记程序为申报、地籍调查、权属审核、注册登记、颁发土地证书，第二十一条规定“土地登记簿（土地登记卡组装）是土地使用权、土地所有权和他项权利注册登记的簿册，是最基本的土地权属文件和法律依据。根据土地登记卡填写土地证书、土地归户卡”，第三十八条规定“土地登记形成的主要文件资料有如下几种：1、土地登记申请书；2、土地登记收件单；3、土地权属证明文件、资料；4、土地登记审批表；5、地籍图；6、土地登记簿；7、土地证书签收簿；8、土地归户册；9、土地登记复查申请表；10、土地登记复查结果审核表。以上文件资料由土地管理部门指定专人管理、更新、提供应用”。上诉人主张93-315号土地使用权证已经丢失、应以莒南县人民政府在土地登记审批表中加盖土地颁证专用章准予登记发证的时间作为莒南县人民政府对涉案土地进行登记的时间，上诉人的主张与上述《土地登记规则》的规定不相符合，根据上述规定，权属审核、注册登记、颁发土地证书均是土地登记中的不可缺少的程序，权属审核是行政机关的内部审查行为，而颁发土地证书使得该行为对外具有了公信力，是土地登记行为对外发生法律效力的必要程序，上述程序不能互相替代。上诉人主张的莒南县人民政府于1993年4月24日在“发证机关批准意见”一栏中的“准予登记发证”上加盖公章的时间即意味着《土地登记规则》规定的初始登记的程序中的五个步骤已经全部完成，与土地登记规则的内容相悖，理由不当。《土地登记规则》第二十二条规定“土地证书是土地使用权或者土地所有权的法律凭证”，故颁发土地证书的时间应是莒南县人民政府向行政相对人刘西峰作出具体行政行为的时间。土地登记簿（土地登记卡组装）是最基本的土地权属文件，土地证书系依据土地登记卡填写，在上诉人主张土地使用权证已经丢失的情况下，土地登记簿是确认土地使用权证时间的最基本的依据，在行政复议案件过程中，上诉人没有提供充足证据证实土地使用证的颁证时间，莒南县人民政府亦没有提交土地登记簿、土地证书签收簿等证据予以证实，故上诉人主张一审第三人刘西松、刘西青、刘西英、刘西香的行政复议申请超过行政复议申请期限，因无充足证据证实，本院不予确认。
《土地登记规则》第四十一条规定“土地登记簿、地籍图和土地证书等土地登记文件、资料，不得伪造、擅自涂改和复制”，在莒南县人民政府为刘西峰办理土地使用权证过程中，土地登记申请书、地籍调查表等存在多处涂改，土地登记申请书封皮中土地使用者“解贵新”被涂改为“刘西峰”，但表中土地使用者姓名仍为“解贵新”，地籍调查表中土地使用者姓名为解贵新，但其中指界人姓名又被更改为“刘西峰”，而宗地草图中又被记载为“解贵新”，莒南县人民政府的行为严重违反了上述规定。并且莒南县人民政府在为刘西峰办理土地使用证的过程中，未依法审查土地权属来源及地上建筑物产权的合法性，临沂市人民政府以莒南县人民政府为刘西峰作出的93-315号宅基地使用权登记的具体行政行为主要事实不清、证据不足为由，作出的临政复字（2013）87-90号《行政复议决定书》的具体行政行为并无不当，一审法院认定事实清楚，判决结果正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人葛连富、刘伟负担。
本判决为终审判决。
审判长 崔岩梅
审判员 王希锐
审判员 杨建义
二〇一四年七月二十二日
书记员 徐 荣