江苏省南通市港闸区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）港行初字第0011号
原告南通品月广告有限责任公司，住所地南通开发区新开镇沙家圩村四组。
法定代表人袁健，职务董事长。
委托代理人张扬。
被告南通市崇川区城市管理行政执法局，住所地南通市崇川区青年东路94号。
法定代表人陆建华，职务局长。
委托代理人周是宏。
委托代理人孙彩华。
原告南通品月广告有限责任公司（以下简称品月广告公司）不服被告南通市崇川区城市管理行政执法局（以下简称崇川城管局）城管行政处罚，于2013年6月25日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于次日向被告崇川城管局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于7月31日、9月23日公开开庭审理了本案。原告品月广告公司委托代理人张扬、被告崇川城管局委托代理人周是宏、孙彩华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年2月23日，被告崇川城管局作出通崇执法罚（2013）第0003号行政处罚决定书，查明原告品月广告公司所有的位于工农南路路西海港桥南侧的高立柱广告设施属擅自建造的户外广告专用设施。认定该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《江苏省城乡规划条例》第三十八条的规定，遂依据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、《南通市相对集中行政处罚权试行办法》第十四条及《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《江苏省城乡规划条例》第六十二条的规定，作出责令原告品月广告公司于接到处罚决定书之日起三日内自行拆除该违法户外广告专用设施的行政处罚。
2013年7月4日，被告崇川区城管局向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据。
认定事实方面的证据材料：
1．现场（证物）照片、现场勘察笔录，证明南通市工农南路路西海港桥南侧高立柱广告设施的实物现状。
2.证人袁某某的证言，证明原告品月广告公司于2001年12月设置涉案高立柱广告设施以及审批经过情况。
3.证人顾某某、姚某某的证言，证明原告品月广告公司设置的广告设施存在的事实。
4.南通市市容管理许可证复印件、户外广告登记证复印件、南通市工商局、南通市规划管理局、南通市城管委三部门联审单复印件（以下简称联审单），证明原告品月广告公司在被告崇川城管局执法过程中提交相关证据，申辩其设置高立柱广告事先经南通市工商局、南通市规划管理局、南通市城管委联审同意，后办理市容管理许可证、户外广告登记证等事实。
5.《关于协助调查户外广告专用设施的函》，证明被告崇川城管局向南通市规划局调查包括涉案广告设施在内的140处高立柱广告设施是否经审批及是否可以采取改正措施消除影响等内容。
6.《关于协助调查户外广告专用设施的回函》，证明南通市规划局对协助调查函予以回复，据此认定涉案高立柱广告设施属违法设施。
7.《关于查处市区违法高立柱广告设施相关事宜的会议纪要》，证明2010年4月19日南通市规划管理局与南通市城市管理行政执法局召开会议形成纪要，内容为，经核查认定2003年后崇川区经审批的高立柱广告设施共10处，其余高立柱广告设施未经规划局审批，无法采取改正措施消除对规划实施的影响，建议由城管执法部门依法查处。
8.《关于户外广告规划审批的情况说明》，2012年8月6日南通市规划管理局就2003年之前、2003-2011年以及2011年之后有关户外广告设施审批情况向南通市法制办出具情况说明，据此证明涉案高立柱广告设施属违法设施。
9.2010年4月28日高立柱广告业主会议签到簿及2010年4月22日南通市人民政府发布的《关于开展市区户外广告综合整治的通告》，证明袁建华代表原告品月广告公司参加会议，并知晓通告。
10．2010年3月4日南通市城市管理局、南通市城市管理行政执法局发布的《2010年市区高立柱广告设施安全专项整治工作方案》，证明南通市开展高立柱广告整治情况。
11.南通市国土规划局于2000年8月16日颁发给南通市惜缘广告装潢有限公司的《南通市临时建设工程规划许可证》，证明同时期其他高立柱广告设施均办理了《南通市临时建设工程规划许可证》，而原告品月广告公司未取得该证，以证明原告品月广告公司擅自建造高立柱广告设施的违法事实成立。
二、执法程序方面的证据
立案调查审批表，被告崇川城管局执法人员与原告品月广告公司袁建华及其他人员的电话录音，被告崇川城管局于2012年8月10日作出的《关于重大行政处罚决定集体讨论记录》，《行政处罚审批表》，通崇执法告（2012）第0084号《行政陈述、申辩权告知书》，2012年8月6日原告品月广告公司袁建华向被告崇川城管局提交的关于广告设施设置及处理的《紧急报告》，关于无法查找原告品月广告公司地址的情况说明，原告品月广告公司的注册登记证明，被告崇川城管局在《南通日报》公告送达和在违章物上张贴《陈述申辩告知书》以及《行政处罚决定书》的报纸及照片复印件等，证明被告崇川城管局执法程序合法。
三、适用的法律依据
《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条、第六十八条；《江苏省城乡规划条例》第三十八条、第六十二条；《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、国发（2002）17号《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、国法函（2000）157号《国务院法制办公室关于在江苏省南通市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、苏政办发（2001）14号《省政府办公厅关于在江苏省南通市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》、苏政发（2003）89号《江苏省人民政府关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的通知》；通政发（2001）84号《南通市相对集中行政处罚权试行办法》第十四条第一款第二项；《南通市市区户外广告设施设置技术规范》。
被告崇川城管局于开庭审理前补充提供以下证据：
12.南通市城市管理局关于工农路海港引河桥西南角高立柱广告不予许可的情况说明，内容为该局对原告品月广告公司2007年12月20日的申请因广告设施所在地段暂不宜设置广告塔，待市里整治规划方案出台后决定。
13.南通市侨联博龙艺术广告有限公司在1998年建立柱式灯箱广告塔时办理的联审单、《临时建设工程规划许可证》、南通市国土局开具的准予开工证明等，证明原告品月广告公司擅自建造高立柱广告设施的违法事实成立。
被告崇川城管局在庭审过程中补充提供《中华人民共和国城市规划法》第三十二条作为执法依据。
原告品月广告公司诉称，1.被诉行政处罚决定认定事实不清。2007年前，原告每年都获许可批准，处罚决定认定许可有效期至2002年4月与事实不符。2007年底，原告申请续办每年一度的市容许可证，许可机关未作出是否准予延续的决定，应视为许可延续至今；原告设置广告牌经过三个部门的审批，原告不存在擅自违法设立广告牌的行为；2.被告崇川城管局无行政处罚的主体资格。根据《江苏省广告条例》第五十三条规定，应当由原审批单位，即南通市城管局等单位予以处罚；3.户外广告设施应由《江苏省广告条例》予以调整，不应适用《江苏省城乡规划条例》，被诉具体行政行为适用法律错误。
原告品月广告公司向本院提供以下证据：
1.通崇执法罚（2013）第0003号《行政处罚决定书》，证明被诉具体行政行为存在。
2.联审单复印件，证明涉案广告设施的建设办理了合法审批手续。
3.《准予行政许可决定书》，证明南通市城市管理局于2006年12月26日向原告品月广告公司作出行政许可，期限自2006年12月26日至2007年12月26日。
4.《行政许可（服务）申请受理通知书》，证明南通市城市管理局于2007年12月20日受理原告品月广告公司提出的关于大型户外广告设置许可申请，后一直未给予答复。
5.《户外广告登记证》3份，证明南通工商行政管理局批准原告品月广告公司的广告发布期限至2010年1月20日。
被告崇川城管局辩称，1.根据《行政处罚法》及相关开展相对集中行政处罚权的文件规定，被告具有行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；2.被告作出具体行政行为程序合法；3.涉案高立柱广告设施2002年4月以后未取得任何许可或续批手续，被告认定原告的行为属于未经批准擅自建造户外广告专用设施，认定事实清楚，证据确凿充分；4.被告适用《中华人民共和国城乡规划法》和《江苏省城乡规划条例》正确，原告主张适用《江苏省广告条例》不成立。
经庭前证据交换及庭审质证，原告品月广告公司对被告崇川城管局所举认定事实方面证据的质证意见如下：1.证据1中《现场勘察笔录》关于广告设施版面尺寸的记载内容不具有真实性；2.证人顾某某、姚某某系南通市崇川区文峰街道办事处城管办工作人员，与被告崇川城管局有利害关系，证言不足采信；3.证据6、7、8不能达到被告崇川城管局认定涉案广告设施系违法建造的证明目的；4.证据9、10、11与本案不具有关联性。原告品月广告公司对被告崇川城管局所举事实方面的其他证据以及程序方面证据的证明效力未提实质性异议。
原告品月广告公司对被告崇川城管局提交的补充证据12的内容不予认可，南通市城市管理局未向其作出是否准予许可的决定；认为补充证据13与本案不具有关联性。
被告崇川城管局除了认为原告品月广告公司提交的证据不影响原告违法行为的性质认定外，未提出其他异议。
结合双方当事人的质证意见，根据证据采信规则，本院对证据作如下认证：对被告崇川城管局认定事实方面证据1的来源合法性及关联性予以确认，原告品月广告公司对现场勘察笔录中广告设施版面尺寸内容真实性的质疑，因被告崇川城管局在被诉行政处罚决定书中未将该内容作为据以处罚的违法事实加以认定，本案对该内容的真实性不予涉及。对证据2-8的关联性、合法性、真实性予以确认。虽然证据9、10反映了有关职能部门对户外广告实行整治的执法动态，证据11反映了部分其他广告公司所属的广告设施设立时有办理《南通市临时建设工程规划许可证》的情形，但与本案审查被诉具体行政行为的合法性均不具有关联性，本院对证据9、10、11的关联性不予确认。
被告崇川城管局针对原告品月广告公司在诉讼中提出2007年12月20日南通市城市管理局受理其行政许可申请的新的事实，在答辩期后补充提供了南通市城市管理局的情况说明，本院予以准许，并对补充证据12的关联性、真实性、合法性予以确认。被告崇川城管局提供的补充证据13与本案不具有关联性，本院对其证明效力不予确认。
本院依法对原告品月广告公司所举证据的关联性予以确认。
根据双方当事人的陈述及对上述证据效力的认定，本院确认如下事实：2001年12月，原告品月广告公司在南通市工农南路路西海港桥南侧建造一高立柱广告设施。2010年4月，被告崇川城管局对原告品月广告公司建造该广告设施的行为予以调查。同年4月9日，被告崇川城管局向南通市规划局调查包括涉案广告设施在内的140处高立柱广告设施是否经审批等内容。同年4月16日南通市规划管理局回复2003年之前广告审批为工商局牵头的联审制，规划、城管均为参审部门，资料存档在工商局，南通市规划管理局无法核查审批资料，请向工商局申请核查。同年5月15日，原告品月广告公司袁建华接受调查并提供南通工商局、南通市规划管理局、南通市城管委三部门签署同意设置的意见并盖章的联审单复印件、南通市市容管理许可证复印件（有效期至2002年4月27日）、户外广告登记证复印件（有效期至2002年10月15日）。
2012年8月7日被告崇川城管局以原告品月广告公司涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《江苏省城乡规划条例》第三十八条予以立案调查。2012年8月10日，被告崇川城管局作出通崇执法告（2012）第0084号《行政处罚陈述、申辩权告知书》，后于2012年12月1日向原告品月广告公司公告送达。2013年2月23日被告崇川城管局作出通崇执法罚（2013）第0003号《行政处罚决定书》，同日向原告品月广告公司公告送达。
本院认为，本案的争议焦点主要在于：第一，被告崇川城管局是否具有对本案违法行为实施行政处罚的法定职权；第二，被告崇川城管局作出具体行政行为认定事实是否清楚；第三，被告崇川城管局所作的行政处罚决定适用法律是否正确。
第一，关于被告崇川城管局是否具有对本案违法行为实施行政处罚的法定职权的问题。
《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”根据国法函（2000）157号《国务院法制办公室关于在江苏省南通市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》，江苏省人民政府可以在南通市开展相对集中行政处罚权试点工作，集中行使行政处罚权的行政机关的具体职责包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。《南通市相对集中行政处罚权试行办法》对开展相对集中行政处罚权的执法主体及执法内容作了进一步细化规定，第六条规定，崇川区执法局是区政府相对集中行使行政处罚权的行政机关，具有独立的执法主体资格。第十四条规定，执法局按照城市规划管理方面法律、法规、规章的规定，行使对未经批准擅自建造户外广告专用设施，或者建造的户外广告专用设施不符合批准内容的，按照有关法律、法规、规章的规定处罚。本院认为，被告崇川城管局作为崇川区政府相对集中行使行政处罚权的行政机关，具有独立的执法主体资格，具有对其辖区内未经批准擅自建造户外广告专用设施违法行为进行处罚的法定职责。被告崇川城管局认定原告品月广告公司未依法办理建设工程规划许可证而建造广告设施违法，是针对违反城市规划管理进行的行政处罚，符合其相对集中行使行政处罚权的职权范围。
根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定及国务院的批准，被告崇川城管局相对集中行使的仅限于行政处罚权。“责令限期拆除”是否属于行政处罚也决定了被告崇川城管局是否具有相应执法权限。行政处罚是行政主体依法对违反行政法律规范而尚未构成犯罪的个人、组织给予惩戒和制裁的具体行政行为。《中华人民共和国行政处罚法》第八条以列举的形式规定了六种具体的行政处罚种类，“责令限期拆除”不属于明文规定的行政处罚种类。但本院认为，通常意义上的行政处罚具有较强的惩罚性质，行政机关通过行政处罚对相对人课以额外的义务，而责令限期拆除具有要求相对人改正违法行为的特性，但从责令限期拆除对相对人的影响来说，相对人通过违法建设行为获得对违法建筑物的使用和收益是其根本目的，行政机关责令对违法建筑物的拆除断绝相对人继续受益的途径，这种利益的丧失无异于课以相对人金钱给付的惩罚，因此可以认为，责令限期拆除不仅是对违法行为的一种纠正措施，更是对相对人的一种行政制裁，本质上符合行政处罚的特征。再从我国的相关立法看，2004年8月28日发布施行的《中华人民共和国土地管理法》第83条规定，建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉。该法明确将“责令限期拆除”规定为行政处罚。由于违反城乡规划法的责令限期拆除和违反土地管理法的责令限期拆除在执法目的、手段、法律责任后果等方面具有一致性，将城乡规划法中的责令限期拆除也纳入行政处罚的范畴更符合立法精神，更能保持法律对某类行为性质规定的统一性以及执法的统一性。
综上，本院认为被告崇川城管局具有对本案违法行为实施行政处罚的法定职权。原告品月广告公司主张的《江苏省广告条例》中关于由有关审批部门责令设置者限期改正或者拆除的规定不能排斥被告崇川城管局依法取得的相对集中行政处罚权。
第二，被告崇川城管局作出具体行政行为认定事实是否清楚的问题。
针对被告崇川城管局对原告品月广告公司违法事实的认定，原告品月广告公司的主要申辩内容是其广告设施系经合法审批后建造，不存在“未经批准擅自建造”的违法事实，并提供了南通工商局、南通市规划管理局、南通市城管委三部门审批同意的联审单以及2001年南通市城市管理委员会和南通工商行政管理局颁发的《市容许可证》和《户外广告登记证》以证明其主张。《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条规定，行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。该法第三十六条规定，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据。根据以上规定，不论原告品月广告公司的申辩主张是否成立，原告品月广告公司建造涉案广告设施是否经联审以及三部门签署的联审单能否视为合法审批手续都应当是被告作出行政处罚过程中全面调查、正确认定违法事实是否存在的重要内容。本案中，被告崇川城管局向规划主管部门南通市规划管理局调查核实，南通市规划管理局回复其当时为联审的参审部门，无资料存档，建议向市工商局申请核查。但从被告崇川城管局在答辩期内向本院提供的证据材料看，直至作出被诉行政处罚，被告对原告品月广告公司涉案广告设施在设立前是否经三部门联审审批以及审批过程、结论等未积极收集任何证据，在行政处罚决定书中对该节事实是否存在未置可否，足以认定被告崇川城管局对原告品月广告公司提出的事实、理由和证据未尽复核责任。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实。纵观本案，被告崇川城管局仅以“原告品月广告公司所有的位于工农南路路西海港桥南侧的高立柱广告设施属擅自建造的户外广告专用设施”覆盖案件事实，对所处罚的原告品月广告公司建造涉案广告设施行为的发生时间、建造之前有无办理过相关审批手续等基本事实均未涉及，无异于未作事实认定，从而导致作出行政处罚决定缺乏事实基础，主要证据不足。
第三，关于被告崇川城管局所作的行政处罚决定适用法律是否正确的问题。
法不溯及既往原则是法律适用的基本原则。《中华人民共和国立法法》第八十四条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”本案中被告崇川城管局查处的是原告品月广告公司“未经批准擅自建造”的行为，而原告品月广告公司建造涉案广告设施的行为发生在2001年，认定该建造行为有无违反城市规划管理方面法律规定这一实体问题，应当适用行为发生时的《中华人民共和国城市规划法》。2008年以后施行的《中华人民共和国城乡规划法》和《江苏省城乡规划条例》中的强制性规定不具有溯及既往的效力。虽然被告崇川城管局认定的原告品月广告公司违法建造的广告设施作为违法行为的后果一直存续至今，但行政处罚是对行政相对人实施违法行为的制裁，而不是对违法行为的后果和持续状态的制裁，因此评价某一行为的违法性应当以行为发生时的法律为依据。被告崇川城管局以《中华人民共和国城乡规划法》和《江苏省城乡规划条例》作为认定2001年原告品月广告公司建设行为违法性的法律依据，显然违反了法律适用的基本原则。
通过对比，《中华人民共和国城市规划法》第四十条规定的对违法建筑物限期拆除的适用条件是“严重影响城市规划”，而《中华人民共和国城乡规划法》未规定该限制条件，说明新法较之旧法的处罚更为严厉，因此本案也不存在适用新法有利于行政相对人的情形。
开庭审理期间，被告崇川城管局补充提供在作出具体行政行为时未引用的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条作为主张其行政处罚行为合法性的法律依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条规定，被告对做出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。据此，被告崇川城管局在庭审中提出的新的法律依据依然不能改变其所作具体行政行为适用法律错误的事实。
对户外广告的整治工作是规范户外广告设置，加强文明城市建设的重要内容。被告崇川城管局在其法定职权范围内履行职责需要得到人民法院的支持，应建立在具体行政行为事实清楚、证据确凿、适用法律、法规正确的基础上。综合以上分析，被告崇川城管局对于原告品月广告公司的申辩事实及被诉行政处罚针对的违法事实均未作充分调查和认定，当属主要证据不足，认定事实不清。而在法律适用方面，被告崇川城管局违反了《中华人民共和国立法法》的基本原则，适用法律错误，故其作出的通崇执法罚（2013）第0003号《行政处罚决定书》应予撤销。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第2目的规定，判决如下：
撤销南通市崇川区城市管理行政执法局作出的通崇执法罚（2013）第0003行政处罚决定书。
案件受理费人民币50元，由被告南通市崇川区城市管理行政执法局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，账号：471558227682）。
审 判 长 徐建云
审 判 员 刘海燕
人民陪审员 杨 静
二〇一三年九月二十三日
书 记 员 许美燕
附：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。