江苏省泰州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）泰中行终字第00146号
上诉人（原审原告）王凤根，男，汉族。
委托代理人徐清（特别授权），江苏公清律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）泰州市姜堰区住房和城乡建设局，住所地泰州市姜堰区姜堰镇人民中路109号。
法定代表人郑长进，该局局长。
委托代理人黄旭斌，该局副局长。
委托代理人钱小中（特别授权），泰州市姜堰区人民政府办公室工作人员。
上诉人王凤根因确认房屋登记行为违法及行政赔偿一案，不服泰州市姜堰区人民法院（2014）泰姜行初字第0028号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2014年11月5日受理后，依法组成合议庭审理了本案。
原审法院经审理查明：2000年11月4日，王凤根与原姜堰市城南房屋开发有限公司（以下简称城南房开）签订了商品房购销协议，购买站北小区3号楼面积812.87平方米商铺房，房屋总价54万元。协议上写明房屋暂定建筑面积812.87平方米，在协议的第七项中写明812.87含假屋面（假屋面230平方米）。协议同时约定该房屋产权证、土地证由城南房开办理。2002年1月14日，区房管处根据城南房开提交的《江苏省姜堰市房地产开发销售发票》、《中华人民共和国契税完税证》、《国有土地使用证》、房屋平面图上载明的房屋建筑面积和用途，代原姜堰市人民政府颁发了姜房权证姜堰字第300122**号房屋所有权证，该产权证载明房屋所有权人为王凤根，建筑面积为725.98平方米，用途为住宅。该产权证由原城南房开的工作人员代领。2002年3月12日王凤根付清全部房款后，城南房开向王凤根移交了该房的房屋产权证和土地使用证，并交付房屋。2005年，王凤根打算对该房进行重新装修时，发现该房屋部分设计与原设计图纸不符，与城南房开产生纠纷。2006年6月2日，原姜堰市房屋安全鉴定所鉴定该房为局部危房。经原姜堰市房屋安全鉴定所主持调解，王凤根与城南房开签订协�，由城南房开对该房进行加固处理并补偿王凤根各项损失费用计50万元。因王凤根在加固过程中，擅自将假屋面的坡顶改建成平顶，原姜堰市规划局对王凤根作出处罚决定，后王凤根办理了建设工程规划许可证，规划部门批准王凤根改建假屋面，面积196平方米。2013年5月16日，王凤根向区房管处申请对加固改造后的房屋进行变更登记，区房管处的工作人员在审核王凤根的变更登记申请过程中，发现原房屋所有权证载明的房屋建筑面积和用途与原姜堰市建设委员会1998年颁发的建设工程规划许可证上核准的规划建设面积以及国有土地使用证上载明的土地性质不一致，依法应当予以更正，鉴于房屋已加固改造，区房管处在2014年1月21日向王凤根颁发的泰房权证姜堰字第810029**号房屋所有权证上将房屋用途和面积予以变更。房屋建筑面积为626.55平方米，原产权人为王凤根，原�权证号为30012293，假屋面实测建筑面积为283.78平方米，其中规划局批准改建的平顶建筑面积为196平方米。2014年3月12日，王凤根向泰州市姜堰区住房和城乡建设局（以下简称姜堰区住建局）提出赔偿申请，要求姜堰区住建局赔偿王凤根因登记错误而减少的非住宅房面积280.11平方米，赔偿王凤根14年未能使用280.11平方米非住宅房的经济损失14万余元，赔偿其他费用5万元。2014年5月13日，姜堰区住建局作出不予赔偿决定，认为姜堰区住建局在登记过程中并无过错，王凤根提出的行政赔偿申请无事实和法律依据。2014年7月14日，王凤根向泰州市姜堰区人民法院提起诉讼，要求姜堰区住建局赔偿以上损失，后于2014年7月18日增加诉讼请求，要求确认姜堰区住建局的登记行为违法。
原审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第三十九条第一款规定�“在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定。”公民、法人或者其他组织向人民法院一并或单独提起行政赔偿诉讼的，须以被诉的行政行为已被确认违法为前提条件，从上述规定可以看出，对于超过法定起诉期限的行政行为，未经赔偿义务机关或司法机关确认违法的，赔偿请求人不得以主张该行政行为违法为由一并或单独提起行政赔偿诉讼。本案中，被诉的房屋登记行为发生在2002年1月，王凤根在取得姜堰区住建局颁发的姜房权证姜堰字第300122**号房屋所有权证后即知道该行政行为内容，其要求确认该行为违法，应当在最迟二年期间内提起行政诉讼。王凤根在2014年7月提起本案诉讼，显然已超过了法定起诉期限，人民法院不再对该行政行为进行合法性审查。另外，王凤根于2014年3月12日向姜堰区住建局提�赔偿申请后，姜堰区住建局认为本案被诉的行政行为合法作出不予赔偿的决定，该不予赔偿的决定旨在表明姜堰区住建局对王凤根的赔偿请求已进行了先行处理，但不能以此作为本案被诉行政行为未超过法定起诉期限，而要求人民法院进行合法性审查的依据。综上，王凤根的起诉已超过法定的起诉期限，其一并提起的行政赔偿诉讼不符合诉讼条件。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（六）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（四）项之规定，裁定驳回原告王凤根的起诉。
王凤根不服上述裁定，向本院提起上诉，主要理由有：一、一审法院认定事实不清，证据不足。1.一审法院查明：“协议第七项写明812.87含假屋面（假屋面面积230平方米）”错误；2.一审法院查明上诉人与城南房开签订协议，由城南房开对涉案房屋加固处理，并补偿上诉人各项损失费用计50万元与本案无关。二、被上诉人提交的姜堰市房地产开发销售发票及30012293号产权证面积认定的核心依据土地证附图和房屋平面图是伪造的。三、一审法院适用法律错误。上诉人的起诉系单独提起的行政赔偿诉讼，应适用《国家赔偿法》第三十九条，自知道或应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，即2014年1月16日起计算，未超过法定起诉期限。四、被上诉人的房屋转移登记行为违法，且已自认违法并纠正，且该违法登记行为已经严重侵害上诉人合法权益，应当予以赔偿。
姜堰区住建局答辩称：一、上诉人起诉已超过诉讼时效：1.根据法律规定，公民、法人或其他组织向人民法院单独提起行政赔偿诉讼，须以具体行政行为已被确认违法为前提，而确认涉案具体行政行为违法已超过两年期限；2.2006年7月5日上诉人与城南房开就质量纠纷达成协议，且城南房开向原姜堰市规划局提交的报告上明确载明柱子有变动，此时上诉人就应当知晓面积有所变动，应当知道其权利受到侵害。二、一审法院裁定认定事实清楚、证据充分，上诉人诉称被上诉人伪造证据与事实不符。请求二审法院维持原裁定，驳回上诉。
姜堰区住建局在一审中向法院提交了以下证据：
第一组证据：1.江苏省姜堰市房地产开发销售发票及中华人民共和国契税完税证；2.江苏省姜堰市房地产开发销售发票存根联；3.姜堰市房屋产权鉴证书；4.王凤根身份证复印件；5.国有土地使用证；6.房屋所有权证存根；7.房屋平面图；8.姜堰市房屋所有权登记申请书；9.私有房屋所有权审核表。
以上证据用以证明区房管处根据城南房开公司提交的�料上载明的房屋建筑面积和用途，代原姜堰市人民政府向王凤根颁发了姜房权证姜堰字300122**号房屋所有权证的事实。
第二组证据：10.收件收据；11.变更登记申请书；12.申请书；13.房屋所有权变更和注销申请书；14.王凤根与王荣芳身份证和结婚证；15.测量报告；16.商品房购销协议书及收款收据；17.原姜堰市建设委员会颁发的《建设工程规划许可证》；18.原姜堰市规划局颁发的《建设工程规划许可证》；19.站北商住楼（长兴宾馆）加固与改造设计图；20.房屋登记询问申请人记录；21.泰州市姜堰区房屋所有权转移、变更登记审核表；22.缴费通知书；23.姜房权证姜堰字第300122**号房屋所有权证；24.房屋所有权存根。
以上证据用以证明区房管处工作人员在对王凤根变更登记申请审核过程中，发现姜房权证姜堰字第300122**号房屋所有权证上载明的房屋建筑面积和用途与原姜�市建设委员会颁发的建设工程规划许可证上核准的规划建设面积以及国有土地使用权证上载明的土地性质不一致，鉴于原房屋已经加固改造，故于2014年1月21日颁发泰房权证姜堰字第810029**号房屋所有权证，将房屋用途直接更正为非住宅，房屋建筑面积根据测绘报告直接予以变更。同时证明王凤根的起诉已超过法定期限，区房管处代原姜堰市人民政府实施的登记行为对王凤根未造成损害，依法不应当赔偿。
第三组证据：25.原姜堰市规划局行政处罚决定书；26.关于对长兴宾馆假屋面未予许可部分的改正通知。
以上证据用以证明王凤根在未取得建设工程规划许可证的情况下对假屋面进行了擅自拆除，改建成砖混梯形现浇平顶屋面的事实。
第四组证据：27.2006年7月5日王凤根与城南房开签订的协议书。用以证明王凤根与城南房开公司就原房屋质量问题已经达成协议，其已知晓房屋实际建筑面积与房屋所有权证不符，王凤根起诉已超过法定起诉期限。
上诉人王凤根在为支持其诉求，在一审中提交了以下证据：
1.2002年1月14日姜房权证姜堰字第300122**号王凤根房屋所有权证，用以证明转移登记的房屋面积为725.98平方米；2.2014年1月21日泰房权证姜堰字第81002936-1号王凤根房屋所有权证，用以证明变更登记后房屋面积为626.55平方米，其中178.83平方米是王凤根经规划批准自建增加的面积，原转移登记的房屋实有面积仅为447.72平方米；3.建设工程规划许可证内容审批表及海陵设计院061051号施工图，用以证明王凤根经规划批准自建增加的面积为178.83平方米；4.1998年1月25日批准的涉案房屋建设工程规划许可证建设内容审批表，用以证明经规划审批后涉案房屋建筑面积为865.78平方米，并证明姜堰区住建局未按规定进行初始登记和转移登记，存在严重过�；5.王凤根于2014年3月14日向姜堰区住建局要求赔偿的行政赔偿申请书，姜堰区住建局于2014年5月13日作出的不予赔偿决定书，用以证明王凤根已向姜堰区住建局提出行政赔偿申请，姜堰区住建局作出不予赔偿决定，王凤根在三个月内提出行政赔偿诉讼。
因本案系对王凤根的起诉是否超过法定起诉期限的程序性审查，原审法院对王凤根及姜堰区住建局提供的实体性证据未予认证。上述证据均已随案移送本院。
本院经审理，对一审法院查明的事实予以确认。
本院认为，本案因原审法院系以王凤根的起诉超过法定期限为由裁定驳回王凤根的起诉，故本案在二审中审理的焦点是上诉人王凤根的起诉是否超过了法定期限，对于上诉人与被上诉人在二审过程中就涉及姜堰区住建局房屋登记行为合法与否以及赔偿数额等实体性问题的争议，本院不予审查。
首先，根据《国家�偿法》第九条第二款的规定，“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”可见，我国目前赔偿请求人申请国家赔偿有两种方式，一种是通过赔偿义务机关先行处理之后提起的单独行政赔偿诉讼，另一种是通过行政复议或行政诉讼的附带行政赔偿诉讼。针对单独行政赔偿诉讼而言，虽然现行的《国家赔偿法》取消了违法确认先行程序，但是其针对的是赔偿请求人向赔偿义务机关申请国家赔偿的行政程序，并不代表单独行政赔偿诉讼不需经过违法确认先行程序。就单独的行政赔偿诉讼而言，在诉讼过程中，为确认行政机关是否应当承担行政赔偿责任，依然需要对涉案的具体行政行为的合法性进行判定。如果涉案的具体行政行为在赔偿义务机关处理过程中被确认违法，人民法院自然可以直接审理赔偿义务机关具体行政行为是否造成赔偿请求人损失及损失大小等后续问题，但如果涉案具体行政行为未经过行政机关先行确认违法，则应当由人民法院审查该行政行为的合法性，而且这种合法性审查是对行政机关是否承担赔偿责任认定的前提，并且同样遵守行政诉讼起诉期限的限制。由此可见，未经确认违法先行程序的单独行政赔偿诉讼，即使法院受理，本质上与确认行政行为违法附带行政赔偿诉讼并无差异。
其次，本案作为确认房屋登记行为违法附带行政赔偿诉讼，根据《国家赔偿法》第三十九条“一并提出赔偿请求的，适用行政复议法或行政诉讼法有关时效的规定”的规定，应当适用行政诉讼的起诉期限规定。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他�织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，涉案的具体行政行为2002年1月11日已经作出，上诉人也表示已于2002年3月12日收到房屋产权证，应当认定为上诉人王凤根自2002年3月12日即已知道具体行政行为内容，距其向泰州市姜堰区人民法院提起诉讼已超过两年期限，因此王凤根提起的确认房屋登记行为违法及行政赔偿诉讼已超过法定起诉期限，不符合受理条件。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款的规定，应当裁定驳回起诉。
综上，原审法院以上诉人王凤根的起诉超过法定的起诉期限为由裁定驳回上诉人的起诉并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 顾金才
审 判 员 苏媛媛
代理审判员 蔡 鹏
二〇一四年十二月二十五日
书 记 员 王 蕊
附：本案适用法条
《中华人民共和国国家赔偿法》
第九条赔偿义务机关有本法第三条、第四条规定情形之一的，应当给予赔偿。
赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。
第三十九条赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，但被羁押等限制人身自由期间不计算在内。在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定。
《中�人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。
第四十四条有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：
（六）起诉超过法定期限且无正当理由的；