河南省镇平县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）镇行初字第09号
原告：镇平县文涛摩托有限公司。
法定代表人：董文涛，任经理职务。
委托代理人：张元卓，河南省镇平县法律援助中心律师。
被告：镇平县人民政府。
法定代表人：李显庆，任县长职务。
委托代理人：邵晓勇，镇平县国土资源局工作人员。
委托代理人：康晓东，河南荣祥律师事务所律师。
被告：镇平县国土资源局。
法定代表人：肖斌，任局长职务。
委托代理人：张小磊，镇平县国土资源局工作人员。
原告镇平县文涛摩托有限公司诉被告镇平县人民政府、被告镇平县国土资源局为行政不作为一案，于2014年4月28日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年5月22日公开开庭进行了审理，原告镇平县文涛摩托有限公司的委托代理人张元卓，被告镇平县人民政府的委托代理人邵晓勇、康晓东，被告镇平县国土资源局的委托代理人张小磊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告镇平县文涛摩托有限公司诉称，2001年经镇平县人民政府批准，原告取得镇平县城北校场路西侧3.16亩商业建设用地，2002年该商业用地被镇平县人民政府置换到东侧，土地面积为3489平方米，原告在取得建设用地规划许可证后，与镇平县国土资源局签订了国有土地使用权出让合同，足额交纳了各项费用，镇平县国土资源局给原告下达建设用地批准书，房屋建成后，原告多次到被告处要求办理土地证，被告一直推拖不办。2014年4月8日原告再次到被告处要求办理土地证，被告以没有挂牌出让及土地出让价过低为由不予办理，原告认为没有挂牌出让系被告自己的责任，土地出让价过低系被告考虑到原告建设用地置换时的实际情况而签订的，这均不能成为不予办证的理由，故请求人民法院依法撤销2014年4月8日被告给原告下发的不予审批通知书，判令被告限期给原告办理国有土地使用证。
原告镇平县文涛摩托有限公司向法庭提交如下证据：1、2014年4月8日，镇平县行政服务中心国土局窗口退回件通知书，用以证实被告镇平县国土资源局拒绝为原告办理土地证；2、2000年12月29日河南省人民政府豫政土（2000）162号文件《河南省人民政府关于镇平县2000年度第一批城市建设用地的批复》，用以证实河南省人民政府同意镇平县人民政府转用并征用碾坊庄村等耕地1.7648公顷，作为镇平县2000年度第一批城市建设用地；3、2001年5月23日，镇平县人民政府镇政土（2001）5号文件《镇平县人民政府关于对魏庄10KV开关站等4个单位用地请求的批复》，用以证实镇平县文涛摩托销售大楼使用国有土地3.16亩，位于县城北校场路西，符合供地条件，应按规定缴纳有关税费；4、2002年7月8日河南省人民政府豫政土（2002）151号文件《河南省人民政府关于镇平县2002年度第一批城市建设用地的批复》，用以证实河南省人民政府同意镇平县人民政府转用并征用城郊乡碾坊庄村等耕地3.4155公顷，作为镇平县2002年度第一批城市建设用地；5、2002年9月29日镇平县建设局给原告颁发的镇建规字（2002）014号《建设用地规划许可证》，用以证实原告用地位置位于新区校场路北段东侧，面积3.3亩符合城市规划要求，准予办理征用划拨土地手续；6、2002年11月25日，镇平县国土资源局与镇平县文涛摩托有限公司摩托大楼签订镇土出让（2002）19号《国有土地使用权出让合同》，用以证实镇平县文涛摩托有限公司摩托大楼以每平方米24.4元，总额85128元取得镇平县校场路北段东侧3489平方米的国有土地使用权，土地用途为商业。该合同第九条规定：“乙方（摩托大楼）在向甲方（镇平县国土资源局）支付完全部土地使用权出让金后六十日内，依照规定申请办理土地使用权登记手续，领取《中华人民共和国国有土地使用权》，取得土地使用权”；7、2002年11月29日，镇平县国土资源局向镇平县文涛摩托有取公司颁发《建设用地批准书》，用以证实，镇平县文涛摩托有限公司经豫政土（2002）151号文件批准，取得镇平县校场路北段东侧3489平方米的商业用地使用权，经审核，准予使用；8、2002年12月6日镇平县人民政府镇政土（2002）27号文件《镇平县人民政府关于镇平县文涛摩托有限公司建名优摩托车销售和服务基地用地请求的批复》，用以证实镇平县人民政府同意镇平县文涛摩托有限公司使用国有土地3489平方米；9、票据等，用以证实镇平县文涛摩托有限公司缴纳各项费用60余万元。
被告镇平县人民政府辩称，根据相关法律规定，对经营性用地，没有按照拍卖挂牌等方式出让的，不予登记发证，另外该宗地系商业用地二级，每平方米出让金的基准底价是380元，而出让合同显示出让金每平方米24.4元，协议出让价低于出让底价，依据法律规定不予登记，综上被告依法对原告的申请不予登记发证。
被告镇平县人民政府在法定期限内向法庭提交如下证据：镇平县行政审批服务中心国土局窗口退回件通知，用以证实根据国土资源部2002年7月1日起施行的《招拍挂出让国有土地使用权规定》第四条规定：对经营性用地没有按照拍卖、挂牌等方式出让的，不予登记发证。该宗地所在区域基准地价为商业用地土地等级二级，1998－2002年该宗地基准地价为每平方米380元，而你单位土地使用权出让金每平方米仅为24.4元，依据豫国土资发（2008）146号文件规定，协议出让价低于出让底价，不予登记发证，现对你单位提出土地登记申请不予受理，建议你单位按上述规定整改完善后再申请土地登记。
被告镇平县国土资源局辩称，同意被告镇平县人民政府的答辩意见，并且被告镇平县国土资源局不是土地登记机关，不是适格的被告，请求人民法院驳回原告起诉。
被告镇平县国地资源局在法定期限内未向法庭提供证据。
上述证据经庭审质证，本院对证据效力作如下认定：
对原告提供的证据，二被告对证据的真实性无异议，故本院对证据的真实性予以采信；对被告镇平县人民政府提供的证据，原告及被告镇平县国土资源局对证据的真实性无异议，故本院对证据的真实性予以采信。
经法庭调查，依据法庭采信的证据与双方当事人合理一致的陈述，本院确认以下案件事实：
2000年12月29日，河南省人民政府下发豫政土（2000）162号文件《河南省人民政府关于镇平县2000年度第一批城市建设用地的批复》，同意镇平县人民政府转用并征用城郊乡碾坊庄村等耕地共计1.7648公顷，作为镇平县2000年度第一批城市建设用地。2001年5月23日，镇平县人民政府下发镇政土（2001）5号文件《镇平县人民政府关于对魏庄10KV开关站等4个单位用地请求的批复》，主要内容：……镇平县文涛摩托销售大楼使用国有土地3.16亩，位于县城北校场路西……，以上符合供地条件，按规定缴纳有关税费。原告镇平县文涛摩托有限公司的前身镇平县文涛摩托销售大楼缴纳了各项费用后，被告镇平县人民政府将该宗地予地置换。2002年7月8日，河南省人民政府下发豫政土（2002）151号文件《河南省人民政府关于镇平县2002年度第一批城市建设用地的批复》，同意镇平县人民政府转用并征用城郊乡碾坊庄村等耕地共计3.4155公顷，作为镇平县2002年度第一批城市建设用地。2002年9月29日镇平县建设局给原告镇平县文涛摩托有限公司颁发镇规建字（2002）014号建设用地规划许可让，该证载明用地位置镇平县城校场路北段东侧，用地面积3.3亩，用地项目为摩托大楼。2002年11月25日被告镇平县国土资源局与镇平县文涛摩托有限公司摩托大楼签订镇土出让（2002）19号《国有土地使用权出让合同》，合同约定出让宗地位于镇平县城校场路北段东侧，出让面积3489平方米，用途商业用地，出让金每平方米24.4元，总额85128元，合同还约定镇平县文涛摩托有限公司摩托大楼在向镇平县国土资源局支付完全部土地地使用权出让金后六十日内，依照规定申请办理土地使用权登记手续，领取《中华人民共和国国有土地使用证》，取得土地使用证。合同签订后，原告缴纳了土地出让金，并缴纳了各项费用两次合计60余万元。随后又按规定期限建好房屋。2002年11月29日被告镇平县国土资源局给原告镇平县文涛摩托有限公司颁发《建设用地批准书》，该证载明用地批准文号为豫政土（2002）151号，批准用地面积3489平方米，土地用途商业，建设性质新建。2002年12月6日被告镇平县人民政府下发镇政土（2002）27号文件《关于镇平县文涛摩托有限公司建名优摩托车销售和服务基地用地请求的批复》，同意原告镇平县文涛摩托有限公司使用国有土地3489平方米。原告于2014年4月8日到镇平县行政审批服务中心被告镇平县国土资源局窗口申请办理土地登记手续，同日，被告镇平县国土资源局出具退回件通知书，不予审批理由及主要依据为：1、根据国土资源部2002年7月1日起施行的《招拍挂出让国有土地使用权规定》第四条规定，对经营性用地没有按照拍卖、挂牌等方式出让的不予登记发证；2、该宗地所在区域的城区基准地价为商业用地土地登记二级，1998年－2002年该宗地基准地价每平方米380元，而该宗地的土地出让金仅为每平方米24.4元，依据豫国土资发（2008）146号文件规定，协议出让价低于出让底价的，不予登记发证，现对你单位提出土地登记申请不予受理，建议按上述有关规定整改完善后再申请土地登记。原告镇平县文涛摩托有限公司不服，遂向镇平县人民法院提起行政诉讼。
本院认为：一、原告镇平县文涛摩托有限公司申请办理国有土地使用证，被告镇平县国土资源局负有受理、审查、报请审批的职责，被告镇平县人民政府负有颁发国有土地使用证的职责，故本案镇平县国土资源局、镇平县人民政府是本案适格的被告；二、被告镇平县国土资源局作出的退回件通知书没有证据，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十三条规定：“人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料，……。”最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第二十六条同时规定：“在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。被告应当在收到诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或无正当理由逾期提供的，应当认定具体行政行为没有证据、依据”。本案被告镇平县人民政府及镇平县国土资源局均未向本院提交认定原告申请办理土地证的宗地系商业用地土地等级二级，1998年－2002年基准出让地价每平方米380元的事实证据以及不予审批的法律依据，应当认定该退回件通知书没有证据；三、原告镇平县文涛摩托有限公司与被告镇平县国土资源局签订的《国有土地使用权出让合同》合法有效。国有土地使用权出让合同属行政合同，双方之间确立的是行政管理法律关系，所以原、被告签订《国有土地使用权出让合同》之前双方是处于领导与被领导地位，合同签订成立之后系管理与被管理关系，原告是根据被告单方确定的要约条件而在已拟好的格式合同上签字确认的，原告是不能改变要约的实质内容。虽然签订行政合同的当事人的地位不同，但合同签订后即发生法律效力，双方均应严格按照合同的约定履行各自的义务，本案中原告镇平县文涛摩托有限公司按照《国有土地地使用权出让合同》的约定缴纳了土地出让金及各项税费，并根据《中华人民共和国城市规划法》第三十一条以及《中华人民共和国土地管理法》第二十三条的规定，办理了《建设用地规划许可证》以及《建设用地批准书》，那么被告镇平县国土资源局应按照《国有土地使用权出让合同》第九条的约定，依法为原告镇平县文涛摩托有限公司办理土地使用权登记手续，办理《中华人民共和国国有土地使用证》。故原告镇平县文涛摩托有限公司持相关材料，依据《国有土地使用权出让合同》的约定，要求被告镇平县国土资源局，镇平县人民政府办理国有土地使用权登记符合法律规定，应予准许；四、被告镇平县国土资源局、被告镇平县人民政府不予登记发证的理由不能成立。首先行政合同的订立应遵循合法原则，也即行政机关的要约属于行政机关的职权范围，具有法律依据，而合同内容亦符合法律规定和要求，所以被告镇平县国土资源局根据职权范围与原告镇平县文涛摩托有限公司签订的《国有土地使用权合同》符合法律规定和要求；其次二被告辩称依据《招标、拍卖、挂牌出让国有土地使用权规定》，对原告的申请不予登记发证，但该规定第四条规定：“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让……”，而对不采取招标、拍卖或者挂牌出让方式出让，仅规定对责任人员的行政处分，而无不予登记发证的相关规定，故二被告辩称不能成立；再次，二被告辩称依据豫国土资发（2008）146号文件规定，对出让价低于出让底价以及不按招拍挂方式出让，均不予登记发证，但结合本案实际上原告2000年底已取得3.14亩商业用途的国有土地使用权，并缴纳了部分费用后，又被二被告于2002年9月份置换到新的宗地并签订了《国有土地使用权出让合同》，这些情节均发生在2002年以前，但二被告依据2008年豫国土资（2008）146号文件对原告的申请不予登记发证不符合法不溯及既往原则，这原则既包括制订机关不得制定具有溯及力的法律规范，同时也包括行政机关在执法中不得擅自将法律规范溯及适用，本案中二被告显然将2008年的规定来管理2002年的行为，显然违反该原则，故二被告辩称本院不予采纳。综上原告镇平县文涛摩托有限公司按照法律规定及合同约定持相关手续到二被告处申请办理国有土地使用证，但二被告却持不能归责于原告的原因不予登记发证，这既违背诚实守信的合同原则，也不符合法律规定，因此，原告请求二被告正确履行法定职责为其办理、颁发国有土地使用证的理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十三条、第五十四条第一款第二项（1）目、第五十四条第一款第三项和最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第二十六条之规定，判决如下：
一、撤销被告镇平县国土资源局于2014年4月8日下发的退回件通知书；
二、限被告镇平县国土资源局、被告镇平县人民政府于判决生效后六十日内为原告镇平县文涛摩托有限公司办理、颁发国有土地使用证。
案件受理费50元，由被告镇平县国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省南阳市中级人民法院。
审 判 长 张 涛
审 判 员 张 晓
人民陪审员 张 博
二〇一四年五月三十日
书 记 员 涂书宁