广西壮族自治区钦州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）钦行终字第1号
上诉人（一审原告）钦南区犀牛脚镇××村民委员会大灶路××村民小组。地址：钦南区犀牛脚镇××村民委员会大灶路××村。
诉讼代表人吴英良，村民小组长。
委托代理人王世和，广西政大律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）钦州市钦南区人民政府。地址：钦州市××海湾东大街。
法定代表人黄光发，区长。
委托代理人凌祥歌，钦州市国土资源局钦南分局干部。
委托代理人容兴雯，钦州市国土资源局钦南分局干部。
一审第三人钦南区犀牛脚镇××村民委员会河塘××村民小组。地址：钦南区犀牛脚镇××村民委员会河塘××村。
诉讼代表人吴意武，村民小组长。
一审第三人钦南区犀牛脚镇××村民委员会河塘××村民小组。地址：钦南区犀牛脚镇××村民委员会河塘××村。
诉讼代表人吴长，村民小组长。
一审第三人钦南区犀牛脚镇××村民委员会河塘××村民小组。地址：钦南区犀牛脚镇××村民委员会河塘××村。
诉讼代表人苏会华，村民小组长。
以上一审第三人的共同委托代理人庞承辉，钦州市法律事务中心法律工作者。
上诉人钦南区犀牛脚镇××村民委员会大灶路××村民小组（以下简称第七村民小组）因土地权属行政确权，不服钦州市钦南区人民法院（2012）钦南行初字第22号行政判决，于2012年11月29日向本院提起上诉一案。本院于2012年12月3日立案受理后，依法组成合议庭于2012年12月25日公开开庭审理了本案。经本院传票传唤，上诉人第七村民小组的诉讼代表人吴英良及委托代理人王世和，被上诉人钦州市钦南区人民政府（以下简称南区政府）的委托代理人凌常歌、容兴雯，一审第三人钦南区犀牛脚镇××村民委员会河塘××村民小组、第十四村民小组、第十五村民小组（以上一审第三人简称为第十三、十四、十五村民小组）的共同委托代理人庞成辉，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明，第七村民小组与第十三、十四、十五村民小组争议的河塘江土地位于犀牛脚镇西坑村民委员会河塘村东南100米处，其四至为：东到河塘江口水利塍为界，南至捡银岭脚沿大蚝壳岭脚、安柴墩岭脚、后背田大岭脚为界，西至虾塘墩脚为界，北至河塘岭脚、细油金岭脚、石头港大岭岭脚、通天坳大岭岭脚、尽头丁岭脚为界，面积约1000亩。
争议的土地在1970年前为浅海滩涂或岭脚的荒地。1968年，在钦州县革委会的领导下，犀牛脚公社和那丽公社组织岭门、炮台、上寮、白木等大队修建九河渡围垦工程，堵海造田，工程于1970年竣工。工程峻工后，岭门、炮台、上寮、白木等大队共同签订《九河渡围内土地划分合约》对九河渡内的大部分土地进行划分给上述的四个大队，而现争议的河塘江土地并未作分配给任何单位和个人。1975年，上寮、白木两大队修建合叉江水库，淹没了第七村民小组的96亩农田，水库修好后，上寮、白木两个大队于1977年9月25日与第七村民小组签订了《拔田协定》，约定将本案争议的河塘江约400亩土地拔给第七村民小组所有，作为两大队修建合叉江水库淹没了第七村民小组96亩农田的补偿，但该协议签订后第七村民小组并未真正使用到约定划给第七村民小组的河塘江土地，人民政府在九河渡围垦的滑石江一带土地划出了约400亩作为补偿给第七村民小组被淹没的农田，该土地由第七村民小组一直使用至今。与修建九河渡围垦工程的同一时期，第十三、十四、十五村民小组也曾投入劳力和提供成材的松木参与工程的建设，并在九河渡围垦工程的同一时期在争议的塘心坑岭与大蚝壳岭之间修建了一条约10米宽的堤坝，围垦河塘江而造就了部分争议的土地面积约600亩。工程结束后，第十三、十四、十五村民小组的村民陆续使用了争议的土地种植水稻、甘蔗等农作物，一直以来从未停止使用过。随着近年生产经营的飞速发展，该地群众意识到土地的开发和利用的重要性，2007年年初，第七村民小组与第十三、十四、十五村民小组因为河塘江的约1000亩的土地所有权发生争议，分别向南区政府提出了调处的申请。2012年2月29日，南区政府认为上寮、白木两个大队在未取得河塘江土地权属和不具备与第七村民小组签订主体资格的情况下，与第七村民小组签订了《拔田协定》，约定将本案争议的河塘江的土地拔给第七村民小组所有是无效的，上寮、白木大队虽在修建合叉江水库时淹没了第七村民小组的96亩农田，但政府已在滑石江一带划出了约400亩作为补偿给第七村民小组，第七村民小组被淹没的96亩农田已经得到了合理的补偿，现第七村民小组主张将河塘江的1000亩土地作为再次补偿给第七村民小组被淹的96亩农田是无理的。另外，争议的土地从解放后至今一直由第十三、十四、十五村民小组管理使用，从无任何单位和个人提出过异议，且第十三、十四、十五村民小组在修建九河渡围垦工程时也投入了劳力和几十亩成材松木参与建设，理应得到合理的补偿，南区政府依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调处条例》第五条的规定，将争议的河塘江1000亩土地确权给第十三、十四、十五村民小组集体所有。该案经过钦州市人民政府行政复议后，进入行政诉讼。
一审法院认为，1977年9月25日，上寮、白木两个大队在未取得争议地所有权的情况下与第七村民小组签订《拔田协定》，该协议签订后并未得到真正的履行，也未对签订协议的各方产生具有法律意义上的约束力。为此，政府在九河渡围垦范围内的滑石江一带，划出了约400亩的土地作为补偿给第七村民小组，第七村民小组被淹没的96亩农田已经得到了合理的补偿，该400亩土地由第七村民小组一直使用至今。而本案争议的土地从解放后至今，一直由第十三、十四、十五村民小组管理使用，在2007年发生争议前，无任何单位和个人提出过异议。与修建九河渡围垦工程的同一时期，第十三、十四、十五村民小组在塘心坑墩岭与大蚝壳岭之间修建了一条约10米宽的堤坝，围垦造就了面积约600亩的土地，同时，在九河渡围垦工程建设中，第十三、十四、十五村民小组也投入劳力和提供成材的松木参与工程的建设，第十三、十四、十五村民小组的投入也理应得到合理的补偿。因此，南区政府从尊重历史，照顾现实和有利于生产、生活的原则出发，将争议的河塘江约1000亩的土地确权属第十三、十四、十五村民小组所有是事实清楚，证据确凿充分的，也符合法律的规定。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回第七村民小组请求撤销南区政府钦南政处字（2012）11号《钦州市钦南区人民政府土地权属纠纷处理决定书》（以下简称《处理决定》）的诉讼请求。
第七村民小组上诉称，（1）争议的河塘江土地在1970年以前为浅海滩涂，并没有荒地。1968年犀牛脚公社和那丽公社组织修建九河渡围垦工程，堵海造田的单位是岭门、炮台、上寮、白木四个大队，并不是一审判决认定的“岭门、炮台、上寮、白木四个大队等大队。”1970年工程竣工后，岭门、炮台、上寮、白木四个大队共同签订了《九河渡围内土地划分合约》，并不是一审判决认定的“岭门、炮台、上寮、白木四个大队等大队签订《九河渡围内土地划分合约》。”围垦九河渡工程的单位及签订《九河渡围内土地划分合约》的主体仅有岭门、炮台、上寮、白木四个大队，这与南区政府收集的证人证言和书证相矛盾。（2）1977年9月25日签订《拨田协定》的除第七村民小组外，还有原钦州县山林、水利、土地纠纷办公室，那丽公社革委会，犀牛脚公社革委会，并不是一审判决认定的仅有“上寮、白木两个大队与第七村民小组签订。”《拨田协定》签订后，第七村民小组就管理使用争议的土地，在河塘江土地上种植过番薯、木薯、芋头等农作物，1999年还租给犀牛脚公社中心校的吴英慧种村木薯，吴英慧还雇请第十三、十四、十五村民小组的村民吴意有看管林木，这一事实有1991年至1999年曾任西坑村民委员会主任的吴秀也证实这个问题。（3）一审判决认定政府在九河渡围垦的滑石江一带划出了约400亩作为补偿给第七村民小组被淹没农田根本没有事实根据。第七村民小组在滑石江一带使用有约200亩土地，实际可耕作的只有32亩，但这是在建合叉江水库之前就管理的，与建合叉江水库淹没的96亩农田无关，一审判决认定是政府划给没有任何证据材料，南区政府举证的材料里也没有任何的证据材料能证实滑石江的土地是400亩。（4）争议的土地原是海滩涂，属国有，自围塞九河渡后，海滩涂变成了土地，但其国有的性质并没有改变，《拨田协定》是政府划拨土地的行为，具有法律效力，且对签订合同的各方也具有约束力，一审判决认定《拨田协议》不具有法律意义上的约束力，这是明显的枉法裁判。（5）南区政府作出的《处理决定》适用法律错误。按照《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十六条的规定，土地权属纠纷双方当事人都应出具相应的权属凭证，只有在权属凭证不能作为确权证据的情况下，才可适用《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第五条的规定对争议地进行确权。第七村民小组有《九河渡围内土地划分合约》和《拨田协定》权属凭证，依法应作为现争议地确权的依据，但南区政府却以所谓的证人证言来否定证明效力高于证人证言的书证，这明显是故意偏袒第十三、十四、十五村民小组。因此，一审判决和南区政府作出的《处理决定》事实不清，证据不足，适用法律错误，请求二审撤销一审判决，撤销南区政府作出的《处理决定》，并判令南区政府重新作出具体行政行为。
南区政府答辩称，（1）一审判决认定事实清楚，证据充分。1970年前现争议的土地有一部份是海滩涂，一部份是四周山岭延伸岭脚的荒地，第十三、十四、十五村民小组在该海滩涂从事红树林、采摘榄果、浅海捕捞等。1968年，钦州县革委会组织围垦九河渡进行堵海造田，到1970年工程竣工，经钦州县革委会批准，将九河渡内大部份土划分给岭门、炮台、上寮、白木四个大队，但现争议的河塘江土地没有划分给上述任何一个大队。（2）在修建九河渡围垦工程时，第十三、十四、十五村民小组投入劳力和砍伐约30亩成材松木参与工程建设，同时，第十三、十四、十五村民小组在争议地的塘心坑墩岭与大蚝壳岭之间修建一条约10米宽的堤坝，围垦河塘江而形成部份争议地。九河渡围垦工程竣工后，第十三、十四、十五村民小组在钦州县三分之一工作队带领下，开垦河塘江土地种植水稻，甘蔗等作物，几十年从未停止过。（3）1970年的《九河渡围内土地划分合约》并没有把河塘江划给上寮、白木两个大队，即上寮、白木两个大队未取得该土地的所有权。因此，上寮、白木两个大队不具备与第七村民小组签订《拨田协定》的资格，所以，该《拨田协议》不具有法律意义上的约束力。事实上第七村民小组因修建合叉江水库浸没的96亩水田，已得到了滑石江一带约400亩的补偿，该400亩土地一直由第七村民小组管理使用至今。（4）南区政府按照《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第五条的规定，将争议的土地确权给第十三、十四、十五村民小组集体所有，不存在适用法规错误的问题。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
第十三、十四、十五村民小组没有书面的陈述意见，在庭上述称，同意南区政府的答辩意见。本案南区政府的《处理决定》适用法律正确。争议的土地在第十三、十四、十五村民小组集体的范围内，一直由第十三、十四、十五村民小组管理使用。《拨田协定》是无效的证据，南区政府尊重历史，照顾现实和有利于生产、生活的原则出发，将争议的土地确权给第十三、十四、十五村民小组所有是正确的，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本案经二审审理，本院根据采信的有效证据查明，争议的河塘江土地面积约1000亩。在1968年围垦九河渡一带工程造田之前，河塘江是一片海水浸没不能耕种的地方，属于海滩涂。在解放后的土改、合作化及1962年“四固定”等各个历史时期，现争议河塘江土地的所有权并没有确权并固定落实给任何一方当事人，属于无主的海滩涂。1968年在原钦州县革委会、那丽公社革委会、犀牛脚公社革委会的共同组织下，参加围垦九河渡一带（包括河塘江土地）工程造田的大队只有岭门、炮台、上寮、白木四个大队，即本案的第七村民小组与第十三、十四、十五村民小组均没有参加到原钦州县革委会、那丽公社革委会、犀牛脚公社革委会共同组织的九河渡围垦工程。本案争议的河塘江土地属于九河渡围垦工程的其中一部份。1970年3月13日，围垦九河渡一带工程竣工后，在原钦州县革委会、那丽公社革委会和犀牛脚公社革委会的主持下，岭门、炮台、上寮、白木四个大队共同签订的《九河渡围内土地划分合约》及附图，明确分配了九河渡围内一带的其它公有水利田，但河塘江公有水利田尚未分配。1977年9月25日，在原钦州县山林、水利、土地纠纷办公室、那丽公社革委会和犀牛脚公社革委会的主持下，上寮、白木两个大队与本案的上诉人共同签订了《拨田协定》，《拨田协定》内容记载，由上寮、白木两个大队将在《九河渡围内土地划分合约》中尚未分配的河塘江公有水利田400亩拨给了第七村民小组，作为修建合叉江水库浸没第七村民小组96亩农田的补偿。第十三、十四、十五村民小组所在的河塘村位于河塘江的上游，从勘验现场的实际情况来看，河塘江上游的大部份土地及下游靠近岭脚的少部份土地现在属于第十三、十四、十五村民小组耕种。2007年年初，第七村民小组与第十三、十四、十五村民小组因为河塘江约1000亩的土地所有权发生争议，分别向南区政府提出了调处的申请。2012年2月29日，南区政府作出了《处理决定》。第七村民小组不服向钦州市人民政府（以下简称市政府）申请复议，经市政府复议后维持了南区政府的《处理决定》，第七村民小组仍不服，于2012年6月20日向一审法院起诉。
本院经审理后认为，本案争议的关键问题是1975年因修建合叉江水库，淹没了第七村民小组的96亩农田后，第七村民小组是否已得到了土地的合理补偿。一审法院及南区政府查明的事实均认定政府已另行用滑石江的400亩土地补偿给了第七村民小组，但南区政府举证的材料里，仅有第七村民小组一方的证人证言陈述“政府已用400亩河塘江土地及约200至300亩的滑石江土地同时给补偿给了第七村民小组。”没有其他的证据印证是那一级政府或政府的那个职能部门决定用滑石江的400亩土地补偿给第七村民小组的，而且补偿的位置、面积和四向界至等情况均未调查有这方面的证据材料予以证实，第七村民小组也提供不出这方面的证据来印证其主张是成立的。因此，本案南区政府在《处理决定》中认定已用滑石江的400亩土地补偿给了第七村民小组主要证据不足。
综上所述，一审判决及南区政府的《处理决定》认定事实不清，主要证据不足，适用法律、法规错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、第五十四条第（二）项第1、2、5目的规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
一、撤销钦州市钦南区人民法院（2012）钦南行初字第22号行政判决；
二、撤销钦州市钦南区人民政府作出的钦南政处字（2012）11号《钦州市钦南区人民政府土地权属纠纷处理决定书》；
三、由钦州市钦南区人民政府对本案争议的土地重新作出具体行政行为。
一、二审案件受理费人民币共100元，由钦州市钦南区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 黄应锐
审判员 黄粹幸
审判员 钟凌意
二〇一三年四月十五日
书记员 香泳玲