安徽省六安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）六行终字第00101号
上诉人（一审原告）冯纪良。
上诉人（一审原告）邹正有。
上诉人（一审原告）董庆丙。
上诉人（一审原告）董启山。
上诉人（一审原告）沙广林。
被上诉人（一审被告）叶集改革发展试验区孙岗乡人民政府，住所地安徽省叶集改革发展试验区孙岗乡街道。
法定代表人田红斌，该乡乡长。
委托代理人李力，安徽金六州律师事务所律师。
被上诉人（一审第三人）叶集改革发展试验区孙岗乡荷棚村民委员会，住所地安徽省叶集改革发展试验区孙岗乡荷棚街道。
负责人汪荣江，该村村长。
委托代理人武明珠，安徽金六州律师事务所律师。
冯纪良、邹正有、董庆丙、董启山、沙广林与叶集改革发展试验区孙岗乡人民政府土地征收协议一案，安徽省霍邱县人民法院于2015年10月22日作出（2015）霍行初字第00066号行政判决。宣判后，冯纪良、邹正有、董庆丙、董启山、沙广林不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2015年12月22日公开开庭进行了审理。上诉人冯纪良、董启山、沙广林，被上诉人孙岗乡政府的法定代表人田红斌及委托代理人李力，被上诉人叶集改革发展试验区孙岗乡荷棚村民委员会（以下简称荷棚村委会）的负责人汪荣江及委托代理人武明珠到庭参加诉讼。上诉人邹正有、董庆丙经本院传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
冯纪良、邹正有、董庆丙、董启山、沙广林一审诉称：2012年2月27日，孙岗乡政府、孙岗乡荷棚村委会与原告所在的村民组个别村民私自签订了一份涉及939.47亩农用地的征收土地补偿协议。孙岗乡政府不具有征地主体资格，荷棚村委会不能代替河湾村民组实施土地征地手续，其实施主体不适格，且被告实施征地时并没有经国务院和省政府批准，也没有农用地转批手续。因此该征地补偿协议无效，侵犯了原告的合法权益。请求判决确认该协议无效。
孙岗乡人民政府一审辩称：孙岗乡政府与孙岗乡荷棚村委会签订的征收土地补偿协议是双方真实意思的表示，该协议内容是“补偿标准”而非“征地”，就征收河湾村民组971.41亩土地的土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费及支付方式、违约责任和纠纷处理方式等权利义务达成协议，内容合法。2010年9月20日，孙岗乡荷棚村委会取得了叶集有（2010）第54号集体土地所有证，土地面积538.01公顷（包括河湾组土地），故孙岗乡荷棚村委会是征地补偿协议的主体，五原告无权就征地补偿协议直接提起诉讼。安徽省政府已对相关土地全部征收，对征收土地补偿协议程序上的瑕疵采取了补救措施，建设项目已经基本完成，被征地村民已入住安置点，征收土地补偿协议的条款内容已履行完毕，各方均无异议，也不影响五原告的权益，如确认土地补偿协议无效将会给公共利益和他人合法利益照成重大损失，故征收土地补偿协议不宜确认无效。请求驳回原告的起诉。
孙岗乡荷棚村民委员会一审述称：荷棚村委会作为农村集体土地所有权人，具有签订征地补偿协议的合法主体资格。在签订征地补偿协议前，已征求本村村民的意见，在获得绝大多数村民签字同意后才签订协议（五原告均已签字同意签订征地补偿协议）。协议签订后，上级人民政府已完成相关土地的征批工作，并将全部补偿款项拨付到村委会处，大多数村民的补偿款项已支付到户。因此，该征地补偿协议内容合法并已履行完毕，原告主张确认无效没有任何意义。原告作为荷棚村民委员会的成员，并非农村集体土地所有权人，也不是征地补偿协议的当事人，不具有主张该协议无效的主体资格，在整个签订和履行协议的过程中，并没有损害原告的合法权益，其主张该协议无效没有事实和法律依据。原告如果认为荷棚村委会签订该协议的行为损害其合法利益，也应当自知道或应当知道该行为之日起6个月内向人民法院起诉。原告早在土地补偿协议签订之前就已签字同意出让土地，但事隔三年之后才起诉，早已超过诉讼时效。综上，请求驳回原告的起诉。
一审法院认定，从2011年开始，由于沪陕高速与312国道和S366省道扩建、改建及叶集试验区管委会城镇建设的需要，将征用孙岗乡部分村的集体土地，其中涉及原告所在的荷棚村河湾村民组的土地。孙岗乡政府、荷棚村民会开始做征地前征求村民意见工作，并在包括五名原告在内的绝大多数村民签字同意征用土地后履行上报手续。2012年2月27日，孙岗乡政府与孙岗乡荷棚村委会签订了《征收土地补偿协议》，该协议的内容就征地的位置、面积、补偿标准、付款时间作了规定，河湾村民组的包括原告沙广林在内的五位村民代表也在协议上签名。此后安徽省人民政府分十六次向六安市人民政府下发建设用地批复，叶集改革发展试验区管理委员会及国土资源局也分十六次分别发布征地公告、征地补偿安置方案公告，土地补偿款也已全部发放。2015年7月24日，原告以征地补偿协议无效为由提起本案诉讼。
一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。叶集改革发展试验区管理委员会为了高速公路建设及城镇建设的需要，征用其辖区内包括原告所在的村民组的土地，从2012年6月至2015年3月分别十六次获得省级人民政府批准，并组织实施且基本完成。2012年2月27日，孙岗乡政府与荷棚村委会签订的征地补偿协议虽然事后得到叶集改革发展试验区管理委员会授权，但其在省政府批复之前就实施征收土地行为，属先征后批情形，程序上存在违法性。根据上述法律规定，县级以上地方人民政府对征收土地行为进行实施，签订征收土地合同的行政机关应当是县级人民政府，孙岗乡政府虽然经叶集改革发展试验区管理委员会授权，但不具有征收土地的职权，其实施签订征收土地的行为是超越职权的行为，依法应予撤销，由于该协议已经实施并基本履行，高速公路已经建成，被征地农户已基本安置，撤销将会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，因此不予撤销。第三人荷棚村民委会是村一级组织，对外能够承担法律责任，土地所有权证确认其是村集体土地的所有权主体，在征收土地之前，已经征得绝大部分村民同意，因此其有权签订征收土地的协议。原告系被征土地的使用权人，与征收土地的行政行为有利害关系，其具备诉讼的主体资格，孙岗乡政府及第三人辩解原告不具备诉讼主体资格的理由不能成立。案经一审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决：确认孙岗乡人民政府与孙岗乡荷棚村签订的征收土地补偿协议的行政行为违法。案件受理费50元，由孙岗乡人民政府负担。
冯纪良、邹正有、董庆丙、董启山、沙广林上诉称，1、被上诉人提交的省政府十六次批复与本案无关联性，且第三人提供的集体土地所有权证没有出示原件，一审法院均予以认定错误；一审法院对上诉人所提交的证据，仅对村委会的证明和民事答辩状进行了评述，对其他证据未予认定。2、从2011年开始，政府是为沪陕高速与312国道连接线项目作征地前的征求意见工作，并不是一审法院所认定的S366省道扩建、改建及城镇建设项目，且仅在河湾村民组征求意见，而荷棚村内有九个村民组，因此不能证明“有绝大多数村民签字同意用地”的说法。3、虽然自2012年2月27日后，安徽省政府分十六次下发建设用地批复，但并没有一个批复是涉及到河湾村民组900多亩农用地的，在河湾村民组范围内也没有出现过征地公告和征收补偿安置方案公告，土地补偿款也没有全部发放；2012年以后，孙岗乡政府以农用地转用手续已批、征地协议已签为名，将这些土地强行毁坏，导致大面积土地荒芜至今，孙岗乡政府还将寥寥无几的资金打卡给河湾村民组村民，村民不服上访，叶集国土局遂于2013年对孙岗乡政府下达了行政处罚决定，责令其停止施工，孙岗乡政府也相应支付了河湾村民组2013年的误耕费，然而孙岗乡政府此后仍然继续实施违法占地行为，执行所谓的征收土地补偿协议。4、荷棚村委会不具有对河湾村民组900多亩土地的所有权，只是享有土地的代管权，因此其不具有签订征地补偿协议的主体资格。综上，一审法院认定事实不清，轻信被上诉人的口述，违反法律、法规，请求撤销原判，依法改判确认被诉土地征收协议无效。
孙岗乡政府与荷棚村委会的辩解理由同一审。
孙岗乡政府向一审法院提交了以下证据：
第一组：1、关于荷棚村河湾组征地拆迁相关问题的说明；2、征地补偿协议。证明孙岗乡政府经与荷棚村委会及河湾村民代表协商，在适用最新土地补偿标准的前提下，双方自愿达成征地补偿协议。五原告作为河湾村民组的成员，不是征地补偿协议的当事人，不具有撤销该协议的权利。
第二组：1、安徽省人民政府皖政挂（2012）15号批复；2、安徽省人民政府皖政地（增减挂钩）（2012）23号批复、叶集管委会2012年第03号征收土地方案公告、叶集国土资源局2012年第03号征地补偿安置方案公告、勘测定界图；3、安徽省人民政府皖政地（2012）573号批复、叶集管委会2012年第06号征收土地方案公告、叶集国土资源局2012年第06号征地补偿安置方案公告、勘测定界图；4、安徽省人民政府皖政地（2012）586号批复、叶集管委会2012年第07号征收土地方案公告、叶集国土资源局2012年第07号征地补偿安置方案公告、勘测定界图；5、安徽省人民政府皖政地（2012）1598号批复、叶集管委会2013年第02号征收土地方案公告、叶集国土资源局2013年第02号征地补偿安置方案公告、勘测定界图；6、安徽省人民政府皖政地（增减挂钩）（2012）186号批复、叶集管委会2013年第03号征收土地方案公告、叶集国土资源局2013年第03号征地补偿安置方案公告、勘测定界图；7、安徽省人民政府皖政地（增减挂钩）（2013）45号批复、叶集管委会2013年第001号征收土地方案公告、叶集国土资源局2013年第001号征地补偿安置方案公告、勘测定界图；8、安徽省人民政府皖政地（2013）664号批复、叶集管委会2013年第008号征收土地方案公告、叶集国土资源局2013年第008号征地补偿安置方案公告、勘测定界图；9、安徽省人民政府皖政地调（2013）43号批复、叶集管委会2014年第003号征收土地方案公告、叶集国土资源局2014年第003号征地补偿安置方案公告、勘测定界图；10、安徽省人民政府皖政地（2014）597号批复、叶集管委会2014年第008号征收土地方案公告、叶集国土资源局2014年第008号征地补偿安置方案公告、勘测定界图；11、安徽省人民政府皖政地（增减挂钩）（2014）56号批复、叶集管委会2014年第010号征收土地方案公告、叶集国土资源局2014年第010号征地补偿安置方案公告、勘测定界图；12、安徽省人民政府皖政地（2014）919号批复、叶集管委会2014年第011号征收土地方案公告、叶集国土资源局2014年第011号征地补偿安置方案公告、勘测定界图；13、安徽省人民政府皖政地调（2014）33号批复、叶集管委会2015年第003号征收土地方案公告、叶集国土资源局2015年第003号征地补偿安置方案公告、勘测定界图；14、安徽省人民政府皖政地（2014）1156号批复、叶集管委会2015年第004号征收土地方案公告、叶集国土资源局2015年第004号征地补偿安置方案公告、勘测定界图；15、安徽省人民政府皖政地（增减挂钩）（2014）212号批复、叶集管委会2015年第005号征收土地方案公告、叶集国土资源局2015年第005号征地补偿安置方案公告、勘测定界图；16、安徽省人民政府皖政地（2015）94号批复、叶集管委会2015年第006号征收土地方案公告、叶集国土资源局2015年第006号征地补偿安置方案公告、勘测定界图；17、荷棚河湾队报批图。证明河湾组971.41亩集体土地已全部被依法征收（含63.82亩存量建设用地），征地补偿协议中的瑕疵后期进行了补救，孙岗乡政府由管委会和国土局安排，授权其与荷棚村委会签订协议。
第三组：1、荷棚河湾组征地补偿收支统计明细表及付款凭证；2、安徽省人民政府皖政（2009）132号通知；3、安徽省国土资源厅皖国土资（2010）37号通知；4、六安市人民政府六政（2010）89号通知；5、安徽省人民政府皖政（2012）67号通知；6、六安市人民政府六政（2013）7号通知；7、安徽省人民政府皖政（2015）24号通知。证明孙岗乡政府经叶集管委会批准，对征地方案组织实施并已付清全部征地补偿款项。
第四组：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条。
冯纪良、邹正有、董庆丙、董启山、沙广林向一审法院提供了以下证据：
第一组证据：1、荷棚村委会证明两份；2、河湾村征地补偿款收支统计明细表；3、民事答辩状一份；4、皖证办（2009）116号文件一份；5、叶集国土局证明一份。证明河湾村民组是独立的经济组织，河湾村民组集体土地所有权属河湾村民组所有，荷棚村委会仅仅是代管河湾村民组集体土地的关系，不能作为被征方签订征地补偿协议，合同主体不适格。
第二组证据：1、叶国土资（2013）第63号责令停止国土资源违法行为通知书一份；2、2013年4月13日河湾村民组讨论决定一份；3、证人证言3份；4、荷棚村民代表统计表一份；5、河湾村民组村民代表名单一份。证明孙岗乡政府与荷棚村委会签订的征地补偿协议内容及程序违法，严重侵犯了河湾村民组集体和个人权益，触犯法律。
荷棚村委会向一审法院提供了以下证据：
1、集体土地所有证，证明第三人系农村集体土地所用权人。
2、河湾群众代表研究土地被征事项、荷棚村河湾组土地征用签字、征地补偿协议，证明包括五原告在内的河湾村民组集体签字同意签订征地补偿协议；荷棚村民委员会作为基层群众性自治组织，有权代表村民签订协议；五原告作为河湾村民组的成员，不是征地补偿协议的当事人，不具有主张该协议无效的权利。
3、荷棚河湾组征地补偿款收支统计明细表、相关征地补偿款项发放表格、叶集孙岗派出所证明，证明河湾组的征地补偿款项已由政府全部拨付到位。
4、《中华人民共和国土地管理法》第8条、第10条、第11条，《中华人民共和国村民委员会组织法》第2条、第28条。
上述证据均已随案移送本院。二审中，双方重申了一审的举证、质证意见。上诉人当庭提交了以下证据：1、叶集国土局证明及书面回复、土地确权申请书、中标公示；2、照片、视频资料；3、项目建议报告、批复；4、财政补贴农民资金公示清册、农民负担监督卡、孙岗信用社存折。孙岗乡政府当庭提交照片打印件九张。本院根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条、第七条的规定，对上诉人与被上诉人二审所举证据不予认定。一审法院对事实及证据的分析与认定符合法律规定，予以确认。
本院认为，依照《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例的相关规定，孙岗乡政府没有土地征收、补偿安置的法定职责，其与荷棚村委会签订土地征收协议的行为应当撤销，但因撤销会给社会公共利益造成重大损害，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决确认该行政行为违法，适用法律正确。上诉人主张确认协议无效之理由，不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人冯纪良、邹正有、董庆丙、董启山、沙广林承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 颜 凯
审 判 员 张西湖
代理审判员 刘莹洁
二〇一五年十二月二十五日
书 记 员 牛 婧
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。