河南省郑州市管城回族区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）管行初字第20号
原告赵建平，女，1963年8月1日出生，汉族。
委托代理人张伟，河南国基律师事务所律师。
被告郑州市惠济区人民政府。
法定代表人黄钫，区长。
委托代理人范文慧，女。
委托代理人毛明星，河南修谨律师事务所律师。
原告赵建平诉被告郑州市惠济区人民政府拆迁补偿安置方案一案，向郑州市中级人民法院提起行政诉讼，郑州市中级人民法院指定本院审理。本院于2015年4月8日立案受理，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告赵建平及其委托代理人张伟，被告郑州市惠济区人民政府委托代理人范文慧、毛明星到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，原告是郑州市惠济区老鸦陈办事处苏屯村村民，2014年1月，村里通过各种渠道宣传苏屯村要按照政府有规定实施“城中村改造”。原告对此赞成，但村里迟迟不向村民公开拆迁安置补偿方案，且村里公布的安置办法远远低于邻村的补偿标准。为了拿到经过市政府批准的安置补偿方案，原告向被告申请政府信息公开，被告向原告公开了其派出机构惠济区老鸦陈办事处于2013年3月29日制定颁发的老办文（2013）39号《苏屯村城中村改造拆迁补偿安置方案》文件。原告认为根据相关法律、法规及政府规定，被告派出机构惠济区老鸦陈办事处苏屯村民委员会在制定方案时没有经过村民集体讨论，没有依法召开村民大会，而是召开了村民代表会议，且会议程序严重不符合法律规定，其通过的方案不具备合法性。根据《郑州市城中村改造管理办法》的规定，该方案需要经过市级人民政府批准后方可实施，而该方案并未经过市政府批准即进行了实施，且将原告的房屋拆迁完毕。原告认为被告派出机构2013年3月29日作出的老办文（2013）39号《苏屯村城中村改造拆迁补偿安置方案》事实不清，证据不足，违反法定程序，故提起诉讼要求撤销。
原告向本院提供证据如下：一、证人孙桂英、陈国民、马西五、岳中义出庭证言及未出庭证人的证言。证明他们当时在讨论稿上签字是在欺骗和威逼下签的名，不具有合法性。二、郑州市人民政府（2012）173号公告。证明苏屯村2012年7月9日已经郑州市人民政府批准城中村改造，要求各区政府指导各村制定城中村改造方案，交村民会议或村民代表会议表决通过。市城中村办公室负责各村城中村改造方案的改造报批工作，要严格按照郑政文（2011）258号文和市政府有关规定执行。
被告辩称：一、老办文（2013）39号《苏屯村城中村改造拆迁补偿安置方案》的制定程序合法，且该文件性质上不是“城中村改造方案”，无需经市政府批准。首先，依据《郑州市城中村改造管理办法》第20条的规定，“城中村改造方案”应包括村庄及村民的基本情况、村民补偿安置方案、拆迁补偿安置成本、批准的控规和修规及土地处置方案等内容，老办文（2013）39号只是苏屯村城中村改造中对村民补偿与安置的指导性文件。所以，该文件不应适用原告列出的相关法律法规，也无须由区政府报市城改办审查，并经市政府批准。其次，该文件中涉及到苏屯村村民利益的主要内容先是通过征求村民意见，后经村民代表大会讨论通过，原告在起诉状中对此事实也是认可的。老鸦陈办事处仅仅是在通过的意见稿基础上形成了一个正式的文件，并不是由老鸦陈办事处直接制定的改造方案。此外，原告诉称苏屯村“拆迁方案时并没有依法召开村民大会，而是召开了村民代表会议，且会议程序严重不符合法律规定，其通过的方案不具备合法性。”依据《村民委员会组织法》第一条、第二条规定可知我国实行基层群众自治制度，农村村民实行自治。苏屯村通过拆迁方案的会议程序是否违法不是行政诉讼的范围，与本案无关。原告也不能以此推定老鸦陈办事处通过的老办文（2013）39号是违法的，二者没有必然联系。二、被告驳回原告2014年10月19日的行政复议申请符合法律规定。依据《行政复议法》第九条规定，老办文（2013）39号苏屯村城中村改造拆迁补偿安置方案》的文件是2013年3月29日签发，文件已经村民代表大会讨论，依据村民代表会议工作机制，村民对文件内容是知悉的。再者，苏屯村改造文件稿形成之后村委会制造了宣传册并发放给予村民以供了解，拆迁过程中村委会对拆迁事项又多次进行了公示公告，而不是原告所称的“原告并不知道安置方案的颁发机构”。因此，原告于2014年10月19日提出的行政复议申请早已超过了60日的受理期限，被告驳回其行政复议申请并不违法。
被告向本院提供证据、依据如下：一、（1）2013年3月2日苏屯村党支部会议记录一份。（2）2013年3月21日苏屯村两委会议记录一份。（3）2013年3月23日苏屯村支部扩大会议记录一份。（4）《苏屯村改造拆迁补偿安置方案稿》（讨论稿）村民代表签字一份。证明苏屯村城中村改造拆迁补偿安置方案经过了党支部会议、两委会议、党支部扩大会议以及村民代表大会，通过程序合法。二、（1）2013年4月18日拆迁公告一份。（2）苏屯村城中村改造工作宣传读本及村民领取该宣传读本的照片各一份。（3）苏屯村民委员会证明一份。证明赵建平对《苏屯村城中村改造拆迁安置方案》的内容是知悉的
经审理查明，2012年7月9日，郑州市人民政府作出《关于批准金水区杲村等20个村（组）实施城中村改造的通知》（郑政文（2012）173号），惠济区苏屯村在批准实施城中村改造范围之列。通知要求村民住宅、集体用房的拆迁补偿安置标准和城中村改造其它各项工作，要严格按照《郑州市人民政府关于印发郑州市城中村改造管理办法的通知》（郑政文（2011）258号）和市人民政府有关规定执行。2013年3月，苏屯村党支部成员、村委会成员及村民代表到安徽参观学习。被告提供了三份在安徽开会的会议记录，其中苏屯村党支部会议记录内容有街道党工委书记的讲话，通报苏屯村城中村改造拆迁补偿安置方案。部分支部成员提出的修改完善意见。苏屯村两委会议内容为街道党工委书记讲话，请苏屯村两委会成员对苏屯村城中村改造拆迁补偿安置方案进行商议，李主任通报拆迁补偿安置方案，村两委商议意见。苏屯村支部扩大会议内容为宋书记宣读城中村改造安置补偿方案，发表意见对方案进行审议，王主任做解释总结，罗书记讲话（关于城中村改造补偿方案），董主任讲城中村改造带来的好处。另，去安徽参观学习的村民代表在印有“《苏屯村城中村改造拆迁补偿安置方案》（讨论稿）村民代表签字”的纸上签名。2013年3月29日，郑州市惠济区老鸦陈街道办事处作出《苏屯村城中村改造拆迁补偿安置方案》（老办文（2013）39号），载明了拆迁补偿安置方案的法律及政府依据、村庄基本情况、拆迁安置基本情况、村民拆迁补偿安置方案、其他集体土地建筑物和附属物拆迁补偿办法、拆迁办法、责任和义务及本方案经村民代表会议表决通过后，报区苏屯村城中村改造指挥部批准后生效等内容。2013年4月，苏屯村城中村改造指挥部印制《苏屯村城中村改造工作宣传读本》，读本中包含了苏屯村城中村改造拆迁补偿安置方案的相关内容。惠济区苏屯村城中村改造项目拆迁安置指挥部、惠济区老鸦陈街道苏屯村城中村改造指挥部、惠济区老鸦陈街道苏屯村支部委员会、惠济区老鸦陈街道苏屯村村民委员会于2013年4月18日联合下发拆迁公告。原告赵建平未与惠济区老鸦陈街道苏屯村委会签订拆迁补偿安置协议，房屋未拆除。
另查明，郑州市惠济区老鸦陈办事处苏屯村共有1053户村民，尚余不足10户未拆迁。
本院认为，《郑州市城中村改造管理办法》第七条规定，各区人民政府是各辖区城中村改造的主体，负责本辖区内的城中村改造工作。郑州市惠济区人民政府是负责苏屯村城中村改造的主体，其派出机构惠济区老鸦陈街道办事处在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自已的名义作出行政行为，应当以郑州市惠济区人民政府为被告，故郑州市惠济区人民政府是本案适格被告。《郑州市城中村改造管理办法》第二十一条规定，城中村改造方案经村民会议或村民会议授权的村民代表会议讨论通过后，由各区政府报市城改办审查，经市政府批准后，方可实施。本案中，被告自认《苏屯村城中村改造拆迁补偿安置方案》（老办文（2013）39号）无须由区政府报市城改办审查，并经市政府批准。被告也没有提供该方案报市城改办审查，经市政府批准的证据。且被告亦未提供《苏屯村城中村改造拆迁补偿安置方案》经苏屯村城中村改造指挥部批准的证据。由此，被告派出机构郑州市惠济区老鸦陈街道办事处作出的《苏屯村城中村改造拆迁补偿安置方案》（老办文（2013）39号）程序不符合《郑州市城中村改造管理办法》的规定，程序违法，应予撤销。但因苏屯村绝大多数村民已与惠济区老鸦陈街道苏屯村委会签署了拆迁补偿安置协议，房屋已进行了拆除，如若撤销将会给绝大多数村民利益造成重大损失，考虑上述因素，本院对该《苏屯村城中村改造拆迁补偿安置方案》确认违法，不予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条、第七十六条的规定，判决如下：
一、确认被告郑州市惠济区人民政府的派出机构郑州市惠济区老鸦陈街道办事处作出的《苏屯村城中村改造拆迁补偿安置方案》（老办文（2013）39号）违法。
二、责令被告郑州市惠济区人民政府采取相应的补救措施。
案件受理费50元，由被告郑州市惠济区人民政府负担。
如不服本判决，可在收到判决书之次日起十五日内向本院递交上诉状一式十五份，上诉于河南省郑州市中级人民法院，并于上诉之日起七日内向河南省郑州市中级人民法院交纳上诉费，并将交费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。
审 判 长 陈 峥
人民陪审员 张 政
人民陪审员 任天才
二〇一五年八月五日
书 记 员 刘爱霞
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