洛阳铁路运输法院
行 政 判 决 书
（2015）洛铁行初字第60号
原告洛阳地久物业有限公司。住所地：河南省洛阳市涧西区。
法定代表人岳喜生，该公司董事长。
委托代理人戴卫国，该公司员工。
委托代理人王焕章，河南大进律师事务所律师。
被告洛阳市工商行政管理局。住所地：河南省洛阳市西工区。
法定代表人和剑光，该局局长。
委托代理人代勤生，该局工作人员。
委托代理人韩丽军，河南航星律师事务所律师。
被告洛阳市人民政府。住所地：河南省洛阳市洛龙区。
法定代表人鲍常勇，洛阳市市长。
委托代理人王娜，该市政府法制办公室工作人员。
委托代理人李卫娜，该市政府法制办公室工作人员。
原告洛阳地久物业有限公司因不服洛工商处字（2015）第158号《行政处罚决定书》和洛政复决字（2015）第175号《行政复议决定书》，与被告洛阳市工商行政管理局、洛阳市人民政府工商行政处罚一案，于2015年11月9日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，由审判员陈和平担任审判长并主审，审判员李贯涛、人民陪审员胡晓峰参加评议，于2015年12月22日公开开庭审理了本案。原告洛阳地久物业有限公司的委托代理人戴卫国、王焕章，被告洛阳市工商行政管理局的委托代理人代勤生、韩丽军，被告洛阳市人民政府的委托代理人王娜、李卫娜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告洛阳地久物业有限公司诉称，被告洛阳市工商行政管理局在行政处罚过程中，未听取被处罚人的陈述、申辩，仅对其处罚有利的业主调查取证，对其处罚不利的业主没有调查取证，属认定事实不清，导致其处罚决定书认定事实错误。被告洛阳市工商行政管理局处罚决定适用法律错误，处罚显失公正。原告的行为违反了《侵害消费者权益行为处罚办法》的规定，应依据该办法第十五条规定，处以一万元以下的罚款。而被告洛阳市人民政府的行政复议决定书，对洛阳市工商行政管理局违法的行政行为未予纠正，简单作出维持决定。为此，原告诉至法院，请求法院撤销被告作出的洛工商处字（2015）第158号《行政处罚决定书》和洛政复决字（2015）第175号《行政复议决定书》，判令被告承担本案诉讼费用。其诉讼代理人当庭提出，被告洛阳市工商行政管理局的行政处罚主体错误，即使原告的行为违法，所产生法律后果应有委托人洛阳路通置业有限公司承担；被告洛阳市工商行政管理局的行政处罚决定书所适用的洛发改收费（2009）第40号文件不具有合法性，请求法院一并对该规范性文件进行审查；洛阳市工商行政管理局洛工商处字（2015）第158号《行政处罚决定书》适用法律错误；法律适用的基本原则是新法优于旧法，本案应优先适用新的《侵害消费者权益行为处罚办法》来处理；被告洛阳市工商行政管理局对原告处罚十五万元明显不当，缺乏合理性。
原告提交了该行政处罚决定书和信息公示告知单，以及该行政复议决定书。当庭提交了六份本公司收取物业管理费票据存根复印件，并提供了相应的法律和规章。
被告洛阳市工商行政管理局辩称，在行政处罚过程中，听取了洛阳地久物业有限公司的陈述、申辩，有调查记录、情况说明为证。该公司要求入住业主按年缴纳物业服务费，并要求业主承诺不以任何理由拒缴物业服务费，该行为侵害了业主的合法权益，强迫业主接受不合理条件的事实客观存在，其行为具有违法性。《中华人民共和国消费者权益保护法》的法律效力高于《侵害消费者权益行为处罚办法》，当然应以该法作为处罚依据，故对原告的违法行为适用《中华人民共和国消费者权益保护法》作出行政处罚并无不当。该局作出的洛工商处字（2015）第158号《行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律正确，处罚公正，请求法院维持该行政处罚决定。其诉讼代理人当庭提出，原告作为经营者，在从事物业管理服务时，侵害消费者合法权益，被告对其进行处罚符合法律规定，原告是本案适格的被处罚主体。被告对原告的违法行为选择了最高限额五十万元的百分之三十从轻处罚，有事实依据，程序合法，适用法律正确，处罚数额得当。被告作出的洛工商处字（2015）第158号《行政处罚决定书》符合法律规定，依法应当予以维持。
被告洛阳市工商行政管理局提交了如下证据：立案审批表，行政处罚决定书，行政处罚听证告知书和通知书、行政处罚信息公示告知单及送达回证，听证笔录，洛阳地久物业有限公司营业执照及物业管理企业资质证书复印件，委托书及相关人员身份证复印件、前期物业服务协议、业主手册、情况说明、询问笔录，洛发改收费（2009）第40号文件，业主身份证复印件、委托建房合同、物业费收据、调查笔录，举报材料及案件来源登记，调查报告及批件，听证报告，听证授权委托书、洛阳地久物业有限公司在听证会上提供的物业费收据及业主手册，执法备案和罚款备案，案审会记录，行政复议决定书，执法证复印件。并提供了相应的法律依据。
被告洛阳市人民政府辩称，洛政复决字（2015）第175号《行政复议决定书》认定事实清楚，程序合法。原告要求办理入住手续的业主必须缴纳完物业服务协议规定的所有费用以及一年物业服务费，并且要求业主承诺不以任何理由拒缴物业服务费，才同意业主办理装修入住手续，否则，不得装修房屋。其行为侵害了业主的合法权益，属于强迫业主接受不合理条件，违反了洛发改收费（2009）第40号文件和《河南省消费者权益保护条例》的规定，洛阳市工商行政管理局依照《中华人民共和国消费者权益保护法》对原告进行处罚，符合法律规定。原告起诉理由不能成立，请求法院依法驳回其诉讼请求。其诉讼代理人当庭提出，提供物业服务时强迫业主接受不合理条件的是原告，洛阳市工商行政管理局履行法定职责有权对其处罚，处罚对象无误，罚款数额适当；原告对洛发改收费（2009）第40号文件第一条的规定存在误读，工商行政管理机关依法履行行政监督和审查处罚职责与该文件不存在冲突。
被告洛阳市人民政府提交了如下证据：原告提交的行政复议申请书及相关材料，行政复议立案受理相关文书及送达回证，洛阳市工商行政管理局提供的证据材料（即该局案卷，与上述该局提交的证据基本一致）、答辩材料，行政复议相关材料查阅登记表以及洛阳市工商行政管理局行政复议答复书送达回证，行政复议决定书及送达回证。并提供了相应的法律依据。
本案的争议焦点为：被告作出的行政处罚所依据的法律法规和处罚的标准是否正确和适当？
对各方当事人提供的证据综合认证如下：原告当庭提交的本公司收取物业管理费共六份票据存根是复印件，因被告不予质证，故不予认证。除此之外，对各方当事人提供的其他证据，能够证明本案事实，予以认证。
经审理查明，2015年3月3日，洛阳市工商行政管理局接到群众投诉，称洛阳地久物业有限公司涉嫌侵害消费者权益，于同年3月10日立案，经调查，于2015年7月10日举行听证会。该局查明，2014年4月28日，洛阳路通置业有限公司与洛阳地久物业有限公司签订委托书，委托洛阳地久物业有限公司对其新开发的孟津县麻屯镇路通建业城小区进行前期物业服务管理。洛阳地久物业有限公司接受委托后，制定了《路通建业城前期物业服务协议》，要求前来办理入住手续的业主在该协议上签字，并且无条件执行协议的全部条款。该协议文本有“业主自入伙（应为入住）之日起次月1日起缴纳物业服务费用。……并按时足额缴纳当年物业服务费用。”“物业服务费用按年缴纳、……乙方承诺不以任何理由拒缴物业服务费，……”等条款。洛阳地久物业有限公司要求办理入住手续的业主必须缴纳完该协议规定的所有费用及一年物业服务费，并且要求业主承诺不以任何理由拒缴物业服务费，才同意业主办理装修入住手续，否则，不与其签订《装饰装修管理协议》，不得装修房屋。其行为侵害了业主的合法权益，属于强迫业主接受不合理条件，违反了洛发改收费（2009）第40号文件、《河南省消费者权益保护条例》和《中华人民共和国消费者权益保护法》的规定，没有违法所得，违法行为一般。该局于2015年8月6日作出了洛工商处字（2015）第158号《行政处罚决定书》，决定责令洛阳地久物业有限公司停止违法行为，并对其罚款十五万元，并依法送达了该处罚决定书。
洛阳地久物业有限公司不服该处罚决定，于2015年9月1日向洛阳市人民政府申请行政复议，该机关依法受理后，所查明的事实与洛阳市工商行政管理局查明的本案事实一致。该机关认为，洛阳地久物业有限公司的行为侵害了业主的合法权益，属于强迫业主接受不合理条件，违反了洛发改收费（2009）第40号文件和《河南省消费者权益保护条例》的规定，洛阳市工商行政管理局依照《中华人民共和国消费者权益保护法》对原告进行处罚，符合法律规定。根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，于2015年10月14日作出了洛政复决字（2015）第175号《行政复议决定书》，决定维持洛阳市工商行政管理局于2015年8月6日作出的洛工商处字（2015）第158号《行政处罚决定书》。并依法送达了该复议决定书。
洛阳地久物业有限公司不服该复议决定，于2015年11月9日向本院提起行政诉讼。
本院认为，原告洛阳地久物业有限公司要求办理入住手续的业主，无条件执行原告单方面制定的《路通建业城前期物业服务协议》的全部条款，必须缴纳该协议规定的所有费用甚至一年物业服务费，并且要求业主承诺不以任何理由拒缴物业服务费，才同意业主办理装修入住手续，否则不与业主签订《装饰装修管理协议》，业主不得装修房屋。该行为将业主缴纳费用与物业公司办理入住手续、提供物业服务强行捆绑，带有明显强制性，属强迫业主接受不合理条件，侵害其正当的居住权益，是违法行为。被告洛阳市工商行政管理局履行法定职责，有权依法查处辖区内的违法行为。该局接群众投诉后，即立案调查取证并召开听证会，查明违法事实，调取充分证据，依照相关的法律、地方性法规和规范性文件以及法定程序，对违法行为进行处罚并无不当。其作出的洛工商处字（2015）第158号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律、法规正确，符合法定程序，处罚结果得当，应予以维持。同理，对被告洛阳市人民政府所作出的洛政复决字（2015）第175号《行政复议决定书》，亦应予以维持。因此，对于原告所提出的该处罚决定书认定事实错误、适用法律错误、处罚主体错误、处罚十五万元明显不当等意见，不予采纳。关于洛发改收费（2009）第40号文件的合法性，经审查，该文件是根据我国有关法律、法规和相关规定，为加强洛阳市物业服务管理、规范物业服务收费行为，保障业主和物业管理企业的合法权益，结合本市实际情况所制定的规范性文件，是对物业服务收费行为及标准的具体化、规范化，具有指导性，便于操作；制定该文件的主体机关合法，其内容没有限制公民、法人和其他组织的合法权利，亦没有增加其义务，不违反法律和法规的规定，并不违法。《侵害消费者权益行为处罚办法》是规章，其效力低于法律、行政法规和地方性法规，法律、行政法规和地方性法规为审理案件依据，应当优先适用，而规章可以参照。关于对原告违法行为处罚的数额，被告在作出行政处罚决定时，已经考虑了原告没有违法所得、违法行为一般等事实、情节，按照最高限额五十万元的百分之三十予以从轻处罚，其处罚数额适当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第一款、第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告洛阳地久物业有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元由原告洛阳地久物业有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并提出副本八份，上诉于郑州铁路运输中级法院。
审 判 长 陈和平
审 判 员 李贯涛
人民陪审员 胡晓峰
二〇一六年四月二十一日
书 记 员 盛清清