福建省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）闽行终字第137号
上诉人（原审原告）宁德市蕉城区城南镇金蛇头村民委员会，住所地宁德市蕉城区城南镇金蛇头村。
法定代表人何时春，村民委员会主任。
委托代理人张绍忠，北京罗斯律师事务所律师。
委托代理人周福好，北京罗斯律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）宁德市人民政府，住所地宁德市闽东中路35号。
法定代表人隋军，市长。
委托代理人李立春，男。
委托代理人蔡作斌，福建黎民友律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）宁德市东湖塘华侨农场，住所地宁德市东湖路**号。
法定代表人黄亦康，场长。
委托代理人陈亮，男。
上诉人宁德市蕉城区城南镇金蛇头村民委员会（以下简称金蛇头村民委员会）因诉宁德市人民政府土地行政登记一案，不服宁德市中级人民法院（2013）宁行初字第12号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年7月31日依法公开开庭审理了本案。上诉人的法定代表人何时春、委托代理人张绍忠，被上诉人宁德市人民政府的委托代理人李立春、蔡作斌，被上诉人宁德市东湖塘华侨农场（以下简称东湖塘华侨农场）的委托代理人陈亮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定，东湖塘华侨农场系为接待安置归侨，于1965年在原宁德县围垦东湖塘基础上创办起来的。其土地绝大部分为围垦土地，少部分为围垦地与周边村（大队）兑换而来。因金蛇头村不断到省、地、市上访，反映六十年代在围垦东湖塘时受到较大经济损失，要求退还被东湖塘华侨农场占用的部分熟地给该村生产经营。原宁德市人民政府于1990年1月3日向宁德地区行署作出宁政（1990）综005号《关于要求将东湖塘华侨农场收回的200亩水田退还给金蛇头村生产经营的请示》（以下简称宁政（1990）综005号《请示》）。为此，福建省人大常委会调查组到宁德实地调查，并于1991年7月28日作出《关于国营宁德东湖塘华侨农场场界问题的调查报告》（以下简称《调查报告》）。福建省人民政府办公厅于1991年9月13日作出闽政办（1991）181号《福建省人民政府办公厅印发省人大常委会调查组关于连江长龙华侨农场场界问题议案办理情况调查报告和关于国营宁德东湖塘华侨农场场界问题调查报告的通知》（以下简称闽政办（1991）181号《通知》），将该调查报告印发给省侨办、原宁德地区行署、原宁德市人民政府等机关。根据通知精神，东湖塘华侨农场与金蛇头村于1992年3月30日签订了《关于金蛇头村土地使用界限认定协议》（以下简称《土地使用界限认定协议》）。2004年10月9日，东湖塘华侨农场就该地块1145337.8平方米土地向宁德市人民政府申请颁证。2005年2月2日，宁德市国土资源局作出宁国土资籍（2005）24号《关于国营福建省宁德东湖塘华侨农场等单位建设用地与农用地登记发证的审理意见》（以下简称宁国土资籍（2005）24号《审理意见》）。2005年2月5日，宁德市人民政府作出宁政（2005）地56号《关于国营宁德东湖塘华侨农场等单位建设用地与农用地登记发证的批复》（以下简称宁政（2005）地56号《批复》），向东湖塘华侨农场颁发了宁政国用（2005）第1670号《国有土地使用证》。目前，涉诉土地中有200亩由金蛇头村民耕作。2006年7月28日，宁德市土地收购储备中心与金蛇头村签订土地安置补助费及养殖补偿费协议。金蛇头村民委员会不服宁德市人民政府的土地登记行为，于2013年9月16日向法院提起诉讼。
原审认为，金蛇头村民委员会作为诉争土地的实际使用权人与被诉具体行政行为具有法律上的利害关系，具有原告资格，其于2013年9月16日向法院提起行政诉讼，并未超过法定的起诉期限。东湖塘华侨农场土地绝大部分为围垦形成，少部分为围垦地与周边村（大队）兑换而来。闽政办（1991）181号《通知》可以证明东湖塘华侨农场只是把200亩水田承包给原告，原告并不具有诉争土地的所有权。原告认为被诉土地登记行为不具有权源依据，但未能提供相应证据证明被诉土地登记行为侵犯了其合法权益，其主张撤销该登记行为依据不足，不予支持。根据闽国土资综（2004）167号《关于加快国有农场土地登记发证工作的通知》（以下简称闽国土资综（2004）167号《通知》）第三条规定，原告在1992年东湖塘华侨农场地籍图权属界线上盖章确认，因此，可不再重复调查、指界和签字。另外，被告提供的宁德市国土资源局《公告》及附图、《闽东日报》（2004年10月28日）可以证明被告履行了相关公告程序。综上，原告诉请撤销被诉土地登记行为，没有事实和法律依据，其观点不能成立，不予采纳。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告金蛇头村民委员会的诉讼请求，案件受理费50元，由金蛇头村民委员会负担。
原审原告金蛇头村民委员会不服，向本院提出上诉，请求撤销宁德市中级人民法院（2013）宁行初字第12号行政判决、撤销宁政国用（2005）第1670号《国有土地使用证》或发回重审。主要理由是：宁政（1990）综005号《请示》客观证实了涉诉土地系上诉人置换所得，福建省人大常委会调查组的《调查报告》不能作为定案依据，原审第三人取得涉案土地使用权没有权源依据，宁德市人民政府登记程序违法，原审认定事实不清，适用法律错误。
被上诉人宁德市人民政府答辩称，上诉人关于土地使用权权源依据的观点不能成立，关于被诉具体行政行为违反法定程序的观点亦缺乏事实和法律依据。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人东湖塘华侨农场未作答辩。
被上诉人宁德市人民政府在法定期限内向原审法院提供了以下证据材料和依据：1.土地登记审批表；2.土地登记申请书；3.宗地实地勘丈图表、权属界址调查表图；4.宁德市国土资源局《公告》及附图、《闽东日报》（2004年10月28日）；5.东湖塘华侨农场与原宁德市人民政府《委托协议》；6.《土地使用界限认定协议》；7.委托书、证明、事业单位法人证书、陈友金居民身份证；8.宁政（2005）地56号《批复》；9.宁国土资籍（2005）24号《审理意见》；10.闽政办（1991）181号《通知》；11.宁德东湖塘农场地籍图；12.《福建省土地登记条例》；13.闽国土资综（2004）167号《通知》。
被上诉人东湖塘华侨农场向原审法院提供了以下证据材料：1.闽政办（1991）181号《通知》；2.东湖塘华侨农场与原宁德市人民政府《委托协议》；3.《土地使用界限认定协议》；4.宁德市土地收购储备中心与金蛇头村民委员会《协议书》；5.闽国土资综（2004）167号《通知》。
上诉人金蛇头村民委员会向原审法院提供了以下证据材料：1.宁政国用（2005）第1670号《国有土地使用证》（复印件）；2.宁政（1990）综005号《请示》。
被上诉人东湖塘华侨农场在二审庭审中提交了以下证据材料：1.华侨事务委员会内农钟（63）字第2398号文件；2.东湖塘华侨农场与金蛇头村民何金生《承包荒滩合同》；3.东湖塘华侨农场与金蛇头村民何帮禹《承包荒滩合同》；4.东湖塘华侨农场与塔南管区职工苏成进《承包土地养蛏合同书》；5.权属界址调查表图。
上诉人在二审庭审中提交了以下证据材料：1.承包合同一份；2.照片两张。
上述证据和依据已随案移送本院，并经庭审举证、质证。被上诉人东湖塘华侨农场在二审中提交的证据1-4，与本案不具有关联性，证据5在一审中已取得，无正当理由未在法定举证期限内提供；上诉人在二审中提交的证据与本案亦不具有关联性，本院均不予接纳。对原审法院认定的事实，本院予以确认。
本院认为，对涉及历史问题的土地登记应依照法律进行，并考虑相关政策因素。上诉人金蛇头村民委员会作为涉诉土地的部分实际使用人，与被诉土地登记行为具有法律上的利害关系，其起诉符合相关法律规定，依法应予受理。
根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定，单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。本案涉诉土地位于宁德市东侨开发区，宁德市人民政府是法定的登记机关，有权依当事人申请对该土地进行登记，其作出被诉具体行政行为，权力来源合法。
《福建省土地登记条例》第二十一条规定，申请初始登记，应当提交土地登记申请书、身份证件、土地权属来源证明文件等材料。宁德市人民政府提供的闽政办（1991）181号《通知》，系福建省人民政府印发的正式文件，该通知要求省侨办和原宁德地区行署、原宁德市人民政府，对福建省人大常委会调查组《调查报告》中提出的意见和建议认真研究办理。根据通知精神，上诉人和原审第三人于1992年3月30日签订了《土地使用界限认定协议》，确认了双方地界，并报当地政府备案。根据国办发（2001）8号《关于依法保护国有农场土地合法权益意见的通知》规定，国有农场与周边农民集体签定的用地协议书，原则上应作为确认国有农场的国有土地使用权的依据。据此，宁德市人民政府将闽政办（1991）181号《通知》和《土地使用界限认定协议》作为初始登记的土地权属来源证明，并无不当。
《福建省土地登记条例》第十八条规定，登记部门对申请登记的土地需要进行权属调查的，应当按规定通知被调查宗地和相邻宗地的权利人到现场共同指界。但闽国土资综（2004）167号《通知》规定，“有标准分幅土地利用现状图和权属界线图的，可不再组织地籍测量；土地利用现状调查时形成的土地权属界线协议书中核定的权属界线（不含工作界），经复核无误的可不再重复调查、指界和签字。”本案中，上诉人和原审第三人已签订了《土地使用界限认定协议》，确认了双方地界，登记机关在复核无误后，未组织指界并不违反法律规定。此外，宁德市人民政府提供的2004年10月28日《闽东日报》，亦可证明登记机关依法履行了公告程序。因此，上诉人关于登记程序违法的上诉理由不足，本院不予采纳。
综上，被上诉人宁德市人民政府对本案涉诉土地登记确权，认定事实清楚，程序合法。原审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人金蛇头村民委员会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 朱志闽
代理审判员 史寅超
代理审判员 赖峨州
二〇一四年十一月三日
书 记 员 康 昕
附：本案所适用的法律条文
《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）
第十一条……
单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权……
《福建省土地登记条例》
第十八条登记部门对申请登记的土地需要进行权属调查的，应当按下列规定，提前五日书面通知被调查宗地和相邻宗地的权利人到现场共同指界……
第二十一条申请初始登记，应当提交下列文件：
（一）土地登记申请书；
（二）身份证件；
（三）土地权属来源证明文件。
第二十五条土地登记申请经初步审查符合登记条件的，由登记部门组织地籍调查，经调查认定土地权属合法、界址清楚、面积准确的，予以公告。
……
国办发（2001）8号《关于依法保护国有农场土地合法权益意见的通知》（国土资源部、农业部二○○一年一月十七日）
……
（一）县级以上人民政府及有关部门关于组建国有农场的批文和国有农场与周边农民集体签定的用地协议书，原则上应作为确认国有农场的国有土地使用权的依据……
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
……
第六十四条人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。