广东省江门市江海区人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）粤0704行初305号
原告：李泽芳，男，汉族，1967年6月8出生，住广东省台山市。
委托代理人：黄宣干，广东天高律师事务所律师。
被告：台山市四九镇人民政府。住所地：广东省江门市台山市四九镇四九圩永兴街***号。
法定代表人：李军权，该镇镇长。
委托代理人：周丽，广东志信律师事务所律师。
第三人：台山市四九镇经济发展总公司。住所地：广东省台山市四九镇四九圩。
法定代表人：伍国仪，该公司总经理。
委托代理人：林容茂，广东志信律师事务所律师。
第三人：台山市国土资源局。住所地：广东省江门市台山市台城龙华里**号。
法定代表人：朱啟辉，该局局长。
委托代理人：索茂军、林达荣，均系广东东方大卫律师事务所律师。
原告李泽芳诉被告台山市四九镇人民政府（以下简称“四九镇府”）、第三人台山市四九镇经济发展总公司（以下简称“四九经济发展公司”）、第三人台山市国土资源局（以下简称“台山国土局”）镇政府其他行政行为纠纷一案，向本院提起诉讼。本院受理后依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
李泽芳诉称，2005年10月17日，李泽芳委托李洪灼与牡丹阁皇宫大酒楼（当时的法定代表人谭天恩，已故）签订了关于转让台山市牡丹阁皇宫大酒楼的买卖合同，该合同为双方真实意思表示，合同中约定了双方权利义务及产权转移等事项，并有四九镇法律服务所见证人梁某及双方签章确认。尔后，四九经济发展公司作为前述大酒楼的前股东之一于2013年5月31日出具了一份《证明》，证明“四九镇经济发展总公司和香港台联实业发展总公司关于牡丹阁皇宫大酒楼的合作期已满，债权债务也已经进行清算，一切事务日后与四九镇经济发展公司无关”，并于2013年6月1日由相关主管领导批复“同意上报”。2013年6月3日，该《证明》上由四九镇府批复“情况属实，请给予办理有关手续”。2014年2月22日，台山市公有资产管理委员会办公室在前述《证明》上加具“根据台山市四九镇人民政府的意见，香港台联实业发展总公司不是我市公有企业不列入我办管理”。李泽芳持《买卖合同》及上述《证明》到台山国土局办理相关业务时，该局工作人员告知四九镇府向其发出一份《四九镇关于要求暂缓办理台山牡丹阁皇宫大酒楼有关业务的函》（四府函[2014]1号），李泽芳办理该土地业务受阻，无法办理。李泽芳认为，四九镇府出具的前述函与上述《证明》存在矛盾。鉴于前述《证明》的内容得到了四九镇府的盖章确认，四九镇府要求国土部门暂缓办理的行为没有事实和法律依据，该文件实质上已经影响了李泽芳作为特定当事人的权利和义务，属于具体行政行为。请求判令：1、撤销四九镇府四府函[2014]1号文件；2、本案诉讼费用由四九镇府承担。
四九镇府辩称，四九镇府作出的涉案函的行为不属于行政行为，不具有强制力，实质是一份请求书，不产生行政法上的法律效果。该函没有行政相对方，仅发送给台山国土局，李泽芳无权就该函提起行政诉讼。四九镇府、四九经济发展公司及香港台联实业发展总公司和台山牡丹阁皇宫大酒楼之间存在民事法律关系，四九镇府是四九经济发展公司的股东，四九经济发展公司成立时其全部资产来源于四九镇府，属于国有资产。四九经济发展公司与香港台联实业发展总公司合作经营台山牡丹阁皇宫大酒楼，在未得到前述大酒楼全体股东及董事会同意的情况下，前述大酒楼的董事长谭天恩与李泽芳签订《买卖合同》，擅自将该酒楼卖给李泽芳，该《买卖合同》侵犯了四九经济发展公司的合法权益，应属无效。根据《中外合作经营企业法》的相关规定，台山牡丹阁皇宫大酒楼经营期满后应进行清算，在没有清算前，任何人均无权处置该酒楼的产权。四九镇府作为四九经济发展公司的股东，依法有权对其资产进行管理。上述《证明》与事实不符，为防止国有资产流失，四九镇府出具涉案函，请求暂缓办理相关手续，待相关产权厘清后，再进行处理。这是四九镇府作为四九经济发展公司的股东依法享有的民事权利，也是四九镇府依法行使的民事救济权。因此，四九镇府发出涉案函的行为属于民事法律行为而非行政行为。综上，请求依法驳回李泽芳的起诉。
四九经济发展公司未向本院提交书面述辩意见。
台山国土局述称，第一，四九镇府作出的《四九镇关于要求暂缓办理台山牡丹阁皇宫大酒楼有关业务的函》，不属于行政诉讼的受案范围。台山国土局与四九镇府之间没有行政上的隶属关系。四九镇府发出的前述函，对台山国土局行政职能的履行没有行政强制力，该函并不影响台山国土局依法办理李泽芳所称的土地业务。只要李泽芳申请办理的土地业务符合相关法律规定，台山国土局就会依法为其办理。故根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条的相关规定，四九府作出的前述函并未对李泽芳的权利义务产生实质的影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。第二，李泽芳必须依法向台山国土局提出书面申请并提交符合法律规定的材料，在符合相关规定的情况下，台山国土局才能依法予以办理涉案土地的相关业务。李泽芳曾来台山国土局处咨询如何办理将涉案土地办理交易转移登记在其名下，经工作人员了解后发现该涉案土地上的房屋并没有办理房产登记，并且由四九镇府发出的涉案函得知该地上房屋存在权属争议。根据《土地登记办法》第七条、第九条的相关规定，李泽芳须与转让方共同申请并提供真实有效的地上附着物权属证明，故建议李泽芳处理好该地上房屋权属问题再来办理。但至今，李泽芳并没有向台山国土局提出申请也没有提交相关申请材料。综上所述，请求驳回李泽芳的诉讼请求。
本院经审理查明：2014年3月26日，四九镇府向台山国土局发出四府函[2014]1号《四九镇关于要求暂缓办理台山牡丹阁皇宫大酒楼有关业务的函》。该函载明：“台山牡丹阁皇宫大酒楼于1993年落户我镇洞美工业区内，企业地址：……是香港台联实业发展总公司与四九镇经济发展总公司共同合作建设经营企业，属台港澳与境内合作类型，主要开办酒楼及综合使用。因香港台联实业发展总公司与四九镇经济发展总公司在合作当中，对台山牡丹阁皇宫大酒楼经营管理及固定财产处置存在未解决的纠纷事宜，需要按照有关双方合作的合同内容进一步厘清，特此请贵局暂缓办理台山牡丹阁皇宫大酒楼有关业务手续。”李泽芳称其到台山国土局办理相关业务时，该局工作人员告知四九镇府向台山国土局发出前述函。李泽芳认为四九镇府作出前述函是没有事实和法律依据的，且因该函导致李泽芳办理涉案土地业务受阻，无法办理。还认为该函已实质影响了李泽芳的权利和义务，属于行政行为，特提起本案诉讼。
台山国土局确认收到四九镇府向其发出的涉案函，但认为四九镇府作出的涉案函对其办理相关土地业务不具有约束力，并称李泽芳曾到台山国土局处咨询如何办理涉案土地交易转移登记手续，但未提交书面申请及符合法律规定的材料。经工作人员了解后发现涉案土地上的房屋并没有办理房产登记且由四九镇府发出的涉案函得知该地上房屋存在权属争议，故建议李泽芳处理好该地上房屋权属问题再去办理。
另查明，四九经济发展公司成立于1989年10月19日，是一家集体所有制企业，四九镇府是该公司的股东。台山牡丹阁皇宫大酒楼成立于1993年3月26日，企业类型为非公司台、港、澳企业（台港澳与境内合作），投资者为香港台联实业发展总公司及四九经济发展公司。
本院认为：本案系镇政府其他行政行为纠纷。本案的争议焦点是李泽芳的起诉是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条规定：“……公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应该符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围……”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的……”由上述规定可知，行政机关作出的对公民权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼受案范围，不应立案受理，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，四九镇府与台山国土局并无行政上的隶属关系，四九镇府虽向台山国土局作出涉案函，但该函对台山国土局履行相关土地行政管理职责没有行政强制力。此外，未有证据显示李泽芳已向台山国土局申请办理相关土地业务且是因为涉案函导致台山国土局没有为其办理。因此，四九镇府作出的涉案函并未对李泽芳的权利义务产生实质的影响，李泽芳的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应予驳回。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回原告李泽芳的起诉。
本案不收取案件受理费，已经预收的案件受理费人民币50元，退回原告李泽芳。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省江门市中级人民法院。
审 判 长 褚丽丹
代理审判员 龚展泽
代理审判员 叶银顺
二〇一六年十二月三十一日
书 记 员 陈慧虹