贵州省普安县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔2323行初30号
公益诉讼人安龙县人民检察院，住所地：安龙县市府大道，统一社会信用代码：XXXXXX。
法定代表人吴军，系该院检察长。
委托代理人付高龄，系该院副检察长。
委托代理人彭建忠，系该院员额制检察官。
被告普安县青山镇人民政府，住所地：普安县青山镇下街社区三街三组。统一社会信用代码：XXXXXXXX。
法定代表人孟成雄，系该镇镇长。
委托代理人张昆，系该镇政法委书记。
委托代理人杨朗，系贵州省普安县中心法律服务所法律工作者。
公益诉讼人安龙县人民检察院（以下简称“安龙县检察院”）诉被告普安县青山镇人民政府（以下简称“青山镇政府”）确认行政行为违法并履行法定职责行政公益诉讼一案，于2017年6月14日向本院提起行政诉讼。本院于2017年6月14日立案后，于2017年6月15日向被告送达行政公益诉讼起诉书副本、应诉通知书、举证通知书、合议庭组成人员告知书、行政机关负责人出庭通知书、开庭传票、廉政监督卡，并依法组成合议庭于2017年6月30日公开开庭审理了本案。公益诉讼人安龙县检察院的法定代表人吴军及委托代理人付高龄、彭建忠到庭参加诉讼，被告青山镇政府法定代表人孟成雄及委托代理人张昆、杨朗到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人安龙县检察院诉称，普安县人民检察院在履行职责中发现，2013年11月4日，普安青山镇人民政府与青山镇下节河村委会签订《征地协议书》，征用该村位于博刀岭的土地作为垃圾填埋场。此后，青山镇人民政府将该镇生活垃圾收集运至该垃圾填埋场倾倒。垃圾填埋场位于313省道青山至兴仁段公路边视线可及范围内，未经环保部门进行环境影响评价论证，没有建设任何防扬散、防流失、防渗漏等设施，垃圾场中堆放垃圾量大，各种塑料废品吹散在各处。青山镇政府在处理本镇生活垃圾过程中，违反了《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《贵州省城镇垃圾管理办法》等法律法规的相关规定，对周边生态环境造成严重破坏，社会公共利益受到侵害。
普安县人民检察院在履行职责中发现青山镇政府的违法行为后，于2017年3月21日向被告发出公益诉讼诉前程序检察建议，督促其停止在王家屋基处随意倾倒、堆放垃圾的违法行为，对垃圾进行合法处理。检察建议回复期满后，经公益诉讼人多次实地核查，被告在王家屋基处倾倒垃圾的行为仍在持续，堆放的垃圾未得到处理，社会公共利益仍然处于受侵害状态。
2017年6月14日，黔西南州人民检察院将此案指定由公益诉讼人安龙县检察院管辖。
公益诉讼人认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第六条“一切单位和个人都有保护环境的义务。地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”第三十七条“地方各级人民政府应当采取措施，组织对生活废弃物的分类处置、回收利用。”《贵州省城镇垃圾管理办法》第七条第二款“镇人民政府负责本辖区内的垃圾管理工作。”第十一条第一款“城市人民政府建设（环境卫生）行政主管部门、镇人民政府应当根据《城市环境卫生设施标准》，设置封闭式垃圾箱、垃圾池、转运站等环卫设施，逐步关闭过渡性的简易设施。”的规定，青山镇政府有保护辖区环境和垃圾管理的法定职责,应依照法律和法规的规定选择堆放垃圾的地点，并对垃圾作无害化处理。但是青山镇政府却长时间占用农民土地大量倾倒和露天堆放生活垃圾，社会公共利益受到了侵害。自普安县人民检察院向青山镇政府发出检察建议至今，该镇政府仍未依法履行职责，社会公共利益仍然处于受到侵害的状态。
为督促行政机关依法履行职责，保护生态环境，维护国家和社会公共利益，现根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条，《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条和贵州省高级人民法院《关于环境保护案件指定集中管辖的规定（试行）》的规定，提起行政公益诉讼，请求判令：1、确认青山镇政府未依法处理城镇生活垃圾的行为违法；2、青山镇政府依法履行垃圾管理职责。
公益诉讼人提供的证据及被告的质证意见：
第一组证据：1、贵州省人民检察院的批复(黔检发民字〔2017〕97号)；2、黔西南州人民检察院指定管辖决定书（州检指管〔2017〕2号）；3、立案决定书、普安检民（行）行政违监〔2017〕52232300005号《检察建议书》及送达回证，证明安龙县检察院作为公益诉讼人、青山镇政府作为被告主体适格，且在提起诉讼前，被告已收到了普安县人民检察院诉前程序的检察建议。
第二组证据：1、普安县人民检察院现场拍摄的照片和视频资料；2、证人张某1、张某2、陈某1、黎应宽的证言；3、普安环境保护局2017年6月14日出具的《情况说明》一份；4、证人匡某的证言，证明普安青山镇人民政府在313省道青山至兴仁段公路边（具体地名：青山镇下节河村博刀岭处）建设垃圾堆场的行为违法。被告质证称照片反映的情况是真实的；普安环境保护局的情况说明不具有法律效力，情况说明中称面积2.5亩没有依据，堆放垃圾是事实，但是情况说明中的地名不对，同时从照片中看出垃圾有医疗垃圾，该垃圾并不是政府集中倾倒的；证人证言不客观。
第三组证据：1、证人陈某2、张某1、张某2、陈某1、黎应宽、周某、保某、桂某、张某3的证言；2、普安县人民检察院现场拍摄的照片22张及视频；3、征地协议书（附提取笔录）；4、青山镇下节河村民委员会出具的情况说明；5、兴义市鸿大环保电力有限公司出具的证明、提供的《垃圾处理服务协议》及《专项扶贫协议》；6、普安县住房和城乡建设局的情况说明、普安县人民政府专题会议纪要（普府专议[2016]273号）；7、普安环境保护局2017年3月22日出具的情况说明，证明青山镇政府违法建设、设置垃圾堆场处理垃圾，侵害了社会公共利益。被告质证对证据的真实性和合法性无异议，对证明目的有异议，认为不能完全证明侵害了社会公共利益，被告方从2016年4月28日开始向兴义市鸿大环保电力有限公司清运垃圾，证人证言不客观。
第四组证据：1、普检民（行）行政违监［2017］52232300005号检察建议书（于2017年3月21日送达被告青山镇政府）；2、青山镇政府对检察建议书的书面回复（青府复[2017]1号）文件；3、普安县人民检察院2017年4月21日现场拍摄的照片和视频；4、普安县人民政府专题会议纪要（普府专议[2016]109号）；5、安龙县检察院在2017年6月15日开展检察回访拍摄的视频、2017年6月29日拍摄的视频和图片，证明普安县人民检察院发出诉前程序的检察建议后，青山镇政府仍未纠正违法行为，社会公共利益仍持续受到侵害。被告质证对现场现状无异议，但是现场中出现的新的垃圾并不是政府组织倾倒的。
被告青山镇政府辩称，一、被告与青山镇下节河村民委员会签订《征地协议书》，征用该村位于博刀岭的土地作为垃圾填埋场，本镇生活垃圾收集后运至该镇填埋场倾倒，由于青山镇财政紧张，未严格按照《城市环境卫生设施标准》设置相关设施，露天堆放垃圾，根据《中华人民共和国环境保护法》、《贵州省城镇垃圾管理办法》的相关规定，青山镇政府处理城镇生活垃圾的行为违反了前述相关法律的规定。二、自普安县人民检察院向被告发出检察建议后，被告认真整改，积极依法履行职责，效果明显。主要体现在：1、制定了《青山镇生活垃圾集中清运处理工作实施方案》，方案明确了工作目标、实施步骤、工作保障措施等；2、按照方案认真抓好落实。购置了长安钩臂式垃圾车2辆、多功能垃圾处理车1辆、清扫车1辆、垃圾箱40个等清扫工具。为做好关于博刀岭垃圾场生活垃圾运输有关事项，被告召开了党政联席会议进行专题研究，会议研究决定，博刀岭垃圾场生活垃圾清运至兴义市郑屯镇黔西南州兴义市鸿大环保电力有限公司进行处理，清运至普安盘水街道办事处蜡烛山垃圾填埋场处理，专门外聘人员进行清运，运至黔西南州兴义市鸿大环保电力有限公司运输费用为每吨200元，运至普安盘水街道办事处蜡烛山垃圾填埋场运输费用为每吨120元，博刀岭垃圾中转运输场生活垃圾已全部外运处理。三、博刀岭垃圾中转运输场生活垃圾外运处理后，被告对该垃圾中转运输场地进行了生态环境整治，主要采取在地面上播撒草种，盖上纱网等措施进行治理，待草种长出青草后该运输场地将变成绿地，生态环境得到明显改善。
综上所述，本案至普安县人民检察院提出检察建议后，以及公益诉讼人安龙县检察院提起诉讼期间，被告认真履行垃圾管理职责，博刀岭垃圾中转运输场生活垃圾已全部外运处理，并对该垃圾中转运输场进行生态整治，生态环境得到明显改善，检察院提起的检察建议及公益诉讼所发挥的监督效果十分明显，较好地实现了立法机关授权检察机关提起公益诉讼的目的，根据生态环境是否得到明显改善等因素，请求法院作出被告已履行行政管理职能，公益诉讼目的已大部分实现的认定。
被告提交的证据及公益诉讼人的质证意见：
第一组证据：统一社会信用代码证书及法定代表人身份证明书，证明被告的主体信息情况及法定代表人身份情况。公益诉讼人质证无异议。
第二组证据：青府复[2017]1号被告青山镇政府回复文件，证明被告对普安县检察院的检察建议的回复情况。公益诉讼人质证无异议。
第三组证据：普安公务用车配置、采购审批表；清洁车辆、垃圾箱购销合同及附件、购置发票，证明为清运垃圾购置了清洁车辆、垃圾箱等工具。公益诉讼人质证无异议。
第四组证据：2017年4月10日下发的青山镇生活垃圾集中清运处理工作实施方案；生活垃圾运输合同；《关于请求帮助解决青山镇生活垃圾集中清运处理费用的请求》（青府呈[2017]28号）；青山镇生活垃圾收集清运台账；黔西南州兴义市鸿大环保电力有限公司过磅单，证明被告接到检察建议后为整改制定了实施方案、召开了专题会议进行研究、签订运输合同临时聘用人员外运垃圾到兴义市鸿大环保电力有限公司进行处理，因清运费用紧张，向县人民政府请示帮助解决。公益诉讼人质证无异议。
第五组证据：贵州黔兴资产评估房地产评估有限公司评估报告书，证明被告为环境清洁治理落实了长效机制。公益诉讼人质证无异议。
第六组证据：博刀岭垃圾中转运输场地整治视频，证明被告对博刀岭垃圾场垃圾清运后对现场进行了治理。公益诉讼人质证无异议。
经庭审举证、质证，被告对公益诉讼人提交的普安环境保护局2017年6月14日出具的《情况说明》有异议，该证据在地名上有笔误写为“磨刀岭”，考虑到村镇小地名的音译问题，同时结合其他证据能够证明青山镇垃圾堆放点的环境情况，对该证据本院予以采信，但对其说明的垃圾堆放面积，结合其行政机关性质，不能作为本案认定事实的依据，只能够证明垃圾堆放点的环境问题，不能证明垃圾堆放面积；被告对公益诉讼人提交的证人证言有异议，称证人证言不客观，结合公益诉讼人所提交的照片，能够证明青山镇垃圾堆放场的原状，同时被告对该原状并无异议，故本院对证人证言说明的垃圾堆放场原状的部分予以采信；对被告提交的证据公益诉讼人均无异议，本院予以采信。综上所述，经过对本案证据全面、客观和公正的分析判断，确定双方当事人提交的证据材料与本案事实之间有证明关系，故对双方当事人提交的证据本院予以确认并在卷佐证。
根据当事人的陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：
多年以来，青山镇产生的生活垃圾被堆放在该镇下节河村王家屋基组博刀岭处。2013年11月4日青山镇政府与青山镇下节河村民委员会签订《征地协议书》，征用该村王家屋基组博刀岭处的土地作为垃圾填埋场，青山镇产生的生活垃圾被堆放在该处。填埋场位于313省道青山至兴仁段公路边视线可及范围内，未建设防渗漏处理等相关环保措施。
2017年3月，普安县人民检察院在履行职责中发现，青山镇政府将该镇辖区生活垃圾收集运输至省道313青山至兴仁段公路边王家屋基组博刀岭处进行倾倒堆放，影响了周边生态环境。2017年3月21日，普安县人民检察院向青山镇政府送达了《检察建议书》，建议青山镇政府停止随意倾倒、堆放垃圾并对下节河村王家屋基处倾倒、堆放的生活垃圾依法处理，青山镇政府于2017年4月11日进行回复称组织人员对该处生活垃圾、建筑垃圾进行填埋并修建围墙，同时正在青山镇下节河村博刀岭处选址建设青山镇垃圾转运站。普安县人民检察院对博刀岭处的垃圾堆放场进行回访后发现在该处倾倒垃圾的行为仍在持续。2017年6月14日，黔西南州人民检察院将此案指定由公益诉讼人安龙县检察院管辖，同日，公益诉讼人安龙县检察院依法提起行政公益诉讼。
2017年3月28日、29日，青山镇政府与随州市曾都区美城垃圾桶制品厂签订购销合同，向该制品厂购买压缩垃圾车一台、皮卡车一台及钩臂垃圾车两台和钩臂垃圾箱四十个用于补充垃圾管理设施，在原垃圾堆放点沿公路一侧修建了围墙，采取部分清运、覆土、撒种等措施进行治理，并于2017年4月28日起向黔西南州兴义市鸿大环保电力有限公司集中清运生活垃圾，原垃圾堆放场作为临时垃圾中转站使用。
本院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第六条：“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”第三十七条：“地方各级人民政府应当采取措施，组织对生活废弃物的分类处置、回收利用。”《贵州省城镇垃圾管理暂行办法》第七条：“县级以上人民政府城市建设或城市管理行政主管部门负责本行政区域内的垃圾管理工作。镇人民政府负责本辖区内的垃圾管理工作。”青山镇政府负责青山镇辖区内的垃圾管理工作，应当履行本辖区内的垃圾管理职责。
普安县人民检察院作为该区域的法律监督机关，依照《全国人大常委会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》等的规定，向相关行政机关提出检察建议，公益诉讼人安龙县检察院依照《黔西南州人民检察院指定管辖决定书》的规定提起本案的行政公益诉讼，公益诉讼人的起诉符合法律规定及相关政策的要求。
根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十七条第一款：“收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位和个人，必须采取防扬散、防流失、防渗漏或者其他防止污染环境的措施；不得擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒固体废物”；第四十条：“对城市生活垃圾应当按照环境卫生行政主管部门的规定，在指定的地点放置，不得随意倾倒、抛撒或者堆放。”；第四十一条：“清扫、收集、运输、处置城市生活垃圾，应当遵守国家有关环境保护和环境卫生管理的规定，防止污染环境。”被告青山镇政府未经环境卫生行政主管部门的指定设置垃圾堆放场，该垃圾堆放场亦未采取防扬散、防流失、防渗漏或者其他防止污染环境的措施，其行为已造成危及周围环境的后果。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；”的规定，应当确认其在该镇下节河村王家屋基组博刀岭处集中堆放垃圾的行政行为违法。
普安县人民检察院向被告提出检察建议后，被告增加了环卫设施，并采取了在垃圾堆放场沿公路一侧修建围墙、对垃圾进行部分清运以及填埋覆土的措施进行处理，停止了垃圾堆放场的垃圾堆积使用，对新收集垃圾运送到环保电力公司进行处理，被告采取了相关措施，对该行为应予认定，但被告采取修建围墙、部分清运和覆土措施不足以完全消除对环境的影响，相关公共利益受到的侵害仍呈持续状态。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；”的规定，公益诉讼人安龙县检察院请求判令被告青山镇政府依法履行垃圾管理职责的诉讼请求符合法律规定，本院予以支持。被告应当继续履行其职能，对青山镇下节河村王家屋基组博刀岭处的垃圾堆放场采取补救措施，完善垃圾堆放场的环境治理工作，确保达到环保要求。但考虑到要彻底解决被告辖区内的垃圾管理问题，需要在经费、技术等方面同其他相关单位进行协调，本院确定给被告一定期限完善相关工作。
综上，为保护绿色生态环境，监督行政机关依法行政，维护国家法治权威，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十六条之规定，判决如下：
一、确认被告普安县青山镇人民政府在该镇下节河村博刀岭处集中堆放垃圾的行为违法；
二、责令被告普安县青山镇人民政府依法履行垃圾管理职责，采取补救措施于2017年12月31日前完善垃圾堆放场的环境治理工作，确保达到环保要求。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院。
审 判 长 朱维文
审 判 员 李畅君
人民陪审员 向 倩
二〇一七年六月三十日
书 记 员 杨镇勇