海南省第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）海南二中行终字第26号
上诉人（原审原告）：吴辉，男，汉族。
委托代理人：苏天良，海南嘉法律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：儋州市国土环境资源局。住所地：儋州市那大镇中兴大道。
法定代表人：李世敏，该局局长。
委托代理人：唐符力，该局法规监察科负责人。
原审第三人：郭政义，男，汉族。
委托代理人：周才都，男。
原审第三人：儋州市那大镇那恁村民委员会。住所地：儋州市那大镇那恁路**号。
负责人：张庆放，该村委会主任。
上诉人吴辉因诉被上诉人儋州市国土环境资源局（以简称市国土局）及原审第三人郭政义、原审第三人儋州市那大镇那恁村民委员会（以简称那恁村委会）土地行政管理纠纷一案，不服儋州市人民法院（2014）儋行初字第26号行政判决，于2015年2月2日通过原审法院向本院提出上诉。本院于同年3月30日立案受理后，依法组成合议庭，于同年4月22日公开开庭审理了本案。上诉人吴辉的委托代理人苏天良、被上诉人市国土局的委托代理人唐符力、原审第三人郭政义的委托代理人周才都到庭参加诉讼。原审第三人那恁村委会经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为是：市国土局于2014年6月10日作出儋土环资（2014）199号《关于吴辉同志办理土地更正手续的通知》（以下简称199号通知），认定吴辉名下的儋国用（那大）字第07109号《国有土地使用证》（以下简称07109号土地证）载明的土地，因占用那恁商住小区的规划绿地，经该局征求儋州市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）意见并请示儋州市人民政府（以下简称市政府）后，市政府作出儋府函（2014）121号《关于更正符运飞和吴辉国有土地使用证登记面积的批复》（以下简称市政府121号批复），同意该局将吴辉名下的07109号土地证中载明的使用面积由324.3平方米更正为141平方米（7.05米×20米）。该局据此限期吴辉在收到本通知后7日内持07109号土地证到该局地籍科办理更正登记手续。逾期，该局将按规定公告注销07109号土地证。
一审经审理查明：2000年5月，原儋州市规划局（现已划入市住建局）审批通过《那恁商住小区详细规划》，规划A户型宅基地基本尺寸为8米×20米。同年9月，市政府同意将那恁商住小区用地改为居民住宅用地。2001年11月17日，原儋州市那大办事处那恁村委会（现为那恁村委会）与郭政义签订《宅基地销售合同书》，约定由那恁村委会将位于那恁安置区（即那恁商住小区）第A02南、A03号宅基地出让给郭政义，出让面积为648.6平方米（14.1米×46米）。同年11月，市政府给郭政义颁发07119号土地证，登记土地使用面积为648.6平方米（14.1米×46米）。2002年4月21日，郭政义分别与吴辉和符运飞签订《宅基地转让合同》，约定由郭政义将07119号土地证项下的宅基地分别转让给吴辉和符运飞。吴辉受让的宅基地编号为A**南，面积为324.3平方米（7.05米×46米）。同年4月23日，市政府给吴辉颁发07109号土地证，登记土地使用权面积为324.3平方米（7.05米×46米）。
吴辉在受让上述宅基地后，在前面临街部分建起了一间占地面积约141平方米的简易房，用于出租，后面余下部分宅基地现仍为空地。因空地使用问题，吴辉与小区其他住户发生争议，小区其他住户认为空地为小区公共绿地，向市政府反映要求处理。2013年12月4日，市国土局针对那恁商住小区居民反映吴辉用地占用小区公共绿地问题，向市住建局发函要求给予确认。市住建局于2014年1月9日作出20号复函，确认那恁商住小区东北角地块的规划中预留了绿地，绿地位于该小区A03、A04宅基地东侧，由A01-A09地块和B01-B05地块围绕。经市国土局测算，07109号土地证登记的土地使用权面积长度比规划多出26米，面积比规划多出183.3平方米（7.05米×26米）。同年5月30日，市国土局根据市住建局的复函，报经市政府批复同意将吴辉名下的07109号土地证登记的土地使用权面积由324.3平方米更正为141平方米，核减的土地面积183.3平方米（以下简称争议地）恢复为规划绿地。2014年6月10日，市国土局根据市政府批复，作出被诉199号通知。吴辉不服，向一审法院提起行政诉讼，诉请撤销199号通知。
一审判决认为，本案争议焦点主要有：一是07109号土地证是否存在登记错误的问题；二是被诉199号通知的合法性问题。
一、关于07109号土地证是否存在登记错误的问题。根据《那恁商住小区详细规划》，那恁商住小区A户型宅基地基本尺寸为8米×20米。07109号土地证登记的土地座落于那恁商住小区A03号（南），属于A户型，但土地使用权面积却登记为324.3平方米（7.05米×46米），明显大于规划部门批准的那恁商住小区A户型宅基地面积。经市国土局测算具体为宅基地长度比规划多出26米，面积比规划多出183.3平方米（7.05米×26米）。根据市住建局20号复函，确认那恁商住小区东北角地块的规划中预留了绿地，绿地位于该小区A03、A04宅基地东侧，由A01-A09地块和B01-B05地块围绕。据此可以认定，07109号土地证比规划面积多出的183.3平方米（以下简称争议地）应为那恁商住小区规划绿地。原告主张该多出部分土地已由绿地调整为空地，证据不足，本院不予支持。综上，07109号土地证登记的土地使用面积324.3平方米中，包括183.3平方米规划绿地，明显登记错误。
二、被诉199号通知的合法性问题。根据国土资源部《土地登记办法》第五十八条的规定，市国土局发现吴辉名下的07109号土地证使用面积登记错误，报经市政府批准后进行更正，具有法定职权。但市国土局在作出被诉199号通知之前，未听取当事人的陈述和申辩意见，违反“先听取意见后作决定”的基本程序规则。国务院国发（2004）10号《全面推进依法行政实施纲要》明确要求，行政机关实施行政管理要“程序正当”，“除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。”市国土局在作出被诉199号通知之前，未听取当事人意见，违反正当程序原则，本应依法撤销，但考虑到07109号土地证中登记的使用面积包括183.3平方米规划公共绿地，撤销199号通知将会损害公共利益。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条规定，应当依法判决确认该行政行为违法。
综上，被诉199号通知违反法定程序，应当依法判决确认违法。原告吴辉要求撤销199号通知的理由不能成立，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项、第五十八条的规定，判决：一、确认被告儋州市国土环境资源局2014年6月10日作出的儋土环资（2014）199号《关于吴辉同志办理土地更正手续的通知》程序违法；二、驳回原告吴辉的诉讼请求。案件受理费50元，由原告吴辉负担25元，被告儋州市国土环境资源局负担25元。
上诉人吴辉不服一审判决上诉称：一、原审法院认定争议地为绿地属认定事实错误。被诉行政行为认定上诉人用地占用公共绿地的唯一依据是市住建局的20号复函，但该函认为该地为绿地证据不足。2000年5月24日的那恁小区详细规划图将该地标注为绿地，但2000年10月9日该详细规划图经过原儋州市规划局进行调整后，争议地已由绿地调整为空地，且建设那恁商住小区也是按2000年10月9日的详细规划图进行建设的。原审第三人郭政义将本案所诉的土地转让给上诉人也是经被上诉人审核批准并发证的，这足以证明该块争议地已由绿地调整为空地。二、上诉人合法取得该地使用权并居住使用十多年，上诉人的物权应受《物权法》第四条的保护。三、被上诉人作出被诉行政行为时程序违法，应当予以撤销。一审法院认定被上诉人在作出被诉行政行为时未组织当事人进行听证，违反“先听取意见后作决定”的基本程序规则，程序违法，则应当予以撤销，但一审法院认为被诉行政行为涉及公共利益不宜撤销，只能确认违法，显然没有事实根据和法律依据。从争议地现状看，四周均为居民私人住宅，基本没有出入口，即使现在规划设计为公共绿地，已没有实际意义，且争议地周围包括上诉人在内只有十几户住户，不存在涉及公共利益问题，撤销被诉行政行为不可能给公共利益造成重大损失，一审判决认定事实和适用法律错误，应予以撤销。综上，垦请二审撤销一审判决，撤销被诉行政行为。
上诉人在举证期限内向一审法院提交以下证据：1、199号通知，用以证明市国土局作出被诉行政行为；2、那恁商住小区详细规划（2000年10月9日规划实施操作图调整），用以证明吴辉用地不属于公共绿地；3、《宅基地转让合同》、付款收据、《土地使用权转让核准表》及07109号土地证，用以证明吴辉合法取得涉案土地使用权；4、现场照片，用以证明涉案土地现状为空地。
被上诉人市国土局答辩称：2013年12月4日，该局针对那恁商住小区居民反映吴辉用地占用小区公共绿地问题，发函市住建局给予确认。市住建局于2014年1月9日作出20号复函，确认那恁商住小区审批规划方案中，小区东北角预留了绿地，绿地位于A03、A04宅基地东侧，由A01-A09地块和B01-B05地块围绕。据此，市政府于2002年4月颁发给吴辉的07109号土地证登记的土地使用面积324.3平方米中，经套绘测算有183.3平方米（7.05米×26米）为小区公共绿地，属于登记错误。为此，该局根据《土地登记办法》第五十八条的规定，报经市政府批准同意将登记在吴辉名下的07109号土地证的土地使用面积由324.3平方米更正为141平方米，核减的面积183.3平方米恢复为绿地。综上，199号通知认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予以维持。一审判决认定事实清楚，适用法律及判决结果正确，垦请二审驳回上诉人的上诉，维持原判。
原审被告市国土局在举证期限内向一审法院提交以下证据：1、市国土局儋土环资函（2014）634号《关于再次要求确认那恁商住小区绿化用地规划的函》（以下简称市国土局634号函），用以证明市国土局根据那恁商住小区居民反映吴辉用地占用绿地问题，要求市住建局确认那恁商住小区规划绿地位置；2、《那恁商住小区详细规划》，用以证明07109号土地证登记的土地使用面积324.3平方米中，有183.3平方米为规划绿地；3、市住建局儋建函（2014）20号《关于那恁商住小区东北角地块内绿化用地规划意见的复函》（以下简称市住建局20号复函），主要内容：那恁商住小区东北角地块的规划中预留了绿地，绿地位于该小区A03、A04宅基地东侧，由A01-A09地块和B01-B05地块围绕。用以证明07109号土地证中登记的使用权面积包括那恁商住小区规划绿地；4、市国土局儋土环资（2014）32号《关于更正土地使用证登记面积的请示》，用以证明市国土局依法报请市政府更正登记；5、市政府121号批复，用以证明市政府批准同意将吴辉名下的07109号土地证中载明的使用面积由324.3平方米更正为141平方米（7.05米×20米）；6、07109号土地证，载明土地使用者为吴辉，座落于那大那恁安置区A03号（南），使用权面积为324.3平方米，于2002年4月23日由郭政义转让。用以证明07109号土地证登记的土地使用面积不符合那恁商住小区规划；7、那恁村委会与郭政义于2011年11月17日签订的《宅基地销售合同书》及儋国用（那大）字第07119号《国有土地使用证》（以下简称07119号土地证），用以证明涉案那恁商住小区A02南、A03号宅基地由那恁村委会销售给郭政义，并已登记在郭政义名下，登记土地使用权面积为648.6平方米（14.1米×46米），用途为住宅；8、199号通知，用以证明市国土局作出被诉具体行政行为；9、市政府儋府函（2000）140号《关于那大办事处那恁村民委员会安置拆迁居民与商住小区用地改变土地使用性质的批复》（以下简称（2000）140号批复），用以证明市政府同意将那恁商住小区用地改为居民住宅用地。
原审第三人郭政义述称：一、郭政义从那恁村委会合法受让涉案那恁商住小区第A02（南）、A03号宅基地，市政府于2001年11月20日向郭政义颁发07119号土地证，确认郭政义享有648.6平方米国有土地使用权，是合法有效的行政行为，应受法律保护；二、郭政义将上述国有土地使用权分别转让给吴辉和符运飞，合法有效，应受法律保护；三、市住建局20号复函认为那恁商住小区东北角A03、A04宅基地东侧为规划公共绿地没有依据。从调整后的那恁商住小区2000年10月9日详细规划图上看，没有标明该地块为公共绿地，故不能认定为公共绿地。综上，被上诉人作出的被诉行政行为没有事实根据和法律依据，且程序违法，依法应予撤销，垦请二审法院撤销一审判决。
原审第三人郭政义未向一审法院提供证据。
原审第三人那恁村民委员会未向法庭提交书面意见和证据。
各方当事人向一审法院提交的上述证据已随案移送至二审法院。该证据均已在二审庭审中进行了质证。
本院另查明，本案涉讼土地位于那恁商住小区东北角，该小区是儋州市政府1996年划拨给那恁村委会补偿安置拆迁居民的住宅用地。2000年5月24日，原儋州市规划局审批通过《那恁商住小区详细规划》，并对该小区的各类户型面积及公共绿地作了规划。同年9月，市政府批准同意将那恁商住小区用地性质改为居民住宅用地。市住建局于2000年10月9日对《那恁商住小区详细规划》平面图重新进行规划，将原规划预留的公共绿地调整为住宅用地。调整后的该规划图未标注有绿地，其中那恁商住小区东北角地块中的本案争议地在该规划图中显示为空地，没有附文字说明是公共绿地。该块空地由那恁村委会分块转让给郭政义等人作为宅基地使用。
本院经现场勘查，争议地周围A、B户型的宅基地面积并非按原规划的宅基地面积进行建设。涉讼的183.3平方米争议地四周均为居民住宅，基本没有出入口。
本院庭审中，各方当事人对一审判决认定的以下事实存在争议：（一）07109号土地证是否存在登记错误；（二）07109号土地证所涉的土地是否占用那恁商住小区规划的公共绿地。除此之外，各方当事人对一审判决认定的主要事实均无异议，本院予以确认。
关于07109号土地证是否存在登记错误问题。上诉人及原审第三人郭政义均对一审判决认定07109号土地证登记的宅基地面积属于A户型，根据那恁商住小区规划，该户型面积基本尺寸应为8米×20米，但其的土地使用权面积却登记为324.3平方米（7.05米×46米），据此认定多出的183.3平方米（7.05米×26米）为规划的公共绿地有异议，认为目前整个那恁商住小区A、B等户型面积并非完全按照原来规划的户型面积进行建设。上诉人的宅基地有一部分为规划的空地。市住建局2000年10月9日对整个那恁商住小区的宅基地重新进行规划调整时将该块地由原来的绿地调整为空地。土地使用人那恁村委会将该块空地转让给郭政义等人作为宅基地使用是经被上诉人审核，报市政府批准后向郭政义颁发07119号土地证，确认其土地使用权面积为648.6平方米（14.1米×46米）。郭政义将该证项下的部分宅基地转让给上诉人，且上诉人合法取得市政府颁发的07109号土地证。上诉人合法取得的物权应当受法律保护。被上诉人对此抗辩称，根据市住建局20号复函，确认那恁商住小区东北角地块的规划中预留了公共绿地，该绿地为07109号土地证登记的宅基地占用，据此依法应当对其土地登记进行更正。
本院认为，据2000年10月9日《那恁商住小区详细规划》平面图、《宅基地销售合同》、07119号土地证及07109号土地证相互印证，可以认定市住建局在市政府批准将那恁商住小区性质改变为居民住宅用地后，于2000年10月9日对原那恁商住小区详细规划平面图重新进行规划，将原规划预留的公共绿地已调整为住宅用地，调整后的该规划图未标注有公共绿地，且本案争议地由原来的绿地已调整为空地这一事实。另据本院现场勘查，本案争议地周围A、B户型宅基地面积大小不一。庭审中，被上诉人对此辩解称：建设中的那恁商住小区各类户型面积有些与原规划面积不同，A户型的面积也并非完全是8米×20米。据此，市住建局20号复函，确认那恁商住小区东北角地块中的空地为规划中预留的公共绿地，无事实根据，本院不予采信。一审判决以市住建局20号复函为依据认定07109号土地证登记的宅基地面积应当为160平方米（8米×20米），多出的183.3平方米（7.05米×26米）争议地为公共绿地，依据不足，本院不予支持。上诉人及原审第三人郭政义的抗辩理由成立。
（二）关于07109号土地证所涉的土地是否占用那恁商住小区规划的公共绿地问题。上诉人及原审第三人均对一审判决认定07109号土地证所涉的土地占用那恁小区规划的公共绿地有异议，认为被诉行政行为认定上诉人用地中有一部分占用公共绿地的唯一依据是市住建局的20号复函，但据2000年10月9日那恁商住小区详细规划平面图，原儋州市规划局对该小区重新进行规划调整后将原有的绿地调整为宅基地或空地，整个那恁商住小区已经不存在绿地，且整个那恁商住小区也是按2000年10月9日的详规图进行建设的。十多年后市住建局出函认定涉案土地有一部分为公共绿地，显然依据不足。一审以此作为认定本案事实的依据，证据不足。被上诉人对此抗辩称，市住建局作为职能部门，其有权对2000年10月9日该详细规划图作出解答。被上诉人依据市住建局的20号复函在报经市政府批准后作出被诉行政行为，认定事实清楚，程序合法。
本院认为，据2000年5月24日的《那恁商住小区详细规划》总平面图，整个小区均留有公共绿地，但2000年9月20日市政府以（2000）140号批复，批准同意将那恁商住小区用地性质由商住地改变为居民住宅用地后，原儋州市规划局于2000年10月9日对那恁商住小区规划总平面图进行了调整，把原有的公共绿地调整为住宅用地，整个小区规划总平面图均未标注有绿地，且本案争议地所处位置在该规划图上显示为空地，没有附文字注明是绿地。基于那恁商住小区的土地属于市政府划拨给那恁村委会的安置地，那恁村委会按规划将该空地作为宅基地转让给郭政义使用，也是为了充分利用土地资源，况且整个那恁商住小区的建设也是按2000年10月9日调整后的规划报建。据此，上诉人及原审第三人郭政义抗辩本案争议地由绿地调整为空地的理由成立。根据本案争议地现状，该地四周均为居民住宅，基本没有出入口，再恢复为绿地已无实际意义。被上诉人以市住建局20号复函为依据认定争议地为公共绿地，决定无偿收回变更为公共绿地，证据不足，本院不予支持。
本案争议焦点和审查重点主要是：被诉199号通知的合法性问题。
本院认为，（一）关于199号通知中土地更正登记的合法性问题。涉讼的那恁商住小区是市政府1996年划拨给那恁村委会补偿安置拆迁居民的住宅用地。那恁村委会根据儋府函（2000）140号批复，将其中一部分土地使用权有偿出让给居民建住宅。原审第三人郭政义与那恁村委会签订《宅基地销售合同》，受让取得本案争议地。该合同系双方真实意识表示，且不违反相关法律规定。市政府据此向其颁发07119号土地证，确认包括争议地在内的土地使用权属其享有。由此可见，在2001年市住建局、市国土局及市政府均认可争议地作为宅基使用之事实。从目前现状来看，整个那恁商住小区的居民均按2000年10月9日的《那恁商住小区详细规划》进行建设使用。上诉人与原审第三人郭政义签订《宅基地转让合同》，受让取得07109号土地证项下的土地使用权后建房使用了十多年，但市住建局未考虑该事实即作出20号复函，认定上诉人合法享有的07109号土地证项下的183.3平方米土地为预留的公共绿地。如前所述，20号复函未能证明2000年10月9日《那恁商住小区详细规划》对那恁商住小区东北角地块的规划中预留了公共绿地之事实。鉴于上诉人受让取得的颁证地所依据的《宅基地销售合同》、《宅基地转让合同》及07119号土地证登记簿仍然有效的情况下，被上诉人将上诉人合法取得的颁证地进行更正登记，其行政行为无事实依据和法律根据，本院不予支持。（二）关于199号通知中更正土地使用性质问题。被上诉人以07109号土地证项下的183.3平方米争议地占用那恁商住小区规划的公共绿地为由，决定收回恢复为公共绿地，而未考虑争议地已被四周居民私人住宅所包围，基本没有出入口的现状。现再将该地恢复为绿地已无实际意义，不仅未能发挥公共绿地的作用，而且是对土地资源的浪费。从该小区整个规划建设来看，该小区作为居民私人住宅用地不存在规划公共绿地问题，被上诉人仅恢复该块公共绿地也并非为公共利益的需要。即07109号土地登记簿记载的事项不存在确有登记错误必需更正的情形。199号通知认定事实不清，证据不充分，本院不予支持。（三）关于199号通知程序性问题。根据《土地登记办法》第五十八条规定，被上诉人具有对本辖区内的土地登记进行行政监管职责，对发现土地登记簿记载的事项确有错误的，在报经市政府批准后进行更正登记，具有法定职权。但市国土局在作出被诉199号通知之前，未听取上诉人的陈述和申辩意见，违反“先听取意见后作决定”的基本程序规则，对上诉人显失公正，依法应当撤销。一审判决确认199号通知程序违法，但以判决撤销199号通知将会损害公共利益为由，判决确认该行政行为违法，无事实根据和法律依据，依法应予纠正。
综上，上诉人上诉理由成立，本院予以支持。199号通知认定事实不清，程序违法，依法应予撤销。一审判决认定事实部分不清、适用法律错误，判决结果不当，依法应予撤销。依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第3目及第六十一条第（三）项之规定，判决如下：
撤销儋州市人民法院（2014）儋行初字第26号行政判决；
撤销被上诉人儋州市国土环境资源局于2014年6月10日作出的儋土环资（2014）199号《关于吴辉同志办理土地更正手续的通知》。
二审案件受理费共100元由被上诉人儋州市国土环境资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 周文娟
代理审判员 文魁兴
代理审判员 曹荣刚
二〇一五年五月二十五日
书 记 员 买歌豪
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。