江苏省宿迁市中级人民法院
行 政 赔 偿 裁 定 书
（2013）宿中行赔终字第0004号
上诉人（原审原告）倪绍富，农民。
委托代理人朱苏宁，江苏引航律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）沭阳县刘集镇人民政府，住所地沭阳县刘集镇。
法定代表人王小娟，该镇镇长。
委托代理人刘加林。
委托代理人解兆明，江苏雅凯律师事务所律师。
上诉人倪绍富因与被上诉人沭阳县刘集镇人民政府（下称刘集镇政府）行政赔偿一案，不服沭阳县人民法院（2013）沭行初字第0004号行政赔偿裁定，向本院提起上诉。本院2013年11月6日立案受理后，依法组成合议庭，于2013年12月10日公开开庭对本案进行了审理。上诉人倪绍富及其委托代理人朱苏宁，被上诉人刘集镇政府的委托代理人刘加林、解兆明到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：刘集镇桥南村鲍荡组村民倪同川夫妇于1981年、2006年相继去世，生前无亲生子女。倪绍富称是倪同川的养子，但未办理收养登记。倪同川夫妇去世后，倪绍富因宅基地、自留地及房子、树木的权属与倪同川的侄儿倪兵发生权属争议。自2007年起，倪绍富即向刘集镇政府反映并要求其作出处理。刘集镇政府于2007年10月5日作出《关于倪绍富反映土地权属问题的处理决定》。2007年12月22日，该镇政府以该处理决定适用法律、法规方面存在问题为由，作出刘政发（2007）130号文《关于撤销﹤倪绍富反映土地权属等问题的处理决定﹥的决定》。2008年4月8日，刘集镇政府第二次作出刘政发（2008）59号《关于倪绍富反映土地等问题的处理决定》。2008年7月6日，该镇政府又作出刘政发（2008）86号《关于撤销刘政发（2008）59号文件的决定》。2008年8月6日，刘集镇政府第三次作出刘政发（2008）87号《关于倪绍富反映土地问题的处理决定》。2009年4月8日，该镇政府又作出刘政发（2009）22号《关于撤销刘政发（2008）87号文件的决定》。2009年8月14日，倪绍富向刘集镇政府提出书面申请，认为其为倪同川的养子，是倪同川的合法继承人，倪同川生前的宅基地上的房屋、树木应由其继承，要求将倪同川生前的宅基地使用权确权归其享有。2010年7月26日，倪绍富向沭阳县人民法院提起行政诉讼，要求刘集镇政府履行土地确权的法定职责。该案审理过程中，刘集镇政府于2010年8月12日第四次作出刘政发（2010）70号《关于倪绍富反映土地问题的处理决定》，主要内容为：“刘集镇桥南村鲍荡组倪同川婚后未育，经人撮合，收养家住泗阳县张家圩镇金星村倪绍富为养子，没有到相关部门办理手续。倪同川一直生活在桥南村鲍荡组，而倪绍富则是生活在泗阳县张家圩镇金星村，户口一直不在刘集镇桥南村。1989年刘集镇桥南村把倪同川报为五保户，经有关部门批准倪同川被纳为院外分散供养五保户，享受100元／月的五保费。2006年倪同川病故后，与其相邻而居的侄儿倪兵强占倪的宅基地和1.34亩小园田，为此引发倪绍富上访。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条有关规定，作出如下处理决定：1、倪同川的宅基地和小园田1.34亩土地由桥南村委会收归集体所有。2、…。”在刘集镇政府作出该处理决定之前，争议宅基地上的房屋已倒塌。2010年12月3日，沭阳县人民法院作出（2010）沭行初字第0045号行政判决，确认刘集镇政府拖延履行土地确权法定职责的行为违法，该判决已发生法律效力。倪绍富不服刘政发（2010）70号处理决定，申请复议。沭阳县人民政府于2010年12月10日作出行政复议决定书，维持了刘集镇政府所作的处理决定。2011年1月4日，倪绍富提起行政诉讼。沭阳县人民法院于2011年4月21日作出（2011）沭行初字第0003号行政判决书，判决驳回原告倪绍富要求撤销被告沭阳县刘集镇人民政府作出的刘政发（2010）70号《关于倪绍富反映土地问题的处理决定》的诉讼请求。倪绍富不服该判决，提起上诉。宿迁市中级人民法院于2011年7月27日作出（2011）宿中行终字第0020号行政判决书，判决：一、撤销沭阳县人民法院作出的（2010）沭行初字第0003号行政判决；二、撤销被上诉人刘集镇政府所作的刘政发（2010）70号《关于倪绍富反映土地问题的处理决定》。倪绍富仍不服，申请再审。宿迁市中级人民法院于2012年7月19日作出（2012）宿中行监字第0004号行政裁定书，驳回倪绍富的再审申请。
庭审中，原告明确表示，未向赔偿义务机关即本案被告提出过赔偿申请，也未在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提过行政赔偿诉讼。
一审法院认为：根据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条、第二十一条的规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。倪绍富在本案单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提，原告未向被告申请过行政赔偿请求，不符合单独提起行政赔偿诉讼的条件。江苏省宿迁市中级人民法院（2011）宿中行终字第0020号行政判决书及（2012）宿中法释字第0010号法律释明书仅针对刘集镇政府作出的行政处理决定作出认定，而没有对倪绍富向刘集镇政府申请土地确权至作出确权决定又撤销决定这一连续性的行为是否违法作出评判，在上述行政行为未被确认违法的情况下，倪绍富同样不符合单独提起行政赔偿诉讼的条件。一审法院依照《中华人民共和国国家赔偿法》第九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条、第二十一条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（十一）之规定，裁定驳回原告倪绍富起诉。
上诉人倪绍富上诉称，上诉人在本案的行政起诉状中已明确列举了被上诉人作出确权决定又撤销决定等违法行为，要求一审法院确认违法，并支持上诉人的行政赔偿请求，故上诉人是在提起行政诉讼中一并提起行政赔偿诉讼。一审认定上诉人单独提起行政赔偿诉讼错误。同时，被上诉人三次确权，三次撤销，其行政行为明显违法，一审未确认被上诉人行政行为违法亦属错误。一审裁定认定事实不清，适用法律错误，请求予以撤销，并支持上诉人的赔偿请求。
被上诉人刘集镇政府辩称，上诉人在一审中并未提出确认具体行政行为违法的请求，系单独提起行政赔偿。同时，被上诉人作出确权决定又撤销决定的行为并未被确认违法，故上诉人不符合单独提起行政赔偿诉讼的条件。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持一审裁定。
各方当事人一审中提交的证据均已随案移送本院。一审对证据的分析认定基本正确。
本院查明的案件事实与一审一致。
庭审中，双方当事人一致认可对上诉人与案外人倪兵就涉案房屋和树木所有权没有争议，主要是对宅基地和自留地使用权产生争议。
本案的争议焦点为，上诉人是否系单独提起行政赔偿诉讼，该诉讼是否符合法定起诉条件。
本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二项规定：“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”该法第十四条规定：“赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。”由此可见，提起行政赔偿诉讼的方式分为单独提起和一并提起。单独提起行政赔偿诉讼的必须以先向行政机关提出赔偿为前置条件。本案中，上诉人在一审中的诉讼请求仅是行政赔偿，并无其他诉求，因此上诉人系单独提起行政赔偿诉讼。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：……（五）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理……”本案中，上诉人在提起本案诉讼前并未向被上诉人提出过行政赔偿申请，上诉人对此事实亦予认可，故其单独提起行政赔偿诉讼不符合法律规定的起诉条件，一审裁定驳回起诉并无不当。被上诉人自2007年至2010年期间先后四次作出处理决定，其中三次自行撤销，最后一次被本院判决撤销，撤销决定本身应当视为该四次处理决定的违法性已经得到确认，无需再重新对上述行为确认违法。
综上，上诉人的行政赔偿请求不符合法律规定的起诉与受理条件，一审裁定驳回起诉正确。上诉人倪绍富的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 刘国超
代理审判员 徐 宁
代理审判员 于元祝
二〇一三年十二月十九日
书 记 员 赵桐艺
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