陕西省高级人民法院
执 行 裁 定 书
（2016）陕执复35号
申请复议人（被执行人）：横山县人民政府。住所地：横山县北大街。
法定代表人：周建国，该县县长。
申请执行人：榆林市蓝杉房地产开发有限公司。住所地：榆林市榆阳区德静路路口幢***室。组织机构代码：55218725-6。
法定代表人：高亚峰，该公司总经理。
被执行人：横山县国土资源局。住所地：横山县环城北路。组织机构代码：01608679-3。
法定代表人：姚广林，该局局长。
被执行人横山县人民政府（以下简称横山县政府）不服榆林市中级人民法院(2016)陕08执异7号执行裁定书，向本院申请复议，本院受理后依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。
经查，2015年5月14日，榆林市中级人民法院（以下简称榆林中院）就原告榆林市蓝杉房地产开发有限公司（以下简称蓝杉公司）与被告横山县国土资源局建设用地使用权出让合同纠纷一案，作出（2014）榆中民三初字第00322号民事判决书，判决：一、原、被告双方于2012年2月15日签订的《国有建设用地使用权出让合同》有效，依法予以解除。二、由被告横山县国土资源局在本判决生效后30日内返还原告蓝杉公司支付的土地价款1400万元及其利息。三、由被告横山县国土资源局赔偿原告蓝杉公司经济损失125.288万元。四、驳回原告的其他诉讼请求。横山县国土资源局向本院提出上诉。2015年11月19日，本院作出（2015）陕民一终字第00216号民事判决书，判决：驳回上诉，维持原判。
2016年1月12日，蓝杉公司向榆林中院申请强制执行，榆林中院依法立案执行，于2016年1月13日向横山县国土资源局作出(2016)陕08执22号执行通知书。榆林中院执行中查明：横山县国土资源局土地储备专用账户已于2013年由横山县财政局收回，被执行人横山县国土资源局每一笔招拍挂出让金都交回县财政局，被执行人横山县国土资源局只是代县政府履行招拍挂职责，并没有支配拍卖款的权利。2016年1月19日，榆林中院作出（2016）陕08执22-1号执行裁定书，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十四条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第四百七十三条、《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第七十八条的规定，裁定追加第三人横山县人民政府为本案被执行人。同年1月21日，榆林中院作出（2016）陕08执22-2号执行裁定书，裁定冻结被执行人横山县政府在长安银行横山县支行营业部开设的户名为横山县财政局往来资金代管专户账户存款19290280元，冻结期限为一年。同年3月18日，榆林中院作出（2016）陕08执22-6号执行裁定书，裁定冻结被执行人横山县政府在长安银行横山县支行营业部开设的户名为横山县财政局往来资金代管专户账户存款12290280元，冻结期限为一年。
2016年2月29日，横山县政府向榆林中院递交执行异议申请书，请求依法撤销榆林中院（2016）陕08执22-1号执行裁定书，并解除对其银行账户的冻结。其主要理由如下：1、该执行裁定对被执行人的变更严重忽略了申请人横山县政府的程序权利。执行程序变更、追加被执行人，必须尊重当事人及第三人的请求、答辩、辩论等程序权利，特别是要给予第三人以充分的程序救济，应该给予横山县政府充分的权利保障。2、该执行裁定将被执行人由横山县国土资源局变更为横山县政府欠缺明确的法律依据。执行程序追加、变更被执行人，其前提均应以既判力或执行力所确定之债权人与债务人，除非具备法律明确规定的特殊情形，执行力并不及于第三人。榆林中院该裁定违反了我国现有的法律及司法解释规定，没有明确的法律依据。3、该执行裁定追加和变更被执行人并未依当事人申请启动。本案没有申请执行人的相关申请，榆林中院即启动追加和变更被执行人。4、该执行裁定有超越实体裁判之嫌。本案中，横山县国土资源局和横山县政府之间的关系，二者在本案中的民事责任应该如何划分，是否应由横山县政府一家承担，本案所涉款项是否全部交由横山县政府支配，还是依法上交了中央及地方财政等，榆林中院均未作任何实体考量，直接以执代审，以追加为名将横山县政府变更为被执行人，榆林中院的裁定有超越实体之嫌。5、蓝杉公司于2012年向横山县土地局支付1400万元土地出让金，该笔出让金到账后，依据《榆林市市与县区土地出让金收缴分配管理实施细则》第五条规定：土地出让金中的40%作为纯收益，按照市、县区30%：70%比例分配，向榆林市财政局上交168万元。如果横山县政府作为本案执行人，那么榆林市政府亦应作为被执行人承担相应责任。
申请执行人蓝杉公司答辩称，横山县国土资源局认可本案土地拍卖款已交由横山县政府，既然合同被解除，土地无法交付，那么横山县政府就应按照生效判决返还其已交纳的土地款1400万元及其他费用，请求驳回横山县政府的异议申请。
被执行人横山县国土资源局答辩称，横山县国土资源局土地储备中心专用账户收取蓝杉公司1400万元土地出让金后，于2012年下半年全部转至横山县财政局预算外资金账户中，2013年该账户交回横山县政府。另该款项中按榆政财综发〔2013〕56号文件规定，已上交榆林市财政局168万元是事实。
榆林中院异议审查查明，2011年9月蓝杉公司向横山县国土资源局土地储备中心账户交纳土地价款1400万元，2012年下半年该土地价款全部转入横山县财政局预算外资金帐户，该土地储备中心账户于2013年被横山县政府收回。
榆林中院认为，横山县国土资源局是横山县政府的职能部门，代政府履行土地资源、矿产资源等自然资源的保护、利用及规划等职责。本案中，横山县国土资源局将其拍卖的国有建设用地使用权转让给蓝杉公司，并将收取的1400万元土地价款全部交回横山县政府，现因该国有建设用地使用权转让合同被法院生效判决予以解除，故其返还土地价款的责任应由横山县政府承担。至于异议人所持土地价款已上交榆林市财政局168万元，榆林市政府应承担相应责任的理由，因不属于本案民事法律关系调整的范围，该项理由不予支持。法院追加横山县政府为被执行人合法。异议人所持异议理由不能成立，依法予以驳回。2016年3月31日，榆林中院作出（2016）陕08执异7号执行裁定书，依据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十五条、最高人民法院《关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》第十七条第一款第（一）项之规定，裁定驳回横山县政府的异议。
2016年5月20日，横山县政府不服榆林中院（2016）陕08执异7号执行裁定书，向本院申请复议，请求撤销榆林中院（2016）陕08执异7号执行裁定书。其主要理由如下：1、该执行裁定认为土地价款的返还责任应由横山县政府承担违反合同相对性原则。本案中，《国有建设用地使用权出让合同》的签订主体分别是蓝杉公司和横山县国土资源局，双方都具有法人资格，能独立享有民事权利、承担民事义务。因此在合同被解除后，土地价款的返还责任应由横山县国土资源局承担，即使土地出让金后来全部交回横山县政府，这也是另一个法律关系，应经过新的诉讼程序审判、执行，而不是直接在执行程序中将横山县政府变更为被执行人，承担返还土地金的责任。横山县国土资源局虽然是横山县政府的职能部门，但也是独立的法人，能够独立承担民事责任。若是执行裁定执意将横山县政府作为被执行人，那么本案土地出让金也向榆林市财政局上交168万元，榆林市政府也应作为被执行人承担相应责任。该裁定以横山国土资源局将土地出让金上交横山县政府为依据追加横山县政府为被执行人，却同时认为横山县政府上交榆林市政府土地出让金的事实不属于本案调整范围。二者属于同种行为，却做出不同的裁定，难以令人信服。2、该执行裁定将被执行人由横山县国土资源局变更为横山县政府不符合法律规定的变更和追加被执行人的情形，欠缺法律依据。3、该执行裁定对被执行人的变更违反正当程序，不能作为最终的裁定。本案中，榆林中院直接在执行程序中追加横山县政府为被执行人，冻结帐户存款，未听取横山县政府的意见，也未给予横山县政府举证质证的权利，明显不符合正当程序。这是执行权力随意扩大的表现，不符合我国依法行政的要求。
申请执行人蓝杉公司答辩称，榆林中院（2016）陕08执异7号执行裁定书正确、合法，横山县政府的复议请求不能成立。请求依法维持榆林中院该执行裁定，驳回横山县政府的复议请求。其主要理由如下：1、横山县政府认为土地价款的返还责任由其承担违反了合同相对性原则的观点不能成立。榆林中院将横山县政府列为被执行人并冻结其专用账户的行为合法、正确。横山县国土资源局是横山县政府的一个职能部门，代政府履行土地资源、矿产资源等自然资源的保护、利用及规划等职责，更为重要的是横山县国土资源局将收取蓝杉公司的1400万元土地价款全部交回横山县政府，而且横山县国土资源局土地储备专用账户已于2013年由横山县财政局收回，横山县国土资源局每一笔招拍挂出让金都交回财政局，横山县国土资源局是代表县政府履行招拍挂职责，并没有支配拍卖款的权利。故返还土地价款的责任应由横山县政府承担。2、榆林中院不追加榆林市财政局的行为同样正确、合法。因为横山县政府将168万元土地价款是否上交榆林市财政局的行为不属于本案民事法律关系调整的的范围。3、横山县政府认为对被执行人的变更违反正当程序，不能作为最终裁定的观点不能成立。本案系人民法院依据查明的事实，依职权追加横山县政府作为被执行人，符合法定程序。横山县政府仅仅是人民法院追加的被执行人其依法享有异议权、复议权，其主张的对执行的举证、质证、辩论等权利在其被追加后依法享有，人民法院也依法予以保障。本案中系追加横山县政府为被执行人，而非变更被执行人，横山县国土资源局仍然是被执行人，横山县政府的复议请求明显偷换概念。4、榆林中院追加横山县政府为被执行人有明确具体的法律依据。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第四百七十三条规定：其他组织在执行中不能履行法律文书确定的义务的，人民法院可以裁定执行对该其他组织依法承担义务的法人或者公民个人的财产。本案中横山县国土资源局只是横山县政府的一个职能部门，代政府履行土地资源、矿产资源等自然资源的保护、利用及规划等职责，属于政府下设职能部门，属于法律意义上的“其他组织”，在其土地储备专用账户被横山县政府收回，且每一笔招拍挂出让金都交回财政的情况下，其并没有预算外资金，故不能履行法律文书确定的义务，而其代表政府收取的土地出让金被横山县政府无偿收回，榆林中院追加横山县政府为被执行人合法、正确。
复议审查中还查明：
复议公开听证中蓝杉公司当庭陈述：在榆林中院裁
定追加第三人横山县政府为本案被执行人，并裁定冻结横山县政府在长安银行横山县支行营业部开设的户名为横山县财政局往来资金代管专户账户存款19290280元后，横山县政府先后两次向蓝杉公司清偿债务共计700万元，第一笔系从该被冻结账户中转给蓝杉公司500万元，第二笔系由横山县政府转给横山县国土资源局，再从横山县国土资源局转给蓝杉公司200万元。对此陈述横山县政府出庭代理人予以认可。
2、2013年11月26日，榆林市财政局、榆林市国土资源局《关于印发<榆林市市与县区土地出让金收缴分配管理实施细则>的通知》（榆政财综发〔2013〕56号）。该实施细则第一条规定：国有土地使用权出让金（以下简称土地出让金）是指政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款。主要包括：以招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有土地使用权的总成交价款，划拨国有土地使用权转为出让应补缴的土地价款，改变出让国有土地使用权的土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款等。该实施细则第五条规定：榆阳区除中心城区、榆横工业区、榆神工业区、空港新区、东沙新区、芹河新区以外区域的土地出让金收入和各县的土地出让金收入，从2013年1月1日起，按市、县区12%：88%的比例分配，即土地出让金的12%收入归市政府，土地出让金的88%收入归县区财政。2013年以前年度土地出让金中的纯收益部分仍按市、县区30%：70%比例分配，即30%收入归市财政，70%收入归县区财政。各县区以前年度欠缴应属市级收入的部分，于2013年10月底前足额划解市级财政国库，对不能按期划解的，在市与县区财政年终决算时直接扣解。
3、2014年10月22日，中共横山县纪律检查委员会、横山县监察局、横山县审计局、中国人民银行横山县支行、横山县财政局《关于进一步清理规范行政事业单位、国有及国有控股企业银行账户管理工作的通知》（横政财发〔2014〕70号）。该通知规定：全面清理规范全县行政事业单位和国有企业银行账户，是加强预算管理，完善国库集中支付制度的主要内容，也是强化资金监管，确保企业国有资产安全，从源头上预防和治理腐败的重要措施。该通知要求：纳入国库集中支付的预算单位，原则上只允许保留一个零余额基本账户，原实有资金基本账户全部予以撤销；对未纳入国库集中支付改革的单位要求尽快纳入，撤销实有资金账户，开设零余额账户。该通知还要求：各部门和国有企业在不留任何死角，摸清情况的基础上，按照有关政策规定，对现有银行账户作出撤销、归并或保留的处理。
4、横山县国土资源局撤销银行结算账户申请书三份及账户撤销业务凭证一份，账户名称均为：横山县国土统征储备中心。开户银行分别为：长安银行横山县支行、陕西横山农村合作银行人民路支行、中国农业银行横山县支行。
本院认为，本案争议的焦点问题是横山县国土资源局代政府履行土地开发利用职能，并代政府收取土地出让金，法院判令解除国有建设用地使用权出让合同，横山县政府应否承担土地出让金的返还责任。
依据我国法律规定，城市市区的土地属于国家所
有，国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。县级以上地方人民政府出让土地使用权用于房地产开发的，须根据省级以上人民政府下达的控制指标拟订年度出让土地使用权总面积方案，按照国务院规定，报国务院或者省级人民政府批准。土地使用权出让合同的签订双方是市、县土地管理部门与使用者，但该合同的当事人是国家与使用者。本案中，横山县国土资源局虽系独立机关法人，但是其与蓝杉公司签订建设用地使用权出让合同，是依据法律授权代横山县政府履行土地开发利用职能。
依据我国法律规定，以出让等有偿使用方式取得
国有土地使用权的建设单位，应交纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用，其中新增建设用地的土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发。本案中，横山县政府提交法庭的榆林市财政局、榆林市国土资源局《关于印发<榆林市市与县区土地出让金收缴分配管理实施细则>的通知》第一条即明确规定：国有土地使用权出让金（以下简称土地出让金）是指政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款。主要包括：以招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有土地使用权的总成交价款，划拨国有土地使用权转为出让应补缴的土地价款，改变出让国有土地使用权的土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款等。该实施细则第五条规定：榆阳区除中心城区、榆横工业区、榆神工业区、空港新区、东沙新区、芹河新区以外区域的土地出让金收入和各县的土地出让金收入，从2013年1月1日起，按市、县区12%：88%的比例分配，即土地出让金的12%收入归市政府，土地出让金的88%收入归县区财政。2013年以前年度土地出让金中的纯收益部分仍按市、县区30%：70%比例分配，即30%收入归市财政，70%收入归县区财政。各县区以前年度欠缴应属市级收入的部分，于2013年10月底前足额划解市级财政国库，对不能按期划解的，在市与县区财政年终决算时直接扣解。显然，不论是法律规定，还是榆林市相关政府机关的内部文件，均明确规定国有土地使用权出让金应归政府所用。
第三，被执行人横山县国土资源局向法院陈述横山县
国土资源局土地储备中心专用账户收取蓝杉公司1400万元土地出让金，于2012年下半年全部转到横山县财政局预算外资金账户中，2013年该账户交回横山县人民政府。对此横山县政府予以认可。
第四，横山县政府辩称本案1400万元土地出让金款项，按榆政财综发〔2013〕56号文件规定上交榆林市财政局168万元，榆林市政府也应作为被执行人承担相应责任。因为，横山县政府上交榆林市财政局168万元，系横山县政府与榆林市政府上下级政府之间对财政资金的分配问题，与申请执行人蓝杉公司和横山县国土资源局建设用地使用权出让合同纠纷，不是同一个法律关系，而且，横山县政府的该辩称，反映出其对涉案土地出让金享有处置权。因此，横山县政府的该主张不能成立。
综上，横山县国土资源局代政府履行土地开发利用职能，并代政府收取土地出让金，法院判令解除国有建设用地使用权出让合同，横山县政府应当承担土地出让金的返还责任。横山县政府的复议理由与事实不符，不能成立。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十五条和《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》第二十三条第一款第(一)项之规定，裁定如下：
驳回横山县人民政府的复议申请，维持榆林市中级人民法院（2016）陕08执异7号执行裁定。
本裁定送达后立即生效。
审 判 长 魏西霞
审 判 员 张 工
代理审判员 张 力
二〇一六年七月二十五日
书 记 员 陈 婧