浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2016）浙行终第502号上诉人（原审原告）吴建胜，男，1948年1月18日出生，汉族，住庆元县。委托代理人李兆庚，丽水市政通法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）庆元县人民政府。住所地：庆元县石龙街**号。法定代表人叶青，县长。委托代理人陈小文，庆元县国土资源局工作人员。委托代理人吴荣步，浙江百山祖律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）庆元县濛洲街道吴宅村村民委员会。住所地：庆元县濛洲街道吴宅村。法定代表人林蓉，主任。委托代理人吴长忠，男，1955年2月5日出生，汉族，住庆元县。吴建胜诉庆元县人民政府土地征收补偿决定一案，丽水市中级人民法院于2016年5月6日作出（2015）浙丽行初字第53号行政裁定。吴建胜不服，向本院提出上诉。本院于2016年5月25日立案受理后依法组成合议庭，并于2016年7月7日公开开庭审理了本案。上诉人吴建胜及其委托代理人李兆庚，被上诉人庆元县人民政府的委托代理人陈小文、吴荣步，被上诉人庆元县濛洲街道吴宅村村民委员会的法定代表人林蓉及其委托代理人吴长忠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审裁定载明：原告吴建胜诉称，2014年3月，被告庆元县人民政府因庆元黄坛至菊水及菊水至松源段该建工程所需确定征收原告所在吴宅村所属的名为“小济洋”的土地并成立小济洋区块建设项目指挥部。原告户承包的土名为“十八亩”的耕地位于上述小济洋区块。2014年5月，被告小济洋区块建设项目指挥部征地组组长张林军电话通知原告称要将原告上述耕地予以征收并告知征收价格标准，原告表示按照国家规定对不同类型地块征收补偿的标准应当区别，但该工作人员称县里安排所有土地补偿款一律按照每平方米110元的标准计算，为此双方发生争议。2014年6月建设项目部人员通知原告前去测量土地面积，原告表示要与他们协商补偿价格问题，小济洋区块建设项目部遂称原告拒不前往测量面积，要将原告所承包的耕地其中的350平方米划入吴宅村村集体，以示对原告的惩罚。于是，被告建设项目部人员在原告未参与的情况下与村委会成员自行测量所谓原告被征收的承包土地面积，该测量将本属于原告承包耕地的其中350平方米面积计入村集体的土地面积，从而使得原告因此减少了36971.5元的征收补偿款。被告该行为侵犯了原告的合法权益，请求：1、依法判决撤销被告征收原告户承包的位于吴宅村小济洋建设区块土名为“十八亩”耕地按1080.65平方米面积计算补偿款的补偿决定；2、依法判决被告按照原告前述被征收耕地实际面积1430.65平方米向原告支付该耕地征收补偿款157371.5元，被告已经发放给原告补偿款120400元，即被告尚需补发补偿款36971.5元。原审法院认为，涉案被征收小济洋地块系由被告发布相关征收土地方案公告并由庆元县国土资源局下属的统一征地办公室组织实施。根据最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条之规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决”。原告诉请撤销被告作出的补偿决定，但实际上被告并未作出任何补偿决定，该诉讼标的不存在。本案系实施单位在具体组织实施过程中，在原告拒绝到场的情况下，组织人员对原告的承包地进行测量并确定了相应的土地补偿款。按照上述司法解释的规定，原告如对确定的补偿款数额有异议，应先行申请裁决，对裁决不服的，方可向人民法院提起行政起诉。现原告未经申请裁决，就诉请撤销被告的补偿决定，因诉讼标的不存在，原告的起诉不能成立。其在第二项诉请中请求被告直接支付相应的土地补偿费，同样缺乏先行行政处理的前提，被告主体亦不适格。综上，依照最高人民法院《关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（十）项的规定，裁定驳回原告吴建胜的起诉。吴建胜上诉称：一、原审法院审判程序违法。1、被上诉人在法定答辩和举证期间以及开庭审理中均没有向上诉人送达答辩状和证据材料，没有负法定举证责任，应视为被上诉人没有相应证据。2、被上诉人负责人没有依法出庭应诉，也没有委托庆元县人民政府相应的工作人员出庭应诉，只委托代理律师和国土资源局工作人员出庭应付，明显违背法律规定。3、原审法院已对本案进行公开开庭审理，但不依法作出公开宣判，却用行政裁定书“驳回原告的起诉”，未将开庭情况作评述，程序违法。二、原审裁定适用法律错误。原审裁定错用了最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条。上诉人起诉的“具体行政行为”的主体是庆元县人民政府，“具体行政行为”是违法征收农村集体经济组织所有的土地且不依法给予补偿。上诉人户在国家“三定”发证，并经审定“农保田”1080.65平方米，被上诉人则将上诉人户的350平方米良田面积划入第三人集体土地份额，将36971.50元征地补偿费计入第三人账户，损害了上诉人的合法权益。上述事实已由上诉人提交的庆元县人民政府公布的（2014）第12号《征收土地方案公告》所载明。但原审裁定却将“庆元县统一征地办公室”作为本诉“具体行政行为”的主体，驳回上诉人起诉，并要求上诉人“先行申请行政机关裁决”。被上诉人庆元县人民政府是所作行政行为征地、补偿等方案的制定者，其所作的具体行政行为已违反了《土地法》和《物权法》的有关规定。原审法院应依照最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条规定受理。综上所述，原审裁定的程序、适用法律等明显错误，损害上诉人的合法权益。请求二审法院撤销原审裁定，发回原审法院重新审理。庆元县人民政府答辩称：一、上诉人认为一审程序不合法的理由不能成立。1、上诉人吴建胜认为答辩人未在法定期限内进行答辩及提供证据，这与事实不符。这有答辩人一审的《行政答辩状》、《证据清单》及邮寄该答辩材料的回执可以证实。2、上诉人认为县长未到庭应诉就程序不合法，这不符合法律规定，答辩人的法定代表人可以委托政府的有关人员及代理律师出庭应诉。3、上诉人认为不用判决而用裁定方式是程序不合法，更是与行政诉讼法的有关规定相违背。二、上诉人认为一审法院裁定适用法律错误的理由不能成立。1、本案中，上诉人对征地的合法不持异议，只是对补偿持有异议。2、根据最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决”之规定，对补偿问题有异议的，行政机关的行政裁决是对这类行政争议案件受理的前提条件，本案显然未具备该条件。至于上诉人提出的主体问题，一审法院并未以主体是否适格作为裁定的理由，故无需赘述。综上，本案一审裁定正确合法，请求二审法院依法予以维持。庆元县濛洲街道吴宅村村民委员会在法定期限内未提交答辩意见，庭审时答辩称：一、上诉人上诉理由缺少事实依据，依法难以成立。1、“小济洋”土地征收是省重点项目建设（庆元二中迁建2015年开学已投入使用），村民委员会依法组织召开了村民代表会议，并在征收土地协议书上签名，这是征收土地工作的第一道法定程序，蒙洲街道办事处、小济洋地块征收指挥部干部工作人员对征收土地对象逐一走访做工作，村民委员会也一样配合做工作，这是征收土地工作的第二道程序。2、上诉人吴建胜诉答辩人将上诉人吴建胜户350平方米粮田征收面积故意划入答辩人集体土地份额，将36971.50征地补偿费强行计入答辩人账户的诉求是违背事实的。吴建胜户坐落责任田土名“十八亩”承包证登记面积为0.944亩，一亩666平方、吴建胜户已丈量1080.65平方米面积，大大超过承包证上面积，而且1080.65平方米面积的征地补偿费计人民币120492.48元，于2014年8月12日经上诉人吴建胜自签字转入101009423511015帐号，已默认了这一事实，上诉人吴建胜于2015年9月16日提起异议已超过行政法46条规定的6个月时效范畴。3、上诉人吴建胜认为承包证上北至溪沿以及溪沿防洪堤的面积350平方米要归他所有，实际他承包的地以田埂为止，田埂外是路，路外是防洪堤，为此，上诉人吴建胜提出的诉求根本违背了法律准许，家有规、国有法、村有村民自治的最高自治就是村民代表。二、上诉人吴建胜的无理诉求应依法驳回。1、根据中华人民共和国土地管理法、农村土地承包法及村民组织法等相关规定，上诉人吴建胜认为溪沿防洪堤的面积350平方米要归其所有违法违规，村民代表会议决议任何人不得违反。2、未征地之前曾经村两委、村民代表会议决定凡是在本次征地过程中的道路、水渠、水沟、溪滩等的面积一律归村集体所有、任何农户不得侵占。在一审质证中上诉人对村两委、村民代表会议决定也未表示异议。3、根据村民委员会组织法第19条规定，涉及村民利益得失相，由村民会议讨论决定。土地补偿费的分配问题，对村民利益的影响很大，属于农村村民自治的范畴。当事人就用于村集体道路、防洪堤的土地补偿费数额提起行政诉讼，不属于行政案件受理范畴，再者当时上诉人已默认将征地补偿款打入其账号，人民法院应不予受理，理应驳回。综上，上诉人吴建胜诉求与事实不符，敬请法庭维持一审裁定，驳回上诉人上诉。原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。庭审中，各方当事人围绕着被上诉人庆元县人民政府是否针对上诉人吴建胜作出过被其诉请撤销的土地征收补偿决定及上诉人要求被上诉人补发征收补偿款是否具备事实和法律依据等审理重点，进行了质证和辩论。本院认为，根据上诉人吴建胜提供的证据，尚无法印证被上诉人庆元县人民政府曾作出过上诉人所诉请撤销的土地征收补偿决定事项。且二审庭审时上诉人吴建胜亦已表示被上诉人未曾作出书面土地征收补偿决定，故一审裁定认定上诉人诉请标的不存在的事实清楚。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第二款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。国土资源部《征用土地公告办法》第十二条第一款规定，有关市、县人民政府土地行政主管部门将征地补偿、安置费用拨付给被征地农村集体经济组织后，有权要求该农村集体经济组织在一定时限内提供支付清单。根据上述规定，被上诉人庆元县人民政府并无上诉人要求补发土地征收补偿款36971.5元的法定职责。一审裁定认定被上诉人并非适格被告，并无不当。但原审援引《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，属于适用法律错误，且原审曾于2016年3月30日公开开庭审理本案，却在一审裁定中对此程序未予表述，存在不当，本院对此一并予以纠正并指正。上诉人吴建胜提出“一审裁定适用法律错误、未将开庭情况作评述”的上诉理由成立，本院予以采纳，但鉴于一审裁定驳回上诉人吴建胜起诉的结论正确，故应予维持。被上诉人庆元县人民政府的负责人未依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款规定出庭应诉，本院依法予以指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  惠 忆审 判 员  唐维琳代理审判员  蔡成杯二〇一六年七月八日书 记 员  徐一菁