辽宁省本溪市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）本行初字第00015号
原告沈阳市万方实业股份有限公司，地址辽宁省沈阳市于洪区。
法定代表人兰庆高，该公司总经理。
委托代理人冯亚杰，辽宁晋衡律师事务所律师。
被告本溪满族自治县人民政府，地址辽宁省本溪满族自治县。
法定代表人姜广齐，该县县长。
委托代理人李昌昱，辽宁华义律师事务所律师。
委托代理人赵利新，该县林业局法制办主任。
第三人本溪满族自治县清河城镇城西村，地址辽宁省本溪满族自治县。
负责人宋国义，城西村村委会主任。
委托代理人�德安，本溪满族自治县清河城镇法律服务所法律工作者。
第三人本溪满族自治县清河城镇城西村三组，地址辽宁省本溪满族自治县。
负责人孙涛，三组组长。
第三人本溪满族自治县清河城镇城西村四组，地址辽宁省本溪满族自治县。
负责人邓庆丰，四组组长。
第三人本溪满族自治县清河城镇城西村五组，地址辽宁省本溪满族自治县。
负责人邓庆丰，五组组长。
第三人本溪满族自治县清河城镇城西村六组，地址辽宁省本溪满族自治县。
负责人王甲军，六组组长。
第三人朱广和，男，1952年6月7日出生，汉族，辽宁省本溪满族自治县人，农民，现住辽宁省本溪满族自治县。
第三人田喜元，男，1942年9月2日出生，汉族，辽宁省本溪满族自治县人，农民，现住辽宁省本溪满族自治县。
第三人宋万廷，男，1950年5月25日出生，满族，辽宁省本溪满族自治县人，农�，现住辽宁省本溪满族自治县，系宋书林之子。
第三人宋国波，男，1969年2月12日出生，满族，辽宁省本溪满族自治县人，农民，现住辽宁省本溪满族自治县，系宋万贵之子。
第三人宋万祥，男，1927年4月21日出生满族，辽宁省本溪满族自治县人，农民，现住辽宁省本溪满族自治县。
第三人王福顺，男，1969年6月28日出生，满族，辽宁省本溪满族自治县人，农民，现住辽宁省本溪满族自治县，系王文章之子。
第三人董宪平，男，1968年4月16日出生，满族，辽宁省本溪满族自治县人，农民，现住辽宁省本溪满族自治县。
第三人王长林，男，1956年5月9日出生，满族，辽宁省本溪满族自治县人，农民，现住辽宁省本溪满族自治县。
第三人蔡兴和，男，1948年12月22日出生，满族，辽宁省本溪满族自治县人，农民，现住辽宁省本溪满族自治县。
第三人张怀刚，男，1970年1�2日出生，满族，辽宁省本溪满族自治县人，农民，现住辽宁省本溪满族自治县，系张鸿勋之子。
第三人徐井山，男，1965年10月17日出生，汉族，辽宁省本溪满族自治县人，农民，现住辽宁省本溪满族自治县，系徐振福儿子。
第三人夏清山，男，1975年5月10日出生，满族，辽宁省本溪满族自治县人，农民，现住辽宁省本溪满族自治县，系夏征文孙子。
原告沈阳市万方实业股份有限公司（以下简称沈阳万方公司）不服被告本溪满族自治县人民政府（以下简称“本溪县政府”）于2013年9月15日作出的本县政决字（2013）18号林木、林地权属争议处理决定，提起行政诉讼。本院依法受理后，于2014年5月5日公开开庭审理了本案。原告沈阳万方公司的委托代理人冯亚杰，被告本溪县政府的委托代理人李昌昱、赵利新、第三人本溪满族自治县清河城镇城西村（以下简称城西�）、朱广和、宋万廷、蔡兴和到庭参加了诉讼，其他第三人经合法传唤未到庭。原告方证人罗忠德出庭作证。本案现已审理终结。
被告本溪县政府于2013年9月15日作出本县政决字（2013）18号《林木、林地权属争议处理决定》，主要内容是：申请人本溪满族自治县清河城镇城西村全体村民与被申请人沈阳万方公司因林木、林地权属发生争议。经本溪满族自治县人民政府核查，2000年1月14日，本溪万山公司与沈阳万方公司签署了《关于本溪万山实业公司以林地入股万方实业股份公司的协议》，沈阳万方公司拥有入股林地的土地所有权、地表林木及建筑物的所有权，沈阳万方公司上市后，按本溪万山公司的股本比例，向本溪万山公司投入资金，开发入股林地。经调查核对1983年林业“三定”林权台账，林权图及2000年1月县林业局为沈阳万方公司换发的林权证，城西村�资地块涉及村有林、组有林及部分个人自留山。城西村及自留山主多年来一直进行经营管护，权属清楚。因本溪万山公司是城西村村办企业，所做出的决议都涉及到村民根本利益，签订融资协议时，未召开村民大会及村民代表大会，违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》。同时，为沈阳万方公司发放的林权证总面积6255亩，超出了合同约定的4000亩。《中华人民共和国森林法》规定林地属国家和集体所有，协议约定沈阳万方公司拥有林地所有权，合同本身已经违法。集体林地使用期最长为70年，沈阳万方公司持有的林权证记载林地使用期为永久，违反法律规定。协议签订后，沈阳万方公司始终未能上市，违反协议规定，影响森林资源正常生产经营，城西村村民未获得利益。且为沈阳万方公司发放林权证时，未按要求提供经村民组、村委会、镇政府逐级审批的《�权变更登记申请表》等材料，未依法进行公示。因林权证发放违反《中华人民共和国森林法》、《林木和林地权属登记管理办法》、《辽宁省实施﹤中华人民共和国森林法﹥办法》及《中华人民共和国农村土地承包法》的相关规定，林权证应视为无效。依据《林木林地权属争议处理办法》，本溪县政府做出如下处理决定：1、沈阳万方公司融资的清河城镇城西村集体和个人的林地及林木所有权、使用权为本溪满族自治县清河城镇城西村集体和个人所有；2、为沈阳万方公司发放的本林证字（2000）第00001-00015号林权证无效，应予撤销。
鉴于被告作出的处理决定第一项内容不明确，在本案诉讼中，被告进行了书面说明，即林权归城西村、城西村三组、四组、五组、六组及朱广和等11位自留山主所有。故本院追加以上农村集体经济组织及朱广和等自留山主为本案第三人，因宋书林等6位自留山主已经去世，故由其权利义务承受人进行诉讼。
被告提供的证据包括：1、决定书送达回证，证明决定书已经向当事人送达；2、撤销林权证的申请，证明被诉行政行为的由来；3、《关于城西村4000亩森林、林木和林地的所有权、经营使用权拨给本溪万山实业有限公司协议书》，4、《关于本溪万山公司以林地入股沈阳万方实业股份公司的协议》，3-4号证据证明协议内容违反法律规定，沈阳万方公司取得林地所有权违法；5、林权证变更登记申请表，6、沈阳万山公司林权证（1-15号），5-6号证据证明沈阳万方公司的林权证登记未经逐级申报、审批、公示的法定程序；7、林业“三定”时期的林权台账，证明第三人对于融资林地享有林权；8、调查笔录，证明以林权融资入股时村民不知情，未召开村民代表大会，以林权入股无效。
原告沈阳万方公司�称：1、《关于本溪万山实业公司以林地入股沈阳万方实业股份公司的协议》合法有效，原告取得林地经营权的程序合法，如果履行协议过程中出现争议，属于民事争议，而被告作出的确权决定超越职权，处理了民事争议，应予撤销；2、被告颁发给原告的1-15号林权证记载的“林地所有权人为沈阳万方公司”及“林地使用权为永久”的内容错误，系被告工作严重不负责任造成的，被告对此错误内容应予更正，而不是直接撤销林权证；3、被告适用法律错误，《林地林木权属登记管理办法》是在原告取得林权证之后颁布实施的，按照“法不溯及既往”的原则，不应适用于原告。原告请求法院撤销被告作出的本县政决字（2013）18号林木、林地权属争议处理决定，判令被告对颁发给原告的本林证字（2000）第00001-00015号林权证记载错误的内容予以更正。
原告提供的证据包括：1、《关于本溪万山实业公司以林地入股沈阳万方实业股份有限公司的意向书》，2、参加本溪万山实业公司以林地入股沈阳万方实业股份有限公司意向书签字仪式的领导及来宾签到簿，3、城西村村民委员会村民代表会议记录及记录人宋万堂的证人证言，4、《关于本溪万山实业公司以4000亩山林入股沈阳万方实业股份有限公司备忘录》，5、《关于城西村以4000亩森林、林木和林地的所有权、经营使用权拨给本溪万山实业有限责任公司协议书》，6、《关于城西村利用4000亩林地融资入股沈阳万方集体的请示》，7、本溪满族自治县清河城镇政府文件《关于对城西村利用4000亩林地融资入股沈阳万方集团请求的批复》，8、《关于本溪万山实业公司以林地入股沈阳万方实业股份公司的协议》，9、《关于城西村以2000亩森林、林木和林地的所有权、经营使用权拨�本溪万山实业有限责任公司协议书》，10、村民同意将2000亩林地入股沈阳万方公司的联合签名材料，11、股权转让协议，12、资产置换协议书，1-12号证据证明原告取得林权的依据和程序均合法；13、本溪市林业局文件《关于本溪县清河城镇城西村村民要求归还6000亩集体林权问题调查情况的报告》，证明本溪市林业局经过调查，认定原告取得林权证的行为合法有效，对于林权证记载内容有误部分，责成县政府予以修改重新发放；14、被告在行政复议阶段的答辩状及提供的证据即调查笔录，证明被告在诉讼中提供的证据除8号证据外，都属复议期间未提供的证据，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十一条规定，被告复议期间未提供的证据不能作为认定具体行政行为合法的依据；15、村民联合签字，证明城西村全体村民向被告提出申请时所用的村�联合签名是在2007年9月为要求归还林权上访而形成的，2012年提交的撤销林权证的申请并不是村民的真实意思表示；16、韩国良出具的情况说明，17、马文付出具的情况说明，16-17号证据证明林地入股一事召开过村民代表大会；18、证人罗忠德出具的证人证言，证明原告取得林权的过程合法；19、林权证，证明沈阳万方公司拥有林权；20、复议决定书，证明决定书确认了林权可以依法转让、作价入股，被告颁发的林权证记载内容有误。
被告本溪县政府答辩称：1、因被告颁发的林权证记载内容有误，城西村全体村民提出撤销林权证的申请，故纠纷是由被告错误的行政行为所引起，并非民事争议。被告本着有错必纠的原则，作出确权决定，撤销原告的林权证，没有超越行政职权；2、被告经充分调查取证，发现原告的林权证不仅记载内容有误，在申请办证的程序上也存在错�。对于存在如此严重错误的行政行为只能撤销，不存在更正林权证的问题；3、被告适用法律正确。虽然《林地林木权属登记管理办法》是在原告取得林权证之后颁布实施的，但为纠正过去发生的错误，也可以作为依据。请求维持被告作出的本县政决字（2013）18号林木、林地权属争议处理决定。
第三人城西村、城西村三组、四组、五组、六组及朱广和等11位自留山主辩称：同意被告答辩意见。请求驳回原告诉讼请求。
第三人城西村提供的证据包括：1、城西村全体村民向本溪满族自治县林业局、工商局提出的《关于城西村强烈要求归还6000亩集体林权的报告》，证明城西村全体村民于2007年向本溪满族自治县林业局、工商局提出过归还林权的请求，向被告提出申请是诉求的延续，是村民真实的意思表示；2、村民代表联合签字，证明村民于2002年3月即不同意与万山公司�资；3、林权台账，证明争议林木、林地应归第三人所有，被告确权结果正确；4、城西村村委会出具的证实材料，5、调查笔录8份，4-5号证据证明原告提供的4号证据《关于本溪万山实业公司以4000亩山林入股沈阳万方实业股份有限公司备忘录》的村民签名中，有个别人签名无效；6、2002年上访申请书，7、村民要求归还林权的联合签名，6-7号证据证明村民一直主张归还林权。
第三人城西村三组、四组、五组、六组及朱广和等11位自留山主没有提供证据。
本院对各方提供的证据认证如下，对被告提供的证据，因1-7号是其在行政复议过程中未提供的证据，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十一条规定，被告复议期间未提供的证据不能作为认定具体行政行为合法的依据，故被告的1-7号证据，本院均不予采纳，且其中的6号证据是本案的审查客体，�属于证据。8号证据涉及以林权入股的协议效力问题，因协议是在平等民事主体之间签订的，不属行政案件的审查范围，本院不予确认。
对原告提供的证据，1-12号证据只能证明原告与本溪万山公司签订协议的经过，因协议是平等民事主体之间签订，其内容是否违反法律规定、是否有效不属本案的审查范围，故不予确认；13号证据，属国家机关出具的公文，可以证明对于城西村村民要求归还林权的诉求，本溪市林业局经过调查并形成处理意见；14号证据能够证明被告提供的1-7号证据是其在行政复议期间没有提供的证据；15号证据能证明引起本案的撤销林权证申请书其联合签名虽形成于2007年，但当时村民即对原告持有的林权证提出异议，要求归还林权，因此可以证明2012年村民申请撤销林权证的意思表示真实；16-18号证据的认证意见同被告的8号证据；19号证据是本案审查客体，不属于证据；20号证据可以证明原告先经复议再进行诉讼，符合受理条件，予以采信。
对第三人城西村提供的证据，1、6、7号证据能够证明村民多年来一直主张归还林权，提出撤销林权证的申请是真实的意思表示，予以采信；3号证据仅能证明争议林地、林木在林业“三定”时期登记在第三人名下，现原告提供了反证，即两份协议书，在协议书的效力未经有权机关确认之前，林业“三定”时期的台账不能作为认定争议林权归属的唯一依据；2、4、5号证据的认证意见同被告的8号证据。
依据以上有效证据及各方当事人在庭审中的陈述，本院查明的事实是：1999年8月，城西村为发展本村经济，决定成立本溪万山实业有限责任公司（以下简称本溪万山公司）。同年9月，城西村以与本溪万山公司签订协议的方式，先将4000亩林地林木的所有权、经营使用权无偿划拨给该公司。同年11月，本溪万山公司再与原告签订《关于本溪万山实业公司以林地入股沈阳万方实业股份公司的协议》，约定本溪万山公司以4000亩林地每亩作价2500元，共计1000万元入股原告，原告以200万股（每股5元净资产）转让本溪万山公司，本溪万山公司所持股份占原告总股本5400万股的3.7%。本溪满族自治县林业局根据城西村与本溪万山公司签订的无偿划拨4000亩林权的协议，在林权登记表上将山林权属变更为本溪万山公司。2000年1月，本溪满族自治县林业局根据本溪万山公司与原告的入股协议，为原告换发了本林证字（2000）第00001-00015号林权证，林权证登记面积增至6000余亩。2002年以来，因原告公司没有上市，林地融资入股没有收益，城西村村民通过信访渠道要求归还林权。本溪市林业局对于辽宁省林业厅转来的信访材料，进行了调查处理，以文件形式形成书面报告，提出了责成被告收回原林权证书重新修改发放，将林地所有权更正为集体，明确林地使用权期限，更正林权登记表，使表、证一致等共五项处理意见。该文件发至被告及本溪满族自治县清河城镇政府。2012年7月31日，城西村全体村民向被告提出撤销原告持有的本林证字（2000）第00001-00015号林权证的书面申请。被告于2013年9月15日作出本县政决字（2013）18号林木林地权属争议处理决定。原告不服，提出行政复议，复议机关维持了被诉行政行为。原告仍不服，诉至法院。
本院认为，被告所作的具体行政行为包括权属确认行为和撤销行政登记行为。对于权属确认行为，根据《中华人民共和国森林法》第十七条的规定，被告具备处理林权争议的法定职权。在确权的理由和证据方面，被告认为“签订融资入股协议时，未召开村民大会及村民代表大会，违反了《中�人民共和国村民委员会组织法》”、“沈阳万方公司未能进行股票上市，违反协议规定”，因协议内容是否有效、协议双方是否违反协议约定不属行政职权的处理范围，故被告的前述确认超越行政职权。此外，被告作出确权决定依据的是林业“三定”时期的台账，对此，各方当事人均认可曾有协议约定以林权入股原告公司的经过，在各方对协议效力存有争议的情况下，被告以林业“三定”时期的台账作为认定争议林权归属的唯一依据，证据不充分。
对于撤销行政登记的行政行为，被告作为发放林权证的机关，有权自行撤销其颁发的林权证。被告适用《林木和林地权属登记管理办法》的规定认定颁发林权证的程序违法，因该办法在为原告发放林权证当时并未施行，不具备溯及力，故被告适用法律错误。原告请求本院判令被告对林权证记载错误的内容予以更正，因更正林权证与撤销林权证不属同一法律关系，不在本案审查范围内，对此请求应予驳回。
综上，被告作出的具体行政行为存在超越法定职权、证据不充分及适用法律有误的问题，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（二）项第1、2、4目及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条（四）项之规定，判决如下：
一、撤销被告本溪满族自治县人民政府作出的本县政决字（2013）18号林木、林地权属争议处理决定；
二、驳回原告其他诉讼请求。
案件受理费五十元，由被告本溪满族自治县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数递交上诉状副本，上诉于辽宁省高级人民法院。
审 判 长 蒋 天 飞
代理审判员 �尹慧慧
代理审判员 王 珊 珊
二〇一四年七月四日
书 记 员 沙 晓 浪
附：本案适用相关法律条款
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。