甘肃省高台县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）高行初字第45号
原告赵龙，男，汉族，1977年7月6日出生，甘肃省临泽县人，工人。
原告马建荣，男，汉族，1974年5月1日出生，甘肃省临泽县人，工人。
原告梁天麟，男，汉族，1980年7月20日出生，甘肃省临泽县人，工人。
原告汪如诗，男，汉族，1978年6月25日出生，甘肃省临泽县人，工人。
原告魏红，男，汉族，1972年9月9日出生，甘肃省临泽县人，工人。
原告程明才，男，汉族，1979年7月14日出生，甘肃省临泽县人，工人。
被告临泽县公安局。
地址：临泽县民主路。
法定代表人许万忠，该局局长。
委托代理人徐仕清，男，该局副局长。
委托代理人何平，男，该局××室副主任。
原告赵龙、马建荣、梁天麟、汪如诗、魏红、程明才不服被告临泽县公安局临公（城）行罚决字（2015）82、87、81、88、90、91号行政处罚决定，于2015年12月9日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书等法律文书，并组成合议庭于2016年1月6日对本案公开开庭进行审理。原告赵龙、马建荣、梁天麟、汪如诗、魏红、程明才，被告委托代理人徐仕清、何平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告临泽县公安局于2015年8月10日分别对原告赵龙、马建荣、梁天麟、汪如诗、魏红、程明才作出临公（城）行罚决字（2015）82、87、81、88、90、91号行政处罚决定。决定认定：2015年6月28日，原告赵龙等六人到北京市天安门广场上访，被北京市公安局天安门地区分局训诫；同年8月6日，原告赵龙等六人到北京市中南海周边上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。据此，被告临泽县公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第（二）项之规定对六原告分别作出如上行政处罚决定，对原告赵龙等六人分别予以行政拘留十日。
原告赵龙、马建荣、梁天麟、汪如诗、魏红、程明才共同诉称：2015年6月28日、8月6日，六原告同去北京向有关部门反映临泽县在广电网络人员整合中存在的违规、违纪等问题，途经中南海周边在北京市公安局工作人员查看六原告身份证时，因得知原告到北京反映问题，该局工作人员即将六原告送到了北京马家楼救济中心。期间，六原告并没有做出任何扰乱公共场所秩序的行为。而被告提交的证据，只能证明原告到过北京，并不能证明六原告存在扰乱北京市公共秩序的违法行为，且其提供证据不符合《公安机关办理行政案件程序规定》第9条、第23条、24条、27条、28条、37条、38条之规定，故被告在北京市公安局没有对六原告是否存在违法行为进行移送而无管辖权的情况下，超越职权并违反法定程序而对没有违法事实的六原告作出的行政处罚决定应当予以撤销。现予起诉，请求：（1）撤销被告分别对六原告作出的临公（城）行罚决定（2015）82、87、81、88、90、91号行政处罚决定；（2）由被告依照国家规定的标准赔偿原告拘留期间的损失（以实际被拘留天数计算）；（3）判�被告承认错误、赔礼道歉；（4）本案诉讼费用由被告承担。
原告为支持其主张向本院提交如下证据，拟证明如下事实：
1.临泽县公安局对原告赵龙、马建荣、梁天麟、汪如诗、魏红、程明才分别作出的临公（城）行罚决定（2015）82、87、81、88、90、91号行政处罚决定书各1份。证明被告依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款（二）项的规定，对原告作出行政拘留十日的行政处罚及向原告送达《行政处罚决定书》的事实。
2.北京市公安局天安门地区分局政府信息公开接待室天公（2015）第817号-回《登记回执》及天公（2015）第600号-不存《政府信息不存在告知书》各1份，证明原告在北京天安门地区无违法行为，该局没有立案，也没有移交被告立案查处。
3.北京市公安局西城分局政府信息公开接待室西城公安分局�2015）第3779号-回《登记回执》及西公（2015）第3485号-不存《政府信息不存在告知书》各1份，证明原告在北京西城区无违法行为，该局没有立案，也没有移交被告立案查处。
对原告提交的证据，经组织质证，被告对原告提交的证据1无异议；对证据2、3的客观、合法性无异议，但对其关联性提出异议；认为证据2、3不能证明原告在北京天安门地区及西城区没有违法行为，但能证明北京市公安局对原告违法行为没有立案查处的事实
对原告提交证据本院认证如下：对原告提交证据1双方无异议，本院予以认定，该证据能够证明被告依据《治安管理处罚法》第二十三条第一款（二）项的规定，对原告作出行政处罚及向原告送达《行政处罚决定书》的事实。证据2、3客观真实，但原告申请北京市公安局天安门地区分局、北京市公安局西城分局公开信息为原告�天安门地区、中南海周边上访扰乱公共场所秩序被查获，立案和移交被告的信息，并非是对本案被告所依据的原告在上述地区非正常上访被依法训诫信息的公开，且被告也并非仅仅依据训诫书认定原告存在违法事实，故上述证据虽客观真实，但与本案缺乏关联性，不予认定。
被告临泽县公安局辩称：一、本案的基本事实。六原告因单位改制、人员整合分流问题，不满组织安排，多次向有关部门反映，临泽县文化广播影视新闻出版局受理该信访事项后于2015年3月18日予以书面答复，原告对答复意见不服，又向临泽县人民政府申请复查，临泽县政府于2015年5月21日做出复查决定，维持了文广新局的答复意见，因原告单位同类信访事项曾经进行过复核，而原告又没有在限定期限内申请复核，张掖市政府对原告的信访事项不再复核，该信访事项办理终结。2015年6月28�，六原告到北京天安门地区非正常上访，被北京市公安局查获予以训诫后移交甘肃省驻北京信访工作组驻京工作处，并由临泽县政府派人接回。2015年8月6日，六原告再次到北京中南海周边非正常上访被北京市公安局再次查获并训诫后，再次移交甘肃省驻京信访工作组，后在临泽县人民政府安排下返回临泽。2015年8月9日，被告根据临泽县信访工作联席会议办公室建议对六原告的在京行为以治安案件受理并进行了调查。在查明以上事实后，被告于2015年8月10日根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，对赵龙、马建荣、梁天麟、汪如诗、魏红、程明才分别作出了行政拘留十日的行政处罚决定。
二、被告对六原告作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据充分。被告受理信访局报案后，通过对六原告进行询问，并调取北京市公�局天安门地区分局治安大队、西城分局府右街派出所训诫书、甘肃省驻京信访工作组《甘肃省进京上访人员问题接谈及移交登记表》等证据，上述证据能够证实六原告分别于2015年6月28日、8月6日到北京天安门地区、中南海周边非正常上访，被北京警方查获并予以训诫后由甘肃省驻京信访工作组移交遣返的事实。根据甘肃省公安厅甘公（治）发128号《关于进一步加大对进京非正常上访行为处置力度的意见》“进京非正常上访，是指违反《信访条例》第十八条、第二十条的规定到天安门广场、中南海周边、驻华使领馆、中央领导人驻地和奥运会期间涉奥场所等非信访接待场所上访的行为”的规定，天安门广场和中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集，六原告在被北京市公安局第一次训诫并告知后，再次到中南海周边非信访接待场所走访，显然扰乱了中南海周边正常的秩序，也违反了《信访条例》的规定，其行为应当予以处罚。
三、被告在职权范围内对六原告作出行政处罚决定完全符合法定程序。《治安管理处罚法》第七十七条规定：“公安机关对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案，以及其他行政主管部门、司法机关移送的违反治安管理案件，应当及时受理，并进行登记”，由此可见，公安机关受理治安案件有多种来源，而原告诉称移交违法行为人居住地公安机关管辖仅是其受案来源之一。该案北京市公安局并未移交被告，而是由被告受理临泽县信访局报案并依法进行查处而作出行政处罚决定的。而事发地公安机关的移交并非嫌疑人居住地公安机关受案的必经程序，被告接到报案直接受理查处并不违反法律规定。法律保护公民正当的信访权利，但信访必须按�法律规定的程序，到指定的信访接待场所逐级上访。《信访条例》第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”。越级上访、到非信访接待场所上访、故意制造非正常上访的行为，都是不符合法律规定且为法律所禁止。综上所述，被告对六原告分别作出的行政处罚决定认定事实清楚、证据确实充分、程序合法、量罚适当、适用法律准确，六原告的诉讼请求依法应予驳回。
被告在举证期限内向本院提交如下证据、依据，拟证明如下事实：
1.临泽县公安局行政执法主体资格证（甘执法证字第G07040013号）及倪小龙、宋守信人民警察证各一份。证明临泽县公安局是合法的执法主体，其执法人员具有执法资格。
2.被告临泽县公安局对赵龙等六原告分别作出的临公（城）行罚决定（2015）82�87、81、88、90、91号行政处罚决定书各1份。证明被告对原告作出行政处罚决定的事实理由和依据。
3.被告临泽县公安局于2015年8月9日对赵龙等六原告分别所作的询问笔录和送达的行政案件权利义务告知书各一份。证明赵龙等六原告于2015年6月28日、8月6日分别到天安门地区、中南海周边上访被查获，以及被移交遣送返回临泽的事实。
原告赵龙在询问中的主要陈述内容是：我和汪如诗等六人因对事业单位改制、人员分流安置不公平，于2015年8月6日到北京天安门广场反映问题，被民警带到府右街派出所并被送往马家楼，后又被甘肃省驻京工作处接到甘肃省驻京办，于8月8日被接回临泽县；2015年6月28日，原告在北京上访曾被天安门地区分局训诫，其清楚训诫内容。上访系个人行为，所需费用由六原告各自负担。
原告马建荣在询问中的主要陈述�容是：我们六人因对事业单位改制、人员分流安置不公平，于2015年8月6日到北京天安门广场反映问题，在告诉安检民警“我们是上访的”后，被带至派出所并被送往马家楼，后又被甘肃省驻京工作处接到甘肃省驻京办，于8月8日被接回临泽县公安局办案中心。2015年6月28日，原告携带的信访材料被北京市公安局天安门广场分局民警发现后，该局对我们进行了训诫，也清楚训诫内容。上访没有人组织，费用由六原告各自承担。
原告梁天麟在询问中的主要陈述内容是：2015年6月28日，我们六人因工作的事情去了北京天安门。到天安门后，天安门公安分局对我们六人进行了训诫，我看了训诫书，但内容没有完全记住。2015年8月6日，我们再次到北京去了府右街，刚去就被警察带到了府右街派出所，后被送到了救济站，并于当晚被接到北京市丰台区外环西路26号院，8月8日早晨被带上大巴车于当日下午送到了临泽。我们上访没有人提议，所需费用各自负担。我们没有扰乱公共场所秩序，去北京系正常反映问题，也没有做什么事情。
原告汪如诗在询问中的主要陈述内容是：2015年6月28日，我们六人因工作待遇不公平的事情去了北京天安门。到天安门附近后，警察发现我们身上有信访材料后，就把我们带到了派出所，并对我们六人进行了训诫，并给了训诫书。2015年8月6日，我们再次到北京去了府右街，刚去就被警察带到了府右街派出所，在广播训诫后，于8月8日早晨被带上大巴车并于当日下午送到了临泽。我们上访没有人提议，所需费用各自负担。我们没有扰乱公共场所秩序的行为。
原告魏红在询问中的主要陈述内容是：2015年6月28日，我们六人因工作待遇不公平先后去了人事部、国家信访局和北京天安门广场。到�安门附近后，天安门地区分局治安大队对我们六人进行了训诫，并给了训诫书。2015年8月6日，我们再次到北京去了中南海附近，在告诉警察“我们来旅游，顺便反映个问题”后就被警察带到了府右街派出所，后被送到了马家楼子救济站，并于当晚被接到甘肃省驻京办事处住了一天，于8月8日九点被带上大巴车并于当日下午送到了临泽县公安局。我们上访没有人提议，所需费用各自负担。我们没有扰乱公共场所秩序的行为。
原告程明才在询问中的主要陈述内容是：2015年6月28日，我们六人因工作待遇不公平去了北京天安门广场。到天安门广场后，在安检口我们告诉警察“我们要反映问题”后，被天安门地区分局治安大队进行了训诫。2015年8月6日，我们再次到北京天安门附近，在告诉警察“我们反映个情况”后被警察带到了派出所，后被甘肃省驻京办工作人员接到了驻京办住了一天，于8月8日早晨被带上大巴车并于当日下午送到了临泽县公安局办案中心。我们上访没有人组织，所需费用有各自负担。我们没有扰乱公共场所秩序的行为。
4.北京市公安局天安门地区分局、西城分局分别对赵龙等六原告作出的训诫书每人各两份。证明赵龙等六原告先后于2015年6月28日、8月6日到天安门地区、中南海周边上访被天安门地区分局、西城分局查获并予以训诫的事实。
5.2015年6月29日、8月8日甘肃省进京上访人员问题接谈及移交表各六份。证明赵龙等六原告以要求恢复事业单位身份，不同意临泽县政府国企改制调整方案为由先后于2015年6月28日、8月6日到天安门地区、中南海周边非访，后被甘州区司法局工作人员于2015年4月19日、22日从甘肃省驻京工作处接回张掖的事实。
6.临泽县公安局临公（城）受案字（2015�479号受案登记表、临泽县信访工作联席会议办公室建议书（2015年8月9日）各一份。证明临泽县公安局依据该办公室移送受理案件的事实。
7.临泽县公安局城关派出所接受证据材料清单一份。证明了北京市公安局天安门地区分局、西城分局分别对赵龙等六原告作出的训诫书、甘肃省进京上访人员问题接谈及移交登记表的来源。
8.行政处罚告知笔录六份。证明被告依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定在作出行政处罚前，依法向六原告告知了其享有的陈述、申辩等权利以及拟作出处罚的事实、理由和依据等事实。
9.公安行政处罚审批表，证明被告依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定对六原告予以行政处罚进行审批的事实。
10.甘肃省临泽县公安局临泽县拘留所行政拘留执行回执六份。证明六原告于2015年8月10日至8月20日执行行政拘留的事实。
上述证据经本院组织质证，原告质证认为：对被告提交的证据2、3的客观性、合法性无异议，但对证据2被告作出处罚决定适用法律依据、证据3认定原告扰乱公共秩序有异议，且传唤程序不合法；证据4的客观性、合法性、关联性均有异议；证据5虽客观真实，但与本案缺乏关联性；证据6虽客观真实，但临泽县信访工作联席会议办公室没有权利报案，对报案人身份有异议；对其他证据无异议。
对被告提交证据经本院组织质证，认证如下：对被告提交的证据1、7、8、9、10，原被告无异议，予以认定。对证据2，原告虽对处罚决定适用法律依据提出异议，但其未能说明理由，故其异议不能成立。对证据3，原告认为其没有扰乱公共秩序，且被告传唤程序不合法，因被告作出处罚并非仅仅根据原�询问笔录认定案件事实，而原告系违法嫌疑人，与被告查处案件具有利害关系，且所提异议无其他证据印证，且被告口头传唤原告接受询问符合公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第五十三条的规定，故其异议不能成立，该证据予以认定。对证据4，因训诫书系公安机关依法制作，且符合国务院《信访条例》第四十七条的规定，依据合法，且与本案具有关联性，予以认定。对证据6，原告认为临泽县信访工作联席会议办公室没有权利报案，对其报案人身份持有异议，根据《治安管理处罚法》第七十七条“公安机关对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案，以及其他行政主管部门、司法机关移送的违反治安管理案件，应当及时受理，并进行登记”的规定，“行政主管部门”移送违反治安管理案件也是公安机关受理行政案件的来源之一，而临泽县信访工�联席会议办公室向公安机关移送案件即符合上述规定，故原告的质证异议不能成立，该证据本院应予认定。对其他证据双方无异议，本院应予认定。
根据原被告一致的陈述、原被告提交经本院认定的证据，查明如下事实：赵龙等六原告原系临泽县广播电视局职工，后因单位改制在临泽县文化广播影视新闻出版局网络公司工作。2015年6月28日，赵龙等六原告因不服临泽县信访局、县政府对其工作安置的信访答复，以向有关部门反映临泽县在广电网络人员整合中存在的违规、违纪等问题为由，共同在北京天安门地区非正常上访时被北京市公安局天安门分局查获并予训诫后移交甘肃省驻北京信访工作组驻京工作处，于2015年6月29日由临泽县政府派员接回。2015年8月6日，六原告再次到北京中南海周边非正常上访时被北京市公安局西城分局查获并训诫后，再次移交甘�省驻北京信访工作组驻京工作处，于2015年8月8日由临泽县文化广播影视新闻出版局派员接回临泽县。2015年8月9日，临泽县信访工作联席会议办公室以赵龙等六原告两次到中南海周边非正常上访为由，根据《信访条例》和公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》等规定，请求对赵龙等六原告集体进京非正常上访行为依法处置。当日，被告临泽县公安局城关派出所以临公（城）受案字（2015）479号治安案件受理该案，并传唤六原告对案件事实进行了调查取证，在依法向六原告告知其享有的陈述、申辩等权利以及拟作出处罚的事实、理由和依据后，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，对赵龙等六原告分别作出临公（城）行罚决定（2015）82、87、81、88、90、91号行政处罚决定书，决定给予赵龙等六原告行政拘留十日的行政处罚。2015年8月10日至8月20日，原告在临泽县拘留所执行了行政拘留十日的处罚。2015年12月9日，原告将本案诉至本院，请求：（1）撤销被告分别对六原告作出的临公（城）行罚决定（2015）82、87、81、88、90、91号行政处罚决定；（2）由被告按国家规定的标准赔偿原告拘留期间的损失（以实际被拘留天数计算）；（3）判令被告承认错误、赔礼道歉；（4）本案诉讼费用由被告承担。
本院认为，根据《信访条例》规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关设立或者指定的接待场所提出，但赵龙等六原告在以走访形式提出信访事项时却不到信访机构设立或者指定接待场所提出信访要求，而到天安门、中南海周边等非访区上访，其行为构成进京非正常上访，且违反了国务院《信访条例》第十八条第一�“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”和第二十条第一款（一）项信访人“不得在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集……”的规定，据此，被告依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条的规定对原告违反《信访条例》的行为作出行政处罚决定，证据确实充分，认定事实清楚，适用法律、法规正确。《中华人民共和国行政处罚法》第二十条虽然规定“行政处罚由违法行为发生地县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖”，但该条同时规定“法律、行政法规另有规定的除外”，而被告根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款关于“治安案件的管辖由国务院公安部门规定”，以及公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条关于“行政案件由违法行为地的公安机关管辖�由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。”之规定对原告予以行政处罚即符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十条“法律、行政法规另有规定的除外”情形，且国务院《信访条例》第四十七条也明确规定“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚”。赵龙等六原告的违法行为虽然发生在北京市，但其系被告所辖居民，且临泽县信访联席会议办公室也已向被告报案并请求查处，故被告临泽县公安局作为违法行为人赵龙等六原告居住地的公安机关，有权依照上述法律法规及行政规章的规定对原告在北京市发生的违反信访条例第十八条、第二十条的违法行为作出行政处罚。临泽县公安局依照《公安机关办理行政案件程序规定》在履行受案登记、询问当事人、调查收集证据、行政审批、处罚告知等行政程序后，对赵龙等六原告分别作出的临公（城）行罚决定（2015）82、87、81、88、90、91号行政处罚决定，符合法定程序。原告要求被告承认错误、赔礼道歉并赔偿损失的请求，因无事实依据，且被告对其“非访”行为作出行政处罚系依法行使权力，并不违法，故其请求本院不予支持。综上，案经合议庭评议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告赵龙、马建荣、梁天麟、汪如诗、魏红、程明才要求撤销被告临泽县公安局临公（城）行罚决定（2015）82、87、81、88、90、91号行政处罚决定及承认错误、赔礼道歉、赔偿损失的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告赵龙、马建荣、梁天麟、汪如诗、魏红、程明才承担（已预交）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于张掖市中级人民法院。
逾期，本判决即发生法律效力。
审 判 长 贺永军
审 判 员 赵玉梅
代理审判员 邢玮玮
二〇一六年五月六日
书 记 员 单兴宁
本案适用法律规定
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。