上海市第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）沪一中行终字第491号
上诉人（原审原告）蔡洁华。委托代理人谈曼忠。上诉人（原审原告）汪云。上诉人（原审原告）汪旭轮。上述两上诉人共同委托代理人蔡洁华。被上诉人（原审被告）上海市闵行区规划和土地管理局。法定代表人张海莉，局长。委托代理人鲍国春。委托代理人陆宇佼，上海运帷律师事务所律师。第三人上海莘闵荣顺房地产开发有限公司，住所地上海市闵行区都市路***号6楼。法定代表人黄顺弟，董事长。委托代理人何芬，上海市福隆律师事务所律师。上诉人蔡洁华、汪云、汪旭轮因核发建设工程竣工规划验收合格证及行政赔偿一案，不服上海市闵行区人民法院（2015）闵行初字第93号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年10月13日立案后，依法组成合议庭，于同年11月2日公开开庭审理了本案。上诉人暨上诉人汪云、汪旭轮的共同委托代理人蔡洁华、上诉人蔡洁华的委托代理人谈曼忠，被上诉人上海市闵行区规划和土地管理局（以下简称：闵行规土局）的委托代理人鲍国春、陆宇佼，第三人上海莘闵荣顺房地产开发有限公司（以下简称：莘闵荣顺公司）的委托代理人何芬到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审查明，2012年7月12日，莘闵荣顺公司向闵行规土局申请建设工程竣工规划验收，并提供了《上海市建设工程竣工规划验收申请表（建设工程）》、《上海市建筑工程规划检测成果报告（竣工阶段）》（以下简称：《成果报告书》）、《建设工程竣工档案验收意见》、《建设工程规划许可证》及附图，以及闵行区环境保护局出具的《关于万顺水原墅（莘闵荣顺金塔苑A地块工程）三期项目环境保护设施竣工验收审批意见》、闵行区卫生局出具的《关于上海莘闵荣顺房地产开发有限公司万顺水原墅三期竣工验收的审核意见》、闵行区公安消防支队出具的《建设工程竣工验收消防备案受理凭证》、闵行区绿化和市容管理局出具的《关于上海莘闵荣顺房地产开发有限公司万顺水原墅项目（莘闵荣顺金塔苑A地块）配套绿化通过竣工验收的意见》、上海市公安局交警总队出具的《建筑工程交通设计验收通知书》。闵行规土局受理莘闵荣顺公司的申请后，依法进行了审核验收，并于同年7月13日进行现场检查。经审查验收后，闵行规土局认为建设单位已按照沪闵建（2008）12081212F03121《建设工程规划许可证》及附图的要求，全面完成建设基地内各项建设和环境建设，于2012年7月23日向莘闵荣顺公司核发了编号为沪闵竣（2012）JA***698号《上海市建设工程竣工规划验收合格证》（以下简称：《竣工验收合格证》），认定依据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称：《城乡规划法》）第四十五条第一款和《上海市城乡规划条例》第四十三条的规定，建设单位莘闵荣顺公司位于闵行区都市路***弄的建设工程经验收，符合要求。蔡洁华、汪云、汪旭轮是上海市闵行区都市路***弄***号（规划幢号139号）101室房屋的业主。2014年4月3日三人以莘闵荣顺公司违反相关规定，变更规划将自行车库改为配电间，存在欺诈为由，向原审法院起诉莘闵荣顺公司，要求撤销双方签订的商品房预售合同，返还房款并赔偿损失。原审法院于同年9月22日一审判决驳回三人诉讼请求，案件受理费人民币23,973.10元由三人负担。判决后，双方均未上诉。后蔡洁华、汪云、汪旭轮诉至原审法院，以设计图纸违法违规、建设工程存在环保问题，影响健康，以及闵行规土局在明知上述违法事由的情况下仍予审核通过等为由，请求撤销闵行规土局于2012年7月23日出具的《竣工验收合格证》，并赔偿三人在上述民事诉讼中因败诉承担的案件受理费23,973.10元。原审认为，根据《城乡规划法》第四十五条规定，闵行规土局作为城乡规划主管部门，依法具有对辖区内的建设工程是否符合规划条件进行审核的职权，对符合《城乡规划法》和《上海市城乡规划条例》的建设项目，有权核发竣工规划验收合格证。根据《上海市城乡规划条例》第四十三条规定，“建设单位或者个人完成基地内建筑、道路、绿化、公共设施等建设后，应当向规划行政管理部门提交竣工图和竣工测绘报告等资料，申请竣工规划验收。规划行政管理部门受理申请后，应当在十五个工作日内验收完毕。经审核，建设项目按照规划许可的要求全面完成建设，并已拆除基地内临时建筑和不准予保留的旧建筑的，应当核发竣工规划验收合格证。不符合竣工验收条件的，不予通过验收并提出书面整改意见。”本案中，闵行规土局在受理莘闵荣顺公司的建设工程竣工规划验收申请后，依法对该公司所送的申请材料进行审核，并组织人员对所涉建设项目进行现场核查，经审查认定合格后，在规定期限内向莘闵荣顺公司核发《竣工验收合格证》并无不当。对于蔡洁华、汪云、汪旭轮提出的莘闵荣顺公司提出申请时递交的A型公寓地下一层平面图（以下简称：A型图纸）违反法律法规，且该图纸仅为规划申照使用，闵行规土局渎职核发《竣工验收合格证》的观点，原审法院认为，该A型图纸是建设工程规划许可证的附图，闵行规土局经审核涉案建设工程项目与规划许可一致，予以核发《竣工验收合格证》符合规定，对于该工程规划中配电间等设施的规划设计并非闵行规土局核发验收合格证的审查范围。此外，蔡洁华、汪云、汪旭轮认为涉案建设工程未经环保部门测评的意见，与闵行区环境保护局2012年4月19日出具的认定“万顺水原墅（莘闵荣顺金塔苑A地块工程）三期项目竣工环境保护验收合格”的审批内容不符，原审法院不予采信。综上，闵行规土局所做的核发《竣工验收合格证》的行政行为，认定事实清楚，适用法律规范正确，行政程序符合法律规定，蔡洁华、汪云、汪旭轮要求撤销该行政行为的诉讼请求，原审法院依法不予支持。对于蔡洁华、汪云、汪旭轮提出的行政赔偿请求，根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，行政赔偿应以行政行为的违法性为归责标准，基于被诉行政行为未被确认违法，故三人要求闵行规土局赔偿民事诉讼案件受理费的请求，原审法院不予支持。原审法院遂依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回蔡洁华、汪云、汪旭轮的诉讼请求。判决后，蔡洁华等人不服，上诉于本院。上诉人蔡洁华、汪云、汪旭轮上诉称：被上诉人闵行规土局在许可过程中未执行《上海市建设项目规划实施全过程监督检查管理规定》（以下简称：《全程监管规定》）。第三人莘闵荣顺公司改变原审定的规划总平面图布置的配电间位置，通过“强电间”名称替代“配电间”来规避《上海市新建住宅区供电配套工程技术导则》（以下简称：《技术导则》），向闵行规土局申请规划许可证。闵行规土局明知其违规，但在A型图纸加盖“仅供规划申照用”印章之后便违规发放规划许可证。莘闵荣顺公司未遵守闵行规土局前述印章的限制，仍按违规图纸施工，工程完工之后也没有提供相应的竣工图纸，闵行规土局对此非但未予制止和纠正，反而对有违规设置配电间的工程核发了《竣工验收合格证》，导致上诉人上当受骗，身体健康受到影响，并导致上诉人在民事诉讼中败诉，遭受了诉讼费用损失。闵行规土局核发《竣工验收合格证》的行为违法，应予撤销，并应当赔偿上诉人所受损失。原审程序违法，未对证据依法进行质证和调查，判决依据也存在错误，故请求二审法院撤销原判，改判支持上诉人原审诉讼请求。被上诉人闵行规土局辩称：被上诉人作出的行政行为事实清楚、证据确凿，适用法律正确、程序合法，并未侵犯上诉人的合法权益，上诉人要求撤销《竣工验收合格证》，理由不能成立。上诉人在民事诉讼中承担的案件受理费与被上诉人的行为没有关联性。对于上诉人在一审中提出的配电间位置问题，一审中被上诉人提供了平面图，显示配电间实际位置与规划许可的位置相符，不存在《建设工程规划许可证》要求配电间设置在地上的情况。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。第三人莘闵荣顺公司述称，被上诉人核发《竣工验收合格证》的行为合法，原审判决正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。二审期间，上诉人蔡洁华、汪云、汪旭轮向本院提交以下证据：1、《建设工程规划许可证》（存根）复印件，其中市政公用面积为“0”，但在竣工建筑的地下一层设置了配电间，证明被上诉人的竣工验收违法。2、小区总平面图复印件，配电站的标注位置表明最初的设计位置在地面上，而实际位置则在建筑物地下室，证明莘闵荣顺公司未按照规划要求建设，闵行规土局在此种情况下核发《竣工验收合格证》违法。3、房屋土地权属调查报告书，证明地下一层是独用地下建筑面积，用途是自行车库，房屋状况汇总表中并未写明有配电间。4、万顺水原墅（金塔苑A块）供电方案，该供电方案由莘闵荣顺公司在之前的民事诉讼中提供给上诉人，内容显系拼凑，莘闵荣顺公司隐瞒了其中对其不利的内容。但其中“规划中应说明其他的问题”部分仍然能够证明配电间的具体位置最终应由闵行规土局批准后决定。经庭审质证，被上诉人及第三人发表如下质证意见：1、对于《建设工程规划许可证》（存根）复印件，由于上诉人提供的是复印件，故真实性无法确认。关于其中市政公用面积为“0”的问题，由于市政公用是指道路上的管线，小区配套电力设施不属于市政公用，因此设施面积并不列入市政公用面积。2、关于小区总平面图复印件，该图形成于规划许可之前，具体设计应当以批准的建设用地规划许可为准。变电站的土建是由被上诉人核准并验收相应位置的，但本案所涉配电间的位置不属于被上诉人验收范围。3、对于房屋土地权属调查报告书的真实性无法确认。相关文件中是否包括配电间的面积，不同测量单位的表述不同。配电间的位置不一定要在记载土地面积的时候计入。而且对于独用的具体面积，该报告书的记载与《成果报告书》的记载是有出入的。4、关于供电方案，由于该方案并非被上诉人核发《竣工验收合格证》的审核范围，故与本案无关。对于上诉人提供的上述证据，本院认为，证据1《建设工程规划许可证》（存根）所记载的市政公用面积并不包含本案所涉配电间的面积，二者性质不同，对于该证据及据此所要证明的主张，本院不予采纳。对于证据2、3、4，上诉人曾于一审期间提交并经过质证，原审法院认为上述证据材料并非被上诉人核发《竣工验收合格证》的审查内容，与本案没有关联性。参照《全程监管规定》第十四条之规定，本院对原审法院的该认证意见予以确认。另，本院认为，上诉人在证据2小区总平面图中指出的位置为变电站设计位置，该设施与本案所涉配电间非属同一设施，证据4供电方案“规划中应说明其他的问题”所指的经规划局核准的电力设施位置为公房站及箱变，也不同于本案所涉的配电间，故上述证据不能支持上诉人的主张。证据3房屋土地权属调查报告书记载139号地下一层用途为自行车库，未标明包含配电间，建筑面积为603.93平方米，该建筑面积小于《成果报告书》记载的648.9平方米建筑面积，且该证据记载的形成时间为2012年9月6日，本案所涉配电间已经建设完成，故结合《建设工程规划许可证》所附A型图纸及《成果报告书》的记载，应当认定该证据仅系对上述自行车库面积的记载，而非对地下一层总面积的记载，也不能以此证明配电间设置的违法性。综上，二审经审理查明，原审认定的事实无误，本院予以确认。本院认为，根据《城乡规划法》第四十五条、《上海市城乡规划条例》第四十三条之规定，被上诉人闵行规土局作为闵行区城乡规划主管部门，依法具有对辖区内建设工程是否符合规划条件予以审核，以及对符合条件的建设工程核发《竣工验收合格证》的职权。本案的争议焦点在于被上诉人本案中核发的《竣工验收合格证》是否合法。根据《上海市城乡规划条例》第四十三条第二款之规定，经审核，建设项目按照规划许可的要求全面完成建设，并已拆除基地内临时建筑和不准予保留的旧建筑的，应当核发竣工规划验收合格证。《全程监管规定》第十四条第（一）项则规定了申请竣工规划验收应当提交的材料，其中并不包含竣工图。被上诉人在收到第三人莘闵荣顺公司提交的竣工规划验收申请及根据《全程监管规定》提交的材料后，依法对相关材料进行了审核，并组织现场核查，据此认为本案建设工程符合竣工规划验收条件，并核发《竣工验收合格证》，符合上述法规及规定的要求。上诉人虽主张第三人擅自改变审定的规划总平面图确定的配电间位置，被上诉人知其违法仍予以审核通过，但根据本案查明的事实，本案配电间的实际位置正是规划许可所附A型图纸标明的位置，该图纸虽加盖“仅供规划申照用”字样，但并不影响其作为建设工程规划审核、竣工规划审核的依据，故上诉人提交的证据不足以证明其上述主张，本院不予采纳。上诉人认为第三人对本案配电间的设计建设违反了《技术导则》的相关标准，属于违法设计建设，被上诉人未在建设工程规划审核至竣工规划验收审核过程中及时发现并予纠正，其核发《竣工验收合格证》的行为显属违法。但本案配电间的设计建设是否符合技术标准并非被上诉人核发《竣工验收合格证》的审核范围，故上诉人该意见不属于本案审理范围，本院难以支持。上诉人主张本案配电间的设计建设及运行存在环保问题，影响其身体健康，被上诉人不应核发《竣工验收合格证》。对于本案建设工程的环保问题，上海市闵行区环境保护局已对本案建设工程出具了竣工环境保护验收合格的审批意见，上诉人也未进一步提供证据证明本案存在配电间的设计、运行违反有关环保标准，或对其身体健康造成影响的事实，故对其该主张，本院亦难予支持。综上，被上诉人作出的核发《竣工验收合格证》的行为认定事实清楚，适用法律正确，其对第三人的申请及有关材料依法进行审核，并组织现场核查，进而根据审核、核查的情况依法核发合格证，程序亦属合法。由于被上诉人的行为不具有违法性，故对上诉人的赔偿请求，本院不予支持。原审法院判决驳回上诉人蔡洁华、汪云、汪旭轮的诉讼请求并无不当，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费人民币50元，由上诉人蔡洁华、汪云、汪旭轮共同负担（已付）。本判决为终审判决。
审 判 长 岳婷婷
代理审判员 刘智敏
代理审判员 宁 博
二〇一六年一月十二日
书 记 员 贾 菁
附：相关法律条文
1、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；......