贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）兴行终字第43号
上诉人（原审原告）遵义景港房地产开发有限公司，住所地：遵义市红花岗区白杨路万福小区D栋1-7号。
法定代表人李良才，系该公司总经理。
被上诉人（原审被告）望谟县人民政府，住所地：望谟县王母街道（解放路）。
法定代表人农文海，系该县县长。
委托代理人杨再权、杨明学，望谟县中心法律事务所法律工作者（代理权限：特别授权）。
原审第三人贵州佰杰房地产开发有限公司，住所地：贵州省桐梓县娄山关镇文化路330号。
法定代表人娄作坦，系该公司董事长。
上诉人遵义景港房地产开发有限公司（以下简称景港房地产公司）与被上诉人望谟县人民政府（以下简称望谟县政府）、原审第三人贵州佰杰房地产开发有限公司（以下简称佰杰房地产公司）土地行政许可一案，不服望谟县人民法院（2014）望行初字第8号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理。现已审理终结。
原审查明，2009年10月23日，原告景港房地产公司依法取得望谟县政府出让的望谟城南小区宗地11948平方米的国有土地使用权，《国有土地使用证》证号为：望府国用（2009）第0485号。2010年1月21日原告景港房地产公司书面授权第三人佰杰房地产公司全权负责望谟“云峰山水”小区项目开发建设销售，项目实行自负盈亏、独立核算。当日双方同时签有《协议书》，该协议表明“云峰山水”小区项目属原告景港房地产公司与第三人佰杰房地产公司联合开发的项目，并约定原告景港房地产公司退出该项目的投资股份、负责协助第三人佰杰房地产公司办理该项目（云峰山水）小区的手续等条款。2010年4月26日，经望谟县房地产管理局批复同意，取得该局颁发的52000092000921254号《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》，所规划许可的宗地用于修建“云峰山水”小区。2010年9月26日原告景港房地产公司与望谟县云峰油脂加工厂签订《解除合同协议书》，该协议书第三条约定，“原协议解除后，乙方景港房地产公司全力协助佰杰房地产开发公司，并将土地使用证变更到佰杰房地产公司名下，原协议中约定的权利和义务由佰杰房地产公司享有和承担（另行签订合作协议）”。2010年9月26日原告景港房地产公司和望谟县云峰油脂加工厂共同向望谟县国土资源局提出土地使用权变更登记申请，该申请称，“······公司开发项目多，公司距项目地路途遥远，管理难度较大，2010年1月12日我公司全权授权佰杰房地产公司开发建设，为便于管理，现双方自愿将该项目变更为佰杰房地产公司开发建设并全额投资，独立核算，自负盈亏，并按望谟县委、政府要求完成其中的廉租房建设任务，特向贵局（望谟县国土资源局）提出申请将土地证变更为佰杰房地产公司”。望谟县国土资源局依据原告景港房地产公司和望谟县云峰油脂加工厂之申请，于2010年9月26日向被告望谟县政府呈报《关于云峰山水项目变更土地使用权人的请示》之后，被告望谟县政府即注销望府国用（2009）第0485号《国有土地使用证》，并于2010年9月28日向第三人佰杰房地产公司颁发望府国用（2010）第0813号《国有土地使用证》，当日即同年9月28日原告景港房地产公司又与第三人佰杰房地产公司共同签署有书面说明一份，该说明又进一步约定，“······为便于管理，景港房地产公司将现正在开发的望谟县‘云峰山水’项目的所有手续协助变更到佰杰房地产公司，······”。原告景港房地产公司以今年8月中旬才得知，并以被告望谟县政府在未征得原告景港房地产公司同意的情况下，擅自将属于原告的《国有土地使用证》变更到了佰杰房地产公司名下，被告望谟县政府的行为严重侵犯了原告景港房地产公司合法权利为由，诉至本院，请求依法撤销被告望谟县政府颁发给第三人佰杰房地产公司的（2010）第0813号《国有土地使用证》以及要求被告望谟县政府承担本案诉讼费。
原审认为：望谟县“云峰山水”小区系原告景港房地产公司与第三人佰杰房地产公司共同开发建设项目的合作方。后因原告景港房地产公司以公司开发项目多，公司距开发望谟县“云峰山水”小区项目路途较远，管理难度大等为由，主动放弃该共同联营建设项目。为此，原告景港房地产公司与望谟县云峰油脂加工厂共同提出申请把土地使用权变更登记为第三人佰杰房地产公司，由其全额投资、独立核算、自负盈亏，继续开发建设。望谟县国土资源局根据原告景港房地产公司提交的《土地使用权变更登记申请》，依程序报请被告望谟县政府同意变更土地使用权人。根据《中华人民共和国行政许可法》第四十九条“被许可人要求变更行政许可事项的，应当向作出行政许可决定的行政机关提出申请；符合法定条件、标准的，行政机关应当依法办理变更手续。”和《土地登记办法》第四十一条“因法人或者其他组织合并、分立、兼并、破产等原因致使土地使用权发生转移的，当事人应当持相关协议及有关的部门的批准文件，原土地权利证书等相关说明材料，申请土地使用权变更登记”之规定，被告望谟县政府依据原告景港房地产公司与望谟县云峰油脂厂共同提交的申请和望谟县国土资源局的请示而作出土地使用权变更登记、注销原望府国有（2009）第0845号《国有土地使用证》并向第三人佰杰房地产公司颁发新的望府国有（2010）第0813号《国有土地使用证》，系于依法律规定的程序办理，并无不当。被告望谟县政府的具体行政行为即行政许可登记行为符合法律规定。对于原告景港房地产公司诉称，在不知情和未征得原告景港房地产公司同意的情况下，被告望谟县政府擅自将属于原告的《国有土地使用证》变更到第三人佰杰房地产公司名下，被告望谟县政府的行为严重侵犯了原告景港房地产公司的合法权利之表述与本院查明的事实不符。对于原告景港房地产公司在庭审中称，被告望谟县政府作出具体行政行为时，未告知原告景港房地产公司，而认为被告望谟县政府违法的说法，属事实不清，法律依据不足。依据《中华人民共和国行政许可法》第三十六条“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人，申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见”该条规定，主要是针对行政机关在审查行政许可申请时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，只有存在此一情形时，才应当告知该利害关系人。但原告景港房地产公司并不是该行政许可事项直接利害关系的“他人”，而是要求变更行政许可登记的申请人。原告景港房地产公司的《土地使用权变更登记申请》、与望谟县油脂加工厂签署的《解除合同协议书》以及与第三人佰杰房地产公司共同签署的《说明》等能表明有全权授权和全力协助第三人佰杰房地产公司办理相关土地变更登记手续的内容，足以认定景港房地产公司授权委托第三人佰杰房地产公司作为代表负责联系相关机关（部门）办理土地使用权变更登记等手续是原告景港房地产公司的真实意思表示。第三人佰杰房地产公司持有原告景港房地产公司的《解除合同协议书》、《协议》以及《土地使用权变更登记申请》等交递的相关手续材料，向望谟县国土资源局和被告望谟县政府办理有关土地使用权变更登记手续，应属于接受原告景港房地产公司的委托，其代表的当然是原告景港房地产公司。被告望谟县政府依据原告景港房地产公司的《土地使用权变更登记申请》和望谟县国土资源局的《关于云峰山水项目变更土地使用权的请示》作出的行政许可决定，只要告知原告景港房地产公司的代办人也即委托代理的第三人佰杰房地产公司，即应视为被告望谟县政府已经履行告知义务，故原告景港房地产公司认为被告望谟县政府作出行政许可登记未被告知，被告望谟县政府违法之理由事实不清。被告望谟县政府根据原告景港房地产公司的申请和望谟县国土资源局的请示作出的土地使用权变更登记、注销原证书、颁发新证书这一相互关联且必然发生的行政许可登记行为，其实也是此前原告景港房地产公司原申请希望的结果，是其的真实意思表示，当然原告景港房地产公司申请办理土地变更登记手续是否需要由法定代表人单独制作特别授权委托书或只能由其法定代表人直接办理，作为被告望谟县政府作出行政许可行为后，是否要直接通知法定代表人方面，未严格规范存有瑕疵。但如法无明文规定应当或者必须通知法定代表人本人或只能由其亲自到审批机关确认土地变更申请和行政许可行为的即应视为被告望谟县政府作出的行政许可行为合法。引发本案行政诉讼，是因为后来原告景港房地产公司与第三人佰杰房地产公司双方产生其他民事纠纷所致。被告望谟县政府作出的行政许可登记即具体行政行为，客观上并不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第二条所规定的公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益之情形。原告景港房地产公司作为土地使用权变更登记申请人即申请主体，向被告望谟县政府提出的土地使用权变更登记申请符合法定条件、标准。被告望谟县政府依法作出准予变更登记、注销等行政许可决定，并无不当。原告景港房地产公司与第三人佰杰房地产公司属于共同联营开发建设“云峰山水”小区的事实客观存在，有其双方签署的《协议书》、《说明》等依据为证，原告景港房地产公司作为申请人向望谟县国土资源局和被告望谟县政府提交的申请以及与第三人佰杰房地产公司签订的《协议书》、《说明》等手续材料内容均反应的是属于土地使用权变更登记申请行为，且土地用途也未改变即仍然是继续开发“云峰山水”小区项目建设。原告景港房地产公司在庭审中称是把土地使用权转让给第三人佰杰房地产公司，而不是变更，认为转让就要按《土地登记办法》的有关规定，即未依法足额缴纳土地有偿使用费和其他税费的，不予登记的理由，事实不清，证据不足，不予采纳；此外，原告景港房地产公司称被告望谟县政府作出的行政许可未作公告，违反《土地登记规则》的规定，同样不予支持。理由是《土地登记规则》第二十一条规定，“本章（初始登记即又称总登记）除有关通告和公告的规定外适用变更土地登记。”此条款足以说明变更土地登记，不需要通告和公告。对于第三人佰杰房地产公司提出原告景港房地产公司的起诉已超过诉讼时效的意见，本院予以采纳。事实及理由是，首先，被告望谟县政府于2010年9月28日向第三人佰杰房地产公司颁发新证即望府国用（2010）第0813号《国有土地使用证》的当日，原告景港房地产公司还与第三人佰杰房地产公司签有最后《说明》，该《说明》称景港房地产公司将现正在开发的望谟县“云峰山水”小区项目的所有手续协助变更到佰杰房地产公司，以便管理。落款处均签有双方法定代表人姓名并加盖有双方公司印章及共同签署的时间；其次，贵州省遵义市中级人民法院的（2012）遵市法民商终字第77号《民事判决书》确认：“······，2010年9月28日，景港房开将土地使用权手续变更在佰杰房开名下，望谟县政府向佰杰房地产公司颁发了望府国用（2010）第0813号《国有土地使用权证》······”。说明所签署《说明》的时间和《民事判决书》所认定被告望谟县政府作出的行政许可登记的时间距原告景港房地产公司第一次起诉被告望谟县国土资源局的时间即2013年10月24日，期间已超过2年。仅从以上《说明》、《民事判决书》即可看出原告景港房地产公司是知道被告望谟县政府根据其申请作出土地变更登记、注销原望府国用（2009）第0485号《国有土地使用权证》和应当知道被告望谟县政府向第三人佰杰房地产公司颁发望府国用（2010）第0813号《国有土地使用权证》这一具体行政行为内容的。根据最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题解释》第四十一条第一款，“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”对照以上“若干问题解释”的规定，原告景港房地产公司已超过起诉期限。综上事实及理由足以表明被告望谟县政府作出的行政许可登记这一具体行政行为，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，应予以维持。为此，根据《中华人民共和国行政许可法》第四十九条、《土地登记办法》第四十一条、《土地登记规则》第二十一条和《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项以及最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题解释》第四十一条第一款、第五十六条第（四）项的规定，判决如下：一、驳回原告景港房地产公司请求撤销被告望谟县政府颁发给第三人佰杰房地产公司的望府国用（2010）第0813号《国有土地使用证》之起诉请求。二、维持被告望谟县政府于2010年9月28日向第三人佰杰房地产公司颁发的望府国用（2010）第0813号《国有土地使用权证》之具体行政行为。本案受理费50元，由原告景港房地产公司承担。
上诉人景港房地产公司不服原审判决，向本院上诉称：原审法院在认定事实上，适用法律上、程序上违法。本案中被上诉人在法定期限内未向原审法院提交证据，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。原审法院根本没有对该具体行政行为是否合法进行审查，从被上诉人逾期举证的证据来看，未向法院举证作出该具体行政行为所依据的“规范性文件”。望谟县国土资源局在2010年9月26日虽向望谟县政府请示变更土地使用权人，但望谟县政府并没有批准。被上诉人在办理土地权属变更登记时，上诉人景港房地产公司作为权利人未到场，不知道土地使用权已经变更。原审第三人办理土地使用权变更的时间在2010年9月28日，诉争的土地属于不动产，上诉人通过查讯知道土地使用权已经变更，被上诉人无充分的证据证明上诉人的起诉已过法定期限。因此，被上诉人及原审第三人关于上诉人诉讼时效已过的观点无事实和法律依据，上诉人的起诉未超过法定期限。因本案审理的是被上诉人的具体行政行为是否合法，上诉人与原审第三人的纠纷属民商事范畴，不属于行政审判权范围，不是本案审查的范围。原审法院判决主文第一条规定的不明确，“驳回……之起诉请求”，是驳回起诉还是驳回诉讼请求不清楚。原审判决书中认为“法无明文规定”应为合法，我们认为对于行政案件来说，法无明文规定应视为“无权”、“禁止”，要在法律明文规定的范围内行政，才为依法行政。现请求二审法院撤销原判；撤销被上诉人向原审第三人颁发的望府国用（2010）第0813号《国有土地使用权证》；案件受理费由被上诉人承担。
被上诉人望谟县政府答辩称：上诉人所谓的事实与理由不符合客观事实。其中关于答辩人举证时效的问题，因本案上诉人曾于2013年11月向望谟县人民法院起诉答辩人的职能部门望谟县国土资源局。望谟县人民法院作出判决后，上诉人提起上诉，因诉讼主体不适格，被二审发回重审。在重审中上诉人撤诉后以答辩人为被告重新向望谟县人民法院提起行政诉讼，但望谟县国土资源局提交本案全部证据仍保存在望谟县人民法院，答辩人收到望谟县人民法院的应诉通知后，在法定期限十日内向望谟县人民法院提出举证申请，将原保存在望谟县人民法院的证据作为答辩人的应诉证据，且原审举证质证时，原审法院已向上诉人出示答辩人的申请及原审法院保存的证据，在整个庭审过程中，上诉人均未提出任何异议和反对意见，并同意进行质证，答辩人就该证据进行举证，根本不存在上诉人所谓的“答辩人在法定的期限内未按规定提交证据”的问题。
答辩人依据上诉人提交的《土地使用权变更登记申请》等材料，将上诉人持有的《国有土地使用证》作废后，变更登记为原审第三人名下，证据是清楚的、充分的。同时，本案的行政许可系上诉人申请办理，答辩人的行为仅是按照上诉人的申请要求，进行变更登记手续即可，没有行文处理的必要。上诉人自愿向答辩人的职能部门申请将土地使用权变更到佰杰房地产公司名下，并同时提交其持有的原《国有土地使用证》给答辩人办理变更手续，答辩人作出变更登记时，是否必须通知上诉人到场，确实法无明文规定，但这并不违背上诉人的真实意思，更不意味答辩人的具体行政行为不合法。因此，原审认定答辩人的具体行政行为视为合法并无不当。综上所述，原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，上诉人上诉请求事项及事实和理由均不符合客观事实，请二审法院判决维持原判，驳回上诉。
原审第三人佰杰房地产公司述称：答辩人在与上诉人合作开发期间，共同成立佰杰房地产公司望谟分公司，该分公司属于法律规定的其他组织，答辩人的投资代表邓怀滔任该分公司的负责人，行政机关依据其提供的上诉人与答辩人之间的相关协议、授权书、申请书等进行土地变更登记是合法的。根据法院已生效的（2012）汇民初字第20号《民事判决书》、（2012）遵市法民商终字第77号《民事判决书》记载的事实和上诉人起诉的时间点证明，上诉人的起诉已超过法定期限，理应驳回。原审法院判决主文第一条“驳回起诉请求”是指诉讼请求，因为原审法院下的是判决书，是实体处理，是驳回诉讼请求，而非驳回起诉。综上所述，上诉人上诉的事实和理由不成立，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法维持，驳回上诉。
二审对原审查明的事实与相关证据予以确认外，另查明上诉人与原审第三人因合伙发生纠纷，上诉人以原审第三人为被告诉至遵义市汇川区人民法院，该院作出（2012）汇民商初字第20号《民事判决书》，在上诉人诉称部分其称2011年9月其将全部土地手续变更在原审第三人名下，但原审第三人未按约支付其50万元。该判决现已生效。本案上诉人原起诉的是望谟县国土资源局，在二审期间因诉讼主体不合被本院发回重审。在重审过程中上诉人撤回起诉，以被上诉人为被告重新向原审法院提起诉讼。
本院认为：上诉人与原审第三人合作开发望谟县“云峰山水”小区的房地产开发项目。后上诉人主动放弃该项目的开发，于2010年9月26日与望谟县云峰油脂加工厂共同向望谟县国土资源局递交《土地使用权变更登记申请》，要求将其土地证变更在第三人名下。同日，上诉人与望谟县云峰油脂加工厂签订的《解除合同协议书》上，也明确由上诉人全力协助原审第三人，将土地使用证变更到原审第三人名下。2010年9月28日上诉人与原审第三人共同签署的《书面说明》上再次明确由上诉人将正在开发的望谟“云峰山水”项目所有手续变更到原审第三人名下。根据上述事实，上诉人将其《国有土地使用证》变更到原审第三人名下是其真实意思表示，被上诉人是依据上诉人的申请所作的土地使用权的变更。现上诉人与原审第三人产生民事纠纷，申请撤销被上诉人为原审第三人颁发的《国有土地使用权证》违反诚实信用的原则。被上诉人将上诉人享有的国有土地使用权变更到原审第三人名下，是依据原土地权利人即上诉人所递交的土地权利发生转移的书面申请及原《国有土地所有权证》办理，于法有据，虽办理变更登记时未通知上诉人到场，程序上存在一定瑕疵，但不影响其作出的变更登记行为的合法性。上诉人向原审法院第一次提起诉讼时，是以被上诉人下属的职能部门望谟县国土资源局作为被告，因诉讼主体不合，被本院发回重审。上诉人变更被告为被上诉人向原审法院重新提起诉讼。原审法院在送达起诉状副本后，被上诉人向原审法院递交举证申请书，以本案系发回重审案，以原一审证据为依据，其不再举证为由提出申请，原审法院予以准许，故上诉人提出被上诉人逾期举证的理由不能成立，不予支持。关于上诉人向原审法院提起诉讼是否超过法定期限的问题。上诉人向被上诉人申请将其国有土地使用权变更到原审第三人名下时，就应该知道原审第三人即将获得争议国有土地的使用权。在上诉人起诉原审第三人合伙纠纷时，诉称其在2011年9月将全部土地手续变更在原审第三人名下，从2011年9月至上诉人第一次起诉至原审法院的时间系2013年10月30日，从上诉人知道被诉具体行政行为的内容至其提起诉讼已超过法定2年的期限，应不予受理。原审法院认定事实清楚，但适用法律错误，予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款第（二）项、最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（六）项、第六十三条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
撤销贵州省望谟县人民法院（2014）望行初字第8号行政判决书主文第一、二项，改判为：驳回遵义景港房地产开发有限公司的起诉。
案件受理费，不予收取。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 刘筱青
审 判 员 马章鸿
代理审判员 陈颜虹
二〇一四年十月二十九日
书 记 员 杨 艳