北京市第三中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）三中行终字第00374号
上诉人（一审被告）北京市工商行政管理局朝阳分局，住所地北京市朝阳区霄云路霄云里1号。
法定代表人方世成，局长。
委托代理人张晓隆，男，北京市工商行政管理局朝阳分局干部。
委托代理人聂洋，北京市汉龙律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）陈少先，男，1953年10月15日出生。
上诉人北京市工商行政管理局朝阳分局（以下简称朝阳工商分局）因政府信息公开告知一案，不服北京市朝阳区人民法院（2014）朝行初字第361号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年3月31日公开开庭审理了本案。上诉人朝阳工商分局的委托代理人聂洋、张晓隆，被上诉人陈少先到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
朝阳工商分局于2014年7月4日对陈少先作出京工商朝信息公开告字（2013）第50号-答《政府信息涉及第三方告知书》（以下简称被诉告知），主要内容为：朝阳工商分局于2013年12月31日受理了陈少先提出的政府信息公开申请，经查，陈少先申请获取的北京×货运服务有限公司（以下简称×1公司）股东盛××、许××两人身份证号码、住址的政府信息涉及个人隐私；根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第二十三条、《北京市政府信息依申请公开工作办法（试行）》第六条的规定，朝阳工商分局按法定程序履行了书面征求第三方意见的义务，第三方在15个工作日内未作答复，视作不同意公开，因此，朝阳工商分局不予公开。
陈少先不服上述具体行政行为，诉至一审法院。一审法院经审理认为：根据《政府信息公开条例》第四条的规定，县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开制度，并指定机构负责本行政机关政府信息公开的日常工作。朝阳工商分局作为北京市朝阳区的工商管理行政执法部门，具有负责与其行政管理有关的政府信息公开工作的法定职责。本案被诉告知系朝阳工商分局依陈少先申请而作出的行政行为。朝阳工商分局在被诉告知书中判断陈少先所申请公开的×1公司股东盛××、许××的身份证号码、住址的信息涉及个人隐私，经征求该二人意见的程序后，决定不予公开上述信息。而陈少先认为根据《企业登记档案资料查询办法》的相关规定，朝阳工商分局应公开上述信息。因此，本案的主要争议焦点是，朝阳工商分局以×公司股东盛××、许××的身份证号码、住址的信息涉及个人隐私为由而作出不予公开决定认定事实是否清楚、适用法律是否正确。个人隐私一般是指关系个人财产、名誉或其他利益的不宜对外公开的情况和资料。《中华人民共和国居民身份证法》（以下简称《居民身份证法》）第三条中规定，居民身份证登记的项目包括姓名、性别、民族、出生日期、常住户口所在地住址、公民身份号码等信息；第六条第三款规定，公安机关及其人民警察对因制作、发放、查验、扣押居民身份证而知悉的公民的个人信息，应当予以保密；第十三条第二款规定，有关单位及其工作人员对履行职责或者提供服务过程中获得的居民身份证记载的公民个人信息，应当予以保密。依据上述规定，居民身份证上包括号码和住址在内的信息应属于公民的个人隐私。故本案中朝阳工商分局认定陈少先申请公开的盛××、许××的身份证号码、住址的信息涉及该二人个人隐私是正确的。《政府信息公开条例》第二十三条中规定，行政机关认为申请公开的政府信息涉及个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。本案中，朝阳工商分局通过送达《政府信息征求第三方意见书》的形式征求了盛××、许××对于涉案信息申请公开的意见，并依照《北京市政府信息依申请公开工作办法（试行）》第六条中“第三方在15个工作日内未作答复的，视作不同意公开”的规定，认定盛××、许××不同意公开涉案信息，对此不持异议。以中华人民共和国主席令第16号公布、于2013年12月28日第三次修正、自2014年3月1日起施行的《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）第二十条中规定，公司股东不得滥用公司法人独立地位和股东有限责任损害公司债权人的利益；公司股东滥用公司法人独立地位和股东有限责任，逃避债务，严重损害公司债权人利益的，应当对公司债务承担连带责任。本案中，通过陈少先提交的（2013）朝执字第05158号《执行裁定书》（以下简称5158号执行裁定）、京工商朝处字（2002）第11414号《行政处罚决定书》（以下简称11414号行政处罚决定）、工商登记注册基本信息查询结果等材料，可以证明由盛××、许××两股东组成的×1公司对北京×防水工程有限公司（以下简称×2公司）负有金钱债务，而×1公司于2002年已被北京市工商行政管理局吊销营业执照，并被责令由股东组成清算组负责清算当事人的债权债务。本案中，陈少先作为律师受×2公司委托查询×1公司股东盛××、许××的身份证号码、住址的信息用于起诉立案所用，目的正当。国家工商行政管理局于1996年12月16日以工商企字（1996）第398号《关于印发﹤企业登记档案资料查询办法﹥的通知》印发的《企业登记档案资料查询办法》第五条中规定，企业登记档案资料的查询，按照提供途径，可以分为机读档案资料查询和书式档案资料查询。机读档案资料的查询内容，包括了出资人等企业登记事项，包括了法人资格证明或自然人身份证明、法定代表人任职文件和身份证明等企业登记报批文件。书式档案资料的查询内容包括核准登记企业的全部原始登记档案资料；第六条规定，各组织、个人均可向各地工商行政管理机关进行机读档案资料查询；第七条中规定，律师事务所代理诉讼活动，查询人员出示法院立案证明和律师证件，可以进行书式档案资料查询。书式档案资料中涉及的机密事项，须经工商行政管理机关批准方可查阅。参照上述规定，律师在出示法院相关材料后是可以进行书式档案资料查询，而书式档案资料的查询内容包括了核准登记企业的全部原始登记档案资料。本案中，陈少先在提交了相关民事案件判决书、裁定书、律师证等材料的情况下，要求获取×1公司股东盛××、许××的身份证号码、住址的信息，不违背《企业登记档案资料查询办法》中的上述规定。综上，一审法院认为，朝阳工商分局通过企业档案形式保存的×1公司股东盛××、许××的身份证号码、住址的政府信息，虽然涉及到盛××、许××二人的个人隐私，但陈少先提供了相关证据材料证明获取上述信息的目的系用于对该二人的起诉，申请获取信息的目的正当，且《企业登记档案资料查询办法》中也规定了律师持有相关材料可以查询获取全部原始登记档案资料。因此，朝阳工商分局应基于上述事实基础和规范性文件依据，平衡保护申请人的知情权与第三方的隐私权，慎重考虑涉案政府信息不公开是否会对既有的企业档案查询规定、特殊情形下追究股东责任的公司法相关规定的落实等情况造成重大影响。但本案中，朝阳工商分局仅简单地履行了书面征求第三方意见的程序即作出被诉告知，并未提供证据证明其对于本案是否存在政府信息不公开可能对公共利益造成重大影响等因素进行了考虑。因此，朝阳工商分局作出被诉告知主要证据不足、适用法律错误，依法应予撤销。撤销后，朝阳工商分局应在调查清楚并合法、合理裁量的基础上，对陈少先的政府信息公开申请重新作出答复。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第2目之规定，判决撤销朝阳工商分局作出的被诉告知；责令朝阳工商分局自判决生效之日起十五个工作日内对陈少先政府信息公开的申请重新作出答复。
朝阳工商分局不服一审判决，上诉提出：一、一审判决认定事实不清，证据不足。陈少先在一审程序中提交的证据不能达到其证明目的，不能证明其申请公开公司股东身份证号码和住址信息目的正当。5158号执行裁定所述的是×1公司和王××对×2公司的债务共同承担连带责任，这并不意味着×1公司的股东必须承担此笔债务，陈少先未就王××是否履行债务进行举证，仅凭5158号执行裁定不能证明×1公司对陈少先的委托人存在债务。本案中陈少先提交的《授权委托书》中的委托代理权限是“代为申请终结本次执行，接受相关法律文书”，而一审判决记载的证明目的是“受当事人委托查询工商档案”，一审判决认定事实和证据错误。陈少先提交11414号行政处罚决定只能证明×公司已被吊销营业执照，不能证明该公司股东应承担相应的法律责任。一审判决认定陈少先申请政府信息公开不违背《企业登记档案资料查询办法》，认定事实有误。在整个庭审过程中，上诉人不知道民事判决的内容，无法判断是否与本案有关，且一审判决认定陈少先提交的材料中并未包含法院的立案证明，明显不符合《企业登记档案资料查询办法》第七条的规定。二、一审法院适用法律错误。一审判决援引《公司法》第二十条认定陈少先申请政府信息公开目的正当，但该条适用的前提之一是存在明确的债权债务，二是公司股东存在滥用法人独立地位和股东有限责任逃避债务损害公司债权人利益。但5158号执行裁定和11414号行政处罚决定不能证明两个前提条件存在，上诉人也没有法定职责认定，亦无从判断陈少先申请政府信息公开的目的是否正当。一审法院适用《企业登记档案资料查询办法》错误，因其非政府信息公开程序适用的法律法规。三、本案中陈少先申请公开的政府信息不存在“对公共利益造成重大影响”的情形。上诉人认为，陈少先申请公开的政府信息，仅涉及民事债权债务关系的履行。综上，请求二审法院撤销一审判决，发回一审法院重审。
陈少先同意一审判决，请求予以维持。
在法定期限内，朝阳工商分局向一审法院提供如下作出被诉告知的证据材料和规范性文件依据：
（一）证据材料：1.《北京市政府信息公开申请表》、陈少先的律师证复印件、邮寄信封皮复印件，证明陈少先提出政府信息公开申请的情况；2.京工商朝信息公开回字（2013）第50号《政府信息公开登记回执》，证明朝阳工商分局对陈少先的申请予以登记的情况；3.京工商朝信征（2013）第50号-征1、征2《政府信息征求第三方意见书》及《国内挂号信函收据》、邮件查询网页打印件，证明朝阳工商分局对第三方盛××、许××依法履行征求意见法定职责的情况；4.朝阳工商分局于2014年2月8日作出的《政府信息涉及第三方告知书》及《国内挂号信函收据》，证明朝阳工商分局履行对陈少先进行答复职责的情况；5.朝政决字（2014）96号《行政复议决定书》，证明经陈少先申请复议，行政复议机关撤销了朝阳工商分局于2014年2月8日作出的《政府信息涉及第三方告知书》，并责令朝阳工商分局重新答复；6.公告《政府信息征求第三方意见书》情况的报纸、朝阳工商分局于2014年7月4日作出的被诉告知书及《送达回证》，证明朝阳工商分局在报纸上向第三方盛××、许××公告送达《政府信息征求第三方意见书》，后按照《行政复议决定书》的决定重新对陈少先进行答复并送达的情况。
（二）规范性文件依据：1.以中华人民共和国主席令第四号公布、根据2011年10月29日《关于修改〈中华人民共和国居民身份证法〉的决定》修正、自2012年1月1日起施行的《居民身份证法》；2.以中华人民共和国国务院令第492号公布、自2008年5月1日起施行的《政府信息公开条例》；3.北京市人民政府办公厅于2008年6月17日以京政办发（2008）34号《关于印发本市政府信息公开工作文件的通知》印发的《北京市政府信息依申请公开工作办法（试行）》，说明朝阳工商分局具有作出政府信息公开告知行为的法定职责，其作出被诉告知的程序和实体处理符合上述规范性文件的规定。
在指定期限内，陈少先向一审法院提交如下证据材料：
1.被诉告知，证明被诉行政行为的存在；2.5158号执行裁定，证明陈少先的委托人所存在的债权；3.《授权委托书》，证明陈少先是受当事人委托查询工商档案；4.网上查询的捷时利企业注册基本信息打印件，证明陈少先向朝阳工商分局申请信息公开中所要查询的两个人是×1公司的股东；5.11414号行政处罚决定，证明×1公司已被吊销营业执照，该公司的股东应该依照法律规定承担相应的法律责任；6.五份《政府信息公开告知书》，证明陈少先曾因与本案类似的事项向北京市工商行政管理局海淀、丰台、大兴、平谷、密云分局申请政府信息公开，该五个分局都告知到工商部门的档案管理部门查询，档案管理部门经过查询后直接口头告知查询的结果，这也能证明本案朝阳工商分局的答复是违法的。
经审查，一审法院认为朝阳工商分局提交的证据材料符合证据的法定形式要件，予以采纳，上述证据能够证明朝阳工商分局接到陈少先申请后作出答复过程的情况。陈少先提交的证据6与本案没有直接关联性，不予采纳；其他证据能够证明陈少先所主张的证明目的，予以采信。
一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见正确，予以确认。
一审法院经审理查明，2013年12月27日，陈少先以邮寄《北京市政府信息公开申请表》、陈少先律师证复印件的方式向朝阳工商分局申请公开“×1公司股东盛××、许××自然人公民身份号码、住址信息”的信息。2013年12月31日，朝阳工商分局收到陈少先的上述申请，制作了京工商朝信息公开回字（2013）第50号《政府信息公开登记回执》。2014年1月8日，朝阳工商分局对盛××、许××分别作出京工商朝信征（2013）第50号-征1、征2《政府信息征求第三方意见书》，并通过挂号信方式向该二人邮寄，但通过查询邮递结果得知，盛××、许××并未收到上述《政府信息征求第三方意见书》。2014年2月8日，朝阳工商分局对陈少先作出《政府信息涉及第三方告知书》，决定不予公开陈少先所申请的信息。陈少先对该告知书不服，于2014年2月12日向北京市朝阳区人民政府申请行政复议。复议过程中，朝阳工商分局于2014年5月14日在《北京青年报》上公告送达上述京工商朝信征（2013）第50号-征1、征2《政府信息征求第三方意见书》。2014年5月19日，北京市朝阳区人民政府作出朝政决字（2014）96号《行政复议决定书》，以朝阳工商分局提交的证据材料不能证明其已经履行向第三方征求意见的法定程序为由，决定撤销上述《政府信息涉及第三方告知书》，并责令朝阳工商分局重新作出答复。2014年7月4日，朝阳工商分局重新作出被诉告知，仍决定不予公开陈少先所申请的政府信息。2014年7月7日，朝阳工商分局向陈少先直接送达了上述重新作出的被诉告知。陈少先不服，即向一审法院提起本次诉讼。
经审查，本院对一审法院认定的事实予以确认。
本院认为，根据《政府信息公开条例》第二条的规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。因此，朝阳工商分局作为我市朝阳区行使工商行政管理职权的行政机关，具有依行政相对人的政府信息公开申请作出相应行政处理的法定职责。
《政府信息公开条例》第十四条第四款规定，行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。同时，第二十三条规定，行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。本案中，陈少先申请公开的是×1公司股东盛××、许××两人的身份证号码、住址信息，该信息指向对象明确，属于关系到个人特定利益、不宜对外公开的情况和资料，因此，被诉告知认定该信息涉及个人隐私，本院不持异议。朝阳工商分局通过送达《政府信息征求第三方意见书》的形式征求了盛××、许××对于向申请人提供涉案信息的意见，依照《北京市政府信息依申请公开工作办法（试行）》第六条中“第三方在15个工作日内未作答复的，视作不同意公开”的规定，认定盛××、许××不同意公开涉案信息，并据此作出被诉告知。但涉及个人隐私的政府信息并非一律不予公开，权利人的意愿亦非决定是否公开的唯一因素。在特殊情况下，行政机关需要根据申请人是否确实出于生产、生活、科研等特殊需要的原则，结合相关领域的信息利用规定，衡量公民、法人或其他组织的知情权和保护个人隐私之间的利益、价值关系。
本案中，陈少先主张系作为律师受×2公司委托获取×1公司股东盛××、许××的身份证号码、住址信息用于民事案件起诉立案所用，根据其提交的5158号执行裁定、11414号行政处罚决定、《授权委托书》以及×公司工商登记注册基本信息查询结果等材料，可以证明由盛××、许××两股东组成的×公司因其他权属、侵权纠纷对×公司负有金钱债务，而×1公司已于2002年被北京市工商行政管理局吊销营业执照，该公司的债权债务由股东组成清算组负责清算。根据《企业登记档案资料查询办法》第五条的规定，企业登记档案资料的查询，按照提供途径，可以分为机读档案资料查询和书式档案资料查询。机读档案资料的查询内容，包括出资人等企业登记事项和法人资格证明或自然人身份证明、法定代表人任职文件和身份证明等企业登记报批文件。书式档案资料的查询内容包括核准登记企业的全部原始登记档案资料。同时，该办法第六条规定，各组织、个人均可向各地工商行政管理机关进行机读档案资料查询。第七条中规定，律师事务所代理诉讼活动，查询人员出示法院立案证明和律师证件，可以进行书式档案资料查询。综上，陈少先为民事案件立案所用申请公开×1公司股东盛××、许××的身份证号码、住址信息并不违反《企业登记档案资料查询办法》有关查询企业档案资料的规定，不能以保护二人的隐私权为由忽视申请人的知情权。
朝阳工商分局收到陈少先的信息公开申请后，虽履行了书面征求第三方意见的程序，但在认定盛××、许××不同意公开涉案信息的情况下，没有就涉案信息不公开是否会对公共利益造成损害或影响等因素进行判断和考虑。因此，朝阳工商分局作出的被诉告知主要证据不足、适用法律错误，依法应予撤销，朝阳工商分局应在调查、裁量的基础上对陈少先的政府信息公开申请重新作出答复。综上，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第2目之规定作出的判决正确，本院应予维持。朝阳工商分局的上诉请求及上诉理由不成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人北京市工商行政管理局朝阳分局负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 胡 兰 芳
代理审判员 董 巍
代理审判员 陈 金 涛
二〇一五年四月二十日
书 记 员 郝丹书记员张怡