广东省化州市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）茂化法行初字第65号
原告李某甲，男。
原告李某乙，男。
原告李某丙，男。
诉讼代理人李某，广东橘乡律师事务所律师。
被告化州市同庆镇人民政府。
法定代表人梁劲，镇长。
诉讼代理人张某某，化州市官桥镇法律服务所法律工作者。
第三人李某戌，男，1953年9月7日出生，汉族，化州市同庆镇人，住化州市同庆镇人民中路***号，身份证号为：4409241953********。
第三人李某丁，男。
第三人李某戊，男。
原告李某甲、李某乙、李某丙诉被告化州市同庆镇人民政府，第三人李某戌、李某丁、李某戊行政不作为纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，原告李某乙、李某丙及其诉讼代理人李某，被告化州市同庆镇人民政府的诉讼代理人张某某，第三人李某戌、李某丁、李某戊到庭参加诉讼。本案现己审理终结。
原告诉称，位于同庆镇同庆小学北面的土地一块，约1.07亩，四至为东至柯观太田，南至李某甲田，西至劳森田，北至李仕德田。该土地所有权属于原告所在同庆圩第二生队集体所有，但使用权则是1981年分田到户时，第二生产队分包原告家使用的责任田，一直以来由原告耕种、收益，至2011年6月双方发生纠纷前，从没有人对此提出异议。
近年来，因周边土地被政府征用建设同庆小学，致使该土地附近的土地不再耕种，附近的土地规划、变更为住宅用地。该土地属于原告的事实确凿。
1、2002年6月3日同庆圩二队25户户主和同庆居委会干部在场签订了《同庆圩二队处理征地款与屋地耕地协议》，其中第2条规定：“通过这次处理后，以后余下的土地由各户自行处理，互不相干。”自签订该协议后，该土地继续由原告使用，直至2011年6月，第三人从没有提出任何异议。2011年6月份，当原告使用该土地时，第三人进行无理干涉，经同庆居委会干部处理，第三人停止侵权。2013年原告再次使用该土地时，第三人又无理干涉，申请人于同年7月遂请求被告确权。
2、2007年8月29日，争议地西边的陈海毅转让一块屋地给梁雄华时签订的《断卖宅基地契》记明：“东至李太忠（李某甲父亲）、李仕德屋地，南至劳森屋地，西至大路边，北至黄康荣屋地……”这证实争议地为原告所有。
3、2009年12月30日，争议地西边劳森将座落于同庆中心校后背的一块宅基地141平方米转让给梁亚德，签订的《断卖宅基地契》也记明：“东至自己基地长20.4米，南至李某甲宅基地宽7.2米，西至陈信宅基地宽7.3米……”；这也证明争议地为原告所有。
4、2012年11月5日，同庆圩第三经济合作社与同庆圩王艺签订《立断卖地契约》，将争议地南边属第三生产队的一块宅基地卖给王艺时，契约明确写明座落于同庆中心小学后背，“东至李康清屋；南至何康稳、文广屋地；西至李某甲屋地；北至李某甲、梁火炎屋地”。这也证明争议地为原告所有。
5、被告调查的有关证人证词均证实争议地为原告的责任田，一直由原告家庭经营、使用。
综上，争议地原是同庆圩第二生产队分给原告家庭承包耕种的责任田，自八十年代为原告李某甲家使用。原告对争议地有长期经营使用的事实，要求确定争议地的使用权，理由是充分的。对此，被告（由司法所负责）在2014年5月7日早已调查终结和调解终结（无果），已具备作出处理决定的条件，依法应作出裁决。但被告却以主管领导变动、书记被双规、市督导组督办等等籍口一拖再拖，拒不作出处理决定。其实，被告这些籍口是不能成立的，不能对抗法律政策的。很明显，从立案受理至今已1年多，从调查终结至今也6个多月，均已超过了从受理之日起6个月应作出裁决的法定期限，违反了《广东省土地权属纠纷处理条例》第16条之规定，被告的行为显属不作为、不完全作为。为此，原告特诉请法院判决被告在15天内对本案作出确权处理，将争议地使用权确归原告。
原告向本院提供了如下的证据：1、身份证、户口簿，2、土地确权申请书，3、答辩书，4、请示。
被告辨称，一、原告在诉状中所讲不是事实。原告在诉状中称：“同庆镇人民政府调查的有关证人证词均证实争议地为原告的责任田，一直由原告家庭经营、使用。第三人主张争议地使用权是无理的＂。实际情况是，原告于2013年7月15日提交《土地确权申请书》，答辩人收到原告的申请书后，立即组织相关的部门走访原告和第三人所提供知情人了解情况，并到原告所在二队村集体挨家挨户落实调查取证。答辩人也按规定通知第三人在规定的限期内提供答辩。由于答辩人和第三人的答辩所陈述争议地四至和原告所表述不相符，原告于2013年9月10日重新提交一份和答辩人、第三人争议地四至一至的土地确权申请书，为此第三人曾经对此事提出异议，并强烈抗议，认为答辩人袒护原告。为了依法处理此事，答辩人扩大了调查人证的范围，除了原告所在同庆圩二队村集体的户头外，还调查同庆圩村集体其他几队知情人，并作了调查记录。调查的结果证明原告所在的二队村集体1984年左右共有12户，除了原告和第三人三户外，其余还有九户，九户中有二户证实争议地是原告使用，有一户证实是第三人使用，其余的户头不是说不清楚就是前后调查笔录自相矛盾。同庆圩其他队调查6个人，有3个人证实第三人有地在争议地那里，有2人证实原告和第三人都在争议地耕作过。以上调查笔录结果显示，原告和第三人都没有达到法定的户代表数证实此争议地就村集体（承包）分给原告或第三人的责任田。答辩人曾经在原告申请确权后再次组织原告和第三人调解，在调解过程中曾把调查取证的情况向原告和第三人公开，所以原告是知悉清楚此情况的，并不是原告所讲均证实是原告的责任田。二、原告的申请请求已经得到答辩人的答复。答辩人为了当地的社会稳定，经慎重考虑，认为此事影响很大，必须依法公开公平公正处理，鉴于答辩人自己法律知识有限，因此答辩人多次邀请同庆镇的驻点律师，听取他们指导意见。经查明，原告所提的争议地是1983、1984年左右同庆圩二队集体的责任田，按照相关法律法规，此纠纷是属于农村土地承包经营权纠纷，根据《土地权属争议调查处理办法》第二条、第五条规定，人民政府只受理确认土地所有权或使用权归属争议。因此答辩人2014年5月7日以建议的形式答复原告，并告知原告解决此纠纷的方式有四种，第一种是当事人自行和解；第二种是请求村民委员会、镇人民政府调解；第三种是向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁；第四种是直接向人民法院起诉。由于答辩人和同庆居（村）民委员会多次调解都没办法成功，因此答辩人答复原告或者申请仲裁委员会仲裁或者直接向人民法院起诉。后来原告认为该争议地虽为责任田，但地的四周都是建设好的房屋，早已不能耕作，并且已经是建设用地，要求答辩人落实土地确权。答辩人根据原告请求，到国土部门查阅此争议地规划情况，经查实是答辩人所在辖区的建镇用地，因此答辩人马上请示上级相关部门化州市法制局派出业务指导工作人员到同庆镇人民政府就此事作出指导。2014年7月化州市法制局派出业务工作人员到同庆镇人民政府对此进行指导协助答辩人调处，原告和第三人均在场参加。当日原告和第三人又一次未达成共识，没法调处，所以答辩人现场答复原告和第三人：鉴于原告和第三人双方理由和证据都不充分，同庆镇人民政府没法确权处理。综上所述，答辩人为此事做了大量调查、调解工作，并在法律规定的期限内答复原告，原告在确权请求得到答复的情况下，原告仍以同一事实和理由向答辩人提出请求时，按照法律的规定，答辩人不再予以受理，并且原告和第三人都因为此事反映到上级化州市人民政府，化州市人民政府也已派出工作组对此争议地进行调查协调处理。因此，原告的诉讼请求应当被驳回。
被告向本院提交了如下证据，1、原告两份日期不同确权申请书，2、原告本队户头调查笔录，3、原告同庆圩其他生产队部分群众调查笔录。4、争议相关情况处理的核实，5、律师意见建议，6、土地图斑图，7、调解笔录2份，8、争议平面图3份，9、黄艺和李某乙确认田亩数，10、二队处理协议书，11、送达回证，12、答辩通知书，13、梁雄华的调查笔录，14、劳森卖地契一份，15、陈海毅卖地契约，16、王艺买地契约一份。
第三人述称，一、本案属农村土地承包经营权纠纷，依法不应由人民政府作确权处理，原告诉请化州市同庆镇人民政府在15天期限作出确权处理，没有事实和法律依据。
涉案土地属原告及答辩人所属的化州市同庆圩二队集体所有，1984年分田到户时，是按工分分田法发包给答辩人承包的责任田，后租给原告李某甲的父亲李太忠耕作。而原告竟颠倒黑白，主张涉案土地属1982年分田到户时分给原告李某甲使用的承包地，依据《中华人民共和国农村土地承包经营权纠纷调解仲裁法》第二条关于：“…农村土地承包经营纠纷包括：（二）因农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股等流转发生的纠纷；（四）因确认农村土地承包经营权发生的纠纷；”的规定，本案属土地承包经营权纠纷。据此，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”的规定。因本案属土地承包经营权纠纷，依法不应由人民政府作确权处理，原告诉请化州市同庆镇人民政府在15天期限作出确权处理，没有事实和法律依据。
二、原告诉请判决化州市同庆镇人民政府在15天期限内对原告与答辩人争议的土地使用权作出确权处理决定，没有事实和法律依据，依法不能支持。
从上可知，本案属土地承包经营权纠纷，不属土地使用权纠纷，依法不属人民政府确权处理的范畴。退一万步讲，本案属土地使用权确权纠纷，同庆镇人民政府在原告申请对涉案土地进行确权后，已依照办理土地权属争议案件的相关程序，履行了通知双方当事人进行答辩和提供相关证据等程序，后因原告采取威胁、恐吓等手段干扰证人作证、提供虚假证据等，答辩人已依法向化州市府，广东省信访局等部门反映，化州市人民政府亦已组成工作组介入处理，现案件正在调查处理中。根据《广东省土地权属纠纷处理条例》第十六条关于：“特殊情况需要延长的，应向上一级人民政府报告。”的规定，原告诉请判决化州市同庆镇人民政府在15天期限内对原告与答辩人争议的土地使用权作出确权处理决定，没有事实和法律依据，依法不能支持。
三、涉案土地属答辩人的承包地，后租给原告李某甲的父亲李太忠耕作，现原告竟颠倒黑白诉称属其承包地，企图达到强抢答辩人承包地的目的，依法不可能得逞。
1、涉案土地位于化州市同庆中心小学北边大田（地名），四至：东至3队田（黄土厚队），南至李太忠田，西至劳华福、劳生、劳森、黄尚德田，北至陈桂珍田，面积0.586亩。1984年分田到户时，同庆圩二队共12户，73人，可承包土地共48.2亩，总工分是10338工分（详见《粮油征购表》），同庆圩二队当时是依据化州县“人劳婚育”结合计分包田法来进行计分分田地（计算标准办法，详见1984年第十九期《农村工作简报》第6、7页与一队分田簿）。然后将承包土地划分为上等、中等、下等三级结合工分进行分配。同庆圩二队共有下等深水田6.534亩，二队社员李亚新、李华汉（即李锦友）、李超、劳亚富、劳华荣（即李少芳户）五户按工分应分得深水田2.653亩，因位于埇儿的深水田仅2.3亩，无够分，其中劳华荣又在同庆中心小学北边大田（涉案地块）分得0.35亩（2.653亩－2.3亩）。位于同庆中心小学北边大田共2.1亩（含田城）共分五户，分别由劳华荣（分0.35亩）、陈桂珍（分0.481亩）、李某戌户（分0.586亩）。据此，大田最后分到李某丙户时，由于面积不够，李某丙户仅分到0.6亩（2.1亩―0.35亩―0.481―0.586亩）。故李木户（应分0.796亩）又在地名田曹的深水田处分了0.2亩，证人证实李某丙户一直在田曹处耕作。
1984年分田到户后，答辩人户仅耕作了3年，后租给邻田的李太忠（原告祖辈）耕作，李太忠曾交了三年稻谷租金给李某戌户作公粮，后按乡邻一致做法免租李太忠耕作，李太忠为了方便耕作将田城界毁掉，连成一片耕作，李太忠死后十多年，答辩人户的土地一直荒废，被周边住户作排污水用。现原告以上述土地是他爷爷耕种过，就认为是二队分给他户的欲强抢争议地，野蛮挑起争议，依法不可能得到得逞。
从上可知，涉案土地属同庆圩二队分配给答辩人的承包土地，该事实有相关书证，二队社长李华汉、社员彭亚律、劳华荣、陈桂琼、李康寿、劳亚富，争议地四邻的一队劳生、劳森、劳华福，三队黄土厚、四队黄玉勋（曾任村长）等人的证言证实，是确凿无误的。陈海毅与梁雄华、劳森与梁亚德、同庆圩第三经济合作社与同庆圩王艺签订的《立断卖地契约》，均未经涉案土地承包人（即答辩人）签名确认，其在《立断卖地契约》中关于四至的内容对答辩人没有任何约束力，依法没有法律效力。2011年发生纠纷后，2012年居委书记李月梅和李某丙户私下擅自将李某戌户的田填土开发，李某丙更强行带人恐吓、威胁黄玉勋等证人企图防碍司法公正，以达到强抢答辩人土地的不法目的，依法应受到法律追究。
综上所述，原告的起诉完全没有事实和法律依据，请依法驳回原告的起诉。
第三人向本院提供了如下证据，1、户口簿、身份证，2、关于李某戌户与李某丙户土地权属争议的情况反映，3、争议地相关资料的确认，4、协议书，5、同庆二队定征购任务表、1984年土地调整具体人口计算工分分配办法、分田数据、全村大田分布表、计分包田法对数表、农村工作简报、同庆圩一队工分分配部，6、证明、证实书，7、调查笔录，8、答辨书、补充答辩书。
原、被告提供的证据，经本院庭审质证，可以作为认定本案事实的依据。
经审理查明，原告申请确权的土地位于化州市同庆镇同庆中心小学北面，东至柯观太田，南至李某甲田，西至劳森田，北至李仕德田，面积0.53亩。2011年6月，原告在使用该地时，第三人进行干涉，造成纠纷。原告认为，该土地属原告所在同庆圩第二生队集体所有，1981年分田到户时，第二生产队分包给原告家使用，一直以来由原告耕种、收益，使用权属于原告。第三人认为，涉案土地属集体所有，1984年分田到户时，是按工分分田法发包给第三人家庭承包的责任田，面积0.568亩。第三人耕作了3年，后租给原告李某甲的父亲李太忠耕作。李太忠为了耕作方便将田城界毁掉，与他的田地连成一片。李太忠死后十多年，该土地一直荒废，被周边住户作排污水用。现原告以该地因他爷爷耕种过，就认为是二队分给他户的责任田地，欲强行占用。纠纷发生后，经同庆镇同庆居委会、同庆镇人民政府的有关部门进行调处，但无果。2013年7月15日，原告向同庆镇人民政府提交了《土地确权申请书》，请求同庆镇人民政府依法将位于同庆镇同庆小学北面的土地使用权确定给申请人。同庆镇人民政府经分管领导同意立案后，由该镇的综治信访维稳中心处理。经调查取证，发现原告与第三人争议的土地界至不明确，被告便要求原告重新提交申请书。2013年9月10日，原告再次向被告同庆镇人民政府递交了《土地确权申请书》，提出的申请事项为：请求化州市同庆镇人民政府依法将位于同庆镇同庆中心小学北面的土地（四至为：北至李仕德田，东至柯观太田，南至申请人田，西至劳森田），面积0.53亩，使用权确定给申请人。原告确定争议的四至面积后，被告再次扩大了调查取证的范围，在取得相关证据后，经听取驻点律师指导意见，认为涉案地属同庆圩二队集体的责任田，双方争议的问题属于农村土地承包经营权发生的纠纷，不属人民政府受理范围，不应由人民政府确权。遂告知争议双方解决纠纷的途径。但原告认为，争议地原虽为责任田，但已变为建设用地，要求被告落实土地确权。被告经查实，该争议地已规划为建设用地。2014年5月7日，同庆司法所向被告报送《请示》一份，请示载明：鉴于同庆司法所已按要求完成了关于申请人李某甲等人与被申请人李某戌等人相关的资料调查，其双方均按政府要求提交了各自的证据，请同庆镇人民政府依法作出处理。2014年7月，被告组识原告及第三人进行调解，但无法促使双方达成协议。被告于是口头答复原告和第三人，因双方理由及证据都不充分，同庆镇人民政府不予确权处理。2014年11月6日，原告向本院提起诉讼，请求判决被告在15天内对原告与第三人争议位于同庆镇同庆小学北面的一块土地使用权作出确权的处理决定，将争议地使用权确归原告。
另查明，原告与第三人争议的土地，自九十年代中后期，由于同庆中心小学的建设及土地周围个人房屋的兴建，已改变了土地性质，被规划为建设用地。被告单位对原告与第三人的纠纷没有向上一级人民政府报告延长时间处理。
本院认为，原告申请确权的土地，八十年代初期，属原告与第三人集体所有的责任田，自九十年代中后期后，该处土地已改变了性质，成为住宅用地，并被国土部门规划为建设用地。所以，原告与第三人发生该处土地纷争，已不属农村集体承包土地经营权争议。原告申请被告进行土地使用权确权，属被告处理的受案范围，应由人民政府确权。原告立案后，作了深入的调查取证，征询驻点律师的处理意见，组织双方进行了调解，做了大量工作，但未能及时作出书面的处理决定。《广东省土地权属纠纷处理条例》第十四条规定：人民政府受理的土地权属纠纷案件，能够调解的，应当根据自愿和合法的原则，在查明事实，分清是非的基础上进行调解，促使当事人互相谅解，达成协议，调解不成的，应及时作出处理决定。第十六条规定：人民政府受理土地权属纠纷案应在受理之日起6个月内作出处理决定。特殊情况需要延长的，应向上一级人民政府报告。被告自2013年7月15日收到原告的确权申请并予立案，在规定期限内不作确权处理，且没有向上一级政府报告延长时间处理，最终以双方理由及证据都不充分为由，不作出处理决定，违反了上述条例规定，属没有全部履行法定职责的不完全作为。原告诉讼请求被告在15天内对涉案争议地作出确权处理决定，理由依据充分，本院应予支持。但原告提出将争议地使用权确归原告，不属法院的职权范围，故对该请求不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项的规定，判决如下：
被告化州市同庆镇人民政府于本判决发生法律效力后15日内对原告李某甲、李某乙、李某丙与第三人李某戌、李某丁、李某戊争议位于同庆镇同庆小学北面的一块土地使用权作出确权处理决定。
本案案件受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于茂名市中级人民法院。
审判长 戴检侦
审判员 劳永强
审判员 叶 春
二〇一四年十二月三十日
书记员 杨华丽