山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）济行初字第224号
原告聊城嘉明经济开发区乔黄村民委员会，住所地聊城经济开发区管理委员会西南。
法定代表人张新敏，主任。
委托代理人王立平，该村委会法律顾问。
委托代理人申冠中，男，1952年7月27日出生，汉族，该村村民，住聊城市。
被告山东省人民政府，住所地济南市。
法定代表人郭树清，省长。
委托代理人牟红军、季春光，均系山东省人民政府法制办公室工作人员。
原告聊城嘉明经济开发区乔黄村民委员会（以下简称乔黄村委会）不服被告山东省人民政府（以下简称省政府）作出的鲁政复驳字（2014）109号《驳回行政复议申请决定》（以下简称109号复议决定），向本院提起诉讼。本院于2014年12月24日受理后，于同日依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年1月21日公开开庭审理了本案。原告乔黄村委会的法定代表人张新敏及其委托代理人王立平、申冠中，被告省政府的委托代理人牟洪军到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
2014年11月27日，被告作出109号复议决定，查明：涉案土地位于聊城市东昌府区闫寺办事处。1989年3月21日，原告与聊城市闫寺砖瓦厂签订了《土地权属界线协议书》，称乔黄与窑厂土地以拐点0-1-2-3分别以双方耕地边为界。经调查，双方共同确认无异，立字为据。该协议书有原告与聊城市闫寺砖瓦厂的印章，双方负责人张子谦、任月立及土地资源调查队负责人王清华的签字。1994年11月22日，原告向聊城市人民政府申请土地登记的《土地登记申请书（审批表）》中的土地四至载明，东为镇砖瓦厂；同时原告的《土地利用现状分类面积统计表》也明确显示，其所有的土地不包括镇砖瓦厂。该镇砖瓦厂即是原告在其行政复议申请书中所称的164亩土地的窑厂。1996年10月25日，省政府作出鲁政字（1996）200号批复，同意聊城市土地管理局补办征用该市闫寺镇经委厂矿用地522514平方米、42713平方米，并将2宗土地使用权出让给聊城市昌明实业公司。该批复并未征用原告的土地。被告认为，原告与鲁政字（1996）200号批复没有法律上的利害关系。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回原告的行政复议申请。
被告在举证期限内向本院提交的证据有：1、行政复议申请书；2、鲁政复办补字（2014）50号补正行政复议申请通知书、鲁政复办受字（2014）109号受理通知书、鲁政复办答字（2014）109号提出答复通知书、鲁政复延字（2014）109号延期通知书；3、山东省国土资源厅答复；4、鲁政复驳字（2014）109号复议决定书；被告拟用1-4号证据证明其作出的驳回行政复议申请决定书程序合法；5、鲁政字（1996）200号批复；6、乔黄村的《土地登记申请书（审批表）》；7、乔黄村的《土地利用现状分类面积统计表》；8、乔黄村与窑厂签订的《土地权属界线协议书》。被告拟用5-8号证据证明其作出109复议决定认定事实清楚。
被告作出被诉具体行政行为的法律依据为：《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条、四十八条第一款第（二）项的规定。
原告诉称，自新中国成立，涉案土地就是乔黄村的土地，该幅土地没有被征收过，也未依法转移给他人，乔黄村委会是涉案土地的合法所有权人。1969年，当时的闫寺人民公社号召建造砖瓦厂，任月立同志带头承担此事，占用乔黄村和申李村的土地，前后占用乔黄村土地164亩。当时任月立和村干部商定：“占地给点土钱，卖土不卖地，土地所有权各村的土地归各村，不烧窑时土地归两个村。”1990年窑厂解散，申李村的土地收回搞了建设，乔黄村的土地是个大坑由村民因地制宜使用。被告作出的109号复议决定，拿1989年《土地权属界线协议书》和1994年《土地登记申请表（审批表）》来说事，称：“乔黄村集体所有的土地不包括镇砖瓦厂，鲁政字（1996）200号批复并未征用申请人的土地。”，并认为：“申请人与鲁政字（1996）200号批复没有法律上的利害关系。”109号复议决定存在以下几点错误：1、以上资料记载的内容既不公平，也不符合实际。之所以出现这个问题，是闫寺镇政府以乔黄村当时的干部软弱可欺，利用职权暗箱操作形成的。况且窑厂解散时，申李村的土地收回归己，乔黄村的土地为什么成了镇政府的呢？2、109号复议决定回避了一个关键问题，闫寺镇政府何时、何方式取得涉案土地的所有权的呢？3、该复议决定违反实事求是、有错必纠的原则，明知鲁政字（1996）200号批复是错的，还是极力偏袒，不能正本清源。4、该复议决定案号、内容与被告2014年7月18日作出的复议决定相同，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条的规定：“人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。”请求人民法院依法撤销被告于2014年11月27日作出的鲁政复驳字（2014）109号驳回行政复议申请决定，责令被告重新作出具体行政行为。
原告向本院提交了如下证据：1、被告于2014年7月18日作出的鲁政复驳字（2014）109号驳回行政复议申请决定书、被告于2014年11月27日作出的鲁政复驳字（2014）109号驳回行政复议申请决定书、（2014）济行初字第117号行政判决书；2、任月立的证明材料；3、申冠臣的证明材料；4、张子文的证明材料；5、张子谦的证明材料；6、聊城市嘉明经济开发区申李村委会证明；7、嘉明经济开发区钱庄村委会证明。原告拟用以上证据证明涉案土地自古属于乔黄村村民，新中国成立后，归乔黄村集体所有；1969年任月立建窑时，借用了乔黄村的土地，当时商定卖土不卖地，不用土时，土地归还乔黄村集体，土地所有权是乔黄村委会的。
被告省政府答辩称：一、109号行政复议决定程序合法。济南市中级人民法院于2014年11月4日判决撤销了我机关于2014年7月18日作出的鲁政复驳字（2014）109号驳回行政复议申请决定，我机关于2014年11月27日重新作出了109号行政复议决定，并依法送达原告。二、109号行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。1989年3月21日，原告与聊城市闫寺砖瓦厂签订了《土地权属界线协议书》，称乔黄与窑厂土地以拐点0-1-2-3分别以双方耕地边为界。经调查，双方共同确认无异，立字为据。该协议书有原告与聊城市闫寺砖瓦厂的印章，双方负责人张子谦、任月立及土地资源调查队负责人王清华的签字。1994年11月22日，原告向聊城市人民政府申请土地登记的《土地登记申请书（审批表）》中的土地四至载明，东为镇砖瓦厂；同时原告的《土地利用现状分类面积统计表》也明确显示，其所有的土地不包括镇砖瓦厂。该镇砖瓦厂即是原告在其行政复议申请书中所称的164亩土地的窑厂。1996年10月25日，省政府作出鲁政字（1996）200号批复，同意聊城市土地管理局补办征用该市闫寺镇经委厂矿用地522514平方米、42713平方米，并将2宗土地使用权出让给聊城市昌明实业公司。该批复并未征用原告的土地。我机关认为，原告与鲁政字（1996）200号批复没有法律上的利害关系。因此，原告提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回原告的行政复议申请。三、我机关不是以同一的事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。济南市中级人民法院作出的（2014）济行初字第117号行政判决认定我机关提交的证据6和证据7不符合证据形式规定，不能据此证明109号复议决定所查明的事实。在我机关重新作出109号复议决定过程中，我机关对该两项证据予以完善，同时还调取了新的证据《土地权属界线协议书》。因此，我机关根据完善后的证据和新调取的证据确定的事实，再次作出的109号行政复议决定，就不是以“同一的事实和理由”作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，原告对被告的1-4号证据没有异议；原告认为被告的5号证据将原告的土地认定为闫寺镇厂矿用地，认定事实不清，被告的6、7、8号证据中记载的内容与事实不符，且上面所盖村委会领导的印章本人不知情，对其真实性不予认可。被告对原告的1、2、3号证据没有异议；对原告的4-7号证据均不予认可，被告认为在乔黄村土地登记申请书审批表上盖有原告乔黄村委会的印章，这与张子谦的证明不符；乔黄村的邻村申李村与钱庄村开具的证明，无法证明乔黄村东的164亩窑厂是乔黄村的。本院经审查，对本案证据作如下认定，被告提供的证据，与本案有关联，具有真实性，证据形式及取得方式合法，确认为有效证据。原告的1号证据系被告及人民法院作出的文书，且双方无异议，确认为有效证据。原告的2、3、5、6、7号证据，是证人的证明材料，证据形式合法，与本案具有关联性，确认为有效证据。原告证据4，是证人张子文的证明材料，被告对其内容不予认可，本院审查认为，乔黄村委会公章由村里专人保管，在《土地登记申请书（审批表）》上同时盖有乔黄村委会公章及负责人张子文的名章，故张子文所述其名章为他人私刻的证言，不符合通常的逻辑，对张子文的证言，本院不予采信。
本院根据有效证据查明，1969年，原告所在的原闫寺公社占用乔黄村和申李村的土地建设砖瓦窑场，后因烧制砖瓦用土，又占用乔黄村部分土地。1989年3月21日，原告与聊城市闫寺砖瓦厂签订了《土地权属界线协议书》，称乔黄与窑厂土地以拐点0-1-2-3分别以双方耕地边为界，该协议书有原告与聊城市闫寺砖瓦厂的印章，双方负责人张子谦、任月立及土地资源调查队负责人王清华的签字。1990年窑场解散，被占用的原乔黄村土地没有归还乔黄村。1994年11月22日，原告向聊城市人民政府申请土地登记，其《土地登记申请书（审批表）》中的土地四至载明，东为镇砖瓦厂；同时原告的《土地利用现状分类面积统计表》也明确显示，其所有的土地不包括镇砖瓦厂。1996年10月25日，山东省人民政府作出鲁政字（1996）200号批复，该批复认定，聊城市昌明实业公司擅自将划拨的土地租赁给他人，严重违反《土地管理法》的规定。鉴于该公司已认识错误并作出书面检查，聊城市土地管理局也做了严肃处理，经研究，同意聊城市土地管理局补办征用该市闫寺镇经委厂矿用地783.77亩、64.07亩并出让给聊城市昌明实业公司。2014年4月8日原告认为省政府作出的上述批复侵犯了其合法权益，向被告申请行政复议，请求被告依法撤销省政府作出的鲁政字（1996）200号批复。被告于2014年7月18日作出109号复议决定，驳回原告的行政复议申请。原告不服，向本院提起行政诉讼，本院于2014年11月4日作出（2014）济行初字第117号行政判决，认为：“被告在没有证据证明争议土地的所有权已经依法转移给他人的情况下，仅以原告的土地登记资料中不包含争议土地为由，认定原告与鲁政字（1996）200号批复没有法律上的利害关系，并据此作出109号复议决定，驳回原告的行政复议申请，主要证据不足，依法应予撤销。”判决：一、撤销被告山东省人民政府于2014年7月17日作出的鲁政复驳字（2014）109号《驳回行政复议申请决定》；二、限被告山东省人民政府于本判决生效之日起60日内重新作出具体行政行为。被告对其提交的6、7号证据予以完善，经保管部门核对无异后并加盖其印章，同时还调取了新的证据《土地权属界线协议书》，于2014年11月27日重新作出了109号行政复议决定，驳回了原告的行政复议申请。原告对该决定不服，提起行政诉讼。
本院认为，本案争议的焦点问题：一是被告认定原告与涉案鲁政字（1996）200号批复不存在法律上的利害关系的证据是否充分；二是被告是否以同一的事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。
关于第一个焦点问题。原告提供的证据可以证明1969年，其所在的原闫寺公社建设窑场及此后因烧制砖瓦用土，占用了乔黄村部分土地，窑场解散后也未将占用的土地归还原告。据此可以认定鲁政字（1996）200号批复涉及的土地包括原告主张的争议土地。被告提供的《土地权属界线协议书》、《土地登记申请书（审批表）》、《土地利用现状分类面积统计表》相互印证，可以证明鲁政字（1996）200号批复作出时，原告所有的土地不包含涉案争议土地，即原告已经丧失对涉案争议土地的所有权。因此，被告认为原告与鲁政字（1996）200号批复不具有法律上的利害关系，并无不当。至于原告认为的“之所以出现这个问题，是闫寺镇政府以乔黄村当时的干部软弱可欺，利用职权暗箱操作形成的。”以及闫寺镇政府何时、何方式取得涉案土地的所有权问题，不是本案的审查范围。
关于第二个焦点问题。由于本院作出的（2014）济行初字第117号行政判决认定被告提交的证据6和证据7，系被告在复议程序中获取的由其他部门保管的档案材料的复印件，但该证据未经保管部门核对无异并加盖公章，证据形式不符合规定，故不予采信，被告在重新作出109号复议决定过程中，对该两项证据予以完善，同时还调取了新的证据《土地权属界线协议书》。因此，被告根据完善后的证据和新调取的证据确定的事实，再次作出的109号行政复议决定，就不是以“同一的事实和理由”作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。
综上所述，被告作出的鲁政复驳字（2014）109号驳回行政复议申请决定，驳回原告的行政复议申请，并无不当。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告聊城嘉明经济开发区乔黄村民委员会的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告聊城嘉明经济开发区乔黄村民委员会负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 孙继发
代理审判员 鞠吉瑞
人民陪审员 牛泉海
二〇一五年二月三日
书 记 员 徐彬彬