山东省烟台市牟平区人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）牟行初字第52号
原告：初升艳。
委托代理人：孙鲁闽、孙剑坤，山东星河泰律师事务所律师。
被告：烟台市芝罘区人民政府。
法定代表人：牟树青，区长。
委托代理人：阎峰、董学全，山东鑫希望律师事务所律师。
第三人：山东省烟台桑蚕原种场。
法定代表人：吕绍侠，场长。
原告初升艳诉被告烟台市芝罘区人民政府房屋行政征收一案，烟台市中级人民法院于2014年11月13日作出（2014）烟行初字第176号行政裁定书，指定本院审理本案。本院受理后，依法向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法追加山东省烟台桑蚕原种场作为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2014年12月22日公开开庭审理了本案。原告初升艳及委托代理人孙鲁闽、孙剑坤、被告烟台市芝罘区人民政府委托代理人董学全、第三人山东省烟台桑蚕原种场法定代表人吕绍侠到庭参加诉讼。因第三人提出对本案部分证据进行司法技术鉴定的申请，本院依法中止了本案的诉讼。中止的原因消除后，本院于2015年12月18日恢复了本案的诉讼。本案现已审理终结。
2013年10月15日，被告烟台市芝罘区人民政府（以下称芝罘区政府）作出烟芝政征（2013）3号《征收决定》（以下简称3号《征收决定》），载明：“因旧城区改造需要，烟台市芝罘区人民政府决定对喜乐酒店南地块非住宅房屋实施征收。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的有关规定，现将征收事项公告如下：一、项目名称：喜乐酒店南地块旧城改建项目。二、征收项目：桑园路47号、环山路48号、环山路52号（规划保留建筑除外）。三、征收部门和实施单位：征收部门烟台市芝罘区住房和建设局。实施单位：烟台市芝罘区人民政府奇山街道办事处。四、办公地点和电话：办公地点芝罘区环山路52号（原环山路喜乐酒店），喜乐酒店南地块房屋征收指挥部。办公电话6215，6215。签约奖励期限：2013年10月22日至2013年11月20日。六、其他事项：征收补偿方案在区片改造项目指挥部和征收范围内张贴。被征收人可在烟台市芝罘区人民政府网站下载或者到区片改造项目指挥部领取。被征收人不服本征收决定，可在征收决定公布之日起60日内向烟台市人民政府申请行政复议，或者在征收决定公布之日起3个月内向烟台市中级人民法院提起行政诉讼。”本次征收决定的附件为《喜乐酒店南地块非住宅房屋征收与补偿方案》（以下简称为《征收补偿方案》）。被告并通过政府门户网站对3号《征收决定》和《征收补偿方案》进行了公告。2014年7月14日，原告初升艳向烟台市人民政府提出行政复议，请求复议机关撤销被告作出的3号《征收决定》，责成被告针对桑园路47号住宅房屋拟定征收决定及相应的补偿方案。烟台市人民政府于2014年10月15日作出烟政复决字（2014）275号《行政复议决定书》（以下称第275号《复议决定书》），维持被告作出的3号《征收决定》，原告不服，提起行政诉讼。
原告初升艳诉称：原告原系第三人山东省烟台桑蚕原种场（以下称桑蚕原种场）职工，按福利政策分到场区内的房屋居住，该房屋所在地址原为南山路1号，后奇山新建辖区后地址变更为桑园路47号。被告于2012年发布房屋征收决定，决定对喜乐酒店南地块南山路1号的住宅房屋进行征收，后又于2013年10月15日发布3号《征收决定》，决定对喜乐酒店南地块非住宅房屋实施征收。原告居住的房屋在征收范围内，被告理应按照住宅房屋对原告的房屋进行征收，但被告却按非住宅进行征收。被告的行为违反了党和国家的政策，也违背了旧城改造的目的。原告向烟台市人民政府提起行政复议，烟台市人民政府经复议维持了被告作出的3号《征收决定》。请求法院依法撤销被告作出的3号《征收决定》，判令被告将原告的房屋进行房改并就地进行安置。
针对其以上主张，原告向法庭提供了如下证据：
1、第275号《行政复议决定书》。证明复议机关认定原告居住的房屋没有房屋产权证属事实错误，同时也未查明被告就同一处房屋做出两种不同的征收决定。
2、送达回证。证明原告于2014年10月22日收到第275号《行政复议决定书》。
3、本案被诉的3号《征收决定》。证明原告居住的房屋为住宅，被告按非住宅进行征收是错误的，被告应当按照其于2012年发布的烟芝政征（2012）2号《征收决定》中确定的征收决定补偿方案第六条第2项的规定对原告居住的房屋进行房改并给予就地安置。
4、烟房权证芝字第号房屋所有权证（以下称第E187号房产证），其中载有：房屋所有权人为山东省烟台桑蚕原种场，房屋坐落为芝罘区桑园路47号，房屋状况中住宅建筑面积为1834.68平方米、仓库用房177.09平方米、维修车间339.62平方米、变电室伙房269.84平方米、冷冻室167.89平方米等信息，并注明“此证还包括3296.70生产用房”。证明该房证是一个综合房产证，其中明确载明住宅建筑面积，被告对其中的住宅房屋按非住宅进行征收错误。
5、烟房字第号房产证，该证记载：“单位名称：烟台市蚕场；地址：东山公社南山路1号；房屋情况中，合计251间，建筑面积6085.82平方米，其中生产用房77间，建筑面积3804.21平方米，仓库用房13间，建筑面积177.09平方米，住宅用房150间，建筑面积1834.68平方米，其它11间，建筑面积269.84平方米，房屋状况中包含有住宅楼、仓库、维修车间、变电室伙房、冷冻室、蚕室等，产权来源均为已经批准”等信息。证明该房产证是18年5月10日颁发的，该房证除地址为东山公社南山路1号外，其他内容与原告提交的4号证据完全一致。
6、三份证明。（1）第三人桑蚕原种场2003年1月15日向烟台市工商行政管理局出具的证明，内容为：“市工商管理局：我场原属于南山路派出所管辖，住址南山路1号，市场区后属奇山路派出所管辖，住址桑园路47号，因场区单位不变，住址调整，特此证明。2003、1、5（桑蚕原种场印章）”并有烟台市公安局奇山派出所于同日在该证明上注明“情况属实”并盖章确认。该证据证明第三人地址原为南山路1号，奇山新建辖区后地址变更为桑园路47号，南山路1号与桑园路47号为同一地址，仅是名称变化。（2）第三人于2013年9月17日出具的证明一份，内容为：“喜乐酒店南地块房屋征收指挥部：同志（租赁、借住）我场拥有产权的简易职工宿舍，现遇统一规划，须无条件交出房屋。我场与其无任何经济纠纷。特此证明！山东省烟台桑蚕原种场二O一三年九月十七日（单位印章）”该证据证明原告居住的房屋是有房产证书的。（3）第三人于2014年5月16日出具的声明一份，内容为：“由山东省桑蚕原种场于2013年9月17日出具给《喜乐酒店南地块房屋征收指挥部》的证明，声明作废。当初职工未参加房改，现同意拆迁进行房改。特此声明！山东省烟台桑蚕原种场2014年5月16日（单位印章）”证明第三人作为产权单位认可原告居住的房屋有房产证和同意房改安置。
8、编号1照片一张。证明涉案房屋地点。
9、国务院发布《关于加快棚户区改造工作的意见》（国发（2013）25号）（以下称国务院25号意见）。
10、国务院办公厅《关于推进城区老工业区搬迁改造的指导意见》（国办发（2014）9号）（以下称国务院9号意见）。
以上9-10号证据证明，原告现承租的山东烟台桑蚕原种场的房屋属于老工业企业区内，属于国有工矿棚户区改造范畴，即使无房产证，依据该规定，被告应给予安置，不允许强拆强迁，但是被告的行为完全违背了国家政策。
被告芝罘区政府辨称：一、被告作出的3号《征收决定》及《征收补偿方案》程序合法。本次房屋征收属于旧城改建项目，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下称《条例》）第八条第（五）项的规定，属于公共利益的需要，该项目纳入芝罘区国民经济和社会发展计划，符合烟台市和芝罘区国民经济和社会发展规划、城乡规划和专项规划、土地利用总体规划。按照《条例》的规定，征收部门根据实际情况拟定了《征收补偿方案（征求意见稿）》，在被告网站上发布征收意见的通告，征求公众意见，并根据被征收人的意见反馈信息作出《征收公众意见和修改情况的说明》（以下称《情况说明》），在被告网站上公布。被征收人反馈回来的信息均认为该项目房屋征收不违反《条例》的规定，根据《条例》第十一条的规定，被告可以不组织听证。根据《条例》第十二条的规定，作出房屋征收决定前，被告对该项目的征收进行了社会稳定风险评估，并且征收补偿费已足额到位、专户存储、专款专有。被告于2013年10月15日作出3号《征收决定》，并将该决定及《征收补偿方案》在政府网站上予以公告。二、原告的诉讼请求超过时效。被告于2013年10月15日作出3号《征收决定》并予以公布，本案原告的起诉明显超过《中华人民共和国行政诉讼法》规定的诉讼时效。三、原告请求将其居住的房屋进行房改，不属于本案审理范围。四、本次征收所涉的房屋座落于桑园路47号，该房屋的所有权人是桑蚕原种场，而原告不是涉案房屋的所有权人，不具备主体资格，无权请求就地对其安置。综上，请求法院查明事实，依法驳回原告的诉讼请求。
被告芝罘区政府于2014年12月12日向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据、依据：
1、烟台市芝罘区发展和改革局于2012年12月10日出具的《关于喜乐酒店南地块项目符合的证明》。证明本次改建项目符合芝罘区国民经济和社会发展五年规划纲要。
2、烟台市芝罘区发展和改革局于2012年12月10日出具的《关于一中区片改造纳入芝罘区2012年国民经济和社会发展计划的证明》。证明本次改建项目纳入芝罘区2012年国民经济和社会发展计划。
3、烟台市国土资源局芝罘分局于2012年12月10日出具的《关于喜乐酒店南地块项目用地符合的证明》。证明本次改建项目符合《烟台市芝罘区土地利用总体规划》。
4、烟台市规划局芝罘分局于2012年12月10出具的《关于喜乐酒店南地块规划意见的函》。证明本次改建项目规划设计条件符合城乡规划和专项规划。
5、烟台市芝罘区人民代表大会常务委员会决议。证明本次改建项目纳入芝罘区国民经济和社会发展计划。
6、《征收补偿方案（征求意见稿）》及征收意见的通告。证明被告按照《条例》的规定将《征收补偿方案（征收意见稿）》在政府网站进行公示。
7、《情况说明》及公布。证明被告根据《条例》的规定征求公众意见及根据公众意见修改的情况进行公布。
8、《征收补偿方案》征收意见表。证明被征收人均认为《征收补偿方案》符合《条例》规定，组织听证会不是必经程序。
9、《喜乐酒店南地块非住宅征收项目社会稳定风险评估报告》（以下称《社会风险评估报告》）。证明被告作出征收决定前，根据《条例》的规定进行了社会风险评估。
10、烟台农村商业银行股份有限公司芝罘区南大街支行（以下称农商银行南大街支行）于2013年10月16日出具的《喜乐酒店南地块房屋征收补偿资金证明》。证明在被告作出房屋征收决定前，征收补偿费足额到位，专户存储，专款专用。
11、本案被诉的3号《征收决定》、附件《征收补偿方案》及公告。证明被告作出3号《征收决定》和《征收补偿方案》，并进行公告。
12、《条例》。证明被告依据《条例》的规定依法作出3号《征收决定》，程序合法。
13、烟台光大房地产评估事务所有限公司《芝罘区桑园路47号（非住宅）被征收房屋价值评估报告书》（以下称《评估报告书》）。证明征收部门委托烟台光大房地产评估事务所对本次征收范围内的桑园路47号非住宅被征收房屋进行价值评估并作出评估报告书。
14、甲方为烟台市芝罘区住房和建设局、乙方为第三人、山东省丝绸集团有限公司、山东省汇鼎置业投资有限公司的房屋征收补偿协议书。证明被告与征收范围内的产权人即本案第三人及其主管部门签订了补偿协议，并依据《评估报告书》和签订的补偿协议已将相关的补偿费支付第三人。
第三人述称：我方同意被告的答辩意见，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人向法庭提交了以下证据：
1、姓名为“初升艳”的“省属国有企业职工转换劳动关系登记表”。证明第三人于2004年经主管部门山省丝绸部公司审核批准改制，改制时原告与第三人解除劳动关系。
2、时间为2002年12月10日、甲方为第三人、乙方为原告的“借房协议”，内容为：“为了暂时解决部分职工的住房困难，现将我场简易楼暂借租住，经双方协商如下：一、本次借房，属于照顾无房职工。二、根据用房需要，甲方有权随时收回，乙方不得找任何理由拖延搬出时间，也不享受分配新房的权利。三、借租按原房设计，两户合住三间，甲方只提供水表、电表各一只，各种维修由乙方自行解决但不得改变原房设计，不允许垒锅灶、盘炕，如两户确需分开，地中间只能用木板隔开，不允许垒墙。四、自分房后第三个月开始交房租（从工资中扣除），并按期交纳水、电费。……”证明本案涉诉房屋系原告向第三人借用。
3、第E187号房产证。证明第三人系位于桑园路47号的房屋登记的产权人，该房产证中没有原告居住的房屋的登记，原告居住的房屋没有房产证。
4、烟台广通蚕种有限公司的转帐通知和原告交付租金的单据一宗。证明原告系租住第三人的房屋，租金由第三人委托烟台广通蚕种有限公司向原告代为收取。
庭审中，本院依法对原、被告和第三人提交的以上证据进行了出示并质证。经庭审质证，原告对被告提交的1-5号、10、12号证据的真实性没有异议，但认为：1、被告在此次征收并没有真正按照“以保障和改善民生为根本出发点和落脚点”，被征收的地块明明是有住宅房产证，而且是老工业区企业，是国家重点解决、改善困难职工居住条件需要解决的问题，而被告却公布为非住宅征收；2、农商银行南大街支行的出具的证明并不能证明500万元的补偿款已支付给了被拆迁人，而且该笔金额远远不够本次征收的补偿费用；3、被告没有按照《条例》的相关规定进行征收和拆迁。原告对被告提交的6-9号、11号、13号、14号证据的提出异议认为：1、被告明知桑园路47号是有住宅房产证的，却按照非住宅房屋进行征收，此次征收从开始就已出现错误做法，后面的社会风险评估、组织听证会等工作显然因此该错误有关；2、桑园路47号内的房屋不仅有办公楼厂房、车间，而且还有1834.68平方米的住宅，被告无权按非住宅房屋进行征收。针对原告的提出的上述异议，被告认为，被告依据《条例》的相关规定于2013年10月15日依法作出3号《征收决定》，程序合法，并且该征收决定中载明了《征收补偿方案》和行政复议、诉讼权利等事项，原告的本次起诉明显超过法律规定的诉讼期限。第三人对被告提交的证据均没有异议。被告和第三人对原告提交的10份证据提出如下意见：1、对1-6号、8号证据的真实性没有异议，但认为实施本次征收是对桑园路47号整个场区进行的征收，原告居住的房屋没有房产证，原告提交的上述证据并不能证明其诉讼主张成立；2、原告提交的6号证据中第三人于2014年5月16日出具的“声明”系原告伪造的，而且第三人并无权决定是否进行征收，因此该证据无效。第三人并申请要求对原告提交的2014年5月16日的“声明”的真伪进行司法鉴定；3、原告提交的9号证据国务院25号意见和10号证据国务院9号意见均不能证明原告应该享受房改房屋的结论。原告对第三人提交的1-4号证据的真实性没有异议，但认为第三人系以改制的名义欺骗原告解除劳动关系，并且双方至今没有办理解除、终止劳动关系的合同，根据第三人提交的借房协议可以看出，房租从工资中扣除证明原告与第三人签订的系租赁合同。被告对第三人提交的证据没有异议，但认为，涉案房屋没有产权证，原告的情况不符合房改的条件。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：被告和第三人对原告提交的1-6号、8号证据的真实性没有异议，本院予以确认；被告和第三人对原告提交的7号证据提出异议，认为该证据系由原告伪造，但是并未提交相应的证据加以证明，该异议本院不予采信；原告的9、10号证据虽系国务院文件，但与本案的待证事实没有关联，故对该两证据，本院不予采信。原告对被告提交的1-5号、10号、12号证据的真实性没有异议，本院予以确认；原告对被告提交的6-9号、11号、13号、14号证据提出异议，该几份证据与本案被诉的3号《征收决定》有关联，且来源真实、合法，本院予以确认；原告和被告对第三人提交的证据的真实性均无异议，本院予以确认。
经审理查明，原告初升艳原系第三人桑蚕原种场职工。第三人单位地址原为南山路1号，归属南山路派出所管辖。18年5月10日，烟台市革命委员会房产管理局为第三人颁发第0730号房产证，其中登记的房屋状况中包含有住宅楼、仓库、维修车间、变电室伙房、冷冻室、蚕室等。2003年年初，桑蚕原种场场区所在地址由南山路1号变更为桑园路47号，管辖派出所相应的由南山路派出所变更为奇山路派出所。2004年，烟台市房产管理局为第三人办理房屋所有权变更登记并为第三人颁发了第E187号房产证，将房屋坐落位置登记为“芝罘区桑园路47号”，该房产证中记载的“建筑面积”与“用途”等信息与第0730号房产证登记的基本一致。2002年12月，原告与第三人签订房屋租赁协议，约定“自分房后第三个月开始交房租（从工资中扣除），并按期交纳水、电费”。双方在该协议上签字、盖章确认。2004年，原告与第三人解除劳动关系，2005年原告至烟台广通蚕种有限公司上班，此后至2013年12月，房屋租金均由烟台广通蚕种有限公司从原告的工资中代为扣除并转给第三人。
2012年，被告芝罘区政府因旧城改造需要，决定启动喜乐酒店南地块项目。该项目经立项批准，符合芝罘区国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，并已纳入芝罘区2012年国民经济和社会发展计划。2013年7月23日，被告发布《关于喜乐酒店南地块非住宅房屋征收与补偿方案征求意见的通告》，公布《征收补偿方案》（征求意见稿），并将通告和征求意见稿在征收范围内予以张贴和在政府网站进行公布，征求公众意见，期限为30日。2013年9月16日，被告发布《情况说明》，在征收范围内予以张贴和在政府网站进行公布，并发放书面征求意见表。包括本案第三人在内的被征收人均认为《征收补偿方案》（征求意见稿）符合《条例》的规定，根据《条例》第十一条第二款之规定，被告认为可以不组织听证。2013年9月29日，被告对本次征收作出《社会稳定评估报告》。征收补偿款于被告作出征收决定前已足额到位、专户存储、专款专用，开户银行为烟台农村商业银行股份有限公司芝罘区南大街支行。2013年10月15日，被告作出3号《征收决定》，确定的征收范围包括桑园路47号、环山路48号、环山路52号（规划保留建筑除外），规定的征收部门为烟台市芝罘区住房和建设局。该征收决定的附件为《征收补偿方案》，并载明了对征收决定申请复议和提起行政诉讼的权利和期限。被告于同日通过网站对3号《征收决定》和《征收补偿方案》予以公告，并在征收范围内予以张贴。位于桑园路47号第三人的场区在本次征收范围内。2014年4月1日，以烟台市芝罘区住房和建设局为甲方、本案第三人及其主管部门山东省丝绸集团有限公司、山东省汇鼎置业投资有限公司为乙方，就座落于桑园路47号登记在本案第三人名下的房屋征收及补偿等事项达成《房屋征收补偿协议书》。
2014年7月14日，原告向烟台市人民政府提出行政复议，请求复议机关撤销被告作出的3号《征收决定》并责成被告针对桑园路47号住宅房屋拟定征收决定及相应的征收与补偿方案。烟台市人民政府于2014年10月15日作出烟政复决字（2014）275号《行政复议决定书》，维持被告作出的3号《征收决定》，该复议决定于2014年10月22日送达原告。原告不服，向法院提起行政诉讼。
另查，原告所租住的房屋已于2014年11月拆除。
本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”第十四条规定：“被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”本案中，被征收房屋的所有权人是第三人桑蚕原种场，第三人是被征收人。原告作为房屋承租人，至房屋征收前一直向房产所有权人桑蚕原种场缴纳租金，双方形成房屋租赁关系，系不争的事实，故原告不是被征收房屋的所有权人，不是本案行政行为的相对人，与征收决定没有法律上的利害关系，因此不具备原告主体资格。原告与第三人之间基于房屋租赁产生的权利义务可通过民事法律关系调整。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）之规定，裁定如下：
驳回原告初升艳的起诉。
案件受理费五十元，退回原告。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于烟台市中级人民法院。
审 判 长 姜振明
审 判 员 林 燕
人民陪审员 王忠诚
二〇一五年十二月二十一日
书 记 员 吕圆圆