辽宁省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）辽行监字第00420号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：文兴，男，1971年12月4日出生，满族，渔民，住址大连市金州区。
委托代理人：曲秋令，系辽宁正太律师事务所律师。
委托代理人：贾承泉，系辽宁生生律师事务所律师。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：瓦房店市人民政府，住所地瓦房店市世纪广场1号。
法定代表人：赵阳，系该市市长。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：瓦房店市海洋与渔业局，住所地瓦房店市南五路一段112号。
法定代表人：于明堂，系该局局长。
原审第三人：瓦房店市复州湾镇夏屯村村民委员会（现更名为普兰店市复州湾街道夏屯村村民委员会），住所地瓦房店市复州湾镇夏屯村。
法定代表人：李吉业，系该村村长。
委托代理人：郭洁，系辽宁中联律师事务所律师。
再审申请人文兴因与再审被申请人瓦房店市人民政府（以下
简称瓦房店市政府）、瓦房店市海洋与渔业局（以下简称瓦房店市海洋局）、第三人瓦房店市复州湾镇夏屯村村民委员会（现更名为普兰店市复州湾街道夏屯村村民委员会，以下简称夏屯村委会）海域行政登记一案，不服瓦房店市人民法院（2011）瓦行初字第12号行政判决和大连市中级人民法院（2011）大行终字第96号行政判决，经大连市中级人民法院于2014年3月27日驳回其再审申请后，向本院提出再审申请。
原一审法院查明：2007年5月，大连市人民政府、金州区人民政府和瓦房店市政府共同签署的“辽宁省大连市金州区和瓦房店市海域行政区域界线协议书”，将诉争的海域划入瓦房店市海域行政区域。2009年2月10日，本案第三人夏屯村委会向瓦房店市海洋局提出海域使用申请，递交了海域使用申请书、海域使用可行性论证报告表、用海位置图等材料。经过审核，瓦房店市海洋局发布确权审批公示，并召开有国土资源、林业、海洋与渔业行政主管部门和复州湾镇政府等部门参加的会议。2009年9月21日，被告向申请用海人颁发《中华人民共和国海域使用权证书》国海证092101920-092101924号、092101926-092101929号九份证书。同年9月22日发布确权审批公告。2010年5月8日，原告在诉争海域作业时与本案第三人夏屯村人员产生纠纷，原告在公安机关处理纠纷期间得知第三人夏屯村委会已取得诉争海域使用权证书。原告不服本案被告向夏屯村颁发海域使用权证书的具体行政行为，向大连市人民政府申请行政复议，大连市人民政府作出大政行复字（2010）第34、37-44号九份行政复议决定书，维持被告作出的具体行政行为。原告仍不服，向大连市西岗区人民法院提起行政诉讼，经大连市中级人民法院裁定，指定瓦房店市人民法院管辖审理本案。该院于2010年11月24日受理原告提起的行政诉讼。
原一审法院认为：涉案海域权属经大连市人民政府、大连市金州区人民政府和瓦房店市政府联合签署的《辽宁省大连市金州区和瓦房店市海域行政区域界线协议书》已划归瓦房店市海域管辖。根据《中华人民共和国海域使用管理法》第十七条、十九条的规定，被告受理第三人夏屯村用海申请，经过审核，听取相关行政部门意见后，公开向社会公示、公告，方向夏屯村颁发涉案区域海域使用权证书的具体行政行为，事实清楚，证据充分，程序合法。原告以诉争海域属于金州区政府管辖，被告向第三人夏屯村颁发涉案区域海域使用权证书违法的请求，缺乏充分证据，不予支持。据此，原审依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（一）顶的规定，判决维持瓦房店市人民政府于2009年9月21日颁发给瓦房店市复州湾镇夏屯村民委员会国海证09210192O、O921O192l、092101922、092101923、092101924、092101926、0921Ol927、092101928、092101929号《中华人民共和国海域使用权证书》。案件受理费100元，由原告文兴负担。
原二审法院经审理查明，1999年8月15日、200O年8月15日，第三人夏屯村委会与庞世伟签订协议书，约定夏屯村海域由庞世伟统一收购赶海人员所挖牛眼蛤子并负责看护管理海滩。2001年l0月10曰，第三人与庞世洪签订滩涂养殖合作协议，双方约定进行滩涂贝类养殖管护。2008年1月5日，第三人与丁学义签订协议书将面积约5000亩左右滩涂发包给丁学义经营管理。2009年2月10日，第三人向被上诉人提出海域使用申请，递交了海域使用申请书、海域使用可行性论证报告表、用海位置图等材料。经过审核，瓦房店市海洋局发布确权审批公示，并召开有国土资源、林业、海洋与渔业行政主管部门和复州湾政府等部门参加的会议。2009年9月21日，被告向申请用海人颁发《中华人民共和国海域使用权证书》国海证092101920-092101924号、O92101926-092101929号九份证书。同年9月22日发布确权审批公告。2010年6月21日，第三人缴纳海域使用金43605元。2010年6月3日，上诉人文兴不服被上诉人作出的颁发海域使用权证的具体行政行为，向大连市人民政府申请行政复议，大连市人民政府作出大政行复字（2010）第34、37-44号九份行政复议决定书，维持被告作出的具体行政行为。
另查，2007年5月，大连市人民政府、金州区人民政府和瓦房店市政府共同签署的《辽宁省大连市金州区和瓦房店市海域行政区域界线协议书》，将诉争的海域划入瓦房店市海域行政区域。2008年6月30日，大连市海洋局作出《关于调整金州区和瓦房店市海域行政界线的通知》，内容为：2008年3月6日经省海洋与渔业厅协调，决定对金州区和瓦房店市海域界线做以下调整，该界线最终以此次调整为准。金州区和瓦房店市原海域行政界线万案中确定的界线起始点和走向不变，界线长度予以缩短，原方案界点210213-0281-01至210213-0281-09点坐标不变，210213-0281-10界线终点坐标调整为：东经121°38′43.075″，北纬39°19′25.322″。根据调整后的坐标点，案涉海域未在范围之内。但该通知并未对外下发，作为协议签署方的大连市人民政府、瓦房店市政府未收到和批准过该通知。该通知与《辽字省大连市金州区和瓦房店市海域行政区域界线协议书》一并报送至辽宁省海洋与渔业厅、省政府并上报国家海洋局，目前尚未收到国家海洋局、国务院关于协议书的批准文件。再查，2008年文兴向大连市金州区海洋开发管理工作办公室交纳l892亩海域使用金，2009年，向大连市金州区海洋开发管理工作办公室交纳3392.14亩海域使用金。
原二审法院认为，根据《中华人民共和国海域使用管理法》第七条、第十七条的规定，参照大连市人民政府、金州区人民政府、瓦房店市政府签署的《辽宁省大连市金州区和瓦房店市海域行政区域界线协议书》，被上诉人瓦房店市政府对诉争海域具有海域行政管辖权和海域使用审批职权。未对外下发的《关于调整金州区和瓦房店市海域行政界线的通知》将三方政府确定的坐标点予以缩短，也并未明确确定诉争海域的管辖权。现有证据能够证明诉争海域部分在《中华人民共和国海域使用管理法》施行之前已经由第三人经营、管理。第三人提出海域使用申请时，依法提交了海域使用申请书、海域使用论证材料及用海情况证明等材料，具备申请使用海域法定要件，瓦房店市海洋局作为县级人民政府海洋行政主管部门，受理第三人海域使用申请后，履行了审核、公示、公告和报批程序；被上诉人瓦房店市政府作出批准海域使用申请前，听取了海洋部门及镇政府的意见，履行了批准程序，审批行为并无不当，应予维持。上诉人请求撤销被上诉人作出的颁发海域使用权证的行政行为理由不充分，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由上诉人文兴负担。
再审申请人文兴申诉称，一、原审判决认定事实主要证据不足。1、瓦房店市政府及瓦房店市海洋局没有依法提供其对诉争海域有行政执法权的有效证据。2、《辽宁省大连市金州区和瓦房店市海域行政区域界线协议书》不能作为定案依据。一是因该协议书需经国务院批准，自批准之日起生效，作出具体行政行为时尚未批准，故未发生法律效力。二是该协议书第9条明确规定：海域行政区域界线划定后，金州区和瓦房店市在双方海域内原有的生产作业，除双方已有协议外均维持现状，范围不得扩大，原生产方式不得改变，直至原生产作业自行停止为止。涉界海域内的海水养殖等开发活动按属地管辖原则，由有海域管辖权人民政府海洋行政主管部门负责管理。该协议书第10条明确规定：凡在海域行政区域界线附近从事新的开发利用活动，须征求涉界双方的意见。3、再审申请人提供的证据充分证明金州区人民政府及金州区海洋行政主管部门对诉争海域有管辖权；再审申请人已经依法取得诉争海域使用权。金县七顶山乡拉树山村金水养字第050号《浅海滩涂使用执照存根》证明诉争海域1984年就在金县人民政府管理下，而不是在瓦房店市人民政府管理下；诉争海域使用权人是金县七顶山乡拉树山村而不是本案第三人夏屯村委会。《文兴海域使用确权情况说明》、《海域使用金专用收据》、《海域使用证明》、《文兴用海面积坐标图》证明再审申请人依法向大连金州新区海洋与渔业局交纳海域使用金，依法取得诉争海域使用权并登记在册。《树山边防派出所证明》可以证明2010年5月8日发生诉争海域纠纷时，再审申请人正在诉争海域内作业。4、第三人提供的承包协议不能证明被诉具体行政行为合法，承包协议均指“滩涂”，并非本案诉争的“海域”；关于滩涂位置四至并未提供海洋主管部门测绘。二、原审判决没有审查被诉具体行政行为的合法性。1、被诉具体行政行为超越其管辖的范围，属于越界执法；2、再审被申请人对已经设置海域使用权的海域违法受理并作出具体行政行为，是滥用职权；3、第三人的海域使用申请是跨区县的用海项目，海域面积400余公顷，再审被申请人受理并作出具体行政行为，超越权限，严重违法；根据《辽宁省海域使用管理办法》第8条、第14条、《大连市海域使用管理条例》第8条的规定，被诉具体行政行为违反法律规定。三、原审判决不能依法维护再审中请人合法权益。再审申请人使用的海域依法登记在册，应当受到法律保护。四、国务院办公厅《关于同意辽宁省县际间海域行政区域界线的通知》（国办函（2012）101号）已于2012年7月2日发布，同意了辽宁省报送的方案。而辽宁省报送的方案中包括《辽宁省大连市金州区和瓦房店市海域行政区域界线协议书》和《关于调整金州区和瓦房店市海域行政界线的通知》及界限图，按报送方案再审被申请人瓦房店市政府对诉争海域没有管辖权，故以此新证据本案应进行再审。请求撤销原一、二审判决，依法提起再审；撤销本案被诉具体行政行为；诉讼费用由再审被申请人承担。
本院经复查，原一审判决认定事实清楚，证据充分。原二审法院审理查明诉争海域一直由第三人夏屯村委会管理使用证据不足。其证据一是夏屯村委会与庞世伟签订的协议书，该协议是约定在海滩统一收购赶海人员所挖牛眼蛤子并负责看护管理；其证据二、三分别是夏屯村委会与庞世洪、丁学义签订的滩涂养殖合作协议和滩涂发包协议，上述三份协议均指“滩涂”，并非本案诉争的“海域”；且关于滩涂位置四至并未提供海洋主管部门测绘，也并不能证明其与诉争海域属同一地点。再审申请人提供的证据《浅海滩涂使用执照存根》、《文兴海域使用确权情况说明》、《海域使用金专用收据》、《海域使用证明》、《文兴用海面积坐标图》、《树山边防派出所证明》可以证明再审申请人历史上对诉争海域的使用状况以及发生纠纷时再审申请人正在使用的客观事实。综上，原二审法院认定诉争海域一直由第三人夏屯村委会管理使用存在证据不足的问题。
本院经复查认为，原一、二审法院对被诉具体行政行为及再审被申请人瓦房店市政府颁发给第三人夏屯村委会的九份海域使用权证书是否存在超越职权的问题审查不当。再审被申请人瓦房店市政府依据大连市人民政府、金州区人民政府、瓦房店市人民政府签署的《辽宁省大连市金州区和瓦房店市海域行政区域界线协议书》，认定其具有对颁证范围内海域的管辖权应属不当，因该协议书必须经过国务院批准才生效，在其颁证时该协议书尚未经过国务院批准，故其并没有取得颁证范围内海域的管辖权，其作出被诉颁证行为的职权依据存在问题。
原一、二审法院对被诉颁证行为是否合法审查不当。第三人申请用海面积超过7000余亩（约合462公顷），且属于围海养殖项目。根据《中华人民共和国海域使用管理法》第十八条第（二）项的规定，围海100公顷以上的项目用海应当报国务院审批；《辽宁省海域使用管理办法》、《辽宁省人民政府办公厅关于我省海域使用审批权限划分的通知》中均规定，围海型项目用海，使用海域在30公顷以下的，由县政府审批。再审被申请人瓦房店市政府作为县级政府，只能审批450亩以下的海域，本案中审批面积超过7000亩，应属超越权限。根据国家海洋局《海域使用权管理规定》第十六条规定，同一项目用海含不同用海类型的，应当按项目整体受理、审查、审核和报批；《辽宁省人民政府办公厅关于我省海域使用审批权限划分的通知》中规定，同一项目使用海域，必须一次性申请报批，不得化整为零，分散审批。本案中，申请人为同一申请人即第三人夏屯村委会，项目为同一项目即围海养殖，且用海区域为同一区域，瓦房店政府却分别发放了14个海域使用权证，应属存在化整为零，分散审批，规避审批权限的问题。根据国家海洋局《海域使用权管理规定》的规定，办理海域使用权证需经过受理、审查、审核、审批四个环节，在必需审核的内容中本案存在以下问题：一是对申请海域的界址、面积、是否设置海域使用权、是否存在管辖异议没有证据显示进行了调查核实，并得出结论；二是海域使用可行性论证报告表中的审核意见为空白；三是先发证后缴纳海域使用金；四是申请时应提交申请海域坐标图，本案中申请时间为2009年2月10日，但用海位置图的测绘时间为2009年7月27日，而受理和审查机关作出结论是在2009年5月12日和5月16日，明显不当。故被诉颁证行为是否履行了法定程序存在问题。
在再审申请人本次申请再审中，再审申请人提供了国务院办公厅2012年7月2日发布的《关于同意辽宁省县际间海域行政区域界线的通知》（国办函（2012）101号），国务院同意了辽宁省报送的方案。根据原二审法院认定的事实以及省海洋与渔业厅在二审中出具的函可以认定，报送的方案中包括《辽宁省大连市金州区和瓦房店市海域行政区域界线协议书》和《关于调整金州区和瓦房店市海域行政界线的通知》及界限图，若国务院以此方案审批，则瓦房店市政府对诉争海域是否具有管辖权需重新查证。
综上，再审申请人的再审申请符合《最高人民法院关于规范人民法院再审立案的若干意见（试行）》第九条第（二）、（三）、（五）项的规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第二款、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七十七条第二款的规定，裁定如下：
一、指令大连市中级人民法院另行组成合议庭再审本案；
二、再审期间，中止原判决的执行。
院 长 缪蒂生
二〇一四年十二月二十四日
书记员 曹铭洋