江苏省南京市中级人民法院行 政 裁 定 书（2016）苏01行终546号上诉人（原审原告）严涛，男，1978年4月4日生，回族。上诉人（原审原告）张敏，女，1973年3月29日生，汉族。以上两上诉人的共同委托代理人池坚，江苏盛律律师事务所律师。被上诉人（原审被告）南京市六合区人民政府大厂街道办事处，住所地南京市六合区新华路288号。法定代表人杜茂春，南京市六合区人民政府大厂街道办事处主任。委托代理人常璇，江苏金协和律师事务所律师。上诉人严涛、张敏因诉被上诉人南京市六合区人民政府大厂街道办事处（以下简称大厂街道办事处）要求撤销业主委员会登记确认一案，不服南京市六合区人民法院（2016）苏0116行初14号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，严涛、张敏系南京市钻石星城住宅小区第二届业主委员会成员，《南京市六合区业主委员会登记确认》表载明登记日期为2012年12月13日。2015年8月，该小区重新改选产生了新的业主委员会，新业主委员会登记确认表载明，第二届业主委员会成员全部被替换，大厂街道办事处在该确认表登记机关审查意见一栏中加盖了印章。严涛、张敏认为大厂街道办事处违反法定程序对新一届业主委员会登记确认，且拒绝公开新一届业主委员会产生的选票信息，严重侵犯了上诉人的合法权益，故请求法院确认大厂街道办事处登记确认行为违法，恢复其系业主委员会成员的登记确认。原审法院认为，根据《南京市物业管理办法》第十八条规定：“选举、换届、改选、补选业主委员会的，应自选举产生之日起30日内，向区（县）物业管理行政主管部门备案，并将选举结果告知所在地街道办事处（镇人民政府）”。行政备案是指行政机关为收集与行政管理相关的信息，加强行政监督检查，依法要求公民、法人和其他组织报送与行政管理相关的材料，并对报送的材料进行收集、整理、存档备查的行为。因此，大厂街道办事处在新业主委员会确认表上的盖章行为系备案行为，公民、法人、其他组织不报送材料的，不影响其从事相关行为。行政备案只作形式上审查，对于相对人而言是程序性义务，不属于行政许可，也不具有行政强制性，对相对人的实体权利和义务不产生实际影响，严涛、张敏对该行为不服提起行政诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉。为此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项和第四十四条第一款第（一）项之规定，裁定驳回严涛、张敏对南京市六合区人民政府大厂街道办事处的起诉。上诉人严涛、张敏上诉称，一审裁定认定事实不清，适用法律错误。请求：1．撤销南京市六合区人民法院（2016）苏0116行初14号行政裁定；2．确定本案属行政诉讼受案范围并将本案裁定发回重申。具体理由如下：首先，《南京市物业管理办法》的施行时间是2006年2月1日，而国家颁布修改过的《物业管理条例》施行时间是2007年10月1日；江苏省人大通过的《江苏省物业管理条例》施行时间是2013年5月1日；南京市住房和城乡建设委员会关于印发《南京市业主大会和业主委员会指导规则》的通知时间是2013年10月20日。显然，原审法院在审理本案时，依据不能全面体现国家立法精神的《南京市物业管理办法》是不恰当的。其次，国家《物业管理条例》、《江苏省物业管理条例》、《南京市业主大会和业主委员会指导规则》均有“业主大会，业主委员会作出的决定违反法律、法规的，由物业所在地区物业管理行政主管部门责令其限期改正，或者撤销其决定，并通告全体业主。”的规定。加之《南京市业主大会和业主委员会指导规则》第六条、第八条、第九条、第十条、第二十一条的规定，特别是第二十一条第二款规定：街道办事处在收齐以上资料5个工作日内出具书面证明，或给出不予备案的书面意见，并在备案后7日内将备案材料抄送区物业行政主管部门及所在地公安派出所、社区居（村）民委员会。第三款规定：业主委员会凭“备案”证明，向当地公安机关申请刻制业主委员会印章。由此可见，街道办事处的“备案”行为（也包含了对业主委员会送审的材料在进行审查后，予以确认、许可、决定同意的意思表示）并非是原审法院所认为的，收集与行政管理相关的信息……对报送的材料进行收集、整理、存档备查的行为。也并非是：行政备案只做形式上审查，…是程序性义务，不属于行政许可……等。而是一种必然会产生法律后果（刻制印章）的行政行为。加之被上诉人的决定同意“备案”的印章是在公示期还没结束时就迫不及待的提前盖上了，这完全是违反法律法规的暗箱操作。正是由于被上诉人的错误“备案”行为，导致了原六合区开宁钻石星城业主委员会为维护广大业主利益的诉讼被中止（见六合区人民法院（2015）六大民初字第211—215号民事裁定）。这样的“备案”行为不是行政行为又是什么？备案严重违反了《南京市业主大会和业主委员会指导规则》及《江苏省物业管理条例》的规定。从业主委员会公告日到盖章日只有7日，我方认为严重违反了相关规定。最后根据我国《行政诉讼法》第十一条第二款的规定及《南京业主大会和业主委员会指导规则》五十四条的规定：对物业管理行政主管部门、街道办事处作出的有关决定有异议的，业主和业主委员会可以依据《行政复议法》提出行政复议申请，或者依据《行政诉讼法》提起行政诉讼。这更加说明了本案应属于人民法院行政诉讼的受案范围。被上诉人大厂街道办事处答辩称，1、对于《南京市物业管理办法》在我方实施备案行为时及一审法院作出判决时为生效的法规。该法规一直到2016年7月1日才被新实施的《南京市物业管理条例》所替代。因此原审法院适用法律正确。2、关于上诉人提前改选不符合程序的问题。我方认为业主委员会是一个业主自治组织，其权利来源于业主大会的授权，而非行政机关的授权和许可。因此上述的行为与我方无关。3、备案行为并非行政行为。我方对于业主委员会的备案行为不产生实质影响。对于上诉人的相应权利义务不产生实际影响。需要说明的是对于业主委员会备案，我方在此次备案行为中，实施的是二级备案。二级备案即业主委员会选举产生后，需要经过所在地街道办事处备案；第二个是六合区住建局。经我方审查，新的业主委员会符合相应程序，因此我方作出备案。综上，我方认为本案不符合行政诉讼法的受案范围。同时上诉人的主体不适格，请求二审法院维持原裁定。对一审查明的事实，双方均无异议，本院予以确认。本院认为，国务院《物业管理条例》第十六条第一款规定：“业主委员会应当自选举产生之日起三十日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。”《江苏省物业管理条例》第二十二条规定：“业主委员会应当自选举产生之日起三十日内，持下列材料向物业所在地的县（市、区）物业管理行政主管部门和街道办事处（乡镇人民政府）备案：……”由此可见，本案中的被上诉人大厂街道办事处并非物业管理行政主管部门，对业委会是否依法产生没有审查监督职责，业委会成立后三十日内应进行备案，一级备案应向物业管理行政主管部门进行申请，二级备案应向所在地街道办事处进行申请。业主委员会经选举产生之后向街道办事处进行备案，并未创设权利义务内容，对业委会及上诉人不产生实际影响，不属于行政行为，不属于最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼》若干问题的解释第三条第（八）项规定的行政诉讼受案范围。上诉人的上诉理由缺乏事实与法律依据，本院不予支持。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  仲新建代理审判员  张 辉代理审判员  李伟伟二〇一六年八月二十六日书 记 员  曹 洁