山东省济宁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）济行终字第356号
上诉人（一审原告）：巨野祥荷运输有限公司。住所地：巨野县经济技术开发区。
法定代表人：宋保义，经理。
委托代理人：张建彬，山东陶城律师事务所律师。
委托代理人：孔祥民，山东陶城律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：曲阜市交通运输局。
法定代表人：毛景水，局长。
委托代理人：颜世祥，山东曲圣地律师事务所律师。
委托代理人：田媛。
巨野祥荷运输有限公司诉曲阜市交通运输局行政处罚一案，曲阜市人民法院于2014年3月18日作出（2013）阜行初字第233号行政判决。一审原告巨野祥荷运输有限公司不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年7月9日公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人张建彬、孔祥民，被上诉人的委托代理人颜世祥、田媛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案行政争议形成如下：曲阜市交通运输局于2013年7月9日向巨野祥荷运输有限公司作出了鲁曲交（04）罚（2013）0508G007010012号行政处罚决定书，主要内容为，因上诉人人的擅自改装已取得道路运输证的车辆并超限运输货物，给予合计两万元的行政处罚。上诉人不服，向曲阜市人民法院提起行政诉讼。
一审法院查明：2013年7月1日，被告曲阜市交通运输局在327国道曲阜市时庄镇伊家村处对原告巨野祥荷运输有限公司的鲁R-×××××、鲁R-×××××挂车进行道路运输检查，同年7月9日，被告以原告车辆超限载沙150%以上、道路货物运输经营者使用擅自改装或者擅自改装已取得《道路运输证》的车辆为由，作出了鲁曲交（04）罚（2013）0508G007010012号《行政处罚决定书》。原告不服行政处罚决定，于2013年9月29日提起行政诉讼，请求撤销被告作出的行政处罚决定。另查明，在检查过程中，由于车辆超载量过大，超出地磅承载能力，导致地磅不能打起，无法过磅计量实载吨位，被告采取了实际测量车载货物的长、宽、高，计算出货物容积方数，然后乘以沙的一般密度，从而得出实载重量的计算方式，并经驾驶员裴文魁当场签字确认。2013年7月8日原告巨野祥荷运输有限公司出具委托书，全权委托裴文魁办理车辆违章事宜。在2013年7月9日的询问笔录中，裴文魁对被告测算的实载吨数、超限率、车厢加高及加宽等事宜签字按印确认。
一审法院认为：《中华人民共和国公路法》第八条规定：“县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区域内的公路工作；县级以上地方人民政府交通主管部门对国道、省道的管理、监督职责，由省、自治区、直辖市人民政府确定。”第六十九条规定：“交通主管部门、公路管理机构依法对有关公路的法律、法规执行情况进行监督检查。”第七十条规定：“交通主管部门、公路管理机构负有管理和保护公路的责任，有权检查、制止各种侵占、损坏公路、公路用地、公路附属设施及其他违反本法规定的行为。”《超限运输车辆行驶公路管理规定》第四条规定：“县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区域内超限运输车辆行驶公路的管理工作。”《山东省道路运输条例》第六条规定：“县级以上人民政府交通运输行政主管部门负责组织领导本行政区域内的道路运输管理工作；其所属的道路运输管理机构、交通运输监察机构按照规定的职责具体实施道路运输管理工作。”《山东省治理超限和超载运输办法》第五条规定：“县级以上人民政府交通运输部门和公安部门应当依据职责分工，负责治理超限和超载运输工作。”被告曲阜市交通运输局作为县级人民政府交通主管部门，负责本行政区域内的道路运输管理工作，对超限及超载运输行为具有行政管理执法权，故被告是本案适格的执法主体。《中华人民共和国公路法》第五十条规定：“超过公路、公路桥梁、公路隧道或者汽车渡船的限载、限高、限宽、限长标准的车辆，不得在有限定标准的公路、公路桥梁上或者公路隧道内行驶，不得使用汽车渡船。超过公路或者公路桥梁限载标准确需行驶的，必须经县级以上地方人民政府交通主管部门批准，并按要求采取有效的防护措施；运载不可解体的超限物品的，应当按照指定的时间、路线、时速行驶，并悬挂明显标志。”《道路货物运输及站场管理规定》第二十三条规定：“禁止使用报废的、擅自改装的、拼装的、检测不合格的和其他不符合国家规定的车辆从事道路货物运输经营。”本案事实部分，由于原告超载量超出地磅承载能力的客观原因，导致无法过磅计量车载吨位，被告采取实测计算货物容积，然后乘以沙的一般密度的计算方式得出实际载重量，此计算方法科学合乎逻辑，在当时情况下符合通常事理，并无不当，车辆驾驶员未提出异议并当场签字确认。此后作为原告全权委托处理此违章事宜的代理人，驾驶员对实载吨数、超限率签字按印予以确认。在检查中，被告对原告车厢长、宽、高进行了实际测量，车厢经过改装，符合《超限运输车辆行驶公路管理规定》第三条的规定的超限运输车辆的标准，而且车辆驾驶员对车厢及改装的事实签字按印确认，故原告车辆应认定为超限运输车辆。故本院对行政处罚决定书认定的违法事实予以确认。原告主张被告擅自扣押砂石料并要求返还或按市场价赔偿损失的请求，由于车载货物的处置行为与本案行政处罚并非同一具体行政行为，应另行起诉，对此请求本院不予支持。2013年7月8日原告全权委托驾驶员裴文魁办理车辆违章事宜，被告于2013年7月9日向原告送达了违法行为通知书，告知了原告享有陈述、申辩及要求听证的权利，并由裴文魁签收，在同日的陈述申辩书中，其表示自愿放弃陈述、申辩及听证权，并由裴文魁签字按印确认。由于原告已经全权委托裴文魁，应当认定系原告的真实意思表示。《中华人民共和国公路法》第七十六条第（五）项规定：违反本法第五十条规定，车辆超限使用汽车渡船或者在公路上擅自超限行驶的，由交通主管部门责令停止违法行为，可以处三万元以下的罚款。《道路货物运输及站场管理规定》第六十九条规定：“违反本规定，道路货物运输经营者使用擅自改装或者擅自改装已取得《道路运输证》的车辆的，由县级以上道路运输管理机构责令改正，处5000元以上2万元以下的罚款。”本案中，原告擅自改装车辆进行超限超载运输经营，且超限率极高，安全隐患巨大，严重破坏了道路运输安全秩序，被告依职权对原告车辆的超限运输行为给予1万元处罚、对擅自改装行为给予1万元的处罚，此行政处罚在法律规定的幅度内作出，并与原告违法行为的情节以及社会危害程度相当，行政处罚适当。《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”本案中，被告告知原告可以向“曲阜市人民政府”或者“济宁市人民政府”申请行政复议，其中告知“济宁市人民政府”作为行政复议机关有误。被告告知复议机关有误，但不能导致整个行政处罚违法，且原告提起了行政诉讼，对原告的权利也没有造成实际影响，故对原告的主张不予支持。在诉讼过程中，被告未按法律规定提交《立案审批表》及《重大案件集体讨论记录》等档案的证据，行政程序存在瑕疵，但这不足以导致整个行政处罚程序违法，本院对被告的行政处罚程序确认合法有效。故被诉行政处罚行为事实清楚、符合法定程序、法律依据准确，且行政处罚适当，应予维持。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决维持被告曲阜市交通运输局作出的鲁曲交（04）罚（2013）0508G007010012号《行政处罚决定书》的具体行政行为。案件受理费50元由原告承担。
巨野祥荷运输有限公司不服一审法院判决，上诉称：1、被上诉人执法主体不适格。2、被上诉人在未过磅的情况下认定超限超载并进行处罚证据不足。3、被上诉人无权在327国道非检测、监察站点主路执法，且不存在绕行或者短途驳载的变通情况。4、被上诉人未经立案审批和集体讨论研究就作出行政处罚，属于违反法定程序。5、被上诉人行政处罚适用法律错误。6、被上诉人违规操作先收钱后处罚，剥夺当事人合法权利。7、上诉人车辆被扣八日，货物不翼而飞，被上诉人严重违法。综上所述，一审判决认定事实错误，适用法律不当，应撤销原判，改判撤销该具体行政行为并返还违法收取的罚没款项或者发回重审。
被上诉人曲阜市交通运输局答辩称：1、被上诉人依法履行交通运输路面执法职责，主体适格。2、被上诉人执法程序合法。3、被上诉人作出的行政处罚认定事实清楚、证据充分，适用法律、法规正确。一审法院认定事实，适用法律正确，应予维持。
二审庭审中，合议庭确定案件的审理重点是：1、被上诉人是否为适格执法主体。2、涉案行政处罚决定认定事实是否清楚，证据是否充分。3、涉案行政处罚决定的程序是否合法。4、涉案行政处罚决定适用法律是否正确。
针对第一个审理重点，上诉人认为，被上诉人的执法主体错误，应由交通监察机构而非交通稽查机构进行执法，行政处罚和执法主体不符。被上诉人认为，其执法主体适格，《中华人民共和国公路法》第8条规定，超限的执法主体是交通主管部门或公路管理机构。
针对第二个审理重点，上诉人认为，被上诉人认定事实不清，证据不足。理由如下：1、被上诉人并没有对上诉人的车辆进行现场过磅，而是估算出来的。2、上诉人的货物被查扣八天，在放车时却是空车，客观上不能证明上诉人确实超载超限。3、被上诉人并未提供车辆的现场记录，不能证实上诉人是否改装车辆，以及改装超限的标准。被上诉人认为，擅自改装取得运输证的证据有现场照片及丈量的记录，且均留存了上诉人方的行车证等证件。由于上诉人的车辆实际承载量超出地磅承受能力，经与上诉人的驾驶员协商，通过合理的方法计算出来车辆的载重吨数，以上材料足以证明上诉人的车辆超载超限且擅自改装。
针对第三个审理重点，上诉人认为，上诉人的车辆不存在绕行或短途驳载的情况，被上诉人上路执法是违法的。被上诉人违规查扣多辆车辆。被上诉人应先立案，在没有立案的情况下不应进行处罚。被上诉人告知复议机关错误。除了现场过磅的法律文书之外，其他的法律文书的签字都是在交纳了罚款之后才出具的；被上诉人查扣的车辆上注明有货物，但放行时是空车，被上诉人并没有提供拍卖或其他文件。综上，被上诉人执法程序违法。被上诉人认为，被上诉人的执法规范都是合法的。上诉人的车辆属于超限运输车辆可能绕行或短途驳载的情形，上诉人可以上路执法；被上诉人在327国道伊家村处上路执法，不是在检测站点，流动巡查是允许同时查多辆车辆；关于上诉人所说的先交款后处罚的问题，一审时上诉人未提出，二审再申请调取证据不应准许。
针对第四个审理重点，上诉人认为，根据鲁交体法（2010）21号《山东省交通运输行政处罚自由裁量权执行标准（试行）》和鲁交政法（2011）16号文件的规定，被上诉人处罚数额远远超过了该标准规定。被上诉人认为，上诉人车辆的改装是更换车箱行为，对上诉人的处罚符合法律法规。
各方当事人在一审中提供的证据已随案移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为：
一、关于被上诉人是否为适格执法主体问题。根据《中华人民共和国公路法》第八条规定：“县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区域内的公路工作；县级以上地方人民政府交通主管部门对国道、省道的管理、监督职责，由省、自治区、直辖市人民政府确定”。《超限运输车辆行驶公路管理规定》第四条规定：“县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区域内超限运输车辆行驶公路的管理工作。”本案中，曲阜市交通运输局作为县级人民政府交通主管部门，对本行政区域内的超限及超载运输行为具有行政管理执法权，有权作出行政处罚。上诉人认为被上诉人执法主体错误的观点，本院不予支持。
二、关于涉案行政处罚决定书认定事实是否清楚，证据是否充分的问题。关于超载和改装的问题，被上诉人执法人员当场制作的现场记录、勘测笔录中均有明确记载，当时的司机均已签字确认，在行政处罚时上诉人委托处理该事宜的司机亦对此进行了追认，前述证据可以证实上诉人的车辆超载和改装的事实。上诉人关于行政处罚证据不足的观点，本院不予支持。
三、关于涉案行政处罚决定书的程序是否违法的问题。1、根据《山东省治理超限和超载运输办法》（山东省人民政府第221号令）第二十四条的规定，被上诉人可以进行流动巡查，故被上诉人在流动巡查时对上诉人的车辆进行查扣并无不当。2、一审法院判决认定，被上诉人未在法定期限内提交立案审批表及重大案件集体讨论记录系程序瑕疵，并无不当，3、关于告知复议的问题，济宁市作为集中行使行政复议权试点地区，被上诉人向上诉人告知复议权并无不当。4、上诉人主张的先交钱后处罚，程序倒置的问题，未提交证据予以证实。5、被上诉人作出行政处罚前，对行政相对人进行了调查，收集了相关证据，告知当事人享有陈述、申辩及要求听证的权利，程序合法；6、车载货物的处置行为与本案行政处罚并非同一具体行政行为，应另行起诉。上诉人关于被上诉人行政处罚程序违法的观点，本院不予支持。
四、关于涉案行政处罚决定适用法律是否正确的问题。由于上诉人存在超限运输及擅自使用改装车辆的违法行为，且超限率极高，安全隐患大，违法情节较重，被上诉人依据《中华人民共和国公路法》第五十条、第七十六条，《道路货物运输及站场管理规定》第二十三、第六十九条的规定，对被上诉人作出共计两万元罚款的行政处罚适用法律正确。上诉人关于处罚数额过高，适用法律不当的观点，本院不予支持。
综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人巨野祥荷运输有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张 玲
审 判 员 王建春
代理审判员 惠 慧
二〇一四年八月十八日
书 记 员 汪孟菊