广东省韶关市武江区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤0203行初212号
原告：始兴县太平镇总甫村长江岭村民小组（下称“长江岭村小组”），地址：始兴县太平镇总甫村长江岭村。
诉讼代表人：朱祖奎，“长江岭村小组”小组长。
委托代理人：李茂春，广东天行健律师事务所律师。
被告：始兴县国土资源局(下称“始兴县国土局”)，住所地：韶关市始兴县太平镇红旗西路23号。
法定代表人：李新兵，“始兴县国土局”局长。
委托代理人：张俊，“始兴县国土局”测绘股股长。
委托代理人：钟俊文，广东宜方律师事务所律师。
第三人：朱家才，男，1971年10月15日出生，汉族，广东省始兴县人，原始兴县太平镇总甫村长江岭村民小组小组长，住始兴县。
原告“长江岭村小组”诉被告“始兴县国土局”土地行政协议一案，原告于2017年6月19日向本院提起行政诉讼。本院于2017年6月23日立案后，于2017年6月26日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年8月7日公开开庭审理了本案。原告“长江岭村小组”的诉讼代表人朱祖奎及委托代理人李茂春，被告“始兴县国土局”的委托代理人张俊、钟俊文到庭参加诉讼，第三人朱家才经本院合法传唤没有到庭。本案现已审理终结。
原告“长江岭村小组”诉称：2016年3月，始兴县人民政府启动总甫旅游开发项目。2016年7月10日，被告与第三人签订《征收土地协议书》，并私自加盖了原告的公章。原告认为，被告在未取得上级部门的征地批文的情况下与第三人违反民主议定程序和村小组公章保管使用制度的情况下，所签订的上述协议书是重大且明显的违法征收，是不具有法律效力的。现为维护自身合法权益，经村民户代表大会决议，取得三分之二的代表通过，特提起诉讼，请求法院判令：确认第三人以原告名义与被告于2016年7月10日签订的《征收土地协议书（协议书编号：2015110)》无效。
原告“长江岭村小组”向本院提交了以下证据材料：
1、征收土地协议书；
2、申请书；
3、委托书和报警回执；
4、总甫村长江岭村民小组第三次全体户代表会议决议；
5、委托书及反馈意见；
6、始府通（2016)4号文件、始府函(2016)15号文件。
被告“始兴县国土局”辩称：答辩人与原告签订的《征收土地协议书》程序合法，不存在法律规定的合同无效情形，原告要求确认该协议书无效没有依据。2016年3月18日，始兴县人民政府为解决始兴县总甫旅游开发项目所需用地，根据《广东省国土资源厅关于深入开展征地制度改革有关问题的通知》（粤国土资发〔2005〕51号）：“四、增加征地透明度，充分保障被征地农民的知情权。二是增加预公告程序。在报批征地前，向征地范围内的农村集体经济组织发布征地预公告，预公告的内容主要是拟征地范围、面积、地类以及拟征地的补偿标准、安置方式、土地用途等。在预公告后，凡被征地农村集体经济组织和农户在拟征土地上抢建、抢栽、抢种的地上附着物和青苗，征地时一律不予补偿。三是确认征地调查结果，县级以上国土资源部门应对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认。”《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）：“三、完善征地补偿和安置制度……（十四）健全征地程序。在征地过程中，要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营杈的权益。在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；”国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发〔2004〕238号）：“三、关于征地工作程序（九）告知征地情况。在征地依法报批前，当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户。在告知后，凡被征地农村集体经济组织和农户在拟征土地上抢栽、抢种、抢建的地上附着物和青苗，征地时一律不予补偿。（十）确认征地调查结果。当地国土资源部门应对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认。”等相关法律法规规定，作出《始兴县总甫旅游开发项目征地拆迁预通告》（始府通〔2016〕4号）和《始兴县人民政府关于印发始兴县总甫旅游开发项目征地拆迁补偿实施方案的通知》（始府函〔2016〕15号）等行政行为，该2份文件都由答辩人始兴县国土资源局负责解释，并将《始兴县总甫旅游开发项目征地拆迁预通告》在总甫涉及征地的村小组张贴公告，增加征地透明度，充分保障被征地农民的知情权。2016年7月10日，为了使日后的征地工作更加顺利进行，更好的保护拟征土地村民的合法权益，答辩人根据《始兴县总甫旅游开发项目征地拆迁预通告》（始府通〔2016〕4号）和《始兴县人民政府关于印发始兴县总甫旅游开发项目征地拆迁补偿实施方案的通知》（始府函〔2016〕15号）的文件精神，在经过3个多月宣传和对拟征土地现状的调查、补偿登记等工作，总甫村长江岭小组大部分村民（户代表）同意始兴县总甫旅游开发项目征地拆迁补偿标准的前提下，答辩人与由原告村小组长朱家才代表长江岭村民小组签订了《征收土地协议书》（协议书编号：2015110)。该协议签订后，始兴县有关部门于2016年7月11日将长江岭村民小组征地补偿款共计5802533.30元转入长江岭村民小组授权委托的总甫村委会银行基本账户，事后原告村小组的绝大多数村民也领取了相应的补偿款。答辩人认为，答辩人与原告签订的《征收土地协议书》程序合法，该协议书内容是原被告双方真实意思表示，且相关的征地补偿标准完全符合《广东省征地补偿保护标准》的规定，不存在任何致使合同无效的情形，是一份真实、合法、有效的合同，应受到法律保护。原告主张该协议的签订系小组长在受胁迫的情形签订，答辩人认为是没有依据且与事实不符的，原告要求确认该协议书无效是没有依据的，请法院依法驳回起诉人诉讼请求。
被告“始兴县国土局”向本院提交了以下证据材料：
1、《始兴县总甫旅游开发项目征地拆迁预通告》、《始兴县人民政府关于印发始兴县总甫旅游开发项目征地拆迁补偿实施方案的通知》及照片资料、《征收土地协议书》；
2、原告总甫村长江岭村民小组出具的《委托书》；
3、《总甫旅游项目征地补偿表》、《总甫旅游项目征用土地青苗补偿表》；
4、总甫村村民委员会出具的《收据》及农信社支票存根；
5、青苗补偿款领取情况。
第三人朱家才未到庭参加诉讼，也没有提交书面诉讼意见及证据。
经庭审质证，原告对被告提供的证据1、2、3、4合法性有异议，证据5真实性、合法性、关联性有异议；被告对原告提供的证据1证明内容有异议,证据2、3真实性、合法性、关联性有异议,证据4证明内容有异议，证据5不予回应，证据6真实性、合法性无异议。
经审理查明，2016年3月18日，始兴县人民政府作出始府通[2016]4号《始兴县总甫旅游开发项目征地拆迁预通告》，内容为：“为解决始兴县总甫旅游开发项目所需用地，确保该项目所需建设用地及时交付使用，根据国家和省的有关法律法规，现就我县太平镇总甫旅游开发项目所需用地征地拆迁有关事项预通告如下：一、建设用地项目名称：始兴县总甫旅游开发项目。二、征收土地位置：始兴县太平镇总甫村，四至：东至浈江河；南至浈江河；西至总甫大桥;北至韶赣高速总甫管理中心、总甫长江墟村民小组。(具体按拟征地红线图为准）三、被征地村及面积：太平镇总甫村，征地面积约520亩。四、土地补偿费、安置补助费、青苗及地面附着物补偿标准,根据《关于印发广东省征地补偿保护标准（2010年修订调整）的通知》（粤资利用发〔2011〕21号）和《始兴县人民政府关于印发始兴县总甫旅游开发项目征地拆迁补偿实施方案的通知》（始府函〔2016〕15号）的规定执行。五、补偿登记：征收土地预通告范围内被征地的农村集体经济组织、农村村民或其他权利人必须持土地杈属证书或其他有关证明材料在本通告发布之日起7日内到乡镇政府办理征地补偿登记；登记后10日内由征地拆迁工作人员到现场进行复核。征收土地范围内的青苗、附着物及坟墓，在本通告发布之日起15日内到乡镇政府登记，统一上报领取补偿费，并于登记后20日内自行迁移。逾期不迁者，施工中将视为无主物处理，后果自负。六、从本通告发布之日起，拟征收红线内的单位或个人不得发包、出租、转租土地及房屋等地上附着物；不得改变土地及房屋等地上附着物的现状、用途；不得在上述拟征收土地范围内抢种、抢建，凡抢种的农作物和抢建、抢搭的附着物（包括通讯、供电设施、水利工程设施及其他生产生活设施、坟墓等），征收时一律不予补偿。七、被征收农村集体经济组织、农村村民或其他权利人未如期办理征地补偿登记手续的，其补偿内容以县国土资源部门的调查为准。八、本通告由县国土资源局负责解释，自发布之日起实施。”同时，还作出《始兴县总甫旅游开发项目征地拆迁补偿实施方案》，内容为:“为完成我县总甫旅游开发项目用地的征收，确保该项目所需建设用地及时交付使用，根据《中华人民共和国土地管理法》、《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》和《关于印发广东省征地补偿保护标准（2010年修订调整）的通知》等有关法律法规，结合我县实际，特制定本实施方案。第一条、适用范围：始兴县总甫旅游开发项目征地拆迁预通告范围内的土地征收、青苗和地上附着物、建（构）筑物拆迁等方面的补偿。第二条、征地补偿标准：(一)耕地：每平方米补偿40.3元（含土地补偿和安置补助费）。(二）养殖水面：每平方米补偿41.85元（含土地补偿和安置补助费）。(三）园地：每平方米补偿31元（含土地补偿和安置补助费）。(四）林地：每平方米补偿14.85元（含土地补偿和安置补助费）。(五）未利用地：每平方米补偿12.4元。(六）宅基地：参照耕地补偿标准计算。第三条、青苗、附着物按照《始兴县人民政府关于印发始兴县征地青苗附着物补偿标准的通知》（始府〔2013〕11号）、《始兴县人民政府关于印发始兴县增补青苗补偿标准方案的通知》（始府〔2015〕7号）规定的补偿标准执行。第四条、征地留用地按《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》的规定办理。第五条、其它：(一)本方案只适用于始兴县总甫旅游开发项目征地拆迁补偿，凡自县政府征地拆迁预通告颁布之日起，拟征收红线内的单位或个人不得发包、出租、转租、交易土地及房屋等地上附着物；不得改变土地及房屋等地上附着物的现状、用途；不得在上述拟征收土地范围内抢种、抢建，凡抢种的农作物和抢建、抢搭的附着物（包括通讯、供电设施、水利工程设施及其他生产生活设施、坟墓等），征收时一律不予补偿。(二）违反土地管理法律法规定，阻扰征收土地的，由有关部门依法处理；情节严重的，申请人民法院强制执行。(三）对煽动群众闹事、阻扰征收土地、拆迁工作的骨干分子，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》查处，构成犯罪的，依法追究刑事责任。(四）阻碍、破坏该项目建设，造成损失的，视情节轻重由司法机关依法追究当事人的经济、法律责任。(五）本方案由始兴县国土资源局负责解释。(六）本方案自发布之日起执行。”
2016年7月10日，时任“长江岭村小组”小组长的第三人朱家才代表“长江岭村小组”与被告“始兴县国土局”签订《征收土地协议书（协议书编号：2015110）》，该协议书内容为：“始兴县国土局根据国家征收土地的有关规定，为了解决建设用地，需要征收总甫村委会长江岭村小组的土地175321.7平方米，（四至界址详见征地平面图）。……一、征收土地的补偿（含土地补偿费、安置补助费）1、征收耕地107908.75平方米，每平方米补偿40.3元，应补偿人民币4348722.66元；2、征收园地66605.82平方米，每平方米补偿31元，应补偿人民币2064780.40元；3、征收养殖水面806.6平方米，每平方米补偿41.85元，应补偿人民币33756.20元……合计补偿人民币6447259.2元。二、根据粤府办[2009]41号文件精神，本地征地总面积175321.17平方米，按10%安排留用地，留用地面积为17532.1平方米……三、项目征地留用地在征地红线范围内的，征收补偿款应按留用地的比例10%进行核减（即扣减征地款644725.9元）。四、本协议征地款（含留用地折（扣）款一共5802533.3元。……”
另查明，“长江岭村小组”与“始兴县国土局”签订《征收土地协议书（协议书编号：2015110）》涉及的土地状况未发生变化，仍由“长江岭村小组”村民使用。
2016年4月12日至2016年4月20日期间，“长江岭村小组”部分村民领取了始兴县太平镇人民政府发放的征用土地青苗补偿款。
2016年7月11日，始兴县太平镇总甫村民委员会出具《收据》，明确收到“长江岭村小组”的征地补偿款5802533.3元，但“长江岭村小组”村民至今未去领取该笔征地补偿款。
本院认为，原告“长江岭村小组”与被告“始兴县国土局”于2016年7月10日签订的《征收土地协议书（协议书编号：2015110）》程序违法。
一、根据《中华人民共和国土地管理法》第十条：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”《中华人民共和国物权法》第六十条第一款第（一）项：“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；”及《广东省实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》第十二条第一款：“村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组。”第十三条：“村民小组设组长一名，根据需要可以设立副组长。”的规定，集体所有的土地、森林等，属于村农民集体所有，由村集体经济组织代表集体行使所有权。因此，第三人作为时任“长江岭村小组”组长，有权代表该村村民集体行使所有权，与土地征收实施部门“始兴县国土局”签订征地协议。
二、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款:“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。”对须经村民会议讨论决定方可办理的涉及村民利益的事项作了列举式限制性规定，“长江岭村小组”与“始兴县国土局”签订征地协议，并不属于村民会议讨论决定、行使村民自治权的范畴。
三、《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第四十五条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：(一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；(三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十九条第（五)项规定：“建设用地涉及征用农民集体所有土地的，应当按《土地管理法》规定的权限报省人民政府或国务院批准。”根据上述规定，因建设需要征收农用地的，应当依照相应审批权限和程序，先行办理农用地转用审批手续和征地审批手续。然后才能由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，“始兴县国土局”与“长江岭村小组”签订《征收土地协议书》，并将补偿款发放至始兴县太平镇总甫村民委员会的账户，但该征地的批准机关仅为始兴县政府，且征地方案至今没取得有批准权限的机关批准。因此，“始兴县国土局”与“长江岭村小组”签订的《征收土地协议书》程序违法。
四、“长江岭村小组”主张与“始兴县国土局”签订的《征收土地协议书》为无效行政协议，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十四条：“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。”的规定，人民法院审理行政协议案件，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。因此，判决涉案《征收土地协议书》是否无效，可以参照《中华人民共和国合同法》第五十二条：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”之规定。鉴于“长江岭村小组”与“始兴县国土局”签订的《征收土地协议书》内容未违反法律、行政法规的效力性强制性规定，且不存在一方以欺诈、胁迫的手段订立合同损害国家利益，不存在恶意串通损害国家、集体或第三人利益，及损害社会公共利益等情形，对长江岭村小组”要求确认涉案《征收土地协议书》为无效协议的主张，本院不予支持。
综上，“始兴县国土局”与“长江岭村小组”签订的《征收土地协议书（协议书编号：2015110)》违反法定程序，应确认违法。“长江岭村小组”要求确认该《征收土地协议书》无效的主张，理由不充分，证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定，判决如下：
确认原告始兴县太平镇总甫村长江岭村民小组与始兴县国土资源局于2016年7月10日签订的《征收土地协议书（协议书编号：2015110)》违法。
案件受理费50元，由被告始兴县国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省韶关市中级人民法院。
审 判 长 胡 敏
人民陪审员 叶清田
人民陪审员 袁 皞
二〇一七年九月一日
书 记 员 叶全健