湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）州行终字第44号
上诉人（原审原告）吉首市寨阳乡树尔村第二村民小组。地址：吉首市寨阳乡树尔村*组。
负责人时杨树，男，该组组长。
被上诉人（原审被告）吉首市寨阳乡人民政府，地址：吉首市寨阳乡寨阳村三组。
法定代表人石杨婷，女，该乡乡长。
委托代理人石玉清，男，苗族，1978年11月22日生，寨阳乡人民政府综治办干部。
委托代理人石远平，男，苗族，1963年5月22日生，寨阳乡人民政府综治办干部。
上诉人吉首市寨阳乡树尔村第二村民小组因与被上诉人吉首市寨阳乡人民政府行政管理一案，不服吉首市人民法院（2014）吉行初字第4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年7月31日公开开庭审理了本案。上诉人吉首市寨阳乡树尔村第二村民小组组长时杨树、吉首市寨阳乡人民政府委托代理人石玉清、石远平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原判认定，湘政办发（2005）53号《湖南省人民政府办公厅关于切实做好被证地农民生活保障工作的通知》第一部分第三条规定：农村集体经济组织不能调整相应土地给被征地农民承包经营的，必须将不少于75%的土地补偿费支付给被征地农民。农村集体经济组织提取的土地补偿费纳入公积金管理，专项用于被征地农民社会保障和发展生产，不得挪作他用。2007年1月9日，中共吉首市委办公室、吉首市人民政府办公室下发吉办发（2007）1号文件《关于印发〈吉首市村（社区）集体财务管理暂行办法〉的通知》，该办法第三条规定：村（社区）集体所有资产必须入账核算，实行村（社区）账乡镇（街道）代管，不准私设账户。2007年2月5日，中共吉首市委、吉首市人民政府下发吉发（2007）4号文件《关于进一步加强农村集体财务管理工作的意见》要求全面推行村（社区）账乡镇（街道）代管制度。2007年8月24日，吉首市人民政府第11次（1）常务会议纪要：会议原则同意将土地补偿费的75%补偿给被征地农户，其余25%补偿给村集体经济组织。其中，土地补偿费的25%部分，按市里对村集体经济组织的管理办法实行村账乡管。根据《吉首市村（社区）集体财务管理暂行办法》，被告制订了《寨阳乡村（社区）集体财务管理实施细则，明确村（社区）集体资产和财务应委托村（社区）集体财务代管服务中心统一管理、核算，实行代管后，村（社区）集体资产的所有权、使用权、收益权仍属原集体经济组织，村（社区）不准另设账户，不准设立“小金库”。并依规成立吉首市寨阳乡村（社区）集体财务代管服务中心，在2007年8月与吉首市寨阳乡辖区村（社区）签订《财会代理委托协议》，进行财务财会代管。因寨阳乡树尔村对财务财会代管有异议，故当时与寨阳乡树尔村没有签订协议。2009年后，被告的村（社区）集体财务代管服务中心与寨阳乡树尔村签订了《财会代理委托协议》。2007年，吉茶高速公路建设，被告吉首市寨阳乡人民政府将原告土地补偿费中的25%纳入公积金管理，实行村账乡管。原告认为被告将土地补偿费的25%进行代管的行为是以权代法，强行扣留，故向本院提起行政诉讼，请求判令被告吉首市寨阳乡人民政府归还在修建吉茶高速公路征地时以权代法强行扣留原告25%土地补偿款，并按银行同期贷款利率的七倍支付从2007年4月4日起至执行终止的利息。
原判认为，被告成立吉首市寨阳乡村（社区）集体财务代管服务中心对辖区村（社区）进行财务财会代管，是根据吉首市市委、政府的文件规定进行的。土地补偿费的75%已按要求支付给被征地农民，剩余25%根据湘政办发（2005）53号《湖南省人民政府办公厅关于切实做好被征地农民生活保障工作的通知》的要求由农村集体经济组织提取纳入公积金管理，被告的行为符合有关政策、文件的规定。原告认为被告的代管行为是以权代法，强行扣留没有事实依据和法律依据，故对原告的诉求本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条（四）项之规定，判决如下：一、驳回原告吉首市寨阳乡树尔村第二村民小组的诉讼请求。二、案件受理费50元由原告吉首市寨阳乡树尔村第二村民小组承担。
上诉人吉首市寨阳乡树尔村第二村民小组不服一审判决上诉称：一、上诉人与被上诉人没有签订所谓的《财会代理协议》，被上诉人违法提留上诉人的征地补偿款，一审法院认定被告的行为符合有关政策、文件规定是对事实的认定错误。二、一审法院视法律、法规不顾，依通知、意见、工作细则、办法、会议纪要机构编制规定等，即被上诉人在一审中提交的证据为定案依据错误，一审判决应当撤销。请求：1、依法撤销一审判决；2、依法判决被上诉人归还强行扣留的25%土地补偿款，并按银行同期利率支付相应的利息。3、由被上诉人承担诉讼费用。
被上诉人吉首市寨阳乡人民政府在二审中没有提交书面答辩状，其在庭审中口头答辩称：一审判决正确。
上诉人吉首市寨阳乡树尔村第二村民小组在二审中提交三份证据：1、征用土地公告办法，2、农村土地承包法，3、上诉人本组出具的一份证明。这三份证据拟证明被上诉人违反了相关规定。被上诉人吉首市寨阳乡人民政府对上述证据没有发表质证意见。合议庭根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，对上诉人所举证据作如下确认：证据1和证据2系国家颁布的法律、法规，不属于行政诉讼的证据；证据3系上诉人自己做出的所谓证明材料，且证明所指向的对象不明确，因而不具有证明力，本院不予采信。
本院经审理查明的事实与原判认定的事实一致。
本院认为，本案争议的主要焦点是被上诉人按照“村账乡管”的办法代管上诉人25%的土地补偿费的行为是否违法，是否侵害了上诉人的合法权益。
一、关于农村集体经济组织提取25%土地补偿费纳入公积金管理的法律或者政策依据问题。2004年国务院出台了《关于深化改革严格土地管理的决定》（以下简称《决定》），其中第三部分“完善征地补偿和安置制度”第（十五）条规定：“……省、自治区、直辖市人民政府应当根据土地补偿费主要用于被征地农户的原则，制订土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法”。湖南省人民政府为了贯彻落实上述决定，于2005年发出了《关于切实做好被征地农民生活保障工作的通知》（以下简称《通知》），该《通知》中第一部分“切实加强和改进征地补偿工作”第3条要求：“农村集体经济组织不能调整相应土地给被征地农民承包经营的，必须将不少于75%的土地补偿费支付给被征地农民。农村集体经济组织提取的土地补偿费纳入公积金管理，专项用于被征地农民社会保障和发展生产，不得挪作他用。”本案中，75%的土地补偿费已足额支付给被征地农民，其余25%的土地补偿费补偿给村集体经济组织并纳入公积金管理的行为，符合上述国务院《决定》和湖南省人民政府《通知》的规定。
二、关于“村账乡管”的法律或者政策依据问题。2004年国家财政部颁布了《村集体经济组织会计制度》（以下简称《制度》），其“总则”第（五）条规定：“村集体经济组织应配备必要的会计人员，也可以按照民主、自愿的原则，委托乡（镇）经营管理机构及代理记账机构代理记账、核算。”《湖南省农办、省财政厅、省农村税费改革办关于进一步规范村级财政管理的意见》（以下简称《意见》）第三条规定：“村级财务实行村账乡代管，由乡（镇）农村经营管理站进行指导和监督……”2007年1月，吉首市委办公室、吉首市人民政府办公室联合发出吉办发（2007）1号文件：《关于印发〈吉首市村（社区）集体财务管理暂行办法〉的通知》（以下简称《暂行办法》），该《暂行办法》第三条规定：“村（社区）集体所有资产必须入账核算，实行村（社区）账乡镇（街道）代管，不准私设账户。”本案中，被上诉人吉首市寨阳乡人民政府经与辖区内村集体经济组织签订《财务代理委托协议》后，对辖区内村集体组织实行村账乡管，其行为符合上述《制度》、《意见》和《暂行办法》的相关规定。
三、关于是否侵害了上诉人的合法权益问题。根据上述湖南省人民政府《通知》的要求，“农村集体经济组织提取的土地补偿费纳入公积金管理，专项用于被征地农民社会保障和发展生产，不得挪作他用”，以及吉首市《暂行办法》第二条规定，“村（社区）集体经济组织资产的所有权、使用权、审批权、收益权归村（社区）集体所有，任何单位和个人都无权侵占。”本案中，上诉人所在的村集体实行村账乡管后，其提取的25%土地补偿费纳入公积金管理，但并没有因此而改变上诉人所在村集体对该款项所享有的所有权、使用权、审批权和收益权。此外，没有证据可以证实，25%土地补偿费实行村账乡管后，被上诉人吉首市寨阳乡人民政府有侵占、挪用等违法行为。
综上，上诉人的25%土地补偿费纳入村集体公积金管理、被上诉人实行村账乡管等行为，符合国家土地征收补偿政策和村集体会计制度的相关规定，亦不违反国家法律的规定。上诉人对此提出的上诉理由，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决无误，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人吉首市寨阳乡树尔村第二村民小组承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈学军
审 判 员 覃繁荣
代理审判员 田玉莲
二〇一四年八月二十日
代理书记员 胡贻江
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
……