浙江省绍兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙06行终144号
上诉人（原审被告）诸暨市民政局。住所地诸暨市滨江南路**号。
法定代表人张尧国，局长。
委托代理人李少军，浙江浣纱律师事务所律师。
上诉人（原审被告）绍兴市民政局。住所地绍兴市人民中路***号。
法定代表人凌芳，局长。
委托代理人蔡赟，男，该单位工作人员。
委托代理人倪伟明，浙江中行律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）赵淼军，男，1987年7月4日出生，汉族，住诸暨市。
委托代理人张悦梅，女，1977年12月11日出生，汉族，住诸暨市。系上诉人所在单位推荐公民。
上诉人诸暨市民政局、绍兴市民政局因民政行政确认及行政复议一案，不服诸暨市人民法院（2016）浙0681行初577号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：2011年5月20日，原告赵淼军因公务外出发生交通事故后负伤，经诸暨市人民医院、浙江大学医学院附属第二医院、浙江省富阳市中医骨伤医院治疗后，于2014年1月10由诸暨市人民医院出具医疗终结证明单。2015年1月26日，原告赵淼军向自己的工作单位诸暨市公安局申请伤残抚恤，2015年2月28日，被告诸暨市民政局收到原告工作单位关于申请赵淼军伤残抚恤的报告。2016年6月22日，被告诸暨市民政局认为原告赵淼军的申请时间超出负伤时间三年以上，依据《伤残抚恤管理办法》第二条第一款第（二）项、第四条第二款、第四条第三款的规定，作出《不予评定伤残等级决定书》，决定对原告赵淼军不予评定伤残等级。原告不服，于2016年8月19日向被告绍兴市民政局申请行政复议。2016年10月14日，被告绍兴市民政局作出绍市民复决字【2016】1号行政复议决定书，决定维持诸暨市民政局所作的不予评定伤残等级的决定。原告不服，遂向法院提起诉讼。
原审法院审理认为：依照《伤残抚恤管理办法》第七条的规定，被告诸暨市民政局作为县级人民政府民政部门，负责为其行政区域内的因公负伤的申请人办理评残手续。被告绍兴市民政局作为被告诸暨市民政局的上一级主管部门，可以受理对诸暨市民政局作出的行政行为不服的行政复议申请。两被告主体适格。
本案中各方当事人对原告赵淼军系行政编制的人民警察且于2011年5月20日因公负伤的事实均没有争议，本案的争议焦点是法律适用问题，即两被告适用《伤残抚恤管理办法》是否正确。原告认为申请评残的时效应适用原《公安机关人民警察抚恤办法》第二十五条之规定，允许其在医疗终结三年内申请评残。该院认为，原《公安机关人民警察抚恤办法》已于2014年4月30日废止，同时《人民警察抚恤优待办法》于2014年4月30日开始施行。原告于2011年5月20日因公负伤，受伤时间在新法实施之前，按照最高人民法院关于印发《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会议纪要》的通知，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，故本案应当适用《人民警察抚恤优待办法》中的程序规定对原告的评定伤残等级申请进行处理。根据《人民警察抚恤优待办法》第二十七条规定：“人民警察因战、因公负伤，符合评定伤残等级条件的，应当在因战、因公负伤3年内提出申请”，该条明确了人民警察应在因公负伤3年内提出申请。而《伤残抚恤管理办法》第四条第三款规定：“属于新办评定残疾等级的，申请人应当在因战因公负伤或者被诊断、鉴定为职业病3年内提出申请”，同样也要求申请人在因公负伤3年内提出申请，因此《人民警察抚恤优待办法》和《伤残抚恤管理办法》对人民警察因公负伤的伤残评定申请时效的规定是相互一致的，不存在矛盾和冲突之处，因此，两被告适用《伤残抚恤管理办法》并无不当。但是，《伤残抚恤管理办法》第六条第二款明确规定，申请新办评定残疾等级的，应当提交致残经过证明和医疗终结后的诊断证明。结合《伤残抚恤管理办法》第四条第三款和第六条第二款进行整体理解，本院认为，《伤残抚恤管理办法》第四条第三款要求申请人在因公负伤3年内提出申请，应当是指医疗终结后3年内提出申请。两被告辩称《伤残抚恤管理办法》第四条第三款指的是申请人在因公负伤之日起3年内提出申请，但两被告的辩称仅是其对法律条款的理解，没有提供任何证据或依据加以证明。且倘若按两被告的理解，如申请人在负伤之日起3年内无法终结医疗，则按照《伤残抚恤管理办法》第六条第二款之规定，申请人将因无法提供医疗终结后的诊断证明而无法申请新办评残，这与法律规定的伤残抚恤工作应当遵循公平、公正的原则不符，也与激励人民警察奉献精神的立法目的相悖，故对两被告的辩解，该院不予采纳。两被告适用《伤残抚恤管理办法》第四条第三款对原告赵淼军作出不予评定伤残等级的决定，属于适用法律错误。
被告诸暨市民政局在庭审中自认于2015年2月28日收到并受理原告的评残申请，却直至2016年6月22日才作出不予评定伤残等级决定，履职期限近一年零四个月。被告诸暨市民政局辩称，根据《伤残抚恤管理办法》第七条第四款之规定，被告作出不予评定伤残等级决定并无履职期限规定，但这明显与规范伤残抚恤工作的立法目的不符。而且，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三十九条之规定，公民申请行政机关履行法定职责，如果法律、法规、规章及规范性文件对履行职责的期限未作规定，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民可以向人民法院提起诉讼。这也是对行政机关履行法定职责的期限进行规范和督促。因此，被告诸暨市民政局作出被诉行政行为严重超期，属于程序违法。
被告绍兴市民政局在法定期限内仅向本院提交了作出行政行为的部分法律依据，却未向本院提交作出行政复议决定的任何证据，尤其是未提交作出行政复议决定的程序方面的证据。虽原告在庭审中对被告绍兴市民政局作出被诉行政复议决定和送达的时间予以认可，可以证明被告绍兴市民政局作出行政复议决定的程序合法，但这表明被告绍兴市民政局行政诉讼应诉能力的严重欠缺，该院予以指出。
综上，被告诸暨市民政局适用《伤残抚恤管理办法》第四条第三款对原告赵淼军作出不予评定伤残等级的决定，适用法律、法规错误，程序违法，依法应予撤销。原告部分诉讼理由本院予以采纳。被告绍兴市民政局作出的行政复议决定合法性审查不足，该院依法予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（三）项、第七十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第一款之规定，判决一、撤销被告诸暨市民政局于2016年6月22日对赵淼军作出的不予评定伤残等级决定；二、撤销被告绍兴市民政局于2016年10月14日作出的绍市民复决字【2016】1号行政复议决定。案件受理费50元，由被告诸暨市民政局、被告绍兴市民政局各半负担。
上诉人诸暨市民政局上诉称：一审法院法律理解不当。1.将“因公负伤三年内”理解为“自医疗终结后三年内”，缺乏依据。2.从立法沿革及目的看，已经废止的《公安机关人民警察抚恤办法》和《伤残抚恤管理暂行办法》将残疾评级申请时限定为“医疗终结三年内”，而2007年开始施行的《伤残抚恤管理办法》及2014年开始施行的《人民警察抚恤优待办法》均将申请时限修改为“因公负伤三年内”。就是为了纠正此前以缺乏认定依据和程序规定的“医疗终结”作为申请时限起算点而导致的时限形同虚设的问题。3.《伤残抚恤管理办法》第四条第三款将申请时限定为因公负伤后三年内，对此应作文本解释。大部分申请人受伤后三年内均可达到基本稳定状态，三年的规定可督促权利人积极提起申请，对于个别申请人因自体恢复或伤情加剧而导致的残疾等级变化情况，仍可通过调整残疾等级的程序进行救济。4.一审作为认定基础的假设“如果申请人负伤后三年内无法提供医疗终结证明”并不成立。首先，因缺乏具体要求，医疗终结证明很容易开具；其次，民政部办公厅曾对“医疗终结”的概念理解发过复函，认为可以参照《军人残疾等级评定标准》中“医疗期满”的概念进行认定，而“医疗期满”是指损伤在现代医疗水平的情况下，按照一般医疗常规，继续治疗已无意义（可能存在医疗依赖）；伤者所遗留的功能障碍相对为永久固定性或呈不可逆转性；××患者系统治疗指住院治疗3个月以上。则大部分骨折被鉴定人在伤后3-6个月即可达到“医疗终结”所述的基本稳定程度。本案被上诉人在两次连续治疗，经8个月后，已经达到相对稳定状态，即使出现意外的内固定钢板断裂需要第三次治疗，第四次取出钢板的时间在2013年11月，仍在因公负伤之日起三年内。请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的一审诉讼请求，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
上诉人绍兴市民政局上诉称：1.一审法院认定原审两被告适用《伤残抚恤管理办法》并无不当是正确的，但其论证过程存在错误。伤残评定申请的时效涉及的是申请人的实体权利，故根据“实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定”的规定，本案应当适用旧法即《公安机关人民警察抚恤办法》。但因该办法系规范性文件，《伤残抚恤管理办法》系部门规章，故应当适用后者。2.一审法院法律理解错误，缺乏依据。请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人赵淼军针对两上诉人的上诉答辩称：一、本案应当适用《公安机关人民警察抚恤办法》。1.《公安机关人民警察抚恤办法》和《伤残抚恤管理办法》同为部门规章，效力相当。根据特殊法优于普通法的原则，被上诉人的情形应当适用前者。2.一审关于申请时效为程序问题的理解错误。时效为实体问题，根据实体问题适用旧法的规定，本案应当适用《公安机关人民警察抚恤办法》。3.《公安机关人民警察抚恤办法》虽于2014年4月30日失效，但被上诉人的受伤发生于失效前，故可以适用。其于该办法规定的“医疗终结三年内申请”，符合要求。二、一审关于申请新办伤残等级评定，应为医疗终结后的三年内的理解是正确的。三、上诉人提供的《浙江省司法鉴定协会关于伤残程序鉴定若干规范》于2016年1月1日才生效，且不适用人民警察因公受伤的情况；《广州市劳动和社会保障局关于印发广东省职工外伤、职业病医疗终结鉴定标准（2006年）的通知》不适用于浙江。且前述两规定直接或间接均写明了“医疗终结”的认定时间。四、上诉人提供的民政部办公厅复函，既非法律也非部门规章，不具有参考价值。五、上诉人行政决定的作出严重超期。此外，对绍兴市民政局询问时提出诸暨市人民医院没有认定医疗终结资质的问题，被上诉人认为上诉人应在被上诉人提出申请时作出说明并明确具体机构。请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《公安机关人民警察抚恤办法》依据《中华人民共和国警察法》和国家有关优抚法规、政策制定，并于1996年11月19日，由公安部、民政部以公发［1996］18号文件的形式发布，在《中华人民共和国立法法》、《规章制定程序条例》施行之前，应认定其具有规章同等效力。故本案主要争议焦点为《公安机关人民警察抚恤办法》与《伤残抚恤管理办法》的适用选择及具体理解问题。
根据《公安机关人民警察抚恤办法》、《人民警察抚恤优待办法》，《伤残抚恤管理暂行办法》、《伤残抚恤管理办法》的规定沿革，由“医疗终结三年内申请”限制为“因公负伤3年内提出申请”确系立法演变趋势，上诉人诸暨市民政局该上诉理由具备合理性，本院予以认可。但本案中，赵淼军受伤及取得医疗终结证明时，《公安机关人民警察抚恤办法》尚未失效。相对于《伤残抚恤管理办法》，《公安机关人民警察抚恤办法》作为专门规范人民警察伤亡抚恤工作的规定，属于特别法。赵淼军作为人民警察，遵循所在系统参与发布的规定，于“医疗终结三年内”申请，符合情理及其认知规律，具备合理性。且受伤后，赵淼军积极治疗，通过申请工伤认定等维护自身权益，并不存在怠于行使权利的情形。最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》规定，两个以上的国务院部门就涉及其职权范围的事项联合制定的规章规定，一般认为优先于其中一个部门单独作出的规定。且伤残抚恤管理相关办法的制定均具有加强伤残抚恤工作，激励为国家为人民无私奉献行为的初衷，体现了国家对于因公伤亡人员及其家属工作、生活的关心。本案中，选择适用对于赵淼军更为有利的《公安机关人民警察抚恤办法》，亦符合“从旧兼从轻”的法律适用基本做法。
一审法院认为《伤残抚恤管理办法》第四条第三款关于“申请人应当在因战因公负伤……3年内提出申请”的规定应当指“医疗终结后3年内提出申请”，本院认为该法律理解不当。该款规定从字面理解意思是确定的，根据办法制定沿革情况也可以确定“负伤”之日与“医疗终结”之日系不同概念。该办法第四条与第六条规定同时适用，理论上虽有出现申请人因负伤三年内无法治疗终结而未能获得申请评残全部资料这一极端情况的可能，但据此便将“负伤”之日解读为“医疗终结”之日，缺乏逻辑支持，本院予以指正。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律虽有不当，但结论正确，上诉人诸暨市民政局、绍兴市民政局的上诉理由未能否定一审结论，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人诸暨市民政局、绍兴市民政局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 毕金刚
代理审判员 范卓娅
代理审判员 郭海斌
二〇一七年六月二十三日
书 记 员 徐海莲