湖南省郴州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘10行终93号
上诉人（原审被告）汝城县人民政府，住所地湖南省汝城县新行政中心。
法定代表人黄志文，该县县长。
委托代理人李文平，湖南扬法律师事务所律师。
委托代理人黄莹，汝城县国土资源局工作人员。
被上诉人（原审原告）朱本亮，汝城县农业发展银行退休干部。
委托代理人李重光，湖南尚友律师事务所律师。
原审第三人叶雄军，汝城县马桥镇人民政府干部。
委托代理人朱艳华(叶雄军妻子)。
朱本亮不服汝城县人民政府土地行政登记一案，于2012年11月23日向湖南省汝城县人民法院提起诉讼。该法院于2013年1月15日作出(2012)汝行初字第52号行政裁定，驳回朱本亮的起诉。朱本亮不服，向本院提起上诉。本院于2013年5月2日作出(2013)郴行终字第14号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。该裁定发生法律效力后，朱本亮不服，向本院提出再审申请。本院经审判委员会讨论决定，于2014年10月15日作出(2014)郴行监字第32号行政裁定，再审本案。本院于2015年10月26日作出（2015）郴行再终字第4号行政裁定，指令汝城县人民法院继续审理本案。该法院于2016年4月27日作出（2015）汝行初字第14号行政判决。汝城县人民政府不服该判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年7月26日公开开庭审理了本案。上诉人汝城县人民政府的委托代理人李文平、黄莹，被上诉人朱本亮及其委托代理人李重光，原审第三人叶雄军及其委托代理人朱艳华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明：叶雄军的母亲何帝巧因参与标会拖欠标民会款无力偿还，叶雄军遂于2002年1月21日委托汝城县取缔非法标会领导小组办公室(以下简称打标办)转让汝国用(96)字第019612291号国有土地使用证(土地使用权人为叶雄军)，以抵偿何帝巧的部分欠款。2004年9月30日，打标办将该宗土地作价44,000元抵付给黄秀英、吴卫生等20余名会员所有。2006年7月，经朱上林介绍，朱本亮与黄秀英谈成以46,200元购买叶雄军的国用（96）第019612291号国有土地使用证，并于2006年7月24日和7月30日分别从中国邮政储蓄汇入黄秀英账户46,200元。在此时间，即2006年7月28日，黄秀英等人以叶雄军的名义与朱上林(又名朱义敬)签订了该宗土地以18,000元价格转让给朱上林的《土地转让协议书》。2006年7月30日，黄秀英将汝国用(96)字第019612291号国有土地使用证交付给朱本亮。2006年9月16日朱本亮与朱上林、朱英伟（朱上林之子）签订了该宗地的《承包建房协议书》，房屋由朱上林父子俩承包建筑。2007年2月7日，朱英伟因与朱裕柏有债务关系，擅自将朱本亮交其过户办证的019612291号国有土地使用证抵押给朱裕柏。之后朱英伟因债务纠纷外出躲债。2008年4月29日，朱本亮向汝城县国土资源局申请土地使用证遗失登记和变更登记。2008年5月1日，汝城县国土资源局在《郴州日报》刊登汝国用(96)字第019612291号国有土地使用证遗失公告。公告期间，朱裕柏向汝城县国土资源局提出异议，并出示了汝国用(96)字第019612291号国有土地使用证的原件。2008年6月16日，汝城县国土资源局通知朱本亮：朱裕柏提出异议。请朱本亮重新核实资料，再申请办理登记手续。在此期间，汝国用(96)字019612291号国有土地使用证一直由朱裕柏持有，并且该土地使用证上的土地使用权人仍然是叶雄军。2011年7月13日，汝城县国土资源局派人绘制了该宗地图。2011年8月17日，朱裕柏与叶雄军签订《关于土地赎回的协议》，由叶雄军以56,000元的价格将汝国用(96)宇第019612291号国有土地使用证赎回。当日，叶雄军、朱裕柏联合出具情况说明：“......因该宗土地朱本亮向郴州日报申报遗失声明，而2007年7月4日取标办将该宗土地转让给朱裕柏所有，与朱本亮无关。......”同年8月18日汝城县国土资源局派出工作人员进行了地籍调查，调查人员在该调查权属记事项上意见注明：四至清楚，权属无争议。同年8月23日汝城县国土资源局在初审意见中认为：“因该宗土地朱本亮向郴州日报遗失申明，而2007年7月4日因叶雄军母亲标会，汝城县取缔非法标会办公室将该宗地依法抵押给朱裕柏，与朱本亮无关。”2011年12月10日，汝城县人民政府依据叶雄军的申请，将汝国用(96)字第019612291号国有土地使用证换成汝国用(2011)第0470号国有土地使用证给叶雄军，但未告知朱本亮。朱本亮知道后，于2012年3月19日向湖南省汝城县人民法院起诉，要求法院确认朱裕柏与叶雄军签订的《关于土地赎回协议》无效，该法院于2012年6月7日作出（2012）汝民初字第125号民事判决，驳回朱本亮的诉讼请求。朱本亮不服上诉到郴州市中级人民法院，郴州市中级人民法院于2012年10月8日作出（2012）郴民一终字第339号民事判决，驳回上诉，维持原判。朱本亮认为汝城县人民政府的行政行为侵害其合法权益，故又诉至湖南省汝城县人民法院，请求撤销汝城县人民政府为叶雄军颁发的汝国用(2011)第0470号《国土使用权证》的行政行为。
另查明，叶雄军现已在涉案国有土地使用权证的宗地上建成七层民用住宅楼。
一审法院认为：朱本亮虽未与黄秀英（叶雄军）签订书面转让协议，但朱本亮通过朱上林的介绍与黄秀英等人双方通过口头形式谈成以46,200元购买叶雄军持有的汝国用（96）字第019612291号国有土地使用证，且双方已履行。朱本亮是本案土地使用权转让款的实际支付人和购买人。朱本亮购买的是国有土地使用权，是用益物权，并不是债权。朱本亮向政府登记机关申请该证挂失过户登记，是行使其用益物权的表现。2008年5月1日汝城县国土资源局依朱本亮的申请在《郴州日报》刊登汝国土资公(2008)6号关于国有土地使用证遗失公告，公告期间内朱裕柏提出异议。此时，朱本亮与朱裕柏实际上对该宗国有土地使用权产生了争议。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。登记机关应当告知双方当事人解决土地使用权争议的法律途径和权属登记程序。可见，朱本亮与本案土地使用权登记具有法律上的利害关系。登记机关没有经过朱本亮、朱裕柏双方当事人协商解决或者经政府处理，以朱裕柏和叶雄军联合出具的具体情况说明的内容，来认定该宗地与朱本亮无关，在未告知朱本亮的情况下作出被诉行政行为，其程序显然是违法。中华人民共和国国土资源部令第40号《土地登记办法》第十八条规定“下列情形之一的，不予登记：(一)土地权属有争议的……”，汝城县国土局在明知本案土地权属存在争议的情况下，未经当事人协商解决和政府处理即为叶雄军颁发汝国用(2011)第0470号国有土地使用证，汝城县人民政府作出该宗地的登记行政行为有可能影响了朱本亮的权利义务关系。但鉴于叶雄军已经在该宗地上建成住宅楼，撤销汝城县人民政府的登记行为已毫无实际意义。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条，中华人民共和国国土资源部令第40号《土地登记办法》第十八条和依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定，一审判决：“确认被告汝城县人民政府2011年12月10日作出的汝国用（2011）第0740号《国有土地使用证》登记违法。”
上诉人汝城县人民政府不服上述行政判决上诉称：一、被诉行政行为属于换发补发证，对包括朱本亮的债权在内的任何权利义务关系毫无影响，该行为不具有可诉性。二、被诉行政行为作出时，涉案土地的国有土地使用权依法属于叶雄军是明确的。一审法院认定土地权属有争议是错误的。汝城县人民政府为叶雄军换发补发证的行为是合法的。请求：一、撤销一审判决；二、驳回朱本亮在一审的诉讼请求。
被上诉人朱本亮答辩称：一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，判决公平公正。汝城县人民政府的上诉理由不成立，请求二审维持原判。
原审第三人叶雄军陈述：朱本亮与涉案国有土地使用权证无任何关系。涉案国有土地使用权的新证、旧证，土地使用权人都是叶雄军，朱本亮只是上了朱上林的当。
二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。
本院另查明：2006年7月24日、2006年7月30日，朱本亮分别从中国邮政储蓄银行汇入黄秀英账户26,200元、20,000元，合计46,200元。2008年5月1日，汝城县国土资源局在《郴州日报》刊登了汝国用(96)字第019612291号国有土地使用证遗失公告。公告期间，朱裕柏向汝城县国土资源局提出异议，并出示了汝国用(96)字第019612291号国有土地使用证的原件，该证载明：“土地使用者叶雄军”。2011年8月17日，朱裕柏与叶雄军联合出具情况说明：“......因该宗土地朱本亮向郴州日报申报遗失声明，而2007年7月4日取标办将该宗土地转让给朱裕柏所有，与朱本亮无关。现本人向县国土局申请该申明作废，请县国土局给予补办新证。”2011年8月23日，汝城县国土资源局在初审意见中认为：“……因该宗土地朱本亮向郴州日报遗失申明，而2007年7月4日因叶雄军母亲标会，汝城县取缔非法标会办公室将该宗地依法抵押给朱裕柏，与朱本亮无关。后经叶雄军与朱裕柏双方协商，该宗地叶雄军以56,000元赎回。现叶雄军申请该声明作废。重新补办国有土地使用证。经核该宗地面积准确，四至清楚，权属合法，相关手续齐全，建议为叶雄军办理国有土地使用权换证登记。”之后，在为叶雄军办理国有土地使用权登记过程中，在权属审核阶段，汝城县国土资源局进行了土地登记审批；在注册登记阶段，汝城县国土资源局填写了《土地登记卡》、《土地归户卡》等资料。
本院认为，本案的争议焦点是：汝城县人民政府将叶雄军持有的汝国用(96)字第019612291号国有土地使用证换成汝国用(2011)第0470号国有土地使用权证的行政行为是否合法。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2011年1月8日修正版）第五条规定：“单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权......”国土资源部令第40号《土地登记办法》第七条规定：“土地登记应当由当事人共同申请，但有下列之情形一的，可以单方申请：......（八）土地权利证书的补发或换发......”本案中，叶雄军向汝城县国土资源局提出土地登记申请后，汝城县国土资源局进行了地籍调查、权属审核、注册登记。之后，由汝城县人民政府向叶雄军颁发汝国用(2011)第0470号《国有土地使用权证》。汝国用(96)字第019612291号《国有土地使用证》的土地使用者为叶雄军，故本案被诉行政行为的实质是汝城县人民政府对叶雄军持有的汝国用(96)字第019612291号《国有土地使用证》的换证行为。叶雄军申请土地登记的该宗地面积准确，四至清楚，权属合法，相关手续齐全。该换证行为证据确凿、适用法律正确、符合法定程序。汝城县人民政府上诉认为自己的涉案换证行为合法，理由成立，本院予以采信，对其上诉请求，本院予以支持。朱本亮提及的汝国用(96)字第019612291号国有土地使用证流转过程中涉及的民事法律关系，不属于本案审理范围，朱本亮可另行主张权利。对朱本亮在本案一审的的诉讼请求，本院应予驳回。
综上所述，一审判决认定事实基本清楚，但适用法律、法规错误，本院应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销汝城县人民法院（2015）汝行初字第14号行政判决；
二、驳回被上诉人（原审原告）朱本亮的诉讼请求。
一审、二审案件受理费各50元，合计100元，由被上诉人朱本亮负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张九香
代理审判员 刘卫华
代理审判员 邓 群
二〇一六年八月二十四日
书 记 员 李 谊
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定;
(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更;
(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判;
(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。