浙江省象山县人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）甬象行初字第18号
原告陈维玉。
委托代理人牟联章（特别授权代理），浙江素豪律师事务所律师。
被告象山县国土资源局，住所地浙江省象山县丹东街道宾阳路20号。
法定代表人李达飞，局长。
委托代理人郑新安（特别授权代理），浙江海册律师事务所律师。
第三人象山县东陈乡岳头村经济合作社，住所地浙江省象山县东陈乡岳头村。
法定代表人吴增产，社长。
第三人象山县统一征地事务所，住所地浙江省象山县丹东街道宾阳路**号。
法定代表人黄礼海，所长。
原告陈维玉诉被告象山县国土资源局土地征地补偿协议一案，于2014年3月25日向本院起诉，本院于同日受理后，于2014年3月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因本案的处理与象山县东陈乡岳头村经济合作社、象山县统一征地事务所有法律上的利害关系，本院分别于2014年3月28日、4月16日通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2014年4月23日公开开庭审理了本案。原告陈维玉的委托代理人牟联章、被告象山县国土资源局的委托代理人郑新安、第三人象山县东陈乡岳头村经济合作社（以下简称岳头村经济合作社）的法定代表人吴增产、第三人象山县统一征地事务所（以下简称统征所）的法定代表人黄礼海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年1月1日，统征所与岳头村经济合作社签订了象征协字（2012）377号征地补偿协议书，约定征收岳头村集体所有土地
132.1847公顷拟用于大目湾管委会建设项目，征地总费用
99920786元，并就其他相关内容作了约定。
被告于2014年4月4日向本院提交了下列证据：1.统征所组织机构代码证复印件1份，用以证明统征所是具有独立法人资格的事业单位；2.村民大会及支部大会会议记录复印件各1份，用以证明被诉协议的签订召开过村民大会，并进行表决的事实；3.象征协字（2012）377号征地补偿协议书复印件1份，用以证明涉案土地的征收行为目前已进行的程序。
被告还向本院提交了作出具体行政行为所依据的法律及规范性文件：1.《中华人民共和国土地管理法》第四十六条，2.浙政发（2002）27号《浙江省人民政府关于加强和改进土地征用工作的通知》第六项。
原告陈维玉起诉称，原告系象山县东陈乡岳头村村民，在该村享有黄狗盘窝的五分八厘林地使用权，该使用权经依法登记确认。2013年1月1日，隶属于被告的统征所与岳头村经济合作社签订象征协字（2012）377号征地补偿协议，就征收岳头村的土地及补偿问题达成一致。原告的林地在该征地范围内。被告征收原告所在村的土地面积达132.1847公顷，其中耕地60.2010公顷、林地71.3101公顷。根据土地管理相关法律规定，征收基本农田以外的耕地超过35公顷，征收其他土地超过70公顷，需由国务院批准。
原告认为，被告未经批准擅自征地的行为违法，且岳头村经济合作社签订征地补偿协议未进行村民表决。据此，被告与岳头村经济合作社签订的征地补偿协议无效。请求：1.依法确认被告征收原告依法享有林地使用权和林木所有权的土地的行政行为违法，确认被告与第三人岳头村经济合作社签订的象征协（2012）377号征地补偿协议无效；2.本案诉讼费用由被告承担。原告于开庭审理时明确请求依法确认被告与岳头村经济合作社签订的象征协字（2012）377号征地补偿协议书违法，并确认该协议无效。
原告于起诉时向本院提交了下列证据材料：1.原告身份证复印件1份，用以证明原告的主体资格；2.象林证字（2006）第14020107号林权证复印件1份，用以证明原告对承包林地享有的合法使用权和林木所有权；3.象征协字（2012）377号征地补偿协议书复印件1份，用以证明被告向岳头村经济合作社违法征收土地的事实；4.通告复印件1份，用以证明被告违法征收土地及原告合法权益受到侵害的事实。
被告象山县国土资源局答辩称，一、被告主体不适格。与岳头村经济合作社签订征地协议的主体为统征所，统征所是具有独立法人资格的事业单位。被告并非原告所诉的具体行政行为的实施主体。二、原告的诉讼请求不符合行政诉讼法规定。原告要求确认征地行为及征地协议无效，该请求不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条的规定，人民法院不应受理，受理后发现错误的依法应当裁定驳回起诉。三、岳头村经济合作社与统征所签订的征地协议尚未生效。统征所根据《浙江省人民政府关于加强和改进土地征用工作的通知》（浙政法（2002）27号）第六项的规定，与原告所在的村即岳头村经济合作社签订象征协字（2012）377号征地补偿协议，该协议第四条约定：甲方按本协议计算的征地补偿标准据实编制征地方案，征地方案和本协议经有权批准的人民政府批准后，本协议自动生效，由甲方根据实际批准征收面积分壹次支付乙方征收费用。原告所指出的签订征地协议、召开征地前的村内动员大会均为征地的部分程序，该项目的征地行为尚未经相关人民政府审批，征地协议书尚未生效。综上，原告所诉的征地协议尚未生效且被告主体不适格，请求依法裁定驳回原告的起诉。
第三人岳头村经济合作社和统征所陈述称，同意被告的答辩意见，请求法院依法驳回原告的起诉。
对原、被告提交的证据，经庭审质证，本院作如下认定：
对被告提交的证据1，原告对真实性没有异议，但认为协议虽以统征所的名义签订，但不能否认被告的主体资格；对证据2，原告认为村民代表会议记录的真实性难以证实，即使会议记录真实，因未获得参加会议半数以上的村民代表同意，该决议无效，而支部大会的会议记录和本案没有关联性，土地征收的决定不能由支部大会决定；对证据3，原告对真实性没有异议，签订协议的主体确实是统征所和岳头村经济合作社，但不能说明被告的主体不适格，该协议中岳头村经济合作社没有合法的授权，该协议无效。第三人岳头村经济合作社和统征所对被告提交的证据没有异议，经与原件核对无异，本院对被告提交的证据的真实性予以认定。
对原告提交的证据1、2，被告没有异议；对证据3，被告认为该协议不能证明被告向岳头村经济合作社违法征收土地；对证据4，被告认为该通知的作出并非被告，若该通知侵害了原告的权利，亦应当由作出行为的单位来承担。第三人岳头村经济合作社和统征所对原告提交的证据没有异议，经与原件核对无异，本院对原告提交的证据的真实性予以认定。
根据上述对证据的认定，结合原、被告及第三人在庭审中的陈述，本院确认的案件事实如下：
原告陈维玉系象山县东陈乡岳头村村民。2006年10月26日，象山县人民政府向原告陈维玉颁发象林证字（2006）第14020107号林权证，确认原告享有位于象山县岳头村黄狗盘窝的林地使用权和林木所有权，林地面积五分八厘。2013年1月1日，统征所与岳头村经济合作社签订了象征协字（2012）377号征地补偿协议书，约定征收岳头村集体所有土地132.1847公顷拟用于大目湾管委会建设项目，征地总费用99920786元。同时约定统征所按本协议计算的征地补偿标准据实编制征地方案，征地方案和本协议经有权批准的人民政府批准后，本协议自动生效，由统征所根据实际批准征收面积分壹次支付岳头村经济合作社征收费用。2013年4月12日，象山县大目湾开发管理委员会、象山县东陈乡人民政府、象山县东陈乡岳头村村民委员会联合发出通告，告知有关村民立即停止在沙塘湾区域的管理行为，并于2013年6月1日前自行清理在该区域的附着物及所有设施。建设单位将会同有关部门于6月1日以后对该区域进行平整处理，对逾期未清理的，不再给予补偿，由此引起的一切损失由相关责任人自行负担。
另查明，协议所涉及的土地并未报有关机关批准、实施；统征所系被告象山县国土资源局下属的事业单位。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定，由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织为被告。第三人统征所虽具有事业单位法人证书，属行政机关依法成立的组织，但其签订征地补偿协议的职能并非法律、法规授权，故不能作为行政诉讼被告。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。第三人统征所系被告设立的机构，其以自己的名义与第三人岳头村经济合作社签订征地补偿协议的法律责任应由被告承担。综上，被告象山县国土资源局系本案适格被告。
被告下属的统征所与岳头村经济合作社签订了征地补偿协议书，但签订该协议是为大目湾管委会建设项目建设用地的征用所作的前期准备工作，该协议明确约定征地方案和本协议经有权批准的人民政府批准后，本协议自动生效。截至目前，该协议并未报有权机关批准。据此，本案被诉的协议尚未对原告的权利义务产生实际影响，不属行政诉讼受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第（四）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第二款第（六）项、第三十二条第二款、第六十三条第一款第（二）项的规定，裁定如下：
驳回原告陈维玉的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。
审 判 长 蒋晓瑜
代理审判员 盛耀耀
人民陪审员 郑存祥
二〇一四年六月九日
代书 记员 孙 怡
附法律、司法解释条款：
一、《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十五条第四款由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告。
第四十一条提起诉讼应当符合下列条件：
……
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
二、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第一条第二款公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：
……
（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。
第二十条第一款行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。
第三十二条第二款7日内不能决定是否受理的，应当先予受理；受理后经审查不符合起诉条件的，裁定驳回起诉。
第六十三条裁定适用于下列范围：
……
（二）驳回起诉；
……