广西壮族自治区河池市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）河市民二终字第234号
上诉人（一审原告）：河池市金城江区东江镇永兴村拉店一队。
代表人：兰爽，该队队长。
上诉人（一审原告）：河池市金城江区东江镇永兴村拉店二队。
代表人：韦继稳，该队队长。
上诉人（一审原告）：河池市金城江区东江镇永兴村拉垮队。
代表人：兰志忙，该队队长。
上诉人（一审原告）：河池市金城江区东江镇永兴村兴平村民小组。
代表人：覃安意，该村民小组组长。
四上诉人共同委托代理人：葛展翅，广西广仕律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：河池市金城江区东江镇人民政府。
法定代表人：兰海吉，该镇镇长。
委托代理人：李健，该镇副镇长。
委托代理人：陈素文，河池市金城江区法律援助中心律师。
上诉人河池市金城江区东江镇永兴村拉店一队（以下简称拉店一队）、河池市金城江区东江镇永兴村拉店二队（以下简称拉店二队）、河池市金城江区东江镇永兴村拉垮队（以下简称拉垮队）、河池市金城江区东江镇永兴村兴平村民小组（以下简称兴平村民小组）因与被上诉人河池市金城江区东江镇人民政府（以下简称东江镇政府）确认合同无效纠纷一案，不服金城江区人民法院（2014）金民初字第1259号民事判决，向本院提出上诉。本院于2015年5月14日受理后，依法组成由审判员韦海平担任审判长，代理审判员吴利萍、陈一锋参加的合议庭，于2015年7月9日公开开庭审理了本案。书记员肖绍玉担任法庭记录。上诉人拉店一队代表人兰爽、拉店二队代表人韦继稳、拉垮队代表人兰志忙、兴平村民小组代表人覃安意及其共同委托代理人葛展翅，被上诉人委托代理人李健、陈素文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：1997年6月19日，拉店一队、拉店二队、拉垮队、兴平村民小组（甲方）与东江镇政府（乙方）签订一份《承包土地办经济果木林场合同》，合同约定：“第一条承包内容、面积及地点甲方将本村民小组的耕作区内原为公社林场的面积800亩的土地，发包给乙方种植果木林和经营管理。该宗地位于坡斗坡，四至界限：东起铁路林场防火道；西到石山脚下（含石山）；北起金宜公路；南到坡斗坡脚水沟。第二条承包期限承包期50年，即从一九九七年七月一日起到二○四七年七月一日止。第三条承包金数额及交付办法承包金总额为叁万贰仟元人民币，从承包之日起一个月内一次付清给甲方。第四条甲方的权利和义务1、自合同生效之日起，甲方即将该宗土地的使用权和经营管理权交给乙方……。第五条乙方的权利和义务1、……4、在承包期内，乙方按照实际需要可将承包的土地转包给第三者或者把经营的项目转让给第三者，但第三者必须以严格履行本合同为前提，承担乙方的权利和义务。第八条其他1、本合同经双方代表签字盖章并公证后生效，不因甲方代表人的变更而变更……。甲方代表人签字：韦扬声、覃光信、兰建新、莫安台。乙方代表人签字：黄汉辉”。
庭审中，拉店一队、拉店二队、拉垮队、兴平村民小组认可代表甲方在合同上签字的兰建新时任拉店一队队长，莫安台时任拉店二队队长，韦扬声（拉垮队人）时任永兴村委副主任，覃光信系兴平村民小组村民。
另查明，1997年6月29日，东江镇政府（甲方）与莫继龙、罗雯峰（乙方）签订一份《转包土地兴办经济果木林场合同》，将位于东江镇永兴村拉店一队、二队、拉垮队、兴平组及里仁村板力组耕作区内原为镇办林场的面积一千多亩的土地转包给莫继龙、罗雯峰种植果木林和经营管理，转包期限从1997年7月1日起至2047年7月1日止，并对转包合同在原河池地区公证处进行了公证。
一审法院审理认为：首先，关于本案合同当事人的主体问题。拉店一队、拉店二队、拉垮队、兴平村民小组作为集体经济组织，东江镇政府作为国家机关法人，均具有民事权利能力和民事行为能力，依法均可进行民事法律行为。拉店一队、拉店二队、拉垮队、兴平村民小组以东江镇政府的行为必须有法律授权，而我国法律并没有授权人民政府可以承包农村集体的土地用于生产经营，因此东江镇政府作为本案合同主体不适格，故主张本案合同无效。该院认为，拉店一队、拉店二队、拉垮队、兴平村民小组的上述观点即国家行政机关“法无授权不可为”只适用于国家行政机关依据职权作出具体行政行为时的规定，但本案东江镇政府与拉店一队、拉店二队、拉垮队、兴平村民小组签订合同承租其土地用于经营系平等主体之间进行的民事法律行为，民事法律行为遵循的准则是“法无禁止即可为”，东江镇政府与拉店一队、拉店二队、拉垮队、兴平村民小组于1997年6月19日签订本案合同时，我国法律行政法规并无国家机关不能进行经济活动的禁止性规定，故拉店一队、拉店二队、拉垮队、兴平村民小组的上述主张于法无据，该院不予采纳；其次，关于兰建新、莫安台、韦扬声、覃光信代表拉店一队、拉店二队、拉垮队、兴平村民小组签订合同的效力问题。庭审中，拉店一队、拉店二队、拉垮队、兴平村民小组认可兰建新时任拉店一队队长，莫安台时任拉店二队队长，其两人代表拉店一、二队签订合同并无异议。拉店一队、拉店二队、拉垮队、兴平村民小组称韦扬声（拉垮队人）时任永兴村委副主任，覃光信系兴平村民小组村民，故两人并非拉垮队、兴平村民小组的合法代表人。对此主张，该院认为，就韦扬声、覃光信并非其所在集体的合法代表人的主张，拉店一队、拉店二队、拉垮队、兴平村民小组未向法庭提供证据证明，且本案合同履行至今已十多年，拉垮队、兴平村民小组并未就此问题提出异议，故该院对拉店一队、拉店二队、拉垮队、兴平村民小组的此主张亦不予采纳；再次，拉店一队、拉店二队、拉垮队、兴平村民小组主张将本案土地出租给东江镇政府未经拉店一队、拉店二队、拉垮队、兴平村民小组村民会议三分之二多数讨论通过，故合同无效。该院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条规定，发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。但该法的施行日期为2003年3月1日起，根据“法不溯及既往”的原则，本案合同签订在1997年6月19日，其合同效力不能用施行在后的《中华人民共和国农村土地承包法》的规定作为裁判依据。综上，本案合同系当事人的真实意思表示，合同内容未违反国家法律行政法规的强制性规定，为有效合同。拉店一队、拉店二队、拉垮队、兴平村民小组主张本案合同无效，均无事实和法律依据，该院不予支持。根据《中华人民共和国民法通则》第五十四条、第五十五条的规定，判下：驳回河池市金城江区东江镇永兴村拉店一队、河池市金城江区东江镇永兴村拉店二队、河池市金城江区东江镇永兴村拉垮队、河池市金城江区东江镇永兴村兴平村民小组的诉讼请求。案件受理费100元，由河池市金城江区东江镇永兴村拉店一队、河池市金城江区东江镇永兴村拉店二队、河池市金城江区东江镇永兴村拉垮队、河池市金城江区东江镇永兴村兴平村民小组负担。
上诉人拉店一队、拉店二队、拉垮队、兴平村民小组不服一审判决，上诉请求：撤销一审判决，并确认1997年6月19日拉店一队、拉店二队、拉垮队、兴平村民小组与东江镇政府签订的《承包土地办经济果木林场合同》无效。主要理由有：一、一审判决把东江镇人民政府等同于一般民事主体，认为双方是平等主体，适用“法无禁止即可为”的民事法律行为准则错误。第一，人民政府是国家行政机关，不是企业法人，更不是自然人，其经费来源于行政拨款，目的纯是用于与行政管理和与行使行政职权相关的开支；其人员是国家公务员，1993年公务员暂行条例第31条（十三项）明确规定，公务员不得从事经商、办企业以及营利经营性为目的的活动。据此，双方签订的《承包土地经济果木林场合同》就不符合民法通则第六十五条第（一）、（三）项的规定，其即不具备与本合同相应的民事行为能力，也违反法律和社会公德。东江镇政府以每亩一年不到1元租金的畸低价签下承租合同，之后转包他人获利，对于政府机关来说，是不正当的。第二，依据1988年修定实施的《中华人民共和国土地管理法》第五条第三款和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项的规定，镇人民政府负责本行政区域内的土地管理工作，是劳动群众集体所有财产的法定保护人，其与拉店一队、拉店二队、拉垮队、兴平村民小组签订承包土地合同显然地位不平等，是利用管理人的身份，为小团体非法谋利，所以才出现承包金畸低的怪象。第三，东江镇政府是法定的土地的行政管理人，是集体财产的法定保护人，其放弃法定管理人和保护人身份而作为承包人，依上述组织法的规定，必须有法律依据，无依据即是违反法律规定，也违反社会公共利益。所以所签合同因主体违反法律规定而无效。二、对于双方签订的《承包土地办经济果木林场合同》未经拉店一队、拉店二队、拉垮队、兴平村民小组村民三分之二多数讨论通过而无效问题，一审判决认为本合同在1997年6月19日签订，而相关法律的规定颁发在后，根据“法不溯及既往”原则，不能以施行在后的法律规定作为裁判依据。其认为，虽然法律的明确规定在后，但国务院国发［（1995）35号文件《关于加强农村集体资产管理工作的通知》第（五）项明确规定：“涉及集体资产管理的重大事项，必须经过民主讨论决定，要保障集体经济组织成员有效地行使对集体资产的监督权、决策权，……”而现行法律也要求经村民会议三分之二同意，据此，未经集体经济组织成员讨论决定通过的土地承包合同当然也是属于违反法律和行政法规而无效合同。综上所述，双方于1997年6月19日签订的《承包土地办经济果木林场合同》主体地位不平等，东江镇政府不具备相应的民事行为能力，并且违反法律和社会公共利益，且未经拉店一队、拉店二队、拉垮队、兴平村民小组集体成员讨论决定，违反国务院的规定，因此合同无效。三、签订合同过程中，部分不是生产队长签字，合同是私下签订的，也没有支付生产队租金。综上，双方签订的合同是不平等主体之间签订的合同，涉案合同没有经过开会讨论，没有队长签字，没有支付租金，涉案合同是无效合同。
被上诉人东江镇政府答辩称：一、东江镇政府签合同是民事行为。《民法通则》第三十六条规定：法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。法人的民事权利能力和民事行为能力，从法人成立时产生，到法人终止时消灭。第五十条规定：有独立经费的机关从成立之日起，具有法人资格。东江镇政府有法人资格，有民事权利能力和民事行为能力，也就有权利签订合同。这是法律赋予东江镇政府的民事权利，任何人不能非法剥夺。《公务员暂行条例》第31条（十三项）规定的不得经商办企业，是指公务员个人不得经商办企业。各级人民政府是可以经商办企业的。上有国务院办的央企，中间有各级政府办的各种国企，下面有乡镇政府办的乡镇企业，还专门有乡镇企业法。过去人民公社转为乡镇政府以后，乡镇集体经济组织的财产还是乡镇政府管理的。因此乡镇政府还代表着乡镇集体经济组织。不论从哪方面讲，乡镇政府都有权经商办企业。这是国家发展经济的需要。二、东江镇政府承包土地合同是公平的，与管理行为没有关联性。当时提出本合同的土地承包方案时，拉店一队、拉店二队、拉垮队、兴平村民小组都觉得是公平的，也是划算的。因此，双方顺利签署了合同，并且在随后的好多年中，双方顺利的履行着合同。只是近几年来，随着物价上涨，觉得过去的承包金定的太低，才提出异议。如果合同在当时是不公平的，当时就会提出异议，并且当时就会无法履行。双方顺利的履行合同好多年，足以证实东江镇政府承包土地合同是公平的，与管理行为没有关联性。至于现在看来租金低下，因为合同反映的是当时的租金价格状况。九十年代初在金城江，几千元就可以买一个瓦房，连下面的宅基地一起。现在一个宅基地在金城江都要几十万了。当年卖出的人都可以主张合同无效吗？显然是不能的。要进行民事活动，必须遵守诚信原则，不能出尔反尔。该合同一直是向社会公开的，并没有藏着掖着，也没有什么见不得人的。而且东江镇政府与转包人的合同也作为证据提交了。转包金总额为16万。付承包金、开荒地开垦及青苗费、农户林果树费己经花费129458元。还剩3万多元，东江镇政府还得为双方居中服务几十年。东江镇政府根本没得利益，完全是为发展经济服务。三、本案合同签订双方意思表示真实，保障了集体经济组织成员的监督权、决策权。本案合同从签订到履行，挨家挨户量地退地，到政府工作人员结账报销的时候已经是1998年6月，前前后后大半年时间。这么长时间，村民自然是该议论的就议论了，该讨论的也讨论了。该提出异议的，自然就提出异议了。如果本案合同不符合当时上诉人的群众的利益，不符合上诉人群众的真实意思，当时就会群情积愤，合同就会无法履行，当时就会有群从投诉到上级政府。可是，当时合同履行很顺利，也没有投诉。可见本案合同签订双方意思表示真实，保障了集体经济组织成员的监督权、决策权。至于具体的集体决策程序，拉店一队、拉店二队、拉垮队、兴平村民小组也承认法律规定在后面，不能溯及既往。也就是承认了本案合同符合当时的法律程序，应为有效合同。
双方当事人对一审查明的事实没有异议，也没有提交新的证据，一审查明的事实属实，本院予以确认。
二审另查明：1、拉店一队、拉店二队、拉垮队、兴平村民小组一审诉讼请求为：确认拉店一队、拉店二队、拉垮队、兴平村民小组与东江正政府于1997年6月19日签订的《承包土地办经济果木林场合同》无效；本案诉讼费由东江镇政府承担；2、在东江镇政府提供的《补偿金领取表单》上，有拉垮队和兴平村民小组的村民在“户主领款签单”处签名；3、2005年1月15日，龙峰果场（甲方）与永兴村拉跨队（乙方）签订《协议书》，合同约定：“1、龙峰果场经过拉垮队从开新村路口至过长路段约二公里作人行和车辆运输使用，甲方一次性付伍仟元正作为道路资助；2、甲方付款后享有使用权，任何单位和个人不得以任何借口干扰和阻拦，如有任何事情发生，由乙方负责保证道路顺畅；3、今后数年内如有道路损坏时，双方和享有利益的应共同维修协议解决。”合同尾部，甲方代表签字为莫继龙，乙方代表签字为兰荣华。永兴村村委在合同首部“证明此协议生效”的内容上盖章，落款时间为2005年1月15日。
综合双方诉辩意见，本案二审的争议焦点为：拉店一队、拉店二队、拉垮队、兴平村民小组与东江正政府于1997年6月19日签订的《承包土地办经济果木林场合同》是否无效。
本院认为：首先，关于东江镇政府能否作为民事合同主体的问题。根据《中华人民共和国民法通则》第三十六条规定的：“法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。法人的民事权利能力和民事行为能力，从法人成立时产生，到法人终止时消灭。”本案中，东江镇政府是机关法人，从成立时即具有完全的民事权利能力和民事行为能力，其与拉店一队、拉店二队、拉垮队、兴平村民小组签订合同的行为是平等民事主体间的民事法律行为，签订合同时我国对人民政府承包土地的行为并没有禁止性规定。拉店一队、拉店二队、拉垮队、兴平村民小组主张双方是不平等的民事主体，东江镇政府是国家行政机关，不具备签订合同的民事行为能力，所签订的合同无效的理由不成立，本院不予支持。
其次，关于韦扬声、覃光信代表拉垮队、兴平村民小组签订合同的效力问题。拉店一队、拉店二队、拉垮队、兴平村民小组主张签订合同时韦扬声系永兴村的村委副主任，覃光信系兴平村民小组村民，二人不是拉垮队和兴平村民小组的合法代表人。本院认为，第一，根据《中华人民共和国民法通则》第六十六条的规定：“没有代理权、超越代理权或者代理权终止后的行为，只有经过被代理人的追认，被代理人才承担民事责任。未经追认的行为，由行为人承担民事责任。本人知道他人以本人名义实施民事行为而不作否认表示的，视为同意。”，本案中，1997年6月19日韦扬声、覃光信代表拉垮队、兴平村民小组与东江镇政府签订合同，合同签订后东江镇政府开展农户开垦和青苗补偿工作，拉垮队和兴平村民小组都有村民在《补偿领取表单》中“户主领款单”处签名，拉垮队还在2005年1月15日与转包果林的龙峰果场签订使用道路的《协议书》。如果韦扬声、覃光信无权代表拉垮队、兴平村民小组，在东江镇政府开展农户开垦和青苗补偿的时候，拉垮队、兴平村民小组就应该提出异议，但拉垮队、兴平村民小组的村民并提出异议，相反，还配合东江镇政府工作并领取补偿费，且该合同履行至今已十几年。综上，拉垮队、兴平村民小组对韦扬声、覃光信代表其签合同的行为不作否定表示，应当视为其同意韦扬声、覃光信代表其签订合同。第二，根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第七十六条：“当事人对自己的主张，只有本人陈述而不能提出其他相关证据的，其主张不予支持。但对方当事人认可的除外。”的规定，拉店一队、拉店二队、拉垮队、兴平村民小组对其上述只有本人陈述而没有提出其他相关证据证明。综上所述，对韦扬声、覃光信不是拉垮队和兴平村民小组合法代表人的主张，本院不予支持。
最后，关于《承包土地办经济果木林场合同》是否无效的问题。拉店一队、拉店二队、拉垮队、兴平村民小组以国务院《关于加强农村集体资产管理工作的通知》（国发（1995）35号文件）规定处理集体资产必须经过民主讨论决定为由，主张本案合同因没有经过集体经济组织成员讨论决定，违反法律和行政法规而无效。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项的规定，违反法律、行政法规强制性规定的合同无效，但《关于加强农村集体资产管理工作的通知》不属于法律、行政法规，不能作为认定合同无效的依据。拉店一队、拉店二队、拉垮队、兴平村民小组主张《承包土地办经济果木林场合同》无效的理由不成立，本院不予支持。
关于拉店一队、拉店二队、拉垮队、兴平村民小组提出东江镇政府一直没有支付租金的问题。本案是确认合同效力纠纷，东江镇政府是否支付租金属于合同履行问题，与本案诉请无关，本院对该问题不予审理。
综上所述，东江镇政府与拉店一队、拉店二队、拉垮队、兴平村民小组于1997年6月19日签订的《承包土地办经济果木林场合同》的行为系平等民事主体间的民事法律行为，是双方真实的意思表示，合同内容没有违反法律、行政法规的强制性规定，合同合法有效。拉店一队、拉店二队、拉垮队、兴平村民小组的上诉理由不成立，本院不予支持。一审判决认定基本事实清楚，适用法律正确，程序合法，实体处理正确，应予维持。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元（上诉人已预交），由上诉人河池市金城江区东江镇永兴村拉店一队、河池市金城江区东江镇永兴村拉店二队、河池市金城江区东江镇永兴村拉垮队、河池市金城江区东江镇永兴村兴平村民小组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 韦海平
代理审判员 吴利萍
代理审判员 陈一锋
二〇一五年八月十一日
书 记 员 肖绍玉
附：本案判决所适用的法律依据
一、《中华人民共和国民法通则》
第三十六条法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。
法人的民事权利能力和民事行为能力，从法人成立时产生，到法人终止时消灭。
第六十六条没有代理权、超越代理权或者代理权终止后的行为，只有经过被代理人的追认，被代理人才承担民事责任。未经追认的行为，由行为人承担民事责任。本人知道他人以本人名义实施民事行为而不作否认表示的，视为同意。
二、《中华人民共和国合同法》
第五十二条有下列情形之一的，合同无效：
（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；
（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；
（三）以合法形式掩盖非法目的；
（四）损害社会公共利益；
（五）违反法律、行政法规的强制性规定。
三、《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》
第七十六条当事人对自己的主张，只有本人陈述而不能提出其他相关证据的，其主张不予支持。但对方当事人认可的除外。
四、《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；