河南省潢川县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）潢行初字第12号
原告梁X，男，1996年生，汉族，住光山县城关镇。
委托代理人陈圆，女，1970年生，汉族，住光山县城关镇，系原告之母，代理权限为特别授权代理。
被告光山县城乡规划管理局。住所地：光山县健康东路。
法定代表人杨治刚，该局局长。
委托代理人邹山峰，男，该局工作人员，代理权限为一般代理。
委托代理人董军，男，该局工作人员，代理权限为一般代理。
第三人光山县人民政府。住所地：光山县城关行政区。
负责人刘敬洲，该政府常务副县长。
委托代理人胡大平，男，该政府法律顾问，代理权限为特别授权代理。
原告梁X因要求被告光山县城乡规划管理局（以下简称光山规划局）履行规划管理法定职责，向光山县人民院提起行政诉讼，信阳市中级人民法院将该案指定本院审理，本院于2014年3月25日立案受理。在审理过程中，本院依法通知光山县人民政府（以下简称光山县政府）作为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2014年4月23日公开开庭审理了本案。原告委托代理人陈圆，被告光山规划局的委托代理人邹山峰、董军，第三人光山县政府委托代理人胡大平到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告梁X诉称，根据光山县政府的统一规划，其居住的东苑商城小区和东城大市场之间是一条15米宽的生活出路兼消防通道。2013年6月，有开发商在这条路上开工建房，在施工中其所购买房屋的地基也被挖。其就此情况，多次到被告处反映并要求被告作出处理，但被告至今未采取任何措施。请求确认被告行政不作为违法；判令被告履行其法定职责，制止在生活路上建房的违法行为。
被告光山规划局辩称，2013年7月，光山县政府批准的《光山县东城大市场1#安置区修建性详细规划图》将原告居住的东苑商城西侧规划为十多栋房屋。原告房屋西侧系该安置区最南侧一栋，建设单位是光山县东城建设指挥部办公室（以下简称东城办），没有办理建设工程规划许可证。该处房屋建设过程中，其多次下达责令停止违法行为通知书，要求建设单位解决好相邻关系。建设单位也多次组织协调并给予相邻人补偿。鉴于建设单位没有办理规划手续，在多次被责令停工后仍继续抢建的行为，其已向上级机关报告请求采取查封工地等强制措施。其对违法建设已依法采取措施，履行了法定管理职责，原告所诉没有事实和法律依据，请求予以驳回。
第三人光山县政府述称：一、光山县东城大市场1#安置区属于政府修改规划的建设项目，该项目正按要求进行申报。在此过程中，被告已经按照程序对建设单位发出了停工通知，因此，被告没有行政不作为的事实存在。二、建设部门对原规划可以按程序申请变更。这种变更也没有损害原告的合法权益。原告所称开发商挖其地基建房不是事实，即使存在也属于民事纠纷。因此，原告不是适格的诉讼主体。
原告梁X在起诉时提供了以下证据：
其到被告单位要求处理时的两段录音、购房合同、现场照片6张，证明原告要求被告处理此事，但被告方工作人员称其管不了而不履行管理职责；被告未能制止违法建房，损害了其房屋的地基且给其房屋的经济价值造成了影响。
光山县东苑商城建设规划图，证明其房屋西侧原规划是一条15米生活路。
被告光山规划局向本院提供了以下证据及依据：
一、光山县政府会议纪要（2012）23号、东城办《关于完善一号安置区（东城大市场）相关证件的请示》及报告处理笺、《完善东城大市场建设的情况说明》、承诺书，东城办与东苑商城业主代表签订的《协议书》，光山县紫水街道办事处徐店街居民委员会（以下简称徐店居委会）与东苑商城业主代表签订的《协议书》，放线通知单，《光山县东城大市场1#安置区修建性详细规划图》，《责令停止违法行为通知书》、《关于申请查封东城大市场安置区工地的报告》（以下简称申请查封报告），证明被告已经依法履行了法定职责。
二、《中华人民共和国城乡规划法》，证明其具有在光山县行政区域内进行城乡规划管理的行政职能。
第三人光山县政府未向本院提交证据。
经质证，原告发表了以下质证意见：一、被告的第一项证据都要是复印件，对其真实性有异议。该项证据不能证明其已履行了法定职责；二、对被告的第二项证据无异议。
被告光山规划局对原告所提交的证据发表以下质证意见：一、原告第一项证据中的录音，不具备真实性。但对其到我局要求处理这一事实无异议。二、对原告第一项证据中的合同及照片的真实性无异议，但其不能证明待证事实。三、其第二项证据只是对一个项目的规划而不是整体规划或控制性规划，该图上的内容在后来的发展中可能被修改。
第三人光山县政府除同意被告的质证意见外，还发表质证意见称：一、原告第一项证据中的照片并不能证明其房屋地基受到西侧建房损害。在西侧房屋建成后，因入住人员增加，其房屋的价值不是下降而是上升。二、对被告所提交证据无异议。
在庭审中，经本院行使释明权，被告及第三人对原告系在法定期限内提起诉讼这一事实均无异议。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
原告第一项证据中的录音，因其未能证明真实性及与本案事实的关联性，本院不予采信。原告其他证据，被告及第三人对其真实性、合法性不持异议，且与本案事实相关，本院予以采信。
被告光山规划局所提交的第一项证据中，除《申请查封报告》外均系复印件，但其可以证明出处，且与本案具有关联性，本院予以采信。但《申请查封报告》系被告向其光山县政府报送的公文，在无收件人签收证据印证的情况下，不能独立证明被告已将其呈送光山县政府，本院不予采信。其第二项证据，其他当事人均不持异议，本院予以采信。
经审理查明：2005年11月26日，原告由其母陈圆作为法定代理人与河南政源房地产开发集团有限公司光山经营部签订商品房买卖合同，购买该公司开发的东苑商城第一幢一至二层101号房。该房屋位于第一幢最西边，坐北朝南，是光山县城关海营东路北侧的临街商业用房。原告购买时，该房屋西山墙并未开门。根据2006年4月光山县城乡规划设计室作出并经第三人光山县政府批准的《光山县东苑商城建设规划图》，东苑商城西侧系“安置区”，两者之间为“十五米生活路”。该生活路一直未修建。2012年，为解决东城大市场征地农民安置用房问题，第三人设立的光山县东城建设指挥部决定将该生活路规划用地作为安置房建设用地，由徐店居委会承建。2012年9月，该部分安置房开工建设，但未办理规划许可手续。2012年10月，光山县城乡规划设计室作出《光山县东城大市场1#安置区修建性详细规划图》，在该规划中，东苑商城西侧与安置区D地块（位于安置区东侧）已建建筑之间已无道路，而是规划层高为三层的房屋。该规划于2013年7月16日被第三人光山县政府批准。在该部分安置房建设过程中，东苑商城部分业主认为安置房影响了他们的通风、采光和部分公共设施的建设，而不同意施工。经东城办及徐店居委会与业主协商，签订了补偿协议，对此作出了经济补偿，但原告并未签订该协议。自2013年9月起，原告之母陈圆多次到被告单位要求其对安置房的建设予以处理。
2013年8月至2013年9月，被告光山规划局先后向光山县东城建设指挥部送达《责令停止违法行为通知书》三份，认定被通知人在东城大市场1号安置区建房未完善手续违反了《中华人民共和国城乡规划法》的规定，要求其到该局规划监察大队听候处理。2013年11月4日，被告光山规划局再次向光山县东城建设指挥部送达《责令停止违法行为通知书》，要求其自行拆除，否则将依法拆除。2013年11月30日和12月7日，被告光山规划局先后两次向东城大市场送达《责令停止违法行为通知书》，要求其解决好纠纷、自行拆除。但该部分安置房建设并未停工。
本院认为，本案各方当事人争议的焦点在于：一、原告梁X是否具有诉讼主体资格。二、被告光山规划局是否具有在光山县行政区域内实施规划行政管理的法定职责。三、被告光山规划局是否存在不履行法定职责的行为。
关于原告梁X是否具有诉讼主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条规定，公民、法人或者其他组织对申请行政机关履行保护财产权的法定职责，行政机关拒绝履行不服的可以提起行政诉讼（条文附后）。在本案中，根据《光山县东苑商城建设规划图》，在东苑商城与东城大市场1号安置区之间规划有一条15米生活路。如该路建成，原告梁X在东苑商城所购买的门面房西侧将紧邻该路。第三人为解决东城大市场拆迁安置问题，在未办理规划许可的情况下，在原规划的道路用地上动工建设安置房。此举可能对原告的财产权益造成影响。在已由其母代为向被告提出履行职责申请，且认为被告未履行职责的情形下，原告可以提起本案行政诉讼。
关于本案被告是否具有在光山县行政区域内实施规划行政管理的法定职责的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。被告光山规划局作为光山县区域内规划行政主管部门，具有依法实施规划行政管理的法定职责。
关于被告光山规划局是否存在不履行法定职责的行为问题。第三人设立的光山县东城建设指挥部决定在原规划道路用地上建设安置用房，在开工建设前未办理建设工程规划许可，虽然此后第三人批准的《光山县东城大市场1#安置区修建性详细规划图》中，对原有规划进行了修改，取消了15米生活路。但该安置房建设中存在的“未批先建”，仍属违反《中华人民共和国城乡规划法》的违法行为，被告应依法对此作出相应处理。
《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设。该条同时规定了责令停止建设之后，应根据事实作出限期改正、限期拆除、没收实物或违法收入、罚款等行政处罚。第六十八条规定，如规划主管部门作出停止建设的决定后，当事人不停止建设的，可以采取查封施工现场等强制措施（条文附后）。被告光山规划局虽然先后六次就安置房建设工程向光山县东城建设指挥部和东城大市场下达了《责令停止违法行为通知书》，但该项目的施工并未停止。在此情况下，被告并未依法采取进一步措施制止该规划违法行为。因此，被告光山规划局虽然不存在不履行规划管理法定职责的行为，但并未完全履行该职责，应依法继续对安置房建设项目存在的规划违法行为进行管理。
原告梁X在诉讼请求中要求确认被告行政不作为违法。对此，最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款（一）项规定，对被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义，人民法院应作出确认违法或确认无效的判决（条文附后）。但本案中，被告已部分履行其规划管理法定职责，且并无证据证明被告继续履行该法定职责已无实际意义。因此，对原告的该项诉讼请求，本院不予支持。
综上所述，对原告诉讼请求，被告辩称理由及第三人述称理由中符合前述认定部分，本院予以支持和采纳。其他部分缺少法律和事实依据，本院不予支持和采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第一款（五）项、第五十四条（三）项，最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条、第五十七第二款（一）项，最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款的规定，判决如下：
一、被告光山规划局于本判决生效之日起三十日内，对光山县东城大市场1号安置区东侧部分安置房（即《光山县东城大市场1#安置区修建性详细规划图》中，东苑商城以西，安置区D地块以东的部分房屋）建设中存在的规划违法行为继续履行依法管理的法定职责。
二、驳回原告梁X的其他诉讼请求。
本案诉讼费50元，由被告光山规划局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省信阳市中级人民法院。
审 判 长 李 刚
审 判 员 赵全生
人民陪审员 黄守志
二〇一四年四月三十日
书 记 员 梁 进