安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）皖行终85号
上诉人（一审原告）杨玉贤，女，1967年8月8日出生，汉族，住合肥市瑶海区。
委托代理人刘宁，男，1967年9月12日出生，汉族，住合肥市瑶海区，系杨玉贤丈夫。
委托代理人夏传宝，安徽怀仁律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）合肥市瑶海区人民政府，住所地合肥市瑶海区明光路1号。
法定代表人单虎，该区区长。
委托代理人凌代郡，安徽承义律师事务所律师。
委托代理人刘震生，合肥市瑶海区和平路街道办事处工作人员。
被上诉人（一审被告）合肥市人民政府，住所地合肥市东流路100号。
法定代表人张庆军，该市市长。
委托代理人杨忠，合肥市人民政府法制办复议应诉处处长。
上诉人杨玉贤因诉合肥市瑶海区人民政府（以下简称瑶海区政府）房屋征收决定、合肥市人民政府（以下简称合肥市政府）行政复议决定一案，不服安徽省合肥市中级人民法院（2015）合行初字第00150号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年3月4日公开开庭审理了本案。上诉人杨玉贤及其委托代理人刘宁、夏传宝，被上诉人瑶海区政府副区长周卫东及委托代理人凌代郡、刘震生，合肥市政府的委托代理人杨忠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明，2014年10月，瑶海区政府拟启动安拖东村棚户区改造项目，遂在项目范围内征求群众意见。2014年11月27日，瑶海区和平路街道肥东路社居委将安拖东村棚户区第一轮意见征询情况进行了公告，被调查的806户当中，同意进行改造的为756户，同意率为93.8%。2014年12月20日，合肥市国土资源局瑶海分局出具情况说明，认为安拖东村棚户区改造项目所占用的国有土地符合经批准的合肥市瑶海区土地利用总体规划（2006-2020）。2014年12月25日，瑶海区发展改革和统计局作出瑶发改统[2014]132号《关于安拖东村旧城改造项目开展前期工作的批复》，同意该项目开展前期工作。2015年1月，经瑶海区第三届人民代表大会第四次会议决定，安拖东村旧城改造项目列入该区2015年国民经济和社会发展计划年度规划。2015年1月20日，合肥市规划局作出合规函〔2015〕20号《关于确认安拖东村棚户区项目改造范围的函》，确认对该地块进行旧城改造符合相关规划的要求。2015年3月21日，瑶海区政府作出合（瑶）房征决（2015）第01号《合肥市瑶海区房屋征收决定》，决定征收东起省建二公司建二村，西至南陵路，南起规划螺蛳岗路，北至合肥市第41中学范围内的房屋、附属物及其构筑物。与此同时，瑶海区政府还作出合（瑶）房征告（2015）第01号《合肥市瑶海区房屋征收决定公告》，将征收范围、征收实施单位、征收补偿方案、行政复议、行政诉讼权利等事项进行了公告。上述两份决定在被征收房屋现场进行了张贴公示。原告对上述房屋征收决定不服，向合肥市政府申请行政复议。2015年7月24日，合肥市政府作出合复决[2015]74号《行政复议决定书》，维持了瑶海区政府作出合（瑶）房征决（2015）第01号《合肥市瑶海区房屋征收决定》的具体行政行为。
另查明，2014年12月12日，瑶海区大建设指挥部办公室组织有关人员对安拖东村棚户区改造项目的房屋征收与补偿方案进行了研讨。2014年12月17日，瑶海区政府将安拖东村棚户区房屋征收与补偿方案（征求意见稿）进行了公示。2015年1月19日，瑶海区政府将安拖东村棚户区房屋征收与补偿方案（征求意见稿）征求意见及修改情况进行了公示。2015年2月10日，瑶海区政府召开了第八次常务会议，讨论通过了安拖东村棚户区改造项目社会稳定风险评估情况。2015年3月13日，瑶海区政府作出了安拖东村棚户区改造项目房屋征收风险评估报告。
一审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项的规定，瑶海区政府有权因旧城区改建的需要，作出房屋征收决定。瑶海区政府在拟启动安拖东村棚户区改建项目时，征求了旧城改建对象的意见并取得绝大多数人的同意。其提供的证据相互印证，证明该项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。同时证明瑶海区政府在作出房屋征收决定时，履行了拟定征收补偿方案、对征收补偿方案进行论证并予以公布、征求公众意见并将征求公众意见情况予以公布的义务，也履行了进行社会稳定风险评估、作出房屋征收决定后及时公告，公告中载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项的程序和义务，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的要求。瑶海区政府作出的房屋征收决定行为，证据确凿，适用法律正确；合肥市政府作出的行政复议行为程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回杨玉贤的诉讼请求。
杨玉贤上诉称，1、没有证据证明本旧城区改建项目已纳入瑶海区国民经济和社会发展计划，一审认定被诉房屋征收决定符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划错误。被上诉人提供的仅是瑶海区发展改革和统计局向区人大所作《关于瑶海区2014年国民经济和社会发展计划执行情况及2015年计划草案的报告》，一审认定瑶海区人大已审议通过该报告没有证据支持。被上诉人没有提交《合肥市国有土地上房屋征收和补偿办法》第五条规定的材料，其作出房屋征收决定前未取得合肥市相关土地、规划、建设等职能部门审批。其提交的《瑶海区大建设指挥部办公室的情况说明》形成时间是2015年7月9日，而征收决定作出时间是2015年3月21日，明显是被上诉人为弥补征收决定违法而补充的材料。本旧城区改造项目征收面积在《情况说明》、《关于安拖东村旧城改造项目开展前期工作的批复》、《关于确认安拖东村棚户区项目改造范围的函》三份文件以及公示中不一致，证明被诉房屋征收决定违法。2、被上诉人在作出征收决定前没有对征收范围内房屋进行调查登记，更没有向被征收人公示调查结果，程序违法；被上诉人也没有对征收范围内房屋进行预评估，房屋征收补偿方案不是依据预评估结果拟定、制定的，程序违法。一审中，被上诉人为弥补房屋征收违法，2015年10月21日在合肥晚报上刊登“安拖东村棚户区改造项目三榜公示”，但其并没有进行一、二榜公示，此事实证明房屋征收决定违法。3、被上诉人作出的征收补偿安置方案程序违法。本案征收补偿方案的制定单位是瑶海区房屋征收办公室，不是瑶海区政府；征收补偿方案也没有证据证明已经过有关职能部门组织论证；征收补偿方案和征收决定是同一日作出的，征收补偿方案没有遵循征求公众意见、公示等法定程序；征收补偿方案中对被征收人房屋附着物、构筑物、装饰装修等没有明确、具体的补偿标准。4、被上诉人提供的社会稳定风险评估、瑶海区政府第8号常务会议纪要没有法律效力，二者自相矛盾，程序严重违法。被上诉人提供的社会稳定风险评估报告是瑶海区征收办作出的，并不是瑶海区政府作出，该报告中涉及的所谓危房没有相关鉴定报告予以佐证，也没有小区内部基础设施落后的相关证明；会议纪要证明该次常务会议召开时间是2015年2月10日，而社会稳定风险评估报告作出时间是2015年3月13日，证明被上诉人在作出征收决定前没有进行社会稳定风险评估。5、被上诉人的征收补偿资金没有足额到位，专户存储、专款专用。被上诉人提供的瑶海区发改局《批复》中该工程项目计划总投资约4亿元，被上诉人提供的是瑶海区财政局银行账户和瑶海区和平路街道银行账户，不是安拖东村旧城改造项目专用账户，资金余额远达不到计划投资数额。征收决定作出后，瑶海区财政局才在2015年3月30日预支安拖东村旧城改造项目征收补偿资金1000万元，被上诉人提供瑶海区和平路街道银行账户还用于其他用途，证明被上诉人在征收决定前未安排征收补偿费用，在征收决定后也未做到足额到位、专户存储、专款专用，不能保障被征收人合法权益的实现。6、被上诉人的征收决定没有载明行政救济程序、权利和征收补偿方案，是违法的。7、被上诉人的违法强拆行为虽然不属于本案审理范围，但被上诉人的行为是违法的，从侧面证明了被上诉人没有依法进行房屋征收活动，其所作征收决定必然也是违法的，依法应予撤销。综上，请求二审法院撤销一审判决并改判撤销被诉房屋征收决定和被诉行政复议决定。
瑶海区政府答辩称，1、瑶海区政府作出的被诉房屋征收决定符合法定程序，一审判决认定事实清楚，证据充分。瑶海区安拖东村棚户区改造项目是由政府组织实施的加快老城区综合改造步伐，是对基础设施落后地段进行旧城区改建的需要，是符合公共利益需求的建设项目。2014年10月起，瑶海区政府就该项目开始征求群众意见，并发放群众意见签字表。2014年12月12日，瑶海区政府组织相关部门对安拖东村棚户区房屋征收与补偿方案予以论证。2014年12月17日，瑶海区政府将《安拖东村棚户区房屋征收与补偿方案》（征求意见稿）进行了公示，征求意见。2014年12月20日，合肥市国土局瑶海分局作出《情况说明》，说明合肥市瑶海区安拖东村棚户区改造项目所占用的国有土地符合经批准的合肥市瑶海区土地利用总体规划（2006-2020）。2014年12月25日，合肥市瑶海区发展改革和统计局对合肥市瑶海区房屋征收办公室作出的《关于关于安拖东村旧城改造项目开展前期工作的批复》，同意对安拖东村旧城实施改造。2015年1月13日，瑶海区发展和统计局在瑶海区第三届人民代表大会第四次会议上作《关于瑶海区2014年国民经济和社会发展计划执行情况和2015年计划草案的报告》，其中提到了“继续加快旧城改造”。2015年1月16日，瑶海区第三届人民代表大会第四次会议审议通过该《报告》。2015年1月19日，瑶海区政府对《瑶海区安拖东村棚户区改造项目房屋征收补偿方案》（征求意见稿）征求意见及修改情况进行了公示。2015年1月20日，合肥市规划局对瑶海区政府作出《关于确认安拖东村棚户区改造项目改造范围的函》，确认其符合相关规划要求。2015年2月10日，瑶海区政府常务会议讨论通过了安拖东村改造项目社会稳定风险评估情况的报告。2015年3月13日，瑶海区政府作出了安拖东村棚户区改造项目房屋征收风险评估报告。2015年3月17日，瑶海区征收办及和平路街道组织安拖东村群众代表35人参与投票，最终选择了安徽新安房地产评估有限公司作为评估单位。2015年3月21日，瑶海区政府作出了房屋征收决定，并对该决定及补偿方案予以公示、公告。2015年5月13日告知上诉人可以选择产权调换和货币补偿两种补偿形式；2015年5月18日作出房屋征收补偿决定书并进行了告知。因此，瑶海区政府作出的房屋征收决定完全符合法定程序。2、《瑶海区安拖东村棚户区改造项目国有土地房屋征收补偿方案》是依据合肥市有关政策制定的，其对征收范围、征收主体、合法有效房屋的认定、安置方式、搬迁过渡费、搬迁费及附属物补偿费、搬迁奖励及其他事项进行了统一规定，不存在上诉人在一审中所说的调换房的面积、质量、价格不合理、安置补偿标准不合理等问题。至于上诉人所说的瑶海区政府及相关部门违反国家强制性规定，采用中断供水、供电和中断道路通行的非法手段迫使其搬迁，与事实不符。综上，一审判决认定事实清楚、证据充分。请求二审法院查明事实，依法裁判。
合肥市政府答辩称，合肥市政府作出合复决[2015]74号《行政复议决定书》的程序合法。合肥市政府收到杨玉贤的行政复议申请后，经审查依法予以受理。因案情复杂，合肥市政府制作并向各方当事人送达了《决定延期通知书》，决定延期一个月。2015年7月24日，合肥市政府作出了合复决[2015]74号《行政复议决定书》，维持了瑶海区人民政府作出的合（瑶）房征决(2015)第(01)号《房屋征收决定》，并送达瑶海区政府和杨玉贤。综上所述，合肥市政府作出复议决定的程序合法，请求依法驳回上诉人的诉讼请求。
瑶海区政府、合肥市政府向一审法院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1、《关于瑶海区2014年国民经济和社会发展计划执行情况及2015年计划草案的报告》；2、《情况说明》；3、《合肥市瑶海区土地利用总体规划（2006-2020年）》；4、《合肥市城市总体规划（2011-2020）》；5、《政府工作报告》；6、瑶海区大建设指挥部办公室《情况说明》；7、《关于安拖东村旧城改造项目开展前期工作的批复》；8、《关于确认安拖东村棚户区项目改造范围的函》；9、《关于安拖东村棚户区房屋征收与补偿方案的会议纪要》；10、《工作日志》；11、《瑶海区安拖东村棚户区改造项目房屋征收补偿方案》（征求意见稿）征求意见及修改情况公示；12、《合肥市瑶海区人民政府常务会议纪要》；13、《安拖东村棚户区改造项目房屋征收风险评估报告》；14、《存款对账单》；15、《存款账户明细表》；16、《预算拨款凭证》；17、《合肥市瑶海区房屋征收决定》；18、《合肥市瑶海区房屋征收决定公告》；19、《瑶海区安拖东村棚户区改造项目国有土地房屋征收补偿方案》；20、《安拖东村棚户区改造项目征求群众意见签字表》；21、《安拖东村棚户区第一轮意见征询情况公告》，以上证据证明瑶海区政府作出的房屋征收决定合法。
此外，瑶海区政府还提供了《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《合肥市国有土地上征收与补偿办法》作为其作出房屋征收决定行政行为的法律依据。
合肥市政府向一审法院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：1、行政复议申请书；2、提出答复通知书；3、行政复议被申请人提供的答复书；4、决定延期通知书；5、行政复议决定书；6、送达回证，以上证据证明合肥市政府作出行政复议决定事实清楚，程序合法。
法律依据：《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》、《行政复议法》第十七条、第二十八条第一款第（一）项。
杨玉贤向一审法院提交了以下证据：1、身份证复印件，证明原告诉讼主体资格。2、房屋所有权证和国有土地使用证，证明原告所有的房屋在征收范围内。3、报警记录、照片，证明瑶海区政府采用断水、断电等违法方式强迫原告搬迁。4、照片。证明瑶海区政府邀约社会人员采用暴力、威胁方式强迫被征收人搬迁的事实。
上述证据材料均已随案移送本院。经审查，一审法院对上述证据的认定符合法律规定。本院对一审法院查明的案件事实依法予以确认。
本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第九条的规定，为了促进社会发展等公共利益的需要，市、县级人民政府可依法作出房屋征收决定；征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，旧城区改建应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，瑶海区政府作出被诉房屋征收决定的目的是为了进行旧城区改建，符合公共利益的需要；根据瑶海区第三届人民代表大会第四次会议审议通过的《关于瑶海区2014年国民经济和社会发展计划执行情况及2015年计划草案的报告》、《政府工作报告》，合肥国土资源局瑶海分局、瑶海区发展改革和统计局、合肥市规划局就涉案征收项目出具的审查意见等文件内容，能够证明瑶海区政府作出被诉房屋征收决定符合相关规划和计划的要求。同时，瑶海区政府在作出被诉房屋征收决定前，拟定了征收补偿方案、对拟定的征收补偿方案进行了论证并予以公布、征求公众意见并将征求公众意见情况予以公布；作出了房屋征收风险评估报告；对征收范围内的房屋进行了调查登记；在作出房屋征收决定后及时公告，公告载明了征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。综上，瑶海区政府作出的房屋征收决定符合法律规定。合肥市政府作出的行政复议决定程序合法。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人杨玉贤负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王新林
代理审判员 宋 鑫
代理审判员 张高英
二〇一六年三月二十八日
书 记 员 刘 琳
附：相关法律条文
《国有土地上房屋征收与补偿条例》
第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。
第九条依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……