贵州省天柱县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）天行初字第27号
原告天柱县邦洞镇灯塔村九甲组。
诉讼代表人马腾。
委托代理人吴位锦，贵州威驰律师事务所律师。
被告天柱县人民政府。
法定代表人陆再义。
委托代理人甘功东。
委托代理人粟多雄。
第三人蔡代福。
第三人王利阶。
第三人申赐福。
第三人周希堂。
第三人王书庆。
第三人罗利修。
第三人杨天培。
第三人姚元阶。
第三人杨顺久。
第三人贾雪岭。
第三人甘功明。
第三人向志华。
第三人申忠南。
第三人杨凤林。
第三人刘定然。
诉讼代表人王书庆。
委托代理人甘交武。
原告天柱县邦洞镇灯塔村九甲组（以下简称九甲组）不服被告天柱县人民政府于2014年5月28日作出的天府发（2014）10号《关于原天柱县邦洞农具厂33名职工与邦洞镇灯塔村九甲组土地权属争议的处理决定》（以下简称处理决定）之具体行政行为，于2014年10月17日向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法向被告天柱县人民政府送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭于2014年12月8日公开开庭进行了审理，原告九甲组的诉讼代表人马腾及其委托代理人吴位锦，被告天柱县人民政府的委托代理人甘功东、粟多雄，第三人的诉讼代表人王书庆及其委托代理人甘交武到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告天柱县人民政府于2014年5月28日作出的天府发（2014）10号《处理决定》之具体行政行为，将争议地所有权确定归国家所有，将争议地使用权确定归原天柱县邦洞农具厂所有。被告天柱县人民政府于2014年11月10日向本院提供了作出具体行政行为的证据和依据：1、申请书，2、证明，3、使用公章启事，4、总结报告，5、手工业管理局、联合社1965年工作总结，6、工资审批表册，7、天社企字（81）第5号文件，8、产品购销合同，9、调解会议记录，以上证据证明邦洞农具厂是客观存在的集体企业，该土地权属纠纷经过了多次调解。
原告诉称：一、天府发（2014）10号处理决定和黔东南府复议字﹤2014﹥87号复议决定认定事实错误：1、本案所涉争议地在解放后土改时其土地所有权和使用权都属于原告组的村民，该土地权属从未发生变更。2、处理决定认定铁业社的营业时间是错误的。天柱县邦洞农具厂所属的铁业社于1957年从高寨搬到九甲，1958年开始大跃进和人民公社化运动，1959年铁业社搬到锦屏，1963年以后又搬回九甲，部分人员在这里不定期的打铁，1980年左右铁业社解散。3、处理决定认定原告村民耕管事实不符。20世纪五十年代，九甲队社员就在争议地上建过猪圈和生产队的牛圈，大跃进结束后，1962年九甲生产队在争议地用石灰角打了生产队的晒谷平，八十年代至九十年代，九甲队把争议地的土地进行了分配，每家分了几锄头把进行耕种。九十年代后，为了丰富群众的业余生活，原告九甲组自筹资金，在争议地修建了篮球场和生产队老年活动中心。在原告九甲组及九甲组村民对该地块进行管理使用过程中，第三人等从未有过异议。二、天府发（2014）10号处决定及黔东南府复议字﹤2014﹥87号复议决定在程序上存在严重错误：1、处理决定和复议决定都将第三人原邦洞农具厂以前的33名职工认定为申请确权的当事人，但作为申请确权的主体，不应当是该农具厂的职工而应当是该农具厂。2、原邦洞农具厂早在八十年代就倒闭解散，从法律上讲，原邦洞农具厂也不是适格的申请确权的当事人。3、从原邦洞农具厂的行政隶属关系来看，最初是县手工业联社和邦洞手工业社，后划归县轻工业局和县社队企业局管理，1978年划归邦洞人民公社（现为邦洞镇人民政府）管理，因此，只有邦洞镇人民公社才是适格的申请人，但是邦洞镇人民政府并没有作为申请人主张权利。4、处理决定认定的申请人是原天柱县邦洞农具厂33名职工，但一半以上人员已经故去，这些人已经丧失了权利资格，但在第三人提起请求时，仍然有他们的手印。三、本案的核心是争议地是否已经划拨给原天柱县邦洞农具厂，原告认为，在没有政府书面征收文件的情况下，应当遵循客观公正的角度来判断。1、没有任何证据证明争议地已经划拨给第三人，也没有划拨以后的任何补偿依据，故划拨不能成立。2、客观上，铁业社时断时续的占用原告的土地，但其用地的方式是占用或者借用，不能单凭第三人的口述就简单定性为划拨和征收。3、原天柱县邦洞农具厂解散后，出卖了其下属的木业社的房屋，当时木业社就把土地款14000元人民币归还给了中兴组。4、政府在处理该纠纷时失之偏颇，没有客观公正。5、从八十年代初开始，原告的村民一直耕管争议地，直到2012年发生纠纷，如果第三人拥有使用权，那他们早就进行了阻止。综上所述，本案涉及的争议地的土地所有权和使用权从来就没有发生转移，一直属于原告所有。原告提供的土地房产所有权证应当是处理该案件所有权的依据，请求人民法院依法支持原告的诉讼请求。
原告向本院提交的证据有：1、身份证、村委会证明，证明原告代表人马腾的身份信息；2、天府发（2014）10号处理决定，证明被申请人作出的具体行政行为；3、行政复议决定，证明本案复议过程和复议结果；4、周培臣等六人的证实材料，证明现争议地属于原告并曾被原邦洞农具厂占用过的事实；5、征地协议、杨凤芝证明，证明争议地没有被征收，权属属于原告；6、494号土地房产所有证，证明原告对争议地有土地所有权；7、李梅秀等四人证明材料及身份证复印件，证明原告的村民一直耕管争议地到双方发生争议时的事实；8、倡议书、天柱县邦洞农具厂职工名册，证明原邦洞农具厂33名职工有多人已故的事实；9、关于铁业社占用九甲集体组民土地的来历经过，证明第三人所在原邦洞农具厂占用原告土地的事实。
被告辩称：一、原告称处理决定认定的营业时间不准确，这并不影响邦洞农具厂实际使用土地的事实。原邦洞农具厂组建于1953年，其前身是邦洞铁木农具社，属当时县手工业联社和邦洞手工业社双重管理，后根据上级有关政策，先后划为县轻工业局管理和县乡镇企业局管理。该争议是1957年原邦洞农具厂为扩大生产需要，经邦洞区委和县手工业联社领导实地踏勘，手指为界，以划拨的形式取得，使用至今已有五十多年。二、原告称处理决定认定的耕管事实不符，实际情况是邦洞农具厂自1957年搬到此地后，就一直在此生产经营，到1981年主管部门都还下达生产指标给邦洞农具厂，现在的争议地上还有邦洞农具的厂房在，农具厂停产后，除厂房外一直是荒地，并没有任何人耕种过，2013年九甲组群众在争议地修建球场时，邦洞镇政府和邦洞土管所工作人员到现场进行过制止。三、原邦洞农具厂属当时的农村手工业生产合作社，是独立经营的集体企业单位。虽然邦洞农具厂自1986年停业至今，但其在生产经营过程中形成的资产（包括厂房和土地使用权）理应受到法律的保护，集体企业的主体就是企业的职工，职工有权对企业资产进行经营、保管和维护，因此在企业已名存实亡的情况下，以职工为主体依法维护企业资产是符合法律规定的。四、原告要求以1955年的土地房产所有权证为处理土地所有权和使用权的依据，不符合国家现行法律的政策、法令。村民对土地只有使用权，没有所有权。土改时发给的土地房产所有权证不能作为处理土地的权属纠纷的法律依据。五、争议发生后，县国土资源局、县法制办、邦洞镇人民政府组织双方进行了多次调解，因双方意见分歧较大，调解未能达成一致意见。为此，天柱县人民政府为争议土地权属作出了处理决定，程序上完全合法。综上所述，我府作出的天府发（2014）10号《处理决定》的具体行政行为事实清楚，引用法律法规条款适当，敬请人民法院依法予以维护。
第三人述称：一、1955年8月杨先银的《土地房产所有证》的问题，答辩人承认该证的真实性，但是根据答辩人对该证地标地理实地踏勘和调查，该证地理坐标与争议地无关。二、原告“处理决定认定铁业社的营业时间是错误的”的诉称是错误的，从县档案局提供的《调整部分工人和工作人员工资审批表》原始资料显现与县政府的天府发（2014）10号《处理决定书》认定农具厂的组建和生产时间是相印证的。三、处理决定“原告村民耕管事实不符”的问题。1、原告诉称杨先银的土地权属从未发生变更，但20世纪50年代九甲队社员为什么可以在杨先银权属地上建猪圈和生产队的牛圈？为什么可以在杨先银的土地上打晒谷坪？80年代至90年代又把杨先银的土地每家分几锄头把进行耕种？然而杨先银又不出面来制止原告的上述侵权行为，反过来证明了杨先银的《土地证》的地理坐标并非争议地；2、农具厂1957年从现在的邦洞小学旁边地名叫三门口的地方搬迁到争议地生产经营的，原告认可1957年农具厂搬迁的这一事实。当时根据县政府指示，邦洞区委领导和县手工业联社领导实地踏勘手指为界，以行政划拨的形式划拨该地争议地时，1957年该争议地面不可能有附着物，否则就会出现征收、补偿等手续和费用；3、“80年代至90年代”的问题。2009年3月2日天柱县乡镇企业局出具的原始证据证明，1981年5月份仍向邦洞农具厂下达主要生产指标计划任务，说明邦洞农具厂在80年代至90年代时间内还在正常生产运行；4、原告诉称：“在争议地修建篮球场，老年活动中心，从未见第三人有过争议”的问题。第三人对该争议地在依法维权的过程中，走正常程序，逐级以书面和口头的方式向组织领导积极反映，也引起了县有关部门领导的重视，有邦洞镇政府领导和县国土局出面制止原告强占强建行为，由于当时偏重“和谐”，才导致该争议地土地利用现状发生了改变。我厂歇业后，由我厂老职工申忠南看守管理到2013年止，这是铁的事实，有第三人的原始厂址照片佐证。四、原告诉称：“处理决定和复议决定……33名职工为申请确权当事人，没有法律依据”。原告的这一说法不符合国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》第26、27条规定，邦洞农具厂的法人资格按照工商法规已不存在，但是由于倒闭后演变成33名职工集体或个人，是符合法规规定的。县、州两府的处理决定认定与《确定土地所有权和使用权的若干规定》第26、27条规定，没有存在瑕疵。五、邦洞农具厂（33名位职工）的最后归属问题。最初建厂时，隶属于县手工业联社。1978年根据政策规定，农具厂一度被划归邦洞公社领导和管理。80年初，天柱县乡镇企业局根据政策改变和部署，便把全县的驻乡镇企业收归到县乡镇企业局。2011年，天柱县乡镇企业局与天柱县经济贸易局等工业部门合并，成立天柱县工业信息化局，统一归县工信局领导，现在农具厂33名职工的医保、社保办理手续都是经过县工信局，也就是说邦洞农具厂（33名职工）的主管部门是天柱县工业和信息化局，而不是原告所称的邦洞镇政府。六、50年代在我国各项法律法规尚未健全的历史背景下，领导手指为界，划拨土地，已成为历史遗留问题和客观存在的现象，虽然没有任何文字依据，但是，从1957年直至现在已是54年的时间了，第三人一直是该争议地的使用者和管理者。至于原告称辩“占用”或“借用”，这只是原告的一面之词，并没有相关证据支持这一论点。综上所述，原告的行政诉讼的事实和理由缺乏证据和法理支持，诉讼理由依法不能成立，依法不应当受到法律保护，恳请贵院依照国家相关法律、法规规定，依法驳回原告的诉讼请求，依法维持天府发（2014）10号处理决定书和黔东南府复议字（2014）87号复议决定。
第三人向本院提交的证据有：1、工资审批表，证明职工参加工作时间和农具厂生产经营时间的事实；2、证实材料，证明农具厂的土地来源、方位和划拨时该争议地是一片荒地的事实；3、指标计划通知，证明农具厂80年代参与生产建设和接受县乡镇企业局下达的生产指标任务的事实，同时证明农具厂是县乡镇企业局下属企业的事实；4、紧急情况反映，证明原告的篮球场是强制修建的，第三人已依法向有关部门反映情况，县有关部门召开调解会的事实；5、农具厂全境照片，证明农具厂的全景和当时没有被分耕、打晒谷坪、建篮球场和老年活动中心的事实；6、邮政快递单、调查处理意见，证明第三人的代理人向国土资源部法规司咨询的事实；7、天柱县机构编制委员会县编字（2011）3号文件，证明原邦洞农具厂是县工业和信息化局系统的企业。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：
被告提供的证据：证据1、9能证明原告与第三人因争议地使用权属发生纠纷，并经县有关部门和邦洞镇政府多次调解未果的事实，予以采信；证据2、3、4、5、6、7、8是真实的，能证明原天柱县邦洞农具厂是客观存在的企业，且从1957年搬到争议地后到80年代工厂停业时止，一直在争议地上从事生产经营活动的事实，予以采信。
原告提交的证据：证据1是真实的，能证明原告诉讼代表人的身份，予以采信；证据2、3是被诉的具体行政行为，能证明被告作出的具体行政行为，但不能作为本案的定案依据；证据4是证人证言，但未附证人的身份证明，也未出庭供法庭质证，不予采信；证据5中的征地协议与本案没有关联性，证人证言未附证人身份证明，因此对原告的证明目的本院不予采信；证据6是原告持有的土地房产所有证，但只能证明原告所属农户在土地改革时期的土地权属情况，而1957年后争议地的使用权属发生了变更，故原告的证明目的本院不予采信；证据7是原告提供的证人证言，但无其他证据相互印证，不予采信；证据8是真实的，能证明原邦洞农具厂部分职工已去世的事实，予以采信；证据9不属于认定土地权属的有效证据，不予采信。
第三人提交的证据：证据1、3与被告的证据6、7、8相同，本院作同一认定；证据2是证人证言，但未附证人的身份证明，也未出庭供法庭质证，不予采信；证明4能证明原告与第三人从2009年起发生纠纷并经有关部门调解未果的事实，予以采信；证据5能证明照片拍摄时的争议地现场情况，予以采信；证据6不属于认定土地权属的有效证据，不予采信；证据7能证明原邦洞农具厂为县工业和信息化局系统的企业，予以采信。
经审理查明：原天柱县邦洞农具厂组建于1953年，原名叫邦洞铁业社，1962年改名为天柱县邦洞农具厂，属当时的天柱县手工业联社和邦洞手工业社双重管理。争议地坐落于天柱县邦洞镇灯塔村九甲组，四抵为东抵本宗地屋基，南抵本宗地屋基，西抵本宗地围墙，北抵路，宗地面积为1562平方米。在土地改革时期，争议地属原邦洞镇人民村九组（即现灯塔村九甲组）杨先银所有。1957年时，原天柱县邦洞农具厂为扩大生产需要，将工厂经营地点搬迁至现争议地，并一直在争议地上从事生产经营活动至1981年之后停产。2009年，因原告所属农户到争议地种菜、喂猪并毁坏原邦洞农具厂的围墙，双方发生争议，并经县有关部门调解未果。2013年，原告将争议地的一部分修建成篮球场，双方再次发生争议。2014年5月28日，被告天柱县人民政府作出天府发（2014）10号《处理决定》，认定争议地所有权属于国家所有，并将争议地使用权确定给原邦洞农具厂所有。原告不服并向黔东南州人民政府提出行政复议，黔东南州人民政府于2014年9月10日作出黔东南府复议字（2014）87号行政复议决定书，维持了被告作出处理决定的具体行政行为。原告仍不服，于2014年10月17日向本院提起行政诉讼，请求撤销被告天柱县人民政府于2014年5月28日作出的天府发（2014）10号《处理决定》之具体行政行为。
本院认为：原告天柱县邦洞镇灯塔村九甲组和第三人原天柱县邦洞农具厂职工为争议地所有权和使用权发生纠纷，属单位之间或个人与单位之间为土地权属发生争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款之规定，被告天柱县人民政府对本案进行调处，属其职权范围。但是，应当在事实清楚、程序合法、适用法律法规正确的基础上才能作出对土地权属确认的具体行政行为，反之，则应当认定具体行政行为不符合法律法规的规定。本案中，原天柱县邦洞农具厂系上世纪八十年代即停止生产活动的集体企业，且在被告天柱县人民政府对本案纠纷进行调处时，原天柱县邦洞农具厂的33名职工中部分人员已去世，但是，被告天柱县人民政府仍以原天柱县邦洞农具厂33名职工作为申请主体对本案纠纷进行调处，并将争议地使用权确定给原天柱县邦洞农具厂所有。本院认为，被告天柱县人民政府在对本案纠纷进行调处时，原天柱县邦洞农具厂33名职工里部分职工已去世，被告未审查申请人的主体资格，仍以原天柱县邦洞农具厂33名职工作为申请主体，其具体行政行为应属主体不适格。其次，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十六条“土地使用权确定给直接使用土地的具有法人资格的单位或个人”的规定，国有土地使用权只能确定给具有法人资格的单位或者个人，但本案中，原天柱县邦洞农具厂于上世纪八十年代即已停止生产活动，被告和第三人在举证期限内也未向本院举证证明天柱县邦洞农具厂在停产后仍系持续存在的合法的法人企业，因此，原天柱县邦洞农具厂不属于法律意义上的法人主体，被告天柱县人民政府将争议地使用权确定给不具有法人主体资格的原天柱县邦洞农具厂所有，其具体行政行为应属事实不清、主要证据不足，且适用法律法规错误，依法应予撤销。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项1、2目之规定，判决如下：
撤销被告天柱县人民政府于2014年5月28日作出的天府发（2014）10号《关于原天柱县邦洞农具厂33名职工与邦洞镇灯塔村九甲组土地权属争议的处理决定》之具体行政行为。
案件受理费50元，由被告天柱县人民政府负担。
如不服本判决，可自接到本判决书之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院。
审判长 欧 阳 广 福
审判员 黄 琳
审判员 卢 慧
二〇一四年十二月二十四日
书记员 蒲慧琼（代）