杭州市滨江区人民法院
民 事 判 决 书
（2010）杭滨民初字第241号
原告杭州市国土资源局滨江分局。
法定代表人丁永刚。
委托代理人（特别授权）马宏利。
被告和瑞科技（杭州）有限公司。
法定代表人张路。
委托代理人（特别授权）杨杭泳。
原告杭州市国土资源局滨江分局为与被告和瑞科技（杭州）有限公司国有土地使用权出让合同纠纷一案，于2010年3月31日诉至本院。本院于同日依法受理，由审判员刘清独任审判。在审理过程中，被告提出管辖权异议。经本院裁定驳回后，被告上诉，二审裁定驳回。后本院依法转为普通程序审理，于2011年7月6日公开开庭审理了本案。原告委托代理人马宏利、被告委托代理人程学林均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告杭州市国土资源局滨江分局诉称，2006年9月4日，原、被告签署了《杭州市国有土地使用权出让合同书》以及《国有土地使用权出让合同补充条款》。双方约定原告将位于滨江区长河街道江二村范围内宗地总面积为26738平方米的土地使用权出让给被告；出让土地性质为工业用地，出让期限为50年，总地价款为5652240元。合同书第十四条第一款约定，被告同意在本合同签订之日起半年动工建设，并在本合同签订之日起二年内完成开发。但事实上被告直到2007年12月5日才领取了第一期施工许可证并正式开工建设，这比合同书规定的开工时间2007年3月4日迟延了9个月的时间，被告的行为明显违反了合同书的约定。根据补充条款第六条的规定，被告未能按照合同书第十四条约定日期动工的，须向原告支付相当于土地出让金总额的10％的违约金即565224元。其次，时至今日，被告仍未能完成全部建设工作，这也大大超出合同书规定的竣工时间（2008年9月4日），被告的行为明显违反了合同书第十四条第一款的约定。根据补充条款第九条的规定，被告未能在2008年9月4日前完成项目竣工验收的，须向原告支付相当于土地出让金总额的10％的违约金即565224元。再次，根据合同书第三十二条的约定，被告在合同约定的完成开发日期前，尚未全部完成开发的，出让人可以无偿收回未开发的部分土地使用权。本案中，被告在约定的完成开发时间内，即2008年9月4日前，只领取了一期的施工许可证，完成了部分开发；但既未领取二期的施工许可证亦未对二期工程进行任何实际施工，其二期土地显属未开发土地，因此原告有权根据合同书第三十二条的规定对该部分土地予以无偿收回。为此，向法院起诉，请求判令：1、被告支付逾期动工违约金565224元；2、被告支付逾期竣工违约金565224元；3、原告无偿收回被告未开发部分的土地使用权16667平方米（具体详范围见图纸）；4、被告承担诉讼费、保全费。
为证明其主张的事实，原告向本院提交了如下证据材料：
1、杭州市国有土地使用权出让合同、国有土地使用权出让合同补充条款各一份（复印件），拟证明双方对于国有土地使用权出让中权利义务的约定。
2、建筑工程施工许可证一份，拟证明被告直到2007年12月5日才领取施工许可证并正式开始施工，违反双方合同的约定；名称仅是和瑞科技软件加工及外包基地T3楼，可见被告只是申请了部分楼的施工许可证。
3、和瑞科技项目概况图一份，拟证明被告只完成了极少部分的项目开发，其二期土地显属未开发土地，应予收回。
4、2010年2月3日现场施工照片三张、公证书一份，拟证明被告的工地现场情况，说明被告部分土地并未动工建设。（公证书中的照片是2010年4月12日拍摄的）
5、拟收回土地红线图一份（复印件），拟证明拟收回土地的位置及面积。
6、设计方案的批复一份（复印件），拟证明被告仅对T3楼进行了建设，对其他二幢楼均未开工建设，人为进行了分期开发。
7、动工建设提示通知书、送达回证各一份，督促开工建设通知书、送达回证各一份（其中只有一张送达回证为原件，其他均为复印件），拟证明原告要求被告加快速度进行施工。
被告和瑞科技（杭州）有限公司辩称，一、案涉地块未按出让合同约定的日期动工的原因在于政府及相关职能部门，且该“违约”行为早已经超过诉讼时效，故无论是根据出让合同约定还是法律规定，被告均无须承担迟延动工的违约责任。二、案涉地块未按出让合同约定的日期开发完成是因政府及相关职能部门不及时发放规划许可证和施工许可证、违法行政不批准被告变更法定代表人和董事会成员、不按约定做好道路供地造成施工障碍等原因导致，故无论是根据出让合同约定还是法律规定，被告均无须承担未按约完成开发的违约责任。三、造成案涉地块未按出让合同约定的日期开发完成的责任在于政府及相关职能部门，且客观上案涉工程自2008年即开始着手进行了工程试桩等开发工程，截至被告起诉前，出让合同所涉的全部案涉地块均已经在开发进程中，本案所涉地块中不存在未开发的土地，故原告要求收回未开发部分的土地使用权的诉请缺乏事实和法律依据。四、被告已经按约付清全部土地出让金，原告也向被告交付了土地，颁发了土地使用权证，土地使用权出让合同已经履行完毕。原告主张提前收回土地使用权，是一种基于行政管理和行政监督职能的行政行为，应受行政处罚法律程序规范，不应作为民事诉讼程序的争讼事项，不属于法院受理民事案件的受案范围，本案本不应受理，即使受理后也应依法驳回起诉。五、本案起诉前后，滨江区政府曾多次组织法院、国土局、外经局等部门针对被告土地事宜进行会商，并违法将本属行政管理行为转由法院以民事案件进行审理，既违反了人民法院受理民事案件范围和诉讼管辖的有关规定，也违反了回避原则，被告曾依法提出管辖异议，现被告也正在向浙江省高级人民法院申请再审，故应中止审理本案。六、在被告土地的前后左右都有相类似的其他土地，有些至今尚未开工，原告偏偏对被告提起诉讼，显然不公平。综上，原告的诉讼请求缺乏法律和事实依据，依法应当驳回。
被告向本院提交了如下证据材料：
1、杭州市国有土地使用权出让合同书、土地出让金收据、土地使用权证各一份（复印件），拟证明被告已经付清全部土地出让金，原告已交付土地、颁发国有土地使用权证，土地使用权出让合同已经履行完毕的事实。
2、关于和瑞科技有限公司杭州基础软件中心初步设计的批复、初步设计会审签到单、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证各一份（复印件），拟证明被告在取得有关政府部门核发的初步设计批复、规划许可证、施工许可证时就已超过出让合同约定半年内开工的期限，造成本案客观上不可能在合同约定期限内对案涉土地进行动工开发的原因在于相关政府职能部门审批的开工日期迟于合同约定的开工日期，被告不应承担违约责任。
3、关于和瑞科技有限公司杭州基础软件中心初步设计（调整）的批复、初步设计会审签到单、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证各一份（复印件），拟证明被告在取得有关政府部门核发的初步设计（调整）批复、规划许可证、施工许可证时就已超出合同约定开发完成的两年期限。造成本案地块未在合同约定的期限内完成开发的原因在于相关政府职能部门审批核准的二期工程开工日期晚于合同约定的动工日期，原告无权按合同约定要求被告承担未按期完成开发的违约金和要求收回未开发土地使用权。
4、（2010）杭滨行初字第3、8号行政判决书各一份（复印件），拟证明相关政府职能部门行政违法以行政不作为和不予行政许可的方式不批准被告依法变更法定代表人及董事会成员，客观上阻碍了被告开发进程，造成本案地块未在合同约定的期限内完成开发的原因在于政府相关部门，原告无权按合同约定要求被告承担未按期开发完成的违约金和要求收回未开发土地使用权。
5、杭州软件加工与外包基地／杭州基础软件中心工程临时道路合同、关于和瑞土地网络通信柱网迁移情况说明、协议书各一份（复印件），拟证明原告交地不完全，客观上阻碍了被告开发进程，造成本案地块未在合同约定的期限内完成开发的原因在于原告及政府相关部门，原告无权按合同约定要求被告承担未按期开发完成的违约金和要求收回未开发土地使用权。
6、工地现场照片一组、2008年7月16日工程试打桩记录、2008年7月18日工程试打桩记录、桩基工程施工合同（复印件）、公证书各一份，证明原告起诉时案涉地块全部土地均已投入开发，原告诉称案涉土地尚有土地未开发并要求收回未开发土地的诉讼请求缺乏事实依据。
7、会议通知单一份（复印件），证明本案起诉前后，滨江区政府曾多次组织法院、国土局、外经局等部门针对被告土地事宜进行会商，并违法将本属行政管理行为转由滨江区法院违法以民事案件进行审理，违反了人民法院受理民事案件范围和诉讼管辖的有关规定，滨江区法院无权审理本案。
对双方当事人提交的上述证据材料，经对方当事人质证，本院认证如下：
对于原告提交的证据，被告对证据1无异议，本院予以采纳。对证据2，被告对内容真实性无异议，认为领取的日期能证明政府职能部门同意被告施工的日期已经晚于合同约定的日期，因此晚开工、晚竣工的责任并不在被告，对照合同第32条约定，符合被告的免责条件。本院对该证据的三性予以确认，该证据能够初步证明原告所主张的被告逾期开工的事实，至于被告质证时提出的晚开工、晚竣工的责任不在于被告的事实，则应根据被告提交的反驳证据及其证明力来认定。对证据3，被告认为对照的标准应按规划局审批的工程规划为准，该证据只是现场的宣传图，不能作为依据，该图与实际概况是比较接近的，但不能证明原告的证明目的。本院对该证据的三性予以确认，但是，从该证据内容来看，尚不能证明原告所主张的证明对象。对证据4，被告对现场施工照片三张真实性无异议，但认为不能证明原告的证明目的，反而可以证明实际上部分已经竣工，部分正在开发建设，现场有塔吊、堆土机等各种施工机械；对公证书合法性有异议，因为公证书记载有拍摄人员、在场人员、审判人员在场，并且有现场记录，但按公证的事项来源是原告委托代理人的保全物证的公证，但从记录来看又像是勘验记录，并非公证员所做的记录，因此对于该程序有异议；其中有些照片可以识辨，而有的照片却很难辨别，不论程序是否合法，但照片能反映现场部分房屋已经竣工完成，部分土地上正在进行建设。本院对被告无异议的三张施工现场照片予以确认；关于公证书，被告的质证意见部分成立，该公证书的形成程序存有瑕疵，本院不予采纳。对证据5，被告对真实性、合法性、关联性有异议，认为该材料实际上系原告主张，并非证据。本院认为，被告的质证意见成立，对该证据不予采纳。对证据6，被告认为批复是职能部门对建设方案的行政许可，在合同中也未约定要一次性建设完成，也是原告会同其他十七个部门对被告实施了行政许可，可证明被告按此方案施工是合规的，如果有任何与合同抵触，也符合合同所约定的免责事由。本院认为，被告的质证意见不能成立，该证据能够证明原告所要证明的内容，本院予以采纳。对证据7，被告对其中的动工建设提示通知书及该送达回证真实性无异议，与批复的日期相符，被告也是按该提示和政府的批复规定所做的；督促开工建设通知书及该送达回证因系复印件，不予质证。本院对动工建设提示通知书及其送达回证的三性予以确认，该证据能够证明原告所要证明的对象；督促开工建设通知书及其送达回证因无原件供核对，本院不予采纳。
对被告提交的证据，原告对证据1的真实性无异议，对证明对象有异议，认为合同是否履行完毕要从合同约定内容进行考量，合同第三十二条、补充条款第六条、第九条都未履行完毕，也不认可被告已经付清了全部土地出让金。本院对该证据予以采纳，但仅该组证据并不能证明被告所要证明的合同已经履行完毕的事实。对证据2、3，原告对真实性无异议，对关联性、证明对象有异议，认为该证据恰恰证明了被告迟延动工的事实；批复第二条写明了被告共有三幢楼；不认可被告关于2007年8月3日才获得了批复的原因在于政府的主张，签订合同后应先拿设计方案，所有资料备齐了，才可以提请有关部门召开初步设计的会议，原告如要主张是政府原因，则要提供政府的收件单等证据来证明，否则是被告提供资料推迟了；批复调整是被告提出申请，不能将原因归结于政府。本院认为，原告的质证意见成立，该组证据并不能证明被告所主张的因政府职能部门的原因导致逾期开工的事实。对证据4，原告对真实性无异议，但认为与本案无关联，不能证明被告的证明目的；判决书也明确申请变更的时间为2009年9月11日，但该时间已经超过了合同约定的动工、竣工时间。本院认为，原告的质证意见成立，该组证据与本案不具有关联性，不予采纳。对证据5，原告认为没有原件，真实性无法核实，即使是真实的，与本案也没有关联性；关于和瑞土地网络通信柱网迁移情况说明属于证人证言，证人应出庭作证，否则不符合证据形式。本院认为，原告的质证意见成立，该组证据并无原件供核对，并不能证明被告所主张的原告交地不完全的事实，不予采纳。对证据6，原告对照片、2008年7月16日工程试打桩记录、2008年7月18日工程试打桩记录的真实性无异议，本院予以采纳。桩基工程施工合同原告认为系复印件，无法核实，即使是真实的，也仅仅是试桩工程，并不代表已经进行了动工开发。本院认为，原告的意见部分成立，因被告未能提交桩基工程施工合同的原件供核对，故对该证据不予采纳。对证据7，原告认为真实性无法核实，对是否有该会议不知情。本院认为，该证据并无原件供核对，对其真实性无法确定，故不予采纳。
根据上述有效证据和各方当事人在庭审中的陈述，本院对案件事实认定如下：
2006年9月4日，原、被告签署《杭州市国有土地使用权出让合同书》（以下简称出让合同）以及《国有土地使用权出让合同补充条款》（以下简称补充条款）各一份，约定：原告将位于滨江区长河街道江二村范围内宗地总面积为26738平方米的土地使用权出让给被告；出让土地性质为工业用地，出让期限为50年，总地价款为5652240元。出让合同第五条约定：在本合同签订之日起，即视同出让人将本合同项下宗地按现状条件交付给受让人。第十四条约定：受让人同意在本合同签订之日起半年内动工建设，并在本合同签订之日起二年内完成开发。不能按期开工建设的，应提前30日向出让人提出延建申请，但延建时间最长不得超过半年；不能按期完成开发的，应提前30日向出让人提出延建申请，延建时间最长不得超过半年。第三十二条约定：受让人应当按照合同约定进行开发建设，超过合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，出让人可以向受让人征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费；满2年未动工开发的，出让人可以无偿收回土地使用权；受让人在合同约定的完成开发日期时，尚未全部完成开发的，出让人可以无偿收回未开发的部分土地使用权；但因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为造成动工开发迟延的除外。补充条款第三条约定：受让人除按照出让合同第十四条第一款约定日期动工建设外，同意在2008年9月4日前完成项目竣工验收。受让人按照出让合同第十四条第二款约定提出延建申请，并经出让人同意延建的，则其项目竣工验收日期按批准延建的时间相应顺延。补充条款第六条约定：受让人未能按照出让合同第十四条第一款约定日期或第二款约定延建日期动工建设的，须向出让人支付相当于土地出让金总额的10%的违约金。补充条款第九条约定：受让人未能按照补充条款第三条第一款约定日期或第二款约定延建日期完成项目竣工验收的，须向出让人支付相当于土地出让金总额的10%的违约金。出让合同和补充条款还对土地的交付和出让金的缴纳、土地开发建设与利用、土地使用权的转让、出租、抵押、期限届满后的权利义务、不可抗力、违约责任等其他事项作了约定。
合同签订后，原告按约将土地交付给了被告；被告按约支付了土地出让金，并于2006年10月24日取得了土地使用权证。后被告委托浙江同仁建筑设计有限公司编制《和瑞科技有限公司杭州基础软件中心初步设计》（以下简称初步设计）并上报给杭州市滨江区建设局。滨江区建设局于2007年7月20日召集包括原告在内的有关职能部门对该初步设计进行审查，并于2007年8月3日作出区建设（2007）88号《关于和瑞科技有限公司杭州基础软件中心初步设计的批复》，明确建设内容及规模为：3幢12层生产大楼，地下1-2层，建筑面积57998平方米，其中地下建筑面积10894平方米；同时对建筑面积、主要经济技术指标、总图布置、建筑单体、市政公用、沿路绿化等均作了明确批复。2007年10月23日，被告取得杭州基础软件中心T3生产厂房的建设工程规划许可证，并于同年12月5日取得该幢厂房的建设工程施工许可证。后被告向滨江区建设局再次上报《和瑞科技（杭州）有限公司杭州基础软件中心初步设计（调整）》，滨江区建设局于2008年6月25日召集了包括原告在内的相关职能部门对该初步设计进行了审查，并于2008年7月1日作出区建设（2008）129号《关于和瑞科技（杭州）有限公司杭州基础软件中心初步设计（调整）的批复》，再次明确建设内容及规模为：1幢12层、2幢13层的生产大楼，地下1层，建筑面积102570平方米，其中地下建筑面积54593平方米（与和瑞科技（杭州）有限公司杭州软件加工与外包基地合建）。2008年10月31日，被告取得杭州基础软件中心T1、T2生产厂房建设工程规划许可证，并于2009年8月4日取得该二幢建筑的建设工程施工许可证。
另查明，2007年8月8日，原告向被告送达《动工建设提示通知书》，以被告受让案涉土地后未开发建设为由，要求被告接到通知后加快前期工作进度，严格按照土地出让合同约定的时间开发建设；如逾期开发建设的，将依法处置该地块。2008年7月20日，被告T1、T2生产厂房工程进行试打桩。
再查明，至原告起诉时止，被告T3生产厂房已经建成，T1、T2生产厂房尚未建成；在本案审理过程中，T1、T2生产厂房已经动工建设。
根据双方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点有：本案是否属于民事案件的受案范围；若是，实体该如何处理。
本院认为，关于第一个争议焦点，即本案是否属于民事案件的受案范围的问题。在本案出让合同的第三十二条，双方当事人约定了征收土地闲置费、无偿收回土地等内容，根据国务院《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条规定的“未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚”的内容，该约定内容当属于行政处罚范围，即便未在合同中作出明确约定，原告也可依法行使行政处罚权实现其管理目的。但是，该出让合同及补充条款约定的逾期付款违约金、逾期交地违约金、逾期动工违约金、逾期竣工违约金等主要违约责任，均无法通过行政管理行为实现，根据《中华人民共和国物权法》、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》的相关规定，当属民事合同内容。因此，虽然该合同带有部分行政管理的内容，但就其主要权利义务内容而言，本质上属于民事合同，本院作为民事案件受理并无不当。
关于第二个争议焦点，即本案的实体处理问题。根据前述分析，原告诉讼请求中的第一、二项请求当属民事纠纷范畴；第三项诉讼请求当属其行政职权范畴，不属于民事纠纷，本院在本案中不予处理。关于第一、二项诉讼请求，根据查明的事实，被告逾期开工、至今尚未全部竣工的事实清楚。根据补充条款的约定，被告应当分别承担相应的违约责任。被告关于其逾期开工、逾期竣工的责任在于政府部门的抗辩理由，并无充分、有效的证据证明，不予采信。关于被告辩称原告主张逾期动工违约金已经超过诉讼时效一节，本院认为，根据合同约定，被告应在2007年3月4日前动工建设，原告从次日起即可主张逾期开工违约金，但是原告自2007年8月8日向被告主张过一次权利后，至2010年3月31日起诉已经超过了2年的诉讼时效。原告并无证据证明其在此期间向被告主张过逾期开工违约金，故对原告的第一项诉讼请求，本院依法不予支持。对原告第二项诉讼请求，即要求支付逾期竣工违约金的诉讼请求，依法予以支持。关于被告抗辩提出的本院对本案的管辖权问题，被告关于本院应当回避的理由于法无据；且被告至今未能提交浙江省高级人民法院已经立案的相关材料，故根据生效裁定，本院对本案依法享有管辖权，被告关于本案应中止审理的抗辩理由亦不能成立。据此，依照《中华人民共和国合同法》第一百零七条、第一百一十四条第一款之规定，判决如下：
一、被告和瑞科技（杭州）有限公司向原告杭州市国土资源局滨江分局支付逾期竣工违约金人民币565224元，于本判决生效之日起十日内履行完毕。
二、驳回原告杭州市国土资源局滨江分局的其余诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十九条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费人民币14974元，由原告杭州市国土资源局滨江分局、被告和瑞科技（杭州）有限公司各负担人民币7487元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及副本一份，上诉于浙江省杭州市中级人民法院，并向浙江省杭州市中级人民法院预交上诉案件受理费人民币14974元。对财产案件提起上诉的，案件受理费按照不服一审判决部分的上诉请求预交。在上诉期满后7日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理。（户名：浙江省杭州市中级人民法院，账号：12×××68，开户银行：工商银行湖滨支行）。
审 判 长 蔡文刚
代理审判员 余文玲
人民陪审员 马燕芬
二〇一一年十月十六日
书 记 员 桑晶晶