河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫01行终127号
上诉人（原审被告）郑州市工商行政管理局，住所地郑州市。
法定代表人吴凤军，局长。
委托代理人任全德，登封市工商行政管理局工作人员。
委托代理人丁香，河南力天律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）中原环保热力登封有限公司，住所地登封市。
法定代表人董永涛，公司执行董事。
委托代理人韩国俊，公司法律顾问。
委托代理人裴鑫，公司工作人员。
上诉人郑州市工商行政管理局因行政处罚一案，不服郑州市中原区人民法院（2015）中行初字第268号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。中原环保热力登封有限公司的委托代理人韩国俊、裴鑫，郑州市工商行政管理局的委托代理人任全德、丁香到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审查明，原告中原环保登封公司系由中原环保股份有限公司于2008年7月4日申请设立的全资子公司。2008年6月6日，中原环保股份有限公司与登封市人民政府签订了一份《登封市城市集中供热与污水处理项目合作协议书》，该项目合作协议书主要载明，中原环保股份有限公司按照国家有关法律规定、法规及登封市的规划要求，独资进行该项目的投资、建设及运营工作。中原环保股份有限公司注册成立中原环保热力登封有限公司，负责该项目的建筑、安装、运营和维护工作。供热用户开口费每户5000元（此费用只针对居民用户，行政企业事业单位等以面积计算）或55元／㎡，此项费用（称配套费）作为项目投资资金来源的一部分。协议生效后，由登封市人民政府授权建设局授予中原环保热力登封有限公司在登封市的供热特许经营权。2009年11月16日，中原环保股份有限公司与登封市人民政府又签订了一份《登封市城市集中供热与污水处理项目合作协议书补充协议》，该补充协议主要载明，鉴于目前登封市消费水平的现状，现将原合作协议书中制定的55元／平方米入网配套费调整为50元／平方米人工材料费。
2012年2月20日，登封市市民投诉举报原告在提供供热入网接入服务时，超过政府规定的收费标准，向用户收取人工材料费，被告于2012年3月29日立案并委托登封市工商行政管理局办理。2012年4月10日，原告向被告出具一份《说明》，该说明载明：“我公司2010年至2012年3月，100元／平方为独家小院，收费面积为22791.11平方，其中50元／平方为人工材料费，管网至热换站，50元／平方为庭院管网费，管网从换热站至家门口。2012年7月19日被告作出郑工商告登字（2012）01号行政处罚告知书，认定中原环保登封公司2010年至2012年3月，对既有小区家属楼用户供热入网人工材料费收费70元／平方米，对独院住宅用户供热入网人工材料费收费100元／平方米，超出登封市政府规定的收费标准，中原环保登封公司滥收费用的违法所得额为1778553.3元。2012年8月21日处罚案件听证。2012年11月5日市工商局作出郑工商告登字（2012）02号行政处罚告知书，认定事实与（2012）01号行政处罚告知书一致。2012年11月15日处罚案件第二次听证。2012年11月19日市工商局建议办案单位能提供新的证据，证明中原环保登封公司违法事实成立。并且建议办案单位提供新的证据如登封市政府出具一份关于50元／平方米人工材料费使用范围的明确说明文件。2012年11月22日，原告向被告提供了登封市人民政府出具了《关于登封市城市集中供热合作协议相关问题的说明》。载明，一、两个协议调整的内容之一为“将原合作协议中制定的55元／平方米入网配套费用调整为50元／平方米人工材料费”，该“50元／平方米的人工材料费”，应当统筹用于且仅限用于的地域边界是：我市城市公共基础设施涵盖区域内、至其他单位产权边界外（但需要在边界内建换热站的，管网延伸至该换热站）；具体项目指：上述范围内的集中供热主干管网及其支线管网、换热站的建设费用。2013年1月14日，被告作出郑工商处登字（2013）001号行政处罚决定书。该处罚决定书中以2012年11月22日登封市人民政府出具的说明作为认定中原环保登封公司滥收费用的主要证据，认定对独院住宅用户供热入网人工材料费收费100元／平方米属滥收费用，认定原告滥收费用的违法所得额为1139555.50元。被告根据《中华人民共和国反不正当竞争法》第二十三条之规定，决定：一、没收违法所得1139555.5元；二，处以违法所得二倍罚款2279111元。其后，原告不服向郑州市人民政府提起行政复议。2014年6月10日，郑州市人民政府作出郑政（行复决）（2013）187号《行政复议决定书》，决定维持市工商局作出郑工商处登字（2013）001号行政处罚决定书。原告不服提起行政诉讼，要求撤销被告作出的郑工商处登字（2013）001号行政处罚决定书并由被告承担本案的诉讼费用。
一审认为，中原环保股份有限公司与登封市人民政府供热协议是双方自愿签订的，收费标准也是双方意思的一致表示，没有违反、超出政府强制性的收费标准。原告与既有小区家属楼和独院住宅签订有庭院供热管网委托施工协议。原告的收费行为没有违反与登封市人民政府签订的供热协议，符合双方约定的按郑州市物价局公布的收费标准。原告与登封市人民政府约定在履行协议过程中，产生争议由双方协商解决。补充协议中将原制定的55元／平方米入网配套费调整为50元／平方米即是双方协商的一致意见。在被告受理投诉调查处理案件时，登封市人民政府对原告的收费行为并没有表示异议。即使产生争议，按照协议约定也应由双方先行协商解决。在原告与登封市人民政府对收费标准未产生争议的情况下，被告认定原告超出登封市人民政府规定的收费标准，认为从热换站到热用户的庭院管网费用应有原告承担，原告不应当收费。该行为属于直接界定、取代了协议双方的权利义务，直接取代了协议双方的意思表示，显属超出其职权范围。被告认定原告滥收费用属认定事实不清、证据不足。被告作出的处罚决定书认为原告作为中原环保股份有限公司成立、被指定在登封市市区提供供热服务的唯一单位，在为登封市独院住宅用户提供供热入网服务时，多收取人工材料费1139555.50元，属于《中华人民共和国反不正当竞争法》第二十三条所指被指定经营者滥收费用的行为。根据第二十三条被指定的经营者借此销售质次价高商品或者滥收费用的，监督检查部门应当没收违法所得，可以根据情节处以违法所得一倍以上三倍以下的罚款。《中华人民共和国反不正当竞争法》第二十三条规定，公用企业或者其它依法具有独占地位的经营者，限定他人购买其指定的经营者的商品，以排挤其它经营者的公平竞争的，省级或者设区的市的监督检查部门应当责令停止违法行为，可以根据情节处以五万元以上二十万元以下的罚款。被指定的经营者借此销售质次价高商品或者滥收费用的，监督检查部门应当没收违法所得，可以根据情节处以违法所得一倍以上三倍以下的罚款。2008年6月6日，中原环保股份有限公司与登封市人民政府签订《登封市城市集中供热与污水处理项目合作协议书》。双方约定，由中原环保股份有限公司按照国家有关法律规定、法规及登封市的规划要求，独资进行该项目的投资、建设及运营工作。中原环保股份有限公司注册成立中原环保热力登封有限公司，负责该项目的建筑、安装、运营和维护工作。协议生效后，由登封市人民政府授权建设局授予中原环保热力登封有限公司在登封市的供热特许经营权。从该事实看，原告作为登封市的供热企业是依据协议约定成立的企业，其供热权利是登封市人民政府授予的，而非中原环保股份有限公司指定授权的，原告不属于中原环保股份有限公司指定的经营者，属于登封市人民政府授权的、依据协议约定成立的供热公用企业。而被告认定原告是被指定在登封市市区提供供热服务的唯一单位，亦属认定事实不清、证据不足。
关于原告的行为是否属于反不正当竞争法第二十三条规定的情形。根据法律规定，原告的收费行为应当存在以下情形才符合违反反不正当竞争法规定应当处罚的行为：限定他人购买其经营的商品，以排挤其它经营者的公平竞争，损害其它经营者的合法权益，扰乱社会经济秩序的行为。从本案查明的事实及证据可以看出，原告在供热施工过程中，登封市一些热用户与原告签订了了委托施工协议，原告的行为不存在限定他人经营、排挤其它经营者的公平竞争的事实。被告认定的原告收取费用的行为违反了反不正当竞争法第二十三条的规定进行处罚，属于适用法律错误。
关于原告认为被告直接采用原告向被告提供的2012年11月22日登封市人民政府出具的说明，是对新证据未进行质证，未告知行政相对人听证的权利，未听取申辩和质证的意见，程序违法。本院认为，该证据是原告在行政程序中向行政机关提供的有利于自己的证据，而并非行政机关自行收集的证据，被告直接采用该证据不违反法律规定。关于原告认为被告在案件讨论时，参加人应全部为行政机关领导。该规定第二条第一款规定，工商行政管理机关对重大、复杂行政案件，或者重大违法行为给予较重处罚的案件，应当集体讨论决定，并没有规定参加人应全部为行政机关领导，故原告对此规定的认为属于理解错误。关于原告认为被告于2012年12月26日召开的集体讨论会的主持人为仝风雷（非局级领导）违反以上办法第三条的规定的问题。该办法第三条规定：集体讨论由局长或副局长担任主持人，由主持人确定相关业务机构、法制机构和办案机构人员参加。被告在诉讼中已经承认记录中存在笔录，实际主持人为参加人副局长王锡建。本院认为解释合理，此行为属于瑕疵，并非程序违法。综上所述，被告作出的行政处罚决定书事实不清、证据不足、法律适用错误。判决：撤销郑州市工商行政管理局郑工商处登字（2013）001号行政处罚决定。案件受理费50元，由被告郑州市工商行政管理局负担。
郑州市工商行政管理局上诉称：一、一审判决认为上诉人超出职权范围进行行政处罚有误。（一）涉案《登封市城市集中供热与污水处理合作协议》的性质属于特许经营协议，不同于一般的民事合同。根据登封市政府与中原环保股份有限公司签订的《合作协议》，被上诉人被授予在登封市的供热特许经营权。根据法律规定，特许经营协议已纳入行政诉讼受案范围。这类协议是公共管理和公共服务的一种方式，行政机关签订协议有行使公权力属性。另外，法院审理这类争议，应当优先适用有关法律、法规或者规章的特别规定，没有规定的，才适用合同法。所以一审法院简单的把《合同协议》作为民事合同来处理的思路是完全错误的。（二）《施工协议》违反了《合同协议》规定的收费标准和范围。1、登封市政府《补充协议》规定的50元／㎡人工材料费已经包含了从热源至建筑物热力入口的集中供热用户入网需缴纳的全部费用，被上诉人不得另行收费。（1）《城镇供热管网设计规范》（cjj34-2010）明确，城镇供热管网为“以热电厂或锅炉房为热源，自热源至建筑物热力入口。”据此，《合作协议》规定的开口费，《补充协议》改为人工材料费，50元／㎡是指建筑物热力入口的费用。（2）登封市政府网上《答复》，50元／㎡人工材料费是集中供热用户入网全部费用。针对市民投诉，登封政府网上答复意见明确50元／㎡的人工材料费，用于集中供热主干管网、换热站、支线管网等设施的建设，不再收取集中供热入网费。根据登封市政府的上述答复，50元／㎡人工材料费是集中供热用户入网需缴纳的全部费用，除室内供热设施属于用户出资购买外，供热主干管网、换热站、支线管网全部应由供热单位即被上诉人承担。（3）登封市政府书面《说明》，50元／㎡人工材料费是集中供热至其他单位产权边界外的所有费用。2012年11月22日，登封市人民政府《关于登封市城市集中供热合作协议相关问题的说明》再次明确：“50元／平方米人工材料费用”，应当统筹用于且仅限用于的地域边界是：我市城市公共基础建设涵盖区域内、至其他单位产权边界外：具体项目指：上述范围内的集中供热主干管网及其支线管网、交换站（共三个系统。不含用户室内管网）的建设费用。被上诉人向独院住宅热用户另行收取的50元／㎡的二级庭院管网施工建设费用没有合同依据。（1）登封市因历史原因，市区内尚有成排成片的独院住宅区域，每户独院住宅均为各自独立、产权清晰的宅基地，住宅区域四周的道路属于市政道路，不是仅服务于独院住宅区域内住户的附属公共设施，在此道路上铺设的供热管网属于市政公共基础设施的范围。故从换热站引出的供热管网均要经过市政府道路才能到达每户独院产权四至边界，这一段供热管线的产权既不属于独院单个业主所有，也不属于独院区域的全部业主所有，所以被上诉人主张的热用户应承担该项建设施工费用是不能成立的。（2）被上诉人作为被指定在登封市市区提供集中供热服务的唯一单位，供热公告打着“登封市政府和物价局”名义，却违反登封市政府规定的收费标准，在用户不知情的情况下，与用户签订格式合同，要求用户另行支付支线管网费用，向用户多收取费用。虽然从表明上看，被上诉人没有采取强制手段，但实际上用户对其提供的服务和收费没有选择的权利，违背了用户自愿原则，供暖施工协议不是用户自愿签订，用户并不愿意支付超出标准的费用。另外，被上诉人向独院住宅热用户收取的50元／㎡的二级庭院管网施工建设费用也没有提供合法的国家工程造价标准依据。（三）被上诉人滥收费用事实清楚、证据充分，上诉人有权依法对其进行处罚。《河南省市政公用行业特许经营管理实施办法》第十五条明确规定，特许经营企业在提供产品或服务时，收取或变相收取政府规定之外的费用的，由主管部门责令限期整改；情节严重的，依照有关法律、法规处罚。本案中，被上诉人滥收费用的数额巨大，且其行为导致大量群众投诉、多次上访，在社会上造成了十分恶劣的影响，情节十分严重，按照规定应当由主管部门依照法律法规进行处罚。上诉人作为政府的职能部门，有权依法对被上诉人的违法行为进行查处，一审判决认为上诉人超越职权进行处罚明显有误。
二、一审判决认为上诉人认定的被上诉人是被指定在登封市市区提供供热服务的唯一单位事实不清，属于对案件事实认定错误。依据被上诉人的工商档案材料，被上诉人中原环保热力登封有限责任公司是中原环保股份有限公司出资在登封市注册设立的具有独立法人资格的全资子公司。按照《合作协议》的约定，登封市政府承诺今后登封市集中供热的拓展，全部交由中原环保股份有限公司发展，中原环保股份有限公司在登封市出资设立中原环保热力登封有限公司，负责集中供热项目的建设、安装、运营和维护工作。故此，本案被上诉人是中原环保股份有限公司成立、被指定在登封市市区提供集中供热服务的唯一单位，事实十分清楚。
三、根据《中华人民共和国反不正当竞争法》第二十三条规定，上诉人对被上诉人滥收费用行为进行行政处罚，适用法律正确。本案中，被上诉人作为被指定在登封市市区提供集中供热服务的唯一单位，超出收费标准，向用户多收取费用的行为属于《中华人民共和国反不正当竞争法》第二十三条所指经营者滥收费的行为，违反了《河南省反不正当竞争条例》第十一条的规定，上诉人对被上诉人作出的行政处罚适用法律正确。一审判决认定案件事实错误，故上诉人请求依法撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。
中原环保热力登封有限公司答辩称：答辩人向独院住宅另行收取50元／㎡不是入网费用，而是答辩人铺设换热站至独院住宅区域之间二级庭院管网的施工建设费用。由于二级庭院管网的产权属于业主所有，如独院住宅区域的居民申请用暖，必须自己出资委托有资质的施工单位铺设二次庭院供暖管网。答辩人与独院住宅用户签订有《集中供热工程委托协议》，该协议是平等自愿，充分协商的市场行为。在登封市内热用户申请加入集中供暖时，首先与申请人签订《入网协议书》，由热用户缴纳50元／㎡的入网费（即人工材料费）。如热用户不具备二次庭院管网供热设施，即可委托答辩人承建其二次庭院管网，也可委托其他施工单位承建其庭院管网。如热用户选择答辩人承建，双方随后在签订《入网协议书》时，将另行签订《集中供热工程委托协议》，由用户再缴纳50元／㎡的二级庭院管网建设施工费，该协议是双方在平等自愿、协商一致的基础上签订的，是完全的市场化行为。《集中供热工程委托协议》中的50元／㎡管网铺设工程造价的取费标准也是按照国家工程预算标准合理确定的。被答辩人对支线管网的概念理解有误。本案登封市政府出具了“政府说明”。为此，有必须将“支线管网”的概念予以澄清。我国《城镇供热管网设计规范》（CJJ34-2010）中明确将供热管网分为热力网（指以热电厂或区域锅炉为热源，自热源经市政道路至换热站的供热管网）和街区热水供热管网（指自换热站或用户锅炉房、热泵机房、直燃机房等小型热源至建筑物入口，与热用户室内系统连接的室外热水供热管网）。我国行业标准《供热术语标准》（CJJ／T55-2011）中对“支线”的表述为：从干线引出至一个热力站（或一个热用户）的管线。这句话中的“或一个热用户”，特指在没有换热站时，由热源直接向一个热用户供暖的情况，而登封市实施的城市集中供暖，热用户的采暖均是通过换热站转换后的间接供暖，所以这里的支线只涵盖至换热站，而非一个热用户。也就是说50元／㎡的人工材料费的支线管网建设只铺设到换热站。根据上述国家技术规范，支线管网的概念只是指位于换热站之前的主干网至换热站之间的热力网。此属于热力网的一部分，而换热站之后的供热管网统称为二级管网或街区供热管网，此部分管网位于换热站之后，不属于“政府说明”中支线管网的范畴，故换热站之后的街区庭院管网或庭院管网建设施工费用，可以认定未包含在在50元／㎡入网费的支出范围内。登封市物价局在本案复议中止期间已下发“登封热力工程明码标价收费通知”，通知中写明对独院住宅用户在收取50元／㎡人工材料费以外，允许另行收取二级庭院管网建设施工费。在登封供热庭院管网建设施工中，热用户有权自主选择施工单位，而非必须委托申请人来建设施工，答辩人不存在排挤其他经营者的行为。目前登封市内热用户委托答辩人之外的施工单位来建设庭院管网的情况，非常普遍。在热用户二次庭院管网施工建设中，答辩人只是参与市场活动的一员，如果不允许答辩人此活动，则排除了答辩人的公平竞争机会，答辩人不存在违反公平竞争的行为，也非被指定的经营者。本案行政处罚程序违法。本案属于重大复杂的行政处罚案件，登封市政府2012年11月22日出具的情况说明被答辩人对该份重要证据未再予以听证，便作出了行政处罚决定书，并引用了情况说明的内容，说明对该份证据认同并予以采纳，属于程序违法。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。
本院二审查明事实与原审一致。
经庭审及综合当事人的意见，本院对本案当事人争议的焦点问题作如下评判：
一关于中原环保热力登封有限公司收费是否属于滥收费用的问题。
本案中原环保热力登封有限公司对登封市新建小区家属楼和单位供热收费标准50元／平方米、对既有小区家属楼用户收费标准70元／平方米、对独院住宅用户收费标准100元／平方米三种情形。郑州市工商行政管理局认定中原环保热力登封有限公司超出登封市政府规定的收费标准，对独院住宅用户供热收费属滥收费用。
本案中原环保股份有限公司与登封市人民政府签订的《登封市城市集中供热与污水处理项目合作协议书》中约定，取费收费标准按郑州市物价局公布标准执行，未尽事宜由双方协商解决。本协议履行中产生争议，可协商解决。2001年6月郑州市物价局（郑价综（2001）21号）关于规范集中供热建设中有关收费标准的通知，一、入网费，指用于主干线管网的建设费，55元／平方米。二、二次网配套费，指用于热交换站至用户墙外1米的管道建设费用，17元／平方米。三、热交换站、庭院工程、支线网工程按国家统一预算定额取费。2007年10月1日实施的郑州市人民政府《郑州市城市基础设施配套费征收管理办法》（郑郑文（2007）170号）规定，城市基础设施配套费是指按城市总体规划要求，为筹集城市基础设施建设资金所收取的费用，建设单位或个人应当按规定缴纳城市配套费。城市配套费的征收标准按建设项目的建筑面积计征，每平方米征收170元，按本办法开征城市配套费后，原市政公用设施配套费、城市绿化费、暖气、天然气入网费停止征收。2007年10月郑州市物价局关于统一收城市基础设施配套费后燃气、集中供热管网建设资金的处理办法，集中供热主干网仍有热力公司负责投资建设和维护。所需资金由城市配套费征收机关从住宅、商住、公寓项目已收取的城市配套费中，按每平方米55元逐月拨付给热力公司，不足部分由热力公司自筹解决。从主干管网到用户终端的建设费用，由建设单位按工程预算出资，通过工程协议实施，计入开发成本。
上述相关规定集中供热管网费用主要有两部分组成，第一部分费用是集中供热主干网即从热源厂到换热站的供热管网设施的费用，该部分费用属城市基础设施建设，属强制性收取部分。该费用先有热力公司负责投资建设，然后由城市配套费征收机关从收取的城市配套费中，按每平方米55元拨付给热力公司，不足部分由热力公司自筹解决。第二部分费用是换热站到热用户的供热管网设施及热用户的室内采暖设施。从主干管网到用户终端的建设费用，可由建设单位按工程预算出资，通过工程协议实施，计入开发成本，该部分费用不属于城市配套费。
《国家工商管理局关于﹤反不正当竞争法﹥第二十三条和第三十条“质次价高”“滥收费用”及“违法所得”认定问题的答复》：“滥收费用”是指超出正常的收费项目或标准而收取不合理的费用，包括应当收费而超出规定标准收取费用，或者不应当收费而收取费用。即滥收费用有两种情形，一是应当收费而超出正常的收费项目或标准收取费用，二是不应当收费而收取费用。
从本案当事人提供的证据可以证明，登封市新建小区二级管网因是开发单位在建时一并施工建设，可直接供暖，中原环保热力登封有限公司供热收费标准为50元／平方米，不再另收费用，该收费标准符合双方协议约定的按郑州市物价局公布的收费标准。登封市既有小区家属楼和独院住宅没有二级管网及庭院供热管网设施的，热用户有些是委托其他施工单位进行了供热管网施工，该费用由热用户自理，中原环保热力登封有限公司供热时不再另收费用。有些热用户是委托中原环保热力登封有限公司进行供热管网施工，双方签订有委托施工协议，中原环保热力登封有限公司经核算后进行了收费。中原环保热力登封有限公司对该部分施工的收费行为没有违反郑州市物价局规定的收费标准，也没有违反其与登封市人民政府签订的供热协议约定。
2012年7月郑州市工商行政管理局作出郑工商告登字（2012）01号行政处罚告知书，认定中原环保热力登封有限公司对既有小区家属楼用户收费70元／平方米，对独院住宅用户收费100元／平方米，超出登封市政府规定的收费标准。2012年11月郑州市工商行政管理局作出郑工商告登字（2012）02号行政处罚告知书，认定事实与（2012）01号行政处罚告知书一致。2013年1月14日，郑州市工商行政管理局作出郑工商处登字（2013）001号行政处罚决定书，该处罚决定书认定对独院住宅用户收费100元／平方米属滥收费用，对既有小区家属楼用户收费70元／平方米没有认定属滥收费用。
从郑州市工商行政管理局处罚逻辑看，其认定从热换站到热用户的费用应有中原环保热力登封有限公司全部承担，中原环保热力登封有限公司不应当另收费用。而本案中登封市新建小区家属楼开发商出资敷设的供热管网费用、既有小区家属楼和独院住宅委托其他施工单位进行的施工费用都是自理的，按照郑州市工商行政管理局的处罚逻辑，该部分费用都应该由中原环保热力登封有限公司承担，即开发商和施工单位都可以向中原环保热力登封有限公司主张权利，都可以要求中原环保热力登封有限公司支付其自行出资的费用，该处罚认定逻辑明显于理不通。中原环保热力登封有限公司与登封市人民政府约定在履行协议过程中，产生争议由双方协商解决。补充协议中将原制定的55元／平方米入网配套费调整为50元／平方米即是双方协商的一致意见。在郑州市工商行政管理局受理案件时，登封市人民政府对中原环保热力登封有限公司的收费标准并没有表示异议。既使产生争议，按照协议约定也应由双方先行协商解决。在中原环保热力登封有限公司与登封市人民政府对收费标准未产生争议的情况下，郑州市工商行政管理局直接认定了中原环保热力登封有限公司超出登封市人民政府规定的收费标准，该行为属于直接界定、取代了协议双方的权利义务，直接取代了协议双方的意思表示，显属超出其职权范围。郑州市工商行政管理局行政处罚决定书认定中原环保热力登封有限公司对独院住宅用户收费属滥收费用，对既有小区家属楼用户收费不属于滥收费用，在同一情形、相同证据的情况下，郑州市工商行政管理局认定的事实亦属不清。
二郑州市工商行政管理局法律适用是否正确。
郑州市工商行政管理局处罚决定书认为，中原环保热力登封有限公司作为中原环保股份有限公司成立、被指定在登封市市区提供供热服务的唯一单位，在为登封市独院住宅用户提供供热入网服务时，多收取人工材料费，属于《中华人民共和国反不正当竞争法》第二十三条所指被指定经营者滥收费用的行为。
2008年6月6日，中原环保股份有限公司与登封市人民政府签订《登封市城市集中供热与污水处理项目合作协议书》中约定，由中原环保股份有限公司按照国家有关法律规定、法规及登封市的规划要求，独资进行该项目的投资、建设及运营工作。中原环保股份有限公司注册成立中原环保热力登封有限公司，负责该项目的建筑、安装、运营和维护工作。协议生效后，由登封市人民政府授权建设局授予中原环保热力登封有限公司在登封市的供热特许经营权。从该事实看，中原环保热力登封有限公司作为登封市的供热企业是依据协议约定成立的企业，其供热权利是登封市人民政府授予的，而非中原环保股份有限公司指定授权的。从郑州市工商行政管理局2012年7月19日、2012年11月5日作出的两次拟处罚决定看，郑州市工商行政管理局均认定中原环保热力登封有限公司是登封市人民政府授权指定的经营者。而2013年1月14日郑州市工商行政管理局作出的处罚决定书又认定是中原环保股份有限公司成立、被指定在登封市市区提供供热服务的唯一单位，郑州市工商行政管理局自身的理由就存在前后矛盾。中原环保热力登封有限公司应属于登封市人民政府授权的、依据协议约定成立的供热公用企业。
《中华人民共和国反不正当竞争法》第二条规定，本法所称的不正当竞争，是指经营者违反本法规定，损害其它经营者的合法权益，扰乱社会经济秩序的行为。第六条规定，公用企业或者其它依法具有独占地位的经营者，不得限定他人购买其指定的经营者的商品，以排挤其它经营者的公平竞争。第七条规定，政府及其所属部门不得滥用行政权力，限定他人购买其指定的经营者的商品，限制其他经营者正当的经营活动。
根据法律规定，中原环保热力登封有限公司的收费行为应当存在：限定他人购买其经营的商品，以排挤其它经营者的公平竞争，损害其它经营者的合法权益，扰乱社会经济秩序的行为，即郑州市工商行政管理局认定的中原环保热力登封有限公司“借此”滥收费用的行为。从本案查明的事实及证据可以看出，中原环保热力登封有限公司在供热过程中，登封市热用户有些是委托其他施工单位进行了供热管网设施施工，有些热用户是委托中原环保热力登封有限公司进行了施工，并非是中原环保热力登封有限公司唯一经营。中原环保热力登封有限公司的行为不存在限定他人经营、排挤其它经营者的公平竞争的事实。
综上，郑州市工商行政管理局行政处罚决定书事实不清、证据不足、法律适用错误。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由郑州市工商行政管理局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 孙学勇
审 判 员 魏丽平
代理审判员 程雪迟
二〇一六年六月十四日
书 记 员 张 霞