山东省青岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁02行终364号
上诉人（原审原告）青岛西海岸商品交易中心有限公司。
法定代表人王月娟，总裁。
委托代理人谢丹，系该公司职工。
委托代理人任超，系该公司职工。
被上诉人（原审被告）青岛市黄岛区人力资源和社会保障局。
法定代表人董华峰，局长。
委托代理人王志雷，系该局工作人员。
委托代理人董传基，山东雅圣律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）青岛市黄岛区人民政府。
法定代表人李奉利，区长。
委托代理人李玉木，山东文康（青岛西海岸）律师事务所律师。
委托代理人马丽小君，系该政府工作人员。
原审第三人高菁，住青岛市黄岛区。
上诉人青岛西海岸商品交易中心有限公司因诉被上诉人青岛市黄岛区人力资源和社会保障局（以下简称黄岛区人社局）、青岛市黄岛区人民政府（以下简称黄岛区政府）、原审第三人高菁工伤行政确认及行政复议一案，不服青岛市黄岛区人民法院（2017）鲁0211行初11号行政判决，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年5月23日在第十五法庭公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人谢丹、任超，被上诉人黄岛区人社局的机关负责人徐水清及委托代理人王志雷、董传基，被上诉人黄岛区政府的委托代理人李玉木、马丽小君，原审第三人高菁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，第三人系原告的职工。2016年3月28日下午，第三人受原告单位指派，外出到中国移动深圳路营业厅为单位员工办理手机话费充值业务时扭伤左侧脚踝，被送往青岛市黄岛区第二人民医院门诊治疗，诊断为：××左外踝骨折并左踝关节半脱位、下胫腓分离”。2016年3月29日，第三人到青岛大学附属医院住院治疗。2016年4月8日，第三人出院，诊断证明书记载：××患者因‘扭伤致左踝关节疼痛、肿胀、活动受限’入院，诊断为‘踝关节骨折、下胫腓关节脱位、内踝韧带损伤’”。2016年4月26日，第三人向被告黄岛区人社局提出工伤认定申请，并提交了相关证据材料，同日被告黄岛区人社局予以受理。2016年5月31日，原告向被告黄岛区人社局提交《工伤认定答辩书》及相关证据材料。2016年6月14日，被告黄岛区人社局对第三人和逄皓元分别进行了调查询问并制作《调查笔录》。2016年6月29日，被告黄岛区人社局作出青黄人社伤认决字[2016]第QH000411号《认定工伤决定书》，认定第三人受到的事故伤害符合《工伤保险条例》第十四条第（五）项之规定，属于工伤认定范围，予以认定工伤。2016年7月27日，被告通过邮政特快专递向原告送达该决定书。原告不服该决定书，于2016年9月21日向被告黄岛区政府提出行政复议申请。被告黄岛区政府受理后，经审查认为被告黄岛区人社局作出的认定工伤决定书并无不当，遂于2016年12月20日作出青黄政复决字[2016]125号行政复议决定书，维持了该认定工伤决定书。
原审认为，根据《工伤保险条例》第十四条第（五）项的规定，职工因工外出期间，由于工作原因受到伤害的，应当认定为工伤。本案中，第三人申请工伤认定时提交的证据材料以及被告黄岛区人社局的调查笔录等证据材料，能够证明第三人系原告职工，其系受原告公司安排，外出为公司办理业务期间受伤住院治疗的事实。被告黄岛区人社局所作认定工伤决定书事实清楚、程序合法、符合法律规定。被告黄岛区政府所作行政复议决定程序合法。原告提供的证据不足以证明其主张的事实，对其诉讼请求不予支持。据此，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：一、驳回原告青岛西海岸商品交易中心有限公司要求撤销被告青岛市黄岛区人力资源和社会保障局2016年6月29日作出的青黄人社伤认决字[2016]第QH000411号《认定工伤决定书》的诉讼请求。二、被告青岛市黄岛区人民政府的行政复议合法。本案案件受理费50元，由原告负担。
上诉人青岛西海岸商品交易中心有限公司不服该判决，提出上诉称，第一，原审判决认定事实不清。1、原审判决在没有说明理由的情况下，对上诉人提交的1-9号证据不予确认且认为上诉人提供的证据不足以证明其主张的事实是错误的。在原审庭审中两个被上诉人仅认为上诉人提供的部分证据并未在行政程序中提供，但对于上诉人提供的1-9号证据的合法性、真实性、关联性均没有提出异议。因此，上诉人提供的1-9号证据应予以确认为有效证据。上诉人提供的1-9号证据足以证明：2016年3月28日下午，高菁系私自外出，公司领导并未给她安排工作。其中《曹玉梅岗位调用审批表》上明确显示从3月1日起曹玉梅已调入集团总部且工作部门为科技发展部，其岗位职责已与行政工作无关，且有《公司证明》、《曹玉梅保险缴费证明》（附件一）相佐证，被上诉人一提出的曹玉梅虽调入集团总部但其工作仍与行政有关显然不成立。上诉人认为，高菁已学习了公司的全部规章制度。2016年3月28日下午，违反公司人事管理制度，在未填写外出请示单的情况下，私自外出，也没有公司领导安排她去工作，其受伤非因工作所致，不应认定为工伤。2、原审判决在未说明理由的情况下，认定被上诉人一提交的3-4号、5-7号、11号、16号证据为有效证据错误，且据此认定原审第三人及被上诉人一提供的证据足以证明原审第三人为工伤也必然错误。上诉人有证据证明被上诉人一提供的所有证明××高菁因工受伤”的3-7号证据都不成立，被上诉人二所做的复议决定也未查清案件事实，因此原审第三人及被上诉人一提供的证据不足以证明高菁为工伤，应承担举证不能的法律后果。（1）被上诉人一提供的3号证据《借款借据》与《话补发放表》均为电子打印版，没有提供原件，无法与原件核对一致。《借款借据》显示借款金额为2000元，借款理由为充话费；而《话补发放表》显示充话费金额为2700元。此两份证据金额相差太大、自相矛盾。而在质证过程中，对上诉人提出的此项矛盾，被上诉人并未进行解释。《借款借据》签名笔迹明确是一人所签，且仅有部门负责人的签字，连会计主管的签字都没有，违反公司《员工借款管理制度》，于情于理公司的出纳都不会付款。而在质证过程中，对于此项异议被上诉人一也没有给予解答。《话补发放表》没有任何领导签字，也没经过任何人员确认，于情于理不会产生付款行为；且此《话补发放表》并没有显示充话费的时间，并不能证明高菁是3月28日去充话费。对此被上诉人一仅以此证据有曹玉梅的电话为由而采纳此证据显然不合理，因为高菁作为公司行政人员，理应知晓所有人的电话号码。（2）被上诉人一提供的4号证据《微信截图》为电子打印版，没有提供原件，无法与原件核对一致。微信昵称及头像是可以随意更改，且《曹玉梅证言》表示并没有用微信和高菁说过××工伤”的相关事情，因此以存疑的聊天记录作为定案的依据显然错误。《微信截图》并没有显示曹玉梅指示高菁什么时间去哪工作及工作的内容，截图中仅有《话补发放表》，不能证明曹玉梅是3月28号安排高菁去充话费了，此证据不能推翻上诉人的《曹玉梅证言》；截图中曹玉梅的承诺仅为个人行为，没有经过上级领导批示的任何承诺都不是公司行为。因此此微信截图与高菁是否为工伤不具有关联性。对此项质证意见，被上诉人也未进行解释。被上诉人一提供的4号证据《人事任命通知》仅为复印件且与本案并无关联性。此文件显示发布日期为2016年1月31日，并没有有效期，而被上诉人推断在2016年3月28日时曹玉梅仍为行政办公室主任显然不合理。上诉人提供的《员工调用审批表》可推翻被上诉人的推断。对此项质证意见，被上诉人也未进行解释。（3）被上诉人一提供的5号证据《张金磊证言》未附张金磊的身份证复印件，无法证明其真实性；证言中××期间受伤”为张金磊的主观推断，不能作为定案的依据；张金磊称下午13：50分左右将其送到营业厅，高菁称自己是13：50分受的伤，在时间上有冲突；此项证据不能推翻上诉人提供的《马春华证言》和《派车单》。对此项质证意见，被上诉人也未进行解释。（4）被上诉人一提供的6-7号证据《调查笔录》首先违反《证据规则》第十条第四项的规定，都没有执法人员的签字，不符合谈话笔录类证据的法定形式。其次，高菁作为当事人与本案有直接的利害关系，被上诉人在作出具体行政行为时，除高菁的调查笔录外，还应做两份与本案无直接利害关系人的调查笔录。上诉人提供的《派车单》可推翻逄皓元称曹玉梅派张金磊拉着高菁外出的证言；3月29日逄皓元带着公司领导去看望第三人与本案不具关联性。对此项质证意见，被上诉人也未进行解释。（5）被上诉人一提供的11号证据《工伤认定申请受理通知书》违反了《山东省工伤认定工作规程》第七条（五）、《青岛市人力资源和社会保障局工伤认定工作规程》第十条（三）、第十一条（三）的规定：第三人在申请工伤认定时必须提交两份以上的证人证言，因工外出受伤的还须提供相关部门的证明。但根据被告一提供的《工伤认定接收证据材料清单》可知第三人在申请工伤认定时并没有提供这些证据材料。因此被上诉人一在材料不全，也未通知高菁进行补正的情况下就决定受理，显然违反工伤认定的法定条件与程序。对此项质证意见，被上诉人未作出合理解释。（6）被上诉人一提供的《认定工伤决定送达回执》显示《认定工伤决定书》送达超期9天。《行政复议决定书》对此送达延迟也做了肯定。但在原审法院作出的《行政判决书》认定被上诉人一作出的具体行政行为的程序全部合法显然错误。3、被上诉人二作出的行政复议决定书中载明：经审理查明：第三人高菁向被申请人提供工伤认定申请，提交了证人证言、《借款借据》、人事任命通知等证据，实则根据被上诉一提供的《工伤认定接收证据材料清单》中列明的证据可知高菁并没有提供这些证据，因此被上诉人二在复议决定书中的表达与实际不符，混淆了事实。且根据《山东省工伤认定工作规程》和《青岛市人力资源和社会保障局工伤认定工作规程》的规定，这些证据是原审第三人在提出工伤认定申请时必须提交的，被上诉人一的行为违法，而复议机关并没有发现。因此被上诉人二作出的复议决定未查清事实。对此质证意见，被上诉人二未给出合理解释。第二，原审判决适用法律错误。原判决认定被上诉人二作出的《行政复议决定书》程序合法，是对法律的理解错误。《行政复议法》第二十二条规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，行政复议机关认为有必要时可进行深入调查。行政复议机关作为国家行政机关，有责任查清事实真相。根据一般性和特殊性的辩证关系原理，应具体问题具体分析，特殊情况下，个案的需要可以否定一般性规定。结合本案的具体情况，原审第三人的受伤时间和受伤原因等要素具有极大的冲突，不仅原审第三人提供的证据冲突，被上诉人二不进行调查核实，根本不能查清事实真相。原判决书仅以行政复议的流程及时间点合法，而认定被上诉人不调查核实而作出的具体行政行为程序合法，是对法律的理解错误。3、在原审法庭中，上诉人提出被上诉人一作出的具体行政行为程序违法，但原审法院对此未审查，在判决书中未说明原因，直接认定程序合法显然错误。（1）根据《山东省工伤认定工作规程》第七条（五）、《青岛市人力资源和社会保障局工伤认定工作规程》第十条（三）、第十一条（三）的规定：第三人在申请工伤认定时必须提交两人以上的证人证言，因工外出受伤的还须提交相关部门的证明。但被上诉人一在高菁提交工伤认定申请时并未提交以上证据材料的情况下，也未通知高菁补正的情况下就决定受理原审第三人提供的工伤认定申请违反工伤认定的法定条件与程序。对此项质证意见，被上诉人未作出合理解释。（2）《认定工伤决定》的作出超期。高菁2016年4月26日提出工伤认定申请，被上诉人一同日予以受理，于6月29日作出《认定工伤决定书》，作出时间为受理高菁工伤申请后第64天，根据《工伤保险条例》有关规定，社保机构应该在受理后60日内作出工伤认定，因此被告一作出的《认定工伤决定书》超期4天。对此项质证意见，被上诉人未作出解释。（3）《认定工伤决定》送达超期。《认定工伤决定书》送达上诉人的时间为7月28日。根据《工伤认定办法》第二十二条的规定：《认定工伤决定书》应当在作出工伤认定后20日内送达当事人，因此《认定工伤决定书》最晚送达时间为7月19日。而被上诉人一送达延迟了9天。被上诉人二在《行政复议决定书》里对此送达延迟也做了肯定。对此项质证意见，被上诉人未作出解释。综上所述，上诉人认为，原审判决认定事实不清，适用法律错误；被诉具体行政行为违法，请求二审法院依法撤销原判决，直接改判支持上诉人的全部诉讼请求。
被上诉人黄岛区人社局答辩称，被上诉人作出的工伤认定依据事实清楚，证据确实充分，适用法律正确；原审判决正确，请求二审法院依法维持。
被上诉人黄岛区政府答辩称，1、关于上诉人员工曹玉梅是否已经离职的问题。上诉人提交《曹玉梅岗位调用审批表》证明曹玉梅从2016年3月1日起调入上诉人的集团总部工作。上诉人提交《辞职申请书》、《解除劳动合同协议书》和《终止（解除）劳动合同证明书》证明曹玉梅从2016年3月1日起从上诉人处辞职，但是前述三份文书上曹玉梅的签名和上诉人提交的《制度汇编公示》上曹玉梅的签名笔迹具有明显差异。上诉人提交的3月和4月《考勤记录表》显示曹玉梅在2016年3月和4月仍在上诉人处正常上班。根据上述自相矛盾材料，结合第三人提交的微信截图和被上诉人黄岛区人社局制作的《调查笔录》，可以认定曹玉梅在本案所涉事故发生时系上诉人的员工，负责行政中心办公室日常管理工作。2、关于原审第三人高菁是否属于工作原因受伤的问题。原审第三人高菁在伤害事故发生时系上诉人员工，各方均没有异议。上诉人以高菁外出没有办理外出请示单为由主张高菁不是工作原因受伤，被上诉人认为，高菁是否办理外出请示单只是内部管理问题，只要高菁外出是处理上诉人的工作事项，并在处理工作过程中受伤，即使没有办理外出请示单，也应当构成工作原因受伤。上诉人以马春华的《情况说明》和《派车单》为由主张上诉人的司机张金磊没有开车送高菁至移动营业厅，被上诉人认为，《情况说明》没有马春华本人的签名，不具有证明力；《派车单》没有注明具体用车时间，不足以推翻或者排除张金磊开车将高菁送至移动营业厅的事实，上诉人的办公地点距离中国移动西海岸路营业厅（原为深圳路营业厅）只有500米左右，路上行人和车辆较少，张金磊开车送马金华到青岛经济技术开发区办理银行业务顺便送高菁至移动营业厅办理话费缴纳业务，是工作中常见的合理的安排，不仅恰好印证了张金磊将高菁送至移动营业厅随即离开的事实，也可以由此合理解释为什么高菁没有办理外出请示单就外出办理业务（临时搭便车，办理业务和往来时间也就30分钟左右）。3、关于申请工伤认定是否需要提交证人证言的问题。上诉人主张根据《青岛市人力资源和社会保障局工伤认定工作规程》（青人社字[2015]53号）第十条第一款第（三）项规定，提出工伤认定申请应当××提供两人以上的证人证言及证人身份证明”。被上诉人认为，在《工伤保险条例》和《工伤认定办法》均没有做出相应规定的情况下，青岛市人力资源和社会保障局规范性文件要求××提供两人以上的证人证言及证人身份证明”，属于倡导性规范，申请人没有提供的，工伤认定机构仍然应当受理。并且，被上诉人黄岛区人社局已经依职权对上诉人的两名员工进行了调查取证，制作了调查笔录，申请人是否提供两人以上的证人证言及证人身份证明，不影响工伤事实的认定。4、关于行政复议程序是否合法的问题。上诉人主张被上诉人黄岛区人民政府没有深入调查核实案件事实，行政复议程序违法。被上诉人认为，《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定，××行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”被上诉人黄岛区人民政府依法受理了行政复议申请，要求被申请人提交了行政复议答复书和有关证据材料，要求原审第三人参加了行政复议，然后在全面审查三方意见和有关证据材料的基础上，认为没有必要再行调查取证，进而作出了行政复议决定书，已经尽到了审查职责，不存在程序违法之处。即使上诉人认为证据之间存在冲突，被上诉人没有查明事实真相，也只是事实问题，不是程序问题。综上，被上诉人认为，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院依法维持。
关于原审法院的审判程序，上诉人未提出异议。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。
被上诉人黄岛区人社局原审时向法院提交的证据有：1、参保证明；2、门诊病历；3、借款借据、话补发放表；4、微信截图、人事任命通知；5、张金磊证人证言；6、高菁调查笔录；7、逄皓元调查笔录；8、工伤认定答辩书及举证材料；9、工伤认定申请表；10、接受证据清单；11、受理通知书；12、送达回证；13、限期举证通知书；14、送达回证；15-16、决定书送达回证；17、高菁身份证、照片；18、逄皓元身份证。
被上诉人黄岛区政府原审时向法院提交的证据有：1、行政复议申请书；2、受理通知书；3、提出答复通知书；4、被告黄岛区人社局答复书；5、第三人参加复议通知书；6、延期通知书；7、复议决定书；8、相关送达回证。
上诉人原审时向法院提交的证据有：1、员工调动审批表、公司证明；2、曹玉梅书面情况说明、身份证；3、张馨月书面情况说明、身份证；4、原告员工借款管理制度；5、话费补发放表；6、培训记录表；7、外出请示单；8、马春华书面情况说明、身份证；9、派车单。
原审第三人原审时未向法院提交证据。
上述证据已经原审法院庭审质证、认证，并已随案移送本院。二审庭审中，合议庭根据各方当事人的诉辩意见，将庭审重点归纳为：原审第三人是否因工作原因外出受到事故伤害。各方当事人围绕该焦点进行了举证和质证，其质证和辩论意见与其上诉意见和答辩意见相同。经审查，本院同意原审法院对上述证据的认证意见，并据此确认原判认定事实成立。
本院认为，《工伤保险条例》第十四条规定××职工有下列情形之一的，应当认定为工伤：……（五）因工外出期间，由于工作原因受到伤害或者发生事故下落不明的”。本案中，上诉人对于其与原审第三人之间存在劳动关系无异议，原审第三人是否按照上诉人部门领导曹玉梅的指派外出到移动营业厅缴纳话费时受到伤害成为本案认定工伤事实是否成立的关键。关于上诉人在一、二审中所提出的曹玉梅在事发时已不是单位职工、未指派原审第三人外出缴纳话费的抗辩主张，本院认为，从上诉人所提交的《曹玉梅岗位调用审批表》显示曹玉梅从2016年3月1日起调入上诉人的集团总部工作；上诉人提交的《辞职申请书》、《解除劳动合同协议书》和《终止（解除）劳动合同证明书》，又显示曹玉梅从2016年3月1日起从上诉人处辞职；上诉人提交的3月和4月《考勤记录表》却显示曹玉梅在2016年3月和4月仍在上诉人处正常上班。上诉人所提交的上述材料相互矛盾，不能得出曹玉梅在事发时已不是上诉人单位的员工的结论；被上诉人黄岛区人社局所提交的原审第三人与曹玉梅的微信对话截图、上诉人单位的人事任命通知书、张金磊证人证言、原审第三人高菁的调查笔录、逄皓元调查笔录及原审第三人的相关病历等证据，形成完整的证据链条，可以证实原审第三人受被上诉人单位领导指派外出缴纳电话费业务过程中受伤的事实，符合××职工因公外出期间，由于工作原因受到伤害”的情形，本院对原审第三人系因工作原因外出受到事故伤害的事实予以认定，对上诉人所提出的其单位领导未指派原审第三人外出缴纳电话费的抗辩理由，本院不予支持。
关于上诉人所提出的被上诉人一的工伤认定程序违法的问题，本院认为，根据《工伤保险条例》第十八条规定：××提出工伤应当提交以下材料：（一）工伤认定申请表；（二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料；（三）医疗诊断证明或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书。”经审查，原审第三人在向被上诉人一提交工伤认定申请时，其所提交的材料已符合《工伤保险条例》的上述规定，对上诉人所提出的被上诉人一受理工伤认定程序违法问题，本院不予支持。关于上诉人所提出的被上诉人超期作出工伤认定、超期送达工伤认定决定书的问题，本院认为，根据《工伤保险条例》第二十条之规定，工伤认定决定书应当在受理之日起60日作出。而经本院审查，被上诉人存在超过4天作出工伤认定决定书的事实，本院予以指出。根据《工伤认定办法》第二十二条的规定，认定工伤决定书应当在作出工伤认定后20日内送达当事人，而被上诉人一确实存在迟延送达的问题，被上诉人二亦在行政复议决定书中对此予以认定。但被上诉人一的迟延作出、送达工伤认定决定书属于行政执法程序微小瑕疵，不宜认定其程序违法，对上诉人所提出的被上诉人一工伤认定程序违法的上诉理由，本院不予支持。
关于上诉人所提出的被上诉人二没有深入调查核实案件事实，行政复议程序违法的问题，本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定，××行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”经审查，被上诉人二在受理了上诉人的行政复议申请后，要求被上诉人一提交了行政复议答复书和有关证据材料，并要求原审第三人参加了行政复议。被上诉人二在审查三方意见和有关证据材料的基础上，认为没有必要再行调查取证，进而作出了行政复议决定书，不存在程序违法之处，对上诉人的该项上诉主张，本院亦不予支持。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉理由缺乏事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人青岛西海岸商品交易中心有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘 英
审判员 徐奎浩
审判员 孙志刚
二〇一七年七月二十七日
书记员 赵洪峰
书记员 刘 佳