山东省德州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）德中行初字第13号
原告：姜金殿，男，1955年1月25日出生，汉族。
原告：李凤芹，女，1954年11月28日出生，汉族。
原告：谭永志，男，1957年7月9日出生，汉族。
共同委托代理人纪召兵，北京在明律师事务所律师。
被告：德州市人民政府。
法定代表人：杨宜新，市长。
委托代理人：陈超，德州市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人：李兴文，德州市人民政府法制办公室工作人员。
原告姜金殿、李凤芹、谭永志因不服被告德州市人民政府不予受理复议决定一案，向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法组成合议庭，于2014年5月20日公开开庭进行了审理。原告姜金殿、谭永志及二人与李凤芹的共同委托代理人纪召兵，被告德州市人民政府的委托代理人陈超、李兴文到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
被告德州市人民政府于2014年3月12日作出了德政复不字（2014）12号《德州市人民政府不予受理行政复议申请决定书》，以被申请人夏津县人民政府做出的夏政字（2012）80号《夏津县人民政府关于﹤夏津县粮食局周边地块控制性详细规划﹥的批复》属于行政机关内部管理行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受理范围为由，作出不予受理决定。被告于十日内向本院提供了作出该不予受理复议决定的下列证据依据：证据1：德政复不字（2014）12号德州市人民政府不予受理行政复议申请决定书。证据2：不予受理复议决定书送达回证，送达时间为2014年3月14日，被送达人为姜金殿。证据3：不予受理复议决定书送达回证，送达时间为2014年3月14日，被送达人为李凤芹。证据4：不予受理复议决定书送达回证，送达时间为2014年3月14日，被送达人为谭永志。证据5：复议申请不予受理审批表。证据1-5用来证明被告作出不予受理申请决定书程序合法。证据6：行政复议申请书。证明行政复议行为的存在。证据7：夏政字（2012）80号《夏津县人民政府关于﹤夏津县粮食局周边地块控制性详细规划﹥的批复》复印件。证据6-7用来证明被告作出不予受理行政复议申请决定书事实清楚。证据8：姜金殿身份证复印件。证据9：李凤芹身份证复印件。证据10：谭永志身份证复印件。证据11：姜金殿2000A3字第0××0号房权证复印件。证据12：姜金殿2001A3字第0××9号房权证复印件。证据13：姜金殿2001A3字第0××8号房权证复印件。证据14：李凤芹2001A3字第0××8号房权证复印件。证据15：李凤芹2001A3字第0××9号房权证复印件。证据16：谭永志2007A3字第0××号房权证复印件。证据17：姜金殿、李凤芹、谭永志行政复议申请EMS送达凭证。证据8-17用来证明被告作出不予受理行政复议申请决定书事实清楚，证据确凿。
原告姜金殿、李凤芹、谭永志诉称，三原告均在夏津县西城街处拥有合法的商业用房。现有关征收实施单位以“中心市场片区改造”名义对原告进行拆迁改造，因补偿标准不合理，原告没有与征收实施单位达成补偿安置协议。根据《政府信息公开条例》之规定，原告于2014年2月13日向夏津县住房和城乡建设局申请信息公开，要求公开其保存的夏津县人民政府对《夏津县粮食局周边地块控制性详细规划》作出的批复文件。2014年3月5日，夏津县住房和城乡建设局为原告公开了夏津县人民政府所作出的夏政字（2012）80号《夏津县人民政府关于﹤夏津县粮食局周边地块控制性详细规划﹥的批复》（以下简称《控规批复》）。根据《城乡规划法》第二十六条、第四十八条等规定，原告认为，对原告房产所在地块控制性详细规划的修改，违反了法律规定，也没有征求包括原告在内利害关系人的意见，违反了法定程序。2014年3月7日，原告向德州市人民政府申请行政复议，请求撤销夏津县人民政府作出的《控规批复》。2014年3月12日，德州市人民政府作出了德政复不字（2014）12号《德州市人民政府不予受理行政复议申请决定书》，以该《控规批复》属于行政机关内部管理行为为由，决定不予受理。原告不服该复议决定，故诉至法院要求：1、依法撤销被告作出的德政复不字（2014）12号《德州市人民政府不予受理行政复议申请决定书》。2、判令被告在法定期限内依法履行行政复议职责。3、诉讼费由被告承担。原告就其主张提交了下列证据：证据1：德政复不字（2014）12号德州市人民政府不予受理行政复议申请决定书。用来证明存在被诉具体行政行为。证据2：夏政字（2012）80号《夏津县人民政府关于﹤夏津县粮食局周边地块控制性详细规划﹥的批复》复印件。用来证明原告要求被告复议的具体行政行为。证据3：谭永志2007A3字第0××号房权证。证据4：李凤芹2001A3字第0××8号房权证。证据5：姜金殿2001A3字第0××9号房权证。证据6：姜金殿2001A3字第0××8号房权。证据7：李凤芹2001A3字第0××9号房权证。证据8：姜金殿2000A3字第0××0号房权证。证据3-8用来证明原告对控制性详细规划内的房屋有合法的所有权，原告与申请被告行政复议的控制性详细规划有直接的法律上的利害关系。证据9：政府信息公开告知书复印件。用来证明原告通过信息公开的方式，获取到了原告向被告申请行政复议的具体行政行为。
被告德州市人民政府辩称，2014年3月11日，原告姜金殿等3人对《夏津县人民政府关于﹤夏津县粮食局周边地块控制性详细规划﹥的批复》（夏政字（2012）80号，以下简称《控规批复》）不服，向被告申请行政复议，请求撤销该《控规批复》。被告经审查发现，该《控规批复》是2012年12月28日，夏津县人民政府依据《中华人民共和国城乡规划法》第十九条的规定，针对下属部门夏津县住房保障与城乡建设局的请示做出的批复，是上级机关针对下级机关的请示作出的内部批文，属于上级机关依据职权对下级机关作出的内部工作性指示及答复，《控规批复》对外部不直接产生法律效力，应为行政机关内部管理行为；该《控规批复》的内容，没有对原告设定、变更或者消灭任何权利义务，对原告的权利义务不直接发生法律效力，与原告没有直接的法律上的利害关系。原告的复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的受理范围。为此，被告依法作出不予受理行政复议申请的决定。原告在行政复议申请书中和行政诉讼状中提到的依据《中华人民共和国城乡规划法》第二十六条和第四十八条的规定，以及原告认为的“对原告房产所在地块控制性详细规划的修改，违反了法律规定，也没有征求包括原告在内利害关系人的意见，违反法定程序”，所涉及的内容均为《中华人民共和国城乡规划法》中规定的“关于控制性详细规划”在编制和修改过程中，组织编制机关应当依法履行的职责和程序，而不是控规批复机关的职责。综上所述，答辩人认为，《夏津县人民政府关于﹤夏津县粮食局周边地块控制性详细规划﹥的批复》，应为行政机关内部管理行为，与原告没有直接的法律上的利害关系，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的受理范围。被告根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款之规定，作出不予受理其行政复议申请决定，事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，请求人民法院依法维持被告的行政复议决定，驳回原告的诉讼请求。
原被告就对方提供的证据发表了如下质证意见：原告对被告提供的证据2-4、证据6、证据8-17均没有异议。对证据1，即德政复不字（2014）12号德州市人民政府不予受理行政复议申请决定书，原告认为该决定书认定事实和适用法律错误，应予撤销。对证据5，即复议申请不予受理审批表，原告认为审批表的复审意见，分管负责人、复议机构领导的意见，晚于决定书作出的时间，违反法定程序。对证据7，即夏政字（2012）80号《夏津县人民政府关于﹤夏津县粮食局周边地块控制性详细规划﹥的批复》，原告认为夏津县政府没有尽到认真审查的义务，违法法定程序，控规批复应当撤销。被告对原告提供的证据1－8均无异议。对证据9，即政府信息公开告知书，被告认为在没原件的情况下，对该证据的真实性、合法性有异议，且该证据与本案不具有关联性。
经庭前证据交换和庭审质证，本院对原被告提供的证据作如下确认：被告德州市人民政府提供的证据2-4、证据6、证据8-17、原告提供的证据1－8，双方当事人均无异议，本院予以采信。被告提供的证据1（也即原告提供的证据1），德政复不字（2014）12号德州市人民政府不予受理行政复议申请决定书，能够证明被诉具体行政行为的存在，本院对此予以采信。被告提供的证据5，即复议申请不予受理审批表，能够证明被告受理原告复议申请后的初审意见、复审意见、分管负责人以及复议机构领导意见的签名时间，本院对此予以确认。被告提供的证据7（也即原告提供的证据2），夏政字（2012）80号《夏津县人民政府关于﹤夏津县粮食局周边地块控制性详细规划﹥的批复》，能够证明原告申请复议的事项，本院对此予以采信。对原告提供的证据9，政府信息公开告知书，因被告对此有异议，且原告未能提供原件，法庭无法核实该证据真伪，本院对此不予采信。
经审理查明，原告姜金殿、李凤芹、谭永志3人均在夏津县西城街处拥有合法的商业用房。2014年3月10日，原告姜金殿、李凤芹、谭永志3人对《夏津县人民政府关于﹤夏津县粮食局周边地块控制性详细规划﹥的批复》（夏政字（2012）80号，以下简称《控规批复》）不服，以该批复违反了法律规定和法定程序为由向被告德州市人民政府申请行政复议，请求撤销该《控规批复》。2014年3月11日，收到三原告的复议申请后，德州市人民政府经过初步审查，于2014年3月13日通过复审及分管负责人和复议机构领导人的签字同意，作出德政复不字（2014）12号《德州市人民政府不予受理行政复议决定书》，以该《控规批复》属于行政机关内部管理行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》的受理范围为由，决定不予受理。2014年3月14日，德州市人民政府通过邮寄方式分别向原告姜金殿、李凤芹、谭永志送达德政复不字（2014）12号《德州市人民政府不予受理行政复议决定书》。
本院认为，首先，夏津县人民政府作出的夏政字（2012）80号《夏津县人民政府关于﹤夏津县粮食局周边地块控制性详细规划﹥的批复》（以下简称《控规批复》）是夏津县人民政府对区域性详细规划的审批意见，是上级机关针对下级机关的请示作出的内部答复，属于内部管理行为，且该规定并未外化，其内容并不对三原告的权利义务产生直接影响，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的复议范围，被告德州市人民政府认定该《批复》不属于行政复议受理范围并无不当。其次，关于被告提供的复议申请不予受理审批表，该审批表属于被告的内部工作流程，决定书的拟稿时间当然早于领导的审批时间，并不违反法定程序，且被告为三原告送达德政复不字（2014）12号《德州市人民政府不予受理行政复议决定书》的时间是2014年3月14日，是在各个流程都完成之后。综上所述，被告德州市人民政府做出的德政复不字（2014）12号《德州市人民政府不予受理行政复议决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告姜金殿、李凤芹、谭永志的诉讼请求。
一审案件受理费50元，由原告姜金殿、李凤芹、谭永志共同承担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 师延锋
代理审判员 宋冬梅
人民陪审员 李洪印
二〇一四年六月十七日
书 记 员 袁 娜