山东省邹城市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）邹行初字第107号
原告屈云生。
委托代理人张曙光，山东纵横统一律师事务所律师。
委托代理人侯天晴，山东纵横统一律师事务所律师。
被告邹城市国土资源局，住所地邹城市岗山南路689号。
法定代表人梁富华，男，该局局长。
委托代理人张海涛，山东匡衡律师事务所律师。
第三人邹城市石墙镇高保村村民委员会。
法定代表人边绪江，男。
第三人邹城市石墙镇大季村村民委员会。
法定代表人张培训，男，该村村主任。
原告屈云生诉被告邹城市国土资源局、第三人石墙镇高保村村民委员会、第三人石墙镇大季村村民委员会土地行政处罚一案，于2014年3月21日向本院提起行政诉讼。本院于2014年4月4日受理后，于2014年4月8日向被告送了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，分别于2014年4月30日、2014年5月27日二次公开开庭审理了本案，原告屈云生及其委托代理人张曙光，被告委托代理人张海涛到庭参加了诉讼，第三人石墙镇高保村村委会负责人边绪江到庭参加了第一次庭审，第三人石墙镇大季村村委会法定代表人张培训未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告邹城市国土资源局于2013年10月16日作出邹国土资罚字（2013）94号行政处罚决定，被告经查实，原告屈云生先后于2000年、2004年，未经政府依法批准，擅自占用邹城市石墙镇高保村、大季村集体土地进行高保砖厂建设，经实地测量，建设砖厂现实际占地面积32896平方米（规模用途为建设用地，占地前该宗土地现状为耕地）。其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条之规定，属于非法占用集体土地行为。2013年10月15日，被告根据原告的听证申请，组织召开了听证会。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《关于印发﹤济宁市国土资源行政处罚自由裁量权实施办法﹥及﹤济宁市国土资源局行政处罚自由裁量权参照执行标准﹥的通知》（济国土资发（2009）22号）的规定，被告对原告屈云生作出“1、责令退还非法占用的集体土地；2、没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；并处以每平方米20元的罚款，共计657920元（陆拾伍万柒仟玖佰贰拾元整）。”的行政处罚。被告于2014年4月22日证据交换时及2014年5月9日向本院提供了以下作出被诉具体行政行为的证据、依据：
1、协议；2、后续协议书；3、协议书；4、立案呈批表；5、屈云生询问笔录及身份证复印件；6、边绪志询问笔录及户籍证明；7、边玉乾询问笔录及身份证复印件；8、边绪金询问笔录及身份证复印件；9、边绪江询问笔录及户籍证明；10、边传伟询问笔录及户籍证明；11、张培训询问笔录及身份证复印件；12、张德泉询问笔录及户籍证明；13、现场勘测笔录；14、石墙砖厂宗地图；15、鉴定书；16、现状图；17、土地利用总体规划图；18、申请用地报告书；19、临时用地批准书；20、调查报告；21、违法案件会审记录；22、行政处罚告知书及送达回证；23、行政处罚听证告知书及送达回证；24、屈云生听证申请；25、行政处罚听证一次告知书；26、听证申请书；27、授权委托书；28、行政处罚听证通知书；29、授权委托书；30、听证笔录；31、行政处罚听证报告；32、行政处罚决定书及送达回证；33、济政复决字（2013）408号行政复议决定书；34、行政处罚决定书（邹国土资罚字（2007）13号）；35、砖厂土地勘测测绘图；36、张兵证明一份。
经二次庭审质证，原告对被告提交的1-3、20-21份证据的真实性无异议，对证明目的有异议；对4-13份证据，认为调查程序有瑕疵；对14-17份证据无异议，但认为已归济宁圣鑫石材开发公司使用，不应算到原告屈云生经营的高宝砖厂上；对18-19、22-33份证据无异议；对34、36份证据不认可；对35份证据对真实性未提异议，但认为现状图红线以外面积还包括在内。经第一次庭审质证，第三人对被告提交的1-33份证据无异议。
原告屈云生诉称，原告于2013年9月13日收到被告的行政处罚听证告知书，同年10月15日进行听证，同年10月16日被告作出行政处罚决定书，原告在法定期限内向济宁市人民政府行政复议，济宁市人民政府2014年3月10日向原告送达了济宁市人民政府行政复议决定书（济政复决字（2013）408号），维持了被告作出的邹国土资罚字（2014）94号行政处罚决定书。2000年5月15日，邹城市高宝砖厂业主即屈云生（以下简称乙方）与原邹城市古路口乡同保庄村民委员会（以下简称甲方）订立了一份协议书（见附件1），协议书约定，为了发展农村经济，增加农民收入，甲方在其村内的一块丘陵地租赁给乙方使用权，租赁期限十年，即2000年5月15日至2010年5月15日，乙方每年向甲方缴纳管理费8000元，所有的投资款均由乙方承担，同时协议书的第二十条规定，若甲方违约则赔偿乙方的所有投资款和经营损失，2007年6月6日又订立了一份后续协议书，该协议书约定继续履行2000年5月15日的协议至2020年止。2004年12月7日，经邹城市石墙镇大季村民委员会许可，邹城市高宝砖厂业主屈云生又与坐落在邹城市高宝砖厂周围三处农户订立租赁56亩的协议，租赁期限为2004年12月7日至2024年，乙方每年缴纳每亩1000元使用权费用。2000年4月18日，邹城市古路口乡高保庄村民委员会向其所在的乡党委、政府递交了关于兴建粉煤灰砖厂的申请书，2000年4月20日向邹城市土地管理局递交了兴建粉煤灰砖厂申请用地的报告，2000年4月20日，经邹城市古路口乡政府、邹城市土地管理局下发批复，同意了邹城市高宝砖厂申请用地的报告。2006年7月14日，经过了邹城市环境保护局关于建设项目环境影响的评估、认可。原告承包涉案土地时，上述土地为丘陵地段，不属基本农田，故拟行政处罚的属适用法律不当。为此，原告请求人民法院查明事实，依法撤销邹城市国土资源局作出的邹国土资罚字（2014）94号行政处罚决定书。
原告为证明其诉讼主张，向本院提交了下列证据：
1、2000年5月15日，原告屈云生与邹城市古路口乡高保村村民委员会签订的协议。
2、2007年6月6日，原告屈云生与邹城市石墙镇高保村村民委员会签订的后续协议。
3、2004年12月7日，原告屈云生与邹城市石墙镇大季村村民委员会签订的协议书。
上述三协议书证明原告是通过招商引资进行投资的，并支付了相应的租金，且至今为止在双方协议的范围内。
4、2000年4月18日，邹城市古路口乡高保村关于兴建粉煤灰砖厂的申请报告。证明原告已按照相应的程序和规定履行了相关的义务。
5、2000年4月20日，邹城市古路口乡人民政府关于我乡高保村兴建粉煤灰砖厂申请用地的报告。证明为合法使用涉案土地所走的程序。
6、2000年4月20日，邹城市古路口高保庄砖厂关于乡镇村集体、专业户申请用地报告书。证明被告同意原告的用地申请。
7、2006年7月14日，邹城市高宝砖厂《建设项目环境影响登记表》。证明原告的砖厂一直是合法经营。
8、2007年10月16日，邹城市国土资源局（2007）13号代收罚没款收据。证明原告已交过一次罚款，不能对同一违法行为再次处罚。
9、照片五张。证明济宁圣鑫石材开发有限公司盖车间占用原告土地30多亩。
经第二次庭审质证，被告对原告所提交的1-9份证据的证明目的有异议。
经庭审质证，本院对原、被告证据作如下确认：
被告提交的1-36份证据中，第三人石墙镇高保村村委会无异议，原告虽对1-3、20-21份证据的证明目的提出异议，对4-13份证据调查程序有异议，对34-36份证据有异议，但除第36份证据不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十三条之规定外，原告均未能提供充分证据予以反驳，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十七条之规定，本院对被告提交的1-35份证据作为有效证据使用。对原告提交的1-9份证据，除第9份证据，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条第三条之规定不予采纳外，原告提交的其他证据，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十七条之规定，本院予以采纳。
根据认定的证据，本院查明下列与案件有关的事实：
2000年5月15日，原告屈云生与第三人邹城市古路口乡高保村村民委员会签订协议，租赁该村水库东70亩地用于窑厂经营，租期十年（2000年5月15日至2010年5月15日）。2007年6月6日，原告屈云生与第三人邹城市石墙镇高保村村民委员会签订后续协议，上述协议再续延十年，至2020年止。2004年12月7日，原告屈云生与第三人邹城市石墙镇大季村村民委员会签订协议书，租赁该村北56亩地，租期二十年（2004年至2024年）。2000年4月18日，第三人邹城市古路口乡高保村村民委员会向邹城市古路口乡党委和政府提出关于兴建粉煤灰砖厂的申请。2000年4月20日，邹城市古路口乡人民政府向邹城市土管局提出该乡高保村兴建粉煤灰砖厂用地申请。2000年6月6日，邹城市土地管理局同意邹城市古路口乡高保庄砖厂用地4亩5分3厘，并核发了临时用地批准书，时间从2000年6月6日至2002年6月6日。2006年7月14日，邹城市环境保护局同意邹城市高宝砖厂进行环保砖项目建设。2007年10月16日，邹城市国土资源局因屈云生无证开采黏土建砖厂对此作出邹国土资罚字（2007）13号行政处罚决定书，原告屈云生于同日交纳罚款一万元。2013年8月8日，被告邹城市国土资源局对原告屈云生的非法占地行为立案调查，经过对高保村、大季村相关人员的调查询问、邹城市土地勘测测绘处现场勘测和公开听证，2013年10月16日，被告邹城市国土资源局依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等相关规定，对原告屈云生作出“1、责令退还非法占用的集体土地；2、没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；并处以每平方米20元的罚款，共计657920元（陆拾伍万柒仟玖佰贰拾元整）。”行政处罚决定。原告不服，向济宁市人民政府提出行政复议。2014年3月7日，济宁市人民政府作出济政复决字（2013）408号行政复议决定书，维持了被告邹城市国土资源局作出的邹国土资罚字（2013）94号《行政处罚决定书》的具体行政行为。原告屈云生仍不服被告邹城市国土资源局作出的邹国土资罚字（2013）94号行政处罚决定，向本院提起行政诉讼，请求撤销被告邹城市国土资源局作出的邹国土资罚字（2013）94号行政处罚决定书。
上述事实，主要是根据原、被告提供的证据、原、被告陈述及庭审质证认定的，已收存、记录在卷。
本院认为，原告屈云生是被告邹城市国土资源局作出的邹国土资罚字（2013）94号行政处罚决定书的行政行为相对人，与该具体行政行为有直接的利害关系，具备原告诉讼主体资格。依据《中华人民共和国土地管理法》、《山东省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》相关规定，被告邹城市国土资源局作为邹城市人民政府的土地行政主管部门，对本行政区域内的土地具有管理、监督检查职责，对非法占地的行为具有查处职责。2013年10月16日，原告收到被告邹城市国土资源局作出的邹国土资罚字（2013）94号行政处罚决定书；2013年12月11日，济宁市人民政府收到原告屈云生的行政复议申请并依法予以受理；2014年3月7日，济宁市人民政府作出济政复决字（2013）408号行政复议决定书；原告屈云生不服被告作出的邹国土资罚字（2013）94号行政处罚决定书，于2014年3月21日向本院提起行政诉讼，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、第三十九条之规定，原告屈云生的起诉未超过法定起诉期限。原告对被告作出的邹国土资罚字（2013）94号行政处罚决定书的程序无异议，对事实及法律适用的争议焦点在于：1、被告邹城市国土资源局对原告屈云生作出的邹国土资罚字（2013）94号行政处罚决定是否属一事不再罚？2、被告邹城市国土资源局对原告屈云生经营砖厂处罚的非法占地面积是否正确？3、原告屈云生经营砖厂所占土地是否为合法建设用地？
关于被告邹城市国土资源局对原告屈云生作出的邹国土资罚字（2013）94号行政处罚决定是否违反一事不再罚原则问题。依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定的：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”被告邹城市国土资源局是否违反一事不再罚原则，关键在于被告是否以同一事实和同一理由给予原告两次以上的行政处罚。庭审中，原告屈云生已认可被告二次行政处罚的法律依据不同，即理由不同；但认为是同一违法行为，即同一事实。被告对原告屈云生作出的两次行政处罚是否基于同一事实？2007年10月16日，被告邹城市国土资源局查实，原告屈云生未经行政主管部门批准，私自在邹城市石墙镇高保村无证开采黏土建砖厂，遂依法对其作出“1、责令停止开采；2、处以一万元罚款”的行政处罚决定（邹国土资罚字（2007）13号）。2013年10月16日，被告邹城市国土资源局查实，原告屈云生先后于2000年、2004年，未经政府批准，擅自占用邹城市石墙镇高保村、大季村集体土地进行高保砖厂建设，经实地测量，建设砖厂现实际占地面积32896平方米（规划用途为建设用地，占地前该宗土地现状地类为耕地），遂依法对其作出“1、责令退还非法占用的集体土地；2、没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；并处以每平方米20元的罚款，共计657920元（陆拾伍万柒仟玖佰贰拾元整）。”行政处罚决定（邹国土资罚字（2013）94号）。从上述可看出，被告对原告屈云生第一次行政处罚是针对原告无证开采黏土建砖厂的行为，第二次行政处罚是针对原告非法占用集体土地的行为，被告的二次行政处罚明显是基于原告不同的违法行为，即不同事实作出，并非原告屈云生所主张的同一违法行为，被告邹城市国土资源局对原告屈云生作出的邹国土资罚字（2013）94号行政处罚决定不违反一事不再罚原则。
关于被告邹城市国土资源局对原告屈云生经营砖厂处罚的非法占地面积是否正确的问题。原告屈云生主张被告所处罚高保砖厂占地部分已为济宁圣鑫石村开发有限公司所使用，但从原被告所提供的证据看，无充分证据证实被告对原告经营砖厂处罚的非法占地就是被案外人济宁圣鑫石材公司所使用的土地。而且原告租赁第三人高保村土地70亩，租赁第三人大季村土地56亩，被批准（已过期）临时用地4亩5分3厘，合计130多亩，被告邹城市国土资源局处罚的原告经营砖厂非法占地49.34亩，其面积远小于原告上述130多亩的面积，即使案外人济宁圣鑫石材开发有限公司所使用土地30多亩为原告租赁土地，二者之和仍远小于原告所使用的130亩土地。因此，原告的上述主张不成立。
关于原告屈云生经营砖厂所占土地是否为合法建设用地的问题。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条之规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案中，原告屈云生与第三人高保村村民委员会及大季村村民委员会所签订的协议，不能说明土地的性质，也不能作为被依法批准为建设用地的用地手续。2000年6月6日，邹城市土地管理局同意邹城市古路口乡高保庄砖厂建筑项目用地4亩5分3厘，属临时用地，虽核发批准书，但该用地已于2002年6月6日到期，并不是被依法批准为建设用地的审批手续，且未被列入本案行政处罚的范围。2006年7月14日，邹城市环境保护局同意邹城市高宝砖厂进行环保砖项目建设，只能说明该项目符合环保标准，亦不是被依法批准为建设用地的手续。2013年9月11日，被告邹城市国土资源局对高保砖厂规划用途作出鉴定书，鉴定结论虽为“该宗地土地总面积32896平方米，均符合土地利用总体规划，均在允许建设用地区内。”，也只是说明2006－2010年该宗土地利用总体规划为建设用地，可以在该宗土地上进行项目建设，并不意味着在该宗土地进行项目建设不再需要办理用地审批手续，仍需依照《中华人民共和国土地管理法》的相关规定办理审批手续。综合本案原被告提交的现有证据，尚不能证明原告屈云生经营的高保砖厂建设项目已办理建设用地的审批手续。
综上，被告作出的邹国土资罚字（2013）94号行政处罚决定事实清楚，程序合法，适用法律正确；原告要求撤销被告作出的邹国土资罚字（2013）94号行政处罚决定书，理由不成立，不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告屈云生要求撤销被告邹城市国土资源局于2013年10月16日作出的邹国土资罚字（2013）94号行政处罚决定书的诉讼请求。
诉讼费五十元由原告屈云生负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于济宁市中级人民法院。如在上诉期满后七日内未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。
审判长 孔凡静
审判员 胡元东
审判员 孙西华
二〇一四年七月三日
书记员 董凡丽