贵州省普安县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔2323行初20号
公益诉讼人册亨县人民检察院，住所地：册亨县者楼镇顺城路。统一社会信用代码证：11522327009620134X。
法定代表人王卫，系该院检察长。
委托代理人岑吉华，系该院副检察长。
委托代理人肖高原，系该院员额制检察官。
被告册亨县环境保护局，住所地：册亨县者楼镇前进路。统一社会信用代码：11522327730975360G。
法定代表人王太丰，系该局局长。
委托代理人韦桥坤，系贵州集法律师事务所律师。
公益诉讼人册亨县人民检察院诉被告册亨县环保局行政不作为行政公益诉讼一案，本院于2017年5月8日立案受理后，于2017年5月14日向被告送达行政公益诉讼起诉书副本、应诉通知书、举证通知书、合议庭组成人员告知书、行政机关负责人出庭通知书、开庭传票、廉政监督卡，并依法组成合议庭于2017年6月13日公开开庭审理了本案。公益诉讼人册亨县人民检察院委托代理人岑吉华、肖高原，被告册亨县环保局法定代表人王太丰及其委托代理人韦桥坤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人册亨县人民检察院向本院提出诉讼请求：1、确认被告册亨县环境保护局对册亨县荣顺生猪定点屠宰场未按要求建设相应环保设施违法排污未履行监管职责的行为违法；2、判令被告册亨县环境保护局对册亨县荣顺生猪定点屠宰场未按要求建设相应环保设施违法排污履行监管职责。事实和理由：公益诉讼人在履行职责中发现，册亨县荣顺生猪定点屠宰场（以下简称荣顺屠宰场）位于册亨县××楼镇浪沙农场，于2011年底建成，2012年正式经营。在经营过程中，荣顺屠宰场编制了《建设项目环境影响报告表》，但由于其污染治理设施达不到环评要求，被告未签发环评批复。2016年，由于荣顺屠宰场项目作为省、州、县化解环评遗留问题之一，被告于4月7日对该项目签发了竣工环境保护验收批复并颁发排污许可证。但荣顺屠宰场按照其《建设项目环境影响报告表》及被告验收批复中应当建成的污水处理等相应环保设施一直未建设。自营运以来，荣顺屠宰场所产生的屠宰废水仅经过化粪池一道程序，就通过塑料管道直接排放到其租用的农田内，散发出恶臭味，影响周边生态环境，社会公共利益受到侵害。2016年12月31日，经贵州省洪鑫环境检测服务有限公司对荣顺屠宰场生物湿地排放口、者楼河排污口送检水样进行检测，《检测报告单》显示检测项目SS、氨氮、CoDcr均超过标准限值。
自荣顺屠宰场营运以来，被告一直未对荣顺屠宰场未经环评擅自建设、未经环保“三同时”验收擅自生产及未完善相关污染预防措施违法排污等行为进行有效监督管理，直至2015年4月21日，被告才对该屠宰场的上述行为作出《责令改正违法行为决定书》，责令其改正，荣顺屠宰场于同月26日提交了污水治理方案并获得被告批复原则同意。2016年12月15日，公益诉讼人就荣顺屠宰场未建设污水处理设施违法排污的行为向被告提出检察建议，被告于同月30日向荣顺屠宰场作出《责令改正违法行为决定书》责令停止违法排污行为并限期完善污染防治设施，于2017年1月作出缴纳排污费数额五倍的罚款（4980元）行政处罚。同月，经公益诉讼人现场回访，荣顺屠宰场污染治理措施未按要求进行整改，现场污染情况依然存在，再次向被告发出检察建议督促其履行职责。截至本案起诉之日，被告对荣顺屠宰场未按要求建设污水处理设施违法排污的行为虽然履行了部分职责，但仍然未完全履职到位，荣顺屠宰场违法排污损害环境的状态仍然在继续持续，公共利益仍然处于受侵害的状态。
公益诉讼人认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条“县级以上人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理”的规定，被告对辖区环境由保护的法定职责。根据《中华人民共和国环境保护法》第十九条“编制有关开发利用规划，建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价；未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设。”第四十一条“建设项目中防治污染的措施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用等……”以及《中华人民共和国水污染防治法》第九条“排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物的企业事业单位和个体工商户，应当按照法律、行政法规和国务院环境保护主管部门的规定设置排污口；在江河、湖泊设置排污口的，还应当遵守国务院水行政主管部门的规定。”第三十六条“禁止利用无妨渗漏措施的沟渠、坑塘等输送或者存贮含有毒污染物的废水、含病原体的污水和其他废弃物。”第七十一条“违反本规定，建设项目的水污染防治设施未建成、未经验收或者验收不合格，主体工程或者使用的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止生产或者使用，直至验收合格，处五万元以上五十万元以下的罚款。”第七十四条“违法本法规定，排放水污染物超过国家或者地方规定的水污染物排放标准，或者超过重点水污染物排放总量控制指标的，由县级以上人民政府环境保护主管部门按照权限责令限期治理，处应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款。限期治理期间，由环境保护主管部门责令限制生产、限制排放或者停产整治。限期治理的期限最长不超过一年；逾期未完成治理任务的，报经有批准权的人民政府批准，责令关闭”之规定，被告对荣顺屠宰场未严格按照环评要求建设相应环保设备违法排污的行为缺乏有效监督，怠于履行职责。后经公益诉讼人督促，被告对其水污染防治设施未建成、未验收的行为仅要求其整改完善，未依法进行处罚；对其超标排污行为仅作罚款而未责令限期治理等，履职不完全。被告怠于履行职责，致使荣顺屠宰场违法排放污水，对空气、土壤、等造成污染，公共利益仍然处于受侵害的状态。
公益诉讼人提供的证据及被告质证意见如下：
第一组证据：册亨县人民政府办公室关于印发册亨县环境保护局主要内设机构和人员编制规定的通知（册府办发[2010]218号）一份；册亨县人民政府专题会议纪要（册府专议[2011]38号）；册亨县环境保护局《关于<册亨县荣顺生猪定点屠宰场建设项目环境影响报告表>的批复》(册环批表[2016]03号)、《建设项目环境影响报告表》、《关于对册亨县<荣顺生猪定点屠宰场环境影响报告表>的评估意见》各一份；《关于对册亨县荣顺生猪定点屠宰场建设项目竣工环境保护验收的批复》（册环验[2016]03号）、《贵州省排放污染物许可证》各一份；册亨县环境保护局《责令改正违法行为决定书》（册环违改字[2015]03号）及调查报告、《关于对册亨县荣顺生猪定点屠宰场污水治理方案的批复》（册环复字[2015]01号）、《册亨县荣顺生猪定点屠宰场排污治理方案》、《册亨县荣顺生猪定点屠宰场污水治理方案落实情况》各一份；册亨县人民检察院册检民（行）行政违法监[2016]52232700006号检察建议（发出时间：2016年12月15日）、册亨县环保局关于对《册亨县人民检察院检察建议书》（册环复[2017]1号）；册亨县环境保护局《责令改正违法行为决定书》（册环违改字[2016]51号）、送达回证、调查报告、照片及《册亨县荣顺生猪定点屠宰场污水站施工合同》等；检测报告单（洪鑫检测[2016]第072号）一份；水田租用协议一份。证明册亨县环保局怠于履行职责，导致国家利益及社会公共利益受到侵害。被告对证据的真实性无异议，对屠宰场的批复和发放排污许可证，是根据上级的有关部门的要求作出的批复；整改已经深入进行，已经履行了相关职责，只是没有停产整顿。
第二组证据：册亨县人民检察院册检民（行）行政违法监[2017]52232700002号检察建议及送达回证；册亨县环保局（册环复[2017]3号）关于对《册亨县人民检察院检察建议书》的回复（2017.2.16）；册亨县环境保护局《行政处罚事先告知书》（册环罚告字[2017]01号）及送达回证；贵州省政府非税收入一般缴款书一份；《整改项目延期申请书》、《关于册亨荣顺生猪定点屠宰场工程进度报告》各一份；册亨县环境保护局行政执法后督察现场检查记录、现场勘察笔录各一份，施工照片7页；照片共计11张，视频光碟一张，拍摄时间：2017.2.16、2017.3.3、3.16、4.7；证人林某、王某1、岑某的证言；证人王某2的证言、证人黄某1的证言、证人韦某的证言、证人王太丰的证言、证人黄某2的证言、证人开某的证言。证明册亨县人民检察院已履行诉前程序，册亨县环保局仍未完全履行法定职责。被告对证据真实性无异议，同时证明册亨县环保局收到检察建议后和之前，都已经履行监管职责。
被告册亨县环境保护局答辩称，公益诉讼人所称被告对荣顺屠宰场违法排污未履行监管职责，被告无异议。被告作为政府环境保护行政部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理，对荣顺屠宰场违法排污履行监管职责是环境保护局的法定职责。荣顺屠宰场自2011年底建成，2012年正式营运。2012年10月，荣顺屠宰场虽编制了《建设项目环境影响报告表》，但由于其污染治理设施达不到环评要求，当年册亨县环保局未签发环评批复。2016年4月7日，因为荣顺屠宰场被省、州、县列为化解环评遗留问题，为解决遗留问题，在荣顺屠宰场未建设污水处理环保设施的条件下，环保局签发了《竣工环境保护验收批复》并颁发排污许可证。尽管环保局向荣顺屠宰场颁发了排污许可证，因荣顺屠宰场未建设污水处理环保设施，导致排放的污水SS、氨氮，CoDcr超过标准限值。
自荣顺屠宰场运营以来，环保局对荣顺屠宰场的违法排污行为作出四次行政处罚。但是，荣顺屠宰场违法排污损害一直在持续。荣顺屠宰场被环保局多次处罚，但是违法排污损害仍然持续的原因正如公益诉讼人所诉，环保局处罚不到位，处罚仅停留于责令停止违法、处予罚款，没有严格依照《中华人民共和国污染防治法》第七十四套的规定，责令荣顺屠宰场限制生产、限制排放，更没有责令停产，严格的依照该条规定责令整治。环保局处罚不到位，导致公共利益受到侵害。被告收到公益诉讼人两次检察建议后，被告认识到对荣顺屠宰场的违法排污造成环境污染不作为的行为的严重性，被告于2016年12月30日作出行政处罚并要求荣顺屠宰场修建污水处理环保设施，荣顺屠宰场于2016年12月30日与贵州绿宏环保科技有限公司签订了《污水处理站施工协议》，由绿宏公司为荣顺屠宰场建设30立方米/d的污水处理站已投入使用，因技术等原因，虽氨氮超标，但其他指标均为=达标。为解决氨氮超标问题，绿宏公司正在整改、攻关，有望在开庭以前各项指标达标。环境公益诉讼的目的是维护环境公共利益，是为了保护国家环境利益、社会环境利益及不特定多数人的环境利益，追求社会公正、公平，保障社会可持续发展。环保局正在督促荣顺屠宰场投入使用已建成的污水处理设施，在开庭审理法庭辩论终结之前，如果荣顺屠宰场排污达标，说明公益诉讼目的达到，请求人民检察院撤回诉讼，环保局将执行人民法院的生效判决，依法履行监管职责，严格依照《中华人民共和国水污染防治法》第七十四条之规定，对污染企业荣顺屠宰场采取最严厉的限期治理，在法定的一年期限内，如仍未完成治理任务的，报经人民政府批准责令关闭。
被告册亨县环保局提供的证据及公益诉讼人的质证意见如下：
第一组证据：荣顺屠宰场编制的《建设项目环境影响报告书》。证明屠宰场已经编制环境报告书。公益诉讼人对证据三性无异议。
第二组证据：册环违改字（2016）03号《责令改正违法行为决定书》。证明对荣顺屠宰场的违法的行为履行监管职责，已经进行了处罚。公益诉讼人对证据三性无异议。
第三组证据：荣顺屠宰场《排污治理方案》、册环复字（2015）01号《污水治理方案批复》、册环批表（2016）03号《关于对荣顺屠宰场建设环境报告表的批复》、册环验（2016）03号《关于对荣顺屠宰场建设项目竣工环境保护验收的批复》。证明屠宰场已经编制相关的治理方案，册亨县环保局已经做了批复。公益诉讼人对证据三性无异议。
第四组证据：册环违改字（2016）51号《责令改正违法行为决定书》、荣顺屠宰场与绿宏公司签订的《污水处理站施工合同》、册环复（2017）1号《关于<册亨县人民检察院检察建议书>的回复》、册环罚（2017）1号《册亨县环境保护局行政处罚决定书》。证明册亨县环保收到检察建议后，屠宰场引起重视，跟绿宏公司签订合同，屠宰场已经进行了整改。公益诉讼人对证据三性无异议。
第五组证据：荣顺屠宰场《整改项目延期申请书》、荣顺屠宰场《工程进度报告》、册环复（2017）3号《关于<册亨县人民检察院检察建议书>的回复》、册环违改字（2017）24号《责令改正违法行为决定书》、《整改清单》。证明荣顺屠宰场在册亨县环保局的监管下，已经进行了整改，环保局已经作出了处罚。公益诉讼人对证据真实性无异议。但认为不能证明是否按照整改清单整改。被告称已经按整改清单在做，但是有些项目没有达标。
第六组证据：环保部《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》。证明该办法规定应当给予处罚，可以不予停产整顿。公益诉讼人对该组证据无异议。
第七组证据：《贵州省生猪定点屠宰厂（场）设置规划》。证明该屠宰场涉及民生，所以没有处于停产整顿的处罚。公益诉讼人对该证据有异议。认为其诉讼请求是对排污实施监管，达到环保标准，该组证据与本案无关。
本院对双方当事人提供的证据作如下认定：对公益诉讼人提供的二组证据以及被告提供的七组证据，确定证据材料与本案事实之间有证明关系，证据的来源合法，证明的事实清楚，故本院予以采信。
根据当事人的陈述和经审查确认的证据，本院审理认定事实如下：
册亨县荣顺生猪定点屠宰场位于册亨县××楼镇浪沙农场，于2011年底建成，2012年正式经营。在经营过程中，荣顺屠宰场编制了《建设项目环境影响报告表》，但由于其污染治理设施达不到环评要求，被告未签发环评批复。2016年，由于荣顺屠宰场项目作为省、州、县化解环评遗留问题之一，被告于2016年4月7日对该项目签发了竣工环境保护验收批复并颁发排污许可证。但荣顺屠宰场按照其《建设项目环境影响报告表》及被告验收批复中应当建成的污水处理等相应环保设施一直未建设。自营运以来，荣顺屠宰场所产生的屠宰废水仅经过化粪池一道程序，就通过塑料管道直接排放到其租用的农田内，散发出恶臭味，2016年12月31日，经贵州省洪鑫环境检测服务有限公司对荣顺屠宰场生物湿地排放口、者楼河排污口送检水样进行检测，《检测报告单》显示检测项目SS、氨氮、CoDcr均超过标准限值。
2016年12月15日，公益诉讼人就荣顺屠宰场未建设污水处理设施违法排污的行为向被告提出检察建议，于2017年1月再次向被告发出检察建议督促其履行职责。2017年5月8日公益诉讼人因被告对荣顺屠宰场未按要求建设污水处理设施违法排污的行为，虽然履行了部分职责，但仍然未完全履职到位，荣顺屠宰场违法排污损害环境的状态仍然在继续持续，特诉至本院。
另查明，自荣顺屠宰场运营以来，环保局对荣顺屠宰场的违法排污行为作出四次行政处罚，在被告受到公益诉讼人两次检察建议后，被告于2016年12月30日作出行政处罚并要求荣顺屠宰场修建污水处理环保设施，荣顺屠宰场于2016年12月30日与贵州绿洪环保科技有限公司签订了《污水处理站施工协议》，由绿宏公司为荣顺屠宰场建设30立方米/d的污水处理站。
本院认为，本案的争议焦点是：1、被告册亨县环境保护局对册亨县荣顺生猪定点屠宰场未按要求建设相应环保设施违法排污是否怠于履行监管职责；2、被告册亨县环境保护局对册亨县荣顺生猪定点屠宰场未按要求建设相应环保设施违法排污是否继续履行监管职责。
关于被告是否怠于履行监管职责的问题。怠于履职，顾名思义，就是在职责范围内不能尽职尽责，有履职瑕疵，行政机关怠于履职的特征主要表现为履职的不合法性或不适当性。如何认定被告是否怠于履职。首先，要明确被告在环境保护方面的法定职责。根据《中华人民共和国环境保护法》第十条“县级以上人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理”的规定，被告对辖区环境有保护的法定职责。根据《中华人民共和国环境保护法》第十九条“编制有关开发利用规划，建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价；未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设。”第四十一条“建设项目中防治污染的措施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用等……”以及《中华人民共和国水污染防治法》第九条“排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物的企业事业单位和个体工商户，应当按照法律、行政法规和国务院环境保护主管部门的规定设置排污口；在江河、湖泊设置排污口的，还应当遵守国务院水行政主管部门的规定。”第三十六条“禁止利用无妨渗漏措施的沟渠、坑塘等输送或者存贮含有毒污染物的废水、含病原体的污水和其他废弃物。”第七十一条“违反本规定，建设项目的水污染防治设施未建成、未经验收或者验收不合格，主体工程或者使用的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止生产或者使用，直至验收合格，处五万元以上五十万元以下的罚款。”第七十四条“违法本法规定，排放水污染物超过国家或者地方规定的水污染物排放标准，或者超过重点水污染物排放总量控制指标的，由县级以上人民政府环境保护主管部门按照权限责令限期治理，处应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款。限期治理期间，由环境保护主管部门责令限制生产、限制排放或者停产整治。限期治理的期限最长不超过一年；逾期未完成治理任务的，报经有批准权的人民政府批准，责令关闭”之规定，从上述法律法规的规定中可以看出，被告的法定职责有：日常监督管理、现场检查、停止违法行为、限期改正、处以罚款、向本级政府报告停业或关闭等。其次，被告履职是否尽职尽责，履职是否有瑕疵。本案中，被告对荣顺屠宰场的违法排污行为多次的处罚，这一点值得肯定，但效果并不显著，屠宰场仍存在着违法排放、超标排放的行为，被告在答辩中也认可。因此本案被告存在履职瑕疵。综上，被告作为环境监督管理部门，在对本辖区环境监督管理范围内的荣顺屠宰场进行环境监管中存在怠于履职行为，公益诉讼人作为法律监督机关，依照《全国人大常委会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》的规定，请求确认被告对荣顺生猪定点屠宰场未按要求建设相应环保设施违法排污未履行监管职责的行为违法的理由成立，本院予以支持。
被告册亨县环境保护局对册亨县荣顺生猪定点屠宰场未按要求建设相应环保设施违法排污是否继续履行监管职责的问题。本案被告虽然多次荣顺屠宰场违法排污行为进行整改、罚款等行政处罚，并要求被告建立污水处理站，在公益诉讼人发出检察建议后，被告高度重视，积极采取应对措施，但效果不佳，荣顺屠宰场违法排污给周围环境造成的环境污染依然存在，社会公共利益仍然处于受侵害的状态。因此，被告应继续履职。且被告在今后的履行职责中，除了要履行日常监管职责外，还要采取相应的补救措施，严格按照法律对屠宰场进行治理，但考虑到被告监管职责是一项长期的监管工作，监管对象需要在经费、技术、时间等方面同其他相关单位进行协调，本院确定给被告一定期限完善相关工作。
据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六十条第二款之规定，判决如下：
一、确认被告册亨县环境保护局对册亨县荣顺生猪定点屠宰场未按要求建设相应环保设施违法排污未履行监管职责的行为违法；
二、责令被告册亨县环境保护局依法履行对册亨县荣顺生猪定点屠宰场环境监管职责，督促册亨县荣顺生猪定点屠宰场于2017年12月31日前完善环保设施，确保达到环保要求。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院。
审 判 长 王和风
审 判 员 李畅君
人民陪审员 向 倩
二〇一七年六月二十日
书 记 员 杨镇勇