辽宁省葫芦岛市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）辽14行终129号上诉人（原审原告）尹兰芳，女，1945年8月19日生，汉族，住葫芦岛市。上诉人（原审原告）杨杰，女，1967年7月14日生汉族，住葫芦岛市。上诉人（原审原告）王洋，女，1979年12月18日生，满族，住葫芦岛市。上诉人（原审原告）胡振国，男，1969年7月30日生，汉族，住葫芦岛市。上诉人（原审原告）胡振武，男，1978年3月16日生，汉族，住葫芦岛市。五上诉人共同委托代理人李丽娜，北京市盛廷律师事务所律师。被上诉人（原审被告）葫芦岛市城乡规划局，住所地辽宁省葫芦岛市。法定代表人邓爱平，该局局长。委托代理人侯书永，该局工作人员。委托代理人陈思齐，辽宁大潮律师事务所律师。原审第三人葫芦岛鸿亿房地产开发有限公司,住所地葫芦岛市龙港区。法定代表人荀广军，该公司经理。委托代理人邱续，辽宁开智律师事务所律师。上诉人尹兰芳、杨杰、王洋、胡振国、胡振武等五人（以下简称尹兰芳等五人）因行政规划许可纠纷一案，不服兴城市人民法院（2016）辽1481行初73号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人胡振国及其委托代理人李丽娜，被上诉人葫芦岛市城乡规划局的委托代理人侯书永、陈思齐，原审第三人葫芦岛鸿亿房地产开发有限公司委托代理人邱续到庭参加了诉讼。经本院合法传唤上诉人尹兰芳、杨杰、ＸＸ、胡振武未到庭。本案现已审理终结。原审根据当事人的举证并经庭审质证认定，2011年7月25日，第三人葫芦岛鸿亿房地产开发有限公司在国有建设用地使用权拍卖出让竞买活动中，分别以成交总价为人民币43504230.00元拍卖竞得位于龙港区荒地与龙港路交汇处东南侧H-1（一期）地块，出让面积41432.6平方米国有建设用地使用权；以成交总价为人民币53952570.00元拍卖竞得位于龙港区荒地路与龙港路交汇处东南侧H-2地块，出让面积51383.4平方米国有建设用地使用权；以成交总价为人民币5473800.00元拍卖竞得位于龙港区荒地与龙港路交汇处东南侧H-3，出让面积4561.5平方米国有建设用地使用权。该公司于同日与葫芦岛市国土资源局签订了三份国有建设用地使用权出让成交确认书。2011年7月27日第三人葫芦岛鸿亿房地产开发有限公司与葫芦岛市国土资源局签订了涉及以上三块地块的国有建设用地使用权出让合同。2014年7月10日，葫芦岛市龙港区环境保护局对第三人公司报送的关于《南山及跃进棚户区改造三期工程环境影响报告书》作出了批复。2015年3月31日，葫芦岛市龙港区发展和改革局经审查对第三人公司上报的《龙港区南山及跃进棚户区改造三期工程》项目予以备案。后第三人公司向被告葫芦岛市城乡规划局申请办理辽宁省建设用地规划许证，被告单位于2015年12月15日准予受理了第三人公司的申请，并于同日向第三人公司下达了葫规许受字[2015]第（73）号行政许可受理通知书。经审查后，被告单位对第三人公司的建设用地规划许可申请予以审批，于2016年1月4日作出了葫规许准字[2016]第（001）号准予行政许可决定书，并于同日为第三人公司下发了编号为：地字第211400201600001号建设用地规划许可证，并将该审批结果在被告单位的网站上进行了公示。后六原告向被告单位申请公开关于“1、建设用地规划许可证，2、建设工程规划许可证，3、建设项目选址意见书，4、控制性详细规划，5、建设用地红线图”，被告单位于2016年8月25日作出了葫芦岛市城乡规划局依申请公开政府信息告知书，并将该告知书送达给原告。现六原告认为被告单位核发的编号为：地字第211400201600001号建设用地规划许可证的行为违法，要求撤销该建设用地规划许可。原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。故被告葫芦岛市城乡规划局具有作出被诉行政行为的法定职权。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，第三人葫芦岛鸿亿房地产开发有限公司在国有建设用地使用权拍卖出让竞买活动中，拍卖竞得位于龙港区荒地与龙港路交汇处东南侧H-1（一期）地块、H-2地块及H-3地块的国有建设用地使用权。且该公司也已经与葫芦岛市国土资源局签订了以上三块地块的国有建设用地使用权出让成交确认书及国有建设用地使用权出让合同。第三人公司是就已经取得国有建设用地使用权的以上三块地块上的建设用地规划项目向被告单位申请建设用地规划许可，被告单位经审核后作出了以上三块地块的建设用地规划许可。而本案六原告既不是该建设用地规划许可的行政相对人，也没有足够的证据证明其与该建设用地规划许可有利害关系，故六原告不具备诉讼主体资格。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条，〈最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释〉第四十四条之规定。判决驳回六原告的起诉。本案受理费50元，由六原告负担。上诉人尹兰芳等五人上诉称，原审法院事实没有查清，认定上诉人与被诉具体行政行为无利害关系错误。原审法院在查明的事实中，仅仅将建设用地规划许可证审批所需要的系列材料一一列举。对于上诉人提到的关键问题，即上诉人的土地未进行征收，仍然为集体土地性质，不应将上诉人的土地进行拍卖并核发建设用地规划许可证的事实避而不谈。土地征收以后，土地性质变更为国有土地性质，将国有土地进行招拍挂出让并核发用地规划许可证的行为与原土地使用权人无法律上的利害关系已成为通说，但本案上诉人的土地目前仍为集体土地，土地并没有经过省政府或者国务院批准征收，案件中提到了758号征地批文已经辽宁省人民政府确认其范围不包括上诉人的宅基地，在土地没有被收回之前，将该土地核发规划许可证显示侵犯了上诉人的土地使用权，涉案具体行政行为此时是与上诉人具有法律上的厉害关系的。原审法院没有查清这一关键性事实进而认定涉案具体行为与上诉人无法律上的厉害关系，上诉人不具有诉讼主体资格是错误的认定。二、原审法院审理程序错误。涉案的具体行政行为以土地招拍挂出让程序为前提，庭审中上诉人已提出中止审理本案，待其前置程序土地出让的具体行政行为的合法性确定之后再恢复审理本案，在另案未审结的前提下，原审法院对用地规划许可证的合法性先行作出判定属程序错误。即便如被上诉人所说用地规划许可证的核发行政机关只做形式上的审查，对于报批的附件材料不做实质审查，但目前涉案的具体行政行为已进入司法程序，那么法院就应当对其进行实质审查，而不应该也同行政机关一样仅仅是形式上的审查，否则就失去了设立司法程序的意义。因此，原审法院仅依据用地规划许可证得必备材料齐全就草率认定用地规划许可证合法是错误的。三、本案应用裁定而非判决，原审法院作出行政判决书错误。根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题解释第四十四条规定，有下列情形之一的，应当裁定不予受理，已经受理的，裁定驳回起诉：（二）起诉人无原告诉讼主体资格的。本案原审法院认定上诉人于被诉具体行政行为无利害关系，不具有诉讼主体资格，应当以裁定的方式驳回起诉，原审法院做出“行政判决书”显然属于基本法律认知错误。综上，原审法院作出判决驳回上诉人起诉错误，应当予以撤销，请求法院1、撤销原审法院2017年7月31日作出的（2016）辽1481行初73号行政判决书；2、诉讼费油被上诉人承担。被上诉人葫芦岛市城乡规划局辩称，本案所涉地块在答辩人作出行政许可之前已经被相关部门征收为国有土地。第三人葫芦岛鸿亿房地产开发有限公司在国有建设用地使用权拍卖出让竞买活动中，拍卖竞买该地块的国有建设用地使用权，并与葫芦岛市国土资源局签订该地块的国有建设用地使用权出让成交确认书及国有建设用地使用权出让合同。因此，第三人鸿亿房地产开发有限公司享有对该地块的排他的占有、使用、收益的权利。针对该案地块上的建设项目，第三人向答辩人申请建设用地规划许可，经审核后，答辩人作出了以上地块的建设用地规划许可。而本案中尹兰芳等六人既不是该建设用地规划许可的行政相对人，也没有足够的证据证明其与该建设用地规划许可有利害关系，六原告不具备诉讼主体资格。综上，上诉人陈述的事实和理由不成立，请求二审法院依法维持原裁判，驳回上诉人的上诉。上诉人尹兰芳等五人向原审法院提交的证据材料有：第一组证据：1、六名原告的身份证复印件。2、房屋所有权证及土地使用权证。3、养殖场的营业执照。4、土地租赁协议。第二组证据：5、政府信息公开告知书及送达回执。第三组证据：6、行政复议决定书。第四组证据：7、2015兴行初字第00076号行政裁决书。第五组证据：8、图纸。以上证据用以证明上诉人的起诉符合法律规定的起诉条件，且颁发规划许可证违法。被上诉人葫芦岛市城乡规划局向原审法院提供证据材料有：第一组证据：1、辽宁省建设用地规划许可证的申请表。2、行政许可受理申请表。3、行政许可受理通知书。4、申请人提供材料：辽宁省葫芦岛市企业投资项目备案确认书（龙发改备201502号）、关于南山及跃进棚户区改造三期工程环境影响报告书的批复（葫龙环审字[2014]第12号）、国有建设用地使用权出让合同（三份国有建设用地出让合同）、国有建设用地使用权拍卖出让成交确认书。第二组证据：5、准予行政许可的决定审批表。6、准许行政许可证决定书。7、建设用地规划许可证。8、葫芦岛市城乡规划局政务公开核审表。9、网站公示截图。以上证据用以证明被上诉人颁发建设用地规划许可证程序合法。原审第三人葫芦岛鸿亿房地产开发有限公司未向原审法院提供证据材料。上述证据均已随卷移送本院。经庭审质证，本院对各方当事人提供证据的认证与原审法院一致。本院根据本案有效证据认定的事实与原审一致。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，本案中，被上诉人葫芦岛市城乡规划局所颁发的地字第211400201600001号《建设用地规划许可证》规划地块，是已经被原审第三人在国有建设用地使用权招拍挂中竞买，且与葫芦岛市国土资源局签订了三块地块的国有建设用地使用权出让成交确认书及国有建设用地使用权出让合同，且国有建设用地使用权出让合同中明示“场地平整达到：宗地内平整”。故，本案五上诉人不是该建设用地规划许可的行政相对人。虽然辽宁省人民政府在辽政行复字（2015）94号《行政复议决定书》经审理查明中认定：6申请人中，尹兰芳使用的集体土地在《用地批复范围内》，且尹兰芳领取了征地补偿费。杨杰、王洋、胡振武、胡振国的集体土地不在《征地批复》范围内。但并没有其他证据证明其集体土地就是在原审第三人竞买取得的国有建设用地使用权的范围内。杨杰、王洋、胡振武、胡振国与被诉行政行为没有利害关系。故，原审驳回五上诉人的起诉并未不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十一条“人民法院应当在立案之日起六个月内作出第一审判决。有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准，高级人民法院审理第一审案件需要延长的，由最高人民法院批准”的规定，五上诉人提起本案诉讼的时间是在2016年9月13日，按照法律规定，原审人民法院应当在2017年3月12日将本案审理完毕。在2017年3月10日，原审人民法院向辽宁省高级人民法院提交延长审理期限的报告，辽宁省高级人民法院于2017年3月13日作出批复，同意延长审理期限。原审人民法院在2017年7月31日将本案审理完毕，审理程序符合法律规定。另，五上诉人认为被上诉人颁发建设用地规划许可是以土地招拍挂出让程序为前提，针对土地招拍挂出让上诉人已经提起行政诉讼，本案应当中止审理，等待土地招拍挂出让案件的终审结果后，再进行审理本案。因土地招拍挂出让程序与颁发建设用地规划许可是两个独立的法律关系，本案审查的客体为建设用地规划许可，原审并未对被上诉人颁发建设用地规划许可进行实体审理，仅就上诉人没有利害关系驳回上诉人的起诉。如果土地招拍挂出让地块包含上诉人使用的集体土地，则上诉人根据证据的变化，对被上诉人颁发的建设用地规划许可另行告诉，且上诉人在原审庭审中未提出中止审理，也未书面申请中止审理本案。原审审判程序合法。根据《最高人民法院关于执行若干问题解释》第六十三条（二项）“裁定适用于下列范围：（二）驳回起诉”的规定，原审裁判结果为驳回六原告的起诉，应当适用裁定，而原审法院写为判决，属于笔误，此节应当予以纠正。综上，原审裁定认定事实清楚，审判程序合法，裁判结果正确，应予维持。上诉人的上诉请求没有事实依据和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。一、二审案件受理费免于收取。本裁定为终审裁定。审判长 李彦博审判员 宋冬梅审判员 花      勇二〇一七年十一月八日书记员 谭   思   朦本裁定书适用的法律条款：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；