重庆市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）渝高法行终字第00014号
上诉人（一审原告）林晓川。
委托代理人姚邦永，重庆西田律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）重庆市合川区人民政府，住所地重庆市合川区希尔安大道222号。
法定代表人乔明佳，区长。
委托代理人汤洪武，重庆坤亮律师事务所律师。
委托代理人张涛，重庆市合川区国土资源和房屋管理局工作人员。
一审第三人重庆市合川农民创业投资有限公司。
法定代表人王雍，总经理�
委托代理人明小飞，重庆嘉陵律师事务所律师。
委托代理人徐鹏，该公司工作人员。
林晓川因重庆市合川区人民政府建设用地行政许可一案，不服重庆市第一中级人民法院（2014）渝一中法行初字第00146号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审查明：2009年9月29日，重庆市合川区发展和改革委员会批准同意重庆市合川农民创业投资有限公司（简称农创投资公司）实施中国西部农民创业促进工程（合川）试点区草街示范园核心区路网一期建设项目。2010年4月20日，该建设项目获得重庆市合川区规划局建设用地规划许可，同时对该项目进行了选址，地址为草街示范园（草街镇滩子老街片区）。2010年6月28日，农创投资公司持重庆市合川区发展和改革委员会的《建设项目立项批复》、重庆市合川区规划局颁发的《建设�地规划许可证》向重庆市合川区国土资源和房屋管理局（简称合川土房局）提出建设项目用地申请。2010年6月30日，合川土房局拟定供地方案，并报重庆市合川区人民政府（简称合川区政府）批准。合川区政府经审查合川土房局上报的供地方案，认为符合国土资源部令第3号《建设用地审查报批管理办法》第十五条的规定，于2010年7月6日向农创投资公司颁发（2010）合国土建字第75号《建设用地批准书》。2010年8月20日，合川土房局向农创投资公司核发拆许字（2010）第12号《房屋拆迁许可证》，由农创投资公司对草街示范园项目实施合川区草街镇滩子老街片区拆迁工作。林晓川的房屋坐落于合川区草街镇庙坝街28号，砖混结构，建筑面积352.84平方米，用途为非住宅，该房所在区域位于拆迁许可证上载明的拆迁范围内。2014年8月21日，林晓川以合川区政府违法颁发建设用地�准书侵犯其合法权益为由，向一审法院提起行政诉讼，请求予以撤销。
一审法院经审理认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十三条“经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准”的规定，合川区政府作为建设用地批准单位，具有颁发建设用地批准书的法定职权。
本案各方当事人争议的焦点是：一、林晓川的起诉是否超过起诉期限；二、林晓川是否具备原告诉讼主体资格；三、被诉建设用地批准书是否合法。
关于第一个争议焦点即林晓川的起诉是否超过起诉期限的问题。合川区政府称合川土房局于2010年8月向农创投资公司颁发了房屋拆迁许可证，而建设用地批准书是颁发房屋拆�许可证的前置要件，故林晓川在2010年8月就应当知道建设用地批准书是客观存在的，其起诉已超过起诉期限。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定：“被告认为原告起诉超过法定起诉期限的，由被告承担举证责任。”《重庆市城市房屋拆迁管理条例》第十条（二）项规定：“房屋拆迁行政主管部门自收到拆迁申请之日起十个工作日内按本条例规定的权限核发房屋拆迁许可证，并由区、县（自治县、市）房屋拆迁行政主管部门自核发房屋拆迁许可证之日起五个工作日内以房屋拆迁公告形式将拆迁人、拆迁范围、补偿安置方式、搬迁期限、拆迁腾地期限或过渡期限等内容予以公布。”合川区政府在法定期限内未举示发布房屋拆迁公告的证据或其他能证明林晓川于2010年8月已知道房屋拆迁许可证颁发的证据，故合川区政府的该�辩理由不成立。对合川区政府和农创投资公司提出的林晓川超过起诉期限的意见，一审法院不予支持。
关于第二个争议焦点即林晓川是否具备原告诉讼主体资格的问题。林晓川的房屋位于房屋拆迁许可证确定的拆迁范围内，合川区政府颁发建设用地批准书是农创投资公司取得房屋拆迁许可证的法定前置条件之一，因此，被诉建设用地许可行为与林晓川有法律上的利害关系。林晓川对此不服，有权提起行政诉讼，具备本案诉讼的原告主体资格。合川区政府和农创投资公司主张林晓川不具备原告主体资格的理由不成立，一审法院不予支持。
关于第三个争议焦点即被诉建设用地批准书是否合法的问题。《重庆市土地管理规定》第二十三条（二）项规定，具体建设项目依法以划拨方式提供土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的，建设单位持计划�规划等部门对该建设项目的有关批准文件，向区县（自治县、市）土地行政主管部门提出建设项目用地申请。经审查合格的，由区县（自治县、市）土地行政主管部门拟定供地方案，按照本规定第三十条的规定权限，报有批准权的人民政府批准。该规定第二十三条（三）项规定，供地方案批准后，由有批准权的人民政府向建设单位颁发建设用地批准书，并由同级人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书，签订交地备忘录。本案已查明，农创投资公司向合川土房局提出建设项目用地申请，并提交了该建设项目的有关批准文件。经合川土房局审查后拟定供地方案，并报合川区政府批准。合川区政府审查同意该供地方案后，遂向农创投资公司颁发了建设用地批准书。合川区政府作出的建设用地行政许可行为符合《重庆市土地管理规定》第二十三条关于申请报批的材料及审查批准的程序规定，并无不当，亦未侵犯林晓川的合法权益。关于林晓川提出合川区政府没有对其在该用地批准范围内的土地使用权依法收回，造成同一地块上存在两个土地使用权人，故合川区政府违法颁发建设用地批准书的问题。建设用地批准书是用地单位办理项目报建手续的依据文件，也是政府部门监督用地单位依法使用土地进行开发建设的法律凭证，不是土地使用权证。故林晓川提出的该诉称理由不成立，其要求撤销建设用地批准书的诉讼请求不予支持。遂依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条（四）项的规定，判决驳回林晓川的诉讼请求。
上诉人林晓川上诉称：一审判决认为合川区政府颁发（2010）合国土建字第75号《建设用地批准书》不是颁发土地使用权证的行为，同一宗土�上没有两个土地使用权人而驳回上诉人的诉讼请求，认定事实和适用法律均错误。合川区政府已经确认本案争议土地的使用权人为上诉人，使用期限至2049年，至今没有收回，又以划拨的形式将该宗地给农创投资公司使用，明显存在两个使用权人。依据《中华人民共和国物权法》第十五条、第一百四十八条规定，合川区政府将争议土地划拨给农创投资公司使用的行为属于当事人之间设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同行为，该合同行为的合法性有效性审查才是本案争议焦点。合川区政府没有退还上诉人相应的出让金，其行为当然违法。故请求二审法院撤销一审判决。
被上诉人合川区政府答辩称：一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。本府向农创投资公司颁发（2010）合国土建字第75号《建设用地批准书》合法，没有侵犯林晓川的合法权益。林晓川上诉称本府于2010年7月6日以划拨方式将争议土地给农创投资公司使用，明显使该宗地存在两个使用权人的理由不能成立。故请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
一审第三人农创投资公司答辩称：合川区政府向本公司颁发（2010）合国土建字第75号《建设用地批准书》符合法律、法规的规定，也未侵犯林晓川的合法权益。林晓川上诉称合川区政府以划拨方式将争议土地给本公司使用，使同一宗地存在两个使用权人属法律理解错误，该上诉理由不成立。故请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
合川区政府在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据和依据：
1、拆许字（2010）第12号《房屋拆迁许可证》；2、杭州上城区人民法院行政裁定书。证据1、2拟证明建设用地批准书的诉讼时效是从房屋拆迁许可证颁发之日起开始计算，本案房屋拆迁许可证是2010�8月20日颁发，故林晓川的起诉超过起诉期限。经一审质证，林晓川对证据1的真实性、关联性无异议，但认为不能达到证明目的，对证据2的真实性无法确认，但认为不能达到证明目的。农创投资公司对证据1、2无异议，认为能够证明林晓川的起诉超过了起诉期限。
3、（2010）合国土建字第75号《建设用地批准书》；拟证明林晓川不具备适格的原告主体资格。经一审质证，林晓川对证据3的真实性无异议，但认为不能达到证明目的。第三人对证据3无异议，同意被告的证明目的。
4、合川发改发（2009）736号《建设项目立项的批复》；5渝规选（2010）合市政字第0018号《选址意见通知书》；6、渝规地证（2010）合市政字第0009号《建设用地规划许可证》；7、重庆农村商业银行存款证明；8、听证告知书。证据4-8和证据1、3共同证明合川区政府按照法律规定依法行政，遵守法定程�。经一审质证，林晓川对证据3的形成时间有异议，对其余证据的真实性无异议，认为证据1、7、8与本案无关，并当庭申请对证据3进行鉴定。农创投资公司对证据无异议。
法律依据：1、《中华人民共和国土地管理法》第五十三条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条（二）项，《重庆市土地管理规定》第二十三条（二）项、第三十条第二款。依据1证明合川区政府具有颁发建设用地批准书的法定职权。2、国土资源部令第3号《建设用地审查报批管理办法》第十五条，《限制用地项目目录》（2006年本），《城市用地分类与规划建设用地标准》，国土资源部令第9号《划拨用地目录》，合川府（2009）183号《关于中国西部农民创业促进工程合川试点区草街示范园控制性详细规划（一期）的批复》。
林晓川在法定期限内向一审法院提交并举示了以下证据：1、房屋买卖协议；2、重庆市土地房屋权属登记审核表；3、（2010）合国土建字第75号《建设用地批准书》。证据1-3拟证明其房屋所在的土地没有被依法收回，其土地使用权在该建设用地批准书确定的范围内，其为适格的主体。经一审质证，合川区政府对证据1-3的真实性不予认可，认为与其颁证行为不具有关联性。农创投资公司同意合川区政府的质证意见，且认为证据1-3证明了林晓川与被诉建设用地批准行为不具有关联性，其不具有原告主体资格。
农创投资公司在法定期限内向一审法院提供了以下证据：1、（2013）合法行初字第00018号行政判决书；2、（2013）渝一中法行终字第00184号行政判决书；3、（2013）渝北法行初字第00258号行政判决书；4、（2014）渝一中法行终字第00162号行政判决书。证据1-4拟证明2010年8月6日合川土房局发布听证告知书时，林晓川就知道合川区政�向农创投资公司颁发的建设用地批准书，其起诉超过起诉期限。经一审质证，林晓川对证据1-4无异议，认为恰好证明合川土房局在（2014）渝一中法行终字第00162号案中才提交建设用地批准书，其从那时才知道被诉具体行政行为。被告同意农创投资公司的证明目的。
5、合川农创投函（2010）37号《关于实施草街示范园核心区路网一期工程项目无偿使用国有建设用地的函》；6、合川国土房管文（2010）251号《关于审批草街示范园核心区路网一期工程项目供地方案的请示》；7、合川府地（2010）114号《关于批转草街示范园核心区
路网一期工程项目供地方案的批复》；8、渝规地证（2010）合市政字第0009号《建设用地规划许可证》；9、合川发改发（2009）736号《建设项目立项的批复》；10、（2010）合国土建字第75号《建设用地批准书》；11、（2013）合法行非审字第00557号行政裁定书；12、（2014）合法行非审字第00386号行政裁定书。证据5-12拟证明被诉建设用地批准书合法有效，林晓川的房屋已获得补偿，丧失土地权属。经一审质证，林晓川对证据5-12的真实性无异议，但认为不能证明建设用地批准书合法，对证据11、12认为与本案没有关联性，不能达到证明目的。合川区政府对证据5-12无异议，认为证明了建设用地批准书是合法的，且林晓川不具有诉讼主体资格。
一审法院对各方当事人提供的证据认证如下：合川区政府举示的证据1、3、4、5、6内容客观真实，来源合法，与本案有关联，依法予以确认；对其举示的其余证据与本案不具有关联性，不予确认。对合川区政府在庭审中出示的依据，能够证明其具有颁发建设用地批准书的法定职权，以及应当遵照的程序规定和对供地方案的审查依据。林晓川举示的证据1-3内容客观真实，来源合法，与本案有关联，依法予以确认。农创投资公司举示的证据5-10内容客观真实，来源合法，与本案有关联，依法予以确认；对其举示的其余证据的真实性，予以确认。林晓川当庭提出的鉴定申请不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十一条的规定，依法不予准许。
前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，据此查明的事实属实，本院予以确认。二审查明的事实与一审无异。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条的规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。林晓川在本案中的诉讼请求是请求人民法院撤销合川区政府作出的（2010）合国土建字第75号《建设用地批准书》，因此本案审查的重点内容是合川区政府向农创投资公司颁发建设用地批准书的行政行为是否合法，林晓川认为合�区政府将本案争议土地划拨给农创投资公司使用的行为属于当事人之间设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同行为，该合同行为的合法性有效性审查才是本案争议焦点的上诉理由不成立。根据《重庆市土地管理规定》第二十三条（二）、（三）项规定，具体建设项目依法以划拨方式提供土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的，建设单位持计划、规划等部门对该建设项目的有关批准文件，向区县（自治县、市）土地行政主管部门提出建设项目用地申请。经审查合格的，由区县（自治县、市）土地行政主管部门拟定供地方案，按照本规定第三十条的规定权限，报有批准权的人民政府批准；供地方案批准后，由有批准权的人民政府向建设单位颁发建设用地批准书。本案中，农创投资公司向合川土房局提出建设项目用地申请，并提交了该建设项目的有关批准文件，经合川土房局审查后拟定供地方案，并报合川区政府批准。合川区政府审查同意该供地方案后，遂向农创投资公司颁发了建设用地批准书。合川区政府作出的建设用地行政许可行为符合《重庆市土地管理规定》第二十三条关于申请报批的材料及审查批准程序的规定，其颁发建设用地批准书的行政行为合法。至于林晓川认为合川区政府没有依法收回争议土地使用权，又以划拨的形式将该宗地给农创投资公司使用，明显存在两个使用权人及没有退还其相应的出让金，其行政行为当然违法的问题，属另一法律关系，不属本案审查的范围。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。林晓川的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元�由林晓川承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴永铭
代理审判员 刘佳佳
代理审判员 王 乐
二〇一五年二月二十五日
书 记 员 熊其涛