北京市第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）京01行终465号
上诉人（一审原告）孔令生，男，1960年4月8日出生，汉族，户籍所在地北京市石景山区。
上诉人（一审原告）王淑华，女，1963年3月8日出生，汉族，户籍所在地北京市石景山区。
被上诉人（一审被告）北京市规划和国土资源管理委员会，住所地北京市西城区南礼士路60号。
法定代表人魏成林，主任。
委托代理人马力，北京市规划和国土资源管理委员会工作人员。
委托代理人杨琨，国浩律师（北京）事务所律师。
被上诉人（一审第三人）北京住总骏洋时代置业有限公司，住所地北京市石景山区实兴大街30号院3号楼2层D-0004房间。
法定代表人陈力雨，董事长。
委托代理人贾琳，女，1970年1月7日出生，汉族，北京住总骏洋时代置业有限公司职工，户籍所在地北京市丰台区云岗镇岗南里楼房14楼2单元1号。
上诉人孔令生、王淑华因建设工程规划许可一案，不服北京市石景山区人民法院（2017）京0107行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年6月12日公开开庭审理了本案。上诉人孔令生、王淑华，被上诉人北京市规划和国土资源管理委员会（以下简称市规土委）的委托代理人马力、杨琨，被上诉人北京住总骏洋时代置业有限公司（以下简称住总骏洋公司）的委托代理人贾琳到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明如下事实：2012年4月1日北京市土地整理储备中心取得了石景山区苹果园交通枢纽商务区F地块项目（以下简称涉案项目）的《建设项目规划条件（土地储备供应）》（2012规条供字0015号）及附图（以下简称《规划条件》）。2012年12月14日，原北京市国土资源局作为出让人，北京住总房地产开发有限责任公司和北京骏洋房地产开发有限公司共同作为受让方，共同签订了涉案项目的《国有建设用地使用权出让合同》（京地出[合]字（2012）第0356号）（以下简称《土地出让合同》）及《补充协议》，并将《规划条件》及附图作为《土地出让合同》附件。该《土地出让合同》及《补充协议》明确了涉案项目的土地出让价款、面积、界址以及作为商业金融用地性质的用途等内容。2013年5月6日，原北京市国土资源局作为甲方，北京住总房地产开发有限责任公司和北京骏洋房地产开发有限公司共同作为乙方，住总骏洋公司作为丙方，共同签订《补充协议》亦作为《土地出让合同》的附件。此份《补充协议》将《土地出让合同》的受让人变更为住总骏洋公司，并承接受让人的所有权利义务。2014年1月14日，原北京市国土资源局作为出让人，住总骏洋公司作为受让人签订《补充协议》，对《土地出让合同》附件中约定的有关项目建设时间进行了变更。2015年3月9日，北京市发展和改革委员会、北京市住房和城乡建设委员会共同作出了涉案项目的《关于石景山区苹果园交通枢纽商务区F地块项目核准的批复》（京发改[2015]537号）（以下简称《立项批复》），同意由住总骏洋公司开发建设涉案项目。2015年3月27日，原北京市规划委员会（以下简称原市规委）向住总骏洋公司颁发了涉案项目的《建设用地规划许可证》（2015规（石）地字0005号）及附件（以下简称《建设用地规划许可证》），明确了涉案项目的用地范围和面积。2015年12月28日，原市规委向住总骏洋公司做出了涉案项目的《关于石景山区苹果园交通枢纽商务区F地块项目设计方案的审查意见》（2015规（石）复函字0018号）（以下简称《设计方案审查意见》）：“经研究，原则同意该项目建筑设计方案并提出以下审查意见：一、技术指标（一）总建设用地面积：11100平方米，规划用地性质：综合性商业金融服务业用地。（二）规划建筑指标1、新建建筑面积：67607平方米，其中地上：38850平方米，地下：28757平方米。2、建筑高度：60米（详见总平面图）。3、建筑层数：17层（详见总平面图），地上：13层，地下：4层。4、容积率：3.5。5、绿地率25%。……二、其他审查意见1、请按相关设计规范和《北京地区建设工程规划设计通则》的有关要求，完善规划设计方案和申报图纸。2、在深化方案设计时建筑间距应满足《北京市生活居住建筑间距暂行规定》中的有关规定，并满足消防要求。3、建设项目在建筑节能设计、抗震设防、节水设施、雨水控制与利用等方面应符合相关法规、标准。4、本工程下一阶段向我委申报《建设工程规划许可证》前，应取得人防主管部门的审核意见。5、本工程核发《建设工程规划许可证》前，应征求国林绿化主管部门的审核意见。……”2016年1月26日，北京市民防局向住总骏洋公司做出涉案项目的《人防工程设计审核批准意见书》（（2016）京防工准字0031号）（以下简称《人防审核意见》），同意涉案项目的人防工程设计方案。2016年3月2日，北京市石景山区园林绿化局向住总骏洋公司做出涉案项目的《关于石景山区苹果园交通枢纽商务区F地块项目园林绿化审核意见的复函》（石绿规意[2016]4号）（以下简称《园林审核意见》）。2016年3月21日，住总骏洋公司向原市规委提交了涉案项目的《建设项目规划许可及其他事项申报表》、《立项批复》、《土地出让合同》及相关《补充协议》、《规划条件》、《设计方案审查意见》、《人防审核意见》、《园林审核意见》以及设计单位绘制的相关图纸等申报材料。在住总骏洋公司提交的《建设项目规划许可及其他事项申报表》中，设计单位明确承诺：“对提供的设计文件和图纸表述内容的真实性、准确性、合法性负责，并依法承担相应法律责任。”在住总骏洋公司提交的图纸中，设计单位明确说明：“……本项目设计方案符合国家有关日照标准，按照本方案建设后，本项目对周边现状建筑国家规范规定的日照标准未产生不利影响，建筑间距符合《北京市生活居住建筑间距暂行规定》的要求。本规划消防间距满足《建筑设计防火规范》（GB50016-2014）。……”根据住总骏洋公司申报图纸，涉案项目新建建筑属于《北京地区建设工程规划设计通则》定义的塔式建筑。2016年4月19日，原市规委向住总骏洋公司颁发了《建设工程规划许可证》（2016规（石）建字0005号，（以下简称涉案许可证）），该许可证的主要内容为：“建设单位：北京住总骏洋时代置业有限公司。建设项目名称：苹果园交通枢纽F地块商业办公楼（石景山区苹果园交通枢纽商务区F地块项目）。建设位置：石景山区苹果园。建设规模：67607平方米。附图及附件名称：本工程建设工程规划许可证附件及设计总平面图两份。”。孔令生、王淑华不服，未经行政复议程序直接提起本案行政诉讼。
另查明，孔令生与王淑华系夫妻关系,孔令生系北京市石景山区苹果园一区28号楼311号房屋所有权人（以下简称涉案房屋）。涉案房屋所属楼房属于位于涉案项目东侧的现状塔式建筑，房屋居室窗面向涉案项目。根据设计单位为涉案项目出具的相关图纸，涉案房屋所属楼房与涉案项目新建建筑相对墙面走向为南偏东17.8度，两建筑之间间距为26.19米。《北京地区建设工程规划设计通则》规定：计算建筑间距系数范围：二层和二层以上居住建筑的居室窗位于朝向南偏东（或偏西）60—105度范围内时，只计算其居室窗朝向正东（或西）方向上板式遮挡建筑的间距系数。二层和二层以上居住建筑的居室窗位于朝向南偏东（或偏西）小于60度范围内时，只计算其居室窗朝向方向上平行相对的板式遮挡建筑和正南方向上遮挡建筑的间距系数。
再查明，由于政府机构改革，北京市人民政府现决定设立市规土委，负责本市城乡规划管理和土地、矿产资源工作，不再保留原市规委和原北京市国土资源局。
2017年3月21日，一审法院作出判决。该判决认为:根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）的相关规定，原市规委作为本市城乡规划主管部门,在作出本案被诉规划行政许可行为时具有负责本市行政区域内的城乡规划管理工作法定职责。由于北京市政府机构改革，原市规委享有的有关本市城乡规划管理工作法定职责现已转由市规土委行使。住总骏洋公司向原市规委提交的申报材料中包括了城乡规划法、《北京市城乡规划条例》以及相关法律、法规及规章规定的申请建设工程规划许可证时应提交的相关申报材料。在申报材料中，设计单位明确承诺涉案项目设计方案符合国家有关日照标准，建筑间距符合《北京市生活居住建筑间距暂行规定》的要求，消防间距满足相关国家标准，且设计单位对提供的设计文件和图纸表述内容的真实性、准确性、合法性负责，并依法承担相应法律责任。该涉案项目设计方案现已被审查通过，且住总骏洋公司申报图纸符合该设计方案，因此原市规委向住总骏洋公司颁发的涉案许可证具有事实依据和法律依据，并无不当。由于涉案房屋所属楼房与涉案项目新建建筑之间的位置关系不属于《北京地区建设工程规划设计通则》规定的依据《北京市生活居住建筑间距暂行规定》计算建筑间距系数范围，因此对于孔令生、王淑华提出涉案许可证造成涉案项目新建建筑与涉案房屋所属楼房之间间距不符合规定的诉讼意见，不予采纳。由于国家现行法律、法规及规章均未规定有关日照分析材料属于城乡规划主管部门颁发《建设工程规划许可证》时必须审查的涉及城市规划强制性指标内容，因此对于孔令生、王淑华提出原市规委颁发的涉案许可证影响其日照采光等权利的诉讼意见，不予采纳。故，针对孔令生、王淑华提出的诉讼请求，因缺乏事实及法律依据，不予支持。综上所述，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回孔令生、王淑华的诉讼请求。
孔令生、王淑华不服该判决，上诉至本院，其主要上诉理由为：1.一审判决关于原市规委向住总骏洋公司颁发涉案许可证具有事实依据和法律依据，并无不当的认定错误。2010年原市规委对外公布的《建设工程规划许可证（城镇一般建设项目）》审批流程中明确规定了建筑间距在审查标准中属于实体审查，且审查依据为《北京市生活居住建筑间距暂行规定》全部条款。所以，市规土委在接到相关材料后，对建筑间距的资料是有义务审查其内容的真实性、准确性和合法性的。同时，市规土委一审时提交的法律依据《关于对部分规划行政许可申请文件进行形式审查的通知》（市规发[2004]1649号）的具体内容根本没有对外公布，属于内部通知，对行政相关人不应产生法律上的效力，判案不应以其为依据，应当以对外公开的规范性文件为依据。2.《北京市生活居住间距暂行规定》的若干解释中明确指出，本规定是为新建生活居住建筑间距和解决新建建筑遮挡现状居民房阳光问题提供法律依据。《北京市规划委员会建设项目规划条件》中建设规划要求，建筑间距应当符合前述暂行规定以及日照消防等要求。《北京市生活居住间距暂行规定》的位阶高于《北京地区建设工程规划设计通则》，不应该存在上位法需要由下位法规定范围才能使用的情况。另外，在法律适用中如果上位法与下位法有冲突，应适用上位法优于下位法的原则。因此，建筑间距应以《北京市生活居住间距暂行规定》内容为依据，而并非《北京地区建设工程规划设计通则》。《北京市生活居住间距暂行规定》第十五条对建筑间距系数做了明确定义，同时第二章第八条对其他建筑遮挡居住建筑阳光的情况做了兜底说明，并且第二章规定中，并没有小于1的间距系数，整个暂行规定的内容没有“针对新建建筑特殊情况下间距可以适用《北京地区建设工程规划设计通则》”的文字或者类似文字内容表述。所以，被上诉人所说的《北京市生活居住间距暂行规定》中没有符合涉案建筑与上诉人居住楼建筑间距的依据是明显缺乏法律依据的，一审法院不应采纳。一审判决对建筑间距系数范围的规定仅仅引用了《北京地区建设工程规划设计通则》第一条，而上诉人居住楼与涉案建筑属于塔式建筑，该条规定的内容与上诉人实际居住的情况不符。3.被上诉人在发放建设工程规划许可时，仅仅进行了形式审查是失职的，并且在上诉人多次请求对涉案建筑间距不合法行为进行监督的情况依然不作为，有悖于权责相统一的理念。综上，上诉人认为市规土委在涉案建筑的建设工程规划许可审批上存在明显审批错误，一审判决对争议焦点缺乏证据论证并且法律适用错误。故，请求撤销一审判决，撤销涉案许可证。
被上诉人市规土委、住总骏洋公司均表示同意一审判决，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。
在法定举证期限内，孔令生、王淑华向一审法院提交了如下证据：1.其二人持有的《结婚证》，证明两人的婚姻情况。2.其二人持有的《房屋所有权证》，证明两人的房屋情况。
在法定举证期限内，市规土委向一审法院提交了如下证据：1.涉案许可证附件及附图，证明被诉具体行政行为。2.《建设项目规划许可及其他事项申报表》，证明住总骏洋公司提出核发本案许可证的申请。3.《行政许可事项接收材料凭证》，证明原市规委对住总骏洋公司提出的申请予以立案。4.《规划条件》，证明原市规委提出本案项目的项目规划条件。5.《土地出让合同》及补充协议，证明住总骏洋公司是本案项目用地使用权的受让主体。6.《建设用地规划许可证》，证明原市规委确定了本案项目用地的位置、性质及界限。7.《立项批复》，证明有权部门同意住总骏洋公司作为主体对本案项目进行建设。8.《设计方案审查意见》，证明原市规委同意本案项目设计方案。9.《人防审核意见》，证明有权部门同意本案项目人防工程建设条件。10.《园林审核意见》，证明有权部门同意本案项目的绿地规划方案。
在法定举证期限内，市规土委还向一审法院提交了如下法律依据：1.城乡规划法；2.《北京市城乡规划条例》；3.《北京市绿化条例》；4.《北京市人民防空工程建设与使用管理规定》；5.《关于对部分规划行政许可申请文件进行形式审查的通知》（市规发[2004]1649号）；6.《城市规划强制性内容暂行规定》；7.《北京地区建设工程规划设计通则》。
在法定举证期限内，住总骏洋公司向一审法院提交了如下证据：1.涉案许可证及附件和附图，证明被诉行政行为内容。2.关于日照计算图示，证明项目新建筑对周边现状建筑日照影响符合国家规定。
一审法院在诉讼过程中依法调取的证据有：《北京市人民政府办公厅关于设立北京市规划和国土资源管理委员会、北京市城市管理委员会的通知》（京政办发[2016]33号），证明市规土委现在具有本市城乡规划管理职权。
上述证据均经庭审质证，一审法院认为，孔令生、王淑华提交的证据能够达到其主张的证明目的，予以采纳。市规土委提交的证据中，证据1属于本案被诉行政行为内容，不得作为证据使用；其它证据均能达到其主张的证明目的，予以采纳。住总骏洋公司提交的证据1系本案被诉行政行为，不得作为证据使用；提交的证据2能够证明有关日照分析情况，予以采纳。各方当事人均对一审法院依法调取的证据无异议。
上述证据全部随案移送本院。通过查阅一审卷宗，并经庭审审查核实，本院同意一审法院对各方当事人提交的证据的认证意见。对一审法院认定的事实，本院予以确认。
本院认为，根据北京市政府机构改革调整，不再保留原市规委，本市城乡规划管理和土地、矿产资源工作由市规土委承担。故孔令生、王淑华所诉原市规委作出的涉案许可证应由市规土委作为本案被告。
城乡规划法第四十条第二款规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。《北京市城乡规划条例》第三十九条规定，建设单位进行城镇建设工程建设的，应当持以下材料向规划行政主管部门申请建设工程规划许可证：（一）使用土地的有关证明文件；（二）建设项目批准、核准、备案文件或者相关文件；（三）建设工程设计方案等材料，重大城乡基础设施项目应当提交经过审查的建设工程扩大初步设计方案，需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划；（四）法律、法规、规章规定的其他材料。本案中，住总骏洋公司向原市规委提交的申报材料中符合上述法律、法规规定的申报材料要求。
根据《城市规划强制性内容暂行规定》第七条规定，城市详细规划的强制性内容包括：规划地段各个地块的土地主要用途、规划地段各个地块允许的建设总量、对特定地区地段规划允许的建设高度、规划地段各个地块的绿化率及公共绿地面积规定、规划地段基础设施和公共服务设施配套建设的规定、历史文化保护区内重点保护地段的建设控制指标和规定，建设控制地区的建设控制指标。本案中，孔令生、王淑华主张涉案许可证所批准的建筑与其所居住的建筑间距以及日照标准不符合规划条件的问题，并非上述城市规划强制性审查内容。在此情况下，住总骏洋公司提交的申报材料中，设计单位已明确承诺涉案项目设计方案符合国家有关日照标准，建筑间距符合《北京市生活居住建筑间距暂行规定》的要求，消防间距满足相关国家标准，且设计单位对提供的设计文件和图纸表述内容的真实性、准确性、合法性负责，并依法承担相应法律责任。故原市规委未对孔令生、王淑华所提日照问题、建筑间距问题进行实质测算和现场勘查并不存在违反法律、法规规定之情形。孔令生、王淑华关于原市规委颁发涉案许可证违法的相关理由缺乏事实及法律依据，本院不予支持。
针对孔令生、王淑华关于一审法院认定涉案房屋所属楼房与涉案项目新建建筑之间的位置关系有误的主张，经对在案证据中相关建筑工程附图的审查，一审法院查明涉案房屋所属楼房位于涉案项目东侧，房屋居室窗面向涉案项目，涉案房屋所属楼房与涉案项目新建建筑相对墙面走向为南偏东，该事实并无不当。
综上所述，孔令生、王淑华提出原市规委颁发的涉案许可证影响其日照采光等权利的诉讼意见均缺乏事实及法律依据，其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人孔令生、王淑华负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 梁 菲
审 判 员 李冰青
代理审判员 徐钟佳
二〇一七年七月二十七日
法官 助理 王素南
书 记 员 牛 捷