湖南省宁乡县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘0124行初37号
原告长沙新世纪房地产开发有限公司，住所地长沙市岳麓区银盆岭裕湘招待所二楼。
法定代表人黄维新，男，系该公司董事长。
委托代理人龙泽树，男，1950年8月29日出生，汉族，系该公司副总工程师。
委托代理人周必武，男，1962年11月1日出生，汉族，住长沙市岳麓区银盆岭新村7栋4门38房，系该公司法律顾问。
被告宁乡县国土资源局，住所地宁乡县玉潭镇花明南路148号。
法定代表人肖庆喜，男，系该局局长。
出庭负责人汤照武，男，系该局副局长。
委托代理人易亮，男，1981年11月25日出生，汉族，系宁乡县国土资源局政策法规科科长。
委托代理人杨泽辉，湖南光阳律师事务所律师。
被告宁乡县人民政府，住所地湖南省长沙市宁乡县玉潭镇二环中路行政中心。
法定代表人周辉，系该县县长。
委托代理人郭婷，女，1989年1月11日出生，汉族，系宁乡县人民政府法制办公室工作人员。
原告长沙新世纪房地产开发有限公司诉被告宁乡县国土资源局、被告宁乡县人民政府土地行政裁决一案，本院于2016年3月29日立案受理后，分别于同年4月4日、3月30日向被告宁乡县国土资源局、被告宁乡县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年7月8日公开开庭进行了审理。原告长沙新世纪房地产开发有限公司法定代表人黄维新及委托代理人龙泽树、周必武，被告宁乡县国土资源局出庭负责人汤照武及委托代理人易亮、杨泽辉，被告宁乡县人民政府委托代理人郭婷到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告长沙新世纪房地产开发有限公司诉称，2012年10月31日原告与被告宁乡县国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，原告受让位于宁乡县金洲新区30119.90平方米土地。原告取得该宗土地使用权后，已完成了土地平整、地勘和设计相关工作，并于2014年4月由县规划局组织相关部门和专家对该项目初步设计方案进行了评审。正当原告拟开发建设该宗土地时，恰逢国家采取一系列调控房地产政策，造成房地产市场严重滑坡，原告只能延迟该项目的开发建设。原告取得该宗土地使用权，其开发利用该宗土地的目的是为了充分发挥土地资源效率。因政府调控政策的原因致使原告获取该宗土地的目的难以实现，该调控政策虽未对原告取得该宗土地使用权的规划和建设条件产生影响，但对原告取得该宗土地使用权进行开发建设的最终目的产生了影响，当该目的不能实现或难以实现时，原告只能趋利避害采取延迟该项目的开发建设。原告作为一企业也具有企业法人的特征，企业法人与其他组织其本质不同就在于企业法人是从事营利性生产经营活动的经济组织，企业法人的活动都以追求利润为目的。原告由于政府采取调控政策致使其目的不能实现，原告只能选择延长动工开发期限或协议有偿收回该宗土地使用权。为此，原告于2014年12月26日向被告宁乡县人民政府提交了《关于申请撤销征缴土地闲置费的报告》和2015年7月27日向被告宁乡县国土资源局提交了《关于我司综合用地情况的报告》，上述报告，原告详细汇报了该项目的进展情况及遇到的困难，鉴于此如不同意延迟开发则请求退地，但均未有答复；于是，原告又于2015年9月16日和11月25日向被告宁乡县国土资源局提出书面申请延期开发或协商有偿退回土地使用权，也没有给予答复。被告宁乡县国土资源局仍以闲置土地进行调查、认定并于2015年12月21日作出《收回国有建设用地使用权决定书》，决定无偿收回该宗土地使用权。原告认为该决定有悖国家法律的相关规定。对此，原告于2016年1月22日向被告宁乡县人民政府申请行政复议，被告宁乡县人民政府于2016年3月9日作出《行政复议决定书》，维持被告宁乡县国土资源局作出的《收回国有建设用地使用权决定书》。综上所述，原告认为，两被告的决定认定事实不清、适用法律错误，请求法院撤销两被告的决定，判决被告重新做出具体的行政行为，以维护原告的合法权益。
原告长沙新世纪房地产开发有限公司为支持其诉讼请求，向本院提交了如下证据：收回国有建设用地使用权决定书；2、宁乡县人民政府《行政复议决定书》；3、关于申请退地报告；4、关于再次申请退地的报告；5、行政复议申请书；6、宁乡县规划局会议纪要，拟证明原告在取得该土地之后已经进行了勘测；7、关于申请撤销整改土地闲置费的报告；8、关于我司整合用地情况的报告。证据1、2、5拟证明行政诉讼的前置程序；证据3、4拟证明原告曾多次向被告申请协议收回该土地；证据7、8拟证明原告曾多次向被告提出处置该土地。
被告宁乡县国土资源局答辩称，被告宁乡县国土资源局答辩称，一、答辩单位作出的宁国土闲决字[2015]1号《收回国有建设用地使用权决定书》事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法不具有应予撤销的法定情形。二、原告请求撤销《收回国有建设用地使用权决定书》的理由不能成立。据此，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告宁乡县国土资源局为支持其答辩意见，在举证期限内向本院提交了如下证据及法律依据：1、立案呈批表；2、《涉嫌闲置土地调查通知书》（2015）52号及回执；3、长沙新世纪房地产开发有限公司营业执照及委托手续；4、国有建设用地使用权出让合同及《国有土地使用证》宁（1）国用（2012）第367号；5、龙泽树询问笔录；6、用地现场照片；7、《闲置土地认定书》宁国土资认字（2015）1号及回执；证据1-7拟证明长沙新世纪房地产开发有限公司构成闲置土地的事实。8、违法案件处理决定呈批表；9、《收回国有建设用地使用权告知书》（宁国土闲告字[2015]1号）及送达回证；10、长沙新世纪房地产开发有限公司《关于再次申请退地的报告》；11、案件会审记录；12、宁乡县人民政府批复；13、《收回国有建设用地使用权决定书》（宁国土闲决字[2015]1号）及送达回证；证据8-13拟证明答辩人所作出的具体行政行为符合法律规定。
法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第三十七条；《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条；《闲置土地处置办法》第二条、第八条、第十二条、第十四条；《长沙市闲置土地处理办法》第四条、第七条、第十五条。
被告宁乡县人民政府答辩称，一、宁乡县国土资源局作出的具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。二、答辩人作出维持的复议决定程序合法。三、原告的诉讼请求没有事实及法律依据。综上，本案事实清楚、行政复议程序合法、适用法律准确，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告宁乡县人民政府为支持其答辩意见，在举证期限内向本院提交了如下证据：1、行政复议申请书；2、（2016）第3号立案审批表；3、宁政复决字（2016）第3号《行政复议决定书》；4、宁乡县人民政府法律文书送达回证（2016）第3号；证据1-4拟证明宁乡县人民政府作出的宁政复决字（2016）第3号复议决定书程序正当、事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。
经庭审质证，原告长沙新世纪房地产开发有限公司对被告宁乡县国土资源局、被告宁乡县人民政府提交的证据无异议。
被告宁乡县人民政府对被告宁乡县国土资源局提交的证据无异议。
被告宁乡县国土资源局对被告宁乡县人民政府提交的证据无异议。
被告宁乡县国土资源局对原告长沙新世纪房地产开发有限公司提交的证据发表了如下质证意见：对证据1、2、5无异议；证据3、被告没有收到此份报告；证据4、是在被告针对本案闲置土地调查程序当中由原告向被告提交的，前提是被告向其下达了告知书，这两份报告没有法律依据，法律上对于已经出让的土地没有关于退回的规定，只有关于协议有偿收回的观点，因此原告的该两份报告的核心内容申请退地不符合法律规定，即使将申请退地理解为政府有偿收回土地，其请求也不符合《闲置土地处置办法》第八条的内容，因此该两份证据不足以支持原告的诉讼请求；原告当庭提交的证据，原则上不符合证据规则的规定，但是为了配合法庭，被告还是质证，证据6，与本案无关联性；证据7、与本案无关联性，办案审理的是无偿收费国有土地，而不是征缴土地闲置费的案件；证据8、不能支持原告的诉讼请求，不能否定原告土地闲置的事实，更不能作为撤销宁乡县国土资源局《收回国有建设用地使用权决定书》的有效依据。被告宁乡县人民政府对原告长沙新世纪房地产开发有限公司提交的证据发表了如下质证意见：对证据1、2、5无异议；证据3、4只能证明原告曾经向国土局提交申请，不能证明原告申请的理由具有合法性；原告当庭提交的证据6、7、8证据未在法定期限内举证，不符合证据规则规定，应当不予认定为有效证据。
作为定案证据，应当真实、合法，且与本案相关联。经庭审质证，本院对原、被告双方提交的证据认证如下：原告提交的证据1、2、5，两被告无异议，本院予以采信；证据3、4、6、7、8不能达到原告证明目的，本院不予以采信。两被告提交的证据，双方无异议，本院予以采信。
本院根据以上有效证据及当事人质证意见及庭审调查认定以下事实：
2012年10月31日，原告长沙新世纪房地产开发有限公司与被告宁乡县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定：原告长沙新世纪房地产开发有限公司受让坐落于宁乡县金洲新区宗地面积30119.90平方米，用于房地产开发，出让价人民币4790万元。原告长沙新世纪房地产开发有限公司同意建设项目在2013年2月17日前开工，在2015年2月17日前竣工。如不能按期开工，应提前向被告宁乡县国土资源局提出延建申请，经同意延建的，其竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。2012年11月7日，被告宁乡县人民政府为原告长沙新世纪房地产开发有限公司颁发了宁（1）国用（2012）第367号《国有土地使用证》。因原告长沙新世纪房地产开发有限公司未按合同约定的时间开工建设，也未提出延建申请，被告宁乡县国土资源局于2015年7月3日对原告长沙新世纪房地产开发有限公司闲置土地立案查处。2015年7月8日，被告宁乡县国土资源局向原告长沙新世纪房地产开发有限公司发出（2015）52号《涉嫌闲置土地调查通知书》，并进行了调查取证。2015年8月14日，被告宁乡县国土资源局向原告长沙新世纪房地产开发有限公司送达了宁国土资认字（2015）1号《闲置土地认定书》，根据《闲置土地处置办法》第二条的规定，认定该宗地属于闲置土地，2015年10月23日，被告宁乡县国土资源局向被告宁乡县人民政府作出《关于请求批复长沙新世纪房地产开发有限公司等42宗闲置土地处置方案的请示》，拟无偿收回原告长沙新世纪房地产开发有限公司涉案土地使用权。2015年12月10日，被告宁乡县人民政府批复同意被告宁乡县国土资源局报批的《关于请求批复长沙新世纪房地产开发有限公司等42宗闲置土地处置方案的请示》。2015年11月25日，被告宁乡县国土资源局向原告长沙新世纪房地产开发有限公司送达了宁国土闲告字（2015）1号《收回国有建设用地使用权告知书》，告知其拟无偿收回该宗土地使用权，并交待了相关权利。2015年12月23日，被告宁乡县国土资源局向原告长沙新世纪房地产开发有限公司送达了宁国土闲决字（2015）1号《收回国有建设用地使用权决定书》，根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第一款、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条、《闲置土地处置办法》第十四条第（2）项、《长沙市闲置土地处理办法》第十五条第（1）项之规定，决定无偿收回该宗土地使用权。原告长沙新世纪房地产开发有限公司不服，向被告宁乡县人民政府申请行政复议，2016年3月9日，被告宁乡县人民政府作出宁政复决字（2016）第3号《行政复议决定书》，维持了宁国土闲决字（2015）1号《收回国有建设用地使用权决定书》。
本院认为，一、《闲置土地处置办法》第二条规定：本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。本案中，原告长沙新世纪房地产开发有限公司受让涉案土地后，至今未开工建设，违反了《国有建设用地使用权出让合同》的约定和上述规定，被告宁乡县国土资源局认定该宗地属于闲置土地是合法的。二、《闲置土地处置办法》第八条规定：有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；（三）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；（六）政府、政府有关部门的其他行为。因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理。本案中，原告长沙新世纪房地产开发有限公司提出因政府调控政策的原因致使导致延迟该项目的开发建设的理由，不符合上述规定。三、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定：以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项规定：未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。根据上述规定，被告宁乡县国土资源局作出的《收回国有建设用地使用权决定书》认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。四、被告宁乡县人民政府作出的《行政复议决定书》，行政复议程序合法、适用法律准确。综上所述，原告长沙新世纪房地产开发有限公司所主张的诉讼请求及理由无事实和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定并经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
驳回原告长沙新世纪房地产开发有限公司的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告长沙新世纪房地产开发有限公司承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。
审 判 长 文跃兵
审 判 员 高强明
人民陪审员 杨大明
二〇一六年八月十一日
书 记 员 周 婕
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。