云南省昆明市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）昆行初字第183号
原告云南企业综合服务中心。
住所地：云南省昆明市金康园*幢***室。
法定代表人周昌尧，主任。
委托代理人尧宗梁、吴培肇，国浩律师（昆明）事务所律师。代理权限：特别授权代理。
被告昆明市五华区人民政府。
住所地：昆明市五华区华山西路*号。
法定代表人李彤，区长。
法定代表人委托出庭工作人员刘亚霖，昆明市五华区人民政府法制办公室主任。
委托代理人王橙、李官平，云南弘瑞律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
第三人盘龙房地产有限公司。
住所地：昆明市南屏街**号世纪广场**幢22屋。
法定代表人杨林晖，总经理。
委托代理人杨明东、董泽文，云南云鼎律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
原告云南企业综合服务中心（以下简称：综合服务中心）不服被告昆明市五华区人民政府（以下简称：五华区政府）、第三人盘龙房地产有限公司（以下简称：盘房公司）其他行政行为一案，原告于2015年5月15日向本院起诉，本院于2015年5月15日立案，同月21日向被告及第三人送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年11月9日对本案进行公开开庭审理。原告的委托代理人尧宗梁、吴培肇，被告的法定代表人委托出庭工作人员刘亚霖、委托代理人王橙、李官平，第三人盘房公司的委托代理人杨明东、董泽文到庭参加诉讼；本案报经云南省高级人民法院延长了审理期限。本案经合议庭评议，现已审理终结。
原告综合服务中心起诉称：原告综合服务中心于2005年1月8日与第三人盘房公司签订了由原告认购盘房公司在昆明市威远街片区旧城改造项目（即“东盟国际城”)开发商品房的《房屋认购协议》，该协议约定原告认购该项目的房屋面积为375平方米。但因为盘房公司的原因，该项目延迟，盘房公司尚未向原告交付房屋。2013年5月16日，被告五华区政府所属的“五华区清理和处置闲置土地领导小组办公室”作出五华闲定字〔2013〕001号《收回国有土地使用权决定书》，认定坐落于昆明市庆云街西南面段，东至庆云街，南至正义路，西至威远街，北至端仕街的该“东盟国际城”土地因“清非补缴价款未缴清，未完成拆迁，属企业原因，造成土地闲置，闲置年限2年以上，根据《闲置土地处置办法》(第53号令）第十二条的规定，经昆明市人民政府批准，决定无偿收回该宗地的国有土地使用权。但是,2014年9月5日，被告五华区政府却又作出《昆明市五华区人民政府关于盘龙区房地产经营开发有限公司转让给云南瑞发投资有限公司3宗土地的情况说明函》(五政函〔2014〕115号，以下简称：《情况说明函》）称：该土地属于盘房公司，产权清晰......待土地转让后，由云南瑞发投资有限公司统一项目开发......。显然，被告作出的《情况说明函》与被告五华区政府所属的“五华区清理和处置闲置土地领导小组办公室”作出的《收回国有土地使用权决定书》明显矛盾并明显违法。而且，该土地转让给云南瑞发投资有限公司后，将造成第三人盘房公司与原告签订的关于由原告认购盘房公司该“东盟国际城”商品房的《房屋认购协议》无法履行，将严重侵害原告的合法权益。为维护原告的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，特依法向人民法院起诉，请求：1、确认被告五华区政府作出的《情况说明函》违法。2、本案诉讼费用由被告五华区政府承担。
被告五华区政府答辩称：
一、《情况说明函》并非行政行为。1、行政行为的定义为国家行政机关制定行政法规、规章和有普遍约束力的决定、命令等行政规则的行为以及国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织、或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。2、从行政行为的成立条件来看：(1)作出行政行为的主体为享有行政职权的行政机关；(2）内容上为对相对人作出具有效果意思的表示。所谓效果意思就是行政机关作出的行政决定所希望到达的法律效果，即设立、变更、消灭相对人的行政权利义务。(3)行政行为应按照法律程序通知送达。3、从行政行为的效力来看，行政行为必须具有拘束力、执行力、确定力。
综上，五华区政府向昆明市国土局出具《情况说明函》并不具备改变被答辩人行政权力义务的效果意思，也不具备拘束力、执行力、确定力，不是行政法律行为，而是一种事实行为。《情况说明函》只是基于行机机关在履行管理职责过程平级之间的沟通交流行为，只是一种工作建议，若《情况说明函》内容违法，平级机关不采纳即可。既然《情况说明函》不是行政行为，不存在依据《中华人民共和国行政诉讼法》通过行政诉讼确认其违法并撤销的事由。
二、依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条之规定，《情况说明函》不属于法律、法规规定的提起诉讼的12种情形以及其他行政案件，己经立案的，应当驳回起诉。
三、假设《情况说明函》属于行政行为，被答辩人也不具备原告主体资格。《情况说明函》的相对人为昆明市国土局，若《情况说明函》不合法,适格原告应当为昆明市国土局，而不是被答辩人。
四、被答辩人认为因为《情况说明函》导致其与盘房公司签订的《房屋认购协议》无法履行，严重侵害其合法权益的理由错误。《房屋认购协议》以及盘房公司转让其土地使用权的行为均为民事法律范畴，受民事法律调整。《房屋认购协议》不能履行是盘房公司因其没有开发实力要转让其土地使用权，这是违约行为，被答辩人应当通过民事诉讼向盘房公司主张违约责任以维护合法权益。
综上所述，答辩人作出的《情况说明函》不是行政行为，不是行政诉讼的受案范围，请法院依法驳回被答辩人的起诉，告知其通过合法途径维护权益。
第三人盘房公司当庭陈述意见称：1、本案争议的《情况说明函》不是行政行为，不具有可诉性，也不符合《行政诉讼法》所规定的受案范围，原告的请求依法应予驳回；2、本案原告不具备适格的主体资格，原告并非是《情况说明函》的行政相对人及利害关系人；3、本案要求确认《情况说明函》违法与原告是否受到损害之间并没有必然的因果关系。综上，我方认为原告诉请无依据，请求予以驳回。
本院认为，本案被诉的《情况说明函》是五华区政府对昆明市国土局作出的一份证明性函件，该函的作用是针对盘房公司拟转让给云南瑞发投资有限公司的3宗土地的权属情况予以证明，并不必然导致这3宗土地的直接流转，该证明行为并未给原告创设新的权利义务，与原告权利义务的增减得失不存在直接必然的联系，也无从体现对原告的合法益造成了损害，且原告综合服务中心并非该函的行政相对人，也非利害关系人，被告五华区政府作出的《情况说明函》并未对原告的权利义务产生实际的影响，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项的规定，本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围，原告综合服务中心所诉的《情况说明函》并不具有可诉性，故对其所提起的本案行政诉讼依法应予裁定驳回起诉。至于原告主张土地权属的流转将严重侵害其合法权益的问题，本院认为该问题属民事法律关系的范畴，受民事法律调整，原告可以通过其他有效的法律途径予以救济。据此，本院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项，国务院《诉讼费用交纳办法》第八条第（二）项之规定，裁定如下：
驳回原告云南企业综合服务中心的起诉。
案件受理费50元，退还原告云南企业综合服务中心。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。
审 判 长 吴 娴
代理审判员 赵鸿章
人民陪审员 高苏寒
二〇一六年四月二十八日
书 记 员 李国芳