浙江省台州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙台行初字第3号
原告临海市东亚纸业有限公司，住所地临海市杜桥镇方田洋村。
法定代表人葛伏宽。
委托代理人蒲晶琰、麻法全。
被告临海市人民政府，住所地临海市东方大道99号。
法定代表人蒋冰风。
委托代理人周才干、童丽玲。
原告临海市东亚纸业有限公司诉被告临海市人民政府环保行政处罚一案，于2014年12月2日向本院提起行政诉讼。本院于2015年1月5日立案受理，依法组成合议庭，于2015年2月3日公开开庭审理了本案。原告临海市东亚纸业有限公司的法定代表人葛伏宽及其委托代理人蒲晶琰、麻法全，被告临海市人民政府的委托代理人周才干、童丽玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年9月29日，临海市环境污染整治工作领导小组办公室（以下简称整治办）下发临环整办（2013）15号《关于要求临海市东亚纸业有限公司限期停产的通知》（以下简称《通知》），称：根据省、台州市关于造纸行业整治提升政策精神和《临海市印染造纸制革化工等行业整治提升方案》（临政办发（2013）89号）要求，原告公司属于落后产能淘汰对象，请原告公司在2013年9月30日规定期限内停止造纸生产活动。如逾期继续从事造纸生产活动，将根据《临海市印染造纸制革化工等行业整治提升方案》和相关法律法规规定，通知相关部门依法采取停止供电供水措施。
被告在法定的举证期限内向本院提交的证据有：1、临海市造纸行业产能信息公示；2、临海市造纸行业整�重组环保现场调查报告（修正版）；3、临海市废纸造纸企业产能交易招标通知书；4、原告2013年6月到2014年5月用电清单；5、国务院《促进产业结构调整暂行规定》（国发（2005）40号）；6、国务院《关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》（国发（2010）7号）；7、浙江省人民政府《关于加快淘汰落后产能促进工业转型升级的若干意见》（浙政发（2010）34号）；8、国家发改委《产业结构调整指导目录》（2011年本）；9、浙江省人民政府《关于进一步加快淘汰落后产能意见》（浙政发（2011）75号）；10、省淘汰办《关于印发进一步加快淘汰落后产能重点任务分工的通知》（浙省淘汰办（2012）4号）；11、省环保厅和省经信委《关于印发浙江省印染造纸制革化工等行业整治提升方案的通知》（浙环发（2012）60号）；12、省淘汰办、省经信委、省质量技术监督局、省环保厅�浙江省淘汰落后生产能力指导目录》（2012年本）；13、台生态办《台州市医化电镀固废拆解印染造纸制革等行业整治提升方案》（台生态办（2013）28号）；14、台生态办《关于进一步推进重污染高耗能行业整治提升工作的通知》（台生态办（2013）50号）；15、《临海市印染造纸制革化工等行业整治提升方案》（临政办发（2013）89号）；16、临海市人民政府《关于临海市造纸行业整治提升工作的补充意见》（临政办发（2013）100号）。
原告起诉称：原告公司成立于1995年，一直从事废纸回收造纸业务，系临海市废纸造纸企业中产能超过1万吨的五家企业之一。2013年，被告为了实现造纸行业整治提升，于6月28日、9月16日发布临政办发（2013）89号《关于印发<；临海市印染造纸制革化工等行业整治提升方案>；的通知》和临政办发（2013）100号《关于临海市造纸行业整治提升�作的补充意见》。两文件明确临海市对年产规模3万吨及以下的废纸造纸企业重组保留3家，搬迁进入工业功能区块，原厂址停止生产。根据台州市环境科学设计研究院于2013年9月作出的《临海市造纸行业整合重组环保现场报告》，原告企业在产业政策、用地规模上都符合参与产能重组资源。基于此，整治办在2013年9月17日向包括原告在内的五家废纸造纸企业送达《临海市废纸造纸企业产能交易招标通知书》，确认原告具有参与产能交易资格并告知原告于2013年9月23日下午3时到市环保局六楼会议室进行产能交易。原告在2013年9月18日按要求缴纳保证金210万元并于9月23日前往招投标现场，但整治办于9月23日当天无故取消招投标。2013年9月29日，整治办在未完成产能招投标的情况下发布临环整办（2013）15号《通知》，责令原告在2013年9月30日规定期限内停止造纸生产活动。原告�为该《通知》责令限期停产的行为属于《行政处罚法》第8条规定的具体行政行为，并未依照《行政处罚法》的规定履行立案、调查、取证、事先告知、做出决定等程序，且该具体行政行为依据事实错误、适用法律错误，严重侵犯了原告的合法权益。为维护原告的合法权益，特根据《行政诉讼法》等相关规定，提起行政诉讼。请求撤销被告设立的整治办在2013年9月29日发布的临环整办（2013）15号《关于要求临海市东亚纸业有限公司限期停产的通知》。
原告向本院提交的证据有：1、企业法人营业执照；2、组织机构代码；3、企业法定代表人身份证明；4、身份证复印件；5、临海市人民政府关于进一步加强环境污染整治工作的意见；6、关于印发《临海市印染造纸制革化工等行业整治提升方案》的通知；7、临海市造纸行业产能信息公示；8、关于临海市造纸行业整治提升工作的补充报告；9、临海市造纸行业整合重组环保现场报告；10、临海市废纸造纸企业产能交易招标通知书；11、台州银行结算业务申请书；12、关于要求临海市东亚纸业有限公司限期停产的通知；13、行政复议典型案例选编；14、关于台州市洋河纸业有限公司等五家造纸企业整治提升的规划意见。
被告答辩称：（一）国务院规范性文件、部门规章和浙江省、台州市、临海市有关规范性法律文件，构成了产业结构调整法律制度的一个完整体系。答辩人有权依法淘汰不符合国家产业政策和节能减排要求的落后产品、技术和工艺，答辩人作出涉案通知行为符合法律规定。（二）临海市环境保护局于2013年8月20日发布的《临海市造纸行业产能信息公示》，显示原告企业环评批复产量为0.2万吨／年，验收产量为1万吨／年，原告对此没有异议。原告企业产能未超过1万吨／年的事实清楚。2013年9月16日，答辩人发布《关于临海市造纸行业整治提升工作的补充意见》（临政办发（2013）100号），明确参与产能交易企业的条件为年产能在1万吨及以上、经国土资源局和建设规划部门认定，现厂址符合土地利用规划和建设规划要求、符合环保部门重组产能审批要求。2013年9月17日，整治办发布《临海市废纸造纸企业产能交易招标通知书》，明确购买产能交易企业（投标企业）条件为现厂址能获得国土资源、建设规划等部门认可、经整治能达到造纸行业整治提升验收要求。因此，原告企业属于年产能低于3万吨的废纸造纸企业，且不符合购买产能交易企业（投标企业）条件，故答辩人作出涉案通知行为具有事实依据。（三）答辩人作出涉案通知行为不违反法定程序。答辩人依据国务院、发改委、浙江省、台州市、临海市有关规章、规范性文件的要求作出涉�通知行为，属于行政命令，不属于行政处罚，不适用行政处罚的相关程序性规定，故答辩人作出涉案通知行为不存在程序违法的情形。（四）原告未按涉案通知停止生产。根据临海市供电局提供的原告2013年6月至2014年5月用电清单，原告在整治办向其送达涉案通知前后，企业用电情况并无明显变动，说明原告并未按涉案通知停止生产。综上所述，答辩人认为，答辩人作出涉案通知行为系行政命令，事实清楚，适用法律准确，依法应予维持；原告诉请撤销涉案通知行为缺乏法律和事实依据，依法应予驳回。
法庭调查中，双方针对对方提供的证据发表了质证意见。对被告的证据，原告质证认为：证据1的关联性、证明对象有异议。证据2的真实性、合法性、关联性及证明对象都有异议。证据3的证明对象有异议，无法证明待证事实。该证据是向原告寄送的，有原告名称，原告具有交易资格。结合原告的证据9，原告具有招标资质。证据4的关联性、证明对象有异议。证据5－16都是规范性文件，不能证明被诉具体行政行为的合法性。对原告的证据，被告质证认为：证据1－4的三性和证明对象没有异议。证据5的证据三性没异议，对证明对象有异议。证据6－8的证据三性没有异议，对证明对象有异议。证据9的三性均有异议，是原告自行委托环科院制作，其内容已被其13年出具的修订版修订。证据10的真实性、合法性无异议，对关联性和证明对象有异议。证据11的真实性无异议，对证明对象有异议。证据12的真实性无异议，对证明对象有异议。证据13不符合证据形式，不具有证据效力。证据14的真实性无异议，对关联性有异议。
对上述证据，本院作如下认证：原、被告对对方提供的证据的真实性均没有异议，本院对双方提供的证据的真实性均予以认定。被告提供的证据4系原告从2013年6月到2014年5月企业的用电清单，与本案被诉的通知不具关联性，本院不予认定。被告提供的其他证据能证明原告企业产能等情况，以及被告作出原告企业限期停产通知的规范性文件，与本案具有关联性，本院予以认定。原告提供的证据13与本案不具关联性，本院不予认定。原告提供的证据14，形成于被诉通知后，本院不予认定。原告提供的其他证据与本案具有关联性，本院予以认定。
经审理查明：原告系临海市废纸回收造纸企业，该企业经环评批复产量为0.2万吨／年，验收产量为1万吨／年。
2013年6月28日，临海市人民政府办公室发布了临政办发（2013）89号《关于印发<；临海市印染造纸制革化工等行业整治提升方案>；的通知》，其中附件2临海市造纸行业整治提升方案明确：2012年底前完成全市造纸企业基本情况排查，按照“�停淘汰一批、整合入园一批、规范提升一批”的原则，对所有造纸行业进行梳理，明确淘汰关闭、搬迁入园、整治提升等整治要求，基本淘汰不符合国家产业政策和节能减排要求的落后产品。对2013年9月底前，列入淘汰关停范围的企业、生产线全部淘汰关停到位，对其他所有不符合整治标准的企业、生产线全面实施限期整改。对年产规模3万吨及以下的废纸造纸企业进行重组，允许重组企业通过市场化手段配置资源。根据临海市实际情况，对年产规模3万吨及以下的废纸造纸企业重组后保留3家，搬迁进入工业功能区块，原厂址停止生产。
2013年9月16日，临海市人民政府办公室下发临政办发（2013）100号《关于临海市造纸行业整治提升工作的补充意见》，明确废纸造纸企业以市场化手段对产能进行整合重组，重组后允许保留3家废纸造纸企业，每家企业年产能应不低于3万�。重组对象为产能3万吨及以下的废纸造纸企业。重组资格为年产能在1万吨及以上，经国土资源和建设规划部门认定，现厂址符合土地利用规划和建设规划要求，符合环保部门重组产能审批要求。重组期限为2013年9月底前完成废纸造纸企业的整合重组，取得重组资格的企业应在规定期限内完成整治提升并通过验收，未取得重组资格的企业在2013年9月底关停。废纸造纸重组企业在造纸工业区块具备集聚条件时，应搬迁进入造纸工业功能区块。
2013年9月，台州市环境科学设计研究院受原告等企业委托，承担企业环保现场调查工作，并出具临海市造纸行业整合重组环保现场调查报告及其修正稿。经对原告的现有企业与相关政策相比，认为：原告企业验收产能不符合相关政策；由于自有产权土地（2亩）仅能满足生产车间要求，仓库等辅助设施须租用村集体土地，企业应获得当地村集体及国土、规划部门同意调整相关土地利用性质，否则不符合相关规划。
2013年9月17日，整治办给各相关企业下发临海市废纸造纸企业产能交易招标通知书，拟在2013年9月23日下午举行产能招标竞价会，拟对年产能3万吨及以下的废纸造纸企业通过产能交易进行重组，重组后每家企业年产能均达到3.1万吨，对于参加竞购产能的企业按每万吨产能保证金100万元的产能交易保证金打入指定银行帐户。2013年9月18日，原告向临海市环境保护局交纳产能购买保证金210万元。尔后，整治办取消招投标竞价会。
2013年9月29日，整治办给原告下发临环整办（2013）15号《关于要求临海市东亚纸业有限公司限期停产的通知》。
本院认为，根据最高人民法院《关于执行<；中华人民共和国行政诉讼法>；若干问题的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但�具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案中，整治办系临海市人民政府设立，不具有独立的法人资格，原告不服整治办作出的《通知》，其将临海市人民政府作为被告起诉得当。
被诉《通知》责令原告在2013年9月30日规定期限内停止造纸生产活动，具有惩罚性质，属于行政处罚，被告认为属于行政命令的答辩理由不成立。根据《环境行政处罚办法》第十四条的规定，县级以上环境保护主管部门是环境行政处罚的主体。因此，本案中的整治办作出被诉《通知》系超越职权。被诉《通知》依据省、台州市关于造纸行业整治提升政策精神和《临海市印染造纸制革化工等行业整治提升方案》的要求，未援引相关的法律法规依据，系适用法律法规错误。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条的规定，行政机关在作出行政处罚决定前，应当履行立案、调查、取证、事先告知等法定程序，但被告提供的证据并不能证明其已履行处罚的法定程序，其程序违法。
综上所述，本院认为，整治办作出的被诉《通知》系超越职权、适用法律法规错误、程序违法，原告起诉主张撤销被诉《通知》的诉讼请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2、3、4目的规定，判决如下：
撤销被告临海市人民政府设立的临海市环境污染整治工作领导小组办公室于2013年9月29日作出的临环整办（2013）15号《关于要求临海市东亚纸业有限公司限期停产的通知》。
案件受理费人民币50元，由被告临海市人民政府负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；帐号：19000101040006575401001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 谢继红
审 判 员 徐后利
代理审判员 庞丹霞
二〇一五年三月九日
书 记 员 王丽萍