吉林省柳河县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）柳行初字第10号
原告于存洋，男。
委托代理人刘煜洲，吉林王晓辉律师事务所律师。代理权限为代为承认、放弃、变更诉讼请求。
被告柳河县公路管理段。
法定代表人陈明辉，段长。
委托代理人鲁志冰，男。
委托代理人秦英杰，吉林秦英杰律师事务所律师。代理权限为一般代理。
原告认为被告柳河县公路管理段未按约定履行特许经营协议，于2015年3月26日提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并组成合议庭于2015年5月13日公开开庭审理了本案。原告委托代理人、被告委托代理人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，2007年7月，原告经被告批准，在位于营白公路K240+070m右侧、K240+300m右侧、K240+020m左侧柳河县管段内修建了三块广告牌。在路政许可管理合同规定的合法使用期限内，被告多次找到原告称政府欲将县内的广告牌收回自用，如果原告将广告牌交被告无偿使用一年，期满后被告可继续为原告办理年审及相关政策性审批手续，否则不予续签。原告被迫于2009年6月20日与被告签订协议，约定“被告无偿使用广告牌一年，期限自2009年7月30日至2010年7月29日。被告负责使用期限内及后续的广告牌年检及相关的政策性审批手续。”使用期届满后，被告提出继续无偿使用，遭到原告拒绝。被告于2010年9月6日向被告送达了行政处罚决定书。对原告处以10万元罚款并限期拆除广告牌。后被告将广告牌拆除。原告认为，由于被告没有按协议约定为原告办理广告牌后续年审手续，是导致广告牌被拆除的直接原因。原告提起民事诉讼，柳河县法院于2014年作出判决，驳回原告起诉，告知原告通过行政诉讼处理。原告要求被告赔偿广告牌损失21万元（3X7万元），被告支付原告一年广告牌使用费9万元（3X3万元）。
原告为证实自己的主张，提供以下证据：
1、2009年6月20日，原、被告签订的协议书。
2、2008年5月11日，原、被告签订的“在公路建筑控制区内设置非公路标志、广告设施路政许可管理合同”三份。
3、广告牌租赁合同三份，证明在同一条公路上的其他广告牌年租赁费为每块不低于3万元。
4、牌匾工程预算表，证明白山市浑江区祥斌铆焊厂为原告作广告牌单价直接费78125元，其中人工费20011元、机械费8784元。
5、证明，白山市混江区祥斌铆焊厂为原告制作广告牌协商定价为单个制作及安装费为7万元；
6、电话录音记录。
被告辩称，原告就同一诉讼请求于2011年提起诉讼，并经一、二审判决原告败诉，再次起诉属重复告诉，原告的赔偿请求属违法利益，应予以驳回。
被告提供以下证据：
1、柳河县机构编制委员会办公室“关于成立柳河县交通局行政审批办公室”批复（柳办发2008第XX号）。
2、（2011）柳行初字第2号行政判决书。
3、白山市方达广告公司收到拆除广告牌两个。
庭审中，本院围绕原、被告签订的“在公路建筑控制区内设置非公路标志、广告设施路政许可管理合同”的效力问题及原告的损失程度进行调查。在质证阶段被告认为，证据1、2的真实性存在。但上述协议签订前，原告已建设施工完毕，当时被告对该项许可并无审批权，其违法施工在先，未经省级有关部门审批。县级公路部门具有审批权后，原告未申请进行行政审批。被告无违法及过错行为。证据3、4、5用于证明原告的经济损失，但均为复制本，对其真实性质疑，同时认为被告不承担赔偿义务，上述证据无实际意义，视听资料不能作为有效证据使用。原告对被告提出的证据质证认为，证据1、2客观真实，证据能证明2009年6与，原、被告签订协议时，被告已经具有行政审批的权利。证据3证明被告在拆除广告牌后并未将拆除物交给原告。
本院认为，原、被告提供的证据除视听资料外均能客观反映事件事实，原告所举证据能证明广告牌的建设成本，且被告未提供相关证据反驳。上述证据本院予以采信。
经审理查明，2007年6月28日，被告柳河县公路管理段对原告拟建于省道二级公路长白线的五块“擎天柱”广告牌进行了现场勘验。同年7月3日至10日进行了施工。广告牌面积均为14mX6m，位置分别为K240+070m距公路边坡外缘6m；K240+300m距公路边坡外缘8m；K240+020m距公路边坡外缘9m；K239+650m距公路边外缘7m；K239+320m距公路边坡外缘7m；2008年5月11日，原、被告签订“在公路建筑控制区内设置非公路标志、广告牌设施路政许可管理合同”（以下简称管理合同）。合同对建筑物的规格、所处位置及施工时间进行了确认，合同约定，经甲方（被告）现场勘验审定完毕、报有关公路管理机构批准后方可施工，施工时将路政管理许可证放在工地上以备检查。同时对双方其他权利义务及合同终止情形进行了约定。此后原告建设广告设施的行为一直未经吉林省公路管理机构审批许可。2008年6月，吉林省人民政府作出“关于进一步减少和下放行政审批权限和年审年检项目的决定”将“在国省干线公路用地以及利用公路交通安全交通标志和行道树等公路设施设置非公路标志的批准”下放到县公路管理部门（不含高速公路）。2009年6月，原、被告签订协议约定“原告将经被告批准修建的五块广告牌无偿交由被告使用一年，期限至2010年7月29日，被告负责使用期间及后续的年审及相关政策性审批手续。”2010年9月6日，被告作出（2010）柳路罚字第XXX号行政处罚决定书，认定原告未经合法审批，在公路用地及公路建筑控制区内设置广告牌，违反《中华人民共和国公路法》第54条、《吉林省公路管理条例》第34条规定，处以10万元罚款并限期拆除广告牌，原告不服提起行政诉讼。2011年4月2日，本院作出（2011）柳行初字第2号行政判决书，维持行政处罚决定书。判决生效后于2012年7月20日强制拆除广告牌两块，罚款未执行。被告将拆除的广告牌交由白山市方达广告公司保管。
另查明，白山市浑江区祥斌铆焊厂为原告加工制造、安装上述广告牌，单价7万元。设置在该公路建筑控制区内的其他同规格广告牌单块年租赁使用费均超过3万元。在争议的五块广告牌中原告实际享有所有权的为三块，另外两块归白山市方达广告公司所有。
本院认为，被告柳河县公路管理段为公路管理机构，具有行使行政管理职权。《中华人民共和国公路法》第八条第三款规定：“县级以上地方人民政府交通主管部门可以决定由公路管理机构依照本法规定行使公路行政管理职责。”2007年6月，被告对原告设置的广告牌进行了现场勘验并制作了现场勘验图。虽原告未取得路政管理许可证，但被告默认了原告在2007年7月3日至10日间施工建立的五块“擎天柱”广告牌，未加以制止，并于2008年5月5日与原告签订了管理合同。被告作为公路管理机构，在无权审批该项路政管理许可的情况下，放任违法行为，应承担相应责任。《中华人民共和国公路法》第五十四条规定：“任何单位和个人未经县级以上人民政府主管部门批准，不得在公路用地范围内设置公路标志以外的其他标志。”被告的行为构成行政不作为。《中华人民共和国公路管理条例》第二十九条规定：“在公路两侧修建永久性工程设施，其建筑物边缘与公路边沟外缘的间距为：国道不少于20米、省道不少于15米……。”2011年7月1日实施的《公路安全保护条例》第十一条也作了此项规定。故原、被告签订的管理合同中确定的广告牌的位置均未达到该标准，合同违反了法律法规的强制性规定，属无效合同。《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项规定：“违反法律、行政法规的强制性规定，合同无效。”第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此造成的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”被告无偿使用广告牌，对外宣传，客观上获得了宣传效果，对原告产生了经济利益影响。该利益不因合同无效而灭失，被告应给付租赁费。原告违反法律法规规定，在不符合安全距离的位置设置永久性建筑物是造成不予审批许可的直接原因，不能归责于无审批权的行政机关默许。原告在被行政处罚前并未因被告原因影响广告牌经济收益，故被告不承担违法构筑物损失。原告主张有三块广告牌为其所有，其中包括拆除的两块未予返还原告，但未提供证据证明五块广告牌应分别属于原告或方达广告公司各方，故应对行政处罚执行终结后确认。
2011年4月2日，本院作出行政判决仅对行政处罚行为的合法性进行了处理，未对行政合同的效力及过错责任进行审查，故不属重复告诉，被告的该抗辩理由本院不予支持。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条第二款规定，判决如下：
一、原、被告签订的“在公路建筑控制区内设置非公路标志、广告设施路政许可管理合同”无效；
二、被告于本判决生效后立即赔偿原告广告租赁费9万元（3万元X3块）；
三、驳回原告的其他诉讼请求。
案件受理费5800元，由被告承担2050元，其它由原告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于通化市中级人民法院。
审判长 刘 宏 厚
审判员 栾 建 东
审判员 左平二0一五年七月二十六日
书记员 李 烨