广东省中山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）中中法审监行再字第2号
申请再审人（一审原告、二审上诉人）：张海霞，女，1975年9月27日出生，苗族，住中山市。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：中山市国土资源局，住所地中山市。
法定代表人：吴伟强，局长。
委托代理人：陈尧聪、胡彬，均系该局工作人员。
申请再审人张海霞因与被申请人中山市国土资源局（简称市国土局）房地产行政决定纠纷一案，不服本院（2012）中中法行终字第156号行政判决，向广东省高级人民法院申请再审。广东省高级人民法院于2013年8月16日作出（2013）粤高法行申字第26号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。申请再审人张海霞、被申请人市国土局的委托代理人陈尧聪和胡彬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2011年12月1日，一审原告张海霞起诉至中山市第一人民法院称：（一）中山市博爱路悦来南路下穿隧道工程的建设需占用其所有的位于中山市石岐区第一城观景楼二层商铺77／79／81／83卡项下的土地，上述商铺已办理商品房产权确认。即使涉案工程确系符合公共利益需要，市国土局也应按相应法规和管理办法的要求，依照合法程序与其订立拆迁补偿安置协议后方可办理房地产权属证书的注销登记手续。市国土局作为该工程的征收单位中山市市政工程建设中心的行政主管部门，其实就是实际征收人，在与其谈判过程中，市国土局既作出行政处理决定，又代表政府征收拆迁房屋，该行政决定程序违法。市国土局在没有与其订立拆迁补偿安置协议的前提下，作出收回其国土使用权并要求其在七日内腾空私人物业及注销其房地产权证的决定，明显违法；（二）在征收过程中，市国土局评估程序违法。评估机构的产生程序违法，合法赔偿项目漏缺，补偿数额前后不一，赔偿评估及依据系市国土局单方行为，送达的《行政处理决定书》故意缺漏图纸，且涉及具体赔偿明细项目的页面无加盖市国土局的公章。同时，具体赔偿数额与依据亦无在《行政处理决定书》中体现；（三）市国土局在征收过程中监管不力，拆迁现场混乱且程序严重违法；（四）其物业和财产在长达两年的拆迁过程中，因受主体拆迁影响遭到严重破坏，室内被大肆偷盗多次，并不得不出资砌墙封死楼梯出入口，相关财产损失及安保费用应由市国土局作出相应赔偿。为此，请求判令：1.撤销市国土局于2011年7月22日作出的中国土行决字（2011）15号《行政处理决定书》；2.本案诉讼费用由市国土局负担。
市国土局辩称：（一）该局作出中国土行决字（2011）15号《行政处理决定书》的行为符合法律规定，应予维持。根据批准文件，中山市博爱路悦来南路下穿隧道工程建设须占用张海霞位于中山市石岐区第一城观景楼2层77卡、83卡、二层79／81卡对应的土地使用权。因张海霞在收回土地公告发布后未按规定办理收回相关事宜，该局对涉案土地及地上建筑物、室内装修委托有资质的评估公司进行评估，并依法报经中山市人民政府批准后，于2011年7月22日作出上述《行政处理决定书》。该局的上述行为符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第七条的规定，应予维持；（二）张海霞委托广东京华资产评估房地产土地估价有限公司（简称京华公司）作出的评估报告超出该司的营业范围，不能作为补偿依据；（三）张海霞诉称评估不合理及补偿依据不合法没有事实和法律依据。为此，张海霞的诉讼请求依法不成立，应予以驳回。
中山市第一人民法院一审查明：张海霞系中山市石岐区第一城观景楼2层77卡、2层79／81卡、2层83卡商铺的土地使用权人和房屋所有权人，土地使用权证号分别为中府国用（2006）第易XXX号、中府国用（2008）第易XXX号、中府国用（2006）第易XXX号，土地使用权面积分别为12.3平方米、20.08平方米、12.5平方米，房地产权证号分别为粤房地证字第CX**号、粤房地证字第CXXX号、粤房地证字第CX**号，房屋建筑面积分别为81.78平方米、117.06平方米、73.73平方米。2008年至2009年间，博爱路悦来南路下穿隧道工程建设项目经第FZ02S08Z00000158号的《中山市建设项目可行性研究报告的批复》、建字第281022008100052号的《建设工程规划许可证》、中地预审字（2009）149号与150号的《中山市建设项目用地预审报告书》、《关于中山市博爱路悦来南路下穿隧道工程的环保意见》等文件批准立项建设。因该项目需使用张海霞上述房屋对应的土地，市国土局于2009年9月24日根据中山市人民政府的批准，对该项目需收回包括张海霞在内的业主的国有土地使用权等相关事项予以公告，同时对《博爱路悦来南路下穿隧道工程征收补偿安置实施方案》予以公告。因双方协商未果，市国土局委托评估机构对张海霞的房地产价值予以评估。2011年7月22日，市国土局根据中山市人民政府（原批准用地的行政机关）于2011年2月12日作出的中府复（2011）30号《关于同意收回国有土地使用权的批复》和评估机构出具的评估报告，作出中国土行决字（2011）15号《行政处理决定书》，决定：“一、收回中山市石岐区第一城观景楼2层77卡、中山市石岐区第一城观景楼二层79／81卡、中山市石岐区第一城观景楼2层83号商铺对应的土地使用权［《国有土地使用证》证号为中府国用（2006）第易XXX号、中府国用（2008）第易XXX号、中府国用（2006）第易XXX号，具体位置见附件2］；二、张海霞必须在本决定书送达之日起7日内腾空中山市石岐区第一城观景楼2层77卡、中山市石岐区第一城观景楼二层79／81卡、中山市石岐区第一城观景楼2层83号商铺（《房地产权证》证号为粤房地证字第CXXX号、粤房地证字第CXXX号、粤房地证字第CXXX号，具体位置见附件1），并同时将该房屋及对应土地交付予中山市人民政府；三、张海霞应当自本决定书送达之日起7日内将中府国用（2006）第易XXX号、中府国用（2008）第易XXX号、中府国用（2006）第易XXX号《国有土地使用证》以及粤房地证字第CXXX号、粤房地证字第CXXX号、粤房地证字第CX**号《房地产权证》交回本局办理注销登记手续。逾期未交回的，依法撤销该土地使用权登记及房屋所有权登记，并公告注销该《国有土地使用证》和《房地产权证》；四、依法就被收回的国有土地使用权及相应的地上房屋给予张海霞补偿（补偿方案见附件3）”。随后，市国土局向张海霞邮寄送达了《行政处理决定书》。张海霞不服，向中山市人民政府提起行政复议，该府于2011年11月4日作出中府行复（2011）377号《行政复议决定书》，决定维持市国土局作出的行政处理决定。
另查：市国土局委托广东省机电设备招标中心通过公开摇珠方式确定评估机构对张海霞的房地产价值予以评估，该中心于2010年4月9日对评估机构的成交结果予以公告。随后，评估机构成交人中山市中正信德土地房地产估价有限公司（具有房地产价值评估资质，资格等级为三级）就张海霞的涉案房地产价值出具了中信房评字（2010）第0328号、第0537号、第0538号、第0539号《房地产估价报告》。2011年1月21日，张海霞向市国土局提交另行委托京华公司出具的粤京房评字（2011）第020号《房地产估价报告》。2011年3月3日，市国土局向张海霞送达了中信房评字（2010）第0328号、第0537号、0538号、0539号《房地产估价报告》和《房地产估价结果告知书》。其中，《房地产估价结果告知书》载明“若你对估价结果有异议，请自本告知书送达之日起15日内向本局提出，并提交你另行委托具有评估资质的评估公司所出具的估价报告书。如你自本告知书送达后逾期不提出异议并提交另行委托作出的估价报告书的，将视作对上述估价结果无异议。”同日，市国土局就收回张海霞土地使用权予以补偿问题举行了调解会，但双方未能达成一致意见，且张海霞提出将于十五日内另行提交评估报告。2011年3月11日，张海霞向市国土局提出书面异议，称中信房评字（2010）第0328号、第0537号、第0538号、第0539号《房地产估价报告》不能作为补偿依据，并明确将另行提交装修价值的评估报告。张海霞至今未提交其另行委托评估机构出具的装修价值估价报告。2011年3月14日，京华公司出具《工作函》并送发市国土局，函告该局因该司校对错误，已声明该司出具的粤京房评字（2011）第020号《房地产估价报告》作废。
再查：中国土行决字（2011）15号《行政处理决定书》附件3补偿方案中载明“补偿采取作价补偿方式、房地产价值为1383823元（具体补偿标准详见中信房评字（2010）第0328号《房地产估价报告》）、房屋内外装修价值181069元（具体补偿标准详见中信房评字（2010）第0537号、第0538号、第0539号《房地产估价报告》）、租金损失62145.96元、搬迁补偿费为24000元（不足部分以房地产权利人实际搬迁产生的发票为准）”。
中山市第一人民法院一审认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，市国土局作为中山市人民政府土地行政主管部门经中山市人民政府批准，具有收回国有土地使用权和对土地使用权人给予适当补偿的职权与职责，且博爱路悦来南路下穿隧道工程建设的项目已取得相关行政机关的立项审批，是合法项目。因该修建有利于中山的交通管理、市容市貌及总体发展，属于公共利益的建设。现该工程建设需要使用张海霞具有使用权的涉案土地，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第一项“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的”的规定，市国土局经中山市人民政府批准，决定收回张海霞的国有土地使用权，符合法律规定，应予支持。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款“依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿”的规定，市国土局应给予张海霞适当补偿。基于双方协商未果，市国土局通过摇珠方式公开确定评估机构，且在有资质的评估机构对张海霞的房地产及装修价值作出估价后，已及时将估价报告送达张海霞，并告知张海霞享有提出异议和另行提交估价报价的权利及应承担的法律后果。虽张海霞提出了异议并就房地产价值提交了由京华公司出具的粤京房评字（2011）第020号《房地产估价报告》，但因该报告已由出具机构自行声明作废，同时张海霞又未再提供另行委托评估机构对装修价值出具的估价报告，故市国土局以其委托的有资质的评估机构出具的房地产估价报告作为补偿依据，对张海霞的涉案国有土地使用权和地上房屋作出包括房地产价值、房屋内外装修价值、租金损失及搬迁补助费的补偿，并无不当。因市国土局收回张海霞的国有土地使用权合法并给予合法的补偿，故市国土局要求张海霞腾空房屋及将《国有土地使用证》和《房地产权证》交回市国土局以办理注销登记手续的决定，并无不当，应予支持。综上所述，张海霞要求撤销市国土局于2011年7月22日作出的中国土行决字（2011）15号《行政处理决定书》的诉讼请求，无事实和法律依据，予以驳回。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的决定，中山市第一人民法院于2012年2月20日作出（2011）中一法行初字第352号行政判决：驳回张海霞的诉讼请求。案件受理费50元，由张海霞负担。
张海霞不服一审判决，向本院提起上诉称：（一）市国土局于2011年7月22日做出的中国土行决字（2011）15号行政处理决定书程序违法；（二）市国土局一审时提交的有关审批手续等证据，不能证明该局实施的房屋商铺征收拆迁的具体行政行为的合法性；（三）一审法院采用京华公司出具的《工作函》作为证据认定其提交的评估报告无效，明显错误。该函是在举证期限届满之后提供的，不能作为有效证据使用，且该函有可能系市国土局与京华公司串通制作；（四）市国土局在补偿方案中不计入其商铺的公摊面积，侵害其合法权益。综上，请求二审撤销一审判决，改判撤销市国土局于2011年7月22日做出的中国土行决字（2011）15号行政处理决定书，上诉费由市国土局负担。
市国土局答辩称：（一）该局作出的处理决定符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，经中山市人民政府批准，具有公益性质，符合法律规定，应予维持；（二）涉案房地产的补偿标准系严格参照房屋拆迁估价指导意见的有关规定执行的；（三）京华公司出具的《工作函》是该司在正常状态下提供给该局的，不存在强迫的情形。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审予以维持。
本院二审对一审查明的事实予以确认。另查明：一审开庭时，张海霞称应以京华公司出具的粤京房评字（2011）第020号《房地产估价报告》的估价为参照进行补偿。一审开庭后，市国土局提交了京华公司于2011年3月14日出具的《工作函》，载明“因我司校对错误，我司派专人多次通知委托人收回原评估报告和技术报告，但委托方拒绝交回给我司，我司已声明粤京房评字（2011）第020号《房地产估价报告》作废”。一审法院已于2012年2月17日组织张海霞与市国土局对该《工作函》进行质证，张海霞到庭发表了质证意见。
本院二审认为：市国土局作为中山市人民政府土地行政主管部门，经中山市人民政府批准，具有收回国有土地使用权和对土地使用权人给予适当补偿的职权与职责，且博爱路悦来南路下穿隧道工程建设的项目已取得相关行政机关的立项审批，是合法项目，故市国土局在经中山市人民政府批准后做出的行政征收决定合法。对于征收补偿问题，张海霞在一审庭审时提出应当参照其自行委托评估的京华公司出具的《房地产估价报告》上的估价作为参照来进行补偿，市国土局在一审庭审后即提交了该评估公司出具的《工作函》进行反驳。该《工作函》属于市国土局对张海霞反驳主张再提交的反驳证据，不应视为市国土局超过举证期限举证，故对于张海霞主张市国土局超期举证的意见不予采纳。本案二审的争议焦点在于：市国土局在做出征收决定后对张海霞的补偿决定是否合法。针对该争议焦点，市国土局依据中山市人民政府的批复征收了张海霞的房产，应当给予张海霞适当补偿。由于市国土局与张海霞对补偿数额协商未果，故市国土局决定通过公开摇珠的方式确定有资质的房地产评估机构，对张海霞的房产及装修价值作出估价，并及时将评估报告送达给张海霞，同时告知其享有提出异议和另行提交估价报价的权利及应承担的法律后果。市国土局的该做法程序适当合法。之后，张海霞对评估报告的报价提出异议，并提交了其自行委托的评估公司京华公司出具的粤京房评字（2011）第020号《房地产估价报告》，但因该报告已由出具机构自行声明作废，不能成为计算补偿的依据。故一审判决认为市国土局以其委托的有资质的评估机构出具的房地产估价报告作为补偿依据，对张海霞的涉案国有土地使用权和地上房屋作出包括房地产价值、房屋内外装修价值、租金损失及搬迁补助费的补偿并无不当，予以维持。由于市国土局收回张海霞的国有土地使用权合法并确定了合法的补偿数额，故市国土局作出要求张海霞腾空房屋及将《国有土地使用证》和《房地产权证》交回市国土局以办理注销登记手续的决定，并无不当，一审判决予以支持正确，应予维持。综上所述，张海霞上诉理据不足，不予采信，对其上诉主张，予以驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果无误，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款第（一）项之规定，本院于2012年8月7日作出（2012）中中法行终字第156号行政判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由张海霞负担。
张海霞申请再审称：（一）一、二审判决认定事实不清，适用法律错误，均没有对市国土局作出的具体行政行为是否合法进行审查。1.本案中有权实施国土征收具体行政行为的适格主体是中山市人民政府，中山市人民政府的批复是在2011年2月12日作出的，但市国土局在2009年9月就开始了拆迁活动，显然市国土局的国土征收具体行政行为违反法定程序，亦无事实和法律依据，应予撤销；2.中山市人民政府是2011年2月12日作出批复，市国土局必须依照2011年1月21日国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定实施拆迁补偿程序，必须先进行拆迁公示，再进行相关拆迁评估协商补偿等系列活动，因此，评估的基准日应在2011年2月12日之后，但市国土局却以2010年10月还没有下发政府批文前就已作出的评估价值（每平方米5077元）对其进行补偿，且与其于2011年2月12日之后委托评估的数据（每平方米9958元）相差太大，对其明显不公；3.市国土局在处理决定的补偿方案中故意不计其商铺的公摊面积，少算近60平方米的公摊面积，侵害其合法权益。其提交的购房合同与商铺权属登记资料显示，涉案商铺的建筑面积为320.54平方米，而市国土局在处理决定书中的补偿方案竟以套内面积272.57平方米计算。根据征收法规，应以权属登记面积也就是包含公摊面积在内作为补偿依据，市国土局的做法明显与法不符，显失公平；4.市国土局在一、二审所提供的相关审批手续等证据，不能证明其实施的房屋商铺征收拆迁具体行政行为的合法性。理由如下：（1）市国土局提交的《中山市建设项目用地预审报告书》仅是盖有该局公章的批复，落款时间为2009年4月22日，且只是预审，正式的审查文书尚未提供给法庭，更无中山市人民政府对该报告的文件批复作为支持的依据；（2）市国土局提交的《关于中山市博爱路悦来南路下穿隧道工程的环保意见》是在2009年6月9日作出的，该意见明确说明仅是“原则同意上报立项”，还要求“项目经批准立项后，建设单位应在项目可行性研究阶段向我局报批环境影响评价文件，项目选址和环保要求待环境影响评价论证后确定，环境影响评价文件未经批复，项目不得动工建设”。因此，该意见也不能作为任何有效的法律依据，而且市国土局也未能按照意见中的要求提供经批复的环境影响评价文件；（3）市国土局提交的由中山市发展和改革局所作的《中山市建设项目可行性研究报告的批复》及中山市规划局作出的《建设工程规划许可证》都只是同意博爱路悦来南路下穿隧道工程，并没有涉及涉案商铺所在地之国土征收与房产拆迁项目的立项及拆迁安置方案和补偿标准，更不是依法由具有征收权的中山市人民政府制定，而是市国土局自行制定方案及标准，且该方案在实体内容和程序上均违反了《城市房屋拆迁管理办法》与《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。（二）一、二审违反法定程序，违反证据规则。1.在一审庭审中，市国土局主张其提交的评估报告的出具机构京华公司不具有资质，但其随后提交了相关证据证实京华公司确有资质。庭审后的第37天即2012年2月17日，市国土局突然向一审法院提交一份京华公司早在2011年3月14日就出具的《工作函》并要求其质证，其当场不予确认。但一审法院不顾行政诉讼证据规则的规定，将该证据作为认定事实的主要证据，在第二天就据此作出了判决。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条的规定，行政机关应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的“全部证据”和所依据的规范性文件，无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。第三十五条规定：“证据应当在法庭上出示，并经庭审质证，未经质证的证据，不能作为定案的依据。”第六十条规定：“下列证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据：……（三）原告或第三人在诉讼程序中提供的，被告在行政程序中未作为具体行政行为依据的证据。”第二十三条规定：“人民法院不得为证明被诉具体行政行为的合法性，调取被告在作出具体行政行为时未收集的证据。”在其与市国土局的长期交涉过程中，市国土局从未向其出示过该证据，否则其完全可以要求京华公司或者其他评估机构另行出具评估报告，甚至到庭审过程中，市国土局也未提交该证据，因此明显系事后补做、伪造的。但一审判决毫不理会，仅凭此函就得出“因京华公司的评估报告申请作废，故决定书中补偿依据并无不当”的判决；2.其在二审中要求对该《工作函》的形成时间进行司法鉴定，并提供了相关录音与短信照片给法庭，根据录音和短信，完全可以发现该《工作函》存在诸多疑点，但二审法院却对其提交的录音和短信均不进行质证。在其多次要求及书面申请就《工作函》进行司法鉴定后，二审法院才以通知书的形式告知其司法鉴定的申请不予准许，不准许的理由是其“没有证据证实该印章的形成时间与落款时间存在巨大差异”。但“印章的形成时间与落款时间存在巨大差异”本身是必须通过司法鉴定才能证明的事实，也是其试图通过司法鉴定所要证明的内容，若其有证据证实印章的形成时间与落款时间存在巨大差异，何需司法鉴定呢？因此，该《工作函》系违法提交的证据，并且其有理由相信只要进行司法鉴定，必然能确定该证据系事后串通伪造的，而两审法院以该证据作为定案的关键证据，显然违反法定程序，违反证据规则。为此，请求再审撤销原一、二审判决，并改判撤销市国土局于2011年7月22日作出的中国土行决字（2011）15号《行政处理决定书》，全部诉讼费用由市国土局负担。
被申请人市国土局答辩称：（一）其对涉案房地产的征收补偿工作是根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第七条和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条的规定依法进行的；（二）涉案房地产的征收补偿工作在2009年9月开始，在公示公告中已明确征收补偿工作已经过市政府批准按照收回国有土地使用权的方式进行，不适用2011年出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》；（三）涉案房地产的征收补偿面积以权属证书为依据；（四）博爱路悦来南路下穿隧道工程的审批手续系其它政府职能部门依职权作出，符合国家法律法规和政策，张海霞若有异议应另行提起行政复议或行政诉讼；（五）京华公司出具的《工作函》系京华公司自主出具，并通过快递寄送给该局的。该函的合法性在之前的庭审上已作了认定。综上，该局作出的具体行政行为程序合法，适用法律正确，处理恰当，应予维持。请求再审维持原二审判决。
本院对一、二审查明的事实予以确认。另查明：中山市中正信德土地房地产估价有限公司作出的中信房评字（2010）第0328号《房地产估价报告》载明，该司对涉案房地产市场价格的估价时点为2010年5月5日。除上述《房地产估价报告》外，市国土局没有再提供中山市人民政府作出中府复（2011）30号《关于同意收回国有土地使用权的批复》之后有关涉案房地产市场价格的其它评估报告。再审庭审中，市国土局同意对涉案房地产的市场价格重新进行评估，但张海霞不同意。再审庭审后，本院曾组织双方当事人对拆迁补偿金额进行调解，市国土局提出可以按涉案房地产的登记面积加上公摊面积以每平方米6800元的标准进行补偿，但张海霞不同意。
本院再审认为：张海霞主张撤销市国土局作出的中国土行决字（2011）15号《行政处理决定书》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条关于行政案件应对具体行政行为的合法性进行审查的原则，本案应从市国土局作出该行政处理决定的职权依据、证据依据、适用法律法规以及程序方面来全面审查该行政处理决定的合法性，并应结合对国家利益和公共利益可能造成的影响判断能否撤销该行政处理决定。
本案中，因中山市人民政府中府复（2011）30号《关于同意收回国有土地使用权的批复》于2011年2月12日才作出，即在《国有土地上房屋征收与补偿条例》（自2011年1月21日起施行）实施后作出，所以，本案应适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》。而市国土局作出的中国土行决字（2011）15号《行政处理决定书》，实际上包含了征收决定和补偿决定的内容。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；……”的规定，作出房屋征收决定应属于市、县级人民政府的职权。本案中，市国土局仅是中山市人民政府的土地行政主管部门，并无权作出相关的征收决定和补偿决定。所以，市国土局作出中国土行决字（2011）15号《行政处理决定书》的行为属于超越职权。此外，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”的规定，因市国土局据以作出征收补偿的中山市中正信德土地房地产估价有限公司评估报告的估价时点为2010年5月5日，且市国土局没有提供证据证明该评估报告所载明的评估价值不低于房屋征收决定作出之日即2011年2月12日之后被征收房屋类似房地产的市场价格，所以，市国土局对涉案房地产的征收补偿也是不合法的。
虽然市国土局作出的上述行政处理决定书因超越职权以及补偿依据不合法而应被确认违法，但鉴于中山市博爱路悦来南路下穿隧道工程建设项目已经实施，项目涉及的土地及房屋征收征用行为已经完成，如果撤销该行政处理决定书将会对公共利益造成重大损失。所以，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条关于“被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任”的规定，对市国土局作出的中国土行决字（2011）15号《行政处理决定书》不予撤销，并责令市国土局作出相应补救措施，即由市国土局根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条的规定重新对涉案房地产的价值进行评估，以确定张海霞应获得的补偿数额。
至于张海霞主张市国土局于2009年9月24日公告收回国有土地使用权及对规划范围内的地上建筑物实施征收的行为是“未批先征”的违法行为，因市国土局的上述公告并不具有对涉案房地产进行强制收回国有土地使用权的法律效力，所以不存在市国土局“未批先征”的情况，对张海霞的该项主张不予采信。
综上所述，原一、二审判决适用法律错误，导致判决失当。本案经本院审判委员会讨论决定，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第十九条及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条、第七十六条的规定，判决如下：
一、撤销本院（2012）中中法行终字第156号行政判决和中山市第一人民法院（2011）中一法行初字第352号行政判决；
二、确认中山市国土资源局于2011年7月22日作出的中国土行决字（2011）15号《行政处理决定书》违法，但对该行政处理决定书不予撤销，责令中山市国土资源局根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条的规定重新对涉案房地产的价值进行评估，以确定张海霞应获得的补偿数额。
原一、二审案件受理费各50元由中山市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审判长 郭军乐
审判员 杨雪燕
审判员 黄岳文
二〇一四年六月二十日
书记员 罗海欣
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