河南省南阳市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）豫13行终86号
上诉人（一审被告）镇平县人民政府。
法定代表人李显庆，该县县长。
委托代理人张征，镇平县国土资源局工作人员。
委托代理人康晓东，河南荣祥律师事务所律师。
上诉人（一审第三人）江苏正泰房地产开发有限公司镇平分公司。
法定代表人刘予国，该公司经理。
委托代理人张耀东，河南宛龙律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）镇平县玉都街道办事处碾坊庄村第十四村民小组。
负责人刘华敏，该组组长。
委托代理人徐谧，河南涅阳律师事务所律师。
上诉人镇平县人民政府与上诉人江苏正泰房地产开发有限公司镇平分公司为土地行政登记一案，不服淅川县人民法院（2015）淅行初字第93号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人镇平县人民政府委托代理人张征、张元卓，上诉人江苏正泰房地产开发有限公司镇平分公司委托代理人张耀东，被上诉人镇平县玉都街道办事处碾坊庄村第十四组的委托代理人徐谧到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
淅川县人民法院一审查明：原告镇平县玉都街道办事处碾坊庄村第十四村民小组一直对本案所争议的镇平县玉都街道办事处杏山大道中段北侧可耕地进行着有效的使用和管理，该地段土地属于原告集体所有。在该地段土地内，该组十余户村民陆续在此建房居住。2006年2月28日，镇平县国土资源局以镇国土资（2006）19号文件形式向被告提起依法公开出让该地段土地的请示报告，2006年3月7日，被告镇平县人民政府通过镇政土（2006）12号文件批准了镇平县国土资源局依法对该土地进行公开出让。2006年6月16日，镇平县国土资源局作出了“关于出让编号为2006-005号宗地国有土地使用权的补充规定”，明确将该争议土地以编号为2006-005号C宗地（四至为：东至村庄；南至杏山大道；西至村庄；北至饮料厂。面积为10483.394平方米，其中原告所有面积为5219.363平方米。）进行公开出让。2006年6月28日，第三人与镇平县国土资源局就编号为2006-005号宗地签订了国有土地使用权出让合同。2007年12月26日镇平县国土资源局与碾坊庄村委签订了征地补偿安置方案，原告镇平县玉都街道办事处碾坊庄村第十四村民小组对此方案并不知情，也未有代表在该方案上签字。2008年8月8日，第三人向被告提出土地登记申请，2011年1月10日被告镇平县人民政府批准申请并为第三人颁发了镇国用（2010）第02913号国有土地使用证。2015年9月，原告才得知被告镇平县人民政府已经于2011年1月10日为第三人江苏正泰房地产开发有限公司镇平分公司颁发了镇国用（2010）第02913号国有土地使用证。原告认为，被告镇平县人民政府违法颁证行为严重侵犯了其合法权益，故诉至本院，请求依法撤销该国有土地使用证。
一审法院认为：一、原告镇平县玉都街道办事处碾坊庄村第十四村民小组的行政诉讼主体资格的认定。本案中原告系争议土地的合法所有者，对该土地享有集体所有权，被告的颁证行为对原告的合法所有权产生了实质性影响，存在客观上的利害关系，因此原告主体资格适格。二、原告的起诉是否超出法定的起诉期限的认定。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”由此可知，利害关系人在不知道行政机关作出的具体行政行为内容的情况下，其起诉期限应当从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。但对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年的人民法院不予受理。本案中，原告对被告的颁证行为并不知情，其起诉的最长保护期限应当为颁证之日起20年。因此，原告的起诉并未超出法定的起诉期限，其诉权应当受到法律保护。三、被告颁证行为所依据事实的认定。《征用土地公告办法》第三条规定“征用农民集体所有土地的，征用土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征用土地所在地的村、组内以书面形式公告”，同时第七条亦规定“有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征用土地方案，在征用土地公告之日起45日内以被征用土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告”。本案中征用原告镇平县玉都街道办事处碾坊庄村第十四村民小组集体所有的土地应当在该组内以书面形式予以公告，并同时应当以被征收土地所有权人原告为单位拟定方案，但被告仅以原告所在村为单位拟定方案，同时也未依法予以公告。另外，原告对征用事实并不知情，征地方案对原告并未有效实施，该方案也未对原告的所有权产生法律上的拘束力。因此，该争议土地所有权性质并未通过合法的征用手续转为国有，仍属原告镇平县玉都街道办事处碾坊庄村第十四村民小组集体所有。由此可知，在土地权属并未发生合法变更的情况下，被告以国有土地属性与第三人签订国有土地使用权出让合同并为其颁发土地使用证的行政行为明显属事实不清。综上，被告镇平县人民政府颁证行为事实不清，证据不足，程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决：一、撤销被告镇平县人民政府为第三人江苏正泰房地产开发有限公司镇平分公司颁发的镇国用（2010）第02913号国有土地使用证。案件受理费50元，由被告镇平县人民政府负担。
镇平县人民政府不服上诉称：一、一审判决认定一审原告具有行政诉讼主体资格错误。一审原告所提交的证据不足以证明其对争议土地享有集体所有权，而上诉人（一审被告）所提交的证据足以证明该宗土地已被征用，土地所有权性质为国有，一审原告对本案没有直接利害关系，并不具备提起行政诉讼的主体资格。另外一审法院没有查明的事实是小组长以村民小组名义就重大事项起诉需经民主议定程序，作为村民小组的组长，刘华敏并不必然享有代表村民小组提起诉讼的权利，其应当履行民主议定程序，召开村民小组会议，根据村民小组会议的决定来行使诉权。二、一审法院认定一审原告起诉未超出法定起诉期限，所适用的法律错误，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条之规定，认定该案应适用最长时效20年，但上诉人则认为该案应适用《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款之规定，适用2年的诉讼时效，因为该案完全符合“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或其他组织诉权或起诉期限”这一特殊情形，故一审判决适用法律错误。三、上诉人的颁证行为事实清楚，程序合法，证据充分，适用法律正确。上诉人给第三人颁发的国有土地使用证是严格按照《土地登记办法》规定。在第三人通过招、拍、挂方式竞得该宗土地，签订国有土地使用权出让合同并足额缴纳土地出让金和相关税费后，由第三人提出申请，上诉人经过地籍调查，权属审核和注册登记后才给第三人颁发了国有土地使用证，相关证据材料在一审时已及时提交法庭，做到了事实清楚，程序合法，证据充分，适用法律正确。至于一审判决中的“被告颁证行为所依据事实的认定”中引用《征用土地公告办法》第三条和第七条之规定，认定上诉人颁证行为事实不清，上诉人认为此种认定实属认定事实不清，证据不足，适用法律错误。其理由为：土地登记和行政征用属于两种不同的具体行政行为，具体到本案，其实为撤证之诉，一审法院应从土地登记的角度去审理案件，所适用的法律应该为《土地登记办法》。综上所述，上诉人认为一审判决认定事实错误，证据不足，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，维护上诉人合法的具体行政行为。
上诉人江苏正泰房地产开发有限公司镇平分公司上诉称：被上诉人不具备原告主体资格，起诉超期限，颁证事实清楚，程序合法，撤证将会给公共利益及他人合法权益造成重大损失。
被上诉人口头辩称：被上诉人具备诉讼主体资格，且不超起诉期限，征地补偿方案，被上诉人没有任何村民参加，只是村委参加，撤证行为不损害公共利益，一审认定事实清楚，程序合法，结果正确，请维持一审判决。
本院认为：一审判决认定事实不清楚，程序违法，适用法律错误，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：
一、撤销淅川县人民法院（2015）淅行初字第93号行政判决；
二、本案发回淅川县人民法院重新审理。
审判长 闫 林
审判员 张志谦
审判员 刘 博
二〇一六年四月十二日
书记员 刘冰心