海南省三亚市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼02行终13号
上诉人（原审原告）李成祥。
委托代理人曾昭贵,系海南保亭万龙旅游地产开发有限公司职员。
委托代理人陈静，系海南保亭万龙旅游地产开发有限公司职员。
上诉人（原审被告）三亚市天涯区城市管理局。
法定代表人范敦雄，该局局长。
委托代理人郭海云，三亚市人民政府法律顾问室工作人员。
原审被告三亚市综合行政执法局。
法定代表人王宏宁，该局副局长。
委托代理人罗政伟，三亚市综合行政执法局法务科科员。
委托代理人孙瑶，海南祥瑞律师事务所律师。
上诉人三亚市天涯区城市管理局（下简称天涯区城管局）、上诉人李成祥因李成祥诉天涯区城管局、三亚市综合行政执法局（以下简称市执法局）确认规划行政管理处罚及强制折除行为违法纠纷一案，不服三亚市城郊人民法院2015年10月18日作出的（2015）城行初字第355号行政判决，分别于2015年11月24日和2015年11月25日通过原审法院向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年3月2日公开开庭进行审理。上诉人李成祥及其委托代理人曾昭贵、陈静，上诉人天涯区城管局委托代理人郭海云，原审被告市执法局委托代理人罗政伟、孙瑶均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：市执法局于2013年5月15日作出三综执（凤凰）罚决字[2013]第289号行政处罚决定书（以下简称289号处罚决定书），认定名称为“当事人”的被处罚人在凤凰镇西瓜村擅自兴建一栋占地面积490平方米，建筑面积3920平方米的房屋，在处罚决定书送达之日起3日内自行拆除完毕。三亚市撤镇设区成立四个区后，原属于市执法局的职能移交给各区城市管理局，原市执法局尚未完成的案件程序，也由属地城市管理局继续履行。天涯区城管局依据原市执法局的289号处罚决定书，于2015年6月8日作出天城管（四大队）执决字[2015]第041号强制执行决定书（以下简称041号执行决定书），决定于2015年6月11日对李成祥位于西瓜村的涉案房屋实行强制拆除。现该建筑已被拆除。
原审法院查明，1987年9月原三亚市羊栏镇海坡乡人民政府，即现在的三亚市天涯区海坡村委会将西瓜村的两块宅基地安排给麦发展、麦蕾、曾丹花、陈菊兰、林侦、林宁等六人使用，该六人将两块宅基地转让给袁阳华，袁阳华又转让给符翰鼎，符翰鼎于2009年3月再次转让该两块宅基地给李成祥。2009年4月李成祥开始在该两块宅基地上兴建占地面积为490平方米，总建筑面积为3920平方米的一栋八层楼房，并于2009年9月建成。2013年4月11日市执法局凤凰大队工作人员在巡查西瓜村时，认为涉案房屋未取得规划许可证，系违法建筑，但没有查清业主是何人，遂于2013年5月15日作出289号处罚决定书，该处罚决定书认定被处罚人是“当事人”，并未认定被处罚人是李成祥，处罚决定书决定拆除本案涉案房屋。2015年6月三亚市撤镇设区成立四个区后，原属于市执法局的职能移交给各区城市管理局，原市执法局尚未完成的案件程序，也由属地城市管理局继续履行。天涯区城管局承接了原市执法局凤凰大队查处违法建筑的职能，天涯区城管局经调查，认定289号处罚决定书所处罚涉案房屋的所有权人是李成祥，遂依据289号处罚决定书于2015年6月8日作出041号执行决定书，决定2015年6月11日拆除李成祥的涉案建筑物，且已拆除完毕。
原审法院认为，289号处罚决定书和041号执行决定书该两份行政决定书所指向的是同一涉案建筑，针对的是行政相对人同一建房行为，且该处罚行为与执行行为具有前后顺序因果关系，密不可分，因此原审法院可同时合并审查该两项行政行为。由于289号处罚决定书没有列明被处罚人是李成祥，因此不存在李成祥超期起诉问题。《行政处罚法》第三十条规定“公民、法人或者其他组织违反行政管理程序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实，违法事实不清的，不得给予行政处罚。”，第三十九条规定“行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称地址……”，上述《行政处罚法》第三十条规定作出行政处罚必须查明事实，包括查明被处罚人的确切姓名;第三十九条规定行政处罚决定书必须载明当事人的确切姓名，而市执法局作出的289号处罚决定书却把“当事人”作为被处罚人，即市执法局尚未查清涉案建筑物的户主是谁，就直接作出了289号处罚决定书，其行政行为违反了上述《行政处罚法》第三十条、第三十九条的规定。《行政强制法》第三十四条规定行政机关作出强制执行决定书的依据是行政处罚决定书;第三十七条规定当事人逾期不履行行政决定的，行政机关才可以作出强制执行决定，从上述法条可以看出，强制执行决定是依据行政处罚决定作出的，先有行政处罚决定，后才有强制执行决定，二者具有前后因果顺序关系。2015年6月具有行政处罚权的天涯区城管局在查明涉案建筑物的户主是李成祥后，并没有重新作出针对李成祥的处罚决定，以取代289号处罚决定书，而是直接依据289号处罚决定书作出041号执行决定书，天涯区城管局的行政行为违反了上述《行政强制法》第三十四条、第三十七条的规定，属程序违法，适用法律错误。原告李成祥诉请确认289号处罚决定书和041号执行决定书违法，具有事实依据和法律依据，原审法院予以支持。由于涉案建筑已被拆，不具有可撤销的内容，且原告诉求确认违法，因此原审法院对被诉行政行为直接确认违法。据此，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认三亚市综合行政执法局2013年5月15日作出的289号处罚决定书及三亚市天涯区城市管理局2015年6月8日作出041号执行决定书违法。
上诉人李成祥上诉称，上诉人李成祥对原审判决结果没有异议，但由于原审判决对上诉人提出“一、上诉人所建房屋系合法建筑；二、天涯区城管局、市执法局不具有对乡村建筑作出处罚的主体资格；三、天涯区城管局、市执法局所作处罚没有法律依据；四、天涯区城管局、市执法局所作处罚已超过行政处罚期限”的四个主张没有依法认定，原审只从程序上确认行政行为违法，没有从实体上真正支持上诉人的主张。故请求二审法院依法确认上述四个主张。
一、上诉人所建房屋系合法建筑。上诉人所建房屋土地系农村原宅基地，且已在1987年9月3日取得原三亚市羊栏镇海坡乡政府批准。上诉人房屋于2009年4月开始建设，同年9月份建成。在农村原宅基地上建房，根本无需办理建设工程规划许可证。
二、天涯区城管局、市执法局不具有对乡村建筑作出处罚的主体资格。依照《城乡规划法》第六十五条规定，在乡村规划区内未依法取得乡村建设规划许可证的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。上诉人房屋经原乡政府批准在924平方米原宅基地上建设，自2009年9月建成至今，乡政府未作出处理，故上诉人的建房行为是经乡政府准许的。天涯区城管局、市执法局根本无权对上诉人的房屋作出任何处罚。
三、天涯区城管局、市执法局所作处罚没有法律依据。天涯区城管局、市执法局援引《城乡规划法》第四十条、第六十四条、《海南省城乡规划条例》第三十七条规定对上诉人进行处罚，适用法律错误。上诉人所建房屋在乡村区域，即使适用城乡规划法也应适用第四十一条的规定，不应适用四十条针对城镇规划区的规定。海南省城乡规划条例自2009年10月1日才实施，在此之前三亚市并没有相应的批准机构，该条例无溯及力。
四、市执法局2013年5月15日作出处罚，已超过《行政处罚法》规定的二年处罚期限。根据《行政处罚法》第二十九条“违法行为在两年内未被发现，不再给予行政处罚。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算。”的规定，上诉人的建房行为始于2009年4月，终于同年9月。市执法局2013年5月15日才作出处罚，已超过《行政处罚法》规定的二年处罚期限。
上诉人天涯区城管局上诉称，上诉人作出的行政行为事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。原审判决认定事实错误，审判程序违法，故提起上诉。上诉请求：一、撤销三亚市城郊人民法院（2015）城行初字第355号行政判决；二、驳回上诉人李成祥的诉讼请求。
一、上诉人天涯区城管局作出的行政行为事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。2013年4月11日，经执法部门巡查发现，李成祥未经规划部门批准，擅自在三亚市凤凰镇西瓜村建造一栋占地面积490平方米、高8层、建筑面积3920平方米的房屋。执法人员当场拍照取证、现场记录，并当场发出《接受调查询问通知书》，要求违法行为人接受询问调查。由于违法行为人拒绝配合，执法机关根据调查核实的事实和证据，作出289号行政处罚告知书。因违法行为人在规定的期限内没有进行陈述、申辩、要求听证，故市执法局于2013年5月15日作出行政处罚决定书。因违法行为人不履行义务。2015年6月2日，上诉人天涯区城管局作出041号执行决定书，决定对涉案房屋强制拆除。
二、李成祥有依法配合调查的法定义务，其不协助调查应承担不利后果。289号处罚决定书虽然没有当事人的名字，但这是由于李成祥没有依法配合调查造成的。根据《行政处罚法》第三十七条第一款之规定，应承担不利后果。
三、原审判决确认041号执行决定书违法没有法律依据。289号处罚决定书虽然没有当事人的名字，但这是由于违法行为人没有配合调查而导致的，应承担不利后果。并且，041号执行决定书已经明确违法行为人为李成祥，且其也已经收到该决定书及相关材料。上诉人天涯区城管局依据行政处罚决定书所查明的事实和所作的处罚决定执行，并无不妥。因289号处罚决定书并未被撤销或被确认违法，上诉人天涯区城管局所作041号执行决定书合法有据。
四、根据《行政诉讼法》第二十七条之规定，本案原审法院未经天涯区城管局同意，将处罚行为和强制执行行为合并审理，违反上述法律规定，故原审程序违法。
原审被告市执法局二审述称，其陈述意见与上诉人天涯区城管局一致。
本院二审查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案争议的主要焦点：一、市执法局、天涯区城管局所作的289号处罚决定书、041号执行决定书认定李成祥所建造的房屋为违法建筑，事实是否清楚，主要证据是否充足，适用法律是否正确；二、市执法局所作的289号处罚决定书是否超过法定的行政处罚期限；三、市执法局、天涯区城管局是否具有对李成祥所建造的房屋作出处罚和强制拆除的法定职权；四、市执法局、天涯区城管局所作的289号处罚决定书、041号执行决定书是否违反法定程序；五、原审判决是否违反法定程序，影响案件的正确裁判。
一、市执法局、天涯区城管局所作的289号处罚决定书、041号执行决定书认定李成祥所建造的房屋为违法建筑，事实清楚，主要证据充足，适用主要法律正确。违法建筑是指违反城乡规划管理进行建设的建筑物、构筑物，包括城镇违法建筑和乡村违法建筑。首先，根据三亚市2001年总体规划，李成祥建造房屋所在区域三亚市海坡区西瓜村，位于该总规划城区规划范围。在城市规划区内未取得建设工程规划许可进行建设的建筑物、构筑物属违法建筑。故市执法局、天涯区城管局认定李成祥所建造房屋为城镇违法建筑事实清楚，主要证据充足。其次，依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，在城市、镇规划区内进行建设，应向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。在2009年11月30日三亚市规划局成立以前，原三亚市规划建设局承担城乡规划管理职能。故李成祥提出其所建房屋不需办理建设工程规划许可证及当时没有相应城乡规划主管部门，无法办理建设工程规划许可证的上诉主张，没有事实和法律依据，本院依法不予支持。市执法局、天涯区城管局作出处罚和强制拆除主要援引法律为《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条之规定，该法于2008年1月1日起施行，适用于本案。
二、市执法局所作的289号处罚决定书没有超过法定的行政处罚期限。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款规定：违法行为在两年内未被发现，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。同时第二款又规定：前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。上诉人李成祥的建房行为虽始于2009年4月，终于同年9月，但所建成的房屋对规划实施的影响处于继续状态，并未消除，应适用该条第二款之规定。故市执法局所作的289号处罚决定书没有超过法定的行政处罚期限。
三、市执法局、天涯区城管局具有对李成祥所建造的房屋作出处罚和强制拆除的法定职权。根据国务院办公厅国办发[2002]56号《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》、海南省人民政府琼府函[2004]91号《关于同意三亚市人民政府开展综合行政执法试点工作的批复》及三亚市政府三府[2005]184号《关于推进综合行政执法试点工作的决定》的规定，市执法局依法具有查处并强制拆除本市城市规划区内的违法建筑物的法定职权。2015年6月三亚市撤镇设区成立四个区后，原属于市执法局的职能移交给各区城市管理局，原市执法局尚未完成的案件程序，也由属地城市管理局继续履行。天涯区城管局承接了原市执法局凤凰大队查处违法建筑的职能。故李成祥关于市执法局查处其违法房屋执法权的主张，理由不成立，本院不予支持。
四、市执法局、天涯区城管局所作的289号处罚决定书、041号执行决定书违反法定程序。《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定：公民、法人或者其他组织违反行政管理程序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实，违法事实不清的，不得给予行政处罚。第三十九条规定：行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称地址……上述法条规定作出行政处罚必须查明事实，包括查明被处罚人的确切姓名以及行政处罚决定书必须载明当事人的确切姓名，而市执法局作出的289号处罚决定书却把“当事人”作为被处罚人，即市执法局尚未查清涉案建筑物的户主是谁，就直接作出了289号处罚决定书，其行政行为违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十条、第三十九条的规定。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：行政机关作出强制执行决定书的依据是行政处罚决定书。第三十七条规定：当事人逾期不履行行政决定的，行政机关才可以作出强制执行决定。从上述法条可以看出，强制执行决定是依据行政处罚决定作出的，先有行政处罚决定，后才有强制执行决定，二者具有前后因果顺序关系。2015年6月具有行政处罚权的天涯区城管局在查明涉案建筑物的户主是李成祥后，并没有重新作出针对李成祥的处罚决定，以取代289号处罚决定书，而是直接依据289号处罚决定书作出041号执行决定书，天涯区城管局的行政行为违反了上述《行政强制法》第三十四条、第三十七条的规定，违反法定程序。
五、原审判决没有违反法定程序，没有影响案件的正确裁判。本案中，行政处罚和行政强制执行均属规划行政管理行为，属同一行政行为。原审法院对其行政行为的不同阶段进行合法性审查，也就是在同一案件中，针对原告的诉讼请求，对规划行政管理行为的合法性进行审查。属同一案中诉讼请求的合并而非同类案件的合并审理，不须经当事人同意。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，判决结果并无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人李成祥、三亚市天涯区城市管理局各负担25元。
本判决为终审判决。
审判长 陈兴科
审判员 吉 红
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审判员张维青
n2dwnxqwxyfqfvfzip二〇一六年三月二十八日
案件唯一码
书记员纪莉
附相关法律条文：
中华人民共和国行政诉讼法
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
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撰稿：陈兴科校对：纪莉印刷：纪莉
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海南省三亚市中级人民法院2016年4月5日印制（共印15份）