浙江省三门县人民法院
民 事 判 决 书
（2017）浙1022民初5183号
原告：浙江大鹰实业有限公司，住所地三门县海润街道永兴路16号。统一社会信用代码913310226639125965。
法定代表人：陈正昌，该公司董事长。
委托诉讼代理人：姜志军，浙江时间律师事务所律师。
被告：浙江省三门县新农村建设投资开发有限公司，住所地三门县海游街道人民路163号。统一社会信用代码91331022760177917D。
法定代表人：陈伟勋，该公司董事长。
被告：三门县人民政府海游街道办事处，住所地三门县海游街道珠海路1号。统一社会信用代码11331022733208618P。
法定代表人：陈华乾，该办事处主任。
上述二被告共同委托诉讼代理人：胡善方，浙江腾升律师事务所律师。
被告：三门海润金鳞湖经济开发有限公司，住所地三门县海润街道滨港路3号。统一社会信用代码91331022MA29X1327K。
法定代表人：卢伟涛，该公司执行董事、经理。
被告：三门县人民政府海润街道办事处，住所地三门县海润街道滨港路3号（新建县委党校后勤服务大楼）。统一社会信用代码113310220026853734。
法定代表人：章海滨，该办事处主任。
上述二被告共同委托诉讼代理人：张珍炎，浙江金威律师事务所律师。
原告浙江大鹰实业有限公司与被告浙江省三门县新农村建设投资开发有限公司、三门县人民政府海游街道办事处建设用地使用权出让合同纠纷一案，本院于2017年11月6日立案后，依法适用普通程序进行审理。原告于2018年1月24日申请追加三门海润金鳞湖经济开发有限公司、三门县人民政府海润街道办事处为被告参加诉讼，本院予以准许。审理过程中，原告向本院申请对三门县头岙工业园区被告出让的60亩地块内打围墙及地面土石方填平费用进行鉴定。建经投资咨询有限公司收到鉴定委托后以原告无法提交符合要求的鉴定材料为由，于2018年3月6日终止鉴定，退回鉴定材料。本院于2018年5月17日对本案进行了公开开庭审理，原告浙江大鹰实业有限公司的法定代表人陈正昌、委托诉讼代理人姜志军，被告浙江省三门县新农村建设投资开发有限公司、三门县人民政府海游街道办事处的共同委托诉讼代理人胡善方，被告三门海润金鳞湖经济开发有限公司、三门县人民政府海润街道办事处的共同委托诉讼代理人张珍炎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告浙江大鹰实业有限公司向本院提出诉讼请求：1、请求法院判令四被告立即返还原告500万元，利息按月利率1%自2007年9月3日计算至实际履行之日止（截止起诉之日利息为600万元）；2、判令四被告支付原告修建围墙和填土石方工程款计150万元；3、本案诉讼费用由四被告承担。事实和理由：2007年9月，经人介绍，浙江奥美特针织有限公司找到被告三门县人民政府海游街道办事处，谈好由办事处将位于头岙工业园区的一块60亩土地的使用权出让给浙江奥美特针织有限公司作为公司的经营用地。当时双方商定出让价为12万元每亩，先由浙江奥美特针织有限公司交纳70%的土地使用权出让金500万元，款项交给被告三门县人民政府海游街道办事处指定的下属公司，即被告浙江省三门县新农村建设投资开发有限公司，并由该公司出具收据，约定待浙江奥美特针织有限公司取得土地使用权证后交纳剩余土地使用权出让款项。后浙江奥美特针织有限公司在该地块四周打了围墙并对地面进行土石方填平，准备进行厂房建设。但由于指标不足，被告三门县人民政府海游街道办事处一直没有将该土地用途转为工业用地，浙江奥美特针织有限公司也一直无法在该地块从事厂房建设。2013年，被告三门县人民政府海润街道办事处成立，原属三门县人民政府海游街道办事处管辖的头岙工业园区划归三门县人民政府海润街道办事处管辖。2014年2月19日，浙江奥美特针织有限公司将公司名称变更为浙江大鹰实业有限公司。2016年，三门县人民政府海润街道办事处将诉争地块的土地性质变更为永久基本农田，使原告在该地块进行厂房建设并进行工业生产成为不可能。但四被告至今未归还原告预付款项，故原告提起本案诉讼。
被告浙江省三门县新农村建设投资开发有限公司、三门县人民政府海游街道办事处答辩称，1、事实方面，原三门县海游镇人民政府规划对原三门县海游镇头岙区土地进行开发建设。2007年原告想要在头岙区块征用土地建设厂房，经与原海游镇人民政府协商，由政府帮助原告征用头岙区块土地，并由镇政府下属国资公司，即浙江省三门县新农村建设投资开发有限公司于2007年8月24日预收原告借用台州市中星进出口有限公司汇进500万元的土地款。2007年9月3日，浙江省三门县新农村建设投资开发有限公司出具给原告收据。且据了解，原告对涉案区块进行修建围墙和土石方填整属实。之后几年，原三门县海游镇人民政府进行该区块征地前政策处理，但由于土地政策等各方面原因至今未能征得该区块的工业用地。2013年经有关部门批准，撤销原三门县海游镇建制，设立三门县人民政府海游街道办事处和三门县人民政府海润街道办事处，头岙区块行政管辖分归三门县人民政府海润街道办事处。2017年10月12日三门县人民政府专题会议纪要确定：原海游镇新农村建设投资开发有限公司遗留债务，按照尊重历史、属地管理的原则，把头岙工业小区的相关资产、负债划转到三门海润金鳞湖经济开发有限公司，具体金额以审计结论为准。三门县人民政府海润街道办事处对头岙工业小区遗留问题接受处理。2、本案为政府帮助企业征用土地而非出让土地，即使有出让土地的约定，该约定也系无效法律行为。因政策性原因，被告无法帮助原告获得工业用地，由被告浙江省三门县新农村建设投资开发有限公司接收的500万元应予返回，至于损失须根据具体原因予以补偿，但三门县人民政府已通过会议纪要的形式确认由被告三门海润金鳞湖经济开发有限公司、三门县人民政府海润街道办事处承担属于三门县人民政府海润街道办事处管辖范围地块的债权债务，因此本案债务应由被告三门海润金鳞湖经济开发有限公司、三门县人民政府海润街道办事处承担。
被告三门海润金鳞湖经济开发有限公司、三门县人民政府海润街道办事处答辩称，1、原告追加被告三门海润金鳞湖经济开发有限公司、三门县人民政府海润街道办事处，主张合同权利属诉讼主体不适格。因本案系合同纠纷，原告的诉讼请求是要求返还500万元并计算利息，但被告三门海润金鳞湖经济开发有限公司、三门县人民政府海润街道办事处与原告并没有合同关系，更未收到过原告款项。根据合同主体、内容、责任的相对性而言，原告将三门海润金鳞湖经济开发有限公司、三门县人民政府海润街道办事处列为被告属诉讼主体不适格。2、本案的案由为建设用地使用权出让合同纠纷，但原告提交收据的款项内容为借款关系，被告三门海润金鳞湖经济开发有限公司、三门县人民政府海润街道办事处没有出让建设用地使用权的权限，没有将建设用地使用权出让给原告，也没有向原告借过任何款项。故原告应向与其有合同关系的相对人主张权利。3、对于被告浙江省三门县新农村建设投资开发有限公司、三门县人民政府海游街道办事处提交三门县人民政府会议纪要证明相应债务划转问题，该会议纪要是内部会议记录，不得对抗他人，且该纪要并未明确哪些相关资产、负债划转，仅提到相关资产、负债须以审计结论为准。被告浙江省三门县新农村建设投资开发有限公司、三门县人民政府海游街道办事处未编制资产负债表及财产清单将本案涉案事项移交到被告三门海润金鳞湖经济开发有限公司、三门县人民政府海润街道办事处名下，也未签订相关交接手续。在相关产权未明确的情况下，单凭会议纪要不能改变合同相对人的权利和义务。对该会议纪要应不予采纳。4、原告主张的利息及第二项诉讼请求，缺乏法律依据，应予以驳回。综上，请求驳回原告对被告三门海润金鳞湖经济开发有限公司、三门县人民政府海润街道办事处的诉讼请求。
原告反驳称，1、被告三门县人民政府海润街道办事处是从被告三门县人民政府海游街道办事处分立出去的，根据合同法的相关规定，分立后的单位应当对分立前的债务承担连带责任。2、被告三门海润金鳞湖经济开发有限公司、三门县人民政府海润街道办事处认为本案的500万元是借款，但被告浙江省三门县新农村建设投资开发有限公司、三门县人民政府海游街道办事处已承认该笔款项的性质实质上是土地征用款而非借款。3、关于原告主张的利息及第二项诉讼请求，系原告实际产生的损失，应得到支持。
当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对于原、被告提供的证据，本院认证如下：1、对于原告提供的收款收据、台州银行对账单及转账凭证各一份，虽然被告三门海润金鳞湖经济开发有限公司、三门县人民政府海润街道办事处对证据的关联性有异议，但四被告对证据的真实性均没有异议，故本院对上述证据的真实性予以确认。2、对于原告提供的图纸一份，虽然被告三门海润金鳞湖经济开发有限公司、三门县人民政府海润街道办事处对证据的合法性有异议，认为该地块未经国土部门规划许可，被告三门县人民政府海游街道办事处无权出让该地块，但四被告对证据的真实性均没有异议，故本院对该证据的真实性予以确认。3、对于原告提供的浙江民泰商业银行借款合同三份、收款收息凭证十七份、台州银行对账单一份、浙江民泰商业银行台州椒江支行对账单一份，浙江民泰商业银行台州路桥支行对账单一份，四被告对上述证据的关联性均有异议，本院认为，原告预付土地款的事实发生在2007年8月24日，但原告提交的浙江民泰商业银行借款合同、收款收息凭证及浙江民泰商业银行台州椒江支行对账单显示贷款及还息发生在2016年、2017年，借款用途均为购买货物；台州银行对账单、浙江民泰商业银行台州路桥支行对账单仅能证明陈正昌从2013年至2017年通过银行账户归还贷款利息的事实，但该还贷缺乏其他证据证明贷款本金数额、利率及与本案之间的关联性，因此，原告提交的上述证据均无法证明与本案之间的关联性，故对上述证据本院不予认可。4、对于被告浙江省三门县新农村建设投资开发有限公司、三门县人民政府海游街道办事处提供的三门县人民政府[2016]22号关于头岙小区整合开发有关问题的专题会议纪要一份、三门县人民政府[2017]69号关于头岙工业小区资产划转有关问题的专题会议纪要一份，被告三门海润金鳞湖经济开发有限公司、三门县人民政府海润街道办事处对上述证据的合法性、关联性均有异议，认为上述证据仅是县政府办公室的会议纪要，与本案并无关联，但原告与被告三门海润金鳞湖经济开发有限公司、三门县人民政府海润街道办事处对上述证据的真实性均没有异议，故本院对证据的真实性予以确认。
根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：
2007年，浙江奥美特针织有限公司为取得位于头岙工业小区的一块60亩土地的使用权作为公司的经营用地，经与原三门县海游镇人民政府协商，浙江奥美特针织有限公司于2007年8月24日将500万元的土地预收款支付给当时系原三门县海游镇人民政府的国有独资公司，即被告浙江省三门县新农村建设投资开发有限公司，并由该公司于2007年9月3日出具收据。后浙江奥美特针织有限公司在该土地四周打了围墙并对地面进行土石方填平，准备进行厂房建设，但至今未得到该土地的使用权且预付土地款未得到退还。
2013年11月，经浙江省人民政府、台州市人民政府正式批复，同意撤销海游镇和沙柳镇建制，其行政区域及原六敖镇的正屿村、涛头村改由三门县政府直辖，在此区域内设立海游、海润、沙柳等3个街道办事处，作为三门县政府的派出机关，头岙被划归被告三门县人民政府海润街道办事处管辖。2014年2月19日，浙江奥美特针织有限公司将公司名称变更为浙江大鹰实业有限公司。2016年5月26日，三门县人民政府办公室作出[2016]22号关于头岙小区整合开发有关问题的专题会议纪要，达成意见：同意被告三门县人民政府海润街道办事处成立海润经济开发有限公司，即被告三门海润金鳞湖经济开发有限公司；关于被告浙江省三门县新农村建设投资开发有限公司遗留下来的债权债务问题，一是坚持属地划分原则，根据项目属地确定承担主体，二是根据项目类型和投资主体，由相关部门各自负责，金额以审计结论为准；头岙小区的原部分土地预收款要及时退还；县财政暂借给海润街道用于退还相关企业的土地预收款及利息支付资金，在今后该区块的土地出让金中扣回。2017年10月12日，三门县人民政府办公室作出[2017]69号关于头岙工业小区资产划转有关问题的专题会议纪要，达成意见：被告浙江省三门县新农村建设投资开发有限公司遗留的债权债务，把头岙工业小区的相关资产、负债，划转到被告三门海润金鳞湖经济开发有限公司。
本院认为，本案的主要争议焦点在于还款金额及还款责任的主体如何确定。对此，本院分析如下：
首先，原告将500万元的土地预收款支付给被告浙江省三门县新农村建设投资开发有限公司，被告浙江省三门县新农村建设投资开发有限公司对该事实予以认可，并有收款收据、对账单、转账凭证等证据予以证明。现原告已无法得到约定土地的使用权，被告浙江省三门县新农村建设投资开发有限公司作为实际收款人及独立法人，应独立承担合同的相关民事责任。原三门县海游镇人民政府既无证据证明系合同的相对方，又不是实际收款人，无须承担共同还款责任。现合同目的已无法实现，被告浙江省三门县新农村建设投资开发有限公司应向原告退还土地预收款500万元并支付相应的利息损失。因原告关于按月利率1%计算利息损失的诉讼请求缺乏事实依据和法律依据，本院认为利息损失按中国人民银行规定的同期同类贷款基准利率的标准计算较为合理。对于原告超出部分的诉讼请求，依法予以驳回。但根据三门县人民政府[2016]22号关于头岙小区整合开发有关问题的专题会议纪要和[2017]69号关于头岙工业小区资产划转有关问题的专题会议纪要，决定将被告浙江省三门县新农村建设投资开发有限公司头岙工业小区的相关资产、负债，划转到被告三门海润金鳞湖经济开发有限公司。上述会议纪要由县府办、县财政局、县国土资源局、海游街道办事处、海润街道办事处等单位相关负责人出席并讨论决定，已明确由被告三门海润金鳞湖经济开发有限公司承接被告浙江省三门县新农村建设投资开发有限公司头岙工业小区的债务，且作为被告三门海润金鳞湖经济开发有限公司的成立机构三门县人民政府海润街道办事处的负责人亦参加了该会议讨论并达成一致意见。因此，被告三门海润金鳞湖经济开发有限公司、三门县人民政府海润街道办事处认为会议纪要不合法、与本案无关联性的意见，本院不予采纳。据此，可认定应由被告三门海润金鳞湖经济开发有限公司承担对原告的还款责任。
第二，关于原告主张的要求支付修建围墙和填土石方工程款150万元的诉讼请求，虽然被告浙江省三门县新农村建设投资开发有限公司、三门县人民政府海游街道办事处承认原告在约定土地处进行修建围墙和填土石方工程的事实，但实际金额原告未向本院提交相应证据予以证明，且向本院申请对相关费用进行鉴定时因原告无法提交符合要求的鉴定材料被鉴定机构终止鉴定，退回鉴定材料。因此，原告针对该项诉讼请求未提交相应证据证明其修建围墙和填土石方工程的具体金额，导致本院无法确定原告修建围墙和填土石方工程的确切数额，因此对原告的该项诉讼请求，本院不予支持。如原告今后有新的证据，可另行提起民事诉讼。
综上，依照《中华人民共和国合同法》第九十四条、第一百零七条、第一百一十三条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第九十条的规定，判决如下：
被告三门海润金鳞湖经济开发有限公司于本判决生效之日起三十日内返还给原告浙江大鹰实业有限公司5000000元，该款的利息损失按中国人民银行规定的同期同类贷款基准利率从2007年9月3日起至本判决实际履行完毕之日止一并计付。
驳回原告浙江大鹰实业有限公司的其他诉讼请求。
如果被告未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费96800元，由原告浙江大鹰实业有限公司负担30000元，被告三门海润金鳞湖经济开发有限公司负担66800元。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于浙江省台州市中级人民法院。
本案申请执行期限为二年
审 判 长 杨廷能
审 判 员 潘 睿
人民陪审员 何爱娟
二〇一八年七月十一日
代书 记员 蒋 俊