山东省烟台市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁06行终190号
上诉人（原审原告）：郑雪玉，农民。
被上诉人（原审被告）：烟台市公安局牟平分局，住所地烟台市牟平区正阳路309号。
法定代表人：孙宝东，局长。
委托代理人：孙岳烟台市公安局牟平分局法制室民警。
委托代理人：冯方，烟台市公安局牟平分局法制室民警。
上诉人郑雪玉因治安行政处罚一案，不服烟台市牟平区人民法院（2015）牟行初字第74号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
本案行政争议形成过程如下：烟台市公安局牟平分局（下称牟平公安分局）于2015年10月22日作出烟公牟行罚决字[2015]00129处罚决定书，载明：现查明，2015年7月份至今郑雪玉多次到北京中南海地区非信访接待场所上访，经训诫、行政处罚后仍不悔改，扰乱了社会秩序，情节较重。以上事实有郑雪玉的陈述和申辩、证人证言、书证等证据证实。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第（四）项、第二十条第（四）项之规定，决定给予郑雪玉行政拘留13日。
原审法院查明，2015年10月18日晚，原告为反映强征土地问题，携带上访材料乘车到北京上访。2015年10月19日原告到达北京后直奔府右街。在府右街力学胡同被北京市公安局西城分局公安民警查获，经登记身份并训诫后送到马家楼接待处。当天下午，牟平区宁海街道办事处驻北京办事处工作人员曲清泉等人将原告从马家楼接出后乘大巴返回牟平。2015年10月21日，宁海街道办事处工作人员谭鲁飞到辖区派出所报案，称辖区内居民郑雪玉于2015年10月19日到北京中南海周边地区进行非访，扰乱了该地区的公共秩序，要求进行处理。接到办案后，被告于次日立案，并对原告依法进行了传唤。经过调查取证，被告认定原告多次非访行为扰乱了北京中南海周边地区的公共秩序，构成寻衅滋事。被告在告知原告拟作出治安行政处罚的事实、理由、依据及陈述和申辩权后，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第（四）项、第二十条第（四项）的规定，作出[2015]00129行政处罚决定书，对原告处以行政拘留十三日。
另查，2015年7月31日，原告因到北京中南海周边地区进行非访被北京警方查获，被烟台市公安局训诫；2015年9月23日，原告因到北京中南海周边地区进行非访，被北京市公安局西城分局查获并予以训诫，并被牟平公安分局行政拘留六日。
原审法院认为，根据行政诉讼法关于对被诉行政行为进行合法性审查的原则，该院依法对被告的行政处罚行为合法性进行了审查。经审查，该院认为被告行政主体资格合法、行政程序合法，原告对此亦无异议，原被告双方争议的焦点是被告是否有权对原告进行处罚、对原告进行处罚是否有事实及法律依据。该院围绕以上焦点进行了审查。
一、关于被告对原告在北京中南海周边地区进行非正常上访的行为是否具有处罚权的审查。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”。本案原告居住地在牟平区宁海街道办事处，故被告对该案有管辖权。被告接到报案后直接立案调查并进行处理，无须北京市警方的案件移交手续。故原告关于被告对其无处罚权的主张，该院不予支持。
二、关于被告对原告进行行政处罚是否具有事实依据的审查。国务院《信访条例》第十八条第一款规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”，第二十条规定：“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，……”。北京市中南海地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。本案被告提交的证据中，对原告及谭鲁飞的询问笔录、烟台市公安局的训诫书、北京市公安局西城分局的训诫书、原告2015年9月24日因非访被行政处罚的处罚决定书以及庭审查明的事实，能够证明原告于2015年7月31日、2015年9月23日、2015年10月19日到北京中南海周边地区上访、且前两次已经被训诫、处罚的事实。故被告对原告进行处罚事实清楚、证据充分。
三、关于被告对原告进行处罚是否具有法律依据的审查。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条规定：“有下列行为之一的，处5日以上10日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款：……（四）其他寻衅滋事行为”；第二十条规定：“违反治安管理有下列情形之一的，从重处罚：……（四）六个月内曾受过治安管理处罚的”。本案中，被告根据其查明的原告于2015年7月31日、2015年9月23日及2015年10月19日在北京中南海周边地区上访的违法事实及之前六个月内被行政处罚的事实，根据上述法律对其行政拘留13日，适用法律正确。综上，被告做出的[2015]00129行政处罚决定书，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序正当合法。原告请求予以撤销缺乏事实和法律依据，该院不予支持。原告主张赔偿被告对其行政拘留期间造成的误工损失无法律依据，该院亦不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告郑雪玉的诉讼请求。
上诉人郑雪丽不服原审判决，上诉称，被上诉人牟平公安分局认定上诉人郑雪玉在2015年10月19在北京市中南海周边地区进行非正常上访，被北京警察查获系寻衅滋事与事实不符，上诉人郑雪玉到北京主要是反映宁海街道办事处和村委暴力强征土地。烟台市公安局对上诉人郑雪玉训诫属于无权执法，越权执法，因为依据中央政法委处理上访五条要求及其法律规定，只有案发地执法警察有权对当事人进行训诫，别人无权进行执法训诫。被上诉人无管辖权，上诉人郑雪玉要求提交北京市警方的案件移交手续和违法行为通知书，寻衅滋事属于打架斗殴，北京警方没有立案，足以证实上诉人郑雪玉在北京没有违法行为。宁海街道办事处工作人员谭鲁飞是报假案作伪证。综上，原审法院判决违反了中央政法委处理上访五条要求及其法律规定。请求依法撤销（2015）牟行初字第74号判决；撤销市牟平公安分局烟公牟行罚决字（2015）00129号行政处罚决定，以维护上诉人的合法权益。
被上诉人牟平公安分局答辩称，一、郑雪玉寻衅滋事事实清楚，证据确实充分。2015年10月21日，被上诉人接到烟台市牟平区宁海街道办事处工作人员报案后，经依法调查查明：2015年7月份以来郑雪玉无视国家的信访规定多次到北京市中南海地区非信访接待场所上访，经训诫、行政处罚后仍不悔改，扰乱了该场所的公共秩序。以上事实有报案人的陈述及北京市公安局西城分局的训诫书等证据证实。二、被上诉人依法对该案具有管辖权，对本案的处理程序合法。依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条及公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定，被上诉人作为违法行为人居住地的公安机关依法对该案具有管辖权。被上诉人依法受理此案后于2015年10月22日依法传唤郑雪玉对其进行询问。经调查查明，郑雪玉的行为构成寻衅滋事，依法应予处罚，被上诉人对其履行行政处罚前告知、宣告并送达行政处罚决定书等程序，符合法律规定。三、本案适用法律正确，处罚适当。国务院《信访条例》第十八条第一款明确规定“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”郑雪玉曾于2015年7月31日在中南海附近非信访接待场所信访，被烟台市公安局训诫后仍不改正，2015年9月23日郑雪玉又到北京市中南海附近非信访接待场所进行非正常信访，被北京市公安局西城分局训诫，被上诉人对其扰乱公共场所秩序的行为依法予以行政拘留6日。郑雪玉仍不悔改，又于2015年10月19日到北京市中南海附近非信访接待场所进行非正常信访，再次被北京市公安局西城分局训诫。上诉人无视国家法律法规，挑战社会秩序，其行为已经构成寻衅滋事，且因上诉人在六个月内曾受过治安管理处罚，被上诉人经依法调查后，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第四项、第二十条第四项之规定对其作出行政拘留处罚，适用法律正确，量罚适当。请求二审法院依法维持原审判决。
各方当事人在原审中提供的证据已随卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，除了上诉人在原审中提交的《中央政法委关于处理上访人员的要求规定》为网上下载的打印件，无发文机关及印章，查无出处，依法不予采信外，本院同意原审法院判决对其他证据的认证意见。
二审期间，上诉人提交了网上下载的南都记者对河南财经政法大学邸瑛琪教授的采访报道《对上访者（包括非正常上访）拘留都是错误的》一文。经质证，被上诉人对该文章不予认可。经评议，本院认为上诉人提交的文章不属于新证据，不予采信。
本院查明的事实与原审法院相同。
本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定：“……县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定”。国务院公安部发布的《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”。根据上述规定，被上诉人牟平公安分局作为上诉人郑雪玉居住地的公安机关，对上诉人郑雪玉涉嫌扰乱公共场所秩序的行为，具有行政管辖权限。
《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条规定：“有下列行为之一的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款：……（四）其他寻衅滋事行为。……”。第二十条规定：“违反治安管理有下列情形之一的，从重处罚：……（四）六个月内曾受过治安管理处罚的。”本案中，被上诉人牟平公安分局提交的对上诉人及谭鲁飞的询问笔录、训诫书等证据能够证实：上诉人郑雪玉曾于2015年7月因到北京中南海周边非正常上访，被烟台市公安局予以训诫。同年9月23日，上诉人郑雪玉再次到北京市中南海附近非正常上访，被北京公安机关训诫，并被被上诉人处以行政拘留六日的处罚，其后，上诉人不听劝阻，又于2015年10月18日进京非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，扰乱了该地区公共场所秩序。被上诉人据此认定上诉人经教育、训诫、行政处罚后，仍不悔改，扰乱社会秩序，符合从重处罚情节，所作出的行政处罚决定并无不当。上诉人诉称其没有违法行为不应受到处罚的主张，与事实不符，本院不予支持。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人郑雪玉负担。
本判决为终审判决。
审判长 尹鹏亮
审判员 张磊玉
审判员 杨道力
二〇一六年六月六日
书记员 闫彩玲