河北省沧州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）沧行终字第33号
上诉人（原审原告）郭凤丽，女，1957年2月28日出生，汉族，农民，住任丘市。
委托代理人李章安，男，1953年3月26日出生，汉族，现住任丘市。
委托代理人段青山，男，1979年12月16日出生，汉族，住任丘市。系上诉人之子。
被上诉人（原审被告）任丘市公安局。
法定代表人孙晓康，局长。
委托代理人王文欣，任丘市公安局法制大队教导员。
委托代理人赵小冬，任丘市公安局西环路派出所干警。
上诉人郭凤丽因治安处罚决定一案，不服河北省任丘市人民法院（2014）任行初字第6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人郭凤丽的委托代理人李章安、段青山、被上诉人任丘市公安局的委托代理人王文欣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，原告多年来举报任丘市公安局干警涉嫌渎职包庇罪犯的有关情况。2012年5月2日，到北京市中南海周边地区非正常上访被北京市公安局西城分局和任丘市公安局训诫。2012年8月23日，原告又到北京市中南海周边地区非正常上访，被北京市公安局西城分局训诫，任丘市公安局对其作出了予以警告的行政处罚。2013年1月10日，原告郭凤丽再次到北京市中南海周边地区非正常上访，北京市公安局西城分局对其再次训诫，后由任丘市信访局工作人员赵山坡和任丘市西环路办事处工作人员张铁力将原告接回。被告任丘市公安局于2013年1月11日以原告涉嫌扰乱公共场所秩序进行了受案登记。被告在履行传唤、询问、调查取证，处罚告知等法定程序后，以郭凤丽到北京市中南海周边地区上访为由，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款之规定，于2013年1月12日作出了任公（西）行罚决字（2013）18号公安行政处罚决定书，决定对原告郭凤丽行政拘留十日。原告不服该处罚决定，诉至本院。本院于2013年4月26日作出（2013）任行初字第5号行政判决书，以被告适用法律错误为由判决撤销了该处罚决定。之后被告重新补充证据，到北京市公安局西城分局府右街派出所调取了涉案的工作说明，2013年11月1日，被告对原告再次履行了传唤、处罚告知等法定程序，以“2013年1月10日郭凤丽再次到北京中南海周边地区非正常上访”为由，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的规定，作出任公（西）行罚决字（2013）111号公安行政处罚决定，决定对原告郭凤丽行政拘留十日。
原审法院认为，上访人进行上访应当到有关机关设立或指定的场所提出。北京市中南海周边地区不是信访接待场所。被告认定原告到北京市中南海周边地区非正常上访，扰乱公共秩序，有相关证据证实；被告在履行传唤、询问、调查取证等程序的基础上依法对原告作出处罚，认定事实清楚、程序合法，适用法律正确。原告认为被告没有管辖权，依据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第二款之规定，被告任丘市公安局对原告进行处罚并无不当，本院不予采信。原告认为被告第二次处罚是基于同一事实和同一理由，无法律依据，其处罚违法，但本案被告第二次所作处罚补充了相关证据，依据的主要事实有所变化，并非基于完全同一的事实，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条规定的情形，即人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。故对原告的主张本院不予支持。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：维持被告任丘市公安局作出的任公（西）行罚决字（2013）111号行政处罚决定。案件受理费50元由原告郭凤丽负担。
郭凤丽不服原审判决，向本院提起上诉，其主要上诉理由为：一、程序违法。依据公安机关办理行政案件程序规定第二章第九条、第十条、第十一条，此案被上诉人无管辖权，且具有更为适宜管辖权的北京市公安局西城分局府右街派出所已做出了处理，送上诉人向中联办进行了登记。中联办向地方政府进行了交办和通报。一审判决适用法律断章取义。公安机关办理行政案件程序规定共有三条，一审法院和被上诉人只采用其中一款，属于行为之弊，作风之垢，滥用职权，应当扫除。二、认定事实不清，没有证据证明上诉人非法上访，上诉人只是向中联办登记，没有非法上访，也没有被非法接访，被上诉人也没有证据证明上诉人有任何违法行为，如喊口号，举材料，跪访等。三、适用法律错误，中南海是国家最高机关，不是公共场所；上诉人到中南海新华门目的是向中联办登记地方政府作风之弊，行为之垢，是爱党爱国的行为，且受到了党中央的肯定和支持。上诉人没有扰乱公共秩序。四、超越职权，滥用职权，介入信访事项，打击报复上诉人。综上，请求贵院依法撤销任丘市人民法院（2014）任行初字第6号行政判决书；并撤销被上诉人2013年11月1日作出的任公（西）行罚决字（2013）第111号处罚决定书，一、二审费用由被上诉人承担。
被上诉人任丘市公安局辩称：一、我局作出的任公（西）决字（2013）第111号公安行政处罚决定事实清楚，证据确实充分，程序合法，依法应予维持。二、本案的诉讼费用由郭凤丽承担。请求沧州市中级人民法院判决予以维持。
在法定的举证期限内，任丘市公安局向原审法院提交了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、2013年1月11日任丘市公安局受案登记表、传唤审批表、任公（西）行传字（2013）第1号传唤证及回执、公安行政处罚告知笔录、行政拘留审批表、任公（西）行罚决字（2013）18号行政处罚决定书及回执，2013年11月1日传唤审批表、2013年11月1日任公（西）行传字（2013）第28号传唤证及送达回执、2013年11月1日对郭凤丽的公安行政处罚告知笔录、2013年11月1日行政拘留审批表、2013年11月1日任公（西）行罚决字（2013）111号行政处罚决定书及回执，以上证明被上诉人所作处罚履行了法定程序，程序合法；2、2013年1月11日对郭凤丽的询问笔录及行政案件权利义务告知书，2013年1月11日对张铁力、赵山坡询问笔录及行政案件权利义务告知书，北京市公安局西城分局府右街派出所于2013年1月10日对郭凤丽作出的（2013）第201301100237号训诫书，证明上诉人郭凤丽于2013年1月10日到北京中南海周边地区非正常上访被北京公安部门训诫后由任丘市信访局工作人员赵山坡和任丘市西环路办事处工作人员张铁力接回的事实，被上诉人所作处罚事实清楚；3、2012年8月23日、24日对郭凤丽的询问笔录及行政处罚审批表、公安行政处罚告知笔录，北京市公安局西城分局府右街派出所于2012年8月23日对郭凤丽作出的（2012）第4号训诫书，2012年10月16日任公（西）决字（2012）第229号公安行政处罚决定书，决定给予郭凤丽警告处罚，证明上诉人郭凤丽在2012年8月23日在北京市中南海周边地区非正常上访被北京市公安部门训诫并被任丘市公安局给予了警告行政处罚；4、2012年5月9日对郭凤丽的询问笔录，北京市公安局西城分局府右街派出所对郭凤丽作出的（2012）第207952号训诫书，任丘市公安局西环路派出所2012年5月9日对郭凤丽的训诫书，证明上诉人郭凤丽于2012年5月2日到北京市中南海周边地区非正常上访被北京市公安部门和任丘市公安部门训诫的事实；5、北京市公安局西城分局府右街派出所工作说明，证明上诉人郭凤丽多次到中南地区非正常上访的事实；6、依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项。
上诉人郭凤丽对以上证据的质证意见：证据2-4都是第一次对上诉人作出处罚的依据，该处罚已经被一审法院撤销，说明对上诉人是重新处罚，更证明了被上诉人违法。北京市公安部门已经对上诉人进行了训诫，根据国家信访条例第47条，北京警方已经对上诉人训诫，上诉人只能构成训诫的程度，不构成违反治安管理处罚的行为，因此被上诉人第三次对上诉人进行处罚属于滥用职权。证据5工作说明是相隔两年，来源不清，根据行政诉讼法证据的若干规定第60条第一款第一项，工作说明是诉讼中形成的，内容虚假，不能作为定案依据。对证据1，任丘市公安局行政处罚告知笔录，日期2013年11月1日，有改动，改动处有手印，不知道是否真实。行政拘留审批表送达回执上郭凤丽拒绝签字。履行的程序是违法的，重复处罚，滥用职权，违反信访条例第47条，上诉人已经由北京市府右街派出所处罚，被上诉人无权再做处理。公安机关办理行政案件程序规定第9条第一款，行政案件由违法行为地公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。本案发生在北京，一审认定的违法发现地错误，违法发现地应是北京，没有北京警方的移交。根据国务院信访条例第47条，北京警方对上诉人已经做了训诫处理，被上诉人对上诉人的处罚决定违法，又重新处罚属于对上诉人的第三次处罚，更是错上加错。对于证据6，被上诉人属于适用法律错误，上诉人去中南海门前，不是路边，目的是去接济站登记。中南海是国家机关，不是公共场所。上诉人没有违法行为，不能做任何处罚。本院认为：公安局的证据2、5能够证明郭凤丽2013年1月10日到北京中南海周边地区上访的事实；证据3、4能够证明郭凤丽因到北京中南海周边地区上访而被任丘公安局训诫、警告；证据1能够证明被上诉人对郭凤丽作出处罚履行了《公安机关办理行政案件程序规定》规定的程序。
经审理查明，二审查明事实与原审查明基本一致。
本院认为：《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。第十条规定：几个公安机关都有权管辖的行政案件，由最初受理的公安机关管辖。必要时，可以由主要违法行为地公安机关管辖。第十一条规定：对管辖权发生争议的，报请共同的上级公安机关指定管辖。对于重大、复杂的案件，上级公安机关可以直接办理或者指定管辖。上级公安机关直接办理或者指定管辖的，应当书面通知被指定管辖的公案机关和其他有关的公安机关。原受理案件的公安机关自收到上级公安机关书面通知之日起不再行使管辖权，并立即将案卷材料移送被指定管辖的公安机关或者办理的上级公安机关，及时书面通知当事人。本案北京市的公安机关未立案受理，因此不存在管辖权争议及移交管辖的问题，上诉人郭凤丽居住在任丘市，根据以上规定，被上诉人任丘市公安局对该案有管辖权，上诉人主张被上诉人无管辖权的上诉理由不能成立。一审判决根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第二款的规定，认定被上诉人有管辖权不当。公共场所是指具有公共性特点，对公众开放，供不特定的多数人出入、停留、使用的场所，中南海周边地区符合该特征，因此为公共场所，上诉人上诉混淆了中南海与中南海周边地区的概念，其该条上诉理由不能成立。《信访条例》第十八条第一款规定：信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。中南海周边地区不是信访接待场所，因此郭凤丽不能到此处上访，其到此处上访，即为到非法定接待上访的场所上访。郭凤丽曾因到中南海周边地区上访，被公安机关予以训诫和警告，对于不能到中南海周边地区上访，郭凤丽明知。在明知不能到中南海周边地区上访的情况下，其仍然到此处上访，扰乱了中南海周边地区的公共秩序。《信访条例》第四十七条规定：违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《中华人民共和国治安管理处罚法》第十条规定：治安管理处罚的种类分为：（一）警告；（二）罚款；（三）行政拘留；（四）吊销公安机关发放的许可证。对违反治安管理的外国人，可以附加适用限期出境或者驱逐出境。根据以上二条规定，训诫不属于行政处罚的种类，在府右街派出所对郭凤丽进行训诫后，被上诉人根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，对郭凤丽予以行政拘留，不属于重复处罚。上诉人主张被上诉人对上诉人第一次处罚被法院撤销后，再次基于同一事实、理由对上诉人作出处罚，无法律依据，其处罚违法。本院认为，被上诉人第一次对上诉人作出的处罚因适用法律错误被撤销，其在补充相关证据后，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定重新对上诉人作出行政处罚，其主要理由有改变，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十四条：人民法院判决被告重新作出具体行政行为，被告重新作出的具体行政行为与原具体行政行为的结果相同，但主要事实或者主要理由有改变的，不属于行政诉讼法第五十五条规定的情形。故上诉人的此项上诉理由本院不予支持。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定：国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。因郭凤丽有违反治安管理的行为，根据上条规定，任丘市公安局对其进行处罚履行法定职责的行为，不属于超越职权、滥用职权的行为。任丘市公安局对郭凤丽处罚决定履行了《公安机关办理行政案件程序规定》中规定的程序，郭凤丽称任丘市公安局超越职权，程序违法的上诉理由不能成立。
综上，被诉具体行政行为合法，但依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（三）项规定：被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。故对郭凤丽的处罚决定不宜再予执行。一审法院判决维持公安局的具体行政行为不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（三）项的规定，判决如下：
一、撤销河北省任丘市人民法院（2014）任行初字第6号行政判决；
二、驳回郭凤丽的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，均由上诉人郭凤丽负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 孙树国
审 判 员 李艳华
代理审判员 赵书裙
二〇一四年五月二十一日
书 记 员 兰明慧