中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2017）最高法行申6455号再审申请人（一审原告、二审上诉人）曾江明。被申请人(一审被告、二审被上诉人)湖南省耒阳市人民政府。法定代表人李向阳。委托代理人李秋平。委托代理人李萍。再审申请人曾江明因诉被申请人湖南省耒阳市人民政府（以下简称耒阳市政府）强制拆除房屋及行政赔偿一案，不服湖南省高级人民法院于2016年12月30日作出的（2016）湘行终454号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年8月16日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。2011年6月7日，衡阳市发展和改革委员会就规划新建耒阳市公平至黄市旅游公路，向湖南省发展和改革委员会呈交衡发改（2011）109号《关于审批耒阳市公平至黄市旅游公路工程可行性研究报告的请示》。2012年10月23日，湖南省发改委作出湘发改基础（2012）1662号《关于耒阳市公平至黄市公路工程可行性研究报告的批复》，同意建设耒阳市公平至黄市公路。2013年11月8日，耒阳市政府发布耒政办发（2013）91号《关于印发的通知》（以下简称91号征地实施办法），按照湘政发（2012）46号、湘政函（2010）54号、衡政（2010）15号、耒政发（2013）7号等文件精神，确定征地拆迁补偿标准。同期，耒阳市政府组织基层村、组干部及村民代表，向被拆迁人开展宣传、摸底工作。2014年4月15日，湖南省人民政府作出（2014）政国土字第632号《农用地转用、土地征收审批单》（以下简称632号审批单），批准公平至黄市旅游公路的土地征收用地方案，补偿标准根据湘政发（2012）46号《湖南省人民政府关于调整湖南省征地补偿标准的通知》（以下简称46号通知）实施。2014年5月13日，耒阳市政府发布耒政通（2014）25号《耒阳市人民政府征收土地公告》（以下简称25号征收公告），决定征收耒阳市公平圩镇、小水镇、黄市镇集体土地663.402亩，用于耒阳市公平至黄市旅游公路项目建设。曾江明及其父曾瑞生、母胡元满、兄曾小明，均系公平圩镇三村村六组村民，其家中有一幢两层面积473平方米砖混结构的房屋，座落于被征收土地路段上。该房屋由曾江明之父曾瑞生于1998年动工兴建，建房未申请宅基地使用手续，也未办理相关建房手续。2014年7月30日，曾江明之母胡元满代曾江明及其兄曾小明，与耒阳市公黄公路建设协调指挥部（以下简称公路建设指挥部）签订《房屋征收补偿协议书》（以下简称曾母代签协议），同意耒阳市政府以358242元（含补偿款、过渡安置费、搬迁费）征收该房屋。事后，曾江明及其父曾瑞生提出异议称，涉案房屋已经分家析产，房屋由曾江明与其兄曾小明各占一半，对曾母代签协议不予认可。但是，曾江明及其家人未提供分家析产的证据。因曾江明家的行为严重影响工程建设，同村企业主以曾江明全家同意签订房屋征收补偿协议为条件，捐赠曾江明全家10万元。2015年1月24日，曾小明、曾江明分别与公路建设指挥部签订《房屋征收补偿协议书》，将涉案房屋一分为二，分别补偿179481元（含补偿款、过渡安置费、搬迁费）。其中，曾江明与公路建设指挥部签订的《房屋征收补偿协议书》（以下简称曾父代签协议），由其父曾瑞生代签。2015年3月4日，耒阳市政府将上述款项汇入涉案房屋指定专户“耒阳市公平圩镇人民政府村帐专户”。同年3月5日，曾小明领取其房屋补偿款及5万元捐款，同时代领另外5万元捐款。曾江明在曾小明领取全部捐赠款前，未对其父代签协议提出异议。2015年3月6日，曾瑞生将涉案房屋交耒阳市政府拆除。2015年10月12日，曾江明提起本案行政诉讼，请求撤销耒阳市政府91号征地实施办法，确认曾父代签协议无效，确认耒阳市政府拆除房屋的行为违法，并赔偿曾江明房屋灭失损失662200元及精神损害费10000元。衡阳市中级人民法院（2015）衡中法行初字第226号行政判决认为，耒阳市政府实施的征地拆迁行为，程序符合《中华人民共和国土地管理法实施办法》第二十五条之规定。耒阳市政府根据上级人民政府相关文件，制定91号征地实施办法并无不当。曾江明诉称曾父代签协议不是其本人签字无效，与事实不符。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回曾江明的诉讼请求。曾江明不服，提起上诉。湖南省高级人民法院（2016）湘行终454号行政判决认为，曾瑞生所签协议虽无足够证据证明系曾瑞生征得曾江明授权后签订，或签订后得到曾江明追认，但其中的补偿标准是参照《衡阳市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》的规定作出的，确定的补偿数额并未损害曾江明的合法权利。耒阳市政府根据上级人民政府的相关文件精神，制定的91号征地实施办法并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。曾江明申请再审称：1.91号征地实施办法补偿标准过低，侵犯被征收人合法权益，应予撤销。2.曾父代签协议中曾瑞生没有代理权限，未经曾江明追认，协议不发生法律效力。3.一、二审遗漏耒阳市房产管理局、曾瑞生作为第三人参加诉讼。请求撤销一、二审判决，再审支持曾江明的诉讼请求。耒阳市政府答辩称：1.征收程序、补偿安置标准合法，被征地农民社会保障资金及补偿安置费用已足额发放至专用账户。2.曾江明滥用诉讼权利，缺乏诚信，其诉求无事实和法律依据。请求驳回曾江明的再审申请。本院经审查认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。《征收土地公告办法》第四、六、七、十一、十五条规定，被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告，土地行政主管部门负责具体实施。被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人未如期办理征地补偿登记手续的，其补偿内容以有关市、县土地行政主管部门的调查结果为准。市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日内以被征收土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。征地补偿、安置方案经批准后，由有关市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调。本案中，为建设耒阳市公平至黄市公路公共利益的需要，经立项审批后，湖南省政府作出632号审批单，批准土地征收用地方案和补偿标准。2014年5月13日，耒阳市政府发布25号征收公告。之后，耒阳市政府按照征收补偿方案，实施征收补偿行为。在因征收补偿发生争议的情况下，耒阳市政府与曾江明签订征收补偿协议，上述征收补偿协议行为，符合法定程序，不侵犯曾江明合法权益。一、二审判决驳回曾江明的该项诉讼请求并无不当。曾江明主张91号征地实施办法补偿标准过低。但是，该实施办法是按照46号通知制定的，符合632号审批单确定的补偿标准。曾江明又主张，曾父代签协议中曾瑞生没有代理权限，未经曾江明追认不生效。但是，重新签订两份补偿协议，原本就是同村企业主捐赠10万元的附加条件，并非对曾江明父母代理其签订补偿协议权利的限制，同时在曾小明领取10万元捐赠款之前，曾江明未对曾父代签协议提出异议，系以实际行为表示对该协议的追认。曾江明还主张，一、二审遗漏第三人。但是，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第八十条第（四）项规定的是，遗漏必须参加诉讼的当事人的，人民法院应当裁定发回作出生效判决、裁定的人民法院重新审理。因耒阳市房产管理局、曾瑞生并非本案被诉签订曾父代签协议行为案件必须参加诉讼的当事人，且判决结果未对耒阳市房产管理局、曾瑞生的权利义务产生不利影响，故未通知两人参加诉讼，不违反法定程序。应当指出的是，行政诉讼中，原告对多个行政行为同时起诉的，人民法院应当逐个分析其是否符合法定的起诉条件，对符合起诉条件的被诉行政行为进行合法性审查，不符合起诉条件的，应当裁定驳回起诉。本案中，曾江明请求撤销耒阳市政府91号征地实施办法，但是，该办法实质上是土地征收补偿标准。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，对土地补偿标准有异议直接起诉的，人民法院不予受理，应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。曾江明直接对91号征地实施办法提起诉讼，不符合法定起诉条件。曾江明还请求确认耒阳市政府拆除房屋的行为违法并赔偿损失。但是，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，当事人起诉时，应当提供证据初步证明被诉行政行为存在。本案查明的事实是，2015年3月6日，曾瑞生将涉案房屋交耒阳市政府拆除，不存在耒阳市政府实施强制拆除行为的事实，曾江明的该项起诉亦不符合法定条件。一、二审未对曾江明的上述两项诉讼请求裁定驳回起诉不妥，本院予以指正。鉴于审查再审申请不能作出对申请人更为不利的裁判，本案不予再审。综上，曾江明的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（二）、（三）、（五）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：驳回曾江明的再审申请。审 判 长 郭修江审 判 员 龚 斌审 判 员 王毓莹二〇一七年十一月十三日法官助理 黄宁晖书 记 员 陈清玲附：相关法律、司法解释条文1.中华人民共和国行政诉讼法第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。2.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。第八十条人民法院审理再审案件，发现生效裁判有下列情形之一的，应当裁定发回作出生效判决、裁定的人民法院重新审理：（一）审理本案的审判人员、书记员应当回避而未回避的；（二）依法应当开庭审理而未经开庭即作出判决的；（三）未经合法传唤当事人而缺席判决的；（四）遗漏必须参加诉讼的当事人的；（五）对与本案有关的诉讼请求未予裁判的；（六）其他违反法定程序可能影响案件正确裁判的。3.中华人民共和国土地管理法实施条例第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。4.征收土地公告办法第四条被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。第六条被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人应当在征收土地公告规定的期限内持土地权属证书到指定地点办理征地补偿登记手续。被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人未如期办理征地补偿登记手续的，其补偿内容以有关市、县土地行政主管部门的调查结果为准。第七条有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日内以被征收土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。第十一条征地补偿、安置方案经批准后，由有关市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。第十五条因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。5.最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定第十条土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。6.最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定第四条公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。