山东省聊城市东昌府区人民法院
行 政 裁 定 书
（2012）聊东行初字第116－1号
原告：赵清明，男，聊城市教育局职工。
委托代理人：殷清利，河北十力律师事务所律师。
被告：聊城市规划局，驻聊城市东昌西路176号。
法定代表人：李猷滨，局长。
委托代理人：黄萍，山东万航律师事务所律师。
第三人：聊城市瑞祥房地产开发有限公司。驻聊城市东昌府区利民东路。
法定代表人：王毓华，总经理。
委托代理人：李汝刚，山东同心达律师事务所律师。
原告赵清明不服被告聊城市规划局颁发的（2002）聊规许地字第6号《建设用地规划许可证》，于2012年3月6日向本院提起行政诉讼，本院于同日依法受理。本院分别于2012年3月12日、3月13日向被告聊城市规划局、第三人聊城市瑞祥房地产开发有限公司送达了起诉状副本及应诉通知书。2012年5月3日，本案因原告赵清明向山东省人民政府申请复议中止审理。2014年7月18日本案恢复审理。本院依法组成合议庭，于2014年7月24日、8月4日公开开庭审理了本案。原告赵清明及其委托代理人殷清利，被告聊城市规划局的委托代理人黄萍，第三人聊城市瑞祥房地产开发有限公司的委托代理人李汝刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告聊城市规划局于2002年2月6日签发（2002）聊规许地字第6号《建设用地规划许可证》。该证载明：申请征地单位为聊城市瑞祥房地产开发有限公司，批准文号为聊计投资（2002）13号，申请用地位置为利民路以南、柳园路以东，用地面积为62.55亩，建设内容及层数为商业楼、住宅楼、五六层。
被告聊城市规划局向本院提交了以下证据：
1、聊计投资（2002）13号《聊城市发展计划委员会文件》。
2、用地边界图。
3、定位图。
4、规划图。
5、山东省房地产开发经营许可证。
6、聊城市市区建设项目联席会议纪要第15期。
被告主张上述证据是为第三人颁发涉案许可证的事实根据。
原告赵清明诉称：原告是上世纪九十年代初进聊城市教育局工作的。1994年，当时教育局领导研究决定，将腾出的三排平房分配给原告等人居住。原告在聊城市教育局再没有分配其他住房。2011年9月份，原告所分的平房被非法拆迁人员趁人不备偷拆。
2011年10月14日，针对涉案项目是否办理建设用地规划许可证、建设工程规划许可证，原告等人向被告要求政府信息公开。2011年11月10日，被告答复已依据房地产开发项目合同和资质证于2002年2月6日为第三人颁发了建设用地规划许可证。
一、原告对涉案范围内的部分房屋享有单位实际分房资格，而且原告一直在以上单位分房处居住。原告与该范围内土地、房屋相关的行政行为均具有利害关系，具有复议和诉讼的主体资格。在复议过程中，仅依据房屋所有权、土地所有权没有登记在原告名下，被告、第三人认为原告对此没有利害关系显然是对法律的片面理解。
二、被告未提交其系城市规划行政主管部门的相关规范性文件及材料，以证明其具有城市规划法所要求的颁发建设用地规划许可证的主体资格。
三、被告颁发建设用地规划许可证在相关程序、事实认定、适用法律上存在诸多违法之处。1、被告系在第三人未申请的情况下颁发建设用地规划许可证，系滥用职权。2、被告未提交第三人持国家批准建设项目的有关文件向其申请定点的相关材料。3、被告在核发建设用地规划许可证之前，就建设工程的选址是否符合规划没有做出选址意见书，不符合山东省实施《中华人民共和国城市规划法》办法第35条规定的三项程序要求。4、被告未提交其对该项目进行实地查勘的证据。5、被告未提供其对第三人建设用地规划所出具的具体规划设计条件。6、被告提供的《凤翔组团定位图》日期为2000年12月25日，而出具同意规划意见的日期为2001年6月18日，且6月处有涂改。被告在答复意见中称第三人系2002年1月申请的。对比可说明被告在第三人申请之前半年多、在没有立项批准文件及开发经营资格证书的前提下就已经审批了项目规划，明显违反法律规定。7、被告提供的《凤翔组团定位图》审批规划时注明根据聊政办（1999）37号文作出同意意见，但至今被告没有提交。
四、本案在项目立项、土地手续上有违法之处。1、被告提交的证据显示项目立项批准时间为2002年1月21日，但2002年1月11日第三人就办理了《山东省房地产开发经营许可证》。在项目未批准之前，第三人办理房地产开发经营许可证显然违法。2、第三人提交的关于聊城市国土资源局与聊城市教育局签订的《收回土地协议书》没有签订时间，无法证明收回的具体时间，更无法与聊城市国土资源局、聊城市妇女儿童活动中心的收回土地协议对比先后顺序。3、2002年1月11日第三人办理的《山东省房地产开发经营许可证》载明项目用地方式为出让，而项目该地却属于机关团体用地的划拨用地方式。4、从第三人提交的其与妇女儿童活动中心2011年7月15日签订的《房屋拆迁产权调换协议》来看，其严重违法。从原告前期向相关部门申请政府信息公开来看，在该拆迁范围内，2011年1月21日以前，聊城市房屋拆迁管理办公室没有办理过任何拆迁许可证等手续，2011年1月21日以后，聊城市人民政府、东昌府区人民政府均未作出过任何房屋征收决定等手续，所以双方未经拆迁许可、征收决定，签订拆迁产权调换协议违法。5、第三人在复议答辩状中，除以上拆迁产权调换协议外，还承认其系聊城市妇女儿童活动中心的合作开发方。这一答辩意见直接道出第三人与聊城市妇女儿童活动中心的真实意思所在。6、2002年1月11日第三人办理的《山东省房地产开发经营许可证》载明了拆迁房屋面积，说明对此应遵守《城市房屋拆迁管理条例》实施拆迁。原告在拆迁时可作为公房承租人或单位分房人参与获得拆迁补偿与安置。
综上，原告认为，原告与建设用地规划许可这一具体行政行为有直接利害关系，具备行政复议及行政诉讼主体资格。被告所核发的建设用地规划许可证严重不符合《中华人民共和国城市规划法》及山东省实施办法的规定，在程序适用、法律适用、事实认定等诸多方面严重违法，应当予以撤销。
原告向本院提交了以下证据：
1、原教育局领导2011年9月16日出具的《关于聊城市教育局机关原址南邻老家属院职工住房问题的证明和建议》。原告主张以此证明原告与涉案土地有利害关系。
2、2010年3月16日聊城市人民政府聊政字（2010）38号《聊城市人民政府关于将国有土地使用权划拨给聊城市妇女儿童活动中心的批复》。
3、2011年8月26日聊城市国土资源局与聊城市妇女儿童活动中心签订的《收回土地协议书》。
原告主张证据2、3证明被告颁发涉案许可证违法。
被告聊城市规划局辩称：被告认为，一、原告与被告的具体行政行为无法律上的利害关系。被告为第三人颁发的《建设用地规划许可证》没有侵犯原告的财产所有权和土地使用权。原告所使用的房屋没有取得房产证，不是涉案房屋的合法所有人，也不是房屋占用土地的合法使用人。无论被告颁发的《建设用地规划许可证》合法与否，均与原告无关，原告不具备提起诉讼的主体资格，法院应当驳回其诉讼。二、聊城市规划局为聊城市瑞祥房地产开发有限公司颁发（2002）聊规许地字第6号《建设用地规划许可证》主体适格。根据《中华人民共和国城市规划法》第三十一条规定，聊城市规划局作为聊城市规划行政主管部门具备颁发建设用地规划许可证的行政主体资格。二、聊城市规划局为聊城市瑞祥房地产开发有限公司颁发（2002）聊规许地字第6号《建设用地规划许可证》的程序合法。根据《中华人民共和国城市规划法》第三十一条的规定，聊城市规划局对聊城市瑞祥房地产开发有限公司提交的申请材料，包括聊城市发展计划委员会文件（聊计投资（2002）13号）、用地边界图、规划图、山东省房地产开发经营许可证［房开贰零零贰年第壹号］等材料，依法进行了审查，并颁发了建设用地规划许可证。
综上，被告认为，原告不具备提起行政诉讼的主体资格，聊城市规划局作出（2002）聊规许地字第6号《建设用地规划许可证》的行政行为主体适格，适用法律正确，无不当之处。请法院驳回原告的起诉。
第三人未提交书面答辩状，其在庭审中辩称：1、六原告与被告为第三人颁发涉案建设用地规划许可证的具体行政行为没有利害关系，不具备诉讼主体资格。2、被告为第三人颁发建设用地规划许可证事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，请求驳回原告的起诉。
第三人向本院提交了以下证据：
1、山东省人民政府鲁政复驳字（2012）42号《驳回行政复议申请决定书》。
2、1988年原聊城市人民政府颁发的柳新字第120号《山东省城镇公房所有权证》。
3、聊城市房地产管理局颁发的聊房权证柳字第××、01××57号房产证。
第三人主张上述证据证明涉案房屋及土地与原告无关。
针对原告是否具备本案诉讼主体资格的问题，各方当事人进行了质辩。
原告认为，在对原告与被诉的具体行政行为有无利害关系的审查中，利害关系不能简单地理解为产权人。原告赵清明的户籍登记在分配的公房内。我方提交了1994年时任教育局领导出具的证据，证明原告与涉案土地有利害关系。我方具备本案的原告诉讼主体资格。
被告认为，根据原告的起诉状，原告是基于是教育局职工，长期占有使用涉案房屋及房屋被拆迁提起本案诉讼。原告是否为教育局职工，是否居住过涉案房屋，均不能证明原告拥有涉案房屋所有权。我国实行物权登记制度，在物权法实施前，根据房地产管理法和土地管理法的规定，房产证和土地使用权证是公民或法人依法取得房产和土地使用权的唯一合法凭证。在原告不能提供权属登记证书的情况下，原告提交的原市教育局个别负责人的证明不能等同于房产证。原告以这些证明作为自己享有公房房改权利及房屋所有权的观点不能成立。涉案的具体行政行为是针对本案第三人作出的建设用地行政许可，鉴于原告不是涉案土地的合法使用人，也没有取得国有土地使用权证，被告的建设用地许可行为与原告没有关系，原告与被诉行政行为没有法律上的利害关系，无权提起本案诉讼。
第三人认为，针对本案建设用地规划许可证所涉土地，原告既无合法所有权，又无合法使用权，根据鲁政复驳字（2012）42号《驳回行政复议申请决定书》，六原告与本案所涉具体行政行为没有法律关系。
案经合议庭评议，本院认为：
《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第十二条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。
本案中，原告以单位分配给其居住的房屋在柳新字第120号房屋所有权证第8至13项列举范围内为由，要求撤销（2002）聊规许地字第6号《建设用地规划许可证》。为此，原告提交了原教育局六位领导于2011年9月16日出具的证明，用以证明原告与涉案土地有利害关系。但柳新字第120号房屋所有权证载明该房产为公房。在国家进行住房制度改革后，职工按照有关规定购买公房后，即进行房改后才享有相应的权益。依据现有的证据，无法证明聊城市教育局已将该房屋出售给原告，该房屋的公房性质并未改变。虽然原告赵清明称其户籍登记在分配的公房内，也不能证明该公房性质的改变。在涉案房产公房性质未改变的情况下，原告与被告为第三人颁发（2002）聊规许地字第6号《建设用地规划许可证》的具体行政行为无法律上的利害关系，故原告不具备本案的诉讼主体资格。
综上，根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
驳回原告赵清明的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省聊城市中级人民法院。
审 判 长 于淑青
审 判 员 雷素兰
人民陪审员 王孟晓
二〇一四年八月十九日
书 记 员 辛艳敏