湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘行终598号
上诉人（一审原告）：永州市零陵区接履桥镇画眉铺村赵家组。
代表人：邓顺华，该组组长。
委托代理人：张振智，湖南济人律师事务所律师。
委托代理人：赵文复，男，1948年2月8日出生，汉族。
被上诉人（一审被告）：永州市零陵区人民政府，住所地永州市零陵区南津中路9号。
法定代表人：吴恢才，该区区长。
委托代理人：蒋若勋，永州市零陵区国土资源局法规股工作人员。
委托代理人：李琼宇，湖南瑞盈律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：永州市人民政府，住所地永州市冷水滩区逸云路1号。
法定代表人：易佳良，该市市长。
委托代理人：罗楦，该政府法制办工作人员。
原审第三人：永州市湘南沥青混凝土有限公司，住所地永州市冷水滩区。
法定代表人：肖鹏飞，该公司董事长。
委托代理人：蒋荣荣，湖南湘南律师事务所律师。
上诉人永州市零陵区接履桥镇画眉铺村赵家组（以下简称赵家组）因诉永州市零陵区人民政府（以下简称零陵区政府）、永州市人民政府（以下简称永州市政府）土地行政征收及行政复议一案，不服湖南省永州市中级人民法院（2015）永中法行初字第26号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
永州市中级人民法院一审查明：2013年11月23日经永州市国土资源局审核，对零陵区接履桥镇的土地利用进行了总体规划调整，拟在零陵区接履桥镇建设大型沥青混凝土拌合场项目。2013年12月31日永州市环境保护局对湘南公司的批复，同意湘南公司按照环境影响报告表实施建设。2014年2月12日永州市零陵区发展和改革委员会对涉案项目进行了备案。2014年4月10日零陵区国土局测绘队对涉案项目进行勘测定界，勘测定界图明确拟征收的涉案土地为赵家组集体土地，经测绘后的面积为1.741公顷。2014年4月26日零陵区国土局《关于永州市湘南沥青混凝土有限公司建设大型沥青混凝土拌合场项目建设项目用地预审申请报告》、《建设项目用地预审申请表》、2014年5月10日零陵区国土局《关于永州市湘南沥青混凝土有限公司建设大型沥青混凝土拌合场项目建设用地预审意见》，证明涉案项目用地已经零陵区国土局预审。2014年5月12日零陵区国土局发布预征地公告，同时向画眉铺村送达了该预征地公告。2014年5月18日零陵区国土局对画眉铺村进行了拟征地调查。2014年5月18日画眉铺村召开了村民代表大会，同日画眉铺村同意放弃听证。2014年11月17日涉案项目用地选址经过核准，零陵区城乡规划分局给湘南公司核发了建设用地规划许可证。2015年1月12日，零陵区国土局向零陵区政府呈报建设用地项目呈报材料“一书三方案”（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案），该“一书三方案”的实际被征收土地单位为赵家组集体土地。零陵区政府审查后，同意上报。同日，永州市人民政府以（永）政土报字（2015）第01号土地征用报批单，同意呈报。
2015年3月30日，湖南省人民政府以（2015）政国土字第434号农用地转用、土地征收审批单，批准永州市国土资源局为湘南公司建设大型沥青混凝土拌合场项目用地征收永州市零陵区接履桥镇画眉铺村1.741公顷土地，其中林地0.2597公顷，其他农用地0.1623公顷，未利用地1.319公顷。零陵区政府依据湖南省人民政府的上述审批，于2015年4月25日发布《4号征收土地通告》，内容为：“根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条和《湖南省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》有关规定，经湖南省人民政府（2015）政国土字第434号批准，零陵区政府决定依法对画眉铺村部分集体土地进行征收。现将有关事项通告如下：一、建设用地项目名称：永州市湘南沥青混凝土有限公司建设大型沥青混凝土拌合场项目；二、征收土地范围；三、被征收土地村组及面积：赵家组，总面积1.741公顷；四、征收土地补偿安置标准；五、办理补偿登记手续事项；六、被征收对象对通告不服的申请复议及提起诉讼的期限”。2015年5月4日，零陵区国土局发布了《征收土地补偿安置实施方案通告》，对土地与房屋征收补偿安置标准、地上附属物、青苗补偿及金额、农业人口安置办法、领取补偿费用办法及时间、腾地时间及办法进行了公告。
另查明，2012年5月1日原告赵家组与永州市湘南沥青砼有限公司（即第三人湘南公司）签订了《土地租赁合同》，赵家组同意将该组荒山20亩（涉案征收土地的一部分）租赁给湘南公司建拌合站。原告与零陵区国土局签订了征收土地协议书（附红线图），协议上有部分原告村民签名。2015年10月30日赵家组原组长赵书林已领取涉案项目征地补偿款618128.1元。
永州市中级人民法院一审认为：本案的争议焦点是被告零陵区政府发布的《4号征收土地通告》是否合法，包括对发布通告的主体、发布通告的依据、发布通告的程序、发布通告的内容合法与否进行审查。被告永州市政府作出的《57号复议决定》程序是否合法。
一、被告零陵区政府发布《4号征收土地通告》的主体合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，零陵区政府作为县级以上人民政府，具有发布通告的行政职能，其主体是合法的。
二、被告零陵区政府发布《4号征收土地通告》的依据、程序合法。根据《湖南省征地程序暂行规定》第三条的规定，获得征地批准是发布征地公告的必经程序，有权发布公告的主体必须在征收土地方案获得有权批准机关依法批准后才能发布公告。本案中被告零陵区政府在发布征地通告前已获得湖南省人民政府（2015）政国土字第434号农用地转用、土地征收审批单批准征地。原告赵家组诉称“本案报批征收土地的所有材料均针对画眉铺村集体土地，而非赵家组集体土地；省政府批准征地也是画眉铺村集体土地。故《4号征收土地通告》未经省政府批准而发布违法”的理由，不能成立。经查，本案永州市政府、零陵区政府呈报审批的材料中被征收土地单位虽书写为画眉铺村，但呈报审批材料中的勘测定界图、平面图标明的土地范围是赵家组土地。赵家组属画眉铺村管辖，故湖南省人民政府的审批单所确定的征地范围是唯一的，指向明确，即审批征收原告赵家组集体土地。根据湖南省人民政府的审批单，被告零陵区政府获得审批的被征土地总面积为1.741公顷，审批形式符合《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定。故零陵区政府根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条和《湖南省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》有关规定和湖南省人民政府（2015）政国土字第434号审批单，发布《4号征收土地通告》依据合法。零陵区政府发布《4号征收土地通告》符合《征收土地公告办法》的有关程序规定，其发布程序合法，原告亦未对《4号征收土地通告》发布程序提出异议。
三、零陵区政府作出《4号征收土地通告》的内容合法。该通告公布了批准征地机关、批准文号、建设用地项目名称、征收土地的用途、范围、面积以及征收土地补偿安置标准、办理补偿登记手续等事项，告知了被征收对象对通告不服的申请复议及提起诉讼的期限等内容，该通告的内容完备，且符合《征收土地公告办法》第五条的规定。原告亦未就《4号征收土地通告》内容合法与否提出异议及证据。
四、原告提出“本案中被告零陵区政府征收土地的目的是用于第三人湘南公司建设大型沥青混凝土拌合场，不是为公共利益；征地报批前的拟征地公告程序、拟征地调查程序、听证程序违法”的上诉理由，因征收土地程序中的征地审批是省人民政府的职能，审批前的拟征地公告、调查确认等行政行为的合法性以及征地是否符合公共利益的正当性，均应由审批机关确认，与本案不属同一法律关系，故不属于本案审理范围。原告提出“零陵区政府未征得原告全体村民同意征地方案，发布征收土地通告违法”的上诉理由，亦不能成立。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告”的规定，被告发布《4号征收土地通告》不以原告全体村民同意征地方案为发布通告的必要条件。原告以此理由主张撤销《4号征收土地通告》不予支持。
五、《57号复议决定》的复议程序合法。原告对《57号复议决定》的复议程序均无异议，该复议决定认定《4号征收土地通告》征收主体合法、内容适当、适用依据正确、程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持《4号征收土地通告》正确。
综上，原告主张《4号征收土地通告》及《57号复议决定》违法应予撤销的理由均不能成立，不予采信，其诉请亦不予支持。据此，经该院审判委员会讨论决定，判决驳回原告永州市零陵区接履桥镇画眉铺村赵家组的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告永州市零陵区接履桥镇画眉铺村赵家组承担。
赵家组不服上述判决，上诉称：原审判决认定事实的主要证据不足，认定事实及适用法律错误。1.零陵区政府征收土地不是基于公共利益，而是出于商业目的；2.零陵区政府没有依法将征地告知书送达上诉人，也未将征地用途、位置、补偿标准、安置途径等告知三天以上；3.零陵区政府征收方案没有征得上诉人绝大多数成员签名同意，只是画眉铺村组织村内各自然组群众代表参会，没有组织上诉人全体成员开会。村委会无权代表上诉人界定应由上诉人成员商定的事务；4.零陵区政府作出的《征收土地通告》内容违法。
零陵区政府答辩称：1.零陵区政府作出的《4号征收土地通告》符合法定权限和程序；2.涉案行政征收行为符合法定程序，且进行了预征地公告，听取了被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见；3.第三人是否存在环境违法与本案不属于同一法律关系；4.上诉人诉请只针对征地通告，并不是征地行为，是否出于公共利益不属于本案审查范围。综上，涉案行政行为和原审判决证据充分，应予维持。请求驳回上诉人的上诉，维持原判。
永州市政府答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。1.上诉人虽然在行政复议申请书中提出了零陵区政府的土地征收存在诸多问题，但仅提供了2012年5月1日与他人签订的土地租赁合同，该合同难以证实上述事实；2.零陵区政府虽在土地征收审批前的工作环节中存在一些瑕疵，但本案所审查的【2015】4号征收土地的通告，发布的主体合法，该通告适用的依据正确、程序合法，内容符合法律规定；3.本案涉及的征收土地的目的是不是为了公共利益，是省人民政府在征收土地审批时所审查、确认的事项，不属本案审查范围；4.上诉人对复议机关作出复议决定的程序无异议。综上，请求驳回上诉人的上诉，维持原判。
第三人永州市湘南沥青混凝土有限公司答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。请求驳回上诉人的上诉，维持原判。
本次庭审，赵家组提交了7组证据：第一组是当地派出所的证明，拟证明上诉人共有73户村民。第二组是上诉人不同意征收通告的户主签名，拟证实尚有55户村民不同意征地行为。第三组是村委会的证明，拟证实领取土地款的只有31户，另外42户不同意征收通告。第四组是第三人的营业执照，拟证明第三人是个人投资或控股的有限责任公司，征收不是为了公共利益。第五组是视听资料，拟证明第三人公司违法排污，污染环境。第六组是行政处罚决定书，拟证明第三人破坏环境被处罚。第七组是赵家组出具的证明，拟证明因污染严重，井水不能煮饭、饮用，稻田不能种植。
零陵区政府及第三人质证意见：第一组证据一审时已经提交，不予质证。第二组证据，证据形成时间是2015年8月10日，是在行政征收行为作出4个月后形成的，不能证明涉案行政行为在作出时违法。第三组证据形成时间是2015年11月19日，不能达到上诉人的证明目的，相反该证据载明上诉人的户数是61户，其中43户已经答应。第四、五、六组证据与本案缺乏关联性，不予认可。第七组赵家组出具的证明，系上诉人单方制作，无其他证据佐证，不予认可。
本院认证如下：第一组证据一审时已经提交，不属于新证据。第二组证据、第三组证据形成时间均在征收通告之后，不能达到上诉人的证明目的，不予采信。第四、五、六、七组证据与本案缺乏关联性，不予采信。
双方当事人一审提交并经庭审质证的证据，已随案移送本院。经审查，一审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。二审查明事实与一审认定的案件事实无异。
本院认为，本案双方争议的焦点是零陵区政府4号征地通告是否合法。
根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，县级以上人民政府具有发布通告的行政职能，零陵区政府作为发布通告的主体合法。根据《湖南省征地程序暂行规定》第三条的规定，获得征地批准是发布征地公告的必经程序，有权发布公告的主体必须在征收土地方案获得有权批准机关依法批准后才能发布公告。本案中被告零陵区政府在发布征地通告前已获得湖南省人民政府（2015）政国土字第434号农用地转用、土地征收审批单批准征地。故零陵区政府发布《4号征收土地通告》依据合法。
上诉人提出零陵区政府征收土地不是为公共利益的上诉理由，因征收土地程序中的征地审批是省人民政府的职能，是否符合公共利益，应由审批机关确认，故不属于本案审理范围，该上诉理由不能成立。上诉人提出零陵区政府征收方案没有征得上诉人绝大多数成员签名同意。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告”的规定，被上诉人发布《4号征收土地通告》不以全体村民同意征地方案为发布通告的必要条件，该上诉理由不能成立。
综上，上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。拟依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人永州市零陵区接履桥镇画眉铺村赵家组负担。
审 判 长 刘 颖
代理审判员 周光清
代理审判员 赵 娟
二〇一七年二月二十七日
书 记 员 黄 理
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判判决、裁定；
……。