河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫行终1036号
上诉人（一审原告）郑州大河经济发展公司，住所地郑州市金水路11号。
法定代表人谷界岭，公司经理。
委托代理人卜书义，河南安泰律师事务所律师。
委托代理人樊书海，河南安泰律师事务所律师。
上诉人（一审被告）荥阳市人民政府，住所地荥阳市索河路32号。
法定代表人王新亭，市长。
委托代理人楚帅，荥阳市国土资源局工作人员。
委托代理人程小雷，河南陆达律师事务所律师。
郑州大河经济发展公司（以下简称大河公司）与荥阳市人民政府土地行政管理一案，均不服郑州市中级人民法院（2015）郑行初字第631号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人大河公司的法定代表人谷界岭、委托代理人卜书义，上诉人荥阳市人民政府的委托代理人楚帅、程小雷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
郑州市中级人民法院一审查明：1994年1月31日大河公司取得（临）荥土管字第008号用地许可证，该证显示，使用单位为大河公司，使用性质工厂，使用面积40.373亩，土地位置郑上路赵家庄段北侧，有效日期1994年1月31日至1995年1月31日。该用地许可证须知显示此证为临时证，为办理建设用地，临时占地，临时建筑等凭证。凡违章用地或不按定界图标示的位置用地者，按照有关规定处理。超过有效期不换发土地使用证，此证即行作废。1994年5月12日受大河公司委托，荥阳县审计会计师事务所对大河公司资产作出荥社审字（1994）第56号评估报告，评估资产包括房屋、建筑物、土地及附属物，评估值为1214685元。1995年7月7日郑州土地管理局出具郑土征（1995）352号关于荥阳市九三年度37个单位38宗用地问题的批复：荥阳市土地管理局，你局荥土（1995）7号文《关于申请补办国家建设用地手续的报告》获悉，同意补办九三年度征用38宗用地的手续，土地使用权交37个单位。该批复37个单位其中包括大河公司。1996年8月27日荥阳市人民法院作出（1995）荥经初字第601号经济判决书，该判决书认定原告大河公司征用土地，签订了征地协议，支付征地款，并办理了合法的用地许可证，该土地应归大河公司使用。被告河南轻工技术学校在未查明土地权属，又没有建筑许可证的情况下，仅凭与荥阳市豫龙镇赵家庄村委的土地转让协议就占地建校，属侵权行为，其与赵家庄村委的土地转让协议无效。判决河南轻工技术学校返还大河公司40.374亩。1997年9月26日大河公司申请荥阳市人民法院强制执行。1998年6月1日荥阳市人民法院作出（1997）荥执字第828号民事裁定书，荥阳市人民法院以因找不到被执行单位河南轻工技术学校，裁定中止执行。2002年5月大河公司法定代表人谷界岭因职务侵占罪、违法发放贷款罪被判刑20年。2004年4月5日郑州市公安局合行专案组向荥阳市土地管理局发出协助扣押通知函，通知荥阳市土地管理局对大河公司土地40.373亩不准买卖、抵押、转让。2005年4月6日荥阳市人民政府作出荥政文（2015）61号文件，同意收回大河公司所使用的国有土地使用权。后荥阳市人民政府又作出荥政土（2005）0036号文件、荥政土（2005）045号文件，将收回的大河公司土地分别进行了出让调整。2014年8月19日大河公司向荥阳市人民法院申请恢复（1995）荥经初字第601号经济判决书的执行。2014年8月25日荥阳市人民法院立案执行。大河公司向郑州市中级人民法院提起行政诉讼，请求：依法纠正荥阳市人民政府违法收回其郑上路赵家庄村北侧40.374亩土地使用权的行政行为，及与该违法行为相关的文件，文号：荥政土（2005）0036号文件、荥政土（2005）045号文件、荥政土（2005）61号文件，返还土地使用权并按郑州市土地管理局郑土征（1995）352号文件为大河公司完善用地手续。
郑州市中级人民法院一审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十三条第二款规定，证据经法庭审查属实，才能作为认定案件事实的根据。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三十一条第一款规定，未经法庭质证的证据，不能作为人民法院裁判的根据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十五条规定，证据应当在法庭上出示，并经庭审质证。未经庭审质证的证据，不能作为定案的依据。第三十六条规定，经合法传唤，因荥阳市人民政府无正当理由拒不到庭而需要依法缺席判决的，荥阳市人民政府提供的证据不能作为定案的依据，但当事人在庭前交换证据中没有争议的证据除外。依据上述法律规定，大河公司提交的证据已经庭审出示审查，可以作为认定案件事实的根据。荥阳市人民政府经一审法院合法传唤无正当理由拒不到庭，其提供的证据不能作为定案的依据。根据大河公司提交的证据及一审法院查明的事实，大河公司签订了征地协议，支付了征地款，并办理了合法的用地许可证，该土地应归大河公司使用。荥阳市人民政府收回大河公司所使用的国有土地使用权的行政行为无证据予以支持。鉴于大河公司的使用土地已被收回并进行了出让调整，故荥阳市人民政府收回大河公司所使用的国有土地使用权的行政行为应予确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，郑州市中级人民法院一审判决：一、确认荥阳市人民政府收回大河公司国有土地使用权的行政行为违法；二、驳回大河公司的其他诉讼请求。
大河公司不服一审判决，向本院提起上诉称，大河公司请求返还土地使用权的一审诉讼请求，包含赔偿损失的内容，一审判决简单驳回这一诉请，剥夺了大河公司申请赔偿的权利，造成大河公司既得不到土地，也不能取得赔偿，有违公平公正原则。请求撤销一审判决第二项，改判支持上诉人一审诉讼请求，并判决荥阳市人民政府返还土地使用权或者赔偿损失。二审庭审当天，大河公司申请撤回请求判令荥阳市人民政府赔偿损失这一上诉请求。
荥阳市人民政府辩称，荥阳市人民政府已在一审中提交答辩状和证据材料，大河公司的起诉明显超过了法定起诉期限；被诉收回土地使用权决定符合法律规定，大河公司的上诉请求不应当得到支持。
荥阳市人民政府不服一审判决，向本院提起上诉称：（一）虽然荥阳市人民政府的代理人参加庭审迟到，但到达庭审现场时庭审正在进行中，并未结束，荥阳市人民政府出庭应诉行为不属于“无正当理由拒不到庭”。（二）一审中荥阳市人民政府已经就本案涉及的行政行为进行了答辩并提交了相关证据材料。一是荥阳市人民政府已经在2005年4月在《大河报》上对被诉收回土地使用权批复进行了公告，大河公司2015年才提起行政诉讼，已经超过了6个月的法定起诉期限。二是宗地交付大河公司后，大河公司并未进行建设，致使涉案土地闲置，荥阳市人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条之规定，收回涉案土地使用权，事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求撤销一审判决，依法改判或者发回重审。
大河公司辩称：荥阳市人民政府的上诉理由无视人民法院的生效判决和郑州市公安局的协助扣押通知函，非法无理收回大河公司的土地使用权，本身就违反法律规定。请求支持大河公司的上诉请求。
本院经审理查明的事实与一审法院查明事实一致。
本院认为：（一）《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条规定，经人民法院传票传唤，被告无正当理由拒不到庭的，可以缺席判决。荥阳市人民政府无正当理由未在法庭合法传唤的开庭时间参加庭审，一审法院依法缺席审理并判决，并无不妥。荥阳市人民政府提交的证据未在法庭上出示并经庭审质证，不能作为本案定案的依据，荥阳市人民政府应当承担由此产生的不利法律后果。
（二）大河公司提起本案诉讼并未超过法定起诉期限。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出行政行为时未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。荥阳市人民政府作出本案被诉行政批复时，未告知大河公司诉权或者起诉期限，故本案应适用上述关于两年起诉期限的规定，荥阳市人民政府认为本案起诉期限应计算为六个月的主张不能成立。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定，被告认为原告起诉超过法定起诉期限的，由被告承担举证责任。荥阳市人民政府不能提供有效证据证明大河公司知道或者应当知道被诉行政行为内容的时间，不能证明大河公司提起本案诉讼之时，已经超过法定两年起诉期限，应负举证不能的责任。
（三）一审判决确认被诉批复违法正确。一是荥阳市人民政府未提供其作出《荥阳市人民政府对市国土资源局关于收回郑州大河经济发展公司国有土地使用权的请示的批复》（荥政文（2005）61号）收回大河公司使用的国有土地使用权的任何事实和法律依据，应属主要证据不足。二是荥阳市人民政府在作出不利于大河公司的批复之前，未事先向大河公司告知拟作出行政行为的根据、理由，未听取大河公司的陈述、申辩，有违正当程序原则，应属程序违法。三是鉴于大河公司使用的涉案土地已经被出让给他人使用，不宜直接判决撤销被诉批复，故一审确认荥阳市人民政府收回大河公司国有土地使用权行为违法正确。大河公司诉请返还涉案土地使用权并为其完善用地手续的请求，不具备法定和现实条件，本院不予支持。
（四）至于荥阳市人民政府在收回涉案土地使用权后作出《关于郑州华泰特阀有限公司申请用地的批复（荥政土（2005）036号）将涉案土地使用权予以出让，以及作出《关于河南省荥阳市华侨贸易公司等三家单位申请调整用地边界的批复》（荥政土（2005）045号）调整涉案土地与相邻土地边界，均与大河公司没有法律上的利害关系，大河公司诉请撤销上述文件，不能得到支持。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。大河公司与荥阳市人民政府的上诉理由均不能成立，上诉请求应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回大河公司和荥阳市人民政府的上诉，维持郑州市中级人民法院2016年4月7日作出的（2015）郑行初字第631号行政判决。
二审案件受理费各50元，分别由上诉人大河公司、荥阳市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王凤强
代理审判员 王秋娜
代理审判员 苗春燕
二〇一六年十月二十八日
书 记 员 吕芸霞