浙江省宁波市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙甬行初字第39号
原告林江海。
被告宁波市北仑区人民政府，住所地浙江省宁波市北仑区长江路1166号。
法定代表人胡奎。
委托代理人徐萍（特别授权代理）。
原告林江海不服被告宁波市北仑区人民政府于2014年2月27日作出的[2014（年）]第04号拟征收土地方案公告，向本院提起行政诉讼。本院于2015年2月13日受理后向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年3月24日公开开庭审理了本案。原告林江海，被告的委托代理人徐萍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年2月27日，被告作出[2014（年）]第04号拟征收土地方案公告。该公告记载，因开发建设需要，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》的有关规定，按照宁波市人民政府和宁波市北仑区人民政府有关文件，现将《拟征收（征用）土地方案》内容和有关事项通知如下：一、建设用地项目名称：林唐村拆迁地块、戚家山三产地块、骆霞线绿化等项目。二、拟征收（征用）土地位置：戚家山街道林唐村部分土地（见附图）。三、土地补偿安置标准：（一）实行征地区片综合地价补偿，征地区片综合地价包括土地补偿费和安置补助费。①耕地、园地征地区片综合地价不低于58820元/亩，其中安置补助费25000元/人；②其他农用地、建设用地参照耕地补偿标准执行；③山林地、未利用地按耕地补偿标准的50%补偿。（二）地上附着物补偿标准，按实际调查情况进行补偿。（三）青苗补偿标准，按有关规定的标准结合实际情况进行补偿。四、被征收土地所涉及的农业人员安置办法，按宁波市北仑区人民政府仑政[2009]13号、仑政[2012]26�文件及有关规定执行。五、被征收土地的所有权人、使用权人需持土地权属证书或其它有关证明材料，在该公告发布之日起的5个工作日内到所在村办理征地补偿登记，请相互转告。土地所有权人、使用权人在该公告规定期限内不办理征地补偿登记手续的，其补偿内容以宁波市北仑区土地行政主管部门的调查结果为准。凡从该公告发布之日起，在征地范围内扩建、抢种的地上附着物一律不予补偿。特此通知。
被告在举证期限内向本院提交并在庭审中出示了作出被诉具体行政行为的证据：
1.红线图复印件1页，用以证明林唐村提前补偿土地所在位置的事实；
2.林唐村村民代表大会会议记录及会议签到册、征地申请报告，用以证明林唐村要求土地提前补偿的事实；
3.浙土字A[2012]-0433号、浙土字A[2013]-0699号《浙江省建设用地审批意见书》，用以证明林唐村部分集体土地�被批准用地的事实；
4.征地补偿安置方案公告、仑征字[2014]第25、26、27、28、29号征地补偿协议及仑征字[2014]50号征地补偿协议书，用以证明对涉案地块进行提前补偿的具体内容的事实；
5.说明及情况说明，用以证明林唐村对涉案地块提前补偿实质情况作出说明的事实；
6.附件复印件2页，用以证明原告家庭户及林唐村其他村民已经领取补偿费的事实。
原告起诉称，其系宁波市北仑区小港街道林唐村村民。被告在没有履行法定的征地手续和程序的情况下，就发布[2014（年）]第04号拟征收土地方案公告。被告的征地行为缺乏法律依据，侵犯了其土地承包经营权和宅基地使用权，依法应予撤销。请求法院撤销被诉公告行为，并判令被告立即停止违法征地行为。
原告向本院提供了[2014（年）]第04号拟征收土地方案公告、信访答复意见书、通知、社员住房建设动用耕地面�申请表、原告的居民户口簿复印件等证据，用以证明原告身份及被诉公告行为违法的事实。
被告答辩称，被诉公告行为系其对宁波市北仑区戚家山街道林唐村集体土地提前补偿行为，是民事合同行为，而不是具体行政行为。该行为不具有强制性，其也没有对涉案土地进行征收的主观意思表示。请求法院驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，原告对被告提供的证据均有异议，认为被告作出的征地行为违法。被告对原告提供的证据均无异议。
经审理查明，2012年12月27日、2014年1月27日，浙江省人民政府以浙土字A[2012]-0433号、浙土字A[2013]-0699号《浙江省建设用地审批意见书》分别批准同意宁波市2012年度第二批次、2013年度第二批次城市建设用地实施方案，其中分别涉及戚家山三产地块（北仑-10）用地面积3.4887公顷、林唐拆迁地块（北仑-13）用地面积10.0547公顷。2014年2月27日，被告发布[2014（年）]第04号拟征收土地方案公告。该公告附图标明“红线范围面积约702亩”。红线范围内不仅包含了上述已经批准征收的戚家山三产地块（3.4887公顷）、林唐拆迁地块（10.0547公顷），而且还包含了未经依法批准征收的其他土地。原告所有的房屋位于林唐拆迁地块（10.0547公顷）范围内。2014年3月19日，宁波市北仑区（开发区）征地拆迁办公室与宁波市北仑区戚家山林唐村就涉及已经依法征收的林唐拆迁地块、戚家山三产地块的征地补偿问题达成一致，签订了仑征字[2014]第25、28号征地补偿协议，并于同日将相应的征地补偿款拨付至林唐村。2015年初，部分征地补偿费已经在林唐村内进行了分配，包括原告在内的林唐村村民已经领取了相关费用。
以上事实有[2014（年）]第04号拟征收土地方案公告及相关附图，浙土字A[2012]-0433号、浙土字A[2013]-0699号《浙江省建设用地审批意见书》，征地补偿安置方案公告，仑征字[2014]第25、28号征地补偿协议以及林唐村出具的情况说明等证据予以证实。
本院认为，根据被告提供的证据，可以认定被告作出的[2014（年）]第04号拟征收土地方案公告虽然在形式上是拟征收土地方案，但在实质上是被告依照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》而对涉案地块的征收及征收土地方案予以公告的行为。该行为属于行政机关履行行政管理职责的，对公民、法人或者其他组织具有强制约束力的可诉行政行为，而并非被告所辩称的民事行为。被告辩称该行为不可诉的主张，本院不予采信。
《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”据此，在浙江省人民政府已经依法批准征收土地、征用土地方案后，被告有权发布征收土地方案公告。《征收土地公告办法》第五条规定：“征收土地公告应当包括下列内容：（一）征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；（二）被征收土地的所有权人、位置、地类和面积；（三）征地补偿标准和农业人员安置途径；（四）办理征地补偿登记的期限、地点。”本案中，根据[2014（年）]第04号拟征收土地方案公告记载，被告对已经依法批准征收的戚家山三产地块（3.4887�顷）、林唐拆迁地块（10.0547公顷）的土地征收方案的公告缺乏征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途以及被征收土地的所有权人、位置、地类和面积等内容，被告对上述两地块的土地征收方案发布公告的行为违反了法律规定。但由于该行为不具有可撤销内容，加之该两地块上的土地相关权利人已经签订了征地补偿协议，且协议已经履行，相关征地补偿费用已经落实，其中林唐拆迁地块上部分房屋也已经被拆除，故应确认该行为违法。
《中华人民共和国土地管理法》第七十八条规定：“无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征收土地的，其批准文件无效……”被告对戚家山三产地块（3.4887公顷）、林唐拆迁地块（10.0547公顷）以外的骆霞线绿化等未经依法批准征收的土地，无权批准征收，也不能发布拟征收土地方案公告。因此，被告对该部分土地予以征收并以拟征收土地方案形式予以公告的行为，属于重大且明显的违法行为，应确认为无效行为。另，原告在诉讼请求中要求法院责令被告立即停止违法征地行为，实际上是向法院要求停止执行行政行为，该要求不属于本案审理和裁判范围。
综上，本院认为，被告作出的被诉具体行政行为，部分违法，部分无效。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项、第（三）项的规定，判决如下：
一、确认被告宁波市北仑区人民政府于2014年2月27日作出的[2014（年）]第04号拟征收土地方案公告中对浙土字A[2012]-0433号《浙江省建设用地审批意见书》载明的戚家山�产地块（3.4887公顷）、浙土字A[2013]-0699号《浙江省建设用地审批意见书》载明的林唐拆迁地块（10.0547公顷）的征收土地方案予以公告的行为违法；
二、确认被告宁波市北仑区人民政府于2014年2月27日作出的[2014（年）]第04号拟征收土地方案公告中对除浙土字A[2012]-0433号《浙江省建设用地审批意见书》载明的戚家山三产地块（3.4887公顷）、浙土字A[2013]-0699号《浙江省建设用地审批意见书》载明的林唐拆迁地块（10.0547公顷）以外的骆霞线绿化等未经依法批准征收的土地的拟征收土地方案予以公告的行为无效。
本案案件受理费50元，由被告宁波市北仑区人民政府负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法�（开户行：农业银行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；帐号：19000101040006575401001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 陈信根
代理审判员 孙 雪
人民陪审员 孙跃宏
二〇一五年四月二十八日
代书 记员 袁丹蓉