贵州省三穗县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）穗行初字第21号
原告贵州省凯里香料公司（下文简称“凯里香料公司”），所在地：贵州省凯里市龙头新村路。
法定代表人廖德万，该公司总经理。
委托代理人陈廷超，贵州天一致和律师事务所律师。特别授权。
被告贵州省台江县人民政府（下文简称“台江县政府”），所在地：台江县台拱镇秀眉广场对面。
法定代表人成兵，该县县长。
委托代理人张秀光，贵州振法律师事务所律师。特别授权。
原告凯里香料公司不服被告台江县政府于2014年4月10日作出台府撤销许可（2014）1号《撤销行政许可决定书》（下文简称“台府撤销许可（2014）1号《决定书》”）一案，根据贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院（2013）黔东行辖字第1号指定管辖决定书。本院于2014年5月8日受理后，于2014年5月12日向被告送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年6月25日公开开庭审理了本案。原告凯里香料公司法定代表人廖德万及其委托代理人陈廷超，被告台江县政府的委托代理人张秀光到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告台江县政府于2014年4月10日作出台府撤销许可（2014）1号《决定书》，认定2006年12月，被告将贵州省凯里监狱国营德立农场（下文简称“德立农场”）土地划拨给贵州省惠明电业台江有限公司（下文简称“惠明公司”）作为岩寨电站库区移民生产生活安置用地。惠明公司未依法取得土地使用权证，未与台江县国土资源局签订国有土地使用权出让合同和补交土地出让金。2006年12月，惠明公司未经台江县国土资源局批准与凯里香料公司签订《德立农场租赁协议书》，将德立农场土地租给凯里香料公司作为山苍籽种植基地和建立加工厂。2007年9月，凯里香料公司向被告申请办理了关于德立农场土地的台林证字（2007）00001号《林权证》。其行为违反《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条第一款之规定，惠明公司与凯里香料公司签订的《德立农场租赁协议书》违法，属于无效民事行为。被告对凯里香料公司不具备合法土地使用权的土地颁发林权证，违反了《贵州省林地管理条例》第十一条和第十四条规定的法律程序。根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款第三项的规定，被告台江县政府作出台府撤销许可（2014）1号《决定书》，撤销2007年9月17日为原告凯里香料公司颁发的台林证字（2007）00001号《林权证》。
在法定期限内，被告向三穗县人民法院提交了下列证据：1、德立农场规划设计图，拟证明德立农场规划范围；2、山界划分协定书，拟证明德立农场地理界限；3、证明书、台林证字（2007）00001号《林权证》登记档案资料，（1）证明书、（2）林权登记申请表、（3）申请书、（4）台府函（2006）28号《台江县人民政府关于凯里香料公司在德立农场种植万亩山苍籽基地的函》、（5）德立农场租赁协议书、（6）德立农场整体使用权协议书、（7）德立农场整体移交协议书、（8）台江县绿色生态园总体规划示意图、（9）州发改农业（备案）（2006）02号《黔东南基本建设投资项目备案通知》、（10）台江县林业局台林字（2006）12号《关于对“关于在台江县德立农场建设一万亩山苍子优质基地项目实施的请示”的批复》、（11）企业法人营业执照、（12）台江县发展和改革局文件台发改复（2007）01号《关于同意贵州省凯里香料公司在我县德立农场实施一万亩优质山苍籽基地工程项目的批复》、（13）贵州省地方原国营德立农场土粮分布图，以上证据拟证明：（1）台江县政府并没有通过出让程序收取土地使用权出让金，台江县政府是将德立农场国有土地使用权无偿划拨给惠明公司，并非有偿出让。（2）登记档案的土地权属来源证明材料中，没有记载土地使用权人系惠明公司的国有土地使用权证，证明林权证登记前和登记时惠明公司没有申办，登记后和撤销前也没有补办关于德立农场的国有土地使用证，双方的国有土地租赁行为违反法律规定的土地登记要件。（3）登记档案的土地权属来源证明材料中，没有记载经过台江县国土资源局依法批准转租的批准文件，证明林权证登记前、登记时惠明公司和香料公司没有申办，登记后和撤销前也没有补办关于德立农场的国有土地使用证，双方的国有土地租赁行为违反法律规定的土地登记要件；4、台江县财政局记账凭证、转账支票存根和惠明公司收据，拟证明惠民公司代台江县政府支付凯里监狱的230万元，台江县政府已通过台江县财政局于2007年12月26日支付给惠明公司，总计240万元，包括10万元利息。
原告诉称：被告所作出的台府撤销许可（2014）1号《决定书》认定的事实完全颠倒黑白，且无任何证据，并明显超越职权。一、2006年12月28日，被告与惠明公司签订《德立农场整体使用权协议书》，2006年12月30日，惠明公司与原告签订了《德立农场租赁协议书》，上述两份协议签订后，2007年1月4日，被告专门以台府函（2006）28号文件，批复同意惠明公司将德立农场租给原告种植万亩山苍籽基地和建立加工厂。台江县发改局已将对该项目的批复文件抄送台江县国土资源局，黔东南州发改委也已经将对该项目的备案通知抄送黔东南州国土资源局。二、被告在该决定书中认定惠明公司与凯里香料公司签订的《德立农场租赁协议书》属于无效民事行为明显属于超越职权，仅有人民法院和仲裁机构有此权力。三、原告在申请办理本案林权证过程中，完全是按照我国《林木和林地权属登记管理办法》的规定申办的，台江县林业局及被告台江县政府当时都进行了严格的审核，才向原告颁发林权证，原告依法享有本案林权证上载明的权利。综上所述，原告认为，被告作出的台府撤销许可（2014）1号《决定书》严重损害了原告的合法权益，依法应予撤销。
原告凯里香料公司为证明其主张的事实，提交了以下证据：1、企业法人营业执照组织机构代码证，拟证明原告诉讼主体资格；2、撤销行政许可决定书，拟证明被告作出撤销行政许可的事实；3、林权证，拟证明原告对林权证林地享有使用权；4、德立农场整体使用权协议书，拟证明台江县政府将德立农场交惠明公司管理使用的事实；5、惠明公司与原告签订的租赁协议书，拟证明惠明公司将德立农场租赁给原告的事实；6、（1）台江县人民政府台府函（2006）28号《台江县人民政府关于凯里香料公司在德立农场种植万亩山苍籽基地的函》、（2）台江县林业局文件台林字（2006）12号《关于对“关于在台江县德立农场建设一万亩山苍子优质基地项目实施的请示”的批复》、（3）建设项目环境影响登记表、（4）台江县发展和改革局文件台发改复（2007）01号《关于同意贵州省凯里香料公司在我县德立农场实施一万亩优质山苍籽基地工程项目的批复》、（5）黔东南基本建设投资项目备案通知、（6）台江县人民政府台府函（2007）15号《关于同意贵州省凯里香料公司在我县德立农场实施一万亩优质山苍籽香料基地工程项目的批复》，以上证据拟证明土地来源和项目合法；7、（1）2009年1月10日台江德立农场山苍子香料林基地造林成活率调查报告、（2）2008年10月16日台江德立农场山苍子香料林基地造林成活率调查报告，以上证据拟证明原告林权真实性；8、台江县扶贫办公室证明，拟证明原告林权的真实性；9、关于台江县革一乡山苍籽基地建设项目分成协议及台江县财政扶贫资金项目收益农户登记表（革一乡后哨村村民委员会、江边村村民委员会、新寨村村民委员会各一份），拟证明涉及三个村公共权益；10、证明，拟证明凯宏公司发放1200万元给凯里香料公司做投资情况；11、保证担保合同、林权证收据，拟证明用林权证原件向担保公司提供反担保；12、林地被毁的示意图，拟证明原告林地被毁；13、台林证字（2007）00001号《林权证》登记档案资料，（1）林权登记申请表、（2）申请书、（3）台府函（2006）28号《台江县人民政府关于凯里香料公司在德立农场种植万亩山苍籽基地的函》、（4）德立农场租赁协议书、（5）德立农场整体使用权协议书、（6）德立农场整体移交协议书、（7）台江县绿色生态园总体规划示意图、（8）州发改农业（备案）（2006）02号《黔东南基本建设投资项目备案通知》、（9）台江县林业局台林字（2006）12号《关于对“关于在台江县德立农场建设一万亩山苍子优质基地项目实施的请示”的批复》、（10）企业法人营业执照、（11）台江县发展和改革局文件台发改复（2007）01号《关于同意贵州省凯里香料公司在我县德立农场实施一万亩优质山苍籽基地工程项目的批复》，拟证明香料公司办证合法；14、万亩山苍籽基地图片，拟证明造林的过程和造林后现状，以及被毁后情况。
被告辩称：2006年12月，被告将德立农场土地划拨给惠明公司作为岩寨电站库区移民生产生活安置用地。2006年12月，未经台江县国土资源局批准，惠明公司与凯里香料公司签订《德立农场租赁协议书》，由惠明公司将德立农场土地租给凯里香料公司作为山苍籽种植基地和建立加工厂。2007年9月，凯里香料公司向本府申请办理了关于德立农场土地的台林证字（2007）00001号《林权证》。惠明公司未经依法取得关于德立农场土地使用权的国有土地使用证，未与台江县国土资源局签订国有土地使用权出让合同和补交土地出让金，未经台江县国土资源局批准将德立农场土地出租给凯里香料公司，其行为违反《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条第一款之规定，惠明公司与凯里香料公司签订的《德立农场租赁协议书》属于无效民事行为，凯里香料公司对德立农场土地的使用权不具备合法性。对凯里香料公司不具备合法土地使用权的土地颁发林权证，违反了《贵州省林地管理条例》第十一条和第十四条规定的法律程序。因此，被告依职权撤销台林证字（2007）00001号《林权证》，符合《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款第三项的规定，请予以维持。
经庭审质证，本院对被告提交的证据作如下确认：第1、2号证据来源合法、内容客观真实，原告凯里香料公司没有异议，本院予以采信；第3号证据：（1）号证据能证明台林证字（2007）00001号《林权证》登记档案复印于台江县林业局，本院予以采信；（2）-（3）号证据能作为证明原告凯里香料公司向被告台江县政府申请办证的事实，本院予以采信；（4）号证据来源合法、内容客观真实，能证明被告台江县政府同意将德立农场租给原告的事实，同时证明了该土地使用权人为惠明公司的事实；（5）号证据能证明惠明公司与凯里香料公司租赁德立农场的民事行为，但不能作为凯里香料公司取得土地使用权的证据采信；（6）、（7）号证据来源合法、内容客观真实，能证明德立农场土地性质属于国有及划拨给惠明公司，惠明公司是德立农场的土地使用权人的事实，本院予以采信；（8）-（12）号证据不是土地使用权属依据，不能作为原告凯里香料公司是关于德立农场林地使用权人的证据采信；（13）号证据来源合法、内容客观真实，双方当事人无异议，本院予以采信。第4号证据能证明台江县政府已于2007年12月26日支付240万元给惠明公司的事实，同时证明惠明公司对德立农场土地使用权为无偿划拨的事实，该证据虽是被告台江县政府当庭举证，超过举证期限，但鉴于该证据是2007年形成的原始证据，真实的反映了本案登记土地的性质，本院予以采信。
本院对原告提交的证据作如下确认：1、4、5号，6号（1）、（2）、（4）、（5）、13号证据的认定与本院对被告出示该证据时的认定一致。2、3号证据来源合法、内容客观真实，能作为被告台江县政府为原告凯里香料公司颁发《林权证》，后又作出具体行政行为撤销该《林权证》的证据采信。6号（3）号证据与本案具体行政行为无关联，不是本案定案依据，本院不予采信；6号（6）号证据与本案具体行政行为无关联，不能作为土地来源合法的证据采信；7-12号证据与本案具体行政行为无关联，本院不予采信；14号证据与本案具体行政行为无关联，本院不予采信。
经审理查明：2007年9月17日，被告台江县政府经原告凯里香料公司申请，为原告凯里香料公司办理了台林证字（2007）00001号《林权证》，登记事项为：林地所有权权利人为台江县人民政府，林地使用权权利人为凯里香料公司，坐落为台江县德立农场，面积为19000亩，林种为山苍子，林地使用期为28年，终止日期为2034年12月31日。该林地原为贵州省凯里监狱国营德立农场，2004年5月13日，被告台江县政府与贵州省凯里监狱签订《德立农场整体移交协议书》，一次性补偿贵州省凯里监狱230万元，凯里监狱将德立农场整体移交给台江县政府（该笔款实际由惠明公司代为支付，2007年12月26日，台江县政府将惠明公司代为支付的补偿款通过财政转账支付240万元（含利息10万元）给惠明公司）。2006年12月28日，被告台江县政府与惠明公司签订《德立农场整体使用权协议书》，将德立农场土地划拨给惠明公司使用。2006年12月30日，惠明公司与凯里香料公司签订《德立农场租赁协议书》，将德立农场土地出租给凯里香料公司。2007年1月4日，台江县人民政府作出台府函（2006）28号《台江县人民政府关于凯里香料公司在德立农场种植万亩山苍籽基地的函》同意惠明公司将原国营德立农场出租给原告使用，惠明公司做好德立农场土地规划，督促凯里香料公司做好合理开发。被告台江县政府于2007年9月17日为原告凯里香料公司颁发了台林证字（2007）00001号《林权证》。被告台江县政府作出台府撤销许可（2014）1号《决定书》，撤销台林证字（2007）00001号《林权证》。原告凯里香料公司对此不服，向法院提起行政诉讼，请求依法撤销被告台江县政府于2014年4月10日作出台府撤销许可（2014）1号《决定书》。
本院认为，被告台江县政府将德立农场划拨给惠明公司使用，惠明公司是德立农场土地使用权人，土地性质为国有。惠明公司与原告凯里香料公司签订《德立农场租赁协议书》，将德立农场租给原告凯里香料公司使用，根据贵州省实施《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》办法第三十一条之规定，土地使用者惠明公司将土地使用权租赁给原告凯里香料公司，原告凯里香料公司支付租金的行为是出租行为。该行为属于民事行为，土地使用权未发生转移，仍然归惠明公司所有。被告台江县政府在原告凯里香料公司没有取得土地使用权的情况下，为其办理台林证字（2007）00001号《林权证》，将林地使用权人登记为原告凯里香料公司，属于错误发证，根据《贵州省林地管理条例》第十一条第（三）项和第十四条第二款之规定、《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款第（三）、（四）项之规定，对违反法定程序作出准予行政许可决定的，不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的，可以依照职权，撤销行政许可，故被告台江县政府对错误颁发的台林证字（2007）00001号《林权证》予以撤销，是其法定职责，对该具体行政行为，本院予以确认。对原告凯里香料公司提出办理台林证字（2007）00001号《林权证》手续齐全、不存在违法，应撤销台府撤销许可（2014）1号《决定书》的主张，本院不予采纳。惠明公司在本案中，不是具体行政行为相对人，被告台江县政府作出的具体行政行为，不损害惠明公司对德立农场的土地使用权利益。原告凯里香料公司与台江县革一乡后哨村村民委员会、江边村村民委员会、新寨村村民委员会签订的革一乡山苍籽基地建设项目分成协议，与本案具体行政行为无关联，不涉及公共权益，故原告凯里香料公司提出被告作出的具体行政行为遗漏当事人，撤销行政许可对公共利益可能造成重大损害的主张，本院不予支持。被告台江县政府作出台府撤销许可（2014）1号《决定书》中，对惠明公司与凯里香料公司签订《德立农场租赁协议书》作出无效民事行为的认定，本院认为，双方签订的是土地租赁合同，系民事法律关系，民事合同是否有效应经人民法院确认或仲裁机关仲裁，被告对此作出认定，显属不当，超越职权，本院不予确认。被告对双方合同效力的叙述，与被告具体行政行为无关联，本院不作为本案具体行政行为是否合法的事实确认。综上所述，根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款第（三）、（四）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第一款之规定，判决如下：
确认被告台江县政府于2014年4月10日作出台府撤销许可（2014）1号《撤销行政许可决定书》撤销台林证字（2007）00001号《林权证》的具体行政行为合法。
案件受理费50元，由原告凯里香料公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院。
审 判 长 杨 露
审 判 员 刘 波
人民陪审员 姜绍泽
二〇一四年八月十一日
书 记 员 杨 挺