湖北省秭归县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂0527行初17号
公益诉讼人秭归县人民检察院。
法定代表人张晓华，系该院检察长。
被告秭归县林业局，统一社会信用代码11420527011136341J，住所地秭归县茅坪镇屈原路13号。
法定代表人鲁邦群，系该局局长。
委托代理人：谭精诚，男，1976年9月9日出生，汉族，秭归县林业局副局长，住秭归县。代理权限：特别授权代理。
委托代理人：何建林，湖北林华安律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
公益诉讼人秭归县人民检察院认为被告秭归县林业局不履行保护森林资源法定职责，于2017年5月4日提起行政公益诉讼。本院于当日立案后，于同月8日向被告送达了行政公益诉讼起诉书副本及应诉通知书等文书。本院依法组成合议庭，于2017年8月23日进行了庭前证据交换，8月28日召开庭前会议，8月31日公开开庭审理了本案。公益诉讼人秭归县人民检察院检察员郑玉蓉、张兵、代理检察员韩利丽出庭参加诉讼，被告秭归县林业局的委托代理人谭精诚、何建林到庭参加诉讼。本案经合议庭评议，现已审理终结。
公益诉讼人秭归县人民检察院诉称：2003年以来，崔邦雄在秭归县××烟灯××、××村交界处“三岔溪”地段占用当地村民的农田与林地开采石料。从2003年10月18日开始，崔邦雄、秭归县雄源矿业有限公司（以下统称为“三岔溪”采石场）虽然办理了采矿许可证，但崔邦雄仅在2004年7月27日，向秭归县林业局交纳1000元植被恢复费，办理了150平方米林地临时占用手续。此后，“三岔溪”采石场经营者未在秭归县林业局办理过任何使用林地审批手续，秭归县林业局也未对该采石场非法占用林地、擅自改变林地用途的违法行为进行监管。2014年9月25日，秭归县森林公安局对“三岔溪”采石场经营者崔邦雄以非法占用农用地罪立案侦查，2017年4月，崔邦雄被秭归县人民法院判处刑罚并生效。
2016年11月14日，秭归县人民检察院发出秭检民（行）行政违监[2016]42052700001号检察建议书，建议秭归县林业局依法履行对毁坏林地的监管职责，秭归县林业局责令“三岔溪”采石场经营者对原有矿区范围可以栽植苗木的地方定植了刺槐树2000多株，但“三岔溪”采石场仍在生产经营之中，原损害的林地未完全恢复，又有新的林地被破坏，违法行为仍在继续。公益诉讼人认为，“三岔溪”采石场非法改变林地用途，至今没有恢复原状，导致公共利益受损。根据《中华人民共和国森林法》第十三条规定，秭归县林业局对“三岔溪”采石场的违法行为，应依照《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条的规定，责令“三岔溪”采石场经营者限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款”的行政处理，秭归县林业局未依法履行法定职责，特向法院提起行政公益诉讼，请求：1、确认秭归县林业局对“三岔溪”采石场非法占用林地、擅自改变林地用途的违法行为未依法履行监督和管理职责违法。2、判令秭归县林业局对“三岔溪”采石场非法占用林地、擅自改变林地用途的违法行为继续履行监督和管理职责。
公益诉讼人为证明其诉讼主张，向本院提交了如下证据和依据：
第一组：“三岔溪”采石场违反森林法非法占用林地采石的证据，证实“三岔溪”采石场经营者仅办理了采矿许可证，未经县林业主管部门审核同意，在郭家坝镇“三岔溪”地段非法占用林地开采矿石，擅自改变了林地用途。
1、“三岔溪”采石场非法占用林地卫星图片、现场照片及视频，证明“三岔溪”采石场经营者擅自改变林地用途、损坏林地范围及现状；
2、秭归县人民检察院秭检公诉刑诉[2016]22号起诉书，证明“三岔溪”采石场经营者崔邦雄擅自改变林地用途、涉嫌非法占用农用地一案，公益诉讼人已向秭归县人民法院依法提起公诉；
3、秭归县人民法院（2017）鄂0527刑初20号判决书及宜昌市中级人民法院（2017）鄂05刑终218号刑事裁定书，证明“三岔溪”采石场经营者崔邦雄犯非法占用农用地罪一案，秭归县人民法院已作出有罪判决并生效，该判决确认崔邦雄擅自改变林地用途50.92亩。
4、秭归县林业局出具的“三岔溪”采石场未办理使用林地手续的证明，证明“三岔溪”采石场经营者未依法办理林地使用审批手续；
5、“三岔溪”采石场办理的采矿许可证及企业变更情况，证明“三岔溪”采石场经营者办理了采矿许可证。
第二组：“三岔溪”采石场非法占用林地致国家和社会公共利益受损的证据，证实2003年至2016年7月，三岔溪采石场经营者非法占用林地，擅自改变林地用途，损害了防护林和国家生态公益林71.04亩。
1、“三岔溪”采石场占用荒口坪村和烟灯堡村农户袁学杞、袁学满、赵忠华、韩永翠林地的《森林、林木、林地状况登记表》，证明“三岔溪”采石场占用林地的性质为防护林；
2、2016年10月17日秭归县天然林保护工程管理中心出具的《关于三岔溪采石场占用林地的性质证明》，证明该采石场在2010年国家界定生态公益林后，采石所毁损的林地属国家生态公益林；
3、2015年5月21日，秭归县林业调查设计院作出的林地面积、林种鉴定意见，证明对“三岔溪”采石场因采石占用林地一处鉴定面积为17亩，林种为防护林——生态公益林；
4、2015年6月9日，秭归县国土资源规划测绘所作出的《土地勘测定界技术报告书》，证明由秭归县森林公安局聘请对“三岔溪”采石场占地类型及面积进行勘测，2003年至2015年6月“三岔溪”采石场违法占用农用地面积50.92亩，地类为有林地；
5、2017年4月7日，秭归县国土资源规划测绘所作出的《土地勘测定界技术报告书》，证明2015年6月至2016年7月“三岔溪”采石场违法占用林地20.12亩，非法占用林地使林地受损害的事实还在继续、面积还在扩大。
第三组：秭归县林业局法定职责的证据，证实秭归县林业局对本县森林资源具有管理和监督职责、对非法占用林地，毁坏森林、林木的行为具有行政处理的职责。
1、《中华人民共和国森林法》第十三条和第四十四条的规定；
2、《中华人民共和国森林法实施条例》第十七条和第四十三条的规定；
3、秭归县人民政府办公室秭政办法（2010）146号文件，即《秭归县林业局主要职责内设机构和人员编制规定》及秭归县林业局组织机构代码；
4、秭归县林业局秭林发（2015）11号文件，即《秭归县林业局林业行政执法责任制》。
第四组：秭归县林业局至今未依法履行职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的证据，证实秭归县林业局收到检察建议后虽然下达了限期恢复植被通知以及催告通知，在其中一处毁损林地可种植范围内种植了苗木，履行了部分行政管理职责，但没有依法完全履行行政监督管理职责，原受损的林地未得到完全恢复，且在行政查处的同时又有新的林地受损，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。
1、2016年11月2日秭检行公立〔2016〕1号立案决定书，证明公益诉讼人在提起公益诉讼前已立案审查；
2、2016年11月14日秭检民（行）行政违监[2016]42052700001号检察建议书及送达回证，证明检察机关对秭归县林业局不履行法定职责进行监督；
3、秭归县林业局秭林文[2016]51号文件，关于对“三岔溪”采石场检察建议的回复，证明秭归县林业局在收到检察建议后的落实情况；
4、秭归县林业局秭林文[2016]55号文件，关于对“三岔溪”采石场植被恢复落实情况的报告，证明秭归县林业局在收到检察建议后对“三岔溪”采石场经营者违法行为的行政处理情况；
5、2017年3月29日、3月31日、对“三岔溪”采石场原法人崔邦雄及从业人员向永国、矿长兰军的询问笔录，证明“三岔溪”采石场擅自改变林地用途行为受到秭归县林业局行政处理情况；
6、2017年4月10日秭归县森林公安局向秭归县人民检察院提交的一份报告，证明秭归县森林公安局对“三岔溪”采石场新毁林地的犯罪事实予以立案，2016年10月至2017年3月“三岔溪”采石场新毁损林地20.47亩；
7、秭归县林业局相关部门对“三岔溪”采石场作出行政处理文书，证明秭归县林业局相关部门要求“三岔溪”采石场经营者停止违法行为，限期恢复林地植被，履行了部分职责；
8、2017年3月18日、2017年4月11日拍摄的现场照片，证明秭归县林业局在其中一处毁林地可种植范围内种植了苗木，履行了部分职责。
被告秭归县林业局辩称：被告对“三岔溪”采石场非法占用林地、擅自改变林地用途的违法行为依法履行了法定职责，有法为据，并无违法之嫌。1、2014年在对全县林地清查工作中，被告根据秭归县郭家坝林业工作站的情况汇报，发现“三岔溪”采石场以办有《采矿许可证》为由，非法占用林地、擅自改变林地用途的违法行为，因面积较大，超出了林业行政处罚案件受案范围，已经涉嫌犯罪，于2014年9月9日移交至秭归县森林公安局依法立案侦查，没有以行政处罚代替刑事处罚。2、“三岔溪”采石场非法占用林地、擅自改变林地用途的违法行为，业经秭归县人民法院判决，本案提起行政公益诉讼时，因崔邦雄不服一审判决已向宜昌市中级人民法院提出上诉，上诉的主要理由是对犯罪主体、事实有异议，说明该案尚没有法律定论。为此，被告对“三岔溪”采石场非法占用林地、擅自改变林地用途的违法行为是否给予行政立案查处持谨慎态度。3、被告对“三岔溪”采石场新的非法占用林地、擅自改变林地用途的违法犯罪行为，依法不能作为林业行政案件立案查处。理由是2017年3月27日，秭归县森林公安局在对“三岔溪”采石场占用林地进行检查过程中，发现“三岔溪”采石场以县安监局批准治理地灾、实施采石场边坡治理为由，未经县林业主管部门同意，非法占用林业用地、毁坏森林，新修道路新的违法事实，又涉嫌犯罪，秭归县森林公安局已于当日刑事立案，现尚在侦查阶段。
被告为证明其辩解意见，在举证期限内向本院提交了如下证据和依据：
1、秭归县人民政府秭政办发（2010）146号文件，证明被告的主要职责是“组织、指导、监督全县森林防火和森林有害生物防治、检疫工作。负责林业行政执法工作；指导森林公安工作，监督管理森林公安队伍。”该规定是秭归县人民政府对贯彻执行《森林法》第十三条的具体化规定；
2、秭归县人民法院（2017）鄂0527刑初20号案件卷宗材料，证明崔邦雄涉嫌非法占用农用地罪刑事立案、侦查、提起公诉、审判的事实及过程，刑事立案的案件来源为被告依法移送，这一行为是被告履行法定职责的行为。司法机关已在案件查处中追缴了破坏森林资源的行为人的违法所得，该违法所得应当用于森林植被恢复；
3、秭归县人民检察院《检察建议书》、秭归县林业局对“三岔溪”采石场检察建议的回复，证明检察建议要求行政机关对涉嫌刑事犯罪的责任人履行行政督促责任，是适用法律错误，对破坏森林资源违法犯罪行为在依法给予刑事处罚的同时，再做林业行政处罚或者行政强制、督促，没有法律依据；
4、秭归县森林公安局对“三岔溪”采石场新非法占用林地刑事立案卷宗，证明被破坏待恢复的林地经过其它行政机关颁证为合法矿区、划定为地灾治理区，并经过人为破坏后失去土壤丧失了成为林地的基本属性；
5、国务院第310号令《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》、《行政处罚法》等法律法规规定，证明被告依照法律规定移送了犯罪线索。
经庭审质证，公益诉讼人、被告对对方提交证据的真实性、合法性、关联性均无异议，本院依法予以采信。
经审理查明，“三岔溪”位于秭归县××烟灯××与××村交界处，属韩永翠、袁学杞、袁学顶、袁学满、袁东林、袁学胜、赵忠华等农户林地和耕地。自上世纪90年代开始，陆续有人在此开采石料。2003年，崔邦雄与周立生、王尚珺以崔邦雄的名义办理了采矿手续，但未经林业部门审核同意并缴纳森林植被恢复费，各自在“三岔溪”开采石料。之后，崔邦雄收购了周立生和王尚珺的场地继续开采，并逐渐扩大规模。为保证华新秭归水泥项目顺利竣工投产，秭归县人民政府多次召开专题办公会议，初步确定“三岔溪”等6个采矿点为华新水泥项目投产临时供应石灰石，但会议要求，采矿企业要严格按照国土、安监、公安等部门的要求办理相关手续，相关职能部门密切配合，搞好协调与服务，简化办证程序。2009年7月，崔邦雄为了方便给华新水泥厂供应石料，与李祖全、ＸＸ军共同投资200万元成立秭归县雄源矿业有限公司，由崔邦雄实际经营管理。同年8月20日，秭归县雄源矿业有限公司办理了采矿许可证，但未向秭归县林业局申请林地使用审批。2014年被告在对全县林地清查工作中，发现“三岔溪”采石场经营者崔邦雄以办有《采矿许可证》为由，非法占用林地、擅自改变林地用途的违法行为，面积较大，已经涉嫌犯罪，便将该案移送秭归县森林公安局查处。2014年9月，秭归县森林公安局开始对崔邦雄涉嫌非法占用农用地的犯罪行为立案侦查，查明2009年至2013年，“三岔溪”采石场非法占用农地开采了大量石料供应华新水泥厂。2015年6月9日，秭归县国土资源规划测绘所作出《土地勘测定界技术报告书》，测定“三岔溪”采石场开挖面积34933.29平方米，扣除两个地块区域水域及水利设施用地988.29平方米，其违法超占农用地面积为33945平方米（50.92亩）。秭归县森林公安局于2015年9月1日以崔邦雄涉嫌非法占用农用地罪移送秭归县人民检察院审查起诉，本院于2017年4月24日作出（2017）鄂0527刑初20号判决，崔邦雄不服，上诉于宜昌市中级人民法院，宜昌市中级人民法院审理后于2017年7月25日作出（2017）鄂05刑终218号裁定：驳回上诉，维持原判。现已发生法律效力。
同时查明，2016年8月19日，秭归县安全生产监督管理局根据“三岔溪”采石场的申请下发秭安监（2016）32号文件，通知“三岔溪”采石场按照相关治理方案对“三岔溪”矿区I矿段开展治理工作，并报国土部门备案。秭归县人民检察院于2016年11月14日，发出秭检民（行）行政违监[2016]42052700001号《检察建议书》，建议秭归县林业局“严格按照有关法律法规规定，履行法定监管职责，采取有效措施，恢复受损林地的原状，以保护生态环境”，秭归县林业局收到检察建议书后，指派秭归县郭家坝林业工作站于2016年11月23日向“三岔溪”采石场下发了《责令限期恢复林地原状通知书》，后“三岔溪”采石场经营者对原有矿区范围可以定植苗木的地方定植了刺槐树2000多株。2017年3月23日和28日，秭归县郭家坝林业工作站又向“三岔溪”采石场下发了《限期恢复林地原状整改通知书》、《责令停止违法行为通知书》。截止2017年4月，“三岔溪”采石场仍在生产经营，原损毁的50.92亩林地未完全恢复，新增加毁损林地20.47亩，违法行为仍在持续，生态环境仍在遭受破坏。
本院认为，本案争议的焦点是，在“三岔溪”采石场违反森林法的行为被追究刑事责任后，被告是否还应当履行法定职责。
一、关于对案涉违法行为追究刑事责任和行政责任是否构成重复评价的问题。
《中华人民共和国森林法》第十八条规定“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费……”,《中华人民共和国刑法》第三百四十二条规定“违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”自2003年以来，“三岔溪”采石场未经被告审核同意并缴纳森林植被恢复费，非法占用林地，擅自改变林地用途，数量较大，其行为不仅违反我国森林法规定的义务，而且触犯《中华人民共和国刑法》，构成非法占有农用地罪，理应面对行政法和刑法的双重审视与评价。我国法律责任有刑事责任、行政责任和民事责任之分，违法行为人承担何种法律责任应当根据法律的明文规定来确定。同时，法律责任的性质有惩罚性和补救性两种，对于两种法律责任都是惩罚性或补救性的责任应当竞合，不得重复评价，如行政罚款折抵刑罚罚金，但对于两种法律责任分别是惩罚性和补救性责任，作为共同恢复被侵害法益的不同责任方式，目的在于尽可能恢复违法行为对社会造成的危害，这种重复评价于法于理都有足够的理由，如毁坏林地不仅要被行政处罚，还应恢复林地原状。
二、关于被告对案涉违法行为是否具有法定职责的问题。
一是《中华人民共和国森林法》第十三条规定“各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督”，第四十四条规定“违反本法规定，进行开垦、采石、采沙、采土、采种、采脂和其他活动，致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿损失；由林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木，可以处毁坏林木价值一倍以上五倍以下的罚款”。由此可见，被告对本辖区内的森林资源负有监督和管理职责，在“三岔溪”采石场未经被告审核同意，也未向被告缴纳森林植被恢复费的情况下，擅自采石致使林木受到毁坏的，应当由被告依法追究违法行为人的行政责任。
二是虽然“三岔溪”采石场的违法行为，同时违反行政法律和刑事法律，但两部法律保护的法益不同，非法占用农用地罪侵犯的客体是我国的土地管理制度，森林法保护的客体是森林资源。对违法行为人处以惩罚性的刑事处罚和补救性的行政处理，实行并处，既有明确的法律规定，又符合行政比例原则。刑事处罚对违反土地管理制度的犯罪行为依法处罚，对被损毁的森林资源如何处理刑法没有规定，显然不在刑事处罚范围之内，但仅有刑罚不能消除或预防违反行政法义务的行为所产生的社会危害性，被损毁的森林资源没有得到相应的处理，森林法正好填补刑法的空白，行政机关依照森林法之规定对违法行为人作出行政处理，进一步恢复违法行为对社会造成的危害，这也符合法律的正当性。
三是根据被告提供的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第十一条第二、三款之规定，明确了违反行政法的行为构成犯罪后，行政处罚和刑事处罚的关系，该立法原意表明两种处罚可以共同运用，不是相互矛盾非此即彼，刑事处罚不能否定行政处罚，也不能代替行政处罚。因此，被告在将“三岔溪”采石场责任人违法占用农用地的犯罪行为移交司法机关处理后，对被“三岔溪”采石场毁坏的森林资源如何恢复或补救作出行政处理，是被告的法定职责。
三、关于被告是否履行法定职责的问题。被告指派郭家坝林业工作站在2016年11月和2017年3月向“三岔溪”采石场下发《责令限期恢复林地原状通知书》、《限期恢复林地原状整改通知书》、《责令停止违法行为通知书》，“三岔溪”采石场经营者虽履行了部分恢复植被义务，但原损害的林地未完全恢复，新的林地又遭到破坏，“三岔溪”采石场违法行为的发生，致使当地生态环境遭受损害，被非法占用的林地功能完全破坏，林地维护生态、保护环境、调节气候的功能丧失，损害了国家和社会公共利益。被告辩称“三岔溪”采石场经营者崔邦雄已受到刑事追究，属被告履行行政责任的具体表现，被告不能再对“三岔溪”采石场经营者作出行政处罚，该辩称意见于法无据，本院不予采纳。
综上，被告对“三岔溪”采石场违反森林法的行为应当履行行政管理的法定职责，虽然被告履行了部分法定职责，但由于履行不充分，致使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态，公益诉讼人的诉求合法有据，依法应予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第（三）项之规定，判决如下：
一、确认被告秭归县林业局对“三岔溪”采石场非法占用林地、擅自改变林地用途的违法行为未依法履行监督和管理的法定职责违法；
二、责令被告秭归县林业局在本判决生效后三十日内，对“三岔溪”采石场非法占用林地、擅自改变林地用途的违法行为继续履行监督和管理的法定职责。
本案案件受理费50元，由秭归县林业局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出上诉状副本，上诉于湖北省宜昌市中级人民法院。
审 判 长 彭少玲
审 判 员 石达钰
人民陪审员 杜雷林
二〇一七年八月三十一日
书 记 员 孙蓓杰