广东省广州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）穗中法行初字第54号
原告：东莞市民小组，住所地：东莞市。
法定代表人：何有良，职务：社长。
诉讼代表人：何包祥，住东莞市。
诉讼代表人：何福成，住东莞市。
委托代理人：郭峰，北京市德恒（广州）律师事务所律师。
被告：广东省国土资源厅，住所地：广州市。
法定代表人：邬公权，职务：厅长。
委托代理人：郭力，该厅工作人员。
委托代理人：邹春荣，该厅工作人员。
原告东莞市石碣镇四甲村民委员会西河村民小组不服被告广东省国土资源厅作出的粤国土资（地产）函（2000）171号《关于对东莞市清理土地转让、超卖土地中违法用地补办用地手续的批复》，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告东莞市石碣镇四甲村民委员会西河村民小组的诉讼代表人何包祥、何福成及其委托代理人郭峰，被告广东省国土资源厅的委托代理人郭力、邹春荣到庭参加了诉讼。
原告东莞市石碣镇四甲村民委员会西河村民小组起诉称：东莞市石碣镇四甲村西河黄牛浪两地块原系我经济社集体所有，一块地面积是10710平方米约15亩，另一块地23444平方米约35亩，两块地前后相连，长期以来，用途一直是基本农田，由我经济社农户家庭承包经营。1990年，我经济社与东莞农村商业银行股份有限公司石碣支行签订《有偿出让土地合同书》，约定10710平方米约15亩由其使用，出让金为910350元。出让金已经支付给我经济社，我经济社亦交付了土地。东莞农村商业银行股份有限公司石碣支行遂建起了厂房，作为工厂用地使用至今，现在的工厂是柏陞电子有限公司和日盛橡胶绝缘有限公司。1992年，四甲村委与东莞农村商业银行股份有限公司石碣支行签订《有期有偿出让土地使用权合约》，约定将属于申请人集体所有的面积为23444平方米约35亩土地由其使用，使用费是3399380元。使用费我经济社一直没有收到，该幅土地于1992年被强行接收，但东莞农村商业银行股份有限公司石碣支行未实施任何建设，一直撂荒至今。自1999年起政府对违法用地大清理，对东莞农村商业银行股份有限公司石碣支行的土地违法行为亦开始进行查处。查处的结果是：l、东莞市人民政府、东莞市国土资源局提供虚假材料，广东省国土资源厅依据虚假材料，违反法律及政策规定，于2000年4月25日将其作为历史遗留违法用地确认备案；2、2005年3月东莞市国土局将上述两块地合并成一幅土地，与四甲村委签订《征用土地协议书》，向我经济社支付征地补偿款96万元，2006年办理了东莞市人民政府向东莞农村商业银行股份有限公司石碣支行颁发了《国有土地使用权证》。到目前为止，征地实施过程是：东莞市人民政府及东莞市国土局与四甲村委签定征地合同，没有与我经济社签到征地合同，2005年的征地实施过程我经济社一概不知。征地补偿情况是：这50亩土地，我经济社共收到土地补偿款1870350元，平均每亩不到4万元，除此之外，没有其它任何补偿，既没有为失地农民购买社保，也没有依法按征地面积的10%为我经济社核发及落实集体发展留用地。目前的土地产权现状是：这50亩土地所有权已由集体变为国有，国有土地使用权人是东莞农村商业银行股份有限公司石碣支行。目前的土地规划用途是：商业金融用地。目前的土地使用现状是：15亩土地上建设的是工业厂房，由东莞柏陞电子有限公司和东莞日盛橡胶绝缘有限公司使用。我们认为，东莞农村商业银行股份有限公司石碣支行违法用地不属于补办用地手续的范围，不具备补办用地手续的条件，广东省国土资源厅不应予以确认备案，应根据1998年的《土地管理法》，应将违法占用的土地退还给我经济社；东莞市人民政府、东莞市国土局提供虚假材料，广东省国土资源厅依据虚假材料违法办理确认备案手续，相关责任人应受到严肃处理；对于被告所作出的确认备案行为应依法确认违法并依法认定无效。一、对于历史遗留违法用地的可补办手续的违法用地的范围是：土地上已建、在建或推填土，致使不能恢复耕种条件；建设工程与土地利用总体规划相容。本案涉案35亩土地，没有实施任何建设行为，仅仅是在1992年签订合同之前，相关单位为了造成占用的既成事实，未取得我经济社及承包农户的同意，强行推毁种植的水稻而为的，然后荒芜至今已逾二十年。该幅土地的耕作层没有被破坏，完全可以恢复耕种。故该幅35亩土地不属于应补办用地手续的违法用地，应将该幅土地交还给原土地所有者或承包者进行耕种。本案涉案的15亩的土地，违法用地人在其上建设厂房，作为工业用途使用，而该幅土地的规划用途是商业金融用地，违法建筑物与规划用途不相容。故无论违法用地行为发生于何时，均不应补办合法用地手续，违法建筑物应予以拆除，违法占用的土地应当退还给原土地所有者。二、对于历史遗留违法用地可补办手续的条件是：完善耕地占补平衡手续；与土地所有者签征地合同；已经足额征地补偿款；建设规划许可手续的资料；建设项目批复及环评等手续。根据广东省国土资源厅《关于在治理整顿土地市场秩序中完善历史用地手续问题的通知》之规定，上述材料提交时间截止到2004年2月28日，超过2004年2月28日，将不再补办用地手续，违法所用土地应根据1998年的《土地管理法》退还给农民。截止到2004年2月28日，东莞市人民政府、东莞市国土局并未提交相关文件，时至今日，东莞市人民政府或东莞市国土局未与我经济社签订征地合同，更没有足额支付征地补偿款，土地档案中也没有耕地占补平衡手续，已建项目与土地规划和建设工程规划不相容。三、东莞市人民政府及东莞市国土局所提供的材料有弄虚作假现象，相关责任人应承担相应的责任。1、谎报土地原用途。土地原用途是规定，上报的却是建设用地。2、谎报建筑物的现用途。现有建筑物是工业厂房，用于工厂生产，上报的却是办公楼。3、谎报违法用地开始时间。15亩地开始于1990年，35亩地开始于1992年，而不是50亩土地的违法用地行为全部开始于1996年。4、虚报违法建设占地面积。已建占地面积是10710平方米，而不是17920平方米；无推填土；荒芜耕地面积23444平方米。四、广东省国土资源厅未认真核实上报材料，在上报材料虚假、材料不齐全、材料提交日期迟于最后截止日期的情况下，违法办理确认手续，致使不符合条件的违法用地得以取得合法的国有土地使用权，相关责任人亦应承担相应的责任。综上所述，东莞市人民政府、东莞市国土局提供虚假材料，广东省国土资源厅未认真核实上报材料，在上报材料虚假、材料不齐全、材料提交日期迟于最后截止日期的情况下，违法办理确认手续，致使不符合条件的违法用地得以取得合法的国有土地使用权，东莞市人民政府、东莞市国土局及广东省国土资源厅的相关责任人亦应承担相应的责任，贵院应提出相应的司法建议；对于被告所作出的确认备案行为应依法确认违法并予以撤销。2012年，我经济社以东莞市人民政府违法颁发国有土地使用权证为由，诉至东莞市中级人民法院，东莞市中级人民法院以（2012）东中法行初字第4号行政判决错误地维持了涉案土地的国有土地使用权证的颁证行为。在该案的证据交换中，原告于2012年11月27日收到对方证据，始知被告的登记备案行为，原告的起诉未超过诉讼时效；该案未对被告登记备案行为进行合法性审查，更对其有效与否未作出确认，本案不属于重复起诉。综上，原告提出以下诉讼请求：1、对被告广东省国土资源厅对原属于东莞市石碣镇四甲村西河村民小组的33330.01平方米的土地进行历史遗留违法用地确认备案（编号为：8310800672227）的行政行为确认违法并予以撤销。2、诉讼费由被告承担。
原告为证明其诉求提供以下证据：证据一、《土地违法项目补办手续申报表》，证据二、《非法占用农村集体土地已建成及限制清理报表》，证据三、《补办违法用地手续申请表》，证据四、《违法用地情况调查表》，证据五、《征用土地协议书》，证据六、《建设用地规划许可证》，证据七、国办发（1999）39号《国务院办公厅关于加强转让管理严禁炒卖土地的通知》，证据八、广东省国土厅粤国土字（1992）46号《关于坚决制止违法用地和非法转让土地的通告》，证据九、广东省高级人民法院（2014）粤高法行终字第889号行政判决书，证据十、广东省中级人民法院（2014）穗中法行初字第61号行政判决书，证据十一、东莞市中级人民法院（2012）东中法行初字第4号行政判决书。
被告广东省国土资源厅答辩称：一、被诉具体行政行为与被答辩人没有直接利害关系。2000年5月22日，答辩人向东莞市国土局作出《关于对东莞市清理土地转让、炒卖土地中违法用地补办用地手续的批复》（粤国土资（地产）函（2000）171号，以下简称“《批复》”），主要内容为：“东国土（2000）30号及所附《土地违法项目补办手续申报表》收悉，东莞市在贯彻落实国办发（1999）39号文过程中，对本市的未经批准占地、非法转让土地、炒卖或变相炒卖土地、擅自改变土地用途等违法用地行为进行了认真的清查，共清理出各类违法用地4432宗，面积5587．49公顷。根据粤国土（1999）179号文的有关规定，经审核，现批复如下：一、《申报表》中第0019宗、第0043宗……、第4384宗共57宗违法用地（总面积496．74公顷）由于违法性质恶劣，不予补办用地手续。同时，第1163宗及1164宗（总面积46666平方米），由于属闲置土地，亦不予补办用地手续。请你市对上述59宗违法用地按有关规定作出严肃处理。二、上述以外的4373宗违法用地（总面积5086．08公顷）由于均发生在1997年4月15日中央11号文下发之前，并且已按有关规定进行了处理，同意你市依照1988年修正的《土地管理法》对上述用地认真落实补偿及处理后，依法组织有关材料补办用地报批手续，并补缴有关税费。对占用耕地的一定要落实占补平衡，如数补回来。”答辩人作出的“确认备案”的《批复》同意东莞市国土局将有关土地列入违法用地补办手续的范围，相关土地仍须按规定补办用地审批手续，“确认备案”的《批复》并非征地批准文件，涉案土地是否被征收由补办征地手续中的具体行政行为决定。因此，答辩人作出的“确认备案”行为对被答辩人的权利义务不产生实际影响，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二款“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围……（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”的规定，被答辩人所提诉讼请求不属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、被答辩人的起诉超过法定起诉期限。《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”根据上述法律规定，被诉具体行政行为属于复议前置的情形。2013年12月18曰，被答辩人向广东省人民政府申请行政复议，要求撤销答辩人作出的“确认备案行为”。2013年12月25日，广东省人民政府依法作出《不予受理行政复议申请决定书》（粤府行复（2013）838号），对被答辩人提出的行政复议申请不予受理。根据《中华人民共和国行政复议法》第十九条“法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，行政复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的，公民、法人或者其他组织可以自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼”的规定，被答辩人直至2014年11月才向人民法院提起行政诉讼，已经超过法定起诉期限。综上所述，答辩人作出“确认备案”的具体行政行为，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法；被诉具体行政行为与被答辩人没有直接利害关系，且已超过法定起诉期限，不属行政诉讼的受案范围，请人民法院查明事实，依法驳回起诉。
被告为证明其答辩提供以下证据：证据一、粤国土资（地产）函（2000）171号《关于对东莞市清理土地转让、超卖土地中违法用地补办用地手续的批复》，证据二、粤国土（地产）字（1999）179号《关于对清理土地转让、超卖土地中有关具体问题的处理规定》，证据三、广东省高级人民法院（2014）粤高法行终字第788号行政裁定书。
经审理查明，2000年5月22日，被告广东省国土资源厅向东莞市国土局作出粤国土资（地产）函（2000）171号《关于对东莞市清理土地转让、炒卖土地中违法用地补办用地手续的批复》（以下简称“《批复》”），主要内容为：“东国土（2000）30号及所附《土地违法项目补办手续申报表》收悉，东莞市在贯彻落实国办发（1999）39号文过程中，对本市的未经批准占地、非法转让土地、炒卖或变相炒卖土地、擅自改变土地用途等违法用地行为进行了认真的清查，共清理出各类违法用地4432宗，面积5587．49公顷。根据粤国土（1999）179号文的有关规定，经审核，现批复如下：一、《申报表》中第0019宗、第0043宗……、第4384宗共57宗违法用地（总面积496．74公顷）由于违法性质恶劣，不予补办用地手续。同时，第1163宗及1164宗（总面积46666平方米），由于属闲置土地，亦不予补办用地手续。请你市对上述59宗违法用地按有关规定作出严肃处理。二、上述以外的4373宗违法用地（总面积5086．08公顷）由于均发生在1997年4月15日中央11号文下发之前，并且已按有关规定进行了处理，同意你市依照1988年修正的《土地管理法》对上述用地认真落实补偿及处理后，依法组织有关材料补办用地报批手续，并补缴有关税费。对占用耕地的一定要落实占补平衡，如数补回来。”原告东莞市石碣镇四甲村民委员会西河村民小组对该批复不服，向本院提起行政诉讼，请求对被告广东省国土资源厅对原属于东莞市石碣镇四甲村西河村民小组的33330.01平方米的土地进行历史遗留违法用地确认备案（编号为：8310800672227）的行政行为确认违法并予以撤销。
以上事实有粤国土资（地产）函（2000）171号《关于对东莞市清理土地转让、超卖土地中违法用地补办用地手续的批复》以及原、被告的当庭陈述为证。
本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”根据上述法律规定，公民、法人或者其他组织不服国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，只能申请行政复议，行政复议机关作出的复议决定为最终裁决。《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：……（四）法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。”因此，人民法院不予受理对征收土地决定行为提起的诉讼。本案被告作出的粤国土资（地产）函（2000）171号《批复》中有关同意东莞市国土局将有关土地列入违法用地补办手续的范围，相关土地仍须按规定补办用地审批手续的批复内容，属于征地决定的内部前置审核行为，原告起诉请求撤销被告作出的同意将5086．08公顷农用地补办征用手续、变为国有土地的决定，依法不属于人民法院受理行政案件的范围。上诉人的起诉理由不成立，应予以驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回原告东莞市石碣镇四甲村民委员会西河村民小组的起诉。
原告东莞市石碣镇四甲村民委员会西河村民小组已预缴的诉讼费50元，应退还给原告。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 汪 毅
代理审判员 唐 勇
人民陪审员 姚冬湖
二〇一五年六月二日
书 记 员 尹婷婷
周芷诺