安徽省铜陵市狮子山区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）狮行初字第00009号
原告：钱弈进，男。
委托代理人：许文春，安徽金亚太律师事务所律师。
委托代理人：陈丹丹，安徽金亚太律师事务所实习律师。
被告：铜陵市狮子山区城市管理行政执法局，住所地铜陵市。
法定代表人：黄林海，该局局长。
委托代理人：胡雅静，安徽克群律师事务所律师。
委托代理人：王良椿，安徽克群律师事务所实习律师。
原告钱弈进不服铜陵市狮子山区城市管理行政执法局（下称执法局）作出的狮城法限拆字（2013）第04号《限期拆除决定书》一案，于2013年11月28日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2013年12月17日公开开庭对该案进行审理。原告钱弈进及其委托代理人许文春、陈丹丹、被告执法局的委托代理人胡雅静、王良椿到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告执法局于2013年9月4日对原告作出狮城法限拆字（2013）第04号《限期拆除决定书》，该决定书的内容如下：经查，你（单位）在铜芜路南侧东郊段，八一加油站对面建设的2206.95平方米建筑物，不符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，现责令你（单位）在收到决定书之日起3日内自行拆除。逾期不拆除的，我局将依法强制拆除，拆除费用由你（单位）承担。如不服本决定，可在接到本决定书之日起六十日内，向铜陵市城市管理行政执法局或狮子山区人民政府申请行政复议，也可以在接到本决定书之日起三个月内直接向狮子山区人民法院提起行政诉讼。行政复议或行政诉讼期间本决定不停止执行。
被告于2013年12月9日向本院提供了作出具体行政行为的证据、依据：1、营业执照存根、合伙企业变更登记申请表、变更后的全体合伙人和执行合伙企业事务的合伙人名录、原告钱奕进的身份证，证明铜陵市前进网格布厂由铜陵市前进机械制造厂变更后成立，原告钱奕进是合伙执行人，是行政行为相对人。2、铜陵市城乡规划局作出的铜规函（2013）142号《关于铜芜路绿道项目东郊段国有土地部分房屋规划认定意见的函》、狮城法立案字（2013）第4号《案件立案审批表》、谈话笔录、改字（2013）第81号《责令改正通知书》、狮城法案审字（2013）第1号《案件处理审批表》、狮城法限拆字（2013）第04号《限期拆除决定书》及张贴公示该决定书的照片、狮政秘（2013）142号《关于请求对铜芜路绿道项目东郊段国有土地房屋认定意见的函》，证明原告所有的铜陵市前进网格布厂所建的房屋为违法建筑，被告作出的狮城法限拆字（2013）第04号决定书的程序是符合法律规定的。3、铜陵市狮子山区人民政府作出的字号为狮复决（2013）5号《行政复议决定书》、铜陵市狮子山人民政府狮复决（2013）5号发文稿纸，证明原告对改字（2013）第81号《责令改正通知书》提起行政复议，狮子山区人民政府维持原行政行为。
被告提供的职权依据和法律依据为：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条、《铜陵市违法建设认定办法》第四条、第八条第一项、第九条第三项。
以上证据、依据，被告用以证明其具有合法的行政权限，作出的《限期拆除决定书》程序合法、认定事实清楚，适用法律正确。
原告钱奕进诉称：1、其是响应ＸＸＸ南方讲话精神被铜陵市郊区政府引进市谢垅私营工业企业区，其于1994年9月在该区获得有偿使用土地5.08亩，并于当年兴建厂房，次年获得了郊区计经委同意兴办批复，1997年3月经铜陵市城市规划局审查通过了建设工程选址规划，1998年12月取得了铜陵市城市规划局颁发的建设用地规划许可证，2003年取得了铜国用（2003）第43494号国有土地权属证书，故其所建设房屋不属违法建设。2、被告在作出狮城法限拆字（2013）第04号《限期拆除决定书》之前未向原告送达任何通知和公告，未告知陈述、申辩、要求举行听证等权利，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条、第四十一条、第四十二条等法律规定。3、原告涉案房屋实际建成于1994年，并于此后陆续取得了工程选址和建设用地规划许可证，至今已达20年之久，已超过法律规定的处罚时效。4、被告作出的具体行政行为是配合政府变相压低拆迁补偿的行为。综上，原告认为被告作出的具体行为缺乏事实和法律依据，且程序严重违法，要求撤销该具体行政行为。
原告向本院提供了以下证据：1、原告身份证、个体工商户营业执照，证明原告的身份。2、狮城法限拆字（2013）第04号《限期拆除决定书》，证明被告的具体行政行为。3、郊计经字（94）66号关于同意成立铜陵市谢垅私营工业企业区的批复及谢垅综合经济开发区与钱进机器制造厂协议书、铜陵市狮子山区东郊办事处恒威居民委员会证明二份，证明原告系招商引进，于1994年建设厂房，开展生产经营活动。4、铜规设审字（1997）第057号建设工程选址意见书、（1998）073号建设用地规划许可证、规划图纸二份、铜国用（2003）第43494号土地权属证书，证明原告依法取得国有土地使用权并进行了规划、建设情况。5、2002年6月17日铜陵市城市规划局等四部门的会议纪要、2006年7月20日铜陵市城市规划局铜规函（2006）87号文件，证明1995年建设的建筑物一般视为合法建筑。6、铜陵市狮子山区征地拆迁服务中心的紧急通知，证明被告名为处理违法建设，实为征收拆迁。7、统拆统建拆迁安置补偿协议书证明原告的房屋曾因铜芜路改造被部分征收，该建筑得到政府合理补偿，说明该建筑非违法建设。8、拆迁情况说明证明原告位于红线内的房屋已经丈量，补偿协议待签。9、邮寄回执证明原告就限期改正行为已提起诉讼，尚未立案。
以上证据原告用以证明其起诉符合法定条件，被告作出的《限期拆除决定书》事实不清，缺乏事实和法律依据，且程序严重违法。
被告执法局辩称：一、被答辩人钱奕进的房屋是在1994年开始建设的，当时其并未取得任何相关证件。钱奕进提供的编号为（1998）073号《建设用地规划许可证》及铜国用（2003）第43494号《国有土地使用证》均是在其房屋建造后补办的。铜陵市城乡规划局明确指出“……二、上述四个项目（钱奕进的房屋就包括在这四个项目中）办理规划用地手续时间均在1995年6月21日之后，其用地范围内各类建筑物均未依法办理《建设工程规划许可证》。根据《铜陵市违法建设认定处理办法》第八条第一款的规定‘《铜陵市城市规划管理暂行规定》（市政府令第9号，1995年6月21日印发施行）实施后，在依法取得的国有土地范围内的下列建设属于违法建设：（一）未取得《建设工程规划许可证》或未按照《建设工程规划许可证》进行建设的；……’。因此，上述建设用地范围内的房屋均应视为违法建设。”我局结合铜陵市城乡规划局认定意见及《铜陵市违法建设认定处理办法》的规定认为钱奕进的房屋确实属于违法建设。
二、答辩人执法局作出狮城法限拆字（2013）第04号《限期拆除决定书》有充分的法律依据、程序正当合法。1、根据《铜陵市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》第二条、第三条第二款规定，被答辩人钱奕进的房屋系违法建设，我局有权对辖区内城市规划管理中出现的违法行为作出处理，是适格的行政主体。2、答辩人作出《限期拆除决定书》的程序合法，具有法律效力。（1）我局根据2000年国务院法制办公室发给四川省人民政府法制办公室的国法密函（2000）134号《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的答复》的内容，认为《限期拆除决定书》不是行政处罚行为，钱奕进没有准确理解“责令限期拆除”这一行为的性质。我局未违反了《中华人民共和国行政处罚法》等法律的规定，同样也不存在诉讼时效问题。
（2）《行政处罚法》第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚行为时，应当责令改正或者限期改正违法行为”、《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”及《铜陵市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》第十条的规定：“行政执法局在作出行政处罚前，应当责令当事人停止违法行为或者限期改正违法行为”，依据前述规定，“责令限期拆除”和“责令停止”、“责令改正”都是行政机关作出行政处罚前的前置程序，故《限期拆除决定书》不是行政处罚行为。
（3）我局作出《限期拆除决定书》的程序是合法的。钱奕进称在我局下达狮城法限拆字（2013）第04号《限期拆除决定书》之前，其并未收到任何通知和公告，也未被告知其享有的权利。我局在收到铜陵市城乡规划局铜规函（2013）142号回复确认钱奕进的房屋为违法建设后，即对案件展开调查。同日，我局工作人员就和钱奕进进行了谈话。后我局于2013年8月6日向钱奕进送达了改字（2013）第81号《责令改正通知书》。在钱奕进拒不改正的情况下，我局于2013年9月4日作出了狮城法案审字（2013）第1号《案件处理审批表》并于当天向钱奕进送达了狮城法限拆字（2013）第04号《限期拆除决定书》，同步对该《限期拆除决定书》进行张贴。我局在狮城法限拆字（2013）第04号《限期拆除决定书》中明确告知钱奕进如不服决定有提起行政复议或行政诉讼的权利，并告知了其行使权利的期限。钱奕进已于2013年8月29日对我局作出的改字（2013）第81号《责令改正通知书》向狮子山区人民政府提起了行政复议，但复议机关维持我局作出的《责令改正通知书》。
三、答辩人作出《限期拆除决定书》是按照法律及地方规章依法行使的职权行为，并非为被答辩人所说的变相打击行为。我局向钱奕进作出《限期拆除决定书》是在依法行使自己的职权，按照规定对违法建设进行处理，其目的是为了保证城乡建设的合法、规范进行，绝非为配合任何机关的打压行为。综上，我局作出《限期拆除决定书》是有法律和事实依据，程序合法，依法应予以维持。
经庭审质证，原告认为被告提供的证据1恰恰证明被告认定行政行为相对人的主体有错误，不应是原告本人，而是前进网格布厂；对证据2，原告认为铜规函（2013）142号是部门间往来函件，不具有证据效力，且其内容对原告1994年建设的房屋不适用，该函此前未见过，其内容涉及到原告财产属性的认定，系具体行政行为，应具有一整套认定程序，被告以函件代替认定文书剥夺了原告的相关权利；立案审批表来源不明，其立案依据错误，足以证明被告立案查处程序混乱，间接证明被告行政行为认定事实及适用法律错误；谈话笔录不符合证据的三性原则；被告提供的照片不能证明对作出的限期拆除决定进行了有效送达，何人张贴、张贴在何处、是否有人见证不明；证据3中行政复议决定并非最终有效的行政行为，就此问题已提起诉讼；狮子山区人民政府就行政复议的发文稿签发在后，作出复议决定在先，程序严重错误；对被告提供的职权依据和法律依据认为：《中华人民共和国城乡规划法》实施之前，原告的建筑物就已建成，因此不适用该法；《铜陵市违法建设认定办法》是政府办文件不是规章，不具有法律效力且与涉案房屋无关；国务院法制办“关于责令限期拆除行为是否是行政处罚的答复”不适用本案，人大法工委对此有不同解释；另认为铜规函（2013）142号认定函系在立案前即已作出，该认定程序违法；原告的房屋系历史原因形成，若依照该认定办法，也应由多部门联合认定，被告提供的证据不能达到其行政行为具有合法性的证明目的。
被告对原告提供证据的的真实性均无异议。但认为：原告提供的证据1说明铜陵市网格布厂是个体工商户，其执照有效期自2006年4月到2014年6月止，说明被告认定个体工商户钱奕进是行政相对人主体是正确的；证据2证明原告收到了被告作出具体行政行为的材料；证据3均系复印件，无法核对具体建房时间，也无法确认原告是否于1994年开展经营活动，达不到原告证明目的；证据4，如向原告所说房屋系1994年建成，恰恰说明原告建房时无相关手续；证据5中2007年会议纪要看不清，不能证明原告房屋是合法建设，原告认可铜规函（2006）87号文，但对该函选择性适用；证据6、7、8均系复印件，与本案无关联性，不能证明房屋是合法建筑；证据9证明原告知道权利并进行了行使。
本院结合原、被告对双方证据的质证意见，对证据作如下确认：对于被告证据1－3，现无其他证据证明其真实性有疑问，对上述证据的真实性，本院予以确认。关于原告提供的证据1－9，被告对其真实性予以认可，本院予以确认。
经审理查明：1994年9月，原铜陵市前进机器制造厂通过有偿使用土地方式在铜陵市谢垅私营工业企业区获得土地5.08亩，并于当年建设厂房，但未办理建设用地规划许可证、建设工程规划许可证等证件。原告于1997年3月、1998年12月、2003年10月陆续补办了铜陵市城市规划局建设工程选址审查、建设用地规划许可证、国有土地使用权证。后铜陵市前进机器制造厂更名为铜陵市网格布厂，由钱奕进个人经营，执照有效期自2006年4月9日到2014年6月20日。地点仍在铜陵市七坝路路口。
2013年，铜陵市市委、铜陵市政府为了城市建设的需要，决定对铜芜路进行绿道工程建设，钱奕进所经营的铜陵市网格布厂部分房屋位于征收红线范围内，因涉及到该地块房屋权属性质，铜陵市狮子山区人民政府根据《铜陵市违法建设认定办法》的规定，报请铜陵市规划局认定，铜陵市规划局认为：…上述四个项目（包括铜陵市前进机器制造厂）办理规划用地手续均在1995年6月之后，其用地范围内各类建筑物均未依法办理《建设工程规划许可证》。根据《铜陵市违法建设认定处理办法》第八条第一款规定“《铜陵市城市规划管理暂行规定》实施后，在依法取得的国有土地范围内的下列建设，属违法建设：（一）未取得《建设工程规划许可证》或未按照《建设工程规划许可证》进行建设的；……”故上述建设用地范围内的房屋均应视为违法建设。
2013年8月5日，执法局将该结果明确告知钱奕进，要求其听候处理。同年8月6日，该局下达了改字（2013）第81号责令改正通知书，要求其在2013年8月10日前自行拆除违法搭建的建筑物。并于同日进行了送达。原告不服该整改通知书，于2013年8月29日向铜陵市狮子山区人民政府提出行政复议，复议机关受理后，于同年10月31日以狮复决（2013）5号行政复议决定书，维持了该整改通知书。2013年9月4日，被告作出狮城法限拆字（2013）第04号《限期拆除决定书》，责令原告3日内自行拆除，逾期将组织强制拆除，并于同日进行送达。原告钱奕进在被告限定的期限内未履行上述责令拆除决定书确定的拆除义务，并认为被告的具体行政行为违法，诉至本院。到诉讼时止，位于绿道建设项目红线内的房屋430.71㎡已由原告主动交由狮子山区征迁中心拆除。
本院认为：《铜陵市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》第二条规定“城市管理领域实行相对集中行政处罚权范围包括市容和环境卫生管理、市政公用事业管理、城市规划管理、城市绿化管理、环境保护、工商行政管理、公安交通管理等方面的全部或部分行政处罚权”，第三条规定“铜陵市城市管理行政执法局是本市行使相对集中行政处罚权的行政机关，具体负责本办法的组织实施。铜官山区、狮子山区和郊区城市管理行政执法局在法律、法规和规章规定的职权范围内，行使行政处罚权。”依据该规定，执法局具有相关行政执法的功能，具备作出《责令限期拆除书》的主体资格与权限。铜陵市前进网格布厂系由原同名合伙企业变更而来，该厂为个体工商户，钱奕进系业主，作为行政主体并无不妥；《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。……”、第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除……”。
原告认为房屋建成于1994年，虽然提供了相关证明，补办若干手续，但该建筑至今未取得建设工程规划许可证却是客观事实，且其部分房屋位于绿道项目征收红线范围内，对该项目的规划影响无法消除，故被告依据查明和认定的事实，作出狮城法限拆字（2013）第04号限期拆除决定书符合上述法律规定的要求。
原告认为被告在作出狮城法限拆字（2013）第04号《限期拆除决定书》之前未向原告送达任何通知和公告，未告知陈述、申辩、要求举行听证等权利，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条、第四十一条、第四十二条等法律规定。本院认为：《行政处罚法》第二十三条规定，“行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为。”作为行政处罚的主体，对违法行为不能一罚了之，还应当要求当事人改正其违法行为，消除其违法行为造成的危害后果，恢复合法状态，不允许其违法状态继续存在下去。被告在实施行政处罚时，作出狮城法限拆字（2013）第04号《限期拆除决定书》是对原告实施行政处罚时采取的行政强制措施，并非是行政处罚行为，故对原告的该意见不予采纳。
关于原告认为被告处罚时效的问题。本院认为：根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九的规定，违法行为在二年内未被发现的不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或继续状态的，从行为终了之日起计算。原告的房屋自建成之日起，始终未取得建设工程规划许可证，该建筑物始终处于违法状态，因此，被告对原告的处罚未超过行政处罚时效的规定。
原告提出，被告作出的具体行政行为是配合政府变相压低拆迁补偿的行为。本院认为：原告及被告提供的证据均能说明为了公共利益的需要，铜陵市铜芜路绿道项目建设需要征迁原告所有、位于铜芜路绿道建设项目红线内的房屋，铜陵市行政执法局作出的具体行为是依法行使职权的行为，与铜芜路绿道建设征收行为并不矛盾。
综上，原告依据现有证据不足以推翻被告作出的狮城法限拆字（2013）第04号《限期拆除决定书》，对其诉讼请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告钱奕进的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告钱奕进负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省铜陵市中级人民法院。
审 判 长 吴 群
审 判 员 许介平
人民陪审员 李维友
二０一四年一月六日
书 记 员 陈 茜
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条――人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
……
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条――有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
……
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。