河南省息县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）息行初字第39号
原告ＸＸ。
委托代理人施睿，河南保城律师事务所律师。
被告罗山县住房和城乡规划建设局。
法定代表人韩贤力，该局局长。
委托代理人张家辉，河南正晟律师事务所律师。
委托代理人姚威，河南正晟律师事务所实习律师。
第三人杨传谋。
原告ＸＸ诉被告罗山县住房和城乡规划建设局及第三人杨传谋行政不作为一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2015年11月12日公开开庭进行了审理。本院依被告罗山县住房和城乡规划建设局申请，追加杨传谋作为本案第三人参加诉讼。原告ＸＸ及其委托代理人施睿、被告罗山县住房和城乡规划建设局的委托代理人张家辉、姚威及第三人杨传谋到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：2014年1月26日，罗山县人民政府依法为原告颁发了罗山国用（2014）第024号国有土地使用证，土地使用权人为原告，该宗土地坐落在罗山县城关赵元村，地号为1121523，终止日期为2084年1月17日，使用权面积为53㎡。2014年原告持被告2013年核发的符合县城规划的图纸和上述国有土地使用证到被告处申办建设工程规划许可证，由于与西邻杨传谋（杨传谋从刘静武处购买了地皮，但尚未过户）积怨颇深，杨传谋始终不愿在房屋建设规模及四至界定征求意见表上签字，被告因此不履行自己的法定职责，构成行政不作为，导致原告房屋无法建设，多年来一直租住他人房屋。原告认为，《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《河南省实施﹤中华人民共和国城乡规划法﹥办法》和《信阳市城乡规划管理实施办法》等法律、法规以及相关规范性文件，对于规划主管部门在作出建设工程规划许可证前是否必须征得被规划许可项目所在地“四邻”的同意均无强制性规定，四邻签字并不是法定的建设工程规划许可的前置程序，且依据法律保留和法律优先等行政法基本原则，被告应依法行政，特请求法院：1、依法确认被告不作为，判令被告给原告颁发建设工程规划许可证、建设工程施工许可证。2、本案诉讼费由被告承担。
原告向法庭提供的证据如下：
1、ＸＸ身份证复印件一份；
2、罗山国用（2014）第024号国有土地使用证复印件一份；
3、罗山县城规划区城关赵元村赵东组ＸＸ用地规划平面图复印件一份；
4、罗山县城规划区城关赵元ＸＸ住宅效果图复印件一份；
5、2014年4月2号ＸＸ申请一份；
6、2014年4月2号ＸＸ办证申请表一份；
7、房屋建设规模及四至界定征求意见表复印件一份；
8、罗山县城关镇规划建设项目处理笺复印件一份；
9、2013年12月9号ＸＸ申请一份；
10、2014年1月9日罗山县新区国土资源所关于ＸＸ办理赵元土地使用证的意见复印件一份；
11、信访事项不予受理告知书复印件一份；
12、ＸＸ信访申请；
13、ＸＸ建房与邻杨传谋调解结果复印件一份；
14、ＸＸ与杨传谋调解协议；
15、2012年3月28日罗山县国土资源局关于ＸＸ要求解决土地证矛盾纠纷的调查报告复印件一份；
16、2012年4月18日罗山县国土资源局更正公告复印件一份；
17、赵元村赵东组对县住建局证明复印件一份；
18、关于废止刘静武国有土地使用证的请示（罗国土资（2012）67号）复印件一份；
19、罗山县人民政府关于废止刘静武国有土地使用证书的批
复（罗政文（2012）56号）复印件一份；
20、赵元村赵东组对罗山县国土局证明复印件一份；
21、信阳日报注销公告复印件一份；
以上证据均经庭审质证，当庭予以认证。
被告罗山县住房和城乡规划建设局辩称：1、2013年7月，原告申请建房时，因与相邻发生纠纷，将邻居杨传谋妻子和母亲打伤，杨传谋支付医药费3000余元。杨传谋向原告索赔医疗费未果，致使杨传谋未在原告建设规模及四至界定征求意见表上签字；2、2014年原告未经杨传谋许可到罗山县国土资源局将杨传谋土地使用证注销，杨传谋要求原告恢复其被注销的土地证至今未果，致使杨传谋未在原告建设规模及四至界定征求意见表上签字；3、原告建设规模及四至界定征求意见表至今未交给罗山县城关建设所，致使罗山县城关建设所无法知悉原告是否申请建房，答辩人无法为原告核发建设工程规划许可证；4、根据《信阳市城市规划区规划管理规定》第37条：“在市城市规划区内，居民新建、扩建、改建、翻建私有住房，应向城市居民委员会或村民委员会申请，由城市居民委员会或村民委员会征求四邻意见，并签署意见后，持土地使用证件（在市区的，还应持房产证件）、户籍证件报街道办事处或乡（镇）人民政府审查，向市规划行政主管部门申领建设工程规划许可证。”规定，原告申请建房必须征求四邻意见，并签署意见后，持土地使用证件报街道办事处或乡（镇）人民政府审查，向市规划行政主管部门申领建设工程规划许可证。
综上，原告上述行为侵犯了杨传谋合法权益，又未妥善解决，四邻未签署意见，答辩人未收到原告申请建房材料，故答辩人无法为原告颁发建设工程规划许可证，请求法院依法驳回原告诉讼请求。
被告罗山县住房和城乡规划建设局向法庭提供的证据如下：
《信阳市城市规划区规划管理规定》。
以上证据经庭审质证，当庭予以认证。
第三人未向法庭提交答辩意见，第三人向法庭提供的证据如下：
1、刘静武国有土地使用证复印件一份；
2、信阳日报注销公告复印件一份；
3、上访申请书复印件一份；
4、信访事项处理意见书复印件一份；
5、河南省罗山县人民医院诊断证明书复印件一份；
6、罗山县公安局罗公（新）决字（2012）第0906号公安行政处罚决定书复印件一份；
7、ＸＸ国有土地使用证复印件一份；
以上证据均经庭审质证，当庭予以认证。
经审理查明，原告ＸＸ在罗山县城关赵元村拥有一块住宅用地，2014年1月26日，罗山县人民政府为原告核发了罗山国用（2014）第024号国有土地使用证，使用权面积为53㎡。原告西邻为杨传谋住房。2014年原告持国有土地使用证、办证申请表、用地规划平面图、住宅效果图、房屋建设规模及四至界定征求意见表以及罗山县城关镇规划建设项目处理笺等材料向被告
申请核发《建设工程规划许可证》。因原告与西邻杨传谋多年来积怨已深，杨传谋拒绝在房屋建设规模及四至界定征求意见表上签字。被告以第三人杨传谋未在房屋建设规模及四至界定征求意见表上签字为由，拒绝为原告核发《建设工程规划许可证》。原告认为被告行政不作为，遂提起行政诉讼，请求法院依法判令被告给原告核发《建设工程规划许可证》和《建设工程施工许可证》。
本院认为，县级人民政府城乡规划主管部门依法享有负责本行政区域内的《建设工程规划许可证》核发工作职责。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定：“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”《河南省实施﹤中华人民共和国城乡规划法﹥办法》第四十三条第一款规定：“在城市、镇规划区内新建、改建、扩建建筑物、构筑物以及进行道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当持下列材料向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府确定的镇人民政府申请核发建设工程规划许可证：（一）建设工程规划许可申请书；（二）使用土地的有关证明文件；（三）建设项目批准、核准、备案文件或者相关文件；（四）建设工程设计方案；（五）依照规定需要建设单位编制修建性详细规划的
建设项目，应当提交修建性详细规划；（六）法律、法规规定的其他材料。”从上述法律及实施办法规定上看，房屋建设规模及四至界定征求意见表上必须有四邻签字并非核发《建设工程规划许可证》的法定条件。被告依《信阳市城市规划区规划管理规定》第三十七条为法律依据，以第三人杨传谋未在房屋建设规模及四至界定征求意见表上签字为由，拒绝为原告核发《建设工程规划许可证》是错误的。因为，第一，《信阳市城市规划区规划管理规定》第三十七条中并无四邻在房屋建设规模意见表上签字的表述。第二，《信阳市城市规划区规划管理规定》第三十七条虽然有向四邻“征求”并“签署”意见的规定，但该规定实属增设了《中华人民共和国城乡规划法》、《河南省实施﹤中华人民共和国城乡规划法﹥办法》等相关法律法规所没有设定的行政许可条件。此规定虽然有利于行政机关在和谐环境下实施行政许可，有其合理性，但无疑提高了实施许可的条件，且不属于强制性规范，没有法律效力。故此应视为被告未能提供四邻签字是办理行政许可事项必备条件的法律依据，故被告罗山县住房和城乡规划建设局的辩称理由不能成立，本院不予支持。而原告ＸＸ申请核发《建设工程规划许可证》所提交材料符合法律规定，应予支持。根据《建筑工程施工许可管理办法》第四条第（二）项规定，取得《建设工程规划许可证》是申请核发《建设工程施工许可证》的前置条件，对原告提出要求被告核发《建设工程施工许可证》的请求，本院本案不予处理。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十
二条、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款、《河南省实施﹤中华人民共和国城乡规划法﹥办法》第四十三条第一款之规定，判决如下：
被告罗山县住房和城乡规划建设局于本判决书生效之日起三十日内依法为原告ＸＸ核发《建设工程规划许可证》。
本案受理费50元由被告负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于河南省信阳市中级人民法院。
审 判 长 彭玲玲
审 判 员 唐 亮
人民陪审员 郑 军
二〇一五年十二月二十二日
书 记 员 祁昱森