辽宁省锦州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）辽07行初45号
原告凌海市建业乡哈达铺村集中屯一组，住所地辽宁省凌海市建业乡哈达铺村集中屯。
诉讼代表人高长林，男，住辽宁省凌海市。
诉讼代表人马立华，男，住辽宁省凌海市。
诉讼代表人杜春洋，男，住辽宁省凌海市。
委托代理人韩耀邦，辽宁名崛律师事务所律师。
被告凌海市人民政府，住所地辽宁省凌海市青年大街96号。
法定代表人刘占元，该市市长。
委托代理人刘宝峰，该市国土局法制科科长。
委托代理人张国山，该市政府法律顾问。
被告锦州市人民政府，住所地辽宁省锦州市市府路68号。
法定代表人王德佳，该市市长。
委托代理人陈宇，该市政府法制办公室行政复议处工作人员。
第三人凌海市建业乡哈达铺村，住所地辽宁省凌海市建业乡哈达铺村。
法定代表人李旭光，该村村委会主任。
委托代理人郑伟，该村党支部书记。
第三人凌海市建业乡哈达铺村集中屯二组，住所地辽宁省凌海市建业乡哈达铺村集中屯。
诉讼代表人杨彪，男，住辽宁省凌海市。
诉讼代表人周新民，男，住辽宁省凌海市。
第三人凌海市建业乡哈达铺村集中屯三组，住所地辽宁省凌海市建业乡哈达铺村集中屯。
诉讼代表人才万金，男，住辽宁省凌海市。
诉讼代表人王树友，男，住辽宁省凌海市。
原告凌海市建业乡哈达铺村集中屯一组不服被告凌海市人民政府作出的凌政地处字[2017]1号《关于建业乡哈达铺村集中屯一组与哈达铺村土地权属争议的处理决定》及被告锦州市人民政府作出的锦政行复字[2017]103号《锦州市人民政府行政复议决定书》，于2017年7月24日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，向被告凌海市人民政府、被告锦州市人民政府、第三人凌海市建业乡哈达铺村送达了起诉状副本和应诉通知书。因凌海市建业乡哈达铺村集中屯二组、凌海市建业乡哈达铺村集中屯三组与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告凌海市建业乡哈达铺村集中屯一组的诉讼代表人高长林、马立华、杜春洋及委托代理人韩耀邦，被告凌海市人民政府的委托代理人刘宝峰、张国山，被告锦州市人民政府的委托代理人陈宇，第三人凌海市建业乡哈达铺村的法定代表人李旭光及委托代理人郑伟，第三人凌海市建业乡哈达铺村集中屯二组的诉讼代表人杨彪、周新民，第三人凌海市建业乡哈达铺村集中屯三组的诉讼代表人才万金、王树友到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告凌海市人民政府于2017年4月7日作出凌政地处字[2017]1号《关于建业乡哈达铺村集中屯一组与哈达铺村土地权属争议的处理决定》（以下简称《处理决定》），该《处理决定》认定：建业乡哈达铺村集中屯一组与哈达铺村有争议地块（面积为279.94亩）所有权属于哈达铺村集中屯3个村民小组集体共同所有。原告不服该《处理决定》，向被告锦州市人民政府申请复议，锦州市人民政府于2017年7月10日作出锦政行复字[2017]103号《锦州市人民政府行政复议决定书》（以下简称《复议决定》），维持凌海市人民政府作出的《处理决定》。
原告凌海市建业乡哈达铺村集中屯一组诉称：被告凌海市人民政府作出的凌政地处字[2017]1号《处理决定》事实不清、证据不足，适用依据错误，与《中华人民共和国土地承包法》的规定相抵触，是错误的决定。被告锦州市人民政府作出的锦政行复字[2017]103号《复议决定》维持了凌海市人民政府的《处理决定》，故也是错误的决定。故请求：1、撤销被告凌海市人民政府凌政地处字[2017]1号《处理决定》，并责令被告限期重新作出正确的决定。2、撤销被告锦州市人民政府锦政行复字[2017]103号《复议决定》。3、诉讼费由被告承担。
原告向本院提交了以下证据：
1、《1981年种植面积单产总产落实到组明细表》和《落实三肥及地块明细表》，拟证明这是二队的台帐，记载初家坟40亩土地当时分给一队和二队，即合并为现在的一组。
2、吴江的书面证明，拟证明第1组证据上指明的土地就是本案争议的土地。
3、证人赵崇林的二份书面证实材料，拟证明当时经证人赵崇林分过责任田，争议土地是一组的土地。
4、证人金宝山的书面证实材料，拟证明推虾场的210亩地都是一组的土地。
5、证人高成清的书面证明，拟证明争议的土地是一组的土地。
6、《复查申请不予受理告知书》，拟证明原告曾于2014年就征地补偿问题进行过信访。
被告凌海市人民政府辩称，我们作出《处理决定》的调查过程是依法进行的，事实清楚。除采集了村民的证实材料外，还调取了相关的会议记录、土地承包合同等书证。确权争议土地为原集中屯一、二、三小组共同所有并无不当。集中屯已连续使用争议土地20年以上，根据《辽宁省土地权属确定和争议处理办法》及土地法作出《处理决定》的法律依据正确。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求，维持我们的确权决定。
被告凌海市人民政府向本院提交了以下证据：
1、凌海市国土资源局2017年4月《建业乡哈达铺村集中屯一组与哈达铺村土地权属争议卷宗》，拟证明被告凌海市人民政府作出《处理决定》是正确的。
2、凌海市国土资源局2016年2月《建业乡哈达铺村集中屯一组与哈达铺村土地权属争议卷宗》，其中目录中第37、38、54、55、129页即承包合同和承包公证书，证明土地承包自1990年至今连续发包事实。第59、60页即现场勘测笔录及勘测图，证明争议地块的位置。第63-80页即凌海市国土资源局执法人员调查笔录，证明凌海市国土资源局作出决定的事实依据。
被告锦州市人民政府辩称，锦州市人民政府依职权依据作出锦政行复字【2017】103号《复议决定》正确，应予维持。
被告锦州市人民政府未向本院提供证据。
第三人凌海市建业乡哈达铺村述称，同意凌海市人民政府作出的《处理决定》和锦州市人民政府作出的《复议决定》。
第三人凌海市建业乡哈达铺村向本院提交了以下证据：
1、2013年12月8日的《哈达铺村集中屯代表会议记录》，拟证明本案争议的土地原来并无争议，当时经村民代表会议决定，除承包田以外土地归集体所有。
2、高长林等七人的农村土地承包经营权证，拟证明铁道东和初家坟是两块地，初家坟的地在二轮承包时已经分到各户了。
3、2011年4月14日集中屯代表会记录、2011年4月20日会议记录、2013年7月20日《哈达铺村集中屯村民代表会议记录》，拟证明铁道东这块地一直是由村委会管理，村委会关于收回土地及土地的承包收费问题召开过村民代表会议。
4、《征收土地告知书》和关于《关于机场一、二号线张贴征收土地告知书的情况说明》，拟证明征收土地时已向群众进行了告知。
第三人凌海市建业乡哈达铺村集中屯二组述称，同意凌海市人民政府作出的《处理决定》和锦州市人民政府作出的《复议决定》。
第三人凌海市建业乡哈达铺村集中屯二组未向本院提交证据。
第三人凌海市建业乡哈达铺村集中屯三组述称，同意凌海市人民政府作出的《处理决定》和锦州市人民政府作出的《复议决定》。
第三人凌海市建业乡哈达铺村集中屯三组未向本院提交证据。
经庭审质证，对原告提交的证据1，被告凌海市人民政府和锦州市人民政府认为该证据仅能证明公购粮和社会负担，不能证明土地所有权。第三人均认为证据中载明的土地不是争议的土地，争议的土地叫铁道东，而证据中载明的土地是初家坟。对原告提交的证据2，被告凌海市人民政府和锦州市人民政府认为证人应出庭作证，从证人证言看初家坟和铁道东是两块地。第三人凌海市建业乡哈达铺村认为该证人是一组的村民，其证言不能采信。第三人凌海市建业乡哈达铺村集中屯二组和凌海市建业乡哈达铺村集中屯三组认为铁道东和初家坟不是一块地。对原告提交的证据3，被告凌海市人民政府和锦州市人民政府认为证人应当出庭作证，证人陈述的内容没有证据证明。第三人均认为证人陈述的一组有部分土地没有意见，争议土地就是三个组共同所有。对原告提交的证据4，被告凌海市人民政府和锦州市人民政府认为证人应当出庭作证，且该证人证言与前二份证言有矛盾，不应采信。第三人凌海市建业乡哈达铺村认为该证人是一组村民，其证言与赵崇林的证言相矛盾，不应采信。第三人凌海市建业乡哈达铺村集中屯二组和凌海市建业乡哈达铺村集中屯三组认为铁道东与初家坟不是同一块地。对原告提交的证据5，被告凌海市人民政府和锦州市人民政府认为证人应当出庭作证，其陈述的内容与调查情况不符。第三人均认为该证言充分体现了铁道东和初家坟不是一块地，村上一直承认铁道东有一组的部分土地。对原告提交的证据6，二被告和第三人对该证据均无异议。
对被告凌海市人民政府提交的证据1，原告对其真实性、合法性无异议，但对证明的问题有异议，村委会利用职权将属于村民小组的地发包给本经济组织以外的成员是违法的。被告锦州市人民政府和第三人均对该证据无异议。此外，第三人均认为土地发包是有村民代表大会同意才对外发包，是否违法与本案无关。对被告凌海市人民政府提交的证据2，原告对土地承包、位置、勘测图和现场勘测笔录均无异议。被告锦州市人民政府和第三人对该证据均无异议。
对第三人凌海市建业乡哈达铺村提交的证据1，原告对其真实性无异议，但认为几个村民代表决定土地去向是违法的，且会议召开人数不合法。二被告和第三人凌海市建业乡哈达铺村集中屯二组、三组对该证据均无异议。对第三人凌海市建业乡哈达铺村提交的证据2，原告认为该证据证明初家坟的土地是一组的。二被告对该证据均无异议，第三人凌海市建业乡哈达铺村集中屯二组、三组均认为该证据能证明初家坟与铁道东是两块地。对第三人凌海市建业乡哈达铺村提交的证据3，原告认为该组证据都是研究如何交费的问题，对土地是村委会在管理这一事实没有异议。二被告和第三人凌海市建业乡哈达铺村集中屯二组、三组对该证据均无异议。对第三人凌海市建业乡哈达铺村提交的证据4，原告、二被告和第三人凌海市建业乡哈达铺村集中屯二组、三组对该证据均无异议。
本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1记载的土地面积为40亩，而本案争议的土地面积为279.94亩，现无法确认这二块土地是否为同一地块，且即使该证据中记载的土地与本案争议的土地属同一地块，也仅能证明争议土地部分归原告所有，与被告凌海市人民政府确定争议的279.94亩土地归凌海市建业乡哈达铺村集中屯3个村民小组共同所有并不矛盾.因该证据无法证明争议的土地全部归原告所有。故本院对该证据的真实性、合法性予以确认，对其关联性不予确认。原告提交的证据2－5因证人未出庭作证，其证实材料无法证明案争的全部土地仅归原告所有，故对证据2－5本院不予采信。对原告提交的证据6本院予以采信。对被告凌海市人民政府提供的证据1－2本院予以确认，并作为本案认定事实的依据。对第三人提供的证据1－4本院予以确认，并作为本案认定事实的依据。对原告主张的发包违法问题与本案没有关联性，本院对其主张不予采信。
经审理查明，2004年凌海市建业乡哈达铺村由原哈达铺村、集中村、何屯村合并而成，其中的集中村系由原集中屯6个生产队合并而成3个村民小组，原告凌海市建业乡哈达铺村集中屯一组即由集中屯一生产队和二生产队合并而成。争议的土地位于凌海市建业乡哈达铺村集中屯，地理位置在新立水田地西和南，铁道东，农道南，东至蒋机房南北机耕路东沿，南至排涝沟北沿，西至铁道，北至农道。自1990年开始，原凌海市建业乡集中村将本案争议土地对外发包，三村合并后，又以凌海市建业乡哈达铺村的名义对外发包。2013年12月份该争议土地被锦州机场二号线建设项目征收。
原告凌海市建业乡哈达铺村集中屯一组认为第三人凌海市建业乡哈达铺村强占该组土地并对外承包，要求将争议土地归还原告所有，故向凌海市人民政府提交土地确权申请，请求依法确认争议土地归其所有。2017年3月10日在凌海市国土资源局六楼会议室召开听证会。2017年4月7日，凌海市人民政府作出凌政地处字[2017]1号《关于建业乡哈达铺村集中屯一组与哈达铺村土地权属争议的处理决定》，该处理决定认定：建业乡哈达铺村集中屯一组与哈达铺村有争议地块（面积为279.94亩）所有权属于哈达铺村集中屯3个村民小组集体共同所有。原告不服该《处理决定》，向被告锦州市人民政府申请复议，锦州市人民政府于2017年7月10日作出锦政行复字[2017]103号《锦州市人民政府行政复议决定书》，维持凌海市人民政府作出的《处理决定》。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《辽宁省土地权属确定和争议处理办法》第四条的规定，被告凌海市人民政府具有对土地权属争议作出确权决定的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，被告锦州市人民政府有权作出复议决定。
关于事实认定和程序问题，被告凌海市人民政府对争议的土地进行了现场勘测并制作图纸和笔录，举行了听证会，并提供了原凌海市建业乡集中村自1990年开始一直管理、发包土地的相关证据，第三人凌海市建业乡哈达铺村也提供了几次村民代表会议记录用以证明争议土地一直由村集体管理，故被告凌海市人民政府以争议的土地历史和现实使用状况为依据，从有利于维护当地社会稳定的角度出发，依法作出了《处理决定》，认定主要事实清楚，证据充分，本院予以确认。
关于法律适用的问题，根据《辽宁省土地权属确定和争议处理办法》第十五条的规定：“农村集体组织使用其他农村集体经济组织的土地，连续使用已满20年，并且在此期间一方未要求返还的，土地所有权属于使用者，但双方另有协议的除外。”另根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”也就是说，即便争议土地原先属于其他集体经济组织所有，但是作为现使用者的集体经济组织连续使用争议土地已满20年的，县级人民政府应当将争议土地确定归现使用的集体经济组织所有。如果原土地所有者在20年内提出过归还请求的，则由县级以上人民政府决定土地所有权的归属，也并非必须将争议土地的所有权确定归原所有者。本案争议的土地自1990年开始即由原凌海市建业乡集中村开始对外发包，原告虽主张2013年前曾多次找村上要求返还土地，但未提供证据证明。现有证据证明原告自土地被征用以后，于2014年才开始找到乡、市政府要求确定土地权属。原告亦未提供其与第三人之间存在关于土地所有权的协议，故被告凌海市人民政府将争议土地所有权确定归哈达铺村集中屯3个村民小组集体共同所有具有事实和法律依据，本院予以确认。
综上，被告凌海市人民政府作出的凌政地处字[2017]1号《关于建业乡哈达铺村集中屯一组与哈达铺村土地权属争议的处理决定》及被告锦州市人民政府作出的锦政行复字[2017]103号《锦州市人民政府行政复议决定书》事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，应予维持。原告凌海市建业乡哈达铺村集中屯一组认为应当撤销上述二个决定的主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告凌海市建业乡哈达铺村集中屯一组的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告凌海市建业乡哈达铺村集中屯一组负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。
审判长 王利民
审判员 李 俐
审判员 闻 伟
二〇一七年十一月十日
书记员 王 爽