湖南省益阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）益法行终字第27号
上诉人（原审原告）刘某，女，汉族，湖南省桃江县人，农民，住桃江县桃花江镇戏台平村。
上诉人（原审原告）龚某，男，1968年7月1日出生，汉族，湖南省桃江县人，农民，住址同上。
委托代理人邹某，桃江县资江法律服务所法律工作者。代理权限为一般代理。
委托代理人江某，湖南万维律师事务所律师。代理权限为一般代理。
被上诉人（原审被告）益阳市人力资源和社会保障局。地
址：益阳市益阳大道1089号世纪大厦。
法定代表人肖某，该局局长。
委托代理人仇某，该局法律顾问。代理权限为一般代理。
原审第三人益阳市天问国际旅行社有限公司。地址：桃江县桃花江镇桃花中路**号。
法定代表人张某，该公司董事长。
委托代理人昌某，该公司法律顾问。代理权限为特别授权。
上诉人刘某、龚某因不服被上诉人益阳市人力资源和社会保障局及原审第三人益阳市天问国际旅行社有限公司劳动保障行政处理一案，不服益阳市赫山区人民法院于2014年5月30日作出（2014）益赫行初字第13号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年8月11日公开开庭审理了本案。上诉人刘某及委托代理人邹丽丽、江云辉，被上诉人益阳市人力资源和社会保障局的委托代理人刘德魁、仇安德，原审第三人益阳市天问国际旅行社有限公司的委托代理人昌洪武均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
益阳市赫山区人民法院认定，两原告之子龚鹏翎在第三人益阳市天问国际旅行社有限公司负责道路旅客运输工作。2010年7月22日13时40分，龚鹏翎驾驶湘H952**轿车沿益宁城际干道由宁乡往益阳方向行驶，行至益宁城际干道沧水铺开伏山村路段与相向而行的车辆相撞，龚鹏翎当场死亡。事故发生后，两原告为确认龚鹏翎与第三人的劳动关系相继向仲裁机构申请仲裁，向人民法院提起诉讼。2014年3月3日，两原告向被告提出了工伤认定申请，被告审查后认为两原告未在事故发生后的一年内提出工伤认定申请，超过了工伤认定的申请时限，于2014年3月6日作出了益人社工伤退字（2014）001号工伤认定不予受理决定。两原告不服，诉至法院，要求撤销被告作出的不予受理决定，并责令被告作出工伤认定决定。
益阳市赫山区人民法院认为，被告益阳市人力资源和社会保障局是负责本行政区域内工伤认定工作的劳动保障行政部门，故被告对涉案的工伤认定工作具有管辖权。《工伤保险条例》第十七条规定，用人单位工伤认定的申请时限为事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起30日内，工伤职工或者其近亲属、工会组织工伤认定的申请时限为事故伤害发生之日起或者被确诊为职业病之日起1年内，对工伤职工或者其近亲属、工会组织的工伤认定申请时限，法律没有作出有关中断、中止和延长的规定。同时《工伤保险条例》是社会保险行政部门在行政程序中所应适用的法律规范，故工伤认定申请时限也不属于诉讼时效，不能当然适用诉讼时效的中断、中止和延长。原告刘某、龚某之子龚鹏翎的事故伤害发生在2010年7月22日，故其应当在2010年7月22日起的一年内，即2011年7月22日前申请工伤认定，但两原告直到2014年3月才向被告提出工伤认定申请，且未提供任何因不可抗力而耽误申请时限的证据。两原告虽然提出“耽误的申请时限是为了确认劳动关系进行仲裁、诉讼所致”，但劳动行政部门在工伤认定程序中，具有认定受到伤害的劳动者与用人单位之间是否存在劳动关系的职权，通过仲裁、诉讼确认劳动关系不是工伤认定的前置程序，故两原告的上述意见于法无据。被告作出的工伤认定不予受理决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项、《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，故判决：一、维持被告益阳市人力资源和社会保障局于2014年3月6日作出的益人社工伤退字（2014）001号工伤认定申请不予受理决定。二、驳回原告刘某、龚某的其他诉讼请求。本案诉讼费用50元，由原告刘某、龚某负担。
刘某、龚润秋不服一审判决，上诉提出：1、《工伤保险条例》第十七条规定“应当”是在期限内申请工伤认定，对第三人而言是义务，对上诉人而言是“可以”是权利，上诉人未按规定行使权利，不免除第三人负担工亡赔偿的责任，只是第三人丧失了由工伤保险基金支付赔偿款项的机会，损失不能由上诉人承担。享受工伤保险待遇是上诉人的法定权利，一年期不应成为上诉人权利被阻断的时限。刘某、龚某之子龚鹏翎的事故伤害发生在2010年7月22日，事故发生后，2010年8月，益阳市天问国际旅行社有限公司与各方受害人调解，从2012年7月，刘某、龚某得知益阳市天问国际旅行社有限公司不同意调解，知道自已的权利受到侵害后在法定期限内向桃江县劳动人事争议仲裁委员会提出了确认双方之间存在劳动关系的申请，经过二年的诉讼，于2014年3月向益阳市人力资源和社会保障局申请工亡认定，耽误的申请时限是为了确认劳动关系进行仲裁、诉讼所致，申请时限的起算应比照民事诉讼时效制度中的中止、中断而调整，劳动关系确认之日才应该是申请的起算期限，刘某、龚某申请工亡认定符合时限规定。益阳市人力资源和社会保障局认定刘某、龚某申请超过了工伤认定的申请时限作出了不予受理决定不当，一审予以维持有误。请求二审依法改判。
益阳市人力资源和社会保障局答辩称：《工伤保险条例》第十七条第二款和《工伤认定办法》第五条均规定“工伤职工或者近亲属，工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保障行政部门提出工伤认定申请。”龚鹏翎发生交通事故的时间在2010年7月22日，刘某、龚某在2014年3月3日才提出工伤认定申请，法律法规没有对工伤认定申请时限规定中止或延长的情形，故刘某、龚某的工伤认定申请超过法定时限，我局作出的不予受理决定程序合法，适用法律、法规正确，请求二审予以维持。
益阳市天问国际旅行社有限公司述称：刘某、龚某的申请超过法定时限工伤认定，益阳市人力资源和社会保障局作出的不予受理决定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审予以维持。
本院二审期间，各方当事人均未提供新的证据。
本院二审审理查明，龚鹏翎在益阳市天问国际旅行社有限公司负责道路旅客运输工作。2010年7月22日13时40分，龚鹏翎驾驶湘H952**轿车沿益宁城际干道由宁乡往益阳方向行驶，行至益宁城际干道沧水铺开伏山村路段与相向而行的车辆相撞，龚鹏翎当场死亡。益阳市公安局交通警察支队直属三大队于2010年9月1日作出了益公交直三认字（2010）第151号道路交通事故认定书。事故发生后，益阳市天问国际旅行社有限公司与事故受害各方寻求以调解方式解决赔偿问题，通过当地人民调解委员会，先后于2011年4月6日、2011年4月14日、2011年6月28日、2011年8月16日与事故伤者符再兴、刘雄华、李苗、邓德光达成调解协议，但与刘某、龚某未能达成一致，刘某、龚某遂于2012年7月向桃江县人民法院提起了民事诉讼，2012年12月20日桃江县人民法院作出（2012）桃民一初字第710号民事裁定，裁定准许刘某、龚某撤回起诉。刘某、龚某于同年12月向桃江县劳动人事争议仲裁委员会提出了确认双方之间存在劳动关系的申请，桃江县劳动人事争议仲裁委员会于2013年2月4日作出桃劳人仲案字（2013）第001号仲裁裁决，确认龚鹏翎生前与益阳市天问国际旅行社有限公司存在事实劳动关系。益阳市天问国际旅行社有限公司不服，诉至桃江县人民法院。桃江县人民法院作出（2013）桃民一初字第82号民事判决后，刘某、龚某不服，上诉至本院。本院于2014年1月7日作出（2013）益法民一终字第190号民事判决，判决撤销桃江县人民法院（2013）桃民一初字第82号民事判决；确认龚鹏翎生前与益阳市天问国际旅行社有限公司之间劳动关系成立。2014年3月3日，刘某、龚某向益阳市人力资源和社会保障局提出了工伤认定申请。益阳市人力资源和社会保障局认定其申请不符合《工伤保险条例》第十七条第二款规定，作出不予受理决定。二审审理查明的其他事实与一审一致。
本院认为，根据《工伤保险条例》第十七条第一款规定，职工发生事故伤害，所在单位应当自事故伤害发生之日起30日内提出工伤认定申请。遇有特殊情况，经报社保部门同意，申请时限可适当延长。该条第二款规定，用人单位未按第一款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其近亲属在事故伤害发生之日起1年内，可以直接向社保部门提出工伤认定申请。民事诉讼法律。关于时效中止、中断、延长的规定，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》。关于审理行政案件可参照民事诉讼法律的规定，但《工伤保险条例》及其配套规章对工伤职工或者其近亲属申请工伤认定超过1年期限是否可以延长，是否一律不予受理，均未作出明确规定。在工伤行政法律法规不明确情况下，将因不可抗力等为社会公认的正当原因同样作为工伤职工或其近亲属的“特殊情况”对待，将因不可抗力等社会公认的正当原因所耽误的时间不计算在工伤认定申请期限内，并不违反法律禁止性规定，体现了公平正义，符合《工伤保险条例》立法精神，应当成为执法者的共识。
本案事故发生后，原审第三人益阳市天问国际旅行社有限公司即与事故受害方通过当地人民调解组织协商调解，与事故伤者之间达成了协议，但与事故死者的近亲属上诉人刘某、龚某之间未能协调解决好赔偿事宜，上诉人才于2012年7月诉至法院。众所周知，调解是解决纠纷的重要手段，本案事故发生后，原审第三人与事故受害方寻求以调解方式化解纠纷是正当的。调解必须贯彻双方自愿、公平合理原则，本案因未能调解成功耽误申请工伤认定，不属于上诉人自身一方的原因。如将因调解耽误的时间归咎于受伤职工或其近亲属自身的原因，计入其工伤认定申请期限内，在工伤认定受理条件审查时不作“特殊情况”处理，则国家的人民调解制度就会在工伤案件领域得不到有效推行，对当事人极不公平，也不符合《工伤保险条例》保护当事人合法权益的立法精神。因此，因调解而耽误的时间不应计入刘某、龚某工伤认定申请期限内。
上诉人因调解不成、原审第三人不承认与上诉人之间有劳动关系，遂申请仲裁、提起民事诉讼。依照《工伤保险条例》规定，受伤职工与用人单位具有劳动关系是认定工伤的前提条件。虽然，为解决劳动关系争议而申请仲裁、提起民事诉讼不是工伤认定的前置程序，负责工伤认定的社保部门有权在工伤认定相应决定中一并对是否存在劳动关系予以确认，但是，当劳动关系存在争议时，选择申请仲裁、提起民事诉讼，是法律赋予的权利，即便社保部门已受理工伤认定申请，但如劳动关系存在争议且无法确认，也应依照《人力资源和社会保障部《关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》第五条规定，告知当事人申请仲裁，作出工伤认定的时限中止，以保障该权利的行使。经仲裁、民事诉讼对是否构成劳动关系作出确认，有利于解决是否提出工伤认定申请，是否作出工伤认定受理决定的问题，由此，为解决劳动争议而申请仲裁、提起民事诉讼所耽误的时间不应计算在1年的申请期限内，是合情合理的。上诉人因解决劳动关系争议申请仲裁、提起民事诉讼至劳动关系最终被确认所耽误的时间应当不计算在其工伤认定申请期限内。
作出上列分析认定，也符合2014年9月1日起施行的《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第七条关于“由于不属于职工或者近亲属身身原因超过工伤认定申请期限的，被耽误的时间不计算在工伤认定申请期限内”的规定。
综上，上诉人刘某、龚某超过申请期限提出工伤认定申请，不违反法律禁止性规定，具有正当理由，其因参与人民调解、申请仲裁、提起民事诉讼所耽误的时间不应计算在申请期限内，则上诉人提出工伤认定申请时尚未超过申请期限。被上诉人益阳市人力资源和社会保障局将上诉人刘某、龚某因正当原因所耽误的时间计入申请期限内，未作“特殊情况”处理，显然不当，其所作益人社工伤退字（2014）001号工伤认定申请不予受理决定适用法律、法规不当，应予撤销。一审判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误，应予改判。上诉人刘某、龚某的上诉理由成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项（2）目、第六十一条第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销益阳市赫山区人民法院（2014）益赫行初字第13号行政判决；
二、撤销益阳市人力资源和社会保障局益人社工伤退字（2014）001号工伤认定申请不予受理决定；
三、益阳市人力资源和社会保障局在十五个工作日内重新作出具体行政行为。
一、二审案件受理费100元，由益阳市人力资源和社会保障局承担。
本判决为终审判决。
审判长 蔡鹏飞
审判员 李俊敏
审判员 吴 斌
二〇一四年九月二十一日
书记员 夏羚羚