江苏省邳州市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏0382行初10号
原告孙艳秋，居民。
委托代理人张元江，律师。
被告睢宁县规划局。住所地睢宁县睢城镇天虹大道西侧县体育中心。
法定代表人王平，局长。
出庭应诉负责人李强，该局副局长。
委托代理人戈崇海，该局工作人员。
委托代理人陈向东，律师。
第三人徐州福星房地产开发有限公司。住所地睢宁县睢城镇城东村新化组。
法定代表人李会红，董事长。
委托代理人李伟，该公司经理。
原告孙艳秋不服被告睢宁�规划局规划行政许可一案，由徐州市中级人民法院依法指定本院审理。本院于2016年3月21日立案后，于2016年3月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因徐州福星房地产开发有限公司同被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年5月24日、2016年9月19日公开开庭审理了本案。原告孙艳秋及其委托代理人张元江，被告睢宁县规划局出庭应诉负责人李强及委托代理人戈崇海、陈向东，第三人徐州福星房地产开发有限公司委托代理人李伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告睢宁县规划局于2015年11月19日为第三人徐州福星房地产开发有限公司颁发建字第XXXX号《建设工程规划许可证》，认为根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，经其审核，建设项目名称为福源广场小区1#-x#楼的建设工程符合城乡规�要求。该许可证还载明：建设位置为小沿河西、元府路南侧，建设规模14137.48平方米。
原告孙艳秋诉称，原告从其诉被告不履行法定职责一案中得知，被告于2015年11月19日为第三人颁发编号为XXXXXX的《建设工程规划许可证》，准许第三人建设福源广场小区1#、2#、3#楼。原告房屋与该许可证所载地块属同一地块，且原告房屋尚未征收完毕，被告在程序上严重违法。特诉请确认被告为第三人颁发的上述建设工程规划许可证的行为违法，并予以撤销。
原告孙艳秋向本院提交了以下证据、依据：
1、睢房字第××号房屋所有权证。
2、睢宁县人民政府睢房征字2015（001）号国有土地上房屋征收决定（复印件）。
3、睢宁县人民法院（2015）睢行初字第XXXX号行政判决书。
以上证据用以证明涉案地块上房屋尚未征收完毕，原告房屋在该地块范围内，原告与本案有利害关系，具有原告诉讼主体资格。
被告睢宁县规划局辩称：一、根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，被告具有在辖区内核发建设工程规划许可证的法定职权，故被告为第三人颁发涉案建设工程规划许可证具有法定职权依据。二、颁发涉案建设工程规划许可证符合城乡规划法律规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款的规定，第三人申请办理建设工程规划许可证时，向被告提交的使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等相关材料，经审查符合受理要求，涉案建设工程符合规划条件。三、被告许可的涉案工程涉及的土地不包括原告被征收房屋的占地，被告的行政行为没有损害原告的合法权益。原告既不是被诉行政行为相对人，也非利害关系人，依法无权提起本案诉讼。综�，原告诉讼请求不成立，且不具备原告的诉讼主体资格，依法应当驳回其起诉。
被告睢宁县规划局向本院提交了以下证据、依据：
第一组证据：福源广场小区XXXX楼建设位置图及辅助说明图。用以证明涉案规划许可范围是福源广场小区XXXXXX楼工程建设，位于该小区最南侧，原告房屋位于该小区北侧，位处最北侧的3#楼距原告房屋90余米，涉案行政许可没有直接损害或可能影响原告合法权益，故孙艳秋不具有原告资格。
第二组证据：1、第三人向被告递交的申请办理涉案建设工程规划许可证的申请报告及申请表。2、第三人向被告递交的第三人的法定代表人身份证、组织机构代码证、营业执照、房地产开发企业暂定资质证书。3、第三人向被告递交的睢土国用（2015）第XXXX号国有土地使用证。4、第三人向被告递交的福源广场规划建筑设计方案�5、第三人向被告递交的福源广场XXXXXX楼施工图。6、睢宁县规划局编号为XXXXXX《建设工程建筑设计方案批准通知书》。7、邳州市建设施工图审查中心出具的编号为15-pz-046《江苏省建设工程施工图设计文件审查意见书》及福源广场技术指标面积核实表。8、睢宁县发展改革与经济委员会睢发改服[2014]XXXX号《关于徐州福星房地产开发有限公司福源广场项目核准的通知》。9、涉案建设工程规划许可证审批表及建设位置图。10、睢宁县规划局《关于福源广场小区1#-3#楼施工图纸预审意见》。11、睢宁县规划局涉案建设工程规划许可证办理流转单。用以证明被告依法对第三人提交的申请材料进行审查，其提供的材料符合法定的形式要求，被告颁发涉案建设工程规划许可证符合相关法律规定。
第三组证据：被告于2015年5月21日将福源广场规划设计方案批前公示刊载于睢宁县规划局网站的截图1份2张，于2015年5月23日张贴于项目现场图片6张，于2015年5月25日刊载于《今日睢宁》报1份。用以证明被告依法对涉案规划设计方案予以批前公示。
第四组证据：徐州市人民政府徐政复[2013]22号《市政府关于睢宁县城市总体规划的批复》及《睢宁县城市总体规划（2011-2030）》总则内容、睢宁县城市总体规划图（2011-2030）、睢宁县规划局于2009年出具的《元府东路南、小沿河西侧（徐州众鑫棉机厂）地块规划使用条件》。用以证明涉案项目在睢宁县城市总体规划中属于允许住宅项目建设，符合睢宁县城市总体规划要求。
第五组证据：第三人缴纳规费的凭证。用以证明第三人按标准缴纳了190余万元建设规费。
第六组证据：睢宁县发展改革与经济委员会作出睢发改投[2016]XX号《关于徐州福星房地产开发有限公司福源广场项�变更的通知》及项目单位申请报告，用以证明经项目单位申请，睢宁县发展改革与经济委员会对原核准项目中建设内容给予了变更核准。
法律依据：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第二款，县级人民政府的城乡规划部门有权核发建设工程规划许可证，申请办理建设工程规划许可证的，应当提交使用土地的有关材料及建设工程设计方案等材料。
第三人徐州福星房地产开发有限公司述称，同被告的答辩意见一致，未向本院提交证据。
本院依法调取了以下证据：1、2016年9月6日拍摄于涉案项目施工现场的视频一份，用以证明涉案项目建设进度。2、对睢宁县房屋征收办公室主任ＸＸ的谈话笔录一份，用以证明涉案地块属棚户区改造工程，涉及国家利益、公共利益。
经庭审质证，被告睢宁县规划局对原告所举证据的�实性无异议，但认为与本案无关联性。本案的规划许可范围不包括原告的房屋。睢宁县人民法院（2015）睢行初字第XXXX号行政判决仅认定原告有要求行政机关履行查处违法行为的权利，该案被诉行政行为与本案的行政行为性质不同，认定行政行为与原告有无利害关系要采取不同的审查判断方法。第三人徐州福星房地产开发有限公司对原告所举证据质证认为，原告提供的睢房字第××号房屋所有权证上载明数据与房屋征收部门向其提供的数据不一致，其余证据质证意见与被告一致。
原告孙艳秋对被告所举证据质证认为，对第一组证据中建设位置图的真实性不予认可，未显示经纬度、海拔，无法看出规划许可的建设工程距原告房屋的距离，不能证明涉案行政许可与原告没有利害关系；原告房屋与所涉工程项目属于同一地块，对原告尚未完成征收、进行补偿，被�为第三人颁发规划许可证，侵害了原告的合法权利。对第二组证据中的证据1-9真实性无异议，但对证据3、4、5、6、7、9、10合法性有异议。对于证据3，该土地上房屋尚未征收完毕，土地使用权尚未转移；对于证据4、5、6、7、9、10，因1#、2#、3#楼均为多层住宅建筑，总建筑面积是14137.48平方米，而发改委核准多层住宅建筑面积为607.08平方米，该设计方案及施工图均违背了睢宁县发展改革与经济委员会关于项目核准的文件规定，故均属违法；对证据11真实性无异议，认为因土地使用权尚未收回，被告不应当受理第三人申请，规划许可行为本身是违法的。对于第三组证据的真实性不予认可，认为批前公示本身不合法；其公示的项目经济技术指标中用地面积约2.3万平方米，足以说明涉案地块涉及原告所有房屋，并没有与原告使用的土地进行分割，与原告有利害关系；另张贴公示的地点、内容无法看清，公示程序违法。对于第四组证据中徐州市人民政府批复文件无异议，但无法确认睢宁县城市总体规划图为该文件批准的规划图，因涉案地块于2010年就已出让，而总体规划的时间为2011年至2030年；从城市总体规划图中无法看出涉案项目符合城市总体规划要求，即使涉案项目符合总体规划，不等于符合控制性详细规划。对第五组证据真实性无异议，但认为不合法，缴纳规费不等于可以进行工程的规划。对第六组证据质证认为，此为先行政许可，后据此发改委再核准，属程序违法。被告法律依据适用错误，被告提交的证据与该法律依据不相符，被告提交证据中没有修建性详细规划及控制性详细规划，涉案项目是否符合总体规划无法确认。涉案规划许可违反城乡规划法第四十条的规定，且该条中规定应当将经审定修建性详细规划、建设工程设计�平面图予以公布，而被告没有公布。第三人徐州福星房地产开发有限公司对被告所举证据无异议。
原告孙艳秋对本院依法调取的证据1无异议，对证据2认为征收办主任ＸＸ与本案有利害关系，不能作为证人；涉案项目不属棚户区改造工程，不属国家利益、公共利益，属私人利益。被告睢宁县规划局对本院依法调取的证据无异议。
本院对上述证据认证如下：对原告提供的上述证据的真实性、合法性及关联性予以确认，能够作为本案定案依据。对于被告提供的上述证据，除对第四组证据中睢宁县规划局出具规划使用条件这一证据的真实性不予确认外，其余证据的真实性、合法性均予以确认，且与本案均具有关联性，能够作为认定本案事实的依据。
经审理查明，2010年，睢宁县人民政府将睢宁县睢城镇二里桥元府东路南、小沿河西侧地块挂�出让，徐州福星房地产开发有限公司以竞拍方式获得让与，后与睢宁县国土资源局签订了国有土地使用权出让合同。原告孙艳秋住房在睢宁县睢城镇元府东路40号一幢三单元（原徐州供销机械厂职工宿舍），在该地块范围内。2014年8月5日，睢宁县发展改革与经济委员会作出睢发改服[2014]XXXX号《关于徐州福星房地产开发有限公司福源广场项目核准的通知》，核准项目建设地点为睢宁县元府东路南、小沿河西侧；项目建设内容为项目用地面积23031.23平方米，总建筑面积52181.54平方米。其中地上建筑面积为45944.2平方米，包括高层住宅建筑面积38982.78平方米，多层住宅建筑面积为607.08平方米，商业、配套建筑面积6354.34平方米；地下建筑面积为6237.34平方米，包括地下车库4077.37平方米，地下储藏室2159.97平方米。2015年2月25日，睢宁县人民政府作出睢房征字2015（001）号《国有土�上房屋征收决定》，因小闫（沿）河改造建设需要，决定对位于小闫（沿）河西侧，元府路南侧（原棉机厂南北一线）地块范围内的国有土地上房屋实施征收，在对原告孙艳秋上述房屋征收过程中，房屋征收部门未与原告孙艳秋未能达成补偿协议，后按照征收补偿方案作出补偿决定，原告孙艳秋不服起诉至法院，该案正在审理中。2015年6月5日，睢宁县规划局作出编号为2015012《建设工程建筑设计方案批准通知书》，认为福源广场建筑设计方案符合规划设计的要求，批准该方案。2015年9月18日，睢宁县人民政府向徐州福星房地产开发有限公司颁发睢土国用（2015）第XXXX号国有土地使用权证，载明地类（用途）为其他商服用地、城镇住宅用地，使用权面积为23031.23平方米，徐州福星房地产开发有限公司取得了上述竞拍土地使用权。2015年11月8日，徐州福星房地产开发有限公司向睢宁县规划局递交申请办理涉案建设工程规划许可证的申请报告及申请表、房地产开发企业暂定资质证书、国有土地使用证、福源广场规划建筑设计方案、福源广场1#、2#、3#楼施工图、睢宁县规划局编号为2015012《建设工程建筑设计方案批准通知书》、邳州市建设施工图审查中心出具的编号为15-pz-046《江苏省建设工程施工图设计文件审查意见书》及福源广场技术指标面积核实表、睢宁县发展改革与经济委员会睢发改服[2014]XXXX号《关于徐州福星房地产开发有限公司福源广场项目核准的通知》等材料。睢宁县规划局根据上述申请材料，对涉案地块进行一次规划，分二期实施，福源广场小区1#-3#楼的建设工程为一期工程。2015年11月19日，为徐州福星房地产开发有限公司颁发了编号为320324201500040的《建设工程规划许可证》，认为根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十�规定，经其审核，建设项目名称为福源广场小区1#-3#楼的建设工程符合城乡规划要求，许可第三人徐州福星房地产开发有限公司建设福源广场1#、2#、3#楼工程。原告孙艳秋不服该规划许可，诉请确认被告为第三人颁发的上述建设工程规划许可证的行为违法，并予以撤销。
另查明，现福源广场小区1#-3#楼的建设工程主体已基本完工。原告孙艳秋涉案房屋距离该建设工程最近距离90余米。
再，2016年9月8日，在本案诉讼期间，经徐州福星房地产开发有限公司申请，睢宁县发展改革与经济委员会作出睢发改投[2016]XXXX号《关于徐州福星房地产开发有限公司福源广场项目变更的通知》，同意将原核准事项中项目建设内容变更为“总建筑面积56185.8平方米。其中地上建筑面积为46060.7平方米，包括高层住宅建筑面积30298.3平方米，多层住宅建筑面积9743.3平方米，商业配套建筑面积6019.1平方米；地下建筑面积10125.1平方米，包括地下室8982.4平方米，半地下室1142.7平方米”。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，被告睢宁县规划局具有依申请核发建设工程规划许可证的法定职权。虽然被诉建设工程规划许可涉及的建设项目只是福源广场小区1#、2#、3#楼，建设规模仅为14137.48平方米，距离原告孙艳秋涉案房屋90余米，但此属一次规划的一期工程，原告涉案房屋属二期工程范围内，同属于徐州福源广场小区这一项工程项目，一期工程的建设内容等指标直接影响二期工程的规划建设，故，原告孙艳秋的原告主体适格。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款及《江苏省城乡规划条例》第三十九条规定，第三人徐州福星房地产开发有限公司申请办理涉案许可证提交的材料，从形式上看基本符合要求，但被告睢宁县规划局对申请材料未能尽到审慎审查的义务。根据《江苏省城乡规划条例》三十九条规定“申请办理建设工程规划许可证应当提交下列材料：（一）建设项目批准、核准、备案文件；。”，参照国家发展和改革委员会令（第11号）《政府核准投资项目管理办法》第二十四条规定“项目单位依据项目核准文件，依法办理规划许可、土地使用、资源利用、安全生产等相关手续”，第二十六条规定“取得项目核准文件的项目，有下列情形之一的，项目单位应当及时以书面形式向原项目核准机关提出调整申请。原项目核准机关应当根据项目具体情况，出具书面确认意见或者要求其重新办理核准手续。;(二)建设规模、建设内容发生较大变化的；。”。故，徐州福星房地产开发有限公司申请福源广场项目建设工程规划许可前，应由睢宁县发展改革与经�委员会对建设项目进行核准，而在项目主要建设内容发生较大变化时，应由睢宁县发展改革与经济委员会出具书面确认意见或者要求其重新办理核准手续。对于本案，在睢宁县发展改革与经济委员会《关于徐州福星房地产开发有限公司福源广场项目核准的通知》中，核准多层住宅建筑面积为607.08平方米，而涉案规划许可建设的1#、2#、3#楼均为多层住宅建筑，总建筑面积是14137.48平方米。故，被告睢宁县规划局依据该核准文件作出涉案《建设工程规划许可证》的行政行为违法。鉴于被诉行政行为涉及棚户区及小沿河改造建设，属于公共利益，同时结合原项目核准文件已变更与被诉许可的主要建筑内容相符合，且其他申报材料均符合法律规定，也未实际损害原告合法权益。故，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第（一）项之规定，判决如下：
一�确认被告睢宁县规划局作出的建字第320324201500040号《建设工程规划许可证》的行政行为违法。
二、驳回原告孙艳秋的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告睢宁县规划局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省徐州市中级人民法院。
审 判 长 花芙蓉
人民陪审员 贾继超
人民陪审员 彭连新
二〇一六年九月二十日
书 记 员 孙志婷