阳江市江城区人民法院
民 事 裁 定 书
（2015）阳城法平民初字第168号
原告：阳江市江城区双捷镇清冲村委会河步田村民小组。住所地：阳江市江城区双捷镇清冲村委会河步田村。
负责人：刘盛业，该村村长。
委托代理人：张智斌，广东君和政律师事务所律师。
被告：曾纪纳，男，汉族，住阳江市。
委托代理人：麦国宽，广东一粤（阳江）律师事务所律师。
原告阳江市江城区双捷镇清冲村委会河步田村民小组（下简称河步田村）诉被告曾纪纳农村土地承包合同纠纷一案，本院2015年3月30日立案受理后，依法组成了合议庭，公开开庭进行了审理。原告河步田村的负责人刘盛业及其委托代理人张智斌，被告曾纪纳的委托代理人麦国宽均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告河步田村诉称：1999年6月8日，原告、陆屋村共同作为甲方与被告签订《土地承包合同》将地名为狗朗草地的土地发包给被告作为开挖鱼塘综合基地，承包期限51年。2000年5月5日，原告单独与被告重新签订《土地承包合同书》，将本村地名狗朗的荒地租给被告使用，面积110亩，东至陆寨田边为界，西至庙仔岭河边为界，南至大路边为界，北至坭河边为界。2010年开始，原告发现被告开挖承包地上的粘土，并将粘土运至其开办的双捷桥头的红砖厂作原材料用，对原告的承包地造成永久性的破坏，并屡禁不止，经原告及原告村民的四处投诉与控告，2011年6月24日，阳江市国土资源局作出阳国土资源执字（2011）94号《矿产资源行政处罚决定书》，认定被告在2005至2010年间擅自开采粘土矿40000立方米，并将这些粘土矿用作制砖原料，构成了非法开采粘土矿的事实。为从源头上制止被告开采并盗用原告承包土地上的粘土矿产资源，2012年原告的124位村民向法院提起诉讼，要求确认原告与被告签订的土地承包合同无效并返还土地，但案件历经2年三个月，最终村民维权诉讼败诉。诉讼期间，被告仍偷采粘土，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十七条规定承包方依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性损害；原告认为，被告以承包土地进行农业经营为幌子，掠夺性开采承包土地上的粘土矿资源，用于生产砖头而谋取暴利，造成承包土地永久性损害，其行为违反了《农村土地承包法》第十七条规定，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第八条之规定，原告要求解除与被告签订的上述土地承包合同，收回土地，并要求被告赔�因其2005年至2010年间掠夺性开采粘土矿40000立方米给原告带来的损失60万元。为维护原告的合法权益，特向法院提起诉讼，请求判令：一、解除原告河步田村民小组与被告曾纪纳于1999年6月8日签订的《土地承包合同》及2000年5月5日签订的，《土地承包合同书》并收回被告向原告承包的地名狗朗的土地（面积110亩，东至陆寨田边为界，西至庙仔岭河边为界，南至大路边为界，北至坭河边为界）；二、被告曾纪纳赔偿原告其在2005年至2010年间擅自开采粘土矿造成原告的经济损失60万元；三、本案诉讼费由被告曾纪纳承担。
被告曾纪纳辩称：一、本案所涉合同合法有效。原告、被告和陆屋村两条自然村于1999年6月8日签订的《土地承包合同》，是根据当时法律的相关规定，由原告及陆屋村两条自然村的村长召开全村社员大会一致通过同意将争讼荒坡草地发包给被告，程序是合法；合同的约定是原告村民的真实意思表示，内容是真实的，且不存在违法性；同时，该合同也经过地方政府设置的农村承包合同的见证、审核部门的阳东县双捷镇农村承包合同办理处进行了鉴证，因此，该合同符合合同有效的要件，是属于合法有效的合同。从合同履行情况来看，签订合同后，被告投入资金进行平整承包的荒地草地，平整后，由原告、被告和陆屋村三方到现场明确两发包人的土地的分界线，被告并于2000年5月5日与两发包人补签了第二份《土地承包合同书》来明确两发包人的土地的四至及面积；同年5月12日被告一次性支付了原告51年的土地承包款项，原告村民每家每户按田份领取了土地承包款20000元，被告也积极投入资金、人力、物力来开发在承包的荒坡草地开挖鱼塘、筑塘基、建猪舍。双方已按《土地承包合同》履行了权利和义务。二、被告不存在对承包的荒坡草地进行掠夺性生产，改变承包地的农业用途的行为，也没有造成承包的荒坡草地永久性损害的结果。1、原、被告于1999年6月8日签订的《土地承包合同》第八条补充条款中明确约定了承包荒坡草地用于挖鱼塘，挖鱼塘的泥土用于筑好塘基、道路后，多余的由被告自助负责拉走处理。被告实施了挖土、堆塘基、筑道路等行为，并将多余的泥土拉走处理好，是根据合同的约定，实施的正常承包经营活动，不属于掠夺性开发；2、《土地承包合同》所涉的土地现状是荒坡草地，地势低洼，被告用于开发鱼塘进行经营是合理利用土地的行为，并没有改变土地的用途。被告向原告、陆屋村小组承包的土地是荒坡草地，该片土地长期荒废，地势低洼、勒草丛生，不适合耕种。被告承包后，投入了大量人力和资金平整，挖掘该土地用于开发鱼塘，是因地制宜�合法有效地利用该荒地，符合相关的法律法规关于农业开发的规定。三、阳江市国土资源局（以下简称国土局）作出的阳国土资执（2011）94号矿产资源行政处罚决定书，是一种基于行为未经批准的行政处罚，而不是否认被告承包经营行为。国土局于2011年6月24日作出国土资执字（2011）94号行政处罚决定书，是因为被告没有依法向国土局办理相关审批手续，在其承包土地上“挖土、堆塘基”，并擅自把多余的泥土出售给制砖厂作为制砖原料，国土部门认定该行为为“非法开发粘土矿行为”，违反了相关法律规定，作出了罚款的决定。而被告作出该行为，是由于被告不熟悉国家相关法律法规，法律意识不强造成。况且被告实施上述行为主观目的是挖掘鱼塘，并不是为了开采粘土矿，其行为是为了有效利用这些泥土，创造更好的经济效益，而且承包合同也明确约定多余的�土由被告自主处理，出售也是处理的一种方式，原告也应当予以维护。如果被告存在破坏土地的行为，理应由农业部门作出相关的处罚，国土局对被告卖泥行为作出处罚，是基于农业部门作出相关的处罚。国土局对被告卖泥行为作出处罚，是基于被告卖泥行为未办理相关审批批准手续，出现被处罚的行为是被告客观的错误，与承包土地经营行为无关。同时，阳江市江城区人民法院于2014年8月12日作出的（2014）阳城法民一初字第801号民事判决书也确认了被告“开挖鱼塘经营，属于农业生产活动”，被告不存在对承包土地进行掠夺性开发、擅自开采粘土矿的行为，因此原告诉称被告擅自开采粘土矿造成其60万元的经济损失没有任何事实和法律依据。四、如法院判令确认《土地承包合同》无效，解除承包合同，返还承包土地，对被告明显不公。被告从1999年开始承包该土地，已经16年了，在此期间被告投入大量人力和资金，其中资金投入已经高达200万。众所周知，农业开发经营前十多年都是投入期，如现被告承包的土地也尚未开始盈利，还需要继续投入。如现判令确认《土地承包合同》无效，收回承包土地，势必会令被告血本无归，对被告是非常不公平。综上所述，原告和被告签订的《土地承包合同法》是合法有效的，被告按合同的约定支付了承包款，并投入了大量资金、人力、物力合法合理的开发利用承包地，因此，恳请法院依法驳回原告的所有诉讼请求，维护被告的合法权益。
经审理查明：1999年6月8日，原告河步田村、陆屋村（共同作为甲方）与被告曾纪纳（乙方）签订《土地承包合同》，约定：甲方将本村地名为狗朗草地的土地（合同约定面积98亩，东至阳春田边为界，西至庙仔岭河边为界，南至清冲大路边为界，�至坭河边为界）发包给乙方作为开挖鱼塘综合基地，承包期限51年，即从1999年6月8日至2050年6月8日止；总承包款为33800元，由乙方在签订合同时过交清给甲方；承包期内，乙方不得搞破坏性经营不得非法买卖和擅自转包土地，确实需要修改或变更，必须经双方协商，办好书面手续，报填合同办核准；合同期满，鱼塘和建筑物无偿归甲方等等。签订上述合同时，刘昌献、刘昌秀、刘昌禄，刘昌海四人作为原告村民代表在合同上盖指模，陆显和、陆达芳、陆荣丰等作为陆屋村村民代表在合同上盖指模，曾纪纳作为乙方在合同上盖指模。阳东县双捷镇农村承包合同办理处对该合同进行鉴证，清冲村委会也签署“情况属实，同意发包”的意见。
合同签订后，原告即将上述土地交付给被告曾纪纳，曾纪纳亦已将承包金33800元交付给发包方，并在该地上开展开挖鱼塘、种果，养猪等经营活动。2000年5月5日，原告河步田村（甲方）单独与被告曾纪纳（乙方）重新签订《土地承包合同书》，内容如下：1、甲方愿意将本村地名狗朗的荒田（合同约定面积110亩，东至阳春田边为界，西至庙仔岭河边为界，南至清冲大路边为界，北至坭河边为界）租给乙方管理使用，期限50年，即从2000年5月5日至2050年5月5日止；2、乙方承包甲方土地50年的租金总共20000元，由乙方一次过交清给甲方；3、甲方必须保证乙方承担的土地内界至清楚，如有纠纷未解决，如因土地纠纷造成乙方经济损失的甲方要给与赔偿；4、甲方要维护一方的经济权益，教育村民爱护乙方财产，为乙方创造一个良好的治安环境，如发生治安案件要既是协助办理；5、乙方在承包期内，单方有权对土地的安排利用，可挖土运泥推塘养鱼，甲方不得干涉，但乙方不得搞非法经营；6、乙方�承包期内，要遵守甲方的村规民约，完成当地人同样的义务；7、乙方在承包期内，如国家需要征地搞更为重要的建设时，要服从国家需要，土地赔偿款归甲方，经济损失赔偿款归乙方；8、承包期满后，其一切设施不得毁坏，固定资产房屋电路设施必须归给甲方。签订上述合同时，刘昌献、刘昌秀、刘昌禄、刘昌海四人作为甲方村民代表在合同书签名并盖指模，曾纪纳作为乙方在合同书签名并盖指模。
庭审中，原告河步田村主张被告在承包涉案讼争土地期间内，进行破坏性生产，改变土地的农业用途给土地造成永久性损失，遂向本院提起诉讼。被告认为双方签订涉案合同后，积极投入资金、人力、物力来开发在承包的荒坡草地开挖鱼塘、筑塘基、建猪舍。双方已按《土地承包合同》履行了权利和义务，被告实施了挖土、堆塘基、筑道路等行为，并将多余�泥土拉走处理好，是正常承包经营活动，不属于掠夺性开发。经本院第二次开庭，询问原告河步田村就本案起诉事宜是否履行了村民民主决议程序，原告当庭表示开过村民会议，但原告对其此项主张没有提供证据证明。
另查明，本案涉讼土地属于荒地，对此阳江市江城区双方捷镇清冲村民委员会、陆寨村经济合作社以及双捷镇双捷居民委员会圩二经济合作社出具的证明中均予证实。被告在承包期间，未经依法批准，擅自在承包地上开采粘土矿。2011年6月24日，阳江市国土资源局作出阳国土资源执字（2011）94号《矿产资源行政处罚决定书》，认定，曾纪纳在2005至2010年间擅自开采粘土矿40000立方米，并将这些粘土矿用作制砖原料，构成了非法开采粘土矿的事实，并责令曾纪纳停止在江城区双捷镇清冲村委会狗朗草地（土名）非法开采粘土矿行为，并处以罚款99999元。
以上事实，有原、被告陈述记录在案，原告提供的《土地承包合同书》、阳江市国土资源局《矿产资源行政处罚决定书》、证明，被告曾纪纳提供的身份证、《土地承包合同》、收据、清冲村委会证明材料、《2003年河步田村送到1984年分田数》和（2104）阳城法民一初字第801号民事判决书等证据证实，经本院综合分析予以认定。本院经庭审质证后，综合分析予以确认。
本院认为：原告河步田村民小组、陆屋村将土地发包给被告曾纪纳承包，先共同签订承包合同，后各村又在分清彼此土地界至的基础上分别与被告重新签订承包合同，双方之间形成农村土地承包合同关系。本案争议的焦点：一、河步田村民小组起诉是否符合法律规定；二、涉案合同应否解除。
对于焦点一，根据我国物权法第五十八条、第六十条的规定，农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员所有。集体所有财产的行使主体有乡镇集体经济组织、村集体经济组织或村民委员会、村内各集体经济组织或村民小组等。对于涉及村民利益的重大事项应当依照法定程序经本集体成员决定。涉案的土地属于河步田村所有，因而应由河步田村作为所有权行使权主体。2006年《最高人民法院关于村民小组诉讼权利如何行使的复函》［（2006）民立他字第23号］明确指出：“以村民小组为当事人的诉讼应以小组长作为主要负责人提起，并参照我国《村民委员会组织法》等有关规定履行民主议定程序”。本案中，原告河步田村请求解除承包合同涉及村民利益的重大事项，应当履行民主议程序，而原告未举证证明涉案起诉事宜已履行民主议定程序，故应予驳回起诉。
对于焦点二，因本案起诉事宜涉及法律程序问题，本案对原告河步田�主张合同应否解除问题不作认定，待原告履行民主议定程序后另循法律途径处理。
综上所述，依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十二条、第二十四条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十四条第一款第（三）项以及《最高人法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十三条、第二百零八条第三款的规定，裁定如下：
驳回原告阳江市江城区双捷镇清冲村委会河步田村民小组的起诉。
本案受理费9800元，由本院退还给原告阳江市江城区双捷镇清冲村委会河步田村民小组。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于阳江市中级人民法院。
审 判 长 林良玺
代理审判员 柯明智
人民陪审员 敖卓吕
二〇一五年九月七日
书 记 员 张 炜