江苏省南通市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）苏06行终280号上诉人（原审原告）马健东，男，1963年12月25日生，汉族，住南通市。被上诉人（原审被告）南通市国土资源局，住所地南通市崇川区。法定代表人魏钦稳，局长。上诉人马健东因与被上诉人南通市国土资源局（以下简称市国土局）不履行法定职责一案，不服南通市港闸区人民法院(2016)苏0611行初330号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，2007年12月31日，市国土局与南通星洲房地产开发有限公司、江苏鼎盛置业有限公司签订《出让合同》，约定市国土局将案涉地块的国有土地使用权出让给南通星洲房地产开发有限公司和江苏鼎盛置业有限公司，两公司承诺于2010年12月30日前完成项目施工建设，并申请竣工验收。2008年1月28日，南通星洲房地产开发有限公司与江苏鼎盛置业有限公司成立了全资公司南通泰富新盛置业有限公司。2009年11月18日，南通市规划局向南通经济技术开发区管理委员会发出通规管函[2009]197号《关于要求调整瑞慈医院南侧二号地块（编号：R0751）规划设计要点的函》，对案涉地块的建筑高度、总建筑面积、建筑密度、绿地率进行了调整。2011年9月28日，市国土局与南通泰富新盛置业有限公司签订通地出字[2007]051号《〈国有土地使用权出让合同〉补充协议》，市国土局同意将《出让合同》约定的完成项目建设并申请竣工验收时间延期至2011年12月30日前。马健东系南通市山水壹号小区的业主。马健东于2016年7月14日通过“市长信箱”反映市国土局未履行土地出让合同条款、损害国家利益。市国土局于同年7月26日回复：1.因政府原因企业无法按期开竣工，市国土局按规定办理了延期手续；2.目前该小区大部分已开发建设，还余约29亩正在做开工前的准备工作，市国土局将根据约定跟踪该项目的建设情况。7月30日，马健东再次向“市长信箱”反映上述问题。市国土局于8月9日回复：市国土局已和开发区国土分局约谈企业负责人，要求企业尽快开工建设。9月22日，马健东向市国土局邮寄举报信，举报案涉地块尚有大片土地未开发，受让方已经违约近五年，项目迟迟未竣工验收，小区整体配套服务无法达到开发商承诺的标准，周边污染严重，影响了业主的居住环境并降低了业主的房屋市场价值，侵犯了业主的物权。要求市国土局按照《出让合同》第七章违约条款追究受让方的责任，保护业主物权不受侵犯。同时请求市国土局与开发商确定小区最终竣工验收时间，并与开发商协商对业主进行赔偿。追缴违约金、最终竣工验收时间和赔偿事宜需在政府网站上公示等。同年10月9日，市国土局对马健东作出《告知书》，内容为：经查，因规划部门调整案涉地块的建筑容积率，导致该地块的规划设计要点变更，进而影响整个项目建设进度和竣工验收。目前，该小区大部分已开发建设，还余约29亩正在做开工前的准备工作。马健东不服该答复，向一审法院提起行政诉讼，请求：1.判令市国土局不监督履行国有土地出让合同的法定职责违法；2.判令市国土局不按国有土地出让合同条款追究违约方责任的行为系行政不作为；3.判令市国土局立即履行出让合同的相关条款，并向社会公示违约处罚的结果。另查，案涉地块与马健东所居住区域有围墙相隔，马健东房屋北侧墙面与其所举报的未开发土地南侧隔离围墙之间相距113.5米，中间相隔三幢房屋和6米宽的道路。一审法院认为，本案的争议焦点是马健东与案涉建设用地行为之间有无利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条第（一）项规定，提起行政诉讼的原告应当是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。根据上述法律规定，原告主体资格的获得应以原告与被诉行政行为具有法律上的利害关系为前提。此处的利害关系是指被诉行政行为对原告的权利义务在法律上已经或必将产生有利或不利的实际影响，且该利害关系必须是直接的，而非间接的、或因事物普遍联系而产生的关联。就本案而言，马健东举报案涉地块尚有大片土地未开发，项目逾期未竣工验收的问题，要求市国土局进行查处。虽然我国法律赋予了公民、法人和其他组织向有关行政机关举报违法行为的权利。举报权是公民、法人或者其他组织普遍享有的权利，举报权的行使也没有规定举报人与举报事项之间具有利害关系的限制，但举报人并不因举报而当然享有原告的诉讼主体资格，举报权转化为诉权，必须以举报人与被诉行政行为之间存在利害关系为前提，即应受到行政诉讼法关于原告主体资格规定的限制。马健东所称小区整体配套服务无法达到开发商承诺标准，周边污染严重，影响业主的居住环境并降低了业主的房屋市场价值，侵犯了业主的物权，实际上是马健东与开发商、物业公司之间的民事争议，与市国土局是否履行案涉地块行政处罚职责之间并无关联性。经一审法院现场勘察，马健东的房屋与其所举报的未开发项目之间相距100多米，且中间相隔三幢房屋和道路，故马健东主张案涉地块的建设行为影响其合法权益的理由不能成立。马健东作为举报人并不当然享有提起行政诉讼的权利，不具有本案原告的诉讼主体资格。对于市国土局的履职行为是否妥当，马健东可以通过向市国土局的上一级行政机关或者行政监察机关反映。综上，马健东不具有本案原告的诉讼主体资格，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回马健东的起诉。上诉人马健东向本院提起上诉称，上诉人作为国有土地出让合同未能履行的受害方，有权依法提起行政诉讼；一审法院对上诉人作为证据邮寄的南通市规划管理局通规管函[2008]211号文件未作表述不符合事实；上诉人作为涉案地块范围内的业主，享有涉案地块整体范围内的居住生活权利，未开发部分和二期开发的部分被围墙阻隔，直接侵害了上诉人合法居住生活空间，故上诉人的权益受到了侵害；一审裁定未有效化解和公平审理涉民生行政案件。请求撤销一审裁定，支持上诉人的全部诉讼请求。被上诉人市国土局未作二审答辩。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合四个条件：1.原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；2.有明确的被告；3.有具体的诉讼请求和事实根据；4.属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，马健东在一审中提出的诉讼请求为三个，即：1.判令市国土局不监督履行国有土地出让合同的法定职责违法；2.判令市国土局不按国有土地出让合同条款追究违约方责任的行为系行政不作为；3.判令市国土局立即履行《出让合同》的相关条款，并向社会公示违约处罚的结果。本院认为，根据上述法律规定，马健东提出的上述诉讼请求不属于行政诉讼法规定的“具体的诉讼请求”，亦不属于人民法院受理行政诉讼的范围。一审裁定驳回马健东的起诉正确。具体分析理由如下：第一，从马健东的第一个诉讼请求看，市国土局系国有土地出让合同的出让方，不具有监督其与对方当事人签订的国有土地出让合同的法定职责。如合同一方当事人未依约定履行合同，则守约方有权依法主张权利。马健东并非该合同的当事人，其显然无权要求市国土局自己监督自己与他人订立的合同的履行。马健东提出的该请求不属于行政诉讼受案范围。第二，马健东提出的第二个诉讼请求，即“要求判令市国土局不按国有土地出让合同条款追究违约方责任的行为是行政不作为”，亦不属于行政诉讼受案范围。上述第一点已经讲到，市国土局系国有土地出让合同的出让方。因此，市国土局是否追究合同相对方的违约责任是其合同权利。马健东的该诉讼请求不属于行政诉讼意义上的诉讼请求，明显不属于行政诉讼受案范围。第三，马健东提出的第三个诉讼请求仍不属于行政诉讼受案范围。如上述两点所言，市国土局与合同相对方是否履行合同义务，属于合同当事人的权利，亦是合同当事人的自由，根据“合同自由”原则，非合同当事人无权要求合同当事人履行合同。故马健东提出的第三个诉讼请求亦不属于行政诉讼受案范围。第四，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第二条第一款例举了行政诉讼法第四十九条第（三）项规定的“有具体的诉讼请求”的八种情形，以及概括情形中的“其他诉讼请求”。马健东提出的上述三个诉讼请求亦不属于该解释规定的“其他诉讼请求”。综上，马健东提出的诉讼请求并非行政诉讼法规定，亦非行政诉讼意义上的“具体的诉讼请求”，不属于人民法院行政诉讼受案范围。一审裁定结果正确，本院予以维持。马健东的上诉理由没有法律依据，本院对其上诉请求不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  张志新审判员  郁 娟审判员  谭松平二〇一七年六月五日书记员  凌 媛