浙江省金华市中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2014）浙金民终字第981号
上诉人（原审原告）蒋喜成。
委托代理人（特别授权）张晓。
委托代理人（特别授权）王剑萍。
被上诉人（原审被告）东阳市城东街道办事处。
法定代表人徐育阳。
被上诉人（原审被告）东阳市城东街道堂鹤村村民委员会。
法定代表人李成斌。
委托代理人（特别授权）李茂良。
上诉人蒋喜成为与被上诉人东阳市城东街道办事处（以下简称城东街道办）、东阳市城东街道堂鹤村村民委员会（以下简称堂鹤村委会）土地租赁合同纠纷一案，不服浙江省东阳市人民法院（2013）东民初字第1400号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
蒋喜成在原审中诉称，2013年3月29日，两被告共同发出公告，对属堂鹤村委会集体所有的原堂鹤砖瓦厂（注：工商登记注册的名称为东阳市李宅塘下砖瓦厂）占地面积为80亩土地（以下简称涉案宗地）的经营租赁权通过招投标出租，明确用途为经营工业等企业，租期为50年。原告交纳了投标押金50万元。现原告得知，根据我国法律相关规定，租赁期限最长不得超过20年，且两被告不具备土地指标审批权，对涉案宗地根本无法办理工业用地指标，也无法变更其土地性质。两被告的上述行为系以租代征、变相买卖土地的非法行为，原告中标后无法使用涉案宗地。为此，原告要求两被告返回投标押金，但两被告均不予返还。请求：判令两被告立即返还原告交纳的投标押金50万元，并承担利息损失（自2013年4月4日起按中国人民银行规定的同期贷款利率计算至实际履行日止）。
城东街道办在原审中未作答辩。
堂鹤村委会在原审中答辩称，一、原堂鹤砖瓦厂使用土地经过原土管部门批准，具有合法的土地使用权。东阳市人民政府为了保护环境的需要，责令停办该砖瓦厂，堂鹤村委会为此已向相关部门申请对涉案宗地通过招投标出租，转型为用于经营工业、服务业等领域的企业，这已得到了相关部门的批准。在获批的基础上，经过村二委会讨论决定并经三分之二以上村民代表签字后才进行公开招投标。因此，被告的行为合法，不存在违法的问题。二、依据《土地管理法》第三十四条规定，农村集体组织成员使用土地不限于国有土地，故对投标人员限于堂鹤村村民，因而不存在需将涉案宗地转为工业用地的问题。三、依照《合同法》的相关规定，虽然租赁期限最长限定为二十年，但如续租还可以再租二十年，故出租五十年与合同法的规定并不抵触。四、公告明确中标后不交纳租金，则没收50万元押金，原告在投标以前对此是清楚的，其中标后不愿签订合同，不交纳租金，视为其自动放弃权利，所交纳的50万元押金不应予以退回。
原审法院查明，2013年3月29日，经东阳市公共资源交易管理委员会同意，两被告共同发布公告，主要内容为：城东街道堂鹤砖瓦厂，因国家产业政策调整，于2013年1月1日起强制关停。为了发展经济，兼顾村民利益，根据上级要求原砖瓦厂闲置土地利用必须转型改造。经村二委、党员、村民代表讨论通过，决定公开投标50年经营租赁权，具体招标事宜公告如下：一、招标内容：原堂鹤砖瓦厂面积大约为80亩，具体以实际丈量为准（渠道沿线留道路六米，南北道路留16米，包括绿化带）。二、招标对象：限于年满18周岁以上堂鹤村村民。三、转型经营企业为工业，服务业等三产，企业必须符合国家环保标准和国家产业政策及投资强度，符合土地利用规划审批指标，其费用由承租人自负，村二委提供帮助。四、招标租用期为50年，即2014年1月1日起至2063年12月31日止（因原砖瓦厂承包到期为2013年12月止，承包费已交）。五、招标单位：城东街道办事处、堂鹤村二委会联合招标。六、招标条件：标底以每亩每年700元起公开抢标，高者中标，投标者需交纳押金50万元。中标后在一个月内将50年租金一次性交清。中标者押金在办理好企业营业执照后退回。未中标者，押金三日内退还。七、原砖瓦厂资产及债权债务由中标者与砖瓦厂自行解决。八、中标者中标后未在一个月内交纳租金，作为自动放弃论处，50万元押金没收归村。九、此公告内容由村二委会负责解释。2013年4月4日，原告向堂鹤村委会交纳投标押金50万元。2013年4月5日（即投标当日），原告签下承诺书一份，承诺“中标后如不能在约定时间内履行上述招标条件和要求，同意将本次招标保证金50万元整，由堂鹤村上交至城东街道办事处作违约金没收处理”。同日，原告以1665万元的价款中标涉案宗地的承租权。嗣后，原告以涉案宗地土地性质系集体所有，无法办理工业用地指标为由，至今未缴纳中标款，并要求两被告退回押金50万元。堂鹤村委会以原告违约押金应予没收为由不同意退回。为此双方产生纠纷。另查明，2002年12月13日，堂鹤村委会（甲方）与东阳市李宅塘下砖瓦厂签订合同一份，主要内容为：一、甲方承包给乙方使用场地为73亩，东到渠道及水圳，西至陈宅村山背，南至公路及本村田，北至水圳及奎吾堂村山背。二、承包期限：10年，自2003年1月1日至2012年12月31日止。该合同的承包期限届满后，东阳市李宅塘下砖瓦厂又续租了一年，承包期限至2013年12月31日止。2007年6月18日，经东阳市李宅塘下砖瓦厂申请，东阳市国土资源局审查后同意该厂临时使用土地12038平方米（计18.06亩），用于砖瓦厂堆放场地，使用时间为两年，并不得修建永久性建筑物。该临时使用期限2年届满后，未再续批。涉案宗地的土地性质系园地，属于限制建设区，现状为采矿用地。根据现有证据，仅能确认涉案宗地中，仅有上述12038平方米曾获批作为砖瓦厂的临时建设用地，上述砖瓦厂已被强制关停。
原审法院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第八条规定：农村土地承包应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建设。本案中，涉案宗地系堂鹤村集体所有，且在土地利用总体规划中属于园地，限制建设区。虽然部分涉案宗地于2007年6月经东阳市李宅塘下砖瓦厂申请后曾获批两年的临时建设用地使用权，但现早已届满且未续批。而农村集体所有的土地未经依法批准不得用作非农建设，故堂鹤村委会以公开招投标形式出租涉案宗地用于经营工业等企业的行为违反了法律的禁止性规定，应确认无效。堂鹤村委会因该无效行为取得的财产，即向原告收取的押金50万元，应当予以返还。虽然堂鹤村委会违法出租土地负有过错，但原告作为具有完全民事行为能力人，且系堂鹤村村民，在参加招投标前未对出租土地的性质严加审核，并以明显高于正常价格而中标，其自身也存在过错。双方因该无效行为均受到了损失，但被告的损失明显大于原告的损失，综合本案的实际情况，该院酌情确认原告应赔偿被告损失40万元。虽然2013年3月29日两被告共同发布了公告，但涉案宗地的土地使用权人为堂鹤村委会，且原告交纳的50万元押金也是由堂鹤村委会收取，城东办事处并不是实际的合同相对方，故对原告承担民事责任的主体应当是堂鹤村委会，而不是城东办事处。原告对城东办事处的诉请不能成立，该院不予支持。综上，原告对堂鹤村委会的诉讼请求部分成立，该院予以支持，部分不能成立，该院不予支持。对城东办事处的诉讼请求不能成立，该院不予支持。城东办事处经该院合法传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼，该院对本案可依法缺席判决。据此，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十四条之规定，判决：一、东阳市城东街道堂鹤村村民委员会应返还蒋喜成押金50万元；二、蒋喜成应赔偿东阳市城东街道堂鹤村村民委员会损失40万元；三、上述第一、二项相抵后，东阳市城东街道堂鹤村村民委员会应于判决生效后十日内支付蒋喜成10万元；四、驳回蒋喜成的其他诉讼请求。如未按判决指定的期限履行给付金钱义务，则应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。一审案件受理费8800元，由蒋喜成负担7040元，由东阳市城东街道堂鹤村村民委员会负担1760元。
宣判后，蒋喜成不服，向本院提起上诉称，一、一审程序违法，就一审判决第二项，堂鹤村委会并未提出反诉，更没有造成损失40万元的证据和陈述，一审判决缺乏依据。二、既然民事行为无效，应返还财产，双方各有过错的也应各自承担责任。本案中，蒋喜成起诉时，之前的承租合同尚未到期，涉案合同租赁期限也还未开始，堂鹤村委会何来损失。且不管价格多高，蒋喜成已通知不再签订合同，而不签订合同的原因就是二被上诉人无法保证行为合法，无法保证作出相应的手续。而该招标行为是政府作出，因此蒋喜成不存在过错。综上，请求二审法院撤销原判，依法改判。
城东街道办二审中未作答辩。
堂鹤村委会二审中答辩称，据村里了解蒋喜成应该不会提出起诉，可能上诉状的签名非本人。40万元村里已经分掉了。
二审中，各方当事人均未提供新的证据。
本院认为，本案系因城东街道办、堂鹤村委会共同发布招标公告后，蒋喜成依该公告中标后所产生的纠纷。根据本案的招标公告及堂鹤村委会向东阳市公共资源交易管委会办公室递交的报告可以认定，本案投标事宜系经城东街道办及东阳市公共资源交易管委会办公室同意后进行，招标公告也是由城东街道办及堂鹤村委会共同发布，并在中标后由东阳市城东街道公共资源交易中心出具的中标通知书。据此，本案招投标事宜涉及行政行为，而蒋喜成与堂鹤村委会之间就该招投标行为的效力存在较大的争议，故应由审批及作出该招投标行为的行政机关对本次招投标的性质及是否符合相关政策等问题作出认定。综上，本案不属于人民法院民事案件受理范畴。原审适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国民事诉讼法》一百五十四条第一款第（三）项第一百七十条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
一、撤销浙江省东阳市人民法院（2013）东民初字第1400号民事判决；
二、驳回蒋喜成的起诉。
本裁定终审裁定。
审判长 金 桦
审判员 陈旻尔
审判员 杜月婷
二〇一五年一月八日
书记员 周 莉