北京市第三中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）三中行终字第1066号
上诉人（一审原告）孙淑芸，女，1959年12月19日出生。
委托代理人任新，北京市鑫义律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市国土资源局，住所地北京市东城区和平里北街2号。
法定代表人魏成林，局长。
委托代理人王彤，男，北京市国土资源局顺义分局干部。
委托代理人夏日星，北京顺东律师事务所律师。
上诉人孙淑芸因诉北京市国土资源局（以下简称市国土局）国土资源行政处罚一案，不服北京市顺义区人民法院（2015）顺行初字第167号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年12月18日公开开庭审理了本案。上诉人孙淑芸委托代理人任新，被上诉人市国土局委托代理人夏日星、王彤到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
2015年5月28日，市国土局对孙淑芸作出了京国土（顺）分局罚字（2014）第311号《国土资源行政处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定），主要内容是：你未经政府批准，于2011年，擅自占用顺义区北务镇仓上村集体土地建房。经测量，占用集体土地7930.34平方米，其中建设房屋5648.16平方米，硬化地面2392.72平方米。此种行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款的规定，并有谈话笔录、现场勘测笔录等资料在案佐证。依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，责令你退还非法占用的土地，并决定处罚如下：一、没收你在非法占用的土地上所建的建筑物和其他设施7930.34平方米（房屋5648.16平方米、硬化地面2392.72平方米）。二、处罚款：按占地面积每平方米拾陆圆人民币进行处罚，共计处罚款：人民币壹拾贰万陆仟捌佰捌拾伍圆肆角肆分整（126885.44元）。你应当在十五日内履行本行政处罚决定（自收到本行政处罚决定书之日起十五日内，将罚款缴至交通银行。逾期不缴纳罚款的，按照《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定，每日按罚款数额的百分之三加处罚款）。逾期不履行上述行政处罚决定的，本机关将依法申请人民法院强制执行。如不服本处罚决定，可以自收到本行政处罚决定书之日起六十日内依法向北京市人民政府或国土资源部申请复议或三个月内依法向人民法院起诉。
孙淑芸诉至一审法院，请求撤销被诉处罚决定。一审法院经审理认为，《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定：未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。《国土资源行政处罚办法》（国土资源部令第60号）第二条规定：县级以上国土资源主管部门依照法定职权和程序，对自然人、法人或者其他组织违反国土资源管理法律法规的行为实施行政处罚，适用本办法。根据上述规定，市国土局作为县级以上人民政府土地行政主管部门，具有对其辖区内违反上述规定的土地违法行为进行行政处罚的法定职权。
《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。本案中，涉诉土地属于仓上村集体土地，孙淑芸未经政府批准，未依法申请使用国有土地，即擅自在涉诉集体土地上进行建设的行为，违反了上述法律规定。故市国土局作出的处罚决定认定的事实清楚、适用法律正确。
市国土局接到举报立案之后，对孙淑芸委托的代理人及有关证人进行了调查，调取了相关证据，对涉诉土地和建筑物进行了勘验测量，查清基本事实后，市国土局对孙淑芸下发了责令改正通知书、行政处罚告知书和听证告知书，将拟对孙淑芸进行处罚的事实、理由、依据、处罚内容及孙淑芸享有的相关权利、义务均告知了孙淑芸。此后，市国土局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，作出被诉处罚决定并依法送达给孙淑芸委托的代理人——其丈夫张××。故市国土局的上述执法程序合法，适用法律正确，处罚幅度适当。孙淑芸关于市国土局的送达程序违法、张××无权代替孙淑芸接受询问的意见，缺少法律依据，一审法院不予支持。
然而，被诉处罚决定存在程序轻微违法的情形，具体表现如下：
第一，《国土资源行政处罚办法》第二十八条第一款规定：对拟给予较大数额罚款或者吊销勘查许可证、采矿许可证等行政处罚的，国土资源主管部门应当制作《行政处罚听证告知书》，按照法律规定的方式，送达当事人。当事人要求听证的，应当在收到《行政处罚听证告知书》后三个工作日内提出。本案中，市国土局送达给孙淑芸的听证告知书中，告知孙淑芸“如要求上述权利，请在自接到本告知书之日起三日内向本机关提出”，“三日”显然与“三个工作日”涵义不同。但因孙淑芸在收到听证告知书后的“三个工作日”内亦未提出听证申请，故市国土局的上述告知对孙淑芸的权利并未产生实际影响。
第二，《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定：国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外。本案中，针对孙淑芸非法占用土地进行建设一事，市国土局于2014年5月9日正式立案，但直到2015年5月28日才作出被诉处罚决定，远远超过了上述规章规定的期限，且市国土局未提交证据证明该案延长期限作出处罚的审批手续。尽管市国土局超期作出行政处罚，但对于孙淑芸的权利亦不产生实际影响。
第三，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。从该法律规定可以看出，在不存在“法律另有规定”的情况下，针对被诉处罚决定，孙淑芸提起行政诉讼的期限应为收到该决定书之日起六个月内，而并非市国土局告知的三个月内。因孙淑芸已经提起涉案之诉，且系在收到处罚决定书后三个月之内，故市国土局的此项告知亦未对孙淑芸的权利产生实际影响。
综上所述，市国土局作出的被诉处罚决定程序轻微违法，但均对孙淑芸的权利不产生实际影响，故不应被撤销。孙淑芸的诉讼请求缺少法律依据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：一、确认市国土局于二○一五年五月二十八日作出的京国土（顺）分局罚字（2014）第311号《国土资源行政处罚决定书》违法；二、驳回孙淑芸要求撤销市国土局于二○一五年五月二十八日作出的京国土（顺）分局罚字（2014）第311号《国土资源行政处罚决定书》的诉讼请求。
孙淑芸不服一审判决，上诉提出：被上诉人从未向上诉人进行询问，被上诉人作出行政处罚不符合法定程序，一审法院没有查清上述事实。一、被上诉人没有依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条之规定向上诉人进行询问，其做出具体行政行为的程序有误。行政处罚是行政机关或者其他行政主体依法定职权对违反行政法规尚未构成犯罪的行政相对人给予的一种行政制裁。行政处罚的前提是行政机关须对案件事实进行全面详尽的调查，其中包括对行政相对人的询问。上诉人认为针对本案，这项调查询问，是法律赋予上诉人的义务，上诉人无权通过授权的方式由他人代替自己进行询问。顾名思义，“授权”的意思为权利人将自身享有的权利授给他人代为行使。然而，上诉人被行政机关询问是义务，经查《中华人民共和国行政处罚法》及相关法律规定，均没有规定上诉人可以由他人代为接受被上诉人的询问，因此，上诉人认为一审法院认定事实错误，适用法律错误。二、被上诉人没有依据《中华人民共和国行政处罚法》第四十条之规定，将行政处罚决定书送达上诉人。被上诉人没有依据法律规定将行政处罚决定书送达上诉人本人，根据民事诉讼法规定，上诉人不在时可以由上诉人的同住成年家属签收。但是，被上诉人的工作人员从未告知上诉人送达行政处罚决定书的事宜，上诉人一直在家中，也从未见被上诉人的工作人员到家中进行送达工作，且没有接收到被上诉人邮寄送达的行政处罚决定书。被上诉人未按照法律规定进行送达，其送达程序存在错误，一审法院未查清楚被上诉人的送达事实，因此上诉人认为一审法院认定事实有误。请求二审法院撤销一审判决，发回重审或者依法改判，诉讼费用由被上诉人承担。
市国土局同意一审判决，请求法院驳回上诉。
市国土局在举证期限内向一审法院提交了以下证据及法律依据，其中证据是：
1.违法案件立案呈批表，证明案件受理的程序及受理的时间；
2.授权委托书，证明被处罚人委托代理人的授权情况；
3.被处罚人、被委托人的身份证，证明被处罚人及委托人的身份情况；
4.询问笔录，证明案件事实情况；
5.现场勘验笔录，证明工作程序；
6.测量成果报告及现场勘测图，证明被处罚人违法占地的范围情况；
7.土地利用总体规划图，证明被处罚人占用土地的性质；
8.土地利用现状图，证明涉案土地的现状属性；
9.土地租赁合同、房屋购置与土地租赁合同书，证明市国土局依法调取的证据；
10.责令改正国土资源违法行为通知书、送达回证，证明市国土局的工作内容和程序；
11.国土资源行政处罚告知书、送达回证，证明市国土局的工作内容及程序；
12.国土资源行政处罚听证告知书、送达回证，证明市国土局的工作内容及程序；
13.行政处罚决定书及送达回证，证明行政处罚的结果及送达的情况；
14.缴款书，证明案件执行的情况；
15.关于没收北务镇仓上村非法建设（孙淑芸）的函，证明案件执行的情况。
法律依据是：《国土资源行政处罚办法》。
孙淑芸在举证期限内向一审法院提交了以下证据：
1.国土资源行政处罚决定书，证明市国土局作出的行政处罚决定适用法律错误，执法程序不当；
2.土地租赁协议，证明孙淑芸针对本案涉诉土地早于2009年1月18日已与仓上村村委会签订了集体土地租赁合同，孙淑芸属合法占用土地；
3.村民代表决议，证明孙淑芸租赁本村土地已取得村民代表同意，村民委员会履行了相关手续，孙淑芸系合法占用土地；
4.租赁地示意图，证明孙淑芸租赁土地的四至、面积已由仓上村村委会确认。孙淑芸通过租赁取得土地使用权，系合法占用土地。
一审法院对上述证据认证如下：孙淑芸提交的证据1和市国土局提交的证据13中的国土资源行政处罚决定书系本案被诉行政行为，一审法院在此不予评价。孙淑芸、市国土局提交的其他证据均客观真实，来源合法，且与本案被诉行政行为具有关联性，能够证明孙淑芸使用涉诉土地的来源、规划用途、其未办理土地审批手续进行建设以及市国土局对孙淑芸作出行政处罚履行的执法程序和处罚决定执行的情况，可以作为认定本案事实的依据，一审法院予以采纳。但孙淑芸提交的证据不能证明孙淑芸系合法占用土地进行建设，对该证明目的一审法院不予采纳。
一审法院已将上述证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见正确，予以确认。
本院根据合法有效的证据及当事人的有关陈述，认定一审法院查明的如下事实成立：
孙淑芸系北京市顺义区北务镇仓上村村民。经村民代表决议通过，2009年1月18日，孙淑芸与北京市顺义区北务镇仓上村村民委员会（以下简称仓上村村委会）签订了《土地租赁协议》。协议约定：仓上村村委会同意将本村农机站南侧东至道，西至林地，南至服装厂，北至农机站，土地总面积约11.55亩租赁给孙淑芸，并将土地内的所有建筑物及构筑物一并转让给孙淑芸。双方还约定了土地租赁期限、租金支付时间、土地租赁用途及双方各自的权利、义务。2010年，孙淑芸与仓上村村委会又签订了《房屋购置与土地租赁合同书》，根据该合同，仓上村村委会将村西原机库及构件厂旧址的房屋出售给孙淑芸，并将该房屋坐落的土地租赁给孙淑芸经营使用。2011年，孙淑芸未经用地批准机关批准，将租赁地内原有的建筑物及构筑物全部拆除后，在涉诉土地上建设了钢架结构的房屋，并进行了地面硬化。此后，孙淑芸将上述房屋出租给北京现工汽车部件有限公司作为厂房使用。
2014年5月5日，市国土局接到群众举报，称孙淑芸未经政府批准，擅自占用仓上村集体土地建房，遂于2014年5月9日正式对此案立案受理。2014年5月12日，孙淑芸向市国土局提交了授权委托书及自己和其丈夫张××的身份证复印件，委托事项为：委托张××代表孙淑芸到市国土局处办理北务镇仓上村村西侧土地事宜，代表孙淑芸作相应说明，接受质询，签署相关文件。授权有效期为：此授权签发之日起至本次事宜处理完毕止。同日，市国土局向张××调取了上述《土地租赁协议》《房屋购置与土地租赁合同书》和村民代表决议，并对张××进行了调查询问。2014年6月12日，市国土局又对仓上村村委会副主任王××和北京现工汽车部件有限公司管理部经理王××针对涉诉土地和建筑物进行了调查询问。2014年6月16日，市国土局下属北京市国土资源局顺义分局（以下简称顺义国土分局）委托的陕西国土测绘工程院对孙淑芸的用地面积、涉诉建筑物和硬化地面进行了现场勘测，勘测结果为：总面积10376.60平方米；占基本农田面积：2446.26平方米，建筑面积2052.76平方米，硬化面积393.50平方米（此部分已另案处理）；占建设用地面积：7930.34平方米，建筑面积5648.16平方米，硬化面积2392.72平方米。勘测后，张××在现场勘测笔录上签字确认。2015年4月13日，市国土局对孙淑芸作出京国土（顺）分局责字（2014）第312号《责令改正国土资源违法行为通知书》，告知孙淑芸上述建房行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款的规定，根据第七十六条第一款的规定，要求孙淑芸自收到该通知书之日起十五日内改正违法行为，逾期不改的，将依法追究相应的法律责任。张××于当日签收了该通知书。2015年4月28日，市国土局对孙淑芸作出京国土（顺）分局告字（2014）第311号《国土资源行政处罚告知书》，将拟作出行政处罚认定的事实、法律依据及孙淑芸享有陈述和申辩的权利告知了孙淑芸。该告知书亦被张××于同日签收。2015年5月8日，市国土局对孙淑芸作出京国土（顺）分局听告字（2014）第311号《国土资源行政处罚听证告知书》，将拟作出行政处罚的内容和孙淑芸享有听证的权利告知了孙淑芸，并再次告知孙淑芸享有陈述和申辩的权利。同日，该听证告知书亦被张××签收。孙淑芸未提出书面陈述和申辩，亦未提出听证申请。2015年5月28日，市国土局作出被诉处罚决定，张××于同日签收。2015年6月5日，孙淑芸针对处罚决定书中第二项处罚缴纳了126885.44元罚款。2015年6月10日，顺义国土分局针对处罚决定书中第一项没收的处罚，将涉诉土地上的地上物移交给北京市顺义区北务镇人民政府进行管理，但该镇政府尚未接收。孙淑芸不服市国土局作出的处罚决定，于2015年8月26日直接向一审法院提起涉案之诉。
另，根据《北务镇土地利用总体规划图》（2006-2020年）显示，涉诉土地规划用途为建设用地；根据《顺义区北务镇土地利用现状图（2012年）显示，涉诉土地现状为村庄。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查，同时，该法第七十六条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。据此，市国土局对本市范围内的土地违法行为有进行查处的职权。
本案中，孙淑芸未经相关行政主管部门批准，即在涉案土地上进行建设，构成非法占用土地的违法行为，依法应受处罚。市国土局对其作出退还非法占用土地，没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，并处罚款的行政处罚决定并无不当。孙淑芸虽主张涉案土地使用权通过租赁协议取得，但该民事行为不能对抗其未经批准占地进行建设行为的违法性。市国土局在进行行政处罚前履行了立案受理、调查询问、现场勘测、告知、送达等程序性义务。关于一审法院认定被诉处罚决定存在程序轻微违法，但对上诉人权利不产生实际影响的的三点意见，上诉人于二审期间表示对第三点意见持有异议，即认为被诉处罚决定剥夺了上诉人可以在六个月内提起行政诉讼的权利，经审查，本院对上诉人的该主张不予支持，被诉处罚决定虽于告知起诉期限一节存在错误，但未对孙淑芸权利产生实际影响。被诉处罚决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序轻微违法但对上诉人权利不产生实际影响，一审法院判决确认被诉处罚决定违法，并驳回孙淑芸要求撤销被诉处罚决定的诉讼请求并无不当，本院予以维持。孙淑芸对其在行政程序中委托张××的授权委托书的真实性以及与本案的关联性均不否认，现仅以市国土局未向其本人进行询问和送达为由主张一审法院认定事实、适用法律存在错误，孙淑芸的该上诉主张缺乏事实根据和法律依据。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人孙淑芸负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 胡兰芳
代理审判员 王琪璟
代理审判员 伍爱军
二〇一五年十二月二十九日
书 记 员 李 崇