广东省中山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）中中法行初字第17号
原告：周国柱，男，汉族，1975年4月26日出生，住广东省中山市。
委托代理人：田肖、梁藴姿，广东邦仁律师事务所律师。
被告：中山市港口镇人民政府，住所地广东省中山市港口镇兴港中路168号，组织机构代码00735746-7。
法定代表人：陈有兴，镇长。
委托代理人：刘小燕、王林波，广东国融律师事务所律师、实习律师。
被告：中山市人民政府，住所地广东省中山市东区松苑路1号，组织机构代码72246076-2。
法定代表人：陈良贤，市长。
委托代理人：余国辉，市规划局工作人员。
委托代理人：万晓红，广东雅商律师事务所律师。
原告周国柱不服被告中山市港口镇人民政府（以下简称港口镇政府）、被告中山市人民政府（以下简称市政府）城乡规划管理纠纷一案，于2015年3月12日向本院提起行政诉讼。本院依法受理后，分别向被告市国土局、市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2015年4月27日公开开庭审理了本案。原告周国柱的委托代理人田肖、梁藴姿，被告港口镇政府的委托代理人刘小燕、王林波到庭参加诉讼，被告市政府的委托代理人余国辉、万晓红。本案现已审理终结。
被告港口镇政府于2012年2月15日向被告市政府报审《港口镇旧城区改造第二期控制性详细规划》（以下简称《控规》）草案，被告市政府2012年3月8日批复同意《控规》。
原告周国柱诉称：原告于1998年购得位于港口镇群众大平头富丽新村富南二街西二巷2号的土地使用权，并取得中府集用（2013）第1100391号土地使用权证，土地用途为住宅。2014年为建设住宅向中山市城乡规划局（以下简称市规划局）提交了规划条件行政许可申请，但该局于2014年10月15日作出了业务编号为180322014090013的《不予许可通知书》，不予许可的理由为用地性质与规划不符。原告就此通知向被告市政府申请行政复议，被告市政府复议后维持了该通知。被告市政府在复议中查明：2011年11月16日，被告港口镇政府将《控规》（草案）在《中山日报》予以公告，并在港口镇规划建设办公室宣传栏、港口镇政府网站、市规划局网站予以公示。2012年3月8日，被告市政府批复同意《控规》。被告港口镇政府编制并经被告市政府批准的《控规》，将原告的住宅用地违法改变为公共绿地，损害了原告的合法权益。为此，原告周国柱向本院提起诉讼，请求：1.撤销《控规》；2.判令港口镇政府、市政府将周国柱的中府集用（2013）第1100391号土地使用权证的用地恢复为住宅用地；3.由被告承担诉讼费用。
原告周国柱向本院提交了如下证据：1.身份证复印件；2.档号G11.24-482及档号G11.62-596的《中山市土地房地产产权档案馆档案资料证明书》复印件各一份；3.市规划局业务编号180322014090013《不予行政许可通知书》、中府行复（2014）507号《中山市人民政府行政复议决定书》复印件各一份。
被告港口镇政府辩称：一、《控规》合法有效。根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，港口镇政府作为镇级人民政府有权编制控制性详细规划，《控规》（草案）编制后，依法在《中山日报》、港口镇规划建设办公室宣传栏、港口镇政府网站、市规划局网站等多处向社会公众进行公示，公示期30天满后，该规划报经市政府批复同意；二、周国柱在《控规》（草案）公示征求意见时未提出异议，现提出行政诉讼已经超过了三个月的法定起诉期限；三、《控规》已经依法批准并公布具备法律效力，周国柱也应遵守该《控规》，其要求恢复其土地的规划请求应予以驳回。综上，请求人民法院驳回周国柱的诉讼请求。
被告港口镇政府向本院提交了如下证据：一、《控规》（草案）摘要及成果摘要各一份。拟证明《控规》系委托相关设计单位编制并经市政府审核批复，合法有效；二、《控规》（草案）在2011年11月16日《中山日报》上的公示公告、在市规划局网站公示的网页图片、规划公示照片4张。拟证明《控规》（草案）经过合法的公示及征求意见程序；三、《控规》（草案）报审的请示、关于《控规》的批复（中府办复（2012）37号）。拟证明《控规》经过合法有效的报批程序。
被告市政府辩称：一、根据《中华人民共和国城乡规划法》第二十条的规定，市政府是审批涉案《控规》的法定机构，具备审批《控规》的法定职能；二、《控规》由港口镇政府委托中山市规划设计院编制了草案，草案编写完成后报市规划局审查，该局提出修改意见，并组织中山市国土资源局、港口镇政府等单位就规划编制方案召开评审会，作出1800520110400011号《中山市规划编制项目审查意见书》，要求港口镇政府将修改完善后的规划草案进行公示。此后，港口镇政府依法进行了公示与报批。因此，市政府作出中府办复（2012）37号批复批准《控规》，认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确，依法应予维持；三、周国柱的起诉没有事实和法律依据，《控规》及其批复不存在应予撤销的情形，请求人民法院驳回周国柱全部诉讼请求。
被告市政府向本院提交了如下证据：一、中山市规划编制项目审查申请表、中山市规划编制项目审查意见书三份（2010年1月19日、2010年12月13日、2011年8月8日各一份）、《控规》（草案）、《控规》评审会会议纪要、港口镇政府《控规》（草案）的公示公告、2011年11月16日《中山日报》刊载的《控规》（草案）公告、港口镇政府（请示）中港府请（2012）3号、市政府办公室中府办复（2012）37号关于《控规》的批复。拟证明市政府作出中府办复（2012）37号批复的行政行为程序合法；二、《控规》（成果）及公布资料。拟证明中府办复（2012）37号符合相关规范和标准，实体合法。
经庭审质证，原、被告提供的证据来源合法，客观真实，本院均予以采纳。
本院审理查明：周国柱于1998年12月26日取得196674\\\11021494号土地证，该证载明的土地座落为港口镇群众村，使用面积为240平方米，用途为住宅，权属性质为集体。2013年5月24日，该土地证变更为中府集用（2013）第1100391号，座落变更为中山市港口镇群众大平头富丽新村富南二街西2巷2号，使用面积、用途、权属性质未变动。
2014年9月22日，周国柱向市规划局申请办理中府集用（2013）第1100391号土地的建设用地规划条件，该局于2014年10月15日作出了业务编号为180322014090013的《市规划局不予许可通知书》，不予许可的理由为用地性质与规划不符。周国柱就此通知向市政府申请行政复议，市政府复议称：市政府已于2012年3月8日批复同意《控规》，根据该《控规》，周国柱的该宗用地性质规划为公共绿地，周国柱办理建设用地规划条件申请的土地用途为住宅，不符合规划要求，市规划局作出不予许可的决定合法正确。因此，市政府于2015年2月16日作出中府行复（2014）507号行政复议决定，维持了该通知。周国柱认为，港口镇政府编制、市政府批准的《控规》，将其住宅用地违法改变为公共绿地，损害了其合法权益。为此，周国柱向本院提起诉讼，提出前述诉讼请求。
本院另查明：2009年港口镇政府委托中山市规划设计院（建设部甲级资质单位）编制《控规》（草案），草案编写完成后报市规划局审查，该局分别于2010年1月19日、12月13日就《控规》提出《中山市规划编制项目审查意见书》，并于2011年6月10日组织中山市国土资源局、港口镇政府等单位就《控规》（草案）召开评审会，于2011年8月8日作出1800520110400011号《中山市规划编制项目审查意见书》，要求港口镇政府对《控规》（草案）修改完善后提交公示。港口镇政府将《控规》（草案）于2011年11月15日在港口镇规划建设办公室宣传栏、港口镇政府网站、市规划局网站公示，于2011年11月16日在《中山日报》（A4版）公示，公示期为30天，明确广大市民及相关利害关系人可向港口镇规划管理所直接提交书面意见与建议，并载明了联系人及联系电话。公示期间未收到意见与建议。2012年2月15日，港口镇政府向市政府提交中港府请（2012）3号文件，报批《控规》。2012年3月8日，市政府作出中府办复（2012）37号批复批准《控规》。该批复中同时要求港口镇政府在批准之日起30日内向社会公告《控规》。2012年3月29日，《控规》在市规划局网站公告。
本院再查明，本案庭审中，周国柱称《控规》与《中山市港口镇总体规划》不符，港口镇政府、市政府确认两者有差异，但称两者总体上吻合。
本院认为：本案系城乡规划管理纠纷。由于涉案《控规》的实施对处于《控规》地域范围内周国柱的土地使用权造成影响，周国柱有权对《控规》提起行政诉讼。对于涉案《控规》的合法性，应依法进行全面审查。
首先，在编制《控规》的职权方面。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十五条关于“县人民政府组织编制县人民政府所在地镇的总体规划，报上一级人民政府审批。其他镇的总体规划由镇人民政府组织编制，报上一级人民政府审批”、第二十条“镇人民政府根据镇总体规划的要求，组织编制镇的控制性详细规划，报上一级人民政府审批。……”的规定和中山市建制实际，港口镇政府和市政府分别具有编制和审批镇的控制性详细规划的职权。
其次，在编制《控规》的程序方面。涉案《控规》由港口镇政府委托中山市规划设计院编制草案，草案编写完成后报市规划局审查，该局提出审查意见，并组织召开评审会，港口镇政府对草案修改完善后在相关政府网站及《中山日报》公示。公示期满后，港口镇政府向市政府报批《控规》市政府作出中府办复（2012）37号批复批准《控规》。根据《中华人民共和国城乡规划法》第二十四条“城乡规划组织编制机关应当委托具有相应资质等级的单位承担城乡规划的具体编制工作”、第二十六条“城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日”的规定，本案《控规》从起草到获得批准，符合法定的一般性程序要求。但是，港口镇政府在《控规》获得批准后，仅在市规划局网站进行公告，而未在我市主要新闻媒体公布，违反了《广东省城市控制性详细规划管理条例》第十七条“控制性详细规划经人民政府批准后，城市规划行政主管部门应当自批准之日起三十日内在当地主要新闻媒体和政府信息网站上公告。……”、住房和城乡建设部《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第十七条“控制性详细规划应当自批准之日起20个工作日内，通过政府信息网站以及当地主要新闻媒体等便于公众知晓的方式公布”的规定，导致受该行为影响的当事人无法通过公告得知该控规编制的情况，无法对其受影响的权利进行陈述、申辩。属于程序违法。
第三，在《控规》的内容方面。《中华人民共和国城乡规划法》第二十条“镇人民政府根据镇总体规划的要求，组织编制镇的控制性详细规划，报上一级人民政府审批。……”、《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第九条“编制控制性详细规划，应当依据经批准的城市、镇总体规划，遵守国家有关标准和技术规范，采用符合国家有关规定的基础资料”的规定，控制性详细规划应与本地的总体规划一致，但本案《控规》与《中山市港口镇总体规划》不符。因此，《控规》的内容存在违法情形。
另，在编制《控规》过程中，港口镇政府、市政府仅以公告的途径征求公众意见，而对于明确的有直接利害关系的周国柱未履行充分、严谨的告知义务，有违行政机关在作出不利于相对人的行政行为前应听取其陈述、申辩的正当法律程序的基本要求。《控规》编制后，改变了周国柱土地的用途，实质上变更了市政府此前对周国柱土地使用的许可，却未对其补偿或赔偿，损害了被许可人周国柱合法的信赖利益，属于违法变更。
关于起诉期限问题。《控规》于2012年被批准和公告，而周国柱作为直接利害关系人并未收到过编制《控规》的信息，且《控规》在获得批复后亦未依法正确公告，周国柱2014年办理建设用地规划条件申请才得知其用地性质与规划不符，直至市政府复议后才知道《控规》存在，市政府于2015年2月16日作出复议决定后，周国柱即于2015年3月12日即向本院起诉，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外”、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，周国柱的起诉仍处于起诉期限内，依法应予受理。港口镇政府提出周国柱起诉超过起诉期限的主张，本院不予支持。
因此，港口镇政府、市政府编制和批准《控规》的行为，在程序及内容上均存在违法情形，且损害了周国柱的合法权益。但鉴于《控规》已实施多年，如撤销将会破坏基于《控规》所衍生的社会秩序，损害不特定社会主体的信赖利益。因此，本院对周国柱请求撤销《控规》及将中府集用（2013）第1100391号土地使用权证的用地恢复为住宅用地的请求不予支持，但被告港口镇政府、市政府应对《控规》违法给周国柱造成的损失采取补救措施。
综上所述，周国柱对港口镇政府、市政府的起诉理据成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决如下：
一、确认被告中山市港口镇人民政府、中山市人民政府编制和批准《港口镇旧城区改造第二期控制性详细规划》的行为违法，但对该规划不予撤销，由两被告对给周国柱造成的损失采取补救措施。
二、驳回原告周国柱的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告中山市港口镇人民政府、中山市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 陈 薇
审 判 员 王 鹏
代理审判员 王 昕
二〇一六年五月六日
书 记 员 余雪琳
第1页共119页