海南省琼中黎族苗族自治县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）琼9030行初17号
原告琼中县营根镇升坡第一经济合作社，住所地：海南省琼中黎族苗族自治县。
法定代表人王芝兴，该经济社组长。
原告琼中县营根镇升坡第二经济合作社，住所地：海南省琼中黎族苗族自治县。
法定代表人王兰英，该经济社组长。
以上两位原告共同委托代理人：王明富，海南维特律师事务所律师。
被告琼中黎族苗族自治县国土资源局,住所地：海南省琼中黎族苗族自治县。
法定代表人ＸＸ敏，局长。
委托代理人盘文雄，该局法规股股长。
委托代理人廖波，海南瑞来律师事务所律师。
第三人琼中县营根镇营根第二经济合作社，住所地：海南省琼中黎族苗族自治县营根镇营根一队。
法定代表人：王运录，该经济社组长。
原告琼中县营根镇升坡第一经济合作社、琼中县营根镇升坡第二经济合作社认为被告琼中黎族苗族自治县国土资源局（以下简称琼中县国土资源局）明知涉案土地存在争议且未予以确权的情况下与第三人琼中县营根镇营根第二经济合作社签订《征收土地协议书》，侵犯了其合法权益。于2017年5月15日向本院提起行政诉讼。本院于2017年5月18日立案后，于2017年5月25日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年7月6日公开开庭审理了本案。原告琼中县营根镇升坡第一经济合作社法定代表人王芝兴、琼中县营根镇升坡第二经济合作社法定代表人王兰英及其共同委托代理人王明富，琼中县国土资源局委托代理人盘文雄、廖波，第三人琼中县营根镇营根第二经济合作社的法定代表人王运录到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告琼中县国土资源局于2016年9月30日与第三人琼中县营根镇营根第二经济合作社签订《征收土地协议书》，协议征收位于县城四季路西面200米处（以红线图为准）地段的土地7.13亩。
原告琼中县营根镇升坡第一经济合作社、琼中县营根镇升坡第二经济合作社诉称，2016年9月30日，被告琼中县国土资源局与第三人琼中县营根镇营根第二经济合作社（以下简称营根第二经济社）签订《征收土地协议书》，协议征收位于县城四季路西面200米处（以红线图为准）地段的土地7.13亩。因该涉案土地自古以来为原告升坡村集体耕作和使用，第三人没有任何利用事实。1999年7月，营根一、二、三经济社队向县政府提交《关于要求解决升坡村一、二队强占我大岭一带的集体土地出租给外地人种植的请示》一文后，引起原告与第三人就位于县城北边长田岭、什勿络大岭东边（约451亩）土地（含涉案土地）的权属争议，至今涉案土地未予确权。被告琼中县国土资源局在明知涉案土地存在争议的情况下，仍然与第三人签订《征收土地协议书》征收涉案土地，损害了原告的合法权益，故请求人民法院依法确认《征收土地协议书》无效。
原告为了其诉讼主张，向本院提供证据如下：1.《征收土地协议书》：拟证明被告与第三人签订征收涉案土地协议书的事实；2.琼中府办【2016】47号《关于<印发县城实验小学项目征地前期工作方案>的通知》：拟证明被告立项征收涉案土地的事实；3.琼中土管字【1999】45号《关于营根镇百花村委会营根一、二、三队与升坡村委会升坡一、二队土地争议调查处理的请示》（附红线图）：拟证明包含涉案土地在内的长田、大坡、什勿络大岭东边的土地是自1999年第三人向县政府提出处理而引起原告与第三人的土地争议的事实；4.琼中府函【2001】8号《琼中县人民政府关于营根1-3队与升坡1、2队土地争议问题的批复》：拟证明琼中县土地管理局向县政府请示，县政府对包含涉案土地在内的土地争议作出了批复，但这批复损害原告的土地权益及利益；5.琼中土环资函【2010】120号《关于营根镇百花村委会营根第一、二、三经济合作社要求及时发放集体土地证问题的答复》：拟证明该答复明确指出琼中府函【2001】8号批复只是内部文件对外不具有法律效力，并不是土地纠纷的决定书，不能以此来认定土地权属问题，同时该答复还指出涉案土地还涉及到什那难经济合作社，土地权属确认需要重新调查取证；6.《土地确权申请书》：拟证明包含涉案土地在内的营根县城北边以及大岭东边土地是原告集体长期耕作的历史事实，由于县政府及相关职能部门未按法定程序进行调查确认土地权属问题，原告于2017年1月20日向县政府递交对包含涉案土地的什勿络、大岭东边的土地确权申请书，琼中县国土资源局已经受理；7.1984年10月17日琼中县营根镇升坡管理区与吴培照签订的土地承包合同书（庭上提交）、8.2008年4月30日营根镇升坡村委会升坡第一经济社与郑运吟签订的土地承包合同书（庭上提交）：拟证明琼中县县城北边的什勿络以及大岭东边土地已经使用的事实。其中，原告与吴培照于1984年签订土地承包合同，十五年来原告利用涉案土地的事实。
被告琼中县国土资源局辩称，本案涉案土地权属问题，答辩人于1999年向琼中县人民政府请示，县政府以琼中府函（2001）8号将争议地确权给本案第三人。所以被告与第三人签订协议符合法律规定。
被告琼中县国土资源局为了抗辩事由，向本院提供证据如下：1.琼中府函【2001】8号《琼中县人民政府关于营根1-3队与升坡1、2队土地争议问题的批复》、2.琼中土管字【1999】45号《关于营根镇百花村委会营根一、二、三与升坡村委会升坡一、二队土地争议调查处理的请示》：拟证明县政府已批复同意将土地给本案第三人；3.《协议书》；4.《征收土地协议书》：拟证明本案所涉协议的内容。
第三人琼中县营根镇营根第二经济合作社述称，政府既然把地批给我们，我们也没有什么好说的，且有相关的文件证明。
第三人无证据提供。
经庭审质证，被告对原告提供的证据发表质证意见如下：
对证据1、2、3的三性及证明内容均无异议；证据4的三性无异议，对证明内容有异议；证据5的三性无异议，但批复的效力应当以法院认定为准；证据6的三性及证明内容均无异议；证据7、8与本案无关联性。
第三人对原告提供的证据无意见。
经庭审质证，原告对被告提供的证据发表质证意见如下：
对证据1、2的真实性和关联性无异议，对合法性有异议。这两份文件是政府的内部文件，对外不发生法律效力。关于涉案土地的争议，从1999年开始琼中县国土资源局在调查和处理土地争议过程中，明知涉案土地存在争议；证据3、4的真实性、关联性无异议，对合法性有异议。土地征收协议应当与土地所有人签订征收协议，涉案土地存在争议未经过确权的情况下，被告与第三人签订土地征收协议是违法的。
第三人对被告提供的证据无意见。
本院对上述证据认证如下：
对原告的证据1-6，被告及第三人对证据的三性均无异议，应予采信。证据7、8，被告对关联性无异议。证据7系当时琼中县营根镇升坡管理区与吴培照签订土地承包合同，与本案不具有关联性，不予采信。证据8系琼中县营根镇升坡村委会第一经济社与郑运吟签订的土地承包合同，与本案不具有关联性，不予采信。
对被告提供的证据1、2，系被告前身的琼中县土地管理局因原告与第三人土地争议问题，经调查后认定大岭、长田岭等集体土地（包括涉案土地）应归属营根一、二队共同所有等处理意见向琼中县人民政府请示。琼中县人民政府对琼中县土地管理局的请示进行了批复，将大岭、长田岭争议部分坡地的土地所有权和使用权归还给营根一、二、三队集体所有等内容。原告对该二份证据的真实性、关联性无异议，对合法性有异议。原告认为该二份证据系政府内部文件，对外不发生法律效力，且被告明知涉案土地存在争议。该二份证据系琼中县土地管理局书面请示及琼中县人民政府书面答复，内容涉及涉案土地在内的土地权属确定事项，来源客观、合法，与本案有关联性，予以采信。证据3，系营根镇第一、二、三经济社协商一致，确定各被征用土地亩数及其他事项。证据4，系被告与第三人签订征收土地协议，约定为兴建县城实验小学项目工程征收位于四季路西面200米处（以红线图为准）地段的土地7.13亩。原告对该二份证据的真实性、关联性无异议，对合法性有异议。原告认为土地征收应当与土地所有人签订征收协议，而涉案土地存在争议未经确权，被告与第三人签订土地征收协议违法。证据3系当事人之间自愿签订涉及被征用土地亩数，来源客观、合法，与本案有关联性，予以采信。证据4系被告与第三人签订土地征收协议具体内容，来源客观、合法，与本案有关联性，予以采信。
本院根据当事人的陈述及证据认定，查明案件事实如下：
因建设琼中县县城实验小学项目需要，于2016年9月30日，被告琼中县国土资源局与第三人琼中县营根镇营根第二经济合作社签订《征收土地协议书》，协议征收位于琼中县县城四季路西面200米处（以红线图为准）地段的土地7.13亩。据此，原告琼中县营根镇升坡第一、二经济合作社以被征收的涉案土地至今未确权为由，向本院提起行政诉讼，并提供了琼中府办【2016】47号关于印发《县城实验小学项目征地前期工作方案》的通知、琼中土管字【1999】45号《关于营根镇百花村委会营根一、二、三队与升坡村委会升坡一、二队土地争议调查处理的请示》、琼中府函【2001】8号《琼中县人民政府关于营根1-3队与升坡1、2队土地争议问题的批复》、琼中土环资函【2010】120号《关于营根镇百花村委会营根第一、二、三经济合作社要求及时发放农村集体土地证问题的答复》、《土地确权申请书》，用于证明其与第三人存在争议的土地尚未确权，被告明知涉案土地存在争议的情况下，与第三人签订《征收土地协议书》，损害原告的合法权益。上述证据本院已予以采信。
另查明，1999年7月23日，琼中县土地管理局收到琼中县人民政府办公室转来营根镇百花村委会营根第一、二、三队《关于要求解决升坡村一、二队抢占我大岭一带的集体土地出租给外地人种植的请示》。1999年12月29日，琼中县土地管理局将调查情况及处理意见以书面形式向琼中县人民政府请示。请示的主要内容：经查明，一、大岭坡地权属来源。营根一、二、三队取得大岭一带集体土地所有权和使用权是在1963年确定国营加钗农场用地时，由于当时营根一、二队（三队后分出）没有牧地，营根一、二队于1963年9月14日与国营加钗农场签订协议，将大岭一带坡地留给营根一、二队和什那难村作牧地，总面积1095亩。二、使用土地的历史和现状。由于该地是留作放牧地，营根一、二队取得土地后没有开发利用，直到1966年营根居委会成立后，原营根镇革委会将什勿陆、长田岭等拨给居委会农业队耕作。1967年居委会发动居民开发什勿陆西边田边坡地种植木薯、番薯等作物。1972年又开发长田岭种植香茅等短期作物。1983年农村生产体制改革后，升坡一、二队认为该地是一、二队的土地，便将该地收回。于1984年发包给吴培照，承包期限为50年，属营根一、二队牧地界线内面积为451亩。请示的处理意见：土地权属是明确的，根据营根一、二队提供的一九六三年营根一、二队与加钗农场签订的留地协议书，土地所有权和使用权应归属于营根第一、二队所有；大岭坡地和长田岭争议部分的土地，升坡一、二队连续使用时间未满20年，而且合法的土地所有权和使用权都不在上述单位，而在原营根一、二队。根据《海南省确定土地权属若干规定》第二十条规定：”一个农村集体经济组织连续使用另一个农村集体经济组织的集体土地已满二十年的应确定属于现使用者所有，连续使用不满二十年，或虽满二十年但此期间原所有者曾以书面形式向现使用者或有关部门提出归还要求的，土地所有权仍属原所有者。”因此，大岭、长田岭争议部分坡地的土地所有权和使用权应归还营根一、二、三共同集体所有等。
2001年1月17日，琼中县人民政府书面批复琼中县土地管理局如下：经查实土地权属是明确的，根据营根一、二队提供的一九六三年营根一、二队与加钗农场签订的留地协议书，土地所有权和使用权应归属于营根第一、二队所有；根据《海南省确定土地权属若干规定》的有关规定，确定大岭、长田岭争议部分坡地的土地所有权和使用权归还给营根一、二、三队集体所有等。
2010年4月20日，第三人向被告提交《关于要求及时发放农村集体土地权属证书的申请》。被告于2010年7月21日作出琼中土环资函【2010】120号《关于营根镇百花村委会营根第一、二、三经济合作社要求及时发放农村集体土地证问题的答复》，答复主要内容如下：琼中府函【2001】8号《琼中县人民政府关于营根1-3队与升坡1、2队土地争议问题的批复》只是作为琼中县人民政府相关职能部门工作的内部文件，并不是土地纠纷决定书。因此，第三人以此提出要求办理土地证的理由，没有法律依据；根据1963年的地权处理协议书，明确什那难村的牧地与营根一、二队合留地在大岭一带（属于争议地范围之内）。因此，第三人与升坡一、二队土地权属争议地还涉及到什那难经济合作社，土地权属确定需要重新调查取证；根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第四十七条：”在土地所有权和使用权争议未解决之前，争议的任何一方除继续进行正常生产、生活活动外，不得有改变土地利用现状。”目前，该地块属于争议地，土地权属纠纷没有处理之前，各方应维持现状。2017年1月20日，被告收到原告向琼中县人民政府申请对县城北边长田岭、什勿络大岭东边土地（约400亩）的所有权为申请人共有的《土地确权申请书》。
综上，原告与第三人存在争议的涉案土地至今尚未确权，而被告以琼中县人民政府书面批复为依据，认定争议土地权属为第三人，并于2016年9月30日与第三人签订《征收土地协议书》。
本院认为，本案争议的焦点：一、本案涉案土地7.13亩土地权属是原告所有还是第三人所有；二、被告与第三人于2016年9月30日签订的《征收土地协议书》是否有效。
一、本案涉案土地7.13亩土地权属是原告所有还是第三人所有问题
本案中查明，1999年7月，第三人书面请示琼中县人民政府办公室解决原告抢占大岭一带的集体土地出租给外地人种植问题。被告收到县政府办公室转来的请示之后，同年作出调查处理意见并书面向琼中县人民政府请示，县政府根据被告调查的事实及处理意见，作出查实土地权属明确（原告与第三人争议土地），土地所有权及使用权归还第三人集体所有等内容的批复。2010年4月，第三人向被告申请发放农村集体土地证，被告作出”第三人与原告土地权属争议地还涉及到什那难经济合作社，土地权属确定需要重新调查取证；目前该地块属于争议地，土地权属纠纷没有处理之前，各方应维持现状”等书面批复。于2017年1月，被告收到原告申请对县城北边长田岭、什勿络大岭东边土地（约400亩）的所有权为申请人共有的《土地确权申请书》。至今，被告未对原告与第三人争议的涉案土地进行确权并颁发土地证书。故被告与第三人签订征收第三人7.13亩土地，现尚属于争议状态，原告与第三人均未拥有7.13亩土地的所有权和使用权。
二、被告与第三人于2016年9月30日与第三人签订的《征收土地协议书》是否有效问题
本案中，被告以琼中县人民政府的批复为依据，认定本案涉案争议土地的所有权和使用权为第三人，并与第三人签订《征收土地协议书》。根据《中华人民共和国物权法》第九条规定：”不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力......”，《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定：”农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。”可见，土地权属需经过依法登记，并经县级人民政府登记核发证书，方可确认土地权属。本案涉案的争议土地，经被告书面向琼中县人民政府请示，县政府虽书面批复争议土地的所有权和使用权为第三人所有。但琼中县人民政府的批复是一种内部行政行为，对外不发生法律效力。而被告明知争议土地未经依法确权的情况下，还是与第三人签订《征收土地协议书》，明显违反上述法律规定，应为无效协议。故原告请求认定《征收土地协议书》无效，符合法律规定，应予支持。被告及第三人请求驳回原告诉讼请求，于法无据，不予支持。本案系因土地征收引起诉争，原案由定为行政撤销不妥，应变更为行政征收。据此，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条第二款之规定，判决如下：
确认被告琼中县国土资源局与第三人琼中县营根镇营根第二经济合作社于2016年9月30日签订的《征收土地协议书》无效。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数，上诉于海南省第一中级人民法院。
审 判 长 翁 栩
审 判 员 陈国燕
审 判 员 王二美
二〇一七年十一月十四日
法官助理 王泽剑
书 记 员 韩宇君