山东省济宁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）济行初字第30号
原告：杜新兵。
委托代理人：蒋志坤，男，1965年3月10日出生，汉族。
委托代理人：付明明。
被告：曲阜市人民政府。住所地：曲阜市春秋路*号。
法定代表人：杨凤东，市长。
委托代理人：姜庆玲，女，1991年1月22日出生，汉族。
委托代理人：庞冬生，山东曲圣地律师事务所律师。
原告杜新兵诉被告曲阜市人民政府房屋拆迁补偿承诺给付一案，于2014年5月6日向本院提起行政诉讼，本院受理后，于2014年5月13日向被告送达起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年5月28日公开开庭审理了本案。原告杜新兵的委托代理人蒋志坤、付明明，被告曲阜市人民政府的委托代理人姜庆玲、庞冬生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
曲阜市南辛镇京沪高铁工程指挥部、曲阜市南辛镇西魏庄村民委员会于2009年3月18日向原告杜新兵下达18号拆除通知书，内容为：户主杜新兵的房屋位于京沪高铁敏感区，已清点丈量完毕，根据曲阜市支援京沪高铁建设领导小组办公室要求，限期十天内进行拆除干净；如过期不拆，视为自动放弃，不再�行补偿，后果自负。原告按要求将房屋拆除后，原告要求被告履行通知中的承诺对其进行补偿未果。
原告杜新兵诉称：原告于2007年在本村西南路口建设砖混结构食用菌养殖基地一处。2009年3月18日，曲阜市南辛镇京沪高铁工程指挥部、曲阜市南辛镇西位村村民委员会在对原告的房屋进行丈量后，联合向原告下达拆除通知书，原告接到通知后，立即按要求进行拆除，相关单位却没有履行对原告进行补偿的承诺。请求：1、被告依法给付原告补偿款人民币6038810.60元；2、诉讼费用由被告承担。
被告曲阜市人民政府答辩称：1、高速铁路建设单位是征地拆迁资金的筹措和支付者，答辩人不是作出土地征用进行拆迁的决定机关，也不是进行补偿的责任主体，故不是本案的适格被告。2、原告房屋在2008年之后建成，未取得准建手续，且是在基本农田范围内进行建设，系违法建筑，依法不应补偿。3、原告要求补偿6038810.60元缺乏依据。请求法院驳回原告的诉讼请求。
庭审中，合议庭确定案件的审理重点是：1、曲阜市人民政府是否是本案的适格被告。2、原告杜新兵按通知要求拆除房屋后应否得到补偿。3、原告的补偿数额应如何确定。
关于第一个审理重点，原告认为曲阜市人民政府是本案的适格被告。为证明其主张，向本院提交《山东省人民政府办公厅关于做好铁路建设工程征地拆迁工作有关问题的通知》（鲁政办发（2010）61号）一份，该通知第五条，证明曲阜市人民政府具有本案的诉讼主体资格。
被告曲阜市人民政府认为，其不是本案的适格被告，为证明其主张，向本院提交两组证据：第一组证据证实京沪高铁系国家批准修建的，土地征用是由国务院批准。证据1-1、《国家发展改革委关于新建京沪高速铁路项目建议书的批复》（发改交运（2006）374号）。证据1-2、国家发展改革委《关于审批新建京沪高速铁路可行性研究报告的请示》（发改交运（2007）1402号）。第二组证据证实山东省政府是出资人之一，是以征地拆迁费用出资的。证据2-1、《城市房屋拆迁管理条例》第二十二条的规定。证据2-2、铁道部、山东省人民政府《关于共同推进京沪高速铁路建设有关问题会谈纪要》。证据2-3、《京沪高速铁路山东省境内征地拆迁实施协议》。证据2-4、山东省人民政府办公厅《关于京沪高速铁路（山东段）征地拆迁工作有关问题的通知》（鲁政办字（2008）29号）。证据2-5、《山东省人民政府办公厅关于做好铁路建设工程征地拆迁工作有关问题的通知》（鲁政办发（2010）61号）。以上两组证据证明京沪高速铁路征地拆迁补偿是由山东省人民政府负责，具体实施的是由山东高速集团公司作为资金的筹措者和支�者，而非曲阜市人民政府，原告错列诉讼主体。
关于第二个审理重点，原告认为被告应当给予补偿。原告向法庭提交以下证据：证据1、京沪高速铁路永久征地拆迁清点核量表一份，证明原告所有的食用菌养殖基地清点完毕，食用菌培育基地为三层，每层面积为614.25平方米。证据2、京沪高铁敏感区房屋拆除通知书一份证明原告主动拆除其房屋，被告应当补偿。证据3、原告在被告党政门户网站上的书记信箱留言及相关回复。证明原告一直在向被告主张自己的权利。证据4、（2013）济高新区行初字第170号行政判决书一份。证据5、强制执行申请书一份。证据6、邮寄申请信息公开的快递记录一份。证明原告要求被告给予补偿款，被告未答复。证据7、原告房屋照片一份。证明原告的食用菌养殖基地拆除前原貌。证据8、视频资料一份。证明原告的食用菌养殖基地合法。
被�认为不应当向原告进行补偿，被告向法庭提交了如下证据及法律依据：证据1、杜新兵的书面陈述。证据2、2009年7月17日，南辛镇对杜新兵的信访谈话笔录。证据3、曲阜市尼山镇西魏庄村民委员会证明。证明杜新兵的建设房屋是在基本农田里。证据4、曲阜市金地土地整理有限公司出具的地类图。证明了杜新兵所建房屋的地理位置，并标注系在基本农田范围内。以上证据综合证明原告杜新兵系在2008年之后在基本农田内建设的涉案房屋，属于京沪高速铁路建设严禁新建扩建的，属于违章建筑。
被告向法庭提交了如下法律依据：第一组证实京沪高铁沿线土地预留不允许建设，抢建的不予补偿的依据：1-1、国家计委、国土资源部《关于预留京沪高速铁路建设用地的通知》（计基础（2001）2470号）（页码：96-97）。该文件第2页（即编页的第97页）对此有明确规定。1-2、《关�进一步明确冻结京沪高速铁路山东段征地拆迁范围内一切建设活动的通知》鲁京沪办（2008）9号。该文件明确说明在2008年1月10日以后，强建、强种的任何设施均不予补偿。第二组证实诉争拆迁房屋在基本农田内，不应补偿的依据：2-1《土地管理法》第三十六条第二、三款。2-2、山东省实施《土地管理法》办法第十八、第二十七条第二款。2-3、《基本农田保护条例》第十七条。2-4、《山东省基本农田保护条例》第二十条。2-5、《国土资源部关于进一步采取措施落实严格保护耕地制度的通知》（国土资发（2003）388号）。
关于第三个审理重点，原告认为应当补偿的项目有地面附着物、一季（2009年）双孢菇产值、安置补助费、新菜地的开发建设基金及利息，合计6038810.60元。被告对原告要求补偿的各项明细均不予以认可，主张原告系在基本农田内建设的违章建筑，不应当�以补偿。
关于第一个审理重点，被告对原告提交的证据发表如下质证意见，对原告提交的证据真实性无异议，对其证明的内容有异议，主张拆迁安置补偿款应由铁路建设部门负责支付，而非曲阜市人民政府。
原告对被告提交的证据发表如下质证意见，被告提交的证据已超过举证期限，也不能证实曲阜市人民政府不是本案的适格被告。
关于第二个审理重点，被告对原告提交的证据发表如下质证意见，证据1中没有被告的工作人员的签字确认，不能作为原告要求赔偿的事实根据。对证据2的真实性无异议，但该通知书系曲阜市南辛镇京沪高铁工程指挥部和曲阜市南辛镇西魏庄村村委会联合下发，相关的内容并非被告对原告的决定。对于证据3，该证据更能明确的反映出当时的尼山镇人民政府已将原告的申请给予了答复，答复内容是原告的房屋被定性为违章建筑，不在�偿范围内。对于证据4的真实性无异议，但该案仅处理原告所要求的信息公开，不能作为要求房屋拆迁补偿的依据。对于证据5的质证意见同证据4。对于证据6的关联性有异议。该证据无法证实原告是将申请书邮往曲阜市人民政府。对于证据7，该照片无法证明原告的观点，且是复印件；原告主张该组证据已经提交到了高新区法院审理的170号案件中，但在判决书中并没有体现。对于证据8，视频资料中孔主任的身份有异议，谈话的书面资料是否与视频资料一致无法核实，即使该人是乡建办主任，也无权确认该建筑是合法的。
原告对被告提交的证据发表如下质证意见，对于证据1的证明内容不予认可，建成食用菌养殖基地是2007年。对于证据2，谈话笔录没有明确的询问人姓名、身份，没有谈话人签名或盖章，属无效证据。对于证据3的证明内容不予认可。对于证据4，被告的�证已经超过了举证期限，无任何证据效力。
对于双方当事人对第一个审理重点提交的证据，本院作如下确认，对原告提交的证据与本案的关联性，证据本身的真实性予以认可。对于被告提交的两组证据与本案的关联性，证据本身的真实性予以认可，但两组证据不能达到其证明目的，不能证明原告的房屋拆迁与被告无关系。
对于双方当事人对第二个审理重点提交的证据，本院作如下确认，对于原告所提交证据1、2、3、6、7、8、与本案的关联性予以认定，证据4、5与本案的关联性不予认可，证据1、7能够证明原告房屋拆除前的状况，证据2能够证明原告应通知要求将房屋拆除。对于被告提交的证据作如下确认，对于被告提交的证据1、2、3、4与本案的关联性、证据本身的真实性予以确认。
根据以上确认的证据，本院审理查明：原告杜新兵是曲阜市南辛镇西魏村村民，在西魏村西南处建房屋一处。因建设京沪高速铁路的需要，2009年3月18日，曲阜市南辛镇京沪高铁工程指挥部、曲阜市南辛镇西魏庄村民委员会向原告下达房屋拆除通知书，限原告在2009年3月28日前将房屋拆除，如过期不拆，视为自动放弃，不再进行补偿，后果自负。原告接到通知后，在限期内将房屋拆除，原告要求被告对其进行补偿未果，形成纠纷，诉来本院。
本院认为：
一、关于曲阜市人民政府是否是本案的适格被告问题。《山东省人民政府办公厅关于做好铁路建设工程征地拆迁工作有关问题的通知》（鲁政办发（2010）61号）第五条载明，“沿线市、县（市、区）政府为征地拆迁实施工作的责任主体”。曲阜市南辛镇京沪高铁工程指挥部和曲阜市南辛镇西魏庄村民委员会向原告作出的拆迁通知书，所涉内容就是高铁建设范围内的房屋拆除及补偿问题。曲阜市人民政府应当就该通知书产生的拆除补偿后果承担责任。被告辩称京沪铁路的项目批准和投资人不是曲阜市人民政府，以此为由主张被告主体不适格的观点不能成立。
二、关于原告杜新兵按通知要求拆除房屋后应否得到补偿的问题。行政承诺是行政主体的单方行政行为，其一经作出，行政相对人如果按行政承诺的要求作出了一定的行为，行政主体应当按承诺内容履行相关的承诺义务。本案中，曲阜市南辛镇京沪高铁工程指挥部、曲阜市南辛镇西魏庄村民委员会向原告下达的房屋拆除通知书显示，限原告十日内将房屋拆除，否则不予补偿，应视为该拆除通知书承诺原告如按要求拆除房屋，就会获得补偿。该通知书是一个附条件的行政承诺行为，原告接到通知后，在规定时间内将房屋进行拆除，被告方应当履行补偿承诺，对原告给予适当补偿。
三、关于补偿数额问题。因拆除通知书未明确补偿依何标准进行，原告亦无证据证明其主张的补偿标准被告进行过承诺，在目前情况下，本院无法确定补偿的标准及数额。依照司法权不能不当干预行政权及司法权应当尊重行政自由裁量权的原则，对原告如何补偿，应由被告根据其作出承诺的实际情况与原告协商后作出决定更为适当。
综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第三款之规定，判决如下：
一、判决被告曲阜市人民政府在本判决生效后六十日内对原告杜新兵履行补偿承诺。
二、驳回原告杜新兵的其它诉讼请求。
案件受理费50元，由被告曲阜市人民政府承担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出上诉状副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 张 鹏
审 判 员 王 建 春
代理审判员 �慧
二〇一四年八月四日
书 记 员 汪 孟 菊