吉林省长春市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）吉01行初204号
原告曲志国，男，1954年6月27日出生，汉族，现住长春净月高新技术产业开发区。
原告林淑珍（系曲志国妻子），女，1953年8月27日出生，汉族。
二原告委托代理人李笃振，北京市盛廷律师事务所律师。
被告长春净月高新技术产业开发区管理委员会，住所地长春净月高新技术产业开发区福祉大路1572号。
法定代表人管树森，主任。
委托代理人王恩文。
委托代理人刘芳，吉林功承律师事务所律师。
原告曲志国、林淑珍因与被告长春净月高新技术产业开发区管理委员会（以下简称净月管委会）土地行政征收一案，于2015年4月27日向本院提起行政诉讼。本院于2015年5月18日立案后，于2015年5月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年8月18日公开开庭审理了本案。2015年11月17日，本院作出（2015）长行初字第20号行政判决书，判决驳回原告曲志国、林淑珍的诉讼请求。原告曲志国、林淑珍不服提出上诉。2016年9月12日吉林省高级人民法院作出（2016）吉行终167号行政裁定书，裁定撤销（2015）长行初字第20号行政判决，发回本院重审。本院重审后，于2016年11月11日重新立案，重新组成合议庭，于2016年12月2日公开开庭进行了审理。原告曲志国及二原告委托代理人李笃振、被告净月管委会的委托代理人王恩文、刘芳到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告曲志国、林淑珍诉称：二原告在净月开发区新立城镇李洼子屯承包土地并建设大棚、温室、房屋，净月管委会称取得征地拆迁批准文件，对原告享有使用权的土地进行征收。2014年8月9日，净月管委会集体土地上房屋与征收补偿办公室作出长净集征字[2014]2号《责令交出土地决定》，2014年8月18日，被告组织大量人员和机械对原告的房屋、大棚进行强制拆除。2015年1月23日，被告向原告送达了长净集土责[2014]4号《关于撤销<责令交出土地决定书>的决定》，将之前作出的长净集征字[2014]2号《责令交出土地决定》撤销，同日，被告向原告送达了长净集土责[2014]10号《责令交出土地决定》。原告对长净集土责[2014]10号《责令交出土地决定》不服，提起行政复议。2015年4月14日，复议机关维持了该行政行为。原告认为，首先，被告不具有作出该决定的法定职权。依据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，相应的法定职权应由土地行政主管部门行使，虽被告称依据长春市人民政府办公厅相关文件其具有该职权，但因市政府不具备设定或变更该职权的权利，且该规定与上位法冲突，故该依据无效。其次，被告作出的行政决定实体违法，程序不当。被告在作出行政行为前没有对被告的房屋、大棚等作出补偿决定，未告知确定的补偿数额，亦未进行补偿，未保障原告的陈述、申辩及听证的权利。最后，被告在作出该行政决定前，已通过强制手段将原告的房屋、大棚等拆除，该行政决定无履行的必要，故应属无效。综上，请求法院依法撤销净月管委会作出的长净集土责字[2014]10号责令交出土地决定；请求对长春市人民政府作出的长府办发[2014]21号《长春市人民政府办公厅关于进一步明确集体土地上房屋等附着物征收补偿职责的通知》进行合法性审查。
被告净月管委会辩称：一、原告的起诉已超过法定期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条的规定，公民、法人或其他组织不服行政复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。原告于2015年4月14日收到复议决定书，故原告的起诉已超过法定期限。二、被告具有征收土地的主体资格，征收行为依据充分，程序合法，且在作出决定前，已履行法定调查义务和评估，给予原告518,132.00元的地上物补偿亦公平、合理。具体理由：1、被告征收土地的主体资格合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条一款的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。根据长府办函[2014]21号《长春市人民政府办公厅关于进一步明确集体土地上房屋等附着物征收补偿职责的通知》中规定，由开发区管委会具体实施本辖区内取得征地批复后的集体土地上房屋等附着物的征收补偿工作。被告作为市政府的派出机关，属于县级以上人民政府，故被告具有对经批准土地组织实施征收的职权。2、被告实施的征收土地行为的依据和程序合法。被告依据省国土厅下发的土地批复，依法征收包括原告土地在内的集体土地，依法发布了《征收土地公告》和《征收补偿安置方案公告》并予以公示。在公告期内，未收到原告对征收土地和补偿安置方案提出的异议。三、被告对原告地上附着物进行了多次调查、核实，该调查结果真实有效。被告告知原告可提出异议，但其均未在法定期限内提出任何异议。四、被告所作的评估程序合法，评估结果公平、合理。被告向原告充分告知其相关权利，原告拒不委托和选取评估机构，故被告组织街道及社区代表等人员抽签选取了评估机构，评估结果合法、有效。五、被告作出的责令交出土地决定并无不当。被告依据吉林省国土资源厅下发的征地批复，在征收范围内依法发布和公示了“两公告”和《一汽金融项目房屋等地上附着物征收补偿实施方案》，并对原告的地上附着物进行多次调查、核实，在依法评估的基础上给与其518,132.00元的补偿款，但原告仍拒绝交出土地，被告《责令交出土地决定》并无不当。2014年12月8日，根据长府办函[2014]10号文件的规定，被告对决定的主体进行了变更，又重新作出长净集土责[2014]10号《责令交出土地决定书》。综上，请求法院判决驳回原告起诉。
原告曲志国、林淑珍向本院提交了以下证据、依据：1.二原告的身份证复印件各一份，用以证明原告符合提起行政诉讼的主体资格；2.长净集征字[2014]2号《责令交出土地决定书》复印件一份；3.长净集土责[2014]4号《关于撤销<责令交出土地决定书>的决定》及送达回执复印件各一份；4.长净集土责[2014]10号《责令交出土地决定书》及送达回执复印件各一份；5.长府行复决字[2014]第164号《行政复议决定书》复印件一份。证据2-5用以证明被告作出相应行政行为的事实以及本案未超过法定起诉期限；6.长春高新技术产业开发区人民法院（2015）长高开行初字第10号行政判决书，用以证明原告拥有土地使用权以及被告强制拆除原告房屋的行为违法。
被告净月管委会对上述证据的质证意见是：对证据1-5无异议；对证据6的真实性无异议，但不能证明本案的被诉行政行为违法。
被告净月管委会向本院提交了以下证据、依据：第一组证据：长净集土责[2014]10号《责令交出土地决定书》及送达回证，用以证明被告已依法向原告作出《责令交出土地决定书》，并已向原告送达。第二组证据：1.吉林省国土资源厅吉国土资耕发[2011]138号《2009年度第十三批使用土地批复》及《勘测定界图》；2.2011年8月30日《征收土地公告》；3.2011年8月30日《征地补偿安置方案公告》；4.2014年4月25日《长春净月高新技术产业开发区管理委员会一汽金融项目房屋等地上附着物征收补偿实施方案》及公示照片。第三组证据：1.《长春净月经济开发区房屋、附属物登记表》；2.《长春净月高新技术产业开发区拆迁区域内棚室状况踏查认定表》3.《一汽金融大厦征收项目房屋等地上附着物调查公示单》及公示照片4.调查结果确认单及送达照片、公证送达文书。第四组证据：1.委托评估机构权利义务告知书及送达照片、公证书；2.抽签选取评估机构公证书。第五组证据：1.《长春净月高新技术产业开发区征收项目范围内所涉及的地上物初步评估结果公示单》及公示照片；2.地上物征收估价报告及转交照片、公证文书；3.《补偿安置明细表》。第二组证据至第五组证据用以证明被告对原告的作业房等地上附着物评估后，将评估结果进行公示并向原告依法转交，原告并未提出异议，评估程序合法。被告提供的法律依据是：《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款、长府办函[2014]21号《长春市人民政府办公厅关于进一步明确集体土地上房屋等附着物征收补偿职责的通知》。
原告曲志国、林淑珍对上述证据的质证意见是：一、对被告作出的责令交出土地决定真实性无异议，但认为其不符合法律规定，对该决定的送达回证的真实性无异议；二、第二、三、四组证据是作出长净集征字[2014]2号《责令交出土地决定》的证据，不能证明被告作出长净集征字[2014]10号《责令交出土地决定》的合法性；三、对第二组证据中的吉国土资耕发[2011]138号《2009年度第十三批使用土地批复》的真实性无异议，对其合法性有异议，根据国土资源部国土资发（2004）237号文件的规定，征地有效期为两年，该批复因已经超过两年已经失效；四、对《长春净月经济开发区房屋、附属物登记表》和《长春净月高新技术产业开发区拆迁区域内棚室状况踏查认定表》中认定的内容有异议，认为存在遗漏，并且上述证据未向原告依法送达；五、对被告提供的公证书的关联性和合法性均有异议，公证送达行政机关的法律文书并非公证机构的业务范围，依据《中华人民共和国公证法》第三十一条的规定，公证机构不应受理该项业务；六、对地上物征收估价报告转交的真实性有异议。
本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1-5，被告无异议，本院予以采纳；原告提供的证据6系生效法律文书，应当作为认定本案事实的依据。被告提供具有合法性和真实性，可以作为认定本案事实的依据。
经审理查明，曲志国、林淑珍非净月开发区新立城镇李洼子屯（户籍地长春市南关区净月街道逯瓦房委4组）集体经济组织成员，其从李家洼子屯其他村民手中转包土地用于建设大棚。2011年8月22日，吉林省国土资源厅作出吉国土资耕发[2011]138号《关于长春市2009年度城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案十三的批复》，批准净月管委会依法对净月开发区新立城镇李洼子村31.4012公顷集体土地实施征收。被征收人曲志国、林淑珍有作业房、大棚等地上附着物位于征收范围内。2011年8月30日，净月管委会发布了《征收土地公告》及《征收补偿安置方案公告》。2014年4月25日，征收实施部门公布了《长春净月高新技术产业开发区管理委员会一汽金融项目房屋等地上附着物征收补偿实施方案》。随后征收实施部门对曲志国、林淑珍的大棚、作业房等地上附着物进行了确认及公示，在限期内，二原告未提出异议。2014年3月23日，被告聘请专家组对原告建设的大棚、作业房等地上附着物进行实地踏查。2014年5月10日，被告在征收现场发布了原告的《房屋等地上附着物调查公示单》，告知原告如对结果有异议，可在公示期内提出复核、更正，2014年6月5日，被告再次向原告送达了《调查结果确认单》，告知原告可提出异议。2014年6月10日，由于原告不委托和选取评估机构，被告组织街道及社区代表等人员抽签选取了评估机构。2014年7月14日吉林远大资产评估有限公司对曲志国、林淑珍的作业房等地上附着物作出初步评估结果并予以公示，2014年7月23日评估机构对曲志国、林淑珍的地上物作出《地上物征收估价报告》，2014年7月24日被告将《地上物征收估价报告》转交给原告。2014年8月9日长春净月高新技术产业开发区集体土地上房屋征收与补偿办公室作出长净集征字[2014]第2号《责令交出土地决定书》，2014年12月6日净月管委会以长净集征字[2014]第2号《责令交出土地决定书》不符合长府办发[2014]21号《长春市人民政府办公厅关于进一步明确集体土地上房屋等附着物征收补偿职责的通知》的规定为由，撤销了长净集征字[2014]第2号《责令交出土地决定书》。2014年12月8日净月管委会作出长净集征字[2014]10号《责令交出土地决定》并予以送达。曲志国、林淑珍不服该决定，向长春市人民政府申请复议。长春市人民政府于2015年4月14日作出长府行复决字[2014]第164号《行政复议决定书》，维持了被告净月管委会作出的长净集征字[2014]10号《责令交出土地决定书》。原告仍不服，提起行政诉讼。现原告建设的大棚、作业房等地上附着物已经被拆除。
本院认为：一、关于是否超过起诉期限问题。《中华人民共和国行政复议法》第四十五条规定公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。本案中，长春市人民政府于2015年4月14日作出长府行复决字[2014]第164号《行政复议决定书》，原告于2015年4月27日以邮政特快专递向本院邮寄了起诉状的方式提起行政诉讼，并未超过法定起诉期限。
二、关于责令交出土地决定应否撤销问题。责令交出土地的前提是存在影响国家建设征收土地的情形，现被征收土地上的地上附着物已经被拆除，再作出责令交出土地决定已经没有必要。原被告之间的行政争议实质上是征收补偿问题，被告未按照《征收土地公告办法》第十五条“因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。”的规定予以解决即责令原告交出土地不当，该决定应予撤销。
三、关于规范性文件的合法性审查问题。第一，县级以上人民政府作为集体土地征收与补偿主体有法律授权，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”第四十八条“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”就是县级以上人民政府作为集体土地征收与补偿主体的权力来源。而“土地行政主管部门组织实施”是《中华人民共和国土地管理法实施条例》这一行政法规在法律的基础上进一步向下授权的结果，因下位法不能和上位法相抵触，故法规授权土地主管部门组织实施不是对法律授权县级以上人民政府履行集体土地征收与补偿职责的否定，县级以上人民政府作为集体土地征收与补偿的主体不违反职权法定的原则。第二，“责令交出土地决定”是土地法实施条例在土地管理法没有对集体土地征收采取什么样方式进行终局的情况下，创设的解决集体土地征收问题的终局方式，这种具有强制执行效力的行政法律文书不同于法律、法规规定只有土地管理部门才有权作出的行政处罚决定书，也不受行政处罚法关于告知陈述、申辩权利等处罚程序的约束。第三，受行政机构设置的影响，长春市各区人民政府没有隶属其的土地行政主管部门，设置在各区的土地管理分局属长春市国土资源局的派出机构。在没有下设具体行政机关的情况下，涉及法律授权应由本级人民政府组织实施的行政管理事项，应由该人民政府负责履行。法规创设的行政管理方式，依法履行该项职责的行政机关（人民政府）当然可以采用。综上，针对长春市土地管理部门设置的特殊情况，为依法解决各区人民政府集体土地征收与补偿问题，长春市人民政府办公厅《关于进一步明确集体土地上房屋等附着物征收补偿职责的通知》这一规范性文件，不违反法律规定。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（一）项的规定，判决如下：
一、撤销被告长春净月高新技术产业开发区管理委员会作出的长净集土责字[2014]10号责令交出土地决定。
二、驳回原告曲志国、林淑珍的其他诉讼请求。
案件受理费50元由被告长春净月高新技术产业开发区管理委员会负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。
审 判 长 于溟辉
代理审判员 姜 楠
代理审判员 厉 丽
二〇一六年十二月二十二日
书 记 员 贾丽圆