广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）粤高法行终字第681号
上诉人（原审原告）：郁南县都城镇承平村民委员会塘角二村民小组。住所地：广东省云浮市郁南县都城镇承平村民委员会塘角二村。
负责人：严洪波，村民小组长。
诉讼代表人：严文波、严细林，均为该村民小组村民。
委托代理人：刘治伟、张天国，均为广东弘力律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：郁南县人民政府。住所地：广东省云浮市郁南县都城镇中山路**号。
法定代表人：伍启汉，县长。
委托代理人：罗锡良，郁南县国土资源局干部。
委托代理人：莫焕，男，1963年12月15日出生，汉族，住广东省云浮市郁南县。
上诉人郁南县都城镇承平村民委员会塘角二村民小组（下称塘角二村民小组）因与被上诉人郁南县人民政府征地行为行政纠纷一案，不服广东省云浮市中级人民法院（2015）云中法行初字第16号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明：2010年10月13日，广东省国土资源厅作出粤国土资（建）字[2010]762号《关于郁南县2010年度第二批次城镇建设用地的批复》，同意将郁南县都城镇承平村属下的集体农用地56.2681公顷（耕地24.7659公顷、园地29.3108公顷、养殖水面0.3275公顷、其他农用地1.8639公顷）转为建设用地。2014年7月10日，广东省国土资源厅作出的粤国土资（建）字[2014]701号《广东省国土资源厅关于郁南县2012年度第四批次城镇建设用地的批复》，同意将郁南县都城镇水塘村委会水塘、明塘、水河村，承平村委会王牛头、榄根一、榄根二、塘角一、塘角二村，新建村委会大兴村及平台镇古勉村委会杉木埌村属下的集体农用地36.653公顷（耕地1.8858公顷、园地33.58公顷、林地0.1133公顷、养殖水面1.0739公顷）转为建设用地。2014年8月19日，广东省国土资源厅作出粤国土资（建）字[2014]897号《广东省国土资源厅关于郁南县2013年度第五批次城镇建设用地的批复》，同意将郁南县都城镇承平村王牛头、榄根一、榄根二、塘角一、塘角二村小组，水塘村松根村小组属下的集体农用地7.8218公顷（耕地2.8461公顷、园地4.1402公顷、养殖水面0.8355公顷）转为建设用地。其中属于原告所有的集体土地位于承平垌的沙田、王牛窿、庙面先、石基头、石基坦、井圳美、横岩底、大办塘、木桥头、吉仁塘底、新芬田、四牛田、加过口、背后山地段的土地总面积为138.2667亩。被告在收到上述批复后，从2010年开始即组织了包括村干部、村民代表等人在内的工作队前往各村民小组对征地工作进行宣传、动员、解释。2013年10月25日，原、被告就征收上述土地的有关事项签订了《建设项目征用土地协议书》，在该协议书中双方约定的补偿款总额为5955759.55元，并约定一次性拨付100000元支持村公益事业。2013年11月8日和2014年3月27日，郁南县重大项目征地拆迁工作领导小组指挥部通过郁南县农村信用合作联社向原告转账2995000元和2960759.55元（二项合计共5955759.55元）。2014年8月27日，郁南县人民政府发布郁府告字[2014]第6号《征收土地公告》，该公告载明：“2014年8月19日，省人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条和《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》的有关规定，同意省国土资源厅以粤国土资（建）字[2014]897号，批准我县征收集体土地合计10.2006公顷，其中耕地2.8461公顷、园地4.1402公顷、养殖水面0.8355公顷，集体建设用地2.3788公顷。现将有关事项公告如下：一、建设用地项目名称：郁南县2013年度第五批次城镇建设用地。二、征收土地位置（详见征地地形图）：都城镇承平村委会王牛头、榄根一、榄根二、塘角一、塘角二村民小组，水塘村委会松根村民小组位于九星大道边地段。三、征地面积、地类：集体土地合计10.2006公顷，其中耕地2.8461公顷、园地4.1402公顷、养殖水面0.8355公顷、集体建设用地2.3788公顷。……”原告以郁南县人民政府违法征收原告的集体土地为由，向原审法院提起行政诉讼，请求：1、确认被告征用原告所有的位于郁南县都城镇背后山及都城镇承平村民委员会承平垌的行政行为违法。2、判令撤销被告对上述土地的征地行政行为。3、判令责令被告返还上述两块土地并恢复原状。
原审法院另查明：在庭审中，原告村民自认已经领取了承平垌的青苗补偿款。
原审法院认为：本案是土地行政征收纠纷。本案的争议焦点是：被告征收原告位于郁南县都城镇承平村民委员会承平垌及背后山土地的行政行为是否合法。
关于被告征收原告位于郁南县都城镇承平村民委员会承平垌土地的行政行为是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第一、二款规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”在本案中，广东省国土资源厅在报广东省人民政府同意后，作出了粤国土资（建）字[2010]762号《关于郁南县2010年度第二批次城镇建设用地的批复》，同意将郁南县都城镇承平村属下的集体农用地56.2681公顷转为建设用地。被告收到上述批文后，从2010年开始至2013年8月，被告开展实施征地工作。至2013年8月26日，被告的下属单位郁南县国土资源局与原告签订了《建设项目征用土地协议书》，在该协议书中原、被告已就征收土地的位置、面积、征地补偿等问题进行了约定。2013年11月8日和2014年3月27日，郁南县重大项目征地拆迁工作领导小组指挥部分两次将上述协议书中约定的各项补偿款汇入了原告的账户。因此，被告的征地行为符合上述法律规定。原告认为广东省国土资源厅粤国土资（建）字[2010]762号《关于郁南县2010年度第二批次城镇建设用地的批复》已失效，要求确认被告征收原告位于承平垌土地的行政行为违法的主张，理据不足，不予采纳。
关于被告征收原告位于郁南县都城镇背后山土地的征地行为是否合法的问题。在本案中，被告的下属单位郁南县国土资源局虽然在未取得相关批复的情况下即与原告签订了《建设项目征用土地协议书》，并由郁南县重大项目征地拆迁工作领导小组指挥部将征地补偿款汇入原告的账户，但这只能证明当时原、被告就征用土地及补偿标准等达成了协议，并由郁南县重大项目征地拆迁工作领导小组指挥部先行支付了土地补偿款，上述行为只是为征收土地而进行的一些前期工作，并不能视为当时被告就已经征收了原告的土地。被告是在收到广东省国土资源厅作出粤国土资（建）字[2014]897号《广东省国土资源厅关于郁南县2013年度第五批次城镇建设用地的批复》后才发布征收土地公告，正式开始征收原告土地的。因此，被告征收原告位于背后山土地的行为并未违反相关法律、法规规定，原告要求撤销该征地行为或确认该征地行为违法缺乏事实和法律依据，不予支持。
综上所述，被告征收本案原告土地的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告郁南县都城镇承平村民委员会塘角二村村民小组的诉讼请求。
塘角二村民小组不服一审判决，向本院提起上诉称：一、征收承平垌地块，依据的是省国土厅于2010年10月13日发出的批复，至2013年中才开始告知上诉人征地意向。国土资源部《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》第三条第十四项已明确对征地批文两年期限作出规定，粤国土资（建）字[2010]762号《关于郁南县2010年度第二批次城镇建设用地的批复》有效期至2012年10月12日，上诉人并非主张该批复自始无效，而是主张有效但因过期而失效。被上诉人在批文过期失效后应当依法申请展期或重新报批，否则无权对相关土地进行征收。二、对于背后山地块，上诉人在起诉后经查阅证据，发现该地块根本不属于被上诉人举证的三份批复中任何一份的征收范围内。双方征地协议注明征地依据是省国土厅[2010]762号批复，但背后山地块并不在762号批复所划入的承平垌地块内，而与省国土厅[2014]701号和[2014]897号批复所批准征收的九星大道地块也有数百米距离。被上诉人在法庭上无法提供其他如红线图等材料证明该地块在批复批准征地范围内，其对背后山地块的征收未获得任何批准，违法行为十分清楚。三、被上诉人未足额支付征地补偿款，两土地征收过程中均违法按百分之十五留用地面积扣减征地补偿款，差额约105万元。根据广东省实施《中华人民共和国土地管理法》办法第三十二条，上诉人有权拒绝交付土地。综上，被上诉人征地行为违法事实清楚，法律依据充分，请求二审法院依法改判，确认被上诉人征用上诉人所有位于云浮市郁南县都城镇背后山、承平垌行政行为违法；判令撤销被上诉人对上述土地的征地行政行为；责令被上诉人返还上述两块土地并恢复原状。
被上诉人郁南县人民政府答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。
二审经审查，认定事实与原审判决无异，本院确认原审判决查明认定的事实。
二审另查明：2010年11月30日，郁南县人民政府作出郁府告字[2010]第7号《征收土地通告》，该公告载明：“2010年10月13日，省人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条和《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》的有关规定，同意省国土资源厅以粤国土资（建）字[2010]762号，批准我县征收集体土地合计56.2681公顷。……现将有关事项公告如下：一、建设用地项目名称：郁南县2010年度第二批次城镇建设用地。二、征收土地位置（详见征地地形图）：……三、征地面积、地类：集体土地合计56.2681公顷，其中耕地24.7659公顷、园地29.3108公顷、养殖水面0.3275公顷、其他农用地1.8639公顷。……”2010年12月10日，郁南县人民政府针对粤国土资（建）字[2010]762号征地批复作出[2010]第4号《郁南县2010年第二批次城镇建设用地征收土地补偿安置方案公告》。
被上诉人郁南县人民政府二审中述称，经庭后核查，涉案争议地背后山的用地不在广东省国土资源厅（2014）第701号批复、（2014）第897号批复的用地范围。郁南县人民政府在2015年7月对征收背后山等地以郁南县（2015）年度第四批次城镇建设用地向广东省国土资源厅报批，报批材料中红线图、土地面积表等完备。2015年11月中旬云浮市人民政府审核后确认郁南县人民政府的报批材料符合规定，正在向广东省国土资源厅报批。
本院认为：关于被上诉人郁南县人民政府征收上诉人塘角二村民小组位于郁南县都城镇承平村民委员会承平垌土地的行政行为是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第一、二款规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”本案中，广东省国土资源厅在经广东省人民政府同意后，作出了粤国土资（建）字[2010]762号《关于郁南县2010年度第二批次城镇建设用地的批复》，同意将郁南县都城镇承平村属下的集体农用地56.2681公顷转为建设用地。被上诉人郁南县人民政府从2010年开始至2013年8月，开展实施征地工作。至2013年8月26日，被上诉人的下属单位郁南县国土资源局与上诉人塘角二村民小组签订了《建设项目征用土地协议书》，就征收土地的位置、面积、征地补偿等问题进行了约定。2013年11月8日和2014年3月27日，郁南县重大项目征地拆迁工作领导小组指挥部分两次将上述协议书中约定的各项补偿款汇入了上诉人塘角二村民小组的账户。因此，被上诉人的征地行为符合上述法律规定。上诉人塘角二村民小组认为广东省国土资源厅粤国土资（建）字[2010]762号《关于郁南县2010年度第二批次城镇建设用地的批复》已失效，要求确认被上诉人征收位于承平垌土地的行政行为违法的上诉主张，缺乏事实与法律依据，本院不予支持。
关于被上诉人郁南县人民政府征收上诉人塘角二村民小组位于郁南县都城镇背后山土地的征地行为是否合法的问题。原审判决认定涉案争议地背后山已被合法征用，广东省国土资源厅于2014年8月19日作出的粤国土资（建）字[2014]897号《广东省国土资源厅关于郁南县2013年度第五批次城镇建设用地的批复》同意将集体农用地转为建设用地的征地范围包括了涉案争议地背后山，并据此驳回了上诉人塘角二村民小组的诉讼请求。但在二审诉讼过程中，被上诉人郁南县人民政府述称，涉案争议地背后山的用地不在广东省国土资源厅（2014）第701号批复、（2014）第897号批复的用地范围。郁南县人民政府在2015年7月对征收背后山等地以郁南县（2015）年度第四批次城镇建设用地向广东省国土资源厅报批，2015年11月中旬云浮市人民政府审核后确认郁南县人民政府的报批材料符合规定，正在向广东省国土资源厅报批。因此，郁南县人民政府征收背后山土地的征地行为并未依法经广东省人民政府批准，被上诉人郁南县人民政府征收上诉人塘角二村民小组位于郁南县都城镇背后山土地的征地行为依法应确认为违法。因该征地行为违法引起的损失，上诉人塘角二村民小组可另行提起行政赔偿损失。原审判决认定事实不清，证据不足，本院依法应予以纠正。上诉人塘角二村民小组认为郁南县人民政府征收背后山土地的征地行为违法的上诉理由成立，本院予以支持。
综上所述，原审判决认定事实不清，证据不足，本院依法应予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销广东省云浮市中级人民法院（2015）云中法行初字第16号行政判决；
二、确认郁南县人民政府征收塘角二村民小组位于郁南县都城镇背后山土地的征地行为违法。
三、驳回塘角二村民小组的其他诉讼请求。
本案一、二审案件受理费各50元，均由郁南县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 罗 燕
代理审判员 刘德敏
代理审判员 黄伟明
二〇一六年一月二十六日
书 记 员 朱璐明