广东省深圳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤03行终585号
上诉人（原审原第三人）深圳市中洲宝城置业有限公司，住所地广东省深圳市宝安区创业二路与前进路交汇处中洲华府一期*栋B单元二层。
法定代表人黄光亮，系该公司董事长。
委托代理人王彪，广东深田律师事务所律师。
委托代理人瞿丹丹，广东深田律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）黄雄奇等74人。
诉讼代表人陈丽珊，身份证住址广东省普宁市。
诉讼代表人黄雄奇，身份证住址广东省深圳市宝安区。
共同委托代理人张运华，广东益思律师事务所律师。
原审被告深圳市住房和建设局，住所地广东省深圳市福田区振华路8号设计大厦。
法定代表人杨胜军，系该局局长。
委托代理人渠明，系该局工作人员。
委托代理人刘练，广东联建律师事务所律师。
上诉人深圳市中洲宝城置业有限公司因黄雄奇等74人诉原审被告深圳市住房和建设局建筑工程竣工验收备案行为一案，不服广东省深圳市宝安区人民法院（2015）深宝法行初字第330号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院认定，2015年2月4日，深圳市住房和建设局收到深圳市中洲宝城置业有限公司关于“中洲华府二期”项目竣工验收备案申请，深圳市住房和建设局审核了深圳市中洲宝城置业有限公司提交的该项目深圳市房屋建筑项目竣工验收备案表、房屋建筑工程质量监督报告、建筑工程竣工验收报告、配套的燃气工程竣工验收报告、质量技术监督部门出具的电梯验收合格证明文件、公安消防部门出具的建设工程消防验收意见书、建筑节能专项验收意见书、市气象主管机构出具的防雷装置验收意见书、办理人身份证、深圳市中洲宝城置业有限公司法人授权委托证明书、深圳市中洲宝城置业有限公司法定代表人证明书等资料，认为深圳市中洲宝城置业有限公司的申请符合《深圳市建设工程质量管理条例》第五十九条规定的竣工验收备案条件，于当日向深圳市中洲宝城置业有限公司出具了编号2015017《深圳市房屋建筑工程项目竣工验收备案收文回执》。该收文回执有如下特别提示：1、此回执只是深圳市住房和建设局收到深圳市中洲宝城置业有限公司所报备案资料的证明；2、根据国务院文件《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》，竣工验收备案为告知性备案；3、本工程竣工验收备案信息可在深圳建设网（www.szjs.gov.cn）上查询。另查，“中洲华府二期”项目除少部分业主未办理入伙手续外，大部分业主均已办理入伙手续，有部分业主还办理了房地产证。
原审法院认为，根据《深圳市建设工程质量管理条例》第八条的规定，深圳市住房和建设局作为深圳市建设行政主管部门，具有对本辖区内建设工程质量实行监督管理的行政职责，故深圳市住房和建设局具有对涉案“中洲华府二期”项目作出竣工验收备案具体行政行为的职权和职责。本案的争议焦点是：深圳市住房和建设局对涉案“中洲华府二期”项目予以房屋建筑项目竣工验收备案行为是否合法。国务院制定的《建设工程质量管理条例》第四十九条第一款规定：“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案”。《深圳市建设工程质量管理条例》第五十九条第一款规定：“建设单位应当自房屋建筑工程竣工验收和消防、电梯、燃气等工程验收合格之日起十五日内，将竣工验收报告和有关合格证明文件或者准许使用文件报建设行政主管部门备案”。国务院制定的《建设工程质量管理条例》是现行有效的行政法规，《深圳市建设工程质量管理条例》是现行有效的较大市地方性法规，并不是经济特区法规。根据《中华人民共和国立法法》第七十九条第二款的规定，行政法规的效力高于地方性法规、规章。故国务院制定的《建设工程质量管理条例》的相关规定也应适用本案。本案中，深圳市中洲宝城置业有限公司在申请竣工验收备案时，除了提交房屋建筑工程竣工验收报告和消防、电梯、燃气等工程验收报告资料外，还应当提交规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门办理备案手续。深圳市住房和建设局在办理备案过程中未审查规划、环保等行政主管部门出具的认可文件，即向深圳市中洲宝城置业有限公司办理了竣工验收备案，该备案行为与上述法规的规定不符。鉴于“中洲华府二期”大部分业主已办理入伙手续，有部分业主还办理了房地产证，若撤销该竣工验收备案将会对整个小区业主的共同利益造成重大影响，因此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条的规定，原审法院确认深圳市住房和建设局作出的“中洲华府二期”项目竣工验收备案行为违法，深圳市住房和建设局应采取相应的补救措施。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第七十四条第一款第（一）项、第七十六条之规定，判决如下：一、确认深圳市住房和建设局于2015年2月4日作出“中洲华府二期”房屋建筑项目竣工验收备案行为违法。二、责令深圳市住房和建设局采取相应补救措施。
上诉人深圳市中洲宝城置业有限公司不服原审判决向本院提出上诉。上诉请求：1、撤销一审判决。2、驳回黄雄奇等74人的诉讼请求。上诉理由：一、《建设工程质量管理条例》第四十九条与《深圳市建设工程质量管理条例》第五十九条规定不冲突，并不影响该深圳市住房和建设局对深圳市中洲宝城置业有限公司作出的备案行为的合法性，一审法院适用法律错误。（一）竣工验收备案属于“告知性备案”，不应作实质审查。备案不属于行政许可，它是事后监管的一种管理手段，属于《行政许可法》第61条规定的行政机关通过核查被许可人报送有关材料履行监管职责的情况。其只针对申请备案人提交的材料出具收文回执，回执上罗列的资料是申请人提交的资料，并不像行政许可一样赋予或确认行政相对人某项权利或资格，因此不存在违法一说。（二）规划、环保早已办理了竣工验收，其验收标准高于法律、行政法规的规定。深圳市中洲宝城置业有限公司于2014年12月16日和2015年5月19日分别通过环保验收与规划验收，不备案并不影响黄雄奇等74人的实体权利。二、一审判决违反了信赖保护原则，深圳市中洲宝城置业有限公司完全符合建设工程质量管理条例对验收备案的规定。深圳市中洲宝城置业有限公司严格依照《深圳市建设工程质量管理条例》的规定进行验收备案，且早已通过环保验收和规划验收，如果因为《深圳市建设工程质量管理条例》与《建设工程质量管理条例》存在不一致的规定而确认备案行为违法，违反了行政法的信赖保护原则。三、一审判决未考虑到判决的社会效果。由于《深圳市建设工程质量管理条例》未要求申请验收备案的申请人提交环境保护验收及规划验收材料，依此类推，深圳市所有的建设工程都未提交这两类材料，那么只要业主在诉讼时效内提起行政诉讼，法院如果都判决该验收备案行为违法，那么开发商都将承担房地产买卖合同的违约责任和风险，因深圳市立法机关的疏忽带来的立法漏洞将全部由行政相对人来承担，这明显是不合理的。
被上诉人黄雄奇等74人答辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院维持原判。
原审被告深圳市住房和建设局陈述称，其是按照法律规定的程序经过了检验和备案。
经审理，原审查明的上述事实无误，本院予以确认。
本院认为，本案中黄雄奇等74人以“涉案房屋厨房无烟道、卫生间无下水道”为由提起行政诉讼，要求撤销深圳市住房和建设局对涉案小区“中洲华府二期”商品房出具的编号2015017《深圳市房屋建筑工程项目竣工验收备案收文回执》。故本案的审理对象就是编号2015017《深圳市房屋建筑工程项目竣工验收备案收文回执》的合法性问题。
国务院制定的《建设工程质量管理条例》第四十九条第一款规定：“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案”。该规定应当是深圳市住房和建设局受理建筑工程项目竣工验收备案申请的依据。深圳市住房和建设局在作出涉案回执时，没有审查规划、环保等行政主管部门出具的认可文件，违反法律规定，原审法院确认违法并责令其采取补救措施，本院予以确认。深圳市中洲宝城置业有限公司的上诉理由缺乏法律依据，本院予以驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费人民币50元，由深圳市中洲宝城置业有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 杨克成
审判员 王成明
审判员 王强力
二〇一六年十一月七日
书记员 胡惠敏