广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）粤高法行终字第258号
上诉人（原审第三人）：湛江市粮食局坡头分局。
法定代表人：凌大全，局长。
委托代理人：李竞，广东君厚律师事务所律师。
委托代理人：何小瑜，广东君厚律师事务所实习律师。
上诉人（原审原告）：湛江市坡头区南调街道海东社区欧烟楼居民小组。
负责人：欧日涛，组长。
委托代理人：唐爱民，广东民赐律师事务所律师。
委托代理人：骆亚晃，男，住广东省湛江市。
被上诉人（原审第三人）：湛江市坡头区南调街道海东社区欧烟楼第四经济合作社。
负责人：庞土兴，社长。
委托代理人：仲兆庶，广东红棉律师事务所律师。
委托代理人：庞小兰，女，住广东省湛江市。
原审被告：湛江市人民政府。住所地：广东省湛江市赤坎区跃进路**号。
法定代表人：王中丙，市长。
委托代理人：陈文，湛江市人民政府调处纠纷办公室干部。
委托代理人：方卫，湛江市人民政府调处纠纷办公室干部。
湛江市粮食局坡头分局（下称坡头粮食分局）、湛江市坡头区南调街道海东社区欧烟楼居民小组（下称欧烟楼居民小组）因与湛江市人民政府、湛江市坡头区南调街道海东社区欧烟楼第四经济合作社（下称第四合作社）土地权属争议处理决定行政纠纷一案，不服广东省湛江市中级人民法院（2013）湛中法行重字第2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院认为：本案为土地确权纠纷。本案争议的焦点主要为：原告是否具有诉讼主体资格；被告将本案争议土地使用权确定给第三人坡头粮食分局以及指令由湛江市坡头区人民政府负责牵头协调妥善处理坡头粮食分局与第四合作社的征地补偿遗留问题的具体行政行为是否合法。
原告作为被告作出的湛府行决（2012）1号《关于欧烟楼第四合作社与坡头粮食分局及欧烟楼居民小组土地权属争议的重新处理决定书》（下称湛府行决（2012）1号《重新处理决定书》）的被申请人，认为湛府行决（2012）1号《重新处理决定书》侵犯其合法权益，有权提起行政诉讼。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”和原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条“土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，……”的规定，被告湛江市人民政府对本案2.6亩土地权属争议作出确权处理是其法定职责。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条规定：“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；实施《六十条》时确定为集体所有的土地，属农民集体所有。”本案争议的2.6亩土地在第四合作社持有的1953年吴川县人民政府颁发的《土地房产所有证》范围之内，争议地属于第四合作社集体所有。经广东省人民政府征地办公室批复核准坡头粮食分局征用的10.178亩土地，其中包含本案争议的2.6亩土地。但坡头粮食分局在征用土地时，没有与本案争议的2.6亩土地的所属集体签订征地协议，也没有向该2.6亩土地的所属集体支付征地款，2.6亩土地的征地手续尚未实际完成，因此，本案争议的2.6亩土地未被合法征收，其权属仍为集体所有。被告在湛府行决（2012）1号《重新处理决定书》中认定争议的2.6亩土地属于国家所有，没有法律依据。据此，被告于2012年8月8日作出湛府行决（2012）1号《重新处理决定书》认定事实不清，证据不足，适用法律错误，依法应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项之规定，判决：撤销湛江市人民政府于2012年8月8日作出湛府行决（2012）1号《重新处理决定书》的具体行政行为，限湛江市人民政府在本判决生效后的法定期限内重新作出具体行政行为。
坡头粮食分局不服一审判决，向本院提起上诉称：1、涉案土地已经被广东省人民政府征地办公室作出粤府征函（1985）199号《关于湛江市坡头区粮油公司征地的复函》征收，上诉人也向湛江市坡头区南调乡支付了征地补偿款。原审法院对上诉人使用土地已经有20多年、而第四合作社一直无异议的问题没有查清。2、庞罗春、庞李兴虽持有1953年《土地房产所有证》，但该地早已归村集体所有，而原审法院没有查清1962年至1980年欧烟楼村分队前争议地的权属应归哪个村集体所有。3、广东省人民政府的复议决定已经认定湛江市人民政府的原处理决定事实不清，并责令其重作，现原审法院又判决湛江市人民政府重新作出处理决定，属程序违法。综上，请求撤销原判，维持湛江市人民政府作出的湛府行决（2012）1号《重新处理决定书》第一项，改判驳回被上诉人第四合作社的起诉。
欧烟楼居民小组不服一审判决，向本院提起上诉称：1、庞罗春持有的《土地房产所有证》的土地依法已经属于欧烟楼村生产队（居民小组）集体所有，原审法院把失效的私有土地认定为第四合作社农民集体“持有”，明显是认定事实错误。2、庞罗春从来就不是人民公社的社员，不存在“带地入社”的事实。3、广东省人民政府的复议决定已经认定涉案土地属于国家所有，原审判决确认争议地属于第四合作社集体所有超越法定职权。4、广东省人民政府的复议决定责令湛江市人民政府在60日内重新作出处理决定，但湛江市人民政府却拖延了19个月才作出重新处理决定，程序严重违法。5、坡头粮食分局从未与第四合作社发生过任何征地关系，争议的2.6亩土地的“征地补偿遗留问题”不应在坡头粮食分局与第四合作社之间处理解决，而应当在坡头粮食分局与欧烟楼居民小组之间处理解决，湛江市人民政府作出的湛府行决（2012）1号《重新处理决定书》第二项决定属超越职权。综上，请求撤销原判，撤销湛府行决（2012）1号《重新处理决定书》第二项，维持湛府行决（2012）1号《重新处理决定书》第一项。
被上诉人第四合作社答辩称：1、争议土地在1953年即由吴川县人民政府颁发《土地房产所有证》给第四合作社的村民庞罗春、庞李兴兄弟，土地所有权属于第四合作社事实清楚，证据充分。2、涉案土地没有被依法征收，湛江市人民政府作出的湛府行决（2012）1号《重新处理决定书》将争议地所有权处理为“国家所有”、“由坡头粮食分局管理使用”证据不足，依法应撤销。3、坡头粮食分局基建任务已经完成，不再需要争议地，其强行侵占争议地后并没有真正使用争议地，从情理上应当退还第四合作社。4、湛府行决（2012）1号《重新处理决定书》第二项“由湛江市坡头区人民政府负责牵头协调妥善处理坡头粮食分局与第四合作社的征地补偿遗留问题”事实证明是行不通的。综上，原审判决事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审被告湛江市人民政府答辩称：本府作出的湛府行决（2012）1号《重新处理决定书》是依法履行生效的行政复议决定。本府在调查取证、核实材料、实事求是的基础上，根据相关法律作出的决定事实清楚，适用法律正确。湛府行决（2012）1号《重新处理决定书》第二项“由湛江市坡头区人民政府负责牵头协调妥善处理坡头粮食分局与第四合作社的征地补偿遗留问题”是为了更好地促进社会和谐稳定，按照“以人为本”、“属地管理”的原则，立足把历史遗留问题解决在当地、解决在基层。综上，请求二审法院判决维持湛府行决（2012）1号《重新处理决定书》。
本院经审理查明：本案争议地位于坡头区南调路南边，在原北边岭内，面积2.6亩，四至：东至围墙（B、C点连线），南至空地、房屋（C、D点连线），西至空地（A、D点连线），北至空地、楼房（A、B点连线），A、B、C、D点的连线为争议范围（见第四合作社与坡头粮食分局及欧烟楼居民小组土地权属处理示意图）。坡头粮食分局持有的1992年粤房字第06182**号、1994年粤房字第49021**号《房屋所有权证》中，有少部分面积与本案争议地面积重叠。
上世纪八十年代，欧烟楼村、莫烟楼村、周烟楼村同属湛江市坡头区南调乡人民政府管理。欧烟楼村、莫烟楼村、周烟楼村均成立生产队，归烟楼大队统一管理。1980年，欧烟楼村分出四个生产队，即欧烟楼第一、第二、第三、第四生产队。
本案，第四合作社为证明争议地权属，提供了1953年吴川县人民政府颁发给庞罗春、庞李兴等人的《土地房产所有证》，面积4.4亩，涉案的2.6亩争议地在该证范围内。庞罗春、庞李兴分别于上世纪五、六十年代外出工作，其亲属仍在欧烟楼村生产。人民公社化至1978年间，该地是欧烟楼村生产队集体土地，由庞罗春、庞李兴亲属耕种。1981年9月25日，坡头施工队与坡头公社烟楼大队签订《租地协议书》，争议地在被租用土地范围内，该协议书最后签字甲方为：邱土如，经办人为：林泉；乙方为：烟楼大队盖章，经办人为：耕作主庞李兴签字。庞罗春出资5000元，由施工队在该地内建有一幢两层棚屋，兄弟俩共住第一层，第二层租给施工队办公。
1984年12月，湛江市坡头区粮油公司（现坡头粮食分局）领取了湛江市城乡建设局的《国家建设征用土地通知书》，该通知书备注（1）：“红线内所拨划之用地，由坡头区粮油公司负责征购，后按附图红线划分范围。占用欧烟楼土地问题，由双方协商解决。”1985年3月21日，湛江市坡头区粮油公司（甲方）与湛江市坡头区南调乡（乙方）签订了《征地协议书》，征用坡耕地10.178亩（其中欧烟楼2.6亩，莫烟楼村3.173亩，周烟楼村0.867亩，欧烟楼一队2.687亩，三队0.851亩），无偿征用荒、坟地1.284亩。其中明确：“欧烟楼村出租给坡头施工队的2.6亩坡耕地的赔偿款，在欧烟楼村未作适善处理此款之前，此款由乡政府待收。”乙方有湛江市坡头区南调乡人民政府、欧烟楼村一队、三队、莫烟楼村、周烟楼村代表签名确认。湛江市坡头区粮油公司亦向湛江市坡头区南调乡人民政府支付了土地补偿费和安置补助费，涉案2.6亩土地的补偿安置费至今无人领取。1985年6月18日，广东省人民政府征地办公室对湛江市人民政府作出粤府征函（1985）199号《关于湛江市坡头区粮油公司征地的复函》，同意湛江市坡头区粮油公司征用该区南调乡欧烟楼、莫烟楼、周烟楼土地11.462亩（坡耕地10.178亩，荒、坟地1.284亩），以建设粮油仓库、门市部、办公室、宿舍，补偿、安置补助费按协议书办理。1985年10月，湛江市坡头区粮油公司在用地时，要求清理征用土地上的附着物，但庞罗春有两层棚屋不肯拆除，后由区组成执法队强行拆除。1986年1月15日，为解决烟楼村人多地少、农田建设的问题，坡头粮食分局与湛江市坡头区南调乡烟楼村签订了《征地补充协议》，由坡头粮食分局支援补助烟楼村5089元，其中欧烟村1300元，但欧烟楼村代表无人签名，上述款项至今无人领取。
另查明：1993年10月8日，甲方陈如英、庞罗春与乙方第四生产队签订《协议书》，约定：“1、甲方陈如英、庞罗春同意入队，第四生产队同意接收入队，陈如英、庞罗春给四队在粮食局的土地666平方（即1亩地），告状费全部由陈如英、庞罗春负责。2、生产队负责协助陈如英、庞罗春搞妥市场，林水旺占地问题。3、双方不得违反本协议。”
再查明：2010年3月8日，湛江市人民政府对本案争议依法立案调查取证，并多次组织当事人进行协商，未能协商解决。湛江市人民政府于2010年6月2日作出湛府行决（2010）2号《关于欧烟楼第四合作社与坡头粮食分局及欧烟楼居民小组土地权属争议的处理决定书》，决定：坡头粮食分局将争议的2.6亩土地退还给第四合作社，该土地权属属于第四合作社所有。坡头粮食分局、欧烟楼居民小组不服，向广东省人民政府申请行政复议。2010年11月4日，广东省人民政府作出粤府行复（2010）217号《行政复议决定书》，认为争议土地已经广东省人民政府批准征用，其土地性质已依法转为国家所有，湛江市人民政府无视上述事实及坡头粮食分局在争议土地上已建成两幢建筑物且领取了《房屋所有权证》的事实，将争议土地权属裁决归第四合作社集体所有，处理明显不当，决定：1、撤销湛江市人民政府作出的湛府行决（2010）2号《关于欧烟楼第四合作社与坡头粮食分局及欧烟楼居民小组土地权属争议的处理决定书》；2、责令湛江市人民政府依法重新作出处理决定。湛江市人民政府经调查，于2012年8月8日再次作出湛府行决（2012）1号《重新处理决定书》，决定：一、争议的2.6亩土地权属属于国家所有，由坡头粮食分局管理使用；二、由湛江市坡头区人民政府负责牵头协调妥善处理坡头粮食分局与第四合作社的征地补偿遗留问题。第四合作社不服，向广东省人民政府申请行政复议。2012年11月3日，广东省人民政府作出粤府行复（2012）308号《行政复议决定书》，维持了湛府行决（2012）1号《重新处理决定书》。欧烟楼居民小组不服湛府行决（2012）1号《重新处理决定书》，向原审法院提起诉讼，请求撤销湛府行决（2012）1号《重新处理决定书》第二项，判决争议的2.6亩土地的征地赔偿款归属欧烟楼居民小组集体所有。原审法院于2013年1月22日作出（2012）湛中法行初字第145号行政裁定，驳回欧烟楼居民小组的起诉。欧烟楼居民小组不服，向本院提起上诉，本院于2013年8月29日作出（2013）粤高法行终字第275号行政裁定，撤销（2012）湛中法行初字第145号行政裁定，本案由原审法院继续审理。
本院认为，国务院发布的原《国家建设征用土地条例》（1982年5月14日起施行）第四条规定：“国家建设征用土地，凡符合本条例规定的，被征地社队的干部和群众应当服从国家需要，不得妨碍和阻挠。”第五条规定：“征用的土地，所有权属于国家，用地单位只有使用权。”原《广东省国家建设征用土地实施办法》（1983年11月12日起施行）第五条规定：“省、自治州、省辖市人民政府和地区行政公署的征地办公室以及各县（市）建设委员会（基建局）是各级人民政府管理国家建设征用土地的工作机构，负责贯彻执行《条例》和本实施办法，并对本地区的征地工作进行检查督促。”第七条规定：“征地程序：一、用地单位持计划部门批准的建设项目计划任务书或上级主管机关的有关证明文件，向拟征地所在地的管理征地工作机构申请选址，经审查同意后进行选址。占用耕地面积较多或影响农业生产规划和生态平衡较大的项目，应取得当地农业部门同意；在城市规划区范围内的，应取得城市规划管理部门同意。二、建设地址选定后，由所在地的管理征地工作机构组织用地单位、被征地单位和有关单位，初步划定征地范围线，商订征地补偿和安置协议书。三、初步核定用地面积和划定征地界线后，由用地单位向所在地的县、市人民政府正式申报。申请征地报告应说明征地用途、土地属境、位置、类别和面积，同时报送下列附件：（一）计划部门批准的建设项目计划任务书（副本）；（二）标明征地界线及经双方签名盖章的征地地形图和建设项目总平面布置图；（三）征地补偿、安置协议书；（四）对“三废”污染的治理、砍伐树木和绿化建设方案；（五）被征用土地所需减免粮食征购任务和增加统销指标的有关材料等。四、按审批权限批准征地后，由所在地的管理征地工作机构发给用地单位使用土地通知书。用地单位与被征地单位签订的补偿、安置协议书同时生效。”1985年3月，湛江市坡头区粮油公司与湛江市坡头区南调乡签订了《征地协议书》，约定了征用涉案土地和相关补偿事宜。湛江市坡头区南调乡人民政府已代表各用地单位签名确认上述征地协议，并领取了征地补偿费和安置补助费。1985年6月，广东省人民政府征地办公室亦作出了粤府征函（1985）199号《关于湛江市坡头区粮油公司征地的复函》，同意湛江市坡头区粮油公司征用包括涉案土地在内的11.462亩土地建设粮油仓库、门市部、办公室、宿舍。上述事实表明，涉案土地已经依据当时施行的《国家建设征用土地条例》和《广东省国家建设征用土地实施办法》的相关规定，被依法征用为国有土地。欧烟楼村代表未在《征地协议书》上签名以及涉案2.6亩土地补偿款未领取，并不影响涉案土地被依法征用为国有土地的事实。据此，湛江市人民政府作出湛府行决（2012）1号《重新处理决定书》，将争议的2.6亩土地权属确定为国家所有，由坡头粮食分局管理使用，具有事实和法律依据。原审判决撤销湛府行决（2012）1号《重新处理决定书》第一项不当，本院依法予以纠正。
《农村人民公社工作条例修正草案（节录）》（1962年9月27日实施）第二十一条规定：“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。”据此，人民公社化后，土地应当属于生产队所有，不再属于私人所有。1980年欧烟楼村分为四个生产队后，并没有证据证明涉案土地被划归该村任何一个生产队使用，而陈如英、庞罗春是1993年10月8日才与第四生产队签订《协议书》，由第四生产队“同意接收入队”（仅涉及约1亩土地），但涉案土地早于1985年已经被征用为国有土地。基于上述理由，第四合作社以庞罗春、庞李兴持有的1953年《土地房产所有证》主张“村民带土地入队”，涉案土地应当属其所有缺乏事实和法律依据。由于本案并无证据证明涉案土地在征用前属于原欧烟楼村第四生产队所有，原湛江市坡头区粮油公司与湛江市坡头区南调乡1985年签订的《征地协议书》无第四生产队代表签名并无不当，而湛府行决（2012）1号《重新处理决定书》认定自从1980年欧烟楼村分为四个生产队后，社员使用的土地随社员入队，并在湛府行决（2012）1号《重新处理决定书》第二项中确定由湛江市坡头区人民政府负责牵头协调妥善处理坡头粮食分局与第四合作社的征地补偿遗留问题，显系事实不清，证据不足，依法应予撤销。
综上，坡头粮食分局和欧烟楼居民小组的上诉理由成立，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）、（二）项和第六十一条第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销湛江市中级人民法院（2013）湛中法行重字第2号行政判决；
二、维持湛江市人民政府湛府行决（2012）1号《重新处理决定书》第一项；
三、撤销湛江市人民政府湛府行决（2012）1号《重新处理决定书》第二项。
本案一、二审案件受理费共100元，由被上诉人湛江市坡头区南调街道海东社区欧烟楼第四经济合作社负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘德敏
代理审判员 罗 燕
代理审判员 李穗珍
二〇一四年六月四日
书 记 员 李 捷