河南省三门峡市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）豫12行终38号
上诉人（原审第三人）王淑兰，女，1938年9月15日出生，汉族，住三门峡市湖滨区。
委托代理人唐太科、许乐乐，河南崤函律师事务所律师。一般授权。
被上诉人（原审原告）梁红专，男，1958年7月9日出生，汉族，住址同上。
委托代理人高远，河南恒翔律师事务所律师。特别授权。
被上诉人（原审被告）三门峡市湖滨区人民政府房屋征收办公室。住所地三门峡市湖滨区信访局院内。
法定代表人ＸＸ，该征收办主任。
委托代理人许林，该办工作人员。特别授权
委托代理人何明义，河南永兴律师事务所律师。特别授权。
上诉人王淑兰因被上诉人梁红专诉三门峡市湖滨区人民政府房屋征收办公室（下称区征收办）撤销行政协议一案，不服陕州区人民法院（2016）豫1222行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人委托代理人唐太科、许乐乐，被上诉人梁红专及委托代理人高远，被上诉人区征收办委托代理人许林、何明义到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审查明，第三人王淑兰与其夫梁引道（已故）育有三子一女：梁红专、梁红平、梁红旗、梁红梅。原告梁红专系长子。1992年4月三门峡市湖滨区原土地管理局为崖底乡崖底村二组梁引道颁发了三湖集建（92）字第01-03-338号集体土地建设用地使用证。2008年6月，原告三兄弟与其父母签订“家庭调解协议书”，“二老宅基地归老大所有。此协议由二老、兄弟三人协商同意。”二老签字，崖底村委加盖公章。同年7月梁红专将该宅基上四间瓦房拆掉新建楼房3层15间。2011年4月11日梁引道立遗书：长子梁红专养老送终，我去逝后由梁红专继承我名下所有财产（宅基地）其他人不得拥有。与王淑兰一同签字。2014年梁引道故去，梁红专出钱办理丧葬事宜。2016年4月25日，湖滨区人民政府发布三湖政[2016］5号文件“关于对崖底村及周边棚户区房屋征收的决定”、征收补偿安置方案。被告区征收办是湖滨区政府专门负责湖滨区国有土地上房屋征收安置补偿方案的拟定，房屋征收公告的发布，房屋征收与补偿工作具体实施的征收部门。征收开始后，2016年5月6日，第三人王淑兰与湖滨区征收办签订房屋征收补偿协议“第二条1、甲方给予乙方置换安置房建筑面积200平方米、商业房建筑面积20平方米和叁万元（￥30000元）的货币补偿”。2016年10月12日崖底村委就被征收楼房及梁引道家庭调解和执行情况，即2008年6月梁红专三兄弟及村领导、梁家长辈协商达成协议，梁引道、王淑兰由长子梁红专养老送终，宅基地归梁红专所有。2011年二老立遗嘱再次明确宅基地归梁红专。梁红专将旧房拆除新建楼房三层的所有权归梁红专。梁红专悉心照顾二老，2014年梁引道离世后梁红专操办丧葬事宜，继续照顾其母等出具说明，并由见证人梁某等8人签名。该房屋被征收后，梁红专已领取协议约定的相应款项。2016年11月4日原告梁红专提起诉讼，请求撤销房屋征收补偿协议等。
一审另查明，2016年8月23日王淑兰作为原告向湖滨区人民法院提起民事诉讼，请求判决湖滨区政府因征收其宅基地及房屋置换的房产归其所有；被告梁红专返还其征收拆迁补偿费83400元，第三人湖滨区政府崖底街道办事处（下称湖滨区政府崖底街道办）承担连带责任，该案正在审理中。
一审认为，被告区征收办作为湖滨区人民政府负责辖区内房屋征收工作部门，在实施征收的过程中，与被征收人签订征收协议。对该协议，原告梁红专诉讼主体适格；原告请求撤销该协议，根据《行政诉讼法》三十四条规定，被告区征收办对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。第一，事实方面。涉案崖底村二组的集体土地建设用地的使用证的使用权人为原告之父梁引道。2008年6月，梁引道（尚在世）、王淑兰与原告兄弟三人签订家庭调解协议，对宅基地上的财产作了处分，各方当事人均签字署名，是其真实意思表示，内容明确，指向具体；同年7月梁红专将宅基地上原有四间瓦房拆掉并新建楼房3层15间,原告因建造依法取得物权。2010年4月，梁引道又立遗嘱，对其名下所有财产（宅基地）作了处分，第三人王淑兰签字见证，表明梁引道名下财产宅基地已由承担养老送终义务的原告继承，这一意思表示真实；原告依该遗嘱履行了对其父梁引道养老送终义务。证明该遗嘱已执行，有关继承人无异议；征收时，房屋补偿也由原告领取，协议各方亦无异议，证明此处的房屋为原告所有，所以被告区征收办与第三人王淑兰签订的征收补偿协议基础事实不存在；第二，证据方面。被告为证明其征收补偿协议的合法性，提交了该动迁户的全部档案，其中虽有原告梁红专代第三人王淑兰在“主体构筑物丈量登记表”、“附属构筑物丈量登记表”、“基本情况核对表”、“房屋建筑面积认定及补偿情况明细表”、“征收补偿办理表”等表上的签字，但第三人王淑兰均是“户主”的身份，而未提供第三人王淑兰系所有权人的证据，应当视为其证据不充分；第三，程序方面。国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查，调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。被告就被征收房屋虽有原告及第三人签字确认，但该形式不是行政法规的规定，也未举证证明其程序合法，被告这一程序违法，使有关当事人的权利缺少了救济和保护；在广大农村，继承人与被继承人之间就其财产或遗产作出处理和安排，或同一顺序继承人之间就被继承人的遗产作出相应的表示和处理。虽有不合法的情形，但当事人意思表示真实，且已实际履行相应义务，这一现象亦为社会公众接受、认可，符合社会公序良俗。就本案，登记在原告之父梁引道名下的宅基地，先有户主梁引道书面表示、王淑兰签字，后有梁引道遗嘱，同一顺序第三人和原告三兄弟的签字；原告按协议及遗嘱履行了相关义务。所以该宅基地由原告取得使用权并无不妥。综上，区征收办与第三人王淑兰签订的《房屋征收补偿（产权调换）协议》事实不存在，主要证据不足，违反法定程序，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决：
撤销被告区征收办与第三人王淑兰签订的《房屋征收补偿（产权调换）协议》。
上诉人王淑兰上诉称，根据《土地管理法》、《继承法》及最高法院司法解释，宅基地是农村农户或个人用作住宅而占有、利用集体所有的土地，公民只享有使用权，不属于个人财产，不能作为遗产继承。本案家庭调解协议和梁引道遗嘱中对宅基地的处分违反法律规定无效，不能据此认定梁红专拥有诉争127号宅基地。且农村居民建造住宅以户为单位。本案征收房屋集体土地使用证登记为梁引道，供其全家使用，王淑兰仍然健在，梁红专分户另取得该村255号宅基地。一审认定梁红专是127号宅基地的使用权人，无事实依据和法律依据。
其次，上诉人王淑兰是该处宅基地的使用权人，即是该宅基地户主，属于被征收主体，区征收办征收过程中，丈量登记整个过程梁红专均在场，并代上诉人与区征收办签订《房屋征收补偿协议》、领取补偿款。不存在侵害其他当事人权利的情况，梁红专从未提出过异议。因此，王淑兰与区征收办签订的《房屋征收补偿协议》，主体适格，证据充分，程序无误，合法有效。原审判决撤销，明显错误。
请求：依法改判驳回梁红专的诉讼请求。一、二审案件受理费均由被上诉人承担。
被上诉人梁红专辩称，2008年6月父亲梁引道及母亲王淑兰已协议将宅基地使用权实际交付我，村委会加章确认，并非只有遗嘱。自己取得宅基地使用权。一审运用法律与农村实际情况结合方式处理纠纷，符合大众一般认知和公序良俗原则。
其次，2008年6月村委会主持签订《家庭调解协议》后，梁红专新建涉案房屋王淑兰认可。区政府棚户区改造征收补偿安置方案针对房屋的征收行为，梁红专为房屋所有权人，区征收办未调查认定母亲为所有权人，对其进行征收，明显错误。
综上，原审认定事实清楚、证据充分，适用法律正确，程序合法，判决并无不当。请求驳回上诉人的上诉请求。
被上诉人区征收办辩称：（一）、我国是以户享有农村宅基地使用权，并按户发放宅基地使用证。王淑兰代表户内成员和区征收办签订征收补偿协议符合法律规定。梁红专明知并代王淑兰签订和代领补偿款，表明认可王淑兰与区征收办签订的协议。且梁红专本人在征收范围内另有宅基地，也作为户代表签订协议和领款。本案为行政案件，应当审查行政行为即征收补偿协议是否合法，而不是审理家庭内部财产分割的民事争议。协议签订后，梁红专可持遗嘱要求家庭成员对补偿协议上的财产进行内部分割，达不成协议可提起诉讼。而不是撤销征收补偿协议。更不能把家庭内部财产分割依据作为行政行为是否合法的依据。原判事实错误，导致梁红专认可的协议，又被否认。
（二）、上诉人作为老年人，其权益更应给予保障，原判撤销征收补偿协议，否认了上诉人作为户主享有的补偿权利，损害了其合法权益，明显不公。且撤销征收补偿协议后是否继续签订，如何处理判决未予明确。
（三）、签订征收补偿协议前，区征收办详细做了入户调查和丈量，确认王淑兰是户主、各方无争议、梁红专认可，才签订协议。区征收办尽职尽责，程序合法。户内人员财产如何分配，要区征收办签订协议时分割超越职权范围。
综上，请求撤销原判，维持征收补偿协议。
本院经审理查明，1992年4月，原三门峡市湖滨区土地管理局向该区崖底乡崖底村二组梁引道颁发了三湖集建（92）字第01-03-338号集体土地建设用地使用证，即本案征收的三门峡市湖滨区崖底乡崖底村127号宅院。2008年6月，被上诉人梁红专（为长子）兄弟三人与其父梁引道、其母王淑兰签订“家庭调解协议”，“1、××需人力、财力照顾，现兄弟三人：梁红专、梁红平、梁红旗协商，由老大梁红专承担养老的一切费用并养老送终。2、老二梁红平、老三梁红旗各自按其心意照顾二老。3、二老宅基地归老大所有。此协议由二老、兄弟三人协商同意。”梁引道、王淑兰，梁红专三兄弟及调解人梁某均签字，同时崖底村委会在协议书上加盖印章。同年7月梁红专在该宅基地上将原有四间瓦房拆除新建楼房3层15间。并按协议赡养其父母。2011年4月11日，梁引道自立遗嘱：长子梁红专尽养老事宜送终，等我去逝后，由长子梁红专继承我名下所有财产（宅基地）其他人不得拥有。梁引道、王淑兰夫妇签字。2014年梁引道病故，梁红专为其父操办了丧葬事宜。
2016年4月25日，三门峡市湖滨区人民政府发布三湖政[2016］5号文件“关于对崖底村及周边棚户区房屋征收的决定”，同时发布了征收补偿安置方案。被上诉人区征收办是湖滨区政府成立的，专门负责湖滨区国有土地上房屋征收安置补偿方案的拟定，房屋征收公告的发布，房屋征收与补偿工作具体实施的征收部门。征收开始后，被上诉人区征收办对127号宅院以王淑兰为户主代表，入户进行调查、丈量，被上诉人梁红专在场，并代第三人王淑兰在“主体构筑物丈量登记表”、“附属构筑物丈量登记表”、“基本情况核对表”、“房屋建筑面积认定及补偿情况明细表”、“征收补偿办理表”上签字确认。2016年5月6日，被上诉人梁红专代其母即第三人王淑兰与被上诉人区征收办签订房屋征收补偿（产权调换）协议，约定：“甲方（区征收办）确认乙方（王淑兰）宅基地面积0.2亩。甲方给乙方置换安置房建筑面积200平方米、商业房建筑面积20平方米和30000元的货币补偿。……，另外对装修补偿费、搬迁补偿费、临时安置补偿费、搬迁奖励等进行了约定。此后，梁红专代为领取上述补偿款项83400元。在此期间，梁红专本人及他人对王淑兰的户主身份和房屋征收补偿协议的具体内容均未提出任何异议。上述协议签订及127号宅院被拆迁后，梁红专另租房屋并安排其母王淑兰一起临时居住，后王淑兰被上诉人梁红专之妹梁红梅接走一起生活至今。
另查明，2016年8月23日，上诉人王淑兰作为原告以梁红专为被告、湖滨区政府崖底街道办为第三人向湖滨区人民法院提起不当得利之诉，请求判决第三人湖滨区政府崖底街道办因征收原告宅基地及房屋而置换的房产归其所有；被告梁红专立即返还原告征收拆迁补偿费用83400元，第三人湖滨区政府崖底街道办承担连带责任。该院审理期间，梁红专向陕州区人民法院另行提起本案要求撤销房屋征收补偿协议行政之诉。
又查明，原告王淑兰诉被告梁红专及第三人湖滨区政府崖底街道办不当得利一案，湖滨区人民法院于2017年4月6日作出（2016）豫1202民初3876号民事判决，判令被告梁红专返还原告王淑兰装修补偿费、搬迁补助费、生活补助费、临时补助费、搬迁奖励共计53400元，限判决发生法律效力之日起十日内履行完毕。二、驳回原告王淑兰的其他诉讼请求。梁红专不服向本院提起上诉，现该案正在二审审理之中。
本院认为，本案作为行政诉讼案件应着重对该行政协议的合法性进行审查。因梁红专依据家庭调解协议赡养其父母梁引道和王淑兰，在其父梁引道名下的127号宅院改建三层楼房一起居住，故区征收办确认王淑兰为户主，由梁红专以户主王淑兰的名义签订房屋征收补偿（产权置换）协议，梁红专在签订协议时以及征收中区征收办动迁调查等均由其参加并代户主王淑兰签字确认，其本人对其母的户主身份，和与其母王淑兰对房屋征收补偿（产权置换）协议中确定的宅基地面积、房屋情况及补偿和置换的标准、内容，行政协议的程序均无异议，也即对签订协议的主体、程序和内容各方并无异议。故，一审认定区征收办与王淑兰签订的房屋征收补偿协议事实不存在、程序不当，予以撤销，证据不足。梁红专基于家庭调解协议和梁引道遗嘱，尽了赡养其父母梁引道、王淑兰的义务和在该宅基地原址改建三层楼房被征收等，其对房屋征收补偿（产权置换）协议中自己应得份额的具体分割问题，以及宅基地使用权人梁引道去世后，梁引道妻子王淑兰仍然健在，其作为户主，应享有的民事合法权益等民事争议，可依法另行处理。一审判决在本案行政诉讼中对涉案房屋的宅基地使用权及房屋所有权等民事争议直接确权不当。综上，一审认定事实不清，证据不足，适用法律不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：
一、撤销陕州区人民法院（2016）豫1222行初32号行政判决；
二、发回陕州区人民法院重新审理。
上诉案件受理费50元，退回上诉人王淑兰。
审判长 何红伟
审判员 刘 毅
审判员 贾永立
二〇一七年九月二十五日
书记员 韩东阳