贵州省遵义市播州区人民法院
行 政 判 决 书
（2018）黔0321行初41号
原告张光伦，男，汉族，1969年1月30日出生，贵州省遵义市人，住遵义市红花岗区。
委托代理人郭瑞承，贵州舸林律师事务所律师。
委托代理人陈安俊，贵州舸林律师事务所﹙实习﹚律师。
被告遵义市城乡规划局。地址：遵义市红花岗区大兴路***号。
统一社会信用代码：1152030000950575750T。
法定代表人石诗源，局长。
委托代理人杨志康，遵义市城乡规划局稽查执法支队红花岗大队工作人员。
委托代理人朱玲慧，贵州他山律师事务所律师。
委托代理人张毅，贵州他山律师事务所律师。
被告遵义市人民政府。地址：遵义市汇川区人民路***号。
统一社会信用代码：115203000095002207。
法定代表人魏树旺，市长。
委托代理人付全齐，市政府法制办行政复议应诉科工作人员。
委托代理人牟泰勇，贵州新长征律师事务所律师。
委托代理人杨文婷，贵州新长征律师事务所﹙实习﹚律师。
原告张光伦不服被告遵义市城乡规划局作出的遵市规限拆字﹙2017﹚第736号《责令限期自行拆除违法建筑决定书》和遵义市人民政府作出的遵府行复﹙2017﹚255号《行政复议决定书》一案，本院于2018年1月23日立案受理后，依法组成合议庭于4月23日公开开庭进行了审理。原告张光伦及委托代理人郭瑞承，被告遵义市城乡规划局委托代理人杨志康、朱玲慧，以及被告遵义市人民政府委托代理人付全齐、牟泰勇、杨文婷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年9月13日，遵义市城乡规划局对张光伦作出遵市规限拆字﹙2017﹚第736号《责令限期自行拆除违法建筑决定书》载明︰你在位于南部新区深溪镇龙江××××组建设的建(构)筑物项目，存在以下违法行为：未取得建设工程规划许可证进行建设。该建筑占地2823.63平方米，建筑总面积3499.9936平方米，层数：局部四层，建筑结构:砖混、板房结构。其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，上述事实有现场检查笔录、影像资料等证据在卷佐证，足以认定，属于违法建(构)筑物，应予拆除。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，限你自接到本决定书之日起3日内对上述违法建筑予以自行拆除。并告知其救济期限和途径及后果。张光伦不服向遵义市人民政府申请行政复议，2017年12月4日该府作出遵府行复﹙2017﹚255号《行政复议决定书》，维持遵义市城乡规划局作出的遵市规限拆字﹙2017﹚第736号《责令限期自行拆除违法建筑决定书》。
原告张光伦诉称，2011年，原告经与红花岗区深溪镇龙江村村民委员会协商，通过合法程序及手续，以经营权流转的形式花费68万元依法取得了土地使用权，并于2012年全部完成了在该块土地上所有生产性用房的建设。2017年初，原告所使用的土地要被政府征用，相关部门也依照《征收方案》对原告的房屋进行了测量。2017年9月8日，遵义市城乡规划局向原告送达了遵市规告﹙2017﹚第606号《行政处罚告知书》，告知原告修建的生产性用房系未取得《建设工程规划许可证》的违法建筑，并于9月13日向原告送达了《责令限期自行拆除违法建筑决定书》，限原告自接到《决定书》之日起3日内对该建筑予以自行拆除，后原告向遵义市人民政府申请行政复议，市人民政府复议维持。现原告修建的房屋已被规划局全部拆除。
原告认为，遵义市人民政府的复议决定及遵义市城乡规划局的拆除房屋决定及拆除房屋行为违法，严重损害了原告的合法利益，理由如下：1、本案中的房屋，大多系临时性建筑，而且自2012年完成房屋建设至2017年长达五年多的时间内，原告并未收到城乡规划部门及其他任何政府部门不准修建该房屋的任何通知、警告以及所修建的房屋系违法建筑的相关认定；2、2016年，政府相关部门因准备对龙江村的土地和房屋进行拆迁，又委托相关的测量部门对原告的养殖场进行了测量，并对该房屋制作了《房屋平面图》、《地上附属设施清单》等拆迁文件，该行为也肯定了原告所建房屋的合法性；3、被告规划局不管不问及当地政府对原告房屋的征收测量行为，使原告有充足的理由相信其修建的房屋系合法建筑，后原告为扩大生产经营规模，先后投入大量人力物力财力对房屋进行修缮和扩建，政府突然将原告房屋认定为违法建筑并予以拆除，使原告无法继续开展养殖经营，给原告造成了重大的经济损失；4、在当地有许多和原告相冋的房屋存在，但均按合法的房屋进行了征收和搬迁，被告单就原告的房屋进行强拆，违反了公正、公平的原则。基于上述事实与理由，故向人民法院提起诉讼，要求：判决撤销遵义市城乡规划局作出的遵市规限拆字﹙2017﹚第736号《责令限期自行拆除违法建筑决定书》，以及遵义市人民政府作出的遵府行复﹙2017﹚255号《行政复议决定书》；诉讼费由被告承担。
被告遵义市城乡规划局辩称，我方作出的《限期拆除违法建筑决定书》认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，依法应予维持。
2017年8月15日经群众举报原告的违法建筑行为，我局立案调查，经调查认定，2011年5月，原告张光伦在遵义市××××组流转土地约10亩用于养殖业发展。2011年至2013年期间，原告在未向遵义市深溪镇村镇建设服务中心申请相关的审批手续，也未向我局申请办理《临时规划许可证》或《建设工程规划许可证》的情况下私自进行房屋建造，经测量原告私自建筑的建筑物占地面积2823.63平方米，建筑面积为3499.9936平方米。我方于2017年9月8日对其下达了遵市规告字﹙2017﹚第66号《告知书》，告知原告拟作出的行政处罚和其享有陈述申辩、申请听证的权利。2017年9月13曰，我局作出了遵市规限拆﹙2017﹚第736号《责令限期自行拆除违法建筑决定书》，要求其自行拆除违法建筑，并依法送达原告。
我局认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。然而原告却没有申请办理《建设工程规划许可证》，显然属于违法建筑行为。再根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定：“未取得《建设工程规划许可证》或者未按照《建设工程规划许可证》的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”据此法律规定，原告的违法建筑依法应予限期拆除。
综上所述，我局作出的《责令限期拆除违法建筑决定书》认定事实清楚、证据确凿充分、程序合法、适用法律正确，依法应予维持，原告的诉讼请求依法应予驳回。
被告遵义市人民政府辩称，我府通过行政复议程序查明：2017年8月15日，遵义市城乡规划局以原告张光伦在深溪镇龙江××××组修建的建筑涉嫌违法建设而立案调查。经测量该建筑面积为3499.9936平方米，其中住址建筑面积383.18平方米，其余建筑用于养殖，其中板房24.76平方米，其余为砖混结构，已完工，但未取得《建设工程规划许可证》。2017年9月8日，遵义市城乡规划局作出遵市规告字﹙2017﹚第606号《告知书》，告知原告张光伦拟作出行政处罚事实、理由、依据及其享有陈述、申辩或申请听证的权利，原告张光伦在《告知书》告知的期间未行使该权利。2017年9月13日，遵义市城乡规划局作出遵市规限拆字﹙2017﹚第736号《责令限期自行拆除违法建筑决定书》，限原告张光伦自接到本决定书之日起3日内对涉案违法建筑予以自行拆除，并告知了法定救济途径。
我府认为：原告张光伦修建的涉案建筑虽己完工，但至今未取得《建设工程规划许可证》，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，遵义市城乡规划局作出的决定认定事实清楚。依照《全国人大法工委对关于违反规划许可、工程建设强制性标准、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》关于“建设项目违反规划许可、工程建设强制性标准，相关责任单位的违法行为在2年后才被发现，违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计、施工，因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态”，故原告张光伦的违法行为未过追诉时效。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，遵义市城乡规划局作出由原告张光伦在收到《决定书》之日起3日内对涉案违法建筑予以自行拆除的决定适用依据正确，内容适当。综上，我府作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，请求法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告的诉讼请求。
被告遵义市城乡规划局为证明其行政行为合法，在举证期限内向本院提交了下列证据，并说明其证明目的。
1、统一社会信用代码证、原告身份证复印件。证明原、被告身份信息及诉讼主体资格；
2、2017年8月15日《立案审批表》。证明被告程序合法；
3、2017年8月15日《现场检查笔录》及图片、房屋平面图。证明原告违法建筑的基本情况；
4、2017年8月10日《行政执法调查通知书》及送达回证。证明被告程序合法；
5、2017年8月15日《行政案件权利义务告知书》及《询问笔录》。证明原告的违法建筑未办理相关建房手续；
6、2017年8月10日深溪镇村镇服务中心《证明》。证明原告未向该单位提供过建房申报手续；
7、2017年8月15日深溪镇国土资源管理所出具的《证明》。证明原告未取得相关用地手续；
8、2017年9月14日《红花岗区农牧局关于对深溪镇龙江××××组张光伦养殖场手续办理情况的回复》。证明原告的养殖场未办理合法的养殖手续；
9、2017年8月15日龙江村委会出具的《情况说明》。证明原告的违法建筑土地取得情况和建设时间为2011年6月至2013年期间；
10、红花岗区农牧局文件。证明原告没有在红花岗区农牧局进行养殖场登记；
11、2010年11月15日贵州省人民政府黔府函﹙2010﹚190号《省人民政府关于遵义市城市总体规划的批复》公文、遵义市城市总体规划。证明原告的违法建筑在遵义市城市规划区范围内；
12、2017年9月8日告知书及送达回证。证明被告已经依法告知原告拟作出的内容，以及告知其享有的陈述、申辩和申请听证的权利；
13、2017年9月13日《责令限期自行拆除违法建筑决定书》、《送达回证》及照片。证明被告对违法建筑作出处理决定并依法送达的事实；
14、《中华人民共和国城乡规划法》有关条款。证明被告作出行政行为的法律依据。
经举证、质证，原告对被告遵义市城乡规划局提供的证据质证意见是︰对1号至7号证据三性及证明目的无异议；对8号证据真实性有异议，因为原告向工商行政部门办理了营业执照，且正好可以证明被告的送达主体是错误的，被告遵义市城乡规划局是向原告个人送达的；对9号证据陈述的事实真实性有异议，原告是依法通过土地流转获得的土地；10号、11号证据与本案无关，原告的房屋是否在规划范围内与本案无关；对12、13号证据证明被告的送达主体错误；对14号证据真实性无异议，但被告遵义市城乡规划局的适用法律错误。
本院认为，对被告提交的上述证据的三性予以确认，具有证据证明力，但不能达到证明其作出的行政行为合法，其中2号和4号证据存在执法程序瑕疵。
被告遵义市人民政府对被告遵义市城乡规划局提供的全部证据的三性及证明目的均无异议。
被告遵义市人民政府为证明其行政复议决定正确，在举证期限内向本院出示了下列证据，并说明其证明目的﹙有关事实方面证据与遵义市城乡规划局的举证一致﹚。
1、行政复议决定书。证明我方于2017年12月4日依法作出复议决定书；
2、原告张光伦申请行政复议提交的材料。证明原告张光伦申请行政复议及提交证据材料的情况；
3、遵义市城乡规划局参加行政复议提交的材料。证明遵义市城乡规划局作出行政复议答复及提交证据材料情况；
4、受理和送达材料。证明被告遵义市人民政府作出行政复议决定程序符合法定程序；
5、《中华人民共和国城乡规划法》有关条款。证明被告作出行政行为的法律依据。
经举证质证，原告对被告遵义市人民政府提供的证据质证意见是︰对复议程序方面的证据三性均无异议。被告遵义市城乡规划局对被告遵义市人民政府提供的证据三性和证明目的无异议。
本院认为，对被告遵义市人民政府提交的上述证据的三性予以确认，具有证据证明力，但因其复议决定是基于被告遵义市城乡规划局提供证据作出的，而被告提供证据不能达到证明其作出的行政决定合法性，故复议决定缺乏基础要件。
原告张光伦为证明自己的诉讼请求，在举证期限内向本院出示了下列证据，并说明其证明目的。
1、原告身份证复印件。证明原告主体资格。
2、2011年5月8日租赁协议和2012年3月22日土地流转协议、2011年5月8日和2012年3月16日收款收据（两张）。证明目的：1、证明原告取得土地的方式为流转，原告先租赁然后购买了集体的土地。2、证明政府的相关部门（农业服务中心）也参与协议签订，协议是合法的。3、证明在流转时，就有部分房屋和围墙，且原告流转后修建房屋的时间和行政机关应当知道的时间为2012年。
3、资产评估汇总表（2张）、装修搬迁评估明细表（5张）、张光伦装潢及附属设施清单（1张）、地上附着物登记表（12张）、房屋平面图（5张）；
4、营业执照；
（3号、4号证据）证明目的：1、证明在被告强拆之前，原告的房屋已经进入了征收范围，且与政府职能部门就拆迁问题达成了初步意见。证明本案的房屋并不是违法修建。2、证明原告系合法经营，有理由相信自己的房屋系合法建筑，被告后面又强拆的行为违反了信赖保护原则。
5、2017年8月10日《行政执法调查通知书》和2017年8月1日深溪镇人民政府作出《责令限期拆除违法建筑通知书》。证明目的：证明遵义市城乡规划局确实作出了行政处罚的决定。
6、相片20张（附光盘）。证明目的：证明被告在程序并未完善的情况下，对原告的财产进行了拆迁，严重违背行政强制法的规定。
7、行政复议受理通知书、复议决定书。证明目的：在权益受到侵害时，及时履行了诉讼权利。
被告遵义市城乡规划局对原告提供的证据质证意见是︰对1号证据无异议；对2号证据关联性有异议，原告没有取得土地手续。也没有取得建设规划许可，租赁协议和流转收据并不能替代法律规定的建设规划许可；对3号、4号证据关联性有异议，政府职能部门只是对原告的建筑物进行了初步的统计，并未达成征收协议，原告没有取得土地审批手续，也没有对养殖场进行合法登记，所以不能合法经营；对5号证据无异议；对6号证据关联性有异议，规划局并不是拆迁的执行主体；对7号证据无异议，且刚好证明规划局执法的合法性。
被告遵义市人民政府对原告提供的证据质证意见是︰对1号证据无异议，对2号证据质证意见与规划局一致，补充一点，从本案来看，原告并没有去办理有关手续，对3号证据同2号证据一致，对其余证据质证意见与规划局一致。
本院认为，对原告提交的上述证据的三性予以确认，具有证据证明力，但不能达到其建筑物合法的证明目的。
经庭审举证、质证、认证，结合当事人陈述，本院确认以下事实：2011年5月8日，原告张光伦与遵义市红花岗区深溪镇龙江村委会签订土地租赁协议，其中主要约定︰租赁土地10亩用于种植业发展，租期10年，即2011年6月1日至2021年5月30日；租赁费2.5万元/年，后五年2.75万元/年；建筑物占地面积不超过150平方米，并由张光伦自行办理建筑审批手续等内容。2012年3月22日，原告张光伦与该村委会又签订土地流转协议，该协议主要约定︰村委会将集体土地面积9亩，以土地承包经营权流转方式给张光伦进行养殖业发展，可修建适量的生产性用房，不得改变土地用途。2012年3月16日村委会收取土地流转费68万元。
2011年至2013年期间，原告张光伦在该流转土地上修建建筑物占地面积2823.63平方米，建筑面积为3499.9936平方米，结构为砖混及板房结构。2017年2月20日，原告张光伦个人独资申请注册登记“遵义市南部新区张光伦家禽养殖场”。
2017年8月10日被告遵义市城乡规划局向原告张光伦下发遵市规调﹙2017﹚529号《行政执法调查通知书》。2017年8月15日，被告遵义市城乡规划局以接到群众举报，对原告张光伦流转土地上修建的建筑通过立案审批调查，认定该建筑未向遵义市深溪镇村镇建设服务中心申请相关的审批手续，也未向被告申请办理《临时规划许可证》或《建设工程规划许可证》。基于上述事实，被告遵义市城乡规划局于2017年9月8日对原告张光伦下达了遵市规告字﹙2017﹚第66号《告知书》，告知原告拟作出的行政行为和其享有陈述申辩、申请听证的权利。2017年9月13日，被告遵义市城乡规划局作出遵市规限拆﹙2017﹚第736号《责令限期自行拆除违法建筑决定书》，要求原告张光伦自行拆除违法建筑，并依法送达原告。原告张光伦不服，于2017年9月24日向被告遵义市人民政府申请行政复议，被告遵义市人民政府于2017年12月4日作出的遵府行复﹙2017﹚255号《行政复议决定书》，维持被告遵义市城乡规划局作出的遵市规限拆字﹙2017﹚第736号《责令限期自行拆除违法建筑决定书》。现原告张光伦不服，向本院提起诉讼。
另查明，2010年11月15日，贵州省人民政府向遵义市人民政府作出黔府函﹙2010﹚190号《省人民政府关于遵义市城市总体规划的批复》，遵义市城市规划区为︰汇川区、红花岗区、原遵义县等行政辖区范围。即本案原告张光伦修建养殖场建筑在遵义市规划区范围。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定“人民法院审理行政案件，是对行政行为是否合法进行审查”。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款关于“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”的规定，本案原告张光伦修建的养殖场建筑物在被告遵义市城乡规划局管辖的规划区内，被告系遵义市人民政府城乡规划主管部门，具有对辖区规划区内的违法建筑依法作出“责令限期拆除违法建筑决定”的法定职权。
根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条和《中华人民共和国土地管理法》八十三条的规定，“责令限期拆除违法建筑决定”属于行政处罚行为。其中《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定︰“对情节复杂或者重大违法行为给予较重行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定”，本案被告遵义市城乡规划局对原告张光伦作出的遵市规拆﹙2017﹚736号《责令限期自行拆除违法建筑决定书》，责令原告张光伦限期自行拆除违法建筑属于上述法律规定，属于重大违法行为且处罚较重的情形，该行政处罚决定对原告张光伦的利益将产生重大影响。在诉讼过程中，被告遵义市城乡规划局未向本院提交责令原告限期自行拆除违法建筑决定的行政行为系经过行政机关负责人集体讨论作出的相关证据，故被告遵义市城乡规划局作出的遵市规拆﹙2017﹚736号《责令限期自行拆除违法建筑决定书》违反法定程序，依法应当撤销。另被告遵义市城乡规划局在行政执法过程中，其于2017年8月10日向原告张光伦下发遵市规调﹙2017﹚529号《行政执法调查通知书》，但却在2017年8月15日通过立案审批，被告遵义市城乡规划局执法程序存在瑕疵。
被告遵义市人民政府受理原告张光伦复议申请后，应当依法全面审查被告遵义市城乡规划局作出的行政处罚决定，其未依法审查而作出维持原行政机关的行政行为，应当予以撤销。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十九条之规定，判决如下：
一、撤销遵义市城乡规划局于2017年9月13日作出的遵市规限拆字﹙2017﹚第736号《责令限期自行拆除违法建筑决定书》；
二、撤销遵义市人民政府于2017年12月4日作出的遵府行复﹙2017﹚255号《行政复议决定书》；
三、责令被告遵义市城乡规划局在60日内对原告张光伦在红花岗深溪镇龙江村修建的养殖场建筑重新作出行政决定。
案件受理费50.00元，由被告遵义市城乡规划局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。逾期，本判决则发生法律效力。
审 判 长 钱朝友
人民陪审员 邹景伦
人民陪审员 付华俊
二〇一八年四月二十五日
法官 助理 胡晓松
书 记 员 李小东