吉林省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）吉行终108号
上诉人（原审原告）：双辽市辽东街山场村后新立屯农民集体(名单附后)。
诉讼代表人：李宪清，男，汉族，1965年7月24日生，农民，现住吉林省双辽市。
诉讼代表人：付成，男，汉族，1972年2月27日生，农民，现住吉林省双辽市。
诉讼代表人：宋革，女，汉族，1969年12月9日生，农民，现住吉林省双辽市。
诉讼代表人：岳振生，男，汉族，1962年7月8日生，农民，现住吉林省双辽市。
诉讼代表人：李国生，男，汉族，1963年4月8日生，农民，现住吉林省双辽市。
共同委托代理人：李后兵，北京广衡律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：双辽市人民政府。
法定代表人：王忠源，市长。
委托代理人：曹文军，双辽市国土局地籍科科长。
委托代理人：ＸＸＸ，吉林吉华律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：四平市人民政府。
法定代表人：韩福春，市长。
委托代理人:常东帅，四平市人民政府法制办公室复议应诉科科长。
委托代理人:郑明芳，四平市人民政府法制办公室工作人员。
原审第三人：双辽市那木乡合力村村委会。
法定代表人：刘伟，村主任。
委托代理人：迟贺，双辽市那木乡合力村村委会委员。
上诉人双辽市辽东街山场村后新立屯农民集体(以下简称后新立屯集体)诉双辽市人民政府、四平市人民政府土地确认一案，不服吉林省四平市中级人民法院（2016）吉03行初34号行政判决，上诉至本院。本院受理后，依法组成合议庭，进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：山场村后新立屯和合力村争议的土地位于其交界处西辽河大坝内，主河道西侧，属于河道堤防内的滩地。该地原在主河道东侧，由后新立屯农民耕种。经双辽市政府调查，自1986年至1998年因洪水冲刷等自然原因，该地块逐渐灭失，后由于河水冲积在主河道西侧逐渐形成的滩涂地，由那木乡合力村村民逐步开垦耕种，至今大部分地块已耕种10余年，一些地块耕种近20年。2010年后，后新立屯农民通过信访的形式向双辽市人民政府反映要求收回土地所有权，政府曾作出书面答复意见，但新立屯农民不予接受。2015年12月3日双辽市人民政府组织了信访局、国土资源局、水利局、法制局及后新立屯群众代表及律师召开对话会，会后在政府的指导下，后新立屯群众向双辽市人民政府递交了《土地确权申请书》，要求市政府返还后新立屯村民集体157垧土地所有权。双辽市人民政府于2016年3月21日作出双政决定自﹝2016﹞第1号《双辽市人民政府土地权属争议案件决定书》，决定:1、双方争议的约157公顷土地所有权为国家所有。2、该争议地块的土地使用权归那木乡合力村农民集体，但必须按照河道管理要求使用，否则按有关法规、规定处理。当国家需要时无条件收回。后新立屯集体不服，向四平市人民政府申请复议，2016年6月29日四平市人民政府作出四府复决字(2016)7号《行政复议决定书》，决定:维持双政决定字(2016)第1号《双辽市人民政府土地权属争议案件决定书》。后新立屯集体仍不服，向四平市中级人民法院提起诉讼，认为后新立屯村民提交的《土地确权申请书》未经民主议定程序，不能代表村民集体。请求法院撤销双辽市人民政府作出双政决定自﹝2016﹞第1号《双辽市人民政府土地权属争议案件决定书》和四平市人民政府作出四府复决字(2016)7号《行政复议决定书》。另，本案在审理过程中，应当事人申请及案件审理需要，追加双辽市那木乡合力村村委会为第三人参加诉讼。
原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”双辽市人民政府依法对本行政区域内土地争议具有裁决权。本案中后新立屯集体自述其信访的目的是要回土地所有权而非确认土地所有权，但在信访的过程中，通过政府的协调，在政府引导下启动确认程序，通过土地确认方式解决实质性争议，符合法律规定，程序合法。后新立屯集体虽自述没有经过村民议定程序，但其解决土地争议是真实的意思表示。此外，如其认为那木乡合力村村民侵占其土地，主张要回土地所有权，也可以通过诉讼等救济途径予以解决。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。…”新立屯集体申请四平市人民政府行政复议，四平市人民政府在充分审查事实的基础上，在法定期限内作出行政复议决定，符合法律规定。综上，双辽市人民政府作出双政决定字﹝2016﹞第1号《双辽市人民政府土地权属争议案件决定书》程序合法，事实清楚。四平市人民政府作出四府复决字(2016)7号《行政复议决定书》复议程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。后新立屯集体的诉讼请求不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回双辽市辽东街山场村后新立屯农民集体的诉讼请求。案件受理费50元，由双辽市辽东街山场村后新立屯农民集体承担。
后新立屯集体上诉称：1.后新立屯集体没有通过民主议定程序形成决定申请土地确权的决定。双辽市人民政府提供的土地确权申请和后新立全民委托书不是原件，那木乡合力村村民委员会并未提交确权申请，岳某某的询问笔录也不能代表全体村民。2.后新立屯集体只是认为合力村村民侵害其集体土地所有权，要求政府责令侵权人停止侵权，收回涉案土地，并没有申请政府解决土地争议。3.《土地权属争议决定》认定涉案土地为国有土地，确认那木乡合力村使用错误。后新立屯在1998年二轮承包时，对涉案土地进行了发包，该地块不仅没有灭失，还由后新立屯村民承包，村民持有的土地承包经营权证还在有效期内。3.原国家土地管理局《关于对山东省土地管理局有关黄河滩地权属问题的复函》不能作为本案的处理依据。该复函只是个案批复，且本案争议土地并不存在被洪水冲刷造成坍塌灭失，只是存在被短时间淹没的情况。综上，请求二审法院撤销原审判决及土地权属争议决定、复议决定，由双辽市人民政府和四平市人民政府承担诉讼费。
四平市人民政府答辩称：后新立屯集体在递交《土地确权申请》时目的是解决权属争议，该申请是其真实意思表示。双辽市人民政府适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》，将权属争议土地确定归国家所有，符合法律规定和证据规则。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：（一）根据国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第九条：“当事人发生土地权属争议，经协商不能解决的，可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请”的规定，发生土地权属争议的个人或单位有权申请确权。后新立屯集体与合力村村民发生土地权属争议，且协商不能，其有权申请政府进行确权。《土地确权申请书》有岳某某等七位村民的签字，岳某某在询问笔录中证实申请确权的七位村民代表后新立屯全体农民。后新立屯集体在原审庭审中亦明确其想要土地，其对《土地确权申请书》及《全民委托书》上的签字原审中未提出异议。故上诉人申请政府解决土地权属争议的意思表示真实，其主张确权申请没有通过民主议定程序，不能代表农民集体，没有事实及法律依据，本院不予支持。
（二）本案争议土地属于河道堤防内的滩地。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条、第十九条规定，土地所有权有争议，不能依法证明属于农民集体所有的，属于国家所有。土地改革时分给农民并颁发了土地所有权证的土地，属于集体所有；实施1962年《农村人民公社工作条例修正草案》时确定为集体所有的土地，属农民集体所有。本案后新立屯集体没有证据证明争议土地属农民集体所有，双辽市人民政府依据上述规定，确认争议土地归国家所有并无不当。后新立屯集体提供土地承包经营权证，证明争议土地为农民合法承包，属集体所有，但根据《中华人民共和国农村土地承包法》第四条第二款：“农村土地承包后，土地的所有权性质不变”的规定，承包经营权证不能改变土地性质。
（三）原国家土地管理局【1997】国土函字第55号即《关于对山东省土地管理局有关黄河滩地权属问题的复函》：“因洪水冲刷等自然原因，造成原所有者的土地坍塌毁失的，土地所有权随之灭失。后由于河水冲积逐渐形成的滩涂地，为新增土地，土地所有权属国有。土地所有权可优先确定给土地坍塌前在此范围内耕种的农民集体；如滩涂地已由他人开发耕种的，土地使用权可确定给开发人。”本案争议的土地原在主河道东侧，由后新立屯集体耕种。因洪水冲刷等自然原因，造成河流向东改道，河水冲积在主河道西侧逐渐形成滩涂地即争议地块，由那木乡合力村村民逐步开垦耕种至今，双辽市人民政府确认争议土地归那木乡合力村农民集体使用并无不当。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人双辽市辽东街山场村后新立屯农民集体承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杜宏权
代理审判员 于淞合
代理审判员 杜 鹃
二〇一七年六月十二日
书 记 员 张春丽