广东省郁南县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）云郁法行初字第27号
原告陈镜泉，男，汉族，1955年12月15日出生，住云浮市郁南县。
委托代理人陈郁明，男，汉族，1962年7月10日出生，住云浮市郁南县。
委托代理人陈铭海，男，汉族，1964年4月8日出生，住云浮市郁南县。
被告郁南县畜牧兽医渔业局。住所地：郁南县都城镇大堤路**号。
法定代表人覃醒华，局长。
委托代理人张义生，该局副局长。
被告郁南县通门镇人民政府。住所地：郁南县通门镇政府。
法定代表人黄平，镇长。
委托代理人叶茂兴，该政府干部。
上述二被告的共同委托代理人梁耀南，广东光源律师事务所律师。
原告陈镜泉因要求确认被告郁南县畜牧兽医渔业局（以下简称郁南渔业局）、郁南县通门镇人民政府（以下简称通门镇政府）于2013年10月8日、2013年11月20日、2014年5月21日强制拆除原告陈镜泉网箱养殖设施的行为违法，于2015年5月12日向本院提起行政诉讼。本院于2015年5月12日立案后，分别于2015年5月15日、18日向被告郁南渔业局、通门镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年10月20日公开开庭审理了本案。原告陈镜泉及其委托代理人陈郁明、陈铭海，被告郁南渔业局的委托代理人张义生，被告通门镇政府的委托代理人叶茂兴及上述二被告的共同委托代理人梁耀南到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告郁南渔业局于2013年5月20日作出《限期拆除网箱养殖设施通知书》，2013年9月2日作出粤郁牧渔告〔2013〕59号《行政处罚事先告知书》，查明陈镜泉未经许可擅自在全民所有水域其所属网箱从事养殖生产，养殖品种有草鱼、鳙鱼（大头）等。当事人的养殖行为违反《中华人民共和国渔业法》第十一条第一款规定，依照《中华人民共和国渔业法》第四十条第二款之规定，郁南渔业局告知陈镜泉拟作出如下处罚决定：自收到行政处罚决定书之日起十五日内自行拆除网箱养殖设施：网箱12个面积共864平方米。2013年10月18日开始，郁南渔业局组织人员先后拆除陈镜泉在向阳水库养殖网箱10个，面积720平方米。
原告陈镜泉诉称，2010年起原告在向阳水库发展网箱养殖。原告养殖期间，得到县政府、县水产等部门的支持。2013年5月20日，郁南渔业局向原告发出《限期拆除网箱养殖设施通知书》，限原告在2013年6月4日前自行拆除网箱养殖设施。原告收到通知书后即向郁南渔业局提出异议，明确提出原告是向阳水库移民，因向阳水库畜水过高，致使原告的田地被水库淹没，但没有得到补偿。原告养殖规模大，根据鱼的生长习惯，不可能在短期内完成拆除任务。2013年9月2日，郁南渔业局向原告发出《行政处罚事先告知书》，要求原告自收到行政处罚决定书之日起十五日内自行拆除网箱12个。原告收到《行政处罚事先告知书》后没有自行拆除网箱。后二被告分别于2013年10月8日拆除原告网箱220平方米，2013年11月20日拆除网箱350平方米，2014年5月21日拆除网箱150平方米。郁南渔业局对违法行为只有处罚权，没有强制执行权，更没有强制拆除权，强制拆除行为应依法申请人民法院执行。被告通门镇政府既无处罚权，也没有执法权，其参与拆除原告网箱，严重违反行政强制法的有关规定。二被告的违法行为导致原告网箱损毁，部分鱼死亡，部分鱼走失，也导致其他鱼贬值，共损失334800元，二被告应共同承担赔偿责任。为维护原告合法权益，请求人民法院：1、确认二被告于2013年10月8日、2013年11月20日、2014年5月21日强制拆除原告720平方米养殖网箱的行政行为违法；2、二被告赔偿原告损失334800元；3、本案诉讼费由二被告承担。
原告陈镜泉在诉讼中提供以下证据：
1.居民身份证。用以证明陈镜泉的身份情况。
2.行政处罚事先告知书（复印件）。用以证明二被告强制拆除陈镜泉网箱的行政行为违法。
3.2015年10月20日郁南县通门镇大村民委员会证明。用以证明向阳水库土地属于郁南县通门镇大村民委员会沙冲村集体所有。
被告郁南渔业局辩称，我局对原告作出的行政处罚认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。我局对原告采取的行政强制措施符合法律规定，且程序合法，原告所诉没有事实和法律依据。1.根据《中华人民共和国渔业法》第六条、第四十八条的规定，向阳水库属于我县的行政区域，我局作为县级人民政府渔业行政主管部门，有权对原告在辖区范围内违反渔业法的行为进行调查及作出行政处罚。2.我局对原告违法行为的认定事实清楚，证据确实充分。向阳水库作为我县行政区域内的全民所有水域，根据《中华人民共和国渔业法》第十一条的规定，任何单位和个人如使用该水域从事养殖生产的，应先向我局申请，并由郁南县人民政府核发养殖证。根据我局的调查核实，原告自2010年开始，在没有向我局提出申请，没有取得郁南县人民政府核发养殖证的情况下，擅自在向阳水库建设12个网箱共864平方米从事养殖生产，原告的行为明显违反了《中华人民共和国渔业法》第十一条的规定，构成违法。3.我局对原告的处理合理，符合《中华人民共和国渔业法》第四十二条第二款的规定。向阳水库是我县的中型水库，水库水是库区周边及下游群众生活用水的重要来源。近年来，我县水库网箱养殖无序过度发展，由于养殖过程中大量投放饲料、药物等导致水库污染严重，水质不断恶化，向阳水库水质已由Ⅰ类水质降为Ⅲ类水质，严重影响库区周边及下游群众生产生活。为保护我县水库水源，从源头控制人为因素对水库水源造成污染，依据相关法律规定，县政府对我县中型水库进行全面整治。县政府分别于2013年1月16日、2013年1月29日发出《关于整治我县中型水库网箱养殖的通知》、《关于整治我县中型水库网箱养殖的通告》，明确提出向阳水库从2013年4月1日至2015年3月31日停止网箱养殖，各网箱养殖户在2013年4月1日前自行清理网箱，逾期不自行清理的，县有关部门将依法依规处理。基于向阳水库水质严重污染的事实和县政府整治网箱养殖的要求，对于原告未取得网箱养殖证擅自在向阳水库从事养殖生产的行为，已不存在责令补正、补办养殖证的条件，只能依法限期拆除养殖设施。我局在查明原告没有养殖证擅自在向阳水库从事养殖生产的违法行为后，于2013年5月20日向原告送达《限期拆除网箱养殖设施通知书》，敦促原告于2013年6月3日前自行拆除网箱养殖设施。期限届满后，原告并没有按照通知要求自行拆除网箱养殖设施。为此，在查明原告违法事实后，我局于2013年9月2日向原告送达《行政处罚事先告知书》，告知原告我局拟对其作出行政处罚的内容，并明确告知原告有陈述申辩的权利。4.我局拆除原告的网箱养殖设施符合法律规定，程序合法。原告在我局作出限期拆除网箱养殖设施的行政决定后，并没有按法定期限履行拆除网箱养殖设施的义务。在我局一再催告及敦促原告拆除网箱养殖设施的情况下，原告仍没有将网箱拆除。2013年10月18日，我局再次派工作人员到原告养殖场，要求原告拆除网箱，但遭到原告拒绝，在对原告反复催告无果的情况下，为维护法律的严肃性，我局组织工作人员在妥善处理原告放养在网箱中的各种鱼类的情况下，依法强制拆除原告的养殖网箱。由此可见，我局强制拆除原告网箱符合《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，不存在违法行为。5.原告要求我局赔偿损失334800元没有任何事实及法律依据。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，国家赔偿必须符合两个条件：一、必须存在国家机关和国家工作人员违法行使职权的行为；二、必须有损害结果，且损害必须针对合法权益而言，违法的利益不受法律保护。我局强制拆除原告的养殖网箱，是一种依法履行职务的合法行为，且在拆除原告的养殖网箱之前，已对原告网箱中的鱼进行了妥善处理。我局的行为并没有对原告的合法权益造成任何损害。综上，原告请求确认我局拆除其养殖网箱的行为违法以及要求我局赔偿其损失334800元没有事实及法律依据，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告郁南渔业局向本院提交了以下证据、依据：
1.《关于整治我县中型水库网箱养殖的通知》（郁府〔2013〕3号）、《关于整治我县中型水库网箱养殖的通告》。用以证明向阳水库因网箱养殖导致水库污染严重，水质不断恶化，县政府决定对我县中型水库网箱养殖进行全面整治。
2.限期拆除网箱养殖设施通知书、送达回执。用以证明郁南渔业局向陈镜泉发出通知，敦促其在期限内自行拆除网箱养殖设施。
3.行政处罚事先告知书、送达回证。用以证明郁南渔业局告知陈镜泉拟对其作出行政处罚，并向其送达行政处罚事先告知书。
4.郁南县向阳水库工程管理处证明。用以证明向阳水库是全民所有水域。
被告通门镇政府辩称，我府没有《中华人民共和国渔业法》赋予对违反《中华人民共和国渔业法》的行为作出行政处罚的权力，因此，我府没有对原告在向阳水库从事网箱养殖的行为作出过处罚，亦没有组织人员强行拆除原告的养殖网箱，原告被作出行政处罚及被强制拆除网箱与我府无关。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，我府不应作为本案的被告，请求人民法院依法驳回原告对我府的起诉。
被告通门镇政府没有提供证据。
经庭审质证，郁南渔业局、通门镇政府对陈镜泉提供的证据1无异议；对证据2的真实性有异议，认为原告提供的告知书的编号与郁南渔业局发出的告知书的编号不相符，原告提供的告知书是不真实的；对证据3的真实性无异议，但认为该份证明不能证实土地的权属和性质。
陈镜泉对郁南渔业局提供的证据1有异议，认为其不清楚该两份文件；对证据2、3有异议，认为其没有收到该份通知书及告知书，也没有签名；对证据4有异议，认为向阳水库土地属于郁南县通门镇大村民委员会沙冲村集体所有。通门镇政府对郁南渔业局提供的证据1-4均无异议。
本院对上述证据认证如下：陈镜泉提供的证据1，郁南渔业局提供的证据1-4，符合证据的客观性、合法性、关联性，可以作为本案认定事实的证据。陈镜泉提供的证据2不符合证据的真实性，证据3不能证明与本案的关联性，均不能作为本案认定事实的证据。
经审理查明，向阳水库是郁南县行政区域内的全民所有水域。2010年间，陈镜泉未取得养殖证在向阳水库库区内建造网箱，进行渔类养殖生产，至2013年时，陈镜泉在向阳水库库区内投入建造养殖网箱12个，网箱面积864平方米。
2013年1月16日，郁南县人民政府发出郁府〔2013〕3号《关于整治我县中型水库网箱养殖的通知》。2013年1月29日，郁南县人民政府发出《关于整治我县中型水库网箱养殖的通告》，认为近年来，我县水库网箱养殖无序过度发展，网箱面积已达11万多平方米，由于养殖过程中大量投放饲料、药物等导致水库污染严重，水质不断恶化，向阳水库水质已由Ⅰ类水质降为Ⅲ类水质，严重影响库区周边及下游群众生产生活。为保护我县水库水源，从源头控制人为因素对水库水资源造成污染，依据《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法》等法律、法规规定，对我县中型水库网箱养殖进行全面整治，通告要求：为防止水库水质进一步恶化，保护水库水资源的自净能力。1、云霄水库、大河水库从2013年4月1日起禁止网箱养殖。2、向阳水库从2013年4月1日至2015年3月31日停止网箱养殖。3、各网箱养殖户自公布之日起至2013年4月1日前自行清理网箱，逾期不自行清理的，县有关部门将依法依规处理。
2013年5月20日，郁南渔业局向陈镜泉发出《限期拆除网箱养殖设施通知书》，敦促陈镜泉于2013年6月3日前自行拆除网箱养殖设施。2013年9月2日，郁南渔业局向陈镜泉发出粤郁牧渔告〔2013〕59号《行政处罚事先告知书》，陈镜泉在法定的期限内没有向郁南渔业局提出申辩。限期拆除期限届满，经执法人员宣传教育，陈镜泉没有自行拆除网箱养殖设施。
郁南渔业局分别于2013年10月8日、2013年11月20日、2014年5月21日组织执法人员拆除陈镜泉在向阳水库网箱10个，面积720平方米。陈镜泉尚有2个网箱（面积144平方米）未拆除，其仍使用未拆除网箱养殖设施进行养殖。2015年5月12日，陈镜泉向本院提起行政诉讼。
本院认为，本案是渔业行政强制拆除及行政赔偿纠纷。本案的争议焦点是：1、通门镇政府作为本案被告的诉讼主体是否适格。2、郁南渔业局组织人员强制拆除陈镜泉网箱的行为是否符合法定程序。3、陈镜泉请求赔偿因强制拆除网箱造成的损失是否有事实和法律依据。
关于通门镇政府作为本案被告的诉讼主体是否适格的问题。《中华人民共和国渔业法》第六条第一款规定：“……县级以上地方人民政府渔业行政主管部门主管本行政区域内的渔业工作。……”第七条第三款规定：“江河、湖泊等水域的渔业，按照行政区划由有关县级以上人民政府渔业行政主管部门监督管理；……”第四十八条规定：“本法规定的行政处罚，由县级以上人民政府渔业行政主管部门或者其所属的渔政监督管理机构决定。但是，本法已对处罚机关作出规定的除外。”根据上述规定，郁南渔业局有权对郁南县辖区内的渔业养殖行为进行监督管理，以及对于违反法律规定进行养殖的行为进行处罚。在本案中，郁南渔业局是以自己的名义对陈镜泉作出行政处罚告知并对其网箱进行强制拆除，通门镇政府仅是对郁南渔业局进行协助。因此，通门镇政府没有以自己的名义实施强制拆除陈镜泉网箱的行为，故通门镇政府不是本案适格的被告。
关于郁南渔业局组织人员强制拆除陈镜泉网箱的行为是否符合法定程序的问题。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有陈述权和申辩权。”在本案中，郁南渔业局虽在答辩时认为其在强制拆除前曾对陈镜泉进行过催告，但并未提供证据证明其在行政处罚作出后曾依照上述法律规定对陈镜泉进行书面催告。因此，郁南渔业局的上述行为不符合上述法律规定。陈镜泉请求确认郁南渔业局行政强制拆除其养殖网箱行政行为违法的理由成立，本院予以支持。
关于陈镜泉请求赔偿因强制拆除网箱造成的损失是否有事实和法律依据的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”根据上述规定，当事人请求国家赔偿应当以其合法权益受到损害为前提条件。本案中，陈镜泉未经任何批准手续，未依法取得养殖证擅自在全民所有水域从事养殖生产的行为，属于非法养殖。因此，陈镜泉被拆除的网箱养殖设施（包括其中的养殖鱼类）不属于其合法权益，依法不属于可以申请国家赔偿的范围。陈镜泉主张赔偿其损失的请求，由于缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款的规定，判决如下：
一、确认被告郁南县畜牧兽医渔业局于2013年10月8日、2013年11月20日、2014年5月21日强制拆除原告陈镜泉网箱养殖设施的行为违法。
二、驳回原告陈镜泉的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由原告陈镜泉负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省云浮市中级人民法院。
审判长 谢 宁
审判员 黄伟成
审判员 林采雨
二〇一五年十一月九日
书记员 邓广华