安徽省合肥市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）合行终字第00239号
上诉人（原审原告）：罗受柱承包经营户。
代表人：罗受柱，男，1966年8月7日出生，汉族，农民。
委托代理人：张安能。
被上诉人（原审被告）：庐江县人民政府，住所地安徽省庐江县庐城镇塔山路。
法定代表人：王连贵，县长。
委托代理人：徐其友。
委托代理人：吴大兆，安徽剑戈律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）：韩仙华承包经营户。
代表人：韩仙华，男，1949年1月19日出生，汉族，农民。
委托代理人：张光清。
上诉人罗受柱承包经营户（以下简称罗受柱户）因诉被上诉人庐江县人民政府（以下简称庐江县政府）行政撤销一案，不服安徽省庐江县人民法院（2015）庐江行初字第00089号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院查明：韩仙华承包经营户（以下简称韩仙华户）与罗受柱户同为庐江县同大镇灵台村村民。1999年，罗受柱户将其在农村二轮土地承包中取得的3.2亩耕地和1.2亩自留地随房屋一并交给韩仙华户，双方达成转让协议。此后，韩仙华户实际占有、使用了罗受柱户的房屋，实际耕种了罗受柱户交付的上述土地，承担了上述土地的农业税等负担。同年，庐江县政府向韩仙华户颁发了承包面积为8.04亩的《农村集体土地承包经营权证》（含罗受柱户的3.2亩耕地）。罗受柱户认为，其将土地交给韩仙华户只是让其代耕，不是转让，现要求返还土地。双方之间的民事争议已由原审法院及合肥市中级人民法院作出判决。罗受柱户以庐江县政府发证行为存在错误为由，起诉要求撤销庐江县政府1999年向罗受柱户颁发承包面积为8.04亩的《农村集体土地承包经营权证》。
原审法院认为：《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”该办法第四条第一款规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证”。根据上述规定，承包方自承包合同生效时取得农村承包土地经营权，县级人民政府依据承包合同向土地承包方颁发土地经营权证，确认土地承包经营权。因此，颁发证书并不是赋予承包经营权的行为，而是对承包经营方一种登记确认行为。本案中，罗受柱户将二轮承包时取得的3.2亩耕地转让给韩仙华户的事实，已由人民法院生效的裁判文书确认，韩仙华户实际取得上述土地经营权的事实客观存在。虽然因发证时间较久，档案资料保管不善，庐江县政府在提举证据时未能提交韩仙华户实际承包8.04亩土地的承包合同文本，仅提供了承包合同的编号，但庐江县政府依据双方土地转让的事实向韩仙华户颁发农村土地承包经营权证并不违反法律规定。对于庐江县政府辩称罗受柱户的诉求已经超过诉讼时效的意见，原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案系因农村集体土地承包纠纷提起的行政诉讼，涉及到土地权属问题，属于因不动产提起诉讼的案件，适用20年的最长时效规定。综上，罗受柱户要求撤销庐江县政府为韩仙华户颁发的农村集体土地承包经营权证的诉讼请求缺乏事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告罗受柱承包经营户的诉讼请求。
罗受柱户上诉称：一、一审法院在认定被上诉人提供的证据上有错误。被上诉人做出具体行政行为是否合法，应该提供当初做出该具体行政行为时的依据。庭审中，被上诉人仅仅提供了两组证据。第一组证据是：1999年度庐江县同大镇北林村合同负担情况及2015年村委会的情况说明1份。这组证据其中的合同负担情况是村委会当年的实际情况反映，是事实，但只能证明是第三人当年实际负担了8.04亩农业税的事实，不能证明第三人是如何获得8.04亩土地的事实。第二组证据是：庐江县人民法院（2015）庐江民一初字第00062号民事判决书和合肥市中级人民法院（2015）合民一终字第02804号民事判决书各一份。这组证据不是被上诉人于1999年向第三人颁发的《农村集体土地承包经营权证》时所依据的证据，与本案无关联性。据此，被上诉人应承担举证不能的法律后果。二、被上诉人向第三人颁发的《农村集体土地承包经营权证》，不符合证件的形式要件和程序要件。1、根据中华人民共和国《农村土地承包经营权证管理办法》第6条规定，从被上诉人向第三人颁发的《农村集体土地承包经营权证》上来看，首先，无证书编号；其次，无具体日期；第三，无承包土地名称、坐落、用途；第四，无农村土地承包经营权变动情况；第五，无其他应当注明的事项。2、根据《办法》第7条规定：实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农村经营管理部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。据此，上诉人有理由推断，被上诉人应当保存了上述审核的完整资料，而庭审中．被上诉人却没有拿出任何资料来。三、一审法院引用的法律条文“农村土地承包经营权证是承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证”与其认定的“颁发证书并不是赋予承包经营权的行为，而是对承包经营方一种登记确认行为”并不一致．甚至是矛盾。严格说，颁发证书不仅是对承包经营方一种登记确认行为，也是对承包方享有多少土地承包经营权的登记确认行为。我们起诉要求的不是对承包方即本案第三人的承包资格怀疑，而是对该证书确认的8.04亩属第三人提出质疑。农村二轮土地承包是从1995年开始的，上诉人与第三人都依法分别获得了3.2亩和4.84亩的土地经营权。被上诉人没有审核怎么将上诉人的3.2亩转到第三人的户头上呢证书中明明有第（五）项即：“农村土地承包经营权变动情况”，被上诉人为何不写清楚呢再说，证书中承包合同编号为“1221372”，是否真实呢即使真实，可能也是第三人于1995年依法获得4.84亩的土地经营权的承包合同编号。一审法院，故意避开被上诉人当时没有证据可能导致败诉的事实，却采纳了现有两份判决书证据的事实，违背了行政案件证据的举证原则，并凭空采纳了该证书中的合同编号效力。综上所述，一审法院判决依据的事实不清，证据不充分，适用法律错误，据此，请求二审法院撤销原判决，依法改判支持上诉人的诉讼请求。
庐江县政府答辩称：一、被上诉人在1999年8月对同大镇北灵村第14村民组村民韩仙华户颁发合同编号1221372《农村集体土地承包经营权证》，事实清楚，证据确凿。上诉人与韩仙华户均系同大镇北灵村第14村民组的农村承包经营户，其户口均在该村民组。二轮承包时上诉人户共承包3.2亩耕地和1.2亩自留地，当时韩仙华户承包4.84亩。1999年2月，上诉人户出去承包别人的耕地，从事螃蟹养殖，将房屋出售给韩仙华户，同时附带条件是韩仙华户必须接受其承包的3.2亩耕地和1.2亩自留地，即上诉人户将其承包的3.2亩耕地和1.2亩自留地经营等权利及应承担的农民负担等义务一并转让给了韩仙华户，双方由陈尚安执笔，签订了一份协议。同年同大镇北灵村第14村民组将上诉人户的3.2亩耕地经营权收回，重新发包给韩仙华户。即在1999年韩仙华户共计承包8.04亩耕地，上诉人户在1999年无承包耕地的合同负担。1999年，我县在统一颁发《农村集体土地承包经营权证》时，被上诉人依据同大镇北灵村在1999年度的同大镇北灵村第14村民组合同负担里的每户承包的田亩数字，向每户颁发《农村集体土地承包经营权证》。在一审中被上诉人提供了相关的证据，上诉人认为北灵村第14村民组1999年度合同负担情况表只能证明第三人交8.04亩农业税的事实，不能证明第三人如何获得8.04亩土地的事实。被上诉人认为在1999年第三人已经承包了8.04亩耕地，这个事实是即成的事实，不是被上诉人赋予了第三人承包经营权，而是村委会已经将8.04亩耕地发包给了第三人，被上诉人依据事实发证是对第三人承包经营权的确认。二、被上诉人在1999年8月对同大镇北灵村第14村民组村民韩仙华户颁发合同编号1221372《农村集体土地承包经营权证》，符合法律规定。《中华人民共和国农村土地承包法》第32条规定：通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或其他方式流转。农业部令第33号《农村土地承包经营权证管理办法》第二十条规定，“承包期内，发生下列情形之一的，应依法收回农村土地承包经营权证：（一）承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的。（二）承包期内，承包方提出书面申请，自愿放弃全部承包土地的。（三）承包土地被依法征用、占用，导致农村土地承包经营权全部丧失的。（四）其他收回土地承包经营权证的情形。因此，上诉人户与韩仙华户的耕地流转符合法律规定，在1999年我县统一颁发《农村集体土地承包经营权证》时，韩仙华户已经承包了8.04亩耕地。被上诉人在1999年8月向韩仙华户颁发合同编号1221372《农村集体土地承包经营权证》，确认土地承包经营权完全符合法律规定。三、上诉人向法院起诉已经超过了诉讼时效。我国的《行政诉讼法》第四十六条第二款规定“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”最高人民法院《行政诉讼法》司法解释第四十二条也有相同的规定。本案中上诉人对被上诉人在1999年作出的承包经营权行政登记行为向法院起诉已经明显超过了法律规定5年的时效，法庭应予以驳回。综上所述，被上诉人在1999年8月向同大镇北灵村第14村民组村民韩仙华户颁发合同编号1221372《农村集体土地承包经营权证》，事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确。恳请人民法院裁定驳回上诉人的请求。
韩仙华户答辩称：1、庐江县政府作出的行政行为有法律依据，程序合法。上诉人在经营权明确情况下进行上诉，属于缠诉。2、上诉人曾就土地承包经营权提起民事诉讼，要求韩仙华户返还，经一、二审法院审理驳回了罗受柱户诉讼请求，土地还是由韩仙华户承包经营。现涉案土地可能被征收，罗受柱反悔，起诉要求韩仙华户返还土地经营权。经营权证书只属于登记确认，没有损害上诉人的权益。上诉人上诉理由不能成立，应驳回。
庐江县政府向原审法院提供的证据有：1、1999年度，庐江县同大镇灵台村村民合同负担情况表及灵台村民委员会情况说明1份，证明韩仙华户实际负担8.04亩农业税的事实；2、庐江县人民法院（2015）庐江民一初字第00062号民事判决书和合肥市中级人民法院（2015）合民一终字第02804号民事判决书各1份，证明罗受柱户二轮承包的3.2亩土地已由罗受柱户转让给韩仙华户的事实。
罗受柱户向原审法院提供的证据有：1、罗受柱身份证及家庭常住人口登记卡1组，证明其家庭成员情况；2、韩仙华户1999年《农村集体土地承包经营权证》1份，证明庐江县政府向韩仙华户发证的事实；3、庐江县同大镇灵台村村民委员会证明1份，证明罗受柱1995年二轮土地承包时有四人份田3.2亩的事实；4、调查笔录2份及村民的证明1份，证明双方1999年并未转让土地及讼争的土地具体情况的事实。
以上证据均已随案移送本院。
本院经审查认为，原审判决对证据的分析认定符合法律规定，本院予以确认。根据采信的证据，本院对原审判决认定的事实予以确认。
本院认为：本案的争议焦点是被上诉人庐江县政府给原审第三人韩仙华户颁发《农村集体土地承包经营权证》的行为是否合法。2003年3月1日施行的《中华人民共和国土地承包法》，以法律的形式对农村土地承包经营权及县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证书等作了明确的规定。但被告的发证行为发生在1999年，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（中办发（1997）16号）是当时有关发证的法律依据，该通知是中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发的文件，虽不是法律、法规、规章，但属于一种规范性文件，行政机关在行政管理中可以参照和适用。该《通知》第二条第（四）项规定，土地承包后，乡（镇）人民政府农业承包合同主管部门要及时向农户颁发由县或县级以上人民政府统一印制的土地承包经营权证书。综上，庐江县政府具有颁发土地承包经营权证的法定职权。本案中，韩仙华户取得争议的罗受柱户二轮承包时取得的3.2亩耕地承包经营权的事实，已经人民法院生效的裁判文书确认，被上诉人庐江县政府就该地给韩仙华户颁发《农村集体土地承包经营权证》依据事实清楚。虽然庐江县政府在本案诉讼中仅提供了韩仙华户承包8.04亩土地的承包合同的编号，未能提交承包合同文本，但不能据此得出庐江县政府颁证行为无事实依据，因此，上诉人认为庐江县政府颁证行为错误，要求撤销其给韩仙华户颁发的《农村集体土地承包经营权证》的诉讼请求，原判不予支持并无不当，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人罗受柱承包经营户负担。
本判决为终审判决。
审判长 黄 成
审判员 李进学
审判员 李 琦
二〇一五年十一月十九日
书记员 胡 健
附：本案引用的相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……