广东省珠海市香洲区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）珠香法城初字第48号
原告黄加达，男，汉族，住址：珠海市香洲区，公民身份证号码：×××0433。
被告珠海市交通运输局，住所地：珠海市香洲区。
法定代表人黄文忠，局长。
委托代理人景志斌。
委托代理人杨永钧。
被告珠海市人民政府，住所地：珠海市香洲区。
法定代表人江凌，市长。
委托代理人杜娟。
原告不服被告珠海市交通运输局粤珠交罚（2015）02696号行政处罚决定及被告珠海市人民政府珠府行复（2015）155号行政复议决定，于2015年8月28日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2015年9月6日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法适用简易程序，由审判员游永威独任审理，于2015年9月25日公开开庭审理了本案。原告黄加达、被告珠海市交通运输局的委托代理人景志斌、被告珠海市人民政府的委托代理人杜娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告珠海市交通运输局于2015年5月22日作出粤珠交罚（2015）02696号行政处罚决定，认定原告黄加达于2015年4月23日16时40分在珠海香洲汽车总站使用粤C×××××出租车有出租车驾驶员无正当理由拒绝载客行为，违反了《珠海经济特区出租车管理条例》第二十五条第九项的规定，依据《珠海经济特区出租车管理条例》第五十三条第六项的规定，决定给予原告罚款人民币1000元的行政处罚。原告黄加达不服，向被告珠海市人民政府申请行政复议。被告珠海市人民政府于2015年7月27日作出珠府行复（2015）155号行政复议决定，维持珠海市交通运输局作出的粤珠交罚（2015）02696号行政处罚决定。
原告黄加达诉称，本人在2015年4月23日16时40分左右驾驶粤C×××××出租车，刚加了下班油途经香洲总站时看到有人在叫车，职业自然反应开过去慢慢地靠近，我说我是附近交班的，客人说要去吉大，我就说对不起，时间不够，我要17时前交班的，不能去。然后有别的客叫车，我就自然有礼地挥手说我要去交班去了。但当我准备离开时，突然有个人站在我的车头，他像在录像一样，之后又有一个人拿出证件说是交通执法大队的同志。我才知道交委执法大队在放“蛇”工作。随后，他们跟我做笔录。他们问我为什么不载客，我回答到交班时间了。他们又问我为什么不挂下班牌，我说我在前两个月在公司开会时已经问过公司工作人员申请拿交接班牌，可是工作人员说没有，他们还说以后都没有交接牌。为此，原告依法提起诉讼，请求：1、撤销被告珠海市交通运输局作出的粤珠交罚（2015）02696号《行政处罚决定书》；2、撤销被告珠海市人民政府作出的珠府行复（2015）155号《行政复议决定书》。
原告黄加达向本院提供如下证据：1.行政复议申请书；2.珠海市人民政府行政复议送达回证；3.珠海市交通运输局违法行为通知书；4.珠海市交通运输局证据登记保存清单；5.珠海市交通运输局粤珠交罚（2015）02696号行政处罚决定书；6.珠海市人民政府珠府行复（2015）155号行政复议决定书；7.珠海市出租小汽车驾驶员劳动合同书。
被告珠海市交通运输局辩称，被告作出的行政处罚决定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，内容合理适当，符合法定程序，依法应予维持。
一、被告作出行政处罚决定认定的无正当理由拒载事实清楚，证据确凿。2015年4月23日16时40分许，被告的执法人员在香洲汽车总站路段进行日常稽查，发现粤C×××××出租车停靠路边，有女乘客和驾驶员交谈说要去吉大，驾驶员未让乘客上车，执法人员认为该车存在拒载嫌疑，遂表明身份对该车实施检查。经查，该车当时为空车，空车标志灯竖立，未套放交接班牌或暂停服务牌。涉事驾驶员即原告，其述称“当天16时40分经过香洲汽车总站，看到一帮人在挥手说要去吉大，我说不行，不好意思，现在要交班了；又有一帮人涌过来说要去吉大，我说不好意思我交班了，然后执法人员对我叫停，当时没有摆放交接班牌或暂停服务牌”。原告并在现场笔录上签字对检查情况确认。以上事实，有现场笔录、视听资料等为证。
被告认为，事发时涉事车辆空车标志灯竖立，车内无乘客，为空车待租状态，根据出租车行业管理法规，待运车辆的驾驶员对乘客正常租乘要求不得无故拒绝。本案驾驶员辩称要交班，但其并未摆放交接班牌或暂停服务牌，仍竖起空车标志灯连续揽客，原告的行为属于典型的挑客拒载，根据《珠海经济特区出租车管理条例》第二十五条第（九）项规定，对原告的行为应认定为无正当理由拒载。
二、被告作出的行政处罚决定适用法律正确。依照《珠海经济特区出租车管理条例》第五十三条第（六）项的规定，出租车驾驶员无正当理由拒绝载客的，由市交通主管部门责令改正，并处以一千元的罚款。因此，被告处罚决定适用法律正确。
三、被告作出的行政处罚决定内容合理、适当。根据《珠海经济特区出租车管理条例》第五十三条第（六）项的规定，对违法行为人应处一千元罚款，因本行政处罚案不存在减轻情节，被告决定对其处一千元罚款，内容合理、适当。
四、被告作出行政处罚决定的程序符合法律规定。被告的执法人员对原告进行调查时，有两名以上执法人员执法，调查结束后初步认定原告违法事实成立，于2015年5月12日制作并送达了《违法行为通知书》，依法告知原告拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，以及原告依法享有的救济权利。2015年5月22日，被告作出并送达《行政处罚决定书》。被告以上执法程序符合法律规定。
综上，被告所作粤珠交罚（2015）02696号行政处罚决定，认定违法事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当，请人民法院驳回原告诉讼请求，支持被告依法行政工作。
被告珠海市人民政府辩称，被告作出的行政复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法。
原告不服珠海市交通运输局作出的《行政处罚决定书》，于2015年6月2日向我方提交行政复议申请书，我方依法受理，并于6月3日向珠海市交通运输局发出《提出答复通知书》。6月8日，珠海市交通运输局针对原告的复议申请提交了《行政复议答复书》以及作出《行政处罚决定书》的证据、依据等材料。
被告经审理认为，珠交字（2014）229号《关于印发﹤珠海市交通运输局出租车驾驶员管理规定﹥的通知》附件《珠海市交通运输局出租车驾驶员管理规定》第十七条规定：“出租车驾驶员应严格执行交接班制度，规范使用暂停服务牌，提高车辆使用效率。出租车经营者应将出租车驾驶员交接班信息在市交通运输主管部门备案，并按统一样式制作暂停服务牌，一面是‘暂停服务’字样，另一面是‘交接班地点和时间’。‘暂停服务’字样朝前时为暂停服务状态，驾驶员不得以任何理由揽客，‘交接班地点’字样朝前时，可顺路载客”。根据上述规定，出租车驾驶员应当严格按照交接班制度处理交接班时段的载客问题。如果不便载客，需要暂停服务，应当以暂停服务牌“暂停服务”一面朝前摆放的方式向乘客明示不再载客的意思，如果只便于搭载与交接班地点顺路的乘客，则应当以暂停服务牌“交接班地点”一面朝前摆放的方式向乘客明示可顺路载客的意思。由此可见，认定出租车以交接班为由拒绝载客是否正当，应当以出租车驾驶员在交接班时段是否正确摆放暂停服务牌为准，如果出租车驾驶员在交接班时段，将暂停服务牌“交接班地点”一面朝前摆放，交接班即为拒绝搭载不顺路乘客的正当理由，否则不能认定。本案中，原告驾驶车辆空车灯竖立，没有摆放交接班牌，但同时又以交接班为由拒绝载客，可以认定存在无正当理由拒绝载客的违法行为。
因此，被告依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，于7月27日作出《行政复议决定书》，维持珠海市交通运输局作出的《行政处罚决定书》，并于8月1日、8月14日分别送达给珠海市交通运输局和原告。
综上所述，被告作出内容为维持珠海市交通运输局作出的粤珠交罚（2015）02696号《行政处罚决定书》的行政复议决定，认定事实清楚，证据确凿，法律依据充分，符合法定程序，内容适当，请法院予以维持。对原告的诉讼请求，请法院予以驳回。
被告珠海市交通运输局及被告珠海市人民政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1.现场笔录；2.视听资料（附光盘）；3.粤珠交违通（2015）02466号《违法行为通知书》；4.粤珠交罚（2015）02696号《行政处罚决定书》；5.文书送达回证两份；6.《珠海经济特区出租车管理条例》、《珠海市交通运输局出租车驾驶员管理规定》。
被告珠海市人民政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据：1.行政复议申请书；2.行政复议材料收据；3.送达回证（受送达人珠海市交通运输局）；4.行政复议答复书及相关证据材料；5.珠府行复（2015）155号《行政复议决定书》；6.送达回证（受送达人黄加达）。
经庭审质证，本院确认两被告提交的证据具有真实性、合法性与关联性，可以作为定案的依据。
经审理查明，2015年4月23日16时40分许，原告黄加达驾驶粤C×××××出租车在香洲汽车总站路段停靠路边，有正在候车的女乘客走到该车门前与原告交谈准备搭乘，但原告黄加达未让乘客上车。正在现场进行日常稽查的被告珠海市交通运输局执法人员认为该车存在拒载嫌疑，遂表明身份对该车实施检查。当时原告黄加达所驶粤C×××××出租车为空车待租状态，空车标志灯竖立，但未摆放显示“交接班地点和时间”字样的标志牌。被告珠海市交通运输局执法人员将现场情况进行了拍摄，并对原告制作了现场笔录。原告在视频录像中称：乘客要去吉大，因为我五点钟要交班，无法搭载；当时没有摆放交接班牌。原告并在现场笔录上签字对检查情况予以确认。
2015年5月12日，被告珠海市交通运输局作出粤珠交违通（2015）02466号《违法行为通知书》，告知原告黄加达拟对其作出罚款人民币1000元处罚决定的事实、理由和依据，并告知原告有权在接到通知书之日起三日内提出陈述申辩及要求举行听证。原告黄加达当天收到通知书后没有提出陈述申辩及听证申请。2015年5月22日，被告珠海市交通运输局作出粤珠交罚（2015）02696号《行政处罚决定书》，认定原告于2015年4月23日16时40分在珠海香洲汽车总站使用粤C×××××出租车有出租车驾驶员无正当理由拒绝载客行为，违反了《珠海经济特区出租车管理条例》第二十五条第九项的规定，依据《珠海经济特区出租车管理条例》第五十三条第六项的规定，决定给予原告罚款人民币1000元的行政处罚。当天，被告珠海市交通运输局将粤珠交罚（2015）02696号《行政处罚决定书》送达给原告。原告不服该处罚决定，于2015年6月2日向被告珠海市人民政府申请行政复议。同日，被告珠海市人民政府受理了原告的申请，并于次日向被告珠海市交通运输局送达《提出答复通知书》。经审理终结后，被告珠海市人民政府于2015年7月27日作出珠府行复（2015）155号《行政复议决定书》，维持被告珠海市交通运输局作出的粤珠交罚（2015）02696号《行政处罚决定书》，并于2015年8月14日送达原告。原告仍不服，向本院提起行政诉讼。
庭审中，原告称其当时没有搭载乘客是因为自己要到香洲总站附近交班，乘客去吉大与自己的交接班地点不一致，其也向乘客作了说明，而且当时在车上没有放置交接班牌是因为公司没有发放，并非本人的原因造成的。
本院认为，根据《珠海经济特区出租车管理条例》第三条第一款和第五十三条第一款第六项的规定，被告珠海市交通运输局作为本市出租车行业的行政主管部门，有权对违反该条例规定无正当理由拒绝载客的行为人作出行政处罚。本案争议的焦点是原告的行为是否属于无正当理由拒绝载客。本院对此分析认定如下：
一、原告实施了拒绝载客（拒载）的行为。出租汽车驾驶员不得拒载是国家对出租车运营服务的基本要求和行业规范之一。2012年4月1日起施行的《出租汽车驾驶员从业资格管理规定》（交通运输部令第13号）第四十一条第一款第一项就规定了出租汽车驾驶员在运营过程中不得有拒载行为。2015年1月1日起施行的《出租汽车经营服务管理规定》（交通运输部令第16号）第二十四条第八项重申了出租汽车驾驶员不得拒载，并在第五十三条第四项中对“拒载”的含义作了阐述，即“拒载”是指在道路上空车待租状态下，出租汽车驾驶员在得知乘客去向后，拒绝提供服务的行为；或者出租汽车驾驶员未按承诺提供电召服务的行为。在本案中，原告黄加达驾驶的粤C×××××出租车在案发时段处于空车待租状态，并将出租车停靠路边揽客。但当得知乘客欲前往吉大方向，与自己交接班地点不一致时，原告明确表示无法搭载，即拒绝提供服务，其行为属于拒绝载客行为。
二、原告拒绝载客没有正当理由。原告强调其没有搭载乘客去吉大，是因为自己要交班。但原告的这一主张并不能成立。对于出租车驾驶员交接班的问题，被告珠海市交通运输局于2014年7月24日印发的《珠海市交通运输局出租车驾驶员管理规定》（珠交字（2014）229号文附件）第十七条作出了明确规定，即出租车经营者应将出租车驾驶员交接班信息在市交通运输主管部门备案，并按统一样式制作暂停服务牌，一面是“暂停服务”字样，另一面是“交接班地点和时间”；“暂停服务”字样朝前时为暂停服务状态，驾驶员不得以任何理由揽客，“交接班地点”字样朝前时，可顺路载客。上述文件是被告珠海市交通运输局依据《珠海经济特区出租车管理条例》和《出租汽车驾驶员从业资格管理规定》等法规、规章，并结合本市出租车行业的实际情况制定发布的规范性文件，相关内容没有违反法律法规规定，可以作为行政管理的依据。上述规定意味着，本市出租车驾驶员在交接班时段如只便于搭载与交接班地点顺路的乘客时，应当通过在车内摆放标志牌的方式向乘客予以明示，而不能在停车揽客的过程中以口头方式表达。如果出租车驾驶员没有按照规定在车内摆放暂停服务牌（交接班牌），又以交接班为由拒绝搭载不顺路的乘客，则构成了无正当理由拒绝载客。在本案中，原告驾驶的出租车空车灯竖立，没有摆放暂停服务牌（交接班牌），但同时又以交接班为由拒绝载客，可以认定属于无正当理由拒绝载客。
三、关于原告提出自己没有放置交接班牌是因为公司没有发放，并非本人原因造成的问题。原告对于这一说法并没有提供相关的证据予以证实。而且，即使存在原告所说的情况，其也应通过向政府主管部门反映等其他途径解决，但在公司发放交接班牌之前仍应当严格执行有关法规和规范性文件的规定，避免在交接班时段顺路停车揽客，发生可能损害乘客利益的现象。原告所在的出租车公司没有发放交接班牌，并不构成原告拒载的合理事由。
据此，被告珠海市交通运输局在行政处罚决定中认定原告黄加达于2015年4月23日16时40分在珠海香洲汽车总站使用粤C×××××出租车有出租车驾驶员无正当理由拒绝载客行为，有现场笔录、视听资料等证据为证，事实清楚，证据确凿。被告珠海市交通运输局根据原告的违法事实，依据《珠海经济特区出租车管理条例》第五十三条第六项的规定，决定给予罚款人民币1000元的行政处罚，适用法规正确，处罚适当。
被告珠海市交通运输局在现场发现原告涉嫌拒载违法行为后，由两名以上执法人员进行调查取证，并制作了现场笔录。经调查后初步认定原告违法事实成立，随后制作并送达了违法行为通知书，依法告知原告拟作出行政处罚决定的事实、理由和依据，并告知其享有陈述、申辩和申请听证的权利，最后对原告作出行政处罚的书面决定，并告知其依法享有的救济权利，在作出行政处罚决定后依法送达给原告，以上行政程序符合法律规定。
关于被告珠海市人民政府复议决定的合法性问题。被告珠海市人民政府在收到原告黄加达的行政复议申请后依法予以受理，并在规定期限内将行政复议申请书副本送达被申请人珠海市交通运输局，经审理后在法定期限内作出行政复议决定，并告知申请人不服复议决定的救济权利，在作出复议决定后依法送达给申请人，其复议程序合法。其按照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持被告珠海市交通运输局作出的行政处罚决定，有事实和法律依据。
综上所述，被告珠海市交通运输局作出粤珠交罚（2015）02696号行政处罚决定，事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。被告珠海市人民政府作出的珠府行复（2015）155号行政复议决定合法。原告黄加达诉请要求撤销上述行政处罚决定和行政复议决定，理由不成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：
驳回原告黄加达的诉讼请求。
案件受理费减半收取人民币25元，由原告黄加达负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省珠海市中级人民法院。
审判员 游永威
二〇一五年十月八日
书记员 郭 莎
附：本判决适用的相关法律法规依据
中华人民共和国行政诉讼法
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。
珠海经济特区出租车管理条例
第三条市交通运输主管部门是出租车行业的行政主管部门，负责本市出租车行业管理工作。
……
第二十五条出租车驾驶员在营运过程中应当遵守交通规则，文明驾驶，礼貌服务，遵守下列规定：
……
（九）不得无正当理由拒绝载客；
……
第五十三条出租车驾驶员有下列情形之一的，由市交通运输主管部门责令改正，并处以一千元的罚款：
……
（六）违反本条例第二十五条第九项规定，无正当理由拒绝载客的。
……