河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫01行终445号
上诉人（原审原告）刘怀恩。
委托代理人张喜香，上诉人之妻。
上诉人（原审被告）中牟县人民政府，住所地中牟县商都大街。
法定代表人潘开名，县长。
委托代理人张万群，中牟县广惠街街道办事处工作人员。
委托代理人刘红卫，河南赵庆利律师事务所律师。
上诉人（原审被告）中牟县广惠街街道办事处，住所地中牟县新城区宝峰街蓝爵世家。
法定代表人张中锋，主任。
委托代理人李国民，中牟县广惠街街道办事处工作人员。
委托代理人刘红卫，河南赵庆利律师事务所律师。
上诉人因刘怀恩诉中牟县人民政府、中牟县广惠街街道办事处行政强制及赔偿一案，不服新郑市人民法院（2016）豫0184行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，本案现已审理终结。
原审认定：原告刘怀恩所建房屋位于中牟县郑庵镇刘圪垱村182号。2007年8月23日，中牟县村庄改造协调指挥部、被告中牟县郑庵镇人民政府、郑州佳和置业有限公司、郑庵镇刘圪垱村对中牟县郑庵镇刘圪垱村作出拆迁安置补偿实施方案，该实施方案征得三分之二以上刘圪垱村农户的同意，并由代表（户主）签字按手印认可。2008年4月14日，被告中牟县人民政府作出牟政文（2008）43号《关于郑庵镇刘圪垱村改造建设有关问题的批复》，同意上述拆迁补偿安置方案。2009年5月31日，郑州市人民政府作出郑政文（2009）127号《关于调整国家建设征收集体土地青苗费和地上附着物补偿标准的通知》，中牟县结合实际，调整了青苗费和地上附着物补偿标准。2010年3月19日，郑州佳和置业有限公司以招拍挂的方式竞得中牟县牟政出（2008）13号167673平方米土地，2010年3月26日与中牟县国土局签订《国有土地使用权出让合同》，其中30573.9平方米土地作为村民安置用地，其余国有土地使用权办理为郑州佳和置业有限公司。2011年8月16日，郑州佳和置业有限公司与刘圪垱村村民委员会签订《中牟县郑庵镇刘圪垱村村庄改造建设项目合作协议书》，由郑州佳和置业有限公司对刘圪垱村村庄进行改造，双方对改造中的安置回迁补偿标准、拆迁补偿标准、安置住宅房标准、拆迁安置办法等内容达成一致意见。2011年9月16日，中牟县郑庵镇人民政府作出《关于刘圪垱村村庄改造项目拆迁工作的通告》，公布自2011年9月16日对刘圪垱村开始拆迁。2012年3月，被告中牟县广惠街街道办事处成立，刘圪垱村在被告中牟县广惠街街道办事处辖区。2012年6月19日，被告中牟县广惠街街道办事处配合中牟县建设局执法大队将原告的房屋拆除。被告中牟县广惠街街道办事处按照郑州市人民政府郑政文（2009）127号文件以集体土地标准对原告刘怀恩的房屋进行补偿（房屋面积884.48平方米，其中楼房813.6平方米按砖混结构，每平方米600元，70.88平方米平房按每平方米530元，合计拆迁款530918元，过渡费9600元，搬家费500元，奖金15000元，合计556018元），原告刘怀恩对补偿数额有异议，没有领取保管在被告中牟县广惠街街道办事处的拆迁补偿款。现原告刘怀恩提起诉讼，请求：1、确认二被告对原告位于中牟县郑庵镇刘圪垱村182号的房屋强制拆除行为违法；2、本案诉讼费用由被告承担；3、赔偿因违法拆除房屋所造成的损失8916076.30元。
原审认为：关于原被告争议的原告涉案房屋所在的土地是国有土地还是集体土地，应当按照哪种土地上的房屋补偿问题。原告提出强拆其房屋时所属土地已是国有土地，并已纳入城市规划区，应当按照国有土地上房屋进行补偿。经查，原告于1996年取得集体土地建设用地使用证，2007年制定的刘圪垱村拆迁安置补偿实施方案、2008年被告中牟县人民政府作出的同意拆迁补偿安置方案的批复和2011年郑州佳和置业有限公司与刘圪垱村村民委员会签订《中牟县郑庵镇刘圪垱村村庄改造建设项目合作协议书》均是以刘圪垱村土地为集体土地进行拆迁安置补偿的。被告中牟县人民政府未按照《中华人民共和国土地管理法》等法律法规的规定，报经有权机关批准征地方案，也未对征收土地范围内的刘圪垱村委会和村民进行征地补偿和安置，而在2010年直接将集体土地直接以国有土地挂牌出让给郑州佳和置业有限公司，由郑州佳和置业有限公司进行拆迁安置补偿，该行为虽然违法，但是在2007年被告中牟县人民政府、中牟县人民政府广惠街街道办事处、刘圪垱村委会和三分之二以上村民、郑州佳和置业有限公司协商一致改造刘圪垱村基础上作出的，并未损害村民的合法利益。故仍应按照2007年制定的拆迁补偿安置方案和2011年《中牟县郑庵镇刘圪垱村村庄改造建设项目合作协议书》，对原告的房屋按照集体土地上的房屋进行补偿。原告提出应当按照国有土地上房屋进行补偿的请求，本院不予支持。
关于二被告强制拆除原告房屋的行为是否违法的问题。被告中牟县人民政府作为负责本行政区域的房屋征收与补偿工作的主体，被告中牟县广惠街街道办事处作为具体实施拆除工作的主体，在未同原告达成拆迁协议的情况下，未作出房屋征收决定，也未在拆除原告的案涉房屋前告知原告享有的权利，听取其申辩，二被告强制拆除原告房屋的行为应当被确认违法。原告提出确认二被告强制拆除其房屋行为违法的请求本院予以支持。
关于原告要求二被告赔偿被拆除房屋的损失8916076.30元问题。原告房屋被强拆的损失数额由刘圪垱村村干部和被告中牟县广惠街街道办事处工作人员依据2009年《郑州市人民政府关于调整国家建设征收集体土地青苗费和地上附着物补偿标准的通知》（郑政文（2009）127号）等计算，其中原告被拆房屋中楼房面积813.6平方米按照600元一平方米的砖混结构计488160元，原告提出其房屋应当按照900元一平方米的框架结构计算补偿款，就该楼房的建筑结构二被告未提交相应证据证实，应当承担相应责任，原告的该项请求本院予以支持。原告被拆房屋中的楼房面积813.6平方米，按照900元一平方米的框架结构计732240元，其他70.88平方米平房、围墙、果树等财物仍按照郑政文（2009）127号计算损失计42758元，合计774998元。按照《中牟县郑庵镇刘圪垱村村庄改造建设项目合作协议书》，原告刘怀恩搬家费为500元，过渡费四口人每人每月200元，一年发放一次，已发生的三年从2012年6月19日至2015年6月18日，过渡费为28800元（以后发生的按补偿标准计算），以上损失共计804298元。被告中牟县广惠街街道办事处作为被告中牟县人民政府的下属机关，按照其指示实施行政行为不承担赔偿责任，被告中牟县人民政府作为主管机关应当承担全部赔偿责任。原告要求二被告赔偿其余800余万元经济损失，仅提交了其书写的计算房屋及财物损失的列表，无其他证据佐证，证据不足，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十六条、第六十九条之规定，判决如下：一、确认被告中牟县人民政府、中牟县广惠街街道办事处强制拆除原告位于中牟县广惠街街道办事处刘圪垱村182号房屋的行为违法。二、被告中牟县人民政府赔偿原告因房屋被强拆而造成的经济损失共计804298元，于判决生效后一个月内支付。三、驳回原告刘怀恩的其他诉讼请求。
上诉人刘怀恩上诉称：一、一审法院认定应按照郑政文（2009）127号及《中牟县郑庵镇刘圪垱村村庄改造建设项目合作协议书》的标准以集体土地房屋进行补偿于法无据，合作协议书未到全村人口的十分之一签字，且佳和置业没有签字，故是无效协议。二、合作协议书故意隐瞒了涉案土地是国有土地并被纳入城市规划区的事实，严重侵害了被拆迁农户的合法权益。三、《征用土地及地上附属物补偿计算表》没有上诉人签字，上诉人也没有参与测量。四、根据信息公开申请及上诉人的证据，可以证明2011年涉案土地拆迁改造前，已经是国有土地，故应当按照最高人民法院的相关司法解释按国有土地上房屋的标准进行补偿。综上，上诉人认为一审判决认定事实不清、适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决的第二项和第三项，改判支持上诉人的一审诉讼请求。
上诉人中牟县人民政府及上诉人中牟县广惠街街道办事处上诉称：一、上诉人在拆迁过程中没有违法，有关村庄改造是郑庵镇政府作出的，是佳和置业和村委达成一致意见的。2012年中牟县广惠街街道办事处成立，街道办对涉案房屋进行了拆除，拆除过程不存在违法。二、涉案房屋是集体土地上房屋，其宅基地证上显示的也是集体房屋，而且是砖混结构，故一审法院认定涉案房屋为框架结构与事实不符。综上，一审判决认定事实错误，请求二审法院依法撤销一审判决，改判驳回刘怀恩的诉讼请求。
二审经审理查明的事实与一审一致。
本院认为：一、关于两行政机关行政行为是否违法的问题。中牟县人民政府作为负责本行政区域的房屋征收与补偿工作的主体，中牟县广惠街街道办事处作为具体实施拆除工作的主体，在未与刘怀恩就拆除房屋达成协议的情况下，也未按照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国行政强制法》等法律、法规规定的程序，就对涉案房屋实施了拆除，没有法律依据且违反法定程序，故一审法院确认中牟县人民政府、广惠街街道办事处强制拆除涉案房屋的行为违法并无不当。
二、关于涉案房屋是否应当依据国有土地房屋征收补偿标准进行赔偿的问题。本案中，刘怀恩提出应按主房883.3平方、附属房80平方的面积依据国有土地上房屋征收补偿标准对其进行赔偿，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，侵犯公民合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利，该法第十五条规定“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据”。刘怀恩提交的集体土地建设用地使用证仅有用地面积，无建筑占地面积，该证备注要求按照村镇规划进行施工建房，刘怀恩并未提交其他证据证明其房屋符合规划，虽然中牟县人民政府、广惠街街道办事处依据拆迁安置补偿实施方案及项目合作书对被征土地及地上附着物进行了计算，但该计算并不构成对有关房屋是否符合规划的判断，因此刘怀恩提出对涉案房屋依据国有土地上房屋征收补偿标准进行赔偿的请求不能成立。郑州佳和置业有限公司、郑庵镇刘圪垱村委会制定的拆迁安置补偿实施方案是按照集体土地上拆迁安置确定的补偿安置标准，该方案得到了村民代表签字认可，且方案符合政策规定，中牟县人民政府及中牟县广惠街街道办事处对被征土地及附着物进行统计，但未对附着物是否符合规划进行确认，应视为其同意按照拆迁安置补偿实施方案及项目合作协议书确定的标准依统计的数量进行补偿，一审法院在刘怀恩无证据证明其房屋符合规划的情况下，出于刘怀恩房屋已经被拆除及安置补偿实施方案得到多数村民认可的事实，结合中牟县人民政府、中牟县广惠街街道办事处在土地及附着物统计中未对涉案房屋规划问题提出异议的情况，判决依据安置补偿实施方案和合作协议书的标准对刘怀恩进行赔偿，并无不当。
三、关于涉案房屋是否应按框架结构进行赔偿问题。刘怀恩主张涉案房屋为框架结构，上诉人中牟县人民政府及广惠街街道办事处主张涉案房屋为砖混结构，因涉案房屋已被中牟县人民政府及广惠街街道办事处拆除，对其结构应由中牟县人民政府及广惠街街道办事处承担证明责任，其未提交证据证明房屋结构，故一审法院采信刘怀恩的主张符合法律、法规的规定。
综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，依法应予维持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人中牟县人民政府、中牟县广惠街街道办事处各承担25元。
本判决为终审判决。
审判长 李 岩
审判员 崔绍伟
审判员 苏 杭
二〇一六年十月八日
书记员 池利芳