天津市滨海新区人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）津0116行初71号
原告牛旭东，男，1982年12月4日出生，汉族，无业，住天津市东丽区。
委托代理人彭永建，天津沙原律师事务所律师。
被告天津市滨海新区市场和质量监督管理局，住所地天津市滨海新区中心商务区迎宾大道1988号。
法定代表人李荣强，局长。
出庭责任人王在强，副局长。
委托代理人任飞，该局干部。
委托代理人刘凯，该局干部。
第三人永旺商业有限公司天津滨海新区分公司，住所地天津经济技术开发区时尚东路29号。
代表人古泽康之，总经理。
委托代理人张秋松，该公司法务部经理。
委托代理人王秀丽，分公司品质主管。
原告牛旭东诉被告天津市滨海新区市场和质量监督管理局、第三人永旺商业有限公司天津滨海新区分公司工商行政处罚纠纷一案，本院受理后依法组成合议庭，依法公开开庭进行了审理，现已审理终结。
原告牛旭东诉称，2016年10月11日，原告向被告举报在其辖区第三人处购买的“珍慧琳北海墨鱼丝”添加甲醛和淀粉，要求被告依法查处。被告于2017年8月30日回复称，“经调查，你反映的被投诉举报人永旺商业有限公司天津滨海新区分公司涉嫌存在的违法行为，违法行为事实不清，我局决定不予行政处罚。”原告认为，被告认定事实不清，作出不予处罚的行政行为没有依据。请求撤销被告于2017年8月30日针对原告举报第三人销售违法食品“珍慧琳北海墨鱼丝”添加甲醛和淀粉一案作出的不予行政处罚决定并判令被告重新作出行政处罚决定。
被告天津市滨海新区市场和质量监督管理局辩称，被告依法对原告提起的举报进行了调查处理，并作出了书面答复，原告的相关权利已经被保障。行政机关是否作出行政处罚，应当根据客观证据依法作出。举报人提出举报并不必然导致被举报人被行政处罚，本案是因违法事实不清不予行政处罚，行政行为的相对人是相关商家，原告不是涉诉行政行为相对人，也与涉诉行政行为无利害关系。根据《中华人民共和国食品安全法》相关规定，食品安全监管机关对违法食品安全法的行为作出处罚，是出于对不特定公众利益的保护，并不会对举报人个人的合法权益造成侵害。本案中，被告是否作出处罚决定是为了规范食品安全，并非为保护某个特定消费者的权益；其次，本案作出因违法事实不清，不予行政处罚的行政行为，仅是就行政违法行为作出行政行为，不影响原告通过其他途径寻求救济的权利和结果。原告与被诉行政行为不具有利害关系，不具备本案诉讼的原告主体资格，被诉行政行为也没有对原告合法权益产生实际影响，应当裁定驳回其起诉。被告于2016年10月12日收到原告的投诉举报材料，于2016年10月18日受理。被告于2017年3月13日再次收到原告的投诉举报材料，反映同一事由。被告依法进行了现场检查、申请协助调查、搜集证据资料等工作。调查取得的证据显示，当事人违法事实不清。被告依法作出不予行政处罚决定，并于2017年8月31日向原告邮寄了书面答复，已经履行了法定职责。原告提交的《检验报告》结论为“仅提供数据，不作判定”，并未认定涉诉产品人为添加了甲醛和淀粉。向涉诉产品生产者所在地食品监管部门申请协助调查，南宁市江南区食品药品监督管理局的复函及材料说明，对生产企业检查时现场未发现甲醛和淀粉，未发现生产时添加甲醛和淀粉。现有证据无法证明生产企业在涉案产品中人为添加了甲醛和淀粉。《国家卫生计生委食品司关于干制水产品中甲醛有关问题的复函》（国卫食品标便函[2014]150号）等资料认为：甲醛天然存在于蔬菜、水产品、肉、蛋奶等多种食品中。食品中甲醛的本地含量可随着储存条件、加工工艺、加工时间不同等动态变化。我国并未制定食品中有关甲醛的限量标准。对于食品中检出甲醛，不能直接判定为违法添加。中国商业联合会食品质量检验测试中心（天津）的复函说明，其不具备对送检产品中“甲醛”是否人为添加的判断能力。第三人系食品经营者，非涉案产品生产者，无法认定第三人在涉案产品中违法添加了甲醛。经协助调查，也不能证明涉案产品生产者违法添加了甲醛。根据GB/T500.9-2008《食品总淀粉的测定》中标示的“第一法酶水解法”和“第二法酶水解法”的原理，该测定方法测出的淀粉含量是根据还原糖折算出来的，并非直接定性判定淀粉是否存在以及存在的实际含量，测出的数据是否是淀粉实际含量存在不确定性。全国水产标准化技术委员会水产品加工分技术委员会《关于对烤鱼片、鱿鱼丝等产品检出淀粉的说明》、青岛海润农大检测有限公司《关于铁板鱿鱼、鱿鱼丝等产品淀粉检测的说明》及大连市食品检验所吴东林撰写的《烤鱼片鱿鱼丝等产品中淀粉含量的测定》等资料，能够证明《GB/T5009.9-2008食品中淀粉的测定》存在缺陷，样品中残留的糖类会被当成淀粉检出，影响检验结果。原告所举报企业系食品经营者，非涉案产品生产者，无法认定第三人在涉案产品中添加了淀粉。经协助调查，也不能证明涉案产品生产者添加了淀粉。故，根据检验报告中检测项目“淀粉”和“实测结果”，虽然可以怀疑涉案产品中存在淀粉，但是无法认定为生产者主观故意添加，也无法认定其添加量或者真实含量。因现有证据不足以证明原告存在违法行为，被告依法对事实作出认定，认定并无不当。原告人为制造诉讼，利用法律、行政机关、法院谋取私利的行为不应当被支持。通过中国裁判文书网查询可以知悉，原告在天津提起的民事诉讼、行政诉讼数量多、频次高。原告先进行举报，再提起行政诉讼，是人为制造诉讼，通过滥用行政诉讼权利来给行政机关施加压力。职业打假人利用惩罚性赔偿为自身牟利，严重违背诚信原则，无视法律权威，浪费了法院有限的司法资源，也干扰了行政机关正常管理，增加社会成本。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。
第三人永旺商业有限公司天津滨海新区分公司述称，原告所述没有事实依据，被告已经于2016年10月18日到第三人处现场进行了检查；原告所述没有法律依据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，原告并非本行政行为的相对人，没有提起诉讼的主体资格，原告的所有诉讼请求不应得到法律支持。请求裁定驳回原告的起诉。
经审理查明，被告先后于2016年10月12日和2017年3月13日收到原告邮寄的举报材料，称其2016年5月5日在第三人处购买的“珍慧琳北海墨鱼丝”产品含有甲醛和淀粉，违反了《中华人民共和国食品安全法》的有关规定，请求：1.被投诉举报人退回货款85.5元并10倍赔偿855元；2.责令被投诉举报人承担检测费800元、公证费2000元；3.依法受理并立案查处，依法将处理结果书面告知投诉举报人。被告于2016年10月18日予以受理。同日，被告对第三人的永旺超市一楼休闲食品专柜进行了现场检查，在现场未发现涉案产品。2016年11月8日，被告向涉案产品生产者广西南宁市珍慧林贸易有限公司所在地的食品安全监管部门南宁市江南区食品药品监督管理局发出《协助调查函》，要求协助调查该公司是否为合法企业、是否生产过涉案产品、执行标准、是否添加了淀粉和甲醛、是否向第三人销售过涉案产品等情况。该局于2017年1月16日书面回复被告，内容为：该公司持有《营业执照》和《全国工业产品生产许可证》；在对该公司进行检查时，现场未发现有淀粉和甲醛；该产品曾销售到天津市泰鑫和食品有限公司，未销售给第三人。被告于2017年1月16日向中国商业联合会食品质量监督检验检测中心（天津）发出《协助调查函》，该检测中心于2017年2月21日书面回复被告，认可原告提供的《检测报告》系该中心出具，关于淀粉的检测试验过程符合国标要求，关于甲醛检测结果为此次检测样品中甲醛的实际含量，该数值未考虑由其它情况造成的可能存在于样品中的微量甲醛含量，本机构不具备对此类送检产品中“甲醛”是否为人为添加的判断能力，故此项并未在检测报告中作出判定。2017年8月30日，被告作出《关于牛旭东反映永旺商业有限公司天津滨海新区分公司涉嫌销售不符合法定要求产品的答复》并于次日邮寄送达原告，告知其反映的第三人涉嫌存在的违法行为，违法事实不清，该局决定不予行政处罚；关于原告要求被投诉举报人退回货款并赔偿、承担检测费用、公证费的请求，被投诉举报人拒绝调解。原告不服，诉至本院。
另查，原告当庭自认其已就涉案产品向第三人提起了民事诉讼。
以上事实，有各方当事人的当庭陈述，原告牛旭东提交的《检验报告》、《公证书》、《委托检验协议书》，被告提交的《投诉举报书》、《投诉举报函》、《协助调查函》、南宁市江南区食品药品监督管理局《关于协查“珍慧琳北海墨鱼丝”产品相关情况的复函》、中国商业联合会食品质量监督检验测试中心（天津）《关于协助调查函复函》、《现场检查笔录》、《关于牛旭东反映永旺商业有限公司天津滨海新区分公司涉嫌销售不符合法定要求产品的答复》及EMS邮单复印件、邮件查询记录等证据为证。
本院认为，当事人提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该法第四十九条第（一）项规定，提起行政诉讼的原告，应当是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第一项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案系原告对被告作出的涉案不予行政处罚决定不服，而提起的撤销之诉。原告是否具有提起本案之诉的主体资格取决于原告是否享有对食品安全监管部门作出的不予行政处罚决定提起行政诉讼的实体请求权。《中华人民共和国食品安全法》第一条规定，其立法目的是“为了保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全”。因此，食品安全监管的目的在于保障公众身体健康和生命安全，其目的是维护食品安全秩序和任何不特定公众对于食品安全的集体性权益，并不直接解决特定消费者的个人权益纠纷。该法第十二条进一步规定，“任何组织或者个人有权举报食品安全违法行为，依法向有关部门了解食品安全信息，对食品安全监督管理工作提出意见和建议。”在投诉举报食品安全违法行为方面，食品安全法并没有区分消费者或者非消费者，投诉举报是作为行政机关查处食品安全违法行为的重要线索来源。虽然在具体案件中可能存在特定的消费者，但食品安全监管的功能决定了行政机关并不直接为个人利益而履行食品安全监管职责，个别消费者的权益保障仍然应通过民事途径解决。因此，本案原告并不具有对食品安全监管部门作出的不予行政处罚决定提起行政诉讼的实体请求权。原告所称的直接利益关系并非行政法意义上的利害关系。故原告不具备提起本案诉讼的主体资格，对其起诉应予以驳回。如果举报人是食品的消费者，认为其作为消费者的相关合法权益受到侵害的，可以依据消费者保护的相关法律规范寻求救济。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回原告牛旭东的起诉。
案件受理费50元，本院予以退还（原告已预交本院）。
如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于天津市第二中级人民法院。
审 判 长 秦秀敏
人民陪审员 孙宝凤
人民陪审员 张永梅
二〇一八年七月十二日
书 记 员 沈祯旸
附：法律释明
1.《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。
有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。
有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
2.《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》
第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；
（十）其他不符合法定起诉条件的情形。
前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。
人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。