西藏自治区拉萨市城关区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）藏0102行初11号
原告西藏格桑林实业有限公司，住所地拉萨市北京中路182号，组织机构代码78352081-0。
法定代表人彭华，该公司总经理。
委托代理人白玛，西藏雪域律师事务所律师。
委托代理人李建忠，西藏雪域律师事务所律师。
被告拉萨市国土资源局，住所地城关区政府2号楼五楼，组织机构代码73554270-8。
法定代表人索朗慈仁，该局局长。
委托代理人陈洁，珠穆朗玛律师事务所律师.
委托代理人其美，珠穆朗玛律师事务所律师。
委托代理人李荣，女，汉族，该局地籍管理科主任科员。
第三人西藏拉萨经济技术开发区管理委员会，住所地西藏自治区金珠西路189号，组织机构代码74193086-2。
法定代表人刘汝鹏，该管理委员会主任。
委托代理人孙文革，北京市北斗鼎铭律师事务所西藏分所。
委托代理人王虎，北京市北斗鼎铭律师事务所西藏分所。
原告西藏格桑林实业有限公司请求撤销被告拉萨市国土资源局作出的注销《国有土地使用证》的具体行政行为，于2016年4月6日向本院提起行政诉讼。本院于2016年4月11日立案后，于2016年5月9日向被告拉萨市国土资源局送达起诉状副本及应诉通知书，并�法组成合议庭。被告拉萨市国土资源局于2016年5月24日以西藏拉萨经济技术开发区管理委员会与本案有利害关系为由，向本院申请追加为本案第三人，经本院审查认为，西藏拉萨经济技术开发区管理委员会同西藏格桑林实业有限公司提起诉讼的具体行政行为有利害关系，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款之规定，通知西藏拉萨经济技术开发区管理委员会（以下简称经开区管委会）作为第三人参加诉讼。被告拉萨市国土资源局于2016年5月24日向本院提出行政附带民事诉讼申请，要求确认原告西藏格桑林实业有限公司与第三人经开区管委会签订的国有土地使用权出让合同无效，本院认为该申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条的规定，决定不予准许，并于2016年5月27日向被告送达不予准许决定书。被告于2016年5月27日不服该决定书向我�申请行政复议，我院经复议后，认为被告在该案中不符合提出行政附带民事诉讼的主体，驳回被告复议申请，维持原决定。我院于2016年6月16日公开开庭审理了本案，原告的委托代理人白玛，被告的委托代理人陈洁，其美，第三人委托代理人孙文革到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告西藏格桑林实业有限公司诉称，2015年7月21日，原告因不服被告注销土地使用权证一事向拉萨市人民政府申请行政复议，2015年9月24日拉萨市人民政府下达拉行政（2015）字第02号《行政复议决定书》决定由被告对所涉及土地及《国有土地使用证》再行调查处理。2015年11月18日，被告向原告送达《拉萨市国土资源局关于西藏格桑林实业有限公司申请撤销注销〈国有土地使用证〉行政行为一案的调查情况及答复》认为无法为原告办理涉案土地的登记手续。2015年11月25日原告再次向拉萨市人民政府申请行政复议，2016年3月22日原告收到拉萨市人民政府（2015）拉政复议04号《不予受理申请决定书》。原告认为被告的该处理行为缺乏法律和事实依据，严重侵犯了自己的合法权益，故依法提起诉讼，请求撤销被告的注销行政行为，维护原告正当、合法权益。1、原告依法取得《国有土地使用证》，其合法权益应受法律保护。2006年初，原告因经营需要向经开区管委会提出用地需求。2006年11月28日，西藏拉萨经济技术开发区规划建设局向原告下达《关于格桑林卡建设用地选址意见》，同意将原告项目建设用地选址在开发区A2-2以西、拉贡路以东，选址拟定面积为63.2亩。2007年3月30日，经开区管委会核发编号2007003号的《建设用地规划许可证》，核准原告最终用地面积42134平方米，用地位置：拉贡路东南、格桑路西北、西勘集团东北。2007年4月4日原告向经开区管�会账户支付50万元土地出让金。2007年5月10日，经开区管委会与原告签订《国有土地使用权出让合同》约定：将位于经开区A2区A2-2块地、面积为42134平方米的宗地出让给原告，出让金为每平方米118元，出让金总金额为4970175元，出让年限为40年，土地用途为商业用地。《出让合同》签订后，原告于2007年5月17日向经开区管委会支付了出让金4470175元，5月18日经开区管委会向原告开具了《收据》，记载收到原告支付的土地款4970175元（含2007年4月5日收到的50万元）。之后，被告向原告核发拉城国用【土登经】第2007-002号《国有土地使用证》的行为缺乏事实依据，恳请依法撤销。2、被告注销《国有土地使用证》的行政行为，违反法定程序，依法不具有法律效力，请求予以撤销。原告认为，被告既未向原告送达注销《国有土地使用证》的决定书，又未告诉注销事实、理由及法律依�，剥夺了原告所享有的知情权，陈述权、申辩权、听证权等一切权利，违背了行政机关依法行政的基本原则，存在程序违法。被告在原告合法取得土地使用权证，且依法不具有丧失或被收回土地使用权的法定事由的情况下作出注销土地使用权证的行政行为，存在实体违法。被告的违法行为严重侵犯了原告的合法权益，请求予以撤销。综上，原告认为被告撤销国有土地证的行为存在程序和实体违法，是错误。根据《行政复议法》第十九条和第三十条的规定，对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼，故原告提出如下诉讼请求：请求判决撤销被告作出的注销《国有土地使用证》的具体行政行为。
原告西藏格桑林实业有限公司向法庭递交以下证据材料：1、国务院办公厅关于西藏拉萨经济技术开发区的复函一份；2、拉经开规字（2006）41号关于�桑林卡建设用地选址意见；3、第十六期会议纪要；4、国有土地使用权出让合同；5、土登（经）第2007-002号土地使用权证复印件；6、2007003建设用地规划许可证；7、红线图；8、拉城土登07-002号房产权证；9、收据三份；10、进账单一份；11、行政复议申请书（2015年7月21日）；12、拉行政复（2015）字第02号行政复议决定书；13、调查情况及答复；14、行政复议申请书（2015年11月25日）；14、【2015】拉政复议04号不予受理申请决定书及送达回证。
被告拉萨市国土资源局在法定期限内答辩。被告答辨称，一、根据堆龙县土地管理局于2001年5月9日颁发的《集体土地使用证》，涉案土地原本就属于集体土地，土地所有权人为东嘎村委会，后堆龙县政府和国土局于2015年7月30日再次为东嘎村会进行了（堆集用（2015）第00001）《集体土地使用证》登记。另根据原告与东嘎村委会间于2003年5月29日签订的《承包合同》，原告方对涉案土地的集体产权属性以及所有权人等都是明知的。因此，在堆龙区国土部门的上述土地登记行为未被撤销前，答辩人客观人不具备撤销已进行了的注销土地登记行为的前提，也因此，原告若要答辩人就涉案土地对其重新发放国有土地使用权证，应当首先由其通过另行提起行政诉讼的方式确认涉案土地的国有属性，并在撤销了堆龙国土部门对东嘎村委会的土地登记行为后才能具备向答辩人提出相应主张的前提。二、原告与拉萨市经济技术开发区管委会间签订的《国有土地使用权出让合同》属无效合同，原告不应取得涉案的土地使用权。根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条规定及《国有土地出让合同》第四十条规定，答辩人认为原告据以主张对涉案土地使用权的土地出让合同系无效，原告方不应享有对涉案土地的土地使用权。三、即使假设原告与经开区间的土地出让合同属有效，该合同也已被双方合意解除，且经开区管委会向原告指定的银行账户中退还了全部出让金，答辩人注销涉案土地使用权证系根据《土地登记办法》第五十条之规定，对经开区管委会收回涉案土地使用权证后所履行的法定职责。本案虽从表面上表现为原告方不服答辩人注销土地登记行为的行政行为的行政争议案件，但究其本质属于原告方与土地原出让方经开区管委会间的国有土地使用权出让合同纠纷问题。答辩人注销土地登记是因为土地出让方经开区管委会收回涉案土地使用权的决定，而经开区的该决定又是因为经开区与原告间的土地出让合同事后因权属争议问题而合意进行了解除；对此事实，不仅有答辩人收到的经开区管委会“关于申请注销西�格桑林实业有限公司国有土地使用的函”，原告方于2012年8月26日出具的《承诺书》予以佐证，还有2014年4月9日经开区管委会出具的已向原告方退还了全部土地使用权出让金的证明和相关转款凭证可以进一步证实.因此,答辩人办理注销登记完全是职责范围内应尽的法律责任。原告若认为答辩人有履职不当，应当首先证明本案中不存在原告方和经开区管委会合意解除土地出让合同的情形，反之，其主张显然无法得到法律上的支持。综上所述，答辩人请求维持原具体行政行为。
被告拉萨市国土资源局向本院提交了以下证据：第一组：1、拉经开管函【2007】03号关于申请办理西藏格桑林卡实业有限公司国有土地使用证的函；2、关于申请办理《国有土地使用证》的请示；3、西藏格桑林实业有限公司营业执照复印件及组织机构代码证复印件；4、西藏格桑林实业有限�司法定代表人证明复印件及身份证复印件；5、经开区管委会收据；6、国有土地使用权出让合同（合同编号2007-001）。第二组：1、土地登记申请书；2、土地登记审批表；3、土地登记卡、归户卡；4、宗地界限调查表；5、宗地权属调查表；6、建设用地规划许可证及红线图；7、承诺书；8、中国人民银行支付系统专用凭证。第三组：1、拉经开管函【2013】44号关于申请注销西藏格桑林实业有限公司国有土地使用证的函；2、证明（2014年4月9日）。第四组：1、【2015】4号拉萨市第二次信访专题会议纪要；2、【2007】9号管委会第九次会议纪要；3、堆集用（土登）字第（2001）01号《集体土地使用证》；4、申请书；5、公告（报纸）；6、承包合同；7、堆集用（2015）第00001号《集体土地使用证》及红线图；8、土地权属情况的调查笔录。
第三人西藏拉萨经济技术开发区管�委员会述称，与被告答辩的意见一致，且涉案土地存在权属纠纷原告是知情的，但未将该情况告知第三人，第三人在不知情的情况下，错误认为该土地权属清晰，向被告提交请求向原告核发土地使用权证的申请，故而导致被告向原告错误核发土地使用权证。未向本院递交任何相关证据。
经庭审质证，原、被告及第三人的质证意见及本院对证据的认证如下：
一、被告向本院提交拉经开管函[2007]03号关于申请办理西藏格桑林卡实业有限司国有土地使用证的函、关于申请办理《国有土地使用证》的请示、西藏格桑林实业有限公司营业执照复印件及组织机构代码证复印件、西藏格桑林实业有限公司法定代表人证明复印件及身份证复印件、经开区管委会收据及原告均向向本院提交的合同编号为2007-001号国有土地使用权出让合同，该证据与原件核对无异，真�性原、被告及第三人均无异议，本院予以确认，该证据证明被告依据上述第三人及原告向其所提交的材料，受理了请求为原告办理《国有土地使用证》的申请事实。
二、被告向本院提交土地登记审批表、土地登记卡、归户卡、宗地界限调查表、宗地权属调查表、该证据与原件核对无异，真实性原、被告及第三人均无异议，本院予以确认，该证据证明被告在受理原告及第三人请求办理国有土地使用证的申请后,依职权对编号A2-2的该宗地进行界限、权属进行调查后，认为所申请的该宗地申报资料齐全，土地权属清晰，具备初始登记的条件的事实。
三、被告及原告共同向本院提交的（2007003）号建设用地规划许可证及红线图,该证据与原件核对无异，真实性原、被告及第三人均无异议，本院予以确认，该证据证明经第三人经开区管委会在向被告申请为原告办理国有土地使用证前，已向原告核发建设用地规划许可证及红线图的事实
四、被告向本院提交拉经开管函[2013]44号关于申请注销西藏格桑林卡实业有限公司国有土地使用证的函、证明一份、[2007]9号管委会第九次会议纪要、承诺书、支付系统专用凭证该证据与原件核对无异，真实性原、被告及第三人均无异议，本院予以确认，该证据证明被告依据第三人经开区管委会向其提交的上述材料，于2014年4月以土地存在权属纠纷为由，注销了原告的（土登经）第2007-002号国有土地使用权证的事实。
五、被告向本院提交的堆集用（土登）字第（2001）01集体土地使用证、申请书、承包合同、[2015]4号拉萨市第二次信访专题会议纪要、堆集用（2015）第00001号土地使用权证，该组证据原、被告及第三人均无异，本院予以确认，该证据证明：1、本案纠纷所涉及的土地于2001年5月19日核发的集体土地使用证上显示的权属人为堆龙德庆县东嘎镇东嘎村，土地性质为集体土地；2、东嘎村村委会于2004年3月10日因土地使用证丢失，申请补办；3、2015年7月30日堆龙德庆县国土资源规划管理局针对本案纠纷所涉及的土地，再次核发堆集用（2015）第00001号土地使用权证，权属人为堆龙德庆县东嘎镇东嘎村。
六、被告向本院提交的报纸公告，该组证据无法与原件核对，本院不予确认。
七、被告向本院提交的关于西藏格桑林实业有限公司与堆龙德庆县东嘎村土地权属情况的调查笔录，该证据与原件核对无异，真实性原、被告及第三人均无异议，本院予以确认，该证据证明被告根据拉行政府[2015]字第02号行政复议决定书，对本案纠纷涉及的土地针对权属争议再次进行调查的事实。
八、原告向本院提交国办函[2001]50号国务院办公厅关于西藏拉萨经济技术开发区复函、拉经开规字（2006）41号关于格桑林卡建设用地选址意见书、建设用地平面规划设计条件、西藏拉萨经济技术开发区管理委员会会议纪要，该组证据证明经开区管委会设立的基本情况及经开区管委会设立后，及处理对格桑林实业有限公司请求用地申请，进行选址的情况。
九、原告向本院提交的西藏自治区非经营性结算统一收据三份、中国银行进账单一份，该证据与原件核对无异，真实性原、被告及第三人均无异议，本院予以确认，该证据证明原告于2007年向第三人经开区管委会交纳土地登记费8430元，制图费及工本费2615元，土地款4970175元的事实。
十、原告向本院提交提交房屋所有权证、该证据与原件核对无异，真实性原、被告及第三人均无异议，本院予以确认，该证据证明原告在本案纠纷涉及的土地�加盖房屋并取得房屋所有权证的事实。
十一、原告本院提交关于申请变更土地用途的报告、请求查询土地登记档案的介绍信，盖有注销章的（土登经）第2007-002《国有土地使用证》该证据真实性原、被告及第三人均无异议，本院予以确认，该证据证明被告于2014年4月14日对该《国有土地使用证》予以注销的事实。
十二、原告向本院提交行政复议申请书（2015年7月21日）、拉行政复（2015）字第02号行政复议决定书、调查情况及答复、行政复议申请书（2015年11月25日）、【2015】拉政复议04号不予受理申请决定书及送达回证复印件，该证据真实性原、被告及第三人均无异议，本院予以确认，该证据证明：1、原告对被告注销其（土登经）第2007-002《国有土地使用证》不服，向拉萨市人民政府申请复议，拉萨市人民政府于2015年9月24日作出决定由被告针对注销�有土地使用证在行调查；2、原告针对被告再行调查后的回复不服，再次提出行政复议申请后，拉萨市人民政府作出不予受理该复议申请的决定，并将该决定向原告进行送达的事实。
根据以上认定的证据，本院审理查明，本案第三人经开区管委会于2007年3月30日向原告核发编号为2007003建设用地规划许可证及红线图。并于2007年4月向被告拉萨市国土资源局提交请求为原告西藏格桑林实业有限公司办理《国有土地使用证》的申请，并同时向其提交国有土地使用权出让合同、收取土地使用权出让金的收据及原告公司工商登记相关信息，被告依据上述材料受理了该申请，并依职权对该宗申请办理使用权证的土地，进行了宗地界限、权属等相关调查，认为该宗地申报资料齐全、权属清晰，符合初始登记条件。于2007年4月28日向原告核发拉城国用（土登）经第2007-002号国�土地使用证。2013年12月3日第三人经开区管委会以土地存在权属纠纷为由，向被告提出注销原告国有土地使用权证的申请，并同时向被告提交原告公司法人彭华书写的承诺书一份、证明一份，银行支付系统凭证，被告依据第三人提交的上述注销申请及材料，于2014年4月14日对原告拉城国用（土登经）第2007-002号国有土地使用权证予以了注销。原告于2015年6月24日向被告拉萨市国土局地籍科申请调取土地登记档案，得知国有土地使用权证已被注销。原告就该注销事宜向拉萨市人民政府申请行政复议，拉萨市人民政府2015年9月24日作出拉行政复（2015）字第02号行政复议决定书，决定由拉萨市国土资源局与经开区管委会对涉及土地及《国有土地使用证》再行调查。依据该复议决定书的决定，被告拉萨市国土资源局对注销《国有土地使用证》的进行再调查，并于2015年11月12日向原告作出答复。原告对该答复不服，向拉萨市人民政府提出行政复议申请，拉萨市人民政府认为该申请不符合受理条件于2016年3月22日向原告送达了[2015]拉政复议04号拉萨市人民政府行政复议不予受理申请决定书。
被告拉萨市国土资源局注销原告西藏格桑林实业有限公司的拉城国用（土登）经第2007-002号《国有土地使用证》后，本案涉及的该宗地于2015年7月30日堆龙县国土资源规划局明确了使用权人为堆龙德庆县东嘎村委会，并为其办理了堆集用（2015）第00001号《国有土地使用证》。
另查明，拉萨市国土资源规划局于2013年9月机构改革为拉萨市国土资源局和拉萨市城乡规划局，土地使用权归由拉萨市国土资源局职权范围内。
本院认为，该案系被告拉萨市国土资源局注销拉城国用（土登经）第2007-002号《国有土地使用证》引发的纠纷，原告西藏格桑林实业有限公司作为该国有土地使用权证上明确的土地使用权人，是与该行政行为有利害关系的法人，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，本院对原告西藏格桑林实业有限公司的诉讼主体资格予以确认。
本案的争议焦点为被告拉萨市国土资源局作出注销拉城国用（土登）经第2007-002号《国有土地使用证》的具体行政行为是否存在违法，该具体行政行为是否应当撤销。
一、本院对被告认为其行政行为合法有效的辩解的意见。被告认为第三人经开区管委会提交注销申请时，提交的原告格桑林实业有限公司法人彭华所书写的承诺书，以及被告从堆龙德庆县国土资源规划管理局调取的2003年原告公司与东嘎村村委会之间签署的承包合同，均显示原告对该案涉及的土地权属及所有权人是知情的，且证明原告与第三人经开区管委会签订的《国有土地使用权转让合同》已合议解除，因此其注销《国有土地使用证》的行政行为完全是履行法律法规范围内的职责，即合法有效。对此本院认为，被告作为行政机关，在实施具体行政行为时必须依照法律法规的程序进行，相应的告知义务应当履行，利害关系人享有的陈述申辩权利应当予以保障，本案原告对土地权属是否知情不能成为被告注销拉城国用（土登）经第2007-002号《国有土地使用证》时回避相应法律法规规定的依据或理由。《中华人民共和国行政许可法》第三十六条之规定“行政机关对行政许可申请进行审查时,发现行政许可事项直接关系他人重大利益的,应当告知该利害关系人.申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见”。原告在与第三人经开区管委会签署国有土地使用权出让合同时，已向第三�经开区管委会交纳土地出让金4970175元，原告作为“利害关系人”的身份毋庸置疑，则被告在受理第三人经开区管委会请求注销拉城国用（土登）经第2007-002号《国有土地使用证》时，应当向原告西藏格桑林实业有限公司这个利害关系人进行告知，并听取其陈述和申辩。故对于被告该辩解，本院不予认可，确认被告注销拉城国用（土登）经第2007-002号《国有土地使用证》的具体行政行为违反法律规定。二、本案中被告注销拉城国用（土登）经第2007-002号《国有土地使用证》的具体行政行为违反法律规定，该具体行政行为是否应当撤销。经庭审查实，被告在2014年4月14日对原告持有的拉城国用（土登）经第2007-002号《国有土地使用证》注销后，2015年7月30日堆龙德庆县国土资源规划管理局将本案纠纷所涉及的土地，核发堆集用（2015）第00001号土地使用权证，载明权属人为堆龙德庆县东嘎镇东嘎村，该村目前所持有的集体土地使用权证是原告持有的国有土地使用权证被注销之后产生，又由具有相应行政职能的国有机关颁发，在形式上合法有效，就此而言本案纠纷所涉及土地目前只有一个所有权人即堆龙德庆县东嘎镇东嘎村。如果本院因被告存在违法行政行为而撤销被告注销拉城国用（土登）经第2007-002号《国有土地使用证》的具体行政行为，则必然导致本案纠纷所涉及的土地出现两个不同所有权人、不同权利属性的土地使用权证，而这样的情形是目前法律法规所禁止的，同时还会对堆龙德庆县东嘎镇东嘎村村民的利益造成重大影响。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一条第一款规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认为违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公�利益造成重大损害的”。据此，本院认为，在原告持有的土地使用权证已被注销、该土地使用权人又已经确定的情况下，虽然被告在本案纠纷中存在违法行为，但综合考虑本案纠纷发生至今所产生的事实和东嘎村众多村民的利益，不宜撤销被告在本案中的具体行政行为。综上，虽然被告注销拉城国用（土登）经第2007-002号《国有土地使用证》的具体行政行为违反法律规定，本应被撤销，但因撤销会给社会公众利益造成重大损害，本院确认违法但不撤销。依据《中华人民共和国行政许可法》第三十六条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一条第一款之规定，判决如下：
一、确认被告拉萨市国土资源局于2014年4月14日作出注销拉城国用（土登经）第2007-002号《国有土地使用证》的具体行政行为违法。
二、驳回原告其他诉讼请求。
�案诉讼费50元，由被告拉萨市国土资源局承担。
如不服本判决，应自接到判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于拉萨市中级人民法院。
审 判 长 次 拉
审 判 员 索朗德吉
人民陪审员 米玛次仁
二〇一六年六月二十九日
书 记 员 高 波