湖北省宜昌市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂05行终127号
上诉人（原审原告）林学伟，男，1957年3月7日出生，土家族，无职业，住宜昌市西陵区。
被上诉人（原审被告）宜昌市国土资源局。住所地：宜昌市沿江大道**号。
法定代表人王华品，局长。
委托代理人向隆武，男，宜昌市国土资源局土地储备中心主任。一般授权代理。
委托代理人周成军，湖北百思特律师事务所律师。一般授权代理。
被上诉人（原审被告）宜昌市人民政府。住所地：宜昌市沿江大道***号。
法定代表人马旭明，市长。
委托代理人江心，女，宜昌市人民政府法制办公室副主任。一般授权代理。
委托代理人范小东，男，宜昌市人民政府法制办公室工作人员。一般授权代理。
上诉人林学伟因诉被上诉人宜昌市国土资源局（以下简称市国土局）、宜昌市人民政府（以下简称市政府）不履行土地行政监督法定职责、行政复议一案，不服宜昌市西陵区人民法院（2016）鄂0502行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年8月15日立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原判认定，2004年3月23日，宜昌三江航天房地产开发有限公司（以下简称三江航天公司）通过投标方式取得Z（2003）2号国有土地使用权，土地面积77880平方米，共12幅，分别为：A地块、B-2地块、C地块、E地块、D地块、F地块、H地块、K地块、J-2地块、J-3地块、I-1地块、I-2地块。原告林学伟诉称的宜昌市商业步行街项目A地块位于上述范围内，面积10503.18平方米。2010年7月，宜昌市规划局下达《建设项目选址意见申请告知书》［编号（2010）059号］，将A地块中的4760平方米土地进行了规划调整。2011年5月，经市政府批准将A地块中的4760平方米土地由市土地储备中心收储，剩余5743.18平方米土地使用权仍归三江航天公司。截止目前，该项目除A地块剩余的5743.18平方米外，其余地块均已开发建成。
原告林学伟认为三江航天公司恶意囤积土地导致其合法权益受损，2014年7月24日，与宜昌市自立路商业步行街商户住户张建华等五人联名向被告市国土局举报三江航天公司恶意囤积土地，要求市国土局回复并查处。市国土局于同年9月2日作出《市国土局对林学伟等五名商户住户联名来信咨询相关问题的回复意见》，其中答复：根据国土资源部《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号令）第二条的规定，三江航天公司剩余的5743.18平方米土地不属闲置土地。原告不服，于2015年3月23日向宜昌市信访局反映三江航天公司恶意囤积土地的问题。宜昌市信访局将该信访件转送至市国土局。市国土局于2015年8月21日再次向林学伟作出《告知书》，答复称：就你反映的问题，依照《闲置土地处置办法》相关规定进行了调查认定，并于2014年9月4日向你送达《市国土局对林学伟等五名商户住户联名来信咨询相关问题的回复意见》，该回复意见为终结性意见。原告认为被告市国土局未履行对三江航天公司恶意囤积位于宜昌市商业步行街A地块闲置国有土地的行为进行查处的法定职责，于2015年10月26日向被告市政府申请行政复议。市政府于2016年1月18日作出宜复决字（2016）2号《驳回行政复议申请决定书》，以三江航天公司已动工开发建设的用地面积已经超过了该公司取得的国有土地使用权出让合同总面积的三分之一，因此，该地块不符合闲置土地认定标准，且市国土局已多次就原告的申请作出明确答复，已经履行了法定职责为由，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，决定驳回林学伟的行政复议申请。原告林学伟对市国土局包庇袒护开发商恶意囤地的行为不服，于2016年1月28日向原审法院提起诉讼，要求人民法院判决被告市国土局履行法定职责，对三江航天公司恶意囤积位于宜昌市商业步行街A地块闲置国有土地的行为进行处理，并撤销市政府于2016年1月18日作出的宜复决字（2016）2号《驳回行政复议申请决定书》。
原审认为，根据国土资源部《闲置土地处置办法》第四条的规定：市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。被告市国土局作为宜昌市国土资源主管部门，具有对辖区闲置土地行为的举报进行受理、查处的法定职责。本案争议的焦点在于，被告市国土局是否已经履行了就原告反映的三江航天公司恶意囤积位于宜昌市商业步行街A地块闲置国有土地的行为进行查处的法定职责。根据《闲置土地处置办法》第二条第二款的规定，已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一，中止开发建设满一年的国有建设用地，可以认定为闲置土地。根据本案查明的事实，三江航天公司通过出让方式取得Z（2003）2号国有土地使用权，土地面积共计77880平方米。该地块分为12幅，原告诉称的A地块面积10503.18平方米。2011年5月，因规划调整经市政府批准，市土地储备中心对A地块中的4760平方米进行了收储，剩余5743.18平方米土地使用权仍归三江航天公司。截止目前，该项目除A地块剩余的5743.18平方米外，其余地块均已开发建成。可见该地块总面积77880平方米，开发建设用地面积为72136.82平方米。开发用地建设面积远远超过应动工开发建设用地总面积的三分之一，故不属于闲置土地。被告市国土局据此于2014年9月2日和2015年8月21日分别就林学伟反映的宜昌市商业步行街项目A地块闲置等问题进行了书面回复，并已经说明该地块不属于闲置土地，故原告诉被告市国土局不履行法定职责的理由不能成立。
另原告林学伟于2015年10月25日向被告市政府申请行政复议，市政府收到原告行政复议申请后经审查认为申请材料不齐全，于2015年10月30日作出宜复补字（2015）3号《补正行政复议申请通知书》，要求原告补正相关材料。原告补正后，市政府于2015年11月16日作出宜复受字（2015）83号《行政复议受理通知书》依法受理了原告的行政复议申请。并于当日向被申请人市国土局送达了宜复答字（2015）83号《行政复议答复通知书》。在答复通知书规定的10个工日内，市国土局向复议机关提交了行政复议答复书和相关证据。市政府复议机构对该行政复议案件进行了讨论，认为三江航天公司已动工开发建设的用地面积已经超过了该公司取得的国有土地使用权出让合同总面积的三分之一，因此，该地块不符合闲置土地认定标准，且市国土局已多次就原告的申请作出明确答复，已经履行了法定职责，于2016年1月18日作出宜复决字（2016）2号《驳回行政复议申请决定书》，决定驳回林学伟的行政复议申请，并依法送达。对被告市政府复议程序的合法性亦予以确认。
综上，被告市国土局对原告的举报已履行了查处的法定职责，原告诉被告市国土局不履行法定职责的理由不能成立。被告市政府复议程序合法，原告要求撤销被告市政府2016年1月18日作出的宜复决字（2016）2号《驳回行政复议申请决定书》的理由亦不成立。据此，原审法院于2016年7月18日依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定判决：一、驳回原告林学伟要求被告宜昌市国土资源局履行法定职责，对宜昌三江航天房地产开发有限公司恶意囤积位于宜昌市商业步行街A地块闲置国有土地的行为进行处理的诉讼请求；二、驳回原告林学伟要求撤销被告宜昌市人民政府于2016年1月18日作出的宜复决字（2016）2号《驳回行政复议申请决定书》的诉讼请求。本案诉讼费50元，由原告林学伟负担。
上诉人林学伟不服原审法院的上述判决，向本院提出上诉称，一审判决罔顾事实，无视证据，肆意曲解法律法规，故意偏袒被上诉人。1、开发商恶意囤地，从2004年至今宜昌步行街A地块已被囤积闲置12年，未动工开发。2、上诉人在一审当庭出示了开发商恶意囤地的证据，被上诉人不能当庭出示反驳的证据。3、本案不应适用国土资源部第53号令《闲置土地处置办法》第二条，而应适用第二十四条的规定，宜昌市国土资源局没有履行职责对恶意囤地的开发商进行处罚，反而千方百计对其进行包庇袒护。
被上诉人市国土局辩称，由于三江航天公司已动工开发建设的面积已经超过国有土地使用权出让合同总面积的三分之一，步行街项目A地块剩余5743.18平方米，不符合闲置土地的认定标准。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立。
被上诉人市政府辩称：1、上诉人认为市国土局未查处开发商恶意囤地的主张无事实和法律依据，在行政复议中依法应当予以驳回。2、行政复议程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，请求法院依法驳回上诉，维持原判。
原判所载明的证据材料均已移送本院。
二审诉讼过程中，上诉人向本院补充提交了如下证据：
证据1、鄂土资发（2012）41《闲置土地清理处置方案》、中华人民共和国国土资源部令第53号、《国土资源部关于住房和城乡建设部关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》。拟证明开发商违反国土资源部令53号第24条进行恶意囤地，另外两个文件证明闲置土地是按单宗地，不是按多宗地为标准进行认定，也不准多宗地捆绑出让。
证据2、宜发改投资（2008）109号、宜发改审批（2010）118号、宜发改投资（2006）268号三份文件。拟证明发改委是以单宗土地为准批复开发。
证据3、建筑工程施工许可证、三江航天公司放线简要说明。拟证明开发商有违约行为。
证据4、三江航天公司宜三地字（2009）25号文件。拟证明三江航天公司存在倒卖土地。
被上诉人市国土局对上诉人提交的证据，认为证据1不属于证据。鄂土资发（2012）41闲置土地清理处置方案、《国土资源部关于住房和城乡建设部关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》主要说明的内容是土地开发应当按照宗地进行，文件时间是2010年和2012年，但本案土地是在2003年就已经出让，因此不适用本案出让土地的认定。对于证据2，不属于新证据，与本案认定土地的事实无关联性。证据3与本案闲置土地的认定无关，A地块的规划发生了变化，拆迁没有完毕，不存在恶意囤地。证据4属复印件，无法核实真实性且内容与本案无关，文件只是三江航天公司的单方面汇报，不能达到其证明目的。
被上诉人市政府对上诉人提交的证据的质证意见与市国土局的质证意见相同。
本院认为上诉人补充提交的证据不属于新证据的范畴，不予审查。
本院根据本案有效证据所认定的案件基本事实与原判无异。
另查明，A地块至今还有6户未达成拆迁安置补偿协议，即A地块未拆迁完毕。
本院认为，本案被诉的行政行为是：2014年7月24日，林学伟向市国土局举报三江航天公司恶意囤积土地，要求市国土局回复并查处，市国土局于同年9月2日作出《市国土局对林学伟等五名商户住户联名来信咨询相关问题的回复意见》，其中答复：根据国土资源部《闲置土地处理办法》（国土资源部第53号令）第二条的规定，三江航天公司剩余的5743.18平方米土地不属闲置土地。林学伟认为市国土局未履行对三江航天公司恶意囤积位于宜昌市商业步行街A地块闲置国有土地的行为进行查处的法定职责，于2015年10月25日向市政府政府申请行政复议，市政府于2016年1月18日作出宜复决字（2016）2号《驳回行政复议申请决定书》，以市国土局已经履行了法定职责为由，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，决定驳回林学伟的行政复议申请。
本案争议的焦点：市国土局对于林学伟要求查处三江航天公司恶意囤积土地的申请是否正确履行了法定职责，以及市政府于2016年1月18日作出宜复决字（2016）2号《驳回行政复议申请决定书》是否合法。
一、根据国土资源部《闲置土地处置办法》第四条的规定：市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。市国土局作为宜昌市国土资源主管部门，具有对辖区闲置土地行为的举报进行受理、查处的法定职责。
二、市国土局对于林学伟要求查处三江航天公司恶意囤积土地的申请是否履行了法定职责。解决此问题，首先应弄清楚三江航天公司开发建设的宜昌商业步行街项目A地块的土地是按多宗土地，还是按单宗土地来认定未开发的土地为闲置土地。根据国土资源部《闲置土地处置办法》第二条规定：本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一，中止开发建设满一年的国有建设用地，可以认定为闲置土地。本案的事实是：2004年3月23日市国土局与三江航天公司签订《国有土地使用权出让合同》，合同约定：受让人应当按照合同约定进行开发建设，如受让人在具体宗地拆迁完毕后一年内不能进行开发建设，出让人可以向受让人征收相当于相应土地使用权成交价价款20%以下的土地闲置费，如受让人两年内不能进行开发建设，出让人有权依法收回相应出让土地的国有土地使用权；…。三江航天公司通过出让方式取得的Z（2003）2号国有土地使用权，土地面积共计77880平方米，该地块分为12幅，林学伟诉称的A地块面积10503.18平方米在合同范围内且该地块上还有六户未签订房屋拆迁安置补偿协议，A地块未拆迁完毕。2011年5月，因规划调整经市政府批准，市土地储备中心对A地块中的4760平方米收储，剩余5743.18平方米土地使用权仍属三江航天公司。截止目前，该项目除A地块剩余的5743.18平方米外，其余地块均已开发建成。按多宗土地为标准开发用地建设面积远远超过应动工开发建设用地总面积的三分之一；如果按单宗土地为标准，拆迁未完成，也不符合合同约定和达到建设的条件。不论是按多宗土地还是按单宗土地均不符合认定闲置土地的条件。上诉人李学伟认为市国土局应按单宗土地认定三江航天公司对A地块未进行开发建设属于闲置土地，恶意囤地的理由不能成立。市国土局已就林学伟反映的宜昌市商业步行街项目A地块闲置等问题进行了书面回复，并已经说明该地块不属于闲置土地，故林学伟诉市国土局不履行法定职责的理由不能成立。
三、市政府于2016年1月18日作出宜复决字（2016）2号《驳回行政复议申请决定书》合法。原审法院已就市政府作出的宜复决字（2016）2号《驳回行政复议申请决定书》合法性作了论述，本院不再重复。
综上，市国土局对于林学伟要求查处三江航天公司恶意囤积土地的申请，已正确履行了法定职责。市政府作出的宜复决字（2016）2号《驳回行政复议申请决定书》符合相关法律规定。林学伟的上诉理由不能成立，一审判决驳回林学伟的诉讼请求正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人林学伟负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 钟 波
审 判 员 胡振元
代理审判员 周铁金
二〇一六年十月十七日
书 记 员 陈 悦