福建省泉州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）闽05行终225号
上诉人（原审原告）徐丽胜,女，1977年6月19日出生，汉族，住德化县盖德乡凤山村石牌**号，现住德化县。
被上诉人（原审被告）德化县住房和城乡规划建设局，住所地德化县龙浔镇龙鹏街117号。
法定代表人程德强，该局局长。
委托代理人许韶川，福建戴云律师事务所律师。
原审第三人德化县影视城开发建设有限公司，住所地德化县龙浔镇坪埔，统一社会信用代码91350526058428990P。
法定代表人苏良金，该公司执行董事。
委托代理人江怀、连梅明，福建泉南律师事务所律师。
上诉人徐丽胜因诉被上诉人德化县住房和城乡规划建设局建设工程竣工验收备案行政管理一案,不服南安市人民法院（2016）闽0583行初243号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人徐丽胜、被上诉人德化县住房和城乡规划建设局（以下简称德化县住建局）副局长吴友体及委托代理人许韶川、原审第三人德化县影视城开发建设有限公司（以下简称德化县影视城公司）委托代理人连梅明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，第三人德化县影视城公司于2016年6月28日向被告德化县住建局提交《福建省房屋建筑和市政基础设施竣工验收备案表》、施工许可证、施工图审查合格书、勘察单位出具的工程竣工验收质量合格文件、设计单位出具的工程竣工验收质量合格文件、监理单位出具的工程竣工验收质量合格文件、施工单位出具的工程竣工验收质量合格文件、规划认可文件、环保验收申请报告、人防认可文件、公安消防出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程竣工验收合格的证明文件、城建档案认可文件、施工单位签署的质量保修书、《住宅质量保证书》、《住宅使用说明书》、住宅分户验收汇总记录、工程质量监督报告、验收人员签署的工程竣工验收报告原始文件、住宅小区配套管道燃气工程专项验收报告等相关材料，申请办理德化县游乐文化综合体项目影城华园1＃、2＃楼工程竣工验收备案。被告受理备案申请后，于2016年6月30日向第三人出具德建备案字［2016］12号《德化县建设工程竣工验收备案证明书》。另查明，2017年5月10日，德化县环境保护局组织对德化德建备案号［2016］12号县影视华园建设项目进行竣工环保验收现场检查，并于2017年5月18日批复同意德化县影视华园建设项目竣工环保验收。
原审法院认为，本案争议的焦点是：1、第三人德化县影视城公司向被告德化县住建局提交的材料是否具备工程竣工验收备案的条件？2、德建备案字［2016］12号《德化县建设工程竣工验收备案证明书》是否应予撤销？
关于第1个焦点问题，原审法院认为，第三人提交的环保申请报告只能证明德化县环保局同意第三人待总体项目完工后，一并对德化县影城华园1＃、2＃楼进行环保验收，并不能证明德化县环保局准许第三人在验收前使用德化县影城华园1＃、2＃楼，故第三人提交的环保申请报告并非环保部门出具的认可文件或者准许使用文件。被告作为建筑主管部门，对建设单位提交的备案材料负有审慎审查的义务。即使德化县环保局在未经环保验收，且无正当理由的情况下即准许第三人使用德化县影城华园1＃、2＃楼，被告在知晓此情况后，也不应出具工程竣工备案证明给第三人。
关于第2个焦点问题，原审法院认为,根据《建设工程质量管理条例》第四十九条“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案”及《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》第九条“建设单位应当自工程竣工验收合格之日起15日内，依照《房屋建设和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》（住房和城乡建设部令第2号）的规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府建设主管部门备案”的规定，被告德化县住建局作为德化县的建设主管部门，具有负责其辖区内工程的竣工验收备案管理工作的法定职权。根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收管理办法》第五条第（三）项“法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件”的规定，第三人德化县影视城公司办理工程竣工验收备案时，应当提交环保部门出具的认可文件或者准许使用文件，被告德化县住建局在第三人德化县影视城公司未提交环保部门出具的环保认可文件或者准许使用文件的情况下，却以第三人提交的备案材料符合有关规定为由，根据《建设工程质量管理条例》第四十九条、《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》第九条、《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收管理办法》第五条之规定，向第三人出具德建备案字［2016］12号《德化县建设工程竣工验收备案证明书》，被告作出的这一行政行为，其程序不符合相关法律规定。但鉴于德化县影视华园建设项目现已完成环保验收，符合建设工程竣工验收备案的条件，被告可依第三人的申请，向第三人出具建设工程竣工验收备案证明书，故该建设工程竣工验收备案证明书对原告的权利已不产生实际影响。因此，应判决确认被告出具德建备案字［2016］12号《德化县建设工程竣工验收备案证明书》的行政行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，判决：一、确认被告德化县住房和城乡规划建设局于2016年6月30日出具给第三人德化县影视城开发建设有限公司的德建备案字［2016］12号《德化县建设工程竣工验收备案证明书》的行政行为违法；二、驳回原告徐丽胜的其他诉讼请求。
徐丽胜不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销南安市人民法院（2016）闽0583号行初243号判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。事实和理由：一、原审判决认定事实错误。原审第三人在办理德建备案字[2016]12号工程竣工验收备案证明书的过程中向被上诉人提供了大量的虚假证明文件。首先，项目的建设、勘察、涉及、建立、施工等单位所出具的文件，除了涉及单位的周英茹、刘高旺和施工单位的方乌看有加盖执业印章外，其他的工程师均没有按照规定加盖执业印章，而《勘察涉及注册工程师管理规定》第二十条、《注册监理工程师管理规定》第十九条、《注册建造师管理规定》第二十二条等法律法规均明文规定除了工程师签名外，还加盖工程师个人的执业印章文件才能生效。其次，本案中众多工程师非法执业，甚至没有相关的执业资格，无证执业。上诉人在原审都一一指出，但这些事关判决结果的关键事实原审判决都没有认定。二、原审判决适用法律错误。根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第十一条规定，建设单位采用虚假证明文件办理工程竣工验收备案的，工程竣工验收无效，备案机关责令停止使用，重新组织竣工验收。原审中，上诉人在质证的过程中，已经充分指出建设单位采用虚假证明文件办理工程竣工验收备案的事实，针对这种情形，法律明确规定“工程竣工验收无效，重新组织竣工验收”的唯一法律后果，而不是原审法院所判决的确认行政行为违法。
德化县住建局答辩称，一、答辩人对原审第三人所提交材料进行的告知性审查符合相关规定。答辩人依据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》（住房和城乡建设部令第2号）相关规定对原审第三人所提交的材料进行审查，经审查，原审第三人提交的材料完整、齐全，材料中《福建省房屋建筑和市政基础设施竣工验收备案表》（以下简称《备案表》）、竣工验收质量合格证明文件（勘察、涉及、建立、施工分别出具）、住宅分户验收汇总表、工程竣工验收报告、管道燃气工程专项验收报告等文件、表格的格式均是省住建厅固定的统一格式，填写、签章也符合填表说明及相关法律法规要求。根据《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》（国发[2003]5号）规定，房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案属告知性备案，答辩人只需对登记备案资料进行形式审查，无须进行实质性审查。原审第三人提交的备案审查的相关材料符合上述法律法规规定的形式要件，答辩人应当依照相关规定对其项目进行备案。二、上诉人诉称原审第三人提供虚假证明文件的说法缺乏事实依据。上诉人引用《勘察设计注册工程师管理规定》第二十条规定“建设工程勘察、设计活动中形成的勘察、设计文件由相应专业注册工程师按照规定签字盖章后方可生效。”试图将法庭引入一个误区，认为工程建设参与者人人都必须具备注册执业资格，且具备注册执业资格的人所签署的任何文件都必须加盖执业印章。但是，上诉人引用规定中“建设工程勘察、设计活动中形成的勘察、设计文件”主要是指勘察、设计单位在勘察、设计阶段经专业工作而形成的勘察报告、施工图纸等文件，其他文件并无规定必须加盖执业印章。另，省住建厅规定的相关格式是依照法律法规要求制定，并通过多年完善、经历众多工程项目实际检验得出的结果。省住建厅规定的统一格式中，竣工验收备案所需提交材料并未要求加盖执业印章。因此，上诉人提出的要求备案材料中加盖执业印章没有事实和法律依据，由此而指责原审第三人提交虚假材料没有事实和法律依据。
原审第三人德化县影视城公司没有提供书面答辩意见。
经审查，徐丽胜提出上诉后，原审法院已将各方当事人提供的证据材料随案移送本院。各方当事人对一审查明事实无异议，本院予以确认。
本院认为，根据《建设工程质量管理条例(?javascript:SLC(26936,0)?)》第四条(?javascript:SLC(26936,4)?)、《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第三条(?javascript:SLC(122363,3)?)第二款的规定，被上诉人德化县住建局作为建设行政主管部门，在其辖区内具有房屋建筑工程竣工验收备案的法定职责。本案的争议焦点是被上诉人德化县住建局作出德建备案字［2016］12号《德化县建设工程竣工验收备案证明书》备案行为是否合法、被上诉人德化县住建局是否尽到了审慎的审查义务。
《建设工程质量管理条例(?javascript:SLC(26936,0)?)》、《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》是建设行政主管部门房屋建筑工程竣工验收备案的法律依据。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条规定，建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：（一）工程竣工验收备案表；（二）工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料；（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；（五）施工单位签署的工程质量保修书；（六）法规、规章规定必须提供的其他文件。住宅工程还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。第六条规定，备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。国务院国发（2003）5号《关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式决定》中规定，建筑物竣工验收备案行为属于“告知性备案”。本案中，2016年6月28日，原审第三人德化县影视城公司向被上诉人德化县住建局申请办理德化县游乐文化综合体项目影城华园1＃、2＃楼工程竣工验收备案时，提交了《福建省房屋建筑和市政基础设施竣工验收备案表》、施工许可证、施工图审查合格书、勘察单位出具的工程竣工验收质量合格文件、设计单位出具的工程竣工验收质量合格文件、监理单位出具的工程竣工验收质量合格文件、施工单位出具的工程竣工验收质量合格文件、规划认可文件、环保验收申请报告、人防认可文件、公安消防出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程竣工验收合格的证明文件、城建档案认可文件、施工单位签署的质量保修书、《住宅质量保证书》、《住宅使用说明书》、住宅分户验收汇总记录、工程质量监督报告、验收人员签署的工程竣工验收报告原始文件、住宅小区配套管道燃气工程专项验收报告等相关材料。被上诉人德化县住建局对申请材料经审查后，于2016年6月30日向原审第三人出具德建备案字［2016］12号《德化县建设工程竣工验收备案证明书》，予以备案。因原审第三人提供的环保验收申请报告，内容是申请影城华园1＃、2＃楼的环保验收待整体完成后进行验收，德化县环保局同意原审第三人的申请，该份申请报告并不是环保部门出具的认可文件或者准许使用文件，因此，原审第三人的申请材料不符合《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条的规定，被上诉人作出德建备案字［2016］12号《德化县建设工程竣工验收备案证明书》不具有合法性。至于上诉人提出原审第三人在办理工程竣工验收备案时提交的勘察、设计、施工、工程监理等单位出具的文件属虚假文件问题，因勘察、设计、施工、工程监理等单位出具的文件形式和内容上均符合该类文件必备的内容和形式要件，被上诉人已进行了合理审慎的审查。《建设工程质量管理条例(?javascript:SLC(26936,0)?)》第十六条(?javascript:SLC(26936,16)?)规定，建设单位收到建设工程峻工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。第四十九条(?javascript:SLC(26936,49)?)规定，建设单位应当自建设工程峻工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。由此可见，工程竣工验收由建设单位自行组织，是建设单位的责任和义务，而非行政机关的行政行为，而工程峻工备案登记系行政机关的职责和义务；工程竣工验收与工程竣工验收备案登记非同一行为，其行为的性质也不同。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第十一条(?javascript:SLC(122363,11)?)规定，建设单位采用虚假证明文件办理工程竣工验收备案的，工程竣工验收无效，备案机关责令停止使用，重新组织竣工验收，处20万元以上50万元以下罚款，构成犯罪的，依法追究刑事责任。根据该条规定，建设单位采用虚假证明文件办理工程竣工验收备案，导致的后果是建设单位自行组织的工程竣工验收行为无效，而非该备案登记行为无效。在此情况下，备案机关只有责令停止使用、重新组织竣工验收以及进行行政处罚的职责。故上诉人要求确认德建备案字［2016］12号《德化县建设工程竣工验收备案证明书》行为无效予以撤销，无法律依据，上诉人该项上诉理由，不能成立。
鉴于在本案诉讼中，德化县环保局已同意德化县影视华园建设项目竣工环保验收，原审第三人已补齐了相关手续，故被上诉人作出的德建备案字［2016］12号《德化县建设工程竣工验收备案证明书》对上诉人的权利已不产生实际影响，原审依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，判决确认被上诉人德化县住建局于2016年6月30日出具给原审第三人德化县影视城公司的德建备案字［2016］12号《德化县建设工程竣工验收备案证明书》的行政行为违法，并判决驳回上诉人徐丽胜的其他诉讼请求并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人徐丽胜负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨钊胜
代理审判员 苏清丽
代理审判员 何淑婷
二〇一七年九月一日
书 记 员 翁伯明
附：本案所适用的法律、司法解释：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定;
(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更;
(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判;
(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。