四川省雅安市雨城区人民法院
刑 事 判 决 书
（2017）川1802刑初52号
公诉机关雅安市雨城区人民检察院。
被告人周某某，男，1962年12月11日出生于四川省雅安市，汉族，大专文化，雅安市雨城区卫生和计划生育监督执法大队副大队长，户籍地雅安市雨城区，住雅安市雨城区。因本案于2016年7月22日被取保候审。
辩护人张勇攀，四川超跃律师事务所律师。
被告人江某某，男，1965年10月10日出生于四川省雅安市，汉族，中专文化，雅安市雨城区草坝镇香花卫生院院长、香花卫生监督协管员，户籍地雅安市雨城区，住雅安市雨城区。因本案于2016年7月22日被取保候审。
辩护人徐志忠，四川众旺律师事务所律师。
雅安市雨城区人民检察院以雅雨检公诉刑诉[2017]28号起诉书指控被告人周某某、江某某犯玩忽职守罪，于2017年2月22日向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，适用普通程序公开开庭进行了审理。雅安市雨城区人民检察院指派代理检察员李德政出庭支持公诉，被告人周某某及辩护人张勇攀，被告人江某某及辩护人徐志忠到庭参加诉讼。现已审理终结。
雅安市雨城区人民检察院指控：被告人周某某在担任雅安市雨城区卫生与计划生育监督执法大队（以下简称卫监大队）副大队长，分管全区医疗机构执法监督工作期间，怠于履行自身工作职责，对全区卫生监督协管员关于协助查处非法行医工作情况不安排、不落实、不检查；被告人江某某在担任香花�生院卫生监督协管员期间，怠于履行卫生监督协管员巡查职责，导致雨城区草坝镇香花村村民张某某在家非法行医多年，该村村民罗某某于2016年3月4日在张某某家就诊时死亡。公诉机关认为，被告人周某某、江某某的行为构成玩忽职守罪，具有自首情节，提请本院依法分别判处。
被告人周某某对指控的基本事实无异议；但对指控不安排、不落实、不检查的事实不认可。其辩护人提出，周某某主观上没有疏忽大意或过于自信的罪过；客观上对卫生监督协管员没有管理职责，只有业务指导和参与培训、工作考核的职责，不存在不作为、乱作为的玩忽职守行为，故不构成玩忽职守罪。
被告人江某某对指控的事实及罪名无异议；其辩护人提出，对起诉书指控的罪名及犯罪事实无异议，认为被告人江某某在卫生监督机构中属派出人员，并非执法人员，其不正确履行自己职责的失职行为与张某某非法行医致人死亡的损害后果之间关联性较小，主观过错较小，犯罪情节属轻微，且被告人有自首情节，认悔罪态度好，平时一贯表现好，请求对被告人江某某免于刑事处罚。
经审理查明：2008年1月，被告人周某某被任命为雨城区卫生执法监督所副所长，雨城区卫生执法监督所更名为雨城区卫生与计划生育监督执法大队后，周某某担任副大队长，分管医疗机构的日常监督执法和行政处罚工作。
2008年3月，四川省卫生厅决定在全省各乡镇卫生院、社区卫生服务中心实行卫生监督协管员制度。卫生监督协管员的主要职责是履行日常监督检查，日常工作安排及管理由卫生行政部门委托卫生执法监督机构进行。2012年10月，被告人江某某被任命为雅安市雨城�草坝镇香花分院院长，并担任卫生监督协管员。
2013年至2015年，卫监大队在每年3月对卫生监督协管员进行了业务培训。但被告人周某某对卫生监督协管员是否开展非法行医等卫生监督工作的日常巡查，以及开展此项工作的情况没有进行督促、检查。被告人江某某没有按规定对雨城区草坝镇香花村的非法行医等卫生监督进行日常巡查，没有发现该村村民张某某在家非法行医多年，导致该村村民罗某某2016年3月4日在张某某家就诊时死亡的严重后果产生。
2016年7月22日，检察机关通知被告人周某某、江某某接受调查。二被告人自动到案后，如实供述了自己的主要犯罪事实。
上述事实，公诉机关当庭提交了下列证据予以证实：
（一）书证
1、立案决定书、传唤通知书、取保候审决定书、破案经过。证实立案侦查及采取强制措施的情况。
2、户籍证明、雅安市雨城区卫生局文件、干部任免审批表、机关事业单位工作人员履历表、干部履历表、年度考核登记表、任职情况说明。证实周某某的主体身份，以及2008年1月被任命为区卫生执法监督所副所长，后担任卫监大队副大队长的事实。
3、人口信息、雅安市雨城区卫生局文件、事业单位岗位聘用审核表、机关事业单位工作人员履历表、聘用合同书、年度考核表。证实江某某的主体身份，以及2012年10月被任命为雅安市雨城区草坝镇香花分院院长的事实。
4、雅安市雨城区人民政府办公室文件。证实2015年2月12日将原区卫生局、区人口和计划生育局的职责整合划入区卫生和计划生育局。
5、雅安市雨城区机构编制委员会文件、组织机构代码证。证实卫监大队为事业法人，以及其前后更名情况。
6、卫监大队关于各中队职能划分和人员调整的通知、卫监大队科室设置与职责，卫监大队卫生执法监督工作职责等。证实周某某具体负责全区的医疗机构监督管理工作等职责。
7、四川省卫生厅文件、雅安市雨城区卫生局文件，2014年和2016年雨城区乡镇、社区卫生监督协管员名单表，卫生监督协管员职责，雨城区卫生局监督协管员管理制度、巡查制度、例会制度、档案管理制度、突发公共卫生事件报告工作制度及卫生监督协管投诉举报制度。证实卫生监督协管员主要职责是履行日常监督检查职责，以及江某某为香花村的卫生监督协管员。
8、证件复印件。证实周某某系雨城�卫生行政执法人员，江某某为卫生监督协管员。
9、卫监大队文件，卫生监督协管员工作考核实施细则。证实卫监大队举办卫生监督协管员培训会的情况，以及区卫生局对卫生监督协管员工作开展考核的情况。
10、医疗机构管理条例、卫生监督员管理办法、卫生部关于打击非法行医专项行动责任追究的意见、卫生部办公厅关于继续加强打击无证行医和非法采供血工作的通知，内容为有关法律、法规的相关规定。
11、卫监大队关于取缔张某某非法行医相关资料。证实雨城区卫计局监督执法大队就张某某非法行医的行为立案调查、处罚的情况。
12、刑事判决书，证实张某某因非法行医被追究刑事责任的情况。
（二）证人证言
1、证人唐某某的证言。证实卫监大队是隶属于卫计局管理的参公事业单位，主要职责是代表卫计局依法履行卫生执法监督职责；卫生监督协管员是协助卫生执法监督管理的工作人员。香花村发生的张某某非法行医致人死亡的事件与卫生监督协管员、卫监大队在日常工作中是否认真履职有不可回避的责任。
2、证人王某某的证言。证实卫监大队的业务工作由副大队长周某某在具体负责，代表卫计局依法履行卫生执法监督职责；卫生监督协管员是协助卫生执法监督机构做好辖区内的卫生监督执法工作。卫监大队负责对卫生监督协管员日常工作管理、业务培训、目标考核等。每次培训会上或局内召开基层医疗机构负责人大会时都会强调卫生监督协管员要切实履行职责，日常工作中也要求执法大队严格进行管理和落实。香花村非法行医致人死亡�件的发生，香花卫生院的协管员应负主要责任，卫监大队对协管员的工作是否到位，巡查是否认真、是否按照制度管理和督促有一定责任。
3、证人陈某某的证言。证实三中队负责全区医疗机构的监督管理工作，对卫生监督协管员的考核有每个月是否进行巡查、巡查时有无巡查记录。只是按考核文件和表格的内容进行考核，领导也未要求按规定考核。
4、证人陈某甲的证言，证实打击非法行医的线索来源主要是依靠日常检查和巡查发现、社会举报、卫生监督协管员巡查发现。卫生监督协管员的职责是协助卫生监督执法工作，对辖区内的医疗机构、卫生场所进行卫生监督管理工作。具体考核内容是卫生监督协管员每个月是否进行巡查，巡查时有无记录等，未按巡查制度细化考核，领导也未要求按制度考核。
5、证人周某甲的证言。证实张某某上世纪90年代就开始在香花村行医，卫监大队、草坝中心卫生院、香花卫生院的工作人员都没有向自己了解或要求上报香花村辖区非法行医情况。
6、证人周某乙的证言。证实张某某70年代在国家办的农村医疗站行医，之后他在家行医，没有人安排自己了解辖区内的医疗情况，也没有人向其了解。
7、证人张某甲的证言。证实张某某在上世纪70年代的时候就在国家办的农村合作医疗站行医，后来在家里行医，一直到现在。出事前没有听张某某讲有关部门或人员到家中了解过行医情况。
8、证人张某乙的证言。证实张某某在上个世纪70年代在国家办的农村合作医疗站当医生，之后在家行医一直到现在，张某某行医没有挂招牌，但香花村三组村民及附近�人都知道张某某在家行医。张某某出事之前没有任何人到张某某家中了解他在家行医的情况，更没有人问他有没有行医资格和相关手续。
9、证人李某某的证言。证实2014年左右李某某和香花卫生院院长江某某被上报为卫生监督协管员，但因在中心卫生院从事放射工作，并未从事香花卫生院卫生监督协管工作。没有直接参加相关业务培训和学习卫生监督协管员管理规定，也没人通知去参加相关业务培训，也不清楚卫生监督协管员平时要做什么，怎么做。
10、证人于某某、杨某某、秦某某的证言。证实卫生监督协管员的日常工作安排、业务培训、日常考核都是由卫监大队在负责，卫计局针对卫生监督协管员制定了一系列管理规定和考核实施细则，目的就是要求认真履行工作。卫监大队从未按照卫生监督协管员巡查工作制度中的规定，要求协管员上报每月巡查工作情况的书面报告，卫生监督协管员也为省事未上报。
11、证人张某丙的证言。证实副院长龚某某说检察院在调查香花非法行医致人死亡的事情，让自己在日常工作笔记本的原始记录上补写无非法行医的内容，自己没有向香花卫生院卫生监督联络员及香花妇联的人询问辖区内有无非法行医的情况。
12、证人潘某某的证言。证实江某某未向自己讲过卫生监督协管员的工作职责和工作制度，也未安排自己从事卫生监督协管员工作。
13、证人陶某某、张某丁的证言。证实江某某未向潘某某讲过卫生监督协管员的工作职责和工作制度，也未安排潘某某从事卫生监督协管员工作。
14、证人龚某某的证言。证实香花卫生院的卫生监督协管员是由江某某和李某某担任。卫生监督协管员是在卫计局任命和培训的，在卫监大队的指导下协助开展卫生监督工作。2016年7月初检察院调查后，龚某某告诉张某丙让其在日常工作笔记本的原始记录上补写无非法行医内容。
（三）被告人的供述及辩解
1、被告人周某某的供述及辩解。2009年担卫生执法大队副大队长至今，主要负责全区医疗机构的卫生监督管理工作，卫生监督协管员是协助卫生执法监督管理的工作人员。他们的日常工作考核、业务指导和组织培训由卫监大队负责。卫计局每年至少组织三次卫生监督协管员的业务培训，有时也会在其他会议上或检查过程中作一些培训。卫监大队是要求卫生监督协管员每月上报巡查工作情况的书面总结，上级主管单位没有硬性要求上报，卫监大队就没有要求上报巡查工作情况�书面总结。张某某非法行医案件之前没有接到群众举报或其他部门人员的报告，此事件的发生香花卫生院的卫生监督协管员有一定的责任，自己是尽职尽责的，不存在工作上的失职。
2、被告人江某某的供述及辩解。2012年10月至今任草坝中心卫生院副院长兼香花卫生院院长、卫生监督协管员。被任命后卫监大队对卫生监督协管员每年培训一次，内容就是学习相关规定，2012年后的培训都是周某某主持的。在任卫生监督协管员期间没有发现辖区内存在非法行医，是因为工作忙，没有按照相关规定深入辖区巡查，也没有积极主动向村委人员、乡医、村民询问了解非法行医的情况。没有将每月巡查工作情况书面总结报告卫监大队，原因是执法大队没有要求报送，也没有对是否报送进行检查和督查，自己也因工作多，对非法行医巡查工作不重视。2014�摸底调查时未发现张某某在行医，只是此事发生后才知道他在非法行医。
上列证据，经庭审举证、质证，本院依法予以确认。
被告人周某某的辩护人为支持其提出的辩护意见，向法庭提交了以下证据：
1、卫生部关于国家基本公共卫生服务规范（2011年版）、卫生部关于做好卫生监督协管服务工作的指导意见、四川省卫计委文件、雅安市卫计委文件、区政府办通知等。证实卫生监督执法大队工作职责等。
2、区卫生局的情况说明、通知、区卫生执法监督大队工作总结、目标考核实施办法、信息、协管员参加培训笔记复印件等。证实卫监大队对卫生监督协管员进行了培训、考核。
3、2013年至2016年行政处罚清单及部分行政处罚决定书、卫生执法信息、举报记录本。证实卫监大队对非法行医工作进行了落实。
4、关于印发无证行医查处工作规范（国卫监督发[2016]25号）。系查处非法行医相关程序规定。
5、立案报告、受理记录、现场笔录、询问笔录、合议记录、处罚决定书等。证实卫计局对张某某非法行医进行查处的的事实。
6、四川省卫生厅文件、雨城区委文件、工作表现、荣誉证书。证实周某某的工作表现及获得荣誉的情况。
上列证据，经庭审举证、质证，本院依法予以确认。
被告人江某某的辩护人为支持其提出的辩护意见，向法庭提交了以下证据：
1、张甲某的证明。证实自己是香花卫生院的医生，对部分村医和无证行医的情况不甚了解，江某某给自己打�话问过香花各村行医人员的情况。
2、白某某的证明。证实江某某对草坝镇白某某卫生室进行过巡查。
3、杨某丁的证明。证实江某某对其卫生室进行过巡查。
4、刘某丁的证明。证实江某某开救护车搭载自己沿途问过当地有无非法行医人员。
5、马某某等26人的证明。证实江某某的工作表现。
经查，张甲某、白某某、杨某丁、刘某丁的证明，辩护人没有申请证人出庭作证，且其证明内容与江某某在侦查机关两次供述“因为工作忙，没有按照相关规定深入辖区巡查，也没有积极主动向村委人员、乡医、村民询问了解非法行医”的内容相矛盾，其真实性存疑，本院不予确认；马某某等26人的证明，不符合证据的形式要件，本院不予确认。
本院认为：被告人周某某作为雅安市雨城区卫生和计划生育监督执法大队副大队长，负责全区卫生监督执法工作；被告人江某某作为雨城区草坝镇香花卫生院卫生监督协管员，负责香花卫生院所辖各村的卫生监督日常巡查工作，由于二被告人怠于履行自身工作职责，致使香花村村民张某某在家非法行医多年没有被发现并依法取缔，导致香花村村民罗某某在张某某家就诊时死亡的严重后果，其行为均已构成玩忽职守罪。公诉机关指控的事实清楚，证据确实、充分，指控罪名成立。被告人周某某、江某某接检察人员电话通知后自动到案，并如实供述自己的主要罪行，系自首，根据二被告人的犯罪事实、性质和悔罪表现，以及对社会的危害程度，可免于刑事处罚。
被告人周某某提出对卫生监督工作进行了安排、落实、检查的辩解，以及辩护人提出对无证行医进行巡查和及时报告责任属于卫生监督协管员的法定职责，被告人周某某对卫生监督协管员没有管理职责，不存在不作为的玩忽职守行为，故周某某的行为不构成玩忽职守罪的辩护意见。经查，被告人周某某对卫生监督协管员有日常工作安排和管理的法定职责，虽然对卫生监督协管员进行了业务培训，但对卫生监督协管员是否开展非法行医等卫生监督工作的日常巡查，以及开展此项工作的情况没有进行督促、检查，致雨城区草坝镇香花村村民张某某在家非法行医多年没有被发现并依法取缔，造成张某某家非法行医致人死亡的严重后果，故被告人周某某及辩护人提出的辩解、辩护意见不成立，本院不予采纳。被告人江某某的辩护人提出江某某不正确履行职责的失职行为与张某某非法行医致人死亡的损害后果之间关联性较小、主观过错较小，�罪情节轻微的辩护意见，经查，由于被告人江某某没有正确履行卫生监督日常巡查工作，未向香花村村、组干部及村民了解该村是否存在非法行医的情况，没有对张某某多年非法行医的情况予以发现，造成了张某某非法行医致人死亡的严重后果，故其辩护意见不能成立，本院不予采纳；提出被告人江某某有自首情节，认悔罪态度好的辩护意见成立，本院予以采纳。为此，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第一款之规定，判决如下：
一、被告人周某某犯玩忽职守罪，免于刑事处罚。
二、被告人江某某犯玩忽职守罪，免于刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向四川省雅安市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本三份。
审 判 长 李树文
人民陪审员 张春林
人民陪审员 邓 莉
二〇一七年四月十九日
书 记 员 张 惠
附《中华人民共和国刑法》相关法律条文：
第三百九十七条第一款国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
第六十七条第一款犯罪以后自动投案，如实供述自己的罪行的，是自首。对于自首的犯罪分子，可以从轻或者减轻处罚。其中，犯罪较轻的，可以免除�罚。