陕西省洛南县人民法院
行 政 判 决 书
（2018）陕1021行初14号
公益诉讼起诉人洛南县人民检察院，住所地洛南县四皓街办柳林社区。
法定代表人马春景，系该人民检察院检察长。
被告丹凤县国土资源局，住所地丹凤县城北新街东段。统一社会信用代码11611022016066805E。
法定代表人陈强，系该局局长。
委托代理人林斌,陕西秦南律师事务所律师。
公益诉讼起诉人洛南县人民检察院诉被告丹凤县国土资源局不履行法定职责一案，公益诉讼起诉人洛南县人民检察院于2018年4月2日向本院提起行政诉讼，本院于当日立案，依法组成合议庭，于2018年6月29日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人洛南县人民检察院副检察长吕春平、检察官王建高、检察官助理赵晶、被告丹凤县国土资源局法定代表人陈强及其委托代理人林斌到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼起诉人诉称，检察机关在履行职责中发现中铁电气化局宁西铁路增建二线工程指挥部（以下简称“宁西二线指挥部”）在修建铁路期间，临时用地期满后，未办理延期手续，在宁西铁路二线建成通车后，仍非法占用武关镇南坪村1.3333公顷耕地，且未履行相应复垦义务。丹凤县国土资源局未依法全面正确履行监管职责，检察机关于2017年7月11日向其发出了检察建议书，督促其依法履行土地监管职责。丹凤县国土资源局于2017年8月10日对检察建议进行了回复，称已责令宁西二线指挥部于8月5日前自行拆除非法占用临时用地上的永久性建筑、构筑物，恢复整治，交还原集体经济组织，并由丹凤县国土资源局执法监察大队负责督促铁路建设单位在一个月内拆除，否则，将依法组织强制拆除复垦。但在整改期间，丹凤县国土资源局仅监督用地单位拆除了部分建筑设施，永久性建筑及其他设施仍未完全拆除，复垦恢复也只是在原有的水泥地面进行覆土作业，涉案土地资源仍被非法占用，至今未通过复垦验收，国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态。丹凤县国土资源局作为丹凤县土地行政主管部门，负有对耕地资源的保护、管理和监督职责。其对宁西二线指挥部临时用地期满后非法占用耕地的行为，未全面正确履行职责，致使国家利益和社会公共利益持续处于受侵害状态。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定提起诉讼，请求：1、确认丹凤县国土资源局对宁西二线指挥部违法占用武关镇南坪村1.3333公顷耕地不依法履行监管职责的行为违法；2、判令被告继续履行监管职责，保护土地资源，切实维护国家和社会公共利益。
公益诉讼起诉人洛南县人民检察院为证明其主张，向本院提供了以下证据、依据：
第一组证据，1、临时租地协议；2、丹凤县国土资源局丹国土资发〔2012〕140号《关于宁西铁路西安至合肥段增建第二线工程项目临时用地的批复》及“宁西二线临时用地情况一览表”；3、南坪村村委会主任魏万林、村民周述林询问笔录；4、丹凤县人民检察院工作人员2017年7月5日在南坪村非法占地现场制作的勘查笔录及照片。
证明：检察建议发出前宁西二线指挥部临时占地期满后未办理延期手续，超期非法占用南坪村1.3333公顷耕地的事实。
第二组相关法规，1、《中华人民共和国土地管理法》第六十六条、第八十条；2、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十五条、第二十八条；3、《中华人民共和国土地复垦条例》第十八条。
证明：被告负有对土地违法行为进行监督检查、责令交还临时用地及罚款、责令限期拆除及代为复垦等法定职责。
第三组证据，1、丹凤县国土资源局丹国土罚字〔2013〕14号行政处罚决定书；2、丹凤县国土资源局丹国土资函〔2014〕29号《关于做好宁西铁路复线丹凤段临时租用土地恢复整治的函》；3、丹凤县国土资源局丹国土资函〔2017〕6号《关于尽快做好宁西二线丹凤段临时租用土地恢复整治的函》。
证明：在检察建议发出前，一是被告虽作出行政处罚，但处罚程序违法；二是未依法处理，仅通过不具有强制执行力的函告方式督促违法者对土地恢复整治，未依法履行监管职责。
第四组证据，丹凤县人民检察院丹检民行建〔2017〕02号检察建议书及送达回证。
证明：检察机关2017年7月11日向被告发出检察建议，已依法履行诉前程序。
第五组证据，1、丹凤县国土资源局丹国土资字〔2017〕82号“关于丹检民行〔2017〕02号检察建议书办理情况的报告”；2、丹凤县国土资源局丹国土资函〔2017〕54号《关于尽快做好宁西铁路临时租用丹凤县武关镇南坪村20亩土地恢复整治的紧急函》；3、南坪村七里砭组组长李茂林、村民段正常询问笔录；4、丹凤县人民检察院工作人员2017年9月1日、9月18日、11月2日对南坪村非法占地现场拍摄的照片；5、丹凤县人民检察院工作人员2018年1月16日对南坪村非法占地现场所作勘查笔录及现场照片。
证明：检察建议书发出后，被告仍未依法履职，土地违法状态持续，未达到复垦要求。
被告丹凤县国土资源局辩称,对洛南县人民检察院主张的事实无异议。宁西二线指挥部在修建铁路期间占用的临时用地到期后，未申请办理延期手续，在西宁铁路二线建成通车后仍非法占用武关镇南坪村1.3333公顷耕地，且未履行相应复垦义务。答辩人在接到丹凤县人民检察院检察建议书前后，经多次督促，并对宁西二线指挥部作出行政处罚决定，责令其自行拆除临时用地上的永久性建筑物、构筑物，恢复整治，交还原集体经济组织。由于宁西二线指挥部拖欠武关镇南坪村临时用地租金和其他款项，南坪村和群众要求兑现拖欠款后才准其拆除占用土地上的设备及其他构筑物。答辩人经与铁路建设单位上级主管部门多方联系沟通，但未能解决该纠纷，导致答辩人无法自行组织进行强制拆除。但答辩人已经严格依照国家有关法律、法规的规定，穷尽法律授权的行政手段，不存在没有履行行政职责的情形。根据2017年7月18日丹凤县人民政府组织的专题会议要求，丹凤县成立了丹凤县兴桥葡萄种植专业合作社，本案中涉及的武关镇南坪村1.3333公顷耕地的承包经营人也已经与丹凤县兴桥葡萄种植专业合作社签订了《资金入股分红协议书》，将所承包经营的土地折合相应的金额入股，将土地流转给丹凤县兴桥葡萄种植专业合作社，用于葡萄基地所需葡萄杆等设施的临时制作点，所以该处土地上的建筑及其他设施暂时不需要拆除。目前相应的占地许可审批手续，答辩人已经报上级部门依法办理，公益诉讼机关所主张的涉案土地资源被非法占用的情形已经不存在。
被告丹凤县国土资源局为证明其主张，向本院提供有以下证据、依据：
1、丹凤县国土资源局《关于宁西铁路西安至合肥段增建第二线工程项目临时用地的批复》（丹国土资发〔2012〕140号）及宁西铁路复线临时用地租赁协议，证明宁西二线指挥部取得包括涉案土地在内的4.674公顷临时用地许可，期限为两年；2、丹凤县国土资源局《行政处罚决定书》（丹国土罚字〔2013〕14号）及处罚收据，证明其对宁西二线指挥部违法占地作出行政处罚；3、丹凤县国土资源局《关于做好宁西铁路复线丹凤段临时租用土地恢复整治的函》（丹国土资函〔2014〕29号）、《关于尽快做好宁西二线丹凤段临时租用土地恢复整治的函》（丹国土资函〔2017〕6号）、《关于尽快做好宁西铁路复线临时租用丹凤县武关镇南坪村1.33公顷土地恢复整治的紧急函》（丹国土资函〔2017〕54号），证明其依法积极履行职责，督促用地单位恢复整治土地的事实；5、丹凤县武关镇南坪村村民委员会及村民小组组长李贸林、耿明军出具的情况说明，证明中铁电气化局宁西铁路增建二线工程指挥部拖欠群众土地租金，群众不让拆除土地上建筑物及其他设施；6、陕西丹凤龙桥经贸集团会议纪要，证明龙桥集团为落实丹凤县政府会议纪要精神，按照农村“三变”模式，决定在武关镇南坪村流转部分群众土地作为葡萄基地所需葡萄杆等设施的临时制作点；7、丹凤县兴桥葡萄种植专业合作社营业执照，证明合作社的工商登记情况；8、资金入股分红协议书七份，证明本案涉及土地已被原土地承包经营人流转给丹凤县兴桥葡萄种植专业合作社用作葡萄基地所需葡萄杆等设施的临时制作点的事实；9、武关镇南坪村七里砭组土地复垦质量评估报告，证明涉案土地已达到复垦要求；10、国土资源部《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》（国土资规〔2017〕10号）、陕西省国土资源厅《关于印发〈陕西省国土资源支持深度贫困地区脱贫攻坚若干政策〉的通知》、商洛市国土资源局《关于支持脱贫攻坚的十条意见》（商政国土资发〔2017〕251号）、丹凤县人民政府会议纪要，证明本案涉及的土地属于允许流转用于贫困地区脱贫攻坚相关民生发展建设项目占地的范围。
经庭审质证，被告丹凤县国土资源局对公益诉讼起诉人洛南县人民检察院出示的证据没有异议。
公益诉讼起诉人洛南县人民检察院对被告丹凤县国土资源局出示的《关于宁西铁路西安至合肥段增建第二线工程项目临时用地的批复》及宁西铁路复线临时用地租赁协议、丹凤县龙桥经贸集团会议纪要、丹凤县兴桥葡萄种植专业合作社营业执照、资金入股分红协议书真实性没有异议，但认为涉案地块仍处于受侵害状态，被告仍需进行履职；对行政处罚决定书及罚款收据认为不合法；对被告作出的三份“恢复整治函”的证明目的不认可，认为发函不是法定履职方式；对南坪村村民委员会及村民出具的“证明”的真实性及证明目的有异议；对国土资源部《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》、陕西省国土资源厅《关于印发〈陕西省国土资源支持深度贫困地区脱贫攻坚若干政策〉的通知》、商洛市国土资源局《关于支持脱贫攻坚的十条意见》的证明目的有异议，认为涉案地块仍需依法办理用地审批手续；对丹凤县人民政府会议纪要的真实性、关联性和证明目的均有异议；对质量评估报告合法性、真实性及证明目的均不认可。
合议庭对以上证据评议认为，公益诉讼起诉人洛南县人民检察院提供的证据来源合法，内容客观真实，能够证明案件事实，本院予以采信。对被告提供的质量评估报告因不符合《土地复垦实施办法》的规定，不予采信；对被告提供的其他证据予以采信。
经审理查明，2012年10月9日，宁西二线指挥部依丹凤县国土资源局作出的《关于宁西铁路西安至合肥段增建第二线工程项目临时用地的批复》，取得丹凤县铁峪铺镇底铺村西街组、武关镇南坪村、武关镇桥西村王庄组、武关镇段湾村段东组、武关镇武关村西沟组六宗耕地共4.674公顷土地的临时用地许可，用于修建钢筋加工厂、商砼站、驻地、便道及出口，期限为二年。2013年12月28日，被告以宁西二线指挥部未经批准占用集体土地修建钢筋加工点和拌合站为由，对其作出行政处罚决定，责令其退还非法占用的土地，限期拆除非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，并处罚款7万元。后宁西二线指挥部交纳了罚款。2014年9月9日，被告对宁西二线指挥部发出《关于做好宁西铁路复线丹凤段临时租用土地恢复整治的函》，提醒中铁电气化局宁西二线工程指挥部临时用地临近期满，如需继续使用需办理延期手续，如不再使用，尽快自行组织拆除地上建筑物、构筑物，并恢复土地原貌，否则按非法用地论处。但临时用地期满后，宁西二线指挥部未重新办理用地手续，仍占用该六宗土地，并在占用南坪村土地上修建了院墙。2015年宁西二线建成通车，原租用的六宗土地中五宗已陆续复耕，但因租用武关镇南坪村土地租金纠纷未能解决，导致占用南坪村集体土地修建拌合站的1.3333公顷土地上的建筑物没有拆除。2017年2月10日，被告对中铁十二局发出《关于尽快做好宁西二线丹凤段临时租用土地恢复整治的函》，要求中铁十二局在3月15日前安排施工单位将临时用地全部恢复耕种条件，做好移交，解决好遗留问题。
2017年7月11日，丹凤县人民检察院对被告丹凤县国土资源局发出《检察建议书》，建议被告积极履行职责，依法对宁西二线铁路建设单位非法占用耕地的行为作出处理，督促建设单位做好复耕工作。被告在接到建议书后，积极协调相关单位解决土地租金问题，拆除了涉案土地的部分建筑物，并进行了复垦，同时对宁西二线指挥部发出《关于尽快做好宁西铁路复线临时租用丹凤县武关镇南坪村1.33公顷土地恢复整治的紧急函》，并于8月10日向丹凤县人民检察院递交了《办理情况的报告》，汇报了相关解决方案。但在本案受理前，涉案土地仍未完全达到复垦要求。
另查明，2017年11月，被告在对涉案土地进行整治期间，丹凤县兴桥葡萄种植专业合作社与涉案土地使用权人，即武关镇南坪村李贸林、耿明军等七户村民分别签订“资金入股分红协议书”，将涉案土地入股该合作社，作为葡萄杆临时制作点。在本案审理阶段，丹凤县兴桥葡萄种植专业合作社已将用地申请报被告及其他相关部门。庭审后，被告丹凤县国土资源局分别向公益诉讼起诉人洛南县人民检察院及本院提供了丹凤县人民政府办公室《证明》及丹凤县武关镇人民政府《关于申请丹凤县兴桥葡萄种植专业合作社设施农业用地审核备案的报告》、丹凤县国土资源局《关于丹凤县兴桥葡萄种植专业合作社设施农用地备案通知书》等文件及相关材料。公益诉讼起诉人审查后，认为被告的上述整改情况，符合国家扶贫政策及相关土地政策，向本院提交了变更诉讼请求决定，申请撤回该案的第二项诉讼请求，将本案诉讼请求变更为确认丹凤县国土资源局对宁西二线工程指挥部违法占用耕地不依法履行监管职责的行为违法。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条、《陕西省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第三条规定，被告丹凤县国土资源局作为县级人民政府土地行政主管部门，对其辖区内土地资源有依法保护和监管的法定职责。本案中，被告丹凤县国土资源局在宁西二线指挥部临时用地期满后，虽多次对用地单位进行了督促，但未采取行之有效的措施，使该非法用地的问题未能及时有效得到解决。在检察机关发出检察建议书后，被告虽经多方沟通，解决拖欠土地租金问题，要求用地单位恢复整治，并对部分占地建筑进行了拆除，对部分涉案土地进行了修复，但在本案受理前仍未能完全完成相应的保护工作，故被告仍属于未完全履行法定职责，公益诉讼起诉人要求确认被告丹凤县国土资源局对宁西二线指挥部违法用地未及时履行监管职责的行为违法的请求成立，本院予以支持。在案件审理过程中，涉案土地使用权人以土地使用权入股丹凤县兴桥葡萄种植专业合作社，经被告等相关部门审核同意并备案，涉案土地得到合法有效利用，违法占地的事实已得到纠正，公益诉讼起诉人对该补救行为予以认可并向本院提出撤回第二项诉讼请求，符合相关法律规定，本院应予准许。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项之规定，判决如下：
确认被告丹凤县国土资源局对中铁电气化局宁西铁路增建二线（陕西段）工程指挥部违法占用丹凤县武关镇南坪村1.3333公顷耕地不依法履行监管职责的行为违法。
案件受理费50元，由被告丹凤县国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省商洛市中级人民法院。
审 判 长 刘文忠
审 判 员 周梦琳
审 判 员 刘延洛
人民陪审员 杨玉贞
人民陪审员 杨灵芝
人民陪审员 郭安柱
人民陪审员 张 英
二〇一八年七月三十日
书 记 员 李 倩