四川省巴中市巴州区人民法院
刑 事 判 决 书
（2014）巴州刑初字第261号
公诉机关巴中市巴州区人民检察院。
被告人杨某某，男，生于1959年，汉族，高中文化，巴中市巴州区曾口镇建设管理站职工，户籍地巴中市巴州区曾口镇，住巴中市巴州区曾口镇建设管理站。因涉嫌玩忽职守罪于2014年4月9日被巴中市巴州区人民检察院决定取保候审。
辩护人刘军，四川雅逸律师事务所律师。
巴中市巴州区人民检察院以巴州检刑诉（2014）208号起诉书指控被告人杨某某犯玩忽职守罪，于2014年11月17日向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。公诉机关巴中市巴州区人民检察院指派检察员张譞以、代理检察员周易出庭支持公诉。被告人杨某某及其辩护人刘军到庭参加诉讼。现已审理终结。
公诉机关指控：2013年10月，巴中市巴州区人民政府出台了《关于开展两清宗地复查整改工作的通知》，要求对巴州区违法建设工地进行清理。同月，巴州区曾口镇人民政府组织召开会议，要求对全镇存在的违法工程进行断电停工，待办理齐全手续、在巴州区“两清办”领取复工铁牌，并到曾口镇政府、镇建管站、镇国土所等部门签字确认后，才可到镇供电所请求恢复供电，继续施工。曾口镇星河湾小区工地因未签订《监理合同》，不能进行建筑质量安全鉴定，而被纳入两清复查停工整改。根据曾口镇人民政府委托，曾口镇建管站负责对被纳入两清工地是否停工进行监管。
2013年10月、11月，巴州区住建局、巴州区曾口镇人民政府先后下发文件，要求建管站加强对辖区内建设工地施工安全隐患进行检查。
根据曾口镇建管站内部分工，被告人杨某某不仅要对星河湾小区工地是否停工进行监管，而且要对该工地的安全施工进行监管。杨某某在日常巡查中明知星河湾小区工地擅自施工，但未采取有效措施阻止其施工，也未将该工地擅自施工情况向曾口镇建管站、曾口镇人民政府及巴州区住建局报告。杨某某在巡查中，未对该工地存在的安全隐患进行认真排查。同时杨某某明知该建筑工地安全管理员杨某甲无安全管理员资质，采取对其放任态度。2013年12月30日，该工地在违法施工过程中支木工人杜某因躲塔吊，从高处坠落死亡。
针对上述指控，公诉机关提供有立案决定书，中共巴中市巴州区区委机构编制委员会办公室编制调整通知单、巴州区事业单位工作人员解除聘用合同审批表、曾口镇建设管理2013年度建管工地分配记录等书证，证人陈某甲、张某某、冯某某、杨某乙等人的证言，被告人杨某某的供述等证据予以证实。
公诉机关认为，被告人杨某某身为国家机关工作人员，严重不负责任，不正确履行自己的工作职责，造成死亡1人的事故发生，其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条之规定，犯罪事实清楚，证据确实、充分，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任。提请请依法判处。
被告人杨某某辩解：曾口镇建管站人员少，按照单位内部分工，我一人就管理12个工地，平时的工作内容非常多。身为建管站工作人员，我努力做好自己的工作，尽到了责任。2013年7月，我向星河湾小区工地发出过安全隐患整改通知。2013年12月23日、24日，我对星河湾小区工地巡查后，也提出了我的监管意见，并向陈站长做了汇报。何况，星河湾小区工地2013年12月17日就发了复工铁牌，系合法施工。
辩护人的辩护意见：1、2013年12月17日，两清办向星河湾小区发放了复工通知书，星河湾小区取得了合法施工手续。因此，2013年12月22日星河湾小区开始修建滨河路围栏，其施工，属合法许可施工，建管站及被告人无权阻止。且杜某坠亡当天，被告人受建管站工作安排下乡，不在镇上，客观上无巡查发现制止的时间和空间。2、被告人作为曾口建管站的一员，一人监管十多个工地，工作兢兢业业，其尽职履责得到了各方面认可。3、星河湾小区工地施工单位变更安全员为杨某甲后，未向被告人及其所在建管站呈报。4、杜某坠落事故调查报告显示，施工单位承担重要管理责任，死者杜某承担本次事故一般直接责任，并未认定建管站或者被告人在本次事故中存在责任。被告人及曾口建管站与该事故无法律上的因果关系。综上，公诉机关指控被告人犯玩忽职守罪不成立。
经审理查明：2012年，位于巴中市巴州区曾口镇的星河湾小区工地开工建设。期间，因建批手续不完善，巴中市巴州区清理整治违法用地违法建设领导小组办公室（以下简称两清办）在该工地完善相关建批手续后于同年8月27日向其发放纸质《复工通知书》，允许复工修建。
为进一步规范巴中市巴州区城乡规划、用地管理、工程建设行为，坚决扼制违法用地和建设，巴中市巴州区人民政府于2013年10月出台《关于开展两清宗地复查整改工作的通知》，要求对全区已清理的两清宗地进行一次复查、整改【复查、整改内容：清理宗地超面积占地、清理宗地超规划面积建设、商品房预售许可证办理情况及房屋质量安全鉴定情况，规费、税款缴纳情况等】。鉴于此，巴中市巴州区曾口镇人民政府组织召开了由曾口镇建管站、曾口镇国土、曾口镇安办等部门工作人员和曾口镇纳入两清的在建开发业主参加的会议。会上，曾口镇政府对原颁发的纸质《复工通知书》予以了注销，并要求在建工程开发业主必须按照巴中市巴州区政府文件规定进行整改。同时，统一对曾口镇规划区域内的在建工程实施了断电，防止在建工程违法施工。会议要求，纳入两清的在建工地，待两清审核合格通过、在巴州区两清办领取《复工通知书》铁牌，到曾口镇镇政府、曾口镇建管、曾口镇国土等部门签字确认后，才可到曾口镇供电所请求恢复供电，继续施工。2013年10月、11月，巴中市巴州区住建局、巴中市巴州区曾口镇人民政府先后下发文件，要求建管站加强对辖区内建设工地施工安全隐患的检查工作。
巴中市巴州区曾口镇星河湾小区工地因未签订《监理合同》，不能进行房屋质量安全鉴定，而被纳入两清复查停工整改。根据曾口镇人民政府委托，曾口镇建管站负责对被纳入两清的工地是否停工进行监管。根据曾口镇建管站内部分工，被告人杨某某不仅要对星河湾小区工地是否停工进行监管，而且要对该工地的安全施工进行监管。
另查明：被告人杨某某发现星河湾小区工地没有申报质量安全鉴定，不符合两清复查审核规定，于2013年10月5日向该工地发出《停工通知书》，要求工地全面停止建设行为。2013年12月23日、24日，杨某某对星河湾小区工地进行日常巡查中，发现该工地擅自施工、且存在安全隐患后，仅口头要求该工地停工、搞好安全工作，未将该工地擅自施工的情况向曾口镇建管站、曾口镇人民政府及巴中市巴州区住建局报告。同时，杨某某明知该建筑工地安全管理员杨某甲无安全管理员资质，采取对其放任的态度。2013年12月30日，该工地在违法施工过程中，支木工人杜某因躲避塔吊，从高处坠落死亡。事故调查报告载明：承建公司（星河湾小区）在具有较大危险因素的生产经营场所未设置符合国家标准或者行业标准的明显的安全警示标志；在生产经营场所内可能引起人身伤害的场所未设置围栏、安全管理人员未依照国家和省的规定进行培训考核取得统一安全合格证书后方可任职等，是造成事故发生的间接原因；塔吊作业时上下协作不力及死者杜某未采取避让行为是造成事故发生的直接原因…….。
星河湾小区工程完善质量安全鉴定手续后，工程承建人杨某乙于2014年1月7日在巴中市巴州区两清办领取了《复工告知》铁牌（该复工告知载明的时间为2013年12月17日）；于2014年1月22日、23日先后到曾口镇建管、曾口镇国土、曾口镇安办、曾口镇环境综合整治办公室、曾口镇人民政府予以签字确认；于1月23日到曾口镇供电所递交了相关部门的签字件并请求恢复供电。
上述事实，有经庭审质证、认证的下列证据予以证实：
1、立案决定书。证实本案受案的情况。
2、巴中市巴州区人民政府关于乡镇建设管理站管理体制改革的实施意见，户籍证明、中共巴中市巴州区区委机构编制委员会办公室编制调整通知单、巴州区人社局巴区人社调（2013）150号文件、巴州区事业单位工作人员解除聘用合同审批表、巴州区机关事业单位工作人员流动（聘用）审批表。证实：曾口镇建管站是受巴中市巴州区住建局和巴中市巴州区曾口镇人民政府双重领导的事业单位，被告人杨某某系曾口镇建管站的事业编制人员。
3、巴中市巴州区住房和城乡建设局2013年度乡镇建管站安全生产工作目标责任书，巴中市巴州区住房和城乡建设局关于认真抓好2013年建筑施工安全生产工作的通知、巴中市巴州区住房和城乡建设局关于开展冬季建筑施工安全大检查的通知，中共巴中市巴州区曾口镇委员会、巴中市巴州区曾口镇人民政府《关于安委会成员及单位村（居）工作职责分工的通知》。证实：巴中市巴州区曾口镇建管站受巴中市巴州区住建局和巴中市巴州区曾口镇人民政府的委托，对辖区内在建工地施工安全等进行监管，发现问题应及时上报并督促整改落实。
4、曾口镇建设管理站2013年度人员分工安排记录，曾口镇建管站工程质量施工安全管理安全月报表。证实：曾口镇建管站为进一步加强建设工程安全质量管理工作，进行了人员分工，将建筑工地安全监管责任具体落实到个人。曾口镇东溪大道杨某乙工地（即星河湾小区工地）属于杨某某的监管职责范围。
5、证人冯某某的证言。证实：曾口镇建设管理站2013年度关于建设工程安全质量管理站站内人员分工安排系我亲笔书写，曾口镇建管站对人员进行了分工，分工安排记载的就是被告人杨某某。
6.巴中市巴州区人民政府巴州府办（2013）157号《关于开展两清宗地复查整改工作的通知》即巴州府办（2013）157号文件。证实：该文件要求，正在修建的房屋未申报质量安全鉴定的，乡镇人民政府要责成建设业主或者个人，限期确定有资质的鉴定单位。未落实质量安全鉴定机构的，不得复工建设。已完工的，限期完成质量安全鉴定等。
7.巴中市巴州区曾口镇人民政府《关于对纳入两清的建筑工地复工要求的说明》。证实：曾口镇人民政府按照区两清办及行业职责管理的要求，专门制作了《曾口镇建筑工地开工通知》，规定各工地取得复工铁牌许可后，还需镇国土所、建管站、安办、环境整治办等单位按照行业管理职责，派人实地核查，由各单位负责人在《曾口镇建筑工地开工通知》上签意见，镇长统一审签字复工。各建筑业主凭《曾口镇建筑工地开工通知》到镇供电所、供水站办理建筑用电、用水开通手续。否则一切施工行为都属于违规施工行为。
8、巴中市巴州区清理整治违法用地违法建设领导小组办公室（即两清办）《关于杨某乙领取复工告知牌的情况说明》。证实：星河湾工程因无工程监理合同等情况，两清办未向承建人杨某乙发放复工告知牌。杨某乙于2014年1月7日上交工程监理合同后，两清办按照程序向其发放复工告知牌。
9、复工告知领取签收簿，星河湾小区开工通知。证实：杨某乙在2014年1月7日领取复工铁牌，曾口镇四个部门审核后，于2014年1月23日向杨某乙发出《曾口镇建筑工地开工通知》。星河湾小区工地从2014年1月23日起才能复工。
10.证人白某某的证言。证实：我系两清办主任兼巴州区两清宗地复查整改工作组副组长。被纳入两清的在建工地，按照属地管辖原则，由当地建设主管部门进行监管。被纳入两清的工地手续补办好后，要在区两清办领取铁制“复工告知书”。铁制的“复工告知书”载明的时间与实际领取的时间不一致的，以领取的时间为准许复工时间。
11.证人陈某甲（曾口镇建管站站长），张某某、冯某某（均系曾口镇建管站工作人员）、，陈某乙（曾口镇人民政府分管建管站副镇长）的证言。四人均证实：曾口镇建管站对工作人员进行了分工，要求监管覆盖率达100%，分片包干的人员必须经常对在建工程进行巡查，各自挂片负责的建管工地如被责令停工的，在停工期间必须守住，不得让其施工。如自己不能处理的，必须上报，由站上或者上级主管部门以及曾口镇人民政府进行处置。杨某乙修建的星河湾小区工地系杨某某监管职责范围。陈某甲、陈某乙还证实，杨某某未将星湾小区工地擅自施工一事予以汇报。
12.巴中市巴州区安全生产监督管理局巴州安监（2014）22号《关于巴州区曾口镇东溪路星河湾工地杜某坠落事故调查报告批复》、《关于“12.30”生产安全事故的调查报告》。证实：杜某坠落死亡事故原因为，承建公司（星河湾小区）在具有较大危险因素的生产经营场所未设置符合国家标准或者行业标准的明显的安全警示标志；在生产经营场所内可能引起人身伤害的场所未设置围栏、安全管理人员未依照国家和省的规定进行培训考核取得统一安全合格证书后方可任职等，是造成事故发生的间接原因；塔吊作业时上下协作不力及死者杜某未采取避让行为是造成事故发生的直接原因……。
13.证人邓某某（系巴州区住建局城市建设管理监察大队副大队长、支部书记）、李某（巴州区住建局城市建设管理监察大队副大队长）的证言。二人均证实：对于乡镇建管站发放了停工通知书后，仍不停工的，各乡镇建管站要立即上报监察大队，由大队派人处理。曾口镇建管站并未将杨某乙工地私自搭线施工和杜某坠亡情况报告给监察大队。
14.证人苟某某（系巴州区曾口镇国土所所长）、刘某某（系巴州区曾口镇供电所所长）、李某某（系曾口镇派出所所长）的证言。三人均证实：曾口镇建管站杨某某未将星河湾小区工地擅自搭线施工情况向三个部门反映。
15.证人杨某乙（系曾口镇星河湾小区工地承建人、项目经理）的证言。证实：星河湾小区因未签订监理合同而被纳入了两清。2013年10月5日，曾口镇建管站杨某某向我发了《责令停工通知书》，但在领取复工铁牌之前，我所承建的星河湾小区工地一直在搞附属工程。为了施工，我们工地擅自搭线恢复供电，杨某某巡查时知道工程在施工，只是口头上要求停工，并未发出纸质《停工通知书》。杨某某也知道塔吊正在使用，但并未要求停止施工，只是要求使用塔吊时要注意安全。我从未给民工进行安全教育培训。工地专职安全管理员杨某没有安全管理员资格证。2013年12月30日杜某坠亡当天，星河湾小区工地未安装防护网。2014年1月7日我才领取了复工铁牌。
16.证人罗某某、杨某甲、张某某、刘某（均为星河湾小区工地的工人）的证言。四人均证实：2013年10月5日被责令停工后不久，星河湾小区工地就开始施工，一直到2013年12月30日杜某从高处坠亡。出事工地临河堡坎处并没有设立安全防护设施和警示标志。杨某某经常到工地检查，检查工地安全隐患，并未让停工，也未对杨某有无安全管理员资格证书进行询问和了解。杨某本人自认没有安全管理员资格证书。
17.杨某某个人工作巡查记录、建设工程安全隐患整改通知书复印件、《责令停工通知书》。证实：2013年7月16日，杨某某向星河湾小区工地发出安全隐患整改通知书，要求该工地在3日内对安全隐患进行整改。2013年10月5日对该工地发出了《责令停工通知书》，要求该工地停工并补办手续。2013年12月23日、24日巡查记录证实，杨某某要求星河湾小区把安全搞好，并且停工。
18.被告人杨某某的供述与辩解。证实：星河湾小区工地工人杜某坠亡，主要是没有按照国家标准安装安全防护网等安全设施。2013年10月5日，我向星河湾小区工地发出了责令停工通知书。2013年12月28、29、30日，由于其他工作安排这三天未到工地去。我知道星河湾工地杨某甲和杨某某是安全管理员，但并未查验过有无安全管理员资质。我不清楚杨某乙工地恢复供电的情况。我监管的工地太多，自己一个人负责的监管范围大，监管不过来。我向陈某甲、陈某乙口头报告过有些工地私拉电线施工的情况，但未向执法大队报告过。
上述证据来源合法，与本案相关联，能够相互印证，已形成完整的证据锁链，足以证实公诉机关指控的被告人杨某某的犯罪事实成立，本院予以确认。
本院认为：玩忽职守罪是指国家工作人员严重不负责任，不履行或者不认真履行职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。巴中市巴州区曾口镇建设管理站受巴中市巴州区住房和城乡建设局及巴中市巴州区曾口镇人民政府的委托，对辖区内的在建工地施工安全进行监管。被告人杨某某作为巴中市巴州区曾口镇建设管理站职工，按照单位内部分工，对涉案星河湾小区工地的施工安全进行监管。被告人杨某某在履职过程中，发现涉案工地安全管理员无安全管理员资质后采取放任态度；发现涉案工地存在安全隐患后未及时上报，不认真履行职责，草率马虎，严重不负责任，造成一人死亡的事故发生，其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条“国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役……”之规定，构成玩忽职守罪。公诉机关指控的犯罪事实及罪名成立。被告人及其辩护人关于不构成犯罪的辩解和辩护意见，本院不予采纳。
被告人杨某某根据巴中市巴州区人民政府出台的《关于开展两清宗地复查整改工作的通知》，在巡查中发现星河湾小区工地没有申报质量安全鉴定，不符合两清复查审核规定后，及时于2013年10月5日向该工地发出《停工通知书》，要求工地停工，并要求在停工期间搞好工地的一切安全设施。随后，被告人亦保持了做到了对所辖工地的日常巡查工作。被告人杨某某于2013年12月23日及24日在工作巡查中，发现星河湾小区工地附属工程在未取得复工通知的情况下尚在施工，且工地具有没有按照国家标准安装安全防护网等安全设施的安全隐患后，因对安全管理监督工作重视程度不够，而对发现的该安全隐患仅仅口头告知，也未及时将该工地擅自施工的情况上报和积极督促整改落实，致2013年12月30日杜某在未安装安全防护网的工地临河堡坎处施工时坠亡。巴中市巴州区安全生产监督管理局针对该次安全生产事故作出的调查报告显示，在生产经营场所内可能引起人身伤害的场所未设置围栏、安全管理人员未依照国家和省的规定进行培训考核取得统一安全合格证书后方可任职等，是造成事故发生的间接原因；塔吊作业时上下协作不力及死者杜某未采取避让行为是造成事故发生的直接原因。被告人杨兴荣的犯罪情节轻微。事故发生后，被告人杨某某所在曾口镇建设管理站及当地政府高度重视，妥善安置、安抚了死者杜某的亲属，死者亲属对被告人杨某某的行为给予了谅解。被告人杨某某的犯罪情节轻微，可对其故可以对被告人杨兴荣免予刑事处罚。为了维护国家机关的正常活动，保护公共财产、国家、集体和人民利益不受侵犯，根据被告人杨某某的犯罪性质、情节、危害后果，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第三十七条之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
被告人杨某某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或直接向四川省巴中市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本一份。
审 判 长 李晓平
人民陪审员 杨志高
人民陪审员 王儒才
二〇一五年二月十日
书 记 员 张 丹
附相关法律条文：
《中华人民共和国刑法》
第三百九十七条国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
第三十七条对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚，但是可以根据案件的不同情况，予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部门予以行政处罚或者行政处分。
《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》规定：涉嫌下列情形之一的，应予立案：①造成死亡1人以上，或者重伤3人以上，或者重伤2人、轻伤4人以上，或者重伤1人、轻伤7人以上，或者轻伤10人以上的；
…………