广东省深圳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）深中法行终字第399号
上诉人（原审原告）深圳市龙岗区龙祥社工服务中心。
法定代表人彭东强，系该中心主任。
委托代理人梅春来，广东鹏翔律师事务所律师。
委托代理人曾建世，广东鹏翔律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）深圳市福田区财政局。
法定代表人李健盛，系该局局长。
委托代理人潘晓文，系该局副局长。
委托代理人唐伟，广东格威律师事务所律师。
上诉人深圳市龙岗区龙祥社工服务中心因诉被上诉人深圳市福田区财政局政府采购行政监管行为一案，不服广东省深圳市福田区人民法院（2013）深福法行初字第1132号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院认定，深圳市福田区政府采购中心于2013年6月20日发布招标公告，就项目编号为FTCG2013029705的福田区残疾人日间照料中心服务采购项目进行公开招标，投标截止时间为2013年7月5日14时30分。招标文件第一部分第二章总则第1条招标说明载明，本招标文件的解释权归属深圳市福田区政府采购中心。招标文件第二部分第一章招标公告第3条项目概况载明：福田区残疾人综合服务中心位于福田区梅林中康路，根据区残联的计划安排，该大楼第五层约500平方米用于筹建精神康复者日间照料中心，旨为精神残疾人士提供疏导、日间照料及康复训练服务。目前区政府已对该大楼进行精装修。现拟对精神康复者家属资源中心运营机构进行公开招标。招标文件第二部分第一章招标公告第4条投标人资格要求的第（4）项规定，投标人必须是经深圳市依法登记注册的，运营机构须为政府认定的民办非企业单位；该条第（5）项规定，投标人须有开展残疾人日间照料中心服务项目经验（需提供合同或相关证明材料）。深圳市龙岗区龙祥社工服务中心和深圳市职康残疾人服务中心等6家供应商参与了该项目的投标，深圳市龙岗区龙祥社工服务中心向深圳市福田区政府采购中心提供了相关证明材料，其中，深圳市龙岗区民政局核发给深圳市龙岗区龙祥社工服务中心的粤深龙民证字第070016号《民办非企业单位登记证书》（法人）载明深圳市龙岗区龙祥社工服务中心的业务范围为：1、提供专业社工服务；2、开展社工课题研究，宣传和学术交流；3、提供咨询辅导心理咨询及社会工作者推荐各类社工服务；4、承接政府有关部门委托的各类社工服务项目和其他任务。深圳市政府采购中心2009年5月22日发出的《深圳市网上政府采购中标通知书》（项目编号：SZCG2009015289）显示，深圳市龙岗区龙祥社工服务中心是该社工服务岗位采购项目的中标人。深圳市政府采购中心2010年10月26日发出的《深圳市网上政府采购中标通知书》（项目编号：SZCG2010024898）显示，深圳市龙岗区龙祥社工服务中心是该社工服务岗位采购项目的中标人。深圳市罗湖区政府采购中心2012年4月2日发出的《深圳市罗湖区网上政府采购中标通知书》（项目编号：LHCG2012028056）显示，深圳市龙岗区龙祥社工服务中心是罗湖区2012年度社工服务岗位采购项目的中标人。深圳市龙岗区龙祥社工服务中心与深圳市罗湖区民政局、深圳市罗湖区残疾人联合会分别于2012年4月20日和2013年3月11日签订的两份《购买社会工作专业化服务合同书》约定，深圳市罗湖区民政局向深圳市龙岗区龙祥社工服务中心购买社工服务，深圳市龙岗区龙祥社工服务中心为深圳市罗湖区残疾人联合会提供专业化服务，服务内容包括：1、开展残疾人及家属心理咨询；2、开展残疾人及家属个案、小组和社区社会工作；3、建立辖区服务对象康复服务档案；4、组织辖区残疾人参与职业技能训练；5、鼓励和推动辖区适龄残疾儿童进校就读；6、组织辖区残疾人开展文体活动；7、加强残疾人和其家属的沟通交流；8、家居训练服务及日间照顾服务等；9、与用人单位协商的其他工作；10、为辖区残疾人就业培训提供帮助。深圳市龙岗区龙祥社工服务中心还与深圳市龙岗区民政局、深圳市龙岗区残疾人联合会签订过《购买社会工作专业化服务合同书》，提供同类服务。深圳市龙岗区龙祥社工服务中心还与深圳市坪山新区社会管理局于2010年12月签订《坪山新区社会工作服务项目资助协议书》，提供社工专业服务，范围包括：1、开展残疾人社会工作调研，为新区社会工作开展提供参考依据；2、运用社会工作专业服务手法为服务对象提供自我管理、家庭关系、残疾人服务志愿者、无障碍家居等专业服务；其他服务。经过初步审查，有一家投标人未通过符合性检查，包括深圳市龙岗区龙祥社工服务中心在内的其余五家投标人通过符合性检查，评标继续进行。经综合评分，深圳市龙岗区龙祥社工服务中心被评标委员会推荐为中标人。发布中标公示后，投标人深圳市职康残疾人服务中心于2013年7月11日向深圳市福田区政府采购中心提交《关于编号FTCG2013029705服务项目投标的质疑函》，对中标供应商即深圳市龙岗区龙祥社工服务中心的服务能力、学科带头人业务能力和科研水平、前期工作调研等方面不符合评标信息要求提出异议。2013年7月16日，深圳市福田区政府采购中心作出福购函（2013）28号《关于“福田区残疾人日间照料中心服务采购（FTCG2013029705）”项目质疑的复函》，称经原评标委员会进行复审，维持原评审结果不变。同日，深圳市福田区政府采购中心向深圳市龙岗区龙祥社工服务中心发出福购通（2013）353号《采购通知书》，确定深圳市龙岗区龙祥社工服务中心为“福田区残疾人日间照料中心服务采购（编号：FTCG2013029705）”项目的供应单位。投标人深圳市职康残疾人服务中心不服上述质疑答复，于2013年7月22日向深圳市福田区财政局投诉称：1、深圳市龙岗区龙祥社工服务中心的法定代表人不具备招标文件要求的条件；2、深圳市龙岗区龙祥社工服务中心不具备招标文件“资质或工作人员承接残疾人服务”要求；3、深圳市龙岗区龙祥社工服务中心不具备招标文件“开展项目前期针对性调研，出具针对性的残疾人康复需求调研分析报告”要求，不具备履约能力；4、评标过程中，各专家评审不公正、不透明。深圳市福田区财政局于2013年7月31日受理深圳市职康残疾人服务中心的投诉。同时，深圳市福田区财政局向深圳市福田区政府采购中心、深圳市福田区残疾人联合会以及深圳市龙岗区龙祥社工服务中心分别发出深福财购函（2013）31号《政府采购投诉案件转达函》、（2013）32号《政府采购投诉案件转达函》、深福财购函（2013）33号《政府采购投诉案件转达函》，要求他们以书面形式作出说明，提供相关材料。2013年8月2日，深圳市龙岗区龙祥社工服务中心向深圳市福田区财政局出具《情况说明书》，认可深圳市龙岗区龙祥社工服务中心的法定代表人不具备招标文件要求，并已在标书中标注，但该条件只是影响评标结果的因素之一，不是必备条件和指标。投诉人深圳市职康残疾人服务中心的其他投诉问题没有事实依据，请求深圳市福田区财政局维护其作为中标人的合法权益。同日，深圳市福田区残疾人联合会向深圳市福田区财政局出具福残联（办公）（2013）8号《关于福田区残疾人日间照料中心服务项目投诉问题的复函》，对投诉人深圳市职康残疾人服务中心投诉的第2项，即深圳市龙岗区龙祥社工服务中心不具备招标文件“资质或工作人员承接残疾人服务”要求问题回复称，日间照料服务是为满足残疾人多样化需求的新兴服务项目，近年来为残疾人提供日间照料服务的社会组织尚在培育中，据了解目前很难有一家机构能顾及所有。该会需要的是能开展福田区残疾人士心理疏导、特殊教育、康复服务、团体活动等综合性服务的服务团队，如服务团队能满足残疾人的需要，提供以上各类服务，该会认为即达到要求；对投诉人深圳市职康残疾人服务中心投诉的其他问题不在该会职责范围，以相关部门的答复为准。2013年8月7日，深圳市福田区政府采购中心向深圳市福田区财政局出具复函，对投诉人深圳市职康残疾人服务中心的投诉问题予以答复，并提交了招标文件和投标文件（光盘）、项目评审资料、评审委员会的《复审意见表》。经调查后，深圳市福田区财政局于2013年9月11日作出深福财决（2013）3号《投诉处理决定书》，认定涉案福田区残疾人日间照料中心服务采购项目所有投标人均不符合招标文件规定的投标人资格要求，依据《中华人民共和国政府采购法》第三十六条、第三十七条相关规定，决定对该项目作废标处理，该次采购活动中标结果无效，重新组织采购。深圳市龙岗区龙祥社工服务中心对上述投诉处理决定不服，申请行政复议。深圳市福田区人民政府于2013年11月20日作出深福府复决（2013）06号《行政复议决定书》，维持了深圳市福田区财政局的上述具体行政行为。深圳市龙岗区龙祥社工服务中心仍不服，遂提起行政诉讼。
原审法院认为，依照《中华人民共和国政府采购法》第十三条第一款规定，各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。依照2012年3月1日实施的《深圳经济特区政府采购条例》第四条第一款规定，市、区政府财政部门是政府采购主管部门，负责政府采购活动的监督和管理。因此，本案深圳市福田区财政局依法有权对发生在本辖区内的政府采购行为进行监督和管理。依照《中华人民共和国政府采购法》第五十九条规定，政府采购监督管理部门应当加强对政府采购活动及集中采购机构的监督检查。监督检查的主要内容是：（一）有关政府采购的法律、行政法规和规章的执行情况；（二）采购范围、采购方式和采购程序的执行情况；（三）政府采购人员的职业素质和专业技能。第三十六条规定，在招标采购中，出现下列情形之一的，应予废标：（一）符合专业条件的供应商或者对招标文件作实质响应的供应商不足三家的；（二）出现影响采购公正的违法、违规行为的；（三）投标人的报价均超过了采购预算，采购人不能支付的；（四）因重大变故，采购任务取消的。废标后，采购人应当将废标理由通知所有投标人。第三十七条规定，废标后，除采购任务取消情形外，应当重新组织招标；需要采取其他方式采购的，应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门或者政府有关部门批准。本案中，深圳市福田区政府采购中心的招标文件载明，筹建的精神康复者日间照料中心旨为精神残疾人士提供疏导、日间照料及康复训练服务。现拟对精神康复者家属资源中心运营机构进行公开招标。招标文件规定，投标人必须是经深圳市依法登记注册的，运营机构须为政府认定的民办非企业单位；投标人须有开展残疾人日间照料中心服务项目经验（需提供合同或相关证明材料）。而深圳市龙岗区龙祥社工服务中心的业务范围为：1、提供专业社工服务；2、开展社工课题研究，宣传和学术交流；3、提供咨询辅导心理咨询及社会工作者推荐各类社工服务；4、承接政府有关部门委托的各类社工服务项目和其他任务。深圳市龙岗区龙祥社工服务中心提交的《购买社会工作专业化服务合同书》等材料也显示，深圳市龙岗区龙祥社工服务中心主要通过分派社工进入辖区为罗湖、龙岗等区残疾人联合会提供某方面或者某些方面的社工服务，不足以证明其有开展残疾人日间照料中心服务项目经验。深圳市福田区财政局接到深圳市职康残疾人服务中心的投诉后，经调查，于2013年9月11日作出深福财决（2013）3号《投诉处理决定书》，认为6家投标人均未提交开展残疾人日间照料中心服务项目的合同，其中有2家投标人提供了相关证明材料，但是证明内容也并非“开展残疾人日间照料中心服务项目”的经验。因此，该项目所有投标人均不符合招标文件规定的投标人资格要求。该项目评标过程中，评委会以“为残疾人提供服务的经验”替代“开展残疾人日间照料中心服务项目的经验”，属于对招标文件的扩大解释。因此，认定涉案福田区残疾人日间照料中心服务采购项目所有投标人均不符合招标文件规定的投标人资格要求，决定对该项目作废标处理，该次采购活动中标结果无效，重新组织采购。该处理决定符合《中华人民共和国政府采购法》第三十六条、第三十七条等规定，原审法院予以支持。深圳市龙岗区龙祥社工服务中心主张深圳市福田区财政局所作的深福财决（2013）3号《投诉处理决定书》认定所有投标人均不符合招标文件对于投标人资格第5项关于投标人须有开展残疾人日间照料中心服务项目经验之要求，事实不清，程序违法，应予以撤销；以及主张深圳市福田区财政局无权对开展残疾人日间照料中心服务项目的经验作出自己的解释和判断，而评标委员会和采购中心对投标人资格即使以“为残疾人提供服务的经验”替代“开展残疾人日间照料中心服务项目的经验”也属于有权解释且该解释不违反采购目的，也不损害所有投标人利益，理由不成立，原审法院不予采纳。因为，作为政府采购主管部门，深圳市福田区财政局对案涉政府采购项目是否依照法律、法规和招标文件的规定进行采购有权监督和管理。而评标委员会和采购中心对投标人资格以“为残疾人提供服务的经验”替代“开展残疾人日间照料中心服务项目的经验”属于对招标文件的扩大解释，如以此作为投标人资格条件，等于放宽了投标人资格条件，且未在投标前予以公示，如不废标将影响其他合格供应商的投标权利。因此，该解释违反招标文件的规定，也违反《中华人民共和国政府采购法》规定的公平竞争原则，将损害其他合格供应商的利益。综上所述，深圳市龙岗区龙祥社工服务中心诉请撤销深圳市福田区财政局作出的深福财决（2013）3号《投诉处理决定书》，并责令深圳市福田区财政局重新作出新的具体行政行为，缺乏事实依据和法律依据，原审法院不予支持。判决驳回深圳市龙岗区龙祥社工服务中心的诉讼请求。
上诉人深圳市龙岗区龙祥社工服务中心不服原审判决上诉称，上诉请求：1、撤销原审判决；2、撤销《投诉处理决定书》，并判令深圳市福田区财政局重新作出新的具体行政行为。深圳市龙岗区龙祥社工服务中心在上诉状中提到了十九点上诉理由，主要观点归纳如下：深圳市福田区财政局在未提供评标委员会的评标意见和投诉质疑程序中的复审意见的情况下，不能仅以《投诉处理决定书》中认为评标委员会以“为残疾提供服务的经验”替代“开展残疾人日间照料中心服务项目的经验”就否定评标委员会的专业意见。同样，原审法院必须对评标委员会的评标意见和投诉质疑程序中的复审意见与福田区财政局的《投诉处理决定》意见进行对比后才能确定何者的判断更符合招标文件所设定的条件，因此，福田区财政局就必须举证说明评标委员会是如何替代的及这种替代的违法性，否则评标委员会是否存在替代的问题尚有质疑，更遑论其替代的合理性及深圳市福田区财政局否定评标委员会是否具有充足的正当理由和依据。原审法院在福田区财政局未提供评标委员会的评标意见和投诉质疑程序中的复审意见就直接判决驳回诉讼请求缺乏事实基础，再者，原审判决意见对核心问题均未涉及，仅以事实描述作为裁判的结论，却未从采购监督主管部门、评标委员会、采购中心等各自的职责界限去厘定。行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会；对重大事项，行政管理相对人、利害关系人依法要求听证的，行政机关应当组织听证。而深圳市福田区财政局应当履行听证告知义务而未履行，显然严重违反了法定程序。
被上诉人深圳市福田区财政局答辩称，一、本案投诉处理决定书认定本项目所有投标人均不符合招标文件规定的投标人资格要求，是根据本项目的招标文件规定以及所有投标人提供的投标文件的材料得出的结论，具有充分的依据。招标文件规定的投标人的资格条件属于客观评判标准，评委会没有执行招标文件的标准，深圳市福田区财政局依法履行监督职责，纠正评委会的错误评标，这是符合法律规定的。二、在政府采购活动中，评审委员会必须严格执行评标规定，不能以所谓的专业判断以突破招标文件的规定，评委会是否执行评审标准也属于深圳市福田区财政局的监管权限范围。三、深圳市龙岗区龙祥社工服务中心在上诉状中提到了关于采购中心对招标文件的澄清和修改，根据招标文件的规定，所有对招标文件的澄清和修改应当在投标截止日之前完成，必须应当通告全体投标人。而在本项目中，采购中心并没有发出关于澄清或者修改的通知，因为招标文件是评标委员会评标的唯一标准，不得进行变通。四、如果在评标过程中对招标文件进行变通将损害招标秩序，并对其他潜在的供应商不公平。五、本案中，深圳市福田区财政局作出的决定符合相关法定程序，深圳市龙岗区龙祥社工服务中心在上诉状中所称的没有告知陈述、申辩权利的以及没有告知其听证权利等主张均缺乏相关法律规定，本案处理投诉过程中，深圳市福田区财政局已经将投诉事项告知了深圳市龙岗区龙祥社工服务中心，深圳市龙岗区龙祥社工服务中心也作出了书面的解释和说明，保障了深圳市龙岗区龙祥社工服务中心的知情权和解释说明的权利，并没有违反相关的程序规定。
经审理查明，原审判决查明事实清楚，本院予以确认。
本院认为，原审判决对涉案政府采购行为经过的认定符合客观实际。双方当事人的诉辩意见对该事实的认定也无异议。本案争议的核心问题是深圳市福田区财政局认定深圳市龙岗区龙祥社工服务中心不具备招标文件要求的投标人资格要求第（5）项，该判断是否成立。
招标文件要求的投标人资格要求第（5）项规定为，投标人须有开展残疾人日间照料中心服务项目经验（需提供合同或相关证明材料）。深圳市龙岗区龙祥社工服务中心提供的《民办非企业单位登记证书》显示其业务范围是1、提供专业社工服务；2、开展社工课题研究，宣传和学术交流；3、提供咨询辅导心理咨询及社会工作者推荐各类社工服务；4、承接政府有关部门委托的各类社工服务项目和其他任务。深圳市龙岗区龙祥社工服务中心提供的五份合同显示其曾经多次中标政府社工服务岗位采购项目的经验，且为残疾人提供过多样化服务。深圳市福田区财政局一方面认为以上证据仅能证明深圳市龙岗区龙祥社工服务中心有“为残疾人提供服务的经验”，另一方面又认为该经验不等于招标文件需要的“日间照料中心服务项目经验”。但在诉讼中，深圳市福田区财政局并不能解释清楚两种经验之间的区别，也不能对“日间照料中心服务项目经验”的内容进行合理的说明，甚至不能对什么样的机构才具有“日间照料中心服务项目经验”进行列举。在此等情况下，深圳市福田区财政局认定深圳市龙岗区龙祥社工服务中心不具备招标文件要求的投标人资格要求第（5）项，此判断有失客观标准。
深圳市福田区财政局还认定该项目评标过程中评委会以“为残疾人提供服务的经验”替代“开展残疾人日间照料中心服务项目的经验”，属于对招标文件的扩大解释。因此，该项目评委会对于投标人资格的审查结论，与招标文件的规定存在不符。但事实上深圳市福田区财政局对这两种经验的区别与界限并不能作出一个清楚的说明，其直接认定评委会属于扩大解释，该认定缺乏专业性的标准和客观性的判断，更不具有充足的说服力。
结合以上两个方面的分析，深圳市福田区财政局在无法合理解释“为残疾人提供服务的经验”与“开展残疾人日间照料中心服务项目的经验”区别的基础上直接否定深圳市龙岗区龙祥社工服务中心的投标人资格，直接认定评委会的专业判断属于扩大解释，属于认定事实不清。其在此基础上作出深福财决（2013）3号《投诉处理决定书》，认定涉案福田区残疾人日间照料中心服务采购项目所有投标人均不符合招标文件规定的投标人资格要求，决定对该项目作废标处理，该次采购活动中标结果无效，重新组织采购。该决定缺乏事实根据和法律依据，本院予以撤销。
深圳市龙岗区龙祥社工服务中心在上诉中还要求法院判令深圳市福田区财政局重新作出新的具体行政行为。本院认为本案审查的是深圳市福田区财政局深福财决（2013）3号《投诉处理决定书》的合法性。在该决定书被依法撤销之后，深圳市福田区财政局是否需要对本次政府采购活动的经过与结果继续进行调查处理，由行政机关自行判断，本案不属于必须判决行政机关重新作出具体行政行为的情形。故对深圳市龙岗区龙祥社工服务中心的该上诉请求，本院予以驳回。
综上，深圳市龙岗区龙祥社工服务中心的上诉请求部分成立，本院予以支持。深圳市福田区财政局作出的深福财决（2013）3号《投诉处理决定书》缺乏事实根据和法律依据，本院予以撤销。原审判决适用法律错误，本院予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项、第六十一条第（三）项，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、撤销广东省深圳市福田区人民法院（2013）深福法行初字第1132号行政判决。
二、撤销深圳市福田区财政局于2013年9月11日作出的深福财决（2013）3号《投诉处理决定书》。
三、驳回深圳市龙岗区龙祥社工服务中心的其他诉讼请求。
本案一、二审案件受理费人民币100元，由被上诉人深圳市福田区财政局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张小妮
审 判 员 王成明
代理审判员 王强力
二〇一四年九月九日
书 记 员 郑素薇