河北省承德市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）冀08行终187号
上诉人（原审原告）杨晋瑞，户籍住所地承德市，身份号码：×××。
被上诉人（原审被告）承德市公安局双滦分局。
法定代表人郭胜利，局长。
委托代理人乔艳国,身份号码：×××。
委托代理人孙国民，承德市公安局双滦分局滦河派出所副所长。身份号码：×××
上诉人杨晋瑞诉被上诉人承德市公安局双滦分局治安行政处罚一案，不服双滦区人民法院（2016）冀0803行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，书面审理了本案。本案现已审理终结。
原审查明事实：原告杨晋瑞为承德市双滦区滦河镇滦河村农民，其家庭承包地和房屋先后被征收及拆除，原告杨晋瑞妻子张秀林曾多次进京信访反映诉求，并曾因到北京天安门地区或中南海周边地区进行信访，多次被被告给予行政处罚。2016年6月20日，原告杨晋瑞和其妻子张秀林前往北京，到北京市中南海周边地区进行非正常信访活动。当日18时许，北京市公安局西城分局府右街派出所民警对原告杨晋瑞和张秀林非正常信访行为予以训诫，并将原告夫妇送至北京市马家楼信访接济中心。后滦河镇人民政府工作人员李晓朋和滦河村村民委员会干部杨玉梁将原告夫妇接回。2016年6月21日，被告对原告夫妇进京信访行为进行立案查处，并依法传唤杨晋瑞和张秀林进行询问，告知原告拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据，并告知原告依法享有陈述权和申辩权。同日，被告作出承双公（滦）行罚决字[2016]第0143号行政处罚决定，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，决定给予原告杨晋瑞行政拘留十日，并处罚款伍佰元的行政处罚，并于当日执行拘留。原告不服行政处罚决定，遂向本院提起诉讼。
原审法院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，“县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定”。公安部颁布的《公安机关办理行政案件程序规定》（公安部令第125号）第九条第一款规定，“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”。根据上述规定，承德市公安局双滦分局作为原告张秀林居住地公安机关，可以对原告在北京市违反治安管理的行为进行行政处罚。根据《信访条例》第十八条第一款的规定“采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或指定的接待场所提出”。北京市中南海周边地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。原告违反《信访条例》的上述规定，前往北京市，到中南海周边地区进行非正常信访活动，并被当地公安机关予以训诫，原告的行为扰乱了该地区的公共场所秩序和正常的信访秩序，故被告依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，对原告予以行政处罚，并无不当。被告对原告进行了询问，采用笔录形式告知了原告拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据，并告知原告依法享有陈述权和申辩权，作出行政处罚决定后向原告宣告并交付了文书，因原告拒绝在询问笔录、告知笔录和附卷的决定书上签名或者捺手印，根据公安部《公安机关办理行政案件程序规定》的相关规定，两名办案民警在笔录和附卷的决定书上进行了注明并签名，不能因原告不签名而认定被告程序违法。被告在作出处罚决定前已履行了受案、传唤、询问、告知、审批、送达及通知亲属等程序，并给予原告陈述、申辩的权利，行政处罚符合法定程序。综上所述，被告承德市公安局双滦分局作出的行政处罚决定，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原告提出的要求确认行政处罚决定违法，并予以撤销的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告杨晋瑞的诉讼请求。
上诉人上诉称，一、被上诉人无权作出涉案行政处罚。被上诉人以上诉人到北京天安门地区进行上访，扰乱公共秩序为由进行处罚，由此可见，违法行为地在北京天安门地区。《行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。虽然上述程序规定，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但必须有一个移交程序。也就是说，必须由违法行为地公安机关收集固定相关证据，再移交居住地公安机关。故居住地公安机关管辖案件是来源于移交行为。本案中，西城区的公安机关并未立案，也未移交给被上诉人，被上诉人直接立案受理并作出处罚，显然是违反上述法律规定。所以，被上诉人所作行政处罚属于超越职权，应被确认违法。第二，被上诉人所作处罚决定无事实依据。上诉人在中纪委门口排队没轮到接待就去另外一个地方了。到达地点后经过警察的检查，很快就被安排到了马家楼救济中心，根本无任何扰乱社会秩序的行为，也未造成任何后果，其认定上诉人在天安门地区聚焦、逗留、不听劝阻，没有事实依据。三、被上诉人所作处罚受理程序违法，无移交手续。四、适用法律错误。上诉人根本没有过激行为和扰乱社会秩序的行为，被上诉人依据《治安管理处罚法》第23条的规定对上诉人进行处罚，适用法律错误。请法院支持上诉人的上诉请求。
被上诉人双滦分局提交书面答辩意见为：一、我局有权对杨晋瑞作出行政处罚。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，“县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定”。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”。因此，我局作为原告居住地公安机关，有权对原告在北京中南海地区非正常上访，扰乱公共场所秩序的行为进行行政处罚。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第二款规定，“移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。”我局认为，该规定是针对违法行为地公安机关的限制性规定，其目的是督促违法行为地公安机关履行前期取证义务，防止证据灭失。该条款并未规定所有由居住地公安机关管辖的案件，必须先由违法行为地公安机关进行受理，调取收集证据后再移交，案件才能受理。因此，此类案件是否应有违法行为地公安机关先行受理，并不是违法行为人居住地公安机关管辖的必要条件。实践工作中，基于赴京非正常访案件的大量存在，全部由北京公安机关进行先期受理后再逐一移交各地公安机关，显然不符合工作实际。故我局不存在程序违法问题。二、杨晋瑞违法事实存在，我局有权对杨晋瑞作出行政处罚。根据《信访条例》第十八条第一款明确规定，“采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或指定的接待场所提出”。北京市中南海周边地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。原告到北京上访，不管有什么理由、诉求，都应该到指定的接待场所反映，原告到北京市中南海周边地区上访的行为，属于违法行为，扰乱了该地区的公共场所秩序。我局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条的规定对其进行处罚正确。三、我局办案程序合法。我局在作出行政处罚决定前已经履行了受案、传唤、询问、告知等程序，并给予杨晋瑞陈述、申辩的权利，行政处罚符合法定程序。综上所述，我局所作的行政处罚决定，事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律适当。
二审法院审理查明事实与一审法院认定事实一致。
本院认为：2016年6月20日，上诉人杨晋瑞到北京中南海周边地区进行非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。北京市中南海地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集，上诉人的行为违反了《信访条例》的相关规定。被上诉人作为违法行为人居住地的公安机关对其作出承双（滦）行罚决字（2016）第0143号行政处罚并无不当。被上诉人作出行政处罚前依法履行了受案、传唤、询问、告知等程序，并给予原告陈述、申辩的权利，行政处罚符合法定程序。一审判决事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。上诉人的上诉理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元由上诉人承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘松平
代理审判员 王 静
代理审判员 闫 鸿
二〇一六年十一月二十一日
书 记 员 张斌斌