广东省中山市第一人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤2071行初546号
原告：萧宝荣，男，1952年1月21日出生，澳门特别行政区永久性居民，
原告：伍汉春，男，1989年3月8日出生，汉族，住广东省中山市，
共同委托代理人：蒋建华，中山市东升镇法律服务所法律工作者。
被告：中山市城市管理行政执法局，住所地广东省中山市石岐民族东路1号，组织机构代码73755074-4。
法定代表人：杜俊强，局长。
委托代理人：李子昌，该局工作人员。
委托代理人：郑新佳，广东千里行律师事务所律师。
被告：中山市人民政府，住所地广东省中山市东区松苑路1号市政府大楼，组织机构代码72246076-2。
法定代表人：焦兰生，市长。
委托代理人：陈慧、谢怀斌，中山市法制局工作人员。
原告萧宝荣、伍汉春因不服被告中山市城市管理行政执法局（以下简称市城管执法局）、中山市人民政府（以下简称市政府）行政处罚，于2016年7月18日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法向被告市城管执法局、市政府送达了行政起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年8月30日公开开庭审理了本案。原告萧宝荣、伍汉春共同委托代理人蒋建华，被告市城管执法局委托代理人李子昌、郑新佳，被告市政府委托代理人陈慧、谢怀斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案审理期间，原告萧宝荣、伍汉春向本院申请中止审理，本院于2016年11月1日作出（2016）粤2071行初546号裁定，裁定中止诉讼，中止事由消除后，于2017年5月15日恢复审理。
被告市城管执法局于2016年3月11日作出中城执罚字[2016]第13-11号行政处罚决定，责令萧宝荣、伍汉春自行拆除位于中山市大涌××、××、××幢工业厂房（A幢面积16542.72平方米、B幢面积1566.49平方米、C幢面积2073.59平方米，总面积为20182.8平方米）。被告市政府于2016年6月30日作出中府行复[2016]185号行政复议决定，决定维持市城管执法局作出的上述行政处罚决定。
原告萧宝荣、伍汉春诉称：市城管执法局作出的中城执罚字[2016]第13-11号行政处罚决定是错误的，而复议机关市政府也错误地维持了原决定。我方认为，我方是在取得有关部门的许可后才开始动工的，如果没有得到许可就开始建房，短时间内肯定会被市城管执法局发现并受到处罚，我方是不会冒这个风险的，而且对我方也是相当不利的。在施工期间，甚至在建筑物竣工后，市城管执法局也没有提出任何异议，我方有理由相信自己的建房行为是合法有效的，并且我方也为此投入了大量资金，开始生产经营运作活动。若原告的行为确实违反了《城乡规划法》等有关法律规定，市城管执法局应当及时、迅速地采取相应措施告知我方，不仅可以更好地维护城乡规划管理秩序，还能减少我方损失。竣工后，市城管执法局却作出行政处罚决定，要求我方拆除涉案建筑，我方反而因为市城管执法局未及时履行职责而遭受极大的损失，这明显是极不妥当的，对我方也是极不公平的。综上所述，为维护我方的合法权益，特向法院提起行政诉讼，请求：1.依法撤销市城管执法局作出的中城执罚字[2016]第13-11号行政处罚决定；撤销市政府作出的中府行复[2016]185号行政复议决定；2.本案诉讼费用由两被告承担。
被告市城管执法局辩称：我局作出的具体行政行为事实清楚，依据正确，程序合法，处罚适当，应予维持。我局经动态巡查，发现原告萧宝荣、伍汉春在中山市××镇南文村[土地证号：中府集用（2013）第易2700419号]建设A、B、C三幢工业厂房，其中A幢为四层，钢结构，面积16542.72平方米，B幢为一层，锌铁结构，面积1566.49平方米，C幢为两层，钢结构，面积2073.59平方米，总面积为20182.8平方米。2015年2月4日，我局向原告发出中城执责字[2015]第13-36号责令限期改正违法行为通知书，责令原告停止违法建设。由于原告没有停止施工，2015年3月23日，大涌城管分局发告知函到镇供电、供水部门，告知相关违法建设情况，请求配合处理。2015年11月2日，我局依法与原告作了《现场检查（勘验）笔录》，对现场进行拍照，于2015年11月13日与原告做了《询问调查笔录》，原告未能提供合法的规划审批手续，并承认建设的三幢厂房均未经规划部门许可。2015年11月30日，中山市城乡规划局出具《中山市城乡规划局建设项目监督审查意见书》，审查意见为“原告在未取得《建设工程规划许可证》的情况下，建设厂房，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，该行为属于违法建设行为。A、B、C幢厂房无法采取改正措施消除影响，建议限期拆除。我局于2015年12月14日作出《案件调查终结报告》，并作出《行政处罚告知书》，告知原告。为保证执法的准确性，我局再次向中山市城乡规划局大涌分局发函，要求明确控规调整后，中山市城乡规划局针对原告行为作出的《中山市城乡规划局建设项目监督审查意见书》是否更改。中山市城乡规划局大涌分局复函称《中山市大涌镇中新南片区（即原中心片区）控制性详细规划调整》于2016年1月25日经市政府批准（中府函[2016]42号）实施，对上述监督审查意见的定性意见及内容无影响。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”我局于2016年3月11日作出《行政处罚决定书》，并送达给原告。综上，我局作出的中城执罚字[2016]第13-11号《行政处罚决定书》事实清楚，依据正确，处罚适当，请法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告市政府辩称：一、我方作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，证据充分。我方经审理查明，原告于2013年10月9日取得位于中山市××镇南文村土地的土地使用证（中府集用[2013]第易2700419号），该地使用权面积为1333.3平方米。2015年4月2日，市城管执法局在中山市××镇南文村检查时发现原告在涉案地址建设了A、B、C三幢钢（锌铁硼）结构的建筑物，作工业厂房使用，其中A幢为钢结构四层，面积为16542.49平方米（四层面积均为4135.68平方米）；B幢为锌铁硼结构一层，面积为1566.49平方米，C幢为钢结构二层，面积为2073.59平方米（一层面积为1687.69平方米，二层面积为385.90平方米），前述三幢建筑物的竣工测量总面积为20182.80平方米。同年11月30日，中山市城乡规划局就原告违法建设厂房项目作出《监督审查意见书》，审查意见为原告在未取得《建设工程规划许可证》的情况下建设工业厂房，根据《中山市大涌镇新南片区（即原中心片区）控制性详细规划调整（2015）》要求，A幢约25.4%基底面积占用农林用地，北面不符合《中山市城市规划技术标准与准则》（简称“技术标准”）第7.2条退让用地红线距离要求；B幢西面不符合技术标准第4.4条退让道路红线要求，北面及C幢西面不符合技术标准第7.2条退让用地红线要求，且三幢建筑间距不符合厂房防火间距要求。市城管执法局认为原告的行为已造成违法建设事实，属无法采取措施消除对规划实施的影响的情形，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，于2016年3月11日作出中城执罚字[2016]第13-11号《行政处罚决定书》，责令原告限期拆除涉案建筑物。我方认为原告在未办理《建设工程规划许可证》的情形下，在涉案土地建设A、B、C三幢钢（锌铁硼）结构建筑物的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款有关在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证的规定。市城管执法局根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，作出责令拆除的决定，正确合法，我方予以确认。原告提出其建设的三幢工业厂房已获得有关部门的许可，符合各项建设标准且原告的行为没有违法建设，也没有影响城乡规划的主张无事实依据，我方不予采信。二、我方作出的行政复议决定程序合法。原告于2016年4月1日向我方提出复议申请，我方依法在法定期间内受理，并将《提出行政复议答复通知书》送达市城管执法局，要求其提交回复。2016年5月31日因案件的调查需要，经审批，对本案进行了延长行政复议审理期限。2016年6月30日我方作出的中府行复[2016]185号《行政复议决定书》，并邮寄送达给原告。我方的上述程序，均是按行政复议法的规定作出，程序合法。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。
经审理查明：2013年10月9日，萧宝荣、伍汉春就座落于中山市××镇南文村的土地取得中府集用（2013）第易2700419号土地使用权证，该土地使用权面积为13333.3平方米。2014年10月，萧宝荣、伍汉春开始在涉案地块上建设工业厂房。2015年2月4日，市城管执法局出具了中城执责字[2015]第13-36号《责令限期改正（停止）违法行为通知书》，认定萧宝荣、伍汉春未领取建设工程规划许可证进行建设，责令其立即停止违法建设，并由萧宝荣、伍汉春在此《责令限期改正（停止）违法行为通知书》上签名。期间萧宝荣、伍汉春未停止建设行为。2015年11月2日，市城管执法局对萧宝荣、伍汉春建设行为立案，并于当日前往涉案现场勘查，与伍汉春制作了《现场检查（勘验）笔录》，对现场进行拍照，该《现场检查（勘验）笔录》和照片均有伍汉春的签名，同时伍汉春向市城管执法局提交了萧宝荣的授权委托书，载明“现委托伍汉春作为我们的代理人，办理中山市××镇南文村违法建设厂房行为的查处事宜，包括接受询问、代为承认、代为放弃、代收有关法律文书等。”2015年11月13日，市城管执法局对伍汉春进行询问，并制作了《询问调查笔录》。2015年11月30日，中山市城乡规划局出具建设项目监督审查意见书，认为上述用地在未取得《建设工程规划许可证》的情况下，建设1幢4层钢结构厂房16542.72㎡、1幢1层锌铁棚厂房1566.49㎡以及1幢2层钢结构厂房2073.59㎡，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，该行为属于违法建设行为，因上述建筑物不符合《中山市大涌镇旗山片区控制性详细规划》（2011）规划功能要求，属于不可采取改正措施消除影响的情形，依法应限期拆除。同时考虑用地所在《中山市大涌镇中新南片区（即原中心片区）控制性详细规划调整（2015）》（待批）正在进行规划调整，为减少业主方损失，对符合调整后控规强制性内容及技术规范要求的建筑物建议暂作保留，待控规调整完成后以法定程序补办相关规划许可手续。但根据调整后控规，A幢约25.4%基底面积占用农林用地，且北面不符合《中山市城市规划技术标准与准则》第7.2条退让用地红线距离要求；B幢西面不符合技术标准第4.4条退让道路红线要求，北面不符合技术标准第7.2条退让用地红线要求；C幢西面不符合技术标准第7.2条退让用地红线要求；A、B、C幢建筑间距不符合厂房防火间距要求，根据《广东省城乡规划条例》第八十条，A、B、C幢均属于无法采取改正措施消除影响的情形，建议限期拆除。2015年12月14日，市城管执法局作出中城执告字[2015]第13-43号行政处罚告知书，告知拟作出的行政处罚内容、事实、理由和依据，并告知享有陈述申辩的权利，并于当日送达伍汉春。2016年2月1日，市城管执法局向中山市城乡规划局大涌分局发出《关于控规调整后伍汉春、萧宝荣<中山市城乡规划局建设项目监督审查意见书>是否更改的函》。2016年3月2日，中山市城乡规划局大涌分局作出《关于控规调整后伍汉春、萧宝荣<中山市城乡规划局建设项目监督审查意见书>是否更改的复函》，称“1.根据《中山市大涌镇旗山片区控制性详细规划》（2011），伍汉春、萧宝荣的用地规划功能为二类居住用地及公共绿地。2.我局依据《中山市大涌镇中新南片区（即原中心片区）控制性详细规划调整（2015）》（待批）对伍汉春、萧宝荣用地及建筑进行违法定性，……《中山市大涌镇中新南片区（即原中心片区）控制性详细规划调整》于2016年1月25日经市政府批准（中府函[2016]42号）实施，对上述监督审查意见书的定性意见及内容无影响。”2016年3月11日，市城管执法局作出中城执罚字[2016]第13-11号行政处罚决定，认定萧宝荣、伍汉春未领取《建设工程规划许可证》，于2014年10月至2015年6月，在中山市××镇南文村（土地使用证号：中府集用[2013]第易2700419号）建设A、B、C三幢工业厂房，该行为属无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，市城管执法局认为，萧宝荣、伍汉春的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，遂依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令萧宝荣、伍汉春自收到决定书之日起十五日内自行拆除位于中山市大涌××、××、××幢工业厂房（A幢面积16542.72平方米、B幢面积1566.49平方米、C幢面积2073.59平方米，总面积为20182.8平方米）。同年3月16日，该行政处罚决定书由伍汉春签收。萧宝荣、伍汉春不服，于2016年4月1日向市政府申请行政复议，该府于2016年6月30日作出中府行复[2016]185号行政复议决定，决定维持市城管执法局作出的上述行政处罚决定。萧宝荣、伍汉春仍不服，诉至本院，提出前述诉讼请求。
另查明：萧宝荣、伍汉春在涉案地块建设工业厂房未领取《建设工程规划许可证》。
又查明：根据《中山市大涌镇旗山片区控制性详细规划》（2011），涉案地块的规划功能为二类居住用地及公共绿地。根据《中山市大涌镇中新南片区（即原中心片区）控制性详细规划调整（2015）》（2016年1月25日批准实施），A幢约25.4%基底面积占用农林用地，且北面不符合《中山市城市规划技术标准与准则》（以下简称“技术标准）第7.2条退让用地红线距离要求；B幢西面不符合技术标准第4.4条退让道路红线要求，北面不符合技术标准第7.2条退让用地红线要求；C幢西面不符合技术标准第7.2条退让用地红线要求；A、B、C幢建筑间距不符合厂房防火间距要求。
本院认为：根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条、《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、国法函[2001]36号《关于在广东省中山市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》第二条第（二）项、《中山市实施相对集中城市管理行政处罚权规定》第三条第（二）项的规定，市城管执法局对违反城乡规划管理方面的行为负有行政处罚权。
本案中，萧宝荣、伍汉春在涉案地块建设工业厂房未领取《建设工程规划许可证》的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”的规定。根据《中山市大涌镇旗山片区控制性详细规划》（2011），涉案地块的用地规划功能为二类居住用地及公共绿地，萧宝荣、伍汉春在涉案地块上建设工业厂房，不符合规划，属于无法采取改正措施消除影响的情形，同时，市城管执法局为减少萧宝荣、伍汉春的损失，待《中山市大涌镇中新南片区（即原中心片区）控制性详细规划调整》（2015）实施后再作调整，但根据2016年1月25日实施的《中山市大涌镇中新南片区（即原中心片区）控制性详细规划调整》（2015），涉案工业厂房A幢约25.4%基底面积占用农林用地，且北面不符合《中山市城市规划技术标准与准则》（以下简称“技术标准）第7.2条退让用地红线距离要求；B幢西面不符合技术标准第4.4条退让道路红线要求，北面不符合技术标准第7.2条退让用地红线要求；C幢西面不符合技术标准第7.2条退让用地红线要求；A、B、C幢建筑间距不符合厂房防火间距要求，A、B、C三幢依然均属于无法采取改正措施消除影响的情形，市城管执法局遂根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；……无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，……”的规定责令其限期自行拆除并无不当。另，萧宝荣主张授权委托书中不是其真实签名，但并未提交证据证明，因此，对其主张本院不予采纳。
综上，市城管执法局作出的中城执罚字[2016]第13-11号行政处罚决定，事实清楚，适用法律正确，程序合法，并无不当，市政府受理行政复议申请后，经审查作出中府行复[2016]185号行政复议决定，决定维持上述行政处罚决定，亦无不当。萧宝荣、伍汉春要求撤销市城管执法局作出的中城执罚字[2016]第13-11号行政处罚决定以及中府行复[2016]185号行政复议决定的诉讼请求，理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：
驳回原告萧宝荣、伍汉春的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告萧宝荣、伍汉春负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。
审 判 长 李秀华
人民陪审员 郭绮文
人民陪审员 郭泳欣
二〇一七年五月二十四日
书 记 员 郝晓燕
张洁君