黑龙江省哈尔滨市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）哈民一民终字第289号
上诉人（原审原告）黑龙江省方元房地产开发有限公司，住所地哈尔滨市道外区北新街63号。
法定代表人高森，该公司董事长。
委托代理人刘开君，黑龙江博润律师事务所律师。
委托代理人赵艳秋，黑龙江孟繁旭律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）哈尔滨市阿城区为民职业技能培训学校，住所地黑龙江省哈尔滨市阿城区舍利乡。
法定代表人张桂兰，该校校长。
委托代理人张宇宁、张宝芹，黑龙江智产律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）哈尔滨市阿城区财政局，住所地哈尔滨市阿城区牌路大街361号。
法定代表人赵树贵，该局局长。
委托代理人华玉和，住哈尔滨市阿城区。
上诉人黑龙江省方元房地产开发有限公司（简称方元地产公司）因与被上诉人哈尔滨市阿城区为民职业技能培训学校（简称为民学校）、哈尔滨市阿城区财政局（简称财政局）合作开发房地产合同纠纷一案，不服哈尔滨市阿城区人民法院（2014）阿民二初字第37号民事判决，向本院提起上诉。本院于2015年1月7日受理后，依法组成合议庭，于2015年3月13日公开开庭审理了本案。上诉人方元地产公司的委托代理人刘开君、赵艳秋，被上诉人为民学校法定代表人张桂兰及其委托代理人张宇宁、张宝芹，被上诉人财政局的委托代理人华玉和到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
方元地产公司原审诉称及请求，方元地产公司与为民学校于2010年8月13日签订了哈尔滨市阿城区为民职业技能培训学校与黑龙江方元房地产开发有限公司阿城分公司合作开发建设项目协议书。协议签订后，方元地产公司依约将200万元定金汇入为民学校指定账户财政局财政国库集中支付中心。为民学校以取得位于阿城区规划金龙路与仁和大街交汇处西南角20413平方米国有土地作为学校建设项目立项资格，并以此项目作为和方元地产公司开发建设合作基础，但为民学校协议后没有取得该地块的土地使用权。2010年8月19日，阿城区国土资源局发布了阿城区国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告，公告中挂牌出让的地块就是金龙路与仁和大街交汇处西南角20413平方米国有土地。方元地产公司依照规定交纳了竞买保证金，于2010年9月22日竞得该地块，签署了成交确认书和国有建设用地使用权出让合同，交纳了土地出让金等费用。方元地产公司办理完上述手续后，财政局应将200万元返还给方元地产公司，但财政局以各种理由拒绝返还。现为民学校没有实际取得该地块的使用权，既没有提供投资也不承担任何风险。方元地产公司已经实际取得该地块的使用权，土地性质为住宅用地，双方签订的协议没有继续履行的可能性。故请求解除方元地产公司与为民学校签订的《哈尔滨市阿城区为民职业技能学校与黑龙江方元房地产开发有限公司阿城分公司合作开发建设项目协议书》，为民学校及财政局立即返还人民币200万元并承担诉讼费用。
为民学校原审辩称：（一）协议有效，请求解除无理，应予驳回。方元地产公司请求解除协议的前提是承认协议有效，为民学校也认可协议有效。依据最高院法释（2005）5号《关于审理涉及国有土地使用权纠纷案件适用法律问题的解释》第24、12条和房地产开发条例第20条、房地产法第39条规定，双方所签《合作开发建设项目协议书》及两份《补充协议》约定的是合作开发和项目转让，是具有补偿性质的合同，合法有效。为民学校基地建设是按中共中央国务院中发（2004）1号文件精神启动的，是按照农业部、劳人部、教育部、科技部、建设部、财政部等《2003－2010农民工培训八年规划》实施的。按文件规定为民学校基地建设属公益事业用地，依据房地产管理法及土地法相关规定可依法划拨使用，且文件规定对改善办学条件建培训基地的，各级政府及有关部门应予扶持，加大投入，纳入预算管理，提供农民工培训扶持资金，培训费用由财政转移支付。由于政府资金紧张，在同意建设培训基地的前提下，不直接提供资金支持，而改用多供地，由为民学校找合作开发商合作开发、转让项目以及政策优惠和开发所得弥补的方式变通扶持学校建设。所以同一宗地中有划拨和开发兼具，采用出让方式供地，但在出让前，政府确认学校具有立项及划拨用地资格，只因一并出让而未办理划拨使用手续。由为民学校办理立项、征地、规划、环评等前期手续，并获批准，为民学校承担了此间的全部费用。土地出让采用挂牌方式具有定向性质，在两次摘挂后，直等到为民学校找到合作者才由合作者摘牌。为民学校以用地项目、划拨使用土地资格、出资垫资、优惠政策等作为签约条件合法有效。方元地产公司以下主张不应支持。方元地产公司主张为民学校未取得土地使用证，但政府同意用此项目及土地合作开发、项目转让并出让给方元地产公司。出让前，政府确认为民学校土地使用资格符合法律规定。方元地产公司取得出让使用权与为民学校无关的主张不成立。首先，由方元地产公司摘牌是双方议定的合同行为，而非方元地产公司单独的自主行为，是按约定操作的。其次，在双方不具备摘牌条件的情况下，政府曾两次取下挂牌而不对他人出让，具有定向性、补偿为民学校建设资金不足的扶持性，也可理解成按图索骥。这与土地出让政策并无矛盾。其实在当时情形下，给谁土地就是给谁商机，必赚无疑。政府一方面用出让方式供地符合政策法律，另一方面给为民学校加大供地量提供商机，作为扶持和补偿，一切均为为民学校培训基地建设，为城镇化事业，合情合理。方元地产公司还主张双方合作不符合合作开发要求，上述已证明为民学校的合作条件是立项建设权、用地资格、出资5万元办理规划，垫资310万元征地，开发的商机，优惠政策等。只是为民学校不担风险，才改变成房地产建设项目转让的补偿性质合同，也是合法有效的。方元地产公司主张协议内容违法，且不能实现合同目的，要求解除合同的理由没有事实依据，也不符合合同法规定的单方解除的法定条件。（二）违约款项请求返还无据，应予驳回。双方2010年8月11日协议约定200万是定金，作为方元地产公司履约的担保，而双方2010年9月2日补充协议约定，因方元地产公司违约，定金200万元视为违约金。在守约方不同意的情况下，要求违约金返还没有法律依据，况且已实际履行给为民学校。2010年9月2日补充协议及8月11日协议均是200万元交为民学校，只是履行方式选用代为民学校交财政局，与财政局无任何关系，这是两个不同的法律关系。况且为民学校已从财政支回166万元，200万只剩下33万元，按照种类物无法区分的原理，财政局的200万元无法证实属于方元地产公司。（三）、方元地产公司起诉为民学校系因合同责任，起诉财政局系因侵权责任，不同诉因不可同案而诉。
财政局原审辩称：财政局不应作为本案被诉主体，财政局不是与方元地产公司合作开发的合作主体，方元地产公司对财政局的起诉没有事实和法律依据，应予驳回。方元地产公司与为民学校争议的200万元征地资金，财政局按照规定只能返给立项人为民学校。依据阿城区发改局文件，为民学校在阿城区财政国库集中支付中心设立了资金专户，为民学校于土地挂牌前向专户缴纳了征地补偿金310万元。专户内资金应视为为民学校所有。2010年8月，方元地产公司和高森分别向为民学校专户各汇入100万元，财政局没有要求方元地产公司和高森缴纳任何资金，应驳回对财政局的诉讼请求。
原审判决认定：方元地产公司和为民学校于2010年8月11日签订了《哈尔滨市阿城区为民职业技能培训学校与黑龙江方元房地产开发有限公司阿城分公司合作开发建设项目协议书》。协议主要内容为：为民学校取得了位于阿城区规划金龙路与仁和大街交汇处西南角20413平方米国有土地作为学校建设项目立项资格，并以此项目作为和方元地产公司开发建设合作基础。为民学校承诺以方元地产公司名义办理项目建设手续，方元地产公司负责缴纳各种费用，享受政府给予的优惠政策待遇。方元地产公司在签订协议时，需向为民学校缴纳项目定金200万元（为民学校负责向财政局补交农民土地征用资金），方元地产公司需在8月30日前按本期土地出让公告要求预交土地出让保证金；如逾期不交，即视为违约，为民学校不退还保证金并有权另择合作人；如违约，为民学校向方元地产公司赔偿200万元。方元地产公司在阿城区国土资源局对该项目摘牌时，以为民学校和方元地产公司名义共同摘牌，方元地产公司负责缴纳土地出让金，摘牌成功后，方元地产公司在为为民学校出具拥有房产证明文件的前提下，才拥有该项目国有土地使用、开发、建设、商品房销售等一切相关权益。方元地产公司在遵守规划审批文件要求下，有权独立实施项目建设，自行承担项目建设所发生的一切费用。方元地产公司在设计图纸时，针对为民学校拥有房权部分，需征得为民学校同意，否则不能实施项目建设。为民学校用房竣工期不应晚于2011年11月15日，超期由方元地产公司负责为民学校异地教学租房费用。为民学校拥有项目建设用地规划许可中的5665平方米产权，其中一层为商服楼，二至五层按住宅设计，竣工后，由方元地产公司给予为民学校出具售房票据。在取得土地使用证后，方元地产公司需在三日内一次性交付为民学校项目合作利润分配款300万元，此款不到位，方元地产公司无权进行开工。剔除学校产权外，方元地产公司可独立销售，所得利益由方元地产公司自行支配。未尽事宜，双方另行协商，可签订补充协议。补充协议经双方签字后与本协议具有同等法律效力。本协议双方各持一份，签字盖章即为生效。单方违约按合同法规定赔偿被违约方经济损失。如有纠纷协商无法解决时，可上诉至项目发生所在地人民法院。
2010年9月2日，方元地产公司下属阿城分公司和为民学校签订了合作开发建设项目补充协议。协议约定：双方于2010年8月11日签订了合作开发阿城区规划金龙路与仁和大街交汇处西南角20413平方米建设项目，方元地产公司出资200万元交给为民学校作为定金，并承诺在8月30日前向财政局交纳2172万元土地出让金。由于方元地产公司资金不到位没有按期交纳，事实上违背了协议约定，给为民学校造成了一定经济损失，因此，方元地产公司交给为民学校200万元定金视为违约资金。经协商，双方继续完成原协议约定事项，方元地产公司自愿以私有产权第693004**号房产证为抵押物，并保证在2010年9月15日下午3点前交纳2172万元土地出让保证金，逾期不交款，方元地产公司交给为民学校的抵押房屋及前期200万元定金归为民学校所有。以上条款，双方签字盖章即为生效。
2010年9月16日，方元地产公司下属阿城分公司与为民学校签订了合作开发建设项目补充协议。协议约定，双方于2010年8月11日签订了合作开发阿城区规划金龙路与仁和大街交汇处西南角20413平方米建设项目协议书，约定：方元地产公司在阿城区国土资源局对该项目摘牌时，以为民学校和方元地产公司名义共同摘牌。经协商决定，由方元地产公司单独名义摘牌，原协议内容不变，如方元地产公司违约，自愿赔付为民学校2000万元。原协议约定，方元地产公司拥有项目建设用地规划许可中的5665平方米产权，其中一层为商服楼。一层建筑面积要保证1133平方米，少于该数方元地产公司要按一层销售价，用其拥有产权房相等赔付，或给予现金补偿。上述协议与原协议书具有同等法律效力，与原协议书约束时间同步执行，双方签字盖章生效。
2010年9月22日，方元地产公司和哈尔滨市阿城区国土资源局签订了成交确认书。方元地产公司以成交总价2192万元的价格竞得金龙路和仁和大街交汇处（AC2010-048）地块的国有建设用地使用权。2010年9月25日，方元地产公司和哈尔滨市阿城区国土资源局签订了国有建设用地使用权出让合同。约定土地用途为其他普通商品住宅用地。方元地产公司依规缴纳了2192万元土地出让金和109.6万元契税。方元地产公司在该地块未进行土建等开发建设。
2009年10月20日，为民学校向阿城区财政国库集中支付中心交纳征地资金50万元，于2010年6月24日交纳征地资金50万元，于2010年8月17日交纳征地资金666，846.18元。于2010年1月27日支付规划设计费5万元。方元地产公司于2010年8月16日向阿城区财政国库集中支付中心转入资金200万元，财政局给为民学校开具了200万元收据，收据载明，交款单位为民学校，括号注明方元地产公司和高森。此款现在财政局国库集中支付中心账户内。
原审判决认为：依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。当事人行使权利、履行义务应当遵循诚实信用原则。本案中，方元地产公司与为民学校之间的合作开发建设项目协议书系双方的真实意思表示，并不违反法律的强制性规定，应予保护。而且，为民学校对双方的合作开发建设项目做了大量工作，办理了一系列项目审批、规划等手续，支付了相应费用。得到了阿城区政府及区发改局、规划局及环保局等部门的批准。为民学校的上述努力，在当时如火如荼的土地开发建设热潮中，使方元地产公司在土地摘牌过程中等到了一定的便利和实惠。也就是说，方元地产公司在竞得金龙路与仁和大街交汇处地块过程中，为民学校确实做出了一定的努力。合同法诚实信用原则要求，尊重他人利益，保证合同关系的当事人都能得到自己的合法利益。而且不得通过自己的活动损害社会或第三人的利益。故在没有约定解除合同或法定解除合同的事由出现的情况下，如解除合同，将违背诚实信用原则。所以，方元地产公司请求解除合同没有事实和法律依据，不予支持。方元地产公司关于返还200万元的主张，为民学校不同意返还，依据方元地产公司和为民学校签订的三份协议约定，此款已经作为方元地产公司违约的违约金归为民学校所有。故方元地产公司的此项主张没有法律依据，不予支持。据此判决：驳回原告黑龙江省方元房地产开发有限公司的诉讼请求。案件受理费22，800元，由黑龙江省方元房地产开发有限公司负担。
方元地产公司不服上述民事判决，向本院提起上诉称：（一）双方签订的协议不符合房地产合作开发的法定要件。双方于2010年8月13日签订了《哈尔滨阿城区为民职业技能培训学校与黑龙江方元房地产开发有限公司阿城分公司合作开发建设项目协议书》（简称协议），约定：为民学校取得了该地块学校建设项目立项资格，并以此项目作为双方开发建设合作基础，同时为民学校享有5665平方米的房产和300万元利润分配。最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第14条规定：房地产的合作开发双方必须以提供土地使用权、资金等作为合作开发的基础，共同投资，共享利润，同时必须共同承担风险责任。为民学校没有争议地块的土地使用权又没有任何的资金投入，仅以立项资格作为所谓的合作基础，获取高额利润，同时还不承担风险责任，方元地产公司竞得地块后支付了土地出让金契税等各项费用，在取得地块的使用权后还要承担全部建设资金，最后不管建设工程是否盈利，都要分给为民学校5665平方米房产和300万元利润，而且还要提前支付，有悖于上述法律规定及权利与义务对等的基本立法精神。（二）为民学校未取得立项资格并按照约定提供合作基础。为民学校一直主张经取得了学校基地建设的项目立项、建设等资格，是方元地产公司不履行协议。但事实上为民学校从始至终都没有取得学校基地建设的立项资格。因为无论是为民学校申请还是发改委批复，其建设项目的内容均是为民职业学校培训基地工程，包括教室、办公室、食堂、图书室等，2000余万元的建设资金全部是自筹。事实上最后阿城区政府及区国土资源局并没有将该地块划拨用于为民学校的学校基地建设，而是以挂牌方式出让了该地块的使用权，并明确规定土地用途为商品住宅，也就是说为民学校的学校建设项目没有被政府批下来。（三）方元地产公司依法独立竞得该地块，为民学校继续履行协议已经变成不能。2010年8月19日，阿城区国土资源局发布了《阿城区国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告》，公告中挂牌出让的就是本案地块。2010年9月22日，方元地产公司竞得该地块的国有建设用地使用权，同时签署了《成交确认书》，并按其约定于2010年9月25日与阿城区国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，交纳了土地出让金等各种费用。至此，方元地产公司以竞买的方式正式取得了该地块的土地使用权。按照政府公告要求，该地块用途是商品住宅建设，为民学校的学校基地工程建设已经无法实现，继续履行协议已经变成不能。（四）财政局应当返还200万元农民土地征用补偿保证金。方元地产公司按照规定缴纳200万元的农民土地征用补偿保证金，此款已经转入财政局财政国库集中支付中心，按规定在方元地产公司交付土地出让金契税等费用后，该项保证金应当及时返还方元地产公司。为民学校以双方争议为由拒绝返还错误，原审法院判决认定此款作为方元地产公司违约金归为民学校所有更是错上加错，于法无据。请求撤销原判；解除为民学校与方元地产公司阿城分公司合作开发建设项目协议书；请求阿城区财政局返还200万元农民土地征用补偿保证金。
为民学校在法定期间内未递交答辩状，庭审中口头辩称原判认定事实清楚，请求维持原判。
财政局在法定期间内未递交答辩状，庭审中口头辩称原判认定事实清楚，请求维持原判。
二审中，双方当事人均未举示新的证据。
经审理查明：2008年12月20日，为民学校出具《哈尔滨市阿城区为民职业技能培训学校关于培训基地工程项目建设的请示》并致哈尔滨市阿城区发改委：主要内容：培训基地建设是响应党中央国务院号召，落实六部文件部署的阳光工程；为民学校自筹2000万元，拟申请国家专项政策补助500万元。
2008年12月31日，哈尔滨市阿城区发展改革局作出哈阿发改前字（2008）110号《项目前期工作通知》并通知为民学校：关于培训基地建设工程项目请示收悉。经研究，同意开展前期工作，报发展改革局核准立项。注：此通知是同意项目建设单位向有关部门申请办理规划选址意见……。
2009年4月16日，哈尔滨市阿城区人民政府作出阿土预字（2009）008号《征收土地预告》，预告如下：拟征收阿什河街道平安村集体土地，总面积为2000公顷。本批次拟征收土地为教育用地地，建设工期二年……。
2009年5月15日，为民学校填报的《建设项目环境影响登记表》记载，哈尔滨市阿城区人民政府环境保护局同意为民学校建设培训学校基地排水及集中供热管网建设。
2009年12月22日，黑龙江省人民政府作出黑政土（2009）240号《关于哈尔滨市阿城区二00九年度第四批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》并致哈尔滨市阿城区人民政府：同意阿城区农用地（全部耕地）转为建设用地并征收为国有……。
2010年7月15日，哈尔滨市阿城区发展改革局作出哈阿发改字（2008）82号《关于为民学校培训基地工程项目建议书的批复》并致为民学校：同意此项目建设，有效期半年；一、项目名称：为民学校培训基地工程；二、项目地址：阿什河平安三组；三、建设规模及内容：项目占地面积20413平方米，其中学校建筑面积5665平方米，包括教室、办公室、食堂、宿舍及图书室……。
哈尔滨市阿城区人民政府在2009年3月10日至2010年6月11日期间作出的会议纪要及批复中确定为民学校地块国有土地使用权项目挂牌出让。
2010年10月9日，哈尔滨市阿城区人民政府出具《关于阿城区为民职业技能培训学校征用土地的说明》，主要内容：为民学校申请征用的案涉土地2010年4月进入土地挂牌阶段，由于为民学校一直没有选准合作开发商，2010年4-8月期间，曾两次摘挂，2010年9月22日与方元地产公司合作顺利摘牌。在申请、立项、土地评估、挂牌等环节中均由为民学校运作也先于土地摘牌前，缴纳了农民土地补偿金310多万元，阿城区人民政府确认为民学校有立项和开发使用项目用地资格。
除上述事实外，本院二审查明的其他事实与原审判决认定的事实相同。
本院认为：为民学校以建设培训学校基地为由以自己的名义申请建设用地使用权并缴纳了土地补偿金以及负责项目的前期工作，同时又约定以为民学校与方元地产公司的名义共同摘牌。有关部门同意征收集体土地为国有土地使用权后，为民学校与方元地产公司又约定由方元地产公司单独摘牌，此后有关部门在对项目批准建设方面针对的也是为民学校。为民学校虽然没有参加招拍挂并将案涉土地登记在自己名义，而且阿城区人民政府已经确认为民学校有立项和开发使用项目用地的资格。依据上述事实可以认定，为民学校是以取得案涉土地使用权的先决条件作为双方合作的基础。方元地产公司主张其是基于与政府签订土地出让合同并交纳土地出让金等各种费用并以竞买方式取得案涉土地使用权的理由与查明的事实不符。
方元地产公司具有开发建设资质，与为民学校签订《哈尔滨市阿城区为民职业技能培训学校与黑龙江方元房地产开发有限公司阿城分公司合作开发建设项目协议书》系当事人的真实意思表示，内容不违反法律法规的强制性规定，而且方元地产公司已经通过招拍挂方式竞得案涉国有建设用地使用权，应为有效合同。从《哈尔滨市阿城区为民职业技能培训学校与黑龙江方元房地产开发有限公司阿城分公司合作开发建设项目协议书》约定的内容看，为民学校不承担经营风险，只获得补偿房屋及收取固定收益。根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条的规定，可以认定案涉合同性质名为合作开发房地产合同实为土地使用权转让合同。同时根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十二条的规定，本案应当按照补偿性质的合同处理，即方元地产公司以还建房屋面积等对为民学校转让土地使用权进行补偿。
为民学校已按《哈尔滨市阿城区为民职业技能培训学校与黑龙江方元房地产开发有限公司阿城分公司合作开发建设项目协议书》的约定办理了项目的前期工作，并协助方元地产公司取得案涉国有建设用地使用权，履行了合同项下的义务。由于案涉国有建设用地上有部分土地建设教室及办公室，带有一定公益性质。方元地产公司要求解除《哈尔滨市阿城区为民职业技能培训学校与黑龙江方元房地产开发有限公司阿城分公司合作开发建设项目协议书》，又不同意对为民学校进行补偿。本院对方元地产公司请求解除案涉合同的主张不予支持。
方元地产公司与为民学校在《合作开发建设项目补充协议》中约定：方元地产公司出资200万元交给为民学校作为定金并承诺在2010年8月30日前向财政局交纳土地出让金。由于方元地产公司资金不到位没有按期交纳违背了协议约定，方元地产公司交给为民学校200万元定金视为违约资金，并保证在2010年9月15日下午3点前交纳土地出让保证金，逾期不交款，方元地产公司交给为民学校的抵押房屋及前期200万元定金归为民学校所有。由于方元地产公司没有按约定交纳土地出让保证金构成违约，按照双方的约定，200万元定金归为民学校所有。故方元地产公司上诉要求返还200万元定金缺少事实依据。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费22，800元，由黑龙江省方元房地产开发有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 焦崇升
审判员 郎晓侠
审判员 张建华
二〇一五年四月十六日
书记员 王帅英