新疆维吾尔自治区塔城市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）塔行初字第9号
原告：梁美英，女，1963年3月7日出生，汉族，无固定职业。
被告：塔城市公安局，住所地：塔城市建设街。
法定代表人：王新国，系该局局长。
委托代理人：贾依河，系该局二工镇边防派出所副所长。
委托代理人：李麟，系该局法制大队民警。
原告梁美英不服被告塔城市公安局（以下简称市公安局）治安行政处罚一案，于2014年6月18日向本院提起诉讼。本院于2014年6月30日向被告市公安局送达了起诉状副本及应诉通知书。依法组成合议庭，于2014年7月21日公开开庭审理了本案。原告梁美英、被告市公安局委托代理人贾依河、李麟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告梁美英继2013年3月到北京市中南海周边进行非正常上访被依法行政处罚后，于2014年3月12日再次以同一诉求进京访。接到原告所在社区工作人员报案后，被告市公安局于2014年3月20日作出塔市公（治）行罚字（2014）039号行政处罚决定书，决定给予原告梁美英行政拘留十日的处罚。
被告市公安局在法定举证期限向本院提交做出被诉具体行政行为的证据、法律依据：
1、塔市公（治）行罚字（2014）039号行政处罚决定书，证明对原告梁美英作出行政处罚并于2014年3月20日19时26分向其宣读、送达，原告梁美英拒绝签字；
2、塔城市杜别克街道光明社区党支部书记易晓萍于2014年3月20日向我局提交的陈述材料，证明原告梁美英两会期间上访进京上访的事实；
3、北京市公安局西城分局（2014）第2014031203213号训诫书，证明原告梁美英于2014年3月12日在中南海周边上访的事实；
4、新疆维吾尔自治区驻京信访工作组给塔城市下发的接领通知，证明原告梁美英于2014年3月12日进京非正常上访的事实；
5、一组六份：5-1受案登记表；5-2、传唤证一份；5-3、询问笔录；5-4、行政处罚告知笔录；5-5、行政处罚审批表一份；5-6、塔城市拘留所执行回执一份。证明对原告梁美英案件的处罚程序合法；
6、对原告梁美英处罚案光碟一张，证明处罚程序合法；
7、《治安管理处罚法》第二十三条第一款，证明处罚依据的法律正确。
原告梁美英诉称，塔市公（治）行罚决字（2014）039号《行政处罚决定书》违背事实、法律，既是重复处罚，又是加重处罚，还是无权处罚，原告向塔城地区公安局申请复议，该局以塔公复决字（2014）4号复议决定书维持了039号决定书。原告诉请法院撤销，主要理由是：39号决定书违背事实，原告只是到中南海邮政局邮信，那里不是治安保卫重点单位，没有影响重点单位周边公共秩序。39号决定书违背法律，治安处罚由案件发生地公安机关处罚，北京中南海邮电局不在塔城，塔城市公安局无管辖权。中央政法委在2012年2月4日公布的《关于处理上访人员的要求规定》中明确要求：“各地方没有北京市案发地派出所移交地方处罚的移交手续，各地方就无权进行处罚处理”。39号决定书依据的北京市公安局西城区分局训诫书对我进行处罚，但北京市西城公安局没有给塔城市公安局移交处罚手续。39号处罚是重复处罚。中央政法委的《规定》中明确规定，“当事人因某一行为在一天内受到训诫后，当场被执行拘留，属一次双罚。同一事件不能同时进行一次双罚，属于量罚过重，违反执法程序。“训诫”在行政处罚中“属于警告类的轻微处罚”，也是《规定》中的说明。综上，塔城市公安局所做的（2014）39号《行政处罚决定书》是没有事实依据，滥用职权、无权处罚、加重处罚的错误《决定》，故请求法院判决撤销该《行政处罚决定书》。
原告梁美英向法庭提交的证据为：
证据1、塔城地区公安局塔公复决字（2014）4号复议决定书、送达回证，证明原告对复议不服，依法提起行政诉讼；
证据2、《中央政法委关于处理上访人员的要求规定》，该证据来源为网上下载，证明应当由案发地的警察对我进行处罚，如果塔城市公安局处罚应当有案发地公安局移交手续；
被告市公安局辩称：2014年3月12日，原告梁美英以上访为由，不听劝阻，到北京中南海周边上访，严重影响了治安保卫重点单位周边公共秩序，被北京市公安机关训诫，2014年3月20日，塔城市公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，作出塔市公（治）行罚决字（2014）第39号行政处罚决定，对原告梁美英处以行政拘留十日的处罚。原告梁美英提出诉讼请求与事实不符，其去的部门不是正常的接访部门，其未按照正常信访渠道逐级到塔城市、塔城地区、新疆维吾尔自治区信访局进行上访，而是继2013年3月到北京中南海周边进行非正常上访被处罚后，再次以同一诉求进行非正常访，其行为已构成缠访，已扰乱了上述单位的正常秩序。2014年3月12日，原告梁美英在北京中南海周边违法上访时被执勤民警发现，后执勤民警将其带到北京市公安局西城分局府右街派出所进行训诫，并下达训诫书。我局是依据北京市公安局西城分局（2014）第201403120213号训诫书中指出的梁美英到中南海周边进行非正常上访做出的行政处罚，是有事实依据的。关于管辖权问题，我局认为原告梁美英提出的理由不成立，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条之规定：行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。北京市虽然为案件发生地，但是由于北京市每天都要处理大量的上访缠访闹访案件，因此此案由梁美英居住地塔城市公安局管辖更为适宜。关于处罚是否一次双罚问题，我局认为：北京市公安局西城分局府右街派出所对梁美英下达的训诫书不是处罚而是一种批评教育。根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条之规定：行政处罚的种类：警告；罚款；没收违法所得、没收非法财物；责令停产停业；暂扣或者吊销许可证、暂扣或吊销执照；行政拘留；法律、行政法规规定的其他处罚。而“训诫”只是一种批评教育的方式，具有告诫、教导之意，并非法律中明文规定的处罚种类；以上事实证明《北京市公安局西城分局训诫书》不是行政处罚种类；原告梁美英提出的《中央政法委关于处理上访人员的要求规定》，并无训诫是警告类轻微处罚的规定，其证据仅是网友对该《规定》的个人解读，无法律效力。综上认为，原告梁美英提出的起诉理由均不能成立，我局是在梁美英原告违法进行非正常访的事实依据充分，依法履行了立案、传唤、询问、处罚告知等法定程序后作出的处罚决定，完全符合法律规定，请求法院依法予以维持。
对被告市公安局提交的证据，原告梁美英的质证意见如下：证据1真实性认可；证据2部分认可，其中发放社保的事不属实不认可，2013年1月份就已经停发低保了；证据3、4、6认可；证据5部分认可，其中的传唤证没有向我送达；证据7不认可，认为不符合自己的行为。
对原告梁美英提交的证据，被告市公安局的质证意见如下：证据1认可；证据2不认可，认为原告提交的是从网上下载的内容，并不是中央政法委规定原文，其中绝大部分内容为个人观点，不具有法律效力。
经庭审质证，本院对被告市公安局提交的证据作如下认证：原告梁美英无异议的证据1、3、4、6，符合证据要件，依法予以认定；证据2原告梁美英有异议的事实与本案无关联性，无异议的事实能够证明被告提出的证明问题，故依法予以认定；证据5反映因原告梁美英拒绝签字，被告市公安局依法采取留置送达方式，并有两名办案民警签名，符合法律关于送达的规定，原告梁美英的异议无证据证实，故依法予以认定；证据7与被告市公安局其他证据相互印证，依法予以认定。
本院对原告梁美英提交证据的认证意见为：
证据1被告市公安局无异议，符合证据要件，依法予以认定；证据2为复印件，且来源为网上下载，被告市公安局否认其真实性，该证据只有前五条规定为中央政法委规定内容，其他内容均为拼凑的网络个人意见，故对该五条规定依法予以认定，其他内容均不予认定。
根据庭审情况，本院审理查明的事实如下：
原告梁美英继2013年3月到北京市中南海周边进行非正常上访被依法行政处罚后，于2014年3月12日再次以同一诉求进京访。北京市公安局西城分局府右街派出所执勤民警发现原告梁美英在中南海周边有上访行为后，将其带至府右街派出所训诫，并下发了（2014）第201403120213号训诫书。2014年3月15日，被告市公安局及塔城市杜别克办事处工作人员赴北京市将原告梁美英接回塔城。3月20日，塔城市杜别克街道光明社区易晓萍向被告市公安局二工镇边防派出所报案，该所对原告梁美英进京访一事立案查处。2014年4月2日，被告市公安局作出塔市公（治）行罚决字（2014）039号行政处罚决定书，决定对原告梁美英行政拘留十日，该处罚决定书因原告梁美英拒收而留置送达。因不服处罚决定，原告梁美英于2014年5月13日向塔城地区公安局申请行政复议，塔城地区公安局于2014年5月27日作出塔公复决字（2014）4号行政复议决定书，维持了被告市公安局的处罚决定。现原告梁美英仍不服，诉至本院，请求撤销被告市公安局作出的塔市公（治）行罚决字（2014）039号行政处罚决定书。
本案争议焦点为：被告市公安局对原告梁美英行为有无管辖权；塔市公（治）行罚决字（2014）39号行政处罚决定是否违反‘一事不再罚’原则。
本院认为，《信访条例》第十八条的规定：信访人采用走访形式提出信访事项的，上访应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。但原告梁美英在2013年3月26日第一次被训诫时，已被告知中南海地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或者聚集。但其又于2014年3月12日再次到该地区上访，并再次受到训诫处理，违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》和《信访条例》的有关规定，扰乱了正常的社会治安管理秩序和信访秩序。
关于原告梁美英主张的被告市公安局无案件管辖权问题，根据《公安机关办理行政案件程序规定》的地域管辖中明确：行政案件如果由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。这主要是考虑提高行政执法效率、节约执法成本、以体现教育与惩罚相结合的原则需要而制定。对异地上访人员，其居住地公安机关比较了解上访人的基本情况和上访原因，容易做上访人的思想工作、化解矛盾，故被告市公安局的管辖符合法律规定。
关于原告梁美英主张的被告市公安局存在二次“处罚”问题，行政处罚的一事再罚须是两次处罚，原告梁美英认为北京市公安局西城分局府右街派出所训诫就是对自己违法行为的一次行政处罚，而训诫实际为一种批评教育措施，并非《治安管理处罚法》明确规定的行政处罚种类。故被告市公安局对原告梁美英的处罚不存在一事二罚。被告市公安局经受案、调查、处罚审批、告知并依法送达处罚决定书等，符合相关规定，程序合法。根据证人证言及书证，认定原告梁美英越级上访、扰乱重点治安区域秩序，认定事实清楚，证据充分。适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条，对原告梁美英予以行政拘留10日的处罚，适用法律正确，量罚适当。综上，原告梁美英的诉讼主张，本院依法不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十六条之规定，判决如下：
维持被告塔城市公安局作出的塔市公（治）行罚决字（2014）39号行政处罚决定书。
本案受理费50元、邮寄费70元，合计120元，由原告梁美英负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于塔城地区中级人民法院。
审 判 长 张新萍
代理审判员 石 月
人民陪审员 郑生有
二〇一四年八月十二日
书 记 员 陈 萍
本案相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条：人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1．主要证据不足的；
2．适用法律、法规错误的；
3．违反法定程序的；
4．超越职权的；
5．滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十六条：法庭应当根据案件的具体情况，从以下方面审查证据的真实性；
（一）证据形成的原因；
（二）发现证据时的客观环境；
（三）证据是否为原件、原物、复制件、复制品与原件、原物是否相符；
（四）提供证据的人或者证人与当事人是否具有利害关系；
（五）影响证据真实性的其他因素