浙江省嘉兴市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）浙04行终82号
上诉人（原审原告）赵某。
法定代理人赵刚，男，1975年10月16日出生，汉族，户籍地安徽省蒙城县，现住浙江省海宁市。
法定代理人闵希侠，女，1979年8月28日出生，汉族，户籍地安徽省蒙城县，现住浙江省海宁市。
被上诉人（原审被告）海宁市教育局，住所地浙江省海宁市硖石街道海州东路548号。
法定代表人朱建康，该局局长。
出庭负责人金新宇，该局副局长。
委托代理人吴炳熙，该局基础教育科科长。
委托代理人李鸣杰、卢燕，浙江海州律师事务所律师。
赵某因诉海宁市教育局履行法定职责一案，不服海宁市人民法院于2016年5月17日作出的(2015)嘉海行初字第27号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年6月24日受理后，依法组成合议庭，于2016年7月19日公开开庭审理本案。上诉人赵某的法定代理人赵刚、闵希侠，被上诉人海宁市教育局的负责人金新宇及委托代理人吴炳熙、李鸣杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审经审理查明：2015年2、3月份，赵某之父赵刚向海宁市行知小学提出转学申请，海宁市行知小学以其未能提供就读过五年级的证明材料为由，不予准许赵某的转学申请。2015年3月初，赵某之父赵刚多次向海宁市教育局反映上述情况，并要求办理转学手续，海宁市教育局经核查认为海宁市行知小学的做法符合相关转学政策，口头告知赵某之父赵刚，因未能提供转出学校同意转学的证明及原就读年级的证明等证明材料，故不予为赵某办理转学手续。2015年3月12日，赵刚向海宁市信访局信访，同年3月15日，海宁市教育局作出了信访事项处理意见书（海教信访复字[2015]12号），载明：申请转学的学生家长需要向学校提供如下材料：转学证明、学生成长记录本、学生基本信息表等材料，只要符合条件（孩子父母在我市企业单位工作、缴纳社保等），学校肯定会接收的。现在你没有提供相关证明材料，所以学校目前不能接收你孩子转学。今后只要你提供了相关证明材料，学校会同意你孩子转学的。后赵某之父赵刚不服海宁市教育局信访事项处理意见书（海教信访复字[2015]12号），向海宁市人民政府申请复查，海宁市人民政府经复查后于2015年4月14日作出关于赵刚信访事项复查意见书（海政信复决字[2015]5号），决定维持海宁市教育局信访事项处理意见书（海教信访复字[2015]12号）。赵刚又不服海宁市人民政府关于赵刚信访事项复查意见书（海政信复决字[2015]5号），向嘉兴市人民政府申请复核，嘉兴市人民政府信访事项复核小组于2015年6月4日作出关于赵刚信访事项复核意见书（嘉政信复决字[2015]18号），决定维持海宁市人民政府关于赵刚信访事项复查意见书（海政信复决字[2015]5号）。赵某不服，于2015年11月17日向海宁市人民法院提起行政诉讼。原审另查明，赵某现就读于安徽省亳州师专附属小学北校小学六年级（7）班。
原审认为，本案争议焦点在于：1、海宁市教育局是否系本案适格被告；2、海宁市教育局拒绝为赵某办理转学的行政行为是否合法；3、赵某的赔偿请求是否可以得到支持。关于争议焦点1，根据《中华人民共和国义务教育法》第七条之规定：县级以上人民政府教育行政部门具体负责义务教育实施工作，并依据教育部《中小学生学籍管理办法》第三条第五款之规定：县级教育行政部门具体负责本行政区域内学校的学生学籍管理工作；应用电子学籍系统进行相应管理；督促学校做好学生学籍的日常管理工作。海宁市教育局作为县级以上人民政府教育行政部门，具有保障适龄儿童和少年接受义务教育、合理安排符合转学条件的学生就学的行政职责，被告行政主体适格。关于其提出在海宁市行知小学不予准许赵某转学申请的情况下，无权径行批准赵某转入该校学习，其不是本案适格被告的意见没有法律依据，理由如下：首先，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条之规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。因此，只有行政机关或者法律、法规、规章授权的组织才能作为行政诉讼的适格被告。海宁市教育局认为根据《浙江省义务教育阶段学生学籍管理办法》第二十二条之规定，其在学校尚未同意赵某转学的情况下，无权径行批准赵某转学的意见，原审认为，《浙江省义务教育阶段学生学籍管理办法》系规范性文件，该文件中关于转学的规定不属于法律、法规或者规章对学校的授权。其次，本案中海宁市行知小学不能成为本案适格被告。《中华人民共和国教育法》第二十九条规定：学校及其他教育机构行使下列权利：……（四）对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分。该条规定是否能理解为法律对学校学籍管理的授权？原审认为，对该条规定的理解应当结合教育部《中小学生学籍管理办法》第三条第五款之规定：县级教育行政部门具体负责本行政区域内学校的学生学籍管理工作；……督促学校做好学生学籍的日常管理工作。《中小学生学籍管理办法》虽系规范性文件，但是对《中华人民共和国教育法》中学校对学生学籍的管理明确为义务教育阶段中小学对于受教育者进行学籍的日常管理工作，管理的对象为本校学生。因此，该种管理应属于学校的内部管理行为，不具有可诉性。再次，根据海宁市教育局庭审中陈述，即使学校不予准许赵某转学的决定是错误的，海宁市教育局也有权要求学校进行改正。最后，赵某之父曾多次到海宁市教育局处反映赵某转学要求，海宁市教育局也作出了相应答复，该答复系行政机关依据行政职权作出的对行政相对人权利义务产生影响的行政行为，依法具有可诉性。
关于争议焦点2，海宁市教育局不予为赵某办理转学手续的理由如下：一是赵某未能提供转出学校同意转学的证明及原就读小学五年级的证明等证明材料，故海宁市教育局无法为赵某办理转学手续；二是海宁市教育局要求赵某提供的上述材料均是启动电子学籍系统所必须的信息，若提交的信息不完整、准确，则无法启动电子学籍转接手续。关于第一点，赵某之父赵刚在向海宁市行知小学申请转学时，提供了赵某的户口本、赵某父母的身份证、临时居住证、劳动合同书等材料，且海宁市教育局也认可赵某是符合海宁市的跨省转学条件的，但要求赵某之父赵刚提供转出学校同意转学的证明及赵某原就读年级的证明之后再办理转学手续。后海宁市教育局又在信访答复中告知赵某，需要提供转学证明、学生成长记录本、学生基本信息等材料，因赵某没有提供相关证明材料，故学校目前不能接收赵某转学。而赵某称，因海宁市教育局没有向其出具同意转学的证明，其无法到转出学校调取相关材料。原审认为，根据《浙江省义务教育阶段学生学籍管理办法》第二十二条规定：学生转学，在符合当地相关政策的前提下，由学生及其监护人向转入学校提出申请，经转入和转出学校同意，并报双方主管教育行政部门批准，可以转学。从该规定可以看出：1、学生转学需要符合当地政策；2、学生转学应当向转入学校提出申请；3、该规定并未明确学生转学是需要转入学校先同意还是转出学校先同意，转出学校是否同意转学并非转入学校同意学生转学的前提条件。因此，在海宁市教育局认可赵某符合海宁市的转学政策，且赵某提供了基本的身份信息及就读信息的情形下，海宁市教育局以赵某未能提交转出学校同意转学的证明等证明材料为由不予准许赵某的转学申请的行政行为没有法律依据。关于第二点，原审认为，首先，《中小学生学籍管理办法》第十四条规定：学生转学或升学的，转入学校应通过电子学籍系统启动学籍转接手续，转出学校及双方学校学籍主管部门予以核办；《全国中小学生学籍信息管理系统关键业务应用指南》第二章第3点规定：转学异动，由转入学校上传经转入学校盖章的转学证明材料，再依次按照转入学校主管教育部门、转出学校、转出学校主管教育部门的顺序在电子系统中完成核办。原则上除转入学校上传学校盖章后的转学申请材料作为转学证明文件外，其他三方无需再上传证明材料。具体是否需上传其他转学证明材料，参照相关省（区、市）要求。根据上述规定，学生转学，应当由转入学校启动电子学籍转接手续，并由转入学校上传经转入学校盖章的转学证明材料，原则上除转入学校上传学校盖章后的转学申请材料作为转学证明文件外，其他三方无需再上传证明材料。其次，根据海宁市教育局当庭陈述海宁市的转学程序，应当是经过转入、转出学校及双方教育行政主管部门书面同意转学后，转入学校才会启动电子学籍转接手续，而非在赵某申请转学时就要求其提交足够启动电子学籍转接手续的信息。最后，即使赵某当时提供的信息不足以启动电子学籍转接手续，海宁市教育局也应当告知其所缺的具体信息，而非要求赵某提交转出学校同意转学的证明及原就读年级等证明材料。综上，海宁市教育局以赵某未能提供转出学校同意转学的证明等材料为由作出不予为其办理转学手续的行政行为违法。《中小学生学籍管理办法》第九条之规定：学生转学或在基础教育阶段升学时，学籍档案应当转至转入学校或者升入学校。《浙江省义务教育阶段学生学籍管理办法》第二十三条之规定，毕业班学生一般不予转学。依据上述规范性文件规定，毕业班学生一般不予转学，小学升入初中属于基础教育阶段学生升学，再结合庭审中查明的事实，赵某目前就读于安徽省亳州师专附属小学北校小学六年级（7）班，系毕业班学生。赵某请求判令海宁市教育局同意其转学所依据的事实已经发生变更，判决海宁市教育局履行法定职责已经没有实际意义，故原审确认海宁市教育局不予为赵某办理转学手续的行政行为违法。
关于争议焦点3，赵某要求海宁市教育局支付精神损失费10000元的诉讼请求，原审认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条之规定：有本法第三条或者第十七条规定情形之一的，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。该法第三条、第十七条均是行政机关及其工作人员或者行使侦查、检察、审判职权的机关以及看守所、监狱管理机关及其工作人员在行使行政职权时有侵犯人身权情形下，受害人有取得赔偿的权利。可见，受害人提起行政赔偿诉讼要求赔偿精神损失，必须属于违法行政行为侵害公民人身权并造成严重后果的情形。本案中，赵某因海宁市教育局拒绝其转学的违法行为要求赔偿精神损失费，而该违法行为并未直接侵害赵某的人身权并造成严重后果。因此，赵某要求判令海宁市教育局赔偿其精神损失费10000元的诉讼请求，没有法律依据，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、确认海宁市教育局不予为赵某办理转学手续的行政行为违法；二、驳回赵某的其余诉讼请求。一审案件受理费50元，由海宁市教育局负担。
赵某不服原判，向本院提起上诉称，一审判决被上诉人不予为上诉人办理转学手续违法正确，既然被上诉人不予办理转学手续违法，那应判令被上诉人立即同意上诉人转学并办理转学手续，还应承担精神损害赔偿。因早在2015年，赵某就读五年级时，上诉人已向被上诉人提出转学申请，至今未转成，是被上诉人违法造成，所以被上诉人应对自己的过错进行补救，并赔偿精神损失，尽快安排入学、转学等。根据《浙江省义务教育阶段学生学籍管理办法》第22条及《中华人民共和国义务教育法》的规定，学生接受义务教育有困难的，被上诉人应采取措施防止辍学，并帮助解决困难，但被上诉人未履行其法定职责。一审不批准上诉人变更、增加诉讼请求、追加第三人或被告，以及先于执行的申请，系程序违法。综上，请求1、撤销(2015)嘉海行初字第27号行政判决第二项，依法改判；2、判令被上诉人采取措施防止上诉人继续辍学、损失扩大，帮助上诉人解决接受义务教育的困难，立即无条件安排入学，同意上诉人转学并办理转学手续。3、判令被上诉人支付上诉人精神损失费10000元；4、案件受理费由被上诉人承担。
被上诉人海宁教育局未提交书面答辩状，庭审中答辩称，被上诉人在法定的上诉期限内未提出上诉，但是这并不表明完全认可一审判决，被上诉人认为一审判决对责任主体认定错误，因为办理转学手续不是教育局的职责，而是家长或者监护人和学校的职责，因为根据《浙江省义务教育阶段学籍管理办法》第22条的规定，转学首先应由家长或监护人向转入、转出学校申请，经转入、转出学校申请，报双方教育部门备案，上诉人的转学在经转入、转出学校同意这步还未完成，双方教育部门肯定无法先做决定，这明显是职责不明。被上诉人没有上诉，只是基于减少诉累的考虑。上诉人的上诉理由明显缺乏事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。
当事人在一审中提交的证据材料均由原审法院随案卷移送至本院。上诉人对原审被上诉人提供证据的补充质证意见实际是对自己所主张观点的阐述。上诉人赵某二审时未提供新的证据。
经审理查明，双方当事人对原审查明的事实均无异议，但上诉人认为遗漏了2014年11、12月就向学校提出申请转学的事实，因该事实与本案无关联性。所以本院与原审查明确认的事实一致。
本院认为，《浙江省义务教育阶段学生学籍管理办法》第二十二条规定：“学生转学，在符合当地相关政策的前提下，由学生及其监护人向转入学校提出申请，经转入和转出学校同意，并报双方主管教育行政部门批准，可以转学。”《浙江省义务教育条例》第十二条规定：“持有本省居住证的人员，与其同住的子女需要在居住地接受义务教育，符合省人民政府规定条件的，可以凭居住证到居住地所在县级人民政府教育主管部门申请就读；县级人民政府教育主管部门应当按照规定予以保障。”上述两条规定是异地生申请在本地就读的两种不同方式。《浙江省义务教育阶段学生学籍管理办法》第二十二条的规定是由申请人向转入学校提出申请，并经学校同意后报主管教育行政部门批准。本案中，上诉人向转入学校提出转学申请，但未获得学校同意，尚未进入报主管教育行政部门批准的阶段。上诉人法定代理人系因对转入学校拒绝上诉人转学申请不服，通过信访途径向教育主管部门反映上述情况并要求该学校接收上诉人入学，海宁市教育局基于《信访条例》的规定对上诉人法定代理人的投诉进行了答复。《浙江省义务教育条例》第十二条的规定是申请人向教育主管部门提出就读申请，教育主管部门应当按规定在其所辖范围内保障其就读，而本案上诉人未向海宁市教育局提出申请要求其按规定在所辖范围内的学校安排就读。因此，上诉人起诉要求海宁市教育局同意并办理转学手续无事实根据，不符合起诉条件，应驳回上诉人赵某的起诉。一审法院未区分海宁市教育局作为教育主管部门应履行的法定职责和作为教育主管部门对所辖学校的监督管理职责的不同性质，而导致审理方向错误，依法应予撤销。
上诉人监护人本应为上诉人办理好转学手续，确认上诉人可以就读转入学校后，方可将上诉人带离原就读学校。上诉人法定代理人称因申请转学未获准，上诉人至今仍处于辍学状态，所以要求被上诉人支付精神损失费10000元，无事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
一、撤销海宁市人民法院(2015)嘉海行初字第27号行政判决；
二、驳回赵某的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 许艳华
审 判 员 吴 伟
代理审判员 李阿盈
二〇一六年八月二十五日
书 记 员 张琳嫣