陕西省西安市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）陕01行终382号
上诉人（原审原告）天津市金芦米业有限公司，住所地天津市宁河县芦台镇芦汉路48号。
法定代表人崔青林，该公司总经理。
委托代理人杜波，陕西明萌律师事务所律师。
委托代理人贾海明，陕西明萌律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）西安市莲湖区食品药品监督管理局，住所地西安市莲湖区北院门159号。
法定代表人贺晓雄，该局局长。
委托代理人宋烈，该局干部。
委托代理人高肖，陕西索骥律师事务所律师。
原审第三人西安爱家超市有限公司爱家购物广场西二环店，住所地西安�莲湖区沣镐路42号。
负责人李毅，该公司总经理。
委托代理人王芸，该公司职工。
上诉人天津市金芦米业有限公司（以下简称金芦米业公司）因与被上诉人西安市莲湖区食品药品监督管理局（以下简称莲湖药监局）、原审第三人西安爱家超市有限公司爱家购物广场西二环店（以下简称爱家超市西二环店）行政处罚一案，不服西安市莲湖区人民法院(2016)陕0104行初34号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
金芦米业公司原审诉称，一、（西莲）食药监食罚[2015]534号《行政处罚决定书》依据的事实不清。其生产的金芦牌纯稻原香米在爱家超市西二环店销售，莲湖药监局2015年11月10日现场检查称发现大米生虫，但该检查程序粗疏，也未有其代表到场确认现场开袋，对生虫原因并未进�步查明，草率作出处理。二、（西莲）食药监食罚[2015]534号《行政处罚决定书》违反法定程序。该处罚决定罚款50000元，处罚数额较大。《中华人民共和国行政处罚法》第42条规定“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利”，而莲湖药监局没有告知当事人听证的权利，严重侵害了其合法申辩权利，致处罚决定程序违法。综上所述，金芦米业公司认为，（西莲）食药监食罚[2015]534号《行政处罚决定书》认定事实不清，程序违法，侵害了其作为行政行为的利害关系人的合法权益，故诉至法院，请求判令：撤销被告西安市莲湖区食品药品监督管理局作出的（西莲）食药监食罚[2015]534号《行政处罚决定书》。
莲湖药监局原审辩称，一、依据《中华人民共和国食品安全法》第一百一十条、第一百二十四条、《中华人民共和国行政处罚法》第十五条、第二十条、《食品药品行政处罚程序规定》第七条、《食品药品投诉举报管理办法（试行）》（国食药监办[2011]505号）第四条的规定，其有权对爱家超市西二环店的违法经营行为作出（西莲）食药监食罚[2015]534号《行政处罚决定书》。二、其作出（西莲）食药监食罚[2015]534号《行政处罚决定书》程序合法，事实依据准确。（一）程序合法：1、受理投诉举报。依据《食品药品投诉举报管理办法（试行）》（国食药监办[2011]505号）第四条的规定，其受理举报。2、监督检查。依据《中华人民共和国食品安全法》第一百一十条的规定，对被投诉举报单位依法开展监督检查。3、立案。其于2015年11月11日对爱家超市西二环店进行现场检查，基本确认其涉嫌经营违法食品，于当日立案，符合《食品药品行政处�程序规定》第十七条第二款的规定。4、查封扣押。2015年11月11日对爱家超市西二环店进行现场检查，其执法人员当场对该店“金芦牌纯稻原香米”采取查封扣押措施，并及时下达了《查封扣押决定书》，符合《中华人民共和国食品安全法》第一百一十条第一款第（四）项及《食品药品行政处罚程序规定》第二十七条第一款的规定。5、处罚事先告知程序。其在完成案件合议程序后，2015年11月20日依法向爱家超市西二环店送达了《行政处罚事先告知书》。爱家超市西二环店未在规定的期限内提出陈述申辩意见。其处罚事先告知程序符合《食品药品行政处罚程序规定》第三十六条的相关规定。6、处罚决定书送达。其于2015年11月30日作出《行政处罚决定书》，并于2015年12月1日送达爱家超市西二环店，由该店的授权委托人在送达回执上签字确认，符合《食品药品行政处罚程�规定》第四十五条的规定。（二）事实依据准确：2015年11月10日，莲湖药监局桃园路食品药品监督管理所接到群众的《实名投诉举报信》，投诉人称在爱家超市西二环店购买的“金芦牌纯稻原香米”和“金芦牌芦花香米”生虫。2015年11月11日，莲湖药监局桃园路食品药品监督管理所执法人员对爱家超市西二环店进行检查，发现货架上两袋“金芦牌纯稻原香米”存在生虫现象。检查货架及库房，同品牌其他在售大米未见生虫。“金芦牌芦花香米”未见生虫。随即，莲湖药监局桃园路食品药品监督管理所执法人员依法拍照取证并立即将生虫的两袋“金芦牌纯稻原香米”依法予以扣押。2015年11月11日，莲湖药监局桃园路食品药品监督管理所对爱家超市西二环店违法销售生虫大米行为进行立案调查。1、案件来源证据：2015年11月10日，莲湖药监局接到投诉人提供的《实名投诉举报信》一份，投诉举报人身份证复印件两份，购物小票复印件一份，“金芦牌纯稻原香米”和“金芦牌芦花香米”产品照片2张。2、违法行为证据：根据查封扣押的“金芦牌纯稻原香米”系列食品能够证明被查封扣押的“金芦牌纯稻原香米”存在生虫现象；并结合《现场检查笔录》一份，《询问调查笔录》一份，《扣押决定书》一份，《扣押物品清单》一份，当事人涉案产品进销存记录复印件两份证明爱家超市西二环店存在违法经营的行为。3、爱家超市西二环店主体认定证据：爱家超市西二环店《营业执照》复印件、《食品流通许可证》复印件、负责人身份证复印件各一份，证明爱家超市西二环店经营范围、主体资格。三、其作出（西莲）食药监食罚[2015]534号《行政处罚决定书》适用法律正确。（一）行政职权、管辖的法律适用：1、根据《中华人民共和国食品安全法》第一百一十条之规定，其有权对爱家超市西二环店经营食品的行为进行监督管理。2、根据《中华人民共和国行政处罚法》第十五条、第二十条的规定，行政处罚由违法行为发生地县级以上人民政府具有行政处罚权的行政机关在其法定职权范围内实施。3、根据《食品药品投诉举报管理办法（试行）》（国食药监办[2011]505号）第四条的规定，其有权对爱家超市西二环店经营食品的行为进行监督管理。（二）违法行为认定依据的法律适用：《中华人民共和国食品安全法》第三十四条禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品：（六）腐败变质、油脂酸败、霉变生虫、污秽不洁、混有异物、掺假掺杂或者感官性状异常的食品、食品添加剂；（三）行政处罚依据法律的适用：1、依照《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条，对爱家超市西二环店违法经营行为进行处罚。2、在处罚裁量方面，其作出的行政处罚罚款数额符合《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条的规定，且该处罚已经充分考虑了本案的具体情况，自由裁量并无不当。同时依据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条、《食品药品行政处罚程序规定》第三十七条，作出责令停产停业、吊销许可证、撤销批准证明文件、较大数额罚款、没收较大数额财物等行政处罚决定前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。其作出的行政处罚罚款数根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条5万元至10万元之间，其根据案件具体情况进行罚款5万元并无不当。且截至目前陕西省没有相关的地方性法规、地方政府规章出台明确较大数额罚款的标准。其也曾于2015年6月5日向西安市食品药品监督管理局发《关于请明确实施食品药品行政处罚适用听证程序�大数额罚款标准的函》（莲食药监函[2015]24号），但未收到回函。故其作出的行政处罚罚款数额自由裁量并无不当，不属于较大数额的罚款，故不需要进行听证程序。四、金芦米业公司并非（西莲）食药监食罚[2015]534号《行政处罚决定书》中的当事人，也并非此行政处罚中的行政相对人。其作出（西莲）食药监食罚[2015]534号《行政处罚决定书》，是针对爱家超市西二环店违法经营行为的行政处罚，与金芦米业公司无法律上的利害关系。现金芦米业公司起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第二十五条的规定。综上所述，爱家超市西二环店违法经营行为成立，其对爱家超市西二环店的违法经营行为予以处罚证据充分，适用法律正确，自由裁量5万元罚款并无明显不当。金芦米业公司并非（西莲）食药监食罚[2015]534号《行政处罚决定书》的行政相对人，也与爱家超市西二环店的违法经营行为无法律上的利害关系，故请求驳回金芦米业公司的起诉。
爱家超市西二环店原审述称，莲湖药监局作出行政处罚的依据是《食品安全法》第三十四条第（六）项的规定：“禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品：腐败变质、油脂酸败、霉变生虫、污秽不洁、混有异物、掺假掺杂或者感官性状异常的食品、食品添加剂”，该项中罗列的霉变生虫的性质应该是等同或大致相当于腐败变质，然而依据生活经验，大米生虫并不表明大米就腐败变质。通常情况下，淘净后还可继续食用。所以，莲湖药监局作出《行政处罚决定书》的法律依据不正确。
原审法院经审理查明，2015年11月10日，莲湖药监局桃园路食品药品监督管理所接到投诉举报，举报人称其当日在爱家超市西二环店购买金芦牌纯稻原香米和金芦牌�花香米各一袋均生虫。2015年11月11日，莲湖药监局执法人员在爱家超市西二环店经理张某的陪同下对爱家超市西二环店进行了现场检查，检查发现：1、金芦牌芦花香米未见生虫现象；2、金芦牌纯稻原香米存在生虫现象，数量为2袋，其他相同批次大米未见生虫。执法人员依法拍照留存并将两袋生虫大米予以扣押，并制作了《现场检查笔录》，爱家超市西二环店经理张某、莲湖药监局执法人员均在《现场检查笔录》上签字。同时，莲湖药监局对爱家超市西二环店作出了（西莲桃）食药监食查扣[2015]10号《扣押决定书》，扣押物品保存地点：桃园路食品药监所；扣押物品期限：自2015年11月11日至2015年12月10日；查封扣押物品保存条件：按食品包装保存方法，并附《扣押物品清单》，扣押金芦牌纯稻原香米2袋（规格：5kg，生产企业：天津市金芦米业有限公司，生产日期：2015年9月26日）。同时，莲湖药监局对爱家超市西二环店作出了（西莲桃）食药监食责改[2015]119号《责令改正通知书》，责令爱家超市西二环店立即停止经营生虫大米，并于2015年11月11日17时30分向爱家超市西二环店直接送达了《责令改正通知书》。同日，莲湖药监局作出（西莲桃）食药监食案源[2015]56号《案件来源登记表》及《立案审批表》。2015年11月16日11时03分至11时58分，就爱家超市西二环店涉嫌经营霉变生虫的食品案，爱家超市西二环店经理张某在桃园路食品药品监督管理所接受了询问调查，其对于消费者从爱家超市西二环店处购买的金芦牌纯稻原香米一袋和金芦牌芦花香米一袋均生虫、执法人员现场发现货架上有两袋金芦牌纯稻原香米已生虫、执法人员将发现两袋生虫的金芦牌纯稻原香米的情况记录到现场检查笔录并依法予以扣押、金芦牌纯稻原香米销售一袋�获利7.80元、金芦牌芦花香米销售一袋可获利3.40元等事实均予以确认。2015年11月20日，莲湖药监局向爱家超市西二环店出具了（西莲）食药监食罚告[2015]534号《行政处罚事先告知书》，告知拟对其进行以下行政处罚：1、没收违法经营的食品：金芦牌纯稻原香米（5千克），数量2袋；2、没收违法所得11.2元；3、罚款50000元；罚没款合计50011.2元。依据《中华人民共和国行政处罚法》第六条第一款、第三十一条规定，其可在收到本告知书之日起3日内到莲湖区桃园路食品药品监督管理所进行陈述、申辩。逾期视为放弃陈述、申辩，并于2015年11月24日11时20分向爱家超市西二环店直接送达了该《行政处罚事先告知书》。2015年11月30日，莲湖药监局向爱家超市西二环店作出（西莲）食药监食罚[2015]534号《行政处罚决定书》，认为爱家超市西二环店销售架上发现两袋“金芦牌纯稻原�米”存在生虫现象的行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条之规定。莲湖药监局决定对爱家超市西二环店给予以下行政处罚决定：1.没收违法经营金芦牌纯稻原香米两袋；2.没收违法所得11.2元；3.罚款50000元；罚没款合计50011.2元。同日，莲湖药监局作出（西莲）食药监食物凭[2015]534号《没收物品凭证》，并于2015年12月1日16时50分向爱家超市西二环店送达了（西莲）食药监食罚[2015]534号《行政处罚决定书》、（西莲）食药监食物凭[2015]534号《没收物品凭证》。
另查，金芦米业公司与西安金卓工贸有限公司于2014年11月18日签订《经销代理合同》，西安金卓工贸有限公司进购金芦米业公司生产的金芦牌纯稻原香米。西安金卓工贸有限公司与爱家超市西二环店签有《供销合同》，西安金卓工贸有限公司为爱家超市西二环店供销金芦米业公司生产的大�。
上述事实，有《桃园路食品药品监督管理所投诉记录表》、《现场检查笔录》、（西莲桃）食药监食查扣[2015]10号《扣押决定书》、《扣押物品清单》、（西莲桃）食药监食责改[2015]119号《责令改正通知书》、（西莲桃）食药监食案源[2015]56号《案件来源登记表》、《立案审批表》、《询问调查笔录》、（西莲）食药监食罚告[2015]534号《行政处罚事先告知书》、（西莲）食药监食罚[2015]534号《行政处罚决定书》、（西莲）食药监食物凭[2015]534号《没收物品凭证》、庭审笔录等在卷佐证。
原审法院认为，根据《中华人民共和国食品安全法》第一百一十条：“县级以上人民政府食品药品监督管理、质量监督部门履行各自食品安全监督管理职责，有权采取下列措施，对生产经营者遵守本法的情况进行监督检查：（一）进入生产经营场所实施现场检查；（二）对生产经营的食品、食品添加剂、食品相关产品进行抽样检验；（三）查阅、复制有关合同、票据、账簿以及其他有关资料；（四）查封、扣押有证据证明不符合食品安全标准或者有证据证明存在安全隐患以及用于违法生产经营的食品、食品添加剂、食品相关产品；（五）查封违法从事生产经营活动的场所。”第一百二十四条：“违反本法规定，有下列情形之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证：（四）生产经营腐败变质、油脂酸败、霉�生虫、污秽不洁、混有异物、掺假掺杂或者感官性状异常的食品、食品添加剂。”之规定，莲湖药监局具有履行食品安全监督管理的法定职责。莲湖药监局作出的（西莲）食药监食罚[2015]534号《行政处罚决定书》是针对爱家超市西二环店违法经营行为的行政处罚。爱家超市西二环店为该行政处罚的行政相对人。金芦米业公司与西安金卓工贸有限公司签订的《经销代理合同》、西安金卓工贸有限公司与爱家超市西二环店签订的《供销合同》均为民事合同，莲湖药监局作出（西莲）食药监食罚[2015]534号《行政处罚决定书》行政行为与金芦米业公司之间无法律上的利害关系。金芦米业公司要求撤销该《行政处罚决定书》其主体不适格。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼�>若干问题的解释》第三条，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项的规定，裁定：驳回原告天津市金芦米业有限公司的起诉。案件受理费50元，退还原告（原告已预交）。
裁定书送达后，金芦米业公司不服，向本院提起上诉称，其出产的金芦牌纯稻原香米在爱家超市西二环店销售。2015年11月30日莲湖药监局以金芦牌纯稻原香米出虫为由作出（西莲）食药监食罚（2015）534号行政处罚书，对爱家超市西二环店处以罚款50000元等处罚。其起诉要求撤销该处罚决定，原审认为其与该行政行为无法律上的利害关系裁定驳回其起诉。但《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼�，该条规定的内容涉及到具体行政行为效力的复效性问题以及由此带来的原告主体诉讼资格的扩展和完善。所谓的行政行为效力的复效性指的是行政行为的效力并不只是对直接相对人产生影响，还可能包括相关人，相关人不是行政行为的直接受领人，但他的合法利益或者权利在客观上受到该行政行为的影响，在这种情形下相关人有权提起行政诉讼，最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条、第十三条就已经确定了该原则。本案中，莲湖药监局的处罚行为虽然是针对爱家超市西二环店作出，但处罚的事实根据是建立在金芦牌纯稻原香米出虫这一事实基础上，其是涉案物品的所有权人，而且由于处罚行为本身存在实体和程序瑕疵，既没有区分是生产环节、运输环节还是存储经营环节的原因，也未通知其到场确认�关事实，就没收并罚款，缺乏对其合法权利的保护，这必然会导致金芦牌纯稻原香米品质评价的整体性降低，使其事实性利益受损，因此其合法利益受到影响与莲湖药监局的处罚行为具有法律上的因果关系，应当认定与该行政行为有利害关系，故原裁定适用法律法规错误。请求撤销原裁定，指令原审法院继续审理。
被上诉人莲湖药监局辩称，一、原审认定事实清楚，适用法律正确。2015年11月10日，莲湖药监局桃园路食品药品监督管理所接到群众的《实名投诉举报信》，投诉人称在爱家超市西二环店购买的“金芦牌纯稻原香米”和“金芦牌芦花香米”生虫。2015年11月11日，其执法人员对爱家超市西二环店进行检查，发现货架上两袋“金芦牌纯稻原香米”存在生虫现象，检查货架及库房，同品牌其他在售大米未见生虫。随即，执法人员依法拍照取证并立即将�虫的两袋“金芦牌纯稻原香米”依法予以扣押。同时，其对爱家超市西二环店违法销售生虫大米行为进行立案调查。并当场对爱家超市西二环店“金芦牌纯稻原香米”采取查封扣押措施，并及时下达了《查封扣押决定书》。其在完成案件合议程序后，2015年11月20日依法向爱家超市西二环店送达了《行政处罚事先告知书》。爱家超市西二环店未在规定的期限内提出陈述申辩意见。其于2015年11月30日作出《行政处罚决定书》《没收物品凭证》，并于2015年12月1日送达爱家超市西二环店，由爱家超市西二环店的授权委托人在送达回执上签字确认。金芦米业公司与西安金卓工贸有限公司于2014年11月18日签订《经销代理合同》，西安金卓工贸有限公司进购金芦米业公司生产的金芦牌纯稻原香米。西安金卓工贸有限公司与爱家超市西二环店签有《供销合同》，西安金卓工贸有限公�为爱家超市西二环店供销金芦米业公司生产的大米。原审认定上述事实清楚，同时依据《中华人民共和国食品安全法》第一百一十条规定，其具有履行食品安全监督管理的法定职责。其有权对爱家超市西二环店的违法经营行为作出《行政处罚决定书》。爱家超市西二环店是该行政处罚的相对人。西安金卓工贸有限公司与爱家超市西二环店签有《供销合同》，此《供销合同》为民事合同。金芦米业公司并非该《行政处罚决定书》的行政相对人，也与爱家超市西二环店的违法经营行为无法律上的利害关系，故原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解�》第四十四条第一款第（二）项的规定裁定驳回金芦米业公司的起诉事实清楚、适用法律正确。二、金芦米业公司的上诉事实及理由无事实及法律依据。其是针对爱家超市西二环店的违法经营行为作出的处罚，与涉案大米的所有权人是谁无任何关系。综上，原裁定认定事实清楚、适用法律正确。请求驳回上诉，维持原裁定。
原审第三人爱家超市西二环店述称，其与西安金卓工贸有限公司签订了《供销合同》，明确约定了因产品质量问题引起的行政处罚由供应商承担。该供应商与生产厂家及金芦米业公司签订的合同中也有类似的规定。因此，因产品质量问题而引起的罚款最终的承受人是金芦米业公司，金芦米业公司是本行政行为的利害关系人。金芦米业公司提起本案诉讼主体适格。请求撤销原裁定，指令原审法院继续审理。
经审理查明，原裁定查明事实属实，本院予以确认。
本院认为，（西莲）食药监食罚[2015]534号《行政处罚决定书》是莲湖药监局针对爱家超市西二环店违法经营行为作出的行政处罚，爱家超市西二环店是该行政处罚的行政相对人。金芦米业公司作为金芦牌纯稻原香米、金芦牌芦花香米的生产企业，与西安金卓工贸有限公司签订的《经销代理合同》，及西安金卓工贸有限公司与爱家超市西二环店签订的《供销合同》均为民事合同，金芦米业公司与莲湖药监局作出上述《行政处罚决定书》的行政行为之间没有利害关系，其要求撤销该行政行为主体不适格。金芦米业公司的上诉理由不能成立，其上诉请求依法不予支持。原审裁定驳回金芦米业公司的起诉正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 王 峰
审判员 张 静
审判员 赵 兆
二〇一六年八月十八日
书记员 黄艳玉