广东省韶关市武江区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤0203行初28号
原告：钟良善，男，汉族，1952年9月11日出生，广东省南雄市人，农民，住广东省南雄市。
被告：南雄市国土资源局，住所地：广东省南雄市雄中路415号。
法定代表人：沈文昌，局长。
委托代理人：张朝阳，南雄市国土资源局工作人员。
委托代理人：陈爱玲，广东韶大律师事务所律师。
被告：南雄市全安镇人民政府，住所地：广东省南雄市全安镇342省道附近。
法定代表人:陈汉铭，镇长。
委托代理人：张熙斌，南雄市全安镇党委副书记。
委托代理人：陈爱玲，广东韶大律师事务所律师。
原告钟良善诉被告南雄市国土资源局（以下简称南雄市国土局）、南雄市全安镇人民政府（以下简称全安镇政府）不履行土地监管法定职责纠纷一案，本院于2017年1月19日立案受理后，依法组成合议庭，于2017年4月18日公开开庭审理本案。原告钟良善，被告南雄市国土局的委托代理人张朝阳、陈爱玲，被告全安镇政府的委托代理人张熙斌、陈爱玲到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告南雄市国土局于2016年12月15日对原告钟良善作出《关于钟良善信访事项的答复意见》。确定经查实，钟良善与钟历根、钟建平均系全安镇密下水村大坑村民。约2016年4-5月，钟历根未经批准擅自非法占地动工建房，目前在建二层半，建房占地面积约70㎡，占用土地现状地类为耕地（基本农田），占地权属为大坑集体所有。于是在2016年8月17日，全安镇国土资源所对钟历根下达了《责令停止土地违法行为通知书》（编号〔2016〕295号）。钟建平约于2015年11月开始动工建设住房，目前已建好三层楼房，建房占地面积约90㎡，占用土地现状地类为耕地（基本农田）。钟建平建房属拆旧建新，其建房位置在八十年代初期就建有猪舍三间，面积约60㎡，超出约30㎡面积，超出部分土地权属为大坑集体所有。于是在2016年9月5日，全安镇国土资源所对钟建平下达了《责令停止土地违法行为通知书》（编号〔2016〕305号）。据此，南雄市国土局认为钟历根、钟建平二人未经批准擅自非法占地建房，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》等法律法规有关规定。下一步，该局执法监察大队将会同全安镇国土资源所按土地违法案件查处程序对其立案查处。同时建议钟良善的责任田受到侵权的诉讼，可走司法途径寻求解决。
被告全安镇政府于2016年9月20日对原告钟良善作出《信访事项答复意见书》。确定经查实，大坑村民钟建平建房，并没有通过国土所审核批准。钟建平建房的地块在上世纪八十年代已建成猪舍，其在猪舍原址拆旧建新，未破坏原有农田水利设施及道路。钟历根违法占用责任田建房后，全安镇国土资源所第一时间派员到现场制止，并于2016年8月17日向钟历根下达了《责令停止违法行为通知书》（编号〔2016〕295号）。据此，全安镇政府认为，目前全安镇国土资源所已经制止了钟历根的违建问题，钟良善如还有其他问题可到全安镇国土资源所反映。
原告钟良善诉称，自2016年5月起，钟建平霸占我的责任田违法建房，钟历根8月又强行在我的责任田内违法建房。我为此曾几十次从管理区到国土部举报信箱申请处理，但至今没有处理。南雄市国土局和全安镇政府以变换和转卖良田来处理此事，于2016年8月17日向钟历根下达《责令停止违法行为通知书》，同年9月5日，向钟建平补发《责令停止违法行为通知书》。其答复意见书含糊其词，模糊不清。到11月底，两套楼房已建成仍未处理。据此，请求法院：1、确认两被告对违法建房行为处理不作为；2、判令两被告依法拆除违法所建房屋；3、诉讼费用由被告负担。
原告在诉讼中提交的证据有：1、申请书，用以证明被告对违法事件不作为；2、南雄市国土局关于钟良善信访事项的答复意见，用以证明答复意见不合理，国土局应于十日内立案，但南雄市国土局12月15日才立案；3、全安镇政府对钟俊文的《信访事项答复意见书》，用以证明全安镇政府的答复没有明确违建违法；4、南雄市信访局对钟良善的《不予受理告知书》（雄查不受〔2016〕05号），用以证明被告不处理，我就进行行政诉讼；5、全安镇政府对钟良善的《信访事项答复意见书》，用以证明全安镇政府的答复没有明确违建违法，没有按程序去做；6、村民（钟良顺、钟良明、钟良生）出具的证明材料，用以证明涉案土地全部是我的，违建房屋建在我的责任田上；7、村民（钟履坤、钟良顺、钟良明、钟良生）出具的证明材料，用以证明涉案土地全部是我的，违建房屋建在我的责任田上；8、72年新丈门口亩田册，用以证明涉案的田地面积。
被告南雄市国土局辩称，一、原告作为本案的诉讼主体资格不适格。原告无权诉南雄市国土局对违法行为处理不作为，原告作为一个公民，对违法行为只有举报的权利，并没有诉讼“不作为”的权利，因为原告并非是本案行政相对人。涉案的土地权属属于全安镇密下水村委会大坑村小组集体所有，并非是属于原告个人或其家庭所有，即本案的行政相对人只能是全安镇密下水村委会大坑村小组。只有全安镇密下水村委会大坑村小组申请了我局对该违法行为进行处理，而我局在法定的时间内没有处理，全安镇密下水村委会大坑村小组才可以诉我局不作为。本案中，原告只可能拥有该地的承包经营权（这点原告也没有提供任何证据予以证实），如果钟历根和钟建平确实侵犯了原告的承包经营权，原告可以进行民事诉讼，而非现在的行政诉讼。
二、原告诉南雄市国土局对违法行为处理不作为，与事实不符。我局是按照《国土资源行政处罚办法》的规定对原告举报的违法行为进行处罚的，不存在不履行法定监督职责的问题。接到原告的举报后，我局工作人员去了现场勘测并经地类核定，钟历根占用耕地、建设用地建房，面积为85.24平方米。2016年8月17日，南雄市国土局全安镇执法监察中队向钟历根下发《责令停止违法行为通知书》（编号295)，并于2016年11月9日对钟历根的女儿进行调查询问。调查清楚后，我局对钟历根非法占地行为拟正式立案。下一步，我局将按法律规定的程序对钟历根违法占地行为进行处理。关于钟建平违法占地的行为，我局工作人员也去了现场勘测并经地类核定，钟建平占用耕地建房，面积为92.30平方米。2016年9月5日，南雄市国土局全安镇执法监察中队向钟建平下发《责令停止违法行为通知书》（编号305)，并于2016年11月9日对钟建平进行调查询问。调查清楚后，我局对钟建平非法占地行为拟正式立案。下一步，我局将按法律规定的程序对钟建平违法占地的行为进行处理。因此，原告诉南雄市国土局对违法行为处理不作为与事实不符，我局不存在不履行法定监督职责的问题。
三、原告诉“责令南雄市国土局、全安镇政府等有关国土机构依法拆除违法所建房屋”无法律依据。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十五条规定，在临时使用的土地上修建永久性建筑物、构筑物的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除；逾期不拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。第三十六条规定，对在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物重建、扩建的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除；逾期不拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。从上述法律规定可以看出，国土资源管理部门对于违法行为没有强制执行权。因此，原告诉“责令我局、全安镇政府等有关国土机构依法拆除违法所建房屋”与法律不符。
综上，请人民法院依法驳回原告的起诉。
南雄市国土局于2017年2月6日向本院提供作出被诉行政行为的证据、依据：1、数据库资料，用以证明涉案的土地权属是属于全安镇密下水村委会大坑村小组集休所有；2、《责令停止违法行为通知书》（编号295)及送达回证、向钟历根的女儿钟湘萍所作的询问笔录及其身份证复印件、测绘图、土地利用现状图、土地利用总体规划图（局部）、钟历根提供的大坑村小组公告，用以证明南雄市国土局不存在不履行土地监督法定职责的问题；3、《责令停止违法行为通知书》(编号305)及送达回证、向钟建平所作的询问笔录及其身份证复印件、测绘图、土地利用现状图、土地利用总体规划图、钟建平提供的大坑村小组公告，用以证明南雄市国土局不存在不履行土地监督法定职责的问题；4、《国土资源行政处罚办法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》，用以证明本案涉及的法律法规。
被告全安镇政府辩称，一、原告诉全安镇政府“对违法行为处理不作为”及“依法拆除违法所建房屋”无法律依据。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十五条、第三十六条的规定，全安镇政府无权对原告所称的钟历根、钟建平违法占地行为进行处理，只有县级以上人民政府土地行政主管部门才有权力进行处理，也只有人民法院才有强制执行的权力。二、原告作为本案的诉讼主体资格不适格。涉案的土地权属属于全安镇密下水村委会大坑村小组集体所有，并非是属于原告个人或其家庭所有，即本案的行政相对人只能是全安镇密下水村委会大坑村小组。只有全安镇密下水村委会大坑村小组申请了南雄市国土局对该违法行为进行处理，若南雄市国土局在法定时间内没有处理,全安镇密下水村委会大坑村小组才可以诉南雄市国土局不作为。本案中，原告只可能拥有该地的承包经营权（这点原告也没有提供任何证据予以证实），如果钟历根和钟建平确实侵犯了原告的承包经营权，原告可以进行民事诉讼，而非现在的行政诉讼。
综上，请人民法院依法驳回原告对全安镇的起诉。
全安镇政府未提交任何证据。
经庭审质证，对原告提交的8份证据，两被告的质证意见如下：证据1不清楚提交给谁；证据2真实性无异议，证明我方已履行了职责；证据3真实性无异议，证明我方已履行了职责；证据4我方不清楚；证据5真实性无异议，证明我方已履行了职责；证据6-8真实性我方不清楚，关联性有异议。
对被告南雄市国土局提交的4份证据，原告的质证意见如下：证据1涉案土地是生产队的，但这是我的责任田；证据2村小组长没有权利卖田，其他无异议；证据3数据库显示的是集体耕地，但钟建平建房是建在我的责任田上；证据4无异议。
本院对上述证据认证如下：对原告提交的8份证据，证据1是原告书写的，本院予以认可；证据2-5是行政机关作出的书面答复意见，本院予以认可，对其内容根据案情需要予以采纳；证据6、7村民证言应结合国家机关颁发的权属证书才能证实原告对涉案耕地的权属；证据8不能证实涉案耕地属于原告，本院不予认可。对被告南雄市国土局提交的4份证据，证据1证明涉案土地所有权属××××村小组，本院予以认可；证据2、3的真实性予以认可，对其内容根据案情需要予以采纳；证据4原告无异议，本院予以认可。
经审理查明，钟良善与钟建平、钟历根同属南雄市全安镇密下水村大坑村民。2015年11月，钟建平在大坑的耕地（属于基本农田）上建房，占地面积约90平方米，其中60平方米是在其原建三间猪舍上拆旧建新。2016年4-5月，钟历根在大坑的耕地（属于基本农田）上建房，占地面积约70平方米。
钟良善认为钟建平、钟历根上述建房占用了其家庭承包的责任田，于是向南雄市国土局、全安镇政府进行信访反映。
2016年9月20日，全安镇政府对钟良善作出《信访事项答复意见书》，内容有“……二、调查核实的情况：1、大坑村村民钟建平建房，并没有通过国土所审核批准（国土所无权审批）。2、经过钟良善反映后，国土所到现场勘验，钟建平建房的地块在上世纪八十年代已建成猪舍，猪舍为钟建平所建，钟建平在猪舍原址拆旧建新，未破坏原有农田水利设施及道路。3、钟良善反映钟历根违法占用其责任田建房后，全安镇国土所第一时间派员到现场制止，并于2016年8月17日向钟历根下达了《责令停止违法行为通知书》。三、处理意见：目前全安镇国土所已经制止了钟历根的违建问题。如还有其他问题可到全安镇国土所反映。……”
2016年12月15日，南雄市国土局对钟良善作出《关于钟良善信访事项的答复意见》，内容有“……经查，你与钟历根、钟建平均系全安镇密下水村委会大坑村小组村民。约2016年4-5月，钟历根未经批准擅自非法占地动工建房，目前在建二层半，建房占地面积约70㎡，数据库显示占用土地现状地类为耕地（基本农田），占地权属为大坑村集体所有。2016年8月17日，全安国土资源所对钟历根下达了《责令停止土地违法行为通知书》（编号〔2016〕295号）。钟建平约于2015年11月开始动工建设住房，目前已建好三层楼房，建房占地面积约90㎡，数据库显示占用土地现状地类为耕地（基本农田）。经走访调查核实，钟建平建房实属拆旧建新行为，因其建房位置在八十年代初期就建有猪舍三间，面积约60㎡。对比现状实际超出约30㎡的占地面积，超出部分土地权属为大坑村集体所有。2016年9月5日，全安镇国土资源所对钟建平下达了《责令停止土地违法行为通知书》（编号〔2016〕305号）。综上，钟历根、钟建平二人未经批准擅自非法占地建房，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》等法律法规有关规定。下一步，我局执法监察大队将会同全安国土资源所按土地违法案件查处程序对其立案查处。同时建议，你的责任田受到霸占侵权的诉讼，可走司法途径寻求解决。”
由于涉案钟建平、钟历根的房屋已经建成而未拆除，钟良善于2017年1月19日向本院提起行政诉讼，请求法院：1、确认两被告对违法建房行为处理不作为；2、判令两被告依法拆除违法所建房屋。
本院认为，南雄市国土局未完全履行其对涉案违法建房行为进行土地监管的法定职责，理由如下：
从南雄市国土局对钟良善作出的《关于钟良善信访事项的答复意见》可知，南雄市全安镇密下水村大坑村民钟建平、钟历根在大坑的基本农田上建房属违法行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”的规定，南雄市国土局负有在南雄市区域内对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查的职责。又根据《中华人民共和国土地管理法》第六条“任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。”和《国土资源行政处罚办法》第十二条第一款“符合下列条件的，国土资源主管部门应当在十个工作日内予以立案：（一）有明确的行为人；（二）有违反国土资源管理法律法规的事实；（三）依照国土资源管理法律法规应当追究法律责任；（四）属于本部门管辖；（五）违法行为没有超过追诉时效。”及第三十二条第一款“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。”的规定，南雄市国土局收到钟良善的信访事项后，应对被举报的钟建平、钟历根在基本农田上违法建房行为作出相应行政行为。但从其提供的证据中，只有对钟建平和钟历根发出的《责令停止违法行为通知书》，而没有后续行政行为，如对违法建房行为人作出行政处罚决定等。因此，南雄市国土局未按法律规定完全履行其法定职责。
对于全安镇政府，《中华人民共和国土地管理法》规定县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查，并未规定乡镇人民政府对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。因此，对涉案发生的违法建房行为进行监督检查的行政机关是南雄市国土局，而非全安镇政府。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：
责令被告南雄市国土资源局于本判决生效之日起在法定期限内对南雄市全安镇密下水村大坑组村民钟建平、钟历根占用大坑组的基本农田违法建房行为依法作出行政行为。
案件受理费50元，由被告南雄市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省韶关市中级人民法院。
审 判 长 刘三瑞
人民陪审员 叶灿生
人民陪审员 马丽仪
二〇一七年四月二十六日
书 记 员 邱海涛