江苏省南通市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）苏06行终745号上诉人（原审被告）南通市崇川区城市管理行政执法局，住所地南通市崇川区青年中路128号。法定代表人陆建华，局长。应诉负责人姜建林，副局长。委托代理人张洪彬，江苏山水律师事务所律师。被上诉人（原审原告）季国江，男，1947年3月5日生，汉族，住南通市崇川区。委托代理人黄姝姝，江苏李华律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）南通市崇川区学田街道办事处，住所地南通市崇川区学田公园东侧路*号。法定代表人王晶，主任。委托代理人何亚军，南通市狼山法律服务所法律工作者。被上诉人（原审第三人）中国房地产开发集团南通有限公司，住所地南通市崇川区沈家巷15号。法定代表人高冲平，总经理。委托代理人姜飙，江苏通成律师事务所律师。委托代理人祝志权，江苏通成律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）南通市崇川区学田街道学田社区居委会，住所地南通市崇川区青年中路93号。负责人卜晓冬，主任。委托代理人陈建华，男，1969年1月26日生，汉族，住南通市崇川区，系南通市崇川区学田街道学田社区居委会工作人员。上诉人南通市崇川区城市管理行政执法局（以下简称崇川城管局）因不履行法定职责一案，不服港闸区人民法院（2016）苏0611行初155号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年11月29日立案受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审法院经审理查明，2015年12月9日，季国江向崇川城管局邮寄《申请》，要求对位于学田南路北侧由西向东直至学田苑1幢东面的违章店面房依法查处，限期拆除。崇川城管局于12月11日收到该申请，但至季国江提起本案诉讼前，崇川城管局未作出处理决定。另查明，2014年7月，季国江及其儿子谢同俊曾经向崇川城管局邮寄书面材料，反映案涉建筑情况。2014年9月16日，崇川城管局对中国房地产开发集团南通有限公司（以下简称中房南通公司）的委托代理人李杰明作了调查询问笔录。此后，崇川城管局致函南通市规划局，询问学田新村1幢101室东南边两层建筑物办理规划许可证情况。9月28日，南通市规划局作出通规函[2014]70号《关于“通崇执法发[2014]18号函”的回函》。11月6日，崇川城管局向中房南通公司作出通崇执法发[2014]23号《关于配合调查学田新村1幢-101东南边两层建筑物的函》。11月10日，中房南通公司作出中房通发[2014]09号《关于配合调查学田新村1幢-101东南边两层建筑物的函的回复》。12月2日，崇川城管局对原学田村八组组长朱玉兰制作了调查询问笔录。2015年2月13日，崇川城管局向南通市崇川区学田街道学田社区居委会（以下简称学田居委会）作出通崇执法发[2015]8号《关于查处学田南路北侧店面房违法建设的告知函》。5月20日，学田居委会作出《的回复》。9月18日，崇川城管局对原学田村主任沈鹤松制作了调查询问笔录。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第四条规定，公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。从以上规定可以看出，起诉行政机关不履行法定职责的，应在行政机关履行法定职责期限（除法律法规另有规定的，一般为两个月）届满之日起六个月内提出。现行《中华人民共和国城乡规划法》对行政机关履行规划管理法定职责的期限未作出特别的规定。本案中，季国江于2015年12月9日提出申请，崇川城管局于12月11日收到该申请。季国江于2016年6月21日提起本案诉讼，并未超过前述法律规定的起诉期限。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。根据该规定，除限制人身自由的行政处罚权外，国务院或者经国务院授权的省级人民政府可以决定由一个行政机关行政相对集中行政处罚权。《国务院法制办公室关于在江苏省南通市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函[2000]157号）第一条规定，江苏省人民政府可以在南通市开展相对集中行政处罚试点工作。第二条第（二）项规定了集中行使行政处罚权的行政机关的职责包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章的行政处罚权。江苏省人民政府办公厅在《省政府办公厅关于在南通市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》（苏政办发[2001]14号）中明确，省政府同意南通市在城区开展相对集中行政处罚权工作，集中行使行政处罚权的行政机关的职责包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章的行政处罚权。南通市人民政府在《南通市相对集中行政处罚权实行办法》（通政发[2001]84号）中明确，市政府决定在城区开展相对集中行政处罚权工作，集中行使行政处罚权的行政机关的具体职责包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，集中行使行政处罚权的行政机关的名称为南通市城市管理行政执法局，其中崇川区、港闸区行政执法局是区政府相对集中行使行政处罚权的行政机关。《市政府关于进一步完善市区城市综合管理长效机制的意见》（通政发[2013]17号）进一步明确，除经规划主管部门批准的在建项目外，规划管理法律、法规、规章规定的行政处罚权均由区行政执法局行使。从上述法律法规和规范性文件可以看出，崇川城管局具有对本辖区内未经规划审批的违法建设行为作出行政处罚的法定职责。行政机关履行法定职责应当是一个完整的过程，行政处罚类行政行为通常应当经过立案、调查、告知、作出处理决定、送达等几个基本程序。判断行政机关是否履行了法定职责不应着眼于其中的某一个孤立或者几个不完整的环节，而应对行政机关是否进行立案、调查、告知、作出处理决定、送达等阶段进行综合考量，缺少任何一个环节都有可能构成不履行法定职责。因此判断行政机关是否履行法定职责应当从其是否具有法律、法规或者规章授权的职责及履行法定职责的过程完整性来衡量分析。《江苏省行政程序规定》第五十条第一款第（四）项规定，申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者当事人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理当事人的申请。第二款规定，行政机关受理或者不受理当事人申请的，应当出具加盖本行政机关印章和注明日期的书面凭证。第五十一条第一款规定，行政执法程序启动后，行政机关应当核实材料、收集证据，查明事实。第六十六条规定，行政机关不得不履行法定职责或者拖延履行法定职责。行政机关在法定期限内，非因法定或者正当事由未依职权或者未依申请启动行政执法程序的，属于不履行法定职责。行政机关在法定期限或者承诺期限内，非因法定或者正当事由，虽然启动行政执法程序但是未及时作出行政执法决定的，属于拖延履行法定职责。根据上述规定，对于当事人的查处申请，符合受理条件的，行政机关应当作出受理的决定，启动行政执法程序，调查收集证明并查明事实，从而作出处理决定。具体到本案而言，季国江于2015年12月9日提出查处申请，但时至季国江于2016年6月21日提起本案诉讼，崇川城管局并未作出任何处理决定，当属于不履行法定职责。根据行政机关先行处理的基本原则，对于案涉建筑是否属于违章建筑以及应当如何处理，并不在本案审理的范围，一审未予置评。该问题应由崇川城管局启动行政执法程序，履行调查核实职责后，根据调查收集的证据，依法作出判断，并最终依据查明的事实作出处理决定。综上，崇川城管局在收到季国江的查处申请后，未在法定期限内履行法定职责，不符合法律规定，应予纠正。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决确认崇川城管局不履行法定职责行为违法；责令崇川城管局在本判决生效之日起六十日内对季国江的申请作出行政行为。崇川城管局不服提起上诉称，季国江的诉请为“请求崇川城管局拆除违章建筑”，一审判决超出了诉请范围；不能仅仅凭南通市规划局的回函认定案涉建筑违法；案涉建筑建于1993年至1994年期间，而崇川城管局自2013年开始具有对违反规划行为的处罚职能；崇川城管局在街道申请后有立案调查，认真履职，不存在不履职行为。请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人诉请。被上诉人季国江辩称，案涉建筑是违章建筑，崇川城管局依法具有查处违章建筑职权，但其对季国江的申请一直未予处理。一审认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。被上诉人学田街办述称，案涉建筑涉及众多人利益，是通过产权置换方式合法取得。请求二审法院依法裁判。被上诉人中房南通公司述称，案涉建筑当时有房屋产权移交表，实际权利人已经不是中房南通公司。请求法院依法裁判。被上诉人学田居委会同意学田街办意见。崇川城管局提起上诉后，一审法院已将各方当事人提供的证据材料随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案二审的争议焦点在于崇川城管局是否存在不履行法定职责的行为。首先，崇川城管局具有对季国江提出的《申请》作出处理的法定职责。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条明确规定了，对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门应当对违法建筑作出相应处理。《国务院法制办公室关于在江苏省南通市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》，《南通市相对集中行政处罚权实行办法》（通政发[2001]84号）、《市政府关于进一步完善市区城市综合管理长效机制的意见》（通政发[2013]17号）等文件则明确了崇川城管局集中行使包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。本案中，季国江提出的申请系要求崇川城关区对所辖区域内的违章店面房依法查处，崇川城管局当然具有对申请作出相应处理的法定职责。崇川城管局上诉称，其对1993年至1994年期间的违章建筑无法定处理职权。对此，本院认为，不管违法建设行为发生在何时，只要违法建筑仍然处于继续状态，作为目前行使违反规划行政处罚权的职能部门，崇川城管局依法应当履行查处义务。故崇川城管局该上诉理由不能成立。其次，崇川城管局没有依法履行法定职责。不履行法定职责的表现形式可能为明确拒绝履行或部分拒绝履行，也可能是消极方式拖延履行、不准确履行。《江苏省行政程序规定》第四十八条、五十条、五十一条等规定，行政机关在收到申请后，对属于职权范围内的、符合法定条件的申请应当出具书面凭证予以受理并启动相应执法程序，在查明事实后依法作出执法决定。本案中，季国江于2015年12月9日提出查处申请，崇川城管局未严格依照前述规定进行了立案、受理、调查。时至季国江2016年6月21日提起本案诉讼，该局亦未针对申请作出任何处理决定，属于以消极方式拖延履行。崇川城管局上诉称其接申请后进行立案、调查取证，属于认真履职，因为案件复杂、影响面大未能作出处理决定。对此，本院认为，该局在一二审程序中均未能提供相关立案材料，虽有部分调查材料，但无法证明其依照法律规定正确、完整的履行了法定职责。在法律规定了行政职责的情况下，行政机关即便在执法中存有现实困难，也不能成为免除其职责的理由。故一审法院认定崇川城管局的不完整、不正确履职行为是违法行为定性准确。需要指出的是，本案中，崇川城管局负有对案涉申请作出相应处理、对违章建筑查处的职责。但对于案涉建筑是否系违章建筑，如系违章建筑如何查处等问题仍需要行政机关进行调查、裁量、处理，故一审法院责令崇川城管局在判决生效之日起六十日内对季国江的申请作出行政行为符合法律规定。综上，崇川城管局存在不履行法定职责的行为，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人南通市崇川区城市管理行政执法局负担。本判决为终审判决。审 判 长  郭德萍审 判 员  鲍 蕊代理审判员  张祺炜二〇一六年十二月二十日书 记 员  吴 迪附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；