广东省惠州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）惠中法行初字第102号
原告：徐晚松，女，汉族，住广东省深圳市福田区，
委托代理人：黄沙、王继来，均为广东金卓越（深圳）律师事务所律师。
被告：博罗县人民政府。
法定代表人：江菊莲，县长。
委托代理人：陈炜嘉，博罗县人民政府工作人员。
委托代理人：温志刚，广东宏兴律师事务所律师。
第三人：广东电网有限责任公司惠州博罗供电局,住所地：博罗县罗阳镇桥东五路21号。
负责人：陈先锋，局长。
委托代理人：吴承校，广东凯杨律师事务所律师。
委托代理人：罗超，广东凯杨律师事务所实习律师。
原告徐晚松不服被告博罗县人民政府向第三人广东电网有限责任公司惠州博罗供电局（下称博罗供电局）颁发的博府国用（2011）第140012号《国有土地使用证》，于2015年8月18日向本院提起行政诉讼。本院于2015年8月20日立案后，于2015年11月6日向被告博罗县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年1月22日公开开庭审理了本案。原告委托代理人王继来，被告博罗县人民政府委托代理人陈炜嘉、温志刚，第三人博罗供电局委托代理人吴承校、罗超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2011年9月8日，博罗县人民政府向第三人博罗供电局颁发了博府国用（2011）第140012号《国有土地使用证》，该证登记的主要事项如下：土地使用权人广东电网公司惠州博罗供电局；座落横河镇圩镇荷包坝地段；地类（用途）公共设施用地，使用权类型划拨，使用权面积3311㎡。
原告徐晚松起诉称：原告原系博罗横河镇横河村村民，1953年4月24日原告从本村村民徐志芳与胡小好处受让原博罗新圩乡横河村荷包坝土地一幅，占地面积折合1089平方米，博罗县人民政府于当日向原告核发了产权证号为博横字第零零捌号的《土地房产所有证》，确认原告享有该涉案地块的所有权。在受让涉案地块后，原告一直使用涉案地块耕种至今。自2015年4月，第三人在涉案地块上开工建设，原告经多番了解获知涉案地块已被登记至第三人名下，明显违反法律规定，应予撤销。具体理由如下：一、原告自取得涉案地块所有权后，一直使用该土地进行耕作至今，依法应当确定原告对涉案地块具有使用权。根据国土资源部颁发的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十八条规定，土地公有制之前，通过购买房屋或土地及租赁土地方式使用私有的土地，土地转为国有后迄今仍继续使用的，可确定现使用者有国有土地使用权。本案中，原告于1953年通过购买的方式取得了涉案地块的所有权，尽管随着一系列土地政策的调整，该地块的所有权依法虽属集体所有，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第一款规定，农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。第十二条规定，依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。横河镇横河社区居民委员会并未取得涉案地块所有权的登记。原告至今仍继续使用该土地，根据上述规定，原告依法享有涉案土地的使用权。二、被告未依法公告涉案地块的征收情况，严重违反土地征收的法定程序。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。同时，《征收土地公告办法》第四条更进一步明确，被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告。根据上述规定，在征地过程中，与权利人相关的事宜均应采取公告等手续，但在涉案地块征收过程中，被告未以任何方式将涉案地块的征收情况告知原告，导致原告未能依法办理征地补偿登记。三、在征地过程中，被告未向原告进行任何补偿，严重违反法律规定，侵害了原告的实体权利。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，征收土地的，按照被征收土地原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费……。同时第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。即对于征地补偿已有明确的程序、项目，但在涉案地块的征收过程中，被告从未就征收补偿、安置方案与原告进行协商，也没有就补偿、安置方案进行公告，更未向原告作出任何补偿，导致原告合法权益受到侵害。四、在原告的权利证书未被依法宣告无效或被撤销的情况下，效力等同于现在土地使用权证，被告将涉案地块直接登记至第三人惠州博罗供电局横河供电所名下，属重复登记，应予撤销。综上，被告违法征地且将涉案地块重复登记至第三方名下的行政行为已严重侵害了原告的合法权益，恳请贵院依法予以撤销。
原告徐晚松向本院提交了以下证据：证据一、博国土资函[2015]236号《国土资源信访事项答复意见书》。证据二、土地房产所有证。证据三、土地登记卡。以上证据均为复印件。
被告博罗县人民政府辩称：一、博罗县人民政府征收涉案土地程序合法，依据充分。（一）涉案土地原属于博罗横河镇社区居民委员会集体所有。2002年5月15日，横河镇社区居民委员会于博罗横河镇人民政府签订《征地协议书》，征收包括涉案土地在内的集体土地，并向横河镇社区居民委员会支付了征地款110271元；为解决该镇用电落后状况，横河镇政府决定将征收的涉案土地用于兴建供电生产大楼。2006年9月3日，博罗供电局横河供电所取得了该土地的《建设用地规划许可证》。（二）因博罗2009年度城镇批次建设用地需要，决定征收横河镇社区居民委员会包括涉案土地在内集体土地。2009年6月25日，博罗国土资源局发布了《关于博罗2009年度城镇批次建设用地征地拆迁公告》，将拟征土地的建设项目名称、用途、位置、范围等事项予以公告；经过对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查、确认，2009年7月6日，博罗国土资源局制定了博国土资（征地）字[2009]20号《博罗2009年度城镇批次建设用地征地补偿安置方案》，经答辩人批准后，在横河镇社区居民委员会进行公告，并送达博国土资（听告）字[2009]19号《听证告知书》给横河镇社区居民委员会。（三）2010年9月30日，2010年11月18日，广东省国土资源厅、惠州市国土资源局分别以粤国土资（建）字[2010]738号、惠市国土资（用地）字[2010]591号作出《关于博罗2009年度第二十六批次城镇建设用地的批复》，同意答辩人征收土地的方案和将包括涉案土地在内的集体土地转为农用地；2010年11月26日，博罗国土资源局批复博罗横河镇人民政府，同意将包括涉案土地在内的集体土地征收为国有土地，作为博罗2009年度城镇26批次建设用地。综上，答辩人因城镇建设发展需要，经预征公告、现状调查及确认、听证、审核及审批、签订征地协议等法定征收程序，将包括涉案土地在内的集体土地征为国有土地，程序合法，依据充分。二、博罗县人民政府向博罗供电局划拨包括涉案土地在内的国有用地，程序合法，符合法律规定。2010年12月14日，博罗供电局向博罗国土资源局申请划拨包括涉案土地在内的国有土地兴建供电所生产楼，并提交了生产楼新开工计划申请表和消防、环保、规划等职能部门的文件批复，缴纳了征地相关费用。经博罗建设用地领导小组讨论决定，拟将包括涉案土地在内的国有土地以划拨方式向博罗供电局供地，并于予以公示，符合《中华人民共和国土地管理办法》第五十四条规定。三、博罗供电局向博罗县人民政府申请办理包括涉案土地在内的国有建设使用权初始登记时，提供的材料齐全、合法。2011年8月8日，第三人向答辩人提交了经当事人盖章、法定代表人签名的《土地登记申请书》、《国有建设用地划拨决定书》、《关于广东电网公司惠州博罗供电局申请划拨国有土地兴建横河供电所生产楼的批复》、《地籍调查表》、《测量勘界调查表》以及税收完税证、申请人身份证明等材料，经审查，第三人提供的材料齐全、合法，符合《土地登记办法》第九条、第二十六条的规定。四、博罗县人民政府向博罗供电局颁发博府国用（2011）第140012号土地权利证书，符合法定形式，程序合法。依据《土地登记办法》第十二条规定，答辩人在第三人申请办理包括涉案土地在内的国有土地使用权初始登记时，按规定提交了充分证据材料，符合土地使用权初始登记的法定要求。五、徐晚松诉求对涉案集体土地拥有权利，缺乏依据。（一）根据《高级农业生产合作社示范章程》第十三条规定，《农村人民公社工作条例修正草案》相关规定，《关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》，《中华人民共和国宪法》第十条规定，徐晚松持有的《土地房屋所有证》注明的土地已全部转为集体所有，个人不再拥有土地所有权。（二）根据《广东省土地证书颁发办法》第六条、第九条、第十条规定，《中华人民共和国物权法》第六条、第九条、第十条规定，只有按照现行有效的《土地管理办法》、《土地登记办法》等法律规定的相关规定进行土地登记，才能产生物权法律效力。因此，1953年县政府颁发的《土地房屋所有证》已失效，不能作为拥有土地使用权的法律凭证。（三）徐晚松诉称受让涉案土地后一直使用涉案土地耕种至今，明显与事实不符。在调查时，经博罗横河镇人民政府、横河镇社区居民委员会确认，并未发现涉案土地上有附属物和青苗。而且，博罗供电局已实际使用涉案土地多年并建成供电所生产楼用地。综上，请求法院依法驳回徐晚松的诉讼请求。博罗县人民政府当庭补充称：原告的诉讼请求是要求撤销第三人持有的博府国用（2011）第140012号《土地权利证书》，而该土地使用证下的土地是被告向横河社区委员会征用的集体所有的土地，即使原告的诉求能实现，该土地也跟原告没有任何的关系，故原告并非被告颁发博府国用（2011）第140012号《土地权利证书》的相对人或有利害关系的相对人。因此，原告的诉讼主体不适格。
博罗县人民政府向本院提交了以下证据：第一组证据、征地协议书、收据、集体土地所有权、建设用地规划许可证。第二组证据、关于博罗2009年度城镇批次建设用地征地拆迁公告、博罗2009年度城镇批次建设用地征地补偿安置方案、征地意见调查表、征用土地情况调查表、补偿登记表、听证告知书、送达回证、放弃听证证明书、博罗横河镇人民政府和博罗国土资源局《关于征用博罗2009年度城镇批次建设用地的情况说明》、广东省国土资源厅和惠州市国土资源局《关于博罗2009年度第二十六批次城镇建设用地的批复》、博罗国土资源局《关于博罗2009年度第二十六批次城镇建设用地的通知》。第三组证据、关于申请横河供电所生产楼建设项目用地的函、关于广东电网公司惠州博罗供电局横河供电所消防立项的批复、关于博罗供电局横河供电所生产综合楼环境影响登记表的批复、规划设计条件告知书、惠州市固定资产投资（自筹）项目前期工作或新开工计划申请表、税收票据、博罗国有建设用地土地使用权划拨公示、惠州日报公示、博罗建设用地领导小组会议纪要、关于广东电网公司惠州博罗供电局申请划拨国有土地兴建横河供电所生产楼的批复、国有建设用地划拨决定书。第四组证据、土地登记申请书、营业执照、组织代码证、税务登记证、法人身份证明、关于广东电网公司惠州博罗供电局申请划拨国有土地兴建横河供电所生产楼的批复、国有建设用地划拨决定书、地籍调查表、测量勘界调查表、税收完税证、土地登记审批表。以上证据均为复印件。
第三人博罗供电局述称，一、博罗供电局依法向博罗县人民政府申请划拨涉案土地，行政程序合法，博罗县人民政府的划拨土地行为合法有效。二、徐晚松未能证明其对涉案土地拥有权利，其诉讼请求没有事实和法律依据，应予驳回。1、徐晚松提交的证据《土地房屋所有证》为1953年县人民政府颁发，现已失效，不能作为拥有土地使用权的法律凭证。2、徐晚松在法律规定期间并没有办理换证手续，表明其已经主动放弃对涉案土地的权利，《土地房屋所有证》不再受法律保护，徐晚松丧失了对涉案土地主张权利的基础依据。3、按照徐晚松的《行政起诉状》中徐晚松的公民信息，徐晚松不再属于横河办事处横河居委会等农民集体成员，故，如果撤销博罗县人民政府的划拨行政行为，徐晚松仍然不能对涉案土地主张权利。4、徐晚松在公示期间并没有表达异议，徐晚松诉称一直使用土地至今明显与事实不符。综上，请法院依法驳回徐晚松的诉请。博罗供电局当庭补充：一、原告的诉讼请求撤销行为不应是被告做出的划拨给第三人的决定书，根据被告的证据，涉案的土地所有权是案外人，不是本案的原告，原告不是本案的适格原告；二、原告已经超过了诉讼时效。2011年3月30日，被告在惠州日报刊登了公告，告知了各权利人，主张权利的时间和方式，原告于2015年才向被告提出异议，才向法院起诉。
第三人博罗供电局向本院提交了以下证据：证据一、《建设用地规划许可证》[编号：2006046]。证据二、《国有土地使用证》[博府国用（2011）第140026号]。证据三、《国有土地使用证》[博府国用（2011）第140012号]。以上证据均为复印件。
经庭审质证，针对被告博罗县人民政府提供的证据，原告徐晚松发表质证意见如下：对第一组的真实性、合法性，关联性均有异议。该组证据无法证明横河办事处横河居委会依法取得了涉案地块的土地使用权，即被告受理横河办事处办理该土地权属登记的行为是不合法的。特别提醒注意的是，横河居委会取得土地使用权证书的时间是2009年6月18日，距离被告发布第一次征地拆迁公告（2009年6月25日）的时间仅差7天，而在此之前，原告一直享有涉案地块的土地使用权。对第二组证据的真实性、合法性，关联性均有异议。征地拆迁公告的公告时间及公告内容均无证据证实，即被告是否在征地当时依法履行了公告程序，无证据证明。该组证据也恰好证明了被告的公告内容、公告程序均违法法定程序。对第三组证据和第四组证据的真实性没有异议，合法性、关联性有异议。我们认为，被告划拨土地的行政行为合法性需建立在其征用土地的行政行为合法性基础上，征地行政行为不合法，划拨土地的行政行为必然不合法。
针对被告博罗县人民政府提供的证据，第三人博罗供电局发表质证意见如下：对三性均没有异议。
针对原告徐晚松提供的证据，博罗县人民政府发表质证意见如下：证据一的三性没有异议。证据二的真实性没有异议，合法性有异议，根据法律规定，该证已经失效。证据三的决定书三性没有异议，对登记卡的三性没有异议。针对原告徐晚松提供的证据，第三人博罗供电局发表质证意见如下：证据一和证据三的三性没有异议。证据二的真实性和合法性有异议，有涂改，“徐晚松”“所有”是有涂改的，不应采纳，对合法性有异议的理由与被告的一致。
针对第三人博罗供电局提供的证据，原告徐晚松发表质证意见如下：证据一的真实性没有异议，合法性有异议。证据二的真实性和合法性有异议。证据三的三性有异议。
针对第三人博罗供电局提供的证据，博罗县人民政府发表质证意见如下：对三性没有异议。
本院对上述证据认证如下：当事人针对其他各方提交的证据，无异议的，本院予以采纳；有异议的，在认定事实时予以参考。
经审理查明：2002年5月15日，博罗横河镇人民政府（横河办事处）与博罗横河镇社区居民委员会签订《征地协议书》，征收荷包坝地段面积4.9665亩（约3311平方米），具体四至：东至河流；南至居民用地、河流；西至北角往沙上小路；北至小圳。2009年6月25日，博罗国土资源局发布了《关于博罗2009年度城镇批次建设用地征地拆迁公告》，征收位于博罗横河办事处社区居民委员会荷苞坝（土名）地段的集体土地。四至范围：东至客运车站；南至街道；西至街道；北至环镇路。征用土地总面积3311平方米。2009年7月6日，博罗国土资源局发布博国土资（征地）字第[2009]20号《博罗2009年度城镇批次建设用征地补偿安置方案》，并向横河办事处社区居民委员会发出《听证告知书》（博国土资（听告）字第[2009]19号）。2009年7月20日，博罗横河办事处社区居民委员会向博罗国土资源局作出《放弃听证证明书》。2010年9月30日，广东省国土资源厅作出粤国土资（建）字[2010]738号《关于博罗2009年度第二十六批次城镇建设用地批复》，经省人民政府同意，同意惠州市人民政府上报的农用地转用方案和征收土地方案。2010年11月18日，惠州市国土资源局作出惠市国土资（用地）字[2010]591号《关于博罗2009年度第二十六批次城镇建设用地批复》，经粤国土资（建）字[2010]738号文批准，同意博罗县人民政府上报的农用地转用方案和征收土地方案。2010年11月26日，博罗国土资源局作出《关于博罗2009年度第二十六批次城镇建设用地批复的通知》，同意将横河镇横河社区居委会属下的集体农用地0.1368公顷（地类为耕地）转为建设用地，并与集体建设用地0.1943公顷（合计0.3311公顷集体土地），一并征收为国有土地。
2010年12月14日，博罗供电局向博罗国土资源局发出惠博供电函[2010]85号《关于申请横河供电所生产楼建设项目用地的函》，新建横河供电所生产楼位于博罗县荷包坝，项目用地面积0.3311公顷，拟使用博罗2009年度第二十六批次城镇建设用地，申请划拨上述用地给博罗供电局使用，并提交了博罗公安消防大队《关于广东电网公司惠州博罗供电局横河供电所消防立项批复》、博罗环境保护局《关于博罗供电局横河供电所生产综合楼环境影响登记表的批复》、博罗规划局《规划设计条件告知书》。2011年3月28日，博罗国土资源局作出《博罗国有建设用地土地使用权划拨公示》，经县政府建设用地领导小组讨论决定，拟将横河圩镇荷包坝地段土地以划拨方式供给博罗供电局，并于2011年3月30日在《惠州日报》刊登。2011年5月17日，博罗建设用地领导小组办公室作出《博罗建设用地领导小组会议纪要》（博用地纪[2011]3号），同意将位于横河镇横河居民委员会荷包坝地段的3311平方米土地的使用权（2009年度第26批次城镇建设用地）划拨给博罗供电局使用，作其兴建横河供电所生产楼用地。经博罗县人民政府批准，博罗国土资源局于2011年5月30日作出《国有建设用地划拨决定书》、《关于广东电网公司惠州博罗供电局申请划拨国有土地兴建横河供电所生产楼的批复》（博国土资（用地）[2011]197号），同意划拨土地给博罗供电局兴建横河供电所生产楼。2011年8月8日，博罗供电局向博罗县人民政府提交《土地登记申请书》，博罗国土资源局横河国土资源所、博罗国土资源局、博罗县人民政府在《土地登记审批表》中都同意予以登记。2011年9月8日，博罗县人民政府向博罗供电局颁发博府国用[2011]第140012号《国有土地使用证》。
另查明，原告徐晚松不服被告博罗县人民政府作出的将博罗横河办事处社区居民委员会荷苞坝（土名）地段的土地划拨给第三人博罗供电局的行政行为，于2015年7月9日向本院提起行政诉讼，请求撤销该行政行为，本院于2016年3月21日作出（2015）惠中法行初字第101号，驳回了原告徐晚松的诉讼请求。
本院认为，原告徐晚松是否具有本案行政诉讼的原告主体资格是本案争议的焦点问题，也是本案能否进入实体审理的前提条件。
根据《广东省土地证书颁发办法》（粤府函〔1988〕149号）第六条“集体土地所有者和土地使用者向当地国土管理部门申领（换领）土地证书，或以书面形式委托代理人办理。土地使用者居住在香港、澳门、台湾地区或国外的，其委托书须按《中华人民共和国公证暂行条例》的规定办理公证。申请领证（换证）的单位和个人必须填写真实名称。”第九条“领证（换证）工作截止于1992年底。当事人居住在香港、澳门、台湾地区和国外的，换证截止期限延长至1995年底。”第十条第三款“逾期不办理领证（换证）手续又不申请暂缓办理的，原批准用地证件或土地证书作废，其土地所有权或使用权不受法律保护。”的规定，本案原告徐晚松持有的博罗县人民政府于1953年颁发的《土地房产所有证》，因其未在法定期限内向国土部门申领（换领）土地证书，故该《土地房产所有证》登记下的土地使用权不再受法律保护，原告徐晚松主张其享有涉案土地使用权，没有法律依据。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”本案中，原告徐晚松所诉博府国用（2011）第140012号《国有土地使用证》登记下的土地，土地性质原为集体所有土地，属博罗横河办事处社区居民委员会等农民集体所有，广东省国土资源厅于2010年9月30日作出粤国土资（建）字[2010]738号《关于博罗2009年度第二十六批次城镇建设用地批复》，将其征收为国有土地。后博罗县国土资源局经博罗县建设用地领导小组、博罗县人民政府同意，将上述国有土地以划拨方式划拨给第三人博罗供电局作为其兴建横河供电所生产楼用地，并根据第三人博罗供电局的申请，向其颁发了被诉《国有土地使用证》。因此，被诉发证行为没有侵犯原告徐晚松的合法权益，原告徐晚松与被诉具体行政行为没有法律上的利害关系。根据上述法律规定，原告徐晚松不具有本案行政诉讼的原告主体资格。原告徐晚松主张涉案土地征收程序违法，损害了其对涉案土地的合法权益，因其并未对上述征地过程中的行政行为提起行政诉讼，而是直接起诉第三人博罗供电局取得的博府国用（2011）第140012号《国有土地使用证》，没有法律依据。
综上，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
驳回原告徐晚松的起诉。
案件受理费50元，由本院退还原告徐晚松。
如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审判长 王 瑞 南
审判员 黄 潮 明
审判员 覃 毅 华
二〇一六年七月十一日
书记员 刘江涛（兼）
书记员 林 美 娴
附相关法律法规及司法解释
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第四十四条有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：
（一）请求事项不属于行政审判权限范围的；
（二）起诉人无原告诉讼主体资格的；
（三）起诉人错列被告且拒绝变更的；
（四）法律规定必须由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为，未由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）由诉讼代理人代为起诉，其代理不符合法定要求的；
（六）起诉超过法定期限且无正当理由的；
（七）法律、法规规定行政复议为提起诉讼必经程序而未申请复议的；
（八）起诉人重复起诉的；
（九）已撤回起诉，无正当理由再行起诉的；
（十）诉讼标的为生效判决的效力所羁束的；
（十一）起诉不具备其他法定要件的。
前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法受理。