宁波市海曙区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙0203行初39号
原告滨江花苑业主委员会，住所地浙江省宁波国家高新区腊梅路25号。
法定代表人盛梅仙，主任。
委托代理人郑宁生（特别授权代理），浙江铭生律师事务所律师。
被告宁波市江东区人民政府新明街道办事处，住所地浙江省宁波市江东区丁香路118号。
法定代表人杨伟革，主任。
委托代理人陈兴勤，宁波市江东区人民政府新明街道办事处工作人员。
委托代理人吕虹莹，浙江和义观达律师事务所律师。
原告滨江花苑业主委员会（以下简称滨江花苑业委会）不服被告宁波市江东区人民政府新明街道办事处（以下简称新明街道）于2016年1月29日作出的《关于解散滨江花苑小区业主委员会的通告》，于2016年4月20日诉至本院。本院于2016年4月20日受理后，于2016年4月21日向被告新明街道送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年6月2日依法公开开庭审理。原告滨江花苑业委会主任盛梅仙、委托代理人郑宁生，被告新明街道的出庭应诉负责人王学波、委托代理人陈兴勤、吕虹莹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告新明街道于2016年1月29日作出的《关于解散滨江花苑小区业主委员会的通告》（以下简称《通告》），内容为：“近期，滨江花苑小区发生多起业主联名上访事件，小区业委会已有半数以上委员向社区提出辞职。根据《宁波市业主、业主大会、业主委员会指导规则》第六十八、六十九、七十一条规定（业主委员会半数以上委员辞职的应当进行换届选举；业主委员会存在严重影响社区安定和公共秩序的，街道办事处可以决定解散业主委员会）。街道经研究决定：解散第三届业主委员会，由滨江社区居委会牵头换届选举工作。换届期间，滨江花苑业主委员会的工作暂由滨江社区代行。同时要求滨江花苑第三届业主委员会在一周内上交全部印章，并将业主委员会保管的财务、档案等所有材料移交社区进行封存，待新一届业委会成立后进行移交”。
原告滨江花苑业委会诉称，2013年1月27日，由社区业主直选，产生了由9名委员组成的第三届滨江花苑业委会，盛梅仙任主任，任期为5年。同年2月28日，本届滨江花苑业委会根据有关法律、法规，持规定文件向宁波国家高新区建设管理局备案。本届业委会自成立以来，在盛梅仙主任的带领下，认真履行法定职责，进行了卓有成效的工作。2015年4月期间，原告滨江花苑业委会接受了2名委员提出的辞职申请，终止其委员资格。2016年1月28日，原告滨江花苑业委会向被告新明街道递交增补委员备案，但被告下属的物业管理服务站却于2016年1月29日发布《通告》，称经街道研究决定，以原告已有半数以上委员向社区提出辞职等理由，解散本届业委会，由滨江社区居委会牵头换届选举工作，并将该通告在小区到处张贴，广而告之。原告认为，被告下属的物业管理服务站作出的解散决定，认定事实不清，证据不足，适用法律、法规错误，系超越职权的行为。综上，请求判决撤销被告新明街道于2016年1月29日作出的《通告》。
原告滨江花苑业委会向本院提交如下证据：
1.《公告》、《高新区滨江花苑业主大会、业主委员会备案证明》各1份，用以证明原告第三届滨江花苑业委会经社区业主直选产生9名委员并依法备案的事实；
2.《关于业委会委员增补备案》1份，用以证明原告原告滨江花苑业委会向宁波国家高新区建设管理局请示要求对增补的委员备案的事实；
3.《通告》1份，用以证明被告下属的物业管理服务站作出被诉行政行为的事实；
4.录音光盘1份，用以证明新明街道物业管理服务站属于被告新明街道的下属机构的事实；
5.证人证言4份，用以证明街道、社区、物业在公开信上签名造假的事实；
以上证据均系复印件。
被告新明街道辩称，（一）被告作出的《通告》认定事实清楚、适用法律正确。1.原告滨江花苑业委会辞职人数过半已达到换届选举条件。根据《宁波市业主、业主大会、业主委员会指导规则》第六十八条第（二）项、第（三）项之规定，业主委员会任期未到，但享有1/2投票权以上的业主要求进行变更的以及业主委员会人数因辞职、终止资格等原因，不足规定总数的1/2时，应进行换届选举。2.原告滨江花苑业委会违反法律、法规规定，严重侵害业主合法权益，严重影响社区安定和公共秩序。根据《宁波市业主、业主大会、业主委员会指导规则》第六十九条第（一）项、第（二）项之规定：业主委员会有违反法律法规规定，严重侵害业主合法权益以及违反法律法规规定，严重影响社区安定和公共秩序的情况，且业主委员会拒不改正的，街道办事处（乡镇人民政府）或辖区物业主管部门可以决定解散业主委员会，并进行换届选举。本案中，存在小区业主议事规则无业主大会通过的记录、原告违规给委员通讯费补贴及补助、原告重大开支无业主大会会上表决记录、自2015年年初到2016年2月小区业主多次到街道和社区上访、被告多次与原告就小区业主反映的问题进行沟通并要求原告认真回复均无反应导致问题加剧、被告收到业主发出公开信要求解散滨江花苑业委会、过半业主向自发联名向社区反映要求解散滨江花苑业委会并进行重新选举、业主拉横幅等情形，不仅严重侵害业主合法权益并且严重影响社区安定和公共秩序。（二）原告滨江花苑业委会不是本案适格原告。根据《宁波市业主、业主大会、业主委员会指导规则》第六十三条之规定：业主委员会提起诉讼应由业主委员会主任负责召开业主大会讨论且经1/2业主投票权表决同意，由业主委员会负责提起诉讼。原告提起本次诉讼并未依法召开业主大会讨论且经1/2业主投票权表决同意。综上，被告从大局出发，多次针对小区现状及居民诉请，指导原告开展工作，但原告拒不接受被告的指导且不配合检查，造成小区混乱，严重影响小区稳定，被告依规作出解散滨江花苑业委会的决定是合情、合理、合法的。故请求判决驳回原告的诉讼请求。
被告新明街道在举证期内向本院提供如下证据：
1.辞职报告5份、辞职委员联系方式1份、《公告》、《高新区滨江花苑业主大会、业主委员会备案证明》、业主联名签字单各1份、照片2张，用以证明原告第三届滨江花苑业委会经社区业主直选产生9名委员并备案，现有5名委员提出辞职，且业主自发联名要求重新选举滨江花苑业委会，并且有小区业主拉横幅要求改选滨江花苑业委会的事实；
2.《关于要求滨江花苑业主委员会召开业委会会议的函》、《通知》、《滨江花苑检查情况》各1份，用以证明原告拒不接受被告及社区的监督指导已严重影响社区安定和公共秩序的事实；
3.《对滨江花苑业委会几个问题的回复》、《公开信》、《关于要求滨江花苑业委会回复业主提问的函》、业主到社区反映情况记录、《滨江花园业主委员会会计移交清单》各1份，用以证明原告的行为已严重侵害业主合法权益，严重影响社区安定和公共秩序的事实；
被告新明街道在举证期内向本院提供如下依据：《宁波市业主、业主大会、业主委员会指导规则》第六十八条、六十九条；《第三届滨江花苑业主委员会章程》；
被告新明街道当庭提交如下证据：电话清单1份、《证明》1份、《报告》2份、账目统计及部分账目等各1份，用以证明滨江花苑小区业主要求解散并重新选举业委会以及业委会确有数笔大额的支出但无任何的会议记录的事实；
以上证据均系复印件。
经庭审质证，原告对被告所举证据质证如下：对证据1中的其中3份辞职报告的真实性持异议，对业主联名签字单的真实性持异议，对照片的合法性持异议，对证据1中的其余证据不持异议；对证据2中的《关于要求滨江花苑业主委员会召开业委会会议的函》的真实性无异议、对合法性和关联性持异议，对《滨江花苑检查情况》的真实性无异议，对关联性持异议，对《通知》不持异议；对证据3中的《对滨江花苑业委会几个问题的回复》、《关于要求滨江花苑业委会回复业主提问的函》的真实性无异议，对内容持异议，对《公开信》、《滨江花园业主委员会会计移交清单》、业主到社区反映情况记录的真实性、合法性均持异议，且对其内容不予认可；认为被告依据适用错误，应适用《物权法》的相关规定；对被告当庭提供的证据的真实性、合法性均不予认可，且认为被告不能超过举期举证。被告对原告所举证据质证如下：对证据1、证据3、证据4均不持异议，对证据2、证据5的真实性、合法性持异议。
本院对上述证据认证如下：因被告对原告所举证据1、证据3、证据4均不持异议，故本院对该部分证据予以认定，原告所举证据2与本案无关联，证据5因无其他证据予以佐证且被告亦不予认可，故本院对该部分证据不予认定。被告所举证据1中的《公告》、《高新区滨江花苑业主大会、业主委员会备案证明》、照片、证据2《通知》《关于要求滨江花苑业主委员会召开业委会会议的函》、证据3《对滨江花苑业委会几个问题的回复》、《关于要求滨江花苑业委会回复业主提问的函》符合行政诉讼证据规则，且原告亦认可其真实性，故本院予以认定，被告所举其余证据形式上不符合行政诉讼证据规则，亦无其他证据予以佐证，且原告亦不认可，故本院不予认定。被告当庭提交证据已过法定举证期限且无正当事由，故本院不予认定。
经审理查明，2013年1月27日，经滨江花苑社区业主直选，选举出第三届滨江花苑业委会，有主任盛梅仙、副主任俞伟强、邵兵、委员许益、胡洁云、魏钧、傅笋素、苗杰、李绍义共9人。2013年2月28日，滨江花苑业委会向宁波国家高新区建设管理局备案。被告新明街道于2016年1月29日作出《通告》，决定解散第三届业主委员会，由滨江社区居委会牵头换届选举工作，换届期间，滨江花苑业主委员会的工作暂由滨江社区代行。同时要求滨江花苑第三届业主委员会在一周内上交全部印章，并将业主委员会保管的财务、档案等所有材料移交社区进行封存，待新一届业委会成立后进行移交。
本院认为，根据《物业管理条例》第十条的规定，“同一个物业管理区域内的业主，应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府的指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会”，《浙江省物业管理条例》第十五条规定，“业主委员会每届任期为三年至五年。业主委员会任期届满二个月前，应当召开业主大会会议对业主委员会进行换届改选。业主委员会任期届满仍未换届改选的，物业主管部门、街道办事处、乡镇人民政府、居民委员会应当指导业主召开业主大会会议进行换届改选”，参照《业主大会和业主委员会指导规则》第六条“物业所在地的区、县房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府负责对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助，负责对业主大会和业主委员会的日常活动进行指导和监督”，被告新明街道作为所在地物业管理行政主管部门，对辖区内的滨江花苑业主委员会应履行行政指导职能，应通过具有示范、倡导、咨询、建议、训导等性质的行为方式予以实现，应不具有当事人必须履行的法律后果，不应带有任何行政强制性。
本案中，被告新明街道作出《通告》，决定解散第三届业主委员会，由滨江社区居委会牵头换届选举工作，换届期间，滨江花苑业主委员会的工作暂由滨江社区代行，同时要求滨江花苑第三届业主委员会在一周内上交全部印章，并将业主委员会保管的财务、档案等所有材料移交社区进行封存，待新一届业委会成立后进行移交。从《通告》的内容上看，解散业委会及印章、财务、档案等所有材料交由社区封存，均带有行政强制性。因此，本院认为，被告新明街道作出的《通告》的实质是将小区业委会强行解散，并强行收缴公章等财物，该《通告》显然已背离了行政指导行为的性质，超越了行政法规、地方性法规、部门规章赋予街道的行政指导的职权范围，依法应予撤销。
被告认为应适用《宁波市业主、业主大会、业主委员会指导规则》第六十九条第（一）项、第（二）项。对此，本院认为，《宁波市业主、业主大会、业主委员会指导规则》系原宁波市建设委员会于2010年发布的甬建发[2010]51号规范性文件，第六十九条第（一）项、第（二）项规定，“业主委员会有下列情况之一，且拒不改正的，街道办事处（乡镇人民政府）或辖区物业主管部门可以决定解散业主委员会，并进行换届选举：（一）违反法律法规规定，严重侵害业主合法权益的；（二）违反法律法规规定，严重影响社区安定和公共秩序的”，该规定赋予街道办事处在一定情形下直接解散业主委员会的权力，该内容与上位法即《物业管理条例》、《浙江省物业管理条例》、《业主大会和业主委员会指导规则》的规定不符，本院不予适用。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项之规定，判决如下：
撤销被告宁波市江东区人民政府新明街道办事处于2016年1月29日作出的《关于解散滨江花苑小区业主委员会的通告》。
本案案件受理费50元，由被告宁波市江东区人民政府新明街道办事处负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院，并在上诉期内凭判决书向浙江省宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费50元；如通过银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，账号为3792，开户银行为宁波市中国银行营业部；如通过邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室，汇款时一律注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期限内预交的，应当在上诉期限届满后七日预交，逾期不交，作放弃上诉处理。
审 判 长 贾丰荣
代理审判员 张 严
人民陪审员 俞美仕
二〇一六年七月二十七日
代书 记员 陈雨晴
附本案相关的法律、法规和规范性文件：
1.《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
……
（四）超越职权的；
……
2.《物业管理条例》
第十条同一个物业管理区域内的业主，应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府的指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会。但是，只有一个业主的，或者业主人数较少且经全体业主一致同意，决定不成立业主大会的，由业主共同履行业主大会、业主委员会职责。
3.《浙江省物业管理条例》
第十五条业主委员会每届任期为三年至五年。
业主委员会任期届满二个月前，应当召开业主大会会议对业主委员会进行换届改选。业主委员会任期届满仍未换届改选的，物业主管部门、街道办事处、乡镇人民政府、居民委员会应当指导业主召开业主大会会议进行换届改选。
业主大会会议选举产生新一届业主委员会的，原业主委员会应当自任期届满之日起十日内将其保管的有关财务凭证、档案等文件资料、印章及其他属于全体业主所有的财物移交新一届业主委员会。
4.《业主大会和业主委员会指导规则》
第六条物业所在地的区、县房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府负责对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助，负责对业主大会和业主委员会的日常活动进行指导和监督。