浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙01行初516号
原告陈翠如，女，汉族，1965年4月21日出生，住温州市平阳县。
被告浙江省人民政府，住所地杭州市省府路8号。
法定代表人车俊，省长。
委托代理人汪锐、陈书宏，浙江省政府法制办公室工作人员。
原告陈翠如因被告浙江省人民政府（以下简称浙江省政府）不履行行政复议法定职责，于2016年10月10日向本院提起诉讼。经本院通知补正，原告陈翠如于2016年11月22日重新提交起诉状，本院于同日立案并向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年1月20日公开开庭审理了本案，原告陈翠如，被告浙江省政府的委托代理人汪锐、陈书宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告陈翠如起诉称，原告为温州市平阳县鳌江镇下厂社区河滨村村民。2014年中，在未经村民同意的情况下，有不法分子在原告耕地所在的滨海农用地块上进行施工。2016年5月，原告通过政府信息公开获知，浙江省国土资源厅已在原告的土地上办理了相关农用地转建设用地批复。原告对上述批复不服，于2016年7月24日通过邮政EMS方式向被告邮寄了行政复议申请书及相关材料。经查询，该邮件已于同月26日投递并被被告签收。但至今，原告仍未收到被告作出的行政复议决定。行政复议申请书至今已超过60天，在此期间被告既未作出延期通知，也未作出行政复议决定。为此，特依《行政诉讼法》等规定向贵院提起行政诉讼，请求:1、确认被告未履行法定职责的行为违法；2、判令被告履行行政复议职责；3、本案的诉讼费用由被告承担。
原告向本院提交的证据有：
1、《行政复议申请书》、EMS交邮单、查询妥投单，证明原告已经依法提起行政复议申请。
2、马某身份证复印件、两份户口簿信息，证明马某为原告娘舅，为本村常住户口，与案涉土地有利害关系。
3、原告的身份证复印件、两份户口簿信息、人口信息管理系统显示内容，证明原告与案涉土地有利害关系。
4、《行政复议申请书》的后续补充材料，证明原告7月26日、9月23日各补充了一次行政复议申请材料。
5、授权委托证明单、《证明》、《注销户口证明》，证明原告与本案的利害关系，原告具有本案主体资格。
被告浙江省政府答辩称，2016年7月26日，原告及共同申请人马某通过EMS邮寄方式向浙江省政府申请行政复议，请求撤销浙江省国土资源厅（以下简称省国土资源厅）同意将原告耕种的平阳县鳌江镇河滨村滨海农用地转为建设用地的批复；责令省国土资源厅依法查处未批先建违法征用耕地行为、审计相关征地补偿安置款账目。因原告的行政复议申请材料不齐全，浙江省政府行政复议机构于2016年7月28日作出浙政复[2016]232号《行政复议申请材料补正通知书》：“一、你们请求撤销有关滨海农用地块转为建设用地的批复，与责令依法查处未批先建违法征用耕地行为、审计相关耕地补偿安置款账目的行政复议请求，属于不同的行政行为。根据行政复议‘一事一申请’的原则，你们应当针对土地征收行为和请求责令履行法定职责行为分别提出行政复议申请。二、根据你们所附材料，如你们针对浙土字A[2013]-0104号《浙江省建设用地审批意见书》提出行政复议申请，因该批文系由省人民政府作出，你们应当以省人民政府为被申请人提出行政复议的申请。并且，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，你们还应当提供与涉案土地存在利害关系的证明材料，如集体土地使用证、土地承包证等。三、根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十一条规定，申请人认为被申请人不履行法定职责的，应当提供曾经要求被申请人履行法定职责而被申请人未履行的证明材料。如你们认为省国土资源厅未依法履行查处土地违法行为法定职责申请行政复议的，你们应当以省国土资源厅为被申请人，并提供曾经向省国土资源厅要求依法履行查处土地违法行为法定职责而该厅未履行的证明材料。”同时，要求原告于2016年8月31日前重新提交行政复议申请材料，并根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定，明确告知“无正当理由逾期不补正的，视为放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间，不计入行政复议审理期限”。同日，浙江省政府行政复议机构按原告行政复议申请书所载地址向原告邮寄上述补正通知。该邮件EMS投递人员三次投递，均因原告预留电话无人接听、与其同住家属不在指定地址未能投妥，于同年8月4日退回。浙江省政府行政复议机构承办人拨打原告预留电话188××××5816，均无人接听或无法拨通。同年8月8日，浙江省政府行政复议机构再次向原告寄送上述补正通知，均因“地址不详”被退回。在此期间，浙江省政府行政复议机构承办人曾电话联系原告，告知原告可前往受答辩人行政复议机构委托的平阳县人民政府法制办公室直接领取上述补正通知，原告坚持要求仍通过邮寄方式送达。同年8月16日答辩人行政复议机构分别通过EMS和挂号信方式向原告再次送达，但均因无法送达被退回。同年8月17日，因共同申请人马某病重住院，平阳县鳌江镇城管执法局工作人员前往其入住医院，在其陪护亲属陈某1在场见证下，将上述补正通知向马某留置送达。同年8月24日，答辩人行政复议机构承办人以手机短信方式将留置送达情况告知原告。2016年9月11日，因原告逾期不补正，也未说明正当理由，浙江省政府行政复议机构作出浙政复[2016]232号告知函告知：根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定，视为原告及其共同申请人放弃行政复议申请。上述告知函先后于同年9月12日、9月28日以EMS方式向原告邮寄，均因未能投妥被退回。同年9月12日，平阳县鳌江镇城管执法局工作人员将上述告知函向原告留置送达。综上所述，浙江省政府已依法履行处理原告行政复议申请的法定职责，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提交了以下证据：
1、原告及另一复议申请人马某行政复议申请材料及邮寄凭证，证明浙江省政府于2016年7月26日收到原告提交的行政复议申请的事实。
2、浙政复[2016]232号《行政复议申请材料补正通知书》及EMS邮寄凭证，证明浙江省政府于2016年7月28日作出案涉补正通知并于同日向原告邮寄并被退回的事实。
3、案涉补正通知的第二次EMS邮寄凭证，证明浙江省政府于2016年8月8日再次用EMS发函并被退回的事实。
4、请求平阳县法制办委托送达的函，证明浙江省政府在第二次用EMS发函同时另行向平阳县法制办发函请求委托送达。
5、案涉补正通知第三次EMS邮寄凭证，证明浙江省政府于2016年8月16日第三次用EMS发函并被退回的事实。
6、使用浙江省政府法制办信封的普通挂号信信函，证明被告于2016年8月16日又使用省法制办信封用普通挂号信函的方式另行寄送了相同补正通知并被退回的事实。
7、行政复议文书送达回证；8、补正通知书留置送达录像，证据7-8共同证明2016年8月17日平阳县鳌江镇城管执法局工作人员詹应特等前往马某住院所在医院，将补正通知书留置送达给在场服侍马某的陈某1（马某外甥，陈翠如之弟）的事实。
9、发送短信截图，证明浙江省政府于2016年8月24日以手机短信的方式告知原告补正的事实。
10、浙政复[2016]232号告知函及EMS邮寄凭证，证明浙江省政府于2016年9月11日作出告知函，告知原告该案已视为其放弃行政复议申请处理，并于9月12日寄送原告并被退回的事实。
11、浙政复[2016]232号告知函第二次EMS邮寄凭证，证明浙江省政府于2016年9月28日再次用EMS向原告寄送并被退回的事实。
12、请求平阳县法制办委托送达的函，证明浙江省政府向平阳县法制办发函请求委托送达告知函的事实。
13、行政复议文书送达回证、告知函留置送达录像，证明2016年9月12日平阳县鳌江镇城管执法局工作人员詹应特、郑大杰将案涉告知函留置送达于原告住所并采用拍照、录像方式记录送达过程的事实。
经庭审质证，原告对被告提供的证据质证如下：证据1，三性均无异议。证据2-8、10-12，原告认为没有收到。证据9，原告自认收到该短信，但认为短信显示号码为嘉兴号码，认为不合法，可能为垃圾短信，未予查看。证据13，原告认为在2016年10月19日仅看到张贴痕迹及右下角的公章，未看到内容，并认为其全部材料分了三次已经寄过去了，能提供的都提供了。
被告对原告的证据质证如下：证据4，所涉2016年7月26日补充邮寄的材料，被告质证认为，该材料与原告陈翠如2016年7月24日邮寄出的复议申请书作为同一份申请，被告经一并审查后认为原告的复议申请需补正后，再作出的补正通知；对证据4所涉的2016年9月23日补充邮寄的材料，被告认为在此之前被告已经发出视为放弃复议申请的告知函，原告的该份材料已超过补正通知所载明的补正期限。被告对原告提供的其他证据三性均无异议。
经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1-3，证据4所涉2016年7月26日所涉材料与被告证据1提供的材料一致，能够证明原告提出案涉行政复议申请的事实，本院予以采信。原告提供的证据4所涉2016年9月23日补充邮寄的材料，能够证明原告于2016年9月23日再次向浙江省政府邮寄相关材料的事实，本院予以采信。原告提供的证据5，对授权委托证明单，为复印件，且授权事项不明，不予采纳；《证明》、《注销户口证明》能够证明陈翠如、马某的关系及马某于2016年9月21日死亡的事实，予以采信，对被告提供的证据2-13，能够证明被告通过EMS、挂号信、委托平阳县有关部门代为送达等方式多次向陈翠如送达案涉浙政复[2016]232号《行政复议申请材料补正通知书》、告知函的事实，本院均予以采信。
经审理查明，2016年7月24日，原告陈翠如，案外人马某以省国土资源厅为复议被申请人向浙江省政府邮寄行政复议申请书，请求撤销省国土资源厅同意将原告耕种的平阳县鳌江镇河滨村滨海农用地转为建设用地的批复；责令省国土资源厅依法查处未批先建违法征用耕地行为，依法责令审计征地补偿安置款专户专储、专款专用账户明细账目，并将案件进展情况告知申请人，并附相关材料。2016年7月26日，浙江省政府收到陈翠如的复议申请，同日，陈翠如再向浙江省政府补充邮寄相关材料，次日，浙江省政府收到该补充材料。2016年7月28日，浙江省政府作出浙政复[2016]232号《行政复议申请材料补正通知书》，载明，“一、你们请求撤销有关滨海农用地块转为建设用地的批复，与责令依法查处未批先建违法征用耕地行为、审计相关耕地补偿安置款账目的行政复议请求，属于不同的行政行为。根据行政复议‘一事一申请’的原则，你们应当针对土地征收行为和请求责令履行法定职责行为分别提出行政复议申请。二、根据你们所附材料，如你们针对浙土字A[2013]-0104号《浙江省建设用地审批意见书》提出行政复议申请，因该批文系由省人民政府作出，你们应当以省人民政府为被申请人提出行政复议的申请。并且，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，你们还应当提供与涉案土地存在利害关系的证明材料，如集体土地使用证、土地承包证等。三、根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十一条规定，申请人认为被申请人不履行法定职责的，应当提供曾经要求被申请人履行法定职责而被申请人未履行的证明材料。如你们认为省国土资源厅未依法履行查处土地违法行为法定职责申请行政复议的，你们应当以省国土资源厅为被申请人，并提供曾经向省国土资源厅要求依法履行查处土地违法行为法定职责而该厅未履行的证明材料。”该补正通知要求陈翠如、马某于2016年8月31日前重新提交行政复议申请材料，并明确告知“无正当理由逾期不补正的，视为放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间，不计入行政复议审理期限”。同日，浙江省政府行政复议机构按行政复议申请书所载地址向原告邮寄上述补正通知，并留有复议申请书所载的联系电话。该邮件EMS投递人员三次投递，均因原告预留电话无人接听、与其同住家属不在指定地址未能投妥，于同年8月4日退回。同年8月8日，浙江省政府再次向原告寄送上述补正通知，均因“地址不详”被退回，在此期间，浙江省政府法制办公室发函至陈翠如所在平阳县政府法制机构，委托当地政府部门代为送达。同年8月16日，浙江省政府又分别通过EMS和挂号信方式向原告再次邮寄案涉补正通知，该EMS邮件经投递人员三次投递，又因原告预留电话无人接听、与其同住家属不在指定地址未能投妥，而挂号信也因多次投递，无人领取被改寄退回。2016年8月17日，平阳县当地政府工作人员向复议申请书载明的另一复议申请人马某留置送达案涉补正通知。同年8月24日，浙江省政府行政复议机构承办人以手机短信方式将上述送达过程告知陈翠如，并重申补正的期限。陈翠如在庭审中自认其手机（号码188××××5816）确实收到该短信，并在庭审中向法庭出示，但辩称因显示发信人号码为外地号码遂未查看短信内容。
2016年9月11日，因陈翠如逾期不补正，也未说明正当理由，浙江省政府作出浙政复[2016]232号告知函，告知陈翠如，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定，视为原告及其共同申请人放弃行政复议申请。上述告知函先后于同年9月12日、9月28日以EMS方式向原告邮寄，均因未能投妥被退回。同年9月12日，平阳县当地政府工作人员将上述告知函向原告留置送达。陈翠如于2016年9月23日再次向浙江省政府邮寄相关材料。
另查明，马某于2016年9月21日死亡。陈翠如在庭审中自认，其复议申请书上所留地址为其常住地址。
本院认为，本案的争议焦点为被告是否履行了行政复议的法定职责。一般而言，复议机关是否履行了复议职责，可从其是否做出了复议决定判断。但本案中，被告确未作出行政复议决定，对此，被告辩称，其通知原告补正，但原告未予补正，遂依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条的规定视为原告放弃了复议申请，故被告已依法履行了处理原告复议申请的法定职责。而原告则认为，其自始至终未收到被告的补正通知，被告在法定期限内未作出复议决定即为未履行行政复议的法定职责。据此，本院认为，本案中，原告的复议申请是否需要补正，补正的通知是否有效送达，原告是否已有效补正，对于判断被告是否履职殊为关键。
1、原告的复议申请是否需要补正。
根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条的规定，行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。本案中，原告的复议请求表述为撤销省国土资源厅同意将原告耕种的平阳县鳌江镇河滨村滨海农用地转为建设用地的批复，责令依法查处未批先建违法征用农耕地行为，依法责令审计征地补偿安置款专户专储专款专用账户明细账目，并将案件进展情况告知申请人。从表述上看，原告的复议申请涉及多个机关、多个行为，明显不清楚，也不符合复议一事一申请的基本规则。被告于2016年7月26日收到原告的复议申请后，于同年7月28日作出补正通知书，针对原告的复议申请进行了详尽的释明、指导，并要求原告于2016年8月31日前重新提交申请。因此，可以认定，被告要求原告补正具有充分的事实依据，并载明了需要补正的事项和合理的补正期限，符合法律规定。
2、补正通知是否已有效送达。
本案事实方面的争点在于案涉补正通知是否已有效送达。
本案中，陈翠如复议申请书上所留地址为其常住地址，但被告向该地址邮寄补正通知4次，而均被退回，在邮寄送达过程中，快递员亦多次拨打陈翠如复议时所留的电话号码，均无果，法律文书邮件改退批条亦显示快递员已按照相关邮件处理规则投递。同时，被告委托当地法制机构在陈翠如所留地址的房屋门上张贴补正通知，但陈翠如在庭审中称仅看到通知张贴的痕迹，未见通知的内容。被告又通过短信的形式向陈翠如告知补正通知的内容，陈翠如在庭审中陈述其确实收到该短信，在庭审中亦向法庭展示了该短信内容，但辩解称因号码为嘉兴号码，故其在复议程序中未查看短信内容。
本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十八条的规定，申请人书面申请行政复议的，可以采取邮寄的方式提出。而根据该条例第十九第（一）项的规定，申请人书面申请行政复议的，应当在行政复议申请书中载明住所情况。公民、法人或者其他组织以邮寄方式申请行政复议，享受便捷的同时，应按照规定准确留有住所地址。就申请人而言，其提起复议申请，一般都具有推进行政复议程序顺利进行的良好意愿，其复议申请书上所留地址一般亦为有效地址，其可凭此地址接收复议文书，复议机关可向该地址邮寄送达各项复议文书，在因特殊事由而发生地址变更时，复议申请人一般会及时向复议机关告知，这是公民珍视其复议权的应有之义。综合本案送达的具体情节及上述法律规定，本院认为被告的邮寄送达构成有效送达，陈翠如未能尽到必要的注意义务，应承担相应的法律后果。
3、被告是否存在未履行法定职责的情形。
陈翠如无正当理由逾期不补正，被告根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条的规定，认定陈翠如放弃行政复议申请，并无不当。因此，原告的复议申请未能有效成立，被告的履职条件未成就，原告诉请确认被告未履行行政复议法定职责违法的诉讼请求没有事实和法律依据，本院不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决如下：
驳回原告陈翠如的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告陈翠如负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。
审 判 长 吴宇龙
审 判 员 廖珍珠
代理审判员 蔡维专
二〇一七年二月七日
书 记 员 曹 琴
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
《中华人民共和国行政复议法实施条例》
第十八条申请人书面申请行政复议的，可以采取当面递交、邮寄或者传真等方式提出行政复议申请。
有条件的行政复议机构可以接受以电子邮件形式提出的行政复议申请。
第十九条申请人书面申请行政复议的，应当在行政复议申请书中载明下列事项：
（一）申请人的基本情况，包括：公民的姓名、性别、年龄、身份证号码、工作单位、住所、邮政编码；法人或者其他组织的名称、住所、邮政编码和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务；
（二）被申请人的名称；
（三）行政复议请求、申请行政复议的主要事实和理由；
（四）申请人的签名或者盖章；
（五）申请行政复议的日期。