河南省新郑市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫0184行初7号
原告刘怀恩，男，汉族，1968年10月2日出生，住河南省中牟县郑庵镇刘圪垱村***号。
委托代理人张喜香。
被告中牟县人民政府，住所地中牟县。
法定代表人潘开名，县长。
委托代理人张万群，中牟县广惠街街道办事处工作人员。
委托代理人刘红卫，河南赵庆利律师事务所律师。
被告中牟县广惠街街道办事处，住所地中牟县新城区。
法定代表人张中锋，主任。
委托代理人李国民，被告中牟县广惠街街道办事处工作人员。
委托代理人刘红卫，河南赵庆利律师事务所律师。
原告刘怀恩诉被告中牟县人民政府、被告中牟县广惠街街道办事处强制拆除房屋及行政赔偿一案，向郑州市中级人民法院提起行政诉讼，郑州市中级人民法院受理后，裁定将本案移交本院审理。本院于2015年4月9日受理后，经审理于2015年9月16日作出（2015）新行初字第16号行政判决书。宣判后原告刘怀恩不服，向郑州市中级人民法院提起上诉，郑州市中级人民法院于2015年12月28日作出（2015）郑行终字第486号行政裁定书，撤销本院（2015）新行初字第16号行政判决书，并发回本院重新审理。本院于2016年1月12日受理后，于1月12日向被告送达了应诉通知书。本院依法另行组成合议庭，于2016年3月22日公开开庭审理了本案。原告刘怀恩及其委托代理人张喜香、被告中牟县人民政府的委托代理人张万群、被告中牟县广惠街街道办事处的委托代理人李国民、二被告共同委托的代理人刘红卫到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告刘怀恩诉称，原告拥有位于中牟县郑庵镇刘圪垱村182号的房屋一处，因政府对刘圪垱村进行城中村改造及学苑路工程项目，原告的房屋及其使用的土地被列为征地拆迁范围。因实施项目建设，原告的上述房屋相继被停水、停电。2012年6月19日上午9点左右，中牟县人民政府及中牟县广惠街道办事处组织相关人员大约一百多人，在没有出示任何执法证件、也没有任何法律手续的情况下，拒绝听取原告亲属的陈述和解释，动用挖掘机将原告的上述房屋强行拆除。原告认为被告在程序不合法、补偿不到位、没有与原告进行充分协商、没有订立安置补偿协议的情况下，对原告的房屋实施强制拆除的行为超越职权，违反法定程序，严重侵犯了原告的合法权益。原告提出没有进行任何评估就对其房屋按照每平方米600元进行补偿，没有签订拆迁安置补偿协议。非法强拆他的房屋时，房屋所在土地已是国有土地，并已纳入城市规划区。请求依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》补偿其各项损失或依法恢复房屋原貌并赔偿相应损失。庭审中提出如果按郑州市人民政府127号文件进行赔偿的话，他的房是框架结构，应该按照900一平方米赔偿，不该按600一平方米的砖混结构进行赔偿，二被告没有按规定进行赔偿。请求：1、确认二被告对原告位于中牟县郑庵镇刘圪垱村182号的房屋强制拆除行为违法；2、本案诉讼费用由被告承担；3、赔偿因违法拆除房屋所造成的损失8916076.30元。
原告依法向本院提交的证据有：1、宅基地证书复印件一份，证明原告系刘圪垱村村民，是本案涉案房屋及宅基地的合法产权人；2、照片六份，证明原告房屋的原貌以及遭强制拆除的情况；3、牟政初（2008）13号宗地图复印件一份，证明原告宅基地及房屋在该图上的位置及土地性质为国有土地，鉴于原告房屋是被告强制拆除行为所致，房屋及有关物品已损毁灭失，致使原告无法举证，按照法律规定此项举证责任应当由被告承担，原告对房屋及物品实际损失作了计算；4、中牟县国土资源局关于刘怀恩申请公开的回复说明、关于对举报闲置土地问题的答复；中牟县城乡规划局关于刘怀恩申请公开的回复；5、牟政出（2008）13号定界图；6、变更过的房屋拆迁损失表一份。
经质证，二被告对原告提交的证据1真实性有异议，提出该证没有正式编号，从发证时间来看是1996年6月15日，那时中牟县郑庵乡人民政府已经变更为中牟县郑庵镇人民政府，该证上加盖的公章仍为中牟县郑庵乡人民政府的印章，该证上显示土地用途为宅基地，即该地土地性质为集体而非国有；对证据2无异议；对证据3提出该证据为复印件，且有些内容看不清，不能证明该宗地图的真实性，不能作为定案的依据，也不能证明涉案土地为国有土地。从原告提供的现有证据来看，原告证据证明原告房屋是建造在集体土地上的，如有拆迁补偿，理应按照集体土地上的房屋进行补偿，根据现实情况，原告提供的集体土地使用证来看，该证是不真实的。此情况下，就不能证明该宅基地使用权人是原告，涉案房屋的所有权人是原告；对证据4提出不能证明原告建造房屋上的土地是国有土地；对证据5提出不能证明原告提到的涉案房屋的性质是在国有土地上，不能按国有土地标准进行赔偿，只能按郑州市人民政府127号文件进行赔偿；对证据6提出是原告自己制作的，没有任何依据，二被告不认可。
经庭审质证，本院对原告提交的证据作如下确认：对证据1予以采信，虽然二被告对该证据提出异议，但未提供相应证据支持；对证据2予以采信；对证据3不予采信，因该证据为复印件，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》中对证据的规定，且内容不清，二被告也不予认可；对证据4、5不予采信，因其内容不完整，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》中对证据的规定，且被告中牟县广惠街街道办事处在其2014年4月30日信访事项处理意见书、2014年7月2日牟惠信（2014）32号《关于刘圪垱村村民刘怀恩反映问题的调查处理意见》等证据中已详细说明该村土地出让的具体情况；对证据6不予采信，因系原告自行制作，没有其他证据相佐证。
被告中牟县人民政府及被告中牟县广惠街街道办事处辩称，1、中牟县人民政府在拆迁过程中没有任何违法之处；2、广惠街街道办事处在拆迁过程中同样也没有任何违法之处，原告所述及要求的赔偿没有事实及法律依据，其诉请依法申请驳回。
二被告共同向本院提交的证据有：第一组，中牟县人民政府牟政文（2008）43号文件，中牟县人民政府关于郑庵镇刘圪垱村改造建设有关问题的批复。说明中牟县村庄改造协调指挥部根据上级有关政府和中牟县的现实情况，将原告刘怀恩所在的刘圪垱村纳入中牟县村庄改造项目，就有关问题向中牟县政府进行请示，中牟县政府经过进行调查、研究后批复，同意刘圪垱村进行改造，并对具体涉及的问题制定了方案；第二组，中牟县刘圪垱村村庄改造建设项目合作协议书一份、中牟县郑庵镇刘圪垱村拆迁安置补偿实施方案二份。证明中牟县政府将刘圪垱村纳入村庄改造项目后，郑州佳和公司作为项目方，与郑庵镇政府及刘圪垱村“村、支”两委三方共同商定最初拆迁安置补偿方案，并将此方案在刘圪垱村村民中广泛征求意见，征得了全村三分之二以上农户的同意，在原拆迁安置补偿方案的基础上进行修改完善，并形成新的方案；第三组，中牟县郑庵镇人民政府关于刘圪垱村村庄改造项目拆迁工作的通告。说明刘圪垱村确定为村庄改造村后，郑庵镇政府就拆迁前期工作就绪后，通知刘圪垱村于2011年9月16日开始拆迁；第四组，关于征收广惠街办事处桃李村、二十里铺村、占李村、马顶堡村、刘圪垱村集体土地的补偿安置意见及关于拟征收广惠街刘申庄村、二十里铺村、占李村、马顶堡村集体土地的补偿意见。说明1、在刘圪垱村拆迁中的补偿情况，2在刘圪垱村拆迁过程中出现刘圪垱村与马顶堡村土地争议，中牟县国土资源局对两村争议土地的处理情况；第五组，中牟县发展和改革委员会牟发改资（2012）20号文件，内容是中牟县发展和改革委员会关于中牟县学苑路工程可行性研究报告的批复。说明中牟县城乡建设管理局根据中牟县的现实情况，为加快中牟县城的建设速度，完善基础设施，经实地勘查、调究、专家评审，决定对学苑路等进行提升改造。就此问题，中牟县城乡建设管理局向中牟县发改委进行请示，中牟县发改委于2012年3月16日予以批复，原告刘怀恩家的房屋同样还在拆迁范围内，应予拆迁；第六组，会议记录一份及刘全林证明各一份，说明学苑路提升改造，刘怀恩家等的房屋在拆迁范围内，对于此次拆迁工作，广惠街办事处非常重视，多次召开会议，进行宣传，并将各拆迁户分包给各个村干部，因为此项改造工程同样也是实实在在的惠民工程，群众对此非常理解，没有异议。刘怀恩的分包干部是原刘圪垱村村委主任刘全林，为此，刘全林做了大量工作，圆满完成了分包户的拆迁前期的各项工作；第七组，1、征用土地及地上附着物补偿计并表一份。2、郑州市人民政府郑政文（2009）127号文件，内容是郑州市人民政府关于调整国家建设征收集体土地青苗费和地上附着物补偿标准的通知。3、中牟县人民政府牟政文（2009）146号文件，内容是中牟县人民政府关于调整国家建设征收集体土地青苗费和地上附着物补偿标准的通知。4、中牟县人民政府牟政文（2010）17号文件，内容是中牟县人民政府、郑州市中牟产业园区管理委员会关于对中牟县行政区域内被征收土地上附着物补偿实施经费包干的通知。5、中牟县人民政府牟政文（2012）39号文件，内容是中牟县人民政府关于印发中牟县2012年新型农村社区（合村并镇）建设拆迁安置实施方案的通知。说明原告刘怀恩家房屋实地测量情况及按什么标准进行补偿的依据及应补偿的具体数额；第八组，1、信访事项处理意见一份。2、中牟县广惠街道办事处牟惠信（2014）32号文件，内容是关于刘圪垱村村民刘怀恩反映问题的调查处理意见。3、2014年7月2日中牟县国土资源局关于刘圪垱村刘怀恩反映问题的情况说明，说明刘怀恩对拆迁没有异议，只是对拆迁补偿有意见，刘怀恩认为其房屋补偿应按国有土地上的房屋标准进行补偿。而现实情况是刘怀恩系刘圪垱村村民，其建造的房屋是建在集体土地上，而非国有土地，理所当然的应按集体土地上的房屋标准进行补偿，刘怀恩要求按国有标准补偿没有事实及法律依据。刘怀恩应得补偿款在广惠街财政账户上存放，刘怀恩可随时领取；第九组，转账支票40204122，证明刘怀恩的补偿款530918元，办事处和村干部曾多次通知刘怀恩领取，至今未领。
经质证，原告认为被告提供的证据第一组至第七组证据是本次强制拆除行为发生之前的相关拆迁材料，第八组证据是本次强制拆除行为发生之后的信访处理材料，均与本案的审理没有关联性。本案审理的焦点和诉请是被告实施强制拆除行为是否合法，被告行政机关为证明其行为的合法性，首先应当提供其具有法定职权的证据，之后应当提供履行本次行政职责的基本事实、法定程序以及适用的法律法规，而被告所提供的证据当中，没有看到上述相关证据，至于这些证据中提到的集体土地征收的问题、国有土地使用权出让的问题、以及所涉项目的立项问题，均可通过其他的法律程序予以审查和评价，所以原告对于这些与本案无关的材料的真实性及合法性不发表具体质证意见。即使被告所提供的八组证据完全真实有效，在没有按照《土地管理法》、《行政强制法》等法律法规所规定的法定强制程序实施的情况下，被告县政府及广惠街街道办事处根本无权对原告的房屋实施拆除。关于第九组证据，原告认为收款人是广惠街街道办事处，如果是给原告的，收款人应该是写刘怀恩，而且该证据是作废的，是一个无用的证据。被告提交的证据与原告房屋被拆除没有直接关系，都是被告单方面的问题，任何协议都应该双方共同达成，原告不予认可。
经庭审质证，本院对二被告证据作如下确认：第一组至第八组证据与本案具有关联性，且取得程序和收集方法合法，可以作为本案定案的依据；第九组证据因票面已注明作废，且原告也未收到该款，本院不予采信。
本院根据以上有效证据及当事人的质证意见，认定以下事实：原告刘怀恩所建房屋位于中牟县郑庵镇刘圪垱村182号。2007年8月23日，中牟县村庄改造协调指挥部、被告中牟县郑庵镇人民政府、郑州佳和置业有限公司、郑庵镇刘圪垱村对中牟县郑庵镇刘圪垱村作出拆迁安置补偿实施方案，该实施方案征得三分之二以上刘圪垱村农户的同意，并由代表（户主）签字按手印认可。2008年4月14日，被告中牟县人民政府作出牟政文（2008）43号《关于郑庵镇刘圪垱村改造建设有关问题的批复》，同意上述拆迁补偿安置方案。2009年5月31日，郑州市人民政府作出郑政文（2009）127号《关于调整国家建设征收集体土地青苗费和地上附着物补偿标准的通知》，中牟县结合实际，调整了青苗费和地上附着物补偿标准。2010年3月19日，郑州佳和置业有限公司以招拍挂的方式竞得中牟县牟政出（2008）13号167673平方米土地，2010年3月26日与中牟县国土局签订《国有土地使用权出让合同》，其中30573.9平方米土地作为村民安置用地，其余国有土地使用权办理为郑州佳和置业有限公司。2011年8月16日，郑州佳和置业有限公司与刘圪垱村村民委员会签订《中牟县郑庵镇刘圪垱村村庄改造建设项目合作协议书》，由郑州佳和置业有限公司对刘圪垱村村庄进行改造，双方对改造中的安置回迁补偿标准、拆迁补偿标准、安置住宅房标准、拆迁安置办法等内容达成一致意见。2011年9月16日，中牟县郑庵镇人民政府作出《关于刘圪垱村村庄改造项目拆迁工作的通告》，公布自2011年9月16日对刘圪垱村开始拆迁。2012年3月，被告中牟县广惠街街道办事处成立，刘圪垱村在被告中牟县广惠街街道办事处辖区。2012年6月19日，被告中牟县广惠街街道办事处配合中牟县建设局执法大队将原告的房屋拆除。被告中牟县广惠街街道办事处按照郑州市人民政府郑政文（2009）127号文件以集体土地标准对原告刘怀恩的房屋进行补偿（房屋面积884.48平方米，其中楼房813.6平方米按砖混结构，每平方米600元，70.88平方米平房按每平方米530元，合计拆迁款530918元，过渡费9600元，搬家费500元，奖金15000元，合计556018元），原告刘怀恩对补偿数额有异议，没有领取保管在被告中牟县广惠街街道办事处的拆迁补偿款。现原告刘怀恩提起诉讼，请求：1、确认二被告对原告位于中牟县郑庵镇刘圪垱村182号的房屋强制拆除行为违法；2、本案诉讼费用由被告承担；3、赔偿因违法拆除房屋所造成的损失8916076.30元。
本院认为，关于原被告争议的原告涉案房屋所在的土地是国有土地还是集体土地，应当按照哪种土地上的房屋补偿问题。原告提出强拆其房屋时所属土地已是国有土地，并已纳入城市规划区，应当按照国有土地上房屋进行补偿。经查，原告于1996年取得集体土地建设用地使用证，2007年制定的刘圪垱村拆迁安置补偿实施方案、2008年被告中牟县人民政府作出的同意拆迁补偿安置方案的批复和2011年郑州佳和置业有限公司与刘圪垱村村民委员会签订《中牟县郑庵镇刘圪垱村村庄改造建设项目合作协议书》均是以刘圪垱村土地为集体土地进行拆迁安置补偿的。被告中牟县人民政府未按照《中华人民共和国土地管理法》等法律法规的规定，报经有权机关批准征地方案，也未对征收土地范围内的刘圪垱村委会和村民进行征地补偿和安置，而在2010年直接将集体土地直接以国有土地挂牌出让给郑州佳和置业有限公司，由郑州佳和置业有限公司进行拆迁安置补偿，该行为虽然违法，但是在2007年被告中牟县人民政府、中牟县人民政府广惠街街道办事处、刘圪垱村委会和三分之二以上村民、郑州佳和置业有限公司协商一致改造刘圪垱村基础上作出的，并未损害村民的合法利益。故仍应按照2007年制定的拆迁补偿安置方案和2011年《中牟县郑庵镇刘圪垱村村庄改造建设项目合作协议书》，对原告的房屋按照集体土地上的房屋进行补偿。原告提出应当按照国有土地上房屋进行补偿的请求，本院不予支持。
关于二被告强制拆除原告房屋的行为是否违法的问题。被告中牟县人民政府作为负责本行政区域的房屋征收与补偿工作的主体，被告中牟县广惠街街道办事处作为具体实施拆除工作的主体，在未同原告达成拆迁协议的情况下，未作出房屋征收决定，也未在拆除原告的案涉房屋前告知原告享有的权利，听取其申辩，二被告强制拆除原告房屋的行为应当被确认违法。原告提出确认二被告强制拆除其房屋行为违法的请求本院予以支持。
关于原告要求二被告赔偿被拆除房屋的损失8916076.30元问题。原告房屋被强拆的损失数额由刘圪垱村村干部和被告中牟县广惠街街道办事处工作人员依据2009年《郑州市人民政府关于调整国家建设征收集体土地青苗费和地上附着物补偿标准的通知》（郑政文（2009）127号）等计算，其中原告被拆房屋中楼房面积813.6平方米按照600元一平方米的砖混结构计488160元，原告提出其房屋应当按照900元一平方米的框架结构计算补偿款，就该楼房的建筑结构二被告未提交相应证据证实，应当承担相应责任，原告的该项请求本院予以支持。原告被拆房屋中的楼房面积813.6平方米，按照900元一平方米的框架结构计732240元，其他70.88平方米平房、围墙、果树等财物仍按照郑政文（2009）127号计算损失计42758元，合计774998元。按照《中牟县郑庵镇刘圪垱村村庄改造建设项目合作协议书》，原告刘怀恩搬家费为500元，过渡费四口人每人每月200元，一年发放一次，已发生的三年从2012年6月19日至2015年6月18日，过渡费为28800元（以后发生的按补偿标准计算），以上损失共计804298元。被告中牟县广惠街街道办事处作为被告中牟县人民政府的下属机关，按照其指示实施行政行为不承担赔偿责任，被告中牟县人民政府作为主管机关应当承担全部赔偿责任。原告要求二被告赔偿其余800余万元经济损失，仅提交了其书写的计算房屋及财物损失的列表，无其他证据佐证，证据不足，本院不予支持。
依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十六条、第六十九条之规定，判决如下：
一、确认被告中牟县人民政府、中牟县广惠街街道办事处强制拆除原告位于中牟县广惠街街道办事处刘圪垱村182号房屋的行为违法。
二、被告中牟县人民政府赔偿原告因房屋被强拆而造成的经济损失共计804298元，于判决生效后一个月内支付。
三、驳回原告刘怀恩的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告中牟县人民政府、被告中牟县广惠街街道办事处负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省郑州市中级人民法院。
审 判 长 郭 磊
人民陪审员 张富彬
人民陪审员 谷瑞霞
二〇一六年五月三十一日
代理书记员 王雪珂