湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）湘行终1118号上诉人（原审原告）：邓迈章，男，1983年11月30日出生，住湖南省平江县。上诉人（原审原告）：邓成祥，男，1987年1月30日出生，住湖南省平江县。被上诉人（原审被告）：平江县人民政府。住所地湖南省平江县城关镇。法定代表人：黄伟雄，该县县长。委托代理人：陈松青，平江县三阳乡乡长助理。委托代理人：严少林，湖南湘杰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：岳阳市人民政府。住所地湖南省岳阳市岳阳大道。法定代表人：刘和生，该市市长。委托代理人：姚华平，岳阳市人民政府法制办工作人员。委托代理人：赖谚辉，岳阳市人民政府法制办工作人员。上诉人邓迈章、邓成祥因与被上诉人平江县人民政府、岳阳市人民政府土地征收行政补偿纠纷一案，不服湖南省岳阳市中级人民法院（2016）湘06行初字21号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院审理查明，邓迈章、邓成祥的父亲邓凡荣家有其本人、妻子李小燕、大儿子邓迈章、大儿媳黄曌、大孙子邓俊元、小儿子邓成祥、小儿媳张佳佳及小孙子邓铭浩，共8人，户籍地均在平江县三阳乡葛藤坪村372号。2007年，106国道改造建设项目拆除邓凡荣户建筑面积288.73平方米的房屋一栋。乡政府与户主邓凡荣签订了房屋拆迁安置补偿协议。2010年8月，邓凡荣、李小燕、邓成祥申请了办理用地手续和集体土地使用权证，建成一栋五层的房屋，建筑面积约640平方米。邓凡荣及邓迈章、邓成祥等共8人均居住在该房屋内，人均居住面积约80平方米。2014年5月，平江县三阳乡葛藤坪村十二组整体征收，未拆迁邓凡荣的房屋。2015年，乡政府经报平江县征收办同意，按106国道改造遗留问题作分户安置，在三阳乡育才东路北侧安置点为邓迈章、黄曌、邓俊元安置了面积128平方米的第32号宗地，规划建筑4层。因邓迈章、邓成祥两兄弟认为平江县政府应当为两人各安置一处宅基地引发本案纠纷，在平江县政府未批准邓迈章、邓成祥的申请后，邓迈章、邓成祥向岳阳市政府申请了行政复议，岳阳市政府于2016年3月14日作出岳政复驳字［2015］67号驳回行政复议申请决定书，驳回了邓迈章、邓成祥的行政复议申请。另查明，平江县政府出台的21号文件中宅基地安置部分第6条规定：子女己单独立户的，父母及祖父母不单独立户安置，随子女居住；未婚子女随父母居住不单独立户；己出嫁女和外出入赘男，户口未迁出本村的，不单独立户，随近亲属居住。原审法院认为，因本案系邓迈章、邓成祥在平江县政府对辖区葛藤坪村整体征收的过程中要求分得两处宅基地未果后引发的纠纷，故应当对邓迈章、邓成祥的申请是否符合相关政策法规进行审查。本案中，邓迈章、邓成祥之父邓凡荣的房屋在2007年因106国道改造建设项目被拆除后，平江县政府在2010年根据邓凡荣户的申请为其户已安置了一宗128平方米的宅基地，当时邓成祥尚未单独立户，不具有取得宅基地的条件，其后与其父邓凡荣共同申请在该宗宅基地上建成了一栋建筑面积为640平方米的房屋，并共同生活居住至今。本次葛藤坪村整体征收，并非安置宅基地的原因，实际上也未对邓成祥与其父现共同居住的房屋进行征拆，而平江县政府为邓迈章安置一宗占地面积为128平方米的宅基地完全是为了解决106国道改造的遗留问题，所以平江县政府的上述安置方案未违反相关政策法规，并无不当。邓迈章、邓成祥认为平江县政府未为其安置两宗宅基地违法的理由不能成立，该院不予采纳。关于邓迈章、邓成祥所提出21号文件不合法，请求原审法院对其合法性进行审查的问题，应当从以下几个方面审查该文件的合法性。第一，是否具有制定权限。行政机关为了执行法律、法规、规章或者实施行政管理，可以制定规范性文件。《中华人民共和国宪法》第八十九条、第九十条第二款，以及第一百零七条、第一百零八条规定，授予乡镇人民政府、县级以上人民政府及其职能部门制定行政规范的职权。据此，本案中平江县政府有权制定涉案的21号文件。第二，是否符合法律保留原则。法律、法规、规章明确规定由权利机关或者上级机关保留的事项，下级行政机关不得制定规范性文件加以规定。涉案的平江县政府21号文件规定的事项并不属于权利机关或上级机关保留事项，故该文件的制定也符合法律保留原则。第三，是否与上位法抵触。21号文件是平江县政府依据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、岳阳市政府16号文件规定，并结合该县实际情况制定，该文件制定的内容与上位法的规定并不冲突。第四，邓迈章、邓成祥所提出21号文件援引的岳阳市政府16号文件已失效，故21号文件适用法律依据不当的主张，因21号文件制定时岳阳市政府的16号文件仍在有效期限内，平江县政府当时予以援引并无不当，虽然现在16号文件已被更新的30号文件所取代，但由于21号文件有关宅基地安置的内容与30号文件也不冲突，所以21号文件也不存在引用的依据不当的问题。第五，是否违反法定程序。21号文件的制定已经平江县政府常务会议审议并报岳阳市政府备案，程序上亦无不当。因此，邓迈章、邓成祥主张21号文件制定不合法的理由不能成立，该院也不予采纳。综上，原审法院依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回邓迈章、邓成祥的诉讼请求。案件受理费50元，由邓迈章、邓成祥负担。上诉人邓迈章、邓成祥不服上述判决，向本院提起上诉称：一、一审法院认定事实不清，证据不足，严重缺乏相关的法律依据，引用法律错误。二、一审法院庭前审查程序违法，忽略庭审辩论和举证质证内容，有失公允。故请求二审法院撤销一审判决，依法撤销平江县人民政府对邓成祥不予安置宅基地的行政决定行为；支持邓迈章、邓成祥一审中全部诉讼主张；对平江县人民政府颁发的《平江县人民政府办公室关于印发的通知》以及《平江县县城规划区集体土地上私人住宅拆迁补偿安置暂行规定》进行合法性审查。被上诉人平江县人民政府口头答辩称：上诉人有无宅基地应当依申请取得，平江县人民政府至今未收到邓成祥的任何申请宅基地报告，不予安置并未剥夺其申请宅基地的权利。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人岳阳市人民政府答辩称：一、本案中上诉人邓迈章、邓成祥所在村集体土地被征收，上诉人作为村集体经济组织成员，享有分配宅基地的权利，但因上诉人邓成祥在未分户时已与父母共同分配到一块宅基地，作为解决106国道改造遗留问题上诉人邓迈章也被安置了一宗宅基地，上诉人的权利已得到保障。二、上诉人称其现在所居住的房屋产权系其父母所有，上诉人邓成祥应单独安排宅基地的理由不能成立。邓成祥虽已成家单独分户，但其与父母共有的宅基地并不低于分户标准，不符合另外分配宅基地的条件。三、上诉人诉称《平江县县城规划区集体土地上私人住宅拆迁补偿安置暂行规定》不合法的理由不成立，原审法院从是否具有制定权限，是否符合法律保留原则，是否与上位法相抵触等方面进行了充分论证，证明其合法性。故请求二审法院驳回上诉，维持原判。双方当事人原审提交并经质证的证据与原审案卷一并移送至本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。二审期间，上诉人邓迈章、邓成祥向法庭补充提交《平江县人民政府办公室关于的补充通知》，拟证明邓迈章、邓成祥符合106国道征地拆迁补偿安置条件。被上诉人平江县人民政府、岳阳市人民政府对上述证据的真实性、合法性均无异议，但对证据的关联性有异议，认为该文件中明确提出2007年4月16日《平江县人民政府办公室关于的补充通知》发布后新分户不进行重复安置，而上诉人邓成祥于2007年4月16日后满22周岁，不满足该文件的安置条件。本院审查认为上诉人邓迈章、邓成祥所提交新证据的真实性、合法性应予确认，但该文件所规定2007年4月16日后新分户不进行重复安置，而上诉人邓成祥2007年未满22周岁，因此对该份证据的关联性不予采信。原审法院认定的其他事实，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点为上诉人邓迈章、邓成祥是否符合分别分得两处宅基地的条件。本案中，邓迈章、邓成祥之父邓凡荣的房屋在2007年因106国道改造建设项目被拆除后，平江县政府在2010年根据邓凡荣户的申请为其户已安置了一宗128平方米的宅基地，当时邓成祥尚未单独立户，不具有取得宅基地的条件，其后与其父邓凡荣共同申请在该宗宅基地上建成了一栋建筑面积为640平方米的房屋，并共同生活居住至今。本次葛藤坪村整体征收，并非安置宅基地的原因，实际上也未对邓成祥与其父现共同居住的房屋进行征拆，而平江县政府为邓迈章安置一宗占地面积为128平方米的宅基地完全是为了解决106国道改造的遗留问题。上诉人即使符合单独分配宅基地的条件，也应按程序向平江县人民政府另行申请。因此，平江县政府上述安置方案未违反相关政策法规，并无不当。邓迈章、邓成祥认为平江县政府未为其安置两宗宅基地违法的理由不能成立，其相关上诉请求本院不予支持。关于上诉人所诉请求本院对平江县人民政府颁发的《平江县人民政府办公室关于印发的通知》以及《平江县县城规划区集体土地上私人住宅拆迁补偿安置暂行规定》进行合法性审查的问题。根据《中华人民共和国宪法》第一百零七条之规定，被上诉人平江县人民政府作为县一级人民政府，为实施行政管理，有制定行政决定的职权。该两份文件是平江县人民政府依据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》以及岳阳市人民政府相关文件，并根据该县实际情况制定的，其内容与上位法的规定并不冲突，文件的制定也不违反相关法定程序，本院对上述文件的合法性予以确认。综上，上诉人邓迈章、邓成祥的上诉请求与本案事实和法律、法规的规定不符，本院依法不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，诉讼程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人邓迈章、邓成祥负担。本判决为终审判决。审 判 长  陈 坚代理审判员  伍玉联代理审判员  葛伟科二0一七年四月二十八日代理书记员汪媛媛