北京市通州区人民法院
行 政 判 决 书
（2018）京0112行初32号
原告北京金龙信诚石材有限公司，住所地北京市通州区聚富苑民族产业发展基地聚和六街2号。
法定代表人姚友好，总经理。
原告委托代理人杜伟，北京顾云律师事务所律师。
原告委托代理人张友伶，北京京云律师事务所律师。
被告北京市规划和国土资源管理委员会，住所地北京市西�区南礼士路60号。
法定代表人张维，主任。
委托代理人雷皓，北京市规划和国土资源管理委员会干部。
委托代理人秦国栋，北京市致宏律师事务所律师。
被告北京市人民政府，住所地北京市东城区正义路2号。
法定代表人陈吉宁，市长。
委托代理人曹信信，北京市人民政府干部。
原告北京金龙信诚石材有限公司（以下简称金龙信诚公司）不服北京市规划和国土资源管理委员会（以下简称市规土委）作出的行政处罚决定和北京市人民政府（以下简称市政府）作出的行政复议决定，于2017年12月1日向本院邮寄行政起诉状，本院立案后，依法向市规土委和市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年3月15日公开开庭审理了本案。金龙信诚公司的委托代理人杜伟、张友伶，市规�委的委托代理人雷皓、秦国栋，市政府的委托代理人曹信信到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2017年7月31日,市规土委作出京规划国土(通)土罚字（2017）第240号《行政处罚决定书》（以下简称《240号处罚决定书》），主要内容如下：经查，金龙信诚公司于2010年7月在未办理用地手续的情况下占用北京市通州区于家务回族乡渠头村(以下简称渠头村)的北京市通州区永乐店地区水产站（以下简称水产站）国有设施农用地建设厂房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四十三条第一款和四十四条第一款的规定；我单位于2017年4月5日依法向你单位进行了告知，你单位未向我分局提出书面陈述或者申辩意见，也未向市规土委进行陈述和申辩。我单位于2017年4月5日依法向你单位进行了听证告知，你单位要求举证听证后，我单位�2017年5月10日召开行政处罚听证会，经听证后，我分局对申请人建议不予采纳。根据《土地管理法》第七十六条第一款的规定，决定处罚如下：责令金龙信诚公司退还在渠头村水产站国有设施农用地上非法占用的19149.79平方米土地（28.72亩），限期拆除其在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。金龙信诚公司不服向市政府申请行政复议，市政府于2017年11月24日作出京政复字（2017）1006号行政复议决定书（以下简称1006号复议决定书），维持市规土委作出的《240号处罚决定书》。金龙信诚公司不服，提起本案诉讼。
金龙信诚公司诉称：在于家务乡政府招商引资背景下，其于2010年7月与北京福润桥投资顾问有限公司（以下简称福润桥公司）签订《场地租赁协议》，约定福润桥公司将其自惠迦泰亨（北京）投资顾问中心（以下简称惠迦泰亨中心）转租的水产站所有的670亩农用地租赁给包括金龙信诚公司在内的多家石材企业，租赁期限自2010年7月1日至2030年6月30日，后金龙信诚公司进驻该地块并实际经营，其建设及经营系经相关政府机关许可批准，其房屋及财产系合法财产，市规土委作出的《240号处罚决定书》认定事实不清，程序违法，处罚错误，请求法院撤销市规土委作出的《240号处罚决定书》和市政府作出的1006号复议决定书。
金龙信诚公司依法向本院提交如下证据：
1.组织机构代码证，证明金龙信诚公司与该案具体行政行为有法律上的利害关系，原告主体适格；
2.合同（4份），证明涉案地块出租延续情况，金龙信诚公司通过多次转租取得涉案土地的合法使用权，相关合同约定了出租方负责申报有关手续用于商业、工业开发，原告在租赁合同中约定了涉案土地的用途是从事石材经营和服务活动；
3.北京市通州区人民检察院检察建议书京通检行建（2016）7号，证明涉案地块的非法使用问题检察院已经介入并发出了建议，依据先刑事后行政的原则，行政审判应当待刑事的结果出来后再进行审理，且该涉案地块的出租方为北京市通州区永乐店地区水产站，申报有关手续应当由其办理；
4.通养殖字（2003）第50号《关于出租永乐店地区水产公司鱼池土地的请示》（以下简称50号请示），证明涉案地块的出租用于工业开发，经过政府部门的允许后获得时任通州区副区长张少田的批示，符合出租条件的土地是出资人的义务，申报手续责任人在永乐店水产公司；
5.建设规划许可证建字第110112201100108号，证明涉案地块被规划建造有关建筑物，市规土委提供的规划已经变更；
6.情况说明，证明2013年9月26日永乐店地区水�站出具说明，澄清了当时石材城项目系政府考察引进的项目，涉案土地有关使用手续应当由政府负责办理。
7.规划图，证明金龙信诚公司系合法使用土地。
市规土委辩称：市规土委作出的《240号处罚决定书》事实清楚，证据充分，法律适用正确，请求法院依法判决驳回金龙信诚公司的诉讼请求，具体理由如下：1.金龙信诚公司具有违法使用土地的事实。金龙信诚公司在未办理用地手续的情况下违法占用土地并进行施工建设系违法使用土地的行为，且违法占用土地的状态始终未消除。2.市规土委具有作出被诉处罚决定书的法定职责。金龙信诚公司违法建设属于违法使用土地，市规土委作为行政主管部门，具有对其进行行政处罚的职责。3.市规土委作出处罚决定的程序合法。市规土委全面了解事实并经责令改正、处罚告知、听证告知程序以后，作出�《240号处罚决定书》。综上所述，市规土委作出的处罚决定认定事实清楚，程序合法，法律依据充分，故请求法院依法驳回金龙信诚公司的诉讼请求。
市规土委在法定期限内向本院提交了如下证据材料，其中事实证据为：
1.《国有土地使用证》，证明金龙信诚公司所占土地类型；
2.《场地租赁合同》，证明金龙信诚公司违法占地事实；
3.金龙信诚公司违法现场负责人刘勇笔录及其提供的相关材料，证明其违法占地事实；
4.《现场勘测笔录》、《土地面积报告书》，证明对金龙信诚公司建设占地进行测绘，确定处罚面积的依据；
5.土地利用总体规划图，证明金龙信诚公司建设占地不符合规划的情况；
6.2010年申请人所占地块影像，证明金龙信诚公司占地建设前地块现状；
7.现场影像资料，证明现场状况；
8.见证人身份证和属地乡镇政府证明，证明见证人身份。
其中程序证据为：
1.京国土（通州）分局立字[2016]第013号立案呈批表，证明市规土委对金龙信诚公司非法占地行为进行了立案；
2.国土资源行政处罚决定延期审批单，证明市规土委依法履行延期程序；
3.国土资源行政处罚告知书京国土（通州）分局告字[2017]第107号和国土资源行政处罚听证告知书京国土（通州）分局听告字[2017]第107号及法律文书送达回证，证明市规土委依法履行告知程序和听证告知程序；
4.行政处罚听证材料：听证材料清单，收文处理单、听证申请书、企业法人营业执照、法定代表人身份证明材料、授权委托书、107号听证告知书及邮寄单、京国土通听字[2017]第2号听证通知书及送达回证、听证公告、授权委托书及身份证�印件、行政处罚听证笔录、行政处罚案件听证报告，证明市规土委依法举行听证程序；
5.《240号处罚决定书》、联系记录、录音光盘、送达回证及张贴现场照片、证明及邮寄单、公告，证明市规土委依法履行送达程序；
6.市政府1006号复议决定书，证明市政府维持市规土委作出的处罚决定书。
其中法律依据为：
1.《土地管理法》第四十三条、四十四条、七十六条，证明市规土委具有作出行政处罚的法定职责；
2.《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条、三十八条、三十九条、四十条，证明市规土委对金龙信诚公司上述非法占地行为进行了询问和调查，并制作《国土资源违法案件询问笔录》的依据；
3.《国土资源行政处罚办法》（中华人民共和国国土资源部令第60号发布），证明市规土委查处、送达程序符�法律规定的依据；
4.《国土资源违法行为查处工作规程》，证明市规土委查处、送达程序符合法律规定的依据；
市政府辩称：经过审查，市规土委作出的《240号处罚决定书》认定事实清楚，程序合法，且复议程序合法，请求法院依法驳回金龙信诚公司的诉讼请求。
市政府在法定期限内依法向本院提交如下证据：
1.行政复议申请书；
2.EMS邮寄信封及收文记录；
证据1-2证明市政府收到原告行政复议申请的情况。
3.行政复议答复通知书及送达回证，证明市政府通知市规土委答复；
4.行政复议答复书及证据目录，证明市规土委答复情况；
5.行政复议决定书及送达回证，证明市政府在法定期限内作出复议决定并向当事人送达复议决定书。
经庭审质证，金龙信诚公司对市规土委�交的事实证据1认可，对证据2至5真实性认可，证明目的不认可，对证据6至8不认可，认为影像资料等内容的真实性无法核实；对市规土委提交的程序证据真实性认可，对其证明目的均不予认可；对市规土委提交的法律依据不认可，认为市规土委无权对其进行行政处罚。金龙信诚公司对市政府提交的证据真实性无异议，但不认可其认定事实和适用法律，对于复议结果不认可。
市规土委和市政府对金龙信诚公司提交的证据1合法性不认可，认为组织机构代码证日期显示已失效；对证据2至5真实性认可，对证明目的不认可，认为不能证明原告系合法建设；对证据6、7不认可。
市规土委与市政府认可对方提交的证据。
本院对上述证据认定如下：金龙信诚公司提交的证据1真实性认可，证据2中的前两份合同能够反映案件的部分背景，本院予以认可�后两份合同与本案无关，对其关联性不认可；证据3真实性认可，但不认可关联性；证据4至7真实性认可，但无法实现其合法使用土地的证明目的。市规土委和市政府提交的《240号处罚决定书》、1006号复议决定书系本案被诉具体行政行为，不能作为证据使用，其他证据符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于提供证据的要求，与本案具有关联性，本院均予以采纳。
经审理查明：2010年7月1日，姚友好与福润桥公司签订《场地租赁协议》，约定将福润桥公司拥有使用权的位于渠头村东侧九德路南侧场院中的第7号场地共计30亩土地租赁给姚友好，从事石材加工生产经营活动等事宜，租赁期限自2010年7月1日起至2030年6月30日止。2011年1月19日，金龙信诚公司依法成立，法定代表人为姚友好。其后，金龙信诚公司在30亩土地上进行厂房建设等。
2016年11月25日，北京市国土资源通州分局（以下简称国土通州分局）依据上级交办对金龙信诚公司涉嫌违法占地进行立案调查；12月19日，国土通州分局进行现场勘测，并制作现场勘测笔录，北京市通州区住房和城乡建设委员会测绘所（以下简称通州测绘所）出具作出土地面积报告书，载明占地总面积19149.79平方米（28.72亩），现场勘测笔录上有刘勇签字；2017年1月24日，国土通州分局作出国土资源行政处罚决定延期审批单，理由为“因案情特别复杂，当事人在外地无法来接受调查，且存在较强的抵触情绪，我局已联系公安、工商等部门调取相关信息，但短期内无法完成调查取证工作”；3月21日，国土通州分局对金龙信诚公司进行调查询问形成询问笔录，金龙信诚公司的合作方刘彪（即刘勇）接受询问，在授权委托情况一节，刘彪表述“不能（代表金龙信诚公司�受调查），我了解该公司占地建设投资情况，但是姚友好未对我授权，只是让我协助贵局了解公司占地建设情况。我在该公司负责帮忙腾退剩余石材，与金龙信诚公司是合作关系。”在占地建设使用情况一节，刘彪表述“（金龙信诚公司）2010年7月开始在租赁30亩土地上进行建设，到2011年6月，建成厂房1栋，建筑占地面积17000平方米，宿舍楼1栋，约450平方米，办公用房1栋，约500平方米，另有一排宿舍，约200平方米，其余为地面道路、空地硬化，总共建设面积约为20000平方米。”
4月5日，国土通州分局作出《处罚告知书》和《听证告知书》；同日，金龙信诚公司提交《听证申请书》，认为国土通州分局拟作出的处罚决定存在认定事实不清，适用法律错误，程序违法，超越职权等问题；4月24日，市规土委作出听证公告，公告听证时间、地点等；5月10日，国土通�分局举行公开听证，金龙信诚公司和案件的经办机构参加听证；在听证中，金龙信诚公司的申辩意见主要有三点：一是金龙信诚公司因政府招商引资而进行投资，根据《50号请示》进行建设，并取得了时任通州区人民政府党委书记的批示，并非未经批准进行建设，二是对市规土委的执法目的和动机不认可，借用执法干预拆迁，三是对市规土委提交的证据不认可，尤其对刘彪的调查询问的合法性不认可，认为刘彪并未取得金龙信诚公司的授权，调查程序违法；经办机构的意见为：一是任何人和单位使用土地进行建设，必须经县级以上人民政府审批，金龙信诚公司并未依法进行审批，其建设使用土地不符合土地利用总体规划，是客观事实，二是本次行政处罚与拆迁无关，三是刘彪是现场管理人，作为知情人接受询问，经办机构对涉案地块的现场使用情况与卫星影像进行对比，刘彪陈述的事实与经办机构调取的证据一致，符合事实；5月19日，市规土委作出《行政处罚案件听证报告》，在问题分析一节，写明金龙信诚公司不能提供《50号请示》，目前无法获知该请示的具体内容，但从发文单位名称初步判断，该请示不属于金龙信诚公司占地建设行为的合法审批手续；因该案询问笔录中记载的被询问人刘彪的身份并非公司法定代表人、代理人，不能作为金龙信诚公司对违法占地行为的自认证据（可以作为一般证言），需注意结合其他事实证据材料，形式证据链，以证明金龙信诚公司违法占地行为确凿；在处理意见一节，经听证会组成人员讨论后，提出以下意见：一是金龙信诚公司申辩事实和依据不能证明其占地行为合法，建议不予采纳，二是案件经办机构拟作出的行政处罚决定符合相关法律规定，建议维持，另外建议针对金龙信诚公�提出的申辩理由，按照相关法律规定做好证据采集、固定工作，做好应对下一步行政复议或诉讼的准备工作。
2017年7月31日，市规土委作出《240号处罚决定书》；8月1日，市规土委向金龙信诚公司邮寄送达《240号处罚决定书》，并向金龙信诚公司的委托代理人杜伟邮寄送达，同时通过手机短信告知姚友好、杜伟邮寄情况；8月2日，市规土委将《240号处罚决定书》张贴至金龙信诚公司处，北京市通州区于家务回族乡人民政府（以下简称于家务政府）的两名工作人员进行现场见证，并拍照、签字确认；8月9日市规土委在人民法院报向金龙信诚公司公告送达《240号处罚决定书》。
2017年9月25日，金龙信诚公司向市政府提出行政复议申请；市政府于9月27日收到申请书，并于9月30日受理金龙信诚公司的行政复议申请，依法向市规土委发送行政复议答复通知书；10月7日，市规土委收到行政复议答复通知书，并于10月17日提交答复及相关证据材料；2017年11月24日，市政府作出1006号复议决定书，于11月27日向金龙信诚公司及市规土委送达，金龙信诚公司于11月28日收到1006号复议决定书。
另查，涉案土地属于水产站所有，水产站共有土地700余亩，于2003年承包给北京飞马纸业有限公司，北京飞马纸业有限公司于2008年将土地转租给慧迦泰亨中心，2010年慧迦泰亨中心将其中的670亩土地租赁给福润桥公司，而后福润桥公司将670亩土地分别租赁给包括金龙信诚公司在内的其他商户；在慧迦泰亨租赁期间，水产站于2009年12月22日取得《国有土地使用证》，载明土地使用权人为水产站，地类（用途）为设施农用地，使用权类型为划拨，使用权面积为426231.65平方米；2011年3月28日，因欲建设养牛场，水产站取得建设工程规划许可证及附件�载明建设项目名称为1#职工倒班宿舍等12项，建设规模为262880平方米，有效期为两年；水产站自述后因突发疯牛病等因素，未正式建厂生产，引进东五环石材项目。
又查，市规土委针对福润桥公司承租的670亩土地上的其他商户北京市宏泰永成石业有限公司、北京康正文盛石材有限公司、北京盛达建成建筑材料有限公司、北京金时万丰装饰有限公司、北京建好宏业石材有限公司等均作出了行政处罚决定，并于2016年12月29日集中对各承租商户所占用的土地进行现场勘测。本院于2017年12月1日作出（2017）京0112行初119号、（2017）京0112行初120号、（2017）京0112行初121号、（2017）京0112行初122号、（2017）京0112行初123号行政判决书，判决驳回原告（承租商户）的诉讼请求。
再查，《设立通知》载明：“……经报中央编办批准，市政府决定：设立规土委，列入�政府组成部门……不再保留北京市规划委员会、北京市国土资源局……”。《公章使用通知》载明：“……2016年7月29日，规土委成立并挂牌。……现将原北京市规划委员会和原北京市国土资源局公章及相关专用印章使用有关事宜通知如下：自2016年7月30日开始，启用规土委名称，原北京市规划委员会和原北京市国土资源局公章及专用印章作为新机构代章使用，代章使用审批流程和权限，继续沿用原北京市规划委员会和原北京市国土资源局相关规定……”。
本院认为，根据《土地管理法》第四条、第五条和第六十六条的规定，国家实行土地用途管制制度，国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作，县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定，县级以上人民政府土地�政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。据此，市规土委对本市范围内的土地违法行为有进行调查处理的职权。根据《行政复议法》的规定，市政府作为市规土委的本级人民政府，具有作出1006号决定书的法定职责。
关于行政复议程序，各方当事人均无异议，经本院审查亦无违法之处，本案的争议焦点在于金龙信诚公司在其租赁的国有设施农用地上建设厂房的行为是否构成违法占地以及市规土委的行政执法程序是否合法。
根据《土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续；第七十六条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以�人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。本案中，涉案土地为国有土地，其地类（用途）为设施农用地，规划为一般农用地，金龙信诚公司通过租赁的方式取得涉案土地的使用权，但其改变土地使用用途，进行厂房建设，未办理农用地转用审批手续，构成违法占地，其所主张的《50号请示》、建设工程规划许可证及附件等并非法律规定的合法用地手续，且其针对主体均为水产站，并非金龙信诚公司，不构成阻却其非法占地建设的正当事由。
关于市规土委向刘彪进行询问调查以及现场勘测合法性的问题，本院认为根据国土资源部令第60号《国土资源行政处罚办法》以及《国土资源违法行为查处工作规程》的相关规定，针对违法行为立案后，国土资源主管部门应当及时组织调查取证，有权要求被调查的单位或者个人提供有关文件和资料，并就与案件有关的问题作出说明，询问当事人以及相关人员，进入违法现场进行检查、勘测、拍照、录音、摄像，查阅和复印相关材料以及依法可以采取的其他措施，当事人拒绝调查取证或者采取暴力、威胁的方式阻碍国土资源主管部门调查取证的，国土资源主管部门可以提请公安机关、检察机关、监察机关或者相关部门协助，并向本级人民政府或者上一级国土资源主管部门报告。现场勘测应当告知当事人参加，当事人拒绝参加的，不影响勘测进行，但可以邀请案件发生地村（居）委会等基层组织相关人员作为见证人参加。本案中尽管刘彪未取得金龙信诚公司的书面授权，但从刘彪本人陈述中可知金龙信诚公司口头授权其协助市规土委了解占地建设情况，其知晓并清楚金龙信诚公司的占地建设情况，经市规土委核对现场使用情况和卫星影像等，与刘彪陈述一致，故采信刘彪的陈述，尽管金龙信诚公司提出听证申请，但在听证过程中金龙信诚公司仅针对授权形式提出异议，并未提供有力证据否认刘彪陈述内容的客观真实性，且《行政处罚案件听证报告》中已注明此询问笔录不能作为当事人自认证据，但可以作为一般证言，故市规土委结合刘彪陈述、现场调查及卫星影像等证据，认定金龙信诚公司存在违法占地行为，证据确凿。关于现场勘测一节，市规土委采用集中勘测的方式进行，其勘测结果�刘彪陈述及《场地租赁合同》相互印证，本院对此不持异议。
关于市规土委作出《240号处罚决定书》程序是否合法的问题，根据《处罚办法》和《工作规程》相关规定，国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定，作出行政处罚决定之前应当制作《处罚告知书》、《听证告知书》，当事人有权进行陈述、申辩和听证，并依法送达当事人。本案中，市规土委立案后于法定期限内作出《240号处罚决定书》，并依法制作《处罚告知书》《听证告知书》，金龙信诚公司在规定期限内提出了申辩意见及申请行政复议，其陈述、申辩和听证、行政复议的权利得到保障，故本院认定其执法程序合法。
综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告北京金龙信诚石材有限公司的诉讼请求。
案件受理费五十元，由原告北京金龙信诚石材有限公司负担（已交纳）。
如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。
审 判 长 佟艳艳
审 判 员 郭 伟
人民陪审员 胡晓波
二〇一八年五月十一日
法官 助理 郭伟娜
书 记 员 管 骄