四川省乐山市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）川11行终27号上诉人（原审原告）：深圳市恒大粮油销售有限公司，住所地深圳市福田区梅林街道梅林路卓越梅林中心广场（南区）A座802室，统一社会信用代码91440300319391760W。法定代表人：张弘，该公司总经理。委托诉讼代理人：邓付星，男，该公司员工。委托诉讼代理人：王洪武，重庆百君（成都）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：乐山市食品药品监督管理局，住所地四川省乐山市市中区学堂山路688号，统一社会信用代码11511000008550824Y。法定代表人：王开强，该局局长。委托诉讼代理人：蒲震宇，男，该局工作人员。委托诉讼代理人：杜宏，男，该局工作人员。原审第三人：北京华联综合超市股份有限公司乐山分公司，住所地四川省乐山市市中区凤凰路南段211号，统一社会信用代码915111007866610886。负责人：徐志敏。上诉人深圳市恒大粮油销售有限公司（以下简称恒大粮油公司）因与被上诉人乐山市食品药品监督管理局（以下简称市食药监局）、原审第三人北京华联综合超市股份有限公司乐山分公司（以下简称华联公司）食品行政处罚一案，不服四川省峨眉山市人民法院（2017）川1181行初80号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年1月22日受理后依法组成合议庭，于2018年1月30日、2018年3月7日公开开庭审理了本案。上诉人恒大粮油公司的委托诉讼代理人王洪武，被上诉人市食药监局的负责人王开强及该局委托诉讼代理人蒲震宇、杜宏到庭参加诉讼，原审第三人华联公司经本院传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明：恒大粮油公司系“恒大兴安芥花籽橄榄油（食用调和油）”的生产厂家，市食药监局根据举报人范某“关于北京华联综合超市股份有限公司乐山分公司销售不安全食品之申诉/举报函”提供的线索，于2016年8月9日对位于乐山市市中区凤凰路南段211号的华联公司超市进行了现场检查，在货架上发现“恒大兴安芥花籽橄榄油（食用调和油）”6瓶，（净含量：5L，条码：6935766550039），在仓库门口发现上述产品4瓶。当日，市食药监局执法人员对上述“恒大兴安芥花籽橄榄油（食用调和油）”进行了扣押并提取了相关证据材料。2016年8月10日，市食药监局对华联公司涉嫌违反《中华人民共和国食品安全法》第六十七条第一款第九项的违法行为予以立案调查。经调查，市食药监局于2017年1月20日向华联公司送达行政处罚告知书，告知拟对华联公司经营涉案预包装食品“恒大兴安芥花籽橄榄油（食用调和油）”标签不符合《中华人民共和国食品安全法》第六十七条规定的违法行为处警告、没收违法所得51.2元、罚款27500元的行政处罚。华联公司在法定期限内提出听证申请，市食药监局于2017年2月7日召开听证会。2017年2月16日，市食药监局向华联公司送达乐食药监食罚〔2017〕31号行政处罚决定书，认定华联公司经营涉案预包装食品“恒大兴安芥花籽橄榄油（食用调和油）”标签不符合《中华人民共和国食品安全法》第六十七条规定且未严格遵守进货查验记录制度，依照《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第一款第二项、第一百二十六条第一款第三项和《四川省食品行政处罚裁量基准》第十条的规定，决定对华联公司处以警告、没收违法所得51.2元、罚款27500元，合计罚没款27551.2元的行政处罚。2017年3月1日，华联公司缴纳了罚没款27551.2元。原审原告恒大粮油公司对该行政处罚决定不服，遂诉至原审法院请求：撤销原审被告市食药监局作出的乐食药监食罚〔2017〕31号行政处罚决定，本案诉讼费用由原审被告承担。庭审中，恒大粮油公司委托诉讼代理人对行政处罚决定书中载明的涉案货值金额4876元未提出异议。另查明：市食药监局在华联公司超市现场检查中查获的“恒大兴安芥花籽橄榄油（食用调和油）”产品有两种标签，其中一种标签正面用文字标注有“恒大兴安”、“放心粮、放心油”、“非转基因黄金产地”、“芥花籽橄榄油”、“食用调和油”，其中“恒大兴安”、“芥花籽橄榄油”、“食用调和油”用大号字体作显著标注。标签正面右上角标示有橄榄果和芥花籽图案，标签侧面“配料”标注为：“一级芥花籽油特级初榨橄榄油”，但有关橄榄油的产地、具体含量没有标注。另一种标签正面用文字标注有“恒大兴安”、“放心粮、放心油”、“非转基因黄金产地、双低芥花籽”、“芥花籽橄榄油”、“食用调和油”，其中“恒大兴安”、“芥花籽橄榄油”用大号字体作显著标注。标签正面右上角标示有橄榄果和芥花籽图案，标签左侧标示有“采用一级双低芥花籽油和地中海特级初榨橄榄油精制而成，营养丰富，均衡，食用安全，放心”，标签右侧面“配料”标注为：“一级芥花籽油特级初榨橄榄油”，但有关橄榄油的具体含量没有标注。一审法院认为：市食药监局具有对乐山市行政区域内食品安全进行监督管理和做出相应行政处罚的法定职权。本案中，从华联公司销售的“恒大兴安芥花籽橄榄油（食用调和油）”的标签来看，该产品在标签上以字体、文字说明等方式突出了“芥花籽”、“橄榄”，在配料表中显示所用配料为“一级芥花籽油特级初榨橄榄油”，标签正面右上角橄榄果和芥花籽图案的比例分配也明显是橄榄果面积占优，其中一种标签还在左侧标示有“采用一级双低芥花籽油和地中海特级初榨橄榄油精制而成，营养丰富，均衡，食用安全，放心”内容，该做法显而易见的是向消费者强调该产品中添加了芥花籽油和橄榄油的配料，并给消费者造成一种橄榄油成分占优的心理暗示，本身实际上就是强调“橄榄油”在该产品中的价值和特性。恒大粮油公司生产的“恒大兴安芥花籽橄榄油（食用调和油）”未在产品标签上对橄榄油的添加量或在成品中的含量进行标注，违反了GB7718-2011《预包装食品标签通则》第4.1.4.1强制性规定。同时，《食品安全国家标准管理办法》（卫生部令第77号）第三十四条规定，卫生部负责食品安全国家标准的解释工作。食品安全国家标准的解释以卫生部发文形式公布，与食品安全国家标准具有同等效力。根据上述规定，全国粮油标准化技术委员会油料及油脂分技术委员会并不具有对食品安全国家标准作出解释的法定职权。因此，该委员会在相关回复中就橄榄油是否属于GB7718所述的“有价值、有特性”的配料所作解释不具有法律效力。综上事实和理由，恒大粮油公司认为其产品符合GB7718-2011《预包装食品标签通则》第4.1.4.3“食品名称中提及的某种配料或成分而未在标签上特别强调，不需要标示该种配料或成分的添加量或在成品中的含量。”的规定，故不需标示橄榄油的添加量或在成品中的含量的主张不能成立，一审法院不予采纳。华联公司作为经营者销售该产品，违反了《中华人民共和国食品安全法》第六十七条第一款第九项“预包装食品的包装上应当有标签，标签应当标明下列事项：…（九）法律、法规或者食品安全标准规定应当标明的其他事项。”之规定，市食药监局认定其属于经营标签不符合《食品安全法》规定食品的违法行为结论并无不当。同时，市食药监局在调查中还查明华联公司存在未在产品进货等记录上详细记录产品生产日期等信息的行为，该行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第五十三条第二款“食品经营企业应当建立食品进货查验记录制度，如实记录食品的名称、规格、数量、生产日期或者生产批号、保质期、进货日期以及供货者名称、地址、联系方式等内容，并保存相关凭证。”的规定，属于未按规定遵守进货查验记录制度的违法行为。本案中，市食药监局对进入流通环节食品安全进行监督管理，属于在职责范围内开展行政执法活动。华联公司作为从事预包装食品销售等经营活动的企业，应当依照国家法律、法规和食品安全标准从事经营活动，保障食品安全。被告在执法检查中发现第三人销售的“恒大兴安芥花籽橄榄油（食用调和油）”产品标签存在违反《中华人民共和国食品安全法》的情况，并予以立案调查。根据调查情况，查明华联公司销售的上述产品标签内容违反了《中华人民共和国食品安全法》第六十七条第一款第九项规定，存在食品安全违法行为。同时，市食药监局还查明华联公司存在未在产品进货等记录上详细记录产品生产日期等信息的违法行为。上述调查程序合法，违法事实认定清楚。市食药监局根据查明的涉案产品货值金额4876元和违法所得金额51.2元，据此对第三人作出警告、没收违法所得51.2元、罚款27500元的处罚决定，符合《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第一款第二项“违反本法规定，有下列情形之一的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证：…（二）生产经营无标签的预包装食品、食品添加剂或者标签、说明书不符合本法规定的食品、食品添加剂；”和第一百二十六条第一款第三项“违反本法规定，有下列情形之一的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门责令改正，给予警告；拒不改正的，处五千元以上五万元以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证：…（三）食品、食品添加剂生产经营者进货时未查验许可证和相关证明文件，或者未按规定建立并遵守进货查验记录、出厂检验记录和销售记录制度；”之规定，罚款金额也在法律规定的幅度范围内，处罚结果并无不当。综上事实和理由，市食药监局作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，处罚结果适当。恒大粮油公司要求撤销该处罚决定的主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审法院作出如下判决：驳回深圳市恒大粮油销售有限公司的诉讼请求。本案受理费50元，由深圳市恒大粮油销售有限公司负担。上诉人恒大粮油公司上诉称：1.一审认定事实错误。被诉行政处罚决定认定上诉人生产的“恒大兴安芥花籽橄榄油（食用调和油）”系不符合《食品安全法》规定的食品缺乏事实和法律依据。首先，没有证据证明上诉人的上述产品违反GB7718-2011《食品安全国家标准预包装食品标签通则》的情形。被上诉人在实施行政处罚的过程中，并没有委托相关的检验机构进行检验，也没有任何的检验报告来证明，故被上诉人的31号行政处罚缺乏事实依据；其次，GB7718-2011是国家强制技术标准（而非法律），对一项技术标准的解释，应当由制定和颁布它的机构来解释，行政机关无权自行解释。一审判决一方面据此认为全国粮油标准化技术委员会油料及油脂分技术委员会并不具有对食品安全国家标准作出解释的法定职权，一方面又自行对什么是“有价值、有特性”进行解释，这显然有越权之嫌。2.一审判决认定被上诉人作出的行政处罚决定适用法律正确，处罚适当属于认定错误。一审判决在没有证据证明上诉人的产品存在违反国家标准的情况下，适用《食品安全法》第一百二十五条第一款第二项是错误的。即使上诉人的产品存在违反了GB7718-2011第4.1.4.1条的规定的情形，也应当属于是不具有安全问题的瑕疵，责令改正即可。3.该行政处罚决定的程序错误。该处罚决定的相对人是北京华联综合超市股份有限公司乐山分公司，而分公司显然不是行政处罚法第三条规定的“公民、法人或其他组织”，不具备独立的主体资格。一审没有对原审第三人的诉讼主体资格进行认真审查，没有列北京华联综合超市股份有限公司为诉讼主体，显然程序上也是错误的。综上，上诉人请求二审人民法院：1.撤销（2017）川1181行初80号行政判决，并依法改判支持上诉人的诉讼请求；2.诉讼费由被上诉人承担。被上诉人市食药监局辩称：1.上诉人认为标签是否规定需要专业中介机构认定系错误理解，被上诉人可对其标签违法行为直接认定，无需通过中介结构检测认定。被上诉人认定案涉产品系不符合《食品安全法》规定的食品依据充分。2.被上诉人作出的处罚决定适用法律正确，涉案产品标签并非仅仅是瑕疵问题；3.依法设立并领取营业执照的法人的分支机构可被处以行政处罚。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。原审第三人华联公司未到庭陈述意见。二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品药品监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。”和《乐山市人民政府办公室关于印发乐山市食品药品监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（乐府办发〔2013〕28号）有关“将市工商局承担的流通环节食品安全监管职责划入市食品药品监管局”的规定，市食药监局具有对乐山市行政区域内食品安全进行监督管理和做出相应行政处罚的法定职权。结合本案当事人的诉辩意见，本院对案涉争议焦点逐一评析如下：（一）关于被诉行政处罚决定事实认定的问题。本案当事人就事实认定方面主要在以下三个方面存有争议，即对于食品标签是否违法的认定是否必须经专业中介机构检验，橄榄油是否属于“有价值有特性”的配料，案涉食品标签中是否对橄榄油进行了特别强调？首先，上诉人主张被上诉人在实施行政处罚的过程中，应当委托检验机构对上诉人的产品是否违反GB7718-2011《食品安全国家标准预包装食品标签通则》进行检验并出具相应的检验报告。被上诉人主张只有必须通过技术手段检测的营养成分、有效成分、有毒有害成分等涉及理化安全等“数据类”指标才需进行检验，而通过直接感官、法律推定、逻辑推理和生活经验就能认定的项目并不需要检验。本院认为，案涉食品标签上以图形、字体、文字说明等方式是否对某些配料或成分进行突出强调，以及是否在食品标签中标示了配料的含量等系行政机关在执法过程中根据食品标签内容、结合直接感官、逻辑推理、生活经验及相关规定可判断的事项，故本案争议的事实问题并非属于必须经由专门检验机构进行判断的范畴。其次，所谓“有价值、有特性的配料”，是指对人体有较高的营养作用，配料本身不同于一般配料的特殊配料。通常理解，此种配料的市场价格、营养成分应高于其他配料。一般而言，橄榄油的营养作用、市场价格均高于芥花籽油。案涉恒大兴安芥花籽橄榄油（食用调和油）中如果添加了橄榄油，相较于芥花籽油而言，可以认定橄榄油是“有价值、有特性的配料”。最后，案涉“恒大兴安芥花籽橄榄油（食用调和油）”的标签来看，该产品在标签上以字体、文字说明等方式突出了“芥花籽”、“橄榄”，在配料表中显示所用配料为“一级芥花籽油特级初榨橄榄油”，标签正面右上角橄榄果和芥花籽图案的比例分配也明显是橄榄果面积占优，其中一种标签还在左侧标示有“采用一级双低芥花籽油和地中海特级初榨橄榄油精制而成，营养丰富，均衡，食用安全，放心”内容，该做法显而易见的是向消费者强调该产品中添加了芥花籽油和橄榄油的配料，并给消费者造成一种橄榄油成分占优的心理暗示，突出强调了“橄榄油”在该产品中的价值和特性。（二）关于被诉行政处罚决定适用法律是否正确的问题。《食品安全法》第二十六条第四项规定，食品安全标准应当包括对与食品安全、营养有关的标签、标识、说明书的要求。GB7718-2011《预包装食品标签通则》第4.1.4.1规定，如果在商品标签或者食品说明书上特别强调添加了或含有一种或多种有价值、有特性的配料或成分，应表述强调配料成分的添加量或在成品中的含量。案涉“恒大兴安芥花籽橄榄油（食用调和油）”产品标签，以图形、字体、文字说明等方式突出了“橄榄”二字，强调了该食用调和油添加了橄榄油的配料，向消费者强调该产品添加了橄榄油的配料，但却未标示橄榄油的添加量，属于违反食品安全标准的行为。据此，被诉行政处罚决定书认为华联公司经营涉案预包装食品“恒大兴安芥花籽橄榄油（食用调和油）”标签不符合《中华人民共和国食品安全法》第六十七条规定且未严格遵守进货查验记录制度，适用《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第一款第二项、第一百二十六条第一款第三项和《四川省食品行政处罚裁量基准》第十条的规定，对华联公司处以警告、没收违法所得51.2元、罚款27500元，合计罚没款27551.2元的行政处罚，前述法律适用并无不当。（三）关于被诉行政处罚决定对分公司进行处罚是否程序错误的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条规定，人民法院审理行政案件，本法没有规定的，可适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第五十二条第五项规定，民事诉讼法第四十八条规定的其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，包括依法设立并领取营业执照的法人的分支机构。因此，法人依法领取了营业执照的分支机构作为其他组织可以成为行政处罚对象。综上所述，上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人深圳市恒大粮油销售有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 易晓芸审 判 员 钟小红审 判 员 罗喆予二〇一八年三月七日法官助理 杨媛媛书 记 员 朱蕾汀附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《最高人民法院关于适用的解释》第一百条人民法院审理行政案件，适用最高人民法院司法解释的，应当在裁判文书中援引。人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。