浙江省诸暨市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙0681行初185号
原告章海苗，男，1978年5月28日出生，汉族，住诸暨市。
委托代理人俞静尧，浙江海浩律师事务所律师。
被告诸暨市江藻镇人民政府，住所地诸暨市江藻镇泥沙埠村。
法定代表人宋增民，镇长。
委托代理人陈大栋，浙江卓颂律师事务所律师。
第三人诸暨恒义房屋拆迁有限公司，住所地诸暨市江藻镇渔江村149号。
法定代表人陈嘉伟。
原告章海苗诉被告诸暨市江藻镇人民政府（以下至判决书主文前简称江藻镇政府）行政强制及行政赔偿一案，原告于2016年4月28日向本院提起行政诉讼。本院于同年5月3日立案后，于5月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因诸暨恒义房屋拆迁有限公司（以下至判决书主文前简称恒义拆迁公司）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加本案的诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年9月14日公开开庭审理了本案。原告章海苗及其委托代理人俞静尧，被告江藻镇政府的副镇长徐建峰及其委托代理人陈大栋到庭参加诉讼。第三人恒义拆迁公司经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年9月底，被告未经原告同意，擅自拆除原告位于诸暨市江藻镇壁玉村的一块广告牌。
原告章海苗诉称：2008年，原告通过与江藻镇壁玉村经济合作社签订户外广告租地协议，设置1处户外广告设施，有偿使用其土地，后一直合法经营。但该广告设施被被告强制拆除，给原告造成巨大的经济损失。根据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，被告既不具有自行强制拆除行为的法定职权，也没有实施强制拆除所必需遵循的有关法定程序，属于实体违法和程序违法，其实施的强制拆除行为严重违法。
《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第三十六条规定，“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：…（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；…（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定，“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”因此，被告应当赔偿原告经济损失，包括该广告牌的实际价值以及发布广告可获得的经营收益损失。请求法院：一、判决确认被告拆除原告设置在诸暨市江藻镇壁玉村一块广告牌（单立柱）的行政行为违法；二、判令被告赔偿经济损失706851元。庭审中，原告将第二项诉讼请求变更为：要求赔偿经济损失256851元。
原告章海苗在起诉时向本院提交了以下证据：
1、合同复印件一份，用以证明原告所有的广告牌系有偿、合法用地，其设置广告牌的行为合法；
2、照片复印件一份，用以证明拆除前涉案广告牌存在的事实；
3、广告设施成本造价表一份，用以证明涉案广告牌的实际造价。
被告江藻镇政府辩称：
一、被告没有实施对原告广告牌拆除的行为，该广告牌系原告自行委托他人拆除的。拆除高速公路沿线广告牌是省委、省政府从高速行车安全和规范土地利用所部署的全省集中统一行动。因原告在未经行政许可的情况下，通过与壁玉村经济合作社签订土地租赁合同的方式在粮田上设置了广告牌，该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国公路法》等法律、法规的相关规定，属于违法行为。为此，被告根据统一部署，在2014年9月19日向原告发送了通知，催促其在2014年9月23日前自行拆除广告设施。原告认识到自己的错误，自愿拆除广告牌。之后，章某为原告完成了广告牌的拆除任务，章某和原告还共同到恒义拆迁公司领取了拆除费用，章某同时将其领取的款项交付给了原告。被告认为，该广告牌的拆除，并非是被告实施的强拆行为，而是经协商后由原告自行委托他人拆除的。
二、原告要求给予国家赔偿的诉请缺乏事实依据和法律依据。行政机关承担国家赔偿责任的前提是行政行为违法，《中华人民共和国国家赔偿法》第五条规定，“属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：……（二）因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的”。因被告并未作出违法的行政行为，国家赔偿的前提并不存在，故原告无权诉请要求给予国家赔偿。
三、本案因涉及二个行政行为，需分案诉讼。退一步讲，即使被告实施了对该广告牌的拆除行为，因本案涉及二个行政行为，按照行政诉讼法司法解释的相关规定，原告须分案诉讼。现原告合并在一起提起诉讼，不符合该解释的规定，应依法驳回。
综上，被告认为，原告提供的证据既不足以证实被告实施了对涉案广告牌的拆除行为，也不能证实由于被告的行为致其受到了实际损失，原告要求确认行为违法并给予国家赔偿的诉请不应得到支持。即使该广告牌是被告拆除也需分案起诉。故请求法院在查明事实的基础上，依法驳回原告的诉讼请求或驳回其起诉。
被告江藻镇政府在举证期限内向本院提交了以下证据、依据：
1、通知一份，用以证明2014年9月19日，被告根据省委省政府的相关部署，通知原告至2014年9月23日止，对于高速公路沿线的非法构筑物（广告设施）应自行拆除，逾期不自行拆除，镇政府将组织强行拆除的事实；
2、诸暨市“无违建”创建工作领导小组办公室《关于加快推进高速公路沿线广告设施整治工作的函》及《诸暨市高速公路沿线广告设施整治情况汇总表》、诸暨市控违拆违专项整治工作领导小组办公室《关于我市境内高速公路及省道沿线非法构筑物（广告设施）整治工作的紧急通知》及《关于明确高速公路沿线广告设施整治要求的通知》各一份，用以证明被告实施对广告牌的专项整治是根据诸暨市委、市政府的统一部署开展的事实；
3、恒义拆迁公司出具的证明、领款人及收款人分别为章某的领（付）款凭证、证明（收据）各一份，用以证明：（1）章某和章海苗共同到恒义拆迁公司领取了江藻镇壁玉村的12块（证明上书写为3块有误）广告牌拆除费共计108000元。（2）本案广告牌拆除实际是章某的行为，不是被告的行为；
4、《国家干线公路文明建设样板路实施标准》第八条、《中华人民共和国公路法》第五十六条、《公路安全保护条例》第十一条，用以证明被告适用的法律依据正确。
第三人恒义拆迁公司未向本院提供证据。
为查明案件事实，本院依法向证人章某制作的调查笔录一份。章某陈述：章海苗在江藻镇壁玉村设置的三块广告牌，是江藻镇政府委托给我儿子章鹏飞拆除的，有委托协议，协议上写明每块广告牌的拆除费用为10000元，归我们所有。后来章海苗来找我商量，要求把这部分钱交给他，而广告牌拆除后的材料处置费归我们，我同意了。我于2015年6月8日，向恒义拆迁公司领取了12块广告牌的拆除费用共计108000元，其中包括章海苗的三块广告牌拆除费用30000元，我在门口就把30000元钱交给了章海苗。没有相关收据。
经庭审质证，被告对原告提供的证据1的真实性无异议，对其证明目的提出异议，认为不能证明原告在高速公路沿线设置广告牌的行为合法；对证据2无异议；对证据3提出异议，认为系原告单方制作，不能作为要求被告赔偿的依据。原告对被告提供的证据1、2的真实性、关联性无异议，对其合法性提出异议，认为违反了行政强制法的规定；对证据3中证明的真实性提出异议，并认为出具该证明的时间为2016年5月24日，根据行政诉讼法的规定，被告无权收集该证据，该证据为非法证据，应当予以排除；广告牌并非章某自行拆除，是被告委托给恒义拆迁公司，恒义拆迁公司委托给章某去拆除，章某到恒义拆迁公司领取广告牌拆除费用，表明这并非章某的个人行为；章某作为恒义拆迁公司的受委托人领取的12块广告牌的拆除费用，每块是10000元，扣除税收后为108000元，该费用与原告无关。对证明（收据）认为没有落款时间，且与本案无关。故以上证据不能达到被告的证明目的。
本院对证人章某的调查笔录，原告无异议，并认为其实际领到的是每块广告牌9000元，公司扣下每块1000元抵税了，其实际共领取27000元（三块广告牌）。被告无异议，并认为能证实章某与原告达成协议后拆除了广告牌，且广告牌拆除费用归原告，残值归章某。原告则认为不是拆除前达成协议，而是拆后对拆除费达成的领款协议。
本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1，证明原告租用土地设置广告牌的事实，本院对其真实性予以确认；证据2，证明广告牌拆除前客观存在的事实，本院对其真实性予以确认；证据3，系由原告自行制作，真实性无法确认，本院不作有效证据确认。被告提供的证据1、2，本院对其真实性予以确认；证据3，结合原、被告的庭审陈述，可证实被告将涉案广告牌的拆除费用拔给第三人，并由章某向第三人领取的事实，本院对其真实性予以确认；证据4，均为现行生效的法律、行政法规及部门规范性文件，可以适用本案。
证人章某的调查笔录，原、被告均无异议。结合被告提供的证据3及原、被告的庭审陈述，可证实被告委托章某的儿子章鹏飞拆除涉案广告牌后，由章某向第三人恒义拆迁公司领取拆除费9000元（已除应缴纳税收1000元），原告经与章某协商，章某将该款折为材料处置费支付给原告的事实。
经审理查明：2008年3月25日，原告章海苗与诸暨市江藻镇壁玉村经济合作社签订合同一份，就租用该村土地（青海塘边陈利君地）用于涉案广告牌架设进行了约定，后原告在该村设置一块广告牌用于广告经营活动。2014年9月2日，诸暨市控违拆违专项整治工作领导小组办公室向诸暨市有关镇乡人民政府、街道办事处发出通知，要求全面拆除我市境内杭金衢高速、诸永高速、绍诸高速及省道杭金线、绍大线、诸东线等公路沿线非法构筑物（广告设施）。通知同时要求，各广告业主必须在2014年9月20日前将广告设施自行拆除，逾期未拆除的，由各有关镇乡、街道组织强制拆除完毕。2014年9月19日，被告向原告发送通知，要求至2014年9月23日止对整治范围内（高速公路隔离栅外缘起向外200米）的非法构筑物（广告设施）由各广告业主自行拆除，逾期不自行拆除的，镇政府将组织强制拆除。因原告未在规定期限内自行拆除，2014年9月底，被告委托章鹏飞强制拆除了原告设置在诸暨市江藻镇壁玉村的一块广告牌。原告认为，被告强制拆除其广告牌的行政行为，程序严重违法，且给原告造成了巨大经济损失，遂向本院提起行政诉讼。
另查明，第三人恒义拆迁公司系被告江藻镇政府经公开招投标后，于2014年3月25日经原诸暨市工商行政管理局（现诸暨市市场监督管理局）注册成立，经营范围为房屋拆迁等。2014年9月26日，被告与章鹏飞签订江藻镇诸永高速公路沿线非法构筑物（广告设施）委托拆除协议，约定由章鹏飞对江藻镇壁玉村范围内非法构筑物（广告设施）进行拆除，每块广告牌拆除费用共计10000元。广告牌拆除后，章鹏飞之父章某向第三人领取了由被告拔付的涉案广告牌的拆除费用9000元（已除应缴纳税收1000元），并折抵为材料处置费支付给原告。原告章海苗设置该广告牌前未经国土、规划等相关职能部门审批许可；被告在强制拆除该广告牌前未作出行政处罚决定、行政强制执行决定，也未依法催告原告履行拆除义务。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”本案中，被告与章鹏飞签订了江藻镇诸永高速公路沿线非法构筑物（广告设施）委托拆除协议，约定由章鹏飞对江藻镇壁玉村范围内非法构筑物（广告设施）进行拆除。被告作为委托的行政机关，其主体适格。
《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，原告未经法定的审批许可设置涉案广告牌，是否违反相关法律并须予以拆除，应由相关职能部门依法进行调查、认定和处理。即使涉案广告牌属于违法建筑，被告江藻镇政府在未作出或未经相关职能部门作出限期自行拆除决定，且未履行法定程序即迳行强制拆除涉案广告牌，缺乏执行依据，违反法定程序。被告辩称其未实施对涉案广告牌的拆除行为，涉案广告牌系原告自行委托章某拆除与事实不符，本院不予采信。原告起诉要求确认被告强制拆除涉案广告牌的行为违法，理由成立，本院予以支持。
关于赔偿问题，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：…（四）造成财产损害的其他违法行为。第三十六条第（八）项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。被告拆除涉案广告牌，客观上给原告造成一定的经济损失，被告应当支付原告相应的赔偿金。鉴于原告未能提交有效证据证明因被告的拆除行为造成其直接损失的数额，本院在参考原告提交的广告牌主要材料价格情况后，结合原告未经审批设置广告牌的行为主观上亦存在过错，且原告已领取广告牌拆除后的残值折价费用，以及被告在本案中的过错程度，酌情确定赔偿数额为5000元。
综上，被告强制拆除涉案广告牌的行政行为违反法定程序，原告诉请要求确认被告强制拆除涉案广告牌的行为违法，并要求赔偿经济损失理由成立，本院予以支持。第三人恒义拆迁公司经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，不影响本案的审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十九条第三款的规定，判决如下：
一、确认被告诸暨市江藻镇人民政府强制拆除原告章海苗设置在诸暨市江藻镇壁玉村的一块广告牌的行政行为违法；
二、被告诸暨市江藻镇人民政府赔偿原告章海苗被拆除的一块广告牌损失计人民币5000元，于本判决生效之日起三十日内付清。
案件受理费50元，由被告诸暨市江藻镇人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。
审 判 长 王海燕
审 判 员 冯少亮
人民陪审员 张碧云
二〇一六年十月九日
书 记 员 斯则喻
附：本判决适用的相关法律依据
1、《中华人民共和国行政强制法》
第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：…
第三十六条当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。
第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。
第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。
2、《中华人民共和国国家赔偿法》
第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：…（四）造成财产损害的其他违法行为。
第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：…（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。
3、《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十六条……
行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。
4、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第四十九条原告或者上诉人经合法传唤，无正当理由拒不到庭或者未经法庭许可中途退庭的，可以按撤诉处理。
原告或者上诉人申请撤诉，人民法院裁定不予准许的，原告或者上诉人经合法传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可而中途退庭的，人民法院可以缺席判决。
第三人经合法传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不影响案件的审理。