山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）鲁行终1778号上诉人（原审原告）吕有彪，男，1962年10月20日出生，汉族，住莱芜市莱城区。被上诉人（原审被告）莱芜市人民政府，住所地莱芜市莱城区文化北路001号。法定代表人梅建华，代市长。委托代理人陈义尚，莱芜市人民政府办公室工作人员。委托代理人魏圣昌，莱芜市规划局工作人员。上诉人吕有彪因诉莱芜市人民政府行政复议一案，不服莱芜市中级人民法院(2016)鲁12行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，原告吕有彪于1990年11月，经原莱芜市土地管理局批准，取得了莱城区凤城街道办事处孟花园村位于汶源大街以北、青草河以西，花园路以东、汶源大街以南的集体土地宅基地使用权。2009年9月，孟花园村委在包括原告宅基地的片区内实施“城中村”改造，并制定了具体的实施方案，逐级上报审批。2010年5月7日，山东省人民政府以鲁政土字（2010）645号文批复，同意将包括孟花园村在内的83421.3㎡的集体建设用地用于城市建设。2014年莱芜市土地管理局向莱芜市规划局出具涉案地块的《关于提供建设用地规划设计要求条件的函》，2015年1月6日，莱芜市国土资源局与豪冠置业公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，将涉案地块出让给豪冠置业公司用于房地产项目建设。2015年5月6日，豪冠置业公司向莱芜市规划局提出《建设用地规划许可证》申请，该局依照法律法规规定的条件和程序，于2015年5月20日为豪冠置业公司核发了《建设用地规划许可证》。2016年4月18日，原告吕有彪以莱芜市规划局为被申请人，向莱芜市人民政府提起行政复议申请，以被申请人作出的地字第371201201500010号《建设用地规划许可证》，将其宅基地规划给其他单位使用，无论实体和程序都侵害了原告的合法权益，申请被告依法予以撤销。被告经审理后认为：原告原使用的集体土地已于2010年征收为国有建设用地，其集体土地使用权已经丧失，涉案地块已经以出让方式出让给豪冠置业公司。因此，原告与莱芜市规划局核发《建设用地规划许可证》的行为无法律上的利害关系，不符合行政复议的受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，于2016年6月15日作出了莱政复驳字[2016]4号《驳回行政复议申请决定书》，驳回了原告的行政复议申请。原告不服向莱芜市中级人民法院提起行政诉讼，请求依法撤销被告的驳回行政复议申请决定。原审法院认为，双方当事人对被告的行政职权及行政复议程序无异议，其争议的问题是：一、被告是否是本案的适格主体；二、被告作出的莱政复驳字[2016]4号《驳回行政复议申请决定书》是否符合法律规定。对于第一个问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定情形是，行政机关作出的行政行为经复议机关决定维持的，在行政相对人提起诉讼时，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。《最高人民法院关于适用对于第二个问题，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：行政复议申请应符合下列规定，其中第（二）项规定申请人与具体行政行为有利害关系。第四十八条规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请，不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，复议机关应当决定驳回行政复议申请。本案中，被告驳回原告的行政复议申请是否符合法律规定，关键是原告主张的理由是否成立，即原告与莱芜市规划局的核发许可证的行为是否存在法律上的利害关系。所谓法律上的利害关系是指行政机关的具体行政行为对公民、法人和其他经济组织的权利义务关系已经或将会产生实际影响。原告虽然在1990年取得了规划范围内的集体土地宅基地使用权，但该规划区域的集体建设用地，已经山东省人民政府批准征收为国有建设用地，其土地性质变为国有，原宅基地使用权已随着国家征用而灭失。原告提供的2014年8月22日，莱芜市国土资源局《关于申请政府信息公开有关事项的回复》，虽称该土地性质仍为集体所有，但同时又证明已经征收为国有，且正在组织实施征收补偿相关工作。《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第二款规定：“以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。”莱芜市规划局依据莱芜市国土资源局与豪冠置业公司的土地出让合同及政府相关批准文件，对豪冠置业公司的用地规划申请，依照法定条件和程序，为其核发了《建设用地规划许可证》，该具体行政行为与原告宅基地使用权的灭失无直接的因果关系，集体土地的征收及征收过程中的补偿与规划许可行为非同一法律关系。因此，原告与规划许可的行为无法律上的利害关系。综上，原告提起诉讼的理由不能成立，其请求不予支持，被告驳回原告的行政复议申请决定，认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回原告吕有彪请求撤销莱政复驳字[2016]4号《驳回行政复议申请决定书》的诉讼请求。案件受理费50元，由原告吕有彪承担。上诉人吕有彪不服原审法院判决上诉称，原审法院认定事实错误，证据不足，原审法院认为上诉人的宅基地使用权随着国家征用而灭失是错误的。首先，依据莱芜市国土局的信息公开回复，涉案地块并没有完成土地征收工作，还在组织实施过程中。其次，征地程序启动后，至今并没有对上诉人的宅基地使用权等权益进行过任何安置补偿。涉案地块在没有依法完成征收补偿安置前，上诉人的涉案地块存在财产性利益，在此情况下，规划部门将其规划给他人使用直接侵害了上诉人的合法权益，原审法院认定上诉人与规划部门对涉案地块进行重新规划没有利害关系是错误的。综上，请求依法撤销原审法院判决，依法予以改判;本案诉讼费用由被上诉人负担。被上诉人莱芜市人民政府向本院提交书面答辩意见称，原审法院判决认定事实清楚，证据充分，适应法律正确，应予维持。被上诉人作出的驳回行政复议申请决定事实清楚，证据确凿，依据正确，程序合法。请求依法驳回上诉，维持原判决。各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。二审中各方当事人均未向本院提交新证据。经审理，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。本院认为，本案审理重点是被上诉人莱芜市人民政府作出的驳回上诉人吕有彪行政复议申请的具体行政行为是否合法，关键是上诉人提起的行政复议申请是否符合行政复议受理条件。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列条件，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……”；第四十八条规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”本案中，上诉人虽然在1990年取得了规划范围内的集体土地宅基地使用权，但该规划区域的集体建设用地，已经山东省人民政府批准征收为国有建设用地，其土地性质变为国有。上诉人所申请复议的莱芜市规划局为豪冠置业公司核发《建设用地规划许可证》的行为系涉案国有土地出让后的规划许可行政行为，上诉人与该规划许可行为无法律上的利害关系。集体土地的征收及安置补偿系另外法律关系，上诉人称相关部门并没有对其宅基地使用权等权益进行过安置补偿，据此认为与规划部门对涉案地块作出的规划许可行为存在利害关系没有法律依据，本院不予支持。上诉人提起的行政复议申请不符合行政复议受理条件，被上诉人作出的莱政复驳字[2016]4号《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，适用法律正确。上诉人对被上诉人的行政复议程序无异议，经审查，被上诉人作出的行政复议决定程序合法，本院予以确认。综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人吕有彪负担。本判决为终审判决。审 判 长  张景凯代理审判员  赵轶宁代理审判员  姚美科二〇一六年十二月二十八日书 记 员  王超群