江苏省南通市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）苏06行终607号
上诉人（原审原告）钱海军。
被上诉人（原审被告）南通市国土资源局崇川分局，住所地南通市青年中路128号。
负责人张浩泉，局长。
委托代理人耿冬玮，南通市国土资源局崇川分局工作人员。
委托代理人唐祎，江苏濠阳律师事务所律师。
上诉人钱海军因政府信息公开一案，不服南通市港闸区人民法院（2016）苏0611行初205号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
一审法院经审理查明，2016年6月29日，钱海军向南通市国土资源局崇川分局（以下简称崇川国土分局）邮寄政府信息公开申请书，要求书面复制崇川区狼山镇街道南郊社区（村）三组必须在内，特别是申请人地籍号××××号必须在内的1991年至2016年所有土地变更调查结果（基本地籍图、地籍图、宗地图、权属状况资料）用于维权。崇川国土分局于2016年7月18日作出（通崇土信答[2016]12号）《政府信息公开申请答复书》，内容为：钱海军申请的崇川区1991年至2016年所有土地变更调查结果（基本地籍图、地籍图）的信息，属《测绘管理工作国家秘密范围的规定》中测绘管理工作国家秘密目录第十五条规定的国家秘密、不属于政府信息公开的范围。钱海军申请的崇川区1991年至2016年所有土地变更调查结果（宗地图、权属状况资料）的信息，崇川国土分局没有制作或获取，该信息不存在。崇川国土分局于2016年7月19日向钱海军邮寄送达上述政府信息公开答复。钱海军不服，提起行政诉讼。
另，南通市中级人民法院（2012）通中民终字第0272号生效民事判决查明以下事实：2009年8月4日，南通市人民政府对钱海军、马吉兰（钱海军的前妻）被拆迁房屋所在地发布征收土地公告。同日，南通市国土资源局发布了征地补偿安置初步方案公告。2009年10月28日，南通市土地储备中心、南通市崇川城市建设投资有限公司委托南通市中南房屋拆迁有限公司（以下简称中南拆迁公司）对钱海军、马吉兰房屋所在地块进行拆迁，并签订了委托拆迁协议。2009年11月11日，南通市房产管理局向南通市土地储备中心、南通市崇川城市建设投资有限公司颁发了钱海军、马吉兰被拆迁房屋所在地块的房屋拆迁许可证。2009年11月18日，钱海军、马吉兰与中南拆迁公司签订南通市城市房屋拆迁补偿安置协议一份，钱海军、马吉兰在该协议上签字，中南拆迁公司加盖了公章。后钱海军、马吉兰领取了拆迁费337682元，中南拆迁公司对二人的房屋进行了拆除。2010年3月1日，钱海军与中南拆迁公司签订南通市城市房屋拆迁补偿安置协议，该协议对钱海军的违章建筑进行了补偿，补偿款合计人民币89163元。
2011年2月22日，钱海军及马吉兰向南通市崇川区人民法院提起民事诉讼，要求确认2009年11月18日其与中南拆迁公司签订的南通市城市房屋拆迁补偿安置协议无效，并主张还有房屋没有补偿等。2011年11月24日，南通市崇川区人民法院作出（2011）崇民初字第0479号民事判决，确认2009年11月18日钱海军与中南拆迁公司签订的南通市城市房屋拆迁补偿安置协议已经履行完毕，并实际领取了2010年3月1日南通市城市房屋拆迁补偿安置协议载明的无证房的补偿款。钱海军主张还有其他房屋没有补偿没有事实和法律依据，判决驳回钱海军、马吉兰的诉讼请求。钱海军不服，上诉至南通市中级人民法院。2012年12月12日，该院作出（2012）通中民终字第0272号民事判决，判决驳回上诉，维持原判。钱海军仍不服，向江苏省高级人民法院申诉。2014年1月26日，江苏省高级人民法院作出（2013）苏民申字第609号民事裁定，认定钱海军、马吉兰与中南拆迁公司2009年11月18日签订的补偿安置协议系双方真实意思的表示，不违反法律、行政法规强制性规定，合法有效。钱海军虽然没有在2010年3月1日补偿安置协议中签名，但其已经领取了该补偿安置协议上所载明的无合法手续房屋的补偿款，中南拆迁公司将该无合法手续的房屋进行了拆除，钱海军也拒绝返还该补偿款，双方已经实际履行完毕该补偿安置协议。关于钱海军79.6平方米两层房屋问题。该院认为，钱海军的1994年土地使用证载明用地面积为126.80平方米,建筑占地79.6平方米,该土地使用证与其1999年的建房用地申请表上载明的原宅基地面积126.8平方米,原房屋建筑面积79.6平方米、申请宅基地面积133平方米,申请建筑面积80平方米相一致，后者系前者演变而来，其1994年土地使用证应为2009年11月18日补偿安置协议中被拆除房屋的土地使用证。根据相关政策，一户只能享有一处宅基地，钱海军未能提供证据证明其另外拥有合法的宅基地及房屋，故原判决认定钱海军主张房屋没有得到补偿缺乏依据，并无不当。江苏省高级人民法院裁定驳回钱海军、马吉兰的再审申请。
审理过程中，一审法院依职权向南通市崇川区人民政府法制办公室、南通市人民政府法制办公室、南通市住房保障和房产管理局、南通市国土资源局、南通市公安局、南通市公安局崇川分局、南通市中级人民法院调查，认定以下事实：据不完全统计，2012年5月至2016年期间，钱海军以拆迁维权为由，分别向南通市人民政府、南通市崇川区人民政府、南通市住房保障和房产管理局、南通市国土资源局、南通市规划局、南通市国土资源局崇川分局、南通市崇川区住房和城乡建设局、南通市崇川区房屋征收管理办公室、南通市公安局及其崇川分局、南通市崇川区狼山镇街道办事处等行政机关共提起至少75次政府信息公开申请，要求公开以下大量信息：1.通拆许字（2009）第22号拆迁范围内的500户拆迁住宅、非住宅的实地查勘记录、估价报告；2.崇川集建第××××号房屋的土地权属来源证明、土地登记申请、地籍调查表、地籍图、登记卡、宗地图；3.钱建新××××号拆迁协议及审批资料；4.钱玉才户的拆迁协议及全部审批资料；5.钱卫明户的拆迁协议及全部审批资料；6.葛德兵××××号拆迁协议及全部审批资料；7.监督查处违法拆迁时获取的南通市中南拆迁有限公司、南通跃龙土地房地产评估咨询有限公司提供的各项资料；8.崇川政发[1998]14号文、旅度发[97]27号文、《南通市崇川区农村地籍调查实施方案》（崇川地发[92]18号）、崇川政办发[2005]29号、崇川政发[2006]34号、崇川政发[2014]21号、通政办发[2015]131号、崇川区集体土地补偿安置实施办法、崇川区国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑的调查认定处理办法；9.选字第320600200910058号《建设项目选址意见书》范围内的红线图、地籍权属、界址调查、规划平面图；10.[崇川集建第××××号]集体土地建设用地使用证的土地登记簿名称、宗地图中注两个黑圆点的意思；11.崇川区狼山镇街道剑山社区（村）二组、三组2009年至2016年所有土地变更调查结果（土地利用现状图、地籍图、宗地图）;12.狼山镇街道剑山社区（村）二组、三组（剑山村过渡房）集体土地的征收土地公告、征地补偿安置初步方案公告;13.[崇川集建××××号]《集体土地建设用地使用证》载明的钱海军11.8×6.75米＝79.6平方米住宅为几层及权属；14.崇川区狼山镇南郊村三组1987年或前后的土地调查的航拍图、图件成果（包括土地利用现状图、地籍图、宗地图）、数据库成果（包括土地利用和地籍数据库）;15.崇川区狼山镇南郊村三组2009年及2009年前后的土地调查航拍图、图件成果（包括土地利用现状图、地籍图、宗地图）、数据库成果（包括土地利用和地籍数据库）;16.崇川区狼山镇剑山村（社区）（剑山村二组、三组必须在内）2000年至2016年所有土地变更调查图件成果（土地利用现状图）、航拍图、数据库成果（包括土地利用数据库和地籍数据库）打印或复制的纸质信息和电子数据（光盘或者U盘）信息；17.2010年3月1日南通市城市房屋拆迁补偿安置协议尚未完成补偿安置中的权利、义务转让南郊社区居委会、狼山镇街道办事处、南通市崇川区房屋征收管理办公室或者其他法人，经房屋拆迁管理部门同意的材料;18.委托南郊社区居委会通知申请人选购安置房，及申请人签收的材料;19.通政复决[2014]179、184号行政复议决定书的承办人、审核、批准人员名单等信息；20.已提供景区安置房给申请人购买的材料、支付过渡费给申请人的银行账号、支票；21.2009年委托南通跃龙土地房地产评估咨询有限公司对“园林路东、裤子河西地块土地储备开发工程范围内的房屋及附属物”进行评估的房屋拆迁评估委托书及支付评估费用给评估公司的材料；22.南通市房产管理局颁发的[2009]通拆许字第022号《房屋拆迁许可证》拆迁范围内实际委托南通跃龙土地房地产评估咨询有限公司进行评估并支付评估费用的单位名称（全称）；23.南通市城市房屋拆迁评估报告的“确权意见”审批单位名称；24.2009年10月28日委托南通市中南房屋拆迁有限公司对景区安置点拆迁的招标文件、拆迁委托协议副本、拆迁红线图纸；25.关于城建体制调整后土地储备项目征地拆迁有关问题处理的会议纪要；26.崇川区2009年提交的土地收储方案的资料；27.已提供景区安置房给申请人的材料、已书面通知申请人选购安置房的材料；28.从南通市国土资源局账户支付补偿费、过渡费、搬迁费给申请人的材料；29.通国土资[2009]32号《关于批准执行市区2009年度土地收储计划与实施方案的请示》附件二载明的“景区安置点，总面积295亩，拆迁户数250户”的来源资料；30.“园林路东、裤子河西地块土地储备开发工程范围内”的钱卫明的建房报告权属资料、测绘图、“十公示一监督”电子文档、固定格式的工程基本情况表、申请人的审计资料；31.“园林路东、裤子河西地块土地储备开发工程范围内”拆迁协议、评估报告的所有审计、确权单位名称、审计资料存单位名称；32.通拆许字[2009]第22号房屋拆迁许可证及相应的城市房屋拆迁公告、与申请房屋拆迁许可的相关申请材料；33.崇川区国有土地上房屋征收支付搬迁费、临时安置费标准的规范性文件；34.南通市狼山旅游度假区农民住宅危房处置申请表的全部资料；35.南通市崇川区人民政府从南通市崇川区征地拆迁安置办公室获取的所有规范性文件；36.《市政府关于贯彻实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>的若干意见》（通政发〔2011〕71号）；37.《市政府关于印发<南通市城市房屋拆迁管理办法>的通知》（通政发〔2003〕16号）；38.《市政府关于印发关于市区低价位普通住宅商品房管理的若干规定的通知》（通政发〔2004〕5号）；39.《印发<南通市市区低价位普通住宅商品房销售管理实施细则>的通知》（通政发〔2004〕25号）；40.《南通市低价位商品房建设领导小组会议纪要（2005年第24号）》（含附件《南通市低价位普通住宅商品房价格管理规范》、《南通市市区低价位普通住宅商品房销售管理规范》）；41.《市政府关于扩大区级政府低价位普通住宅商品房建设管理权限的通知》（通政发〔2006〕15号）；42.《关于印发<关于鼓励市区拆迁户购买小高层、高层低价位普通住宅商品房的意见（试行）>的通知》（通低价房办〔2008〕3号）及通政办〔2009〕请字0672号；43.书面复制南通市城市房屋拆迁许可证听证公告（FC0911020002）的拆迁范围内的281户住户单位名单的政府信息;44.中南拆迁公司的法人葛明新的家庭住址;45.书面复制2014年8月15日签收并保存的钱海军邮寄给由南通市住房保障和房产管理局局长吴永宏的挂号信封;46.南通市崇川区征地拆迁安置办公室（朱伯云、高飞）要求（FC0911020002）号《南通市城市房屋拆迁行政许可前听证公告》的住户到崇川区征地拆迁安置办公室的朱伯云、高飞申请登记听证的材料；47.书面告知申请听证的住户为什么要到崇川区征地拆迁安置办公室申请登记，为什么申请听证的住户不可以到贵局、南通市土地储备中心、南通市崇川城市建设投资有限公司申请登记的理由用于维权或者提供相关材料;48.《南通市市区申请低价位普通住宅商品房审核意见书》及附项目立项批文、规划红线及用地范围内拆迁摸底清册；49.南通市市区低价位普通住宅商品房供应意见书;50.南通市住房保障和房产管理局公布的拆迁公告，及公布该拆迁范围内被拆迁人可选择购买低价位普通住宅商品房的供应地点及申请购买期限的材料；51.申请人的《南通市市区被拆迁人购买低价位普通住宅商品房申请表》（拆迁人无异议的签署意见并加盖公章）；52.拆迁人在申请人（编号0012681号）2009年11月18日南通市城市房屋拆迁补偿安置协议签订后15日内持《申请表》、《拆迁补偿安置协议》原件、《房屋拆迁评估报告》原件及其他相关材料及提交给南通市住房保障和房产管理局签收的材料；53.《南通市市区被拆迁人购买低价位普通住宅商品房凭证》及拆迁人统一领取的材料;54.2012年10月19日南通市住房保障和房产管理局制作的《政府信息公开征求意见函》;55.2015年6月9日起两次向狼山派出所报警的调查询问笔录;56.2015年6月9日狼山镇街道办理处的监控视频;57.2015年6月9日至7月1日报警的四次出警的执法视频;58.狼山派出所2015年6月9日、7月1日的监控视频；59.2013年7月29日、30日报警，狼山派出所两次出警的执法视频；60.2015年6月9日至7月1日的四次报警回执；61.朱某、马某询问笔录；62.2015年6月9日到狼山派出所报警的接处警工作登记表；63.2015年6月9日、6月22日、6月28日、7月1日报警的接处警工作登记表以及出警视频；64.复制申请人用自己的手机139××××6986号码于2015年6月9日起至7月1日之间向南通市公安局拨打110电话报警录音，及南通市公安局制作的接报警记录和四次派民警出警的执法视频；65.复制申请人用自己的手机139××××6986号码于2013年7月29日、7月30日七次110电话报警的录音、南通市公安局两次派民警出警的执法视频。
钱海军在收到行政机关作出的《政府信息公开申请答复》后，分别向南通市崇川区人民政府、南通市人民政府等复议机关共提起至少22次行政复议。在经过行政复议程序之后，又分别以政府信息公开申请答复“事实不清，适用法律错误，侵犯原告钱海军的合法权益”等为由，向港闸区人民法院和南通市中级人民法院提起政府信息公开之诉至少39次。
一审法院认为，获取政府信息和提起诉讼是法律赋予公民的权利。为了保障公民知情权的实现，行政机关应当主动公开政府信息，以提高政府工作的透明度。《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称条例）第十三条进一步明确，除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。
条例第一条规定，制定本条例的目的是为了“保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”。因此，保障社会公众获取政府信息的知情权是《条例》的最主要的立法目的之一。而有关“依法获取政府信息”的规定，表明申请获取政府信息也必须在现行法律框架内，按照法律规定的条件、程序和方式进行，必须符合立法宗旨，能够实现立法目的。
钱海军所提出的众多涉拆迁的政府信息公开申请具有以下几个明显特征：一是申请次数多、频率高。二是一次申请的内容庞杂、琐碎。三是申请公开的内容包罗万象。四是多次重复申请。五是不分性质任意申请。六是申请目的不当。七是将政府信息公开申请异化为“查询”申请，以查询之名行政府信息公开之实，并在起诉时拒绝以政府信息公开案由立案，试图洗脱滥用政府信息公开申请权和诉权的嫌疑。
上述特征表明，钱海军不间断地向人民政府及其相关部门申请获取所谓政府信息，甚至要求提供整个拆迁地块500户拆迁户的信息材料，提供整个社区2009年至2016年所有土地变更调查结果、专项调查结果（包括土地利用现状图、地籍图、宗地图）等诸如此类，其真实目的并非为了获取和了解所申请的信息，而是借此表达不满情绪，并向行政机关和司法机关施加答复、行政复议和诉讼的压力，以谋求拆迁补偿安置的额外利益。对于拆迁利益和政府信息之间没有法律上关联性的问题，行政机关已经反复进行了释明和引导，但钱海军这种背离《条例》立法目的，任凭个人主观意愿执意不断提出涉拆迁的政府信息公开申请的做法，显然已经构成了获取政府信息权利的滥用。
保障当事人的诉权与制约恶意诉讼、无理缠诉均是审判权的应有之义。对于个别当事人反复多次提起轻率的、相同的或者类似的诉讼请求，或者明知无正当理由而反复提起的诉讼，人民法院对其起诉应严格依法审查。本案钱海军所提起的涉拆迁的政府信息公开诉讼因明显缺乏诉的利益、目的不当、有悖诚信，违背了诉权行使的必要性，因而也就失去了权利行使的正当性，属于典型的滥用诉权行为。行政资源和司法资源的有限性，决定了行政机关和人民法院只能满足当事人有效的行政和司法需求。钱海军的申请行为和诉讼行为，已经使行政和司法资源在维护个人利益与公共利益之间有所失衡，《条例》的立法宗旨也在此种“申请－答复－复议－诉讼”的程序中被异化。钱海军所为已经背离了权利正当行使的本旨，超越了权利不得损害他人合法权益的界限。纵观本案及相关联的一系列案件，无论是钱海军所提出的政府信息公开申请还是向法院所提起的诉讼均构成明显的权利滥用。
在现行法律规范尚未对滥用获取政府信息权、滥用诉权行为进行明确规制的情形下，一审法院结合立法精神，决定对钱海军的起诉不作实体审理。为了兼顾维护法律的严肃性、有效利用公共资源和保障钱海军依法获取政府信息、提起诉讼的权利，对于钱海军今后再次向行政机关申请类似的政府信息公开、向人民法院提起类似的行政诉讼，均应依据《条例》的现有规定进行严格审查，钱海军须举证说明其申请和诉讼是为了满足自身生产、生活、科研等特殊需要，否则将承担不利后果。
综上，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（十）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九十七条、参照《中华人民共和国民事诉讼法》第十三条之规定，裁定驳回钱海军的起诉。
钱海军不服，向本院提起上诉称，一审裁定认定事实不清，认定事实的证据未经法定出示、质证，滥用职权调取证据严重违反法定程序，对依法应当受理的行政案件驳回起诉确有错误且违法，适用法律错误。请求法院撤销一审裁定，责令一审法院继续审理本案。
崇川国土分局辩称，崇川国土分局已经依法履行了政府信息答复的职责，内容并无不当，适用法律正确，一审裁定认定钱海军滥诉并无不当。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
钱海军提起上诉后，一审法院已将双方当事人提交的证据材料随案移送本院。
本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，关于钱海军的行为是否构成滥用诉权，一审法院裁定驳回钱海军的起诉是否正确的问题。公民在行使权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法权利。作为权利之一的获取政府信息公开权和诉权当然也不能滥用。钱海军的起诉源于政府信息公开申请，其起诉的理由多以被诉答复事实不清，适用法律错误，侵犯钱海军的合法权益等为由，反复多次提起相同或类似的诉讼请求。钱海军不当的申请和起诉多次未获人民法院的支持，而其仍然频繁提起行政复议和行政诉讼，已经使有限的公共资源在维护个人利益与他人利益、公共利益之间有所失衡，这种损害他人并对自己利益较少或根本无利益的诉权的行使，超越了权利行使的界限，亦有违诚实信用原则，已构成诉讼权利的滥用，一审法院驳回其起诉并无不当。
条例第十三条规定，除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。条例第二十条规定了政府信息公开申请应当包括申请人的姓名或者名称、联系方式；申请公开的政府信息的内容描述；申请公开的政府信息的形式要求。需要指出的是，条例没有规定申请人在提出政府信息公开申请时要说明使用信息的用途、理由等，故政府信息主管部门和工作机构在实务中不得随意增设申请人这方面的义务。但钱海军持续、琐碎、轻率甚至带有骚扰性质的滥用获取政府信息权、滥用诉权，超越了权利行使界限，应当对其设定一个限制其反复起诉的约束。一审法院从维护法律的严肃性、促进公共资源的有效利用出发，同时也为了保障诉讼权利平衡，保障钱海军依法获取政府信息，对其今后再次申请类似信息公开，提起行政诉讼的行为设定了一定的条件，符合条例的立法精神和目的。
关于一审法院程序是否合法的问题。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十二条规定，对涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实认定的，人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第二款规定，人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。滥用诉权及滥用信息申请权的行为，浪费了有限的司法及行政资源，实质上是一种损害国家利益和公共利益的行为。本案中，针对钱海军存在的滥用获取政府信息权、滥用诉权行为，一审法院依职权调取钱海军有关信息公开、行政复议、行政诉讼材料，并依据查明的事实径行裁定驳回钱海军的起诉，符合法律及司法解释的规定。
综上，一审裁定认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，应予维持。钱海军的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 张志新
审 判 员 鲍 蕊
代理审判员 张祺炜
二〇一六年十二月五日
书 记 员 王佳馨
附：本裁定适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；