江苏省高级�民法院
行 政 裁 定 书
（2016）苏行终1238号
上诉人（一审原告）王永建。
上诉人（一审原告）李战平。
上诉人（一审原告）王世坤。
上诉人（一审原告）陈兴宏。
上诉人（一审原告）李长俊。
上诉人（一审原告）陈志元。
上诉人（一审原告）王世来。
上诉人（一审原告）王世前。
上诉人（一审原告）巩德宪。
上诉人（一审原告）孟昭元。
上诉人（一审原告）张兴廷。
上诉人（一审原告）陈志美。
上诉人（一审原告）王建光。
上诉人（一审原告）王世皊。
上诉人（一审原告）王天朗。
上诉人（一审原告）郭有查。
上诉人（一审原告）王怀华。
上诉人（一审原告）赖广祥。
上述18名上诉人的委托代理人袁曼曼，北京在明律师事务所律师。
上诉人（一审原告）王怀学。
上诉人（一审原告）王世友。
上诉人（一审原告）王怀新。
上诉人（一审原告）王怀荣。
上诉人（一审原告）赖兴亮。
上诉人（一审原告）赖兴才。
上诉人（一审原告）王世云。
上诉人（一审原告）王亭。
上诉人（一审原告）王怀喜。
上诉人（一审原告）王世平。
上诉人（一审原告）王亚。
被上诉人（一审被告）徐州市人民政府，住所地在徐州新城区昆仑大道1号行政中心北2区1楼。
法定代表人周铁根，市长。
委托代理人张厚钢，徐州市人民政府法律顾问。
委托代理人徐晨，徐州市国土资源局工作人员。
上诉人（一审原告）王永建等29人与被上诉人（一审被告）徐州市人民政府土地行政批准一案，王永建等29人不服江苏省徐州市中级人民法院（2016）苏03行初字57号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2016年9月20日受理后依法组成合议庭，于2016年11月2日公开开庭审理本案。上诉人王永建以及王永建等18名上诉人的委托代理人袁曼曼，被上诉人徐州市政府的委托代理人张厚钢、徐晨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
上诉人王永建等人一审诉称，徐州市泉山区人民政府（以下简称泉山区政府）于2014年5月23日作出徐泉征字〔2014〕第5号《房屋征收决定》，征收项目为：七里沟（金山东路东延）棚户区改造项目，王永建等29人的房屋被列入征收范围内。在征收过程中，王永建等29人未与拆迁实施人达成拆迁安置协议，案件在诉讼审理之中，部分一审原告的房屋尚未拆除。2015年12月3日，徐州市国土资源局在《新华日报》和《徐州日报》刊登《徐州市国土资源局国有建设用地使用权网上挂牌出让公告》，称根据徐州市政府的批复，出让七块土地，其中包括七里沟一期地块（金山东路南，迎宾大道西）、七里沟二期A地块（金山东路北，迎宾大道西）、七里沟二期CD地块（金山东路北、迎宾大道西），王永建等29人的房屋位于该三个地块范围内。王永建等29人认为，徐州市政府批复挂牌出让该三块土地的行为侵害了王永建等29人的合法权益，故提起诉讼，请求：1、确认徐州市政府挂牌出让七里沟一期地块、七里沟二期A地块、七里沟二期CD地块等行为违法，判令徐州市政府撤销土地出让公告。2、本案诉讼费由徐州市政府承担。
被上诉人徐州市政府一审辩称，1、王永建等29人等人不具备诉讼主体资格，起诉应予以驳回。王永建等29人在该地块上所建房屋没有合法审批手续，王永建等29人既无房屋产权也无土地使用权证，对该地块不享有合法的土地所有权和使用权。泉山区政府作出《房屋征收决定》之前，该土地就为国有建设用地，使用权人是“七里沟果园”。政府对于包含王永建等人在内的涉案区域内的居民所建设房屋进行补偿是因为棚改系民生项目，主要考虑居民实际在此居住，所建住房屋的实际付出、房屋拆除后的实际困难等原因。作出补偿决定并不是认可王永建等29人享有该土地的使用权。本案王永建等29人不是涉案土地使用权人，无权对该宗土地处置情况提出异议，王永建等29人不具备起诉资格，其起诉应予以驳回。2、徐州市政府的涉案土地挂牌出让的行为不违反法律规定。王永建等29人的房屋虽然原来坐落在涉案土地上,但是已经属于征收范围，需要进行拆除。而土地已经收回，根据土地管理法等法律法规规定，徐州市人民政府作为辖区国有土地资产管理者，有对于该地块行使出让的权利。王永建等29人的诉请无事实和法律依据，请法院驳回起诉。
一审法院认定，泉山区政府于2014年5月23日作出徐泉征字〔2014〕第5号《徐州市泉山区人民政府房屋征收决定》（以下简称5号房屋征收决定）并进行了公告，对东至迎宾大道、西至奎河、北至七里沟办事处、南至姚庄工业园改造范围线（具体范围详见选址范围图）内的房屋进行征收，且公告了安置补偿方案。王永建等29人及徐州市泉山区果园七里沟村一组村民郭友立的房屋均在5号房屋征收决定的征收范围内。2014年7月18日，郭友立向徐州市中级人民法院提起诉讼，请求撤销泉�区政府作出的5号房屋征收决定。徐州市中级人民法院审理后，作出（2014）徐行初字第00021号行政判决，驳回郭友立的诉讼请求。该判决已发生法律效力。根据（2014）徐行初字第00021号行政判决书认定的事实，2014年5月21日，徐州市国土资源局泉山分局出具了涉案征收项目涉及的拆迁居民住宅用地为国有土地的证明。在（2014）徐行初字第00021号行政判决生效后，包括王永建等29人在内的59人向徐州市中级人民法院起诉，要求撤销5号房屋征收决定。徐州市中级人民法院作出(2014)徐行诉初字第00021号行政裁定，裁定对王永健等59人的起诉不予受理。该裁定已发生法律效力。因王永建等29人未与房屋征收部门签订房屋征收补偿协议，泉山区政府分别对张兴廷、王怀学、王世友、陈志元、陈志美、王永健、王怀新、王怀荣、李长俊、赖兴亮、赖兴才、陈兴宏、王世坤、王世云、�亭、王世来、王世前、巩德宪、孟昭元、郭有查、王怀喜、王怀华、王天朗、王建光、王世平、李战平、赖广祥、王亚等28人作出《房屋征收补偿决定书》；这28人不服，已分别向徐州市中级人民法院起诉，要求撤销泉山区政府分别对其作出的《房屋征收补偿决定书》，徐州市中级人民法院审理后，依法驳回了诉讼请求，相应的行政判决均已发生法律效力。
2015年11月12日，徐州市人民政府办公室作出《市政府关于鼓楼区博物馆9号地块等宗地上市出让有关问题的会议纪要》，其中：“二十、同意泉山区七里沟一期地块的上市出让方案。该地块可出让土地面积171.45亩，城镇住宅用地，容积率2.5-3.5，挂牌起始价68580万元（约400万/亩）。地块商业计容建筑面积占总计容建筑面积的比例在20%-25%之间。二十一、同意泉山区七里沟二期地块的上市出让方案。该地块可出让土地面积212.55亩，其中A地块118.5亩、城镇住宅用地、容积率2.5-3.5，B地块25.2亩、商务金融用地、容积率3.0-4.0，C地块68.85亩、城镇住宅用地、容积率2.5-3.5，挂牌起始价85020万元（约400万/亩）。地块商业计容建筑面积占总计容建筑面积的比例在20%-25%之间。”2015年12月3日，徐州市国土资源局在《新华日报》刊登了《徐州市国土资源局国有建设用地使用权网上挂牌出让公告》（2015年第16期），挂牌出让的地块包括：编号为2015-38号七里沟一期、编号为2015-39号的七里沟二期A地块、编号为2015-40号的七里沟二期CD地块。王永建等29人认为被告挂牌出让该地块的行为侵害了其合法权益，遂向徐州市中级人民法院提起本案诉讼。
一审法院认为，业已生效的（2014）徐行初字第00021号行政判决书认定，2014年5月21日，徐州市国土资源局泉山分局出具了涉案征收项目涉及的拆迁居民住宅用地为国有土地的证明，该事实符合《中华人民共和国土地管理法》第八条第一款“城市市区的土地属于国家所有”的规定，因王永建等29人的房屋位于涉案征收项目范围内，故本院对王永建等29人房屋用地为国有土地的事实予以确认。郭友立要求撤销5号房屋征收决定的诉讼请求已被人民法院生效判决驳回，王永建等29人诉请撤销5号房屋征收决定因诉讼标的已为生效判决所羁束而被裁定不予受理，故5号征收决定对王永建等29人已发生法律效力，王永建等29人的房屋已被泉山区政府依法征收。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第三款“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回”的规定，王永建等29人房屋所涉�有土地使用权已经收回，王永建等29人与徐州市人民政府挂牌出让涉案地块的行政行为无利害关系，其起诉应予驳回。
一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第二十五条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回王永建等29人的起诉。
上诉人王永建等人上诉称：一审裁定认定事实错误。一审法院以案涉土地已经被征收为由，认定上诉人与被诉行政行为无利害关系，该认定与事实不符。不能凭徐州市国土资源局泉山分局出具的一纸证明就确认案涉土地为国有土地。案涉土地因为政府的不作为至今没有确权。上诉人已经向泉山区法院提起诉讼，请求确认徐州市国土局泉山分局对案涉土地性质的认定违法。�审法院对法律理解错误。作出房屋征收决定与房屋被征收是两个法律概念。征收决定只是房屋征收的前置环节，只有在签订安置补偿协议或者征收人作出征收补偿决定并经生效判决确认、且没有任何争议的情况下，房屋才算征收完成，才符合法律规定的国有土地使用权同时被收回的条件。但被上诉人作出案涉拍卖行为时，并不符合这一条件。部分上诉人的征收决定案件并未作出生效判决，且仍有部分房屋因征收安置补偿争议的存在而尚未拆除。因此，在被上诉人拍卖案涉土地时，该土地使用权存在争议。根据土地管理法第十六条的规定，在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。被上诉人拍卖案涉土地显然不合法。一审法院裁定认为案涉土地使用权拍卖行为与上诉人没有利害关系，该认定不符合事实。请求本院撤销徐州市中级人民法院�2016）苏03行初字57号行政裁定；判令一审法院重新审理本案。
被上诉人徐州市政府二审庭审前未提交书面答辩状。二审庭审中，被上诉人答辩称，一审裁定认定事实清楚。诉争土地属于国有土地。一审裁定驳回上诉人的起诉正确。请求本院驳回上诉，维持原裁定。
本案的争议焦点为：被诉土地出让行为与上诉人是否有利害关系。
王永建等人提起上诉后，原审法院已将当事人在原审中提交的证据材料随案移送本院。
本院庭审中，被上诉人对一审裁定认定的事实无异议。上诉人认为一审裁定认定“上述原告不服，已分别向本院起诉，要求撤销泉山区政府分别对其作出的《房屋征收补偿决定书》，本院审理后，依法驳回了上诉原告的�讼请求，相应的行政判决均已发生法律效力”错误，主张在本案一审诉讼期间，部分行政判决尚未发生法律效力。至本案二审庭审时，虽然相应的行政判决已经发生法律效力，但该案的原告已经提起再审申请。上诉人对一审裁定认定的其他事实无异议。本院对一审裁定中各方当事人均认可的事实予以确认。上诉人所否认的事实，与本案争议焦点无关联性，对上诉人提出异议的事实，本院不予认定。
本院认为，《中华人民共和国物权法》第二十八条规定，因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。徐州市泉山区政府于2014年5月23日作出徐泉征字〔2014〕第5号《徐州市泉山区人民政府房屋征收决定》，将案涉�地上的房屋进行征收。虽然曾经有相对人对该征收决定提起诉讼，但该征收决定的效力已经被（2014）徐行初字第00021号生效行政判决所确认。该征收决定自发布之日起已经发生法律效力。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第三款规定，房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。根据该规定，在案涉征收决定生效之后，案涉地块的国有土地使用权也已经被收回，王永建等29人对其实际使用的土地不拥有土地使用权。徐州市政府批准徐州市国土资源局将案涉土地挂牌出让时，上诉人并非该土地的使用权人，与被诉批准行为无利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。上诉人并非案涉批准行为的利害关系人，其起诉不符合上述规定。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第二十五条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回王永建等29人的起诉并无不当。
综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 陈 迎
代理审判员 赵 黎
代理审判员 张 伟
二〇一六年十一月三日
书 记 员 �于露
附：本裁定适用的相关法律
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
《中华人民共和国物权法》
第二十八条因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十五条第一款行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。