江苏省淮安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）淮中行终字第00230号
上诉人（原审原告）原告牟桂英。
委托代理人袁京、甘立权，北京京师律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）淮安市清浦区城市管理行政执法局，住所地淮安市清浦区延安西路民生服务中心8楼。
法定代表人杨利军，该局局长。
委托代理人穆亚平，该局纪检组组长。
委托代理人齐林建，江苏天立言信律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）淮安市清浦区人民政府，住所地淮安市淮海南路268号。
法定代表人张笑，该区区长。
委托代理人姬广志，该区政府办副主任。
委托代理人宋崇迪，江苏道文律师事务所律师。
上诉人牟桂英因城市管理行政处罚一案，不服淮安市清浦区人民法院（2015）浦行初字第00054号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2016年2月19日对本案进行公开开庭审理。上诉人牟桂英及其与委托代理人甘立权、袁京，被上诉人淮安市清浦区城市管理行政执法局（以下简称清浦区城管局）的委托代理人穆亚平、齐林建，被上诉人淮安市清浦区人民政府（以下简称清浦区政府）的委托代理人姬广志、宋崇迪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，原告牟桂英丈夫王东生于2000年在淮安市清浦区城南乡城南村柯山路电信营业厅西侧建造3层住宅楼，并在3楼屋顶建阁楼，砖混结构，南北长12.2米，东西宽4米，面积48.8平方米。原告丈夫王东生经补办于2004年7月2日取得该地块编号为淮市国用（2004遗）第5616号土地使用权证书；于2005年5月10日取得淮规工字第民20050148号建设规划许可证。2010年，牟桂英户在3楼屋顶阁楼东侧建彩钢板房，南北长12.25米，东西宽4米，面积50平方米。王东生于2015年3月28日去世，子女放弃继承涉案房屋，现涉案房屋产权归牟桂英。2015年4月13日，接到举报，清浦区城管局对原告涉案房屋进行调查后立案处理，经询问调查、现场勘验、走访证人，发现原告上述阁楼及彩钢板房未取得建设规划许可证。2015年4月16日，清浦区城管局向原告送达浦城执告字（2015）第7110号《限期拆除违法建设事先告知书》。原告在规定期限内没有要求陈述、申辩和举行听证。2015年4月22日，清浦区城管局作出浦城执（限）拆字（2015）第7110号《责令限期拆除决定书》。原告不服向清浦区政府申请行政复议。清浦区政府立案受理后，向被告清浦区城管局发出提出答复通知书。清浦区城管局在法定期限内作出行政复议答复书并提交了案件全部证据材料。清浦区政府经过审查，认为清浦区城管局作出的浦城执（限）拆字（2015）第7110号《责令限期拆除决定书》认定事实清楚，程序合法，符合法律规定，于2015年7月13日作出（2015）浦行复第8号《行政复议决定书》。原告不服向法院提起行政诉讼。
一审法院认为，根据国务院法制办《关于在江苏省淮安市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、江苏省人民政府法制办《关于在淮安市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》、中共淮安市委、淮安市人民政府文件《淮安市城市管理相对集中行政处罚权试点工作方案》、中共清浦区委、区政府《关于印发清浦区城市管理相对集中行政处罚权试点工作方案》的规定，清浦区城管局作为清浦区城市管理相对集中行政处罚权的实施机关，具备城市规划管理方面的法律法规、规章规定的未经规划部门审批的建筑物、构筑物或其他设施的行政处罚权，具有独立的行政执法主体资格。
《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定没有对违法建筑的认定主体资格进行规定。原告认为违法建筑的认定主体是县级以上地方人民政府城乡规划主管部门无法律依据。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈纪要》第三条关于新旧法律规范的适用规则规定：行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定。据此，被告清浦区城管局认定原告于2010年未取得建设工程规划许可证的建设行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，属于违法建设，适用法律正确。
综上，清浦区城管局在作出责令限期拆除决定书具体行政行为时，具有行政处罚的主体资格，该决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。清浦区政府作出行政复议决定书时，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告请求确认《限期拆除决定书》、《行政复议决定书》违法并给予撤销，无事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告牟桂英的诉讼请求。
上诉人上诉称，上诉人拥有合法的国有土地使用权属证明和建设用地规划许可证，其土地使用权和房屋所有权受法律保护。被上诉人清浦区城管局的《限期拆除决定书》违法，被上诉人清浦区政府复议维持决定也不符合法律规定。一审法院适用政府文件作为裁判依据，不符合《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国行政处罚法》的法律规定，请求撤销一审判决并依法改判。
被上诉人清浦区城管局答辩称，一审法院适用法律正确，上诉人称的适用政府文件作为裁判依据的上诉理由不能成立。上诉人的违法建设行为带来的建设工程质量安全隐患和违法规划的事实始终存在，其行为有继续状态。被上诉人清浦区城管局作出的《限期拆除决定书》适用法律正确，一审法院适用最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》是对法律、法规的进一步明确界限或作的补充规定，与上位法律、法规一致。一审法院认定事实清楚、适用法律正确且程序合法，请求依法驳回上诉人的诉讼请求。
被上诉人清浦区政府答辩称：1、一审法院认定事实清楚，涉案房屋违法事实认定清楚，清浦区城管局具有执法主体资格，清浦区城管局行政处罚未超过法定时效；2、本案复议程序合法，两上诉人向答辩人提交了《行政复议申请书》，并于同年6月1日向清浦区城管局送达了申请书副本及《提出答复通知书》，清浦区城管局作出了《行政复议答复书》并提交了相关证据、依据。清浦区政府作出了《行政复议决定书》并送达给上诉人。综上，请求驳回上诉，维持原判。
各方当事人在一审中提交的证据材料均已随卷移送至本院，本院经审查对一审采信的证据以及认定的事实均予以确认。
在二审庭审中，上诉人提供了（2015）苏行复第280号江苏省人民政府行政复议申请决定书，证明上诉人是合法的土地使用权人。清浦新城置业有限公司不是合法的土地使用权人，清浦区城管局认定上诉人是违法建设违反法律规定。
两被上诉人质证称：对上诉人证据的真实性没有异议，该份证据与本案没有关联性，因为本案所审查的是清浦区城管理局对于上诉人房屋上加盖的阁楼等构筑物是否属于合法建筑物的认定以及处罚问题，而该复议决定书所涉及的是相关的公司是否合法取得本案所涉及的土地使用权问题，这是两个行政程序，他们之间没有关联性，因此，上诉人的该份证据不能达到其证明目的。
本院经审查认为该证据是清浦区政府在房屋征收程序中所形成的证据，与本案不具有关联性，不予认定。
本院认为，根据国务院法制办公室《关于在江苏省淮安市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、江苏省政府法制办公室《关于在淮安市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》，被上诉人清浦区城管局是淮安市清浦区行使相对集中处罚权的专门机关，具有对辖区内的违法建设行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。
上诉人称一审法院引用政府文件作为裁判依据违反了《最高人民法院关于裁判文书引用法律法规等规范性法律文件的规定》第五条、第六条的规定。本院认为，国务院法制办、江苏省政府法制办的规范性文件系被上诉人行使违法建设查处的职权依据，且该文件并不违背相关法律、法规的规定，根据《最高人民法院关于裁判文书引用法律法规等规范性法律文件的规定》第六条规定，上述规范性文件可以在法院裁判中作为裁判说理的依据。
关于行政处罚认定事实及适用法律是否正确的问题。上诉人于2010年所建设的涉案建筑物，并不在合法建设工程规划许可证规定范围内，被上诉人依法所作限期拆除违法建设决定，认定事实清楚，证据充分、适用法律正确。
关于违法行为超过二年是否不再处罚的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”因本案上诉人的违法建筑物自建成后至本案行政行为作出之日一直存在，其违法行为处于连续状态，且一直连续至本案行政行为作出之日。上诉人主张违法行为超过二年不再处罚的主张没有法律依据，本院不予支持。
被上诉人清浦区政府对上诉人的行政复议依法受理，进行审查后作出行政复议决定并依法送达，该复议决定认定事实清楚、适用法律正确，上诉人要求撤销该复议决定无事实和法律依据，其该项上诉请求本院不予支持。
综上，一审法院判决认定事实清楚、适用法律正确、审理程序合法，依法应当予以维持。上诉人的上诉理由无事实和法律依据，其上诉请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人牟桂英负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 石亚东
审 判 员 张清仕
代理审判员 牛延佳
二〇一六年二月二十四日
书 记 员 陈青青