山东省济宁市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）鲁08行终194号上诉人（原审原告）孙庆军，男，汉族，1967年1月10日出生，住邹城市。被上诉人（原审被告）邹城市大束镇人民政府，住所地邹城市大束镇驻地。法定代表人盛振亮，镇长。委托代理人袁旭，山东胜途律师事务所律师。被上诉人（原审被告）邹城市人民政府，住所地邹城市平阳东路2699号。法定代表人杜庆节，市长。委托代理人张田，邹城市人民政府法制办工作人员。上诉人孙庆军诉因信息公开一案，不服邹城市人民法院（2016）鲁0883行初384号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，原告孙庆军为邹城市大束镇中村居民，2016年3月16日，原告孙庆军向被告大束镇人民政府递交了农村土地承包经营权证登记申请书（1）、（2），申请对其承包的2.7亩集体土地和用于养殖的剩余3.62亩土地登记颁证。2015年6月15日，邹城市人民政府为原告孙庆军承包的2.7亩土地颁发了《农村土地承包经营权证》。2016年5月22日，原告孙庆军向被告大束镇人民政府邮寄了信息公开申请表，申请公开大束镇辖区内77个行政村土地承包经营权确权登记颁证的有关信息，包括：（1）已经确权颁证到户的行政村有哪些？（2）还没有确权登记颁证到户的行政村有哪些？（3）何时给还没有确权颁证到户的行政村进行确权颁证？2016年6月12日，邹城市大束镇经管站对原告孙庆军作出《政府信息公开申请答复书》，并邮寄给原告。原告孙庆军不服，于2016年7月11日向被告邹城市人民政府提起行政复议，被告邹城市人民政府于2016年7月13日受理了原告孙庆军的复议申请，于2016年9月8日因另一案件的审理中止了该行政复议。2016年9月19日，被告邹城市人民政府作出了邹政复决字[2016]第42号《行政复议决定书》，驳回了申请人孙庆军的行政复议申请。原告孙庆军不服，向本院提起行政诉讼。另查明，2016年5月26日，原告孙庆军向被告邹城市人民政府邮寄了《政府信息公开申请表》，申请公开：“1、全邹城市有耕地但还没有完成土地承包经营权确权登记颁证的18个村的名字是什么？2、大束镇辖区内77个行政村土地承包经营权确权登记颁证的有关信息，包括：（1）已经确权颁证到户的行政村有哪些？（2）还没有确权登记颁证到户的行政村有哪些？（3）何时给还没有确权颁证到户的行政村进行确权颁证？”。2016年5月30日，邹城市人民政府收到原告孙庆军邮寄的《政府信息公开申请表》，于2016年6月16日作出《政府信息公开申请答复书》。孙庆军不服，向济宁市人民政府提起行政复议申请，济宁市人民政府于2016年9月9日作出济政复决字[2016]74号《行政复议决定书》，撤销了邹城市人民政府作出的《政府信息公开申请答复书》，并责令邹城市人民政府于15个工作日内重新作出政府信息公开答复。2016年9月26日，邹城市人民政府重新对孙庆军作出《邹城市政府信息公开答复书》。上述事实，主要是根据原、被告提供的证据、原、被告陈述及庭审质证认定的，已收存、记录在卷。原审认为，原告孙庆军是被告大束镇人民政府信息公开申请答复及被告邹城市人民政府行政复议决定的相对人，具有诉讼主体资格。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十条第二款的规定，原告孙庆军收到的《邹城市政府信息公开答复书》虽以邹城市大束镇经管站的名义作出，但邹城市大束镇经管站作为被告大束镇人民政府的内设机构，当事人不服该行政行为提起诉讼的，应当以大束镇人民政府为被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款及《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六条第一款的之规定，邹城市人民政府不是以不符合受理条件为由驳回原告孙庆军的复议申请，是本案适格的共同被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条的规定：公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。原告孙庆军于2016年9月20或21日收到被告邹城市人民政府作出的邹政复决字[2016]第42号《行政复议决定书》，于2016年10月1日将提起诉讼的相关材料邮寄本院，其起诉未超过法定的起诉期限。本案争议的焦点有以下四个方面：1、本案是否属于法院受案范围？2、被告大束镇人民政府是否具有履行原告孙庆军所申请信息公开的职责？3、被告大束镇人民政府作出的《政府信息公开申请答复书》是否合法有效？4、被告邹城市人民政府作出的邹政复决字[2016]第42号《行政复议决定书》是否合法？关于本案是否属于法院受案范围的问题。根据最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第一款第（二）项：“认为行政机关提供的政府信息不符合其在申请中要求的内容或者法律、法规规定的适当形式的；”及《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条：“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。”的规定，本案原告孙庆军认为被告大束镇人民政府提供的政府信息不符合其申请要求的内容，并不服被告邹城市人民政府作出的行政复议决定，向本院提起行政诉讼，属于行政诉讼受案范围。关于被告大束镇人民政府是否具有履行原告孙庆军所申请信息公开职责的问题。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”、第十七条：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”及《山东省政府信息公开办法》第四条第四款：“乡（镇）人民政府、街道办事处具体负责本行政区域的政府信息公开工作的推进和组织实施。”的规定，参照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条、第十二条、第十三条的规定，被告大束镇人民政府具有处理本行政区域内向其提出政府信息公开申请的职责，被告大束镇人民政府虽不是农村土地承包经营权证的颁发者和备案者，但在呈报材料时负有初审、及时登记造册和补正材料的职责，对邹城市人民政府颁发的《农村土地承包经营权证》，亦由乡（镇）人民政府农村经营管理部门负责领取和发放。因此，被告大束镇人民政府对其辖区内有关土地确权工作的信息是知道、掌握和记录的，对原告孙庆军申请的其辖区内有关土地确权土地情况的政府信息进行答复处理并不违反相关法律、法规和规章的规定。关于被告大束镇人民政府作出的《政府信息公开申请答复书》是否有效合法的问题。政府信息公开的目的是为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。根据《山东省政府信息公开办法》第二十六条：“对公民、法人或者其他组织提出的政府信息公开申请，行政机关应当按照下列规定分别作出书面告知：”及《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十六条：“行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供。”的规定，行政机关依申请公开的政府信息，原则上应当按照申请人要求的形式予以提供。原告孙庆军所向被告大束镇人民政府提出的政府信息公开申请，对信息公开的形式并没有特别要求，被告大束镇人民政府作出的《政府信息公开申请答复书》，原告孙庆军也依法收到了书面的信息公开答复书，虽未加盖大束镇人民政府公章，但不违反相关法律、法规的规定。故原告孙庆军主张被告大束镇人民政府作出的信息公开答复为无效行政行为的理由不成立。原告孙庆军认为被告大束镇人民政府作出的信息公开答复内容虚假，中村土地确权证发放情况表签字非本人所签，但未能提供充分证据予以证实，且原告孙庆军已取得了所承包2.7亩土地的《农村土地承包经营权证》，被告大束镇人民政府作出的政府信息公开答复内容与各新闻媒体予以报道的内容及被告邹城市人民政府于2016年9月26日重新作出的政府信息公开答复内容相一致，原告孙庆军所述在土地确权过程中有些时间不符合实际情况，属工作上的瑕疵，不实质影响被告大束镇人民政府在信息公开答复中有关土地确权情况的事实。被告大束镇人民政府于2016年5月23或24日收到原告孙庆军邮寄的《政府信息公开申请书》，于6月12日作出《政府信息公开申请答复书》并邮寄给原告，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条第二款：“政府机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；”规定的期限，在程序上合法。对于原告孙庆军所申请信息公开的事项，被告大束镇人民政府已分别情况作出了相应答复，对原告孙庆军所在大束中村的土地确权信息予以公开，对大束中村以外的76个村的土地确权信息不予公开并说明理由，该信息公开答复符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（一）项、第（二）项及《山东省政府信息公开办法》第二十六条第（一）项、第（二）项的规定。关于被告邹城市人民政府作出的邹政复决字[2016]第42号《行政复议决定书》是否合法的问题。被告邹城市人民政府于2016年7月13日收到原告孙庆军的复议申请，于2016年7月13日分别作出邹政复办受字[2016]42号《行政复议受理通知书》、邹政复办答字[2016]42号《提出行政复议答复通知书》，于2016年9月8日作出邹政复办中字[2016]42号《行政复议中止通知书》，于2016年9月19日作出邹政复决字[2016]第42号《行政复议决定书》，原告孙庆军分别于2016年7月18日、9月9日、9月20日签收了被告邹城市人民政府邮寄的上述文书，被告大束镇人民政府分别于2016年7月13日、9月21日签收了上述文书，在程序上符合《中华人民共和国行政复议法》第十八条、第二十三条、第三十一条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条的规定。根据《山东省政府信息公开办法》第十三条：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；两个以上行政机关制作或者获取的政府信息，由为主的行政机关负责公开。”的规定，参照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条、第十二条、第十三条的规定，大束镇人民政府辖区内的农村土地承包经营权证由被告邹城市人民政府负责颁发，由被告大束镇人民政府具体负责申报、登记造册和发放，原告孙庆军所申请公开的政府信息虽由被告邹城市人民政府制作，但被告大束镇人民政府在申报和发放土地承包经营权证过程中获取、掌握了该政府信息，并有一定形式的记录，原告孙庆军分别于2016年5月22日、5月26日向被告大束镇人民政府、邹城市人民政府邮寄了信息公开申请表，对原告孙庆军申请信息公开的重复事项，被告大束镇人民政府与被告邹城市人民政府应协商好由为主的行政机关负责公开，被告大束镇人民政府于2016年6月12日作出的政府信息答复与邹城市人民政府于2016年6月16日作出的政府信息不存在的答复，没有违反上述法律的规定。被告邹城市人民政府于2016年9月19日根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八第一款第（一）的规定：“申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；”，驳回孙庆军的申请并无不当。且被告邹城市人民政府于2016年9月26日根据济宁市人民政府作出的济政复决字[2016]74号行政复议决定，重新对孙庆军的申请事项作出了信息公开答复，对原告孙庆军重复申请信息公开事项的答复内容是一致的。综上，被告大束人民政府对原告孙庆军的信息公开申请在法定时间内进行了答复，其答复内容不违反相关法律、法规和规章的规定，虽未加盖大束镇人民政府的公章，但原告孙庆军已依法获取了其所申请的信息，且该信息对原告孙庆军的权利义务没有实质性影响，应视为被告大束镇人民政府已经依法履行了信息公开的法定职责。原告孙庆军要求被告大束镇人民政府重新进行答复的理由不充分，不予支持。被告邹城市人民政府于2016年9月19日作出邹政复决字（2016）42号行政复议决定在主要事实证据上充分、程序上合法，适用法律上正确，原告请求撤销被告邹城市人民政府的邹政复决字[2016]第42号《行政复议决定书》证据不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（二）项之规定，判决驳回原告孙庆军的诉讼请求。孙庆军不服，上诉称，一、大束镇经管站于2016年6月12日给申请人作出的政府信息公开申请答复称：“1、。邹城市大束镇大束中村土地确权工作已经完成”，属违背事实、欺上瞒下，邹城市大束镇大束中村土地确权工作没有完成。二、大束镇经管站于2016年6月12日给申请人答复：“您申请获取大束中村以外的76个村的信息，与您本人生产、生活等特殊需要无关，本机关（机构）决定不予公开。”该回复适用法律错误，大束中村以外的76个村的土地确权信息属于政府信息公开条例中应当主动公开的政府信息。申请人通过邹城市政府网站部门动态了解到，截至2016年5月23日申请人向大束镇政府递交信息公开申请之前，大束镇全体中村村民及大束镇其他76个村庄的大多数村民还没有收到此次确权登记颁发的证书，显然违背国家的法律规定。2016年7月24日、25日，上诉人通过实地走访调查，发现大束镇77个有耕地的行政村中，没有领到土地承包经营权证的行政村有52个！且颁发的证书大多数记载不真实、确权登记过程没有村民参与、走过场严重等问题。没有达到《中华人民共和国政府信息公开条例》第六条规定的“行政机关应当及时、准确地公开政府信息。”，显属不作为。三、邹城市大束镇经管站于2016年6月12日给上诉人出具的《政府信息公开申请答复书》没有加盖机关（机构）公章，没有法律效力。邹政政复决字[2016]第42号《邹城市人民政府行政复议决定书》第3页中间部分写到：“四、关于答复没有加盖公章的问题，属于轻微瑕疵，可以补正。”但至今大束镇人民政府没有补正！四、邹政复决字[2016]第42号《邹城市人民政府行政复议决定书》中：“。对中村的信息，我镇如实答复。并通过张榜公示的形式向社会公开该村土地承包经营权颁证信息。”被上诉人大束镇人民政府的辩称违背事实！上诉人作为中村村民，截至2016年7月11日上诉人提起行政复议之前，上诉人和中村村民没有人见过被上诉人大束镇人民政府所谓的“张榜公示”。五、被上诉人邹城市人民政府在行政复议中擅自改变上诉人的复议请求。请求撤销一审判决，支持上诉人一审诉讼请求。被上诉人邹城市大束镇人民政府及邹城市人民政府未提交书面答辩意见。各方当事人在原审中提供的证据已随案移送本院。经审理，本院同意原审对证据的认定意见及据此确认的案件事实。本院认为，上诉人向被上诉人大束镇人民政府申请公开的信息内容为大束镇辖区77个行政村土地承包经营权确权登记颁证的有关信息，包括：1、已经确权颁证到户的行政村有哪些？2、还没有确权颁证到户的行政村有哪些？3、何时给还没有确权颁证到户的行政村进行确权颁证？针对上诉人要求公开的信息内容，邹城市大束镇经管站已经作出了答复，明确告知了上诉人邹城市大束镇大束中村的土地确权工作已经完成。因上诉人申请获取的大束村以外的76个村的信息与上诉人本人的生产、生活等并无关系，被上诉人邹城市大束镇人民政府不予对其公开并无不当，但被上诉人对于“答复”未加盖公章的做法不妥，应予改进。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人孙庆军负担。本判决为终审判决。审判长  李传平审判员  张 玲审判员  惠 慧二〇一七年七月二十四日书记员  汪孟菊