广西壮族自治区东兰县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂1224行初7号
原告邹丽梅，女，1975年4月19日出生，壮族，住东兰县。
委托代理人牙疆苏，男，东兰县高年级中学教师。
被告东兰县国土资源局。
法定代表人陈继波，男，局长。
委托代理人华盛富，男，广西兰盛律师事务所律师。
委托代理人张玉福，男，东兰县国土资源局执法监察大队队长。
被告东兰县人民政府。
法定代表人徐迪克，男，县长。
负责人韦海元，男，东兰县人民政府党组成员。
委托代理人陈克学，男，东兰县法制办干部。
委托代理人韦超展，男，东兰县法制办主任。
原告邹丽梅不服被告东兰县国土资源局作出兰国土资罚决字（2016）9号《行政处罚决定书》，于2016年8月18日向本院提起行政诉讼。本院于2016年8月18日立案后，于2016年9月5日向被告东兰县国土资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。该案审理期间，原告邹丽梅又补充起诉被告东兰县人民政府，要求撤销被告东兰县人民政府作出兰政复决字（2016）5号《行政复议决定书》，本院于2016年10月21日向被告东兰县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年11月7日公开开庭审理了本案。原告邹丽梅及委托代理人牙疆苏，被告人民政府的负责人韦海元及委托代理人陈克学、韦超展，被告东兰县国土资源局的法定代表人陈继波及其委托代理人张玉福、华盛富到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告东兰县国土资源局作出兰国土资罚决字（2016）9号《行政处罚决定书》，认定：2012年11月，原告邹丽梅以49万元人民币的价格转让位于东兰县东兰镇马鞍山脚（东兰县医院后面）138.00平方米的土地给罗某建房，该栋楼于2013年底竣工，并已对外出售。经调查发现，2012年11月，原告邹丽梅把陈翠娟、文爱萍、韦顺芝三人宅基地面积138.00平方米（未经征收的集体土地）以肆拾玖万元（490000.00元）的价格转让给罗某建房，原告邹丽梅擅自转让集体土地的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条的规定。上述违法事实有下列证据证实︰1、买卖双方询问笔录。2、宅基地转让协议书。被告于2016年3月21日依法向原告送达《行政处罚告知书》（兰国土资罚告字（2016）2号）和《行政处罚听证告知书》进行告知，期间原告未提出听证，只提供书面申辩理由，对于原告的申辩理由，被告不予采纳。依照《中华人民共和国土地管理法》第七十三条的规定，决定作出如下处罚：没收原告违法转让土地所得的49万元人民币。履行方式和期限：限原告在收到本处罚决定书之日起十五日内自行履行本处罚决定。被告东兰县国土资源局于2016年9月13日向本院提供了作出被诉行政行为的证据和依据，其提供的证据有：1、东兰县国土资源局《行政处罚决定书》复印件一份，用以证明行政处罚的具体内容；2、东兰县人民政府《行政复议决定书》复印件一份，用以证明行政复议维持被告的行政处罚决定；3、罗某与邹丽梅《宅基地转让协议书》，用以证明原告与罗某买卖集体土地，获利49万元；4、东兰镇人民政府关于申请宅基地的《批复》，用以证明涉诉土地属于集体土地；5、东兰县土地管理局《建设用地许可证》三本，用以证明涉诉土地属于集体土地；6、罗某《询问笔录》、《谈话笔录》，用以证明原告与罗某买卖集体土地，获利49万元；7、黄必新《询问笔录》，用以证明罗某自己建房；8、邹丽梅《询问笔录》，用以证明原告与罗某买卖集体土地，获利49万元；9、韦庆棠的《询问笔录》，用以证明原告与罗某买卖集体土地，获利49万元；10、罗某与邹丽梅，合资建房协议书，用以证明原告否认合作建房；11、梁美秋、黄军谋《声明》，用以证明罗某自己建房；12、罗某与邹丽梅《合资建房协议书》和《合资建房协议书补充条款》，用于证明原告与罗某伪造证据；13、《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》、听证通知书，送达回证等，用以证明本案行政行为程序合法。原告邹丽梅诉称，2012年11月18曰，原告邹丽梅与罗某、黄军谋、梁美秋签订《宅基地转让协议书》，但协议签订后的第二天，原告邹丽梅在罗某、黄军谋、梁美秋尚未付款履行合同时反悔，明确不转让宅基地，只允许罗某、黄军谋、梁美秋三人与原告合资建房，黄军谋、梁美秋二人因不愿意合资建房而退出，仅有罗某接受原告要约，2012年11月19曰，原告邹丽梅与罗某签订《合资建房协议书》，双方约定，原告邹丽梅以宅基地作为投资，罗某出资建房屋主体，建成各享有一半产权。原告邹丽梅与罗某不存在土地转让关系，只存在合资建房关系，被告认定原告为非法转让土地获利49万元缺乏事实根据。被告东兰县人民政府在没有查清事实的情况下，维持东兰县国土资源局作出兰国土资罚决字（2016）9号《行政处罚决定书》属于处罚事实不清，证据不足。严重损害了原告的合法权益，请求人民法院分别撤销被告东兰县国土资源局作出的兰国土资罚决字（2016）9号《行政处罚决定书》及被告东兰县人民政府作出兰政复决字（2016）5号《行政复议决定书》。
原告邹丽梅向本院提交了如下证据：1、新房基现金支出流水账、笔记本原始记录，用于证明原告没有非法买卖宅基地，仅合资建房，被告处罚原告无事实依据；2、东兰镇政发（1997）土证字第06、07、08号文件、东兰镇政发（1997）06、07、08号建设用地许可证、建设用地转让协议书、转让土地使用权报告及2003（104）建设用地规划许可证。以上证据用于证明原告合法用地建房，不应受到处罚；3、东兰县人民法院（2016）桂1224行初4号行政判决书，用于证明被告的行政处罚应予撤销；4、证人罗某、黄某、牙韩飞出庭作证，用于证明原告与罗某是合资建房的。
被告东兰县国土资源局辩称，原告邹丽梅存在买卖集体土地的行为，2012年11月18曰，原告邹丽梅和罗某签订《宅基地转让协议书》，原告邹丽梅将位于东兰镇马鞍山脚（东兰县人民医院后面）138平方米的涉诉集体土地转让给罗某，得到土地转让费人民币49万元。被告依法进行了立案、勘察、调查、拍照、处罚告知、送达等程序，依据《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第七十三条的相关规定，作出处罚决定，是有事实和法律依据的，请求人民法院维持本案被诉行政行为。
被告东兰县人民政府辩称，原告邹丽梅向人民法院提起行政诉讼明显超过起诉期限，原告邹丽梅于2016年7月13曰收到被告东兰县人民政府作出的兰政复决字（2016）5号《行政复议决定书》，而到2016年10月19日才向人民法院提起行政诉讼，明显超过十五天起诉期限的规定。请求人民法院维持本案被诉行政行为。
被告东兰县人民政府向本院提交了证明复议程序合法性的证据、依据：1、兰国土资罚决字（2016）9号《行政处罚决定书》，用以证明东兰县国土资源局已经履行法定职责；2、立案审批表，用以证明复议办已受理本案复议申请；3、复议申请书，用于证明复议申请人邹丽梅向东兰县人民政府申请行政复议；4、行政复议受理通知书、答复通知书及送达回证，用以证明东兰县人民政府已完成本行政复议受理程序；5、兰政复决字（2016）5号《行政复议决定书》及送达回证，用以证明东兰县人民政府已经履行行政职责并送达给原告人。
经庭审质证，本院对以下证据作出如下确认：对被告东兰县国土资源局提供的证据4、10、11、12所证明的事实，原告及被告东兰县人民政府均无异议，可作为认定相关事实的证据，对被告东兰县国土资源局提供的1、2、3、5、6、7、8、9的证据来源，原告有异议，认为反映的事实不客观、不真实，本院认为，这些证据调查程序合法，具有真实性，本院予以确认。被告东兰县人民政府提供的证据1、2、3原告及被告东兰县国土资源局均没有异议，可作为认定相关事实的证据，原告对被告东兰县人民政府提供的4、5的来源有异议，认为反映的事实不真实，本院认为，东兰县人民政府提供的证据4、5所履行程序合法，具有合法性，本院予以确认。原告提供证据2、3所证明的事实，被告东兰县国土资源局及被告东兰县人民政府均无异议，可作为认定相关事实的证据，二被告对原告提供的证据1及证人罗某、黄某、牙韩飞出庭作证的证言有异议，认为这些证据不客观、不真实。本院认为，原告建房所支付的材料款及黄某、牙韩飞为其运材料及建造房屋，所支付的人工费是事实，但对其关联性本院不予确认。
经审理查明，1997年4月，东兰镇人民政府以兰镇发（1997）土证字第06号、第07号、第08号文同意新建队的陈翠娟、文爱萍、韦顺芝三户在东兰镇马鞍山脚（东兰县人民医院后面）建房，并颁发了东兰镇（1997）地证字第06号、第07号、第08号建设用地许可证，批准面积各为92.00平方米。2003年9月，陈翠娟、文爱萍、韦顺芝三户以没有建房资金为由，把各自宅基地以12000元／宗的价格转让给原告邹丽梅。2012年11月，原告邹丽梅又把陈翠娟、文爱萍、韦顺芝三户宅基地总面积276平方米的一半（即138.00平方米）以49万元人民币的价格转让给罗某建房。罗某购买该地后建房，该栋楼于2013年底竣工，除九楼一套以6万元的建设成本价出售给自己的侄女外，其余各套以价格15万元至25万元人民币对外出售。2014年9月，罗某与韦壮益、韦菊珍等住户分别签订《私有房屋转让合同》，此后，罗某因无法给住户办理房地产证，导致个别住户未交清房款，双方发生冲突，罗某随之被人举报。2016年3月9曰，被告对原告予以立案并履行告知程序和听证程序后，于2016年4月14日作出兰国土资罚决字（2016）9号《行政处罚决定书》，没收原告邹丽梅违法转让土地所得的49万人民币。履行方式和期限：限原告在收到本处罚决定书之日起十五日内自行履行本处罚决定。原告邹丽梅不服向东兰县人民政府申请行政复议，东兰县人民政府于2016年7月11日作出兰政复决字（2016）5号《行政复议决定书》，维持东兰县国土资源局作出兰国土资罚决字（2016）9号《行政处罚决定书》，原告邹丽梅不服，于2016年8月18日向本院提起行政诉讼。
本院认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条的规定，东兰县国土资源局作为东兰县人民政府土地行政管理部门依法对违反土地管理的违法行为具有监督检查作出行政处罚的执法主体资格。经审查，2012年11月，原告邹丽梅把陈翠娟、文爱萍、韦顺芝三人宅基地面积138.00平方米（未经征收的集体土地）以49万元人民币的价格转让给罗某建房。该行为是否属于非法转让土地的行为。根据我国有关法律规定，构成非法转让土地的行为，需具有以下四个特征：一是在同一违法行为中必须有两方或两方以上的违法行为当事人，即必须同时具有卖方或转让方和买方或受让方；二是必须违反现行土地管理的法律法规，即属于现行的法律法规的违法违规行为；三是当事人已经实施了转让土地行为，违法当事人签订并完全或部分履行了土地买卖或者转让合同协议；四是违法当事人通过非法转让土地从而获取非法所得。本案中，原告邹丽梅与罗某非法转让集体土地，属于非法转让集体土地的行为，符合《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定，被告东兰县国土资源局在处罚决定中只把原告邹丽梅确定为非法转让土地的处罚当事人，没有把买方或受让方罗某确定为非法转让土地的处罚当事人，属于程序违法。我国行政诉讼法规定，行政行为适用法律法规正确，在形式上必须要写明依据的法律、法规的名称和具体条文，在一个条文中，有多款和多项的，应当写明具体的款或项。被告认定原告违法行为，所作的处罚决定只适用法律条文，没有适用到款或项，属于适用法律错误。本案中，原告邹丽梅在收到被告东兰县人民政府作出兰政复决字（2016）5号行政复议决定书后，在起诉期限内就被告东兰县国土资源局作出兰国土资罚决字（2016）9号《行政处罚决定书》的行政行为是否合法向本院提起行政诉讼，并未超过起诉时限，故对被告东兰县人民政府提出的原告起诉期限超过的主张，本院不予支持。综上所述，被告东兰县国土资源局对原告邹丽梅作出的处罚决定不符合法定程序，适用法律错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（三）项的规定，判决如下：
撤销被告东兰县国土资源局于2016年4月14日对原告邹丽梅作出兰国土资罚决字（2016）9号《行政处罚决定书》及被告东兰县人民政府于2016年7月11日作出兰政复决字（2016）5号《行政复议决定书》。
案件受理费50元，由被告东兰县国土资源局及被告东兰县人民政府共同负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区河池市中级人民法院。
审 判 长 黄明山
审 判 员 覃运伟
人民陪审员 李 波
二〇一六年十一月二十九日
书 记 员 陈 剑