广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）穗中法行终字第1079号
上诉人（原审被告）：中国电信股份有限公司广东分公司，住所地广州市。
负责人：钟平，职务：总经理。
委托代理人：邓柏涛，广东岭南律师事务所律师。
委托代理人：谭国杰，广东岭南律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：柯跃辉，住广东省揭东县。
上诉人中国电信股份有限公司广东分公司因信息公开一案，不服广州市越秀区人民法院（2015）穗越法行初字第88号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，被上诉人柯跃辉于2014年9月22日通过邮寄方式向上诉人邮寄《政府信息公开申请书》，请求上诉人公开其建立健全领导和工作机构政府公开信息。上诉人于2014年9月24日签收该邮件后至今未作出处理。被上诉人遂向原审法院提起本次诉讼。
另查明，上诉人中国电信股份有限公司广东分公司类型为其他股份有限公司分公司（上市），成立日期为2008年1月25日，营业期限为长期，经营范围：在本省行政区域内经营基础电信业务、增值电信业务（以上项目凭有效许可证书经营）；经营与通信及信息业务相关的系统集成、技术开发、技术服务、技术培训、技术咨询、信息咨询、设备及计算机软硬件的开发、销售、安装和设计与施工；房屋租赁，通信设施租赁；安全技术防范系统的设计、施工与维修；广告业务。（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动。）
原审法院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十条规定：“公民、法人或者其他组织依照本条例第十三条规定向行政机关申请获取政府信息的，应当采用书面形式（包括数据电文形式）；采用书面形式确有困难的，申请人可以口头提出，由受理该申请的行政机关代为填写政府信息公开申请。政府信息公开申请应当包括下列内容：（一）申请人的姓名或者名称、联系方式；（二）申请公开的政府信息的内容描述；（三）申请公开的政府信息的形式要求。”第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”第二十四条规定：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。……”第三十七条规定：“教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行，具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定。”上诉人作为向社会公众提供电信公共服务的主体，属于上述规定的公共企业范畴，对被上诉人提出的信息公开申请应依照上述规定作出处理。对其答辩意见原审法院不予接纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项的规定，判决上诉人中国电信股份有限公司广东分公司于本判决发生效力之日十五个工作日内对被上诉人2014年9月22日的政府信息公开申请作出处理。
上诉人中国电信股份有限公司广东分公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一、上诉人属企业分支机构，而并非行政机关，作为行政诉讼被告的主体不适格。《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”可见，行政诉讼的适格被告是行政机关和行政机关工作人员，以及法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。而上诉人在性质上属于企业法人分支机构，并非行政机关，也非法律、法规、规章授权的组织，其在市场经营管理上作出的决定或行为也并不属于具体行政行为。因此，上诉人不是行政诉讼的适格被告。二、一审法院认定上诉人属于《政府信息管理条例》第37条规定的公共企业范畴，且应参照行政机关作出处理于法无据。《政府信息管理条例》（以下简称“《条例》”）第37条规定：“教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行，具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定。”《条例》第37条所列举的公共事业单位之中，并未将通讯行业纳入应参照条例执行的范围以内，而行政法律法规亦未对何为“与人民群众利益密切相关的公共企事业单位”作出明确定义，同时，国务院有关主管部门或机构（上诉人的主管部门为工信部）亦未制定具体办法规定上诉人及其他通迅企业是否应参照《条例》执行以及应如何参照执行。在公权力领域，“法无授权即禁止”的法律原则应当严格遵守。在无任何行政法律、法规界定或授权上诉人应参照行政机关履行包括公开政府信等在内的行政职责的前提下，上诉人没有任何依据界定自身是否属于政府信息公开的主体及应如何公开。一审法院仅凭主观判断认定上诉人属于《政府信息管理条例》第37条规定的公共企业范畴，并且要求上诉人完全按照仅针对行政机关的规定作出处理，没有法律依据。三、被上诉人申请公开的信息与其自身生产、生活、科研等特殊需要无关，上诉人在庭上也已履行法定告知或者说明理由的义务。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第12条第6款规定：“有下列情形之一的，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（三）起诉被告逾期不予答复，理由不成立的；（六）不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要，且被告据此不予提供的。”本案中，被上诉人未能提交充分有效的证据，同时也不能合理说明其要求上诉人信息公开的内容与被上诉人自身生产、生活、科研等特殊需要之间存在何种必然的联系。另一方面，上诉人在法庭上也已针对被上诉人要求公开的信息履行法定告知或者说明理由的义务，因此，根据最高院有关司法解释的规定，应当依法驳回被上诉人的诉讼请求，而一审法院的判决有违上述法律规定。综上所述，上诉人作为行政诉讼被告的主体不适格，一审法院认定上诉人属于特定的公共企业范畴，且应参照行政机关作出处理于法无据，而上诉人在庭上也已履行法定告知或者说明理由的义务。因此，上诉人上诉请求：一、撤销原审判决，并改判驳回被上诉人的全部诉讼请求；二、本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人柯跃辉未到庭发表答辩意见。
经审理查明，原审判决认定的事实有相应的证据予以证实，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”第二十四条规定：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。……”第三十七条规定：“教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行，具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定。”本案中，上诉人中国电信股份有限公司广东分公司属于上述规定的与人民群众利益密切相关的公共企事业单位，对被上诉人提出的信息公开申请应依照上述规定作出处理，上诉人以通讯行业未被纳入上述条例执行范围为由主张自身非信息公开的主体，本院不予支持。原审法院判决上诉人对被上诉人所提出的政府信息公开申请作出处理，并无不当，本院予以维持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人中国电信股份有限公司广东分公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 汪 毅
代理审判员 唐 勇
代理审判员 余秋白
二〇一五年十月十三日
书 记 员 周芷诺
刘敏娟