青海省高级人民法院
p t ; ” > 行 政 判 决 书
（2018）青行终72号
上诉人（原审原告）王桂英，女，汉族，1952年5月8日出生，住青海省西宁市湟中县。公民身份号码×××。
委托代理人芦世云，男，藏族，1976年10月29日出生，住青海省果洛藏族自治州囊谦县。公民身份号码×××。
委托代理人朱洪桃，女，汉族，1976年5月1日出生，住青海省西宁市湟中县。公民身份号码×××。
被上诉人（原审被告）湟中县人民政府，住所地青海省西宁市湟中县鲁沙尔镇和平路133号。
法定代表人赵冬，该县县长。
委托代理人马庆霞，该县政府工作人员。
委托代理人毛尊超，青海竞帆律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）湟中县国土资源局，住所地青海省西宁市湟中县鲁沙尔镇团结南路23号。
法定代表人张永山，该局局长。
负责人张玮，该局副局长。
委托代理人毛尊超，青海竞帆律师事务所律师。
上诉人王桂英因湟中县人民政府行政裁决一案，不服青海省西宁市中级人民法院（2017）青01行初79号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王桂英的委托代理人芦世云、朱洪桃，被上诉人湟中县人民政府的委托代理人马庆霞、毛尊超以及湟中县国土资源局的负责人张玮、委托代理人毛尊超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，王桂英丈夫卢光昇（已病逝）自2010年4月起在其承包地上修建了六个塑料大棚种植蔬菜。2011年6月，湟中县人民政府发布征地公告，卢光昇的4.36亩承包地在征地范围内。2011年8月24日，该县政府发布《湟中县人民政府关于同意鲁沙尔镇下重台甘河滩镇上营村下营村坡东村坡西村隆寺干村甘河村集体土地征收补偿方案的批复》（湟政函【2011】134号）。2012年5月16日，湟中县国土资源局作为土地征收工作具体实施部门将卢光昇承包地的征收补偿款209280元足额转入卢光昇儿媳朱洪桃存折账户。卢光昇认为其被征收地系大棚菜地，应按照年产值6000元/亩的标准予以补偿，故对该笔补偿款不予认可且未领取。其于2017年1月9日向湟中县人民政府申请行政裁决，要求被申请人湟中县国土资源局对其被征收地以年产值6000元/亩的标准支付土地补偿费、安置补助费、附着物和青苗补偿费合计871752元。湟中县人民政府于2017年3月29日作出湟裁决字（2017）01号行政裁决决定书，以被申请人湟中县国土资源局行政征收行为合法为由驳回卢光昇的申请。卢光昇不服，于2017年5月5日向青海省西宁市中级人民法院提起行政诉讼，请求依法撤销湟裁决字（2017）01号行政裁决决定书并解决相关民事争议。青海省西宁市中级人民法院于2017年6月14日作出（2017）青01行初11号行政判决书，以湟中县人民政府未在法定举证时限内向法院提交作出被诉行政行为的证据和依据的规范性文件为由撤销该决定书，责令湟中县人民政府重新作出行政行为。2017年9月14日，湟中县人民政府作出湟裁决字（2017）02号行政裁决决定书，其理由、裁决结果与已被撤销的湟裁决字（2017）01号裁决决定书一致。卢光昇不服，于2017年11月7日诉至青海省西宁市中级人民法院，请求撤销湟裁决字（2017）02号裁决决定书，并责令湟中县国土资源局支付土地补偿费等各项费用869666元。
另查明，青海省人民政府于2013年12月31日下发了《关于湟中县2013年度第五批次城镇建设用地的批复》，同意将湟中县多巴镇多巴一村、新墩村、西堡镇新平村、上新庄镇加牙村、甘河滩镇坡东村和湟中县交通局19.6208公顷集体农用地及13.5445公顷集体未利用地征为国有，作为湟中县2013年度第五批次城镇建设用地。
原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，”市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟定征地补偿安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”王桂英对湟中县人民政府批准的征地补偿安置方案中的补偿标准不服，根据该条款的规定，应由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定：”征收基本农田、基本农田以外的耕地超过三十五公顷的、其他土地超过七十公顷的由国务院批准，征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”本案诉争土地的批准征用单位是青海省人民政府，王桂英要求湟中县人民政府对补偿标准作出裁决无法律依据，湟中县人民政府超越职权作出的裁决应予撤销。关于王桂英主张一并审查青政（2010）26号文件及要求湟中县国土资源局支付各项补偿款的诉求只有待人民政府作出最终行政裁决后，才能确定其主张能否成立，本案不予审查。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第四项及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，判决撤销被告湟中县人民政府于2017年9月14日作出的湟裁决字（2017）02号行政裁决决定；驳回原告王桂英的其他诉讼请求。案件受理费50元由原告王桂英负担。
王桂英上诉称，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条及《青海省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第二十四条、二十八条规定可知，县级人民政府在符合土地利用总体规划范围内有批准征地的权利，而且在现实情况下，县级人民政府可以先行征地，在征地结束后，再向上级部门进行农用地转用请示；青海省人民政府青政土函（2013）251号文件于2013年12月31日作出，而征地行为发生于2011年，不同于《中华人民共和国土地管理法》第四十六条先审批后征地的规定。同时，2011年县政府已经批准实施征地且征地完成，251号文件仅是农用地转用的批复而非批准征地的批复，一审认定案涉土地的批准征用单位为青海省人民政府错误；本案为行政裁决类行政诉讼，不审查征地行为的合法性。综上，案涉土地征地批准单位应为湟中县人民政府，一审法院认定事实和适用法律错误，请求依法撤销一审判决并改判。
湟中县人民政府及湟中县国土资源局答辩称，上诉人对《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定存在认识错误，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求维持一审判决。
本院经审理查证的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案的争议焦点是批准征收案涉土地的单位是青海省人民政府还是湟中县人民政府，湟中县人民政府是否有作出相应行政裁决的职权。
《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第三款规定：”在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县级人民政府批准。”此处市、县级人民政府的批准权仅指”在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目的用地”，因此市、县级人民政府只拥有对已批准的农用地转用范围内某地块具体建设项目用地的批准权。
《青海省实施土地管理法办法》第24条规定：”在土地利用总体规划确定的城市用地规模范围内，为实施城市规划或者征用行为的，由西宁市、县（市）人民政府统一征地并承担占用耕地的补偿责任”。此处”西宁市、县人民政府统一征地”是指该级人民政府统一征收土地，其系征收土地的实施单位而非批准单位，不具有批准征地的权力。
《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定：”征收基本农田的；基本农田以外的耕地超过35公顷的；其他土地超过70公顷的由国务院批准；征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案”。结合本案中青海省人民政府于2013年12月31日作出青政土函（2013）251号《关于湟中县2013年度第五批次城镇建设用地的批复》亦谨遵《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定依法履行征收案涉土地批准权的情形，可知本案案涉土地征收批准机关为青海省人民政府。
由此可见，本案中批准征收案涉土地的单位是青海省人民政府，湟中县人民政府不具有对案涉土地作出相应行政裁决的职权。
与此同时，依据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款：”征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条：”土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”的规定，就案涉土地征收补偿标准有争议的，由批准征地人民政府先行裁决是提起诉讼的前置性程序。据此，上诉人关于批准征收案涉土地的单位为湟中县人民政府，该政府具有作出相应行政裁决职权的主张不能成立，本院不予支持。原审法院判决撤销湟中县人民政府于2017年9月14日作出的湟裁决字（2017）02号行政裁决决定书并驳回上诉人其他诉讼请求并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一、二审案件受理费各50元由王桂英承担。
本判决为终审判决。
审判长班玛吉
审判员吴晓良
审判员陈焱
二O一八年七月十六日
书记员杨雪莹