江苏省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）苏行终字第0028号
上诉人（原审原告）胡怀金。
上诉人（原审原告）许家松。
上诉人（原审原告）端家贵。
上诉人（原审原告）陈叶清。
上诉人（原审原告）张白珍。
上诉人胡怀金、许家松、端家贵、陈叶清、张白珍的共同委托代理人陈量，江苏金坤律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市人民政府，住所地在南京市玄武区北京东路41号。
法定代表人缪瑞林，该市市长。
委托代理人王祺、戴正忠。
上诉人胡怀金、许家松、端家贵、陈叶清、张白珍（以下简称胡怀金等5人）因诉南京市人民政府（以下简称南京市政府）行政复议决定一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2013）宁行初字第85号行政判决，向本院提起上诉。本院2014年3月27日立案受理后依法组成合议庭，并于2014年4月14日公开开庭审理了本案。上诉人胡怀金、许家松及上诉人胡怀金等5人的共同委托代理人陈量，被上诉人南京市政府的委托代理人王祺、戴正忠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，胡怀金等5人于2013年5月10日以特快专递的形式向南京市政府邮寄了《行政复议申请书》，请求事项为：1、确认南京市溧水区人民政府（原溧水县人民政府，2013年2月19日更名为南京市溧水区人民政府，以下简称溧水区政府）不履行法定职责违法，责令其在一定期限内履行法定职责。2、一并审查溧水区政府2002年第59期会议纪要关于改制有关规定的合法性。南京市政府于2013年5月13日受理，同日胡怀金等5人将复议请求事项的第二项变更为一并审查溧委发（1998）1号《中共溧水县委溧水县政府关于进一步深化企业产权制度改革的意见》（以下简称溧委发（1998）1号文件）的合法性。南京市政府经审查，于2013年7月10日作出（2013）宁行复第36号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称36号《复议决定书》。该决定书主要内容为：被申请人收到申请人的《致溧水县人民政府函》后，责成所属职能部门溧水区发展和改革局（以下简称溧水区发改局）予以处理并无不妥。溧水区发改局依照职权于2013年3月10日向申请人作出了《关于原华电二分厂改制中职工集体股问题的说明》。被申请人及其工作部门已经依法履行了职责。申请人请求一并审查的溧委发（1998）1号文件属于政策性文件，不属于《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第七条规定的“行政机关的具体行政行为所依据的”规范性文件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《复议法实施条例》）第四十八条第一款第（一）项的规定，驳回申请人的行政复议申请。南京市政府以特快专递向胡怀金等5人送达36号《复议决定书》后，胡怀金等5人不服，提起行政诉讼。
原审法院认为，胡怀金等5人认为溧水区政府不履行法定职责，向南京市政府申请行政复议，南京市政府于2013年5月13日收到胡怀金等5人的行政复议申请后，于同年7月10日作出被诉的36号《复议决定书》，符合《行政复议法》第三十一条第一款的规定。《复议法实施条例》第四十八条规定，“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。上级行政机关认为行政复议机关驳回行政复议申请的理由不成立的，应当责令其恢复审理。”在卷证据表明，溧水区政府收到胡怀金等5人《致溧水县人民政府函》后，责成本行政区域内负责经济体制改革工作的职能部门溧水区发改局作出答复，溧水区发改局已于2013年3月10日向胡怀金作出《关于原华电二分厂改制中职工集体股问题的说明》，胡怀金等5人认为溧水区政府不履行法定职责申请行政复议，南京市政府受理后经审查认为溧水区政府已经履行法定职责，故被诉的36号《复议决定书》符合《复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定。《行政复议法》第七条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：（一）国务院部门的规定；（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；（三）乡、镇人民政府的规定。前款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。”胡怀金等5人在行政复议申请中请求一并审查的溧委发（1998）1号文件，不属于《行政复议法》第七条规定的“行政机关的具体行政行为所依据的”规范性文件，南京市政府未予审查并无不当。原审法院依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回胡怀金等5人的诉讼请求。
上诉人胡怀金等5人上诉称：1、溧水区发改局超越职权作出《关于原华电二分厂改制中职工集体股问题的说明》，不能证明溧水区政府已履行了法定职责。2、溧委发（1998）1号文件是具有普遍约束力的规范性文件，原溧水县人民政府是该文件的制定主体之一，原审法院认定该文件属溧水县委制定的政策性文件错误。3、溧水区政府责令溧水区发改局答复属滥用职权。请求本院撤销原审判决，发回重审或查明事实后依法改判。
被上诉人南京市政府未向本院提交书面答辩意见。其在庭审中答辩称：1、南京市政府在收到上诉人行政复议申请书后认为，溧水区政府已责成溧水区发改局对胡怀金等5人的申请进行答复，且溧水区发改局已给予答复。故溧水区政府已履行法定职责。2、溧委发（1998）1号文件，不属于《行政复议法》第七条规定的“行政机关的具体行政行为所依据的”规范性文件，南京市政府未予审查正确。3、南京市政府作出的36号《复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求本院驳回上诉，维持原判。
上诉人胡怀金等5人提起上诉后，原审法院将双方当事人在原审中提交的证据材料随案移送本院。
本院庭审中，双方当事人对原审判决认定的案件事实均无异议，但上诉人胡怀金等5人主张，原审判决遗漏了溧水区发改局于2012年12月21日作出的《关于原华电二分厂改制中职工集体股问题的说明》与2013年3月10日作出的《关于原华电二分厂改制中职工集体股问题的说明》内容相同。本院经审查认为，上诉人胡怀金等5人的上述主张不影响本案的审理。故原审判决认定事实清楚，本院依法予以确认。
庭审中，双方当事人围绕被上诉人南京市政府作出的36号《复议决定书》是否合法进行了辩论。
上诉人胡怀金等5人在庭审辩论中仍坚持其上诉意见。
被上诉人南京市政府在庭审辩论中亦坚持其答辩意见。
本院认为，《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项规定，申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。上诉人胡怀金等5人要求溧水区政府确认原占总股本的37.05%的职工集体股是否存在，该请求属原华电二分厂改制过程中职工集体股的认定和处理范畴。胡怀金等5人主张溧水区政府未履行确认原占总股本的37.05%的职工集体股是否存在的法定职责而申请行政复议，但其未提供相关法律、法规、规章的规定证明溧水区政府有该项法定职责。《溧水县发展和改革局职能配置、内设机构和人员编制规定》中明确载明，原溧水县发展和改革局负责全县工业企业改革和改制工作。故溧水区政府在收到胡怀金等5人申请后，将胡怀金等5人的申请转交溧水区发改局处理并将转处情况告知申请人并无不当，且溧水区发改局已针对胡怀金等5人的申请予以答复。关于被上诉人南京市政府未审查溧委发（1998）1号文件的合法性是否正确的问题。《行政复议法》第七条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。本案中，溧委发（1998）1号文件虽系原溧水县委和原溧水县人民政府联合制定，但颁发主体为原溧水县委，且胡怀金等5人申请复议的对象并非溧水区政府依据溧委发（1998）1号文件作出，故南京市政府未审查溧委发（1998）1号文件的合法性并无不当。故南京市政府依据《复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项在法定期限内作出36号《复议决定书》正确。
综上，上诉人胡怀金等5人的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人胡怀金、许家松、端家贵、陈叶清、张白珍承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘 军
代理审判员 沙永梅
代理审判员 张松波
二〇一四年四月二十九日
书 记 员 周 萍