湖北省武汉市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）鄂01行初313号
原告湖北长江中华鲟科技有限责任公司，住所地武汉市东西湖区金山大道特1号。
法定代表人季坚义，董事长。
委托代理人荣同生，湖北松之盛律师事务所律师。
被告武汉市东西湖区人民政府，住所地武汉市东西湖区吴家山五环路特一号。
法定代表人杨泽发，区长。
委托代理人罗宇力，武汉凌枫律师事务所律师。
委托代理人黄春安，湖北宏泰律师事务所律师。
被告武汉市东西湖区�土资源和规划局，住所地武汉市东西湖区临空港路。
法定代表人肖昌东，局长。
委托代理人李宏，湖北今天律师事务所律师。
被告武汉市国土资源和规划局，住所地武汉市江岸区三阳路13号。
法定代表人盛洪涛，局长。
委托代理人顾晓军，湖北今天律师事务所律师。
被告武汉市人民政府，住所地武汉市江岸区沿江大道188号。
法定代表人万勇，市长。
委托代理人李明，武汉市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人顾晓军，湖北今天律师事务所律师。
第三人武汉二十一世纪置业发展有限公司，住所地武汉市东西湖区金银湖马池路南睿升学校东。
法定代表人孙广龙，董事长。
委托代理人饶太益，湖北瑞通天元律师事务所律师。
第三人武汉财富兴园置业发展有限公司，住所地武汉市东西湖区金银湖马池路南睿升学校东。
法定代表人易胜兵，董事长。
第三人湖北省国土资源厅，住所地武汉市武昌区公正路27号。
法定代表人孙亚，厅长。
原告湖北长江中华鲟科技有限责任公司诉被告武汉市东西湖区人民政府（以下简称东西湖区政府）、被告武汉市东西湖区国土资源和规划局（以下简称区国土局）、被告武汉市国土资源和规划局（以下简称市国土局）、被告武汉市人民政府（以下简称市政府）、第三人武汉二十一世纪置业发展有限公司（以下简称二十一世纪公司）、第三人武汉财富兴园置业发展有限公司（以下简称财富兴园公司）、第三人湖北省国土资源厅（以下简称省国土厅）不履行法定职责一案，本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原告起诉称，一、涉案的基本事实：2000年年底，应当时第一被告主要领导的诚挚邀请，原告将养殖国家一级保护动物长江中华鲟的项目落户该区。2001年9月14日，原告依法取得第一被告颁发的东国用（2001）字第040118001号《国有土地使用证》，土地使用权面积652590.37平方米（978.88亩），使用日期至2051年9月13日止（50年）。原告在合法取得前述地块使用权后，即根据养殖项目需要在该地块上展开养殖长江中华鲟的设施建设：在原告的建设过程中，第一被告有关部门要求原告暂停施工，原告只好将已投入巨资正在修建的养殖项目停工：后经原告了解，原告名下该地块被第三人用于商业开发，但原告至今尚未收到任一被告任何收回原告名下东国用（2001）字第040118001号《国有土地使用证》项下土地的正式通知。面对这突然而至的非法侵犯原告合法土地使用权的事�，原告曾数十次向武汉市各有关行政机关汇报、反映，请求维护其合法的土地使用权、请求各级行政机关立即停止、制止该非法侵占原告合法土地使用权的行为，但所有反映及请求如石沉大海，杳无回音。原告数次申请行政保护未果后，万般无奈之下，只得四处借款另行在湖北省荆州市租地开展国家一级保护动物中华鲟的养殖。2010年初，原告委托律师向第二被告查询前述地块的权属登记档案资料。查询的结果为该地块的合法使用权人仍为原告。经向该局土地利用科和登记发证中心反映该地块使用权现已被非法侵占的情况后，得到的答复是：不了解该地块的权属现状，对该地块是否已变更使用权人及是否已依法变更土地用途，得到的答复均“无可奉告”。截至起诉之日，原告委托律师再次向第二被告查询前述地块的权属现状。第二被告禁止原告及委托律师复印该地�档案资料，且答复说，这地块登记的使用权人现还是你们，但已被分割它用。二、原告多年来进行的艰难维权经过。2010年3月初，原告向第一、第二、第三、第四被告和第三人湖北省国土资源管理厅等6家行政管理部门寄发了《行政请求申请书》，请求行政机关依法履行法定职责，对前述非法侵害申请人土地使用权的事件予以调查，对正在实施的侵权行为予以制止处理，并请求在法定时间内给予书面答复。2010年3月31日，第三被告法制办公室回复公函称：收悉你们的《行政请求申请书》后，已转至东西湖区人民政府依法处理。如果存在他人非法侵占你单位土地的行为，你单位可以依法向人民法院起诉：如果涉及非法用地、非法开工建设的行为，可以请求区有关行政管理部门制止处理，如果存在行政不作为行为，可依法申请行政复议或者提起诉讼。第一被告《复函》称�贵公司主送的行政请求申请书我区已获悉，后区政府组织相关职能部门进行了调查，查明因规划调整，该地块已用作其它项目开发，引起了矛盾纠纷。为了妥善化解此矛盾纠纷，建议：其一，以股东之间的协调方式解决纠纷。即由（原告公司）股东金银湖旅游公司与贵公司其它股东在利益纠纷上寻求统一意见解决。其二，由金银湖生态园管委会作为主体与贵公司进行协商解决。第三被告《复函》称：此案系历史原因造成，且公司股权几经更迭，利益主体较多，关系较为复杂，建议以东西湖区政府为主体，东西湖区国土局配合，各方以协商方式解决。我局已责成东西湖区国土局配合区政府协商解决该问题。收到前述复函后，经第一被告负责处理此事件的法制办公室黄主任安排，原告方同金银湖管委会罗水源、高坤伦、管委会法律顾问黄春安律师组成的三人小组进行�多次协商活动，在协商过程中，原告提出：1、根据现有的资料和已经查明的事实，争议土地现在的合法使用权人为原告，在未经法定程序收回申请人的土地使用权、未与原告办理有关的土地征用补偿手续前，任何变更该地块使用权人、变更该地块使用权性质及在该地块上的进行的任何商业开发行为均为非法行为。2、这一非法行为已侵害了原告的法人财产权，已造成了原告的巨大财产损失。这一损失主要为两个方面，一是原告在中华鲟养殖及副产品开发上的直接损失数十亿元，二为因该地块的升值所造成的利益损失。3、原告对如何解决这一争议提出了两个具体方案：其一，调换地块的方式，若在原地段调换，面积可适当减少，若调换至其它地段，一则必须要有养殖所需水域，二要弥补差价；其二，经济补偿方案，即依据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定并按照湖北省现行征收农用土地的补偿标准，进行经济补偿。经和三人小组的多次协商洽谈，解决该事件的方案无任何进展。在前述协谈过程中，原告委托律师于2010年8月后多次向第一被告发出《律师工作联系函》，明确指出：第一被告对前述土地未依法办理审批和征用手续、未正式通知原使用权人、未依法对原使用权人进行补偿而通过非法的欺骗手段进行商业开发的行为，侵害了原告合法的土地使用权和法人财产权，应承担行政侵权的法律责任。第一被告收函后，安排金银湖管委会韩书记与肖主任与原告的法定代表人季坚义当面沟通，确立了“土地使用权争议问题以公司内部股东友好协商为基本原则，暂不进入司法程序：成立协调专班开展协调一的原则。后根据这一原则，金银湖管委会和原告于2011年元月共同成立了土地使用权争议协调专班。自协调专班成立�，通过数次协调，争议双方基本上达成了必须迅速解决这一争议的共识。在2011年的11月，由争议协调专班、原告和金银湖管委会分别向第一被告报送了《尽快解决中华鲟公司土地使用权争议的报告材料》。这些报告材料都明确提出了解决这一争议的具体方案，具体为：1、前述中华鲟公司己取得土地使用权的土地，尚有近500亩未挂牌拍卖开发。这些余地现己规划为商业开发用地，而这近500亩余地的合法使用权人现仍为中华鲟公司，根椐这一现状，中华鲟公司提出：如能将该近500亩余地交由中华鲟公司或者其指定的房地产开发公司进行商业开发，则中华鲟公司将放弃向东西湖区政府索赔的权利。2、据从有关方面了解，在该地块中，有近300亩拟交武汉市城开集团进行商业开发。中华鲟公司提出：该300亩土地的商业开发，由中华鲟公司或者其指定的房地产开发公司与武汉市城开集团合作进行开发，则中华鲟公司也可放弃向东西湖区政府索赔的权利。3、也可考虑由东西湖区政府在其他地段另行划定1000亩左右的土地，交由中华鲟公司使用。4、货币补偿。即依据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定并按照湖北省现行征收农用土地的补偿标准，对中华鲟公司进行货币补偿。自前述几份报告报送第一被告待批后，协调小组的工作便基本停滞了。此后，原告安排专人并委派律师数十次的前往第一被告及金银湖管委会求索行政处理结果，但每次均被以“目前正在进行领导人员调整”为由推诿至今。综上所述，原告认为：（一）迄今为止，原告是涉案土地的唯一合法土地使用权人。第一、第二、第三、第四被告在未对涉案土地依法办理审批和征用手续、未正式通知原使用权人、未依法对原使用权人进行补偿时，利用行政职权私下变�用地主体及土地性质的行为，属行政机关滥用职权的违法行政行为：第一被告用欺骗手段获取的有关上级部门对涉案土地改变使用性质及使用权人的审批行为为无效行政行为。该违法行政行为及无效行政行为侵害了原告依法所取得的土地使用权和法人财产权，四被告依法应承担停止侵害、赔偿损失的行政侵权责任。（二）原告对第一、第二、第三、第四被告多次提出的要求制止第三人非法侵占其土地使用权、要求对这一事件进行调查处理并将行政处理结果书面答复原告的行政请求之不予理睬行为，已构成行政不作为。该行政不作为侵害了原告向行政机关申诉、控告以及申请行政救济的权利。（三）升阳公司、二十一世纪公司、财富兴园公司等已实际使用涉案土地的第三人，在向第一被告申请用地时，主观上明知涉案土地的合法使用权人为原告、明知涉案土地未依�办理审批和征用手续、明知第一被告未依法对原使用权人进行补偿时，仍与第一被告合作谋取不当商业利益，已构成共同侵权，因此，非法使用涉案土地的第三人，应承担连带赔偿原告损失的法律责任。《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定，单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三条第一款规定，国家依法实行土地登记发证制度。依法登记的土地所有权和土地使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。请求：一、确认第一、第二、第三、第四被告未经法定程序（未依法办理审批和征用手续、未正式通知原使用权人、未依法对原使用权人进行补偿）将至今仍登记在原告名下的东国用（2001）字第040118001号土地使用权证项下的国有土地使用权（收回，却）�复授予第三人升阳公司、二十一世纪公司、财富兴园公司等单位（进行商业开发）的行政行为违法。二、判决第一、第二、第三、第四被告对前述违法行政行为给原告造成的经济损失人民币贰亿元依法承担连带赔偿责任，判决第三人升阳公司、二十一世纪公司、财富兴园公司等已实际使用前述土地者因其违法使用原告名下土地的行为对原告上述经济损失承担连带赔偿责任。三、判决第一、第二、第三、第四被告承担本案的全部诉讼费用。
被告区政府答辩称，一、本案原告诉讼请求不明。原告湖北长江中华鲟科技有限责任公司将民事诉讼与行政诉讼案并案起诉以及将多个主体的多个行为作为一案起诉，不符合法律规定。确认土地权利应为民事案件，不应与行政案件并案审理。另外，原告将多个行政主体列为被告并对多个不同的行政行为和行政不作为事项作�同案起诉，没有法律、法规或司法解释上的任何依据。依法应驳回其起诉。二、原告起诉不符合起诉条件。原告的诉讼请求不具体明确也不符合行政诉讼法规定的具体行政行为的法定条件，依法应驳回其起诉。从被原告起诉的诉称表述来看，批准他人商业开发土地、上报省级部门土地储备并非具体行政行为，均属于内部的对外不产生影响的行为，故对该内部行为起诉不符合起诉条件。而涉及土地成交确认行为、签订出让合同行为、建设用地规划许可行为、建设工程规划许可行为、上报农用地转用、使用等行政行为，原告并未具体明确其诉请。因此，原告的起诉显然不符合起诉条件，依法应驳回其起诉。三、原告与诉称的行政行为没有法律上的利害关系。原告所称的被侵占的土地已报省政府批准转用，其物权已经灭失，无权就此提出相应诉讼主张所有权。在转用征�补偿安置利益的事项上原告存在法律上的利害关系，但与其他行政行为没有法律上的利害关系。本案原告并未对转用征收提出具体的诉讼请求。就本案依法应驳回其起诉。四、原告的起诉均已经超过了法律规定的起诉期限，依法应驳回其起诉。原告的起诉指向的可能事项都是多年前发生的事项，其早已明确知道上述事项，但显然未在法律规定的起诉期限内提起诉讼，已超过了法律规定行政诉讼的期限，依法应驳回其起诉。五、第三人开发单位依法获得了土地权利，不存在土地违法事实，原告查处违法用地的要求无事实和法律依据，且上述事项已与原告无关（原告农用地已经省政府批转征为建设用地，只对补偿享有相应权利，具有利害关系）。综上所述，原告的起诉存在诸多不符合起诉条件的情形，依法应驳回其起诉。
被告区国土局答辩称，一、被答辩人�讼请求不明确具体，应依法驳回其起诉。被答辩人请求确认授予他人商业开发违法的诉请不明确具体，无法确定其究竟想要起诉哪个行政行为，如按其表述，答辩人未作出授予商业开发的行政行为，其整个诉状也没有明确到底指向哪个具体行政行为。二、被答辩人如起诉多个行政行为，不符合合并审理的条件，依法也应驳回其起诉。从被答辩人起诉来看，被答辩人意图将多个主体基于多个事实可能发生的多个行政行为，混合进行起诉，笼统地认为凡是导致多个第三人在土地上进行商业开发的多个主体的多个行政行为均违法。让法院去将这些行为发现挖掘出来，为被答辩人做主。如果按照这种笼统随意的理解，则可能涉及土地及控制性规划性质的调整，建设用地规划许可及变更，规划条件的变更，转用及供应土地方案报批，土地出让合同行为、建设工程许可，其他�体的施工许可、环境影响评价、项目立项备案、办理土地登记等等基于多个事实的多个行政行为。被答辩人的这种起诉行为完全不符合《行政诉讼法》规定的合并审理的起诉条件，且答辩人坚决不同意这样合并审理的起诉。据此，答辩人认为应依法驳回被答辩人的起诉。三、被答辩人不是法律上的利害关系人，无权提出本案诉讼，依法应驳回其起诉。被答辩人所指的自己被侵占的土地早已报省政府批准转用，物权已经灭失，被答辩人无权就其土地被转用后的任何行政行为提出相关行政诉讼，其只对转用征收补偿安置利益的事项有法律上的利害关系而与其后发生的规划、土地管理等行政行为没有法律上的利害关系。在报经省政府批准后，涉案农用地已转为国有建设用地，被答辩人即使主张权利也应按照有关规定协调或申请主张补偿安置利益。而被答辩人并未对转用审批及其具体补偿安置事项提出具体的诉讼请求。因此，依法应驳回其起诉。四、被答辩人的起诉均已经超过了法律规定的起诉期限，依法应驳回其起诉。被答辩人的起诉指向的可能事项都是多年前发生的事项，其早已明确知道上述各种事项，但显然未在法律规定的起诉期限内提起诉讼，已超过了法律规定行政诉讼的期限，依法应驳回其起诉。五、在涉案农用地报省政府批准作为建设用地转用和使用之后，答辩人再为涉案各第三人办理有关土地及规划的系列的各个行政行为也是均合法有效的。在经省政府转用使用批准作为建设用地后，答辩人依法办理后续的土地、规划等相关事项均是按照法律法规等规定办理，均是合法有效的，不存在违法无效事项。综上所述，被答辩人的起诉存在诸多不符合起诉条件的情形，答辩人依法办理各项土地规划事项，被答辩人起诉无事实�法律依据。恳请依法驳回其被答辩人的起诉。
被告市国土局答辩称，一、答辩人从未就原告涉案地块土地作出任何行政行为，并非本案适格被告，请求法院驳回原告对答辩人的该项起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，原告应当是认为答辩人作出的行政行为侵犯其合法权益，才能提起行政诉讼。对于原告的第一项诉请，原告的土地使用证并非答辩人颁发，其诉请所陈述的所谓收回原告土地使用权重复授予第三人的行政行为亦不是答辩人作出，答辩人并未就原告诉争地块土地用途作出任何行政行为，不是本案适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条及《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释﹥第三条关于起诉条件及驳回起诉的相关规定，原告对答辩人起诉不符合法定条件且错列被告，其起诉应依法予以驳回。二、原告第二项赔偿请求，答辩人不存在行政行为违法情形，不应当承担原告所称的行政赔偿责任。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第七条之规定，行政赔偿的范围是：行政机关及其工作人员、受行政机关委托的组织或者个人在行使受委托的行政权力时违法，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有取得赔偿的权利。因此，行政赔偿的前提条件是存在违法行政行为。如前所述，答辩人并未就原告诉争地块作出有关行政行为，因此，原告要求答辩人承担行政赔偿责任既无事实依据也无法律依据，该诉请不应予以支持。综上，原告对答辩人的起诉不符合行政诉讼法律规定，错列被告，原告对答�人的赔偿请求没有事实和法律依据，请求人民法院依法驳回原告起诉。
被告市政府答辩称，一、答辩人从未就原告涉案地块土地作出任何行政行为，并非本案适格被告，请求法院驳回原告对答辩人的该项起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，原告应当是认为答辩人作出的行政行为侵犯其合法权益，才能提起行政诉讼。对于原告的第一项诉请，原告的土地使用证并非答辩人颁发，其诉请所陈述的所谓收回原告土地使用权重复授予第三人的行政行为亦不是答辩人作出，答辩人并未就原告诉争地块土地用途及权属作出任何行政行为，不是本案适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条及《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条关于起诉条件及驳回起诉的相关规定，原告对答辩人起诉不符合法定条件且错列被告，其起诉应依法予以驳回。二、原告第二项赔偿请求，答辩人不存在行政行为违法情形，不应当承担原告所称的行政赔偿责任。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第七条之规定，行政赔偿的范围是：行政机关及其工作人员、受行政机关委托的组织或者个人在行使受委托的行政权力时违法，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有取得赔偿的权利。因此，行政赔偿的前提条件是存在违法行政行为。如前所述，答辩人并未就原告诉争地块作出有关行政行为，因此，原告要求答辩人承担行政赔偿责任既无事实依据也无法律依据，该诉请不应予以支持。综上，原告对答辩人的起诉不符合行政诉讼法�规定，错列被告，原告对答辩人的赔偿请求没有事实和法律依据，请求人民法院依法驳回原告起诉。
本院认为，原告的第一项诉请即“确认第一、第二、第三、第四被告未经法定程序（未依法办理审批和征用手续、未正式通知原使用权人、未依法对原使用权人进行补偿）将至今仍登记在原告名下的东国用（2001）字第040118001号土地使用权证项下的国有土地使用权（收回，却）重复授予第三人升阳公司、二十一世纪公司、财富兴园公司等单位（进行商业开发）的行政行为违法”，系因原告原起诉请求不明确、不具体，在本院依法向原告释明后，原告作出了变更后的诉请。从原告的起诉陈述中，原告变更后的诉请依然涉及多个行政主体，以及农用地转批、农用地的征收、农用地的征收安置补偿、国有建设用地使用权的出让等多个行政行为，不属于《最高人民�院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十六条规定的人民法院可以合并审理的情形，故原告的起诉不符合法定的条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）、第二款的规定，裁定如下：
驳回原告湖北长江中华鲟科技有限责任公司的起诉。
本案不缴纳案件受理费。
如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。
审判长 刘 忠
审判员 肖 丹
审判员 朱金梅
二〇一六年十一月二十日
书记员 姜淑娟