江苏省南京市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）宁行初字第422号
原告南京宏光冷弯型钢有限公司，住所地南京市雨花台区铁心桥工业园。
法定代表人李祥宏，南京宏光冷弯型钢有限公司执行董事兼总经理。
委托代理人刘磊，北京万典律师事务所律师。
委托代理人冯凯，北京市华泰律师事务所律师。
被告南京市雨花台区人民政府，住所地南京市雨花台区雨花南路2号。
法定代表人李世峰,南京市雨花台区人民政府区长。
委托代理人崔艳丽，南京市雨花台区人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人陈婧，江苏省国成律师事务所律师。
原告南京宏光冷弯型钢有限公司(以下简称宏光冷弯公司)不服被告南京市雨花台区人民政府（以下简称雨花区政府）作出的《雨花台区非征地房屋拆迁实施方案批准通知书》（雨政非征拆字【2014】第17号，以下简称第17号《批准通知书》），于2015年12月30日向本院提起行政诉讼。本院受理后，在法定期限内依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2016年5月31日、2016年7月21日两次公开开庭审理了本案。2016年5月31日庭审时，原告宏光冷弯公司法定代表人李祥宏，被告雨花区政府的负责人倪兴龙，委托代理人陈婧到庭参加诉讼。2016年7月21日庭审时，原告宏光冷弯公司法定代表人李祥宏及其委托代理人刘磊、冯凯，被告雨花区政府的委托代理人陈婧、崔艳丽到庭参加了诉讼。经江苏省高级人民法院批准，本案延长审理期限六个月。本案现已审理终结。
被告雨花区政府于2014年7月30日作出第17号《批准通知书》，同意管道路、梅苑南路的建设工程,由雨花区征收拆迁安置办公室在铁心桥街道马家店社区戈梅组、吴家洼组焦村、窦家坝组范围内进行非征地房屋拆迁。
原告宏光冷弯公司诉称:2014年七八月份，被告雨花区政府以建设管道路、梅苑南路为由，将原告厂房划入拆迁范围。同时向雨花区征收拆迁安置办公室下发第17号《批准通知书》。被告作出的该通知书明显超越权限，属于违法行为，应予撤销，具体理由如下：一、原告在南京市雨花台区铁心桥街道大定坊工业园建设的厂房属于铁心桥街道办事处的招商引资项目，其厂房建设经过铁心桥街道办事处的批准，依法受法律保护，任何行政机关未经法定程序无权实施征收。二、被告如果在集体土地上实施房屋拆迁必须符合《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）和《南京市征地房屋拆迁补偿安置办法》相关规定。管道路及梅苑南路建设项目属市政工程，需要占用铁心桥街道马家店社区戈梅组、吴家洼组焦村、窦家坝组所有的集体土地，应先将涉及到的集体土地依法征收为国有土地才可以实施房屋拆迁，进行施工建设。涉案土地尚未经过江苏省人民政府（以下简称省政府）批准征收国有土地，被告无权在集体土地上实施房屋拆迁，被告实施的非征地房屋拆迁行为属于超越职权的行为，依法属于违法、无效行为。故请求法院依法撤销被告作出的第17号《批准通知书》。
原告宏光冷弯公司向本院提交的证据有：
1、第17号《批准通知书》，证明被诉行为存在且违法。
2、《拆迁安置协议》，证明原告对涉案土地拥有合法使用权。
3、《铁心桥街道新建项目审批表》，证明原告属于铁心桥街道招商引资项目，厂房建设经过铁心桥街道批准，属于合法建筑，依法受法律保护。
4、铁心桥街道办事处、宏光冷弯公司出具的情况说明，证明原告对涉案土地拥有合法使用权，厂房建设经过铁心桥街道批准，属于合法建筑，依法受法律保护。
5、行政复议申请书及省政府行政复议申请受理通知书[（2016）苏行复第101号]，证明被告出示的证据2之一《关于梅苑南路建设工程可行性研究报告的批复》（中国（南京）软件谷管理委员会谷规建字[2014]16号）已经省政府受理行政复议申请，其存在重大违法，可能被予以撤销，被告实施的建设项目将没有立项手续。
6、原告厂房的现状照片八张，照片中很明显反映原告方的房屋处于在被征收的范围内。原告厂房和大门已经被雨花区征收拆迁安置办公室写满“拆迁”“拆”等字，原告厂房确实被列入拆迁范围。
7、雨花区政府官网网站上的截屏记录（《中标公示》、《管道路、梅苑南路建设拆除工程》（农户标段）、《管道路、梅苑南路建设拆除工程》（企业标段）），证明被告实施管道路、梅苑南路建设项目不仅仅对农户实施拆迁，还对企业实施拆迁，并已经对拆迁项目公开招标，原告就在企业标段的拆迁范围内，涉案行政行为与原告有利害关系。
8、南京市国土资源局雨花台分局《答复书》，证明涉案土地没有办理土地征收审批手续，被告无权在集体土地上实施房屋拆迁。
该答复书中载明“这两个项目正在征地报批材料准备中”，说明该征地不是非征地房屋拆迁，如果是非征地房屋拆迁，就不会说材料正在准备报批，所以涉案第17号《批准通知书》认定事实及适用法律错误。
9、雨花区政府《答复书》，证明涉案土地没有办理土地征收审批手续，被告无权在集体土地上实施房屋拆迁。
10、企业法人营业执照、组织机构代码证、法定代表人身份证明及法定代表人身份证明，证明原告是依法设立的企业，对涉案土地使用拥有合法土地使用权和厂房所有权，依法受法律保护，原告具有主体资格。
11、雨花区政府安置办公室工作人员向原告送达的《企业测算表》及《雨花台区征地拆迁定附着物补偿估价表》，证明原告与第17号《批准通知书》有利害关系。
12、原告与征收办公室签订的部分交房单、房屋租赁协议及解除协议，证明原告在迫不得已的情况下与商户解除协议。
13、江苏省住房和城乡建设厅（以下简称省住建厅）两个行政复议决定书及建设用地规划许可证附图，照片5张，证明：1、原告提交的规划图许可证的附图和被告提交的规划图项目是一致的，原告提交的附图可以反映原告厂房所在的位置。2、5张照片主要证明原告房屋的相对位置及原告周边的厂房拆迁情况。3、行政复议决定书证明原告与两个项目是有利害关系，该项目的审批是违反法律规定的。
被告雨花区政府答辩称：一、被告未对原告房屋进行征拆。1、被告所作出的第17号《批准通知书》，仅针对农户拆违，不涉及企业，与原告无关；2、被告未向原告送达涉诉第17号《批准通知书》，即该通知书对原告并不产生效力；3、被告也未向原告实施征拆行为，即被告并未实施对原告的合法权益产生实质影响的行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第十二条第十二项之规定，行政机关的行政行为侵犯了公民、法人或其他组织的合法权益时，行政当事人才可以提起行政诉讼。二、原告未提供合法权属证明，证明其系铁心桥工业园内厂房建筑的合法使用权人，不是本案适格主体。1、原告以南京宏光通风设备厂与南京市雨花台区人民政府铁心桥办事处签订的《拆迁安置协议》，证明其系铁心桥工业园内厂房建筑的合法使用权人无事实和法律依据。原告与南京宏光通风设备厂系不同法律主体，二者之间并无关联性。2、原告所提交的铁心桥街道新建项目审批表不能代替法律性文件，不能证明其厂房系合法建筑。原告应当提交建设用地规划许可证、建设工程规划许可证用以证明其在铁心桥大定坊工业园内的厂房系合法建筑。三、被告有权作出第17号《批准通知书》。1、被告具有作出第17号《批准通知书》的法定职权；2、第17号《批准通知书》是基于公共利益的需要作出的，是符合法律、政策规定的；3、被告在作出第17号《批准通知书》前，已全面征得红线内被拆迁产权人的同意；4、被告已督促拆迁实施单位确保拆迁补偿款及时足额支付到位、安置房源落实到位，确保辖区社会稳定；5、第17号《批准通知书》已进行公示。综上，被告是依照法定职权、遵循法定程序作出的第17号《批准通知书》，符合相关法律、法规和政策的规定的。请求法院裁定驳回原告的起诉。
被告雨花区政府向本院提交的证据：
1、《市政府办公厅关于转发市国土局<南京市部分地区集体土地非征地房屋拆迁实施意见>的通知》（宁政办发【2007】17号以下简称《实施意见》），证明第17号《批准通知书》是推进农村“三集中”针对农户制定的，原告不是本案适格主体。
2、中国（南京）软件谷管理委员会谷规建字[2014]16号《关于同意开展管道路（梅苑南路至大周路）建设工程前期研究的联系函》、谷规建字[2014]17号《关于梅园南路至大周路建设工程可行性研究报告的批复》。证明涉诉项目工程符合公共利益，经过可行性研究。
3、农户民意走访表13份，证明已向农户告知安置政策文件，安置地点，取得了被拆迁产权人同意。
4、《关于领取管道路、梅园南路建设工程项目征地选址意见图》，证明管道路、梅苑南路建设工程项目中涉及的拆迁户仅为农户不涉及企业，与原告无关。
5、《关于领取管道路、梅苑南路建设工程项目征地拆迁许可证的实施方案》，证明管道路、梅苑南路建设工程项目中涉及的拆迁户仅为农户不涉及企业，且在通知书下发之前，已能够确保拆迁补偿款及时足额支付到位，补偿政策已准备妥当，能够确保辖区社会稳定。
6、《集体土地非征地房屋拆迁审批表》，证明项目涉及的拆迁户仅为农户不涉及企业，拆迁资金、安置房源已筹备稳妥。
7、第17号《批准通知书》，证明被告有权制定该通知，程序合法，且与原告无关。
8、照片一组，证明涉诉第17号《批准通知书》已对农户进行公示。
被告雨花区政府向本院提交的依据有：
《市政府办公厅关于转发市国土局<南京市部分地区集体土地非征地房屋拆迁实施意见>的通知》（宁政办发【2007】17号，以下简称《实施意见》）。
原告宏光冷弯公司对被告雨花区政府提交的证据1的合法性、关联性及证明目的不予认可。原告认为，被告雨花区政府提交的依据与土地管理法及实施条例相悖，不能作为行政行为的依据。对证据2真实性、关联性、合法性不予认可。证据2中16号联系函真实性无法确认。对17号批复的合法性不予认可。该两份文件都是由软件谷管理委员会作出，但按照相关规定，投资项目的立项审批权在于发展改革机关。对证据3、8真实性、关联性、合法性不予认可。对证据4中申请真实性、合法性、关联性不予认可。拆迁安置办公室不能作为主体对拆迁许可证提出申请。对证据4中建设项目选址意见图的真实性予以认可，该意见图明确可以看出原告的厂房在规划的红线范围内。对证据5、6真实性、合法性不予认可。对证据7的合法性、关联性不予认可。
被告雨花区政府对原告宏光冷弯公司提交的证据1、2、5、8、9、10的关联性不予认可。被告认为，南京市宏光通风厂并非本案原告，不能证明原告是与本案有利害关系，同时宏光通风厂早已注销，该协议的签订主体不存在，则协议效力也应该无效，同时不能证明原告对涉案土地拥有合法使用权。对证据3、4合法性、关联性不予认可。对证据6、7真实性不予认可。对证据11真实性、关联性不予认可。对证据12中交房单关联性不予认可。被告认为，该证据恰恰证明了原告与被诉批准通知书无关。对证据12中租赁协议真实性、关联性不予认可。对证据13关联性不予认可。原告不是集体土地房屋所有权人，也不是农户和农民，原告自称与被诉通知有利害关系无事实和法律依据。
本院对上述证据作如下确认，原告向法庭提交的证据1、5、9、10，被告向法庭提交的全部证据，均与本案待证事实相关，且来源真实、合法，符合行政诉讼证据的关联性、合法性、真实性，本院均予以确认。原告向本院提交的证据2-4、6-8、11-13与本案无关联性，本院不予以确认。
经审理查明，被告雨花区政府于2014年7月30日作出第17号《批准通知书》，同意管道路、梅苑南路的建设工程,由雨花区征收拆迁安置办公室在铁心桥街道马家店社区戈梅组、吴家洼组焦村、窦家坝组范围内进行非征地房屋拆迁。
另查明,被告在取得第17号《批准通知书》前已全面征得涉案集体土地147户农户的房屋所有权人的同意，147户农户已自愿拆迁，并未涉企业。
还查明,本案原告宏光冷弯公司系具有企业法人营业执照的有限责任公司，住所地南京市雨花台区铁心桥工业园。
本院认为,行政诉讼法第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”被告雨花区政府提交的《实施意见》第三条规定,“拆迁实施单位必须充分尊重农民自愿，保障农民权益，拆迁前需要全面征得集体土地房屋所有权人的同意，取得《集体土地非征地房屋拆迁实施方案批准通知书》后方可实施拆迁”，由此可见，该《实施意见》规定只针对农户拆迁。被告据此作出的第17号《批准通知书》亦应当只针对农户。本案中,被告在全面征得集体土地房屋所有权人农户的同意后进行拆迁，并未涉企业。且被告当庭亦称，被告所作出的第17号《批准通知书》仅针对农户拆违，不涉及企业，与原告无关。因此,原告与第17号《批准通知书》无直接的利害关系，不具有提起本案诉讼的原告主体资格，已经立案的，应当依法驳回起诉。原告请求法院依法撤销被告作出的第17号《批准通知书》无法律依据。同时，被告雨花区政府亦不得就第17号《批准通知书》拆迁原告的涉案房屋。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第(一)项以及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回原告南京宏光冷弯型钢有限公司的起诉。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审 判 长 仲新建
代理审判员 李伟伟
代理审判员 张 辉
二〇一六年十一月二十一日
书 记 员 孙 皓