浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙行终350号
上诉人（原审第三人）余升光（曾用名余星光）。
委托代理人林晓琳、陈鹏，浙江合众律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）黄顺根。
委托代理人芦庆福。
原审被告乐清市人民政府。住所地：浙江省乐清市城东街道伯乐东路***号。
法定代表人林亦俊，市长。
委托代理人高磊，乐清市人民政府工作人员。
委托代理人胡秀云，浙江联英（乐清）律师事务所律师。
黄顺根诉乐清市人民政府土地行政登记一案，温州市中级人民法院于2016年2月23日作出（2015）浙温行初字第318号行政判决。余升光不服，向本院提起上诉。本院于2016年3月29日立案受理后依法组成合议庭，并于2016年5月5日公开开庭审理了本案。上诉人余升光及其委托代理人林晓琳，被上诉人黄顺根的委托代理人芦庆福，原审被告乐清市人民政府的委托代理人高磊、胡秀云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：黄顺根生育两女，长女黄富娥，次女黄新凤。余升光是黄富娥的丈夫。黄顺根从其父亲处取得乐清市芙蓉镇上街村新街64号一间半房屋，该房屋建筑面积78.25平方米，于1995年9月17日办理房屋产权登记，登记产权人为黄顺根。1996年8月18日，余升光向原乐清市规划土地管理局申请土地登记，并提交了申请表、地籍调查表、界址调查表、宗地草图、芙蓉镇上街村村民委员会出具的证明等。申请表附图、宗地草图显示涉案土地相邻宗地使用者为陈安敏、黄新凤。村委会证明内容如下：“兹有本村余星光同志，于祖传老屋建筑房屋1间，计44.2平方米，经本村集体研究同意，未办理正式审批手续，请予登记。”界址调查时，相邻宗地使用者陈安敏未到场作地籍指界，由其母亲委托他人代签，界址调查表记载的指界人姓名为“陈立明”。原乐清市规划土地管理局经调查初审认为：“该宗地属国有土地，系祖传老屋，附村证明一份，权属合法，四至界线清楚无争议”，并上报乐清市政府予以发证。同年8月30日，被告乐清市政府核准第三人余升光的土地使用权登记申请，并颁发乐政国用（96）字第211690号国有土地使用权证，内容如下：土地使用权人为余星光，土地坐落芙蓉镇上街村，地号21-6-323，使用权面积44.20平方米，权属性质国有，土地四至为东至天井以自立墙外封为界，南至厕所以自立墙外封为界，西至新街以自立墙外封为界，北至陈安敏共墙以墙中为界。黄顺根对此不服，提起本案诉讼。另查明，黄新凤亦于1996年8月30日经乐清市政府核准登记取得土地使用权证，地号21-6-324-2，使用权面积13.1平方米。2003年，涉案的上述一间半房屋失火烧毁后重建。
原审法院认为，本案的争议焦点在于原告的起诉是否符合法定条件以及被诉行政行为是否合法。一、原告起诉是否符合法定条件。
第三人已确认涉案土地原属原告，被告主张原告已办理房产登记的土地与涉案土地不一致，但无证据证明，本院不予支持，原告与被诉行政行为具有利害关系，有权提起本案诉讼。第三人与黄新凤一起办理土地证不能推定原告应当知道被诉行政行为，第三人主张原告于1996年时已得知被诉行政行为进而起诉已超过起诉期限，未提供证据证明，不予支持。二、被诉行政行为是否合法。《土地登记规则》第十条第一款规定：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料……（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。”涉案土地上的房屋产权已登记在原告名下，第三人在申请办理登记时未提供相应房产权证作为地上附着物的权属证明，被告仅依据村委会证明认定涉案土地属于第三人祖传老屋，权属依据不足。至于涉案土地及地上房屋的实际产权归属，可由当事人通过民事诉讼等途径解决，本院不作评述。另，涉案土地系乐清市芙蓉镇上街村集体土地，权属性质为集体，被告认定涉案土地的权属性质为国有，并以此向第三人核发国有土地使用证不当。根据《城镇地籍调查规程》第3.2.6.1条规定，界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界；第3.2.6.2条规定，户主不能亲自出席指界的，由委托代理人指界，并出具身份证及委托书。被告就涉案土地进行界址调查时，相邻宗地使用者陈安敏未到场指界，由其母亲委托他人代为签名，被告在本案中未提供委托书、记载的指界人“陈立明”的身份情况等，界址调查不符合上述程序要求。根据涉案土地的宗地草图等，与第三人同时办理土地证的黄新凤系另一相邻宗地使用者，黄新凤未参与指界，同样不符合上述程序要求。被告作出被诉行政行为前应履行的界址调查程序不符合相应法律规定，存在瑕疵。综上，被告作出被诉行政行为的权属依据不足，认定的权属性质错误，界址调查程序存在瑕疵，应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决撤销被告乐清市人民政府于1996年8月30日向第三人余升光颁发乐政国用（96）字第211690号国有土地使用权证的行政行为。
余升光上诉称：一、涉案土地系被上诉人黄顺根于1995年进行分家析产划分给上诉人妻子，上诉人在征得被上诉人同意的情况下，于1996年8月与被上诉人小女儿（与涉案土地相邻的另一块土地）一起办理土地使用证。1、一审法院认定“第三人提交的证据3（情况说明、撤诉申请书、确认书）是在被诉行政行为作出后形成，本院不作认定”系事实认定不清。本案虽为土地登记纠纷，实则为被上诉人受其二女黄新凤鼓吹和威胁下所作出的非真实意思表示。本案的上诉人在一审庭审中所提供的撤诉申请书为被上诉人本人在家族亲眷的劝导和村双委的见证下自愿签字并捺印，是被上诉人的真实意思表示。此后被上诉人也没有再出庭阐述自己的真实意思。因此，确认书和情况说明应在审查事实的基础上进行认定。2、“第三人提交的证据1分书，该分书没有原告本人签字且原告对此不予认可，本院不应采信”系事实认定错误。该分书系被上诉人亲笔书写形成，并非他人代写，故被上诉人并未在该分书上签字捺印并不能否认分书的真实性。在庭上，被上诉人对此并没有异议，分书内容应予采纳。3、一审法院认定“第三人提交的证人证言系传来证据，在无其他证据印证的情况下，本院不予采纳”系事实认定严重错误。传来证据是指间接来源于案件事实的证据，本案中的证人均是听被上诉人亲口陈述的直接证据。加之本案上诉人提交的众多证据已经与证人证言之间形成证据链，一审法院应当对分书及证人证言等证据予以认定。二、在“一果多因”的情形下，法院不能以行政机关的违法后果确定违法责任，对上诉人显失公平。本案中乐清市人民政府因为历史普遍操作及历史遗留等问题造成程序瑕疵，虽违反了法律规定但不应由上诉人一人承担全部的法律责任。“村委会证明”作为权属证明依据是当时的普遍公认做法。由于行政部门工作人员的失职导致相邻宗地使用人陈安敏未提交委托书，但在庭审中，陈安敏已对事实进行追认。三、一审法院草率对上诉人提供的真实、合法、有效的证据不予采纳，系对上诉人今后可能涉及的民事诉讼诉权的侵害。一审法院对原审被告行政部门存在过错及违法行为的认定上诉人并无太多异议，但对于上诉人提供的能够形成证据链足以证明土地分家析产并实际交付证据不予采纳的认定，实际侵害了上诉人今后关于土地权属民事诉讼所涉诉权。四、本案案外人存在利用举报等方式恐吓、威胁法官，造成法官作出不公正判决的可能。综上所述，一审判决认定事实不清，判决结果显失公平，请求二审法院查明事实，撤销一审判决，发回重审或对依法改判。
黄顺根在法定期限内未提交答辩意见。
乐清市人民政府在法定期限内未提交答辩意见，二审庭审时答辩称同意上诉人余升光的上诉意见。
原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。
庭审中，各方当事人围绕乐清市人民政府于1996年8月30日向上诉人余升光颁发乐政国用（96）字第211690号国有土地使用权证是否具备事实和法律依据及被上诉人黄顺根提起本案行政诉讼是否超过法定起诉期限等审理重点，进行了质证、辩论。
经审理，本院对原审判决认定的案件事实予以确认。
本院认为，根据原国家土地管理局《土地登记规则》第十条第一款规定，土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料……（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。涉及本案，涉案土地上的房屋已由被上诉人黄顺根于1995年9月17日申领了房屋所有权证，而上诉人余升光在申请涉案土地登记时却未提供土地上的房屋产权证作为地上附着物的权源依据，仅凭乐清市芙蓉镇上街村村民委员会出具的“兹有本村余星光同志，于祖传老屋建筑房屋1间，计44.2平方米，经本村集体研究同意，未办理正式审批手续，请予登记”的《证明》向原审被告乐清市人民政府申请本案土地登记。鉴于该《证明》明显与客观事实不符，故原审被告乐清市人民政府核发被诉土地使用证行为缺乏权源依据。且涉案土地系集体土地性质，乐清市人民政府颁发的却为国有土地使用证，土地权属性质明显发生错误。另，根据原国家土地管理局《城镇地籍调查规程》第3.2.6.1条规定，界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界；第3.2.6.2条规定，户主不能亲自出席指界的，由委托代理人指界，并出具身份证及委托书。涉案土地在进行界址调查时，相邻宗地使用者陈安敏、黄新凤均未到场进行指界，陈安敏虽由其母亲委托他人代为签名，但乐清市人民政府却未能提供相应的委托书，所记载的指界人“陈立明”的身份情况亦存在不明等情形。故，本案被诉土地登记行为的界址调查行为亦不符合行政程序规定。一审判决基于被诉土地登记行政行为的权属依据不足、认定的权属性质错误、界址调查程序存在不当等因素撤销乐清市人民政府向余升光核发的乐政国用（96）字第211690号国有土地使用权证，并无不当。至于涉案土地上房屋的产权归属，可由当事人通过民事诉讼等途径解决，不属于本案审查范围。上诉人余升光提出“原审法院以行政机关的违法后果确定违法责任，对上诉人显失公平，从而导致一审法院认定事实不清”等上诉理由，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。被上诉人乐清市人民政府的负责人未能依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”之规定出庭应诉，本院依法予以指正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人余升光负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 蔡成杯
二〇一六年五月五日
书 记 员 徐一菁