广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）粤行终1297号
上诉人（原审原告）：惠东县大岭镇大岭社区中心埔村民小组。
负责人：周辉球，小组长。
委托代理人：郑进强，男，汉族，1971年9月3日出生，住广东省惠东县。
委托代理人：张思海，男，汉族，1960年5月20日出生，住广东省深圳市龙岗区。
被上诉人（原审被告）：惠东县人民政府。住所地：广东省惠东县平山街道人民路**号。
法定代表人：郭武飘，代县长。
委托代理人：杨琴，惠东县国土资源局工作人员。
委托代理人：郑启迪，广东卓凡律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：惠州市人民政府。住所地：广东省惠州市云山西路*号行政中心。
法定代表人：麦教猛，市长。
委托代理人：邹永平，惠州市法制局工作人员。
委托代理人：伍双双，惠州市法制局工作人员。
原审第三人：惠东县土地储备中心。住所地：广东省惠东县平山街道景民路*号。
法定代表人：张显火，主任。
委托代理人：杨琴，惠东县国土资源局工作人员。
委托代理人：郑启迪，广东卓凡律师事务所律师。
上诉人惠东县大岭镇大岭社区中心埔村民小组（下称中心埔村民小组）因诉惠东县人民政府、惠州市人民政府土地登记行政纠纷一案，不服广东省惠州市中级人民法院（2015）惠中法行初字第144号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告中心埔村民小组诉请撤销的惠东国用（2009）第020253号《国有土地使用证》，系被告惠东县人民政府收回原惠东××水泥二厂所有的惠东府国用字（1989）第13230200670号《国用土地使用证》项下国有划拨土地使用权，重新核发给第三人惠东土地储备中心而来。原告中心埔村民小组与原惠东××水泥二厂之间曾因土地权属问题引发争议，原告中心埔村民小组向原审法院起诉惠东县人民政府，要求其依法进行处理。原审法院于2013年10月16日作出（2013）惠中法行初字第24号行政判决，该判决查明以下事实：1975年间，惠东氮肥厂经上级批准，依法分期征地约112.33亩，后加上接管原县国营砖瓦厂用地约140亩，共有土地使用面积约250亩。1982年，因县氮肥厂经营不善，转产为县水泥二厂，原县氮肥厂的用地由县水泥二厂接管使用。1989年11月28日，被告惠东县人民政府依法向县水泥二厂核发了两本《国有土地使用证》，其中证号为：惠东府国用字（1989）第13230200671号，面积：48870平方米，其四至范围东至彭白公路，南至本厂生产区，西至大岭镇居民区，北至鸦鹊桥塘边。2007年初，原告惠东大岭镇大岭社区中心埔村民小组决定规划利用位于大岭镇中心埔雁田、大鱼塘、大水田、埔地等四处的土地时，与县水泥二厂发生纠纷。原告多次交涉未果，遂于2007年11月27日，向惠东县人民政府提交《土地争议处理申请书》，要求被告将位于大岭中心埔雁田、大鱼塘、大水田、埔地等四处约32亩土地依法确权登记至其村民小组名下，处理其与惠东××水泥二厂的上述土地所有权争议。2009年7月2日，惠东国土资源局作出《关于大岭镇中心埔村民小组对县水泥二厂土地权属争议问题的答复意见书》，答复告知：涉案的32亩土地已在1989年确权登记在惠东××水泥二厂名下，该涉案土地的所有权归国家所有，使用权归惠东××水泥二厂，原告提出将涉案土地确权登记在其名下的请求缺乏事实和法律依据，不予支持。后原告又多次向政府部门信访投诉，2011年4月8日，惠东国土资源局作出了《国土资源信访事项不再受理通知书》。原告不服，向原审法院提起行政诉讼，原审法院于2011年6月20日裁定由惠东县人民法院立案受理，惠东县人民法院于2011年8月1日立案受理，案号为（2011）惠东法行初字第16号。惠东县人民法院在审理过程中，为确定涉案土地的位置和具体面积，组织原告及其代理律师全昌春、惠东国土资源局测绘队到现场勘察，惠东县人民法院亦派员参见。惠东国土资源勘察测绘队就针对原告要求处理位于大岭镇中心埔雁田、大鱼塘、大水田、埔地等的涉案土地进行了现场测绘，该争议土地面积测绘结果为16042.39平方米（折合24.064亩）。同时原告要求测量县水泥二厂宿舍区10余亩争议土地，因其未在起诉时提出，系新提出，惠东县人民法院不予准许。2011年11月2日，原告村民组长周辉球及代理律师全昌春等人在该土地权属争议界限图上进行了签名确认。2011年11月16日，惠东县人民法院作出判决，驳回原告中心埔村民小组的诉讼请求。原告不服向原审法院上诉，原审法院于2012年5月18日作出判决，撤销惠东县人民法院作出的（2011）惠东法行初字第16号判决，由被告对原告土地权属争议重新作出具体行政行为。2013年3月13日，惠东县人民政府作出惠东府行处字（2013）1号《土地权属争议调处申请不予受理决定书》，决定不予受理。2013年10月10日，原告惠东大岭镇大岭社区中心埔村民小组撤回对惠东府国用字（1989）第13230200670号《国有土地使用证》笔迹、形成时间的鉴定申请。原告中心埔村民小组不服上述行政判决，向广东省高级人民法院提起上诉，广东省高级人民法院于2014年2月24日作出（2014）粤高法行终字第28号行政判决，该判决除确认了（2013）惠中法行初字第24号行政判决查明的事实，还查明：1989年12月1日，惠东县人民政府向惠东××水泥二厂颁发了惠东府国用字（1989）第13230200670号《国有土地使用证》。该证总面积82359平方米，四至为东至原大岭镇砖瓦厂、现住宅区，南至大岭镇农修厂，西至大岭镇水渠，北至公路。经惠东国土资源局测绘队实地测绘，该证已包含了争议土地的四至和面积，即争议土地为惠东府国用字（1989）第13230200670号《国有土地使用证》项下土地一部分。
另查明，2009年6月30日，惠东县人民政府下发《惠东淘汰落后水泥生产能力实施方案》，对惠东××水泥二厂实行政策性关闭，并收回惠东府国用字(1989)第13230200670号《国有土地使用证》登记的82359平方米划拨土地使用权。2009年11月16日，被告惠东县人民政府将上述国有土地使用权重新登记在惠东土地储备中心名下，并向其核发了惠东国用（2009）第020253号《国有土地使用证》。原告中心埔村民小组不服该颁证行为，向惠州市人民政府申请行政复议，惠州市人民政府于2015年10月28日作出惠府行复[2015]82号行政复议决定，驳回了原告中心埔村民小组提出的复议申请。原告中心埔村民小组仍不服，遂向原审法院提起本案诉讼，请求撤销被告惠东县人民政府核发的惠东国用（2009）第020253号《国有土地使用证》。
原审法院认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定：“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。……。”本案中，已生效的（2014）粤高法行终字第28号行政判决已经确认原告中心埔村民小组与原惠东××水泥二厂争议土地的面积、四至及历史由来，并确认争议土地已经成为惠东府国用字（1989）第13230200670号《国有土地使用证》项下土地的一部分，根据上述司法解释的规定，上述事实可以作为本案的定案依据。本案被诉的惠东国用（2009）第020253号《国有土地使用证》系从惠东府国用字（1989）第13230200670号《国有土地使用证》变更登记而来，即被告惠东县人民政府向原惠东××水泥二厂颁发的惠东府国用字(1989)第13230200670号《国有土地使用证》为初始登记发证，被告惠东县人民政府将上述国有土地使用权收回，并向第三人惠东土地储备中心核发的惠东国用（2009）第020253号《国有土地使用证》为变更登记发证。涉案国有土地使用权重新变更登记在惠东土地储备中心名下，并未损害原告中心埔村民小组的利益，影响其权利和义务的是惠东府国用字(1989)第13230200670号《国有土地使用证》，原告中心埔村民小组只起诉惠东县人民政府的后续变更登记发证行为，而未对其产生实际影响的初始登记行为提起诉讼，原告的起诉不符合起诉条件，依法应予以驳回。因惠东县人民政府于1989年12月1日核发惠东府国用字(1989)第13230200670号《国有土地使用证》的行政行为作出之时，行政诉讼法尚未施行，根据法不溯及既往的原则，该行政行为不能适用行政诉讼法的规定进行审查，因此，原告中心埔村民小组请求撤销被告惠东县人民政府核发的惠东国用（2009）第020253号《国有土地使用证》，没有法律依据，应予驳回。
被告惠州市人民政府收到原告中心埔村民小组提出的行政复议申请后，在法定期限内进行了立案、审查，并以不符合受理条件为由作出复议决定，驳回原告中心埔村民小组的复议申请，被告惠州市人民政府作出的复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，予以支持。综上所述，原告中心埔村民小组的起诉，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项的规定，裁定：驳回原告中心埔村民小组的起诉。
中心埔村民小组不服原审裁定提起上诉称，一、根据大岭社区的证实以及（2012）惠中法行终字第25号行政判决的认定，本案争议的32亩土地属于上诉人所有。二、在上世纪70年代，上诉人馈赠给氮肥厂土地，惠东革委当时为原惠东氮肥厂（下称氮肥厂）所使用的土地办理了征用土地手续。1982年氮肥厂转为原惠东××水泥二厂（下称水泥二厂）之后，水泥二厂所使用的土地没有经过征用手续。当时该厂在分界线上筑有围墙。争议土地在该厂的围墙外，上诉人亦没有就该厂使用的土地与该厂发生过争议。2007年时，由于清拆水泥二厂的废土填入争议地，上诉人与该厂就争议地的权属引发争议，此时上诉人才知道惠东县人民政府于1989年给水泥二厂颁发的两本《国有土地使用证》中，惠东府字（1989）第13230200670号《国有土地使用证》包含了涉案争议地。上诉人认为，上述《国有土地使用证》的涉证土地没有经过征用手续，故该二本《国有土地使用证》的颁发属于违法登记发证行为。三、上诉人是服从广东省高级人民法院（2015）粤高法行申监行申字第12号行政裁定的意见，向惠州市人民政府申请复议的，但惠州市人民政府包庇纵容惠东县人民政府的违法登记发证行为，不予受理上诉人的行政复议申请，是错误的。四、涉案争议地的纠纷导致了上诉人村民与掌控争议地的百汇公司之间的殴打事件，上诉人的村民个别受伤，这都是惠东县人民政府违法登记发证的后果。综上，请求二审法院撤销原审裁定，撤销惠东国用（2009）第020253号《国有土地使用证》。
被上诉人惠州市人民政府二审辩称，1982年氮肥厂转产为水泥二厂时，涉案争议地由水泥二厂接管使用，并于1989年申领了惠东府字（1989）第13230200670号《国有土地使用证》。后水泥二厂因政策性关闭，由政府收回该土地，并重新登记在惠东土地储备中心名下，办理了惠东国用（2009）第020253号《国有土地使用证》。现上诉人中心埔村民小组就惠东县人民政府作出惠东国用（2009）第020253号《国有土地使用证》的行为向惠州市人民政府申请复议，但该证是从水泥二厂持有的惠东府字（1989）第13230200670号《国有土地使用证》变更而来，与上诉人没有法律上的直接利害关系。故中心埔村民小组提出的涉案复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件，依法应不予受理。上诉人向我府提交《行政复议申请书》后，我府依法履行相关程序后，书面审查驳回上诉人的复议申请，并以邮寄方式将涉案《行政复议决定书》送达给各方当事人，程序合法。原审裁定正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
被上诉人惠东县人民政府二审辩称：涉案争议地在1975年被原惠东氮肥厂征用，1982年因该厂经营不善，转产为水泥二厂接管使用。我府于1989年依法向水泥二厂核发了惠东府字（1989）第13230200670号《国有土地使用证》，涉案土地所有权属于国家所有，使用权属于水泥二厂所有。（2014）粤高法行终字第28号行政判决查明惠东府字（1989）第13230200670号《国有土地使用证》包含了争议地。（2012）惠中法行终字第25号行政判决亦认为水泥二厂持有惠东国用（2009）第020253号《国有土地使用证》，已经依法取得涉案争议地的使用权，涉案土地权属明确清晰，不属于土地权属争议。且该证从未被有权机关确认无效或者撤销，仍为合法有效的土地权属来源。水泥二厂于2009年实施政策性关闭后，我府根据《土地管理法》第五十八条以及《土地储备管理办法》第十条的规定，依法收回了惠东府字（1989）第13230200670号《国有土地使用证》的证载土地，将该土地重新登记在惠东土地储备中心名下，并依法向惠东土地储备中心颁发了惠东国用（2009）第020253号《国有土地使用证》。另外，在中心埔村民小组向惠东县人民法院提起的（2011）惠东法行初字第16号行政诉讼中，我府已经明确告知上诉人，争议地已经于2009年被收回作为政府储备用地，中心埔村民小组请求撤销惠东府字（1989）第13230200670号《国有土地使用证》，已经超过法定起诉期限，原审裁定驳回其起诉并无不当。其请求撤销原审裁定和惠东府字（1989）第13230200670号《国有土地使用证》缺乏事实根据和法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
原审第三人惠东土地储备中心二审述称，上诉人中心埔村民小组的诉求是撤销惠东国用（2009）第020253号《国有土地使用证》，而我中心只是依法收回涉案土地的使用权，并非本案适格主体。其他意见与惠东县人民政府的二审答辩意见一致。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
本院二审查明事实与原审基本一致。对原审裁定查明的事实，本院予以确认。
本院认为，本院生效的（2014）粤高法行终字第28号行政判决已经查明，中心埔村民小组所主张属于其集体所有的32亩土地为惠东府国用字（1989）第13230200670号《国有土地使用证》项下土地的一部分。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条关于“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。……”的规定，（2014）粤高法行终字第28号行政判决查明的上述事实可以作为本案的定案依据。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”本案中，惠东县人民政府于2009年对水泥二厂实行政策性关闭，将该厂名下登记的惠东府字（1989）第13230200670号《国有土地使用证》项下土地使用权收回后，将上述国有土地使用权重新登记在惠东土地储备中心名下，并向该中心核发了惠东国用（2009）第020253号《国有土地使用证》。上述发证行为与中心埔村民小组没有法律上的利害关系，故中心埔村民小组提起本案诉讼，请求撤销惠东国用（2009）第020253号《国有土地使用证》，不符合上述法律规定的起诉条件。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条关于“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：(一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”的规定，原审裁定驳回中心埔村民小组的起诉并无不当，本院依法予以维持。
《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……”惠州市人民政府收到中心埔村民小组对惠东国用（2009）第020253号《国有土地使用证》提出的复议申请后，在法定期限内进行立案和审查，认为惠东国用（2009）第020253号《国有土地使用证》是从惠东府字（1989）第13230200670号《国有土地使用证》变更而来，与中心埔村民小组没有法律上的利害关系，不符合行政复议的受理条件，并以此为由作出被诉惠府行复[2015]82号行政复议决定，驳回中心埔村民小组提出的复议申请，符合上述条例的规定，本院予以支持。
综上，中心埔村民小组上诉主张原审裁定驳回其起诉错误，请求撤销原审裁定，因缺乏事实根据和法律依据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 秦红梅
审判员 付庆海
审判员 方丽达
二〇一六年十一月二十四日
书记员 温 瑜