陕西省榆林市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）陕08行初5号
原告榆阳区某某村民委员会。
法定代表人童某，村主任。
委托代理人曹某某。
被告某某市人民政府。
法定代表人尉某某，市长。
委托代理人韦某某，某某市人民政府法制办公室主任。
委托代理人郭某某，某某市人民政府法律顾问。
第三人某某市公安局某某分局。
法定代表人李某某，局长。
委托代理人付某，陕西富能律师事务所律师。
原告榆阳区某某村民委员会因不服某某市人民政府向某某市公安局某某分局（以下简称某某分局）颁发榆市国用(2015)第49769号国有土地使用权证，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，并于2016年3月16日公开开庭审理了本案。原告边墙村委的委托代理人曹某某，被告某某市人民政府的委托代理人韦某某、郭某某，第三人某某分局的委托代理人付某到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
某某市人民政府于2015年10月12日向某某市公安局某某分局颁发了榆市国用（2015）第49769号土地使用权证，该土地使用权证载明：土地使用权人为某某市公安局某某分局，座落为牛家梁林场，地号为49769，地类（用途）为监教场所用地，使用权类型为划拨，使用权面积为78630.4平方米。
原告边墙村委诉称：一、被告某某市人民政府向第三人划拨的宗地系原告榆阳区某某村民委员会集体所有土地，被告未经征用无权划拨。原告榆阳区某某村民委员会土地与某某林场土地相邻。划拨宗地属于原告集体所有土地，一直由原告管理使用。2008年12月1日，原告与某某市某某机动车驾驶员培训学校有限公司签订土地租赁协议，将位于某某镇某某村综合服务区内部分土地约80亩出租给某某市某某机动车驾驶员培训学校有限公司使用（办驾校），租赁期限为十四年，租期从2008年12月1日至2022年11月30日止。榆林县牛家梁公社1985年土地利用调查规划表载明原告拥有32603亩土地。某某县某某公社大队规划图表明原告土地与某某林场土地相邻，且该划拨宗地属于原告集体所有土地。二、被告某某市人民政府向第三人颁发榆市国用(2015)第49769号国有土地使用权证审批颁发程序严重违法。榆林市国土资源局于2015年9月30日作出中华人民共和国国有建设用地划拨决定书，将位于某某林场的总面积为78630平方米土地划拨给第三人用于建设某某区看守所。榆林市榆阳区人民政府于2015年10月9日作出榆区政土批[2015]12号关于某某市公安局某某分局看守所建设项目用地的批复，同意将区牛家梁林场管理使用的7.735公顷国有农用地转用为建设用地，并将转用后的国有土地7.735公顷，连同上述单位管理使用的0.128公顷建设用地，两项合计7.863公顷划拨给第三人用于某某区看守所项目建设。但是在2015年10月9日榆阳区国有建设用地交地确认书榆阳区[2015]5号文件中提到第三人于2015年9月20日取得了宗地编号为YTH(2015)20号国有建设用地使用权。且榆林市城乡建设规划局于2014年10月29日向第三人颁发了建设用地规划许可证。2015年10月12日，第三人取得国有土地使用权证。从时间的先后顺序观察，很明显可以看出，第三人是取得建设用地使用权在前，政府审批在后，程序严重违法。根据某某市人民政府榆政土批[2014]362号关于榆林市榆阳区2014年度第十四批次农用地转用和收回国有土地使用权的批复第一条：“同意将榆阳区乡级土地利用总体规划确定的建设用地规模范围内某某林场管理使用的7.735公顷国有农用地（均为林地）转为建设用地”该批复中未明确该宗地到底是农用地还是林地，若为农用地，则报送或审批机关为国土资源局；若为林地，则报送或审批机关为林业局，被告程序严重违法。三、根据诉争土地证所载的宗地图，该土地坐落于牛家梁林场，且根据土地使用权属界线四邻签字卡，该宗地的四邻均是榆林市某某林场。但事实上，该划拨宗地南至榆常路，并非牛家梁林场，仅此一点足以反映四邻签字的错误及违法。综上所述，被告向第三人发放榆市国用(2015)第49769号国有土地使用权证违法，依法应予以撤销。请求：1、撤销被告某某市人民政府向第三人发放的榆市国用(2015)第49769号国有土地使用权证；2、由被告承担本案的全部诉讼费用。
被告某某市人民政府答辩称：原告的诉讼请求无事实依据，无证据支持，无法律依据，应依法驳回。一、被答辩人诉讼主体不适格，应依法驳回其诉讼请求。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，答辩人依法划拨给第三人的榆市国用(2015)第49769号国有土地，原使用权主体为某某林场，与被答辩人既无争议、又无关系，答辩人的具体行政行为也未侵犯其合法权益。因此，被答辩人与答辩人给第三人颁发的土地证件无任何利害关系，不符合我国法律对于行政诉讼原告主体的要求。二、答辩人为第三人颁发的榆市国用(2015)第49769号《国有土地使用权证》程序合法，事实清楚。第三人某某市公安局某某分局为某某区看守所建设项目，于2014年10月29日取得榆林市城乡建设规划局颁发的选字第610800201400050号《建设项目选址意见书》；10月29日取得地字第610800201400076号《建设用地规划许可证》；11月14日取得榆林市发改委榆政发改发[2014)771号《关于调整榆阳区公安局看守所项目可研报告的批复》；12月31日，市政府以榆政土批(2014)362号审批土地件《关于榆林市榆阳区2014年度第十四批次农用地转用和收回国有土地使用权的批复》，批准将牛家梁林场管理使用的7.7350公顷国有农用地转为建设用地，并依法收回，连同林场管理使用的0.1280公顷建设用地，共收回7.8630公顷土地，用于城镇建设。2015年1月29日，市建规局给第三人颁发了建字第610800201500004/5号《建设工程规划许可证》；5月12日，榆阳区政府第6次区长办公会议纪要《关于2015年度第一批建设用地项目供地方式及价格有关问题的会议纪要》确定将7.8652公顷土地划拨给第三人用于项目建设；9月2日，市政府第44次《关于中心城区建设有关问题的会议纪要》确定将位于牛家梁林场的117.9亩榆阳区储备土地划拨给第三人，用于建设某某区看守所项目；9月30日，市国土资源局作出(2015)22号《国有建设用地划拨决定书》，将上述土地划拨给第三人，作为某某区看守所项目用地；10月9日，榆阳区政府以榆区政土批(2015)12号审批土地件《关于某某市公安局某某分局看守所建设项目用地的批复》批准将上述国有农用地转为建设用地，划拨给第三人用于某某区看守所项目建设；同日，市国土资源局某某分局与第三人签订了榆阳区(2015)5号《国有建设用地交地确认书》，交接了上述划拨土地，第三人凭此确认书申请土地初始登记、领取国有土地使用证。至此，第三人土地登记材料全部办理完毕。故答辩人给第三人办理土地登记合法，符合《土地法》、《土地法实施条例》的相关规定。三、对被答辩人相关观点的反驳：1、被答辩人认为答辩人划拨给第三人的土地系被答辩人村委会集体所有的土地，未经征用、无权划拨的观点毫无依据，不能成立。该土地原为某某林场的国有林地，后被榆林市政府依法收回，并划拨给第三人，对于国有土地，无需征用，仅需政府依法办理农用地转建设用地审批手续。被答辩人称土地属其所有，没有任何证据、依据，依法不能成立。被答辩人称某某驾校位于划拨土地内，属于被答辩人非法侵权占用某某林场的土地，本应停止侵权，归还土地，赔偿损失。现反而将非法侵权行为作为土地权属依据，显属违法、错误。2、被答辩人认为答辩人颁证审批程序违法的观点无依据，不能成立。无证据证明答辩人给第三人办理土地登记存在时间顺序矛盾的问题。被答辩人认为榆阳区政府收回土地的批复中未明确该宗地是农用地还是林地。根据《土地法》第四条的规定，农用地包括林地。答辩人作为本案土地登记机关，在依法审查第三人申请办理土地登记所需材料齐全，合法有效的情况下，予以登记，符合法律规定。3、被答辩人认为四邻签字错误及违法的观点无依据，不能成立。该宗地位于牛家梁林场范围内，四至均为林场，故林场在四邻签字卡盖章确认完全正确、合法。综上所述，答辩人作出的行政行为证据确凿，法定依据充分，程序合法，被答辩人的诉讼请求不能成立，请求法院判决驳回被答辩人的全部诉讼请求。
第三人某某分局述称：一、原告诉讼主体不适格，应依法驳回其起诉。某某市人民政府经由榆林市国土资源局审核后，依法为第三人办理了从牛家梁林场划拨的国有土地的初始登记，并由某某市人民政府为第三人颁发了榆市国用(2015)第49769号国有土地使用权证。《行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。本案中，榆林市国土资源局在办理初始登记的过程中，进行了严格的土地权属审核工作，确认该地块原系牛家梁林场所有，与原告既无争议、又无关系，也意味着原告与某某市人民政府向第三人颁发国有土地使用权证的具体行政行为没有利害关系，因此，原告的起诉不符合上述法律关于诉讼主体资格的规定，依法应予驳回。二、某某市人民政府为第三人颁发榆市国(2015)第49769号《国有土地使用权证》的具体行政行为事实清楚，程序合法。2010年6月1日，榆林市榆阳区人民政府常务会议纪要（第4次），决定将牛家梁国有林场117亩土地划拨给第三人建设榆阳区第二看守所、行政拘留所。2012年7月30日，榆林市发展改革委员会市发改发[2012]554号《关于某某区看守所项目的批复》、榆政发改发[2012]557号《关于榆阳区拘留所项目可研报告的批复》，均同意第三人新建看守所、行政拘留所项目。2010年10月28日，第三人与牛家梁林场签订了《占用、征用林地协议》。榆林市环境保护局以[2013]113号文件批复同意，榆林市国土资源局以榆政国土资源预审字[2012]49号《关于榆林市某某区看守所建设项目用地预审的批复》同意建设。2013年12月25日，陕西省林业厅[2013]724号《行政许可决定书》审核通过第三人使用林地进行建设。2014年10月29日，榆林市城乡建设规划局向第三人颁发了地字第610800201400076号《建设用地规划许可证》。2015年1月29日，榆林市城乡建设规划局向第三人颁发了建字第610800201500004/5号《榆林市建设工程规划许可证》。2015年10月9日，榆阳区政府以榆区政土批(2015)12号审批土地件《关于某某市公安局某某分局看守所建设项目用地的批复》批准将上述国有农用地转为建设用地，划拨给第三人用于某某区看守所项目建设；同日，榆林市国土资源局某某分局与第三人签订了榆阳区(2015)5号《国有建设用地交地确认书》，交接了上述划拨土地，第三人凭此确认书申请土地初始登记、领取国有土地使用证。至此，第三人土地登记材料全部办理完毕。故某某市人民政府给第三人颁发国有土地使用权证的具体行政行为符合《土地法》、《土地法实施条例》的相关规定。三、原告与某某驾校签订的合同存在伪造的嫌疑，应依法追究相关人员的责任。原告提供的其与某某驾校签订的合同起止时间为2008年12月1日至2022年11月30日，某某驾校的公章显示刻有防伪码。但是，我省于2012年以后才在各市县陆续启动使用防伪码公章。故，原告提供的合同存在伪造的嫌疑。四、某某驾校自身认可误将教练场地建在第三人土地上的行为侵犯了第三人的合法权益。某某驾校因自身考察失误，于2012年7月13日向第三人出具《承诺书》，承认错将教练场地建于看守所的地块之上，自认其存在侵犯第三人合法权益的行为。原告现反而将某某驾校的非法侵权行为作为土地权属依据，显属违法、错误。五、截至第三人提交答辩状时，尚未发现原告提交任何证据证明某某市人民政府给第三人办理土地登记存在时间顺序矛盾的问题。并且，由于该宗地位于牛家梁林场范围内，四至均为林场，故林场在四邻签字卡盖章确认的行为完全正确、合法。综上，某某市人民政府为第三人颁发国有土地使用权证的具体行政行为证据确凿，法定依据充分，程序合法，应予维护。原告不具备诉讼主体资格，故请求判决驳回原告的起诉。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定?：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。……”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……”。故起诉人与被诉行政行为之间的“利害关系”应当是指行政机关的行政行为对公民、法人或者其他组织的合法权益已经或者将会产生实际影响。仅当起诉人权益是既存的权益，且该权益客观上已经受到被诉行政行为损害或者将会受到被诉行政行为损害，而非起诉人主观认为其权益受到损害或者将会受到损害，起诉人与被诉行政行为之间才能建立起“利害关系”。
本案中，原告边墙村委认为某某市人民政府颁发榆市国用（2015）第49769号土地使用权证的行为侵犯了其集体土地所有权，提起行政诉讼，请求撤销该土地使用权证，原告为支持其诉讼请求，提供了五组证据材料：1、各级政府审批国有农用地转用的建设项目的审批权限；2、国土资源部于1995年12月28日颁布，1996年2月1日施行的土地登记规则（国土[法]字第184号）；3、《中华人民共和国土地管理法》全文；4、中华人民共和国国土资源部（2003）383号关于进一步规范土地登记工作的通知；5、土地租赁协议一份。被告某某市人民政府、第三人某某分局主张涉诉土地使用权证所载土地原为某某林场的国有林地，后被榆林市政府依法收回，并划拨给第三人，被诉行政行为未侵犯原告合法权益，原告诉讼主体不适格，应依法驳回其起诉。经审查，原告提供的第1、2、3、4组证据材料属法律等规范性文件，不属于法定的证据种类，第5组证据材料，从其内容来看，记载的是某某村民委员会与某某市某某驾驶员培训学校有限公司就租赁土地达成的权利义务约定，对于出租方某某村民委员会是否对出租土地具有合法所有权，原告未提供有权机关作出的土地权属凭证等其他证据予以佐证，故该租赁协议不能作为认定本案诉争土地权属的有效证据。综上，原告边墙村委所提供的证据材料不能证明其诉称的“集体土地所有权”是既存的权益，边墙村委认为其集体土地所有权受到被诉行政行为侵害的观点不能成立。故边墙村委与被诉行政行为不存在利害关系，依法应驳回其起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回原告榆阳区某某村民委员会的起诉。
案件受理费50元，退还原告榆阳区某某村民委员会。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。
审 判 长 崔利平
代理审判员 刘红梅
人民陪审员 李 云
二〇一六年三月二十六日
书 记 员 寇艳艳