海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼行终391号
上诉人（原审原告）吴美南，女，1937年6月8日出生，汉族，住海口市琼山区。
上诉人（原审原告）李列成，男，1963年11月19日出生，汉族，住海口市琼山区，系吴美南之子。
以上两位上诉人的共同委托代理人吴宇，海南大兴天泰律师事务所律师。
以上两位上诉人的共同委托代理人林资，海南大兴天泰律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）海口市人民政府，住所地海口市秀英区长滨路市政府第二行政办公区。
法定代表人倪强，该市市长。
委托代理人杨敏杰，海口市人民政府法律顾问室法律顾问。
委托代理人张礼，海南唐海律师事务所律师。
原审第三人何金福，男，1946年11月11日出生，汉族，住海口市琼山区。
原审第三人何金禄，男，1941年8月16日出生，汉族，住海口市琼山区。
原审第三人何金寿，男，1952年10月5日出生，汉族，住海口市琼山区。
原审第三人何金全，男，1952年2月22日出生，汉族，住海口市龙华区。
原审第三人何金成，男，1957年7月28日出生，汉族，住海口市琼山区。
原审第三人何金福、何金禄、何金全、何金成的共同委托代理人何金寿，男，1952年10月5日出生，汉族，住海口市琼山区。
上诉人吴美南、李列成诉被上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）及原审第三人何金福、何金禄、何金寿、何金全、何金成（以下简称何金福等5人）颁发国有土地使用证纠纷一案，不服海南省海口市中级人民法院于2016年5月24日作出的（2015）海中法行初字第179号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年8月9日立案受理后，依法组成合议庭，并于2016年9月27日在本院主楼第三审判庭公开开庭审理了本案。上诉人李列成及其与上诉人吴美南的共同委托代理人吴宇、林资，被上诉人海口市政府的委托代理人杨敏杰、张礼，原审第三人何金禄、何金寿、何金全、何金成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：2001年9月，原琼山市（现已并入海口市）人民政府向何金福等5人的父亲何运宏（现已逝世）颁发琼山籍国用2001字第01-01515号《国有土地使用证》（以下简称01-01515号证）。该证项下土地座落于原琼山市府城镇高登街28号，地号为C-07-86，图号为10622007，使用权面积为348.67平方米，属住宅用地。
原审查明，涉案宗地座落于原琼山市府城镇高登街28号（现海口市琼山区府城镇高登西街30号），面积为348.67平方米，用途为住宅用地，地号为C-07-86，图号为10622007，四至为“东至培龙路，南至高登街，西至马鞍街，北至吴美南、吴清福宅”。吴美南、李列成所诉“小巷”，系涉案宗地东北侧用地。划分该“小巷”与吴美南、李列成建房用地的界线，其界址坐标点为“J274、J303”，长度为“1.07”米。1993年，吴美南、李列成、何金福等5人和案外人吴清福三家曾因“小巷”使用权发生争执。1994年1月21日，原琼山县府城镇人民政府（以下简称府城镇政府）曾就前述争执，作出（1994）府民字第2号《琼山县府城镇人�政府关于宅基地使用权争执的处理决定书》（以下简称2号决定），决定：“一、争执地鉴于三家均未取得合法的使用权，应归国家所有，任何一方均不得使用。二、吴清福、扬琴英未经有关部门办理改（扩）建手续而擅自进行（扩）建和纠纷后仍在纠纷地强行施工属违章建筑，可由建委城监部门按有关规定进行处理。”1997年，何金福等5人的父亲何运宏就包括“小巷”在内的涉案宗地，向原琼山市人民政府申请土地登记。1997年9月21日，原琼山市国土部门经通知相邻人指界后，在《权属调查记录表》上记载“经实地调查、核实，由户主和四邻共同出席现场指界，与吴美南无争议，与吴清福有争议，本次调查，根据法院判决进行现场定界。”1998年，原琼山市国土部门测绘了涉案宗地坐标表。2000年12月6日，何运宏再次就涉案宗地填写《申报表》，向原琼山市人民政府申请土地登记。原琼山市国土部门受理前述申请后，进行了地籍调查，组织了相邻人指界，绘制了宗地图，审查了原琼山市府城镇云露居民委员会（以下简称云露居委会）出具的权属证明，发布了征询异议的通告。吴美南参与了涉案宗地的指界，并确认其建房用地与涉案宗地的全部相邻界线（共计4条，即：J277至J276，线长15.21；J276至J275，线长3.04；J275至J274，线长1.15；J274至J303，线长1.07）。2001年9月，原琼山市国土部门就涉案宗地登记事项，逐级上报原琼山市人民政府审批。2001年9月14日，原琼山市人民政府同意涉案宗地登记。2001年9月15日，原琼山市国土部门制作了01-01515号证，主要内容为：土地使用者“何运宏”；座落“琼山市府城镇高登街28号”；地号“C-07-86”；图号“10622007”；用途“住宅”；使用权面积“叁佰肆拾捌点陆柒平方米”。同月，原琼山市人民政府在01-01515号证上盖章确认。2001年10月1日，原琼山市国土部门就涉案宗地，填写了琼山籍国用（2001）字第01-01515号《国有土地使用权登记卡》。2015年，吴美南、李列成和何金福等5人因宅基地使用事宜发生纠纷。何金福等5人在民事诉讼中，出示01-01515号证用以支持其主张。吴美南、李列成遂向原审法院提起诉讼，请求撤销01-01515号证。
原审认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十三条第（一）项规定，公民、法人或者其他组织对于被诉行政行为涉及其相邻权或者公平�争权的情形，可以依法提起行政诉讼。本案中，吴美南、李列成系涉案宗地的相邻人，故其原告诉讼主体资格适格。海口市政府关于吴美南、李列成的原告诉讼主体资格不适格的主张，与前述法条相违背，原审法院不予支持。原琼山市人民政府颁发01-01515号证时实施的《国家土地管理局土地登记规则》第六条规定：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”因此，原琼山市人民政府的涉案颁证程序，符合前述法条的规定。吴美南作为原告方的家长，亲自参与了涉案宗地的指界，并确认其建房用地与涉案宗地的全部相邻界线。因此，吴美南、李列成现请求撤销01-01515号证，缺乏事实根据和法律依据，应予驳回。至于吴美南、李列成所称府城镇政�曾就涉案宗地所含“小巷”作出“任何一方均不得使用”的意见，不能否定土地管理部门有权对该“小巷”进行新的安排、使用等管理，故原审法院不予采纳。综上所述，吴美南、李列成的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，应予驳回。遂依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：驳回吴美南、李列成的诉讼请求。案件受理费50元，由吴美南、李列成共同负担。
上诉人吴美南、李列成共同上诉称，一、本案颁证行为与生效具体行政行为相矛盾。由于上诉人与原审第三人及案外人吴清福三家因“小巷”使用权发生争执，府城镇政府于1994年作出2号决定，认定争议地属国有，三家均因未取得合法使用权而不得使用。2号决定在没有被依法撤销之前就仍然是合法有效的，被上诉人在没有将其撤销之前便颁发了01-01515号证，将包含“小巷”在内的涉案宗地确权给何运宏，显然违反法定程序。二、本案颁证行为违反法律规定。根据《土地登记办法》第十八条的规定，存在权属争议的土地不予登记。本案中，对于“小巷”的土地使用权，上诉人、原审第三人和吴清福三家都有争议，在此情况下，被上诉人颁发01-01515号证的行为违反了上述法律规定。三、本案颁证行为程序违法。上诉人吴美南、李列成的共有土地与涉案宗地相邻，但原琼山市国土部门没有通知李列成到场指界，而只是通知了不识字的吴美南到场指界，遗漏了当事人，该指界行为不具有法律效力，被上诉人据此作出的颁证行为违反法定程序。四、原审判决认定事实不清。上诉人分别于1991年、1993年建第一、二层房屋时，与作为邻居的原审第三人没有产生争议。2015年上诉人在第一、二层的基础上加建第三层房屋时，没有飘出墙体，故不可能占用原审第三人2001年颁证的土地，除非是被上诉人颁证面积有误。原审判决对此未予查明，属认定事实不清。综上，请求二审法院撤销原审判决，撤销01-01515号证。
被上诉人海口市政府辩称，一、被上诉人作出的颁证行为认定事实清楚，符合法定程序。（一）被上诉人将涉案宗地使用权登记在何运宏名下，有当地居委会出具的土地来源证明为依据，该地权属来源清楚。（二）在受理土地登记申请后，被上诉人依法进行了地籍调查，组织宗地相邻方进行了指界，并对指界结果进行了公告。上诉人吴美南参加了现场指�，确认了涉案宗地的界线，且在公告期间没有提出异议。因此，被上诉人作出的颁证行为程序合法。二、上诉人的上诉请求及理由缺乏法律依据。（一）府城镇政府作出的2号决定只是明确了本案争议土地在1994年不归任何一方使用，但不能据此认为该地存在权属争议。根据法律规定，政府有权对国有土地进行使用权的确定，故被上诉人可以为何运宏办理土地登记。（二）我国对宅基地是以户为单位进行划分的。本案中，上诉人吴美南作为家长有权利代表其家庭参与现场指界。上诉人以吴美南不识字、不能代表李列成为由，否定其在现场指界时的签字效力，其理由不能成立。综上，请求二审法院驳回上诉、维持原判。
原审第三人何金福等5人共同述称，涉案宗地系原审第三人的祖传基业，在1997年曾由原琼山市国土部门经地籍调查依法予�确认。被上诉人于2001年颁发01-01515号证，事实清楚，程序合法。原审第三人在涉案宗地上已建房并居住至今。上诉人没有取得其使用土地的合法使用权，诉请撤销01-01515号证无理，原审判决予以驳回是正确的。综上，请求二审法院驳回上诉、维持原判。
本院经审理查明，一、原审判决认定：1997年9月21日，原琼山市国土部门经通知相邻人指界后，在《权属调查记录表》上记载“经实地调查、核实，由户主和四邻共同出席现场指界，与吴美南无争议，与吴清福有争议，本次调查，根据法院判决进行现场定界。”因该事实认定缺乏证据支持，故本院不予确认。二、2016年1月26日，海口市政府向何金福等5人颁发海口市国用（2016）第001680号《国有土地使用证》，将01-01515号证项下土地使用权变更登记至何金福等5人名下�
本院经审理查明的其他事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据本案查明的事实，涉案宗地原为原审第三人的父亲何运宏申请权属登记的土地。原琼山市国土部门受理何运宏提出的登记申请后，进行了地籍调查，组织该宗地相邻人进行现场指界。上诉人吴美南参与了现场指界并在《地籍调查表》上签章确认了其与何运宏两家之间的土地权属界线。上诉人李列成认为原琼山市国土部门未通知其参与现场指界属程序违法，但当时上诉人的家庭户主是吴美南，根据《城镇地籍调查规程》第3.2.6.2条关于“个人使用的土地，须由户主出席指界”的规定，原琼山市国土部门通知吴美南作为户主参与现场指界并核定土地权属界线，并未违反法定程序。此外，涉案宗地所在的云露居委会亦出具了土地权源证明书，证明该地为何运宏建宅使用的土地。在发布公告且无人提出异议后，被上诉人向何运宏颁发了01-01515号证。该颁证行为事实清楚，证据充分，程序合法。上诉人认为该颁证行为与府城镇政府于1994年作出的2号决定相冲突，属程序违法。然而，2号决定仅是明确争议地为国有土地，争议各方因没有取得合法使用权而不得擅自使用，但并未对土地使用权进行划分，也不能据此剥夺当事人依法申请土地权属登记的权利以及免除人民政府登记造册、核发证书、确认土地权属的法定职责。被上诉人经履行受理申请、地籍调查、权属审核、发布公告等法定程序后，向何运宏颁发01-01515号证，确认其享有涉案宗地的国有土地使用权，与2号决定并不矛盾。
综上，上诉人吴美南、李列成的主张缺乏事实根据和法�依据，其上诉理由及诉讼请求不能成立。原审判决认定基本事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人吴美南、李列成共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 赵道远
审判员 刘 利
审判员 黄胜敏
二〇一六年十月三十一日
书记员 颜 恺
附：本判决相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院�理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。