浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙行终字第121号
上诉人（原审原告）金国泉。
委托代理人唐桂华。
被上诉人（原审被告）绍兴市柯桥区人民政府。住所地：绍兴市柯桥区群贤路****号。
法定代表人阮建尧。
委托代理人诸根。
被上诉人（原审被告）绍兴市柯桥区农业局。住所地：绍兴市柯桥区群贤路****号。
法定表人何建刚，局长。
委托代理人李志相。
两被上诉人共同委托代理人楼东平、骆孝龙。
金国泉诉绍兴市柯桥区人民政府、绍兴市柯桥区农业局其他行政强制及行政赔偿一案，绍兴市中级人民法院于2015年3月27日作出（2015）浙绍行初字第2号行政判决，金国泉不服，向本院提出上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，并于同年5月26日公开开庭审理了本案。上诉人金国泉及其委托代理人唐桂华，被上诉人绍兴市柯桥区人民政府的委托代理人诸根，被上诉人绍兴市柯桥区农业局的委托代理人李志相，以及两被上诉人的共同委托代理人骆孝龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：1997年12月，原告经绍兴县（绍兴市柯桥区）齐贤镇增大村村民委员会的同意、未经政府相关职能部门审批，在其承包经营的集体土地上搭建养猪场养猪。后因其养猪行为给周边居民生活带来影响，被部分村民向绍兴市市长热线反映，并被《柯桥日报》以“家门口有个臭气熏天的养猪场！”为题进行报道。2013年5月29日，浙江省人民代表大会常务委员会通过的《关于加强畜禽养殖污染防治促进畜牧业转型升级的决定》规定“省人民政府应当督促市、县（市、区）人民政府加快编制和实施畜牧业转型升级发展规划。在环境敏感地区，应当依法划定和调整禁养区、限养区，并及时向社会公布。在禁养区内不得新建或者扩建畜禽养殖场，对现有畜禽养殖场、养殖户应当采取有效措施，依法限期关闭或者搬迁”。2013年7月23日，浙江省人民政府发布《浙江省人民政府关于加快畜牧业转型升级的意见》（浙政发[2013]39号），要求“各县（市、区）政府根据环境承载能力和畜产品消费需求，结合当地土地利用总体规划，在2014年3月底前，制定出台生态畜牧业发展规划，统筹布局畜禽养殖区块和总量，在环境敏感地区依法划分禁养区、限养区并向社会公布”。2013年9月2日，经原绍兴县（现绍兴市柯桥区）人民政府常务会议讨论通过后，绍兴县人民政府（现绍兴市柯桥区人民政府）办公室发布了《关于加强畜禽养殖污染防治促进畜牧业转型升级的实施意见》（绍县政办发[2013]98号），将原告养猪场所在地划为禁养区，2013年9月6日、9月13日，《绍兴县报》报道了该实施意见的相关内容。2013年9月12日，绍兴县柯桥开发委对金国泉户养殖场中的畜禽进行调查。2014年10月30日，柯桥经济开发区管委会分别委托绍兴县三维房地产测绘有限公司及绍兴县嵇山房地产评估有限公司对原告养殖场进行测绘、估价。2013年12月29日，绍兴柯桥经济开发区管理委员会发布绍柯开[203]144号《关于开发区畜禽养殖清养关停的实施意见》（下称《实施意见》），就关停对象、时间及补偿政策作了规定。2014年6月13日，绍兴柯桥经济开发区管理委员会、绍兴市柯桥区农业局向原告作出《关于限期关停畜禽养殖场的通知》，告知原告“必须于2014年6月18日前签订清养关停协议，于2014年6月30日前处理完存栏生猪，拆除违章搭建的猪舍，完成复耕”，并就补偿金额及不在限期内关停的后果进行了告知。2014年6月，原告金国泉自行委托绍兴市炬鑫测绘有限公司对其养殖场进行测绘。2014年7月2日，被告绍兴市柯桥区人民政府的派出机构绍兴柯桥经济开发区管理委员会对原告金国泉养猪场实施了强制拆除行为。另查明，原告金国泉因不服绍兴柯桥经济开发区管理委员会、绍兴市柯桥区农业局作出的《关于限期关停畜禽养殖场的通知》，于2014年7月7日向绍兴市中级人民法院提起行政诉讼。绍兴市中级人民法院于2014年10月9日作出（2014）浙绍行初字第35号行政判决，驳回原告金国泉的诉讼请求。金国泉不服，提起上诉。浙江省高级人民法院判决驳回上诉，维持原判。
原审法院认为：一、关于本案被告主体资格问题。首先，现有证据无法证明绍兴市柯桥区农业局实施了本案被诉强制拆除行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第（二）项、第（三）项规定，原告提起诉讼应当有明确的被告及事实根据，现原告提交的证据尚无法证明被告绍兴市柯桥区农业局实施了强制拆除行为，且绍兴市柯桥区农业局也就此明确予以否认，绍兴市柯桥区人民政府明确强制拆除行为系其派出机构绍兴柯桥经济开发区管理委员会实施，故原告以绍兴市柯桥区农业局为被告之一提起行政诉讼，缺乏基本的事实根据。其次，根据绍兴县机构编制委员会文件（绍县编[2012]40号）规定，绍兴柯桥经济开发区管理委员会系绍兴市柯桥区人民政府的派出机构，原告对绍兴柯桥经济开发区管理委员会的强制拆除行为不服，以绍兴市柯桥区人民政府为被告提起行政诉讼，符合法律规定。二、被告绍兴市柯桥区人民政府所作强制拆除行为缺乏职权依据。《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条规定：违反本条例规定，在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处3万元以上10万元以下的罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。该条例仅赋予县级以上人民政府责令拆除或者关闭的职权，而未赋予其直接关停养殖场的强制执行权，而被告绍兴市柯桥区人民政府提交作出具体行政行为的法律法规依据，仅提交了其划定禁止养殖区域及原告养殖场应当关停的依据，并未提交其直接实施强制执行行为的依据，故对其直接实施的强制拆除行为，应当确认违法。三、原告其他诉讼请求缺乏事实及法律依据，不予支持。首先，原告金国泉系因不服被告绍兴市柯桥区人民政府所作强制拆除行为而提起诉讼，其关于被告未依法履行补偿款给付义务及补偿款确定不合理等问题不属于本案行政赔偿的审查范围。其次，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款关于“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据”的规定，原告应就被告绍兴市柯桥区人民政府的强制拆除行为对其造成的直接经济损失承担举证责任，然原告现有证据尚不足以支持其直接经济损失主张，故不予支持。综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（十一）项、第五十七条第二款第（二）项、第五十六条第（四）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回原告金国泉对被告绍兴市柯桥区农业局的起诉；确认被告绍兴市柯桥区人民政府所作强制拆除原告金国泉养殖场的行为违法；驳回原告金国泉的赔偿请求。
金国泉上诉称：一、被上诉人违法事实。一方面，两被上诉人的《关于限期关停畜禽养殖场的通知》没有环境污染评估。另一方面，两被上诉人违法设置“禁养区”。上诉人的生猪养殖厂位于绍兴市柯桥区齐贤镇增大村，是农业建制，根本不是城镇，也不是城镇的居民集中区，所以两被上诉人设置所谓的“禁养区”是违法的。两被上诉人在一审法庭上所用浙江省人大的《畜牧业转型升级的决定》、省政府《畜牧业转业升级的意见》并不是有效的地方法规、规章，并与《畜牧法》、国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》等上位法关于禁养区的规定是冲突的，而且省人大、省政府的主要意见是“引导转型升级”。省政府《畜牧业转业升级的意见》中也明确“杭州、湖州、绍兴、金华、舟山在稳定现有养殖规模基础上，重点完善资源化利用设施，全面提升产业层次。”该文件并没有要求在绍兴地区设置禁养区，也并非要强制关停合法的生猪养殖场。就算两被上诉人设置了“禁养区”，但两被上诉人提供的清养关停表里面也未将上诉人包括在内。再一方面，上诉人的承包经营权是法定在先的权利，是受上位法优先保护的，如《物权法》第一百二十五条、《土地管理法》第十四条、《农村土地承包法》第九条等均有规定。二、被上诉人违法强拆，上诉人受损害事实明确，一审法院却错误不予认定上诉人的经济损失。一方面，上诉人的经济损失明确，被上诉人也就上诉人的损失项目做了部分登记。所以上诉人的损失必须予以赔偿，损失项目和金额都已经足以证明。另一方面，拆迁关停生猪养殖场，被上诉人并没有依法先行补偿上诉人的经济损失。被上诉人单方面发出一个通知后就野蛮强拆，所以除了合理的补偿外还要就上诉人的损失进行赔偿。三、一审法院适用法律错误。一方面，《国家赔偿法》和《最高院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》都规定了被上诉人的举证义务，而且上诉人的经济损失系被上诉人违法强拆导致的，其本身应承担更多的举证责任。另一方面，《行政诉讼法》第三十八条规定：在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。上诉人的经济损失已经可以通过上诉人的证据明确核算出来，现在由于被上诉人违法强拆的原因导致上诉人的养猪场已经灭失，依法应由被上诉人承担经济损失的举证责任。四、上诉人拥有畜禽养殖场的合法权益。五、绍兴县三维房地产测绘有限公司及绍兴县嵇山房地产评估有限公司不符合资质。六、上诉人希望选择搬迁继续从事热爱的畜禽养殖场实业。七、上诉人认为柯桥区政府没有谈好补偿款项就拆掉养殖场属不讲道理。八、一审法院认为原告关于经济损失的现有证据尚不足是错误的。一审法院认定，2013年10月30日，柯桥经济开发区管委会分别委托绍兴县三维房地产测绘优先公司及绍兴县嵇山房地产评估有限公司对原告养殖场进行测绘、评估。这是第三方对财产的评估，由于强制拆除而损失掉了，是名副其实的损失证据。原告提供的强制拆除养殖场图片、测绘报告及发票、饲料票据、摄录费票据等证据，也能够证明原告遭受损失的证据。一审法院没有认定是错误的。九、一审法院认定的案由是错误的。原告的损失由两部分组成。第一部分损失是在合法行政行为下的损失，即《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定的：确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上人民政府依法予以补偿，俗称“补偿损失”。第二部分损失是违法强制拆除下的损失，俗称“赔偿损失”。所以原告的诉讼请求都是在一个案由下的，即“行政强制执行协议纠纷”。一审法院把“补偿”并“赔偿”损失，确认强拆行为违法。这两个诉讼请求都在一个案由下，该案由名称为“行政强制执行协议纠纷”。一审法院把“补偿”并“赔偿”损失和确认强拆行为违法割裂开来，结果把案由定位在“行政强制执行纠纷”，仅仅看到行政强制措施，结果只看到确认强拆行为违法和配套的“赔偿损失”，而没有看到“补偿损失”，这是“一叶障目”，错误的认为“补偿损失”问题不属于本案行政赔偿的审查范围。综上，请求撤销原审判决第三项；依法改判被上诉人补偿并赔偿上诉人经济损失5983680元（含建筑物及用地面积补偿3236700元，养殖设施补偿554400元，生猪畜禽补偿及赔偿631000元，用具及生活用品补偿及赔偿50000元，奖励费补偿267380元，转业转产及后14年经营损失补偿及赔偿1200000元，饲料赔偿30000元，农作物赔偿10000元，测绘费补偿或赔偿3200元，摄录费1000元）。
绍兴市柯桥区人民政府、绍兴市柯桥区农业局分别答辩称：一、绍兴市柯桥区政府划定禁养殖区域合法，不存在侵害被答辩人合法土地承包经营权的事实。首先，被答辩人的养殖场存在严重污染环境、长年遭居民投诉举报的事实。其次，划定禁养区域合法。被答辩人所在地齐贤镇增大村属于柯桥经济开发区区域内，已经属于《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条规定的“城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域”，答辩人已依据《浙江省人民代表大会常务委员会关于加强畜禽养殖污染防治促进畜牧业转型升级的决定》和《浙江省人民政府关于加快畜牧业转型升级的意见》的规定，制定了《绍兴县人民政府办公室关于加强畜禽养殖污染防治促进畜牧业转型升级的实施意见》划定了禁养区。再次，答辩人并未侵害被答辩人的合法承包经营权。原告所承包的土地登记类别为口粮田，其改变用途作为养殖场违反了承包合同约定，且被答辩人养殖场违法建筑物被拆除后，其未被收回承包土地。二、一审法院对被答辩人所称的5983680元巨额损失不予认定，合法合理。首先，被答辩人所称5983680元巨额损失清单系其单方制作，同时其所提交的证据不足以证明其遭受如此巨大的经济损失。其次，被答辩人援引《物权法》第四十二条和第一百三十二条征收集体所有土地和承包地的相关规定不当。答辩人仅是对被答辩人养殖场违法建筑物进行强制拆除，并未收回承包土地。三、一审法院适用法律正确。首先，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”同时，据被答辩人所引用的将于2015年5月1日起施行的<行政诉讼法》第三十八条第二款规定“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”可见，被答辩人应当就自己损失进行举证。但被答辩人并未提供有效证据证明其存在金额达598万多元巨额损失。其次，答辩人没有义务对被答辩人财产损失承担举证责任。答辩人已经就给予被答辩人的财产补偿提供了由第三方制作确认的丈量评估单、清点表等证据材料，将其作为拆除被答辩人养殖场后可给予补偿的明确依据。本案中，答辩人已经依法完成了自己的举证义务即对其财产补偿的举证义务，对被答辩人所称的巨额财产损失答辩人无法举证，也无义务举证。四、被答辩人提供的相关材料不能证明养殖场的合法性。1、养殖场所占土地发包人为增大村经济合作社，其土地承包证记载明确用途为口粮田；2、被答辩人持有的《农民技术资格证书》是对其个人畜牧专业技术资格的认可，并非对其养殖场的认可；3、答辩人未曾给被答辩人颁发过《生猪养殖代码和耳标》，即使被答辩人有耳标，也仅是对被答辩人所养殖畜禽及档案的管理，不是对养殖场用地、建筑、环保等方面合法性的认可。五、绍兴县三维房地产测绘有限公司和绍兴嵇山房地产评估有限公司具有合法资质，作为中立第三方出具的丈量表和评估表足以证明被答辩人养殖场相关情况。六、答辩人并未禁止被答辩人今后从事畜禽养殖场事业。七、被答辩人漫天要价，拒绝政府补偿，拒不自行关停养殖场，答辩人取缔被答辩人的违法养殖场并按规定给予补偿的行为合理合法。八、一审法院对案件事实认定和案由确定正确，判决不予支持被答辩人赔偿的诉讼请求正确。综上，一审判决第三项，认定事实清楚、适用法律正确。请求驳回上诉。
原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审庭审时，上诉人提交于2015年4月拍摄的6张现场照片黑白复印件，以证明涉案畜禽养殖场被强拆后饲料、房屋等财产损失情况。经审查，上诉人提交的该证据材料复印件不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条和第十条的规定要求，且所示内容亦不能证明上诉人主张的财产损失事实，本院依法不予接纳。法庭针对上诉人原审及二审时提出的行政赔偿请求，二审庭审后，出于协调化解之考虑准许其补充提交具体的事实依据，但上诉人仍然要求5817780万元的赔偿请求，或提出针对强拆行为、养殖设施和生活用品、各类畜禽损失、饲料损失、农作物、就业生活出路等的“理应赔偿”请求，导致协调化解工作无果。
庭审中，各方当事人围绕被上诉人绍兴市柯桥区农业局是否为本案适格被告，强制拆除上诉人猪舍行为是否存在违法，以及上诉人提出的财产损失是否具备事实依据的审理重点进行了质证、辩论。
经审查，本院对原审认定的案件基本事实予以确认。
本院认为，原审已就被上诉人绍兴市柯桥区人民政府强制拆除上诉人涉案畜禽养殖场的事实予以认定，并以缺乏职权依据为由确认其违法。被上诉人绍兴市柯桥区农业局并未实施强制拆迁行为，故其不是本案适格被告，原审据此驳回上诉人对其的起诉正确。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，上诉人对被上诉人绍兴市柯桥区人民政府享有取得行政赔偿的权利。但根据该法第十二条第一款第（二）项之规定，上诉人申请赔偿应当有“具体的要求、事实根据和理由”。该法第十五条第一款还规定，“赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据”。本案中，上诉人或仅笼统地提出“理应赔偿”的请求；或虽提出具体的赔偿款额，却未能提供相应的事实依据，故其提出的赔偿请求事项不符合法律规定，本院不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款虽然规定“因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”，但原审时该法尚未施行，且本案具体案情与该规定并不相符，故上诉人援引该规定认为被上诉人绍兴市柯桥区人民政府应当承担其畜禽养殖场遭受损失的举证责任的理由不能成立。涉案《关于限期关停畜禽养殖场的通知》系针对2014年6月30日前全部完成清养关停工作的畜禽养殖场给予的补偿政策，由于上诉人并未如期完成清养关停工作，故该通知所涉补偿、奖励事项并不适用于上诉人，原审据此认为上诉人关于被上诉人未依法履行补偿款给付义务、补偿款确定不合理等诉讼请求不属于行政赔偿案件的审查范围，并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由均缺乏事实和法律依据，本院不予采信。被上诉人绍兴市柯桥区人民政府、绍兴市柯桥区农业局的负责人未能依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”之规定出庭应诉，本院依法予以指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人金国泉负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 万成兆
二〇一五年七月六日
书 记 员 陈欧飞