海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼行终413号
上诉人（原审被告）三亚市人民政府，住所地三亚市新风路257号。
法定代表人吴岩峻，该市市长。
委托代理人黎永忠，三亚市人民政府法制办公室行政复议科科长。
被上诉人（原审原告）林书兰。
委托代理人唐红川。
委托代理人王方维，海南言必信律师事务所律师。
原审第三人国家海洋局海口海洋环境监测中心站，住所地海口市秀英区双拥路3号。
法定代表人周雄，该站站长。
委托代理人王雅娟，该站副站长。
委托代理人张贵海，国家海洋局三沙海洋环境监测中心站副站长。
上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）因被上诉人林书兰诉其及原审第三人国家海洋局海口海洋环境监测中心站（以下简称海口海洋监测站）颁发土地房屋权证一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2016）琼02行初183号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
本案被诉行政行为：2007年7月4日，三亚市政府就包括林书兰172平方米宅基地在内的共计5483.53平方米土地，给海口海洋监测站颁发了三土房（2007）字第5302号《土地房屋权证》（以下简称5302号证）。
原审查明，林书兰系原红沙蔬菜大队菜农（后红沙蔬菜大队于1986年并入原三亚市河东区红沙居民委员会，以下简称红沙居委会）。1984年，红沙蔬菜大队在红沙社区海榆东线附近吉阳镇红沙教堂东侧，划分给林书兰一块宅基地，长20米、宽8.6米，面积172平方米。当年林书兰在宅基地上打好地基，并建设了围墙等附属设施。2006年10月8日，三亚市政府下发三府办（2006）167号《三亚市人民政府办公室关于三亚海洋环境监测站业务楼项目用地征收土地调查有关问题的通知》，共拟征收包括原海南世通房地产有限公司的812.997平方米用地和红沙居委会约7亩的集体土地划拨给海口海洋监测站建设国家海洋局三亚海洋环境监测中心站（以下简称三亚海洋监测站）业务楼，其征收范围包括林书兰面积172平方米的宅基地及围墙等附属设施。2006年11月27日，海口海洋监测站与红沙居委会签订《征地拆迁委托协议书》，委托红沙居委会办理以上征收土地的补偿事宜。2006年11月29日，三亚市政府及红沙居委会对林书兰及案外人林亚凤宅基地上的附着物进行清点统计，并制作了《国家建设征地拆迁补偿表》，各项补偿合计14547.90元。该补偿款由红沙居委会代领，但未经林书兰签名确认。2007年3月22日，三亚市政府作出三府（2007）38号《关于征收市红沙榆亚路东侧部分集体土地并划拨给国家海洋局海口海洋环境监测中心站作为三亚海洋环境监测站业务楼用地的请示》。2007年5月21日，海南省国土环境资源厅（以下简称省国土厅）作出琼土环资函（2007）287号《关于三亚海洋环境监测站业务楼项目用地手续的复函》（以下简称287号复函），批复同意征收以上土地，同时要求三亚市政府依照法定程序和已批准的《征收土地方案》实施征地，在切实做好被征地单位的生产和生活安置后，方可办理土地供应手续并动工建设。2007年7月2日，三亚市政府在未作出征收决定，未制定和公告征收补偿安置方案，未与林书兰达成征收补偿安置协议和给付安置补偿各项费用的情况下，给海口海洋监测站颁发了5302号证。同年，海口海洋监测站在林书兰宅基地的另一边建造了三亚海洋监测站实验大楼，但没有使用林书兰土地。林书兰一直使用该地至2015年11月，其宅基地上房屋及附属设施才被强行拆除。现以上被征土地已被海口海洋监测站用围墙围住。
原审认为，本案系三亚市政府在征收林书兰宅基地及附着物等设施过程中，因林书兰对补偿标准和补偿方式有争议，达不成征收补偿协议，三亚市政府未对林书兰进行安置补偿的情况下，将争议土地登记在海口海洋监测站名下而引发的纠纷。一、三亚市政府征收林书兰宅基地及附着物等设施的行为违法。首先，未批先征。省国土厅作出287号复函，批复同意三亚市政府征收涉案土地。但在此之前的2006年11月29日，三亚市政府及红沙居委会对林书兰及林亚凤宅基地上的附着物进行清点统计，并制作了《国家建设征地拆迁补偿表》，实际上实施了征收行为。其次，违反法定征收程序。根据修订前的《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1999年1月1日起施行）第二十五条的规定，征用土地方案经依法批准后，组织实施的被征用土地所在地的市、县人民政府，应公告批准机关、批准文号、征用土地用途、范围、面积以及征收补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等。其中第三款还规定，组织实施的被征用土地所在地的市、县人民政府应公告征地补偿、安置方案，听取意见。对补偿标准有争议的，由县级以上地方政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决等等。因林书兰对补偿标准和补偿方式有争议，故不同意在国家建设征地拆迁补偿表上签名确认。在此情形下，应由批准征用土地的人民政府作出征收补偿裁决后，方能强制征收。然而，本案中，因三亚市政府未能提供证据证明其已完成以上征收程序，故三亚市政府征收行为违法。二、由于三亚市政府在征收林书兰宅基地及附着物过程中，未依照修订前的《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1999年1月1日起施行）第二十五条规定的程序实施征收，对补偿争议没有依法作出裁决，补偿费也没有给付林书兰。在此情形下，根据287号复函的内容，不应办理土地供应手续。故三亚市政府2007年7月2日给海口海洋监测站颁发5302号证的行政行为，违反法定程序。三、海口海洋监测站是经国家批准设立的，是基于国家战略和经济发展的需要而建设的基础性公益事业单位，其所建三亚海洋监测站业务楼项目涉及国家利益，如撤销5302号证，会给国家利益、社会公共利益造成重大损害。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条之规定，三亚市政府应采取补救措施。因另案［（2016）琼02行初182号案］已判决责令三亚市政府以作出征收补偿决定的方式，完善征收程序，给予林书兰适当的补偿，填平林书兰的损失。故本案依法确认三亚市政府颁发5302号证的行政行为违法，不再重复要求三亚市政府采取补救措施。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1999年1月1日起施行）第二十五条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条之规定，判决确认三亚市政府颁发5302号证的行政行为违法。案件受理费50元，由三亚市政府负担。
上诉人三亚市政府上诉称，一、原审判决适用法律错误。原审判决确认涉案颁证行为违法的理由是征地行为违法，但本案所涉的征地行为与颁证行为为两个独立的行政行为，征收行为违法并不必然导致颁证行为违法，原审判决据此认定颁证行为违法，于法无据。二、三亚市政府涉案颁证行为不应被确认为违法。征收是国家取得财产的特殊方式，根据《中华人民共和国物权法》第二十八条的规定，人民政府的征收决定生效之时即发生物权变动的效力。本案中，涉案土地的物权在省政府征地批复生效之时即变动为国有，三亚市政府将该国有土地划拨给海口海洋监测站，并根据该站的申请，经法定程序后向其颁证，颁证行为合法。综上所述，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院依法撤销原审判决，并改判驳回林书兰要求撤销5302号证的诉讼请求。
被上诉人林书兰辩称，一、5302号证项下土地权属来源不合法。省国土厅不是法定的征地机关，且其作出的287号复函只是一个内部审批文件，未对外发生效力，该复函并不必然产生物权变动的效力，涉案集体土地的所有权仍属原红沙蔬菜大队集体所有。另外，三亚市政府未和原红沙蔬菜大队签订《征收土地补偿协议书》，也没有落实征收土地的各项补偿和失地农民安置工作，其为海口海洋监测站办理供地手续违反了《海南经济特区土地管理条例》第二十八条和287号复函第一条的规定，故三亚市政府给海口海洋监测站办理供地手续和颁发5302号证的行为违法。二、三亚市政府颁发5302号证的程序违法。三亚市政府提供的证据《地籍调查表》中没有东至和南至相邻权利人签字，指界程序违法，且颁证前亦未将土地登记审核结果公告，违反了《土地登记规则》关于土地登记程序的规定，依法应当确认违法。综上，请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人海口海洋监测站同意三亚市政府的上诉意见。
本院经审理查明：一、2007年6月6日，海口海洋监测站就涉案土地申请登记，其在申请书的“土地权属来源证明文件类型、编号、日期”栏填写的内容为“海南省国土环境资源厅用地批复、琼土环资函（2007）287号”。随后，三亚市政府的国土部门进行地籍调查，并制作了《勘丈记录、面积计算表》《地籍调查表》。相邻用地单位91458部队参与了地籍调查，并在《地籍调查表》上签字确认，但没有证据证明另两相邻用地单位三亚市旅游实业开发公司和三亚市人民政府外事侨务办公室参与了地籍调查。2007年6月29日，三亚市政府的国土部门对涉案土地权属调查结果最后予以确认，并于2007年7月2日制作了证本，但未对审核结果予以公告。2007年7月4日，三亚市政府审核后向海口海洋监测站颁发了5302号证。二、林书兰与本案同时对涉案土地的征收行为另案提起行政诉讼，原审法院和本院亦先后作出（2016）琼02行初182号行政判决和（2016）琼行终412号行政判决，确认该征收行为违法。
本院查明的其他事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案的争议焦点是涉案颁证行为是否合法。本案中，5302号证项下土地系被征收后由三亚市政府划拨给海口海洋监测站。该征收行为虽被生效判决确认为违法，可并未被撤销，海口海洋监测站以划拨方式取得涉案土地使用权，土地权属来源合法。但是，在5302号土地证颁证过程中，三亚市政府的土地管理部门既未按照《城镇地籍调查规程》第3.2.4条、第3.2.6.1条的规定组织所有相邻用地单位到现场共同指界，也未按照《土地登记规则》第十五条、第十八条规定将权属审核结果进行公告征询异议，导致林书兰未能及时主张权利或获得补偿，侵犯了其合法权益，故被诉颁证行为程序违法。由于三亚海洋监测站业务楼项目涉及国家利益和社会公共利益，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的”的规定，5302号证颁证行为应被确认为违法。综上，原审判决认定基本事实清楚，适用法律正确，案件处理结果亦无不当。三亚市政府的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
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案件唯一码
审 判 长 黄胜敏
审 判 员 刘 利
审 判 员 赵道远
二〇一六年十月二十七日
法官助理 皮小慢
书 记 员 颜 恺
附：本判决适用的相关法律依据
《土地登记规则》
第十五条
公告的主要内容包括：
（三）土地使用者、所有者和土地他项权利者及其他土地权益有关者提出异议的期限、方式和受理机关；
第十八条
（三）根据土地登记卡的相关内容填写土地证书。土地证书以宗地为单位填写。两个以上土地使用者共同使用一宗土地的，应当分别填写土地证书。
《城镇地籍调查规程》
3.2.4
3.2.6.1界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。