浙江省绍兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙06行终184号
上诉人（原审被告）诸暨市国土资源局，住所地诸暨市暨阳街道东二路53号。
委托代理人陈伟忠，浙江新兴律师事务所律师。
委托代理人吴华勇，诸暨市国土资源局工作人员。
被上诉人（原审原告）诸暨恒博房地产开发有限公司，住所地诸暨市大唐镇海讯路189号。
法定代表人顾光良，执行董事。
委托代理人陈大栋，浙江卓颂律师事务所律师。
委托代理人周天宝，男，诸暨恒博房地产开发有限公司工作人员。
上诉人诸暨市国土资源局因土地其他行政行为一案，不服绍兴市柯桥区人民法院（2017）浙0603行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开审理了本案。现已审理终结。
原审法院经审理查明：2012年12月5日、2013年3月28日浙江省人民政府先后作出浙土字D[2012]-0018、浙土字C[2012]-0008建设用地审批意见书，批准诸暨市人民政府报批的含涉案地块在内的建设用地。2013年9月9日，诸暨市规划局根据被告申请，制定诸规设条字[2013]第060号文件，对涉案地块作出用地规划。2013年12月10日，被告编制拍卖出让文件并在《诸暨日报》上发布涉案地块国有建设用地使用权拍卖出让公告（诸土出告字[2013]73号），其中拍卖出让须知第四条明确征地红线内涉及地上建筑物、构筑物、电力通讯线及地下管线等拆迁工作由暨阳街道办事处牵头负责处置。2013年12月30日，浙江东博房地产开发有限公司申请参加竞买，并按公告要求向诸暨市人民政府土地储备中心交纳竞买保证金8088万元，同时承诺竞买成交后，将成立新公司即原告恒博公司来负责项目运营开发。当日，浙江东博房地产开发有限公司竞得被告拍卖出让的座落于诸暨市城区环城南路与诸安快速路交叉口东南侧A、B地块的商业、住宅用地国有建设用地使用权。2014年2月25日，原告恒博公司注册成立。2014年2月26日，原、被告双方签订成交确认书及国有建设用地使用权出让合同，均约定出让宗地位于环城南路与诸安快速路交叉口东南侧（暨阳街道碑亭村），用途为商业、住宅用地，面积89862.2平方米，出让价款为40638万元，原告应在2014年1月28日前交总地价款的50%，2014年6月30日前余款交清；其中国有建设用地使用权出让合同第六条约定，……出让人同意在交付土地时该宗地应达到本条第（二）项规定的土地条件：（一）……（二）现状土地条件……，但未约定土地交付期限；第十条约定，受让人同意按照本条第一款第（一）项的规定向出让人支付国有建设用地使用权出让价款：（一）本合同签订按拍卖出让文件规定付清国有建设用地使用权出让价款；……。2014年11月24日，因涉案地块存在高压线未移除、地上附着物及青苗处置未完全到位等问题，原告未按期支付出让金，被告联合涉案地块所在诸暨市人民政府暨阳街道办事处就相关情况和处理意见建议（要求恒博公司限期缴款并由诸暨市人民政府暨阳街道办事处限期处置涉案地块遗留问题）向诸暨市人民政府请示，并得到诸暨市人民政府相关领导原则同意的批示。2015年2月10日，原、被告签订出让宗地交付协议。此后，涉案地块上的相关土地遗留问题仍未得到解决，为此原告曾向诸暨市人民政府进行反映但未能解决。2016年6月7日，被告以原告未按期足额缴纳出让金为由，作出涉案《解除决定》，解除双方签订的成交确认书，8088万元竞买保证金不予退还，同时保留向原告公司要求支付滞纳金及其他损失的权利。原告不服，特诉至法院。同时查明，截止2017年3月17日，涉案地块仍有坟墓未迁移、土地也未平整。
原审法院认为，通过庭审调查，本案双方当事人争议的焦点是被告作出被诉行政行为是否合法。其一，被告诸暨国土局有无法定职权。该院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条第二款规定：“通过招标、拍卖方式提供国有建设用地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟订方案，报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，并与土地使用者签订土地有偿使用合同。……”故被告诸暨国土局系诸暨市的土地行政主管部门，具有组织实施国有建设用地使用权招标、拍卖或者挂牌出让活动并与土地使用者签订土地有偿使用合同的法定职责。其二，被告以原告未按期足额缴纳出让金为由作出《解除决定》依据是否充分。该院认为，原、被告签订成交确认书的同一天即签订了国有建设用地使用权出让合同，因此双方自此已形成合同关系，而被告于2016年6月7日作出的《解除决定》并在庭审中明确同时解除国有建设用地使用权出让合同，故实际上系对合同关系的单方解除。一、被告单方解除合同关系是否符合合同约定解除的条件？根据《合同法》第九十三条规定：“当事人协商一致，可以解除合同。当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同。”虽然出让须知第十条第（七）项约定竞得人未按规定付清全部成交地价款的，视为违约，出让人可取消其竞得人资格，但事实上，在原告并未按出让须知约定的第一期付款期限履行付款义务情况下，双方仍签订成交确认书和国有建设用地使用权出让合同，且在诸暨市人民政府领导原则同意被告联合诸暨市人民政府暨阳街道办事处于2014年11月24日提出要求原告限期付款的处理意见建议并告知原告后，即表明原、被告对付款期限作了变更约定。《合同法》第六条规定：“当事人行使权利、履行义务应当遵循诚实信用原则。”故被告以原告违反事后双方已作变更的出让须知、成交确认书之约定为由解除合同，缺乏事实依据，又有违诚信，该院不予采纳。二、被告单方解除合同关系是否符合合同法定解除的条件？根据《合同法》第九十四条规定：“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自已的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形。”因此，在当事人一方不履行或者迟延履行且足以影响合同目的实现的情况下，另一方当事人可依法解除合同。本案中，双方签订的国有建设用地使用权出让合同应系双务合同，即原告作为受让人，负有按期支付土地出让金的义务，被告作为出让人，则负有依约交付土地的义务，合同应当公平确定双方的权利和义务。然而上述合同在对履行期限的约定上，仅对原告合同义务的履行期限作出明确约定，但对被告何时履行合同义务却未作约定，《合同法》第六十二条第（四）项规定：“当事人就有关合同内容约定不明确，依照本法第六十一条的规定仍不能确定的，适用下列规定：……（四）履行期限不明确的，债务人可以随时履行，债权人也可以随时要求履行，但应当给对方必要的准备时间。……”第六十六条的规定：“当事人互负债务，没有先后履行顺序的，应当同时履行。一方在对方履行之前有权拒绝其履行要求。一方在对方履行债务不符合约定时，有权拒绝其相应的履行要求。”故在合同对被告交付涉案地块的期限约定不明的情况下，原告作为受让人可在合理期间内随时要求被告履行，并在被告履行交付义务之前有权拒绝其支付相应土地出让金的要求。至于被告辩称涉案地块已于2015年2月10日双方签订出让宗地交付协议时以现状交付，该院认为，根据《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）第二十一条规定：“市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。”《国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知》（国土资电发[2007]36号）第二条规定：“实行建设用地使用权‘净地’出让，出让前，应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，防止土地闲置浪费。”虽法律法规未对“净地”概念作出明确定义，但结合土地出让的相关政策及实际，“净地”应指已完成地上附着物拆除、符合通平条件，且在法律关系上权属清晰，不存在权利限制的土地。故依照上述规定，被告作为市、县国土资源主管部门供应土地应当符合“净地”条件。而本案根据查明的事实，涉案地块截止2017年3月17日该院组织双方现场踏勘时尚有坟墓未迁移、土地未平整的情形，不符合“净地”条件，且国有建设用地使用权出让程序的终结并非以成交确认书、出让合同、宗地交付协议签订为标志，故双方签订的出让宗地交付协议不能视为被告已履行交付义务的依据。因此，本案双方当事人均存在迟延履行合同义务的情况，现被告忽略己方违约事实和对方违约原因而单方解除合同不符合法定解除的条件，且有违公平原则。其三，被告作出《解除决定》程序是否合法。该院认为，国有建设用地使用权出让合同是行政机关为实现公共利益或行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。随着社会民主和依法行政进程的进一步推进，行政程序中正当程序理念得以进一步深化。根据正当程序原则要求，行政机关应当严格按照法定程序行使权力、履行职责，在作出对行政相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当向行政相对人、利害关系人告知事实、说明理由，并给予其陈述和申辩的机会；对重大事项，行政相对人、利害关系人依法要求听证的，行政机关应当组织听证。《国土资源听证规定》（国土资源部第22号令）第十九条第二款第（二）项规定：“有下列情形之一的，主管部门在作出决定之前，应当书面告知当事人有要求举行听证的权利：……（二）国有土地使用权、探矿权、采矿权的许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的；……”第四条第一款规定：“主管部门组织听证，应当遵循公开、公平、公正和便民的原则，充分听取公民、法人和其他组织的意见，保证其陈述意见、质证和申辩的权利。”本案中，被告作出的《解除决定》不仅解除合同，使原告因此丧失获得涉案地块国有建设用地使用权的机会，而且涉及竞买保证金、滞纳金等数额巨大的款项，直接对原告权益造成重大影响，因此被告在作出该《解除决定》前，理应书面告知原告有要求举行听证的权利，并充分听取其陈述申辩，然后依法作出相应处理，但被告未经告知并征询原告意见，迳行作出不利于原告的《解除决定》，显然违反法定程序。综上，被告诸暨国土局作出的《解除决定》，主要依据不足，违反法定程序，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决撤销被告诸暨市国土资源局于2016年6月7日作出的诸土解〔2016〕001号关于解除《国有建设用地使用权成交确认书》的决定。案件受理费50元，由被告诸暨市国土资源局负担。
上诉人诸暨市国土资源局上诉称：1.一审判决认定事实不清、证据不足，据此作出错误判决。首先，一审法院经现场踏勘获取的证据不能达到证明涉案地块上至今存在坟墓未迁移、土地未平整的情形。照片只能反映当时所处位置的大致情形，地块边界当事人均无法明确指定。应当请有资质的测绘公司进行测绘才能确定。其次，涉案土地已经交付，从2015年2月10日双方签订的《出让宗地交付协议》中约定，涉案土地以现状交付。这与拍卖公告中明示的现状交付土地约定一致。如果被上诉人或法院认为出让土地违反法律法规或者规章的规定，那么整个出让行为无效，被上诉人也无权取得涉案土地。只要合同双方没有重大违法的前提下，对出让标的事先作出约定，受让人参拍明知，各参拍人会在出价时综合现状交付这一约定而作出一个合理出价。第三，被上诉人未按期支付出让金属于重大违约，上诉人有权作出《解除决定》。双方在订立的成交确认书、出让合同中均明确了出让金的交付时间。即使诸暨市人民政府原则同意被上诉人新期限付款，被上诉人也没有支付。第四，上诉人作出《解除决定》程序合法。上诉人作为土地行政主管部门多次约谈被上诉人负责人，在《解除决定》作出前一直与被上诉人沟通，告知其欠缴出让金的后果，被上诉人仍然以各种理由推托。《国土资源听证规定》第十九条第二款规定，本案被诉行为是解除合同，并非许可，不存在直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的情形，不需要告知听证权利。请求撤销一审判决，改判或发回重审。
被上诉人诸暨恒博房地产开发有限公司答辩称：1.原审法院为查明涉案土地是否存在坟墓以及土方是否平整组织了现场查看，上诉人代理人以及被上诉人代理人均陪同一起勘验。在勘验过程中上诉人代理人还拿了一张标注abc地块的图进行现场确认，界至明确，在确认界至后清点了坟墓数量并拍了照片。在勘验后代理人和总规划师进行沟通，被上诉人根据上诉人要求，委托有资质的测绘机构进行了测绘。2.对涉案土地上是否存在坟墓及土方是否平整，应当由上诉人举证。3.涉案的土地至今没有交付，上诉人单方制作的拍卖公告和格式文本不能证明土地已经交付。4.被上诉人不按期支付土地出让金是抗辩行为不是违约，结合案件事实和市领导批示，市领导同意上诉人的意见。上诉人没有处理好所拍地块的相关的工作，竞拍的土地没有达到净地出让条件。截止2017年3月17日，涉案土地还是未能达到净地出让条件，被上诉人有权拒绝支付土地出让金；5.根据《国土资源听证规定》（国土资源部第22号令）规定，对涉案土地作出使用权许可应当进行听证，在作出解除决定前，上诉人应该给被上诉人表达权利的机会。请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的基本事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案的争议焦点是被上诉人作出解除《国有建设用地使用权成交确认书》的决定是否合法。根据《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）第二十一条规定：“市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。”《国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知》（国土资电发[2007]36号）第二条规定：“实行建设用地使用权‘净地’出让，出让前，应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，防止土地闲置浪费。”故上诉人供应的土地应当符合上述规定，上诉人虽然主张，在拍卖出让须知中明示以按土地现状出让，但该须知同时亦明确征地红线内涉及地上建筑物、构筑物、电力通讯线及地下管线等拆除工作由暨阳街道办事处牵头负责处置。故上诉人在拍卖须知中的约定现状出让，不能免除其“净地”出让的法定义务。在被上诉人主张涉案土地不符合“净地”出让的情况下，政府部门也曾与被上诉人作出多次协商，对付款期限也作出过变更约定。故在现有证据不足以证明涉案土地已经符合“净地”要求的情况下，上诉人单方面作出解除《国有建设用地使用权成交确认书》的决定与法、与理均不符。此外，鉴于该成交确认书的解除，直接影响当事人财产权益，上诉人在作出该决定之前，并未按照正当程序的要求，履行告知、听取意见等程序，一审认定该行为违反法定程序，并无不当。
综上，上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，一审判决正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人诸暨市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审判长 毕金刚
审判员 王 建
审判员 蒋 瑛
二〇一七年七月十一日
书记员 陈梦娜