贵州省三穗县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黔2624行初19号
原告凯里市三棵树镇南一村摆底一组（以下简称“三棵树摆底一组”），所在地：凯里市三棵树镇南一村摆**组。
代表人黄德明，系该组组长。
委托代理人李绍光，男，1963年5月28日出生，个体工商业主，苗族，住雷山县。
被告凯里市三棵树镇人民政府（以下简称“三棵树政府”），所在地：凯里市三棵树镇。
法定代表人杨荣武，系该镇镇长。
负责人阮明火，系该镇组织员。
委托代理人ＸＸ，系该政府工作人员。
被告凯里市人民政府，所在地：凯里市行政中心。
法定代表人罗杰，系该市市长。
负责人舒宋昌，系该市政府党组成员。
委托代理人杨胜月，凯里市人民政府法制办工作人员。
委托代理人张小飞，凯里市人民政府法制办工作人员。
第三人黄敏，男，1971年1月21日出生，苗族，凯里市村民，住凯里市。
原告三棵树摆底一组不服被告被告三棵树政府林地权属行政处理决定及被告凯里市人民政府行政复议决定一案，本院于2016年5月12日立案受理后，依法向被告三棵树政府、凯里市人民政府送达了起诉书副本、应诉通知书，因第三人黄敏与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告三棵树摆底一组的诉讼代表人黄德明及其委托代理人李绍光，被告三棵树政府的负责人阮明火及委托代理人ＸＸ，被告凯里市人民政府负责人舒宋昌及委托代理人杨胜月、张小飞，第三人黄敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告三棵树政府于2015年12月13日作出三棵树府发（2015）77号《三棵树人民政府关于凯里市三棵树镇南一村摆底一组与黄敏“勇八”林地权属纠纷的处理决定》（以下简称“三棵树府发（2015）77《处理决定》”），认定争议地位于凯里市三棵树镇南一村摆底一组，地名勇八，其四抵为：上（北）抵公路，下（南）抵河，右（东）抵黄敏山林，左（西）抵梁，面积698.28㎡。路坎下至河边在“山林三定”时未发包给农户管理，“山林三定”时路坎上已承包给黄正伟（黄敏父亲）户管理。该争议地与黄敏的山林相邻，三棵树摆底一组未对该地进行管理，黄敏自行进行了管理。2007年平西公路扩建时，黄敏获得9颗杉树的林木补偿款135元。2009年林改时，黄敏填写表内时将其自行管理的路坎下至河边的范围填入其内表，并经过第一榜公示，三棵树摆底一组没有提出异议，由于该镇林改工作未完成，至今未颁发林权证。三棵树摆底一组也未将该争议地登记为本组集体山范围内。2013年，凯雷公路建设该地被征用，由黄敏参与测量，由此双方为该地使用权发生争议。三棵树政府经过调查走访，组织双方调解，认为：土地所有权属于南一村摆底一组集体所有，村民可通过承包或其他方式取得土地管理权，黄敏对该地虽未与集体组织签订承包合同，但有长期管理使用的事实，因此该地的管理权按现状由黄敏进行管理较为有利。被告遂根据《贵州省林地管理条例》第十八、十九、二十条之规定作出了三棵树府发（2015）77号《处理决定》：争议地使用权归黄敏享有。原告三棵树摆底一组不服，向被告凯里市人民政府申请行政复议，被告凯里市人民政府于2016年4月7日作出凯府行复决字（2016）3号《凯里市人民政府行政复议决定书》（下称凯府行复决字（2016）3号《决定书》），认定：本案争议的林地，属于农民集体所有。三棵树摆底一组与第三人因林地使用权发生争议，三棵树政府从争议林地管理现状和便于管理的原则，作出的三棵树府发（2015）77号《处理决定》事实清楚、适用依据正确、程序合法、内容适当。因此根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出了凯府行复决字（2016）3号《决定书》：决定维持该具体行政行为。
原告诉称：上世纪八十年代划分山林时，原分给黄敏家的杉树数量不足，小组才在“勇八”处划了一小块山林作为补偿，“勇八”处山林原下抵为黄玉才、黄玉明的责任田，2007年平西公路扩建时占用了责任田，所以“勇八”山林现下抵为平西公路，平西公路至河的争议地是土石方堆积而成，小组也没有承包给任何人，凯雷高速准备修建时，未经小组同意，黄敏私自参与工程项目部测量，引起纠纷，遂向三棵树政府申请处理，但三棵树政府作出的三棵树府发（2015）77号《处理决定》事实不清，本组不服向凯里市人民政府申请复议，凯里市人民政府作出凯府发（2016）4号《决定书》，维持该具体行政行为。综上所述，被告作出的三棵树府发（2015）77号《处理决定》和凯府发（2016）3号《决定书》事实不清。请求人民法院依法撤销三棵树政府作出的三棵树府发（2015）77号《处理决定》和凯里市人民政府作出的凯府行复决字（2016）3号《决定书》。
原告凯里市三棵树镇南一村摆底一组向本院提交的证据：1、委托书、身份证、代理人身份证，拟证明原告的主体适格及委托人身份。2、三棵树府发（2015）77号《处理决定》，拟证明原告不服该决定。3、凯府行复决字（2016）3号《决定书》，拟证明原告不服该复议决定。4、山林管理登记表，拟证明争议地段登记情况及争议地没有发包给农户承包的事实。5、黄玉才户的土地承包证，拟证明黄敏“勇八”处山林下抵为黄玉才的田。6、山林土地登记表封面，拟证明该小组山林发包的情况。
被告三棵树政府辩称：我府受理原告与第三人的申请后，依照法定程序，通知当事人答辩并提供证据，在调处中进行了举证、质证、调解，由于双方当事人意见分歧，达不成调解协议，经对双方当事人的证据进行分析、认定，才作出处理决定的。我府所作出的三棵树府发（2015）77号《处理决定》证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
在法定期限内，被告三棵树政府向本院提交了下列证据：1、集体山林管理登记表，拟证明一组的山林土地的承包情况和争议土地未分给第三人，属于集体事实。2、土地补偿公示表及征收面积统计表，拟证明争议地的纠纷情况及征用地面积情况。3、测绘图，拟证明争议地面积等事实。4、2007年平西公路征地补偿表，拟证明第三人管理和享受青苗补偿款的事实。5、凯雷高速征用土地补偿兑现表，拟证明补偿款已公示并发放给第三人后被收回的事实。6、林改登记申请表和第一榜公示表及公示通知，拟证明“勇八”这块地的承包经营、使用权已登记在第三人管理范围内的事实。7、勘测登记表，拟证明第三人管理争议地的事实。8、照片和示意图，拟证明争议地的四抵范围。9、黄跃华出具的证明，拟证明林改四至的事实。10、调处笔录，拟证明调处程序合法，证据确凿等情况。
被告凯里市人民政府辩称，1、我府作出的凯府行复决字（2016）3号《决定书》程序合法，适用法律正确，内容适当。2、原告的诉讼请求于法无据，应当予以驳回。请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
在法定期限内，被告凯里市人民政府向本院提交了下列证据：1、受理通知书及送达回证，拟证明受理案件情况。2、第三人参加行政复议通知书及送达回证，拟证明通知第三人参加行政复议情况。3、行政复议决定书，拟证明三棵树政府、第三人答辩情况及复议结果。
第三人黄敏陈述，对于三棵树政府和凯里市人民政府作出的三棵树府发（2015）78号《处理决定》、凯府行复决字（2016）4号《决定书》没有意见。
第三人黄敏在法定期限内未提交证据。
诉讼期间，本院依法依职权组织当事人对争议林地进行了现场勘查，并制作：1、争议地现场示意图。2、勘验笔录。
经庭审质证，被告三棵树政府对原告提交证据的质证意见如下：对1号证据无异议；对2、3号证据认为系被诉具体行政行为，不能作为证据使用；对4、5、6号证据关联性有异议，认为与本案无关联。
被告凯里市人民政府、第三人黄敏对原告提交的1-6号证据的质证意见与被告三棵树政府的质证意见一致。
原告三棵树摆底一组对被告三棵树政府提交证据的质证意见如下：对1、3、4、5、8、10号证据无异议；对2号证据真实性无异议，但认为没有通知小组私自测量；对6号证据的真实性有异议，认为公示的林地亩数不符合客观事实，管理权是小组的，争议地也没有发包；对7号证据真实性无异议，但认为没有通知小组私自测量；对9号证据有异议，认为四至范围与客观事实不符。
被告凯里市人民政府、第三人黄敏对被告三棵树政府提交的1-10号证据均无异议。
原告三棵树摆底一组对被告凯里市人民政府提交证据的质证意见如下：对1、2号无异议，对3号证据有异议，认为对复议决定不服才提起的诉讼。
被告三棵树政府、第三人黄敏对被告凯里市人民政府提交的1-3号证据均无异议。
原告、被告三棵树政府、凯里市人民政府、第三人对本院依职权调取的1号、2号证据无异议。
经庭审质证，本院对原告提供的证据作如下确认：1号证据能证明原告主体资格及委托人身份，本院予以确认。2、3号证据能证明被诉具体行政行为存在，本院予以确认。4号证据不是土地权属凭证，不能作为本案的权属证据采信。5号证据虽系土地使用权权属凭证，但不是本案争议地的权属依据，不能作为本案的权属证据采信。6号证据不是林地权属凭证，不能作为本案的权属证据采信。
对被告三棵树政府提供的证据作如下确认：1号证据不是土地权属凭证，不能作为本案的权属证据采信。2、3号证据仅能证明争议地面积，本院予以确认，但不是土地权属凭证，不能作为本案的权属证据采信。4号证据能证实平西公路扩建时，占用第三人芭茅草地，第三人获得经济补偿，且原告无异议，本院予以确认。5号证据仅证明第三人获得争议土地补偿款后又被收回的事实，但该证据不是本案确权的依据，不能作为本案的权属证据采信。6号证据不是林地权属凭证，不能作为本案的权属证据采信。7号证据证明争议地面积情况，不能作为本案的权属证据采信，对被告的证明目的，本院不予确认。8号证据证明争议地四至情况，本院予以采信。9号证据系证人证言，不符合证人证言形式要件，且不是林地权属凭证，不能作为本案的权属证据采信。10号证据证明被告组织原告与第三人调解的事实，本院予以采信。
对被告凯里市人民政府的证据作如下确认：1、2号证据原告、被告三棵树政府、第三人黄敏无异议，本院予以确认。3号证据不是本案定案依据，可证明被告已作出具体行政行为的证据采信。
经审理查明，第三人系原告组上村民，原告三棵树摆底一组与第三人黄敏发生权属争议的林地位于凯里市三棵树镇南一村摆底一组，地名“勇八”，座山为向，四至界线为：上抵平西公路，下抵河，左抵山梁，右抵黄正洪芭茅草地。2007年9月平西公路扩建时，占用了黄敏户管理的部分林地，获赔135元的杉木补偿费，平西公路建成后，修建公路的泥土堆积在争议地上，形成现在的争议地地貌。2013年10月，凯雷高速公路修建时，又征用该争议地，黄敏参加测量争议地，双方因此引发纠纷。被告三棵树政府于2015年12月13日作出了三棵树府发（2015）77号《处理决定》认定：“争议地四至为上抵公路，下抵河，左抵梁，右抵黄敏山林，使用权属于黄敏。”，原告三棵树摆底一组不服该处理决定，向凯里市人民政府申请复议，凯里市人民政府于2016年4月7日作出凯府行复决字（2016）3号《行政复议决定书》维持了三棵树政府作出的三棵树府发（2015）77号《处理决定》。三棵树摆底一组亦不服该复议决定，遂向本院提起诉讼。
本院认为，被告三棵树政府对原告三棵树摆底一组与第三人黄敏土地使用权权属作出处理决定，是其法定职责，符合法律、法规的规定。被告在作出具体行政行为过程中已依法告知争议双方及利害关系人的权利、义务，组织双方调解，在调解未果的情况下，作出的处理决定程序符合《林木林地权属争议处理办法》第十九条、《黔东南苗族侗族自治州山林土地权属争议调解处理规定》（黔东南州府发〈1992〉62号）第六条、第十条的相关规定，程序合法。但被告的处理决定认定：“争议地四至范围：上抵公路，下抵河，左抵梁，右抵黄敏山林。”与本院查明的双方实际争议地的四至范围不符，属于具体行政行为认定事实不清，证据不足。故原告提出被告作出的处理决定认定事实不清的诉讼意见，本院予以采纳。原告提出争议地的所有权属于集体，使用权也属于集体的诉讼意见，本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”第九条“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。”之规定，土地的使用权，在争议双方都没有有效的使用权依据的情况下，人民政府可以结合该土地的历史状况和有利于生产管理的原则依法确定给个人使用。故对原告提出的争议地所有权属于集体，使用权也属于集体的诉讼意见，理由不充分，本院不予支持。综上所述，被告三棵树政府作出的三棵树府发（2015）77号《处理决定》认定事实不清，证据不足。被告凯里市人民政府根据原告的申请，依法受理了原告的申请，告知当事人的权利，作出的行政复议决定，程序合法。但作出的行政复议决定认定争议地四至范围与本案查明的案件事实不符，属于具体行政行为认定事实不清。原告三棵树摆底一组提出被告三棵树政府作出的三棵树府发（2015）77号《处理决定》和被告凯里市人民政府作出的凯府行复决字（2016）3号《行政复议决定书》认定事实不清，请求人民法院依法撤销该具体行政行为的诉讼请求，理由充分，本院予以支持。被告三棵树政府、凯里市人民政府及第三人黄敏请求人民法院依法判决驳回原告的诉讼请求，本院不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：
一、撤销被告凯里市三棵树镇政府于2015年12月13日作出的三棵树府发（2015）77号《三棵树政府关于凯里市三棵树镇南一村摆底一组与黄敏“勇八”林地权属纠纷处理决定》及被告凯里市人民政府于2016年4月7日作出的凯府行复决字（2016）3号《行政复议决定书》之具体行政行为。
二、由被告凯里市三棵树镇人民政府在本判决生效后四个月内重新作出具体行政行为。
案件受理费人民币50元，由被告凯里市三棵树镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院。
审 判 长 王玉强
审 判 员 廖思珍
人民陪审员 郑世明
二〇一六年十月二十日
书 记 员 陈 祯
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。