重庆市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）渝行终176号
上诉人（一审被告）重庆市人民政府。住所地重庆市渝中区人民路***号。
法定代表人黄奇帆，市长。
委托代理人徐沙，重庆市人民政府工作人员。
委托代理人陈龙桥，重庆海外律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）赵国凤，女，1964年2月19日出生，汉族,住重庆市九龙坡区。
一审第三人重庆市九龙坡区国土资源管理分局。住所地重庆市九龙坡区直港大道*号。
法定代表人李军，局长。
赵国凤与重庆市人民政府（简称市政府）土地行政裁决一案，市政府不服重庆市第五中级人民法院(2015)渝五中法行初字第00171号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院经审理查明，1992年12月28日，市政府以重府地[1992]565号文件批准征收赵国凤房屋所在的重庆市原沙坪坝区石桥乡百合村柳背桥经济合作社（简称原柳背桥社）全部土地。赵国凤的房屋位于此次征收的集体土地范围内。同年，沙坪坝区启动征地实施，完成了人员转非安置、集体资产补偿等工作。鉴于当时工程建设用地需要，原柳背桥社部分农房未拆迁、未补偿安置。后由于区划调整，原石桥乡（现渝州路街道）从沙坪坝区划入高新区。2009年，全市启动主城区内环高速公路范围内“城中村”改造工作，重庆市高新技术产业开发区管理委员会（简称高新区管委会）将原柳背桥社纳入“城中村”改造范围。2010年4月2日，高新区管委会印发了《柳背桥、双巷子经济合作社拆迁补偿安置实施细则》（渝高技委发[2010]3号）。2010年4月12日，原高新区国土房管分局发布了《关于柳背桥、双巷子拆迁补偿安置方案的公告》（2010年第1号），启动了原柳背桥社“城中村”范围房屋补偿安置和拆迁工作。据《集体土地登记申请书》（柳背桥社066号）和《乡镇房地产登记卡》（房地档案编33号）记载，赵国凤户登记的集体土地用地面积为135.2平方米，房屋总建筑面积为110.34平方米（其中违章面积为29平方米）。2010年6月7日，原高新区国土房管分局对赵国凤的房屋进行了征地补偿清理登记。据《村民建筑物补偿清理登记表》（编号89）记载，赵国凤在征地拆迁范围内共有建筑物1167.35平方米（其中：砖混结构872.14平方米、24墙石棉瓦盖231.53平方米、18墙石棉瓦盖63.68平方米）。
赵国凤对此次征地的补偿安置标准不服，向高新区管委会提出协调申请。2014年9月26日在重庆市九龙坡区人民政府法制办、重庆市九龙坡区国土资源管理分局（简称九龙坡区国土局）等部门和赵国凤的参与下，高新区管委会组织召开了针对赵国凤就征地补偿标准问题的协调会，于2014年9月29日作出《征地补偿安置协调意见书》。2014年10月16日，赵国凤向市政府申请裁决。市政府于2014年11月4日作出渝府地裁[2014]48号《重庆市人民政府行政裁决告知书》，告知赵国凤高新区管委会不具备征地补偿安置争议行政协调职能，可申请重庆市九龙坡区人民政府对属于征地补偿标准争议的问题组织协调。赵国凤不服，向重庆市第五中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销该告知书。重庆市第五中级人民法院于2015年1月20日作出（2014）渝五中法行初字第00436号行政判决，判决撤销市政府于2014年11月4日作出的渝府地裁[2014]48号《重庆市人民政府行政裁决告知书》，责令市政府在判决生效后60日内对赵国凤的裁决申请依法重新作出处理。市政府于2015年3月11日根据赵国凤的申请，作出渝府地裁[2015]8号《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》（简称《征地补偿争议裁决书》）。该裁决书的主要内容为：赵国凤提出的要求确认市政府重府地[1992]565号征地批文通知自动失效的请求不属于《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定的征地补偿标准争议范畴；赵国凤的房屋属于征收农村集体土地时未拆迁补偿安置的农村房屋，原高新区国土房管分局实施房屋拆迁时适用的房屋拆迁补偿安置政策标准，符合《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第四款、《重庆市土地管理规定》（市政府令第53号）、《重庆市征地补偿安置办法》（市政府令第55号）和《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》（渝府发[2008]45号）等有关规定，赵国凤提出的要求按照《国有土地上房屋征收和补偿条例》规定的标准对其房屋进行征地拆迁安置补偿不符合上述法律法规、规章及相关政策规定。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《重庆市土地管理规定》第三十七条等规定，裁决如下：1、对赵国凤提出的确认市政府重府地[1992]565号征地批文通知自动失效的请求不予受理；2、对赵国凤提出依法裁决九龙坡区国土局按照《国有土地上房屋征收和补偿条例》规定的标准对赵国凤房屋进行征地拆迁安置补偿的请求不予支持。赵国凤不服该裁决，向人民法院提起行政诉讼，请求判决撤销市政府作出的《征地补偿争议裁决书》。
一审法院经审理认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”据此，市政府作为批准征用土地的人民政府，具有对赵国凤提出的征地补偿安置标准裁决申请进行裁决的职权。根据上述规定，对补偿标准争议申请批准征收土地的人民政府裁决的前置条件为经县级以上地方人民政府协调且协调不成。本案中，赵国凤对征地补偿安置标准有争议，经过了高新区管委会组织的协调，但协调不成，符合申请行政裁决的法定条件。对于赵国凤认为根据《国土资源部关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》第二条的规定，裁决机关受理裁决案件后，也要先行组织协调的意见，因该通知系部门规范性文件，受理裁决后先行组织协调并非裁决机关裁决的法定程序，故对赵国凤要求确认市政府裁决程序违法的请求依法不予支持。
关于市政府是否应当受理赵国凤提出的要求确认重府地[1992]565号征地批文通知自动失效申请的问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款之规定，市政府裁决的对象是征地补偿标准争议。市政府认为该项请求不属于征地补偿标准争议范畴，裁决不予受理，并无不当，对此依法予以支持。
关于是否应当参照《国有土地上房屋征收和补偿条例》规定的标准对赵国凤房屋进行征地拆迁安置补偿的问题。该问题既是市政府行政裁决的核心内容，也是本案争议的焦点。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”本案中，沙坪坝区1992年实施征收原柳背桥社全部土地，完成了人员转非安置、集体资产补偿等工作，但未对赵国凤房屋进行安置补偿。直至原高新区国土房管分局于2010年再次启动征地房屋补偿安置时，赵国凤房屋所在地原柳背桥社已于2009年被高新区管委会纳入了“城中村”改造范围，赵国凤请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准进行征地拆迁安置补偿，符合上述司法解释的规定。故市政府作出的《征地补偿争议裁决书》属于法律适用错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决撤销《征地补偿争议裁决书》；责令市政府在本判决生效之日起60日内重新作出征地补偿安置争议裁决；案件受理费50元由市政府负担。
市政府上诉称，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》作为司法解释不是行政机关作出具体行政行为的依据，被诉《征地补偿争议裁决书》适用集体土地征收补偿相关规定正确。请求撤销一审判决，依法改判。
赵国凤二审中未提交答辩意见。
九龙坡区国土局二审中未提交答辩意见。
市政府在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据和依据：1、《重庆市人民政府关于石桥高新技术开发办公室征用土地的批复》（重府地[1992]565号）；2、重庆市沙坪坝区国土局《关于转送石桥高新技术开发办公室征地后231名农转非人员名单》（沙国土发[93]1号）；3、1993年3月4日《征地补偿协议》、1993年3月16日《征地补偿协议》、1993年3月30日《征地补偿协议》、1993年4月26日《构附着物补偿协议书》、1993年6月9日《征地补偿协议》；4、《重庆市人民政府办公厅关于开展主城区内环高速公路范围内城中村改造工作的通知》（渝办[2009]38号）、《重庆市国土资源和房屋管理局关于印发2010-2011年主城区城中村改造工作目标任务的通知》（渝国土房管[2010]14号）、《高新区管委会关于印发<柳背桥、双巷子经济合作社拆迁补偿安置实施细则>的通知》、《重庆市国土资源和房屋管理局高新区分局关于柳背桥、双巷子拆迁补偿安置方案的公告》及公示照片、2010年6月2日《通知》、2010年11月12日《通知》及公示照片；以上证据拟证明征地机关在征地批复下发后，已经依法实施了大量征地行为，赵国凤诉称征地批复已失效，依法不能成立。5、《集体土地登记申请书》（柳背桥社066号）、《乡镇房地产登记卡》（房地档案编33号）；6、《村民建筑物补偿清理登记表》、《村民构、附着物补偿登记表》；7、2013年5月13日《约谈记录》、2013年9月4日《约谈记录》及照片。5-7项证据拟证明未能进行房屋安置补偿是因为原柳背桥社存在大量违章建筑，赵国凤的安置补偿要求不符合法律规定。法律依据：《土地管理法实施条例》第二十五条、《重庆市土地管理规定》第三十七条等。
赵国凤在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据：1、（2014）渝五中法行初字第00436号行政判决书,拟证明赵国凤向市政府提起行政裁决申请合法。2、《征地补偿争议裁决书》,拟证明该裁决事实不清、程序违法、法律依据不足。
经庭审质证，赵国凤认为市政府提供的证据1系超过征地权限作出，没有征地红线图证明赵国凤房屋在征地范围内，对其合法性不认可；认为证据2系在不合法的征地批复基础上作出，对其合法性不认可；认为证据3系复印件，对其真实性不认可；认为证据4依据的文件不合法，对其合法性不认可；对证据5的真实性予以认可，但认为其不能证明赵国凤部分房屋属于违章建筑；对证据6中载明的赵国凤房屋现状及面积予以认可，对其载明的单价和金额不予认可，认为其补偿标准违法；对证据7的真实性不予认可。市政府对赵国凤提供的证据1无异议，对证据2的真实性、合法性无异议，但认为不能达到赵国凤的证明目的。市政府庭后提交了证据3的原件，经核对与其一审庭审中举示的复印件一致，赵国凤对证据3补充质证认为其具有真实性，但对其合法性有异议。
一审法院对当事人提供的证据作如下认证：市政府提供的证据1、2、4真实、合法，有关联，予以采信；证据3能够证明征地部门进行了土地补偿、青苗补偿、农转非等事实，予以采信；证据5、6真实、合法，有关联，能够证明赵国凤房屋登记情况及现状，予以采信；证据7与本案没有关联，不予采信。赵国凤提供的证据1、2真实、合法，与本案有关联，予以采信。
一审法院已经将证据随案移交本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，本院予以确认。本院查明的事实与一审无异。
本院认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”本案中，市政府于1992年12月28日以重府地[1992]565号文件批准征收原柳背桥社全部集体土地。该社人员转非安置、集体资产补偿等工作已经完成，但包括赵国凤房屋在内的部分农房未拆迁、未补偿安置。直至2010年4月12日原高新区国土房管分局发布《关于柳背桥、双巷子拆迁补偿安置方案的公告》（2010年第1号），才启动原柳背桥社“城中村”范围房屋补偿安置和拆迁工作。而原柳背桥社已于2009年被高新区管委会纳入“城中村”改造范围。故赵国凤请求参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的标准对其房屋进行安置补偿，符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定。市政府作出的《征地补偿争议裁决书》适用法律错误，依法应予撤销。上诉人市政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。
综上所述，一审判决认定事实清楚，法律适用正确，审判程序合法。上诉人重庆市人民政府的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人重庆市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴永铭
代理审判员 乐 敏
代理审判员 王 乐
二〇一六年六月十三日
书 记 员 张亚红