湖北省黄石市黄石港区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂黄石港行初字第00045号
原告黄石市东华环保机械设备有限公司（现更名为湖北东华环保科技有限公司），住所地湖北省大冶市东岳街办大路村。统一社会信用代码91420200777586258r。
法定代表人明聪，总经理。
委托代理人明方东（明聪之父），男，1961年11月17日出生，汉族，身份证登记住址湖北省大冶市东岳路办事处大路村明其湾*组**号。公民身份证号码4202211961********。代理权限：特别授权。
委托代理人伍小明、梅珍珍（实习），湖北磁湖律师事务所律师。代理权限：一般代理。
被告黄石市国土资源局，住所地黄石市黄石港区亚光新村9号楼。组织机构代码证号01105358-9。
法定代表人吴风雨，局长。
委托代理人余俊，黄石市风劲律师事务所律师。代理权限：一般代理。
被告黄石市人民政府，住所地黄石市团城山杭州东路1号。组织机构代码证号01105302-8。
法定代表人董卫民，市长。
委托代理人李天铭，该单位法制办工作人员。代理权限：一般代理。
第三人大冶市人民政府，住所地湖滨路特1号。
法定代表人ＸＸ，市长。
委托代理人张志明，黄石经济技术开发区综治办工作人员。代理权限：一般代理。
第三人大冶市东岳路街道办事处，住所地大冶市东岳路**号。组织机构代码证号01107723-0。
法定代表人罗宏松，主任。
委托代理人余泰福，湖北维佳律师事务所律师。代理权限：一般代理。
原告黄石市东华环保机械设备有限公司（以下简称东华环保公司）不服被告黄石市国土资源局、黄石市人民政府、第三人大冶市人民政府、大冶市东岳路街道办事处（以下简称东岳街办）行政处罚决定一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法由审判员林峰担任审判长，与审判员闵丽、人民陪审员傅靖宏组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告东华环保公司的委托代理人明方东、伍小明、被告黄石市国土资源局监察支队支队长张晖及该局委托代理人余俊、被告黄石市人民政府的委托代理人李天铭、第三人大冶市人民政府的委托代理人张志明、大冶市东岳路街道办事处的委托代理人余泰福均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告黄石市国土资源局于2015年7月2日作出黄土资监罚字（2015）41号《行政处罚决定书》，决定对原告东华环保公司给予下列行政处罚：1、责令东华环保公司将非法占用的8852.90平方米土地退还到金山街道办事处大路村村民委员会；2、对东华环保公司非法占用的8852.90平方米土地按每平方米10元的标准处以罚款88529元。
被告黄石市人民政府于2015年10月16日作出黄政复决字（2015）052号《行政复议决定书》决定：维持黄石市国土资源局作出的黄土资监罚字（2015）41号《行政处罚决定书》。
原告东华环保公司诉称，2005年初，第三人大冶市人民政府到广东东莞招商引资，东岳街办大路村明其湾八组村民明方东响应政府号召，回乡创办了大冶市东华环保机械设备有限公司。经与第三人东岳街办充分协商，原告和第三人东岳街办于2005年10月4日签订了关于招商和用地的《协议书》。《协议书》约定：第三人东岳街办为原告提供位于山南高新工业园区内大路村明其湾旁实用土地约10亩（具体面积以红线图为准）；第三人东岳街办按1万元／亩的价格包干出让土地给原告（该地价只含土地补偿费一项，其余所有费用由原告承担）；第三人东岳街办负责办理规划红线图、选址意见书、用地手续和建房许可等手续；原告享有大冶市招商引资优惠政策，实行封闭式管理，企业建成后纳入大冶市政府“三制”挂牌保护外来投资企业（范围）等内容。2005年9月，原告根据第三人东岳街办的安排申请了金属结构环保设备及化工设备项目立项手续、建设用地规划手续和环评等手续；2005年6月—2006年5月，原告又根据第三人东岳街办的安排，先后缴纳了各项征地补偿费用、办证费用和代征路面费用合计39.92万元。由于当年政府招商引资领域特别是工业项目招商引资领域中，项目用地手续尚不完善，在第三人东岳街办承诺办妥各项手续且积极协调和敦促的情况下，大冶市国土资源局金山国土资源管理所现场放线，原告则根据街办提供的规划进行建设。然而，在项目立项后，包括大路村在内的山南区域即将由黄石经济技术开发区托管，在托管过渡期内一切建设审批手续暂停，导致第三人东岳街办无法将原告的项目建设手续办理到位。2006年，大冶山南正式托管给黄石经济技术开发区管委会，但原告的项目建设手续却在移交后不幸被金山国土资源所遗失，此后原告的项目建设手续长期无人过问；2011年，原告通过金山街道办事处和金山国土资源所向被告黄石市国土资源局开发区分局申请办理用地手续，也没有任何进展。不料，2015年7月2日，被告黄石市国土资源局作出黄土资监罚字（2015）第41号《行政处罚决定书》，认定原告未依法办理用地手续，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十三条和第四十四条的规定，构成“非法占地”，并根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，责令原告将非法占用的8852.90平方米土地退还到金山街道办事处大路村村民委员会，并对原告处以罚款88529元。原告对此无法接受，故申请行政复议，被告黄石市人民政府在书面审查后驳回了原告的复议申请，原告于2015年11月6日签收复议决定书。原告对此不服，认为：1、市、县人民政府是土地使用权出让的主体，市、县人民政府土地管理部门只是用地手续办理单位。本案中，第三人东岳街办是第三人大冶市人民政府的派出机构，其根据该市政府的安排在招商引资过程中征收大路村集体土地，然后通过协议向原告出让、移交土地，其出让土地主体资格是具备的；在该次协议出让过程中，大冶市国土资源局金山国土资源所现场放线，也是代表国土部门的意志。显然，原告并无恶意侵夺、占有的故意，被告黄石市国土资源局认定原告“侵占土地”，违反土地管理法第二条第3款，显然不能成立。2、原告项目用地的征收是由第三人东岳街办代表第三人大冶市人民政府完成的，集体和村民的补偿已按照当时的规定落实到位。对信赖政府的原告而言，在原告与其协议获取出让土地时，原告主观上就是要取得国有土地，《协议书》中关于“出让土地”的字眼可以证明；至于征用土地的手续以及申请农用地转用审批手续是否完备应由出让土地的第三人大冶市人民政府和第三人东岳街办负责，与原告无关。所以，被告黄石市国土资源局认定原告违反土地管理法第四十三条和第四十条的规定，“未使用国有土地”，“未办理农用地转用审批手续”也不能成立。3、被告黄石市国土资源局在本次行政处罚前进行的土地测绘超越了原告的项目用地范围，由此不仅造成测绘面积失误，也造成1497平方米用地违反土地利用总体规划的错误结论。原告为维护自身合法权益，故提起行政诉讼，请求判令：1、撤销被告黄石市国土资源局于2015年7月2日作出的黄土资监罚字（2015）41号《行政处罚决定书》。2、本案诉讼费用由被告黄石市国土资源局承担。本案在审理过程中，原告申请增加诉讼请求：撤销被告黄石市人民政府作出的黄政复决字（2015）052号《行政复议决定书》。
原告向本院提供以下证据材料，拟证明被告作出的具体行政行为错误：
证据材料一，东华环保公司的营业执照、组织机构代码证、法定代表人身份证、黄土资监罚字（2015）41号《行政处罚决定书》。
证据材料二，2005年10月4日东华环保公司与东岳街办签订的招商引资《协议书》、2005年9月22日冶发改发（2015）106号立项批复文件、2005年9月13日大冶市建设用地规划申请书、环评申请报告、征地补偿费用、办证费用、代征路面费用缴费凭证7份。
证据材料三，企业用地情况一览表、土地手续资料收集情况说明、申请办理用地手续的报告。
证据材料四，大路村村民委员会情况说明。
证据材料五，黄政复决字（2015）052号《行政复议决定书》。
证据材料六，路边空地租赁协议书、租金支付凭证。
被告黄石市国土资源局辩称，一、被告认定原告违法占地事实清楚、证据确凿充分。东华环保公司成立于2005年9月8日，在未依法办理用地手续的情况下，分别于2005年5月、2014年6月，在金山街道办事处建设东华环保机械设备厂，目前已建成三栋钢结构厂房、两栋二层楼房和一栋三层楼房。经现场勘测，占用土地面积8852.90㎡，建筑物面积7533.96㎡，所占土地权属为金山街道办事处大路村集体土地，地类为耕地和城镇、村及工矿用地，其大部分占地符合金山街道办事处土地利用总体规划。原告认为土地测绘超越了项目用地范围与客观事实不符。原告虽于2005年9月22日取得冶发改发（2005）106号立项批复，同年10月4日与东岳街办签订招商协议，并交纳部分费用，但其占用土地并未依法办理农用地转用和土地征收手续。同时，原告也未取得用地批准手续，其占用土地权属仍为集体土地，原告非法占地行为客观存在，事实清楚，证据确凿充分。二、被告的行政处罚程序合法合规。被告下属黄石市国土资源监察支队于2015年3月份在国家土地卫片执法检查中发现原告涉嫌非法占地，遂组织人员赴现场初查，同年4月8日立案后，再次调查取证，并于5月5日向原告送达《行政处罚告知书》，5月18日送达《听证通知书》。同年5月25日，被告组织召开听证会，听取了原告的陈述申辩，收到原告提交的相关资料。2015年7月2日，被告作出黄土资监罚字（2015）41号《行政处罚决定书》，并送达给原告。同年7月30日向原告留置送达《履行处罚决定催告书》。三、被告作出具体行政行为适用法律正确、处罚结果公正、合理。原告占用集体土地办厂，违反了《土地管理法》第二条第三款、第四十三条、第四十四条规定，属非法占用土地行为。对非法占用土地行为的处罚，《土地管理法》第七十六条、《土地管理法实施条例》第四十二条、《湖北省国土资源行政处罚自由裁量权适用规范（试行）》均有明确规定，被告作出的行政处罚决定适用法律正确，结果公正、合理。四、原告的诉讼理由不足以改变其非法占用土地性质，处罚决定应予维持。依据《土地管理法》的相关规定，建设项目用地，必须依法申请使用国有建设用地；涉及农用地的，应当先行办理农用地转用和土地征收手续，土地征收由县级人民政府组织实施；国有建设用地使用权应当以有偿方式进行出让，土地使用者应当与国土资源部门签订《土地出让合同》，缴纳土地出让价款，取得用地批准通知书后方可使用土地。现涉案土地仍为集体土地，没有完成农用地转用和土地征收审批手续，且原告没有与国土资源部门签订《土地出让合同》、缴纳土地出让价款，非法占用土地行为长期存在。虽然原告与东岳街办签订《协议书》，并缴纳有关费用，但东岳街办并不是供地的法定部门，其招商协议行为无法改变原告非法占地的性质。综上所述，被告作出的行政处罚决定认定事实清楚，程序合法合规，处罚结果合法、公正、合理，请求依法驳回原告的起诉，维持行政处罚决定。
被告黄石市国土资源局向本院提交以下证据材料，拟证明被告作出行政处罚决定认定事实清楚，适用法律规范正确，程序合法：
证据材料一，黄石市国土资源局的组织机构代码证、东华环保公司的营业执照、组织机构代码证、税务登记证、法定代表人身份证、法定代表人明聪的询问笔录、金山街道办事处副主任许祖世的询问笔录、现场勘测笔录、土地权属、地类和规划证明、违法用地土地利用总体规划局部图、违法用地土地利用现状局部图、违法用地勘测定界图、现场照片、用地情况说明、立项批复文件、协议书。
证据材料二，违法线索登记表、立案呈批表、处罚告知书、听证告知书、送达回证、听证申请书、委托书、听证通知书、送达回证、听证会笔录、听证会意见、送达回证、违法案件审理记录、处罚决定呈批表、处罚决定、送达回证、行政处罚催告书、送达回证、行政处罚决定书。
证据材料三，大冶市建设用地规划申请书、环评申请报告、申请办理用地手续的报告、申请人提供的缴款收据、可行性研究报告。
法律依据：《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《湖北省国土资源行政处罚自由裁量权适用规范（试行）》。
被告黄石市人民政府辩称，一、被告作出的黄政复决字（2015）052号《行政复议决定书》程序合法。被告于2015年8月31日依法受理了原告的行政复议申请后，于同年9月6日向黄石市国土资源局送达《行政复议答复通知书》。黄石市国土资源局于9月15日提交答复书。经初步调查审理后，被告于同年10月16日召开议决会，对案件进行审议，并依法作出行政复议决定，同年11月6日，行政复议决定书送达给原告。二、被告作出行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确。原告自2005年取得大冶市发改局立项批复并与东岳街办签订关于招商和用地的《协议书》后，在未办理农用地转用和土地征收手续，亦未取得用地批准手续的情况下，自行在涉案地块先后建起三栋钢结构厂房、两栋两层楼房和一栋三层楼房。其行为已违反了《土地管理法》第二条第三款、第四十三条、第四十四条的规定，构成违法占地。尽管原告于2006年申请办理用地手续的材料被相关职能部门遗失，且于2011年再次申请办理用地手续，至今未果。但其不能成为原告在无任何用地手续前提下违法占地自建厂房及楼房的理由。黄石市国土资源局依据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》等相关规定对原告进行行政处罚并无不当。被告黄石市国土资源局作出行政行为的程序亦合法。故被告作出维持黄石市国土资源局作出的黄土资监罚字（2015）41号《行政处罚决定书》的行政复议决定并无不当。请求依法驳回原告的起诉。
被告黄石市人民政府向本院提交以下证据材料，拟证明其作出的行政复议决定符合法律规定：
证据材料一，行政复议申请书、行政复议受理通知书及送达回证。
证据材料二，行政复议答复通知书及送达回证、行政复议答复书。
证据材料三，行政复议决定书及送达回证。
第三人大冶市人民政府陈述，行政处罚决定应由作出具体行政行为的部门负责，与大冶市人民政府没有太大关联。原告将大冶市人民政府列为第三人没有法律依据，请求驳回原告对大冶市人民政府的诉请。
第三人东岳街办陈述，原告对被告的行政处罚决定不服提起的诉讼，与东岳街办无任何法律关系。原告将东岳街办列为第三人是错误的。原告与东岳街办虽签订了协议，但东岳街办已全面履行了协议义务。2006年6月大冶山南区域正式被托管给黄石市经济技术开发区管委会，原告的项目建设用地手续却在移交后被金山国土所遗失，原告在无任何用地手续前提下自行建设厂房和楼房，被告黄石市国土资源局对其进行行政处罚并无不当，请求驳回原告的诉讼请求。
第三人大冶市人民政府及东岳街办均未向本院提交证据材料。
本院依职权调取了如下三组证据材料：
证据材料一，ＸＸ友的调查笔录。
证据材料二，关于调整乡镇办事业单位机构设置的通知、关于明确市国土资源局所属事业单位三定规定的通知。
证据材料三、托管协议。
庭审中，原告对被告黄石市国土资源局的证据材料一至三认为，被告作出行政处罚决定的程序是合法的，但认定事实是错误的，被告只收集了部分事实，未考虑到黄金山山南地区托管前后，政府部门行政职权发生变化的特殊历史条件，原告因金山国土所遗失文件导致用地手续没办下来，系行政机关不作为导致，故被告认定事实不清。被告黄石市人民政府及第三人大冶市人民政府、东岳街办对被告黄石市国土资源局的证据材料一至三均无异议。原告对被告黄石市人民政府的证据材料一至三的证明目的均有异议，认为不能证明行政复议程序合法，因为被告未组织调查，未听取各方意见，原告申请组织各方当事人，听取各方意见，但未被复议机关采纳。被告黄石市国土资源局对被告黄石市人民政府的证据材料一至三均无异议。第三人大冶市人民政府、东岳街办均对被告黄石市人民政府的证据材料认为，与其无关，不予质证。被告黄石市国土资源局对原告的证据材料一无异议；对证据材料二的真实性无异议，但关联性有异议，认为与本案无关，招商协议立项批复，环评报告及缴纳的相关费用，不影响原告非法占地的性质，因为原告占用的土地是集体土地，并未经过国家有关部门批准改变土地性质。原告向大路村村委会缴纳的相关费用并不是有偿出让土地的费用；对证据材料三之中企业用地情况一览表的真实性无异议，但证明目的有异议，认为企业用地一览表不能证明占用土地是合法的。对证据材料三之中的土地手续资料收集情况说明的真实性有异议，认为该情况说明属证人证言，其真实性无法判断。对证据材料三之中申请办理用地手续的报告的真实性无异议，但关联性有异议，认为原告虽于2011年提出申请报告，但该报告最终未经批准，并办理合法手续，故不影响被告对原告非法占地性质的认定；对证据材料四的真实性无异议，但认为这是大路村村委会的情况说明，与本案的行政行为无关联性。村委会陈述原告缴纳了费用，但该行为并不属于土地征收行为，土地征收必须由政府部门进行，涉案地块还未通过法定部门的审批，村委会的说明不能代替土地征收；对证据材料五无异议；对证据材料六有异议，认为租地协议书的真实性无法核实，不能证明被告进行行政处罚认定的违法面积有误，被告作出的现场勘测笔录经过原告的负责人明聪的签字认可。被告黄石市人民政府对原告证据材料一至四的质证意见与被告黄石市国土资源局的质证意见一致；对原告证据材料五的证明目的有异议，认为不能证明原告的证明内容；对证据材料六有异议，认为原告当庭提交的证据材料超过举证期限，应不予采纳。第三人大冶市人民政府、东岳街办对原告证据材料一至六的证明目的均有异议，认为不能证明原告的证明内容。原告对本院依职权调取的证据材料一至三的真实性均无异议。被告黄石市国土资源局及被告黄石市人民政府均对本院依职权调取的证据材料一的真实性有异议，认为ＸＸ友是本案当年的招商当事方，ＸＸ友认为国土部门到现场放线，并无其他证据证明，该笔录与本案无关联性；对证据材料二的真实性、合法性无异议，但关联性有异议，认为与本案无关，不能改变原告非法占地的性质；对证据材料三无异议，但认为原告主张被告不具备规划权是错误的。第三人大冶市人民政府及东岳街办对本院依职权调取的证据材料一的质证意见均与被告黄石市国土资源局、黄石市人民政府的质证意见一致；对证据材料二、三均无异议。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：被告黄石市国土资源局的证据材料及法律依据、被告黄石市人民政府的证据材料、原告的证据材料以及本院依职权调取的证据材料均符合证据的客观性、关联性、合法性，本院均予确认，作为认定本案事实的依据。
经审理查明，原告东华环保公司成立于2005年9月8日，经营范围为环保机械设备、钢结构制造及销售，金属及非金属矿销售。2005年9月22日，原告的金属结构环保设备及化工设备项目取得大冶市发改局立项批复（冶发改发（2005）106号）。同年10月4日，原告（乙方）和东岳街办（甲方）签订了关于招商和用地的《协议书》，协议约定：甲方土地按1万元／亩的价格包干出让给乙方，总地价款约计10万元人民币（具体价款以征地红线图面积计算）。该地价只含土地补偿费一项，其余所有费用由乙方承担；合同签订三天内，乙方支付征地手续费用10万元，甲方应在30日内办好规划红线图；甲方在办好“建房许可证”和“选址意见书”后，乙方支付余款（含代征面积款）；甲方及时办理好有关开发和用地手续等内容。原告根据《协议书》向第三人东岳街办、大冶市金山街道办事处大路村村民委员会先后交纳了征地补偿费、办证费用约40万元。2006年，四棵乡托管给黄石经济技术开发区管委会管理，原告申请办理用地手续的相关材料随之移交给开发区金山国土所，经办人卫军证实，移交的材料装订成册后放在金山国土所办公室，因其工作调整，其原办公室桌椅重新分配，留存在原办公室的相关材料去向不明。2011年，原告再次通过金山街道办事处和金山国土资源所向开发区国土资源分局申请办理用地手续，至今未果。2015年3月，被告黄石市国土资源局下属黄石市国土资源监察支队在卫片执法检查中发现原告涉嫌违法占地，遂组织人员赴现场调查。所占土地经勘测，原告已建三栋钢结构厂房、两栋两层楼房和一栋三层楼房，占用土地面积8852.90平方米，建筑物面积7533.96平方米。该地块权属为金山街道办事处大路村集体土地，地类为耕地、城镇村及工矿用地。被告黄石市国土资源局于2015年4月8日受理立案，进行调查取证，同年5月5日，向原告送达了《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》。其中《行政处罚告知书》中载明被告拟对原告作出如下行政处罚：“1、责令你单位退还非法占用的8852.90平方米土地；2、没收你单位在非法占用土地上新建的7533.96平方米建筑物和其他设施；3、对你单位非法占用的8852.90平方米土地按每平方米10元的标准处以罚款88529元。”同年5月6日，原告提交了《行政处罚听证申请书》。同年5月18日，被告向原告送达了《听证通知书》。同年5月25日，被告黄石市国土资源局召开听证会，听取了原告的陈述和申辩。同年6月12日，听证会决定：建议对原告的行政处罚事项改为《行政处罚告知书》中拟处罚内容的第1项和第3项。2015年7月2日，被告黄石市国土资源局作出黄土资监罚字（2015）41号《行政处罚决定书》认为，2005年5月、2014年6月，原告在未依法办理用地手续的情况下，在金山街道办事处大路村八组处建设东华环保机械设备厂，原告的建设项目在2013年修编的《黄石市城市总体规划（2001-2020）》范围内，符合金山街道办事处土地利用总体规划。但原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十三条和第四十四条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定处罚如下：1、责令原告将非法占用的8852.90平方米土地退还到金山街道办事处大路村村民委员会；2、对原告非法占用的8852.90平方米土地按每平方米10元的标准处以罚款88529元。该《行政处罚决定书》于当日送达给原告。2015年8月31日，原告对被告的行政处罚决定不服，向黄石市人民政府行政复议委员会提交《行政复议申请书》，黄石市人民政府行政复议委员会受理了原告的行政复议申请后，于同年9月6日向原告送达《行政复议受理通知书》，并向被告黄石市国土资源局送达《行政复议答复通知书》。被告黄石市国土资源局依法在10日内提交《行政复议答复书》。2015年10月16日，被告黄石市人民政府作出黄政复决字（2015）052号《行政复议决定书》，维持了被告黄石市国土资源局作出的黄土资监罚字（2015）41号《行政处罚决定书》。2015年11月6日，原告收到该《行政复议决定书》后不服，故向本院提起行政诉讼。
另查明，2006年大冶市人民政府与黄石高新技术产业开发区管委会的《托管协议》约定：黄荆山以南大冶市所辖部分地区由大冶市人民政府委托黄石高新技术产业开发区（以下简称黄石开发区）管委会管理；托管区域的行政区划仍属大冶市，其行政管理和一切社会事物管理及行政执法职能委托给黄石开发区管委会行使；托管区域内的土地管理与监察执法工作职能委托给黄石开发区国土资源局履行等内容。大路村原由第三人东岳街办管辖，托管后，由金山街道办事处管辖。
本院认为，被告黄石市国土资源局具有土地行政管理职责，对黄石市辖区内的违法占用土地情形，有权依法作出行政处罚决定。根据被告黄石市国土资源局的调查，原告分别于2005年5月、2014年6月两次建设单位厂房及楼房，其建设项目所占土地权属为金山街道办事处大路村集体土地，地类为耕地和城镇、村及工矿用地。其建设的项目取得了冶发改发（2005）106号立项批复，在2013年修编的《黄石市城市总体规划（2001-2020）》范围内，亦符合金山街道办事处土地利用总体规划，其建设项目范围内的土地，原告根据其与东岳街办的《协议书》，交纳了约40万元的征地补偿费、办证费用。根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，单位建设项目需占用土地的，必须依法申请使用国有建设用地；涉及农用地的，应当先行办理农用地转用和土地征收手续，土地征收由县级人民政府组织实施；国有建设用地使用权应当以有偿方式进行出让，土地使用者应当与国土资源部门签订《土地出让合同》，缴纳土地出让价款，取得用地批准通知书后方可使用土地。故原告在未取得上述批准手续的情况下进行建设，被告黄石市国土资源局根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，认定原告的行为属非法占用土地，并对其进行行政处罚，认定事实清楚，证据确凿。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条明确规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，……对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款”。被告黄石市国土资源局依据上述法律规定，作出的处罚决定包含两项内容，第1项是责令原告退还非法占用的土地；第2项是按非法占用土地的面积给予罚款的处罚。但根据上述法律规定，罚款的行政处罚只在没收非法占用的土地上的建筑物及其他设施时“可以并处”，即罚款的处罚不能单独适用。故被告黄石市国土资源局作出的行政处罚决定第2项内容适用法律错误。根据法律规定，复议决定维持原行政行为的，复议机关对原行政行为的合法性和复议程序的合法性均应承担举证责任。根据被告黄石市人民政府的证据材料，其收到原告的复议申请后，7日内作出受理决定，通知各方当事人，并自受理申请之日起60日内作出黄政复决字（2015）052号《行政复议决定书》，送达给双方当事人，被告黄石市人民政府的举证足以证明行政复议的程序符合法律规定。因被告黄石市国土资源局作出的行政处罚决定适用法律错误，不具备合法性，被告黄石市人民政府作出的黄政复决字（2015）052号《行政复议决定书》对于黄石市国土资源局作出的行政处罚决定予以维持，并且被告黄石市人民政府在诉讼中并未举证证明被告黄石市国土资源局作出的行政处罚决定适用法律正确，具备合法性。故对于被告黄石市人民政府作出的黄政复决字（2015）052号《行政复议决定书》中关于维持被告黄石市国土资源局作出的黄土资监罚字（2015）41号《行政处罚决定书》第2项内容的决定依法应予撤销。原告认为，东岳街办具备出让土地的主体资格，原告因其与第三人东岳街办达成的《协议书》而取得项目建设用地，根据约定，原告支付土地补偿款，第三人大冶市人民政府和第三人东岳街办负责征用土地的手续以及申请农用地转用审批手续，并且金山国土资源所已代表了国土部门的意志进行现场放线，因此原告的行为是正当的，并无恶意侵夺、占有的故意，不存在非法占用土地行为。本院认为，原告是用地主体，其在未依法取得土地使用相关审批手续的情况下开工建设的行为违反了相关土地管理法律法规的规定，被告黄石市国土资源局认定其“非法占用土地”并无不当，第三人大冶市人民政府和第三人东岳街办并非用地主体，原告如认为第三人大冶市人民政府和第三人东岳街办未履行合同义务，可另行主张权利。故本院对原告的上述主张不予支持。
综上所述，经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第七十九条、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第九条、第十条之规定，判决如下：
一、撤销被告黄石市国土资源局作出的黄土资监罚字（2015）41号《行政处罚决定书》第2项内容；
二、撤销被告黄石市人民政府作出的黄政复决字（2015）052号《行政复议决定书》中关于维持被告黄石市国土资源局作出的黄土资监罚字（2015）41号《行政处罚决定书》第2项内容的决定。
案件受理费50元，由被告黄石市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省黄石市中级人民法院。（上诉人应在提交上诉状时，预交上诉案件受理费人民币50元，款汇湖北省黄石市中级人民法院，开户银行：中国农业银行股份有限公司黄石分行团城山支行，户名：湖北省黄石市中级人民法院，帐户：17×××18，地名：湖北省黄石市。上诉人在上诉期届满后七日内仍未预交上诉费用的，按自动撤回上诉处理）。
审 判 长 林 峰
审 判 员 闵 丽
人民陪审员 傅靖宏
二〇一六年十一月十六日
书 记 员 梅 千