海南省乐东黎族自治县人民法院
行 政 判 决 书
（2013）乐行初字第10号
原告袁家道，男。
委托代理人娄春艳，女。
被告乐东黎族自治县住房和城乡建设局。
法定代表人黎兴洪。
委托代理人黎俊，男。
委托代理人邢明优，男。
原告因不服被告作出的行政处罚决定，于2013年9月24日向本院提起行政诉讼。本院于2013年10月8日受理后，于2013年10月11日向被告乐东黎族自治县住房和城乡建设局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2013年11月1日公开开庭审理了本案。原告袁家道的委托代理人娄春艳，被告乐东黎族自治县住房和城乡建设局的委托代理人黎俊、邢明优到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告乐东黎族自治县住房和城乡建设局于2013年6月3日对原告袁家道作出乐建罚字（2013）14号行政处罚决定，以原告未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，从2011年4月份起，在九所镇三叉路口公厕旁擅自建设楼房，违反了法律规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条，《海南省城乡规划条例》第七十三条的规定，作出如下处罚决定：限被处罚人（即原告袁家道）自接到本决定之日起七日内自行拆除以上违法建筑。被告于2013年10月17日向本院提供作出被诉具体行政行为的证据有：1、袁家道违法建筑现场图；2、乐东黎族自治县九所新区总体规划（2007-2025）2-04用地规划图；3、乐综执（2013）13号认定报告及乐建函（2013）96号认定意见；4、乐综执（2013）15号认定报告及乐东黎族自治县水务局关于对业主袁家道占用九所小坝河道进行违法建筑的认定意见；5、琼府办函（2001）87号海南省人民政府办公厅关于乐东县九所新区总体规划的复函；6、乐府函（2008）76号乐东黎族自治县人民政府关于同意九所新区总体规划的批复；7、乐东黎族自治县九所镇人民政府的通知书及送达回证；8、乐东黎族自治县水务局及乐东黎族自治县三防指挥部的通知书及送达回证；9、乐东黎族自治县城乡建设综合行政执法局乐综执停字（2013）61号责令停止违法行为通知书、乐综执询字（2013）64号接受调查询问通知书及送达回证、相片；10、乐东黎族自治县城乡建设综合行政执法局乐综执停字（2013）70号责令停止违法行为通知书、乐综执询字（2013）71号接受调查询问通知书及送达回证、相片；11、现场检查记录；12、乐建罚告字（2013）36号行政处罚告知书、送达回证及相片；13、乐建罚字（2013）14号行政处罚决定书、送达回证及相片；14、乐建催告字（2013）7号强制执行催告书及送达回证、乐建公告字（2013）9号拆除违法建筑公告及相片；15、乐建催告字（2013）11号强制执行催告书及送达回证、相片；16、乐建强决字（2013）第8号强制执行决定书及送达回证、乐建拆告字（2013）第13号强制拆除违法建筑通告及相片；17、拆除违法建筑现场记录及相片；18、立案审批表；19、关于呈报拆除九所通海大道袁家道违法建筑方案的请示；20、拆除袁家道违法建筑工作方案及通知。
原告诉称，1、被告具体行政行为认定事实不清。首先，涉案房屋所在土地是原告与同村村民通过土地置换取得，该地为农村集体土地性质，被告作出的14号行政处罚未明确涉案房屋如何违反规划，违反哪个规划等相关内容，而是直接以原告未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证的结论为依据对原告做出行政处罚，该处罚缺乏事实依据；其次，该土地四至清晰，该地块与九所小坝河道地临界，并未占用河道用地，被告认定涉案楼房占用一部分九所小坝河道用地的事实错误。2、被告具体行政行为未告知处罚依据，程序违法、错误。被告作出的14号行政处罚未明确告知涉案房屋所在地的行政规划，未明确告知原告违反哪个规划，如何违反上述规划，在上述重要事实未依示告知的情况下，被告的具体行政行为程序违法。3、被告作出的具体行政行为适用法律错误。被告在对原告建房行为的认定缺乏事实依据的情况下，错误的认定原告的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》、《海南省城乡规划条例》，被告的具体行政行为适用法律错误。综上所述，被告的具体行政行为缺乏认定违法事实的依据，未告知所做处罚的依据，在事实不清的情况下错误适用法律、法规，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十条、第三十一条、第三十九条的规定，请求依法确认被告做出的《乐东黎族自治县住房和城乡建设局行政处罚决定书》（乐建罚字（2013）14号）违法。
原告提交的证据有：1、乐建罚字（2013）14号《行政处罚决定书》；2、《中华人民共和国居民身份证》；3、《土地相换协议书》。
被告辩称，1、被告的具体行政行为认定事实清楚，证据确凿充分。原告在未取得《国有土地使用权证》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建筑工程施工许可证》的情况下，在九所新区规划区内建造楼房，所建楼房属防护绿地，处于九所小坝河道管理范围内，违反了《乐东黎族自治县九所新区总体规划（2007-2025）》，属违法建筑，且无法采取改正措施。上述事实的认定，有《乐东黎族自治县九所新区总体规划（2007-2025）》、现场图片、《违法建筑认定意见》、《违法建筑审核认定意见》等证据证实，事实清楚，证据确凿。2、被告的具体行政行为程序合法。2011年5月，原告开始实施建设行为时，被九所镇人民政府发现，九所镇人民政府对原告作出责令停止违法行为《通知》，要求原告停止违法建筑，但原告拒不停止，2012年4月，县水务局对原告作出责令停止违法行为的《通知》，要求原告停止违法建筑行为，但原告不停止。被告得知原告的违法行为后，于2013年4月2日和5月13日分别向原告发出《责令停止违法行为通知书》、《接受调查通知书》，要求原告停止违法建筑并接受调查询问，2013年5月13日对违法建筑进行现场勘查，2013年5月27日向原告发出乐建罚告字（2013）26号《行政处罚告知书》，告知已查明的事实、拟作出的行政处罚和依据，同时告知原告具有陈述、申辩和要求听证等权利，原告没有进行陈述、申辩和要求听证，2013年6月3日，被告作出乐建罚字（2013）14号《行政处罚决定书》，限被处罚人（即原告）7天内自行拆除违法建筑。期限届满后，原告没有履行自行拆除义务，被告于2013年6月9日作出《强制执行催告书》、《责令袁家道拆除违法建筑的公告》，要求原告于2013年6月14日24时前自行拆除违法建筑物，原告逾期未履行，2013年9月10日，被告再次向原告发出《强制执行催告书》和《强制拆除违法建筑公告》，要求原告于2013年9月13日24时前自行拆除违法建筑，原告逾期未履行拆除违法建筑。2013年9月16日，被告作出《强制执行决定书》和《强制拆除违法建筑通告》，并于2013年9月26日对原告的违法建筑实施强制拆除，并制作现场拆迁笔录。被告对原告作出的处罚，严格按照法律的规定进行，程序合法。3、原告的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》、《海南省城乡规划条例》的相关规定，被告依据以上法律规定对原告作出的行政处罚适用法律正确。综上所述，原告的诉讼请求没有事实根据和法律依据，请求驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，对原、被告提交证据的分析与确认如下：
一、对原告提交证据的分析与认定：
1、乐建罚字（2013）14号《行政处罚决定书》。原告提交该证据欲意证明被告对原告作出的行政处罚事实不清，程序错误。被告对该证据的真实性予以认定，但对原告欲意证明的内容不以认可。本院认为，该行政处罚决定认定的事实是否清楚，程序是否错误，原告应提交相关的证据予以证明，该行政处罚决定书不能作为认定该行政处罚决定书本身认定事实错误，程序违法的证据，因此，对该证据的真实性，予以确认，对原告欲意证明的内容，不予确认。
2、《中华人民共和国居民身份证》。证明原告的身份。被告对该证据无异议，予以确认。
3、《土地相换协议书》。原告提交该证据欲意证明原告于1990年6月通过与他人置换土地，取得九所村三角路桥头左侧土地，土地四至清晰，与九所小坝河道地临界。本院认为，该土地属于集体土地，属集体所有，土地的置换应当经土地所有人同意并备案，但原告没有相关的证据证实该土地置换已经所有人同意并已备案，该证据不能作为认定本案事实的依据。
二、对被告提交证据的分析与确认：
1、袁家道违法建筑现场图。证明袁家道所建楼房位于九所镇三叉路口公厕旁。原告对该证据无异议，予以确认。
2、乐东黎族自治县九所新区总体规划（2007-2025）2-04用地规划图。证明九所新区2007-2025的总体规划，该证据来源合法，客观、真实，予以确认。
3、乐综执（2013）13号认定报告及乐建函（2013）96号认定意见。证明乐东黎族自治县城乡建设综合行政执法局（以下简称执法局）就原告的建筑物是否违法向被告报告并要求被告进行审核认定，以及被告认定原告的建筑物属无法采取改正措施消除影响的违法建筑，并要求执法局依据相关法律规定给予处罚的事实。原告对该证据有异议，认为其没有收到认定意见，被告的程序不合法。本院认为，被告对执法局的请示作出的认定意见，属内部事务，无须送达当事人。该证据来源合法，所反映的事实客观真实，与本案具有关联性，予以确认。
4、乐综执（2013）15号认定报告及乐东黎族自治县水务局关于对业主袁家道占用九所小坝河道进行违法建筑的认定意见。该证明执法局就原告建筑物是否违法占用河道，并对河道安全影响情况进行审核和认定的情况向乐东黎族自治县水务局进行报告，以及乐东黎族自治县水务局认定原告的建筑物处于九所小坝河道管理范围内，违反相关法律规定，严重影响河道的行洪安全，建议拆除该建筑物的事实。原告对该证据有异议。本院认为，该证据来源合法，所反映的事实客观真实，与本案具有关联性，予以确认。
5、琼府办函（2001）87号海南省人民政府办公厅关于乐东县九所新区总体规划的复函。证明九所新区总体规划（2001-2020）已于2001年12月31日经省人民政府批准实施。原告以该证据为复印件，不发表质证意见。本院认为，该证据来源合法，客观、真实，予以确认。
6、乐府函（2008）76号乐东黎族自治县人民政府关于同意九所新区总体规划的批复。证明九所新区总体规划（2007-2025）已于2008年9月1日由县政府批准实施。原告对该证据无异议，予以确认。
7、乐东黎族自治县九所镇人民政府的通知书及送达回证。8、乐东黎族自治县水务局及乐东黎族自治县三防指挥部的通知及送达回证。以上证据分别证明九所镇人民政府和乐东县水务局、乐东县三防指挥部发现原告的违法建筑后，分别于2011年5月30日和2012年4月5日向原告发出停止违法行为通知书并自行拆除违法建筑物的事实。以上证据所证明的事实与客观事实相符，予以确认。
9、乐东黎族自治县城乡建设综合行政执法局乐综执停字（2013）61号责令停止违法行为通知书、乐综执询字（2013）64号接受调查询问通知书及送达回证、相片；10、乐东黎族自治县城乡建设综合行政执法局乐综执停字（2013）70号责令停止违法行为通知书、乐综执询字（2013）71号接受调查询问通知书及送达回证、相片。以上证据证明被告分别于2013年4月2日和2013年5月13日向原告作出责令停止违法行为通知书、接受调查询问通知书并送达原告的事实。以上证据来源合法，予以确认。
11、现场检查记录。证明执法人员对原告建于九所镇三叉路口的建筑物进行现场检查的事实。该现场检查所记录的事实客观真实，与事实相符，予以确认。
12、乐建罚告字（2013）36号行政处罚告知书、送达回证及相片。证明被告对原告作出行政处罚告知书并送达原告的事实。原告对该事实无异议，予以确认。
13、乐建罚字（2013）14号行政处罚决定书、送达回证及相片。证明被告对原告作出行政处罚决定书并送达原告的事实。原告对该事实无异议，予以确认。
14、乐建催告字（2013）7号强制执行催告书及送达回证、乐建公告字（2013）9号拆除违法建筑公告及相片。证明被告于2013年6月9日向原告下达强制执行崔告书及拆除违法建筑公告的事实，原告以该证据是否张贴在原告的建筑物现场提出异议，本院认为，以上证据来源合法，本院予以确认。
15、乐建催告字（2013）11号强制执行催告书及送达回证、相片。证明被告于2013年9月10日再次向原告下达强制执行崔告书的事实，原告对该证据无异议，予以确认。
16、乐建强决字（2013）第8号强制执行决定书及送达回证、乐建拆告字（2013）第13号强制拆除违法建筑通告及相片。证明被告对原告作出强制执行决定书及强制拆除违法建筑通告并送达原告以及张贴的事实，原告对该事实无异议，予以确认。
17、拆除违法建筑现场记录及相片。证明拆除原告建筑物的现场记录，原告对该证据无异议，予以确认。
18、立案审批表。证明被告对原告的违法建设案件进行立案调查的事实，本院予以确认。
19、关于呈报拆除九所通海大道袁家道违法建筑方案的请示。证明被告按规定向县政府请示并被批准的事实。原告对该证据无异议。
20、拆除袁家道违法建筑工作方案及通知。证明被告拆除原告违法建筑物的工作安排与布置。原告对该证据无异议。
根据以上证据及当事人的质证意见认定以下事实：2011年4月，原告袁家道未经规划部门批准，在未取得《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》的情况下，在九所镇三叉路口公厕旁建设楼房。2011年5月12日和2012年4月5日，乐东黎族自治县九所镇人民政府和乐东黎族自治县三防指挥部、水务局分别对原告作出通知，以其所建楼房违反了《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《海南经济特区水条例》、《海南省河道和水工程管理保护范围标准的通知》等规定，要求原告停止违法行为，并自行拆除所建房屋和围墙及其他妨碍行洪的建筑物，但原告接到通知后，没有停止施工，继续施工建造楼房。2013年4月2日，隶属被告的乐东县执法局执法人员在九所巡查时发现原告在九所镇三叉路口公厕旁所建六层已封顶的楼房，占用地一部分为九所镇九所村农村集体用地，并占用一部分九所小坝河道用地，且未取得《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》，乐东执法局同日向原告发出了责令停止违法行为通知书及接受调查询问通知书，原告没有在通知书送达回证上签名，也未接受询问。2013年5月13日，乐东县执法局再次向原告发出责令停止违法行为通知书及接受调查询问通知书，原告未在送达回证上签名也未接受调查询问。乐东县执法局于2013年5月6日向被告呈请对建设业主袁家道违法建筑进行审核认定的报告，被告于2013年5月10日作出认定意见，以原告所建楼房为固定建筑物，且未经申报办理《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》和《建筑工程施工许可证》，属无法采取改正措施消除影响的违法违章建筑。2013年5月20日，乐东县执法局对该案立案查处，并于同日向乐东县水务局呈请对业主袁家道占用九所小坝河道进行楼房建设的审核认定报告，2013年5月23日，乐东县水务局认定意见认定，原告所建楼房处于九所小坝河道管理保护范围内，违反了相关法律规定，汛期雨季洪水来临，将出现危急状况，严重影响河道的行洪安全，建议拆除该建筑物。2013年5月27日，被告向原告作出乐建罚告字（2013）26号行政处罚告知书，拟对原告作出责令限期拆除所建违法建筑的行政处罚，并告知原告享有的陈述权、申辩权和要求举行听证的权利，原告在规定期限内未要求听证。2013年6月3日被告对原告作出乐建罚字（2013）14号行政处罚决定书，限被处罚人（即原告）自接到决定书之日起七日内自行拆除违法建筑，并告知原告应享有的复议权和诉讼权利。2013年6月9日和10日，被告分别向原告发出强制执行催告书及拆除公告，原告在限期内没有自行拆除所建违法建筑。2013年9月16日，被告向原告送达强制执行决定书及强制拆除通告。2013年9月26日上午7点23分开始至上午10点41分，被告及相关部门强制拆除了原告的违法建筑。
另查明，原告所建楼房在九所新区规划区内，属于防护绿地，且处于九所小坝河道管理保护范围内。
本院认为，1、《中华人民共务国城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。《海南省城乡规划条例》第三十七条规定，在城市和县、自治县人民政府所在地镇、特定地区规划区内新建、扩建和改建建筑物、道路、管线和其他工程设施的，建设单位或者个人应当向市、县、自治县人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。本案中，原告所建于九所镇三叉路口公厕旁的楼房，处于九所新区规划区内，属于防护绿地，且处于九所小坝河道管理保护范围内，并且所建楼房至今未取得建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》和《海南省城乡规划条例》的规定，属于违法建筑。被告根据九所新区总体规划图及水务局的认定意见等证据认定原告所建楼房属违法建筑的事实清楚，证据确实、充分。2、《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由和依据，并告知当事人依法享有的权利。本案被告根据查清的事实，严格按照法律规定的程序对原告作出行政处罚决定。首先，在作出行政处罚决定前向原告作出行政处罚告知书，同时告知原告享有的陈述权、申辩权和要求举行听证的权利，原告在规定的期限内未要求听证，是其自己对所享有的听证权利的放弃。其次，被告对原告作出乐建罚字（2013）14号行政处罚决定书，并赋予原告相应的司法救济途径，即复议权和诉讼权。被告对原告所作出的行政处罚决定，程序合法。3、原告所建楼房未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》和《海南省城乡规划条例》的规定，被告依据以上法律规定，对原告作出行政处罚，适用法律正确。
综上所述，被告于2013年6月3日作出的乐建罚字（2013）14号行政处罚决定事实清楚，证据确凿、充分，程序合法，适用法律正确，应予以维持，原告要求确认该行政处罚决定违法的请求没有事实根据和法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决如下：
维持被告乐东黎族自治县住房和城乡建设局于2013年6月3日作出的乐建罚字（2013）14号《乐东黎族自治县住房和城乡建设局行政处罚决定书》。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于海南省第二中级人民法院。
审 判 长 林 珠
代理审判员 覃秋丹
人民陪审员 黎芮燕
二〇一三年十一月十二日
书 记 员 邢增群