广东省茂名市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤09行终32号
上诉人(原审原告):陈丽明，女，1955年4月12日出生，汉族，住茂名市茂南区。
委托代理人：胡胜德，广东泰的律师事务所律师。
委托代理人：柯亚银，男，1949年12月20日出生，汉族，住茂名市茂南区。系上诉人陈丽明的丈夫。
被上诉人（原审被告）：茂名市茂南区鳌头镇人民政府。
法定代表人：罗汝章，镇长。
委托代理人：严燕春，茂名市茂南区鳌头镇人民政府工作人员。
被上诉人（原审被告）：茂名市茂南区人民政府。
法定代表人：李相，区长。
委托代理人：林郁森，茂名市茂南区人民政府办公室工作人员。
委托代理人：庄海明，茂名市茂南区人民政府办公室工作人员。
原审第三人：茂名市茂南区鳌头镇合岗村委会关刀岭村一组。
法定代表人：梁月明，组长。
原审第三人：茂名市茂南区鳌头镇合岗村委会关刀岭村二组。
法定代表人：柯太，组长。
上述原审第三人共同委托代理人：黄金甫，广东海法律师事务所律师。
原审第三人：柯齐九，男，1957年8月30日出生，汉族，住茂名市茂南区。
委托代理人：陈迪庆，男，1934年11月15日出生，汉族，住茂名市茂南区。
上诉人陈丽明因诉被上诉人茂名市茂南区鳌头镇人民政府、茂名市茂南区人民政府土地行政确权纠纷一案，不服广东省茂名市茂南区人民法院(2016)粤0902行初34号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
原审法院查明：涉案争议地位于茂名市茂南区x村原告陈丽明的楼房边，土地所有权归第三人关一组（原茂南区鳌头镇合岗村关刀岭第一经济合作社）、关二组（原茂南区鳌头镇合岗村关刀岭第二经济合作社）共有。四至为：东至柯亚银屋2-8米、南至空地、西至空地、北至柯齐九围墙2米，面积约278平方米。
2010年12月23日，陈丽明曾就涉案争议地内的140平方米土地向国土部门申请报建房屋，因陈丽明的报建申请违反“一户一宅”的规定而未获批准。2011年4月，关一组、关二组以陈丽明霸占村中集体土地为由，组织人员将其种植在涉案争议地的树木及搭建的围墙铲除。2011年5月3日，第三人关一组、关二组为了筹款修建硬底化村路，经村民会议讨论决定，制作《同意拍卖公有土地意见书》，将涉案争议地通过公开竞价方式有偿发包给中标的社员使用，最后第三人柯齐九以8.2万元中标。关一组、关二组及大部分户主和代表在《同意拍卖公有土地意见书》上盖章签名确认将涉案争议地的土地使用权安排给柯齐九使用，引发涉案土地使用权纠纷。经鳌头镇政府多次组织原告及第三人调解未果。2014年5月5日，陈丽明向鳌头镇政府申请确认涉案争议地内的140平方米土地的土地使用权归其所有。2015年7月7日，鳌头镇政府作出茂鳌府决字[2015]1号《茂南区鳌头镇人民政府关于争议土地权属的处理决定书》，确认陈丽明申请土地使用权的140平方米土地的所有权和使用权归关刀岭村一组、二组共有。陈丽明不服该决定，向茂南区政府申请行政复议。2015年9月21日，茂南区政府以鳌头镇政府作出的茂鳌府决字[2015]1号《茂南区鳌头镇人民政府关于争议土地权属的处理决定》程序违法为由，作出茂南府行复[2015]10号《行政复议决定书》，决定撤销茂�府决字[2015]1号《茂南区鳌头镇人民政府关于争议土地权属的处理决定书》。2015年11月20日，鳌头镇政府向陈丽明、关一组、关二组、柯齐九送达了重作通知书和追加第三人通知书。同日，柯齐九向鳌头镇政府申请确认涉案争议地的土地使用权归其所有。2015年12月10日，鳌头镇政府组织茂南区鳌头镇合岗村委会干部、陈丽明丈夫柯亚银，关一组、关二组的负责人，柯齐九到争议地现场勘查，绘制争议图，并经到场人签字确认。2016年3月10日，鳌头镇政府又组织合岗村委会干部及涉案争议地当事人召开调解会，并在公示栏公示《关刀岭土地使用权争议界线公示图》。由于调解未果，2016年3月21日，被告鳌头镇政府作出茂鳌府决字[2016]1号《关于关刀岭部分土地使用权的处理决定》，确认涉案争议地的土地使用权归第三人柯齐九。并送达原告。原告陈丽明不服，于2016年5月17日向被告茂南区政府申请行政复议。茂南区政府认为鳌头镇政府作出的确认争议地的土地使用权归第三人柯齐九的行政行为，事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，决定予以维持。2016年8月1日，茂南区政府作出茂南府行复[2016]8号《行政复议决定书》，并送达原告。原告陈丽明不服，于2016年8月17日向原审法院起诉，请求判决：1、撤销茂南区鳌头镇人民政府茂鳌府决[2016]1号《关于关刀岭部分土地使用权的处理决定》；2、撤销茂南区人民政府行复[2016]8号《行政复议决定书》；3、依法确认涉案土地的使用权归原告陈丽明所有；4本案诉讼费用由被告承担。
原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。……”被告鳌头镇政府对原告陈丽明的申请作出处理决定的主体资格适格。
本案系土地使用权确权纠纷。根据《中华人民共和国土地管理法》第九条规定：“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。……”第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”根据上述规定和本案查明的事实，陈丽明虽然主张涉案争议地是其祖屋地及1969年鳌头公社安排给柯亚银使用，但其未能提供合法使用该�议土地的权属证明，关一组、关二组作为涉案争议地的土地所有人，经过村民大会讨论同意以招标的方式将原告占用的涉案争议地的使用权确定给柯齐九，并无不妥。被告鳌头镇政府在作出的茂鳌府决字[2016]1号《关于关刀岭部分土地使用权的处理决定》前，组织争议当事人到争议地现场勘查，同时组织当事人进行调解，程序合法。据此，鳌头镇政府作出的茂鳌府决字[2016]1号《关于关刀岭部分土地使用权的处理决定》事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。被告茂南区政府收到原告陈丽明提交的行政复议申请书后，依法立案，向当事人送达了《行政复议受理通知书》、《提行政复议答复通知书》，并对争议的事实依法进行了审查。被告茂南区政府作出的茂南府行复[2016]8号《行政复议决定书》，维持被告鳌头镇政府作出的茂鳌府决字[2016]1号《关于关刀岭部�土地使用权的处理决定》的行政行为，程序合法，于法有据。原告陈丽明的诉讼请求，理由不充分，缺乏事实依据和法律依据，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，作出如下判决：驳回原告陈丽明的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈丽明负担。
上诉人陈丽明不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认定事实错误。1、原审判决认为“关一组、关二组作为涉案争议地的土地所有人，经过村民大会讨论同意以招标的方式将原告占用的涉案争议地的使用权确定给柯齐九，并无不妥”，上述说法没有事实和法律依据。关一组、关二组处置涉案土地并没有经过村集体三分之二以上代表或村民的同意。原审判决据以认定上述事实的证据是虚假的，没有严格审查这方面的证据而作出判决是错误的。2、原审判决不认定涉�争议地有一部分是上诉人一家的祖屋地，另一部分是因柯亚银当兵由公社安排的宅基地，是错误的。原审判决以上诉人“未能提供合法使用该争议地的权属证明”来否认上诉人有使用权的事实是错误的。3、从一开始，被上诉人认定“该地的现状是村中的空闲地”就是错误的。该地块不属于村中空闲地，上诉人一家一直使用和管理该地。“关刀岭部分土地使用权裁决图”对争议地的划分不是争议发生前的土地原貌，不能作为认定本案事实的依据。二、原审判决没有审查、认定第三人关刀岭一组、二组非法处置涉案争议地的事实是错误的。1、2010年上诉人与第三人柯齐九因该地发生界址争议已达成协议。2010年12月上诉人申请建房时，村中大部分村民签名同意，村民小组长及村委会给予确认，说明该地使用权是没有争议的。2、2014年5月上诉人与相邻村徐六组界址争议协商并确定地界，第三人关刀岭一组和二组是知情的，这一事实说明该地一直由上诉人一家使用和管理，没有争议。3、原审判决以上诉人无法提供权属证明为由否认其使用该地的事实，是无视用地历史和用地现实的表现。三、原审判决适用法律错误。根据《土地管理法》第九条、第十条、第十四条、第七十三条，将涉案地有偿发包给村民柯齐九，实质是变相非法买卖土地的行为，没有法律效力。四、被上诉人的行政行为程序违法。第三人关刀岭一组、二组买卖土地的行为程序违法，原审判决没有确定上述违法行为是错误的。五、在处理土地使用权争议时，原审判决既没有查明事实，又无视上诉人长期使用涉案土地和建有祖屋的事实，更没有兼顾土地历史和现实，做到公平公正。另庭审中补充意见：我方土地的来源是60年代的，原审法院以我方没有使用土地的证明撤销了�方的土地证，该判决是错误的、违法的。我方不服原审判决，故向二审法院提出上诉请求：1、撤销茂南区人民法院(2016)粤0902行初34号行政判决书；2、确认涉案土地使用权归上诉人陈丽明所有；3、本案诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人茂名市茂南区鳌头镇人民政府答辩称：一、上诉人的违法事实清楚，证据确凿。2011年9月，关刀岭村集体为筹款修建硬底化村路，将陈丽明屋边约278平方米集体土地通过招标方式有偿安排使用，从而引起争议纠纷。陈丽明户申请使用约278平方米土地所有权和使用权一直归关刀岭村所有，后关刀岭村划分为关刀岭一组和二组，该地块权属归关刀岭一组和二组集体所有，从未安排给陈丽明户使用，原生产地安排给陈丽明户使用的土地，陈丽明户已建设房屋。现涉案土地是陈丽明户建房旁边的土地，该土地曾被陈丽明户占用。二�鳌头镇政府对上诉人陈丽明关于关刀岭部分土地使用权的处理决定依据充分，程序合法。鳌头镇政府收到茂南府行复[2015]10号复议决定书后，及时向当事人发出重作通知书，向柯齐九发出追加第三人通知书，当事人陈丽明、关刀岭一组和二组及时提供相关材料，柯齐九提供确权申请书和相关材料，2015年12月鳌头镇政府组织当事人到争议地现场勘验、实地绘制争议图、调查村中群众，经当事人确认争议图。2016年3月10日组织合岗村委干部、陈丽明、关刀岭一组和二组、柯齐九在村委会召开调解会议，当天公示《关刀岭土地使用权争议界线公示图》，公示后没有收到任何异议。陈丽明户没有提出听证要求。经调查争议地权属明确归关刀岭一组和二组共有。柯齐九经民主程序公开竞价有偿中标安排使用。上诉人陈丽明户在村中已建有两座房屋，均领取了茂南区集建（1995）字第x号（登记面积122平方米）和（1997）字第x号（登记面积144平方米）《集体土地建设用地使用证》，违反土地管理法关于一户一宅的规定。综上所述，鳌头镇政府作出的处理决定事实清楚，证据充分，适用法律准确，程序合法。因此，恳请中级法院依法维持原判。
被上诉人茂名市茂南区人民政府答辩称：1、原审判决认定事实清楚，上诉人认为处理决定认定事实错误所举的事实在该争议土地的处理过程和复议过程中都作出了认定，其上诉的证据不成立；2、上诉人认为原审没有审查第三人关刀岭村一组和二组的事实是错误的，在鳌头镇政府处理土地确权事实中已作出了处理决定，其处理事实是清楚的；3、原审判决适用法律正确；4、被上诉人茂名市茂南区鳌头镇人民政府的处理决定和茂名市茂南区人民政府的复议决定事实清楚，适用法律正确，程序合法。�望二审法院依法驳回上诉人的上诉。
原审第三人茂名市茂南区鳌头镇合岗村委会关刀岭村一组和二组共同述称：1、原审认定事实正确，适用法律准确，程序合法。从事实方面，本案的争议土地是属于关刀岭村一、二组共有的，由其共同经营使用。该争议土地从来没有安排给上诉人使用过，而原来安排给上诉人的土地是在争议地的旁边，已建设了房屋。上诉人称其拥有争议地的使用权，但没有提供任何的依据证实关刀岭村一组和二组曾将争议地交给其使用。上诉人称涉案土地是分配给柯亚银使用的，这不是事实。如果本案争议土地中存在安排给上诉人使用的土地，那现在争议地旁边的房屋是如何得来的？因此上诉人的主张没有事实依据。2、在程序方面，鳌头镇政府在2015年时曾作出了一个行政决定，而上诉人曾经向茂南区政府提出了行政复议，该行政复议经茂南区政府复议后作出撤销2015年鳌头镇政府的行政决定。鳌头镇政府又向各方当事人发出了重作通知书，并追加了柯齐九作为当事人。在处理该土地确权的过程中，鳌头镇政府组织了合岗的村委和各方当事人到现场进行勘察和绘制了现场图，这说明了鳌头镇政府做了大量的工作，是依据合法的程序作出的决定。其次，茂南区政府在行政复议过程中，依照程序向当事人送达了通知书。因此鳌头镇政府和茂南区政府都是依程序作出的决定，是合法的。3、原审法院作出的判决适用法律正确，上诉人提出的适用法律错误没有依据。综上所述，恳请二审法院维持原审判决。
原审第三人柯齐九述称：1、本案争议地原属于关刀岭村一、二组集体所有，在2011年5月3日关刀岭村一、二组为了解决村道的问题，将该土地进行公标，柯齐九以8.2万元的代价，取得了争议地的�用权。但上诉人横生枝节，伪造事实，强词夺理，制造事端，企图推翻集体的决定，以达到其个人夺取争议地使用权的目的，其出发的是错误的，适用法律不当，对其要求应予驳回。2、关刀岭村集体以该争议地的使用权公标的形式以便取得一定的费用来搞村道的硬底化，这一举措并无不妥。上诉人称这是买卖，是没有事实和法律依据的。3、上诉人无理侵占集体土地。本案争议地在其房屋不远的地方，以前上诉人的小叔曾搭了一间小房给其父亲睡觉，上诉人还在其屋边种植了一些植物，但村集体从未确定该块土地的使用权归上诉人所有。4、上诉人以其丈夫柯亚银参军为由，公社曾将该土地划给他们做屋，并没有这个事实。5、上诉人称2010年曾向政府土地管理部门申请建屋，但没有获得批准，其没有取得土地使用权，如获批准，请拿出证据。6、上诉人原审时称拿出录音视频作为证据，但其没有事实作为依据，没有法律效力。原审法官也称作出调查，并向当事人询问取证，都没有找到事实证据，该证据无法采信。综上，请二审法院维持原审判决。
本院根据各方当事人提供的证据材料及庭审质证情况，确认原审判决查明的事实。
本院认为，涉案争议地位于茂名市茂南区x村（包括关一组和关二组）辖区范围，上诉人陈丽明是关一组的村民。根据《中华人民共和国土地管理法》第十条的规定：“农民集体所有的土地依法属于农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；……”。《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十五条第二款规定：“农村村民建设住宅使用本集体经济组织农民集体所有土地的，由村民提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意�乡(镇)人民政府审核后，报市、县人民政府批准。”涉案争议地应属于原审第三人关一组、关二组所有，辖区村民需要使用本集体土地建设住宅的，应按上述规定提出申请、村集体讨论同意、镇政府审核、市政府批准和颁证来取得土地使用权。本案中，上诉人陈丽明对其主张涉案争议地属其祖屋地及1969年由鳌头公社安排给柯亚银使用的事实，未能提供有力证据证实其已合法取得涉案土地的使用权。被上诉人茂名市茂南区鳌头镇人民政府对第三人关一组、关二组经过村民大会讨论同意以招标的方式将涉案争议地安排给柯齐九使用的事实予以认可，本院亦予支持。
至于被上诉人茂名市茂南区鳌头镇人民政府对涉案土地权属纠纷重新作出确权处理之合法性问题。在茂名市茂南区鳌头镇人民政府第一次确权后，陈丽明不服而提起行政复议。茂名市茂南区人民政府�复议后，认为该确权决定存在未附裁决图、四至未予查清、无受理材料、未组织当事人调解等事实不清和程序违法的情形，从而决定撤销了该次确权决定。虽然该复议决定未责令茂名市茂南区鳌头镇人民政府重作，但是基于土地权属纠纷未实际解决，故茂名市茂南区鳌头镇人民政府按照复议机关指出的存在问题，重新通知各方当事人递交确权材料、追加柯齐九为第三人，规范调处程序，公示《关刀岭土地使用权争议界线公示图》等，于2016年3月21日作出茂鳌府决字[2016]1号《关于关刀岭部分土地使用权的处理决定》，重新调处土地权属纠纷，并无不妥，茂名市茂南区人民政府经复议后予以维持。因此，本院对被上诉人茂名市茂南区鳌头镇人民政府重新作出的确权决定，亦予支持。
综上所述，上诉人陈丽明上诉理由不成立，本院不予支持。原审法院作出驳回�告陈丽明诉讼请求之判决正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人陈丽明负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 徐少伟
代理审判员 柯国梁
代理审判员 封桢莉
二〇一七年六月八日
书 记 员 邹君萍
古博宇