河南省许昌市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）许行初字第04号
原告郑州凤凰岛农林生态开发有限责任公司。
法定代表人马光军，任该公司董事长。
委托代理人王嵩岭，北京市两高律师事务所律师。
原告思创国际集团有限公司。
法定代表人马光军，任该公司董事长。
委托代理人赵龙泽，该公司职员。
被告郑州市人民政府。
法定代表人马懿，任该市市长。
委托代理人张琦，郑州市人民政府法制办工作人员。
委托代理人郭举，郑州市城乡建设委员会工作人员。
被告郑州市二七区人民政府。
法定代表人王鹏，任该区区长。
委托代理人赵立新，河南天基律师事务所律师。
委托代理人王明伟，河南天基律师事务所实习律师。
原告郑州凤凰岛农林生态开发有限责任公司（以下简称凤凰岛农林开发公司）、思创国际集团有限公司（以下简称思创国际）诉被告郑州市人民政府、郑州市二七区人民政府强制征收拆迁具体行政行为违法及行政赔偿纠纷一案，河南省高级人民法院于2013年11月13日作出（2013）豫法行辖字第16号函，指令本案由本院管辖。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告凤凰岛农林开发公司的委托代理人王嵩岭，原告思创国际的委托代理人赵龙泽，被告郑州市人民政府的委托代理人张琦、郭举，被告郑州市二七区人民政府的委托代理人赵立新、王明伟到庭参加了诉讼。现本案已审理终结。
原告凤凰岛农林开发公司、思创国际诉称：2005年思创国际受河南省人民政府、郑州市人民政府的邀请，到郑州市投资，经有关机关批准，于2005年8月16日成立了“凤凰岛农林开发公司”。2013年初，凤凰岛农林开发公司的经营用地、经营设施被二被告郑州市人民政府、郑州市二七区人民政府违法、违规强行征收拆迁，给二原告造成了巨大损失。为维持自身权益，现诉至法院，请求：一、依法确认二被告强制征收拆迁具体行政行为违法。二、依法判令二被告赔偿因违法拆迁给二原告分别造成的经济损失5.8、3.9亿元人民币。三、本案的一切诉讼费用由二被告承担。
原告凤凰岛农林开发公司、思创国际为支持其诉讼请求，提供证据如下：
第一组：一、关于凤凰岛农林开发公司依法成立并应受赔偿的证据。1、河南省人民政府批准设立的《中华人民共和国台港澳侨投资企业批准证书》。2、郑州市商务局文件（郑商外资（2005）112号）《关于设立合资企业凤凰岛农林开发公司的批复》。3、《中外合资企业法人营业执照》。4、《合资经营企业税务登记证》。5、《中华人民共和国组织机构代码证》。6、河南省外汇管理局《外汇登记证》。7、河南省财政厅《外商投资企业财政登记证》。8、郑州市旅游局《旅游景区（点）业务经营许可证》。9、中华人民共和国水利部《取水许可证》。10、《中外合资经营企业合同》。二、关于思创国际依法成立的证据。1、思创国际的《营业执照》。2、中华人民共和国司法部委托香港公证《证明书》。该组证据证明二原告系依法成立，原告公司经营地点在涉案被拆迁的范围内，被告的拆迁行为侵犯了原告的合法权益。
第二组：1、郑州凤凰岛度假酒店项目指挥长、副指挥长组成人员。证明该凤凰岛度假酒店系郑州市人民政府项目。2、《郑州凤凰岛度假酒店建设项目部内部通讯录》。证明该项目的组成人员全部为郑州市人民政府的现职公务人员，该通讯录间接证明了此项目系郑州市人民政府项目。3、《郑州凤凰岛度假酒店建设项目部工作简报》（2012年第2、4期）。证明该项目为郑州市人民政府的重点项目，由市委书记直接牵头，郑州市各局委均全力配合。4、《郑州市二七区人民政府行政赔偿答复书》。证明原告的经营用地、经营设施被郑州市人民政府、二七区人民政府强制征收拆迁，思创国际依法提出行政赔偿的情况。5、郑州凤凰岛生态文化苑建设项目部《关于对思创国际行政赔偿的答辩意见》。证明该项目为郑州市人民政府重点项目，目的是为建设“郑州凤凰岛度假酒店”后又更名为“郑州凤凰岛生态文化苑”，并由二七区人民政府负责项目范围内的土地征迁、安置、赔偿事宜，且该工作系协调工作。6、郑州凤凰岛生态文化苑建设项目部《关于凤凰岛农林开发公司马光军权益保护请求有关事宜的情况说明和处理建议》。证明该项目为郑州市人民政府项目，人员系由郑州市委组织部任命及超范围违规拆迁的情况，具体拆迁工作由二七区负责实施。
第三组：1、《河南省国土资源厅政府信息公开告知书》。证明涉案土地未被批准，二被告未征先拆，行为违法。2、《拆迁改造征求意见表》。证明该块涉案土地己被拆迁，并含有基本农田及耕地。3、郑州凤凰岛生态文化苑建设项目部《关于凤凰岛农林开发公司马光军权益保护请求有关事宜的情况说明和处理建议》。证明二被告实施的建设项目违规，已经招标，存在超规划拆迁，人为扩大被拆迁范围的事实。4、人民网上的政府留言。证明本案所述具体的拆迁工作由市政府领导，二七区成立项目指挥部，且该项目是市政府的重点项目。5、郑建设信息网有关凤凰岛度假酒店项目招投标（工程名称）。证明市政府的建设项目是郑州凤凰岛度假酒店，占地范围在本案被拆迁土地内。
第四组：1、向河南省、郑州市有关领导提请的《权益保护申请书》。证明我公司被强行征收拆迁向有关领导请求权益保护的事实。2、向郑州市人民政府、市招商局、市规划局、市国土资源局、市商务局、市拆迁办、二七区人民政府、二七区发改委、省外商投资管理局等有关单位及部门提出的《权益保护书》。证明我公司依据维权的事实。3、向有关领导及部门的《举报信》等材料。证明我公司对有关部门违法征收拆迁的行为予以举报以保护自身权益的事实。4、向政府有关部门提出的《政府信息公开申请书》。证明我公司为维权要求有关部门对此次的征收拆迁要求信息公开的事实。5、《关于我公司被郑州市政府违法征收拒不补偿的投诉》。证明我公司被违法强制征收拆迁并维权的事实。6、《土地违法案件举报书》。证明我公司被强拆并向有关部门投诉维权的事实。7、《行政复议申请书》。证明我公司因被强制征收拆迁，公司分别向省政府、市政府、发改委提出行政复议的事实。8、《行政赔偿申请书》。证明我公司因被强制征收拆迁造成损失，向郑州市人民政府提出行政赔偿的事实。9、思创国际集团要求《听证申请书》。证明思创国际集团要求对此次征收拆迁的合法性、合理性、规范性、征地手续的完备性要求公开听证维权的事实。
第五组：关于凤凰岛农林开发公司被强拆造成损失的证据（详见明细表）。第一部分：花木果树类50项，价值1335.8825万元，树木10年及以后增值后价值为1.3358825亿元；第二部分：工程资产类16大项，共计1174.32万元；第三部分：工程资产103项，共计4.688032亿元。以上三项共计6.0913465亿元。
被告郑州市人民政府辩称：一、本案涉及的土地为集体土地，拆迁改造系二七区麦秸垛沟社区合村并城改造项目。2012年10月10日，市政府印发（郑政文（2012）245号）《关于加强实施郑州市新型城镇化建设三年行动计划的通知》，制定了新型城镇化建设三年行动计划，指导并推进实施未来三年我市新型城镇化建设工作，并通知了有关目标任务。其中，合村并城项目中包括麦秸垛沟村。二、合村并城改造项目的拆迁补偿安置工作由二七区政府负责，郑州市政府未实施拆迁行为。根据郑州市人民政府印发的（郑政文（2012）257号）《关于合村并城工作的指导意见》第四条第（十四）项“各区政府（管委会）对合村并城的拆迁补偿安置负总责，┄┄”的规定。本案中，对涉案土地上附属物的拆迁赔偿工作不是由郑州市政府负责，郑州市政府也未对原告进行强制拆迁。请求法院驳回二原告的诉讼请求。
被告郑州市人民政府在法定期限内提供证据如下：1、郑州市人民政府2012年10月10日印发的（郑政文（2012）245号）《关于加快实施郑州市新型城镇化建设三年行动计划的通知》。证明市政府制定了新型城镇化建设三年行动计划，合村并城项目中包括麦秸垛沟村。2、郑州二七区人民政府办公室2012年12月14日印发的（二七区政办（2012）20号）《关于成立二七区麦秸垛沟社区合村并城改选项目指挥部的通知》。证明二七区人民政府成立了区麦秸垛沟社区合村并城改选项目指挥部，确保合村并城项目顺利实施。3、郑州市人民政府2011年11月7日印发的（郑政文（2011）257号）《关于合村并城工作的指导意见》。证明根据第四条第（十四）项规定“对各区政府（管委会）对合村并城的拆迁补偿安置负总责，在实施合村并城过程中应当文明守法，严格审核确认拆迁安置基数以及土地、规划等相关数据”。上述三份证据证明市政府对拆迁补偿工作不负责，未实施强制拆迁的具体行政行为。
被告郑州市二七区人民政府辩称：一、被答辩人（凤凰岛农林开发公司、思创国际）不是其诉称的“经营用地、经营设施”的民事权利主体，不是受害人，不具备提起行政赔偿请求人的资格。（一）被答辩人诉称的“经营用地”，是郑州市二七侯寨凤凰岛树林果园展示基地（以下简称凤凰岛展示基地）承包郑州市二七区侯寨乡麦秸垛沟村委会（以下简称麦垛沟村委）的集体土地。土地所有权归麦垛沟村集体，承包经营权归凤凰岛展示基地，与被答辩人无任何关系。（二）被答辩人诉称的“经营设施”，按照《补充合同》应为承包人凤凰岛展示基地所有，被答辩人也无权就此提起行政赔偿。二、答辩人没有对被答辩人诉称的“经营用地、经营设施”作出违法、违规的征收拆迁具体行政行为。拆迁行为是侯寨乡人民政府具体指挥，麦垛沟村委组织实施的。因此，不存在应由答辩人承担行政赔偿责任的任何事实依据。（一）被答辩人诉称答辩人作出了征收拆迁的具体行政行为，没有事实依据。1、郑州市人民政府（郑政文（2011）257号）《关于合村并城工作的指导意见》，只是规定包括答辩人在内的市辖各区级政府对合村并城总负责，不能以此文件本身证明答辩人实施了具体行政行为。2、根据上述文件规定，答辩人作出以下工作，但从没有作出过征收拆迁的具体行政行为。（1）答辩人组织召开了拆迁补偿安置有关问题的会议，并作出（二七政会纪（2012）57号）《关于凤凰岛度假村酒店项目拆迁补偿安置有关问题的会议纪要》。（2）2012年12月14日，答辩人成立了二七区麦秸垛沟村社区合村并城改造项目指挥部。3、被答辩人提供的第三组《关于郑州市人民政府、二七区人民政府违法征收拆迁的事实》的证据，不能证明答辩人作出了征收拆迁的具体行政行为。综上，答辩人按照上级政府文件的要求，对合村并城的拆迁补偿安置进行指导，是在履行政府管理职责，被答辩人称这些行为属于征收拆迁的具体行政行为，无事实依据。（二）麦秸垛沟村合村并城的拆迁补偿安置行为，由侯寨乡人民政府及麦秸垛沟社区具体实施，而且这种行为符合法律规定。三、被答辩人无权提起行政赔偿请求，且其提出的赔偿数额未经法定中介机构确认，也无任何法定机关出具的权属证明书，被答辩人完全是随意捏造。因此，被答辩人提出赔偿没有事实根据和法律依据。综上所述，答辩人没有作出征收拆迁的具体行政行为，更谈不上违法、违规强拆，故不应承担行政赔偿责任。请求法院查明事实，依法驳回被答辩人的诉讼请求。
被告郑州市二七区人民政府在法定期限内提供证据如下：
第一组：1、《协议书》，内容是麦垛沟村委与张瑞新签订土地承包经营合同。证明张瑞新是土地承包经营权人。2、《承包合同》，内容是麦垛沟村委与张瑞新签订土地承包经营合同。证明张瑞新是土地承包经营权人。3、《租地合同》，内容是麦垛沟村委与二七区优质果繁育展示中心签订土地承包经营合同。证明二七区优质果繁育展示中心是土地承包经营权人。4、《用地协议》，内容是麦垛沟村第六村民组与二七区优质果繁育展示中心签订土地承包经营合同。证明二七区优质果繁育展示中心是土地承包经营权人。5、张瑞新转让承包土地。证明张瑞新转让土地承包经营权给王保。6、麦垛沟村委与凤凰岛展示基地签订《补充合同》。证明凤凰岛展示基地是土地承包经营权人。7、凤凰岛展示基地工商登记信息。证明凤凰岛展示基地具备法人资格。8、思创国际公司注册登记信息。证明思创国际公司具备法人资格。9、王保与思创国际签订《中外合资经营企业合同》。证明王保是投资主体。10、王保投资款《中国建设银行现金交款单》，内容是王保已交付投资款。证明王保是股东。11：郑州市商务局《关于设立合资企业凤凰岛农林开发公司的批复》。证明王保是投资主体。12、《中华人民共和国台港澳侨投资企业批准证书》。证明王保是股东。13、《中外合资企业法人营业执照》。证明王保是合营公司股东。14、凤凰岛农林开发公司纠纷《控告书》。证明凤凰岛农林开发公司经营纠纷。15、侯寨乡企业管理委员会《证明》。证明凤凰岛农林开发公司经营纠纷。16、王保归还垫资《收据》。证明王保归还垫资。17、《东方今报》刊登的《公告》，内容是麦垛沟村委、王保分别登报公告终止合同。证明麦垛沟村委、王保催促马光军解决合营纠纷。18、马光军拒收邮件。证明马光军拒绝解决合营公司纠纷。19、河南省工商行政管理局企业基本信息查询记录。证明凤凰岛农林开发公司的营业执照已被依法吊销。20、《受理案件通知书》。证明王保为解决与合营公司的纠纷已提起解散公司的诉讼。综上，二原告不具备提起行政赔偿请求人的资格。
第二组：21、郑州市人民政府《关于合村并城工作的指导意见》（郑政文（2011）257号）。证明市辖各区级政府对合村并城总负责，没有要求各区政府做出具体行政行为。22、二七区人民政府（二七政会纪（2012）57号）《关于凤凰岛度假酒店项目拆迁补偿安置有关问题的会议纪要》。证明二七区政府召开了会议，其行为系履行政府管理职能的抽象行政行为。23、《二七区侯寨乡麦秸沟社区拆迁补偿安置实施方案》。证明麦秸垛沟社区具体实施拆迁补偿安置行为，二七区政府没有做出征收拆迁的具体行政行为。24、二七区政府办公室《关于成立二七区麦秸垛沟村社区合村并城改造项目指挥部的通知》。证明二七区政府成立指挥部，是履行政府管理职能的抽象行政行为，没有做出拆迁补偿安置具体行政行为。25、《致麦秸垛沟社区居民朋友的一封信》。证明麦秸沟社区具体实施了拆迁补偿安置行为。26、郑州市二七区侯寨乡人民政府《关于对麦秸垛沟村社区实施拆迁改造的通告﹤第一号﹥、﹤第二号﹥》。证明侯寨乡人民政府顺应民意并对麦秸垛沟社区的拆迁改造统一部署，二七区人民政府没有做出拆迁补偿安置具体行政行为。27、麦秸垛沟社区管理委员会与凤凰岛展示基地签订拆迁《协议书》。证明拆迁补偿的对象是凤凰岛展示基地，拆迁施工的主体是麦秸垛沟村社区管理委员会。28、《郑州晚报》A29版债权债务登记《公告》。证明麦秸垛沟村社区履行了债权债务登记的告知程序。综上，二七区政府在麦秸垛沟村社区合村并城改造项目过程中依照上级政府的命令做了一些工作，系履行管理职责的抽象行政行为。
经庭审质证，本院对二原、被告提供的证据作如下确认：
对原告提供的第一组证据，二被告对二原告依法成立无异议，对凤凰岛农林开发公司的经营地点在涉案被拆迁的范围内无异议，但对证明拆迁行为侵犯了原告的合法权益有异议，认为不能证明其与拆迁行为有利害关系，其不是被拆迁土地的合法权利人，没有提起行政赔偿的资格。针对被告的异议，原告认为公司是依法成立的，其所签订的中外合资企业经营合同也已经合法确认，原告对其经营范围内的土地享有用益物权，有依法获得补偿或者赔偿的权利。本院认为，该组证据可以证明二原告注册成立以及凤凰岛农林开发公司的法定地址在凤凰岛的事实，二被告的异议理由不能成立，该组证据真实、合法、与本案具有关联性，本院予以认定。
对原告提供的第二组证据，二被告对其真实性、合法性无异议，但对是否具有关联性有异议，认为该组证据只能证明“凤凰岛度假酒店”是市政府的重点项目，不能证明二被告实施了拆迁的具体行为，市政府成立项目部是为了协调、督促项目建设，属于前期筹备工作，尚未开工。本院认为，该组证据虽然真实、合法，且可以证明郑州凤凰岛生态文化苑（原为郑州凤凰岛度假酒店”）是郑州市政府重点建设项目的事实，但不能证明二被告因该建设项目实施了拆迁的具体行政行为，与本案不具有关联性，本院不予认定。
对原告提供的第三组证据，被告郑州市人民政府对证据的真实性和合法性表示无异议，但对关联性有异议，认为该组证据1，不能证明郑州市政府实施了本案被诉的具体行政行为，证据2、3、4、5，不能证明具体实施拆迁行为的主体。被告二七区政府对该组证据1的真实性、合法性无异议，认为证据1是格式文本，不能证明二七区政府有违法征收拆迁的事实；对证据2的真实性无异议，认为只能证明村民同意拆迁，不能证明二七区政府违法拆迁；对证据3的真实性无异议，认为与本案无关联性；对证据4、5的真实性、合法性有异议，认为是从网页上打印的内容，不能证明其来源合法，亦不能证明二七区政府存在违法行为。本院认为，该组证据不能证明二被告实施了违法征收拆迁的事实，二被告的异议理由成立，本院不予认定。
对原告提供的第四组证据，因未经质证，本院不予认定。
对原告提供的第五组证据，被告郑州市政府认为明细表没有其他证据印证，不予认可。被告二七区政府对第五组证据的真实性有异议，没有证据予以证明，不具有合法性、关联性，不能证明其所遭受的损失。本院认为，损失清单及数额是二原告列写及计算的，不具备证据的真实性和合法性，二被告对该组证据的异议理由成立，本院不予认定。
对二原告当庭举示的两份《补充协议》、《收条》及对第五组证据的附属说明证据，二被告认为没有证据证明展示基地的承包经营权经流转方式转移到原告公司，附属说明证据全是复印件，且不能证明其损失与拆迁行为有关，《收条》与本案无关联性。本院认为《补充协议》和《收条》不能证明原告的损失，《收条》与本院无关联性，二被告的异议理由成立，本院不予认定。
对被告郑州市人民政府提供的证据，二原告对该组证据的真实性、合法性无异议，但认为证据3可以证明“合村并城”项目由郑州市政府统一指挥，是具体的行政行为，不能否认二被告实施了违法拆迁行为。针对二原告的异议，二被告认为指导工作是抽象的行政行为，涉诉的土地上确实发生过拆迁行为，但是协议拆迁，不是行政拆迁。本院认为，该组证据真实、合法，与本案具有关联性，本院予以认定。
对被告郑州市二七区人民政府提供的第一组证据，二原告对证据1、2、3、4、5、6、7、11、12、13无异议，本院予以认定；对证据8、9，认为与证据1-6结合，可以证明王保已经将土地使用权转给原告凤凰岛农林开发公司。本院认为，证据8、9与证据1-6相结合，虽然不能证明原告凤凰岛农林开发公司已合法取得了王保原承包土地的使用权，但与本案具有关联性，本院予以认定。对证据19可以证明原告凤凰岛农林开发公司被吊销经营执照的事实，本院予以认定；对证据10、14、15、16、17、18、20，二原告认为与本案不具有关联性，本院不予认定。
对被告郑州市二七区人民政府提供的第二组证据，二原告
对证据21的真实性、合法性、关联性无异议，本院予以认定；对证据22、23、24、25、26无异议，认为能够证明拆迁行为指向的对象及具体实施主体，本院认为上述证据与本案具有关联性予以认定；对证据27、28有异议，本院认为异议理由不能成立，上述证据与本案具有关联性，本院予以认定。
根据以上有效证据和当事人质证意见，本院确认以下案件事实：2002年2月18日，原告思创国际在香港特别行政区注册成立。2003年3月21日，凤凰岛展示基地注册成立，法定代表人王保，该展示基地的经营用地系承包二七区侯寨乡麦秸垛沟村的集体土地，面积418.73亩，承包期限30年，从2005年7月12日至2035年7月12日止。2005年7月12日，中国公民王保（甲方）与原告思创国际（乙方）经协商签订了《中外合资经营企业合同》，其中，合同第六章合营各方的责任中约定甲方责任：将其30年租用土地使用权手续无偿全部转让到合营公司名下；保证合营公司对租用地上所有附属物的拥有权、使用处置权；┄┄。2005年8月11日，郑州市商务局作出（郑商外资（2005）112号）《关于设立合资企业凤凰岛农林开发公司的批复》，批复明确同意王保与思创国际在郑州市设立合资企业即凤凰岛农林开发公司，并同意投资双方于2005年7月12日签订的合同、章程，并颁发批准证书，……。2005年8月23日，河南省人民政府为凤凰岛农林开发公司颁发编号为（商外资豫府郑资字（2005）0034号）《中华人民共和国台港澳侨投资企业批准证书》。2005年8月24日，凤凰岛农林开发公司在郑州市工商行政管理局注册成立，并领取《企业法人营业执照》，执照载明：股东为思创国际和王保，公司类型为外商投资的有限责任公司（台港澳与境内合资），注册资本人民币壹佰万元整，实收资本人民币壹佰万元整，法定代表人马光军。另，王保于2005年7月12日还曾以凤凰岛展示基地的名义同思创国际协商过合资事宜，并签订了《中外合资经营企业合同》，但以凤凰岛展示基地名义同思创国际商谈的合资事宜没有经过相关职能部门的批准。2005年11月20日，中华人民共和国水利部为凤凰岛农林开发公司颁发《取水许可证》，有效期限自2005年11月21日至2010年11月20日。2006年4月25日，郑州市旅游局为该公司颁发旅游景区（点）业务《经营许可证》，许可证有效期三年。2011年11月7日，郑州市人民政府印发（郑政文（2011）257号）《关于合村并城工作的指导意见》，其中，第四条第（十四）项规定：“各区政府（管委会）对合村并城的拆迁补偿安置负总责，……。”第（十五）项规定：“实施拆迁，应依法按照集体土地征收的有关要求，制定拆迁安置方案，并取得合村并城项目的相关行政许可。实施拆迁前，拆迁人与被拆迁人应签订拆迁补偿安置协议。”第六条第（二十）项规定：“强化组织实施……。各区政府（管委会）是各辖区内合村并城工作的主体，负责本辖区内合村并城工作。……合村并城工作纳入政府年度目标考核管理。”2012年10月10日，郑州市人民政府印发（郑政文（2012）245号）《关于加快实施郑州市新型城镇化建设三年行动计划的通知》。该《通知》附件8《郑州市新型城镇化建设三年行动计划一览表（二七区）》，合村并城项目2012年计划中要求启动6个村庄的拆迁工作，其中包括麦秸垛沟村。2013年计划中要求完成6个村庄的拆迁工作，其中包括麦秸垛沟村。2012年11月15日，郑州市二七区人民政府印发（二七政会纪（2012）57号）《关于郑州凤凰岛度假酒店项目拆迁补偿安置有关问题的会议纪要》。该《会议纪要》的主要内容是：一、会议原则同意《二七区侯寨乡麦秸垛沟社区拆迁补偿安置实施方案》……。二、由侯寨乡及麦秸垛沟社区具体负责，区房屋征收办、区新型城镇办、区城改办等配合，对实施方案中涉及到的认定原则、安置补偿标准、安置原则等事项要界定准确，……。2012年11月17日，郑州市二七区侯寨乡麦秸垛沟社区管理委员会组织召开“三委”、全体党员、村民组长及村民代表会议，讨论并通过了《二七区侯寨乡麦秸垛沟社区拆迁补偿安置实施方案》。该《方案》的适用范围为二七区侯寨乡麦秸垛沟社区集体土地上的建筑物、构筑物和其它附属物。该拆迁安置补偿实施方案的解释权，归郑州市二七区侯寨乡麦秸垛沟社区管理委员会。2012年11月23日、12月3日，二七区侯寨乡人民政府分别作出《关于对麦秸垛沟社区实施拆迁改造的通告﹤第一号﹥、〈第二号〉》。上述两《通告》第一条拆迁范围：麦秸垛沟村第一、二、三、四、五、六村民组村民和土地承租户、企业的所有建筑物、附属物；第二条搬迁时间：自2012年11月23日和12月3日分别开始，按照《二七区侯寨乡麦秸垛沟社区拆迁补偿安置实施方案》有关规定实施搬迁；第三条拆迁范围的土地承租户和企业，要尽快与土地所有人及房屋出租户办理退租手续，自行组织搬迁；第四条拆迁奖励办法……。2012年11月23日，二七区麦秸垛沟社区管理委员会印发拆迁改造宣传资料《致麦秸垛沟社区居民朋友的一封信》。2012年12月14日，为确保麦秸垛沟社区合村并城改造项目顺利实施，被告郑州市二七区人民政府，经研究成立二七区麦秸垛沟社区合村并城改造项目指挥部。2012年12月27日，凤凰岛农林开发公司被吊销营业执照。2013年1月13日，郑州市二七区侯寨乡麦秸垛沟社区管理委员会（甲方）与凤凰岛展示基地（乙方）协商，就乙方园区内的附属物补偿事宜达成协议，并签订了《协议书》。主要内容是：一、甲方对乙方园区内的附属物进行货币补偿，补偿金额为人民币陆仟万元整（包括甲方提前终止协议的违约金，乙方不承担前期政策内项目扶持资金）。协议签订后，甲方取得乙方园区内所有林木、建筑物、构筑物的所有权。二、甲方责任。1、积极配合乙方搬迁。2、负责拆迁补偿费用的及时兑付。三、乙方责任。1、在本协议签订后，乙方在甲方要求的时间内尽快完成搬迁任务，保证将园区所能搬迁的物品搬迁完毕，费用由乙方负责。地面的树木、建筑物、构筑物等不动产，不得拆除损毁。2、乙方自行处理好园区其他合作单位的一切经济事务纠纷，保证其顺利协议搬迁，否则甲方有权拒绝支付补偿款。乙方与园区内其他合作单位和涉及娄河村、尖岗村、麦秸垛沟村租地范围内的附属物由乙方自行承担。3、园区内的所有债权债务（娄河村、尖岗村、麦垛沟村）由乙方全部承担，费用由陆仟万元中支出，甲方不再另行支付其他资金。四、付款方法。……。五、协议签订5日内甲方可以进场施工，乙方不得阻挠。六、……。”2013年1月21日，郑州市二七区麦秸垛沟社区合村并城改造项目指挥部，在郑州晚报上发布《公告》，内容为：“郑州市二七区侯寨乡麦秸垛沟社区因需要整村拆迁改造，凡与郑州市二七区侯寨乡凤凰岛树林展示基地有关的债权债务，请于2013年2月20日前到麦秸垛沟社区合村并城改造项目指挥部进行登记，逾期未登记的视为自动放弃相关权利。”2013年10月10日，二原告认为凤凰岛农林开发公司的经营用地、经营设施被二被告违法、违规强制征收拆迁，给二原告造成了巨大损失，遂诉至法院，请求：1、确认二被告的强制征收拆迁具体行政行为违法；2、依法判令二被告赔偿因违法征收拆迁而给二原告造成的经济损失5.8亿、3.9亿元人民币。3、本案的一切诉讼费用由二被告承担。
本院认为：一、关于征收拆迁行为是否存在以及实施主体的问题。首先，二被告均认可拆迁行为存在，根据二被告提交的有效证据，也能够证明在二七区麦秸垛沟社区合村并城项目改造过程中，客观存在征收拆迁的事实，本院予以确认。其次，对于二被告均认为非征收拆迁行为的实施主体的抗辩理由。参照《关于合村并城工作的指导意见》第四条第（十四）项、第六条第（二十）项的规定。郑州市二七区人民政府是其辖区内合村并城工作的主体，而且应对其辖区内的合村并城项目拆迁补偿安置负总责。本案中，被诉征收拆迁行为发生于二七区麦秸垛沟社区合村并城项目改造过程之中，其地点在二七区人民政府辖区内，故被诉的征收拆迁行为的主体应当是被告郑州市二七区人民政府。综上，关于被告郑州市二七区人民政府认为拆迁是由侯寨乡人民政府具体指挥，麦垛沟村委组织实施，其没有作出拆迁具体行政行为的抗辩理由。本院认为，乡政府和村委的行为应当视为是受被告二七区政府委托而实施的，故该抗辩理由不能成立，本院不予采纳。对于被告郑州市人民政府认为合村并城改造项目的拆迁补偿安置工作由二七区政府负责，郑州市政府未实施拆迁行为的抗辩理由成立，本院予以采信。
二、关于二原告是否具备本案行政诉讼主体资格的问题。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”和该解释第十五条的规定：“联营企业、中外合资或者合作企业的联营、合资、合作各方，认为联营、合资、合作企业权益或者自己一方合法权益受具体行政行为侵害的，均可以自己的名义提起诉讼。”本案中，原告凤凰岛农林开发公司的法定住所地在郑州市二七区侯寨乡侯寨大桥西路北凤凰岛。凤凰岛范围内的集体土地归麦秸垛沟村所有，因合村并城改造项目需要对麦秸垛沟村进行整体拆迁，故被诉征收拆迁行为应当涉及原告凤凰岛农林开发公司，那么从理论上讲，其与征收拆迁行为应具有法律上的利害关系。因此，具备本案行政诉讼的原告资格。至于原告思创国际，因其是合资企业的外资方，依法可以自己的名义提起行政诉讼，故亦具备本案的原告资格。另根据《最高人民法院〈关于审理行政赔偿案件若干问题的规定〉》第四条的规定“公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，人民法院应一并受理。”本案二原告是基于提起行政诉讼的同时一并提出的行政赔偿请求，符合法律规定，故被告二七区人民政府认为二原告不具备提起行政赔偿资格的抗辩理由不能成立，本院不予采信。
三、关于被诉征收拆迁行为是否合法的问题。首先，合村并城项目改造属于合村并城工作的重要组成部分，是有利于当地经济建设，有利于人民群众生产生活水平的提高，是为了社会公共利益，符合国务院有关城镇化建设的总体要求和政策。其次，依据《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，参照《关于合村并城工作的指导意见》，并结合《关于加快实施郑州市新型城镇化建设三年行动计划的通知》、《关于凤凰岛度假酒店项目拆迁补偿安置有关问题的会议纪要》、《二七区侯寨乡麦秸垛沟社区拆迁补偿安置实施方案》、《关于成立二七区麦秸垛村社区合村并城改造项目指挥部的通知》、《关于对麦秸垛村社区实施拆迁改造的通告〈第一号〉、〈第二号〉》、《协议书》、《公告》等有效证据。在合村并城项目改造拆迁补偿安置过程中，被告郑州市二七区人民政府应依法按照集体土地征收的有关要求，制定拆迁补偿安置方案，该方案还应经村民会议或村民会议授权的村民代表会议讨论通过，在取得相应的行政许可后，方可组织实施。同时，在实施拆迁前，还应当与被拆迁人签订拆迁补偿安置协议。本案中，被告郑州市二七人民政府组织编制并召开专题会议研究通过了《二七区侯寨乡麦秸垛沟社区拆迁补偿安置实施方案》，其后麦秸垛沟社区管理委员会组织召开“三委”、全体党员、村民组长及村民代表会议，讨论通过了《二七区侯寨乡麦秸垛沟社区拆迁补偿安置实施方案》。麦秸垛沟社区改造项目在“三年行政计划”之中，取得了相应的行政认可。侯寨乡政府按照区政府的要求依法公告了实施拆迁的通告，并由社区管委会与被拆迁人签订拆迁补偿安置协议。上述各环节中的行为有被告二七区人民政府作出的，也有受其委托作出的。同时，在征收拆迁过程中，既有行政管理、指导的抽象行政行为，也有具体的行政行为，还有平等主体间的协议（合同）法律行为以及拆迁施工的事实行为。从其程序及内容上来看，均符合有关法律、法规和国家政策的规定和要求，故被诉征收拆迁行为并无违法之处。综上，关于二原告要求确认二被告征收拆迁具体行政行为违法的诉讼请求，因无事实根据和法律依据，本院不予支持。
第四，关于二原告要求行政赔偿的诉讼请求以及所称损失的问题。首先，行政赔偿的前提是被诉具体行政行为违法。因本案二原告起诉二被告强制征收拆迁具体行政行为违法的诉讼请求不能成立，其行政赔偿的诉讼请求于法无据，本院不予支持。其次，对于二原告所称损失的问题。原告凤凰岛农林开发公司的法定住所地，虽然在拆迁的范围内，但合村并城改造项目拆迁补偿安置的对象是该社区的村民和集体土地承租户、企业所有的建筑物、附属物。二原告既不是村民，也没有与涉案集体土地及地上建筑物建立直接的法律关系。根据合村并城改造项目拆迁过程中，对被拆迁人的认定、安置及补偿的原则，二原告不是拆迁补偿安置的对象。另，在原、被告提供的《中外合资经营企业合同》中，原告凤凰岛农林开发公司与案外人展示基地或者股东王保就双方的责权利虽有约定，但这种约定只是平等民事主体之间的合同关系，这种合同关系在本案双方非平等主体的行政诉讼中不宜作出认定。本院认为，二原告就所称的损失或补偿，可以通过其他的法律途径主张自己的权利。
综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：
驳回原告郑州凤凰岛农林生态开发有限公司、思创国际集团有限公司的诉讼请求。
案件受理费人民币100元，由原告郑州凤凰岛农林生态开发有限公司、思创国际集团有限公司各承担50元。
如不服本判决，原告郑州凤凰岛农林生态开发有限公司和被告郑州市人民政府、郑州市二七区人民政府可在判决书送达之日起十五日内，原告思创国际集团有限公司可在判决书送达之日起三十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省高级人民法院。
审判长 李 杰
审判员 袁 野
审判员 刘德荣
二〇一四年六月十日
书记员 刘 静