延边朝鲜族自治州中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2016）吉24民终759号
上诉人（原审原告、反诉被告）：汪清县工业集中区投资建设有限公司，住所地吉林省汪清县汪清镇滨河北街425-2号。
法定代表人：王晓龙，该公司经理。
委托诉讼代理人：李日光，吉林敖联律师事务所律师。
被上诉人（原审被告、反诉原告）：金英子，自由职业者，住吉林省汪清县。
委托诉讼代理人：朴永春，天津高丽律师事务所律师。
原审第三人：汪清县人民政府，住所地吉林省汪清县汪清镇汪清街东392号。
法定代表人：廉京燮，该县县长。
委托诉讼代理人：马文祥。
原审第三人：汪清县工业集中区管理委员会，住所地吉林省汪清县汪清镇滨河北街425-2号。
法定代表人：李书，该委员会主任。
委托诉讼代理人：扈玉海，吉林诚途律师事务所律师。
上诉人汪清工业集中投资建设有限公司（以下简称“投资公司”）因与被上诉人金英子及原审第三人汪清县人民政府（以下简称“汪清县政府”）、汪清县工业集中区管理委员会（以下简称“管委会”）确认合同效力纠纷一案，不服吉林省汪清县人民法院（2015）汪民二初字第275号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。
投资公司上诉请求：依法撤销原判，支持原告的诉讼请求。事实与理由：1.原审法院认定事实清楚，但原审法院认为有误。原审法院认为入驻协议系拆迁补偿协议的一部分，系双方的真实意思表示，因此《入住协议》有效，但上诉人认为双方真实意思表示的合同不一定均有效。被上诉人的土地使用证已于签订协议之前的2006年7月11日作废，系带有瑕疵的权证。判决书所称的“入驻协议”在先，土地使用证作废时间为7月11日，而入驻协议是8月10日。这种行为恰恰符合《合同法》第52条第三款规定的“以合同形式掩盖非法目的的侵害国家利益的行为”，所以无效。原审法院以“……上诉人为政府派出机构……具有一定的政府职能……其行为代表政府”的言词，推定上诉人的行为系政府行为。上诉人认为，这种观点有误。原审法院认为“……无需特别授权或者追认”。上诉人没有处分权，无权对国有资产的处分；2.一审判决适用法律不当。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第九条规定：“转让方未取得出让土地使用权证书与受让方订立合同转让土地使用权，起诉前转让方已经取得出让方土地使用权证书或者有批准的权的人民政府同意转让的，应当认定合同有效”。第十一条规定：“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。但起诉之前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的，应当认定合同有效。”；3.原审法院判决认定《入驻协议》有效后果严重。如果判决合同有效，那么被上诉人以虚假的土地权证与无处分权的上诉人签订《入驻协议》会使国家造成重大损失，况且被上诉人如今连地带房均无权利证书。4.《入驻协议》实际就是土地使用权转让协议，被上诉人至今未对该地段进行任何投资。5.如果签订入驻协议确实是政府行为的话，被上诉人直接找政府重新签订出让合同，办理相关手续就可解决。6.原审判决第二项尚未明确到底谁协助办理转让土地使用权手续。如果是上诉人的话，上诉人没有诉争土地的使用权和处分权，没有协助义务。如果是政府或管委会的话，没有任何手续和审批，依据什么给被上诉人办理转让手续。土地转让是根据地块进行挂牌、摘牌、拍卖形式转让的，国家按照规定收取土地出让金，而原审法院以什么理由、价格、形式让上诉人或者第三人办理转让手续。
金英子辩称，对判决结果没有意见，对证据采信有意见。1.原县长金春山的情况说明是其本人出具，结合2015年3月14日下午13：40的律师调查笔录，能够证实金春山的情况证明属实，一审没有采信金春山的情况说明是错误的，请求二审法院予以核实。2.上诉人主张其不具有对土地的处分权，那么上诉人不是与本案有利害关系的当事人，应该由有处分权的人来起诉，但现在有处分权的人并没有提起诉讼。3.经我方在汪清县国土局查询，《责令金英子退还国有土地使用权处理决定书》没有土地案卷，故我方认为该决定是为了动迁我方土地而伪造的，该证据不应该采信。请求维持一审判决，驳回上诉。
汪清县政府述称，同意上诉人所陈述的事实及请求，请求二审法院支持上诉人的诉请。
管委会述称，与汪清县政府的陈述意见一致。
投资公司向一审法院起诉请求：确认投资公司依据《入驻协议》向金英子转让土地的行为无效。事实与理由：原告投资公司是国有独资企业。2006年8月10日，投资公司依据《入住协议》向金英子转让了5000平方米的土地，转让时没有对该宗土地进行评估。根据《国有资产评估管理办法细则》第十条规定，对于应当进行资产评估的情形没有进行评估，或者没有按照《办法》及本细则的规定立项、确认，该出让行为无效。故根据最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第9条、第11条规定，请求确认投资公司依据《入驻协议》向金英子转让土地的行为无效。
金英子向一审法院反诉请求：根据《入住协议》第二项规定提起反诉，请求依法责令反诉被告投资公司立即为反诉原告办理协议项下的土地使用权证。
一审法院认定事实：2005年11月4日，经吉林省人民政府批准设立了汪清县工业集中区，管理机构为汪清县工业集中区管理委员会。管委会作为县政府的派出机构，代表县政府对开发区实行统一领导、统一规划和统一管理。本诉原告（反诉被告）投资公司成立于2006年2月16日，经营期限至2036年2月15日。公司成立时的法定代表人为时任副县长郭洪祥，经营范围为城市基础设施的投资与建设，项目融资。2013年5月22日，投资公司重新办理了企业法人营业执照，公司类型为国有独资企业，法定代表人为王晓龙，经营范围同前。2006年8月10日，本诉原告投资公司与本诉被告金英子签订了一份《入住协议》，季涵智作为甲方即投资公司的代表在协议上签字。协议约定：1、投资公司同意乙方（金英子）入住工业集中区兴办餐饮服务业；2、投资公司为金英子提供5000平方米土地，位置在滨河路绿化带以北，啤酒厂新开南门路以西，一号路以东（孙振一加工厂东围墙外5米为界，5米内作为一号路预留地，临时由金英子使用）。投资公司一年内为金英子办理土地使用证，办证所需费用由投资公司负责。5000平方米以外的土地允许金英子按集中区政策使用；3、金英子入住后享受工业区招商引资优惠政策；4、金英子的基础设施建设要符合工业集中区建设的总体规划，并自觉接受工业集中区管委会的领导；5、金英子不得将投资公司提供的土地买卖、抵押、转让或做它用。如有违约，甲方将依法收回土地使用权。同日，双方还签订了一份《拆迁补偿协议》，主要内容为：根据汪清工业集中区总体规划要求，该区域内土地被征用，地上附着物需要拆迁。1、投资公司征用金英子证号（20-0963）区域内的地上附着物（房屋、鱼池、树木及其他有价地上附着物），并依据《价格认证书》双方协商的标准给金英子拆迁安置补偿；2、金英子同意投资公司拆迁安置补偿方案及执行标准；3、投资公司一次性支付给金英子拆迁安置补偿款20万元；4、金英子接到补偿款时将土地和房屋产权证件移交给投资公司，被征用的地上有价附着物由投资公司负责处理。嗣后，金英子得到了投资公司支付的20万元补偿款，并占有了本案诉争的5000平方米土地，但双方当时不仅未对该宗土地的价格进行评估，而且双方至今未曾按照协议约定的内容办理该宗土地的使用权转让手续。又查明，本案诉争的土地性质为国有，投资公司并没有取得该争议土地的使用权。另至本案审理时，没有证据证明第三人管委会将本案争议的土地使用权及处分权授权给了投资公司，亦无可以证明投资公司处分涉案土地的行为得到管委会认可和追认的证据。另查明，金英子原来持有的45896号房权证及09**号国有土地使用证，其房屋及土地原位于汪清县工业集中区区域内。2006年7月11日，汪清县国土地资源局作出汪国土处字（2006）1号《责令金英子退还国有土地使用权处理决定书》，认定金英子持有的0963号国有土地使用证无效，责令其退还土地使用权。2009年5月15日，汪清县建设局作出《关于注销汪房发45896号房屋产权证的决定》，注销了所有权人为金英子的汪房发45896号房权证。2007年5月25日，原汪清县国土资源局汪清镇国土资源所所长金龙君因涉嫌非法低价出让本案争议的国有土地使用权，被本院以非法低价出让国有土地使用权罪判处有期徒刑三年，缓刑三年。2009年5月25日，汪清县人民检察院向汪清县工业集中区管理委员会发出（2009）第1号检察建议书，认为检察院在办理金龙君涉嫌非法低价出让国有土地使用权犯罪时，发现金龙君违法发放金英子名下的16071平方米国有土地使用权证，金英子的国有土地使用权证和房屋产权证系通过非正常渠道办理，其对争议土地及地上附着物均没有合法手续，建议该管委会通知投资公司解除与金英子签订的《入住协议》，并依法追回补偿款及相应损失。
一审法院认为：根据本诉原告（反诉被告）投资公司与本诉被告（反诉原告）金英子签订的《入住协议》约定的内容，本案为国有土地使用权转让合同，而该《入住协议》系工业集中区拆迁补偿协议内容的一部分，为协议双方的真实意思表示，因此，《转让协议》合法有效。汪清县工业集中区管委会作为县政府的派出机构，代表县政府对开发区实行统一领导、统一规划和统一管理。本诉原告（反诉被告）投资公司成立时的法定代表人为时任副县长郭洪祥，经营范围为城市基础设施的投资与建设，项目融资。投资公司作为县政府出资的全资公司，具有一定的政府职能，虽然签订《入住协议》的甲方代表为季涵智，但协议书上加盖有投资公司的公章，签订协议日期亦在时任副县长郭洪祥担任法定代表人履职期间。由此可以认定协议一方即投资公司的行为代表了作为工业集中区管理机构的集中区管委会，其行为亦代表县政府。本案中，无论本诉被告金英子原来持有的土地使用权证及房屋所有权证的取得是否合法，或者其土地使用权证和房屋所有权证因违法取得而被注销、责令退还，但双方签订的《入驻协议》在先，且双方已就金英子原使用的地上附着物问题达成拆迁补偿协议。投资公司在支付20万元安置补偿款的同时，又在工业集中区范围内为金英子提供了5000平方米土地用于兴办餐饮服务业。投资公司虽然没有取得争议土地的使用权和处分权，但其与金英子签订协议，并转让土地使用权的行为，作为开发区管委会及县政府应该是明知的。因此，本院认为，双方签订的《入驻协议》在当时的背景下无需特别授权或者追认。综上，本案经本院2016年度第一次审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国合同法》第八条“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。”的规定，判决：一、确认本诉原告（反诉被告）汪清工业集中区投资有限公司与本诉被告（反诉原告）金英子于2006年8月10日签订的《入住协议》有效；二、限本诉被告于本判决生效之日起一个月内，按照《入驻协议》第二条内容的约定，为反诉原告金英子办理转让土地使用权手续。本诉案件受理费50.00元及反诉案件受理费25.00元，由汪清工业集中区投资建设有限公司负担。
本院二审期间，管委会向本院提交了汪清县国土局于2016年6月23日出具的《办理国有土地使用权情况说明》，证明涉案土地没有经国土部门挂牌出让。本院组织当事人进行了证据交换和质证。投资公司、金英子、汪清县政府没有提交新证据。
本院对一审法院认定的事实予以确认。另查明，案涉土地未经土地主管部门挂牌出让。
本院认为，金英子的反诉请求具有要求相关部门作出具体行政行为的内容，不属于人民法院民事诉讼受案范围，应提起行政诉讼。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条第一项、第一百七十条第一款第二项规定，裁定如下：
一、撤销吉林省汪清县人民法院（2015）汪民二初字第275号民事判决第二项；
二、驳回金英子的起诉。
一审案件反诉受理费25元，退还给金英子。
本裁定为终审裁定。
审判长 全智光
审判员 刘晓娟
审判员 朴美兰
二〇一六年十二月十二日
书记员 段崇鹏