湖南省长沙市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘01行终662号
上诉人(原审原告)何某某，男，汉族，1944年3月5日出生，住长沙市开福区。
委托代理人王超海，长沙市正浩法律服务所法律工作者。
被上诉人(原审被告)长沙市国土资源局开福区分局，住所地湖南省长沙市开福区芙蓉北路华章路新领公寓3栋。
法定代表人辜松柏，男，局长。
委托代理人刘晓，该局工作人员。
委托代理人仇艳萍，湖南百信律师事务所律师。
被上诉人长沙市人民政府，住所地湖南省长沙市岳麓大道218号。
法定代表人胡衡华，男，市长。
委托代理人罗米娜，长沙市人民政府法制办工作人员。
委托代理人郭佳，长沙市人民政府法制办工作人员。
上诉人何某某因诉长沙市国土资源局开福区分局(下称开福国土分局)、长沙市人民政府(下称市政府)土地行政强制一案，不服长沙市开福区人民法院(2016)湘0105行初54号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年9月1日将本案与何某不服开福国土分局土地行政强制上诉一案合并公开开庭进行了审理。上诉人何某某及委托代理人王超海，被上诉人开福国土分局的委托代理人刘晓、仇艳萍，被上诉人市政府的委托代理人郭佳，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，经湖南省人民政府[2007]政国土字第255号《农用地转用、土地征收审批单》批准,征收长沙市国营综合农场23.07700公顷土地。2015年5月20日，长沙市开福区人民政府发布了[2015］第012号《征收土地方案公告》并进行了张贴，公告内容为：建设用地项目名称为长沙市湘绣文化园（本次渔业路二期隧道项目实际腾地1.2551公顷），征收土地位置为开福区浏阳河果林分场、渔业分场，征地补偿登记期限至2015年6月10日。何某某户位于果林分场的房屋在上述征收范围内。之后，开福国土分局发布了[2015］第012号《征地补偿安置方案征求意见公告》和《征地补偿安置方案实施公告》，上述公告送达至浏阳河街道毛家垅社区（果林分场）并进行了张贴，告知了征地范围、补偿标准、腾地期限及申请听证等权利义务，并告知了若对补偿安置有争议，可向开福区人民政府申请协调，协调不成的依法申请裁决，征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。2014年11月27日，长沙市城北投资有限公司出具《住房保障承诺书》，承诺对涉案被征土地农民确定在洪山管理局范围内予以安置。
由于何某某户未在《征地补偿安置方案实施公告》确定的期限内腾出土地，2015年10月16日，长沙市开福区征地拆迁事务所向何某某送达《告知书》，告知了何某某户房屋的结构、面积、补偿项目及数额等，如有异议可到该所进行核对，若对补偿标准有争议，可依法申请裁决。2015年10月23日，开福国土分局向何某某送达长国土资开腾告字[2015]120号《限期腾地告知书》，告知其经调查核实，认定何某某户房屋建筑面积1046.53平方米（其中合法248.14平方米）在本次腾地范围之内。依据《长沙市征地补偿安置条例》和《长沙市征地补偿实施办法》规定的补偿标准，何某某户各项补偿费用合计764497.55元，并告知其若对补偿标准或补偿金额有争议，可依法申请裁决。同时告知何某某拟对其依法作出限期腾地决定，责令何某某到征地拆迁事务所办理有关手续，并腾出上述土地，并告知可在接到本告知书之日起5个工作日内向国土部门陈述和申辩。因何某某之后仍未腾地，开福国土分局将何某某户补偿费用进行了专户储存。2015年11月2日，开福国土分局作出长国土资开腾[2015]120号《限期腾地决定书》，责令何某某户在接到限期腾地决定书之日起10日内到开福国土分局征地拆迁事务所办理有关手续，并腾出上述土地。逾期不履行，将依法申请人民法院强制执行。
何某某对该《限期腾地决定书》不服，向市政府申请行政复议，经过补正后予以立案。市政府经过延期审理，于2016年3月22日作出长政复决字[2016]第9号《行政复议决定书》，维持了开福国土分局作出的长国土资开腾[2015]120号《限期腾地决定书》，并邮寄送达给何某某。
另查明，何某某1995年元月10日领取的房屋所有权证显示，其房屋建筑面积为293.14平方米，因何某某之子何某需分户拆迁安置补偿，开福国土分局从该房中析产45平方米，认定何某某房屋合法面积为248.14平方米。
原审长沙市开福区人民法院经审理认为：一、被告的主体资格问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地。《长沙市征地补偿安置条例》第十五条规定，发布征地补偿安置方案实施公告并足额支付征地补偿费用后，被征地者在规定期限内没有腾地的，由县(市)、区土地行政主管部门依法作出限期腾地决定。开福国土分局作为开福区土地行政主管部门，依据上述规定，具备作出本案《限期腾地决定书》的主体资格。二、被告作出的《限期腾地决定》程序合法。本案中，依湖南省人民政府已下文批准的[2007]政国土字第255号《农用地转用、土地征收审批单》和所附红线图，何某某户的房屋在此征地红线范围之列。因上述《农用地转用、土地征收审批单》已经明确涉案所征土地为集体土地，故本案系农村集体土地上的房屋征收。对于何某某提出本案255号审批单因过期而失效的问题，该院认为，在本案所涉征地批文未经法定程序被变更或撤销前，其具备相应法律效力，何某某以此为由否定《实施公告》合法性的抗辩主张不能成立。本案所需征收土地由开福区人民政府发布了《征收土地方案公告》，开福国土分局分别发布了《征地补偿安置方案征求意见公告》和《征地补偿安置方案实施公告》，告知了原告申请听证的权利，并告知了若对补偿标准或补偿金额有争议，可向开福区人民政府申请协调，协调不成的依法申请裁决，征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施，程序合法。本案所涉公告已在被征收土地所在相关社区予以张贴告示，符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，并无不当。何某某户未按照《征地补偿安置方案实施公告》规定的期限腾出土地，在被告对原告送达《限期腾地告知书》后仍拒不腾地，被告开福国土分局依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《长沙市征地补偿安置条例》第十五条、第四十四条，《长沙市征地补偿实施办法》的相关规定，经对原告户房屋、设施及家庭成员调查，依法确定了补偿费用，并将登记核算后的各项补偿费用专户储存，且在作出限期腾地决定前，对被征收户作出了安置承诺。因此，被告开福国土分局作出的本案《限期腾地决定书》，程序合法。三、被告作出的《限期腾地决定》事实清楚、证据充分。按照《长沙市征地补偿安置条例》第三十条规定，对征收本案集体所有土地的，实行货币安置。《长沙市征地补偿实施办法》第十三条规定，拆除非农业户或采取货币安置方式的农户的住宅，按照规定的标准支付房屋补偿费、房屋装饰装修及设施补偿费和购房补助费等。本案因原告何某某户拒不腾退土地而需拆除该土地上的附着物即房屋及设施并对其进行补偿，而被告所作《限期腾地决定书》中的补偿费项目包括了上述办法第十三条所规定的各项费用，符合规定。经查，被告开福国土分局作出本案《限期腾地决定书》前进行了调查，绘制了被拆迁房屋平面图及面积计算表，对其房屋进行了拍照，并调取收集了所涉房屋的相关证据材料。开福国土分局在作出《限期腾地决定书》时，根据《长沙市征地补偿安置条例》、《长沙市征地补偿实施办法》等规定的补偿标准，在认定何某某户房屋合法面积的基础上，结合该户的房屋结构和家庭自然分户等因素，逐项核算了补偿费用，符合规定。因此，开福国土分局对原告何某某户所作出的《限期腾地决定书》，事实清楚，适用依据正确。综上，被告开福国土分局作出的长国土资开腾[2015]120号《限期腾地决定书》主体适格，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。何某某要求撤销开福国土分局作出的《限期腾地决定书》的诉讼请求，该院不予支持。被告市政府作为复议机关在受理本案复议申请后，进行审查作出了复议决定，程序合法，符合法律规定。虽被告市政府作出复议决定的时间超过了规定的期限，但并不影响原告的实体权益，故不应否定其效力。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回何某某的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由何某某承担。
何某某不服上述一审判决，向本院提起上诉称：一、被上诉人违法变性土地致使国有资产严重流失，责任人涉嫌犯罪。一审违反法定程序，对土地性质进行了错误的认定，从而降低了上诉人的补偿标准。本案涉案土地的性质为国有土地，上诉人被征收拆迁的土地是国有建设用地，不是国有农用地，不能根据长沙市103号令的规定参照集体土地上的房屋拆迁补偿。二、渔业路隧道工程没有任何土地审批手续，据以作出《限期腾地决定书》及其复议决定的依据（2007）政国土字第255号《农用地转用、土地征收审批单》已经自动失效，长沙市政府令第103号已经过期，并且违反上级规定。三、未经依法批准改变土地用途同样是违法行为，对湖南XX律师事务所不予补偿不合乎情理，违反法律的规定；故意遗漏255平米房屋不予补偿是侵犯上诉人财产权益的侵权行为。四、本次拆迁违反国务院有关规定，“株连式拆迁”，强迫交易，涉嫌刑事犯罪；另外，不做拆迁项目社会稳定风险评估直接对抗中央文件精神。请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人的一审诉讼请求，由被上诉人承担本案一审、二审全部诉讼费用。
被上诉人开福国土分局辩称：一、本案所涉的湖南省政府《农用地转用、土地征收审批单》已经明确涉案土地是集体土地。上诉人所称开国土资公开告知[2016]51号《关于政府信息公开的回复》是在土地征收红线确定之后的答复，不能作为征收前土地性质的依据；二、省人民政府是有权批准征收土地的权力机关，本案所涉的[2007]政国土字第255号《农用地转用、土地征收审批单》是湖南省政府依法作出的已具有法律效力的审批文件，在未经法定程序变更或者撤销之前，是被上诉人的行政依据；三、长沙市政府103号令是长沙市范围内征收集体土地的补偿依据，且被上诉人计算上诉人户的补偿数额是依据长政发[2013]23号文所确定的被提高了的标准计算的各项补偿项目，上诉人所述没有动态调整征地补偿标准没有依据；四、本案土地征收经省政府批准，建设项目为“长沙市湘绣文化园”，作为一个大型建设项目，其中必然会包括相关路幅、绿化等城市基础实施建设。本案征收的相关前置程序已落实到位，被上诉人依照上诉人户房屋的合法权证认定合法建筑面积，上诉人所述的手续齐全却未补偿没有依据。综上，请求二审法院依法维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。
被上诉人市政府口头答辩称：市政府在查明事实的基础上，依法作出了复议决定，履行了复议职责，程序合法，适用法律法规正确，请求二审法院依法维持一审判决。
双方当事人在一审中提交的证据均已随案移送本院。本院二审以公开开庭的方式，充分听取了双方当事人的诉、辩意见，对原审判决和被诉具体行政行为的合法性进行了全面审查。经审理，本院二审对一审查明的事实予以确认。
本院认为，根据《行政诉讼法》第六条的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案被诉行政行为是被上诉人开福国土分局作出的长国土资开腾[2015]120号限期腾地决定及被上诉人市政府作出的长政复决字[2016]9号行政复议决定。
根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《长沙市征地补偿安置条例》第十五条第二款和《长沙市征地补偿实施办法》第四条第二款的规定，开福国土分局作为县级人民政府土地行政主管部门，对被征地者在规定期限内没有腾地的，有权作出限期腾地决定。
涉案房屋位于湖南省人民政府（2007）政国土字第255号《农用地转用、土地征收审批单》批准的征地范围内，长沙市开福区人民政府依法发布了征收土地方案公告，开福国土分局分别发布了征地补偿安置方案征求意见公告和征地补偿安置方案实施公告，上述公告均在征收范围内予以张贴公示。同时，对上诉人何某某户的房屋进行了调查和认定，核定了补偿金额，并对上诉人户的征地补偿情况进行了书面告知。鉴于上诉人户在《征地补偿安置方案实施公告》规定的期限未腾出土地，开福国土分局向上诉人送达《限期腾地告知书》告知上诉人其户房屋补偿情况，同时告知拟对其户作出限期腾地决定并告知其陈述申辩的权利。由于上诉人仍未腾出土地，被上诉人开福国土分局依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《长沙市征地补偿安置条例》第十五条的规定，对上诉人户作出限期腾地决定基本事实清楚，程序合法、正当。
何某某不服开福国土分局作出的限期腾地决定向市政府申请行政复议，市政府收到何某某的行政复议申请后，经依法审查开福国土分局作出限期腾地决定的相关证据和依据，作出行政复议决定后依法将复议决定书送达了双方当事人，其行政复议程序符合法律规定。虽然市政府作出复议决定的时间超过了法定期限，但对上诉人实体权益并无不利影响。
本案中双方当事人争议较大的主要有以下几个方面的问题：一是涉案房屋所在地的土地性质以及征地依据是否合法，二是涉案房屋的合法面积如何认定，三是涉案被征房屋的补偿标准如何确定。
第一，关于涉案房屋所在地的土地性质以及征地依据是否合法的问题。上诉人何某某认为，根据法律规定，长沙市国营综合农场拥有的土地是国有土地，该土地是国有资产的重要组成部分，被上诉人开福国土分局在其对上诉人家人作出的政府信息公开回复中也明确“长沙市国营综合农场果林分场四队177号（上诉人住所地）目前的土地所有权性质为国家所有”，一审判决根据已经失效的（2007）政国土字第255号《农用地转用、土地征收审批单》将涉案土地性质确定为集体土地认定事实错误。本院认为，国有（国营）农场是农村经济的重要组成部分，国有农场的土地是国有农场经济发展的基本生产资料，是确保国家粮食等重要农产品安全的基础，国家对国有农场的土地实行特殊的用地和保护制度。国有农场的土地就其权属性质而言属国家所有。根据《国务院办公厅转发国土资源部、农业部关于依法保护国有农场土地合法权益意见的通知》（国办发[2001]8号）、《国土资源部、农业部关于加强国有农场土地使用管理的意见》（国土资发[2008]202号）和《湖南省国土资源厅、湖南省农业厅关于切实加强国有农场土地使用管理的意见》（湘国土资发[2010]13号）等文件的规定，因国家经济建设或地方公益建设需要收回国有农场用地的，需依法办理农用地转用审批手续，并参照征收农民集体土地的补偿标准进行补偿，需要收回国有农场建设用地的，参照征收农民集体建设用地的补偿标准进行补偿。因此，实践中对于需要使用国有农场土地进行建设的，应按照农用地转用、土地征收审批的权限和程序由国务院或者省级人民政府批准后予以实施。关于省政府征地批准文件是否失效的问题，《土地管理法》和《土地管理法实施条例》中对农用地转用和土地征收批准文件的有效期限未作规定。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十九条、国土资源部《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》第十四条以及《湖南省人民政府关于深化改革严格土地管理的意见》和湖南省人民政府办公厅印发的《湖南省征地程序暂行规定》等规范性文件中有“农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效”的规定，但究竟什么情况下构成了“未实施具体征地或用地行为”，上述规范性文件也未具体明确。行政行为一经作出即具有公定力，未经法定机关经过法定程序变更或撤销，不得否认其效力。本案中省政府作出的（2007）政国土字第255号《农用地转用、土地征收审批单》是否失效，需有权部门依法认定，不属于本案的审理范围。
第二，关于涉案房屋合法面积如何认定的问题。何某某上诉提出，被上诉人对湖南XX律师事务所不予补偿不合乎情理，违反法律规定，故意遗漏255平米房屋不予补偿是侵犯上诉人财产的侵权行为。本院认为：（一）根据本案已查明的事实并经实地查勘，上诉人户房屋共四栋，位于长沙市福元西路北侧。第一栋为砖混结构三层主楼，其后的第二栋和第三栋为一层砖瓦平房，第四栋为二层房屋，在第一栋房屋东南角，与第一栋房屋相连，外墙为整体钢化玻璃；第一栋一楼和第四栋主要用于经营“XXX”餐馆，第一栋二楼用于居住，第一栋三楼主要为湖南XX律师事务所办公用房。（二）上诉人何某某提交的四栋房屋的建房审批材料和房屋产权证明为：①1989年11月18日郊国土（89）字第0895号郊区村民建房用地许可证、1989年11月20日建（89）字第1998号建筑许可执照，批准建住房二层240平方米、杂屋15平方米，总计255平方米；②1988年11月17日郊国土（）字第99号郊区村民建房用地许可证、1989年11月17日建（）字第308号建筑许可执照，批准建住房二层240平方米、杂屋15平方米，总计255平方米；③1995年1月9日房产产权登记核发权证审批表查丈房屋三层、建筑面积488.04平方米（其中违章面积194.90平方米），1995年1月10日长郊私00315号房屋所有权证，登记房屋三层，建筑面积293.14平方米，另有违章面积194.90平方米；④1977年12月30日长沙市国营综合农场新建房屋地基规划许可证第32号，批准面积93.60平方米；⑤1991年9月10日房屋证明：长沙市郊洪山被服厂经营场地140平方米；⑥1990年9月8日何某某《关于巩固发展法律服务所的打算》，其中提到“在原筹集物资的基础再筹借部分资金加建一层（三层），新房的第一层无偿地暂供给所内作厂子的办公室和仓库用”，农场领导批示“根据法律服务所自筹资金办所的原则，同意何所长的报告，请国土办尽快解决建房用地200个平方”。（三）上诉人何某某认为，其四栋房屋均有合法手续，1300余平米房屋均是合法建筑。而被上诉人开福国土分局则认为：何某某提供的建房手续中，1988年11月批准建设的255平方米的房屋当年并未建设，1989年11月何某某在洪山桥头申请建房获批，但因申请建房地点属于军事用地不能建房，何某某回到1988年批准建房地点建有三层楼房一栋，于1989年4月完成验收，即现在的第一栋三层砖混结构房屋，1995年办理产权证一本，产权面积293.14平方米，另有违章面积194.90平方米。何某某持有的1977年长沙市国营综合农场新建房屋地基规划许可证批有的93.6平方米房屋，在1988年获批建房时已明确属于应拆未拆的房屋，不具有合法性，但鉴于1989年批准建房时郊区建委在审查时批注“同意该户原旧屋94㎡转卖给本组缺房户何平”情况属实，故可以认定何平的94㎡合法面积；何某某第一栋主屋附楼的二层玻璃墙体建筑，约建于2000年左右，为XXX饭店经营场所，但未办理建房证，按长沙市103号令的规定，应按违章建筑处理；何某某提出1991年向洪山局申请用地140平方米做被服加工厂并得到了当时农场厂长同意，但未到职能部门办理用地和报批报建手续，根据国土法规定，一户一基，拆旧才能建新，何某某户在1988年批证的地方建了房屋，原来应当拆除而未拆除的房屋应按违章建筑处理。（四）对于涉案房屋的合法面积的认定，应当符合《长沙市征地补偿实施办法》第十一条和第十二条的规定。综合双方当事人的观点意见，涉案的四栋房屋中，双方当事人对属于何平的94平方米房屋认定为合法建筑并无异议；根据上诉人何某某户的房屋现状和提交建房手续，除何平一户的房屋外，何某某户涉案的另三栋房屋只有第一栋房屋的一、二层有合法的建房手续，对于第一栋的第三层及另外两栋房屋，并无完善的建房获批手续。被上诉人开福国土分局根据上诉人家庭人员构成情况，将上诉人户分为何某某和何某两户制定补偿方案，其中何某户按人口计算补偿面积180平方米，何某某户按照房屋产权证剔除何某个人重复计算面积后认定合法补偿面积为248.14平方米，并无不当。
第三，关于涉案被征房屋的补偿标准如何确定的问题。上诉人何某某认为，其房屋属于国有土地上的房屋，且XXX饭店以及湖南XX律师事务所办公用房属于经营性用房，应当按照国有土地上房屋的补偿标准予以补偿。本院认为：如前所述，根据国家政策规定，因国家经济建设或地方公益建设需要收回国有农场用地的，需依法办理农用地转用审批手续，并参照征收农民集体土地的补偿标准进行补偿，需要收回国有农场建设用地的，参照征收农民集体建设用地的补偿标准进行补偿，且上诉人何某某申请建房均是按照村民建房办理审批手续，其房屋性质仍属于集体土地上的房屋，应当按照集体土地上房屋补偿标准予以补偿，上诉人何某某要求按照国有土地上房屋的补偿标准对其予以补偿缺乏法律依据。
综上所述，上诉人何某某提起上诉的理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。一审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审受理费50元，由上诉人何某某负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 贺元芳
审 判 员 陈蔚宇
代理审判员 董强强
二〇一六年十月二十七日
书 记 员 江玉阳
附：法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。