河南省南阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫13行终196号
上诉人（一审原告）庞定三，男，汉族，1958年5月17日出生。
被上诉人（一审被告）西峡县公安局。住所地：西峡县。
法定代表人朱新昌，该局局长。
委托代理人樊宝玉，该局工作人员。
委托代理人王靖，该局工作人员。
上诉人庞定三与被上诉人西峡县公安局行政处罚、行政赔偿纠纷一案，不服河南省内乡县人民法院（2016）豫1325行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人庞定三，被上诉人西峡县公安局的委托代理人樊宝玉、王靖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
内乡县人民法院一审查明：西峡县冕昊种植专业合作社吸收了庞定三等储户的存款后，现下落不明。庞定三�储户追索无果后，于2015年10月8日上午，庞定三等人携带信访材料乘车到北京反映此问题。2015年10月9日，庞定三等人到北京市中南海周边地区上访，被北京市警方扣留后送至久敬庄接济中心，后南阳市驻京信访工作组将其接出，送回西峡原籍。2015年10月10日，西峡县公安局受理案件后，进行了调查，告知了庞定三治安管理处罚的事实、理由、依据及依法享有的权利，并听取了庞定三的陈述和申辩后，当日作出西公（丁）行罚决字（2015）1183号行政处罚决定，认定：2015年10月9日，西峡籍庞定三等人到北京市中南海府右街周边地区非正常上访，其行为严重扰乱了该地区的公共场所秩序。据此，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，决定给予庞定三行政拘留7日的处罚，已执行完毕。庞定三不服，向内乡县人民法院提起行政诉讼。
内乡县人民法院审理认为，庞定三等人有诉求，理应到信访接待场所去反映问题，其多人到中南海周边非信访接待场所走访、滞留、聚集，已扰乱了该地区的公共场所秩序。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，……。”本案庞定三的户籍所在地在西峡县，西峡县公安局管辖此案于法有据。西峡县公安局在作出行政处罚决定前，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十七条、第七十八条、第九十四条、第九十五条、第九十六条、第九十七条之规定，依法履行了受理、调查询问、告知权利、作出处罚决定等程序，符合法定程序。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之�定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。西峡县公安局对庞定三等人扰乱该地区公共场所秩序的行为，认为情节严重，给予庞定三行政拘留7日，符合法律规定。西峡县公安局对庞定三作出的行政处罚决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，符合法定程序，依法应予维持。庞定三诉请撤销该行政行为的理由不能成立，不予支持。关于庞定三诉请行政赔偿，因西峡县公安局作出的行政行为没有侵犯其合法权益，其请求不能成立，不予支持。关于庞定三辩称“其行为不属于情节严重”的辩解意见，与查明的事实不符，不予采纳。内乡县人民法院于2016年6月13日作出（2016）豫1325行初23号行政判决：驳回庞定三的诉讼请求。案件受理费50元，由原告庞定三负担。
庞定三不服一审判决，向本院提起上诉称：1、西峡县公安局认定庞定三违法的证据系庞定三本人陈述，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定，只有本人陈述，没有其他证据证明的，不能作出治安处罚决定。2、庞定三在北京信访时无违法行为。经庞定三向北京市西城区公安局申请“庞定三到北京市中南海府右街周边非正常上访，被查扣、立案、移交西峡县公安局的法律手续信息”，北京市西城区公安局回复“你申请获取的政府信息，本机关未制作，该政府信息不存在”，该证据说明庞定三在北京信访无违法事实。3、庞定三是在不知情的情况下到北京市府右街的，且系初犯，依照《关于依法处理信访活动中违法犯罪行为的意见》，公安机关处罚失当。4、要求撤销内乡县人民法院（2016）豫1325行初23号行政判决�西峡县公安局西公（丁）行罚决字（2015）1183号行政处罚决定，由西峡县公安局承担本案一审全部诉讼费用7483元和上诉产生的费用10950元。
西峡县公安局辩称：庞定三扰乱社会公共秩序的违法行为事实清楚，证据确实充分，调查处理程序合法，定性正确，适用法律准确，处罚适当。应驳回庞定三的上诉，维持一审判决。
本院二审查明的事实与一审查明的事实相一致。
本院认为，宪法赋予公民言论自由及对国家机关和国家机关工作人员进行监督的权利，但自由和权利有其边界和限度，自由和权利的行使不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。信访作为公民行使监督权的一种形式，其行使也有其边界和限度，信访人应按照法律规定和法定程序理性、合法的表达诉求。《信访条例》第十八条规定，“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人”，庞定三等人因存于西峡县冕昊种植专业合作社的款项无法取出，携带信访材料到北京反映此问题，并到北京市中南海周边地区走访。中南海是国务院所在地，并非有关机关设立或者指定的接待场所，庞定三在非信访接待场所走访，其行为违反了《信访条例》第十八条的规定。《信访条例》第二十条第一项规定，“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的”，庞定三等人到中南海周边地区非信访接待场所走访、滞留、聚集，属于扰乱社会公共秩序的行为。庞定三上诉称在北京信访时无违法行为的上诉理由不能成立。西峡县公安局认定庞定三到非信访接待场所走访的证据除庞定三本人陈述外，同行其他信访人员陈述、中共南阳市委南阳市人民政府驻京信访工作组及西峡县驻京值班人员证明亦证实庞定三在中南海周边地区走访。庞定三上诉称西峡县公安局对庞定三作出治安处罚决定除本人陈述外无其他证据证实的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外”，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款规定，“治安案件的管辖由国务院公安部门规定”，《公安机关办理行政案件程序规定》第�条第一款规定，“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”，《信访条例》第四十七条规定，“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任”，《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定，“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（二）扰�车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的”，庞定三的违法行为虽然发生在北京市，但其居住地在西峡县，西峡县公安机关有权依据《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定对庞定三在信访过程中扰乱社会公共秩序的行为进行行政处罚。庞定三到北京市中南海周边地区非信访接待场所走访，被其居住地相关部门接回后，西峡县公安机关在调查取证的基础上，认定庞定三等人共同实施扰乱社会公共秩序的行为，属于情节严重，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的相关规定对其进行行政处罚，事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。庞定三上诉称西峡县公安局处罚失当的上诉理由不能成立。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。庞定三的上诉理由及请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持内乡县人民法院（2016）豫1325行初23号行政判决。
二审案件受理费50元，由上诉人庞定三负担。
本判决为终审判决。
审判长 李新华
审判员 李 卫
审判员 王 浩
二〇一六年八月二十二日
书记员 陈 傲