广东省中山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）中中法行初字第88号
原告：中山市石岐区员峰股份合作经济联合社，住所地广东省中山市石岐区员峰振兴路1号，组织机构代码74996862-X。
负责人：肖锡培，社长。
委托代理人：钱曾亿、冯莉媛，广东中元（中山）律师事务所律师、实习律师。
被告：中山市人民政府，住所地中山市东区松苑路1号，组织机构代码证72246076-2
法定代表人：陈良贤，市长。
委托代理人：刘红斌、何波，中山市法制局工作人员。
第三人：中山市人民政府石岐区办事处，住所地广东省中山市石岐区康华路18号，组织机构代码00733313-1。
法定代表人：沈名晓，主任。
委托代理人：钟莉，该办事处工作人员。
委托代理人：严幕澜，中山市石岐区法律服务所工作人员。
第三人：庞锦强，男，汉族，1986年12月15日出生，住广东省中山市石岐区。
原告中山市石岐区员峰股份合作经济联合社（下称员峰经联社）不服被告中山市人民政府（下称中山市政府）、第三人中山市人民政府石岐区办事处（下称石岐区办事处）、庞锦强行政复议决定一案，本院2015年12月10日受理后，依法组成合议庭，于2016年1月25日公开开庭审理，原告员峰经联社的委托代理人钱曾亿、冯莉媛、被告中山市政府的委托代理人刘红斌、何波、第三人石岐区办事处的委托代理人钟莉、严幕澜、第三人庞锦强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年11月5日，中山市政府作出中府行复[2015]226号行政复议决定，撤销了石岐区办事处作出的中石调处字[2013]215号行政处理决定，要求石岐区办事处在法定期限内重新作出行政处理决定。
原告员峰经联社诉称：中山市政府于2015年11月5日作出中府行复[2015]226号行政复议决定撤销了石岐区办事处的行政处理决定，原告认为被告的决定错误。一、中山市政府认定事实错误，首先，第三人庞锦强属于超生人员，其父母生育其属于违反国家计划生育政策的计划外生育。其次，庞锦强没有履行法律法规以及集体经济组织规定的义务。在股份制改革特别是第二轮土地承包前，村民应履行的主要义务是承包土地并努力耕种，按时按量向国家缴纳公粮，同时还要做好村集体的一些义务劳动。截止2003年1月，庞锦强尚不足17周岁，并不具备履行上述义务的能力，其本人对应的义务应由其父母代为履行。但是，庞锦强属于“半工农”家庭，其父是城镇工人，无需履行义务，只有母亲一人履行，整个家庭履行的义务只有双农家庭的一半。为公平起见，类似庞锦强的“半工农”的家庭，如果有两个小孩的，由家庭内部自行安排哪个小孩享有集体经济组织股份。庞锦强家庭安排其姐姐随母亲，故其姐姐配有股份。二、中山市政府适用法律错误。庞锦强属于超生人员，不适用《广东省实施<中华人民共和国妇女权益保护法>办法》第二十四条第二款的规定。庞锦强没有履行法律法规以及集体经济组织规章规定的义务，因此不能适用《广东省实施<中华人民共和国妇女权益保护法>办法》第二十四条第二款以及《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款的规定。员峰经联社的股权分配已于2003年完成，而《广东省实施<中华人民共和国妇女权益保护法>办法》、《广东省农村集体经济组织管理规定》分别于2007年10月1日、2006年10月1日实施，均晚于原告股份分配方案数年，中山市政府在本案中适用前述法律属于典型的以新法清算历史的行为，明显错误。三、中山市政府的决定曲解了法律法规的规定，违背了“尊重历史、实事求是”的原则。首先，员峰经联社有关股权分配的相关文件充分体现了“依据法律、尊重历史、实事求是”的原则。《中华人民共和国村民委员会组织法》明确规定村民委员会是村民的自治组织，员峰经联社所在的村委会制定的《中山市北区员峰村民承包责任田方案》以及《员峰村级股合作制股东确权界定草案》是通过村民自治程序由全体村民表决通过的成果。员峰经联社早在1983年至1984年就开始将田地分包到户，承包田地越多的农户越辛苦，有可能亏损的越多，很多农民放弃承包田地。因此，从1983年、1984年开始承包田地的农民为村集体以及国家做出了重大大牺牲和贡献，为这部分村民分配100%的股份就是体现了对其付出和牺牲的尊重。“半工农”家庭一开始就比双农家庭承担更少的义务，同时生活品质也优于双农家庭。具体到庞锦强家庭，当年因中山市政府征收了员峰村的土地，但并未给予村委会对等的经济补偿，而是给予了一定数量的工人指标。庞锦强的父亲因为当兵复员而被优先给予工人指标，成为工人后无需承包相应份额的土地，也无需对集体履行任何义务。因此，员峰经联社的村集体利益分配方案以及股权分配方案是兼顾这样的历史事实的，庞锦强家庭在农民辛苦时不想做农民，在农民身份可以获得经济利益时又努力争取农民身份，被告中山市政府作出的复议决定没有考虑到这种历史实际，强行套用在后的法律法规，明显属于曲解法律规定。四、被告的决定如果得以维持，将会打乱本已趋于稳定的社会秩序。员峰经联社的股权分配方案确定至今已超过十二年，期间一直稳定执行。如果中山市政府的复议决定得以维持，显然会鼓励其他对分配方案有不满情绪的股东、村民效仿，同时也会引起同意该方案的大部分股民的不满，不利于社会稳定。综上所述，中山市政府的复议决定欠缺事实和法律依据，侵犯了原告的合法权益，不利于维护稳定的社会秩序，请求法院依法判令：1.撤销中山市政府作出的中府行复[2015]226号《行政复议决定书》；2.维持石岐区办事处作出的中石调处字[2013]215号《行政处理决定书》；3.由中山市政府承担本案的诉讼费用。
原告员峰经联社就其主张向本院提交了以下证据：中山市政府作出的中府行复[2015]226号《行政复议决定书》，拟证明中山市政府作出的复议决定事实不清、法律依据不足。
被告中山市政府答辩称：一、中山市政府作出的行政复议决定认定事实清楚，证据充分。庞锦强是其父母合法生育的第二个孩子，出生后户口随母亲入户员峰村。1992年9月10日员峰村制定的《员峰村年终利益分配办法》第十条规定，只有女方享有分配权时，不管其丈夫户口是否在员峰村，第一胎小孩随母享有分配权，第二胎小孩随父不享有分配权。因此，员峰经联社没有给予庞锦强参加1999年开展的第二期农村土地承包权的权利。2003年1月员峰经联社成立时，根据《员峰村级股份合作制股东确权界定草案》第四条第2点“虽然有员峰村农业户籍（含员峰社区居民），但没有资格参加1999年员峰村土地承包经营权者，不能成为员峰村级股份合作制的股民”的规定，员峰经联社未为庞锦强配置股份。石岐区办事处对庞锦强的申请作出行政处理决定是，认为员峰经联社的上述股份配置规定不违反法律的规定，据此驳回了庞锦强的申请。中山市政府认为，员峰经联社章程中有关女性股民与非农业人员结婚所生两个子女，只有一个孩子能配置股份，另一个孩子不予配置股份的规定，违反了《广东省实施<中华人民共和国妇女权益保护法>办法》第二十四条第二款以及《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款的规定，侵犯了集体经济组织女性成员所生子女的合法权益，石岐区办事处认为依据该章程内容不予配置股份给庞锦强并无不妥，事实不清，证据不足。据此，中山市政府作出复议决定，撤销石岐区办事处的行政处理决定，要求其在法定期限内重新作出决定。二、中山市政府作出的行政复议决定程序合法。中山市政府在行政复议阶段的所有程序均符合《中华人民共和国行政复议法》及该法实施条例的规定。综上，中山市政府作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确实，适用法律正确，程序合法合理，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告中山市政府就其答辩意见提交了以下证据：1.复议申请书、行政处理决定书、申请人的身份证复印件，证明庞锦强对石岐区办事处的行政处理决定申请行政复议；2.复函，证明员峰经联社在行政复议期间提交的书面意见；3.行政复议答复书，证明石岐区办事处在行政复议期间的答辩意见；4.受理通知书、相关程序的通知书及送达回证等，证明行政复议程序合法。
第三人石岐区办事处发表诉讼意见称：一、石岐区办事处作出的行政处理决定没有违反法律规定。员峰经联社的股权分配方案和章程并没有否定成员子女的成员身份，只是对成员的权利内容作出了限制，法律并没有规定农村集体经济组织成员的权利内容必须相同。本案实质上不存在侵害集体经济组织女性成员权益的事实，员峰经联社对女性股民与非农业人员结婚所生子女只有一人能享有集体分配的安排，不是基于股民性别的身份差异，而是以家庭中双方的户籍性质以及在农村集体中履行义务为基础而作出的安排。二、员峰经联社章程中对于庞锦强类似的半工农子女权利的限制符合法律原则和政府政策。“半工农家庭”履行集体义务少于农民家庭，根据权利与义务相对等的原则，半工农家庭成员享受权利少于农民家庭符合公平合理原则。请求法院对本案作出公正裁决。
第三人庞锦强发表诉讼意见称：庞锦强的户籍一直在员峰村，也履行了计划生育和服兵役的义务，所以应享有员峰村的股份。
原被告双方对于对方提出的有关涉案复议行为的证据的真实性均予以确认，但原告对于被告复议决定的合法性不予确认。
本院查明：2013年11月13日，庞锦强就其要求享有员峰经联社集体经济组织成员股权份额及补发股份分红一事向石岐区办事处提出行政处理申请，石岐区办事处受理该申请后，对员峰经联社的股份分配情况进行了调查，审查了有关章程等股份分配文件，认为庞锦强虽然户籍在员峰村，但是并未参加员峰村第一期和第二期的农村土地承包责任制，而员峰经联社章程规定女性股民与非本集体的非农业人员结婚所生的子女，只有一人获得权利分配并不违反法律规定，由此以中石调处字[2013]215号《行政处理决定书》驳回了庞锦强的申请请求。庞锦强不服该处理决定，向中山市政府提起行政复议，中山市政府经过复议审查，认为员峰经联社章程中有关女性股民与非农业人员结婚所生两个子女，只有一个孩子能配置股份的规定，违反了《广东省实施<中华人民共和国妇女权益保护法>办法》第二十四条第二款以及《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款的规定，侵犯了集体经济组织女性成员所生子女的合法权益，故于2015年11月5日作出中府行复[2015]226号《行政复议决定书》，撤销了石岐区办事处的上述行政处理决定，并由石岐区办事处在法定期限内重新作出行政处理决定。员峰经联社不服该复议决定，向本院提起本案诉讼。
本院另查明，员峰经联社有关股权配置的文件包括系列的方案、办法和草案，其中，1992年9月10日员峰村村民代表大会讨论通过的《员峰村年终利益分配办法》第十条规定，只有女方享有分配权时，不管其丈夫户口是否在我村者，他们的第一胎小孩随母享有分配权，第二胎随父不享有分配权。1999年1月23日的承包责任田方案对于享受承包责任田的条件作了规定，按照该方案，庞锦强所在家庭1999年起的第二期土地承包份额中，并没有包括庞锦强的份额。故至2002年11月10日制定的《员峰村级股份合作制股东确权界定草案》，根据该草案中关于“虽然参加了员峰村农业户籍（含员峰社区居民），但没有资格参加1999年员峰村土地承包经营权者，不能成为员峰村级股份合作制的股民”的规定，庞锦强不享有员峰村股民资格。石岐区办事处在对庞锦强的申请做行政处理调查期间，调查了庞锦强的户籍情况，查明庞锦强的父亲庞文安在上世纪80年代已转为工人，在农村经济组织并无权利义务，庞锦强的姐姐已享有员峰经联社的股份。员峰经联社在石岐区办事处调查期间称，根据当时的计划生育政策，男性股民与非农业女性结婚不享有生育第二胎的权利，对所有的半工农家庭是同等执行上述股份配置文件方案的。
本院认为，本案属不服行政复议诉讼，行政复议的目的在于行政机关内部进行自我监督及自我纠错，以保护公民、法人和其他组织的合法权益。本案中山市政府的中府行复[2015]226号行政复议决定，以石岐区办事处未予认定员峰经联社股权配置文件的相关条文违反了法律法规的规定，事实不清、证据不足为由撤销了石岐区办事处的行政处理决定，要求该办事处重做决定，故审查该复议决定是否合法有据，在于中山市政府的认定员峰经联社股权配置文件违法的理据是否合法充分。
从员峰经联社股权配置历年沿袭的几份文件的相关内容看，员峰经联社的股权及相应收益是基于户籍在员峰村的村民土地承包的实际状况配置的，其中对全农户家庭及半工农家庭根据土地承包的具体状况有所区别对待。本院认为，员峰经联社的这些股权配置方案，以家庭人员与农村土地的依附、联系密切程度为分配原则，体现了权利与义务相对等的原则，这样的分配宗旨并不违反法律法规的相关规定。但是，员峰经联社的几份股权配置文件，在对半工农家庭股权配置的规定上，均是以女性村民与非农村户籍的男方婚嫁为描述基础的，文义上并不包括男性村民与非农村户籍的女方婚嫁的半工农家庭的情形，体现了将女性村民与男性村民予以区别对待。所以，中山市政府复议认为该规定违反了男女平等的妇女权益保护原则，并无不妥。庞锦强属于员峰经联社女性村民与非农村户籍的男方结婚所生的第二胎子女，因其家庭属于半工农家庭只有半数成员享有员峰村股份而不享有股份收益，中山市政府认为员峰经联社将其作为因女性村民婚嫁所生子女而股权受影响的情形，要求石岐区办事处重新作出处理决定并无不妥。石岐区办事处在重做行政决定时，应审查员峰经联社不予配置庞锦强股权的具体理由，即是属于权利义务相对等的原因不予配置，还是将“外嫁”非农业户籍的女性村民所生的子女予以区别对待所致，全面考量员峰经联社对庞锦强股权配置的做法是否符合权利与义务相对等的原则，结合员峰经联社股权配置的具体情况考察实际是否存在将女性村民及其所生子女予以区别对待的情形。同时，石岐区办事处应责令员峰经联社纠正上述股权配置文件中对女性股民区别对待的条款。
至于员峰经联社认为中山市政府适用在后实施于员峰经联社股权分配的广东省的两部地方性法规处理本案，属于“以新法清算历史行为”的问题，本院认为，我国宪法及《中华人民共和国妇女权益保障法》、《中华人民共和国村民委员会组织法》均有关于保护妇女权益及农村集体经济组织、自治的法律规定，广东省的两部地方性法规是贯彻落实宪法及上述两部法律原则的具体办法，对于员峰经联社在股权分配等村民自治行为中是否存在违反国家法律之处具有溯及力。故中山市政府适用广东省的两部地方性法规作为本案复议审查的依据，适用法律正确。对于员峰经联社的该意见，本院不予支持。
综上所述，中山市政府以复议决定纠正石岐区办事处行政处理决定事实认定不清楚、处理结果不周延之处，体现了自我监督、慎重处理的行政原则，并无不妥。故本院对于员峰经联社的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告中山市石岐区员峰股份合作经济联合社的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告中山市石岐区员峰股份合作经济联合社负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 陈 薇
审 判 员 王 鹏
代理审判员 王 昕
二〇一六年四月十五日
书 记 员 陈苑琳