江苏省如东县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏0623行初41号
原告周建明。
被告如皋市城市管理行政执法局，住所地如皋市行政中心B座7楼。
法定代表人何福平，局长。
委托代理人缪卫华，如皋市城市管理行政执法局法制科科长。
被告南通市城市管理行政执法局，住所地南通市工农南路150号。
法定代表人钱志平，局长。
委托代理人陈春晖，南通市城市管理行政执法局工作人员。
委托代理人孙剑林，南通市城市管理行政执法局工作人员。
原告周建明不服被告如皋市城市管理行政执法局（以下简称“如皋市城管局”）政府信息公开答复及被告南通市城市管理行政执法局（以下简称“南通市城管局”）行政复议决定一案，本院于2016年1月25日立案受理后，向被告如皋市城管局、南通市城管局送达了起诉状副本、应诉通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭于2016年4月6日公开开庭审理了本案。原告周建明，被告如皋市城管局的行政负责人陈爱明及委托代理人缪卫华，被告南通市城管局的委托代理人陈春晖、孙剑林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年9月19日，原告周建明以邮寄方式向被告如皋市城管局提出政府信息公开申请，要求公开曹林江、祁明成、张石林、卢中建、纪勇波五位工作人员的履历和历年来行政执法证的复印件。同年10月9日，被告如皋市城管局作出[2015]年城管依复第18号政府信息公开申请答复书，答复称，原告申请公开的“曹林江、祁明成、张石林、卢中建、纪勇波五位工作人员的履历”的政府信息，不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条、第十三条的规定；原告申请公开的“曹林江、祁明成、张石林、卢中建、纪勇波五位工作人员历年来行政执法证的复印件”的政府信息，现公开如下：曹林江行政执法证号06068077、祁明成行政执法证号06068056、张石林行政执法证号06068031、卢中建行政执法证号06068071、纪勇波行政执法辅助证号F820007，以上证件注册有效至今，同时向原告一并提供收集到的以上执法证件复印件。原告对此不服，向被告南通市城管局申请行政复议，2016年1月5日，被告南通市城管局作出[2016]通执法复第1号行政复议决定书，维持了被告如皋市城管局2015年10月9日作出的案涉答复。
原告周建明诉称，1、为了解被告如皋市城管局有关其工作人员的相关信息，原告于2015年9月19日以邮寄方式向被告如皋市城管局提出政府信息公开申请，申请有关曹林江、祁明成、张石林、卢中建、纪勇波五位工作人员的履历和历年来行政执法证的复印件。被告如皋市城管局以原告申请的信息不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条、第十三条的规定不予公开，原告认为，被告如皋市城管局应当制作、获取并保存有上述五位执法人员的相关履历信息，被告依法应予以公开；2、被告如皋市城管局只公开了曹林江、祁明成、卢中建2014年发证的行政执法证复印件，纪勇波的行政执法辅助证也只公开了2012年制作的，被告未公开其获取的全部信息，系不正确履行其政府信息公开答复职责的行为。原告对此不服，于2015年12月7日向被告南通市城管局申请行政复议，然而被告南通市城管局却错误的维持了被告如皋市城管局作出的案涉答复。为维护原告自身的合法权益，故向法院提起本次诉讼，请求法院依法撤销被告如皋市城管局作出的[2015]年城管依复第18号政府信息公开申请答复书并责令其重新作出答复；撤销被告南通市城管局作出的[2016]通执法复第1号行政复议决定书。
原告周建明提交的证据：
1、原告身份证复印件，证明原告具有诉讼主体资格。
2、政府信息公开申请表，证明原告向被告如皋市城管局申请信息公开的内容及事实。
3、[2015]年城管依复第18号政府信息公开申请答复书及其附件，证明被告如皋市城管局答复不合法。
4、[2016]通执法复第1号行政复议决定书，证明原告向被告南通市城管局提起复议的事实。
5、被告如皋市城管局在（2014）东行初字第59号行政案件中向如东法院提交的证据材料目录，证明在该证据目录中没有原告所申请的案涉五位执法人员2013年的行政执法证复印件。
6、[2013]通城管行复第3号行政复议决定书，证明原告在该次行政复议中已经提出案涉五人执法时未出示执法证件。
被告如皋市城管局及被告南通市城管局辩称，1、原告向被告如皋市城管局提出政府信息公开申请，要求公开曹林江、祁明成、张石林、卢中建、纪勇波五位工作人员的履历和历年来行政执法证的复印件。首先，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，政府信息系指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息；第十三条规定，公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息；北京市高级人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的解答》第六条规定，行政机关内部管理信息一般只涉及内部管理事务，对外部不具有约束力，亦对相对人的权利义务不产生实际影响，行政机关据此不予公开的，人民法院应予支持。由此可见，原告要求公开案涉五位执法人员的履历信息，既非被告如皋市城管局在履行职责过程中制作或者获取，亦非原告因自身生产、生活、科研等特殊需要而需获取，被告如皋市城管局作出不予公开的答复并无不当；其次，被告如皋市城管局并非案涉五位执法人员执法证的发证机关，上述人员历年的执法证亦非被告负责保管，但被告仍然本着负责的态度对原告所需信息进行了主动搜集，将案涉五位执法人员的执法证复印件提供给原告，并告知其以上证件注册有效至今。原告申请该信息的目的就是为了要知晓五名执法人员的执法资格，被告已经全面履行了告知义务，原告的目的已达到，被告如皋市城管局的答复全面、准确。事实上，对与原告有利害关系的五名执法人员的执法资格的情况，在（2014）东行初字第59号行政案件中被告如皋市城管局已经在庭审中举证并经原告质证确认，原告实际已知悉案涉信息。被告如皋市城管局作出的案涉答复程序合法，答复内容准确，应予维持；2、2015年12月7日，原告周建明通过邮寄方式向被告南通市城管局提出行政复议申请。经审查，被告南通市城管局受理了原告的行政复议申请，同年12月9日，向被告如皋市城管局发出提出答复通知书，要求其在10日内进行答复并提交相关证据、依据。同年12月14日，被告如皋市城管局作出书面答复，并提供了相关证据材料。经审查，被告南通市城管局于2016年1月5日作出[2016]通执法复第1号行政复议决定书并于同日向原告邮寄送达。被告南通市城管局所作行政复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。综上，请求法院依法驳回原告周建明的诉讼请求。
被告如皋市城管局及被告南通市城管局向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据：
1、政府信息公开申请表，证明原告申请政府信息公开的事实，其申请公开的案涉五位执法人员的履历信息不属于政府信息公开的范围。
2、[2015]年城管依复第18号政府信息公开申请答复书及其附件（卢中建等人的执法证复印件、如皋市政府法制办证明），证明被告如皋市城管局履行了政府信息公开答复的义务，答复程序合法，答复内容恰当。
被告南通市城管局向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据：
1、行政复议申请书；
2、提出答复通知书；
3、行政复议答复书；
4、南通市城市管理行政执法局发文稿纸；
5、行政复议决定书及邮寄回执；
证据1-5证明被告南通市城管局作出的复议决定程序合法。
经庭审质证，对原告周建明提交的证据，被告如皋市城管局及被告南通市城管局发表如下质证意见：原告在政府信息公开申请中要求公开上述五位执法人员历年来的行政执法证复印件，申请内容不明确，因被告如皋市城管局既非执法证的制作部门亦非执法证的所有人和保存者，本着负责任的态度，还是尽其所能收集了上述人员的执法证复印件提供给原告，至于原告要求查看执法证原件的问题，因该证件不是由被告如皋市城管局直接保管，而是由持证人持有，且执法证的有效期为三年，每年需要注册一次，有的证件因过期需上缴销毁，或者因持证人遗失，故答复时原件存在，但不能保证现在原件依然存在，但被告如皋市城管局在作出案涉答复时提供给原告的执法证复印件是真实有效的。
对被告如皋市城管局及被告南通市城管局提供的证明原行政行为合法性的证据，原告周建明质证认为：对证据1无异议；对证据2，被告如皋市城管局称原告要求公开的履历信息不是政府信息，原告不予认可。依照《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条的规定，作为城管执法人员，履历应当是被告如皋市城管局在履职过程中应制作和保存的信息，因为依照《江苏省行政执法证件管理办法》第七条第二项的规定，执法人员的履历是获得执法证的条件之一，申请办理执法证，被告如皋市城管局应当提供相关执法人员的履历给发证机关，故原告的申请符合政府信息公开条例第二条的规定。如皋市政府法制办出具的证明不能达到其出证目的，同时被告如皋市城管局未提供行政执法证的原件供原告核对，真实性无法确认，对复印件的合法性不予认可。
对被告南通市城管局提交的证明复议程序合法性的证据，原告周建明及被告如皋市城管局均无异议，认可复议程序的合法性。
本院对上述证据作如下认证：
原告周建明提交的证据，可证明：原告周建明具有提起本次行政诉讼的原告主体资格；被告如皋市城管局收到原告周建明提交的政府信息公开申请后作出案涉答复一并向原告提供了如皋市政府法制办出具的证明、案涉五位执法人员的行政执法证复印件，原告不服案涉答复，向被告南通市城管局申请行政复议，南通市城管局作出维持被告如皋市城管局所作案涉答复的复议决定。对上述证据证明以上事实的证明效力，本院予以确认。
被告如皋市城管局及被告南通市城管局提交的证据，可证明：被告如皋市城管局在法定期限内对原告提出的政府信息公开申请作出答复并且向原告邮寄送达；被告南通市城管局受理原告周建明行政复议申请后，在法定期限内作出行政复议决定并向原告周建明送达。对上述证据证明以上事实的证明效力，本院予以确认。
经审理查明，2015年9月19日，原告周建明以邮寄方式向被告如皋市城管局提交政府信息公开申请表，要求公开曹林江、祁明成、张石林、卢中建、纪勇波五位工作人员的履历和历年来行政执法证的复印件。同年10月9日，被告如皋市城管局作出[2015]年城管依复第18号政府信息公开申请答复书，答复称，原告申请公开的“曹林江、祁明成、张石林、卢中建、纪勇波五位工作人员的履历”的政府信息，不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条、第十三条的规定；原告申请公开的“曹林江、祁明成、张石林、卢中建、纪勇波五位工作人员历年来行政执法证的复印件”的政府信息，现公开如下：曹林江行政执法证号06068077、祁明成行政执法证号06068056、张石林行政执法证号06068031、卢中建行政执法证号06068071、纪勇波行政执法辅助证号F820007，以上证件注册有效至今，同时向原告一并提供收集到的以上执法证件复印件，次日向原告邮寄送达。原告对该答复不服，向被告南通市城管局申请行政复议，2016年1月5日，被告南通市城管局作出[2016]通执法复第1号行政复议决定书，维持了被告如皋市城管局2015年10月9日作出的案涉答复。同日，被告南通市城管局向原告邮寄送达了该复议决定。原告仍不服，向本院提起诉讼，要求判如所请。
另查明，本院于2014年3月11日立案受理了原告周建明、周庆余诉被告如皋市城管局规划行政处罚一案，在该案的审理过程中，被告如皋市城管局向本院提交了曹林江、祁明成、张石林、卢中建发证时间为2014年注册至2014年的行政执法证复印件、纪勇波发证时间为2012年注册至2014年的行政执法辅助人员证复印件以及如皋市人民政府法制办公室出具的证明。
本院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第十三条的规定，公民、法人或者其他组织可以依法向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。被告如皋市城管局作为市县级人民政府的职能部门，具有受理其职责范围内的政府信息公开申请并依法作出处理答复的行政职责。同时根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第六条、第十二条的规定，被告南通市城管局作为被告如皋市城管局的上级主管部门，有权对其作出的政府信息公开答复行为进行复议审查。
本案被告如皋市城管局收到原告周建明申请后，在法定期限内作出书面答复并邮寄送达给原告，原告对此亦无异议，本院对此予以确认。因被告南通市城管局所作案涉行政复议决定维持了案涉政府信息公开答复，而原告周建明对行政复议程序的合法性未提异议，故本院对复议程序的合法性不再赘述。本案争议焦点：1、原告申请公开的关于涉案五位执法人员的履历信息是否属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息？2、被告如皋市城管局所作案涉答复内容是否合法？
关于原告申请公开的关于案涉五位执法人员的履历信息是否属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息的问题。《政府信息公开条例》第二条规定，所谓政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。行政机关的职责包括对外履行的职责和对内履行的职责两个部分。行政机关对外代表国家进行行政管理活动所制作和获取的信息，自然属于政府信息。行政机关作为社会组织，从事内部管理活动，履行内部管理职责时所产生的信息属于内部管理信息，比如对公务员的人事管理所形成的信息等。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）规定，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。本案中，原告所申请公开的曹林江、祁明成、张石林、卢中建、纪勇波五位工作人员的履历信息，系被告如皋市城管局对其工作人员进行内部管理而产生的信息，属于人事管理方面的内部信息，不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。
关于被告如皋市城管局所作案涉答复是否合法的问题，《政府信息公开条例》第二十一条规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。本案中，因原告申请公开的信息内容实际上可以分为两个部分，一是申请公开涉案五位执法人员的履历，二是申请公开涉案五位执法人员历年来行政执法证的复印件，且被告如皋市城管局的答复亦系针对上述两部分内容分别作出的答复，故本院对被告如皋市城管局所作案涉答复内容的合法性将分别展开分析。首先，前已述及，因原告所申请公开的关于案涉五位执法人员的履历信息并不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息，被告在作出的案涉答复中明确告知了原告并说明了理由，被告如皋市城管局所作的该项答复内容并无不当；其次，原告申请公开有关案涉五位执法人员历年来行政执法证的复印件，单从该申请内容表述上来看，“历年来”的表述显然不够明确，对于申请内容不明确的政府信息，被告本应告知原告周建明对此作出更改、补充，但是本案的特殊之处在于，根据《江苏省行政执法证件管理办法》第十三条第一款的规定，每次发放的《行政执法证》有效期为3年，证件期限届满时，领证机关应当负责收回证件，交发证机关销毁，并重新换领新证。通过以上规定可知，原告的申请看似不明确，而事实上是明确的，被告如皋市城管局只可能存有最近一次为其执法人员申领的有效期为3年的行政执法证，之前的行政执法证在换领新证时已经上交发证机关销毁，被告如皋市城管局作为领证机关显然无法向原告公开其已经上交销毁的执法证件，故只要被告如皋市城管局将现行有效的行政执法证复印件向原告予以公开即完成了政府信息公开答复职责。再次，《政府信息公开条例》第六条规定，行政机关应当及时、准确地公开政府信息，而真实、完整应是准确的应有之义，对于政府信息公开的案件，法院必须审查行政机关所公开的政府信息的真实性和完整性。《江苏省行政执法证件管理办法》第十四条规定，《行政执法证》每年须经发证机关注册，加盖本级人民政府行政执法证件注册章。未经注册或未能通过注册的行政执法证件无效。本案被告如皋市城管局向原告公开的曹林江、祁明成、张石林、卢中建的行政执法证各有两份复印件，具体差别体现在“持证须知”一页下方的“年检注册”处，以曹林江的行政执法证为例，一份是注册到2014年，还有一份是注册到2015年；被告如皋市城管局除向原告公开纪勇波2015年度有效的行政执法辅助人员证复印件外，还向原告公开了发证时间为2012年有效期截止2014年的纪勇波的行政执法辅助人员证复印件。一般意义上理解，原告申请政府信息公开的时间是2015年9月，被告如皋市城管局向原告公开的执法证应当已经注册至2015年，且根据《江苏省行政执法证件管理办法》第十三条的相关规定，发证时间为2012年的纪勇波的行政执法辅助人员证因换领新证亦应已上交销毁。对此，被告如皋市城管局在庭审中解释称，考虑到原告申请公开的是历年来的行政执法证复印件，为了满足原告申请需求，故将在（2014）东行初字第59号案件中举证时向如东法院提交的发证时间为2014年（仅注册至2014年）的曹林江、祁明成、张石林、卢中建的行政执法证复印件、发证时间为2012年的纪勇波的行政执法辅助人员证复印件以及如皋市人民政府法制办公室出具的证明向原告一并予以公开。被告如皋市城管局作出的上述解释与本院对（2014）东行初字第59号案件卷宗材料进行核实的情况是相吻合的，上述解释具有真实性，但是需要指出的是，如前所述，原告申请政府信息公开的时间是2015年9月，实际上被告如皋市城管局只需将案涉五位工作人员当时有效的执法证复印件向原告予以公开即完成了政府信息公开答复职责。被告如皋市城管局无论是向原告公开曹林江、祁明成、张石林、卢中建的注册至2014年的行政执法证复印件，还是公开纪勇波2012年发证的行政执法辅助人员证，亦或公开如皋市政府法制办出具的证明均无必要，反而造成了原告误解，因此建议被告如皋市城管局在今后的政府信息公开答复过程中能更加严格按照《政府信息公开条例》的要求向申请人提供政府信息。
综上所述，被告如皋市城管局系在法定期限内对原告周建明的政府信息公开申请作出答复，程序合法；答复内容中虽有些许不当之处，但并未侵害原告的合法权益，且被告如皋市城管局亦向原告公开了其提出申请时案涉五位执法人员当时有效的执法证复印件信息；被告南通市城管局受理原告周建明的行政复议申请后，履行了相关法定程序、在法定期限内作出涉诉行政复议决定并送达，故行政复议决定合法。原告周建明的诉讼请求无事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告周建明的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告周建明负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，同时向南通市中级人民法院预交上诉案件受理费50元，上诉于江苏省南通市中级人民法院（户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47×××82）。
审 判 长 陆身梅
代理审判员 张慧敏
人民陪审员 陈久春
二〇一六年七月二十二日
书 记 员 施玲玲
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，或者原告申请撤回被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。