安徽省阜南县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）南行初字第00057号
原告：张磊等59人。
诉讼代表人：张磊。
诉讼代表人：李冰。
诉讼代表人：曹影涛。
诉讼代表人：王栋。
以上诉讼代表人的委托代理人：钟益平，北京市中盛律师事务所律师。
被告：太和县人民政府。
法定代表人：徐会东，县长。
委托代理人：闫建华，太和县XX镇干部。
委托代理人：李超，安徽炎黄律师事务所律师。
原告张磊等59人不服被告太和县人民政府（以下简称“太和县政府”）2014年4月14日作出的太政（2014）22号“关于太和县城东片区（老城区）棚户区改造及安置项目范围内房屋征收决定的通告”（以下简称“征收决定”），于2014年9月16日向阜阳市中级人民法院提起行政诉讼。同年9月28日，经阜阳市中级人民法院作出（2014）阜行初字第00035号行政裁定书，裁定本案移交阜南县人民法院审理。2014年11月12日，本院受理此案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。被告于同年11月21向本院移送相关证据，并提交答辩状。本院依法组成合议庭，于2014年12月19日公开开庭审理了本案。原告诉讼代表人张磊、李冰、曹影涛、王栋及其共同委托代理人钟益平、被告委托代理人闫建华、李超等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告于2014年4月14日作出太政（2014）22号“征收决定”，主要内容如下：根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院590号令）（以下简称“国务院《征补条例》”）等相关规定，经太和县政府审定，决定对太和县城东片区（老城区）棚户区改造项目地块范围内的房屋进行征收。现将征收决定有关事项通告如下：一、征收项目名称：太和县城东片区（老城区）棚户区改造项目（以下简称“征收项目”）。二、征收范围：太和中学以北，国泰路以东，团结路以南，人民路以西（具体范围以太和县城乡规划局出具的规划红线图为准）。三、征收主体：太和县政府。四、征收部门：太和县城关镇人民政府（以下简称“城关镇政府”）具体实施本项目的房屋征收与补偿工作。五、被征收人：征收范围内国有土地上单位和个人房屋的所有权人。六、征收补偿方案：详见《太和县城东片区（老城区）棚户区改造项目房屋征收与补偿方案》（以下简称“征收补偿方案”）。七、征收房屋的实施时间、评估机构的选定及签约期限。征收房屋实施时间：2014年4月15日至2014年5月15日（共计31天）。1、评估构构的选择、丈量、评估结果公示、复核校对、送达阶段：2014年4月15日至4月24日（10天）。2、签约搬迁期限：2014年4月25日至5月15日（21天）。八、被征收人权利和义务。被征收人对房屋征收决定不服的，可在房屋征收决定公布之日起60日内向阜阳市人民政府申请行政复议，或在90日内向人民法院提起行政诉讼。
被告于2014年11月21日向本院提供作出具体行政行为的证据、依据如下：
（一）主体资格方面证据：太和县政府组织机构代码、法定代表人身份证明、委托书，国务院《征补条例》第四条第一款、第二款，证明太和县政府具有作出房屋征收与补偿决定的行政职权，城关镇政府受太和县政府委托负责征收项目的征收、补偿、安置工作等，征收主体合法。
（二）事实方面证据：1、太和县国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要；2、太和县人民代表大会常务委员会（以下简称“太和县人大常委会”）对县政府《关于申请2011年旧城区改建项目列入我县国民经济和社会发展年度计划的报告》的决议及审议意见；3、太和县第十五届人民代表大会第三次会议关于政府工作报告的决议（2014年1月18日）；4、2014年太和县政府工作报告。以上证据，证明征收项目纳入太和县国民经济和社会发展规划及年度计划。
5、城关镇政府《关于城东片区棚户区改造项目立项的报告》；6、太和县发改委发改中心（2014）54号《关于同意太和县城东片区棚户区改造及安置项目立项的复函》；7、城关镇城政（2014）22号《关于太和县老城区安置建设项目申请立项的报告》；8、太和县发改中心（2014）95号《关于同意太和县老城区安置房建设项目立项的复函》；9、城关镇政府《关于要求出具土地利用总体规划有关证明的函》；10、太和县国土资源局出具的《关于旧城改造项目用地规划情况的说明》；11、城关镇政府《关于要求出具城市总体规划有关证明的函》；12、太和县城乡规划局太规（2014）31号《关于要求出具城市总体规划有关证明的函》的复函；13、太和县城东片区（老城区）改造规划设计图。以上证据，证明征收项目经过太和县发改委审查批准，能够加快太和县城市化建设步伐，并列入全省棚户区改造计划，是2014年安徽省民生工程。项目建成后，对完善城市功能、优化发展环境、改善人居条件具有积极的作用。
（三）程序方面的证据：1、城关镇政府城政（2014）11号《关于审定太和县城东片区（老城区）棚户区改造及安置区项目房屋征收范围的请示》；2、太和县政府太政征补（2014）36号《关于审定太和县城东片区（老城区）棚户区改造及安置区项目房屋征收范围的批复》；3、太和县城东片区（老城区）棚户区改造及安置区项目房屋征收范围公告及公示照片；4、房屋征收暂停办理有关手续的通知；5、关于“太和县城东片区（老城区）棚户区改造及安置区项目”房屋征收调查结果公示情况的说明及征收项目房屋现状调查表；6、太和县城关镇城政（2014）14号《太和县城东片区（老城区）棚户区改造及安置项目房屋征收范围内未经登记的建筑认定和处理意见的请示报告》及太和县城东片区（老城区）棚户区改造项目2008年航外调查表；7、太和县政府太政征补（2014）65号《关于太和县城东片区（老城区）棚户区改造及安置项目房屋征收范围内未经登记的建筑认定和处理问题的批复》；8、太和县棚户区改造及城东片区（老城区）指挥部通知及公示表照片；9、城关镇政府《关于审定太和县城东片区（老城区）棚户区改造及安置项目征收方案的请示》；10、组织“太和县棚户区改造及安置城东片区（老城区）房屋征收与补偿方案”论证会；11、太和县政府专题会议纪要（第15号）12、对被征收人的“房屋征收与补偿方案征求意见通知”、征求意见稿；13、关于“太和县城东片区（老城区）棚户区改造及安置项目征收与补偿方案征求意见情况和根据公众意见修改情况”的公示及说明；14、太和县城东片区（老城区）棚户区改造及安置项目征收与补偿方案征求意见表；15、太和县政府太政征补（2014）64号《关于印发太和县城东片区（老城区）棚户区改造及房屋征收与补偿方案的通知》及公示照片；16、太和县政府常务会议纪要（第16号）；17、太和县城东片区（老城区）棚户区改造项目房屋征收社会稳定风险评估报告、应急预控预案；18、太和县鑫泰城市建设投资有限责任公司出具的房屋征收补偿资金证明；19、城关镇政府城政（2014）12号《关于审定太和县城东片区（老城区）改造项目发布房屋征收公告的请示》；太和县政府太政（2014）22号“征收决定”。以上证据，证明被告作出的具体行政行为，程序合法。
（四）适用法律方面的证据：
1、国务院《征补条例》第四条第一款、第二款、第八条第五项、第九条至十六条。2、阜阳市人民政府阜政发（2014）26号《阜阳市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第十条第五项、第十一条至第二十条。3、太和县政府太政办（2011）25号《太和县国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第九条第五项、第十条、第十二条至第十八条、第二十条至二十二条。以上证据，证明被告所作征收决定适用法律法规正确。
原告张磊等59名诉称：根据国务院《征补条例》等相关法规规定：房屋征收应当对被征收人给予公平补偿，并遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则；棚户区改造应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划，制定规划应当广泛征求社会公众意见；征收补偿方案征求公众意见期限不得少于30日，并应当将相关情况及时公布，必要时还要举行听证会，由房屋征收部门牵头进行社会风险评估报告，制定预控预案，征收人数较多，应当经县政府常务会议讨论决定。而被告在作出上述征收决定过程中，没有履行相关规定，没有广泛征求社会公众意见，征收决定程序违法。综上，请法院依法确认被告作出的太政（2014）22号征收决定违法并撤销，判令由被告承担本案诉讼费。
原告向法庭提交了以下证据：（一）59名原告的身份证、阜阳市人民政府阜复字（2014）33号行政复议决定书，证明原告的主体资格。（二）1、太和县政府2014年度重点工作任务分解，证明被告的征收行为没有列入2014年度计划。2、太和县城总体规划（2013至2030年）规划图；3、太和县政府在拆迁区域所立规划公示牌。以上证据，证明被告作出的拆迁区域不符合上述规划图的总体规划。4、农村居民户口本，证明被告无权征收集体用地。
被告太和县政府辩称：（一）“征收决定”认定事实清楚：1、2011年太和县第十四届人大常委会第四十一次会议通过莲蒲路旧城改造项目、西大街旧城改造项目（现合并为太和县城东片区（老城区）棚户区改造项目）。2014年太和县政府工作报告再次将城东片区（老城区）棚户区改造项目列为2014年政府工作年度计划，并经太和县第十五届人民代表大会第三次会议通过。2、征收补偿方案经过论证、审定和公布等法定程序。2014年3月31日，太和县政府召开专题会议对房屋征收部门拟定的房屋征收补偿方案（草案），组织县相关部门进行论证，听取意见和建议；城东片区（老城区）指挥部将修改后的征收与补偿方案（草案）向被征收人公开征求意见，绝大部分被征收人认为该草案制定的比较详细、具体，符合有关法律法规政策，老城区改造势在必行，符合公共利益需要。征收部门根据部分被征收人提出的意见和建议，对草案进一步修改和完善。2014年4月10日，经县政府第25次常务会议研究通过。2014年4月14日，太和县政府作出太政（2014）22号“征收决定”并公示。（二）“征收决定”适用国务院《征补条例》的相关规定，参照《阜阳市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》及《太和县国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》的相关规定，适用依据正确。（三）征收项目属于旧城改造项目。城东片区（老城区）道路高低不平，严重缺乏公共基础设施，群众出行极为不便，多数居民要求进行旧城改造。太和县政府在多方论证的基础上决定进行旧城改造，符合公共利益需要。综上，被告作出的太政（2014）22号“征收决定”，认定事实清楚，程序合法，适用法规正确。请求依法维持被告作出的太政（2014）22号“征收决定”。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
原告对被告主体资格方面证据的真实性无异议，对合法性、关联性有异议。异议认为：太和县房地产管理局是太和县行政区域内合法的房屋征收部门。被告委托城关镇政府担任房屋征收部门，违反相关法规规定。
经查：国务院《征补条例》第四条、第五条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作；房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担具体工作。根据被告提交的相关证据，其在作出相关公告、通知过程中，多以太和县政府名义或太和县棚户区改造及安置城东区（老城区）指挥部（以上简称“指挥部”）名义发布。“指挥部”系由城关镇牵头及县房屋管理局等多部门工作人员组成，目的是划定各部门所负责的工作范围，便于协调相关职能部门行使职责。被告委托城关镇政府为征收部门，并未影响房屋管理部门行使相关房屋征收等工作。
原告对被告所举事实证据（证据1-13）的真实性均无异议，对证据的合法性、关联性有异议。异议认为：1、证据1-4，不能证明征收决定涉及征收的项目列入2014年度计划。2、证据5-13，（1）县发改委2014年5月30日出具发改中心（2014）95号文件，仅给予安置房进行立项，废止了发改中心（2014）54号文件关于征收项目的立项。（2）太和县国土资源局说明，不能证明征收项目用地符合太和县城土地利用规划。（3）城关镇政府在向太和县规划局征询函中，未明确征收项目被征收后，拟建房屋的用途等指标；被告公布的征收项目总平面图，违反太和县城（2013至2030年）总体规划。
经查：被告提交的上述事实方面的证据，系被告依据国务院《征补条例》等相关法规作出具体行政行为的相关证据，原告对上述证据虽提出异议，但未提供相关证据支持其主张，其异议的理由不能成立。故本院对被告上述证据予以确认。
（三）原告对被告所举程序证据中的证据1-2、11、19-20的真实性无异议，对其关联性和合法性有异议，对证据3-10、12-18的真实性、关联性和合法性均有异议。异议如下：1、征收项目的征收范围中涉及部分土地为集体土地。2、“指挥部”不是合法的征收主体，无权对外发布征收项目范围的公告、通知等。3、征收部门通知有关部门停止办理相关手续中，其中部分文件签收人没有送达单位盖章或送达人与签收人名称不符。4、城关镇政府于被告启动相关征收工作前就调查结束并进行公示调查结果，相关证据材料系虚假资料。5、被告未提供航拍图原件，也没有进行入户调查，不能证明其调查表中的房屋面积及房屋类型。6、征收项目的征收补偿方案设定公示期只有10天，且未进行公示征求公众意见及组织听证会即作出征收决定并公告，违反程序法。7、被告提交征收项目风险评估报告的主体是城关镇政府，且没有县政府的批复，评估报告的落款日期在县常务会议同意出台征收方案（草案）之前，也未经太和县政府常务会议讨论决定，上述行为违法。8、被告未能对征收补偿费用足额到位提供有效证据证明。9、征收项目方案未经公示、征求公众意见而直接作出征收决定并发布，违反国务院相关规定。10、被告上述所发布相关公示、通知的照片等无法判断具体的公告地点及时间；以“指挥部”名义发布的通知没有法律及证明效力。
经查：根据国务院《征补条例》等相关法规规定，被告所提交上述程序证据中，其中对征收补偿方案公布征求意见期限只有10日，少于30日；涉及被征收人数量较多，征收决定没有经政府常务会议讨论决定；出具的风险评估报告时间在征收决定之后等情形不符合相关规定，原告该部分异议成立。对原告就程序方面的其他质证异议，因无相关证据支持，其异议理由不能成立，对被告所举该部分程序证据，本院予以确认。
被告对原告主体资格方面证据无异议，本院予以确认。
被告对原告提供的事实方面证据1-4均提出异议，认为该部分证据不能作为认定征收决定违法的依据。
经查：证据1-3与被告所提交相关证据一致，本院予以确认；证据4与本案无关联性，本院不予确认。
经审理查明：2011年1月10日，太和县国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要提出，加快城区城镇化进程；大力推进旧城改造。2011年7月13日，太和县第十四届人大常委会第四十一次会议，决定将“五个旧城区”（其中包括“老城区”）改造项目列入太和县2011年国民经济和社会发展计划。
2014年1月18日，太和县第十五届人民代表大会第三次会议决定批准太和县政府工作报告，在该工作报告中提出：启动棚户区和旧城改造。其中，城东片区（老城区）范围内房屋建造年代久，基础设施落后，为加快城区城镇化进程，提高居民的居住条件和生活质量，太和县政府将上述旧城改造项目纳入太和县十二五规划纲要，拟征收该范围内的房屋，并成立太和县城东片区（老城区）棚户区改造及安置指挥部（以下简称“指挥部”）。
2014年3月13日，被告作为房屋征收主体，并委托城关镇政府为征收部门（以下简称“征收部门”），负责太和县城东片区（老城区）拆迁范围内的房屋征收与补偿、安置等工作。征收范围：太和中学以北，国泰路以东，团结路以南，人民路以西。本案59名原告被征收户位于上述被征收范围内。
2014年3月31日至4月5日，被告召开专题会议对征收部门拟定的房屋征收补偿方案（讨论稿），组织县监察局、发改委、财政局、住建局、规划局、土地局、房产局、环保局、人防办等相关部门进行论证，听取意见和建议。同时，征收部门将上述征收与补偿方案（讨论稿）向被征收人公开征求意见。根据被征收人提出的意见和建议，被告对草案进一步修改和完善，并予以公示。同时，被告对报送征收项目的房屋征收范围的请示进行了批复，并在征收范围内进行了公示；征收部门书面通知县公安局、县房管局、县国土局、工商局等单位暂停办理项目征收范围内房屋新建、扩建、改建，改变用途、权属，房屋抵押，工商登记等相关手续；对征收项目征收范围内房屋的权属、用途、建筑面积等情况进行调查公示；对报送的征收范围内未经登记的建筑认定和处理问题依法作出批复；县政府召开会议对征收项目进行了社会稳定风险评估。期间，征收部门就征收项目先后开展以下工作：向县发改委请示立项、要求县国土资源局出具土地利用总体规划证明、要求县规划局出具城市总体规划证明及规划图、向县政府请示征收范围、公布征收项目征收范围内房屋的调查结果公示、向县政府请示征收项目征收与补偿方案等。4月4日，县发改委做出54号复函，同意上述征收项目立项；4月2日县国土资源局作出说明，征收项目用地符合城关镇用地总体规划；4月1日，县规划局复函该征收项目符合城市总体规划要求，并附一份总平面图；4月3日，县政府批复征收范围。2014年4月5日，县政府出具社会稳定风险评估报告，制定了应急预控预案。
2014年4月10日，经县政府第25次常务会议审议通过《关于“征收补偿方案”（草案）》。2014年4月14日，县政府作出太政征补（2014）64号《关于印发太和县“征收补偿方案”的通知》，以及太政（2014）22号“征收决定”，并将该征收决定在征收项目涉及的范围内公告，公告依法载明了征收补偿方案和行政复议及行政诉讼权利等事项。
原告等人（包括59名原告）不服征收决定，向阜阳市人民政府申请行政复议。阜阳市人民政府于2014年8月1日作出阜复字（2014）33号行政复议决定书，维持被告所作的上述征收决定。59名原告仍不服复议决定，并为此提起行政诉讼。
本院认为：根据国务院《征补条例》第四条第一款、第二款规定，被告太和县政府具有负责本行政区域内房屋征收与补偿工作的行政职权。
本案争议的焦点是：被告所作出的“征收决定”，认定事实是否清楚，处理程序是否合法，适用法律是否正确。
本案中，被告提供的证据能够证明其依据国务院《征补条例》、《阜阳市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》、《太和县国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》中关于房屋征收决定的相关规定，作出以太政（2014）22号“关于太和县城东片区（老城区）棚户区改造及安置项目范围内房屋征收决定的通告”为载体，包括房屋征收补偿方案及被征收人行政复议、行政诉讼权利等事项的房屋征收决定，并予以公告。被告在作出具体行政行为过程中，程序上虽存在部分违法情形，但鉴于被告上述征收工作已经开展和具体实施，征收范围广、涉及被征收户数较多，包括原告在内的绝大部分被征收人认为老城区改造势在必行，征收决定符合公共利益需要，如依此撤销征收决定，将会给公众利益及他人的合法权益造成重大影响。关于原告提出的评估机构的选择和被征收房屋的评估及征收范围内存在集体性质土地等问题，因本案主要对征收决定的审查，原告所提上述问题是在征收决定之后就补偿问题所实施的相关行为；征收范围内是否存在集体性质土地问题，应当由相关权利人提出。上述问题不属于本案审查范围。
综上，被告作出的太政（2014）22号“征收决定”，认定事实清楚，适用法律法规正确，程序上虽存在遐疵，但尚不足以导致被告所作征收决定被撤销。故对原告要求确认被告所作征收决定违法并予以撤销的诉讼请求，本院不予支持。案经本院审判委员会讨论决定，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告张磊等59名要求确认被告作出的太政（2014）22号“关于太和县城东片区（老城区）棚户区改造及安置项目范围内房屋征收决定的通告”违法，并予以撤销的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告张磊等59名负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省阜阳市中级人民法院。
审 判 长 姚孝琴
审 判 员 仕学虎
人民陪审员 栾婷婷
二〇一五年一月二十二日
书 记 员 张 颍
附相关法律条文摘录：
最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。