广州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2017）粤71行终143号
上诉人（原审原告）：陈绍光，男，19XX年X月XX日出生，汉族，住广州市番禺区。
委托代理人：林惠圆，广东一粤律师事务所律师。
委托代理人：陈玮玮，广东一粤律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）：广州市番禺区交通局，住所地广州市番禺区。
法定代表人：陈立丰，局长。
被上诉人（原审被告）：广州市番禺区人民政府，住所地广州市番禺区。
法定代表人：陈德俊，区长。
原审第三人：广州市番禺交通建设投资有限公司，住所地广州市番禺区。
法定代表人：左峰，董事长。
委托代理人：黄玉菲，该司工作人员。
上诉人陈绍光因诉被上诉人广州市番禺区交通局（以下简称番禺区交通局）、广州市番禺区人民政府（以下简称番禺区政府）、原审第三人广州市番禺交通建设投资有限公司（以下简称番禺交投公司）行政答复及行政复议一案，不服广州铁路运输第一法院（2016）粤7101行初2155号行政判决，提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，1998年9月30日，番禺市沙湾镇桥梁加油站（甲方）与原番禺市沙湾镇蚬涌村民委员会（乙方）签订《土地转让补偿协议》，乙方将其所有的位于广珠东线沙桥收费站路段以西，昌兴红木家俱厂以南，面积为3002.66平方米的预留空地，以270239.40元的价格转让给甲方作为停车、绿化、通道等使用。同日，双方签订《土地转让协议》，乙方将其所有的位于广珠东线以西30米（原桥梁加油站）土地831.75平方米（1.247亩），以149640元的价格转让给甲方作为扩建加油站用地。之后，原告支付了上述款项。
2016年4月19日，被告番禺区交通局收到原告陈绍光提交的《关于请求对收回沙湾桥梁加油站划拨土地给予补偿的函》，原告要求对番禺区政府因建设广州亚运重点工程“番禺大道改造工程”项目需要，于2010年指派番禺区交通局拆迁收回的桥梁加油站2919平方米的划拨用地进行补偿。2016年5月24日，被告番禺区交通局向原告作出《广州市番禺区交通局关于沙湾桥梁加油站土地有关问题的回复》，称：“根据业经发生法律效力的广州市中级人民法院作出的《民事判决书》[（2012）穗中法行初字第141号]和广东省高级人民法院作出的《民事判决书》[(2014)粤高法行终字第683号]已对你在该函中提出的同一诉求进行审理，并明确不涉及对城市房屋进行拆迁和补偿问题。因此我局无需进行任何补偿。”
原告不服，于2016年6月14日向被告番禺区政府提交《行政复议申请书》，被告番禺区政府于2016年6月17日受理。同日，番禺区政府向番禺区交通局作出并送达《提出行政复议答复通知书》，向第三人番禺交投公司作出《第三人参加行政复议通知书》。2016年6月27日，番禺区交通局向番禺区政府提交书面答复及证据。2016年8月10日，番禺区政府作出番禺府行复[2016]50号《行政复议决定书》，维持番禺区交通局作出的诉争回复。上述《行政复议决定书》送达给原告、被告番禺区交通局、第三人。原告于2016年8月12日收到后，仍不服，诉至法院。
另查，2010年1月27日，原广州市国土资源和房屋管理局番禺区分局向番禺交投公司作出穗番国房函[2010]75号《关于桥梁加油站用地权属情况的复函》，称“……而贵公司提供的征地图坐标界线与上述2919平方米公路预留地重叠约1900平方米，具体面积以实地勘测为准。”
原告因不服被告番禺区政府、被告番禺区交通局的征地拆迁行为，诉至广州市中级人民法院，要求确认被告番禺区政府、被告番禺区交通局在未取得拆迁许可证的情况下即对番禺市沙湾镇桥梁加油站实施征地拆迁的行为属违法具体行政行为，以及要求对因违法拆迁行为给原告造成的财产损失由两被告和第三人共同依法承担行政赔偿责任等。2014年，广州市中级人民法院作出穗中法行初字第141号行政判决，驳回原告的诉讼请求。该判决第六页称，“被告广州市番禺区交通局答辩称：……3、因番禺大道（罗家-
沙湾大桥段）改造工程而收回划拨土地面积为1900.8平方米……”该判决第七页称，“第三人广州市番禺交通建设投资有限公司述称：……番禺大道实际收回土地面积为1900平方米，地上附着物详查也只有三项（水泥地、常青树、草地）……”该判决第十页查明：“原告于1998年12月16日填报的《广东省纳税申报表》载明：纳税人是番禺市沙湾镇桥梁加油站，出让人为沙湾镇蚬涌村，土地房屋地址为沙湾镇蚬涌村草河村市灵公路桥梁加油站西北侧，房屋用途为商业，权属转移类别为土地使用权转让，土地面积和计税面积均为3834平方米，成交价格为419879.40元，市场评估价格为117.1万元，应征税额为35130.00元。同日，纳税人向番禺市财政局缴纳了上述契税35130.00元。番禺市规划局于1998年10月15日作出的编号为032506的《建设用地规划许可证》，其中写明的用地单位为番禺市沙湾镇桥梁加油站，用地位置在沙湾镇蚬涌村，用地面积为3834.20平方米。1999年2月27日，番禺市国土局（现为广州市国土资源和房屋管理局番禺区分局）作出番国土地转字[1999]第19号《关于番禺市沙湾镇蚬涌村民委员会补办土地使用权出让手续后转让给番禺市沙湾镇桥梁加油站作加油站用地的批复》，载明：‘番禺市沙湾镇蚬涌村民委员会、番禺市沙湾镇桥梁加油站：你们单位送来的《申请报告》收悉，经市人民政府批准，现批复如下：一、同意番禺市沙湾镇蚬涌村民委员会补办征用位于沙湾镇蚬涌村的土地3773平方米。同意其中854平方米补办土地使用权出让、2919平方米公路预留地划拨手续后，并把所出让土地854平方米转让、2919平方米公路预留地划拨给受让方番禺市沙湾镇桥梁加油站作加油站建设用地；注销转让方番禺市沙湾镇蚬涌村民委员会的番府集建字[1998]第11-014729号《集体土地建设用地使用证》。转让土地的界线拐点坐标及面积详示于所附的地转字[1999]19号用地红线图上。二、所转让土地所有权属国家，使用权属番禺市沙湾镇桥梁加油站；在依期缴交完所有转让税费后，填发《建设用地批准书》，并办理转让登记手续；土地使用期共肆拾年，自填发《建设用地批准书》之日起计算。三、所转让土地只准按上述批准的范围和用途使用，改变土地使用范围和用途，必须报经我局审核后，呈送市人民政府审批。四、所转让土地按转让及商业用地标准收取土地权属转让契税，补交土地出让金、土地开发基金，并向税务机关缴纳土地使用权转让营业税、土地增值税。五、受让方要继续履行我局与转让方签定的《国有土地使用权出让合同》。’上述批复后附有番禺市国土局于1998年2月12日作出的番国土用字[1999]第0134号《建设用地批准书》，用地单位为番禺市沙湾镇桥梁加油站，建设项目名称为加油站建设用地，该批准书中加注有手写‘公路划拨预留地不含在内’字样。2009年1月24日广州市番禺区人民政府作出《关于番禺大道项目建设的通告》（番府[2009]13号），载明：……一、番禺大道项目工程范围按规划行政主管部门核发的建设用地规划许可等有关文件确定。二、番禺大道项目工程用地涉及的征地拆迁安置工作，由沿线镇（街）征地拆迁办公室和建设单位区交通局、代建单位广州市番禺交通建设投资有限公司依据国家、省和市有关规定，并参照番禺区有关征地拆迁的实施办法执行。……五、本通告自公布之日起施行，有效期3年。2009年11月12日，被告广州市番禺区交通局与第三人广州市番禺交通建设投资有限公司签订《番禺大道（罗家一沙湾大桥段）改造工程项目委托代建协议书》，双方根据番禺区政府的《关于番禺大道项目建设的通告》（番府[2009]13号），约定被告广州市番禺区交通局将番禺区财政投资的番禺大道（罗家一沙湾大桥）段改造工程委托第三人实施建设，由第三人组织做好项目工程规划红线范围内的征地、拆迁、安置等工作。……广州市国土资源和房屋管理局番禺区分局的《土地产权情况说明》，载明：土地使用者为番禺市沙湾镇桥梁加油站；土地坐落于番禺区沙湾镇蚬涌村市南公路沙湾大桥收费亭西侧；权源文号为番国土建用字(99)第134号。庭审中，原告确认涉案地块未取得国有土地使用证，属于番国土地转字[1999]第19号《关于番禺市沙湾镇蚬涌村民委员会补办土地使用权出让手续后转让给番禺市沙湾镇桥梁加油站作加油站用地的批复》中所述的2919平方米公路预留地。广州市工商局番禺分局于2012年2月16日出具《证明》，载明：番禺市沙湾镇桥梁加油站于1998年8月7日核准开业，经营者为陈绍光，该个体工商户于2000年7月28日办理了注销登记……”该判决第十五页认为：“被告广州市番禺区人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，决定由广州市番禺区交通局和第三人无偿收回涉案的公路划拨预留地并无不当，本院予以支持。”原告对该判决不服，提起上诉。2014年7月2日，广东省高级人民法院作出（2014）粤高法行终字第683号行政判决，驳回上诉，维持原判。该判决第十一页认为，“……桥梁加油站经出让、转让方式取得的土地仅为854平方米，其余2919平方米土地均为依划拨方式取得的公路预留地。番禺区政府收回的涉案土地即属于该公路预留地，由番禺区政府划拨给桥梁加油站使用，该土地上未建房屋，也未办理国有土地使用权证。番禺区政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求作出《关于番禺大道项目建设的通告》后，番禺交投公司作出承诺函，经陈绍光同意，由番禺区交通局和番禺交投公司收回涉案的公路划拨预留地进行施工建设，并已完工。其收回涉案土地的行为未违反上述规定。本案并不涉及对城市房屋进行拆迁和补偿的问题，与政府收回原出让的国有土地使用权的情形也有所不同……”
2015年10月16日，原告与第三人番禺交投公司签订《地上附着物补偿协议》，对第三人因番禺大道工程对被拆迁的广东省石油企业集团（番禺市沙湾桥梁加油站）地上附着物补偿338200元。原告收到上述款项。
案件审理过程中，第三人称收回原告的公路预留地的面积为1900平方米。被告广州市番禺区交通局、广州市番禺区人民政府对此予以确认。
原审法院认为，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十三条规定：“划拨土地使用权是指土地使用者通过各种方式依法无偿取得的土地使用权。”前款土地使用者应当依照《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》的规定缴纳土地使用税。第四十七条规定：“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让。对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的规定予以出让。无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。”本案中，桥梁加油站经出让、转让方式取得的土地仅为854平方米，其余2919平方米土地均为依划拨方式取得的公路预留地。被告番禺区政府收回的涉案土地即属于该公路预留地，由被告番禺区政府划拨给桥梁加油站使用，该土地上未建房屋，也未办理国有土地使用权证，且原告与第三人已就涉案土地附着物的补偿问题达成协议，原告已收到上述款项，另，已有生效判决认定该收地行为合法，认为被告无偿收回涉案土地并无不当，故被告番禺区交通局作出诉争回复并未违反上述规定。至于诉争回复中两次提及的《民事判决书》，实为《行政判决书》的问题，由于被告番禺区交通局将两份《行政判决书》的案号附在后面，故应为笔误。对原告要求撤销诉争回复的意见，该院不予支持。
关于被告番禺区政府收回公路预留地的面积问题。由于（2012）穗中法行初字第141号、（2014）粤高法行终字第683号行政判决中被告番禺区交通局均称收回的公路预留地为1900平方米，本案第三人也陈述收回的公路预留地为1900平方米，且（2014）粤高法行终字第683号行政判决书中也认为被告番禺区政府收回的涉案土地属于2919平方米公路预留地，而原告没有提交证据证明被告收回的公路预留地为2919平方米，故对原告认为被告番禺区政府收回的公路预留地为2919平方米及申请实际测量的意见，该院不予支持。被告番禺区政府作出涉案《行政复议决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。对原告要求撤销涉案《行政复议决定书》的意见，该院不予支持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告陈绍光的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈绍光负担。
上诉人陈绍光不服原审判决，上诉称：一、一审法院认定事实不清、逻辑推理混乱、对上诉人使用涉案土地的用途定性错误，明显偏袒被上诉人。（一）一审法院故意忽略了被上诉人番禺区政府将涉案土地划拨给上诉人使用，是基于上诉人向蚬涌村委会支付涉案土地转让款和向财政局支付契税这一因果逻辑关系。一审判决一方面查明上诉人向蚬涌村委会支付涉案土地转让款270239.40元、查明上诉人向番禺市财政局支付35130.1元契税的事实；另一方面却在一审判决的第20页认定上诉人是依划拨方式取得涉案土地，言下之意是认为上诉人是无偿取得涉案划拨的国有土地，并据此驳回上诉人的诉讼请求。该判决明显是对番禺区政府将涉案土地划拨给上诉人使用的权限来源的故意忽略。上诉人提供的证据已明确显示，涉案土地本为蚬涌村的集体所有建设用地，若没有上诉人依法于1998年向蚬涌村委支付270239.40元的土地转让款（实质为征地款）及向番禺财政局支付35130.1元契税，那么涉案土地的所有权人不可能由蚬涌村委变更为番禺区政府，番禺区政府也就无权将涉案土地划拨给上诉人使用。这样引起的法律后果是：至2009年番禺区政府拟扩建番禺大道时，就应按2009年扩建番禺大道项目征收集体土地的补偿标准补偿蚬涌村委会。
（二）一审法院认定上诉人使用涉案土地的规划用途为公路预留地是错误的，上诉人使用涉案土地的规划用途为加油站用地。根据涉案土地被征收时仍在施行的《城市规划法》第三十一条和第三十九条的规定，我国土地用途的规划，规划权限属于城市规划行政主管部门，用地者只有取得城市规划主管部门核发的建设用地规划许可证后，方可向土地行政管理部门申请用地。土地管理部门依据建设用地规划许可证规定的土地用途、征地坐标等条件，核发建设用地批准文件批准用地。因此，土地的规划用途，应以建设用地规划许可证上记载的用地项目名称的用途为准。本案中，番禺市规划局1998年10月28日向上诉人核发的涉案土地的建设用地规划许可证（编032506），其记载的用地项目名称是“加油站用地U2(A)”，用地面积为3834.20平方米；1999年2月12日，番禺市国土局依此建设用地规划许可证向上诉人核发了该用地的建设用地批准书（番国土建用字[1999]第0134号），批准书上记载的“建设项目名称”也是“加油站建设用地”，用地面积为3773平方米。虽然该批准书上有手写的“公路划拨预留地不含在内”的字样，但该手写的内容只是说明公路划拨预留地不包含在转让和办证的范围内，其土地用途仍为加油站用地。于是，1999年2月27日番禺市国土局又核发了《关于番禺市沙湾镇蚬涌村民委员会补办土地使用权出让手续后转让给番禺市沙湾镇桥梁加油站作加油站用地的批复》（番国土地转字[1999]第19号）。事实上，该《批复》核发的目的是对上述建设用地批准书作有法律约束力的详细注解。该批复的第一点既明确规定“2919平方米公路预留地划拨给受让方番禺市桥梁加油站作加油站用地”，又明确2919平方米公路预留地不得出让及转让和办证。综上，不论是规划部门核发的涉案土地的建设用地规划许可证、还是国土部门核发的涉案土地的建设用地批准书和《批复》，该三份用地批文规定的涉案土地的规划用途是一致的，皆是批准上诉人作加油站用地使用。《批复》中记载的公路预留地用途，是没有经过当时规划部门的合法规划、只是由土地管理部门擅自预测涉案土地未来用途的“预规划”，该“预规划”对上诉人并无法律效力。上诉人只需依据上述三份用地批文规定的加油站用地用途及依据规划局核准的规划报建使用涉案土地即可。也就是说，2010年被上诉人收回涉案土地时及之前，被上诉人是将涉案土地作为加油站用地使用。涉案土地由被上诉人收回后，由被上诉人作为番禺大道的公路用地使用。因此，一审法院在判决书第20页认定的“本案中，桥梁加油站经出让、转让方式取得的土地仅为854平方米，其余2919平方米土地均为依划拨方式取得的公路预留地”的事实，是对上诉人使用涉案土地规划用途的严重错误理解，是一审法院对土地用途制度的严重不了解、不熟悉造成的。一审法院依此严重错误认知做出的判决，理应撤销。
（三）一审法院有选择性采用广州市中级人民法院审理的(2012)穗中法行初字第141号以及广东省高级人民法院审理的(2014)粤高法行终字第683号对被上诉人有利的认定，对两审法院的错误认定奉为圭臬，对省高院认定的补偿安置问题另寻途径视而不见；故意歪曲两审判决的审判逻辑，对上诉人不公。首先，两审判决做出的被上诉人收回上诉人的依划拨方式取得的公路预留用地、该土地上未建房屋的事实认定，目的是从正面为被上诉人拆迁收回涉案土地无需申领拆迁许可证、该收地行为合法、政府无需对上诉人进行行政赔偿提供事实依据。案由不同，法院对事实的认定和审判逻辑应各不相同。本案对事实的认定和逻辑推理不应完全照搬两审判决。本案中，上诉人在实体上提起的是行政收地补偿的诉讼，法院只要认定有收地事实发生、无需查明收地的行为是否违法，便应裁决给予上诉人补偿。但本案一审判决第20页所列的事实依据“桥梁加油站经出让、转让方式取得的土地仅为854平方米，其余2919平方米土地均为依划拨方式取得的公路预留地。被告番禺区政府收回涉案土地即属于该公路预留地，由被告番禺区政府划拨给桥梁加油站使用，该土地上未建房屋，也未办理国有土地使用证”，恰恰就是采用两审判决无需行政赔偿的事实依据。其次，两审判决认定收地行为合法、认为被上诉人无偿收回涉案土地并无不当，其审判逻辑也是从反面驳斥上诉人行政赔偿的请求。一审法院却将该认定视为是无需对上诉人进行行政补偿的圭臬。从上述两审法院的审判逻辑可看出，两审法院是对“行政补偿”和“行政赔偿”进行区分的，“行政赔偿”需要以行政行为违法为前提，而“行政补偿”是只要有行政征收、征用的行为发生，就应依法进行补偿。故广东省高级人民法院第683号行政判决最终虽没有支持原告的行政赔偿请求，但也没有否定申请人主张的安置补偿请求。相反的，该判决第11页省高院便认定“陈绍光所主张的安置补偿问题，未经行政机关处理，不属于人民法院行政诉讼受案范围，陈绍光如有异议，可另循途径解决。”这便是上诉人本次向被上诉人提起行政补偿请求的依据之一。最后，两审判决隐含的被上诉人拆迁收回涉案土地、因该土地上未建房屋无需申领拆迁许可证、该收地行为合法的逻辑推理，明显与法律规定相违背。前面已说明，涉案土地系被依法批准给予上诉人作加油站用地。那么，拆迁收回商业用地，不管上盖物是否为房屋，依据《拆迁管理条例》，拆迁人皆应申领拆迁许可证。否则便是违法无证拆迁。被上诉人未申领拆迁许可证，是因为《拆迁管理条例》规定的申领条件严格，要求拆迁人必须有充足的安置资金和符合被拆迁人要求的房地产。番禺交通局根本不具备申领拆迁许可证的条件。在亚运临近工期紧迫的情况下，在番禺区政府的默许下，番禺交通局及第三人便实施了无证拆迁行为。两审法院在没查清被上诉人为何没领取拆迁许可证的情况下，便机械刻板地认为涉案土地上未建房屋拆迁收地无需拆迁许可证，因此，两审判决对此事实的认定是不得适用于本案。请二审法院纠正并依法改判。
（四）一审法院对收回涉案土地面积的认定模棱两可，举证责任分配不公，明显偏袒被上诉人。本案中，上诉人是请求被上诉人对收回全部的2919平方米公路预留地进行补偿。上诉人对该收地面积2919平方米提供的证据有：建设用地规划许可证(编032506)、建设用地批准书（潘国土建用字[1999]第0134号）、《批复》（番国土地转字[1999]第19号）三份用地批文。该三份用地法律文件，皆附有由规划和国土部门委托专业单位测量和绘制的征地红线图及界线拐点坐标，其皆清晰地显示上诉人的征地红线图及界线拐点坐标及公路预留地面积为2919平方米的。但一审判决却在第20页荒谬地认定上诉人没有提交证据证明被收回的公路预留地为2919平方米。还多处引用两审判决中被上诉人自称的上诉人从未确认的1900平方米的陈述。须知，第三人提交的收回公路预留地面积为1900平方米的证据，即《关于桥梁加油站用地权属情况的复函》穗番国房函[2010]75号文附件的土地界线简图所列的番禺大道征用界址点坐标表，是第三人2010年征用涉案土地时、未经上诉人确认、单方面向国土局申请核查所提供的材料。该征用界址点坐标表所列的坐标，与上述三份具有法律效力的用地文件的坐标完全不一致。因此，该份证据不得使用。在双方提供的证据相矛盾的情况下，上诉人申请实地测量，便能实际解决问题，且国土部门在上述[2010]75号复函也提出“具体面积以实地勘测为准”的意见，但一审法院竟然不予支持。另庭审中，上诉人主张与第三人2015年10月16日签订的《地上附着物补偿协议》合同编号：番交建投合一番禺大道-354中，第三人已补偿的附作物中的消防池、围墙等，其位置皆不是在被上诉人提交的1900平方米征地红线坐标范围内，以此证明被上诉人收回的公路预留地面积大于1900平方米，一审法院对此却漠然视之。可见一审法院对证据采用完全偏袒被上诉人。
二、一审判决适用法律错误。《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十三条规定：“土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。依照本法规定以划拨方式取得土地使用权的，除法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制”，该法律未规定所有的划拨土地都应该是无偿取得，而是对划拨土地的来源作出了两种区分：第一种是被划拨土地来源于农村集体所有的土地，此情况下，受划拨方应先支付原土地所有人的补偿、安置费用及向财税部门缴纳相关税种后，国家将划拨土地交付其使用；第二种是被划拨的土地本就属国家所有，国家将国有土地无偿交付给土地使用者使用。而一审法院适用的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十三条、四十七条规定的划拨土地，显而易见属上述第二种情形。上诉人依划拨取得2919平方米涉案土地，如上所述，已向沙湾镇蚬涌村支付了征地款，并缴纳了税款，毫无疑问上诉人取得涉案划拨土地使用权符合第一种情况。若被上诉人没有收回涉案土地，根据《城市房地产管理法》第二十三条“…以划拨方式取得土地使用权的，除法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制”的规定，上诉人可无限期使用涉案土地。被上诉人不给予上诉人收地补偿的行政不作为，导致上诉人承担本应由被上诉人承担的实现公共利益的成本，有违合理、合法行政的原则。因此，政府应依法对收回上诉人合法使用的涉案划拨土地给予补偿。一审法院适用《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十三条、四十七条规定判决驳回上诉人的行政补偿请求明显是适用法律错误。另外，《中华人民共和国城市房地产管理法》是由全国人大委员会制定的法律，1995年1月1日施行，而1990年5月19日施行的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》属于行政法规，根据《中华人民共和国立法法》第七条、六十五条的规定，前者效力大于后者；在本案中对涉案划拨土地的来源的理解和收回补偿应当适用规范效力更高的《中华人民共和国宪法》第十条第二款、《中华人民共和国土地管理法》第五十八条、《中华人民共和国物权法》第一百四十八条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十三条的规定，判决被上诉人补偿上诉人。综上，上诉请求：1、撤销一审行政判决书，依法改判；2、本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人番禺区交通局、番禺区政府均未提供二审答辩意见。
原审第三人番禺交投公司未提供二审诉讼意见。
经二审审理查明，原审判决查明的事实清楚并有相应证据证明，本院予以确认。
本院认为，本案争议的焦点是被上诉人番禺区交通局就上诉人陈绍光提交的《关于请求对收回沙湾桥梁加油站划拨土地给予补偿的函》（请求对拆迁收回的桥梁加油站2919平方米的划拨用地进行补偿）所作出的答复是否合法。
一、关于涉案收回公路预留地的面积问题。上诉人认为涉案收回的公路预留地面积为2919平方米，有建设用地规划许可证(编032506)、建设用地批准书（潘国土建用字[1999]第0134号）、《批复》（番国土地转字[1999]第19号）三份用地批文予以证实。经查，原广州市国土资源和房屋管理局番禺区分局就番禺交投公司《关于核查番禺大道收回桥梁加油站土地有关问题的函》作出穗番国房函[2010]75号《关于桥梁加油站用地权属情况的复函》，称“根据番国土地转字（1999）第19号用地批复，位于沙湾镇蚬涌村的3773平方米土地……余下2919平方米土地作为公路预留地。……而贵公司提供的征地图坐标界线与上述2919平方米公路预留地重叠约1900平方米，具体面积以实地勘测为准。”从该证据看，国土主管部门在比对2919平方米预留公路用地的批复资料与征地图坐标界线后作出复函，涉案收回公路预留地的范围为2919平方米中的1900平方米；番禺交投公司向番禺桥梁加油站发出的《承诺函》也明确表示征用的公路预留地为1900平方米；上诉人提交的三份证据只能证明沙湾镇桥梁加油站通过划拨获得的公路预留用地面积为2919平方米，并不能证明该划拨的公路预留用地面积2919平方米全部被征用收回；番禺交投公司与上诉人签订的《地上附着物补偿协议》亦明确“因番禺大道项目建设用地需要，甲方已收回乙方番禺市沙湾桥梁加油站公路预留用地，拆除乙方位于该建设项目红线范围内的地上附着物，本协议只对拆除地上附着物的补偿进行约定。”证明对涉案征用建设项目用地的红线范围双方是清晰明确的；番禺区交通局在诉前和一审庭后对公路预留地的征用面积均确认为1900平方米；在一审法庭询问中，上诉人的代理人对原审第三人提交的《关于桥梁加油站用地权属情况的复函》、两份图纸（征地坐标图）、《承诺函》的真实性、合法性均不持异议。根据本案现有证据，一审判决认定原告提交的证据不能证明被收回的公路预留地为2919平方米，并无不当，本院予以支持。
二、关于涉案收回公路预留地的性质问题。本案上诉人取得的2919平方米公路预留地虽然包含在其向沙湾镇蚬涌村协议取得的3000多平方米土地面积内，但是：根据番国土地转字[1999]第19号《关于番禺市沙湾镇蚬涌村民委员会补办土地使用权出让手续后转让给番禺市沙湾镇桥梁加油站作加油站用地的批复》所载明的内容，可以明确3773平方米中854平方米补办土地使用权转让、2919平方米为公路预留地补办划拨手续，受让方要继续履行该局与转让方签订的《国有土地使用权出让合同》（即该批复土地转让方原来与国土局签定的《国有土地使用权出让合同》），且该批复后附的番国土用字[1999]第0134号《建设用地批准书》载明：用地单位为番禺市沙湾镇桥梁加油站，建设项目名称为加油站建设用地，该批准书中加注有手写‘公路划拨预留地不含在内’字样；该公路预留地未办理国有土地使用权证。综合上述情况，即便编号为032506的《建设用地规划许可证》所记载的加油站用地U2（A）用地面积为3834.02平方米，亦不足以改变涉案收回的土地性质为公路预留地、由番禺区政府划拨给桥梁加油站使用。对此，生效的（2014）粤高法行终字第683号行政判决第十一页亦作出认定：“……桥梁加油站经出让、转让方式取得的土地仅为854平方米，其余2919平方米土地均为依划拨方式取得的公路预留地。番禺区政府收回的涉案土地即属于该公路预留地，由番禺区政府划拨给桥梁加油站使用，……”。上诉人认为涉案收回土地不是公路预留地、用途已变更为加油站用地的理由不能成立，本院不予支持。
三、关于被诉《广州市番禺区交通局关于沙湾桥梁加油站土地有关问题的回复》应否撤销的问题。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十三条规定：“划拨土地使用权是指土地使用者通过各种方式依法无偿取得的土地使用权……”第四十七第二款、第三款规定：“对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的规定予以出让。无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。”上述法律规定与《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十三条的规定并不冲突。本案中，收回的涉案土地性质属于公路预留地，由被上诉人番禺区政府划拨给桥梁加油站使用，上诉人在该土地上未建房屋，也未办理国有土地使用权证，且上诉人与原审第三人已就涉案收回公路预留土地附着物的补偿问题达成协议，上诉人已收到补偿款项；已有生效判决认定“被告广州市番禺区人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，决定由广州市番禺区交通局和第三人无偿收回涉案的公路划拨预留地并无不当”；《土地转让补偿协议》第四条亦约定：“该地转让后，甲方有使用权及经营权，如涉及土地有争议的，均由双方协商解决，如上级政府部门需要征用该地的，甲、乙双方无条件服从。”据此，一审判决不支持原告要求撤销被诉回复和行政复议决定的请求，并无不当。
综上所述，上诉人的上诉请求理据不足，本院予以驳回。原审判决认定的事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人陈绍光负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨立志
审 判 员 杨 芳
代理审判员 余秋白
二〇一七年五月五日
书 记 员 王 薇