山东省宁阳县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）宁行初字第77号
原告罗佳。
委托代理人王立恒，山东中都剑律师事务所律师。
被告东平县工商行政管理局，住所地：东平县城东山路023号。
法定代表人冯健，局长。
委托代理人刘超，东平县法律援助中心律师。
委托代理人赵大林，工商局企业注册局副局长。
第三人东平县安顺机动车检测有限公司，住所地：东平县东平街道西山路013号。
法定代表人姚聪，经理。
委托代理人张海龙，山东公允律师事务所律师。
委托代理人高立成，山东鲁正律师事务所律师。
第三人孙衍坤。
第三人东平县国有资产管理局，住所地：东平县平湖路399号（财政局办公楼）。
法定代表人赵黛芳，局长
委托代理人陈文冲，山东公允律师事务所律师。
原告罗佳不服被告东平县工商行政管理局（以下简称工商局）工商行政登记一案，于2014年10月13日向东平县人民法院提起行政诉讼，2014年10月31日经泰安市中级人民法院以（2014）泰行辖字第33号行政裁定书指定本案由本院管辖。本院于2014年11月18日立案后，于2014年11月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因孙衍坤与本案被诉行政行为有利害关系，经原告申请，本院依法准许其为第三人参加诉讼；东平县安顺机动车检测有限公司（以下简称安检公司）、东平县国有资产管理局（以下简称国资局）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年10月27日、11月17日、11月30日公开开庭审理了本案。原告罗佳及委托代理人王立恒，被告工商局及委托代理人刘超、赵大林，第三人安检公司法定代表人姚聪及委托代理人张海龙、高立成，第三人孙衍坤，第三人国资局的委托代理人陈文冲到庭参加诉讼。2014年12月3日，安检公司需以（2014）东商初字第524号即东平县人民法院审理的其诉孙衍坤、罗佳股东资格确认纠纷一案的审理结果为依据向本院申请中止诉讼，本院于2014年12月10日以（2014）宁行初字第77号行政裁定书裁定本案中止诉讼，2015年10月21日恢复诉讼。2015年12月15日，本案经山东省高级人民法院以（2015）鲁法行复字第320号批准延长审限三个月。本案现已审理终结。
被诉行政争议，2014年9月29日工商局根据安检公司提交的申请变更登记材料，经审查，认为申请材料齐全，符合法定形式，准予变更登记，法定代表人孙衍坤变更为姚聪，股东孙衍坤、罗佳变更为国资局，公司类型（即企业性质）有限责任公司（自然人投资或控股）变更为有限责任公司（国有独资）。
原告罗佳诉称，安检公司于2011年7月22日在被告处登记合法成立。2014年9月30日原告得知安检公司于9月29日企业法人性质变更，自己的股东资格被取消；被告在原告不知情的情况下，没有对企业变更材料尽到真实性审查义务，导致被告作出错误的变更登记，严重损害了原告的合法权益。请求：1.依法撤销2014年9月29日被告对安检公司作出的关于企业股东及企业性质的变更登记。2.请求判令恢复安检公司原先登记情况。3.诉讼费用由被告承担。
原告罗佳向本院提交了以下证据：1.（2014）东商初字第524号民事裁定书。2.（2015）泰商终字第343号民事裁定书。3.身份证复印件。4.安检公司章程总则（变更前）。5.中国建设银行20万元的转账凭条。1-5号证据证明原告将20万元投资到安检公司，是实际出资的合法股东。6.庭审中提交了2014年9月30日的视频资料，证明原告向被告提出了要求恢复登记的申请。
被告工商局辩称，一、被告对安检公司的变更登记行为完全是依据安检公司的申请，且安检公司所提供的申请材料齐全、形式合法，符合变更登记的条件。我局已尽到了应尽的审查义务，在变更登记过程中没有任何过错。原告的起诉没有事实和法律依据。二、原告如果认为安检公司提供的材料有瑕疵，或者侵犯了其合法权益，应向安检公司提出或主张权利，与我局无任何关系，我局不应成为本案的被告。我局没有权利撤销变更登记，也没有权利恢复原先登记情况，只能依申请变更。综上，原告的诉讼请求应依法驳回。
被告工商局向本院提交了以下证据、依据：1.公司登记（备案）申请书。2.指定代表或者共同委托代理人授权委托书。3.东平县政府同意变更安检公司出资人的批复。4.2014年9月17日股东孙衍坤、罗佳签字的安检公司关于股权转让的证明文件。5.企业国有资产占有产权登记表。6.国资局关于安检公司免去孙衍坤执行董事兼总经理、罗佳监事职务和委派姚聪担任公司董事长的决定。7.安检公司章程。8.2014年9月17日股东孙衍坤、罗佳与国资局签订的股权转让协议。9.变更姚聪为法定代表人及董事、监事、经理信息。10.经理聘任证明。11.全体职工会议决定。12.国资局组织机构代码证。13.设立登记企业法人营业执照正、副本。14.（泰东）登记私受字（2014）第0782号受理通知书。15.（泰东）登记私变字（2014）第0343号准予变更登记通知书。16.安检公司变更登记审核表。17.企业登记执照颁发及归档记录表，证明安检公司的委托代理人刘某收到了受理通知书、准予变更登记通知书及营业执照正、副本。以上证据证明注册登记情况已发生变更，股东已将股权转让给国资局，县政府已同意安检公司出资人变更为国资局，国资局出具决定免去罗佳公司监事职务，并通过公司新章程明确公司出资人为国资局，国资局分别和原股东孙衍坤、罗佳签订了股权转让协议，聘任了新的法定代表人及董事、监事，有县政府和国资局的决定和批复，被告认为申请的材料齐全，符合变更条件，作出准予变更登记的决定，并向申请人发出了受理通知书和准予变更登记通知书，颁发了新的营业执照，证明该变更登记的事实清楚，程序合法。18.《中华人民共和国公司登记管理条例》第2条第2款、第26条、第34条。19.《中华人民共和国公司法》第32条。20.《中华人民共和国行政许可法》第31条。
第三人安检公司述称，一、被告作出的变更登记行为并无违法之处。股权、企业性质的工商登记只不过是双方当事人对已经变更的股权、企业性质的一种确认。安检公司于2014年9月29日向被告提交了申请材料，因材料齐全、符合法定形式，其依规定审查后准予变更登记，符合法律规定。至于原告有无转让股份意思，股份转让协议、股东会决议是否真实、有效这种基础性民事行为是否真实、合法，双方当事人可通过民事诉讼解决，不是被告形式审查的范围。故原告以被告未尽到材料的真实性审查义务要求撤销变更登记无法律依据。二、原告在变更登记前是名义股东并不享有实体权益，其无权要求恢复原登记情况，且该请求已超出了本案审理范围。安检公司的前身为东平县交通管理大队下属机构，系该大队的实体单位，从事东平县的车辆检测业务，企业的场所、设施均有该大队出资租赁、购买；负责人由该大队在职民警担任、工资由该大队审核发放；公司的人、财、物及经营均由该大队管理和所有。2011年因公安部脱钩改制的要求，东平县交通管理大队决定由在职民警孙衍坤和原告担任名义股东，注册成立有限公司。注册资金50万元均由东平县交通管理大队从交警经费中支付，验资后又由东平县交通管理大队从安检公司收回，而名义股东罗佳及孙衍坤未出资，实际的出资人为东平县交通管理大队；公司成立后，实际的管理人员、账务、经营仍由东平县交通管理大队安排管理并实际控制。原告在安检公司并不享有任何的实体权益，也无权要求再恢复变更。原告称不知情是故意在隐瞒事实。公司变更前，原告和孙衍坤两名义股东曾在公司实际负责人的主持下就变更事宜召开会议，两人均一致同意变更后才实施申请变更行为，原告称对变更行为不知情与事实不符。此外，原告的第一项请求中包括对第三人孙衍坤的股权变更登记，而孙衍坤自愿同意该股权的转让及变更，涉及到股东孙衍坤的变更部分其无权主张。原告的两个诉讼请求不属于同一法律关系。综上，原告的各项请求均不能成立，应依法驳回其诉讼请求。
第三人安检公司向本院提交了以下证据：1.2011年7月20日，孙衍坤向东平县交通管理大队借款30万元的借据一份。2.同日罗佳向东平县交通管理大队借款20万元的借据一份。3.2011年12月15日山东省行政事业单位资金往来结算收据一份，证明该日东平县交通管理大队收回以孙衍坤名义出资的30万元。4.2012年9月13日，东平县交通管理大队收回以罗佳名义出资的垫付款20万元。5.2012年9月13日，东平县交通管理大队的记账凭证一份，证实收回以原告名义出资的20万元作账处理，证据来源于东平县交通管理大队。以上证据证实原告及孙衍坤在安检公司成立时均未实际出资，出资款50万元是由东平县交通管理大队出资，是实际出资人，原告及孙衍坤是名义股东。6.证人刘某（安检公司实际负责人）、孙某（东平县交通管理大队财务科长）证实：原告及孙衍坤均是名义股东，实际出资人为东平县交通管理大队，两股东虽写有借据，但无需偿还。
第三人孙衍坤述称，与安检公司意见相同。我不同意恢复原安检公司登记。安检公司成立时我未出资，由东平县交通管理大队出资30万元，是名义股东。股权转让的证明文件及协议上的名字都是我签的、手印也是我按的。我同意转让股权。
第三人国资局述称，一、安检公司作为出资人变更为国资局符合法律规定。根据公安部、国家质量监督检验检疫总局联合下发的《关于加强和改进机动车检验工作的意见》（公交管（2014））138号文件的规定，需对公安机关开办的机动车检验机构进行清理脱钩，安检公司作为东平县公安局开办的企业，其经营者应依法清退转让股份。2014年9月17日安检公司股东孙衍坤、罗佳与国资局签订了股权转让协议，将所持股权无偿转让给国资局，安检公司产权变更为国资局。二、安检公司出资人变更为国资局符合法定程序。2014年9月17日国资局与东平县公安局对安检公司进行脱钩移交的情况向东平县政府汇报，23日，国资局向东平县政府请示变更安检公司，28日，县政府作出了关于同意变更安检公司出资人的批复，同意安检公司出资人变更为国资局。大股东孙衍坤将股权转让给国资局，公司股权发生了变化，无法恢复原有登记。对于安检公司股权转让的证明文件及股权转让协议中罗佳的签字是否是罗佳本人所签不清楚，是东平县交通管理大队拿给我单位加盖的公章。综上，被告将安检公司出资人变更为国资局，事实清楚，适用法律正确，程序合法，原告的第二项诉讼请求没有法律依据，请求驳回原告的各项诉讼请求。
第三人国资局向本院提交了以下证据、依据：1.国资局向东平县政府提交的东国资（2014）12号关于变更安检公司出资人的请示。2.《关于加强和改进机动车检验工作的意见》（公交管（2014））138号文件）。
经庭审质证：原告对被告提交的3、4、5、8号证据有异议，其理由为：对证据3，认为县政府的批复，不是地方规范性文件，不是部门规章，不能作为被告行政行为合法依据，人民政府无权对原告股东变更。对证据4，认为转让证明文件中罗佳的签字、手印均不是罗佳的，该证据不具有真实性，不能作为合法有效的证据。对证据5，认为变更前公司属于自然人公司，非国有资产出资的公司。对证据8，认为股权转让协议中的罗佳的签字、手印不是罗佳所为，该协议是虚假的，不能作为合法性的依据。对14-17号证据，认为不能证明被告尽到了审慎审查义务，审查失误；对18号证据，认为真实性无异议，但不能支持被告的行政行为合法。对于其他证据，认为均不具有合法性。第三人安检公司、孙衍坤、国资局对被告提交的证据、依据均无异议。
被告对原告提交的证据1、2真实性无异议，两审法院的民事裁定书没有实质性审查，未确立原告股东资格。二审法院认为根据法律规定，当事人向人民法院起诉请求确认其股东资格的，应当以公司为被告。原告应以公司为被告，确定股东权益，再申请变更登记，工商登记部门在没有申请的情况下，无权主动变更。工商局不应成为被告。对证据6无异议，对其他证据认为与本案没有关系，不再发表意见。第三人安检公司对原告提交的证据1、2、3的真实性无异议。对证据4公司章程第三条载明的出资及股东情况与客观事实不符，孙衍坤、罗佳系名义股东，并未实际出资。对证据5，设立公司登记情况所记载的有限责任公司，自然人控股投资与客观事实不符。银行凭条没有加盖公章，无法证实真实性。20万元是东平县交通管理大队出资，非罗佳出资。第三人孙衍坤、国资局质证意见同安检公司。
原告对第三人安检公司提交的证据1、3不发表意见。对证据2无异议。证据4没显示收回谁的垫付款。证据5与本案没有关联性，证据4、5不能支持安检公司的主张。被告、第三人孙衍坤、国资局对安检公司提交的证据无异议。
原告对第三人国资局提交的证据1、2的真实性无异议，对证明内容有异议，认为国资局无权对自然人公司请示变更为国资局作为股东，不具有合法性，不能支持其主张。被告、第三人安检公司、孙衍坤对国资局提交的证据均无异议。
经审理查明，2011年7月22日，安检公司经工商局登记注册成立，法定代表人孙衍坤，股东为孙衍坤、罗佳，注册资本50万元，孙衍坤出资30万元，罗佳出资20万元，设立方式（合伙企业类型）：有限责任公司（自然人投资或控股）。2014年9月29日，安检公司根据有关规定向工商局申请变更登记，并提交了以下申请变更登记材料：同日的法定代表人姚聪签名、安检公司盖章的公司登记（备案）申请书，即安检公司的股东孙衍坤和罗佳拟变更为国资局、法定代表人孙衍坤拟变更为姚聪、公司类型有限责任公司（自然人投资或控股）拟变更为有限责任公司（国有独资），并加盖了该公司公章。安检公司委托刘某办理该公司变更登记手续的指定代表或者共同委托代理人授权委托书。同月28日东平县人民政府关于同意变更东平县安顺机动车检测有限公司出资人的批复，即同意该公司出资人变更为东平县国有资产管理局。国资局为安检公司办理产权登记的企业国有资产占有产权登记表。同月17日的国资局出具的安检公司免去孙衍坤执行董事兼总经理、罗佳监事职务和委派姚聪担任公司董事长的决定。同日的安检公司关于股权转让的证明文件，其主要内容：现同意孙衍坤将持有的公司30万元的股权、罗佳持有的公司20万元的股权转让国资局，公司原股东放弃优先购买权，股东签字处，写有“孙衍坤”、“罗佳”字样，并在其签名上分别按有手印。同日的安检公司股权转让协议，其主要内容为：“甲方罗佳，乙方东平县国有资产管理局一、经全体股东同意，甲方将其在东平县安顺机动车检测有限公司的20万元股权，依法转让给乙方。二、甲方将所持全部股权无偿转让给乙方后，价格为0万元。三、……”，甲方签字处，写有“罗佳”字样，乙方签字处，加盖了“东平县国有资产管理局”公章，并写有“赵黛芳”字样。同日的国资局与孙衍坤签订的将孙衍坤所持安检公司的全部股权30万元无偿转让给国资局后价格为0万元，甲方签字处，写有“孙衍坤”字样并按印，乙方签字处，加盖了“东平县国有资产管理局”公章，并写有“赵黛芳”字样的股权转让协议。还有同日的法定代表人姚聪签字的安检公司章程、安检公司经理聘任证明、全体职工会议决定及法定代表人信息、董事、监事、经理信息等。被告经审查，认为安检公司提交变更登记的申请材料齐全，符合法定形式，准予变更登记，将法定代表人变更为姚聪，股东变更为国资局，公司类型变更为有限责任公司（国有独资）。庭审中，孙衍坤认可2014年9月17日安检公司关于股权转让的证明文件及其与国资局签订的安检公司的股东转让协议中股东签字和甲方签字处“孙衍坤”三个字是本人所签，手印是本人所摁。该证明文件及罗佳与国资局签订的安检公司的股东转让协议中股东签字和甲方签字处写有“罗佳”二字或手印，罗佳对其签名或手印不予认可，工商局不能确定是罗佳签字，安检公司认为是罗佳签字，国资局认为是否是罗佳签字不清楚。被告、安检公司均未提供是罗佳签字、捺印的证据，原、被告及第三人安检公司均不申请鉴定。庭审中，诉讼请求变更为：1、依法撤销2014年9月29日被告对安检公司作出的关于股东、企业性质及法定代表人的变更登记。2、请求法院依法判令被告恢复安检公司变更前的状态。
还查明，安检公司变更登记后，以该公司为原告，孙衍坤、罗佳为被告，向东平法院起诉，要求确认罗佳、孙衍坤不具有安检公司股东资格，2015年5月21日东平县人民法院以（2014）东商初字第524号民事裁定书认定：“二被告在工商变更登记前的股东资格问题在行政诉讼中能够涉及，本案之诉缺乏要求裁判所必须具备的必要性”，裁定驳回安检公司的起诉。安检公司上诉，泰安市中级人民法院以（2015）泰商终字第343号民事裁定书认定：对本案涉及的股东资格问题，发生纠纷的当事人应为对股权归属存在争议的当事人、当事人向人民法院起诉请求确认其股东资格的，应当以公司为被告，与案件争议股权有利害关系的人作为第三人参加诉讼、相关争议股权的当事人可按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国公司法〉若干问题的规定（三）》的规定另行提起确认之诉。裁定驳回上诉，维持原裁定。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。本案中，第三人安检公司成立时，罗佳是注册登记的股东之一，与被诉变更登记行为有法律上的利害关系，其有权作为本案原告提起行政诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国公司法〉若干问题的规定（三）》第二十一条规定：“当事人向人民法院起诉请求确认其股东资格的，应当以公司为被告，与案件争议股权有利害关系的人作为第三人参加诉讼”。依据上述规定，本案中，当事人间争议的孙衍坤、罗佳是名义股东还是实际出资人，应为确认股东资格问题，不属本案审理范围。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十五条规定：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外”。原告在庭审中提出了新的诉讼请求即撤销2014年9月29日被告对安检公司作出的法定代表人的变更登记，无正当理由，本院不予准许。请求判令恢复安检公司原先登记情况的诉讼请求，于法无据，本院不予支持。
《中华人民共和国公司登记管理条例》第二条第二款规定：“申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责”。据此，申请人安检公司应当对申请文件、材料的真实性负责。该条例第二十七条规定了公司变更登记需提交的申请材料。该条例第五十一条、第五十二条、五十四条、国家工商行政管理总局《企业登记程序规定》第三条规定了登记机关审查变更登记的程序和义务。本案中，虽第三人安检公司对股东及公司类型变更登记认为提供了形式完备的申请登记材料，但未提供由股东签署的股东会决议。孙衍坤虽认可股权转让证明文件及股东转让协议中的签字及手印是本人所为，且同意转让股权，但未提供其向股东以外的人转让股权时应依法办理同意转让股权的证据；此外，第三人安检公司向被告提交的2014年9月17日关于股权转让的证明文件及同日原告与国资局签订的安检公司的股东转让协议中的“罗佳”签字或手印，罗佳不认可是本人所为，被告不能确定是否是罗佳签字，安检公司认为是罗佳签字，被告、安检公司均未提供是原告签字、捺印的证据。原、被告及第三人安检公司也不申请鉴定。现有证据不能证明该股权转让证明文件及股东转让协议中的“罗佳”签字或手印是原告的真实意思表示，难以确认该签字的真实性。上述申请变更登记材料是被告对第三人安检公司作出股东及公司类型登记的重要证据，被告据此作出被诉变更登记的行政行为主要证据不足，应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第六十九条之规定，判决如下：
一、撤销被告东平县工商行政管理局于2014年9月29日对东平县安顺机动车检测有限公司作出的关于股东、公司类型的变更登记。
二、驳回原告罗佳的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省泰安市中级人民法院。
审 判 长 何敬平
审 判 员 孙中社
人民陪审员 王仕芳
二〇一六年一月二十七日
书 记 员 许会东