山东省青岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁02行终240号
上诉人（原审原告）陈崇阳。
被上诉人（原审被告）青岛市公安局市北分局。
负责人管恩富，局长。
委托代理人王彦，该局工作人员。
被上诉人（原审被告）青岛市市北区人民政府。
法定代表人郑德雁，区长。
委托代理人王迎春，该单位工作人员。
上诉人陈崇阳因诉被上诉人青岛市公安局市北分局（以下简称公安市北分局）、青岛市市北区人民政府（以下简称市北区政府）作出的行政处罚决定及复议决定一案，不服山东省青岛市市北区人民法院（2016）鲁0203行初115号行政判决，在法定期限内提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院查明，2016年6月16日，被告公安市北分局接市北区政府信访局报案称，自2016年5月25日至今，十余名居民因房屋拆迁补偿问题，多次到区政府门前非法聚集，采取喊口号、举牌子、唱国歌等方式扰乱区政府正常工作秩序。被告于当日受理案件，负责调查陈崇阳涉嫌的违法事实。2016年6月16日10时许，原告在市北区政府门前非法信访被被告查获，并口头传唤至海伦路执法中心进行询问。当日16时，因原告自称心脏不舒服，被告民警遂联系120将其送往医院诊疗。2016年6月17日，被告市北分局民警在青岛市市北区政府门前执勤时发现，部分居民因拆迁安置补偿问题在区政府门前呼喊口号，扰乱正常办公秩序，原告陈崇阳再次出现在其中。民警随即口头传唤原告至公安机关接受询问。经询问，原告承认2016年期间，共十次到市北区政府门前上访，呼喊口号。被告公安市北分局根据查明的事实，于2016年6月17日对原告作出行政拘留五日的处罚，现已执行完毕。原告对行政处罚不服，向被告市北区人民政府申请复议，2016年8月4日，被告市北区人民政府作出《行政复议决定书》，维持了原行政行为。
原审法院认为，第一，被告公安市北分局具有治安管理职责，对于发生在青岛市市北区辖区内的案件享有管辖权。派出所是县级公安机关的派出机关，在本案中，派出所以公安市北分局的名义作出行政行为。故原告认为派出所没有管辖权的意见不成立，法院不予采信。第二，《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条第一款规定：“对现场发现的违反治安管理行为人，人民警察经出示工作证件，可以口头传唤，但应当在询问笔录中注明”。被告青岛市公安局市北分局现场发现原告存在违反治安管理的行为，采取口头传唤，并记入询问笔录，传唤方式并无不当。第三，《信访条例》第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”市北区政府门前并不是信访接待场所，原告到区政府门前聚集上访，并呼唤口号，确属不当。被告公安市北分局认定原告2016年期间，共10次到市北区政府门前上访，在区政府门前呼喊口号，扰乱正常办公秩序，有原告的询问笔录和录像在案佐证，认定事实清楚，证据确凿。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的……”，据此，被告公安市北分局以扰乱政府机关办公秩序为由，对原告作出的《行政处罚决定书》，适用法律正确，程序合法。第四，被告市北区政府作出的复议决定书，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，复议结果正确。第五，行政赔偿案件中，行政机关承担赔偿责任的前提是行政行为违法并造成损害。被告公安市北分局作出的行政处罚合法，且并未对原告造成损害，原告要求被告公安市北分局公开赔礼道歉并赔偿损失，没有事实依据和法律依据，不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告陈崇阳的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告承担。
上诉人陈崇阳不服原审判决，上诉称，一、被上诉人公安市北分局依据上诉人2016年5月25日先后十次到市北政府门前“扰乱政府正常办公秩序”，对上诉人作出行政拘留五日的处罚的事实不清，量罚明显过重。上访是法律赋予的权利，上诉人的合法权益受到侵害，通过信访部门拖了九年之久未能解决，在要求见市北区政府领导举报这种不作为，但推诿扯皮，迟迟不能解决。上诉人在区政府门前并没有进入政府办公区域，不可能影响政府办公秩序，也没有给政府造成何种损失和后果。因此，被上诉人公安市北分局对上诉人的处罚属主观臆断，擅自提高处罚幅度，量罚明显不当。二、根据《公安机关办理行政案件程序规定》第十一条第三款、第五十五条规定、《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条规定，上级公安机关直接办理或者指定管辖的，应当作出书面通知；对现场发现的违反治安管理的行为人人民警察经出示工作证件，可以口头传唤，但应当在询问笔录中注明。对被传唤的违法嫌疑人，不得以连续传唤的方式变相拘禁违法嫌疑人。本案中，公安市北分局没有指定管辖派出所的书面通知，上诉人在6曰17日在公交车上没有违法行为下被强行押走。因此，在6曰16日、17日对上诉人连续两天以同一违法事实对上诉人实施变相拘禁。因此，被上诉人公安市北分局行政程序违法。三、被上诉人市北区政府，没有事实证据证明收到了公安市北分局在行政复议中作出具体行政行为的相应证据，公安市北分局也不能证明其提交过。根据中《中华人民共和国行政复议法》第六十一条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，复议机关在复议过程中收集和补充的证据或在复议过程中未向复议机关提交的证据，不能作为人民法院认定原行政行为合法的依据。因此，被上诉人市北区政府没有向法庭提供其作出行政行为的相应证据，被上诉人公安市北分局提交的证据是为证明市北区政府的程序合法而补办的，证据违法是无效的。综上，请二审法院依法撤销原审法院的判决，撤销被上诉人青岛市公安局公安市北分局作出的被诉行政处罚决定，撤销青岛市市北区人民政府作出的的被诉行政复议决定。一、二审诉讼费由被上诉人负担。
被上诉人公安市北分局辩称，上诉人在2016年5月25日至被查获时已经先后十次在市北区政府门前呼喊口号，扰乱正常办公秩序。依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定，对其处以5日行政拘留的处罚的事实清楚，程序合法，适用法律正确。请二审法院维持原判，驳回上诉人的上诉。
被上诉人市北区政府辩称，被上诉人受理上诉人的复议申请后，于当日通知被上诉人公安市北分局提交相应的证据材料，该局也依法提交了书面答辩、证据及法律依据。被上诉人经审查，被上诉人公安市北分局作出的处罚行为证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当，应依法予以维持。随后依法作出了行政复议决定并依法送达。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条第（二）项规定，作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。因此，不存在上诉人提出的被上诉人没有事实证据证明收到过被上诉人公安市北分局在行政复议中作出行政行为的相应证据。被上诉人不存在违法情形。
综上，请二审法院依法维持原审判决，驳回上诉人的上诉。
各方当事人在原审中提供的证据已经质证，并已随案移送本院。经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为，一、关于被上诉人青岛市公安局市北分局对上诉人作出拘留五日的行政处罚是否过重的问题。国务院《信访条例》第十八条第一款规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款规定，有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；……本案中，因被上诉人青岛市市北区人民政府门前并非信访接待场所，故上诉人自2016年1月至2016年6月16日期间多次到该区政府门前聚集上访并呼唤口号的行为显属不当，扰乱了政府正常的办公秩序，情节较重。因此，被上诉人青岛市公安局市北分局依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的上述规定，对上诉人处以拘留5日的行政处罚，认定事实清楚、适用法律正确、处罚得当。
二、关于被上诉人青岛市公安局市北分局对上诉人采用口头传唤的方式是否合法的问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条第一款规定，需要传唤违反治安管理行为人接受调查的，经公安机关办案部门负责人批准，使用传唤证传唤。对现场发现的违反治安管理行为人，人民警察经出示工作证件，可以口头传唤，但应当在询问笔录中注明。本案中，被上诉人公安市北分局于2016年6月16日接到市北区政府信访局的报案材料，同日受案调查。由于上诉人等人在2016年6月16、17日在被上诉人市北区政府门前聚集，被上诉人公安市北分局遂依据上述规定对上诉人进行口头传唤，并将该情况记载于对上诉人的询问笔录中，传唤程序合法。上诉人没有提交证据证明6月17日没有到市北区政府聚集，上诉人该主张本院不予支持。
三、关于被上诉人青岛市市北区人民政府所作行政复议决定书是否合法的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。根据上述规定，作为复议机关，被上诉人青岛市市北区人民政府在原行政行为作出机关青岛市公安局市北分局已就被诉行政处罚决定的合法性举证的情况下，可以不再重复举证，而只就被诉复议决定的程序进行举证。在原审庭审中，被上诉人青岛市市北区人民政府向法院提交了行政复议申请书、行政复议答复通知书、行政复议答复意见书、行政复议决定书及相应送达回证，复议程序合法，作出维持原行政行为的复议决定，结果正确。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人陈崇阳负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李国宁
代理审判员 林 桦
代理审判员 刘力铭
二〇一七年四月二十六日
书 记 员 王 崧
书 记 员 刘 佳