湖南省益阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）益法行初字第32号
原告桃江县金旺烟花鞭炮有限公司，地址：桃江县牛田镇。
法人代表胡夏前，该公司董事长。
委托代理人涂四益，广东同益律师事务所律师，代理权限为特别授权。
被告桃江县人民政府，地址：桃江县桃花江镇。
法定代表人何军田，该县县长。
出庭负责人王军华，该县副县长。
委托代理人李利春，桃江县人民政府法制办干部，代理权限为特别授权。
委托代理人符庚申，桃江县人民政府兼职行政复议员，代理权限为一般代理。
原告桃江县金旺烟花鞭炮有限公司诉被告桃江县人民政府行政决定一案，本院于2015年7月1日受理后，依法组成合议庭，于2015年8月25日公开开庭审理了本案。原告桃江县金旺烟花鞭炮有限公司法人代表胡夏前及其委托代理人涂四益，被告桃江县人民政府的出庭负责人王军华及其委托代理人李利春、符庚申到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告桃江县人民政府于2014年12月10日作出《桃江县人民政府关于关闭福财烟花鞭炮有限公司等六家烟花爆竹生产企业的决定》，其内容为，各乡镇、县直有关部门，根据《益阳市人民政府办公室关于印发益阳市推进三大高危行业落后小企业整顿工作方案的通知》（益政办函：[2014]25号）和《关于明确2014年度三大高危行业生产企业关闭计划任务的通知》（益安发[2014]1号）等相关文件的精神，结合我县烟花爆竹生产企业的实际，桃江县福财烟花鞭炮有限公司、桃江县金龙烟花爆竹有限公司、桃江县金辉烟花爆竹有限公司、桃江县金旺烟花鞭炮有限公司四家烟花爆竹生产企业安全生产许可证已于2013年5月23日到期，桃江县永欣烟花鞭炮有限公司安全生产许可证将于20l5年1月4日过期，桃江县金盛烟花鞭炮有限公司自愿退出烟花爆竹生产，经县人民政府研究，决定对以上六家烟花鞭炮有限公司依法予以关闭。各相关乡镇要依法督促企业做好相关关闭退出工作，各有关执法部门要依法依规按程序组织本次关闭工作。县公安、安监、工商、质监等部门要及时按程序依法注销被关闭企业相关证照和信息，电力部门要停止企业生产供电。
原告桃江县金旺烟花鞭炮有限公司诉称：原告系桃江县金旺烟花鞭炮有限公司《安全生产许可证》于2013年5月23日到期，同年1月向桃江县安监局、益阳市安监局申请第三轮行政许可，湖南省安监局一直未向原告办理安全生产许可证。被告于2014年12月10日作出“关于关闭福财烟花鞭炮公司等六家烟花爆竹生产企业的决定”，以安全生产许可证到期为由，决定关闭原告公司，并将决定予以公示。被告作出该决定时，没有咨询原告意见，也未遵守重大行政决策的基本程序要求，没有向原告提出合理的补偿方案，。由于被告的决定，湖南省安监局注销了原告的安全生产许可证。造成了原告的损失。其诉讼请求如下：1、撤销被告于2014年12月10日作出的关闭原告企业的决定，或者确认该决定违法或无效；2、诉讼费由被告承担。
原告桃江县金旺烟花鞭炮有限公司为支持自己的主张，向本院提交了如下证据：1、桃江县安监局官网决定；2、桃安监【2014】7号请示；3、国家安监总局通知；4、益安监函【2015】5号函；5、湖南省安监局注销烟花爆竹安全生产许可证企业名单公告；6、桃江县安监局局长对当事人的答复。以上证据1-6，欲证明被告的决定为行政处罚，已经公开和执行。7、最高人民法院关于赖恒安一案的判决书；8、最高人民法院2014年指导性案例；证据7、8，欲证明最高人民法院关于内部行为外部化的标准。9、《安全生产许可法》第108、110条；欲证明被告关闭企业决定违法。10、《行政处罚法》第41条；欲证明被告行为没有履行告知义务，侵犯了相对人的申辩陈述权。11、2008年国务院规定重大行政决策五项程序要求，欲证明被告决定违法。12、《烟花爆竹生产企业安全生产许可证实施办法》第27、28、29条；13、原告设计图纸；14、烟花爆竹扩建项目备案登记表；证据12-14，欲证明被告工作机构多次要求原告满足正常的延期许可证是错误的，原告应该做的是在扩建竣工之后再申请许可。
针对原告提供的两份证据，被告质证认为，1、对于第一组证据（即证据1-6）中的证据1-5的真实性不持异议，但无法达到原告的证明目的；证据3中已经说明原告未在规定时间内向益阳市安监局提交延期初审资料；对于证据6的真实性有异议，就其内容而言也无法说明被告存在违法行为，也无法证明原告方的停产是由被告造成的。2、第二组证据是最高人民法院案例不是证据。3、证据9-12也不是证据是国家法律法规。而且被告也没有违反上述法律规定。4、证据13、14与本案不具备关联性。
被告桃江县人民政府答辩称：1、被答辩人诉称事实部分与客观事实不符，对诉争的事实做如下补充，之所以做出关闭决定是原告公司不符合安全生产的条件而且存在安全隐患。而且决定并未向原告公示，也没有启动正式的关闭程序，对原告没有造成公示影响。湖南省安全生产监督管理局的注销决定也不是以被告的决定为依据的；2、依据《烟花爆竹生产企业安全生产许可证实施办法》的相关规定，烟花爆竹企业安全许可证是由当事人向市级安监部门进行初审后由省安监部门审查许可，并由省局颁发许可证件。安全生产许可证延续许可由省安监部门受理审查，并做出许可或不许可决定，答辩人不是许可该证的法定权力机关，无权作出许可与否，或确认之决定；3、答辩人不同意被答辩人要求确认其决定违法的诉讼请求，原告的诉讼请求没有依据。
被告为证明被诉具体行政行为认定事实清楚，证据确实、充分，程序合法，在举证期限内向本院提交了如下证据：1、桃江县金旺鞭炮有限公司工商登记资料；欲证明该公司将经营变更为烟花鞭炮纸销售，已自动转型。2、安全生产许可证二份，证明安全生产许可证有效期限至2013年5月23日届满；3、桃江县烟花鞭炮生产经营企业安全监管会议，证据2、3，欲证明会议要求各烟花生产企业需依法依规整改到位，各企业负责人均表态完成整改任务。4、安全标准化初诊断报告书两份和责令限期整改指令书两份；欲证明安监组织相关部门及专家对包括金辉与金旺公司在内的各公司现场检查发现问题，并出具了书面诊断报告书，后作出责令限期整改指令书。5、益安监发（2012）91号“关于进一步规范烟花爆竹生产经营企业安全许可工作的通知”；欲证明合法的生产企业，在许可证有效期届满办理安全生产许可证延期手续，可直接向省安监局提出延期申请，或由市安监局进行初审，并制作了安全生产许可证现场条件初审表，并规定应依法提交的资料和应达到的安全生产条件。6、安全监管工作会议；欲证明县安监局组织各烟花生产企业、各安监站站长就第三轮行政许可工作具体安排，要求各企业严格依法整改到位。7、现场检查记录；欲证明依法告知各烟花生产企业在安全许可证到期前一天停止一切生产经营活动，并依法整改，力争在8月底前通过省安监局的第三轮行政许可验收。8、安全生产许可证申请延期工作的通知；欲证明金旺公司等生产企业的第三轮行政许可工作务必在10月1日前完成，逾期未完成，市局不予初审。9、汇报请求；欲证明金旺公司未进行第三轮行政许可整改。10、会议纪要；欲证明金旺公司未启动整改程序，所属乡镇人民政府尽快做好企业退出烟花爆竹产业工作，并于近期建议企业向县人民政府递交申请退出报告。11、报告；欲证明金旺公司存在严重安全隐患，不得进行再生产，符合关闭决定。12、桃江县人民政府关于关闭金旺等六家烟花爆竹生产企业的决定。
针对被告提供的证据，原告质证认为，对被告提供的12份证据的真实性无异议，但关联性有异议。1、工商登记变更并不能说明金旺公司就只能做销售烟花鞭炮。2、证据2至证据7关于金旺公司的整改没有完成是由于被告的原因造成的。3、证据8许可证的延期有弹性的，许可证到期与关闭企业没有必然的联系。4、证据9、证据10说明整改的原因在被告不在原告。5、桃江县人民政府所作出的关闭决定中只提了一个原因就是安全生产许可证到期。而且该决定已经在桃江县安全生产监督管理局的官网上公示的，而且也告知了原告，所以这个决定不只是内部行政行为。
综合双方的举证、质证，本院综合评议如下：对原告提供的证据1-6的真实性、合法性、关联性予以认定，但不能达到原告所要证明的目的；证据7、8是提供的案例，不能做为证据；证据9-12是有关法律法规条款，不能做为证据；证据13、14与本案无关联性；对被告提供的证据1-12的真实性、合法性、关联性予以认定，能够证明相关事实，可以作为本案的定案依据。
本院根据上述认定证据和各方当事人认可的事实、陈述意见，确认本案事实如下：桃江县金旺烟花鞭炮有限公司于2007年4月6日始建并成立，依法取得由益阳市安监局初审通过，由湖南省安监局审批许可颁发的《烟花爆竹安全生产许可证》，该证有效期至2010年5月23日止，后经桃江县金旺烟花鞭炮有限公司申请，经湖南省安监局审批许可延期至2013年5月23日到期。桃江县安全生产监督管理局应湖南省人民政府、益阳市人民政府、桃江县人民政府对高危行业安全生产监管要求，于2012年6月28日就“三化”建设和第三轮行政许可工作召开了专题会议，会后相关领导、专家到桃江县金旺烟花鞭炮有限公司现场查验设施设备，分别提出具体整改部位和要求，并依法发放诊断报告书，责令桃江县金旺烟花鞭炮有限公司整改到位。2012年10月25日，针对各生产企业存在的安全问题，桃江县安全生产监督管理局对桃江县金旺烟花鞭炮有限公司作出了（桃）安监管责改（2012）D031号限期整改指令书，要求其在2013年5月25日前按要求整改到位。由于部分企业整改进度滞后，整改标准不到位，桃江县安全生产监督管理局于2013年3月29日召开专题会议，对桃江县金旺烟花鞭炮有限公司整改不到位，桃江县安全生产监督管理局提出，若在安全生产许可证到期前仍整改不到位，须在安全生产许可证到期即停止一切生产活动，并提前二天报该局（烟花股）依法加贴封条。2013年6月县安监局向包括金旺烟花公司在内的相关企业发布了益阳市安监局《关于督促烟花爆竹企业做好安全生产（经营）许可证延期工作通知》，该通知中明确要求桃江县所有烟花爆竹生产许可到期的企业必须在2013年10月1日前完成第三轮行政许可工作，逾期未完成的，益阳市安全生产监督管理局不予初审。2013年6月6日，桃江县金旺烟花鞭炮有限公司对公司经营范围及方式进行了工商变更登记，放弃了生产烟花的业务范围，将生产销售业务范围自愿转型变更为“销售”。被告桃江县人民政府根据《益阳市人民政府办公室关于印发益阳市推进三大高危行业落后小企业整顿工作方案的通知》（益政办函：[2014]25号）和《关于明确2014年度三大高危行业生产企业关闭计划任务的通知》（益安发[2014]1号）等相关文件的精神，认为桃江县金旺烟花鞭炮有限公司尚存在生产安全隐患，符合关闭情形，该企业无安全生产许可证，是自愿转型，并于2014年12月10日作出《桃江县人民政府关于关闭福财烟花鞭炮有限公司等六家烟花爆竹生产企业的决定》（以下简称《决定》），在桃江县人民政府网上予以发布。原告认为该《决定》违法，故诉至法院。
本院认为，桃江县人民政府作出的《桃江县人民政府关于关闭福财烟花鞭炮有限公司等六家烟花爆竹生产企业的决定》已通过桃江县人民政府网和对外进行了张贴等途径外化，从内容上看具有潜在的强制力，故原告对桃江县人民政府作出的该被诉行政行为提起诉讼属于人民法院受案范围。
桃江县金旺烟花鞭炮有限公司持有的《烟花爆竹安全生产许可证》于2013年5月23日到期，有效期届满后未按照《烟花爆竹安全生产许可证》等法律法规的相关要求重新办理相关许可审批手续，桃江县金旺烟花鞭炮有限公司明知《烟花爆竹安全生产许可证》已到期，且整改标准不到位，已无法再从事相关生产烟花经营活动，对公司经营范围及方式进行了工商变更登记，放弃了生产烟花的业务范围，将生产销售业务范围自愿转型变更为“销售”，自行予以关闭。被告桃江县人民政府根据湖南省、益阳市等相关文件的规定落实，认为桃江县金旺烟花鞭炮有限公司尚存在生产安全隐患，符合关闭情形，该企业无安全生产许可证，是自愿转型，以及《无照经营查处取缔办法》等法律法规规定，桃江县人民政府于2014年12月10日作出《关于关闭福财烟花鞭炮有限公司等六家烟花爆竹生产企业的决定》，依据相关法律，桃江县人民政府在未组织有关听证等程序的情况下，作出的《决定》，该《决定》程序上存在瑕疵，属于行政行为程序轻微违法，但实体处理正确，对原告权利产生影响，但不是实际性的。该《决定》从内容上看具有潜在的强制力，事实上还在桃江县人民政府行政机关内部运作当中，待桃江县有关行政部门按照《决定》的要求执行落实到位后才对原告的权利义务产生实际影响，桃江县人民政府自始至终没有对原告实施任何强制行为，而原告自行予以了关闭，其真正导致原告自行予以关闭的主要原因是《烟花爆竹安全生产许可证》到期，原告已无照无证，无法生产经营。桃江县人民政府作出的《决定》行为并未侵犯原告的产房、土地、机器设备和各种财产的合法权益、原告的各种有形的或无形的资产仍然为原告占有、使用、收益和处分。故原告起诉，要求确认撤销被告于2014年12月10日作出的关闭原告企业的决定，或者确认该决定违法或无效的诉讼请求应予驳回。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，判决如下：
驳回原告桃江县金旺烟花鞭炮有限公司的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告桃江县金旺烟花鞭炮有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 蔡鹏飞
审 判 员 吴 斌
人民陪审员 孙敬斌
二〇一六年二月二十九日
书 记 员 夏羚羚
附法律条款：
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的;
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的;
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的;
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。