湖南省湘潭市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）潭中行终字第139号
上诉人（原审原告）邹发如，男，1953年1月19日出生，汉族，湖南省湘潭市人。
被上诉人（原审被告）湘潭市人民政府。
法定代表人胡伟林，市长。
委托代理人陆晓天，男，1975年5月19日出生，汉族，湖南省湘潭市人，湘潭市人民政府法制办公室公务员，代理权限为一般代理。
委托代理人彭崇幸，男，1980年11月20日出生，汉族，湖南省湘潭市人，湘潭市人民政府法制办公室公务员，代理权限为一般代理。
被上诉人（原审被告）湘潭市城市管理和行政执法局。
法定代表人韩晓，局长。
委托代理人全瑶，女，1987年9月14日出生，汉族，湖南省湘乡市人，湘潭市昭山示范区城市管理和行政执法局工作人员，代理权限为特别授权。
委托代理人王虎琦，男，1985年6月24日出生，汉族，湖南省湘潭县人，湘潭市昭山示范区城市管理和行政执法局工作人员，代理权限为特别授权。
上诉人（原审原告）邹发如因与被上诉人（原审被告）湘潭市人民政府、被上诉人（原审被告）湘潭市城市管理和行政执法局行政决定一案，不服湖南省湘潭市雨湖区人民法院（2015）雨法行初字第17号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年12月3日立案受理后，依法组成由审判员谢颖担任审判长，代理审判员田晴、代理审判员赵祝参加的合议庭，于2016年1月7日公开开庭进行了审理，代理书记员何雅轩担任法庭记录。上诉人邹发如、被上诉人湘潭市人民政府的委托代理人陆晓天、彭崇幸、被上诉人湘潭市城市管理和行政执法局的委托代理人全瑶、王虎琦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定，原告系湘潭市岳塘区昭山乡新农村秧田组村民，原告在其房屋主体左侧建一砖木结构房屋，未取得《建设工程规划许可证》，属违法建设。2013年5月14日，被告湘潭市城市管理和行政执法局作出《限期拆除告知书》，2013年5月21日，被告湘潭市城市管理和行政执法局作出潭行限拆决字（2013昭）第014号《限期拆除决定书》限期原告自行拆除。2013年5月29日，被告湘潭市城市管理和行政执法局将原告房屋拆除。原告对此不服，于2013年6月17日向被告湘潭市人民政府申请复议，湘潭市人民政府于2013年9月12日作出潭复决字[2013]第15号《行政复议决定书》维持被告湘潭市城市管理和行政执法局作出潭行限拆决字（2013昭）第014号《限期拆除决定书》，2013年9月19日原告收到《行政复议决定书》，原告对此仍不服遂诉至该院。
原审判决认为，法院审理行政案件对行政行为是否合法进行审查。一、被告湘潭市城市管理和行政执法局的行政行为合法。原告未取得《建设工程许可证》建设房屋，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，属违法建设。规划部门针对原告的房屋出具了专门的规划认定意见。被告湘潭市城市管理和行政执法局对原告作出限期拆除决定前，依法履行了调查、询问、现场勘验及告知义务，其作出的行政行为程序合法，事实清楚，证据确凿。原告搭建左侧平房未取得《建设规划许可证》，其所建房屋一直处于违法延续的状态，被告湘潭市城市管理和行政执法局依据《中华人民共和国城乡规划法》对原告作出行政行为并无不妥。二、被告湘潭市人民政府不是本案适格被告。2013年9月19日原告收到《行政复议决定书》，被告湘潭市人民政府作出的行政行为发生在《中华人民共和国行政诉讼法》修订前，根据法律适用原则，该行政行为应适用修订前的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款规定：经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。故被告湘潭市人民政府不是本案的适格被告。综上所述，被告湘潭市城市管理和行政执法局对原告作出的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原告的起诉理由不能成立，其诉讼请求依法应予驳回。被告湘潭市人民政府不是本案适格被告，依法应驳回原告对被告湘潭市人民政府的起诉。据此，该院遂依据修订前的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决一、驳回原告邹发如对被告湘潭市城市管理和行政执法局的诉讼请求；二、驳回原告邹发如对被告湘潭市人民政府的起诉。案件受理费免收。
一审判决宣告后，邹发如不服提起上诉称：一、湘潭市人民政府是本案合格被告。本案事实上是由被上诉人湘潭市人民政府派驻机构昭山示范区昭云大道一期建设项目土地征收而引发的行政强制行为，被上诉人湘潭市人民政府如果不修昭云大道，如果能做到依法行政，合理补偿，也就不会有本案诉讼的强制行为。依据最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政事件若干问题的规定》第六条第2款的规定，将被上诉人湘潭市人民政府列为本案被告并无不妥。二、被上诉人湘潭市城市管理和行政执法局的行政行为不合法。1、被上诉人湘潭市城市管理和行政执法局枉顾事实，执法过当。《中华人民共和国行政处罚法》第29条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚，法律另有规定的除外。前者规定的期限，从违法行为发生之日起计算，违法行为有连续或者有继续状态的，从行为终止之日起计算”。上诉人房屋98年就已建成，此后再无建设行为，上诉人行为结果属于存续状态，而不应算作是违法行为的继续状态，被上诉人湘潭市城市管理和行政执法局15年后来认定为违法建设，明显已过法定处罚时效。2、上诉人房屋是98年建成的，而被上诉人湘潭市城市管理和行政执法局依据2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》、2009－2020年《湘潭市总体规划》、2011－2030《长株潭城市群两型社会示范区湘潭易家湾昭山片区土地利用规划》认定上诉人房屋系违法建设违反了法不溯及既往原则。3、被上诉人湘潭市城市管理和行政执法局的执法权力来源于《湖南省人民政府关于在湘潭开展相对集中行政处罚的批复》（湘政函[2005]110号）、《湖南省人民政府关于湘潭市调整相对集中行政处罚工作的批复》（湘政函[2012]138号）和《湘潭市相对集中行政处罚权实施办法》，上述三项文件只是地方规范性文件，不能代表法律，更不具备法律效力。《湘潭市城市管理相对集中行政处罚权规定》（潭政发[2013]9号）第22条规定：“市、区城管执法局对违反《中华人民共和国城乡规划法》的违法建设，经依法作出责令停止建设或者限期拆除决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，由作出责令停止建设或者限期拆除决定的市区城管执法局采取查封施工现场、强制拆除等措施。”上诉人房屋98年就已建成，被上诉人湘潭市城市管理和行政执法局认定上诉人房屋系违法建设并实施强制拆除是错误的。4、并非上诉人不办理《建设工程规划许可证》，而是政府不作为。上诉人房屋属于昭云大道一期建设项目待拆迁房屋，由于政府不按政策给予合理补偿，一直未能签定征收补偿协议，两被上诉人就以违法建设之名，强拆上诉人的合法房屋。综上所述，请求二审法院：1、撤销雨湖区法院（2015）雨法行初字第17号行政判决，并依法改判。2、本案诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人湘潭市人民政府答辩称：一、答辩人作为本案共同被告不适格，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人对被上诉人湘潭市城市管理和行政执法局作出的潭行限拆决字（2013昭）第014号《限期拆除决定书》不服，向答辩人申请行政复议。答辩人经审理于2013年9月12日作出潭复决字[2013]第15号《行政复议决定书》，维持被上诉人湘潭市城市管理和行政执法局作出的限期拆除决定，并于2013年9月16日将该《行政复议决定书》邮寄送达上诉人，2013年9月19日，上诉人收到该《行政复议决定书》。上诉人对答辩人作出的复议决定不服应根据修订前的《行政诉讼法》第二十五条第二款的规定，确定作出原具体行政行为的行政机关为本案唯一被告，上诉人以答辩人为本案共同被告既无事实依据，也无法律依据。二、答辩人作出的潭复决字[2013]第15号《行政复议决定书》事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法。1、上诉人对被上诉人湘潭市城市管理和行政执法局作出的潭行限拆决字（2013昭）第014号《限期拆除决定书》不服向答辩人申请行政复议，答辩人对被申请人的具体行政行为进行审查并作出行政复议决定，符合法定权限。2、答辩人受理上诉人的行政复议申请、延期及决定程序，符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关程序规定。3、上诉人未取得《建设工程规划许可证》进行建设，且无法采取改正措施消除对规划实施的影响，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，属违法建设，答辩人据此对被上诉人湘潭市城市管理和行政执法局所作的限期拆除决定予以维持符合法律规定。综上所述，请求二审法院依法维持原判，驳回上诉人的上诉请求。
被上诉人湘潭市城市管理和行政执法局答辩称：一、答辩人对上诉人案件的查处未超出法定时效。依据《中华人民共和国行政处罚法》第29条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚，法律另有规定的除外。前者规定的期限，从违法行为发生之日起计算，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终止之日起计算。”所谓违法行为的继续状态是指违法行为在实施后，其行为与违法状态在时间上仍处于延续之中，同时根据最高人民法院行政审判庭《关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》（[1997]法行字第26号）中规定，对非法占用土地的行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，追诉时效从违法行为终了之日起计算。上诉人的房屋自建成后，就未进行改正，违法行为在一定时间内处于不间断状态，属于违法行为的继续状态，两年的处罚时效应从违法行为消除的那一刻算起，故答辩人对该案的查处并未超出法定时效。二、答辩人所适用的法律依据准确。《中华人民共和国城乡规划法》是2008年实施的，在违法建设认定的性质和程度上与之前施行的《中华人民共和国城市规划法》（1990年4月实施，现已废止）无本质区别。上诉人的违法建设行为触犯了原有的《中华人民共和国城市规划法》，且一直处于持续状态，答辩人适用《中华人民共和国城乡规划法》对其作出限拆决定是正确的。三、答辩人执法主体适格。根据《中华人民共和国行政处罚法》、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）、《湖南省人民政府关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的通知》（湘政发[2003]8号）、《湖南省人民政府关于在湘潭市开展相对集中行政处罚权工作的批复》（湘政函[2005]110号）和《湖南省人民政府关于湘潭市调整相对集中行政处罚权工作的批复》（湘政函[2012]138号），湘潭市城市管理相对集中行政处罚权规定依法出台，具有法律效力。答辩人是集中行政处罚权的执法主体，按规定享有对规划管理方面的行政处罚权，也能对作出责令限期拆除决定后，当事人逾期不拆除的采取强制拆除措施。综上所述，请求二审法院依法维持原判，驳回上诉人的上诉请求。
在二审诉讼过程中，上诉人邹发如提交了以下证据：1、《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》、《湘潭市人民政府征收土地方案公告》、房屋平面图，拟证明被上诉人征收土地行为违法。2、征收红线图，拟证明上诉人的房屋未在征收红线图范围内。
被上诉人湘潭市人民政府对上诉人邹发如提交的证据1的真实性、合法性无异议，但认为与本案无关联性；对证据2有异议，认为与本案无关联性，不能达到上诉人的证明目的。
被上诉人湘潭市城市管理和行政执法局对上诉人邹发如提交证据的质证意见与被上诉人湘潭市人民政府的质证意见一致。
本院经合议庭评议认为上诉人邹发如提交的证据1、2，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定中“新的证据”的范围，故不予采纳。
经本院二审审理查明，原审判决认定事实清楚，本院依法予以确认。
本院另查明，上诉人邹发如于2013年9月25日向本院提交起诉状，因起诉状不合要求，本院将起诉状退回上诉人邹发如，2013年10月11日上诉人邹发如领走立案材料并于2013年10月15日再次提交立案材料，2013年10月18日，本院将该案转交雨湖区人民法院审查立案。
本院认为，本案争议的焦点主要是以下四个方面：
一、湘潭市人民政府是否为本案适格被告。2013年9月19日上诉人邹发如收到了被上诉人湘潭市人民政府向其作出的《行政复议决定书》，该决定书维持了被上诉人湘潭市城市管理和行政执法局向上诉人邹发如作出的限期拆除决定。修订前的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。”故湘潭市人民政府不是本案适格被告。
二、被上诉人湘潭市城市管理和行政执法局是否具备行政处罚职权。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条以及湖南省人民政府、湘潭市人民政府相关规范性文件的规定，被上诉人湘潭市城市管理和行政执法局对辖区内规划、土地管理方面的违法行为具有行政处罚权，故其对上诉人邹发如下达《限期拆除决定书》并未超越法定职权。
三、上诉人邹发如的违建房屋建设时间早于《中华人民共和国城乡规划法》实施时间，根据法不溯及既往的原则，上诉人邹发如的违建房屋是否应受《中华人民共和国城乡规划法》的约束。《中华人民共和国城乡规划法》自2008年1月1日起施行，在此之前施行的是《中华人民共和国城市规划法》。《中华人民共和国城市规划法》第四十条规定：“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。”该规定对未取得建设工程规划许可证违建房屋如何处理与现在施行的《中华人民共和国城乡规划法》对该情形的处理规定一致。因上诉人邹发如的违建房屋一直未办理建设工程规划许可证，其违法行为处于持续状态，被上诉人湘潭市城市管理和行政执法局于2013年发现该违法行为并向上诉人邹发如作出《限期拆除决定书》时《中华人民共和国城乡规划法》早已实施，被上诉人湘潭市城市管理和行政执法局运用现行法律对上诉人邹发如作出处罚决定并无不当。上诉人邹发如认为其违建房屋不应受《中华人民共和国城乡规划法》约束的理由不能成立，本院不予支持。
四、被上诉人湘潭市城市管理和行政执法局对上诉人邹发如作出行政处罚决定是否超过了处罚时效。《最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》（［1997］法行字第26号）中规定，对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算。本案上诉人邹发如所建房屋一直未取得《建设工程规划许可证》，其非法占用土地的违法行为处于继续状态，被上诉人湘潭市城市管理和行政执法局于2013年发现后对上诉人邹发如作出行政处罚决定并未超过处罚时效。
综上所述，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，上诉人邹发如的上诉理由均不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一审案件受理费按一审判决确定的负担，二审案件受理费本院决定予以免收。
本判决为终审判决。
审 判 长 谢 颖
代理审判员 田 晴
代理审判员 赵 祝
二〇一六年三月一日
代理书记员 何雅轩
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；