杭州市萧山区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙0109行初33号
原告冯伟军，男。
委托代理人王剑波，浙江汉朔律师事务所律师。
原告黄萍，女。
原告罗鸣，男。
以上两位原告委托代理人冯伟军，男。
原告冯某。
法定代理人冯伟军，男。系冯某的父亲。
被告杭州市萧山区南阳街道南翔村村民委员会，住所地杭州市萧山区南阳街道南翔村5组。
法定代表人黄国军，该村民委员会主任。
委托代理人黄春江，浙江法君律师事务所律师。
原告冯伟军、黄萍、罗鸣、冯某（以下简称原告）因认为杭州萧山南阳街道南翔村经济联合社不履行规划其他法定职责，于2016年3月10日向本院提起行政诉讼，本院于同年3月17日立案受理。本院依法组成合议庭。在审理过程中，原告于2016年4月27日申请变更被告为杭州市萧山区南阳街道南翔村村民委员会（以下简称南翔村委会），本院予以准许，于2016年5月1日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院于2016年9月20日和10月26日两次公开开庭审理了本案。第一次开庭审理时，原告冯伟军（同时作为原告黄萍、罗鸣的委托代理人、原告冯某的法定代理人）及其委托代理人王剑波，原告黄萍，被告南翔村委会法定代表人黄国军及委托代理人黄春江到庭参加诉讼。第二次开庭审理时，原告冯伟军（同时作为原告黄萍、罗鸣的委托代理人、原告冯某的法定代理人）及其委托代理人王剑波，被告南翔村委会法定代表人黄国军及委托代理人黄春江到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年12月25日，原告向被告南翔村委会递交一份《南阳街道房屋修缮申请报告》，申请对其位于南翔村1组的住房（以下简称案涉房屋）进行修缮。
原告诉称：四原告是一家人，户主为冯伟军，均是杭州市萧山区南阳街道南翔村村民。2003年，原告经审批在南翔村曾获得过一处新宅基地，后该新宅基地由被告给案外人高征远使用，被告承诺为原告重新安排新宅基地。但因受目前规划控制因素的影响，南阳街道范围内原则上已不再审批新的宅基地，原告目前已无法获批新宅基地。基于此，被告及案外人杭州市萧山区人民政府南阳街道办事处（以下简称南阳街道办事处）均认可原告仍享有原宅基地的使用权，被告及南阳街道办事处还多次要求原告领取机场二期噪音处置降噪补助款，南阳街道办事处为此还向原告下发了《机场二期噪音处置政策告知书》、《机场二期噪音处置方案自愿选择的通知》、《空港经济区（南阳街道）机场二期噪音处置截止时间告知书》等通知。被告虽认可原告仍享有原宅基地的使用权，但对原告提出的对原宅基地合理使用的正当诉求仍不予支持。因原告原宅基地上的房屋已年久失修，无法居住，原告多次向被告提出对原宅基地上的房屋进行修缮的申请，并于2014年1月9日提出了书面申请。但被告既未履行法定审批程序，召开村民会议等进行表决，又未书面答复原告，仅以所谓的原告与村里仍有应清未清之事为由口头拒绝了原告的申请。为维护自身合法权益，原告在与被告协商未果的情形下，通过信访等方式维权，但原告的合理诉求一直未得到满足。无奈之下，原告于2015年10月10日向南阳街道办事处提交了《农村宅基地申请书》，请求南阳街道办事处批准原告在南阳街道南翔村拥有一处宅基地建房或在原宅基地上翻建房屋的申请。但南阳街道办事处作出的《关于冯伟军户农村宅基地申请的回复》以被告不同意原告的申请，且未将申请提交南阳街道办事处为由，未批准原告的申请。原告之后又于2015年12月25日向被告提交了书面的《南阳街道房屋修缮申请报告》，但被告在接到原告申请后，一直未答复原告，现已逾期60日仍未答复，使原告的合法权利始终处于权利不明状态。
原告认为，作为南翔村村民，原告依法应享有在该村获得一处宅基地建房居住的权利，对宅基地的使用，不仅包括建房，还应包括对原有不适合居住房屋的修缮，这是法律赋予原告的基本权利。根据《中华人民共和国土地管理法》、《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》及《浙江省杭州市人民政府关于进一步加强农村宅基地管理切实维护农民权益的意见》等法律、法规、规章等的规定，赋予村民委员会或者农村集体经济组织在宅基地审批中的初审权，其履行宅基地初审权的行为属于法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为，其不履行或者不适当履行该初审权的行为将直接影响到村民宅基地使用权的实现。原告起诉要求：责令被告履行法定职责，批准原告对原宅基地上房屋进行修缮（翻建）的申请，并将同意申请的决定提交至南阳街道办事处。
原告向本院提交了以下证据：
1.原告冯伟军、黄萍、罗鸣的身份证，冯某的出生证，原告户口簿，证明四原告是一家人，系南阳街道南翔村村民。
2.机场二期噪音处置政策告知书，机场二期噪音处置方案自愿选择的通知，空港经济区(南阳街道)机场二期噪音处置截止时间告知书，空港经济区（南阳街道）机场二期噪音处置告知书，以上文件的内容是案外人南阳街道办事处通知原告领取机场二期噪音处置降噪补助款，证明南阳街道办事处作为政府部门也认可原告享有原宅基地使用权的事实，告知原告领取全额而非六分之一的降噪费。
3.房屋照片1张，《南阳街道房屋修缮申请报告》（2014年1月9日、2015年12月25日），EMS快件单，流程单，证明原告原宅基地上的房屋无法居住，原告多次向被告提出要求对该房屋进行的修缮的书面申请，最后一次提出书面申请后，被告超过法定的六十日办理期限仍未答复原告的事实。
4.南阳街道办事处关于冯伟军信访问题的协调处理意见及附件，证明原告通过信访等方式也无法维护自身合法权益的事实。
5.农村宅基地申请书，证明原告无奈之下直接向南阳街道办事处提起宅基地申请的事实。
6.关于冯伟军户农村宅基地申请的回复，证明南阳街道办事处认为本案所涉宅基地使用权需先经被告初审的事实。
被告南翔村委会辩称：一、本案不属于行政诉讼受案范围。对原告翻建房屋的申请是否同意属于南翔村村委会自治管理范畴，不是行政行为，更不是法律法规授权被告作出的行政行为。二、原告并非涉案房屋唯一的合法产权人。涉案房屋是原告冯伟军的父亲冯长荣在1982年12月申请宅基地，当时原告家庭有6人，原告仅仅占有六分之一的使用权，原告父母去世后，涉及其父母的部分由冯伟军三兄弟继承，但是冯伟军三兄弟并没有对案涉房屋进行过分割，因此原告要求翻建的案涉房屋产权是冯伟军三兄弟共有。三、原告不符合房屋翻建条件。被告曾经给原告安排过新的宅基地，但是由于原告自身的原因，将该宅基地调剂给本村其他村民，后被告几次给原告重新安排，原告均不满意，故被告已经尽到了合理的义务。南翔村村规民约规定，本村村民申请宅基地或翻建房屋的，如果涉及本村内应清未清的事项，如拖欠费用等情形的，应暂缓办理审批。原告长期占用村委会与杭州福莱特塑料开发有限公司合作开发的房产，拖欠租金未支付，故被告认为其不符合村规民约中的翻建房屋的条件。综上，原告要求被告履行法定职责批准宅基地翻建申请缺乏事实及法律依据，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提交了以下证据和依据：
1.南阳公社个人建房用地申请表，证明原告不是涉案房屋的唯一合法产权人，原告冯伟军仅享有1/6的使用权，其父母去世后房屋未分割。
2.南翔村村规民约，证明村规民约14条规定“凡村民申请宅基地等事项，如涉及应清未清事项，暂缓办理审批手续”。
3.南阳街道办事处关于冯伟军信访问题的协调处理意见，证明被告曾经给原告安排宅基地，原告自己放弃了，后又多次给其安排，其均不满意；另外，冯伟军长期占用村企（福莱特公司）合作房产项目220平方米商铺，租金未予结清，不符合房屋翻建审批条件。
法律、法规依据：《中华人民共和国土地管理法》第六十二条，《杭州市萧山区农村宅基地管理暂行办法》第四条、第五条、第九条、第十六条，《杭州市萧山区农村住房建设管理暂行办法》第十条、第十一条、第十四条、第十五条。
本院依职权调取了以下证据材料：
1.冯少军、冯利军出具的《证明》各一份，南翔村委会和杭州市公安局萧山区分局南阳派出所共同出具的《证明》，证明冯长荣共有三个子女，即冯少军、冯利军、冯伟军；冯少军、冯利军将自己对案涉房屋享有的份额已经转让给冯伟军。
2.南翔村委会《证明》，证明南翔村委会现任村委委员共有三人，即黄国军（主任）、金红萍（副主任）、冯丹（委员）。
法庭审查时，原告对被告的证据发表以下质证意见：对证据1的真实性有异议，但对于冯长荣1982年申请建房的事实予以认可。对证据2的证据三性均有异议，认为该村规民约违反《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的制定程序，且内容违法。对证据3的证据三性均有异议，认为南阳街道办事处关于冯伟军其他房屋纠纷的意见与本案不具有关联性，且意见有错误。对本院调取的证据没有异议。
被告对原告的证据发表以下质证意见：对证据1、6没有异议。对证据2的证据三性没有异议，但认为该证据不足以证明原告是案涉房屋的权利人。对证据3的证据三性没有异议，但认为被告收到原告申请后口头进行了告知。对证据4中的处理意见没有异议，但对于附件的真实性有异议。对证据5的关联性有异议。对本院调取的证据1中冯少军、冯利军的书面证明有异议，认为作为证人应当出庭作证。
经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原告证据2、3（日期为2014年1月9日的申请表）4、5、6与本案不具有关联性，不予采信。原告证据1和证据3（其余部分）符合证据三性，予以采信。被告证据1虽然是复印件，但其记载的内容与原告冯伟军自认的冯长荣申请建房的事实可以相互印证，具有真实性，予以采信。被告证据2、3与本院不具有关联性，不予采信。对被告就本院调取的证据1提出的异议，本院认为该两份证明的内容与该证据中被告和南阳派出所出具的证明、被告证据1的相关事实可以相互印证，具有真实性，予以采信。本院调取的证据2，双方当事人没有异议，且符合证据三性，予以采信。
经审理查明：原告冯伟军、黄萍、罗鸣、冯某是一户人家，均是萧山区南阳街道南翔村村民，冯伟军是该户户主。2015年12月25日，冯伟军向被告南翔村委会递交一份《南阳街道房屋修缮申请报告》，内容为：本人冯伟军，系南翔村1组村民，家庭在册人口4人，现住房建筑时间为1981年10月，层数为1层，建筑占地面积110平方米。因该房屋年久失修，破损严重，故申请对该房屋进行修缮，其申请所称的“修缮”是指拆除案涉房屋后在原地建造新房。至原告向本院起诉时止，被告南翔村委会未对原告的申请作出处理决定。
另查明：案涉房屋是冯伟军的父亲冯长荣（已去世）于1982年审批建造，冯伟军的兄弟冯少军、冯利军已将各自对该房屋的份额转让冯伟军。本届南翔村委会成立于2014年5月，村委会成员为黄国军（主任）、金红萍（副主任）、冯丹（委员）三人。
本院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第二款规定：“在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。”《浙江省城乡规划条例》第三十八条规定：“在乡、村庄规划区内使用集体所有土地进行农村村民住宅建设的，农村村民应当持村民委员会签署的书面同意意见、使用土地的有关证明文件、住宅设计图件向乡（镇）人民政府提出申请，由乡（镇）人民政府自受理申请之日起五个工作日内报城市、县人民政府城乡规划主管部门，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。农村村民也可以持前款规定的材料直接向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请核发乡村建设规划许可证。……”根据上述规定，村民委员会对村民的住宅建设申请有权作出同意或不同意的决定，村委会的书面同意是村民向城乡规划主管部门申请办理规划许可的前置条件，若村委会不同意，村民将无法继续其规划许可的申请程序。因此，村民委员会虽然是群众性自治组织，但在上述法律、法规规定的农村村民住宅建设规划管理活动中，承担了一定的行政管理职责，属于法律、法规授权的组织。村委会对村民申请负有作出处理决定的法定职责。本案中，原告冯伟军向被告南翔村委会提出申请的目的是在原宅基地上拆除旧房、建造新房，该申请事项属于农村村民住宅建设规划管理事项，被告应当在合理期限内对该申请作出处理决定。但自原告于2015年12月25日提出申请，至2016年4月27日以南翔村委会为被告诉至本院，被告一直未对该申请作出处理意见，属于不履行法定职责。对原告要求被告履行法定职责的诉讼请求，本院予以支持。被告关于村委会对村民住宅建造申请的处理属于村民自治事项的主张，没有法律依据，本院不予支持。被告关于原告冯伟军只是案涉房屋部分权利人，无权提出建房申请的主张，本院认为，相关证据能够证明冯少军、冯利军已明确表示其二人对案涉房屋不享有份额，因此，冯伟军是适格的申请人，且因冯伟军是其家庭户的户主，其申请可以视为四原告的申请，被告的这一主张没有事实依据，本院不予支持。鉴于被告对原告的申请事项尚需裁量，且将同意意见提交南阳街道办事处不是被告的法定职责，故对原告要求被告作出同意意见并将该意见提交至南阳街道办事处的诉讼请求，本院不予支持。惟被告在对原告的申请作出处理决定时，考虑的因素应当限于与规划管理相关的因素，不得考虑其他不相关因素。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：
责令被告杭州市萧山区南阳街道南翔村村民委员会在本判决生效之日起三十日内对原告冯伟军的申请作出处理决定。
本案受理费50元，由被告杭州市萧山区南阳街道南翔村村民委员会负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。
审 判 长 苏 杰
人民陪审员 周桂珍
人民陪审员 何汉潮
二〇一六年十月二十六日
书 记 员 许 熠