陕西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）陕行终2号
上诉人（原审原告）：宋照科。
上诉人（原审原告）：曹科峰。
上诉人（原审原告）：曹朋波。
被上诉人（原审被告）陕西省西咸新区开发建设管理委员会，住所地：陕西省西咸新区沣泾大道西一路1号。
法定代表人：岳华峰，该管理委员会主任
委托代理人：马忠平，该管理委员会工作人员。
委托代理人：马戎，北京市康达（西安）律师事务所律师。
上诉人宋照科、曹科峰、曹朋波因诉被上诉人陕西省西咸新区开发建设管理委员会(以下简称西咸管委会)行政复议决定一案，不服咸阳市中级人民法院（2016）陕04行初254号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人宋照科、曹科峰、曹朋波，被上诉人西咸管委会的委托代理人马忠平、马戎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：2016年4月11日，原告曹朋波、宋照科、曹科峰以西咸新区国土局收到原告行政复议申请书超过60日未作出行政复议为由向西咸管委会提起行政复议申请，请求西咸管委会督促其履行法定义务，并追究其相应的法律责任。西咸管委会于同月20日作出了行政复议受理通知书，并向原告送达了受理通知书。2016年6月8日，西咸管委会作出了行政复议决定书，其主要内容为：西咸新区国土局2016年1月18日收到宋照科等人的行政复议申请书，并于当日向沣西新城国土分局发去《关于交办群众来信的函》（陕西咸国土函<2016>3号），要求沣西新城国土分局按时办理，并在办理期间就进展情况答复了宋照科、曹科峰、曹朋波等电话询问，但至今未有任何书面答复，不符合行政复议的有关规定。现责成西咸新区国土局依法履行职责，在法定期限内书面答复宋照科、曹科峰、曹朋波等。并于2016年6月13日向原告邮寄送达了复议决定书。原告宋照科、曹科峰、曹朋波认为被告西咸管委会未在法定期限内作出行政复议决定，且行政复议决定书不符合行政复议法规定，也未追究下属部门行政不作为的法律责任，向法院提起行政诉讼，请求撤销被告西咸管委会6月8日作出的行政复议决定书；判令西咸管委会履行法定职责，在法定职责内重新答复原告的复议请求，并追究被告在法定期限内未作出复议决定行政不作为的法律责任。
原审法院认为：《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。被告西咸管委会于4月20日对原告的行政复议申请作出受理通知书后，经过书面审查，于6月8日做出了复议决定并于6月13日以邮寄方式向原告进行了送达，已依法在受理申请后六十日内作出了行政复议决定；原告行政复议申请要求追究下属部门行政不作为的法律责任的行政复议申请内容不属行政复议的裁量范围。被告西咸管委会根据原告的行政复议申请经过书面审查，已责成西咸新区国土局依法履行职责，在法定期限内书面答复宋照科、曹科峰、曹朋波等，对原告关于申请督促下属部门履行法定义务作出了实质的行政复议决定，原告认为西咸管委会在法定期限内行政不作为理由不成立。综上，原告认为行政复议不合法的诉请理由不成立，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告宋照科、曹科峰、曹朋波的诉讼请求。案件受理费50元，由原告宋照科、曹科峰、曹朋波负担。
上诉人宋照科、曹科峰、曹朋波上诉称：（一）行政复议程序违法。被上诉人于2016年6月8日作出的行政复议决定书与法律意义上的行政复议决定书相差甚远，表现在书写格式不规范、未告知诉权、未在法定期限内送达、未认定下属西咸新区国土局在办理复议案件中，将上诉人的复议申请当作信访案件处理的程序违法。（二）该复议决定书中缺少对违法者的问责。（三）一审法院未确认被上诉人对其下属西咸新区国土局没有问责行为违法，法院应按照《行政诉讼法》第六十六条规定，移送有关单位追责。故请求撤销一审判决，依法改判。
被上诉人西咸管委会辩称：2016年4月13日，本单位受理曹朋波等三人提交的行政复议，经过书面审查，于同年6月8日按照《行政复议法》第二十八条第一款第（二）项规定作出行政复议决定书，责成西咸新区国土局在法定期限内书面答复曹朋波等三人，并将复议决定书邮寄送达。虽然本单位已知当事人曾向西咸新区国土局申请过行政复议，但认为本次行政复议针对的是西咸新区国土局未予答复的不作为行为，可以作为行政复议案件受理。故该复议决定的内容、程序均合法。另外，上诉人要求对相关人员追责问题，属于行政机关内部行政管理事项，不属于行政诉讼受案范围。故请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明：2015年12月，上诉人宋照科、曹科峰、曹朋波向西咸新区国土资源局沣西新城分局（以下简称沣西国土分局）申请公开“咸阳市秦都区钓台街办以渭河综合治理名义在曹家寨村征地”的相关信息，沣西国土分局未对其书面答复。2016年1月26日，宋照科、曹科峰、曹朋波以沣西国土分局为被申请人，向西咸新区国土局提交行政复议申请书，要求西咸新区国土局责令沣西国土分局在法定15个工作日内公开其申请的信息，并追究违规的行政责任。西咸新区国土局未在法定复议期限内对其进行书面答复。同年4月11日，宋照科、曹科峰、曹朋波以西咸新区国土局为被申请人，向西咸管委会提交行政复议申请书，认为西咸新区国土局未在行政复议法规定期限内对其予以答复违法违规，请求西咸管委会督促其履行法定义务，并追究相应法律责任。同年4月20日，西咸管委会作出行政复议受理通知书，认为宋照科、曹科峰、曹朋波的行政复议申请符合行政复议法的相关规定，决定予以受理，受理日期为2016年4月13日，并告知诉权。原审法院查明的其他事实属实，本院予以确认。
本院认为：一级复议制度是《中华人民共和国行政复议法》确立的基本制度。《行政复议法》第五条规定“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。”即除法律规定的行政终局裁决外，当事人对行政复议决定不服，应当向人民法院提起行政诉讼，而不能再次申请行政复议。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定：“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”本案中，上诉人宋照科、曹科峰、曹朋波已向西咸新区国土局申请行政复议，西咸新区国土局作为行政复议机关逾期未作处理决定。上诉人应该按照上述法律规定在复议期满之日起十五日内向法院提起行政诉讼，但上诉人未提起行政诉讼，又选择向被上诉人西咸管委会申请行政复议。被上诉人西咸管委会本应按照法律规定不予受理，并告知当事人提起行政诉讼，但其又将上诉人的申请作为行政复议案件立案受理，违反法定程序规定。被上诉人西咸管委会认为其针对的是西咸新区国土局不作为行为进行的行政复议，属于对法律理解错误。西咸新区国土局的不作为是在行政复议程序中的逾期未处理行为，对其审查应当按照《行政复议法》和《行政诉讼法》的相关规定进行。且《行政诉讼法》第四十五条明确规定，对复议机关逾期未做决定的，应在复议期满之日起十五日内提起行政诉讼。本案符合该条规定情形，应适用该条规定办理。上诉人要求对被上诉人行政不作为问责、追责的上诉请求，不属于行政诉讼受案范围，本案不予审查。综上，被上诉人西咸管委会于2016年6月8日作出的行政复议决定，违反法定程序，应予撤销。原审判决适用法律错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款，第七十条第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销咸阳市中级人民法院（2016）陕04行初254号行政判决；
二、撤销被上诉人陕西省西咸新区开发建设管理委员会于2016年6月8日对上诉人宋照科、曹科峰、曹朋波作出的行政复议决定。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人陕西省西咸新区开发建设管理委员会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 肖宏果
审 判 员 马小莉
代理审判员 马 萍
二〇一七年二月二十八日
书 记 员 鱼海洋