中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2017）最高法行申1350号再审申请人（一审原告、二审上诉人）于亚枢，女，1954年12月12日出生，汉族，住黑龙江省哈尔滨市南岗区。被申请人（一审被告、二审被上诉人）黑龙江省哈尔滨市南岗区人民政府。住所地：黑龙江省哈尔滨市南岗区宣化街***号。法定代表人宋博岩，区长。被申请人（一审被告、二审被上诉人）黑龙江省哈尔滨市人民政府。住所地：黑龙江省哈尔滨市松北区世纪大道*号。法定代表人宋希斌，市长。委托代理人刘钊，法制办公室立案与应诉处处长。委托代理人李学斌，法制办公室工作人员。再审申请人于亚枢因诉黑龙江省哈尔滨市南岗区人民政府（以下简称南岗区政府）、哈尔滨市人民政府（以下简称哈尔滨市政府）房屋征收决定及行政复议决定一案，不服黑龙江省高级人民法院于2016年11月15日作出的（2016）黑行终289号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年3月14日立案，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。2011年3月16日，哈尔滨市发展和改革委员会（以下简称哈尔滨市发改委）作出哈发改预核准(2011)11号《关于哈尔滨·1898-花园街历史文化街区保护与更新改造项目预核准的批复》，批准南岗区政府开展哈尔滨·1898-花园街历史文化街区保护与更新改造项目前期工作。2011年4月15日，哈尔滨市政府办公厅印发哈政办综（2011）30号《哈尔滨市人民政府办公厅关于印发哈尔滨市2011年首批棚户区改造计划安排的通知》（以下简称30号改造通知），其中包括“海城街老街坊”历史文化街区保护项目，该项目与哈尔滨•1898-花园街历史文化街区保护与更新改造项目一致。2011年4月21日，南岗区人民政府房屋征收办公室（以下简称南岗区征收办）发布关于选定评估机构有关事项的通知。2011年4月23日，哈尔滨市人民政府房屋征收办公室（以下简称哈尔滨市征收办）发布哈房征通（2011）第013号《房屋征收通告》（以下简称13号征收通告），主要内容为：因花园街历史文化街区保护与更新改造项目需要，拟对南岗区东起交通街，西至海城街、公司街，南起木介街、繁荣街，北至联发街、西大直街、花园街（不含花园邨、省博览中心，具体详见范围图）范围内的房屋实施征收。自通告发布之日起一年内，在房屋征收范围内不得实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为。哈尔滨市南岗区房屋征收部门做好对房屋征收范围内房屋调查登记工作。2011年4月25日，经哈尔滨市国信公证处公证，确定被征收人投票选定的评估机构为黑龙江平安房地产估价有限公司，投票结果于当日进行公示。2011年5月9日，南岗区政府公布《花园街历史文化街区保护与更新改造项目房屋征收补偿方案(征求意见稿)》，征求公众意见，征求意见于2011年6月7日结束。2011年5月10日，哈尔滨市国土资源局（以下简称哈尔滨市国土局）作出《对南岗区棚改办关于核发南岗区花园街历史文化街区保护与更新改造项目房屋征收土地手续函的回复意见》，认定哈尔滨•1898-花园街历史文化街区保护与更新改造项目符合土地利用总体规划要求。20ll年9月30日，哈尔滨市城乡规划局（以下简称哈尔滨市规划局）作出哈规卷（2Ol1）O00418号《关于同意房屋征收工作的函》，认定哈尔滨•1898-花园街历史文化街区保护与更新改造项目符合城乡规划和专项规划。2011年9月30日，南岗区政府作出哈南政函(2O11)144号《关于哈尔滨·1898-花园街历史文化街区保护与更新改造项目社会稳定风险评估报告备案的函》，对该项目作出社会稳定风险评估，并报哈尔滨市征收办备案。2011年l0月l0日，南岗区政府就哈尔滨•1898-花园街历史文化街区保护与更新改造项目存入招商银行征收补偿资金1亿元。招商银行哈尔滨南岗支行出具招行房征存通字（2011）041号《房屋征收补偿费用存款到账通知》。2011年l0月l0日，南岗区政府结合反馈回来的被征收人意见，对征收补偿方案进行修改，公布《哈尔滨·1898-花园街历史文化街区保护与更新改造项目房屋征收补偿方案》，明确征收范围、补偿方式、补偿政策、补助奖励、产权调换房屋地点及户型面积、搬迁过渡方式及期限等内容。2011年10月10日，南岗区政府发布哈（南）房征决字（2011）第004号《哈尔滨市南岗区人民政府房屋征收决定》，（以下简称4号征收决定），主要内容为：根据哈尔滨•1898-花园街历史文化街区保护与更新改造项目建设需要，依据规划和2011棚改项目要求，经区政府常务会议讨论,决定对南岗区东起交通街，西至海城街、公司街，南起木介街、繁荣街，北至联发街、西大直街、花园街围合区域（不含花园邨、省博览中心；交通街4号、6号、8号、10号共七个单元的一栋七层楼房；河沟街76号、交通街14号、16号共三个单元的一栋七层楼房；交通街12号一栋五层楼房）范围内国有土地上房屋实施征收。南岗区征收办负责房屋征收与补偿工作。签约期限为2011年10月10日至2011年11月18日。于亚枢的房屋在征收范围内。2011年11月30日，于亚枢申请行政复议。2011年12月2日，哈尔滨市政府受理复议申请。经过延期审理，哈尔滨市政府于2011年12月9日作出哈政复决（2012）21号《行政复议决定书》（以下简称21号复议决定），决定维持4号征收决定，并于2012年3月2日向于亚枢邮寄送达。2012年3月9日，于亚枢提起本案行政诉讼，南岗区人民法院收取于亚枢的行政起诉状后未作出答复。于亚枢继续向哈尔滨市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销4号征收决定和21号复议决定。2015年11月5日，哈尔滨市中级人民法院依法受理本案。哈尔滨市中级人民法院（2015）哈行初字第71号行政判决认为，涉案项目虽有三种称谓，即“哈尔滨•1898-花园街历史文化街区保护与更新改造项目”、“花园街历史文化街区保护与更新改造项目”和“海城街老街坊改造项目”，但指向均为同一项目，且都明确该项目为历史文化街区保护项目，属于公共利益需要。该项目经过哈尔滨市发改委、市规划局、市国土局等部门审核，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定的征收条件。征收过程中，征收部门征求意见，并根据反馈的意见修改补偿方案后及时公布，补偿方案的制定符合法律规定。南岗区政府在作出征收决定前进行社会稳定风险评估，且补偿费用存储到位，征收过程中经公证选定评估机构的过程亦符合法律规定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换，尚无证据证实南岗区政府存储的补偿资金数额不足，影响到征收工作，于亚枢提出存储资金数额远远不够征收补偿的费用、征收行为违法的理由不成立。同时，风险评估是行政行为内部程序，评估报告无须向相对人送达，于亚枢诉称评估报告未经公示、严重侵害其合法权益的主张不成立。虽然哈尔滨市政府办公厅2011年4月15日印发的30号改造通知中包含本案所涉征收项目，但该通知中特别明确本案项目为历史文化街区保护项目，以区别于其他棚改项目。涉案征收项目是按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第(三)项规定的公共利益需要进行的，不是第八条第(五)项规定的旧城区改建项目，不必须按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条第二款的规定组织听证，于亚枢认为征收行为未经听证构成违法，理由不成立。哈尔滨市政府作出行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，维持南岗区政府征收决定的结果正确，于亚枢要求撤销该复议决定的理由不成立，该院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回于亚枢的诉讼请求。于亚枢不服，提起上诉。黑龙江省高级人民法院（2016）黑行终289号行政判决认为，虽然本案被征收项目名称有三种称谓，但实质均为同一项目，该项目为历史文化街区保护项目，属于公共利益、公共事业需要的情形。4号征收决定作出前，涉案项目通过哈尔滨市发改委、哈尔滨市规划局、哈尔滨市国土局等部门的审核，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定的征收条件。征收过程中，征收部门向公众发布《征收补偿方案(征求意见稿)》，并根据反馈意见修改补偿方案，公布正式的《征收补偿方案》，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条的规定。南岗区政府在作出征收决定前进行了社会稳定风险评估，召开区政府常务会议讨论决定，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条的规定。哈尔滨市政府作出的复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。关于南岗区政府先选择评估机构后作出征收决定是否违法问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《国有土地上房屋征收评估办法》对评估机构的选择时点没有明确规定，故南岗区政府在作出房屋征收决定之前，组织被征收人先行选择评估机构不违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《国有土地上房屋征收评估办法》的规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回于亚枢的上诉，维持一审判决。于亚枢申请再审称：1、“哈尔滨•1898-花园街历史文化街区保护与更新改造项目”、“花园街历史文化街区保护与更新改造项目”和“海城街老街坊改造项目”，不是一个项目，本案不属公共利益，且旧城改造项目应当组织听证。2、征收补偿费用是否足额到位、专户存储、专款专用，一、二审判决没有查清。3、评估机构选定在前，4号征收决定公布在后，征收程序违法。请求撤销一、二审判决，撤销4号征收决定。南岗区政府答辩称：“哈尔滨•1898-花园街历史文化街区保护与更新改造项目”、“花园街历史文化街区保护与更新改造项目”和“海城街老街坊改造项目”名称虽然不同，但属同一项目，属公共利益的需要。该项目经风险评估，资金到位。评估机构的选择时间法律没有明确规定，评估机构的选定并不违法。请求驳回于亚枢的再审申请。哈尔滨市政府答辩称：哈尔滨市政府所作的行政复议决定认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确。请求驳回于亚枢的再审申请。本院经审查认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（三）项规定，因科技、教育、文化、卫生、体育等公共事业的需要可以进行征收。第十一条第二款规定，因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。本案中，虽然涉案被征收地块征收项目的名称在不同行政机关的文件中存在三种不同表述，但不同文件表述的四至范围一致，属于同一项目，且征收的目的均是为了历史文化的保护与改造，不属于旧城区改造项目，不是法律规定需召开听证会决定征收补偿方案的情形。于亚枢主张三个名称不是一个项目，本案不符合公共利益目的，旧城改造项目应当召开听证会，与本案事实不符，本院不予支持。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，南岗区政府对项目已经作出社会稳定风险评估，并报哈尔滨市征收办备案，1亿元征收补偿资金存入招商银行，且没有证据证明该项目在实施过程中存在资金不足的情形。于亚枢主张，一、二审判决没有查清征收补偿费用是否足额到位、专户存储、专款专用，缺乏证据证明，本院亦不予支持。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。但是，相关法律、法规、规章并未明确评估机构的选定时间节点。行政机关在征收决定作出之前或者紧随其后选定评估机构，均不违反相关法律规范的规定。相反，行政机关未雨绸缪，提前就评估机构选定事项进行部署安排，反而有助于提高行政征收效率，切实维护被征收人的合法权益。本案中，哈尔滨市征收办于2011年4月23日发布13号征收通告，2011年4月25日选定评估机构，2011年10月10日南岗区政府发布4号征收决定，不违反相关法律规定。于亚枢主张，评估机构选定在前，征收决定公布在后，征收程序违法，缺乏法律根据，本院不予支持。应当指出的是，修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十二条规定，人民法院接到起诉状，经审查，应当在七日内立案或者作出裁定不予受理。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第三十二条第三款规定，受诉人民法院在７日内既不立案，又不作出裁定的，起诉人可以向上一级人民法院申诉或者起诉。上一级人民法院认为符合受理条件的，应予受理；受理后可以移交或者指定下级人民法院审理，也可以自行审理。于亚枢于2012年3月9日向南岗区人民法院提起行政诉讼。南岗区人民法院对其起诉不及时作出处理，直到2015年11月5日，才由哈尔滨市中级人民法院受理本案。审判程序违法，本院予以指正，但是，鉴于该审判程序违法并未影响本案的公正审判，故本院不对本案予以再审。综上，4号征收决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。21号复议决定主要事实清楚，程序合法，复议结果正确。于亚枢的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：驳回于亚枢的再审申请。审 判 长 郭修江审 判 员 万 挺审 判 员 李桂顺二〇一七年四月二十八日法官助理 于 浩书 记 员 战 成附：相关法律司法解释条文1、中华人民共和国行政诉讼法第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；(四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。2、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三十二条人民法院应当组成合议庭对原告的起诉进行审查。符合起诉条件的，应当在７日内立案；不符合起诉条件的，应当在７日内裁定不予受理。７日内不能决定是否受理的，应当先予受理；受理后经审查不符合起诉条件的，裁定驳回起诉。受诉人民法院在７日内既不立案，又不作出裁定的，起诉人可以向上一级人民法院申诉或者起诉。上一级人民法院认为符合受理条件的，应予受理；受理后可以移交或者指定下级人民法院审理，也可以自行审理。前三款规定的期限，从受诉人民法院收到起诉状之日起计算；因起诉状内容欠缺而责令原告补正的，从人民法院收到补正材料之日起计算。第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。3、修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十二条人民法院接到起诉状，经审查，应当在七日内立案或者作出裁定不予受理。原告对裁定不服的，可以提起上诉。4、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。第十一条市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。第十二条市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。第二十条房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。房地产价格评估机构应当独立、客观、公正地开展房屋征收评估工作，任何单位和个人不得干预。