江苏省苏州市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）苏中民初字第0030号
原告吴江利力安汽车测试服务有限公司。
委托代理人周菡，上海市锦天城（苏州）律师事务所律师。
委托代理人黄鹂，上海市锦天城（苏州）律师事务所律师。
被告苏州太湖新城吴江管理委员会。
委托代理人濮赞忠，江苏剑桥人律师事务所律师。
被告苏州市吴江区松陵镇人民政府。
委托代理人濮赞忠，江苏剑桥人律师事务所律师。
原告吴江利力安汽车测试服务有限公司（以下简称利力安公司）与被告苏州太湖新城吴江管理委员会（以下简称太湖新城管委会）、苏州市吴江区松陵镇人民政府（以下简称松陵镇政府）合同纠纷一案，向本院起诉。本院于2014年2月27日立案受理后，依法组成合议庭，于2015年1月6日公开开庭审理了本案。原告利力安公司委托代理人周菡、黄鹂，被告太湖新城管委会、松陵镇政府委托代理人濮赞忠到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告利力安公司起诉称：2009年12月29日，原告法定代表人SUNXIAOHONG（孙小红）与吴江市横扇镇人民政府（以下简称横扇镇政府）就SUNXIAOHONG在横扇投资兴办企业签订《投资协议书》一份，约定横扇镇政府提供土地为SUNXIAOHONG兴办企业，价格为每亩14万元。横扇镇政府应负责协议SUNXIAOHONG办好营业执照、立项、报建等相关手续，在开工前作好“三通一平”及服务协调工作，确保顺利开工及工程顺利进行。横扇镇政府负责在二年内分批办理落实土地指标，办好土地证。协议签订当日SUNXIAOHONG按约注册成立利力安公司。后在对涉案地块进行勘测过程中，由于地块土质问题需要增加投资预算1000多万元，同时吴江市国土资源局监察大队以横扇国土所和横扇镇政府规划图存在不一致为由，向原告下发书面停工通知。因此原告从2010年1月15日开始停工并向政府汇报并协商解决该问题，但横扇镇政府告知原告土地局方面由其去协商，让原告继续施工，并且于2010年1月21日与SUNXIAOHONG重新签订了一份《投资协议书》，除土地价格从原有的每亩14万元变更为11万元外，其他内容与原协议书基本一致。此后原告先后三次支付土地出让金共计750万元。由于本项目是吴江市的重点工程项目，横扇镇政府要求原告先行开工，施工手续后补。原告按要求提出了先行施工的申请，横扇镇政府予以批准，原告在政府要求的时间内完成竣工验收和建成投产工作。包括实际出资、支付土地款、建造款在内，原告实际投入已超过6000万元，但横扇镇政府未按约定期限落实土地指标。
因政府的持续重大违约行为导致原告就涉案土地的合法使用问题不断受到困扰，严重影响原告的正常经营，具体如下：1、2010年8月6日本项目竣工不久，原告收到吴江市国土资源局出具的《行政处罚决定书》，要求原告在一个月内拆除新建的建筑物及其他设施，并处以537265元罚款。原告随即与政府联系，政府承诺罚款金额从土地款中抵扣、尽快解决土地使用权手续。原告听从政府的指示于2010年8月25日缴纳了罚款。2、2011年4月原告再次被吴江市国土资源局告知，国土资源部华东土地督察局航拍到原告存在违法用地行为。后苏州市国土监察大队多次要求原告在督察局检查时停止营业，原告均按要求暂停营业。3、2013年3月至5月，由于横扇镇政府未能落实土地指标，原告向被告下属部门经发局反映情况，希望尽快解决土地指标问题。4、2013年6月21日太湖新城管委会通知原告，因原告正在使用的土地尚未履行建设用地批准手续，要求原告于2013年7月1日起停止经营并于2013年7月15日前拆除地面建筑物，补偿方法双方协商解决。现就赔偿事宜双方无法达成协议。请求法院判决：1、被告赔偿原告投资损失87538425元。2、诉讼费由被告承担。
被告太湖新城管委会、松陵镇政府共同答辩称：2009年原横扇镇政府拟引进世界500强德国博世公司投资并依托其投资项目规划建设汽车工业园，但博世公司计划投资的汽车测试场因土地问题迟迟不愿落地。为留住博世公司，政府同意由利力安公司投资建设汽车测试场租给博世公司使用，待取得土地使用权后再由博世收购。由于土地指标最终没有落实，故在项目建设和运行过程中被国土监督部门认定项目用地违法，使项目难以为继。被告愿意对利力安公司因此遭受的直接经济损失进行合理补偿，但双方未能达成协议。利力安公司主张的预期利润损失缺乏事实依据。利力安公司在3年多的租赁经营中已从博世公司等获取租赁收入近5000万元，部分损失已获得弥补。利力安公司在明知横扇镇政府不具备土地出让权限的情况下，仍与其签订《投资协议书》；在无相关建设手续的情况下开工建设，使项目的合法性处在不确定状态，横扇镇政府及吴江区国土局曾多次通知其停止建设并整改，利力安公司仍执意施工；利力安公司未严格按投资协议履行出资义务，使得投资项目未能如期推进，对造成项目终止的后果，利力安公司也存在过错。太湖新城管委会是吴江市人民政府的派出机构，不具有独立承担民事责任的能力，补偿责任主体应为松陵镇政府。请求法院依法处理。
经审理查明，2009年12月29日，横扇镇政府与孙小红签订《投资协议书》，约定孙小红在规划建设用地区域内兴办企业，土地价格为每亩14万元，面积180亩，以实测为准。孙小红在协议签订后根据横扇镇政府建设规划要求，市招商局与横扇镇政府共同协助孙小红办好营业执照、立项、报建等相关手续，公司注册外资2880万美元。公司成立后三个月内到账15%外资，在2010年1月底付600万元人民币，测试跑道浇柏油时再付600万元人民币。签订协议后，横扇镇政府负责做好办证等相关服务工作，开工前横扇镇政府作好“三通一平”及服务协调工作，确保孙小红顺利开工。孙小红开工后如涉及上级主管部门相关手续要求，横扇镇政府负责协调市级部门，以确保工程顺利进行，并确保孙小红在工程完工后正常使用3-5年。孙小红在申办土地证前必须交清所有余款及契税等由孙小红承担的相关办证费用，横扇镇政府负责在二年内分批办理落实土地指标，办好土地证。2010年1月21日，横扇镇政府与孙小红再次签订《投资协议书》，约定：土地价格为11万元。中外合资公司注册外资2000万美元，内资880万美元。公司成立后三个月内到账15%外资，六个月内再到5%。在2010年1月底付400万元人民币，在测试跑道浇柏油时再付500万元人民币。该《投资协议书》其他条款与原《投资协议书》一致。
2009年12月29日利力安公司经工商登记成立，注册资本2880万美元。至2010年3月29日，利力安公司股东实际出资金额为300.96万美元；至2010年6月25日，利力安公司股东实际总出资金额为433.96万美元，其后未再出资。利力安公司分别于2010年1月27日、2010年4月6日、2011年1月27日支付土地款100万元、400万元、250万元。
2010年1月14日，吴江市国土资源局向利力安公司出具《责令停止违法行为通知书》，通知利力安公司其未经批准擅自占用横扇镇苑南村土地约150亩建设汽车测试服务点的行为违反了法律规定，责令立即停止违法行为，听候处理。2010年8月6日，吴江市国土资源局向利力安公司出具吴国土资罚（2010）11号《行政处罚决定书》，内容为：利力安公司于2010年1月10日未经批准擅自占用吴江市横扇镇菀南村4、5、9组集体土地107453平方米动工建造汽车测试跑道及办公楼，违反了土地管理法规定。利力安公司建汽车测试跑道及办公楼所占用的土地为一般农田，地类一部分为农用地，一部分为建设地，一部分为未利用地，占地不符合土地利用总体规划。决定处罚如下：1、限利力安公司在一个月内拆除在非法占用的107453平方米土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状；2、处以非法占用土地每平方米5元的罚款，共计537265元。2010年8月25日利力安公司向吴江市国土资源局缴纳罚款537265元。
2013年6月21日太湖新城管委会向利力安公司发函，要求利力安公司于2013年7月1日起停止在菀南村土地上的经营活动，直到该土地履行建设用地批准手续为止，且利力安公司须于2013年7月15日前拆除存在于菀南村土地上的地面建筑物。停止经营活动及拆除地面建筑物所造成的损失予以适当补偿，补偿方法双方协商解决。2013年6月至2014年2月，就落实土地指标及赔偿事宜，利力安公司多次向太湖新城管委会发函，要求进行协商及给予答复。2014年1月26日，太湖新城管委会向利力安公司退还土地款750万元。
2013年10月13日太湖新城管委会与利力安公司签订备忘录，约定双方共同委托苏州华德瑞会计师事务所有限公司对利力安公司现有资产及2010年1月1日至2013年9月30日的经营状况进行评估和审计。在本案审理过程中，利力安公司、太湖新城管委会、松陵镇政府向本院申请共同委托江苏天目兴华资产评估有限公司对利力安公司的资产进行评估，共同委托苏州华德瑞会计师事务所有限公司对利力安公司2011年1月1日至2013年9月30日的投资情况及经营情况进行审计。2013年5月22日江苏天目兴华资产评估有限公司更名为中联天目兴华资产评估江苏有限公司，2013年10月15日苏州华德瑞会计师事务所有限公司更名为江苏华瑞会计师事务所有限公司。
2014年7月25日，江苏华瑞会计师事务所有限公司出具专项审计报告，审核意见为利力安公司自2011年1月1日至2013年9月30日的投资总额为66074646.11元，经营成果为2334700.19元，净利润为2334700.19元，截止2013年9月30日的投资净额为60223376.98元。原、被告双方对该审计报告均无异议。同日，中联天目兴华资产评估江苏有限公司（以下简称中联公司）出具资产评估报告，评估结论为利力安公司基准日2013年9月30日实物资产价值为55503807.83元。报告中所附的部分资产评估表载明：跑道原值63296562.27元，成新率83.6%，净值52915926.06元。对于该资产评估报告，利力安公司不持异议。太湖新城管委会、松陵镇政府认为：跑道的成新率应当按照沥青混凝土路面折旧年限8-20年折中计算。中联公司答复称：跑道成新率采用两种方法综合评定。采用经济寿命法，查询了“有关行业固定资产折旧年限参考表”中“四、运输企业类”中第18项次“飞机跑道、停机坪”的折旧年限30-40年以及“十四、高速公路类”中第3项次“水泥混凝土路面”折旧年限15-30年，第4项次“沥青混凝土路面”折旧年限8-20年，结合部分上市公司与跑道相关的固定资产折旧年限披露情况确定，最终确定跑道的经济使用年限为20年，已使用3年，成新率为85%。采用重置成本使用损耗法，根据专家现场勘察，测算确定实体性贬值、功能性贬值、经济性贬值三项贬值率约为17.8%，成新率为82.2%。综合以上两种方法确定跑道成新率为83.6%。
再查明，2012年1月13日苏州市人民政府批复同意撤销横扇镇，将原横扇镇行政区域并入松陵镇。2012年1月21日中共吴江市委员会、吴江市人民政府发文，同意建立吴江市滨湖新城管理委员会，为吴江市人民政府的派出机构。2013年，苏州市吴江区滨湖新城管理委员会更名为苏州太湖新城吴江管理委员会。
在本案审理过程中，原、被告双方一致确认《投资协议书》于2015年1月22日解除。
上述事实，由原、被告提交的《投资协议书》、工商登记信息、结算凭证、责令停止违法行为通知书、行政处罚决定书、函告、收据、备忘录、审计报告、资产评估报告、批复以及当事人陈述等证据在卷为证。
对于利力安公司厂房工程的开竣工时间，利力安公司陈述2010年1月8日开工，2010年6月12日完工，完工后就投产经营。太湖新城管委会、松陵镇政府称对开工时间不清楚，竣工时间大致在2010年上半年。
另查明，利力安公司为证明其停止经营后为员工支付工资、缴纳社保、个人所得税及解除劳动合同的损失，提交了如下证据：1、全日制劳动合同书；2、中国农业银行苏州分行电子回单、税收完税证明及中国农业银行批量明细信息，电子回单中付款人户名为利力安公司，附言为发工资，2013年7月至2014年1月每月付款金额分别为121038元、81778元、37693元、35243元、53018元、53018元、53018元；按税收完税证明统计，2013年7月至2014年1月利力安公司为员工缴纳社会保险费及个人所得税的合计金额依次为5447元、5271.5元、4806.5元、4806.5元、5001.5元、4905元、4905元。3、解除劳动合同的协议5份，载明因政府收回公司土地，公司决定自2013年9月1日起解除与该5名员工的劳动合同；银行电子回单5份，付款人户名为利力安公司，收款人为上述5名员工，附言为遣散费，显示2013年9月30日向5人分别付款17880元、17003元、2429元、14574元、14574元。太湖新城管委会、松陵镇政府质证认为：对证据的真实性无法确认，解除劳动合同是否按劳动合同法的规定进行补偿或赔偿无法核实，且无论是否落实土地指标，利力安公司均需要发放员工工资和缴纳社保，该部分不应列为利力安公司的损失。
本院认为：孙小红与横扇镇政府签订《投资协议书》，约定孙小红在横扇镇区域内兴办企业，支付土地款并进行工程建设，横扇镇政府负责落实土地指标，办好土地证，做好相关服务协调工作。该《投资协议书》系双方真实意思表示，协议内容不违反法律行政法规的效力性强制性规定，合法有效。《投资协议书》签订后，孙小红根据协议书投资成立了利力安公司，并确认在本案中由利力安公司主张其在《投资协议书》项下的权利，因此利力安公司有权基于《投资协议书》主张违约责任。
本案的争议焦点有如下几点：一、承担赔偿责任的主体；二、《投资协议书》无法继续履行及导致利力安公司损失的原因和责任；三、利力安公司的损失。
一、承担赔偿责任的主体。
利力安公司认为横扇镇并入松陵镇，松陵镇又成立了太湖新城管委会，两套机构同时并存，横扇镇政府的相关权利义务应由太湖新城管委会和松陵镇政府承接。太湖新城管委会、松陵镇政府认为太湖新城管委会是吴江市人民政府的派出机构，不具有独立承担民事责任的能力，责任主体应为松陵镇政府。本院认为：因横扇镇行政区域并入松陵镇，原横扇镇政府签订的《投资协议书》项下的权利义务应由松陵镇政府继受。虽然两被告认可松陵镇政府和太湖新城管委会合署办公，但太湖新城管委会并不因此当然与松陵镇政府共同承担原横扇镇政府签订的合同项下的权利义务，利力安公司主张太湖新城管委会承担责任没有合同及法律依据。本案中承担赔偿责任的主体应为松陵镇政府。
二、《投资协议书》无法继续履行及导致利力安公司损失的原因和责任。
利力安公司认为《投资协议书》无法继续履行并导致其损失是因为横扇镇政府未履行为利力安公司落实土地指标、办好土地证的合同义务；松陵镇政府认为利力安公司明知横扇镇政府不具备土地出让权限仍与其签订协议，在无相关建设手续且收到停建通知后仍执意施工，且未按约履行出资义务，对损失产生也有过错。本院认为，根据2010年1月21日《投资协议书》，利力安公司成立后六个月内注册资本应到账20%即576万美元，实际迄今到账433.96万美元，与合同约定不符，但松陵镇政府并未举证证明利力安公司股东未按约履行出资义务与《投资协议书》无法履行存在因果关系。根据吴江市国土资源局向利力安公司出具的《行政处罚决定书》以及太湖新城管委会向利力安公司发的函，利力安公司被要求拆除建筑物及设施系因为占用的土地未履行建设用地审批手续。《中华人民共和国土地管理法》第五十三条规定，经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。横扇镇政府明知其并不具有用地审批的权限，为招商引资而将其区域内的一般农田提供给孙小红使用，并向孙小红承诺办理落实土地指标，且最终未能使利力安公司取得土地使用权证，违反了合同约定，对合同无法继续履行具有直接过错。在《投资协议书》签订后，利力安公司即开始投资建设及经营，后被要求停业而受到损失。利力安公司称双方已认可可边开工、边建设、边办理土地手续，从松陵镇政府所答辩的该项目背景看，其对此也未予否认。因此利力安公司所受损失主要还是因横扇镇政府未能为利力安公司办理土地使用权证的违约行为导致，应由横扇镇政府承担主要责任。但是，利力安公司作为经营主体应当知道在未取得相关审批手续时先行施工及经营违反法律规定。而且在利力安公司所称的开工时间后不久，吴江市国土资源局即于2010年1月14日通知其停止占用土地的违法行为，利力安公司如及时停工并等待用地手续办理，即能有效防止损失发生及扩大，但利力安公司并未停工，且在2010年8月6日收到吴江市国土资源局行政处罚决定书后仍继续营业。即使按利力安公司所称横扇镇政府当时曾承诺出面协调，但利力安公司对于其中的法律风险及经济风险也应有独立判断，不能仅以合同相对方作出允诺为由推卸自身的责任。因此利力安公司在未取得审批手续时先行施工，且在收到国土资源局通知后未立即停工或停业，对于损失发生也有过错。太湖新城管委会、松陵镇政府主张扣减相应损失赔偿额，应予支持。本院酌定对于利力安公司所受的损失，由松陵镇政府承担80%的责任，利力安公司承担20%的责任。
三、利力安公司的损失。
对于利力安公司主张的损失87538425元，其确认明细如下：1、已缴纳土地罚款损失537265元；2、已建房屋及建筑物部分投资损失55503808元；3、员工工资、补偿费损失（自2013年7月至2014年12月）1071863元；4、鱼池清池费32400元；5、停业损失1240310元，系以审计报告确定的2011年1月至2013年9月的净利润2334700.19元为基础确定平均月利润，自2013年7月计算至2014年12月。6、企业预期利润损失21887814元，系以审计报告确定的2011年1月至2013年9月的净利润2334700.19元为基础确定平均月利润，计算25年；7、利息损失7264965元，系按上述1-4项损失总和56980116元为基础计算17个月。松陵镇政府认为，对土地罚款金额没有异议，已建房屋及建筑物损失按松陵镇政府对评估报告的意见，停业损失、员工工资与补偿费、鱼池清池费依据不足，预期利润应依审计报告依法认定，利息损失因本案具体损失金额及各方责任尚未明确，因此不存在该损失。
本院认为：第一、国土资源局的罚款系因为利力安公司非法占用土地而产生，与横扇镇政府未能按约办理土地使用权证有因果关系，该项罚款537265元应作为利力安公司的损失。第二、对于已建房屋及建筑物，利力安公司认可按资产评估报告确定。松陵镇政府认为应当按沥青混凝土路面折旧年限8-20年折中计算，但利力安公司建造的跑道系用于汽车测试，一般而言在建造标准、使用年限方面应优于普通沥青路面。“有关行业固定资产折旧年限参考表”中高速公路沥青混凝土路面折旧年限为8-20年，鉴定机构参考飞机跑道折旧年限30-40年以及高速公路中的水泥混凝土路面的折旧年限15-30年，确定本案所涉跑道的使用年限为20年，未违反相关规范，本院予以认定。对该项损失55503807.83元，本院予以确认。第三，对于鱼池清池费，利力安公司确认属于《投资协议书》约定应由横扇镇政府履行的“三通一平”义务，且认为系横扇镇政府要求其处理该事宜，但未提交证据证明横扇镇政府要求其代为支付该费用。对该项损失本院不予认定。第四、对于停业损失，利力安公司所主张的是2013年7月至2014年12月的利润损失。但是江苏华瑞会计师事务所有限公司的审计报告中的审计事项系利力安公司参与委托确定，该报告已审计了利力安公司2011年1月1日至2013年9月30日的利润，其中未单独反映2013年7月至9月期间的盈亏情况。利力安公司称其在收到停业通知后的2013年7月至9月不能正常经营，没有利润，未有证据证明，对于2013年7月至9月的利润损失本院不予支持。自2013年10月至2014年12月，利力安公司处于停业状态，对该段期间的停业损失应予以支持。按审计报告，2011年1月至2013年9月的净利润为2334700.19元，则每月平均利润为70748元，停业15个月的停业损失为1061220元。第五，对于员工工资、补偿费，在被通知停业后利力安公司需进行相关的业务善后及停业准备工作，2013年7月至9月可作为利力安公司的停业过渡期，该期间的员工工资应为利力安公司实际受到的损失。根据利力安公司提交的银行电子回单及税收完税证明，其在该3个月内共发放工资及缴纳员工社会保险费、个人所得税256034元，本院对此予以确认。2010年10月起利力安公司即应该停业及遣散员工，除需要人员看守场地外，利力安公司未能证明其保留大量员工并发放工资的必要性，本院认定按一人每月3500元的标准自2013年10月至2014年12月计算工资损失52500元，对利力安公司主张的其他工资损失本院不予支持。员工遣散补偿费系利力安公司为停止营业而支出的必要费用，利力安公司提交的协议及电子回单证明其已实际支付补偿费66460元，且从相关员工此前工资金额及协议书显示的工作年限看，相应补偿也未超过法定标准，对该补偿费本院予以确认。对于利力安公司称应当支付的遣散费，无证据证明该损失已实际发生，本院不予支持。第六，对于企业预期利润，根据合同法规定，当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失。《投资协议书》约定横扇镇政府确保孙小红在工程完工后正常使用3-5年。因用地手续不完备导致利力安公司无法按约定的期限正常使用工程而遭受利润损失，应属于横扇镇政府在订立合同时能够预见的利力安公司因其违约行为所受的损失范围。自利力安公司所称其2010年6月完工后投产之时至本院认定的停业损失期结束时即2014年12月底，利力安公司实际经营及获得利润补偿的期限合计已达4年半，超过了横扇镇政府确保孙小红正常使用工程的最低年限。而且利力安公司与松陵镇政府已于2015年1月22日合意解除合同，本院认定2015年起的利润损失已不属于横扇镇政府订立合同时所能预见到损失范围，利力安公司主张此后的预期利润损失无合同及法律依据，本院不予支持。第七，关于利息损失，利力安公司认为太湖新城管委会通知其停业后就赔偿事宜久拖不决，造成其资金压力及损失，但是松陵镇政府应进行损失赔偿是基于其违约行为而应承担的违约责任，在违约责任未明确、应赔偿的损失金额及支付时间未确定的情况下，利力安公司主张以损失为基础计算利息无法律依据，本院不予支持。因此，本院认定利力安公司的损失总金额为57477286.83元。
综上，横扇镇政府因违约造成利力安公司损失57477286.83元，因利力安公司对于损失发生也有过错，本院酌定扣减20%的赔偿额，由承继横扇镇政府权利义务的松陵镇政府向利力安公司支付赔偿金45981829元。利力安公司主张的其他损失以及要求太湖新城管委会承担责任的诉讼请求依据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第六十条、第九十三条、第一百零七条、第一百一十三条之规定，判决如下：
一、被告苏州市吴江区松陵镇人民政府于本判决生效之日起十日内赔偿原告吴江利力安汽车测试服务有限公司损失45981829元。
二、驳回原告吴江利力安汽车测试服务有限公司的其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费479492元，由原告吴江利力安汽车测试服务有限公司负担227626元，被告苏州市吴江区松陵镇人民政府负担251866元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。同时按照国务院《诉讼费用缴纳办法》规定向江苏省高级人民法院预交上诉案件受理费。（江苏省高级人民法院开户行：中国农业银行南京山西路支行，账号：10×××75。）
审 判 长 王稚群
代理审判员 陈 斌
代理审判员 沈维佳
二〇一五年一月二十三日
书 记 员 吉宇璐