江苏省宜兴市人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）宜行初字第0015号
原告张建平。
原告张国新。
委托代理人倪文华，长兴天河琉璃瓦有限公司单位员工。
原告张伟军。
被告宜兴市湖父镇人民政府，住所地宜兴市。
法定代表人马敏，该镇镇长。
委托代理人ＸＸ，该镇党委副书记、政法委书记。
委托代理人刘婷婷，湖父镇司法所工作人员。
第三人宜兴市湖父镇竹海村村民委员会，住所地宜兴市。
法定代表人卢建军，该村委主任。
原告张建平、张国新、张伟军诉被告宜兴市湖父镇人民政府（以下简称湖父镇政府）不履行法定职责一案，原告于2015年3月17日向本院提起诉讼。本院于2015年3月17日受理后，于同年3月23日向被告湖父镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因宜兴市湖父镇竹海村村民委员会（以下简称竹海村委）与本案有法律上的利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。2015年4月29日，本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告张建平、张伟军，原告张国新的委托代理人倪文华，被告湖父镇政府委托代理人ＸＸ、刘婷婷及第三人竹海村委法定代表人卢建军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告张建平、张国新、张伟军共同诉称：被告湖父镇政府在没有任何合法手续的情况下，于2014年11月20日组织警察城管将原告祖坟（曾祖父曾祖母）强行挖掘迁进竹海村公墓，11月23日原告将其公墓骸骨重新葬于原墓穴内，12月25日被告再次组织警察城管将原告祖坟强行挖掘。原告于2015年1月14日向宜兴市人民政府提出行政复议，宜兴市人民政府于2015年2月3日作出行政复议决定，不予受理。故其诉至法院，请求判令被告因修路占用原告祖坟的行为违法，同时恢复原告祖坟原状并依法赔偿精神抚慰金叁万元。
原告为证明其主张向法院提供了以下证据：
1、2014年12月25日被告强挖原告祖坟现场视频光盘一张，证明强挖祖坟现场有警察、城管、副镇长等工作人员在场，是镇政府的行为；
2、竹海村村主任音频光盘一张，证明镇政府参与了本案的铲祖坟事实；
3、现场照片3张，证明派出所当时也在铲祖坟现场，并拉了警戒线，说明是政府行为；
4、宜兴市人民政府不予受理行政复议申请决定书一份；
5、杨其军、徐学知于2015年2月16日出具的证明一份。
上述证据经质证，被告湖父镇政府提出如下质证意见：对证据一现场视频的真实性不予认可，该证据不合法，光盘的来源及其内容的客观性无法查证。对证据二村主任的音频的真实性不予认可，认为其证据来源不合法，证据内容的客观性无法查证且音频内容与事实不符。关于证据三，3张现场照片模糊不清，不能证明迁坟现场更不能证明迁坟行为是被告实施的，因而不能实现原告的证明目的。对证据四没有异议。
第三人竹海村委对原告提供的证据一的真实性不予认可，认为该证据不合法；对于证据二音频光盘，其不承认说过上面的话，认为光盘内容可能是经过技术处理合成的；对于证据三，其称资料看不清楚，迁坟行为是村委依法组织实施的，原告用这些证据说是镇政府组织迁坟，实在无法理解；对证据四无异议。
被告湖父镇政府辩称，第一其并未组织实施原告所诉相关行为。原告称其在没有任何合法手续的情况下，于2014年11月20日和12月25日先后两次组织警察城管将原告祖坟强行挖掘是没有事实根据的。其并未组织实施上述行为，并调查取得《迁坟公告》、《告知书》等证据予以证明。经其调查了解，因农村道路旅游复线工程建设，竹海村民委员会在原告严重违法、违背公序良俗的情况下，不得已而组织人员将原告等户祖坟迁进公益性公墓。第二，其作为本案被告不适格。根据国务院《殡葬管理条例》第三条、《江苏省殡葬管理办法》第三条以及《宜兴市殡葬管理办法》第四条的规定，宜兴市民政局才是本市殡葬管理活动的行政主管部门。其既非殡葬管理活动的行政主管部门，也非原告所诉相关行为的组织实施者，因而不存在不作为或乱作为情形。其认为，迁坟行为属于竹海村民委员会的自治行为。综上，被告请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告向法院提供了以下证据：
1、竹海村村民委员会于2014年7月5日出具的迁坟公告一份；
2、竹海村村民委员会于2014年12月9日向原告等户出具的告知书三份；
上述证据经质证，原告对被告提供的证据无异议。第三人对被告提供的证据无异议。
第三人竹海村委辩称：一、迁坟行为是村委依法进行的自治行为。为进一步提升竹海旅游景区形象，其在征求村民意见后，于2014年5月6日向湖父镇人民政府、宜兴市交通运输据提交《请示》，拟在中山园至竹海新村一线另辟道路（即竹海旅游复线道路），两单位批复同意。2014年5月26日，村委会组织会议讨论相关事宜。其于2014年7月5日发出《迁坟公告》即组织迁坟工作，并要求在2014年7月31日前将坟墓统一迁移至村公益性公墓。二、原告行为严重违法，违背公序良俗。《迁坟公告》期满后，原告祖坟未自行迁移。在与原告及其他亲属多次协商无果情况下，其于2014年11月20日组织人员将该坟迁移至公墓。2014年11月22日，原告及其亲属擅自将祖上骸骨迁至道路施工路段。2014年12月9日，其向原告及其亲属送达《告知书》，要求于2014年12月16日前将祖上骸骨迁至公墓并安葬。原告对《告知书》置之不理，且与原告多次协商无果。其遂于2014年12月25日再次组织迁坟，并邀请宜兴市湖父镇城管中队到场协助做好群众工作，防止矛盾激化。三、原告已部分领取迁坟补偿款。原告代表人张建平已经部分领取涉迁坟墓的补偿款。补偿标准足以证明村委会已尽努力保障原告的利益。原告将剩余赊欠祖坟的补偿与屋基安置相挂钩，村委无法予以满足。综上，第三人竹海村委请求人民法院查清事实，依法驳回原告诉讼请求。
第三人向法庭提供以下证据：
1、竹海村委于2014年5月6日向湖父镇人民政府出具的请示一份；
2、2014年5月26日会议记录一份；
证据1-2证明竹海村委依法实施行为。
3、迁坟公告招贴图一份及竹海村村民委员会于2014年12月9日向原告等户出具的告知书三份，证明竹海村委多次与原告协商，明确告知有关事项。
4、2015年2月4日同意支付的凭证一份及付款凭证一份；
5、竹海村委与张建平于2015年2月3日签订的迁坟协议一份。
证据4-5证明竹海村委与原告代表协商迁坟补偿方案并保障原告利益，领取了相应补偿款项的事实。
上述证据经质证，原告提出如下质证意见：第三人提供的1、2号证据与第三人的答辩相矛盾，第三人的答辩最后第二行称其于2014年12月25号再次组织迁坟，并邀请宜兴市湖父镇城管中队到场，协助做好群众工作。这反映了迁坟时候，湖父镇城管中队在现场。城管中队经常在工作中实施暴力，当天，城管中队代表政府进行了强制铲除原告的祖坟，答辩暴露了这一事实。第三人提供的告知书，说明被告湖父镇人民政府在宜兴日报上发表了迁坟公告，但该迁坟公告不能证明其公告合法。被告作为行政机关，其行为必须要有法律授权，未经法律授权的行为，都是非法行为。被告没有证据证明他的行为经法律授权，因此，被告的迁坟公告是非法的。告知书说明被告与村委会有联系，被告镇政府出了迁坟公告，应该是被告组织了迁坟的这个事实，这个公告本身就有强制性，故而被告的迁坟公告的行为是非法的。
经双方质证，本院对以上证据作如下确认：原告提供的证据一，因被告对其真实性不予认可，且该光盘的来源及其内容的客观性无法查证，故本院对此不予确认。原告提供的证据二，本院对其真实性予以认可，但由于当事人竹海村村主任当庭否认其说过录音中相关内容，且原告并无其他证据进一步佐证录音内容真实也未提出相应鉴定申请，故本院对录音内容不予认可。原告提供的证据三，本院对其真实性予以认可。照片内容反映出当时有警员在涉案地块周围，但照片上的人物模糊不清。现场有挖掘机并有警戒线，有警戒线可以说明是政府行为，但具体是湖父镇政府的行为还是竹海村委的行为，并不能从照片得知，故本院对其证明目的不予确认。原告提供的证据四，该复议申请书是由宜兴市人民政府依法出具的，真实、合法、有效，且与本案具有关联性，本院对此予以确认。原告提供的证据五，其上有杨其军、徐学知的签名捺印，形式合法且与本案具有关联性，本院对此予以认可。
被告提供的迁坟公告以及告知书三份，因其形式合法、与本案具有关联性且原告及第三人均无异议，故本院对这两份证据予以确认。
第三人提供的证据一，其上有宜兴市交通运输局、宜兴市湖父镇人民政府相关人员签署的意见并盖有公章，符合法定形式，本院对此予以确认。第三人提供的证据二，原告和第三人对此无异议，其形式合法、内容与本案具有关联性，本院予以确认。第三人提供的证据三，原告对其真实性无异议，但对其证明目的不予认可。第三人对该证据无异议。迁坟公告及3份告知书的出具人都是竹海村委并盖有竹海村委的公章，形式合法且与本案具有关联性，本院对此予以确认。第三人提供的证据四、证据五，原告和第三人均无异议，其形式合法，与本案具有关联性，本院予以确认。
根据以上有效证据及当事人质证意见，结合当事人庭审陈述，查明以下事实：
原告张建平、张国新、张伟军系宜兴市湖父镇竹海村村民，其祖坟（曾祖父曾祖母）均位于竹海村东山咀东侧（竹海旅游复线规划区内）。三原告于2015年1月14日向宜兴市人民政府提出行政复议要求依法确认湖父镇政府于2014年12月25日因修建竹海复线公路而强制占用其土地使用权的行为违法并恢复原状。宜兴市人民政府于2015年2月3日作出行政复议决定书，不予受理。该复议决定书载明：经本机关查证，申请人未提供土地权属证明材料的理由是竹海村不出具证明，但根据湖父镇竹海村委提供的相关材料证明，修建竹海复线公路不涉及五位申请人的承包地或自留地，从竹海村委提供的修建该复线公路涉及农户调查摸底及土地补偿结算表中也没有申请人的名单；另外，申请人提出强迁祖坟之事，经本机关查实，是由竹海村委实施的行为，与湖父镇政府无关。
另查明，为进一步提升竹海旅游景区形象，竹海村委于2014年5月6日向湖父镇政府、宜兴市交通运输局提交《请示》，拟在中山园至竹海新村一线按农村公路另辟道路（即竹海旅游复线道路），两单位批复同意。2014年5月26日，村委会组织会议讨论关于竹海旅游复线道路建设事宜，其中包括迁坟事项。出席会议人员包括村委成员、农家乐成员、村民代表等。竹海村委于2014年7月5日发出《迁坟公告》组织迁坟工作，并要求在2014年7月31日前将坟墓统一迁移至村公益性公墓。《迁坟公告》期满后，原告祖坟未自行迁移，竹海村委于2014年11月20日组织人员将该坟迁移至公墓。2014年11月22日，原告及其亲属擅自将骸骨迁至道路施工路段。2014年12月9日，竹海村委向原告及其亲属送达《告知书》，要求其于2014年12月16日前将骸骨迁至公墓并安葬。原告对此置之不理。竹海村委遂于2014年12月25日再次组织迁坟，并邀请宜兴市湖父镇城管中队到场协助做好群众工作，防止矛盾激化。期间并无切实证据证明竹海村委及被告湖父镇政府有强行挖掘行为。
本院认为：关于迁坟行为的实施主体即本案被告的主体资格问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，根据本院查明的事实，迁坟行为从请示、召开会议讨论、发布迁坟公告、签订迁坟协议直至发放迁坟补助均是以竹海村委的名义作出，迁坟行为的实施主体应是竹海村委，即作出具体行为的是竹海村委而非湖父镇政府，湖父镇政府与原告未形成行政法律关系，故本案被告湖父镇政府主体不适格。而竹海村委在组织实施迁坟活动过程中，虽然符合公序良俗的要求，但在没有达成协议的前提下强行挖掘迁坟行为属于侵权行为，应通过民事法律关系处理。因此，现原告起诉要求确认被告湖父镇政府因修路占用其祖坟行为违法并要求恢复原状没有事实与法律依据，该起诉法院应当不予受理，已经受理的应当裁定驳回起诉。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（四）项和《关于执行<中华人民共和国行政诉讼>若干问题的解释》第第三条第一款第(一)项的规定，裁定如下：
驳回原告张建平、张国新、张伟军对被告湖父镇政府的起诉。
本案案件受理费人民币50元，由原告张建平、张国新、张伟军负担。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省无锡市中级人民法院，同时根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费(开户名称：江苏省无锡市中级人民法院，开户行：中国工商银行无锡城中支行，帐号：11×××05)。
审 判 长 刘国民
代理审判员 叶棋刚
人民陪审员 嵇梦瑶
二〇一五年六月四日
书 记 员 王 珏