浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙杭行终字第644号
上诉人（原审被告）杭州市公安局交通警察支队滨江大队，住所地杭州市滨江区杭萧公路666号。
法定代表人俞小平，该大队大队长。
委托代理人侯得林、单云，该大队民警。
上诉人（原审被告）杭州市人民政府，住所地杭州市环城北路318号。
法定代表人张鸿铭，市长。
委托代理人金维中、饶馨，杭州市人民政府工作人员。
被上诉人（原审原告）张军标，男，1975年9月2日出生，汉族，户籍地杭州市滨江区。
委托代理人李鸣杰、许清娴，浙江海州律师事务所律师。
上诉人杭州市公安局交通警察支队滨江大队、杭州市人民政府因与张军标道路行政强制一案，不服杭州市江干区人民法院（2015）杭江行初字第120号行政判决，向本院提起上诉。本院2015年12月4日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
2015年4月23日晚，杭州市公安局交通警察支队滨江大队（简称滨江交警大队）对张军标作出编号为3301083410975176号的公安交通管理行政强制措施凭证，以张军标醉酒后驾驶机动车及上道路行驶的机动车未放置保险标志等为由，对张军标采取扣留机动车、扣留驾驶证、检验血液/尿样、约束到酒醒的行政强制措施，在强制措施实施过程中，杭州市公安局交通警察支队滨江大队责令张军标向医院支付提取血液样本费用人民币10元。
张军标向杭州市人民政府申请行政复议，杭州市人民政府于2015年7月1日作出杭政复[2015]191号行政复议决定，维持了滨江交警大队作出的上述行政行为。
张军标于2015年7月16日向人民法院提起诉讼，请求判决：一、确认滨江交警大队2015年4月23日对张军标作出的扣留机动车、扣留驾驶证、检验血液/尿样、约束至酒醒的行政强制措施违法；二、撤销滨江交警大队2015年4月23日对张军标作出的扣留驾驶证、检验血液/尿样的行政强制措施；三、判令滨江交警大队返还张军标支付的行政执法费用人民币10元，并赔偿张军标利息损失1元（暂估，按照银行同期贷款利率从2015年4月24日起计算至滨江交警大队实际返还之日止）；四、撤销杭州市人民政府作出的维持滨江交警大队具体行政行为的复议决定。
原审法院根据各方当事人的举证并经庭审质证认定：2015年4月23日20时15分许，张军标驾驶车牌号为浙Ａ×××××的小型轿车，沿西兴路由南向北行驶至西兴路滨兴路口处时，被杭州市公安局交通警察支队滨江大队民警拦下检查。民警要求张军标出示身份证、驾驶证、行驶证及其车辆保险，驾驶人出示了驾驶证，行驶证，但未出示合法的车辆保险凭证。在检查过程中民警又使用呼吸式酒精检测仪对其进行了检测，经检测酒精含量为102mg/100ml，已达到醉酒驾驶机动车的标准。民警将检测结果当场告知张军标，张军标对检测结果表示无异议，并当场在呼吸式检测单上签字。因涉嫌醉酒后驾驶机动车，及上道路行驶的机动车未放置保险标志，民警开具编号为3301083410975176号的《公安交通管理行政强制措施凭证》，决定对张军标采取扣留机动车、扣留驾驶证、检验血液/尿样、约束到酒醒的行政强制措施。张军标在《公安交通管理行政强制措施凭证》上签字并在“无异议”栏上打钩。随后，执勤民警将张军标带至杭州市武警医院抽取血液样本。期间，在杭州市公安局交通警察支队滨江大队民警的要求下，张军标向医院支付了抽血相关费用人民币10元。后张军标被带至滨江交警大队办公场所醒酒，其车辆被移扣至停车场。张军标不服杭州市公安局交通警察支队滨江大队作出的行政强制措施，于2015年5月26日向杭州市人民政府申请行政复议，杭州市人民政府受理后于同年7月1日作出杭政复[2015]191号行政复议决定，维持了滨江交警大队作出的上述行政行为，并于同年7月3日向张军标进行了送达。
原审法院认为，一、对于被诉行政强制措施是否具有事实和法律依据的问题。《中华人民共和国道路交通安全法》第九十一条第二款规定，醉酒驾驶机动车的，由公安机关交通管理部门约束至酒醒。第九十五条第一款规定，上道路行驶的机动车未放置检验合格标志、保险标志，公安机关交通管理部门应当扣留机动车，通知当事人提供相应的牌证、标志或者补办相应手续，并可以依照本法第九十条的规定予以处罚。第一百一十条第一款规定，执行职务的交通警察认为应当对道路交通违法行为人给予暂扣或者吊销机动车驾驶证处罚的，可以先予扣留机动车驾驶证，并在二十四小时内将案件移交公安机关交通管理部门处理。《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第一百零五条规定，机动车驾驶人有饮酒、醉酒、服用国家管制的精神药品或者麻醉药品嫌疑的，应当接受测试、检验。本案中，张军标醉酒后驾驶机动车以及未出示车辆保险凭证等事实有现场视听资料等证据证实。从视听资料记录的内容看，滨江交警大队民警在执法过程中，对张军标进行了呼气酒精测试。经检测张军标酒精含量为102mg/100ml、已达到醉酒驾驶机动车的标准后，滨江交警大队民警向指挥中心进行了报告，并结合张军标未出示车辆保险凭证等事实，滨江交警大队民警向张军标作出并宣读了编号为3301083410975176号的《公安交通管理行政强制措施凭证》，该凭证上载明了作出行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的救济权利，同时还明确该凭证即为现场笔录。张军标当场在该凭证上签字并明确对上述内容并无异议。杭州市公安局交通警察支队滨江大队对其作出的行政强制措施，具有事实和法律依据。张军标提出滨江交警大队未提交呼气酒精测试的相关凭证、进而决定强制检验血液缺乏依据，本案滨江交警大队虽未依法提交呼气酒精测试的相关凭证，但从现场视频内容看，结合张军标的陈述以及签字确认等内容，对该节事实可予确认。二、对于杭州市公安局交通警察支队滨江大队实施行政强制措施的程序问题。行政强制措施决定作出后，滨江交警大队对张军标实施了扣留机动车、扣留驾驶证、检验血液以及约束到酒醒等强制措施。从现场视频反映的情况看，滨江交警大队两名以上民警将张军标带至医院提取了血样，医务人员、在场执法人员以及张军标等人亦在相关材料上签字。但滨江交警大队在诉讼中并未依法提交当时有关签字确认的材料。对该一强制措施实施过程是否合法的问题，滨江交警大队应当承担举证不能的法律后果。此外，滨江交警大队也未依法提交证据证明其实施的强制约束张军标至酒醒以及扣留机动车的程序符合《中华人民共和国行政强制法》第十八条等规定之要求，也未将已由张军标签收的行政强制措施凭证移交张军标，张军标提出的滨江交警大队实施行政强制措施程序违法的相关意见成立，予以支持。但鉴于相关行政强制措施已经实施，不具有可撤销内容，张军标要求撤销被诉行政强制措施的意见不能成立。三、对于案涉提取血液样本费用应由谁承担的问题。血液检验是行政机关在行政执法过程中为了收集固定证据而采取的行政强制措施，是履行行政管理法定职责的基本需要，由此而产生（包括提取血液样本在内）的相关费用应由行政机关承担。本案中行政机关要求张军标支付相关费用缺乏法律依据。张军标提出的要求滨江交警大队返还由其支付的相关费用及利息的意见成立，予以支持。四、对于杭州市人民政府作出的行政复议决定的合法性问题。在原行政行为存在上述问题的情况下，杭州市人民政府作出维持原行政行为的复议决定，认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。此外，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款的规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。本案杭州市人民政府负责人无正当理由未出庭应诉，也未向法庭说明情况，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》的前述规定，予以指正。杭州市公安局交通警察支队滨江大队对张军标作出行政强制措施，具有事实和法律依据，但在实施过程中程序违法，其要求张军标支付提取血液样本的相关费用缺乏法律依据。在此基础上，杭州市人民政府作出维持决定不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项，第七十四条第二款第（一）项，第七十九条，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十六条第（八）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条之规定，判决一、确认杭州市公安局交通警察支队滨江大队2015年5月14日对张军标实施扣留机动车、扣留驾驶证、检验血液以及约束到酒醒等强制措施违法；二、撤销杭州市人民政府2015年7月1日作出的杭政复[2015]191号行政复议决定；三、杭州市公安局交通警察支队滨江大队于本判决生效之日起十日内向张军标返还由其支付的提取血液样本费用及利息损失共计人民币10.1元。案件受理费50元，由杭州市公安局交通警察支队滨江大队与杭州市人民政府共同负担。
杭州市公安局交通警察支队滨江大队不服原审判决提起上诉称，被诉行政强制措施认定事实清楚，适用法律正确。我大队发现张军标涉嫌醉酒后驾驶机动车在道路上行驶且车上未放置保险标志的情况下，依法对其进行呼气式酒精测试，结果为酒精含量102mg/100ml，已构成醉酒驾驶机动车。执勤民警向大队指挥中心汇报并取得大队负责人批准后，开具了行政强制措施凭证，并当场向张军标告知采取行政强制措施的理由、依据及其依法享有的权利、救济途径，询问其有无异议时，张军标当场表示没有异议，之后民警将强制措施凭证当场交付给张军标，其在在凭证上签名并在“无异议”栏打勾确认。此后，该案转为刑事案件办理，我大队两名民警和多名协警将张军标带至医院提取血样，在医务人员、执勤民警及张军标均在提取记录上签字确认后，张军标被带至大队办案区醒酒。次日，我大队将张军标及其随身物品和所有案件材料、证据全部移交市交警支队办理刑事案件的部门，办案程序合法。本案属于刑事、行政程序交织的案件，张军标被查获时，我大队按行政程序，决定对其采取检验血液/尿样的强制措施。由于张军标涉嫌危险驾驶罪，我大队已将该案作为刑事案件予以受理并开展调查，此后对张军标进行的抽血为刑事办案所需，且系采取行政强制措施后的实行行为，不应属于本案的审理范围。我大队已提交作出被诉行政强制措施前的所有证据，不应承担未举证的后果，且提交的证据可以证明被诉强制程序合法。原审法院未具体说明被诉行政行为程序违法之处及理由，存在不当。关于行政强制措施凭证的交付问题，事实上，我大队民警已当场交付案涉行政强制措施凭证，后因将张军标带至办案区醒酒，办案民警根据《公安机关执法办案场所办案区使用管理规定》的规定，对张军标进行人身安全检查，并按照《公安机关代为保管涉案人员随身财物若干规定》的规定，将其随身物品（含已交付的行政强制措施凭证）予以登记并统一放入保管柜进行保管。事后将张军标及其相关材料移交刑事侦查部门处理。故不存在我大队未交付强制措施凭证的问题。最后，关于张军标抽血的费用，该费用系医院的抽血耗材费用，不属于行政执法费用，事实上是张军标将钱交给护士，而不是我大队向张军标收取或者责令其自行承担，即使应由我大队支付，也不影响被诉强制措施的合法性。为此，请求改判撤销杭州市江干区人民法院（2015）杭江行初字第120号行政判决，驳回张军标原审中的诉讼请求。
杭州市人民政府不服原审判决提起上诉称，本案原行政行为证据充分，适用法律正确，程序符合公安部《道路交通安全违法行为处理程序规定》第二十二条、第二十三条的要求。我府据此作出维持原行政行为的复议决定，事实和法律依据充分。原审法院混淆了决定采取行政强制措施和实施行政强制措施两者间的关系。决定采取行政强制措施和实施行政强制措施是两个不同阶段的行为。张军标提起本案诉讼的诉请为确认滨江交警大队2015年4月23日对张军标作出的扣留机动车、扣留驾驶证、检验血液/尿样、约束至酒醒的行政强制措施违法并予以撤销。原审法院撤销我府复议决定的理由是滨江交警大队实施行政强制措施的程序违法，而非决定采取行政强制措施的程序违法，其脱离张军标的诉请进行裁判是不当的。且从本案情况看，滨江交警大队在实施案涉行政强制措施的过程中也已履行了《行政强制法》第十八条规定的程序。正如滨江交警大队在其上诉中所称，本案属于刑事、行政交叉案件，在张军标的相关材料已移交刑事侦查机关且交警部门在诉讼中已予以说明的情况下，原审法院直接判定交警部门举证不能，过于严厉。此外，原审法院认为滨江交警大队未提交证据证明其实施的强制约束张军标至酒醒以及扣留机动车的程序符合《中华人民共和国行政强制法》第十八条等规定，但其未明确滨江交警大队的上述行为违反了《中华人民共和国行政强制法》第十八条哪一项的规定，裁判理由不清。关于行政强制措施凭证的送达及抽血费用的收取问题，我府同意滨江交警大队的上诉意见。最后，原审法院确认了原行政行为违法，对复议行为至多也是确认违法而非撤销，原审法院判决撤销我府的案涉复议决定不符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条的规定。为此，请求改判撤销杭州市江干区人民法院（2015）杭江行初字第120号行政判决，驳回张军标原审中的诉讼请求。
被上诉人张军标称，本案中，滨江交警大队在实施检验血液等行政强制前，未向行政机关负责人报告并经批准，在实施行政强制后二十四小时内也未向行政机关负责人报告并补办批准手续，未由两名以上行政执法人员实施，未出示执法身份证件，未告知上诉人依法享有的权利，未听取上诉人的陈述申辩，未制作现场笔录，以上行为违反了《中华人民共和国行政强制法》第十八条第（一）项、第十九条、第十八条第（二）项、第十八条第（三）项、第十八条第（五）项、第十八条第（六）项、第八条、第十八条第（七）项、第（八）项的规定，原审判决未予明确不当。
综合各方当事人质证、辩论的情况，本院确认原审认定的基本案件事实。
本院认为，滨江交警大队民警在执勤过程中对张军标驾驶机动车进行检查，因认为张军标有饮酒嫌疑，故在对张军标进行酒精呼吸测试，测得其酒精含量为102mg/100ml，属醉酒驾驶机动车后，要求张军标进一步接受血液酒精含量检验，符合《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第一百零五条、公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第七十九条第一款第（三）项的规定。
《中华人民共和国道路交通安全法》第九十一条第二款规定：“醉酒驾驶机动车的，由公安机关交通管理部门约束至酒醒，……”《车辆驾驶人员血液、呼气酒精含量阈值与检验》（GB19522—2010）规定，车辆驾驶人员血液中的酒精含量大于或者等于80mg/100ml的驾驶行为为醉酒驾车。滨江交警大队经对张军标进行酒精呼吸测试，其结果经换算血液中酒精含量为102mg/100ml，张军标的行为属于醉酒驾驶机动车，滨江交警大队据此决定对张军标约束至酒醒，符合法律规定。
《中华人民共和国道路交通安全法》第九十一条第二款规定：“醉酒驾驶机动车的，由公安机关交通管理部门约束至酒醒，吊销机动车驾驶证，……”该法第一百一十条第一款规定：“执行职务的交通警察认为应当对道路交通违法行为人给予暂扣或者吊销机动车驾驶证处罚的，可以先予扣留机动车驾驶证，并在二十四小时内将案件移交公安机关交通管理部门处理。”滨江交警大队在对张军标进行酒精含量检验后，认为根据《中华人民共和国道路交通安全法》第九十一条第二款的规定，应当给予张军标吊销机动车驾驶证处罚，故先予扣留张军标机动车驾驶证，符合《中华人民共和国道路交通安全法》第一百一十条第一款的规定。
《中华人民共和国道路交通安全法》第九十五条第一款规定：“上道路行驶的机动车未悬挂机动车号牌，未放置检验合格标志、保险标志，或者未随车携带行驶证、驾驶证的，公安机关交通管理部门应当扣留机动车，通知当事人提供相应的牌证、标志或者补办相应手续，并可以依照本法第九十条的规定予以处罚。当事人提供相应的牌证、标志或者补办相应手续的，应当及时退还机动车。”本案中，滨江交警大队在道路执勤中发现张军标驾驶的机动车未放置保险标志，故根据上述法律规定，决定扣留其机动车，该行为具备事实证据和法律依据。
影响被诉行政强制措施合法的问题主要在于其行政程序方面。《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定：“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。”该法第十九条规定：“情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。……”
本案中，滨江交警支队提交的证据不能证明在实施案涉行政强制措施前已向行政机关负责人报告并经批准，也不能证明该大队在实施案涉行政强制措施后二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。案涉行政强制措施实施前，滨江交警支队的执勤民警未告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径，其行政程序不符合《中华人民共和国行政强制法》第十八条第（一）项、第（五）项、第十九条的规定。此外，滨江交警支队无证据证明在制作案涉公安交通管理行政强制措施凭证后将之送达张军标，该程序亦存在不当。
《中华人民共和国行政强制法》第二十五条第三款规定：“对物品需要进行检测、检验、检疫或者技术鉴定的，……检测、检验、检疫或者技术鉴定的费用由行政机关承担。”该法第二十六条第三款规定：“因查封、扣押发生的保管费用由行政机关承担。”以上规定尽管与本案所涉强制检验血液有所不同，但上述条款体现的法律精神显然是：行政机关实施行政强制措施的费用应由行政机关承担。本案中，滨江交警支队未支付张军标强制检验血液的费用，而由张军标支付，缺乏法律依据。
综上，滨江交警大队作出的行政强制措施证据确凿、适用法律法规正确，但行政程序违法，应当确认行政强制措施违法。滨江交警支队未支付张军标强制检验血液的费用，而由张军标支付，缺乏法律依据，应由滨江交警大队予以返还并支付银行同期存款利息。同时，被诉行政复议决定以案涉行政强制措施认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法为由决定予以维持存在错误，应予以撤销。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费人民币50元，由上诉人杭州市公安局交通警察支队滨江大队、上诉人杭州市人民政府各半负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 洵
审 判 员 王银江
代理审判员 唐莹祺
二〇一六年四月二十六日
书 记 员 金 玲