甘肃省武威市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）武中行初字第63号
原告甘肃省永登县苦水镇苦水街村五社。
负责人繆培清，该社社长。
原告甘肃省永登县苦水镇苦水街村六社。
负责人杨小平，该社社长。
委托代理人白旭川，甘肃天问律师事务所律师
被告甘肃省永登县人民政府,住所地：甘肃省永登县城关镇人民街310号。
法定代表人杨平，该县县长。
委托代理人徐力军，永登县国土资源局干部。
委托代理人康逢燕，甘肃金毓康律师事务所律师。
原告甘肃省永登县苦水镇苦水街村五社、六社诉甘肃省永登县人民政府土地行政确认一案，本院受理后依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告甘肃省永登县苦水镇苦水街村五社、六社负责人繆培清、杨小平，委托代理人白旭川，被告被告甘肃省永登县人民政府委托代理人徐力军、康逢燕均出庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2014年8月28日，原告向永登县人民政府要求进行土地确权认定，永登县人民政府做出了《永登县人民政府关于苦水镇苦水街村五、六社在树屏镇杏花村境内软糜子沟土地权属的处理决定》（以下简称“《决定》”），原告不服，向兰州市人民政府申请行政复议，兰州市人民政府做出了兰府复决字【2014】27号行政复议决定书，维持了永登县人民政府的决定。原告不服，向本院提起诉讼。
原告诉称：1、判令撤销被告作出的《永登县人民政府关于苦水镇苦水街村五、六社在树屏镇杏花村境内软糜子沟土地权属的处理决定》，并判决被告对该土地权属争议重新进行处理；2、由被告承担诉讼费用。事实和理由：原告与兰州灌溉实验示范中心树屏软糜子沟土地权属纠纷问题，被告永登县人民政府于2014年8月28日做出了《永登县人民政府关于苦水镇苦水街村五、六社在树屏镇杏花村境内软糜子沟土地权属的处理决定》。原告不服该《决定》，向兰州市人民政府申请行政复议，兰州市政府做出了兰府复决字（2014）27号《行政复议决定书》，维持了被告的《决定》。原告认为，被告和兰州市政府的决定认定事实不清、证据不足，处理明显不当，应予撤销。具体理由如下：
一、《决定》未全面认定本案事实，无视客观情况的变化。原《征用土地协议书》明确载明，当时征用土地是为了发展欧共体节水灌溉项目，征用土地用途为甘肃省发展灌溉示范项目中心试验站场地，明确为发展农业用地。但是，在使用过程中，项目建设单位非法改变土地用途，将其中6亩地作为建设用地盖起了办公楼，将部分土地转让承包给个人办起了养猪场、养鸡场，甚至将部分土地修建为几个砖厂的运输道路。而且，该项目在实施几年后欧共体就停止了与甘肃省发展灌溉示范项目办公室的合作，示范项目就已经名存实亡，除少量土地由试验站留守人员耕种外，绝大部分土地早已荒芜。并且，目前原征地单位甘肃省发展灌溉示范项目办公室和甘肃省发展灌溉示范项目中心机构早已经不存在，但土地使用的性质还没有改变。根据原《征用土地协议书》载明：“所征用耕地不用时，优先划拨与原耕地村社。”《土地管理法》第37条规定：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种”。因此，虽然当初征用土地是事实，但目前情况已经完全改变，征用单位不复存在，土地大量荒芜，相反原告的村民却面临无地可种的局面。为了落实我国法律法规规定的耕地保护政策，应当将原征用的300亩耕地交由原告集体恢复耕种。
二、现阶段土地使用权范围不清晰，被告《决定》确权引用的依据不正确。本案中涉及的土地争议实际上由两部分土地组成：曾经征用的300亩土地和征用土地之外被违法侵占的土地。虽然《征用土地协议书》征用的是300亩土地。但是，作为现在的土地使用权人省水利科学研究所和兰州灌溉实验示范中心却违法侵占了整个软糜子沟接近600亩土地。因为当初征地后，对征地范围划分不清，原告两社村民至今不清楚征地的四至界限。现土地使用权人也肆意侵占村民土地，从而导致该地区土地权属争议不断。《决定》中引用的《关于省发展灌溉项目办公室征地界限划定说明纪要》并非原告所签，原告从未见过该文件。按照该文件所述“软糜子沟东至东山、西至西山、北至北山、南至中川公路十三公里到杏花村大路止，以三面环山分水岭为界，另外，在缪家湾口二泵房顺上水方向第一块、第二块十八亩，第三、第四块地五亩，第五块地五亩，第六块地四亩，共计三十二亩自然亩，全属项目办征用划拨范围。”如果以此文件为依据，征用范围早已经远远超过300亩土地。因此，原告对该文件不认可，应当重新严格按照当时的征地文件和红线图来确定征地范围，并且对原告全体村民明确土地四至界限，对于多侵占的村民土地应当退还。而不能简单做出“软糜子沟土地属于国有土地”这样含糊的处理决定。而且，虽然早在1989年涉案土地就已被征用，甘肃省发展灌溉示范项目中心作为用地单位一直对300亩耕地占有使用，但是在2006年国家免除农业税之前，被征用的300亩耕地的农业税每年仍然由原告全体村民分摊缴纳。既然土地已经被征用，为何还要原集体村民缴纳农业税？
被告辩称：本案涉及的土地权属认定，事实清楚、适用法律正确，应当驳回被答辩人的诉讼请求。
一、本案争议的土地，位于树屏镇杏花村境内软糜子沟，现由甘肃省水利厅下属单位甘肃省水利科学研究院和兰州市水务局下属单位兰州灌溉实验示范中心共同使用，种植面积300亩。
1989年，甘肃省水利厅为了发展欧共体节水灌溉项目，经考察后选择位于杏花村的软糜子沟作为项目用地，以原项目单位甘肃发展灌溉示范项目办公室名义于1989年3月16日与原土地权属单位苦水镇苦水街村五、六社签订了《征用土地协议书》，将位于中川公路西侧杏花村软糜子沟300亩耕地征用为甘肃发展灌溉示范项目中心实验站场地，并进行了补偿，支付土地补偿费、安置补助费、青苗补助费等费用合计227502元，其中，五社113751元，六社113751元。并按照程序由永登县人民政府逐级申报审批。1989年甘肃省土地管理局《关于征拨甘肃发展灌溉示范中心实验站场用地的批复》（甘土建字【1989】023号）和兰州市人民政府《关于征拨甘肃省发展灌溉示范项目中心试验站场用地的通知》（兰政建字（1989）049号）批复，1990年原永登县土地管理局颁发编号为0000009号《国家、集体单位建设用地许可证》。为了明确四至界限，1989年9月9日，在原兰州市规划土地局、甘肃省项目办、永登县土地管理局、苦水乡苦水街村五社、树屏乡、杏花村单位负责人参加的情况下签订了《关于省发展灌溉项目办公室征地界限划定说明纪要》，主要内容为：“省项目办新征苦水乡苦水街村五、六社土地，地界经市规划土地管理局、永登县土地管理局、省项目办、苦水村、树屏乡、杏花村负责同志亲临现场划定为：软糜子沟东至东山、西至西山、北至北山、南至中川公路十三公里到杏花村大路止，以三面环山分水岭为界，另外，在缪家湾口二泵房顺上水方向第一块、第二块十八亩，第三、第四块地五亩，第五块地五亩，第六块地四亩，共计三十二亩，全属项目办征用划拨范围。软糜子沟现有道路为公用道路，共同使用”。
二、2014年8月28日，应被申请人请求确认在树屏镇杏花村境内软糜子沟土地权属问题的申请，经永登县国土资源局调查，答辩人依照相应规定，做出《永登县人民政府关于苦水镇苦水街村五、六社在树屏镇杏花村境内软糜子沟土地权属的处理决定》。
本案审理的焦点：永登县人民政府做出的《永登县人民政府关于苦水镇苦水街村五、六社在树屏镇杏花村境内软糜子沟土地权属的处理决定》是否合法。
被告为证明自己的行政行为合法，共出示了11份证据：
1、永政发【1989】40号文件及附件。
证明目的：永登县人民政府向兰州市人民政府做出甘肃省发展灌溉示范项目征用地的报告，并提交了征用土地协议书和图纸，向兰州市人民政府提出了征用苦水街村五社、六社土地的申请。
2、甘土建字（1989）023号文件。
证明目的：甘肃省土地管理局同意征拨涉案土地建设使用。
3、兰政建字（1989）049号文件。
证明目的：兰州市人民政府同意征拨涉案土地给甘肃省发展灌溉示范项目办公室并发出通知。
4、支付凭证八张。
证明目的：征用土地协议中应付征地款项支付事实。
5、说明纪要一份。
证明目的：经兰州市规划土地管理局永登县土地局、省项目办、苦水村、树屏乡、杏花村会议形成纪要，对甘肃省发展灌溉示范项目办公室使用土地划定界限。
6、国家、集体单位建设用地许可证一份。
证明目的：1990年2月27日，永登县土地管理局向甘肃省发展灌溉示范项目办公室依法颁发了建设用地许可证。
7、甘水科发【2012】41号文件及附件一份。
证明目的：涉案土地使用事实。
8、兰水函（2014）24号文件。
9、永国土法（2014）140号文件。
10、永登县人民政府处理决定及送达回证一份。
证明目的：涉案土地使用人的主管机关对土地使用情况向永登县人民政府出具使用说明。永登县人民政府土地主管机构对涉案土地问题的调查情况。永登县人民政府应涉案当事人请求对涉案土地问题作出决定并送达的事实。
11、甘肃省机构编制委员会的文件。
证明目的：当时征用土地的执行机构现在仍然存在，只是改名了。
经质证，原告对被告出示的11份证据质证如下：
对证据1的真实性无异议，证明目的有异议。对证据2的真实性无异议，证明目的与本案无关。对证据3的真实性无异议，证明目的有异议，没有附划拨地图。对证据4的真实性、证明目的均无异议。对证据5真实性有异议，只有五社签字，没有六社签字。对证据6真实性无异议，对证明目的有异议。对证据7的真实性证明目的均有异议，此方案是由水利科学院单方面做出的，且是否实施尚不明确。对证据8、9、10真实性无异议，证明目的有异议。对证据11真实性、证明目的均无异议。
被告出示的上述证据均系合法调取，与本案具有关联性，对其真实性、合法性本院予以确认。
原告为支持自己的主张出示5份证据：
1、《永登县人民政府关于苦水镇苦水街村五、六社在树屏镇杏花村境内软糜子沟土地权属的处理决定》，兰州市人民政府做出的兰府复决字【2014】27号行政复议决定书。
证明目的：涉案土地原告已向永登县人民政府申请处理，后向兰州市人民政府提起复议。后兰州市政府维持了永登县政府的处理决定。
2、1989年征地协议书。
证明目的：1.并没有明确征用土地的界限；2.协议中最后一条是存在的，而被告出示的该协议书中最后一条被划掉了。
3、两幅图纸。（征地范围示意图、甘肃维普信息技术有限公司出具的征地范围测绘图）。
证明目的：现有使用土地远超出当初国家划拨的土地范围。
4、一组照片。
证明目的:涉案土地上出现违法建筑以及土地荒芜的事实。
5、涉案土地的部分土地承包合同书。
证明目的:虽然土地已被征用，但农业税一直由原告来缴纳。
经质证，被告对原告出示的5份证据质证如下：
对原告出示的证据1无异议。证据2真实性无异议，证明目的有异议。认为虽在协议中没有明确土地四至，但协议中也有说明土地四至由附图明确；对于协议书第八条认为存在瑕疵。证据3的第一份图认可，第二份图不认可。证据4是真实性与证明目的均有异议，原告提供的证据无法证明所提出的证明目的。证据5对真实性有异议，证件中合同均是空白的，且与本案无关。
对于原告出示的的证据1、2与本案具有关联性，对于其真实性、合法性本院予以确认。对于证据3、4、5和本案没有关联性且证据本身存在瑕疵，本院不予确认。
依据原、被告具有证明效力的上述证据，经审理查明，1989年甘肃省水利厅为了发展欧共体节水灌溉项目，经考察后选择位于甘肃省永登县树屏镇杏花村境内软糜子沟作为项目用地，以原项目单位甘肃发展灌溉示范项目办公室名义于1989年3月16日和原土地权属单位甘肃省永登县苦水镇苦水街村五、六社签订了《征用土地协议书》，将位于中川公路西侧杏花村境内软糜子沟土地300亩耕地征用为甘肃发展灌溉示范项目中心实验场地。并按照土地征用协议支付土地补偿费、安置补助费、青苗补助费用，合计227502元。其中五社113751元，六社113751元，并按照《土地管理办法》的相关规定的程序，由永登人民政府逐级申报审批。根据1989年甘肃省土地管理局下发的《关于征拨甘肃省发展灌溉示范项目中心试验场用地的批复》（甘土建字【1989】023号）和兰州市人民政府《关于征拨甘肃发展灌溉师范项目中心试验场用地的通知》（兰政建字【1989】049号）文件批复，1990年原永登县土地管理局颁发了编号为0000009号《国家、集体单位建设用地许可证》。因此该土地已经征用为国有土地，并且按照国家法律规定和相关政策已予以安置补偿。按照《土地管理法实施条例》第二条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五条的规定，该土地属于国有土地，不属于集体土地。2014年8月28日，原告向永登县人民政府要求进行土地确权认定，永登县人民政府做出了《永登县人民政府关于苦水镇苦水街村五、六社在树屏镇杏花村境内软糜子沟土地权属的处理决定》。原告不服，向兰州市人民政府申请行政复议，兰州市人民政府做出了兰府复决字【2014】27号行政复议决定书，维持了永登县人民政府的决定。原告不服，向本院提起诉讼。
本院认为，人民法院审理行政案件，是对具体行政行为是否合法进行审查。根据1989年甘肃省土地管理局下发的《关于征拨甘肃省发展灌溉示范项目中心试验场用地的批复》（甘土建字【1989】023号）和兰州市人民政府《关于征拨甘肃发展灌溉师范项目中心试验场用地的通知》（兰政建字【1989】049号）文件批复，1990年原永登县土地管理局颁发了编号为0000009号《国家、集体单位建设用地许可证》。因此该土地已经征用为国有土地，并且按照国家法律规定和相关政策已予以安置补偿。按照《土地管理法实施条例》第二条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五条的规定，该土地属于国有土地，已不属于集体土地。被告永登县人民政府做出的《永登县人民政府关于苦水镇苦水街村五、六社在树屏镇杏花村境内软糜子沟土地权属的处理决定》认定事实清楚、证据充分，应予支持。现原告提出的新的三个诉求，一是征用土地超过300亩；二是2006年之前被征用土地仍然由原告缴纳农业税；三是被征用土地部分荒芜，要求退还耕种。以上三个诉求系多个诉讼请求，涉及不同的法律关系，不属同一行政行为所致，应分别立案处理。综上，原告的起诉理由不能成立，应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定判决如下：
一、驳回原告甘肃省永登县苦水镇苦水街村五社、六社的诉讼请求。
二、诉讼费50元由原告甘肃省永登县苦水镇苦水街村五社、六社负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。
审判长 赵成维
审判员 张 军
审判员 李明武
二〇一六年二月九日
书记员 王世财