海南省第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）海南二中行初字第58号
原告符多乾，男，1973年5月7日出生，汉族，住儋州市大成镇推赛村委会陀爹村。
委托代理人符冠龙，海南林源律师事务所律师。
被告儋州市人民政府。
法定代表人林东，市长。
委托代理人何发亮，儋州市人民政府法制办副主任。
第三人符超剑，男，1957年12月7日出生，汉族，住儋州市大成镇推赛村委会陀爹村。
委托代理人符博，儋州市那大法律事务所法律工作者。
原告符多乾因其诉被告儋州市人民政府、第三人符超剑土地行政复议纠纷一案，不服儋州市人民政府作出的儋府复终字（2013）3号《行政复议终止通知书》（简称《终止通知书》），于2014年2月24日向本院提起行政诉讼，本院于2月27日受理，3月6日向儋州市人民政府送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于4月10日公开开庭进行了审理。原告符多乾及其委托代理人符冠龙，被告儋州市人民政府的委托代理人何发亮，第三人符超剑及其委托代理人符博到庭参加了诉讼。本案已审理终结。
被诉行政行为：符超剑不服儋州市大成镇人民政府（简称大成镇政府）于2013年9月23日作出的成宅纠字（2013）6号《宅基地权属争议处理决定书》（简称《处理决定》），向儋州市人民政府申请行政复议。2014年2月8日，儋州市人民政府作出《终止通知书》，认为《处理决定》已经失去法律效力，该行政复议案件无须继续审理，根据《海南省实施﹤中华人民共和国行政复议法﹥办法》第四十三条第一款第（七）项的规定，决定：“终止申请人符超剑的行政复议申请”。
被告儋州市人民政府在法定期限内向本院提交的证据有：1.儋州市大成镇人民政府成府（2014）8号《关于收回﹤宅基地权属争议处理决定书﹥（成宅纠字（2013）6号）的通知》（简称“8号通知”），证明大成镇政府向符多乾下达收回《处理决定》的通知；2.儋州市大成镇人民政府成府（2014）9号《关于收回﹤宅基地权属争议处理决定书﹥（成宅纠字（2013）6号）的通知》（简称“9号通知”），证明大成镇政府向符超剑下达收回《处理决定》的通知；3.《大成镇2014文件签发卡》（签收栏中签有“符超剑”的姓名），证明大成镇政府作出的“9号通知”经该镇政府负责人签发，符超剑已签收该文件；4.《大成镇2014文件签发卡》（签收栏中签有“符多乾”的姓名），证明大成镇政府作出的“8号通知”经该镇政府负责人签发，符多乾已签收该文件。
原告符多乾诉称，2011年12月10日，符多乾因其与第三人符超剑发生土地纠纷，向大成镇政府提出申请，请求对位于儋州市大成镇推赛村委会陀爹“椰子头栏”宅基地进行确权。大成镇政府根据事实和双方当事人陈述作出《处理决定》。符超剑不服，向儋州市人民政府申请行政复议。2014年2月8日，儋州市人民政府以大成镇政府作出“8号通知”及该镇政府未作答辩，故《处理决定》失去法律效力为由，决定终止行政复议申请。鉴于符多乾未收到“8号通知”，大成镇政府也未实际收回《处理决定》文件，且儋州市人民政府有审查下级人民政府作出的行政行为的职责，因此，请求法院判决：撤销儋州市人民政府于2014年2月8日作出的《终止通知书》；责令儋州市人民政府恢复本案行政复议。
原告符多乾向本院提交的证据有：1.申请报告，证明符多乾申请土地确权；2.《处理决定》，证明大成镇政府就双方的土地纠纷作出了处理决定；3.《终止通知书》，证明儋州市人民政府作出终止复议决定；4.《儋州市农村宅基地使用证领取签收表》，证明符多乾对争议地享有使用权。
被告儋州市人民政府辩称，在行政复议期间，大成镇政府主动收回了《处理决定》，符超剑作为行政复议申请人，也有撤回行政复议申请的意思表示，因此，儋州市人民政府终止本案复议程序的决定符合法律规定。据了解，大成镇政府收回《处理决定》后，正在对双方当事人的土地纠纷进行处理。请求法院判决驳回原告的诉讼请求。
第三人符超剑述称，大成镇政府作出的《处理决定》因超越职权，依法无效。在行政复议期间，大成镇政府收回《处理决定》，该《处理决定》已失去法律效力，儋州市人民政府继续审查该复议申请已无必要，遂作出《终止通知书》，决定终止本案复议程序。现符多乾提起本案行政诉讼，属于滥用诉权，浪费司法资源。请求法院判决驳回原告的诉讼请求。
第三人符超剑未向本院提交证据材料。
庭审中，符多乾、符超剑均否认《大成镇2014文件签发卡》中的签名系其本人所签；符多乾在起诉状和庭审中均否认其收到“8号通知”文件，符超剑在庭审中表示记不清是否收到“9号通知”文件；经本院当庭核实，并经儋州市人民政府的委托代理人当庭辨认，确认符多乾、符超剑一直持有《处理决定》文件的原件，该原件并未被大成镇政府实际收回；符超剑还当庭述称，其从未向儋州市人民政府撤回行政复议申请。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：
对被告儋州市人民政府提交的证据1、证据2的真实性、合法性、关联性予以确认，但对其证明内容不予确认，即只能证明大成镇政府决定收回《处理决定》文本，但不能证明该收回决定已经被实际执行，也不能证明《处理决定》设定的法律关系、权利义务内容因此被撤销。鉴于符多乾、符超剑均当庭否认《大成镇2014文件签发卡》签收栏中的签名系其本人所留，因此，本院综合本案案情，对证据3、证据4中的签名的真实性不予确认。
对原告符多乾提交证据的认证意见：对证据1、证据2、证据3的真实性、合法性、关联性及其证明内容予以确认，可以证明符多乾的诉讼主张。证据4的证明内容涉及到符多乾对争议地是否享有使用权的问题，与被诉行政行为的合法性无关，本院不予采信。
本院根据以上有效证据及当事人的质证意见认定以下事实：
2011年12月10日，符多乾（申请人）因其与符超剑（被申请人）发生土地纠纷，向大成镇政府申请对位于儋州市大成镇推赛村委会“椰子头栏”，面积约0.3亩的宅基地（简称争议地）权属进行裁决。2013年9月23日，大成镇政府作出《处理决定》，决定如下：“一、该宗争议土地权属为本村集体所有；二、已经登记发证的宅基地116.42平方米面积为申请人使用；三、申请人建房面积还差58.55平方米必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意和村委会核定，并报乡镇人民政府和县级人民政府审批。”符超剑不服，向儋州市人民政府申请行政复议。在行政复议期间，大成镇政府于2014年1月21日作出“8号通知”、“9号通知”。该通知的行文内容：“符多乾（符超剑）同志：经审查，我府2013年9月23日下发给你的《宅基地权属争议处理决定书》（成宅纠字（2013）6号）处理条例尚有不妥，因此，我府决定收回该《宅基地权属争议处理决定书》（成宅纠字（2013）6号）”。但符多乾、符超剑均否认其签收了上述“8号通知”、“9号通知”文本。儋州市人民政府认为，由于大成镇政府作出了“8号通知”、“9号通知”，《处理决定》因此失去法律效力，该行政复议案件无须继续审理。根据《海南省实施﹤中华人民共和国行政复议法﹥办法》第四十三条第一款第（七）项的规定，作出《终止通知书》。该《终止通知书》的主文如下：“终止申请人符超剑的行政复议申请”。符多乾以其未收到“8号通知”，且大成镇政府未实际收回《处理决定》文本，儋州市人民政府作出的《终止通知书》错误为由，提起本案行政诉讼。
本院认为，本案的争议焦点和审查重点：一是被诉行政行为认定事实是否清楚；二是被诉行政行为适用法律是否正确；三是儋州市人民政府应否恢复行政复议程序。
关于被诉行政行为认定事实是否清楚问题。从“8号通知”、“9号通知”的文本内容可以看出，大成镇政府认识到《处理决定》“不妥”并决定收回该《处理决定》。所谓的收回《处理决定》，是指在送达程序上收回《处理决定》文本，而非在实体上撤销《处理决定》的实质内容，除非其明确表述为“撤销”、“确认无效”等。由于大成镇政府并未实际收回符多乾、符超剑持有的《处理决定》文本，因此，儋州市人民政府认为《处理决定》已失效，缺乏事实与法律依据，也不符合普通公民对上述公文内容的通常理解，属认定事实错误，并导致其处理结果不当。
关于被诉行政行为适用法律是否正确问题。《海南省实施﹤中华人民共和国行政复议法﹥办法》第四十七条规定，“行政复议机关经审查，发现行政复议案件有应当被撤销、变更或确认违法的情形，在作出决定之前，可以向被申请人发出自行纠正通知书，被申请人应当在收到之日起七日内将是否自行纠正的意见反馈给行政复议机关。被申请人自行纠正的，行政复议机关应当及时告知申请人和其他行政复议参加人。申请人撤回行政复议申请的，适用本办法第四十三条第一款第（三）项的规定；申请人不撤回行政复议申请的，适用本办法第四十四条第二款第（二）项的规定。”本案中，鉴于“8号通知”、“9号通知”并未对本案涉及的土地纠纷作出实质性处理，不能据以认定其已经“自行纠正”，作为行政复议申请人的符超剑亦未向儋州市人民政府撤回行政复议申请，因此，儋州市人民政府应根据《海南省实施﹤中华人民共和国行政复议法﹥办法》第四十四条、第四十七条的规定作出相应的处理，而不应决定终止行政复议程序。故儋州市人民政府作出的《终止通知书》，因适用法律错误导致处理结果不当，依法应予撤销。
关于儋州市人民政府应否恢复行政复议程序问题。按照《海南省实施﹤中华人民共和国行政复议法﹥办法》第四十七条的规定，行政复议申请人不撤回行政复议申请的，适用该办法第四十四条第二款第（二）项的规定，在符超剑未撤回行政复议申请的情况下，符多乾作为该行政复议案件的当事人，有权要求儋州市人民政府恢复行政复议程序并依法作出复议决定。
此外，根据《终止通知书》的内容及其适用的法律条文，本院认为该处理决定的真实意思是“终止行政复议程序”，而非“终止申请人符超剑的行政复议申请”，对此一并予以指正。
综上，被诉《终止通知书》认定事实不清，适用法律错误，处理结果不当，依法应予撤销；由于符超剑未撤回行政复议申请，儋州市人民政府应恢复行政复议程序并依法作出复议决定。原告符多乾的诉讼请求于法有据，本院应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第2目、第（三）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十条第二款的规定，判决如下：
一、撤销被告儋州市人民政府于2014年2月8日作出的儋府复终字（2013）3号《行政复议终止通知书》。
二、由被告儋州市人民政府自本判决生效之日起继续审查第三人符超剑提起的行政复议申请。
案件受理费50元，由被告儋州市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递
交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审 判 长 贾希闯
代理审判员 李雪刚
代理审判员 曹荣刚
二〇一四年四月十五日
书 记 员 买歌豪
附：本案适用的相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第六十条人民法院判决被告重新作出具体行政行为，如不及时重新作出具体行政行为，将会给国家利益、公共利益或者当事人利益造成损失的，可以限定重新作出具体行政行为的期限。
人民法院判决被告履行法定职责，应当指定履行的期限，因情况特殊难于确定期限的除外。
《海南省实施﹤中华人民共和国行政复议法﹥办法》
第四十四条具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，但不适宜维持的，行政复议机关可以作出确认其合法的决定。
具体行政行为有下列情形之一的，行政复议机关应当作出确认其违法的决定：
（一）被申请人不依法履行法定职责，但责令其履行法定职责已无实际意义的；
（二）被申请人自行撤销其违法的具体行政行为，但申请人不同意撤回行政复议申请，行政复议机关继续审查的；
（三）具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（四）具体行政行为依法不成立的。
第四十七条行政复议机关经审查，发现行政复议案件有应当被撤销、变更或确认违法的情形，在作出决定之前，可以向被申请人发出自行纠正通知书，被申请人应当在收到之日起七日内将是否自行纠正的意见反馈给行政复议机关。
被申请人自行纠正的，行政复议机关应当及时告知申请人和其他行政复议参加人。申请人撤回行政复议申请的，适用本办法第四十三条第一款第（三）项的规定；申请人不撤回行政复议申请的，适用本办法第四十四条第二款第（二）项的规定。
审核：贾希闯撰稿：贾希闯校对：买歌豪印刷：海南省第二中级人民法院2014年4月17日印制（共印24份）