山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）鲁行再终字第14号
申诉人（一审第三人、二审上诉人）申少安，男，1956年10月13日出生，汉族，系烟台光明印染厂职工。
委托代理人栾桂荣，女，1959年7月31日出生，汉族，系申少安之妻。
委托代理人栾桂珍，女，1956年9月11日出生，汉族。
被申诉人（一审原告、二审被上诉人）林均达，男，1937年7月6日出生，汉族，系烟台印染厂退休职工。
委托代理人林爱环，女，1965年6月21日出生，汉族，系林均达之女儿。
原审被告烟台市住房和城乡建设局（原烟台市房产管理局）。
法定代表人邹长清，局长。
委托代理人邵天，该局工作人员。
林均达诉原烟台市房产管理局（下称烟台市房管局）、原审第三人申少安房屋行政登记一案，烟台市芝罘区人民法院于2000年12月21日作出（2000）芝行初字第26号行政判决，申少安不服，提起上诉。烟台市中级人民法院于2001年4月23日作出（2001）烟行终字第20号行政判决。申少安不服，向烟台市中级人民法院申诉，被驳回。申少安仍不服，向本院申诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，并于2013年11月8日对本案进行了听证审理。本院于2013年11月25日以（2013）鲁行监字第111号行政裁定提审，现已审理终结。
一审判决查明：1985年3月，原告与第三人同为烟台印染厂职工，因原告家庭人口多，在原有一套住宅（青年南路251号内1号）的基础上，烟台印染厂将青年南路251号内9号南一间分配给原告，北三间分配给第三人居住。由单位将房屋交给被告管理时，因第三人居住面积大，故第三人与被告签订了房屋租赁契约（1995年11月31日起至1998年11月30日止、1999年1月1日起至1998年12月31日止先后两个契约）。另外，原告自分配南一间房居住使用后，一直缴纳房租。1985年3月至1996年9月，厂方从原告工资中扣出，1996年10月至1998年3月，由第三人代收代交。1998年4月，被告为原告办理了烟台市房管局的《公房住用交租证》，该证封面盖有烟台市房管局通伸房产管理处的公章，另用园珠笔批注：林均达，只作收费使用，不作房证用，15.20㎡。原告用此证缴房租至2000年12月份。第三人的租赁契约并未因此改变，仍交实际占用面积的租金。2000年7月，第三人向被告申请买房，被告在明知该套住房属合租的情况下，让第三人到其单位出具青年南路251号内9号房为第三人自己全部承租的证明，按房改价格将此房售给第三人，并于2000年8月为第三人发放了烟房私证E字第100097号房屋产权证。第三人取得房产证后，于同年9月5日向法院起诉本案原告林均达，要求其腾出该房南一间。法院审理中下达了（2000）芝民二初字第3159号民事裁定书，裁决“该案原、被告之间腾退房屋纠纷系房改中双方当事人引发的纠纷，应当由有关行政部门解决，故原告（本案第三人）之诉不属于人民法院受理民事诉讼的范围，驳回原告的起诉”。该房南一间一直由原告之子林治训居住，林治训现无业，于1999年结婚，并将户口落入该房南一间。原告林均达于1998年将其居住的青年南路251号内1号按房改政策购买。
一审判决认为：申少安作为第三人申请参加本案诉讼，符合法律规定。被告烟台市房管局是法定的房产管理机关，对公有住房出售前，应当按照法律法规及有关房改政策的规定，认真审查申请购房人的资格和所购房屋有无争议，在明知该房有争议的情况下，仍然将争议之房按房改价格售给第三人，侵犯了原告的合法权益。原告于1985年由其单位分配该房居住使用，一直由其子居住并缴纳房租至今，1998年3月，被告给原告办理的《公有住房缴租证》是对原告承租公房的认可，虽然原告在同一单元另外购买了一套住房（青岛南路251号内1号），但争议房南一间是原单位分配居住使用，并按规定缴纳了房租，被告也为原告办理了缴租手续，应视为原告享有承租使用权。被告在法律规定的期限内，没有提供其作出行政行为的法律依据，应当认定没有法律依据。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条、第五十四条第（二）项第（1）目、《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第二十六条、第五十八条、第六十条之规定，判决：一、被告烟台市房管局为本案第三人申少安发放烟房私证E字第100097号房屋所有权证的行为无效；二、责令被告烟台市房管局在本判决生效之日起二十日内收回烟房私证E字第100097号房屋所有权证作废。三、限被告烟台市房管局在本判决生效之日起二十日内恢复与本案原告林均达、第三人申少安各自的房屋使用关系。案件受理费50元，由被告负担。
二审法院查明事实与一审法院查明事实一致。
二审判决认为：原审被告烟台市房管局是法定的房产管理机关，对公有住房出售前，应当按照法律法规及有关房改政策的规定，严格审查申请购房人的资格和所购房屋有无争议，在明知该房有争议的情况下，仍将房屋按房改价格出售给上诉人，已侵犯了被上诉人的合法权益。其所作的具体行政行为属于认定不清，主要证据不足，依法应予撤销。上诉人的理由不能成立，不予支持。原审法院认定事实清楚，证据充分，但将民事法律关系与具体行政行为一并作出处理欠妥。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（二）项一目，第六十一条（二）项和《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第七十条之规定，判决：一、撤销烟台市芝罘区人民法院（2000）芝行初字第26号行政判决；二、撤销被告烟台市房管局为申少安发放的烟房私证E字第100097号房屋所有权证。二审案件受理费五十元，由上诉人承担。
申少安不服二审判决申诉称：1、本案不属于人民法院受理行政诉讼范围，法院实际上是在使用行政诉讼程序解决民事实体问题。本案原审被告烟台市房管局处置公管房的行为，属于受政府委托管理和处置国有资产的行为，具体处置的原则和要求由烟台市人民政府规定，特定处置行为是否符合这些原则和要求也由政府裁决。此前芝罘区人民法院（2000）芝行初字第26号行政判决书和烟台市中级人民法院（2001）烟行初字第26号行政判决书均确认：“房改过程中发生的纠纷，应当由有关行政部门处理，不属于人民法院的受案范围。”在本案中，如果法院仅就烟台市房管局颁发房屋所有权证的行为是否符合法定要件进行审理，然后对其发证行为的合法性和有效性进行判决，那当然属于行政诉讼的受案范围；但是，如果当事人对房改房处置的实体问题有异议，应当通过相应的行政程序和民事诉讼程序解决。本案中，二审法院在行政诉讼中对民事实体问题和行政裁决范围的问题进行了审理，超越了人民法院受理行政诉讼的范围。2、1985年，被申诉人的岳父从农村来，没地方住，被申诉人向厂要房，找领导商量，能否找申诉人（申少安）商量借用一间，给被申诉人岳父暂住两年，以后归还。因为我们是邻居，又是一个单位的职工，被申诉人又是领导，所以，申诉人就答应暂时借用一间给被申诉人岳父住。两年后，这间房子被申诉人占用不予归还。1998年4月，被申诉人未经申诉人同意，在原审被告房产管理局房管处另开交费本，违反了租赁契约的规定，侵犯了申诉人的合法权益。1996年，国家实行公房改革，由于申诉人是合法的承租人，符合政策规定，因此，房管局根据房改政策规定，经过严格审查登记材料，于2000年8月14日为申诉人颁发了被诉房屋所有权证。3、原审判决适用法律错误。烟台市房管局与申诉人、被申诉人之间的房屋租赁关系，从性质上来说是民事法律关系，不属于《行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目列举的具体行政行为的范围，原审判决在撤销烟房私证E字第100097号房屋所有权证的同时，判决“限被告烟台市房产管理局在本判决生效之日起二十日内恢复与本案原告林均达、第三人申少安各自的房屋使用关系”，明显属于适用法律错误。4、原审判决证据不足。本案所涉青年南路251号内9号房屋只有申诉人一家承租人，被申诉人承租的是青年南路251号内1号的一套面积62.78平方米的公管房，并且于1997年4月按房改政策购买了此房。按照烟台市房产管理局文件《关于加强公有住宅租赁管理的若干规定》第七条、第八条的规定：“一个家庭只能承租一套公有住宅。”第八条规定：“已按房改政策购房或按规定购买安居工程的，不得再承租使用公有住宅。”这就意味着申诉人买房时被申诉人已经没有承租公房的资格。综上，请求对本案再审，恢复申诉人的房屋所有权证。
被申诉人林均达答辩称：1985年厂里分房，我分得251号内9号，共计15.2平方米，房租一直是扣我的工资。分给申少安为三间，申少安分得的面积比我多，所以厂里作主以申少安为主代交房租，我把房租给申少安，由申少安代我交纳。
原审被告烟台市房管局未提交答辩意见。
本院经审查，确认一、二审判决认定的事实。
本院认为：青年南路251-9号（现青年南路151-9号）直管住宅四间，房屋建筑面积62.44平方米（包括被申诉人林均达居住的南屋一间），使用面积43.71平方米。该房从1985年至2000年8月一直由申少安承租，且申少安一直与烟台市房管局通伸房管处签订租赁契约，申少安是法律上的承租人，该情况有烟台市房管局通伸房产管理处的证明、申少安与该房管处签订的2份《房地产租赁契约》、《直管公房租赁使用证》等可以证实。1998年4月，烟台市房管局为林均达办理了《公房使用交租证》，该证封面盖有通伸房地产管理处的公章，但另用圆珠笔批注：林均达，只作收费使用，不作房证用，15.2平方米。因此，该《公房使用交租证》并不能使申少安与烟台市房管局的租赁契约改变。根据谁承租谁优先购买的原则，烟台市房管局根据申少安购买公有住房的相关申请登记的材料，按照公房房改程序为申少安颁发被诉房产证符合法律、政策规定。原一审判决确认被诉颁证行为无效，属认定事实不清，适用法律错误。原二审判决撤销被诉颁证行为，亦属认定事实不清，适用法律错误，均应予以纠正。根据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十条“被诉房屋登记行为合法的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求”的规定，林均达关于撤销被诉房产证的诉讼请求，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条、第七十八条，《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十条之规定，判决如下：
一、撤销烟台市中级人民法院（2001）烟行终字第20号行政判决。
二、撤销烟台市芝罘区人民法院（2000）芝行初字第26号行政判决。
三、驳回林均达关于撤销烟台市房产管理局作出的烟房私证E字第100097号房屋所有权证的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，均由林均达负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张传毅
审 判 员 赵 军
代理审判员 刘加鹏
二〇一三年十二月十六日
书 记 员 李 倩