吉林省梅河口市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）吉0581行初9号
公益诉讼人梅河口市人民检察院，住所地，梅河口市。
法定代表人李志刚，检察长。
委托代理人王军，检察员，副检察长。
委托代理人许世光，检察员。
委托代理人曲伟，检察员。
被告梅河口市环境保护局，住所地梅河口市。
法定代表人李建峰,局长。
委托代理人黄金海，科长。
委托代理人袁方浩，吉林诚元律师事务所律师。
公益诉讼人梅河口市人民检察院诉被告梅河口市环境保护局不履行法定职责一案，本院于2017年3月3日受理后，于2017年3月7日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年3月28日公开开庭审理了本案。公益诉讼人梅河口市人民检察院委托代理人王军、许世光、曲伟，被告梅河口市环境保护局法定代表人李建峰、委托代理人黄金海、袁方浩均已到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人梅河口市人民检察院（以下简称公益诉讼人）诉称，检察机关在履行职责中发现，2013年9月，梅河口市永恒公司拟建设年产5000吨碳化稻壳钢铁保温覆盖剂生产线项目（以下简称覆盖剂建设项目），向梅河口市环保局提供该建设项目环境影响报告表。在此报告表中记载：（1)该建设项目南侧隔农田500米为居民，东侧、西侧和北侧均为农田。（2)主要环境保护目标为：控制粉尘及烟尘排放满足GB16297-1996《大气污染物综合排放标准》中的新污染源二级标准（以下简称二级标准）要求，即最高允许排放颗粒物浓度为120mg/m³。（3)营运期环境影响分析体现：各碳化窑烟尘经烟道收集，通过除尘效率达99%的布袋除尘器处理后，通过20米高排气筒排放，排放浓度为28mg/m³，满足综合排放标准。环保投资明细中体现：布袋除尘器、20米高排气筒投资10万元。（4)项目主要设备包括：碳化窑16座，烟道机烟囱1套。2013年10月，梅河口市环保局作出批复，内容包括：1、经踏查，覆盖剂建设项目南侧隔农田500米处为永富村居民，东侧、西侧和北侧为农田。2、碳化过程中产生的烟尘经除尘设施处理后，通﻿过20米高的排气筒排放，确保外排烟气污染物浓度达到二级标准。在全面落实环评报告表中的各项污染防治措施和批复要求的前提下，同意实施该项目。2015年7月，梅河口市环境保护局对该建设项目环保设施同意竣工验收，并提出加强对除尘设施的管理和维护，要确保外排烟气达到囯家规定的排放标准。
2015年7月，永恒公司覆盖剂生产线开始投产运营。2016年9月，当地居民反映该公司生产排放烟尘，严重影响附近居民和永安小学的正常生活和学习。2016年11月10日，检察机关进行了现场勘查，发现在覆盖剂建设项目南侧215米处为曙光镇永安小学，距离该项目373米处为永富村居民区，事实情况与项目审批认定事实不符。且永恒公司在覆盖剂建设项目建设过程中，对主要设备作出了调整：碳化窑由16座改为20座，烟道烟囱由1套改为2套，高度为42米，没有使用布袋除尘器。上述问题，梅河口市环境保护局存在不依法履行监管职责问题。
2016年9月28日，依据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的规定》及最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》的规定，检察机关向梅河口市环境保护局发出检察建议，建议立即依法采取有效措施，对该公司排放烟﻿尘进行检测，对环境污染情况进行评估，责令企业对存在的污染情况进行治理。2016年10月8日，梅河口环境保护局对该公司排放烟尘进行了监测，烟尘浓度检测结果为146.5mg/m³,并于2016年10月18日回复称：“对该企业排放的烟尘进行了监测，达到了《工业窑炉大气污染物排放标准》(GB9078-1996)的排放标准。发现集中装窑时烟气排放量大，闷碳操作工操作不当导致烟道自燃，瞬间冒烟。针对以上问题我局要求该企业在生产过程中要分批分量单窑上料，减少烟气排放量；安排专人看护避免导致烟道自燃冒烟；在气压低、西北风向时停止生产。”检察机关对检察建议落实情况进行复核，发现永恒公司存在排放烟尘浓度超标问题，已经对周边学校师生和居民造成影响，公益诉讼人认为，梅河口市环境保护局对该排污企业具有法定的监督管理职责，该局存在以下违法履行职责的问题：
1、梅河口市环保局未能对所建项目附近有学校事实予以评估分析，作出同意实施项目的审批意见，未依法履行审批职责。
2、梅河口市环境保护局在验收过程中，对该企业违反建设项目环境影响报告表的要求，擅自增加碳化窑4个、烟道及烟囱1套，没有提出异议。将布袋除尘设备改建成重力沉降室除尘问题没有发现,给予正常验收。因此，梅河口市环保局未依法履行验收职责。
3、梅河口市环保局对该公司排放烟尘浓度检测结果为146.5mg/m³,应当依据该企业建设项目环评报告批复要求，执行《大气污染物综合排放标准》(GB16297-1996)最高允许排放浓度120mg/m³的标准，则该检测结果超过标准。但梅河口市环保局却没有釆用此标准，而改用《工业窑炉大气污染物排放标准》（GB9078-1996)，认定该企业烟尘排放符合标准，属未依法履行监管职责。
﻿综上，检察机关为保护生态环境不遭到污染，维护国家和社会公共利益，现根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的规定》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，向梅河口市人民法院提起行政公益诉讼，请求判令：
1、确认梅河口市环境保护局未依法履行对梅河口市永恒保温材料有限公司建设碳化钢铁保温覆盖剂生产线项目环评报告审批职责违法；
2、确认梅河口市环境保护局未依法履行对梅河口市永恒保温材料有限公司建设项目验收职责违法；
3、确认梅河口市环境保护局未依法履行对梅河口市永恒保温材料有限公司生产造成的环境污染问题监管职责违法；
4、判令梅河口市环境保护局依法履行监管职责，对梅河口市永恒保温材料有限公司依法作出行政处罚，责令该公司限期整改。
公益诉讼人向本院提交以下证据材料：1、梅河口市发展和改革局文件；2、永恒公司覆盖剂生产线项目环境影响报告表；3、梅河口市环保局关于对永恒保温公司覆盖剂生产线项目环境影响报告表的批复；4、永恒公司建设项目竣工环境保护验收申请；5、梅河口市环保局对永恒保温公司覆盖剂生产线项目通过验收意见；6、永恒保温公司营业执照；7、梅河口市环保局环境监察大队现场检查记录；8、梅河口市环保局监测结果报告；9、梅河口﻿市检察院检察建议书（梅检行公建[2016]2号）；10、梅河口市环保局回函；11、梅河口市教育局说明；12、梅河口市检察院现场勘查记录和视听资料；13、证人胡海涛证言；14、证人周卫涛证言；15、证人孟祥东证言。
被告梅河口市环境保护局辩称：因被告﻿收到法院送达的起诉状副本后，对公益诉讼人起诉的事实予以认可，并对公益诉讼人提出的诉讼请求，认真研究，明确分工，狠抓落实，决定将公共利益受侵问题得到根本性的解决：(一）查找当年审批文件资料，调阅了《梅河口市永恒保温材料有限公司年产5000吨碳化稻壳钢铁保温覆盖剂生产线项目环境影响报告表》及（梅河口市环境保护局关于对梅河口市永恒保温材料有限公司年产5000吨碳化稻壳钢铁保温覆盖剂生产线建设项目环境影响报告表的批复（梅环建（表）字〔2013〕68号）。经核查，确实存在将215米处小学这一环境敏感点遗漏问题。2017年1月7日被告撤销《梅河口市永恒保温材料有限公司年产5000吨碳化稻壳钢铁保温覆盖剂生产线建设项目环境影响报告表》环评批复。在撤销批复后，与相关专家及环评单位重新对该项目进行了实地踏查并进行了论证，随后环评单位重新编制了环评文件，将215米处存在小学描述清楚，并论证建设项目对该环境敏感点的影响。2017年2月6日，我局对重﻿新编制的环境影响报告表出具了批复（梅环建（表）字〔2017〕4号）。(二）被告对该企业环保验收工作中存在不深入不彻底的问题，对永恒保温公司擅自多建的四个窑和一个烟囱未充分考虑、未予以足够重视。被告依法撤销《永恒保温材料有限公司年产5000吨碳化稻壳钢铁保温覆盖剂生产线建设项目验收批复》。责令永恒保温材料公司马上拆除多建的四个地窖及一个排放筒，安装布袋除尘器，完成整改后重新申请验收。(三）被告派监测技术人员对永恒保温材料有限公司污染物排放进行了监测，监测分析结果报告单结果（梅河口市环境保护监测站分析测试检验结果报告（梅环测锅）字第（16062)号）显示，永恒保温材料有限公司排放污染物超标。被告依据监测分析结果报告单，依法作出相关处理决定。
被告对永恒保温材料公司在建设项目的环境影响评价文件经批准后，规模发生变动时，未依法向环境保护行政主管部门重新报批或者报请重新审批报告表，擅自开工建设，该行为违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第二十四条之规定、《中华人民共和国大气污染防治法》第三十一条之规定，对永恒保温材料有限公司依法作出相关处理决定。
被告根据永恒保温材料有限公司存在的违法事实对企业作出相应处理决定，并向本院提交以下证据材料：
1.梅河口市环境保护局责令改正违法行为决定书（梅环责改字〔2016〕070号）；2.梅河口市环境保护局责令改正违法行为决定书（梅环责改字〔2016〕071号）；3.梅河口市环境保护局责令改正违法行为决定书（梅环责改字〔2016〕072号）；4.梅河口市环境保护局行政处罚事先（听证）告知书（梅环罚告字〔2016〕070号）；5.梅河口市环境保护局行政处罚事先（听证）告知书（梅环罚告字〔2016〕071号）；6.梅河口市环境保护局行政处罚决定书（梅环罚字〔2016〕070号）；7.梅河口市环境保护局行政处罚决定书（梅环罚字〔2016〕071号）；8.梅河口市环境保护局行政处罚决定书（梅环罚字〔2016〕070号）；9.梅河口市环境保护局行政处罚决定书（梅环罚字〔2016〕071号）；10.梅河口市环境保护局关于撤销永恒保温材料有限公司年产5000吨碳化稻壳钢铁保温覆盖剂生产线建设项目环评审批及验收批复的决定（梅环发{2017}6号）。
庭审中诉讼的双方出示的证据，与本案具有关联性，证据来源合法，且双方没有提出实质反驳意见，本院予以确认，并作为定案依据。
经审理查明，2013年9月，梅河口市永恒公司拟建设年产5000吨碳化稻壳钢铁保温覆盖剂生产线项目（以下简称覆盖剂建设项目），向梅河口市环保局提供该建设项目环境影响报告表。在此报告表中记载：（1)该建设项目南侧隔农田500米为居民，东侧、西侧和北侧均为农田。（2)主要环境保护目标为：控制粉尘及烟尘排放满足GB16297-1996《大气污染物综合排放标准》中的新污染源二级标准（以下简称二级标准）要求，即最高允许排放颗粒物浓度为120mg/m³。（3)营运期环境影响分析体现：各碳化窑烟尘经烟道收集，通过除尘效率达99%的布袋除尘器处理后，通过20米高排气筒排放，排放浓度为28mg/m³，满足综合排放标准。环保投资明细中体现：布袋除尘器、20米高排气筒投资10万元。（4)项目主要设备包括：碳化窑16座，烟道机烟囱1套。2013年10月，梅河口市环保局作出批复，内容包括：1、经踏查，覆盖剂建设项目南侧隔农田500米处为永富村居民，东侧、西侧和北侧为农田。2、碳化过程中产生的烟尘经除尘设施处理后，通﻿过20米高的排气筒排放，确保外排烟气污染物浓度达到二级标准。在全面落实环评报告表中的各项污染防治措施和批复要求的前提下，同意实施该项目。2015年7月，梅河口市环境保护局对该建设项目环保设施同意竣工验收，并提出加强对除尘设施的管理和维护，要确保外排烟气达到囯家规定的排放标准。
2015年7月，永恒公司覆盖剂生产线开始投产运营。2016年9月，当地居民反映该公司生产排放烟尘，严重影响附近居民和永安小学的正常生活和学习。2016年11月10日，检察机关进行了现场勘查，发现在覆盖剂建设项目南侧215米处为曙光镇永安小学，距离该项目373米处为永富村居民区，事实情况与项目审批认定事实不符。且永恒公司在覆盖剂建设项目建设过程中，对主要设备作出了调整：碳化窑由16座改为20座，烟道烟囱由1套改为2套，高度为42米，没有使用布袋除尘器。上述问题，梅河口市环境保护局存在不依法履行监管职责问题。
2016年9月28日，依据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的规定》及最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》的规定，检察机关向梅河口市环境保护局发出检察建议，建议立即依法采取有效措施，对该公司排放烟﻿尘进行检测，对环境污染情况进行评估，责令企业对存在的污染情况进行治理。2016年10月8日，梅河口环境保护局对该公司排放烟尘进行了监测，烟尘浓度检测结果为146.5mg/m³,并于2016年10月18日回复称：“对该企业排放的烟尘进行了监测，达到了《工业窑炉大气污染物排放标准》(GB9078-1996)的排放标准。发现集中装窑时烟气排放量大，闷碳操作工操作不当导致烟道自燃，瞬间冒烟。针对以上问题我局要求该企业在生产过程中要分批分量单窑上料，减少烟气排放量；安排专人看护避免导致烟道自燃冒烟；在气压低、西北风向时停止生产。”检察机关对检察建议落实情况进行复核，发现永恒公司存在排放烟尘浓度超标问题，已经对周边学校师生和居民造成影响，梅河口市环境保护局未依法履行监管职责。另查明，被告针对公益诉讼人的诉讼请求，认真研究，明确分工，狠抓落实。(一）查找当年审批文件资料，调阅了《梅河口市永恒保温材料有限公司年产5000吨碳化稻壳钢铁保温覆盖剂生产线项目环境影响报告表》及（梅河口市环境保护局关于对梅河口市永恒保温材料有限公司年产5000吨碳化稻壳钢铁保温覆盖剂生产线建设项目环境影响报告表的批复（梅环建（表）字〔2013〕68号），经核查，确实存在将215米处小学这一环境敏感点遗漏问题。2017年1月7日被告撤销《梅河口市永恒保温材料有限公司年产5000吨碳化稻壳钢铁保温覆盖剂生产线建设项目环境影响报告表》环评批复；在撤销批复后，与相关专家及环评单位重新对该项目进行了实地踏查并进行了论证，随后环评单位重新编制了环评文件，将215米处存在小学描述清楚，并论证建设项目对该环境敏感点的影响。2017年2月6日，被告对重新编制的环境影响报告表出具了批复（梅环建（表）字〔2017〕4号）。(二）被告对该企业环保验收工作中存在不深入不彻底的问题，对永恒保温公司擅自多建的四个窑和一个烟囱未充分考虑、未予以足够重视。被告依法撤销《永恒保温材料有限公司年产5000吨碳化稻壳钢铁保温覆盖剂生产线建设项目验收批复》责令永恒保温材料公司马上拆除多建的四个地窖及一个排放筒，安装布袋除尘器，完成整改后重新申请验收。(三）被告派监测技术人员对永恒保温材有限公司污染物排放进行了监测，梅河口市环境保护监测站分析测试检验结果报告（梅环测锅）字第（16062)号）显示，永恒保温材料有限公司排放污染物超标。被告依据监测分析结果报告单，依法作出相关处理决定。被告对永恒保温材料公司在建设项目的环境影响评价文件经批准后，规模发生变动时，未依法向环境保护行政主管部门重新报批或者报请重新审批报告表，擅开工建设，该行为违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第二十四条之定、《中华人民共和国大气污染防治法》第三十一条之规定，对永恒保温材料有限公司依法作出相关处理决定。被告根据永恒保温材料有限公司存在的违法事实对企业﻿作出如下处理决定：1.梅河口市环境保护局责令改正违法行为决定书（梅环责改字〔2016〕070号）。2.梅河口市环境保护局责令改正违法行为决定书（梅环责改字〔2016〕071号）。3.梅河口市环境保护局责令改正违法行为决定书（梅环责改字〔2016〕072号）。4.梅河口市环境保护局行政处罚事先（听证）告知书（梅环罚告字〔2016〕070号）。5.梅河口市环境保护局行政处罚事先（听证）告知书（梅环罚告字〔2016〕071号）。6.梅河口市环境保护局行政处罚决定书（梅环罚字〔2016〕070号）。7.梅河口市环境保护局行政处罚决定书（梅环罚字〔2016〕071号）。被告现场检查，目前永恒保温材料有限公司已按要求进行了整改，一是拆除了多建的四个窑和一个烟筒，二是安装了布袋除尘器，三是足额缴纳了罚款。整改工作按既定计划达到预期效果。现进行申请验收工作。
本院认为，公益诉讼提起本案诉讼符合最高人民法院《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》、最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》规定的行政公益诉讼受案范围，符合法定起诉条件。依据《中华人民共和国环境保护法》第十条规定，被告梅河口市环境保护局对该排污企业具有法定的监督管理职责，本案中，1.根据《国家环境环保总局关于建设项目环境影响评价分类管理名录》第三条、第四条的规定，文化教育区属环境敏感区，环境影响评价文件应当就该项目对环境敏感区的影响作重点分析。梅河口市环保局未能对所建项目附近有学校事实予以评估分析，同意实施项目的审批意见，未依法履行审批职责；2.根据国家环保总局《建设项目竣工环境保护验收管理办法》第九条规定：建设项目竣工后，建设单位应当向有审批权的环境保护行政主管部门，申请该建设项目竣工环境保护验收。第十六条第二款规定，建设项目竣工环境保护验收条件是环境保护设施及其他措施等已按批准的环境影响报告表或者环境影响登记表和设计文件的要求建成或者落实，环境保护设施经负荷试车检测合格，其防治污染能力适﻿应主体工程的需要。《中华人民共和国环境影响评价法》第二十四条规定：“建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件。”梅河口市环境保护局在验收过程中，对该企业违反建设项目环境影响报告表的要求，擅自增加碳化窑4个、烟道及烟囱1套，没有提出异议。将布袋除尘设备改建成重力沉降室除尘问题没有发现,给予正常验收。因此，梅河口市环保局未依法履行验收职责；3.根据《中华人民共和国环境保护法》第六十条规定:“企业事业单位超过污染物排放标准排放污染物的，县级以上人民政府环境保护主管部门可以责令其采取限制生产、停业整治等措施；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准,责令停业、关闭。”梅河口市环保局对该公司排放烟尘浓度检测结果为146.5mg/m³,应当依据该企业建设项目环评报告批复要求，执行《大气污染物综合排放标准》(GB16297-1996)最高允许排放浓度120mg/m³的标准，则该检测结果超过标准。但梅河口环保局却没有釆用此标准，而改用《工业窑炉大气污染物排放标准》（GB9078-1996)，认定该企业烟尘排放符合标准，属未依法履行监管职责。被告收到公益诉讼人提出的诉讼请求后，认识到存在的问题和不足，狠抓整改落实，并针对存在的覆盖剂建设项目报告审批；对覆盖剂建设项目验收；对梅河口市永恒保温材料有限公司生产造成的环境污染问题做出了相应的行政撤销决定及相应的行政处罚决定。整改工作按既定计划达到预期效果。该企业现进行申请验收工作中。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款“行政行为有下列情形之一的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：……（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；”之规定，本案被告改变行政行为后，公益诉讼人仍要求确认其行为违法是有法律依据的。综上，为保护生态环境不遭受污染，维护社会公共利益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第二项之规定，判决如下：
一、确认被告梅河口市环境保护局未依法履行对梅河口市永恒保温材料有限公司建设碳化钢铁保温覆盖剂生产线项目环评报告审批职责违法；
二、确认被告梅河口市环境保护局未依法履行对梅河口市永恒保温材料有限公司建设项目验收职责违法；
三、确认被告梅河口市环境保护局未依法履行对梅河口市永恒保温材料有限公司生产造成的环境污染问题监管职责违法；
四、责令被告梅河口市环境保护局依法履行监督、管理职责。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向吉林省通化市中级人民法院提出上诉，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省通化市中级人民法院。
审 判 长 郑海涛
审 判 员 李贵民
人民陪审员 马 锐
二〇一七年三月二十八日
书 记 员 王俊博