海南省第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）海南二中行终字第47号
上诉人（原审被告）东方市城镇综合行政执法局。
法定代表人秦人锋，局长。
委托代理人柳其强，海南颖川律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）钟振中，男。
委托代理人陈建平，男。
委托代理人王世春，男。
上诉人东方市城镇综合行政执法局（简称东方市执法局）因其与被上诉人钟振中行政处罚纠纷一案，不服东方市人民法院作出的（2013）东行初字第28号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年3月26日公开开庭审理了本案。上诉人东方市执法局的委托代理人柳其强、被上诉人钟振中的委托代理人王世春到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
东方市执法局于2013年10月30日作出东综执罚决字（2013）089号《行政处罚决定书》（简称089号《处罚决定》），认定被处罚人钟振中在施工时未按建设工程临时规划许可证内容规定施工，加建面积为919.8平方米，内外墙装修使用，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条之规定，限被处罚人钟振中于七日内自行拆除以上违法建筑物，并处以违法工程造价的10%的罚款，计人民币126940元。
原审法院查明：2000年5月，东方市人民政府（简称东方市政府）向钟振中颁发东方国用（八所）字第5615号《国有土地使用证》，证载用地座落于八所镇东海南大街（东），面积1000平方米。该用地来源于东方市绿宝实业公司，系该公司与东方市城市管理与规划建设局签订的《投资建设九龙绿岛工程合同书》中约定的位于九龙绿岛范围内的补偿用地之一。2000年，钟振中在受让前述用地并取得国有土地使用证后，向东方市城市管理与规划建设局报建维康商厦。2000年8月2日，东方市城市管理与规划建设局向钟振中颁发东建（2000）字第25号《海南省建设工程规划临时许可证》（简称25号《工程规划许可证》），批准建设面积2500平方米。2000年8月4日，东方市城市管理与规划建设局向钟振中颁发东城建规（2000）14号《建设用地规划许可证》（简称14号《用地规划许可证》），规划用地面积1000平方米。2000年8月8日，东方市城市管理与规划建设局向钟振中颁发编号019《建筑工程施工许可证》（简称019号《施工许可证》），许可施工2500平方米。2001年7月24日，东方市建设局向钟振中颁发东建设（2001）字第28号《海南省建设工程规划临时许可证》（简称28号《工程规划许可证》），批准增加二层，建设面积600平方米。2001年7月25日，东方市建设局向钟振中颁发编号063的《建筑工程施工许可证》（简称063号《施工许可证》），许可施工600平方米／增二层（四、五层）。2001年，维康商厦工程竣工后，经东方市房地产管理所核实，东方市人民政府向钟振中颁发了房权证东字第032**号《房屋所有权证》（简称03256号房产证），证载建筑面积3800平方米。2003年8月10日，东方市建设局向钟振中颁发编号0419《建筑工程施工许可证》（简称0419号《施工许可证》），许可施工：1、五楼部分添加；2、停车场及雕型建筑；3、总台改造，一、二楼改造；4、电梯添加。随后，钟振中按照该许可证的登记内容完成了相应的改建工程。另查明，2011年1月14日，海南省人民政府作出琼府函（2011）5号《海南省人民政府关于东方市开展综合行政执法和农业综合行政执法试点工作的批复》，同意东方市成立城镇综合行政执法局，并赋予该局行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。2011年5月6日，东方市人民政府作出东府（2011）52号《东方市人民政府关于印发东方市城镇综合执法局组建工作方案的通知》，组建东方市城镇综合执法局。2011年5月12日，东方市城镇综合执法局更名为东方市城镇综合行政执法局。2013年1月29日，东方市执法局向钟振中作出《责令（限期）改正通知书》，以钟振中于2000年8月20日擅自改变建筑工程规划许可证（东建（2000）字第25号）少报多建为由，依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《海南省城乡规划条例》第六十三条和《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，责令钟振中于2013年2月6日前自行拆除多建、违建部分。2013年10月9日，东方市执法局作出东综执立字（2013）第089号《立案审批表》，对维康商厦的查处进行立案。2013年10月25日，东方市执法局向钟振中作出东综执罚告字（2013）第089号《行政处罚告知书》，依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条、第六十四条的规定，根据工程造价鉴定1269400元的事实，拟对钟振中作出处以违法工程造价10%的罚款，限七天内自行拆除超出的违法建筑的行政处罚，并告知钟振中有权进行陈述、申辩和要求听证。2013年10月30日，东方市执法局向钟振中作出089号《处罚决定》，认定：钟振中在2000年8月8日至2003年8月10日连续三次取得建筑工程施工许可证，在施工时未按建设工程临时规划许可证内容规定施工。维康商厦建筑主体五层，框架结构。2013年10月9日，海南鑫睿勘测咨询有限公司（实测报告）证明，现监测总的建筑面积为4719.82平方米，钟振中的房屋产权为3800平方米，房产证东字032**号，加建面积为919.8平方米，内外墙装修使用。故认为钟振中的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条之规定，并依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条的规定，决定限钟振中在接到决定书之日起七日内自行拆除以上违法建筑，并处以违法工程造价的10%的罚款，计126940元。同日，东方市执法局将089号《处罚决定》送达给钟振中。钟振中不服该处罚决定，于2013年11月4日向东方市人民法院提起诉讼。再查明，钟振中建设维康商厦的整个过程中，东方市主管规划、建设和房屋登记的职能机关，均为同一个部门，原名为东方市城市管理与规划建设局，后更名为东方市建设局。
原审法院认为，本案的争议焦点：一是东方市执法局作出的089号《处罚决定》是否超越职权和滥用职权；二是东方市执法局的089号《处罚决定》认定事实是否清楚，证据是否充分，程序是否合法，适用法律是否正确。首先，关于东方市执法局作出089号《处罚决定》是否超越职权和滥用职权的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”根据国发（2002）17号《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》中，“国务院授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作”的内容，国务院已授权海南省人民政府可以在其行政区域内开展相对集中行政处罚权工作。海南省人民政府于2011年1月14日同意东方市成立城镇综合执法局，并赋予该局行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。因此，东方市执法局具有城乡规划管理方面的行政处罚权。据此，东方市执法局作出的089号《处罚决定》并未超越职权。虽然东方市执法局在2013年1月29日就对维康商厦作出《责令（限期）改正通知书》，直至2013年10月30日才作出089号《处罚决定》，存在查处时间过长的瑕疵。但是，根据本案现有证据，既不能证明东方市执法局多次、频繁地进行调查，也不能证明期限过长的查处已对钟振中造成重大影响。因此，该查处时间过长的瑕疵，尚不足以认定东方市执法局滥用职权。其次，关于东方市执法局作出的089号《处罚决定》认定事实是否清楚，证据是否充分，程序是否合法，适用法律是否正确的问题。本案中，维康商厦的建设过程，分为建设和改建两个阶段。钟振中的维康商厦在建设过程中，已取得建设用地规划许可证、建设工程规划临时许可证、建筑工程施工许可证，且已取得东方市人民政府颁发的房屋所有权证；钟振中的维康商厦的改建，已取得东方市建设局颁发的0149号《施工许可证》，且其改建内容并未超出施工许可的范围。因此，钟振中在建设和改建涉案建筑时，均已依法向主管规划、建设的职能部门履行报建义务。钟振中的改建虽然只有0149号《施工许可证》，但当时东方市主管规划、建设和房屋登记的职能机关，均为同一个部门，即东方市建设局，倘若东方市建设局确实未颁发建设工程规划证，就直接颁发施工许可证，则应向钟振中进行补发。否则，若因该行为而产生不利的法律后果，应由其承担相应的法律责任，而不能归责于行政相对人。东方市执法局认定钟振中在施工时未按建设工程临时规划许可证内容规定施工，违法加建919.8平方米的事实，与钟振中取得房屋所有权证后申请改建并取得施工许可证的事实不相符，属于认定事实不清。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十四条规定，东方市执法局向人民法院提供的在行政程序中采用的鉴定结论，应当载明委托人和委托鉴定的事项、向鉴定部门提交的相关材料、鉴定的依据和适用的科学技术手段、鉴定部门和鉴定人鉴定资格的说明，并应有鉴定人的签名和鉴定部门的盖章。2013年10月9日海南鑫睿勘测信息咨询有限公司作出的《房屋建筑面积测绘报告》上仅有该公司的盖章，没有测量人员、测绘计算人员、一级检查人员、二级检查人员和核准人员等责任人员的签名，也没有鉴定人员的鉴定资格说明。故该报告不符合证据的法定要件，不予采信。因此，东方市执法局作出089号《处罚决定》属于认定事实不清，主要证据不足。东方市执法局的089号《处罚决定》是历经立案、调查、事先告知等程序后作出的，除期限过长的瑕疵外，程序并无不妥。《中华人民共和国城乡规划法》于2008年1月1日起施行，在此之前，钟振中对维康商厦的建设行为已经完成。根据法不溯及既往的原则，《中华人民共和国城乡规划法》不能适用于本案。因此，东方市执法局适用该法作出的089号《处罚决定》属于适用法律错误。综上所述，原审法院认为，东方市执法局作出089号《处罚决定》认定事实不清，主要证据不足，适用法律错误，应予撤销。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2目的规定，判决撤销东方市执法局于2013年10月30日作出的089号《处罚决定》。案件受理费50元，由东方市执法局负担。
东方市执法局不服原审判决，向本院提起上诉，请求依法撤销东方市人民法院（2013）东行初字第28号行政判决，并驳回钟振中的诉讼请求。理由如下：一、东方市执法局作出089号《处罚决定》的具体行政行为，未超越职权也未滥用职权。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条和《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》的有关规定，海南省人民政府于2011年1月14日下发了《关于东方市开展城镇综合行政执法和农业综合行政执法试点工作的批复》（琼府函（2011）5号），该批复第三条第（三）款明确上诉人职责范围包括“行使城乡规划管理方面法律、法规、规章制度规定的行政处罚权，并负责日常监督检查。依法对违法建筑进行强制拆除”。可见，上诉人作处089号《处罚决定》没有超越职权。2013年8月19日，东方市执法局接到群众的口头举报钟振中的维康宾馆有违建后，当日即开展立案调查前的准备工作，于2013年10月9日决定正式立案调查。由于案情重大复杂，且需要对维康宾馆的实际建筑面积进行实际测绘和进行违法建筑工程造价的价格鉴定，于2013年10月15日经批准延长办案时间30个工作日，于2013年10月30日作出089号《处罚决定》，并没有超过法律规定的时限，也未对被上诉人造成实际损害，所以东方市执法局的处罚行为不属于滥用职权的情形。二、东方市执法局作出089号《处罚决定》的具体行政行为，认定事实清楚，证据确实充分。海南鑫睿勘测信息咨询有限公司出具的实测报告显示，维康宾馆现在总建筑面积为4719.8㎡，与施工许可的面积3100㎡相差1619.82㎡，与房产证面积3800㎡相差919.82㎡。而且，钟振中于2003年8月10日取得的编号为0419的施工许可证只许可其改造和添加设施，没有批准其加建面积，故第六层无规划许可证、无施工许可证、无房产证。依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，其加建部分应认定为违建，因此东方市执法局对钟振中的处罚，认定事实清楚，证据确实充分。需要特别说明的是，东方市执法局在做出处罚决定前，及时展开调查工作，收集、调取证据，在作出具体行政处罚时已经收集包括《房屋建筑面积测绘报告（实测报告）》等有关证据，但在一审提交证据时，由于东方市执法局的档案管理人员出差在外无法联系到，由于举证时间紧迫，误将实测报告勘误稿作为正式稿向法院提交。根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第二十八条规定，有下列情形之一的，被告经人民法院准许可以补充相关的证据：（一）被告在作出具体行政行为时已经收集证据，但因不可抗力等正当事由不能提供的。东方市执法局在二审提交的《房屋建筑面积测绘报告（实测报告）》正式稿符合上述规定。另外，东方市执法局在作出行政处罚决定前，已向钟振中发出了行政处罚告知书，并向其出示了实测报告正式稿等有关证据，钟振中也明确表示对上述事实依据和处罚决定都没有异议。总之，东方市执法局并未违反先取证后作出处罚决定的规定，由于客观原因向法院提交实测报告勘误版，并不能改变东方市执法局严格按照先取证后作出处罚决定的事实，也末违反法律规定，所以请求二审法院本着实事求是的原则，依法对一审法院认为089号《处罚决定》属于认定事实不清，主要证据不足这一认定予以纠正。三、东方市执法局作出089号《处罚决定》符合法定程序。089号《处罚决定》所依据的测绘报告正式版和工程价格鉴定意见等证据，已与行政处罚告知书一并交由钟振中认真阅读，同时告知其有权要求举行听证，但钟振中在处罚告知书中签字明确表示希望东方市执法局从轻处罚，并未要求举行听证。如果其对实测报告、工程造价鉴定以及与此密切相关罚款有异议，应在陈述、申辩和听证程序中提出，钟振中在明确知晓上述权利的情况下主动放弃权利，并非东方市执法局违反法定程序。作出实测报告的海南鑫睿勘测信息咨询有限公司和作出工程价格鉴定意见的东方市价格认证中心都是具有法定测绘和鉴定资质的中介机构，其作出的测绘结果和鉴定意见具有法律效力。四、东方市执法局作出089号《处罚决定》的具体行政行为，适用法律正确。《全国人大常委会法工委对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》明确规定，违法建设行为因其违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，行政处罚时效应当自行为终了之日起计算，在违法事实存续期间和纠正违法行为之日起二年内发现的，应当对违法行为进行处罚。维康宾馆的违法建筑一直处于继续状态且未纠正违法行为，对东方市市区整体规划和市容的破坏也一直持续到今且没有改正，其违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，应该适用现行法律《中华人民共和国城乡规划法》进行处罚。钟振中的违建（面积919.82㎡）不仅没有规划许可证，也无施工许可证，更无房产证，属标准三无违建，因此东方市执法局依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条、第六十四条和第六十八条的规定对其进行行政处罚在适用法律上是正确的。
被上诉人钟振中辩称：一、维康商厦的整个建设过程，已依法履行报建义务，并根据许可内容进行建设，是合法建设行为。2000年5月，东方市政府给钟振中颁发东方国用（八所）字第5615号《国有土地使用证》。之后，钟振中申请建设三层维康商厦，并由东方建设局内设的东方市建筑设计室进行绘图设计。2000年8月2日，东方市城市管理与规划建设局向钟振中颁发25号《工程规划许可证》。2000年8月4日，东方市城市管理与规划建设局向钟振中颁发14号《用地规划许可证》。2000年8月8日，东方市城市管理与规划建设局向钟振中颁发019号《施工许可证》。钟振中动工建设时，东方市市委、市政府以应建设标志性建筑为由，要求加建两层以增加建设皇冠顶。2001年7月24日，东方市建设局向钟振中颁发28号《工程规划许可证》。2001年7月25日，东方市建设局向钟振中颁发063号《施工许可证》。在东方市建设局的监督下，钟振中严格按照原市长许邦朝批示的设计效果图和设计模型进行施工建设。2001年，维康商厦工程竣工验收后，经东方市建设局内设的东方市房地产管理所核实，建筑层高五层，建设面积3800平方米，并给予办理房屋登记。同年，东方市政府给钟振中颁发03256号房产证，证载建筑面积3800平方米。2003年，基于四、五层楼层过高难以使用等原因，钟振中申请在维康商厦建筑基础范围内进行添加电梯等建设项目。2003年8月10日，东方市建设局给钟振中颁发0419号《施工许可证》，许可施工：1、五楼部分添加；2、停车场及雕型建筑；3、总台改造，一、二楼改造；4、电梯添加。同年，钟振中按照前述许可内容，对维康商厦进行改建：1、在商厦左前侧添加建设电梯；2、从二楼凸出一楼的部分边沿到一楼地板之间，以墙体连接予以改造，扩展一楼空间；3、在五楼阳台右侧电梯对称点建设对称建筑，并将阳台部分围墙垒高，铺上铁棚。从以上的事实经过可以看出，维康商厦的建设分为两个阶段。前一阶段为初始建设阶段，是严格遵照执行东方市市委、市政府的指令而进行的建设。后一阶段为改建阶段，是因前一阶段行为造成实际使用不善而进行的建设。两个阶段过程中，均已依法向东方市负责规划、建设和房屋登记的主管部门进行报建。取得规划许可证应是颁发施工许可证的前提条件，从原告出具的施工许可证，结合东方建设局兼管规划、施工和颁发房产证的职责于一身的事实来看，原告应已获得相应的规划许可。否则，无法说明为何不办理前面手续，就直接办理后面的证件。当然，由于建设时间距今已10余年了，由于保存材料能力有限，只是将最重要的最后阶段证书予以重点保管，存在将前面颁发的规划许可证丢失的可能。但是，不管是哪一种情况，均不能否定钟振中已取得相关规划许可的事实。因此，钟振中的建设行为并不违法，维康商厦是合法建筑。二、东方市执法局违法作出的089号《处罚决定》，应予撤销。089号《处罚决定》以钟振中的房屋所有权证记载面积3800平方米为由认定钟振中超建，无视钟振中在取得房屋所有权证后获得许可进行加造和改造的事实，属于认定事实错误、主要证据不足的情形。089号《处罚决定》所依据的《房屋建筑面积测绘报告（实测报告）》和（2013）1042号《关于“维康商厦”超建部分的价格鉴定意见书》，均未送达给钟振中，非法剥夺了钟振中申请重新测绘、鉴定的权利，违反了法定程序。089号《处罚决定》适用2008年实施的《中华人民共和国城乡规划法》，违背法不溯及既往的原则，属于适用法律错误。东方市执法局自2012年8月起，就开始对早已建成的维康商厦进行查处，先查停车场，后查台阶，再查整体建设，多次通知钟振中接受调查、制作笔录，多次组织人员以测量为名进行骚扰，两次委托海口的勘测机构进行测绘，总体历时一年多，远远超过法定四十五个工作日的期限规定，实际上对钟振中产生了较为严重的影响。正是这种影响，才迫使钟振中从一直坚持自己是合法建设，到听信东方市执法局说的“罚点钱就算了”的谎言下，无奈地在2013年10月底的笔录上签名请求从轻处理。这也是东方市执法局一直称其自2013年8月才开始查处，且不肯出具之前笔录的原因。东方市执法局的谎言，说明其是明知且故意地超越法定期限不停地查处，应属于滥用职权的情形。因此，东方市执法局作出089号《处罚决定》，认定事实不清，主要证据不足，违反法定程序，适用法律错误，滥用职权，依法应予撤销。三、东方市执法局的上诉意见，缺乏事实根据和法律依据，依法不能成立，对其上诉请求，应予驳回。如前所述，维康商厦的建设分为两个阶段。第一阶段实质上是按照东方市委、市政府要做标志性建筑的要求，由钟振中负责出钱实施而已。从当时负责规划、建设和房屋登记的东方建设局予以竣工验收并给予办理3800平方米房屋登记来看，该阶段的建设行为是符合规划且获得规划许可的；从东方市政府在竣工验收后颁发房屋所有权证3800平方米的事实来看，该建设行为是切实遵照市委、市政府的要求建设竣工的，相关责任应由东方市政府承担。第二阶段是为了解决实际使用不善而进行的改建。根据钟振中现找到的当时负责规划、建设和房屋登记的东方建设局颁发的施工许可证，可以证明添加面积已经获得规划部门的许可。如果认为该许可行为存在瑕疵，应由东方建设局承担责任，而不能归责于钟振中。东方市执法局所诉同意添加，但不允许增加面积的意见，既与常理相违背，也与钟振中在东方建设局监督下建成的事实不符。因此，东方市执法局所诉钟振中违建的意见，与事实相违背，依法不能成立。东方市执法局二审中提交的《房屋建筑面积测绘报告（实测报告）》，其在一审时已向法庭提供过，其上没有相关责任人员的签名。一审宣判后，东方市执法局通过何种手段补充相关签名，签名人员是否真实，以及签名人员是否真实意思表示，这都难以确认。而且，由于该报告形成于一审之前，故即便其签名是真实的，也已超过举证期限，不能作为新证据使用。况且，假使允许质证该报告，该报告也是违法的，理由如下：一、该报告的测量、测绘计算、一级检查、二级检查和核准的日期，均为2013年10月9日，也就是说该报告最多只用一天时间就作出，这明显不合理。二、该报告的核准人员李博的资格证，载明其工作单位系“西安大地测绘工程有限责任公司”，而不是出具报告的“海南鑫睿勘测信息咨询有限公司”。三、该报告的数据明显错误：1、从东方市执法局一审提交的照片可以看出，第五层建设在第四层之上，且存在未添加建设的空间，故第五层的面积应比第四层小，但报告的房屋分层平面图却显示第五层全部盖满，且面积比第四层大。2、该报告的房屋分层平面图标明的所谓第六层中包括有皇冠顶的上端，未标明直径等数据，却无中生有地核算出面积。况且，该报告认定有第六层是违反常识的。因为，该报告认定的第六层包括三部分，一是皇冠顶的上端；二是左侧电梯机房；三是与电梯对称而建的右侧一间小办公室。皇冠顶的上端，系为了美观而建设的，其高度决定其不能使用，且颁发房产证时就已存在，从来没有人认为该上端是第六层。电梯机房和右侧的小办公室，合计面积几十平方米，应属于五层的附属物。因此，该报告认定第六层，毫无根据。东方市执法局作出的089号《处罚决定》，认定维康商厦建筑主体五层，也印证了这一点。否则，维康商厦就有了三个第六层了。另外，按照东方市执法局的说法，勘测公司将该报告给其勘误后才出正式稿，说明勘测公司违反独立进行勘测的原则，而且是根据东方市执法局的意愿出具报告的，明显不具有公正性。这也说明，为什么东方市执法局多次委托测绘，最终却采用海南鑫睿勘测信息咨询有限公司的报告，其他报告却无影无踪了。退一步说，假设该报告是真实的、无误的，那也是钟振中根据许可进行的添加，并不违法。因此，东方市执法局以该报告为根据认定钟振中超建的意见，与事实不符，不能成立。综上所述，东方市执法局作出089号《处罚决定》的具体行政行为违法，应予撤销。其上诉请求，缺乏事实根据与法律依据，依法应予驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。故请求驳回上诉，维持原判。
各方当事人在原审提交的证据材料已随案移送本院，并在二审庭审中进行了质证，本院对证据材料的认证意见与原审认证意见基本一致。但对于上诉人东方市执法局与被上诉人钟振中在一审中均提交的089号《处罚决定》，由于该证据系本案被诉行政行为，其合法性是本案的审查对象，故只能对其真实性予以确认。原审判决对该证据进行认证时，对其合法性予以确认有误，应予纠正。对于上诉人在二审中提交的《房屋建筑面积测绘报告（实测报告）》，鉴于上诉人无正当事由未在一审中提交该证据，依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款的规定，本院不予接纳。
本院查明的事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，本案是对东方市执法局于2013年10月30日作出的089号《处罚决定》的合法性进行审查，即审查东方市执法局是否具备处罚主体资格和处罚管辖权，089号《处罚决定》认定事实是否清楚，主要证据是否确凿，程序是否合法以及适用法律是否正确。首先，关于东方市执法局是否具备处罚主体资格和处罚管辖权问题。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”国发（2002）17号《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》中明确规定：“国务院授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作”。依照上述规定，国务院已授权海南省人民政府可以在其行政区域内开展相对集中行政处罚权工作。经东方市政府请示，海南省人民政府于2011年1月14日批复同意东方市政府成立城镇综合执法局，并赋予该局行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。东方市城镇综合执法局于2011年5月12日更名为东方市城镇综合行政执法局。因此，东方市执法局具备处罚主体资格和处罚管辖权。被上诉人钟振中辩称东方市执法局超越法定期限对其进行查处属于滥用职权的情形，根据本院查明的事实，东方市执法局在作出089号《处罚决定》的过程中虽然存在查处时间过长的瑕疵，但尚不足以认定其滥用职权，故被上诉人钟振中的该辩称理由不充分。其次，关于089号《处罚决定》认定事实是否清楚，主要证据是否确凿，程序是否合法以及适用法律是否正确问题。089号《处罚决定》认定钟振中在施工时未按建设工程临时规划许可证内容规定施工，总的建筑面积比房屋产权证上记载的面积多出919.8平方米，以此认定该多出部分属于违法建筑。东方市执法局上诉的主要理由也是认为加建的919.8平方米没有规划许可证、施工许可证和房产证，属于违法建筑。根据本院查明的事实，涉案的维康商厦在建设过程中，分为新建和改建两个阶段。维康商厦在新建阶段先后取得25号《工程规划许可证》、14号《用地规划许可证》、019号《施工许可证》、28号《工程规划许可证》和063号《施工许可证》，许可施工面积共计3100平方米，层数共计五层。2001年，维康商厦竣工后通过验收，取得了东方市政府颁发的03256号房产证，证上记载建筑面积为3800平方米。因此，维康商厦在新建阶段虽然实际建筑面积超过施工许可面积，但通过有关部门进行验收和政府颁发房产证这一事实已确认维康商厦1-5层建筑属于合法建筑。故本案争议的主要焦点在于钟振中在取得03256号房产证以后加建的那部分建筑是否属于违法建筑。从本案的证据看，东方市执法局对钟振中取得0419号《施工许可证》的事实亦予以认可，但其认为该许可证只许可钟振中对维康商厦进行改造和添加设施，不允许其加建面积。从本院查明的事实看，钟振中于2003年8月10日取得0419号《施工许可证》，开始对维康商厦进行改建。该许可证在备注一栏明确写明具体添加部分，即包括五楼部分添加、停车场及雕型建筑、总台改造、一、二楼改造和电梯添加，但未限定具体面积。钟振中在取得0419号《施工许可证》后对维康商厦进行改造和添加，结合本案现场察看的情况看，其改建并未超出0419号《施工许可证》的具体许可范围。因此，089号《处罚决定》认定钟振中加建的919.8平方米属于违法建筑，与事实不符，属于认定事实不清。东方市执法局关于该加建的919.8平方米没有规划许可证、施工许可证和房产证，属于违法建筑的上诉理由不成立。东方市执法局上诉认为钟振中的违法建筑对东方市市区整体规划和市容的破坏一直持续至今，依照全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会《对关于违法规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》（简称《意见》），应适用《中华人民共和国城乡规划法》进行处罚。东方市执法局的该上诉理由，系其对上述《意见》理解有误，《意见》只是规定了行政处罚时效，并未规定如何适用法律。《中华人民共和国城乡规划法》于2008年1月1日起施行，而在此之前，维康商厦的修建和改建都已经完成，根据法不朔及既往的原则，该法不能适用于本案。因此，089号《处罚决定》适用法律错误。综上，089号《处罚决定》认定事实不清，主要证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当。东方市执法局的上诉理由和请求均不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人东方市城镇综合行政执法局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘 霞
代理审判员 文魁兴
代理审判员 张德雄
二〇一四年四月十一日
书 记 员 刘 欢
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》
第七条原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利。
原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。