山东省济南市历下区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁0102行初336号
原告临沂安丰联合会计师事务所，住所地临沂市。
负责人郭守刚，所长。
委托代理人刘克江，北京德和衡律师事务所律师。
委托代理人高岩，北京德和衡律师事务所实习律师。
被告山东省工商行政管理局，住所地济南市。
法定代表人杨宜新，局长。
委托代理人赵跃程，山东省工商行政管理局工作人员。
委托代理人魏敬胜，山东省工商行政管理局工作人员。
被告山东省人民政府，住所地济南市。
法定代表人郭树清，省长。
委托代理人张凡，山东省人民政府工作人员。
委托代理人刘金远，山东省人民政府工作人员。
原告临沂安丰联合会计师事务所不服被告山东省工商行政管理局（以下简称“被告省工商局”）于2016年3月21日作出的鲁工商公处字[2016]第19号《行政处罚决定书》及被告山东省人民政府于2016年9月18日作出的鲁政复决字[2016]154号《行政复议申请决定书》，向本院提起行政诉讼。本院2016年10月11日受理后，依法向被告省工商局、被告山东省人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，分别于2017年1月6日、2月27日公开开庭审理了本案。原告临沂安丰联合会计师事务所的委托代理人刘克江，被告省工商局的委托代理人魏敬胜、赵跃程，被告山东省人民政府的委托代理人刘金远、张凡到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告临沂安丰联合会计师事务所诉称，2012年12月15日，临沂市24家会计师事务所共同成立了临沂市注册会计师行业自律委员会。自律委员会的成立的宗旨是为了促进注册会计师行业健康发展，反对不正当竞争行为，强化行业自律，维护行业形象，提高行业声誉。2013年4月2日，自律委员会制定并通过《关于实行业务收入统筹的决议》，目的是通过会计服务业务向自律委员会报备和进行收入统筹，纠正当前存在的不正当竞争行为。实行业务收入报备统筹是以业务收费发票作为报备依据，从而起到“过滤”非法执业行为，按照分配方案进行业务收入返还，力求维护竞争秩序和市场公平。2013年5月5日，自律委员会制订并通过了《业务收入统筹及分配方案》。统筹范围包括：（1）实行业务报备的审查企业会计报表出具的审计报告；（2）企业年检及验资出具的报告；（3）企业合并、分立、清算、清产核资、离任审计出具的有关报告等（上市公司审验业务及辖区外业务等不在业务统筹范围）。根据国家发改委和财政部于2010年1月27日发布的《会计师事务所收费管理办法》第四条，上述三类业务收入统筹的会计审验业务实行的是政府指导价，而不是市场定价。2014年5月7日，自律委员会会议纪要记载，自律委员会以23票同意，2票反对，通过取消统筹，改为缴纳保证金。会议通过《关于实行新的业务收入统筹办法的决议》并决定此办法自2014年1月1日起实施。2014年6月25日，自律委员会统计了2013年5月至12月以及2014年1月到3月期间的业务收入统筹金额，全部返还给了相关会计师事务所，主动停止了业务收入统筹行为。2014年9月10日，被告出具《实施行政强制措施决定书》对临沂市注册会计师自律委员进行调查。2015年8月17日，被告做出《行政处罚听证告知书》；2015年11月9日，被告做出《行政处罚听证通知书》，通知原告在2015年11月18日举行听证。2016年3月21日，被告做出了鲁工商公处字[2016]第19号《行政处罚决定书》，决定对原告进行行政处罚。2016年4月26日，原告不服《行政处罚决定书》并提起行政复议申请。2016年9月18日，被告山东省人民政府作出《行政复议决定书》，维持了被告省工商局的行政处罚决定。原告认为，行政处罚决定书认定的事实错误，适用依据错误，原告认为划分销售市场可能导致不同经营者的收入变化，但是分配收入不能反向导致销售市场被划分；业务收入统筹和收入分配行为没有造成垄断法意义下的损害，既没有排除、限制竞争，也没有损害消费者的利益。两被告认定的事实与适用依据之间没有关联性，以原告参与达成并实施垄断协议为由给予行政处罚是错误的，应当依法撤销。综上，请求依法撤销被告山东省人民政府作出的鲁政复决字[2016]154号《行政复议决定书》；请求依法撤销被告省工商局作出的鲁工商公处字[2016]第19号《行政处罚决定书》；请求判令诉讼费由被告承担。
原告临沂安丰联合会计师事务所向本院提交如下证据材料：1、关于印发《会计师事务所服务收费管理办法》的通知（发改价格[2010]196号），证明原告实施业务收入统筹的业务为发改委和财政部规定实行政府指导价的业务，与市场竞争无关；2、《会计师事务所服务收费管理办法》财政部解读文件，证明因会计师行业低价竞争的情形严重，制约市场的健康发展，对会计师事务所的强制审计类业务实行政府指导价，由政府制订基准价和浮动范围；3、《山东省会计师事务所服务收费管理办法》和《山东省会计师事务所服务收费标准》，证明山东省物价局就会计师事务所收费办法以及标准进行了明确规定；4、《临沂市注册会计师行业自律公约》，证明临沂市注册会计师行业自律委员会成立的目的是为了促进注册会计师行业健康发展，反对低价竞争的行为，强化行业自律，维护行业形象，提高行业声誉；5、2013年4月2日，《关于实行业务收入统筹的决议》，证明临沂市会计师事务所自律委员会统筹的方式为以业务收费发票作为备案依据，将业务收入在自律委员会报备，并按照分配方案进行业务收入返还；6、2013年5月5日，《业务收入统筹及分配方案》，证明临沂市会计师事务所自律委员会实行业务统筹的统筹范围、统筹目的以及统筹时间自2013年5月1日起；7、《关于实行新的业务收入统筹办法的决议》，证明新的业务统筹办法规定自2014年1月1日起实施保证金制度，原统筹行为被自动终止；8、《国家发展改革委关于放开部分服务价格意见的通知》，证明2014年12月17日，会计师业务所强制审计业务价格放开，而原告的业务统筹行为早在2013年12月31日即已自动终止；9、《实施行政强制措施决定书》，证明2014年9月10日，山东省工商局对临沂市注册会计师自律委员会采取行政强制措施并进行调查；10、《行政处罚听证告知书》，证明被告对原告下达了处罚听证通知；11、鲁工商公处字[2016]第19号《行政处罚决定书》，证明2016年3月21日，被告对原告作出处罚决定。12、被告山东省人民政府于2016年9月18日作出的鲁政复决字[2016]154号《行政复议申请决定书》，证明被告山东省人民政府维持了被告省工商局的处罚决定。
被告省工商局辩称，第一、我局作出的行政处罚决定程序合法。2014年初，我局接到群众反映包括原告在内的临沂市25家会计师事务所组成名为“临沂市注册会计师行业自律委员会”的组织（未在民政部门注册），其全体会员单位达成一系列协议，其中部分内容涉嫌行业垄断，限制了会计师事务所的正常经营，损害了该行业在临沂地区的竞争秩序。经初步核查后，我局向工商总局上报情况。2014年8月19日，国家工商总局下发《关于授权山东省工商行政管理局立案查处临沂市注册会计师行业自律委员会涉嫌垄断行为的决定》，授权我局查办此案。2014年9月3日，经机关负责人批准正式立案调查。2014年9月10日、11日，我局对临沂自律委员会下达《实施行政强制措施决定书》，10月10日、11日，下达《解除行政强制措施决定书》。2015年7月28日，我局法制机构进行了案件审核，2015年8月17日，我局作出《行政处罚听证告知书》，并于2015年11月18日举行听证。2016年3月21日，我局作出《行政处罚决定书》，2016年3月28日，依法将行政处罚决定书送达当事人。第二、我局作出的行政处罚事实清楚、证据充分。第三、我局作出的行政处罚适用法律正确。第四、对原告诉讼请求理由的答复。1、关于政府指导价。我局作出的行政处罚中未涉及收费价格问题，并且《反垄断法》规定的禁止划分市场行为与国家相关部门对价格的规定并不矛盾，政府指导价不是实施统筹分配方案的依据。我局已将本案当事人涉嫌统一固定收费价格的问题移送价格主管部门处理。2、关于我局认定的涉案行为事实错误的问题不再重新论述。3、关于我局适用法律错误的问题。我局已对认定原告违反《反垄断法》第十三条第一款第（三）项的规定进行了陈述。法律适用的原则之一是上位法优于下位法，在上位法有规定时应优先适用上位法，上位法无规定时才适用下位法。我局适用《反垄断法》而未适用《工商行政管理机关禁止垄断协议行为的规定》，完全符合法律适用的一般原则。4、关于限制竞争的损害问题。判断垄断协议违法性的基本原则之一，即本身违法原则，指经营者实施了固定价格、分割市场等垄断协议，排除、限制了竞争，则直接认定该垄断协议违法。如果原告认定其行为没有违反《反垄断法》第十三条排除、限制竞争的规定，则应按照《反垄断法》第十五条的规定提供相关证明。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告省工商局向本院提供了作出被诉行政行为的证据：1、国家工商总局关于授权山东省工商行政管理局立案查处临沂市注册会计师行业自律委员会涉嫌垄断行为的决定；2、立案审批表；3、实施行政强制措施决定书；4、解除行政强制措施决定书；5、案件核审表；6、行政处罚听证告知书；7、听证笔录及听证报告；8、处罚决定审批表；9、送达回证；10、临沂会计师事务所行业自律检查标准；11、业务检查监督办法；12、关于实行业务收入统筹的决议；13、业务收入统筹及分配方案；14、关于统筹款收交和分配的有关规定；15、统筹分配指标汇总表；16、2013年3月27日会长联席会议资料；17、2013年4月2日会议资料；18、2013年5月4-5日会议资料；19、2013年9月27日会议资料；20、会计师事务所对有关事项的情况说明；21、统筹款缴纳和分配明细表；22、现场笔录；23、询问询问笔录；24、与统筹有关的财务账；25、2014年7月11日会议资料；26、收入统计表。
被告山东省人民政府辩称，答辩人作出的鲁政复决字[2016]154号《行政复议申请决定书》程序合法。原告对被告省工商局作出的《行政处罚决定书》不服申请行政复议，请求：撤销该处罚决定。2016年4月26日，答辩人收到行政复议申请后，经审查依法予以受理。2016年6月24日作出延期通知，将行政复议决定延期至2016年7月26日前作出。2016年7月20日中止行政复议审理。中止原因消除后，2016年9月17日恢复案件审理。2016年9月18日作出鲁政复决字[2016]154号《行政复议申请决定书》。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告山东省人民政府向本院提供了作出被诉行政行为的证据：1、《行政复议申请书》，证明2016年4月26日，收到原告的行政复议申请；2、鲁政复办受字[2016]154号《行政复议受理通知书》，证明已依法受理原告的复议申请；3、鲁政复办答字[2016]154号《提出行政复议答复通知书》、《行政复议答复书》，证明被告省工商局对原告的行政复议申请提交答复；4、鲁政复延字[2016]154号《行政复议决定延期通知书》，证明依法将行政复议决定延期至2016年7月26日前作出；5、鲁政复中字[2016]154号《行政复议中止通知书》，证明2016年7月20日中止行政复议；6、鲁政复恢字[2016]154号《恢复审理通知书》，证明恢复案件审理；7、鲁政复决字[2016]154号《行政复议决定书》，证明依法于2016年9月18日作出复议决定。
经庭审质证，被告山东省人民政府对被告省工商局所举证据1-26的真实性无异议。原告对被告省工商局所举证据1-5的真实性无异议，但认为与本案无关联性；对证据6-9的真实性无异议；对证据10-26的真实性无异议，但认为无法证明本案的违法事实。本院认为，被告省工商局所举证据1-26均系其在作出行政处罚过程中制作及收集获取的材料，本院对证据的真实性予以确认。两被告对原告所举证据1-12的真实性无异议，本院予以确认。被告省工商局及原告对被告山东省人民政府所举证据1-7的真实性均无异议，本院依法予以确认。
经审理查明，原、被告对于以下事实无异议：2012年12月至2013年5月，包括当事人在内的临沂市25家会计师事务所共同达成了《临沂会计师事务所行业自律检查标准》、《业务检查监督办法》、《关于实行业务收入统筹的决议》、《业务收入统筹及分配方案》、《关于统筹款收交和分配的有关规定》等协议，其中统筹方案要求所有会员单位每月将临沂本地实行业务报备的审计、验资等相关业务收入交纳至某专用银行账户，再按照各会员单位以往年度收入占全体收入的市场份额和注册会计师人数等指标对各单位当年收入进行重新分配。统筹方案相关内容节选如下：“三、统筹范围：凡是实行业务报备的审查企业会计报表出具的审计报告；企业年检及验资出具的报告；企业合并、分立、清算、清产核资、离任出具的有关报告等（上市公司审验业务及辖区外业务等不在业务统筹范围）。四、统筹标准：严格按照行业自律检查标准执行（高于自律检查标准的金额不再进行统筹），具体将以2013年5月1日起备案并开具的发票为准，发票当月不齐的，在年底之前交齐。对收入统筹标准的执行，将相应增加严格的检查措施。……七、计算统筹款分配额的相关参考因素：（一）往年业务收入款。包括2011年度、2012年度、2013年1-4月份业务收入数。（二）业务收入。（三）2012年度通过年检的注册会计师人数。（四）各所2013年收入计划指标。（五）平均分配因素。（六）公共费用。八、统筹分配比例：（一）统筹金额的40%按照业务收入进行分配。（二）剩余60%的统筹金额按如下方案分配：1、剩余统筹金额中75%，按照往年业务收入的比例进行分配（期中2011年28%，2012年28%，2013年1-4月份19%）。2、剩余统筹金额的8%按2012年通过年检的注册会计师数量予以分配。3、剩余统筹金额的8%平均分配。4、剩余统筹金额的7%为收入计划指标。5、剩余统筹金额的2%为公共经费。（三）补充条款：1、各会员所收入总分配比例不低于92%(含2%公共经费)，不高于105%。2、分配剩余部分作为奖惩基金。”2013年5月4日全体会员单位第一次开会讨论该方案时，因部分单位强烈反对，第一稿方案未能通过。次日，原方案中增加了一条“各会员所收入总分配比例不低于92%（含2%公共经费），不高于105%”，反对会员单位逐渐妥协使该方案得以通过。2013年9月27日，全体会员单位开会讨论分配当年5、6、7月的收入，由于再分配金额的差别导致会场争执激烈，虽有部分单位明确表示反对，但会议最终仍将全体收入进行了差异化再分配。自2013年6月开始，当事人通过银行转账的形式向临沂自律委员会专用银行账户交纳相关业务收入，其交纳情况在每月全体会员单位会议上进行集体通报。收入汇总后，再按照各会员单位以往年度市场份额和注册会计师人数等固定指标计算出各单位应返还数额，经临沂自律委员会会长、监事、审核组审签后，通过银行转账返还各会员单位。2013年10月，全体会员单位收到按指标划分后的返还款，各会员单位和临沂自律委员会在交纳和返还相关收入时，双方均开具收据并进行财务记账。2014年6-7月，会员单位经多次协商，陆续按原数收回了前期交纳的统筹款。经查，当事人2013年度销售额为5989320元。
上述事实已经在2016年3月21日，被告省工商局作出鲁工商公处字[2016]第19号《行政处罚决定书》中予以认定，《行政处罚决定书》的主要结论为：“我局认为，……。当事人的行为违反了《反垄断法》第十三条“禁止具有竞争关系的经营者达成下列垄断协议：（三）分割销售市场或者原材料采购市场”的规定，构成了分割销售市场的行为。鉴于当事人参与达成并实施了涉案协议，但在达成协议前明确提出反对意见，在调查过程中积极配合执法工作，主动改正并停止相关违法行为，无违法所得，依据《行政处罚法》第二十七条、《工商行政管理机关禁止垄断协议行为的规定》第十条、《山东省规范行政处罚裁量权办法》第十五条的规定，当事人符合从轻处罚的情形。我局依据《反垄断法》第四十六条第一款“经营者违反本法规定，达成并实施垄断协议的，由反垄断执法机构责令停止违法行为，没收违法所得，并处上一年度销售额百分之一以上百分之十以下的罚款；尚未实施所达成的垄断协议的，可以处五十万元以下的罚款”的规定，决定处罚如下：一、责令停止违法行为；二、处以2013年度销售额5989320元百分之一的罚款，计59893元”。
另查明，原告在其诉状中称，2014年6月25日，自律委员会统计了2013年5月至12月以及2014年1月到3月期间的业务收入统筹金额，并全部返还给了相关会计师事务所，主动停止了业务收入统筹行为。
2016年4月26日，原告不服被告省工商局作出的鲁工商公处字[2016]第19号《行政处罚决定书》，向被告山东省人民政府提出行政复议申请。被告山东省人民政府依法受理后，于2016年6月24日作出延期通知，将行政复议决定延期至2016年7月26日前作出。2016年7月20日中止行政复议审理。中止原因消除后，2016年9月17日恢复案件审理。2016年9月18日，被告山东省人民政府作出鲁政复决字[2016]154号《行政复议申请决定书》。主要内容为：“本机关认为：……。综上所述，被申请人作出的《行政处罚决定书》（鲁工商公处字[2016]第19号），认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，本机关决定：维持被申请人作出的《行政处罚决定书》（鲁工商公处字[2016]第19号）。申请人如不服本决定，可以自收到本决定之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼”。
本院认为，《中华人民共和国公司反垄断法》第一条规定“为了预防和制止垄断行为，保护市场公平竞争，提高经济运行效率，维护消费者利益和社会公共利益，促进社会主义市场经济健康发展，制定本法”及第三条规定“本法规定的垄断行为包括：（一）经营者达成垄断协议；（二）经营者滥用市场支配地位；（三）具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中。”由此可知，反垄断法的目的是维护市场竞争机制，它通过禁止经营者实施排除、限制竞争的行为，以维护市场的竞争格局，解决市场中有没有竞争的问题。本案中，原告与其他24家行业单位共同签订的《业务收入统筹及分配方案》虽其本意是为解决行业自律，但是实质上却将临沂地区关于企业审计、企业年检及验资、企业合并、分立、清算、清产核资、离任等需要出具报告的相关业务收入统一缴纳至某专业银行账户，再按照各单位以往年度收入占全体收入的市场份额和注册会计师人数对各单位当年收入进行重新分配。该行为使得包括原告在内具有竞争关系的经营者将原属各自独立的经营成果重新分配，无法实现行业内公平竞争的最终目的，同时也使得其他经营者不能通过公平竞争进入市场或者扩大各自的市场份额，已经构成排队限制竞争的垄断行为，应受《反垄断法》规制。被告省工商局对原告的行为作出行政处罚决定符合法律规定。根据《中华人民共和国反垄断法》第四十六条规定“经营者违反本法规定，达成并实施垄断协议的，由反垄断执法机构责令停止违法行为，没收违法所得，并处上一年度销售额百分之一以上百分之十以下的罚款；尚未实施所达成的垄断协议的，可以处五十万元以下的罚款。”根据原告自述及庭审调查，自2013年4月2日，原告与其他24家行业单位共同通过《关于实行业务收入统筹的决议》；至2014年5月7日，原告等25家行业单位共同终止了业务统筹行为，2014年6月25日，相关业务收入统筹金已经返还完毕；前后共历时1年有余。被告省工商局自2014年8月开始被授权立案调查，被告省工商局以原告2013年度销售额作为处罚基数并无不当。根据《中华人民共和国反垄断法》规定即使尚未实施所达成的垄断协议也将受到罚款50万元的处罚，而本案中，被告省工商局对于原告的处罚基于相关协议已经主动终止等情形已属从轻处罚。综上，被告省工商局作出鲁工商公处字[2016]第19号《行政处罚决定书》程序合法，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规并无不当。
《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外”。本案中，原告于2016年4月26日向被告山东省人民政府提出行政复议申请，被告山东省人民政府经审查后依法予以受理，并于2016年6月24日作出延期通知，于2016年7月20日中止行政复议审理。中止原因消除后，于2016年9月17日恢复案件审理。2016年9月18日,被告山东省人民政府依法作出鲁政复决字[2016]154号《行政复议申请决定书》并送达原告。综上，被告山东省人民政府作出鲁政复决字[2016]154号《行政复议申请决定书》程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告临沂安丰联合会计师事务所的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告临沂安丰联合会计师事务所负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。
审 判 长 刘 文
人民陪审员 秦 芳
人民陪审员 王力平
二〇一七年三月十一日
书 记 员 黄晓斐