湖南省慈利县人民法院行 政 判 决 书（2017）湘0821行初11号原告：李泽清，男，1974年10月25日出生，汉族。委托代理人：杨永进，湖南张家界市永定区子午法律事务所法律工作者。被告：慈利县规划管理局，住所地:慈利县零阳镇笔架路。法定代表人：卓名军，局长。委托代理人：金山花，湖南慈姑律师事务所律师。委托代理人：李亮，男，1990年02月19日出生，土家族，慈利县三官寺土家族乡人民政府工作人员。被告：慈利县人民政府，住所地：慈利县零阳镇笔架路。法定代表人：高靖生，县长。委托代理人：王海滨，男，1979年2月15日出生，土家族，慈利县人民政府法制办工作人员。委托代理人：谭光耀，男，1974年9月7日出生，土家族，张家界大峡谷国际旅游经济区管理委员会工作人员。原告李泽清请求确认被告慈利县规划管理局、被告慈利县人民政府作出的《责令停止违法建设行为通知书》违法，于2017年3月20日以慈利县三官寺土家族乡人民政府（以下简称三官寺乡政府）和张家界大峡谷国际旅游经济区管理委员会（以下简称大峡谷管委会）为被告，向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2017年3月23日和28日分别向三官寺乡政府和大峡谷旅游管委会送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年6月9日公开开庭审理了本案。在开庭审理过程中，本院发现慈利县三官寺乡政府、大峡谷管委会分别受慈利县规划管理局、慈利县人民政府的委托行使行政管理权，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”的规定，认为三官寺乡政府、大峡谷管委会不符合本案的被告主体资格。根据法律的规定，本院征求原告的意见，原告同意将被告三官寺乡政府变更为慈利县规划管理局，将被告大峡谷管委会变更为慈利县人民政府。故本院依法将被告三官寺乡政府变更为慈利县规划管理局，将被告大峡谷管委会变更为慈利县人民政府，于2017年6月29日分别向慈利县规划管理局、慈利县人民政府送达了起诉状副本、应诉通知书，于2017年8月4日第二次公开开庭审理了本案。原告李泽清的特别授权委托诉讼代理人杨永进、被告慈利县规划管理局的委托诉讼代理人金山花、李亮和被告慈利县人民政府的委托诉讼代理人王海滨、谭光耀到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告慈利县规划管理局委托的三官寺乡政府、被告慈利县人民政府委托的大峡谷管委会于2016年10月5日共同作出的《责令停止违法建设行为通知书》，认为原告李泽清未取得《建设工程许可证》进行建设行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条及《张家界大峡谷国际旅游经济区总体规划》、《慈利县人民政府关于加强张家界大峡谷国际旅游经济区规划建设的通告》慈政发【2015】17号文件等规定，属违法建筑。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条和《湖南省实施》第四十四条、第四十七条的规定，责令原告立即停止违法建设行为，并自接到本通知后三日内到三官寺乡政府接受处理，拒不停止建设的，将依法采取强制措施。原告李泽清诉称：原告于2012年11月，经申请取得了位于慈利县三官寺土家族乡水车坪村13组、面积为150平方米的一块农村未利用地用于建房，且由慈利县人民政府颁发了证号为（2012）第760号《建房占地许可证》，原告即在该合法取得的土地上开始修建房屋。但两被告认为原告修建房屋的行为，未取得《建设工程许可证》进行建设行为，属违法建设行为，于2016年10月5日给原告下达了《责令停止违法建设行为通知书》，致使原告在建房屋无法继续建设。现原告无房居住，居无定所。原告认为两被告作出的决定程序违法，适用法律错误，且慈利县规划管理局无权授权给三官寺乡政府行使行政管理权，大峡谷旅游管委会也不属于《行政诉讼法》第二条规定的适格行政主体。故请求法院确认被告慈利县规划管理局委托的三官寺乡政府、被告慈利县人民政府委托的大峡谷管委会共同作出的《责令停止违法建设行为通知书》违法并承担诉讼费用。原告李泽清向本院提供了如下证据：1.慈利县人民政府《建房占地许可证》证号（2012）第762号复印件。拟证明原告取得合法用地建房。2.慈利县人民政府于2016年8月25日作出的《行政复议决定书》慈政复决字【2016】02号。拟证明原告违法行为已处理。3.慈利县人民法院（2016）湘0821行初字19号行政判决书复印件，即杜满周诉慈利县三官寺乡政府行政命令一案。拟证明本案不适用《中华人民共和国城乡规划法》。原告提供的证据均为复印件，经本院核对与原件无异。被告慈利县规划管理局辩称：1.被告慈利县规划管理局委托了三官寺乡政府在其所属区域内实施集体土地上农村村民住宅建设的规划监督检查工作，其于2016年10月5日给原告下达了《责令停止违法建设行为通知书》，事实清楚，程序合法，适用法律正确；2.原告在《张家界大峡谷国际旅游经济区总体规划（2014—2030）》确定的规划范围内，未取得《建设规划许可证》即擅自在规划区内修建建筑物，存在违法建设的事实;3.三官寺乡政府作出的《责令停止违法建设行为通知书》，只是发现原告在违法建设时，通知原告停止违法行为的一个行政行为，不是行政处罚决定书，没有任何强制执行力，仅为行政处罚开始的一个程序，不存在程序违法、适用法律错误的问题。4、对三官寺乡政府以自己的名义作出的行政行为予以认可。被告慈利县规划管理局向本院提供了如下证据：第一组证据：1.慈利县国土资源局于2016年2月26日对原告作出的《责令停止违法行为通知书》及送达回证复印件；2.对原告使用土地建房进行清理的《慈利县非农建设用地清理登记表》复印件；3.原告建房现场照片2张复印件；该组证据拟证明原告在三官寺土家族乡水车坪村境内违法修建房屋一栋的事实。第二组证据：4.《张家界大峡谷国际旅游经济区总体规划（2014—2030）》复印件；5.《张家界大峡谷景区游客中心—下停车场及配套设施规划平面图》复印件；6.将以上两个规划张贴于三官寺土家族乡水车坪村11组境内10张照片复印件；该组证据拟证明：第一，张家界大峡谷景区内有旅游经济区总体规划，原告所建房屋在规划范围内；第二，已将该规划向包含原告在内的当地村民进行了公示。第三组证据：7.中共慈利县委办公室、慈利县人民政府办公室《关于进一步加强城乡控违拆违工作的实施意见》复印件；8.慈利县人民政府《关于加强张家界大峡谷国际旅游经济区规划建设管理的通告》复印件；9.《关于加强张家界大峡谷国际旅游经济区及区内有关项目建设问题的县长办公会议纪要》复印件；10.《关于贯彻落实欧阳斌同志（副市长候选人）2月12日来慈利调研指示精神的县长办公会议纪要》复印件；11.行政执法委托书复印件。该组证据拟证明：原告所建房屋在张家界大峡谷国际旅游经济区核心控制区内；三官寺乡政府发现原告有违法建设行为，有权向原告下达《责令停止违法建设行为通知书》，即执法主体合法。被告慈利县规划管理局提供的证据均为复印件，经本院核对与原件无异。被告慈利县人民政府辩称：1.大峡谷管委会属于慈利县人民政府批准组建的机构，在其辖区内有实施行政管理行为的职责;2.大峡谷管委会对原告作出的《责令停止违法建设行为通知书》，事实清楚，程序合法，适用法律正确;3.同意被告慈利县规划管理局的答辩意见和已向法庭提供的证据。4、对大峡谷管委会以自己的名义作出的行政行为予以认可。被告慈利县人民政府另提供了如下证据：1.《关于设立张家界大峡谷国际旅游经济区管理委员会的通知》。2.《张家界大峡谷国际旅游经济区管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定》（慈政办法{2014}4号）。拟证明：大峡谷管委会属于慈利县人民政府批准组建的机构，在其辖区内有实施行政管理行为的职责。被告慈利县人民政府提供的证据均为复印件，经本院核对与原件无异。经庭前交换证据和庭审质证，原告对被告慈利县规划管理局提交的证据1真实性、关联性无异议，对合法性有异议，认为该证据没有明确超占面积，对送达回证真实性、合法性、关联性没有异议；对证据2的真实性、合法性、关联性均有异议；对证据3的关联性无异议，对真实性、合法性有异议；对证据4真实性、合法性无异议，对关联性有异议；对证据5、6的真实性、合法性、关联性均有异议；对证据7—11的真实性、合法性无异议，对关联性有异议。对被告慈利县人民政府提供的证据1、2的真实性、合法性无异议，对关联性有异议。被告慈利县规划管理局、被告慈利县人民政府对原告提交的证据的真实性、合法性均无异议，对关联性有异议。本院对上述证据认证如下：1.对原告提交的证据1予以认定；证据2、系生效的法律文书，予以认定；但因本诉行政行为属于行政命令，不属于行政处罚行为，其证明目的不予认定；证据4系他人的生效的行政判决书，真实性、合法性予以认定，但事实与本案没有关联性，故对其关联性不予认定2.对被告慈利县规划管理局提供的证据1予以认定；证据2有村委会、国土所、乡政府、国土资源执法监察大队的负责人和填表人的签名，也标注了填表时间，对原告超过批准面积建房的事实予以认定；证据3未标注摄影人、摄影时间及地点，无法证明其来源合法，不予认定;证据4、5与本案有关联，予以认定；证据6未标注摄影人、摄影时间及地点，无法证明其来源合法，不予认定;证据7—11能够证明原告所建房屋在张家界大峡谷国际旅游经济区核心控制区内、三官寺乡政府有权向原告下达《责令停止违法建设行为通知书》，予以认定。3.对被告慈利县人民政府提供的证据1、2，能够证明大峡谷管委会属于慈利县人民政府批准组建的机构，在其辖区内有实施行政管理行为的职责，予以认定。经审理查明，2012年11月，慈利县人民政府为原告颁发了证号为（2012）第760号《建房占地许可证》，批准原告使用三官寺土家族乡水车坪村13组、面积为150平方米的土地用于建房。原告于2014年开始在该宗土地上建房。2016年3月，三官寺乡政府以原告未办理乡村建设规划许可证为由，给原告下达了《限期拆除违法建筑决定书》，原告不服，于2016年5月月5日向慈利县人民政府申请行政复议，慈利县人民政府以程序违法，撤销了该决定书。2016年10月，三官寺乡政府、大峡谷管委会以原告修建的房屋在景区规划范围内，未取得《建设工程许可证》进行建设行为，属违法建设行为，于2016年10月5日共同给原告下达了《责令停止违法建设行为通知书》，原告不服，向本院提起诉讼。另查明，原告所建房屋位于三官寺土家族乡水车坪村，该村位于张家界大峡谷国际旅游经济区核心控制区和张家界大峡谷景区游客中心—下停车场及配套设施规划区内。本院认为，综合诉讼双方的诉辩主张，本案的争执焦点为:1.被告慈利县规划管理局委托的三官寺乡政府、被告慈利县人民政府委托的大峡谷管委会是否有权作出被诉的行政行为；2.被诉的行政行为事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确。一、关于被告慈利县规划管理局委托的三官寺乡政府、被告慈利县人民政府委托的大峡谷管委会是否有权作出被诉的行政行为的问题。根据慈利县规划管理局与三官寺乡政府签订的《行政执法委托书》和中共慈利县委办公室、慈利县人民政府办公室《关于进一步加强城乡控违拆违工作的实施意见》、慈利县人民政府《关于加强张家界大峡谷国际旅游经济区规划建设管理的通告》、《关于加强张家界大峡谷国际旅游经济区及区内有关项目建设问题的县长办公会议纪要》、《关于贯彻落实欧阳斌同志（副市长候选人）2月12日来慈利调研指示精神的县长办公会议纪要》等文件规定，本院依法认定三官寺乡政府在其行政辖区内对涉及违反规划的行为，有权责令行为人立即停止建设。根据《张家界大峡谷国际旅游经济区管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定》（慈政办法{2014}4号）的规定，大峡谷管委会属于慈利县人民政府批准组建的机构，在其辖区内有实施行政管理行为的职责。且慈利县规划管理局和慈利县人民政府对三官寺乡政府、大峡谷管委会以自己的名义作出的行政行为予以认可。故原告认为慈利县规划管理局无权授权给三官寺乡政府、大峡谷管委会没有执法主体权的主张，本院不予采信。二、关于被诉的行政行为合法性的问题。《张家界大峡谷国际旅游经济区总体规划（2014—2030）》制定的法律依据是《中华人民共和国旅游法》、《中华人民共和国城乡规划法》等相关法律，明确规定了“本规划范围内的任何单位和个人的一切建设活动均应严格按照本规划执行”、“本规划是《张家界市慈利县城市总体规划》的子规划”以及与《慈利县域城镇体系规划》的关系，即该规划应当成为县域规划的子规划来独立实施；该规划已于2015年5月20日经慈利县第十六届人大常委会第十八次会议讨论、审议和通过，即成为具有法律效力指导性文件，与土地利用总体规划、城乡规划和环境保护规划，具有同等的法律地位，具体的实施必须以此文件为指导；慈利县人民代表大会常务委员会赋予了慈利县政府及规划主管部门可以依据该规划，查出各种违反规划的占地和建设行为的职责。因此，原告虽然取得了《建房占地许可证》，但未经规划部门许可，在张家界大峡谷国际旅游经济区核心控制区修建房屋，属于违法建设行为；两被告为了制止原告正在发生的违法行为，防止违法行为进一步扩大，按照《张家界大峡谷国际旅游经济区总体规划（2014—2030）》和《慈利县人民政府关于加强张家界大峡谷国际旅游经济区规划建设的通告》慈政发【2015】17号文件规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，给原告下达《责令停止违法行为通知书》的行为，事实清楚，程序合法，有法可依。故原告认为两被告的行政行为程序不合法、适用法律错误的主张，本院不予采信。综上所述，原告李泽清要求确认被告慈利县规划管理局、被告慈利县人民政府作出的《责令停止违法建设行为通知书》违法的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告李泽清的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李泽清负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省张家界中级人民法院。审 判 长  杨 辉审 判 员  王 婷人民陪审员  丁柏均二〇一七年八月十六日书 记 员  李 迅附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院驳回原告的诉讼请求。