河南省扶沟县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫1621行初2号
原告李中先，男，1953年4月24日生，汉族，住河南省太康县。
委托代理人李银顶，男，1975年12月9日生，汉族，住址同上。
委托代理人王俊香，女，河南扶正律师事务所律师。
被告太康县板桥镇人民政府（以下简称“镇政府”）。住所地太康县板桥镇，组织机构代码证代码为00591228-7。
法定代表人赵勇，兼任镇长。
委托代理人李勇敢，男，镇政府干部。
委托代理人李宝生，男，河南豫太律师事务所律师。
被告太康县人民政府（以下简称“县政府”）。住所地太康县谢安路，组织机构代码证代码为00591193-8。
法定代表人李锡勇，县长。
委托代理人王心安，男，县政府法制办主任。
委托代理人张伟，男，县政府法制办工作人员。
第三人张西义，男，1950年8月5日生，汉族，高中文化，住河南省太康县。
原告李中先不服被告镇政府行政处理决定及被告县政府行政复议决定一案，于2017年1月16日向本院提起行政诉讼，本院立案后，于1月19日向被告镇政府、被告县政府送达了起诉状副本及应诉通知书，因张西义与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年2月17日公开开庭审理了本案，原告委托代理人李银顶、王俊香，被告镇政府委托代理人李宝生、李勇敢，被告县政府委托代理人王心安、张伟，第三人张西义到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告镇政府于2016年9月1日作出关于李中先与张西义土地争议的确权处理决定（板政[2016]31号），“张西义面粉厂所占931.5平方米和李中先所占60平方米土地，所有权归板桥镇人民政府所有。李中先集体使用证所登记的60平方米暂时归李中先使用，其余的931.5平方米土地不予支持，由板桥镇人民政府采取公开发包的方式使用”。原告不服，向被告县政府申请行政复议，被告县政府于2016年12月26日作出太政复决字（2016）11号行政复议决定，维持了镇政府的处理决定。
原告诉称，①被告镇政府作出的决定认定事实错误。镇政府仅根据历届村干部的证言和镇政府干部的证言及村委会证明就认定双方争议的991.5平方米土地归其所有是错误的，事实上不存在镇政府用3.4亩林场地和付桥村五组兑换争议的1.9亩土地，本案争议的土地所有权仍归付桥村五组；②镇政府作出的处理决定程序违法。镇政府处理涉及土地争议的当事人只有原告和第三人，镇政府仅是争议的处理者，原告在确权申请中是请求镇政府确认争议土地的使用权，而不是要求确认争议土地的所有权，镇政府却直接认定争议土地的所有权归其所有，既当裁判员又当运动员，程序违法；③县政府在行政复议过程中，对镇政府作出的处理决定没有充分查证，不顾处理决定事实错误、程序违法维持了镇政府的决定。为维护原告合法权益，请求法院依法撤销镇政府作出的处理决定和县政府作出的复议决定。
原告提供了以下证据：①太政复决字[2016]11号复议决定书及送达回证、板政[2016]31号土地争议确权处理决定，以证明李中先具备本案原告的诉讼主体资格；②板桥集建（98）字第00068号集体土地建设用地使用证，以证明原告对60平方米集体土地建设用地享有长期使用权，土地所有权不应归镇政府，镇政府无权认定县政府为原告核发的集体土地建设用地使用证的效力，更无权改变其土地使用期限,该60平方米建设用地使用权明确，不存在争议，不在确权申请范围，处理决定严重违反程序正当性原则；③（2011）周民终字第736号民事裁定，以证明兵马张五组改变土地用途违法，板桥镇政府出具的土地调换证明经法院核实其所证明情况不成立，本案土地的所有权争议发生在兵马张村委会和兵马张五组两个不同的农村集体经济组织，镇政府对争议土地不享有所有权；④证人证言5份，以证明面粉厂占用的931.5平方米土地属原告的承包地，1982年至1994年一直由原告耕地，镇政府、村委会主张以3.4亩林场地兑换1.9亩土地的事实根本不存在，诉争土地的所有权仍归兵马张五组；⑤兵马张村委会证明、兵马张行政村五组证明、李军证言、五组村民签名的请愿信各一份，以证明面粉厂占用五组土地未按约定交纳租金，所有权仍归五组，承包经营权归原告；⑥现场照片2张，以证明面粉厂占用931.5平方米耕地。
被告镇政府辩称，镇政府作出的处理决定是有事实根据的，原支部书记、村主任、当时经手的干部和村委会的情况说明均证实争议土地是镇政府使用3.4亩林场地兑换的，镇政府认定事实没有错误；本案被诉处理决定是根据申请人李中先的申请作出的，符合《土地权属争议调查处理办法》第五条的规定，镇政府在通过调查能够明确土地权属的情况下，尊重历史、面对现实，以事实为依据、以法律为准绳作出的处理决定符合法律规定，程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告县政府辩称，本案争议土地是1995年建兵马张面粉厂时，用镇政府的3.4亩林场地和付桥村五组兑换的，1997年,面粉厂转交给张西义经营，该事实为一系列证据所证实。镇政府经过实地勘察、询问有关人员，严格按照法定程序做出的处理决定事实清楚，适用法律正确，程序合法；县政府受理原告复议申请后，依法送达受理通知，并及时告知镇政府和第三人，充分保障了各方当事人的复议权利。在查看了争议土地现场、全面审查镇政府和当事人提交证据的基础上，县政府作出了复议决定，并依法送达。该复议决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。
被告镇政府和被告县政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：①土地确权申请书一份，②信访问题反馈意见书一份，③板桥镇兵马张面粉厂宗地图一份，④面粉厂现场照片八张，⑤太康县国土资源局地籍测绘股出具的图纸一份，⑥板桥集建（98）字第00068号集体土地建设用地使用证一份，⑦兵马张五组粮食直补明细表一份，⑧（2011）周民终字第736号民事裁定书一份，⑨张西义谈话笔录一份，⑩赵具才谈话笔录一份，?关于李银顶反映板桥镇政府在处理土地纠纷中不作为问题的初核报告一份，?庭审笔录一份，?赵具才证言一份，?万进启的证明一份，?赵具才的证明一份，?关于兵马张行政村面粉厂使用土地情况说明一份，?关于张西义面粉厂土地纠纷一事情况说明一份，?李邦录、赵具才的证明一份，?花名册一份，?李邦录的证言一份，?面粉厂转让协议一份，?面粉记帐本一份，?张西义的情况说明一份，?关于镇政府处理张西义与李银顶土地纠纷案情况说明一份。
被告县政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：①板政[2016]31号处理决定书一份，②太政复决字[2016]11号行政复议决定书一份，③行政复议申请书一份，④行政复议案件受理通知书一份，⑤行政复议案件答复通知书一份，⑥送达回证七份，⑦延期审理通知书一份，⑧授权委托书、法定代表人身份证明各一份，⑨答辩状一份。
第三人张西义辩称意见与二被告一致。第三人提交了一份麻志明的证明。
经审理查明：本案争议的土地原为兵马张五组的耕地，由李中先耕种。1994年，兵马张村民委员会租用该地兴建了兵马张面粉厂，1997年，兵马张村民委员会将兵马张面粉厂转让给张西义，并于1997年12月20日签订了转让协议，2004年，该面粉厂在太康县工商行政管理局注册登记为“太康县板桥乡面粉厂”，投资人姓名为张西义，该面粉厂使用本案争议土地至今，李中先在该面粉厂北侧建有简易房屋，并持有板桥集建[98]字第00068号集体土地建设用地使用证，用地面积60平方米，登记时间为98年11月23日。后来，兵马张五组欲收回该面粉厂的土地发生纠纷，兵马张五组诉至法院，要求张西义返还土地、清除地上附属物，太康县人民法院作出判决后，张西义不服判决提起上诉，2011年，周口市中级人民法院作出（2011）周民终字第736号民事裁定，认为在民事诉讼中，兵马张五组提出争议土地归兵马张五组所有，兵马张村民委员会提出该争议土地所有权和使用权应归兵马张村民委员会，原审在土地所有权和土地使用权有争议的情况下受理该案有违法律规定，裁定撤销了一审判决，并驳回了兵马张五组的起诉。
2015年，李中先向镇政府提交了确权申请书，要求“依法确认位于兵马张行政村第五组1.5亩土地的承包经营权为申请人”，2016年9月1日，镇政府作出“关于李中先与张西义土地争议的确权处理决定”，确认“张西义面粉厂所占931.5平方米和李中先所占60平方米土地，所有权归板桥镇人民政府所有；李中先集体使用证所登记的60平方米暂时归李中先使用，其余的931.5平方米土地不予支持，由板桥镇人民政府采取公开发包的方式使用”。
李中先对镇政府作出的处理决定不服，于2016年9月28日向县政府申请行政复议，11月24日，县政府决定延长审理期限30日，12月26日，县政府作出太政复决字（2016）11号行政复议决定，维持了镇政府的处理决定。李中先不服，提起本次行政诉讼。
本院认为：
（一）被告镇政府作出的处理决定程序违法。镇政府在确权过程中，认为991.5平方米土地的所有权应归镇政府所有，根据程序正当原则，镇政府履行职责与行政相对人存在利害关系时，应当回避，而镇政府没有回避，违反了程序正当原则，属程序违法。李中先只是对土地承包经营权提出确权申请，并没有对土地所有权提出确权申请，镇政府在当事人没有对土地所有权提出确权申请的情况下，直接对本案争议土地的所有权进行确权处理违反了《土地权属争议调查处理办法》第九条的规定，程序违法；国务院《全面推进依法行政实施纲要》（国发（2004）10号）规定，各级行政机关推进依法行政，必须坚持程序正当，要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。兵马张村民委员会和兵马张五组在民事诉讼中均主张对本案争议土地享有所有权，镇政府即使对土地所有权进行确权，根据程序正当原则，镇政府应当通知兵马张五组和兵马张村民委员会作为当事人，以尊重行政相对人、利害关系人的程序参与权，从而保障行政相对人、利害关系人的合法权益，但是，被告镇政府未通知兵马张五组和兵马张村民委员会参与，听取其陈述和申辩，亦属程序违法。
（二）被告镇政府受理李中先的土地承包经营权确权申请没有法律依据，属适用法律错误。李中先申请确权时，提出的申请事项是要求确认土地的承包经营权为李中先，根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条的规定，农村土地承包经营权争议不作为土地权属争议案件受理，因此，镇政府受理李中先的土地承包经营权确权申请没有法律依据，属适用法律错误。
（三）被告镇政府作出的处理决定将“李中先集体使用证所登记的60平方米暂时归李中先使用”，属超越职权。李中先持有的板桥集建[98]字第00068号集体土地建设用地使用证显示李中先对本案争议的60平方米土地享有土地使用权，使用期限为“长期”，该集体土地建设用地使用证上加盖有“太康县人民政府土地专用”章，镇政府在没有证据证明李中先持有的集体土地建设用地使用证被有关机关依法撤销、确认无效的情况下，作出处理决定将登记在该土地证范围内的60平方米土地“暂时”归李中先使用，属于对上一级人民政府即县政府土地登记行为的变更，即改变了板桥集建[98]字第00068号集体土地建设用地使用证登记的批准使用期限，镇政府的行为属超越职权。
（四）被告县政府作出的复议决定适用法律错误。县政府在镇政府作出的处理决定程序违法、适用法律错误、超越职权的情况下，适用《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定对镇政府的处理决定予以维持，属适用法律错误。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（三）项、第（四）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第一款之规定，判决如下：
一、撤销被告镇政府于2016年9月1日作出的“关于李中先与张西义土地争议的确权处理决定”（板政[2016]31号）；
二、撤销被告县政府于2016年12月26日作出的太政复决字（2016）11号行政复议决定。
案件受理费50元，由被告镇政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省周口市中级人民法院。
审判长 邢联合
审判员 于桂霞
审判员 陈新慧
二〇一七年二月二十日
书记员 方孟珂