湖北省十堰中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂十堰中行初字第00003号
原告余永志。
委托代理人张xx，系湖北三丰律师事务所律师。代理权限为一般代理。
被告丹江口市人民政府。
法定代表人李翔，系该市市长。
委托代理人熊xx，系丹江口市水产局副局长。代理权限为特别授权。
委托代理人刘x，系湖北遇真律师事务所律师。代理权限为一般代理。
第三人张有科。
原告余永志不服被告丹江口市人民政府渔业行政许可，于2015年5月4日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，于2015年5月7日向被告丹江口市人民政府送达起诉状副本、举证通知书、应诉通知书。因张有科与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加本案的诉讼。本院依法组成由审判员宋志彪担任审判长（主审），审判员林敏、审判员井家坤组成的合议庭，于2015年8月21公开开庭审理了本案，原告余永志及其委托代理人张xx，被告丹江口市人民政府的委托代理人熊xx、刘x到庭参加了诉讼。被告行政机关负责人因工作原因未到庭参加诉讼，向本院提交书面情况说明，第三人经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。
被告丹江口市人民政府于2012年1月5日为张有科颁发了鄂丹江口市府（淡）养证（2012）第00030号《水域滩涂养殖使用证》，许可张有科使用位于均县镇小塘沟东至小塘沟老堰埂、西至150库面与小塘沟沟脑交界线、南至150库面与小塘沟下边坡交接线、北至150库面与小塘沟上边坡交界线共6.0公顷（90亩）水域用于淡水养殖。
原告余永志诉称，请求法院依法撤销丹江口市人民政府为张有科颁发的鄂丹江口市府（淡）养证（2012）第00030号《水域滩涂养殖使用证》。事由如下：1、被诉行政行为事实不清，实体处理不符合法律规定。小塘沟水库所有权不是农村集体所有，而是属于丹江口市小塘沟果园场，是国有性质的水域滩涂。怀家沟村无权处分国有性质的水域滩涂，2012年5月，张有科与丹江口市均县镇怀家沟村签订的协议明显无效，行政许可所依据的证明材料也是无效的。2、被许可人不符合许可条件。农业部《水域滩涂养殖发证登记办法》第八条规定，国家所有的水域滩涂应当优先用于下列当地渔业生产者从事养殖生产：（一）以水域滩涂养殖生产为主要生活来源的。原告系小塘沟果园场职工家属，十几年来一直以养鱼为主要生活来源，而被许可人张有科系丹江口市均县镇三里坡村一组村民，不符合上述法定条件。3、被诉行政行为程序违法。一是未经实地核查且颁发后未经公示程序。《水域滩涂养殖发证登记办法》第六条规定，县级以上地方人民政府渔业行政主管部门应当在受理后15个工作日内对申请材料进行书面审查和实地核查，符合规定的，应当将申请在水域滩涂所在地进行公示，公示期10日，不符合规定的，书面通知申请人。丹江口市人民政府未履行以上程序。二是未告知利害关系人，直接剥夺了利害关系人的陈述和申辩权。小塘沟鱼塘2004年前杂草丛生，原告系小塘沟果园场职工家属，2004年间，原告请来挖掘机，清淤筑坝，形成了小塘沟水库并开始投放鱼苗，从事渔业养殖，每年还向小塘沟果园场缴纳承包费，水库里现在还有利害关系人养殖的鱼。2012年初，丹江口市人民政府在许可张有科水域滩涂养殖时，原告作为利害关系人，未听取利害关系人的意见，剥夺了原告的陈述和申辩权。
原告余永志提供了以下证据支持其诉讼请求：
证据1、原告身份证复印件，主要证实原告的身份信息及主体资格；
证据2、行政复议申请书；证据3、十堰市人民政府十行复驳字（2015）1号驳回行政复议决定书；拟证明本案经过了行政复议程序；
证据4、丹江口市小塘沟果园场收据（承包费）三张，拟证明原告与小塘沟果园场存在鱼塘承包合同关系；
证据5、收条三张，拟证明自2013年至今原告余永志仍然占用小塘沟水库从事渔业养殖；
证据6、证人证言三份，拟证明2011年12月20日至2011年12月31日，小塘沟水库附近没有任何单位张贴过任何公示和自小塘沟水库自余永志承包以来，水库里面的鱼全部是余永志家人投放养殖，从未间断。
证据7、照片七张，拟证明原告余永志在投入鱼苗时被张有科阻碍导致鱼苗死亡的事实，更加印证了2014年2月24日协议是受逼迫所签。
被告丹江口市人民政府辩称，1、余永志起诉已经超过起诉期限，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，原告应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，但原告余永志在2014年2月24日与张有科达成了协议，并从协议内容知道了被诉行政行为，但余永志未在6个月内提起行政诉讼，其起诉超过了起诉期限。2、原告主体资格不适格，余永志在被诉行政许可行为中不是利害关系人，其无权提起行政诉讼。3、被告丹江口市人民政府为第三人张有科颁发的水域养殖使用证程序合法，该行为经过张有科的申请，进行了实地调查，并没有发现小塘沟水库涉及到余永志的利益，没有权属争议，其颁证程序合法。综上所述，请求人民法院依法驳回余永志的诉讼请求。
被告丹江口市人民政府提供以下证据证明被诉行政行为的合法性：
第一组：证据1、关于小塘村泵（水库）养殖协议，证据2、收条；以上证据拟证明原告不是小塘沟果园场水库合法使用权人，原告不是被诉行政行为的利害关系人。
第二组：证据3、《丹江口市小塘沟果园场通知》，拟证明小塘沟果园场向余永志发出了收回水库的通知，余永志和小塘沟果园场终止了承包关系。
第三组：证据4、《中华人民共和国水域滩涂养殖使用证》申请表；证据5、张有科与丹江口市均县镇怀家沟村签订的《协议》，协议内容为丹江口市均县镇怀家沟村将小塘沟口处沟渔墉沟二十亩租赁给张有科用于养殖，每年租金为5000元；证据6、张有科的身份证复印件；证据7、《中华人民共和国水域滩涂养殖使用证》审批表；证据8、《丹江口市水域滩涂养殖证办理公示》；证据9、《中华人民共和国水域滩涂养殖使用权证》，以上证据拟证明申请人申请办证材料齐全，内容合法，程序正当，并无不当。
经庭审质证，对被告丹江口市人民政府提供的证据，原告余永志质证认为，证据1-3的真实性、关联性均有异议，不能作为被诉行政行为的合法性的证据；对证据4的真实性无异议，但认为该申请表上绘图、许可和发证日期之间自相矛盾；对证据5协议的真实性和关联性均有异议，认为被诉水域与小塘沟村委会无关，小塘沟村委会无均发包该水域；对证据6张有科的身份信息无异议；对证据7的合法性有异议，认为审批表上审批意见没有审批签字和加盖公章，程序不合法；对证据8的真实性、合法性有异议，认为是事后填补的，无法证明其在水域附近进行公示过；对证据10被诉养殖使用权证真实性无异议，但认为不合法，应当予以撤销。
原告余永志提供的证据，被告丹江口市人民政府质证认为，对证据1-3的均无异议；对证据4，只能证明余永志与小塘沟果园场在2008年之前有承包关系，不能证明在2008年之后还有承包关系，恰恰能够证明其在2008年以后侵占了该水域进行养殖，该证据与本案无关联；对证据5、证据6的真实性有异议，认为证人没有出庭作证，书面证言的真实性无法核实；对证据7照片认为不符合证据的形式，与本案没有关联性。
本院对上述证据认证如下：被告丹江口市人民政府提供的证据1-3、证据5均是在被诉行政许可行为作出后取得的证据，不能作为被行政行为合法性依据，与被诉行政行为无关联性，本院不予采信。证据8无法证明其具体的公示地点和公示时间，不符合公示的形式要求，该对证据不予采信。证据6-7和证据10的证据与本案相关，具备真实性，可以作为认定本案事实的依据。原告余永志提供的证据5和证据7，本院认为与本案无关联性，对该两份证据不予采信，原告余永志提供的其他证据与本案具有相关性，其形式和内容符合证据的要件，可以作为本案的定案的依据。
经审理查明，丹江口小塘沟果园场建于1957年元月，位于丹江口市均县境内丹江口库区。小塘沟果园场内有一水库，2009年之前一直由丹江口市小塘沟果园场管理。余永志作为小塘沟果园场的职工家属，于2004年起从小塘沟果园场处承包该水库，并对该水库进行清淤筑坝，达到淡水养殖的条件并投入鱼苗进行养殖，每年向小塘沟果园场交纳承包费用。2009年，南水北调中线工程丹江口库区移民搬迁工作启动，小塘沟果园场水库位于南水北调中线工程水库淹没征用范围，国家按照移民补偿政策，小塘沟果园场获得补偿后，该水库的所有权收归国家所有，库汊养殖水面等国有资源，由丹江口市水产局收回管理。2012年1月5日，丹江口市人民政府依据张有科的申请，为张有科办理了鄂丹江口市政府（淡）养证（2012）第0030号水域养殖使用权证，将该水域的养殖使用权许可给张有科。2014年2月，张有科要求余永志退还该水域的养殖使用权，告知余永志其不是该水域的合法养殖使用权人，并阻止余永志继续向水域投入鱼苗，双方就该水域养殖使用权发生争执和冲突，并向公安局报警，后在均县镇派出所有关负责人的主持下，在均县镇党委、渔政站、小塘沟果园场有关领导见证下，双方达成《关于小塘沟水库养殖协议》，协议约定张有科为争议水域的合法使用者，余永志应于2014年农历年底前退出经营，张有科给予余永志3万元补偿款，后双方未完全履行该协议。余永志于2015年2月向十堰市人民政府申请复议，要求十堰市人民政府撤销丹江口市人民政府为张有科颁发的鄂丹江口市政府（淡）养证（2012）第0030号水域养殖使用权证，十堰市人民政府于2015年4月8日作出十行复驳字（2015）1号驳回行政复议申请决定，以余永志提出行政复议申请明显超出60日的行政复议期限为由，驳回余永志的复议申请，余永志于2015年4月17日收到该复议决定后，向本院提起行政诉讼。
本案的争议焦点为：1、余永志是否具备原告主体资格，其起诉是否超过法定起诉期限；2、被告丹江口市人民政府为第三人张有科颁发的水域养殖许可证的行政行为是否合法。
本院认为，关于争议焦点1，余永志作为争议水域实际经营者和使用者，被诉行政行为与其有利害关系，影响其在该水域的实际使用权，故余永志具备本案原告资格。余永志在2014年2月才知道其使用的水域养殖使用权已经许可到第三人张有科名下，被告丹江口市人民政府也没有提供证据证明余永志在2014年2月就知道或者应当知道诉权和起诉期限，故根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，余永志在知道被诉行政行为内容之日起2年内提起行政诉讼，未超过法律规定的起诉期限。被告丹江口市人民政府辩称余永志不具备原告主体资格和余永志起诉超过法定起诉期限的理由不成立，本院不予采纳。
关于争议焦点2，根据2009年修正的《中华人民共和国渔业法》第十一条的规定，国家对水域利用进行统一规划，确定可以用于养殖业的水域和滩涂。单位和个人使用国家规划确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂的，使用者应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该水域、滩涂从事养殖生产。该法第十二条规定，县级以上地方人民政府在核发养殖证时，应当优先安排当地的渔业生产者。农业部《水域滩涂养殖发证登记办法》（2010年第9号）第五条规定，使用国家所有的水域、滩涂从事养殖生产的，应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，并提交以下材料：（一）养殖证申请表；（二）公民个人身份证明；（三）依法应当提交的其他证明材料。该办法第六条规定，县级以上地方人民政府渔业行政主管部门应当在受理后15日内对申请材料进行书面审查和实地核查，符合规定的，应当将申请在水域所在地进行公示，公示期为10日；该办法第七条规定，公示期满后，符合下列条件的，县级以上地方人民政府渔业行政主管部门应当报请同级人民政府核发养殖证：（一）水域依法可以用于养殖生产；（二）证明材料合法有效；（三）无权属争议。该办法第八条规定，国家所有的水域，应当优先用于下列当地渔业生产者从事养殖生产：（一）以水域养殖生产为主要生活来源的。《中华人民共和国行政许可法》第三十五条规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。该法第四十六条规定，行政许可直接涉及申请人与利害关系人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。本案中，丹江口市人民政府颁发给张有科的水域养殖使用证过程中，未实地勘查到利害关系人余永志正在该水域进行养殖，丹江口市人民政府在实施行政许可过程中，未听取利害关系人余永志的陈述和申辩，且从丹江口市人民政府提供的审批表上看，调查意见、渔业主管部门的审批意见和人民政府的审批意见一栏均为空白，丹江口市人民政府亦未提供在行政许可过程中应当将符合条件的申请在水域所在地进行10日公示的证据。从庭审调查可知，张有科并非该水域附近的村民，且没有证据证明其是以水域养殖生产为主要生活来源的，被告的行政许可亦违反了《水域滩涂养殖发证登记办法》第八条的规定。综上所述，丹江口市人民政府在行政许可过程中，违反了行政许可公平、公正和公开的原则，违反了法定程序和许可条件，其作出的行政许可行为不符合法律规定，应当依法予以撤销。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十五条、四十六条，《中华人民共和国渔业法》第十二条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决如下：
撤销被告丹江口市人民政府于2012年1月5日为张有科颁发了鄂丹江口市府（淡）养证（2012）第00030号《水域滩涂养殖使用证》的行政行为。
案件受理费用50元，由被告丹江口市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省高级人民法院，同时应预交上诉案件受理费用50元，收款人：湖北省财政厅非税收入财政专户，帐户：05×××69-1。开户银行：中国农业银行武汉市东湖支行。缴款人采用银行转账、银行汇兑等方式缴款时，必须在银行凭据用途栏内简要注明“湖北省高级人民法院”或者湖北省高级人民法院单位编码“103001”以免耽误立案。上诉人在上诉期届满后七日内仍未预交诉讼费用的，按自动撤回上诉处理。
审判长 宋志彪
审判员 林 敏
审判员 井家坤
二〇一五年十一月四日
书记员 罗 琴
附本判决所适用的法律依据
中华人民共和国行政诉讼法
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。