广东省江门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤07行终142号
上诉人（原审原告）：陈小菊，女，1969年5月20日出生，汉族，住址：广东省东莞市；。
委托代理人：吴禹兴，男，1965年6月29日出生，汉族，住址：广东省东莞市；。
被上诉人（原审被告）：恩平市人力资源和社会保障局。住所地：广东省江门市恩平市恩城冯如广场青少宫侧。
法定代表人：吴先进，局长。
委托代理人：冯醒辉，该局劳动监察大队大队长。
委托代理人：刘华养，该局劳动仲裁院院长。
上诉人陈小菊因与被上诉人恩平市人力资源和社会保障局（以下简称“恩平人社局”）劳动和社会保障不履行法定职责纠纷一案，不服广东省江门市江海区人民法院（2016）粤0704行初104号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：陈小菊进入医院工作，后于2007年辞职。2015年11月11日，陈小菊等人向恩平人社局提交《关于补缴在职期间社会保险费请愿书》等材料，以医院拒绝给其补缴在职期间的社会保险费等为由，请求依法责令医院为陈小菊等人补缴社会保险费。同日，陈小菊等人还向恩平人社局提交了《关于补缴在职期间社会保险费对恩平市人民医院作出具体行政行为的申请报告》，以医院为包括院方领导在内的在职干部职工办理了社会保险补缴，却没有为陈小菊等人补缴，违反国家有关社会保险的政策、法规等为由，请求恩平人社局对医院作出行政行为，补缴所欠的社会保险费用。
恩平人社局于2015年11月11日收到陈小菊等人提交的《关于补缴在职期间社会保险费请愿书》及《关于补缴在职期间社会保险费对恩平市人民医院作出具体行政行为的申请报告》等上述材料，于2015年11月19日作出《关于市人民医院陈小菊等同志申请补缴在职期间社会保险费信访问题的复函》并送达陈小菊等人，复函确认已收到陈小菊等人交来的《关于补缴在职期间社会保险费请愿书》，认为陈小菊等人不适用《广东省职工社会养老暂行条例》（粤府（1993）83号）及《广东省养老保险条例》（1998年9月18日通过）的规定缴纳社会保险费，陈小菊等人亦不能引用《关于恩平市机关事业单位合同制职工、临时工和实行企业化管理、自收自支和经费差额拨付的事业单位工作人员参加社会养老保险的实施办法的通知》（恩府办（2005）91号）（以下简称“恩府办（2005）91号文件”）补缴和确认养老保险缴费年限，只能按照广东省人力资源和社会保障厅、广东省财政厅联合颁布的《关于解决离开机关事业单位人员养老保险有关问题的通知》（粤人社发（2011）91号）（以下简称“粤人社发（2011）91号”文件）进行补缴职工养老保险，同时认为陈小菊等人与原单位解除聘用关系的时间是2006年至2008年期间，但直至2015年才向有关部门投诉该问题，根据《劳动保障监察条例》第二十条的规定，恩平市劳动监察大队对其的投诉应不予受理。陈小菊认为恩平人社局作出的前述复函仅是一种信访答复，其没有对陈小菊等人提交的涉案申请作出行政行为，构成不履行法定职责，故提起本案诉讼。
原审法院认为，本案属劳动和社会保障不履行法定职责纠纷。《劳动保障监察条例》第三条第二款规定：“县级以上各级人民政府有关部门根据各自职责，支持、协助劳动保障行政部门的劳动保障监察工作。”第十一条第（七）项规定：“劳动保障行政部门对下列事项实施劳动保障监察：……（七）用人单位参加各项社会保险和缴纳社会保险费的情况；……。”第十三条第一款规定：“对用人单位的劳动保障监察，由用人单位用工所在地的县级或者设区的市级劳动保障行政部门管辖。”《广东省劳动保障监察条例》第二条第三款规定：“对国家机关、事业单位、社会团体执行劳动保障法律、法规和规章的情况进行劳动保障监察，由人力资源社会保障行政部门根据其职责，依照本条例执行。”由上述规定可知，县级劳动保障行政部门具有对辖区内用人单位参加各项社会保险和缴纳社会保险费的情况实施劳动保障监察的法定职权。本案中，陈小菊认为医院拒绝为其补缴社会保险费，违反了国家有关社会保险的政策、法规，向恩平人社局进行投诉，恩平人社局作为县级劳动保障行政部门具有对陈小菊的投诉事项进行处理的法定职权，其执法主体适格，原审法院予以确认。
本案的争议焦点为陈小菊起诉恩平人社局不履行法定职责是否具有事实和法律依据。
《广东省劳动保障监察条例》第三十四条第一款规定：“人力资源社会保障行政部门应当向社会公布举报投诉电话，设置举报投诉信箱和电子信箱，指定人员受理举报投诉。”第四十条规定：“人力资源社会保障行政部门应当对以下投诉按照不同情形分别处理：……（三）投诉时间超出劳动保障违法行为查处期限的，不予受理。……前款规定的告知和不予受理决定应当采用书面形式……”可见，公民可以对用人单位违反劳动保障法律、法规的行为进行举报投诉，收到投诉后，人力资源社会保障行政部门认为投诉时间超出劳动保障违法行为查处期限的，不予受理，并应当作出书面不予受理决定。本案现有证据显示，恩平人社局收到陈小菊关于医院拒绝为其补缴在职期间的社会保险费的相关投诉后，向陈小菊作出了书面《关于市人民医院陈小菊等同志申请补缴在职期间社会保险费信访问题的复函》，明确对其投诉不予受理，该复函虽以信访答复的形式作出，但已对陈小菊的涉案请求作出了明确回复，因此，恩平人社局已对陈小菊的投诉作出了行政行为。陈小菊关于恩平人社局尚未对其申请作出行政行为，构成不履行法定职责的主张，理据不足，原审法院不予支持。另外，陈小菊关于在补缴社会保险费期间，若产生非正常性收费项目，全部由医院承担等请求，不属于本案的调整范围，原审法院不作处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第六十九条及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，原审法院判决陈小菊的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由陈小菊负担。
上诉人陈小菊不服原审判决，向本院提起上诉。上诉请求：撤销原审判决，判决恩平人社局责令恩平市人民医院（以下简称“恩平医院”）按照该院干部职工补缴社会保险费标准为陈小菊办理在职期间社会保险补缴事项；在补缴社会保险费期间，若产生非正常性收费项目，如滞纳金等其它费用，全部由恩平医院承担。主要事实和理由：一、恩平人社局在一审出具的全部证据，除了《关于市人民医院陈小菊等同志申请补缴在职期间社会保险费信访问题的复函》，其余都是规范性文件。根据《行政诉讼法》第三十四条的规定，恩平人社局其实没有提交实质性的证据，恩平人社局的行政行为没有事实依据。而且在这些规范性文件中，广东省人民政府颁布的《广东省人民政府关于贯彻落实﹤国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定﹥的通知》（粤府（2015）129号）是在恩平人社局履行法定职责期限届满之日2016年1月9日以后，才由广东省人民政府印发，属于恩平人社局在作出行政行为以后才收集到的规范性文件，依法属于无效证据。二、陈小菊对恩平医院欠缴社保的投诉时间没有超出劳动保障违法行为查处期限。1、恩平人社局在一审答辩中辩称陈小菊从辞职时起已知道其权益受到损害得不到解决，没有事实根据。因为恩平医院欠缴陈小菊社保，并不是独立欠缴行为，而是属于全院所有干部职工整体事件，最关键一点是，医院对本事件的处理意见是全院统一办理补缴。所以，根据这一客观事实，评判陈小菊对恩平医院欠缴社保的投诉时间是否超出劳动保障违法行为查处期限的依据是：（1）恩平医院是否作出了拒绝办理社保补缴的决定；（2）陈小菊知道或应当知道恩平医院已经作出拒绝补缴社保决定的具体时间。从恩平医院于2015年出具的材料可知，从2011年7月开始，恩平医院才分批次、分时段对在职干部职工、部分辞职干部职工、部分辞职返聘干部职工进行补缴，从来没有书面或口头通知不予办理陈小菊的社保补缴。恩平医院对陈小菊补缴社保的处理文件有《医院答复函一》、《医院答复函二》，根据这些答复函的内容可知，恩平医院从来没有对陈小菊拒绝补缴社保，直到2015年9月29日受到“市社保管理部门”的行政干预后，才作出拒绝补缴的决定。所以陈小菊知道或者应当知道社保权益受到损害得不到解决的具体时间应当是医院作出拒绝补缴社保决定的时间。陈小菊在清楚知道自己的社保权益因被单位拒绝补缴而无法得到解决的情况下，于2015年11月11日向恩平人社局递交《关于补缴在职期间社会保险费对恩平市人民医院作出具体行政行为的申请报告》等投诉材料，并同时到恩平市卫计局、地税局、信访局进行上访请愿；2015年11月13日，向中共广东省委第七巡视组进行投诉；2015年11月17日向恩平市人大办、市委办、市府办进行投诉。恩平人社局没有证据证明陈小菊在辞职时，恩平医院已经作出不予办理补缴的决定，也没有证据证明陈小菊在辞职时起就知道恩平医院拒绝补缴的决定。根据《行政诉讼法》第三十七条规定，不能认为陈小菊在辞职时起就知道权益得不到解决，更不能认为当时没有主张权利是对权利的放弃。2、陈小菊作为一名普通医护工作者，把最美好的青春奉献给病××人、奉献在工作岗位上，为恩平医院的医疗事业兢兢业业辛苦耕耘18年又3个月！从2015年9月29日知道恩平医院拒绝补缴开始，就积极通过正常途径到有关部门逐级上访投诉、提起诉讼，面对陈小菊的和平、守法维权，恩平人社局有理由、有事实证据指责陈小菊“投诉时间超出劳动保障违法行为查处期限”吗？三、社会保险纠纷不属于普通的劳动纠纷。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》（法释（2000）8号）第四十八条规定：“人民法院审理起诉行政机关没有依法发给抚恤金、社会保险金、最低生活保障费等案件，可以根据原告的申请，依法书面裁定先予执行”，这说明，社会保险纠纷不属于普通的劳动纠纷。《劳动保障监察条例》虽然规定了劳动保障行政部门对一般劳动争议的查处时效，但是，根据我国法律的形式，对法律另有规定的，应遵从法律规定。《劳动保障监察条例》第三十二条、《中华人民共和国社会保险法》第八十六条、《中华人民共和国劳动法》第七十二条、《社会保险费征缴暂行条例》第十二条、第二十六条的规定，说明社会保险纠纷，不仅受到《劳动保障监察条例》的监管，同时也受到《中华人民共和国社会保险法》等法律、规章和政策的管辖。四、原审判决对案件争议焦点没有给出认证意见和理由。恩平医院于1995年1月全面欠缴全院所有干部职工社会保险费，2011年7月办理在职干部职工的社保补缴、2012年（大概日期）办理第一批辞职干部职工的社保补缴、2013年（或2014年）办理第二批辞职干部职工的社保补缴，于2015年9月29日以“经我院人事股向市社保管理部门了解，并查阅大量的政策和法律依据，至今尚无任何法律或政策依据为已离开单位的干部职工补缴社保费用”为由，作出拒绝办理陈小菊社保补缴的决定。恩平人社局没有证据证明陈小菊在辞职时恩平医院通知其不予办理补缴，也没有证据证明恩平医院从统一欠缴社保时就通知不予办理补缴。原审判决对以上争议焦点没有给出认证意见和理由。同时，原审判决也没有对恩平人社局拒绝履行法定职责进行合法性审查和判断。陈小菊在《起诉状》和《对被告﹤行政答辩状﹥的回应》等诉讼材料中，出具五份共40条证据（包括事实证据和法律依据）对恩平人社局的行政行为进行质证，但是，原审判决绕开事实和法律依据作出的判决是违法的。根据《行政诉讼法》第五条、第六条、第四十三条的规定，原审判决对上述行政行为的合法性没有进行审查和判断，对恩平人社局出具的证据没有提出认证意见和理由，其判决结论是建立在合法性未经审查认定的行政行为基础上，所以，原审判决结论显然是属于没有法律依据的非法结论。另外，陈小菊在一审申请调取13项证据，并提出行政复议申请，但是原审法院坚持以“与本案案件待证事实无直接关联”为由不予准许。原审法院把如此重要的事实证据人为剥离，说明其对本案的基本事实认定错误。五、原审判决的裁判欠缺成熟性考量。陈小菊得知恩平医院拒绝办理社会保险补缴情况后，陈小菊积极与恩平医院沟通，未获解决；及时到卫计局、地税局、人社局、信访局等部门逐级上访，仍然未获得解决，通过诉讼这正当途径表达合法的利益诉求。恩平医院欠缴陈小菊社会保险费事实清楚、证据确凿、法律依据充分（无论是多年以前还是今天的社保法律法规及政策），而且恩平医院的经济效益良好，不存在补缴支付困难。本案诉请恩平人社局责令恩平医院补缴社会保险费，其执法主体适格。为防止重复诉讼、及时化解矛盾纠纷、建立司法权威和促进社会和谐，应当判决恩平人社局针对陈小菊的请求，责令恩平医院补缴社会保险费用。综上所述，原审判决在程序、法律、证据适用方面漏洞明显。六、恩平人社局认为不能适用《劳动保障监察条例》，但是《劳动保障监察条例》第三十四条规定：“国家机关、事业单位、社会团体执行劳动保障法律、法规和规章的情况，由劳动保障行政部门根据其职责，依照本条例实施劳动保障监察”，说明恩平人社局对本案事实认定不清，法律适用错误。
被上诉人恩平人社局辩称：一、恩平人社局已于2015年11月19日按照信访工作规定作了书面信访答复，并送达给陈小菊，并不存在行政不作为。二、关于陈小菊主张的时效问题。恩平人社局在2015年11月前从来没有收到陈小菊的投诉或举报。陈小菊于2005年12月起就知道其权益受到损害得不到解决，应当向有关职能部门投诉或举报，而在此期间恩平人社局亦未收到陈小菊的投诉或举报。陈小菊还称于2014年10月29日通过邮件和电话等方式向恩平人社局投诉和提出补缴申请，如当时恩平人社局没有作出相应行政行为的，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十九条规定，陈小菊的诉讼请求已经超过诉讼时效。三、陈小菊属于事业编制干部，根据《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》、《国务院办公厅关于印发机关事业单位职业年金办法的通知》和《人力资源社会保障部财政部关于贯彻落实﹤国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定﹥的通知》等文件，机关事业单位编制人员参加社会保险是在2015年开始的，而广东省人民政府于2015年12月才出台我省机关事业单位编制人员参加社会保险的相关政策及细则。2015年12月之前，除试点地区要求事业编制人员参加社会保险外，并未要求事业编制人员强制参加社会保险。而且在恩平人社局作出的《关于市人民医院陈小菊等同志申请补缴在职期间社会保险费信访问题的复函》中已经解释，陈小菊可以按照粤人社发（2011）91号文件第二点的要求，根据本人需要及经济承受能力申请一次性缴纳养老保险费。恩平人社局并未收到陈小菊的一次性缴纳养老保险费补缴的申请。四、陈小菊在诉讼请求中还要求“在补缴社会保险费期间，若产生非正常性收费项目，如滞纳金等其它费用，全部由恩平医院承担”，该诉请与本案无关，应按有关文件政策的规定执行。综上，原审判决事实认定清楚，法律适用准确，依法应予维持，对于陈小菊的诉讼请求应该驳回。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。
另查明：《关于市人民医院陈小菊等同志申请补缴在职期间社会保险费信访问题的复函》第五点为：“五、综合上述情况，陈小菊等人可以按照粤人社发（2011）91号文件规定补缴职工养老保险，建议陈小菊等人加强与原单位及主管部门沟通，双方协商解决补缴问题。”
本院认为，本案系劳动和社会保障不履行法定职责纠纷。
根据《劳动保障监察条例》第三条“国务院劳动保障行政部门主管全国的劳动保障监察工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作”、第三十四条“国家机关、事业单位、社会团体执行劳动保障法律、法规和规章的情况，由劳动保障行政部门根据其职责，依照本条例实施劳动保障监察”的规定，恩平人社局作为劳动保障行政部门，对辖区内恩平医院执行劳动保障法律法规的情况，具有法定监察职责。
本案现有证据显示，恩平人社局收到陈小菊涉案的投诉后，经过调查，确认陈小菊与原单位解除聘用关系的时间是2007年，且根据《恩平市人民医院人才名册》等证据，陈小菊属于事业编制干部，遂向陈小菊作出了书面《关于市人民医院陈小菊等同志申请补缴在职期间社会保险费信访问题的复函》，明确说明对其投诉不予受理。该复函告知陈小菊的情况既不适用《广东省职工社会养老暂行条例》（粤府（1993）83号）及《广东省养老保险条例》（1998年9月18日通过）的规定缴纳社会保险费，亦不能引用恩府办（2005）91号文件补缴和确认养老保险缴费年限，只能按照粤人社发（2011）91号文件进行补缴职工养老保险，同时也建议陈小菊等人加强与原单位及主管部门沟通，双方协商解决补缴问题。该复函已对陈小菊涉案的请求作出了明确回复。故恩平人社局对陈小菊的投诉已作出了行政行为。陈小菊主张恩平人社局对其涉案的投诉存在不履行法定职责，缺乏理据，本院不予支持。
综上，原审法院认定事实清楚，适用法律准确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人陈小菊负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈 健
审 判 员 邓 球
代理审判员 周 奇
二〇一六年十二月十五日
书 记 员 黄咏仪