安徽省阜阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖12行终207号
上诉人（原审被告）临泉县城乡规划局。
法定代表人张克亚，该局局长。
委托代理人顾敬东，该局工作人员。
被上诉人（原审原告）张国兴。
被上诉人（原审原告）刘侠。
被上诉人（原审原告）李华。
共同委托代理人王志伟，北京京平律师事务所律师。
上诉人临泉县城乡规划局因规划认定一案，不服安徽省临泉县人民法院于2017年6月29日作出的（2017）皖1221行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
张国兴、刘侠、李华向一审法院诉称，他们三人系临泉县邢塘街道王楼行政村村民，在本村拥有唯一的住宅。2017年1月19日通过政府信息公开告知书得知，三人的房屋被《关于邢塘街道王楼行政村违法建设的回函》认定为违法建筑。三人认为，临泉县城乡规划局作出的该回函没有事实和法律依据，侵犯了其合法权益，请求法院依法确认临泉县城乡规划局作出的《关于邢塘街道王楼行政村违法建设的回函》（临规字［2016］149号）违法并予以撤销。
一审法院经审理查明，张道付与李华系夫妻关系。临泉县邢塘街道办事处巡查时发现张国兴、刘侠、张道付有三起涉嫌违法建设，移送至临泉县城市管理行政执法局处理。2016年10月10日，临泉县城市管理行政执法局向临泉县城乡规划局发出《关于对邢塘街道王楼行政村张庄三处建筑规划认定的函》（临城管［2016］78号），函请临泉县城乡规划局对该三处建筑是否违反规划及影响规划实施的具体情形给予认定。临泉县城乡规划局于2016年10月17日向临泉县城市管理行政执法局出具《关于邢塘街道王楼行政村违法建设的回函》（临规字[2016]149号）。该回函的主要内容为：经调查，案涉三处建筑未核发建设工程规划许可证，为违法建设。根据《城乡规划法》、《安徽省城乡规划条例》、《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》规定，其擅自建设行为，严重影响城市规划实施，故认定其无法采取改正措施消除对规划实施影响。张国兴、刘侠、李华通过申请政府信息公开的方式获取该回函后不服，遂诉至法院，请求确认临泉县城乡规划局临规字[2016]149号《关于邢塘街道王楼行政村违法建设的回函》违法并予以撤销。
另查明，李华诉临泉县城管局、邢塘街道办房屋行政强制一案［(2016)皖1221行初87号］，于2016年12月14日立案，于2017年2月10日公开开庭审理，庭审中查明，李华与张道付系夫妻关系，诉称其房屋被强拆于2016年12月3日向公安机关报了警，临泉县公安局以不属于公安机关管辖范围为由，于2016年12月7日作出了《不予调查处理告知书》。李华不服该《不予调查处理告知书》，以临泉县公安局不履行法定职责为由向阜阳市公安局申请复议。阜阳市公安局于2016年12月9日作出《行政复议受理通知书》。庭审中，县城管局将临规字[2016]149号回函作为依据，对李华下发限期拆除通知。2017年2月8日李华以房屋强拆行为可能系临泉县政府组织有关部门实施的为由，申请中止诉讼。临泉县人民法院于2017年2月15日以房屋强拆案件需以本案为依据为由，中止了房屋强拆案件的审理。李华庭后又以房屋强拆行为可能与县政府组织有关部门实施有关，于2017年2月25日申请追加县政府为被告。
一审法院认为，张国兴、刘侠、李华有证据证明其为《关于邢塘街道王楼行政村违法建设的回函》案涉违法建设所指向的行政相对人，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，有权提起诉讼，具有原告的主体资格。
本案的争议焦点为：1、临规字[2016]149号回函是否具有可诉性。2、临规字[2016]149号回函是否合法。关于临规字[2016]149号回函是否具有可诉性的问题。根据《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》第十七条第一款规定：“城市综合管理行政执法部门在查处违法行为过程中需要进行技术鉴定或者协助调查的，有关部门应当提供帮助。”规划违法行为的认定是法律赋予规划行政管理部门应当履行的法定职责，是规划部门对外行使行政管理职责的行为。在此情况下规划管理部门行使的规划违法行为认定权具有独立的法律效果,是城市管理行政执法部门作出处罚的事实依据。本案临规字[2016]149号回函是行政机关基于行政职权的观念表示以产生观念效果的行为，是通过观念表示间接决定或影响相对人的权利义务，属准行政行为，因此该回函应当具有可诉性。关于临规字[2016]149号回函是否合法的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”本案被告临泉县城乡规划局在作出该回函时认定张国兴、刘侠、李华三处建筑违反了该规定，其应当提供张国兴、刘侠、李华三处建筑建设的当时属于城市、镇规划区内的证据或者原告违反当时村庄、集镇规划的相关证据，临泉县城乡规划局均未提交。被告提交的2015-2030年临泉县城总体规划不能反映原告张国兴、刘侠、李华建房时属于该规划区域内。其作出的回函属于主要证据不足，依法应予撤销。但是张国兴、刘侠、李华案涉三处房屋已先后由行政机关强制拆除，撤销已无实际意义，不具有可撤销内容的，人民法院应当作出确认违法的判决。故对张国兴、刘侠、李华要求撤销该回函的诉讼请求，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：一、确认被告临泉县城乡规划局于2016年10月17日作出的临规字［2016］149号《关于邢塘街道王楼行政村违法建设的回函》违法。二、驳回原告张国兴、刘侠、李华其他诉讼请求。案件受理费50元，由临泉县城乡规划局负担。
临泉县城乡规划局上诉称：临泉县城乡规划局对临泉县执法局的回函属于行政机关内部文件，仅是协助有关机关拟作出行政处罚时的中局性的程序性行为，不具有可诉性。该局向一审法院提交2015年-2030年临泉县城总体规划图是工作人员疏忽，不能因此认定该局的回函错误。请求二审法院撤销一审判决，依法驳回被上诉人的起诉，或将本案发回重审，诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人张国兴、刘侠、李华在二审中未向本院提交书面答辩意见。
临泉县城乡规划局在法定期限内向一审法院提交的证据、依据有：一、主体资格方面：《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款；《安徽省城乡规划条例》第十条。以上证据证明临泉县城乡规划局具有本案的诉讼主体资格。二、认定事实方面：1、2016年10月10日临城管[2016]78号《关于对邢塘街道王楼行政村张庄三处建筑规划认定的函》；2、2016年7月4日临泉县邢塘街道办事处王楼行政村、临泉县邢塘街道办事处证明；3、2010年12月16日阜政秘[2010]119号《关于临泉县城市总体规划的批复》；4、2015-2030年临泉县城总体规划图；5、2012年2月29日临政[2012]4号《临泉县人民政府关于开展非法交易土地和违法违规建设问题专项清理整治的通告》；6、2011年9月28日临政[2011]8号《临泉县人民政府关于依法严厉打击违法建设的通告》。以上证据证明该局接到行政执法局的认定函，对照总体规划的批复，并查阅建设规划相关登记资料，没有三处房屋申报或核发规划许可证，根据行政规划法相关规定，在城市、城镇规划区内建筑物、构筑物等其他建设的，必须向城乡规划部门申请办理规划许可证，该三处房屋违反规划行为，故该局向临泉县行政执法局进行回复，该回函事实清楚，内容合法。三、程序方面的证据：1、2016年10月10日临城管[2016]78号《关于对邢塘街道王楼行政村张庄三处建筑规划认定的函》；2、2016年10月17日临规字[2016]149号《关于邢塘街道王楼行政村违法建设的回函》。以上证据证明该局是对临泉县城管局的函进行的回函，属于内部流转行为。适用法律方面的证据：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条。以上证据证明该局适用法律正确。
张国兴、刘侠、李华向一审法院提供了以下主要证据：《关于邢塘街道王楼行政村违法建设的回函》（[2016]149号回函）。以上证据证明该回函指向的对象是张国兴、刘侠、李华三人，其具有诉讼主体资格。
上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析与认定符合法律规定，本院依法予以确认。依据采信的证据本院经审理查明的事实与一审无异。
本院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。据此，临泉县城乡规划局具有对临泉县城市规划区范围内违法建设认定的职权。根据《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》第十七条“城市综合管理行政执法部门在查处违法行为过程中需要进行技术鉴定或者协助调查的，有关部门应当提供帮助”的规定，临泉县城乡规划局作出的临规字［2016］149号回复函，是依据临泉县城市管理行政执法局的申请，对张国兴、刘侠、李华等人的房屋是否属于违法建筑的认定。该认定是城市管理行政执法部门作出处罚的事实依据，对当事人产生实际影响，具有可诉性。临泉县城乡规划局举证的2015年-2030年临泉县城总体规划，不能反映张国兴、刘侠、李华涉案房屋的区域在其建房时已纳入城市规划区，其作出的回复函证据不足。因涉案房屋已被强制拆除，一审法院确认该回复函违法并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人临泉县城乡规划局负担。
本判决为终审判决。
审判长 周海龙
审判员 杨 柳
审判员 吕 洁
二〇一七年九月二十五日
书记员 张 婧
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。