甘肃省平凉市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）平中行初字第45号
原告郭文义，男，汉族，生于1956年12月30日，甘肃省环县人，农民，住甘肃省环县。
委托代理人董鹏宇，甘肃环江律师事务所律师。代理权限为一般代理。
被告环县人民政府。住所地：环县环城镇翼龙路**号。
法定代表人何英禅，该县县长。
委托代理人吴广栋，环县国土资源局副局长。代理权限为特别代理。
委托代理人袁涛，甘肃环江律师事务所律师。代理权限为一般代理。
原告郭文义因要求被告环县人民政府履行宅基地变更登记并换发集体土地使用证一案向本院提起诉讼，本院2015年12月10日立案受理后，于2015年12月12日给被告送达了起诉状副本及应诉通知书等诉讼文书，被告在法定举证期限内提交了答辩状及作出行政行为的证据和依据。本院依法组成合议庭，于2016年4月14日依法公开开庭审理了本案，原告郭文义及其委托代理人董鹏宇,被告环县人民政府出庭应诉负责人吴立文、委托代理人吴广栋、袁涛到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告郭文义诉称，原告所居住的庄基住宅（窑洞为主）是继承祖辈的遗产，原告和兄长郭文焕分家时将庄基一分为二，原告居北，郭文焕居南，1990年被告对原告的庄基进行登记并颁发了集体土地使用证。1997年郭文焕将其庄基南侧的一孔窑洞卖给了相邻的都治国，1998年都治国将该孔窑洞整修到其庄基内。2001年郭文焕因迁居将其庄基整体卖给了原告，同年原告在整修庄基时与都治国发生宅基地纠纷，都治国遂将原告起诉到环县人民法院，然而就在诉讼过程中，被告置原告与都治国存在宅基地纠纷的事实于不顾，对都治国的宅基地进行了变更登记并颁发了环土集用（2001）字第830号集体土地使用证，由于该土地证记载失实，导致原告败诉。2002年原告向庆阳市中级人民法院提起行政诉讼，诉请撤销被告给都治国颁发的环土集用（2001）字第830号集体土地使用证，在该案的诉讼过程中，被告下属职能部门原环县土地局、环县法制局的负责人在庆阳中院行政庭主持调解原告与都治国的宅基地纠纷，并制作了关于郭文义、郭文焕与都治国庄基纠纷的调解协议，各方在协议上签字确认后原告撤回了诉讼。但此后该协议却成了一纸空文。2006年8月18日原告再次向被告提交了书面庄基更改申请，申请将原0.36亩宅基地面积变更为0.5亩，环县环城镇人民政府向环县国土局呈报了环镇政发（2006）153号文并呈送了村、镇加注同意意见的土地变更登记表，但被告至今既没有给原告进行变更登记换发土地证，也没有作出不予受理土地登记申请或暂缓登记的决定。故请求依法判令被告限期对原告的宅基地进行变更登记并换发集体土地使用证。
为证明其主张，原告郭文义向本院提交了以下证据材料：1、2006年8月18日郭文义向环县环城镇五里屯村提交的庄基更正申请；2、环县环城镇人民政府关于郭文义申请宅基地使用土地的报告；3、农（居）民宅基地审批表，上述证据证明原告向环城镇五里屯村村委会、环城镇人民政府逐级提出庄基更正申请及环城镇人民政府同意变更的事实。4、（2001）环民初字第339号民事判决书，证明原告和都治国发生过宅基地纠纷的事实。5、关于郭文义、郭文焕与都治国庄基纠纷的调解协议，证明被告曾承诺为原告办理庄基变更的事实。6、环土集用（2001）字第830号都治国集体土地使用证，证明被告给都治国颁发的集体土地使用证存在错误。
被告辩称：1、关于原告诉讼的背景。1990年环县人民政府为原告郭文义颁发了环集建（1990）字第0091号集体建设用地使用证。2001年郭文义与邻居都治国之间因宅基地使用发生纠纷，都治国以侵权为由将郭文义诉至环县人民法院，经审理确认郭文义侵权事实成立并判决由郭文义向都治国承担赔偿责任。2002年11月郭文义向原庆阳地区中级人民法院提起行政诉讼，要求撤销都治国的集体土地使用证，后因达成协调处理意见，郭文义撤诉，但撤诉后不久郭文义即反悔，不同意履行协议。2、被告无行政不作为事实依据。基于前述过程，被告之所以未对原告的集体土地使用权证进行变更登记，在事实方面主要有以下原因：一是原告已取得了环集建（1990）字第0091号集体建设用地使用证，在没有法定事由的情况下，该证合法有效，不得随意变更；二是基于原告对《关于郭文义、郭文焕与都治国庄基纠纷的调解协议》反悔的事实，原告申请变更土地使用权的申请已完全失去事实依据；三是对于原告的诉求，被告的下级组织积极介入并先后进行了无数次协调处理，但原告的诉求无理无据且随意变化，导致协调无果，原告因主张未得到满足即认为被告行政不作为，显然与事实不符；四是按照《土地管理法》第十六条第四款“在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状”之规定，原告在双方争议未解决情况下，多次在争议土地范围内施工，使争议土地地貌发生彻底变化，导致土地管理机关无法核实双方土地使用界限。3、原告申请变更集体土地使用权不符合法定程序。《土地管理法》第六十二条第三款规定“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续”。原告申请土地使用权变更，应当先向土地管理机关提出，经审批后方可变更。原告未经审批程序而直接申请变更土地使用权，不符合法定程序。故请求依法驳回其诉讼请求。
为证明其行政行为合法，被告向本院提交了以下证据材料：1、环集建（1990）字第0091号集体建设用地使用证土地登记审批表复印件一份，证明原告现使用庄基已取得集体土地使用权证的事实。2、（2002）庆中行初字第19号行政裁定书复印件一份，证明郭文义撤诉的事实。3、关于郭文义、郭文焕与都治国庄基纠纷的调解协议复印件一份，证明2002年11月12日郭文义与都治国及环县人民政府三方在庆阳市中级人民法院达成协调处理意见的事实及内容。4、环县法制办与郭文义谈话笔录复印件一份，证明原告反悔不履行协议的事实。5、环城镇人民调解案件卷宗复印件一份，证明2013年以来被告各相关部门就原告争议事项协调处理的过程。
对被告提供的证据，原告对证据1、2、3无异议。对证据4认为，不是原告反悔了，而是被告不按协议履行。对证据5认为，被告是做了协调工作，但还是没有结果，原告的问题一直没有解决。
被告对原告提供的证据6的证明目的有异议，认为该证据与本案没有关联性。对原告提供的其余证据无异议。
经庭审举证、质证，本院对上述证据认证如下：对于原告提供的证据6即都治国的集体土地使用证因与本案无关联性，本院不予认定。对原告提供的其余证据，被告均无异议，予以认定。对被告提供的证据1、证据2、证据3原告无异议，且符合证据的真实性、合法性、关联性，予以认定。对被告提供的证据4、证据5，原告对其真实性、关联性、合法性均无异议，对证明目的提出异议。被告提供的证据4、证据5可以证明被告环县人民政府、环城镇人民政府与原告郭文义就其庄基地纠纷一事多次协商处理的事实，予以认定。
经审理查明，1990年8月被告环县人民政府对原告郭文义的庄基进行登记并颁发了集体土地使用证。1997年原告之兄郭文焕将其庄基南侧的一孔窑洞卖给了相邻的都治国，1998年都治国将该孔窑洞整修到其庄基内。2001年郭文焕因迁居将其庄基卖给了原告，原告在整修庄基时与都治国发生宅基地纠纷。都治国将原告起诉到环县人民法院，环县人民法院（2001）环民初字第339号民事判决书认定原告郭文义侵权事实成立并判决原告郭文义赔偿都治国财产损失。2002年11月原告郭文义向原庆阳地区中级人民法院提起行政诉讼，要求撤销都治国的集体土地使用证，后因达成协调处理意见，郭文义撤诉，但撤诉后不久郭文义即反悔，不同意履行协议。2006年8月原告郭文义向环县环城镇五里屯村村委会提出庄基更改申请，2006年8月23日环县环城镇人民政府同意原告将原宅基地面积0.36亩增加0.14亩，总面积为0.5亩的申请，并报环县国土资源局。后环县国土资源局以原告郭文义的土地权属与都治国存在争议，未予受理其变更登记申请。2015年12月10日原告郭文义向本院起诉，请求判令被告环县人民政府限期对其宅基地进行变更并换发集体土地使用证。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条“依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记，土地所有权、使用权的变更，自变更登记之日起生效”，国土资源部《土地登记办法》第三条：“土地登记实行属地登记原则。申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书”之规定，土地使用权变更登记，当事人必须先向土地所在地的国土资源行政主管部门提出土地变更登记申请，国土资源行政主管部门根据当事人提交的登记材料审查后，符合变更登记情形的，依法报请县级以上人民政府批准后，换发土地使用证，因此县级以上人民政府并不直接承担土地使用权变更登记的职责。本案中，原告郭文义若认为案涉土地符合集体土地使用变更登记情形，应当先向被告环县人民政府的土地行政主管部门即环县国土资源局提出申请，环县国土资源局审查同意后，再报经环县人民政府批准变更集体土地使用权。虽然原告郭文义在2006年曾向环县国土资源局提出过土地变更登记申请，但环县国土资源局明确答复因其与都治国之间的土地使用权争议尚未解决而不予变更登记。现原告郭文义直接以环县人民政府为被告，要求环县人民政府限期对其宅基地进行变更登记并换发集体土地使用证，显然不符合上述法律规定的程序。故原告郭文义要求被告环县人民政府对案涉土地进行集体土地所有权变更并换发集体土地使用证的诉讼请求，缺乏法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告郭文义的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告郭文义负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上述状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。
审判长 穆 雯
审判员 岳 学 敏
审判员 摆 建 军
二〇一六年五月十七日
书记员 欧阳燕燕