四川省资阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）资行终字第34号
上诉人（原审原告）徐安菊，女，1974年9月24日出生，汉族。
委托代理人胡代国，男，1949年12月27日出生，汉族。
委托代理人刘久茂，男，1944年11月20日出生，汉族。
被上诉人（原审被告）安岳县人民政府，住所地四川省资阳市安岳县岳阳镇柠都大道。
法定代表人邹明勇，县长。
委托代理人鲁超，安岳县人民政府法制办主任。
委托代理人许珂，四川强德律师事务所律师。
上诉人徐安菊因诉被上诉人安岳县人民政府行政管理纠纷一案，不服四川省简阳市人民法院（2014）简阳行初字第11号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人委托代理人胡代国、刘久茂，被上诉人安岳县人民政府委托代理人鲁超、许珂到庭参加了诉讼。本案经本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。
上诉人徐安菊一审起诉认为，徐安菊自2008年初经许可开始经营机动客三轮，依法办理了各项许可登记手续。2013年12月25日安岳县人民政府作出《通告》，在徐安菊经营权期限未到期的情况下，违法终止上诉人客运经营权，强制上诉人交车并予以解体报废。安岳县人民政府作出的《通告》违反了《行政许可法》、《中华人民共和国道路运输条例》等法律法规，属越权行政，且作出的程序违法，侵犯了徐安菊经营权。故请求人民法院判决确认安岳县人民政府于2013年12月25日作出的《通告》中的第一、三、四项违法并予以撤销。
原审查明，2008年1月14日，安岳县公路运输管理所向徐安菊颁发了《道路运输经营许可证》，其中载明“经营范围：机动客三轮（安岳县城区内），证件有效期：2008年1月14日至2012年1月14日”。许可期限届满后，安岳县公路运输管理所根据县政府2011年12月29日常务会研究，同意延期经营壹年（2012年1月1日至2012年12月31日）。许可期限再次届满后，安岳县公路运输管理所根据县人民政府2012年12月20日通告，同意延期经营壹年（时间从2013年1月1日至2013年12月31日止）。2008年，安岳县工商行政管理局向徐安菊颁发了《个体工商户营业执照》，其中载明“经营场所：安岳县城内，经营范围：机动三轮车客运服务”。2012年3月16日，徐安菊换发了新的《个体工商户营业执照》，登记其他内容不变，但无经营期限的登记事项。2013年12月25日，安岳县人民政府作出《通告》。《通告》内容为：“一、县城区范围内从事客运经营的机动三轮车经营权于2013年12月31日到期，其客运经营权自行终止。客运经营权终止后，继续从事经营的属非法营运行为，有关部门将依法从重处理；二、改装、拼装、无牌无证三轮车上路行驶的，由公安机关交通管理部门依法予以查扣、收缴；三、机动客运三轮车经营者在2014年1月10日前将所经营的机动客运三轮车开至指定地点解体报废，并持本人身份证、户口簿、道路运输经营许可证、营运证、行驶证、工商营业执照、机动三轮车报废证明到县公安交警大队办理客运经营权终止等相关手续；四、未获得经营许可的三轮车不得从事载人和经营活动。违法从事载客经营活动的，由交通运输管理部门依法从严处罚；五、本通告发布后，各有关人员应严格遵守本《通告》。对阻碍国家机关工作人员执行公务的，由公安机关依法处理，构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任；六、本通告自发布之日起执行。”
2013年12月31日，徐安菊向安岳县人民政府申请将从事客运经营的正三轮摩托车（车牌号川MH09**）交由安岳县人民政府解体报废，注销了道路运输经营许可。当日，安岳县人民政府向徐安菊发放了车辆残值补助金8000元、奖励金25000元，安岳县慈善会向徐安菊发放了一次性生产生活帮扶资金30000元，合计领取各项补助奖励帮扶金63000元。
原审判决认为，1、关于《通告》第一项是否终止徐安菊道路运输经营许可的问题。安岳县人民政府于2013年12月25日发布的《通告》第一项是对徐安菊道路运输经营许可期限届满事实及后续事项的告知，而不是对其道路运输经营许可的终止，对徐安菊道路运输经营许可的设立、变更或者消灭未产生影响。根据安岳县公路运输管理所颁发给徐安菊的《道路运输经营许可证》，徐安菊所取得的安岳县城区机动客三轮许可期限截止2013年12月31日届满，期满后徐安菊已无继续进行机动客三轮经营的资格。虽然《通告》中第一项有“终止”字样，但就其内容而言，只是对道路运输经营许可期限即将届满的告知、提示，故徐安菊认为安岳县人民政府发布《通告》第一项终止了其道路运输经营许可的理由不能成立，依法不予支持；2、关于《通告》第三项安岳县人民政府是否采取了强制措施、是否侵犯徐安菊合法权利的问题。第一，《通告》中第三项表述为“机动客运三轮车经营者在2014年1月10日前将所经营的机动客运三轮车开至指定地点解体报废……”，并无如果不这样做如何追责的内容或罚则，属倡导性、建议性条款。实际操作中，在《通告》发布后，徐安菊自行将正三轮摩托车解体报废，并领取了安岳县人民政府给予的各项帮扶资金63000元，应视为徐安菊自愿行为。徐安菊是否愿意将机动客运三轮车开至指定地点解体报废、是否愿意接受帮扶资金，均由徐安菊自主决定，安岳县人民政府并未对徐安菊三轮车采取收缴或者强制解体报废的措施。况且，徐安菊认为安岳县人民政府强制其交车也并未提供任何证据证明。第二，营运车辆包含两种权利：一是营运权，即道路运输经营许可证中许可的经营期限内从事客运经营的权利；一是车辆物权，即徐安菊依法对其所有的机动正三轮摩托车享有直接支配和排他的所有权。徐安菊的许可经营权期限届满后，其仍拥有对正三轮摩托车的所有权。徐安菊将三轮车自愿解体报废，领取了安岳县人民政府给予的车辆残值补助金、奖励金、一次性生产生活帮扶资金，应视为安岳县人民政府对其三轮车所有权的充分补偿，三轮车虽已灭失，其权利并未受损；3、关于《通告》第四项是否侵犯徐安菊权利的问题。《通告》第四项是对违法营运后果的提醒，对相应法律法规的宣传，要求职能部门认真履行职责、加强对客运市场的监管，故对徐安菊的理由，依法不予支持；4、关于换发《营业执照》是否重新取得四年经营期限的问题。根据国务院颁布的《个体工商户条例》第十一条规定“申请注册登记或者变更登记的登记事项属于依法须取得行政许可的，应当向登记机关提交许可证明”，《中华人民共和国道路运输条例》第十条第四款“客运经营者应当持道路运输经营许可证依法向工商行政管理机关办理有关登记手续”等规定，客运经营者要从事客运经营活动，需要先获得道路运输经营许可证，再持道路运输经营许可证到工商行政管理机关办理《营业执照》。徐安菊2008年办理了《营业执照》，2012年3月16日换领了新的《营业执照》，换领的《营业执照》根据《个体工商户条例》第八条第二款“个体工商户登记事项包括经营者姓名和住所、组成形式、经营范围、经营场所。个体工商户使用名称的，名称作为登记事项”的规定，无经营期限的登记事项，经营期限应以《道路运输经营许可证》的许可期限为准。徐安菊的三轮车准许从事客运经营的许可到期日为2013年12月31日，根据《个体工商户条例》第二十四条“在个体工商户营业执照有效期内，有关行政机关依法吊销、撤销个体工商户的行政许可，或者行政许可有效期届满的，应当自吊销、撤销行政许可或者行政许可有效期届满之日起5个工作日内通知登记机关，由登记机关撤销注册登记或者吊销营业执照，或者责令当事人依法办理变更登记”的规定，对徐安菊的行政许可有效期届满后，工商行政管理局依法启动相应程序责令当事人依法办理变更登记。故，徐安菊认为其2012年换发《营业执照》重新取得机动客三轮四年经营期限的理由依法不能成立；5、关于徐安菊所有的正三轮摩托车能否许可再从事客运经营的问题。根据交通运输部《营运客车类型划分及等级评定（JTT325-2013）》，国家质量监督检验检疫局、国家标准化管理委员会《机动车运行安全技术条件（GB7258-2012）》的规定，徐安菊所有的正三轮摩托车自2013年5月1日起，已依法属于不能从事客运经营的车辆范围，不能再对徐安菊进行允许其从事机动客三轮的行政许可。故对徐安菊要求适用《四川省道路运输管理条例》第九条，《中华人民共和国道路运输条例》第十四条、第十五条的规定，继续延长其道路运输经营许可期限的请求依法不予支持；6、关于是否适用《中华人民共和国行政许可法》第四十七条规定的问题。《中华人民共和国行政许可法》第四十七条规定“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证”，本案中安岳县人民政府只是对徐安菊经营权到期届满的事实予以告知，并非对徐安菊设立、变更或者终止行政许可，徐安菊根据该条规定，认为安岳县人民政府发布《通告》未经听证，程序违法的观点不能成立，依法不予支持；7、徐安菊要求参照资中等地经验，进行三轮车置换出租车的观点，与本案安岳县人民政府作出《通告》行为之间无关联性，依法不予支持。
综上，安岳县人民政府作出《通告》是基于安岳县公路运输管理所颁发给徐安菊的《道路运输经营许可证》许可期限截止2013年12月31日届满和国家规定正三轮摩托车不能从事客运经营，徐安菊已无继续进行机动客三轮经营资格的事实，从而对徐安菊等三轮车主的善意提醒、提示。同时，安岳县人民政府充分考虑徐安菊等三轮车主转换职业可能造成的生产生活困难，及涉案的正三轮摩托车上路行驶安全条件堪忧的现状，倡导、建议徐安菊等自行交车并解体报废，同时向徐安菊等自行交车报废的三轮车主发放车辆残值补助金、奖励金、一次性生产生活帮扶资金的行为，是一种惠民、利民的政策措施。在徐安菊自愿的前提条件下，对其给予了充分的补助和补偿，是合理合法的正当行为。对于经营许可期限届满，已无继续进行机动客运三轮经营资格的车主继续违法经营的，安岳县人民政府责成相关职能部门依法严肃处理是安岳县人民政府依法履行职责的行为，并无不当。本案徐安菊的诉讼请求没有事实及法律依据，依法不予支持。据此，原审法院依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回了徐安菊要求确认安岳县人民政府于2013年12月25日作出《关于终止县城区机动三轮车客运经营权的通告》一项、三项、四项违法并撤销的诉讼请求；案件受理费50元，由徐安菊负担。
上诉人徐安菊不服原审判决，向本院提起上诉认为，1、依照《四川省道路运输管理条例》第九条和《中华人民共和国道路运输条例》第十四条有关“客运班线的经营期限为4年到8年。经营期限届满需要延续客运班线经营许可的，应当重新提出申请”的规定，经营期限届满后，经营者需要继续经营的，行政机关应当重新换发道路运输经营许可证，许可经营的期限也应当是4至8年。但是，安岳县人民政府在2012年、2013年违反行政法规强制性规定，违反颁发道路运输许可证的程序，将经营者经营期限届满后申请延续经营的期限应当是4至8年而许可为1年，安岳县交通局违法将两次延期一年的内容写在上诉人的《道路运输许可证》上。2、安岳县人民政府发出的《通告》违反了《四川省道路运输管理条例》第九条和《中华人民共和国道路运输条例》第十四条、十五条关于“客运经营者需要终止客运经营的，应当在终止前30日内告知原许可机关”的规定，并且该《通告》所载明的内容具有强制力，属执行类通告，而一审判决却错误的将该《通告》确定为周知类通告，认定“对原告等三轮车主的善意提醒、提示”。3、三轮车的经营权是上诉人的财产权利，不能简单的理解为属政府所有，不能随意收回终止。同时，三轮车经营权的市场价随着同类公交客运经营权的市场价升值而已升值至20余万元，安岳县人民政府未依照《中华人民共和国行政许可法》第47条的规定，履行听证程序，未对三轮车市场价进行评估，就《通告》命令终止三轮车经营权，并要求将三轮车到指定部门、地点报废解体，单方决定给予6.3万元的所谓收购、帮扶金是不合法的。《通告》发出后，所有三轮车车主被政府官员跟踪、动员多日，在政府制作的格式申请书上极不情愿的签字交车。一审将上诉人领取帮扶金认定为民事行为、自愿行为显得非常牵强，属认定事实不清。综上，请求撤销原审判决，改判支持上诉人一审诉讼请求。
被上诉人安岳县人民政府二审答辩认为，安岳县人民政府2013年12月25日发布的《通告》，不是对徐安菊经营权进行终止，而是对县城三轮车许可经营权到期之后的后续事宜的告知、指导、规劝，对相关法律、法规的规定进行宣传、解释；安岳县人民政府并未采取任何强制手段收缴车辆，对仍未响应安岳县人民政府邀约的17辆三轮车主，安岳县人民政府亦没有通过强制手段予以收缴。领取了车辆残值补助金等各项补助资金，自愿将三轮车开至指定地点进行解体报废的车主与安岳县人民政府形成了合法的民事法律关系，且该部分车主的合法权利未受到任何影响；徐安菊持有的《营业执照》中关于客运经营范围的期限应以安岳县公路运输管理所向其颁发的《中华人民共和国道路运输经营许可证》中规定的期限为准，而现许可期限已届满，徐安菊持有《营业执照》也依法不能从事客运经营项目；根据关于客运经营安全国标的强制性规定，徐安菊所有的正三轮摩托车已完全不符合从事客运经营的基本条件；徐安菊在上诉状中所引用法律、法规及文件，与本案无关联性。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，请求驳回上诉，维持原判。
徐安菊在二审诉讼过程中，向本院提供了如下证据材料并陈述了其证明目的：
1、刘洪英、彭明凯、黄守奎、吕玉慧的出庭证言，四位证人证言称，交车并非自愿，是经政府各职能部门人员、亲朋好友等做工作，不得已交车。
2、载明有杨启灿等24位姓名的书面材料，该书面材料显示在24位人名后记载“不是自愿交车”。
3、时间为2012年2月20日的《安岳县人民政府关于延续县城机动客运三轮车经营期限的通告》，该材料记载的主要内容为，安岳县城营运的100辆机动客运三轮车经营权将于2012年12月31日期满终止，对其延期经营一年。
上诉人提供上述3组证据材料的证明目的为，交付三轮车并领取相关款项非车主自愿；安岳县人民政府于2012年作出的对安岳县客运三轮车营运期限延期一年的行政行为违法。
安岳县人民政府对上述证据材料质证后认为，3组证据材料不属于新证据，不符合行政诉讼证据规则的规定，且达不到上诉人的证明目的，与本案无关联，应不予采信。
对上述3组证据材料，本院认为，上述证据材料已在一审审理阶段即存在，上诉人能够在一审审理过程中向一审法院提供，但上诉人没有正当事由而未提供，依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款的规定，上述证据材料不属于新证据。同时，证据材料1系四位证人叙述自己交车领款的过程，不能证明与上诉人的情况属一致，与本案不具有关联性；证据材料2无法确定其真实性，且如作为证人证言，证人应出庭作证。综上，对上述证据材料不予采信。
二审查明的事实与一审查明的一致。
本院认为，安岳县人民政府担负着组织和管理本行政区域行政事务的职责，行使维护社会秩序、保障公民的生命财产安全的权利，同时又是所辖交通管理等行政部门的领导机关。安岳县人民政府在徐安菊取得的《道路运输经营许可证》所载明的有效期限即将届满、同时依照交通运输部《营运客车类型划分及等级评定（JTT325-2013）》，国家质量监督检验检疫局、国家标准化管理委员会《机动车运行安全技术条件（GB7258-2012）》的规定，徐安菊所有的正三轮摩托车自2013年5月1日起，已依法属于不能从事客运经营的车辆范围，不能再对徐安菊进行允许其从事机动客三轮行政许可的情况下，为规范安岳县道路运输秩序、消除安全隐患、确保人民群众生命财产安全而作出案涉《通告》，是其依法履行职责、行使权利的行为。
上诉人徐安菊认为《通告》第一、三、四项违法并请求撤销。本院认为，关于第一项“县城区范围内从事客运经营的机动三轮车经营权于2013年12月31日到期，其客运经营权自行终止。客运经营权终止后，继续从事经营的属非法营运行为，有关部门将依法从重处理”的合法性问题。该项内容客观叙述了徐安菊所取得的《道路运输经营许可证》届满时间，并提示期限届满后的经营属非法，因此该内容虽有“终止”表述，但是实际为告知和提示性质，未就案涉机动三轮道路运输经营许可的设立、变更、消灭产生影响，没有违反相关法律规范；关于第三项“机动客运三轮车经营者在2014年1月10日前将所经营的机动客运三轮车开至指定地点解体报废，并持本人身份证、户口簿、道路运输经营许可证、营运证、行驶证、工商营业执照、机动三轮车报废证明到县公安交警大队办理客运经营权终止等相关手续”的合法性问题。该项内容并无如果不这样做如何追责的内容和罚则，属倡导性、建议性的条款，从实际操作看，徐安菊交车并领取各项帮扶金的行为并没有证据证明系被上诉人强制性的，现尚有部分未交车的车主均未被强制交车，仍行使占有、使用、收益、处分的物权权利，该事实亦可证明交车领款属自愿。同时，领取的各项帮扶金等款项，已对三轮车本身实际价值作了充分补偿，三轮车虽已灭失，但徐安菊实体权利未受损，因此，该项内容也不违反相关法律规定；关于第四项“未获得经营许可的三轮车不得从事载人和经营活动。违法从事载客经营活动的，由交通运输管理部门依法从严处罚”的合法性问题。相关法律、法规等对违法从事客运经营的认定、处罚已有明确规定，该项内容是对相关法律、法规、政策的宣传，且未对徐安菊的权利义务产生实际影响。综上，原审判决关于案涉《通告》第一、三、四项性质及合法正当性的认定正确。
徐安菊上诉认为，依照《中华人民共和国行政许可法》第四十七条规定“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证”，应进行听证的程序。本院认为，从《中华人民共和国行政许可法》第四十七条规定的内容看，该条适用的时间点为“作出行政许可决定前”，条件为“申请人与他人之间重大利益关系”，但从本案事实看，安岳县人民政府只是对徐安菊等经营权到期届满的事实予以告知，并非对徐安菊设立、变更或者终止行政许可，且未涉及第三人的重大利益。因此，徐安菊该上诉理由不能成立，本院依法不予支持。
徐安菊上诉认为，安岳县人民政府在2012年、2013年违反《中华人民共和国道路运输条例》第十四条、《四川省道路运输管理条例》第九条关于“客运班线的经营期限为4年至8年，经营期届满需要延续客运班线经营许可的，应当重新提出申请”的规定，将徐安菊的三轮车客运经营期限届满后申请延续的期限应当为4至8年而许可为1年。本院认为，2012年、2013年两次延期许可行政行为均由资阳市安岳县公路运输管理所作出，并非安岳县人民政府；徐安菊认为的该行政行为属另一行政法律关系，与本案不具有关联性。因此，徐安菊该上诉理由不能成立，应依法不予支持。
综上，本院认为，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，判决结果恰当，依法应予以维持。上诉人徐安菊上诉的事实和理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人徐安菊负担。
本判决为终审判决。
审判长 阳 勇
审判员 黄 海
审判员 戴劲松
二〇一四年六月二十三日
书记员 陈淮英