辽宁省高级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）辽审一民抗字第66号
抗诉机关：辽宁省人民检察院。
申诉人（一审被告、二审被上诉人）：袁国永。
委托代理人：王凤，辽宁中和律师事务所律师。
委托代理人：曲中兴，瓦房店市大众法律服务所法律工作者。
被申诉人（一审原告、二审上诉人）：瓦房店市西杨乡人民政府。住所地：辽宁省瓦房店市西杨乡西杨村。
法定代表人：ＸＸ华，该乡乡长。
委托代理人：孙玉峰，该乡副乡长。
委托代理人：高习智，北京大成（沈阳）律师事务所律师。
袁国永与瓦房店市西杨乡人民政府（以下简称西杨乡政府）企业租赁经营合同纠纷一案，瓦房店市人民法院于2011年7月26日作出（2011）瓦民初字第2962号民事判决。宣判后，西杨乡政府不服，提起上诉。大连市中级人民法院于2012年1月31日作出（2011）大民三终字第1008号民事判决，该判决生效后，袁国永不服，向本院提出再审申请。本院于2012年11月21日作出（2012）辽审四民申字第1140号民事裁定，指令大连市中级人民法院再审。该院于2013年7月2日作出（2013）大审民终再字第83号民事判决，已经发生法律效力。袁国永仍不服，向检察机关申诉。辽宁省人民检察院于2013年12月27日作出辽检民抗（2013）105号民事抗诉书，向本院提出抗诉。本院于2014年1月14日作出（2014）辽立一民抗字第4号民事裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。辽宁省人民检察院指派检察员王晓东、贾力出庭，申诉人袁国永的委托代理人王凤、曲中兴，被申诉人西杨乡政府的委托代理人孙玉峰、高习智到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
西杨乡政府一审诉称：2008年6月11日，为解决百姓就医问题，西杨乡政府与袁国永签订合作协议书，约定由袁国永经营乡卫生院，但历时近三年，袁国永根本未履行协议书约定的各项义务，未为西杨乡百姓谋一丝福利，致使合同目的无法实现。请求解除双方之间的合作协议，并判令袁国永支付给西杨乡政府维修医院玻璃款1.02万元、租金6万元、职工工资1081134元、职工养老金322058.7元、打更人员工资4000元，合计1477392.7元。
袁国永辩称：不同意西杨乡政府的诉讼请求。1、西杨乡政府请求解除签订的合作协议，无法律规定和合同约定。双方签订了合作协议后，已实际履行了合同内容，西杨乡政府出具相关手续，将医疗许可证、收费证变更至袁国永名下，并将公章及房屋交付给袁国永。之后，西杨乡政府开始违约，未按约定接通电源，袁国永办理营业执照和定点医疗机构手续时，西杨乡政府不予配合。2、西杨乡政府请求支付的租金、职工工资等，无事实和法律依据。关于租金，因为西杨乡政府违约在先，导致营业执照及定点医疗机构手续无法办成，根据合同相对性原则，袁国永可以拒绝履行义务。关于职工工资、养老金，协议中约定在三年内支付，西杨乡政府对此无权利主张。
一审法院审理查明，2008年6月11日，西杨乡政府和袁国永签订《合作协议书》，协议约定：西杨乡政府接通电源，将新卫生院大楼交袁国永使用，协助袁国永将旧卫生院机器、设备、设施迁到新建卫生院，旧卫生院房屋交由袁国永处理，产权归属袁国永。原卫生院拖欠的职工工资、养老金近40万元，由袁国永在三年内还清，卫生院现有职工由袁国永负责管理，西杨乡政府将旧卫生院营业执照、有关证件及财务帐转交袁国永，并协助办理更名、登记手续。双方合作期限为二十年。此外，协议对袁国永交纳利润、双方的权利、义务亦做出约定。协议签订后，双方开始履行。2008年6月23日，西杨乡政府出具任命决定，任命袁国永为卫生院院长。后西杨乡政府协助袁国办理收费许可证、医疗机构许可证，许可证的法定代表人已变更至袁国永名下，袁国永在卫生院院内实施打井、制作牌匾，并对新建卫生院进行规划，西杨乡政府亦将旧卫生院房屋及附属的土地使用权证、相关帐目、物品移交给袁国永。期间，袁国永还向其职工刘世媛、高洪卫、谭晓东发放了工资。但西杨乡政府未将卫生院电源接通，袁国永曾自投资金6万余元接电源，因故未能如愿。袁国永在办理企业名称核准、卫生院营业执照等营业必需手续时，西杨乡政府不予配合，致使卫生院无法如期接诊营业。
另查，2010年7月2日上午，在未经袁国永同意情况下，西杨乡政府允许案外人瓦房店第二医院强行打开新建卫生院门锁接诊营业，遭到袁国永反对，袁国永诉至一审法院，请求确认与西杨乡政府签订的合作协议有效，一审法院做出（2010）瓦民初字第3834号民事判决，确认西杨乡政府与袁国永签订的合作协议合法有效，该判决现已生效。
一审法院认为，西杨乡政府与袁国永之间的合作协议，是在平等一致基础上签订的，系双方真实意思的表示，该协议合法有效。协议一经签订，双方各自的权益便受到法律的保护，当事人应当按照约定全面履行义务。本案涉诉协议签订之后，双方已实际开始履行，尤其袁国永积极的自筹资金连接电源、自打水井、制作牌匾及办理相关营业必需手续，足以证明其履行协议的诚意。西杨乡政府本应积极协助袁国永履行协议，切实解决百姓就医问题，反而在医院正常营业所必需解决的用电、办理营业执照等问题上对袁国永不予协助，违反了双方约定，致使袁国永不能按时营业，属西杨乡政府严重违约。袁国永在履行协议中关于债务方面存在一定问题，与西杨乡政府违约在先，造成无法营业有直接关系，不能视为袁国永无诚意履行合同。西杨乡政府以袁国永未履行约定义务，未为百姓谋福利，致使合同目的无法实现为由请求解除双方签订的协议，与客观事实不符，该请求既无书面约定为依据，也不符合法定解除合同要件，故该请求法院不予支持，应予以驳回，西杨乡政府的其他诉讼请求亦一并予以驳回。据此判决：驳回原告瓦房店市西杨乡人民政府的诉讼请求。案件受理费18098元，由瓦房店市西杨乡人民政府负担。
西杨乡政府上诉称：1、一审判决认定事实错误。一审判决认定袁国永积极履行合同义务没有事实依据，案涉协议书中袁国永应履行的合同义务，袁国永均未履行。2、本案具备合同解除的法定条件。本案案涉协议的合同目的是为解决西杨乡百姓的就医难问题，但历时三年之久，该协议并未实际履行，未能给西杨乡百姓提供医疗服务。
袁国永答辩称：不同意西杨乡政府的上诉请求，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。在履行案涉合同过程中，导致卫生院三年来未能营业的责任在西杨乡政府而非袁国永，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
二审法院对一审法院查明的事实予以确认。
二审法院认为，西杨乡政府与袁国永签订的《合作协议书》系双方当事人真实意思表示，其经已生效的（2010）瓦民初字第3834号民事判决确认合法有效，则双方当事人均应如约履行。西杨乡政府自认未能给卫生院接通正式电源，且明确表示不同意配合袁国永办理卫生院营业执照。接通电源是卫生院开展诊疗活动的前提，办理营业执照是卫生院申报医保定点医疗机构的必要条件，以上两项均为西杨乡政府主要合同义务。因上述两项条件未成就，则卫生院无法正常开展诊疗活动，亦无法为西杨乡居民提供医疗服务系西杨乡政府原因所致。西杨乡政府上述不履行《合作协议书》主要合同义务的行为构成违约，故西杨乡政府主张袁国永构成违约，无事实和法律依据，不予采信。西杨乡政府要求袁国永承担违约责任的诉请，亦不予支持。双方当事人签订《合作协议书》共同的合同目的是为了解决西乡居民就医难问题，鉴于西杨乡政府已延迟履行合同义务并明确表示不再配合袁国永办理相关手续，则《合作协议书》之合同目的已经不能实现。依照《中华人民共和国合同法》第九十四条第（四）项之规定，《合作协议书》已具备法定解除条件，故西杨乡政府关于解除《合作协议书》的诉讼请求，予以支持。据此判决：一、撤销辽宁省瓦房店市人民法院（2011）瓦民初字第2962号民事判决；二、解除上诉人瓦房店市西杨乡人民政府与被上诉人袁国永于2008年6月11日签订的《合作协议书》；三、驳回上诉人瓦房店市西杨乡人民政府的其他诉讼请求。一审案件受理费18098元，二审案件受理费18098元，合计36196元；由瓦房店市西杨乡人民政府负担36096元，由袁国永负担100元。
二审法院再审查明的事实与原审查明的事实一致。
二审法院再审认为，虽然西杨乡政府未履行接通电源和协助办理营业执照的义务，导致《合作协议书》未能履行，构成违约，但本协议不适宜继续履行。首先，案涉西杨乡卫生院系集体所有制医院，性质为非营利性医疗机构。根据《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》的规定，非营利性医疗机构是指为社会公众利益服务而设立和运营的医疗机构，不以营利为目的，其收入用于弥补医疗服务成本，实际运营中的收支结余只能用于自身的发展。而西杨乡政府与袁国永签订的《合作协议书》约定：西杨乡卫生院在业务上自主经营、自行管理、独立核算、自负盈亏，除上交利润部分外，其余部分归袁国永所有，由此可见，该协议书名为“合作”，实为“承包”，将原本具有公益性质的乡卫生院交给一个自然人经营获取利益，该行为改变了卫生院的非营利性质，有可能损害公共利益。其次，根据《乡镇卫生院管理办法》的规定，乡镇卫生院是农村三级医疗卫生服务体系的枢纽，是公益性、综合性的基层医疗机构。政府在每个乡镇办好一所卫生院。因此，“卫生院”这一名称应当用于政府主办的公益性医疗机构。而本案中，袁国永承包的医院名称为“西杨乡卫生院”，如果允许其继续使用该名称对外营业，一方面易使西杨乡百姓产生误解，损害其接受公共医疗服务的权益；另一方面会妨碍西杨乡政府将来使用该名称设立由政府主办的公益性卫生院。再次，案涉《合作协议书》签订至今已有五年之久，在这五年时间里，西杨乡卫生院一直没有营业，也没有为西杨乡百姓解决就医问药问题，更没有履行其公共医疗服务职能，已经严重损害了西杨乡百姓的合法权益，且西杨乡政府已经明确表示不再继续履行协议，强制其履行协议客观上已无法实现。故袁国永要求继续履行的再审请求，无事实和法律依据，不予支持。对于西杨乡政府的违约行为给袁国永造成的损失，因不属本案审理范围，不宜一并审理，袁国永可以另行起诉。据此判决：维持大连市中级人民法院（2011）大民三终字第1008号民事判决。
辽宁省人民检察院抗诉认为，大连市中级人民法院（2013）大审民终再字第83号民事判决所作的“继续履行协议无事实和法律依据并对协议予以解除”的认定适用法律确有错误。理由如下：
关于协议书效力问题。本案《合作协议书》系双方真实意思表示，其合法性已由（2010）瓦民初字第3834号民事判决予以确认，当事人双方应按照协议书所约定的内容履行各自的权利义务。本案中法院判决关于该协议“有可能损害社会公共利益”、“不适宜继续履行”的认定缺乏事实和法律依据，如果法院认定该协议损害社会公共利益应该作出协议无效的判决，而不应该认定协议有效之后再予以解除。
关于法定解除权问题。法院判决已经认定是由于西杨乡政府的违约行为导致协议未能履行，在这种情况下法院仍然支持违约方的合同解除请求，适用法律错误。《中华人民共和国合同法》第九十四条第（四）项规定，当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的，当事人可以解除合同。该条赋予的是守约方的合同目的，当事人可以解除合同。该条赋予的是守约方的合同解除权，西杨乡政府作为违约方无权按照该条的规定解除合同。
关于合同目的的能否实现问题。《合作协议书》签订后，西杨乡政府已经任命袁国永为卫生院院长，又协助袁国永办理了医疗机构许可证、收费许可证，许可证的法定代表人也已变更至袁国永名下。只要西杨乡政府按照协议约定接通电源，协助袁国永办理营业执照等手续，卫生院的诊疗活动就能正常开展，当地百姓的就医问药的问题就能解决。法院判决以“西杨乡政府已明确表示不再履行协议”为由认定合同目的无法实现缺乏事实和法律依据。
袁国永申诉称：对检察机关的抗诉意见没有异议。
西杨乡政府辩称：二审判决关于案涉《合作协议书》不应继续履行的认定符合事实并具有法律依据。案涉卫生院作为集体所有制医院，以名为合作实为承包的协议将卫生院交由个人经营获取收益，违背了其作为卫生院的非盈利性质。本案主动违约方系袁国永，即便认为我方存在主动违约的情形，我方仍有权解除案涉《合作协议书》，违约方不享有合同解除权的认定无法律依据。西杨乡政府明确表示不再继续履行协议，是一种行使其法定的自由订立合同的权利，是意思自治原则的体现。案涉《合作协议书》签订后，出现了在合同签订时无法预见的政策调整，该情况符合我国法律对于情势变更的规定。《乡镇卫生院管理办法（试行）》第三条规定：“乡镇卫生院是农村三级医疗卫生服务系统的枢纽，是公益性、综合性的基层医疗卫生机构。政府在每个乡镇办好一所卫生院。”《辽宁省人民政府办公厅关于推进乡镇卫生院建设工作的通知》中明确规定：“2013年12月31日前，在目前只有承包卫生院的乡镇实现每个乡镇有一所政府举办的卫生院；2015年12月31日前，在目前只有民营卫生院的乡镇实现每个乡镇有一所政府举办的卫生院。”如案涉《合作协议书》不予解除，不仅令我方无法完成上级政府的强制性命令，而且我方势必需要另外新建卫生院，将造成人力物力的极大损失。
本院再审对原审查明的事实予以确认。
本院认为，西杨乡政府与袁国永签订的《合作协议书》系双方当事人真实意思表示，其合法性已由（2010）瓦民初字第3834号民事判决予以确认。关于该《合作协议书》应否继续履行的问题。《乡镇卫生院管理办法（试行）》第三条规定：“乡镇卫生院是农村三级医疗卫生服务系统的枢纽，是公益性、综合性的基层医疗卫生机构。”政府在每个乡镇办好一所卫生院，是为贯彻落实《国务院关于印发卫生事业发展“十二五”规划的通知》要求，建立公益性的医疗卫生运行机制，全面实施国家基本药物制度，建设农村三级医疗卫生服务体系。案涉西杨乡卫生院系集体所有制医院，性质为非营利性医疗机构。而《合作协议书》约定：西杨乡卫生院在业务上自主经营、自行管理、独立核算、自负盈亏，除上交利润部分外，其余部分归袁国永所有。由此可见，该协议书名为“合作”，实为“承包”，将卫生院交由个人经营获取收益，改变了其应具有的公益性质，对社会公共利益的损害处于一种或然状态。同时，西杨乡政府与袁国永签订《合作协议书》是为了解决当地百姓就医问药难的问题。而自双方签订协议至今，西杨乡政府未给卫生院接通正式电源，且拒绝配合袁国永办理卫生院营业执照。因西杨乡政府的违约行为导致该卫生院多年来一直未正常开展诊疗活动，无法为当地百姓提供医疗服务，更没有履行其公共医疗服务职能，已经严重损害了当地百姓的合法权益。综上，结合本案实际，在西杨乡政府已经明确表示不再继续履行协议，强制其履行协议客观上已无法实现的情况下，大连市中级人民法院二审及再审判决解除双方签订的《合作协议书》，并无不当。关于因西杨乡政府的违约行为而给袁国永造成的经济损失，因不属于本案审理范围，袁国永可以另行主张权利。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第一款、第一百七十条第一款第（一）项的规定，判决如下：
维持大连市中级人民法院（2013）大审民终再字第83号民事判决。
本判决为终审判决。
审 判 长 王鸿晓
代理审判员 孟凡永
代理审判员 吴丹华
二〇一五年五月二十日
书 记 员 孙 璐