江西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）赣行终80号
上诉人（原审原告）陶仁文，女，汉族，1956年1月25日出生，住南昌县。
委托代理人李毛毛，北京市浩东律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南昌县人民政府，住所地：南昌县莲塘镇南昌县政府大院。
法定代表人陈翔，该县县长。
委托代理人万保华，北京大成（南昌）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南昌县莲塘镇人民政府，住所地南昌县莲塘镇。
法定代表人周志诚，该镇镇长。
委托代理人巫枭卿，北京大成（南昌）律师事务所律师。
委托代理人张玉文，该镇司法所所长。
被上诉人（原审第三人）南昌县莲塘镇定岗村民委员会。
法定代表人李上保，该村委会主任。
上诉人陶仁文诉南昌县人民政府（以下简称南昌县政府）、南昌县莲塘镇人民政府（以简称莲塘镇政府）土地行政征收及强制一案，不服南昌市中级人民法院于2016年12月29日作出的（2015）洪行初字第42号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
经审理查明，2014年，为建设江西省第四届花卉园艺博览会主会场，打造核心增长极、提升城市形象、推动昌南片区发展、改善周边城市环境，南昌市决定开展梅湖景区花博园及景区提升改造项目建设。为此，需征收南昌县莲塘镇定岗村南林自然村土地。同年10月29日，南昌县土地储备中心与南昌县莲塘镇定岗村民委员会（以下简称定岗村委会）签订《拟收储土地协议》，约定拟收储定岗村委会范围内224.535亩土地，拟收储土地的补偿标准是34882元/亩，地上附着物补偿按照南昌县政府南政发[2017]7号《南昌县县城规划控制区集体土地上房屋和附属物征收补偿安置办法》执行。该协议同时约定待有批准权的人民政府批准用地后生效。2015年9月28日，南昌县政府发布告知书，告知定岗村拟征收该村集体土地，用地面积为478.16亩，征地补偿标准按江西省政府赣府字[2015]81号《关于调整全省征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》规定执行，地上附着物补偿按南昌县政府南政发[2017]7号文件执行。该公告并告知被征收人有要求举行听证的权利。同年10月16日，南昌县国土资源局在莲塘镇政府举行征地补偿和安置方案听证会。定岗村邹宪彪、邹宪甫、邹冬赣等8名村民人员参加听证。听证后形成的结论性意见是补偿安置标准按照按江西省人民政府赣府字[2015]81号文件旱地60400元/亩，村庄用地60400元/亩进行补偿较为合理。2016年1月26日，江西省人民政府批准南昌县2015年度第六批次城市建设用地的请示，江西省国土资源厅据此作出赣国土资核[2016]96号批复，共批准建设用地31.5932公顷。2016年2月12日，南昌县国土资源局公告了上述批复文号及征地补偿安置方案，确定土地补偿标准为60400元/亩，地上附着物补偿标准按南昌县政府南政发[2017]7号文件执行。2016年8月18日，南昌县土地储备中心与定岗村委会、莲塘镇政府签订《<拟收储土地协议>补充协议》，协议约定，原协议收储定岗村委会土地面积224.535亩不变，将原《拟收储土地协议》中征地补偿标准由34882元/亩统一调整为60400元/亩，在原协议基础上增加了征地补偿费5729684.1元，该补偿费由县财政拨付给南昌县土地储备中心，南昌县土地储备中心在30个工作日拨付给莲塘镇政府，再由莲塘镇政府拨付给定岗村委会。2016年8月18日，南昌县土地储备中心与定岗村委会、莲塘镇政府签订《征收收储土地协议》，约定收储定岗村委会土地249.37亩，补偿标准为60400元/亩，共计人民币15061948元，付款方式同上。2016年10月25日，莲塘镇政府出具《江西省行政事业单位资金往来结算票据》，收到莲塘镇定岗村224.535亩收储地块补差价5729684.1元及249.37亩地块收储款15061948元。
另查明，南昌县政府南政发[2017]7号《南昌县县城规划控制区集体土地上房屋和附属物征收补偿安置办法》所规定的补偿安置主要内容是：涉及到住宅主体房征收需要安置的被征收人，若选择产权调换的且符合享受安置房分配条件的，首先按照人均40平方米建筑面积分配安置房，若主体房面积大于安置面积的，可按相应的规定再申请购买安置房，购买价格按建安综合单价结算，发放商品房产权证（依照实际情况标注该房屋未办理土地有偿使用手续）。选择货币补偿的，其人均40平方米的安置面积可按1500元/平方米给予一次性货币补偿，另外主体房面积按照结构类型不同分别补偿150元/平方米至630元/平方米不等。同时，该办法还对临时安置、搬迁补偿、非主体房征收货币补偿、附属物征收补偿等事项进行了规定。2015年4月20日莲塘征补办与定岗村委会公示了安置房选址《承诺书》，称根据南昌县政府南政办抄字[2014]138号文件及2014年7月23日签订的安置房用地征收补偿协议，花博园项目房屋征收安置房选址在定岗村境内，位于开发路××、××大道以东、定岗安居小区以西。
还查明，陶仁文使用的集体土地在涉案征地范围之内，其未与相关征收部门签订房屋和附属物征收与补偿安置协议，其居住的定岗村××自然村××号房屋及附属物尚未拆除。
一审认为，《南昌市梅湖景区花博园及景区提升改造项目》2014年7月经南昌市发展和改革委员会批准立项后，南昌县政府、莲塘镇政府、定岗村委会签订《拟收储土地协议》，落实安置房建设工程，动员并与村民签订房屋和附属物征收与补偿安置协议，属于预征收行为，并不违反法律法规的规定，且该农村土地征收事项现已被省政府批准。陶仁文诉前并未与相关部门签订房屋和附属物征收与补偿安置协议，也无房屋或附属物被强制拆除情形，陶仁文主张征地拆迁行为违法、协议书无效的事实诉前并不存在，其诉求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回陶仁文的诉讼请求。
陶仁文不服一审判决，向本院提起上诉。其上诉主要理由是：1.一审判决认为被上诉人的征地行为是预征收行为并不违法，明显错误。被上诉人以收储代替征地的行为违法。依照《土地收储办法》第十条的规定，在未取得土地使用权之前，不得对土地进行收储。南昌县政府在没有取得上诉人集体土地所有权的情况下，与定岗村委会签订收储协议，将上诉人的土地进行收储，属非法收储。集体土地系全体村民的土地，与县政府签订土地收储协议是对集体土地的处分，行使这种处分权须经三分之二以上多数村民同意，村委会在没有告知、开会、协商，没有经过三分之二以上多数村民同意，擅自签订土地收储协议无效。被上诉人在没有征地批文的情况下，仅根据违法的收储协议就将大型机械直接开到上诉人的土地，将土地推平进行施工，严重违法。2.一审认定诉前不存在征地拆迁违法行为与事实不符。被上诉人为了取得包括上诉人的土地，采取了各种非法手段，强迫上诉人签订拆迁安置补偿协议，包括以寻衅滋事等罪名将被拆迁人或其亲属拘留关押，对拒不签协议的上诉人及其亲属进行围殴，对上诉人的有公务员身份的家属以辞退、降职、调离等各种处罚相威胁。3.到目前为止，虽然上诉人的住房尚未被拆除，但上诉人仍然处在被上诉人的重重压力下，一直处于随时被拆除的状态中，没有任何居住的安全保障。4.被上诉人在一审举证期间没有提交合法的征地、拆迁批文，没有证据证明其征地、拆迁行为合法。上诉人一审的诉讼请求“判令被告对原告村民所实施的征地拆迁行为违法”，明显包括了征地和拆迁两个内容，一审判决将被上诉人的非法征地与非法拆除行为加以混淆明显违背事实，实属错误判决。综上，请求撤销一审判决、裁定；判决被上诉人的征地、拆迁行为违法并按法律规定补偿；判决被上诉人停止对上诉人的威胁和逼迫停止非法征地拆迁。
被上诉人南昌县政府答辩称：1.原审判决认定上诉人不存在房屋或附属物被拆除的情形，认定事实清楚。上诉人所谓的征地拆迁违法的事实并不存在。2.上诉人要求答辩人停止征地拆迁的请求没有事实依据，且系在二审增加的诉讼请求，不属于二审审理范围。
被上诉人莲塘镇政府答辩意见与南昌县政府答辩意见一致。
被上诉人定岗村委会未提交书面答辩意见。
一审期间当事人向法院提供的主要证据有：南昌市人民政府办公厅2014年5月12日《关于印发八大山人梅湖景区花博园建设及景区改造提升有关问题办公会议纪要的通知》，南昌县土地储备中心与定岗村委会2014年10月29日签订的拟收储土地协议，江西省国土资源厅2016年1月27日赣国土资核[2016]96号《关于南昌县2015年度第六批次城市建设用地的批复》，南昌县人民政府2015年9月28日征地告知书，南昌县国土资源局2015年10月16日听证会签到单、听证笔录，莲塘征补办与定岗村委会2015年4月20日安置房选址承诺书等。上述证据及一审庭审笔录随卷移送本院。经本院审查核实予以确认。
本院认为，陶仁文起诉南昌县政府及莲塘镇政府，提出两项诉讼请求，第一项是请求法院判令两被告对其及南林自然村村民实施的征地拆迁行为违法；第二项是请求法院判令南昌县政府、莲塘镇政府及定岗村委会与原告村民签订的补偿安置协议无效。
一、关于第一项诉讼请求。针对该请求，本案需要首先明晰南昌县政府及莲塘镇政府实施的征地拆迁行为哪些属于行政案件审查范围。结合陶仁文诉状内容及一、二审诉讼主张，其请求法院进行审查的征地拆迁行为主要分为四个方面，现逐一分析如下：
（一）征地报批前阶段实施的告知、确认、听证、协商等行为不属于行政诉讼审查范围。理由是：在征地报批阶段（本案中即2016年1月26日之前），南昌县政府及其所属有关职能部门，可以依照《江西省征用土地管理办法》第十条，国土资源部国土资发[2010]96号《关于进一步做好征地管理工作的通知》及江西省政府办公厅赣府厅发[2014]69号《转发省国土资源厅关于进一步规范征地管理工作指导意见的通知》等法律法规、规范性文件规定，在各自职责范围内做好征收土地方案、征地补偿安置方案的拟定、告知、听证工作，土地现状的调查确认工作，协商签订征收土地协议工作。在征地报批前工作阶段，市、县政府及其所属职能部门对被征地农民提出的合理要求，必须妥善予以解决，并保持地块现状，不得动工建设。该阶段行政机关依法实施的告知、确认、听证、协商等行为，不带有强制作用，尚未改变被征地农民的财产权归属及现状，不具有可诉性，不属于行政案件审查范围。
（二）征地批后阶段实施的补偿安置行为需要经行政机关先行处理后方可提起行政诉讼。理由是：在用地批后阶段（本案中即2016年1月26日之后），根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定，市、县人民政府组织实施征收土地方案，市、县人民政府的土地行政主管部门组织实施征地补偿安置方案。根据该条及其他有关规定，南昌县政府及其所属职能部门在用地批后阶段，应当依法发布征地公告和征地补偿安置方案公告，及时支付征地补偿费、落实被征地农民安置，妥善处理征地补偿安置争议等。被征地农民对行政机关实施补偿安置的行为不服的，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，应当先申请行政机关裁决，由行政机关先行处理，对行政机关先行处理结果不服的，方可向人民法院提起行政诉讼。
（三）行政机关在被征地农民居住房屋外墙上标写“拆”字的行为，尚不具备由法院进行审查的条件。理由是：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条之规定，人民法院审理行政案件，只是对行政行为的合法性进行审查。对行政机关尚未实施的行政行为，因相对人的法律权利义务状态没有发生改变，司法机关无法在行政行为作出之前对该行为进行预判性审查。现行政机关在其居住房屋的外墙上标写“拆”字，还没有就补偿安置作出行政决定，也没有实施强制拆除房屋等事实行为，陶仁文提出的该诉讼主张所涉及的行政争议还没有达到由法院进行裁判的成熟程度。但是，陶仁文该诉讼主张体现出的希望得到公正合理补偿安置诉求应予重视。对此，本院认为，国家法律、政策赋予被征地农民的补偿安置待遇应当依法予以落实，不得强行拆除被征地农民所有的房屋及其附属物。
（四）行政机关实施的强制拆除房屋的行为系本案审理对象，人民法院可以对此进行合法性审查。理由是：行政机关超越法律法规授权范围、违反规范性文件有关规定，实施强制拆除房屋的行为，对被征地农民合法权益产生直接的不利影响，符合行政诉讼法规定的起诉条件，属于本案审查范围。
综上，行政机关尚未就陶仁文的补偿安置诉求作出裁决或处理决定，也未对陶仁文居住的房屋及其附属物实施强制拆除行为，其笼统起诉南昌县政府、莲塘镇政府所实施的征地拆迁行为违法没有事实和法律依据。
陶仁文上诉称，南昌县政府在征地批准之前即对土地进行了收储系非法收储，但本案中南昌县土地收储中心与定岗村委会签订的是拟收储土地协议，其中明确约定协议待有批准权的人民政府批准用地后生效，该附条件生效条款并无不当，同时表明南昌县收储涉案土地的行为将在用地批准后正式实施，陶仁文主张此行为系非法收储行为理由不充分，不予支持。陶仁文上诉还称，南昌县政府强制平整、使用其土地，但没有提交证据证明其使用土地的具体界址，也没有提交有效的证据证实其使用土地在现已建成的花博园景区及配套工程范围内，有关南昌县政府强制使用其土地的行政行为欠缺证据上的支撑，人民法院对此无法进入合法性审查阶段，陶仁文的该诉讼主张不予支持。
二、关于第二项诉讼请求。经查，在开展征地拆迁工作中，南昌县国土局作为甲方，莲塘镇政府作为受委托实施单位，定岗村委会作为参加单位，与南林自然村部分村民（作为乙方）签订了征收与补偿安置协议。陶仁文并不是该协议当事人，该协议约定的内容也不涉及其个人财产，陶仁文针对他人协议提起行政诉讼没有事实基础，一审法院判决驳回并无不当。
原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由陶仁文负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 江怀玉
审 判 员 林贤瑛
审 判 员 郑红葛
二〇一七年六月五日
法官助理 饶晓燕
书 记 员 张建平