江苏省滨海县人民法院
行 政 判 决 书
（2013）滨行初字第0027号
原告唐素兰，女，71岁。
委托代理人孟新文，江苏德佳律师事务所律师。
被告射阳县人民政府。住所地：射阳县合德镇西城商务大厦。
法定代表人田为友，县长。
委托代理人王立林，江苏公正律师事务所律师。
第三人嵇家高（曾用名嵇加高），男，65岁。
委托代理人嵇维成。
原告唐素兰诉被告射阳县人民政府及第三人嵇家高土地行政登记一案，原告于2013年10月12日向射阳县人民法院提起行政诉讼。射阳县人民法院报请盐城市中级人民法院指定管辖，盐城市中级人民法院于2013年11月29日裁定该案由本院管辖。本院于2013年12月9日受理后，依法向被告送达起诉状副本及应诉通知书。2014年1月20日本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告唐素兰的委托代理人孟新文、被告射阳县人民政府的委托代理人王立林、第三人嵇家高及其委托代理人嵇维成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告射阳县人民政府于1998年10月20日向第三人嵇加高颁发JN0107020的土地承包经营权证。
原告唐素兰在起诉状中称，原告与第三人系同组村民，1998年土地二轮承包时，被告错误将原告1.5亩土地承包权确认给第三人，原告得知后，一直找第三人要土地，并由村委会多次调处，第三人均拒绝向原告还土地。故原告请求法院撤销被告颁发给第三人的JN0107020号土地承包经营权证书，确认其中1.5亩土地承包权属于原告所有。
原告向法庭所举的证据有：
1、射兴村组土地二轮承包分户丈量登记表一份，拟证明：第三人盖章认可含原告的1.5亩；
2、关于唐素兰与嵇家高土地矛盾的调解情况说明一份，拟证明：第三人承包的土地中有1.5亩是原告的，原告和第三人关于1.5亩土地纠纷经多次协调未果。
被告射阳县人民政府于2013年12月26日向本院提交了答辩状。辩称，一、被告的发证行为具有合法性。1、根据有关法律规定，县级以上地方人民政府是农村土地承包经营权证的发证机关，被告具有发证的职权。2、1998年发证程序是，由村民委员会将各村土地承包登记簿报乡镇人民政府审核后，报县人民政府发证。本案对第三人发证依此程序进行，因而不存在程序错误。3、村委会提供的承包分户丈量登记表是承包经营权证的核发依据，本案发证内容与承包分户丈量登记表完全一致，发证的事实依据充分。二、原告的诉求不能成立。1、本案发证事实清楚、适用法律正确，原告要求撤销承包经营权证的诉求应当驳回。2、原告要求确认对其中的1.5亩享有承包经营权不属于行政审判的范围，该部分诉求应驳回起诉。
被告向法庭所举证据有：
1、射阳县合德镇大兴村四组土地承包归户清册目录、嵇家高户和唐素兰户农村土地承包到户登记簿各一份，拟证明：被告发证是以归户清册、登记簿为事实依据；
2、射兴村组土地二轮承包分户丈量登记表两份，拟证明：第三人和原告两户登记表和登记簿内容完全一致。
第三人嵇家高在庭审中向本院递交了陈述词。述称，一、原告1.5亩土地承包经营权在第三人的土地承包经营权证之中的事实不能成立。1、原射兴村七组的土地分布呈“工”字形，村民的居住地与土地分布一致。1998年土地二轮承包前，经七组村民讨论一致就近分田，原告的承包田在东北片，第三人的承包田在西南片。2、土地丈量结束后，东北片多出9.6亩土地，西南片多出1.5亩左右的土地。经丈量组人员同意，将西南多出的1.5亩左右的土地发包给第三人。因第三人当时是射兴村七组组长，怕别人议论，于某认为嵇某、王某、唐素兰都不要田，所以记账员在备注栏填写“唐素兰一人口1.5亩在内”的字样。3、第三人土地承包经营权证颁发后，原告亦没有主张第三人承包田中有其1.5亩土地。4、2011年5月因土地征用核实面积，原告在账册中看到第三人备注栏中有“唐素兰一人口1.5亩在内”的字样后，才向第三人讨要土地，第三人未予认可，经大兴居委会调解未果。原告于2011年6月21日起诉到射阳县人民法院，要求第三人归还土地，射阳县人民法院驳回原告的诉讼请求。二、原告诉讼主体不符，依法驳回原告的诉求。1、原告认为被告将1.5亩的土地确权给第三人应予更正，没有事实依据和法律依据。原告现有土地承包面积5.11亩，根据规定原告本人不差田，若为他人代为主张，其诉讼主体不符。2、原告早知道或早应该知道，但在被告确权14年后主张要回1.5亩的土地承包经营权，无法律依据。3、原告在土地征用时才主张承包经营权，违背诚实信用原则。三、被告发证程序合法，不存在确权错误。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人在庭审中向法庭所提交的书面证据与被告一致，不再举证，同时向本院申请证人于某、施某、盛某到庭作证。证人于某、盛某证明在1998年原射兴村土地二轮承包丈量分田时将剩余的1亩多田分给嵇家高；证人施某证明射兴村土地二轮承包分户丈量登记表中备注栏表明某人放弃土地，用于证明土地的流向而不是土地的归属。
经庭审质证，被告对原告提供的证据1没有异议，但对原告的证明目的不予承认，认为村委会将原告的一个份额确认给第三人，该表具有合同性质，该争议应属于民事纠纷范围，不属于行政诉讼范围，不能影响发证行为；对证据2的关联性有异议，只能证明发生纠纷情况，不能证明发证有问题。第三人对原告提供证据的质证意见和被告的质证意见相同。原告对被告提供的证据1不予认可，该清册形成时间是1998年9月，申报内容不符合事实；对证据2的真实性予以认可，第三人是当时村里队长，不认可被告的证明目的，第三人在登记表上盖章表明认可含原告的1.5亩。第三人对被告提供的证据均予以认可。原告对于证人于某、盛某的证言不予认可，认为这是第三人事后做工作形成的；对证人施某的证言有异议，备注不能证明原告放弃1.5亩土地。被告、第三人对证人于某、盛某、施某的证言均没有异议。
经庭审质证，合议庭认为原告所举的证据1具有真实性，但不能证明被告的发证行为违法；证据2证明射阳县合德镇大兴人民调解委员会居中调解情况，与本案发证行为没有关联性，本庭不予认定。被告所举证据1、2具有真实性、合法性、关联性，本庭予以认定。第三人提供的证人于某、盛某的证言具有真实性、关联性，且相互印证；证人施某陈述关于登记表备注“唐素兰一人口1.5亩在内”表明唐素兰放弃该承包田，证明该田的流向而不是归属。且证人于某、盛某、施某均是该村组在1998年土地二轮承包时的丈量组成员，其证言符合土地二轮承包时实际状况，本庭予以认定。
合议庭根据庭审确认的证据，认定以下案件事实：原告唐素兰、第三人嵇家高均系原射阳县射兴村七组村民。1998年土地二轮承包时，因唐素兰等村民放弃部分承包田，射兴村土地丈量组将西南片土地多出的1亩多田分给第三人，并于1998年7月15日在射兴村组土地二轮承包分户丈量登记表嵇家高户登记表的备注栏填写“唐素兰一人口1.5亩在内”，该表备注栏还有“嵇维东承包田在内”、“加姚桂珍自留田1分”字样。被告根据村民委员会、乡镇人民政府审核后提交的农村土地承包到户登记簿、射兴村组土地二轮承包分户丈量登记表于1998年10月20日向第三人颁发JN0107020的土地承包经营权证。自1998年起第三人一直按照该土地承包经营权证确定的面积种植。2011年5月因土地征用核实面积，原告在账册中看到第三人的分户丈量登记表备注栏中有“唐素兰一人口1.5亩在内”的字样后，向第三人讨要土地，第三人未予认可。原告于2013年10月12日向法院提起行政诉讼要求撤销被告颁发的JN0107020的土地承包经营权证，并确认其中1.5亩土地承包经营权属于原告所有。
庭审辩论中，当事人围绕本案争议焦点：1、被告为第三人颁发的土地承包经营权证是否合法；2、原告起诉是否超过诉讼时效进行辩论。原告认为，被告的发证行为缺乏事实依据。1998年7月15日射兴村组二轮承包分户丈量登记表注明在第三人承包地内含有原告的1.5亩，并有第三人盖章确认。由于村委会、乡政府没有如实申报土地丈量的账册，导致被告发证错误，侵害了应当由原告享有的承包经营权，但发证行为最终是被告盖章予以确认，所以应当由被告承担责任。本案涉及到土地承包经营权，民法通则规定土地承包经营权是物权，不适用诉讼时效的规定。被告认为，发证事实清楚、程序合法、适用法律正确，颁发的土地承包经营权证符合法律规定。第三人认为，土地二轮承包丈量结束后，经丈量组同意，将西南片多出的1亩多的土地发包给第三人，被告发证事实清楚、程序合法，不存在确权错误；原告在被告确权14年后主张1.5亩的土地承包经营权，超过诉讼时效。
本院认为，1998年之前对颁发土地承包经营权证没有法律、行政法规和地方性法规依据，参照1997年8月27日国务院规范性文件《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》第二条第（四）项的规定“延长土地承包期后，乡（镇）人民政府农业承包合同主管部门要及时向农户颁发由县或县级以上人民政府统一印制的土地承包经营权证书”，因此射阳县人民政府具有颁发土地承包经营权证的职权。
射阳县原射兴村七组1998年在农村土地二轮承包时，有些村民放弃部分承包田，经丈量组同意将丈量后多出的1亩多土地发包给第三人，并未违反有关法律规定。被告根据村民委员会提交、经乡镇人民政府审核后的农村土地承包到户登记簿、土地二轮承包分户丈量登记表向第三人颁发土地承包经营权证，事实清楚，程序并无不当。
至于在第三人的射兴村组土地二轮承包分户丈量登记表中备注“唐素兰一人口田1.5亩在内”，应是该土地的流向而不是归属，而且自二轮承包起土地一直由第三人种植。
原、被告争议的具体行政行为涉及不动产，从被告向第三人发证起至原告向法院提起行政诉讼未超过法定期限，因此第三人认为，原告的起诉超过诉讼时效，本院不予睬信。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告唐素兰对被告射阳县人民政府的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省盐城市中级人民法院。
审 判 长 尹虹霞
审 判 员 李 吉
人民陪审员 张春联
二〇一四年一月二十三日
书 记 员 袁晶晶
附录法律条文
1、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》法释（2000）8号
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立；
（二）起诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。