云南省西双版纳傣族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）云28行初29号
原告周继华，男，1949年10月1日出生，汉族，云南省勐腊县人，住勐腊县。
原告周志祥，男，1982年4月12日出生，汉族，云南省勐腊县人，住勐腊县。
原告周力帆。
法定代理人周志祥，男，1982年4月12日出生，汉族，云南省勐腊县人，住勐腊县。
原告周树英，女，1984年3月8日出生，汉族，云南省勐腊县人，住勐腊县。
原告周树芬，女，1988年4月30日出生，汉族，云南省勐腊县人，住勐腊县。
五原告共同委托代理人周伟，云南博仲律师事务所律师。特别授权代理。
被告勐腊县人民政府。
法定代表人岩拉，县长。
出庭机关负责人阮佳，副县长。
委托代理人傅启斌,云南兴边律师事务所律师。特别授权代理。
委托代理人肖健超，县政府工作人员。一般授权代理。
被告勐腊县易武镇人民政府。
法定代表人王永刚，镇长。
出庭机关负责人赵春新，副镇长。
第三人郑康旭，男，1974年9月18日出生，汉族，云南省勐腊县人，住勐腊县。
第三人郑昌华，男，1977年2月21日出生，汉族，云南省勐腊县人，住勐腊县。
第三人郑银成，男，1979年3月5日出生，汉族，云南省勐腊县人，住勐腊县。
第三人郑康立，男，1972年5月21日出生，汉族，云南省勐腊县人，住勐腊县。
第三人郑家云，男，1946年7月8日出生，彝族，云南省勐腊县人，住勐腊县。
第三人郑家志，男，1970年8月27日出生，汉族，云南省勐腊县人，住勐腊县。
第三人郑家才，男，1955年9月14日出生，汉族，云南省勐腊县人，住勐腊县。
第三人诉讼代表人郑明，男，1978年3月13日出生，汉族，云南省勐腊县人，住勐腊县。
第三人诉讼代表人郑荣华，男，1964年11月19日出生，汉族，勐腊县。
第三人诉讼代表人李保国，男，1945年9月17日出生，汉族，云南省勐腊县人，住勐腊县。
第三人诉讼代表人郑家福，男，1976年11月17日出生，云南省勐腊县人，住勐腊县。
原告周继华、周志祥、周力帆、周树英、周树芬认为被告勐腊县人民政府（以下简称勐腊县政府）、勐腊县易武镇人民政府（以下简称易武镇政府）不履行法定职责，于2016年9月12日向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭审理，依法追加了郑康旭、郑昌华、郑银成、郑康立、郑家云、郑家志、郑家才为本案第三人，于2016年12月22日公开开庭审理，与（2016）云28行初26、27、28、30、31号行政案件合并进行了审理。原告周志祥及其委托代理人周伟，被告勐腊县政府机关负责人阮佳、委托代理人肖健超、傅启斌，被告易武镇政府机关负责人赵春新，第三人郑康立以及第三人诉讼代表人郑明、郑荣华、郑康立、郑家福、李保国均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告周继华、周志祥、周力帆、周树英、周树芬诉称，原告从1983年开始就一直对位于易武乡，地块名称为莲花塘的7亩旱地(东与罗天志旱地相接，南与陈连芬、李应菜旱地相接，西与曼秀公路相接，北与集体林相接)拥有合法经营权,并持有农地承包权证。1984年易武乡莲花塘小组在当时易武区政府动员下从郑家梁子搬迁到原告的土地上，总共占用原告土地7亩。原告土地被他人占用以后，原告不断向易武镇人民政府领导以及勐腊县政府领导提出要求希望解决纠纷，但政府部门没有作出明确答复。无奈之下，从2014年起，原告开始向易武镇人民政府提出书面申请要求确定土地权属，并排除妨害，并于2015年2月2日向勐腊县人民政府提出解决纠纷的申请，于2015年7月1日向西双版纳州人民政府提出申请要求督促下级政府及时处理纠纷，但时隔一年多易武乡人民政府以及勐腊县人民政府始终没有就该纠纷作出具体处理决定。原告以土地侵权之诉把莲花塘村民小组村民告上法庭，最终经过人民法院核实，裁定争议土地是由于政府动员搬迁所致，应由人民政府处理，不属于民事纠纷范畴。综上，被告的不作为已经侵犯了原告的合法权益，特诉请法院：1、确认二被告对于原告提出申请的农村土地纠纷案不予处理构成违法。2、二被告限期对原告申请的农村土地纠纷案作出具体的处理决定。
被告勐腊县政府答辩称，1、被告没有不履行法定职责或者行政义务的情形。原告向勐腊县信访局提交“土地争议处理申请”的时间是2015年2月2日，该局收到原告等人的信访材料后，立即于2015年2月3日将原告等人的材料函复易武镇人民政府，指令易武镇政府高度重视，认真调查处理，并将办理结果函告县信访局，易武镇政府收到信访局发函后，于2015年3月3日函复县信访局详细汇报了调查经过，未能作出具体处理意见的原因是本案争议土地的时间已达30余年，在此之前，镇、村委会两级分别于2013年7月16日、2013年9月11日、2014年9月28日和10月8日分别组织双方进行调解，但因双方就土地补偿问题没有达成协议，易武镇政府调解委员会2015年1月4日建议原告等人走司法程序，原告按民事诉讼起诉占地村民，被人民法院裁定驳回后，被告依然十分重视本案土地纠纷，为了摸清情况、了解争议当事人的意见要求被告又指派县政府法制办、农业和科技局有关人员于2016年9月22日到易武镇麻黑村委会曼秀小组、莲花小组走访双方当事人，实地勘察争议土地的实际状况，并与易武镇政府负责一起商讨处理方案。总之、县、镇两级人民政府对本案作了大量细致的工作，不存在不履行行政义务的情况。2、被告认可原告持有的《农村土地承包经营权证》的合法性，但如何解决本案土地纠纷应尊重历史和争议土地现实的利用状况，必须兼顾各方权益。根据争议双方当事人的陈述，易武镇麻黑村委会莲花塘小组的17户村民（现村民总人口60余人）是因原居住的郑家梁子高山坡陡，多次发生地质灾害、交通不便、经济发展前程不好，经当时易武镇区政府同意从1984年、1985年先后搬至争议土地建房居住生活至今，搬迁后以种茶为主，因地制宜发展经济。根据当时实际情况，易武区政府出发点是好的，搬至莲花塘居住村民也不能简单按非法侵占他人土地经营权来处理，特别是经过30多年建设，这17户人家已经发展成为一个功能齐全的村民小组，大部分村民已将原来老房拆除后，建成了新楼房，将争议土地全部返还原告一方村民已不现实，解决争议难度巨大。为此，县、镇两级政府建议采用补偿的方式给原告村民一定的经济补偿，原告一方虽然同意采用补偿方法，但双方就补偿标准无法达成协议。3、本案纠纷的起因发生在30年前，因当时的法律、法规不健全，《中华人民共和国农村土地承包法》尚未出台，是造成纠纷发生的客观原因。另一方面，原告一方在本案同样具有一定责任，这17户村民在84年、85年搬迁至争议土地时并未提出异议，在第一轮农村土地承包期中也没有主张对争议土地的经营权，现以被告不履行行政义务起诉明显缺乏法律依据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条规定的受案范围，同时原告的起诉也超过了法定的诉讼时效。综上，原告的起诉缺乏事实依据和法律依据，请人民法院查明事实，依法公正判决。
被告易武镇政府答辩称，1、本案属于土地侵权案件并非土地权属争议案件，不属于人民政府处理的争议案件，根据国土资源部制定的《土地权属争议调查处理办法》第二条规定本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。同时，第十四条规定土地侵权案件不作为争议案件受理。本案中原告持有争议土地的承包经营权证，从登记事项看该土地的权属是明确的，并不存在权属争议，1984年莲花塘小组搬迁到该处占用了登记在原告名下的土地属于侵权，非权属争议，不属于人民政府处理的争议案件，但是接到原告的处理申请后，被告积极组织双方调解，但没能达成协议。之后也将情况上报县政府相关部门，并协同县政府法制办、农业和科技局、林业局有关人员于2016年9月22日到易武镇麻黑村委会曼秀小组、莲花小组走访双方当事人，实地勘查争议土地的实际状况，并与县政府相关负责人一起商讨处理方案。总之县、镇两级人民政府对本案作了大量细致的工作，不存在不履行行政义务的情况。同时本案争议不属于人民法院受理行政诉讼的范围，依法应驳回原告的起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第四款规定人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的：对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的。2、本案争议时间久远，解决本案争议应该本着从实际出发，尊重历史，面对现实的原则。据调查了解易武镇麻黑村委会莲花塘小组的17户村民是因原居住的郑家梁子高山坡陡，多次发生地质灾害、交通不便、经济发展前程不好，经当时易武镇区政府同意从1984年、1985年先后搬至争议土地建房居住生活至今，而当时政府是经过原土地承包权人的同意才决定让莲花塘小组的村民搬迁至此，但当时可能未以书面形式确定下来或者时间太久未能找到。在之后的工作过程中由于相关部门疏忽未将该片土地承包经营权从原告持有的承包经营权证中剥离才导致纠纷的发生。莲花塘小组村民1984年就搬迁至现住址并占用了承包经营权登记在原告名下的土地，至今已超过30年，如果当初没有征得原告或家属的同意，莲花塘小组的村民根本就无法搬迁至此并顺利居住生活30年。3、根据行政诉讼法及行政复议法等相关法律的规定，行政诉讼涉及不动产的最长诉讼时效为20年，本案中17户村民于1984、1985年就搬迁至争议土地，但是当时原告并未提出异议，在第一轮农村土地承包期中也没有主张对争议土地的经营权，至今已超过30年，早已超过行政诉讼法规定的最长诉讼时效。综上，原告起诉被告不履行法定职责缺乏事实依据和法律依据，请人民法院查明事实，依法公正判决，驳回原告的起诉。
第三人郑康旭、郑昌华、郑银成、郑康立、郑家云、郑家志、郑家才述称，对原告的起诉没有意见，涉案争议土地是第三人在70年代就已开垦的，82年开始在该地种植茶叶，84年政府将该地划给第三人作为宅基地使用，第三人于84、85年搬迁到该地上，并没有侵害原告方的合法权益。2008年林改时对有争议的地不应当再颁发土地权属证书，但有几家已经领到证书，证书是不合法的。
被告勐腊县政府为了证实其主张，提交以下证据材料：
1、土地争议处理申请、信访局文件传阅卡、信访局转办函，欲证明勐腊县信访局立即转办有关土地争议的事实；2、办理结果复函、反映情况函的答复，欲证明易武镇政府及时将办理情况函告勐腊县信访办及当事人；3、土地纠纷调解告知书，欲证明镇政府多次调解未能达成协议，告知当事人走法律程序；4、核实情况的说明，欲证明勐腊县政府组织相关人员核实土地纠纷的事实；5、会议记录，证明就土地争议多次组织有关人员调解、协商。
被告勐腊县易武镇政府为了证实其主张，提交以下证据材料：
2013年6月26日在麻黑村委会会议室召开的专门调解曼秀村与莲花塘村农居住地情况的记录、2014年9月24日参加莲花塘村与曼秀村的住宅纠纷调解会议，欲证明涉案争议纠纷经多次调解，双方未达成协议，并非政府未处理过，不存在行政不作为。
经质证，原告对被告勐腊县政府、易武镇政府提交的证据真实性、合法性均认可，但对关联性及证明内容不认可，认为不能证明政府已经作出具体的处理决定。
第三人对被告勐腊县政府、易武镇政府提交的证据均无异议。
原告为了证实其主张，提交以下证据材料：
1、农村土地承包经营权证、土地承包经营权证及其它权属证明材料回收凭证、1992年土地承包权证，欲证明原告对争议土地拥有合法有效的土地承包经营权证的事实；2、土地纠纷调解告知书、易政报（2014）92号文件、腊信案字（2015）1016号信访件、易武乡人民政府答复函、易武乡人民政府情况汇报、西信复字（2015）05号告知单，欲证明被告对原告申请处理的纠纷没有作出处理决定，构成行政不作为的事实；3、土地争议处理申请及相关材料，证明原告向二被告提出争议解决申请，二被告不作为的事实；4、（2016）云2823民初258号-271号民事裁定书，欲证明经过人民法院裁定，该土地纠纷是由于被告动员居民搬迁所致，该纠纷属于人民政府处理的纠纷范围。
经质证，被告勐腊县政府、易武镇政府对原告提交的证据真实性、关联性均无异议，能证实原告对争议土地办理了经营权证，认可土地承包经营权证的效力，但该证附属的土地在30年前已经由第三人使用，被告做了大量工作调解纠纷，现在是如何落实补偿的问题，不能证明原告的观点。
第三人对原告提交的证据均无异议。
第三人未提交证据。
本院认为，被告勐腊县政府、易武镇政府提交的所有证据内容真实、形式合法、与本案具有关联性，均予以采信，但不能证明勐腊县政府、易武镇政府已经履行法定职责的观点。
原告提交的所有证据内容真实、形式合法、与本案具有关联性，均予以采信。
经审理查明，1984年，郑康旭、郑昌华、郑银成、郑康立、郑家云、郑家志、郑家才所在的易武乡莲花塘小组在当时的易武区政府动员下从郑家梁子搬迁到本案争议的土地，后一直在该土地上居住生活至今。现郑康旭、郑昌华、郑银成、郑康立、郑家云、郑家志、郑家才所居住建盖房屋的土地登记在周继华、周志祥、周力帆、周树英、周树芬家所持有的农村土地承包经营权证中，地名为莲花塘（登记面积为7亩，四至界线为东与罗天志旱地相接，南与陈连芬、李应菜旱地相接，西与曼秀公路相接，北与集体林相接）。因土地实际使用人与持证人不一致，双方由此产生了纠纷，周继华等人于2014年起向易武镇政府反映情况，易武镇政府对争议的土地调查、核实后分别于2014年9月24日、9月28日、10月8日组织争议双方当事人、村委会、司法所对该纠纷进行调处，双方当事人未能达成协议。2014年12月8日，易武乡政府以书面形式向勐腊县政府上报《易武乡人民政府关于给予帮助解决易武乡麻黑村委会荒田村小组与曼秀村小组宅基地纠纷补偿资金的请示》。2015年1月4日易武乡人民调解委员会向周继华等人出具《土地纠纷调解告知书》，建议双方当事人再进行协商调解或者走司法程序。2015年1月30日，周继华等人向勐腊县政府信访局提交《土地争议处理申请》，要求人民政府确认申请人对争议土地拥有合法的土地承包经营权，责令侵权人拆除违章建筑，恢复土地原有状态。县信访局于2月3日将上述材料转给易武乡政府办理回复。易武乡政府于同年3月3日向周继华等人作出《关于腊信案字[2015]1016号关于办理周泽宽等反映情况的函的答复》。2015年4月28日，周继华等人又向勐腊县政府提交《土地争议处理申请》，该申请由勐腊县政府工作人员岩冬梅签收。2015年7月1日，周继华等人向西双版纳州信访局提交信访材料。2016年3月23日，周继华等人分别以郑康旭、郑昌华、郑银成、郑康立、郑家云、郑家志、郑家才为被告向勐腊县人民法院提起诉讼，请求判令被告拆除其侵占土地上的房屋及附属设施，恢复土地原有状态。勐腊县人民法院受理后认为“虽然本案原告持有争议土地的土地承包经营权证，但被告使用争议土地系因当时的易武区政府动员后搬迁至此，并已在此地居住生活了30多年，被告对此并无过错，本案的土地使用权争议属历史遗留问题，应由人民政府处理，不属于人民法院受理民事诉讼的范围”，于2016年6月22日作出民事裁定书，驳回周继华等人的起诉。2016年9月12日本院受理周继华等人诉勐腊县政府、易武镇政府不履行法定职责案。2016年9月29日，勐腊县政府法制办组织县农业和科技局、林业局等部门会同易武镇政府对周继华等6户村民与荒田村小组17户村民的土地纠纷进行调查、核实。勐腊县政府、易武镇政府至今未对周继华等人的申请作出处理决定。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”本案中，被告易武镇政府、勐腊县政府具有处理原告周继华等人与第三人郑康旭等人土地权属争议的法定职责。被告易武镇政府、勐腊县政府在收到原告周继华等人的《土地争议处理申请》后，虽然做了一定的调查、调解工作，但在调解未果的情况下均未及时处理，且至今未对原告申请的土地权属争议作出处理决定，与法律规定不相符，应当依法予以处理。
被告易武镇政府提出原告与第三人的争议系土地侵权案件，不属于人民政府处理的争议案件的观点，因勐腊县人民法院的民事裁定书中已作阐述，在此不再赘述，对此观点本院不予采纳。被告勐腊县政府、易武镇政府提出其不存在不履行法定职责的情形的观点，本院认为，信访处理、调查、调解工作并不代表被告勐腊县政府、易武镇政府对原告的申请已作出处理决定，且土地争议时间长，争议双方不能达成协议也不能成为政府不在法定期限内作出处理决定的正当理由，故对被告勐腊县政府、易武镇政府的观点，本院不予采纳。
根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：
被告勐腊县易武镇人民政府、勐腊县人民政府在法律规定期限内对原告周继华、周志祥、周力帆、周树英、周树芬的土地权属争议作出具体处理决定。
案件受理费50元，由被告勐腊县易武镇人民政府、勐腊县人民政府政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。
审 判 长 裴 锫
审 判 员 王 琴
人民陪审员 陈育标
二〇一六年十二月二十九日
书 记 员 孙 赛