江苏省高级人民法院
民 事 裁 定 书
（2016）苏民终569号
上诉人（原审原告）:南京市国土资源局江宁分局，住所地江苏省南京市江宁区双龙大道1200号。
法定代表人:蒋根林，该局局长。
委托诉讼代理人：詹德亮，系南京市国土资源局江宁分局法规科工作人员。
委托诉讼代理人：倪菁华，江苏法德永衡律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：南京天地房地产开发有限公司，住所地江苏省南京市江宁区东山邵圣村。
法定代表人：张安民，该公司董事长。
委托诉讼代理人：任侠，江苏唯衡律师事务所律师。
上诉人南京市国土资源局江宁分局（以下简称国土江宁分局）因与被上诉人南京天地房地产开发有限公司（以下简称天地开发公司）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2015）宁民初字第45号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2016年4月11日立案后，依法组成合议庭，于2016年6月27日公开开庭进行了审理。上诉人国土江宁分局的委托诉讼代理人詹德亮、倪菁华，被上诉人天地开发公司的委托诉讼代理人任侠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
国土江宁分局上诉请求：依法撤销原裁定，裁定原审法院继续审理。事实和理由：一、本案案由为建设用地使用权出让合同纠纷，属于民事案件受理范围。二、对于土地使用权出让合同的受让方改变土地使用权出让合同约定的条件，在取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意后，应当完善相应的用地手续，并补缴相应的土地出让金。对此类因土地使用权出让合同所衍生的民事纠纷，属于人民法院民事案件受理范围。三、对于核减的金额，法院完全可以依据被上诉人的申请，委托有资质的评估机构进行重新评估和司法鉴定，不能将原本属于人民法院受理和审理的民事案件推给“相关行政机关”。四、对于被上诉人超容积率、超规划红线、改变土地用途等违规行为，江宁区人民政府以及江宁区规划局对此均已作认定。在双方2010年1月29日签订的《土地出让合同补充协议》中也予以明确。被上诉人在2010年12月8日给上诉人的《关于缴纳土地出让金的回函》中，对违规用地的行为以及补缴相应的土地出让金也予以确认，并无异议。因此，本案属于民事案件审理范围。五、上诉人起诉开发商要求补缴土地出让金的案件，原审法院已作出过生效判决。因此，对于核减金额有异议的部分，人民法院在审理案件过程中，完全可以通过司法鉴定的方式予以确认，并依法作出判决，而不能以不属于人民法院民事案件的受理范围为由，驳回上诉人的起诉。
被上诉人天地开发公司辩称：一、2010年1月29日《土地出让合同补充协议》主要债权（被上诉人应补交土地出让金）金额尚未成立，不能作为上诉人起诉及法院判决的债权依据。二、即使2010年1月29日《土地出让合同补充协议》关于主要债权债务金额的约定成立，上诉人依据该补充协议的本案诉请已超过诉讼时效，上诉人丧失了胜诉权，此后原被上诉人关于补缴土地出让金的协商只能作为新债权债务来重新认定是否成立。三、2010年1月29日《土地出让合同补充协议》主要债权（被上诉人应补交土地出让金）第一项（即所谓“超红线违法用地”补缴出让金）事实不存在，且涉嫌违反法律强制性规定而无效；第三项“改变用途”违法计入了不得计算商品房用途的“安置房”面积，亦违反法律强制性规定而无效。由于土地价值评估“全面范围整体成本重置法”的缘故，其中任何一部分基础发生改变，整体评估数额必然发生变化，绝无可能维持原补充协议记载的金额。故补充协议的金额及后期重做的评估额，不但不能作为上诉人起诉及法院判决的债权依据，更会导致民事案件若强行支持上诉人继续审理的要求，极可能超越人民法院理涉的工作范围，甚至越权处置其他政府行政职能部门的事务和认定。四、上诉人起诉债权（也即债权合同中主要债权）依据的评估报告真实性存疑、严重错误合并四份独立合同、核算标准和方法严重错误、测算数据严重错误，即使本案继续审理，也应予司法重新鉴定，并根据重新鉴定评估的数额确定正当的债权数额。但是，由于评估必然涉及的重要基础和因素待相关行政部门认定，故即使本案进入实体审理，也必然会因司法鉴定无法进行而难以为续。故请求驳回上诉，维持原裁定。
国土江宁分局向一审法院起诉请求：判令天地开发公司立即支付所欠应补缴土地出让金14975.125万元、延期付款违约金23534.7369万元（暂计算至2015年3月15日，最终按天地开发公司实际付清之日计算，计算标准为每日千分之一），合计38509.8619万元；由天地开发公司承担全部诉讼费用。
一审法院认定事实：1999年5月28日、2000年11月30日、2003年10月10日，国土江宁分局分别与天地开发公司签订四份《国有土地使用权出让合同》，土地出让面积共计457534平方米，合计12740.0055万元。2007年8月，天地开发公司取得案涉土地宁江国用字[2007]第18215号国有土地使用证。2009年12月25日，江苏苏信房地产评估咨询有限公司（以下简称苏信公司）就天地开发公司容积率调整、土地用途变更应补交的出让金出具《土地估价技术报告》，天地开发公司应当补交土地出让金15414万元。2009年12月26日，江苏苏地仁合土地房地产评估咨询有限公司（以下简称苏地公司）就天地开发公司改变土地使用条件补交土地出让金出具《土地估价技术报告》，天地开发公司应当补交土地出让金15177.07万元。国土江宁分局未将两份评估报告送达天地开发公司，国土江宁分局于2010年1月22日制作《建设用地项目供地方案》，确认扣除天地开发公司已交的76.0146万元，天地开发公司还应补交土地出让金15219.5204万元。
2010年1月8日，《现代快报》刊载“天地新城几百名业主办不了土地证”的新闻。2010年1月25日，天地开发公司向南京市江宁区人民政府递交《关于补交出让金还款计划的请示》，要求分三期按比例还款。2010年1月29日，国土江宁分局、天地开发公司签订《土地出让合同补充协议》一份，约定天地开发公司实际应补交土地出让金15219.5204万元，天地开发公司承诺于2010年12月31日前付清全部土地出让金，分别于2010年6月30日前付10%，即1522万元；2010年10月31日前付30%，即4566万元；2010年12月31日前付60%，即9131.5204万元。2010年1月30日，国土江宁分局、天地开发公司签订《协议书》一份，载明“根据规划部门2009年11月9日提供的材料，该项目存在超批准用地范围、改变土地用途和超容积率等情况，根据目前的土地规定需要补办相关用地手续，经有资质单位评估需补交土地出让金15219.5204（经区政府审批核准为准）。为维护社会稳定，保护购房者切身利益，尽快妥善处理好该项目内约900户业主急需办理两证的问题……乙方在2010年12月31日办结'天地新城'项目超标准用地范围、改变土地用途和超容积率的补办用地手续，缴纳核准后的土地出让金。”
2010年12月6日，国土江宁分局向天地开发公司发函，要求天地开发公司尽快支付土地出让金。天地开发公司于2010年12月8日回函表示，其对要求补交15295.535元土地出让金无异议，但希望并要求在补交出让金时本着从实际出发的原则，应对公司在开发建设中实际增加的或额外支付的相关成本和费用一并考虑，予以对冲，建议待区政府出面协商后再行补交事宜。
2013年6月28日，苏信公司再次出具《土地估价报告》，重新核算补交地价为15194.04万元。当日，苏地公司亦出具《土地估价报告》，重新核算应补交出让金14756.21万元。2013年7月1日，国土江宁分局向天地开发公司发出《关于“天地新城”项目改变用地条件用途调整部分出让金核减的告知函》，载明：“因贵公司对用途调整部分的面积、价款等提出质疑，认为在完善用地手续补交出让金过程中应扣除前期已变更的土地面积进行测算。针对该情况，经区政府同意，国土部门对该项目用途调整部分以扣除已变更的土地面积4354㎡的计算方式进行了测算，贵公司土地用途调整部分需补交土地出让金5449.185万元，较原来核减了244.3954万元。经重新合计，'天地新城'项目完善调整容积率、改变用途和违法用地的用地手续合计补交14975.125万元。”
2013年7月4日，国土江宁分局向天地开发公司出具《关于统筹解决天地新城项目相关问题的建议方案的复函》，函中国土江宁分局对天地开发公司提出的初始容积率、用途调整面积、违法用地和评估报告方面的质疑进行了说明，告之土地出让属于一级市场行为，评估报告不属于向开发商公开的范围；对天地开发公司提出的解决土地出让金方案进行了回复，并指出天地开发公司还有遗留问题未处理，要求天地开发公司在15日内答复并解决问题。2013年7月31日，国土江宁分局再次向天地开发公司发函，责令天地开发公司15日内缴纳土地出让金及相关利息、违约金。
2013年8月8日，天地开发公司回函国土江宁分局，表明其对补交土地出让金的具体金额存在异议，要求国土江宁分局告知超容积率及土地变性补交土地出让金的政策依据、计算方法，合理确定补交土地出让金的金额。
一审审理中，天地开发公司当庭提出国土江宁分局出具的评估报告存在诸多问题，不能作为其交纳土地出让金的依据，并要求对其应当补交的土地出让金金额重新评估鉴定。
一审法院认为，土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金。土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。本案中，国土江宁分局主张天地开发公司在建设过程中存在超面积用地、变更容积率、变更土地用途等行为，依法应按规定补交相应的土地出让金，并提供了国土江宁分局、天地开发公司于2010年1月29日签订的《土地出让合同补充协议》，证明天地开发公司认可应当补交土地出让金15219.5204万元的事实。但此后国土江宁分局因天地开发公司对土地用途调整部分的面积、价款等提出的质疑，又重新委托评估公司对天地开发公司应补交的土地出让金重新评估，并于2013年7月1日就其核减金额告知天地开发公司，但天地开发公司仍对土地出让金评估的政策依据和计算方法提出异议，双方未能重新签订新的补充协议对核减金额进行确认。对此一审法院认为，虽然双方曾就补交出让金金额达成过补充协议，但国土江宁分局在天地开发公司提出异议后对该补交金额进行了重新评估，并进行了核减，应当视为双方均同意对原补充协议约定的补交金额进行变更。国土江宁分局提出新的补交金额后，天地开发公司并不认同，双方并未重新达成补交金额的约定，国土江宁分局依据原补充协议要求天地开发公司按现核减后的金额支付土地出让金，已无合同依据。国土江宁分局重新评估土地出让金所依据的评估报告并未送达天地开发公司，天地开发公司对该评估报告所采用的评估依据和计算方法有权提出异议。天地开发公司虽向一审法院提出重新评估的申请，但因天地开发公司对其是否存在超面积用地等违规行为提出异议，而相应的异议应由相关行政机关认定后才能对天地开发公司应当补交的土地出让金进行评估核算，故一审法院对天地开发公司要求重新评估的申请，不予准许。现国土江宁分局并未与天地开发公司重新签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，其主张的天地开发公司超面积用地等事实亦需相关行政机关予以确认，故其起诉要求天地开发公司支付相应的土地出让金，不属于人民法院民事案件的受理范围。一审法院裁定：驳回国土江宁分局的起诉。
对于一审法院查明的事实，国土江宁分局认为其已经将2009年12月25日苏信公司和2009年12月26日苏地公司各自出具的《土地估价技术报告》口头告知了天地开发公司并口头通知应补交的出让金的数额。国土江宁分局认为双方2010年1月30日的《协议书》没有表述完整，该协议本质上是抵押协议。对于一审法院查明的其他事实，双方均无异议，本院予以确认。
二审庭审中，天地开发公司提供2016年6月16日国土江宁分局给天地开发公司的《关于给予办理“金竹花园”安置房两证的函》、2011年11月30日双方签订的《安置房验收交付确认书》、2008年3月18日的规划许可证及2006年9月18日南京市江宁区地名办的《证明》，证明金竹花园被认定为安置房，在本案所涉土地范围内，但其建筑面积和使用的土地被国土江宁分局以普通商品房计入评估报告并计算土地出让金，故上诉人的评估报告错误。国土江宁分局质证认为跟本案没有必然的关联。
二审庭审中，国土江宁分局提供了2009年12月5日规划部门出具的天地新城补办红线图，明确超红线面积是12152.3平方米。天地开发公司认为不是超红线，而是误差。
本院二审另查明，南京市江宁区人民政府办公室于2010年3月22日出具《区政府出让与储备领导小组2010年第一次会议纪要》（简称区政府会议纪要），对于天地开发公司“天地新城”项目指出，现规划部门出具资料批准该项目容积率为1.4，用途商业、住宅，用地面积704.53亩。该项目存在超容积率（地块一容积率1.21、地块二容积率1.25、地块三容积率1.13和地块四容积率1.0调整至1.4）、改变用途（部分住宅用途调整为商业，调整商业的建筑面积为27390平方米）和超批准用地范围（18.23亩）的问题。本次会议同意该项目完善调整容积率、改变用途和违法用地的用地手续，补缴土地出让金15219.5204万元。
本院二审庭审中，双方对于涉案项目存在部分用地改变使用用途和超容积率一致认可。
本案争议焦点为：一审法院裁定驳回起诉是否适当，即本案民事案件应否继续审理。
本院认为，双方对于存在改变土地用途和超容积没有异议。根据规划部门出具的天地新城补办红线图、区政府会议纪要、2010年1月29日双方签订的《土地出让合同补充协议》、2010年12月8日天地开发公司的回函，可以认定天地开发公司存在超红线用地、改变土地用途和超容积率的情况，应当补交土地出让金。对于改变土地用途补交土地出让金的争议，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第五条对此予以规定，可以作为民事案件受理。对于存在超红线用地、超容积率、改变土地用途等多重原因，土地管理部门要求国有土地受让方补交土地出让金的，属于平等民事主体之间的争议，属于民事案件受案范围。至于应当补交土地出让金的具体数额，属于审理中的事项，不影响案件的受理。一审法院认为应由相关行政机关处理不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十一条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第三百三十二条规定，裁定如下：
一、撤销江苏省南京市中级人民法院（2015）宁民初字第45号民事裁定；
二、本案指令南京市中级人民法院审理。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 潘军锋
代理审判员 丁晓苏
代理审判员 周杨明
二〇一六年十二月二十六日
书 记 员 周亚冠