浙江省永嘉县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）温永行初字第14号
原告永嘉县乌牛街道东洋基督教堂，组织机构代码××。
负责人蒋志强。
委托代理人（特别授权）尚建平，上海百全律师事务所律师。
被告永嘉县住房和城乡规划建设局，住所地永嘉县南城街道永兴路323号建设大厦。
法定代表人李圣积，局长。
委托代理人（特别授权）刘灏，永嘉县住房和城乡规划建设局工作人员。
委托代理人（特别授权）麻建春，浙江品嘉律师事务所律师。
原告永嘉县乌牛街道东洋基督教堂诉永嘉县住房和城乡规划建设局规划行政处罚一案，于2015年1月13日向本院提起行政诉讼，本院同日受理，于1月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年2月11日进行公开开庭审理，原告永嘉县乌牛街道东洋基督教堂负责人蒋志强及其委托代理人尚建平、被告永嘉县住房和城乡规划建设局的委托代理人麻建春、刘灏到庭参加了诉讼。现已审理终结。
2014年8月21日，永嘉县住房和城乡规划建设局对永嘉县乌牛街道东洋基督教堂作出永住建罚字（2014）第17号行政处罚决定书，该决定认定：永嘉县乌牛街道东洋基督教堂位于永嘉县乌牛街道祥池村东垟自然村，于2007年12月11日取得建设用地规划许可证（证号0706150009，用地面积1811.34平方米），2009年1月21日取得建设工程规划许可证（证号0906160001，建筑规模为三层，建筑面积为1469.31平方米）。该教堂在建成后总建筑面积达8328.48平方米，占地面积达3187.76平方米。其建筑面积已超过建设工程许可证确定的建筑面积且超出合理误差范围。同时，侵占乌牛镇控制性详细规划中的104国道退让20米和乌牛溪退让20米控制范围。对上述违法建筑共计建筑面积8328.48平方米，限自收到行政处罚决定书之日起30日内自行拆除。
永嘉县乌牛街道东洋基督教堂不服该决定，于2014年10月21日向永嘉县人民政府申请复议，永嘉县人民政府经复议后，于2014年12月23日作出永政复决[2014]14号行政复议决定书，决定书认定被告的处罚决定事实清楚，证据确实充分，程序合法，维持永住建罚字（2014）第17号行政处罚决定。
被告永嘉县住房和城乡规划建设局为证明被诉行政行为合法，于2015年1月22日向本院提交了以下证据：
1、乌牛镇控制性详细规划，证明乌牛镇控制性详细规划情况以及涉案建筑属于规划区范围的事实。2、立案审批表，证明被诉行政行为于2014年5月14日立案。3、组织机构代码证查询表、宗教活动场所登记证复印件、蒋志强身份证复印件，证明永嘉县乌牛街道东洋基督教堂的主体资格。4、机动车驾驶证、调查询问笔录。5、现场照片、现场勘验记录图。证据4-5，证明永嘉县乌牛街道东洋基督教堂违法建设的事实。调查询问笔录是对教堂负责人和教堂信徒所做，可以证明教堂建设超用地范围建设，建设地下室等，同时证明违法建设的时间。现场照片、现场勘验记录图，反映的是涉案建设的现状，现场勘验记录图，反映出现在建设情形与原审批建设的范围的比对情况。6、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证审批表、建设用地项目呈报书、建设用地批准书、相关附图复印件，证明永嘉县乌牛街道东洋基督教堂的原审批情况。7、违法建设案件处理审批表、行政处罚告知书、送达回证，证明被告依法告知永嘉县乌牛街道东洋基督教堂行政处罚的事实、理由及依据。8、听证申请书、听证利害关系人登记表；9、听证通知书、送达回证；10、身份证复印件、行政处罚听证授权委托书；11、行政处罚听证陈述申辩意见书、永嘉县住房和城乡规划建设局听证笔录、听证报告、听证处理审批表。证据8-11，证明被告依永嘉县乌牛街道东洋基督教堂申请，依法举行听证，并制作听证笔录、听证报告。12、行政处罚决定书、送达回证，证明被告依法作出的处罚决定并送达永嘉县乌牛街道东洋基督教堂的事实。
被告提供被诉行政行为适用的法律依据为《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条、第六十四条。
原告诉称：永住建罚字（2014）第17号行政处罚决定与永政复决[2014]14号行政复议决定书认定有误。（1）接受处罚的主体不明。原告既不是在民政局或者社团管理局登记注册的社会团体，也不是在宗教局登记注册的宗教团体，只是一个活动场所，不具备法人资格，没有法人行为能力。关于被告提出原告具有组织机构代码证，就是法人的说法是不成立的。组织机构代码证只是企业事业单位和社会团体组织机构的法定标识，组织机构代码证不能作为认定诉讼主体资格的依据，而营业执照或者社团法人的登记证才是诉讼主体资格的依据。因此原告不具备接受行政处罚的主体资格。（2）行政处罚已过法定时效。永嘉县住房和城乡规划建设局的永住建罚字（2014）第17号行政处罚决定书拟处理的事情发生在2009年9月到2010年8月，而行政相对人的违章建筑，是显而易见，不可能存在二年期间的最后一日才被行政机关发现的情形。人民法院应当认定为合理怀疑。由此可见，行政处罚的时效已经失去。（3）原告教堂是合法宗教财产，不是违法建筑。原告于2011年12月15日领取了《宗教活动场所登记证》[宗场证字（浙）J030060041]。宗教事务管理部门为原告签发宗教活动场所登记证，说明原告的教堂不是违法建筑。（4）该决定书称教堂侵占乌牛控制性详细规划中的104国道退让20米和乌牛溪退让20米近控制范围，这不符事实。原告教堂于2007年12月11日取得建设用地规划许可证，2009年1月21日取得建设工程规划许可证，2009年5月开始建设，但《乌牛镇控制性详细规划》批前公告是在2010年10月15日。教堂建设在先，规划公布在后。责任不在教堂，不属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，因为教堂建造时，相关规划还没有公布。（5）原告教堂的超规划指标的原因。因为相关管理部门在审批宗教用地划拨、建设用地许可证、建设工程规划许可证方面，期限过长，而信徒增加速度远远超过教堂建设速度。根据宗教事务条例，相关部门应当及时批准增加教堂容积率和规划指标变更，以满足信徒宗教活动需要。因此城乡规划管理等部门应当及时常态性与宗教管理部门协调，及时增加教堂的用地和建设指标。（6）行政处罚应当遵循公正的原则。要求拆除教堂是消灭宗教财产，消灭宗教活动场所。商业地产超容积率和超规划指标的现象非常严重，但均没有采取一切予以拆除，而是规定了确需变更规划条件确定的容积率的建设项目的程序。（7）拆除教堂是过度执法，不符合行政执法公平和效率兼顾的原则。拆毁教堂的行政行为严重浪费社会资源，不符合行政执法是为了保护公民的基本人权的最终目的和宗教感情，也将严重损害信教公民的合法权益，原告教堂存在超规划指标问题可以通过变更规划指标解决。总之，被告作出的行政处罚的理由不成立，定性不准确，请求法院依法支持原告以上的诉讼请求。
原告在举证期限内向本院提供了以下证据：
1、宗教活动场所登记证两份、组织机构代码，证明原告的主体资格。2、蒋志强身份证复印件，证明教堂负责人的身份情况。3、永住建罚字（2014）17号行政处罚决定书，证明被告对原告作出行政处罚的事实。4、行政复议决定书，证明处罚决定经过复议的情况。5、建设用地批准书与建设用地规划许可证，证明教堂建设用地经审批核准用地为面积1811.36平方米的事实。6、建设工程规划许可证，证明教堂建设工程经规划许可建筑面积为1469.31平方米的事实。7、永房权证乌牛字第××号房产权证、永房权证乌牛字第××号房产权证、永房权证乌牛字第××号房产权证，证明教堂原有三处房产建筑面积分别为464.63平方米、139.85平方米及235.94平方米的事实。8、现场勘验图、永政发（2011）4号，证明永嘉县人民政府关于同意实施乌牛镇控制性详细规划的批复的事实。
被告辩称：一、永嘉县乌牛街道东洋基督教堂未按建设工程规划许可证的规定进行建设，违法事实清楚，证据充分。永嘉县乌牛街道东洋基督教堂于2007年12月11日取得建设用地规划许可证，用地面积1811.34平方米；2009年1月21日取得建设工程规划许可证，建筑规模为三层，建筑面积为1469.31平方米。但在实际建设过程中，未按建设工程规划许可证规定的内容进行建设。建成总建筑面积达8328.48平方米，占地面积达3187.76平方米。已超出原建设工程规划许可证许可建筑面积6859.17平方米，且侵占乌牛镇控制性详细规划中的104国道退让20米和乌牛溪退让20米控制范围，均属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。二、被告的处罚行为程序合法。被告在对永嘉县乌牛街道东洋基督教堂的处罚过程中，依法进行了立案、现场勘察、调查询问、拍照、处罚告知并送达，接受听证申请并举行听证听取意见，最后经审批下达了《行政处罚决定书》，处罚遵循法律的规定程序进行。三、被告的行政处罚得当。永嘉县乌牛街道东洋基督教堂总建筑面积超出原建设工程规划许可证许可建筑面积6859.17平方米，同时，建设工程侵占乌牛镇控制性详细规划中的104国道退让20米和乌牛溪退让20米控制范围，均属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，应当限期拆除。四、关于主体资格及处罚的追诉时效问题。根据组织机构代码证查询表信息显示永嘉县乌牛街道东洋基督教堂是经永嘉县民族宗教事务局批准设立的社会组织。永嘉县乌牛街道东洋基督教堂到2014年5月份仍存在违法建设传达室的行为，违法行为一直连续存在，其所称不具有接受行政处罚的主体资格及已过处罚时效的辩称明显与事实不符。故请求法院驳回原告的诉讼请求。
各方当事人提供的证据，均在法庭上进行举证、质证，综合各方当事人的意见，对证据认定如下：
原告提供的证据，证据1、2与被告的证据3相同，证据3、4系被诉行政决定文书，证据5、6与被告证据6一致，证据7系被告的行政登记行为，具有真实性、合法性与关联性，证据8与被告证据1一致，对证据证明的事实被告并无争议，故本院对原告的证据均予以认定。
被告提供的证据：证据2、4、6-12原告均无异议，本院予以认定。证据1，原告对真实性、合法性无异议，该证据系控制性的详细规划，原告的违法建设不能对抗该控制性详细规划，与本案具有关联性。证据3是宗教事务主管行政部门对该宗教活动场所基本情况的法定登记证明，具有真实性、合法性与关联性。证据5，从勘验工作实际情况分析，根据现场勘验和竣工测绘成果，综合制图得到的结果，且涉案双方对违法建设事实及超建面积并无异议，与勘测结论相符，故对被告的上述证据，本院均予以认定。
根据以上予以采信的证据并结合当事人的陈述，本院确认以下事实：
永嘉县乌牛街道东洋基督教堂，位于永嘉县乌牛街道祥池村东垟自然村，于2007年12月11日取得建设用地规划许可证，证号0706150009，用地面积1811.34平方米；2009年1月21日取得建设工程规划许可证，证号0906160001，建筑规模为三层，建筑面积为1469.31平方米。
该教堂主楼和办公楼于2009年5月开始建设，2010年8月主楼和办公楼竣工结顶，传达室于2013年12月开始建设，2014年5月结顶使用。在实际建设过程中，该教堂未按照建设工程规划许可规定的内容进行建设，建成后地下室建筑面积1797.26平方米，传达室建筑面积17.06平方米，主楼一层建筑面积988.43平方米及办公室一层建筑面积158.51平方米，主楼二层建筑面积932.17平方米、办公室二层建筑面积180.7平方米及二层连廊29.69平方米，主楼三层建筑面积1014.87平方米、办公室三层建筑面积180.7平方米及三层连廊29.69平方米，主楼四层建筑面积1014.87平方米及办公室四层建筑面积180.70平方米，主楼五层建筑面积605.76平方米、办公室五层建筑面积180.7平方米及五层连廊29.69平方米，主楼六层建筑面积221.43平方米、办公室六层建筑面积180.7平方米及六层连廊29.69平方米，主楼七层建筑面积376.31平方米、办公室七层建筑面积149.86平方米及7层连廊29.69平方米，合计总建筑面积达8328.48平方米，占地面积达3187.76平方米。该建筑物已超出原建设工程规划许可证许可建筑面积6859.17平方米，且侵占乌牛镇控制性详细规划中的104国道退让20米和乌牛溪退让20米控制范围。2014年8月21日，永嘉县住房和城乡规划建设局对永嘉县乌牛街道东洋基督教堂作出永住建罚字（2014）第17号行政处罚决定书，进行处罚：对上述违法建筑共计建筑面积8328.48平方米，限自收到行政处罚决定书之日起30日内自行拆除。
永嘉县乌牛街道东洋基督教堂不服该决定，于2014年10月21日向永嘉县人民政府申请复议，永嘉县人民政府经复议后，于2014年12月23日作出永政复决[2014]14号行政复议决定书，决定书认定处罚决定事实清楚，证据确实充分，程序合法，维持永住建罚字（2014）第17号行政处罚决定。永嘉县乌牛街道东洋基督教堂仍不服，于2015年1月13日，提起行政诉讼，以被告对事实定性不准确，处罚显失公平为由，请求依法撤销被告的处罚行政行为。
本院认为，关于处罚主体，原告作为宗教团体是法律上的其他社会组织，是该建筑工程的申报者和实施者，因此具备被处罚的主体资格。关于时效问题，原告教堂从2009年5月开建一直持续到2014年5月，建设行为处于连续状态，故被告对其违法建筑行为进行处罚，并未超过法定时效。
《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条规定：“建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，原告虽取得了建设工程规划许可证，但在建房过程中没有按规划许可的规定进行施工，涉案违法建设建筑面积已超出合理误差范围，属无法采取改正措施消除影响的情形，被告应当对其作出拆除的处罚决定。被告依照法律的相关规定作出的处罚决定事实清楚，证据确实充分，程序合法，应予以支持。关于原告提出被告的处罚决定存在严重显失公正的主张，本院认为行政处罚显失公正，是指行政主体在自由裁量权限范围内作出的行政处罚的幅度明显的不适当、不合理，存在畸轻或畸重违背行政处罚法“过罚相当原则”的情形，而本案中原告的违法建设事实是确定、清楚的，被告针对原告的违法建设行为作出的行政处罚在程序上是合法的，在处罚幅度上亦无不适当、不合理，故被告该行政处罚决定并不存在显失公正的情形。综上，原告要求撤销被诉行政行为，理由不足，不予支持。依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项规定，判决如下：
驳回原告永嘉县乌牛街道东洋基督教堂的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告永嘉县乌牛街道东洋基督教堂负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于温州市中级人民法院。（上诉受理费50元，至迟在上诉期届满后七日内预交到温州市中级人民法院或汇至浙江省省级财政专户结算分户，开户行温州市农行营业部，账号：31×××51。逾期不交按自动撤回上诉处理）。
审 判 长 陈群雾
审 判 员 林玉喜
人民陪审员 项万智
二〇一五年三月三十一日
代书 记员 郑璐郴
永嘉县人民法院门户网站网址:http://yongjia.zjcourt.cn:88/