福建省南平市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）南行终字第26号
上诉人（原审原告）杨芳贺，男，1940年8月3日出生，汉族。
委托代理人王嘉鹏，北京盈科（厦门）律师事务所律师。
委托代理人许东，北京盈科（厦门）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）松溪县规划建设和旅游局（原松溪县住房保障和城乡规划建设局）。
法定代表人孙城，局长。
出庭行政首长潘才青，松溪县规划建设和旅游局副主任科员，分管规划股的领导。
委托代理人宋金标，福建创伟律师事务所律师。
委托代理人朱春峰，男，松溪县规划建设和旅游局规划股股长。
被上诉人（原审第三人）王锋，男，1973年6月4日出生，汉族。
委托代理人林绍元，松溪县松源中心法律服务所法律工作者。
委托代理人王铭（王锋之兄），居民。
上诉人杨芳贺因诉松溪县规划建设和旅游局建设工程规划行政许可一案，不服松溪县人民法院（2015）松行初字第3号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年6月16日公开开庭进行了审理，上诉人杨芳贺的委托代理人王嘉鹏、许东，被上诉人松溪县规划建设和旅游局分管规划的领导潘才青及该局的委托代理人宋金标、朱春峰，被上诉人王锋的委托代理人林绍元、王铭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定，位于龙头24号的房屋原系王升章、叶文英所有，该房在2010年“6.18”洪灾中毁损严重。2010年8月，王升章、叶文英未经审批擅自对危房进行改建，被告于2010年8月24日至2010年9月19日期间向叶文英发出停建通知，并对其违法建设进行处罚。2010年9月18日，第三人王铭、ＸＸ、王锋（王升章、叶文英之子）向松溪县建委提出重建申请，经有关部门鉴定为危房，可以进行拆除改建。2011年1月7日，王铭、ＸＸ、王锋提出变更土地登记申请。2013年3月26日，松溪县人民政府分别颁发松国用（2013）第297、296、298号《国有土地使用证》给王铭、ＸＸ、王锋。2011年2月18日，第三人向被告提出《城镇个人建设住宅建设用地规划许可证申请表》，所附规划用地红线图标注用地面积115平方米，建筑占地面积≤99平方米，建筑层数≤4层，总建筑面积≤436平方米。2012年2月10日，中共松溪县委、松溪县人民政府联合发布松委（2012）12号《关于印发松溪县城规划区私人违法建房处理意见的通知》，对违法建房专项整治工作进行总体部署，对违法占地建房、违法翻建旧房的情形提出区别对待处理办法。根据松委（2012）12号通知的有关规定，被告于2013年2月25日受理第三人的申请，嗣后，松溪县规划建设和旅游局分别颁发建字第350724201300020、350724201300021、350724201300022号《建设工程规划许可证》给王铭、ＸＸ、王锋。原告杨芳贺认为被告在第三人已建成9层半的违法建筑后，颁发《建设工程规划许可证》给第三人，违反法定程序，许可证内容违反法律规定，该行政行为应予以撤销，诉至法院。
原审判决认为，原告杨芳贺的房屋与第三人的房屋相毗邻，被告颁发的《建设工程规划许可证》，确定的各项建筑指标与原告房屋的通风、采光有直接的利害关系。杨芳贺作为该不动产的所有人有权提起行政诉讼。第三人父母的房屋受灾后经鉴定为危房，属于可以翻建情形，但其未经审批擅自建房的行为已违反了有关行政法律法规的规定。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定了对未取得建设工程规划许可证进行建设的处理办法，同时对尚可采取改正措施消除对规划实施影响和无法采取改正措施消除影响的情形规定了不同处理方式，《福建省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第六十七条进一步明确规定了对认定为无法采取改正措施消除对规划实施影响的几种违法建设情形。中共松溪县委、松溪县人民政府为打击县城规划区私人违法建房行为，根据有关法律法规，结合当地实际，提出松溪县城规划区私人违法建房处理意见。松委（2012）12号文件对违法翻建旧房城乡规划实施范围内违建情形规定：已达到或超过规划允许审批层高的违建户，限期补缴规费、缴交罚款后，予以通水、通电，按现状层高封顶。其建筑物由建房户自行委托工程质量鉴定，取得工程质量鉴定合格手续后，规划允许审批规模内的建筑物，由县住建局牵头组织验收，予以办理产权证，但不予分层分户办理产权证；超规划规模部分，不予验收，不予办理产权证；变相商品房不予办理产权证。该处理意见并未违反《中华人民共和国城乡规划法》、《福建省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》等法律法规的规定，可以作为当地处理可以采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设的依据。被告松溪县规划建设和旅游局在第三人按该意见补缴规费、缴交罚款后，受理其建设工程规划许可申请，并为其颁发《建设工程规划许可证》的行为并无不当。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第三款规定的是城市规划的详细规划及设计方案的总平面图应当公布，而非具体到每一个建设工程的规划都应当公布，故原告杨芳贺主张被告下辖松溪县规划设计室为第三人制作的工程设计方案的总平面图未依法公布，其对第三人的申请不知情，被告颁证程序违法的理由不成立，不予采纳。原告杨芳贺主张许可证附的规划用地红线图指标要点违反《福建省城市规划管理技术规定（试行）》第四十三条、第四十四条及《福建省南平市城市规划管理技术标准及规定》第十二条的规定，该许可证内容违法，应予撤销。综观《福建省城市规划管理技术规定（试行）》全文，第六条、第七条规定了建设容量控制指标及最小建设用地面积下限指标：县城低层500平方米，多层1000平方米的规定。同时第四十四条规定：低层建筑退让建设用地红线最小距离4米……。本案第三人的用地面积仅为115平方米。因此，第四十三条、第四十四条的技术指标要求不适用于本案。《福建省南平市城市规划管理技术标准及规定》的第十二条同样也不适用于私人自建住房。第三人的房屋是旧区危房改建的情形，被告根据当地实际审批第三人建设并未违反有关规定，对原告的这一主张不予采纳。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一项之规定，判决：驳回原告杨芳贺要求撤销被告松溪县规划建设和旅游局颁发给第三人王锋的建字第350724201300022号《建设工程规划许可证》的诉讼请求。
上诉人杨芳贺不服一审判决，向本院提起上诉称，1、上诉人与被诉行政行为具有法律上利害关系。2、一审认定部分事实不清或部分遗漏。3、一审判决理由不能成立。一审判决对《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条及《福建省实施﹤中华人民共和国城乡规划法﹥办法》第六十七条的理解有失偏颇；一审判决认定松溪县委、县政府（2012）12号文件合法于法无据。4、被诉行政行为存在程序违法、事实不清、违反法律规定等情形。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人松溪县规划建设和旅游局辩称，1、上诉人与被诉具体行政行为不具有法律上的利害关系。原审第三人的房屋并未影响上诉人房屋的通风、采光。因此，被上诉人颁发建设工程规划许可证的行为与上诉人不具有法律上的利害关系。2、松委（2012）12号文件不违反法律、法规规定，可以作为本案审理的依据。松委（2012）12号文件并未违反《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条及《福建省实施﹤中华人民共和国城乡规划法﹥办法》第六十七条的规定，被上诉人根据该文件，对原审第三人违法建设行为进行行政处罚后，受理其申请，并为其颁发建设工程规划许可证的行为并无不当。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人辩称，1、上诉人在办理土地证时侵占集体土地，在实体上、程序上也违法，上诉人已不具备诉讼的主体资格。2、松溪县规划建设和旅游局的发证行为在程序上和实体上均合法。3、一审法院判决完全正确。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
各方当事人在法定期间内向原审法院提交的证据材料业经一审庭审举证质证，一审法院也进行了认证，本院同意一审法院的认证，对各方当事人提交的证据，不再重作认证。
根据各方当事人提供的有效证据，本院查明事实如下，位于松溪县松源龙头24号的房屋原系王升章、叶文英所有，该房在2010年“6.18”洪灾严重毁损，经相关部门鉴定为危房。2010年7月，王升章、叶文英及其子王铭、ＸＸ、王锋未经审批，擅自拆除该房改建新房，被上诉人松溪县规划建设和旅游局发现后，于2010年8月24日向叶文英发出停建通知，责令停止违法建设，并于2010年9月19日作出松建罚（2010）58号行政处罚决定书，对叶文英进行行政处罚。2010年9月18日，王升章、叶文英的儿子王铭、ＸＸ、王锋向被上诉人松溪县规划建设和旅游局提交申请报告，要求办理上述房屋的灾后重建手续。2011年2月18日，王铭、ＸＸ、王锋又向被上诉人松溪县规划建设和旅游局申请办理建设工程规划许可证。对王铭、ＸＸ、王锋的上述两次申请被上诉人均未予以办理，而王铭、ＸＸ、王锋等继续违法建房，至2012年2月10日中共松溪县委、松溪县人民政府联合发布松委（2012）12号《关于印发松溪县城规划区私人违法建房处理意见的通知》前已建成9层半。2012年2月10日，中共松溪县委、松溪县人民政府为打击县城规划区范围内私人违法建房行为，联合发布松委（2012）12号《关于印发松溪县城规划区私人违法建房处理意见的通知》，其中，对在城乡规划实施范围内违法翻建旧房的违建行为规定的处理意见是：“已达到或超过规划允许审批层高的违建户，限期补缴规费、缴交罚款后，予以通水、通电，按现状层高封顶。其建筑物由建房户自行委托工程质量鉴定，取得工程质量鉴定合格手续后，规划允许审批规模内的建筑物，由县住建局牵头组织验收，予以办理产权证，但不予分层分户办理产权证；超规划规模部分，不予验收，不予办理产权证；变相商品房不予办理产权证。”2013年1月18日王铭、ＸＸ、王锋向松溪县违法建房专项整治领导小组办公室提交了《松溪县城区个人违法翻建旧房处理申请表》，表示同意按松委（2012）12号文的规定接受处理，松溪县房管、国土、城乡综合执法等部门在该申请表上签署了同意按规定处理的意见。2013年2月25日，被上诉人受理了原审第三人要求颁发建设工程规划许可证的申请，2013年3月26日，松溪县人民政府分别颁发松国用（2013）第296、297、298号《国有土地使用证》给ＸＸ、王铭、王锋。2013年4月1日，被上诉人松溪县规划建设和旅游局分别颁发建字第350724201300020、350724201300021、350724201300022号《建设工程规划许可证》给王铭、ＸＸ、王锋。2013年4月15日，被上诉人向ＸＸ、王铭、王锋收取了违法建房罚款共计224400元。上诉人杨芳贺认为松溪县规划建设和旅游局颁发《建设工程规划许可证》的行政行为违法，侵害其合法权益，诉至法院。
本院认为，松溪县松源龙头24号的房屋原系王升章、叶文英所有，该房在2010年“6.18”洪灾中严重毁损，经相关部门鉴定为危房，属于可以翻建的房屋，王升章、叶文英及其子王铭、ＸＸ、王锋未经审批，擅自拆除该房改建新房，虽违反了《中华人民共和国城乡规划法》的规定，属违法建设行为。但所建的违法建筑，不属于《福建省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第六十七条规定的无法采取改正措施消除对规划实施影响的五种违法建设情形，属于尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的违法建筑。2012年2月10日，中共松溪县委、松溪县人民政府为打击县城规划区范围内私人违法建房行为，联合发布松委（2012）12号《关于印发松溪县城规划区私人违法建房处理意见的通知》后，原审第三人主动向松溪县违法建房专项整治领导小组办公室提交了《松溪县城区个人违法翻建旧房处理申请表》，表示同意按松委（2012）12号文的规定接受处理，松溪县房管、国土、城乡综合执法等部门在该申请表上签署了同意按规定处理的意见。据此，被上诉人松溪县规划建设和旅游局根据松溪县《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”的规定，在对原审第三人行政处罚后，颁发《建设工程规划许可证》给原审第三人，未违反法律规定，并无不当，原审判决驳回上诉人杨芳贺的诉讼请求符合法律规定。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳，其上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人杨芳贺负担。
本判决为终审判决。
审判长 许秀平
审判员 张文硕
审判员 吴良福
二〇一五年八月十八日
书记员 黄 飙
本案依据的主要法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。