陕西省西安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）陕01行终130号
上诉人（原审原告）张先进。
上诉人（原审原告）杜万银。
上诉人（原审原告）李文连。
共同委托代理人徐新逸，陕西静远新言律师事务所律师。
共同委托代理人张旭，陕西静远新言律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）陕西省社会保障局。住所地西安市建设东路*号。
法定代表人李军，局长。
委托代理人李婧，该局干部。
委托代理人王倩，该局干部。
原审第三人陕西柞水农村商业银行股份有限公司。住所地陕西省柞水县临河路**号。
负责人耿利剑，该公司董事长。
委托代理人吴海明，该公司员工。
上诉人张先进等人诉被上诉人陕西省社会保障局要求发放一次性抚恤金纠纷一案，不服西安市碑林区人民法院（2015）碑行初字第00193号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，于2016年3月21日公开开庭审理了本案，上诉人张先进及其委托代理徐新逸，被上诉人陕西社会保障局的委托代理人李婧、王倩及原审第三人陕西柞水农村商业银行股份有限公司的委托代理人吴海明到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，杜绍明原系陕西柞水农村商业银行股份有限公司工作人员，李文连系其配偶，二人育有一女杜万银。张先进于1986年与杜万银结为夫妻，并入赘至杜家。1988年8月杜绍明退休，2012年5月21日死亡。2015年8月24日三原告诉至本院，请求判令被告：1、将退休库中杜绍明参加革命工作时间更正为1949年9月18日；2、按照陕人社发（2012）80号通知支付三原告杜绍明死亡一次性抚恤金109680元。案件审理过程中，原告变更第2项诉讼请求为175740元，并增加第3项请求：判令被告自2012年5月21日起每月支付原告李文连生活困难补助330元至其死亡时止。后原告当庭撤回第1项和第3项诉讼请求，本院当庭口头裁定予以准许。
原审法院认为，确定和更改为离休干部或建国前参加革命工作的老工人的身份，是一项严肃的、政策性很强的工作，中央组织部和原劳动人事部为此颁发了一系列文件。陕西省劳动和社会保障厅陕劳社函（2003）417号复函规定：“凡更改参加革命工作时间而由退休改定为离休的，由所在单位根据干部管理权限部门（党委）批准的相关批件和省政府授予的《老干部离休荣誉证》，报经设区市劳动保障行政部门审核改定的基本养老金待遇后，上报省劳动保障行政部门审批；凡由退休改定为建国前老工人的，所在单位的组织人事部门根据更改参加革命工作时间的政策规定和要求，进行调查、取证并提请党的会议研究提出书面处理意见，报经主管部门党委审核，所在设区市（原行业统筹企业经省级）劳动保障行政部门党委会议研究同意后，上报省劳动保障行政部门审批更改参加革命工作时间以及改定的基本养老金待遇。”陕西省人力资源和社会保障厅、陕西省财政厅联合颁发的陕人社发（2012）80号文件明确规定：“为做好企业离休人员死亡一次性抚恤金发放工作，经省政府同意，现就企业离休人员（含建国前参加革命工作符合原劳动人事部劳人险（1983）3号文件规定享受本人原工资100%退休费的老工人，下同）死亡后一次性抚恤金发放有关问题通知如下：从2011年8月1日起，我省企业离休人员因病或非因工死亡一次性抚恤金发放标准调整为上一年度全国城镇居民人均可支配收入的2倍加本人生前40个月基本养老金（不含各项补贴）。……”本案中，杜绍明的身份为普通退休人员，其生前既非离休干部，又不具备建国前参加革命工作的老工人的身份，三原告要求被告按照陕人社发（2012）80号文件规定向其支付杜绍明死亡一次性抚恤金175740元，没有事实依据和法律依据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，遂判决：驳回张先进、杜万银、李文连要求陕西省社会保障局按照陕人社发（2012）80号文件支付杜绍明死亡一次性抚恤金175740元的诉讼请求；案件受理费50元，由原告承担。
宣判后，上诉人张先进等人不服原审判决提起上诉称，一、一审法院认定“杜绍明生前既非离休干部，又不具备建国前参加革命工作老工人身份”无事实依据和法律依据。杜绍明同志的身份不存在认定问题，其本身属于“建国前参加革命的老工人”，其退休时国家就已经按照建国前参加革命老工人待遇予以安置。一审法院所依据的陕西省劳动和社会保障厅陕劳社函（2013）417号文件，其明显具有滞后性，其没有溯及力。杜绍明同志在1988年8月25日已经退休，国家亦按照建国前参加革命老工人待遇予以安置，且依据的是劳人险（1983）3号文件。陕劳社函（2013）417号文件的效力低于劳人险（1983）3号文件，不能与之冲突，前者是下位法，而后者是上位法。二、从一审庭审中能确定杜绍明参加革命工作时间是1949年9月18日，而被上诉人在退休库中及其他资料登记成1949年12月1日，是否登记错误，一审法院没有查明，而这个问题是本案关键，是不可以回避的。退休库时间登记错误是导致杜绍明不能享受陕人社发（2012）80号文件待遇的根本原因。一审法院可以回避这个问题，甚至强行劝上诉人撤掉第一项请求，分明在偏袒被上诉人，严重程序违法。三、一审法院驳回上诉人诉讼请求，于法无据。根据陕人社发（2012）80号文件，杜绍明死亡一次性抚恤金发放标准应为“上年度全国城镇居民人均可支配收入的2倍加本人生前40个月基本养老金”即上诉人一审诉请175740元。但一审法院认定其为退休干部身份，却没有按退休干部给予支持相应抚恤金，剥夺了杜绍明逝世后其家属应当享有的权利，前后矛盾，严重不公。综上，上诉请求：依法撤销西安市碑林区人民法院（2015）碑行初字第00193号行政判决书，将本案发回重审或改判。
被上诉人陕西省社会保障局辩称，陕人社发（2012）80号文给付的抚恤金具有离休干部或建国前老工人身份。而离休干部和建国前老工人需相关部门经一定程序对其身份进行确认。我局不是行政确认机关，只是依据相关部门的书面确认结论《干部离休审批表》、《退休工人审批表》等文件对抚恤金进行给付。杜绍明原单位申请我局给付抚恤金时向我局提供了当时退休认定部门认定的《退休干部审批表》。而离休干部的认定须按照干部管理权限，向主管的党委（党组）写出书面报告，说明理由，并填写《干部离休审批表》，批准以后通知干部离休，并授予老干部离休荣誉证。《退休干部审批表》并不是《干部离休审批表》故我局未按离休人员身份支付抚恤金。根据劳人险（1983）3号文，建国前老工人退休时的身份需是工人，审批时用《退休工人审批表》。但杜绍明却是《干部退休审批表》，其身份在审批表中为“干部”。在形式要件上存在瑕疵。所以无法通过上诉人的《退休干部审批表》对杜绍明身份和参加工作时间做出正确认定。作为抚恤金支付机关对杜绍明的认定结论《退休干部审批表》有形式审查权，对于认定结论出现的重大瑕疵有权拒绝给付，所以对于上诉人认为我局不作为是错误的。综上，请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人陕西柞水农村商业银行股份有限公司未陈述意见。
二审经审理查明，原审查明的事实属实，本院应予以确认。
本院认为，在本案中张先进、杜万银、李文连要求陕西省社会保障局按照陕人社发（2012）80文件支付杜绍明死亡一次性抚恤金。根据陕人社发（2012）80号文件给付抚恤金需具有离休干部或者建国前参加革命工作的老工人身份。张先进等人主张杜绍明具有建国前参加革命工作的老工人身份，陕西省社会保障局应该支付抚恤金。但陕西省社会保障局在审核发放抚恤金的过程中，发现杜绍明退休审批时用《干部审批表》，而且客观上杜绍明档案材料中关于参加工作时间栏出现填写不一致的状况，导致陕西省社会保障局无法通过上述材料确定杜绍明具体参加工作时间以及其是否为建国前参加革命工作的老工人身份。陕西省社会保障局虽然负有审核抚恤金发放的法定职责，但其不具有直接认定杜绍明是否具有建国前参加革命工作的老工人身份的职权，而且陕西省劳动和社会保障厅（2003）417号复函明确了对于建国前参加革命的老工人身份确定和更改的程序，陕西省社会保障局在根据现有材料无法确定杜绍明参加工作时间以及其为建国前参加革命工作的老工人身份情况下，不予支付抚恤金不构成不作为。所以，张先进等人要求陕西省社会保障局根据现有材料支付一次性抚恤金依据不充分，其上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人张先进、杜万银、李文连共同承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张耀民
代理审判员 韩 娟
代理审判员 姜 华
二〇一六年四月十五日
书 记 员 师 丹