江苏省连云港市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）苏07行终85号上诉人（原审原告）吴书霞。上诉人（原审原告）王召富（暨吴书霞的法定代理人）。被上诉人（原审被告）灌南县住房和城乡建设局，地址在江苏省灌南县新安镇行政集中办公区。法定代表人嵇道峰，局长。委托代理人ＸＸ，江苏海西律师事务所律师。原审第三人连云港龙海置业有限公司，住所地江苏省灌南县新安镇新东路4号。法定代表人张强，该公司董事长。上诉人吴书霞、王召富与被上诉人灌南县住房和城乡局（以下简称灌南县城乡建设局）、原审第三人连云港龙海置业有限公司（以下简称龙海置业公司）建设用地规划许可一案，不服连云港经济技术开发区人民法院（2017）苏0791行初116号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了书面审理，本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2006年，有关单位决定在灌建设创新目标培训中心，2006年11月23日，该项目经灌南发改委灌发改[2016]120号文件批复，同意建设一座8000平方米综合楼及教室宿舍。为此，灌南县政府决定划拨33.6亩土地进行该项目建设。2007年8月30日，灌南国土局向创新目标培训中心颁发灌国土建字[2007]第012号《建设用地批准通知书》，将位于灌南县××镇××省道××城××南侧（××路南侧）22407平方米的国有土地划拨给创新目标培训中心进行建设，土地用途为行政办公用地。2007年9月5日，灌南县政府向创新目标培训中心颁发了灌国用（2007）第01-5388号国有土地使用权证，用地面积22407平方米。当年启动创新目标培训中心项目，建成绩效综合大楼（一期）和四排共计12套别墅。2008年1月30日印发的灌南县政府第2号会议纪要确定：“目标培训中心地块，面积8亩，商住用地，确定土地价格为每亩30万元，由于该宗地由划拨用地改变用途为经营性用地，需重新签订出让合同，补缴每亩25万元差价部分土地出让金”。2008年11月10日，灌南县政府灌政发[2008]76号文决定：收回创新目标培训中心国有土地使用权0.5290公顷（约8亩）。2008年12月16日，绩效商务会所公司向灌南县政府递交办理土地出让手续的报告，申请政府出让上述5298平方米土地使用权，用于建设绩效管理培训基地。2008年12月25日，绩效商务会所公司与灌南国土局签订《国有建设用地土地使用权出让合同》，将绩效综合楼所占5290平方米土地出让给绩效商务会所公司，并于2008年12月26日办理了灌国用（2008）第01-6104号《国有土地使用权证》。绩效商务会所公司于2008年12月26日注册成立。2009年2月9日，创新目标培训中心将25.6亩专家楼地块在不改变土地用途的前提下转让给绩效商务会所公司，经县有关领导批示、县政府39号会议纪要确定“将目前绩效管理培训基地所有的划拨土地使用权变更至绩效商务会所公司”。2009年11月26日，灌南国土局批准原创新目标培训中心使用的划拨国有土地17019平方米转让给绩效商务会所公司，转让后性质、用途不变，并为绩效商务会所公司办理了划拨土地使用权证书。2010年5月6日印发的灌南县政府23号会议纪要确定：“绩效综合楼（一期）5410平方米（不含门面房）划归县政府所有，由绩效办负责管理。该大楼全部价款以土地抵偿形式兑现。培训基地原有专家楼地块土地25.6亩及西侧11亩土地出让价款冲抵已建成绩效大楼建设费用和装修费用。由国土部门在上半年内按程序办理原划拨用地和新供土地挂牌出让手续，住建规划部门办理该地块上的规划建设许可”。2010年7月21日，灌金灌置业投资有限公司作为甲方、绩效商务会所公司作为乙方签订《协议书》，约定由灌金灌置业投资有限公司购买绩效综合大楼及所占范围内的土地，购买价格970万元，由甲方以综合楼南侧25.6亩、西侧11亩计36.6亩（以实测为准）土地出让金相抵。2014年11月19日，绩效商务会所公司与灌南县政府签订《协议书》，约定：由灌南县政府将登记在绩效商务会所名下的25.6亩划拨土地、其他土地及地上建筑物收回。收回土地的补偿款为404万元，收回该地上建筑物4070.83平方米（四幢专家楼）的补偿款为561万元，共计补偿965万元。协议还约定：该地块收回后，甲方将安排其中约14.1亩土地以保留建筑物的方式挂牌出让，该保留建筑物不得拆除。如规划实际用地面积与挂牌出让面积不一致，剩余用地按实际挂牌成交价格补缴土地出让金后办理土地分割登记手续。竞得方还需要缴纳该地块上建筑物补偿款561万元。根据该协议，灌南国土局于2014年12月15日作出灌国土资发[2014]105号《收回使用权的决定》，收回绩效商务会所包括25.6亩划拨土地在内的地块，并对其中的14.15亩（9430平方米）土地公开挂牌出让，由灌规划局提出了该出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件。2015年1月15日，原审第三人龙海置业公司对该14.15亩土地的国有土地使用权竞买成功。2015年1月29日，灌南国土局与龙海置业公司签订《国有建设用使用权出让合同》。2015年8月7日，灌发改委批复同意龙海置业公司新建海西雅居小区项目。2015年8月11日，灌民政局批复同意龙海置业公司申请的海西雅居小区命名，并通过灌环境保护局的环境影响测评。2015年9月8日，龙海置业公司向灌住房和城乡建设局申请核发《建设用地规划许可证》并提交了相应的材料，灌住房和城乡建设局经审核，认为龙海置业公司提出的申请符合法律规定，作出涉案建设规划许可。原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定：县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《建设用地规划许可证》系由灌城乡建设局作出，而不是由灌规划局作出，因此，灌城乡建设局是本案的适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条规定：提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十七条规定：原告对下列事项承担举证责任：（一）证明起诉符合法定条件。吴书霞主张其与灌城乡建设局核发建设用地规划许可证的行为有利害关系，主要理由为其居住的房屋位于本案规划的建设用地范围内。原审法院作出的(2017)苏0791行初115号行政裁定书已经认定，吴书霞、王召富提交的证据和查明的事实，均不足以证明吴书霞、王召富对其现在居住的房屋享有合法权利，其与涉及的土地登记行为不具有利害关系。而根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八第第二款的规定，以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，核发《建设用地规划许可证》的前提之一是签订国有土地使用权出让合同。吴书霞、王召富与涉案土地的使用权无利害关系，其与灌城乡建设局核发《建设用地规划许可证》的行为当然也不具有利害关系。故其起诉不符合提起行政诉讼的条件，依法应予驳回其起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第二十五条第一款、第四十九条第（一）项及《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回吴书霞、王召富的起诉。件受理费50元，退还吴书霞、王召富。吴书霞、王召富不服原审裁定，向本院提起上诉称，1、原审法院作出（2017）苏0791行初115号行政裁定尚未生效，不能作为定案依据；2、检察院作出的《情况报告》可以明确上诉人取得涉案房屋的方式是以物抵债；3、灌南县政府对涉案土地挂牌出让时强调保留土地上建筑物可以挂牌出让证明上诉人的涉案房屋是合法存在的，并且涉案房屋已经存在十几年，没有因违章或者不合法而被拆除，应当视为合法；4、被上诉人作出行政许可没有通知上诉人陈述、申辩，没有告知上诉人享有听证的权利，程序违法。综上，请求撤销原审裁定、撤销被诉土地使用证，被上诉人承担一、二审诉讼费用。被上诉人灌云县城乡建设局答辩称，原审法院认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。原审第三人龙海置业公司未作陈述。本院认为，公民、法人或者其他组织认定行政行为侵犯其合法权益的，有权向人民法院提起行政诉讼。公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应当符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定。本案中，上诉人起诉称因上诉人居住的房屋位于被上诉人对原审第三人颁发的《建设用地规划许可证》规划范围内，该颁证行为违法，经审查，涉案土地最初系划拨给创新目标培训中心，后该土地及地上建筑物转让给绩效商务会所，再后灌南县政府收回土地及地上建筑物并将该地块挂牌出让，原审第三人对该地块竞买成功，并与灌国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》，上述土地权属及地上建筑物权属转移均未与上诉人发生直接关系，上诉人不具备本案诉讼原告主体资格，原审法院裁定驳回其起诉并无不当。上诉人提出其现居住的房屋系以物抵债获得，其对该房屋享有合法权益，但却未提供充分有效的证据予以证实，根据在案证据及查明的事实，不能证明上诉人对其居住的房屋享有合法权益，上诉人的此项上诉观点，本院不予支持。上诉人其他上诉理由均涉及到案件的实体审查内容，不是本案程序审查的范围，故本院不予理涉。综上，原审法院裁定认定事实清楚、适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 宋建霞审 判 员 李翠玲审 判 员 戴立国二〇一八年六月二十七日法官助理 张静静书 记 员 朱 丽法律条文附录《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；