周口市川汇区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）川行初字第55号
原告李合义，曾用名李文亮，男。
被告周口市国土资源局。
法定代表人申奇，职务局长。
委托代理人鲁玉春，河南文丰律师事务所律师。
原告李合义（以下简称原告）不服被告周口市国土资源局（以下简称被告）作出的周国土资川罚字（2014）002号土地行政处罚，向本院提起诉讼。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，原告及委托代理人理琛，被告的委托代理人鲁玉春到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
2014年10月10日，被告作出周国土资川罚字（2014）002号土地行政处罚决定。该决定中显示：被告于2014年4月接群众反映，在黄河路中段北侧，政府批准用途为营业房、仓库的国有划拨用地上，建商品房销售。经查实，2004年3月8日，周口市华丰装饰工程有限公司法人李深义（意）与李合义签订《土地建房使用权协议》，擅自将公司国有划拨用地1658.2平方米转让给李合义。李合义在此宗地上先后建设住宅楼、商住楼及筒子楼各一幢。原告的行为属不按批准用途使用国有划拨土地、非法转让土地，为此，被告依据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条、第八十条的规定，作出如下决定：1、责令交还其使用的1658.2平方米国有划拨土地。2、没收李合义在此宗受让的国有划拨土地上建的建筑物和其他设施。
原告诉称，1、被告作出的处罚决定被处罚主体错误。理由是：被告作出的处罚决定认定原告未按批准用途使用国有划拨土地，并责令原告交还土地，由于该地使用权人属于河南省周口市华丰装饰工程有限公司（以下简称华丰公司）原告根本无法履行处罚决定，故被告的行为属于处罚主体错误。2、原告与华丰公司之间不存在非法转让土地。理由是：2004年3月8日李深义与原告之间签署的土地建房使用权协议已被（2010）川民初字第01843号民事判决和（2012）周民终字第120号民事判决所否定，被告不能再以协议作为处罚的依据。3、被告作出的处罚决定适用法律错误。被告对原告处罚时，适用了《中华人民共和国土地管理法》第七十三条，该条规定共有5个分节，被告在适用该条的时候突出适用了没收的法律规定，而忽视了该规定的前提和条件，即：“对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地而非法买卖或者其他形式转让的”前提条件，只有在这种“擅自将农用地改为建设用地而非法买卖或者其他形式转让的，并且又符合土地利用总体规划”的情况下才可适用“没收”，而本案土地早在1988年就已征为国有用地，怎么可能还认为“擅自将农用地改为建设用地而非法买卖或者其他形式转让的”的行为。综上，被告作出的处罚决定缺少客观存在的事实，适用法律错误，要求撤销被告作出的周国土资川罚字（2014）002号行政处罚决定。
被告辩称，1、原告作为本案非法转让土地的一方当事人，客观上存在非法转让土地和不按批准用途使用国有土地的事实和主观故意。符合《土地管理法》规定的违法行为的具体实施者，作为被处罚主体适格。2、从原告与李深义签订土地建房使用权协议内容看，对本案土地使用权的处理清楚明了，非法转让的意图明显，而且非法转让土地、在土地上改变用途建房的行为已经完成。法院的裁决否定了协议的效力，恰恰证明了协议的违法性。被告作出的处罚决定事实清楚，法律适用适当，证据充分，程序合法，应予以维持。
原告向本院提交的证据有：1、房权证周房字第00220**号房产证；2、周口市国用（土）字第506219号土地证；3、区计投资（2003）68号文；4、周市房改办（2002）5号文；5、建设工程规划许可证审批书；6、周口市人民政府土地调拨证；。7、建设工程施工合同。8、补充协议。9、建筑工程施工许可证。10、国有土地使用权租赁合同。11、（2010）川民初字第01843号民事判决、（2012）周民终字第120号民事判决。原告举证1、2、6欲证明涉诉土地使用权是华丰公司依法取得的，该土地的使用权至今仍登记在华丰公司名下，使用权人一直没有发生变化，不存在转让土地的行为。涉诉土地上有三幢楼，中间一幢是仓库，土地用途也没有改变。证据3、4、5、9证明涉诉土地上房屋是华丰公司申请，经过了相关部门的批准而建，这些批准行为均早于原告与华丰公司法定代表人李深义签订土地使用权建房协议之前。原告举证7、8欲证明工程施工合同是原告受华丰公司委托所签，不应认定为原告个人的行为。原告举证10欲证明2008年涉诉土地上的建筑物已建成，在这种情况下，周口市国土资源管理局直属分局与华丰公司签订土地使用权租赁合同，说明华丰公司的用地得到了土地部门的认可，是合法的。原告举证11欲证明李如意与原告有纠纷，与案件有利害关系，其出具的证言是不真实的，生效判决认定了原告不是在非法转让土地取得土地使用权的基础上兴建房屋的，而是在土地使用权人建房的过程中进行了出资，争议房屋系原告出资兴建，原告对房屋权利的享有是基于其自身的建造行为。原告只是华丰公司建房的出资人。
被告向本院提交作出被诉具体行政行为的证据有：1、土地证和土地调拨证。2、李深义与李合义签订的土地建房使用权协议。3、现场勘验笔录。4、2014年4月14日李深义的询问笔录。5、李如意的询问笔录。6、2014年5月15日李深义的询问笔录。7、李合义的询问笔录。8、地籍档案。9、扶沟检察院询问李合义、李如意、李深义的笔录。10、工程施工合同。被告提交上述证据欲证明其作出的处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。
诉讼中为查明华丰公司的经营现存状态，本院在周口市工商行政管理局查询了其工商登记档案，注册信息显示该公司的状态为在业。华丰公司最近一次年检是在2011年7月12日，准许的经营期限为2015年11月10日。
对原告举证的真实性被告均无异议，但对举证目的有异议。对原告提供的证据1－2，被告质证后认为原告转让土地行为是非法的，不可能引起物权的变动，所以无论是房屋所有权及土地使用权只能登记在华丰公司名下。而原告提交的房产证和土地证恰恰证明了批准的土地用途被改变了。对原告提供的证据3－9，被告质证后认为是建房手续，与本案无关连性。对原告提供的证据10，被告质证后认为该证据是一个民事行为，不是一个批准行为，不能证明原告改变土地用途的合法性。对原告提供的证据11，被告质证后认为该判决不涉及被告。证明了转让协议无效，印证了转让行为非法。被告提供的证据1，原告质证后，对其真实性无异议，但认为该证据至今没有发生权利主体的变化，不存在非法转让土地。被告提供的证据2，原告质证后认可该协议的存在，但认为该协议是对华丰公司出资的约定，并非是对土地使用权主体的约定。被告提供的证据3，原告质证后没有异议。被告提供的证据4－7，原告质证后认为笔录的形式不合法，没有被询问人的签字。被告提供的证据8，原告质证后，对其真实性无异议，但认为至今土地使用权还登记在华丰公司的名下，不存在非法转让土地的事实。被告提供的证据9，原告质证后认为李合义的笔录没有内容显示，与本案无关。李如意与原告因房屋发生争执打过官司，李如意的笔录不具有客观性。李深义陈述不具有客观性。被告提供的证据10，原告质证后认为该证据是原告代表华丰公司签订的，不是原告个人行为。原、被告双方对法院调取的证据均无异议。通过证据交换和庭审质证，本院认为，原告、被告所举证据均客观、真实与本案具有关联性，可以作为本案定案的依据。
依据有效证据，可以查明以下案件事实，涉诉土地位于周口市车站路东段北侧。1988年12月19日，原周口市人民政府将涉诉土地划拨给周口市蔬菜乡水电安装队使用。1992年，周口市蔬菜乡水电安装队更名为周口市华丰装饰工程有限公司，人、财、物、性质不变。1999年华丰公司法定代表人由李世德变更为李深义。李世德为李深义之父，李深义与李合义系兄弟关系。2000年7月20日，华丰公司取得了由周口市人民政府颁发的涉诉土地的国有土地使用证，证号为：周口市国用（土）字第506219号。2000年左右，华丰公司以集资建家属楼为由向有关部门提出申请，经相关部门批准后，在涉诉土地及华丰公司以出让方式取得的土地的最北面建楼房一幢。2004年9月21日，华丰公司取得了该楼的房屋所有权证。现该楼房屋已全部出售给个人，产权仍登记在华丰公司名下。2002年，华丰公司又以集资建家属楼为由，提出建楼申请，相关部门批准华丰公司在其土地上建商住楼两幢。被批准建设的两幢楼中，有一幢坐落在划拨土地之上，即被告没收的其中一幢。2004年3月8日，华丰公司法定代表人李深义与原告签订了《土地建房使用权协议》。协议约定：按照华丰公司规划施工图东西长26.24米，南北总长72.094米归李深义所有，从李深义东山墙向东3.5米属人行道边缘，东西长23米，南北长72.094米，部分归原告使用。被批准建设的两幢楼房在人行道东西两边各一幢。2003年6月18日，华丰公司与周口第二建筑工程公司签订了建设西楼的工程合同。2004年3月26日，原告以华丰公司的名义与任广立签订了建设东楼的工程施工合同，由原告自己投资兴建。两楼建好后，在没有办理任何批准手续的情况下，在两楼的北面又分别各建筒子楼一幢。2014年4月，被告接群众反映，在黄河路（原车站路）中段北侧，政府批准用途为营业房、仓库的国有划拨用地上，建商品房销售，为此被告立案进行查处。2014年10月10日，被告以原告不按批准用途使用国有划拨土地、非法转让土地为由，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条、第八十条的规定，对原告作出如下处罚：1、责令交还其使用的1658.2平方米国有划拨土地。2、没收李合义在此宗受让的国有划拨土地上建的建筑物和其他设施。另查，华丰公司至今未办理工商注销登记，现在工商部门登记的状态为在业。
本院认为，本案涉诉土地的使用权是华丰公司经出让方式取得的，至今土地的使用权及已取得房产证的房屋所有权均登记在华丰公司名下，原告从未被批准过使用涉诉土地，被告以原告不按批准用途使用土地，责令其交还使用权登记在华丰公司名下的土地及没收产权登记在华丰公司名下的建筑物属认定事实错误。不按批准用途使用划拨土地的前提是土地使用者使用划拨土地必须是经过批准的，只是在使用的过程中改变了被批准的用途，而本案涉诉土地是华丰公司以出让方式取得的使用权，原告从未被批准过使用涉诉土地，所以就无从谈起原告不按批准用途使用土地，被告就不能适用《中华人民共和国土地管理法》第八十条的规定对原告作出责令交还土地的处罚。《中华人民共和国土地管理法》第七十三条的规定是：买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。从该条规定可以看出适用该条作出没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施的处罚是有针对性的，它针对的是违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地且符合土地利用总体规划的情形，本案涉诉土地是国有土地，不存在将农用地改为建设用地的情形，所以被告也就不能适用该条的规定对原告作出没收在涉诉受让的国有划拨土地上建的建筑物和其他设施的处罚。综上，被告以原告不按批准用途使用国有土地、非法转让土地的行为违法为由，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条、第八十条的规定，对原告作出责令交还其使用的1658.2平方米国有划拨土地和没收在此宗受让的国有划拨土地上建的建筑物和其他设施的处罚，认定事实不清，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项第（二）项之规定，判决如下：
撤销被告周口市国土资源局作出的周国土资川罚字（2014）002号土地行政处罚决定。
案件受理费五十元，由被告周口市国土资源局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省周口市中级人民法院。
审判长 耿艳芳
审判员 吕秀丽
审判员 陈晓华
二〇一五年八月五日
书记员 左金海