海南省第一中级人民法院
行 政 判 决 书
琼96行初100号
原告海南添源置业有限公司。
法定代表人王坤。
委托代理人陈柳龙。
被告澄迈县人民政府。
法定代表人吉兆民。
委托代理人廖波。
原告海南添源置业有限公司（以下简称添源公司）不服被告澄迈县人民政府（以下简称澄迈县政府）2015年11月10日作出的澄府（2015）138号《澄迈县人民政府关于依法有偿收回海南添源置业有限公司53378.81平方米国有土地使用权的决定书》（以下简称138号收地决定），以澄迈县政府为被告向本院提起行政诉讼。本院于2016年5月6日受理后依法组成合议庭，于2016年6月21日公开开庭审理本案。原告添源公司的法定代表人王坤及其委托代理人陈柳龙，被告澄迈县政府的委托代理人廖波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告澄迈县政府于2015年11月10日针对原告添源公司作出138号收地决定，内容为：“你司位于老城经济开发区上吉村西侧53378.81平方米国有土地使用权，土地证号为：老城国用（2013)第14**号，土地用途为城镇住宅用地，经调查，你司自取得该宗地使用权后，一直未对土地进行开发，造成土地闲置。根据《闲置土地处置办法》第十二条规定，我县政府决定依法有偿收回你司53378.81平方米国有土地使用权，具体收地补偿价格按照《关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府[2015]24号）第三点的规定'按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定'。请你司自本决定书送达之日起30日内，将位于老城镇澄江路西侧53378.81平方米国有土地使用权取得的土地成本、实际投入的资金及产生的利息等相关材料提供给澄迈县国土资源局，以便对该宗地的投入情况进行核实后，确定收回土地补偿的价格。你司如对本决定不服，可在收到本决定之日起60日内向海南省人民政府申请行政复议或3个月内向人民法院提起行政诉讼。逾期，本决定即发生法律效力。”
原告添源公司诉称，原告通过出让方式依法取得位于澄迈县老城经济开发区上吉村西侧53378.81平方米的国有土地后，因土地规划变更【原告与原澄迈县国土环境资源局（以下简称澄迈县国土局）签订上述土地出让合同中没有规划路，8个月后，原告收到规划部门发的控规图上，前述地块上面增加了两条规划路，造成原告后来找规划部门调整建筑物高度，调整方案设计等】、项目报建（2014年2月原告就做了方案设计，征求规划部门意见，规划部门又提出要求原告做项目修建性详细规划设计，项目修建性详细规划设计于2014年6月经海南省专家评审会通过，正式方案设计报送规划审批室，又受到海南省海岸专项检查，规划暂停审批）等原因，导致该项目未能如期开发。澄迈县国土局向原告送达了《闲置土地调查通知书》，认为原告取得的前述土地涉嫌为闲置土地。原告收到该通知书后，认为该土地闲置系被告原因造成的，并按照该通知书的要求提供了造成前述土地闲置的原因说明。澄迈县国土局随后制作了《闲置土地认定书》，认定原告的上述地块为闲置建设用地。2015年11月10日，被告作出了138号收地决定，决定依法有偿收回原告53378.81平方米国有土地使用权。原告对被告这种单方面做出有偿收回土地的处置方式不服。
138号收地决定违反法律规定，严重侵害了原告的合法权益，理由是：1、原告土地闲置是被告原因造成的，而非原告原因，这一事实在被告作出的138号收地决定中已明确。2、被告未依法与原告协商土地闲置的处置方式，单方面作出决定，与法律规定相悖。原告取得的土地由于被告原因造成土地闲置，首先，被告应当与原告协商采用哪一种处置方式；其次，被告应当选择处置方式中有利于最大限度减少原告损失的方式，本次处置应当采用延长动工开发期限的方式，因原告已经对该地块进行了规划设计，且原告前述土地不属于海南省海岸带保护与开发专项检查工作的清理处置范围；如果被告一定要收回土地，也应当与原告平等充分的协商。3、海南省人民政府《关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府[2015]24号）与国土资源部《闲置土地处置办法》的规定应该为确定原告土地如果有偿回收的法律依据，但是，138号收地决定对国土资源部《闲置土地处置办法》和海南省人民政府《进一步做好闲置土地处置工作的通知》的精神理解不透，单方面作出决定，因此，依法不能作为处置原告土地的法律依据。4、138号收地决定告知原告对决定不服，可在收到决定书之日起60日内向海南省人民政府申请行政复议或3个月内向人民法院提起行政诉讼，但法律赋予原告直接向人民法院提起诉讼的起诉期限为六个月，而不是被告告知的3个月。
综上，138号收地决定损害了原告的合法权益，应当依法被撤销。为此，原告特起诉至法院，请求判令：依法撤销138号收地决定，本案诉讼费用由被告承担。
原告添源公司向本院提交以下证据：证据1、《闲置土地处置办法》，证明因政府原因造成土地闲置的应当与国有土地使用权人协商解决处置方式；证据2、《延期开工申请》，证明原告依法向澄迈县国土局提出延期开工的申请；证据3、《处理青苗、坟墓及地上附着物搬迁的函》，证据4、《迁坟公告》，证据5、《公告》，证据3-5证明涉案土地上仍有部分坟墓未搬迁；证据6、7《关于海南添源置业有限公司用地地块的规划设计要点》，证明澄迈县住房和城乡建设局向原告出具涉案土地的规划设计要点中并没有提到涉案土地内有两条规划路；证据8、《概念性方案设计征求规划意见》，证明原告将概念性方案提交给老城管委会规划局进行初审；证据9、《概念性方案设计存在的问题的报告》，证明老城管委会未明确地块内规划路的宽度、坐标、高程、开工建设时间；证据10、《盈滨逸品湾项目地块开发存在几个问题的报告》，证明原告向澄迈县国土局报告，未明确地块内规划路的宽度、坐标、高程、开工建设时间；证据11、《盈滨逸品湾项目延期开工报告》，证明原告向澄迈县国土局提出延期开工一年的申请；证据12、《修建性详规设计报批申请》，证明原告将修建性详规设计方案报澄迈县住房和城乡建设局审批；证据13、《专家评审会意见》，证明原告提交的修建性详规设计方案经海南省专家评审通过；证据14、《盈滨逸品湾项目延期开工报告》，证明原告于2014年8月10日向澄迈县国土局提出重新签订补充协议；证据15、《盈滨逸品湾项目环境影响报告书初审意见的函》，证明澄迈县国土局初审通过原告的环评报告，并同意报送海南省国土环境资源厅审批；证据16、《建筑高度调整复函》，证明老城管委会要求原告对建筑物高度进行调整；证据17、《盈滨逸品湾项目环境影响报告》，证明海南省国土环境资源局审批通过原告提交的环评报告；证据18、《会议纪要》，证明澄迈县城乡规划委员会（以下简称澄迈规划委）对原告的方案设计提出审议意见；证据19、《盈滨逸品湾项目延期开工报告》，证明原告向澄迈县国土环境资源局提出延期开工时间一年的申请；证据20、《会议纪要》，证明澄迈规划委审议通过原告盈滨逸品湾项目的方案设计；证据21、《盈滨逸品湾方案》，证明原告将盈滨逸品湾的设计方案报送老城管委会审批；证据22、证据23、《闲置土地调查通知书》，证明澄迈县国土局向原告提出涉案土地涉嫌为闲置土地；证据24、《接受调查的报告》、《原因说明》，证明原告向澄迈县国土局报告涉案土地闲置的原因；证据25、《海南省人民政府办公厅关于印发海南省海岸带保护与开发专项检查工作有关问题处理意见的通知》，证明原告的涉案项目不应当纳入清理处置的范围；证据26、27《闲置土地认定书》，证明原告收到《闲置土地认定书》；证据28《听证通知书》，证明被告拟采取有偿方式收回原告的涉案土地使用权；证据29、《不同意盈滨逸品湾项目土地有偿回收的报告》，证明原告不同意被告以有偿方式收回涉案土地使用权；证据30、《听证会的发言》，证明造成涉案土地闲置的原因及责任是被告，原告不同意以有偿方式收回涉案土地使用权；证据31、《不同意政府对盈滨逸品湾项目土地有偿回收的再次报告》，证明原告再次表明不同意以有偿方式收回涉案土地使用权。
被告澄迈县政府答辩称：被告有偿收回原告土地使用权的具体行政行为认定事实清楚、程序合法，适用法律正确。双方所签《国有土地使用权出让合同》第十六条约定原告应于2013年9月19日前开工，在2015年9月18日之前竣工。2013年12月13日，原告取得《国有土地使用证》（土地证号：老城国用（2013）第14**号）。因有2条规划道路穿过原告项目用地，造成土地无法全部开发利用。原告将重新修改完善后的设计方案上报给澄迈县老城开发区规划局审批，至今尚未得到批准，造成土地闲置至今。澄迈县国土局于2015年9月9日作出《闲置土地调查通知书》。2015年10月20日，澄迈县国土局根据调查结果和《闲置土地处置办法》的规定作出《闲置土地认定书》。2015年10月27日，根据《国土资源听证规定》的相关规定，澄迈县国土局作出《听证通知书》。2015年11月9日上午澄迈县国土局召开听证会，就原告位于老城开发区上吉村西侧的2宗土地涉嫌闲置进行问询。2015年11月10日，被告作出138号收地决定，以原告土地一直未开发，造成土地闲置为由，决定依法有偿收回原告53378.81平方米国有土地使用权，具体收地补偿价格按照《关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）第三点的规定确定。138号收地决定告知原告向人民法院提起诉讼的时间为3个月属于笔误，并不能影响和改变涉案收地行为的合法性。综上可见，被告的具体行政行为程序合法、认定事实清楚，适用法律正确，应予维持，请法院采纳并依法判决驳回原告的诉讼请求。
被告澄迈县政府向本院提交以下证据：证据1、琼土环资函[2012]1691号函，证明澄迈县2012年第一批次农用地转用和土地征收手续经过原海南省国土环境资源厅批复；证据2、澄府函[2013]32号批复，证明被告同意澄迈县国土局以招标方式出让涉案土地使用权；证据3、《国有土地使用权出让合同》及《补充协议》，证明原告与澄迈县国土局签订了《国有土地使用权出让合同》及《补充协议》；证据4、老城国用（2013）第1494号《国有土地使用权证》，证明被告于2013年12月13日为原告颁发《国有土地使用权证》的事实；证据5、《闲置土地调查通知书》及送达回证，证据6、闲置土地调查情况表及照片，证明澄迈县国土局按程序向原告送达《闲置土地调查通知书》；证据7、《闲置土地认定书》及送达回证，证明澄迈县国土局送达《闲置土地认定书》给原告的事实；证据8、《听证通知书》及送达回证，证据9、听证会签到表、问询笔录、原告关于涉案土地的听证会发言，证明澄迈县国土局依法召开听证会并听取了原告意见的事实；证据10、澄土环资[2015]676号请示，证明澄迈县国土局向被告请示拟有偿收回涉案土地的事实；证据11、138号收地决定及送达回证，证明被告于2015年11月12日作出有偿收地决定并送达原告。
原、被告提交的上述证据均进行了质证。原、被告双方对对方的证据提出的质证意见如下：
原告对被告提交证据的质证意见为：对证据1、2、3、4、7、11真实性、关联性、合法性（以下简称三性）和证明内容无异议；对证据5三性无异议，证明内容有异议；证据6无法确认照片是否是涉案土地情况，闲置土地调查表是被告单方制作，没有原告确认，对该表的真实性不予认可；对证据8、9的三性和证明内容无异议，但恰证明造成涉案土地闲置的原因在于被告；对证据10的三性和证明内容无异议，但恰证明澄迈县国土局认可涉案土地是因土地遗留问题和规划调整导致土地闲置；对证据11的三性和证明内容无异议，恰证明是被告原因导致土地闲置。
被告对原告提交的证据的质证意见为：证据1、25属于法律规定，不应作为证据，不予质证；证据2、3、8、9、10、11、12、14、19、21、31均系原告单方制作，对其真实性和证明内容不予认可；对证据4、5、6、7、13、15、16、17、18、20、22、23、24、26、27、28、29、30的三性和证明内容予以认可。
本院对原告提交证据的认证意见为：证据1、25属于法律规定，不属于证据；证据2、3、8、9、10、11、12、14、19、21、31，因被告认可原告一直与其对涉案土地进行协商，且无反证证明其未收到上述报告或函件，因此本院对该组证据的三性和证明内容予以确认；证据4、5、6、7、13、15、16、17、18、20、22、23、24、26、27、28、29、30，因被告对其三性和证明内容无异议，本院予以确认。本院对被告提交证据的认证意见：证据6因系被告单方制作，真实性无法确认，对该证据不予采信，对被告其他证据的三性和证明内容予以确认。
经审理查明，本案可以认定以下事实：涉案土地位于澄迈县老城经济开发区上吉村西侧，面积为53378.81平方米，建设用地编号为27010-201143-1号地块，土地证号为老城国用（2013）第14**号，土地性质为城镇住宅用地。
2013年3月26日，原告与澄迈县国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》。2013年8月30日，原告与澄迈县国土局签订《国有土地使用权出让补充协议》，澄迈县国土局同意原告交款时间延期至2013年10月18日之前。2013年12月13日，被告给原告颁发了《国有土地使用证》。原告取得涉案土地使用权后，开展了方案设计、编制环境影响报告书并申报等工作，但因涉案土地未完成清表工作、受到当地村民的阻挠以及规划调整等原因，原告无法进场动工开发，为此原告多次书面向被告及其相关职能部门书面反映，要求及时完成地上附着物的拆迁、清理及排除妨碍，并申请延期开工，但一直未得到被告的回应及解决，原告也一直未对涉案土地进行开发。
2015年9月14日，澄迈县国土局向原告送达《闲置土地调查通知》，告知原告涉案土地涉嫌为闲置土地，将对涉案土地进行调查。2015年10月13日，澄迈县国土局向被告呈报《关于请求批准有偿收回海南添源置业有限公司53378.81平方米闲置土地的请示》，报请被告批准以有偿方式收回原告涉案国有土地使用权。2015年11月4日，澄迈县国土局向原告送达关于涉案土地的《听证通知书》。2015年11月9日，澄迈县国土局召开听证会，听取了原告的申辩意见。2015年11月9日，澄迈县国土局向原告送达《闲置土地认定书》，认定涉案土地为闲置建设用地。2015年11月10日，被告作出138号收地决定，并于2015年11月16日送达给原告。原告认为被告作出的138号收地决定违反法律规定，严重侵害其合法权益，遂诉至本院，请求撤销138号收地决定。
本院认为，本案的争议焦点是138号收地决定认定事实是否清楚，适用法律法规是否正确。
首先，从查明的事实看，由于被告未完成涉案土地清表工作，原告项目动工受到当地群众阻拦，此外，由于被告调整规划，致使原告需依据调整后的规划重新设计及报批，上述因素导致原告无法按时动工开发，故涉案土地闲置原因在于被告，被告对此亦予以认可。138号收地决定认定“原告自取得涉案土地使用权后，一直未对土地进行开发，造成土地闲置”，认定事实不清、证据不足。其次，《闲置土地处置办法》第十二条规定：“因政府或政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商选择以下处置方式：（一）延长动工开发期限；（二）调整土地用途；（三）由政府安排临时使用；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地；（六）还可以根据实际情况规定其他处置方式。除第四项规定外，动工开发时间按照新约定、规定的时间重新起算。”根据上述规定，因政府原因造成动工开发延迟的，政府选择以有偿方式收回国有建设用地使用权的应以协议的方式。本案中，被告未依法与原告协商土地处置方式，单方面决定以有偿方式收回涉案国有建设用地使用权，属于适用法律错误。另，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”138号收地决定告知原告“如对该决定不服，可在收到该决定之日起60日内向海南省人民政府申请行政复议或3个月内向人民法院提起行政诉讼”，与上述法律规定相违背，亦属适用法律错误。
综上，被告作出的138号收地决定认定事实不清、证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。原告的诉辩主张和诉讼请求有理，应予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项之规定，判决如下：
撤销被告澄迈县人民政府2015年11月10日作出的澄府（2015）138号《澄迈县人民政府关于依法有偿收回海南添源置业有限公司53378.81平方米国有土地使用权的决定书》。
案件受理费50元由被告澄迈县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审 判 长 卢艳萍
审 判 员 王东史
审 判 员 蔡于干
二〇一六年十月二十一日
法官助理 王经铭
书 记 员 陈素园
附：本判决适用的相关法律依据
《闲置土地处置办法》
因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商、选择下列方式处置：
（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发期限、竣工期限和违约责任。从补充协议约定动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；
（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；
（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；
（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；
（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其他价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；
（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。
除前款第四项规定外，动工开发时间按照新约定、规定的时间重新起算。
符合本办法第二条第二款规定情形的闲置土地，依照本条规定的方式处置。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
主要证据不足的；
适用法律、法规错误的；
违反法定程序的；
超越职权的；
滥用职权的；
明显不当的。