云南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）云行终192号
上诉人（一审原告）云南合坤房地产开发有限公司。
住所地：云南省昆明市盘龙区环城东路**号新迎院*幢第*层商铺*号。
法定代表人符世雄，总经理。
委托代理人鲁赟春，北京盈科（昆明）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
被上诉人（一审被告）弥勒市人民政府。
住所地：云南省弥勒市行政中心。
法定代表人包旭，市长。
委托代理人刘春文，弥勒市人民政府法制办公室主任。代理权限：特别授权代理。
委托代理人彭伟，云南宏泓律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
上诉人云南合坤房地产开发有限公司（以下简称合坤公司）因诉弥勒市人民政府（以下简称弥勒市政府）土地行政协议一案，不服昆明铁路运输中级法院于2017年5月2日作出的（2016）云71行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年6月21日受理后，依法组成合议庭，并于2017年8月29日公开开庭审理了本案，上诉人合坤公司的委托代理人鲁赟春，被上诉人弥勒市政府的副市长胡伟作为行政机关负责人、被上诉人弥勒市政府的委托代理人刘春文、彭伟到庭参加了诉讼。本案报经最高人民法院批准延长审理期限，现已审理终结。
一审法院判决认定：弥勒市政府与合坤公司于2014年6月5日签订《社会资本参与弥勒民主街片区棚户区改造建设用地一级开发整理项目招商协议书》（以下简称《招商协议》），协议约定合坤公司应向弥勒市政府交3000万元履约保证金。后因合坤公司一直未交此项履约保证金，双方于2015年4月28日签订一份《补充协议书》，约定合坤公司应在2015年5月11、14日分别将2000万、1000万元项目资金打入棚户区改造项目专户。协议签订后，合坤公司仍未按约定打款。弥勒市政府认为合坤公司未能切实履行合同义务，确保项目所需资金而构成违约，向合坤公司发出书面《解除合同通知书》。
一审法院判决认为，本案中《招商协议》系弥勒市政府为实现公共利益和行政管理目标与合坤公司协商签订的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。合坤公司认为弥勒市政府在协议签订后，以《解除合同通知书》的方式解除行政协议的行为违法，向一审法院起诉，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十一）项的规定，依法属于人民法院行政诉讼受案范围及该院管辖。弥勒市政府关于《招商协议》不属于行政协议，弥勒市政府的《解除合同通知书》并非行政行为,本案不属于人民法院受理行政案件范围的主张于法无据，一审法院不予采信。弥勒市政府系行政协议的签订主体，且在协议履行过程中单方解除协议，是本案适格被告。合坤公司系行政协议的相对方，具有本案原告的诉讼主体资格。
本案争议的焦点主要有三点：1.本案起诉是否超过起诉期限？2.本案弥勒市政府单方解除行政协议的行政行为是否合法？3.合坤公司和弥勒市政府双方签订的《招商协议》是否应当继续履行？
针对本案的争议焦点，一审法院认为：1.关于本案合坤公司起诉是否超过起诉期限？根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定，对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。弥勒市政府于2015年5月14日作出《解除合同通知书》，但在该通知书没有告知合坤公司诉权和起诉期限，也没有提交证据证明何时通知合坤公司。根据合坤公司自认其在2015年5月29收到弥勒市政府要求其进行项目移交和清算的《通知》时，才知道弥勒市政府曾发出过《解除合同通知书》。根据合坤公司的诉请就是请求撤销弥勒市政府以《解除合同通知书》形式作出的单方解除《招商协议》的行政行为，结合合坤公司承认曾收到《解除合同通知书》，只是不记得什么时间收到的，可以确定合坤公司已经知道了该具体行政行为的内容。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条之规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过两年。本案中弥勒市政府既没有告知合坤公司诉权或者起诉期限，也不能举证证明其向合坤公司送达《解除合同通知书》的时间或者合坤公司知道或者应当知道具体行政行为内容的时间，应当承担举证不能的不利后果，弥勒市政府关于合坤公司起诉已超过起诉期限的主张，由于缺乏相应证据该院不予支持。
2.关于本案弥勒市政府单方解除行政协议的行政行为是否合法的问题。本案弥勒市政府在解除行政协议时认定的事实为合坤公司未能切实履行合同义务，主要表现在未能按照《招商协议》第十条之规定向弥勒市政府交3000万元人民币（打入双方共同设立的共管账户）作为项目履约保证金。协议签订后，合坤公司并未向共管账户注入任何资金，协议履行过程中资金一直不能及时足额到位，致使拆迁工作进展缓慢。为保证资金到位项目顺利推进，双方签订了《补充协议》，对项目资金到位的时限及解除合同的条件等问题进行了明确约定，但合坤公司在约定期限内仍未向共管账户注入任何资金，后弥勒市政府以《解除合同通知书》的方式通知合坤公司解除合同。弥勒市政府作出该行政行为的证据主要有《补充协议》、云南省行政事业单位资金往来结算杜撰、农村信用合作社进账单、账户明细等，行政行为证据确凿。
弥勒市政府解除协议依据的法律主要为《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）第九十三条、第九十四条第三项、第九十六条。《合同法》第九十三条规定，当事人协议一致，可以解除合同。当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同。第九十四条第三项规定，当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行，当事人可以解除合同：（三）第九十六条规定，当事人一方依照本法第九十三条第二款、第九十四条的规定主张解除合同的，应当通知对方。合同自通知到达对方时解除。对方有异议的，可以请求人民法院或者仲裁机构确认解除合同的效力。法律、行政法规规定解除合同应当办理批准、登记等手续的，依照其规定。依据上述法律规定，弥勒市政府认为合坤公司在《招商协议》签订十个月后，仍未按约定将履约保证金打入双方共管账户已经构成违约。后经弥勒市政府多次催告，双方签订了《补充协议》约定了打款时间及弥勒市政府解除合同的条件，在合坤公司仍未能履行协议，《补充协议》中约定的解除合同条件成就后，弥勒市政府通知合坤公司解除合同。一审法院认为，双方签订的《招商协议》、《补充协议》均由双方签字盖章确认，系双方的真实意思表示，虽然合坤公司提出《补充协议》系受弥勒市政府胁迫所签订的，但由于合坤公司一方面没有举证证明被胁迫的事实，另一方面如果认为存在胁迫签约行为，应当先向法院诉请确认协议无效或撤销该协议，在《补充协议》被确认无效或者撤销前，《补充协议》所约定的内容有效。也即双方通过《补充协议》约定了弥勒市政府的单方解除权。故弥勒市政府解除合同行政行为适用法律、法规正确。
弥勒市政府依照《合同法》第九十六条规定制作了《解除合同通知书》并通知了对方，虽然弥勒市政府送达该通知时存在瑕疵，合坤公司表示不记得何时收到该通知，但明确承认已经收到该通知，结合其起诉书中的诉讼请求，可以确定弥勒市政府的《解除合同通知书》已经到达了合坤公司，合同自到达合坤公司时解除。综上，合坤公司解除协议的行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，该行政行为合法。
3.关于合坤公司和弥勒市政府签订的《招商协议》是否应当继续履行的问题，由于弥勒市政府已向合坤公司发出《解除合同通知书》，合坤公司也确认收到了该通知书，根据《合同法》相关规定该协议已经解除，不应当继续履行。
综上，弥勒市政府解除协议的行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。《招商协议》解除后该协议应当终止履行。依照《合同法》第九十七条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回合坤公司的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由合坤公司负担。
合坤公司上诉称，一审法院无视其提交的履约证据，认定弥勒市政府解除协议行为合法实属错误。在双方签订《招商协议》后，其为该项目充分注入资金，做了大量细致工作。弥勒市政府处于绝对优势的地位强迫其签订补充协议、蓄意制造单方解约行为，缺乏事实和法律依据，违反正当程序、比例原则。弥勒市政府随后将完成比例已高达百分之七八十的项目工作成果无偿转移给第三方，违背了等价有偿原则，严重损害其利益。一审法院认定其与弥勒市政府不应当继续履行《招商协议》实属错误。请求：1.撤销昆明铁路运输中级法院（2016）云71行初27号行政判决；2.改判支持合坤公司诉讼请求；3.一、二审诉讼费由弥勒市政府承担。
弥勒市政府答辩称：一审法院认定事实清楚，适用法律正确。合坤公司没有按照约定打入3000万元的履约保证金，仅兑现了户均3万元的奖励费，不能兑现搬迁费、临时安置补助费、房屋装修评估费等，引发了诸多社会矛盾和不稳定因素，导致该项目无法实施。该项目概算总投资为25亿元，合坤公司根本不具备履行合同的能力。故合坤公司的上诉理由依法不能成立，请求驳回上诉，维持原判。
一审中合坤公司向法院提交了《招商协议》、《征地补偿协议》、《工作情况汇报》等五组证据材料；弥勒市政府向法院提交了《成立弥勒市棚户区改造工作领导小组的通知》、《解除合同通知书》等十一组证据材料。一审法院对各方当事人所提交证据的审核认定正确，本院予以确认。
二审各方当事人未提交新证据。
一审法院审理查明的主要案件事实清楚，本院予以确认。
本院认为，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十四条规定“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。”《合同法》第九十三条规定“当事人协商一致，可以解除合同。当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同。”第九十四条（三）项规定“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行。”第九十六条规定“当事人一方依照本法第九十三条第二款、第九十四条的规定主张解除合同的，应当通知对方。合同自通知到达对方时解除。对方有异议的，可以请求人民法院或者仲裁机构确认解除合同的效力。法律、行政法规规定解除合同应当办理批准、登记等手续的，依照其规定。”本案中，按照《招商协议》、《补充协议》的约定，合坤公司应当在协议签订后的约定时间内往约定账户打入3000万元的履约保证金，但是经过弥勒市政府的催告，合坤公司一直没有履行合同义务。且结合在案证据来看，在《招商协议》签订后，合坤公司也没有充分履行合同义务。故弥勒市政府以《解除合同通知书》的形式通知合坤公司解除合同，符合双方的合同约定，也不违反法律规定。至于合坤公司主张《补充协议》系违背其真实意志而签订的，其并未提供任何证据予以支持，对此本院不予采信。
综上，本案一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。合坤公司的上诉理由无相应的事实及法律依据，应不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人云南合坤房地产开发有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 赵学军
审判员 易 文
审判员 邹 倩
二〇一七年十二月四日
书记员 李彦鑫