贵州省遵义市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2018）黔03民初213号
原告：朱克禄，男，1946年3月26日出生，汉族，贵州省凤冈县人，住凤冈县。
委托诉讼代理人：肖文君，贵州山一律师事务所律师。
委托诉讼代理人：梁富强，贵州山一律师事务所律师。
被告：凤冈县永安镇人民政府。住所地：凤冈县永安镇永隆社区街道居***号。
法定代表人：安清，该镇镇长。
委托诉讼代理人：谢松贵，该镇司法所工作人员。
委托诉讼代理人：何从伦，贵州金瑞律师事务所律师。
第三人：凤冈县人民政府。住所地：凤冈县龙凤大道。
法定代表人：王继松，该县县长。
委托诉讼代理人：刘仲元，凤冈县人民政府法制办主任。
委托诉讼代理人：陈明双，凤冈县人民政府法制办法规股工作人员。
原告朱克禄与被告凤冈县永安镇人民政府（以下简称永安政府）、第三人凤冈县人民政府（以下简称凤冈政府）林业承包合同纠纷一案，本院于2018年5月24日立案受理后，依法适用普通程序，于2018年7月3日公开开庭进行了审理。原告朱克禄及其委托诉讼代理人肖文君、梁富强、被告永安政府委托诉讼代理人谢松贵、何从伦、凤冈政府委托诉讼代理人刘仲元到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
朱克禄向本院提出诉讼请求：1.判令解除原告与永安政府签订的《永安荒山承包合同书》；2.判令永安政府、凤冈政府赔偿在履行《永安荒山承包合同书》过程中因违约给原告造成的经济损失18693264.2元；3.判令案件受理费及鉴定费由永安政府、凤冈政府负担。在庭前会议阶段，经本院释明，朱克禄变更其第1项、第2项诉讼请求为：1.确认原告与永安政府签订的《永安荒山承包合同书》于2018年3月20日终止失效；2.判令永安政府赔偿在履行《永安荒山承包合同书》过程中因违约给原告造成的经济损失18693264.2元。事实和理由：1988年3月18日，凤冈县永安人民政府（以下统称永安政府）根据土地管理法律法规的规定，作出永安荒山转包决定，采取公开竞标方式，将荒山712亩（大面山305亩，水淹凼407亩）转包给原告。1988年3月20日，原告与永安政府签订《永安荒山承包合同书》，明确原告承包上述荒山进行植树造林。双方约定承包期限为30年（自1988年3月20日起至2018年3月20日止），并在合同第七条约定：如单独一方不履行合同，应负全部责任。凤冈县公证处以（1988）凤证字第379号公证书确认了《永安荒山承包合同书》的效力。合同签订后，原告积极组织资金和人力，在承包荒山上植树造林。就在原告经营林木即将成熟之际，永安政府却在未征得原告许可的情况下，于2004年至今单方面让农户改变原告所承包的荒山300余亩的用途，擅自将原告种植的部分林木铲除以便发展种茶业。永安政府的行为严重违反了《永安荒山承包合同书》的约定，给原告造成了巨大的经济损失。原告多年多次向永安政府主张权利，但均被拒绝。综上所述，原告认为《永安荒山承包合同书》是双方的真实意思表示，合法有效，彼此均应按照合同的约定履行义务。永安政府单方面改变荒山用途并铲除原告承包的部分林木的行为系严重违约，应向原告承担违约责任。为维护原告的合法权益，现依据合同法第8条、第113条、民事诉讼法第119条的规定，诉至法院，请求依法判决。
永安政府辩称，原告诉讼主张没有事实根据和法律依据，理由为：1.原告与答辩人签订的《永安荒山承包合同书》系无效合同。本案涉及土地属于农民集体所有，朱克禄并非本集体经济组织内成员是不争的事实。根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，并报乡（镇）人民政府批准。本案中，朱克禄作为集体经济组织以外的个人承包荒山，其在凤冈县人民法院审理时自认没有与案涉林地群众打过交道，也就自然未经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，根据《中华人民共和国民法通则》第五十八条之规定，该合同因违反法律规定而无效；2.大面山的林地由当地农户长期进行耕种管理，林地系凤冈县林业局1990年飞机播种后当地农民管理形成。水淹凼的林地同样是当地农户长期进行耕种管理，农户2004年开垦荒山种茶形成林地，并非朱克禄诉称大面积砍伐林木种茶形成。案涉两幅林地，朱克禄一直未向答辩人及相关单位申请土地争议确权处理，相关农户合法持有凤冈县人民政府颁发的林权证书，朱克禄不曾主张撤销林权证或申请土地确权足以说明土地一直是农户自行管理，朱克禄并未管理案涉土地；3.朱克禄要求答辩人赔偿林木损失，没有事实和法律上的依据。水淹凼开荒种茶是农户的自发行为，根本不存在砍伐林木的情形，现在的茶林土地原是荒地而不是林地，因而不存在什么林木赔偿。村民开荒种茶，政府是在职能范围内兑现政策性奖励，搞好相关服务，并无朱克禄诉称的指令农户砍伐林木种茶构成违约的事实。假如存在砍伐林木情形，侵害了相关权利人的合法权益，赔偿主体应是当地农户，因为农户才是侵权行为人，与答辩人没有任何关系。而且提起诉讼请求也应是相应权利人来行使，与朱克禄无关；3.本案已过诉讼时效。按照朱克禄诉称，本案砍伐林木种茶的侵权事实发生在2004年，即便如其诉称的2008年分给农户构成违约，其在2015年提起诉讼主张权利，显然已逾诉讼时效，依法不应受法律保护。综上，《永安荒山承包合同书》系无效合同，案涉林地系当地农户自行管理形成，朱克禄并不享有诉称的林地合同权利，其主张违约之诉无事实依据。同时，本案已过诉讼时效，恳请人民法院查清事实后依法驳回朱克禄的全部诉讼请求。
凤冈政府述称，1.第三人颁发林权证的各个环节均合法，在这过程中朱克禄均未提出异议；2.朱克禄的陈述不属实，案涉林地长期属于荒山，只是当地农民零星种植农作物，后政府鼓励当地农户种植茶叶，当地农户才将农作物改种茶树，朱克禄要求林木赔偿无事实依据；3.《永安荒山承包合同书》无效，合同主体不适格，公证书不能作为林地承包的依据；4.2003年移动公司在涉案林地修建信号塔，并对村民进行了补偿，但朱克禄未对此提出异议；5.第三人不是合同相对人，与本案没有利害关系。综上，朱克禄的主张没有事实和法律依据，请求人民法院依法驳回其诉讼请求。
当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。现根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：
2015年1月4日，朱克禄以永安政府违反双方于1988年3月20日签订的《永安荒山承包合同书》，给其造成巨大经济损失为由，向凤冈县人民法院（以下简称凤冈法院）起诉，请求判令永安政府赔偿损失并继续履行合同。凤冈法院经审理后于2015年5月18日作出（2015）凤民初字第133号民事判决书，驳回了朱克禄的诉讼请求。朱克禄不服向本院提起上诉，本院于2015年9月29日作出（2015）遵市法民终字第1174号民事裁定书，以“原判决遗漏必须参加的诉讼当事人”为主要理由将本案发回凤冈法院重审。凤冈法院重审期间依职权追加凤冈政府为被告参加诉讼，并经朱克禄申请委托贵州皓天价格评估有限责任公司对案涉林地上的林木价值进行司法评估，估值为23366580.32元。凤冈法院据此以该院没有管辖权为由向本院移送本案。本院受理后，朱克禄于2016年8月2日提交《变更诉讼请求申请书》将原诉讼请求变更为：1.判令解除《永安荒山承包合同书》；2.判令永安政府赔偿损失18693264.2元。本院经审理后于2017年6月20日作出（2016）黔03民初573号民事判决书（以下简称573号民事判决）认定如下事实：
1988年3月18日，原永安乡政府作出永安荒山转包决定，载明：本乡政府组织了大面山、水淹凼历年荒山712亩，其中大面山305亩，水淹凼407亩，经研究后，采取能人主角，招标广告，定向承包方式，于1988年3月18日决定转包给永安村朱克禄植树造林等。一、按甲乙双方订的合同书，各自行使职权。二、林粮间作小苗、粮食由乙方收入。三、甲方负责承担民事纠纷、有关案件的调解及处理。四、技术经验等由乙方向业务单位联系。五、林木长成林后，由乙方向业务单位取得采伐证件后，方可采伐。六、采伐时，甲乙双方必到场，以售货单位核算提取20%。1988年3月20日，原永安乡政府作为出包单位（甲方）与原告朱克禄作为承包单位（乙方）签订了永安荒山承包合同书，次日，凤冈县公证处对该合同予以公证。该合同载明：为了促进林业事业的发展，乙方愿意承包甲方水淹凼、大面山荒山共两幅，进行植树造林。现经双方协商，特定此合同。一、承包地点、经营项目、面积、树种及四至：项目植树，树种用材林、经济林，水淹凼面积407亩，大面山面积305亩，合计712亩。二、承包年限：自1988年3月20日起止2018年3月20日止，共30年。三、收益分成比例：待有收益时：1.其产值分成：甲方占20%，乙方占80%；2.其产品分成：甲方占20%，乙方占80%。四、承包期间的一切经济、物资、技术概由乙方负责。五、在经营管理过程中，乙方如无经营能力，需转让他人经营时，由甲乙双方协商同意后，乙方才能转让承包，并由乙方与新的承包者签订合同，但新的承包者需继续履行此合同的一切条款。六、所承包的土地所有权仍属甲方，乙方只有从事林业生产和开展林农间作、多种经营的权利，但必须以林为主，待林木郁闭后即行停耕，如有破坏和损失，概由乙方负责。七、本合同自签订之日起生效。在执行过程中如修改，需经双方共同协商，并经公证机关同意后方能修改。如单独一方不履行合同，应负全部责任。2008年1月，凤冈政府作出关于深化集体林权制度改革致全县农民朋友的公开信，开展集体林权制度改革，改革时间从2008年1月开始，至2009年底结束，在2008年12月底前完成确权、勘界、颁证（换证）工作，2009年底前制定完善配套改革政策。一是对于已经明晰经营主体的自留山、责任山等进行勘界、颁证和换证；二是对未明晰经营主体的集体林地、宜林荒山荒地等，按照“均地、均股、均户”等方式进行确权、颁证到户。分为宣传发动、开展培训；调查摸底、制定方案；组织实施、确权发证；检查验收、总结完善四个步骤进行。涉案荒山所在当地基层组织按照要求向所在辖区农民发放了该公开信，并在村组进行了张贴，召开群众会进行宣传。在登记及公示期间，无人向当地基层组织反映权属争议。争议大面山及水淹凼在2008年林权制度改革后当地相关农户取得了林权证。朱克禄对政府在2008年进行的林改政策在当时是知道的。朱克禄在林改期间没有就争议荒山自己已经承包向相关部门或人员反映过，2009年，朱克禄向当地村委会和朱克华反映过争议荒山承包一事。2008年林权制度改革期间，凤冈政府将涉案两地确权给当地村民。在第一轮土地承包时，水淹凼系荒山由朱克福等户村民管护。2008年，朱克福对水淹凼开荒种植茶树前对水淹凼进行过摄影留存，从照片可见，水淹凼当时只有零星树木。20世纪80年代末九十年代初凤冈县林业局对当地进行过飞机播种。水淹凼荒山（其中小地名打石窝）在1954年时曾经在陆荣忠名下。当地村民取得林权证时，争议地尚无成林树木，树木稀疏散落于各处。1988年、1989年朱克禄在争议地开垦了小部分荒山培育过杜仲、黄柏等树苗进行销售。2010年12月15日，贵州省信访局黔访转字[2010]3476号来访事项转送单，载明信访人朱克禄等二人到省政府上访，责成有权处理的行政机关办理。2014年9月17日，凤冈县林业局文件凤林函[2014]33号县林业局关于朱克禄、曾庭宪承包经营权处理建议的函，载明：经我局查阅相关资料和实地调查，朱克禄、曾庭宪承包荒山造林和管护事实清楚，不存在任何争议，朱克禄、曾庭宪一直在履行合同，因此应当按照森林法、林木林地争议处理办法的规定给予确权。2016年5月9日，凤冈法院委托贵州皓天价格评估有限责任公司对承包合同范围林木进行评估，2016年7月4日，该评估公司作出朱克禄承包经营范围内马尾松、柳杉树价格评估报告，该报告载明法规依据：《中华人民共和国价格法》《贵州省财物价格评估管理办法》《贵州省财物价格评估操作规程（试行）》财价综法[2002]160号。取价依据：评估人员实地查看所得或电话咨询、网上查询获得的价格信息，委托方提供的价格信息。价格评估方法采取市价法。价格评估过程：2016年5月23日，参加现场指界的人有邓宗信、冷龙仕、余静、朱克禄等人，根据承包合同，承包地有两块，根据林木粗细、高矮、稀密特点，我公司在每块林地抽样3个，取平均数确定各种林木数量，调查市场单价，考虑林木人工砍伐、搬运、运输等因素，计算确定林木评估价格。评估公式：林木评估价格=数量×市场单价×（1-人工伐木工资、搬运、运输等费用之百分比）。如马尾松，胸径12公分，高9.75米，市场单价120元/根，经市场调查，伐木一根同样大小马尾松，伐木人工费、搬运、运输费占林木单根售价的75%。根据评估公式：胸径12公分的马尾松评估价格=1×120×（1-75%）=30元。经抽样计算，大面山林地有各种规格马尾松、柳杉树141729根，评估价值为9451785.84元，水淹凼林地有各种规格马尾松、柳杉树430618根，评估价值为13914794.48元。总评估价值=大面山林木评估价值+水淹凼林木评估价值=23366580.32元，每亩林木评估价值32818.23元。永安政府申请鉴定人出庭作证，鉴定人在庭审中表示面积是以承包合同载明面积确定的，不清楚树木类型是指什么。当时在场的余静及邓宗信到庭证实是鉴定人员到二人单位通知他们到场，凤冈法院没有通知，鉴定人员没有测量树木高度。争议地鉴定人员并未全部查看。另查，在撤区并镇后原永安乡政府变更为永安镇政府，辖区包括了原永安乡政府下辖的永隆社区和永安村等。
本院根据上述事实依法判决驳回了朱克禄的诉讼请求。朱克禄不服向贵州省高级人民法院（以下简称省高院）提起上诉，省高院经审理后于2018年2月27日作出（2017）黔民终810号民事裁定书，决定撤销原判，将本案发回本院重审。
本院重审期间，经询问双方当事人，永安政府、凤冈政府对573号判决认定的事实不持异议，朱克禄对573号判决认定的以下事实持异议：1.村民管护荒山的事实；2.飞机播种的事实；3.朱克禄主张权利的起始时间。经查，573号判决认定的前述事实分别有朱克华、朱克福等证人证言、朱克福开荒现场照片、凤冈县林业局2016年12月11日出具的关于飞机播种造林的《证明》、2010年11月贵州省信访局文件等证据予以佐证，足以证实。除此之外，本次重审对以下程序问题进行了明确并对重点案件事实进一步查证：
1.朱克禄诉讼请求变更问题和凤冈政府诉讼地位问题。
经询问，朱克禄系以永安政府的相关行为构成根本性违约，导致双方签订的《永安荒山承包合同书》不能继续履行为由诉请解除合同，并主张永安政府赔偿损失。经查，《永安荒山承包合同书》约定的承包截止期为2018年3月20日，本案重审时该合同书已到期终止。为此，经本院释明，朱克禄将其解除合同的诉讼请求变更为确认合同已于2018年3月20日到期终止失效，目的在于如果合同有效则将其作为认定合同失效的时间。又因凤冈政府并非前述合同的相对人，不具备承担合同责任的法律基础，经本院释明，双方当事人均同意凤冈政府以第三人身份参加本案诉讼，同时，朱克禄将其损失赔偿的诉讼请求性质明确为判令由永安政府承担违约赔偿责任，若该合同无效则为承担缔约过失责任。
2.永安政府是否存在违约行为的问题。
经询问，朱克禄主张永安政府存在以下主要违约行为，违反合同第二条、第四条、第五条、第七条的约定：⑴2004年当地村民在永安政府和村委会授意下开始挖山毁林改种茶树。对此，朱克禄自称在村民毁林种茶时曾去阻止并向各级政府反映、信访，永安政府不予认可并以前案提交的朱克福开荒现场照片证实当地村民系开荒而非毁林，凤冈政府则以前案贵州省信访局文件证明朱克禄并非在2004年开始反映情况；⑵永安政府协助凤冈政府向村民确权颁发林权证导致朱克禄对案涉林地不能继续承包管理。经查，林权证颁证主体为凤冈政府。
3.朱克禄承包管护讼争林地“大面山”“水淹凼”的情况。
经询问，朱克禄证明其实际管护案涉林地的核心证据为《永安荒山承包合同书》和凤冈县林业局于2014年9月17日向永安政府出具的《关于朱克禄、曾庭宪承包经营权处理建议的函》，除此之外别无其他证据。庭审中，朱克禄称其在合同签订后立即组织人力在大面山、水淹凼种植由凤冈县林业局发放的松树、杉树、杜仲，此后又购买黄柏苗种植，陆续投入约60120元。对此，永安政府、凤冈政府仅认可朱克禄种植了部分杜仲、黄柏并因自身管理不善而未能成活。为证明朱克禄未实际承包并管护案涉山林，永安政府提交《林地使用权登记公示表（第二榜）》并申请朱克华到庭作证，证明在2008年林改确权登记时，朱克禄及其家人知晓林改确权一事，但其未对“大面山”“水淹凼”提出确权申请或异议申请，只对其家庭承包的“青杠林”进行了登记。此外，凤冈政府在庭审中陈述，移动公司曾因修建电塔而征用“大面山”部分林地并向当地村民“龙盛光”作出补偿，对此朱克禄并未提出异议；案涉林地曾遭受两次火灾，出动大量群众参与灭火，但朱克禄始终置若罔闻。对此，朱克禄陈述移动公司征用“大面山”的林地与之无关；火灾发生时其不知情，系事后得知。另外，朱克禄称其曾被贵州省林业厅授予护林先进个人称号，但其未在本院指定期间内提交相关荣誉证书等证据予以证实。
4.关于《永安荒山承包合同书》真实性、合法性问题。
庭前会议质证时，朱克禄称合同原件遗失，只能提交复印件，永安政府、凤冈政府对签约一事无异议，但主张该合同系当时林业站工作人员为套取国家扶助资金与朱克禄违法签订的虚假合同，合同原件已由相关国家机关收回销毁。为证明该合同违反民主议定程序系无效合同，永安政府提交田坝乡周在榜等人的荒山承包材料，证明与朱克禄类似情况的其他承包人在承包荒山时均经过了村民小组民主议定程序且由村集体而非乡镇政府进行发包。对此，朱克禄陈述在永安只有其承包荒山是由乡政府而非村集体发包，同时各方当事人均认可“大面山”“水淹凼”在80年代是永安崇新村石桥组、高方组、永安村中心组、朝阳组等集体的山林。
上述事实，有原告朱克禄提交的《永安荒山承包合同书》《公证书》《永安荒山转包决定书》《关于朱克禄、曾庭宪承包经营权处理建议的函》；被告永安政府提交的周在榜等人荒山承包材料、现场照片、林改系列材料以及本院作出的（2016）黔03民初573号民事判决书等书证在卷佐证，并经庭审质证，结合当事人陈述，足以认定。
本院认为，本案争议焦点是：1.朱克禄与永安政府于1988年3月20日签订的《永安荒山承包合同书》是否有效，合同失效时间如何确定；2.永安政府应否承担违约赔偿责任或缔约过失责任，朱克禄的该项诉讼主张是否已逾诉讼时效。
关于焦点一。根据合同签订时有效的《中华人民共和国土地管理法》（1986年6月25日第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过，1987年1月1日起施行）第八条第一款关于“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。”以及《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》（1987年11月24日第六届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过，1988年6月1日起试行）第十一条第二款关于“村民会议由村民委员会召集和主持。有1/5以上的村民提议，应当召集村民会议。涉及全村民利益的问题，村民委员会必须提请村民会议讨论决定。”、第十条第三款关于“村民会议的决定，由18周岁以上的村民的过半数通过，或者由户的代表的过半数通过。”之规定，我国法律在上世纪80年代后期即已确立农村土地集体所有制度，并对村集体重大事项民主议定程序作出了明确规定。结合同时期凤冈县其他乡镇系以村委会为发包人并经村集体民主议定后向承包人发包荒山的实际情况，本院认为，本案争议荒山由原永安乡政府作为发包人，主体不适格，且未经村集体民主议定便将荒山发包给朱克禄，流转程序不合法，故双方签订的《永安荒山承包合同书》无效。对于合同失效时间的认定问题。根据《中华人民共和国合同法》第四十六条关于“当事人对合同的效力可以约定附期限。附生效期限的合同，自期限届至时生效。附终止期限的合同，自期限届满时失效。”之规定，因《永安荒山承包合同书》系无效合同，故该合同不能以约定的承包期到期作为认定合同终止失效之标志，而是自始无效。因此，朱克禄不论变更前的解除合同诉求还是经本院释明变更后的确认合同到期终止失效的诉求均不能成立，本院不予支持。
关于焦点二。朱克禄主张永安政府存在两个方面的违约行为，但无证据证实，本院不予采纳。虽然双方签订的《永安荒山承包合同书》无效，但从有限的证据材料中仍能判断朱克禄按合同履行了一定程度的植树造林义务，一是永安政府对朱克禄曾经种植杜仲、黄柏的事实并不否认，表明朱克禄确有植树行为；二是凤冈县林业局于2014年9月17日向永安政府出具的《关于朱克禄、曾庭宪承包经营权处理建议的函》对朱克禄育林护林一事予以认可，虽然本院在前次审理时曾向该局调查，未能提取相关辅证材料用以证实函件内容，但其真实性、客观性并不因此全盘否定；三是永安政府、凤冈政府辩称案涉山林系飞机播撒成林也仅有相关政府部门出具的证明材料予以佐证，并不足以证实现存林木均系飞机播种后自然长成。另一方面，朱克禄履行合同义务的有限性表现为：一是朱克禄未就其主张“大面山”“水淹凼”全部山林均系其种植和持续管护成林提交充分证据予以证实；二是在案涉山林面临占地、火灾、确权时，朱克禄均置若罔闻、无动于衷，充分表明朱克禄未能全面肩负起荒山承包人的种植、管护职责。据此，本院认定朱克禄只在一定程度上部分履行了植树造林及管护义务。现《永安荒山承包合同书》因朱克禄与永安政府未经村集体民主议定导致合同无效，致使朱克禄客观不能根据有效承包合同取得案涉山林承包经营权，双方皆有过错，根据《中华人民共和国合同法》第五十八条关于“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”之规定，永安政府应依其自身过错程度对朱克禄部分履行种植管护义务而付出的投入成本损失承担缔约过失责任。鉴于朱克禄仅在庭审中陈述其投入金额约为60000余元，而未提交证据佐证，故本院参照我国2003年至2008年期间农村居民人均纯收入标准的中间值3309元/年（受限于历史统计资料缺失，以此期间为参照值），以年为单位计算从合同签订时至2008年凤冈县开展林改工作前（即1988年至2007年）朱克禄的合理收益值为：66180元（3309元/年×20年），并以此作为对朱克禄诉请赔偿的损失予以支持。
综上所述，朱克禄请求判令永安政府赔偿损失的诉讼主张部分成立，本院相应予以支持。依照《中华人民共和国土地管理法》（1986年6月25日第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过，1987年1月1日起施行）第八条第一款、《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》（1987年11月24日第六届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过，1988年6月1日起试行）第十一条第二款、《中华人民共和国合同法》第四十六条、第五十八条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条、第一百五十二条之规定，判决如下：
一、限凤冈县永安镇人民政府于本判决生效后10日内向朱克禄支付66180元；
二、驳回原告朱克禄的其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费133959元，已免交；鉴定费10000元由原告朱克禄负担7000元，由凤冈县永安镇人民政府负担3000元。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。
审 判 长 李玉振
审 判 员 任建毅
审 判 员 付甫金
二〇一八年七月二十六日
法官助理 禹 欣
书 记 员 冯迅达