山东省济南市历下区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）历行初字第167号
原告唐亮，男，1982年12月4日出生，汉族，济南市比高商贸有限公司司机，户籍所在地山东省梁山县，现住济南市。
委托代理人郭永，山东中威律师事务所律师。
被告济南市交通运输局，住所地济南市。
法定代表人蒋向波，局长。
委托代理人陈亮，山东沃德律师事务所律师。
委托代理人宋兆帅，济南市城市公共客运管理服务中心第二管理大队副队长。
原告唐亮因认为被告济南市交通运输局作出罚（2014）7181号《行政处罚决定书》的具体行政行为侵犯其合法权益，于2014年10月21日向本院提起行政诉讼。本院同日受理后，于次日向被告济南市交通运输局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年11月10日公开开庭审理了本案。原告唐亮及其委托代理人郭永，被告济南市交通运输局的委托代理人陈亮、宋兆帅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告济南市交通运输局于2014年5月22日作出罚（2014）7181号《行政处罚决定书》，主要内容为：“康亮，身份证号码为，实施了非法营运行为，违反了《山东省道路运输条例》第六十九条第二款的规定，依据《山东省道路运输条例》第六十九条第二款的规定，决定给予责令停止违法行为、处以一万元罚款，没收违法所得的行政处罚”。
被告济南市交通运输局于2014年10月31日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据：
1、案件处理意见书；
2、重大案件集体讨论记录；
3、违法行为通知书及文书送达回证；
4、罚（2014）7181号《行政处罚决定书》及文书送达回证；
5、解除行政强制措施通知书及文书送达回证；
6、行政处罚委托书；
被告提交上述1-6号证据用以证明被诉行政处罚决定程序合法；
7、《关于规范罚没收入收缴管理的通知》（鲁财综（2011）36号）；
8、《关于公布新版财政票据的通知》（鲁财票（2013）5号），用以证明被告收缴罚款的票据形式合法，且原告诉讼请求是针对被诉处罚决定是否合法，与票据形式无关；
9、现场笔录；
10、询问笔录；
11、执法录像三段（编号0507-3-104602、0507-5-110130、0507-2-112054）及书面整理材料；
被告提交上述9-11号证据用以证明原告进行非法营运的事实，其作出处罚决定认定的事实清楚；
被告济南市交通运输局还提交了《山东省道路运输条例》第六十九条第二款作为法律、法规依据。
原告唐亮诉称，2014年5月7日11时许，原告在山东二院西、东洛河路口附近，搭载两名摆手叫停的陌生男子并收取10元钱，被告据此将原告车辆扣留。后原告多次向被告要求提车，被告让原告先去缴纳罚款再提车。2014年5月22日，原告先缴纳10000.00元罚款，被告才出具了罚（2014）7181号《行政处罚决定书》。原告对被告的行政处罚不服，于2014年7月21日向济南市人民政府提起行政复议。2014年9月19日，济南市人民政府作出济政复决字（2014）126号《行政复议决定书》，维持了被告作出的具体行政行为。原告认为被告的具体行政行为违法，应予撤销，理由如下：一、被告向原告出具的山东省非税收入通用票据违法。1、作出处罚的主体是被告即“济南市交通运输局”，而该票据所盖执收单位公章为“济南市城市公共客运管理服务中心（票据管理专用章）”。这违反了山东省财政厅《关于规范罚没收入收缴管理的通知》（鲁财综（2011）36号）规定的：罚没收入收缴单位只能是作出处罚决定的主体而不能是其他主体。2、根据山东省财政厅《关于全省公安交通管理罚没收入征缴改革有关问题的通知》（鲁财综（2006）73号）的规定，对适用一般程序处罚的，由作出处罚决定的公安机关，向被处罚人开具统一的《山东省非税收入缴款书》，而非山东省非税收入通用票据。二、被告对原告所作出的行政处罚决定，程序严重违法。1、被告是让原告先交纳一万元罚款后，拿着罚款收据去领取处罚决定书，即不缴罚款就不出处罚决定书。这种行为严重违反了行政处罚法的相关规定。2、被告在答复书中所陈述的原告2014年5月22日到被告违章处理科接受处罚的事实是虚假的。被告未向原告说明集体讨论会的决定内容，亦未告知原告所享有的陈述申辩及举行听证会的权利，原告更未表示无异议以及放弃陈述申辩及举行听证会的权利。3、处罚存在随意性。被告让原告缴纳一万五千元的罚款，原告要求缴纳一万元，相关工作人员才同意让原告缴纳一万元。三、被告作出的处罚决定证据不足。1、两名乘客的身份不明也无相关询问笔录。视频中涉及到乘客的内容仅仅几十秒，再无其他显示。2、2014年5月7日，被告所作的询问笔录显示：询问人为“宋兆帅、常春”，而询问人签名却成为了“宋兆帅、陈嘉伟”，且该笔录中的9个询问问题是事先打印好的。3、视频中清楚显示，当被告工作人员询问原告是否经常揽活时，原告明确回答“这活有什么好干的”，即原告从未干过这活，这是第一次。4、从整个处罚过程来看，尤其是视频中显示的，好像执法人员是看着原告车牌号来调查的，原告车上另外两名乘客身份不明且行为异常（非要打原告的车），原告认为有“钓鱼执法”的嫌疑。四、被告作出的行政处罚决定认定事实错误。1、原告实施的载人行为是合法民事行为，不能定性为出租汽车客运行为。（1）原告是在路人着急打车提出帮助时载人，不具有非法营利的目的，也没有扰乱出租车经营市场的实质危害。（2）出租汽车客运，一般应具有以下要件：首先，客运活动具有非法营利的目的性；其次，明知其行为具有扰乱出租客运市场秩序的危害性而积极实施；再次，客运活动应具有多次性或者长期性。2014年5月7日11时，原告在山东二院西、东洛河路口附近，被前方两名约35岁左右中等偏高身材的陌生男子叫停，他们说着急去长途车站，让原告载他们一程，原告也没有多想，只说原告不载；后他们很着急，求原告帮帮忙，还说给十块钱，原告一时糊涂便答应让他们上车，到长途汽车站北区南门的肯德基门口，便遇到交通行政执法人员检查。一名执法人员问原告是否认识下车的那两个男子，原告如实回答不认识；然后，他又问原告是否收了他们钱。起初，原告以为这十块钱是他们自愿给的，也不是原告要的，就没有承认，但看见另一执法人员询问下车的那两人，便承认收取了十元钱。后这十元钱也被执法人员要去交还给那俩人。原告没有进行出租汽车客运的故意，只是第一次贪图小便宜载了他们一程，并没有扰乱出租车客运管理秩序的故意，更没有以此为业并获取非法收益的目的。2、被告认为只要发现未取得许可的载人行为均是出租汽车客运行为，违反了行政处罚法规定的以下基本原则：（1）遵循公平、公开原则。实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。（2）实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。综上所述，被告将原告的一次施助载人的民事行为错误地定性为出租经营行为，且处罚程序严重违法，机械地“以罚代教”，严重地侵犯了原告的合法权益，也损害了法律的权威性，请求法院：1、依法撤销被告作出的罚（2014）7181号《行政处罚决定书》；2、本案诉讼费用由被告承担。
原告唐亮向本院提交了山东省非税收入通用票据复印件与山东省非税收入一般缴款书（复印件）作为证据材料，用以证明缴款人为“康亮”，而不是原告；该票据与法定形式即山东省非税收入一般缴款书不符；执收单位为济南市城市公共客运管理服务中心，而非被告。
被告济南市交通运输局辩称，一、答辩人作出的行政处罚事实清楚、证据确凿。1、违法事实。2014年5月7日，答辩人第二管理大队按计划在队长叶建华的带领下，6名工作人员于长途汽车站北区出租汽车下客通道进行正常稽查。11时20分左右，发现鲁AKX7**号银色别克车靠边停车下客，有非法经营嫌疑。执法人员叶建华、宋兆帅等出具执法证件后对驾驶员唐亮及乘客进行了询问。乘客称从山大二院等出租车，该车驾驶员主动停车询问是否打车，乘客同意并谈妥价格后即上车，送至汽车站后，驾驶员收取十元钱，乘客下车。唐亮承认自己未办理出租汽车经营手续。我执法人员告知唐亮违反了《山东省道路运输条例》第八条规定“从事道路运输经营的，应当具备法律、法规规定的条件，依法取得相应的经营许可，并办理工商营业登记和税务登记。从事道路运输经营的车辆应当依法取得车辆营运证。”依据本条例第六十四条“道路运输管理机构或者交通运输监察机构在实施道路运输监督检查中，对无车辆营运证从事道路运输经营、机动车驾驶员培训，又无法当场提供其他有效证明的车辆，可以予以暂扣，并出具暂扣手续，告知当事人在规定的期限内到指定地点接受处理”的规定，我执法人员宋兆帅、陈嘉伟开具车辆暂扣凭证，对车辆实施了暂扣，整个过程有录像为证。原告称“载人行为是合法民事行为，不能定性为出租汽车客运行为”的说法与事实不符，原告是主动停车向不明乘客询问是否打车，并且与乘客约定车费十元，并在到达目的地后收取，从主观方面已具备以营利为目的，客观方面已经实施了非法营运的行为，因此，原告的行为已经构成非法营运。在对原告的询问过程中，原告首先说乘客是自己的朋友介绍的，并未收费，显然原告知道自己的违法可能带来的后果，想要隐瞒事实。当执法人员告知乘客已证实真相后，原告才不得不承认自己的违法事实。《山东省道路运输条例》对非法营运车辆的界定为：“对无车辆营运证从事道路运输经营、机动车驾驶员培训，又无法当场提供其他有效证明的车辆，”据此，原告驾驶的车辆已构成非法营运。对于原告唐亮提出的其行为并未扰乱出租客运市场以及行为不具有客运活动的多次性或长期性的问题，按照《山东省道路运输条例》规定，并不影响违法行为的定性，只作为自由裁量的参考依据。所以，原告所说的“第一次”与处罚成立并无关系。2、该行政处罚决定书符合行政处罚法规定的基本原则。本案遵循了公平、公开原则，以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。首先，本案件在车辆的查扣过程中，是以事实为依据，公平公开的。被告按法定程序补办了行政强制措施（补办）审批表。其次，在对该车辆作出行政处罚决定前，按程序实施了重大案件集体讨论，并形成文书要件。经讨论，鉴于其违法性质、情节以及社会危害程度，按照市法制办自由裁量权的规定，给予较轻的罚款一万元的处罚。因此，被告坚持了处罚与教育相结合，体现了罚过相当原则。程序内容均合法，适用法律正确。3、询问笔录签名问题。因现场文书较多，需要执法人员共同制作。现场宋兆帅、陈嘉伟、常春三人分别制作询问笔录、现场笔录、车辆暂扣凭证，三人同时在场，只是登记过程中只选取了两人，并不影响笔录的真实性。而笔录的询问问题相对固定且字数较多，为提高现场办案效率，所有笔录中的固定格式部分均采取事先打印的方式。4、关于“钓鱼执法”。原告所提的“钓鱼执法”只是社会上的一种公众说法，通常指当事人原本没有违法意图，在执法人员的引诱下从事了违法活动。而原告宣称“在路人着急打车提出帮助时载人”，“是合法民事行为”，显然此行为是原告的自愿行为，根本不存在引诱的可能。视频中乘客也表示是原告主动停车询问的。其所称答辩人有“钓鱼执法”嫌疑的说法是毫无事实依据的主观臆想。二、原告提出的“行政处罚决定程序严重违法”说法是不成立的。1、处罚程序无错误。受理该案件后，执法人员依据《行政处罚程序规定》于2014年5月8日9时30分在济南市城市公共客运管理服务中心（下称客管中心）三楼会议室召开了“唐亮驾驶鲁AKX7**号车未经许可擅自从事出租汽车客运经营案重大案件集体讨论会”，执法人员根据唐亮的违法事实及情节，依据《山东省道路运输条例》第六十九条第二款之规定作出了行政处罚的决定。2014年5月22日，当事人到客管中心违章处理科接受处罚，执法人员向其当面说明了集体讨论会的决定内容，开具《违法行为通知书》，同时告知违法行为通知书中行政相对人享有的陈述申辩及举行听证会的权利，唐亮本人表示无异议，放弃陈述申辩及举行听证会的权利，要求尽快处理。执法人员随后向其开具了《行政处罚决定书》和《山东省非税收入通用票据》，并且告知唐亮：罚款自收到本决定书之日起15日内缴至银行。为了方便唐亮缴纳罚款，工作人员提供了离客管中心驻地最近的建设银行地址，随后唐亮主动去建行缴纳了罚款，履行了法律义务。以上事实行为充分说明原告本人不仅通过语言而且以实际行动放弃了陈述申辩及举行听证会的权利。以上情况有笔录、《文书送达回证》为证。2、处罚无随意性。鉴于唐亮违法性质、情节以及社会危害程度，被告依照有关规定，经集体讨论后，给予较轻的一万元罚款的处罚。三、票据问题。山东省财政厅《关于规范罚没收入收缴管理的通知》（鲁财综（2011）36号）中根本没有“罚没收入收缴单位只能是作出处罚决定的主体而不能是其他主体”的文字表述及规定。济南市城市公共客运管理服务中心是受答辩人济南市交通运输局的委托，可以执行城市客运出租汽车行业行政处罚职权。客管中心依据答辩人的委托，罚没款项按照市财政非税收入管理规定执行，故票据使用的是客管中心票据管理专用章，且所有罚没款项均进入了国库，没有任何违反法律规定之处。鲁财综（2006）73号文件是针对公安交通管理的，并不适应交通运输局。答辩人依据山东省财政厅《关于公布新版财政票据的通知》（鲁财票（2013）5号）启用该版新式通用票据。原告对此问题的纠缠，无法撼动和影响行政处罚行为的合法性。综上，答辩人作出的行政处罚，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律、法规正确得当，处理程序合法，原告诉求于法无据，请求依法驳回原告诉讼请求。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：
关于被告提交的1-11号证据，原告对1-2号证据的真实性有异议，认为“该证据的作出时间可以任意填写，很难确定其客观性”；对3号证据无异议；对4号证据有异议，认为“载明的被处罚主体错误，将原告的姓名‘唐亮’写为‘康亮’，但身份证号码与原告的身份证号码相一致，且被告是在原告缴纳一万元罚款后才作出的处罚决定”；对5-8号证据无异议；原告对9-10号证据的真实性有异议，认为“9-10号证据签名确系原告本人所签，但9号证据现场笔录中的部分内容是事先打印，无法反映事发当事人的具体情况，不具有客观性；10号证据询问笔录中上半部分记载的询问人和尾部两名签字人，姓名不一致；9-10号证据无法证明原告实施了非法营运的行为”；对11号证据有异议，认为“编号为0507-3-104602的视频中的驾驶员确系原告，但原告在复议阶段只见到的前半部分，未见到后半部分，故对该段视频的真实性不予认可；对另外两段出现原告的视频真实性予以认可，但视频内容不足以证明原告有非法营运的事实；原告在视频中称，是两位乘客拦车，原告才被动的问乘客是否乘车，且原告否认了长期从事载客的行为”。本院认为，4号证据系本案被诉具体行政行为本身及其送达回执，能够证实被诉具体行政行为的存在、具体内容和送达情况；7-8号证据不能用以证明被诉处罚决定的合法性问题，与本案无关联性；1-3、5-6、9-11号证据与本案有关联性，来源、形式合法，原告虽对部分证据的真实性提出异议，但并未提交相应反证予以证实，故本院对1-3、5-6、9-11号证据予以采信。
关于原告提交的证据，本院认为，该证据系执行被诉处罚决定的相关证据，不能用以证明被诉处罚决定是否合法的问题，与本案无关联性。
本院根据以上有效证据及当事人质证意见认定以下事实：2014年5月7日11时20分，被告济南市交通运输局委托济南市城市公共客运管理服务中心实施道路运输检查时，发现原告唐亮驾驶牌号为鲁AKX7**的轿车，自山大二院附近载2人至长途汽车站，收取车费10元，遂在制作了现场笔录、询问笔录后，于当日采取了强制措施。经重大案件负责人集体讨论，被告济南市交通运输局于2014年5月22日向原告唐亮送达了鲁济交（01）违通（2014）7181号《违法行为通知书》，向原告唐亮告知了拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知其依法享有的陈述、申辩及申请听证的权利。同日，被告济南市交通运输局向原告唐亮送达了《解除强制措施通知书》，通知其从即日依法解除强制措施。被告济南市交通运输局认为：“康亮，身份证号码为，实施了非法营运行为，违反了《山东省道路运输条例》第六十九条第二款的规定”，遂于2014年5月22日依据《山东省道路运输条例》第六十九条第二款的规定，决定给予责令停止违法行为、处以一万元罚款，没收违法所得的行政处罚。
本院认为，《山东省道路运输条例》第八条第一款规定：“从事道路运输经营的，应当具备法律、法规规定的条件，依法取得相应的经营许可，并办理工商营业登记和税务登记。从事道路运输经营的车辆应当依法取得车辆营运证”。该条例第六十九条第二款规定：“违反本条例规定，未经许可擅自从事机动车综合性能检测、出租汽车客运或者汽车租赁经营的，由县级以上道路运输管理机构责令停止违法行为，处五千元以上三万元以下罚款；有违法所得的，没收违法所得”。本案中，原告唐亮在未取得从事道路运输经营许可的情况下，于2014年5月7日11时20分实施了出租汽车客运行为，被告济南市交通运输局基于上述事实，在履行了集体讨论、告知权利义务等程序后，作出的罚（2014）7181号《行政处罚决定书》程序合法，主要证据充分，符合有关法律、法规的规定。
第一，关于原告唐亮提出被告济南市交通运输局作出的罚（2014）7181号《行政处罚决定书》将其姓名误写为“康亮”的问题。原告唐亮认为“被诉处罚决定中被处罚主体错误，将原告名字写为‘康亮’，但载明的身份证号码与原告身份证号码一致；被告作出一万元的罚款决定，犯如此重大的疏忽，不仅应是工作疏忽，而是被告执法行为违法”。对此，被告济南市交通运输局辩称“系工作人员疏忽，但执法文书载明的身份证号和住址正确无误，且原告收到执法文书后签字认可并未提出异议，因此不影响被诉处罚决定的法律效力”。本院认为，被告济南市交通运输局作出的包括被诉处罚决定书在内的多份执法文书均出现了相同的错误，即将原告唐亮的姓名误写为“康亮”，但鉴于原告唐亮对上述执法文书均予以签收，且被诉处罚决定书中载明的身份证信息与原告唐亮的身份信息完全一致，故可认定被处罚的主体并无错误。对这一问题，被告济南市交通运输局在作出被诉处罚决定虽有失严谨细致，存在瑕疵，但对原告唐亮权利义务未产生实际影响，故并不足以导致被诉行政处罚决定被撤销的法律后果。
第二，关于原告唐亮对被告济南市交通运输局收缴罚款有异议的问题。原告唐亮称“其收到被诉处罚决定书的时间系在其缴纳完一万元的罚款之后，被告未依照法律规定先送达文书再缴纳罚款；缴费单据与山东省非税收入一般缴款书不一致，不符合法定形式；执收单位系济南市城市公共客运管理服务中心，而非本案被告”。原告唐亮还请求在庭后三日内向本院提供录音证据，用以证明被告济南市交通运输局先收缴罚款后送达处罚决定书的的事实，原告唐亮称其已在复议程序中提交了该录音证据，且经复议机关核实，具有真实性和关联性。本院认为，原告唐亮对上述主张，应当提供证据予以证明，其虽在庭审过程中要求庭后三日内提供录音证据，但至今无正当理由未予提交，故本院对该主张不予支持。至于罚款票据的形式以及执收罚款的主体是否合法的问题，系被诉处罚决定的执行问题，与被诉处罚决定本身是否具有合法性无关联，如原告唐亮认为执行过程中有违法行为侵犯其合法权益，可通过法律途径寻求救济。
综上，原告唐亮要求撤销罚（2014）7181号《行政处罚决定书》的诉讼请求无事实和法律依据。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告唐亮要求撤销被告济南市交通运输局于2014年5月22日作出的罚（2014）7181号《行政处罚决定书》的诉讼请求。
案件受理费人民币五十元由原告唐亮负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。
审 判 长 白 杨
人民陪审员 赵德荣
人民陪审员 刘 丽
二〇一四年十二月十六日
书 记 员 张童瑜