江西省吉安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）吉中行再终字第1号
申请再审人（一审原告、二审上诉人）：彭苏明，男，1959年1月26日出生，汉族，吉安县人。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：井冈山经济技术开发区管理委员会。
法定代表人：邓淑斌，该管理委员会主任。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：井冈山经济技术开发区国土资源局。
法定代表人：彭仁才，该局局长。
委托代理人：郭峰，该局副局长。
上述二位被申请人的共同委托代理人：胡国敏，江西白鹭律师事务所律师。
申请再审人彭苏明与被申请人井冈山经济技术开发区管理委员会、井冈山经济技术开发区国土资源局土地行政行为纠纷一案，本院于2012年5月21日作出（2012）吉中行终字第14号行政判决，已经发生法律效力。彭苏明不服，向江西省高级人民法院申请再审。该院于2012年10月16日作出（2012）赣立一函字第27号函，指令本院复查。经本院复查并经审判委员会讨论认为，该判决确有错误，应予再审。本院于2014年4月17日作出（2013）吉中行监字第2号民事裁定，再审本案。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。彭苏明、井冈山经济技术开发区管理委员会和井冈山经济技术开发区国土资源局的共同委托代理人胡国敏、井冈山经济技术开发区国土资源局的委托代理人郭峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
吉安县人民法院一审查明，2000年5月11日，彭苏明与吉安县土地管理局（以下简称吉安县土管局）签订了一份《国有土地使用权出让合同》，约定乙方（彭苏明）受让吉安县敦厚经济开发区站前大道北侧450平方米的土地使用权，出让年限为柒拾年，出让金为13860元。乙方在该地上连续两年未投资建设的，甲方（吉安县土管局）有权无偿收回该地使用权。同日，吉安县人民政府、吉安县土管局为彭苏明颁发了（2000）吉居建字第043号《建设用地批准书》，规定土地用途为建住宅，批准用地面积为135㎡，四至为东、空地，南、站前大道北边线，西、刘道伟用地，北、空地。批准书有效期为2000年5月至2002年5月。2001年5月31日，吉安市高新技术产业开发区管理委员会成立，为市政府正县级派出机构。同年12月14日，吉安市编委办公室发文同意管委会内设土地管理处，负责土地征用、划拨，土地使用权出让、转让、租赁、抵押管理，土地登记发证和地政地籍管理，土地违法案件查处工作。后吉安市高新技术产业开发区管理委员会更名为井冈山经济技术开发区管理委员会（以下简称井开区管委会）。2009年6月5日，吉安市人民政府办公室印发吉府办抄字（2009）60号抄告单确定：授权井开区管委会对开发区范围内的土地全面管理，管理事权为，国有土地出让、租赁审批，临时用地审批，土地抵押登记审批，土地登记发证等。设立井冈山经济技术开发区国土资源局（以下简称井开区国土局），为井开区管委会的内设机构，具体承办各类土地管理业务。彭苏明自2000年签订合同取得了《建设用地批准书》后，一直未取得该地的国有土地使用权证。
2007年，因井开区建设需要，井开区国土局开始清理吉安县土管局与个人订立的《国有土地使用权出让合同》，收回所有取得土地未建房的受让方的土地，并按原合同收取的土地出让金予以退回。其他购地户都按通知办理了退款手续。井开区国土局认为彭苏明在《建设用地批准书》有效期内未对该地进行投资建设，也未申请延长动工建设期限，其行为已构成土地闲置事实，遂拟订了闲置土地处置方案。2010年12月18日，经向井开区管委会报告，井开区管委会办公室作出井开办抄字（2010）102号抄告单（以下简称第102号抄告单），批复同意井开区国土局呈报的《关于彭苏明土地处置方案》（以下简称《土地处置方案》）。同年12月23日，井开区国土局向彭苏明作出井开区国土字（2010）13号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称《收回决定》）。彭苏明不服，申请复议，吉安市人民政府维持了第102号抄告单和《收回决定》。彭苏明不服，向法院提起行政诉讼，要求撤销第102号抄告单和《收回决定》。
吉安县人民法院一审认为，由于井开区管委会办公室作出的第102号抄告单是针对井开区国土局收回国有土地使用权请示而以自己的名义代表井开区管委会作出的批复，属于行政机关之间的内部批准文件，对彭苏明的权利义务不产生直接影响，国有土地使用权被收回是因井开区国土局作出的《收回决定》直接导致。根据法律规定，第102号抄告单不属于行政诉讼受案范围，应驳回彭苏明对井开区管委会的起诉。
关于彭苏明诉井开区国土局作出的《收回决定》问题。2000年5月，吉安县人民政府、吉安县土管局为彭苏明颁发的《建设用地批准书》，应为建设用地行政许可。该行政许可载明有效期为2000年5月至2002年5月。彭苏明取得该行政许可后，在两年有效期内，既未开工建设，也未申请办理延期手续，属于主动放弃使用该土地权利。彭苏明诉称未动工建设系因政府原因导致，缺乏依据。井开区国土局作出的《收回决定》具体行政行为，虽然在适用法律上存在瑕疵，但未侵犯彭苏明的权益。据此，经该院审判委员会讨论决定，判决：驳回彭苏明的诉讼请求。诉讼费50元，由彭苏明负担。
彭苏明不服，提出上诉称：1、被上诉人下发《收回决定》前未依法定程序进行立案、通知、听证等一系列的前置行为，违反了《闲置土地处置办法》的规定，侵犯了上诉人的举证权和申辩权，其作出的《收回决定》应予撤销。2、原判未对造成涉案土地闲置的真实情形予以查清。本案是由于区域变更、政府机构的设立和交接的不确定所致，不应认定为闲置土地。3、涉案土地在被上诉人下发《收回决定》前已再次被出让，被上诉人未对闲置土地先行收回，程序违法。请求二审予以改判。
被上诉人未予答辩。
二审查明的事实与一审相一致。
本院二审认为，彭苏明在2000年5月取得的《建设用地批准书》中载明有效期为2000年5月至2002年5月，但其取得该行政许可后，在两年有效期内，既未开工建设，也未申请办理延期手续，属于主动放弃使用该土地权利。彭苏明虽提供了相关证人证言证实其曾向有关人员反映过，但都是2007年后行使的行为，《建设用地批准书》失去法律效力，不受法律保护。彭苏明称未动工建设的原因系被上诉人所致，未提供有效证据证实。被上诉人井开区国土局于2010年12月23日作出的《收回决定》的具体行政行为虽在形式上存在瑕疵，但不影响彭苏明实体的权利。原审综合考虑了各方面的因素，作出驳回彭苏明的诉讼请求的判决并无不当，应予维持。据此，判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由彭苏明负担。
彭苏明不服二审判决，向本院申请再审称，1、从作出收回决定的时间来看，井开区国土局是在将涉案土地再次出让后，再认定为闲置土地和予以收回。这从该土地于2009年已被动工开发商品房的事实可以证明，井开区国土局于2010年12月23日所作的收回决定是一种事后补救行为。2、井开区国土局将涉案土地认定为闲置土地，未根据历史事实，未将政府的作为与不作为致使申请人无法开工建设的因素予以考虑，故井开区国土局作出收回决定适用法律错误。3、2009年在同一地块上，其他类似土地使用权人均获得了土地调整处置方案。而申请人的土地在县、区协调时，由于政府材料交接疏忽，将申请人的材料遗漏，过错在政府。4、井开区国土局作出收回决定时，程序严重违法。理由是：对涉案土地闲置的认定和收回，没有立案表，未及时通知申请人，剥夺申请人的举证权和申辩权。未举行听证、未对收回决定进行公告。在土地出让合同未终止、建设用地批准书未撤销的情况下，甚至连收回决定都未送达，井开区国土局就已将涉案土地出让给房地产开发商。
被申请人井开区管委会、井开区国土局口头辩称，因彭苏明和彭苏鸿不是同一个人，故彭苏明不是本案适格主体。从彭苏明2000年签订的的土地出让合同来看，其在两年内未开工建设，也未申请延期，认定为闲置土地是依法有效的。2002年吉安市人民政府授权答辩人对辖区内闲置土地进行处理，答辩人的行政行为适当，程序适当，适用法律正确。
再审中，井开区国土局向法庭提交了七组证据。证据1：彭苏明的常住人口信息。证据2：彭苏鸿的土地出让合同，签订时间为1998年11月18日。证据3：彭苏明的土地出让合同，签订时间为2000年5月11日。证据4：吉安县开发区土地账册。证据5：彭苏鸿1998年土地出让款，后改为彭苏明（鸣）。证据6：彭苏明缴纳的费用票据三张，时间为2000年5月11日。证据7：彭苏鸿的城东建设区临时规划许可证，后改为彭苏明（鸣），时间为2000年8月31日。七组证据证明彭苏明和彭苏鸿不是同一个人，彭苏明并没有实际缴纳土地出让款，取得该土地使用权，彭苏明所出具的证据，都是篡改后的出让合同和出让款收据，所以，彭苏明不是本案适格主体。
彭苏明质证后认为：证据1是真实的，内容没错。证据2是假的没错，因为当时对方不给我合同，所以我弄了一份假的。证据3、4、5是真实的。证据6是真的，当时是1998年先交钱，不签合同，之后再补手续。证据7是真实的，彭苏鸿是我弟弟。
本院再审查明，上述七组证据在原审中即已客观存在，部分证据已在原审中经过质证，不属新发现的证据，且部分证据系行政机关及其诉讼代理人在作出具体行政行为之后自行收集，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十条第（一）项的规定，上述证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的根据。井开区国土局在《收回决定》中及一、二审程序中均认可系彭苏明与行政机关签有土地出让合同、缴纳了土地出让款，《收回决定》针对的也是彭苏明2000年5月11日签订的土地出让合同。现井开区提交上述证据以证明彭苏明不是本案适格主体，不予采信。
本院再审查明的事实与原审查明的相一致。
本院再审认为，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。本案中，收回闲置土地作为一种具体行政行为，应当符合正当程序的要求。井开区国土局援引的《闲置土地处置办法》第三条规定：“市、县人民政府土地行政主管部门对其认定的闲置土地，应当通知土地使用者，拟订该宗闲置土地处置方案。”《闲置土地处置办法》第五条规定：“依照本办法第四条规定收回国有土地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府批准后予以公告，下达《收回国有土地使用权决定书》……”本案中，井开区国土局作出收回土地使用权决定时，并未履行预先通知、公告义务，剥夺了行政相对人的陈述、申辩权利，违反法定程序，该《收回国有建设用地使用权决定书》应依法撤销。
综上，井开区国土局作出井开区国土字（2010）13号《收回国有建设用地使用权决定书》违反法定程序，依法应予撤销。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七十六条、第七十八条之规定，判决如下：
一、撤销本院（2012）吉中行终字第14号行政判决和吉安县人民法院（2011）吉行初字第20号行政判决；
二、撤销井冈山经济技术开发区国土资源局井开区国土字（2010）13号《收回国有建设用地使用权决定书》。
一、二审案件受理费共计人民币100元，由井冈山经济技术开发区管理委员会和井冈山经济技术开发区国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 赖苏平
审 判 员 郑 红
代理审判员 赵 杰
二〇一四年七月十五日
书 记 员 韩云妹