天津市东丽区人民法院
行 政 判 决 书
（2018）津0110行初63号
原告郑万年,男，1952年7月6日出生，汉族，住天津市东丽区。
委托代理人王涛，天津双东律师事务所律师。
被告天津市东丽区人民政府无瑕街道办事处（统一社会信用代码11120110000179055X），住所地天津市东丽区津塘公路十号桥。
法定代表人苑树军，主任。
委托代理人张权，该单位法制科科长。
委托代理人魏学文，天津魏学文律师事务所律师。
第三人天津市小宋资产管理有限公司（统一社会信用代码91120110073100862L），住所地天津市东丽区津塘公路十号桥南无瑕街办事处原办公楼113-115。
法定代表人孟德军，总经理。
委托代理人赵风河，经理。
原告郑万年诉被告天津市东丽区人民政府无瑕街道办事处（以下简称“无瑕街道”）、第三人天津市小宋资产管理有限公司（以下简称“小宋公司”）要求撤销《变更协议书的通知》一案，于2018年4月10日向本院提起行政诉讼。本院于2018年4月14日立案后，于2018年4月17日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因天津市小宋资产管理有限公司与本案有利害关系，本院依法追加其作为第三人参加诉讼。本院于2018年6月14日公开开庭进行了审理。原告郑万年及其委托代理人王涛，被告无瑕街道委托代理人张权、魏学文，第三人小宋公司委托代理人赵风河到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年10月31日，被告无瑕街道作出《变更协议书的通知》。该通知认为原、被告及天津市东丽区无瑕街道小宋村村民委员会（以下简称“小宋村村民委员会”）签订的协议书【津丽瑕（2008）650号】存在如下问题：将本属于路边房的面积填写为主房面积和附房面积，此约定违反了拆还迁政策，侵害了集体利益。故作出如下变更：1.撤销该协议书【津丽瑕（2008）650号】第三条第一项的约定；2.按照该协议书的附件即整体撤村调查表中附图标明的房屋情况，将本属于路边房的面积117.52平方米如实的按路边房的补偿标准进行补偿。
原告郑万年诉称，原告系无瑕街小宋村村民，2007年该村实施整体搬迁。原告在小××村路以东××住房四间，建于1987年，主房为砖混结构、建筑面积为110.35平方米，附房为砖混结构、建筑面积为14.33平方米。2009年12月24日，原、被告及小宋村村民委员会签订了协议书【津丽瑕（2008）650号】。该协议书约定被告拆除原告坐落于天津市××区无瑕街××宋村房屋，以及被告给予原告置换房屋及给付房屋租赁费的条件。协议书订立后，各方均予落实。2014年，原告置换丽霞里6号楼1门2001号房屋，现已入住3年多。2017年10月31日，被告无瑕街道突然下发《变更协议书的通知》，该通知撤销了上述协议书中的约定，并通知原告涉案房屋面积应按路边房的补偿标准进行补偿。原告不服，诉至法院，请求：1.撤销被告天津市东丽区人民政府无瑕街道办事处于2017年10月31日作出的《变更协议书的通知》；2.诉讼费用由被告承担。
原告向本院提供以下证据：
1.证明。证明涉案房屋是经过小宋村两委会批准建设的合法房屋。
2.协议书【津丽瑕（2008）650号】。证明涉案房屋系经过被告核实及村委会认可的住宅，不是路边房。
3.无瑕街还迁安置村民基本情况认定书。证明该房屋合法，且经过被告核实验证。
4.告知书。证明被告于2017年5月22日做出该告知书，没有履行法定程序，程序违法。
5.《变更协议书的通知》。证明被告没有履行法定程序，程序违法。
被告无瑕街道辩称，原、被告和小宋村村民委员会签订的协议书【津丽瑕（2008）650号】将原属于路边房的房屋认定为主房和附房，违反了客观事实和拆迁安置补偿政策，损害了集体利益。2016年11月，被告启动对小宋村拆还迁工作的复核工作，发现上述问题后，及时与原告联系，并指出协议虚假、租房费等问题，并要求其按照真实房屋面积还迁。被告作为行政机关，在行政管理职责范围内，对上述协议书存在的问题予以变更不违反法律规定，也是在行使行政机关的行政优益权。故应驳回原告的诉讼请求。
被告无瑕街道向本院提供以下证据：
1.协议书【津丽瑕（2008）650号】及附件房屋调查表。证明房屋调查表中标明原告房屋应为路边房；协议书中第三条将房屋性质认定错误。
2.无瑕街道军粮城散货物流区项目涉及村整体撤村政策解答及相关文件汇编。证明该文件已经向原告所在村宣讲，原告知晓其内容；该汇编第二页第六条明确规定了主房和附房的认定标准；该汇编第三页第九条明确规定了主房和附房的还迁标准。
3.《关于变更小宋村11户村民拆还迁<协议书>条款的紧急报告》。证明被告就该案中涉及的问题向东丽区区委进行了报告；该11户村民包括本案原告。
4.《变更协议书的通知》及送达回证。证明被告制作了《变更协议书的通知》并送达原告，原告已经签收。
第三人小宋公司述称，同意被告无瑕街道的意见。
第三人小宋公司未向本院提供证据。
经庭审质证，原告对被告提供证据的质证意见为：对证据1证明目的不认可，该协议书系三方签订，合法有效；对证据2合法性不予认可，该文件没有规范性文件作为依据，对证明原告已经知晓该规定的证明目的不予认可；对证据3不认可，该报告只是一个单方面的报告，区委没有任何答复，不能证明被告履行了相应程序；对证据4无异议。第三人小宋公司对被告提供的证据均无异议。
被告对原告提供证据的质证意见为：对证据1的真实性认可，涉案房屋虽然经过批准，但是并未坐落于宅基地的规划区内；对证据2真实性认可，但该协议书不完整，缺乏所附的房屋调查表，上述调查表也是协议的组成部分；对证据3真实性认可，但不认可其证明目的，由于被告和第三人的工作人员没有按照政策规定如实填写房屋地点，导致该协议内容错误；对证据4的真实性认可，被告已经要求所有有问题的村民重新签订协议；对证据5的真实性认可。
本院对上述证据认证如下：对原告提供的证据1的真实性予以确认，能够证明原告建房时的审批情况；对原告提供的证据2-5的真实性予以确认，能够证明签订协议的内容、还迁过程、告知和决定的过程，本院均予采信；对被告提供的证据1的真实性、合法性、关联性予以确认，但不能证明上述协议认定的事实有误，是否认定错误，应结合其他证据认定；对被告提供的证据2-5的真实性、合法性、关联性予以确认，上述证据能够证明原告所在村拆迁还迁时的相关政策及被告作出并送达《变更协议书的通知》所履行的相关程序。
经审理查明，1987年，原告经过小宋村村民委员会、党支部同意，在该村二区村路以东建住房四间。
2009年12月24日，原、被告及小宋村村民委员会签订了协议书【津丽瑕（2008）650号】，协议约定原告名下房屋可以还迁安置面积包含主房110.35平方米、附房14.33平方米（有效置换面积为7.17平方米），可予货币补偿合计59760元。该协议书所附的房屋调查表中显示该诉争房屋已进行了测量，调查表中的附图标注该房屋在公路边。后根据该协议，原告于2014年10月9日选择无瑕花园丽霞里6号楼1门2001号房屋进行了还迁。
2017年5月22日，被告制作了告知书，告知原告上述协议不符合搬迁政策，应予废除。2017年10月19日，被告就原告等人的协议不符合政策的情况向东丽区区委办提交了紧急报告。2017年10月31日，被告制作被诉《变更协议书的通知》，并于2017年11月1日向原告送达。
本院认为，行政机关在作出和履行行政行为时，发现存在错误的，有权予以纠正。认定为错误，应当达到事实清楚、证据充分的标准。本案中，被告如认为原告所建房屋属于“路边房”，首先应有明确的“路边房”认定依据，其次应有确切证据证明上述房屋符合依据涵摄的条件。但根据被告提交的拆迁时的政策汇编等文件，发现并不存在“路边房”的表述及认定标准，被告在拆迁前未公示或以其他方式告知原告“路边房”认定标准的情况下，现将原告所属房屋认定为“路边房”缺乏法律依据和事实根据。必须指出的是，仅以房屋坐落位置和与马路的距离远近来判断房屋是否属于“路边房”，从而给予差异化补偿缺乏法律和法理的依据。
庭审中，被告陈述其将涉案房屋认定为“路边房”，还基于该房屋属于在规划住宅区以外建造的房屋，但通过法庭调查，该房屋建设时间早于《中华人民共和国城市规划法》(已失效)、《中华人民共和国城乡规划法》的生效时间，在本案涉诉房屋的认定过程中，不能以在后生效的法律评价在先的行为，且被告未提供住宅规划区的具体方位和涉案房屋的方位，故对被告的该项理由，本院不予支持。
另外，被告陈述其将涉案房屋认定为“路边房”，亦是基于涉案房屋未取得宅基地房屋准建证，并在庭后向本院提交了情况说明，认为不具有宅基地房屋准建证的即为“路边房”。对于庭后提交的情况说明，形成于行政行为作出后，不能作为证明行政行为合法的依据，本院对此不予采信。
为了本案的后续解决，本院需要一并指出的是，原告在庭审中自述涉案房屋建造于1987年，而《中华人民共和国土地管理法》实施于1987年1月1日，之前实施的系1982年国务院颁布的《村镇建房用地管理条例》。两部法律对于宅基地的审批权限、程序规定并不一致，被告在未查明涉案房屋所占宅基地的申请时间及房屋的具体建造时间的情况下即认定房屋所占宅基地未经过合法审批，缺乏事实和法律依据。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项的规定，判决如下：
撤销被告天津市东丽区人民政府无瑕街道办事处于2017年10月31日作出的《变更协议书的通知》。
案件受理费50元，由被告天津市东丽区人民政府无瑕街道办事处负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于天津市第二中级人民法院。
审 判 长 夏浩天
人民陪审员 邢维田
人民陪审员 陈志强
二〇一八年七月二十六日
书 记 员 张 奥
本判决所依据的相关法律、法规
一、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的。