陕西省渭南市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）陕05行终78号
上诉人（原审原告）临渭区下吉张涛农机门市部。
业主：张涛,男，汉族。
委托代理人钱怀瑜，陕西合恒律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）临渭区公安消防大队。
负责人毛国峰，大队长。
委托代理人杨捷，女，汉族。
委托代理人李永纲，陕西恪是律师事务所律师。
上诉人临渭区下吉张涛农机门市部诉被上诉人临渭区公安消防大队封闭火灾现场行为一案，不服渭南市临渭区人民法院（2017）陕0502行初78号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。上诉人临渭区下吉张涛农机门市部业主张涛及其委托代理人钱怀瑜，被上诉人临渭区公安消防大队委托代理人杨捷、李永纲到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审认定事实，2017年7月24日被告临渭区公安消防大队接到报警电话，下邽镇琦瑞沙发厂发生火灾，后出警到下吉镇琦瑞沙发厂进行灭火。灭火完成后，被告于2017年7月24日下午在琦瑞沙发厂和原告经营场所的原告侧界墙上张贴了封闭火灾现场公告，公告载明：“根据《中华人民共和国消防法》第五十一条第一款、《火灾事故调查规定》第十六条、第十七条，从2017年7月24日18时32分起对琦瑞沙发厂火灾现场（地址：临渭区下邽镇街道）予以封闭。封闭范围为警戒标志以内的区域，禁止任何人擅自进入封闭区域，违者依法追究相应法律责任。警戒标志撤除时，视为现场封闭解除，特此公告”。随后被告沿琦瑞沙发厂和原告界墙处拉起了警戒线，对火灾现场进行了封闭。2017年8月22日，被告火灾调查人员认为该起火灾情况复杂、取证难度大，鉴定时间长，申请延期，经审批对火灾事故调查认定延期，并向手机号为1357151****的手机机主发送了延期通知，该通知载明：张涛，你好，我是临渭区消防大队工作人员。由于渭南市临渭区下邽镇琦瑞沙发厂7.24火灾事故情况复杂，临渭区消防大队经渭南市消防支队批准，将火灾事故认定期限延长30日，特此通知。2017年8月30日，原告诉至本院。2017年9月22日，被告在原告经营场所门头上张贴了解除火灾现场封闭公告的通知及向张涛进行送达的公告，解除了火灾现场封闭。
原审法院认为，原告起诉请求确认被告查封其经营场所违法，但本案查明的事实是：被告对下吉琦瑞沙发厂火灾现场实施了封闭火灾现场行为，且被告并未单独对原告作出任何行政行为。因而本案需查明的关键问题是被告封闭火灾现场行为是否查封了原告的经营场所。根据双方提供的证据来看，被告在对下邽镇琦瑞沙发厂火灾事故进行调查时对火灾现场进行了封闭，被告提供的封闭火灾现场照片能够充分证明被告在进行火灾现场封闭时因客观原因限制只是用警戒线在琦瑞沙发厂和原告经营场所界墙原告一侧进行了封闭，其封闭的是琦瑞沙发厂火灾发生区域，被告并未对原告的经营场所进行查封，对该火灾区域的封闭并未影响到原告的生产经营。原告也未提供证据证明被告的封闭火灾现场行为对其经营场所的财产和商品一并进行了查封，故原告起诉确认被告查封原告经营场所违法缺乏事实依据。
另外，原告在审理中认为封闭火灾现场就是行政强制措施。对此，根据法律规定，行政强制措施是指行政机关为了履行行政管理职能、实现特定的行政目的，强行对公民的人身或者行政相对人的财产或行为加以约束或者控制的行政行为。从其特点来看，行政强制措施具有暂时性，也就是说行政强制措施不是为了强制而强制，而是服务于一定的行政管理目的，比如对财产的查封、扣押等行为并不仅仅是为了强制，而是防止行政相对人转移、毁损财产，不利于下一步的行政行为的实现，从这个意义上来讲，行政强制措施在大多数情况下是作为一种保障性措施而存在，实践中有的行政行为可能就是一个中间行为或者程序性行为。《中华人民共和国消防法》第五十一条规定：“公安机关消防机构有权根据需要封闭火灾现场，负责调查火灾原因，统计火灾损失。火灾扑灭后，发生火灾的单位和相关人员应当按照公安机关消防机构的要求保护现场，接受事故调查，如实提供与火灾有关的情况。公安机关消防机构根据火灾现场勘验、调查情况和有关的检验、鉴定意见，及时制作火灾事故认定书，作为处理火灾事故的证据”。《火灾事故调查规定》第十六条规定：“火灾发生地的县级公安机关消防机构应当根据火灾现场情况，排除现场险情，保障现场调查人员的安全，并初步划定现场封闭范围，设置警戒标志，禁止无关人员进入现场，控制火灾肇事嫌疑人。公安机关消防机构应当根据火灾事故调查需要，及时调整现场封闭范围，并在现场勘验结束后及时解除现场封闭”。第十七条规定：“封闭火灾现场的，公安机关消防机构应当在火灾现场对封闭的范围、时间和要求等予以公告”。从上述规定可以看出，封闭火灾现场是公安机关消防机构根据法律、法规的规定，进行调查火灾原因，统计火灾损失的临时性措施，其解除的时间应当是在现场勘验结束后，封闭火灾现场是服从于火灾事故调查这个需要的。根据行政强制措施的一般理论和上述规定，封闭火灾现场具有暂时性和过程性，并未对原告的权利义务产生影响。综上，原告并未证明被告封闭火灾现场侵犯了其经营场所的合法权益，且封闭火灾现场行为对原告的权利义务不产生实际影响。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条、第六十九条之规定，裁定如下：驳回原告临渭区下吉张涛农机门市部的起诉。案件受理费50元，予以退还。
上诉人临渭区下吉张涛农机门市部上诉称，上诉请求：１、撤销临渭区人民法院2018年５月３日作出的（2017）陕0502行初78号行政裁定书；２、确认被上诉人封闭（查封）上诉人经营场所的行为违法，并赔偿给上诉人造成的损失10000元。３、由被上诉人承担本案诉讼费。事实理由：原审判决认定事实不清。被上诉人在封闭琦瑞沙发厂火灾事故现场时，将上诉人的部分经营场所一并进行了封闭，且所封闭的范围上诉人的部分经营场所内还有上诉人经营销售的农资配件和自行车等物品。该事实在庭审中上诉人和被上诉人均提供影像资料予以证明。原审法院认定上诉人未提供证据证明被上诉人对上诉人经营场所的财产和商品进行查封是明显错误的。另，原审法院故意拆分“封闭”和查封两个概念。根据《行政强制法》和《消防法》的规定，公安机关封闭火灾现场的行为属于行政强制措施，而不管是采取拉警戒线、还是贴查封条等形式，都不能改变其行为的性质属于强制措施。被上诉人无任何法律依据对上诉人的部分经营场所进行封闭或者查封。被上诉人的封闭行为给上诉人的生产经营产生了严重影响，致使财物和空间不能使用，侵犯了上诉人的合法权益。
被上诉人临渭区公安消防大队答辩称，一、被上诉人隶属于武警部队管理，临渭区公安消防大队不具备行政诉讼的主体资格，不是本案的适格被告。二、上诉人所称的部分营业场所被查封与事实不符，临渭区公安消防大队发布的《封闭火灾现场公告》，是一种保护现场的调查告知，不是具体行政行为的强制查封，不具备行政诉讼的可诉性。封闭公告是针对火灾现场依职权做出的调查告知，根据《消防法》及相关法律、法规规定，张贴封闭火灾现场公告是向上诉人告知在何时何地及如何履行“保护现场、接受调查、如实提供与火灾有关情况”法定义务。火灾现场无论对于上诉人还是当事人而言都有法定保护义务，临渭公安消防大队封闭火灾现场的行为仅是对该项义务的具体说明和告知，而不是对上诉人作出的查封行政强制行为，不是具体行政行为，不具有可诉性。三、临渭区公安消防大队做出的封闭火灾现场公告，是在火灾事故认定调查期间，为了保护火灾现场、调查火灾原因，对上诉人做出的告知行为，有事实和法律依据。2017年7月24日7时35分，被上诉人接到119报警电话，被派往下吉镇街道琦瑞沙发厂执行灭火任务，10时27分，火势完全扑灭，被上诉人随即展开火灾调査。依据《消防法》等相关法律法规，根据火灾现场情况，初步划定现场封闭范围，设置警戒标志。柳园农机三摩大市场(原告场所)南界墙附近区域与起火部位毗邻，是火灾蔓延区域，有着火痕迹，属于火灾现场，符合调查区域和范围。由于本次火灾情况比较复杂，取证难度较大，被上诉人依法申请延期调查。因此，被上诉人发布的《封闭火灾现场公告》，事实清楚，合法有据。四、被上诉人在火灾事故认定调查期间封闭火灾现场，合法有据。五、对于上诉人所述的给其造成的经济损失10000元不应予以赔偿。1、配合消防机关保护现场、接受火灾调查是和火灾有关单位和个人的义务。2、被告为了保护现场，在与起火部位界墙处设置警戒线，范围合理，并不影响原告的经营和生产，当然也不存在给其造成的损失，因此，原告诉请的赔偿损失，无事实和法律依据。依法应不予赔偿。
经审理查明，2017年7月24日被上诉人临渭区公安消防大队接到报警电话，下邽镇琦瑞沙发厂发生火灾，后出警到下吉镇琦瑞沙发厂进行灭火。灭火完成后，被上诉人于2017年7月24日下午在琦瑞沙发厂和上诉人经营场所的上诉人侧界墙上张贴了封闭火灾现场公告，公告载明：“根据《中华人民共和国消防法》第五十一条第一款、《火灾事故调查规定》第十六条、第十七条，从2017年7月24日18时32分起对琦瑞沙发厂火灾现场（地址：临渭区下邽镇街道）予以封闭。封闭范围为警戒标志以内的区域，禁止任何人擅自进入封闭区域，违者依法追究相应法律责任。警戒标志撤除时，视为现场封闭解除，特此公告”。随后被上诉人在琦瑞沙发厂和上诉人经营场所界墙上诉人一侧部分区域拉起了警戒线，对火灾现场进行了封闭。2017年8月22日，被上诉人火灾调查人员认为该起火灾情况复杂、取证难度大，鉴定时间长，申请延期，经审批对火灾事故调查认定延期，并向手机号为1357151****的手机机主发送了延期通知，该通知载明：“张涛，你好，我是临渭区消防大队工作人员。由于渭南市临渭区下邽镇琦瑞沙发厂7.24火灾事故情况复杂，临渭区消防大队经渭南市消防支队批准，将火灾事故认定期限延长30日，特此通知”。2017年9月22日，被上诉人在上诉人经营场所门头上张贴了解除火灾现场封闭公告的通知及向张涛进行送达的公告，解除了火灾现场封闭。
本院认为，《中华人民共和国消防法》第五十一条规定：“公安机关消防机构有权根据需要封闭火灾现场，负责调查火灾原因，统计火灾损失。火灾扑灭后，发生火灾的单位和相关人员应当按照公安机关消防机构的要求保护现场，接受事故调查，如实提供与火灾有关的情况。公安机关消防机构根据火灾现场勘验、调查情况和有关的检验、鉴定意见，及时制作火灾事故认定书，作为处理火灾事故的证据”。《火灾事故调查规定》第十六条规定：“火灾发生地的县级公安机关消防机构应当根据火灾现场情况，排除现场险情，保障现场调查人员的安全，并初步划定现场封闭范围，设置警戒标志，禁止无关人员进入现场，控制火灾肇事嫌疑人。公安机关消防机构应当根据火灾事故调查需要，及时调整现场封闭范围，并在现场勘验结束后及时解除现场封闭”。第十七条规定：“封闭火灾现场的，公安机关消防机构应当在火灾现场对封闭的范围、时间和要求等予以公告”。根据上述规定，被上诉人具有消防安全管理的职能，是火灾事故责任的认定机关，故其是本案的适格被告。实施封闭火灾现场的行为是公安机关消防机构根据法律、法规的规定作出，目的为了进行调查火灾原因，统计火灾损失的临时性措施，该封闭火灾现场是服从于火灾事故调查这个需要的。封闭火灾现场具有暂时性和过程性，是火灾事故认定过程中程序性行为。本案中，被上诉人作为消防安全管理机关在下邽镇琦瑞沙发厂火灾发生后，有权用拉警戒线的方式实施封闭火灾现场，确定火灾事故调查范围。根据被上诉人制作的火灾现场勘验笔录来看，上诉人的南界墙附近区域与起火部位毗邻，是火灾蔓延区域，有火烧痕迹，属于火灾现场，被上诉人对琦瑞沙发厂和上诉人经营场所界墙上诉人一侧部分区域拉起了警戒线，对火灾现场进行了封闭是符合火灾调查需要的。上诉人认为被上诉人封闭火灾现场的行为查封了其财产和经营场所，是对行政强制措施中的查封行为的错误理解。被上诉人实施的封闭火灾现场行为明确确定“禁止任何人擅自进入封闭区域”，并未对上诉人对其经营场所和财产进行了查封。被上诉人实施封闭火灾现场行为是火灾现场勘验的必要措施，是火灾事故责任认定中的程序性的行为，上诉人起诉请求确认被上诉人查封上诉人经营场所的行为违法缺乏法律根据。上诉人的起诉不符合法律规定。行政赔偿以行政行为被确认违法为前提，上诉人的行政赔偿请求没有事实依据，该请求本院不予支持。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其请求本院不予支持。原审裁定正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 王洪池
审判员 ＸＸＸ
审判员 王光耀
二〇一八年八月八日
书记员 李 瑞