广东省佛山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤06行终102号
上诉人（原审原告）朱成维，男，汉族，住佛山市南海区。
被上诉人（原审被告）佛山市路桥建设有限公司，住所地佛山市禅城区魁奇二路18号一座六楼。
法定代表人刘红林，董事长。
委托代理人陈欣，该公司职员。
委托代理人吴斌，广东新健达律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）佛山市交通运输局，住所地佛山市禅城区人民西路14号。
法定代表人高荣堂，局长。
委托代理人陈果，该局工作人员。
上诉人朱成维因诉佛山市路桥建设有限公司、佛山市交通运输局（以下分别简称路桥公司、交通运输局）交通行政征收一案，不服佛山市禅城区人民法院（2015）佛城法行初字第315号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。经向广东省高级人民法院申请，审理期限延长至2016年9月3日。现本案已审理终结。
原审法院审理查明：2003年3月3日，佛山市人民政府办公室作出佛府办（2003）18号《关于成立佛山市路桥建设有限公司的通知》，通知各区人民政府、市府直属有关单位市政府同意成立路桥公司，该公司为国有独资企业，负责全市干线公路中非收费公路项目的投资建设，组织全市年票及次票收费工作等。路桥公司、交通运输局分别于2009年12月31日、2012年12月31日、2013年12月31日、2014年12月31日发出通告，要求凡佛山市籍的汽车（包括正三轮机动车）、摩托车以及长期在佛山市辖区内行驶的外市籍汽车（年票互认城市除外）的车主在统缴期内到年票征收点办理下一年度的年票缴费手续。朱成维是佛山市籍摩托车车主，分别于2010年1月22日、2013年4月9日缴纳了摩托车年票60元、50元。朱成维对路桥公司、交通运输局要求缴交路桥通行费年票制不服，诉至法院。
另查明，2003年2月20日，佛山市人民政府作出佛府（2003）17号《关于整合路桥收费站加快我市公路建设的请示》，就在全市范围内实行机动车辆通行费年票制和对外地车辆进入佛山区域范围征收通行费次票的有关事项向广东省人民政府请示。广东省人民政府于2003年3月14日向佛山市人民政府、省交通厅作出粤府函（2003）70号《关于佛山市路桥收费站撤并方案有关问题的批复》，同意撤销佛陈大桥、澜石大桥、佛南大桥、佛山大桥、佛九、五斗、桂江、罗湖、金沙、紫洞等共27个收费站，以上收费站债务问题由佛山市政府统筹解决；合并设置收费站、委托高速公路佛山段现有收费站代收次票等问题由省交通厅负责协调后另行报批。同日，广东省物价局向佛山市人民政府作出粤价（2003）78号《关于佛山市整合路桥收费站有关问题的批复》，经省政府同意，批复同意佛山市在本市范围内试行机动车辆路桥通行费年票制，并原则同意佛山市征收外地车辆次票收费站的设站方案，年票制具体实施时间由佛山市人民政府确定。2003年3月26日，佛山市政府发出佛府（2003）33号《关于印发佛山市整合路桥收费站实施方案的通知》，决定对佛山市现有路桥收费站进行整合，全市原有收费站42个，撤销城市中心路段收费站27个，保留与周边市交界处收费站15个。2009年6月23日，佛山市人民政府作出佛府（2009）77号《关于修改﹤佛山市道路桥梁车辆通行费年（次）票征收管理暂行办法﹥的决定》，决定对《佛山市道路桥梁车辆通行费年（次）票征收管理暂行办法》作部分修改并予以公布，自2009年7月1日起施行。2009年12月15日，广东省物价局、广东省交通运输厅向佛山市人民政府作出粤价函（2009）1050号《关于佛山市继续试行车辆路桥通行费年票制问题的复函》，经省人民政府同意函复：同意佛山市继续试行车辆通行费年票制，年次票收费标准按省物价局粤价函（2005）627号规定执行，试行期截止2011年12月31日止。期限届满前，佛山市人民政府向省人民政府请示继续试行，经省人民政府同意，广东省物价局、广东省交通运输厅向佛山市人民政府作出粤价函（2012）1513号《省物价局、省交通运输厅关于佛山市继续试行车辆通行费年票制有关问题的复函》，同意试行期截至2014年12月31日止，并同意佛山市自2013年1月1日起调整车辆通行费年票收费标准。期限届满前，佛山市人民政府再次向省人民政府请示继续试行，经省人民政府同意，广东省物价局、广东省交通运输厅向佛山市人民政府作出粤交费函（2014）2413号《广东省交通运输厅、广东省发展改革委关于佛山市继续试行车辆通行费年票制有关问题的复函》，同意试行期截至2016年12月31日止，并同意佛山市自2015年1月1日起调整车辆通行费年票收费标准。
原审法院认为：交通运输局作为佛山市辖区内车辆通行费年（次）票征收管理部门，路桥公司作为统一管理并组织实施征收车辆通行费年（次）票的授权组织，该局、该公司具有征收辖区内车辆通行年（次）票的行政职权，朱成维作为佛山市籍摩托车车主，对征收车辆通行费年票的行为不服有权提起行政诉讼。
一、关于朱成维的起诉是否超过法定起诉期限的问题。路桥公司、交通运输局于2014年12月30日作出通告，要求佛山市籍的汽车（包括正三轮机动车）、摩托车以及长期在佛山市辖区内行驶的外市籍汽车（年票互认城市除外）的车主在统缴期内到年票征收点办理2015年度的年票缴费手续。该通告仅告知了义务人行政行为的内容，但并无证据显示告知了义务人诉权或起诉期限。朱成维可自知道或应当知道征收行为即2014年12月30日起2年内提起行政诉讼，其于2015年6月15日向法院提起行政诉讼并未超过法定起诉期限。
二、关于朱成维要求撤销佛府（2003）33号文以及佛府（2009）77号文的主张是否成立的问题。对于佛府（2003）33号文。该文是佛山市政府为抓好收费站整合工作，向各区人民政府、市府直属各单位下发的，是对佛山市整合路桥收费站工作提出的要求，并非征收朱成维车辆通行费年票行为的规范性文件依据，不属于该案规范性文件审查的范围。对于佛府（2009）77号文。根据《广东省公路条例》第三十四条的规定，佛山市政府经省人民政府批准，决定在佛山市范围内试行车辆通行费年票制，并作出佛府（2009）77号文决定对《佛山市道路桥梁车辆通行费年（次）票征收管理暂行办法》作部分修改并予以了公布。该《办法》是对道路桥梁车辆通行费年（次）票征收问题进行调整的专门性规范性文件，符合法律保留原则，与上位法并未抵触，在佛山市范围内应予适用。
3、关于路桥公司、交通运输局向朱成维征收车辆通行费年票的行为是否合法的问题。首先，道路桥梁车辆通行费（以下简称车辆通行费）年票制提高了佛山市道路通行能力，改善了佛山市交通环境、投资环境，提高了城市的综合竞争力，是一项惠及佛山市广大市民的改革措施。其次，车辆通行费年票制是佛山市进行路桥收费改革，在收费公路上，无论年票制还是次票制，任何通行的车辆均具有缴纳车辆通行费的义务，上述年票制收费行为与原有的收费行为对于义务人的缴纳义务并没有产生实质性的改变，两者只是收费的方式不同，前者并非对缴费义务人课以新的征收义务或惩罚性义务。第三，朱成维现提起行政诉讼，认为其日常生活并未到达收费站及收费公路路段，不产生车辆通行费，但并未提供有效的证据予以证明，其主张缺乏事实依据。且佛山市城市中心路段27个收费站现已撤销，再按次票的方式收取原收费路段通行车辆的通行费已无实际执行的可能。第四，朱成维认为路桥公司、交通运输局未经省政府同意而强制征收车辆通行费年票的主张缺乏事实依据。朱成维作为佛山市籍摩托车车主，根据《佛山市道路桥梁车辆通行费年（次）票征收管理暂行办法》第二条第二款的规定，具有依法缴交车辆通行费年票的义务，路桥公司、交通运输局向其征收车辆通行费年票符合上述法规、规范性文件的规定。
综上，路桥公司、交通运输局向朱成维征收车辆通行费年票的行为事实清楚，证据充分，符合法律、法规规定。朱成维的主张缺乏事实和法律依据，其诉讼请求依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回朱成维的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由朱成维负担。
上诉人朱成维上诉称：一、原审判决认为上诉人未提供有效的证据证明其日常生活并未到达收费站及收费公路路段，但行政行为的合法性应由行政机关负责举证，原审判决错误分配举证责任。二、原审判决适用的佛山市人民政府、广东省人民政府的相关文件均与《国务院发布全面推进依法行政实施纲要》以及《中华人民共和国公路法》、《收费公路管理条例》中的与相关规定相抵触，应属无效。请求二审法院撤销原审判决，并支持上诉人的一审诉讼请求。
被上诉人路桥公司辩称：一、原审法院认定事实清楚，上诉人朱成维上诉理由不成立。原审法院阐述上诉人诉称部分“日常生活并未到达收费站及收费公路路段”没有证据支持，故认为其主张无事实依据。原审法院对于证据规则的适用及事实认定的结论均是正确的，符合行政诉讼证据认定的有关规定。同时，根据《佛山市道路桥梁车辆通行费年（次）票征收管理暂行办法》第二条第二款的规定，上诉人作为佛山市籍车主，依照规范性文件要求必须履行缴纳年票费用的义务。上诉人诉求退还年票的理由不符合规范性文件的有关规定，依法应予驳回。二、原审法院适用法律正确。1.佛山市人民政府作为设区的市级人民政府，有权发布行政措施，发布决定和命令；2.佛山市人民政府发布的关于年票的规范性文件，符合上位法规定，符合法律保留原则；3.佛山市收取车辆通行费年票的政策，符合公共利益，且仅为收费方式的变更，亦经省级人民政府批准同意，是合法、合理的。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人交通运输局辩称：原审法院认定事实清楚，适用法律正确。上诉人朱成维的上诉理由不成立。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。但一审认定的“被告路桥公司、交通运输局分别于2009年12月31日……发出通告”有误，发出通告的时间为2009年12月21日；此外，一审认定的“经省人民政府同意，广东省物价局、广东省交通运输厅向佛山市人民政府作出粤交费函（2014）2413号《广东省交通运输厅、广东省发展改革委关于佛山市继续试行车辆通行费年票制有关问题的复函》”亦有误，应认定为“经省人民政府同意，广东省发展改革委员会、广东省交通运输厅向佛山市人民政府作出粤交费函（2014）2413号《广东省交通运输厅、广东省发展改革委关于佛山市继续试行车辆通行费年票制有关问题的复函》”。
本院认为：本案审查的焦点在于被上诉人交通运输局、路桥公司发布公告，征收机动车辆路桥通行费年票的行政征收行为是否合法。
根据通告的内容，两被上诉人交通运输局、路桥公司征收年票的依据分别是省有关部门的复函以及佛府（2009）77号文。《广东省公路条例》（自2009年1月1日起施行）第三十四条规定：“省人民政府交通主管部门对本行政区域内的政府还贷公路，可以实行统一管理、统一贷款、统一还款。经省人民政府批准，可在一定区域内实行车辆通行费年票制”。佛山市人民政府于2003年2月20日向广东省人民政府提交佛府（2003）17号《关于整合路桥收费站加快我市公路建设的请示》，就在全市范围内实行机动车辆通行费年票制和对外地车辆进入佛山区域范围征收通行费次票的有关事项进行了请示。广东省人民政府于2003年3月14日向佛山市人民政府、省交通厅作出粤府函（2003）70号《关于佛山市路桥收费站撤并方案有关问题的批复》。同日，广东省物价局向佛山市人民政府作出粤价（2003）78号《关于佛山市整合路桥收费站有关问题的批复》，经广东省人民政府同意，批复同意佛山市在本市范围内试行机动车辆路桥通行费年票制，并原则同意佛山市征收外地车辆次票收费站的设站方案，年票制具体实施时间由佛山市人民政府确定。2006年，佛山市人民政府制定《佛山市道路桥梁车辆通行费年（次）票征收管理暂行办法》，自2006年3月1日起施行。2009年6月23日，佛山市人民政府作出佛府（2009）77号《关于修改﹤佛山市道路桥梁车辆通行费年（次）票征收管理暂行办法﹥的决定》，决定对《佛山市道路桥梁车辆通行费年（次）票征收管理暂行办法》作部分修改并予以公布，自2009年7月1日起施行。与此相应，广东省物价局等省人民政府相关主管部门多次复函同意佛山市继续试行机动车辆路桥通行费年票制至2016年12月31日为止。因此，在经省人民政府批准以及省级相关部门批准同意的前提下，被上诉人发布通告，要求征收年票，符合上述法规。至于佛府（2009）77号文的合法性问题。《广东省公路条例》第三十四条规定：“省人民政府交通主管部门对本行政区域内的政府还贷公路，可以实行统一管理、统一贷款、统一还款。经省人民政府批准，可在一定区域内实行车辆通行费年票制。”经广东省人民政府批准，佛山市人民政府制定佛府（2009）77号文，在佛山市范围内试行车辆通行费年票制，具有地方性法规的授权依据，在本案中可以适用。此外，“贷款修路，收费还贷”、“一路一贷，按路设站”的政策在改革开放、经济发展初期对佛山市的发展起到了重要的推动作用。但随着社会发展以及佛山市行政区划的调整，过多过密的路桥收费站阻碍了交通，制约了社会经济的发展。佛山市政府为改善投资环境，减轻社会和群众负担，适应区域经济发展，改变原有不适应社会发展的收费方式，制定了机动车辆路桥通行费年票制，并相应撤销了佛陈大桥、澜石大桥等27个收费站。该制度提高了佛山市道路通行能力，改善了佛山市交通环境，提高了城市的综合竞争力，具有一定的积极作用。综合上述法律、实践两方面的考虑，对于上诉人请求确认被上诉人征收年票行为违法的诉讼请求，本院予以驳回。
鉴于被上诉人交通运输局、路桥公司征收年票的行为未被本院确认违法，上诉人朱成维作为佛山市籍摩托车车主，无论其是否在其日常生活中到达收费站及收费公路路段，根据《佛山市道路桥梁车辆通行费年（次）票征收管理暂行办法》第二条第二款：“在佛山市辖区内登记上牌的机动车辆（以下简称本市籍车辆）以及长期（指连续滞留时间在3个月以上，下同）在佛山市辖区内道路上行驶的非本市籍车牌的外地车辆（以下简称外市籍车辆）应当按规定缴纳年票费；其他临时出入佛山市辖区内道路行驶的外市籍车辆缴交次票费。”的规定，其均具有依法缴交车辆通行费的义务。故上诉人请求返还其年票款的诉讼请求，本院不予支持。
上诉人朱成维同时还要求撤销佛府（2003）33号文，但该文是佛山市人民政府为抓好收费站整合工作，向各区人民政府、市府直属各单位下发，是对佛山市整合路桥收费站工作提出的要求，并非被上诉人交通运输局、路桥公司征收车辆通行费年票的规范性文件依据，不属于本案规范性文件的审查范围。
综上，原审判决驳回上诉人朱成维的诉讼请求正确，依法应予维持。上诉人的上诉主张均理据不足，本院不予支持。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人朱成维负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 郭 赟
审 判 员 何丽容
代理审判员 黄春英
二〇一六年八月二十九日
书 记 员 李蕴晖