湖北省高级人民法院
民 事 裁 定 书
（2014）鄂民一终字第00098号
上诉人（原审原告）：田友谊，男，汉族，1968年2月18日出生，住湖北省蕲春县。
委托代理人：周楚强，北京新翰律师事务所律师。
委托代理人：任战敏，北京市盛廷律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：蕲春县人民政府。住所地：湖北省蕲春县漕河一路**号。
法定代表人：赵少莲，该县县长。
委托代理人：宋卫平，湖北衡权律师事务所律师。
委托代理人：董胜利，蕲春县房屋征收办公室工作人员。
上诉人田友谊因与被上诉人蕲春县人民政府确认合同效力纠纷一案，不服湖北省黄冈市中级人民法院（2014）鄂黄冈中民二初字第00014号民事裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
田友谊一审诉请：2012年4月23日，因蕲春县人民政府内设机构蕲春县房屋征收和补偿办公室的欺骗，其在不明真相的情况下与蕲春县房屋征收和补偿办公室签订了《雷溪河旧城改造房屋征收补偿协议书》，但后来得知自己房屋所在地块没有征地批准文件，按照《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十五条关于申请建设用地须经有关机构批准使用国有土地的相关规定，《雷溪河旧城改造房屋征收补偿协议书》因违反该强制性规定，应属无效。遂诉至人民法院，请求判令：一、确认双方签订的《雷溪河旧城改造房屋征收补偿协议书》无效。二、本案诉讼费由蕲春县人民政府承担。
一审法院认为，土地征收批文是土地征收程序和征收行为是否合法的重要体现。田友谊以其被征收房屋上的土地没有征地批准文为由，请求确认《雷溪河旧城改造房屋征收补偿协议书》无效，实质上是对蕲春县人民政府的土地征收行为不服，而对土地征收行为是否合法的审查不属于民事案件受理范围。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第三条、第一百一十九条第（四）项、第一百二十四条第（一）项、第一百五十三条之规定，裁定：驳回田友谊的起诉。一审案件受理费1565元全额退还给田友谊。
上诉人田友谊不服一审裁定，向本院提起上诉称：一审法院在裁定书中第2页关于“本院认为，土地征收批文是土地征收程序和征收行为是否合法的重要体现。田友谊以其被征收房屋上的土地没有征地批准文为由，请求确认《雷溪河旧城改造房屋征收补偿协议书》无效，实质上是对蕲春县人民政府的土地征收行为不服，而对土地征收行为是否合法的审查不属于民事案件受理范围”的结论严重错误。首先，该案在受理前湖北省黄冈市中级人民法院立案庭已经就是否民事案件受理请示过湖北省高级人民法院，最终确定为民事案件受理。其次，本案诉讼请求是确认《雷溪河旧城改造房屋征收补偿协议书》无效，如果说认为签订协议是作为平等民事主体之间的行为，一审法院就应当依据合同法的规定审查该协议是否具备无效情形。蕲春县人民政府征收集体土地上房屋，其应当先将集体土地所有权证征收为国有，必须符合《土地管理法》第四十三、四十四、四十五条的强制性规定，而省政府以上的征地批文是最基本的法律文件，若不具备则违反《土地管理法》的强制性规定。一审法院原本知道蕲春县人民政府没有土地征收行为的征地批准文件，可以根据《合同法》第五十二条第（五）项的规定，直接认定协议无效。但是一审法院却简单推导出田友谊是对土地征收行为是否合法的诉请，使得蕲春县人民政府违法签订的《雷溪河旧城改造房屋征收补偿协议书》免于司法审查，导致将田友谊挡于法院大门之外，将使得田友谊状告无门。此外，如果说签订协议是具备具体行政行为特征的行政合同，那也是独立于征收行为之后的行政行为，不能简单地将其等同为土地征收行为。综上，一审法院单方意志改变田友谊的诉讼请求，关于诉请为对土地征收行为是否合法的认定严重错误，请求二审法院依法撤销湖北省黄冈市中级人民法院（2014）鄂黄冈中民二初字第00014号民事裁定，指令湖北省黄冈市中级人民法院依法立案受理或由湖北省高级人民法院直接受理。
在本院听证调查过程中，田友谊称：涉案《雷溪河旧城改造房屋征收补偿协议书》本身属于可诉的民事行为，是通过对房屋征收补偿双方权利义务的约定，涉及其有效性以及协议履行等问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第2款规定：“补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼”。依该款规定没有约束协议双方起诉的权利，规定双方都可以提起诉讼，则说明补偿协议为民事协议，因为行政行为只能是行政相对人作为原告提起诉讼。此外，根据《雷溪河旧城改造房屋征收补偿协议书》第1条关于“甲、乙双方在平等、自愿、协商一致的基础上”的规定，如果本协议书属于行政合同，就不可能是“平等、自愿、协商”。因此，《雷溪河旧城改造房屋征收补偿协议书》属于民事合同，而判断民事合同是否有效，唯一的依据就是《合同法》第52条规定。本案中，蕲春县人民政府作为县级人民政府，其权利限于征收国有土地上的房屋，并没有权利直接将集体所有的土地上的房屋进行征收，违反了《土地管理法》第四十三、四十四、四十五条的强制性规定。
被上诉人蕲春县人民政府二审辩称：一审裁定认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉，维持原驳回起诉裁定。田友谊对于征收决定是否合法的异议已经提出了行政诉讼，而且两级法院都已经审理终结。现在田友谊又提起民事诉讼，本质上属于一事多诉。本案所涉的《雷溪河旧城改造房屋征收补偿协议书》实际是在征收决定发生法律效力之后发生的，本质上属于行政合同的性质，征收决定就是征收协议直接有效的依据。
二审期间，上诉人田友谊向本院提交了两份证据：证据一是《拆迁协议书》，证据二是《值班表》，用于证明田友谊签订拆迁补偿协议书是受到欺诈和胁迫，蕲春县人民政府存在诛连式拆迁的违法行为。
被上诉人蕲春县人民政府对上述证据质证认为：《拆迁协议书》和《值班表》与本案没有关联性。《拆迁协议书》是田友谊与蕲春县广播电影电视局签订的，与征收拆迁主体蕲春县人民政府无关；《值班表》真实性也无法确认，也看不出证明的具体内容，而且值班安排也不是征收拆迁主体蕲春县人民政府的行为。
被上诉人蕲春县人民政府在二审中向本院提交了一份证据，系湖北省黄冈市中级人民法院（2014）鄂黄冈中行终字第00009号《行政裁定书》，用于证明上诉人对于本案所涉及的征收决定已经提起行政诉讼，现在又通过民事诉讼对征收决定提出异议是一种重复诉讼。
上诉人田友谊对上述证据质证认为：该裁定书与本案没有关联性，因为本案不是要解决行政行为是否合法的问题，而是解决蕲春县人民政府的征收补偿协议书是否因为违反法律、行政法规而无效的问题。根据国务院颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第25条第2款规定，在补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼，在此赋予了当事人提起民事、行政两种诉讼的权利。而且，该裁定书只是认为诉讼超过了诉讼时效，对于实体问题并没有进行审理。
本院认为：本案系田友谊对于一审驳回起诉的裁定不服而提起的上诉，因此本案的争议焦点是田友谊的一审诉请是否属于人民法院民事案件的受案范围。本院认为，田友谊主张确认《雷溪河旧城改造房屋征收补偿协议书》无效，所依据的基础事实和理由是其认为蕲春县人民政府存在非法拆迁行为，其诉讼的实质是对政府土地征收行为的合法性进行审查。而对于土地征收行为合法性的审查，不属于人民法院民事诉讼受案范围。一审法院根据田友谊起诉所依据的《雷溪河旧城改造房屋征收补偿协议书》等事实和理由，作出该案不属于民事案件受理范围的认定，并无不当。
综上，本院认为：田友谊的上诉理由缺乏事实和法律依据，其上诉请求本院予以驳回。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原审裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 严 浩
代理审判员 徐 艺
代理审判员 李治国
二〇一四年十二月四日
书 记 员 胡锦明