辽宁省大连市中级人民法院
p t ; ” > 行 政 判 决 书
（2017）辽02行终501号
上诉人（原审原告）：大连华仕企业有限公司，住所地大连市甘井子区南关岭岚岭路8号。
法定代表人曹庆仕，董事长。
委托代理人陈春田，男，该公司法律顾问，住址大连市甘井子区。
被上诉人（原审被告）：大连市甘井子区南关岭街道办事处，住所地大连市甘井子区南关岭路**号。
法定代表人洪克勤，主任。
委托代理人李云杰，男，该街道办事处城管科科长，住址大连市甘井子区。
委托代理人李岗，辽宁知本律师事务所律师。
上诉人大连华仕企业有限公司因不履行行政承诺纠纷一案，不服大连市甘井子区人民法院（2016）辽0211行初62号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告的经营范围是钢模租赁，模板及脚手架安装。1999年3月16日，大连市城乡规划土地局甘井子分局向原告颁发了甘集建（1999）字第03010003号集体土地建设用地使用证，土地位于南关岭街道南关岭村，土地类别是工业，用地面积是6，761．0平方米，用途是工业等。2011年8月26日，大连市甘井子区开发建设中心向原告出具《关于对大连华仕企业有限公司动迁补偿的函》，其内容是”在区政府同意贵公司参与南关岭新火车站广场动迁回迁楼（十九中学北侧）项目开发建设的前提下，经洽谈，就贵公司整体动迁补偿问题达成共识，地上建筑物及附属物等总动迁补偿款为5，000万元。其中，由地铁项目先期支付贵公司动迁补偿款2，700万元；由南关岭新火车站广场动迁回迁楼项目支付贵公司动迁补偿款余款2，300万元，此款待动迁回迁楼项目拆迁前支付。”2011年9月9日，原告与大连市甘井子区开发建设中心及大连星辰城市房屋拆迁有限公司签订《协议书》，由大连市甘井子区开发建设中心向原告支付2，700万元作为原告拆迁的全部补偿费用。2012年2月20日，原告与被告签订《协议书》，由被告向原告支付2，300万元作为厂房拆迁的全部补偿费用。同日，被告出具承诺书（详细内容见上文）。原告认为被告不履行承诺，遂于2016年7月15日诉至本院，提出了前述诉求。
原审法院认为，第一，被诉的承诺书不是行政协议，只是一种行政承诺行为，属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》（2015年5月1日起施行）第十二条第一款第（十一）项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（2015年5月1日起施行）第十一条第一款规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。这两条是法律及司法解释关于行政协议的规定，都是2015年5月1日起施行的。被诉的承诺书作出于2012年，当时的行政诉讼法还没有把行政协议纳入到受案范围。所以，本案中被诉的承诺书，不能认为是一种行政协议，只能是行政承诺行为或者行政允诺行为，属于行政诉讼受案范围。原告关于”承诺书是原告与被告间行政协议”的主张，与法相悖，不应采纳。同时，被告关于”本案不属于人民法院行政诉讼受案范围，应依法驳回原告的起诉”的主张，亦不应采纳。另外，既然被诉的承诺书不是行政协议，那么被告主张的”原告的诉讼请求超过了法定时效的规定，应予以驳回”的主张，不应考虑。因为行政诉讼中只有行政协议案件参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。第二，被诉承诺书的第二项和第三项内容不明确，不构成行政承诺。被诉承诺书的第二项和第三项内容分别是，”回迁楼公建部分大连华仕企业有限公司要求给予一定的公建，为企业安置员工生产和生活及扩大再生产所用。待回迁楼建成后，按照大连市相关规定由街道和大连华仕企业有限公司与上级有关部门协调解决”、”其他事宜待详规出台后再协商以合同书为准。”。这两项的内容均不确定，自然不能构成行政承诺。第三，被诉的承诺书没有依据，应确认无效。被诉的承诺书第一项内容，”在十九中回迁楼建设中，大连华仕企业有限公司参与回迁楼建设面积不低于3万平方米”，其实质是将需要经过政府采购和招投标程序的回迁楼建设项目直接交与原告建设。被告的承诺显然没有依据，依法应当确认无效。既已无效，原告要求被告继续履行承诺，其理由不成立，应予驳回。第四，本案不存在被告所述的超过起诉期限问题。本案中，本院依职权确认被诉的行政行为无效，不存在是否超过起诉期限的问题。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和第七十五条之规定，判决一、确认被告大连市甘井子区南关岭街道办事处于2012年2月20日向原告大连华仕企业有限公司作出的承诺无效；二、驳回原告大连华仕企业有限公司要求被告大连市甘井子区南关岭街道办事处履行承诺的诉讼请求。
上诉人大连华仕企业有限公司上诉请求为，1、撤销一审判决，依法改判。2、诉讼费出被上诉人承担。其上诉理由和所依据事实为，原告的住所地在大连市甘井子南关岭地区岚领路8号。2011年政府因修建地铁和和回迁楼建设项目用地，动迁原告企业。在动迁补偿过程中，未对原告企业进行资产评估，未与企业就全部补偿签定补偿协议。在只签定部分补偿协议，给付部分补偿款后，以口头批示和承诺书的形式，向原告保证并承诺。在此情况下，原告积极配合政府动迁项目如期开工。原告迁出以后，多次要求被告履行承诺，被告以种种理出拖延。原告诉至法院，请求判令被告大连市甘井子区南关岭街道办事处依法履行动迁补偿时的承诺。原告向一审法院提交了以下证据:（1）承诺书。（2）集体土地建设用地使用证。（3）大连市廿井子区开发建设中心关于对大连市华仕企业有限公司动迁补偿的函。（4）三方协议书。(5)双方协议。被告大连市甘井子区南关岭街道办事处于2016年8月18日向一审法院提交了如下证据:（1）双方协议;（2）原告的营业执照;（3）关于涉案地块的成交确认书和甘井子区南关岭新火车站广场动迁回迁楼（十九中学北侧）宗地改造项目规划条件；(4)房地产估价报告;经当事人质证和一审法院审查，一审法院对以上证据作如下确认:原告的全部证据和被告的证据1至2与本案有关，来源和形式合法，内容真实可信，具有证据效力和证明力，予以采信，被告的证据3和4，与本案无关，不予采信。依据当事人陈述和以上有效证据，一审法院确定以下事实,原告的经营范圈是钢模租赁、模板及脚手架安装。1999年3月16日，大连市城乡规划土地局甘井子分局向原告颁发了甘集建(1999)字第03010003号集体土地建设用地使用证，土地位于南关岭街道南关岭村。土地类别是工业，用地面积是6,761.0平方米，用途是工业等。2011年8月26日，大连市甘井子区开发建设中心向原告出具《关于对大连华仕企业有限公司动迁补偿的函》，其内容是”在区政府同意贵公司参与南关岭新火车站广场动迁回迁楼(十九中学北侧)项目开发建设的前提下，经洽谈，就贵公司整体动迁补偿问题达成共识，地上建筑物及附着物等总动迁补偿款为5,000万元。2011年9月9日，原告与大连甘井子区开发建设中心及大连星辰城市房屋拆迁有限公司签订《协议书》。2012年2月20日，被告出具承诺书（详细内容见上文）。同日，原告与被告签订《协议书》。一审法院认为：第一、被诉的承诺书不是行政协议，只是一种行政承诺行为，属于行政诉讼受案范围。第二、被诉承诺书的第二项和第三项内容不明确，不构成行政承诺。第三、被诉的承诺书没有依据，应确认无效。第四、本案不存在被告所述的超过起诉期限问题。上诉人认为:一、一审判决认定的事实与判决主文阐述及结果相互矛盾。二、判决结果没有事实证据、法律依据。三、违反行政诉讼证据规则。四、违反法定程序。综上所述，一审判决结论错误，二审法院应予撤销，依法改判。
上诉人大连华仕企业有限公司补充意见为，一、承诺书和协议书签订的时间，谁在先?谁在后?1、上诉人提供的承诺书和上诉人与被上诉人签订的协议书，签字日期是同一天。承诺的事项是签订协议的前提条件，如果没有承诺的内容，上诉人就不可能同意与被上诉人签订协议，因此，承诺和签订协议是密不可分的协调结果。因此，是同一天，同时签订的，无法将其分割开考虑。2从内容看，承诺书的三项内容都是”待协商解决”和再协商。”待详规出台后”等前提条件不确定的情况下作出的承诺。三项承诺的内容都涉及职工安置补偿和其他事宜(土地补偿费)。”协议书”当中并未体现。因此，被上诉人称承诺已包含在协议书内是没有根据的。3当时发生的事实是，修高铁北站动迁和修地铁站动迁，修高铁站动迁户安置需要回迁楼。修地铁站需要占地。这两项都需要动迁上诉人的厂区。因此，上诉人先后签证二个协议书（一审已提供），这两个协议中均没有职工安置补偿和土地补偿，为什么动迁签了两个协议?为什么两个协议是两个补偿主体?就足以认定动迁期间法律规定的变化。旧法作废。新法还未有细则执行。因此，才出现承诺书内容的情形，才出现协议书和承诺书同时签订的事实发生。二。关于回迁楼的支配权。回迁楼是政府动迁企业和居民安置的建设项目。因动迁只有政府是动迁主体，动迁、补偿、安置是政府的义务，回迁楼是政府投资的项目，开发公司负责建设，建成后产权无偿交相关部门使用，被上诉人提供的大连市人民政府土地证件中表述的十分清楚，因此，回迁楼的支配权是政府。
被上诉人的答辩意见为，原判判决正确，应予以维持，驳回上诉。事实和理由如下：一、上诉状几乎全部引述判决书，上诉理由笼统、不明。二、本案上诉人诉请履行承诺，拆迁协议已经履行完毕，故本案属于行政承诺纠纷。三、本案行政承诺内容不明确，并未依法成立，承诺书并不产生法律效力。（一）、承诺书对象不明，从承诺书上看不出是对谁作出的承诺，即义务相对人不明，华仕企业无权依此主张权利。（二）、承诺书内容不明确，不产生法律效力，不构成行政承诺：1、第一项承诺是一个陈述句，不能确定是答辩人对华仕企业负有的义务，更不能确定是华仕企业对答辩人享有的权利。开发建设指受让土地并依规划审批建设建筑物的行为。参与建设是华仕企业自己的权利和义务，答辩人未阻止其参与建设，也没有承诺确保其参与建设，参与建设与否完全取决于华仕企业自身的意愿和资质，不能参与建设。若欲参与建设，应取得房地产开发建设资质。2、十九中回迁楼的建设由取得土地使用权的单位（恒汇公司、虹鼎公司）进行开发建设，然后再经过招投标确定具体施工单位（广州福利建筑安装工程有限公司）。答辩人并非土地出让或开发建设单位也不是建筑单位。所以，华仕企业是否实际参与三万平方米的开发建设或者进行施工及给予回迁楼公建，不是答辩人能决定的，不是答辩人的权利范畴，当然也不可能是对华仕企业承诺的义务。3、华仕企业辩称其参与建设的方式是钢模租赁，不能成立。首先，该参与方式是其单方面理解，双方未明确；其次，是否租赁钢模是由具体的建筑单位根据情况来决定的，若建筑单位自有钢模，则无法对外租赁；即时建筑单位对外租赁钢模，租赁谁的？租赁多少？价格多少？租期多长？等一系列租赁合同内容需要租赁各方协商确定。华仕企业可以参与竞标承担建筑或出租钢模的业务，再与有关单位协商合同内容。这一切与答辩人无关，答辩人无权责令华仕企业参与，无义务也不能确保其参与。4、若华仕企业理解为答辩人对其承诺的义务，则该承诺违反了国家关于土地出让及建筑项目必须经过招投标程序后依法确定开发、建设单位的强制性规定，不产生法律效力，没有约束力。且这一理解是华仕企业单方面的理解，答辩人并不认同；对内容理解发生争议的，须双方协商一致才能确定，否则没有办法履行。5、无论是何种参与方式，华仕企业并未参与竞标土地开发、建筑、钢模租赁等业务，也未也有关单位协商，后果自负。6、十九中建设完毕，华仕再参与建设现实上不可能，理论无法实现。7、第二、三项承诺更是不确定，仅表述华仕企业要求给予一定公建，且需要继续协商解决，并非承诺了具体明确具体的义务，故内容不明确，不构成行政承诺。四、华仕企业诉求的”承诺”已经被协议取代，协议已经履行完毕。（一）华仕企业与答辩人于2010年2月20日签订的《协议书》第8条规定：”双方确认：自本协议签订之日起，甲方除承担本协议约定责任外，不再因该厂房的拆迁、搬迁而再向乙方支付其他任何费用，乙方也不得在向甲方或任何第三方主张其他任何权利。”因此，双方确定了因拆迁而产生的权利义务以拆迁协议为限，其他的内容及承诺（无论是否出面做出，无论何时做出）都排除在外，即使随后做出的其他承诺也受本合同条款的约束，即一律排除；除非本条款经协商作出了修改。所以，该承诺已被协议所覆盖吸收而不复存在。答辩人已经履行协议完毕。（二）承诺书在先，协议书签订时间在后，协议书吸收覆盖了承诺书：1、承诺书第三条述明：”其他事宜...以合同书为准”，即：以随后签署的拆迁协议为准。此内容与上述（一）协议书第8条的约定相呼应，从逻辑上看，该承诺书在先。2、正是由于承诺不明确，不产生法律效力，且华仕企业自身对承诺事项不具备资格，所以经双方合意该承诺被协议所取代。3、从形式上，合同正式的、系统的、明确的权利义务约定，是双方协商一致后签署；从性质上，合同是双务的，对双有约束力，也约束上诉人；而承诺是单方面的，即时承诺时间在后，不能构成对协议的修改，也不能吸收或覆盖协议。从内容上，合同明确准确，承诺含糊，内容及对象都不明确。协议书第8条明确约定除外，不再有其他，明确约定排除了其他内容。4、鉴于上述理由，应构成合理推定，协议书在承诺书之后。5、华仕企业诉讼请求不具体，应驳回起诉。根据《行政诉讼法》第49条的规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和实施根据。华仕企业的第一项诉讼请求是：判令被告依法履行动迁补偿时的承诺，但未举证被告对其承诺的具体内容是什么。行政诉讼法规定原告未能正确表达其具体诉讼请求的，人民法院应当予以释明，若仍无法主张具体请求的，应驳回起诉。6、假设承诺有效且对答辩人有约束力，答辩人也未违反承诺。⑴、既然承诺内容及承诺对象都不明确，那么不能此确认答辩人违反了承诺；⑵、承诺书表述华仕企业参与回迁楼建设，那么华仕企业应履行正当的程序积极参与对土地的招拍挂及施工的招投标。华仕企业的不作为导致其未能参与建设，后果自负。⑶、华仕企业并无土地开发建设资质及施工建筑资质。该项目建设是经过招拍挂取得项目用地的有资质的开发商通过招投标选择有建筑承包资格的建筑公司来进行建设的，华仕企业无权实施开发建设及施工，后果自负。综上，本案华仕企业的诉讼请求不具体，应依法驳回华仕企业的起诉；所谓”承诺”并不明确，不具有法律效力，且已经被协议取代，华仕企业的诉求没有事实和法律根据且超过法定起诉期间，应驳回其诉讼请求。另外，上诉人在提交上诉状的时候回避了今天当庭发表的绝大部分上诉理由，导致我方没法针对上诉人真正想要说的事实与理由给予准确答辩。
被上诉人的答辩补充意见为，一、十九中回迁楼经招投标选定施工单位，已经建设完毕并投入使用，上诉人诉求的第二项承诺在客观上不可能实现，应不予支持。十九中回迁楼由取得土地使用权的单位(恒汇公司、虹鼎公司)进行开发建设，然后再经过招投标确定具体施工单位(广州富利建筑安装工程有限公司，与建设工程施工许可证中载明的施工单位一致)。假设承诺有效，该项目经合法招投标程序已经建设完毕并投入使用。上诉人要求的第一项承诺(参与建设)在客观上已经不可能实现，在法律上不可能得到支持。二、十九中回迁楼的支配权属于开发建设单位(恒汇公司，虹鼎公司)，答辩人无仅处分建筑物由开发建设单位取得物权和支配权，这是法律常识。从一审卷宗中的成交确认书、规划条件、用地批复及二审期间的新证据:中标通知书、证明、建设工程施工许可证、建设工程规划许可证等文件能够确认:案涉十九中回迁楼的开发建设单位是恒汇公司、虹鼎公司。答辩人不是投资方也不是建设方，对该回迁楼不享有任何权利，无支配权;但可以协调关系，协助上诉人与开发建设单位商谈公建买卖事宜。三、承诺书在先，协议书在后，(见原答辩状)四、华仕企业诉求的”承诺”已经被协议取代，协议已经履行。上诉人与答辩人于2010年2月20日签订的《协议书》第8条规定:”双方确认...甲方除承担本协议约定责任外，不再因该厂房的拆迁、搬迁而再向乙方支付其他任何费用，乙方也不得再向甲方或任何第三方主张其他任何权利。”(甲方是上诉人，乙方是答辩人)因此，双方确定了因拆迁而产生的权利义务以拆迁协议为限，其他的内容及承诺(无论是否书面做出，无论何时做出)都排除在外，即使随后做出的承诺书也受该条款的约束，即超出协议书范围的一律排除；除非该第8条经双方协商一致作出了修改。该条款是双方协商一致的约定，对双方都有约束力，上诉人负有不得另行主张权利的义务，即使承诺书在后，该承诺书是单方面作出，不是双方协商一致的结果，不构成对协议的修改;因此，上诉人也不能再依据该承诺向答辩人主张其他权利，否则就违反了上述第8条而归于无效。综上，该承诺已被协议所覆盖吸收而不复存在。答辩人已经履行协议完毕。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，”十九中回迁楼”项目企业动迁补偿是被上诉人的行政分工，做出《承诺书》系其具体行政行为。并且双方当事人对此均无异议。被上诉人大连市甘井子区南关岭街道办事处于2012年2月20日的承诺行为是单方行政行为。原审依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条第一款之规定，认为本案属于行政诉讼受案范围以及不属于上列司法解释中规定的、法院受案中的行政协议是正确的。
行政主体为履行好自己的职责，向特定或不特定的相对人作出的，承诺在出现某种特定情形、或者相对人实施（完成）某一特定行为后，由自己或自己所属的职能部门给予该相对人奖励或其他利益（如提供便利、给予补贴等）的单方意思表示，是为行政允诺。最高人民法院2004年1月14日下发的《关于规范行政案件案由的通知》中，将其规定为一种可诉的行政行为。据上行政允诺的范畴，本案的《承诺书》虽是单方行政行为，但并未允诺给予相对人确定不变的、具体的奖励或其他利益。由是，原审法院认为”只是一种行政承诺行为”是正确的，该承诺书系单方承诺行为，而不属于行政允诺。
无效行政行为通常指重大且明显违法的行政行为。本案中，被上诉人的《承诺书》并非明显违反法律强制性规定，
原审法院认为”被诉的行政行为无效”系适用法律错误，应予纠正。
《承诺书》第一项”在十九中回迁楼建设中，大连华仕企业有限公司参与回迁楼建设面积不低于3万平方米”。上诉人大连华仕企业有限公司在2017年2月22日的《辩论意见》中表明其对该项的理解为，”参与不是承建，参与也就是参加之意。不难理解，参与的方式多种多样，例如优先聘用原告企业的人员，原告是模板租赁企业，提供模扳租赁，建设中的场区绿化，物业管理，除有建筑资质的工程外的其他工程都应理解为参与范畴，但参与的面积不少于3万平方米是量的约定，因当时回迁楼建设还未开始，只能待回迁楼项目开工后才能确定，因此，表述为'建设中'”。被上诉人抗辩回迁楼建设完毕并投入使用，要求参与建设在客观上已经不可能实现，该抗辩符合客观事实理由充分。《承诺书》第二项前部”回迁楼公建部分大连华仕企业有限公司要求给予一定的公建，为企业安置员工生产和生活及扩大再生产所用”。表明上诉人其自身的申请或请求目标”一定的公建”；同时表明其申请或请求的原因或动机”为生产、生活、扩大再生产”。《承诺书》第二项后部”待回迁楼建成后，按照大连市相关规定由街道和大连华仕企业有限公司与上级有关部门协调解决”，”待回迁楼建成后”表明承诺行为开始时间起点；”由街道、大连华仕企业有限公司与上级有关部门”表明行为参与方；”协调解决”表明承诺方承诺自身的行为是”协调”，”解决”表明受制于协调过程，即协商中的双方或多方合意，而非任何一方的意向、意愿。《承诺书》第三项”其他事宜待详规出台后再协商以合同书为准”。该项分别表明时间起点、承诺的行为是再协商行为、衡量标准，但对”其他事宜”的承诺是模糊的、不详的。又，《承诺书》第二项、第三项对”协商”截至日期无明示。综上，该《承诺书》在文字记载上没有如民事诉讼终局意义上执行标的的内容。
2010年2月20日被上诉人出具的《承诺书》，与同日双方当事人签订的《协议书》均系各当事人的真实意思表示，该协议系双方当事人”就乙方（指上诉人）厂房及其他相关建筑物、构筑物、机械设备拆迁补偿有关事宜”达成的一致协议。该《协议书》第8条约定”双方确认：自本协议签订之日起，甲方除承担本协议约定责任外，不再因该厂房拆迁、搬迁而再向乙方支付其他任何费用，乙方也不得再向甲方或任何第三方主张其他任何权利”。由是，在”拆迁补偿”上，《承诺书》已被《协议书》所涵盖，且该《协议书》业已实际履行。综上，上诉人在拆迁补偿上再依据《承诺书》主张权利，应当不予支持。
综上所述，被上诉人作出承诺的具体行政行为系其行政职权；原审认定事实清楚，审判程序合法；原审驳回上诉人大连华仕企业有限公司诉讼请求并无不当，应予维持；原审确认2012年2月20日作出的承诺无效系适用法律错误，应予纠正。上诉人的上诉理由缺乏客观事实和法律依据，应当不予采信，其上诉请求不成立，应当予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）、（二）项之规定，判决如下：
一、撤销大连市甘井子区人民法院（2016）辽0211行初62号行政判决第一项；
二、维持大连市甘井子区人民法院（2016）辽0211行初62号行政判决第二项。
一、二审案件受理费各50元，共100元（上诉人大连华仕企业有限公司已交纳），由上诉人大连华仕企业有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长隋广洲
审判员许其睿
审判员张国华
二〇一八年一月十日
书记员刘媛
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。。