河北省承德市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）承行终字第00011号
上诉人（原审第三人）黄忠海。
被上诉人（原审原告）承德县安匠乡四道河村第一村民组。
代表人高怀文。
委托代理人高怀珠。
原审被告承德县人民政府。
法定代表人祁建文。
委托代理人李瑞峰，河北泉盛律师事务所律师。
委托代理人尹继生。
原审第三人承德县安匠乡四道河村村民委员会。
法定代表人徐维远。
委托代理人高某乙。
原审第三人班瑞彬（斌）。
原审原告承德县安匠乡四道河村第一村民组诉承德县人民政府承县政决字（2013）02号行政处理决定一案，原审第三人黄忠海不服平泉县人民法院（2013）平行初字第8号行政判决，于2013年11月1日向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2013年12月27日下午公开开庭审理了本案。上诉人，被上诉人的委托代理人，原审被告的委托代理人，原审第三人承德县安匠乡四道河村委会的委托代理人到庭参加了诉讼。原审第三人班瑞彬经合法传唤未到庭。本案现已审理终结。
一审判决认定和事实：2013年3月19日，被告作出第2号决定内容如下：1、争议地点豹子沟的南阴坡至青沙梁，边界四至：东至梁脊，西至地边，南至梁脊，北至青沙梁梁头，林地所有权为四道河村第一村民组所有。2、争议地点豹子沟的南阴坡至青沙梁林地使用权合同期内为班瑞彬所有。3、争议地点豹子沟的南阴坡至青沙梁林木所有权及使用权合同期内为黄忠海所有。原告请求撤销第2号决定的第二、三项内容，但未要求撤销第2号决定的第一项内容，故第2号决定的第一项决定内容不属本案的审理范围。
1984年7月28日，承德县安匠乡四道河村村民委员会与班瑞彬签订四道河村山林落实执照书，班瑞彬买豹子沟大阴坡山林一段。2006年12月15日，班瑞彬与黄忠海签订林木所有权转卖、林地使用权转让协议，班瑞彬将林地使用权转让给黄忠海。
原告在2009年5月1日的申请中述明“班瑞彬买山林合同规定如有转让必须甲方同意，他未经甲方同意，私自将我组山林给转卖，他没这个权力，要求政府给予我解决”的内容。其实质是对班瑞彬与黄忠海签订的协议提出异议，但被告未告知当事人需在有权机关对协议的效力作出认定后再作出处理决定。
一审判决认为：在原告对班瑞彬与黄忠海2006年12月15日签订的协议提出异议的情况下，因《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定了有权对协议效力认定的机关，故被告应当告知当事人需向有权机关请求确认协议效力。被告在有权机关对协议效力作出确认前即作出处理决定，属违反法定程序。同时，农村土地承包中的“转让”流转方式，是指农户将土地承包经营权转让给他人，转让将使农户丧失对承包土地的使用权。也就是说，班瑞彬与黄忠海签订协议的效力问题，既涉及第2号决定的第二项内容，也涉及第2号决定的第三项内容，故第2号决定的第二、三项内容依法应当予以撤销。综上，本院为监督行政机关依法行使职权，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目的规定，判决撤销被告承德县人民政府2013年3月19日作出的承县政决字（2013）02号行政处理决定的第二、三项内容。
上诉人上诉称：1、一审法院未对承县政决字（2013）02号行政处理决定第一项内容作出判决，事实上违法剥夺了上诉人的诉讼权利。2、承德县政府六年未对本案作出答复意见，属行政不作为。3、一审法院仅以被上诉人提交的证言立案，属程序违法。4、一审法院在质证过程中没有让上诉人看书证原件，属违法质证，采信证据也属违法。5、本案争议地权属未明，一审判决受理并作出判决，属适用法律错误。6、承县政决字（2013）02号行政处理决定和一审判决对案件事实的认定均错误。综上，请求二审法院撤销一审判决，撤销承县政决字（2013）02号行政处理决定中的第一项、第二项，维持第三项。
被上诉人答辩称：1、争议地为四道河村第一村民小组所有，这是在“四固定”时就已经确定的无需争论的事实。2、1984年班瑞彬把争议山买了100年，就这样我组豹子沟大阴坡的山林就成了班瑞彬的了，1986年，班瑞彬又出了一个补充合同，此合同首尾不一致，分别是“班瑞彬”和“班俊福”，这也说明了班瑞彬弄虚作假的事实。3、1991年社教时，社教组认识到了这些山林问题，社教组对包括豹子沟在内的原四道河村于1984年7月28日和1986年8月28日与班瑞彬的山林合同一并作废（有1991年6月3日和1991年社教座谈材料为据）。班瑞彬回来几趟不敢对抗社教组，后来只是赖着不回来，未交回作废合同而已。4、1991年后，一组豹子沟这段山一直由我组经营，分别为9户自留山，还有地和小组山，我组及自留山主按照县乡要求栽培了落叶松和刺槐等。5、时隔15年后，黄忠海说我组豹于沟山林是他的，原来班瑞彬用社教作废而未交回的合同做了一个私下交易，这是班瑞彬的个人行为，与我组无关。6、一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法。
综上，争议林地所有权、林地使用权、林木所有权及使用权均应为四道河第一村民小组和各户自留山主所有。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
原审被告答辩称：1、我政府是依据《中华人民共和国森林法》第十七条的授权，并依据原林业部《林林地权属争议处理办法》的规定依法进行林权处理的。按照原林业部《林林地权属争议处理办法》的规定的程序，由当事人提起林权确权申请，受理案件，通知当事人，告知其权利和义务，依法调取证据，当事人提交证据，查明事实，并组织当事人进行调解，在调解无效后，依据法定证据，在尊重历史和事实的基础上，依法作出处理决定。从程序上是合法的。2、我政府的确权决定事实清楚，证据充分。争议地点位于承德县安匠乡四道河村豹子沟的南阴坡至青纱帐，合同面积150亩，由当事人到场指认，对四至及面积予以认定，争议地点由上诉人经营管理，争议地点承德县安匠乡四道河村村委会不持异议，并确认归承德县安匠乡四道河村第一村民组所有，以上事实有证人证言、山林情况调查表、山林落实执照书等证据证明山林权属情况，也反映山林使用权流转情况，依据原林业部《林林地权属争议处理办法》应当将争议地点确认归承德县安匠乡四道河村第一村民组所有，事实清楚，证据充分。3、关于上诉人提出一审程序问题及适用法律问题没有依据。
综上，我政府的确权决定事实清楚，证据充分，程序合法，应当予以维持。
原审第三人承德县安匠乡四道河村村民委员会述称：1、承德县安匠乡四道河村山林经历了1991年社教，社教组对包括豹子沟在内的原四道河生产大队在1984.7.28和1986.8.28与班瑞斌的承包山林合同（有1991.6.3和1991年社教座谈材料1份2页以及相关调查为据）予以收回。当时是历史非常时期，不论同意不同意，必须承认乱砍等错误，山林收回。2、1991年至2006年后15年间，一组豹子沟这段山由一组经营，分别为9户自留山、各户地、小组山。一组及承包户又按照县、乡要求进行了造林植树，这段山本是一组山，社教又退回给一组，合情、合法、合理。3、至于班瑞斌与黄忠海签订此山转卖合同属无稽之谈，班瑞斌合同经社教废除，还转卖，承德县安匠乡四道河村村民委员会不知此转卖合同，也不认可此合同，此事由班瑞斌个人承担。4、因社教的历史原因，此山不论林地所有权，林地使用权，林木所有权及使用权均与黄忠海扯不上关系。5、一审法院严格遵守法定程序不论是送达法律文书还是现场核查，工作细致严格，法庭充分质证，各方当事人充分行使了诉讼权利。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
原审第三人班瑞彬未提交书面参诉意见。
上诉人在一审提交的证据有：1、霍某的证明，拟证明四道河村关于山林从来没有过“四固定”的文字。2、吕某某的证明，拟证明班瑞彬的山林没有被收回过。3、1984年承德县人民政府关于放宽林业政策的几项规定，1986年中共承德县委员会、承德县人民政府关于进一步完善果树责任制的意见，拟证明林业三定政策。
被上诉人在一审提交的证据有：现任村主任徐维远对张某某、高某甲、高某乙、马某某、张某某、高某丙、宋某某的接谈笔录，拟证明合同的范围、边界、权属问题。
原审被告在一审提交的证据有：1、上诉人、被上诉人的确权申请、立案审批表、证据告知通知、行政处理决定审批表，拟证明根据当事人申请启动程序。2、现场勘察笔录及照片。3、四道河村山林管理情况调查表，拟证明豹子沟阴坡在1962年已确定给第一生产队。4、四道河村山林落实执照书（班瑞彬），5、林地承包合同（补充），拟证明班瑞彬依法取得林地使用权。6、2006年12月15日班瑞彬与黄忠海签订的林木所有权转让、林地使用权转让协议，拟证明黄忠海取得了林木所有权。7、对吕某某的调查笔录，拟证明解除承包合同情况、班瑞彬的承包合同未解除的原因和林权调查表的形成。8、对翟某某的调查笔录，拟证明权属以登记表为准。9、对高某甲的调查笔录，10、对高某乙的调查笔录，拟证明豹子沟固定给一组及豹子沟卖给班瑞彬的经过。11、对高某丁的调查笔录，拟证明豹子沟归一组，村卖的，社教时都收回下放各组，只有班瑞彬的未收回。12、对高怀文的调查笔录，拟证明1989年至1992年任村长，1980年至1989年任一组组长，村发包未提出来异议，承包金交村里由村花了。13、对张某某的调查笔录，拟证明山林由村统一管理，山皮归小组。14、对高某丙的调查笔录，拟证明班瑞彬的合同没有收回，班瑞彬曾在那裁过树。15、《中华人民共和国森林法》第十条，《林木、林地权属争议处理办法》第三条、条八条、条十二条，《农村土地承包经营权流转办法》、《河北省农业承包合同管理条例》、《中华人民共和国合同法》，以此证明作出的承县政决字（2013）02号处理决定适用法律正确。
原审第三人承德县安匠乡四道河村村民委员会、班瑞彬在一审没有提交证据。
上述证据随卷移送至本院，经庭审质证、认证，本院对证据的确认与一审判决对证据的确认相同。
根据上述确认的合法有效证据，本院认定的事实与一审判决认定的事实无异。
本院认为：在安匠乡四道河村第一村民组、安匠乡四道河村委会均对班瑞彬与黄忠海2006年12月15日签订的协议提出异议；均表示不知情、不认可的情况下，承德县人民政府应当告知当事人必须向有权机关请求确认该协议效力。而承德县人民政府在有权机关对该协议效力作出确认前即作出承县政决字（2013）02号行政处理决定，确属违反法定程序。因班瑞彬与黄忠海签订协议的效力，涉及了承县政决字（2013）02号处理决定的第二项、第三项内容，故承县政决字（2013）02号处理决定的第二、三项内容依法应当予以撤销。
因承县政决字（2013）02号处理决定的第二、三项内容属争议地上附着物的所有权和使用权，也是当事人争议的根本。一审判决对此撤销的同时，应责令承德县人民政府“待班瑞彬与黄忠海签订的协议效力问题经法定程序确认之后”重新作出具体行政行为，因此，二审应加判此项。
安匠乡四道河村第一村民组作为一审原告，在一审诉讼时没有对承县政决字（2013）02号行政处理决定第一项内容提出过任何诉求，所以，一审没有将其列入审理范围并无不当；且安匠乡四道河村委会作为“合同”的原始发包方（甲方），承认争议地的所有权为被上诉人安匠乡四道河村第一村民组所有，故上诉人在二审诉讼时请求撤销承县政决字（2013）02号行政处理决定的第一项内容，本院不予支持。
综上，一审判决认定清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人的上诉请求无有效证据和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
撤销承德县人民政府2013年3月19日作出的承县政决字（2013）02号行政处理决定的第二、三项决定内容；“责令承德县人民政府就争议地上附着物的所有权和使用权重新作出具体行政行为”。
二审案件诉讼费50元由上诉人承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王海涛
审 判 员 刘松平
代理审判员 祁春梅
二〇一四年一月七日
书 记 员 孙媛媛