江苏省镇江市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）镇行终字第00073号
上诉人（原审原告）庄美英。
上诉人（原审原告）庄月萍。
上诉人（原审原告）庄菊玉。
共同委托代理人冯振兴，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）镇江市规划局。住所地：镇江市润州区南徐大道699号。
法定代表人王根生，该局局长。
出庭应诉的负责人殷强，该局副局长。
委托代理人倪月祥，该局政策法规处工作人员。
被上诉人（原审第三人）镇江幸福基业房地产开发有限公司。住所地：镇江市宗泽路68号。
法定代表人孟惊，该公司总经理。
委托代理人王贵杰，该公司员工。
上诉人庄美英、庄月萍、庄菊玉因与被上诉人镇江市规划局、镇江幸福基业房地产开发有限公司（以下简称“幸福公司”）规划行政许可一案，不服镇江市京口区人民法院（2014）京行初字第7号行政判决，于2015年5月28日向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭，于7月2日公开开庭审理，上诉人庄美英、庄菊玉，三上诉人的共同委托代理人冯振兴，被上诉人镇江市规划局出庭应诉的负责人殷强，被上诉人镇江市规划局的委托代理人倪月祥，被上诉人幸福公司的委托代理人王贵杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：2013年3月18日，幸福公司持与镇江市国土资源局（以下简称“市国土局”）签订的国有土地出让合同、镇江市发展和改革委员会镇发改投资发（2013）108号《关于核准镇江幸福基业房地产开发有限公司新华村地块房地产开发项目的通知》等材料，向被告申请建设用地规划许可，被告经审核于2013年3月25日向幸福公司核发了地字第321100201300007号《建设用地规划许可证》。原告通过向被告申请政府信息公开获知上述信息，原告房屋均在上述建设用地规划许可确定的四至范围内仍未拆迁结束，且被告在作出上述行政许可过程中审查事实不清、依据不足、程序违法，原告不服提起行政复议，江苏省住房和城乡建设厅于2013年9月10日作出（2013）苏建行复（决）字91号行政复议决定书，维持了上述《建设用地规划许可证》，原告仍不服，请求法院依法撤销地字第321100201300007号《建设用地规划许可证》。另查明，2013年12月27日，原告庄菊玉对市国土局根据苏政地（2010）145号征地批复实施的征地行为不服，向江苏省国土资源厅（以下简称省国土厅）提起行政复议，省国土厅于2014年3月21日作出（2013）苏国土资行复第119号行政复议决定书，确认市国土局根据苏政地（2010）145号征地批复对申请人的补偿安置行为违法。本案审理过程中，省国土厅下发了苏国土资函（2014）952号《江苏省国土资源厅关于镇江市2014年度农用地转用和土地征收第1批次实施方案的批复》（以下简称“苏国土资函（2014）952号批复”），经江苏省人民政府批准，包括三原告房屋项下土地在内的镇江市京口区象山街道东城社区九组3261平方米土地已被批准征收为国有。
原审法院认为：县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条之规定，以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。本案中，被告依据相关法律规定对幸福公司提交的材料进行审查，并作出行政许可决定的过程并不违法，但因省国土厅在（2013）苏国土资行复第119号行政复议决定书中确认新华村九组的土地（包括三原告房屋项下的土地），不在苏政地（2010）145号征地批复范围内，市国土局据此作出的征地补偿行为违法，导致被告依幸福公司申请作出的建设用地规划许可中涉及三原告房屋项下土地的基础事实存在错误。审理过程中，虽然经江苏省人民政府批准，包括三原告房屋项下土地在内的镇江市京口区象山街道东城社区九组3261平方米土地已被批准征收为国有，鉴于三原告的房屋尚未被征用，被告作出地字第321100201300007号《建设用地规划许可证》的行为构成对原告合法权益的侵害，但考虑到涉案地块已进行了开发建设，撤销上述建设用地规划许可将会给公共利益和其他公民的合法权益造成重大损失，故应依法确认被告作出的地字第321100201300007号《建设用地规划许可证》的行政行为违法。原告主张撤销被告上述《建设用地规划许可证》的诉讼请求，不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十八条之规定，原审法院判决确认被告镇江市规划局作出地字第321100201300007号《建设用地规划许可证》的具体行政行为违法。案件受理费50元由镇江市规划局承担。
上诉人庄美英、庄月萍、庄菊玉不服原审判决，提起上诉称：本案中，上诉人尚未签订拆迁安置补偿协议，拆迁安置尚未完成，幸福公司没有依法取得本区域相关国有土地使用权，选址意见书已经过期，颁发许可证的主要证据不足；镇江市规划局未告知上诉人听证权利，违反法定程序。该被诉行政行为应当判决撤销，而不仅是确认违法。故请求撤销原审判决，依法改判。
被上诉人镇江市规划局答辩称：虽然被诉的核发规划用地许可证行为均符合法律规定程序，事实清楚，证据确凿，但由于国有土地出让合同存在不足因素，本着有错必纠的原则，应当由相关部门予以及时纠错。原审法院作出的判决符合法律规定，合情合理合法，请求驳回上诉，维持原判决。
被上诉人幸福公司答辩称：1、幸福公司向镇江市规划局提交的建设用地规划许可申报材料及被上诉人审查许可程序均符合《中华人民共和国城乡规划法》、《江苏省城乡规划条例》的规定；2、一审期间，上诉人房屋项下土地已被江苏省人民政府批准征收国有，被上诉人的建设用地规划许可行政行为对上诉人的合法权益已不产生实际影响；3、本案涉及的建设用地规划行政许可项下已有28幢住宅楼封顶，此28栋楼将于今年下半年年底全部交房完毕，如按上诉人诉求撤销建设用地规划许可将损害众多购房者的利益。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判决。
上诉人提起上诉后，原审法院将当事人在原审法院提交的证据材料均随案移送本院。
本院经开庭审理，双方当事人对原审证据均无新的质证意见，对原审查明的事实均无异议。本院对原审查明的事实予以确认。依据当事人当庭陈述，另查明：幸福公司在该建设用地规划许可证项下的四期工程已经开发了三期，一、二期已有28幢住宅楼封顶即将交付。
本案的争议焦点是：镇江市规划局作出地字第321100201300007号《建设用地规划许可证》是否应予撤销。围绕争议焦点，双方当事人展开辩论，同各自诉辩意见。
本院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第二款规定，以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。本案中，镇江市规划局依据幸福公司提交的建设用地规划许可证申请报告以及所附的国有土地出让合同、镇江市发展和改革委员会镇发改投资发（2013）108号《关于核准镇江幸福基业房地产开发有限公司新华村地块房地产开发项目的通知》等材料，作出地字第321100201300007号《建设用地规划许可证》，该具体行政行为的办理程序和实体要件并不违反上述法律规定。但是由于该具体行政行为所依据的国有土地出让合同相关的土地征收补偿安置行为于2014年3月21日被省国土厅作出的（2013）苏国土资行复第119号行政复议决定书确认违法，导致该具体行政行为丧失前置的相关事实基础，故原审法院判决确认该具体行政行为违法并无不当。
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第（一）项规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。该法第七十六条规定，人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。本案中，镇江市规划局作出地字第321100201300007号《建设用地规划许可证》后，幸福公司依据该建设用地规划许可证已经实施大量的商品房建设和销售行为，如果撤销该建设用地规划许可证，不仅将严重影响幸福公司的合法权益，还会影响众多购房者和银行等主体的合法权益，将给社会公共利益造成重大损害，因此原审法院判决确认该具体行政行为违法但不予撤销具有法律和事实依据，并无不当。上诉人上诉请求撤销该建设用地规划许可证缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
关于三上诉人合法权益的保护问题。本院认为，江苏省人民政府已于2014年批准将镇江市京口区象山街道东城社区九组3261平方米土地征收为国有，但是三上诉人的房屋尚未被依法拆除，相关房屋处于本案被诉的《建设用地规划许可证》范围内，故该《建设用地规划许可证》继续实施可能影响三上诉人的合法权益。因此镇江市规划局应依法采取补救措施，确保在该《建设用地规划许可证》的实施过程中，不损害三上诉人就其房屋享有的通风、采光、通行等合法权益。原审判决未要求镇江市规划局采取补救措施，不符合法律规定，应予纠正。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、驳回上诉，维持原判决主文和诉讼费负担。即：确认镇江市规划局作出的地字第321100201300007号《建设用地规划许可证》的具体行政行为违法；一审案件受理费50元由镇江市规划局负担。
二、镇江市规划局对其地字第321100201300007号《建设用地规划许可证》依法采取补救措施，确保该《建设用地规划许可证》的实施不损害庄美英、庄月萍、庄菊玉对其房屋享有的通风、采光、通行等合法权益。
二审案件受理费50元，由镇江市规划局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 肖 雄
审 判 员 曹 英
代理审判员 陈小娟
二〇一五年八月二十一日
书 记 员 肖梦婕