江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）通中行终字第0193号
上诉人（原审原告）孟高生。
委托代理人孟海霞，系孟高生之女。
委托代理人宋晓峰，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）如皋市公安局，住所地如皋市如城镇惠政路688号。
法定代表人成明，局长。
委托代理人葛友祥。
委托代理人何尧。
上诉人孟高生因要求确认处警行为违法一案，不服如东县人民法院（2014）东行初字第00064号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年7月21日立案受理后，依法组成合议庭，于2014年8月14日公开开庭审理了本案。上诉人孟高生及其委托代理人孟海霞、宋晓峰，被上诉人如皋市公安局委托代理人葛友祥、何尧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2014年1月8日上午孟高生及家人向如皋市公安局110报警，110接警后，指派如皋市公安局九华派出所（以下简称九华派出所）出警。九华派出所组织民警赶赴报警现场如皋市水产养殖场（以下简称养殖场）。民警到达现场后，根据现场情况及时联系120救护车，将躺在地上的孟高生妻子送至医院进行检查，并将站在河中的孟高生及其儿子拉到岸上。在此期间，孟高生儿子曾有过激言行，如皋市公安局增派民警及时进行了处置。在对警情现场进行录像的同时，如皋市公安局处警民警向现场人员了解，得知系养殖场组织人员拆除了孟高生向养殖场租赁的房屋。此后，九华派出所进一步对参与拆除房屋的部分人员进行调查、了解。
原审法院另查明，2011年8月22日，孟高生与养殖场签订租赁合同，合同约定，养殖场将其场原厂区南排东西走向房屋6间，西侧南北走向房屋从南向北5间，东侧南北走向房屋从北向南3间及院内部分场地租给孟高生使用，租期从2011年9月1日至2016年8月31日。2013年7月，孟高生出具书面承诺，同意于2013年8月31日前停止使用养殖场原有场地。2014年1月3日、6日，养殖场书面通知孟高生解除与其所签订的租赁合同。
原审法院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，如皋市公安局作为县市级治安工作主管部门，负责其主管的行政区域内的治安管理工作，对其辖区内违反治安管理的行为，依法具有行政处罚的法定职权。该法同时规定，公安机关负有保护公民人身权、财产权不受侵犯和制止、惩治违法犯罪活动的法定职责。《中华人民共和国人民警察法》第二条规定，人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。人民警察在遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形时，负有立即救助的义务。对公民提出的解决纠纷的要求，应当给予帮助；对公民的报警案件，应当及时查处。如皋市公安局对侵犯公民人身权、财产权的违法行为负有依法制止、惩治的法定职责。对辖区内的报警案件亦应及时予以处置。
本案中，双方当事人对孟高生承租房屋被拆除时，其家人电话报警的事实无异议。本案争议焦点是孟高生的人身、财产是否遭受非法侵害；如皋市公安局接处警行为是否合法。
关于孟高生的人身及财产是否遭受非法侵害的问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条规定，违反治安管理行为，一般是指因故意或重大过失或在事故中应当承担主要责任，扰乱社会秩序，妨害公共安全，侵犯公民人身权利，侵犯公私财产，具有社会危害性，尚不够刑事处罚，应当给予治安处罚的行为。本案中，孟高生称其所租用的房屋遭不明身份的人拆除，房屋内的生产资料、生活用品被掩埋、毁损，孟高生及家人遭到毒打并被扔进河中。经审理，从各方提交的证据可确认：（1）双方对被拆除房屋部分为孟高生向养殖场租用这一事实并无异议；（2）孟高生承诺停止使用其租用的场地，说明双方就解除合同事宜进行过协商；（3）在2014年1月8日上午孟高生租用的房屋被拆除前，养殖场多次向孟高生发出书面通知，要求解除合同；（4）如皋市公安局民警接警到现场后，发现孟高生妻子躺在地上，孟高生及儿子站在河中，但证据不能证明孟高生及家人遭到毒打并被扔进河中。因此，如皋市公安局综合其处警过程中所调查收集的证据判断涉诉警情系因房屋租赁合同而引发，不存在孟高生诉称的违法犯罪行为并无不当。至于对孟高生所租用的房屋进行拆除的行为是否合法、孟高生的财产在拆除过程中是否受损，并非公安机关可予确认处理的范畴，孟高生可依法采取其它正当途径寻求解决。
关于如皋市公安局接处警行为是否合法的问题。行政机关及其工作人员在行政管理活动中，当发生法律、法规规定对某类事务由其处理的情况，拒绝、拖延，或者部分拒绝履行法律法规赋于其应当履行的责任，称之为不履行或不正确履行法定职责。孟高生认为如皋市公安局在接到其报警后未依法出警，履行法定的职责，致使其人身及财产受到不法侵害，如皋市公安局不履行职责的行为违法。如皋市公安局则认为其已按相关法律、法规的规定履行了法定职责，不存在不作为的情形。如皋市公安局是否正确履行了法定职责，应从其有无按规定接、处警，接、处警过程中对警情的判断、处置是否准确、合法等方面综合分析、判断。首先，对于如皋市公安局有无按法律、法规、规章等规范性文件的规定接、处警的问题。公安部《110接处警工作规则》第十一条规定，对危及公共安全、人身或者财产安全迫切需要处置的紧急报警、求助和对正在发生的民警严重违法违纪行为的投诉，处警民警接到110报警服务台处警指令后，应当迅速前往现场开展处置工作。对其他非紧急报警、求助和投诉，处警民警应当视情形尽快处理。如皋市公安局110指挥中心在接到孟高生的报警后，及时指令九华派出所安排民警赶赴现场，出警民警赶到现场后，发现孟高生妻子躺在地上，即联系120救护车，将其送到医院进行检查，劝说并将站在河中的孟高生及其儿子拉到岸上，告知孟高生及儿子如有伤情可先去医院予以治疗，孟高生及儿子均予以拒绝。因在出警现场，孟高生儿子曾有过激言行，如皋市公安局两次增派警力及时予以处置，有效控制了警情现场，防止事态的进一步恶化。在对警情现场进行录像后，又于当天下午及此后先后对参与拆除行为的部分人员进行调查、了解，应当认为如皋市公安局的接、处警行为符合法律、规章及规范性文件规定的接、处警要求。其次，如皋市公安局对现场警情的判断、处置是否准确、正确的问题。非法行为是指扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性的行为。依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任，尚不够刑事处罚的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》给予治安管理处罚。孟高生报警后，如皋市公安局民警及时到达现场，经调查了解，现场系养殖场委托拆除人员对其所有的部分房屋进行拆除的行为，不存在不法人员曾经或者正在采用非法手段侵犯孟高生人身和财产权的行为。如皋市公安局民警对现场警情调查了解，并告知当事人通过合法途径解决双方争议，所作出的判断及采取的相应处置措施并无不妥。
综上所述，如皋市公安局在接到报警后的接、处警行为符合公安机关接处警工作的相关规定，如皋市公安局已经履行了相应的职责。孟高生认为如皋市公安局接警后不出警，导致其人身、财产权受到非法侵害缺乏事实根据，其诉讼的理由不能成立。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回孟高生要求确认如皋市公安局不履行出警，保护公民合法人身、财产安全的行为违法的诉讼请求。
孟高生不服向本院提起上诉称，1、原审判决在证据认定上存在错误，上诉人提供的证据未被采信。2、原审判决认定事实不清，证据不足，对上诉人的财产损害事实予以定性依据不足，被上诉人处警中未对现场进行勘验固定，未对报警人做询问笔录等不作为予以认定，是事实不清的客观表现。3、原审判决适用法律错误。对于被上诉人不履职表现，以房屋租赁合同纠纷为由作为被上诉人不作为的“理由”，显然不符合法律的规定。请求二审法院依法撤销原判，发回重审或查清事实后改判。
被上诉人如皋市公安局答辩称，上诉人诉称其遭受违法行为的侵害不是事实，警情是养殖场拆除出租房引发，不存在违法犯罪行为。如皋市公安局的处警行为符合法律规定，对于并非案件的警情，告知当事人通过合法途径解决争议并无不当。要求驳回上诉，维持原判。
上诉人孟高生提起上诉后，原审法院已将双方当事人在原审中提交的证据材料随案移送本院。
本院经审理查明，原审法院查明的事实属实，对此依法予以确认。
本案的争议焦点是，如皋市公安局接处警是否合法，即如皋市公安局是否正确履行了法定职责。
判断行政行为是否合法，首先审查其是否具有职权依据，就是是否属于其法定职责范围内的事务。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。如皋市公安局作为如皋市人民政府的公安机关负责如皋市范围内的治安管理工作，依法对其辖区内违反治安管理的行为，具有行政处罚的法定职权。同时，《中华人民共和国人民警察法》第二条规定，人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。上述两部法律明确赋予公安机关对辖区内治安管理、对侵犯公民人身权、财产权的违法行为进行依法制止、惩治的法定职责。如皋市公安局对如皋市范围内发生的治安纠纷以及违法犯罪行为进行处理具有法定职权依据。
其次审查履职是否合法，即是否正确履行了法定职责。这一命题中一是要考量对何种情形进行履职。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条规定，何谓违反治安管理行为，是指扰乱社会秩序，妨害公共安全，侵犯公民人身权利，侵犯公私财产，具有社会危害性，尚不够刑事处罚，应当给予治安处罚的行为。从该条规定来看，违反治安管理行为主观上应是在故意或重大过失，客观上存在扰乱社会秩序，妨害公共安全，侵犯公民人身权和财产权的行为。法律规定公安机关对存在上述违反治安管理行为进行履职。本案是因行政相对人孟高生租用养殖场的房屋及场地，双方协商解除租赁合同，但孟高生不愿意离开，未完全撤场，养殖场即组织拆除租赁房屋，基础原因是租赁合同引起的拆迁行为，养殖场处置不当存在责任，并不是一起违反治安管理的行为，更不存在违法犯罪行为。二是要考量具体的履职形态。本案行政相对人孟高生及其家人是向如皋市公安局110接处警平台进行报警。公安部《110接处警工作规则》第十一条规定，对危及公共安全、人身或者财产安全迫切需要处置的紧急报警、求助和对正在发生的民警严重违法违纪行为的投诉，处警民警接到110报警服务台处警指令后，应当迅速前往现场开展处置工作。对其他非紧急报警、求助和投诉，处警民警应当视情形尽快处理。孟高生报警后，如皋市公安局110指挥中心及时指令离现场最近的九华派出所安排民警赶赴现场，如皋市公安局做到依法及时出警。三是针对现场具体情况进行合理合法地处警。根据孟高生提供的照片证据及如皋市公安局的现场录像资料均反映当时现场有房屋被拆，部分设备及生活用品压在下面、孟高生的妻子躺在地上，孟高生及其儿子在河中。公安民警赶到现场后，即联系120救护车，将孟高生的妻子送到医院进行检查，劝说并将站在河中的孟高生及其儿子拉到岸上，告知孟高生及儿子如有伤情可先去医院予以治疗，孟高生及儿子均予以拒绝。同时对警情现场进行了录像，当天下午对参与拆迁的现场人员进行询问，制作询问笔录。通过调查了解，实际是一起企业解除租赁合同引起的拆迁纠纷，不是如报警人所称不明身份的不法分子非法侵犯其人身权及财产权的行为。出警民警根据现场情形准确、合理、分别进行了处置，有效控制了警情现场。如皋市公安局的处警行为符合公安部《110接处警工作规则》的规程，不存在违法之处。
综上，孟高生认为如皋市公安局处警行为违法无事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人孟高生负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 徐锦平
审 判 员 郁 娟
助理审判员 张祺炜
二〇一四年九月十日
书 记 员 陈文捷
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；