浙江省温州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙03行终160号
上诉人（原审原告）张瑞雪。
上诉人（原审原告）王丽敏。
上诉人（原审原告）文春枝。
上列三上诉人的委托代理人纪智慧、蔡慧，北京大成（温州）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）温州市鹿城区住房和城乡建设局，住所地温州市鹿城区惠民路上陡门七组团鹿城建设大楼。
法定代表人周伟斌，局长。
出庭负责人赵斌武，总工程师。
委托代理人卓予拉、朱显臣，浙江平宇律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）温州市华中房地产开发有限公司，住所地温州市鹿城区滨江西路华中大厦三楼。
法定代表人黄蓓蕾，董事长。
委托代理人黄雪巨，浙江嘉瑞成律师事务所律师。
上诉人张瑞雪、王丽敏、文春枝因诉温州市鹿城区住房和城乡建设局（以下简称鹿城区住建局）城建行政备案一案，不服温州市鹿城区人民法院（2015）温鹿行初字第27号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年4月25日受理后，依法组成合议庭，于2016年6月20日公开开庭进行了审理。上诉人张瑞雪、王丽敏、文春枝的委托代理人纪智慧、蔡慧、被上诉人鹿城区住建局的出庭负责人赵斌武及其委托代理人卓予拉、朱显臣、被上诉人温州市华中房地产开发有限公司（以下简称温州华中地产公司）的委托代理人黄雪巨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原判认定：第三人温州华中地产公司开发建设的涉案工程（项目暂定名：江中花苑52、53幢）位于温州市鹿城区七都街道樟里村。原告张瑞雪、王丽敏、文春枝分别于2012年7月18日、2012年8月29日、2013年6月4日与第三人签订商品房买卖合同，购买该项目的商品房。2014年12月5日，第三人取得涉案工程的建设工程竣工验收报告。2015年1月5日，第三人向被告鹿城区住建局申请涉案工程的《竣工验收备案，并提交了以下文件：《房屋建筑工程竣工验收备案表》、《工程竣工验收报告》、《房屋工程勘察质量检查报告》、《工程设计质量检查报告》、《工程监理报告》、《工程竣工报告》、《建设工程竣工验收意见表》、建设工程施工合同（附质量保修书）、《浙江省建设工程规划核实确认书》、《建设工程消防验收意见书》[鹿公消验（2014）第0067号]、《关于“七都华侨花园三产安置地块工程环保竣工验收”的报告》、《建设工程档案审核意见书》、防雷装置验收相关材料、建设工程施工许可证、《新建住宅质量保证书》、《新建住宅使用说明书》、《电梯监督检验报告》、《建筑消防设施检测报告》、《民用建筑工程室内环境检测报告》。同日，温州市鹿城区工程质量监督站出具了涉案工程的《工程质量监督报告》并提交被告。其中，温州市公安消防局鹿城区分局于2014年12月8日出具的《建设工程消防验收意见书》[鹿公消验（2014）第0067号]，综合评定涉案工程（地下室部分除外）消防验收合格。被告在验证文件齐全后予以收讫，并于2015年1月5日作出被诉竣工验收备案。原告张瑞雪、王丽敏、文春枝不服，提起本案诉讼。另查明，涉案工程地下室部分于2015年2月25日取得《温州鹿城区七都镇老涂等六村三产安置房地块地下室新建工程消防验收合格的意见》[鹿公消验（2015）第0017号]，通过消防验收。第三人已领取了涉案工程的土地证及房产证，并通知购房者收房，部分业主亦已入住，并办理了土地证及房产证。
原判认为：一、《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。《建设工程质量管理条例》（国务院令第279号）第四十九条规定：“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。建设行政主管部门或者其他有关部门发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，责令停止使用，重新组织竣工验收。”竣工验收备案是工程质量监督管理的最后环节，是建设行政机关对建设单位报送的所有文件和监督机构提交的质量监督报告行使监督权的行政行为。备案手续的完成能产生行政法上的拘束力，未通过竣工验收备案的工程，房地产管理部门不得为其办理产权登记手续、颁发房地产权属证书，故备案行为是可诉的行政行为。被诉竣工验收备案对作为购房户的原告张瑞雪、王丽敏、文春枝的权利义务产生了实际影响，三原告有权提起行政诉讼。二、《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第四条规定，建设单位应当自工程竣工验收合格之日起15日内，依照本办法规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府建设主管部门备案。该规定在于规范建设单位及时进行备案，第三人温州华中地产公司在涉案工程竣工验收合格之日起超过15日申请备案，不影响被告鹿城区住建局作出被诉竣工验收备案的合法性。三、根据国务院《关于取消第一批行政审批项目的决定》和《关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》的规定，取消了“房地产开发项目竣工验收”行政审批项目，且建设工程竣工验收核准属告知性备案，故建设行政机关仅对建设工程竣工验收备案文件是否齐全和真实进行审查。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条规定，建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：工程竣工验收备案表；工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料；法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；施工单位签署的工程质量保修书；法规、规章规定必须提供的其他文件。住宅工程还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。本案中，第三人虽已提供上述法律规定的文件，但其中温州市公安消防局鹿城区分局于2014年12月8日出具的《建设工程消防验收意见书》[鹿公消验（2014）第0067号]，综合评定消防验收合格的是涉案工程的地上建筑部分，不包括涉案工程的地下室部分。被告未尽审慎审查义务，将涉案工程整体包括地下室部分予以竣工验收备案不符合法律规定。但鉴于消防部门已于2015年2月25日对涉案工程的地下室部分进行了消防验收，并于同日出具了《温州鹿城区七都镇老涂等六村三产安置房地块地下室新建工程消防验收合格的意见》[鹿公消验（2015）第0017号]，以及第三人、部分购房户已向房地产管理部门领取了涉案工程相关的产权证、土地证，基于物权公示原则及维护市场经济秩序，不宜判决全部或部分撤销被诉竣工验收备案或确认被诉竣工验收备案整体违法，故判决确认被告对涉案工程地下室部分进行竣工验收备案违法。原告主张备案材料中应有人防验收的文件，缺乏法律依据，不予支持。据此判决：一、确认被告温州市鹿城区住房和城乡建设局于2015年1月5日作出《房屋建筑工程竣工验收备案表》（序号：2015-2；编号：33030220150105101）中将温州市鹿城区七都镇老涂等六村三产安置地块工程地下室部分（建筑面积为3402.04M2）进行竣工验收备案的行为违法，责令被告采取补救措施。二、驳回原告的其他诉讼请求。
上诉人张瑞雪、王丽敏、文春枝诉称：一、原判认定事实错误。1.被上诉人鹿城区住建局并不是未尽审慎审查义务，而是明知涉案工程地下室未经竣工验收却直接在备案表中注明地下室的竣工验收文件已经收讫，且在第一次庭审后不及时纠正被诉行政行为，说明鹿城区住建局故意为之。2.原判认为不宜全部或部分撤销被诉备案行为或确认被诉备案行为整体违法错误。二、原判认为“原告主张备案材料中应有人防验收的文件，缺乏法律依据”也是错误的。涉案工程图纸显示人防工程设置在地下室，根据《温州市建设项目竣工联合验收实施办法》第六条、第七条等规定，人防工程的竣工验收是必不可少的。三、原判认为“原告及第三人提供的其他证据，除被告已作为证据提供的外，与本案被诉竣工验收备案不具有关联性，不予采信”错误。上诉人提交的证据可以证明被诉行政行为违法，应予采信。原判另查明部分的事实是根据原审第三人的证据认定，被上诉人鹿城区住建局并未提供相关证据。四、原判认为“第三人在涉案工程竣工验收合格之日起超过15日申请备案，不影响被告作出被诉竣工验收备案的合法性。”错误。被上诉人鹿城区住建局未责令原审第三人限期改正及进行处罚，直接予以备案，违反法律规定。五、原判适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条和七十六条错误，应适用该法第七十条的规定。六、原判违反审限的规定，超出了法律规定的六个月期限。请求撤销原判，发回重审或直接改判。
被上诉人鹿城区住建局辩称：一、上诉人的上诉理由缺乏依据，应驳回其上诉请求。1.上诉人认为鹿城区住建局是故意为之，缺乏任何事实依据。鹿城区住建局在对涉案工程进行备案登记时己核对了法律法规所要求的备案文件，而且消防验收文件标题己明确写明《关于温州鹿城区七都镇老涂等六村三产安置房地块新建工程消防验收合格的意见》，并没有将涉案工程区分为地上建筑与地下建筑。鹿城区住建局在核对备案文件是否齐全时，据此文件标题可以理解为涉案工程的消防验收己合格。因为竣工验收备案为告知性备案,备案机关仅需验证文件齐全即可。温州华中地产公司已经提交了法律法规规定的备案文件，鹿城区住建局在文件齐全的基础上予以备案登记，己尽了合理审慎审查义务。2.人防验收文件不是涉案工程竣工验收备案所必需的文件，《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》并没有规定建设单位应当提供人防验收文件。3.上诉人的诉讼请求是要求撤销被诉备案行为，其提供的其他证据与被诉备案行为不具有关联性，并不能证明被诉行为存在违法，一审法院对上诉人的其他证据不予采信正确。4.申报备案是否超过期限与被诉备案行为是否合法不具有关联性。之所以规定自竣工验收合格之日起十五日内备案是为了督促规范建设单位及时进行备案。超期申请行为不影响备案行为的合法性。5.一审法院并未违反审限规定。因为上诉人对本案被诉备案行为的前置行政行为提起了诉讼，一审法院依法中止了本案审理，中止的期间并不计入审理期限，故本案的审理期限并未超期。综上，上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，应予以驳回。二、原判适用法律错误，请二审法院依法改判。温州华中地产公司在涉案工程竣工验收合格后，所提交的竣工验收备案件文件齐全，鹿城区住建局审核后作出被诉备案行为符合法律规定。一审法院在判决书中也认定温州华中地产公司己按法律规定提交了备案所需的文件，但因其提交的消防验收文件内容中包含了一句“本次验收不包括地下室部分”，一审法院便认定鹿城区住建局在备案过程中未尽到审慎审查义务，将涉案工程整体包括地下室部分予以竣工验收备案不符合法律规定，判决确认对涉案工程地下室部分进行竣工验收备案行为违法，并责令采取补救措施，适用法律错误。鹿城区住建局当时在竣工验收备案表中注明地下室竣工验收文件己收讫，只是工作上的瑕疵，不存在违法行为，因为消防验收文件的名称并没有区分地上建筑和地下建筑，符合形式要求。该瑕疵并不影响上诉人的实际权利和义务，不具有可撤销内容，也无需确认违法。况且，温州华中地产公司己及时补交涉案工程地下室消防验收合格文件，责令采取补救措施已无实际意义。综上，请求二审法院依法改判。
被上诉人温州华中地产公司辩称：一、原判错误认定上诉人与被诉行政行为存在利害关系。被诉备案行为作出时，上诉人张瑞雪等购买的住宅未交付，其对于认购的房产不具有物权，仅有合同请求权，不具备物权受损的可能，不应当认定其为利害关系人。办理备案手续时，温州华中地产公司作为唯一的物权人，有权根据工程进度和相关部门对涉案工程的验收情况向鹿城区住建局报备。备案的法律效果均由公司承担，与他人无涉，即使存在可能影响购房户权利的情形，上诉人等可依据合同法规定和商品房买卖合同约定以民事诉讼方式进行维权。二、原判确认将地下室部分进行备案违法，不符合本案事实。其一，温州华中地产公司申请备案的法定文件齐全，被诉备案行为已经履行形式审查义务。其二，消防部门已经于2015年2月25日对涉案工程地下室部分进行消防验收，温州华中地产公司收到该文件后即送交鹿城区住建局，已经采取了补救措施。涉案工程已经具备竣工验收的全部文件，在实体上未影响涉案工程投入使用，未损害购房户的居住利益。据此，即使被诉备案行为存在瑕疵，司法审查中予以指正即可，无需确认违法。三、上诉理由不成立。其一，本案的争议在于对法律适用的认识差异和鹿城区住建局对形式审查深度的把握。上诉人认为鹿城区住建局故意为之，无事实依据。其二，被诉备案行为的法律依据为《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条，该法条未将人防验收文件作为备案的内容之一。其三，上诉人在原审中提供的其他证据无法证明被诉行为存在违法性。原判对与被诉行政行为无关的证据不予审查，符合行政诉讼简便性、经济性原则。其四，《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第九条规定的15日期限应该自该办法第五条所列的全部验收项目合格之日起算，温州华中地产公司申报备案未超过法定期限。即使存在超时限的问题，也属于另行行政处罚的法律关系，与被诉备案行为的合法性无关。其五，上诉人先后就规划核实、环保验收、消防验收等备案文件分别提起行政诉讼，原审法院中止本案审理，待其他案件裁判文书生效后恢复审理，故原审未超过审理期限。综上所述，上诉人提出行政诉讼不符合法律要求，应当驳回其起诉。被诉行政行为存在一定的争议，但是实体上未损害他人合法利益，根据瑕疵行政行为可修复原理，应当予以指正，无需撤销或确认违法。
各方当事人在一审提交的证据均已随案移送至本院。经审理，本院认为，上诉人在二审提交的人防工程设计审批表已超过举证期限，且非工程竣工验收备案的法定文件，与本案没有关联，本院不予采纳。原判对上诉人和原审第三人提交的证据认证并无不当，上诉人诉称原判对其有关证据未予采信错误，理由不能成立，本院不予支持。根据被告提交的建设工程竣工验收意见表和工程竣工验收报告等证据，可以认定涉案工程竣工验收合格并形成工程竣工验收报告的时间为2014年12月10日，原判认定有误，本院予以纠正。原判另查明部分的事实与本案没有关联，本院不予确认。原判认定的其他事实有相应证据证实，本院予以确认。
本院认为：一、《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条规定：“建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：（一）工程竣工验收备案表；（二）工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料；（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；（五）施工单位签署的工程质量保修书；（六）法规、规章规定必须提供的其他文件。住宅工程还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。”《中华人民共和国消防法》第十一条规定：“国务院公安部门规定的大型的人员密集场所和其他特殊建设工程，建设单位应当将消防设计文件报送公安机关消防机构审核。公安机关消防机构依法对审核的结果负责。”《建设工程消防监督管理规定》第十三条规定：“对具有下列情形之一的人员密集场所，建设单位应当向公安机关消防机构申请消防设计审核，并在建设工程竣工后向出具消防设计审核意见的公安机关消防机构申请消防验收：（一）建筑总面积大于二万平方米的体育场馆、会堂，公共展览馆、博物馆的展示厅；（二）建筑总面积大于一万五千平方米的民用机场航站楼、客运车站候车室、客运码头候船厅；（三）建筑总面积大于一万平方米的宾馆、饭店、商场、市场；（四）建筑总面积大于二千五百平方米的影剧院，公共图书馆的阅览室，营业性室内健身、休闲场馆，医院的门诊楼，大学的教学楼、图书馆、食堂，劳动密集型企业的生产加工车间，寺庙、教堂；（五）建筑总面积大于一千平方米的托儿所、幼儿园的儿童用房，儿童游乐厅等室内儿童活动场所，养老院、福利院，医院、疗养院的病房楼，中小学校的教学楼、图书馆、食堂，学校的集体宿舍，劳动密集型企业的员工集体宿舍；（六）建筑总面积大于五百平方米的歌舞厅、录像厅、放映厅、卡拉OK厅、夜总会、游艺厅、桑拿浴室、网吧、酒吧，具有娱乐功能的餐馆、茶馆、咖啡厅。”第十四条规定：“对具有下列情形之一的特殊建设工程，建设单位应当向公安机关消防机构申请消防设计审核，并在建设工程竣工后向出具消防设计审核意见的公安机关消防机构申请消防验收：（一）设有本规定第十三条所列的人员密集场所的建设工程；（二）国家机关办公楼、电力调度楼、电信楼、邮政楼、防灾指挥调度楼、广播电视楼、档案楼；（三）本条第一项、第二项规定以外的单体建筑面积大于四万平方米或者建筑高度超过五十米的公共建筑；（四）国家标准规定的一类高层住宅建筑；（五）城市轨道交通、隧道工程，大型发电、变配电工程；（六）生产、储存、装卸易燃易爆危险物品的工厂、仓库和专用车站、码头，易燃易爆气体和液体的充装站、供应站、调压站。”本案中，涉案的建设工程不属于上述法条中规定的大型的人员密集场所和其他特殊建设工程，建设单位在申请工程竣工验收备案时依法无须提交公安消防部门出具的建设工程验收合格的证明文件。从建设单位温州华中地产公司在申请备案时向鹿城区住建局提交的文件材料看，已经包括了《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条规定的全部必备文件，温州华中地产公司提交的工程竣工验收备案文件齐全。鹿城区住建局予以工程竣工验收备案并无违法。温州华中地产公司提交的公安消防部门出具的建设工程验收合格的证明文件内容是否包括地下室部分以及该文件是否合法有效，属于温州华中地产公司与公安消防部门之间的行政法律关系。温州华中地产公司在涉案建设工程中是否履行了《中华人民共和国消防法》和《建设工程消防监督管理规定》等规定的消防义务，公安消防部门对涉案建设工程是否依法实施了消防监督管理，均非建设工程竣工验收备案机关在进行备案时应予审核注意的内容。因此，温州华中地产公司提交的公安消防部门出具的建设工程验收合格的证明文件内容不包括地下室部分，并不影响被诉建设工程竣工验收备案行为的合法性。上诉人以温州华中地产公司未提交消防验收文件和人防工程验收文件为由主张被诉建设工程竣工验收备案行为违法，缺乏法律依据，本院不予支持。二、《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第四条规定：“建设单位应当自工程竣工验收合格之日起15日内，依照本办法规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府建设主管部门（以下简称备案机关）备案。”第九条规定：“建设单位在工程竣工验收合格之日起15日内未办理工程竣工验收备案的，备案机关责令限期改正，处20万元以上50万元以下罚款。”上述条文仅规定建设单位未在规定时间内办理工程竣工验收备案应受到相应的行政处罚，但并未规定备案机关可以因此不予备案。温州华中地产公司未在规定时间内办理工程竣工验收备案，鹿城区住建局是否依法进行相应的行政处罚，不属本案审查范围，不影响被诉工程竣工验收备案行为的合法性。三、本案一审过程中，原审法院认为需要以其他诉讼案件的裁判结果为依据而中止审理，中止期间依法应扣除审理期限，并不存在超期审理的违法情形。
综上，鹿城区住建局作出被诉工程竣工验收备案行为不存在应当撤销或确认违法的情形，原判确认被诉行政行为部分违法并责令采取补救措施，适用法律错误，本院依法予以纠正。上诉人的上诉请求，理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销温州市鹿城区人民法院（2015）温鹿行初字第27号行政判决；
二、驳回上诉人张瑞雪、王丽敏、文春枝要求撤销温州市鹿城区住房和城乡建设局对温州市华中房地产开发有限公司开发的温州市鹿城区七都镇老涂等六村三产安置地块建筑工程竣工验收备案行为的诉讼请求。
本案一、二审案件受理费各50元，由上诉人张瑞雪、王丽敏、文春枝共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 许旭东
审 判 员 苏子文
代理审判员 陈 雕
二〇一六年七月十三日
代书 记员 沈奇峰