青海省西宁市城北区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）青0105行初73号
原告：白慧丽，女，回族，1972年1月18日生，居住地西宁市。现住西宁市，无固定职业。公民身份号码：×××。
被告：西宁市公安局城东公安分局，住所地：西宁市南山东路5号。组织机构代码证号：01501232-X。
法定代表人：马旦正，该分局局长。
委托代理人：董正康、赵成山，该分局法制大队民警。
原告白慧丽诉被告西宁市公安局城东公安分局治安行政处罚一案，于2016年9月6日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年2月8日公开开庭进行了审理。原告白慧丽，被告西宁市公安局城东公安分局（以下简称城东公安分局）委托代理人董正康、赵成山到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被诉行政行为：2016年6月25日被告城东公安分局作出东公（火）决字[2016]第700号《公安行政处罚决定书》，认定违法行为人白慧丽自2013年9月14日起，因对其位于城东区王家庄住宅拆迁补偿安置及恢复村民身份事宜不服，多次到北京中南海周边上访，扰乱公共场所秩序，被北京市公安局西城分局府右街派出所多次训诫。但仍然不听城东区政府工作人员劝诫，于2016年6月再次进京上访，于2016年6月25日被西宁市城东区政府工作人员接回西宁。依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项、第二十条第四项之规定，决定对白慧丽行政拘留十日的处罚。
原告白慧丽诉称，原告因身份被王家庄村委剥夺16年和房屋拆迁赔偿问题已经上报国家信访局，并且把原告与城东区政府达成一致的协议挂到国家局网站上，说问题已经解决，但现在任何问题都没有兑现，多次和地方政府协商无果。原告的确去了北京，但没有实施过上访行为，原告就是去北京邮局发个信件而已。怎么就说原告违法了呢？2016年6月20日，原告去北京邮局寄信，往回返的途中，遇到北京公安检查身份，看到原告的送信回执，知道是给中央领导反映地方政府违法而来的，原告就跟着北京公安去了。回到西宁后，被告就说原告违法，还没有任何事实和法律依据，也提交不了北京公安移交手续，就给原告行政处罚不合法。现提起行政诉讼，请求法院依法判令被告作出的东公（火）决字[2016]第700号《公安行政处罚决定书》违法，予以撤销；诉讼费用由被告承担。
原告提交立案依据为：东公（火）决字[2016]第700号《公安行政处罚决定书》及解除拘留决定书。
原告提交的证据为：
一、北京市西城公安分局出具的西公（2016）第373号、第668号、第781号-不存《政府信息不存在告知书》三份、西城公安分局（2016）第473号、第1171号、第1489号-回《登记回执》三份，拟证明原告在北京并没有任何违法记录，该证据是北京西城公安分局提供给原告的；
二、网上下载的关于ＸＸＸ总理的讲话内容一张，拟证明原告去北京信访局发信是公民的权利；
三、整付零寄交寄清单一张，拟证明原告于2016年6月20日去北京就是发信，并没有做任何违法的事情；
四、证据材料一份，为原告自己所列的本案几个关键问题要求被告给予解释清楚。
被告城东公安分局辩称，一、被告对原告白惠丽作出的东公（火）决字[2016]第700号《公安行政处罚决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，处罚适当，符合法定程序。2015年至2016年6月20日，原告因房屋拆迁补偿问题到北京进行信访，被北京市公安局西城分局府右街派出所依法书面训诫多次，每次训诫都通过展板、广播等方式明确告知原告的行为违法。但原告作为完全行为能力人，明知北京中南海周边不是信访接待场所，也不允许信访人员滞留或聚集，但原告仍然在非接待场所上访，严重实施扰乱了北京中南海周边治安秩序的行为，造成较大的影响，属于情节严重的违法行为。其违法行为有本人陈述、北京市公安局西城分局府右街派出所出具的《北京市公安局西城分局训诫书》8份、区政府证明等证据证实。被告依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条的规定对白慧丽作出行政拘留十日的处罚决定。二、原告提出被告违反法定程序作出行政处罚的情况不存在。《公安机关行政办案程序》中明确规定，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，由违法行为人居住地公安机关管辖。被告对原告白惠丽作出行政处罚具有管辖权。综上所述，请法院驳回原告的诉讼请求。
被告城东公安分局向本院提交了以下证据：
一、受案登记表一份；
二、接受证据材料清单一份；
三、情况说明一份；
四、训诫书一份；
五、受案回执一份；
六、到案经过两份；
七、传唤、行政拘留通知家属记录一份；
八、传唤证一份；
九、呈请传唤审批表一份；
十、行政案件权利义务书一份；
以上证据拟证明案件来源及白慧丽到案情况；
十一、白慧丽询问笔录；
十二、行政案件权利义务书一份；
十三、杨波询问笔录一份；
十四、行政处罚告知笔录一份；
十五、呈请公安行政处罚审批表一份；
十六、公安行政处罚决定书一份；
十七、行政拘留执行回执一份；
十八、人口基本信息一份；
十九、白慧丽前科资料一份。
以上证据拟证明原告多次到北京上访扰乱公共秩序的事实清楚，证据确实充分，白慧丽在被告辖区居住，被告具有处罚的主体资格。
被告作出行政行为的法律依据：《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项、九十三条、第九十八条、第一百零七条；《公安机关办理行政案件程序规定》第九条。
经庭审质证，原告对被告证据的质证意见为：对证据一的证明内容不认可，该登记表缺乏真实性、合法性，称原告在北京违法但并没有见到过北京的移交手续，祝存海代表城东区信访局，但他并没有任何委托手续，他代表个人无权移送原告。对证据二无异议。对证据三有异议，认为该证据是信访局出具，存在利害关系。证据四训诫书有异议，认为没有制作日期，来源不合法，只是个孤证。原告已经向北京市公安局申请了信息公开，结果是并没有该训诫书。对证据五受案回执不认可，城东区信访局人员无权移交，与政府工作人员有利害关系。对证据六到案经过不认可，地方公安在北京没有执法权。证据七、八、九均不认可，原告没有见过传唤证。对证据十不认可，被告没有给原告陈述和申辩的权利，不符合法定程序规定。对证据十一、十二不认可，原告没有做过任何笔录，是被告自编的。对证据十三、十四不认可，处罚告知笔录不合法，不符合公安机关办理案件的程序要求；证据十五、十六、十七不认可，拘留十天是事实，但原告申请暂缓执行，但并没有给原告申辩权利。对证据十八无异议。证据十九的证明目的不认可，不能代表本次涉案行为违法，没有案发地受案单位，原告从北京西城公安分局调出的证据可以证明原告并没有违法。
原告对被告适用的《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项、第一百零七条有异议，认为原告作为公民有权利申请暂缓执行。被告对《公安机关办理行政案件程序规定》第九条断章取义，被告应当有北京市公安局的授权移交手续的情况下，才能作出行政处罚行为。
被告对原告提交证据均不认可，认为原告自2015年起就经常去中南海周边上访，就是一种扰乱行为，被告是依据北京市公安局府西城分局府右街派出所的训诫书对原告作出的行政处罚。被告的行政行为符合法律规定，并且有权管辖。
经庭审质证，本院对上述证据作出如下确认：一、对原告提交的证据《政府信息不存在告知书》，仅能证明原告向北京西城公安分局申请获取政府信息，北京西城公安分局答复该信息未制作、不存在的事实，但不能证明原告未到北京中南海周边等地进行非正常上访的事实，故对原告该证据的证明方向不予采信。对原告的证据二，因与本案无关，不予认定。对原告的证据三，只能证明原告发过信件，并不能证明原告未到中南海周边上访的事实，对其证明方向不予采信。原告的证据四属于其自述材料，不予认定为证据。二、对被告提出的证据，原告虽不认可，但原告的反驳理由均无证据支持，且被告提交的证据具有真实性、合法性与本案相关联，应予认定。
根据上述原、被告的诉辩主张及有效证据可以认定下列事实：原告白慧丽以西宁市城东区王家庄村剥夺其村民的权利和西宁市城东区建设局非法强拆其住宅为由，于2015年12月14日、12月17日、12月18日、12月19日、12月24日、2016年2月23日、5月26日到北京中南海周边非正常上访多次，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。2016年6月20日再次到中南海周边地区非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫后将其带至马家楼接济服务中心。2016年6月25日，西宁市城东区信访局派人将原告劝返回西宁，并将案件移交至被告下属火车站派出所。同日，被告根据上述事实及证据作出东公（火）决字[2016]第700号《公安行政处罚决定书》，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的规定对白慧丽予以行政拘留十日的行政处罚，拘留期限自2016年6月25日至2016年7月5日。当日，白慧丽被送到西宁市拘留所执行，现已执行完毕。原告不服处罚决定，诉至本院请求撤销。
本院认为，根据《信访条例》第十六条的规定：”信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或上一级机关提出......”，原告白慧丽反映问题应当逐级上访，并到有关机关设立或者指定的接待场所提出。本案争议的焦点为：第一，原告是否实施了到中南海地区非正常上访，扰乱了公共秩序的行为？对此，原告提出北京西城公安分局向其出具的《政府信息不存在告知书》，答复该局未制作、不存在相关信息。经本院综合全案分析，原告的该证据仅能证明北京西城公安分局无相关政府信息，并不能证明原告没有到中南海周边上访。而被告提交的2016年6月20日北京市公安局西城分局府右街派出所的训诫书以及原告的调查笔录等证据能够证明原告确实到中南海周边非正常上访并被训诫的事实。因此对原告提出到中南海周边只是发信，没有进行非正常上访的意见不予采纳。第二、被告城东公安分局对本案是否具有管辖权的问题。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款：”行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”，原告白慧丽的居住地为西宁市城东区站北81号，属于被告辖区，被告有权对原告违反治安管理的行为作出行政处罚。原告认为被告城东公安分局无权管辖的主张不能成立，不予支持。第三、对于原告提出北京公安机关依据《信访条例》对原告实施了”训诫”的处罚，而被告又依据《治安管理处罚法》作出的《公安行政处罚决定书》对原告拘留十日的处罚，属于一事二罚，违反了法律规定的问题。本院认为，《信访条例》第四十七条规定，信访人在信访过程中有非正常上访行为，经劝阻、批评和教育无效，未造成严重后果或影响，尚不够治安处罚的，公安机关应当予以训诫。训诫不符合行政强制的特征，不属于行政强制。由于训诫并不会对相对人的权利和义务产生影响，因此训诫不是行政法律行为，应当是行政事实行为。被告作出的《公安行政处罚决定书》对原告拘留十日，不违反一事不再罚的原则。故对原告的该项意见不予采纳。
综上所述，原告违反规定到中南海地区非正常上访，多次受到北京市公安局西城分局府右街派出所的训诫，其行为扰乱了公共秩序。被告依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的规定对原告作出行政拘留的行政处罚，事实清楚，证据确实，程序合法，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》六十九条、第一百零二条之规定，判决如下：
驳回原告白慧丽请求撤销西宁市公安局城东公安分局2016年6月25日作出的东公（火）决字[2016]第700号《公安行政处罚决定书》的诉讼请求。
案件受理费100元，由原告白慧丽承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于西宁市中级人民法院。
审 判 长 贺众明
人民陪审员 代素英
人民陪审员 蓉 措
二〇一七年二月二十八日
书 记 员 王思颖