湖北省宜昌市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）鄂宜昌中行终字第00138号
上诉人（原审原告）谭昌忠，农民。
委托代理人汤艳婷，无业。代理权限为特别授权。
被上诉人（原审被告）远安县住房和城乡建设局。住所地远安县鸣凤大道*号。
法定代表人郑向东，该局局长。
委托代理人宋剑，该局规划股科员。代理权限为一般授权。
上诉人谭昌忠因诉被上诉人远安县住房和城乡建设局不履行政府信息公开法定职责一案，不服远安县人民法院于2015年6月20日作出的（2015）鄂远安行初字第00018号行政裁定，向本院提起上诉，本院于2015年8月31日立案后，依法组成由审判员闵珍斌担任审判长，审判员胡振元、代理审判员周铁金参加的合议庭，于2015年10月30日公开开庭审理了本案。上诉人谭昌忠的委托代理人汤艳婷，被上诉人远安县住房和城乡建设局的委托代理人宋剑到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定：原告谭昌忠及其妻汤世萍均为远安县鸣凤镇双利社区村民委员会村民。1987年12月3日，原告与该村签订租赁合同。合同约定：原告自1987年12月3日至2018年12月30日止，租赁该村大堰湾荒丘地（地名）的部分低产田及坡地，按年上缴村部分费用。2013年7月5日，远安县鸣凤镇双利社区村民委员会以征收形式收回原告租赁土地，分别补偿原告人民币798083.60元和250801.48元。原告在领取全部补偿款后，并未按双方约定3日内退还租赁土地，仍在原租赁土地上新栽大批树苗。相关部门为此专门发布禁止抢种抢栽公告，原告未予理睬。原告要求相关部门对其栽种的树苗作二次补偿，相关部门未支持。从2013年9月起至2015年5月期间，原告即以当代普药集团及鸣凤大道延伸段建设项目涉及自身利益为由向湖北省国土资源厅、宜昌市国土资源局、远安县人民政府、远安县鸣凤镇人民政府和远安县国土、发改、住建、环保、财政、公安等部门申请公开上述二个建设项目的供地、国有土地划拨、征地的一书三方案、农用地转用、征收土地方案、项目可行性研究报告、选址意见、建设工程规划许可、土地附着物登记信息等为内容的相同或类似的信息共200余件次，其中涉本案被告有43件次。原告在收到上述行政机关作出的相关申请答复后，再次分别以答复期限、答复形式、答复程序、答非所请为由向宜昌市人民政府、远安县人民政府、湖北省国土资源厅、宜昌市国土、城市规划等部门申请复议累计63件次。复议终结后，原告又以被申请机关不作为等理由向远安县人民法院或宜昌市西陵区人民法院、武汉市两级人民法院、宜昌市中级人民法院提起政府信息公开之诉，其中在远安县人民法院诉讼已有33次。
2013年9月至今，原告借以建设项目用地为名，在明知其申请的政府信息与其生产、生活等方面并无关联，大部分信息亦并不属政府信息的情况下，向政府及政府部门以国内挂号信方式一天数封、一次数个假以信息公开的申请，反复利用大多相同或类似的申请，造成政府及相关部门事务积压，工作秩序受到无谓的干扰，行政资源被无谓牵制。
2013年12月25日，原告再次向被告申请公开“鸣凤大道延伸段（含江河大道）市政工程建设项目建议书”政府信息，被告作出了《答复》，原告不服，于2014年5月19日向远安县人民法院提起诉讼，该院于2014年11月28日作出（2014）鄂远安行初字第00014号行政判决书，撤销了被上诉人《答复》并责令其重新答复。被告于2014年12月19日重新作出了《答复》，原告仍不服，于2015年2月10日向远安县人民政府申请复议，远安县人民政府复议维持了被告于2014年12月19日作出的《答复》，原告于2015年4月21日诉至远安县人民法院，请求法院撤销被告于2014年12月19日作出的《关于谭昌忠要求政务信息公开的答复》，并责令被告依原告申请的内容和形式公开该政府信息。
原审法院认为：1、原告租赁经营的集体土地因当代普药集团及鸣凤大道延伸段建设被收回后，已实际获得巨额经济补偿。因其私利，在应退还的土地上新栽树苗并要求再次补偿被拒后，极为不满，一年多时间内数百次向多个政府部门假以信息公开给政府施压，并在舆论上造势，以达到其不当利益的合法化；2、为了保障公民知情权的实现，行政机关主动公开为原则、不主动公开为例外是《中华人民共和国政府信息公开条例》的基本原则，该条例第十三条还规定，除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。公民认为行政机关在政府信息公开工作中的行政行为侵犯其合法权益的，可以依法提起行政诉讼。但前提是，公民在享有宪法和法律规定的权利时，必须履行宪法和法律规定的义务，接受法律规范内在价值的规范和约束。原告违背《政府信息公开条例》的立法宗旨及原则，上百次并无利益关联的申请，已明显属于获取政府信息权的滥用；3、原告在得到相关答复后，又借以行政诉讼，反复提起相同或类似的诉求，因其获取政府信息权利的滥用，原告罗列的行政争议追求的诉讼利益已非正当，期望实现对诉的利益保护亦不合法，其实质是假以合法的行政诉讼向被诉行政机关发难和纠缠，原告所提行政诉讼已没有法律制度固有的公平正义、公序良俗、诚实信用的内在要义，实质上也是诉权滥用。据此，依照诉讼立法精神、审判权公平正义的基本要义，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一条、第五条、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三十四条、第四十四条第一款第（十一）项、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第六项，参照《中华人民共和国民事诉讼法》第二条、第十三条之规定裁定驳回原告谭昌忠的起诉。
上诉人谭昌忠不服原审法院的上述裁定，向本院提起上诉称：一、原审裁定事实认定不清。1、原审认定“原告虽实际领取全部补偿款，但并未按双方约定3日内退还村属集体土地，仍在原租赁土地内新栽大批树苗”、“原告因租赁经营的集体土地被收回后，已实际获得巨额经济补偿。因其私利，在应退还的土地上新栽苗木并再次要求补偿被拒，极为不满，一年多的时间内数百次向多个政府部门假以信息公开施压”无任何证据证明。2、原审法院称上诉人向宜昌市人民政府、远安县人民政府、湖北省国土资源厅、宜昌市国土资源局、城市规划等部门申请行政复议累计63件次，但其未查明上诉人申请行政复议胜诉案件32件次；上诉人的复议和诉讼的胜诉率高于全国公民行政诉讼的胜诉率平均水平，根本原因在被上诉人的滥用职权。申请次数过多，是因行政机关没有依法公开法定主动公开的信息，给公民造成困扰，责任在行政机关。法律也并没有对申请次数作出上限规定。3、原审法院无任何事实证据证明上诉人申请公开的政府信息与上诉人无关。上诉人作为被征收土地的承包人，当然有权申请公开上述相关政府信息，且当然与上诉人的生产、生活密切相关。4、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（法释（2002）21号）第三十五条规定：证据应当在法庭上出示，并经庭审质证；未经庭审质证的证据，不能作为定案的依据。原审法院未开庭审理违法，且依据虚假的证据而作出裁定，属认定事实不清。二、原审裁定适用法律错误。原审裁定违背了行政诉讼法的立法目的；最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第二项适用前提是“申请公开的政府信息已经向公众公开”，而本案中，被上诉人显然没有主动公开上诉人申请公开的信息，原审法院适用本条款驳回上诉人的起诉属于适用法律错误；《中华人民共和国民事诉讼法》第二条适用的前提是诉讼双方是平等的民事主体，而上诉人与被上诉人显然不是平等的主体；第十三条规定的是民事诉讼应当遵循诚实信用原则。在审理行政案件时，行政诉讼法有规定的，则应适用行政诉讼法，不应适用民事诉讼法。三、原审法院程序违法。原审法院不开庭审理，剥夺了上诉人的辩论权，属于程序违法；原审法院合议庭组成人员违法。四、被上诉人于2014年12月19日作出的《答复》违法。被上诉人在《答复》中称“我局告知该项目建议书可到我局办理手续后进行查询”并无法律依据：《信息公开条例》并没有要求办理手续后才能查询申请公开的政府信息的规定；被上诉人没有按照上诉人申请要求的形式公开信息，且不属于《政府信息公开条例》规定的无法按照申请人要求的形式提供的情形；上诉人对被上诉人的《答复》不服，经复议程序后再向法院提起诉讼并无不当。
综上，原审的错误之处在于本末倒置、偷换概念的混淆了公共利益和个体私利之间的关系，混淆了政府义务和权利之间的关系，混淆了民主公益性质的诉权和司法促进社会进步的关系。本案的焦点不应在当事人能否提出信息公开和提出多少信息公开，而在于政府信息公开是否得当，是否全面履行了政府法定义务。故请求二审法院依法撤销（2015）鄂远安行初字第00018号行政裁定并责令被上诉人依法依申请公开“鸣凤大道延伸段（含江河大道）市政工程建设项目建议书”政府信息。
被上诉人远安县住房和城乡建设局答辩称，对上诉人的信息公开申请，被上诉人已于2014年12月19日作出答复，告之“关于鸣凤大道延伸段（含江河大道）市政工程建设项目建议书”，被上诉人已经报送到远安县发改局，并得到远安县发改局的批复，如上诉人确需查询相关资料，可办理手续后到被上诉人处进行查阅，被上诉人已履行了信息公开的职责。原审裁定认定事实清楚，法律适用正确，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原裁定。
当事人向原审法院提交的证据已随案移送本院，本院认定的案件事实与原审相同。
本院认为，本案的争议焦点是：一、原审法院审理本案是否违反法定程序；二、原审法院裁定驳回上诉人起诉是否正确。
一、关于原审法院审理本案是否违反法定程序的争议焦点。
1、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条规定，符合相应条件时，人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。原审法院根据本案的实际情况，也可以迳行裁定驳回上诉人的起诉。
2、原审法院在审理本案时合议庭组成合法，并未违反法律规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十八条规定：人民法院审理行政案件，由审判员组成合议庭，或者由审判员、陪审员组成合议庭。合议庭的成员，应当是三人以上的单数。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条规定：当事人认为审判人员与本案有利害关系或者其他关系可能影响公正审判，有权申请审判人员回避。审判人员认为自己与本案有利害关系或者其他关系，应当申请回避。原审的合议庭组成人员与本案当事人无任何利害关系和其他关系；本案当事人也未提供相关的证据证明合议庭的组成人员与其有利害关系或者其他关系，没有发现审判人员符合回避的情形。
二、关于原审法院裁定驳回上诉人起诉是否正确的争议焦点。
《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发（2010）5号）第二条规定，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。
本案中，主要涉及“关于鸣凤大道延伸段（含江河大道）市政工程建设项目建议书”的性质界定问题。本案上诉人要求公开的“关于鸣凤大道延伸段（含江河大道）市政工程建设项目建议书”，在被上诉人向远安县发改局报送时，名称叫《关于鸣凤大道延伸段（含江河大道）市政工程建设立项的请示》，是被上诉人请求远安县发改局作出指示、批准的函件，其内容不是最终结论，具有不确定性，不发生任何行政或者法律上的效力，属于行政机关之间请示工作的政府内部材料。远安县发改局批复时，就鸣凤大道延伸段（含江河大道）市政工程建设的项目名称、项目建设的主要内容和规模、投资估算及资金筹措以及建设期限等均作出了明确的指示和规定，也就是说，远安县发改局的批复是最终结论，具有确定性，才属于发生行政和法律效力的政府文件，具体的项目建设也必须依照此文件进行。故被上诉人报送的《关于鸣凤大道延伸段（含江河大道）市政工程建设立项的请示》，作为请求其他行政机关作出指示的内部材料，根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条的规定，可以不予公开。但本案被上诉人并没有选择不公开的答复，而是告之上诉人“关于鸣凤大道延伸段（含江河大道）市政工程建设项目建议书”，被上诉人已经报送到远安县发改局，并得到远安县发改局的批复，如上诉人确需查询相关资料，可办理手续后到被上诉人处进行查阅。被上诉人的答复并无不当.
本案中，上诉人已从远安县发改局处获取《县发改局关于凤大道延伸段（含江河大道）市政工程建设项目建议书的批复》，上诉人在已获取发生法律效力的政府文件的情况下，仍申请被上诉人公开不发生法律效力的政府内部材料，属于过度申请政府信息公开。
上诉人上诉称其作为被征收土地的承包人，当然有权申请公开本案“关于鸣凤大道延伸段（含江河大道）市政工程建设项目建议书”政府信息，且该政府信息当然与上诉人的生产、生活密切相关。本院认为，谭昌忠之妻汤世萍与远安县鸣凤镇双利社区村民委员会就经营土地已签订补偿协议且上诉人已领取全部补偿款，该地已被远安县人民政府征收，并已出让作其他建设用地，建设单位已经取得了该土地的全部权利，在法律框架下，怎么利用该土地进行建设属于建设单位的内部事宜，该土地与谭昌忠、汤世萍已无利害关系，并不涉及其切身利益。在此情况下，上诉人仍申请公开“关于鸣凤大道延伸段（含江河大道）市政工程建设项目建议书”，其的主张不能成立。
综上，原审裁定驳回谭昌忠起诉结论正确，谭昌忠的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。但根据《诉讼费用交纳办法》第八条之规定，原审法院收取谭昌忠诉讼费50元不当，应予退还。经合议庭评议决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本案按规定不收取诉讼费。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 闵珍斌
审 判 员 胡振元
代理审判员 周铁金
二〇一五年十一月十九日
书 记 员 宋佳佳
附：本判决书引用的主要法律条文
《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。
第十七条行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。