浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙行终1242号
上诉人（原审原告）戚惠法，男，1968年4月7日出生，汉族，原住杭州市江干区彭埠镇新风社区杨家桥**号，现住杭州市江干区。
上诉人（原审原告）朱红兴，男，1971年7月2日出生，汉族，原住杭州市江干区彭埠镇新风村塘梓桥***号，现住杭州市江干区。
上诉人（原审原告）汪冬明，男，1971年12月12日出生，汉族，原住杭州市江干区彭埠镇新风村塘梓桥***号，现住杭州市江干区。
被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地杭州市省府路8号。
法定代表人车俊，省长。
委托代理人汪锐，浙江省人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人林科，杭州市国土资源局工作人员。
戚惠法、朱红兴、汪冬明诉浙江省人民政府土地行政复议一案，杭州市中级人民法院于2016年10月31日作出（2016）浙01行初176号行政判决。戚惠法、朱红兴、汪冬明不服，向本院提出上诉。本院于2016年11月22日立案受理，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：2016年4月9日，原告戚惠法、朱红兴、汪冬明以邮寄挂号信方式，向被告省政府提出行政复议申请，《行政复议申请书》中载明的复议被申请人为杭州市人民政府，复议请求为“确认被申请人批准‘杭国土字（2013）161号国有建设用地使用权’出让的具体行政行为违法，并撤销”。《行政复议申请书》载明的事实与理由为“申请人经政府信息公开得知被申请人于2013年5月16日批准新风村10%留用地建设用地使用权纳入政府土地储备并公开出让，村级留用地使用权与开发必须经村民大会讨论同意，本案被申请人的批准未经新风村村民同意，被申请人的批准属于违法行为，侵害申请人的合法权益。故申请行政复议，望复议机关维护村民利益，支持申请人的复议请求。”被告于2016年4月11日收到原告的申请，4月13日向原告发送《行政复议申请材料补正通知书》，要求原告补正与杭国土字[2013]161号建设用地批准行为具有利害关系的证据或情况说明。2016年4月18日，原告向被告邮寄《行政复议申请材料补正书》，同时补充提交了杭州市发展和改革委员会作出的杭发改备[2013]72号《杭州市企业投资项目备案通知书》。2016年4月19日，被告收到原告提供的补正材料。2016年4月25日，被告作出浙政复[2016]99号《行政复议告知书》，该告知书内容为“杭国土字[2013]161号批文涉及的原集体土地被依法征收为国有土地后，该国有土地的后续建设、使用行为以及该批文涉及的原国有存量建设用地的后续建设、使用行为与你们均不具有法律上的利害关系。你们如果认为涉案建设项目用地系你们所在集体经济组织的10%留用地，那么对杭州市人民政府批准使用该留用地的行为不服申请行政复议，应当由你们所在的集体经济组织或过半数的集体经济组织成员提出。你们不服杭州市人民政府批准使用集体经济组织留用地行为申请行政复议，申请人主体不适格。你们的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，本机关决定不予受理。”一审法院另查明：杭州市国土资源局向杭州市人民政府报送杭国土字[2013]161号《建设项目呈报材料“一书一方案”》，其中的建设用地项目呈报说明书“市（地）人民政府土地行政主管部门审核意见”一栏载明的内容为“同意新批建设用地3.2214公顷（48.321亩），其中3.2214公顷（48.321亩）用地待完成前期手续后以招标、拍卖或挂牌方式公开出让。”其中的供地方案载明的土地提供方式为“挂牌”。2013年5月15日，杭州市人民政府批准同意杭国土字[2013]161号《建设项目呈报材料“一书一方案”》。2013年7月25日，杭州市国土资源局与杭州宇威置业有限公司签订《杭州市国有建设用地使用权出让合同》（编号3301002013A21066）合同项下的出让宗地为杭国土字[2013]161号《建设项目呈报材料“一书一方案”》中的3.2214公顷土地。合同第十八条载明“本合同项下宗地系杭州江干区新风村经济合作社利用10%留用地指标合作开发的建设项目，根据杭州市工商部门登记资料以及公司章程，杭州江干区新风村经济合作社持有杭州宇威置业有限公司51%股份，杭州华威置业有限公司持有杭州宇威置业有限公司49%股份。”
一审法院认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。”戚惠法、朱红兴、汪冬明认为杭州市人民政府作出的杭国土字[2013]161号国有建设用地批准涉及农村集体土地，却以个人名义提出行政复议申请，其申请主体不适格。被告以浙政复[2016]99号《行政复议告知书》告知原告“应当由你们所在的集体经济组织或过半数的集体经济组织成员提出”，并无不当。原告的诉讼理由不能成立，其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告戚惠法、朱红兴、汪冬明的诉讼请求。
戚惠法、朱红兴、汪冬明上诉称：一、杭州市人民政府无权处分留用地使用权，杭州市人民政府擅自处分社区社员资产属违法行为。留用地使用权用于保障社会生活生计，社员享有留用地所产生的收益权，杭州市人民政府违法出卖留用地，侵害上诉人切身利益。二、留用地属于社员共有，其收益也分配给社员个人，经济合作社只是代管组织，并非享有绝对权。上诉人是涉案留用地的实际使用权人，有权对涉留用地的相关行政行为进行权利主张。一审法院适用法律依据错误，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”。而且，根据杭州市留用地法律法规规定，使用留用地必须召开村民或股民代表大会，经三分之二以上代表同意才可进行。所以，被上诉人作为复议机关本应纠错行政违法行为，其认为上诉人无权进行复议申请显无依据。如今农村集体经济组织大多为摆设，多受地方政府控制，社区百姓根本没有话语权，社员维护自身利益非常艰难。希望二审法院撤销一审判决，撤销被上诉人所作浙政复[2016]99号《行政复议告知书》并判令其依法受理上诉人的复议申请。
浙江省人民政府答辩称：一、答辩人作出的不予受理决定，认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确。上诉人不服杭州市人民政府作出的杭国土字[2013]161号建设用地批准行为，向答辩人申请行政复议。答辩人查明，因彭埠单元B1/B2—16地块政府储备土地项目建设需要，杭州市土地储备中心、杭州市江干区农居建设管理中心于2013年5月7日向杭州市国土资源局提出建设用地申请。2013年5月15日，杭州市国土资源局编制杭国土字[2013]161号《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》（建设用地项目呈报说明书、供地方案），同意向上述建设单位新批国有建设用地3.2214公顷，该用地待完成前期手续后以招标、拍卖或挂牌方式公开出让，并上报杭州市人民政府审批。同日，杭州市人民政府予以批准。另查明，涉案的3.2214公顷国有建设用地中，有24495平方米土地原属集体所有土地，已经国务院批准征收，并由浙土字A[2007]—0519号批文批准实施；另有7719平方米土地原属国有存量建设用地。答辩人认为，杭国土字[2013]161号批文涉及的原集体土地被依法征收为国有土地后，该国有土地的后续建设、使用行为以及该批文涉及的原国有存量建设用地的后续建设、使用行为与上诉人均不具有法律上的利害关系。上诉人如果认为涉案建设项目用地系其所在集体经济组织的10%留用地，那么对杭州市人民政府批准使用该留用地的行为不服申请行政复议，应当由上诉人所在集体经济组织或过半数的集体经济组织成员提出。上诉人不服杭州市人民政府批准使用集体经济组织留用地行为申请行政复议，申请人主体不适格。上诉人的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的受理条件。答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，作出浙政复[2016]99号《行政复议告知书》，告知原告不予受理其行政复议申请。二、答辩人作出不予受理决定，程序合法。2016年4月11日，答辩人收到上诉人的行政复议申请。因申请材料不齐全，申请人于2016年4月19日补正。2016年4月25日，被上诉人作出浙政复[2016]99号《行政复议告知书》并依法送达给上诉人。上述程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定。请求驳回上诉，维持原判。
经审查，本院对一审认定的案件事实予以确认。
本院认为，本案上诉人戚惠法、朱红兴、汪冬明以其所在经济合作社土地被征收为国有土地后，相关10%留用地被杭州市人民政府批准出让为由，向被上诉人浙江省人民政府提起复议申请。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。”据此，被上诉人浙江省人民政府认为上诉人提起本案复议申请主体不适格，其申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的受理条件，并无不当。上诉人相关上诉理由均缺乏相应依据，本院不予采纳。一审判决认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人戚惠法、朱红兴、汪冬明负担。
本判决为终审判决。
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审 判 长 陈裕琨
审 判 员 管 征
代理审判员 万成兆
二〇一七年二月十五日
书 记 员 徐一菁