重庆市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）渝二中法行终字第00269号
上诉人（原审原告）重庆博之鸣畜产品有限公司，住所地梁平县双桂街道松竹村7组,组织机构代码55901136-8。
法定代表人唐治均，董事长。
委托代理人陈嘉，重庆文才律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）重庆市盐务管理局梁平县分局，住所地重庆市梁平县梁山镇西城路369号。
负责人邓安勇，局长。
委托代理人杨冬鑫，该局工作人员。
被上诉人（原审被告）重庆市盐务管理局，住所地重庆市渝中区金石大道465号。
负责人刘克林，副局长。
委托代理人张青华，该局工作人员。
上诉人重庆博之鸣畜产品有限公司因盐务行政处罚一案，不服梁平县人民法院（2015）梁法行初字第00043号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告重庆博之鸣畜产品有限公司（简称博之鸣公司）于2014年7月6日从中盐金坛公司购买了28吨肠衣盐，2014年7月14日，被告重庆市盐务管理局梁平县分局（简称县盐务局）以原告违反《重庆市盐业管理条例》第二十一条第二款：“肠衣盐应当从当地取得食盐批发许可证的经营者处购进”的规定，查封了原告使用后剩下的21吨肠衣盐。2014年7月28日，被告县盐务局因原告将被查封的肠衣盐用于生产，作出（梁）盐政物字[2014]第04号盐业行政执法扣押财物决定书，将剩余的10.875吨肠衣盐予以扣押。2014年11月24日，被告县盐务局作出（梁）盐政改字[2014]第002号盐业违法行为责令改正通知书，决定对原告免除处罚并责令其停止并改正违法行为。2015年1月30日，被告重庆市盐务管理局（简称市盐务局）以（渝）盐撤销字2015第001号《撤销盐业行政行为决定书》撤销（梁）盐政改字[2014]第002号盐业违法行为责令改正通知书，并责令县盐务局重新作出具体行政行为。2014年12月29日，原告博之鸣公司因不服（梁）盐政物字[2014]第04号盐业行政执法扣押财物决定书向本院提起行政诉讼，本院2015年3月4日作出（2015）梁法行初字第00003行政判决书，判决撤销县盐务局作出的（梁）盐政物字[2014]第4号盐业行政执法扣押财物决定书，责令县盐务局返还扣押原告的肠衣盐。2015年3月17日，被告县盐务局作出（梁）盐处字[2015]第001号《行政处罚决定书》，没收原告博之鸣公司10.875吨肠衣盐。原告博之鸣公司不服该处罚决定，向被告市盐务局提起行政复议，市盐务局于2015年7月6日作出（渝）盐复决字[2015]第1号《行政复议决定书》予以维持。
原审认为，本案争议焦点：一、被告县盐务局作出的行政处罚决定程序是否合法？被告县盐务局作出的行政处罚从事实调查、处罚前告知、作出处罚决定、文书送达并告知起诉期限及诉权等程序来看并无不当。被告县盐务局作出的（梁）盐政物字[2014]第04号盐业行政执法扣押财物决定书系行政强制，与本案中行政处罚决定是两个不同的行政行为，行政强制的程序错误与本案行政处罚决定并无关联，原告主张被告县盐务局应在市盐务局作出《撤销盐业行政行为决定书》001号及本院（2015）梁法行初字第00003行政判决后返还扣押的肠衣盐而未返还导致本案行政处罚决定程序错误的理由不成立。二、适用法律是否正确？根据《中华人民共和国行政处罚法》第十一条“地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销营业执照以外的行政处罚”及《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内的行政案件”之规定，《重庆市盐业管理条例》是重庆市人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要制定的地方性法规，可以作为本案的依据。被告县盐务局依据《重庆市盐业管理条例》第二十一条第二款“使用食品加工用盐、肠衣盐、畜牧盐、渔业用盐的单位和个人，应当从当地取得食盐批发许可证的经营处购进食盐”及第三十五条“违反本条例第二十条第一款、第二十一条第二款、第二十三条第一款规定的，由盐业管理机构责令改正，没收违法购销的盐产品和违法所得，并处以违法购销的盐产品价值一倍以上三倍以下罚款，食盐批发经营者违法情节严重的，由市盐业行政主管部门吊销其食盐批发许可证”之规定作出行政处罚决定并无不当。
综上，被告县盐务局作出（梁）盐处字[2015]第001号盐业行政处罚决定书认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，原告主张被告县盐务局行政处罚决定程序违法、适用法律错误的理由不成立，对原告的诉讼请求，本院依法应予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决驳回原告博之鸣公司的诉讼请求。
博之鸣公司提起上诉称，行政扣押强制行为与行政处罚决定具有连续性、关联性，后者是前者的处理结果，前者程序违法导致后者行为违法，原审认为两个行政行为无关联属于认定事实错误。法律、《盐业管理条例》、《食盐专营办法》没有规定肠衣盐适用食盐专营的管理，更没有设定肠衣盐准运证这一行政许可，《重庆市盐业管理条例》不能设定肠衣盐的准运制度，肠衣盐不能纳入食盐专营管理，县盐务局依据《重庆市盐业管理条例》作出的行政处罚属于适用法律错误。根据最高人民法院法函[1993]16号《最高人民法院关于人民法院审理行政案件对地方性法规的规定与法律和行政法规不一致的应当执行法律和行政法规的规定的复函》，人民法院审理行政案件对地方性法规的规定与法律和行政法规不一致的应当执行法律和行政法规的规定。原审法院不适用《盐业管理条例》、《食盐专营办法》，以《重庆市盐业管理条例》作为本案定案依据属于适用法律错误。请求撤销原判，撤销行政处罚决定书。
县盐务局答辩称，县盐务局作出的行政处罚决定是在职权范围内作出的，事实清楚，适用法律正确。依据相关法律规定，肠衣盐属于食盐管理范围，博之鸣公司应根据《重庆市盐业管理条例》的规定，从取得盐业经营资格的经销商手中购得，县盐务局作出的行政行为合法有效。
市盐务局答辩称，同意县盐务局的答辩意见。我局认为县盐务局作出的强制措施和行政处罚是两个不同的行政行为，行政强制措施与本案的行政处罚行为没有关联性，县盐务局的处理程序合法。重庆市的盐业管理适用《重庆市盐业管理条例》，该条例是根据《食盐专营办法》结合地方特色制定的，两者并不冲突，都规定了食盐需向取得食盐经营许可证的经销商购买。
县盐务局在答辩期内提供了其作出具体行政行为所依据的以下证据材料：
1、《重庆市人民政府办公厅关于市盐务管理局履行盐业行政管理职能有关问题的通知》（渝办发[1998]80号文件），《重庆市盐务管理局关于设立各级盐业管理机构的通知》（渝盐局发[1999]19号文件），证明县盐务局主体适格。
2、盐业违法案件立案呈批表、2014年7月14日、7月17日、8月8日、8月21日询问唐治均笔录，2014年7月14日、2月8日现场勘验笔录及照片，7月14日、7月28日《查封扣押财物决定书》、责令改正通知书、证据复制提取单2份、2015年8月1日、8月21日《盐业行政处罚事先告知书》、陈述申辩意见、听证告知书回执、听证通知书、听证当事人身份证明、听证笔录、听证陈述意见、听证申请人提供的证据、撤回通知书、责令改正通知书，证明博之鸣公司从中盐金坛公司购进肠衣盐，并将其中17.125吨用于生产的事实。
3、《重庆市盐务管理局关于调整肠衣专用盐供应价格的通知》（渝盐局[2011]1号文件），证明重庆市肠衣专用盐的价格从2011年2月1日起下调至933元/吨。
4、《撤销盐业行政行为决定书》及《文书更正函》，证明市盐务局撤销了县盐务局2014年11月24日作出的《盐业违法行为责令改正通知书》，并责令县盐务局重新作出具体行政行为。
5、行政诉讼笔录、《行政判决书》，证明梁平县法院判决撤销县盐务局作出的（梁）盐政物字[2014]第4号盐业行政执法扣押财物决定书，责令县盐务局返还扣押原告的肠衣盐。
6、《盐业行政处罚事先告知书》、送达回证，证明县盐务局在进行了处罚前的告知。
7、《盐业行政处罚决定书》、送达回证，证明2015年3月17日县盐务局没收博之鸣公司10.875吨肠衣盐的事实。
8、法律依据：《国家出入境检验检疫行业标准：出口食品治疗安全控制规范第3部分：肠衣》、《中华人民共和国食品安全法》、《食盐专营办法》、《重庆市行政处罚听证程序规定》、《重庆市盐业管理条例》、《食盐加碘消除碘缺乏危害条例》。
市盐务局在答辩期内除提交了县盐务局提交的证据材料，还递交了以下证据材料：
1、复议申请书、受理申请通知书、行政复议提出答复通知书，证明博之鸣公司于2015年5月13日向市盐务局提起复议申请，市盐务局于2015年5月22日受理并于同日向县盐务局送达提出答复通知书。
2、县盐务局答辩状，证明县盐务局进行了答辩。
3、行政复议案件审理报告、行政复议决定书，证明市盐务局经审理于2015年7月6日作出了维持（梁）盐处字[2015]第001号《行政处罚决定书》的复议决定。
4、法律依据：《中华人民共和国行政复议法》、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释。
博之鸣公司为证明其诉讼主张，提供了以下证据：
1、（2015）梁法行初字第00003号判决书，证明梁平县人民法院以县盐务局程序违法、适用法律错误判决撤销（梁）盐政物字[2014]第04号盐业行政执法扣押财物决定书，并责令县盐务局7日内返还扣押的10.875吨肠衣盐。
2、（梁）盐处字（2015）第001号处罚决定书，证明县盐务局没收博之鸣公司10.875吨肠衣盐的事实。
3、（渝）盐复决字（2015）第1号复议决定书，证明市盐务局作出了维持(梁)盐处字[2015]第001号《行政处罚决定书》的复议决定。
4、发改委公告2003年（第36号），证明肠衣盐标准与食盐标准不一样。
5、国家质检总局关于天然肠衣生产许可问题的复函（质检办食监函（2010）1203号），证明天然肠衣不属于食品生产许可调整范围。
6、参考案例。
原审法院的认证意见为，县盐务局提供的证1、2、4、5、6、7证明其作出了相关的具体行政行为，虽博之鸣公司认为该证据不能证明县盐务局作出的行政处罚决定程序合法，适用法律正确，但对其真实性没有异议，予以采信；证3与本案不具关联性，不作为本案定案的依据，不予采信；证8中《国家出入境检验检疫行业标准：出口食品治疗安全控制规范第3部分：肠衣》、《中华人民共和国食品安全法》、《食盐加碘消除碘缺乏危害条例》与本案不具关联性，不予采信；《食盐专营办法》、《重庆市盐业管理条例》是县盐务局作出行政行为的法律依据，具有真实性，予以采信。
市盐务局提供的证据中，博之鸣公司认为证3事实不清、适用法律不当，但未否认其真实性，予以采信；证4具有真实性，予以采信；其余证据原告没有提出异议，予以采信。
博之鸣公司提供的证据4、5、6与本案不具关联性，不予确认，其他证据县盐务局、市盐务局均无异议，且具有真实性、合法性、关联性，予以采信。
前述证据，已随案移送本院。经审查，原审法院对证据认证意见正确，本院依法予以确认。
各方当事人对原审查明的事实无异议，本院予以确认。二审另查明，博之鸣公司经营范围为猪肠收购；肠衣加工、销售；肝素钠收购、加工、销售；花卉、苗木种植。博之鸣公司二审中当庭陈述其加工的肠衣主要用于医疗缝合线、球拍线、琴弦线的半成品，否认其加工的肠衣用于制作香肠。同时陈述该公司对肠衣进行初级加工后出售给其他畜产品公司，但不清楚其他畜产品公司的销售渠道。
本院认为，本案争议焦点为法律适用是否正确？对此，本院评析如下：
《盐业管理条例》和《食盐专营办法》虽未明确规定肠衣盐的销售、储存、运输应参照或适用上述条例和办法，但《食盐专营办法》第二条规定“国家对食盐实行专营管理。本办法所称食盐，是指直接食用和制作食品所用的盐”。从博之鸣公司营业执照载明的经营范围来看，其经营范围包括肠衣加工、销售；从本院审理查明的事实来看，博之鸣公司虽然否认其生产的肠衣用于制作香肠，但其陈述公司对肠衣进行初级加工后出售给畜产品公司，至于畜产品公司将半成品肠衣销售给谁则不清楚。根据重庆市范围内普遍将肠衣用于制作香肠的风俗及博之鸣公司对肠衣盐的使用量，结合该公司的经营范围，不能排除博之鸣公司或者向其购买半成品肠衣的其他畜产品公司将该公司加工的肠衣用于制作香肠的可能性。因此，博之鸣公司所使用的肠衣盐不排除在《食盐专营办法》第二条规定的“制作食品所用的盐”的范围之外，为了保护公民的身体健康，对其使用的肠衣盐应专营管理。且地方性法规《重庆市盐业管理条例》第二十一条对此作出了“使用食品加工盐、肠衣盐、畜牧盐、渔业用盐的单位和个人，应当从当地取得食盐批发许可证的经营者处购进食盐”的明确规定。在该条例未被修订、修正和废止前，在重庆市范围内是合法有效的。根据上述规定，重庆市行政区域内，零售食盐以及使用食品加工盐、肠衣盐、畜牧盐、渔业用盐的单位和个人，均应当从当地取得食盐批发许可证的经营者处购进食盐。博之鸣公司作为肠衣盐的使用单位，未从当地取得食盐批发许可证的经营者处购进，违反了该条例的上述规定，县盐务局根据《重庆市盐业管理条例》的有关规定对其予以处罚，其适用法律正确。
关于博之鸣公司认为法律、《盐业管理条例》、《食盐专营办法》没有规定肠衣盐适用食盐专营的管理，更没有设定肠衣盐准运证这一行政许可，《重庆市盐业管理条例》不能设定肠衣盐的准运制度，肠衣盐不能纳入食盐专营管理，《重庆市盐业管理条例》与《盐业管理条例》、《食盐专营办法》相冲突、在本案中不能作为法律依据适用的问题。对此认为，《中华人民共和国行政许可法》第十五条第二款规定“地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设立企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场”。由此可见，《重庆市盐业管理条例》第二十一条的规定，只是规定从事盐业零售业务、使用食品加工盐、肠衣盐、畜牧盐、渔业用盐的单位和个人的购买渠道，并未限制其他地区的商品进入本地区市场，其他地区的商品只要通过合法途径完全可以进入本地区市场。因此，该条例的规定并不违反《中华人民共和国行政许可法》第十五条第二款之规定，不存在与法律、法规不一致的情形。
关于博之鸣公司认为行政强制和行政处罚具有连续性和关联性的问题，因行政强制包括行政强制措施和行政强制执行，无论是行政强制措施还是行政强制执行，其与行政处罚均系两个不同的法律关系调整的行政行为，故其认为行政强制程序违法导致行政处罚行为违法的理由不成立。
综上，县盐务局作出的（梁）盐处字[2015]第001号盐业行政处罚决定书、市盐务局作出的（渝）盐复决字[2015]第1号行政复议决定书，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。博之鸣公司主张县盐务局行政处罚决定适用法律错误的上诉理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉、维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人重庆市博之鸣畜产品有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 张建平
审判员 刘红霞
审判员 程鸿声
二〇一五年十二月十八日
书记员 谭宁波