浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙行终1118号
上诉人（原审原告）周杏娥，女，1970年7月29日出生，汉族，户籍所在地杭州市萧山区，现住杭州市萧山区。
委托代理人郎国安（系上诉人丈夫），男，1969年4月15日出生，汉族，户籍所在地杭州市萧山区。
被上诉人（原审被告）杭州市萧山区人民政府，住所地杭州市萧山区金城路685号。
法定代表人卢春强，区长。
委托代理人高栋材、许莹，杭州市萧山区人民政府工作人员。
周杏娥诉杭州市萧山区人民政府（以下简称萧山区政府）公安行政复议一案，杭州市中级人民法院于2016年8月8日作出（2015）浙01行初243号行政判决。周杏娥不服，向本院提出上诉。本院于2015年10月25日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年12月28日公开开庭审理了本案。上诉人周杏娥的委托代理人郎国安，被上诉人萧山区政府的委托代理人高栋材、许莹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理认定：2016年3月7日，周杏娥向杭州市公安局萧山区分局（以下简称公安萧山分局）新塘派出所报案称其在2016年3月2日被人殴打且被关。2016年4月7日，公安萧山分局作出萧公（新塘）不立字[2016]10012号《不予立案通知书》（以下简称10012号不予立案通知），认为周杏娥提出控告的被非法拘禁案没有犯罪事实，根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百一十条之规定，决定不予立案。周杏娥不服，向公安萧山分局申请复议，公安萧山分局根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百一十条和《公安机关办理刑事案件程序规定》第一百七十六条之规定，决定维持上述不予立案决定。周杏娥仍不服，向杭州市公安局申请复核，杭州市公安局根据《公安机关办理刑事案件程序规定》第三十二条的规定，决定维持复议决定。2016年4月10日，周杏娥向萧山区政府邮寄《复议申请书》，载明“周杏娥因遭遇非法拘禁，向公安萧山分局申请立案侦查，公安萧山分局作出10012号不予立案通知，周杏娥不服该通知，依法申请复议”，并请求“撤销10012号不予立案通知，对周杏娥所反映的事实进行调查、核实、立案侦查”。萧山区政府收到该申请后，认为周杏娥未提交被申请复议的10012号不予立案通知，于2016年4月12日作出杭萧复字[2016]第35号《行政复议申请材料补正通知书》，要求周杏娥补正申请材料。2016年5月5日，周杏娥的丈夫郎国安将补正材料提交给萧山区政府并出具《情况说明》后，萧山区政府于次日受理其行政复议申请。2016年6月6日，萧山区政府作出杭萧复字[2016]第35号《行政复议决定书》（以下简称35号复议决定），认为：《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。根据上述规定，行政复议的审查对象是具体行政行为。公安机关同时担负着刑事司法职能和治安管理职能，其履行职责过程中所实施的行为既有司法行为也有行政行为。本案中，周杏娥认为新塘街道办事处工作人员涉嫌非法拘禁等犯罪行为，向公安萧山分局提出控告，而刑事立案侦查系公安机关依照《中华人民共和国刑事诉讼法》的明确授权实施的行为，案涉不予立案通知也系公安萧山分局依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百一十条作出，故不属于行政复议的受案范围。公安萧山分局在案涉《不予立案通知书》中告知可向杭州市公安局或萧山区政府申请复议，系告知不当，应予指正。依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回周杏娥的行政复议申请。
原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法”；第六条规定，“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”。本案中，原告周杏娥在《复议申请书》中载明，其是因“向公安机关申请立案侦查”而公安机关未予立案才向被告萧山区政府提出复议申请；且被申请复议的10012号不予立案通知亦是公安机关根据刑事诉讼法的明确规定所作出的行为。故被告萧山区政府认为公安机关作出10012号不予立案通知的行为系刑事司法行为，原告周杏娥针对该通知提出的行政复议申请不属于上述法律规定的行政复议范围，具有事实和法律依据。同时，被告萧山区政府对公安萧山分局的不予立案通知中的不当告知所作的指正正确；其作出复议决定的程序亦符合法律规定。综上，原告的诉讼理由不能成立，本院对其诉讼请求不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告周杏娥的诉讼请求。
周杏娥上诉称：公安萧山分局作出的10012号不予立案通知违法，被上诉人作出35号复议决定驳回上诉人的复议申请错误，一审判决错误。一、上诉人报案所述的事实在有权机关最终定性之前，既可能属于违法犯罪行为，也可能属于违反治安管理的普通违法行为。公安萧山分局作为上诉人所在地的公安机关，既有惩治违法犯罪行为的刑事司法职能，也有处罚违反治安管理行为的行政职能。上诉人所反映的情况的确属实，在此前提下，有关人员的行为即使不能构成刑事犯罪，至少也应当构成违反治安管理的违法行为。光天化日之下将公民强行带走、拘禁关押数小时之久，强行将房屋拆毁的行为是否构成违反治安管理的违法行为，是否可能构成违法犯罪行为。公安萧山分局在接到上诉人报案后作出不予立案通知前，进行过哪些核实调查，上诉人作为报案人，有权利知晓。公安萧山分局的行为也是行政不作为的一种体现。对于公安萧山分局的不作为行为申请复议，当然属于行政复议的受案范围。二、被上诉人及公安萧山分局的行为违反了行政法上的信赖保护原则。信赖保护原则是行政法中的一个重要原则，该原则指行政管理相对人对行政权力的正当合理信赖应当予以保护，行政机关不得擅自改变已生效的行政行为。信赖保护原则的基础是公众对自己国家及国家权力的信任，这种信任是公众安全性和其工作、生活行为有明确预期的基本前提。公安萧山分局作出的不予立案通知中明确告知，对此通知不服可以向萧山区政府申请复议。上诉人正是基于公安萧山分局告知行为的信赖而向被上诉人申请行政复议，被上诉人决定驳回上诉人的复议申请错误，违背了信赖保护的基本原则。综上，请求二审法院撤销一审判决，发回重审或依法改判。
萧山区政府答辩称：一、被诉行政复议决定认定事实清楚。2016年3月7日，上诉人到公安萧山分局新塘派出所报案，称同年3月2日上午8时许，其在萧山区新塘街道郎家浜桥上被十余人殴打，后被强行带至新塘街道光泽小区关押，非法拘禁至当日17时。同年4月6日，公安萧山分局作出10012号不予立案通知，认为上诉人于2016年3月8日提出控告的被非法拘禁案，没有犯罪事实，故依据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百一十条之规定，决定不予立案。同年4月11日，上诉人向公安萧山分局申请刑事复议。同年4月18日，公安萧山分局作出萧公刑不立复字[2016]第4号《不予立案复议决定书》，维持了10012号不予立案通知。后上诉人又向杭州市公安局申请刑事复核，杭州市公安局于同年5月13日作出杭公刑复核字[2016]21号《刑事复核决定书》，维持上述复议决定。二、被诉行政复议决定适用法律正确。上诉人向答辩人提出行政复议，请求撤销公安萧山分局作出的10012号不予立案通知，并责令立案侦查。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。根据上述规定，行政复议的审查对象为具体行政行为。上诉人认为新塘街道办事处工作人员涉嫌非法拘禁等犯罪行为，向公安萧山分局提出控告，而刑事立案侦查系公安机关依照《中华人民共和国刑事诉讼法》的明确授权实施的行为，涉案不予立案通知也系公安萧山分局依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百一十条作出，故不属于行政复议的受案范围。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：······（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。因此，答辩人经复议，决定驳回上诉人的行政复议申请。上诉人主张公安萧山分局在涉案不予立案通知书中告知上诉人可向萧山区政府申请复议，但行政复议的受案范围是法定的，不会因为公安萧山分局的告知行为而发生变化。对公安萧山分局的不当告知行为，答辩人也已在行政复议决定中予以指正。三、被诉行政复议决定程序合法。本案复议申请材料经补正，由答辩人于2016年5月6日立案受理。同日，答辩人向公安萧山分局送达行政复议答复通知书。嗣后，公安萧山分局向答辩人提交行政复议答复书及相关证据、依据材料等。经审查，答辩人于2016年6月6日作出35号复议决定，程序合法。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持一审判决。
庭审中，双方当事人围绕被上诉人萧山区政府于2016年6月6日作出的35号复议决定是否具备事实和法律依据的审理重点，进行了质证、辩论。
经审查，除原审判决书第5页第14、15行的“《公安机关办理刑事案件程序规定》”应为“《公安机关办理刑事复议复核案件程序规定》”外，对原审判决认定的其他事实，本院予以确认。
本院认为，上诉人周杏娥于2016年3月7日向公安萧山分局新塘派出所报案称其于同年3月2日被殴打、被非法拘禁，公安萧山分局经审查于4月7日作出10012号不予立案通知，决定不予立案。上诉人不服，向被上诉人萧山区政府申请行政复议。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条的规定，行政复议的审查对象应为具体行政行为。而上述不予立案通知系公安萧山分局依据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百一十条的明确授权实施的行为，属于刑事司法行为，非具体行政行为,不属于行政复议的受案范围。故被上诉人作出35号复议决定，驳回上诉人的行政复议申请，于法有据。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人周杏娥负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一六年十二月三十日
书 记 员 韦若莎