江西省景德镇市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）赣02行终5号
上诉人（原审原告）华勇，男，1968年7月16日出生，汉族，住江西省乐平市塔山街道办事处烟竹林村**号，身份证号码：3602811968********。
委托代理人徐长根（系原告近亲属），男，1955年7月8日出生，住江西省乐平市塔山街道办事处烟竹林村***号，身份证号码：3602811955********。
被上诉人（原审被告）乐平市人力资源与社会保障局。住所地江西省乐平市洪皓路，组织机构代码：01455768-6。
法定代表人熊成炳，系该局局长。
委托代理人程勇，该局劳动保障监察大队副大队长。
被告乐平市人民政府。
法定代表人徐辉，该市市长。
委托代理人程晓燕，该市政府法制办副主任。
委托代理人汪国华，江西护三农律师事务所律师。
原审第三人江西天新药业有限责任公司，住所地江西省乐平市乐安江工业园，统一社会信用代码：91360200767014627G。
法定代表人许江南，该公司董事长。
委托代理人周志华，江西弘乐律师事务所律师。
上诉人华勇与被上诉人乐平市人力资源与社会保障局（以下简称乐平人社局）、乐平市人民政府、第三人江西天新药业有限公司（以下简称天新药业公司）工伤认定纠纷一案，不服乐平市人民法院（2016）赣0281行初39号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院查明，原告系第三人公司员工，从事锅炉房操作工作。2007年7月16日20时30分，原告从公司下班后，无证驾驶无牌二轮摩托车搭载徐兰英骑车回家，途经206线乐平烟竹林地段时，与徐某驾驶的赣H00**警车相撞，原告因此受伤住院。经交警大队进行事故责任认定，原告负事故次要责任。2008年7月11日，原告向被告乐平人社局申请工伤认定，2008年10月6日，被告乐平人社局依据《工伤保险条例》第十六条第一款及劳动和社会保障办公厅劳社厅函（2000）150号文作出“不予认定工伤”的答复。原告不服于2008年10月24日向乐平市人民政府申请复议，2009年6月25日，乐平市人民政府作出复议决定，认为《治安管理处罚法》中没有规定无证驾驶无牌摩托车行为属违反治安管理行为，乐平人社局适用法律错误，遂作出决定撤销乐平人社局不予认定工伤的答复，六十日内重新作出具体行政行为。2009年9月3日，乐平人社局作出答复，认为华勇受伤时间与正常下班回家时间不符，且无牌无证驾驶机动车，属违法行为，应不予认定为工伤，遂根据《工伤保险条例》（修订前）第十六条第一款及《道路交通安全法》第十九条、第九十九条的规定，再次作出不予认定工伤的答复。原告华勇不服，再次于2009年11月2日向乐平市人民政府申请行政复议，乐平市人民政府因法律适用问题，于2010年2月5日作出中止审理的决定。2016年5月26日原告申请恢复行政复议的审理，乐平市人民政府于2016年6月6日作出复议决定，认为申请人华勇于2007年7月16日下班途中无证驾驶无牌二轮摩托车被撞伤，根据最高人民法院行政审判庭2010年12月14日作出的《关于职工在上下班途中因无证驾驶机动车导致伤亡的，应否认定为工伤问题的答复》（[2010]行他字第182号）的规定，应不予认定工伤，故维持乐平人社局的不予认定工伤决定。原告不服，诉至法院，我院于2016年7月1日立案受理。
原审法院认为，《工伤保险条例》第五条第二款规定，县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。据此，乐平人社局具有作出被诉工伤认定的法定职权。根据各方诉辩意见及当庭陈述，本案争议焦点在于一、原告发生交通事故的时间是否属下班途中。二、法律适用问题。三、原告受到的事故伤害能否认定为工伤。针对焦点一，原审法院认为，上、下班途中“合理时间”、“合理路线”，是认定属于上下班途中相互联系、必不可少的时间概念，上、下班有一个时间区域，可能早一点，也可能晚一点，由于现实生活的复杂性，法律并未作出明确规定，但必须具有正当性。本案中，第三人陈述称原告下班时间为19时30分，办理交接班后大概19时40分离厂，原告陈述称下班交接之后在等待同厂的妻子一同回家，原告提供的证人证言称，平时办完交接20时左右离厂，而当日因交接班时有争执，故延误了20分钟。上述各方陈述的下班时间大致相近，在离厂时间上，原告的陈述具有正当性，且有证人证言证实，应予采信。原告20时20分离厂至20时30分发生交通事故，事发地点客观上位于第三人至原告家庭住址的路线上，故可以认定原告发生交通事故的时间及地点属于下班的合理时间与路线内。关于焦点二，《立法法》第84条规定，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。《行政诉讼法》第34条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。最高人民法院印发《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》第三项规定，“关于新旧法律规范的适用规则。根据行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为做出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定。但下列情形除外：（一）法律、法规或规章另有规定的；（二）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（三）按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的”。本案原告伤害事故发生于2007年7月16日，乐平人社局最终作出不予认定工伤时间是2009年9月3日，即交通事故发生在新法（即修订后的工伤保险条例）施行之前，行政行为也发生在新法施行之前，故不应适用上述座谈纪要第三项，按照“实体法从旧，程序法从新”的普遍原则，应依据交通事故发生时及工伤认定作出时的法律规定，即2004年1月1日施行的《工伤保险条例》及相关规定来进行工伤认定。原告代理人称新法实施之后，“华勇尚未完成工伤认定”，本院认为，人社局早已于2009年9月3日完成工伤认定，虽然原告提出复议，但复议程序仅是权利救济渠道，并不对当事人创设权利与义务，故而原告所称的工伤认定尚未完成之说不能成立，原告称应适用2010年12月20日修订，2011年1月1日施行新的《工伤保险条例》，与前述相悖，不予支持。关于焦点三，《工伤保险条例》（修订前）第十六条第一款规定，“职工有下列情形之一的，不得认定为工伤或者视同工伤：（一）因犯罪或者违反治安管理伤亡的”，《劳动和社会保障部办公厅关于无证驾驶车辆发生交通事故是否认定工伤问题的复函》（劳社厅函〔2000〕150号）：“无证驾驶车辆发生交通事故而造成负伤、致残、死亡的，不应认定为工伤”，最高院行政庭2010年12月14日〈关于职工在上下班途中因无证驾驶机动车导致伤亡的，应否认定为工伤问题的答复〉（[2010]行他字第182号）：“职工在上下班途中因无证驾驶机动车、驾驶无牌机动车或者饮酒后驾驶机动车发生事故导致伤亡的，不应认定为工伤。”2011年5月19日《最高院行政庭关于职工无照驾驶无证车辆在上班途中受到机动车伤害死亡能否认定工伤请示的答复》（[2011]行他字第50号）：“在《工伤保险条例（修订）》施行前（即2011年1月1日前），工伤保险部门对职工无照或者无证驾驶车辆在上班途中受到机动车伤害死亡，不认定为工伤的，不宜认为适用法律、法规错误。”根据上述规定，本案原告无证驾驶无牌机动车发生交通事故受到伤害，不应认定为工伤。综上，被告乐平人社局不予认定工伤答复中认为原告华勇发生交通事故非下班合理时间内，与事实不符，应予纠正，其认定原告华勇受伤不构成工伤的法律依据并无不当；被告乐平市人民政府复议决定书认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告华勇诉讼请求。本案受理费50元，决定由原告华勇承担。
上诉人华勇不服一审判决，向本院上诉称：1、对上诉人的工伤认定不宜适用实体法从旧；2、对上诉人的工伤认定应适用新法优于旧法的规定，请求依法撤销：1、乐平市人民法院（2016）赣0281行初39号行政判决；2、依法撤销乐平市人社局2009年9月3日作出的《关于对华勇再次认定工伤的答复》和乐平市人民政府乐府复决字（2016）9号行政复议决定书，同事责承乐平人社局重新作出工伤认定；
被上诉人乐平市人民政府辩称：1、一审判决事实清楚，适用法律正确，且程序合法，依法应予维持，同意一审判决本院认为中关于焦点二、焦点三的意见；2、被上诉人乐平市政府关于上诉人请求撤销乐平人社局《关于对华勇通知再次认定工伤的答复》工伤认定决定书的复议决定事实清楚、适用法律正确，应予维持；3、本案被上诉人乐平市人民政府复议程序合法。
被上诉人乐平人社局及原审第三人天新药业公司均同意乐平市人民政府答辩意见，并请求法院依法判决。
二审查明的事实与一审查明的一致。
本院认为，上诉人华勇2007年7月16日发生交通事故，事故认定为次要责任。2008年7月11日，其向被上诉人乐平人社局申请工伤认定，乐平人社局依照修订前的《工伤保险条例》第十六条第一款规定，以上诉人无证驾驶无牌摩托车行为属违反治安管理行为以及劳动和社会保障办公厅（2000）150号文“无证驾驶属违法行为不应认定工伤”规定，不认定为工伤。华勇不服，向乐平市人民政府申请复议，乐平市人民政府于2009年6月25日作出复议决定，以2006年3月1日实施的治安管理处罚法没有规定无证驾驶无牌摩托行为属于违反治安管理为由，责令乐平人社局重新作出具体行政行为。2009年9月3日，乐平人社局重新作出工伤决定，仍然以华勇无证驾驶无牌机动车属违法行为不认定工伤。华勇不服，于同年11月2日又向乐平市人民政府申请复议。2010年2月5日，乐平市人民政府以本案法律存在分歧、为保证公证办理复议案件为由，中止审理。审理期间，2010年12月20日，《工伤保险条例》进行修订，将无证驾驶2016年6月6日，乐平市人民政府作出复议决定，以最高人民法院行政审判庭2010年12月14日作出的《关于职工上下班途中因无证驾驶机动车导致伤亡的，应否认定为工伤问题的复复》中“职工在上下班途中因无证驾驶机动车、驾驶无牌机动车发生事故导致伤亡，不应认定为工伤”等规定，维持乐平人社局不予认定工伤的规定。华勇不服，向法院提起诉讼。根据上述事实及当事人诉辩意见，本案存在的争议焦点为：1、本案工伤认定该行政行为是在乐平人社局作出工伤决定完成，还是复议机关复议或者法院生效裁判完成；2、本案工伤认定如何适用法律；
关于工伤认定在哪阶段完成问题。按照上诉人华勇理解，只要工伤认定还在复议、诉讼阶段，工伤认定就尚未完成；只有待复议机关在复议和法院裁判生效后，工伤认定行为才视为结束。对此，本院认为，行政行为一旦作出和送达，其就具备确定力、羁束力和执行力等特征，行政相对人必须予以遵守和服从，这也和“行政复议和行政诉讼期间不停止行政行为执行”原则相吻合。行政行为作出后，行政相对人如不服，可通过行政复议或者行政诉讼途径救济，但复议和诉讼并不赋予行政行为确定力。质言之，行政行为的确定力从作出后即发生效力，并非通过复议机关或者法院维持赋予；复议或者诉讼并非给行政行为创设新的权利义务，其只是阻却行政行为效力的救济途径，即如复议或者诉讼改变或者撤销该行政行为，行政行为效力才发生变化。本案中，乐平人社局根据复议机关要求，于2009年9月3日重新作出不予认定工伤决定，该决定送达给上诉人华勇后即发生法律羁束力，此时工伤认定业已完成。当事人其后对该决定提出的复议或诉讼，均只是一种救济方式，不能推定工伤认定行为仍在持续。也许上诉人会提出，行政相对人大多都要在复议或者判决生效后，才会根据工伤认定结果申请执行、启动劳动争议程序，这也意味着工伤认定效力是复议决定或者法院判决赋予。实质上，工伤认定部门作出工伤认定决定后，行政相对人即可据此申请执行，但由于存在其他当事人申请复议或者提起诉讼改变或者撤销行政行为的可能，而且即使行政相对人申请执行，只要其他当事人采取救济途径，为了避免其后裁判改变或者撤销工伤认定，故行政相对人一般均在复议或裁决工伤认定后再申请执行、启动劳动争议程序。
关于本案法律适用问题。“实体法从旧，程序法从新”这是处理法律溯及力的一般原则；但在特殊情况下，实体法也存在溯及力。如最高人民法院印发的《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》第三项规定，在坚持“实体法从旧、程序法从新”原则基础上，也明确在法律、法规或规章另有规定的、适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的以及按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的时，认可实体法的溯及力。上诉人华勇据此上诉认为，交通事故的发生导致其五级伤残、智能障碍中度、生活工作及社交能力明显受损，从保护相对人利益角度应该适用新法，即2010年12月20日修订的《工伤保险条例》；那么按照该条例，上诉人上下班途中遭遇非本人主要责任的交通事故，应认定为工伤。上诉人因交通事故带来的伤害后果的确值得同情，受伤后其作为家庭的主要劳力，出于生活压力和家庭需要争取更多的赔偿可以理解，在审理案件时如法律规定不明需要作出几种解释，法院亦会从保护行政相对人角度作出有利上诉人的解释。然而，本案中，因工伤认定该行政行为于2009年9月3日完成，《工伤保险条例》此时尚未修订，本案是适用修订前还是修订后法律不存争议。乐平人社局、乐平市人民政府根据最高人民法院行政审判庭和劳动和社会保障部办公厅相关规定分别作出的不予认定决定和复议决定，适用法律正确。
综上，上诉人上诉理由均不能成立，应予驳回。原判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。据此，依照依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人华勇负担。
审判长 陈华明
审判员 侯月华
审判员 程丽君
二〇一七年四月五日
书记员 龚 罡