浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）浙行终614号
上诉人（原审原告）於连荣，男，1953年1月11日出生，汉族，住丽水市莲都区。
上诉人（原审原告）於连归，男，1955年8月19日出生，汉族，住丽水市莲都区。
上诉人（原审原告）於连和，男，1961年8月15日出生，汉族，住丽水市莲都区。
共同委托代理人李兆赓，丽水市政通法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）丽水市莲都区人民政府。住所地：丽水市莲都区解放街**号。
法定代表人杨秀清，区长。
委托代理人朱威，丽水市莲都区人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（原审第三人）丽水市莲都区土地房屋征收工作办公室。住所地：丽水市莲都区桂山路**号。
法定代表人章旭宇，主任。
委托代理人周志方，丽水市莲都区土地房屋征收工作办公室工作人员。
被上诉人（原审第三人）丽水市丽泰房屋拆迁有限公司。住所地：丽水市莲都区囿山路***号。
法定代表人张美太，董事长。
委托代理人刘永飞，丽水市丽泰房屋拆迁有限公司工作人员。
被上诉人（原审第三人）胡彩珠，女，1951年4月14日出生，汉族，住丽水市莲都区。
於连荣、於连归、於连和诉丽水市莲都区人民政府不履行房屋拆迁补偿安置法定职责一案，丽水市中级人民法院于2016年6月8日作出（2016）浙11初8号行政裁定。於连荣、於连归、於连和不服，向本院提出上诉。本院于2016年7月4日立案受理后依法组成合议庭审理本案。经阅卷、询问案件当事人，本案现已审理终结。
原审裁定载明：原告於连荣、於连归、於连和诉称，三原告与胡彩珠丈夫於连明（已故）系兄弟关系。共同的祖父母坐落在丽水市莲都区岩泉街道秋塘村330国道旁有住宅房屋一幢，土地房屋所有权证第03057号。祖父母去世后未留有遗嘱。1993年於连明未经原告等其他继承人同意，私自将祖父母的房屋办理了土地使用证。2002年，於连明去世。2012年5月，原告等23位继承人因上述房屋的继承权向莲都区人民法院提起诉讼。同年7月，经法院主持继承人调解达成协议，上述祖遗房屋由三原告及第三人各按四分之一份额继承所有。2012年，因330国道改建工程需要征迁上述房屋，原告于2012年7月11日向丽水市国土资源局填报了承诺书，同意将原告与第三人共同所有的上述房屋出让给改建工程使用。330国道改建工程莲都段由被告莲都区人民政府组建的330国道工程莲都段指挥部为业主，负责进行征迁土地房屋补偿安置和组织实施工作，而被告又将征迁土地房屋补偿安置工作委托给第三人丽水市莲都区土地房屋征收工作办公室办理。丽水市莲都区土地房屋征收工作办公室又将房产登记、拆迁补偿安置工作委托给第三人丽水市丽泰房屋拆迁有限公司承办。因此，三原告向第一、第二两个第三人提交了法律文书要求给予登记拆迁补偿安置，但至今无果。而在未经三原告同意并进行补偿安置的情况下，原告和胡彩珠共有的上述合法房屋已于2015年9月18日被摧毁建成公路。于是，原告向330国道改建工程有关部门提交证据材料，要求依法给予补偿安置，但均拒不办理。综上，被告征收原告合法所有的房屋，应履行法律规定给予的拆迁补偿安置。据此，请求判令被告依法履行因330国道改建工程征收三原告的住宅（占地44.88平方米，建筑面积三层172平方米与第三人胡彩珠各占四分之一份额）给予拆迁补偿安置的法定职责并承担本案诉讼费用。被告丽水市莲都区人民政府辩称，1、被告主体不适格。根据丽水市人民政府征收土地方案公告[2013]第3号文件，330国道莲都至缙云段公路改建工程（莲都区段）建设用地项目需征收集体土地，其征收主体是丽水市人民政府，而不是莲都区人民政府。原告要求莲都区人民政府履行法定职责，主体不适格。2.案涉房产已按相关政策给予拆迁安置补偿。案涉房屋1993年登记在於连明名下，虽在2012年7月10日经莲都区人民法院以（2012）丽莲民初字第451号民事调解书调解确认由三原告和第三人胡彩珠各按四分之一份额继承所有。但该调解书是在本项目预公告发布之后签订。根据《丽水市区集体所有土地房屋拆迁管理办法》第十条规定，不能作为拆迁补偿安置的依据。同时，根据规定，征收房屋的合法面积及用途应当以登记为准，尚未登记的以审核文件为准，未办理登记和审批的以国土资源行政主管部门会同建设行政主管部门认定的结果为准。2015年9月5日，丽水市土地和房屋征收工作办公室第19期专题会议纪要，已确认涉案房产由於连明的合法继承人胡彩珠继承。2015年7月16日，丽水市丽泰房屋拆迁有限公司已与胡彩珠签订了补偿安置协议。因此，涉案房产已得到补偿安置，至于三原告与胡彩珠之间的继承份额涉及到的拆迁利益可另行通过民事途径解决。综上，请求公正裁决。第三人丽水市莲都区土地房屋征收工作办公室述称，根据丽水市人民政府征收土地方案公告[2013]第3号文件，330国道莲都至缙云段公路改建工程（莲都区段）建设用地项目需征收集体土地，其征收主体是丽水市人民政府，而不是莲都区人民政府。原告要求莲都区人民政府履行法定职责，主体不适格。答辩人受项目业主的委托，组织实施和管理拆迁安置工作，不是征收主体，因此，不应列为第三人。第三人丽水市丽泰房屋拆迁有限公司述称，本公司受莲都区土地房屋征收工作办公室的委托，按委托书履行约定的委托事项及相应义务，无权超越委托权限对涉案房屋给予拆迁补偿安置。
原审法院认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定：土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。本案中，三原告因330国道莲都至缙云段公路改建工程建设用地项目征收集体土地，涉及三原告享有的坐落丽水市莲都区岩泉街道秋塘村330国道旁的祖遗房屋继承份额的集体土地上房屋征收补偿安置引发的争议。依照《丽水市区集体所有土地房屋拆迁管理办法》第五条、第二十七条的规定，原告应当先行申请拆迁主管部门就征地补偿、安置争议进行行政裁决。综上，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（十）项之规定，裁定驳回原告於连荣、於连归、於连和的起诉。
於连荣、於连归、於连和上诉称：一、一审裁定认定事实不清。2012年330国道改建工程，丽水莲都区段是由被上诉人莲都区政府具体负责征地、征收房屋并实施工程建设施工，还成立工程指挥部，交由第三人征地办公室征收了三原告和第三人的农村祖宅房屋一幢。上诉人三人2012年7月向被上诉人指挥部和区征地办公室递交了三上诉人享有被征房屋3/4产权的法律文书材料等证据。可是，被上诉人和征地办公室不但不予理睬，不与上诉人协商签订征收房屋安置拆迁协议，而且在2015年7月不顾上诉人反对强行用铲车毁坏上诉人房屋及屋内一切木材、家具等财产。于是，三上诉人找政府解决，后又提起民事诉讼，均无济于事，才提起行政诉讼救济。二、原审适用法律错误：1、原审认为根据最高院司法解释的第十条“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院起诉的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关申请解决”。实际上，上诉人被征收的是祖继房产，而不单单是土地被征用，而且至今也没有土地管理部门所签订的“土地补偿协议”，根本不适用该司法解释。2、原审又依据《丽水市市区集体所有土地房屋拆迁管理办法》第五条、第二十七条规定，认为应向申请拆迁部门就征地补偿和安置进行行政裁决。经查阅该《办法》找不到此规定。而且，该丽水市政府文件产生于2004年，已与后来生效的国家物权法有关依法保护公民物权（产权）房产利益相冲突。物权法第四十二条和最高院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题》规定：上诉人房产被征收，应根据最高院解释十二条立案受理并审判，对被征人作出实体判决予以安置。三、原审审判程序违法，原审唯一适用的法律条文是最高院“行政诉讼司法解释”第三条第一款第（十）项“不符合其他法定起诉条件的”驳回起诉。而最高法院司法解释的该条文是针对行政诉讼法第五十一条第二款“当场不能确定是否符合立案条件的”作出该解释的。而上诉人起诉的本案，是经过丽水市中级法院立案庭和行政庭共同审查，确认已符合行政起诉条件的，也已办理了立案受理手续，并通知上诉人交纳了诉讼费的。据此，对已经审查立案受理的案件，不进行公开开庭审判，而作出驳回起诉裁定，显然违背行政诉讼法规定，属审判程序违法。综上，请求撤销原审裁定并发回原审或指定异地管辖开庭审理，以维护农民的居住权和房产权益。
莲都区人民政府答辩称：一、一审裁定认定事实清楚。2013年2月4日，丽水市人民政府发布(2013)第3号征收土地方案公告，因330国道莲都至缙云段公路改建工程（莲都区段）建设用地项目需征收集体土地，上诉人祖造房屋坐落丽水市莲都区岩泉街道秋塘村330国道旁，在该项目征收集体土地范围内，因征地补偿、安置引发争议。二、一审适用法律正确。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定：土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。本案中，因330国道莲都至缙云段公路改建工程建设用地项目征收集体土地，涉及到上诉人祖建房产继承份额的集体土地上房屋征收补偿安置引发的争议，适用上述司法解释规定。同时依照《丽水市区集体所有土地房屋拆迁管理办法》第五条、第二十七条规定，上诉人应先申请拆迁主管部门作出行政裁决。三、一审审判程序合法。一审法院经阅卷、调查，认为不需要开庭审理。本案必须先行申请拆迁主管部门就征地补偿、安置争议进行行政裁决，不符合法定起诉条件，从而引用《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第三条第一款第（十）项之规定作出裁定，并无不妥。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
丽水市莲都区土地房屋征收工作办公室、丽水市丽泰房屋拆迁有限公司、胡彩珠等在法定期限内均未提交答辩意见。
原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。
本院认为，本案系因上诉人於连荣、於连归、於连和针对被上诉人丽水市莲都区人民政府未与其签订拆迁补偿安置协议而提起的申请其履行法定职责之行政诉讼。根据国土资源部《征用土地公告办法》第十五条规定，因未按照依法批准的征用土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。《丽水市区集体所有土地房屋拆迁管理办法》第二十七条亦规定，拆迁人与被拆迁人对补偿形式、补偿金额、安置方式、安置房面积、安置地点、搬迁期限、过渡方式、过渡期限等达不成拆迁补偿安置协议的，经拆迁当事人申请，由拆迁主管部门作出行政决定。拆迁主管部门应当自收到申请之日起30日内，依法作出行政决定。行政决定作出前，拆迁主管部门应当充分听取各方意见，组织调解。当事人对行政决定不服的，可依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。复议和诉讼期间不停止行政决定的执行。结合本案，上诉人诉请补偿安置的被拆迁房屋坐落于集体土地之上，因涉案土地被征收为国有而一并引发该集体土地上房屋的拆迁补偿安置。上诉人以丽水市莲都区人民法院（2012）丽莲民初字第451号民事调解书为依据主张其对涉案房屋的所有权，并以此为由向被上诉人主张其应当获得拆迁补偿安置的权利，后在请求未果的情况下提起本案诉讼。根据上述国土资源部规章规定，因征收土地引发的拆迁补偿安置争议，应由市、县人民政府先行协调，协调不成的，由上一级地方人民政府予以裁决。《丽水市区集体所有土地房屋拆迁管理办法》第二十七条亦规定，因集体土地拆迁安置达不成拆迁补偿安置协议的，经拆迁当事人申请，由拆迁主管部门作出行政决定。当事人对行政决定不服的，可依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。据此，上诉人在要求被上诉人给予拆迁补偿安置未果的情况下，即向人民法院提起履行法定职责之诉，不符合上述规定。原审裁定据此驳回上诉人起诉，认定事实清楚，审判程序合法，依法应予维持。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款系针对裁定驳回起诉相关情形的规定，原审裁定援引其中第（十）项规定驳回上诉人起诉，适用法律并无不当。但原审裁定援引《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定作为上诉人不符合起诉条件的依据，属于适用法律不当，但鉴于该不当不影响上诉人的权利，本院予以指正。上诉人提出的主要上诉理由缺乏事实和法律依据，依法不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 蔡成杯
二〇一六年九月三十日
书 记 员 徐一菁