湖北省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂行终8号
上诉人（原审被告）武汉市东西湖区人民政府，住所地：湖北省武汉市东西湖区吴家山街五环路特1号。
法定代表人杨泽发，区长。
委托诉讼代理人李婉，东西湖区人民政府法制办工作人员。
委托诉讼代理人胡胜泉，湖北今天律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）郑超群，男，1979年4月6日出生，汉族，住湖北省武汉市东西湖区。
委托诉讼代理人郑超君（系郑超群之弟），男，1979年4月6日出生，汉族，住武汉市东西湖区。
上诉人武汉市东西湖区人民政府（以下简称东西湖区政府）因与郑超群房屋征收补偿一案，不服湖北省武汉市中级人民法院（2016）鄂01行初225号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，经审查上诉状和原审卷宗，认为本案事实清楚，决定不开庭审理。本案现已审理终结。
东西湖区政府于2015年9月23日作出东政征补字〔2015〕11号房屋征收补偿决定，决定征收郑超群位于东西湖区吴中路拆迁还建楼一层11号的商铺，该房屋用途为商业服务，建筑面积30.69平方米，经评估该房屋单价每平方米23510元，房屋价值721521.90元。房屋征收部门为郑超群提供了货币补偿和房屋产权调换两种方式，双方在签约期限内未能达成补偿协议。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定，按照《祁家山北片旧城改建项目房屋征收补偿安置实施方案》，作出如下补偿决定：一、被征收人选择货币补偿的，货币补偿金额为：1.房屋价值补偿721521.90元；2.搬迁费300元；3.临时安置费2455.20元（每平方米每月40元，按2个月计发）；4.停产停业补偿15345元（每平方米500元）；5.生活困难补助10000元，以上各项合计749622.10元。二、被征收人选择房屋产权调换的，依据《祁家山北片旧城改建项目房屋征收补偿安置实施方案》，公摊补偿建筑面积为2.15平方米，准予安置面积合计为32.84平方米，按该房屋评估单价每平方米23510元，准予安置房屋价值772068.40元；现将坐落于东西湖区吴家山街祁家山北片还建楼2号楼1层19号商铺、建筑面积约28.67平方米（以产权登记面积为准），该房屋评估单价为每平方米36054元，房屋总价值1033668.18元的房屋作为产权调换房，并由被征收人给予房屋征收部门产权调换差价261599.78元，结合被征收房屋其他补偿项目，包括搬迁费、临时安置费、停产停业补偿、生活困难补助，以上各项合计55407.40元，被征收人应支付房屋征收部门差价款206192.38元。三、被征收人应在收到本补偿决定之日起15日内选择补偿方式，与房屋征收部门办理移交手续。四、被征收房屋交付时，被征收房屋室内装饰装修价值补偿由征收当事人协商确定；协商不成，或逾期不协商的，由房屋征收部门委托评估机构评估确定。房屋征收部门应当给予被征收人装饰装修补偿。五、被征收房屋交付时，待被征收人提供被征收房屋附属物及附属设施补偿的相关证明后，房屋征收部门应当依照征收补偿相关法律法规和补偿方案进行补偿。六、房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。
郑超群诉称，东政征补字〔2015〕11号房屋征收补偿决定严重违背《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定的公平补偿原则。1.该补偿决定缺项，缺装修补偿费与室内配套设施补偿费；2.确认的安置还建面积未补偿到位，安置还建面积为32.84平方米（含公摊补偿建筑面积2.15平方米），该补偿决定只给约28.67平方米；3.安置还建房地址错位。郑超群反复要求东西湖区政府将还建房安置在被拆迁的1号楼吴中路临街面，而该补偿决定却将还建门面安置在祁家山北片还建楼2号楼1层19号商铺；4.拆一还一的安置还建面积要求被拆迁人向征收人找差款206192.38元，郑超群不能接受；5.未达成补偿协议的责任在于东西湖区政府而不是郑超群。被诉房屋征收补偿决定作出之前，从2014年12月至2015年上半年，经武汉市硚口区人民法院主持，东西湖区政府征收办与郑超群、湖北好利达置业有限公司曾进行协商，但政府及公司方面以产权不可分割为由，拒绝将安置在吴中路临街门面还建面积为39平方米的一楼商铺以郑超群名义单独办证的正当要求。此外，2014年6月5日晚，在郑超群不知情的情形下，东西湖区政府强行拆除了郑超群的商铺。东西湖区政府指责郑超群在商谈时不能出示证据证明装修费，是本末倒置。请求撤销东西湖区政府作出的东政征补字〔2015〕11号房屋征收补偿决定，由东西湖区政府承担本案诉讼费用。
东西湖区政府辩称，其具有作出补偿决定的行政职权，且其作出补偿决定的行为符合法律法规的规定，郑超群的诉讼请求无事实和法律依据。关于房屋室内装饰装修部分，《武汉市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第二十九条规定：“被征收房屋室内装饰装修价值补偿由征收当事人协商确定；协商不成的，可以委托按照本办法选定的房地产价格评估机构通过评估确定”。因无法达成协议，郑超群一直拒绝提供其房屋附属物及附属设施等相关证明，房屋征收部门无法准确核实具体内容，故在补偿决定中一并规定了被征收房屋室内装饰装修价值、附属物及附属设施的补偿如何处理，并不存在郑超群所称的缺项情况。关于产权调换房屋的还建面积，东西湖区政府按照征收补偿方案，将郑超群证载面积为30.69平方米的房屋按照准予安置面积32.84平方米计算房屋价值，并与产权调换房屋价值结算差价。关于产权调换房屋的位置，与原被征收房屋地理位置相当。郑超群提出所谓公平补偿原则以及武汉市硚口区人民法院原主持的调解工作，与东西湖区政府作出补偿决定的行政行为无关，不属于审查对象。请求驳回郑超群的诉讼请求。
原审判决认定，2011年度东西湖区政府拟对东西湖区吴家山街祁家山北片进行旧城改建。后东西湖区政府组织对拟征收范围内的房屋进行入户调查，并将入户调查情况于2012年2月予以公示。2012年2月1日，房屋征收部门（武汉市东西湖区国土资源和规划局）将拟定的征收补偿方案进行公示。同年3月12日，房屋征收部门在征求意见后对征收补偿安置方案的修改意见予以公示。同年4月4日，东西湖区政府作出东政征决字（2012）第2号《房屋征收决定书》，决定征收吴家山街三秀路以东、吴中路以北、吴家山第四中学以西、丽山小区以南范围内国有土地上的全部房屋，该征收决定书、《祁家山北片旧城改建项目房屋征收补偿安置实施方案》及征收范围红线图已进行公告。郑超群名下位于东西湖区吴中路拆迁还建楼一层11号商铺的房屋，证载建筑面积为30.69平方米，用途为商业服务，在本案所涉项目征收范围内。同年4月18日，房屋征收部门组织征收范围内的被征收人对评估机构的选定进行投票，公证机构进行现场监督。同年4月19日，房屋征收部门发布评估机构投票、抽签结果公告，因参加的诸家被选评估机构得票未达多数，采取抽签确定的评估机构为武汉华汉房地产评估咨询有限责任公司（以下简称华汉公司）。同年5月7日、5月15日，华汉公司将城市房屋征收初步评估结果及更正函予以公示。2012年5月8日，征收实施单位（东西湖区政府吴家山街办事处）将评估结果报告送达郑超群。该报告载明评估时点为2012年4月4日，郑超群的涉案房屋评估单价为每平方米23510元。因郑超群一方拒收，评估结果报告留置送达。之后，征收实施单位与郑超群一方协商拆迁补偿事宜，在签约期内双方未能达成协议。2014年1月20日，东西湖区政府作出东政征补字〔2014〕4号房屋征收补偿决定。郑超群不服该决定，提起诉讼。武汉市中级人民法院指定该案由武汉市硚口区人民法院管辖。该院经审理认为，东政征补字〔2014〕4号房屋征收补偿决定中对于装修费补偿确定的金额为30000元，东西湖区政府并无证据证明此金额为双方协商确定或是专业评估机构确定，东西湖区政府作出的房屋征收补偿决定的事实依据不足，计算补偿数额不准。2015年6月15日，武汉市硚口区人民法院作出（2014）鄂硚口行初字第00042号行政判决，撤销东西湖区政府作出的东政征补字〔2014〕4号房屋征收补偿决定，并责令东西湖区政府重新作出行政行为；驳回郑超群的其他诉讼请求。宣判后，双方当事人均未提出上诉，该判决已发生法律效力。此后，因郑超群与征收实施单位仍未能达成征收补偿协议，机构调整后的涉案项目房屋征收部门（武汉市东西湖区重点项目和房屋征收管理办公室）于2015年9月16日报请东西湖区政府作出房屋征收补偿决定。2015年9月23日，东西湖区政府作出东政征补字〔2015〕11号房屋征收补偿决定，同日送达郑超群。郑超群对此次决定不服，提起本案诉讼。
另查明，东西湖区政府保留了郑超群被征收房屋的影像资料。在东西湖区政府作出东政征补字〔2015〕11号房屋征收补偿决定之前，郑超群被征收的房屋已被拆除。
原审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款及第二十六条第一款的规定，东西湖区政府具有作出房屋征收补偿决定的法定职权。本案中，东西湖区政府作出东政征决字（2012）第2号房屋征收决定，已将征收决定、补偿安置实施方案、征收范围红线图进行公告。在征收过程中，确定评估机构的依据充分，程序合法，符合相关法律规定。评估机构在进行评估后予以公告，并将分户评估结果报告留置送达郑超群，郑超群未申请复核评估及房地产价格评估委员会鉴定，属于怠于或者放弃行使申请复核鉴定的权利，相应后果自行承担。东西湖区政府依据评估报告确定被征收房屋价值并无不当，此次诉讼郑超群对被征收房屋价值亦无异议。
本案争议焦点为被诉房屋征收补偿决定中有关房屋室内装饰装修价值补偿、附属物和附属设施补偿及房屋产权调换等事项的处理是否合法。
关于被征收房屋室内装饰装修价值、附属物及附属设施的处理。被诉房屋征收补偿决定的第四项及第五项内容实际是将被征收房屋室内装饰装修价值补偿、附属物及附属设施补偿等事项搁置。东西湖区政府自认政府方面已保留了该房屋的影像资料，因此评估房屋室内装饰装修价值及核实附属物、附属设施等情况并无实际障碍。在郑超群与征收实施单位协商不成的情况下，政府方面对相关补偿事项应依法核定，不应流于形式悬而未决。东西湖区政府提出被征收人拒绝提供其房屋附属物及附属设施等相关证明、房屋征收部门无法准确核实具体内容等理由，但是被征收房屋已被拆除，再要求房屋所有权人提供附属物、附属设施等证明系强人所难，东西湖区政府提出的上述理由明显牵强。况且，郑超群与东西湖区政府曾为前次作出的房屋征收补偿决定进行诉讼，该案行政判决已发生法律效力，东西湖区政府应全面履行前案判决确定的义务。除此之外，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”该条例第二十六条第二款规定：“补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。”《武汉市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第四十六条亦有相应规定。被诉房屋征收补偿决定对郑超群房屋室内装饰装修价值、附属物及附属设施的补偿事项实质上未作处理，不符合上述规定，违反法定程序，郑超群认为该决定缺项的理由成立。
关于产权调换方式的处理。东西湖区政府依照征收补偿安置实施方案采取就近还建方式，并不违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第三款“因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋”的规定。但是用于产权调换房屋的价值，被诉房屋征收补偿决定文本载明房屋评估单价每平方米36054元，东西湖区政府并未在举证期限内就该评估单价提供相应证据，应承担举证不能的法律后果。
关于各方协商情况。房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，该情形属于政府方面作出房屋征收补偿决定的前提条件。至于郑超群提出的因何种原因不能达成协议、如何归责的问题，不属于本案审理范围。
综上，东西湖区政府此次对有关房屋室内装饰装修价值、附属物及附属设施的补偿事项未作实际处理，无有效证据证明用于产权调换的房屋价值如何确定，被诉房屋征收补偿决定部分事项事实不清，主要证据不足。郑超群请求撤销被诉房屋征收补偿决定于法有据，依法应予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项规定，判决：一、撤销东西湖区政府于2015年9月23日作出的东政征补字〔2015〕11号房屋征收补偿决定；二、责令东西湖区政府自判决生效之日起，在法定期限内对郑超群的被征收房屋重新作出房屋征收补偿决定。案件受理费50元，由东西湖区政府负担。
东西湖区政府上诉称，一审判决适用法律错误。1.被诉的东政征补字〔2015〕11号房屋征收补偿决定对郑超群房屋的“室内装饰装修”的补偿内容符合法律、法规的规定，不存在一审判决认定的“流于形式悬而未决”和“实质上未作处理”的情况；2.产权调换房屋的价格评估依据是否作为本案证据提供，以及一审判决认定的所谓“举证不能”所产生的法律后果，均对补偿决定的合法性不产生影响。请求撤销原判，改判驳回郑超群的诉讼请求。
郑超群未予答辩。
双方当事人向原审法院提交的证据均已经一审庭审质证，并已随案移送本院。本院对本案证据的认证意见与原审法院一致。本院二审认定的事实与原判认定无异。
本院认为，本案的争议焦点是，一、房屋征收补偿决定是否应当明确被征收房屋的室内装饰装修价值；二、房屋征收部门是否有义务提供用于产权调换房屋的价格评估依据。对此，本院分别作如下评判。
（一）关于房屋征收补偿决定是否应当明确被征收房屋的室内装饰装修价值的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第一款规定：“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。”《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条第二款规定：“被征收房屋室内装饰装修价值，机器设备、物资等搬迁费用，以及停产停业损失等补偿，由征收当事人协商确定；协商不成的，可以委托房地产价格评估机构通过评估确定。”《武汉市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第二十九条对此也作了相应规定。被诉房屋征收补偿决定第四条规定：“被征收房屋交付时，被征收房屋室内装饰装修价值补偿由征收当事人协商确定；协商不成的，或者逾期不协商的，由房屋征收部门委托武汉华汉房地产评估咨询有限责任公司评估确定。房屋征收部门应当给予被征收人装饰装修补偿。”从字面上看，本案中被诉房屋征收补偿决定对郑超群房屋装饰装修作出的处理与相关法律、法规的规定没有冲突，但是在被诉房屋征收补偿决定作出时（2015年9月23日），郑超群被征收的房屋已被拆除。这已经违反了“先补偿、后搬迁”的房屋征收基本原则。在此情形下，征收人应当对被征收人（郑超群）房屋的装饰装修依规定的程序予以确定，即由征收人与被征收人协商确定；协商不成的，由征收人委托房地产价格评估机构（华汉公司）通过评估确定。本案中，东西湖区政府在房屋征收补偿决定中照抄有关规范对被征收房屋装饰装修的有关规定，没有实际意义，不利于行政争议的实质化解。原判认为“被诉房屋征收补偿决定对郑超群房屋室内装饰装修价值、附属物及附属设施的补偿事项实质上未作处理，违反了法定程序”，事实清楚，适用法律正确。东西湖区政府认为被诉房屋征收补偿决定对郑超群房屋室内装饰装修价值的处理符合有关规定的上诉理由不能成立。
（二）关于房屋征收部门是否有义务提供用于产权调换房屋的价格评估依据的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第二款规定：“被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。”《国有土地上房屋征收评估办法》第二条规定：“评估国有土地上被征收房屋和用于产权调换房屋的价值，测算被征收房屋类似房地产的市场价格，以及对相关评估结果进行复核评估和鉴定，适用本办法。”该办法第十条规定：“被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。用于产权调换房屋价值评估时点应当与被征收房屋价值评估时点一致。”该办法第十九条、第二十条、第二十一条、第二十二条还规定了被征收人或者房屋征收部门对评估结果如有异议的救济渠道。根据上述规定，在适用产权调换时，对于被征收房屋和用于产权调换房屋的价值，均应当通过法定程序进行评估确定。东西湖区政府在被诉房屋征收补偿决定中仅告知了用于产权调换的房屋价值（单价为36054元/㎡，总价值1033668.18元），而未提供评估报告，违反了有关规定，以致被诉房屋征收补偿决定的作出主要证据不足。原判认为“东西区政府对此应承担举证不能的法律后果”，适用法律正确。东西湖区政府认为产权调换房屋的价格评估依据是否作为本案证据提供，对补偿决定的合法性不产生影响的上诉理由亦不能成立。
综上，本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的有关规定，东西湖区政府具有作出国有土地上房屋征收补偿决定的法定职权。本案中，东西湖区政府作出的被诉东政征补字〔2015〕11号房屋征收补偿决定未明确被征收房屋的装饰装修价值，且东西湖区政府对用于产权调换房屋的价值亦未提供证据证明，故东西湖区政府作出被诉东政征补字〔2015〕11号房屋征收补偿决定的主要证据不足。原审判决撤销该房屋征收补偿决定，并责令重作，认定事实清楚，适用法律正确。东西湖区政府的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由武汉市东西湖区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 李玉高
审判员 韩 黎
审判员 徐 冰
二〇一七年三月十五日
书记员 李 伟