福州市鼓楼区人民法院
行政判决�
（2014）鼓行初字第16号
原告钟启扬，男，1974年4月3日出生，汉族。
被告福建省道路运输管理局，住所地福州市鼓楼区省府路1号东20幢。
法定代表人郑仲苹。
委托代理人吴深相，男。
委托代理人于宁杰，福建天泽广业律师事务所律师。
第三人林剑峰，男，1972年6月6日出生，汉族。
第三人张家祥，男，1966年5月28日出生（，汉族。
第三人王学玲，女，1972年9月14日出生，汉族。
上述第三人委托代理人为钟启扬。
原告钟启扬诉被告福建省道路运输管理局道路运输管理行政行为一案，于2014年1月2日向本院提起行政诉讼，本院于当日受理后，于2014年1月21日向被告依法送达了起诉状副本及应诉通知书。林剑峰、张家祥、王学玲以厦门中联智通会议服务有限公司系其与原告钟启扬四人共同设立，本案诉讼与其有利害关系为由申请参加诉讼，本院准许其作为第三人参�诉讼。本院依法组成合议庭，于2014年2月26日公开开庭审理了本案。原告钟启扬，被告福建省道路运输管理局委托代理人吴深相、于宁杰到庭参加诉讼。本案经福建省高级人民法院批准延长审限二个半月，现已审理终结。
被告于2013年12月17日作出旅游（2013）第1号《不予交通行政许可决定书》，主要内容为：“厦门中联智通会议服务有限公司：你于2013年11月20日提出设立厦门中联智通会议服务有限公司申请。经审查，你的申请存在因目前厦门市旅游包车客运市场运力过剩，市场供求矛盾较大的问题，不符合《中华人民共和国道路运输条例》第十二条的规定，根据《行政许可法》第三十八条第二款的规定，决定不予交通行政许可。”
被告于2014年1月28日向本院提交以下作出被诉具体行政行为的证据：1、福建省运输管理局（2013）第1号《不予交通行政许可决定书》�2、闽运管客运笺（2013）145号《关于征询厦门市新增旅游包车运力的通知》，证明被告依据《中华人民共和国道路交通运输条例》第十二条规定，向厦门中联智通会议服务有限公司所在地厦门市道路运输管理处了解当地客运市场的供求状况；3、厦运管函（2013）41号《关于询问我市新增旅游包车运力的复函》；4、《关于咨询调查我市旅游客运行业运营情况有关事项的函》；5、《关于我市旅游客运行业运营情况有关事项咨询函的回复》；证据3-5，证明厦门市道路运输管理处对厦门市全市旅游客运企业运营情况进行抽样调查后，建议暂不新增厦门市的省际旅游客运企业或市际旅游客运企业。6、《关于旅游客运企业新增运力申请事宜的提示》；7、《旅游客运市场投资和经营风险警示》；8、《旅游客运市场投资和经营凤险警示》（2011年4月29日）；证据6-8，证明厦门市道路运输管理处于2010、2011年连续定期公布客运市场供求状况，显示厦门市的旅游客运市场已超过市场需求，存在供大于求的状况。
原告钟启扬诉称，原告于2013年11月20日向福建省道路运输管理局提交申请厦门中联智通会议服务有限公司道路运输许可，福建省道路运输管理局收件受理后，于2013年12月17日以市场运力过剩和供求矛盾较大，不符合《中华人民共和国道路运输条例》第12条的规定为理由作出不予许可的决定。原告认为，被告作出的不予许可的具体行政行为严重违法。原告所申请的道路运输许可经营范围为：“省际旅游包车和省际包车客运”的许可，是非定线旅游（包车）客运，包车客运的需求不确定，业务发生的随机性强；属于市场竞争机制能够有效调节的事项。而被告所依据的《中华人民共和国道路运输条例》第12条的规定不是针对非定线旅游（包�）客运所设限制性规定，是针对班车和定线旅游包车客运运力投放所设。依据《行政许可法》第13条规定，市场竞争机制能够有效调节的事项可以不设行政许可，另外被告的行为也违反了《中华人民共和国反垄断法》第37条规定。同时被告认为包车客运运力过剩，并无任何客观依据。原告认为原告的申请符合法定条件，被告作出的行政行为侵犯了原告的合法权益，被告的行政行为违法，故原告请求：1、判决撤销被告福建省道路运输管理局做出的编号旅游（2013）第1号《不予交通行政许可决定书》；2、判决被告限期履行行政许可原告从事省际旅游包车客运和省际包车客运道路运输的行政批准事项；3、本案诉讼费用由被告负担。
原告于起诉时向本院提交以下证据：1、企业名称预先核准通知书（厦思）登记内名预核字（2013）第2012013110710103号，证明原告具有诉权；2、编号：旅游（2013）第1号《不予交通行政许可决定书》，证明具体行政行为侵害原告权益；3、行政许可申请受理通知书（回执），证明2013年11月20日原告向被告提出申请，被告有收件。当庭补充提交证据如下：4、《关于赋予我市省际包车客运企业、市际包车客运企业所属所有客车相应省际、市际运营范围的求决书》；5、海西晨报2013年3月16日A6版；6、省长信箱（2013.5.29）、省长信箱回复；7、厦门运管处“旅游客运企业申请事项公示2013［5］号”；8、厦门运管处“旅游客运企业申请事项公示2013［2］号”；9、厦门运管处“旅游客运企业申请事项公示2013［4］号”；证据4-9证明厦门市运管处依据法律程序进行公示，且目前厦门市也投入了许多新的客运车辆，侧面反映了运力不够。
被告福建省道路运输管理局未向本院提交答辩状，但在庭审中辩称，一、被诉旅游客运经营许可行为的行政行为相对人是厦门中联智通会议服务有限公司，原告作为投资人之一，无权单独提起行政诉讼。其他投资人对原告的授权委托违反行政诉讼法关于起诉的规定，应属无效。二、被告作出旅游（2013）第1号《不予交通行政许可决定书》的具体行政行为有充分的事实根据和法律依据。1、被告有权受理厦门中联智通会议服务有限公司设立公司从事省际包车客运的申请。《中华人民共和国道路运输条例》第10条第1款第3项规定：从事跨省、自治区、直辖市行政区域客运经营的，向所在地的省、自治区、直辖市道路运输管理机构提出申请。被告作为福建省的省级道路运输管理机构，依法享有道路客运经营行政许可权，有权受理厦门中联智通会议服务有限公司设立公司从事省际包车客运的申请。2、从事旅游客运经营属于行政许可事项。《道路旅客�输及客运站管理规定》第3条规定：本规定所称道路客运经营，是指用客车运送旅客、为社会公众提供服务、具有商业性质的道路客运活动，包括班车（加班车）客运、包车客运、旅游客运。第8条则规定包车客运按照其经营区域分为省际包车客运和省内包车客运，省内包车客运分为市际包车客运、县际包车客运和县内包车客运。以上规定说明包车客运和旅游客运均属于道路客运经营，而《中华人民共和国道路运输条例》第10条关于“申请从事客运经营的，应当按照下列规定提出申请并提交符合本条例第八条规定条件的相关材料”的规定，更充分说明从事包车、旅游客运应向相关机关申请行政许可。厦门中联智通会议服务有限公司于2013年11月20日向被告申请公司设立行政许可的行为本身也说明原告对于上述规定是明知的，原告在诉讼中主张其申请事项不属于行政�可事项，不能成立。3、被告依据《中华人民共和国道路运输条例》第十二条的规定，经调查认定目前厦门市旅游包车客运市场运力过剩，市场供求矛盾较大，据此作出不予许可厦门中联智通会议服务有限公司的决定，有充分的事实依据。《道路旅客运输及客运站管理规定》第10、14条第1款均明确规定了从事道路客运经营需具备的条件，除此之外《中华人民共和国道路运输条例》第十二条还规定：县级以上道路运输管理机构在审查客运申请时，应当考虑客运市场的供求状况、普遍服务和方便群众等因素。被告在受理厦门中联智通会议服务有限公司的申请后，依据以上法规规定进行审查。为调查厦门当地的客运市场的供求状况等因素，被告向厦门中联智通会议服务有限公司的注册地厦门市道路运输管理处发出证询函，了解厦门市新增旅游包车运力。该处在调查前还向�门大学海峡两岸城市规划研究所咨询抽样样本量是否可以反映厦门旅游客运行业情况。得到肯定后该处通过抽样调查取得统计数据后，认为目前厦门市旅游客车总量过剩，建议暂不新增厦门市省际旅游客运企业或市际客运企业。被告据此作出旅游（2013）第1号《不予交通行政许可决定书》的具体行政行为。原告在庭审中提供新闻报道、省长信箱回复、厦门运管处企业公示及求决书等证据，以此证明厦门市旅游运力不足。而上述四份证据的真实性无法核实，且也属于传来证据不能直接证明厦门旅游客运市场运力不足这一事实。被告提供的统计数据系厦门从事旅游客运企业提供，且经过专业机构确认符合统计学，可以充分证明厦门旅游包车运力。综上，原告无权就被诉具体行政行为单独提起诉讼，应驳回其起诉。而被告作出的不予交通行政许可决定书，证据确凿，适用�律、法规正确，符合法定程序，应予以维持。
第三人林剑峰、张家祥、王学玲未到庭，由委托代理人发表与原告相同的意见，未提交证据。
针对被告提交的证据、依据，原告质证认为，证据5的真实性、关联性有异议，我方提出的申请是非定线客运，是旅游客运和包车客运，而不是客运班车，证据5中的数据是厦门市运管处动用行政权利，让企业制造假的数据，厦门大学不是法定采集数据的机构，该大学采集的数据不能作为依据。证据4真实性、关联性均有异议。其他证据真实性、关联性无异议。
针对原告的质证意见，被告反驳认为，证据5中，我方所采集的数据就是针对旅游、班车、包车客运所采集的数据。已包括了原告所申请的旅游客运和包车客运。原告在诉状中提出的其是非定线的客运，不属于行政许可事项，那原告就不应向我局申请，且厦门大学海西岸研究所是当地专业的调查机构。
针对原告提交的证据，被告质证认为，对证据4真实性无法确定，合法性、关联性有异议，该材料不能作为证据，是当事人单方的要求。证据5有异议，媒体的报导不作为证据，与本案无关联，其内容是针对一个违章事件后记者的调查，并不是针对厦门客运运力所作的调查。真实性也不明确，不具有证据的合法性。证据6的真实性有异议，其中承办单位是厦门市交通局，根据法律规定客运管理是归厦门市运管处负责，回复单位无法定职权。且该回复是3月的，不是我局作出不予许可决定的时间。证据7-9，真实性无异议，但其内容只反映企业向运管处申请，不表示运管处向申请企业发放牌照。证明了市场的饱合，经营者有需求。原告以上的证据无直接的证明力，不能说明本案的问题。
针对被告的质证意见，原告反驳认为，被告的上述主张，�方不认同。证据4我已向省交通厅反映，证据5侧面的反映了运力不够，证据7-8，证明厦门市运管处依据法律程序进行公示，且目前厦门市也投入了许多新的客运车辆。我方申请的只是车辆工具，应由市场决定，而不是依据行政机关的自由裁量。被告所依据的法律也与上位法相冲突。被告的行政许可职权本身也与上位法的规定相冲突。
第三人林剑峰、张家祥、王学玲对被告的证据质证意见与原告一致。
经庭审质证，本院确认原告当庭补充提交的证据因不能直接证明厦门市省际旅游客运和省际包车客运的市场现状属于运力不足，本院不予采纳；本案原告起诉时提交的证据以及被告提交的证据具备真实性、关联性和合法性，可以作为本案认定事实的依据。
根据上述有效证据及当事人庭审确认的事实，本院确认以下法律事实：
2013年11月20日，原告及诸第三人以厦门市思明区工商行政管理局预先核准的企业名称厦门中联智通会议服务有限公司向被告福建省道路运输管理局申请设立企业，经营范围：省际旅游客运、省际包车客运，同时申请新增21面市际旅游包车客运标志牌。经审查，被告认为该申请事项属于被告职责范围，决定受理。2013年11月20日，被告以闽运管客运笺（2013）145号《关于征询厦门市新增旅游包车运力的通知》函致厦门市道路运输管理处，要求厦门市道路运输管理处针对：厦门市旅游包车客运市场的实际情况以及关于“2013年以来厦门市旅游包车客运车辆平均实载率、平均利用率等数据信息；2013年以来厦门市省、市、县际旅游包车客运的主要流量与流向以及省际包车牌（纸牌）的使用情况等信息；2010年以来厦门市市际以上旅游包车总运力变化情况；目前厦门市旅游包车客运市场现状，重点是市际以上包车运力的供�状况”等作出反馈意见。厦门市道路运输管理处收到征询函后，即对厦门市旅游客运企业运营情况进行抽样调查，抽取7家省际旅游客运企业，占全市省市际旅游客运企业的21%；8家县际旅游客运企业，占全市县际旅游客运企业的16%，对这些企业的旅游客车用于旅游团队接送业务的车辆使用率、实载率进行统计，并经咨询厦门大学海峡西岸城市规划研究所，上述抽样样本量符合统计学的要求，可以反映厦门市旅游客运行业情况。厦门市道路运输管理处通过抽样调查得出厦门市旅游客运市场总量已过剩的结论，于2013年11月28日作出厦运管函（2013）41号《关于询问我市新增旅游包车运力的复函》，建议在厦门市旅游客运行业清理整顿、鼓励企业重组整合期间暂不新增厦门市的省际旅游客运企业，或市际旅游客运企业。被告根据上述抽样调查的统计数据及分析，于2013年12月17日作出旅游（2013）第1号《不予交通行政许可决定书》，对原告的申请不予许可。
本案争议焦点有三：其一，原告是否具有行政诉讼主体资格问题。本院认为，原告钟启扬作为被诉行政行为相对人厦门中联智通会议服务有限公司的四位投资人之一，对厦门中联智通会议服务有限公司设立申请的许可决定具有利害关系，符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定，被告关于原告不具有行政诉讼主体资格，不能单独行使诉权的抗辩不能成立。在本案审理过程中林剑峰等其余三位投资人以有利益关系为由要求参加诉讼，本院允许其作为第三人参加诉讼，亦符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十四条的规定。
其二，被告对原告所申请事项是否有权决定许可问题。
《中华人民共和国行政许可法》第十二条规定：“下列事项可以设定行政许可：……（六）法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项”以及《中华人民共和国道路运输条例》第十条规定：“申请从事客运经营的，应当按照下列规定提出申请并提交符合本条例第八条规定条件的相关材料：…（三）从事跨省、自治区、直辖市行政区域客运经营的，向所在地的省、自治区、直辖市道路运输管理机构提出申请。…客运经营者应当持道路运输经营许可证依法向工商行政管理机关办理有关登记手续”，本院认为，本案中厦门中联智通会议服务有限公司所申请的省际旅游客运、省际包车客运经营范围均属于从事客运经营范畴，根据上述规定，需经被告许可方能设立。并且《道路旅客运输及客运站管理规定》第三条对道路客运经营的范围也作了具体列�，涵盖了原告申请的旅游客运和包车客运，故原告关于其申请事项属于市场竞争机制能够有效调节的事项，可以不设行政许可的主张不能成立。
其三，被告不予许可理由是否成立的问题。
《中华人民共和国道路运输条例》第十二条规定：“县级以上道路运输管理机构在审查客运申请时，应当考虑客运市场的供求状况、普遍服务和方便群众等因素。…”上述规定是对行政机关审查客运申请的具体要求，在本案中，被告参考了厦门市道路运输管理处的抽样调查统计数据及反馈意见，对客运市场的供求状况进行评估；并且针对该调查统计数据是否符合统计精度要求的问题，专门请求学术权威部门进行认定，以上做法符合审慎行政的要求。原告认为统计数据系厦门市运管处动用行政权利，让企业制造假的数据的说法，没有证据支持，不能成立；原告关于厦门大学海峡西岸城市规划研究所不是法定采集数据机构的说法，是对该证据的错误理解，厦门大学海峡西岸城市规划研究所仅对该调查统计数据是否符合统计精度要求的问题作出判断，并非数据采集机构。本院认为，根据被告提交的事实证据，可以得出现阶段厦门市“市场运力过剩和供求矛盾较大”的结论，被告据此作出不予许可的决定，事实清楚，适用法律正确。
综上，原告的主张没有事实和法律依据，其诉请应予以驳回。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告钟启扬的诉讼请求。
本案受理费50元由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。
审 判 长 吴晓曦
人民陪审员 史锦红
人民陪审员 黄文丹
二〇一四年五月十六日
书 记 员 朱洲平
附录：
一、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第十二条与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。
第二十四条行政机关的同一具体行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对具体行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。第三人有权提出与本案有关的诉讼主张，对人民法院的一审判决不服，有权提起上诉。
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）起诉被告不作为理由不能成立的；（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题�；（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
二、交通运输部《道路旅客运输及客运站管理规定》
第三条本规定所称道路客运经营，是指用客车运送旅客、为社会公众提供服务、具有商业性质的道路客运活动，包括班车（加班车）客运、包车客运、旅游客运。（一）班车客运是指营运客车在城乡道路上按照固定的线路、时间、站点、班次运行的一种客运方式，包括直达班车客运和普通班车客运。加班车客运是班车客运的一种补充形式，是在客运班车不能满足需要或者无法正常运营时，临时增加或者调配客车按客运班车的线路、站点运行的方式。（二）包车客运是指以运送团体旅客为目的，将客车包租给用户安排使用，提供驾驶劳务，按照约定的起始地、目的地和路线行驶，按行驶里程或�包用时间计费并统一支付费用的一种客运方式。（三）旅游客运是指以运送旅游观光的旅客为目的，在旅游景区内运营或者其线路至少有一端在旅游景区（点）的一种客运方式。本规定所称客运站经营，是指以站场设施为依托，为道路客运经营者和旅客提供有关运输服务的经营活动。
第八条包车客运按照其经营区域分为省际包车客运和省内包车客运，省内包车客运分为市际包车客运、县际包车客运和县内包车客运。