吉林省四平市铁东区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）吉0303行初41号
原告：吉林省深艺广告有限公司，住所：四平市铁东区。
法定代表人：董伟，总经理。
委托代理人：王铁，吉林英诚律师事务所律师。
被告：四平经济开发区管理委员会，住所：四平市铁东区。
法定代表人：王亚晖，主任。
委托代理人：李玉坤，四平经济开发区管理委员会市容监察大队大队长。
委托代理人：王丹波，吉林公捷律师事务所律师。
被告：四平市公安局，住所：四平市铁东区。
法定代表人：杨维林，局长。
委托代理人：袁林岭，四平市公安局法制支队复议应诉大队长。
原告吉林省深艺广告有限公司与被告四平经济开发区管理委员会、被告四平市公安局确认行政行为违法及行政赔偿纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告吉林省深艺广告有限公司的法定代表人董伟及委托代理人王铁，被告四平经济开发区管理委员会的委托代理人李玉坤、王丹波，被告四平市公安局的委托代理人袁林岭到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告诉称：2009年12月30日，经行政许可，原告取得了四平经济开发区经开大路全段（四平高速入口至东山路）绿岛亮化广告灯箱的建设和经营使用权，经营期限至2029年12月30日。同日，原告与第一被告签订了《广告位使用权合同》，每年向第一被告交纳广告位使用费叁万元，广告灯箱的材质、样式、规格及数量等在合同中均有明确约定。合同签订后，原告已投入资金100余万元，并严格按照合同约定履行，并无任何违约、违法行为。2016年3月2日二被告联合向原告下达《四平市公安局、四平经济开发区管理委员会整改告知书》，针对该“整改告知书”，原告已书面致函二被告，明确说明原告的广告牌系依法建设，并不存在任何违法情形，被告无权强行拆除。但被告经开区管委会对原告提出的异议置之不理，而是于2016年5月24日组织人员强行违法对原告依法建设的广告牌进行拆除。被告的行为严重侵害了原告的合法权益，根据《行政诉讼法》等相关法律规定，依法向法院提起行政诉讼，请求：1、确认被告强行拆除原告依法建造的广告牌的行政行为违法；2、判令被告依法赔偿原告经济损失400万元；3、被告承担本案诉讼费。
被告四平经济开发区管理委员会辩称：一、原告设置的广告牌，业经四平市规划局认定为违法构筑物。四平市规划局于2016年5月17日在四平日报公告送达了《四平市规划局关于拆除四平经济开发区四平市深艺广告有限公司户外广告决定》。四平市人民政府办公室于2016年2月25日印发的《四平市城区环境综合整治“百日会战”实施方案》第二部分“整治内容”，第（二）条“街路巷路环境整治”第22项“集中整治户外广告”规定：“依法取缔、拆除未经审批、存在安全隐患、影响市容、审批已到期的各类户外广告”。同时规定，牵头单位包括市规划局，责任单位包括四平经济开发区管理委员会。《吉林省城乡规划条例》第七十一条规定：“对违反本条例有关条款规定，城市规划行政主管部门下达停止建设或拆除建筑物、构筑物的处罚决定后，违法单位和个人继续施工的，城市规划行政主管部门可以强行拆除。”《城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”为此，在市规划局已认定原告设置的广告牌系违法建筑，并责令原告拆除而原告没有自行拆除的情况下，经开区管委会根据市政府的工作安排（责成）对原告违法设置的广告牌实施拆除，符合法律规定，不存在行政违法行为。
二、原告设置广告牌未经交通管理部门批准。《道路安全法》第一百零六条规定：“在道路两侧及隔离带上种植树木、其他植物或者设置广告牌、管线等，遮挡路灯、交通信号灯、交通标志，妨碍安全视距的，由公安机关交通管理部门责令行为人排除妨碍”。为此，市公安局对原告作出整改通知，要求其拆除广告牌，一方面是有法律依据的，另一方面也证明原告设置的广告牌违反了道路安全法的规定。
三、原告就其违法设置的广告牌被拆除索要国家赔偿，不符合法律规定。《国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。利益的合法性是主张国家赔偿的前提。
如上所述，原告设置的广告牌因违反规划法、道路安全法的规定，不具有合法性，原告主张的损失不属于合法利益范畴，即使被告四平经济开发区管理委员会及四平市公安局的行政行为存在瑕疵，对原告的权利也没有产生实际的影响，被告不应承担国家赔偿责任。
综上，请法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告四平市公安局辩称：我局是根据四平市人民政府四政办发【2016】6号文件精神参加的四平市城区环境综合整治“百日会战”，既未同原告签订《广告位使用权合同》，亦未对原告进行行政处罚，故不应在本案中承担任何责任。
被告四平经济开发区管理委员会向法庭提交了其做出行政行为事实及程序方面的证据和法律依据：
证据一：原告与第一被告签订的广告位使用权合同。证明该合同业经法院民事判决确认为民事合同，并判决被告继续履行该合同，原告不按判决执行，不应依据该合同向被告索要损失赔偿。
证据二：设置户外广告批准书。证明除签订合同外，原告还应根据规划法、道路安全法等法律法规的要求办理户外广告的相关审批手续，原告未办理相关审批手续，其设置的户外广告牌不具有合法性，该批准书的有效期为一年，原告未及时办理审批手续，应由原告自行担责。
证据三：四平市人民政府办公室四政办发【2016】第6号文件，这个文件名称是《四平市城区环境综合整治“百日会战”实施方案》。证明市政府责成经开区管委会对辖区内未经批准、批准过期的户外广告进行清理，被告实施本案拆除违法户外广告的行为有市政府的授权。
证据四：四平市人民政府督查通知单。证明经开区对违法户外广告的清理是市政府同一组织的及授权的执法活动。
证据五：四平市经济开发区管理委员会、四平市公安局整改告知书。证明原告设置的广告未经交通管理部门即市公安局审查批准，市公安局责令其拆除。
证据六：四平市规划局关于拆除经济开发区四平市深艺广告有限公司户外广告决定的公告，市规划局于2016年5月17日在四平日报刊登公告，同时也在原告的广告牌上进行了张贴。证明市规划局已认定原告的广告牌系违法建设，并责令其拆除，该决定是经开区实施拆除行为的依据。
原告对上述证据质证如下：
对证据一质证意见1、该合同合法有效，该证据只是原告向被告主张赔偿的证据之一；2、原告拥有开发区大路绿岛灯箱广告经营权，期限至2029年12月30日，并没有到期；3、广告灯箱规格（高3.5米*2米）、形状及安装地点等均根据被告要求制作、安装，原告不存在任何违法行为；4、合同第五条明确约定，甲方不得以任何理由和原因终止合同，否则甲方应当承担由此造成的一切经济损失。被告应当基于该合同对其违法行为承担民事赔偿责任。
对证据二质证意见1、由于被告向法院提供的该批准书没有公章，没有经办人、负责人签字，不是原件，不具有法律效力；2、户外广告设置时间不正确。3、原告已经依法取得了户外广告的建设经营权，有原告向法院提交的设置户外广告批准书及户外广告设置施工许可证等相关证据原件为证。4、根据该批准书的规定，原告的经营期限是2009年至2029年，并非被告所说的一年。
对证据三质证意见1、对四政办发【2016】第6号文件及《实施方案》只是四平市政府的一个文件，并不是法律、行政法规；2、原告的灯箱广告不存在《实施方案》第22条中规定的“集中整治户外广告。依法取缔、拆除未经审批、存在安全隐患、影响市容、审批已到期的各类户外广告。”情形。本案中，原告的灯箱广告是经过行政审批且审批期限未到，并不存在安全隐患和影响市容问题，被告强行拆除原告的灯箱广告没有任何事实和法律依据。
对证据四质证意见，《四平市人民政府督查通知单》第三条的要求是“对开发区大路绿岛内影响市容环境和交通安全的广告牌进行规范”，并非要求必须拆除。被告的行为是对政府文件精神的误读，进而导致违法行为的发生。
对证据五质证意见，1、被告程序违法，被告并没有告知违反法律规定内容，违反了《行政强制法》第十八条行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：“（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；…...”等法律强制性规定，二被告送达的告知书并没有告知上述内容，属程序违法；2、被告按照《四平市城区环境综合整治“百日会战”实施方案》的要求给原告下达的整改告知书，本身就违法，因为该方案既不是法律，也不是行政法规。
对证据六质证意见1、该公告的名头中虽然有四平市规划局，但公告并没有落款单位，不能确定是四平市规划局发布的公告；2、该公告直接证明被告的具体行政行为违反了《行政强制法》第44条的规定，程序违法；3、原告获得灯箱广告的批准时间是2009年12月30日，当时执行的是《吉林省城市规划条例》，被告批准原告在开发区大路设置灯箱广告，并不违反当时《吉林省城市规划条例》的规定，被告依据2012年3月1日颁布的《吉林省城乡规划条例》本身就适用法律错误，根据法不溯及既往的原则，被告不能认定原告的广告牌匾是违法的；4、被告对于原告在新条例颁布前依法取得的行政许可，应当延续到批准期限终止；5、原告已经取得了开发区大路灯箱广告的《四平市户外广告设置批准书》、《户外广告设置施工许可证》，并不违反新《条例》第52条规定，被告依据《吉林省城乡规划条例》第71条规定对原告的灯箱广告予以拆除，适用法律明显错误。根据《条例》第71条第三款规定：“有下列严重影响城乡规划行为之一，无法采取改正措施消除影响的，由县级以上人民政府城乡规划主管部门限期拆除......”，本案中如果被告认为原告的灯箱广告存在影响市容或交通安全隐患，原告完全可以根据被告或者根据法律的规定及要求进行调整，也不应当是拆除。
被告四平经济开发区管理委员会向法庭列举了适用法律法规方面的证据：
《道路交通安全法》第28条、第31条、第106条，《吉林省城乡规划条例》第71条，《城乡规划法》第68条，《国家赔偿法》第2条。根据上述法律规定及市政府的授权（责成）实施的拆除行为，而不是经开区独立实施的行政行为。
原告质证如下：
被告所依据的上述法律法规做出拆除原告广告牌匾的强制措施是错误的，首先针对《道路交通法》第28条是擅自设置，本案中原告的广告牌匾是经过许可设置的，所以说依据《道路交通法》第28条是错误的，针对《道路交通法》第31条是基于未经许可，但本案中原告的广告牌匾是经过许可，针对《道路交通法》第106条它是指路边遮挡交通视线等行为，本案中原告的广告牌匾是否遮挡交通视线等，被告并没有证据证明。针对《吉林省城乡规划条例》第71条第三款规定有下列情形之一······，本案中原告的广告牌匾确实影响交通视线、影响市容等行为，完全可以采取改正措施，重新设计等进行解决，并不是必须拆除。针对《城乡规划法》第68条······，如果原告的行为存在违法，四平市规划局应当做出责令改正违法行为决定书或者行政处罚决定书，但针对原告的广告牌匾的经营，四平市规划局并没有做出相关的决定，被告对原告的广告牌匾进行拆除，既没有事实依据，也没有法律依据。针对《国家赔偿法》第2条，原告的广告牌匾是合法的，经过了政府相关部门的审批，做被告应当予以赔偿给原告造成的损失。
被告四平经济开发区管理委员会另列举了以下法律法规：
国家工商总局2006年5月22日《户外广告登记管理规定》第五条、第十八条，如果原告主张其索要的损失是合法的，还应当向法庭提供户外广告登记证，否则其经营收入应当由工商机关作为违法所得予以没收，不应予以获得赔偿。
原告质证如下：
针对被告国家工商总局2006年5月22日《户外广告登记管理规定》，1、这个规定已经废除了，新的规定即《广告法》已经于2015年9月1日颁布实施，被告所述的户外广告管理规定事实上已经废止；2、工商总局的广告登记规定，它是对广告内容的真实性、合法性的管理，要求广告发布者应当进行登记，对其进行管理，而本案的原告只是广告的经营者，它对发布者广告内容的真实性、合法性已经进行了审查，不存在违法行为。
被告四平市公安局举证意见同被告四平经济开发区管理委员会一致。
原告为了证明自己的主张，向法庭提交了以下证据：
第一组证据：整改告知书、四平市经济开发区管理委员会关于拆除四平市深艺广告有限公司设置在开发区大路绿岛内户外广告牌的说明。证明1、二被告主体适格；2、被告的行政行为违法。“说明”直接就证明被告程序违法，原因如下：根据行政诉讼法第46条规定，原告针对具体行政行为的诉讼时效为6个月，只有原告在6个月期满后即2016年11月18日前没有提起行政诉讼的情况下，被告才可以依法采取行政强制措施。被告于2016年5月24日强行对原告依法建设的广告牌进行拆除就违法了行政强制法第44条的规定。
证据二：营业执照、核准变更登记通知书。证明原告主体适格。
证据三：广告位使用权合同、开发区经开大路绿岛灯箱平面效果图、四平市户外广告设置批准书、户外广告设置施工许可证、吉林省政府非税收入通用票据。证明1、四平市户外广告设置批准书实际就是广告规划许可；2、原告依法取得四平经济开发区经开大路全段（四平高速入口至东山路）绿岛亮化广告灯箱的建设和经营使用权，经营期限至2029年12月30日；3、原告还有13年的广告位经营期限。
证据四：四平市铁东区人民法院（2016）吉0303民初字646号民事判决书、四平市中级人民法院（2017）吉03民终65号民事判决书。证明原告与被告签订的《广告位使用权合同》合法有效，被告单方面解除合同行为无效，已被二级法院判决所认定，被告应当继续履行；同时，如果被告不履行合同，应当赔偿给原告造成的经济损失。
证据五：户外广告发布业务合同、户外广告牌代理经营合同。证明1、原告2014-2016年期间，90个广告牌扁的每年实际广告收入为26万元；2、原告140个广告牌扁的全部广告收入每年大约为40万元左右；3、原告广告位剩余经营期限还有13年，每年按40万元收入计算，仅经营损失大约在500万元左右，加上140块广告牌扁的直接损失100万元，总经济损失大约600万元左右。原告请求被告赔偿400万元，人民法院应当予以支持。
被告四平经济开发区管理委员会质证如下：
对证据一的质证意见，整改告知书证明原告设置的广告牌违反了公安机关关于道路交通管理的规定，另一份证据“说明”，证明了经开区已将拆除原告广告牌的原因及拆除后的广告牌存放地点告知了原告，进一步证明被告执法程序合法。但原告至今没有取回广告牌；对证据二的质证意见无异议；对证据三的质证意见，广告位使用权合同第一条约定原告的投资额为80万元，原告主张投资100余万元没有依据；对施工许可证真实性无异议，但该许可证不能代替规划许可及道路安全管理方面的许可，户外广告设置批准书遵守事项8明确规定有效期为一年，如需在原批准位置上继续设立广告必须重新办理审批手续即该批准书早已过期，原告提供的广告发布业务合同、代理经营合同不能作为认定原告经营期间实际收入的依据，原告依据该合同标注的合同价款来推算每年度的可能产生的经营收入或利润额是没有依据的、不能成立的。关于民事判决书不存在被告不履行问题，而是原告不按判决执行，向本院另行提起行政赔偿诉讼，索要未到期的经营损失。
被告四平市公安局质证意见同被告四平经济开发区管理委员会质证意见一致。
根据原被告双方的举证及相互质证意见，本院对上述证据认定如下：
被告四平经济开发区管理委员会所提供的证据一、二是真实存在，且不违反法律规定，本院予以认定。对其提供的证据三至六，虽属政府职能，但没有明确法律程序，不予认定。原告提供的证据一同被告提供的证据一致。原告提供的证据二至四，业经生效的法律文书认定，应予采纳。原告提供的证据五，没有其他证据证实，不予认定。
经审理查明，2009年12月30日，原告同被告四平经济开发区管理委员会签订“广告位使用权合同”，并依据合同约定安装了140个广告灯箱投入使用。2016年5月17日，四平市规划局向原告公告送达“自行拆除违法广告牌（构筑物），逾期不拆除，我机关将依法责令限期拆除”。2016年3月2日，四平经济开发区管理委员会、四平市公安局依据四平市人民政府四政办发【2016】6号文件，联合对原告下发“整改通知书”，告知原告于2016年3月6日前将位于开发区大路各个绿岛两侧的指路标志（广告牌匾）自行拆除。2016年5月24日，被告四平经济开发区管理委员会对原告的广告牌进行了强制拆除。
本院认为，原、被告双方所列举的证据，包括相关的法律法规，都是客观真实存在的。原告同被告四平经济开发区管理委员会所签订的“广告位使用权合同”已被四平市铁东区人民法院和四平市中级人民法院生效判决认定有效。但原告当庭陈述不要求继续履行该合同。同时，虽然四平市规划局向原告公告送达了“自行拆除违法广告牌（构筑物），逾期不拆除，我机关将依法责令限期拆除”，但并未向原告下达“责令限期拆除违法构筑物决定书”，而被告四平经济开发区管理委员会在没有生效的行政决定前提下，即对原告的户外广告牌进行拆除，没有法律依据。关于原告提供的“户外广告发布业务合同”及“户外广告牌代理经营合同”没有其他证据佐证，不能证明其诉请的其他损失，但原告按合同约定投入的80万元，应予保护。被告四平市公安局不是签订“广告位使用权合同”的主体，不应承担赔偿责任。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项、第七十六条之规定，判决如下：
一、确认被告四平经济开发区管理委员会拆除原告广告牌的行政行为违法；
二、被告四平经济开发区管理委员会赔偿原告经济损失人民币80万元，于本判决生效后十日内一次性给付。
如未能按判决书指定的期间履行给付金钱义务，依据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，应当加倍支付迟延履行期间的债务利息。
三、驳回原告其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告四平经济开发区管理委员会负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省四平市中级人民法院。
审 判 长 宋 武
人民陪审员 姜秀丽
人民陪审员 项 伟
二〇一七年九月六日
书 记 员 王思博