山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁行终348号
上诉人（原审原告）唐与茂。
上诉人（原审被告）烟台市牟平区人民政府，住所地烟台市牟平区人民政府大街196号。
法定代表人刘启明，区长。
委托代理人郑文生，烟台市牟平区人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人车俊霖，山东霖鑫律师事务所律师。
唐与茂诉烟台市牟平区人民政府（以下简称牟平区政府）不履行环境保护法定职责一案，烟台市中级人民法院于2015年10月26日作出(2015)烟行初字第118号行政判决。原审原告唐与茂及原审被告牟平区政府均不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年5月4日公开开庭审理了本案，上诉人唐与茂，上诉人牟平区政府的委托代理人郑文生、车俊霖到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告唐与茂所在村牟平区宁海街道办事处东油坊村，隶属于宁海街道办事处，但该村组织仍为东油坊村村民委员会。2015年7月28日，原告到被告信访部门向被告提出申请，请求监督处置其住房边上的农村生活废弃物。被告未予办理或组织处置，工作人员当场答复原告依法律程序起诉，被告委托代理人认为此答复的中心含义是要原告通过诉讼向有监督权的相关行政主管部门主张权利。原告遂于2015年8月3日向本院提起本案诉讼。被告在举证期限内及庭审时，未提交证据证明其对原告申请事项已组织落实或交办，也未主张在原告本次申请前曾经组织落实或交办过。对于原告提及的生活废弃物构成及堆积现状，被告委托代理人称“被告人员没有去现场核实过”。
原审法院认为，根据《信访条例》第二条：“本条例所称信访，是指公民……采用书信、……走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”的规定，公民可通过走访等形式向人民政府提出请求。本案中，原告到被告信访工作机构向被告提出投诉请求。本案中，原告到被告信访工作机构向被告提出请求，且填写的是“中共烟台市牟平区委烟台市牟平区人民政府人民来访登记表”，应认定原告向被告提出了涉及其切身利益的“组织处置生活废弃物”的申请。被告委托代理人关于接待原告的信访部门与被告没有关系，原告未向被告提出申请的主张，本院不予支持。被告工作人员针对原告申请事项并未答复转办或组织落实，而是当场答复原告依法律程序起诉。在此情形下，原告向本院提起本案诉讼，符合法律规定。
本案的焦点问题实质是法律适用问题，从被告所列举的《宪法》第一百零七条、新修改的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）第十条第一款等规定看，并不能得出被告在本案中仅是宏观管理者而不是具体行政事务执行者的结论。而且，从本次《环境保护法》修改的重点看，并不能得出被告在本案中仅是宏观管理者而不是具体行政事务执行者的结论。而且，从本次《环境保护法》修改的重点看，除了进一步明确了各级政府环保主管部门和其他负有环保监管职责部门的职责外，一个重要变化是增加了很多关于政府责任的规定，强化了政府环保责任。其中，与本案相关的该法第三十七条“地方各级人民政府应当采取措施，组织对生活废弃物的分类处置、回收利用”、第四十九条第四款“县级人民政府负责组织农村生活废弃物的处置工作”等规定都属于政府应当承担的具体而明确的职责。依法承担起并履行好《环境保护法》确定的上述职责，也是责任政府、法治政府建设的应有之义。因此，被告关于其在本案中仅是宏观管理而不是具体行政事务执行者的主张，不符合上述法律规定，原审法院不予支持。
被告就法律适用问题还主张，原告唐与茂所在村按照规划已变成城镇居民，尽管仍然是村委会，但不属于《环境保护法》第四十九条第四款规定的偏远农村。本院认为，原告唐与茂所在村为牟平区宁海街道办事处东油坊村，该村组织仍为村民委员会，宁海街道办事处主任亦称其为“城中村”，原告称“农村”生活废弃物并无不妥，适用《环境保护法》第四十九条第四款的规定亦无不当。即使该村已是如被告所称的城镇，而根据前述《环境保护法》第三十七条的规定，被告对“生活废弃物”也负有处置职责。因此，对被告的上述主张，法院不予支持。被告对原告诉称的“生活废弃物”未组织核实，就认为应当适用《山东省城镇容貌和环境卫生管理办法》第五条第二款的规定属于被告所属相关部门的职责范围，对该主张，原审法院亦不支持。
综上，被告应针对原告的申请事项依法核实、处置或交办，而其仅告知原告提起诉讼，并未组织核实、处置或交办，属于未履行法定职责。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决被告牟平区政府在原审判决生效后60日内针对原告唐与茂的申请事项履行法定职责。案件受理费50元，由被告牟平区政府负担。
原审原告唐与茂不服原审法院判决，上诉称：1、因被上诉人牟平区政府长期拒不履行法定职责，且法外用权、滥用权利，对上诉人家庭及其子女家庭，通过长期久困，打击报复，蓄意利用旧村不改造，在其对面倒塌房屋内及其空间长年累月任意堆积大量村民生活废弃物，始终不予清理，并蓄意利用外籍人口制造空气污染和环境污染，严重侵害了上诉人的生命健康权。本案已经构成对上诉人及有关人员造成侵害的事实，应给予赔偿2000000元。2、本案被上诉人牟平区政府拒不履行法定职责，对上诉人及相关人造成人身、生命健康损害，只是对受害人实施报复陷害、长期久困、打击报复、刁难镇压、法外用权的一个环节，本人在原审中要求增加3000000元的诉讼请求也应在本案中得到赔偿，因本案诉求具有不可分性，应当得到法院支持。3、原审法院未对上诉人的赔偿请求进入审理，违反行政程序法规定，属于漏判，应予纠正。适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定判决适用法律不当，原审法院为隐瞒赔偿事实，篡改法条内容，适用法律错误。原审法院不接受原审原告申请调查不妥，对原审原告的当事人陈述材料不认定为证据违法。综上请求：1、赔偿因拒不履行法定职责造成侵害的损失2000000元，2、增加赔偿3000000元。
针对上诉人唐与茂提出的上诉意见，牟平区政府提交书面答辩意见称：唐与茂以牟平区政府为被告提起行政诉讼并请求损害赔偿属主体错误。根据《环境保护法》第十条第一款“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一的监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理”。《山东省城镇容貌和环境卫生管理办法》第五条第二款：“设区的市、县（市、区）人民政府城镇容貌和环境卫生行政主管部门负责本行政区域内的城镇容貌和环境卫生管理工作”。综上，唐与茂所诉事项属于牟平区政府所属相关职能部门的法定职责范围，其以牟平区政府为被告提起诉讼并请求损害赔偿系错列主体。
原审被告牟平区政府不服原审法院判决，上诉称：1、原审法院判决适用法律错误。根据《环境保护法》第十条第一款、《山东省城镇容貌和环境卫生管理办法》第五条第二款以及针对我国城镇市容和环境卫生管理而制定专门行政法规《城市市容和环境卫生管理条例》第二十八条第一款“城市人民政府市容卫生行政主管部门对城市生活废弃物的收集、运输和处理实施监督管理”之规定，上诉人牟平区政府下属的环保部门和城镇市容和环境卫生主管部门是本行政区域内的具体职能部门，在法定职责范围内独立开展工作。唐与茂以牟平区政府为被告提起行政诉讼系诉讼主体错误，而原审法院判决抛开该条规定，按照《环境保护法》第三十七条、四十九条认定上诉人负有核实、处置或交办职责显然是适用法律错误。而对于《环境保护法》第三十七条、第四十九条所述工作，在《关于印发“十二五”山东省城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划的通知》（鲁政办发[2013]1号）和《转发省委宣传部等部门＜关于加强城乡环卫一体化工作的意见＞的通知》（鲁办发[2014]18号）中都曾明确提出，要建立“村收、镇（乡）运、县（市、区）处理”的城乡垃圾收运处理体系。根据上级文件精神，烟台市牟平区委、区政府于2015年出台《关于推动城乡环卫一体化工作的实施意见》（烟牟发[2015]4号），推动建立城乡环卫一体化，将全区城乡环卫工作划分为城区统管范围内和城区统管范围外两大区域（被上诉人所在的东油坊村系城市规划区范围内的“城中村”，属于城区统管范围内），规定“统管范围内各村庄的环卫保洁及生活垃圾清运由各村自行负责，也可委托专业公司负责，所需的设备配备及运行管理费用由所在街道监管、村庄承担”，上诉人的职责是组织开展生活垃圾无害化处理，该做法与上级文件精神相契合。被上诉人所诉事项实际属生活废弃物的回收清理工作，该项工作应由其所在村完成，不应由上诉人承担。2、原审法院判决认定事实错误。2015年7月28日，被上诉人向上诉人信访部门提出投诉请求，填写《人民来访登记表》，并提交《故意造成环境污染请求监管申请书》，上诉人信访部门接到该请求后，在其职责范围内进行了答复。原审法院判决认为，被上诉人到上诉人信访部门提出投诉请求，就认定被上诉人已向上诉人提出“组织处置生活废弃物”的申请，实际是混淆政府和所属部门的职责。《信访条例》第二十一条规定，“县级以上人民政府工作机构收到信访事项，应当予以登记，对依照法定职责属于本级人民政府或者其工作部门处理决定的信访事项，应当转送有权处理的行政机关”；第四十一条规定，“县级以上人民政府信访工作机构对收到的信访事项应当登记、转送、交办而未按规定登记、转送、交办，或者应当履行督办职责而未履行的，由其上级行政机关责令改正”。由此可见，上诉人信访部门有其独立的工作职责和办理程序，其在接到投诉请求后应按规定转交具体主管部门办理，如未转交，应由其上级行政机关责令改正。因被上诉人唐与茂所投诉事项不属于上诉人职责范围，故上诉人信访部门本就不应转交上诉人办理，更不应据此认定上诉人未履行法定职责。综上请求：1、撤销烟台市中级人民法院（2015）烟行初字第118号行政判决。2、判令被上诉人承担全部诉讼费用。
针对上诉人牟平区政府提出的上诉意见，唐与茂向本院提出书面答辩意见称，《环境保护法》第四十九条第四款县级人民政府负责组织农村生活废弃物的处置工作，牟平区政府有组织处置农村生活废弃物的法定职责，牟平区政府的不作为不符合法治政府和责任政府的要求。牟平区政府一直长期拒不履行法定职责，造成唐与茂及子女家庭20多年的环境污染、空气污染及居住环境的脏乱差，对唐与茂及其子女家庭造成侵害，完全应该由牟平区政府承担责任，牟平区政府作为国家赔偿义务机关不但符合法律规定，而且合情合理。
二审庭审中，合议庭组织双方当事人围绕“针对唐与茂申请事项，牟平区政府是否具有法定职责以及是否存在不履行法定职责的情形”、“原审法院是否遗漏诉讼请求”等争议焦点问题进行了查证辩论。两上诉人庭审中的诉辩意见与庭前书面诉辩意见基本相同。
双方当事人在原审中提交的证据已随案卷移送本案。二审中，上诉人唐与茂向本院提交了身份证复印件、烟台市人大常委会人民来访介绍信、上诉人发言材料2份、（2015）烟行初字第118号案后语。上诉人牟平区政府向本院提交了《关于印发“十二五”山东省城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划的通知》（鲁政办发[2013]1号）、《转发省委宣传部等部门＜关于加强城乡环卫一体化工作的意见＞的通知》（鲁办发[2014]18号）、《关于推动城乡环卫一体化工作的实施意见》（烟牟发[2015]4号）等文件。双方当事人均没有新证据提交。经审理，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此查明的案件事实。
本院认为：
《环境保护法》第三十七条规定，“地方各级人民政府应当采取措施，组织对生活废弃物的分类处置、回收利用。”第四十九条第四款规定，“县级人民政府负责组织农村生活废弃物的处置工作”。以上规定显示，对于农村生活废弃物的分类处置、回收利用等，县级人民政府具有组织处置的职责。从《环境保护法》修改前后的立法背景看，新法进一步明确了政府对环境保护的监督管理职责，增加规定“县级人民政府负责组织农村生活废弃物的处置工作”即是加强农村环境保护的重要立法举措。从宏观上讲，该项规定中县级人民政府的“组织处置”职责体现在县级人民政府要从管理机构的设置、规划编制、设施建设、资金支持、技术支持和长效运行管理等方面进行全方位设计、执行，确保县域生活垃圾的全面收运和无害化处置，以实现新农村建设的村容整洁要求。从微观上说，环境保护无小事，对于人民群众提出的农村生活废弃物的处置诉求，县级人民政府应当予以重视，并及时采取措施进行组织协调。本案中，上诉人唐与茂所在牟平区宁海街道办事处东油坊村系“城中村”，其向牟平区政府投诉请求监督处置其居住附近的生活废弃物，属于要求县级人民政府履行组织农村生活废弃物的处置工作职责的情形。该诉求虽然是以信访投诉的形式提出，但因涉及《环境保护法》规定的法定职责，牟平区政府应当受理并采取相应措施。而牟平区政府仅当场答复让上诉人唐与茂依照法律程序起诉，不符合法律规定。原审法院认定牟平区政府针对唐与茂的申请事项未依法组织核实、处置或交办，属于未履行法定职责，并依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定判决牟平区政府在一定期限内履行法定职责，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人牟平区政府有关《环境保护法》第四十九条规定的组织处置职责与该法第十条以及《山东省城镇容貌和环境卫生管理办法》、《城市市容和环境卫生管理条例》相关规定相冲突、原审法院适用法律错误的主张不能成立，本院不予支持。
《中华人民共和国国家赔偿法》第九条规定，“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或提起行政诉讼时一并提出”。本案中上诉人唐与茂在原审中提出的第二项诉讼请求为“判决被告拒不履行法定职责侵害原告及家庭和有关家庭相关成员所造成侵害损失200万元”，属于在提起履行职责之诉的同时一并提出行政赔偿请求的情形，按照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条“公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，人民法院应一并受理”的规定，原审法院应予受理。但依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条的规定，“当事人在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求，或者因具体行政行为和与行使行政职权有关的其他行为侵权造成损害一并提出行政赔偿请求的，人民法院应当分别立案，根据具体情况可以合并审理，也可以单独审理”。即原审法院应对上诉人唐与茂的履行职责之诉和行政赔偿之诉分别立案受理。因此原审法院在向上诉人唐与茂释明赔偿请求应另案起诉上诉人唐与茂明确不予撤回的情况下，对其赔偿请求未在本案中审理，并不违反上述司法解释的规定。上诉人唐与茂有关原审法院审判程序违法的主张不能成立，本院不予支持。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。两上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费人民币各50元，由上诉人唐与茂和烟台市牟平区人民政府分别负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 许 琳
代理审判员 孙晓峰
代理审判员 王永鹏
二〇一六年六月二十一日
书 记 员 蒋巧菲