广东省东莞市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2015）东中法行终字第14号
上诉人（原审原告）：刘济邦，男。
委托代理人：尹锡标，男。
被上诉人（原审被告）：东莞市工商行政管理局。住所地：广东省东莞市南城区东莞大道与四环路交汇处，组织机构代码：00733088-9。
法定代表人：范燕彬，该局局长。
委托代理人：钟向阳，该局工作人员。
委托代理人：张慧莹，该局工作人员。
上诉人刘济邦因与被上诉人东莞市工商行政管理局（以下简称“东莞工商局”）行政赔偿纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2014）东一法行初字第94号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。
原审法院经审理查明：2011年7月2日，刘济邦作为甲方，东莞市永昶纸业有限公司作为乙方，胡宝明、胡积建作为丙方，三方签订借款合同，约定乙方向甲方借入430万元，借款期限为6个月（从2011年7月7日至2012年1月6日止），利息为月息25‰，计107500元每月以现金方式支付给甲方；乙方愿意以自购日本产最佳成型扬克抄纸机一台（报关单编号为520220101020069275，型号为BF-12-1型）以及相关配电、发电、打浆等等现有的配套设备设施作为抵押担保。2011年7月4日，东莞市永昶纸业有限公司及胡宝明、胡积建出具收款收据，确认收到刘济邦借款430万元。2011年7月4日，刘济邦作为抵押权人与抵押人东莞市永昶纸业有限公司到东莞工商局，以海关编号：520220101020069275-L02的机器设备作为抵押物办理动产抵押登记。申请抵押登记时，刘济邦和东莞市永昶纸业有限公司向东莞工商局提交了双方签字及盖章的《动产抵押登记书》、《标的物清单》、东莞市永昶纸业有限公司企业法人营业执照、东莞市永昶纸业有限公司法定代表人证明书、东莞市永昶纸业有限公司的法定代表人胡积建身份证及法人授权委托证明书、被委托人尹锡标的身份证以及抵押权人刘济邦身份证等相关材料，其中《动产抵押登记书》载明了抵押人及抵押权人名称（姓名）、住所地、代理人名称（姓名）、被担保债权的种类和数额、担保的范围、债务人履行债务的期限及抵押财产的名称、数量、质量、状况、所在地、所有权归属等情况，另在《动产抵押登记书》“声明”一栏中，声明内容为“登记双方已阅读并知晓《动产抵押登记须知》，确保所填写资料真实、合法、准确、完备”，刘济邦作为抵押权人对上述“声明”内容签名予以确认。《动产抵押登记书》“备注”一栏中，备注内容为“1.非海关监管；2.数量一台；3.评估金额3860.8857万元；4.登记抵押的机器设备没有抵押给第三方”。在该《动产抵押登记书》备注栏的下方，抵押权人即刘济邦签名予以确认。东莞工商局经审查，认为上述材料齐全，符合法定形式，在该《动产抵押登记书》上加盖动产抵押登记专用章。后刘济邦因东莞市永昶纸业有限公司到期未履行借款合同提起民事诉讼。2012年12月10日，原审法院作出（2012）东一法民一初字第1481号民事判决，判决东莞市永昶纸业有限公司在该判决发生法律效力之日起五日内向刘济邦归还借款4300000元及利息，另判决刘济邦对抵押物扬克抄纸机（报关单编号为520220101020069275-L02）在上述债权范围内享有优先受偿权，该判决书于2013年3月14日生效。2014年5月9日，刘济邦向东莞工商局提交《行政赔偿申请书》，认为东莞工商局在办理编号为0769东莞0020110704003号动产抵押登记时违反法定程序，未及时告知涉案抵押物已经抵押给东莞银行的信息，导致其遭受财产损失，要求东莞工商局赔偿其借东莞市永昶纸业有限公司的430万元本金及利息4128000元。东莞工商局受理刘济邦提交的行政赔偿申请后，认为该申请符合《工商行政管理机关行政赔偿实施办法》第十二条的规定，于2014年7月9日作出东工商行赔字（2014）第1号《行政赔偿决定书》，认为刘济邦的赔偿请求不符合《国家赔偿法》的有关规定，刘济邦的赔偿申请缺乏事实及法律依据，决定不予行政赔偿。刘济邦不服，向原审法院提起行政赔偿诉讼。
原审法院认定上述事实的证据有：东工商行赔字（2014）第1号《行政赔偿决定书》及送达回证、东工商行赔受字（2014）第1号《行政赔偿受理通知书》、2010年、2011年动产抵押登记簿、《动产抵押登记须知》、动产抵押登记的相关法律法规，包括《动产抵押登记管理办法》、粤工商市字（2008）28号《关于贯彻实施﹤动产抵押登记办法﹥若干问题的意见》、《合同法》、《物权法》、《国家赔偿法》、（2012）东一法民一初字第1481号《民事判决书》及生效证明书、刘济邦与东莞市永昶纸业有限公司、胡宝明、胡积建签订的《借款合同》、《动产抵押登记书》、标的物清单、《动产抵押注销登记书》以及原审庭审笔录等。
原审法院认为：根据《动产抵押登记办法》第二条“企业、个体工商户、农业生产经营者以现有的以及将有的生产设备、原材料、半成品、产品抵押的，应当向抵押人住所地的县级工商行政管理部门（以下简称动产抵押登记机关）办理登记”的规定，抵押人东莞市永昶纸业有限公司（住所地：东莞市万江区流涌尾社区工业区）以现有的生产设备抵押给刘济邦，东莞工商局作为抵押人东莞市永昶纸业有限公司住所地的县级工商行政管理部门，办理其抵押登记主体适格，原审法院依法予以确认。
根据《中华人民共和国物权法》第一百八十九条第一款“抵押权自抵押合同生效时设立；未经登记，不得对抗善意第三人”的规定，动产抵押登记并非产生抵押权的要件，仅是产生抵押对抗权的要件。针对刘济邦提出东莞工商局在作出涉案抵押登记时未告知刘济邦涉案抵押物之前已存在抵押登记故程序违法的主张，原审法院认为，根据《动产抵押登记办法》第三条“当事人办理动产抵押登记，应当向动产抵押登记机关提交下列文件：（一）经抵押合同双方当事人签字或者盖章的《动产抵押登记书》；（二）抵押合同双方当事人主体资格证明或者自然人身份证明文件。委托代理人办理动产抵押登记的，还应提交代理人身份证明文件和授权委托书”、第四条“《动产抵押登记书》应当载明下列内容：（一）抵押人及抵押权人名称（姓名）、住所地；（二）代理人名称（姓名）；（三）被担保债权的种类和数额；（四）担保的范围；（五）债务人履行债务的期限；（六）抵押财产的名称、数量、质量、状况、所在地、所有权归属或者使用权归属；（七）抵押人、抵押权人签字或者盖章”、第五条“动产抵押登记机关受理登记申请文件后，应当当场在《动产抵押登记书》上加盖动产抵押登记专用章并注明盖章日期”的规定，当事人办理动产抵押登记需向登记机关提交上述文件，本案中刘济邦在办理动产抵押登记时，抵押双方向东莞工商局提交的申请材料包括了《动产抵押登记书》、抵押双方的主体身份证明、委托代理人的身份证明等材料，且《动产抵押登记书》载明了上述规定的内容。根据《动产抵押登记办法》的上述规定，东莞工商局作为动产抵押的登记机关，受理上述登记申请文件后，当场在上述《动产抵押登记书》上加盖动产抵押登记专用章并注明盖章日期符合上述法律规定，并无不当。刘济邦提出东莞工商局应当主动公开相关的抵押登记信息的主张，并无相关的法律依据，原审法院依法不予采纳。另根据东莞工商局提供的《动产抵押登记须知》第九条的规定，“有关单位和个人可以持合法身份证明文件，向登记机关查阅、抄录或者复印有关动产抵押登记的资料”，刘济邦亦在涉案的《动产抵押登记书》的“声明”一栏中，签名确认已阅读并知晓《动产抵押登记须知》，刘济邦称在进行涉案动产抵押登记行为前未查阅《动产抵押登记须知》与查明的事实不符，原审法院依法不予采信。综合《动产抵押登记须知》和刘济邦在《动产抵押登记书》的“声明”内容，可以证明东莞工商局已书面告知刘济邦有向东莞工商局申请查阅有关动产抵押登记资料的事实，而在庭审中刘济邦确认没有向东莞工商局书面申请过查阅涉案的动产抵押登记资料，由此产生的法律后果应由刘济邦承担。至于《动产抵押登记书》中备注的“登记抵押的机器设备没有抵押给第三方”的内容，刘济邦称是咨询过东莞工商局工作人员确认没有抵押给第三方后在其要求下添加的，对此刘济邦未提供相关证据予以支持，原审法院不予采信。综上所述，东莞工商局作出涉案的办理编号为0769东莞0020110704003号动产抵押登记符合法律的规定。东莞工商局于2014年7月9日作出涉案《行政赔偿决定书》，认为刘济邦的赔偿请求不符合《国家赔偿法》的有关规定，刘济邦的赔偿申请缺乏事实及法律依据，决定不予行政赔偿并无不当，刘济邦诉请撤销东莞工商局作出的涉案《行政赔偿决定书》并要求东莞工商局赔偿刘济邦的经济损失理据不足，原审法院依法予以驳回。原审法院依照最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：驳回刘济邦的诉讼请求。
一审宣判后，刘济邦不服，向本院提起上诉，请求：1.撤销原审判决；2.撤销东莞工商局作出的东工商行赔字（2014）第1号《行政赔偿决定书》；3.由于东莞工商局未对刘济邦有直接利害关系的信息公开并告知刘济邦，违反法定程序，致使刘济邦实际没有形成对固定资产设备抵押控制，确认东莞工商局赔偿因此造成刘济邦经济损失本金人民币430万元及利息（自2011年7月7日起至清偿日止，现暂计至2014年5月6日）三年零三个月按24‰月息计4128000元给刘济邦；4.东莞工商局承担本案的诉讼费用。理由如下：一、东莞工商局提交的证据全部是其自行制订的内部工作条款，没有经过立法成为全民履行的法律法规，只能作为其部门内部的工作条款，若其未能在实际行动中体现便民为民的工作原则，群众有权有理由提出质疑和拒绝执行，法院更不应以其工作条款作为判定事实的对错，以其工作条款为其解脱责任。原审法院以其登记办法等作为定案标准显然是错误的。二、东莞工商局作为国家部级部门以形式审查方式将所有责任推掉，原审法院对此予以认同是错误的。关于原审判决中提到的登记双方主体合法问题，案涉的东莞市永昶纸业有限公司（胡宝明、胡积建父子）登记主体不合法，从本案所能看到其由头到尾都在设一个骗局，存在明显的犯罪动机，按照银行担保抵押行规，案涉数千万设备在东莞银行可担保贷款数千万已然超额，岂可能再担保刘济邦的借款。但这个细节刘济邦无法知晓，而作为公信登记部门东莞工商局不可能不知道，遗憾的是在形式审查的驱使下，丝毫没有对此加以提醒或阻止，没有对刘济邦要求抵押登记的目的宗旨负责，造成刘济邦巨大的经济损失。三、东莞工商局理应为刘济邦提供严谨而负责任的案涉设备抵押登记资料，而不是将查找责任完全推给刘济邦。对于原审判决中提及刘济邦没有书面申请查询案涉设备抵押登记资料，办理抵押登记当时东莞工商局是没有要求书面申请的，也没有将查询结果以文件书面告知刘济邦，全部以口头询问告知完成，而且当时亦没有告知刘济邦自查和提供登记簿，刘济邦也不可能在多年登记簿上逐页查找，这样做明显是不合符常理，而且整个抵押登记查询办理过程中，刘济邦根本无可能提供什么实质证据，东莞工商局根本无要求书面申请资料，而且刘济邦是被动地按东莞工商局制定的要求无条件服从，当时刘济邦作为普通办事群众不可能作出质疑和额外要求。法院应遵从实际情况出发，支持刘济邦维权。四、东莞工商局自身操作流程存在许多不合理和缺陷，间接造成刘济邦本案巨大经济损失。查找抵押登记档案资料本应一个电脑程序即可完成，现却提出要求办事人自行逐页查找，该项简单服务本就是东莞工商局的基本要求，但在此却作为刘济邦的责任，着实毫无理由；再者东莞工商局为何不像国土等部门在抵押设备发票上标记正在抵押中，以最大限度告知潜在受害人减少损失，这是最简单亦为最基本的做法，但是被东莞工商局统统予以形式简化掉。这是东莞工商局对工作要求缺乏严谨和对群众负责任程度的具体体现，造成人民群众经济损失的，理应为此承担相应责任。综上所述，请二审法院纠正原审判决，以彰显法律公正，实实在在为人民群众合法权益保驾护航。
被上诉人东莞工商局答辩称：一、《动产抵押登记办法》是符合《立法法》规定的部门规章，是动产抵押登记机关依法行政的依据。《立法法》第七十一条规定：国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。《动产抵押登记办法》是国家工商行政管理总局依法制定的部门规章，附件有14个，包括了《动产抵押登记办理须知》、《动产抵押登记书》等，对企业、个体工商户、农业生产经营者办理动产抵押的要求、流程、行政机关应如何办理，甚至是登记表格都作了细致的规定，与其他法律法规并无冲突，可以作为依法行政的依据。东莞工商局严格按照《动产抵押登记办法》的规定为申请人办理了动产抵押登记，具体行政行为并无不当。二、动产抵押登记是一种备案登记制度，适用形式审查。根据《物权法》第189条的规定：抵押权自抵押合同生效时设立；未经登记，不得对抗善意第三人。因此，动产抵押登记只是产生抵押对抗权的要件，而非产生抵押权的要件，在此意义上就决定了动产抵押登记是形式审查的登记，是备案登记，而非行政许可。对此，广东省工商行政管理局在《关于贯彻实施〈动产抵押登记管理办法〉若干问题的意见》中也予以了明确，并规定登记机关收到登记申请文件后，应当作形式审查。《动产抵押登记办法》第五条规定，动产抵押登记机关受理登记申请文件后，应当当场在《动产抵押登记书》上加盖动产抵押登记专用章并注明盖章日期。上述规定决定了工商行政管理部门只能履行形式审查职责。因刘济邦提交的材料齐备，内容符合《动产抵押登记办法》的规定，东莞工商局当场在《动产抵押登记书》上加盖动产抵押登记专用章并注明盖章日期，符合上述立法精神，也符合行政部门应减少办事成本和环节，方便群众办事的出发点。此外，东莞市永昶纸业有限公司的注册号为441900000197727，2003年3月26日经工商登记机关依法核准登记，属于《动产抵押登记办法》第二条规定的企业，是合法的主体。刘济邦认为其登记主体不合法的说法没有任何法律和事实的依据。三、东莞工商局已依法建立了完善的动产抵押登记查询制度。东莞工商局根据《动产抵押登记办法》第十条规定已设立《动产抵押登记簿》，公开相关信息，供社会查阅。《动产抵押登记须知》中也向申请人告知了查阅的方法和途径。申请人前来办理动产抵押登记，东莞工商局也要求其必须先阅读《动产抵押登记须知》。刘济邦在《动产抵押登记书》上签名确认已阅读《动产抵押登记须知》，说明刘济邦是知晓有关登记和查询规定的。一直以来，为方便群众查阅，东莞工商局会根据查阅要求，先在电脑上搜索出相关信息，再按需要调取有关档案供查阅，并不存在要查询人“多年登记簿上逐页查找”的情况。四、不动产抵押登记与动产抵押登记在法律上要求有着本质不同，以不动产抵押登记的标准要求东莞工商局开展动产抵押工作，既不合理，也不合法。房地产为不动产，按相关法律法规规定抵押合同自抵押登记之日起生效，房地产抵押登记需要提交《国有土地使用权证》、《房屋所有权证》或《房地产权证》等权属文件。而动产抵押权自抵押合同生效时设立。抵押人可以现有的以及将有的生产设备、原材料、半成品、产品进行抵押，因此，动产抵押物不一定有现存确定的权属证明材料或发票。而且《动产抵押登记办法》根据动产的特点，只要求在《动产抵押登记书》上载明抵押财产的名称、数量、质量、状况、所在地、所有权归属或者使用权归属，并无要求提交抵押设备发票，具有合理性，也方便了申请人办理动产抵押登记。而且，基于动产抵押的规定，法无授权不可为，东莞工商局没有依据采取“在抵押设备发票上标记正在抵押中”的工作方法，这并不是“形式简化掉了”。综上所述，东莞工商局作出的具体行为合法合理，刘济邦的诉求缺乏事实和法律依据，请二审法院维持原审判决。
本院确认原审法院查明的事实为本案法律事实。
另查，刘济邦的一审诉讼请求为：请求：1.撤销东莞工商局作出的东工商行赔字（2014）第1号《行政赔偿决定书》；2.由于东莞工商局未对刘济邦有直接利害关系的信息公开并告知刘济邦，违反法定程序，致使刘济邦实际没有形成对固定资产设备抵押控制，确认东莞工商局赔偿因此造成刘济邦经济损失本金人民币4300000元及利息（自2011年7月7日起至清偿日止，现暂计至2014年5月6日）三年零三个月按24‰月息计4128000元给刘济邦；3.本案诉讼费由东莞工商局承担。
本院认为：本案为行政赔偿纠纷。《动产抵押登记办法》第二条规定：“企业、个体工商户、农业生产经营者以现有的以及将有的生产设备、原材料、半成品、产品抵押的，应当向抵押人住所地的县级工商行政管理部门（以下简称动产抵押登记机关）办理登记。”本案中，抵押人东莞市永昶纸业有限公司作为经工商登记设立的企业法人，以其自有机器设备抵押给刘济邦，并向该公司住所地县级工商行政管理部门即东莞工商局办理抵押登记，双方主体适格，本院予以确认。双方当事人对于东莞工商局受理案涉登记申请文件后，当场在《动产抵押登记书》上加盖动产抵押登记专用章并注明盖章日期，符合《抵押登记办法》第三条及第五条的规定均不持异议，二审争议焦点是东莞工商局在办理案涉抵押登记过程中是否负有主动公开相关抵押登记信息的义务。换言之，即东莞工商局在办理案涉抵押登记时未告知其涉案抵押物已存在抵押登记有无构成程序违法。《动产抵押登记办法》第十一条规定：“有关单位和个人可以持合法身份证明文件，向动产抵押登记机关查阅、抄录或者复印有关动产抵押登记的资料。”与此同时，《动产抵押登记须知》第九条亦规定：“国家工商行政管理总局《动产抵押登记办法》第十一条规定，有关单位和个人可以持合法身份证明文件，向登记机关查阅、抄录或者复印有关动产抵押登记的资料。”而东莞工商局所提供的上述《动产抵押登记须知》正系《动产抵押登记办法》的附件内容，刘济邦在案涉《动产抵押登记书》的“声明”栏中，签字确认已阅读并知晓《动产抵押登记须知》，应视为东莞工商局在办理案涉抵押登记时已书面告知刘济邦有权申请查阅有关动产抵押登记资料。如前所述，由于案涉抵押机器设备登记资料并非东莞工商局依职权须主动公开信息范畴，而需依申请方能获取，东莞工商局在办理案涉抵押登记时已书面告知刘济邦有权申请查阅、抄录或复印有关动产抵押登记资料，刘济邦没有向东莞工商局申请查阅有关案涉抵押机器设备登记的资料，并在《动产抵押登记书》中备注“登记抵押的机器设备没有抵押给第三方”等内容，由此造成的相应法律后果理当由其自行承担。刘济邦上诉主张前述备注内容是东莞工商局告知并要求其填写的，但无证据证明，应当承担举证不能的不利后果。据此，刘济邦现以东莞工商局未将与其有利害关系的信息予以公开并告知为由，认为东莞工商局作出的案涉抵押登记程序违法，要求东莞工商局予以赔偿的申请不能成立。原审法院认定东莞工商局作出不予行政赔偿的案涉《行政赔偿决定书》并无不当，从而驳回刘济邦撤销前述决定并要求赔偿的诉请理据充分，本院予以维持。
综上所述，刘济邦的上诉理由不成立，对其上诉请求，本院予以驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
审 判 长 孙立凡
审 判 员 张志强
代理审判员 叶俏珠
二〇一五年五月五日
书 记 员 王凤梅