江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）宁环行初字第69号
原告江苏南京长途汽车客运集团有限责任公司，住所地在南京市鼓楼区建宁路1号。
法定代表人陈红星，江苏南京长途汽车客运集团有限责任公司总经理。
委托代理人潘志鹏，江苏南京长途汽车客运集团有限责任公司工作人员。
委托代理人贾江红，北京市中银（南京）律师事务所律师。
被告南京市人民政府，住所地在南京市北京东路41号。
法定代表人缪瑞林，南京市人民政府市长。
委托代理人朱正，南京市人民政府工作人员。
委托代理人毛华贵，江苏石城律师事务所律师。
被告南京市浦口区人民政府，住所�在南京市浦口区江浦街道文德路18号。
法定代表人王磊，南京市浦口区人民政府区长。
委托代理人叶健，南京市国土资源局浦口分局工作人员。
委托代理人毛华贵，江苏石城律师事务所律师。
第三人南京鑫港房地产开发有限公司，住所地在南京市高新技术开发区杨新路1号。
法定代表人接永华，南京鑫港房地产开发有限公司董事长。
委托代理人赵兴东，江苏广得律师事务所律师。
原告江苏南京长途汽车客运集团有限责任公司（以下简称南京长途客运公司）因要求确认被告南京市人民政府（以下简称市政府）土地登记行为违法，向本院提起行政诉讼。本院于2015年11月16日立案后，于2015年11月17日向被告市政府邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。在本院审理过程中，发现被告市政府所提交的被诉土地使用权证的发放单位为南京市浦口区人民政府（以下简称浦口区政府），遂将浦口区政府追加为本案被告。因南京鑫港房地产开发有限公司（以下简称鑫港房地产公司）与本案被诉土地登记行为存在利害关系，本院依法通知其作为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年1月15日进行庭前证据交换，并于2016年1月25日公开开庭进行了审理。原告南京长途客运公司的委托代理人潘志鹏、贾江红，被告市政府的委托代理人朱正及其与浦口区政府的共同委托代理人毛华贵，浦口区政府的委托代理人叶健，第三人鑫港房地产公司的委托代理人赵兴东到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2004年1月6日，被告浦口区政府向第三人鑫港房地产公司颁发《国有土地使用证》（宁浦国用（2004）第01062号）。
原告南京长途客运公司诉称：1、1999年4月7日，原告以划拨方式取得位于南京市浦口区盘城街道徐窑村（宁六公路东侧）、证号为宁浦国用（99）字第00196号的地块；土地用途为仓库，面积为8393.2平方米。原告在该地块建造了两幢面积为605.78平方米、层高4.67米的库房。2012年9月底，第三人鑫港房地产公司突然派人进入该地块，拆大门、扒围墙、开工建设建筑物。原告一直制止，多次发生纠纷冲突，在采取报警及向相关部门请示报告等措施均于事无补的情况下，原告于2014年7月21日与鑫港房地产公司进行了民事诉讼。经一、二审法院审理查明，南京市国土资源局浦口分局（原南京市浦口区国土资源局，2005年更名为南京市国土资源局�口分局，以下简称浦口国土分局）将位于盘城街道杨新路1号地块出让给鑫港房地产公司，该出让地块与原告的涉案地块重叠面积约2650平方米。被告市政府于2004年为鑫港房地产公司颁发了《国有土地使用证》，浦口国土分局亦在该土地使用证复印件下方备注了意见，供第三人用于规划部门数字报建工作。2、原告认为浦口国土分局无权在市政府颁发的《国有土地使用证》上备注和盖章，该备注和盖章行为应属无效。但是，鑫港房地产公司正是凭借此复印件办理了建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证，且该公司在涉案争议土地上开发建设的“综合楼”已经竣工。被告市政府在未依法将原告的国有土地使用权收回、未对原告予以补偿的情况下，将原告享有使用权的土地违法出让给鑫港房地产公司，并颁发《国有土地使用证》，违反了法律规定。综上，请求确认被告市政府给鑫港房地产公司颁发《国有土地使用证》行为违法并予以撤销。
原告南京长途客运公司向本院提交的证据有：1、《国有土地使用证》（宁浦国用（99）字第00196号），用以证明原告对涉案土地拥有使用权，被告市政府在该土地上再次颁发国有土地使用证的行为违法；2、《关于对南京长客集团请求确认土地权属准予项目建设报告的回复》（宁国土资浦分发[2012]161号）及附图3份;3、《国有土地使用权竞买成交确认书》、《国有土地使用权出让合同》（浦市出字[2003]第26号）及附图、土地出让金票据16份、建设用地规划许可证；证据2-3用以证明浦口国土分局违法出让涉案土地的事实；4、加盖市政府土地使用专用章的《国有土地使用证》（宁浦国用[2004]第01062号）复印件，用以证明市政府颁发被诉土地使用证的事实，且浦口国土分局在该复印件上进行备注的行为无效；5、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证，用以证明因市政府的颁证行为使第三人得以办理相关证件，其违法建筑得以竣工；6、（2014）浦民初字第2296号民事判决书、（2015）宁民终字第2468号民事裁定书，用以证明市政府的颁证行为被法院认可并以此认为第三人属于合法开发建设。
被告市政府辩称：1、市政府并非本案的适格被告。被诉《国有土地使用证》证号为宁浦国用（2004）第01062号，系浦口区政府于2004年1月6日作出。2、被诉《国有土地使用证》的作出行为，原告在与第三人就涉案土地争议进行民事诉讼时即已知晓，至其提起行政诉讼，超过了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的起诉期限。原告的起诉应当予以驳回。3、浦口区政府颁发《国有土地使用�》的行为符合当时法律、法规的规定。根据《江苏省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》第五十一条的规定，对无偿划拨的土地使用权，市、县人民政府可以无偿收回，予以出让。综上，请求依法驳回原告的起诉。
被告市政府在法定期限内向本院提交了证据和依据。证据有：1、《关于调整江宁、六合、浦口区土地管理权暂行办法》（宁国土资[2004]第23号），用以证明2004年1月16日南京市在江宁、六合、浦口区开始启用“南京市人民政府土地登记专用章”，被诉土地使用证颁发时加盖的公章并非市政府的公章；2、《国有土地使用权出让合同》（浦市出字[2003]第26号），用以证明浦口区政府有权依法出让土地，作为被诉土地使用证颁发依据的土地出让合同由原南京市浦口区国土资源局签订，而非后来才成立的浦口国土分局签订；3、浦口区政府加盖印章的《国有土地使用证》（宁浦国用（2004）第01062号），证明系浦口区政府颁发该《国有土地使用证》，与市政府无关；4、《关于对南京长客集团请求确认土地权属准予项目建设报告的回复》（宁国土资浦分发[2012]161号）、（2014）浦民初字第2296号民事判决书、（2015）宁民终字第2468号民事裁定书，用以证明原告早已知道涉案《国有土地使用证》的作出，其起诉已超过法定起诉期限。依据有：1、《江苏省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》第五十一条第二款；2、《中华人民共和国土地管理法》。
被告浦口区政府辩称:1、被诉《国有土地使用证》于2004年1月6日作出，根据2012年11月27日浦口国土分局作出的《关于对南京长客集团请求确认土地权属准予项目建设报告的回复》和（2014）浦民初字第2296号民事判决书，原告已知道该《国有土地使用证》的作出，至其提起行政诉讼，已超过法定期限。原告的起诉应当予以驳回。2、浦口区政府依据《国有土地使用权出让合同》以及《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，于2004年1月6日颁发被诉《国有土地使用证》的行为符合当时的法律规定，不存在违法情形。综上，原告的诉讼请求无法律依据和事实依据，请求依法予以驳回。
被告浦口区政府在法定期限内向本院提交了证据和依据。证据有：1、《国有土地使用权出让合同》（浦市出字[2003]第26号），用以证明鑫港房地产公司以出让方式获得土地使用权；2、浦口区政府加盖印章的《国有土地使用证》（宁浦国用（2004）第01062号），用以证明该土地登记由浦口区政府作出；3、《关于对南京长客集团请求确认土地权属准予项目建设报告的回复》（宁国土资浦分发[2012]161号）、[2014]浦民初字第2296号民事判决书，用以证明原告早已知道涉案《国有土地使用证》的作出。经本院责令，被告浦口区政府补充提交了证据：4、情况说明一份，用以证明2012年第三人到浦口国土分局查询档案时，工作人员将电脑中查询到的涉案土地使用证打印后，加盖了市政府的公章进行复印、在复印件中进行备注并加盖查询章后交给第三人，原件当场予以销毁；5、地籍管理原始档案两卷（已复印入卷），用以证明涉案土地使用证系浦口区政府颁发，且已被注销。依据有：1、《中华人民共和国土地管理法》；2、《江苏省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》。
第三人鑫港房地产公司述称，涉案土地系通过市场竞标，支付了竞标款项等费用购买的土地使用权。与原告诉争的这部分土地�我方目前没有《国有土地使用证》，浦口区政府和市政府均未向我方正式颁发土地使用权证。我方在诉争土地上进行的建设系根据浦口国土分局在《国有土地使用证》复印件上的备注说明办理了相关建设手续。原告的诉讼请求无法律依据和事实依据，请求依法予以驳回。
第三人鑫港房地产公司向本院提交的证据有：1、公司变更登记申请事项及公司准予变更登记通知书，用以证明第三人现已更名为“南京鑫港房地产开发有限公司”；2、照片两张，用以证明与原告重叠的2650平方米的土地上，第三人建造的“综合楼”已经竣工使用。
经庭前证据交换及庭审质证，各方当事人对他方证据的真实性、合法性和关联性发表了质证意见。对原告提交的证据，两被告对证据1-3、5、6的真实性、合法性、关联性均无异议；认为证据4记载的内容虽与涉案土地有关，但不具有真实性和合法性，2014年1月6日市政府的土地登记专用公章尚未起用。第三人鑫港房地产公司对原告证据的真实性、合法性、关联性均无异议，但认为原告的证据不能证明第三人进行开发建设的土地与原告重叠的部分土地是非法的，且民事诉讼中法院已确认第三人在该争议土地上的建设行为合法。
对被告市政府提交的证据，原告对证据1的真实性、合法性无异议，但认为与本案不具有关联性；对证据2的真实性、关联性无异议，但对其合法性及证明目的不予认可；对证据3的真实性、合法性、关联性均不予认可；对证据4的真实性、关联性、合法性均无异议，但是对其证明目的不予认可。被告浦口区政府及第三人对市政府证据的真实性、合法性、关联性均无异议。
对被告浦口区政府提交的证据，原告的质证意见与其对市政府相同证据的质证意见相同；同时认为证据3中的回复已证明涉案土地出让行为是违法的，第三人不能获得土地使用权；认为证据4未加盖政府印章，故对其作为证据的形式及内容的真实性均不予认可；对证据5中地籍调查表，因有涂改痕迹故对其真实性不予认可，对重复办理土地的合法性有异议。被告市政府及第三人对被告浦口区政府证据的真实性、合法性、关联性均无异议。
对第三人提交的证据，原告对证据1的真实性、合法性、关联性无异议；对证据2的真实性、关联性无异议，但对其合法性不予认可。两被告对第三人证据的真实性、合法性、关联性均无异议。
本院经审查认为，原告提交�证据1-3、6，被告市政府提交的证据1-4，被告浦口区政府提交的证据1-3、5，第三人提交的证据1，与本案待证事实具有关联性，且真实，来源合法，依法予以确认。原告提交的证据4，虽与被告市政府提交的证据3、被告浦口区政府提交的证据2内容有出入，但该证据能够证明原告获知被诉土地使用证内容的时间及其以市政府为被告提起诉讼的过程，故本院对该项证据的形式真实性予以确认；被告浦口区政府提交的证据4，系对原告提交证据4形成过程的说明，且该项证据的出具人叶健当庭进行了陈述，第三人亦认可其真实性，故本院对该项证据予以确认；原告提交的证据5、第三人提交的证据2，与本案被诉土地登记行为的作出不具有关联性，依法不予确认。
本院经审理查明，原告南京长途客运公司于1999年通过划拨取得位于南京市浦口区盘城�道徐窑村、总面积为8393.2平方米的土地，并领有证号为宁浦国用（99）字第00196号的《国有土地使用证》。2003年7月7日，第三人鑫港房地产公司的前身南京接永华房地产开发有限公司（2004年2月21日更名为“南京鑫厦房地产开发有限公司”；2007年12月5日再次更名为“南京鑫港房地产开发有限公司”）以出让方式取得南京市浦口区盘城街道江北村小狮子王组总面积45509.83平方米土地。第三人鑫港房地产公司的地籍档案显示，被告浦口区政府于2004年1月6日经浦口国土分局审核后，向第三人鑫港房地产公司颁发了证号为宁浦国用（2004）第01062号《国有土地使用证》。该证载内容为：“土地使用权人：南京鑫厦房地产开发有限公司；坐落：浦口区盘城镇江北村小狮子王组；使用权面积：17075㎡”；落款处加盖的公章为：“南京市浦口区人民政府土地登记专用章”。原告南京长途客运公司认为第三人通过出让获取的土地中有部分土地与其上述《国有土地使用证》所载土地面积重合，向浦口国土分局提出请求确认土地权属的申请报告。2012年11月27日，浦口国土分局作出《关于对南京长客集团请求确认土地权属准予项目建设报告的回复》，称：“2003年7月7日，我分局依据区建设局出具的出让红线，经区政府批准，将位于盘城街道杨新路1号地块出让给南京鑫港房地产开发有限公司，该出让地块与南京长客公司划拨地块重叠面积约2650平方米（范围见附图）。我分局就地块重叠部分拟于贵公司进行友好协商，争取圆满解决该历史遗留问题。”2008年7月4日，被告市政府给第三人进行了土地变更登记，变更后的土地使用权面�为5235.8平方米，不包括与原告重合的2650平方米土地；同时，将第三人获取的宁浦国用（2004）第01062号《国有土地使用证》予以注销。
本院另查明，2014年，原告南京长途客运公司以第三人鑫港房地产公司为被告提起民事诉讼，要求第三人停止侵占土地并恢复原状。南京市浦口区人民法院经审理于2015年2月11日作出（2014）浦民初字第2296号民事判决书，驳回了原告的诉讼请求。原告上诉后，本院二审认为，原告与第三人关于土地使用权的争议，不属于人民法院受案范围，故作出（2015）宁民终字第2468号民事裁定书，撤销了一审判决，驳回了原告的起诉。在上述民事诉讼中，原告获取了第三人提交的证号为（2004）第01062号《国有土地使用证》复印件，该复印件中发证印章为“南京市人民政府土地使用专用章3”，右�方有手写的文字：“此证原件已收回注销，该复印件内容与原件一致，仅限用于规划部门数字报建工作。2012.3.1”，上述文字上加盖了“南京市浦口区国土信息中心资料查询章”。庭审中，被告浦口区政府的委托代理人叶健称，第三人到浦口国土分局要求查询档案时，是其本人在电脑系统中调取了被诉土地使用证后现场打印并加盖了当时使用的“南京市人民政府土地登记专用章3”，然后进行复印，并在复印件中备注了上述内容、加盖公章后交给第三人，该原件已当场予以销毁。
本院还查明，2004年1月16日，南京市国土资源局下发《关于调整江宁、六合、浦口区土地管理权暂行办法》（宁国土资[2004]第23号），决定自2004年2月1日起对江宁、六合、浦口区土地管理权限进行调整，“区局接受市政府和市局委托分别以市政府和市局名义进行登记，江宁区使用'南京市人民政府土地登记专用章2'和'南京市国土资源局土地登记专用章2'，六合区使用'南京市人民政府土地登记专用章3'和'南京市国土资源局土地登记专用章3'，浦口区使用'南京市人民政府土地登记专用章4'和'南京市国土资源局土地登记专用章4'。经核实，因工作人员领章时存在失误，导致浦口区实际使用的是'南京市人民政府土地登记专用章3'和'南京市国土资源局土地登记专用章3'，且一直延续至今。
本�认为，各方当事人的主要争议焦点有三个：一是本案的适格被告是市政府还是浦口区政府；二是原告南京长途客运公司的起诉是否超过法定期限；三是被诉《国有土地使用证》的登记、颁发是否合法。
一、本案的适格被告是市政府还是浦口区政府。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《中华人民共和国物权法》第十七条规定:“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。”本案中，被诉《国有土地�用证》原始档案显示，该宗土地的登记及权证的颁发系被告浦口区政府实施的行为，并非被告市政府所为。在卷证据中，除附有浦口国土分局备注意见的复印件中有被告市政府土地登记专用章外，并无其他证据证实被诉土地登记、发证行为与被告市政府有关联。根据上述规定，本案的适格被告应为浦口区政府，原告对市政府的起诉应当予以驳回。虽然，第三人从浦口国土分局获取的该土地使用证复印件加盖有“南京市人民政府土地登记专用章3”，但该复印件与档案记载内容不一致，第三人及浦口国土分局均认可该复印件系原土地使用证注销之后出具给第三人的，因此，原告以该复印件中有市政府公章为由认为市政府为本案适格被告的主张，不具有事实和法律依据。该复印件中加盖市政府土地登记专用章的行为并非另行颁发土地使用证的行�，原告认为市政府于2012年3月1日另行颁发了被诉土地使用证与本案查明的事实上不符。原告的上述主张，本院依法不予支持。
二、原告的起诉是否超过法定期限。
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容�日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，第三人领取的被诉《国有土地使用证》于2004年1月6日作出，虽然原告早已知道第三人通过出让方式获取的土地与其拥有使用权的部分土地重合，但并无证据证实原告获知第三人取得被诉《国有土地使用证》内容的具体时间。2012年浦口国土分局对原告请求确认土地权属的回复中，仅仅指出其出让给第三人的土地与原告的部分土地重合，并未提及第三人领取的《国有土地使用证》。原告称其在2014年与第三人进行民事诉讼时获知该土地使用证的颁发，但其获取的系盖有“南京市人民政府土地登记专用章3”的复印件。本案被诉行政行为系作为不动产的土地使用权的登记行为，且在卷证据中并无原告获知诉权或起诉期限的相关内容，因此，根据上述规定，原告的起诉并未超过法定期限。两被告提出原告的起诉超过了法定期限，但并未提供有效证据证明原告获知被诉《国有土地使用证》内容的具体时间，故两被告的该项主张，本院不予支持。
三、被诉《国有土地使用证》的登记、颁发是否合法。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条第一款规定：“单位和个人依法使用国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。”被告浦口区政府作为县级人民政府，有权对其辖区范围内的土地进行登记、核发土地权利证书。
《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定：“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”原告以划拨方式获取的国有土地使用权受法律保护，原告认为被告核发被诉《国有土地使用证》的行为侵犯其土地使用权有权提起行政诉讼。由于被诉土地登记、发证行为发生在2004年，对于其合法性的判断应当适用当时有效的法律、法规及规范性文件的相关规定。当时有效的《土地登记规则》第六条规定：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”根据《土地登记规则》第十四条、第十五条、第十六条、第十八条的规定，土地管理部门收到土地登记申请后，根据地籍调查和土地定�估价成果，对土地登记申请人提交的申请材料应当进行调查核实，对土地权属面积、用途、等级、价格等逐项进行全面审核，并在以宗地为单位填写土地登记审批表等程序后报县级以上人民政府审批，由县级以上人民政府在确认土地使用人、土地权属性质、面积、坐落等准确无误的情况下，为申请人办理土地登记、颁发土地使用权属证书。本案中，第三人就涉案土地申请登记时，其申请登记的土地范围内包含有原告的部分土地，被告浦口区政府对浦口国土分局报送的土地登记审批表等材料未认真核实，在该宗地与原告拥有使用权的宗地重叠面积达2650平方米的情况下，为第三人核发了被诉《国有土地使用证》，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》、《土地登记规则》的相关规定，亦侵犯了原告对涉案土地的使用权。被诉《国有土地使用证》应当予以撤销，�告要求确认该行为违法的诉讼请求应予以支持。鉴于被告浦口区政府已于2008年7月注销了被诉《国有土地使用证》，因而本案不具有可撤销内容，原告要求撤销该土地使用证的诉讼请求，依法不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（三）项之规定，判决如下:
一、确认南京市浦口区人民政府颁发宁浦国用（2004）第01062号《国有土地使用证》行为违法。
二、驳回原告江苏南京长途汽车客运集团有限责任公司对被告南京市人民政府的起诉。
案件受理费50元，由被告南京市浦口区人民政府负�。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审 判 长 宋振敏
代理审判员 赖传成
人民陪审员 孙彩云
二〇一六年四月八日
书 记 员 孙 皓