广东省广州市增城区人民法院
刑 事 判 决 书
（2014）穗增法刑初字第1283号
公诉机关广东省广州市增城区人民检察院。
被告人区某，居民，户籍地广东省广州市黄埔区，原任增城市新塘镇城管中队查处“两违”工作小组西片区巡查组组长。因本案于2014年6月26日被广州市增城区人民检察院决定取保候审。
广东省广州市增城区人民检察院以增检公刑诉[2014]1208号起诉书指控被告人区某犯玩忽职守罪，于2014年12月3日向本院提起公诉。本院依法适用普通程序，组成合议庭，公开开庭审理了本案。广东省广州市增城区人民检察院指派代理检察员李睿出庭支持公诉，被告人区某到庭参加诉讼。本案经办理延期审理手续，现已审理终结。
广东省广州市增城区人民检察院指控，被告人区某在2011年1月至2012年4月担任新塘镇城管中队西片区巡查组组长期间，负责新塘城区西区（主要包含东洲村等区域）的城市管理综合执法工作、对辖区内违法用地和违法建设具有巡查监管职责。2011年1月至2012年4月，被告人区某在接受广州市悦新园林绿化有限公司的宴请后，却不认真履行巡查监管职责，日常巡查发现该公司开始违建后，只口头警告而不继续跟踪报告，甚至××目相信该公司租用新塘镇东某村的128.958亩农用地能调整农业结构，最终取得建设市场项目的行政审批，从而放弃监管，使该公司违法建设持续一年多，致使新塘镇东某村128.958亩农用地（其中基本农田85.232亩）被广州市悦新园林绿化有限公司进行大面积浇注水泥硬底化建设，并违法建设7120平方米商铺的严重后果。案发后，违法建设被依法拆除，造成了广州市悦新园林绿化有限公司因拆除商铺和补偿租户搬迁费用合计人民币10021212.3元的经济损失。
庭审中，公诉机关向法庭出示了证人证言、被告人供述及相关书证材料，据此指控被告人区某的行为已构成玩忽职守罪。被告人区某有自首情节，依法可以从轻或减轻处罚，提请本院依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条、第六十七条第一款之规定，对被告人区某判处刑罚。
被告人区某对起诉书指控的事实无异议，承认控罪。
经审理查明，2011年1月至2012年4月期间，被告人区某在担任新塘镇城管中队西片区巡查组组长期间，负责新塘城区西区（主要包含东洲村等区域）的城市管理综合执法工作、对辖区内违法用地和违法建设具有巡查监管职责。2011年至2012年间，广州市悦新园林绿化有限公司（以下简称悦新公司）在未取得国土部门审批用地手续的情况下，擅自对其租赁的增城市新塘镇东某128.958亩的农用地进行平土、硬底化建设，并搭建成商铺出租。在此期间，被告人区某与其所在的巡查组成员在接受悦新公司的宴请后，明知悦新公司违法用地、违法建设而不予制止、查处，放松监管，放任悦新公司继续破坏农用地，最终导致新塘镇东某村的基本农田85.232亩被破坏。
上述事实，有下列由公诉机关当庭出示，经控、辩双方质证，本院予以确认的证据证实：
1、增城市人民检察院出具的破案经过、自首说明，证实增城市人民检察院在查处增城市国土局卢某、李某乙滥用职权案件中，发现区某在任职增城市新塘镇城管中队期间有渎职犯罪的线索。被告人区某在增城市人民检察院对其采取强制措施前，主动交待本案的犯罪事实。根据相关规定，增城市人民检察院认为被告人区某属于自首。
2、常住人口信息查询资料，证实被告人区某的身份情况。
3、新塘镇经济发展总公司和新塘镇组织人事办出具的区某工作证明、新塘镇政府劳务人员工资，证实被告人区某是新塘镇经济发展总公司临聘人员，2010年至2012年期间在新塘镇城管中队工作，主要负责东某村等范围的“两违”巡查工作，工资由政府新塘镇经济发展总公司发放。
4、劳动合同2份，证实被告人区某于2010年1月4日、2011年1月1日与增城市新塘镇经济发展总公司签订了劳动合同，期限为自2010年1月1日至2010年12月31日止、自2011年1月1日至2011年12月31日止。职责是按增城市新塘镇经济发展总公司的工作需要，完成总公司分配的工作任务。
5、增城市人民政府增府[2008]14号《增城市查处违法用地和违法建设实施办法》，证实增城市城监大队对全市行政区域内的“两违”予以查处，与镇街和有关部门建立联合执法机制，按联合执法机制确定的内容履行巡查、调查取证、现场制止、文书送达、强制执行的职责。
6、新塘城监中队工作职责及分工方案、新塘城监中队查处“两违”巡查网络岗位责任制，证实被告人区某为西区组巡查组组长，负责原新塘城镇西区违法建设和乱搭建的巡查发现并对违法当事人或单位发出责令停工通知书或限期整改通知，对违法行为有继续状态的，应采取暂扣违法施工工具和物品，完成调查取证以及整改、拆除等工作，对简单直观的违法施工现场采取措施，恢复原状，并与镇有关职能部门按联合执法机制确定的内容履行巡查、调查、取证、现场制止、文书送达、强制执行等相关工作等；落实区域工作统包制度，由区域组统包责任区域内的城市管理工作，在执行中队工作职责及分工的基础上，落实层级负责的报告制度，即组长或副组长遇事不能处理时，必须向分管副队长报告，当分管副队长不能处理时，必须向中队长报告，落实网格化管理工作方案，明确责任区及责任人。
7、责令限期改正通知书，证实增城市新塘镇城管中队于2011年12月1日对悦新公司违法用地行为进行查处。
8、扣押决定书、扣押物品清单，证实增城市新塘镇城管中队于2011年12月8日和9日对悦新公司违法用地行为进行查处时，扣押了部分施工工具。
9、农村土地承包合同，证实悦新公司向东某村市尾经济合作社租用土地29.590亩，向东某村中全经济合作社租用土地52.949亩，向东某村上岗经济合作社共租用土地55.929亩；合同约定的土地用途均为“培育市政园林树种及农、渔作物种养、配套及农林性质”。
10、增城市国土资源和房屋管理局出具的“2012土地变更调查575号图斑农用地破坏分析鉴定报告”和“土地勘测定界报告书”，证实悦新公司共占地128.958亩（85971.85平方米），其中使用材料硬底化的面积为88.5亩（包括建设用地32.172亩，水泥地面积52.532亩，砾石地面积2.954亩，地砖面积0.862亩，亭面积0.03亩），占用基本农田85.232亩；该85.232亩基本农田因采用建筑材料进行固化，种植条件已严重破坏。
11、增城市农业局、增城市国土资源和房屋管理局于2013年7月12日出具的关于悦新公司违法用地复耕复绿验收意见的复函，证实涉案地块有机质不达标，验收不合格。
12、悦新公司的工商登记资料、组织机构代码证、营业执照等，证实该公司于2009年9月16日成立，法定代表人为高某。
13、证人袁某乙（新塘镇党委委员）的证言：2010年3月至2011年5月我负责分管城监中队。2010年年底一天晚上我经过悦新公司工地时，发现他们正在进行平土。第二天叫城管中队负责去跟踪了解情况，后来城管中队的人员回来向我汇报称，悦新公司正在申请农业结构调整。于是我叫他们通报给国土部门由国土部门对悦新公司填土的行为作出定性，另外我要求他们继续督促工地要办好相关手续，按照申请项目的花卉基地进行建设。之后城管中队就没有向我汇报关于工地的情况。
14、证人周某丙的证言：2011年6月11日至2012年9月，我担任新塘镇政府副镇长分管城监中队。城管中队的职责主要包括对新塘镇辖区范围的“两违”案件的巡查和拆除等职责。在我分管城管中队期间，城管中队的中队长或其他工作人员都没有向我汇报过悦新公司的情况。
15、证人曾某乙的证言：2011年12月至2012年11月，我担任新塘镇综合执法办的主任。2011年12月之前，新塘城管中队还未改名为综合执法办。综合执法办是分片区进行巡查，余某负责沙村片，由片区负责人带下面的组员对片区的“两违”案件进行巡查，发现“两违”案件处理不了的，片长才会向我汇报，但这段时间，余某未向我汇报过东某村悦新公司违法建设的情况，而组员一般不会直接向我汇报的。
16、证人黄某乙的证言：2011年4月至2011年11月，我担任新塘镇城监中队的负责人。新塘镇西路片区由副中队长余某负责，主要负责对片区内的“两违”和“六乱”的巡查、制止和报告。新塘镇城监中队对新塘镇划分了责任片区，具体由片区负责人带下面的组员对片区的“两违”案件进行巡查，当发现“两违”案件处理不了或制止不了违法建设的情况下，组长就会向片长汇报，然后片长再向我汇报，但这段时间，余某没有向我汇报过东某村悦新公司违法建设的情况，而组员一般不会直接向我汇报的。
17、证人王某乙的证言：2009年下半年，我出资注册了悦新园林绿化有限公司，法定代表人先后分别是区某源和高某，公司的投资、策划由我负责。后我向东某村上岗等合作社租赁了129亩弃耕的农用地。2010年4月项目开始填土，2011年3月完成填土工程，2011年底完成水泥硬底及搭建棚架，2012年将棚架作为商铺出租。在2010年8、9月左右，城监和国土部门的工作人员来工地查处，后来我让朋友叶某丙帮忙处理，他说有一个同学在城管中队工作，帮我跟进一下。
18、证人叶某丙的证言：2011年12月初的一天，悦新公司老板王某乙对我说，他公司在东某村的花卉基地被新塘城管中队发了停工通知，问我认不认识城管中队的人。我说我同学余某在新塘城管中队，隔了2天左右的一天晚上，我约余某吃饭，期间，我问余柱辉谁负责巡查白江村和东洲村一片的违法建设的，他说他负责这一片的。我问他知道不知道王某乙的花卉基地被城管停工的事情，他说刚好是他们组负责管那里的，我就叫他能否让悦新公司将工地的建筑建设起来，他说那块地是违建的。我就对他说帮忙理顺一下的手续和程序，让王某乙的工地可以顺利建起来。后我和悦新公司的人员约余某和他城管的另外5名组员吃饭，让他们帮忙关照一下。
19、证人区某标的证言：2009年底，我舅舅王某乙成立广州悦新园林绿化公司，租赁新塘东某村的农用地约130多亩，经营项目原是种植花卉。悦新公司大约在2010年开始填土，2011年5、6月开始硬底化，2012年2月左右搭建好商铺出租。2012年中秋节前一天，我送了一个500元的利是及2盒月饼给新塘镇城管中队副队长余某，我是多谢他之前放松对悦新公司违建商铺的监管，能够让悦新公司得以把商铺搭建好。
20、证人余某的证言：2011年春节后至2012年11月期间，我在新塘镇城监中队任西片的片长，主要负责东洲村、西洲村、白江村等村、居范围内的“两违”和“六乱”问题的巡查、制止和报告等工作。我们组负责东某村城管工作的一共有6人，组长是区某，副组长是霍某，巡查员有钟某、陈某、吴某，我们平时负责在片区范围内进行巡查，发现有“两违”和“六乱”问题就当场制止和发《责令限期整改通知书》，第二次巡查发现其不纠正就对其制作询问笔录，并扣押现场工具等，后将以上情况记录在巡查笔录，交给新塘镇“两违办”备案。我们平时很少报告中队长的，只有遇到我们自己无法处理的问题才会报告给中队长。2011年12月1日，霍某、吴某对我报告说，新塘镇东某村发现一块土地上有人已经搭了大约4亩的铁棚，他们已当场制止对方悦新公司继续施工并收缴一台砂轮机，同时发了《责令限期整改通知书》给对方，由对方的工作人员张某签收的，这些情况都记录在巡查记录中。回来之后，我们片区没有通过城管中队长将该情况报告给镇“两违办”。同月5、6日，我连续两次去了违法用地现场，当时对方刚建好北面的铁棚，面积大约4亩，前面的路都已经打上水泥了。同月8月，霍某和吴某又去现场，发现对方仍然在施工，他们又收缴了对方的工具，并叫对方的老板张某做了询问笔录，对方出示了一份新塘镇人民政府出具的《批复》，内容大约是那块地可以给悦新公司做园林绿化项目，建筑面积不能超过千分之六。回来之后，他们向我报告，我看到那份《批复》后，认为新塘镇人民政府同意对方的施工行为，所以就没有去处理。这次也有报告给镇“两违办”。隔了二、三天后，我同学叶某乙喜打电话给我说，悦新公司是他朋友开的，那块地还有新塘镇的《批复》，能不能关照一下，不要查那么紧。我出于人情关系答应了。同月区某也去过现场，他回来后跟我说要让对方停工。我说对方有《批复》，不用理他了。2011年12月的一天叶某乙喜约我和区某一组人去新塘“乐某居”吃饭，我们一组人都去了。我一共去过2至3次悦新公司违法建设现场，发现悦新公司违法建设，我也未采取什么措施就离开了。
21、证人吴某、陈某、钟某的证言：2011年至2012年4月期间，我们在新塘镇城管中队工作，属合同工编制，我们分在城管城西片区，区某为组长，霍某为副组长，负责东某、白某、南埔等村“两违”的巡查、制止、报告工作。2011年5月初我们组全体组员出去巡查，发现东某村路段悦顺大厦后面有人施工，我们口头进行了制止。2011年12月8日，我们组全体人员去到东某村悦顺大厦后面的现场，发现现场已经全部硬底化，还搭起了部分铁棚，目测违建面积有4亩多。我们问他们的工作人员有无建设手续，他说手续完善。我们拍摄了照片，发一份《责令限期整改通知书》给他，要求他暂时停工，并让他到城管中队做一份询问笔录，提供相关资料。后组长区某组织全组人员再次前往东洲村违法建设现场进行处理，制止悦新公司的违法建设。我们去到现场后要求对方立即停止施工，并收缴了一些工具，施工方张某出来签名确认，我们还口头责令停工，并告知其提供相关的资料来城管中队处理。过了一、二天后，组长区某又组织全组人员前往东洲村违法建设现场。我们去到现场后发现对方仍在施工，我们又立即要求对方停止施工，这次扣押了对方的施工工具。我们开车准备走的时候，施工方张某拿着几份资料过来，包括新塘镇政府出具的一份关于该地用途的《请示》和《批复》、东某村出具的一份关于该地出租给其他公司做园林绿化工程的《意见》等几份资料，我们将这些资料收下，并带回城管中队。12月9日下午下班前，片长余某通过组长区某说今晚一起去新塘镇“乐某居酒家”吃饭，有人问谁请吃饭，组长区某说悦新公司的人请吃饭。我们去到后，片长余柱辉已同悦顺公司的2个人及白江村的村干部叶某乙喜一起坐着那里等我们。悦新公司的工作人员请我们全组人员吃饭，主要是想同我们全组人员搞好关系，希望我们在日常巡查时不要查得那么严，让他们继续违法施工，完成工程建设。因为我们组员接受了悦新公司的宴请，领导又没有指示怎样做，之后，我们就对悦新公司违建现场的巡查少了，有时巡查到悦新公司的违法建设地点时，我们组员问组长区某要不要进去查一下，他回答我们说不用入去了，都没有什么情况好查了。于是，我们知道什么回事，有时就故意绕开而不到悦新公司的违法建设现场巡查，如果我们去到现场发现他们在违法施工，也指示口头提出警告一下，之后我们就没有继续跟踪落实，根本没有有效制止他们的违法建设行为。
22、证人霍某的证言：2011年4月至2012年4月期间，我被调到新塘镇城管中队西片区，2011年6月任副组长，负责东某、白某等村得部分区域的“两违”和“六乱”问题的巡查、制止和报告工作。2011年6月份，我们全体组员发现东某村悦顺大厦后面悦新公司有人在施工，现场好像刚刚才开始填土，后组长区某组织全组人员去到东洲村悦顺大厦附近，发现悦顺大厦后面有一块地已经大部分硬底化，还搭起铁棚，目测违建铁棚面积达到1000-2000多平方米，我们就发了一份《责令限期整改通知书》给对方，要求其暂时停工，并发了一份询问通知书，要求其在七日内到城管中队做一份询问笔录，提供相关的资料。2011年12月中旬左右，我们全组人员再次一起去了上述地点，发现铁棚还在施工，我们又上前去制止，并收缴了对方一台“介机”和铲子之类的小工具。2011年12月份中下旬的一天，组长区某打电话给我，让我带新塘镇城管中队副队长余某去上述地块看看。我们去到现场后，副队长余某问了地块的有关情况，让我们做好资料，发停水停电通知书给有关部门，通知东洲村村委和挂村部门。2011年12月15日左右，副队长余某电话通知我说有人请吃饭，让我们组一起去。当晚我们全体组员与余某一起去到新塘镇“乐某居酒家”吃饭，悦新公司的经理跟我们说那块地是用来种花的，要求我们尽量给他们搭完铁棚，余某跟对方说搭棚种花也要办齐手续。对方说已经在办理相关手续，这里是种花，让我们巡查少一点。那次请吃饭后余柱辉和区某没有跟我们讲怎样处理该块地的违法建设问题，但也没有指示我们我们组员继续巡查该块地，后我们组都没有去巡查该块地的违法建设。
23、被告人区某的供述：2005年，我开始在新塘镇城管中队工作，是合同工编制。2011年1月至2012年12月期间，我负责新塘镇城西区的东洲、白江等村得部分区域的日常巡查工作，我担任组长，如果日常巡查中发现“两违”和“六乱”问题,一般会通知我和副组长，由我汇报给副中队长余某，有时资料员也会自己报告。2011年8、9月，我们全组人员一起去过新塘镇东某村悦新公司施工现场差不多十次。我们第一次去到现场时，施工现场都已经填土完毕，靠近悦顺装修材料城附近在搭棚，面积比较大。我记得我们发过一次《责令限期整改通知书》给对方。我们在制止无效需要暂扣该公司施工工具的情况下，我曾经向分管西片区的片长余某报告过，他说要对方提供相关建设资料，如果对方继续施工，就暂扣对方的工具，一施工就制止他。片长余某还和我两个人一起去过现场看过两次，让我交代组员要加强巡查，不要让对方继续施工。后来，悦新公司给了一份文件，主要是关于变更东某村那块地的土地性质，可以用来做花卉园林的。我还将资料交给余某看过，他说这份文件不是施工许可证，资料不完善，要继续加强巡查。2011年底，我们连续去悦新公司施工现场收缴对方的工具，在我们发一份《责令限期整改通知书》给悦新公司后的十多日的一天中午，片长余某电话通知我，说村请吃饭，让我们组员一起参加。那天中午，我们全体组员和片长余某一起去到新塘镇“乐某居酒家”吃饭，席间我听同事说他们是悦新公司的人，他们请我们吃饭是想我们放松对他们的巡查和监管。吃饭之后，片长余某对我说悦新公司的工地正在办理手续，并叫我们继续去巡查，要对方完善手续。我让我们组员继续巡查，但巡查次数比以前少了，巡查到现场的时候，对方都说在办手续，我们也没有再收缴工具和发《责令限期整改通知书》。2012年5、6月后，我就没有复查过这块地的巡查。
关于公诉机关指控被告人区某的渎职行为造成悦新公司10021212.3元经济损失的问题。经查，玩忽职守罪的结果要件是致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，本案中悦新公司明知用地、建设行为属违法仍继续实施，且建设过程中还违反承包合同约定的土地用途，擅自将苗圃改为商铺并出租，其在事后为弥补自身过错而补偿租户、拆除商铺、复绿工作等方面的支出，应当由悦新公司自行承担，该费用并不属于公共财产，也不属于悦新公司违法用地行为所侵害的“国家和人民利益”的损失，因此公诉机关指控被告人区某的渎职行为造成悦新公司10021212.3元经济损失，本院不予支持。
本院认为，被告人区某身为国家机关工作人员，徇个人私情、私利，明知自己职责范围内的土地正遭受破坏而不认真履行职责，导致85.232亩基本农田的种植条件被破坏，使国家、人民利益遭受重大损失，其行为已构成玩忽职守罪。公诉机关指控被告人区某犯玩忽职守罪的事实清楚，证据确实、充分，罪名成立，应予支持；惟指控被告人区某的渎职行为造成悦新公司10021212.3元经济损失据理不足，本院不予支持。被告人区某在接受审查期间即如实供述其犯罪事实，是自首，依法可以从轻处罚。综合被告人区某的犯罪情节、认罪态度及悔罪表现等因素，被告人区某的犯罪情节轻微，不需要判处刑罚，可免予刑事处罚。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第一款、第三十七条,《最高人民法院关于处理自首和立功具体应用法律若干问题的解释》第一条、第三条的规定，判决如下：
被告人区某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向广东省广州市中级人民法院提出上诉，书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 任刚健
审 判 员 孔小梅
人民陪审员 刘容清
二０一五年六月十日
书 记 员 周思军
附相关法条：
《中华人民共和国刑法》
第三百九十七条国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情况特别严重的，处三年以下七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
第六十七条犯罪以后自动投案，如实供述自己的罪行的，是自首。对于自首的犯罪分子，可以从轻或者减轻处罚。其中，犯罪较轻的，可以免除处罚。
第三十七条对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚，但是可以根据案件的不同情况，予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部门予以行政处罚或者行政处分。