甘肃省徽县人民法院行 政 裁 定 书（2009）徽行重字第01号起诉人：徽县城关农机修配厂。原法定代表人：杨翠芳，女，汉族，生于1952年5月23日。委托代理人：刘祖华，原徽县城关农机修配厂厂长。起诉人：杨翠芳，女，汉族，生于1952年5月23日。起诉人：刘祖华，男，汉族，60岁，高中文化程度，原徽县城关农机修配厂厂长。委托代理人：祁礼宁，甘肃同谷律师事务所律师。被告:徽县城关镇人民政府。法定代表人：徐亮，任镇长。委托代理人：赵存华，陇南星河律师事务所律师。被告：徽县国土资源局。法定代表人：陈志斌，任局长。委托代理人：陈团结，徽县国土资源局干部。第三人：徽县万方工贸有限责任公司。法定代表人：王旭，任执行董事。起诉人徽县农机修配厂（以下简称农机厂）、杨翠芳、刘祖华诉被告徽县城关镇人民政府（以下简称城关镇政府）、徽县国土资源局（以下简称国土局）及第三人徽县万方工贸有限责任公司（以下简称万方公司）行政管理纠纷一案，于2008年8月7日起诉，同月12日本院作出（2008）徽行立字第01号行政裁定书，认为三起诉人的起诉不属于行政诉讼的受案范围，故裁定不予受理。三起诉人不服裁定，向陇南市中级人民法院提起上诉。2008年9月23日陇南市中院作出（2008）陇行终字第08号行政裁定，撤销本院（2008）徽行立字第01号行政裁定，指令本院立案受理。2008年10月17日本院决定受理后，起诉人多次变更诉讼请求，2009年4月1日本院作出（2008）徽行初字第04号行政裁定，驳回起诉。三起诉人仍不服裁定，再次上诉，陇南市中院于2009年7月7日作出（2009）陇行终字第10号行政裁定，撤销本院（2008）徽行初字第04号行政裁定，发回本院重审。本院在重审期间杨翠芳、刘祖华以农机厂为原告，将徽县人民政府和城关镇政府以同一事实和理由起诉到甘肃省高级人民法院，省高院指定由天水市中级人民法院管辖。同时杨翠芳、刘祖华对与城关镇政府租赁合同纠纷一案向甘肃省高级人民法院提起再审申请。因本案需以该案件的审判结果为依据，故裁定中止审理。现杨翠芳、刘祖华申请恢复审理，本院经调取相关案件生效法律文书，认为符合恢复审理的条件。组成合议庭对本案进行审理，现已审理终结。起诉人诉称：农机厂是经工商行政部门登记注册正常经营的企业法人，性质为集体所有制企业，依法享有完全的民事权利能力和民事行为能力，其经营自主权和财产所有权不受任何组织和个人的侵犯。但是，2005年在农机厂毫不知情的情况下，城关镇政府将该集体企业有偿转让给万方公司。2007年12月28日，国土局以徽国土资发[2007]第236号文件批复城关镇政府，将修配厂座落在县城南桥头使用的888.4平方米国有土地使用权变更登记在万方公司名下。城关镇政府此种行为严重侵犯了企业经营自主权和财产所有权，国土局同意城关镇政府转让土地并变更土地使用权的行为同样侵犯了修配厂的财产所有权。2001年12月6日，杨翠芳与修配厂的主管部门徽县城关镇经济委员会签订了企业租赁合同，租期从2002年1月1日至2009年12月30日止。依据法律规定，承租人在承租期间在同等条件下有优先转让或拍卖的权利，且《补充合同》第5条对此也作了明确规定。城关镇政府在没有告知杨翠芳的情况下，将该土地使用权转让，侵犯了原告杨翠芳的优先购买权，并违反了合同的约定。因此，起诉人请求：1、撤销徽县城关镇人民政府与徽县万方工贸有限责任公司关于转让徽县城关农机修配厂国有土地使用权的协议；2、撤销徽县国土资源局（2007）236号文件关于徽县城关镇人民政府转让国有土地使用权的批复。陇南中院（2008）陇行终字第08号行政裁定书送达后，起诉人将诉讼请求变更为：1、依法撤销城关镇政府与万方公司关于城关农机修配厂资产转让合同，在同等条件下依法确认原告的优先购买权；2、依法撤销徽县国土资源局（2007）236号文件关于徽县城关镇政府转让国有土地使用权的批复及对万方公司土地使用权的错误登记；3、依法判决徽县城关镇人民政府赔偿原告招商引资经费100万元的巨大经济损失。2008年10月22日原审承办人告知起诉人变更的诉讼请求超出中院指令受理的诉讼请求，且撤销土地使用权登记，以国土局为被告属所诉主体不当后，起诉人以原诉状的诉讼请求，提起行政诉讼。在审理过程中，2009年2月起诉人再次变更诉讼请求，提出：1、依法撤销城关镇政府与万方公司关于城关农机修配厂资产转让合同，在同等条件下依法确认原告的优先购买权；2、依法撤销徽县国土资源局（2007）236号文件关于徽县城关镇政府转让国有土地使用权的批复及对万方公司土地使用权的错误登记；3、依法判决徽县城关镇人民政府赔偿原告招商引资经费120多万元的巨大经济损失；4、依法判决徽县城关镇人民政府赔偿原告由该行政诉讼造成的精神损失费及事业耽误费，共计人民币40万元。被告城关镇政府辩称：由于原告在庭审中提出了新的诉讼请求，根据行政诉讼法相关规定，我们不予答辩。农机厂、杨翠芳及刘祖华的四项诉讼请求不能一并审理。因行政诉讼举证规则的限制，被告在法院规定的期间内已经对行政行为所依据的事实提供了证据，突然增加或变更诉讼请求，被告就没有时间来提供证据了，原审驳回起诉并无不当。关于优先权的问题在已经生效的民事判决中已做了结论，不再赘述。本案起诉人主体不适格，请求人民法院依法驳回起诉。被告国土局辩称：由于原告当庭提出新的诉讼请求，所以我们不予答辩。请求人民法院依法驳回原告的起诉。第三人万方公司辩称：原告在庭审中变更了诉讼请求，我们不予答辩。起诉人要求撤销城关镇政府与万方公司签订的资产转让合同并确认其优先购买权不属于行政诉讼的范围。杨翠芳仅为农机厂的法定代表人，并不拥有该企业的财产所有权。原告将招商引资失败的缘由归结到城关镇政府与万方公司土地流转上并要求赔偿损失，没有依据。请求人民法院驳回原告的诉讼请求。经审理查明：徽县城关农机修配厂是被告城关镇政府于1998年出资开办的集体所有制乡镇企业，由原镇经委直接管理。2001年12月6日，杨翠芳与被告城关镇政府下属的城关镇经济委员会签订了租赁合同，约定农机厂由杨翠芳承租经营，租期从2002年1月1日至2009年12月30日止。2005年1月25日徽县县委书记办公会议纪要决定，将农机厂有偿转让给徽县四中，具体事项由四中控股的万方公司办理，然后转交四中管理使用。2006年9月10日，城关镇政府与万方公司签订了《徽县城关镇城关农具厂（农机修配厂）资产转让合同》，约定城关镇政府将位于徽县城关镇先农街南桥头的农机厂资产作价30万元转让给万方公司，于同年9月16日进行资产交接。但实际上双方未按合同约定进行资产交接，农机厂仍由杨翠芳经营。2007年，由于徽县城区拆迁改造，农机厂所占用的土地被列入拆迁范围。2007年5月19日徽县人民政府房屋拆迁管理办公室向农机厂发出拆迁通知书。2007年6月6日城关镇政府以不可抗力因素为由，向承租人杨翠芳发出解除租赁合同的通知书，但杨翠芳拒不接受，后城关镇政府以杨翠芳、刘祖华为被告向本院提起了民事诉讼，要求解除租赁合同。2007年12月26日，徽县人民政府依据城关镇政府的申请和挂失声明，将原土地使用权人为农机厂的徽国用（1995）第124001号国有土地使用权证注销，给城关镇政府颁发了徽国用（2007）第07455号国有土地使用证。后经徽县人民政府批准，万方公司通过转让有偿取得该宗土地的使用权。2008年2月1日，徽县人民政府向万方公司颁发了徽国用（2008）第08016号国有土地使用证。2008年城关镇政府以杨翠芳、刘祖华为被告向本院提起民事诉讼，要求解除《徽县城关农机修配厂企业租赁合同》，并由杨翠芳、刘祖华归还现有房屋、场地、设备、设施财产，清偿拖欠的租金，承担违约金，清偿应付的银行借款利息。同年6月22日，本院作出（2008）徽民一初字第09号民事判决，判令依法解除城关镇政府与杨翠芳之间的租赁合同，并判令由杨翠芳、刘祖华向城关镇政府交还农机厂除已拆迁部分以外的房地产、企业印鉴、证件和企业资产，支付2007年1月至4月份承包费11667元，企业银行借款由城关镇政府偿还，城关镇政府应支付给杨翠芳、刘祖华拆迁补偿费35000元。杨翠芳、刘祖华不服提起上诉，陇南市中院审理后于2008年11月17日作出（2008）陇民二终字第46号民事判决，驳回了上诉，维持原判。2009年1月12日，杨翠芳、刘祖华向甘肃省高级人民法院提出申诉，2010年1月18日省高院作出（2009）甘民申字第606号民事裁定，驳回了杨翠芳、刘祖华的再审申请。2009年11月13日，杨翠芳以农机厂名义，以与本案相同的事实和理由，分别以徽县人民政府为被告，以徽县城关镇人民政府和万方公司为第三人向甘肃省高级人民法院提起行政诉讼，要求撤销徽县人民政府颁发给城关镇政府的徽国用（2007）第07455号国有土地使用证和徽县人民政府颁发给万方公司的徽国用（2008）第08016号国有土地使用证。省高院于2009年11月20日作出行政裁定，以当事人顾虑陇南市中级人民法院受行政干预不能公正审理为由，指定该两案均由天水市中级人民法院管辖。天水市中院经审理，先后于2010年3月10日作出（2010）天行初字第3号行政裁定，于2010年4月27日作出（2010）天行初字第02号行政裁定，均以起诉人主体不适格为由，裁定驳回了杨翠芳以农机厂名义提起的两个行政诉讼起诉。杨翠芳不服，向甘肃省高院上诉，2010年8月18日，省高院分别作出（2010）甘行终字第69号行政裁定和（2010）甘行终字第70号行政裁定，均驳回上诉，维持原裁定。上述事实有国土局文件、国有土地使用证、转让合同、书记办公会议纪要、工商登记表、企业租赁合同、公证书、行政诉讼状、行政裁定书、民事判决书、裁定书等及原、被告的庭审陈述记录在卷证实。且已被生效的法律文书所印证。本院认为，徽县城关农机修配厂原系徽县城关镇人民政府出资开办的集体所有制乡镇企业，其所使用的该宗土地属国有划拨土地。杨翠芳是基于与城关镇政府下属机构城关镇经济委员会签订的《徽县城关农机修配厂企业租赁合同》而取得对农机厂在租赁期内的土地使用权，但对该宗土地并不具有所有者权益。在其租赁期间农机修配厂的财产所有权包括土地的使用权仍归城关镇政府行使。被告城关镇政府与第三人万方公司之间签订《徽县城关镇城关农具厂（农机修配厂）资产转合同》属于对城关农机厂财产所有权的处分，并不妨碍杨翠芳行使租赁权，且属于民事法律关系，不属于行政诉讼的范畴。徽县国土资源局（2007）236号文件关于城关镇政府转让国有土地使用权的批复是徽县人民政府向万方公司颁发徽国用（2008）第08016号国有土地使用证的行政行为的一个环节，不能作为一个独立的具体行政行为来审查，杨翠芳已经以农机厂名义，以徽县人民政府为被告，以万方公司为第三人向甘肃省高级人民法院提起行政诉讼，该案业已经天水中院和甘肃高院审结，驳回了杨翠芳的起诉。起诉人要求城关镇政府赔偿招商引资费用120万元和精神损失费、事业耽误费40万元，不仅无事实和法律依据，也是行政赔偿问题，不属于行政诉讼的范畴。现杨翠芳与城关镇政府签订的《徽县城关镇城关农具厂（农机修配厂）资产转合同》已被人民法院生效民事判决解除，且三审终结，杨翠芳以农机厂法定代表人身份提起行政诉讼，理由不能成立，原告主体不适格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第二十九条、第四十九条第（一）项，第三条，第四十四条第一款第（二）项之规定，并经本院审判委员会研究决定，裁定如下：驳回杨翠芳、刘祖华以徽县城关农机修配厂名义提起的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起10日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省陇南市中级人民法院。审判长  杨克强审判员  丁红霞审判员  邱 浩二〇一六年八月二十九日书记员  赵 燕