浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙行终485号
上诉人（原审原告）金荣夫，男，1973年7月2日出生，汉族，住绍兴市上虞区。
委托代理人张景龙，北京创为律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）绍兴市上虞区人民政府，住所地绍兴市上虞区百官街道市民大道987号。
法定代表人陶关锋，区长。
委托代理人余海锋，绍兴市国土资源局上虞区分局工作人员。
委托代理人严洪祥，浙江大公律师事务所律师。
金荣夫诉绍兴市上虞区人民政府土地行政批准一案，绍兴市中级人民法院于2016年4月22日作出（2016）浙06行初11号行政判决，金荣夫不服，向本院提出上诉。本院于2016年5月25日立案受理，依法组成合议庭，并于2016年7月12日公开开庭审理了本案。上诉人金荣夫及其委托代理人张景龙，被上诉人绍兴市上虞区人民政府的出庭应诉负责人绍兴滨海新城管委会副主任顾火尧、委托代理人余海锋、严洪祥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：原告于2011年5月以分户无房为由申请私人建房审批，同时提交上虞市沥海镇东海村村民委员会“分家无住房”的证明及落款时间为1998年1月1日的分家协议书，该分家协议内容主要为：现家中房屋产权归原告兄弟金荣根，原告无住房，需要自己建造。经逐级审核后，被告于5月5日作同意其建房的审批，呈批表编号为：虞土沥字（2011）第5号。2015年8月27日，绍兴市国土资源局上虞区分局以原告在私人建房审批过程中存在故意隐瞒事实、提供虚假分家协议为由，向被告请示。绍兴市上虞区人民政府办公室于2015年10月14日作出同意撤销沥海镇城沿村金荣夫户农村私人建房行政许可决定（虞土沥字（2011）第5号）的批复。原告对此不服，遂诉至本院。另查明，2000年4月，原告兄弟金荣根以分家无房为由获得私人建房审批，当时提交落款时间为1992年2月的分家协议书，协议书主要内容为：现家中房屋产权归原告所有，原告兄弟无住房，需自己建造。
一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；……”故被告于2011年5月5日批准原告占用土地建造住宅系其履行法定职责的行为。后因原告涉嫌提交虚假审批材料，被告于2015年10月作出撤销上述审批的决定，既是自我纠错行为，亦是履职行为。该行为针对原告已获得审批的宅基地，对原告权利义务直接产生影响，应属可诉的行政行为。然被告以内设机构名义、采用内部批复的形式作出该行为不当，本院予以指正。被告认为该行为系内部行为而非行政诉讼受案范围的答辩意见于法无据，本院不予采纳。本案中，原告2011年提交上虞市私人建房呈批表时，在现有房屋情况中记录为“分户无房”，与之相印证是上虞市沥海镇东海村村民委员会的证明和落款时间为1998年1月1日的分家协议书。但该分家协议与原告兄弟金荣根在2000年申请私人建房时所提交的落款时间为1992年2月的分家协议内容相互矛盾。从被告提交的原告金荣夫与原告父亲金小水询问笔录可知，本案涉案分家协议内容并非当事人真实意思表示。故原告以“分户无房”为由，申请宅基地审批缺乏事实依据，被告以此为由作出撤销原告户农村私人建房行政批准的决定并无不当。综上，原告的起诉理由无事实和法律依据，本院不予采纳，其诉讼请求不能得到支持，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告金荣夫的诉讼请求。
金荣夫上诉称：一、被上诉人违背政府信赖保护的原则。《中华人民共和国行政许可法》第八条规定：公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。上诉人建造房屋前期，依法于2010年12月向上虞区沥海镇城沿村村民委员会提交上虞区城市规划区内私人建房《建设用地规划许可证》申请表，并于2011年5月5日获得沥海镇私人建房规划选址初审审批表、浙江省私人建房用地许可证、私人建房建设用地规划许可证附图。上诉人获得被上诉人颁发的《浙江省私人建房用地许可证》后。基于对政府的信赖、对法律的敬畏，合法建造了房屋。被上诉人的行政行为既已作出，应当依法履行了严格审查的职责。其同意上诉人私人建房的行政许可行为即发生了拘束力、确定力、执行力。该具体行政行为不再争议、不得更改，具体行政行为因此取得不可撤销性。时至案发之时，因上诉人的房屋位于城沿村地块（IV-F-6-12）Z征收范围之内，被上诉人为了达到尽快实现拆迁的利益，将上诉人私人建房认定为采用欺骗手段骗取行政许可，可谓用计颇深、目的不纯。上诉人一家三口，已经生活在涉案房屋之内长达5年之久，若以一审驳回上诉人的诉讼请求，必将导致上诉人一家无家可归，社会将增加不稳定因素。二、关于92年分家协议书的定性问题。《分家协议书》从性质上看，属于上诉人的父亲金小水对上诉人的赠与行为，而涉案房屋并未经登记过户，所以房屋所有权并未发生转移，房屋的产权仍属于上诉人父亲金小水。上诉人因建房提交的98年《分家协议书》，并非申请建房的必要材料，即使作为材料，亦属于申请程序递交材料的瑕疵，并无导致申请建房的实质违法，对合法建房并无实质影响。上诉人一家三口的户口于2002年迁入沥海镇城沿村成为城沿村集体经济组织成员。上诉人在该村没有宅基地、没有住房。浙江省实施《中华人民共和国土地管理法》办法第三十六条规定：农村村民建造住宅用地，应当向户口所在地的村民委员会或者农村经济组织提出书面申请，经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。通过该地方性法规可得知，农村村民申请建房，并无提交《分家协议书》的必要性规定，上诉人申请建房，得到了沥海镇政府的同意，亦得到了被上诉人的批准，因此，从程序上看，上诉人是完全履行了法律法规有关申请私人建房的强行性规定。《分家协议书》的存在与否，并不是申请建房的必然性要求。被上诉人因一份无关紧要的《分家协议书》便认定上诉人采用欺骗手段申请建房，是非常不严肃的，而该行为，直接导致上诉人的合法权益遭受严重损害，于法于理均不稳妥。三、涉案房屋所在地的土地与房屋定性问题。上诉人认为，该案的焦点问题在于涉案土地及房屋的定性问题。涉案土地的性质实为商业用地，自建的房屋从实质意义上讲，也当属商业住宅。涉案土地的由来为拆迁安置土地，最初土地使用权归原上虞市自行车零件厂，之后该自行车零件厂与严金才于1999年12月23日达成《土地使用权转让协议》，将涉案土地使用权转让给严金才。最后，上诉人与严金才签订了《锯板厂房及设备转让协议》，最终，上诉人对涉案土地拥有土地使用权。既然上诉人对涉案土地拥有土地使用权，因此而建造的房屋从根本意义上来讲，本不应当适用《中华人民共和国土地管理法》关于农村宅基地“一户一宅”规则的规定。上诉人取得涉案土地的使用权，并非基于国家法律对农民的福利支持即城沿村村委会对本地村民的宅基地的划拨，而是通过与严金才的《锯板厂房及设备转让协议》取得的土地使用权，申请建造房屋，从性质上看，与宅基地上自己房屋的行为差异甚大，“一户一宅”并无适用空间。综上所述，一审法院认定事实不清、证据不足。被上诉人作出关于同意撤销上诉人私人建房许可决定的批复认定事实不清，严重侵犯上诉人的合法权益。现根据《中华人民共和国行政诉讼法》之相关规定，特向贵院提起上诉，望贵院查明事实，秉公判决。
绍兴市上虞区人民政府在法定期限内未提交书面答辩意见，二审庭审中辩称：上诉人于2011年5月以分户无房为由申请私人建房审批，同时提交上虞区沥海镇东海村村民委员会“分家无住房”的证明及落款时间为1998年1月1日的分家协议书，该分家协议内容主要为：现家中房屋产权归原告兄弟金荣根，原告无住房，需要自己建造。经审批后，被上诉人即原审被告于5月5日作出同意其建房审批，呈批表编号为：虞土沥字(2011)第5号。2015年8月27日，绍兴市国土资源局上虞区分局以上诉人金荣夫在私人建房审批过程中故意隐瞒事实、提供虚假分家协议为由，向被上诉人请示。2015年10月14日被上诉人作出同意撤销沥海镇城沿村金荣夫户农村私人建房行政许可决定［虞土沥字（2011）第5号］的批复。另查明，2000年4月，原告兄弟金荣根以分家无房为由获得私人建房审批，当时提交落款时间为1992年2月的分家协议书，协议书主要内容：现家中房屋产权归原告所有，原告兄弟无住房，需自己建造。故被上诉人于2011年5月5日批准原告占用土地建造住宅系履行法定职责的行为，现在被上诉人发现上诉人涉嫌提交虚假审批材料，作出被诉撤销决定，既是自我纠错，也系履职行为。被上诉人作出批复的行为，并未违背政府信赖保护原则。另外，上诉人在上诉状中提出的认为，分户协议并非申请建房的条件以及涉案地块土地性质为商业用地，相关“一户一宅”土地利用原则并不适用上诉人情况的理由，显然缺乏事实和法律依据。综上，答辩人认为，被上诉人根据绍兴市国土资源局上虞区分局请示作出批复的行政审批行为，并无不当。上诉人提出的上诉理由依法不能成立。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
二审庭审中双方当事人围绕被上诉人绍兴市上虞区人民政府所作同意撤销金荣夫户农村私人建房行政许可决定（虞土沥字（2011）第5号）的批复是否具备事实与法律依据的审理重点进行了质证、辩论。
经审查，本院对一审认定的案件事实予以确认。
本院认为，上诉人金荣夫2010年申请在上虞市沥海镇城沿村进行私人建房，由于其一家从沥海镇东海村迁来，为证明其属无房户且符合“一户一宅”农村建房基本规定，上诉人提供了沥海镇城沿村村民委会同意新建的意见、东海村村民委员会的证明以及1998年的分家协议书，以证明其在城沿村无房且其父亲金小水在东海村的房屋亦归其兄弟金荣根所有，故上诉人以“分家无房”而提起建房审批。但前述协议与金荣根2000年申请私人建房时所提交的1992年分家协议内容存在矛盾，1992年协议明确记载上诉人父亲金小水房屋归金荣夫所有，金荣根因属无房户提起建房审批，现该建房审批仍属有效。另外，上诉人父亲金小水在询问笔录中亦陈述涉案分家协议是“为了应付建房审批之用”。综上，被上诉绍兴市上虞区人民政府认定上诉人属提供虚假材料获得建房审批的情形，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条、第七十七条相关规定作出撤销上诉人户农村私人建房行政批准的决定，并无不当。上诉人上诉所提“被上诉人违背政府信赖保护原则、相关协议不属于影响建房审批的决定因素以及涉案地块土地性质为商业用地，相关‘一户一宅’土地利用原则并不适用上诉人情况”等上述理由，缺乏相应依据，本院不予采纳。至于被诉决定是否影响上诉人有关拆迁补偿安置问题，不属于本案审查范围。一审判决认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人金荣夫负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈裕琨
代理审判员 管 征
代理审判员 万成兆
二〇一六年八月一日
书 记 员 徐一菁