河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫01行终354号
上诉人（原审原告）刘云卿，男，1934年12月29日出生，汉族，住郑州市金水区。
上诉人（原审原告）宋北方，男，1931年6月15日出生，汉族，住郑州市管城回族区。
两上诉人共同委托代理人李红利，河南梅溪（郑州）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）郑州市金水区民政局，住所地郑州市金水区东风路16号。
法定代表人刘健，局长。
委托代理人高飞，该单位工作人员。
委托代理人熊昭斌，河南金苑律师事务所律师。
原审第三人中国银行股份有限公司河南省分行，住所地河南省郑州市郑东新区CBD商务外环与商务西六街交叉口东南角。
负责人何方恩，行长。
委托代理人孟凡龙、ＸＸ雷，河南经东律师事务所律师。
上诉人刘云卿、宋北方因诉郑州市金水区民政局（以下简称金水区民政局）不履行法定职责一案，不服郑州高新技术产业开发区人民法院（2016）豫0191行初340号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明：1994年2月20日13时30分许，第三人的两名员工在中行郑州支行丽晶分理处存储专柜工作岗位被抢劫歹徒枪杀。该两名员工分别系原告刘云卿之子刘乃龙和原告宋北方之女宋某。第三人的下属机构及第三人先后于1994年2月26日、2009年4月30日、2011年11月24日三次向被告提出申报烈士申请，被告于2011年9月21日形成了一份调查报告，该报告载明“根据单位证明、追烈申请报告、公安机关刑事技术鉴定书及走访当时知情群众我们了解到。……至少两名以上持枪歹徒来到丽晶分理处，在柜台前掏出手枪……二人当场牺牲。歹徒砸开柜台边门，闯入柜台内抢走当日绝大部分营业款后逃窜，此案至今未破。”2012年2月24日被告以金民[2012]14号文件形式向第三人回复称：申报烈士的报告及相关证明材料收悉，经认真组织调查核实，分别召开了中国人民银行相关人员、参与现场勘查公安机关工作人员、牺牲人员家属座谈会，并查阅郑州市公安局刑侦支队《“2?20”持枪杀人抢劫案现场勘查笔录》；因所有被调查人员都是事后赶到现场，所以无法证实当事人牺牲情节，因此无法评定刘乃龙、宋某是否具备烈士条件；根据国务院《烈士褒扬条例》第九条之规定，请提供现场目击证人证言证词或公安机关对犯罪分子的询问笔录或法院对此案判决记录或能证明当事人牺牲详细情节的音像资料或其他能够证明当事人牺牲情节的客观证据，以便我局向相关部门呈报。第三人于2012年5月18日以豫中银函[2012]6号文件形式向被告复函，该复函的主要内容为：一、案件至今未破，不可能存在公安机关对犯罪分子的询问笔录或法院对此案判决记录；二、案发时，当时由于历史局限所有金融机系统都未装备摄像设备，无法提供音像资料；三、案发时现场只有被害人和犯罪分子，无法提供现场目击证人证言；四、根据（94）公法医鉴字第140号刑事技术鉴定书中“宋某下颌缘右侧及右胸部的皮下出血系磕碰所致。”说明宋某有按报警器的动作；五、凡重大节日或敏感时期，第三人都要进行防保教育并对各网点进行检查，案发时正值元宵节，第三人下属机构保卫部门在案发前曾到该网点检查过，测试报警系统完好。2012年7月原告向被告补充提交了一份公安机关当月出具的案情分析材料，该分析材料中相关主要内容为：一、可能存在犯罪分子持枪威逼二被害人交出现金的情节，现场情况表明，二被害人均未表现出将现金交犯罪分子保全个人的行为；二、被害人宋某的伤痕应为在遭到枪击过程中快速下蹲撞击办公桌沿所致，并在办公桌面上留下血迹，其快速下蹲存在两种可能，一是自我保护，二是结合报警装置开关安放在桌下的情况，宋某可能在躲避枪击的同时，有欲按动报警器开关的动作。2012年10月26日被告向第三人回复称“当事人家属于2012年7月19日提交郑州市刑侦支队《关于“94.2.20”案件现场勘查及尸体检验的分析材料》，于2012年9月10日提供时任中国银行郑州支行保卫处工作人员陈超的《关于丽晶案件的情况说明》两份补充材料。补充材料收到后，金水区民政局组织相关工作人员认真学习、反复研究。我们认为以上两个材料依然不能说明死者死亡时的详细情节，按照《烈士褒扬条例》的相关规定仍无法判断当事人是否符合烈士标准。”2015年9月23日原告诉至本院。
原审认为：《烈士褒扬条例》（以下简称《条例》）第六条规定：“国务院民政部门负责全国的烈士褒扬工作。县级以上地方人民政府民政部门负责本行政区域的烈士褒扬工作。”第九条规定：“申报烈士的，由死者生前所在工作单位、死者遗属或者事件发生地的组织、公民向死者生前工作单位所在地、死者遗属户口所在地或者事件发生地的县级人民政府民政部门提供有关死者牺牲情节的材料，由收到材料的县级人民政府民政部门调查核实后提出评定烈士的报告，报本级人民政府审核。属于本条例第八条第一款第一项、第二项规定情形的，由县级人民政府提出评定烈士的报告并逐级上报至省、自治区、直辖市人民政府审查评定。评定为烈士的，由省、自治区、直辖市人民政府送国务院民政部门备案。属于本条例第八条第一款第三项、第四项规定情形的，由国务院有关部门提出评定烈士的报告，送国务院民政部门审查评定。属于本条例第八条第一款第五项规定情形的，由县级人民政府提出评定烈士的报告并逐级上报至省、自治区、直辖市人民政府，由省、自治区、直辖市人民政府审查后送国务院民政部门审查评定。”根据上述规定，烈士评定属于行政审批的范畴，受理申请的县级人民政府民政部门具有初审的职责权限，在其初审意见不认可申请人主张的情况下，向上级机关报批，既与行政审批的规则需求不相符，对从根本上实质解决申请请求也无裨益。本案中，被告受理第三人的申请后，经调查核实认为根据现有材料无法判断是否符合烈士标准，并向第三人作了书面回复；体现被告初审意见的回复不属本案审查范围，对此，原告可通过法定方式（申请行政复议或提起诉讼）另行主张。因此，被告对第三人的申请未提出评定烈士的报告向上报批符合《条例》的规定，原告的诉讼理由不能成立，其诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告刘云卿、宋北方的诉讼请求。
刘云卿、宋北方上诉称：一、一审判决有悖庭审已经查明的事实，同时也违反了现行有效的烈士评定的相关法规。一审庭审清楚查明：1、对公民提出的申报烈士的申请，被上诉人只有形式审查的职责，而没有做出实体审查的职权。2、就刘乃龙、宋某的申烈申请，申请人已经依法提交了完整的申报材料。3、被上诉人已经通过召开座谈会等形式完成对上述烈士申报的相关申请材料的真实性核查，该申请材料均客观真实。此时，根据《烈士褒扬条例》第九条之规定“由收到材料的县级人民政府民政部门调查核实后提出评定烈士的报告，报本级人民政府审核”。被上诉人接着应该履行的法定职责为：就刘乃龙、宋某的申烈申请，提出评定烈士的报告，报金水区人民政府审核。事实上，被上诉人却没有依法履行上述职责，相反却两次向申请人作出了违法的答复：明知案件未破，金民[2012]4号文却违法要求申请人提供公安机关对犯罪分子的询问笔录或法院对此案判决记录等不可能提供的材料；2012年10月26日《金水区民政局关于中行河南省分行申请追认刘乃龙、宋某为革命烈士的回复》（以下简称“二次回复”）“我们认为以上两个材料依然不能说明死者死亡的详细情节，按照《烈士褒扬条例》的相关规定仍无法判断当事人是否符合烈士标准”，即作出了一个超越自己职权的实体认定。因此，一审判决书认定“受理申请的县级人民政府民政部门具有初审的职责权限，在其初审意见不认可申请人的主张的情况下，向上级机关报批，既与行政审批的规则需求不相符，对从根本上实质解决申请请求也无裨益”，该认定没有事实及法律依据，同时违背了《烈士褒扬条例》第九条之规定。二、一审判决违反了我国《行政诉讼法》关于法院对被诉行政行为进行依法审查的相关法律规定。我国《行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案审理的焦点是被上诉人对刘乃龙、宋某的申烈申请不予上报的行为是否合法。而作为被上诉人不予上报的理由的两个文件——金民[2012]4号文和“二次回复”很明显是被上诉人对刘乃龙、宋某申烈案工作的不可分割的一部分，根据庭审事实，结合相关法律，一审法院理应对二者确认违法。但是一审判决却认定“体现被告初审意见的回复不属本案审查范围，对此，原告可通过法定方式（申请行政复议或提起诉讼）另行主张。”试问对被上诉人不予上报的理由不予审查，如何能够查明该不予上报行为是否合法？显然，一审法院对一个完整的行政行为进行肢解的审理方式不仅违反了《行政诉讼法》第六条之规定，也是对我国司法资源的严重浪费。三、上诉人的心声。为故去的儿女呼号奔走二十余载，如今上诉人已经是风烛残年的耄耋老人，心中的愿望自然是能为两个年轻的生命赢得荣誉，让他们含笑九泉。如今诉至法院，是因为信仰法律的公平和公正，希望能通过法定的程序，让法律给我们一个公平、公正的结果；是否能真正让两个孩子得到烈士的荣誉称号，此时已经不是最重要的了。希望通过法院的审判，让申烈工作各级民政部门能真正地各司其职，不论是否能够给孩子评定为烈士，均能给上诉人一个合法的明确答复。一审庭审详尽、认真、事实清楚，法律法规适用也已明晰，但一审法院却作出了一个有违一审查明事实，违反法律法规规定的判决。请求：1、撤销郑州高新技术产业开发区人民法院（2016）豫0191行初340号行政判决，依法改判，支持上诉人一审的诉讼请求。2、本案诉讼费用由被告承担。
金水区民政局答辩称：一、一审法院事实认定清楚，法律适用正确，不存在任何问题。首先，根据我国《烈士褒扬条例》第九条规定“由收到材料的县级人民政府民政部门调查核实后提出评定烈士的报告，报本级人民政府审核。”被答辩人在上诉状中称，答辩人只有“提出评定烈士的报告”的法定职责，明显是断章取义，前面还有很重要的四个字是“调查核实”。顾名思义就是要将申烈的相关事实通过调查的方式审核清楚，这才是民政部门的职责所在，也是该法律条文要求“县级人民政府民政部门”进行初审的意义所在。所以答辩人有权要求被答辩人提供证明烈士事迹的相关材料，并对被答辩人所提供的各项材料进行调查和核实，对于不符合评定烈士标准的要求进一步补充材料，并不予上报。整个行政过程都是合法合理有法可依的。事实上在本案中答辩人也一直严格按照这一流程来进行，不存在任何超越职权行为的存在。其次，被答辩人在上诉状中称“已经依法提交了完整的申报材料”，这与事实不符。依据我国民政部所出的《烈士褒扬条例》释义中的规定，申请人需要向初审民政部门提供以下材料：“1、申请人或单位的书面申请；2、牺牲人员牺牲情节的描述和有关证明材料。牺牲人员如是被犯罪分子杀害牺牲的，应有公安部门现场侦破材料和结论及犯罪分子的口供笔录，法院判决结果等材料；3、其他当事人或目击者证明材料；4、牺牲人生前主要事迹等。”但事实上，在答辩人受理了该申烈报告之后，2012年2月24日对中国银行河南省分行进行了金民【2012】14号文件的回复，希望可以提供“现场目击证人证言证词或公安机关对犯罪分子的询问笔录或法院对此案判决记录或能证明当事人牺牲详细情节的音像资料或其他能够证明当事人牺牲情节的客观证据”。虽然被答辩人以及中国银行郑州支行于2012年7月、9月分别补充了两份材料，但答辩人在依据政策法规认真研究所补充的材料之后，发现依然无法证明死者死亡时的详细情节，无法判定是否符合烈士标准，故而没有上报，并在2012年10月26日对中行河南省分行进行了书面回复。也就是说依据目前被答辩人及单位所提供的材料，均无法达到《烈士褒扬条例》所规定的条件。因此答辩人认为，答辩人有调查核实被答辩人所提供的相关材料所证明相关申烈事实的权利和义务，这也是答辩人的法定职责，在被答辩人没有充分证明符合烈士标准相关材料的情况下不予上报，也是答辩人的职责所在。故一审法院认为“受理申请的县级人民政府民政部门具有初审的职责权限，在其初审意见不认可申请人主张的情况下，向上级机关报批，既与行政审批的规则需求不相符，对从根本上实质解除申请请求也无裨益”，并没有任何问题，符合事实，有法有据，理应得到维持。二、被答辩人所要求的烈士申请无法上报是由于自身的材料不足以及其他客观原因所造成的，一审法院的判决结果并没有违反《行政诉讼法》的相关规定。答辩人认为，本案的核心性内容在于现有的证据材料到底能不能充分证明被答辩人的子女刘乃龙、宋某达到了申烈标准，而不是申烈申请到底该不该上报。首先案件自发生至今都未侦破，从目前现存的相关证据材料中，只能看出刘乃龙及宋某当时是被犯罪分子枪杀，牺牲在工作岗位上。但当时案发现场是什么情形，两位当事人有没有摁下报警器，有没有跟犯罪分子搏斗，以及其他为了保护国家财产、集体财产、公民生命财产牺牲的情节，在目前现有的侦查材料以及相关证据笔录上均无法体现，所有的细节都不得而知。答辩人也能深刻体会被答辩人要求为子女申请烈士的心情，但是烈士申报是有相关的程序和法律法规规定的，答辩人作为评定烈士的初审机关，必然要忠于事实，忠于法律，任何不依据事实以及法律规定所作出的行政行为才是违法的行政行为。虽然答辩人也迫切为被答辩人考虑，但就目前现有的证据材料等客观事实来说，的确无法证明已经达到了申烈标准。其次，答辩人2012年10月26日针对被答辩人以及第三人作出的回复，是基于客观事实和相关调查结果而得出的，并不违法，也没有超越职权，被答辩人以此为由一审起诉答辩人不作为，确实没有任何事实及法律依据，因此一审法院在判决书上认为“体现被告初审意见的回复不属本案审查范围，对此，原告可通过法定方式另行主张”并没有违反我国《行政诉讼法》的相关法律规定，判决理应得到维持。综上所述，一审法院在审理的过程中程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，答辩人所作不上报行政行为是由于被答辩人自身的申烈材料不足未通过初审而导致的，并非答辩人行政不作为。故恳请法院依法查明事实真相，驳回被答辩人的上诉请求。
二审中，上诉人和原审第三人明确否认收到过《金水区民政局关于中行河南省分行申请追认刘乃龙、宋某为革命烈士的回复》，被上诉人亦未提交其向原审第三人或上诉人送达或告知该回复的证据。被上诉人称之前庭审中原审第三人或上诉人都承认过收到该回复，但经查在本案第一次一审庭审笔录中未记载该情况，指令继续审理后本次一审庭审笔录中记载上诉人和原审第三人对被上诉人证据6即《金水区民政局关于中行河南省分行申请追认刘乃龙、宋某为革命烈士的回复》“真实性关联性没有异议，对证明目的有异议，该证据只能证明被告对该申烈案相关的审查工作，不能作为被告不行使其法定职责，对刘乃龙、宋某申请评烈调查结果不予上报的合法理由”。二审中上诉人称其本人没有收到该回复，经其审查该回复上的印章与本次诉讼被上诉人所有文件里的印章不一样，印章编码不同，上诉人有理由怀疑该回复系伪造；一审庭审中对该证据的质证意见确实是其意见，但当时质证意见的前提是鉴于上诉人认为被上诉人作为行政机关提供材料不可能造假的主观认识，故对其真实性没有怀疑，但庭后对该份证据经仔细审查发现疑问，其一是印章问题，其二是上诉人和原审第三人核实，原审第三人确认未收到该回复，故上诉人认为不能因为上诉人的一审质证意见来否定本次审理中上诉人对该回复的意见。原审第三人二审中称其没有收到该回复，且一审质证其对该证据真实性关联性无异议并不代表其收到该回复，其也没有表示过收到。被上诉人虽称向原审第三人送达了该回复，该回复印章与第一次回复所签印章不同系因其单位印章更新之故，但被上诉人并未提供相应证据证实。基于上述情况，本院二审对一审查明的“2012年10月26日被告向第三人回复称,当事人家属于2012年7月19日提交郑州市刑侦支队《关于“94.2.20”案件现场勘查及尸体检验的分析材料》，于2012年9月10日提供时任中国银行郑州支行保卫处工作人员陈超的《关于丽晶案件的情况说明》两份补充材料。补充材料收到后，金水区民政局组织相关工作人员认真学习、反复研究。我们认为以上两个材料依然不能说明死者死亡时的详细情节，按照《烈士褒扬条例》的相关规定仍无法判断当事人是否符合烈士标准”的事实不予认可。此外，对一审查明的其他事实本院均予认可。
本院认为：上诉人本案一审的诉讼请求为“依法确认郑州市金水区民政局对刘乃龙、宋某评烈申请不予上报违法;依法判决郑州市金水区民政局就刘乃龙、宋某评烈申请在五个工作日内依法上报”。《烈士褒扬条例》第六条规定“国务院民政部门负责全国的烈士褒扬工作。县级以上地方人民政府民政部门负责本行政区域的烈士褒扬工作。”第九条规定“申报烈士的，由死者生前所在工作单位、死者遗属或者事件发生地的组织、公民向死者生前工作单位所在地、死者遗属户口所在地或者事件发生地的县级人民政府民政部门提供有关死者牺牲情节的材料，由收到材料的县级人民政府民政部门调查核实后提出评定烈士的报告，报本级人民政府审核。属于本条例第八条第一款第一项、第二项规定情形的，由县级人民政府提出评定烈士的报告并逐级上报至省、自治区、直辖市人民政府审查评定。……”根据上述规定可见，收到评烈申请材料的县级人民政府民政部门依法享有对申请材料调查核实的职权和职责，只有经其调查核实、初审认为符合烈士申报条件的其才提出评定烈士的报告、报本级人民政府审核。即本案被上诉人金水区民政局收到上诉人子女所在单位即原审第三人提交的评烈申请材料后不是当然的、必然的上报，而是应当调查核实申报材料后提出评定烈士的报告，才上报本级人民政府审核。上诉人和原审第三人对《烈士褒扬条例》第九条第一款理解为该条款仅赋予金水区民政局调查核实材料的权力，即对本案两名牺牲人员在案发现场的材料进行收集调查，在案发现场事实比较清楚的情况下，该局基于现有材料，形成烈士评定报告上报上级部门，至于是否符合烈士评定条件由上级部门作出决定，即认为审核权力在本级政府而不是民政部门，民政部门收集调查申报材料后不论是否符合评定烈士的条件均应提出评定烈士的报告上报本级政府审核，民政部门没有回复让补充材料或者回复不符合申烈条件的权力。对此本院认为，上诉人和原审第三人对《烈士褒扬条例》第九条第一款的上述理解与该条款字面含义及立法本意相悖，如果民政部门收集调查材料后不论是否符合评定烈士的条件均应按程序上报、由本级政府审核决定是否能评定为烈士，那么该条款就没有必要赋予民政部门对收到的申报材料调查核实后提出评定烈士报告的初审权。即被上诉人对其收到的评烈申报材料调查核实后初审认为符合烈士评定条件的提出评定烈士的报告，报本级人民政府审核是其法定职责，而非收集调查评烈申报材料后不论是否符合评烈条件一概向本级政府上报。另2012年2月24日被上诉人已经向原审第三人下达了金民〔2012〕14号《金水区民政局关于中行河南省分行申请追认刘乃龙、宋某为革命烈士的回复》，明确告知其申报材料无法证实当事人牺牲情节，因此无法评定刘乃龙、宋某是否具备烈士条件；后原审第三人向被上诉人递交了豫中银函〔2012〕6号复函，对金民〔2012〕14号回复提出了其意见和说明，当事人家属分别于2012年7月19日和9月10日提交两份补充材料；虽然原审第三人和上诉人否认收到过2012年10月26日《金水区民政局关于中行河南省分行申请追认刘乃龙、宋某为革命烈士的回复》，被上诉人也未提供证据证明其曾向原审第三人或上诉人送达或告知过，但对于被上诉人认定其申报材料无法判断当事人是否符合烈士标准而不予提出评定烈士的报告并上报本级政府的结论，原审第三人和上诉人事实上是明知的，被上诉人称也口头告知过，且这也是上诉人2015年9月23日提起本案请求确认金水区民政局对刘乃龙、宋某评烈申请不予上报违法、判令其依法上报之诉的事实前提。另2012年10月26日《金水区民政局关于中行河南省分行申请追认刘乃龙、宋某为革命烈士的回复》文本在本案诉讼中上诉人和原审第三人两方均已获取，回复的其申报材料无法判断当事人是否符合烈士标准的结论两方在本案诉讼前后均已知悉，故从形式上让被上诉人再为两方制作或送达一次书面回复已无实际必要、对上诉人维权亦无助益。且本案中上诉人明确其是要“通过不作为之诉要求法院实体审理金水区民政局对我们申烈申请为什么拒绝上报”，而这不是不作为之诉的应然之义。上诉人通过原审第三人向被上诉人提出评烈申请及材料，被上诉人调查核实材料后认为并事实上告知其申报材料无法判断当事人是否符合烈士条件，已经履行其形式上的作为义务，本案不作为之诉的诉讼功能已经实现。上诉人及原审第三人如认为被上诉人认定其申报材料无法判断当事人是否符合烈士条件的结论错误，可以对该结论及其载体申请行政复议或提起行政诉讼，这不属于本案行政不作为之诉的审查范围。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。原审判决驳回上诉人的一审诉讼请求正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审判长 魏丽平
审判员 孙 燕
审判员 程雪迟
二〇一七年六月二十一日
书记员 李艳歌
附：本判决适用的相关法律法规依据
1、《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……
(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
2、《烈士褒扬条例》（国务院令第601号）
第六条国务院民政部门负责全国的烈士褒扬工作。县级以上地方人民政府民政部门负责本行政区域的烈士褒扬工作。
第九条申报烈士的，由死者生前所在工作单位、死者遗属或者事件发生地的组织、公民向死者生前工作单位所在地、死者遗属户口所在地或者事件发生地的县级人民政府民政部门提供有关死者牺牲情节的材料，由收到材料的县级人民政府民政部门调查核实后提出评定烈士的报告，报本级人民政府审核。
属于本条例第八条第一款第一项、第二项规定情形的，由县级人民政府提出评定烈士的报告并逐级上报至省、自治区、直辖市人民政府审查评定。评定为烈士的，由省、自治区、直辖市人民政府送国务院民政部门备案。
属于本条例第八条第一款第三项、第四项规定情形的，由国务院有关部门提出评定烈士的报告，送国务院民政部门审查评定。
属于本条例第八条第一款第五项规定情形的，由县级人民政府提出评定烈士的报告并逐级上报至省、自治区、直辖市人民政府，由省、自治区、直辖市人民政府审查后送国务院民政部门审查评定。