辽宁省葫芦岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）辽14行终45号
上诉人（原审被告）葫芦岛市连山区市场监督管理局,住所地葫芦岛市。
法定代表人陈大鹏,该局局长。
行政负责人路铁刚,该局副局长。
委托代理人孙凤军,男,1964年6月27日生,汉族,该局锦郊分局局长,住葫芦岛市。
委托代理人岳轶文,辽宁卓辰律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）刘志刚,男,1965年1月10日生,汉族,个体，住葫芦岛市。
委托代理人张鑫磊,辽宁开智律师事务所律师。
上诉人葫芦岛市连山区市场监督管理局因被上诉人刘志刚诉其行政处罚一案，不服葫芦岛市龙港区人民法院（2017）辽1403行初41号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人葫芦岛市连山区市场监督管理局的行政负责人路铁刚、委托代理人孙凤军、岳轶文，被上诉人刘志刚及其委托代理人张鑫磊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，葫芦岛市连山区锦郊龙王庙刘志刚熏鸡厂属于食品生产经营小作坊，该厂于2017年3月10日在兴城市沙后所刘崇明处购进活鸡1000只,当天经兴城市动物卫生监督所检疫合格，后在厂内宰杀加工熏鸡。被告于2017年3月11日凌晨对熏鸡厂进行检查，认为原告在制作成品的过程未有检验合格证明，违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第一款第(八)项规定,生产经营未按规定进行检疫的肉类及制品。2017年4月17日，被告作出葫连市监处字(2017)第12-1号行政处罚决定，处罚内容为：1.没收非法所得3000元。2.没收制品烧鸡120个,产品白条鸡90个。3.处货值金额15倍的罚款289800元。合计:罚款292800元整,上缴国库。原告不服该处罚决定，向原审法院提起行政诉讼，要求予以撤销。
原审法院认为，被告作为市场监督管理部门，对原告的生产经营活动具有监督管理职权。被告认为原告违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第一款第(八)项规定，该条的部分内容为“禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品：（八）未按规定进行检疫或者检疫不合格的肉类，或者未经检验或者检验不合格的肉类制品”，被告在适用该条款时，未能说明“未按规定进行检疫或者检疫不合格的肉类”中“规定”的具体内容，且原告用来加工的活鸡已经经过检疫证明合格；原告于2017年3月10日购进活鸡，被告于2017年3月11日凌晨在其加工场所进行检查，即认为原告的行为违法，亦缺乏法律依据，可见原告的行为是否违法尚未明确。被告认可熏鸡厂属于食品生产经营小作坊，就应当按照适用于小作坊的法律法规对其进行管理，被告在合议时虽然提出这一问题，但没有合理解释，亦说明该处罚的法律适用存在瑕疵。综上，被告作出的处罚决定缺乏事实依据，适用法律不当,故依法应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定,判决如下:撤销被告葫芦岛市连山区市场监督管理局于2017年4月17日作出的葫连市监处字(2017)第12-1号行政处罚决定。
上诉人葫芦岛市连山区市场监督管理局上诉称，原审法院认定事实依据错误。原审法院认为被告在适用《食品安全法》第三十四条第款第（八）项规定“未按规定进行检疫或者检疫不合格的肉类，或者未经检验或者检验不合格的肉类制品”条款时，未能说明“规定”的具体内容，且原告用来加工的活鸡已经经过检疫证明合格；原告于2017年3月10日购进活鸡，被告于2017年3月11日凌晨在其加工场所进行检查，即认为原告的行为违法，亦缺乏法律依据，可见原告的行为是否违法尚未明确。被告认可熏鸡厂属于食品生产经营小作坊，就应当按照适用于小作坊的法律法规对其进行管理，被告在合议时虽然提出这一问题，但没有合理解释，亦说明该处罚的法律适用存在瑕疵，认定处罚决定缺乏事实依据．我局认为原告违法行为事实清楚，适用处罚依据准确。原告行为违法，法律依据充分，属违法行为十分明确。《辽宁省畜禽屠宰管理条例》第二条规定：本条例适用于本省行政区域内人工饲养的猪、牛、羊、鸡的屠宰及其监督管理。本条例所称畜禽产品是指畜禽屠宰后未经加工的胴体、肉脂、脏器、血液、骨、头、蹄（爪）、皮等。第三条规定：畜禽屠宰实行定点屠宰、集中检疫制度。未经定点，任何单位和个人不得从事畜禽屠宰活动。但农村地区个人自宰自食的畜禽和城镇居民自宰自食的家禽除外。第十八条规定：畜禽定点屠宰厂、点应当按照国家肉品品质检验规程进行肉品品质检验。肉品品质检验包括宰前检验和宰后检验．检验的主要内容包括：（一）健康状况；（二）传染性疾病和寄生虫病以外的疾病；（三）有害腺体；（四）注水或者注入其他物质；（五）有害物质；（六）白肌肉（PSE肉）或黑干肉（DFD肉）；（七）种猪及晚阉猪；（八）国家规定的其他检验内容。第十九条规定：畜禽肉品品质检验应当遵守下列规定：（一）肉品品质检验应当与畜禽屠宰同步进行；（二）建立肉品品质检验结果及其处理情况登记制度，记录保存期限不少于两年；（三）对经肉品品质检验合格的畜禽产品，应当出具肉品品质检验合格证。对畜类胴体或者片鲜肉加盖肉品品质检验合格验讫印章；对禽类产品附加肉品品质检验合格标识；对分割包装未经熟制的肉品，应当在包装物封口处加封肉品品质检验合格标识。畜禽定点屠宰厂、点屠宰的畜禽产品未经肉品品质检验或者经肉品品质检验不合格的，不得出厂、点。第二十八条规定：从事畜禽产品销售、肉食品生产加工的单位和个人以及餐饮服务经营者、集体伙食单位销售、使用的畜禽产品，应当是畜禽定点屠宰厂、点屠宰并经检疫和肉品品质检验合格的畜禽产品，并登记其来源。任何单位和个人不得销售注水或者注入其他物质的畜禽产品。从事畜禽产品销售的经营者应当向消费者明示动物产品检疫合格证、肉品品质检验合格证或者检验合格标识。定点屠宰厂屠宰的种猪和晚阉猪，应当在胴体和《肉品品质检验合格证》上标明相关信息，并不得用于加工无皮鲜、冻片猪肉，销售时应当明示。《动物检疫管理办法》第十三条规定：出售或者运输的动物、动物产品经所在地县级动物卫生监督机构的官方兽医检疫合格，并取得《动物检疫合格证明》后，方可离开产地。以上法律法规已经明确规定肉类及肉类制品依法应当进行检疫检验。本案中原告对购进活鸡，私自从事畜禽屠宰活动，并生产加工成熏鸡供认不讳。原告不是定点屠宰场所，不具备集中检疫资格，购进活鸡虽已经经过检疫证明合格（属于产地检疫）属宰前检验，但肉品品质检验还应当由官方兽医在禽屠宰过程中实施全流程同步检疫，并完成宰后检验；被告缺少重要的检疫检验环节，留下食品安全隐患，严重危害消费者身体健康。作为食品生产加工者没有使用畜禽定点屠宰厂、点屠宰并经检疫和肉品品质检验合格的禽产品生产加工熏鸡严重违反了《食品安全法》的规定，依法应给予行政处罚。原告虽是生产加工小作坊，但食品安全问题受《食品安全法》调整。《食品安全法》第二条规定：在中华人民共和国境内从事下列活动，应当遵守本法：（一）食品生产和加工（以下称食品生产），食品销售和餐饮服务（以下称食品经营）；（二）食品添加剂的生产经营；（三）用于食品的包装材料、容器、洗涤剂、消毒剂和用于食品生产经营的工具、设备（以下称食品相关产品）的生产经营；（四）食品生产经营者使用食品添加剂、食品相关产品；（五）食品的贮存和运输；（六）对食品、食品添加剂、食品相关产品的安全管理。第三十四条规定：禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品：（八）未按规定进行检疫或者检疫不合格的肉类，或者未经检验或者检验不合格的肉类制品；第三十六条规定：食品生产加工小作坊和食品摊贩等从事食品生产经营活动，应当符合本法规定的与其生产经营规模、条件相适应的食品安全要求，保证所生产经营的食品卫生、无毒、无害，食品药品监督管理部门应当对其加强监督管理。县级以上地方人民政府应当对食品生产加工小作坊、食品摊贩等进行综合治理，加强服务和统一规划，改善其生产经营环境，鼓励和支持其改进生产经营条件，进入集中交易市场、店铺等固定场所经管，或者在指定的临时经营区域、时段经营。食品生产加工小作坊和食品摊贩等的具体管理办法由省、自治区、直辖市制定。第一百二十三条规定：违反本法规定，有下列情形之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处十万元以上十五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十五倍以上三十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证，并可以由公安机关对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五日以上十五日以下拘留：（四）经营未按规定进行检疫或者检疫不合格的肉类，或者生产经营未经检验或者检验不合格的肉类制品。第一百二十七条规定：对食品生产加工小作坊、食品摊贩等的违法行为的处罚，依照省、自治区、直辖市制定的具体管理办法执行。（国家食品药品监督管理总局解释本条款规定对应的违法行为包括：一是违反本法第三十六条规定的法律义务行为；二是各省、自治区、直辖市制定的具体管理办法中规定的内容）。《辽宁省食品安全条例》自2017年3月1日起施行。对食品生产加工小作坊明确规定实行许可制度管理，没有重复对禁止生产经营的食品、食品添加剂、食品相关产品作出规定。作为条例也不可能规定经营者可以超越《食品安全法》法律的规定，销售肉类或者肉类制品可以不经依法检疫检验而进行销售。综上所述，原审法院所认定的事实是错误的，上诉人在适用《食品安全法》对被上诉人进行处罚不存在任何的瑕疵。原审法院加重上诉人的义务缺乏依据。原审法院认为上诉人作出行政处罚所依据的《食品安全法》第三十四条第一款第（八）项，还需要对“未按规定进行检疫或者检疫不合格的肉类，或者未经检验或者检验不合格的肉类制品”中“规定”的具体内容进行详细说明，明显加重了上诉人的义务。被上诉人在2017年3月11日凌晨对活鸡进行屠宰并且上诉人在现场发现了被上诉人已将部分活鸡做成了熏鸡的肉类制品，均未经过检疫，这已经违反了《食品安全法》的该条规定。白条鸡属于未按规定进行检疫，又对其作为原料生产加工熏鸡属于未经检验肉类制品，符合行政处罚的情形。被上诉人对于屠宰禽类及销售肉类和肉类制品需要进行检疫的要求在一审庭审过程中明确表示知情，而是以不知道去哪里检疫为由欲侥幸规避法律规定。《行政处罚法》并未要求执法机关要对所适用的法律进行详细说明和解释，上诉人所适用的法律依据属于法律规则、并不是法律原则，没有进行说明和解释的法定义务，原审法院要求上诉人对法律规则进行说明和解释缺乏法律依据，加重了上诉人的义务。综上所述，被上诉人既明知自自己的行为违法，又大胆侥幸的从事违法行为，上诉人对其处罚于法有据，不存在行政处罚可撤销的情形。此外，市场流通的食品安全是关系百姓人身健康的大问题，被上诉人此种对社会和百姓不负责任，无视法律的违法行为，任何人都零容忍。上诉人作为食品安全的主管执法机关，依法调查并作出行政处罚更是职责所在。请二审法院公正审理，依法改判。上诉人葫芦岛市连山区市场监督管理局向原审法院提供证据如下：第一组证据：案件来源登记表；第二组证据：现场检查笔录、询问调查笔录、现场拍摄照片、营业者信息；第三组证据：（扣押决定）审批表、查封(扣押)决定书、（扣押）物品清单、查封（扣押）延期通知书、(延时扣押决定)审批表；第四组证据：案件合议记录、案件调查终结报告、案件集体讨论记录；第五组证据：听证告知书、听证告知书送达回执；第六组证据：行政处罚决定审批表、立案审批表、葫连市监处字(2017)第12-1号行政处罚决定、行政处罚决定书送达回执、行政处罚结案报告、履行行政处罚决定催告书、履行行政处罚决定催告书送达回执。第七组证据：葫芦岛市连山区人民政府办公室文件（葫连政办发[2015]6号）和葫芦岛市连山区人民政府文件（葫连政发[2014]10号）。
被上诉人刘志刚答辩称，上诉人在处理本案时在本案行政处罚程序立案前已经进行所有程序，属于严重违反法律程序。上诉人在原审提供的证据证明：查处时间为2017年3月11日，上诉人领导批示准予立案日期为2017年4月17日，但该案于3月16日审查终结、4月7日听证告知、4月12日上报处罚审批表、4月17日作出处罚并送达。上诉人在立案程序之前就已经进行所有程序，不符合相关法律规定。行政行为违反程序法律，应当依法撤销。上诉人作出处罚没有事实和法律依据。上诉人认定活鸡每只13.5元，制成品每只21元，白条鸡每只15元，上诉人没有任何依据凭空认定数量、价值，最终错误的认定罚款金额。上诉人本次行政处罚适用法律错误，应当适用小作坊经营的相关法律规定处理本案。2016年被上诉人已经被认定属于小作坊经营（原审中被上诉人提供了辽宁省食品生产经营小作坊的登记证明），虽然在认定期后没有续期，但被上诉人的生产经营规模与原先一致，并没有扩大生产。上诉人在处理本案适用法律错误。上诉人依据《食品安全法》第34条第一款第（八）项规定“未按规定进行检验或者检疫”，却不能举证相关规定，即举证证明被上诉人行为违法的法律依据，不能明确认定被上诉人违法。同时，在上诉人对被上诉人进行询问时，被上诉人明确告知上诉人，涉案鸡制品检疫部门不给进行相关检验，上诉人未对此问题进行调查研究，尤其是未对检疫部门进行调查。上诉人现在陷入一个困境，一方面是主动要求检疫部门进行相关检验被拒绝，另一方面又因为没有相关检疫被处罚。综上，请二审法院维持原审判决。被上诉人刘志刚向原审法院提供证据如下：1、营业执照；2、葫连市监处字(2017)第12-1号行政处罚决定；3、第2172124771号动物检疫合格证明（第二联）；4、辽宁省食品生产经营小作坊登记证明。
本院经审理查明的事实与原审一致，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条规定，“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”被上诉人刘志刚在被处罚前的询问调查笔录中陈述没有进行检验的原因是动检部门不给检验。而上诉人葫芦岛市连山区市场监督管理局对此未进行调查核实，属于事实不清。本案的行政处罚立案时间为2017年4月17日，但处罚档案显示在该时间前上诉人已经进行了听证告知、处罚审批，且在立案的当日送达处罚决定，属于程序违法。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”。上诉人葫芦岛市连山区市场监督管理局在作出处罚决定前并未向刘志刚告知作出行政处罚的事实、理由及依据，亦属程序违法。原审法院判决撤销上诉人葫芦岛市连山区市场监督管理局的行政处罚决定并无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人葫芦岛市连山区市场监督管理局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈丽娟
审 判 员 孙 彬
审 判 员 刘思嘉
二〇一八年七月十八日
法官助理 张关中
书 记 员 李 爽
本判决书援引的相关法律条款：
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。