江西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）赣行终字第42号
上诉人（原审原告）吉安县永和镇白沙村委会钟家村小组。
诉讼代表人钟明传，该组组长。
委托代理人曹勇，江西庐陵律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）吉安市人民政府，住所地：吉安市吉州区鹭洲东路1号。
法定代表人胡世忠，该市市长。
委托代理人曾传侣，吉安市人民政府法制办干部。
委托代理人周忠平，吉安市国土资源局干部。
被上诉人（原审第三人）井冈山经济技术开发区街道西坑村委会里塘山村小组。
诉讼代表人曾广仲，该组组长。
委托代理人施金辉，吉安县文山法律服务所法律工作者。
上诉人吉安县永和镇白沙村委会钟家村小组（以下简称钟家村小组）因其诉吉安市人民政府（以下简称吉安市政府）土地行政裁决一案，不服吉安市中级人民法院（2013）吉中行初字第8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成了合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明，1957年一平二调时，井冈山经济技术开发区街道西坑村委会里塘山村小组（以下简称里塘山村小组）调出计税面积116亩的耕地给钟家村小组。根据1991年土地利用现状图认定的1991年地貌和飞地图斑认定，一平二调时调给钟家村小组的面积为259.4亩（其中2005年修敦锦公路征地7.2亩和与西坑村委会樟树塘村小组调换部分土地）。1995年，钟家村小组与刘传馥等6人签订《土地转让协议书》，钟家村小组将原1957年土地平调时从里塘山村小组调进的全部耕地及水面永远转让给刘传馥等6人。1999年9月刘传馥等6人又将1995年从钟家村小组处转让的土地及水面一次性全部拍卖给曾海南。2012年11月，井冈山经济技术开发区因项目建设需要，征用争议土地，引发钟家村小组与里塘山村小组土地权属争议。因双方均不愿意按照相关规定向吉安市政府申请调处，最终由井冈山经济技术开发区管理委员会向吉安市政府提出申请。2013年4月3日，吉安市政府组织钟家村小组与里塘山村小组召开协调会，双方未能达成一致意见。2013年4月10日，吉安市政府下达了土地权属争议案件受理通知书，钟家村小组与里塘山村小组均在相应的时间内提交了答辩材料和相关证据。2013年4月15日与17日吉安市政府两次组织钟家村小组与里塘山村小组进行协调，也未能达成一致意见。在调解未果的情形下，吉安市政府于2013年4月21日作出了吉（市）土决（2013）字第01号土地权属争议处理决定书。钟家村小组不服，向江西省人民政府申请行政复议，复议维持了吉安市政府作出的吉（市）土决（2013）字第01号土地权属争议处理决定。
原审法院认为，本案系钟家村小组与里塘山村小组之间的土地权属争议。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”和第二款“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理……”的规定，吉安市政府有权对钟家村小组与里塘山村小组之间的土地权属纠纷进行调处。根据国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第二十三条“国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则”、第二十七条“调解未达成协议的，国土资源行政主管部门应当及时提出调查处理意见，报同级人民政府作出处理决定”和第三十条“国土资源行政主管部门提出调查处理意见后，应当在5个工作日内报送同级人民政府，由人民政府下达处理决定”的规定，本案中吉安市政府的调处程序合法。1957年一平二调时，里塘山村小组调出计税面积116亩的耕地给钟家村小组，但并未明确土地范围四至。现钟家村小组与里塘山村小组均无充分证据证明双方土地范围的分界线。吉安市政府在处理该土地纠纷时，依据《国家土地管理局对广西壮族自治区土地管理局有关土地权属问题的批复》（国土批（1997）12号）第一条“土地详查时相邻双方共同认定土地权属界线形成的有关文件、协议可以作为确定土地权属的证明材料”的规定，根据双方实地指认确定了争议土地范围，结合1991年土地利用现状图、飞地图斑及统计表，经过技术勘测，在调解未果的情况下，对争议土地权属作出处理决定，处理结果恰当。钟家村小组称本案系土地与山林界址纠纷，但并未提供充分证据证明其与里塘山村小组林地的分界线位置；钟家村小组主张1991年土地利用现状图未能如实反映土地实际情况，1991年土地利用现状图系由国家统一组织，由专业技术人员实地勘测，并由有关权利人所在村委会到实地指认界址而形成，且该1991年土地利用现状图与当时的航拍图反映的地貌吻合，应当认可1991年土地利用现状图的效力。且就本案而言，因双方均无充分证据证明双方土地的权属界线，1991年的土地利用现状图相对而言更接近一平二调时土地利用现状，因此钟家村小组的主张不予支持。对于里塘山村小组主张的钟家村小组已于1995年将一平二调时调给钟家村小组的计税面积116亩土地转让给了里塘山村小组，因里塘山村小组无证据证明1995年协议是钟家村小组将土地所有权转让给里塘山村小组，故根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第一款“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”和第三款“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”的规定，钟家村小组1995年的土地所有权转让协议无效，该协议中涉及的土地所有权仍归钟家村小组所有，因此里塘山村小组该主张亦不予支持。综上，吉安市政府作出的吉（市）土决（2013）字第01号土地权属争议处理决定事实清楚、证据充分、适用法律法规正确、程序合法、处理结果恰当。因此，参照《国家土地管理局对广西壮族自治区土地管理局有关土地权属问题的批复》（国土批（1997）12号）第一条、国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第二十三条、第二十七条、第三十条，依据《中华人民共和国土地管理法》第二条第一、三款、第十六条第一、二款，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决维持吉安市政府2013年4月21日作出的吉（市）土决（2013）字第01号土地权属争议处理决定。
上诉人钟家村小组不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认定双方系土地界址之争并依据“国土批（1997）12号”批复作为确权依据完全错误。第一，争议土地所处地理位置特殊，除东北面与金沙村土地接攘外，其余三面临山，界址已然明确，一审判决所谓“1957年一平二调时，里塘山村小组调出计税面积116亩的耕地给钟家村小组，但并未明确土地范围四至”的认定与事实不符；第二，1957年一平二调后争议范围内的土地均由上诉人经营，并依法缴纳农业税赋，里塘山村小组此后未在此经营，也未缴纳过农业税，当地政府（原永和镇政府）及当地村民对此皆知。里塘山村小组也未提供其在此生产经营的任何证据。第三，1995年上诉人与里塘山村小组的刘传馥等6人的土地转让协议、1999年刘传馥等6人与曾海南的土地转让协议均可确认争议范围内里塘山村小组无土地，两份转让协议中均出现了“全部土地”的字眼，而且刘传馥等6人与曾海南的协议有明确的四址，即南、西、北三向界址均是以山为界，现曾海南经营的土地范围即为上诉人的土地范围。第四，1991年一调不是对土地权属的确认，也未经权利人认可不能仅凭一调图这一孤证作为确认权属的依据。第五，争议土地集中连片，没有飞地，但一调图中确有里塘山村小组的飞地在上诉人土地范围内，这足以说明一调图存在瑕疵。第六，一调时双方未签署任何土地界限的协议及文件，一审判决依据《国家土地管理局对广西壮族自治区土地管理局有关土地权属问题的批复》作出裁决罔顾客观事实。二、本案系土地与山林界址之争，应综合土地及林业部门的相关证据来综合认定权属范围。第一，1995年及1999年两份土地转让协议明确了土地四至除东至外其他三至均为“山脚”，说明上诉人的土地范围与山接界，里塘山村小组不能提供其山地已被上诉人或曾海南占用转为耕地的证据，应认定双方争议的实质是土地与山地界址之争，该观点已为省政府在行政复议时所确认。第二，上诉人提供的1986年吉安县的林地使用权图、2006年里塘山村小组的林权证申报表及林权证等证据足以确认山地与林地的界址。综上请求依法撤销原判，撤销吉安市政府2013年4月21日作出的吉（市）土决（2013）字第01号土地权属争议处理决定，将争议土地全部裁归上诉人所有。
被上诉人吉安市政府答辩称：第一，关于上诉人认为原判认定双方系土地界址之争并依据“国土批（1997）12号”批复作为确权依据完全错误的问题。第一，1991年土地利用现状详查是经国务院批准实施，涵盖了对耕地、林地、水域、居民点、未利用土地等八大类土地的权属、坐落、面积等的调查，该调查由国家统一组织，以1：10000地形图和上世纪八十年代中期通过飞机航拍形成的“航片”为基础，由有关权利人实地指认界址，聘请专业队伍进行外业实地调查，之后再经内业处理，成果为《各类土地面积统计表》、《土地利用现状图》等，该成果经国家确认且在2007年第二次土地调查前一直在使用，该调查成果可作为证据使用，具有法定效力。1957年一平二调时里塘山村小组调给钟家村小组的耕地面积为116亩，但1991年土地利用现状详查成果中的《各类土地面积统计表》、《土地利用现状图》证明钟家村小组的“飞地”图斑面积为259.4亩。第二，因争议土地地貌已发生改变，且争议双方均不能提供该争议土地原始地貌的证据，根据《国家土地管理局对广西壮族自治区土地管理局有关土地权属问题的批复》规定，1991年土地利用现状图可以作为确定土地权属的证明材料，且2013年4月3日钟家村小组也同意以土地利用现状详查调查成果作为处理该纠纷的基础，因而以最接近土地原始地貌的1991年土地利用现状图及统计表确定钟家村小组的土地范围及面积依据充分。第三，1957年一平二调时里塘山村小组只是将耕地调给钟家村小组而山地并未调给钟家村小组，1995年和1999年的两份协议提及的耕地四至的南、西、北均为“里塘山山脚为界”，但当时签订协议时的“全部土地”在之后的经营活动中已有扩大，并不是现争议土地，争议土地的原始地貌被破坏，已难以分辨钟家村小组耕地与里塘山村小组林地的界线，因而协议书并不能确定争议土地应归钟家村小组。二、关于上诉人认为本案系土地与山林界址之争，应综合土地及林业部门的相关证据来综合认定权属范围的问题。耕地和林地均属土地的范畴，它们的权属争议都为土地权属争议。协议书提及的四至具体位置因原始地貌被破坏现难以确定，争议双方亦不能提供该争议土地原始地貌的证据。林地使用权图为1：10000地形图，该图只反映地形地貌等，无林地与耕地分界线，且该地形图为上世纪五十年代国家测绘形成，而1991年土地详查是根据“航片”实地调查形成土地利用现状图，反映了当时的土地原貌，更接近于争议土地破坏前的地貌。因此，请求二审法院维持一审判决。
被上诉人里塘山村小组答辩称：第一，土地改革时该土地即为里塘山村小组所有，双方对此事实均无异议。第二，一平二调时虽调出116亩土地，但在1995年时任里塘山村小组村长的刘传馥等人代表里塘山村小组与钟家村小组签订了土地转让协议书，约定将争议上述土地交回里塘山村小组。第三，1999年里塘山村小组与曾海南签订协议时，等于对该土地进行处置，钟家村小组明知该事实而没有提出任何异议，足以说明该土地归里塘山村小组所有。因此，纵观历史及现状，均充分证明该土地归里塘山村小组所有。
一审期间当事人向法院提供的主要证据材料有：1986年吉安县永和镇林地使用权图，1991年土地利用现状图及各类土地面积统计表，1995年7月8日白沙村委会钟家村民小组与西坑村委会里塘山村民刘传馥等六人签订的《土地转让协议书》，1999年9月12日里塘山刘传馥等六人与曾海南签订的《土地转让协议书》，2005年里塘山村小组林权登记申请表（内表），2013年3月30日钟家村小组与里塘山村小组现场指界图等。上述证据材料随案卷移送本院，经本院审查核实予以确认。
本院经审理查明的事实与原审基本一致。另查明，2013年3月30日由吉安市国土资源局牵头，组织了争议双方钟家村小组和里塘山村小组进行现场指界，并绘制了指界图。
本院认为，本案主要争点在于如何确定1957年一平二调时钟家村小组耕地与里塘山村小组林地之间的具体界线。本案争议土地四至界址看似明确，但争议双方对1957年一平二调时“里塘山山脚”的具体位置存在争议，而由于争议土地原始地貌已被破坏，争议现场难以分辨1957年一平二调时“里塘山山脚”的准确位置，导致现已无法确定1957年一平二调时钟家村小组耕地与里塘山村小组林地之间的具体界线。吉安市政府根据接近争议土地1957年一平二调时原始地貌的由国家统一组织、专业技术人员实地勘测、争议双方所在村委会现场指界所形成的1991年土地利用现状图和各类土地面积统计表，结合2013年3月30日由争议双方经现场指界绘制的指界图，作出吉（市）土决（2013）字第01号土地权属争议处理决定，符合《土地权属争议调查处理办法》第三条和《江西省调处土地权属争议暂行规定》第三条第二款规定的尊重历史、面对现实的土地权属争议处理原则，也符合《国家土地管理局对广西壮族自治区土地管理局有关土地权属问题的批复》（国土批（1997）12号）第一条关于“土地详查时相邻双方共同认定土地权属界线形成的有关文件、协议可以作为确定土地权属的证明材料”的规定。由于1986年吉安县永和镇林地使用权图主要反映地形地貌，不能反映耕地与林地的界线，1995年与1999年两份土地转让协议以及2006年里塘山村小组林权登记申请表（内表）主要反映争议土地界址为“里塘山山脚”，也不能界定该界址的具体位置，因此上诉人提供的上述证据均不能确定“里塘山山脚”的具体位置，亦不能明确1957年一平二调时钟家村小组耕地与里塘山村小组林地的界线。吉安市政府在争议双方均不能提供证明争议土地原始地貌证据情况下，在组织争议双方进行现场指界的基础上，根据接近争议土地1957年一平二调时原始地貌的1991年土地利用现状图和各类土地面积统计表，作出被诉具体行政行为并无不当。上诉人钟家村小组的上诉理由依法不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人吉安县永和镇白沙村委会钟家村小组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈雯雯
代理审判员 饶晓燕
代理审判员 万进福
二〇一四年三月二十八日
书 记 员 张建平