广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）穗中法行初字第128号
原告：黎海斌，住清远市。
原告：刘巧玲，住清远市。
原告：许葆然，住清远市。
原告：李志强，住清远市。
原告：卢盛云，住清远市。
原告：陈国财，住清远市。
原告：欧阳艳娥，住清远市。
原告：潘宝，住清远市。
原告：莫月英，住清远市。
原告：李桂鸿，住清远市。
原告：李国文，住清远市。
原告：温秋杰，住清远市。
上述原告共同委托代理人：周密，广东大观律师事务所律师。
上述原告共同委托代理人：郑燕青，广东大观律师事务所实习律师。
被告：广东省住房和城乡建设厅，住所地：广州市。
法定代表人：王芃，职务：厅长。
委托代理人：吴贵楷，该厅工作人员。
委托代理人：黎志成，该厅工作人员。
原告黎海斌、刘巧玲、许葆然、李志强、卢盛云、陈国财、欧阳艳娥、潘宝、莫月英、李桂鸿、李国文、温秋杰不服被告作出的粤建复决（2014）12号《行政复议决定书》，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年6月11日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人周密、郑燕青，被告的委托代理人吴贵楷、黎志成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：一、粤建复决字（2014）12号《行政复议决定书》认定事实不清。依据原《城市规划法》、《广东省实施﹤中华人民共和国城市规划法﹥办法》、《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》、《城市房屋权属登记管理办法》和《房屋登记办法》的有关规定，清远市广创开发有限公司依法办理《建设用地规划许可证》，是清远市人民政府向其核发清市府国用（2000）第0021号《国有土地使用权证》的前提，也是清远市人民政府、原清远市城建规划局、清远市建设局审批和核发后续的《建设工程规划许可证》、《建设工程施工许可证》、《商品房预售许可证》、办理规划验收和竣工验收以及向原告等星河明居业主核发《房地产权证》的前提条件。被告在未调阅“星河明居”项目的《国有土地使用权证》、《建设工程规划许可证》、《建设工程施工许可证》、《商品房预售许可证》、《房地产权证》以及规划验收、竣工验收的申请和审批的原始档案资料的条件下，仅依据复议被申请人单方的陈述即认定清远市广创开发有限公司没有提出办理《建设用地规划许可证》的申请，无异于全盘否定上述《国有土地使用权证》、《建设工程规划许可证》等具体行政行为的合法性。原告认为，清远市广创开发有限公司必定向原清远市城建规划局提出过办理《建设用地规划许可证》的申请，而且完全符合核发《建设用地规划许可证》的条件，只是由于原清远市城建规划局个别公职人员遗失了档案又拒绝补办，或者没有依照法定期限核发《建设用地规划许可证》，才导致“星河明居”小区在长达十四年的时间内未取得《建设用地规划许可证》这一必备证件。否则，清远市人民政府及其工作部门是不可能核发后续的权属证书和行政许可手续的。粤建复决字（2014）12号《行政复议决定书》认定事实不清，偏听偏信，应予撤销。二、粤建复决字（2014）12号《行政复议决定书》适用法律错误。首先，“星河明居”小区已经由清远市广创开发有限公司建成并交付使用多年，且已办理了《国有土地使用权证》、《建设工程规划许可证》、《建设工程施工许可证》、《商品房预售许可证》、《房地产权证》等权属证书和行政许可法律文书。退一步说，假设清远市人民政府及其工作部门核发的上述权属证书和行政许可法律文书的具体行政行为均为滥用职权，属可以撤销的行政许可行为，但由于上述行政许可行为涉及到众多“星河明居”业主的重大财产权益，撤销上述行政许可行为将导致社会资源的巨大浪费，清远市人民政府及其工作部门也将承担巨额的行政赔偿责任，依据《行政许可法》第六十九条第三款的规定，上述行政许可行为不得撤销，复议被申请人清远市城乡规划局应当采取补救措施，补办“星河明居”小区的《建设用地规划许可证》。被告作为复议机关，也应责令复议被申请人清远市城乡规划局采取补救措施，补办“星河明居”小区的《建设用地规划许可证》。清远市广创开发有限公司已于2009年被吊销营业执照，公司已经解散，不可能再以清远市广创开发有限公司的名义补办《建设用地规划许可证》。而且，复议被申请人清远市城乡规划局滥用职权，是导致出现今天的尴尬局面的主因，复议被申请人应主动采取补救措施。星河明居小区已交付原告等业主使用，原告等业主取得了《房地产权证》，星河明居小区是否核发《建设用地规划许可证》，直接影响原告等业主所持有的房地产权属证书的合法性。原告与复议被申请人的具体行政行为存在利害关系，依法有权对复议被申请人未履行法定职责的行为申请行政复议。被告直接以清远市广创开发有限公司没有提出申请为由，驳回原告的行政复议申请，适用法律错误。其次，根据《行政复议法实施条例》第四十八条驳回行政复议申请的法定情形的规定，复议被申请人清远市城乡规划局是清远市的规划主管部门，负有依法核发、补办清远市区各类商品房项目《建设用地规划许可证》的法定职责，原告提出的行政复议申请不属于法定驳回行政复议申请的第一种情形。星河明居小区已交付原告等业主使用，原告等业主取得了《房地产权证》，该小区是否核发《建设用地规划许可证》直接影响原告的财产权益，原告与复议被申请人的具体行政行为存在利害关系，依法有权对复议被申请人未履行法定职责的行为申请行政复议。原告等业主提交的复议申请材料齐全，完全符合受理条件。被告驳回原告的行政复议申请，适用法律错误，应予撤销。三、粤建复决字（2014）12号《行政复议决定书》程序违法。根据《行政复议法》的规定，被告应当在最长期限90日内作出行政复议决定，而且案情复杂只是延长复议审查期限的法定事由，不属于《行政复议菇实施条例》第四十一条规定的中止事由。被告自受理复议申请至其作出粤建复决字（2014）12号《行政复议决定书》，时间超过7个月，远远超过法定的行政复议审查期限。被告在复议期间作出的中止审查决定违法，且被告在中止审查期间组织双方召开了质证会议，被告组织质证会议的行为，与其中止审查决定自相矛盾。粤建复决字（2014）12号《行政复议决定书》程序违法，依法应予撤销。综上，粤建复决字（2014）12号《行政复议决定书》认定事实不清、适用法律错误、程序违法，依法应予撤销。原告请求：一、撤销粤建复决字（2014）12号《行政复议决定书》；二、判令被告广东省住房和城乡建设厅在60日内重新作出行政复议决定；三、由被告承担本案的诉讼费用。
被告广东省国土资源厅辩称：一、被告作出的行政复议决定事实清楚。1999年，原清远市城建规划局（现清远市城乡规划局）批出“广发新村”项目总平面方案，规划用地面积20571平方米，容积率2.7。该地块土地使用权人是广东广发房地产公司清远分公司，土地使用证编号为清市府国用（1999）字第00164号，面积为21145.9平方米。2000年1月，原告房屋所在星河明居项目的《国有土地使用权证》（清市府国用（2000）第0021号）共3032.805平方米从原《国有土地使用权证》（清市府国用（1999）字第00164号）的21145.9平方米土地中分割出来，土地使用权人是清远市广创开发有限公司。2000年3月，原清远市城建规划局核发星河名居项目的《建设工程规划许可证》（编号：20000035和编号：20000034）给建设单位清远市广创开发有限公司。2013年8月5日，清远市城乡规划局就原告的委托代理人周密律师送来的《政府信息公开申请书》作出《关于“星河明居”﹤建设用地规划许可证﹥、﹤建设工程规划许可证﹥核发情况的复函》（清规函（2013）571号），内容为：“星河明居”项目位于新城E3号区，该项目的《建设工程规划许可证》及其附件于2000年3月核发给清远市广创开发有限公司，但未单独核发过该项目的《建设用地规划许可证》。2013年8月22日，原告向被告申请行政复议，要求确认清远市城乡规划局未核发“星河明居”项目建设用地规划许可证的行为违法；责令清远市城乡规划局在指定期限内按照1999年10月19日经原清远市城建规划局审批的“广发新村详细规划”确定的经济技术指标核发“星河明居”项目建设用地规划许可证。2013年8月26日，被告在依法受理了复议申请并根据《行政复议法》第二十三条规定让清远市城乡规划局提出行政复议答复。清远市城乡规划局答复称：“一、‘星河明居’项目建设单位是清远市广创开发有限公司，因其从未提出过申请核发该项目的建设用地规划许可证，所以清远市城乡规划局不存在行政不作为。同时，‘星河明居’业主并非该项目工程建设单位，无权申请核发建设用地规划许可证。二、黎海斌等人与是否核发‘星河明居’项目的建设用地规划许可证不具有利害关系。三、建设用地规划许可是为工程建设服务的，现在该项目已经竣工验收并办理了房产权证，已无再核发建设用地规划许可证的意义。”经查明，原告房屋所在的星河明居项目已经竣工验收并办理了房产权证，原告不是该地块申请用地的建设单位或者个人，不具备用地规划许可证申请资格，被告作出行政复议决定驳回原告复议请求，事实清楚，证据确凿。二、被告作出的行政复议决定依据充分。原《中华人民共和国城市规划法》（已于2008年1月l日废止）第三十一条、《中华人民共和国行政复议法》第六条的规定，原告向被告请行政复议，要求清远市城乡规划局履行核发建设用地规划许可证的职责，要以申请用地的建设单位或者个人向清远市城乡规划局提出申请为前提。本案“星河明居”项目的建设单位是清远市广创开发有限公司，原告作为建成后房屋的部分业主，不是该地块申请用地的建设单位或者个人，不具备申请资格，其要求确认清远市城乡规划局未核发用地规划许可证的行为违法和责令被申请人核发该地块的用地规划许可的复议请求，不符合上述规定，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条的规定，原告的行政复议申请依法应予驳回。三、被告作出的行政复议决定程序合法。被告严格按照《行政复议法》规定的程序作出复议决定。2013年8月26日，被告依法受理了原告的复议申请并在法定期限内让清远市城乡规划局提出行政复议答复。2013年10月14日，答辩人根据《行政复议法》第三十一条的规定作出《延长行政复议审查期限通知书》，对案件的审查期限延长30天。2013年11月22日，因本案涉及历史遗留问题，案情复杂，需要进一步实地调查和研究，被告根据《行政复议法实施条例》第四十一条第一款第（八）项“其他需要中止行政复议的情形”的规定，中止了案件的审理。2013年12月17日，被告根据《行政复议复议法》第二十二条规定，派2名行政复议人员到涉案地块和清远市城乡规划局进行调查取证，并组织行政复议质证会，听取原告和清远市城乡规划局双方意见。2014年4月1日被告作出《恢复行政复议审查通知书》，恢复案件的审理。2014年4月2日，被告作出《行政复议决定书》（粤建复决（2014）12号），驳回原告复议申请，并通过邮寄方式送达原告和清远市城乡规划局。综上所述，被告作出的《行政复议决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，请求贵院判决维持涉案《行政复议决定书》。
经审理查明，1999年，原清远市城建规划局（现清远市城乡规划局）批出“广发新村”项目总平面方案，规划用地面积20571平方米，容积率2.7，土地使用权人是广东广发房地产公司清远分公司。总平面包括11栋建筑，但依据该总平面只建设了1栋8层住宅楼（现广发11座）和2栋12层商住楼（现星河名居）。2006年，“广发新村”项目未开发的土地（剩余面积17266.02平方米）被分割转让。清远市智远房地产开发有限公司取得该地块使用证并办理了国有土地使用权证（证号：清市府国用（2010）第00064号）。原告黎海斌、刘巧玲、许葆然、李志强、卢盛云、陈国财、欧阳艳娥、潘宝、莫月英、李桂鸿、李国文、温秋杰均是清远市“星河名居”小区的业主，并已办理房屋的房地产权证。
2013年8月5日，清远市城乡规划局就原告的委托代理人周密律师送来的《政府信息公开申请书》作出《关于“星河明居”﹤建设用地规划许可证﹥、﹤建设工程规划许可证﹥核发情况的复函》（清规函（2013）571号），内容为：“星河明居”项目位于新城E3号区，该项目的《建设工程规划许可证》及其附件于2000年3月核发给清远市广创开发有限公司，但未单独核发过该项目的《建设用地规划许可证》。
2013年8月22日，原告向被告申请行政复议，要求“1、确认清远市城乡规划局未核发‘星河明居’项目建设用地规划许可证的行为违法；2、责令清远市城乡规划局在指定期限内按照1999年10月19日经原清远市城建规划局审批的‘广发新村详细规划’确定的经济技术指标核发‘星河明居’项目建设用地规划许可证。”2013年8月26日，被告立案受理了原告提出的行政复议申请，并于同日向被申请人清远市城乡规划局发出粤建复受（2013）17号《提出行政复议答复通知书》，要求清远市城乡规划局提出书面行政复议答复。清远市城乡规划局于2013年9月8日作出《关于粤建复受（2013）17号行政复议答复书》，答复内容主要为：“一、‘星河明居’项目建设单位是清远市广创开发有限公司，因其从未提出过申请核发该项目的建设用地规划许可证，所以清远市城乡规划局不存在行政不作为。同时，‘星河明居’业主并非该项目工程建设单位，无权申请核发建设用地规划许可证。二、黎海斌等人与是否核发‘星河明居’项目的建设用地规划许可证不具有利害关系。三、建设用地规划许可是为工程建设服务的，现在该项目已经竣工验收并办理了房产权证，已无再核发建设用地规划许可证的意义。”2013年10月14日，被告以“案情复杂”为由，作出粤建复延（2013）17号《延长行政复议审查期限通知书》，决定审查期限延长30天。2013年11月22日，以“案情复杂，需要进一步调查研究”为由，被告作出粤建复中（2013）17号《中止行政复议审查期限通知书》，决定中止审查。中止审查期间，被告于2013年12月17日组织并听取原告黎海斌等人与清远市城乡规划局的行政复议质证会。2014年3月24日，原告向被告提出《恢复行政复议审查申请书》，请求被告恢复行政复议审查。2014年4月1日，被告以“中止的原因已消除”为由，作出《恢复行政复议审查通知书》恢复对案件的审查。2014年4月2日，被告作出涉案粤建复决（2014）12号《行政复议决定书》，认为“根据《中华人民共和国行政复议法》第六条及原《中华人民共和国城市规划法》（已于2008年1月1日废止）第三十一条的规定，要求行政机关履行核发建设用地规划许可职权要以申请为前提，建设用地规划许可证应由申请用地的建设单位或者个人持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门提出申请。本案‘星河明居’项目的建设单位是清远市广创开发有限公司，申请人未向被申请人提出相关申请。申请人作为争议地块建成后房屋的部分业主，不是该地块申请用地的建设单位或者个人，不具备申请资格，其要求确认被申请人未核发用地规划许可证的行为违法，且直接要求责令被申请人核发该地块的用地规划许可的复议请求”。遂根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条的规定，决定驳回原告黎海斌等人的行政复议申请，并于同月10日送达原告的委托代理人周密。原告不服该行政复议决定，遂向本院提起本案诉讼。
另查明，2009年12月9日，清远市广创开发有限公司被清远市工商行政管理局吊销营业执照。
再查明，本院于2014年5月7日通过EMS特快专递向被告邮寄送达本案的起诉状副本，被告于同日签收。之后，被告于2014年5月30日通过EMS特快专递向本院邮寄送达答辩状。
以上事实有《行政复议申请书》、粤建复受（2013）17号《提出行政复议答复通知书》、《关于粤建复受（2013）17号行政复议答复书》、粤建复延（2013）17号《延长行政复议审查期限通知书》、粤建复中（2013）17号《中止行政复议审查期限通知书》、《行政复议质证会笔录》、《恢复行政复议审查申请书》、《恢复行政复议审查通知书》、粤建复决（2014）12号《行政复议决定书》、企业机读档案登记资料、EMS快递单、送达回证等予以证明，双方当事人亦当庭陈述在案。
本院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条规定：“在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条规定：“根据行政诉讼法第三十二条和第四十三条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由，不能在前款规定的期限内提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提出延期提供证据的书面申请。人民法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后十日内提供证据。逾期提供的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。”根据上述规定，被告无正当理由逾期提供答辩状和其作出具体行政行为时的证据、依据，且未在答辩期内提出延期提供证据的书面申请，应当认定被上诉人作出的具体行政行为没有证据、依据，对被告作出的粤建复决字（2014）12号《行政复议决定书》，本院依法予以撤销。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：
一、撤销被告作出的粤建复决字（2014）12号《行政复议决定书》；
二、责令被告在本判决发生法律效力之日起60日内对原告的行政复议申请重新作出答复。
本案受理费50元，由被告广东省住房和城乡建设厅负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 朱 琳
审 判 员 肖晓丽
代理审判员 姚 伟
二〇一五年六月四日
书 记 员 周文静