云南省曲靖市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）曲中行终字第24号
上诉人（原审原告）徐文军，男，1963年2月5日生，汉族，初中文化，居民，宣威市人。
上诉人（原审原告）崔茂巧，女，1971年3月16日生，汉族，初中文化，农民，宣威市人，住址同上。系徐文军之妻。
上诉人（原审被告）宣威市龙场镇人民政府。
住所地：宣威市龙场镇龙场村委会。
法定代表人邱娅，镇长。
委托代理人徐淑娥，云南凌云律师事务所曲靖分所律师。特别授权代理。
委托代理人范开宪，宣威市龙场镇司法所所长。特别授权代理。
上诉人徐文军、崔茂巧及上诉人宣威市龙场镇人民政府因请求确认强制拆除违法一案，不服宣威市人民法院（2014）宣行初字第2号行政判决，向本院提起上诉。本院2015年5月6日受理后，依法组成合议庭，于2015年5月15日公开开庭审理了本案。上诉人徐文军、崔茂巧，上诉人宣威市龙场镇人民政府的委托代理人徐淑娥、范开宪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理确认：2004年9月22日，徐文军提出集体土地使用权登记申请，2004年10月15日，宣威市人民政府向其颁发了宣集用（2004）第041XXXX号集体土地使用证，证上载明：住房占地面积为66.3平方米。原告在其房屋附近有部份耕地，又与其他村民通过调换等方式，集中了连房屋面积在内共计面积为4.869亩的土地，并在该土地上建盖了占地面积为184.8平方米（本人要求不确权）的养殖场、蔬菜大棚。2010年10月15日，宣威市人民政府发布了《关于普宣高速公路建设征地拆迁有关事项的通告》，宣告普宣高速公路的征地拆迁工作开始。2010年11月10日，宣威市人民政府制定并发布了宣政发（2010）56号文件，公布了普宣高速公路的征地拆迁补偿标准，同日，宣威市人民政府办公室发布了宣政办发（2010）152号文件，就如何落实征地拆迁安置工作进行了具体安排布署。2011年1月13日，宣威市宣普高速公路建设指挥部以会议纪要的形式进一步明确了宣政发（2010）56号文件的有关补偿标准。
2010年12月18日，拆迁安置工作人员对徐文军的房屋、蔬菜大棚等地上附着物进行了现场勘测记录。徐文军的房屋及土地因其位置在高速公路的入口处，土地总面积为3245.89平方米，折合为4.869亩，基本在拆迁征收范围内，征收后剩余10多平方米。从2011年4月起，龙场镇、龙场村两级干部多次对徐文军进行了征地拆迁的说服工作，但因徐文军一直认为宣政发（2010）56号文件规定的补偿标准太低，一直不同意签订征收补偿协议。2013年10月，经做工作，徐文军自行拆除了房屋的门、窗，但仍未同意签订征收补偿协议。2014年2月18日，龙场普宣高速公路协调办公室依据宣政发（2010）56号文件及《会议纪要》规定的标准，对徐文军的住房、养殖场、蔬菜大棚以及4.869亩土地（含土地安置补偿、青苗补偿、荒芜费）的征收补偿费核算为552282.03元，但徐文军拒绝接收该通知。2014年3月19日，龙场镇政府组织人员将徐文军尚未自行拆除的房屋、养殖场、蔬菜大棚强行拆除。
原审法院审理认为，普宣高速公路是国家的重点建设项目，从项目批准建设后，宣威市人民政府就成立了市、乡（镇、街道）两级征地拆迁指挥部，负责沿线土地、房屋的拆迁安置工作，从宣威市人民政府的《通告》、宣政发（2010）56号文件、宣政办发（2010）152号文件、宣威市普宣高速公路建设指挥部的《会议纪要》等材料中，可以看出征地拆迁的实施者是市、乡（镇、街道）两级政府，而不是其他的任何单位和个人。本案中，原告的土地、房屋在高速公路的必经路线上，属于必须征收拆迁的对象，从2011年至2014年2月18日期间，龙场镇政府及龙场村委会数次与原告就拆迁安置补偿问题进行了商谈，但因补偿标准与原告的要求之间差距较大，未能达成拆迁补偿协议。龙场镇政府在2014年2月18日向原告送达的拆迁通知中，在末尾注明“限你2014年2月25日前自行拆除，若需机械帮忙，龙场村委会可帮助协调解决。否则龙场村三委、龙场镇党委政府帮助拆除。”因原告未按要求拆除房屋墙体框架及其他地上附着物，龙场镇政府于2014年3月19日对原告进行了所谓的“帮助”拆除，原告提交的照片结合上述材料及证据，可以确认实施强制拆除行为的主体就是被告龙场镇政府。
根据2001年10月22日，国土资源部发布的《征用土地公告办法》的规定，征收农民集体所有土地的程序是：1、市、县政府在征用土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征用土地公告；2、被征地村民在征用土地公告规定的期限内持土地权属证书到指定地点办理征地补偿登记手续；3、市、县政府土管部门在征用土地公告之日起45日内拟定征地补偿、安置方案并公告；被征地村民或其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见或者要求举行听证会的，可以向市、县政府土地主管部门提出；要求听证的，应当举行听证会，确须修改方案的，应当进行修改，方案报经市、县政府批准后组织实施；4、参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，实施方案公布后，权利人可以与土地主管部门签订补偿协议，若在期限内达不成补偿协议的，应由市、县政府按照征收补偿方案作出补偿决定并在征收范围内予以公告。根据2012年1月1日起施行的《中华人民共和国行政强制法》的规定，进行强制执行的程序是：1、以书面形式催告当事人履行义务，对催告书，当事人有权进行陈述和申辩，行政机关应当进行记录和复核，有理由的应当采纳；2、作出行政强制执行决定；3、催告书、强制执行决定书应当直接送达当事人，然后可以实施强制执行措施。
本案中，被告龙场镇政府依据宣威市人民政府文件的授权，组织实施对徐文军土地和房屋的征收，在具体实施过程中，以宣威市人民政府的名义进行了征用土地公告和征地补偿、安置方案公告，以及权利人持土地权属证书登记程序，但对未签订征收补偿协议的本案原告，并没有作出征收补偿决定，也没有按《中华人民共和国行政强制法》的规定进行催告程序，没有作出强制执行决定的程序，在没有进行这三道程序的情况下，龙场镇政府就对原告的住房、养殖场、蔬菜大棚实施了强制拆除行为，因此该拆除行为，程序违法。依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十七条第二款第二项之规定，判决：被告宣威市龙场镇人民政府拆除原告徐文军、崔茂巧住房、养殖场、蔬菜大棚的行为违法。案件受理费人民币50元免交。
宣判后，双方当事人均不服向本院提起上诉。
徐文军、崔茂巧上诉称，我与宣威市龙场镇人民政府争议的焦点实际是大棚结构和蔬菜地的认定及安置问题，一审法院判决的案由和对证据的陈述不符合事实。请求曲靖市中级人民法院重新审理，依法依规对征地拆迁给予合适的补偿及住房方面的安置。
宣威市龙场镇人民政府上诉称，原审法院适用法律错误、认定事实不清，导致错误的判决。本案所涉及的被上诉人家使用的土地为农村集体土地，征地程序不能草率地适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。上诉人在拆迁过程中仅起到沟通、协调作用。上诉人与拆迁施工主体单位并没有存在委托关系，因此上诉人不是拆除行为的主体。上诉人经多次告知被上诉人征地补偿及安置方案，并根据被上诉人的设施及所使用的土地面积计算出被上诉人所应得的征地补偿款，并已将征地补偿款汇入被上诉人指定的银行账号。而且被上诉人经催告及多方做工作，同意拆除房屋，并自己将门、窗等拆除，并把房屋内所有的东西搬走，并表示对高速公路建设的支持。请求曲靖市中级人民法院撤销宣威市人民法院（2014）宣行初字第2号判决，驳回原审原告的起诉。
经二审审理查明的案件事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案徐文军、崔茂巧一审诉讼请求是确认宣威市龙场镇人民政府2014年3月19日拆除其住房、养殖场、蔬菜大棚的行为违法，并且一审庭审中也未变更或增加其诉讼请求，故徐文军、崔茂巧在二审中提出请求解决征地补偿及安置问题，不属本案审理范围，徐文军、崔茂巧可依法另行主张权利。宣威市人民政府文件中已经明确，由各乡镇及街道办事处负责本辖区内普宣高速的征地拆迁、补偿及安置工作，宣威市龙场镇人民政府在本案中属适格被告。因宣威市龙场镇人民政府未按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《中华人民共和国行政强制法》规定的程序进行拆迁，一审法院审理后判决确认其强制拆迁行为违法，认定事实清楚，适用法律正确。徐文军、崔茂巧及宣威市龙场镇人民政府的上诉理由均不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元免收。
本判决为终审判决。
审判长 孟剑锋
审判员 唐文兵
审判员 屠春明
二〇一五年八月三日
书记员 张立瑞