广西壮族自治区百色市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2013）百中行终字第29号
上诉人（原审原告）广西那坡远景出租有限公司。住所地：那坡县城厢镇康乐街*号。
法定代表人莫彬，经理。
委托代理人张东垣，广西钰锦律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）那坡县交通运输局。住所地：那坡县南街253号。
法定代表人农丰源，局长。
被上诉人（原审被告）那坡县道路运输管理所。住所地：那坡县城厢镇南街。
法定代表人黄培军，所长。
委托代理人莫凭邕，广西祥泰律师事务所律师，系两被上诉人的委托代理人。
上诉人广西那坡远景出租有限公司因不服那坡县交通运输局和那坡县道路运输管理所不予行政许可一案，不服那坡县人民法院2013年5月8日作出的（2013）那行初字第1号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人广西那坡远景出租有限公司的法定代表人莫彬及委托代理人张东垣，被上诉人那坡县交通运输局的委托代理人莫凭邕和那坡县道路运输管理所的法定代表人黄培军及委托代理人莫凭邕到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审裁定查明，广西那坡远景出租有限公司于2012年5月17日注册成立，经营范围为自驾车租赁服务，法定代表人为莫彬。被告那坡县道路运输管理所于2012年6月26日作出《关于那坡远景出租公司开展旅游客运服务的答复》，被告未提供该答复送达时间的证据。2012年7月10日被告那坡县道路运输管理所按那坡县人民政府办公室来文处理单上（五秘、编号为D011）领导的批示作出《关于那坡远景出租公司开展旅游客运服务的答复》，该答复只送那坡县人民政府，未送达原告。2012年7月30日被告那坡县道路运输管理所按那坡县人民政府办公室来文处理单（五秘、编号为D0173）领导的批示对原告的法定代表人莫彬作出《告知书》，要求停止非法经营行为。2012年8月29日被告那坡县道路运输管理所对原告的法定代表人莫彬作出《关于那坡远景出租公司开展旅游客运服务的答复》，该答复于2012年11月13日送达原告。被告那坡县道路运输管理所作出的两次答复均未告知原告复议权及申请复议的期限和诉权及起诉期限。2013年2月28日被告那坡县道路运输管理所向原告法定代表人作出《撤回答复的告知书》，主要内容为，依据百色市人民政府办公室《关于做好城市公共交通管理职能调整工作的通知》，那坡县城市公共客运服务审批权限为那坡县交通运输局，原告应向那坡县交通运输局提出申请，被告那坡县道路运输管理所撤回此前作出的答复，并以邮寄方式送达原告的法定代表人莫彬。在此期间原告先后购买了6辆观光车，订购4辆观光车。
一审法院审理认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条的规定，原告提起诉讼应当有明确的被告，所谓有明确的被告，就是被告是明确和具体的，且是适格的。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条一款的规定，作为适格的被告须具备两个条件，一是有具体行政行为，二该具体行政行为是被诉的行政机关作出。本案原告起诉的两个被告均不适格，理由是：一、行政许可决定是行政机关依据行政管理相对人的申请而作出的具体行政行为，也即行政机关作出行政许可决定的前提是行政管理相对人提出许可申请，本案原告未能提供证据证明其向被告那坡县交通运输局提出了行政许可申请，未能提供证据证明二被告对原告的申请互相推诿，未能提供证据证明被告那坡县交通运输局委托被告那坡县道路运输管理所作出答复，原告未能提供证据证明被告那坡县交通运输局作出了行政许可决定，原告起诉被告那坡县交通运输局没有事实依据，被告那坡县交通运输局不是适格的被告。二、被诉的行政行为必须是具体的行政行为，也即被诉的行政机关作出的行为必须是具体行政行为才有可诉性，如果行政机关作出的不是具体行政行为，就不具可诉性，行政管理相对人就不能对该行为提起行政诉讼。本案被告那坡县道路运输管理所分别于2012年6月26日、7月10日、8月29日作出三次答复，其中7月10日作出的答复是按那坡县人民政府办公室来文处理单（五秘、编号为D011）上领导的批示，向那坡县人民政府作出，该答复也未送达原告，该答复不是具体行政行为，原告不能就该答复提起行政诉讼；2012年8月29日作出的答复没有对原告提出旅游客运服务的申请作出是否许可决定的内容，且该答复是被告那坡县道路运输管理所对莫彬个人作出，而不是对原告作出，该答复不是对原告作出的具体行政行为；被告那坡县道路运输管理所于2012年6月26日作出的答复，因正如原告在起诉状中说的“内容不完善，也不符合相关的法定格式”，不具备具体行政行为的特征，不是具体行政行为；因此，被告那坡县道路运输管理所作出的答复均不是对原告作出的具体行政行为，被告那坡县道路运输管理所不是本案适格被告。综上所述，原告的起诉没有适格的被告，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条规定有明确的被告的起诉条件，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条及《最高人民法院法院关于执行<；中华人民共和国行政诉讼法>；若干问题的解释》第六十三条第一款第（二）项、第三十二条第二款的规定，裁定如下：驳回原告广西那坡远景出租有限公司对被告那坡县交通运输局和被告那坡县道路运输管理所的起诉。
一审裁定后，原告广西那坡远景出租有限公司不服，在法定期限内向本院提起上诉。
上诉人广西那坡远景出租有限公司上诉称，2012年3月28日原告向被告那坡县道路运输管理所及其上级单位递交开展旅游客运服务申请书，在等待答复期间，原告找其他相关部门核实，在取得其他相关部门口头承诺的情况下，原告投入巨资购买十辆旅游观光车，并筹资80万元，注册成立了广西那坡远景出租有限公司，于2012年7月1日试运营。被告一方面对原告的申请各部门互相推诿，一方面依据那坡县公交有限公司的举报，对原告的申请予以排斥和剥夺。被告那坡县道路运输管理所到2012年6月25日才作出答复，原告认为这是被告严重损害原告权利的违法行为：一、被告未能按照《行政许可法》第一条的规定保护原告的合法权益。二、被告未能一次性告知原告申请《道路运输经营许可证》所需的条件及程序，致使原告未能依法取得行政许可，无法运营。三、原告向被告那坡县交通运输局递交了道路旅客运输经营许可申请及相关材料，被告那坡县道路运输管理所作出的答复，内容不完善，不符合法定格式，未告知原告相关的权利义务。四、被告未按《行政许可法》规定的期限内作出答复。五、原告是依法注册成立的合法公司，聘请了合格的驾驶员，购买了合格的运输车辆，被告不予许可的答复是对旅游运输行业的垄断和歧视。原告认为被告对原告申请《道路运输经营许可证》作出不予许可的答复，程序和实体均违法，给原告造成了办理营业执照费用、购买车辆、聘请驾驶员、租用场地、被罚款、取得经营许可的预期收益等经济损失。据此原告提出诉讼请求：判令被告赔偿原告因未能取得《道路运输经营许可证》造成的损失共计100万元。原告提供的证据有：1、营业执照，以证明其办理了营业执照、注册资金等情况；2、车辆合格证及购车发票，以证明购车损失；3、驾驶员的驾驶证，以证明原告聘请驾驶员的损失；4、租赁合同，以证明原告为筹办公司租用场地及损失；5、那坡县运输管理所的告知书，以证明被告逾期答复而导致原告被处罚。综上所述，一审法院裁定有误，请求二审法院依法改判。
被上诉人那坡县交通运输局答辩称，被告从未收到过原告提交开展旅游客运服务的申请，也未对原告作出过任何具体行政行为，原告所诉与被告无关。一审判决是正确的，请求二审法院维持原判。
被上诉人那坡县道路运输管理所答辩称，一、原告于2012年5月18日分别向那坡人民政府及我所提交关于开展营运线路为：县文化广场－永乐工业园区－感驮岩景区－人民医院－物资局－那坡屯的旅游客运服务请求，我所分别于2012年6月26日、7月10日、8月29日作出三次“不予同意”的答复，后经研究认为我所不具备城市公共交通客运行政审批管理职能，于2013年2月28日向原告发出《撤回答复的告知书》。二、原告未取得行政许可，就在那坡县城开展城市公共交通客运业务，属违法运营，我所依法对其进行了处罚。三、原告的所谓经济损失是因原告在未取得行政许可“等待答复期间，在取得其它相关部门口头承诺的情况下”，贸然“投入巨资”，并违法经营造成，被告不对原告的违法经营造成的损失承担赔偿责任。一审法院作出裁定驳回上诉人的诉讼请求是正确的，请求二审法院裁定驳回上诉，维持原判。
经审查，本院确认一审裁定确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审裁定查明的事实一致。
本院认为，双方当事人争议焦点是：一、被上诉人那坡县交通运输局和那坡县道路运输管理所作为本案的诉讼主体是否适格；二、被上诉人的答复行为是否属于具体行政行为。
根据《中华人民共和国道路运输条例》第七条规定：“国务院交通主管部门主管全国道路运输管理工作。县级以上地方人民政府交通主管部门负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作。县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作”，另外，根据百色市人民政府百政办电（2009）41号《百色市人民政府办公室关于做好城市公共交通管理职能调整工作的通知》规定，那坡县的城市公共交通客运服务审批权限为那坡县交通运输局。据此，那坡县交通运输局对本行政区域内的城市公共交通客运服务享有实施监督管理和审批的法定职权。
上诉人没有向有实施监督管理和审批法定职权的那坡县交通运输局申请行政许可，而是向没有审批法定职权的被上诉人那坡县道路运输管理所申请。被上诉人那坡县道路运输管理所于2012年6月26日作出的答复，不具备具体行政行为的特征，不是具体行政行为，因此，被上诉人那坡县道路运输管理所作出的答复均不是对上诉人作出的具体行政行为，上诉人以被上诉人那坡县道路运输管理所作为本案的被告是错误的，即那坡县道路运输管理所不是本案适格被告。一审法院据此裁定驳回上诉人的起诉是正确的。
综上所述，原审裁定认定事实清楚，审判程序合法，适用法律和裁定正确，予以维持。上诉人上诉请求无事实和法律依据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 罗锡平
审判员 任小婴
审判员 罗 敏
二〇一三年九月十八日
书记员 黄 轶