广东省开平市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）江开法行初字第8号
原告：开平特佳水龙头有限公司，住所地：广东省开平市月山镇白石头A区16-20号。企业法人营业执照注册号：440700400023322。
法定代表人：ArturoBaldasanoSupervielle。
委托代理人：朱甲斌，广东风采新纪元律师事务所律师。
委托代理人：王瑞瑞，广东风采新纪元律师事务所律师。
被告：开平市环境保护局，住所地：广东省开平市卫民路10号。
法定代表人：梁洪乐，局长。
委托代理人：黄素娴，开平市法制局股长。
委托代理人：周小权，开平市环境保护局办事员。
原告开平特佳水龙头有限公司诉被告开平市环境保护局申请颁发排污物许可证不予答复一案，原告于2014年1月15日向本院提起行政诉讼。本院于2014年1月15日依法受理，并于2014年1月17日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年3月13日公开开庭进行审理本案。原告的委托代理人朱甲斌、王瑞瑞，被告的委托代理人黄素娴、周小权到庭参加诉讼。本案现已审理完结。
原告诉称：原告于2005年6月经开平市政府以月山镇电镀工业集中区招商引资而设立，经营范围含“生产销售高级水龙头、厨房用具设备及其他水暖产品”。电镀是水龙头、厨房用具等的生产工序之一，是工艺配套电镀，不是专业电镀。公司成立之初，原告副董事长关景元先生向被告环评股办公室递交了《江门市建设项目环境保护申报表》，申请被告核发排放污染物许可证给原告。2005年12月9日，原告按被告要求向被告下属开平市环境监测站支付了环评费人民币40000元。被告受理了原告的办证申请，事实上许可了原告的排污行为并确认原告的污水交由水四污水处理厂处理。2007年至2013年期间，被告及被告指定的单位按月收取原告的排污费及污水处理费。水四污水处理厂的污水处理材料供应商“开平市环保物资经销公司”和“广东高力表面技术有限公司”直接开出污水处理材料发票给原告报销污水处理费用。被告指定机构向原告收取污水处理费992895.7元，被告向原告收取排污费43777.7元。在原告催问排污证发放进展过程中，被告也多次确认受理并继续进行包括原告在内的环境影响评价审批工作。原告事实上取得了包含被告在内的政府部门的排污许可。2012年10月，被告以原告在月山镇白石头A区16-20号的电镀生产建设项目的水污染防治设施未经环保部门验收已投入生产为由，对原告进行行政处罚，罚款10万元。同时告知原告处罚只是应对上级检查，所以原告没有提起诉讼。2013年11月，被告再次以该理由进行行政处罚。被告受理了原告的排污及环境影响评价申请，承诺推进审批，却一直未核发许可证给原告。被告及下属机构长期收取原告的排污费及污水处理费等各项费用，却以没有向环保部门报批环境影响评价文件，水污染防治设施未经环保部门验收已投入生产为由处罚原告。严重违反了行政许可法等有关规定，侵犯了原告的合法权益。请求依法判决被告核发排放污染物许可证给原告，并承担相关诉讼费用。
原告向本院提供了以下证据：
1、《原告营业执照》复印件一份（证据1），证明原告具备诉讼的主体适格。
2、《外资企业开平特佳水龙头有限公司可行性报告》、《在中国设立外资企业申请表》、《关于开平特佳水龙头有限公司变更进口设备的批复》、《中华人民共和国海关进口货物报关单》、《国家鼓励发展的外资项目确认书》复印件各一份（证据2），证明原告设立公司采用的电镀等生产设备、技术工艺水平及经营地点等进行了申报，获得了政府部门进口及使用的许可。
3、《江门市建设项目环境保护申报表》复印件一份（证据3），证明原告向被告递交申请环评文件，申请被告发放排污证。
4、《环评费发票》、《技术咨询合同》复印件各一份（证据4），证明2005年12月9日被告收取了原告的环评费4万元，委托国家环境保护总局华南环境科学研究所为原告出具环评文件。证明被告事实上受理了原告的行政许可申请，即违反行政许可法规定收取费用。
5、《江门市月山镇电镀工业集中区规划平面图》复印件一份（证据5）；证明原告在月山镇电镀工业集中区域内，且取得了建设规划许可。
6、《开平市政府公共信息网等网页信息》复印件一份（证据6）；证明月山镇电镀工业集中区是开平市政府主导设立的，原告是应政府要求确认的厂址。
7、《污水处理费及超标排污费支付凭证及票据》复印件一份（证据7）；证明被告事实上许可原告排污。
8、《环保局证明》复印件一份（证据8）；证明被告受理了原告的行政许可申请。
被告辩称：一、原告未向我局提交申请排污许可证所需要的的申请材料。2001年7月25日起施行的《广东省排放污染物许可证管理办法》第四条规定：“排污单位必须按规定进行排放污染物申报登记，填报《广东省排放污染物许可证申请审批表》，报当地环保部门审核。”；2009年12月1日起施行的《广东省排污许可证实施细则》第十三条规定：“新建项目单位申请排污许可证，应当依照本实施细则第五条、第六条的规定，向其所在地市级或县级环境保护行政主管部门提交以下申请材料：（一）《广东省排污许可证申请表》；（二）《全国排放污染物申报登记与变更申报表》；（三）建设项目环境影响评价批复文件；（四）建设项目竣工环境保护验收批复文件；（五）组织机构代码证书和工商营业执照或企业名称预先核准登记通知书复印件。……”因原告未向我局提交申请排污许可证所需要的申请材料，所以从行政许可程序上讲，我局无法律依据向原告核发排污许可证。
二、原告在开平市月山镇白石头A区16-20号开设电镀生产项目不符合排污许可证发放条件。《广东省排污许可证实施细则》第八条规定：“新建项目单位取得排污许可证，应当具备下列条件：（一）具备生产经营的合法资质；（二）环境影响评价文件经环境保护行政主管部门批准或者重新审核同意；（三）通过建设项目竣工环境保护验收；（四）排放污染物应达到国家和地方规定的排放标准，有总量控制要求的，还应符合环境功能区和所在区域污染物排放总量控制指标的要求；（五）有符合国家和地方标准规定要求的污染防治设施和污染物处理能力；设施委托运营的，运营单位应取得环境污染治理设施运营资质证书；（六）按规定进行了排污申报登记；（七）按规定制定污染事故应急方案，配备相应的设施、装备；（八）按照标准和技术规范设置排污口；（九）按规定应安装自动监测设备的，已完成污染设施在线监控建设，并与当地环境保护行政主管部门的监控设备联网。”
江门市环境保护局与我局的执法人员对原告单位进行日常执法检查时，发现原告在开平市月山镇白石头A区16-20号开设电镀生产建设项目，没有向环保部门报批环境影响评价文件，项目需配套的水污染防治设施未经环保部门验收合格，主体工程已投入生产，不符合排污许可证发放条件。而且还应当承担相应的法律责任。
三、原告按要求缴纳排污费等费用并不等于环保部门承认其合法存在，更不能证明其因此而取得了环保部门的排污许可。国务院《排污费征收使用管理条例》明确规定，直接向环境排放污染物的单位和个体工商户（简称排污者），都应当按照规定缴纳排污费，排污者缴纳排污费，不免除其防治污染、赔偿污染损害的责任和法律、行政法规规定的其他责任。
四、原告环境违法行为的违法事实清楚。自2005年以来，原告在考察开平投资环境、设立公司、开设电镀生产建设项目等方面，经历了一段较为复杂的历程，也因此发生了一些历史遗留问题。在当时招商引资的政策背景下，开平市和月山镇两级政府部门对被答辩人投资办公司等方面给予了相应的引导和支持，这是客观存在的，不可否认。但站在环境保护的大局高度上看，地方政策必须服从于国家有关法律法规，不能凌驾于法律法规之上。
原告要求判决我局核发排污许可证的诉讼请求于法无据，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提供了以下证据：
1、《广东省排放污染物许可证管理办法》（证据1）、《广东省排放污染物许可证实施细则》（条文节选）（证据2）各一份；证明根据相关法律法规的规定，原告未向被告提交申请排污许可证所需要的申请材料，及不符合排污许可证发放许可证的条件。
2、《排污费征收使用管理条例》（条文节选）一份（证据3）；证明原告按要求缴纳排污费等费用并不等于被告承认其合法存在，更不能证明其因此而取得了被告颁发的排污许可。
3、《2013年3月28日江门市环保局调查询问笔录》（证据4）、《2013年3月28日江门市环保局现场检查记录及照片2张》（证据5）、《2013年8月27日开平市环保局调查询问笔录》（证据6）、《2013年10月24日开平市环保局调查询问笔录》（证据7）、《2013年10月24日开平市环保局现场检查记录及照片2张》（证据8）、《2013年11月6日开平市环保局现场检查记录及照片2张》（证据9）复印件各一份；证明原告在开平市月山镇白石头A区16-20号开设电镀生产建设项目，没有向环保部门报批环境影响评价文件，项目需配套的水污染防治设施未经环保部门验收合格，主体工程已投入生产的违法事实。
4、开环技（2010）48号《环境违法行为改正通知书》及《送达回执》各一份（证据10）；证明被告对原告在开平市月山镇白石头A区16-20号开设电镀生产建设项目，没有向环保部门报批环境影响评价文件，项目需配套的水污染防治设施未经环保部门验收合格，主体工程已投入生产的违法行为进行行政处罚的事实。
经庭审质证，原告对被告提交的证据1，认为该规定没有否定被告有颁发排污许可证的权限证据；证据2实施细则的实施时间为2009年，提出申请许可是在2005年底，因此不适用于原告的申请；，证据3排污费征收条例并不能免除被告行政许可的职责。对于证据4—10的真实性没有异议，关联性有异议。认为本案是行政许可纠纷，而被告提供这些证据仅仅是2013年原告提出行政许可七年以后才作出的调查，是为应付上级检查，与本案没有关联性。
被告对原告提交证据1的真实性没有异议。对于证据2的关联性有异议，认为取得进口许可，并不代表取得排污许可。证据3不能证明原告已向被告提交了排污许可的申请。证据4是原告接受了有关机构的有偿服务而支付的费用，并不是办理许可的费用，也不能代表原告已提交了申请，更不能代表被告已受理了申请，其中技术咨询合同是由原告与华南环境科学研究所签订的，合同的内容如何约定，完全是基于合同双方的意愿，与被告无关。证据5、6与本案没有关联性。证据7不能证明被告事实上许可了原告的排污行为，根据有关法律规定，凡是排污必须要收费，不管其是否有营业执照或排污许可。证据8不能证明被告已经受理了原告的排污许可申请。
经审查核实：原告提交的证据1、证据2、证据4-证据7具备真实性、合法性及关联性，本院予以确认；证据3的申请表多项内容空白，且没有申请单位和相关单位的盖章或被告的收件回执印证，不能确认其真实性。本院不予采纳。证据8《环保局证明》具备真实性、合法性，虽不能直接证明原告主张证明的内容，但与本案被告是否存在被诉违法事实存在关联性，本院予以确认。
被告提交的证据1、3-10具备真实性、合法性和关联性，本院予以确认；证据2实施时间虽为2009年，但原告在开平市月山镇白石头A区16-20号开设电镀生产建设项目，没有向环保部门报批环境影响评价文件，项目需配套的水污染防治设施未经环保部门验收合格，主体工程已投入生产的违法行为是持续至该细则实施后，因此原告认为该细则不适用于原告申请的理由不成立，本院予以确认。
经审理查明：原告公司于二○○五年六月二日登记成立，公司类型为有限责任公司（外国法人独资）；经营范围包括“生产销售高级水龙头、厨房用具设备及其他水暖产品；……”。公司位于开平市月山电镀工业园内。原告公司是在当时招商引资的政策背景下设立，由开平市和月山镇两级政府部门对原告投资办公司等方面给予了相应的引导和支持。2005年11月5日原告作为委托方（甲方）与受托方（乙方）“国家环境保护总局华南环境科学研究所”签订《技术咨询合同》，有效期限：2005年11月～2006年12月30日。合同涉及的项目名称是：开平特佳水龙头有限公司环境影响评价。合同约定第一期的监测费用（4万元）支付给监测单位开平市环境监测站；合同约定乙方提交技术咨询工作成果的形式：开平特佳水龙头有限公司建设项目环境影响报告表及月山电镀工业集中区区域环评的批复文件；技术咨询工作成果验收标准：乙方需保证环评报告满足环保主管部门的要求。2005年12月9日，原告向被告下属开平市环境监测站支付了环评费人民币40000元。2006年11月原告在开平市月山镇白石头A区16-20号开设电镀生产建设项目已投入生产，但没有向环保部门报批环境影响评价文件，项目需配套的水污染防治设施未经环保部门验收合格，未取得被告核发该项目的排污许可证。2007年至2013年期间，被告认可原告定期按要求向被告指定的单位缴纳排污费用。有“开平市环保物资经销公司”和“广东高力表面技术有限公司”开具污水处理材料费用发票，超标排污费开具广东省行政事业性收费统一票据给原告公司。2012年10月，被告以原告在月山镇白石头A区16-20号的电镀生产建设项目的水污染防治设施未经环保部门验收已投入生产为由，对原告进行行政处罚。2013年11月，被告再次以该理由对原告进行行政处罚（因原告不服该行政处罚决定，另案诉讼处理中）。原告认为被告受理了原告的排污及环境影响评价申请，承诺推进审批，却一直未核发许可证给原告的行为严重违反了行政许可法等有关规定，于2014年1月15日向开平市人民法院提起本案行政诉讼。
另查明，至提起本案诉讼前，原告仍然未取得上述《技术咨询合同》约定的开平特佳水龙头有限公司建设项目环境影响报告表及月山电镀工业集中区区域环评的批复文件。被告认可集中推进开平市月山电镀工业园环境影响评价的审批工作。
本院认为：本案是一起申请颁发排污物许可证不予答复纠纷案件，根据《广东省排放污染物许可证管理办法》第三条：“县级以上人民政府环境保护行政主管部门（以下简称环保部门）对排放污染物许可证实施监督管理。《许可证》、《临时许可证》由省环保部门统一制作。”、第四条：“排污单位必须按规定进行排放污染物申报登记，填报《广东省排放污染物许可证申请审批表》，报当地环保部门审核。”、及第五条：“环保部门在接到排污单位的申请审批表45日内进行审核，并根据不同情况颁发《许可证》或《临时许可证》”的规定，
本案被告依法享有对辖区内的排放污染物申报登记进行审核的法定职能。本案争议的主要焦点是：被告是否受理（或事实受理）原告的排污许可申请；原告的生产项目是否符合取得排污许可证的条件。首先、根据《广东省建设项目环境保护管理条例》（2004修正）第三条：“凡从事本条例第二条所列项目的建设必须执行建设项目环境影响报告的报审制度；必须执行防治污染及其他环境保护的设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用（下称”三同时”）的制度”；及第二十二条：“建设项目投入运行使用后，建设单位或运行使用单位须在限期内向环保部门申报环境保护设施竣工报告，经环保部门审核批准，申领排污许可证。”的规定，原告公司2005年开展的建设项目应执行建设项目环境影响报告的报审制度，并在建设项目投入运行使用后申领排污许可证。原告公司在开平市月山镇白石头A区16-20号开设电镀生产建设项目在2006年11月投产至今，未取得被告核发该项目的排污许可证。原告主张被告受理了其办证申请并事实许可其排污行为。本案证据显示，原告未有直接证据证明其已向被告递交排放污染物许可证申请审批表及提交所需的材料。基于开平市月山电镀工业园的招商引资的设立背景，开平市和月山镇两级政府部门给予了相应的引导和支持的事实。从原告公司设立起，被告是实施集中推进包括原告公司在内的开平市月山电镀工业园环境影响评价的审批工作。但集中推进开平市月山电镀工业园环境影响评价的审批工作并不等同于已经受理了原告对电镀生产项目的排污许可申请，环评工作是申请排污许可证必经前置工作。该事实与原告和“国家环境保护总局华南环境科学研究所”双方签订《技术咨询合同》约定：“乙方提交技术咨询工作成果的形式：开平特佳水龙头有限公司建设项目环境影响报告表及月山电镀工业集中区区域环评的批复文件；技术咨询工作成果验收标准：乙方需保证环评报告满足环保主管部门的要求”的内容可互相印证。原告在签订《技术咨询合同》时就约定明确，必须取得建设项目环境影响报告表及月山电镀工业集中区区域环评的批复文件，以满足环保主管部门的要求。也就是才具备申请排放污染物许可证所必需提交的材料和前置条件。但原告2005年签订该合同、缴纳环评费后，至提起本诉前仍未取得该合同约定的开平特佳水龙头有限公司建设项目环境影响报告表及月山电镀工业集中区区域环评的批复文件。2009年12月1日起施行的《广东省排污许可证实施细则》第十三条：“新建项目单位申请排污许可证，应当依照本实施细则第五条、第六条的规定，向其所在地市级或县级环境保护行政主管部门提交以下申请材料：（一）《广东省排污许可证申请表》；（二）《全国排放污染物申报登记与变更申报表》；（三）建设项目环境影响评价批复文件；（四）建设项目竣工环境保护验收批复文件；……”的规定，进一步明确新建项目单位申请排污许可证的申请材料要求。原告事实上一直未具备申请取得排放污染物许可证所必须的条件要求。原告基于种种理由亦未就该合同的履行有关情况采取法律救济途径。因此不能证明被告已事实受理其许可申请。其次，原告公司存在的开平市月山电镀工业园招商引资设立背景，及开平市和月山镇两级政府、部门给予了相应的引导和支持的事实，不能凌驾和违反环境保护管理法律、法规的相关强制性要求和规定。相关政府及部门对原告公司设立的引导和支持是否存在违反法律、法规规定的行为事实，不属于本案的调整范围。综上，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条“原告对下列事项承担举证责任：（二）在起诉被告不作为的案件中，证明提起申请的事实”的规定，本案原告未能证明其已向被告提交符合在开平市月山镇白石头A区16-20号开设电镀生产建设项目的排放污染物许可证申请的法定材料，和证明被告已受理其申请的事实。因此，原告起诉被告已受理其行政许可申请，一直未核发许可证给原告，请求判决被告核发排放污染物许可证的理由不能成立，本院不予支持。故依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，判决如下：
驳回原告开平特佳水龙头有限公司的诉讼请求。
本案受理费50元由原告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省江门市中级人民法院。
审 判 长 梁锦维
审 判 员 张永进
代理审判员 黄婷婷
二〇一四年四月十日
书 记 员 高万丽
余惠玲