广西壮族自治区河池市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）桂12行终57号上诉人覃映妮，女，1985年4月6日生，汉族，农民，户籍所在地宜州市，委托代理人吴永生，广西超世纪律师事务所律师。委托代理人莫婵艳，广西超世纪律师事务所实习律师。被上诉人宜州市祥贝乡人民政府，住所地：宜州市祥贝乡祥贝街。统一社会信用代码：114512810080553134。法定代表人刘小刚，乡长。委托代理人韦琼慧，宜州市祥贝司法所干部。委托代理人韦世敏，宜州市祥贝乡国土资源管理所干部。一审第三人宜州市祥贝乡祥贝村大水车屯村民小组。负责人莫海松，村民小组长。上诉人覃映妮因行政不作为一案，不服宜州区人民法院2017年7月21日作出的（2017）桂1281行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，经询问当事人未提出新的事实、证据和理由后，依法组成合议庭书面审理了本案，本案现已审理终结。一审判决查明，覃映妮于2012年单独立户后无住房，其于2016年7月25日向祥贝乡政府呈交申请书，拟用其父亲覃仁松原使用的位于本屯的60m2空地建房（东邻莫方壮户住房，西邻覃仁敏户空地）。祥贝乡人民政府收到申请书后，依照《广西壮族自治区农村宅基地审批管理办法》第七条（此条文规定了申请用地的审批流程，即由申请人先向村民小组提出申请，小组讨论同意后报村民委员会，经村民委员会同意并在村民小组内公示15日，无异议后再逐级上报审批），以及《河池市农村宅基地审批管理暂行办法》第十五条（此条文对用地审批流程与前述第七条有类似的规定）的规定，向覃映妮发放了《申请表》让其填写，逐项进行。祥贝乡人民政府的国土归建环保安监站于同年11月15日针对覃映妮申请用地的土地权属是否存在争议等情况发出公告。覃映妮填写了《申请表》的相关内容后呈报给第三人大水车村民小组要求予以审批。但第三人以覃映妮与相邻住户莫方壮之间有相邻纠纷，莫方壮本人不同意签名为由，拒绝在申请表上签署审批意见，并认为此宅基地无权属争议，所以也不需要村民讨论决定。致使覃映妮的用地申请无法进入下一步审批流程。因此，覃映妮以祥贝乡人民政府不作为诉至法院，请求判令祥贝乡人民政府履行法定职责。一审法院认为，人民法院审理行政案件是依照法律法规，参照规章。《广西壮族自治区农村宅基地审批管理办法》是广西壮族自治区人民政府出台的规范性文件，属部门规章，在广西区范围内具有法律约束力。该《办法》第十条明确规定了村民申请建房用地必须先报村民小组讨论同意，然后再报村委会、乡（镇）政府、县（市）政府逐级审批。此条文是对申请和审批流程进一步细化，没有违反《土地管理法》的规定。而我国《土地管理法》第七条及《村民委员会组织法》第二条、第五条、第二十四条规定：“依法由村农民集体所有的土地（包括宅基地使用方案）由村集体经济组织或者由经民主选举产生的自我管理，自我服务的基础群众性自治组织即村民委员会经营、管理。乡、镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民委员会自治范围的事项。”本案中，覃映妮申请建房用地属法律直接授权第三人大水车村民小组的自治权范围，是否同意覃映妮用地建房，应当由该村民小组讨论决定，祥贝乡人民政府不能直接干预。覃映妮应当通过与第三人积极的沟通和协调，自行解决用地问题。祥贝乡人民政府向覃映妮发放《申请表》，已经完成了其前期应当履行的职责，覃映妮认为祥贝乡人民政府不作为无事实和法律依据，不予支持，其诉讼请求应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告覃映妮的诉讼请求。上诉人覃映妮上诉称：一、一审判决适用法律法规错误或不当。一审判决适用《广西壮族自治区农村宅基地审批管理办法》第十条规定错误，且适用《土地管理法》及《村民委员会组织法》时未分别列示相关对应法条规范，《土地管理法》第七条显然系关于人民政府对单位和个人因保护、开发、利用土地及科研等成绩显著而予以奖励的规范，该规范与本案实无关联。二、一审判决认定本案事实不清，判决错误。本案一审已明确上诉人具备建房用地条件；建房用地没有使用权争议；上诉人已如实填写并向被上诉人提交建房申请书等事实及《广西壮族自治区农村宅基地审批管理办法》第七条第一款第项规定，表明上诉人已依法履行作为建房申请人应履行的全部义务，但一审判决认为上诉人“应当通过与第三人积极沟通和协调，自行解决用地问题”显然于法无据、更与客观现实不符。上诉人因第三人的负责人挟私报复，并与其堂叔莫方壮有所谓的“相邻纠纷”，如何与其“积极沟通和协调”呢。被上诉人未依法履行法定审核职责的事实客观实在。我国《村民委员会组织法》既规定了村民自治的原则，同时也规定了自治的范围，明确村民自治不得凌驾于国家宪法、法律之上。本案中，第三人的负责人对无房居住的上诉人申请用地建房未依法召集村民讨论决定，显然违反了我国《土地管理法》第六十二条第一款、我国>第四十三等规定，侵害了上诉人的居住休息权，属我国《村民委员会组织法》第二十七条第二款规定的禁止行为，系违法行为。可是，被上诉人对此却视而不见，未依照我国《村民委员会组织法》第二十七条第三款规定责令其纠正，而是视第三人为独立王国，任由第三人的负责人胡作非为。综上所述，宜州市人民法院(2017)桂1281行初2号行政判决认定案件事实不清，适用法律法规错误，是错误的判决。为此，上诉人特恳请二审法院依法撤销一审判决，将案件发回重审，或对本案依法子以改判。人宜州市祥贝乡人民政府在二审答辩称：一、一审法院认定案件事实清楚，答辩人履行职责依法依规，无行政不作为情形，上诉人的上诉理由不成立。上诉人欲在本村申请建房用地，根据《广西壮族自治区农村宅基地审批管理办法》（以下简称《办法》）第七条的规定，即：“村民申请宅基地应当向市、县（巿）国土资源行政主管部门提出，由有批准权的人民政府宙批。具体程序为：（一）村民向村（居）民小组提出申请，填写《广西壮族自治区农村居民建设住宅用地申请表》；（二）村（居）民小组讨论同意后报村（居）民委员会，经村（居）民委员会同意并在村（居）民小组内公示15日，无异议后报乡（镇）国土资源所、乡（镇）人民政府审核；…”。答辩人职能部门依上诉人的申请巳向其发放了《广西壮族自治区农村居民建设住宅用地申请表》，告知上诉人应按照《办法》规定的流程逐级申请审核。然而上诉人填写提交的《申请表》中村民小组及村民委员会意见桎未签署意见并盖章，故答辩人无法进行下一流程的审批。《广西壮族自治区农村宅基地审批管理办法》系广西壮族自治区人民政府出台的规范性文件，属部门规章，在广西区范围内具有法律约束力，答辩人严格按照《办法》的规定履行行政职责，无不作为情形。上述事实一审法院巳予确认和认可。二、上诉人要求答辩人对第三人进行强制命令无事实和法律依据。首先，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条、第五条之规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”以及根据《中华人民共和国土地管理法》第十条、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条的相关规定，村集体经济组织、村民委员会对依法属于村农民集体所有的土地进行管理和经营，对宅基地的使用方案进行讨论决定。本案中，上诉人的建房用地申请依法属于村民小组、村民委员会的自治权范围，答辩人无权干涉，更别提及对第三人进行责令或者强制命令！其次，上诉人上诉称：“答辩人违反了我国《村民委员会组织法》第二十七条第三款规定。”的陈述，实属上诉人的强词夺理！答辩人在一审也已强调，上诉人的建房用地申请应当按照《办法》的规定，由村民小组讨论是否同意并签署意见，然后逐级上报。至于村民小组何时开会讨论？形成何种决议？乃村民行使民主决策、民主管理自治权的体现，答辩人无权干涉。在本案中，村民小组的决议并未形成，何来答辩人违反《村民委员会组织法》第二十七条之说？故上诉人上诉称：＂答辩人视第三人为独立王国。＂属于歪曲事实。总之，上诉人对答辩人的请求没有事实和法律依据，更不能成为上诉人诉答辩人审批建房用地行政不作为的理由！三、一审判决适用法律准确，援引法条存在笔误，已裁定更正。一审法院在审理案件过程中，查明案件事实清楚，程序合法，实体认定无误，但一审法院作出的（2017）桂1281行初2号行政判决书第6页“本院认为。”中表述的关于村民建房审批流程的规定，该规定应为《广西壮族自治区农村宅基地审批管理办法》的第七条，而非第十条；而关于村民集体所有的土地（包括宅基地使用方案）由村集体经济组织、村民委员会经营、管理的规定，应为我国《土地管理法》第十条的规定，而非第七条。上述笔误一审法院巳通过裁定予以更正。综上所述，一审法院审理案件事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，答辩人已经正确履行了行政职责，不存在行政不作为情形，请二审法院依法维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。原审原审第三人大水车村民小组未提出书面答辩，也未提供证据。经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。本院认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条、第五条明确规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”，《中华人民共和国土地管理法》第十条、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条亦明确规定，村集体经济组织、村民委员会对依法属于村农民集体所有的土地进行管理和经营，对宅基地的使用方案进行讨论决定。因此，上诉人针对一审第三人未在意见栏中签署意见，主张被上诉人责令一审第三人纠正的理由，没有法律依据。《广西壮族自治区农村宅基地审批管理办法》第七条对审批程序作了明确规定。本案中，被上诉人依上诉人的申请向其发放《申请表》，告知应按照规定的流程逐级申请审核。由于上诉人所属村民小组及村民委员会未在提交的《申请表》意见栏签署意见并盖章，致使审批流程中断。上诉人认为被上诉人不作为亦没有事实和法律依据，本院不予支持。一审法院援引法条有误已裁定更正，实体判决正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人负担。本判决为终审判决。审判长  谭凌云审判员  华卫江审判员  寇四清二〇一七年十月二十六日书记员  李铭祥