四川省南充市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）南中法民初字第46号
原告四川南充宇诚实业有限公司，住所地：四川省南充市顺庆区玉带中路一段99号。
法庭代表人张学宽，经理。
委托代理人冯荣书（一般授权），南充市顺庆区德盛法律服务所法律工作者。
被告南充市嘉陵区人民政府，住所地四川省南充市嘉陵区同庆路1号。
法定代表人史燚，区长。
委托代理人强春艳（一般授权），四川锐思邦律师事务所律师。
委托代理人杨颂（一般授权），四川锐思邦律师事务所律师。
原告四川南充宇诚实业有限公司（以下简称宇诚公司）与被告南充市嘉陵区人民政府（以下简称嘉陵区政府）确认合同有效纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。宇诚公司法定代表人张学宽及其委托代理人冯荣书，嘉陵区政府的委托代理人强春艳、杨颂到庭参加诉讼。2015年3月29日，宇诚公司向本院申请延期开庭。本案现已审理终结。
原告宇诚公司诉称，2003年，宇诚公司经嘉陵区政府招商引资，在南充市嘉陵区耀目路西段拟建“南充市机动车配件批发市场”项目，同年4月28日，嘉陵区政府与宇诚公司签订《合同书》，约定该项目总规模达6万平方米，分两期建设，一期已于2004年建成，总建一期市场32000平方米，其中商铺190余间，面积近1万平方米。2005年11月22日，宇诚公司与全国工商联汽摩配商会联手打造该市场并签订《合作协议书》，截至2006年3月底引进省内外商家132户，招商率达83%，该市场于2006年4月18日开业。为搞好该市场二次招商，嘉陵区政府以嘉府函（2005）79号文件出台对该市场的优惠政策，又多次上报南充市人民政府《关于调整南充机动车配件批发市场二期用地》的报告，但此后南充市规划部门单方面调整了二期工程建设规划方案，将其预留用地规划为火花四小建设用地，导致二期建设无法实施，市场仓储配套无法完善，造成宇诚公司与多家公司签订的协议无法履行，入驻商家纷纷要求退场和赔偿损失。2011年5月21日，经嘉陵区政府四届89次常务委员会通过，将嘉陵区耀目路加油站后侧5.81亩土地提供给宇诚公司（由国土部门公开拍卖，区属部分按35万元／亩，市属部分1.5亩由嘉陵区政府协调市政府一并拍卖，费用由企业承担）作为仓储及配套设施用地�容积率5.4，用地性质为商业住宅。2011年5月26日双方签订《合同书》，该《合同书》并未实际履行。2012年12月6日，宇诚公司再次向市委、市政府书面报告相关情况，2013年11月18日，嘉陵区政府以中共南充市嘉陵区委办公会嘉委办公纪（2013）1号《关于近期维稳工作专题会会议纪要》作出“之前所签合同为无效合同，予以自然终止”。综上，请求：1.确认宇诚公司与嘉陵区政府于2011年5月26日签订的《合同书》合法有效、继续履行；2.嘉陵区政府赔偿宇诚公司直接损失34，708，563.66元，间接损失49，419，932.14元，共计84，218，495.8元；3.诉讼费用由嘉陵区政府负担。
被告嘉陵区政府答辩认为：第一，宇诚公司的主张与事实不符。其一，宇诚公司建设和发展遭遇的情况与本案不具因果关系，2011年5月26日双方签订的《合同书》是解决一期建设遗留问题，而不是二期工程搁浅的理由；其二，规划土地给火花四小系南充市人民政府规划局，而并非嘉陵区政府；其三，2011年5月26日的《合同书》虽已签订，但并未生效，因《合同书》中载明嘉陵区政府协调南充市人民政府拍卖，因嘉陵区政府不能实施土地的招拍挂程序，嘉陵区政府只要履行了协助程序即可；《合同书》未经过审批，不具备法定生效要件，故《合同书》未生效。第二，宇诚公司主张的损失与嘉陵区政府无关，因嘉陵区政府已积极履行自己的协助义务。请求驳回宇诚公司诉讼请求。
原告宇诚公司提供了以下证据：
第一组：主体类证据
1.宇诚公司营业执照、组织机构代码证、法定代表人身份证明。
拟证明宇诚公司主体资格。
嘉陵区政府对其真实性、合法性和关联性无异议。
第二组：合同类证据
2.2011年5月26日嘉陵区政府与宇诚公司签订的《合同书》；
3.南充市嘉陵区人民政府会议纪要（嘉府议（2011）13号）。
拟证明双方签订的《合同书》合法有效，应继续履行。
嘉陵区政府质证认为：对证据2、3的真实性、关联性无异议，但《合同书》虽依法成立，并未生效，嘉陵区政府只是协助相关职权部门办理，且嘉陵区政府也在积极协调。
第三组：
4.南充市嘉陵区人民政府嘉府（2006）89号文件（附2006年4月18日庆典图）；
5.2006年7月31日南充市嘉陵区人民政府会议纪要（附南充市嘉陵区人民政府关于调整南充市机动车配件批发市场二期用地规划函）；
6.2007年12月31日四川省人民政府办公厅秘书长钟勉的批示；
7.2008年中共四川省委、省政府信访办公室重要来信转送单（信转重字（2008）8号）；
8.2008年1月15日中共南充市市领导对群众来信来访批示的转送函；
9.2008年1月18日市委信访交办函（2008字46号）；
10.2009年11月25日市政府李晓松秘书长批示；
11.2010年4月12日南充市嘉陵区人民政府会议纪要；
12.2010年3月31日原嘉陵区区委书记李达帆等领导批示；
13.2010年7月13日法制日报《情况汇报》（第48期专送件）。
拟证明双方签订《合同书》的由来，以及二期用地得不到解决导致商家纷纷退场，给宇诚公司造成巨大经济损失，宇诚公司多次向省、市、区相关部门反映，嘉陵区政府最终研究决定与宇诚公司签订《合同书》。
嘉陵区政府质证认为：对其真实性、合法性无异议，但与本案无关；即使嘉陵区政府有行政不作为，也应当提起行政诉讼。
第四组：
14.南充市嘉陵区委会议纪要（2013）1号；
15.2014年4月嘉陵区委会、政府主要领导批示；
16.2014年4月9日嘉陵区委、政府领导再次批示。
拟证明，嘉陵区政府否认2011年双方签订的《合同书》，属于违反合同约定，宇诚公司坚决不服。
嘉陵区政府质证认为：对其真实性、合法性无异议，但与本案无关；即使嘉陵区政府有行政不作为，也应当提起行政诉讼。
第五组：
17.2014年4月24日政协四川省委员会办公厅复函；
18.2014年6月10日宇诚公司的申请；
19.2014年6月23日嘉陵区商务局《关于南充宇诚实业有限公司请求解决遗留问题的报告》（附嘉陵区商务局2014年4月2日调查报告）。
拟证明嘉陵区商务局证实因嘉陵区政府长期不作为给宇诚公司造成了损失。
嘉陵区政府质证认为：对其真实性、合法性无异议，但与本案无关；即使嘉陵区政府有行政不作为，也应当提起行政诉讼。
第六组：直接损失的证据
20.工程合同132万元和化粪池2万元的票据；
21.机动车市场广告协议5份，付款凭证11份，载明广告费实际支出1，055，018元；
22.礼品费56，000元，庆典费用75，896元，宣传费9，000元票据，载明开业费共计140，896元；
23.市场招商部人员工资表载明工资支付125，110元；
24.报社、嘉陵政府广告费8万元票据；
25.商业报告费8，000元票据；
26.赔付商户违约金清单及相关合同，共计赔付501，250元；
27.支付北京全联公司62万元凭证；
28.2006年宇诚公司管理费689，312.73元；
29.2007年宇诚公司管理费282，777.5元。
拟证明直接损失合计4，822，364.26元，从2006年1月至2008年1月按民间借�年息15%计算，2008年1月至2015年1月按民间借贷年息30%计算，本息共计34，798，563.66元。
第七组：间接损失的证据
30.依据2011年双方签订的《合同书》，宇诚公司开发5.81亩土地的净利润为30，600，932.14元。
嘉陵区政府质证认为：损失方面的证据与本案无关，宇诚公司以2011年《合同书》起诉，但损失票据均系2007年前的，一期投入以及成本是否收回，与嘉陵区政府无关；33家商家退场系宇诚公司自主经营行为导致，《合同书》未生效的责任也不在嘉陵区政府。直接损失中，宇诚公司投入建设、宣传、经营的资金以及发放的工资不能作为损失；宇诚公司内部的记账凭证真假无法核实；证据27支付北京全联公司的资金，用途不明；直接损失累计利息的计算，利息过高，依法不应支持；对于证据30，因《合同书》本未生效，土地并未取得，宇�公司主张的间接损失均是其自我设想，并无事实和法律依据。
第八组：
31.四川省南充市工商行政管理局川工商南函（2003）61号《关于同意南充市民欣房地产开发有限公司申请筹建“南充市汽车配件市场”的批复》；
32.2003年4月18日嘉陵区政府作为甲方与南充市民欣房地产开发有限公司（以下简称民欣公司）签订的《合同书》；
33.南充市民欣房地产开发有限公司变更登记资料。
拟证明宇诚公司由民欣公司变更而来，宇诚公司筹建“南充市汽车配件市场”得到嘉陵区政府认可，并获得相应优惠政策，嘉陵区政府承诺宇诚公司工程二期开发在同等条件下嘉陵区政府优先满足宇诚公司。
嘉陵区政府对证据31-33的真实性、合法性予以确认，但不认可证据32与本案关联性。
被告嘉陵区政府提交以下证据：
2015年9月21日南充市国土资源局嘉陵分局出具的《说明》一份。
拟证明嘉陵区政府拟出让嘉陵区耀南街北侧地块（属于案涉地块），面积5.11亩，现正在按程序上报出让。
宇诚公司认为案涉土地再次出让不合法。
本院根据上述有效证据及各方的一致陈述，认定以下事实：
2003年3月19日，四川省南充市工商行政管理局同意民欣公司在南充市嘉陵区耀目路筹建“南充市汽车配件市场”。
2003年4月18日，嘉陵区政府作为甲方，民欣公司作为乙方签订《合同书》，约定“一、项目名称：南充市汽配大市场；二、投资规模：2800万元；三、用地面积：28.33亩；四、用地位置：南充市嘉陵区耀目路口；……；十、其他：工程二期开发，在同等条件下甲方优先满足乙方”；《合同书》同时规定了甲方给乙方的优惠政策，并约定违�责任按《中华人民共和国合同法》相关规定处理；赵大伦作为甲方代表签字，张学宽作为乙方代表签字。王志、杨雪鸿、袁和平在该《合同书》上批注，同意审查后签订正式合同。
2006年4月26日，南充市规划办发出《南充市嘉陵区人民政府关于调整南充市机动车配件批发市场二期用地规划的函》，称南充市机动车配件批发市场原计划在一期用地旁边另征用100亩土地作为二期用地，宇诚公司将通过招拍挂方式取得二期用地使用权，用于建设纯商铺式营业房，预计2006年8月启动建设，但该地块已规划为火花四小建设用地，故恳请将已规划给火花四小的建设用地向东移至机场尾部都尉路旁或武警38师医院对面。
2006年7月6日，嘉陵区政府嘉府（2006）89号《南充市嘉陵区人民政府关于协调南充机动车配件批发市场二期用地的情况汇报》载明，嘉陵区政府向南充市人民政府建议对南充机动车配件批发市场就二期用地问题采用“将已规划给火花四小的建设用地向东平移30-40米至都尉路旁，给市场二期向南发展留出通道，业主通过招拍挂取得土地使用权”方案。此后，火花四小用地规划并未改变，南充机动车配件批发市场二期用地未得到落实。宇诚公司多次向市委、市政府反映情况。
2010年4月12日嘉陵区政府四届六十七次常务会议纪要载明“原则同意将行知小学右边约5亩闲置用地中属区政府所有部分设置为商业用途，用作汽车摩托车及配件仓储中心和停车场，宇诚公司可参与竞拍，在同等条件下优先取得。宗地涉及市政府所有部分，由ＸＸ副区长牵头组织相关部门草拟请示，请市政府协调、定夺”。
2011年5月11日南充市嘉陵区人民政府会议纪要（嘉府议（2011）13号）载明“……四、关于南充宇诚实业有限�司二期用地问题。会议原则同意按历史遗留问题处理该公司二期用地，区属部分由区商务局按35万元／亩的基础价格与企业商谈，市属部分由企业自行与市级相关部门协商用地性质及出让价格。在此基础上，由国土部门按推定公开挂牌出让，企业以竞拍方式取得，土地出让金由企业自行承担，此项工作报区常委会审定后由副区长张学军牵头协调解决。（注：张学军副区长反复与企业谈、协调，企业只同意按35万元／亩）。……”。
2011年5月26日，嘉陵区政府作为甲方与宇诚公司作为乙方签订《合同书》（以下简称2011年《合同书》），载明“为尽快解决南充机动车配件市场一期建设的遗留问题，甲、乙双方本着平等、自愿、互利的原则，经平等协商，就南充机动车配件批发市场一期配套建设的有关事宜达成如下协议：一、项目名称：南充市机动车配件批发市场一期工程；二、投资规模：1000万元；三、用地面积：5.81亩；四、用地位置：嘉陵区耀目路一段（火花四小旁一块）；五、用地性质：商业、商住；六、土地价格：对该宗土地实行按拍卖价出让，但属于嘉陵区的部分乙方只按2006年4月机场土地拍卖价35万元／亩支付出让金，拍卖价超出部分由区政府承担；属于市政府的约1.5亩地，由区政府协调市政府一并纳入拍卖，费用由乙方承担。土地容积率4.5，密度5.0，由乙方负责协调、甲方配合；……；八、双方权利与义务：1.双方权利：甲方享有城市配套、建安营业税及销售环节营业税等收益的权利；乙方享有对投资形成的房屋（含土地使用权）、设备等有形或无形资产及收益的权利。2.双方义务：甲方负责‘四通’即通水、电、气、路到乙方用地边缘，协助乙方办理开发设计规划及施工许可、土地办证等手续；乙方工商、税务在嘉陵区，市场设计方案报甲方同意后组织实施并服从行业管理”；2011年《合同书》同时约定了优惠政策以及违约责任按《中华人民共和国合同法》有关规定执行。嘉陵区政府和宇诚公司均签章。
中共南充市嘉陵区委办公会会议纪要嘉委办公纪要（（2013）1号）《关于近期维稳工作专题会议纪要》载明“三、关于机动车配件市场二期用地信访的问题：一是对机动车配件市场一期用地维持现状；二是对尚未完成交割的二期用地，必须通过招拍挂依法取得；之前所签合同为无效合同，予以自然终止”。原被告双方认可该《关于近期维稳工作专题会议纪要》中所称的“一期用地维持现状”指已建成的机动车配件市场用地；“尚未完成交割的二期用地”指2011年《合同书》中载明的5.81亩土地（注：2011年《合同书》称该5.81亩土地项目名称为南充市机动车配件批�市场一期工程）；“之前所签合同”为2011年《合同书》。
2005年11月25日，包括案涉4.3亩土地在内的嘉陵区火花镇原火花机场存量国有土地579.99亩由南充市人民政府出让给南充市土地储备中心。涉及市政府所有的约1.5亩土地，嘉陵区政府未能协助宇诚公司通过招拍挂程序取得，案涉5.81亩土地现空置。2015年9月21日，南充市国土资源局嘉陵分局出具《说明》称，嘉陵区政府拟出让嘉陵区耀南街北侧地块（包含本案案涉地块），面积5.11亩，现正在按程序上报出让。
另查明，2003年8月14日民欣公司更名为宇诚公司。
2006年9月8日火花机场Ef地块的《拍卖成交确认书》载明成交金额35万元／亩；2010年9月26日嘉陵区嘉南路东侧（地块2）的拍卖成交确认书载明成交金额为301万元／亩。嘉陵区政府认为上述两处土地出让金额属实，但嘉陵区嘉南路东侧（�块2）与本案案涉地块并不相邻，不具有可比性。
2015年1月4日，本院向宇诚公司释明2011年《合同书》系预约有效，询问宇诚公司是否变更诉讼请求。宇诚公司以嘉陵区政府拒绝进行招拍挂和签订本约为由而将诉讼请求变更为：如嘉陵区政府不能履行合同出让案涉土地，则请求嘉陵区政府赔偿宇诚公司直接损失34，708，563.66元，间接损失49，419，932.14元，共计84，218，495.8元。后宇诚公司又变更诉讼请求，将直接损失和间接损失总共计84，218，495.8元降低至1，600万元。
本院认为：
第一，关于2011年《合同书》的性质和效力问题。
宇诚公司认为2011年《合同书》系双方当事人真实意思表示，且不违反法律、行政法规相关规定，应属有效且应当履行。嘉陵区政府认为2011年《合同书》仅约定嘉陵区政府协助宇诚公司通过招拍挂购买5.81亩�地，后因规划原因导致2011年《合同书》不具有生效条件，故2011年《合同书》系未生效的合同。
2011年《合同书》虽然约定了项目名称、投资规模、用地面积、用地位置、用地性质等，但对于土地价格，约定实行按拍卖价出让，不论拍卖价格如何，区属部分宇诚公司只按35万元／亩支付出让金，拍卖价超出部分由嘉陵区政府承担；市属部分约1.5亩地，由区政府协调市政府一并纳入拍卖，费用由宇诚公司承担。故一方面，案涉土地出让必须首先进行招拍挂，在宇诚公司实际拍得案涉土地后，才与嘉陵区国土部门签订正式的土地出让合同；另一方面，对于5.81亩土地的价格，即使属于嘉陵区政府的约4.3亩土地的价格为35万元／亩的约定是有效的，但对于市属1.5亩土地的价格在2011年《合同书》中并未明确，而且宇诚公司并不必然拍得该1.5亩土地。预约是约定将来订�本约之契约，预约与本约合同的本质区别在于预约时因存在法律或事实上的障碍，导致合同部分条款缺失或不确定。因2011年《合同书》对于宇诚公司是否拍得案涉土地不确定以及土地价格条款部分缺失，故2011年《合同书》系预约，其目的在于在进行招拍挂且宇诚公司成功拍得案涉土地的情况下订立正式土地出让合同，即本约。预约合同的目的和效力是将来按照合同约定的条件订立本约，而不发生实体权利义务，故嘉陵区政府拒不履行预约而进行招拍挂和订立本约，对于本约而言应当承担缔约过失责任，对于预约本身而言，应承担预约的违约责任，预约违约的损失相当于本约的信赖利益损失。根据《最高人民法院关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条“当事人签订认购书、订购书、预订书、意向书、备忘录等预约合同，约定在将来一定期限内订立买卖合同，一方不履行订立买卖合同的义务，对方请求其承担预约合同违约责任或者要求解除预约合同并主张损害赔偿的，人民法院应予支持”之规定，现宇诚公司在嘉陵区政府就案涉土地拒不进行招拍挂和签订正式土地出让合同的情况下，要求嘉陵区政府赔偿其信赖利益损失，应予支持。
第二，关于宇诚公司的损失问题。
2011年《合同书》作为预约合同，未约定违约金条款，宇诚公司应举证证明因为嘉陵区政府违反预约给自己造成的损失。
宇诚公司主张的直接损失：1.一期的全部投入包括工程费、广告宣传费、管理费用工资等、开业费等共计3，701，114.26元；2.因为缺少配套，一期商家撤场赔付的费用共计1，121，250元；上述直接损失合计3，701，114.26元＋1，121，250元=4，822，364.26元，从2006年1月至2008年1月按民间借贷年息15%计算，2008�1月至2015年1月按民间借贷年息30%计算，本息共计34，798，563.66元。
对于宇诚公司主张的“一期的全部投入包括工程费、广告宣传费、管理费用工资等、开业费等共计3，701，114.26元”的问题，因一期建设顺利完成和商家入场经营，一期的投入不应认定为未获得二期用地的信赖利益损失。
对于宇诚公司主张的因为缺少配套，一期商家撤场赔付的费用共计1，121，250元，虽然2003年签订南充市汽配大市场项目合同时，仅约定“十、其他：工程二期开发，在同等条件下甲方优先满足乙方”，而对建立配套市场等二期市场并未明确约定内容和相应的责任，但2006年4月26日南充市规划办发出《南充市嘉陵区人民政府关于调整南充市机动车配件批发市场二期用地规划的函》载明“恳请将已规划给火花四小的建设用地向东移至机场尾部都尉路旁或武警38师医院对面”；2006年7月6日，嘉陵区政府嘉府（2006）89号《南充市嘉陵区人民政府关于协调南充机动车配件批发市场二期用地的情况汇报》载明“嘉陵区政府向南充市人民政府建议对南充机动车配件批发市场就二期用地问题采用‘将已规划给火花四小的建设用地向东平移30-40米至都尉路旁，给市场二期向南发展留出通道，业主通过招拍挂取得土地使用权’方案”；2010年4月12日嘉陵区政府四届六十七次常务会议纪要和2011年5月11日南充市嘉陵区人民政府会议纪要（嘉府议（2011）13号）载明将案涉土地作为处理宇诚公司一期遗留问题，由宇诚公司通过招拍挂取得。因此从上述情况来看，2011年《合同书》并非一份独立的合同，而是为了解决汽车摩托车及配件仓储中心和停车场的遗留问题而签署，且从2006年至2011年，嘉陵区政府和宇诚公司处于持续的协商状态，嘉陵区政府多次作出努力帮助宇诚公司获得二期用地。故在协商过程中，宇诚公司对获得二期用地从而解决一期市场的配套问题有期待，其基于该期待对南充市汽配大市场的商家作出的宣传和承诺，与此后无法获得二期用地而商家退场有一定关联性，因此，一期商家撤场赔付的费用共计1，121，250元应当认定为宇诚公司的信赖利益损失。
对于宇诚公司主张的直接损失合计4，822，364.26元（含一期商家撤场赔付的费用共计1，121，250元），从2006年1月至2008年1月按民间借贷年息15%计算，2008年1月至2015年1月按民间借贷年息30%计算的问题。在人民法院确定嘉陵区政府应当赔偿宇诚公司的损失前，对损失不应当计算利息；判决后若不履行判决确定的义务，也应当按照民事诉讼法第二百五十三条的规定执行。故宇诚公司将损失按照年息15%、30%计算出高额利息作为损失，不应得到�持。
关于宇诚公司主张的间接损失问题（2011年《合同书》履行后宇诚公司应获得的利润）：宇诚公司开发5.81亩土地净利润的主张系2011年《合同书》履行后宇诚公司应获得的利润。现2011年《合同书》为预约合同，预约合同的履行只是发生签订本约合同的行为，而其本身并无交易发生，不生成任何经济利益，故宇诚公司主张本约合同有效的履行利益损失显然不能获得支持。
综上，宇诚公司主张的履行利益不能得到支持，仅支持其信赖利益损失，嘉陵区政府与宇诚公司协商出让案涉土地给宇诚公司并签订预约后，故意不进行招拍挂和签订本约，主要责任在嘉陵区政府；而商家退场本也属宇诚公司应当承担的经营风险，故对宇诚公司主张的“因为缺少配套，一期商家撤场赔付的费用共计1，121，250元”损失，酌定由嘉陵区政府赔偿90万元。
�上所述，宇诚公司要求嘉陵区政府赔偿其损失的请求部分成立，本院予以支持。据此依照《最高人民法院关于买卖合同司法解释理解与适用》第二条和《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条关于“法庭辩论终结，应当依法作出判决。判决前能够调解的，还可以进行调解，调解不成的，应当及时判决”之规定，经本院审判委员会决定，判决如下：
一、确认四川南充宇诚实业有限公司与南充市嘉陵区人民政府于2011年5月26日签订的《合同书》有效；
二、南充市嘉陵区人民政府于本判决生效之日起十日内向四川南充宇诚实业有限公司支付赔偿金90万元；
三、驳回四川南充宇诚实业有限公司的其他诉讼请求。
如未按本判决指定期限履行金钱给付义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费117，800元，由南充市嘉陵区人民政府负担6，626元；四川南充宇诚实业有限公司负担111，174元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。
审 判 长 任雅莉
审 判 员 郭 锐
人民陪审员 明国强
二〇一六年一月十二日
书 记 员 范云荣