河南省平顶山市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）豫04行终1号
上诉人（原审原告）冯自敏，男，汉族，1948年8月10日生。
委托代理人杨艳霞，河南首位律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）郏县渣元乡人民政府。
法定代表人王永刚，乡长。
委托代理人郭子涛，河南长顺律师事务所律师。
委托代理人程学良，渣元乡人民政府信访办主任。
上诉人冯自敏因行政撤销纠纷一案，不服郏县人民法院（2015）郏行初字第118号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2016年1月20日公开开庭进行了审理。上诉人冯自敏及其委托代理人杨艳霞、被上诉人郏县渣元乡人民政府的委托代理人郭子涛、程学良到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，1991年10月12日原郏县土地管理局为原告冯自敏颁发了048号临时占地使用证，将郏县渣元乡东冯庄村三组位于郏景路东冯庄段西侧的45㎡土地批准给原告冯自敏临时使用，占地用途为“两间简易房，开电锯加工”，占地时间“91年10月12日至年月日”（截止时间未填写）。2005年11月2日，原告冯自敏在该地翻建房屋时，渣元乡村镇发展中心向其下发停止建设通知，以未办理相关建房手续为由通知其停止建设并于第二天到乡土地城建所。2014年11月17日，被告郏县渣元乡人民政府向原告冯自敏下发对冯自敏反映问题的处理意见：“......以反映人（冯自敏）1991年所办的临时占地使用证早已过期，其依据已经过期的临时占地使用证重建房屋本身就不符合法律规定，且其要求重建房屋的位置又处于法律法规禁止的范围，所以对其诉求不予支持。”原告冯自敏不服申请复查，郏县人民政府信访事项复查委员会复查后维持了渣园乡人民政府的处理意见，原告冯自敏仍不服申请复核，平顶山市人民政府信访事项复查复核委员会维持了郏县人民政府信访事项复查委员会的复查意见。
原审认为，关于原告冯自敏请求撤销停止建设通知的主张，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”第四十四条第一款规定：“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：……（六）起诉超过法定期限且无正当理由的……”本案中原告冯自敏在庭审中承认其于2005年11月2日收到书面停止建设通知，其当天已经知道该具体行政行为的内容，其起诉期限应当在收到停止建设通知后最长两年内，而本案请求撤销该停止建设通知明显超过法定的期限且无正当理由，故依法应予以驳回起诉。关于原告冯自敏请求撤销《对冯自敏反映问题的处理意见》的主张，在该“处理意见”中被告郏县渣园乡人民政府依据《河南省公路管理条例》认定冯自敏要求建房的土地在公路用地范围内，作出对其诉求不予支持的处理意见，因被告作为乡级人民政府，对其辖区内的公民提出用地申请，应当在查明土地权属的情况下根据其职权依法作出正确的答复。针对冯自敏请求占用土地建房，渣园乡人民政府应当告知冯自敏可根据《中华人民共和国土地管理法》第五十七条之规定：“建设项目施工和地质勘查需要临时占用土地的，土地使用者应当根据土地权属与有关土地行政管理部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照土地使用合同支付土地使用补偿费，报县级以上人民政府土地管理部门批准”的程序进行报批，而不应对冯自敏的请求是否成立作出评判，该处理意见实属不当。但该“处理意见”的实质是被告郏县渣园乡人民政府对原告冯自敏请求事项的法律释明，没有设定新的权利义务，在行政诉讼法意义上并未对原告冯自敏的合法权益造成实际侵害，对该请求本院予以驳回起诉。对于被告郏县渣园乡人民政府辩称的《停止建设通知》和《对冯自敏反映问题的处理意见》是两个行政行为，不能合并裁判的理由，该案虽然是两个行政行为，应分别审理，但为了节省司法资源，减少当事人的诉讼负担，本院予以合并审理和裁判。根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（二）、（八）项之规定，裁定如下：一、驳回原告冯自敏请求撤销被告郏县渣园乡人民政府作出的《停止建设通知》的起诉；二、驳回原告冯自敏请求撤销被告郏县渣园乡人民政府作出的《对冯自敏反映问题的处理意见》的起诉。
上诉人冯自敏上诉称，一、原审法院认为我要求撤销《停工建设通知》超过诉讼时效错误。《停工建设通知》下发后我即开始长期的信访，要求撤销、纠正违法行为，《对冯自敏反映问题的处理意见》也是在此背景下做出的，因我一直处于主张和维权状态，时效适用于法定中断的情形，因此不超过诉讼时效。二、《停工建设通知》应予撤销。郏县国土资源局给我办理的有效临时占地使用证，在该证有效的情况下，我对原址房屋翻建合法、合理、乡政府阻挠我建房的真正原因借口是该地块不属于我东冯庄村，但依据“权属界线协议书”该地已明确归东冯庄村委会所有，因此该《停工建设通知》是错误的，应予撤销。三、《对冯自敏反映问题的处理意见》应予撤销。该意见认为我的临时站地使用证过期是错误的，我的证并没有有效截止时间，在没有撤销的情况下长期有效。依据《中华人民共和国土地管理法》第十一条、第十三条、第四十条之规定。我对该地的占用使用服从规划，如遇国家需要我马上拆除，但应依法进行、乡政府直接以《河南省公路管理条例》规定禁止我建房没有依据。我使用该地并未修建永久性建筑也不违反法律规定。本案的执法主体错误，乡政府没有权利下发《停建通知》和处理意见，根据《土地管理法》第六十六条的规定，对违法占地的处理只能由县土地局负责，渣园乡下属的土地所、城建所及村镇发展中心均无权作出处理决定，因此即便是原告违法占地，被告渣园乡政府是本案适格的被告，其违法下发的停建通知也依法应予撤销。综上，请求撤销原判，依法改判。
被上诉人渣园乡人民政府答辩称，关于时效方面，一审裁定对时效问题及事实和法律适用都非常正确，上诉人确已超过法定的诉讼时效，驳回其起诉是正确的。一、1、原告陈述自2005年之后一直未中断信访，没有提供逐年信访的相关事实证据；2、信访不能成为时效中断的理由，乡政府的《复查意见书》不是《停建通知书》的延续行政行为，也不是时效中止的法定理由，停建通知不是以被告的名义下发的，各乡镇的土地所、城建所均是县土地局、城建局的派出和设立机构，其行为代表设立派出机关，而上诉人告乡政府属于告错了对象。三、1、临时占地使用证，根据《土地管理法》规定最长不超过两年的有关规定，即使没有写明截止日期，但有法律规定，临时用地不能超过两年，临时用地不能永久性、固定建筑物，原告建的房屋是违法的。2、对原告的处理依据是《土地管理法》的相关规定，并不违反乡政府的法律适用和权限。
本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案中关于冯自敏请求撤销停止建设通知的主张，因有证据证明冯自敏系2005年11月2日收到书面停止建设通知，而2015年向法院提起行政诉讼，显然已超过了诉讼时效。关于冯自敏请求撤销《对冯自敏反映问题的处理意见》的主张，该“处理意见”的实质是郏县渣园乡人民政府对冯自敏请求事项的法律释明，并没有设定新的权利义务，且该“处理意见”已经三级信访终结。因此原裁定认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 赵新生
审判员 梁玉科
审判员 李 刚
二〇一六年一月二十五日
书记员 王亚倩