江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏06行终39号
上诉人（原审原告）江云静，女，1976年10月12日生，汉族，住海安县。
被上诉人（原审被告）海安县公安局，住所地海安县。
法定代表人葛志祥，局长。
�托代理人崔建军，海安县公安局城北派出所教导员。
委托代理人沈中峰，海安县公安局法制大队执法监督科副科长。
上诉人江云静因要求确认限制人身自由行为违法一案，不服如东县人民法院（2016）苏0623行初102号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年1月9日立案受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
一审法院经审理查明，江云静、陆昌发等人均为海安县人，近年来在不断上访过程中相识。2015年10月24日，陆昌发、江云静等人相约从海安乘车，结伴去北京信访。2015年10月25日，北京市公安局公共交通安全保卫分局军博站派出所民警在北京市丰台区丽泽长途客运汽车站对进京旅客身份进行核查录入工作时，发现陆昌发等四人警示信息显示为治安重点上访人员，另有田宝湖为同行人员。经询问，上述5人自称到京上访并随身�带上访材料。该所民警与海安县信访局工作人员周春宏联系，要求其予以接待。同日，海安县信访局工作人员周春宏、海安县公安局工作人员朱昌海前往丽泽桥警务站了解情况，后组织车辆将5人接回海安。次日2时许，江云静等5人被送至海安县公安局城东派出所。周春宏在该派出所接受民警询问时反映，江云静等5人可能存在煽动、串联、唆使他人信访或者被他人煽动、串联、唆使信访以及进京扰乱公共秩序的嫌疑。根据《信访条例》的规定，请求公安机关就5人的信访情况进行了解，如其实施了违法行为由公安机关对其教育、处理。因田宝湖等属于城东派出所辖区，故将该3人交予城东派出所；陆昌发、江云静属于城北派出所辖区，其已经联系由城北派出所将该2人接走。海安县公安局城北派出所民警分别于2015年10月26日7时15分至9时05分、15时20分至16时20分两次对江云�进行询问、做思想教育工作，江云静在接受询问过程中陈述其此次为上访而去北京。江云静随身携带题为“举报人江云静在京被绑的情况反映”的信访材料。询问结束后，海安县公安局城北派出所民警继续对江云静进行法制宣传，随后江云静离开城北派出所。现江云静向法院提起诉讼，请求判决确认海安县公安局自2015年10月26日凌晨5时至次日凌晨3时将其限制于海安县公安局城北派出所的行为违法。
另查明，中国共产党第十八届五中全会于2015年10月26日至10月29日在北京召开。
一审法院认为，海安县信访局工作人员将江云静交予海安县公安局后，海安县公安局将其留置并对其进行询问、宣传教育的事实存在。江云静基于认为海安县公安局将其留置并询问的行为侵犯了其人身权而提起该诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条对于行政诉讼受案范围的规定。
《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。第二十条规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；（二）携带危险物品、管制器具的；（三）侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；（四）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；（五）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人�访或者以信访为名借机敛财的；（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。第四十七条第一款规定，违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。公民、法人或其他组织行使申诉举报等信访权利时，应当依照《信访条例》等规定通过适当的方式向依法设立的申诉、举报机构提出，而不应通过在特殊场所滞留、扰乱公共场所秩序、煽动、串联他人信访等不合法的方式，以试图造成社会影响引起关注。本案中，江云静等6人相约乘车前往北京信访，后被北京警方发现并交海安县信访局工作人员。海安县信访局工作人员组织车辆将江云静等人接回海安，交予海安县公安局城北派出所（及城东派出所），并反映江云静等人存在煽动、串联、唆使他人信访或者被他人煽动、串联、唆使信访以及进京扰乱公共秩序的嫌疑。海安县公安局系海安县信访工作联席会议成员单位，负有做好本系统、本领域信访工作以及协同配合其他部门工作的职责。故海安县公安局询问、了解江云静去北京的事由、对江云静等人结伴去北京信访的行为进行批评、教育，符合《信访条例》第四十七条第一款的规定。《信访条例》第四十七条第二款规定，经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。根据该条文规定，对于信访人在信访过程中的违法行为，公安机关具有制止违法行为、对违法行为人给予行政处罚、追究刑事责任的职责。同时公安部于2013年7月19日下发的《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》（公通字[2013]25号），该文件对信访人扰乱信访工作秩序、危害公共安全等五个方面的行为规定了具体的处理办法，轻则警告、训诫，重则予以治安管理处罚，甚至追究刑事责任。上述规定均说明，公安机关对于信访人在信访过程中的违法行为具有依法处理的法定职责，对于公民、法人或其他组织反映、举报的涉信访的违法行为应予以调查、核实了解，以便进一步的查明、判断信访人是否存在扰乱信访工作秩序、危害公共安全等违法行为。事实上，由海安县信访局工作人员交予海安县公安局的6人中，有人此前在北京多次实施过违法信访的行为，海安县公安局接举报后依法应对江云静进行调查、询问、核实，确定其是否实施了违法行为，便于公安机关针对不同的行为采取相应的措施。
综上所述，海安县公安局将江云静留置其城北�出所并进行询问、宣传教育的行为符合《信访条例》的规定。江云静的诉讼请求无事实根据和法律依据，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回江云静要求确认海安县公安局限制其人身自由近20小时行为违法的诉讼请求。
江云静不服提起上诉称，一审认定事实不清，对江云静实施强制行为的是海安县公安局,海安县公安局主观上想要限制其人身自由；所谓留置询问、宣传教育均是强制行为；被上诉人一审未尽举证责任；本案应当适用强制法相关规定而非《信访条例》。请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人诉请。
被上诉人海安县公安局认为一审法院认定事实清楚，适用法律正确。被上诉人系根据《中华人民共和国警察法》以及《信访条例》的规定对当事人进行询问，没有行政强制属性。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。第四十七条规定，违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；构成违反治安管理行为的，由公安机关给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》（公通字[2013]25号）中对信访人扰乱信访工作秩序、危害公共安全等五个方面的行为规定了具体的处理办法。可见，公安部门对信访过程中�现的违法行为，具有依法处理的职责。结合《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十八条规定，公安机关接举报后对涉信访违法行为应依法调查、询问，以查明信访人是否存在扰乱信访工作秩序、危害公共安全等行为。本案中，江云静等人在重要会议期间存在进京上访行为，公安机关依法有权对江云静进行调查、询问，以查明江云静是否存在扰乱信访工作秩序、危害公共安全等行为。海安县公安局在询问、了解江云静去北京的事由后对江云静等人结伴去北京信访的行为进行批评、教育，符合《信访条例》第四十七条第一款以及《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十八条的规定。
综上，一审法院判决驳回江云静的诉讼请求并无不当，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳�上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人江云静负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 郭德萍
审 判 员 鲍 蕊
代理审判员 张祺炜
二〇一七年三月二十九日
书 记 员 吴 迪
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；