西藏自治区拉萨市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）拉行初字第3号
原告罗银信，男，1967年2月5日出生，汉族，陕西省凤翔县人，现住拉萨市城关区。
委托代理人丁文力，西藏雪成律师事务所律师。
委托代理人陈波，西藏雪成律师事务所律师。
被告拉萨市城关区人民政府，住所地拉萨市。
法定代表人刘亮，任该区区长。
委托代理人久美朗珍，西藏珠穆朗玛律师事务所律师。
委托代理人格列，西藏珠穆朗玛律师事务所律师。
被告拉萨市国土资源局，住所地拉萨市。
法定代表人索朗慈仁，任该局局长。
委托代理人达瓦扎西，西藏珠穆朗玛律师事务所律师。
委托代理人索朗次仁，西藏珠穆朗玛律师事务所律师。
原告罗银信诉被告拉萨市城关区人民政府（以下简称：城关区政府）、拉萨市国土资源局（以下简称：市国土局）土地房屋征收补偿协议一案，于2015年11月11日向本院提起行政诉讼。本院于2015年11月12日立案后当日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年12月9日公开开庭审理了本案。原告罗银信及委托代理人陈波，被告城关区政府副区长达瓦平措、委托代理人格列，被告市国土局执法监察支队支队长张林、委托代理人达瓦扎西到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告罗银信诉称：原告于2014年5月5日从陈再齐与薛振合签订租赁合同中分租人王建龙处转租400平方米土地，建成钢架结构厂房139平方米；另约定合同期内，如国家征用土地合同自行终止。2015年3月，二被告征收土地时未对房屋等设施征收补偿方案论证公布并征求意见，未对征收房屋价值由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估，未对征收房屋造成的停产停业损失进行补偿的情况下，单方面制定补偿标准后，强行让原告领取补偿款。请求人民法院判决：1、《西藏自治区纪检监察办案基地建设项目租户征地补偿协议书》违法；2、被告支付原告房屋主体补偿22240元、搬家补助4800元、临时过渡费2000元、停业损失补偿7000元，共计36040元；3、二被告承担连带补偿责任；4、被告承担本案诉讼费用。
原告为证明其诉称向本院提交如下证据：
1、《罗银信补偿明细》，证明被告应再向原告支付补偿款共计36040元。二被告均对其真实性、合法性、关联性不予认可。
2、《出租合同书》，证明原告对地上附着物享有所有权。二被告均对其真实性、合法性、关联性不予认可。
3、《拆迁通知》，证明拆迁事实的发生。二被告均对其真实性、合法性无异议，对其关联性有异议。
4、《证明》，证明原告曾为拆迁补偿事宜向信访部门寻求救济。二被告均对其真实性、合法性无异议，对其关联性有异议。
被告城关区政府辩称：请求人民法院判决驳回原告全部诉讼请求。理由如下：1、涉案土地征收及补偿程序合法。此项土地征收及相关补偿事宜由城关区政府向市国土局请示并请求按照东城储备及北环路项目征收补偿标准拨付补偿资金，由市国土局与城关区纳金乡政府签订《土地征收协议》，并经拉萨市人民政府批复同意由市国土局下发《征地公告》后，项目领导小组与土地承租人（原告等）签订补偿协议并向承租人支付房屋等设施征收补偿款，依法实施拆迁工作。2、与原告等土地承租人签订补偿协议合法有效，不存在合同无效或基于被告违约而解除的情形。《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》规定，原告请求解除协议或确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。涉案的补偿协议应适用《合同法》相关规定。涉案协议系双方自愿、公平及真实意思表示，且被告在签订协议后积极履行协议，原告领取协议约定的全部补偿款，即协议已履行完毕。不存在《合同法》规定的合同无效和解除合同的情形。3、原告诉状中关于被征收房屋价值，由房地产评估机构按照房屋征收评估办法评估确定的相关规定，出自《国有土地上房屋征收与补偿条例》，涉案土地系集体土地，该规定不适用于涉案土地。4、原告诉讼请求不符合法律规定，行政诉讼法及其解释中并无判决行政协议违法的内容。
被告城关区政府为支持其答辩意见，向本院提交了以下证据：
1、《工作记录单》，证明对原告所属地上附着物名目、数量进行前期调查。原告对其无异议。
2、城关区政府城政（2015）79号文件《关于恳请尽快拨付西藏自治区纪检监察办案基地用地征收补偿资金的请示》及其附件，证明被告结合前期对原告所属地上附着物的调查数据，参照东城储备及北环路项目征收补偿标准，测算应向原告支付的补偿款，并向上级请示。原告对其真实性、合法性无异议，但对其附件内容不予认可。
3、《西藏自治区纪检监察办案基地建设项目承租户征地补偿协议书》、《征收补偿资金统计测算表》，证明原被告双方自愿合法签订协议确定补偿金额。原告对协议及测算表中拆迁补偿标准不予认可。
4、《收条》，证明被告已按协议全额向原告支付补偿款。原告对其真实性无异议。
被告市国土局对上述证据无异议。
被告市国土局辩称：请求人民法院判决驳回原告诉讼请求。理由如下：1、涉案土地征收和补偿程序合法。整个征收、补偿过程中，参与此项工作的各级人民政府及答辩人均依法实施征地工作。2、答辩人并非涉案协议的合同相对人，答辩人非本案适格主体。3、原告诉状中关于被征收房屋价值，由房地产评估机构按照房屋征收评估办法评估确定的相关规定，出自《国有土地上房屋征收与补偿条例》，涉案土地系集体土地，该规定不适用于涉案土地。4、涉案的补偿协议不存在《合同法》规定的合同无效和解除合同的情形。5、原告的诉讼请求于法无据。行政诉讼法及其解释中并无判决行政协议违法的内容。
被告市国土局为支持其答辩意见，向本院提交了以下证据：
1、《西藏自治区纪检监察办案基地建设项目领导小组会议纪要》，证明基于公共利益需要实施征地行为。原告对其真实性、合法性无异议，但对证明目的不予认可。
2、拉萨市人民政府拉政函（2015）86号文件《拉萨市人民政府关于西藏自治区纪检监察办案基地用地规划选址的批复》，证明征收土地工作经过拉萨市人民政府的批准。原告对其真实性、合法性无异议，但对证明目的不予认可。
3、市国土局拉国土资（2015）179号文件《关于拨付西藏自治区纪检监察办案基地建设用地征地补偿费的请示》及其附件，证明经评估补偿金额后向财政申请资金的情况。原告对其真实性、合法性无异议，但对证明目的不予认可。
4、《土地征收协议》，证明土地所有权人城关区纳金乡纳金村对征收土地无异议。原告认可其真实性，但对其合法性有异议。
5、《土地征收公告》，证明被告对土地征收范围依法进行公告，征收行为合法。另提交与被告城关区政府提交的证据1、2、3、4相同的证据。原告认可证据5的真实性，但对其合法性有异议；对与被告城关区政府相同的证据，质证意见亦相同。
被告城关区政府对上述证据无异议。
本院对原被告三方提交的证据认证如下：
原告证据1、二被告均不予认可，该证据系原告自行于事后书写所成，不具有证据属性，不予采信。证据2、二被告均不予认可，但未提出反证。该证据能够证明原告系被征收土地第二次承租人，地上附着物系原告所有，故予以采信。证据3、二被告虽对其关联性有异议，但拆迁系事实，故予以采信。证据4、二被告对其关联性有异议，且信访救济与本案事实确无关联，不予采信。
被告城关区政府证据1、原告对其无异议，予以采信。证据2、原告虽对其附件内容不予认可，但该附件内容系参照有关标准核算补偿金额，且原告实际已接受，依法予以采信。证据3、原告虽对其中补偿标准不予认可，但该标准系依法制定，且原告实际已接受，依法予以采信。证据4、原告对其无异议，予以采信。
被告市国土局证据1、原告虽对其证明目的不予认可，但被征收土地用于国家机关办公用地，系公共利益需要，依法予以采信。证据2、原告虽不予认可，但征收土地确已经过拉萨市人民政府批准，予以采信。证据3、原告虽不予认可，但未提出反证，且征地补偿资金来源属国家财政拨款，故依法予以采信。证据4、原告虽对其合法性有异议，但未提出反证，且涉案集体土地的所有权人系农村集体，纳金村系合法土地所有权人，依法予以采信。证据5、原告虽对其合法性有异议，但市国土局作为人民政府土地行政主管部门，系合法征用土地公告主体，依法予以采信。
经审理查明，2015年3月26日，拉萨市人民政府批复同意将西藏自治区纪检监察办案基地选址在东城新区纳金路以北、北绕城路以东、自然山体以南，建设用地面积为100亩，规划用地性质为行政办公用地。同年4月8日，市国土局与城关区纳金乡纳金村签订《土地征收协议》，征收纳金村集体所有土地100亩，并就征地补偿有关事宜达成一致。同年4月15日，市国土局在征用土地所在地纳金村就征地方案和补偿标准等有关事宜进行书面公告。同年5月4日，西藏自治区纪检监察办案基地建设项目领导小组、城关区政府、市国土局共同与被征收土地第二次承租人之一罗银信签订《西藏自治区纪检监察办案基地建设项目承租户征地补偿协议书》，就被征收土地上罗银信所属房屋等地上附着物的征收补偿事宜达成一致。协议根据征地前期工作中在罗银信本人参与并确认所属被征收房屋等地上附着物类别、数量等进行的调查数据，对属于补偿标准类别范围的地上附着物参照东城征收储备补偿标准确认补偿金额为36426元，城关区政府向罗银信支付地上附着物补偿款36426元。
本院认为，《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十一条第一款规定“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第十一项规定的行政协议。”本案中被告城关区政府、市国土局为建设国家机关行政办公基地项目征收集体所有土地，分别与农村集体土地所有权人纳金村、地上附着物所有权人原告罗银信所签订的《土地征收协议》、《西藏自治区纪检监察办案基地建设项目承租户征地补偿协议书》属行政协议。上述《解释》第十五条第二款规定“原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。”故征收土地事宜中地上附着物补偿协议的订立、履行依法适用《中华人民共和国合同法》第四条、第七条所确立的自愿原则、合法原则。
《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”本案中，被告市国土局作为拉萨市人民政府土地行政主管部门依法组织实施征收城关区纳金乡纳金村集体所有土地事宜，与纳金乡纳金村签订《土地征收协议》并对征收土地方案及补偿标准等事宜依法进行公告，征收土地行为依法有效。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”本案中被征收土地上的附着物属于第二次承租户罗银信，依法应当将地上附着物补偿费归罗银信所有。土地征收主体市国土局、城关区政府与地上附着物所有者罗银信签订《西藏自治区纪检监察办案基地建设项目承租户征地补偿协议书》，符合法律规定。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第四款规定“被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。”《西藏自治区实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第三十五条第（一）项规定“被征用土地上的建筑物、构筑物等附着物，可按国家和自治区有关规定作价补偿。”本案中征收主体市国土局、城关区政府在罗银信参与并确认所形成的地上附着物类别、数额相关调查数据的基础上，参照东城征收储备补偿标准确认补偿金额，并由罗银信本人确认。征收主体与罗银信签订《西藏自治区纪检监察办案基地建设项目承租户征地补偿协议书》系双方真实意思表示，且协议内容未违反土地征收补偿相关行政法律法规，符合《合同法》所确立的自愿、合法原则，协议依法有效，应受法律保护，且双方已履行协议完毕。原告罗银信提出的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告罗银信的诉讼请求。
案件受理费50元由原告罗银信承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西藏自治区高级人民法院。
审判长 向 海 菊
审判员 索朗德吉
审判员 扎西多吉
二〇一五年十二月二十三日
书记员 刘 杰