湖北省黄石市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂黄石中行终字第00002号
上诉人（原审被告）黄石市规划局，住所地黄石市黄石港区黄石大道862号。
法定代表人刘林，系该局局长。
委托代理人敖英姿，湖北太圣律师事务所律师。
委托代理人马云，湖北太圣律师事务所实习律师
被上诉人（原审原告）黄石市宏强烟花爆竹有限公司，住所地黄石市西塞山区芳通广场A-25#。
法定代表人李雪红，系该公司董事长。
委托代理人柯丹，湖北鸣伸律师事务所律师。
上诉人黄石市规划局因城乡建设行政管理一案，不服黄石市下陆区人民法院（2014）鄂下陆行初字第00006号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，上诉人黄石市规划局的委托代理人敖英姿、马云，被上诉人黄石市宏强烟花爆竹有限公司的委托代理人柯丹到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定，2006年9月23日，汪天宝、许正卿俩人（后与李雪红三人出资成立黄石市宏强烟花爆竹有限公司）与黄石市夕阳红植物园签订房屋租赁合同约定：由汪天宝和许正卿将黄石夕阳红植物园位于黄石市团城山开发区肖铺社区肖铺林场（原肖铺林场）的四合院所有房屋租赁作仓库使用，租期为21年，即从2006年10月8日起至2027年12月31日止。2007年5月16日，许正卿又与黄石团城山街道办事处肖家铺社区居民委员会签订了一份协议，约定许正卿将原植物园的办公用房四合院承租作宏强烟花爆竹公司的仓库存放烟花爆竹。协议签订后，许正卿、汪天宝根据存放烟花爆竹仓库的标准对所租赁的该四合院房屋进行了改建，期间，汪天宝、李雪红、许正卿三人以预先核准登记的“黄石市宏强烟花爆竹有限公司”的名称向湖北省安全生产监督管理局申领经营（批发）烟花爆竹的许可证，湖北省安全生产监督管理局2008年1月14日向黄石市宏强烟花爆竹有限公司颁发了编号为（鄂）YHPF（2008）000099号烟花爆竹经营（批发）许可证，同意该公司经营（批发）烟花爆竹，且核定了仓储设施地址为：黄石市团城山开发区肖铺社区集水堂林场。2008年5月30日，取得了《企业法人营业执照》，2009年11月15日，黄石市宏强烟花爆竹公司的投资人汪天宝、许正卿再次与黄石市长青农业科技开发有限公司（原黄石市夕阳红植物园）签订合作开发山场协议书，协议书中双方对山场（除去黄石市宏强烟花爆竹有限公司的鞭炮仓库以外）的相关事宜作了约定，还对黄石市宏强烟花爆竹有限公司租用的鞭炮仓库的相关事宜进行了协商处理。2010年4月国网湖北省电力公司黄石供电公司在黄石市宏强烟花爆竹仓库上方架设了一条220千伏的高压线路。2010年6月21日，湖北省及黄石市安全生产监督管理局在对该公司的烟花爆竹经营（批发）许可证复核年检时，发现仓库上方所架设的高压线路与存放烟花爆竹仓库的安全距离不符合相关规定，故下发了责令改正的指令书，且对烟花爆竹经营（批发）许可证不予延期，因此该仓库不能再用于存储烟花爆竹。2012年4月24日黄石市宏强烟花爆竹有限公司到黄石市黄石港区人民法院以财产损害赔偿纠纷为由起诉了国网湖北省电力公司黄石供电公司。黄石港区人民法院受理后，于2013年11月15日作出（2012）鄂黄石港民二初字第00059号民事裁定书，以“黄石市规划局开发区分局已于2013年9月9日以黄规开函（2013）153号认定函，认定肖铺社区宏强烟花爆竹仓库未经规划部门审批，属违法建设。因此原告的起诉，不属于人民法院受理的民事案件范围”为由裁定驳回了该公司的起诉，2013年11月28日，该公司向黄石市规划局投送了一份关于要求撤销错误《认定函》的函，但该局未作出答复处理。2014年3月27日，黄石市宏强烟花爆竹有限公司提起行政诉讼，请求撤销黄石市规划局开发区分局黄规开函（2013）153号认定函。
原审判决认为，黄石市人民政府办公室2011年5月5日印发《黄石经济技术开发区管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定》等文件明确了黄石市规划局的工作职责，国家相关法律规定也授予了该局对城市规划方面的管理职权，故该局对违反城市规划的相关行为具有确认权。但该局在行使职权时，对由村改为社区，集体土地性质不变，只是对土地进行集中统一管理的涉案的肖铺社区出租的建筑物（后经改建）进行的确认却是在时隔了六年的2013年9月进行，对早已在2007年6月就建设完成的建筑物，其“认定函”引用的是在2008年1月1日才施行的《中华人民共和国城乡规划法》和2011年11月1日施行的《湖北省城乡规划条例》作为法律依据，且该两部法律法规中也没有明确的条文规定对该法实施前的有关建设行为具有溯及力，故该局的“认定函”适用法律错误，不具有合法性。从黄石市工商行政管理局信息等相关证据材料证实黄石市宏强烟花爆竹公司是由汪天宝、许正卿、李雪红三人作为出资股东登记注册而成立的，对涉案的建筑物（后经改建）的租赁合同和协议虽是汪天宝、许正卿个人签字生效。但得到了该公司的事后追认，应视为职务行为，故该公司作为原告主体资格是适格的，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项第（二）目之规定判决：撤销黄石市规划局黄规开函（2013）153号认定函，重新做出该认定函。
黄石市规划局上诉称，原审判决对黄石市宏强烟花爆竹有限公司拆除原有四合院进行重建的事实未予认定。黄石市宏强烟花爆竹有限公司并非涉案建筑物的产权人，也不是违法建设主体，与认定函无法律上的利害关系，该公司不具有原告主体资格。另其作出的黄规开函（2013）153号认定函，系依开发区城管执法大队的来函（要求）作出。认定函并未引用《中华人民共和国城乡规划法》和《湖北省城乡规划条例》对仓库的合法性进行认定，只是告之执法机关应按上述法律法规进行处理。故请求二审法院撤销原判，驳回黄石市宏强烟花爆竹有限公司的诉讼请求。
黄石市宏强烟花爆竹有限公司答辩称，许正卿作为该公司的股东代替其与他人签订合同系职务行为。该行为所产生的法律后果均由其负担。其有权作为本案原告提起诉讼。肖铺乡在城市总体规划中属于郊区，且土地使用权证系集体土地而非国有土地。该仓库不属于城市规划调整范围，故该仓库改扩建不需办理相关审批手续，故请求二审法院驳回上诉，维持原判。
经审理查明，原审判决认定事实属实。
另查明，黄石市宏强烟花爆竹有限公司的仓库于2007年在原有的四合院基础上进行了较大规模的拆除重建，且在左侧原一层的平面上加盖了几十平方米的房屋（现第二层）。
再查明，2002年10月黄石市城市总体规划（2001-2020年）郊区规划第147条将肖家铺乡列入城市郊区。2013年9月9日，作为黄石市规划局派出机构的开发区分局向开发区城管执法大队去函（黄规开函（2013）153号认定函）载明：“你队《关于请求对肖家铺社区宏强烟花爆竹仓库合法性进行认定的函》，我局已收悉，经我局2013年9月7日办公会研究，认定如下：肖铺社区宏强烟花爆竹仓库未经规划部门审批，属违法建设。根据《中华人民共和国城乡规划法》、《湖北省城乡规划条例》和《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》有关规定，请贵队按照‘无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形’依法处理。”
本院认为，本案讼争的认定函系黄石市规划局开发区分局向开发区城管执法大队的答复函，虽未送达黄石市宏强烟花爆竹有限公司，但其内容是确认该公司的烟花爆竹仓库为违法建设。该函件的内容显然与该公司有利害关系，该公司有权提起行政诉讼，系本案的适格原告。黄石市宏强烟花爆竹有限公司仓库位于肖家铺乡，2001年肖家铺乡已被列入黄石市城市总体规划。该仓库于2007年改扩建时，未办理相关审批手续，违反了当时适用的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证”的规定。故黄石市规划局开发区分局应执法部门的要求认定该仓库为违法建设并无不当。由于认定函并未注明确认违法建设所依据的法律条款，故原审判决认定黄石市规划局开发区分局在进行违法建设确认适用法律错误与事实不符，本院予以纠正。该认定函在认定黄石市宏强烟花爆竹有限公司仓库系违法建设的同时，建议开发区城管执法大队按照《中华人民共和国城乡规划法》等相关法律法规规定进行处理。由于对违法建设的处罚权在城市执法部门，该建议并无法律效力，对黄石市宏强烟花爆竹有限公司亦不产生实际影响。综上，黄石市规划局的上诉请求成立，原审判决实体处理错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销黄石市下陆区人民法院（2014）鄂下陆行初字第00006号行政判决，；
二、维持黄石市规划局开发区分局黄规开函（2013）153号认定函。
二审案件受理费50元，由黄石市宏强烟花爆竹有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 王 蓓
审判员 刘桂梅
审判员 刘海军
二〇一五年三月十八日
书记员 安 琼