湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）湘01行终843号上诉人(原审原告)长沙市金垅物业管理有限公司。住所地：长沙市开福区东风路**号第*层。法定代表人聂华辉，董事长。委托代理人聂赛业，该公司经理。委托代理人李军，该公司法务部主任。被上诉人(原审被告)长沙市开福区城市房屋征收和补偿管理办公室。住所地：长沙市开福区人民政府二办公楼*楼。法定代表人陈晓蓉，主任。委托代理人陈世襟，该单位工作人员。委托代理人艾超，湖南成法律师事务所律师。原审第三人长沙金垅冷藏食品物流有限公司。住所地：长沙市开福区东风路***号。法定代表人熊应军，董事长。委托代理人黄日强，湖南辰邦律师事务所律师。上诉人长沙市金垅物业管理有限公司（下简金垅物业公司）因诉长沙市开福区城市房屋征收和补偿管理办公室（以下简称开福区征收办）、长沙金垅冷藏食品物流有限公司（下称金垅冷藏公司）行政征收合同纠纷一案，不服长沙市开福区人民法院(2017)湘0105行初134号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审查明，2004年5月17日，长沙市企业改革和发展领导小组办公室文件（长企改[2004]046号）同意长沙冷冻加工厂改制为长沙金垅冷藏食品物流有限公司，即第三人金垅冷藏公司。2010年2月8日，金垅冷藏公司与湖南大同房地产开发有限公司（以下简称大同公司）签订《合同书》，就其拥有的土地使用权位于长沙市上大垅共计27679.81㎡的工业出让地供大同公司进行开发达成协议，其中约定甲方金垅冷藏公司需将该合同项下土地使用权证及房产过户到乙方大同公司或大同公司指定名下。2010年3月10日，大同公司向金垅冷藏公司作出书面承诺，承诺内容为：贵公司转让给我公司的土地，如政府有因修路占用的土地给予的补偿金，则该补偿金归金垅冷藏公司所有。大同公司法定代表人与金垅物业公司法定代表人同为聂华辉。2010年3月12日，金垅物业公司与金垅冷藏公司签订了一份房地产买卖合同，该房地产买卖合同中约定：一、甲方金垅冷藏公司自愿将坐落于北区东风路99号房地产出售给乙方（权证号码分别为004533、004469、004531、004669、004670、004534、004536、004344、004529、004530、004532、004668、004471、004345、004671，产权总面积为35325.87㎡，使用性质：工业；国土性质：工业出让地）。乙方金垅物业公司对该房屋做了充分了解，愿意购买。该房屋转让时所占有的土地使用权一并转让。二、双方议定上述房地产成交总价为28600000元，其中房产2800000元。该房地产买卖合同同时对交付方式、交付期限、过户手续、违约责任、争议解决进行了约定。同日，金垅物业公司与金垅冷藏公司签订了一份国有土地使用权转让合同，该国有土地使用权转让合同中约定：甲方金垅冷藏公司将其原以出让方式取得的国有土地使用权（土地证号：长国用2008第083689号、长国用2008第0836**号；出让合同编号：2008.0169、2008.0170）的100%转让给乙方金垅物业公司。该土地使用权位于开福，汇总面积为31843.78平方米。成交总额为28000000元。该国有土地使用权转让合同同时对契税、土地出让金的缴纳、过户手续的办理、违约责任等进行了约定。2010年5月20日，大同公司因金垅冷藏公司不履行与其于2010年2月8日签订的《合同书》所约定的义务，诉至湖南省高级人民法院，湖南省高级人民法院作出（2010）湘高法民二初字第3号民事判决书，判令金垅冷藏公司协助大同公司办理《合同书》所约定的土地使用权及房产过户手续，后因金垅冷藏公司不服该判决上诉至最高人民法院，因金垅冷藏公司在规定的期限内未预缴受理费，最高人民法院作出终审裁定，本案按自动撤回上诉处理。为了改善老城区居民的生活条件，提升城市品位，2014年1月11日，长沙市第十四届人民代表大会第二次会议作出《关于长沙市2013年国民经济和社会发展计划执行情况与2014年国民经济和社会发展计划的决议》，根据该决议，开福火车北站棚改项目（二期）被纳入长沙市2014年国民经济和社会发展计划。长沙市发展和改革委员会于2014年7月1日作出《关于火车北站棚户区改造项目（二期）立项的批复》（长发改〔2014〕389号）内容为：一、为改善老城区居民的生活条件，提升城市品位，根据十四届人大第二次会议精神以及长棚组项[2009]04号文和长棚组项[2014]01号文，原则同意实施火车北站棚户区改造项目（二期）。项目单位为长沙城投铁路站场迁建开发有限公司。二、该项目位于开福，东至东风路，西至芙蓉中路，南至体育馆路，北至三一大道。项目总用地面积以国土部门实测为准，具体征收范围和征收面积以征收主管部门核定为准。2014年7月14日，长沙市发展和改革委员会作出《关于火车北站棚户区改造项目（二期）的回复函》，内容为：火车北站棚户区改造项目（二期）位于开福，改造范围东至东风路，西至芙蓉中路，南至体育馆路，北至三一大道。申请报告中提及的金垅冷藏及三维公司地块、省生物药品有限公司地块、广铁老机务段下大垅宿舍地块、双鹤医药地块均属于上述改造范围。二、该项目符合长沙市国民经济和社会发展规划。三、该项目经市第十四届人大第二会议审议通过，符合长沙市2014年国民经济和社会发展计划（长沙市人大常委会公告总第212号）。2014年7月15日，长沙市城乡规划局作出《关于火车北站棚户区改造项目（二期）地块核查的复函》（长规函〔2014〕537号），内容为：火车北站棚户区改造项目（二期）用地属于《长沙市城市房屋总体规划》（2003-2020）2014年修订确定的城市建设用地范围。2017年7月15日，长沙市国土资源局作出《关于火车北站棚户区改造项目（二期）用地情况审查意见》，内容为：火车北站棚户区改造项目（二期）中所涉及的金垅冷藏、三维公司地块，征收面积约72.75亩……经查实，用地范围均符合国务院2012年7月8日批准实施的《长沙市土地利用总体规划（2006-2020年）》，项目用地位于长沙市土地利用总体规划（2006-2020年）规划确定的建设用地区域内。2014年7月14日长沙城投铁路站场迁建开发有限公司向开福征收办提交《关于申请尽快启动长沙市火车北站棚户区改造项目（二期）房屋征收工作的报告》，请求尽快启动该项目用地征收工作。2014年7月17日，开福征收办发布《长沙市火车北站棚户区改造项目二期》（金垅、三维地块）房屋征收范围公告。将征收范围以及征收范围图予以张榜公布。2014年8月8日开福征收办作出了《长沙市火车北站棚户区改造项目二期（金垅、三维地块）被征收房屋调查结果公告》，将征收范围内被征收房屋的权属、区位、用途、建筑面积等调查结果予以张榜公布。2014年8月19日，开福区人民政府办公室就该项目征收补偿方案召开了专题论证会，会议一致通过了对长沙市火车北站棚户区改造项目二期（金垅、三维地块）征收补偿方案的论证，并于当日作出《关于长沙市火车北站棚户区改造项目二期（金垅、三维地块）征收补偿方案论证会会议纪要》（开政办纪〔2014〕31号）。2014年8月19日长沙市开福区人民政府作出《长沙市火车北站棚户区改造项目二期（金垅、三维地块）征收补偿方案征求意见公告》（开政征意〔2014〕6号）及附件征收补偿方案（征求意见稿），并将征求意见公告及征收补偿方案（征求意见稿）在被征收房屋范围地段内张榜公布，公开征求意见。2014年9月28日，开福征收办在开福区××街道办事处××楼会议室举办长沙市火车北站棚户区改造项目二期（金垅、三维地块）征收补偿方案（征求意见稿）被征收人意见统计大会，长沙市开福公证处现场监督公证，并出具（2014）湘长开证民字第909号公证书对会议过程以及统计结果进行了公证。2014年9月30日，开福区人民政府作出《关于征求意见情况及征收补偿方案修改情况的公告》（开政征意修〔2014〕6号）并将该公告内容在被征收房屋范围地段内张榜公布。2014年10月21日开福区政府对开福征收办作出《长沙市火车北站棚户区改造项目二期（金垅、三维地块）社会稳定风险评估报告》的审查批复（开政发〔2014〕33号），批复同意开福征收办对长沙市火车北站棚户区改造项目二期（金垅、三维地块）作出的社会稳定风险评估初步结果。2014年10月22日开福征收办作出了《长沙市火车北站棚户区改造项目二期（金垅、三维地块）社会稳定风险评估报告》，对该项目社会稳定风险因素进行了分析，并制定了突发事件处置预案。2014年11月6日，长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室（简称市征收办）作出《长沙市火车北站棚户区改造项目二期（金垅、三维地块）国有土地上房屋征收补偿方案的批复》（长征批字〔2014〕21号），批复同意开福开福征收办上报审查的房屋征收补偿方案。同日，市征收办出具了长沙市火车北站棚户区改造项目二期（金垅、三维地块）房屋征收补偿资金已专户储存、足额到位的证明。2015年9月14日开福区人民政府作出了《关于长沙市火车北站棚户区改造项目二期（金垅、三维地块）房屋征收决定公告》（开政征字〔2014〕5号），该公告内容包含征收目的、征收范围、征收部门、征收签约期限（2014年11月18日至2015年2月15日）、征收补偿方案，并告知被征收人如对房屋征收决定不服的，可以在公告发布之日起60日内向长沙市人民政府申请行政复议，或在六个月内向长沙市中级人民法院提起行政诉讼。该征收决定公告在被征收区域予以了张榜公布。2014年8月8日市征收办在被征收房屋范围内公开张榜公布了《长沙市火车北站棚户区改造项目二期（金垅、三维地块）房屋征收评估信息发布及房地产价格评估机构报名公告》，要求已申请纳入长沙市国有土地上房屋征收评估机构备选库的机构报名参加，报名期限为2014年8月11日至2014年8月13日。报名期限截止后，共有8家符合资质条件的房地产价格评估机构报名参加，该8家房地产价格评估机构分别为湖南经典房地产评估咨询有限公司、湖南新星房地产评估有限公司、湖南中信发房地产评估有限公司、湖南思远四达房地产评估咨询有限公司、湖南万源房地产评估有限公司、湖南日升房地产土地评估有限责任公司、湖南广联房地产土地评估有限公司、湖南志成房地产评估有限公司。2014年8月14日市征收办在被征收房屋范围内公开张榜公布了《长沙市火车北站棚户区改造项目二期（金垅、三维地块）协商选定房地产价格评估机构公告》，要求被征收人于本公告发布后五个工作日内将协商选定的一家房地产价格评估机构名单（限于已报名的房地产价格评估机构）及相关资料报开福征收办。在该公告规定的时间内，该项目范围内被征收人就选定评估机构协商未达成一致意见。2014年8月22日市征收办在被征收房屋范围内地段公开张榜公布了《长沙市火车北站棚户区改造项目二期（金垅、三维地块）抽签确定房地产价格评估机构公告》，告知项目内被征收人因在《长沙市火车北站棚户区改造项目二期（金垅、三维地块）协商选定房地产价格评估机构公告》规定的时间内，被征收人就选定评估机构协商未达成一致意见，决定在2014年8月25日下午4时在长沙市××区××街道办事处××楼会议室采用公开抽签的方式确定房地产价格评估机构。经公开抽签结果显示，湖南思远四达房地产评估咨询有限公司（简称思远四达评估公司）被选定为该项目的房地产价格评估机构。湖南省长沙市开福公证处于2014年8月25日出具了（2014）湘长开证民字第785号《公证书》，对评估机构抽签选定过程进行了现场监督公证。2014年11月18日开福征收办将思远四达评估公司提交的长沙市火车北站棚户区改造项目二期（金垅、三维地块）房屋征收初步评估结果予以了公示，一并将房屋征收整体（基准价格）初步评估一览表及房屋征收分户初步评估结果一览表予以了公示。2014年11月24日思远四达评估公司作出了《长沙市火车北站棚户区改造项目二期（金垅、三维地块）房屋征收评估整体报告》（湘思远四达（房估）字〔2014〕第D124号），就该建设工程项目房屋征收范围内被征收房屋进行了价值评估。原告金垅物业公司未对该评估报告提出异议。2016年1月24日大同公司与第三人金垅冷藏公司签订《备忘录》，该备忘录对双方于2010年2月8日签订的有关土地合同的合同款项支付、红线外资产归属和资金双控问题达成共识，其中双方同意双方于2010年2月8日签订的合同书由大同公司将合同执行余款支付给金垅冷藏公司；关于棚改范围内（金垅地块），根据双方于2010年2月8日签订的合同书中第一条的规定，土地（面积为24234.59）红线之外的拆迁科及设备款归金垅冷藏公司所有。拆迁资金为1140万元，金垅冷藏公司已收385万元，余755万元。以上合同余款和拆迁资金余款相加11847万元。同日，大同公司作出《承诺书》对上述《备忘录》约定的内容作出书面承诺，该承诺书中第四项还载明：金垅物业公司系大同公司的子公司，对未付款2080万元进行监督。2016年1月28日，开福征收办（甲方）与金垅物业公司、金垅冷藏公司（乙方）、长沙市火车北站片区棚户区改造征收工作指挥部（丙方）一同签订了《长沙市国有土地上房屋征收补偿协议》（编号：20150006），协议约定：一、甲方对长沙市开福东风路099号房屋进行征收，补偿方式为货币补偿，总补偿金额为31180万元：其中被征收房屋合法面积38252.13平方米，计补偿金额25820.69万元；装饰装修、附属设施及其他补偿金额5311.27万元；各项奖励为48.04万元。二、乙方于2016年6月30日以前将被征收房屋腾空交甲方、丙方验收，一并移交该房屋的相关手续和有效证明，由甲方、丙方办理产权注销手续。三、付款方式为分期付款。同日，开福征收办将上述征收补偿协议提交市征收办进行了备案登记。金垅物业公司于同日向长沙市火车北站片区棚户区改造征收工作指挥部出具《承诺书》，承诺：同意在金垅地块征收协议的总补偿款项中支付1.5亿元至其指定账户，以解除金垅地块上土地房屋权证的抵押；同意在金垅地块征收协议的总补偿款项中支付1.1847亿元至市财政监管账户；承诺金垅地块上房屋权证和土地使用权证于2016年2月28日前由其负责解除并交指挥部；在2016年2月29日前将除招待所、办公楼以外的所有房屋腾空交付给指挥部予以拆除；招待所、办公楼于2016年6月30日前腾空交付给指挥部予以拆除。2016年1月29日，金垅物业公司、金垅冷藏公司、长沙市火车北站片区棚户区改造征收工作指挥部一同签订《金垅地块征收补偿款资金专控及支付事项的协议》，对征收补偿款的支付作出约定。2016年2月4日，开福征收办向金垅物业公司指定的银行账户支付征收补偿款1.5亿元。后经开福征收办多次催告，金垅物业公司及抵押银行解除了部分房屋抵押，金垅物业公司向开福征收办移交了部分房屋权属证书，房屋产权登记管理部门注销了该部分房屋产权。原审另查明，本案审理中，开福征收办认为金垅物业公司所诉行政合同于2016年1月28日签订，现已超过行政诉讼法规定的6个月的起诉期限，人民法院应当驳回起诉。金垅物业公司则认为，本案诉讼时效依法适用民法总则是三年,本案起诉未超过法律规定的诉讼时效。原审长沙市开福区人民法院经审理认为：一、根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条第二款第二项和第十五条第二款的规定，金垅物业公司与开福征收办、金垅冷藏公司一同签订了房屋征收协议，其性质应为行政协议，行政相对人有权提起确认行政协议无效之诉，本案原告请求确认该房屋征收协议无效，属于人民法院行政诉讼受案范围。二、开福征收办作为房屋征收部门依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，与被征收人就补偿方式、补偿金额和支付方式、搬迁事项等事项，签订了补偿协议。原告金垅物业公司就该补偿协议依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十一款提起行政诉讼，开福征收办作为本案被告主体适格。三、该行政协议中行政机关开福征收办未告知原告金垅物业公司诉权和起诉期限，故该行政行为的起诉期限应当为金垅物业公司知道或应当知道行政行为内容即签订征收补偿协议之日起最长不超过2年。金垅物业公司在2016年1月28日签订该协议之时与开福征收办就房屋的征收补偿金额，付款方式等都进行了明确约定，视为金垅物业公司于当日知道了行政行为的内容。故本案的起诉期限应当为2016年1月29日至2018年1月28日止，金垅物业公司于2017年9月22日提起诉讼未超过起诉期限。对于开福征收办提出金垅物业公司超过起诉期限的抗辩理由，该院不予采信。四、长沙市开福区人民政府经审查长沙市火车北站棚户区改造项目二期（金垅、三维地块）已经具备了国务院令第590号第八条第（二）、（五）项、第九条和市政府令第116号第九条、第十条规定的法定情形和资料后，按照国务院令第590号和长沙市政府令第116号规定的程序，论证了征收补偿方案，公告了被征收房屋调查结果、征收补偿方案征求意见、征收补偿方案征求意见修改情况，经过了社会稳定风险评估，作出并予以公告的《长沙市火车北站棚户区改造项目二期（金垅、三维地块）房屋征收决定公告》，事实清楚，程序合法、正当，符合国务院令第590号和长沙市政府令第116号关于征收决定的规定。对于原告金垅物业公司提出的本案作出征收决定的事实不清、程序违法的诉讼理由，该院不予采信。五、因在《长沙市火车北站棚户区改造项目二期（金垅、三维地块）协商选定房地产价格评估机构公告》规定的时间内，被征收人就选定评估机构协商未达成一致意见，最终采取抽签的方式确定房地产评估机构。符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《国有土地上房屋征收评估办法》、《湖南省实施办法》的相关规定。金垅物业公司提出的房地产价格评估机构的选择严重违法的诉讼理由，该院不予采信。依法确定的思远四达评估公司对征收范围内房屋进行了评估，并且对本项目房屋征收初步评估结果予以了公告，之后出具了长沙市火车北站棚户区改造项目二期（金垅、三维地块）房屋整体评估报告。金垅物业公司对评估结果没有提出异议，评估程序符合法律规定。对于金垅物业公司提出的评估机构的评估缺乏客观、公平、公正，且程序不合法,评估结果无效的诉讼理由，该院不予采信。六、因本次征收范围内有部分建构筑物、设备设施属于金垅冷藏公司所有，并且本次征收涉及到原告关联公司大同公司与第三人金垅冷藏公司2010年所签订的《合同书》的履行、余款支付、改制遗留问题处理等系列问题，金垅物业公司和金垅冷藏公司共同出具涉案房屋情况说明、共同出具征收补偿款委托支付函的系列行为，与金垅物业公司和金垅冷藏公司在征收补偿协议上盖章的行为互相印证，金垅物业公司和金垅冷藏公司要求共同作为被征收方签订房屋征收补偿协议，是金垅物业公司和金垅冷藏公司的真实意思表示，金垅物业公司与开福征收办、金垅冷藏公司就本案所涉房屋签订的房屋征收协议，程序正当、内容合法，该协议合法有效，应受法律保护。在房屋征收协议签订前，大同公司与金垅冷藏公司签订了《备忘录》对双方于2010年签订的有关土地合同的款项支付、红线外资产归属和资金双控问题达成共识，同时金垅物业公司也对上述问题进行了承诺。故对于金垅物业公司提出开福征收办强行将金垅冷藏公司作为共同被征收人，并管控、处置征收补偿款，严重侵害了金垅物业公司的合法权益，故请求确认该房屋征收协议无效的诉讼请求，因无事实及法律依据，该院不予支持。七、该院依据行政诉讼法的相关规定，对本案中开福征收办与金垅物业公司及金垅冷藏公司签订房屋征收协议这一行政行为是否合法进行审查，开福征收办是否采取违法手段对金垅物业公司的相关产权证实施注销，是否违法强行拆除金垅物业公司所有的房屋给其造成损失等事项，不属于本案的审理范围，本案对此不予处理，金垅物业公司可另行主张。对于金垅物业公司要求被告赔偿其直接经济损失8517.5553万元的诉讼请求，该院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回金垅物业公司的诉讼请求。本案受理费50元，由金垅物业公司承担。金垅物业公司不服上述一审判决，向本院提起上诉称：一、被上诉人选择房地产价格评估机构过程中严重违法。1、被告未经法定程序由被征收人协商选定评估机构；2、抽签随机选定房地产价格评估机构的程序违法；3、被告作为委托人，没有依法与选定的思远四达评估公司签订房屋征收评估委托合同，导致评估机构的评估缺乏客观、公平、公正，且评估程序不合法。二、上诉人与被上诉人签订的《长沙市国有土地房屋征收补偿协议》严重违法，属无效合同。1、征收补偿协议将本案第三人即金垅冷藏公司与原告列为共同被征收人违法，系严重侵害上诉人合法权益的行为。征收补偿协议所涉及的房屋、土地及其他财产均不存在上诉人与第三人金垅冷藏公司共有的情形，上诉人的资产其他任何人均无权参与处置；2、征收补偿协议中第五条第2项分期付款条款缺失，并在其后的《金垅地块征收补偿款资金专控及支付事项的协议》也未明确分期付款时间，及支付期限不明。上诉人认为，被上诉人没有依照法律规定程序对上诉人进行合理、合法的补偿，其签订的征收补偿协议应依法无效。三、被上诉人违法拆除上诉人所有的房屋，结上诉人造成了巨大的经济损失，被上诉人应当承担赔偿责任。请求二审法院：一、撤销一审判决；二、确认上诉人与被上诉人所签订的《长沙市国有土地房屋征收与补偿协议》无效；三、责令被上诉人赔偿上诉人经济损失8517.5553万元；四、判令被上诉人承担本案诉讼费用。被上诉人开福征收办答辩称：一、原判决认定事实清楚，适用法律正确，请予维持。1、长沙市开福区人民政府已依法作出本案所涉项目的房屋征收决定，项目房屋征收合法；2、被征收房屋的价值依法评估确定，且评估机构的选定程序和价值评估程序合法；3、本案房屋征收补偿协议依法签订，上诉人与答辩人所签订的涉案长沙市国有土地房屋征收与补偿协议，程序正当、内容合法，系双方真实意思表示，该协议合法有效。二、上诉人提出的理由均不能成立。1、上诉人提出“未经法定程序由被征收人协商选定评估机构”系对房屋征收相关法律、法规的错误理解所致，其理由不能成立；2、上诉人提出“抽签随机选定房地产价格评估机构的程序违法”的理由不成立，市征收办对抽签确定评估机构事宜进行了公告，上诉人即便未参加抽签确定评估机构会议，也是自己怠于参与，不影响评估机构选定的合法性；3、上诉人质疑房地产价格评估机构接受委托不符合法律规定，评估报告缺乏客观、公平、公正等理由不能成立。相关房屋评估报告中均附了《房屋征收评估委托书》，明确了委托事项等内容，评估机构的权利来源于该委托书，并非上诉人所称的评估委托合同；4、本次征收项目范围内有部分建构筑物、设备设施属于第三人所有，且涉及大同公司与第三人2010年所签合同的履行，上诉人认为第三人不是本案共同被征收人，主张本案房屋征收补偿协议属无效合同的理由不成立；5、拆除行为是单独的行政行为，是否合法、有误造成损失，是否应当赔偿都不属于本案要求确认协议无效的审理范围，上诉人提出违法拆除其房屋，本案中应承担赔偿责任的理由不能成立。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，请求二审法院判决驳回上诉，维持一审判决。原审第三人金垅冷藏公司未提交书面答辩意见。其在二审调查询问中述称：支持被上诉人开福征收办的答辩意见，金垅冷藏公司在征收范围内有建构筑物，是合法的共同被征收人，与开福征收办的征收补偿协议是第三人与上诉人共同签订的，是双方的真实意思。第三人是特困企业，由于上诉人的原因拖延了剩余补偿款的支付，请求人民法院尽快依法判决。双方当事人在一审中提交的证据均已随案移送本院。本院二审采取调查询问的方式，充分听取了双方当事人的诉、辩意见，对原审判决和被诉行政行为的合法性进行了全面审查。经审理，本院二审对一审查明的事实予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项的规定，行政相对人对行政机关与其签订土地房屋征收补偿协议的行为不服，有权提起行政诉讼。本案中被上诉人开福征收办与上诉人金垅物业公司、原审第三人金垅冷藏公司签订的《长沙市国有土地房屋征收与补偿协议》，其性质应为行政协议，上诉人金垅物业公司对被上诉人开福征收办与其签订征收补偿协议的行为提起诉讼，属于人民法院行政诉讼受案范围。行政协议案件是行政行为侵权争议，应当根据行政诉讼法规定，对被诉行政行为的合法性进行全面审查。人民法院审查行政机关签订行政协议行为是否合法，应优先适用行政法律规范，按照行政诉讼法的规定，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章，合法有效的规范性文件亦可以作为人民法院审查被诉行政协议行为合法性的参考。在没有行政法律规范规定的情况下，可以适用与行政法基本原则不相抵触的民事法律规范。本案中上诉人金垅物业公司提起本案诉讼，请求确认开福征收办与其所签订的房屋征收补偿协议无效，实际上是对开福征收办与其签订征收补偿协议这一行政行为不服。行政机关与行政相对人签订行政协议的行为属于行政行为的一种，对签订行政协议行为效力的判断应当适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定。《行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条的规定，行政行为具有实施主体不具有行政主体资格、减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据、行政行为的内容客观上不可能实施的情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”的情形。国务院590号令第十七条规定：作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：被征收房屋价值的补偿、因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿以及因征收房屋造成的停产停业损失的补偿；国务院590号令第二十五条规定：房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。开福区征收办作为开福区人民政府确定的房屋征收部门，组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作，有权以自己的名义独立行使订立房屋征收补偿协议的权力及承担相应法律责任的能力，其与被征收人签订征收补偿协议主体适格。根据本案已经查明的事实，长沙市开福区人民政府于2014年11月18日对长沙市火车北站棚户区改造项目二期（金垅、三维地块）作出了征收决定并发布了开政征字〔2014〕5号《长沙市火车北站棚户区改造项目二期（金垅、三维地块）房屋征收决定公告》，确定的签约期限为2014年11月18日至2015年2月15日。开福征收办于2016年1月28日与金龙物业公司及金垅冷藏公司签订征收补偿协议时该房屋征收决定已经生效。从双方签订的补偿协议的内容来看，协议双方就被征收房屋、建（构）筑物、装饰装修、附属设施及其他各项补偿范围、补偿方式、补偿金额和支付方式、搬迁事项等事项进行了明确约定，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。与此同时，从房屋征收补偿协议兼具行政与合同的属性来看，本案中开福征收办与金垅物业公司及金垅冷藏公司签订征收补偿协议亦不具有《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的情形。因此，上诉人金垅物业公司起诉要求确认开福征收办与其签订的房屋征收补偿协议无效没有法律依据。本案中双方当事人争议较大的主要有三个方面的问题：一、关于金垅物业公司提起本案诉讼是否已经超过法定期限；二、征收过程中选定评估机构是否符合法律规定；三、金垅冷藏公司是否属于适格的共同被征收人。本院认为：第一，关于金垅物业公司提起本案诉讼是否已经超过法定期限的问题。本案双方当事人签订涉案房屋征收补偿协议时行政机关并未告知行政相对人享有的诉权和起诉期限，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，此种情形下的起诉期限自知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年；而根据修正后自2015年5月1日起施行的《行政诉讼法》第四十六条的规定，起诉期限是自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条则将此种情形的起诉期限统一规定为自知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过1年。上述新老法律规定的衔接适用，司法实践中对此理解与做法并不一致，综合考虑本案的实际情况，认定金垅物业公司的起诉期限自知道或应当知道行政行为内容即签订征收补偿协议之日起最长不超过2年更能充分保护行政相对人诉权，金垅物业公司的起诉期限可以计算至2018年1月28日止，其于2017年9月22日提起诉讼没有超过起诉期限。第二，关于征收过程中选定评估机构是否符合法律规定的问题。国务院590号令第二十条规定：房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。省政府268号令第九条对选定房地产价格评估机构的程序进行了明确规定。为规范国有土地上房屋征收评估活动，保证房屋征收评估结果客观公平，2011年6月3日，住房和城乡建设部颁布了建房（2011）77号《国有土地上房屋征收评估办法》，此办法对评估机构的选定、评估程序、征收房屋的评估方法均作了严格的规定。本案中市征收办于2014年8月8日在被征收房屋范围内公开张榜公布了房屋征收评估信息发布及房地产价格评估机构报名公告，要求已申请纳入长沙市国有土地上房屋征收评估机构备选库的机构在规定期限内报名参加。2014年8月14日市征收办在被征收房屋范围内公开张榜公布了协商选定房地产价格评估机构公告，要求被征收人在公告发布后五个工作日内在已报名的房地产价格评估机构中协商选定的一家房地产价格评估机构并将名单及相关资料报开福征收办，在该公告规定的时间内，该项目范围内被征收人就选定评估机构协商未达成一致意见。2014年8月22日市征收办在被征收房屋范围内地段公开张榜公布了抽签确定房地产价格评估机构公告，告知因被征收人在规定时间内就选定评估机构协商未达成一致意见，决定采用公开抽签的方式确定房地产价格评估机构。经公开抽签，确定了思远四达评估公司为该项目的房地产价格评估机构，湖南省长沙市开福公证处对评估机构抽签选定过程进行了现场监督公证，市征收办主持抽签决定房地产价格评估机构符合法定程序。需要说明的是，国务院590号令、省政府268号令以及《国有土地上房屋征收评估办法》等相关法律规范对评估机构的选择时点并没有明确规定，但只要依法保障了被征收人协商选定评估机构的权利，且评估机构能够依法独立、客观、公正地开展评估工作，则无论是在作出征收决定之前，还是之后选定评估机构，都不影响房地产价值的评估，不违反国务院590号令的规定。评估报告是专业技术鉴定，非经法定程序，不得改变和任意推翻。《国有土地上房屋征收评估办法》对被征收人和房屋征收部门对评估结果有异议时可寻求的救济途径进行了详细的规定。根据《国有土地上房屋征收评估办法》的规定，被征收人如对评估结果有异议，可以在规定的期限内申请复核评估，如对复核评估结果不服，仍可申请专家委员会进行鉴定。思远四达评估公司接受开福征收办委托以后，对征收范围内房屋进行了评估，并且对本项目房屋征收初步评估结果予以了公告，之后出具了长沙市火车北站棚户区改造项目二期（金垅、三维地块）房屋整体评估报告，金垅物业公司对评估结果并未提出异议。在本案审理过程中，本院亦对评估公司的评估资质和作出的评估报告进行了程序性的审查，该评估结论可以作为对原告涉案被征收房屋的征收补偿依据。上诉人金垅物业公司认为选择评估公司程序违法及评估违法的上诉理由不能成立，其在二审中提出的对其房屋重新评估的请求本院不予支持。第三，关于金垅冷藏公司是否属于适格的共同被征收人的问题。本案经审理查明，上诉人金垅物业公司的母公司大同公司因与原审第三人金垅冷藏公司之间因合作合同纠纷一案，湖南省高级人民法院于2010年9月30日作出了（2010）湘高法民二初字第3号民事判决，判令金垅冷藏公司协助大同公司办理双方所签合同约定的土地使用权及房产过户手续。本次征收范围内有部分建构筑物、设备设施属于金垅冷藏公司所有，且本次征收涉及到大同公司与金垅冷藏公司2010年所签订的《合同书》的履行、余款支付、改制遗留问题处理等系列问题，在房屋征收协议签订前，大同公司与金垅冷藏公司签订了《备忘录》对双方于2010年签订的有关土地合同的款项支付、红线外资产归属和资金双控问题达成共识，同时金垅物业公司也对上述问题进行了承诺。金垅物业公司和金垅冷藏公司共同出具涉案房屋情况说明、共同出具征收补偿款委托支付函的系列行为，说明金垅物业公司和金垅冷藏公司要求共同作为被征收方签订房屋征收补偿协议，是金垅物业公司和金垅冷藏公司的真实意思表示。金垅物业公司和金垅冷藏公司属于共同的权利人，开福征收办将金垅物业公司和金垅冷藏公司列为共同被征收人并无不当，金垅物业公司和金垅冷藏公司之间是否存在民事争议并不影响开福征收办与其签订房屋征收补偿协议行为的合法性。此外，关于上诉人金垅物业公司提出开福征收办违法拆除其部分房屋应承担相应赔偿责任的问题，因本案上诉人金垅物业公司是对被上诉人开福征收办与其签订征收补偿协议的行为提起诉讼，被诉行政行为是开福征收办与金垅物业公司签订征收补偿协议的行为，而强制拆除房屋行为是另一种单独的行政行为，开福征收办是否存在违法拆除金垅物业公司部分房屋、是否给金垅物业公司造成了相应损失、是否应当赔偿等，均不属于本案的审理范围，一审告知金垅物业公司可以另行主张权利符合法律规定。综上所述，开福征收办与金垅物业公司和金垅冷藏公司签订房屋征收补偿协议行为主要事实证据充分、适用法律法规正确、符合法定程序，不存在超越职权或者滥用职权等情形。上诉人金垅物业公司提起上诉的理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。一审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，审判程序合法，判处恰当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费50元，由上诉人金垅物业公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  贺元芳审 判 员  陈蔚宇代理审判员  董强强二〇一八年二月十一日书 记 员  李 芳附：法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。