江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏06行终149号
上诉人(原审被告)启东市人力资源和社会保障局，住所地启东市。
法定代表人杨莹莹，局长。
委托代理人郁海捷，该局法制科科长。
委托代理人倪勤群，该局养老保险科科员。
被上诉人(原审原告)黄召方，女，1940年11月8日生，汉族，住启东市。
委托代理人季忠伟，男，1964年1月3日生，汉族，住启东市。
上诉人启东市人力资源和社会保障局（以下简称启东人社局）因与被上诉人黄召方社会保障行政给付一案，不服江苏省海门市人民法院（2016）苏0684行初151号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院经审理查明，黄召方之夫陈启超属未参保的城镇集体企业退休人员，黄召方本人无固定收入，靠陈启超供养。2011年底，根据江苏省人力资源和社会保障厅、江苏省财政厅于2011年7月14日联合下发的《关于解决未参保城镇集体企业退休人员基本养老保障等遗留问题的实施办法》的规定，陈启超一次性补缴了15年基本养老保险费后，启东人社局核定其实际缴费15年计发的养老金937.80元、视同缴费28年5个月加发的养老金852.50元，合计每月养老金1790.3元，从当年8月起发放。2016年4月29日，陈启超意外死亡。之后，经黄召方申请，启东人社局作出启东市参保职工死亡（非因工）待遇审批表，核定丧葬费5100元、一次性抚恤费15000元。但是，对黄召方的供养直系亲属救济费，启东人社局未予核定。对此，黄召方不服，于7月15日提起本案诉讼，请求对启东人社局以苏人社函[2013]270号复函为依据，仅审核批准支付丧葬费和一次性抚恤费，对供养直系亲属救济费不予审核的行为进行合法性审查，并判令启东人社局发放黄召方的供养直系亲属定期救济费。
一审法院认为，启东人社局作为启东市人民政府社会保险行政部门，依据《中华人民共和国社会保险法》的规定，负责启东市行政区域内的社会保险等工作，并具有对参保职工相关待遇履行审批的行政职权。本案争议焦点：
一、江苏省人力资源和社会保障厅《关于对泰人社发[2013]196号请示的复函》（以下简称《复函》），不能作为启东人社局不予核定黄召方供养直系亲属救济费的合法依据。理由：启东人社局在作出不予核定黄召方供养直系亲属救济费时虽未直接适用该复函，但在应诉和举证时以复函作为不予核定的主要依据。因此，在本案审理中，应当对被诉行政行为适用该复函的合法性进行审查。复函虽然同是由制定《印发关于解决未参保城镇集体企业退休人员基本养老保障等遗留问题实施办法的通知》（以下简称实施办法）等文件的江苏省人力资源和社会保障厅（以下简称省人社厅）作出，但针对的是个案答复，与实施办法的效力不同，在适用范围上不具有普遍性。而且，复函中是以2004年原江苏省劳动和社会保障厅下发的《关于企业职工和离退休人员因病或非因工死亡及供养直系亲属等有关问题的通知》中“离退休人员的供养直系亲属，应当是离退休人员离退休前已确认且死亡时仍符合供养条件的”规定，来界定陈启超等已纳入企业职工基本养老保险范围的城镇集体企业退休人员其直系亲属不能作为供养直系亲属享受相关待遇，缺乏上位法依据，也无内在关联，显然不妥。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章。对此，陈启超等城镇集体企业退休人员在2011年通过一次性补缴并纳入企业职工基本养老保险范围后，应当参照地方行政规章即《江苏省企业职工基本养老保险规定》，审查被诉行政行为。
二、启东人社局未核定并给付黄召方的供养直系亲属救济费不符合相关规定。理由：首先，在基本养老保险待遇计发上，除复函外，启东人社局提供的其他规范性文件中对一次性补缴人员的待遇与正常参保人员的待遇没有作出区分。《印发关于解决未参保城镇集体企业退休人员基本养老保障等遗留问题实施办法的通知》第三条待遇计发部分明确规定“本次补缴人员中，2011年6月30日前男年满60周岁，女年满55周岁的人员，计发基本养老保险待遇时，一次性补缴15年的基本养老保险费视同历年按时足额到账，计发办法按照《江苏省企业职工基本养老保险规定》执行。此类人员不再建立基本养老保险个人账户，基本养老保险待遇计发不再进行新老办法对比。”即一次性补缴人员的基本养老保险待遇，亦按照《江苏省企业职工基本养老保险规定》执行。同时，《江苏省企业职工基本养老保险规定》第二十五条规定“参保人员和退休人员因病或者非因工死亡的，由其原用人单位、社区劳动保障机构或者直系亲属，凭死亡证明书和其他证明材料，向社会保险经办机构申请领取丧葬费、直系亲属一次性抚恤费和供养直系亲属救济费。”即只要黄召方符合供养直系亲属条件，即可以享受供养直系亲属救济费。其次，按照相关规定，黄召方符合供养直系亲属的条件。《关于企业职工和离退休人员因病或非因工死亡及供养直系亲属等有关问题的通知》第一条规定“参保人员及离退休人员供养直系亲属的范围，是指其配偶、子女、父母、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女、兄弟姐妹”；第二条第一款规定“具备供养条件的人员，是指依靠死亡人员生前提供主要生活来源，并符合下列情形之一的：……（二）配偶或父母男年满60周岁、女年满55周岁的”；第三条第二款规定“参保人员供养的直系亲属，应当是参保人员死亡前已确认且死亡时仍符合供养条件的；离退休人员的供养直系亲属，应当是离退休人员离退休前已确认且死亡时仍符合供养条件的”。本案中，黄召方系陈启超的配偶，达到法定的退休年龄后，无其他生活来源，从陈启超退休前至非因工死亡时，黄召方均是由陈启超供养。因此，黄召方符合上述规定的供养直系亲属条件，在《印发关于解决未参保城镇集体企业退休人员基本养老保障等遗留问题实施办法的通知》中未对一次性补缴人员的待遇与正常参保人员的待遇作区分的情况下，依照《江苏省企业职工基本养老保险规定》，黄召方有权享受供养直系亲属救济费。
综上，黄召方申请启东人社局依法履行支付其供养直系亲属救济费的理由成立，其诉讼请求应予支持。启东人社局的辩称缺乏法律依据，不予采纳，其应当依法履行给付义务。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条，参照《江苏省企业职工基本养老保险规定》第二十五条之规定，判决启东人社局于本判决生效之日起30日内履行核定黄召方的供养直系亲属救济费并予以给付的义务。
上诉人启东人社局向本院提起上诉称，在针对被上诉人所申请的供养直系亲属是否享受定期救济费的核定上，目前缺乏明确对应的法律、行政法规、地方性法规、规章作为执行依据。而且针对类似情况，在江苏省范围内均以《复函》作为依据。一审法院并未考虑该政策的历史沿革，判决结果势必会造成全省范围内类似问题的社会矛盾。上诉人对于不予核定被上诉人供养直系亲属救济费的行政行为，所依据的事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，被上诉人的诉讼请求于法无据。请求撤销一审判决，重新作出判决。
被上诉人黄召方答辩称，《复函》职责越权，缺乏依据，目的不当，内容、程序违法，显失公正，应属违法无效。一审判决依照《社会保险法》对上诉人应当履行参保职工相关待遇审批职责进行确认，并根据双方当庭陈述以及确认的有效证据所认定的案件事实清楚，理由充分，适用法律法规正确。上诉人的证据没有证明力，且所陈述的理由没有说服力。请求二审法院维持原判。
在上诉人启东人社局提起上诉后，一审法院已将当事人提供的证据随案移送本院。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。第六十三条第一、三款分别规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理行政案件，参照规章。第三十四条第一款规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。
本案中，启东人社局作出不予核定黄召方供养直系亲属救济费这一行政行为所依据的所谓规范性文件事实上是《复函》，但《复函》系针对个案请示作出的回复，并不具有普适性。况且，根据“后法优于前法”（或“新法优于旧法”）、“特别法优于普通法”、“上位法优于下位法”的法律适用原则，在《江苏省企业职工基本养老保险规定》这一地方行政规章已对案涉问题作出明确规定的前提下，启东人社局对于应否核定黄召方供养直系亲属救济费，应当以现行有效的《江苏省企业职工基本养老保险规定》的规定作为依据，而不能以《复函》作为依据。故启东人社局以《复函》作为不予核定黄召方供养直系亲属救济费这一行政行为的依据与法不符。
综上，一审法院认为黄召方依照《江苏省企业职工基本养老保险规定》的规定，有权享受供养直系亲属救济费，启东人社局的辩称无法律依据，其应当依法履行给付义务的理由并无不当，所作判决结果正确，审判程序合法，本院予以维持。启东人社局的上诉理由没有法律依据，对其上诉请求本院不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人启东市人力资源和社会保障局负担。
本判决为终审判决。
审判长 张志新
审判员 郁 娟
审判员 谭松平
二〇一七年五月五日
书记员 凌 媛
附：本判决适用的相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；