广西壮族自治区河池市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）河市行终字第87号
上诉人（一审原告）宜州市怀远镇李家寨村冲定村村民小组。
诉讼代表�覃向朋，组长。
委托代理人黄雷，广西桂金星律师事务所律师。
委托代理人梁建林。
上诉人（一审原告）宜州市怀远镇李家寨村新村村民小组。
诉讼代表人韦天将，组长。
被上诉人（一审被告）宜州市人民政府。
法定代表人周飞，市长。
委托代理人兰桂明，男，宜州市调处办干部。
委托代理人蒙镇龙，男，宜州市调处办干部。
上诉人宜州市怀远镇李家寨村冲定村村民小组（以下简称冲定村民小组）、李家寨村新村村民小组（以下简称新村村民小组）不服宜州市人民法院（2013）宜行初字第18号行政判决向本院提出上诉，本院依法组成合议庭于2013年10月15日公开开庭审理本案。上诉人冲定村民小组诉讼代表人覃向朋及委托代理人黄雷、梁建林，上诉人新村村民小组诉讼代表人韦天将，被上诉人宜州市人民政府委托代理人兰桂明、蒙镇龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审判决查明事实：原告新村小组与冲定小组为猿猴岭土地林木林地权属发生纠纷，报怀远镇人民政府要求解决，怀远镇人民政府组织双方当事人调解未能达成协议。双方当事人分别呈文要求被告处理，经被告调查取证后组织上列当事人进行调解，亦未能达成协议。2010年3月15日，被告作出《关于怀远镇李家寨村委会新村村民小组与冲定村民小组为猿猴岭土地林木林地权属纠纷的处理决定》（宜政发（2010）21号），新村小组长不服，向河池市人民政府申请复议，河池市人民政府维持被告的处理决定，双方当事人不服，分别向宜州市人民法院提起诉讼，宜州市人民法院在审理后认为宜政发（2010）21号处理决定属事实不清，证据不足，撤销该处理决定，被告对该案重新调查核实，并于2011年7月2日作出宜政发（2011）56号《处理决定》，新村小组长提出异议，向河池市人民政府申请复议，河池市人民政府于2012年1月30日作出河政复决字（2012）14号《复议决定》，认为宜政发（2011）56号《处理决定》与原具体行政行为为相同的处理决定，属主要事实不清，程序违法，撤销宜政发（2011）56号《处理决定》。2012年10月29日，被告重新作出宜政发（2012）111号《关于怀远镇李家寨村委会新村村民小组与冲定村民小组为猿猴岭土地林木林地权属纠纷的处理决定》。原告新村小组对被告所作出的处理决定不服，向河池市人民政府申请复议。河池市人民政府于2013年3月5日作出河政复决字（2013）20号《行政复议决定书》，维持被告作出的宜政发（2012）111号《处理决定》。原告冲定小组与新村小组均不服，分别向该院提起行政诉讼。
另一审法院查明其他案件事实与被告所作宜政发（2012）111号《处理决定》查明案件事实一致。即：争议地�称为猿猴岭西南面，其四至范围为：北以岭脊连线为界，东北以岭脊连线为界，东南以拗口岭脚连线为界，南以岭脚的小路为界，西以李家寨村委林场为界。争议地作物分布及现状：争议中的湿地松林木权属无争议，为新村群众种植，争议地掺杂的零星马尾松林木权属有争议，冲定称是本屯于1975年、1983年两次种植。新村称是本屯于1972年、1983年种植。争议地下部是新村现耕作的桑地、玉米地，此地部分冲定称是新村于1983年以后开荒的，新村称是本屯于1972年起陆续开荒并耕作至今。争议地面积约145亩，其中林木林地面积约100亩。新村的耕作地面积约45亩。1972年，甲方当事人（即新村小组，下同）经原李家寨大队的同意，从六塘洞搬迁到猿猴岭脚建房居住，其耕作的土地是经原怀远公社李家寨大队协调洞背、九寨两自然屯划拨部分水田给其经营，其中洞背划拨50亩，�寨划拨20亩，其自行开荒10亩，无畲地划拨，现经营的畲地是1972年搬迁来后生产队集体在猿猴岭脚的西南面陆续开荒（现争议地内的桑园地、玉米地）并经营至今，且各农户在第二轮填发土地承包经营权证书时已进行登记。争议的林地在造林灭荒前大部分为荒山，双方均在岭地中放牛；争议范围顶部有零星成林的马尾松分布其中，是原李家寨大队林场于上世纪50年代末60年代初组织群众种植，于1981年将成材林全部砍完，后李家寨大队林场不再经营管护其林地，甲方当事人即在幼林中掺杂补植马尾松林并管护。1993年冬至1994年春，甲方当事人在现争议地炼山准备造林，因不慎争议地内顶部零星马尾松林木被火烧，甲方当事人砍伐被火烧的马尾松林木准备出卖时，乙方当事人（即冲定小组，下同）出面干涉，主张该马尾松林木是其种植，要求怀远镇人民政府给予解决，�人民政府将甲方当事人已砍伐的马尾松林木扣押到镇政府待查处理。后经镇政府调查认为马尾松林木是甲方当事人群众所种植，并书面通知甲方当事人到镇政府办理补交砍伐马尾松林木各项税费后，林木由甲方当事人出卖处理。后甲方当事人于次年4月在镇干部的带领下，组织甲方当事人及镇直机关干部在现争议地挖坎种湿地松林木，并管护至今（此湿地松林木权属无争议）。1983年1月，原宜山县人民政府颁发给甲方当事人编号为13的《国营、集体（山）林使用证》，该证表述为：90亩（公用林场）七星岭、瓦窑两岭、猿猴岭脚，东由瓦窑岭泵边起，西至村边止，南由瓦窑岭田边起，北至茶岭、七星岭以倒水界止，后龙山猿猴岭以倒水为界。同时亦发给乙方当事人《国营、集体（山）林使用证》（编号为23），该证表述为：100亩，村后岭，《公共牛场》，东至县林场五里桥分场林边止，西至大队林场边止，南至五里桥分场林区边止，北至本村的自留山止。1987年3月1日，乙方当事人在现纠纷地内放牛，因不小心进入甲方当事人的开荒地，使农作物受损失引发纠纷。为解决好纠纷，县、镇、村联合工作组组织甲乙双方当事人到纠纷地协商解决并签订《协议书》，《协议书》（以下简称《87协议书》）载明：“冲定放牛从隘口到韦启凡的开荒地（韦启凡的地作牛场处理），过五里桥农户梁江秀屋后（房屋滴水1.5丈以内作为园地，以外作牛场），过黄应山的地上边，地上边有肆蔸椿树，以椿树为界，下边作耕地，上边为牛场；过小坳至韦应满的地，下边两块作耕地，上边作牛场地，牛路直往竹子边过上坳，坳上地边种有一棵苦楝树，树上边作牛场，沿地边而下到冲槽刺竹（开荒田二至三分处，作牛塘使用）直到对面杉树，树下边作耕地�上边作牛场，沿地边到九菜汉顶开荒地止（汉顶开荒地作不作牛场，另行商议）。注：苦楝树上边牛场，原黄应甫种有杉树围地，地内种了秋植蔗，经商议决定，只准87年收获壹年，88年作为牛场；地边已种的杉树由黄应甫管理，地内收获甘蔗后，不准再种上任何作物和树苗。黄应山地上边的椿树由黄汉能管理使用（共肆根）”。2009年11月30日市调查组工作人员组织甲乙双方当事人到实地指认，《87协议书》所载明的路线走向，明确了争议的部份土地为甲方当事人作耕地使用，部分土地作牛场用地。据此，被上诉人作出宜政发（2012）111号处理决定：1、争议地中现由甲方当事人经营的下部耕作地属甲方当事人集体所有。2、从新村村东头的旧瓦窑右上角的竹坡边的小冲沟为起点并沿小冲沟直上岭脊至距猿猴岭顶往东南方向150米处为界的东南面争议地（现为有林地）为乙�当事人所有。余下争议地为甲方当事人所有。3、在有林地中有争议的零星马尾松林木权属为甲方当事人所有。四、撤销双方所执的《国营集体（山）林使用证》涉及该案的部分。
一审判决认为，被告宜州市人民政府依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《中华人民共和国森林法》第十七条的规定，对二原告之间的林木林地权属争议作出处理决定，属依法行使其行政职权，其执法主体适格。争议地长期为农民集体管理使用，自“土改”、“合作化”、“四固定”等历史时期以来至1983年1月之前市人民政府从未确认过权属，被告将该争议地确定为农民集体所有于法有据，符合本案的客观事实。被告本着尊重历史，遵循有利于安定团结，有利于生产生活，有利于经营管理的原则，根据双方当事人对争议地的历史管护、使用状况，将争议地进行分割，分别确认给二原告集体所有，属依法行使职权的行为，其所作出的宜政发（2012）111号《处理决定》，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，处理结果适当。二原告所提供的证据不能推翻被告的证据，其要求撤销宜政发（2012）111号《处理决定》，理由不充分，不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：1、驳回原告宜州市怀远镇李家寨村冲定村村民小组要求撤销的宜政发（2012）111号《处理决定》的诉讼请求。2、驳回原告宜州市怀远镇李家寨村新村村民小组要求撤销的宜政发（2012）111号《处理决定》的诉讼请求。
上诉人冲定村民小组上诉称，（一）一审判决驳回上诉人要求撤销宜州市人民政府宜政发（2012）111号处理决定纯属枉法裁判。（二）本案不是原宜山县人民政府于1983年1月10日颁发给上诉人第三人的《国营、集体山林权使用证》产生的争议，不属于行政复议的受案范围。本案是《87协议》生效后产生的纠纷，依法应由民法来调整双方的平等主体。不应该以行政复议来调整双方的平等主体。宜州市人民法院（2013）宜行初字第18号行政判决书驳回上诉人要求撤销宜政发（2012）111号处理决定显然不当，为此上诉。（三）本案所争议不属于行政复议受案范围。（四）处理决定第6页认为：争议的猿猴岭土地、林地经历土改、合作化、“四固定”等历史时期至1983年1月前，市人民政府从未进行确权过，其土地性质为农民集体所有，1983年1月，宜山县人民政府实施林业“三定”权属登记发证工作，给双方当事人颁发了《国营集体（山）林使用证》但双方颁发的林权证中所表述的四处范围均不明确。宜州市人民法院审理此案时对本案的证据，本应�表及里，由此及彼，去粗取精，去伪存真，但却与宜州市人民政府（2012）111号处理决定随声附和，作出不确切的判决。（五）该争议地解放前到解放后至1983年1月前一直都由上诉人冲定村全体村民经营管理。（六）1983年1月，宜山县人民政府实施林业“三定”权属登记工作，新村队、冲定队的山界林权范围很清楚。如果对山权证文字理解不一致，那么从经宜山县、怀远镇、李家寨村工作组召集新村屯与冲定屯达成的《87协议》载明的内容看，该协议已经明确牛场是冲定屯的牛场，并非是新村屯的牛场。新村屯违反《87协议》侵犯冲定屯的林地，新村屯可将掺杂期间种植的林木砍伐搬走，但不能把冲定屯的林地占为已有。被上诉人宜州市人民政府宜政发（2012）111号《处理决定》和一审判决把本来新村屯村民违反《87协议》，非法进入冲定屯的林地掺杂种植，又将非法种植的林地认定为新村的林地，纯属枉法裁判。冲定村民小组上诉请求：（1）撤销一审行政判决书第一项判决；（2）撤销宜州市人民政府宜政发（2012）111号《处理决定》。
上诉人新村村民小组上诉称，（一）原审法院认定事实错误，认为在1983年1月之前被上诉人未对争议地作出确权，即认定被上诉人作出（2012）111号《处理决定》之前争议地均未经被上诉人确权，系错误的。原审法院认定争议地在土改、合作化、四固定时期至2012年之前未经人民政府确定过权属系错误的。事实上上诉人新村持有的林业“三定”时所颁的第13号《宜山县国营、集体山（林）使用证》为合法有效证据，能够证明原宜山县政府于1983年已经将争议地确权给新村。（二）被上诉人依据“八七”协议对争议地作出（2012）111号处理决定，该协议不合法，该协议属无效协议。该协议是李家寨大队为了平息第三人与上诉人之间的矛盾，缓和关系，主张88年一年暂时将争议地做为共同牛场，而不是永久作为共同牛场。该协议不能作为新村永久放弃争议地使用权的依据。同时，该协议违反多个法律法规，并且严重违背上诉人的新村的真实意愿，完全丧失了其作为证据的合法性。“八七”协议不真实、不公平、不合法，属无效协议。（三）原审法院维持被上诉人的处理决定将造成上诉人林权证“有证无权”，系不尊重历史的错误判决。《林权证》是原宜山县人民政府确认上诉人享有林地及林木权益的法定有效证件，是县政府对上诉人林地承包权的行政确认，在该证件依法撤销或者变更之前，上诉人依法对承包的荒山拥有合法效益。原审法院不顾核发林权证书的存在，而判令维持被上诉人的处理决定，将争议地分割给第三人，这将造成上诉人持有合法权利证书，却享受�到权利，其他人无权利证书却能享受权利的怪现象，造成上诉人的“有证无权”，这样不顾历史的做法，将对社会稳定造成不良影响。上诉人认为，第三人主张收回的猿猴岭林木林地和开荒地均属于上诉人所有，且该片土地一直由上诉人在使用，并且有政府合法颁发的《宜山县国营、集体山（林）使用证》。被上诉人在解决争议的时候，把《87协议书》作出了错误的事实认定；把属于上诉人的部分土地划给了第三人，没有事实及法律依据。上诉人特请求撤销被上诉人宜州市人民法院（2013）宜行初字第18号行政判决，依法改判被上诉人重新作出处理决定。
被上诉人宜州市人民政府答辩称，答辩人所认定的事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。原告要求撤销宜政发（2012）111号文的理由不能成立。（一）1972年，第三人经原李家寨大队的同意，从六塘洞搬迁到猿猴岭脚建房居住，其耕作的土地是经原怀远公社李家寨大队协调洞背、九寨两自然屯划拨部分水田给其经营，其中洞背划拔50亩，九寨划拨20亩，其自行开荒10亩，无畲地划拨，现经营的畲地是1972年搬迁来后生产队集体在猿猴岭脚的西南面陆续开荒（现争议地内的桑园地、玉米地）并经营至今，且各农户在第二轮填发土地承包经营权证书时已进行登记。（二）争议的林地在造林灭荒前大部分为荒山，双方均在岭地中放牛；争议范围顶部有零星成林的马尾松分布其中，是原李家寨大队林场于上世纪50年代末60年代初组织群众种植，于1981年将成材林全部砍完，后李家寨大队林场不再经营管护其林地，被答辩人即在幼林中掺杂补植马尾松林并管护。（三）1993年冬至l994年春，第三人在现争议地炼山准备造林，因不慎争议地内顶部零星马尾松林木被火烧，第三人砍伐被火烧�马尾松林木准备出卖时，被答辩人出面干涉，主张该马尾松林木是其种植，要求怀远镇人民政府给予解决，镇人民政府将第三人已砍伐的马尾松林木扣押到镇政府待查处理。后经镇政府调查认为马尾松林木是第三人群众所种植，并书面通知第三人到镇政府办理补交砍伐马尾松林木各项税费后，林木由被答辩人出卖处理。后第三人于次年4月在镇干部的带领下，组织第三人及镇直机关干部在现争议地挖坎种湿地松林木，并管护至今（此湿地松林木权属无争议）。（四）1983年1月，原宜山县人民政府颁发给第三人编号为13的《国营、集体（山）林使用证》，同时亦发给被答辩人《国营、集体（山）林使用证》（编号为23）。（五）1987年3月1日，被答辩人在现纠纷地内放牛，因不小心进入第三人的开荒地，使农作物受损失引发纠纷。为解决好纠纷，县、镇、村联合工作组组�双方当事人到纠纷地协商解决并签订《协议书》。（六）2009年11月30日市调查组工作人员组织双方当事人到实地指认，《87协议书》所载明的路线走向，明确了争议的部分土地为第三人作耕地使用，部分土地作牛场用地。本案中第三人与被答辩人争议的猿猴岭土地、林地，历经土改、合作化“四固定”等历史以来至1983年1月之前，市人民政府从未进行确权过，其土地性质为农民集体土地。1983年1月，宜山县人民政府实施林业“三定”权属登记发证工作，给双方当事人均颁发了《国营集体（山）林使用证》，但给双方颁发的林权证中所表述的四至范围均不明确，且1987年3月1日，被答辩人在现纠纷地内放牛，因不小心进入第三人的开荒地，使农作物受损引发纠纷，经县、镇、村联合工作组组织双方到纠纷地协商解决并达成协议，明确了下部争议的土地为第三人作耕地使用，上部争议土地作公用牛场用地。此事实应当认定为双方对1983年1月宜山县人民政府颁发给各方的林权证所载明的使用范围的变更，是双方真实意思表示，因此，市人民政府是以该“协议书”作为确权依据。宜政发（2012）111号《处理决定》有事实依据，程序合法，认定事实清楚，证据确实，答辩人请求河池市中级人民法院予以维持。
经审查，一审法院据以定案的证据可作为二审定案的依据。本院查明的事实与一审判决认定的事实一致。
本院认为，上诉人冲定村民小组与上诉人新村村民小组因“猿猴岭”西南面145亩的土地权属发生纠纷，在被上诉人宜州市人民政府行政调处过程中，争议双方均未提供证实争议地在土改、合作化、“四固定”等几个历史时期经人民政府确定权属的凭据，因此，宜州市人民政府所作宜政发（2012）111号《处理决定》认定争议地在1983年之�未经人民政府确权并无不妥。1983年，原宜山县人民政府分别给新村村民小组和冲定村民小组颁发《国营、集体（山）林使用证》（简称山林证）。现争议双方均主张各自持有的山林证包含纠纷地并据以主张权属。调处机关组织争议双方到实地指认山林证所记载四至范围后认为，双方所持山林证均涉及争议地，但两证表述的四至范围不明确。经查，本案并无证据证实双方所持山林证在颁证前经实地踩界或者相邻方认可，现争议双方均主张各自持有的山林证包括争议地，因两证记载四至界线不明确又无附图佐证，宜政发（2012）111号《处理决定》认定两证均不作为确定争议地权属的凭证，所作认定并无不当。1987年，冲定村民小组与新村村民小组因争议地的使用问题发生纠纷，经县、镇、村联合工作组召集双方到争议现场协商后达成《关于解决冲定与新村公用牛场的协�书》（简称《公用牛场协议书》）。该协议书有工作组成员、村委会代表、争议双方队长的签字；曾参加协议的村委干部韦汉业亦证实：当时签定协议确定界线是经过实地踩界，当众宣读协议内容无异议后各方才签字。《公用牛场协议书》系当事人真实意思表示，应作为确定案件事实的依据。新村村民小组上诉称“《公用牛场协议书》不真实、不公平、不合法，属无效协议”的理由不成立，本院不予采纳。根据《公用牛场协议书》约定，争议地上部分作为公共牛场，下部分给新村村民小组开荒使用。2009年11月30日调处机关组织争议双方到实地指认，已确定《公用牛场协议书》记载公共牛场的范围以及新村村民小组开荒地范围，对此，双方均予认可，应予确认。《公用牛场协议书》明确系为“解决冲定与新村公用牛场的协议”，协议内容亦未禁止新村村民小组使用公�牛场，且政府调取相关知情人的询问笔录亦证实牛场系公用的，故冲定村民小组主张“协议书确定公共牛场范围归其一方使用”因与客观事实不符，本院不予采信。协议签订之后，争议地下部分作为新村村民小组开荒地使用并无争议。1994年间，在镇干部带领下新村村民小组群众到争议地属牛场范围种植湿地松，并管理至今。据此，宜政发（2012）111号《处理决定》以《公用牛场协议书》为依据，将争议地下部分开荒地确定归新村村民小组所有，争议地属公共牛场部分政府依职权作适当分割，所作决定系政府依法行使行政裁量权，并无违法。两上诉人提出的上诉理由均不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人冲定村民小组和新村村民小组各负担25元。
本判决为终审判决。
审判长 申国毅
审判员 寇四清
审判员 华卫江
二〇一三年十月二十九日
书记员 韦荷嫩