浙江省宁波市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙02行终166号
上诉人（原审第三人）戴雨良，男，1936年11月23日出生，汉族，住宁波市海曙区。
委托代理人田虹（特别授权代理），浙江共业律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）戴东明，男，1949年4月10日出生，汉族，住宁波市鄞州区。
委托代理人戴亦明（系被上诉人戴东明的弟弟，特别授权代理），男，1954年1月26日出生，汉族，住宁波市江北区。
原审被告宁波市国土资源局，住所地宁波市和济街9号（东部新城民安东路80-108号）。
法定代表人孙义为，局长。
委托代理人郑烈宏（特别授权代理），宁波市国土资源局工作人员。
委托代理人许能军（特别授权代理），浙江共业律师事务所律师。
上诉人戴雨良因被上诉人戴东明诉原审被告宁波市国土资源局土地行政登记一案，不服宁波市海曙区人民法院（2017）浙0203行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2002年11月5日，宁波市鄞州区人民政府（以下简称鄞州区政府）根据戴雨良的申请，经审核登记后向其核发了鄞宅集（2002）08-10679号集体土地使用证，将坐落于原宁波市鄞县古林镇石家桥村地号为0855080-1，土地使用权面积20.8平方米的集体土地使用权登记在戴雨良的名下。
一审法院认定，原告戴东明与第三人戴雨良系叔侄关系。原告之祖父、戴雨良之父戴阿才及其妻子张抱娣共育两子一女，即原告之父戴贤本（2014年11月死亡）、第三人戴雨良及戴余妹（音）。戴阿才于1963年死亡，张抱娣于1993年死亡。1953年象南乡（即涉案土地登记时的石家桥村）进行农业税土地产量分户登记，在1954年象南乡农业税土地产量分户清册中记载戴阿才名下共有楼屋4间、平屋3间，该7间房屋共占地0.34亩。2001年，鄞州区政府对鄞州区古林镇石家桥村的集体土地使用权进行登记，讼争房屋亦在登记范围。在无证件用地具结书中载明，涉案的宅基地面积为20.8平方米，建房时间及地点为解放前、石家桥、祖传，在知情人或当事人证明一栏中盖有第三人戴雨良及王焕龙的印章。经地籍调查后，经办人员认为涉案的土地系第三人戴雨良解放前祖传房，建议为其办理集体土地使用权登记。鄞州区政府遂于2002年11月5日作出鄞宅集（2002）08-10679号集体土地使用权登记行为，将涉案土地登记在第三人戴雨良名下。另，根据2015年9月29日宁波市机构编制委员会甬编[2015]58号《关于整合不动产登记职责的通知》，宁波市市级和区级的土地不动产登记职责由宁波市国土资源局承担。
一审法院认为，参照《浙江省土地登记办法》第九条第一款的规定，在鄞州区辖区内进行土地登记并核发土地使用权证是鄞州区政府的法定职责，现因土地不动产登记职权已划入宁波市国土资源局，故宁波市国土资源局作为被告主体适格。原告提交的1954年象南乡农业税土地产量分户清册中登记的土地面积为0.34亩，折合面积约为226平方米，原告及第三人均认可有1间房屋已出让，故农业税土地产量分户清册中登记的土地面积与原告起诉的该案及另3起案件的土地面积（共158.8平方米）基本相符，且第三人亦认可讼争房屋确系祖传房屋，原登记在戴阿才名下。戴阿才之子、原告之父戴贤本已死亡，原告作为戴贤本的法定继承人，与被诉行政行为有利害关系，有权作为原告提起诉讼。第三人在申请集体土地使用权登记时，向登记部门提供了无证件用地具结书，该具结书中载明讼争房屋系祖传房屋，建造于解放前。在无证据证明其他继承人已放弃继承权的前提下，鄞州区政府将讼争的土地登记在了第三人名下，认定事实不清。另根据《土地登记规则》第十五条的规定，土地行政主管部门受理土地登记申请后，符合登记要求的宗地应予以公告，但被告未提交证据证明其履行公告义务。原告认为其父亲死亡后在整理遗物时发现房屋线索，并于2016年12月5日向宁波市鄞州区档案馆调阅资料后才获悉讼争房屋土地已登记在第三人名下，因此提起诉讼。对此，一审法院认为，该陈述符合常理，原告的起诉未超过法律规定的起诉期限。第三人提出的原告父亲居住在鄞州区及原告曾与第三人就房屋事宜进行过争吵等抗辩意见理由不充分，不予认可。综上，被诉行政行为认定事实不清，程序不当，依法应予撤销。原告起诉的理由成立，应予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决撤销鄞州区政府于2002年11月5日作出鄞宅集（2002）08-10679号集体土地使用权登记的行政行为。
上诉人上诉称：一、被上诉人提供的1954年象南乡农业税土地产量分户清册中登记的土地面积、房屋间数与现有登记的土地面积、房屋间数不相吻合，不能证明其主张的房屋和土地就是被诉土地登记行为所对应的房屋和土地。二、被上诉人本人不是讼争房屋的共有权人，无权提起诉讼。被上诉人父亲戴贤本已经放弃了对讼争房屋的继承权，被上诉人作为其父亲的继承人，也不具有提起本案诉讼的原告主体资格。三、2001年原鄞县全县范围内农村宅基地进行普遍大规模的初始登记发证时，曾经发布过通告，村里也经过了实地丈量、公示等程序，被上诉人及其父亲应当知道该事实。2010年被上诉人及其父亲因讼争房屋权属问题与上诉人发生过争吵，当时被上诉人及其父亲就已经知道讼争房屋土地登记在上诉人名下的事实。被上诉人现在才提起诉讼，已经超过了法定的起诉期限，应驳回其起诉。四、一审法院未审查起诉期限就径行撤销被诉行政行为，属于认定事实错误，适用法律错误。综上，请求二审法院撤销一审判决，驳回被上诉人的起诉。
被上诉人辩称：一、1954年象南乡农业税土地产量分户清册中登记的土地和房屋能够与现有登记的土地和房屋相对应，被诉土地登记行为所对应的房屋和土地在分户清册所记载的范围内。二、被上诉人的父亲戴贤本并未放弃对讼争房屋的继承权，即使其已经放弃了继承权，根据分户清册的记载，被上诉人本人也是讼争房屋的共有权人，被上诉人本人依然有权提起本案诉讼。三、被上诉人及父亲在2010年并不知道讼争房屋土地已经登记在上诉人名下。被上诉人在父亲死亡后整理遗物时发现房屋线索，并于2016年12月5日向宁波市鄞州区档案馆调阅资料后才获悉讼争房屋土地已登记在第三人名下。被上诉人的起诉并未超过起诉期限。四、讼争房屋系祖传房屋，原审被告在未查清被上诉人系讼争房屋的共有权人之一的情况下，就将讼争房屋所在土地登记到上诉人名下，属于认定事实不清。一审法院据此撤销被诉土地登记行为，认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持一审判决。
原审被告辩称：一、被上诉人提供的1954年象南乡农业税土地产量分户清册不能证明其主张的房屋和土地就是被诉土地登记行为所对应的房屋和土地。二、分户清册中登记的房屋和土地已经经过了分家处理，被上诉人不是讼争房屋的共有权人，无权提起诉讼。被上诉人的父亲戴贤本也不是讼争房屋的所有权人，被上诉人作为其父亲的继承人，也不具有提起本案诉讼的原告主体资格。三、2001年原鄞县人民政府对全县范围内农村宅基地进行普遍大规模的初始登记发证时，曾经发布过通告并进行了广泛的宣传，每户发证时都经过了实地丈量、村里公示等程序，被上诉人及其父亲应当知道该事实。被上诉人现在才提起本案诉讼，已经超过了起诉期限，应驳回其起诉。四、被诉行政行为认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。一审法院判决撤销该行为，属于认定事实不清，适用法律错误，该判决应予撤销。综上，请求二审法院撤销一审判决，驳回被上诉人的起诉。
二审期间，上诉人向本院提供了赵芹娣、徐根祥、俞正耀3人（已出庭作证）的证人证言各1份及马某（因年老体弱未出庭作证）的证人证言1份（附制作证言时的视频），用以证明戴贤本已经放弃讼争房屋的继承权，被上诉人早已知道讼争房屋归上诉人所有的事实。上诉人还向本院提供了鄞政发[2001]29号《鄞县人民政府关于在全县农村开展宅基地登记的通告》1份、鄞县日报2001年3月16日刊登的标题为《农村宅基地都要“户口登记”初始登记发证工作已全面展开》的报道1篇以及宁波日报2013年6月19日刊登的标题为《我市完成农村集体土地所有权确权登记发证》的报道1篇等书证，用以证明2001年原鄞县人民政府对全县范围内农村宅基地进行普遍大规模的初始登记发证时发布过通告，被上诉人及其父亲应当早已知道被诉行政行为内容，被上诉人的起诉超过起诉期限的事实。
原审被告在二审期间向本院提供了《情况说明》2份、鄞政发[2001]29号《鄞县人民政府关于在全县农村开展宅基地登记的通告》1份和鄞县日报2001年3月16日刊登的标题为《农村宅基地都要“户口登记”初始登记发证工作已全面展开》的报道1篇，用以证明2001年原鄞县人民政府对全县范围内农村宅基地进行普遍大规模的初始登记发证时发布过通告，被上诉人及其父亲应当知道这一众所周知的事实，被上诉人的起诉已经超过了起诉期限的事实。
二审开庭时，被上诉人向本院提交戴贤本书写的标题为《查土改资料》的手写材料1张，用以证明被上诉人在其父亲去世后发现房屋线索，起诉未超过起诉期限的事实。
经庭审质证，上诉人和原审被告对对方提供的证据均不持异议。被上诉人对上诉人提供的证人证言的真实性有异议，对上诉人提供的书证本身无异议，但对证明目的有异议，认为不能证明被上诉人早已知道讼争房屋土地登记在了上诉人的名下以及被上诉人的起诉超过了起诉期限的事实。被上诉人对原审被告提供的证据本身无异议，但对证明目的有异议，认为不能证明被上诉人的起诉超过了起诉期限。上诉人和原审被告对被上诉人提交的《查土改资料》的手写材料有异议，认为该材料不能证明被上诉人的起诉未超过起诉期限，反而可以证明戴贤本在世时就知道房屋登记情况的事实。
对各方当事人在二审期间提供的证据，本院认为，在行政诉讼中，只有符合起诉条件的诉才能进入实体审理，故涉及起诉条件的事项是法院应当依职权主动调查的程序性事项。对此，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十二条第（二）项已有明确的规定。起诉期限属于涉及起诉条件的事项，法院应当依职权对原告是否超过起诉期限进行审查。因此，对于二审期间各方当事人提交的用于证明原告是否超过起诉期限的上述证据，本院予以接纳。本院对上述证据认证如下：上诉人提供的证人证言，因涉及当事人之间的民事争议，故本院不予审查。上诉人提供的书证以及原审被告提供的证据，与本案相关联，且内容真实，来源合法，本院对上述证据予以确认。被上诉人提交的《查土改资料》手写材料应当系其父亲戴贤本生前所写，本院对该材料被发现的事实予以确认。
经审理，本院对一审法院认定的事实予以确认。
另查明，2001年3月4日，原鄞县人民政府发布鄞政发[2001]29号《鄞县人民政府关于在全县农村开展宅基地登记的通告》，决定在全鄞县范围内开展农村宅基地使用权登记工作。2001年3月16日，鄞县日报刊登标题为《农村宅基地都要“户口登记”初始登记发证工作已全面展开》的报道称，鄞县农村宅基地都要进行“户口登记”，并将有土地证书了。农村宅基地初始登记发证工作已在全县各镇（乡）全面展开。……据悉，全县计划在2002年底之前全面完成该项工作。
又查明，戴贤本去世后，被上诉人在整理遗物时发现了戴贤本书写的《查土改资料》，上面记载有讼争房屋的地址以及1954年象南乡农业税土地产量分户清册中登记的戴阿才户的人口姓名、房屋状况等相关情况。2016年12月5日，被上诉人的妹妹戴乐艺向宁波市鄞州区档案馆查阅资料后，查到了1954年象南乡农业税土地产量分户清册。
本院认为，各方当事人在二审期间对原审被告具有作出被诉行政行为法定职权的事实均无异议，经审查，本院予以确认。虽然上诉人和原审被告提出被上诉人提供的1954年象南乡农业税土地产量分户清册中记载的房屋、土地与讼争房屋及被诉土地登记行为所登记的土地不能完全吻合，但根据各方当事人在一、二审期间的诉辩意见以及庭审过程中的陈述，并结合上诉人认可讼争房屋确系祖传房屋以及讼争房屋现状等事实，能够初步证明被上诉人提供的分户清册中的土地与被诉行政登记行为中的土地可能系同一宗土地或存在重叠。因此，上诉人和原审被告认为房屋、土地不同一的主张，缺乏事实依据，本院不予采信。行政诉讼的原告向法院提起诉讼，依法应当提供初步证据证明其与被诉行政行为有利害关系。行政诉讼对原告主体资格的审查采用初步证明标准，1954年象南乡农业税土地产量分户清册并非房屋土地权属证书，被上诉人仅凭该分户清册不能证明被上诉人自1954年起就对讼争房屋享有共有权，但是，在戴阿才、张抱娣、戴贤本相继去世后，被上诉人凭该分户清册以戴贤本继承人的身份向法院提起本案行政诉讼，原告主体资格适格。至于被上诉人的父亲戴贤本是否已经放弃对讼争房屋的继承权，涉及民事争议的审查认定，鉴于争议当事人在一审时并未提出一并审理民事争议的诉请，故本案中对该民事争议不予审理，当事人可通过民事途径另行主张。
讼争房屋系祖传房屋，被上诉人的父亲戴贤本与上诉人系兄弟，上诉人与被上诉人系叔侄，两家之间素有往来，戴贤本、被上诉人在戴阿才、张抱娣去世后也时常回老家探望。在2001年后的几年间，原鄞县农村普遍进行宅基地的大规模登记发证，对讼争房屋的土地在当时需要登记发证是众所周知的事实，且原鄞县人民政府在2001年对讼争土地登记时，发布了鄞政发[2001]29号《鄞县人民政府关于在全县农村开展宅基地登记的通告》，并在报纸上进行宣传。又根据戴贤本生前所写《查土改资料》记载的讼争房屋地址、戴阿才户的人口姓名、讼争房屋状况等基本情况及讼争房屋长期由上诉人一家居住、使用、管理、修缮等客观情况，可以认定戴贤本生前明知讼争房屋土地使用、登记状况而在张抱娣去世后长达20余年里并未提出异议，也未主张房屋权利，被上诉人作为戴贤本的家庭成员之一和继承人，同样应当知道讼争房屋现状。我国行政诉讼法设置起诉期限制度的宗旨在于保障行政法律秩序的稳定性，敦促当事人及时行使救济权利，不使那些不符合法定条件或者没有进入实体审判必要性与实效性的诉进入实体审理，如果时过境迁又重提旧事，则难以维持法律秩序的安定，并不无滥用诉权之嫌疑。因此，本案应认定戴贤本及被上诉人在戴贤本在世时就应当已经知道被诉土地登记行为的内容，被上诉人至今才提起本案诉讼，显已超过了法定的起诉期限。因讼争房屋土地地址、戴阿才户成员姓名、房屋现状等基本情况在客观上一直存在，不需要去另行发现，故被上诉人认为其发现房屋线索后起诉、未超过起诉期限的理由，显然不合逻辑，且与常理不符，本院对该理由不予采信。对被上诉人的起诉，依法应当裁定不予受理；已经受理的，依法应当裁定驳回起诉。一审法院予以受理并作出实体判决，属于认定事实不清，适用法律、法规错误，应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销宁波市海曙区人民法院（2017）浙0203行初1号行政判决；
二、驳回被上诉人戴东明的起诉。
本裁定为终审裁定。
审判长 王文燕
审判员 秦 峰
审判员 孙 雪
二〇一七年七月六日
书记员 俞 佳