四川省广安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）川16行终121号
上诉人(原审第三人)李天冬，男，生于1973年11月16日，汉族，住四川省广安市广安区。
被上诉人(原审原告)四川省广安市鑫连城商贸有限公司，住所地四川省广安市前锋区滨江路1-1-2-1号。
法定代表人唐德应，经理。
被上诉人(原审被告)广安市广安区枣山镇人民政府，住所地四川省广安市广安区枣山镇。
法定代表人肖素平，镇长。
被上诉人(原审第三人)杜小平，男，生于1973年3月3日，汉族，住四川省广安市广安区。
被上诉人(原审第三人)杜君，女，生于1967年1月29日，汉族，住四川省达州市通川区。
上诉人李天冬因行政协议一案，不服广安市前锋区人民法院作出的（2017）川1603行初125号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2010年4月11日，第三人杜小平与枣山镇天成村一、二组签订了《租地合同》，共租用土地16.35亩，租期15年。2012年11月1日，乙方即四川惠民商贸有限公司（投资人胡仁金。后该公司名称变更为四川省广安市金久矿业有限公司；2015年6月，名称又变更为鑫连城商贸公司，投资人仍为胡仁金。）与甲方即广安市银辉高强环保砖厂（杜小平空心砖厂）签订《场地租用协议》，租用了杜小平租赁土地内的8亩闲置土地，租期12年，租金每年3万元。其中第三条约定：“该场地由乙方维护、整理及建设工棚和添置设备，乙方在使用中不得违法经营，同时甲方也不得干涉乙方的一切经营活动。”。2013年5月27日，李天冬作为甲方即广安市银辉高强环保砖厂的代表人与乙方即四川省广安市金久矿业有限公司（原四川惠民商贸有限公司）签订了《场地租用补充协议》，约定：“一、乙方在原8亩基础上让2亩给甲方，即乙方仅用地约6亩。二、按原租金标准（3万元÷8亩=3750元/亩）即6亩×3750=22500元/年。三、从2013年11月1日起租金由现在的甲方代表收取。四、本场地的进出公路仍然双方供用。五、2012年11月1日原协议其他条款不变。……”2013年6月1日，广安市银辉高强环保砖厂的合伙人胡仁金、杜君、唐力将所持有的该厂股权转让给了本案第三人李天冬。2013年11月3日，李天冬（广安市银辉高强环保砖厂所有权人）收取了四川省广安市金久矿业有限公司租用6亩土地的租金22500元。原告出于经营需要，在租用土地上修建了进场（泥石）公路，安装了地下排洪管道，碾压平整了场地，安装了地磅秤，堆存了原煤，购置了徐工50装载机。2016年8月，广安枣山物流商贸园区因建设需要，占用第三人杜小平租用的枣山镇天成村一组土地，其中包括原告租用的6亩土地，并对拆迁土地上的设施设备及搬迁进行补偿。广安枣山物流商贸园区管理委员会委托枣山镇政府对拆迁企业杜小平空心砖厂开展评估工作及与被拆迁人协商并签订拆迁补偿协议等。2016年9月2日，第三人杜小平出具了“…我厂在租地范围内的设施设备（含厂房、机器、地磅、堆放的煤炭等）的所有权均属我厂；场地内地磅秤补偿12万元、堆放的煤炭补偿27万元”的证明。同日，被告枣山镇政府、第三人杜小平共同委托新广资产评估公司为杜小平空心砖厂的设施等拆除、运输予以评估。新广资产评估公司当日出具了新广资评报字[2016]36号《资产评估报告》。同日，被告与第三人杜小平签订了主要内容为“货币补偿1860000.00元。详情见评估公司评估报告。”的《拆迁协议书》。原告知悉后，立即向被告枣山镇政府反映其合法财产权利受到侵害的情况。被告认为其与土地租赁人杜小平签订《拆迁协议书》是合法的。其间被告通过广安市国土资源局枣山园区分局向第三人杜小平支付了86万元的补偿款。原告认为被告既不具备征地拆迁的行政职权，又没有经过法定程序，在未调查核实清楚被征收财产所有权人，且没有财产所有权人参与的情况下，单方评估后补偿给非财产所有人，严重侵害了原告的合法权益。请求法院依法确认该《拆迁协议书》涉及原告所有的财产部分无效；责令被告与原告重新签订拆迁补偿协议。
原审法院认为，根据当事人的诉辩主张，本案的争议焦点为：一、讼争的《拆迁协议书》是否属于行政诉讼受案范围；二、原告是否具有诉讼主体资格；三、《拆迁协议书》是否有效；四、法院能否责令被告与原告签订拆迁补偿协议。
关于《拆迁协议书》是否属于行政诉讼受案范围的问题。新《中华人民共和国行政诉讼法》已于2015年5月1日起施行，该法将土地房屋征收补偿协议等协议纳入了行政诉讼受案范围。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十一条第二款第（二）项规定“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。…（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；……”。本案中，被告枣山镇政府基于枣山物流商贸园区建设发展需要，占用第三人杜小平租用的枣山镇天成村一组土地（包括原告租用的6亩土地），并对拆迁土地上的设施设备等予以搬迁补偿，于2016年9月2日签订的《拆迁协议书》属于典型的行政协议，公民、法人或者其他组织可以依法提起确认协议无效之诉。
关于原告是否具有诉讼主体资格的问题。新《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”，该规定在原告资格判定上采用了利害关系标准，只要与行政行为有利害关系，便可以提起行政诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第二款规定“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。……”，该规定应理解为行政协议相对人以外的第三人可以提起行政诉讼。结合上述法律、司法解释的规定，本院认为，如果行政协议的签订或履行损害了当事人以外的第三人的合法利益，则该第三人有权提起行政诉讼。本案中，原四川惠民商贸有限公司（即现鑫连城商贸公司）与广安市银辉高强环保砖厂（杜小平空心砖厂）签订《场地租用协议》，租用了第三人杜小平租赁土地内的8亩闲置土地，从事经营活动。后李天冬作为广安市银辉高强环保砖厂的代表人与四川省广安市金久矿业有限公司（原四川惠民商贸有限公司）签订了《场地租用补充协议》，收回了2亩土地；并约定“…四、本场地的进出公路仍然双方供用。五、2012年11月1日原协议其他条款不变。……”，证明了原告在租赁的6亩土地上一直独立从事着原煤经营活动。结合庭审中原告举示的库存商品记账表、煤炭运输登记表、税务事项通知书、地磅秤发票、徐工50装载机购买发票等证据，可以认定原告在租用土地上修建进场（泥石）公路，安装地下排洪管道，碾压平整场地，安装地磅秤，堆存原煤，购置徐工50装载机等事实。第三人李天冬认为其受让广安市银辉高强环保砖厂即杜小平空心砖厂的股权，包括了所有的土地、固定资产、基础设施等的述称理由，既无证据支持，又与庭审查明的事实不符，本院不予采纳。被告与第三人杜小平将原告所有的财产在所有权人未参与的情况下进行评估，并签订《拆迁协议书》，损害了原告合法权益，原告具有提起行政诉讼的主体资格。
关于《拆迁协议书》是否有效的问题。合法性审查原则是行政诉讼的基本原则，它贯穿于行政诉讼的始终和各个方面，指导行政诉讼的各个环节。合法性审查原则同样是判断《拆迁协议书》是否有效的标准。行政机关签订行政协议应当事实清楚、程序正当，且不得损害国家、集体或者第三人利益。同时，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第二款“原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。”的规定，法院在审理确认行政协议无效案件中，亦应适用《中华人民共和国合同法》等相关法律规定。本案中，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征地补偿、安置由市、县人民政府土地主管部门组织实施。被告枣山镇政府签订《拆迁协议书》后，国土部门向第三人杜小平支付了部分补偿款，可以视为土地主管部门对被告枣山镇政府组织实施补偿、安置的授权。第三人杜小平虽是土地租赁人，但并不等同于租赁土地上的财产所有权人。广安市银辉高强环保砖厂（杜小平空心砖厂）股权受让人为李天冬，第三人李天冬应为杜小平空心砖厂的所有权人。第三人李天冬事后对《拆迁协议书》予以认可，第三人杜小平对相应财产的处分得到了权利人的追认。根据《中华人民共和国合同法》第五十一条“无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。”的规定，第三人杜小平就相应财产与被告签订补偿协议，符合法律规定，应为有效。但被告枣山镇政府在第三人杜小平出具“…我厂在租地范围内的设施设备（含厂房、机器、地磅、堆放的煤炭等）的所有权均属我厂；…”证明的当日，共同委托资产评估公司对杜小平空心砖厂的设施等拆除、运输予以评估，并于当日根据出具的评估报告签订了《拆迁协议书》，没有经过核实、公示、登记等程序，以致将原告所有的地磅秤、原煤、装载机等财产在原告未参与的情况下，单方评估后补偿给第三人杜小平；事后，原告对第三人杜小平的无权处分行为未予追认。被告在被征收财产所有权人未核实的情况下，单方评估后补偿给非财产所有人，侵害了原告的合法权益，应确认该《拆迁协议书》涉及原告所有财产的部分无效。
关于法院能否责令被告与原告签订拆迁补偿协议的问题。《中华人民共和国合同法》第四条规定“当事人依法享有自愿订立合同的权利，任何单位和个人不得非法干预。”自愿原则同样适用于签订行政协议。当事人之间只有在平等自愿、协商一致前提下方能达成协议。是否签订协议、如何签订协议应由行政机关和相对人自行决定，法院无权干预。
综上，第三人杜小平、杜君认为讼争的《拆迁协议书》为民事合同而非行政合同，不属于行政诉讼受案范围以及认为《拆迁协议书》与原告没有利害关系，原告不具有诉讼主体资格，应当驳回原告起诉的述称理由不能成立，本院不予支持。被告认为讼争的《拆迁协议书》合法有效，应对原告要求确认该《拆迁协议书》涉及原告所有财产的部分无效的诉讼请求予以驳回的辩称理由不能成立，本院不予支持。原告诉请法院责令被告与原告重新签订拆迁补偿协议于法无据，本院不予支持。原告认为被告在被征收财产所有权人未核实的情况下，单方评估后补偿给非财产所有人，侵害了原告的合法权益，请求法院依法确认该《拆迁协议书》涉及原告所有财产的部分无效的诉称理由成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国合同法》第五十六条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第二款、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决确认被告广安市广安区枣山镇人民政府与第三人杜小平于2016年9月2日签订的《拆迁协议书》中，涉及杜小平空心砖厂所有的财产的约定为有效；涉及原告四川省广安市鑫连城商贸有限公司所有的财产的约定为无效。驳回原告的其他诉讼请求。
上诉人李天冬上诉称：判决撤销广安市前锋区人民法院（2017）川1603行初125号行政判决，发回重审或者改判确认2016年9月2日签订的《拆迁协议书》有效。事实和理由：一、原判认定被上诉人广安市鑫连城商贸有限公司的财产权益被侵害的基本事实不清，证据不足。原判决书在第13页第16行文字写明：2013年11月3日，李天冬收取了四川省广安市金久矿业有限公司租用6亩土地的租金22500元。原告出于经营需要，在租用土地上修建了进场（泥石）公路，安装了地下排洪管道，碾压平整了场地，安装了地磅秤，堆存了原煤，购置了徐工50装载机。这一认定不仅没有确实依据证明，而且也与客观事实不符。因为上诉人在2013年11月3日所写收条明确写明，是2013年11月至2014年10月31日转租的租金22500元，之后并未缴纳土地租金，事实证明仅转租一年，被上诉人广安市鑫连城商贸有限公司没有证据证明是在交租金这一年中新增了设备设施。2012年11月1日胡仁金以四川惠民商贸有限公司名义与广安市银辉高强环保砖厂杜君，签订《场地租用协议》后新增了部分设备设施，但在2013年3月29日胡仁金与杜君、唐力三人签订《合伙协议》后，胡仁金已将新增的部分设备设施折价20万入股，占砖厂40%股份，2013年6月1日胡仁金与杜君、唐力三人又与上诉人李天冬签订《广安市银辉高强环保砖厂转让合同》，由上诉人李天冬以60万元价格购买了胡仁金、杜君、唐力三人的全部股份及砖厂所有资产（包括胡仁金的租地后新增的部分设备设施在内），胡仁金在2013年11月至2014年10月31日租用6亩土地，没有证据证明再次新增了那些设备设施，即胡仁金在2012年11月租用8亩土地进入砖厂经营时所新增的部分设备设施，已全部转入给了上诉人李天冬所有。从2014年11月起胡仁金未再交纳土地租金，土地租赁关系已自动解除。2016年9月上诉人李天冬委托杜小平代表砖厂与被上诉人广安区枣山镇人民政府签订《拆迁协议书》后，才停止经营的。事实证明，《拆迁协议书》并没有侵害被上诉人广安市鑫连城商贸有限公司及胡仁金的财产权益，无论是鑫连城商贸公司还是胡仁金个人的产权益并没有收到侵害，因此《拆迁协议书》完全合法有效。为此请求二审法院依照《行政诉讼法》第89条第《三》项规定：发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判确认《拆迁协议书》合法有效。原判适用法律和实体判决错误，引用《合同法》第56条规定，认定拆迁协议部分无效没有法律依据。由于认定被上诉人广安市鑫连城商贸有限公司的财产权益被侵害的基本事实不清，证据不足，导致适用法律和作出的实体判决错误。根据本案客观事实和证据证明，被上诉人广安市鑫连城商贸有限公司的财产权益没有被侵害，那么就应当适用《合同法》第44条规定，判决确认拆迁协议合法有效。
被上诉人广安市鑫连城商贸有限公司没有答辩。
被上诉人枣山镇人民政府没有答辩。
被上诉人杜小平、杜君没有答辩。
本案原审证据已移交本院，本院认定的事实与原审一致，本院予以确认。
本院认为：本案的争执焦点是案涉的拆迁协议是否有效的问题。本案的拆迁协议是被上诉人枣山镇人民政府接受国土部门的委托，与被拆迁人签订的有关土地征收补偿协议，属于行政协议，该协议不能损害国家利益、公共利益和他人合法权益，否则应当认定无效。本案证据证明被上诉人鑫连城商贸有限公司出于经营需要，在案涉租用土地上修建了进场（泥石）公路，安装了地下排洪管道，碾压平整了场地，安装了地磅秤，堆存了原煤，购置了徐工50装载机等附作物和物资，拆迁时，应当获得补偿，但被上诉人枣山镇人民政府却将补偿利益给予了杜小平空心砖厂，损害了被上诉人鑫连城商贸有限公司合法权益。上诉人李天冬提及的2013年3月29日胡仁金、唐力、杜君三人签订的合伙协议书中并无“胡仁金将新增的设备设施部分折价20万入股，占砖厂40%股份”的表述。2013年6月1日转让方胡仁金、唐力、杜君与受让方李天冬签订的《广安市银辉高强环保砖厂转让合同》中也没有“李天冬以60万元价格购买胡仁金、杜君、唐力三人的全部股份及砖厂所有资产（包括胡仁金租地后新增的部分设备设施在内）”的表述。上诉人李天冬也无证据证明被上诉人鑫连城商贸有限公司就本案所涉财产所有权转移给了上诉人。因此，原审法院认定本案拆迁协议部分有效，部分无效事实清楚、适用法律正确，上诉人关于一审认定事实错误的观点本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人李天冬负担。
本判决为终审判决。
审判长 李 勇
审判员 阳晓川
审判员 冯烈钢
二〇一七年十二月二十七日
书记员 吴 娇
附：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。