北京市第三中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）三中行终字第00260号
上诉人（一审原告）刘××，男，1975年8月10日出生。
被上诉人（一审被告）北京市国土资源局，住所地北京市东城区和平里北街2号。
法定代表人魏成林，局长。
委托代理人夏日星，北京市扶正律师事务所律师。
委托代理人王彤。
上诉人刘××因诉北京市国土资源局土地行政处罚一案，不服北京市顺义区人民法院（2013）顺行初字第110号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年1月14日公开开庭审理了本案，上诉人李国安，被上诉人北京市国土资源局的委托代理人夏日星、王彤到庭参加了诉讼，现已审理终结。
2013年6月5日，北京市国土资源局作出京国土（顺）分局罚字（2013）第312号《国土资源行政处罚决定书》。该决定书认定：刘××未经土地行政主管部门批准，于2010年擅自占用顺义区李桥镇南河村集体土地（一般农用地）建房。经现场勘测，实际占地面积254.16平方米，现已建成房屋449.96平方米，花坛21.83平方米。此种行为违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四十三条第一款规定。根据《土地管理法》第七十六条第一款之规定，对刘××作出如下处罚：一、退还非法占用的土地254.16平方米，拆除在非法占用土地上所建的房屋449.96平方米，花坛21.83平方米，恢复土地原状。二、自收到本处罚决定书之日起十五日内履行本处罚决定。
2013年11月22日，一审法院作出判决认为：《土地管理法》第七十六条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；依此规定，北京市国土资源局具有对违反上述规定的土地违法行为进行行政处罚的法定职责。
《土地管理法》第四条规定，国家实行土地用途管制制度。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。第四十三条第一款规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。刘××非南河村集体经济组织成员，占地所建房屋也非兴办乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设，依上述规定，建设占用土地应依法申请使用国有土地。本案中，根据李桥镇土地利用总体规划图，涉案土地的用途属于一般农用地，刘××超出顺-
沿河乡南河村集建（证）字第080号集体土地建设用地使用证（以下简称第080号集体土地建设用地使用证）范围未取得主管部门的审批手续，在涉案土地上进行建设，违反了《土地管理法》的上述规定，北京市国土资源局接到举报之后，予以立案并对涉案事实进行了调查、勘验，在基本事实查清后，顺义分局领导进行了集体讨论，并将拟对刘××进行处罚的事实、理由及处罚内容为刘××送达了行政处罚告知书。后依据《土地管理法》第七十六条第一款的规定作出京国土（顺）分局罚字（2013）第312号《国土资源行政处罚决定书》并送达给刘××，事实清楚，适用法律并无不当。现场勘验时，刘××在现场，北京市国土资源局同时邀请了当地政府工作人员参加，并由专门的测绘机构进行了现场勘测，勘验报告真实的反映了刘××占用土地建房的客观情况，勘验笔录中没有见证人、当事人签字存在不妥及北京市国土资源局提交的证据中没有土地违法案件调查报告，不导致北京市国土资源局程序违法的后果。刘××称占用土地建房没有超出其与南河村经济合作社合同约定使用范围且其建筑物得到村、镇认可是合法建筑，北京市国土资源局处罚错误的意见缺少法律依据，一审法院不予支持。刘××认为北京市国土资源局选择性执法，对其他非法占地不进行处罚不是本案审查的问题，刘××可通过其他途径解决。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决维持北京市国土资源局北京市国土资源局于2013年6月5日作出的京国土（顺）分局罚字（2013）第312号《国土资源行政处罚决定书》。
判决后，刘××不服，上诉至本院称：1.一审法院依据被上诉提交的测量结果及现场勘验笔录来认定案件事实是错误的。第一、陕西国土测绘工程院作出的测量成果报告系被上诉人单方委托，不能作为定案根据。第二、被上诉人向法庭提交的现场笔录缺少上诉人签字，李桥镇人民政府土地规划科工作人员作为勘验笔录的见证人签字不具备资格。2.被上诉人以2006年-2020年李桥镇土地利用总体规划图证实涉案土地是一般农用地，但上诉人取得涉案土体使用权是1998年12月30日，故被上诉人以此规划来对抗上诉人之前的建房行为，缺乏事实及法律依据。综上，请求二审法院撤销一审判决，判令被上诉人承担全部诉讼费用。
被上诉人北京市国土资源局答辩称，被诉行政处罚决定书认定事实清楚，程序合法，同意一审判决，请求二审法院予以维持。
在一审诉讼期间，北京市国土资源局在法定期限内提供以下作出被诉具体行政行为的证据材料：1.国土资源行政处罚决定书及送达回证，证明北京市国土资源局针对刘××的违法行为作出处罚并送达给刘××。2.国土资源违法案件立案呈批表，证明案件来源以及受理情况。3.询问笔录，证明案件的事实情况。4.现场勘验笔录，证明工作及程序的情况。5.测量成果报告及现场勘测图，证明刘××违法占地的事实情况。6.土地总体利用规划图及现状图，证明刘××占用土地的性质。7.刘××身份证复印件，证明被处罚人的身份情况。8.集体土地建设用地使用证，证明案件事实。9.房屋及土地使用权买断合同，证明案件事实情况。10.协议书，证明案件事实情况。11.国土资源违法案件集体讨论决定笔录，证明案件程序。12.行政处罚告知书及送达回证，证明程序及工作情况。
在一审诉讼期间，刘××在法定期限内提供如下证据材料：1.国土资源行政处罚决定书，证明被诉事实的存在。2.证明，证明涉诉土地是合法占有，刘××对土地的使用权是有合法根据的。3.经营场所证明，证明涉诉土地是在合法有效使用的范围内进行的使用，是经过村、镇两级政府确认的，不是擅自占用。4.房屋及土地使用权买断合同、协议书，证明涉诉土地合法依据。5.照片，证明同村别人建的建筑没有处理，北京市国土资源局选择性执法。6.照片，证明涉诉土地建筑物原来的情况。
经庭审质证，一审法院对以上证据作如下确认：北京市国土资源局提供的证据系在法定期限内向一审法院提交，取得证据的方式合法，具有真实性、合法性及与本案事实具有一定的关联性，能够证明涉案土地的来源及刘××未办理土地审批手续在租赁的土地上建设房屋，北京市国土资源局作出行政处罚的情况，故北京市国土资源局提交的证据1、2、3、4、5、6、7、8、9、10、11、证据12中的送达回证均可作为本案认定事实的依据；刘××提交的证据2、3、4只能证明涉案土地的来源及刘××使用的情况，不能证明刘××的证明目的，该证明意见一审法院不予采纳；刘××提交的证据5、6与本案不具有关联性，一审法院不与接纳；北京市国土资源局证据12中处罚决定书及刘××提交的证据1系本案被诉行为，不属于证据，在此不予评价。
上述证据均已随案移送本院。二审期间，各方当事人没有提交新的证据。经庭审质证及审查核实，本院确认一审法院认证意见正确，并据此认定本案如下事实：1998年12月30日，刘××出资15000元以贾××的名义与顺义县李桥镇南河村经济合作社签订房屋及土地使用权买断合同，购买南河村原小学校东西长21米，南北宽30.5米，折合640平方米土地上的附属设施、小型财产及房屋土地使用权，买断期限50年，自1998年12月30日至2048年12月30日。同日，刘××与贾××签订协议书，协议内容如下：1.贾××自愿将其名下的与南河村经济合作社签订的房屋及土地使用权买断合同项下的全部权利让与刘××。2.…。3.…。4.…。顺-沿河乡南河村集建（证）字第080号集体土地使用证载明：土地使用者村委会，用地面积1009平方米，东西长50.28米，南北宽20.7米。刘××因合同约定取得的土地使用权部分在第080号集体土地建设用地使用证范围内。2009年底至2010年2月，刘××在未取得用地审批手续的情况下，在合同约定的土地上建成房屋两层，超出土地使用证范围其中：东西长19.95米，东侧南北宽13.15米，西侧南北宽13.17米，超出第080号集体土地建设用地使用证254.16平方米，建筑面积449.96平方米，建花坛21.83平方米。北京市国土资源局所属的顺义分局接群众举报后，于2013年2月21日予以立案，对刘××进行了调查询问，2月28日，北京市国土资源局对涉案建筑物占用土地进行了现场勘验。3月12日，顺义分局领导进行了集体讨论。5月27日，北京市国土资源局给刘××送达了国土资源行政处罚告知书，将拟作出处罚认定的事实及拟处罚的情况、适用的法律告知刘××。6月5日，北京市国土资源局依据《土地管理法》第七十六条第一款的规定，作出京国土（顺）分局罚字（2013）第312号《国土资源行政处罚决定书》。刘××不服，向北京市政府申请行政复议，9月6日，复议机关作出维持的复议决定，刘××不服，向一审法院提起行政诉讼。
另，涉案土地使用证的实际使用人有刘××、米××、魏××。按照2006-2020年李桥镇土地利用总体规划图，涉案土地是一般农用地。
本院认为，根据《土地管理法》第七十六条第一款“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款”之规定，北京市国土资源局对辖区内未经批准非法占用土地的行为具有查处的职权。
我国土地资源匮乏，为保护有限的土地资源，实现可持续发展，我国实行建设用地审批制度。《土地管理法》第四十三条第一款规定了除进行乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设或村民建设住宅经依法批准可以使用农民集体所有的土地外，其他任何单位和个人进行建设必须经有权机关批准使用国有土地。该法第七十六条第一款明确规定了违反上述规定的法律责任。本案中，刘××未取得主管部门的审批手续，超出第080号集体土地建设用地使用证范围，在涉案土地上进行建设，违反了《土地管理法》的上述规定，构成未经批准非法占用土地的行为。北京市u国土资源局在履行了立案、调查取证、告知权利义务等法定程序后作出被诉行政处罚决定并无不当。上诉人刘××主张因测绘单位系被上诉人单方委托故测量成果报告不能作为定案依据，以及被上诉人不能以2006年-2020年规划对抗其以前的建房行为的上诉意见，缺乏事实及法律依据，本院不予支持。
综上，一审法院判决维持被诉行政处罚决定的意见并无不妥，本院应予维持。刘××的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由刘××负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 韩 勇
代理审判员 杨 旸
代理审判员 胡 晓 明
二〇一四年二月二十七日
书 记 员 陈金涛书记员韩鑫蕊