广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）粤高法行终字第89号
上诉人（原审原告）：何飞闪，男，住广东省和平县。
上诉人（原审原告）：何嘉丁，男，住广东省和平县。
上诉人（原审原告）：何保廷，男，住广东省河源市。
上诉人（原审原告）：叶银娇，女，住广东省和平县。
上诉人（原审原告）：叶松青，住广东省和平县。
共同委托代理人：李保明，广东广和律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：和平县人民政府。住所地：和平县阳明镇解放路**号。
法定代表人：何伟光，县长。
委托代理人：黄小艺，和平县法制局局长。
委托代理人：苗靖，广东众浩律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：和平县阳明镇人民政府。住所地：河源市和平县阳明镇。
法定代表人：朱洪武，镇长。
委托代理人：黄辉国，和平县阳明镇人民政府综治办副主任。
上诉人何飞闪、何嘉丁、何保廷、叶银娇、叶松青因与被上诉人和平县人民政府、和平县阳明镇人民政府土地征收纠纷一案，不服河源市中级人民法院（2013）河中法行初字第28号行政裁定，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2010年和平县人民政府办公室下发《关于印发和平县福和产业转移园二期征地工作实施方案的通知》（和府办（2010）32号），确定了包括丰道村、雅水村、大楼村的部分土地列为福和产业转移园二期征地的范围，并确定了征地补偿标准。2011年3月1日，和平县人民政府办公室下发《印发和平县福和产业转移园二期征地补偿安置方案的通知》（和府办（2011）11号）。2011年3月2日，经广东省人民政府同意，广东省国土资源厅作出《关于和平县2009年度第二批次城镇建设用地的批复》（粤国土资（建）字（2011）72号），同意和平县将该县阳明镇丰道村和雅水村属下的集体农用地65.564公顷（耕地2.6173公顷、园地11.4261公顷、林地51.5206公顷）转为建设用地，与上述村集体建设用地0.8899公顷（合计66.4539公顷集体土地）一并办理征收为国有土地手续。同年3月5日，河源市国土资源局将《关于和平县2009年度第二批次城镇建设用地的批复》（粤国土资（建）字（2011）72号）转发给和平县人民政府。2012年5月4日，经广东省人民政府同意，广东省国土资源厅作出《关于和平县2009年度第三批次城镇建设用地的批复》（粤国土资（建）字（2012）283号），同意和平县将阳明镇丰道村、大楼村属下的集体农用地67.2926公顷（耕地4.826公顷、林地50.5179公顷、园地4.9292公顷、可调整园地6.9029公顷、坑塘水面0.1166公顷）转为建设用地，与上述村集体建设用地0.8899公顷（合计66.4539公顷集体土地）一并办理征收为国有土地手续。同年5月9日，河源市国土资源局将《关于和平县2009年度第三批次城镇建设用地的批复》（粤国土资（建）字（2012）283号）转发给和平县人民政府。
2012年5月30日，何飞闪等141人所在的丰道村秀山经济合作社社长何万党与何学要等村民小组长14人，与和平县人民政府政府签订《征地协议书》，约定征地补偿标准按福和产业转移园二期征地补偿安置方案执行（和府办（2011）11号）。同年7月13日和平县人民政府发布征地通告。6月9日和平县阳明镇人民政府发布第一次征地通告，6月24日发布第二次征地通告，7月14日发布第三次征地通告。2012年7月12日，和平县人民政府向何飞闪等141人所在的村集体支付全部土地补偿费共计24000000.00元，存入以何万党为户名的银行账户。和平县人民政府组织对土地实施了平整清表。2013年8月15日，丰道村委会秀山村村民何飞闪等141人认为和平县人民政府、阳明镇人民政府实施的土地征收行为违法，提起本案诉讼，请求确认和平县人民政府、阳明镇人民政府对和平县福和产业转移园二期征地范围实施清表的行政行为违法。
原审法院另查明：2011年3月20日，和平县国土资源局出具《征地委托书》，委托和平县阳明镇人民政府做好征地公告及宣传发动工作，依据县政府办《印发和平县福和产业转移园二期征地补偿安置方案的通知》（和府办（2011）11号）及其他有关征地文件做好征地补偿登记、复核、补偿款发放工作。同时，涉案土地原为山丘荒地，现已推挖平整，地形地貌已改变。
原审法院认为：本案讼争涉及的土地原属于阳明镇丰道村秀山经济合作社集体土地，在庭审过程中，双方对该事实无异议，原审法院予以确认。何飞闪等141人是以阳明镇丰道村秀山经济合作社的村民身份提起诉讼，请求确认和平县人民政府、和平县阳明镇人民政府对集体土地实施清表的行为违法。根据《中华人民共和国土地管理法》第十条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理……”的规定，本案讼争的集体土地实际经营者和管理者是阳明镇丰道村委会秀山经济合作社。根据最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”的规定，对涉及农村集体土地的行政行为，村集体经济组织不起诉的，如过半数的村民决定提起诉讼，应该以该集体经济组织的名义提起诉讼，而不能以村民个人的名义提起诉讼。本案起诉人何飞闪等141人提起诉讼，是否达到阳明镇丰道村秀山经济合作社过半数村民，没有提供确切的证据证明。起诉人以村民个人的名义起诉，不符合上述规定。因此，何飞闪等141人依法不具有原告主体资格。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：……（二）起诉人无原告诉讼主体资格的；……”的规定，裁定：驳回何飞闪等141人的起诉。
何飞闪、何嘉丁、何保廷、叶银娇、叶松青5人不服，向本院提起上诉，请求撤销原裁定，指令原审法院继续审理，理由主要有：（一）本案原告只有他们5人，原审判决依职权创造了141个原告，损害司法公信力。一是起诉状上列明的原告只有5人，二是原审法院受理通知书上原告也只有5人，三是律师授权委托书上只有5个委托人，四是原审法院没有追加其他人作为原告，五是其他人也没有提交诉状或参与诉讼。（二）他们5人有权以自己的名义起诉。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十六条，土地使用权人有权以自己的名义起诉，根据最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条，使用权人和实际使用人都有权起诉。上诉人在一审反复说明，原审裁定却避而不用。（三）同案同判，被诉清表行为应被确认违法。根据梅州中院（2013）梅中法行初字第11号判决，清表属行政强制行为，政府无强制执行权，应申请法院强制执行，否则即属超越职权。而且，政府清表前未支付补偿费，未制作强制执行决定书，未告知陈述、申辩权，违反行政强制法第35、37条。所谓14个村民代表未获村民大会授权，所签订的《征地协议书》仅能代表个人。
被上诉人和平县人民政府辩称：（一）原审列141名原告是正确的。一是上诉人提交了《授权委托书》和141人的身份证复印件，证明系代表连署的村民起诉，二是庭审中上诉人也自称村民代表，代理人强调他们是诉讼代表，三是推选了5个诉讼代表人，符合行政诉讼法第十四条第三款。（二）但是，这141人剔除已迁居和转为城镇居民的21户，再合并出自同一户的56人，仅剩91户村民，也不足以证明过半数。而且，所谓户主，无证据证明得到家庭成员授权，因此不能以户是否过半代替村民个人是否过半，141人起诉仍不符合《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条。（三）上诉人当庭承认标的物是集体公山，该公山并未发包、出租给村民，所以村民并非使用权人或实际使用人，不符合《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条，不能以个人名义起诉。（四）政府已将补偿款划入村民代表指定帐户，至于如何分配，是村民自治范畴，不能以自己未领取主张政府未支付。请求驳回上诉，维持原裁定。
被上诉人和平县阳明镇人民政府辩称：该府系执行上级交办事务，具体行政行为的实施主体是县政府，镇政府不是适格被告。请求驳回诉讼请求。
经审查，本院确认原审裁定认定的事实。
本院认为：最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”根据上述司法解释的规定，本案村民如主张清表行为侵害其所属集体的土地所有权，应当在起诉人达全体村民过半数的前提下，以集体经济组织而非个人名义起诉；村民如主张清表行为侵害其个人的土地使用权，则应举证证明清表范围有其个人实际使用的土地。但是，上诉人中何嘉丁、何保廷2人并非秀山经济合作社村民，何飞闪、叶银娇、叶松青3人虽然是该合作社村民，但无证据证明清表范围含其个人实际使用的土地，不满足起诉条件。其他136人虽然签署了《授权委托书》，提交了身份证复印件，但未附诉状，且均以个人名义起诉，不符合起诉要求。根据上述情况，原审法院裁定驳回141名原告的起诉并无不妥，本院予以维持。
综上，原审裁定正确，依法应予以维持；何飞闪等5人上诉的理据不足，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原审裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 彭 静
代理审判员 戴剑飞
代理审判员 董嫦青
二〇一四年四月十四日
书 记 员 邓丽华