河南省郑州市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2018）豫01民终2756号
上诉人(原审被告)：新郑市郭店镇人民政府，住所地新郑市郭店镇中心社区。
法定代表人：马举增，该镇镇长。
委托诉讼代理人：卢海东，河南瀛豫律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：河南源升置业有限公司，住所地郑州经济技术开发区航海东路1356号。
法定代表人：张红,该公司董事长。
委托诉讼代理人：吴晓成，金博大律师事务所律师。
委托诉讼代理人：邵文培，河南九博律师事务所律师。
上诉人新郑市郭店镇人民政府（以下简称郭店镇政府）因与被上诉人河南源升置业有限公司（以下简称源升公司）合同纠纷一案，不服河南省新郑市人民法院（2016）豫0184民初6006号民事判决，向本院提起上诉。本院于2018年01月31日立案后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人郭店镇政府的委托诉讼代理人卢海东，被上诉人源升公司的委托诉讼代理人吴晓成、邵文培到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
郭店镇政府上诉请求：1.请求撤销河南省新郑市人民法院(2016)豫0184民初6006号民事判决，依法改判或发回重审；2.本案诉讼费用由源升公司承担。事实和理由：一、一审认定事实及适用法律错误。1.一审认定2007年5月28日郭店镇政府与源升公司签订的《协议书》为土地使用权出让合同，认定事实错误；从《协议书》的内容来看，《协议书》是预约土地的土地整理合同，约定的仅是前期土地整理工作，源升公司也仅是垫付前期的土地整理费用，郭店镇政府并未向源升公司承诺出让涉案地块的土地使用权，土地使用权的最终取得还要通过招拍挂公开竞拍，竞拍成功后与新郑市人民政府签订土地出让协议，缴纳土地出让金，才能取得土地使用权，故该《协议书》并不具备土地出让合同的基本要求内容。据此，《协议书》并非土地使用权出让合同，而是土地整理合同，郭店镇政府具有履行《协议书》的主体资格，并不违反法律的强制性规定。2.一审判决认定郭店镇政府不具备土地使用权出让主体资格，以违反法律的强制性规定为由，认定《协议书》无效，适用法律错误。综上分析，郭店镇政府与源升公司签订的《协议书》并非土地使用权出让合同，而是土地整理合同，郭店镇政府显然具有履行《协议书》的主体资格，故一审法院基于错误的事实认定，以《协议书》违反法律的强制性规定为由，认定《协议书》无效，显然适用法律错误。二、《协议书》未对退还土地整理费用期间的利息作出约定，应当视为不计利息，且一审判决计算利息引用的违约金条款于2010年4月29日己终止履行，利息计算显然错误，应当依法予以撤销。首先，一审判决引用违约金的标准支持源升公司的利息请求，明显违背不告不理的民事诉讼原则，一审中源升公司并未主张违约金，不应当适用违约金条款。其次，2010年4月27日源升公司将该项目用地让与河南福鑫玻璃有限公司（以下简称福鑫公司），2010年4月29日郭店镇政府与福鑫公司签订合作协议，源升公司退出该项目，至此郭店镇政府与源升公司签订的《协议书》已经终止，郭店镇政府己无义务再向源升公司交付土地。故一审法院计算利息引用的《协议书》第六条第2项“甲方如未按第五款（二）2中的规定完成产权办理义务，每延迟一天，扣除总土地费用的2‰作为乙方的损失补偿。”截止2010年4月29日已终止，但一审判决却据此违约条款认定应向源升公司支付利息至今，利息计算依据明显错误，也超出应当计算的期间。三、源升公司支付的土地整理费，应当按照预约土地的流程办理。根据预约土地的流程，退回420万元土地整理费只能在该土地招拍挂之后，全额土地出让金纳入新郑市财政专用账户之后，由郭店镇政府向市财政系统申请，该地块已招拍挂并已收到土地出让金，请市财政支付郭店镇政府整理该土地支出的费用420万元，市财政审批后将土地出让金中的420万元付给郭店镇政府，郭店镇政府再退给预约人即源升公司或继受其权益的福鑫公司。这些流程是所有土地预约的必经流程，目前该流程并未进行完毕，故郭店镇政府不应当向源升公司退还上述款项，一审判决明显不当，应当予以撤销。
源升公司辩称，一、根据源升公司与郭店镇政府签订的《协议书》约定，郭店镇政府负有保证源升公司获取土地的全部合同义务。源升公司于2007年5月28日与郭店镇政府签订《协议书》，协议约定由源升公司向郭店镇政府支付土地费用，用于获取256亩土地，该费用是获取土地的全流程费用。郭店镇政府负有于2008年10月份之前，将约定地块产权办理至源升公司名下，并将土地产权证交付源升公司的义务。截止2007年11月份，源升公司共向郭店镇政府支付850万元款项，但由于郭店镇政府的原因，源升公司没有获得项目土地使用权。因此，涉案协议并非单纯的预约土地的土地整理合同，协议中也没有约定源升公司通过招拍挂取得土地使用权，所以郭店镇政府的上诉理由不能成立。二、一审判决郭店镇政府向源升公司支付利息的裁决是正确的。根据合同法的规定，合同应全面、适当履行，一方违约应赔偿合同相对方所遭受的经济损失；在合同无效或被撤销的情况下，有过错一方应当赔偿对方因此遭受的损失。所以，无论是上述何种情形，只要一方给相对方造成损失就应当承担赔偿责任。结合本案，涉案合同无法继续履行的根源在于郭店镇政府无法在约定的期限内为源升公司办理土地产权证书，因此依据双方就此项约定的赔偿标准，一审判决按照源升公司实际遭受的经济损失要求郭店镇政府进行赔付，并没有超出合同当事方约定的标准，是合法、合理的，也符合当事人双方缔约时的约定。综上，一审判决合法、合理，请求二审法院对一审裁判结果予以维持。
源升公司向一审法院起诉请求：1.郭店镇政府退还源升公司投资款420万元，支付利息损失351.6582万元（暂计算至2016年10月1日，此后的利息计算至实际还款之日），源升公司要求的所有利率是依据源升公司实际贷款已发生的利息计算的（以利息计算详单及银行贷款凭证为准）；2.本案的诉讼费用由郭店镇政府承担。
一审法院认定事实：2006年8月6日，（甲方）郭店镇政府与（乙方）郑州顺喜物流有限公司（以下简称顺喜公司）签订《协议书》，主要内容为：根据《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国土地管理法》及相关法律规定，甲乙双方本着共同发展、互惠互利、平等自愿的原则，经友好协商，就乙方在新郑市××店镇受让国有土地建设标准化厂房项目有关事宜，达成如下协议：一、项目概况：项目名称：标准化厂房，项目概况：总投资5000万元，建筑面积50000平方米，绿地面积30％，安置就业300人，建设周期为8个月。二、征地位置与面积：乙方取得的地块位于新郑市××北工业园区，具体位置：东至高孟村土地，西至合欢路，南至豫龙塔吊厂，北临东西道路，土地总面积为95亩（具体以土地局测绘面积为准）。三、土地费用：乙方应支付的土地费用（含土地补偿费、安置补助费、地上附属物补偿费、土地出让金及办理土地使用证中所发生的所有费用）为每亩人民币35000元，总金额为3325000元人民币。四、付款方式及期限：本协议签定后三日内，乙方付款50万元，企业动工兴建时再付100万元，待办理国有土地使用证时付116万元，余款待土地证办理完毕后一次性付清，甲方交付土地证。五、双方的权利义务：（二）乙方权利义务：4、乙方应保证按协议规定的时间和方式及时向甲方付清地款，如违约则按违约天数交付3‰的滞纳金。七、本协议不因双方法人的变动而影响协议条款的履行。协议落款处甲方加盖新郑市郭店镇政府印章，乙方签约代表人董秋勤签名捺印。
2007年5月28日，（甲方）郭店镇政府与（乙方）源升公司签订《协议书》，主要内容为：根据《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国土地管理法》及相关法律规定，甲乙双方本着共同发展、互惠互利、平等自愿的原则，经友好协商，就乙方在新郑市××店镇出让国有土地建设标准化厂房、物流项目有关事宜，达成如下协议：第一款、项目概况：总投资30000万元，建筑面积100000平方米，安置就业150人，建设周期为16个月。第二款、征地位置与面积：乙方取得的地块位于新郑市××店镇现代制造业基地，具体位置：东至宝东食品厂，北至双拥路，南至黄金大道，西至丰元面粉厂东墙。土地总面积约为256亩（具体以土地局测绘面积为准）。第三款、土地费用：乙方应支付的土地费用（含土地补偿费、安置补助费、地上附属物补偿费、土地出让金及办理土地使用证等全部费用）为每亩8万元，总金额为2048万元人民币（大写：贰仟零肆拾捌万元，终以实际亩数计算为准）。第四款、付款方式及期限：本协议签定后5日内乙方首付土地费用800万元；在甲方为乙方办理土地产权证时，乙方向甲方付第二批土地费用（付至总土地款的80％）。余额在甲方将该地块产权办理至乙方名下，将产权证交付乙方后全部付清。第五款、双方的权利义务：（一）甲方权利义务：1、甲方必须在收到首付款后60天内对该宗土地所有地上附属物补偿到位并交付乙方使用。2、在2008年10月份以前，乙方将该地块产权办理至乙方名下，并将该宗地的土地产权证书交付乙方。3、甲方免征乙方该宗地两年的土地使用税。（二）乙方权利义务：2、乙方必须按照国家环保、建设、规划、消防等方面的规定进行施工建设，甲方有权对本宗地的开发利用情况进行检查、监督，但不得干涉乙方正常工作的进行。第六款、违约责任：1、甲方如未按第五款（一）1中的规定完成补偿义务，每延迟一天，扣除总土地费用的3‰作为乙方的损失补偿。2、甲方如未按第五款（二）2中的规定完成产权办理义务，每延迟一天，扣除总土地费用的2‰作为乙方的损失补偿。3、如甲方未能按第五款（一）3规定保证乙方的施工环境而造成经济损失，由乙方负全责。4、若乙方未能按第四款约定的付款方式及时付款，每延迟一天，乙方按土地费用的3‰给予甲方补偿（由甲方责任造成延迟付款的情况不包括在内）。第七款：本协议自双方签订之日起生效，若任何一方未能按照合同约定履行义务，应视为违约，另一方有权要求其按照合同约定的条件履行义务，并且赔偿给对方造成的全部经济损失。协议落款处甲方加盖郭店镇政府印章，委托代理人赵淑梅签名；乙方源升公司加盖印章，法定代表人张红签名。
2007年6月5日，源升公司付款50万元，郑州顺喜物流有限公司董秋勤出具《收条》：今收到河南源升置业有限公司现金伍拾万元整（￥500000．00元），收款人：董秋勤2007年6月5日。2006年9月7日，郭店镇政府出具收款收据：今收到郑州顺喜物流有限公司交来购地款伍拾万元整。之后，郑州顺喜物流有限公司与郭店镇政府所签订的合同未再履行，并将该收据交与源升公司，用于折抵源升公司应向郭店镇政府交纳的合同约定款。
2007年11月9日，源升公司分三次汇至新郑市××店镇财政所的银行账户730万元、36万元、34万元，共计800万元，电汇凭证上的附加信息一栏备注：土地权。上述款项再加上2007年6月5日源升公司支付的50万元，源升公司共计向郭店镇政府付款850万元。
后因郭店镇政府未能为源升公司办理产权证，源升公司也未能按照协议内容在涉案土地上进行投资建设施工，郭店镇政府陆续向源升公司返还款项430万元，返还的具体时间为：2008年12月25日返还300万元，2009年1月16日返还50万元，2009年3月4日返还30万元，2009年3月20日返还20万元，2009年3月27日返还30万元，上述返还款项共计430万元，之后的款项未再返还。
源升公司提交郑州市农信社借款借据四张及借款本金利息收回凭证8份、利息损失明细一份，拟证明郭店镇政府未予返还源升公司420万元款项，导致源升公司贷款而向银行支付的利息，源升公司于2008年至2016年期间向银行贷款的利率标准以及产生利息损失，源升公司提交的凭证上显示，2008－2009年期间，利率为月8.88‰，2010年利率为月8.31‰，2011年利率为月7.93‰，2012年至今利率为月9.3％。
一审法院认为，法律规定，土地使用权出让合同应当由市、县人民政府土地管理部门或者经市、县级人民政府同意与土地使用者签订。本案中，2006年8月6日顺喜公司与郭店镇政府签订的《协议书》，及2007年5月28日源升公司与郭镇政府签订的《协议书》，从合同内容中看，出让国有土地使用权的合同一方均为郭店镇政府，违反了法律规定，故本案所涉的两份《协议书》均为无效。
合同无效、被撤销或者终止的，不影响合同中独立存在的有关解决争议方法的条款的效力。双方在合同中约定，如甲方（郭店镇政府）未按约完成产权办理义务，每延迟一天，扣除总土地费用的2‰作为乙方的损失补偿。因该合同无效且郭店镇政府未能完成产权办理义务，郭店镇政府存在过错。
无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。本案因合同无效，源升公司向郭店镇政府交纳的款项850万元，扣除郭店镇政府已返还的430万元，下余420万元郭店镇政府应向源升公司返还。
源升公司要求利息损失，因双方约定有解决争议的条款，郭店镇政府未返还款项势必给源升公司造成经济损失，而源升公司要求郭店镇政府支利息以其向郑州市农村信用社偿还贷款本金及利息的数额为准，该请求不超出双方约定的违约责任的计算标准，也不违反法律规定，一审法院予以照准。按照源升公司提交的利息支付凭证中的利率标准及未返还的款项，计算出自2008年12月25日起，源升公司因贷款而产生的利息损失为351.6582万元（计算至2016年10月1日），2016年10月2日之后的利息计算至实际还款之日，以当时实际贷款月利率9.3‰计算。
郭店镇政府经一审法院合法传唤无正当理由拒不到庭应诉，虽然在庭后提交书面答辩意见，但并未提交任何证据用于证明自己的主张，其应自行承担相应的法律后果，故其答辩意见一审法院不予支持，也不影响一审法院根据现有证据及查明的事实依法作出裁判。
综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、第一百四十四条之规定，并由一审法院审判委员会讨论决定，判决：新郑市××店镇人民政府应于判决生效后十日内退还河南源升置业有限公司款项420万元，并赔偿利息损失（计算至2016年10月1日为351．6582万元，2016年10月2日之后的利息计算至实际还款之日，按照月利率9.3‰计算）。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费91827元，由新郑市××店镇人民政府负担。
本院二审期间，当事人没有提交新的证据。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。
本院认为，关于涉案协议的法律关系及效力问题。合同性质的认定应当根据合同内容、主要条款、合同目的，以及所涉及的法律关系进行全面理解和准确判断。就本案而言，从郭店镇政府与源升公司所签协议书的内容及协议中的项目概况、双方的权利义务等主要条款可以看出，涉案地块是郭店镇政府辖区内的国有土地，双方签订协议是为源升公司能在郭店镇政府出让的涉案国有土地上建设标准化厂房、物流项目，源升公司以支付土地费（含土地补偿费、安置补偿费、地上所有附属物补偿费、土地出让金及办理土地使用证等全部费用）的方式取得郭店镇政府出让的该地块使用权，双方签订协议的目的也是围绕涉案地块的使用权，并在协议中明确约定了各自的权利义务。因此涉案协议的性质应认定为土地出让合同，涉及的法律关系也为土地出让合同法律关系。故郭店镇政府上诉称涉案协议书仅是预约土地的土地整理合同，与事实不符，本院不予采信。此外，因郭店镇政府不属于法律规定的可以出让国有土地的有权主体，故，其作为一方当事人与源升公司签订涉案协议书违反法律规定，一审判决据此认定该议书无效并无不当，本院予以认同。
关于郭店镇政府应否退还源升公司款项420万元并支付自2008年12月25日起至实际付款之日相应利息的问题。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，合同无效、被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。本案中，郭店镇政府对于应退还源升公司土地费用420万元不持异议，但其上诉称不应支付利息，并称该款项的退还应按预约土地流程办理，现退还条件不具备。本院认为，因涉案协议书无效，根据上述法律规定，郭店镇政府负有返还已收取款项的义务，其迟延履行返还义务，造成源升公司为履行该协议而举债不能及时偿还，郭店镇政府存在过错，其理应对源升公司因贷款产生的利息损失予以赔偿，故一审法院依据源升公司提供的贷款期间的利率计算利息损失并无不当。另，郭店镇政府关于应按预约土地流程办理退费的观点，缺乏相应的合同依据，也与其已经实际退还过430万元款项的行为相矛盾，故本院不予采信。
综上所述，郭店镇政府的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费65816元，由新郑市郭店镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 马清来
审判员 曾小潭
审判员 宋江涛
二〇一八年三月三十日
书记员 王 凯