福建省宁德市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）闽09行初135号
原告苏怀萍，女，汉族，1977年7月15日出生，福建省莆田市人，住址台湾地区屏东县。
委托代理人陈丽华，莆田市涵江区新涵法律服务所法律工作者。
被告莆田市涵江区人民政府，住所地莆田市涵江区兴涵街1号。
法定代表人连向红，区长。
委托代理人范炳山，男，汉族，系被告单位工作人员。
委托代理人郑阳春，福建大涵律师事务所律师。
第三人苏怀宇，男，1979年12月9日出生，福建省莆田市人，住址莆田市涵江区。
原告苏怀萍因诉请确认被告莆田市涵江区人民政府、莆田市涵江区人民政府涵西街道办事处（以下简称涵江区政府）行政协议无效并行政赔偿一案，于2016年8月向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年1月17日、2017年5月4日两次公开开庭进行审理。原告及其委托代理人陈丽华，被告涵江区政府的委托代理人范炳山、郑阳春到庭参加诉讼，第三人经传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告苏怀萍诉称，原告苏怀萍继承取得被拆迁房屋，1999年原告嫁到台湾并一直定居至今。近期回乡探亲发现原告继承的房屋没了。经了解，原告的房屋已于2010年10月1日被划入政府征迁范围，被告涵江区政府系项目的征迁人，原告是被拆迁人。2011年11月1日，第三人苏怀宇背着原告并以原告名义与涵西街道办事处签订一份《房屋拆迁补偿协议书》。且在第三人自己与被告涵西街道办事处签订的《房屋拆迁补偿协议书》中，将原告申购的商场面积8.315平方米背着原告占为己有，登记在自己名下。被告与第三人的行为是违法的，根据《合同法》第五十二条规定，应属无效。原告以涵江区政府、涵西街道办事处为共同被告，提起本案诉讼，请求：1、依法确认2011年1月1日苏怀宇以原告的名义与涵西街道办事处签订的《房屋拆迁补偿协议书》无效。2、恢复原状。原告在举证期限内提供的证据材料有：
A1.身份证，原告用以证明其诉讼主体；
A2.《房屋拆迁补偿协议》（苏怀萍），原告用以证明两被告的违法事实，该协议无效；
A3.《房屋拆迁补偿协议》（苏怀宇），原告用以证明苏怀萍与两被告所签订的协议无效；
A4.《莆田市涵江区塘北片区改造工程（一期）征地拆迁补偿安置实施细则》，原告用以证明被告涵江区政府是征迁人，根据该“实施细则”第十二条第3点规定，原告可以申购商场。
被告涵江区政府辩称，1、本案不属于行政诉讼受案范围，依法应当驳回原告的起诉。2、涉案协议于2011年签订，而原告直到2016年起诉，超过5年的最长起诉期限。3、第三人以原告名义与被告涵西街道办事处签订的《房屋拆迁补偿安置协议书》合法有效。4、第三人以原告名义与被告涵西街道办事处签订的《房屋拆迁补偿安置协议书》并未侵犯原告的合法权益。被告涵江区政府在法定举证期限内向本院提交的证据材料有：
B1.《福建省人民政府关于莆田市涵江区2011年度第十批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》（闽政地〔2011〕1035号）文件一份；
B2.《莆田市人民政府关于涵江区2011年度第十批次城市建设农用地转用和土地征收的通知》（莆政土〔2012〕23号）文件一份。
上述证据B1、B2，被告涵江区政府用以证明福建省人民政府已将包括涉案房屋所在宗地在内的土地转为建设用地，莆田市人民政府通知土地部门配合做好土地征收和社会保障工作，涵江区政府系征收人。
B3.《莆田市涵江区塘北片区改造工程（一期）征地拆迁补偿安置实施细则》,被告用以证明涵江区政府严格按照该“实施细则”做好补偿安置；
B4.《中共莆田市涵江区委、莆田市涵江区人民政府关于成立莆田市涵江区塘北片区改造工程指挥部的通知》（涵委〔2010〕46号）一份，被告用以证明莆田市涵江区塘北片区改造工程指挥部是涵江区政府为实施工程项目而设立的临时机构；
B5.《涵江塘北片区改造（一期）房屋拆迁平面图表》一份，被告用以证明涉案房屋拆迁丈量时，许顺治以房屋所有权人的身份对丈量结果进行确认；
B6.《分户申请书》，被告用以证明许顺治在苍林社区居委会的见证下，向指挥部出具了《分户申请书》，将涉案房屋分户给儿子苏怀宇、女儿苏怀萍；
B7.《涵江区塘北片区改造拆迁安置选房资格审核表》、《房屋拆迁补偿安置协议书》、《证明》各一份，被告用以证明第三人苏怀宇代表原告对安置房进行选房，并于2011年1月1日作为原告的代理人与涵西街道办事处签订《房屋拆迁补偿安置协议书》，涵西街道苍林社区居委会出具《证明》，证明原告与第三人系同胞姐弟关系，原告苏怀萍委托第三人签订协议书。
第三人苏怀宇未陈述意见。
经庭审质证，本院对双方当事人所提交证据认证如下：1.关于原告的证据材料。证据A1、A2符合证据形式真实性、合法性、关联性，可以作为有效证据采信，证明了原告的主体身份及苏怀宇以原告名义与涵西街道办事处签订涉案协议的事实；证据A3，与本案涉案协议的效力及合法性缺乏关联性，不予采信；证据A4符合证据“三性”，可以作为有效证据采信，但以此主张其符合申购商场与本案无关，不予确认。2.关于被告涵江区政府的证据材料。证据B1
--
B4符合证据“三性”，可以作为有效证据采信，证明了涵江区政府为莆田市涵江区塘北片区改造工程（一期）建设而报请有关部门批准征地，涵江区政府成立莆田市涵江区塘北片区改造工程指挥部；证据B5、B6符合证据“三性”，可以作为有效证据采信，证明了涉案房屋列入征收范围，苏怀宇、许顺治作为户主对丈量情况进行了确认，并向涵江区塘北片区改造工程指挥部提交了分户申请书；证据B7符合证据的“三性”，可以作为有效证据采，证明了苏怀宇以原告名义与涵西街道办事处签订了《房屋拆迁补偿安置协议书》，并对《涵江区塘北片区改造拆迁安置选房资格审核表》进行确认。
根据上述有效证据并结合庭审笔录，可以认定如下事实：
2011年，福建省人民政府作出《关于莆田市涵江区2011年度第十批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》（闽政地[2011]1035号），征收涵江区涵西街道苍林社区集体所有土地、使用国有城镇村及工矿用地、交通运输用地转为建设用地。涵江区政府作为项目的征迁入。涉案房屋坐落于涵西街道××社区前××号，系原告及第三人家的祖遗房产，列入上述征迁范围。2010年10月17日，苏怀宇、许顺治作为户主在《涵江塘北片区改造（一期）房屋拆迁平面图表》上对丈量情况进行了确认，并向涵江区塘北片区改造工程指挥部提交了分户申请书。原告与第三人系同胞姐弟关系，许顺治与第三人、原告系母子女关系。2011年1月1日第三人以原告名义与涵西街道办事处签订了《房屋拆迁补偿安置协议书》，对涉案房屋的征收补偿进行了约定。目前涉案房屋已经被拆除。原告以涵江区政府、涵西街道办事处为共同被告提起本案诉讼。
另查明，本案原告以被告涵西街道办事处为共同被告提起诉讼，还起诉要求涵江区政府、涵西街道办事处恢复房屋原状。本院依法已作出（2016）闽09行初135号行政裁定，裁定：1、驳回原告对莆田市涵江区人民政府涵西街道办事处的起诉。2、驳回原告要求被告恢复房屋原状的起诉。
本案争议焦点在于：一、本案是否属于行政诉讼受案范围；二、本案原告提起诉讼是否超过法定的起诉期限；三、原告主张涉案协议无效的理由是否成立。围绕上述争议焦点问题，本院予以查明分析并认定如下。
一、本案是否属于行政诉讼受案范围。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项之规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，属于人民法院受理范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法(?javascript:SLC(239820,0)?)〉若干问题的解释》第十一条第一款规定“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法(?javascript:SLC(239820,0)?)第十二条(?javascript:SLC(239820,12)?)第一款第十一项规定的行政协议。”本案被诉行为系第三人以原告的名义与涵西街道办事处签订的房屋拆迁补偿安置协议书，依法属于行政诉讼的受理范围。
二、本案原告提起诉讼是否超过法定的起诉期限。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条规定“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”同时，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。”因此，被告主张原告起诉超过起诉期限，依法应当承担举证责任。而本案被告仅以涉案协议系2011年1月1日所签订为由，确定原告于该时点知道被诉行政行为，主张原告应于2年内提起诉讼；但涉案协议并非原告所签订，无法确定原告知道该协议的时间。且本案协议又涉及不动产权利事项。故按照上述法律规定，原告于2016年8月提起本案诉讼，并未超过法定期限。
三、原告主张涉案协议无效的理由是否成立。
本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法(?javascript:SLC(239820,0)?)〉若干问题的解释》第十四条规定“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法(?javascript:SLC(239820,0)?)强制性规定的民事法律规范。”第十五条第二款规定“原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法(?javascript:SLC(21651,0)?)等相关法律规定作出处理。”《中华人民共和国合同法》第四十八条第一款规定“行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立的合同，未经被代理人追认，对被代理人不发生效力，由行为人承担责任。”本案双方当事人确认涉案协议中“苏怀萍”签字系第三人苏怀宇所签，该签名的捺印亦非苏怀萍。而被告所举证据又不足以证明苏怀宇系受原告苏怀萍委托签订涉案协议。现原告不仅未就涉案协议追认，反而提起本案诉讼要求确认无效，故苏怀宇无权以苏怀萍的名义与被告签订协议。而被告作为委托人，委托涵西街道办事处与原告签订协议，明显依据不足。故原告主张涉案协议无效有事实和法律依据。
综上，本院认为，本案原告要求确认涉案行政协议无效属于行政诉讼受案范围，且未超过行政诉讼的起诉期限，符合起诉条件，被告对此所提主张依据不足，不予支持。同时，被告委托涵西街道办事处与被征收户签订协议，依法应由委托机关涵江区政府作为被告，由涵江区政府承担相应的协议责任。而被告在签订涉案协议时未充分审查苏怀宇的代理资格，以致苏怀宇无权代理苏怀萍签订本案协议。故被告与“苏怀萍”签订涉案协议，明显依据不足。原告主张涉案协议无效，有事实和法律依据，依法应予支持。被告答辩请求无理，不予支持。第三人经本院合法传唤，无正当理拒不到庭参加诉讼，不影响本案审理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十九条第三款之规定，判决如下：
确认第三人苏怀宇于2011年1月1日以原告苏怀萍名义与被告签订的《房屋拆迁补偿安置协议书》无效。
案件受理费2563元，由被告涵江区政府负担。
如不服本判决，原告可在判决书送达之日起30日内，被告可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。
审 判 长 缪义文
审 判 员 赖昌铅
人民陪审员 陈 忠
二〇一七年七月三十一日
书 记 员 余海燕
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
《中华人民共和国合同法》
第四十八条行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立的合同，未经被代理人追认，对被代理人不发生效力，由行为人承担责任。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第四十二条公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。
第四十九条……
第三人经合法传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不影响案件的审理。