山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）鲁行终字第220号
上诉人（一审原告）：王瑛玉。
委托代理人：曲秀云，女，汉族，1945年3月27日出生，系上诉人王瑛玉之妻。
委托代理人：王壮，男，汉族，1944年12月5日出生。
被上诉人（一审被告）：山东省人民政府。
法定代表人：郭树清，省长。
委托代理人：赵军，季春光。
王瑛玉诉山东省人民政府（以下简称省政府）行政复议一案，济南市中级人民法院于2014年9月15日作出（2014）济行初字第122号行政判决。一审原告王瑛玉不服，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年12月18日公开开庭审理了本案。上诉人王瑛玉的委托代理人曲秀英、王壮，被上诉人省政府的委托代理人季春光到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
本案行政争议形成过程如下：原告王瑛玉对青岛市人民政府（以下简称青岛市政府）1991年换发集体建设用地使用证的行为不服，向被告省政府提出行政复议申请。省政府于2014年8月8日作出鲁政复不字（2014）65号不予受理行政复议申请决定书（以下简称《65号不予受理决定》），认为被申请的行为已经超过了20年，行政复议申请不符合法定的受理条件，根据《山东省行政复议条例》第九条的规定，决定不予受理。王瑛玉不服，于2014年8月20日诉至一审法院。
一审法院经审理，确认以下事实：原告王瑛玉对青岛市政府1991年换发集体土地建设使用证的行为不服，向省政府邮寄行政复议申请，申请落款时间为2014年8月1日，省政府收到后，于2014年8月8日作出《65号不予受理决定》，决定对王瑛玉的复议申请不予受理。
一审法院认为，王瑛玉行政复议申请落款时间为2014年8月1日，省政府收到王瑛玉邮寄的行政复议申请后，经过审查，于2014年8月8日作出不予受理决定，并书面告知王瑛玉，符合《行政复议法》第十七条的程序规定，王瑛玉也未就程序合法性提出异议。
本案争议的焦点问题为，省政府认定王瑛玉的行政复议申请不符合法定条件，认定事实是否清楚，适用法律是否正确。根据《山东省行政复议条例》第九条的规定，对涉及不动产的具体行政行为自作出之日起超过二十年的，行政复议机关不予受理。本案涉案集体土地使用证的落款时间为1991年12月30日，鉴于该证系国家机关依职权制作的公文书证，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条第（一）项的规定，该证据具有较高的证明效力，在原告未提供其他相反法律依据和证据支撑的情况下，省政府认定颁证时间为1991年12月30日，认定事实清楚。王瑛玉于2014年8月对换发该证的行为不服提起行政复议，自具体行政行为作出之日起已经超过二十年，省政府不予受理，认定事实清楚，适用法律正确。此外，对王瑛玉关于二十年最长复议期限应从知道具体行政行为内容之日起计算的主张，因无法律依据，一审法院亦不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告王瑛玉的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王瑛玉负担。
一审原告王瑛玉不服一审法院判决上诉称：一审法院认定事实不清，证据不足，适用法律错误，程序违法，请求撤销一审法院判决；一、二审案件诉讼费用均由被上诉人承担。理由是：1、1952年颁发的土地房产所有证上载明的宅基地面积为四分二厘三毫（合282平方米），该证据的真实性、合法性人民法院依法应予确认。1991年12月30日颁发的集体土地使用证变更为146.88平方米，少了135平方米，上述事实有证人王水玉的证言能够证明。2、被上诉人省政府认为上诉人复议超过法定期限，应当承担举证责任。省政府没有向一审法院提交证据，证明1991年12月30日颁发的集体土地使用证的具体送达时间，应当承担不利后果。3、一审法院判决没有开庭宣判，违反了法定程序。
被上诉人省政府庭前未提交书面答辩意见。
二审庭审中，合议庭确定本案的审理重点是：1、被上诉人省政府作出的《65号不予受理决定》是否合法正确。2、一审法院判决驳回上诉人王瑛玉的诉讼请求认定事实是否清楚，适用法律是否正确，审判程序是否合法。
针对第一个审理重点，上诉人王瑛玉认为，被上诉人没有提交1991年换发土地证的送达时间的证据，因此应当承担举证不利的后果。上诉人于2002年拆迁前后才知道该换发土地证的行为，且之后一直向有关部门主张权利，因此于2014年8月对该换证行为提起行政复议申请没有超过法定期限。被上诉人以超期为由不予受理错误，应予纠正。被上诉人省政府认为，有关土地证的送达时间问题属于实体审查范围；上诉人提请行政复议时提交的土地证显示，上诉人的土地权利证书是1991年12月30日登记颁发的，填发机关是青岛市崂山区土地管理局，所以被上诉人根据《山东省行政复议条例》第九条的规定，以该行为作出之日起至上诉人提起行政复议之日已超过二十年为由，对上诉人的行政复议申请不予受理合法正确。
针对第二个审理重点，上诉人王瑛玉认为，一审法院未对被上诉人的举证责任进行审查，所作出的判决适用法律错误，且违反法定程序，应予撤销。被上诉人省政府认为，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。
双方当事人在一审中提供的证据已随案移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证，二审中双方当事人没有新证据提交。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见以及据此确认的案件事实。
本院认为：
《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”。《山东省行政复议条例》第十七条规定，“行政复议机关收到行政复议申请后，应当就下列内容进行初步审查：……（七）是否应当由本机关受理”。本案中，上诉人王瑛玉向被上诉人省政府提请行政复议时请求“依法确认青岛市人民政府1991年换发《集体土地建设用地使用证》的具体行政行为违法”，但根据其提交的土地证材料及上诉人的自认，该行为实际是青岛市崂山区土地管理局于1991年12月30日作出的登记发证行为。而被上诉人省政府既非青岛市崂山区土地管理局的“本级人民政府”，亦非“上一级主管部门”。因此，上诉人王瑛玉向被上诉人省政府提出的该项行政复议申请不符合前述法律规定。
《山东省行政复议条例》第八条规定，“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织行政复议申请权或者行政复议申请期限的，申请期限自公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请权或者申请期限之日起计算，但是自知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年”。第九条规定，“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其行政复议申请期限自知道或者应当知道具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为自作出之日起超过二十年、其他具体行政行为自作出之日起超过五年申请行政复议的，行政复议机关不予受理”。根据上述规定，对涉及不动产的具体行政行为不服提请行政复议的，如果未被告知行政复议申请权或者行政复议申请期限，且不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，可以在知道或者应当知道具体行政行为内容之日起二年内提请行政复议，但是如果自该具体行政作出之日起计算至提请行政复议时止已经超过二十年的，行政复议机关不予受理。本案中，上诉人王瑛玉提请复议的登记发证行为作出于1991年12月30日，至上诉人2014年8月1日向被上诉人省政府提起行政复议申请时，期间已经经过了二十多年，行政复议机关不应予以受理。
因此，被上诉人省政府以超期为由作出《65号不予受理决定》，对上诉人王瑛玉的行政复议申请不予受理，结果并无不当。上诉人王瑛玉有关应从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起计算二十年的最长复议期限，没有法律依据，本院不予支持。上诉人王瑛玉还主张一审法院审判程序违法，但未提供证据证明，本院亦不予支持。
综上，一审法院判决驳回上诉人王瑛玉的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人王瑛玉的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王瑛玉负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 许 琳
审 判 员 王海燕
代理审判员 山 莹
二〇一四年十二月二十二日
书 记 员 王 璐