湖南省高级人民法院
行 政 赔 偿 裁 定 书
（2016）湘行赔终6号
上诉人（原审原告）张桂英，女，农民，住湖南省桃源县。
上诉人（原审原告）范连强，男，农民，住址同上。
上诉人（原审原告）范莲红，女，农民，住湖南省桃源县。
以上三上诉人的委托代理人郭浩章，湖南华硕律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）桃源县人民政府，住所地：湖南省桃源县漳江镇文昌东路004号。
法定代表人庞波，县长。
委托代理人曾鹏，该县政府法制办公室工作人员。
委托代理人肖兴江，湖南凌风律师事务所律师。
第三人桃源县建龙鞭炮厂，住所地：湖南省桃源县热市镇温泉村墨垭组。
法定代表人刘清海，厂长。
委托代理人付明亮，该厂法务部主任。
上诉人张桂英、范连强、范莲红因与被上诉人桃源县人民政府（以下简称桃源县政府）安全监督行政赔偿一案，不服常德市中级人民法院（2016）湘07行赔初3号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。
原审认定：湖南省桃源县热市镇永凤村白露寺组村民范金门与张桂英系夫妻关系，二人育有一子范连强，育有一女范莲红。桃源县建龙鞭炮厂（以下简称建龙鞭炮厂）原厂址座落于湖南省桃源县热市镇温泉村山林地。
2011年4月6日，桃源县政府第七次专题会形成《关于建龙鞭炮厂异地搬迁有关问题的会议纪要》，该会议纪要的主要内容为：建龙鞭炮厂异地搬迁费用220万元，由桃源县政府和中材常德水泥有限责任公司（以下简称中材公司）平均负担，在完成搬迁并验收后10个工作日内给付；由桃源县委常委、副县长易文斌负责落实建龙鞭炮厂异地建厂时给予相关优惠政策。2011年4月18日，建龙鞭炮厂（乙方）、中材公司（甲方）、桃源县政府委托桃源县安监局（丙方）三方签订了《协议书》，约定的主要内容：乙方自签订本协议书之日起10个工作日内开始搬迁，剩余110万元，在乙方搬迁完毕且房屋不再具有使用价值后，由乙方向丙方提出书面申请，且经丙方确认验收后，由丙方支付给乙方；双方均不得再以任何理由或采取任何途径再向对方和桃源县政府提出搬迁中的其他补偿要求（注：但政府纪要中承诺的给予乙方异地建厂的优惠条件除外）。协议签订后，桃源县政府、中材公司各自向建龙鞭炮厂支付了人民币110万元（共计220万元）。建龙鞭炮厂于2011年5月30日全厂搬迁完毕。
因搬迁导致建龙鞭炮厂需提前解除与桃源县热市镇温泉村村民委员会签订的土地租赁合同。2011年8月24日，建龙鞭炮厂与桃源县热市镇温泉村村民委员会及该村煤厂组、龚家湾组和部分农户就租赁费及补偿问题达成初步协议。为进一步明确协议内容，桃源县热市镇人民调解委员会于2011年8月29日，组织建龙鞭炮厂和桃源县热市镇温泉村村民委员会调解，达成了调解协议，制作了（2011）桃热调字第021号《调解协议书》。建龙鞭炮厂搬迁后，桃源县政府没有按协议约定给予建龙鞭炮厂异地建厂的优惠条件，建龙鞭炮厂多次找桃源县政府、桃源县安监局，要求落实优惠条件未果。建龙鞭炮厂于2011年12月26日向常德市中级人民法院提起民事诉讼，要求桃源县政府履行协议中约定的关于异地建厂优惠条件的合同内容。常德市中级人民法院受理该案后，于2013年10月18日作出（2012）常民一初字第6号民事判决，判决桃源县政府赔偿建龙鞭炮厂搬迁损失款7245908元。桃源县政府不服，向湖南省高级人民法院上诉，二审法院改判桃源县政府赔偿建龙鞭炮厂整体搬迁重置损失5048308元。桃源县政府仍不服，向最高人民法院申请再审，2014年12月1日最高人民法院驳回了桃源县政府的再审申请。
2015年9月16日17时许，范金门与其子范连强，进入建龙鞭炮厂原址拆墙取砖时，发生爆炸，范金门当场炸死，范连强炸伤住院治疗。2016年1月20日，张桂英、范连强、范莲红向桃源县政府申请国家赔偿，申请赔偿金额共计4145840元。2016年3月17日，桃源县政府以其不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条、第七条规定的行政赔偿义务机关为由，作出桃行赔字[2016]1号不予赔偿决定。张桂英、范连强、范莲红不服，于2016年5月3日向常德市中级人民法院提起单独行政赔偿诉讼。
原审认为：本案的争议焦点为桃源县政府有无行政行为侵犯三位原告的合法权益。第一，桃源县政府并无任何针对三位原告作出的行政行为已被确认为违法，三位原告起诉时提交的证据材料中，并无确认桃源县政府的行政行为违法的证据材料，而三位原告起诉时仅提出要求桃源县政府赔偿其损失5361920元的诉讼请求，故三位原告单独提起的行政赔偿诉讼不符合《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定的条件。第二，三位原告无论起诉时，还是在本案开庭审理时，均未具体明确桃源县政府的致害行为，也未具体明确桃源县政府有何种行政过错行为导致案涉爆炸事故的发生，从而导致本案在审理过程中，无法确定桃源县政府是否存在致害行为及行政过错行为。故三位原告的主张不明确，其起诉要求桃源县政府承担国家赔偿责任，没有事实根据，对其赔偿请求不予支持，其申请常德市中级人民法院对范连强的伤情进行鉴定，因在本案中并无实际意义，故不予准许。
综上，原审法院认为张桂英、范连强、范莲红的请求没有事实根据和法律依据，对其赔偿请求与理由，不予支持。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：驳回张桂英、范连强、范莲红的赔偿请求。
张桂英、范连强、范莲红不服原审判决，提起上诉称，一、原审未查清案件事实。受害人范金门、范连强进入发生爆炸的地点为邻居廖井江的山林地，该山林地2011年前由建龙鞭炮厂租用，2011年8月29日已通过解除合同退还，原审认定为建龙鞭炮厂原址不当。因爆炸受害人范金门死亡，范连强身受重伤住院治疗43天，花费医疗费共计159985.23元，原审对这一事实不做认定错误。原审对桃源县政府要在建龙鞭炮厂整体搬迁验收合格后，再支付110万元补偿款的事实不予认定，从而导致混淆了案件事实。桃源县政府违抗常德市安全生产委员会下达的督办令，没有在限定期限内执行停产、整改、消除安全隐患的行政指令，这是一种不作为的行政行为；在没有消除安全隐患的前提下，出具具备安全生产条件的意见，促成涉事企业中材公司拿到安全生产许可证，逼迫建龙鞭炮厂整体搬迁，这是行政乱作为；通过专题会议作出放松安全监督管理的一系列行政决定，致使建龙鞭炮厂整体搬迁后，在原租用的山林地上留下重大安全隐患，造成受害人的损害。桃源人民政府存在上述多个侵害上诉人权益的行政行为，原审决定认定桃源县政府没有行政行为侵害上诉人权益错误。二、原审程序不当，适用法律错误。原审将桃源人民政府在诉讼期间收集的证据与下属机关作出的调查报告作为认定案件事实的证据，违反了行政诉讼法第三十五条的规定。三、原审证明责任分配不合理。原审认定三上诉人不能证明桃源人民政府的行政行为违法，违反了行政诉讼法第三十四条的规定。原审对原审原告提出的对范连强进行伤情鉴定的申请予以驳回不公正。故此，请求：撤销原审判决，依法改判。
桃源县政府答辩称，一、上诉人请求桃源县政府承担行政赔偿责任没有事实和法律依据，范金门死亡、范莲强受伤与桃源县政府的行为没有因果关系。二、上诉人在上诉状中部分事实与客观事实不符。三、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，恳请二审法院予以维持。四、在爆炸事故发生后，被上诉人态度明确，积极组织事故处理和调解，当地党委政府调动9万元资金用于死者安葬、伤者治疗，并由桃源县政府协调农村合作医疗等对范莲强的治疗费用进行报销，合计16万，在后续的调解过程中，由于调解难度较大，一直没形成调解。
第三人建龙鞭炮厂述称，第一，原审判决有关建龙鞭炮厂的事实部分清楚，法律适用正确，应予以维持；第二，本案涉及的行政行为、损害结果均与建龙鞭炮厂无关系，应裁定建龙鞭炮厂退出本案诉讼。
原审经过质证的证据已随案移送本院。经审查，本院认为，原审桃源县政府提交的第9、10号证据，其来源与形成过程基本符合《中华人民共和国安全生产法》及《生产安全事故报告和调查处理条例》的相关规定，且与本案有关联，均应予以采信。对原审各方提交的其他证据，同意原审法院的认定意见。
本院根据认定的证据查明的案件事实和原审查明的事实基本一致。
本院认为，本案上诉人（原审原告）张桂英、范连强、范莲红请求赔偿的理由和请求，主要是认为桃源县人民政府、有关部门在建龙鞭炮厂整体搬迁中的相关行政行为和桃源县人民政府不履行安全监管的不作为行为侵害了张桂英、范连强、范莲红的权益，从而要求赔偿。
从上诉人所认为的桃源县人民政府、有关部门在建龙鞭炮厂整体搬迁中的相关行政行为来看。根据查明的事实，桃源县人民政府、有关部门如果在建龙鞭炮厂整体搬迁中有相关行政行为，该行政行为的相对人应为中材公司、建龙鞭炮厂，与张桂英、范连强、范莲红包括爆炸事故中的死者范金门没有关联；且建龙鞭炮厂原厂区在桃源县热市镇温泉村，与张桂英、范连强、范莲红包括爆炸事故中的死者范金门不同村，建龙鞭炮厂整体搬迁也不直接侵害他们的权益。故张桂英、范连强、范莲红与建龙鞭炮厂的整体搬迁及相关行政行为并没有法律上的利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，张桂英、范连强、范莲红并不能就桃源县人民政府、有关部门在建龙鞭炮厂整体搬迁中的相关行政行为提起诉讼。
从上诉人所认为的桃源县人民政府不履行安全监管的不作为行为来看。根据《中华人民共和国安全生产法》第三条“安全生产工作应当以人为本，坚持安全发展，坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针，强化和落实生产经营单位的主体责任，建立生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督的机制”和第九条“国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理;县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。国务院有关部门依照本法和其他有关法律、行政法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理;县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理。安全生产监督管理部门和对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理的部门，统称负有安全生产监督管理职责的部门”的规定，对安全生产负责的是生产经营单位；对安全生产进行监督管理的是负有安全生产监督管理职责的部门，不是一级人民政府。故本案原审原告张桂英、范连强、范莲红要桃源县政府承担本案所涉安全事故的责任，没有法律依据。
由于张桂英、范连强、范莲红不是建龙鞭炮厂整体搬迁中相关行政行为的行政相对人或利害关系人，不能就上述行政行为提起诉讼；同时，桃源县政府不是对本案所涉安全事故承担责任的适格主体，张桂英、范连强、范莲红以桃源县政府为被告提起赔偿诉讼不当。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）、（三）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）、（三）项的规定，对张桂英、范连强、范莲红的起诉应不予受理，已经受理的，也应裁定驳回起诉。原审判决未对张桂英、范连强、范莲红的起诉是否符合法定起诉条件进行审查，而是直接作出实体判决，适用法律错误，并进而造成处理结果错误，应予以撤销。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销常德市中级人民法院（2016）湘07行赔初3号行政赔偿判决；
二、驳回张桂英、范连强、范莲红的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 周志刚
代理审判员 骆 莎
代理审判员 彭斌韬
二〇一七年二月十七日
书 记 员 龙邦宁