河南省周口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）周行初字第114号
原告彭新贵，男，汉族，1945年11月21日生。
委托代理人苏华伟，河南沐天律师事务所律师，代理权限一般代理。
委托代理人崔博，河南沐天律师事务所律师，代理权限一般代理。
被告商水县人民政府，住所地：商水县。
法定代表人马卫东，职务县长。
委托代理人苏建东，商水县国土资源局工作人员，代理权限特别授权。
第三人王立民，男，汉族，1970年12月4日生。
第三人王立争，男，汉族，1958年11月15日生。
王立民和王立争共同委托代理人赵琰，河南团结律师事务所律师，代理权限一般代理。
第三人商水县工业和信息化局，住所地：商水县。
法定代表人李ＸＸ，职务局长。
原告彭新贵不服被告商水县人民政府作出的收回土地使用权批复，于2015年8月17日向本院提起行政诉讼。本院于2015年8月17日立案后，于2015年8月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因商水县工业和信息化局、王立民、王立争与被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭。于2015年11月3日公开开庭审理了本案。原告彭新贵及委托代理人苏华伟、崔博，被告商水县人民政府的委托代理人苏建东，第三人王立民及王立民、王立争的共同委托代理人赵琰到庭参加诉讼，第三人商水县工业和信息化局经合法传唤未到庭。本案现已审理终结。
2013年5月22日被告商水县人民政府针对商水县工业和信息化局作出商政土（2013）28号《商水县人民政府关于收回土地使用权的批复》。该批复内容为，同意收回位于章华台路南侧，小西环西侧原商水县毛纺厂6.15亩划拨土地使用权，并按有关规定进行处置。
原告彭新贵诉称，为解决商水县毛纺织厂职工遗留问题，经商水县人民政府批准，原告购买商水县毛纺织厂位于商水县西环路西侧、章华台路南侧（原毛纺织厂锅炉房及锅炉房用地）的2.3亩国有土地，并居住至今。在原告起诉被告颁发商国用（2013）第04418号土地使用证违法时，发现自己土地被被告作出的商政土（2013）28号批复以划拨名义收回，且未给予原告任何补偿。被诉收回批复严重侵犯原告合法权益，请求撤销商政土（2013）28号批复。原告向本院提供如下证据：第一组（1）2002年5月商水县劳动局作出的用地申请；（2）2002年4月原告与商水县纺织印染总厂签订的协议书；（3）2002年8月29日原告与商水县纺织印染总厂签订的合同协议书；（4）商水县劳动局出具的收到原告土地款的收据两份。该组证据证明目的是原告与商水县毛纺织厂签订的土地及附属物转让合同已经商水县人民政府批准，并已履行完毕，原告是争议土地的使用权人。第二组（1）2012年12月1日原告与第三人王立民签订的房屋补偿协议和转让协议各一份；（2）王立民出具的收条一份。该组证据证明目的是原告与第三人王立民签订的协议名为转让实为拆迁安置协议，均违反法律强制性规定无效；第三人王立民持有原告第一组证据中的所有原件。第三组（1）原告营业执照一份；（2）房屋租赁协议7份；（3）现场照片五张。该组证据证明争议土地上附属物由原告实际占有、使用、收益。
被告商水县人民政府辩称，原告不具有本案诉讼主体资格，被告作出的商政土（2013）28号批复所涉土地是被告划拨给原商水县毛纺织厂使用的国有土地。1997年毛纺织厂因严重亏损，无力清偿到期债务，向商水县人民法院申请宣告破产还债。1997年1月29日，商水县人民法院作出（1997）商经一初字第1号裁定，宣告商水县毛纺织厂破产还债。1997年5月12日，商水县人民法院作出（1997）商经一破字第1-3号裁定，认定毛纺厂占用的土地系政府划拨土地，根据有关政策，人民政府划拨给破产企业的土地由人民政府无偿收回，故毛纺厂占用的土地不应作为破产财产，并裁定毛纺厂破产程序终结。依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条的规定，被告依法收回破产企业的土地使用权，符合法律规定，且该行为与原告没有法律上的利害关系，不侵犯原告的任何合法权益，请求法院依法驳回原告的起诉。
被告法定时间内向本院提供如下证据：1、（1997）商经一初字第1号裁定书；2、（1997）商经一破字第1-3号裁定书；3、收回土地申请；4、收回批复。以上证据证明目的是原毛纺织厂划拨的土地，裁定准予破产，破产后根据《土地管理法》第58条和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第47条的规定，县政府应无偿收回土地使用权。
第三人王立民、王立争述称，原告不具有本案诉讼主体资格，与争议地没有利害关系；被诉具体行政行为合理合法，请求法院依法驳回原告的起诉。第三人王立民、王立争未提供证据。
经庭审质证，本院对各方当事人提交证据作如下确认：本案原告和被告提供的证据，符合证据的合法性、真实性、关联性，可以作为认定本案相关事实的依据，本院予以确认。
经审理查明，本案争议土地位于商水县城关镇章华台路南侧，小西环西侧，面积2.3亩，该地原为原商水县毛纺织厂锅炉房用地。1997年毛纺织厂因严重亏损，无力清偿到期债务，向商水县人民法院申请宣告破产还债。1997年1月29日，商水县人民法院作出（1997）商经一初字第1号裁定，宣告商水县毛纺织厂破产还债。1997年5月12日，商水县人民法院作出（1997）商经一破字第1-3号裁定，认定毛纺厂占用的土地系政府划拨土地，根据有关政策，人民政府划拨给破产企业的土地由人民政府无偿收回，故毛纺厂占用的土地不应作为破产财产，并裁定毛纺厂破产程序终结。在落款为2002年5月26日的商水县劳动局向商水县人民政府提出的转让申请上，签名为宋度根的人在上面签署“同意将土地收益款缴失业保险金。”2002年4月原告彭新贵（原商水县毛纺织厂副厂长）与商水县纺织印染总厂达成锅炉房出路（长28米，宽4米）用地转让协议，协议约定转让金额为2000元，由县劳动局办理相关手续。2002年8月29日原告与商水县纺织印染总厂针对争议地签订协议，协议主要内容为将毛纺厂锅炉房屋及地皮共计2.07亩转让给原告；转让金总计为七万元，款项由县劳动局收取，并由其办理相关手续。原告彭新贵向商水县劳动局支付了上述两份协议中的款项。之后，原告开始使用锅炉房进行经营租赁直到现在。2012年12月1号原告和第三人王立民签订了一份土地转让协议和一份房屋拆迁补偿协议，协议主要内容为，原告将争议土地有偿转让给王立民，王立民补偿原告住房9套，补偿现金9万元等，但上述协议一直未予履行。2013年5月20日商水县工业和信息化局向商水县人民政府提出申请，申请收回破产企业原毛纺织厂包括本案争议地在内的共计6.15亩的土地。2013年5月22日被告商水县人民政府作出商政土（2013）28号《商水县人民政府关于收回土地使用权的批复》，同意收回上述6.15亩土地。2013年10月29日商水县人民政府作出商政土（2013）66号文，将上述6.15亩土地批复出让给王立民、王立争作为居住、商业用地；并于2013年12月30日为王立民、王立争颁发了商国用（2013）第04418号国有土地使用权证。王立民、王立争在该证标示的范围北部分建设了高层商品楼，争议地及地上建筑仍保持原样未变。2015年8月，原告在起诉商国用（2013）第04418号国有土地使用权证一案中，发现本案被诉的批复文件遂提起行政诉讼。
本院认为，《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条条第一款规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条规定：“划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押。”该条例第四十五条第一款规定：“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（二）领有国有土地使用证；（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；（四）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获效益抵交土地使用权出让金。”依据上述法律规定，国有划拨土地转让需经有权机关批准后方可转让，并应依法补交土地出让金。本案中，原告虽与商水县印染总厂签订了土地房屋转让协议并支付了相关转让款项，但并未经过县级以上人民政府房地产管理部门批准，更未向国家补交任何土地出让金，办理相关合法的转让手续，原告并不能因此获得争议土地合法使用权益。况且原商水县毛纺织厂已经法院宣告破产，其使用的国有划拨土地政府应当无偿收回；没有证据证明有权机关已经把争议土地使用权转移给商水县纺织印染总厂；原告称商水纺织印染总厂的前身就是原毛纺织厂，但并未提供合法有效的证据证明，本院不予认可。虽然原告是本案争议土地的现实际使用人，与被诉行政行为具有形式上的利害关系，可以提起本案诉讼，但经实体审查，原告对争议土地并不享有法律上应予保护的财产权益；况且收回破产企业的国有划拨土地，也并不会影响到原告合法获得争议土地的使用权（原告如果要想合法获得争议土地使用权，也应当经过收回再出让的正当途径）。综上，被诉行政行为并没有侵犯原告的合法权益，依法应驳回原告的诉讼请求。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告彭新贵的诉讼请求。
案件受理费50元由原告彭新贵承担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省高级人民法院。
审判长 任成飞
审判员 张 静
审判员 胡文建
二〇一五年十二月二十八日
书记员 王 琳