福建省闽侯县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）侯行初字第67号
原告陈新忠，男，身份证住址：福建省福州市。
委托代理人徐刘海，福建法炜律师事务所律师。
被告闽侯县水利局，住所地：福建省闽侯县。
法定代表人陈世华，局长。
委托代理人宋建善、王丽娟，福建力格律师事务所律师。
原告陈新忠不服被告闽侯县水利局水利行政处罚，于2014年10月23日向本院提起诉讼。本院2014年10月29日受理后，于2014年10月31日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年11月24日公开开庭审理了本案。原告陈新忠及其委托代理人徐刘海，被告闽侯县水利局的委托代理人宋建善、王丽娟到庭参加诉讼。本案经合议庭评议，现已审理完毕。
被告闽侯县水利局于2014年8月1日作出的（侯水政）罚字（2014）170号《行政处罚决定书》，认定原告于2014年7月17日上午，在闽侯县甘蔗江滨生态公园八区庙旁违法采砂，违反了《福州市河道采砂管理办法》第七条、第十四条的规定，给予原告十万元罚款的行政处罚。
被告于2014年11月6日向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据、依据：
1、00797726号《福建增值税普通发票》、陈新忠《居民身份证》；
证明违法运输河砂的机动车属陈新忠所有。
2、黄坤藩《居民身份证》、黄坤藩《违法案件询问笔录》；
3、江来助《居民身份证》、《授权委托书》、江来助《违法案件询问笔录》；
4、现场照片（六张）；
证明陈新忠所有的机动车无采砂许可证从事违法采砂的事实。
5、（侯水政）字（2014）第170号《立案审批表》；
证明经局负责人审批给予立案。
6、（侯水政）罚告字（2014）第170号《水行政处罚告知书》、（侯水政）罚听告字（2014）第170号《行政处罚听证告知书》；
证明被告已经履行告知听证等程序。
7、侯水利（2014）240号《闽侯县水利局局领导办公会议集体研究涉嫌违法运（采）砂案件会谈纪要》、（侯水政）罚字（2014）第170号《行政处罚决定书》；
证明经局领导集体研究决定给予原告行政处罚。
8、《送达回证》（三份）；
证明相关法律文书已经送达给原告的事实。
9、《福建省执法证》（两张）。
证明执法人员的执法资格。
10、《中华人民共和国河道管理条例》第二十条，《福州市河道采砂管理办法》第七条、第十四条、第十九条。
证明采砂地点在河道管理范围，采砂必须取得采砂许可证。
原告陈新忠诉称，原告系SANY液压挖掘机的车主，2014年2月20日原告与福建省绿色生态发展有限公司（以下简称绿色生态公司）签订了《机械租赁合同》。合同约定了工程项目、工作内容、施工地点等内容。2014年7月17日，原告雇请江来助在合同指定的规划现场使用SANY液压挖掘机从事休息亭基础土方开挖工作。被告在未经认真调查取证的情况下草率认定原告从事违法采砂活动，并依据《福州市河道采砂管理办法》对原告作出了罚款十万元的行政处罚，且扣押原告车辆25天。原告认为，被告作出的行政处罚缺乏事实和法律依据，同时还存在程序违法和滥用职权的情况，给原告造成了极大的经济损失，也严重侵害了原告的合法权益。请求撤销被告于2014年8月1日作出的（侯水政）罚字（2014）170号《行政处罚决定书》，以每日3000元的租金标准，赔偿原告车辆被扣押2个月的损失计75000元，并由被告承担本案的诉讼费。
原告提供的证据材料有：
1、《机械租赁合同》；
2、《中标通知书》；
3、《建设工程施工合同》；
4、《第二标段绿化总平图》；（复印件）；
证明原告机械在B标段施工的合法性，是施工作业中开挖基础，不是非法采砂。
5、侯政行复（2014）11号《行政复议决定书》；
证明原告的诉讼主体资格，原告依法提起行政复议。
6、《设计修改通知便函（景观）》；
证明原告按照施工设计开挖基础，原设计只有1.5米深，因为现场土沙层的原因开挖到4、5米深，不是非法采砂。
被告闽侯县水利局辩称，2014年7月17日，水上派出所与水政监察大队巡查至闽侯甘蔗江滨生态公园八区庙旁，发现原告陈新忠的SANY液压挖掘机在无采砂许可证的情况下采砂，涉嫌违反《福州市河道采砂管理办法》第七条、第十四条的规定，根据《福州市河道采砂管理办法》第十九条的规定，执法人员暂扣该车并移至闽侯县上街镇凯德顺停车场。2014年7月18日，本机关经调查、复核审查、审批立案，作出处罚及听证告知书并依法送达。2014年7月28日，集体研究对陈新忠进行行政处罚。2014年8月1日，作出（侯水政）罚字（2014）第170号《行政处罚决定书》，对陈新忠处以罚款十万元的行政处罚。2014年8月8日，行政处罚决定书送达陈新忠的授权委托人江来助。2014年8月13日，当事人向闽侯县人民政府申请行政复议。2014年10月10日，闽侯县人民政府作出侯政行复（2014）11号《行政复议决定书》，维持本机关作出的行政处罚决定。
2014年7月17日在查获现场，项目施工现场负责人黄坤藩提供给执法人员的设计图纸体现该处开挖休息亭基础深度仅为1米，黄坤藩也承认开挖砂坑长4米、宽4米、深5米，远远超过设计图纸的要求。经现场勘验，所挖出的砂为基本不含土的河砂。根据《中华人民共和国河道管理条例》第二十条关于“有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区，两岸堤防及护堤地”的规定，该砂坑位置处于江滨堤坝外，属于河道管理范围，并且施工现场负责人在笔录中也承认陈新忠的SANY液压挖掘机在没有取得采砂许可证等任何有效审批手续的情况下违法采砂，黄德述（另案原告）的闽AC63**号货车在无河砂准运单情况下运输河砂，违反了《中华人民共和国河道管理条例》第二十条、《福州市河道采砂管理办法》第七条、第十六条第二款的规定，当事人在行政复议申请书中提出的事实与理由不符合事实。本机关依据《福州市河道采砂管理办法》第十九条及《﹤福州市河道采砂管理办法﹥若干问题行政处罚自由裁量标准》，对陈新忠处以罚款十万元的行政处罚事实清楚，证据确凿，依据充分。请求维持本机关作出的（侯水政）罚字（2014）170号《行政处罚决定书》，驳回原告的诉讼请求。
原告对被告证据的质证意见：
原告对被告证据1、9的真实性及证明对象均没有异议；对证据2的真实性没有异议，但对证明对象有异议；对证据3中身份证及笔录的真实性没有异议，但委托书上的签字捺印并非原告所为；对证据4的真实性无异议，确实是查处现场照片，也就是休息亭的施工现场照片，原设计只有1.5米深，因为现场土沙层的原因开挖到4、5米深，后来也回填了，不能证明非法采砂；被告的一切行为都发生在7月18日，无法确认立案、处罚的先后顺序，由于江来助没有取得原告的授权，因此原告没有收到涉案的相关文书；原告没有收到证据6，被告没有告知原告享有听证等权利；对证据7真实性无异议，但会议纪要认为原告属于违法情节轻微的，依法不应该处罚，且根据原告的违法情节不需要集体讨论决定，程序上也不规范；证据8真实性无法确认，原告没有收到送达证上所记载的材料；原告对被告的法律适用有异议。《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条规定，行政违法行为轻微的不予处罚，《福州市河道采砂管理办法》不能对抗《中华人民共和国行政处罚法》，被告已经认定情节轻微，就不应该进行处罚；被告同时处罚采砂和运砂行为存在合理性问题。
被告对原告证据的质证意见：
被告对原告证据形式的真实性没有异议。证据1是否为合同双方当事人所签无法确认，依合同原告的工作内容为土方开挖、回填、场地平整，并没有挖掘河砂的约定；证据1名为租赁合同，实为承揽合同，原告作为车辆的所有人，对车辆拥有控制权，原告直接实施了运砂的违法行为，是行政处罚的主体；证据3反映的是闽侯建投公司和绿色生态公司之间的工程发、承包关系，与本案不具有关联性；证据3是针对工程施工的约定，对于施工应当具备的前提条件，如办理施工许可证等的申请批准手续，仍应当依法申请；证据3不能对抗、代替法律对有关专项的审批或者许可，不是原告无采砂许可证从事河砂开采的免责理由；对证据5的真实性无异议。证实了原告违法开采河砂，应受法律处罚的事实。
本院认证意见：
1、被告证据为涉诉行政处罚案的卷宗材料，制作、收集程序合法，被告提供了证据的原件供核对，被告证据的真实性可以确认。被告证据真实，与本案具有关联性，本院予以采信。
2、原告证据1-4、6反映了包括原告在内的相关当事人间存在某种法律关系，原告参与了项目的施工，但不能证明原告不存在违法运砂行为；被告对原告证据5的真实性无异议，原告证据5的真实性可以确认。
根据上述有效证据，本院确认以下案件事实：
2014年7月17日，被告与水上派出所在闽侯县甘蔗江滨生态公园八区庙旁，即闽侯甘蔗江滨路堤坝外巡查时，发现SANY液压挖掘机涉嫌违法采砂，即拍照取证。2014年7月18日，被告以原告陈新忠涉嫌违法采砂为由立案受理，并调查了SANY液压挖掘机的驾驶员江来助和公园项目部现场负责人黄坤藩，两人证实SANY液压挖掘机属原告陈新忠所有，江来助是原告雇请的驾驶员，SANY液压挖掘机受雇于闽江北岸休闲生态公园B标段施工项目部，SANY液压挖掘机所采河砂是现场施工中挖出的，准备从现场的八区运往项目部的一区，且黄坤藩确认已运了30方河砂到一区。被告调查终结认定：原告陈新忠所有的SANY液压挖掘机于2014年7月17日早上，在闽侯县甘蔗江滨生态公园八区庙旁违法采砂，违反了《福州市河道采砂管理办法》第七条、第十四条的规定。2014年7月18日，被告作出（侯水政）罚告字（2014）第170号《水行政处罚告知书》、（侯水政）罚听告字（2014）第170号《水行政处罚听证告知书》，并送达原告的委托代理人江来助，告知原告的委托代理人拟对原告作出行政处罚的事实、理由、依据和依法享有陈述、申辩及听证等权利。原告的委托代理人在三日的听证期限内没有申请听证。经局领导办公会议集体研究，被告于2014年8月1日依据《福州市河道采砂管理办法》第十九条的规定，作出（侯水政）罚字（2014）第170号《行政处罚决定书》，对原告处以十万元罚款，并告知原告不服处罚决定可在在60日内申请复议，三个月内起诉。2014年8月8日被告将处罚决定书送达原告的委托代理人。原告对被告的行政处罚行为不服，于2014年8月13日向闽侯县人民政府申请复议，复议机关于2014年10月10日作出侯政行复（2014）11号《行政复议决定书》，维持了被诉具体行政行为。原告仍不服，于2014年10月23日向本院提起行政诉讼，诉请撤销（侯水政）罚字（2014）170号《行政处罚决定书》，并以每日3000元的租金标准，赔偿原告车辆被扣押两个月的损失计75000元。审理中，原告放弃了要求赔偿车辆被扣损失的请求。
当事人存在争议的问题：原告是否存在违法采砂行为；原告的行为是否属于违法行为轻微不予处罚的情形；对运砂和采砂行为分别处罚是否合法；原告的授权委托行为是否合法有效等问题。
本院认为，2014年7月17日，江来助在闽侯县甘蔗江滨生态公园八区庙旁使用SANY液压挖掘机采砂时，被被告与水上派出所查获，该区域位于闽江堤坝外，属于《中华人民共和国河道管理条例》第二十条规定的河道管理范围，被告作为水行政主管部门对在该区域内的建设及采运砂行为具有行政管辖权。河砂是国家所有的矿产资源，原告的SANY液压挖掘机在未经水行政主管部门审批且未取得河砂采砂许可证的情况下，在河道管理范围内采砂，违反了《福州市河道采砂管理办法》第七条、第十四条的规定，违法采砂事实成立，应予处罚，不属行政违法行为轻微不予处罚的情形。液压挖掘机是否受雇于绿色生态公司用于甘蔗江滨生态公园项目施工建设，不影响原告违法运砂的事实，原告的抗辩理由不能成立。原告的违法行为发生在河道管理区范围，应适用河道管理的相关法律、法规的规定。依据《福州市河道采砂管理办法》第十九条的规定应扣车，并处以十万元以上三十万元以下的罚款。《福州市河道采砂管理办法》将未取得采砂许可证的采砂行为与未取得河砂准运单的运砂行为界定为两个行为，依法应分别处罚。
被告在作出（侯水政）罚字（2014）第170号《行政处罚决定书》之前，依法进行了立案、调查，经集体讨论决定，在确认原告存在违法行为的情况下，告知了原告拟对其作出行政处罚的事实、理由、依据和依法享有的陈述、申辩及听证等权利，原告放弃陈述、申辩及听证。被告依据《福州市河道采砂管理办法》第十九条的规定，作出（侯水政）罚字（2014）第170号《行政处罚决定书》，对原告处以十万元罚款，并告知原告不服处罚决定可在60日内申请复议，三个月内起诉。被告的行政处罚决定已依法送达。被告作出行政处罚决定基本事实清楚，程序合法，适用法规依据正确。原告雇请的驾驶员江来助持原告身份证及挖掘机发票原件、原告的授权委托书，到被告处处理涉案车辆违法事宜，且原告在被告对其作出行政处罚决定后的法定期限内提起了行政复议，原告在庭审中也确认有委托江来助处理涉讼行政处罚事宜，原告授权江来助处理行政处罚事宜是其真实的意思表示。原告辩解没有委托的理由不能成立，本院不予采纳。综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告陈新忠的诉讼请求；
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。
审 判 长 林 捷
审 判 员 黄白永
人民陪审员 杨大寿
二〇一五年一月二十六日
书 记 员 陈 游
附：
本案适用法律条文
《中华人民共和国河道管理条例》第二十条有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区，两岸堤防及护堤地。
无堤防的河道，其管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定。
河道的具体管理范围，由县级以上地方人民政府负责划定。
《福州市河道采砂管理办法》第七条从事河道采砂的，应当依法取得河道采砂许可，但公民个人自采自用少量砂石的除外。
第十四条下列范围内禁止采砂：
（一）闽江下游北港河段（从淮安分流口至马尾汇合口）；
（二）防洪工程、水工程设施、航道设施的保护范围内；
（三）沿河、跨河、穿河工程设施的保护范围内；
（四）历史文物保护单位、名胜古迹、重点风景区保护范围内；
（五）国家和省、市重点保护的水生动物生息繁衍场所；
（六）河道采砂规划确定的禁采区、禁采点；
（七）法律、法规规定的其他范围。
第十九条违反本办法第七条、第十四条规定，未取得河道采砂许可证擅自在河道管理范围内采砂或者在禁采范围内采砂的，由水行政主管部门责令停止违法行为，扣押违法采砂船舶和违法采砂机具，没收违法所得，并处以十万元以上三十万元以下的罚款；情节严重的，没收违法采砂船舶和违法采砂机具；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。