广东省珠海市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）珠中法城终字第29号
上诉人（原审原告）：叶俭华，男，汉族，住珠海市香洲区。身份证号码：×××4516。
委托代理人：何明达，北京德恒（珠海）律师事务所律师。
委托代理人：谢春暑，广东德赛律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：珠海高新技术产业开发区城市监督管理局。住所：珠海市。
法定代表人：徐超龙，局长。
委托代理人：徐永富，该局工作人员。
委托代理人：李璞玉，该局工作人员。
上诉人叶俭华因诉被上诉人珠海高新技术产业开发区城市监督管理局（以下简称高新区城管局）确认清拆行为违法一案，不服珠海市香洲区人民法院（2015）珠香法城初字第5号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院查明：2012年4月11日，珠海市国土资源局向叶俭华发出责令限期改正违法行为通知书，通知内容为：“经查你（单位）于2012年4月11日在那洲牌坊对面实施了下列违法行为：未办理任何报建手续用地手续，涉嫌非法搭建临时养猪棚，占地面积2500平方米，违反了《土地管理法》第43条之规定，依据《土地管理法》第76条之规定，现责令你（单位）自接（到）本通知之日，4月21日前自行清理所占土地上的建筑物，恢复土地原貌。”该通知书“当事人签名”处显示为“当事人拒绝签名”。2012年7月13日，位于金鼎那洲村的xx猪场被强制拆除。叶俭华对此强拆行为不服，于2014年12月5日向原审法院提起行政诉讼，请求确认高新区城管局于2012年7月13日拆除叶俭华经营的xx猪场的行为违法。
在一审庭审中，叶俭华陈述，其在当天晚上知道猪场被拆除的，当时不知道是谁拆的，后来知道是城管、国土拆的。猪场被清拆后，其多次向政府部门提出请求，要求给予相应补偿，直到2014年6月21日高新区城管局作出珠高城（2014）73号，承诺给予21万元补助。叶俭华认为补助金额难以弥补实际损失，就提起本案诉讼，这段时间应当扣除。叶俭华提供了一份高新区城管局于2014年6月作出的提交给珠海高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）的《关于给予叶俭华经济补助的请示》（珠高城（2014）73号），该请示载有以下内容：“叶俭华从2004年开始租用金鼎那洲村土地开办xx猪场……2012年7月13日，按照区统一部署，国土、城管、建设、社区、综治及公安等部门联合行动，我局拆除了xx猪场……高新区国土分局和我局与其多次协商后，承诺给xx猪场补助21万元，叶俭华亦配合我局进行猪场搬迁……。”对此，高新区城管局提出，参与拆除的是珠海市城市管理行政执法局高新分局，与其是两块牌子一套人马。高新区城管局是高新区的内设机构，所以向高新区管委会行文用的是高新区城管局的名义。珠海市城市管理行政执法局高新分局对应的是珠海市城市管理行政执法局，对外有执法资格的是珠海市城市管理行政执法局高新分局。珠高城（2014）73号文是内部行文，不是对叶俭华的任何承诺，是希望高新区管委会从维稳、息访、安抚的角度给叶俭华予以补助。叶俭华的合法利益受到侵害是从2012年7月13日开始的，珠高办函（2012）484号复函也在当时答复过叶俭华，不同意赔偿。
原审法院认为，（一）叶俭华起诉没有事实依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款的规定，原告应当对其起诉是否符合法定条件、是否有事实根据等承担举证责任。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条的规定，人民法院在行政诉讼中依法审查的是被告作出的具体行政行为的合法性。叶俭华主张高新区城管局实施了拆除xx猪场的行为，并为此提供了高新区城管局提交给高新区管委会的《关于给予叶俭华经济补助的请示》作为证据，但其在起诉状中又诉称是“高新区政府组织高新区城管局、国土、综治、公安等部门联合执法”拆除了xx猪场，高新区城管局只是参与联合执法的其中一个行政机关。高新区城管局亦提供了《关于清拆金鼎那洲那溪河、后朗沟猪场违法建筑物的行动方案》《关于推进禽畜养殖场综合整治工作专题会议纪要》等相关证据，初步证明其并非强拆行为的组织实施人。叶俭华起诉高新区城管局组织实施了对xx猪场的强制拆除行为，没有事实依据。（二）叶俭华本次起诉超过起诉期限。最高人民法院行政审判庭关于对如何理解《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十一条、第四十二条规定的请示曾经答复如下（（2007）行他字第25号）：“公民、法人或其他组织不知道行政机关作出具体行政行为的内容，但后来知道了具体行政行为的内容，而不知道诉权和起诉期限的，应适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定确定起诉期限，但最长不得超过该解释第四十二条规定的期间。”按照叶俭华的陈述，2012年7月13日拆除行为发生时其不在现场，其是在当晚知道xx猪场被拆除的，后多次向高新区政府、珠海市政府反映情况，要求高新区城管局给予相应的赔偿。高新区城管局在一审庭审中也陈述，高新区管委会在2012年曾以珠高办函（2012）484号复函回复过叶俭华反映的猪场被清拆的问题。这说明，至少在2012年12月以前，叶俭华已经知道xx猪场被拆除，属于“后来知道具体行政行为内容”的情形。叶俭华于2014年12月5日提起诉讼，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款、第四十二条的规定，从叶俭华知道具体行政行为内容之日起已经超过2年的起诉期限。叶俭华曾多次向政府反映xx猪场被拆除一事，在与政府协商解决不成的情况下，其完全可以在法律规定的起诉期限内及时行使诉权。叶俭华并无证据证明，其起诉期限被耽误是由于高新区城管局的行为所导致。故叶俭华超过法定起诉期限提起诉讼，不具有《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十三条规定的可以不计算在起诉期间内的情形。原审法院根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款的规定，裁定驳回叶俭华的起诉。
叶俭华不服原审裁定向本院提起上诉，请求撤销原审行政裁定，裁定将本案发回重审。主要事实与理由如下：（一）原审裁定认为高新区城管局没有参与实施拆迁叶俭华养殖场属于认定事实错误。涉案的拆迁行为系珠海市国土资源局、高新区管委会共同组织，且由高新区城管局实施的具体行政行为，高新区城管局做出的73号文也自认参与了拆迁，叶俭华有理由相信高新区城管局参与了拆迁的具体行政行为，因此，高新区城管局系本案的适格被告。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十三条第一款的规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”如原审法院认定高新区城管局不适格，那么原审法院应当告知叶俭华变更，而不是直接做出裁定。（二）叶俭华在2014年12月5日才提起行政诉讼是基于高新区城管局一直承诺同意予以补偿的情况下拖延所导致的，叶俭华与高新区城管局等待政府最终解决方案确定前所耽误的期间不应计算在提起行政诉讼的期间内。高新区城管局违法拆除叶俭华经营多年的养殖场，未给予任何行政决定，也没有告知任何诉权，叶俭华作为普通民众，对行政诉讼法关于诉讼期间并不知情。在叶俭华的养殖场被违法拆除后，叶俭华多次到高新区管委会、高新区城管局处要求赔偿，高新区城管局及高新区管委会在此期间召开了不少于20余次的会议协调，并口头承诺一定会给予赔偿的。高新区管委会和高新区城管局从未告知叶俭华诉权或要求叶俭华去循法律途径解决，而是一直答应会给予补偿，要求叶俭华耐心等待。叶俭华基于对政府部门的信赖，一直与政府部门协商解决。直到2014年6月，高新区城管局做出73号文答应给21万元的补偿款，叶俭华对此表示无法接受。至此，叶俭华才认为政府部门并非真正解决问题，而是一直在拖延。因此，叶俭华才提起本案诉讼。《行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十三条规定：“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。”叶俭华在法定的五年内提起行政诉讼，且在与政府部门协商的期间不应计算在内，叶俭华的起诉期限应自2014年8月起算六个月时间，也就是在2015年2月提起行政诉讼都是在时效之内的。
针对叶俭华的上诉，高新区城管局的答辩意见如下：（一）原审法院对高新区城管局并非强拆行为的组织实施人的认定事实清楚，依法有据，认定正确。由于清拆猪棚行为发生在2012年，依据“从旧兼从轻”原则，应适用修改前的《行政诉讼法》。被告必须是以自己的名义作出具体行政行为的行政主体。而2012年7月13日对叶俭华那洲猪场的清拆行为并非以高新区城管局的名义作出的具体行政行为，而是高新区管委会统筹安排相关职能部门开展的联合执法行动，高新区城管局并非以自己的名义对叶俭华实施清拆，高新区城管局只是参与联合执法的其中一个行政机关。《关于清拆金鼎那洲纳溪河、后朗沟猪场违法建筑物的行动方案》、《关于推进禽畜养殖场综合整治工作专题会议纪要》等相关文件可以证明高新区城管局并非强拆行为的组织实施人。叶俭华诉称高新区城管局组织实施了对xx猪场的强制拆除行为，没有事实依据。叶俭华以高新区城管局为被告提起诉讼，无事实根据，一审裁定对此认定无误。（二）原审法院对叶俭华起诉超过起诉期限的认定有法律和事实依据。xx猪场于2012年7月13日清拆，据叶俭华一审当庭陈述，其当晚知道猪场被拆。根据“从旧兼从轻”的法律适用原则，清拆猪棚行为发生在2012年，应适用修改前的《行政诉讼法》关于起诉期限的规定，根据修改前的《行政诉讼法》第三十九条，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款、第四十二条的规定，叶俭华于2014年12月18日才提起诉讼，明显超出起诉期限。（三）叶俭华以未告知任何诉权为由认为未超过起诉期限的理由。叶俭华与高新区管委会协商清拆补偿事宜期间未有人阻止或妨碍其诉讼权利，起诉权是任何适格原告均可自由行使的权利。叶俭华的起诉期限被耽误并非高新区城管局的行为所导致，并没有《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十三条规定的可以不计算在起诉期限内的情形，叶俭华的起诉已经超过2年的起诉期限。（四）叶俭华关于原审法院作出裁定违背行政诉讼程序的主张不成立。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第六项的规定，在叶俭华的起诉已经超过2年的起诉期限，且无正当理由的情形下，原审法院予以驳回起诉的裁定合理合法，适用法律正确，程序正当。
叶俭华与高新区城管局在二审中均未向本院提交新的证据材料。
在二审法庭调查中，叶俭华向本院申请证人出庭作证，目的证明叶俭华与高新区城管局就猪场被拆除之事宜一直在协商。高新区城管局对叶俭华的上述说法不予认可。经查，叶俭华无正当理由未在一审开庭审理前或原审法院指定的交换证据之日申请证人出庭作证，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条的规定，本院对叶俭华在二审中提出的证人出庭作证的申请不予准许。
本院经审理查明，2012年9月7日，针对叶俭华反映养猪场被清拆并要求给予赔偿的信访投诉，高新区党政办公室作出珠高办函（2012）484号《关于叶俭华信访问题的复函》，该复函明确不予赔偿。
在原审法院2015年3月12日的一审庭审中，叶俭华明确表示撤回追加共同被告的申请，仍以高新区城管局为被告。
原审法院查明的其他事实属实，本院予以确认。
本院认为，叶俭华的起诉不符合法定起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”本案中，叶俭华诉请确认高新区城管局于2012年7月13日拆除xx猪场的行为违法，故依上述法律的规定，叶俭华在向法院起诉时应提供证据初步证明高新区城管局于2012年7月13日存在拆除叶俭华经营的xx猪场的行为。叶俭华为此在起诉时提供了一份证据即《关于给予叶俭华经济补助的请示》，经查，该份证据系高新区城管局向高新区管委会的一个请示，请示内容显示对xx猪场的拆除系多部门联合行动，高新区城管局只是参与联合执法的其中一个行政机关。高新区城管局提供的《关于清拆金鼎那洲那溪河、后朗沟猪场违法建筑物的行动方案》、《关于推进禽畜养殖场综合整治工作专题会议纪要》等证据，进一步佐证高新区城管局并非强拆行为的组织实施人。在叶俭华没有提交其他证据证明xx猪场的强制拆除行为系高新区城管局直接所为的情形下，本院认定叶俭华提起本案行政诉讼时没有提供关于高新区城管局实施了强制拆除行为的证据材料，为此，叶俭华提起本案诉讼不符合行政诉讼的起诉条件。在叶俭华于一审庭审中明确表示仍以高新区城管局为被告，不予变更被告，且表示撤回追加共同被告的申请的情形下，原审法院列高新区城管局为本案被告并无不当，故叶俭华上诉主张原审法院对本案被告的处理不当，本院不予支持。
叶俭华提起本案诉讼已过起诉期限。修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，叶俭华认可在2012年7月13日晚上知道xx猪场被拆除，故对于猪场被拆的事实，叶俭华在2012年7月13日已知晓。从查明的事实来看，叶俭华曾多次向高新区政府、珠海市政府反映情况，要求给予相应的赔偿。高新区管委会在2012年7月13日以珠高办函（2012）484号复函回复叶俭华反映的猪场被清拆及要求赔偿的问题，该复函明确表示不给予叶俭华赔偿。为此，在2012年7月底叶俭华知道或者应当知道其权益受到侵害。而叶俭华于2014年12月5日才提起本案诉讼，已明显超过2年的起诉期限。叶俭华主张曾多次向政府反映xx猪场被拆除一事，一直与政府协商解决赔偿问题，但叶俭华所主张的情形不属于《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十三条规定的“因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限”的情形，叶俭华主张起诉期限被耽误是由于政府或高新区城管局的行为所导致的主张没有事实依据。另叶俭华主张高新区城管局一直承诺同意予以补偿，但没有提供相应的证据予以证明。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（十一）项的规定，对已经受理的叶俭华的起诉，应当裁定驳回。
综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。叶俭华的上诉主张不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 唐 文
审 判 员 涂远国
代理审判员 王晓博
二〇一五年十一月九日
书 记 员 李 羚