浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙01行终28号
上诉人（原审原告）江美珠。
上诉人（原审原告）邵玉平。
上诉人（原审原告）余瑾。
上诉人（原审原告）邵某。
法定代理人邵玉平、余瑾，系邵某父母。
四上诉人（原审原告）委托代理人崔凤荣，北京京平律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）淳安县国土资源局。
法定代表人徐宗强。
委托代理人徐胜武，浙江千岛湖律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）淳安县人民政府。
法定代表人柴世民。
委托代理人ＸＸ军。
被上诉人（原审第三人）淳安县千岛湖镇人民政府。
法定代表人王红娟。
委托代理人章献彪、余炳成，浙江泽道律师事务所律师。
上诉人江美珠、邵玉平、余瑾、邵某因与淳安县国土资源局拆迁行政裁决一案，不服淳安县人民法院（2015）杭淳行初字第84号行政判决，向本院提起上诉。本院2016年1月8日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案经合议庭评议，审判委员会进行了讨论并作出决定，现已审理终结。
淳安县国土资源局于2015年4月29日作出淳土资裁字（2015）004号房屋拆迁争议裁决，主要内容为：一、被申请人江美珠户安置人口为2＋1人（分别为江美珠、邵玉平，其中1人为独生子女增加1人）。安置面积：全部选择高层安置房时，安置面积为330平方米；选择1套90平方米多层安置房，其余选择高层安置房时，安置面积为310平方米；选择货币安置方式时，安置面积为330平方米。二、被申请人位于千岛湖镇排岭村龙门路××弄××号的房屋合法建筑面积应予以补偿，补偿价格以原选定的评估机构评估为准。根据淳安永盛房地产土地评估有限公司出具的千岛湖镇排岭村龙门路××弄××号江美珠（户）房地产评估结果汇总表，由房屋评估补偿金额、构筑物及其它附属设施补偿金额、装饰装修补偿金额组成，总计人民币壹佰捌拾陆万零伍佰玖拾叁元整（￥1860593元）。三、被申请人安置方式可由被申请人选择下列其中一种：1、如选择调产安置，安置地点为千岛湖镇望江垄安置地块，安置人口为2＋1人，安置面积：全部选择高层安置房时，安置面积为330平方米；选择1套90平方米多层安置房，其余为高层安置房时，安置面积为310平方米。安置房性质为商品住房，安置房价格按照《淳安县千岛湖镇撤村建居集体土地房屋征收补偿安置实施办法》规定的标准执行（安置房样本价6000元／平方米），被申请人安置房价款与原房屋补偿款进行差价结算。2、如选择货币安置，被申请人自行解决住房的，补偿款由房屋评估补偿金额、构筑物及其它附属设施补偿金额、装饰装修补偿金额组成，同时330平方米合法建筑面积再增加金额30%的货币安置奖励，增加货币安置奖励额525778元。申请人应向被申请人支付房屋补偿金额及货币安置奖励总计人民币贰佰叁拾捌万陆仟叁佰柒拾壹元整（￥2386371元）。3、如选择货币安置与调产安置相结合的混合方式进行安置，补偿款由房屋评估补偿金额、构筑物及其它附属设施补偿金额、装饰装修补偿金额组成，则不享受单独货币安置增加30%的货币安置奖励，安置房为千岛湖镇望江垄安置地块商品住房。四、被申请人应在收到本裁决书之日起15日内完成搬迁腾空。被申请人选择调产安置方式的，从被申请人搬迁之日到被安置后的四个月内支付其房租补贴和临时过渡费；被申请人选择货币安置的，从其搬迁之日，支付其12个月的房租补贴和临时过渡费。房租补贴标准为每月1500元，临时过渡费标准，按被申请人实际安置人数2人，过渡期间每人每月补贴200元。支付被申请人搬家补贴费每户1200元，实行调产安置的支付2次搬家补贴费。
江美珠、邵玉平、余瑾、邵某不服，向淳安县人民政府申请行政复议，淳安县人民政府于2015年9月18日作出淳政复（2015）24号行政复议决定，维持淳安县国土资源局的原行政行为。
江美珠、邵玉平、余瑾、邵某于2015年9月29日向原审法院提起诉讼，请求撤销淳安县国土资源局作出的淳土资裁字（2015）004号房屋拆迁争议裁决；撤销淳安县人民政府淳政复（2015）24号行政复议决定。
原审法院根据各方当事人的举证并经庭审质证认定：江美珠户现在册人口为4人（户籍号：551012582），户主江美珠、儿子邵玉平、儿媳余瑾（2014年3月28日迁入）、孙女邵某（2014年10月16日出生）。邵玉平为江美珠的独生子女，余瑾、邵某均是2013年10月31日后增加的人口。
江美珠户位于千岛湖镇排岭村龙门路××弄××号房屋，在1994年对原淳集建1991字第6701024号集体土地建设用地使用证进行变更登记后，登记的住房占地面积94.8平方米、附房占地26.4平方米。2000年10月，江美珠户取得淳房权证千移字第××号《房屋所有权证》，登记的建筑面积为338.22平方米。
2013年4月25日，中共淳安县委、淳安县人民政府决定对千岛湖镇东庄行政村、排岭行政村实施撤村建居工作，并发布《淳安县千岛湖镇撤村建居集体土地房屋征收补偿安置实施办法》（县委办（2013）50号），对房屋征收、补偿安置等政策进行了规范。2013年11月27日，浙江省人民政府审批同意淳安县2013年度计划第十批次建设用地4.0779公顷（征收集体土地4.0779公顷）。淳安县千岛湖镇人民政府是征收集体土地房屋的实施主体。同年12月25日，淳安县国土资源局向千岛湖镇人民政府核发了淳土资拆许字（2013）第2号《房屋拆迁许可证》，许可事项如下：因千岛湖镇城中村排岭区块改造工程项目建设征用集体土地，需拆迁下列范围内的房屋及其附属物，特发此证；拆迁范围，千岛湖镇排岭行政村龙门坑、里联自然村，东、南、西、北均至排岭村土地，征用面积40779平方米；拆迁期限2013年12月25日至2015年12月24日；搬迁期限2013年12月25日至2014年2月28日。同月26日，淳安县国土资源局在《杭州日报》等处对该房屋拆迁许可的内容作了公告。江美珠户位于千岛湖镇排岭村里联21号房屋属于许可的拆迁范围。
淳安县千岛湖镇人民政府领取《房屋拆迁许可证》后，分别与杭州市房地产测绘公司、淳安永盛房地产土地评估有限公司签订了《房屋建筑面积测绘合同》和《房地产估价委托合同》，委托其对征收范围内的房屋进行丈量和评估。江美珠户已完成了丈量和评估，其合法住房面积为305.40M2、合法附房面积为32.82M2，评估总金额为1860593元。2015年3月25日，淳安县千岛湖镇人民政府将江美珠户的被征收住房合法建筑面积、安置人口和安置面积告示送达江美珠，告示书还告知“被征迁人有异议的，可在5日内以书面形式向本单位提出异议”。次日，淳安县千岛湖镇人民政府又将江美珠户的房屋征迁价格评估结果告示送达江美珠。事后，双方未能签订补偿安置协议，淳安县千岛湖镇人民政府即向淳安县国土资源局提出房屋拆迁裁决申请，淳安县国土资源局于3月30日审核受理后，先后通知江美珠户参与答辩和调解。同年4月10日上午，淳安县国土资源局主持调解会，因双方分歧而未能达成协议，故该局终止调解。4月13日，淳安县国土资源局向江美珠户发出《催促签订拆迁补偿安置协议通知书》。4月29日，淳安县国土资源局作出淳土资裁字（2015）004号房屋拆迁争议裁决，次日，淳安县国土资源局向双方当事人送达了行政裁决书。江美珠、邵玉平、余瑾、邵某对该裁决不服，于2015年6月25日向淳安县人民政府提出行政复议，请求撤销淳土资裁字（2015）004号房屋拆迁争议裁决。淳安县人民政府于6月26日予以受理，并通知淳安县国土资源局书面答复。事后，淳安县国土资源局按期作出了书面答复。8月21日，淳安县人民政府决定将行政复议期限延长30日，并通知了复议双方当事人。9月18日，淳安县人民政府作出淳政复（2015）24号行政复议决定。维持淳安县国土资源局的淳土资裁字（2015）004号房屋拆迁争议裁决。该决定书于9月25日送达给复议申请人。
原审法院认为，因为涉案所要征收的房屋属于集体所有土地上的房屋，而不属于国有土地上的房屋，故应适用关于征用集体所有土地房屋的法律法规及规范性文件审查行政行为的合法性。根据拆迁许可证生效的时间，参照《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第十三条第一款、第三十六条和《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁争议裁决办法》第二十二条的规定，淳安县国土资源局是集体土地房屋征收争议的裁决机关。根据浙江省人民政府《浙江省建设用地审批意见书》［批准文号：浙土字A（2013）-0404）、淳安县国土资源局《房屋拆迁许可证》［淳土资拆许字（2013）第2号］等批准、许可内容和中共淳安县委、淳安县人民政府《关于开展千岛湖镇撤村建居工作的实施意见》（县委（2013））21号）等文件精神，淳安县千岛镇人民政府是适格的集体所有土地房屋征收的实施主体，且具有拆迁主体资格。淳安县国土资源局作出的淳土资拆许字（2013）第2号《房屋拆迁许可证》虽与本案房屋拆迁争议裁决有关联，但分属两个独立的行政行为，房屋拆迁行政许可行为在不被判决撤销或确认无效的情形下，并不影响房屋拆迁争议裁决的效力。江美珠户所有的房屋座落在千岛湖镇排岭村龙门路××弄××号，是本次征收的拆迁范围。因双方不能签订补偿安置协议而由淳安县千岛湖镇人民政府申请淳安县国土资源局对房屋拆迁争议进行裁决，其申请符合法定条件。淳安县国土资源局受理申请后，先后履行了受理、通知答辩、先行调解、催促签约和裁决，符合《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁争议裁决办法》规定的程序，虽然行政行为的程序也有一些不尽规范之处，但只要行政行为没有实质侵犯行政管理相对人的合法利益，就不会丧失其合法性。淳安县国土资源局在行政裁决程序中根据淳安县千岛湖镇人民政府提供的材料，审查认定江美珠户的被征收房屋的审批情况和合法建筑面积、房屋评估总金额的基本事实清楚，主要证据充分。关于安置人口数的确定，淳安县人民政府参照《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》，并结合淳安县的实际，统一确定为2013年10月31日前正常增加的人口，并不违反上位法的禁止性规定，故应以此确定安置人口。余瑾、邵某均是2013年10月31日后在被拆迁户增加的人口，故不能计算为安置人口数。《淳安县千岛湖镇撤村建居集体土地房屋征收补偿安置实施办法》是适用于淳安县千岛湖镇撤村建居项目征收集体土地房屋补偿和安置的政策依据，淳安县国土资源局根据该实施办法规定的安置条件、安置标准和奖励政策，对争议事项作出的可供选择的原则性裁决，并无不妥。综上，淳安县国土资源局作出的淳土资裁字（2015）004号房屋拆迁争议裁决，其认定的基本事实清楚、适用的法律和政策准确、裁决程序合法。江美珠等四人要求撤销该裁决并提出按国有土地房屋的征收标准进行补偿的主张，因缺乏事实和法律依据而不予支持。淳安县人民政府在复议程序中履行的受理程序、通知答复程序、作出决定程序、送达程序，符合《中华人民共和国行政复议法》规定的时限、顺序、方式等要素，故其所作出维持决定的复议程序合法，江美珠诉请撤销的理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：一、驳回江美珠、邵玉平、余瑾、邵某要求撤销淳安县国土资源局作出的淳土资裁字（2015）004号房屋拆迁争议裁决的诉讼请求；二、驳回江美珠、邵玉平、余瑾、邵某要求撤销淳安县人民政府作出的淳政复（2015）24号行政复议决定的诉讼请求。案件受理费50元，由江美珠、邵玉平、余瑾、邵某负担。
江美珠、邵玉平、余瑾、邵某不服原审判决提起上诉称，一、因与被诉拆迁行政裁决直接关联的拆迁行政许可行为正在审理中，原审法院应中止本案审理，原审法院径行作为一审判决，审判程序违法。二、淳安县国土资源局不具备裁决的法定职权。《土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，……”行政法规已明确了征收实施主体，对案涉集体土地上的附着物的补偿也应据此确定主体。三、千岛湖镇人民政府作为行政机关直接介入拆迁违法。本案拆迁人未按照《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第四条的规定，在申请裁决时提交应当提交的资料，不具备裁决的条件。被诉裁决的主要依据《评估结果汇总表》未送达上诉人，评估缺失《房地产估价规范》要求的重要组成部分。评估机构选定无证据证明征求了被拆迁人的意见，其选定违法。评估未履行实地查勘程序，缺少评估对象的内外部照片，装潢、附属物项目、数量与实际情况严重不符。评估未采用市场比较法，其评估方法的选用不合法。上诉人在裁决协调过程中，对评估报告及结果不予认可，裁决机关未按照《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第十条的规定进行鉴定违法。四、案涉拆迁行政许可行为存在作出前未听取利害关系人陈述申辩、未按《城市房屋拆迁管理条例》第七条的规定提交应当提交的材料。五、被诉行政裁决行为适用法律错误。本案应当参照《城市房屋拆迁管理条例》，适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》，而非《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》或《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁争议裁决办法》。为此，请求撤销淳安县人民法院作出的（2015）杭淳行初字第84号行政判决；改判撤销淳土资裁字（2015）004号房屋拆迁争议裁决；撤销淳政复（2015）24号行政复议决定。
被上诉人淳安县国土资源局答辩称，一、根据《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第十三条第一款规定：“拆迁人与被拆迁人对补偿形式、补偿金额、安置用房面积、安置方式、安置地点、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项有争议，经协商达不成协议时，由市土地管理部门裁决。”第三十六条规定：“杭州市所辖各县（市）征地拆迁，可参照本条例执行。”另外，《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁争议裁决办法》第二十二条规定：“萧山区、余杭区和市辖各县（市）辖区范围内征用集体所有土地房屋拆迁争议的裁决，可参照本办法执行。”因此，针对淳安县范围内集体所有土地房屋的拆迁争议，我局具有作出行政裁决的职权依据。二、千岛湖镇人民政府是案涉城中村改造征收的集体土地房屋征收工作的实施主体，其可以成为拆迁人。该拆迁人申请案涉裁决时，已按照《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁争议裁决办法》第六条第一款的规定，提交了应当提交的资料。三、案涉拆迁行政许可行为与本案拆迁行政裁决分属于两个行政行为，其因程序不当被确认违法，但仍保留法律效力。我局据此作出的案涉裁决并未丧失基础。被诉行政行为适用依据正确。请求维持原审判决。
被上诉人淳安县人民政府的答辩意见中关于原行政行为部分，与淳安县国土资源局的答辩意见一致，并称，四上诉人于2015年6月25日就案涉拆迁行政裁决向我府申请行政复议，我府受理后，向申请人及被申请人送达了受理通知书、答复通知书，被申请人在规定期限内递交了答辩书及相关证据材料。因情况复杂，经批准，复议决定延期三十日作出。经审理，我府于2015年9月18日作出复议决定，维持了被申请人作出的具体行政行为，并依法送达给双方当事人，程序合法。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉。
被上诉人淳安县千岛湖镇人民政府答辩称，淳安县国土资源局根据《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》、《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁争议裁决办法》具有作出案涉裁决的职权。案涉拆迁许可行为虽被确认违法，但因公共利益未被撤销，司法机关仍确认其法律效力，因此被诉裁决的作出未丧失基础。上诉人引用的《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》等与本案集体土地上房屋没有关联。案涉评估完成后将结果送达给了上诉人，上诉人收到后甚至在一审中也未提出实质性异议。《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》系有效的地方性法规，本案中应予适用。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求予以维持。
综合各方当事人质证、辩论的情况，本院确认原审认定的基本案件事实。二审另查明，案涉淳土资拆许字（2013）第2号拆迁行政许可行为由淳安县人民法院于2015年9月16日作出（2015）杭淳行重字第2号行政判决，以该拆迁行政许可行为程序违法，但涉及公共利益为由，判决确认淳安县国土资源局于2013年12月25日作出淳土资拆许字（2013）第2号房屋拆迁许可证的行政行为违法。该案经上诉，本院于2015年12月8日作出浙杭行终字第502号终审判决，驳回上诉，维持原判。
本院认为，根据《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第十三条第一款、第三十六条以及《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁争议裁决办法》第二十二条的规定，淳安县国土资源局可以成为淳安县行政区划范围内征收集体所有土地房屋拆迁争议的裁决机关。
本案系征用集体所有土地引起的房屋拆迁，故上诉人以《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》、《城市房屋拆迁管理条例》的相关规定质疑案涉集体土地房屋拆迁的意见不能成立。
针对上诉人案涉评估结果缺失《房地产估价规范》要求的重要组成部分的意见，本院认为，鉴于《房地产估价规范》系推荐性标准，在上诉人经要求不能明确案涉评估结果对其实际权益产生何种影响的情况下，案涉评估结果作为被诉拆迁裁决的证据应予认可。同时，《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁争议裁决办法》第十四条第二款规定：“当事人对评估金额有异议，应当先由原评估机构进行复核，对复核结果仍有异议的，由裁决机关委托征用集体所有土地房屋拆迁价格评估技术委员会进行鉴定或者重新评估。”本案中，对上诉人千岛湖镇排岭村龙门路××弄××号房屋的征迁价格评估结果告示于2015年3月25日送达江美珠，告示载明“被拆迁人对补偿金额等内容有异议的，可在5日内以书面形式……提出异议”。此后，反映上述评估结果组成的《建筑物评估明细表》、《装饰装修量评估明细表》、《构筑物及其附属设施评估明细表》又于2015年3月26日送达江美珠。但江美珠户一直未就评估结果提出异议，故案涉评估结果在被诉裁决行为中具备合法存在的基础。
关于上诉人提出的对评估机构选定的质疑，因该内容属于拆迁行政许可中应当审查的内容，故本案中不予审查，且根据二审补充查明的事实，案涉淳土资拆许字（2013）第2号拆迁行政许可行为被生效判决确认违法，并保留效力。故不存在被诉拆迁行政裁决丧失拆迁许可的基础的问题。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费人民币50元，由上诉人江美珠、邵玉平、余瑾、邵某负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 洵
代理审判员 李希芝
代理审判员 唐莹祺
二〇一六年五月十一日
书 记 员 金 玲