浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙行终字第73号
上诉人（原审原告）贺贞学等24人。
诉讼代表人贺贞学。
诉讼代表人郭晓峰。
诉讼代表人郑建华。
诉讼代表人陆永华。
诉讼代表人张曦。
委托代理人郑舒木、刘沛雨。
被上诉人（原审被告）杭州市下城区人民政府。
法定代表人吴才敏。
委托代理人李天龙。
委托代理人黄世德。
原审原告戴国强。
原审原告孙海贤。
原审原告杨敏。
贺贞学等27人诉杭州市下城区人民政府房屋行政征收一案，杭州市中级人民法院于2014年3月12日作出（2014）浙杭行初字第44号行政判决。贺贞学等24人不服，向本院提出上诉。本院于2014年4月10日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年4月30日公开开庭审理了本案。贺贞学等24人的诉讼代表人贺贞学、郑建华、陆永华、张曦及共同委托代理人郑舒木、刘沛雨，被上诉人杭州市下城区人民政府的委托代理人黄世德、李天龙到庭参加诉讼。经本院传唤，原审原告戴国强、杨敏、孙海贤无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定：2013年4月8日，杭州市地铁集团有限责任公司向下城区征收办提出申请，对杭州地铁2号线西北段建国路站工程需要涉及的规划红线范围内房屋实施征收，并提交了《地铁2号线下城段（建国路站）工程建设项目房屋征收补偿（初步）方案》等相关材料。2013年4月27日，下城区征收办书面通知工商、规划、国土、房管等部门，暂停办理杭州地铁2号线（建国路站二期工程）项目征收范围内的房屋新建、扩建、改建，改变房屋用途、权属，房屋抵押登记，工商登记等相关手续。暂停时间：2013年5月2日至2014年5月1日。同日，杭州市下城区城建基础发展中心（征收实施单位）工作人员将下城区征收办制作的《杭州市国有土地上房屋征收调查登记通知》张贴于凤起路58号、60号、93号、113号、建国北路288号。2013年7月12日，杭州市下城区城建基础发展中心工作人员将下城区征收办制作的案涉征收范围内房屋的权属、用途、建筑面积等情况的调查结果（公告及调查公示表）在凤起路58号、60号、大树路58号、建国北路288号张贴公布，并告知持有异议的当事人可在五日内书面提出意见。2013年9月2日，下城区征收办经审查，认为自2013年4月27日开始，其对杭州地铁2号线建国路站房屋征收工作通知相关部门暂停办理相关手续、对征收范围内的房屋进行调查登记结果公示、拟定房屋征收补偿方案等工作，相关资料齐全，故向下城区政府提出《关于报请对地铁2号线建国路站规划红线范围内房屋作出征收决定的报告》。同时，将拟定的《地铁2号线建国路站工程建设项目房屋征收补偿方案（送审稿）》及《地铁2号线（下城段）征收与补偿工作社会稳定风险评估报告（送审稿）》报送下城区政府。2013年9月8日，下城区政府组织发改、住建、规划、国土、相关街道等部门对《地铁2号线建国路站工程建设项目房屋征收补偿方案（送审稿）》进行论证，结论为：原则同意征收补偿方案在征收范围内和政府门户网站上进行公示，征求公众意见。2013年9月9日，杭州市下城区城建基础发展中心工作人员将下城区政府作出的《地铁2号线建国路站工程建设项目房屋征收补偿方案征求意见公告》［杭下征字（2013）第3号］及《地铁2号线（建国路站）工程建设项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》在凤起路60号、113号张贴，上述公告及征收补偿方案（征求意见稿）同日在下城区政府的网站上发布。公告明确征求意见期限为：2013年9月9日至2013年10月10日。2013年11月15日，下城区政府作出地铁2号线（下城段）征收与补偿工作社会稳定风险评估报告。2013年11月25日，杭州市下城区城建基础发展中心工作人员将下城区政府作出的《房屋征收补偿方案征求意见及修改情况的公告》及附件（修改稿）张贴于凤起路58号、60号、113号，上述公告及附件同日在下城区政府的网站上发布。根据杭州市住房保障和房产管理局提供数据，2013年9月，杭州主城区（不含萧山、余杭区）二手住房平均交易单价为19212.96元／平方米。下城区征收办对案涉项目进行资金测算，按19212.96元／平方米计，该项目被征收房屋总建筑面积7489.51㎡（房屋地段等级二类，对应系数1.2），共需征收补偿资金17267.48万元。扣除已落实产权调换的房屋折价12087.236万元，另需货币补偿资金5180.244万元。2013年12月4日，下城区征收办和中国工商银行股份有限公司杭州市庆春路支行签订“征收补偿安置专项资金监管协议”。当日在该行的账户中有资金126564210元。其中51802440元用于地铁2号线建国路站工程项目的房屋征收补偿；74761770元用于地铁2号线凤起路站工程项目的房屋征收补偿，并由中国工商银行股份有限公司杭州市庆春路支行负责监管，需凭《征收安置补偿协议》《资金结算单》方可拨付账户内资金。2013年12月5日下城区政府于作出杭下政征字（2013）第1号房屋征收决定，以地铁2号线建国路站工程建设需要为由，决定征收建国北路288号、凤起路58、60（含支号），93-103、107-113（单号连续）房屋。
原审法院认为：《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；……”据此，被告作出被诉征收决定具有职权依据。本案所涉地铁2号线（建国路站）工程，可见于《杭州市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（规划称“地铁（轨道交通）工程”），并被确定为“基础设施十大工程”之一，故案涉征收符合公共利益的需要。《征补条例》第九条第一款规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。……”如前所述，案涉建设活动符合《杭州市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，建设的土地用途也与《杭州市土地利用总体规划（2006-2020年）》规定的用途一致，亦不违反《杭州市城市总体规划（2001-2020）》及相关专项规划。根据杭州市人民政府批复的杭政函（2013）157号《关于地铁2号线西北段站点周边用地局部调整规划》，虽然建国路站工程所在地块用地性质由邮政设施用地（U3）调整为商业、商务用地（B1\\\B2），但规划附图中明确标注此处将建造地铁出地面设施（地铁行人出入口）。故案涉建设活动亦符合该《局部调整规划》。《征补条例》第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十一条第一款规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。”本案中，被告收到房屋征收部门报送的征收补偿方案后，组织发改、规划、国土资源等部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，且按法定期限征求公众意见，又公布征求意见情况和修改情况，符合《征补条例》的要求。《征补条例》第十二条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；……作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”第十五条规定：“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”第十六条第二款规定：“房屋征收部门应当将前款所列事项书面通知有关部门暂停办理相关手续。暂停办理相关手续的书面通知应当载明暂停期限。暂停期限最长不得超过1年。”被告作出被诉征收行为的程序均符合上述要求。综合以上意见，被诉征收行为认定事实的主要证据充分，被告据此依照《征补条例》第十三条的规定，作出房屋征收决定并及时公告，告知被征收人征收决定及征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项，适用法律正确，行政程序合法。原告的起诉理由不能成立。依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告贺贞学等二十七人的诉讼请求。
贺贞学等24人上诉称：1、一审判决认定事实不清，证据不足。首先，一审判决对上诉人一审提供的证据3认定错误。上诉人提供的证据3为关于“地铁2号线”建国路房屋征收相关问题的答复及所附的地字第330100201100695号《建设用地规划许可证》、附图等附件。该组证据是由下城区人民政府房屋征收和补偿办公室提供。被上诉人在该答复中明确表示：“地铁2号线”建国路房屋征收是依照发改委、市规划局、市国土资源局等部门的批准文件组织实施的，其中就包括695号《建设用地规划许可证》及其附图。另，该695号《建设用地规划许可证》也与被上诉人提供的证据4中规划部门出具的证明相吻合。显然，被上诉人当时作出涉案征收决定是根据该许可证及其附图作为规划许可的依据，但一审判决却认为其不能证明欲证明的内容，并认定被上诉人提供的证据4中的规划证明与本案无关联性，于法无据，于理无凭。其次，一审判决认定行政行为合法证据不足。上诉人提交的证据3以及被上诉人提交的证据3、4、5中的证明材料是启动征收程序的依据，均是证明案涉建设活动是否合法的关键证据。但一审法院对上述证据均不予采纳。排除上述证据，被上诉人根本无法提供充分证据证明涉案征收行为具有事实和法律依据。一审法院在无充分证据支持的前提下作出这样的判决，难以令人信服。2、一审判决认定涉案征收决定程序合法亦属错误。根据《征补条例》和《杭州市人民政府关于贯彻实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉的若干意见》（以下简称杭政（2011）40号文）的规定，启动征收的正常程序应该是：在建设项目符合法律法规规定的各项规划，获得各项证明材料情况下，由申请人向政府房屋征收部门提出申请，房屋征收部门经审查符合征收条件后，进行公示、论证、评估等各项流程，并交被上诉人审批。如果在正常的程序过程中具体规划有调整，那么整个征收的程序就需要重新启动审查、公示和征求意见等流程。本案中，申请人杭州地铁集团向被上诉人申请征收的时间是2013年4月，而相关部门（发改、规划和国土）认定涉案征收行为具有事实和法律依据也在同年4月，而涉案征收行为所依据的规划在2013年11月进行了调整，所以被上诉人应当重新履行征收各项程序。但杭州地铁集团并没有重新提交案涉建设项目符合调整后规划的证明材料，房屋征收部门亦没有进行审查，其在一审庭审中也承认征收行为程序有瑕疵，但一审法院却径直认定程序合法，显然不当。3、一审判决适用法律、法规错误。杭政（2011）40号文对整个征收的程序都有着非常明确的规定，是对国务院《征补条例》的充分细化，但一审判决却只字未提杭政（2011）40号文，明显存在偏袒之意。另，一审判决最终是依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国〉行政诉讼法若干问题的解释》第五十六条第（四）项规定的“其他应当判决驳回诉讼请求的情形”作出的，如果征收决定“主要证据充分、适用法律正确，行政程序合法”，那么，一审法院完全可以依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款的规定判决维持具体行政行为。一审判决方式恰恰印证了被诉行政行为在主要证据、程序上存在问题。4、涉案房屋不属于《征补条例》中规定的符合征收条件的情形。《宪法》第十条、《物权法》第四十二条、《城市房地产管理法》第十九条以及《土地管理法》第二条均规定征收必须符合公共利益需要，而《征补条例》第八条又对公共利益作出了明确的界定。涉案建设活动，其本质是建造地铁上盖物业，开发地铁出入口附近的商业价值，如果仅是修建地铁出入口，不可能是规划附图中标注的15米高的建筑物。一审判决中所阐述的“规划附图中明确标注此处将建设地面设施（地铁行人出入口），故案涉建设活动亦符合该《局部调整规划》”，显然是混淆视听。单纯修建一个地铁地面设施或许是符合公共利益，但是针对地铁上盖物业来说，其建筑性质就应该以该地块所属性质即商业性质为准。商业设施显然不属于《征补条例》第八条的规定，如需开发亦不能以公共利益为由进行征收。否则《征补条例》所规定的公共利益流于形式。综上，被上诉人作出的征收决定证据不足，不具备事实与法律依据，并且程序严重违法。一审判决认定事实不清，证据不足，适用法律法规错误。请求撤销一审判决，撤销下城区人民政府于2013年12月5日作出的杭下政征字（2013）第1号《杭州市下城区人民政府房屋征收决定》。
杭州市下城区人民政府（以下简称“下城区政府”）答辩称：1、上诉人认为“一审判决认定事实不清，证据不足”的事实与理由不能成立。首先，答辩人并未否认上诉人一审提供的证据3的存在和真实性，该组证据中的695号《建设用地规划许可证》也出现在答辩人提供的证据4规划部门出具的证明中，但该建设用地规划许可证并非是答辩人作出征收决定的法定依据。答辩人作出被诉具体行政行为的法定依据为《宪法》第十三条第三款、《城市房地产管理法》第六条、《征补条例》第八条至第十三条。根据《征补条例》第九条“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划”的规定，答辩人在作出征收决定前应当审查的是案涉建设活动是否符合城乡规划和专项规划，与是否已经颁发建设用地规划许可证无关。因此，一审判决对上诉人提交的证据3以及答辩人提交的证据4中规划部门出具的证明与本案无关联性的认定符合法律法规规定。其次，答辩人提交的证据3、4、5中的三个证明是杭政（2011）40号《杭州市人民政府关于贯彻实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉的若干意见》规定启动征收程序的要求，证明建设活动符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。除上述三个证明外，答辩人还提交了：《杭州市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》节选和杭政办函（2013）34号文节选，充分证明案涉项目符合杭州市国民经济和社会发展规划并已列入2013年度重点项目计划；《杭州市城市总体规划（2001-2020）》节选、专项规划、控制性详细规划；《杭州市土地利用总体规划（2006-2020）》节选充分证明案涉项目符合杭州市土地利用总体规划。因此，一审判决认定行政行为合法的证据充分。2、《杭州市人民政府关于贯彻实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉的若干意见》中对征收申请人以及申请人应当向房屋征收部门提交三个证明的要求属于杭州市政府对部门内部工作流程的要求并非法律法规规定。答辩人在2013年11月13日局部调整规划出台后下达征收决定完全符合《征补条例》第二章关于征收决定的法规规定。答辩人代理人在一审中承认的是指对被征收人的解释工作存在瑕疵，并非征收程序存在瑕疵。3、上诉人认为一审法院在判决中并未适用杭政（2011）40号文而存在适用法律法规错误的理由不成立。杭政（2011）40号文是杭州市人民政府下发的规范性文件，并非法律法规，也不是审查征收决定合法性的依据。一审法院依据《征补条例》第二章征收决定第八至十三条和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定判决驳回原告诉讼请求，适用的法律法规正确。4、案涉房屋征收确系为实施杭州地铁2号线建国路站（地铁行人出入口等）建设活动，属于《征补条例》第八条第（二）项规定的由政府组织实施的交通基础性设施建设的需要。地铁站（出入口）建设配建的上盖物业符合公共利益需要，也不违反法律法规，杭州市规划部门经过法定程序将建国路站上盖物业的用地性质规划成商业、商务用地（B1＼B2）也符合国发（2008）3号《国务院关于促进节约集约用地的通知》第（十）条规定的节约集约用地的相关规定。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，请求驳回上诉，维持原判。
庭审中，各方当事人围绕着杭州市下城区政府2013年12月5日作出的杭下政征字（2013）第1号房屋行政征收决定是否具备事实和法律依据的审理重点进行了质证、辩论。
经审查，对原审判决认定的事实本院予以确认。
本院认为，涉案的地铁2号线（建国路站）工程，属于杭州市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要（以下简称“十二五”规划）中大力推进的城市轨道交通建设项目，也是“十二五”规划确定的杭州市基础设施十大工程之一，故本案涉及的地铁2号线建国路站的建设，符合《征补条例》第八条第（二）项规定的“由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要”的情形。上诉人认为房屋征收后建造的上盖物业属于商业性质，进而据此否定房屋征收项目符合公共利益需要的理由不能成立，本院不予支持。
《征补条例》第九条规定，确需征收房屋的各项建设活动必须符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规定的要求。杭州市“十二五”规划已明确将地铁（轨道交通）建设作为杭州市十二五期间推进城市大公交系统建设的重点工程，同时也符合杭州市土地利用总体规划和城乡规划以及杭州市城市交通规划。上诉人提出的“地字第30100201100695号《建设用地规划许可证》及其附图系规划许可的依据、具体规划调整需重新启动征收程序”等上诉理由，鉴于上述规划许可文件并非《征补条例》第九条规定作出征补决定的前置性条件，对此上诉理由本院不予采纳。原审法院认为相关部门出具的“涉案建设活动符合相关规划”的证明文件与本案不具有关联性，对此本院认为上述证明文件系相关部门对建设活动是否符合规划进行审查后所作出的结论，其与相关的规划一同作为证明建设活动符合《征补条例》第九条规定的证据，故原审法院对此不予采信不当，本院予以指正。杭政（2011）40号文系规范性文件，而《征补条例》属行政法规，故一审法院适用《征补条例》并无不当。
下城区政府组织有关部门对征收补偿方案进行论证后予以公布征求公众意见，及时公布征求意见情况和修改情况，进行了社会稳定风险评估，作出房屋征收决定前也已书面通知相关部门暂停办理被征收房屋范围内有关房屋新扩建等相关手续，房屋征收实施单位对征收范围内房屋权属、建筑面积等情况进行调查登记并公布结果，同时征收补偿费用也足额到位，下城区政府作出被诉的征收决定后依法予以公告，符合《征补条例》规定的房屋征收的条件和程序要求。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由贺贞学等24人共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马惟菁
代理审判员 车勇进
代理审判员 管 征
二〇一四年五月六日
书 记 员 韦若莎
附上诉人名单（略）