甘肃省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）甘行终186号
上诉人（原审原告）范小梅。
上诉人（原审原告）王耕武。
上诉人（原审原告）海尕润。
共同委托代理人崔云同。
被上诉人（原审被告）永靖县人民政府。
法定代表人张自贤，该县县长。
委托代理人刘海强。
委托代理人韩万军，甘肃合睿律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）临夏回族自治州人民政府。
法定代表人马学礼，该州州长。
委托代理人马永宁。
委托代理人付治鹏。
上诉人范小梅等3人因诉临夏回族自治州人民政府（以下简称：临夏州政府）、永靖县人民政府（以下简称：永靖县政府）行政复议决定上诉一案，不服临夏回族自治州中级人民法院（2016）甘29行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院经审理查明，2014年永靖县政府计划对该县大庄片棚户区进行改造，并列入2016年计划。2015年11月2日，县政府将拆迁补偿方案以“致大庄片棚户区居民的一封信”的形式向公众征求意见。同月4日，按照有关规定进行社会稳定风险评估。2015年12月13日，被告县政府发布《永靖县人民政府关于国有土地上房屋征收决定的公告》，原告所在的黄河小区包含于被征收范围。原告不服，于2016年2月18日向州政府申请复议，州政府同年3月14日受理，4月18日，州政府作出临州行复决[2016]第1号行政复议决定（以下简称：被诉复议决定），维持永靖县政府作出的房屋征收决定，并告知原告向县政府书面提出信息公开申请。原告不服，遂提起本案诉讼。
一审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”。本案中，县政府为了进一步加快旧城区改造步伐，不断完善城区服务功能决定征收房屋，改造城区符合法律规定。
建保[2012]190号《关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》第二条对棚户区（危旧房）的定义为：“城市规划区范围内，简易结构房屋较多、建筑密度较大，使用年限久，房屋质量差，建筑安全隐患多，使用功能不完善，配套设施不健全的区域……具体范围由市县人民政府结合当地实际情况确定。”由于各地经济发展水平不一致，将棚户区具体范围的确定权利交给市县政府符合实事求是的原则。本案中，黄河小区建成于1991年，建筑结构为砖混，县政府将其确定为棚户区予以改造符合相关规定。至于评估报告中所述地理位置好对认定其是否为棚户区并无影响，因为越是在城市黄金地段的房屋在改造前往往修建的时间越久，房屋质量也越差。评估报告所述水电暖气讯等设施为住宅的基本设施，具有该设施仅是最低要求。
综上所述，县政府将黄河小区确定为棚户区予以改造符合相关规定。因棚户区改造确需征收该小区内的国有土地上的房屋，县政府在作出征收决定前依法列入年度计划、拟定征收补偿方案并征求公众意见、进行社会稳定风险评估，该征收决定适用法律法规正确，符合法定程序，原告请求撤销无事实和法律依据。原告请求公开的信息属于政府应当主动公开的范围，本案审理时，被告在庭审中已将作出该决定的相关信息作为证据予以出示，且部分信息已于决定作出前主动公开，原告的该诉讼请求已实现。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告范小梅、王耕武、海尕润的诉讼请求。
上诉人范小梅等3人不服一审判决上诉称：上诉人房屋所在区域黄河小区，是永靖县的黄金地段，不属于棚户区范围，被上诉人永靖县政府认定为棚户区改造范围，认定事实错误，并且与政府提供的评估报告内容相背。请求改判或者撤销复议决定。
永靖县政府答辩称：一、其作出的房屋征收决定的公告程序合法、依据正确，州政府维持符合法律规定。二、房屋征收决定中拆迁补偿方案确定的补偿内容适当。被答辩人的被征收房屋不应当按照商铺进行补偿，其擅自改造、搭建的违章建筑、营业损失、房屋装修部分均不应当予以补偿。三、被答辩人要求公开所谓“棚户区”的政府信息，已经作为证据提交，也可以依政府信息公开条例的规定申请公开。综上，请求驳回上诉，维持原判。
临夏州政府答辩称：答辩人认为永靖县政府作出的房屋征收决定认定事实清楚，适用法律准确。答辩人认为永靖县政府确定黄河小区为棚户区符合国家有关规定。答辩人的行政复议决定认定事实清楚、适用法律准确、程序合法。综上，请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明：上诉人范小梅等三人的复议申请为两项：一是要求永靖县人民政府对此次拆迁出具所有合法证明文件，对棚户区改造的范围、批复等进行信息公开；二是要求永靖县政府以事实为依据，给申请人置换铺面房或者等价货币置换，以及停产停业损失补偿等合理补偿。
本院认为，行政复议和行政诉讼并称行政争讼制度，它们不仅共享重要的适法条件和法律标准，而且也服务于共同的目标：对行政行为的合法性进行审查，并且解决行政争议。申请行政复议和提起行政诉讼是法律赋予公民、法人或者其他组织的权利，他们既可以选择行政复议，也可以选择行政诉讼，还可以在选择行政复议之后再行提起行政诉讼，除非法律规定行政复议决定为最终裁决。本案上诉人主要围绕永靖县政府作出的《关于国有土地上房屋征收决定的公告》中将上诉人房屋所在黄河小区认定为“棚户区”和对其拆迁房屋因实际用于商业经营但是未按照商铺补偿不服申请行政复议。其申请行政复议的请求有两项，一是要求永靖县政府公开拆迁的相关政府信息；二是要求永靖县政府给申请人置换铺面房或者等价货币置换，以及停产停业损失补偿等合理补偿。
关于上诉人第一项复议请求永靖县政府公开拆迁的相关政府信息是否成立的问题。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条规定，除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。也就是说，作为上诉人要获取拆迁范围内的政府信息，应当先行向永靖县人民政府申请，在未经申请政府信息的前提下，不能直接申请行政复议。故被诉行政复议决定已告知其可以向永靖县人民政府提出书面申请政府信息公开，符合上述法规规定，上诉人申请撤销该项的请求不能成立，予以驳回。
关于上诉人的第二项复议请求主要是涉及补偿是否合理的问题。上诉人虽主张其居住的黄河小区不属于棚户区范围，但是其并未请求撤销房屋征收决定，也未在复议期间向复议机关临夏州政府提供房屋征收补偿决定，故临夏州政府对其补偿是否合理并未进行审查。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（一）规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，认为具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。根据《国有土地上房屋征收补偿条例》的规定内容，国有土地上房屋征收分为房屋征收决定程序和房屋征收补偿程序，上诉人申请复议的请求是审查补偿是否合理。本案被诉复议决定维持永靖县人民政府关于国有土地上房屋征收决定，而上诉人的复议申请并未要求对房屋征收决定进行审查。据此，临夏州政府未针对复议申请的请求进行审查，其复议审查的对象与上诉人申请复议的事项不一致，故其作出的该项复议决定应当予以撤销。
综上，被诉行政决定认定事实的主要证据不足，认定事实不清；一审法院对此问题未予审查，同样属于认定事实不清，适用法律错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销临夏回族自治州中级人民法院（2016）甘29行初22号行政判决；
二、撤销临夏回族自治州人民政府于2016年4月18日作出的临州行复决〔2016〕第1号行政复议决定第二项，即撤销“维持永靖县人民政府关于国有土地上房屋征收决定”。
一、二审案件受理费各50元，共计100元，由被上诉人临夏回族自治州人民政府负担。
审 判 长 冯 江
代理审判员 姚振勇
代理审判员 朵利民
二〇一七年六月六日
书 记 员 丁卫东
附：本判决适用的相关法律依据
1、《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。