广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）粤高法行终字第447号
上诉人（原审原告）：龚延兵，男，住广东省韶关市浈江区。
被上诉人（原审被告）：韶关市人民政府。住所地：广东省韶关市浈江区风度北路***号。
法定代表人：艾学峰，市长。
委托代理人：龙剑波、李嘉，均为韶关市法制局工作人员。
原审第三人：韶关市人民政府国有资产监督管理委员会。住所地：广东省韶关市浈江区西堤北路**号。
法定代表人：刘德泉，主任。
委托代理人：王柏水，该委员会工作人员。
上诉人龚延兵因与被上诉人韶关市人民政府、原审第三人韶关市人民政府国有资产监督管理委员会国有资产行政确认及行政赔偿纠纷一案，不服广东省韶关市中级人民法院（2015）韶中法行初字第11号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院认为：一、从本案的事实来讲，龚延兵诉讼请求三“判决韶关市人民政府支付龚延兵行政赔偿金420976元和赔偿龚延兵26年的社会保险待遇”和诉讼请求七“判决韶关市人民政府解决龚延兵的住房改革待遇和支付赔偿金”属于重复诉讼。2004年3月26日，龚延兵因原韶关市配件厂严重亏损与其解除劳动合同，2004年5月15日龚延兵领取了经济补偿金后，于2004年6月1日以原韶关市配件厂经济补偿金计算标准违反了国家的有关政策规定为由，向韶关市劳动争议仲裁委员会申请仲裁，要求裁决原韶关市配件厂资产移交职工安置领导小组支付其经济补偿金76680元、住房补贴35000元、住房公积金5000元以及解除劳动合同违约赔偿金399360元。韶关市劳动争议仲裁委员会经审查认为：“原韶关市配件厂资产移交职工安置领导小组按照韶关市人民政府韶府（2002）140号《关于明确“两个退出”中几个具体问题的通知》第五条‘当企业退出时变现资产所得不足以偿还债务和安置职工而需申请财政资金给予补助时，当年预算安排的财政资金只负责补助下列项目，并不再追加：（一）解除劳动关系领取一次性经济补偿金的职工，按最低工资标准安置时企业资金不足部分的差额；……’的规定，在办理职工解除劳动关系时，按照韶关市最低工资标准计发经济补偿金并没有违反政策规定。龚延兵要求支付住房补贴和住房公积金不属劳动仲裁委员会受理范围，要求支付解除合同违约赔偿金依据不足。”遂于2004年9月27日作出韶劳裁（2004）54号《裁决书》，裁决驳回龚延兵的仲裁请求。2005年11月13日，龚延兵向韶关市人民政府申请要求解决其与原韶关市配件厂之间的劳动争议纠纷，并要求韶关市人民政府支付其住房公积金、住房补贴、经济补偿金、解除劳动合同违约赔偿金及其26年工资收入损失等。2005年12月9日，韶关市人民政府作出《关于对原韶关市配件厂职工龚延兵申请书的复函》认为：“一、关于职工安置经济补偿金标准问题。龚延兵依政策规定领取了经济补偿金3900元。龚延兵要求企业赔偿26年工资收入损失以及26年的工伤保险、医疗保险、养老保险和劳动保护待遇损失，均无政策依据。二、关于货币分房问题。企业是否给未房改职工发放住房补贴完全由企业视自身的能力决定。由于原企业在实施退出前已经长期亏损，连欠外国政府贷款的利息都无法支付，所以无能力落实货币分房政策。原企业‘退出’，其国有资产的变现收入尚不足以偿还债务，职工安置费用都是政府用财政资金补贴的，更谈不上补发住房补贴的问题。三、关于各种经济损失问题。加快国有企业改革是国家的政策，而劣势企业退出市场也是符合市场经济竞争规律的。……”龚延兵不服，又向韶关市人民政府申请解决。2006年2月8日，韶关市人民政府应龚延兵的要求，召集韶关市“双退办”、司法局、法制局、总工会、劳动仲裁委员会和工业资产经营有限公司等单位召开会议，研究协调龚延兵与原韶关市配件厂之间的劳动争议问题，会议决定对龚延兵所提问题仍维持原答复，不再重复回答。2006年2月9日，韶关市人民政府办公室向龚延兵发出《函》，将该协调会议的决定告知龚延兵。龚延兵仍不服，于2010年8月26日向韶关市人民政府邮寄了一份《信函书》，要求韶关市人民政府解决其与原韶关市配件厂之间的劳动争议纠纷。2012年5月29日，龚延兵以韶关市人民政府行政不作为为由向原审法院提起行政诉讼，请求：一、判令韶关市人民政府在二个月内履行解决龚延兵与韶关市配件厂之间的劳动争议纠纷和民事纠纷的法定职责，支付争议纠纷款项合计65030.5元和赔偿龚延兵26年的工资收入损失和社会保险损失。（一）判令韶关市人民政府支付给龚延兵住房公积金5068元。（二）判令韶关市人民政府支付给龚延兵住房补贴44550元。（三）判令韶关市人民政府支付给龚延兵欠付的经济补偿金14332.5元。（四）判令韶关市人民政府赔偿龚延兵26年的工资收入损失和社会保险损失。（五）判令韶关市人民政府支付给龚延兵水管安装费280元。（六）判令韶关市人民政府退回龚延兵住房押金200元。（七）判令韶关市人民政府赔偿龚延兵劳动争议仲裁和民事诉讼费用400元。二、判令韶关市人民政府支付损害赔偿，损害赔偿由人民法院依法确定。2012年8月29日，原审法院作出（2012）韶中法行初字第31号行政判决，驳回龚延兵的诉讼请求。龚延兵不服，向本院提起上诉。2013年3月6日，本院作出（2013）粤高法行终字第6号行政裁定：一、撤销（2012）韶中法行初字第31号行政判决；二、驳回龚延兵的起诉。2015年1月13日，龚延兵又向原审法院提起行政诉讼，请求判决韶关市人民政府支付原行政赔偿金420976元和赔偿龚延兵26年的社会保险待遇、判决韶关市人民政府解决龚延兵的住房改革待遇和支付赔偿金。上述事实表明，龚延兵之本案上述诉讼请求实际上属于重复起诉。
二、对龚延兵的诉讼请求一“依法确认《关于韶关市配件厂资产转让问题的批复》（韶府复（2003）162号）违法和对龚延兵无效”、诉讼请求二“依法确认韶关市人民政府办公室2005年12月9日作出的《关于对原韶关市配件厂职工龚延兵申请书的复函》和2006年2月9日作出的《函》违法和对龚延兵无效”、诉讼请求六“依法确认韶关市人民政府批复的韶关市配件厂改制行为违法和对龚延兵无效”的问题。1、韶关市人民政府作出的《关于韶关市配件厂资产转让问题的批复》（韶府复（2003）162号）系行政管理行为，不是具体的行政行为，如果韶关市配件厂的企业职工认为该批复行为影响或损害了其合法权益的，应通过企业职工代表大会向企业提出意见，龚延兵不具备向法院起诉韶关市人民政府作出批复的原告主体资格。2、如果龚延兵认为上述《关于韶关市配件厂资产转让问题的批复》（韶府复（2003）162号）、《关于对原韶关市配件厂职工龚延兵申请书的复函》、《函》损害了其合法权益，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”的规定，龚延兵的上述请求也超过了二年起诉期限的规定。
三、对龚延兵的诉讼请求四“判决韶关市人民政府按照《韶关市区棚户区改造实施方案》解决龚延兵的住房改革待遇”的问题。2013年7月4日，国务院作出了国发（2013）25号《关于加快棚户区改造工作的意见》，根据意见内容，棚户区改造是重大的民生工程和发展工程，对经济困难、无力购买安置住房的棚户区居民，可以通过提供租赁型保障房等方式满足其基本居住需求，或在符合有关政策规定的条件下，纳入当地住房保障体系统筹解决。2014年2月7日，广东省人民政府作出粤府（2014）2号《关于加快棚户区改造工作的实施意见》。2015年1月4日，韶关市区棚户区改造工作指挥部办公室也出台了《韶关市区棚户区改造实施方案》，明确了改造范围、对象及安置地点。因此，龚延兵要求韶关市人民政府按照《韶关市区棚户区改造实施方案》解决住房改革待遇问题属于政策上的规定和要求，龚延兵是否符合规定和要求应先向有关部门申请解决，而且《韶关市区棚户区改造实施方案》只是一种方案，还没有具体落实实施，龚延兵直接向法院提起行政诉讼程序不当。
综上所述，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款、第四十四条第（一）、（六）、（八）项、第六十三条第（二）项之规定，裁定：驳回龚延兵的起诉。
龚延兵不服一审裁定提起上诉称：一审法院滥用“重复起诉”的概念，认定事实错误，适用法律错误，没有区别案件的法律性质，没有正确理解重复起诉与重新起诉的区别。请求二审法院对本案重新审理或指令一审法院对本案继续审理。
被上诉人韶关市人民政府二审答辩称：一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。
原审第三人韶关市人民政府国有资产监督管理委员会二审答辩称：一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。
本院查明：2004年3月26日，龚延兵因原韶关市配件厂严重亏损与其解除劳动合同，2004年5月15日龚延兵领取了经济补偿金后，于2004年6月1日以原韶关市配件厂经济补偿金计算标准违反了国家的有关政策规定为由，向韶关市劳动争议仲裁委员会申请仲裁，要求裁决原韶关市配件厂资产移交职工安置领导小组支付其经济补偿金76680元、住房补贴35000元、住房公积金5000元以及解除劳动合同违约赔偿金399360元。韶关市劳动争议仲裁委员会经审查认为：“原韶关市配件厂资产移交职工安置领导小组按照韶关市人民政府韶府（2002）140号《关于明确“两个退出”中几个具体问题的通知》第五条‘当企业退出时变现资产所得不足以偿还债务和安置职工而需申请财政资金给予补助时，当年预算安排的财政资金只负责补助下列项目，并不再追加：（一）解除劳动关系领取一次性经济补偿金的职工，按最低工资标准安置时企业资金不足部分的差额；……’的规定，在办理职工解除劳动关系时，按照韶关市最低工资标准计发经济补偿金并没有违反政策规定。龚延兵要求支付住房补贴和住房公积金不属劳动仲裁委员会受理范围，要求支付解除合同违约赔偿金依据不足。”遂于2004年9月27日作出韶劳裁（2004）54号《裁决书》，裁决驳回龚延兵的仲裁请求。2005年11月13日，龚延兵向韶关市人民政府申请要求解决其与原韶关市配件厂之间的劳动争议纠纷，并要求韶关市人民政府支付其住房公积金、住房补贴、经济补偿金、解除劳动合同违约赔偿金及其26年工资收入损失等。2005年12月9日，韶关市人民政府作出《关于对原韶关市配件厂职工龚延兵申请书的复函》认为：“一、关于职工安置经济补偿金标准问题。龚延兵依政策规定领取了经济补偿金3900元。龚延兵要求企业赔偿26年工资收入损失以及26年的工伤保险、医疗保险、养老保险和劳动保护待遇损失，均无政策依据。二、关于货币分房问题。企业是否给未房改职工发放住房补贴完全由企业视自身的能力决定。由于原企业在实施退出前已经长期亏损，连欠外国政府贷款的利息都无法支付，所以无能力落实货币分房政策。原企业‘退出’，其国有资产的变现收入尚不足以偿还债务，职工安置费用都是政府用财政资金补贴的，更谈不上补发住房补贴的问题。三、关于各种经济损失问题。加快国有企业改革是国家的政策，而劣势企业退出市场也是符合市场经济竞争规律的。……”龚延兵不服，又向韶关市人民政府申请解决。2006年2月8日，韶关市人民政府应龚延兵的要求，召集韶关市“双退办”、司法局、法制局、总工会、劳动仲裁委员会和工业资产经营有限公司等单位召开会议，研究协调龚延兵与原韶关市配件厂之间的劳动争议问题，会议决定对龚延兵所提问题仍维持原答复，不再重复回答。2006年2月9日，韶关市人民政府办公室向龚延兵发出《函》，将该协调会议的决定告知龚延兵。龚延兵仍不服，于2010年8月26日向韶关市人民政府邮寄了一份《信函书》，要求韶关市人民政府解决其与原韶关市配件厂之间的劳动争议纠纷。2012年5月29日，龚延兵以韶关市人民政府行政不作为为由向原审法院提起行政诉讼，请求：一、判令韶关市人民政府在二个月内履行解决龚延兵与韶关市配件厂之间的劳动争议纠纷和民事纠纷的法定职责，支付争议纠纷款项合计65030.5元和赔偿龚延兵26年的工资收入损失和社会保险损失。（一）判令韶关市人民政府支付给龚延兵住房公积金5068元。（二）判令韶关市人民政府支付给龚延兵住房补贴44550元。（三）判令韶关市人民政府支付给龚延兵欠付的经济补偿金14332.5元。（四）判令韶关市人民政府赔偿龚延兵26年的工资收入损失和社会保险损失。（五）判令韶关市人民政府支付给龚延兵水管安装费280元。（六）判令韶关市人民政府退回龚延兵住房押金200元。（七）判令韶关市人民政府赔偿龚延兵劳动争议仲裁和民事诉讼费用400元。二、判令韶关市人民政府支付损害赔偿，损害赔偿由人民法院依法确定。2012年8月29日，原审法院作出（2012）韶中法行初字第31号行政判决，驳回龚延兵的诉讼请求。龚延兵不服，向本院提起上诉。2013年3月6日，本院作出（2013）粤高法行终字第6号行政裁定：一、撤销（2012）韶中法行初字第31号行政判决；二、驳回龚延兵的起诉。2015年1月13日，龚延兵又向原审法院提起行政诉讼，请求判决韶关市人民政府支付龚延兵行政赔偿金420976元和赔偿龚延兵26年的社会保险待遇、判决韶关市人民政府解决龚延兵的住房改革待遇和支付赔偿金。
本案中，龚延兵的诉讼请求为：一、依法确认《关于韶关市配件厂资产转让问题的批复》（韶府复（2003）162号）违法和对龚延兵无效；二、依法确认韶关市人民政府办公室2005年12月9日作出的《关于对原韶关市配件厂职工龚延兵申请书的复函》和韶关市人民政府办公室2006年2月9日作出的《函》违法和对龚延兵无效；三、判决韶关市人民政府对龚延兵支付行政赔偿金420976元和赔偿龚延兵26年的社会保险待遇；四、判决韶关市人民政府按照《韶关市区棚户区改造实施方案》解决龚延兵的住房改革待遇；五、依法确认韶关市人民政府批复的韶关市配件厂改制行为违法和对龚延兵无效；六、判决韶关市人民政府解决龚延兵的住房改革待遇和支付赔偿金。
本院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（八）项规定：“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：……（八）起诉人重复起诉的；……”本案中，龚延兵的第三项诉讼请求为“判决韶关市人民政府对龚延兵支付行政赔偿金420976元和赔偿龚延兵26年的社会保险待遇”，第六项诉讼请求为“判决韶关市人民政府解决龚延兵的住房改革待遇和支付赔偿金”。龚延兵曾于2012年5月29日以韶关市人民政府行政不作为为由向原审法院提起行政诉讼，请求：一、判令韶关市人民政府在二个月内履行解决龚延兵与韶关市配件厂之间的劳动争议纠纷和民事纠纷的法定职责，支付争议纠纷款项合计65030.5元和赔偿龚延兵26年的工资收入损失和社会保险损失。（一）判令韶关市人民政府支付给龚延兵住房公积金5068元。（二）判令韶关市人民政府支付给龚延兵住房补贴44550元。（三）判令韶关市人民政府支付给龚延兵欠付的经济补偿金14332.5元。（四）判令韶关市人民政府赔偿龚延兵26年的工资收入损失和社会保险损失。（五）判令韶关市人民政府支付给龚延兵水管安装费280元。（六）判令韶关市人民政府退回龚延兵住房押金200元。（七）判令韶关市人民政府赔偿龚延兵劳动争议仲裁和民事诉讼费用400元。二、判令韶关市人民政府支付损害赔偿，损害赔偿由人民法院依法确定。2012年8月29日，原审法院作出（2012）韶中法行初字第31号行政判决，驳回龚延兵的诉讼请求。龚延兵不服，向本院提起上诉。2013年3月6日，本院作出（2013）粤高法行终字第6号行政裁定：一、撤销（2012）韶中法行初字第31号行政判决；二、驳回龚延兵的起诉。因此，龚延兵又向原审法院提起行政诉讼，请求判决韶关市人民政府支付其行政赔偿金420976元和赔偿龚延兵26年的社会保险待遇、判决韶关市人民政府解决龚延兵的住房改革待遇和支付赔偿金，龚延兵的第三项与第六项诉讼请求属于重复起诉，依法应驳回其起诉。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项规定：“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：（一）请求事项不属于行政审判权限范围的；……”本案中，龚延兵的第一项诉讼请求为“依法确认《关于韶关市配件厂资产转让问题的批复》（韶府复（2003）162号）违法和对龚延兵无效”，第五项诉讼请求为“依法确认韶关市人民政府批复的韶关市配件厂改制行为违法和对龚延兵无效”。由于韶关市配件厂属于国有企业，韶关市人民政府作出的《关于韶关市配件厂资产转让问题的批复》（韶府复（2003）162号）与韶关市人民政府批复的韶关市配件厂改制行为属于内部管理行为，依法不属于行政审判的权限范围。因此，龚延兵的第一项与第五项诉讼请求不属于行政诉讼受案范围，依法应驳回其起诉。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；……”第二十七条规定：“最高人民法院以前发布的司法解释与本解释不一致的，以本解释为准。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条关于“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年，其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”的规定，与《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的规定并无不一致之处，在本案中可以适用。龚延兵的第二项诉讼请求为“依法确认韶关市人民政府办公室2005年12月9日作出的《关于对原韶关市配件厂职工龚延兵申请书的复函》和韶关市人民政府办公室2006年2月9日作出的《函》违法和对龚延兵无效”，由于上述两份函件的作出时间分别为2005年12月9日和2006年2月9日，龚延兵于2015年1月提起本案诉讼已超过法律规定的最长5年的起诉期限，依据上述规定，依法应驳回龚延兵的起诉。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项规定：“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：（一）请求事项不属于行政审判权限范围的；……”龚延兵的第四项诉讼请求为“判决韶关市人民政府按照《韶关市区棚户区改造实施方案》解决龚延兵的住房改革待遇”，由于龚延兵的该项诉讼请求依法不属于行政审判的权限范围，依据上述规定，依法应驳回其起诉。
综上，原审裁定驳回龚延兵的起诉正确，本院依法应予以维持。龚延兵的上诉理由缺乏事实与法律依据，本院不予采纳，其上诉请求依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 刘德敏
代理审判员 陈铭强
代理审判员 罗 燕
二〇一五年十月二十三日
书 记 员 李 捷