浙江省嘉兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙嘉行初字第12号
原告李卫强。
委托代理人曹星。
被告嘉兴市人民政府。
法定代表人肖培生。
委托代理人阮煤、张凝。
原告李卫强不服嘉兴市人民政府行政复议决定，于2014年7月10日向本院提起行政诉讼。本院2014年7月14日受理后，同月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年8月11日公开开庭审理了本案。原告李卫强及其委托代理人曹星，被告嘉兴市人民政府的委托代理人阮煤、张凝到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年7月1日被告嘉兴市人民政府作出嘉政复字（2014）30号行政复议不予受理决定。该决定认为，申请人李卫强认为被申请人平湖市人民政府制定《平湖市人民政府关于印发平湖市独山港区农村房屋搬迁补偿和安置办法（试行）的通知》（平政发（2010）55号）（以下简称《通知》）的行为侵犯了申请人的合法权益，请求确认该行为违法。根据《行政复议法》第七条、第九条和《行政复议法实施条例》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以申请行政复议；如认为具体行政行为所依据的规定不合法的，可在对具体行政行为申请行政复议的同时一并提出对该规定进行抽象行政行为审查的申请，但不能单独就抽象行政行为的审查提起行政复议申请。被申请人制定《通知》是为规范独山港区征收土地过程中农村房屋及其附属设施搬迁补偿、安置工作，属于抽象行政行为。因此，申请人不能单独就被申请人制定《通知》的行为提起行政复议申请，根据《行政复议法》第六条、第十七条第一款的规定，决定不予受理。
被告嘉兴市人民政府在举证期限内向本院提供了以下证据、依据：
1.行政复议申请书；
2.申请人提供的证据材料，包括申请人向平湖市国土资源局提交的政府信息公开申请表、平湖市国土资源局回复申请人的邮寄单据、《平湖市独山港区农村房屋搬迁补偿和安置办法》（试行）；
3.嘉政复字（2014）30号行政复议不予受理决定书以及送达回证。
以上证据证明被告收到原告的行政复议申请，在法定期限内作出行政复议决定并送达原告。
4.《行政复议法》第六条、第七条、第九条、第十七条第一款，《行政复议法实施条例》第二十六条。
原告诉称，嘉兴市人民政府在行政复议决定中认定事实和适用法律均存在错误。1.原告申请行政复议的对象是《平湖市独山港区农村房屋搬迁补偿和安置办法》（以下简称《补偿安置办法》），不是《通知》。《补偿安置办法》是具体行政行为，《通知》是抽象行政行为，且两者是独立的。被告将原告申请行政复议的对象认定为《通知》，认定事实错误。2.《补偿安置办法》满足具体行政行为的4个成立要素，即由行政机关实施、体现行政机关单方意志、作出后即发生法律效力、针对特定的对象作出。被告认为是抽象行政行为适用法律错误。3.原告所在地房屋征收均是按照《补偿安置办法》中确定的标准进行补偿，该标准明显低于市场行情，损害被征收人权益，是违法的行政行为。请求撤销被告作出的《行政复议不予受理决定》，责令被告受理原告的行政复议申请。
原告提供以下证据：
1.原告向平湖市国土资源局提交的政府信息公开申请表、平湖市国土资源局回复的邮寄单据、《补偿安置办法》，证明原告通过政府信息公开途径获得了《补偿安置办法》；
2.嘉政复字（2014）30号《行政复议不予受理决定书》，证明被诉具体行政行为；
3.《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置方案争议行政复议工作的通知》（国发（2011）35号）、《国务院法制办公室关于不服征地补偿安置方案救济途径的复函》（国法复函（2011）358号），证明被征收人对补偿安置方案有异议的可以提起行政复议，行政复议机关应当受理。
被告嘉兴市人民政府答辩称，所作行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求维持具体行政行为。1.抽象行政行为是针对不特定对象在一定时间内长期反复适用的规定。《补偿安置办法》是在对平政发（2005）56号文件进行修订的基础上形成的，针对的是独山港区农村房屋拆迁中的补偿安置，具有普遍适用效力。《补偿安置办法》并不导致原告的房屋被拆迁，在原告的房屋未被征收之前也不会对原告的权利义务产生实质影响。因此，《补偿安置办法》是抽象行政行为。2.根据《行政复议法》的规定，申请人单独就抽象行政行为申请行政复议的，行政复议机关不予受理。3.《补偿安置办法》是《通知》的组成部分，被告在不予受理决定中将原告申请复议的对象认定为《通知》并无不当。
庭审质证中，原告对被告提供的证据1、2没有异议，对证据3的合法性有异议，认为申请复议的对象是《补偿安置办法》，而不予受理决定却将复议对象认定为《通知》，两者是不同性质的行为。被告对原告提供的证据1、2没有异议，对证据3认为没有关联性，因为国务院法制办的文件针对的是具体拆迁项目的补偿安置方案，与本案中《补偿安置办法》不同。
结合当事人庭审质证意见，本院对双方提供的证据认证如下：被告提供的证据符合真实性、合法性、关联性要求，应予采信。原告提供的证据1、2，与被告提供的证据2、3相同，符合真实性、合法性、关联性要求，应予采信。原告提供的证据3为国务院法制办公室针对征地补偿安置方案救济途径下发的通知和复函，主要内容为被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府申请行政复议。因此，国务院法制办公室下发的这两个文件针对的是经市、县人民政府批准的具体项目征地补偿安置方案，与本案中的《补偿安置办法》不同，不符合关联性要求，对该证据不予采信。
根据采信的证据，本院认定事实如下：2010年3月29日平湖市人民政府以平政发（2010）55号文件发布《通知》，通知内容为《补偿安置办法》已经市十三届政府第25次常务会议讨论通过，要求各镇人民政府、街道办事处、平湖经济开发区管委会（钟埭街道办事处）、独山港区管委会、市政府各部门、市属各单位贯彻执行。《补偿安置办法》系为规范独山港区征收土地过程中农村房屋及其附属设施搬迁补偿、安置工作，维护农村集体经济组织，被搬迁户和用地单位的合法权益而制定。主要内容为房屋搬迁原则、搬迁管理和安置认可办法、搬迁补偿与安置政策、评估作价办法、房屋搬迁补助和奖励办法、适用范围、施行日期等。2014年6月24日，李卫强向嘉兴市人民政府申请行政复议，要求撤销被申请人平湖市人民政府作出的《补偿安置办法》。嘉兴市人民政府审查后，于2014年7月1日作出前述行政复议不予受理决定。
本院认为，公民、法人或者其他组织认为据以作出具体行政行为的规定不合法的，可在对具体行政行为申请行政复议时，一并要求行政复议机关对该规定进行审查，但不能单独就规定申请行政复议。《补偿安置办法》由平湖市十三届政府第25次常务会议讨论通过，并由平湖市人民政府于2010年3月29日以平政发（2010）55号文件公布实施，属于《行政复议法》第七条列举的“县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定”，公民、法人或者其他组织认为该规定不合法，应与依据该规定作出的具体行政行为一同向行政复议机关申请行政复议。现原告单独就《补偿安置办法》申请行政复议，不符合《行政复议法》第七条、《行政复议法实施条例》第二十六条的规定，嘉兴市人民政府不予受理符合法律规定。原告认为《补偿安置办法》是具体行政行为，系对法律误解。《补偿安置办法》适用于平湖市独山港区征收集体所有土地过程中被征收人房屋的补偿安置，对独山港区范围内征收集体所有土地中的所有征收项目、所有被征收人均具有效力，且能够反复适用，属抽象行政行为。至于原告认为被告错误认定复议对象的问题，以通知形式发布《补偿安置办法》，是党政机关公文处理的要求。本案中平湖市人民政府发布《通知》的目的是要求其下级机关、部门贯彻执行《补偿安置办法》，《补偿安置办法》是《通知》的实质内容。因此，尽管嘉兴市人民政府在不予受理决定书中将申请复议对象表述为《通知》，但其审查的仍是《补偿安置办法》，并不违背原告申请复议的目的。
嘉兴市人民政府受理行政复议申请后，在法定期限内作出不予受理决定，程序合法，适用法律、法规正确。原告要求撤销理由不足，诉讼请求本院不予支持。据此，依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告李卫强要求撤销嘉兴市人民政府作出的嘉政复字（2014）30号行政复议不予受理决定并责令其受理行政复议申请的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告李卫强负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；账号：19000101040006575401001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 陈启清
审 判 员 吴 伟
代理审判员 李 平
二〇一四年九月十二日
书 记 员 张琳嫣