渭南市临渭区人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）陕0502行初22号
原告田玲娥，女，1969年6月15日出生，汉族，住陕西省渭南市临渭区辛市镇，农民。
被告渭南市临渭区辛市镇人民政府，住所地陕西省渭南市临渭区辛市街道。
法定代表人李喆，该镇镇长。
委托代理人王健，男，1977年3月24日出生，汉族，住陕西省渭南市临渭区，该镇副镇长。
委托代理人李金娜，女，1991年11月9日出生，住陕西省渭南市闫村镇，该镇干部。
原告田玲娥诉被告渭南市临渭区新市镇人民政府（以下简称新市镇政府）不履行法定职责纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，原告田玲娥、被告辛市镇政府委托代理人王健、李金娜到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
原告田玲娥诉称，原告是陕西省渭南市临渭区辛市镇庞家村小寨组村民。1994年经人介绍与临渭区辛市镇前锋村苏陶组苏水利认识，两人谈婚论嫁，当时正值国家二轮土地承包经营，因为婚姻关系和以后种地方便，原告就把户口提前转到了前锋村苏陶组苏水利家，前锋村在分地的时候将分给原告的1.75亩土地分到了苏水利家。后来因为种种原因，两个人的婚事没有说成，原告和苏水利没有登记结婚。再后来双方就各自成家了。因为原告办别的事情需要用户口，就又将户口从苏水利家转回到了娘家庞家村小寨组。原告把户口转回到庞家村小寨组的时候，庞家村小寨组国家二轮土地承包经营已经结束，不能给原告重新分配承包地。原告2016年9月因为土地确权一事信访至渭南市经开区信访局，并向经开区信访局递交了《辛市镇政府、前锋村土地确权不作为，苏水利家霸占土地22年拒不归还，田玲娥讨要耕地艰辛路何时到头?》的信访材料一份。原告与苏水利2016年10月30日签订了《协议合同》一份，协议合同中明确“苏水利田玲娥因婚姻关系等原因，土地分在苏水利名下，经双方同意苏水利承担田玲娥1．75亩土地承包费每年300元，承包三年，止2019年10月30日。从中可以看出苏水利也认可1.75亩土地的承包经营权属于原告。后经开区信访局让原告找辛市镇政府处理原告土地确权的事情，辛市镇政府认为原告要求土地确权有纠纷，应当去人民法院起诉，由人民法院处理。原告按照辛市镇政府的要求，于2017年5月19日将苏水利起诉至渭南市临渭区人民法院。渭南市临渭区人民法院于2017年8月1O日作出(2017)陕0502民初3306号民事判决，判决驳回原告要求苏水利返还1.75亩耕地的诉讼请求。在判决中临渭区人民法院明确：“原告田玲娥与被告苏水利之间的土地承包经营权纠纷，为原、被告之间对土地使用权的争议。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理，本案依法应由人民政府处理，不属于人民法院民事案件受案范围，故原告的起诉应予驳回。原告按照渭南市临渭区人民法院判决，在2017年9月8日通过邮寄方式向被告递交了《土地确权申请书》一份，被告也在2017年9月11日收到了土地确权申请书。但截至原告起诉之日，被告对原告的申请不予答复、不予处理。原告认为被告未在法定期限内履行职责，已构成行政不作为。现诉至法院，请求依法判令：一、判决确认被告对原告关于农村集体土地承包经营权确认申请不予答复、不予处理的行政不作为违法；二、判决被告在法定期限内履行职责，将属于原告承包经营的位于辛市镇前锋村苏陶组的1．75亩土地的承包经营权确权至原告名下，并向原告颁发《中华人民共和国土地承包经营权证》；三、本案案件受理费由被告承担。
为证明上述事实和理由成立，原告田玲娥向本院提交的证据材料有：1、居民身份证复印件；2、土地确权申请书；3、EMS送达回执及查询明细；4、2016年10月30日“协议合同”；5、2016年9月26日辛市镇前锋村村民委员会证明；6、辛市镇贺田村村民委员会2016年9月28日证明；7、（2017）陕0502民初3306号民事裁定书各一份。
被告辩称，1994年庞家村小寨组的原告与前锋村苏陶组苏水利经人介绍认识，两人谈婚论嫁，当时正值国家二轮土地承包经营，为以后种地方便，原告提前将户口转到了前锋村苏陶组苏水利家，经核实，1994年分地时前锋村分给原告1.45亩土地，并分在苏水利户内，后来由于种种原因，原告与苏水利未能登记结婚，并将户口转回到庞家村小寨组，当时庞家村小寨组二轮土地承包经营已经结束，不能给原告重新分配承包地，所以原告拥有在前锋村1.45亩土地的合法承包经营权。经镇政府多次和原告及苏水利协商此事，双方于2月7日达成协议，明确了1994年为原告所分的1.45亩土地的承包经营权并确定了土地的四址，我镇也同意为原告1.45亩进行确权；剩余的0.3亩土地，经核实，是1998年前锋村为两个组(其中一个为苏陶组)每人补分的0.33亩土地，所以依原告的意愿，要求的土地面积应为1.78亩，并非1.75亩。对于1998年补分的0.33亩土地，原告称其户口2005年才转走，已分到了0.33亩土地，而苏水利称原告户口已于1996年转走，1998年补分土地时并未给原告分配0.33亩土地。原告仅能提供户口转入的时间为2005年，但无法提供户口转出的具体时间，所以无法确认原告户口转出的确切时间，无法确认原告是否拥有0.33亩土地的承包经营权。根据陕西省农业厅关于印发《农村土地承包经营权登记工作中若干具体问题处理的指导意见》的通知中的规定，存在承包经营纠纷土地的登记中,承包纠纷一时难以解决的，可以暂缓登记。所以原告所要求的O.3亩土地的承包经营权登记工作暂缓，待土地承包经营权明确后再进行确权登记。故被告认为：1.原告确向我镇提出过土地承包经营权确认申请，我镇政府也多次同原告、苏水利及前锋村两委调查核实并协调处理此事，并积极、及时对原告予以答复。所以不存在不予答复、不予处理的行政不作为行为。2．关于原告在诉状中提出1．75亩土地的承包经营权进行确权的诉讼请求，因土地确权是以县为单位聘请确权公司进行的，是县级单位的职权，并非被告的职权范围。
为证明上述事实和理由成立，被告辛市镇政府向本院提交的证据材料有：1.辛市镇政府统一社会信用代码证书；2.《中华人民共和国农村承包经营权证》；3.陕农业发（2014）78号《陕西省农业厅关于印发<农村土地承包经营权登记工作中若干具体问题处理的指导意见>的通知》；4.陕政办发（2014）102号《陕西省人民政府办公厅关于印发<全省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案>的通知》；5.2018年2月7日“协议书”各一份。
经审理查明，原告田玲娥本系渭南市临渭区辛市镇庞家村小寨组村民，1994年因与渭南市临渭区辛市镇前锋村苏陶组村民苏水利准备结婚而将自己的户口迁转至苏水利户口名下，前锋村随即也为其分配了承包地。后因种种原因，原告田玲娥未能与苏水利建立夫妻关系，但给田玲娥分配的承包地一直在苏水利名下，田玲娥也一直再未分配过承包地。因与苏水利就该土地不能达成协议，原告田玲娥曾将苏水利诉至本院，本院于2017年8月10日作出（2017）陕0502民初3306号民事裁定书，驳回了原告田玲娥的起诉。2017年9月8日原告田玲娥向被告辛市镇政府邮寄了一份土地确权申请书，请求将位于辛市镇前锋村苏陶组的1.75亩土地的承包经营权确认到其名下。被告辛市镇政府收到申请后，暂缓了田玲娥及苏水利的农村土地承包经营权的登记，并组织田玲娥与苏水利进行了调解，在相关人员促使下使原告田玲娥与苏水利于2018年2月7日达成了一份协议。因该协议未实际履行，原告田玲娥于2018年1月23日向本院提起了本诉。庭审后，因原告田玲娥所诉的两项诉讼请求分属不同的行政机关的行政职权范围，本院依法告知原告需要变更诉讼请求并与原告进行了谈话释明，谈话中原告表示不同意变更诉讼请求。
本院认为，原告田玲娥在本案中提出了两项诉讼请求，其第一项请求系因其向被告辛市镇人民政府申请对其承包地进行确认经营权而形成的行政机关不履行法定职责要求确认违法之诉，其第二项请求是要求被告对其承包地进行经营权确认登记。但本案审理中查明的事实是农村承包地经营权证的颁发机关是县级人民政府，被告辛市镇政府并不是具有发放原告所要求的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》的批准和颁发机关，其只是前期调查形成资料的具体工作机构，原告起诉缺乏法律依据。另外原告起诉行政机关为其颁发《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，但颁发《中华人民共和国农村土地承包经营权证》是依申请为前提的行政行为。即使本案中原告变更被告为管委会，但其并未向管委会提出申请。故本案中原告即使变更被告为管委会，其诉请也缺乏法律依据。且本院按照相关法律规定向原告释明，原告仍坚持其诉讼请求不更改。故依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十九条第（一）项的规定，裁定如下：
驳回原告田玲娥的起诉。
案件受理费50元，予以退还。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省渭南市中级人民法院。
审 判 长 邓卫民
审 判 员 张 鑫
人民陪审员 刘稳良
二〇一八年五月二十五日
书 记 员 李 玉