浙江省温州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙03行终195号
上诉人（原审被告）乐清市公安局，住所地浙江省乐清市城南街道良港东路。
法定代表人蒋荣国，局长。
委托代理人林昌文，该局工作人员。
上诉人（原审被告）温州市公安局，住所地浙江省温州市鹿城区金桥路2号。
法定代表人黄宝坤，局长。
委托代理人曾建胜，该局工作人员。
委托代理人蒋之翔，该局工作人员。
被上诉人（原审原告）卓礼富，男，1978年8月23日出生，汉族，住浙江省乐清市。
被上诉人（原审第三人）卓礼华，男，1974年7月18日出生，汉族，住浙江省乐清市。
被上诉人（原审第三人）卓岩来，男，1944年6月18日出生，汉族，住址同上。
被上诉人（原审第三人）陈彩迪，女，1947年6月4日出生，汉族，住址同上。
被上诉人（原审第三人）卓登益，男，1964年2月20日出生，汉族，住址同上。
委托代理人卓礼富，身份信息同上。
原审第三人卓礼武，男，1970年11月28日出生，汉族，住浙江省乐清市。
上诉人乐清市公安局、温州市公安局因被上诉人卓礼富诉其治安行政处罚一案，不服浙江省乐清市人民法院（2015）温乐行初字第144号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年5月25日受理后，依法组成合议庭，于同年6月15日公开开庭审理了本案。上诉人乐清市公安局的副局长朱志勇及其委托代理人林昌文，上诉人温州市公安局的委托代理人曾建胜、蒋之翔，被上诉人暨卓登益的委托代理人卓礼富，被上诉人卓礼华、卓岩来、陈彩迪到庭参加诉讼，原审第三人卓礼武经本院合法传唤无正当理由拒不到庭。因案情复杂，经浙江省高级人民法院〔2016〕浙行延字第653-654号批复同意，本案审理期限延长至2016年11月25日。本案现已审理终结。
原判认定：2015年5月20日晚23时许，卓礼富与卓礼华、卓登益、卓岩来、陈彩迪等人，将若干份实名举报材料投入乐清市农村基层作风第三巡查组（以下简称巡查组）设立在乐清市淡溪镇长青村文化礼堂中心附近的意见箱内。同月23日下午17时左右，卓礼富以其投放在意见箱内至少10份举报信被盗为由，向乐清市公安局淡溪派出所报案。淡溪派出所接警后，于次日调取了安装在意见箱上方的监控视频，并对案发时段的录像资料进行查阅。5月25日，巡查组开检意见箱，共计收到卓礼富等人举报信17份。同月29日，乐清市公安局以盗窃案由受案，分别于当日和6月16日对涉案嫌疑人卓高钿、卓礼武进行强制传唤及询问，并询问了相关当事人和证人。经查，2015年5月21日9时30分许，卓礼武伙同卓文秀一起走到意见箱旁边，由卓礼武从意见箱内取出一份举报材料，两人一起到卓礼武家中观看。当日9时40分许，卓礼武重新将该举报材料投入意见箱中。乐清市公安局批准延长办案期限30日，并于2015年7月23日作出乐公不罚决字[2015]第26号不予行政处罚决定书，认定卓礼武的行为不属于违反治安管理的行为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称治安管理处罚法）第九十五条第（二）项的规定，决定对卓礼武不予行政处罚。卓礼富不服，于2015年8月27日向温州市公安局申请行政复议。温州市公安局于同月31日受理后，经审查认为，卓礼武偷看举报材料的行为不构成盗窃，被诉不予行政处罚决定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，并于同年11月24日作出温公复决字[2015]106号行政复议决定，维持乐清市公安局作出的被诉不予行政处罚决定。卓礼富不服，向原审法院提起诉讼，请求撤销上述不予行政处罚行为和复议行为（以下简称被诉行政行为）。
原判认为：治安管理处罚法第七十八条规定，公安机关受理报案、控告、举报、投案后，认为属于违反治安管理行为的，应当立即进行调查；认为不属于违反治安管理行为的，应当告知报案人、控告人、举报人、投案人，并说明理由。因此，公安机关应在立案后对涉案行为负有全面审查的义务。卓礼武偷看意见箱中举报材料的行为，属于违反治安管理的行为。乐清市公安局以涉嫌盗窃立案，虽对该行为是否构成盗窃作出认定，但未对该行为是否涉嫌违反其他治安管理的行为作进一步审查判断，明显不当。被诉不予行政处罚行为应予撤销，并责令重作。温州市公安局作出予以维持的复议决定，应一并予以撤销。卓礼武、卓礼华、卓登益经合法传唤无正当理由拒不到庭，不影响本案审理。据此，判决撤销乐清市公安局于2015年7月23日作出的乐公不罚决字[2015]第26号不予行政处罚决定，以及温州市公安局于2015年11月24日作出的温公复决字[2015]106号行政复议决定，限乐清市公安局于判决生效后三十日内对涉案事项重新作出处理。
上诉人乐清市公安局、温州市公安局上诉称：一、卓礼武的行为不构成盗窃、非法检查他人邮件和扰乱单位秩序等违反治安管理的行为，上诉人经全面审查后作出被诉行政行为。原判认定上诉人未尽全面审查义务，与事实不符。二、原判认定卓礼武的行为属违反治安管理的行为，适用法律错误，且未明确该行为定性、法律依据，不符合行政诉讼法有关解决行政争议的立法目的。三、即使卓礼武的行为违反有关扰乱单位秩序的治安管理规定，卓礼富与被诉行政行为也没有利害关系，不具有原告诉讼主体资格，且原审法院未通知巡查组作为第三人参加诉讼，审判程序违法。综上，请求撤销原判，驳回卓礼富的诉讼请求。
被上诉人卓礼富答辩称：一、被诉行政行为认定事实不清。卓礼武等使用木棒、镊子等挑、撬意见箱，窃取10余份举报材料，乐清市公安局对窃取材料的份数、内容及意见箱被毁损的事实均未调查。二、被诉行政行为适用法律错误。卓礼武的行为扰乱巡视工作秩序，侵犯卓礼富的举报权，社会危害性大，依法应予处罚。三、被诉不予行政处罚行为程序违法。乐清市公安局没有根据卓礼富提供的线索全面调查取证，未核实监控录像的真实性，没有向巡查组征询工作秩序是否遭到扰乱的意见，以及未在法定办案期限内作出处理。综上，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人卓礼华、卓岩来、陈彩迪、卓登益答辩称：同意卓礼富的答辩意见。卓礼武偷看举报材料的行为依法应受到治安处罚，触犯刑法的还应追究刑事责任。但具体如何定性及处罚，应由公安机关决定。
原审第三人卓礼武未作陈述。
在二审诉讼中，各方当事人均未向本院提供新的证据。乐清市公安局原审提供的卓礼富的陈述、卓文秀和卓礼武的询问笔录、证人卓某的证言、视频资料等能相互印证，足以证明卓礼武于案发当日从意见箱窃取举报信，与卓文秀一起阅看后放回意见箱的事实。
原判认定的事实有原审移送的证据证实，本院予以确认。
本院认为，根据各方当事人的诉辩意见，本案争议焦点为：一、卓礼武窃取并阅看举报信的行为定性。二、被诉行政行为是否合法。三、原审审判程序是否合法。
关于焦点一，治安管理处罚法第二条规定：“扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。”意见箱是乐清市委巡查组收集群众反映问题、提供线索的“平台”，应认定系巡查组开展巡查工作场所的延伸。卓礼武以擅自拆看举报信的形式非法获取举报信息，导致举报内容泄露，影响群众举报的积极性，造成巡查工作秩序不能正常进行，涉嫌违反治安管理处罚法第二十三条第一款第（一）项关于扰乱单位秩序的规定。同时，公民有通过书信、电话、电报、电子邮件等方式与他人进行正当通信的自由，且内容未经同意不得公开。卓礼富以举报信为载体向巡查组检举违规违纪行为，卓礼武从意见箱窃取举报信并阅看，涉嫌违反治安管理处罚法第四十八条侵犯通信自由的规定。
关于焦点二，卓礼武实施一个行为，涉嫌触犯治安管理处罚法多个条款，依法应当“择重处罚”。至于对该行为如何定性、处罚，尚需公安机关进一步调查和裁量。乐清市公安局以卓礼武不违反治安管理的规定为由作出被诉不予行政处罚决定，温州市公安局经复议予以维持，适用法律错误。原判撤销被诉行政行为，并责令乐清市公安局重新作出处理，并无不当。
关于焦点三，卓礼武的行为涉嫌违反扰乱单位秩序和侵犯通信自由的治安管理规定，卓礼富与被诉行政行为有利害关系，具有原告诉讼主体资格。本案系审查不予行政处罚行为的合法性，原审法院未通知巡查组作为第三人参加诉讼，没有违反法律规定。
综上，被诉不予行政处罚行为和复议行为适用法律错误，原审判决予以撤销并责令重作，并无不当。上诉人乐清市公安局、温州市公安局的上诉理由均不能成立，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人乐清市公安局、温州市公安局各半负担。
本判决为终审判决。
审判长 马永利
审判员 吴跃玲
审判员 章宝晓
二〇一六年九月十八日
书记员 厉 超