西安铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2016）陕71行初７5号
原告杨书军，男，汉族。
委托代理人余文杰，北京京翔律师事务所律师，特别授权代理。
被告西安市雁塔区人民政府,住所地西安市雁塔区小寨东路168号。
法定代表人赵小林，任该区区长。
委托代理人庞曼，该区政府法制办工作人员。
委托代理人段威，陕西雁塔律师事务所律师。
第三人西安市雁塔区城中村改造办公室,住所地西安市雁塔区翠华南路***号。
法定代表人董虎军，任该办主任。
委托代理人张利民，该办副主任。
委托代理人刘刚，陕西雁塔律师事务所律师。
原告杨书军不服被告雁塔区人民政府（以下简称“雁塔区政府”）作出的雁政复决定字（2016）12号《不予受理行政复议申请决定书》，向本院提起诉讼，本院于2016年4月19日受理后依法组成合议庭，于2016年5月２7日公开开庭审理了本案。原告杨书军的委托代理人余文杰，被告雁塔区政府委托代理人庞曼、段威，第三人雁塔区城中村改造办公室（以下简称“城改办”）委托代理人张利民、刘刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉行政复议决定书系被告于2016年3月25日作出，于2016年3月31日送达原告。该复议决定书中查明如下事实：原告杨书军与周某某于1991年10月4日登记结婚。2003年10月9日，周某某与薛某某签订《宅基地转让协议书》，约定将薛某某自家宅基地0.23亩转让给原告。齐王村集体资产评估作价、量化析股后组建了陕西齐王建设发展有限公司。陕西齐王建设发展有限公司为西安市雁塔区齐王村城中村改造项目的拆迁人，与原告已签订了《西安市雁塔区齐王村城中村改造拆迁安置协议书》。被告另查明，原告因拆迁安置补偿纠纷未向市城市房屋拆迁安置管理机关申请过协调和裁决。被告认为，原告的复议申请是请求复议机关对其安置补偿纠纷进行裁决，但根据《行政复议法》第三条之规定，复议机关不负有行政裁决的职能。同时根据《行政复议法》第六条之规定，该申请不属于行政复议的范围。被告决定：驳回申请人行政复议申请。
原告起诉的事实和理由如下：原告杨书军系陕西省丹凤县资峪镇资峪沟村村民，其妻周某某于2003年10月19日与齐王村村民薛某某签订《宅基地转让协议书》，约定将薛某某自家宅基地0.23亩转让给周某某，周某某支付薛某某转让费32000元整，后原告在宅基地上合法建造住宅。在城中村改造过程中，齐王村整体拆迁，第三人与原告签订《西安市城中村棚户区改造房屋拆迁安置协议书》，第三人认可原告二层房屋面积为504平方米，但原告未取得安置房屋。根据《西安市雁塔区齐王村城中村改造项目拆迁安置实施方案》第三条第（一）项规定，被拆迁人二层以下（含二层）房屋为合法安置面积，安置面积按“拆一安一、互找差价”的标准执行。根据该政策，原告应取得安置面积504平方米，但第三人未予分配。据此，原告于2016年1月30日向被告提起行政复议申请，请求补足原告安置房面积、经济发展用房面积。被告于2016年3月30日作出行政复议决定，以原告的申请不属于行政诉讼的受案范围为由，驳回了原告的复议申请。原告认为，第一，被诉行政复议决定书结论错误，原告的复议申请属于行政复议的受案范围。原告与第三人签订的拆迁安置协议书具有行政合同的性质，系具体行政行为，且该行为侵犯了原告的合法利益。根据《行政复议法》第六条第十一项的规定，被告应受理原告的复议申请。第二，被诉行政复议决定书认识错误。雁塔区齐王村城中村改造项目的拆迁人应为第三人，陕西齐王建设发展有限公司系受第三人和区政府委托实施具体的拆迁行为。被诉行政复议决定书认为与原告签订拆迁合同的拆迁认为齐王建设公司，属于认识错误。第三，被诉行政复议决定书理解、运用法律错误。被告以偏概全、故意曲解《行政复议法》第六条受案范围的规定。另外，原告向被告提出的申请，是人为补偿标准过低，要求对应分配面积继续分配，不应适用《西安市城中村改造管理办法》第四十二条的规定。第四，被告做出行政复议决定时对原告提交的材料没有认真研究，而是敷衍塞责，所认定的事实缺乏依据，原告提出如下诉讼请求：1、判决撤销被告作出的行政复议决定。2、判令被告重新作出行政复议决定，支持原告的复议请求。
原告向法庭提交如下证据：
第一组、杨书军婚姻状况证明，证明其与周某某夫妻关系。
第二组、宅基地转让协议，证明其在齐王村的宅基地来源。
第三组、杨书军签订的拆迁安置协议书，证明第三人是拆迁人，证明原告房屋系合法建造，未取得安置房屋。
第四组、《西安市雁塔区齐王村城中村改造项目拆迁安置实施方案》，证明原告诉请的法律依据。
第五组、行政复议决定书。
第六组、快递单。证明原告于2016年3月31日收到复议申请。
被告对原告提交证据质证认为，对原告提交的证据第一、二、五、六真实性和证明目的予以认可；对第三、四组的真实性予以认可，对其证明目的不予认可。
第三人对原告提交证据的质证意见与被告意见一致。
被告答辩称：一、被诉行政复议决定书认定事实清楚，适用法律正确、作出程序合法。被告在收到原告的复议申请后，严格依照法定程序，调查事实、搜集证据，基于充分的证据并严格依照法律规定做出了复议决定。二、该行政复议决定理由正确。原告的复议申请实际是请求复议机关对安置补偿纠纷进行裁决，而对被拆迁人和拆迁人的拆迁安置补偿争议进行裁决并非区级人民政府及其复议机关的法定职权。根据《城市房屋拆迁管理条例》和《西安市城中村改造管理办法》的规定，解决拆迁人和被拆迁人安置争议纠纷，应由双方协商，协商不成的，由裁决部门进行行政裁决。被告作为区级政府的复议机关无此项职能。三、原告认为第三人行为侵害其合法权益无事实依据，其“申请裁决事项属于行政复议受案范围”的观点无法律和法理支撑。《西安市城中村改造管理办法》第三十八条规定，被拆迁人可自主选择安置补偿方案，实行房屋产权置换的，以转户前在册户籍人口为依据，人均建筑面积原则上不少于65平方米。原告认为补偿过少属于曲解相关职能部门文件。第三人不是雁塔区齐王村城中村改造的主体，更没有实施侵害原告合法权益的行为。综上，被告认为被诉行政复议决定书认定事实清楚，适用法律正确，做出程序合法。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告提供如下证据证明被诉行政行为的合法性：：
第一组证据、2016年2月1日原告向西安市雁塔区人民政府书面递交的《行政复议申请书》以及身份证和委托手续。
第二组证据、2016年2月3日雁塔区人民政府向原告送达的《西安市雁塔区人民政府补正行政复议申请通知书》以及邮寄凭证。以上两组证据证明被诉行政行为程序合法。
第三组证据、2016年2月13日西安市雁塔区城中村改造办公室提交的其《组织机构代码证》和法定代表人身份证明。
第四组证据、2016年2月13日西安市雁塔区城中村改造办公室书面提交的《行政复议答复书》。以上两组组证据系第三人在行政复议程序中向被告提交，证明被诉行政复议决定书程序、内容合法。
第五组证据、原告在申请时提交的由西安市雁塔区人民政府信息公开领导小组办公室作出的（2015）第34号《西安市雁塔区人民政府信息公开告知书》。
第六组证据、原告在申请时提交的由西安市雁塔区人民政府作出的（2011）5号《西安市雁塔区人民政府关于电子城街道办事处齐王村撤村建居的批复》。
第七组证据、原告在申请时提交的2016年2月6日制作的《关于雁塔区齐王村朱军战等9人行政复议申请情况的说明》。
第八组证据、原告在申请时提交的由西安市城中村（棚户区）改造办公室作出的市城改发（2010）4号《西安市城中村（棚户区）该改造办公室关于雁塔区齐王村城中村改造方案结转的批复》；市城改发（2011）52号《西安市城中村（棚户区）该改造办公室关于雁塔区齐王村城中村改造方案结转的批复》；市城改发（2012）62号《西安市城中村（棚户区）该改造办公室关于雁塔区齐王村城中村改造方案结转的批复》；市城改发（2013）86号《西安市城中村（棚户区）该改造办公室关于雁塔区齐王村城中村改造方案结转的批复》；市城改发（2014）158号《西安市城中村（棚户区）该改造办公室关于雁塔区齐王村城中村改造方案结转的批复》。
第九组证据、原告在申请时提交的由2005年2月4日由西安市城中村改造领导小组作出的市城改发（2005）1号《西安市城中村（棚户区）该改造办公室关于雁塔区齐王村城中村改造方案结转的批复》；以上五组证据系原告在行政复议程序中向被告提交，是被告作出事实认定的重要依据，证明被诉行政复议决定书认定事实清楚，证据充分。
第十组证据、第三人在复议中提交的2009年6月17日由西安市人民政府作出的市政告字（2009）16号《西安市人民政府关于齐王村城中村综合改造项目拆迁工作的通告》。证明被诉行政复议决定书的内容合法性。
原告对被告提交证据的真实性认可，证明目的均不予认可。
第三人对被告提交证据的真实性关联性及证明目的均予以认可。
第三人述称：原告在城中村改造过程签署的安置补偿协议，属于平等民事主体之间签署的协议，协议对方为“陕西齐王建设发展有限公司”，第三人不是协议的当事人。因此，被告在查明该申请不属于行政复议范围的事实基础上，依据法律相关规定，决定驳回原告的复议申请，是正确的。综上，第三人请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人提交如下证据
第一份证据、西安市城中村改造领导小组办公室“市村改发（2005）号”关于2005年第一批城中村改造的批复。
第二份证据、西安市人民政府“市政告字（2009）16号”《西安市人民政府关于齐王村城中村综合改造项目拆迁工作的通告》。以上证据来源于第三人档案，证明其行为的合法性并不是拆迁人。
第三份证据、西安市雁塔区人民政府“行政复议举证通知书”。
第四份证据、《行政复议申请书》及身份证或委托手续。
第五份证据、行政复议答复书。以上证据来源于行政复议过程中，证明行政复议决定的合法性。
对第三人提交的证据，原告认可其真实性，但认为不能达到第三人的证明目的。
被告对第三人提交证据均予以认可。
经庭审质证，本院对以上证据作出以下确认：
本院对上述证据认证如下：原告提交的证据第一、二、三、四、五、六的真实性、合法性、关联性，本院均予以确认；原告提交的第三、四组证据本院对其真实性予以确认，对该证据的证明目的不予确认。对被告提供的证据，原告对其真实性未提出异议，但对证明目的有异议。本院经审查认为，该异议不成立。被告提交的证据均系在行政复议阶段所收集、形成，来源合法，真实有效，本院予以确认。第三人提交的证据均在行政复议阶段取得或提交，本院予以确认。
经审理查明，原告杨书军与周某某于1991年10月4日登记结婚。2003年10月19日，周某某与薛某某签订《宅基地转让协议书》，约定将薛某某自家宅基地0.23亩转让给原告。陕西齐王建设发展有限公司为西安市雁塔区齐王村城中村改造项目的拆迁人，与原告于2009年7月7日签订了《西安市雁塔区齐王村城中村改造拆迁安置协议书》。2016年2月1日原告向被告提出行政复议申请，请求裁决第三人分配其安置房面积504平方米。因其提交的材料不全，根据被告的补正要求，原告于2016年2月18日向被告提交了补正材料。被告受理该申请后，于2016年3月25日作出雁政复决字[2016]12号《行政复议决定书》，决定驳回原告的行政复议申请。该《行政复议决定书》于2016年3月31日送达原告，原告对该复议决定书不服，遂向法院提起诉讼。原告在申请行政复议之前，未经行政机关裁决。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”本次原告以申请政府信息公开的方式获取政府文件，在法定期限内申请复议。复议机关在受理后，有通知其补正资料的行为，双方均认可，复议程序正当。本案作为基础事实依据的拆迁安置协议，合同签订主体为原告和齐王建设有限公司，诉争标的为可分配拆迁利益，实际依然为拆迁标准争议。原告在本案中提交的证据不能证明合同载明拆迁人齐王建设有限公司主体的灭失或变更，所以不能否定合同载明拆迁主体为法律责任承担主体，故原告以第三人列项起诉城改办为实际拆迁人没有事实和法律依据。原告和齐王建设有限公司签订的拆迁安置协议，从形式要件审查，属于平等民事主体之间签订的合同。原告的申请不属于行政复议的受案范围，当事人应根据行为的性质选择适当的救济方式。关于原告认为行政机关应当受理的法律依据是《行政复议法》第六条第一款第十一项“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”之“其他”，本院认为，《行政复议法》关于行政复议的范围，方式上采用了概括加列举的方式。对于“其他”的范围，属于行政复议法设置的程序性规定，本院没有法律依据作出主观性扩大解释，故原告该项主张不能成立。原告应当依据其诉请内容及行为性质选择适当救济途径维护权益。综上所述，被诉行政行为证据确凿、适用法律法规正确，符合法定程序，原告诉请撤销被诉行政复议决定并责令重新作出行政行为的理由不能成立，其诉讼请求应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告杨书军的诉讼请求。
案件受理费50元由原告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提供副本，上诉于陕西省高级人民法院。
审 判 长 衡飞玲
审 判 员 左 昆
代理审判员 唐 蓓
二〇一六年五月三十一日
书 记 员 陈泉池