辽宁省锦州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）辽07行初10号
原告李凌涛，男，1961年5月28日出生，汉族，无职业，现住辽宁省锦州市凌河区杏花里****号，身份证号码：2107031961********。
被告凌海市人民政府，住所地凌海市青年大街96号。
法定代表人肖伟，该市市长。
委托代理人许云鹏，该市政府法制办公室副主任。
委托代理人柏卓林，该市政府法律顾问。
被告凌海市双羊镇人民政府，住所地凌海市双羊镇双羊村。
法定代表人刘文义，该镇镇长。
委托代理人金吉峰，该镇副镇长。
委托代理人柏卓林，该镇政府法律顾问。
原告李凌涛诉被告凌海市人民政府与被告凌海市双羊镇人民政府不履行法定职责一案，于2017年3月7日向本院提起诉讼。本院于2017年3月7日立案后，于2017年3月10日依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年4月18日公开开庭审理了本案。原告李凌涛，被告凌海市人民政府的委托代理人许云鹏，被告凌海市双羊镇人民政府的委托代理人金吉峰，及二被告的共同委托代理人柏卓林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年11月，李凌涛因土地证办理问题，到凌海市信访局信访，2015年12月14日，凌海市国土资源向李凌涛送达了《信访事项处理意见书》，该意见书调查结果和处理意见一栏内容为：待市委市政府兑现招商引资政策后，国土局积极配合办理土地手续。
原告诉称，2003年9月，凌海市政府为完成招商引资，相关人员持凌委发（2003）6号文件找到我，根据该文件要求，我在凌海市双羊镇投资建设了清王府庄园。2004年1月1日，双方签订了投资协议。2004年2月，凌海市发展计划与对外贸易经济合作局作出了《关于锦州市欣宏经贸有限责任公司享受凌委发（2003）6号文件中相关优惠政策的批复》。2004年5月，凌海市发展计划与对外贸易经济合作局作出了《关于建设凌海市王府庄园的批复》。2004年3月，王府庄园开始动工。王府庄园开工前，凌海市委市政府在双羊镇组织召开招商引资现场办公会，相关领导承诺，关于土地证先建后办，相关部门落实招商引资政策必须到位，做好服务。2005年王府庄园投入使用。因没有土地证，原告无法从银行得到贷款，资金链断裂，王府庄园只营业5个月。因办理土地证问题，原告多次找相关部门申请办理土地证，但均未为我办理。而在此期间，与我同时被招商的8家企业，凌海市政府为其中的3家办理了土地证。凌海市政府不为我办理土地证，违反了《行政许可法》关于公平、公正的原则。2015年我又到相关部门要求办理土地证，但均没有得到答复，不得己，我于2015年11月，到凌海市信访局反映情况，信访局将我的信访要求转给凌海市土地局，2015年12月14日，凌海市国土资源局给我下达了《信访事项处理意见书》，处理意见为：待市委市政府兑现招商引资政策后，国土局积极配合办理土地手续。就此，我再次找到相关部门，还是没有解决问题。因此，我向法院提起行政诉讼，请法院判决：一、确认被告没有履行凌委发（2003）6号文件，属于行政不作为违法，要求法院判决解除原告与凌海市人民政府的招商关系，将项目退给凌海市人民政府；二、判决被告凌海市双羊镇政府违反《合同法》第107条之规定，判定原告与凌海市双羊镇政府解除土地租赁合同，按合同约定赔偿；三、因二被告不作为，给原告造成重大精神疾病，无经营能力，请法院公正判决。
被告凌海市人民政府辩称，被告与原告之间没有签订过合同，所以不涉及违约问题，被告也没有对原告作出过具体行政行为，所以不存在行政行为违法。原告要求将招商项目退给被告，没有事实和法律依据。关于土地证，原告应当依法办理。
被告凌海市双羊镇人民政府辩称，双羊镇人民政府没有与原告签订过协议，更没有作出过行政行为，原告将我们列为被告不正确。另外，原告提出的关于“因没有土地证无法从银行贷款”的问题与我镇政府无关，我们无权决定土地管理部门应否给原告办理土地使用权手续。
原告向本院提供了以下证据：证据1、凌海市发展计划与对外贸易经济合作局文件，凌计发[2004]59号《关于建设凌海市王府庄园的批复》；证据2、凌海市对外开放领导小组办公室文件，凌开放[2004]2号《关于锦州市欣宏经贸有限责任公司享受凌委发（2003）6号文件中相关优惠政策的批复》；证据3、凌海市国土资源局凌国土访字[2015]4号《信访事项实体性受理告知书》；证据4、锦州市信访处理事项告知书；证据5、国务院关于加强政务诚信建设的指导意见；证据6、建设用地规划许可证；证据7、凌海市基本建设项目审批表；证据8、村镇规划选址意见书；证据9、土地租赁协议书，这是合同书，我是招商而来的，村上没有招商权利，土地租赁招商就是政府；证据10、中共凌海市委文件，凌委发[2003]6号关于印发《中共凌海市委、凌海市人民政府关于招商引资的若干规定》的通知；证据11、诊断书等，证明因为这些年没有给我办理土地使用证，我多次找得不到解决给我造成了精神疾病，造成了抑郁症。证据12、证明，证明给我邻居办理土地使用证了，没有给我办理。
经庭审质证，本院对以下证据做如下确认：原告提供的证据1、2、3、4、6、7、8、9、10具备行政诉讼证据的关联性、合法性和真实性，本院予以采信并作为认定案件事实的证据。证据5、11不具备行政诉讼证据的关联性，不予采信。
经审理查明，凌海市人民政府于2003年3月18日印发《中共凌海市委、凌海市人民政府关于招商引资的若干规定》的通知。2004年1月1日，原告与凌海市双羊镇紫荆村民委员会签订《土地租赁协议书》，租用该村土地23.84亩，筹备建造王府庄园。2004年2月3日，凌海市对外开放领导小组办公室文件作出《关于锦州市欣宏经贸有限责任公司享受凌委发（2003）6号文件中相关优惠政策的批复》，同意欣宏经贸有限责任公司享受凌委发（2003）6号文件中第三条、第六条、第七条相关优惠政策。2004年3月10日，凌海市城乡规划处为原告颁发了村镇规划选址意见书。2004年3月10日，凌海市城乡规划处为原告办理了建设用地规划许可证，2004年5月27日，凌海市民展计划与对外贸易经济合作局作出关于建设凌海市王府庄园的批复。2005年，王府庄园投入使用，经营5个月即停业。此后，因办理土地使用权证书，原告多次上访，2015年12月14日，凌海市国土资源向李凌涛送达了《信访事项处理意见书》，该意见书调查结果和处理意见一栏内容为：待市委市政府兑现招商引资政策后，国土局积极配合办理土地手续。
本院认为，本案的焦点为被告是否存不履行法定职责的情形。本案中，原告认为，被告凌海市人民政府没有履行凌委发（2003）6号文件规定的义务，经审查，凌海市对外开放领导小组办公室文件作出的《关于锦州市欣宏经贸有限责任公司享受凌委发（2003）6号文件中相关优惠政策的批复》中，同意欣宏经贸有限责任公司项目享受凌委发（2003）6号文件中第三条、第六条、第七条相关优惠政策。凌委发（2003）6号文件中，第三条、第七条要求的前提条件是企业应当正常经营，而原告的企业在开业后5个月即停业，不符合该两条规定的享受优惠政策的条件，第六条要求的前提条件是与用地单位合作，原告的企业也不符合该条件。因此，在原告没有具备该文件要求的前提条件下，被告没有给原告提供相应的优惠政策，不违反该文件规定的义务。本院对原告的该诉求不予支持。关于土地租赁合同问题，因原告是与凌海市双羊镇紫荆村民委员会签订的《土地租赁协议书》，被告凌海市双羊镇人民政府不是合同的当事人，不存在违约的行为。原告要求与其解除合同并主张赔偿没有事实和法律依据。关于原告认为被告凌海市人民政府没有为其办理土地使用权证书属于不履行法定职责的主张，因凌海市人民政府并非办理土地使用权证书的职能部门，土地使用权证书应当由土地主管门依法办理，故原告该主张不能成立，原告可以依法向凌海市国土资源部门申请办理。关于原告认为两被告行政不作为给其造成精神疾病的主张，没有事实依据和法律依据，本院不予支持。综上，本案被告不存在不履行法定职责的情形，原告的诉讼理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告李凌涛的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告李凌涛负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。
审判长 张小凡
审判员 韩晓武
审判员 王锦鹏
二〇一七年六月五日
书记员 李科霏