福建省莆田市荔城区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）荔行初字第8号
原告陈燕玉，女，1963年7月6日出生，汉族，住所地福建省莆田市荔城区。
被告莆田市公安局荔城分局，所在地福建省莆田市城厢区。
法定代表人柳建忠，局长。
委托代理人刘清焰（出庭行政首长），莆田市公安局荔城分局党委委员、黄石派出所所长。
委托代理人柯金炼，莆田市公安局荔城分局法制科科员。
原告陈燕玉不服被告莆田市公安局荔城分局治安行政处罚一案，于2015年1月9日向本院提起行政诉讼。本院于同月13日立案受理后，于同月16日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年2月5日公开开庭审理了本案。原告陈燕玉、被告莆田市公安局荔城分局的委托代理人刘清焰、柯金炼等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告莆田市公安局荔城分局于2014年11月10日对原告作出莆公荔（黄石）行罚决字（2014）01146号《行政处罚决定书》，内容为：2014年11月8日，陈燕玉在北京市天安门地区进行非正常上访，扰乱了公共场所秩序被北京市公安局天安门地区分局治安大队训诫并遣送回来。2014年11月10日，黄石镇人民政府工作人员移交北京市公安局天安门地区分局治安大队出具对陈燕玉的《训诫书》及荔城区人民政府信访局对陈燕玉的处置函（荔信处置函（2014）23号）。以上事实有黄石镇人民政府工作人员陈少海等人的陈述笔录、陈燕玉的询问笔录、训诫书、违法犯罪经历查询情况表、荔城区人民政府信访局处置函等证据证实。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，决定对陈燕玉处行政拘留十日。被告于2015年1月20日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、受案登记表，证明报案时间和受理时间；2、受案回执，证明受案回执；3、被传唤人家属通知书，证明依法履行告知义务；4、行政案件权利义务告知书，证明告知当事人权利义务；5、公安行政处罚告知笔录，证明依法对当事人告知行政处罚的事实、理由、依据；6、行政处罚审批报告，证明行政处罚审批经过；7、公安行政处罚决定书，证明处罚决定书及其送达经过；8、行政拘留执行回执，证明行政拘留已执行；9、行政拘留家属通知书，证明依法履行告知义务；10、陈燕玉询问笔录，证明民警于2014年11月10日对陈燕玉进行询问；11、陈少海询问笔录，陈述其参与接收非正常上访人员陈燕玉的经过；12、陈俊候询问笔录，陈述其参与接收非正常上访人员陈燕玉的经过；13、户籍及前科资料，证明当事人身份及其前科情况；14、荔信处置函（2014）23号，证明荔城区人民政府信访局“关于移送依法处置黄石镇龚梅兰、陈燕玉进京非正常上访的函”；15、北京市公安局天安门地区分局治安大队训诫书，证明陈燕玉于2014年11月8日下午在北京市天安门地区非正常上访，被北京市公安机关训诫；16、法律依据：《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项。
原告陈燕玉诉称：2014年11月10日，被告以莆公荔（黄石）行罚决字（2014）01146号《行政处罚决定书》，对原告处行政拘留十日，既无事实，也无依据，且程序违法，依法应予撤销。理由为：1、认定原告“在北京市天安门地区进行非正常上访”没有事实。原告作为中国公民，有自由出入非中国禁区的北京市天安门地区的基本权利。2、认定原告“扰乱公共场所秩序”更是无稽之谈。原告到北京市天安门地区从事了哪种扰乱公共场所秩序行为？3、拘留决定违法。被告《行政处罚决定书》显示北京公安机关已对原告作出了“训诫”具体行政行为，根据“一事不二罚”原则，被告不能再对原告作出行政处罚。4、程序违法、拘留不能成立。被告在几小时内完成了对原告全部处罚程序，既不客观，也不现实，且无告知其依法享有的权利。5、违反管辖规定。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”原告的行为如有违法，发生地也不在莆田，莆田市公安机关无权管辖并处罚原告。6、笔录、证据造假。被告根本没有对原告做询问笔录就将原告投送拘留，陈少海等人的陈述笔录等证据也不真实、不客观，不能作为决定拘留原告的依据，故提起诉讼，请求依法撤销被告作出的行政处罚决定。原告提供的证据：1、北京市公安机关开具的市公安局（2014）第1464号-回《登记回执》复印件一份、市公安局（2014）第1227号-不存《政府信息不存在告知书》复印件一份，证明：2014年11月8日原告没有在北京天安门地区进行非正常上访、扰乱公共场所秩序被查获并移交莆田警方，被告对原告所作的行政处罚缺乏事实依据和法律依据，严重错误。
被告莆田市公安局荔城分局辩称：一、本案事实清楚、证据充分。2014年11月8日下午，陈燕玉在北京市天安门地区进行非正常上访，扰乱了公共场所秩序被北京市公安局天安门地区分局治安大队执勤民警发现。经北京市公安局天安门地区分局治安大队民警现场训诫后，陈燕玉被北京市公安局遣送回莆田原籍。2014年11月10日，莆田市荔城区黄石镇政府工作人员陈少海、陈俊候将北京市公安局天安门地区分局治安大队出具对陈燕玉的训诫书及荔城区人民政府信访局对陈燕玉的处置函移交我局，并将陈燕玉扭送至我局受理。以上事实有：1、证人陈少海、陈俊候的证言；2、训诫书；3、荔城区人民政府信访局处置函；4、陈燕玉的前科材料等证据证实。二、对陈燕玉处以行政拘留十日的处罚决定是适当的。2012年以来，陈燕玉多次在北京市天安门地区、中南海周边等地区非正常上访，扰乱公共秩序，多次被公安机关行政处罚。2014年11月8日，陈燕玉再次在北京市天安门地区非正常上访，其行为已构成扰乱公共场所秩序，我局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，依法对陈燕玉处以行政拘留十日的处罚是适当的。综述，本案事实清楚、证据确凿充分、定性准确、处罚适当、程序合法，请求法院维持被告作出的行政处罚决定。
当事人提供的证据、依据在法庭上出示，并经庭审质证。各方意见如下：（一）原告对被告提供的证据、依据质证认为：1、对莆公荔（黄石）行罚决字（2014）01146号《行政处罚决定书》的合法性及决定书内容的真实性、关联性有异议。认为其没有从事非正常上访及受北京市公安机关训诫、遣送，被告认定其扰乱公共场所秩序没有事实依据，且被告行使管辖权并作出处罚决定是违法的。2、对《呈请公安行政处罚审批报告》及《行政案件权利义务告知书》、《行政处罚告知笔录》、《行政拘留家属通知书》的合法性、真实性均有异议。认为审批报告是被告为诉讼事后补做应付而造假的，且被告没有履行告知权利义务及通知家属，不能证明被告程序的合法。3、对《受案登记表》、《受案回执》、“陈燕玉”《询问笔录》、“陈少海”“陈俊候”的《询问笔录》、《扭送通知书》、《接受证据清单》、荔信处置函（2014）23号《函》及《训诫书》的合法性、真实性、关联性均有异议。认为陈少海、陈俊候不是被害单位，无权报案，被告受案登记不合法；其询问笔录没有内容及其提供的《登记回执》和《政府信息不存在告知书》，无法证明存在非正常上访的违法行为。同时，《训诫书》不是其违法行为的证明，与违反治安管理行为没有关联。荔城区信访局的处置函侵犯原告权益，不能作为被告处罚的依据。4、《违法犯罪经历查询情况表》及五份《行政处罚决定书》的证据与本案无关，不能证明被告具体行政行为的合法性，更不能证明原告在本案中有存在或实施违法行为，原告保留另案提起诉讼或申诉的权利。（二）被告对原告提供的证据无异议，但认为与本案无关。
经庭审质证，本院对原、被告提供的证据作如下确认：被告提供的证据中，虽然原告以沉默作答且没有在询问笔录及有关文书材料上签名确认，但证据中均有记载时间、地点以及内容，可以体现被告履行行政处罚的程序事实，与本案的具体行政行为具有关联性，可以体现证据的客观真实，其合法性并不因原告的否认而失去证据的效力，故证据是合法有效的，可以作为被告依据法定程序对原告进行行政处罚的依据。原告提供的《政府信息不存在告知书》，虽然该证据体现其申请获取的信息内容，但该证据的出具主体与本案被告作出行政处罚所依据的训诫书的出具主体不符，与本案具体行政行为不具关联性，本院不予采信。
经审理查明，2014年11月8日17时42分，原告陈燕玉因在北京天安门地区非正常上访而被北京市公安局天安门地区分局治安大队作出《训诫书》，告知天安门地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律规定予以处理。2014年11月10日8时30分，莆田市公安局黄石派出所接到黄石镇人民政府工作人员陈少海报案，称2014年11月8日，陈燕玉在北京进行非正常上访，扰乱了公共场所秩序被北京市公安局天安门地区分局治安大队训诫并遣送回来。同时移交派出所的还有：北京市公安局天安门地区分局治安大队对原告陈燕玉的《训诫书》和莆田市荔城区人民政府信访局的荔信处置函（2014）23号《关于移送依法处置黄石镇龚梅兰、陈燕玉进京非正常上访的函》。黄石派出所经受案登记后，在分别告知报案人及原告陈燕玉的行政案件权利义务后进行询问调查，被告根据原告的违法事实，在告知原告拟对其行政处罚的事实、理由、依据及原告不提出陈述和申辩之后，作出莆公荔（黄石）行罚决字（2014）01146号《行政处罚决定书》，决定对陈燕玉处以行政拘留十日的处罚。同日，将原告送至莆田市拘留所实施行政拘留。为此，原告不服诉至本院，要求撤销该《行政处罚决定书》。
另查实，原告陈燕玉曾于2012年12月1日、2012年12月9日、2013年1月4日、2013年11月10日、2014年10月3日因扰乱公共秩序被行政处罚。
本院认为，本案的争议焦点在于：一、原告是否扰乱公共场所秩序？2014年11月8日，原告陈燕玉在北京非上访区域滞留、走访，被北京市公安局天安门地区分局给予训诫，已对北京市天安门地区的公共场所秩序造成一定程度的负面影响，可以认定原告行为扰乱了公共场所秩序。二、训诫书能否作为行政处罚的事实依据，原告提供的“政府信息不存在告知书”能否证明本案的“训诫书”不存在的问题？《信访条例》第十八条、第二十条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。北京市天安门地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集。原告的非正常上访行为违反了《信访条例》的规定，扰乱了公共场所秩序。原告庭审时提供的“政府信息不存在告知书”，该份证据是原告向北京市公安局申请政府信息公开，而本案的训诫书是北京市公安局天安门地区分局治安大队作出的，原告申请政府信息公开的主体错误，所以，“政府信息不存在告知书”不能否定训诫书的存在。被告根据北京市公安局天安门地区分局治安大队作出的训诫书，依法对原告作出拘留的行政处罚，事实清楚，证据充分。三、被告对原告在北京的行为是否有管辖权？根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款之规定，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。尽管本案违法行为发生在北京市，但被告莆田市公安局荔城分局作为违法行为人居住地的公安机关认为由其管辖更为适宜，且违法行为发生地的相关公安机关对此并无异议，故被告对本案应具有管辖权。四、被告对原告作出的行政处罚决定是否合法？陈燕玉的行为可以定性为扰乱公共场所秩序，被告根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，对其处以行政拘留十日，符合法律规定，亦未违反法定程序。
综上，公民有不同的利益诉求，利益诉求要通过正常有序的渠道，合法合理地表达，对此，有关行政机关或者相关单位应切实增强依法行政意识，积极正面回应社会公众的现实关切。本案原告的利益诉求应通过合法渠道、采取合法方式向有关单位表达，不能违反《信访条例》的规定，在非上访区域滞留、走访进行非正常上访，扰乱公共场所秩序。原告的行为已被北京市公安局天安门地区分局治安大队训诫并遣送回居住地。被告作为原告居住地的公安机关，依法享有对原告违法行为进行行政处罚的法定职权。原告陈燕玉以被告作出的行政处罚决定无事实和法律依据且程序违法为由，请求撤销该行政处罚决定的主张缺乏依据，不能成立。依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告陈燕玉要求撤销被告莆田市公安局荔城分局于二〇一四年十一月十日作出的莆公荔（黄石）行罚决字（2014）01146号《行政处罚决定书》的诉讼请求。
本案案件受理费人民币50元，由原告陈燕玉负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省莆田市中级人民法院。
审 判 长 周铭煌
代理审判员 陈丽生
人民陪审员 李 伟
二〇一五年四月三日
书 记 员 薛惠玲
附相关法律条文：
《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。