广东省湛江市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2017）粤08行初14号
原告杨亚女，女，汉族，1967年4月16日出生，住吴川市，
原告梁剑明，男，汉族，1964年1月24日出生，住吴川市，
委托代理人杨亚女，系梁剑明妻子。
被告湛江市人民政府，住所地：湛江市赤坎区跃进路67号。
法定代表人王中丙，市长。
委托代理人许志伟，湛江市法制局干部。
第三人王瑞耀，男，汉族，1937年3月9日出生，住广东省吴川市，
委托代理人吴国志，广东誉志律师事务所律师。
委托代理人许倩雅，广东誉志律师事务所律师。
原告杨亚女、梁剑明不服被告湛江市人民政府2016年12月16日作出的湛府行复[2016]73号《行政复议决定书》，于2016年12月29日向本院提起行政诉讼。本院于2017年1月13日立案后，于2017年2月9日向被告湛江市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年3月23日公开开庭审理了本案。原告杨亚女，被告湛江市人民政府的委托代理人许志伟，第三人王瑞耀的委托代理人许倩雅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年12月16日，被告湛江市人民政府作出湛府行复[2016]73号《行政复议决定书》，决定撤销吴川市人民政府给杨亚女、梁剑明颁发的03099号《国有土地使用证》，责令吴川市人民政府90日内重新作出具体行政行为。
原告杨亚女、梁剑明不服该行政复议行为，起诉称：1、本案的被告作出湛府行复（2016)73号行政复议决定。没有通知与被审查的具体行政行为有利害关系的申请人以外的公民，法人或者其他组织（覃巴粮管所、中国农业银行吴川市支行、吴川拍卖公司、吴川市覃巴农村信用社、茂名市城区农村信用社、化州市农村信用社合作联社广伦山分社、吴川市覃巴亚女大米店、茂名市恒兴饲料有限公司、茂名市富民饲料有限公司），作为第三人参加行政复议，听取第三人意见。2、本案涉及的行政复议决定，提出复议的申请人王瑞耀，现年79岁，系没有具备完全民事行为能力的人，其法定代理人近亲属可以代为申请行政复议，然而行政复议决定中，丧失参加行政复议能力的复议申请人。3、本案涉及的行政复议申请，不符合行政复议申请的条件和行政复议提出的申请期限。若王瑞耀要提出行政复议，应当在其知道吴川市人民政府作出具体行政行为之日起60日内的2008年起两年内提出行政复议申请或行政起诉。4、被告复议决定王瑞耀有诉权也是不对的，王瑞耀2008年便知道吴川市人民政府颁发到03099号《国有土地使用证》，从知道或应当知道诉权之日起，最长不得超过2年。被告违反了《中华人民共和国行政复议法》第九条第十条规定和《中华人民共和国行政议法实施条例》第九条的规定，作出了本案诉讼纷争的行政复议决定，严重的侵犯原告及其它没有作为第三人参加行政复议的当事人权利。被告在复议中查明：各方当事人提交的证据中均没有吴川市国土资源局对涉案土地初始登记申请的审核结果进行公告的材料。原告认为：公示与不公示，我们不清楚，具体操作方案是政府批准决定。原告领取土地证使用多年，被告撤证，造成原告财产损失和精神损害。请求：1、撤销湛府行复[2016]73号《行政复议决定书》；2、行政侵权赔偿1000万元作为财产损失和精神损害赔偿。
原告杨亚女、梁剑明向本院提供以下证据材料：1、身份证，证明原告的主体身份信息。2、湛府行复[2016]73号行政复议决定书，证明被告湛江市人民政府作出复议决定。3、国土他项权利证，证明原告土地抵押。4、委托拍卖合同，证明吴川市农行委托吴川拍卖有限公司拍卖。5、委托拍卖财产情况表，证明（2007）粤农银（吴）委字第（001）号。6、湛江日报，证明登记拍卖公告。7、借款借据，证明原告向吴川市农村信用社覃巴信用社抵押借款23万元。8、广东农村信用社存折，证明茂名市城区农村信用社无折转账放款10万元。9、广东农村信用社折，证明通用现金收费。10、借款，证明原告借叶景木13万元。11、2016客户经销合作协议，茂名市恒兴饲料有限公司与二原告协议15万元。12、借据、证明原告借招帝福6万元。13、借据，证明原告借李亚强2万元。14、广东增值税普通发票，证明原告向吴川市房产管理局查档。15、核查审批表，证明原告接受相关部门核查。16、非税收入缴款通知书，证明吴川市国土资源局财务确认。17广东增值税普通发票，证明吴川市土地交易中心确认。18、广东省地方税通用发票，证明吴川市土地交易中心确认。19、广东省非税收入票据，证明中国建设银行股份有限公司吴川支行确认。20、吴国土资（闲定）字【2014】293号，证明吴川市国土资源局闲置认定书确认。21、借款借据，证明2016年6月24日原告借吴川市农村信用社覃巴信用社30万元。22、广东农村信用社茂名市城区农村信用社合作联合社，证明2014年无折转账放款10万元给原告。23、营业执照，证明亚女大米店。
被告湛江市人民政府辩称：一、答辩人作出的湛府行复〔2016〕73号行政复议决定书，认定事实清楚，证据确凿。答辩人在行政复议阶段查明：被答辩人梁剑明、杨亚女是夫妻关系。吴府国用（2007)第03099号《国有土地使用证》（以下简称03099号《国有土地使用证》）登记：涉案土地位于吴川市覃巴镇覃巴东路，东至：东北段距离王瑞耀1.5米，东南段距离王瑞耀1.2米；南至：南东段距离陈春红0.35米，南西段距离陈春红5.2米；西至：杨亚景，距离6米；北至：覃巴东路。2003年9月30日，吴川市覃巴粮食管理所与王瑞耀签订《转让办公室协议》，将位于吴川市覃巴镇卫华路的原覃巴粮所办公室房地产转让给王瑞耀。该协议载明：“覃巴粮所办公室经上级批准现转让房地产所有权给王瑞耀，价款人民币壹拾壹万柒仟元正（117000)，房屋所有权证号为粤房字第××号，四至向按该证所规定，前门北向卫华路，东至粮所大门路距一米，西距银行一米，南面由原墙量出3.6米空地。以上列明范围内由王瑞耀所有……”。2006年8月14曰，被答辩人通过拍卖方式竞买购得位于吴川市覃巴镇覃巴东路的中国农业银行吴川支行覃巴储蓄所用房（占地面积154平方米)。付清款项后，被答辩人于2007年10月9日申请土地使用权出让交易。2007年10月16日，吴川市国土资源局作出吴国土资（覃）处字[2007]0044号《土地行政处罚决定书》，认定中国农业银行吴川支行2006年8月将涉案土地及房屋转让给被答辩人构成非法转让土地的事实，对被答辩人处以1540元的罚款。2007年10月23日，吴川市国土资源局作出吴国土资（利用）字[2007]1932号《关于补办批准城镇国有建设用地的批复》，同意被答辩人使用涉案土地。被答辩人于2007年10月25日向吴川市人民政府申请涉案土地登记发证。2007年10月26日，吴川市国土资源局组织对涉案土地进行地籍调查，并审查相关材料。2007年10月30日，被答辩人交了1479元土地出让金。2007年12月29日，被答辩人与吴川市国土局签订了《国有土地使用权出让合同》。经过逐级审核，2007年12月30日，吴川市人民政府同意给被答辩人进行土地登记发证，并于同日给被答辩人颁发了03099号《国有土地使用证》。2008年4月22日，被答辩人缴交了土地使用权出让契税。另查明：各方当事人提交的证据中均没有吴川市国土资源局对涉案土地初始登记申请的审核结果进行公告的材料。答辩人以上查明的事实清楚，证据确凿，在答辩人所提交的证据材料里均可印证。二、答辩人作出湛府行复〔2016〕73号行政复议决定书，适用法律依据正确，程序合法(一）《土地登记规则》第十五条规定：“经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告……”本案中，吴川市人民政府国土管理部门未对涉案土地初始登记申请的审核结果进行公告，违反了上述法定程序。(二）答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，依法立案受理王瑞耀的行政复议申请，通知吴川市人民政府、被答辩人杨亚女、梁剑明参加行政复议，并在法定期限内作出复议决定，程序合法。
综上，答辩人作出的行政复议决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，并无不当。请求驳回原告诉讼请求。
被告湛江市人民政府在法定期限内向本院提交以下证据材料和依据：1、湛府行复【2016】73号行政复议决定书、受理、答复、第三人、延期（通知），行政复议勘验笔录、证明受理并审理查明事实后作出湛府行复【2016】73号行政复议决定书，事实清楚、程序合法，适用法律正确。2、复议申请人提交的申请材料，证明符合复议法规定的申请行政复议条件，同时证明各方当事人提交的证据均没有吴川市国土资源局对涉案土地初始登记申请的审核结果进行公告材料。3、复议被申请人提交的证据材料，证明复议被申请人依法提交证据，同时证明各方当事人提交的证据均没有吴川市国土资源局对涉案土地初始登记申请的审核结果进行公告材料。4、复议第三人提交的答辩意见和证据材料，证明依法通知第三人参加行政复议，程序合法，同时证明各方当事人提交的证据均没有吴川市国土资源局对涉案土地初始登记申请的审核结果进行公告材料。5、送达回证，证明依法送达法律文书，程序合法。
第三人王瑞耀辩称：一、答辩人作为完全民事行为能力人，有权依法向被告湛江市人民政府提出行政复议申请。根据《中华人民共和国行政复议法》第十条规定，依照本法申请行政复议的公民、法人或者其他组织是申请人，有权申请行政复议的公民为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的，其法定代理人可以代为申请行政复议。再根据《中华人民共和国民法通则》第十一条规定，十八周岁以上的公民是成年人，具有完全民事行为能力，可以独立进行民事活动，是完全民事行为能力人。答辩人在向被告提出行政复议申请时，己年满79周岁，为完全民事行为能力人，系适格的行政复议申请人。二、被告已依法通知第三人参加行政复议，程序合法。根据《行政复议法》第十条第三款规定，有利害关系的第三人在复议开始后终结前，可经申请或复议机关决定参加复议。答辩人系就吴川市人民政府给原告杨亚女、梁剑明颁发吴府用（2007)第03099号《国有土地使用证》的具体行政行为而向被告申请行政复议，而作为吴府用（2007)第03099号《国有土地使用证》的权利人的两原告无疑是该行政复议中适格的第三人，经被告依法通知其参加行政复议，是有事实和法律依据的。而原告在起诉状中所提及的覃巴粮管所、中国农业银行吴川市支行等法人或者其他组织，应当作为第三人参加行政复议，明显缺乏事实与法律的依据，故被告己依法通知第三人参加行政复议，程序合法。三、答辩人提起行政复议申请，符合复议法规定的申请行政复议条件和申请期限，被告依法受理并作出行政复议决定，程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请。2015年，答辩人申请吴川市人民政府给答辩人房屋所在的土地颁发《国有土地使用证》，至2016年，吴川市人民政府给答辩人颁发了《国有土地使用证》，然而，两原告却以答辩人的土地占用通风巷为由向被告申请行政复议，要求撤销答辩人的《国有土地使用证》。在该行政复议案中，答辩人才发现吴川市人民政府在2007年12月30日给两原告颁发了（2007)第03099号《国有土地使用证》，该证将通风巷划入答辩人的用地范围。由于吴川市人民政府的发证行为已经侵犯了答辩人的合法权益，为此，答辩人己依法在知道该具体行政行为之日起60日内向被告提出行政复议申请，故答辩人提起行政复议申请，符合复议法规定的申请行政复议条件和申请期限，被告依法受理并作出行政复议决定，程序合法。四、被告作出湛府行复【2016】73号《行政复议决定书》，认定事实清楚，证据充分确凿，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定，具体行政行为违反法定程序的，行政复议机关应当决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法，并可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。再根据《土地登记规则》第十五条规定，经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告。被告依法受理答辩人的行政复议申请后，己根据调查事实以及相应的法律规定对被申请人吴川市人民政府给两被告颁发（2007)第03099号《国有土地使用证》的行为进行了审查，但因并无任何证据予以证明吴川市人民政府国土管理部门己对涉案土地初始登记申请的审核结果进行公告，违反了土地登记的法定程序，故被告依法作出湛府行复【2016】73号《行政复议决定书》，撤销吴川市人民政府给两原告颁发的03099号《国有土地使用证》，责令吴川市人民政府90日内重新作出具体行政行为，属认定事实清楚，证据充分确凿，适用法律正确，依法应当予以维持。
综上，湛府行复【2016】73号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据充分确凿，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。两原告的诉讼请求缺乏事实与法律的依据，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人王瑞耀在法定期限内向本院提交以下证据材料：1、身份证，证明第三人主体资格。2、吴府国用（2007）第03099《国有土地使用证》，证明吴川市政府在2007年12月30日给原告颁发吴府国用（2007）第03099《国有土地使用证》国有土地使用证，侵犯第三人合法权益，第三人享有诉权。3、吴府国用（2015）第（清）0286号《国有土地使用证》，证明第三人的土地与涉案给原告发证的土地毗邻，第三人具有利害关系。4、第三人参加行政复议通知书，证明第三人是因为原告对第三人的土地证申请行政复议，第三人才知道吴川市政府给原告颁发该土地证。5、转让办公室协议、房地产权证，证明第三人依法享有土地、房产的事实。
庭审中原告杨亚女向法庭提交三份证据：证据一，客户对账单，证明原告欠别人的15万资金。证据二，营业执照副本，证明原告经营卖饲料。证据三，上访材料，证明原告去北京上访的事实。
经庭审质证，被告湛江市人民政府对原告提交的证据1、2、4、5、6无异议；对证据3、7-23的真实性、合法性不予质证，对关联性不认可。第三人对原告条件的证据1、2真实性、合法性、关联性无异议，对证据3-23真实性不确定，认为与案件没有关联性。
原告对被告提交的全部证据真实性、合法性、关联性均不予认可。第三人对被告提交的全部证据真实性、合法性、关联性均无异议。
原告对第三人提交的全部证据的真实性、合法性、关联性均不予认可。被告对第三人提交的全部证据真实性、合法性、关联性均无异议。
被告对庭审中原告提交的证据均不予认可，认为与案件没有关联。第三人认为庭审中原告提交的证据属逾期举证，对该部分证据不予质证。
本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1-6，真实、合法与案件相关，本院予以采信；证据7-18、21、22、23与案件无关；证据19、20与案件相关，可参考使用。被告提供的全部证据均符合证据的真实性、合法性、关联性要求，可以作为本案的有效证据使用，本院予以确认。第三人提交的证据1-4真实、合法与案件相关，本院予以采信；证据5可予参考使用。原告庭审中提交的三份证据，与案件无关，不予采纳。
经审理查明：第三人梁剑明、杨亚女系夫妻关系，二原告取得的吴府国用（2007）第03099《国有土地使用证》登记的涉案土地，位于吴川市置巴镇覃巴东路，东至：东北段距离王瑞耀1.5米，东南段距离王瑞耀1.2米；南至：南东段距离陈春红0.35米，南西段距离陈春红5.2米；西至：杨亚景，距离6米；北至：覃巴东路。地类：住宅；使用权类型：出让；使用权面积：154平方米。
2006年8月14日，二原告通过拍卖方式竞买购得位于吴川市覃巴镇覃巴东路的中国农业银行吴川支行覃巴储蓄所用房(占地面积154平方米）。付清款项后，二原告于2007年10月9日申请土地使用权出让交易。2007年10月16日，吴市国土资源局作出吴国土资（覃）处字〔2007〕0044号《土地（矿产）行政处罚决定书》，认定中国农业银行吴川支行2006年8月将涉案土地及房屋转让给二原告构成非法转让土地的事实，对二原告处以1540元的罚款。2007年10月23日，吴川市国土资源局作出吴国土资（利用）字〔2007〕1932号《关于补办批准城镇国有建设用地的批复》，同意二原告使用涉案土地。二原告于2007年10月25日向吴川市人民政府申请涉案土地登记发证。2007年10月26日，吴川市囯土资源局组织对涉案土地进行地籍调查，并审查相关材料。2007年10月30日，二原告缴交了1479元土地出让金。2007年12月29日，二原告与吴川市国土资源局签订了《囯有土地使用权出让合同》。经过逐级审核，2007年12月30日，吴川市人民政府同意给二原告进行土地登记发证，并于同日给二原告颁发了吴府国用（2007）03099号《国有土地使用证》。2008年4月22日，二原告缴交了土地使用权出让契税。
被告湛江市人民政府于2016年9月23日受理第三人王瑞耀请求撤销吴府国用（2007）03099号《国有土地使用证》行政复议一案，并于同日通知吴川市人民政府和杨亚女、梁剑明参加行政复议。湛江市人民政府于2016年11月21日作出湛府行复【2016】73号《行政复议延长审理期限通知书》，决定复议审理期限延长30天。湛江市人民政府在法定期限内作出湛府行复【2016】73号行政复议决定书。该决定书除查明前述情况外，另查明：“各方当事人提交的证据中均没有吴川市国土资源局对涉案土地初始登记申请的审核结果进行公告的材料。”
湛江市人民政府复议认为：“《土地登记规则》第十五条规定：“经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告…”本案中，被申请人（吴川市人民政府）国土管理部门未对涉案土地初始登记申请的审核结果进行公告，违反上述法定程序。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第3目的规定，决定：撤销吴川市人民政府给梁剑明、杨亚女颁发的03099号《国有土地使用证》，责令吴川市人民政府90日内重新作出具体行政行为。原告梁剑明、杨亚女不服该行政复议决定，遂提起本案行政诉讼。
另查，2003年9月30曰，吴川市覃巴粮食管理所与王瑞耀签订《转让办公室协议》，将位于吴川市覃巴镇卫华路的覃巴粮所办公室房地产转让给王瑞耀。该协议载明：“覃巴粮所办公室经上级批准现转让房地产所有权给王瑞耀，价款人民币壹拾壹万柒仟元正（117000)，房屋所有权证号为粤房字第××号，四至向按该证所规定，前门北向卫华路，东至粮所大门路距一米，西至银行一米，南面由原墙量出3.6米空地。以上列明范围内由王瑞耀所有……”。王瑞耀使用的该块土地与二原告使用的涉案土地相邻。
再查：吴川市国土部门制作的《地籍调查土地登记审批表》中，初审意见栏中明确“登记类型：出让国有土地使用权设定登记”。涉案《土地登记申请书》中亦注明“申请登记类型：出让国有土地使用权设定登记”。
本院认为：本案为行政复议纠纷。本案的争议焦点为：涉案03099号《国有土地使用证》颁发过程是否需要公告的问题？
被告在争讼行政复议决定中引用的《土地登记规则》第十五条（该《规则》第二章“初始土地登记”）规定的内容，认定吴川市国土管理部门未对涉案土地初始登记申请的审核结果进行公告，违反法定程序。
《土地登记规则》（[1995]国土[法]字第184号）第二条规定：“土地登记是国家依法对国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地他项权利的登记。本规则所称土地他项权利，是指土地使用权和土地所有权以外的土地权利，包括抵押权、承租权以及法律、行政法规规定需要登记的其他土地权利。土地登记分为初始土地登记和变更土地登记。初始土地登记又称总登记，是指在一定时间内，对辖区全部土地或者特定区域的土地进行的普遍登记；变更土地登记，是指初始土地登记以外的土地登记，包括土地使用权、所有权和土地他项权利设定登记，土地使用权、所有权和土地他项权利变更登记，名称、地址和土地用途变更登记，注销土地登记等。”根据前述规章的界定，“初始土地登记”是指在一定时间内，对辖区全部土地或者特定区域的土地进行的普遍登记。由查明事实可以确认，本案土地登记在申请登记和地籍调查中均明确涉案土地登记属“出让国有土地使用权设定登记”，而将本案的“出让国有土地使用权设定登记”与前述规章相比对，可以确认本案土地登记属前述规章中界定的“变更土地登记”，而不是土地初始登记。
《土地登记规则》第一章（总则）第六条规定：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”依照该规定，土地登记程序中并没有要求公告为必经程序的相关表述。再比对《土地登记规则》第三章“土地使用权、所有权和土地他项权利设定登记”的相关具体内容，也可以确认“土地使用权设定登记”中并没有进行公告的程序性要求。因此被告湛江市人民政府在争讼行政复议决定中以《土地登记规则》第十五条为依据，认定吴川市人民政府国土部门进行涉案土地登记违反法定程序的意见，属适用法律、法规错误。
虽被告作出的行政复议决定适用法律不当，但原告在诉讼过程中未能提供确实有效的证据证明其合法权益受到的损害情况，也未能证明因被告的行政复议行为与其合法权益受到的损害结果之间构成因果关系，因此二原告请求行政赔偿，证据不足，对该请求不予支持。
综上，原告杨亚女、梁剑明的诉讼请求，部分有理，对有理部分，本院予以支持，二原告请求行政赔偿的诉求，没有事实和法律依据，对该部分请求予以驳回。被告湛江市人民政府作出的行政复议决定，适用法律、法规错误，予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：
一、撤销被告湛江市人民政府作出的湛府行复【2016】73号行政复议决定；
二、驳回原告杨亚女、梁剑明的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告湛江市人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 杨纯京
审 判 员 梁康宁
代理审判员 杨丹红
二〇一七年三月三十一日
书 记 员 梁春雨
附：相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。