广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）粤行终28号
上诉人（原审第三人）：电白县水东寿星活动服务中心。住所地：广东省茂名市电白区。
法定代表人：庄东，主任。
委托代理人：张昌，广东格正律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：电白县镇东商业贸易公司。住所地：广东省茂名市电白区。
法定代表人：林德学，经理。
委托代理人：宁向东，广东鸿基律师事务所律师。
原审被告：茂名市电白区人民政府。
法定代表人：华翠，区长。
委托代理人：蔡志明，茂名市电白区国土资源局干部。
上诉人电白县水东寿星活动服务中心因与被上诉人电白县镇东商业贸易公司、原审被告茂名市电白区人民政府颁发《国有土地使用权证》行为行政纠纷一案，不服广东省湛江市中级人民法院(2015)茂中法行初字第14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：本案争议的土地位于茂名市电白区陈村镇寨头325国道南侧，四至：东至第三人电白县水东寿星活动服务中心用地，南至长岭顶，西至原告电白县镇东商业贸易公司用地，北至广湛公路边拾米以滴水线为界，面积约为1000平方米。
2011年11月22日，电白县城市规划管理局向电白县国土资源局函《关于陈村镇长岭东段广海15号路边地块改变用地性质的函》，具体内容为“县国土资源局：经电白县城市规划委员会于2011年8月16日会议研究决定：同意将该宗用地性质由‘公共用地’调整为‘商住综合用地’；规划用地面积为6476.6平方米，建筑面积19429.8平方米。请贵局按规定办理土地差价手续。”
2011年11月23日，被告进行地籍调查，填写了《地籍调查土地登记审批表》，将电白县水东寿星活动服务中心持有的电国用(2009)第00352号其中385平方米土地使用权并入电国用(2009)第00353号当中，合并后面积6435.3平方米，四至：东至电白县水东寿星活动服务中心地边，南至空地，西至空地，北至325国道路边22米。
2011年11月24日，第三人电白县水东寿星活动服务中心向被告申请土地登记。
2011年12月2日，被告准予注册登记，颁发证书。土地登记卡记载：权利人：电白县水东寿星活动服务中心；证号为：电国用(2011)第01658号；宗地面积：6435.3平方米；用途：公共；权属性质：国有土地使用权；单位性质：民办非企业；使用类型：划拨。
2014年4月24日，电白县城市规划管理局核发电规字（2014）第0004068号《电白县建设用地规划许可证》，该证载明：单位名称：电白县水东寿星活动服务中心；用地地点：电白县陈村镇长岭东段广海15路边；用地类型：商住综合用地；规划红线面积：6435.3平方米。
2014年12月22日，原告电白县镇东商业贸易公司发现第三人电白县水东寿星活动服务中心在争议地建筑围墙，得知被告茂名市电白区人民政府核发电国用(2011)第01658号《国有土地使用权证》给第三人电白县水东寿星活动服务中心，认为被告发证行为侵犯其合法权益，遂向原审法院提起行政诉讼，请求撤销被告作出的电国用(2011)第01658号《国有土地使用权证》。
又查明，第三人电白县水东寿星活动服务中心是民办非企业单位，登记证书号为粤茂电民证字第070002号，法定代表人庄东，业务主管单位电白县民政局。被告举证电白县国土资源局的办证资料有电白县陈村电器厂企业法人营业执照，法定代表人庄东，住所电白县三角经济开发区325国道旁，经济性质为集体所有制，发证日期是1997年6月16日。被告举证电白县国土资源局的办证资料有电白县中东制衣厂企业法人营业执照，法定代表人庄东，住所电白县三角经济开发区325国道旁，经济性质为集体所有制。
1989年2月10日，电白县中东制衣厂领取了电国土证字（1989）第10号《电白县土地使用证》，该证载明：用地单位：电白县中东制衣厂；使用面积：玖亩肆分玖厘；四至：东至陈村橡胶厂边，南至寨头村三队浮水渠基脚，西至陈村电器厂边，北至广湛公路平台边；建设地点：陈村镇寨头村三队的博贺尾；始用日期：1989年2月18日。2003年6月23日，电白县人民政府核发电国用（2003）第01106号国有土地使用证给电白县中东制衣厂，土地座落：陈村镇寨头村三队的博贺尾；四至：东至陈村橡胶厂地边，南至寨头村三队浮水渠基脚寨头村五队园地，西至陈村电器厂，北至改建后的325国道；宗地面积：6326.66平方米。
1996年3月18日电白国土局核发电白县陈村电器厂茂名市电白县[1996]补字第37号《建设用地批准书》载明：用地单位陈村电器厂；用地批准文号：电地政补字[1996]37号；用地四至：东至中东制衣厂地边，南至寨头村五队园地，西至寨头村五队岭边，北至广海公路边20米；批准用地面积：6053平方米；备注：该宗用地位于陈村镇长岭东段广海公路边。2003年6月23日，电白县人民政府核发电国用（2003）第01106号《国有土地使用证》给电白县陈村电器厂，四至：东至中东制衣厂地边，南至寨头村五队园地，西至寨头村五队岭边，北至广海公路边20米；宗地面积：6053平方米。
2009年3月12日，电白县中东制衣厂致函电白县国土局，内容“原电国用（2003）第01106号土地使用权人电白县中东制衣厂座落电白县陈村镇寨头村委会第三队的博贺尾（地号：0606094）土地一块，本厂愿意变更为电白县水东寿星活动服务中心，法定代表人不变，现电白县中东制衣厂向贵局申请，给予办理。”2009年3月12日，陈村电器厂致函电白县国土局，内容“原电国用（2003）第01107号土地使用权人陈村电器厂座落电白县陈村镇长岭东段广海15路边（地号：0606095）土地一块，本厂愿意变更为电白县水东寿星活动服务中心，法定代表人不变，现陈村电器厂向贵局申请，给予办理。”2009年3月19日，电白县国土资源局向电白县人民政府请示，文号：电国土资请[2009]16号关于变更土地使用权人的请示，内容“县人民政府：2003年，电白县中东制衣厂、陈村电器厂各购得土地一宗，分别位于陈村镇寨头村委会第三队的博贺尾及长岭东段广海15路边，土地证号分别为电国用(2003)第01106号、电国用(2003)第011**号。该两厂的法定代表人都为庄东先生。现庄东先生为发展养老事业，申请将上述土地的权利人变更为电白县水东寿星活动服务中心，该中心是为社会老人提供各种家政和娱乐以及咨询服务的非营业利民办非企业单位，法定代表人仍为庄东先生。依照《划拨土地目录》(中华人民共和国国土资源部令第9号)的有关规定，我局拟给予办理土地使用权人变更手续，用途相应变更为公共管理与公共服务用地，土地使用权类型为划拨。”2009年3月30日，李日添县长批示同意。2009年4月10日，电白县中东制衣厂的电国用（2003）第01106号《国有土地使用证》变更土地使用权人为电白县水东寿星活动服务中心，证号为：电国用（2009）第00352号《国有土地使用证》。2009年4月10日，电白县陈村电器厂的电国用(2003)第01107号《国有土地使用证》变更土地使用权人为电白县水东寿星活动服务中心，证号为：电国用（2009）第00353号《国有土地使用证》。
原审法院在审理期间，追加电白县中东制衣厂和电白县陈村电器厂作为第三人参加诉讼，但两企业的法定代表人庄东书面答复原审法院，因两企业公章已遗失，其诉讼权利由第三人电白县水东寿星活动服务中心行使，不参加本案诉讼。
原审法院认为：原告电白县镇东商业贸易公司持有电国土证字(88.73)号《电白县土地使用证》和(1988)电规字№0002273号《电白县建设用地规划许可证》，并称被告核发第三人的电国用(2011)第01658号《国有土地使用权证》与其使用的土地重叠约1000平方米，原告与本案被诉行政行为有法律上的利害关系，因此，原告有主体资格。至于原告起诉是否超过起诉期限，由于被告没有举证证明原告起诉超过起诉期限，故原告起诉没有超过起诉期限，应依法受理本案。
原告起诉请求撤销被告核发给第三人的电国用(2011)第01658号《国有土地使用权证》，该发证行为是否合法，是本案审理的焦点。2011年11月22日，电白县城市规划管理局致函电白县国土资源局《关于陈村镇长岭东段广海15号路边地块改变用地性质的函》，其内容为“县国土资源局：经电白县城市规划委员会于2011年8月16日会议研究决定：同意将该宗用地性质由‘公共用地’调整为‘商住综合用地’；规划用地面积为6476.6平方米，建筑面积19429.8平方米。请贵局按规定办理土地差价手续。”但被告于2011年12月2日进行土地登记时，土地登记卡记载：“权利人：电白县水东寿星活动服务中心；证号为：电国用(2011)第01658号；宗地面积：6435.3平方米；用途：公共；权属性质：国有土地使用权；单位性质：民办非企业；使用类型：划拨。”从中可见，该宗土地登记，已违背了规划强制性规定，本宗土地已调整为“商住综合用地”，却仍以公共用途来登记发证。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第五款规定，“国家依法实行国有土地有偿使用制度”。第五十四条规定，“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得”。第五十五条规定，“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其它费用后，方可使用土地。”第五十六条规定，“在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。”被告未按规划用途进行登记发证，违反上述法律规定。被告在登记发证行为中，又违反国有土地必须经“招、拍、挂”有偿出让使用的规定。根据《土地登记办法》第九条第一款第（六）项的规定，须提交法律法规规定的完税或减免税凭证。第十八条第一款第（三）项规定，“未依法足额缴纳土地有偿使用费和其它税费的”，不予登记。第三人在办证过程中，提供虚假资料，瞒骗有关部门，并规避税费，违反税法规定，骗取登记发证。依照土地管理法和土地登记办法的相关规定，被告发证行为有主要证据不足，违反法定程序的情形，依法应予撤销。
综上所述，被告核发电国用(2011)第01658号《国有土地使用权证》给第三人，主要证据不足，违反法定程序，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项的规定，判决：撤销被告茂名市电白区人民政府核发给第三人电白县水东寿星活动服务中心的电国用(2011)第01658号《国有土地使用权证》。
上诉人电白县水东寿星活动服务中心不服一审判决提起上诉称：一、被上诉人主体不适格，依法应当驳回被上诉人的起诉，原审判决认定被上诉人有原告主体资格是认定事实错误。首先，被上诉人电白县镇东商业贸易有限公司于2005年11月9日才成立，这是被上诉人在一审提供的企业法人营业执照及我方提供的企业机读档案登记资料所显示的法律事实，被上诉人没有证据证明其是1988年之前登记成立的电白县镇东商业贸易有限公司，被上诉人显然不是1988年颁发的电国土证字(88.73)号《电白县土地使用证》和(1988)电规字N00002273号《电白县建设用地规划许可证》的权属人，被上诉人明显与本案具体行为没有任何法律上的利害关系，被上诉人不具有原告主体资格。其次，电国土证字(88.73)号《电白县土地使用证》和(1988)电规字N00002273号《电白县建设用地规划许可证》违法无效。根据《广东省土地证书颁发办法》的规定，电国土证字(88.73)号《电白县土地使用证》由于没按规定进行换证已无效不受法律保护。(1988)电规字N00002273号《电白县建设用地规划许可证》则规定建设用地期限为2年，亦已无效。由此，被上诉人与本案具体行为没有任何法律上的利害关系，被上诉人不具有原告主体资格。再有，被上诉人主张的土地四至与我方的土地四至根本不存在重叠，被上诉人诉称与我方的土地重叠达1000平方米没有事实依据。二、被上诉人的起诉已超过起诉期限，原审法院不予认定明显是认定事实错误。我方持有的电国用(2011)第01658号《国有土地使用证》系于2011年12月2日核发，而电国用(2011)第01658号《国有土地使用证》是由电国用(2009)第00352号、00353号和电国用(2003)第01106号、01107号《国有土地使用证》变更而来，被上诉人主张一直合理使用其土地，但在我方申请登记及至公告期间，以及以前一直合理开发使用该土地期间，被上诉人均没有对电国用(2009)第00352号、00353号和电国用(2003)第01106号、01107号《国有土地使用证》提出任何异议。故此，被上诉人在2003年就知道或应当知道我方和电白县中东制衣厂、陈村电器厂就涉案土地向原审被告申请登记发证的事实，但直至2015年才向法院提起诉讼，其起诉已超过法律规定的起诉期限，依法应裁定驳回被上诉人的起诉。三、本案土地登记属于地址变更登记而不是用途变更登记，原审判决认定“被告未按规划用途进行登记发证”显属认定事实错误。四、我方没有任何“提供虚假资料，瞒骗有关部门，并规避税费，违反税法规定，骗取登记发证”的行为，原审判决认定上述事实错误，证据不足。五、上诉人土地来源合法，原审被告向上诉人发证的具体行政行为证据充分、程序合法，不具有可撤销的情形，依法应予维持，原审判决适用法律错误。综上所述，原审判决认定事实错误，证据不足，适用法律错误，请求二审法院依法撤销原审判决，改判驳回被上诉人的起诉。
被上诉人电白县镇东商业贸易公司二审答辩称：一、被上诉人原告主体适格且起诉并未超过诉讼时效。被上诉人的《企业法人营业执照》显示公司是于2005年11月9日成立，是因为公司需由集体性质改为有限责任公司暂未具备条件，但为了延续公司，就在2005年向工商行政主管部门申请，经批准后重新核发《企业法人营业执照》，将原经营范围变更为仅供清理本企业债权债务使用，也即是公司主体还是成立有效的，这个主体是适格的。电国土证字（88.73）号《电白县土地使用证》和(1998)电规字№0002273号《电白县建设用地规划许可证》两证的权属人就是电白县镇东商业贸易公司，被上诉人凭此两份证据认为原审被告错误发证给上诉人，与本案被诉行政行为有法律上的利害关系，原告主体是适格的。二、在原审被告为上诉人办理土地使用权证时，并没有告知我方，我方是不知道何时办理了上诉人的土地证的。我方于2014年12月22日向人民法院提起诉讼，并没有超过起诉期限。三、一审判决适用法律法规证明原审被告的发证行政行为违法是正确的。上诉人的上诉理由不成立。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
原审被告茂名市电白区人民政府二审答辩称：一、被上诉人电白县镇东商业贸易公司的起诉已超过法定起诉期限。二、被上诉人原告主体不适格，依法应驳回其起诉。三、原审判决认定我方未按规划用途进行登记发证，是对行政行为的误解，上诉人电白县水东寿星活动服务中心对涉案土地依法申请登记确权，应受法律保护。四、我方向上诉人登记发证的具体行政行为证据充分、程序合法，不具有可撤销的情形，依法应予维持。综上，原审判决错误，应予撤销，请求二审法院依法作出公正判决。
二审经审查，认定事实与原审判决无异，本院确认原审判决查明认定的事实。
本院认为：依据被上诉人电白县镇东商业贸易有限公司在一审提供的企业法人营业执照及上诉人电白县水东寿星活动服务中心提供的企业机读档案登记资料显示，被上诉人电白县镇东商业贸易有限公司于2005年11月9日才成立，而被上诉人电白县镇东商业贸易有限公司提供的电国土证字(88.73)号《电白县土地使用证》和(1988)电规字№0002273号《电白县建设用地规划许可证》于1988年已颁发。被上诉人未提供证据证明其即是1988年颁发的电国土证字(88.73)号《电白县土地使用证》和(1988)电规字№0002273号《电白县建设用地规划许可证》所载明的用地单位镇东商业贸易有限公司，原审判决未查明被上诉人电白县镇东商业贸易有限公司从何时起成立，未查明被上诉人与1988年颁发的电国土证字(88.73)号《电白县土地使用证》和(1988)电规字№0002273号《电白县建设用地规划许可证》所载明的用地单位镇东商业贸易有限公司是何关系，属于认定事实不清，证据不足。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第一款第（一）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”被上诉人电白县镇东商业贸易有限公司主张其持有的电国土证字(88.73)号《电白县土地使用证》与原审被告茂名市电白区人民政府向上诉人电白县水东寿星活动服务中心颁发的电国用(2011)第01658号《国有土地使用证》四至存在重叠，但未提供证据予以证明，且上诉人电白县水东寿星活动服务中心与原审被告茂名市电白区人民政府对于上述两证重叠的事实均予以否认，认为两证不存在重叠。原审判决未查明上述两证是否存在重叠的情形，被上诉人电白县镇东商业贸易有限公司与被诉发证行为是否存在法律上的利害关系，被上诉人电白县镇东商业贸易有限公司是否具备本案原告诉讼主体资格，即认定被上诉人电白县镇东商业贸易有限公司具有主体资格，亦属于认定事实不清，证据不足。
综上所述，原审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误，本院依法予以撤销，本案应由原审法院重新审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下：
一、撤销广东省茂名市中级人民法院（2015）茂中法行初字第14号行政判决；
二、本案发回广东省茂名市中级人民法院重审。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 罗 燕
代理审判员 刘德敏
代理审判员 黄伟明
二〇一六年三月十七日
书 记 员 朱璐明