黑龙江省牡丹江市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黑10行终80号
上诉人（原审原告）徐书堂，男，1947年6月14日出生，汉族，退休人员。
被上诉人（原审被告）牡丹江市公安局阳明分局。
法定代表人闫剑华，职务局长。
委托代理人修峰，男，1976年10月31日出生，汉族，牡丹江市公安局阳明分局法制民警。
委托代理人周文斌，男，1982年4月3日出生，汉族，牡丹江市公安局阳明分局阳明社区警务队副队长。
被上诉人（原审被告）牡丹江市公安局。
法定代表人杜吉君，职务局长。
委托代理人李枫雷，男，1973年11月5日出生，汉族，牡丹江市公安局法制支队复议应诉大队副队长。
上诉人徐书堂因治安行政处罚一案，不服黑龙江省牡丹江市阳明区人民法院（2017）黑1003行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。现已审理终结。
原审法院认定本案事实如下，2016年9月26日14时50分，原审原告徐书堂因反映投资受害一事，在北京市中南海周边进行非法信访活动，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，训诫书中写明：“因中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留和聚集，你应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理。以上内容特此训诫。”原审被告牡丹江市公安局阳明分局认为徐书堂的行为已严重扰乱了公共场所秩序，于2016年9月27日作出牡阳公（阳社）行罚决字〔2016〕188号行政处罚决定书，给予徐书堂行政拘留七日的行政处罚。徐书堂对该行政处罚不服，向原审被告牡丹江市公安局提出行政复议。该局于2016年12月14日作出牡公复决字〔2016〕第30号行政复议决定书，维持了牡丹江市公安局阳明分局的行政处罚决定书。徐书堂不服，诉至牡丹江市阳明区人民法院，要求撤销牡丹江市公安局阳明分局作出的行政处罚决定书及牡丹江市公安局作出的行政复议决定书。
原审法院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款“县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。”、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”之规定，因徐书堂居住地在牡丹江市阳明区，且牡丹江市公安局阳明分局系徐书堂（违法行为人）居住地的公安机关，因此其对徐书堂因违法行为作出治安行政处罚决定有法定职权。根据《信访条例》第十八条“原告采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”之规定，徐书堂不按正常渠道反映问题，而是采取非正常方式在中南海周边非法上访，对该地区的公共秩序造成影响。牡丹江市公安局阳明分局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第(二)项规定对徐书堂作出行政处罚并无不当。牡丹江市公安局依照《中华人民共和国行政复议法》第十二条“对县级以上地方各级人民政府的工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”规定的授权受理徐书堂申请，履行了行政复议职责，对牡丹江市公安局阳明分局的行政处罚决定予以维持程序合法。徐书堂要求的各项损失没有证据及法律依据，不予认可。因此徐书堂的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回徐书堂的诉讼请求。案件受理费50元，由徐书堂负担。
上诉人徐书堂上诉称，1.原审判决认定事实错误，徐书堂及投资人代表俞金娣、李瑞贤、吕志财、和健一行五人因牡丹江亚洲商贸城建设项目融资事件进京到国家对信访人员专设的“马家楼救济服务中心”寻求帮助，目的是倒逼牡丹江市政府、公检法依法解决受害人的权益问题。我们于2016年9月26日下午2点多钟到达府佑街站，后到北京市公安局西城分局，换车到达马家楼。我们不是违法上访；2.《中华人民共和国治安管理处罚法》、《中华人民共和国行政处罚法》中明确规定只有案件发生地当场执法警察有权对当事人进行训诫。原审被告无权执法。被告不能进行二次处罚；3.原审被告不具备实施行政行为的主体资格，又没有任何有效的法定行政处罚依据，行政行为无效。诉讼请求：1.撤销原判，发回重审或改判；2.申请同利害关系人俞金娣、徐书堂、吕志财、和健参加共同诉讼；3.要求向原审被告追责，公开赔礼道歉，并要求经济赔偿：精神损失费、误工费、交通费、食宿费共计10000元；4.要求原审被告承担诉讼费。
原审被告牡丹江市公安局阳明分局在法定期限内向原审法院提交如下事实证据：
第一组：行政处罚卷宗，证明徐书堂去北京上访的时间和地点；
第二组：牡丹江市信访局驻京联络办公室出具的工作证明，证明2016年9月26日徐书堂等人在北京市中南海周边非正常上访，被北京市警方训诫；
第三组：北京市公安局西城分局训诫书，证明2016年9月26日14时50分57秒，徐书堂因在中南海周边上访被训诫。
原审被告牡丹江市公安局阳明分局在法定期限内向原审法院提交如下法律依据：
《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项。
原审被告牡丹江市公安局在法定期限内向原审法院提交如下证据：
1.牡丹江市公安局行政复议决定书、送达回证；2.标准快递计件单；3.行政复议答复书；4.行政复议答复通知书；5.徐书堂行政复议申请书。以上证据证明牡丹江市公安局对徐书堂作出的行政复议决定程序合法。
原审原告徐书堂向原审法院提交如下证据：
1.证人李瑞贤出庭作证，证明徐书堂不应被行政拘留。
2.证人吕志财出庭作证，证明徐书堂不应被行政拘留。
以上证据均随卷移送本院。2017年10月31日本院对徐书堂进行调查，徐书堂没有新的事实、理由、证据要向二审法庭提供。二审对事实和证据的认定与一审一致，不再赘述。
本院认为，首先，关于治安行政处罚合法性的问题。根据公安部125号令《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”、《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款“县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作”之规定，牡丹江市公安局阳明分局系上诉人（违法行为人）居住地的公安机关，因此对徐书堂的违法行为作出治安行政处罚决定有合法的授权。根据《国务院信访条例》第十八条第一款规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”，徐书堂到北京市中南海周边非正常上访，扰乱公共场所秩序，牡丹江市公安局阳明分局根据徐书堂的陈述、北京市公安局西城分局府右街派出所训诫书、牡丹江市信访局驻京联络办公室工作证明等证据，适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……”的规定对徐书堂作出牡阳公（阳社）行罚决字[2016]第188号行政处罚决定书事实清楚，证据确凿，适用法律正确，定性准确，程序合法，处罚适当。其次，关于复议决定合法性的问题。复议机关牡丹江市公安局依照《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府的工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”规定的授权，受理上诉人申请，履行了行政复议职责，对牡丹江市公安局阳明分局的行政处罚决定予以维持，程序合法。第三，关于徐书堂申请利害关系人俞金娣、李瑞贤、吕志财、和健参加共同诉讼的问题。本院认为，第三人必须是与本案处理结果上有法律上利害关系的人，其中李瑞贤是另一治安行政处罚案件的当事人，俞金娣、吕志财、和健系进京上访的维权代表，与徐书堂的行政处罚案件的处罚结果无法律上的利害关系，故不能作为本案第三人参加诉讼。第四，关于徐书堂要求追加牡丹江市驻京办主任王晓海为被告的问题。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，作出行政行为的行政机关是被告，而且被告必须是行政机关或法律法规授权的组织。本案作出治安行政处罚的机关是牡丹江市公安局阳明分局，所以本案的被告只能是公安机关而非个人，关于王晓海作为被告的请求不符合法律规定，本院不予支持。第五，关于徐书堂要求与李瑞贤治安行政案件合并审理的问题。本院认为，徐书堂案件与李瑞贤案件的被告分别为牡丹江市公安局阳明分局和牡丹江市公安局西安分局，被告并非同一主体，且本院收到两个上诉案件的立案日期以及案件承办人均不一样，所以无法合并审理，对该项请求本院不予支持。第六，关于徐书堂申请赔偿的问题。由于徐书堂未能针对其主张的各项损失提供证据及法律依据，本院不予支持。第七，关于徐书堂提出自己不是非正常上访的主张，本院认为，2016年9月27日牡丹江市公安局阳明分局对徐书堂的询问笔录中其自认因为去北京中南海上访一事被口头传唤至牡丹江市公安局阳明分局，本院对其主张不予支持。第八，关于本案书面审理的问题。2017年10月31日本合议庭对徐书堂进行了调查，徐书堂表示没有新的事实、理由、证据要向二审法庭提供，因此根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定：“人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。”，本合议庭经过阅卷、调查和询问当事人，认为本案不需要开庭审理，因此进行书面审理。综上，原审判决认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，依法应予维持。上诉人徐书堂的上诉请求于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人徐书堂负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘中元
审 判 员 赵秀玲
审 判 员 岳春刚
二〇一七年十一月六日
法官助理 蒋利龙
书 记 员 刘 勇
附：本判决适用的相关法律依据
《公安机关办理行政案件程序规定》
第九条行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。
移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。
《中华人民共和国治安管理处罚法》
第七条国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。
治安案件的管辖由国务院公安部门规定。
第二十三条有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：
（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；
（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；
（三）扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序的；
（四）非法拦截或者强登、扒乘机动车、船舶、航空器以及其他交通工具，影响交通工具正常行驶的；
（五）破坏依法进行的选举秩序的。
聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。
《国务院信访条例》
第十八条信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。
多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。
《中华人民共和国行政复议法》
第十二条对县级以上地方各级人民政府的工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。
对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。