贵州省遵义市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）遵市法行终字第5号
上诉人（原审原告）林永寿。
委托代理人张兴成，贵州佳信律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）绥阳县小关乡人民政府，
法定代表人彭仕焱，乡长。
原审第三人曹昌贵。
上诉人林永寿与被上诉人绥阳县小关乡人民政府及第三人曹昌贵因土地使用权行政确权决定一案，不服绥阳县人民法院（2013）绥行初字第9号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院查明：曹昌贵称其“两田堡”1亩责任田和2.5亩自留地被林永寿侵占，于2009年9月28日申请小关乡人民政府确权，小关乡人民政府先后于2010年2月8日作出小府行确字（2010）1号《行政确权决定书》、2010年5月21日作出小府复（2010）6号《小关乡人民政府关于曹昌贵与林永寿因原飞水酒厂征地产生纠纷一事的回复意见》、2010年8月25日作出小府复（2010）9号《小关乡人民政府关于飞水村曹昌贵与林永寿“两田堡”土地纠纷的处理意见》、2011年1月17日作出小府发（2011）2号《小关乡人民政府关于对原酒厂厂址“两田堡”土地四至界限进行明确的意见》。之后，曹昌贵向本院提起民事诉讼，要求林永寿返还土地，2011年11月25日本院作出（2011）绥民初字第723号《民事判决书》，判决由被告林永寿、林仕昌返还原告曹昌贵位于小关乡白果坪“两田堡”土地1464.00平方米（约2.2亩），四至界限为，东抵公路、南抵何明寿自留地、西抵张贤权、张贤木自留地，北抵公路（见界限图）；驳回原告曹昌贵的其他诉讼请求。该判决书认定的事实为：“1984年，原飞水酒厂建厂时占用了原告曹昌贵位于白果坪‘两田堡’（小地名）的承包地、自留地，面积约3亩。1993年撤区并乡后，该酒厂倒闭。原飞水酒厂占用的土地部分由原土地承包人收回耕种，部份由被告林永寿、林仕昌先后用于开办预制板厂、沙场、学校等。学校停办后被告林永寿、林仕昌继续管理、使用该场地至今。原告曹昌贵当时被占用的土地有部份在被告林永寿、林仕昌使用的范围。2009年8月，原告曹昌贵找被告林永寿、林仕昌返还该土地引起权属纠纷。小关乡人民政府于2010年8月25日作出《关于飞水村曹昌贵与林永寿“两田堡”土地纠纷的处理意见》（小府复（2010）9号），文件明确：原飞水酒厂占用的“两田堡”仍属飞水村农村集体所有。由原承包使用的农户曹昌贵收回继续耕种管理。该文件于2010年9月15日送达到被告林永寿家，由其儿媳宋燕签收。为了进一步明确飞水酒厂原所用“两田堡”土地的真实情况，小关乡人民政府于2011年元月17日作出《关于对原飞水酒厂厂址“两田堡”土地四至界限进行明确的意见》（小府复（2011）1号），文件明确：白果坪两田堡争执地界限为：东抵公路、南抵何明寿自留地、西抵张贤权、张贤木自留地，北抵公路（附调查界限图）。争执地勘量面积为1464.00平方米，约2.2亩。该文件于2011年3月21日送达到被告林永寿、林仕昌家。”林永寿不服，上诉于遵义市中级人民法院，2012年3月26日，遵义市中级人民法院作出（2012）遵市法民一终字第244号《民事判决书》，判决驳回上诉，维持原判。本院在执行（2011）绥民初字第723号民事判决的过程中，林永寿向绥阳县人民政府提起行政执法监督申请，绥阳县人民政府法制办公室认为小府复（2010）9号《关于飞水村曹昌贵与林永寿“两田堡”土地纠纷的处理意见》在当事人救济途径告知上有误，建议小关乡人民政府重作或及时对意见书中的瑕疵以书面形式予以更正。小关乡人民政府遂于2012年6月5日作出小府复（2012）2号《小关乡人民政府关于飞水村曹昌贵与林永寿“两田堡”土地纠纷府回复意见》、2013年1月7日作出小府（2013）行确决字第1号《行政确权决定书》，决定书明确：争执地“两田堡”：东至公路、南至何明寿自留地、西至张贤权、张贤木自留地，北至公路，面积2.2亩，1464.00平方米，集体土地由申请人曹昌贵依法使用管理。林永寿不服申请县政府复议，县政府于2013年3月11日作出绥府行复决字（2013）05号《行政复议决定书》，维持了小府（2013）行确决字第1号确权决定，林永寿不服，于2013年5月19日向本院提起行政诉讼。
另查明，彭召才与原郑场区公所于1988年5月20日签订承包经营合同，约定郑场区公所为甲方，彭召才为乙方，甲方将所属飞水酒厂发包给乙方，承包期限3年等内容，合同签订后，1988年6月19日，彭召才接收飞水酒厂价值329504.76元的财产，1989年5月6日，绥阳县原县长李茂常组织有关人员就恢复飞水酒厂生产进行了现场办公，决定将飞水酒厂由郑场区公所所属企业划为县乡镇企业局直属厂。1989年6月20日，郑场区乡镇企业办公室通知彭召才办理飞水酒厂的交接手续，6月22日，彭召才将飞水酒厂价值380569.66元的财产移交给了县乡镇企业局任命的飞水酒厂厂长高裕忠。从而郑场区公所与彭召才签订的合同终止。1992年在撤区并乡中，郑场区公所被撤销，组建为郑场镇、小关乡人民政府。承包合同终止后，从1989年起，彭召才先后向贵州省高级人民法院、遵义地区中级人民法院、绥阳县人民政府、县人大、以及本院多次反映退还投资款但未得到解决。1998年2月25日，彭召才起诉请求郑场镇、小关乡人民政府退还投资款55409.90元。本院于1998年4月16日作出（1998）绥法经初字第15号民事判决，由郑场镇、小关乡人民政府共同退还彭召才投资款47941.90元。在执行过程中，本院向县政府提司法建议用飞水酒厂的财产来折抵彭召才的投资款，县政府函告我院同意用飞水酒厂的财产来偿还彭召才的投资款，但由于当地群众群体阻拦，执行未成，最后执行和解由郑场镇、小关乡人民政府分期偿还结案。
原审法院认为，1984年飞水酒厂建厂占地在1982年国务院《村镇建房用地管理条例》发布时起至1987年《土地管理法》开始施行时止期间，应当按照《村镇建房用地管理条例》报审批，本案各方当事人均未能提供当时的审批材料，应视为违反规定使用集体土地。违反规定使用集体土地的乡（镇）企业不能确定其土地所有权和使用权，除非按照有关规定清查处理后，乡（镇）企业继续使用。飞水酒厂于1993年就倒闭，早已没有使用集体土地，应当退还农民集体，另外安排使用。“两田堡”是飞水酒厂建厂时占用的曹昌贵的承包地和自留地，但飞水酒厂倒闭后被林永寿占用，曹昌贵要求收回并由其使用，得到小关乡人民政府行政确认，涉诉标的已经市、县两级法院生效民事判决的效力所羁束，小府（2013）行确决字第1号《行政确权决定书》与小府复（2010）9号《小关乡人民政府关于飞水村曹昌贵与林永寿“两田堡”土地纠纷的处理意见》、小府发（2011）2号《小关乡人民政府关于对原飞水酒厂厂址“两田堡”土地四至界限进行明确的意见》的处理结果是一致的，目的是对当事人救济途径有误进行完善，本院予以支持。小府（2013）行确决字第1号行政确权决定符合《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《确定土地所有权使用权的若干规定》第二十三条、第四十三条的规定。依照《中华人民共和国行政法》第五十四条第（一）项的规定，判决：维持绥阳县小关乡人民政府于2013年1月7日作出的小府（2013）行确决字第1号行政确权决定。案件受理费50元，由原告林永寿负担。
上诉人林永寿不服，向本院提起上诉，请求撤销原判，改判撤销被诉具体行政行为，一、二审诉讼费由被上诉人负担。理由是，1、原判决改变了上诉人的主张，原判决书记载，“原告林永寿诉称，我承认两田堡既不是我的承包地也不是我的自留地…。”原告在诉状中并没有这样的表述。2、小关乡政府的处理决定事实不清、程序违法、适用法律错误。一是调查程序违法，调查人员不具有行政执法主体资格，身份不明，调查人叶姗姗是曹昌贵的诉讼代表人，缺乏公正性。二是曹昌贵的土地已经被飞水酒厂征用，争议地应属国有资产，小关乡政府无权擅自处理。三是原判决以错误的民事判决作为行政行为合法的依据，本末倒置。生效的民事判决是以行政行为为依据作出的，现判决依据的行政行为已被行政机关自已撤销，而撤销后重新作出的具体行政行为正在审理中，原审以该生效的民事判决为依据判决行政行为合法，显然错误。
被上诉人绥阳县小关乡人民政府答辩称，原审判决事实清楚，证据充分，程序合法，依法应予维持。
第三人曹昌贵答辩称，争议地两田堡既不是上诉人的承包地也不是其自留地，而是第三人的承包地和自留地，1984年因建飞水酒厂被占用，后酒厂倒闭后，理当归还给第三人继续使用，上诉人林永寿占用无法律依据，小关乡政府的处理决定和原审判决正确，请求驳回上诉人的请求。
各方当事人向一审法院提交的证据材料已随案移送本院，本院查明的事实与一审法院查明的事实相同。
本院认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五条的规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。本案审理的具体行政行为是小关乡政府作出的小府（2013）行确决字第1号《行政确权决定书》。该《行政确权决定书》存在以下问题：
一、认定事实不清楚，证据不充分。1、小关乡人民政府认定原飞水酒厂占用农民集体土地未按照相关法律法规办理土地征用手续，酒厂建厂占用的土地不属于征用，而应视为协议占用，没有法律依据，证据不充分，且与其他被调查人和曹昌贵本人的陈述不一致。曹昌贵在2009年11月23日接受调查时陈述：“…，但土地是以前政府征用了的，我也领取补偿的，…”，并称以后政府需要搞建设，无条件归还，不需要任何补贴，在开庭时称酒厂一共付给他九千多元。其他被调查人的陈述是，1984年原郑场区公所办飞水酒厂是征用了曹昌贵的“两田堡”土地。2、认定飞水酒厂原占用的农民集体的土地也由原土地的承包使用权人收回耕种，但没有如何收回的相关证据材料，且与飞水酒厂现状情况不符。飞水酒厂虽停产歇业，但主要厂房、办公房等建筑物尚存，包括争议地在内的整个厂区用地都完好保存，并没有被恢复耕种，争议地“两田堡”土地上面还建有厂房等建筑物。事实不清，证据不足。
二、处理程序违法。1、争议地“两田堡”虽原为曹昌贵的自留地和承包地，但在1984年飞水酒厂建厂占用后，至今仍然是飞水酒厂的厂房和厂区用地。飞水酒厂是原郑场区公所开办，并经依法登记的企业法人，其合法权益受法律保护。虽然酒厂因经营不善停产歇业多年，但没有证据证明酒厂已依法清理清算后登记注销，酒厂依然享有民事权利主体资格，处理涉及飞水酒厂的财产（房产、地产、其他资产）不通知酒厂或其投资人或其权利义务承受人参加，可能侵害酒厂或其投资人的权利，属程序违法。2、曹昌贵以飞水酒厂倒闭后应当归还建酒厂时占用他的“两田堡”自留地和承包地为由申请小关乡人民政府确权，相对权利人应该是飞水酒厂，林永寿既不是飞水酒厂的投资人，也不是飞水酒厂的合法管理人，更不是飞水酒厂的债权人或其他权利人，也没有对飞水酒厂主张土地使用权或其他财产权。林永寿占用飞水酒厂财产，侵害的是飞水酒厂的权利，属另一民事侵权关系，小关乡政府在行政确权决定中将林永寿列为被申请人不当。
三、适用法律错误。《中华人民共和国乡镇企业法》第二条规定：“本法所称乡镇企业，是指农村集体经济组织或者农民投资为主，在乡镇（包括所辖村）举办的承担支援农业义务的各类企业。前款所称投资为主，是指农村集体经济组织或者农民投资超过百分之五十，或者虽不足百分之五十，但能起到控股或者实际支配作用。乡镇企业符合企业法人条件的，依法取得企业法人资格。”飞水酒厂是国有企业还是乡镇集体企业，应依据办厂资金来源和工商登记档案、企业营业执照登记内容综合认定，小关乡人民政府在没有相关依据的情况下认定酒厂系乡镇企业并依照《中华人民共和国乡镇企业法》第二十八条及相关法律法规作出确权决定，属适用法律错误。
综上所述，小关乡人民政府2013年1月7日作出的小府（2013）行确决字第1号《行政确权决定书》认定事实不清，处理程序违法、适用法律错误，应依法撤销。2011年11月25日绥阳县人民法院作出的（2011）绥民初字第723号《民事判决书》，2012年3月26日本院作出的（2012）遵市法民一终字第244号《民事判决书》，判决依据都是小关乡人民政府于2010年8月25日作出的小府复（2010）9号《关于飞水村曹昌贵与林永寿“两田堡”土地纠纷的处理意见》，该处理意见已被小关乡人民政府自行撤销，撤销后重新作出的具体行政行为小府（2013）行确决字第1号《行政确权决定书》正作为本案的审查对象进行合法性审查，故两份民事判决书认定的事实和判决结果不能作为本案判决的依据即本案的判决不受上述两份民事判决的羁束。原审判决认定涉诉标的受市、县两级法院生效民事判决的效力所羁束不当，本院依法纠正。上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、第五十四条第（二）项、第（三）项的规定，判决如下：
一、撤销绥阳县人民法院（2013）绥行初字第9号行政判决。
二、撤销绥阳县小关乡人民政府2013年1月7日作出的小府（2013）行确决字第1号《行政确权决定书》。
一审案件受理费50元、二审案件受理费50元共计100元，由被上诉人绥阳县小关乡人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 黎光勇
审判员 漆文宏
审判员 宋 毅
二〇一四年一月九日
书记员 欧明军