山西省晋中市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）晋07行终41号
上诉人（原审原告）李玲花。
委托代理人李利，北京京平律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）晋中市规划和城市管理局，地址晋中市榆次区凤鸣街中段。
法定代表人苟富杰，男，局长。
委托代理人郭贺君。
委托代理人李彦军，山西正名律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）晋中市人民政府，地址晋中市榆次区新华街199号。
法定代表人赵建平，男，市长。
委托代理人王利。
上诉人李玲花诉晋中市规划和城市管理局行政强制及晋中市人民政府行政复议一案，不服晋中市榆次区人民法院（2017）晋0702行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人李玲花及其委托代理人李利，被上诉人晋中市规划和城市管理局的委托代理人郭贺君、李彦军，被上诉人晋中市人民政府的委托代理人王利到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，李玲花系榆次区郭家堡乡源涡村村民，于1999年在晋中市榆次区环城东路源涡村段西侧建有建筑物，未取得建设工程规划许可证，晋中市规划和城市管理局依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条的规定，于2016年6月3日向李玲花下达了市规管法改字（2016）第07-7317号《责令改正通知书》和市规管法告字（2016）第07-7317号《行政处罚事先告知书》，责令李玲花于同年6月7日前改正擅自建设房屋的行为，要求李玲花限期自行拆除该建筑。李玲花不服，向晋中市人民政府申请复议，晋中市人民政府于2016年8月29日作出市复决字（2016）14号《行政复议决定书》。该决定书维持了晋中市规划和城市管理局作出的《行政（限期拆除）决定书》。李玲花仍不服，向吕梁市中级人民法院提起行政诉讼，2016年9月26日吕梁市中级人民法院作出（2016）晋11行初132号《行政裁定书》，裁定有管辖权的法院为晋中市榆次区人民法院，李玲花向法院提起行政诉讼。
原审认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条规定：建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。李玲花虽经村委会同意在源涡村养殖建房，但未取得规划许可证和办理用地审批手续，违反城乡规划法律规定。晋中市规划和城市管理局在法定期限内向法院提供了作出行政决定的证据和依据，该行政决定认定事实清楚，程序符合有关行政强制的法律规定，适用法律法规正确，应予支持。晋中市人民政府复议决定的程序合法，事实清楚，适用法律法规正确，应予支持。李玲花要求撤销限期拆除决定和行政复议决定的理由不能成立，故不予支持。原审判决驳回李玲花的诉讼请求。
上诉人李玲花上诉称：上诉人在晋中市榆次区环城东××）西侧拥有房屋一处并一直在此生产生活，现该区域面临征收。2016年7月7日，上诉人收到被上诉人晋中市规划和城市管理局作出的《行政（限期拆除）决定书》（市规管限拆字[2016]0001号），称上诉人于1999年擅自在榆次区环城东××）西侧进行违法建设，属违法建筑，限上诉人在3日内将该违法建筑物自行拆除，逾期不拆除，被上诉人将依据《中华人民共和国城乡规划法》对该建筑物实施强制拆除。上诉人不服提起行政复议，被上诉人晋中市人民政府作出《行政复议决定书》（市复决字[2016]14号），该复议决定书错误的维持了《行政（限期拆除）决定书》（市规管限拆字[2016]0001号）。上诉人认为被上诉人晋中市规划和城市管理局、被上诉人晋中市人民政府作出的行政行为违法，侵犯了上诉人的合法权益。上诉人认为原审法院作出该判决事实认定不清、适用法律错误。原审法院认定事实错误。被上诉人晋中市规划和城市管理局不具有作出案涉限期拆除决定的职权。同时，根据上诉人李玲花在原审法院(2017)晋0702行初17号行政判决中本院认为处，原审法院所引用的是《城乡规划法》第四十一条，也就是在乡、村庄规划区内进行建设时需要申请乡村建设规划许可证，这也表明了原审法院认为被上诉人晋中市规划和城市管理局在作出案涉限期拆除决定时，适用法律错误，而原审法院却在明知该情况的前提下，错误的作出了维持的判决。被上诉人晋中市规划和城市管理局作出案涉限期拆除决定适用法律错误。对于被上诉人的限期拆除决定适用法律的错误除了体现在被上诉人晋中市规划和城市管理局无法证明上诉人的房屋是不是位于城市、镇规划区内而径自适用《城乡规划法》的第四十条和第六十四条外，更为重要的一点是，上诉人作为本村的村民修建该房屋距今已经近20年，上诉人在本村又没有其他的宅基地或是住房，该房屋不应当因为行政机关不规范执法的原因而导致上诉人的利益受损，同时，即使要对上诉人的房屋作出限期拆除的决定，其应当适用的也不是现行的法律，而是应当按照修建行为发生时的法律予以判断。而案涉限期拆除决定书适用《城乡规划法》第四十条、第六十四条，是用建造行为发生之后的法律来规范先前的行为，违反了法不溯及既往的原则。被上诉人晋中市规划和城市管理局作出案涉限期拆除决定欠缺正当性与必要性。无论是上诉人房屋建造行为发生之时有效的《村庄和集镇规划建设管理条例》，《中华人民共和国城市规划法》还是案涉限期拆除决定中适用的《城乡规划法》，对于可以适用限期拆除决定的房屋均有程度上的界定，只有在严重影响相关规划的情况下，才可以对案涉房屋作出限期拆除的决定。被上诉人晋中市规划和城市管理局未能证明上诉人的房屋属于无法采取改正措施（如补办手续）消除对规划实施影响的违法建设，草率地作出案涉限期拆除决定，认定事实不清、证据不足。本案被上诉人晋中市规划和城市管理局作出案涉限期拆除决定之前，未依法履行告知义务，未履行听证程序，剥夺了上诉人申辩和听证的权利。本案中，被上诉人作出案涉限期拆除决定之前，未依法履行告知义务，未履行听证程序，剥夺了上诉人申辩和听证的权利。被上诉人晋中市规划和城市管理局作出案涉《行政（限期拆除）决定书》的行为实质上剥夺了上诉人获得拆迁补偿的合法权利，违背了法律要求的公平、公正原则。本案的一个产生原因，是因为上诉人房屋所在区域正在进行拆迁，而拆迁补偿标准过低导致上诉人无法和政府达成一致，以至于被上诉人才使用如此手段责令上诉人限期拆除房屋，从而变相剥夺了上诉人通过征地拆迁获得补偿的权利。而对于缺乏合法手续的房屋拆迁补偿时能否获得相应补偿，国家法律规定的较为明确。原审法院适用法律错误。综上所述，被上诉人作出案涉限期拆除决定，缺乏事实依据，适用法律欠缺合法前提也违反了法不溯及既往的原则，而原审法院以案涉《行政（限期拆除）决定书》认定事实清楚、适用法律正确而驳回上诉人的诉讼请求属于认定事实不清、适用法律错误，导致上诉人合法权利被侵犯。综上，请求撤销晋中市榆次区人民法院(2017)晋0702行初17号行政判决，并依法改判或发回重审。
被上诉人晋中市规划和城市管理局答辩称：一、晋中市规划和城市管理局是市政府规划行政主管部门，依据城乡规划法的规定对违法建设具有做出限期拆除决定的法定职权。二、上诉人房屋的违法状态一直持续到被强制拆除时，违法行为一直处于持续状态，被上诉人晋中市规划局依法做出的拆除决定认定事实清楚，适用法律正确，一审判决没有错误。请求依法驳回上诉，维持原判。
被上诉人晋中市人民政府答辩称：晋中市政府作为复议机关在2016年8月3日，受理了上诉人的复议申请，经依法审查双方提交的相关材料，认为按照城乡规划管理的相关法律规定，建设单位或个人在城市规划区内进行建筑建设应当申请办理规划许可证。对未取得许可证的建筑物，被上诉人晋中市规划和城市管理局有责令当事人限期拆除的职权。被上诉人认为晋中市规划和城市管理局根据有关规定做出的限期拆除决定并无不当，故被上诉人根据行政复议法做出维持原行政行为的行政复议决定。综上，被上诉人做出的决定在实体和程序上均符合法律规定。请求依法驳回上诉，维持原判。
被上诉人晋中市规划和城市管理局向法院提交了以下证据：1.调查笔录；2.现场勘察笔录；3.违章建筑的现场照片；4.行政处罚立案登记表；5.责令改正通知书；6.行政处罚事先告知书；7.5、6号证据的送达回证；8.李玲花案的调查报告；9.行政限期拆除决定书；10.9号证据的送达回证；11.行政强制执行催告书；12.11号证据的送达回证；13.责令强制拆除决定的公告；14.13号证据的送达回证；15.行政强制拆除申请书；16、责令强制拆除决定书；17.法律法规依据；18.晋中市规划和城市管理局主要职责的通知。
被上诉人晋中市人民政府向法院提交了以下证据：1.行政复议案件受理卡；2.行政复议决定书发文稿纸；3.行政复议受理通知书送达回证；4.提出答复通知书送达回证；5.行政复议决定书送达回证两份。
上诉人李玲花提供的证据有：1.东外环新建养殖区承包合同；2.《行政（限期拆除）决定书》；3.《行政复议申请书》；4.邮单、签收回执及《行政复议案件受理通知书》；5.《行政复议决定书》；6.《行政裁定书》；7.2017晋行辖终1号《行政裁定书》；8.源涡村东外环建设情况报告；9.占地费、管理费等票据。
经庭审质证，上诉人李玲花对被上诉人晋中市规划和城市管理局提供的证据坚持一审的质证意见。同时强调上诉人未看到过被上诉人所说的山西省的批复，对于上诉人房屋是否列入城市规划区的事实，上诉人不予认可。本案审查的重点是针对决定作出前的事实进行审查，对于被上诉人提供的拆除决定之后的第11到16份证据，上诉人认为跟本案没有关联，所以一审法院对上述证据的认证错误。对被上诉人晋中市人民政府提供的证据无异议。被上诉人晋中市规划和城市管理局、被上诉人晋中市人民政府对上诉人李玲花提供的证据坚持一审质证意见。被上诉人晋中市规划和城市管理局、被上诉人晋中市人民政府对对方提供的证据相互无异议。
本院对上述证据认证如下，被上诉人晋中市规划和城市管理局提供的第11-16号证据，虽证明了涉诉限期拆除决定的后续情况，但与涉诉限期拆除决定的合法性无关联。被上诉人晋中市规划和城市管理局提供的其余证据、上诉人李玲花、被上诉人晋中市人民政府提供的证据均与本案有关联，其真实性、来源及程序合法可以作为定案的证据。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据1990年生效实施的《中华人民共和国城市规划法》第九条和2008年生效实施的《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、第六十四条的规定，被上诉人晋中市规划和城市管理局主管该行政区域内的城市和城乡规划管理工作的职权，其有权对违反城乡规划的建设行为进行认定和进行相应的处罚。本案中上诉人李玲花提供的证据，只证明了其与源涡村村民委员会签订了《东外环新建养殖区承包合同》，并交纳了占地费，但并未证明其在该土地上所建的涉诉建筑物办理了相关规划手续。且在上诉人李玲花提供的《源涡村东外环建设情况报告》中，也载明源涡村村民委员会在2000年7月10日曾接到过榆次区建委关于拆除东外环建筑的通知，村委会当时也表示在没有办理城建、土地等有关部门手续时，开工建设，实属不该，建议相关部门予以规划设计。但直至上诉人李玲花的建筑被拆除时，也未能取得相关规划手续。因此，无论适用《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国城乡规划法》，还是《村庄和集镇规划建设管理条例》，上诉人李玲花所建的建筑均不符合上述法律和行政法规的规定，属于违法建筑。为了晋中市榆次区东外环路建设，这一公共利益的需要，被上诉人晋中市规划和城市管理局在经过立案调查、责令改正、处罚事先告知等相应程序后，作出市规管限拆字（2016）0001号《行政（限期拆除）决定书》，其程序符合法律规定。因上诉人李玲花在庭审中明确表示其曾在调查笔录上拒绝签字，而处罚事先告知书送达回证、涉诉决定送达回证等送达文书上其也均为拒绝签字，在送达回证有见证人和送达人签字的情况下，基于对行政机关的合理信赖，可视为依法送达。因处罚事先告知书已明确告知上诉人李玲花享有陈述申辩和听证权利，故在告知书已经依法送达的情况下，上诉人李玲花提出的被上诉人剥夺其陈述申辩和听证权利的理由，不能成立。因本案涉诉市规管限拆字（2016）0001号《行政（限期拆除）决定书》的作出是基于上诉人李玲花所建建筑未办理相关规划手续而作出的，上诉人李玲花基于《东外环新建养殖区承包合同》和缴纳占地费等其他费用所享有的其他权利，可另案主张。被上诉人晋中市人民政府作出的复议决定，程序合法，亦应予以维持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费五十元，由上诉人李玲花负担。
审判长 张晓峰
审判员 陈雪平
审判员 赵保军
二〇一八年四月二十三日
书记员 郑 昕