江苏省南通市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）苏06民终611号
上诉人（原审被告、反诉原告）：江苏新年华汽车制动部件制造有限公司，住所地江苏省如东经济开发区黄河路北侧。
法定代表人：顾亚东，董事长。
上诉人（原审被告、反诉原告）：顾亚东。
上诉人（原审被告、反诉原告）：蔡忠。
三上诉人共同委托诉讼代理人:黄亮，江苏苏骏律师事务所律师。
被上诉人（原审原告、反诉被告）:江苏省如东经济开发区管理委员会，住所地江苏省如东经济开发区黄河路。
法定代表人:翟建华，主任。
委托诉讼代理人:朱汉清，江苏省如东经济开发区管理委员会工作人员。
委托诉讼代理人:张捷，江苏南黄海律师事务所律师。
上诉人江苏新年华汽车制动部件制造有限公司（以下简称新年华公司）、顾亚东、蔡忠因与被上诉人江苏省如东经济开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）合同纠纷一案，不服如东县人民法院（2015）东民初字第01636号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。
新年华公司、顾亚东、蔡忠上诉请求：撤销原审判决第一项、第二项、第四项、第六项，改判支持上诉人反诉请求，一、二审案件受理费由开发区管委会负担。事实和理由：1、开发区管委会作为一级人民政府，在协议中对出让土地的全部要素做了清晰的承诺，于2014年1月9日就批准了上诉人在该土地上的建设规划，在土地指标下达之前，就让新年华公司在该土地上开工建设，上诉人有理由相信《投资协议书》实质是国有土地出让合同。开发区管委会违背诚信，隐瞒其并无出让土地资格的重要事实，而超越职权与上诉人缔约，协议无效。2、根据协议约定，土地平整、苗木移植系开发区管委会的义务，其应当提供熟地，即清理移除全部地上附着物并平整土地实现“三通一平”。开发区管委会支出土地平整等费用，使得土地得以增值，其增值所得远远大于支出的利息，并无损失。原审判决上诉人支付该部分支出费用的利息错误。3、上诉人未收到参加挂牌的通知，开发区管委会就此并未提供证据，原审法院却认定开发区管委会已通知，与事实不符。新年华公司未参与土地挂牌出让，是开发区管委会缔约过失所致。而且，《投资协议书》和《补充协议书》中只有土地出让金的约定，没有土地征收预缴款的约定，原审认为《补充协议书》中新年华公司认可缴纳土地征收预缴款，系虚构事实。事实上，开发区管委会已经收取了预付的土地出让金，也已实际交付土地，且其并非土地征收主体，其通知新年华公司缴纳此款没有依据，其向县财政局缴纳6865200元的行为，系扩大其缔约过失，不能向上诉人主张利息损失。4、开发区管委会的缔约过失表现在：在省政府土地批文下达之前，索取土地征收预缴款6865200元；协议确定61亩土地，但土地挂牌公告实际于2014年6月17日才向不特定对象挂牌公告，开发区管委会确保新年华公司以每亩126700元的协议价取得土地使用权没有依据；挂牌公告中土地面积缩水，价格提高，还面临他人竞价风险，导致上诉人不敢参加挂牌；《补充协议书》设置障碍，要求新年华公司缴纳800万元到账后才办理挂牌手续。综上，《投资协议书》系国有土地出让合同，开发区管委会的上述行为，导致上诉人如参加挂牌就要接受涨价风险，与合同目的相背离，开发区管委会应承担该法律后果。新年华公司未参加挂牌，不构成违约，原审判决新年华公司承担赔偿利息损失和恢复原状的法律责任，没有依据。相反，《投资协议书》无效，上诉人存在信赖利益损失，反诉主张赔偿损失具有法律依据。
被上诉人开发区管委会辩称，1、《投资协议书》及《补充协议书》系政府招商引资的合同，是双方经过充分协商固定招商引资成果，明确权利和义务的重要形式，是双方真实意思的表示，协议中上诉人承诺在开发区管委会辖区内投资建设并形成产业，投资用地约61亩，开发区管委会给予上诉人投资服务、优惠政策或扶持。开发区管委会是如东县委县政府的派出机构，代表县委县政府对如东经济开发区实行统一领导和管理，《投资协议书》及《补充协议书》均不违反法律法规的强制性规定，属于有效合同。虽然《投资协议书》围绕项目用地签订了有关的条款，但仅涉及项目用地的位置、争取土地指标、上诉人如何参与土地挂牌出让以及开发区管委会如何提供前期服务、优惠政策等，完全不具备土地出让合同性质，上诉人认为协议无效，是为了逃避违约责任，其上诉理由明显不能成立。2、本案系开发区管委会基于上诉人违约导致解除合同而起诉要求上诉人承担返还财产、恢复原状并赔偿损失等责任，并非主张缔约过失的责任。缔约过失只是原审法院立案的案由，而非本案事实。3、《投资协议书》约定提供项目用地指标、确定土地位置，并不转让实际的土地使用权，更不可能无偿提供土地给上诉人。协议明确约定需以挂牌方式取得土地使用权，《补充协议书》进一步明确这一点。故土地使用权取得需经过挂牌出让方式，上诉人对此明知，土地挂牌出让不能成为上诉人不履行协议的理由。上诉人认为如果公开挂牌将无法保证其以每亩126700元取得的说法亦不能成立，因为按照工业用地挂牌惯例，工业用地是面向特定对象挂牌，没有他人竞争，即使有人竞争，也会按照《投资协议书》的约定将超出每亩126700元的部分优惠给上诉人。上诉人称没有通知其参加挂牌不符合事实，《补充协议书》明确载明开发区管委会在取得土地指标后于2014年6月18日以书面形式通知上诉人参加挂牌报名并准备土地出让金。开发区管委会已经按照约定全面履行协议约定的义务，上诉人未能按照约定如期参加国土部门组织的挂牌出让，导致协议无法履行，开发区管委会有权按照《补充协议书》约定解除合同。4、《投资协议书》并没有对开发区管委会清理清障的期限进行约定，清理清障也不影响上诉人履行合同义务。开发区管委会没有违约，为履行协议争取土地指标而垫付的土地征收预缴款6865200元，是为取得土地指标必须预交的款项，因上诉人至今未能清退案涉土地，致使土地无法重新出让，造成开发区管委会至今的利息损失，上诉人应该赔偿。上诉人在案涉土地上搭建的设施影响土地的出让，原审判决恢复原状亦符合法律规定。《补充协议书》约定，协议解除后，上诉人缴纳的610000元土地预付款用于相关矛盾的处理和债务的偿还，原审判决开发区管委会向上诉人返还该款不当，二审法院应予纠正。综上，请求二审法院判决驳回上诉。
开发区管委会向一审法院的起诉请求：1、新年华公司、顾亚东、蔡忠赔偿开发区管委会经济损失人民币1440776.50元；2、新年华公司、顾亚东、蔡忠尽快退出位于如东经济开发区××路西侧、××路南侧38139平方米国有建设用地并恢复原状；3、新年华公司、顾亚东、蔡忠负担案件受理费、保全费。
新年华公司、顾亚东、蔡忠一审反诉请求：1、确认《投资协议书》和《补充协议书》无效。2、开发区管委会立即向新年华公司返还土地预付款610000元；3、开发区管委会立即补偿新年华公司因履行协议而产生的损失1453144元（在案涉土地上建设的房屋及其他设施工程款另行主张）。4、开发区管委会赔偿新年华公司土地预付款610000元自2013年11月9日起至判决生效之日止按年利率6%计算的利息（至反诉之日止为64050元）。5、本诉及反诉案件受理费由开发区管委会负担。
一审法院认定事实：开发区管委会作为如东县县委、县政府的派出机构，代表县委、县政府对开发区实行统一领导和管理。其主要职责之一为：在批准总体规划范围内，依法负责区内土地的规划和利用管理工作，实施地政、地籍管理。
2013年7月25日，开发区管委会作为甲方与作为乙方的顾亚东、蔡忠就乙方在如东经济开发区投资设立年产8000000套盘式制动衬片生产项目达成协议签订《投资协议书》。《投资协议书》约定：乙方投资用地61亩，乙方的项目公司签订本协议后两周内先行支付每亩10000元土地预付款，以便开发区管委会开展前期工作。乙方按挂牌约定支付全部土地出让金（土地预付款可直接转为出让金）办理土地证手续。开发区管委会负责协助乙方办理项目注册、办证等相关手续。提供位于海河路南侧、××路西侧总面积约61亩项目用地。土地使用方式为国有出让，土地性质为工业用地，使用年限50年。工业用地价格以126700元每亩进行挂牌，乙方应承担土地出让的契税、办证费用等。若乙方造成土地闲置的，甲方有权按照实际取得土地价收回闲置土地，另作安排。《投资协议书》中还约定：项目公司设立后，项目公司对甲方履行本投资协议，承担约定的义务和责任，并承诺在项目公司设立后项目公司即追认本投资协议的法律效力。2013年11月8日，顾亚东、蔡忠向开发区管委会缴纳610000元土地预付款。
2013年12月2日，项目公司即新年华公司成立。随后开发区管委会为新年华公司办理项目立项、环评、土地指标申请及项目报建等手续的报批。同时，开发区管委会积极为新年华公司争取土地指标。2014年2月24日，如东县国土资源局开发区分局书面通知新年华公司交纳土地征收预缴款6865200元至县财政局账户。2014年2月26日，开发区管委会缴纳6865200元至县财政局账户。2014年4月17日取得土地指标后，2014年6月17日，如东县国土资源局公告项目用地挂牌出让。开发区管委会通知新年华公司参加土地挂牌报名并准备土地出让金。由于新年华公司未按规定参加项目用地挂牌出让，导致项目用地没有按时摘牌。
2014年7月20日，开发区管委会（甲方）与新年华公司（乙方）协商，达成《补充协议书》。《补充协议书》约定：乙方确保于2014年8月15日前将土地款及相关办证费用计8000000元汇入如东开发区财政局指定账户。资金到账后，甲方为乙方办理土地挂牌等手续。资金未到账前，乙方应停止一切项目建设审批和建设现场的施工。乙方按《补充协议书》规定足额缴纳土地出让金，并按规定参加项目用地挂牌出让，双方确认《投资协议书》继续履行。乙方未在上述规定时间足额缴纳土地出让金，视为乙方放弃该项目，双方于2013年7月25日签订的《投资协议书》和2014年7月20日签订的《补充协议书》解除，乙方应依法承担相应的违约责任。《投资协议书》和《补充协议书》终止后，乙方应在8月底前完成一切清退工作，不得影响甲方新项目的进入。在项目清退过程中，乙方与施工队工程款及其他应付款项由新年华公司清理偿还，与项目相关的一切事宜由乙方负责处理，并承担相应的法律责任，甲方不承担任何责任。乙方先期缴纳的610000元土地预付款优先用于相关矛盾的处理和债务的偿还。2014年8月13日，开发区管委会书面致函新年华公司催促新年华公司履行《补充协议书》约定。2014年8月15日，新年华公司收到书面函。同日新年华公司回函开发区管委会阐述“延期缴纳土地出让金”，要求延缓土地出让金缴纳。由于新年华公司仍然未能按照《补充协议书》履行约定，2014年8月18日开发区管委会书面通知新年华公司，解除《投资协议书》和《补充协议书》。2014年8月19日，新年华公司收到书面通知。直至当前新年华公司未能按照《补充协议书》约定完成项目用地的清退工作。
另查明，一、项目用地位于如东经济开发区××路西侧、××路南侧，土地面积38139平方米。二、新年华公司在上述项目用地上进行了前期施工，修建了道路、围墙等设施。三、开发区管委会为项目用地支付如下费用：1、土地平整、沟塘回填支付费用92508.90元（2015年2月13日支付）。2、苗圃木移植费用482533.70元（2014年10月10日支付193000元，余款未支付）3、开设道口苗木移植费用11351.90元（2015年2月13日支付）。
一审法院认为，招商引资是地方政府发展地方经济的重要途径，招商引资合同是固定招商引资成果，明确双方权利和义务的重要形式。本案中开发区管委会作为如东县人民政府的派出机构，为吸引顾亚东、蔡忠到辖区内进行投资，双方签订《投资协议书》，后又达成《补充协议书》，其目的一是明确顾亚东、蔡忠到辖区内进行投资，政府给予其优惠政策和措施；其次是明确顾亚东、蔡忠所应承担的相关义务。两份协议书是双方在平等协商的基础上达成，是双方当事人真实意思的体现，且不违反法律、法规的强制性规定，应属有效民事合同。虽然在协议书中围绕项目用地签订有相关条款，但这些条款仅涉及到如何争取土地指标以及土地指标取得后开发区管委会如何为项目用地提供前期服务，新年华公司如何参加土地挂牌出让。只涉及到项目用地的取得方式及前期服务约定，并不具有国有土地使用权出让性质，因而顾亚东、蔡忠以及新年华公司反诉要求确认《投资协议书》、《补充协议书》为无效协议，理由不能成立，不予支持。依法成立的合同，受法律保护。开发区管委会作为如东县人民政府的派出机构理应首先按照协议书的约定全面履行各项义务，但作为合同相对方的顾亚东、蔡忠以及新年华公司亦应当按照协议书的约定全面履行合同义务。由于新年华公司未能按照约定如期参加国土资源局所组织的国有土地使用权挂牌出让，导致《投资协议书》无法履行，项目用地至今未能清退，《补充协议书》中约定的解除协议书的条件成就。2014年8月18日开发区管委会书面通知新年华公司，解除《投资协议书》和《补充协议书》符合法律规定，《投资协议书》和《补充协议书》自2014年8月19日解除。《合同法》第九十七条规定，合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状，采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。因而开发区管委会要求新年华公司从本案所涉项目用地中退出并恢复原状的诉讼请求，予以支持。对于新年华公司、顾亚东、蔡忠提出的返还610000元土地预付款的反诉请求，一并予以支持。
至于开发区管委会要求新年华公司赔偿损失，原审认为，开发区管委会为履行《投资协议书》确定义务所投入的资金如土地平整、沟塘回填、苗圃木移植、开设道口苗木移植等费用不应作为损失范围，因为上述资金的投入，使得本案所涉项目用地的价值得到增值，因而损失只能是上述投入资金的利息损失。对于土地征收预缴款6865200元，虽然新年华公司不是缴纳主体，但《补充协议书》中新年华公司认可缴纳此款，再之在新年华公司未能缴纳此款时开发区管委会主动缴纳此款目的是为争取项目用地，是为确保《投资协议书》的顺利履行，因而该项款项的利息损失也应一并列入开发区管委会损失范围。对于资金利息损失的计算，应从资金实际支付之日计算至项目用地清退之日，利率调整为按2014年银行同期贷款利率6%计算。基于《投资协议书》中“项目公司设立后，项目公司对开发区管委会履行投资协议，承担约定义务和责任”的约定，顾亚东、蔡忠在本案中不再承担相应的违约责任。《投资协议书》和《补充协议书》属有效民事合同，新年华公司、顾亚东、蔡忠基于协议无效而提出的要求开发区管委会补偿其1453144元经济损失以及赔偿610000元土地预付款利息损失的反诉请求，缺少法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国合同法》第八条、第六十条、第九十三条、第九十七条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条之规定，一审判决：一、新年华公司于判决生效后10日内从如东经济开发区××路西侧、××路南侧38139平方米国有建设用地退出，并将上述土地恢复原状。二、新年华公司于判决生效后10日内赔偿开发区管委会利息损失577228元（6%÷360天×6865200元×489天+6%÷360天×103860.80元×137天+6%÷360天×193000元×263天＝570345元，计算至2015年6月30日），并支付自2015年7月1日起至土地清退之日止按总额7162060.80元，年利率6%的标准计算的利息损失。三、驳回开发区管委会对顾亚东、蔡忠的诉讼请求。四、驳回开发区管委会其他诉讼请求。五、开发区管委会于判决生效后10日内返还新年华公司土地预付款610000元。六、驳回新年华公司、顾亚东、蔡忠的其他反诉请求。如果未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。本诉案件受理费人民币17847元，由开发区管委会负担8197元，新年华公司负担9650元；反诉案件受理费23818元，由开发区管委会负担9900元，新年华公司负担13918元。
本院经审理查明，原审查明的事实属实，本院予以确认。
本院认为，一、本案案由及合同性质。开发区管委会与顾亚东、蔡忠签订的《投资协议书》约定开发区管委会为发展当地经济，在辖区内引进新年华公司相关项目而提供一定的优惠条件，同时约定新年华公司不能达到约定条件时，开发区管委会有权收回相应优惠条件。开发区管委会与新年华公司签订的《补充协议书》是双方就《投资协议书》继续履行或解除达成的补充约定。《投资协议书》及《补充协议书》系招商引资合同，是当事人之间的真实意思表示，未违反法律行政法规的禁止性规定，合法有效，双方当事人应按约诚实履行。因此，本案为招商引资合同纠纷，原审将案由列为缔约过失责任纠纷不当，本院予以纠正。
《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定，土地使用权出让合同是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。本案中，《投资协议书》明确约定土地使用方式为国有出让,并以126700元/亩进行挂牌,按挂牌约定支付全部土地出让金办理土地证手续,《补充协议书》进一步约定新年华公司确保于2014年8月15日前将土地款及相关办证费用计800万元到账，到账后办理土地挂牌手续。诉讼中，上诉人亦确认挂牌是指须采取公开招投标方式，由价高者取得土地使用权，故可以认定上诉人明知土地使用权的取得须经过挂牌程序，开发区管委会提供的是土地挂牌前的前期服务。因而，《投资协议书》及《补充协议书》系招商引资合同，而非国有土地使用权出让合同。上诉人认为协议系国有土地使用权出让合同且因开发区管委会无权出让土地而无效的主张不能成立，本院不予支持。
二、合同解除及责任承担。开发区管委会与新年华公司在《补充协议书》中约定新年华公司未在2014年8月15日前将土地款及相关办证费用计800万元汇入开发区财政局指定账户，则《投资协议书》和《补充协议书》解除。后开发区管委会发函敦促履行，新年华公司仍未能缴纳款项，解除合同条件成就，开发区管委会作为解除权人，于2014年8月18日已书面通知解除合同，根据法律规定，合同自通知到达对方时解除，因此，《投资协议书》和《补充协议书》自送达对方时即2014年8月19日解除。
合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状，采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。新年华公司应当返还土地，并将土地恢复原状，开发区管委会返还610000元土地预付款。新年华公司在《补充协议书》中确认收到交款的通知，其诉讼中予以否认，有违诚信原则，本院不予采信。合同解除原因系新年华公司未能如约汇款，导致国有土地使用权无法挂牌出让，合同无法继续履行，新年华公司应承担赔偿损失的责任。开发区管委会为履行清理清障义务所投入资金产生的利息，系其为履行合同产生的损失；其在新年华公司收到通知却不缴纳款项的情况下，主动缴纳土地征收预缴款6865200元，系为争取项目用地，促进《投资协议书》的顺利履行，因缴纳该款产生的利息亦应为开发区管委会的损失。新年华公司违约导致合同解除，其对开发区管委会上述利息损失应当承担赔偿责任。开发区管委会对合同解除并无过错，新年华公司的损失应由其自行承担，其要求开发区管委会赔偿其1453144元损失及610000元的利息损失的反诉请求，不能成立，本院难以支持。
综上，上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费41665元，由上诉人江苏新年华汽车制动部件制造有限公司、顾亚东、蔡忠负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陶新琴
审 判 员 卢 丽
代理审判员 杜太光
二〇一六年八月十七日
书 记 员 邢彦华