湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂恩施中行终字第00103号
上诉人（原审原告）但汉新，男，1953年7月7日出生，汉族，小学文化，住鹤峰县走马镇升子村*组，农民，公民身份号码4228281953********。
委托代理人谭俊峰（特别授权），湖北新理念律师事务所律师。
委托代理人田凤（特别授权），湖北新理念律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）鹤峰县走马镇人民政府，住所地：鹤峰县走马镇古城大道38号。
法定代表人陈刚，该镇镇长。
第三人张言绒，农民。
上诉人但汉新因与被上诉人鹤峰县走马镇人民政府林业行政争议裁决一案，不服鹤峰县人民法院（2014）鄂鹤峰行初字第00015号行政判决书，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审查明，1981年至1984年，走马镇升子村组织实施了分山到户工作，在分山过程中，�先给农户划分了自留山（称为“烟火山”或“一山”）；然后划分了责任山（称为“二山”）；最后将剩下的荒山作为“看管山”划分到户（称为“三山”）。1984年下半年，该村根据“一、二、三山”的分山清册填发《山林证》。第三人张言绒的父亲张明厚（已故）取得了№0026689《山林证》，该证由时任大队书记谭绍吉填写，共记载有三块林地，即：杨家湾、周家湾堡和胡家湾两偏，张明厚去世后由第三人张言绒继承。原告与第三人发生争议的林地为周家湾堡，该林地属“三山”范围，由于分山清册遗失，该林地划分到户的记录已无法查证。1992年7月3日，原走马区委、区公所下发了走发（1992）17号《关于今冬明春茶叶造园有关具体政策的规定》，决定在全区范围内组织大规模的茶叶造园，其主要内容为：一是以乡为单位，全面规划，因地制宜，适应种茶的田块必�全部造园；二是适应种茶的地区每户都要发展茶园1至2亩，全区不准出现空白户；三是新发展的茶园面积在本乡镇内可以打破村界组界；四是提倡国家机关、茶叶加工厂、乡镇、村民委员会、村民小组、农户一起上，相对连片集中种植，共同开发区域优势资源，坚持谁投入、谁管理、谁受益的原则。1993年，经群众同意，升子村一组将农户的“二山”、“三山”全部收回作为公山，用于发展油茶基地和茶叶造园。从1993年开始，原告但汉新在周家湾堡陆续开垦种植了三块茶地，面积约4亩，退耕造林10.4亩。2009年2月，升子村一组召开村民会议，讨论解决集体林权制度改革中的历史遗留问题，会议最后形成的意见是本次林改换证以1984年《山林证》为准。2010年1月，第三人张言绒向鹤峰县人民法院提起民事诉讼，诉称其山林合法权益受到原告但汉新的侵害，诉请判决其停止侵害。2010年3月19日，鹤峰县人民法院作出（2010）鹤民初字第41号《民事判决书》，判决但汉新停止对张言绒承包的周家湾堡林地的侵害，限判决生效后立即执行。原告但汉新向恩施州中级人民法院提起上诉，后于同年7月18日申请撤回上诉，7月23日，恩施州中级人民法院作出（2010）恩中民终字第407号《民事裁定书》，裁定准许但汉新撤回上诉。2010年5月，原告但汉新以鹤峰县人民政府对第三人之父张明厚颁发《山林证》程序违法为由向恩施州人民政府申请行政复议。2010年8月2日，恩施州人民政府作出恩州政复决字（2010）26号《行政复议决定书》，以鹤峰县人民政府在法定期限内未提交证据为由，撤销鹤峰县人民政府1984年颁发给张明厚的№0026689《山林证》。此后，第三人张言绒诉原告但汉新用益物权侵权一案由鹤峰县人民法院进行再审，2010年10月29日，鹤峰县人民法�裁定该案中止诉讼。2010年10月，原告但汉新向被告走马镇人民政府提出林权确权申请。被告认为，原告但汉新与第三人张言绒对周家湾堡林地都无法提供有效权属凭证。2011年4月25日，作出走政发（2011）32号处理决定，主要内容为：但汉新与张言绒争议的周家湾堡林地按照双方各半原则确权，具体界址以穿过该林地的路为界，路的东边归但汉新管理，路的西边归张言绒管理。第三人张言绒不服，向鹤峰县人民政府申请行政复议。鹤峰县人民政府认为，第三人张言绒的父亲张明厚的《山林证》虽被撤销，但该证至少能证明在1993年“二山”、“三山”被收回作为公山前，张明厚享有周家湾堡林地的合法权益，2009年林权制度改革处理历史遗留问题时，升子村又通过村民会议作出了“以《山林证》为准”的处理意见，因此，周家湾堡林地内未改变用途的部分山林应确权给张言绒，同时，但汉新开展茶叶造园是基于产业政策实施的行为，其开垦种植的茶园亦应受法律保护。2012年2月8日鹤峰县人民政府作出鹤政复决字第（2012）1号《行政复议决定书》，将被告2011年4月25日作出的处理结果改变为：一、争议林地范围内除但汉新所培植茶园之外的林木所有权和林地使用权由张言绒享有。二、争议林地范围内由但汉新所培植茶园的经营管理权归但汉新享有，该茶地的承包经营关系由升子村村民委员会与但汉新依法按程序予以完善。2012年2月18日，原告提起行政诉讼，请求撤销鹤峰县人民政府作出的（2012）1号《行政复议决定书》。2012年6月13日，咸丰县人民法院以（2012）鄂咸丰行初字第00002号《行政判决书》维持了鹤峰县人民政府的行政复议决定，原告但汉新不服，向恩施州中级人民法院提起上诉，2012年10月8日，恩施州中级人民法院作出（2012）�恩施中行终字第00064号《行政判决书》，以处理结果不当为由，撤销咸丰县人民法院（2012）鄂咸丰行初字第00002号行政判决及鹤峰县人民政府鹤政复决字第（2012）1号行政复议决定，责令鹤峰县人民政府重新作出复议决定。2013年6月6日鹤峰县人民政府作出鹤政复决字（2013）18号《行政复议决定书》，撤销走马镇人民政府走政发（2011）32号处理决定，责令被告走马镇人民政府重新作出处理决定。2014年6月9日走马镇人民政府再次作出走政发（2014）19号《关于但汉新与张言绒林地权属争议的处理决定》，裁决：一、争议林地范围内除但汉新所作为退耕还林之外的林木所有权和林地使用权归张言绒所有；二、争议林地范围内由但汉新所培植的茶园经营管理权归但汉新所有；三、林地和茶地的承包经营关系由升子村村民委员会与但汉新依法按照程序予以完善。原告但汉新对该�理决定不服，认为周家湾堡林地是其管理了三十余年的看管山，被告作出的处理决定未尊重历史事实，处理不公，于2014年8月4日向鹤峰县人民政府申请行政复议。2014年11月11日，鹤峰县人民政府作出鹤政复决字（2014）14号《行政复议决定书》，维持走政发（2014）19号处理决定，原告仍不服，向鹤峰县人民法院提起诉讼，请求撤销走政发（2014）19号《处理决定》。
原审认为，周家湾堡林地在1984年颁发《山林证》以前，是走马镇升子村分山到户的“三山”范围，因分山清册遗失，该林地分给谁管理，已无据查证。第三人张言绒的父亲张明厚于1984年8月取得该林地《山林证》。原告但汉新响应政府茶叶造园和“长防林工程”号召，自1993年在该林地内开荒种茶和退耕造林，均是客观事实。2010年8月张明厚的《山林证》被撤销后，在原告与第三人均无有效权属凭证的情况下，被告走马镇人民政府在处理争议中综合考虑历史原因及现实经营管理状况，作出走政发（2014）19号《处理决定书》，将争议林地范围内由原告退耕造林所造的10.4亩林地的使用权和林木所有权及原告种植的4亩茶园的经营管理权确权给原告，将其余林地使用权和林木所有权确权给第三人，兼顾了历史和现实情况，其中对原告退耕造林林地的处理在表述上虽不明确，但处理结果经过了庭审确认。综上，被告作出的处理决定事实清楚，证据充分，程序合法，结果适当，根据《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，判决驳回原告但汉新的诉讼请求；案件受理费50元，由原告负担。
上诉人但汉新不服原审法院前述判决，上诉称：一、一审判决缺乏事实根据和法律根据，应予撤销，争议林地应依法�权给上诉人。1.被上诉人重新作出的（2014）19号《走马镇人民政府关于但汉新与张言绒林地权属争议的处理决定》既没有尊重历史，也没有尊重现实，缺乏事实依据，有失公平。一方面，争议林地事实上已经划分由上诉人看管，上诉人对争议林地也实际行使了经营、管理；另一方面，第三人所持争议林地权属证明已被依法撤销，自始无效。此外，争议林地所在片区四周的耕地、山林等均划给上诉人所有，按照“三山”划分原则，不可能将中间的一部分“三山”划分给第三人；2.被上诉人重新作出的走政发（2014）19号处理决定没有法律依据，不符合《林木林地权属争议处理办法》第三条、第十条、第十一条、第十二条和《退耕还林条例》第五条第（二）项之规定；3.被上诉人重新作出的走政发（2014）19号行政处理决定违反《行政复议法》第二十八条第二款之规定；4.被上诉人以已被撤销的林权证为依据作出的处理决定，缺乏根据。综上，上诉人请求撤销鹤峰县人民法院（2014）鄂鹤峰行初字第00015号行政判决书；争议林地确权给上诉人；诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人鹤峰县走马镇人民政府二审答辩称：一、一审判决认定事实清楚，证据确凿。争议林地周家湾堡系1984年作为“三山”划分，张明厚在八十年代划山时取得了周家湾堡的林权凭证，而但汉新没有。1993年但汉新响应走发（1992）17号的号召先后在周家湾堡林地种有茶园三块，面积四亩。1994年白果茶场在木耳山办茶叶基地和实施“长防林工程”，村民代表大会决议将本村的二山、三山全部收回作为公山，各农户均可在其中开展经营活动。2003年但汉新在该林地堡顶造杉木林10.4亩，作为退耕还林荒山造林。表明但汉新经营茶叶、造林是基于政策而实施的行为，不代表但汉新在八十年代划山时就对该争议地享有权利。且从鹤峰县人民法院（2010）鹤民初字第41号民事案件庭审时但汉新的辩称也可以看出，其经营周家湾堡是村、组指示的，虽该判决已不生效，但可以表明周家湾堡山林在八十年代划山时就与但汉新家无关。2009年林权制度改革时，由于以上林地涉及户多、争议面积大、矛盾突出，村民代表大会作出决议：全村林地一律以1984年的《山林证》为准给各户核发新证。张言绒因与但汉新存在争议，没有办到新证。张言绒的林权证后被撤销，不代表周家湾堡林地就当然归但汉新所有，也不能就此否认张言绒家当初分得林地并管理的客观事实。走马镇政府依据历史状况，客观现实，将但汉新培育的茶园4亩，造林的10.4亩全部确权给但汉新，这表明走马镇政府确权事实清楚，证据确凿；二、本案适用法律正确。1.本案张言绒的山�证被撤销后表明双方系无权属证书之争，应适用《林木林地权属争议处理办法》第十条，而不能使用第十一条。2.本案处理尊重了历史和现实情况，遵循有利于安定团结的原则。综上，鹤峰县人民法院（2015）鄂鹤峰行初字第00015号行政判决书，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持一审法院判决。
第三人张言绒二审答辩称：一、争议林木林地的的所有权和使用权属于第三人。本案争议的周家湾堡山林，早在1984年第一轮林权制度改革时就划归其父张明厚经营管理，有鹤峰县人民政府1984年8月14日颁发的山林证为凭。在经营管理的过程中，因上诉人侵权，第三人多次向村委会反映并要求调解无果。2009年8月，经走马镇政府组织专班调解仍未达成一致意见。2010年1月5日，第三人向鹤峰县人民法院提起用益物权诉讼，认定其持有的0026689号山林证合法有效，判令上诉人但汉新停止对其承包的周家湾堡林地的侵害，但汉新不服，提起上诉后撤回。二、恩施州政府撤销第三人的林权证违法。1984年8月14日，鹤峰县人民政府给其父张明厚颁发的山林证，符合《中华人民共和国森林法》第三条第二款的规定，且在2009年二轮林权制度改革时，经村民代表会讨论，对84年的山林证划分的山林给予了进一步确认。恩施州政府违反村民自治原则，不深入调查，不通知其参加复议，非法剥夺其听证、陈述和申辩的权利，其程序违法，侵犯了第三人的合法权益。三、被上诉人作出的行政处理决定虽有不当之处，但可以维持。被上诉人在查明事实的基础上，应当本着尊重历史的原则，恢复事实的本来面目，将84年山林证确定的山林重新确权给第三人。由于上诉人的强占行为导致争议山林长期失控，在经多次调解无果的情况下，从维护稳定的角度考虑，作出将上诉人种植的4亩茶园和造林所占10.4亩山林确权给上诉人的行为，也是可以维持的。四、上诉人的上诉无事实依据和法律依据。上诉人的84年山林证中无周家湾堡的林地记载，占用该地块种茶没有合法依据，其种茶行为属于侵权行为。虽然走马镇政府在1992年作出规模造茶园可以打破组界的规定，但上诉人没有提交第三人同意上诉人在第三人山林证划定的区域内种植茶园的证据予以证实。综上，争议林木林地的所有权和使用权属于第三人，恩施州人民政府的行政复议决定违法，被上诉人的行政行为虽有不当之处，但可以维持，上诉人的上诉不仅没有事实依据，也没有法律依据，应当依法驳回其上诉，维持原判。
二审查明事实与原审判决认定的事实相同。
本院认为，《林木林地权属争议处�办法》第四条第一款规定：“林权争议由各级人民政府依法作出处理决定。”本案中，上诉人但汉新与第三人张言绒关于涉案林地均无有效权属凭证，被上诉人依法作出行政处理决定是其职责所在。《林木林地权属争议处理办法》第三条规定：“处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。”被上诉人鹤峰县走马镇人民政府兼顾历史与现实，所作出的走政发（2014）19号处理决定并无不当。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人但汉新负担。
本判决为终审判决。
审判长 蔡 斌
审判员 李 野
审判员 聂礼刚
二〇一五年十月二十六日
书记员 张 宁