湖南省益阳市赫山区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）益赫行初字第29号
原告蔡范军，男，1970年5月14日出生，汉族，住湖南省益阳市赫山区龙光桥镇腰铺子村张家塘村民组**号。
委托代理人谢立辉，湖南博敏律师事务所律师，代理权限为一般代理。
益阳市龙光桥镇人民政府。
法定代表人熊立君，该镇镇长。
委托代理人谌建章，该单位工作人员。代理权限为特别授权。
委托代理人曾步勋，湖南公言律师事务所律师。代理权限为一般代理。
原告蔡范军（以下简称原告）诉被告益阳市龙光桥镇人民政府（以下简称被告）侵犯农村土地承包经营权一案，于2015年6月1日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年8月12日公开开庭审理了本案。原告蔡范军及其委托代理人谢立辉，被告的委托代理人谌建章、曾步勋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，原告是益阳市赫山区龙光桥镇腰铺子村张家塘村民组村民。承包经营赫山区龙光桥镇腰铺子村张家塘村民组巴巴嘴（农田名）农田，2012年3月，被告在没有向原告出示征地手续，没有与原告达成征地补偿协议，并且在未向原告发出征地通知的的情况下，强行将原告承包经营的责任田填土，形成事实上的行政违法，造成原告至今不能正常耕种，给原告造成了巨大的经济损失，而且镇政府工作人员在填土的时候野蛮执法，将原告大女儿拖伤，造成大女儿当即休克，对未成年的（11岁）小女进行威胁，说不让她上学读书，给原告的小女儿造成了严重的精神伤害，侵犯了女儿的人身权和健康权，原告多次找镇政府要求处理，镇政府工作人员不作为，至今没有得到合理解决，为了保护原告的合法权益，依法向人民法院起诉，请人民法院判决1、确认被告违法损害原告的承包经营权，将原告承包经营的责任田填土的行政行为违法；2、判令被告将原告的责任田恢复原状。
原告为支持其诉讼请求，当庭提交了如下证据：
1、腰铺子村张家塘组村民证明、村民的身份证复印件以及村民的报告。证明被告填土的农田是原告承包经营的责任田。
2、龙光桥镇腰铺子村原村委会村主任蔡卫兵的证明。证明被告是向原告责任田填土的责任主体。
3、原告代理人对腰铺子村原村委会主任蔡卫兵的调查笔录。证明向原告责任田的填土行为是被告的行政行为。
4、原告的承包责任田填土前的照片三张。证明原告的责任田在被告填土前是正常进行农业生产的良田。
5、被告对原告的责任田填土执法时的现场照片21张。证明填土现场执法的人员是镇政府的工作人员和镇政府安排的派出所民警，执法车辆是镇政府的执法车和警车，对原告的责任田填土的行为是被告镇政府实施的行政行为。同时证明原告的责任田已经被被告填土，不能进行正常的农业生产，被告的填土行为损害了原告的承包经营权。
6、益阳市赫山区国土局证明，证明原告的责任田作为安置基地没有得到国土管理部门的审批，被告是违法用地，属于违法行政。
被告辩称，被告不是填土的行为主体，原告诉称被告侵犯其承包经营权并提起行政诉讼没有事实依据和法律依据。2010年11月15日，为建设益阳港泥湾港区进港公路，益阳市交通发展投资公司依法申请用地，国土征拆部门依法办理了征地拆迁手续，原告承包地不在征地范围内，原告房屋也未在拆迁之列。2012年3月，龙光桥镇腰铺子村委为配合征地拆迁安置和腾地工作，对全村的安置基地进行填土，填土的行为主体是原告所在村的村民委员会，而不是被告，原告对被告提起行政诉讼，缺乏事实依据和法律依据。且原告的起诉明显超过诉讼时效。请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
被告为证明其行政行为的合法性，向本院提供了作出行政行为的证据：
1、拟征收土地告知书。
2、益阳市赫山区征地调查确认书。
3、拆迁补偿公告。
4、征地拆迁公告。
5、征地拆迁通知。
6、征地补偿安置实施方案。
7、张家塘及新华安置点平面图。
8、2012年3月16日座谈会议纪要。
9、2012年7月11日村民会议纪要。
10、2015年4月20日村民理事会会议记录。
11、调地安置方案公告。
12、集体土地使用及调整方案表决意见书。
13、村委证明。
14、区城乡规划例会纪要。
15、赫山建设局文件。
16、湖南省建设项目选址意见书。
17、益阳泥湾港区进港公路龙光桥镇腰铺子村新华组安置点-总平面图。
18、益阳市国土资源局赫山国土分局证明。
上述证据证明因建设益阳港泥湾港区进港公路，原告责任田有一部分规划在安置点范围内，建设用地手续正在办理中，腰铺子村村民委员会是填土的行为主体。
另，在举证期限届满后，被告向本院提交了蔡白良等8户无编号的个人建房用地许可通知单。
经庭审质证，原告对被告提交的证据发表了以下质证意见：1、证据1有异议，该证据只是告知书，不是有关部门的审批文件，不能证明其中包含原告责任田，与本案没有关联性。2、证据2有异议，这是进港公路路基的征地调查确认书，征地单位是赫山区国土局，不是安置基地的征地调查确认书，与本案没有关联性。3、证据3、4、5、6的真实性、合法性、关联性有异议，当时的进港公路基地征地中不包含原告的责任田，与本案无关。4、证据7的真实性、合法性、关联性有异议，用地单位应当向国土管理部门申报审批后再用地，不能达到被告的证明目的。5、证据8、9的真实性、合法性、关联性有异议，没有参加会议人员的签名，没有形成决议，不能证明案件的真实事实，而且当时提出的是不动田，用现金进行补偿，说明原告的责任田不应当填土作为进港公路安置村民用，原告至今没有得到任何形式的补偿。6、证据10、11、12、13、15、16、17、18的真实性、合法性、关联性有异议，用地应当向国土管理部门申报审批后再用地，其他人无权改变原告责任田的用地性质和权属，不能达到被告的证明目的。7、证据14的证明目的有异议，安置基地的申报单位是龙光桥镇政府，被告是填土的主体，是本案适格的被告。8、被告未在举证期限内提交了证据不能作为本案的定案依据，不予采信。
被告对原告提交的证据发表如下质证意见：1、证据1不符合证据的主、客观要件。对证明目的有异议。2、证据2是复印件，对证据的真实性、合法性、关联性均有异议，且证人必须出庭作证。3、证据3证言的内容有异议。4、证据4没有制作时间，也没有制作人签名，与本案无关。5、证据5照片的时间没有注明，而且由谁制作也不清楚，对证明目的有异议。不能证明在原告责任田填土的行为是被告的行政行为。6、证据6无异议。
本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1、4能证明原告承包经营责任田的情况，本院予以确认。被告是腰铺子村的安置责任主体，被告提交的证据13所证明的内容与客观事实不符，该份证据本院不予采信。被告提交的其他证据大部分是进港公路建设安置用地审批中形成的，能够证明相关事实，可以作为本案的定案依据。
根据原、被告提交的上述证据和质证意见，本院认定如下案件事实：
2012年3月间，被告将原告承包的位于龙光桥镇腰铺子村张家塘组的责任田填土，用于益阳泥湾港区进港公路建设的拆迁户建立拆迁安置点。2010年11月15日，益阳市国土资源局赫山国土分局发布拟征收土地公告，拟征收龙光桥镇腰铺子村（以下简称腰铺子村）集体土地103.0305亩用于益阳市进港公路建设。2010年11月18日，腰铺子村村民委员会及村民代表签字确认征地调查。2011年10月11日，益阳市赫山区城乡规划委员会2011（第3期）赫山区城乡规划例会纪要，批准益阳泥湾港区进港公路拆迁安置点规划，安置单位为被告益阳市龙光桥镇人民政府。7月11日，腰铺子村村民理事会议讨论腰铺子村安置工作。2015年6月25日，益阳市赫山区建设局核发建设项目选址意见书，进港公路建设安置基地选址位置在腰铺子村、全丰村，用地面积2.8817公顷。
另查明，龙光桥镇进港公路张家塘组等拆迁安置点农用地转用手续，已由益阳市国土资源局赫山国土分局依法受理，正在办理相关审批手续。
本院认为，原告是龙光桥镇腰铺子村张家塘村民组集体组织内成员，是该组巴巴嘴责任田的承包人。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第八条、第九条规定，未经依法批准不得将承包地用于非农建设。国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款规定“农民集体所有的土地依法用于非农建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权”。被告在审批等法定程序完成前，将原告承包的责任田填土用于安置基地的建设，违反法定程序。故原告要求确认被告行政行为违法的诉讼请求，本院予以支持；根据赫山区的规划例会纪要，被告是腰铺子村的安置责任主体，在原告责任田填土系用于腰铺子村安置基地的建设，故该填土行为应认定被告的行政行为，被告辩称其不是填土责任主体的理由，本院不予采纳；原告要求被告将其责任田恢复原状的诉讼请求，因本案被告将原告责任田填土的行政行为，是基于益阳泥湾港区进港公路拆迁安置点规划工作。被告因公共利益的需要单方面解除原告的土地承包权，虽有违反法定程序之处，但基于原告责任田现已经由有关部门确认为安置基地，且已实际建设安置基地的现状出发，恢复责任田原状将对公共利益造成更大的损失，既无必要也不现实。被告的填土行为给原告造成的损失，原告可以通过合法救济途径获得补偿。故对原告的该项诉讼请求，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第项的规定，判决如下：
一、被告益阳市龙光桥镇人民政府将原告蔡范军承包的巴巴嘴责任田进行填土程序违法。
二、驳回原告蔡范军要求被告益阳市龙光桥镇人民政府将责任田恢复原状的诉讼请求。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省益阳市中级人民法院。
审 判 长 姜 静
审 判 员 孙德意
人民陪审员 张 彦
二〇一五年九月二十三日
书 记 员 徐红梅
附录：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。