广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤行终1725号
上诉人（原审原告）：罗带喜，男，汉族，1953年7月18日出生，住广东省中山市。
上诉人（原审原告）：苏华基，男，汉族，1964年8月3日出生，住广东省中山市。
上诉人（原审原告）：冯耀南，男，汉族，1970年12月16日出生，住广东省中山市。
上诉人（原审原告）：梁建森，男，汉族，1968年1月28日出生，住广东省中山市。
上诉人（原审原告）：梁培伦，男，汉族，1958年8月5日出生，住广东省中山市。
上诉人（原审原告）：王风娣，女，汉族，1979年4月21日出生，住广东省中山市。
上诉人（原审原告）：梁锦添，男，汉族，1955年4月7日出生，住广东省中山市。
上诉人（原审原告）：罗桂南，男，汉族，1970年11月6日出生，住广东省中山市。
上诉人（原审原告）：梁旺珍，女，汉族，1964年6月6日出生，住广东省中山市。
上诉人（原审原告）：梁言南，男，汉族，1982年12月6日出生，住广东省中山市。
上诉人（原审原告）：梁润添，男，汉族，1953年5月28日出生，住广东省中山市。
上诉人（原审原告）：冯振兴，男，汉族，1965年3月7日出生，住广东省中山市。
上诉人（原审原告）：冯镜球，男，汉族，1963年1月21日出生，住广东省中山市。
上诉人（原审原告）：冯辉棠，男，汉族，1973年10月17日出生，住广东省中山市。
上诉人（原审原告）：冯润珍，女，汉族，1971年5月4日出生，住广东省中山市。
上诉人（原审原告）：周桂兰，女，汉族，1955年4月26日出生，住广东省中山市。
上诉人（原审原告）：郭月玲，女，汉族，1962年6月8日出生，住广东省中山市。
上诉人（原审原告）：罗北海，男，汉族，1950年5月26日出生，住广东省中山市。
上诉人（原审原告）：苏海胜，男，汉族，1932年4月7日出生，住广东省中山市。
上诉人（原审原告）：黄焕好，女，汉族，1948年5月2日出生，住广东省中山市。
上诉人（原审原告）：吴卫南，男，汉族，1983年4月30日出生，住广东省中山市。
上诉人（原审原告）：冯金好，女，汉族，1957年5月23日出生，住广东省中山市。
上诉人（原审原告）：苏锦洪，男，汉族，1962年4月5日出生，住广东省中山市。
上诉人（原审原告）：梁建华，男，汉族，1983年7月15日出生，住广东省中山市。
上诉人（原审原告）：苏炎林，男，汉族，1964年8月15日出生，住广东省中山市。
上诉人（原审原告）：郭银彩，女，汉族，1967年6月1日出生，住广东省中山市。
上诉人（原审原告）：苏珍好，女，汉族，1952年5月12日出生，住广东省中山市。
上诉人（原审原告）：冯振光，男，汉族，1963年6月11日出生，住广东省中山市。
上诉人（原审原告）：陈瑞燕，女，汉族，1965年10月7日出生，住广东省中山市。
上诉人（原审原告）：吴锡坤，男，汉族，1936年3月8日出生，住广东省中山市。
上诉人（原审原告）：苏胜娣，女，汉族，1933年lO月21日出生，住广东省中山市。
上诉人（原审原告）：梁润连，女，汉族，1967年2月8日出生，住广东省中山市。
上诉人（原审原告）：郭锡坤，男，汉族，1960年7月6日出生，住广东省中山市。
上诉人（原审原告）：吴炳权，男，汉族，1969年4月7日出生，住广东省中山市。
上诉人（原审原告）：廖伟珍，女，汉族，1971年4月1日出生，住广东省中山市。
上诉人（原审原告）：黄宝珍，女，汉族，1973年2月16日出生，住广东省中山市。
上述三十六名上诉人的诉讼代表人：罗带喜、苏华基、冯耀南。
上述三十六名上诉人的共同委托代理人：李增亮，河北冀港律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广东省国土资源厅。住所地：广东省广州市体育东路***号。
法定代表人：邬公权，厅长。
上诉人罗带喜等36人因与被上诉人广东省国土资源厅不予受理行政复议决定纠纷一案，不服广东省广州市中级人民法院(2015)穗中法行初字第555号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：原告罗带喜等36人向中山市国土资源局提交落款日期为2015年5月18日的《土地违法举报书》，举报中山市民众镇人民政府非法侵占原告中山市民众镇新胜二队集体所有土地，要求对该行为进行立案查处，追究相关人员的法律责任并将土地违法查处结果书面告知原告。2015年7月9日，中山市国土资源局作出中土函[2015]1481号《关于对罗带喜等村民举报中山市民众镇政府非法侵占集体土地问题的告知书》，认为未发现被举报人有违反国土资源管理法律法规的事实，根据《国土资源行政处罚办法》第十二条的规定，对原告反映的事项，不予立案。该告知书于2015年7月13日送达原告。2015年8月4日，被告收到原告提交的落款日期为2015年7月30日的《行政复议申请书》，该申请书载明：申请人为中山市民众镇新胜二队罗带喜等36户村民，被申请人为中山市国土资源局，申请事项为确认被申请人对申请人提出的《土地违法举报》不予立案的行为违法，并责令被申请人对申请人提出的土地违法举报进行立案查处。2015年8月11日，广东省国土资源厅作出粤国土行复[2015]81号《不予受理决定书》，认为原告对行政机关就其举报材料所作的答复意见不服提出行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的可以申请行政复议范围，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，决定对原告的行政复议申请不予受理。该决定书于2015年8月17日送达原告。原告不服上述不予受理决定书，遂向原审法院提起诉讼，请求：撤销被告作出的粤国土行复[2015]81号《不予受理决定书》，责令被告重新作出决定。
原审法院认为：本案被诉的是被告作出的粤国土行复[2015]81号《不予受理决定书》，法院审查的是被告作出被诉决定书的合法性。首先，关于被诉决定书的事实认定与法律适用问题。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”第六条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：(一)对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；(二)对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；(三)对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；(四)对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；(五)认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；(六)认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；(七)认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；(八)认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；(九)申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；(十)申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；(十一)认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”本案中，原告不服中山市国土资源局针对其举报所反映问题作出的《关于对罗带喜等村民举报中山市民众镇政府非法侵占集体土地问题的告知书》，向被告提起行政复议申请。被告收到该申请后，经审查，认为中山市国土资源局的处理意见，是对来信来访的答复行为，对原告的实体权利义务不产生实质影响，不具有强制力，原告对此不服提出行政复议，不符合《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条的规定，遂作出涉案决定书，对原告的申请不予受理，并无不当。其次，关于被诉决定书的程序问题。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”本案中，被告2015年8月4日收到原告的行政复议申请后，于同年8月11日作出涉案《不予受理决定书》并于当日向原告邮寄，程序合法。因此，原告要求确认被诉不予受理决定违法并要求责令被告重新作出行政行为的诉请理据不足，予以驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告罗带喜等36人的诉讼请求。
上诉人罗带喜等36人不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审法院认定上诉人向中山市国土资源局举报中山市民众镇政府非法侵占集体土地一事的行为属于信访性质，是错误的。上诉人请求被上诉人查处民众镇政府违法占地的行为，是要求被上诉人履行法定职责的行为，不属于信访的范畴。二、一审法院认定中山市国土资源局作出的告知书不是具体行政行为，对上诉人没有法律效力，是错误的。从告知书的内容来看，确认了合法用地、不予立案两个方面的事实，实质是对上诉人控告的土地违法事实作出了实体判断，是针对上诉人就特定具体事项，作出的有关上诉人权利义务的单方行为，是具体行政行为。三、中山市国土资源局作出告知书的行为，是一种变相的行政不作为，没有履行查处土地违法的法定职责。上诉人提起的行政复议事项属于行政复议法规定的受案范围，也符合行政复议法规定的受理条件，被上诉人依法应予以受理并审理。综上，请求二审法院撤销原审判决，依法改判。
被上诉人广东省国土资源厅二审期间未提交书面答辩意见。
经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。
本院认为：《国土资源行政处罚办法》第五条规定：“国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。”第六条规定：“省级、市级国土资源主管部门管辖本行政区域内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件。”第八条规定：“有下列情形之一的，上级国土资源主管部门有权管辖下级国土资源主管部门管辖的案件：（一）下级国土资源主管部门应当立案调查而不予立案调查的；（二）案情复杂，情节恶劣，有重大影响的。上级国土资源主管部门可以将本级管辖的案件交由下级国土资源主管部门管辖，但是法律法规规定应当由其管辖的除外。”依据上述规定，被上诉人广东省国土资源厅有权管辖中山市国土资源局应当立案调查而不予立案调查的土地违法案件。本案中，上诉人罗带喜等36人向中山市国土资源局提交《土地违法举报书》，请求中山市国土资源局对中山市民众镇政府非法侵占集体土地的土地违法行为进行查处，中山市国土资源局作出告知书，对上诉人罗带喜等36人反映的事项不予立案。在此情况下，上诉人罗带喜等36人应依据《国土资源行政处罚办法》的上述规定，向被上诉人广东省国土资源厅寻求层级监督的救济途径，请求被上诉人广东省国土资源厅对于其举报的土地违法事项进行查处。被上诉人广东省国土资源厅作出粤国土行复[2015]81号《不予受理决定书》，认为上诉人罗带喜等36人提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的可以申请行政复议的范围，决定对上诉人罗带喜等36人的行政复议申请不予受理，并无不妥，原审判决驳回上诉人罗带喜等36人的诉讼请求，并无不当，本院依法应予以维持。上诉人罗带喜等36人上诉认为其行政复议申请事项属于行政复议法规定的受案范围，请求被上诉人予以受理并审理，缺乏事实与法律依据，本院不予支持，其上诉请求依法应予以驳回。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人罗带喜等36人负担。
本判决为终审判决。
审判长 秦红梅
审判员 黄伟明
审判员 罗 燕
二〇一七年一月二十四日
书记员 王秋喆