福建省泉州市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）泉行初字第75号原告黄庆新，男，住福建省南安市。委托代理人徐国祥，北京市问中律师事务所律师。被告南安市人民政府，住所地南安市。法定代表人林荣忠，代市长。委托代理人刘加发，南安市商务中心项目办负责人。委托代理人陈榕，福建天衡联合（泉州）律师事务所律师。原告黄庆新不服被告南安市人民政府作出的行政决定，于2015年7月17日向本院提起诉讼，本院于2015年7月21日立案后，于2015年8月5日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年10月14日公开开庭审理了本案。原告黄庆新及委托代理人徐国祥，被告南安市人民政府的委托代理人陈榕、刘加发到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告南安市人民政府于2013年8月28日作出（2013）117号《关于原凤凰湖片区黄庆新等四户被征收户变更安置方案会议记要》（以下简称《会议记要》），会议研究并确定以下事项：一、黄庆新等四户被征收户原协议安置面积保持不变，安置地点变更在美亭城市综合体2＃地块1＃、2＃楼，选房号、选店号为第1号至第4号。二、依据评估结果，由征收人南安市城市建设发展投资有限公司以1200元／㎡价差给予四户被征收户一次性补偿，安置面积共5317.54㎡，价差补偿合计638.1048万元。三、根据原协议约定，按4200元／㎡的价格照顾每户被征收户在美亭城市综合体2＃地块每户购买3间店面，总面积在145㎡至155㎡之间，超出部分按《南安市美亭城市综合体片区房屋征收补偿安置实施方案》执行。四、过渡期按原征收安置协议签订时间即2010年7月开始计算，过渡期为36个月，逾期过渡费按有关规定执行。五、美林街道办事处应做好黄庆新等四户被征收户相关工作，由城发投公司作为甲方、被征收人为乙方、美林街道办事处为丙方，及时签订补充协议，确保美亭城市综合体顺利施工。原告黄庆新诉称，2010年7月2日，南安市城市建设发展投资有限公司作为拆迁人（甲方）与被拆迁人黄庆新、陈秀贞（乙方）签订《南安市凤凰湖片区一期拆迁补偿安置协议》（编号：ML001号），该协议注明被拆房屋面积为1638.74㎡，其中442.23㎡货币补偿，1196.51㎡产权调换，选房号为ML001号。南安市城市建设发展投资有限公司同意原告按选房顺序号顺序在沿湖滨西路（现钟楼对面往北的水泥路西侧），泵房斜对面往钟楼方向50米，最靠近湖滨西路购买三间店面，面积145㎡至155㎡，价格按4200元／㎡计算，店面的规划设计应符合国家有关规范和标准。并且同意原告按选房号顺序以安置房面积置换三个地下停车位，置换比例参照南安市市民中心片区规定即1.2㎡：1㎡计算。过渡期暂定36个月。但南安市城市建设发展投资有限公司没有按照约定履行。原告向南安市人民法院起诉，请求确认双方签订的《南安市凤凰湖片区一期拆迁补偿安置协议》的效力。南安市人民法院经审理后认为，因南安市城市建设发展投资有限公司没有依法领取拆迁许可证，故双方签订的协议无效。2015年7月14日开庭时，南安市城市建设发展投资有限公司提供了（2013）117号《会议纪要》、南政地（2011）38号《南安市人民政府关于南安市2011G14号地块国有建设用地使用权挂牌出让方案的批复》、南安市城市建设发展投资有限公司分别与黄志坚、黄泉山；黄世赐、黄少波；黄建平、黄志勇签订的三份《补充协议书》等资料。原告认为被告滥用行政权力干涉被拆迁人合法的民事行为。诉讼请求：确认被告南安市人民政府（2013）117号《关于原凤凰湖片区黄庆新等四户被征收户变更安置方案会议记要》无效。原告黄庆新向本院提供下列证据：1、原告身份证复印件；2、南安市人民政府（2013）117号《关于原凤凰湖片区黄庆新等四户被征收户变更安置方案会议记要》；3、编号ML001号《南安市凤凰湖片区一期拆迁补偿安置协议》；4、南安市人民法院（2014）南民初字第4262号民事判决书。上述证据欲证明被告作出的（2013）117号《会议记要》直接导致原告与南安市城市建设发展投资有限公司之间的协议无法履行，是可诉的行政行为。被告南安市人民政府辩称，《党政机关公文处理工作条例》第八条第十五款规定，纪要适用于记载会议主要情况和议定事项。可见，政府会议纪要所记载的内容以会议讨论的事项和结果为主要内容，是对会议核心研讨内容的归纳整理和记录，具有综合性和概括性。因会议而形成的会议纪要不是具体行政行为，其作用对象主要针对行政机关内部，而非针对行政相对人或行政机关外部。在会议纪要形成过程中往往会对某些具体的行政事项进行讨论，并产生具有指导性、原则性的解决办法和方式，从表面上看对行政相对人的权益有影响，但实际上还是需要通过相关行政机关的转化才能对外产生效力。（2013）117号《会议纪要》载明的内容系答辩人就原告等人变更安置方案专题会的会议情况，载明的议事结果是答辩人根据南安市城市建设发展投资有限公司与被征收人签订《南安市凤凰湖片区一期拆迁补偿安置协议》进行讨论提出变更协商方案，其作用在于确定协商方案以便工作人员与原告进行沟通，变更安置补偿方案并签订补充协议，并非针对原告实施的行政行为。综上，答辩人作出的（2013）117号《会议纪要》系答辩人的内部行为，而非行政行为。原告请求确认（2013）117号《会议纪要》无效没有法律依据，请求驳回原告的起诉。被告南安市人民政府未向本院提供证据及依据。经庭审质证，被告对原告提供的证据的真实性均无异议。但认为原告在2014年就已知悉（2013）117号《会议纪要》的内容，且该《会议纪要》是内部指导行为，不具有强制力。本院对上述证据作如下确认：对于原告提供的证据，被告对其真实性没有异议，本院予以确认。经审理查明，2010年7月2日，南安市城市建设发展投资有限公司作为拆迁人（甲方）与被拆迁人黄庆新、陈秀贞（乙方）签订了《南安市凤凰湖片区一期拆迁补偿安置协议》（编号：ML001号），双方就被拆除房屋的面积、房屋拆迁补偿的方式、货币补偿的金额、房屋产权调换安置方式及安置的地点、房屋产权调换的过渡安置、房屋腾空并交付拆除的期限等事项进行约定。2013年8月15日，南安市人民政府召开由南安市发改局、南安市监察局、南安市财政局、南安市审计局、南安市住建局、南安市城乡规划局、南安市商务中心项目办、南安市美林街道办事处、南安市城市建设发展投资有限公司等相关单位负责人参加的关于原凤凰湖片区黄庆新等四户被征收户变更安置方案专题会，并于2013年8月28日作出（2013）117号《会议记要》，会议研究并确定以下事项：一、黄庆新等四户被征收户原协议安置面积保持不变，安置地点变更在美亭城市综合体2＃地块1＃、2＃楼，选房号、选店号为第1号至第4号。二、依据评估结果，由征收人南安市城市建设发展投资有限公司以1200元／㎡价差给予四户被征收户一次性补偿，安置面积共5317.54㎡，价差补偿合计638.1048万元。三、根据原协议约定，按4200元／㎡的价格照顾每户被征收户在美亭城市综合体2＃地块每户购买3间店面，总面积在145㎡至155㎡之间，超出部分按《南安市美亭城市综合体片区房屋征收补偿安置实施方案》执行。四、过渡期按原征收安置协议签订时间即2010年7月开始计算，过渡期为36个月，逾期过渡费按有关规定执行。五、美林街道办事处应做好黄庆新等四户被征收户相关工作，由城发投公司作为甲方、被征收人为乙方、美林街道办事处为丙方，及时签订补充协议，确保美亭城市综合体顺利施工。原告不服该《会议纪要》，向本院提起诉讼，请求确认被告作出的（2013）117号《会议记要》无效。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据……。本案中，被告南安市人民政府在收到本院送达的起诉状副本及应诉通知书后，未向本院提供其作出（2013）117号《会议记要》的证据和所依据的规范性文件，应视为被告南安市人民政府在作出（2013）117号《会议记要》时没有相应的证据，应予撤销。被告南安市人民政府作出的（2013）117号《会议记要》虽以会议纪要的形式出现，但在内容中对原告黄庆新与南安市城市建设发展投资有限公司于2010年7月2日签订的《南安市凤凰湖片区一期拆迁补偿安置协议》的部分事项进行变更，并确定了变更后的补偿安置事项，对原告黄庆新的拆迁补偿安置权益产生了实际影响，且在民事诉讼过程中，南安市城市建设发展投资有限公司将（2013）117号《会议纪要》作为证据向法院提供，并经庭审质证，故（2013）117号《会议纪要》对原告黄庆新的权利义务产生了直接影响，是可诉的行政行为。被告辩称其作出的（2013）117号《会议记要》是内部指导行为，不具有可诉性的理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、最高人民法院《关于执行〈〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：一、撤销被告南安市人民政府于2013年8月28日作出的（2013）117号《关于原凤凰湖片区黄庆新等四户被征收户变更安置方案会议记要》中对原告黄庆新的补偿安置方案进行变更的相应内容；二、驳回原告黄庆新的其他诉讼请求。一审案件受理费50元，由被告南安市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。审 判 长  陈鹏腾审 判 员  董丽珠人民陪审员  邱有潘二〇一五年十二月八日书 记 员  李婉芬附本案适用的法律、司法解释：《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。最高人民法院《关于执行〈〉若干问题的解释》第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）起诉被告不作为理由不能成立的；（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。