重庆市第四中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）渝四中法行终字第00046号
上诉人（一审原告）：何道红农村承包经营户。
诉讼代表人何道红，男，苗族，1972年9月8日出生。
委托代理人何友寿（何道红之父），苗族，1943年10月16日出生。
被上诉人（一审被告）：彭水苗族土家族自治县国土资源和房屋管理局。
法定代表人严海林，该局局长。
委托代理人杨国州，该局工作人员。
委托代理人肖亚，重庆绿荫律师事务所律师。
上诉人何道红农村承包经营户（以下简称何道红户）因诉被上诉人彭水苗族土家族自治县国土资源和房屋管理局（以下简称彭水县土房局）不履行法定职责一案，不服彭水苗族土家族自治县人民法院（以下简称彭水县法院）（2015）彭法行初字第00034号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人何道红户的委托代理人何友寿，被上诉人彭水县土房局的委托代理人杨国州、肖亚均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审裁定认定的事实：原告何道红户于1998年7月25日与原诸佛村4组（现已并入诸佛寺村2组）签订NO.381414号土地承包合同，合同载明“忠堡”处东至方德卫，南至严久华界，西至公路，北至分水岭的土地承包经营权0.3亩属原告。此后，诸佛乡诸佛村1组庹昌权与四组何道红因大堡0.3亩林地权属争议请求县人民政府处理，2001年3月22日彭水县人民政府以彭水府发（2001）19号文件确认该争议地属诸佛村4组所有。2002年11月15日，彭水县人民政府以彭水府发（2002）76号补充通知进一步明确该争议地四至界畔为东与一组接界，南至四组熟土，西至一、四组熟土，北到堡顶分水岭。后庹昌权在诸佛到珍加公路与该公路至福兴村公路交界以北处修建房屋，何道红之父何友寿向彭水县人民政府相关部门反映庹昌权所修建房屋侵占其土地承包经营权问题。2010年3月31日原告何道红户认为庹昌权强行在原告位于诸佛乡诸佛寺村2组小地名忠堡（又名大堡）的承包地内建房，侵犯其土地承包经营权为由起诉到本院，要求判决庹昌权、庹其飞停止侵害并排除妨碍，本院受理后，经审理认为，原告提供的证据不足以证明庹昌权的建房是否侵犯了其在“忠堡”的土地承包经营权以及具体的侵犯范围，于2010年12月21日作出（2010）彭法民初字第1161号民事判决，驳回何道红户的诉讼请求。原告不服，上诉至重庆市第四中级人民法院，重庆市第四中级人民法院经审理认为，何道红户的承包合同载明“忠堡”（又名大堡）的承包地四至界址不明确，亦无其他证据证明何道红户享有承包地的位置和面积，庹昌权修建房屋的位置位于“诸佛至珍加的公路”以东，何道红户享有的土地承包地也位于“诸佛至珍加的公路”以东，并不排除庹昌权修建房屋存在侵占何道红户承包地的可能性，但何道红户所举证据均不足以证明其在小地名“忠堡”处享有的土地承包经营权的具体面积和准确界畔，难以认定侵权事实成立，于2011年6月23日作出（2011）渝四中法民终字第00336号民事判决，驳回上诉，维持原判。何道红户仍不服，向重庆市高级人民法院申诉，重庆市高级人民法院于2011年12月7日作出（2011）渝高法民申字第01206号民事裁定，驳回何道红户的再审申请。2015年4月15日何道红户认为庹昌权在其“忠堡”处的承包地内建房，何道红户多次申请被告对庹昌权违法占地行为进行处理无结果为由，诉至本院，请求判决确认被告对庹昌权侵占原告耕地违章建房不处理的行为违法。
另查明，庹昌权所建房屋已由庹云峰于2011年7月2日向被告申请，被告已办理房地产权证，权利人为庹云峰，系庹昌权之子。本院组织相关人员到现场进行查看，根据汇制的现场图，庹昌权所建房屋占用的是耕地，属诸佛乡诸佛村原一、四组的熟土。
一审法院经审理认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。因此有权提起行政诉讼应是行政相对人和与行政行为有利害关系的公民。本案中，原告何道红户起诉确认被告对庹昌权侵占原告耕地违章建房不处理的行为违法，则原告应是与被告不履行法定职责有利害关系。原告曾以庹昌权建房侵犯其土地承包经营权为由起诉庹昌权停止侵害排除妨碍，但一、二审法院均判决驳回原告何道红户的诉讼请求，即庹昌权建房是否侵犯了原告何道红户的土地承包经营权不能确认，则被告是否对庹昌权建房的行为进行处理与原告何道红户不存在利害关系，故原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，应驳回起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、第二十五条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条的规定，裁定驳回原告何道红农村承包经营户的起诉。案件受理费50元，由原告何道红农村承包经营户负担。
上诉人何道红户上诉称：何道红户在1998年取得“忠堡”处的土地承包经营权，彭水县政府以彭自府发（2001）19号和彭水府发（2002）76号予以确认。2002年庹昌权在该承包地内砍树建房，何道红之父何友寿向彭水县政府反映该情况，彭水县政府于2002年12月9日将此案转县地房局处理，但至今无果。后何道红户提起的民事侵权诉讼中一、二审法院的民事判决书均记载：庹昌权建房未办理用地手续，属于违法占地行为，并已对该行为立案，但现在庹昌权修建的房屋已办理房地产权证。故彭水县地房局的行政不作为与何道红户存在主要利害关系，特向重庆市第四中级人民法院提起上诉，请求依法撤销彭水县法院作出的（2015）彭法行初字第00034号行政裁定；判决确认彭水县地房局对庹昌权侵占何道红户耕地违章建房立案不处理的行为违法；并由彭水县地房局承担本案诉讼费。
被上诉人彭水县土房局答辩称：一审原告不具备原告主体资格，一审裁定驳回起诉是正确的，请求二审予以维持。
上诉人何道红户在一审中向一审法院提交了如下证据：
1．原诸佛四组村民的申请（2003年8月9日）。
2．庹某某的申请（2007年11月13日）。
3．何某甲申请书（2007年8月1日），（2010）彭法民初字第1161号民事判决书、（2011）渝四中法民终字第00336号民事判决书。
4．申请（2009年8月7日）。
5．何某乙申请书（2007年8月）。
6．2014年5月8日何某乙申请书。
7．2014年7月24向县长提交的申请及挂号回执。
8．2005年10月23日何某甲的检举材料。
9．重庆市政府公开信箱（网上）。
10．2002年10月29日地房局汪某某、王某某通知的停建通知书（申请调材料）。
11．何道红土地承包合同。
12．庹某甲土地承包合同。
13．方某某土地承包合同。
14．土地承包合同草图。
15．何某丙的证实。
16．庹某乙证实。
17．彭水府发（2001）19号处理决定。
18．彭水府发（2002）76号补充通知。
19．2012年2月16日的中共重庆市委重庆市政府信访办公室转送单。
20．何道红的申诉书。
21．（2014）渝四中法行赔初字第00059号行政裁定书。
22．渝检四分民行立（2013）3号民事行政检察立案决定书。
23．彭水县人民政府法制办公室关于何道红要求对忠堡土地确权的回复。
24．（2011）渝高法民申字第01206号民事裁定书。
经一审庭审质证，彭水县土房局对何道红户提交的证据质证如下：1号证据是复印件，对其真实性有异议；2号证据的真实性、关联性有异议；3号证据的真实性无异议；4号、5号证据不能证明将申请交给了彭水县土房局；6号证据是复印件，真实性无法确认；7号证据的真实性有异议，申请和回执时间不合理，且均是复印件，时间不符合；8号证据的真实性无法确认，且无法证明是交给谁的；9号证据网页是真实的，县政府已经进行了回复；11－16号证据均是复印件，真实性不予确认；17－18号证据无异议，县政府对何道红户与庹昌权的争议地已经进行了确权；19－24号证据的真实性无异议，该证据反映出人民法院的判决是正确的，关于何道红户与庹昌权的土地争议县政府已经作出了决定。上述证据均不能支持何道红户在本案的诉讼请求。
一审时，被上诉人彭水县土房局在法定期限内提交了如下证据：
1．《彭水自治县人民政府关于诸佛乡诸佛村一组与四组何道红林地权属纠纷的处理决定》（彭自府发（2001）19号）。
2．《法律意见书》（2001年3月20日）。
3．《彭水自治县林业局关于诸佛乡诸佛村一组庹昌权与四组何道红林地权属四至界限的调查报告》（彭水林文（2002）199号）。
4．《彭水自治县人民政府关于诸佛乡诸佛村一组庹昌权与四组何道红争议林地四至界限的补充通知》（彭水府发（2002）76号）。
经一审庭审质证，何道红户对彭水县土房局提交的证据无异议。
一审法院为了查清案件事实依职权调取了涉案土地的房屋登记材料，庹云峰的土地房屋权属调查表、申请书、权属登记审核表，并到现场进行查看，制作了现场图和现场笔录。
何道红户对庹云峰的房屋登记材料不发表质证意见，对现场图和现场笔录无意见。彭水县土房局认为庹云峰的房屋已进行登记，对现场图和现场笔录无意见。
一审法院经举、质证对何道红户、彭水县土房局提交的证据以及依职权调取的证据认证如下：
何道红户举示的证据1－2，4－9均是复印件，其真实性无法确认；证据3彭水县土房局无异议，且是生效的裁判文书，予以确认；证据10何道红户未提交，亦未向法院提交调取证据的书面申请书；证据11－13虽是复印件，但系土地分户花名册，对其真实性予以确认；证据14系何道红户自汇草图，未经确认，不予确认；证据15－16系复印件，不符合证据的形式要件，不予确认；证据17－18虽系复印件，但系彭水县人民政府作出的处理决定，对其真实性予以确认；证据19－23与本案不具有关联性，不予确认；证据24系生效的法律文书，对其真实性予以确认。彭水县土房局举示的证据，何道红户均无异议，予以确认。依职权调取的证据，当事人无异议，予以确认。
二审庭审中，上诉人何道红户提出对一审法院依职权调取的证据在一审庭审进行质证时说了庹云峰修建的房子是违法变成合法，但一审裁定书上没有写明。被上诉人彭水县土房局提出一审裁定未完整写明其对何道红户提交的证据的质证意见，应以一审庭审笔录为准。
何道红户、彭水县土房局一审时提交的证据以及一审法院依职权调取的证据，一审法院均已随案移送到本院。经本院审查认为：何道红户在一审中提交的证6申请书、证7中的2014年6月19日邮寄给彭水县土房局谢某某的挂号回执，虽是复印件，但与本案有关联，能够证明本案待证事实，本院予以采信。对何道红户提出对一审法院依职权调取的证据在一审庭审质证时说了庹云峰修建的房子是违法变成合法，但一审裁定书上没有写明的意见。经查，与一审第二次庭审笔录核对，何道红户并未发表庹云峰修建的房子是违法变成合法的质证意见，只是对该证据不作评价，即一审裁定书不存在漏记，其提出的意见不成立。对彭水县土房局提出一审裁定未完整写明其对何道红户提交的证据的质证意见，应以一审庭审笔录为准的意见。经与一审庭审笔录核对，一审裁定写明的质证意见与一审庭审笔录记载的质证意见相符，只是作了简单的归纳总结，但反映出了彭水县土房局的真实意思表示，其提出的意见不成立。一审法院对何道红户提交的其余证据、彭水县土房局提交的证据和依职权调取的证据认证正确，符合证据规则，本院予以确认。
本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，予以确认。本院另查明：2014年6月19日，何道红户和彭水县诸佛乡诸佛村二组共同作为申请人向彭水县土房局谢某某挂号邮寄了一份申请书，请求彭水县土房局将何道红户位于小地名“忠堡”处的承包地再次确权，并对庹昌权强占何道红户耕地违章建房的行为依法处理，彭水县土房局未对该申请作出答复。
本院认为，本案是上诉人何道红户诉被上诉人彭水县土房局不履行法定职责一案的上诉案件。本案的争议焦点是何道红户原告主体是否适格。根据何道红户于2014年6月19日向彭水县土房局谢某某挂号邮寄的申请，该申请有两项请求，一是请求彭水县土房局将何道红户位于小地名“忠堡”处的承包地再次确权。经查，《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”即何道红户认为“忠堡”土地权属有争议，应向彭水县人民政府提出申请，而彭水县土房局不具有该职责，彭水县土房局未对该申请进行答复没有对何道红户的权利产生实际影响；二是请求对庹昌权强占何道红户耕地违章建房的行为依法处理。首先关于庹昌权修建房屋是否强占了何道红户的耕地问题，根据何道红户提交的证据，特别是（2010）彭法民初字第1160号民事判决和（2011）渝四中法民终字第336号民事判决，何道红户无充分证据证明庹昌权修建房屋侵占了其位于“忠堡”的土地。其次关于申请彭水县土房局查处庹昌权占用耕地违章建房的问题，经查，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款之规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”第七十四条之规定：“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”彭水县土房局作为彭水县的土地管理部门，具有查处县域内非法占用耕地违法建房行为的职责。根据《中华人民共和国土地管理法》第六条之规定：“任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。”第七十二条之规定：“依照本法规定应当给予行政处罚，而有关土地行政主管部门不给予行政处罚的，上级人民政府土地行政主管部门有权责令有关土地行政主管部门作出行政处罚决定或者直接给予行政处罚，并给予有关土地行政主管部门的负责人行政处分。”《中华人民共和国行政监察法》第六条之规定：“监察工作应当依靠群众。监察机关建立举报制度，公民、法人或者其他组织对于任何国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员的违反行政纪律行为，有权向监察机关提出控告或者检举。”本案中何道红户发现庹昌权占用耕地违法建房有权向彭水县土房局提出检举或者控告，彭水县土房局在接到检举或者控告后应当进行立案查处并给予行政处罚，但彭水县土房局是否履行查处占用耕地违法建房的职责与何道红户不存在行政诉讼法上的利害关系，何道红户不是该行政行为的相对人，不能向法院提起行政诉讼，若何道红户认为彭水县土房局不履行查处职责的，有权向彭水县土房局的上级主管部门或者同级监察机关提出控告或者检举，故何道红户起诉主体不适格，一审裁定驳回何道红户的起诉，并无不当。另本案系裁定驳回起诉，依照《诉讼费用交纳办法》第八条第（二）项之规定，裁定不予受理、驳回起诉、驳回上诉的案件不交纳案件受理费，一审裁定案件受理费50元由何道红户负担不当，应予纠正。
综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人何道红户提出的上诉理由和请求不成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
一、二审案件受理费各50元，退还上诉人何道红农村承包经营户。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 黄 明
代理审判员 蒲开明
代理审判员 陶仕俊
二〇一五年九月十五日
书 记 员 王丽君