浙江省丽水市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙11行终52号
上诉人（原审原告）刘玲美，女，1961年10月8日出生，汉族，住浙江省丽水市莲都区。
委托代理人刘雪庭（系刘玲美之兄），男，1956年5月4日出生，汉族，住浙江省丽水市莲都区。
委托代理人方洪彩，浙江法和律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）丽水市国土资源局。住所地浙江省丽水市北苑路***号。
法定代表人邢志行，局长。
委托代理人朱威，该局政策法规处工作人员。
委托代理人梁娇娇，浙江丽阳律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）丽水市人�政府。住所地浙江省丽水市花园路*号。
法定代表人朱晨，市长。
委托代理人吴海清，该府复议应诉处工作人员。
原审第三人胡金娇，女，1950年12月12日出生，汉族，住浙江省丽水市莲都区下河村**号，现住浙江省丽水市莲都区。
原审第三人胡金翠，女，1957年1月10日出生，汉族，住浙江省丽水市莲都区。
刘玲美诉丽水市国土资源局、丽水市人民政府房屋行政征收暨行政复议一案，莲都区人民法院于2017年4月1日作出（2016）浙1102行初74号行政判决。刘玲美不服，向本院提出上诉。本院于2017年4月25日立案受理后，依法组成合议庭，并于2017年5月23日公开开庭审理了本案。上诉人刘玲美及其委托代理人刘雪庭、方洪彩，被上诉人丽水市国土资源局的委托代理人朱威、梁娇娇，被上诉人丽水市人民政府的委托代理人吴海清，�审第三人胡金翠到庭参加诉讼。原审第三人胡金娇经本院合法传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。本案经浙江省高级人民法院批准审理期限延长三个月，现已审理终结。
原审法院经审理查明：莲都区下河村13号房屋原为金苏英（1958年逝世）所有，该房于1951年7月22日取得土地房产所有证。金苏英有三个子女，分别是儿子胡金福，女儿胡金娇，女儿胡金翠。2008年9月6日，胡金福逝世。胡金福的妻子刘玲美与胡金娇、胡金翠于2010年10月28日签订了《人民调解协议书》，约定涉案房屋由刘玲美、胡金娇、胡金翠均分。原告刘玲美系莲都区下河村一组农民，现有家庭人口3人，分别是刘玲美（本人）、胡苗芳（长女）、胡苗颖（次女，1992年5月26日出生）。第三人胡金娇与莲都区下河村九组村民王国林结婚，生育三女一子，分别是女儿王华琴、王和芬、王淑霞、王淑�。胡金娇配偶王国林户于2004年在城防工程建设项目进行拆迁安置，安置建房建筑面积427.6平方米。王和芬户口挂靠在父亲王国林户下。第三人胡金翠系莲都区碧湖镇农民。2004年2月11日，讼争房屋所在地块经浙江省人民政府批准征收。2004年3月4日，丽水市人民政府发布《征用土地方案公告》（[2004]第7号），涉案房屋位于被征地范围内。同日，丽水市国土资源局发布《征地补偿安置方案公告》（[2004]第7号）。2011年10月13日，丽水市国土资源局发布《关于江滨地块储备项目建设范围内地上附着物（房屋）拆迁的通告》（丽土拆字[2011]4号），载“五、房屋拆迁补偿安置程序及安置标准按照《丽水市市区集体所有土地房屋拆迁管理办法》（丽水市人民政府第63号令）的有关规定执行；六、安置方式：货币安置，公寓安置，产权调换”。2012年9月10日，丽水市政府土地和房屋�收工作办公室发布《关于50省道莲都段改建等项目被征收房屋产权、面积、用途、结构认定工作会议纪要》，载“江滨收储地块项目被征收人金苏英（已故），房屋坐落下河村13号，同意认定套内面积80.38平方米用途为住宅，由合法继承人继承安置，同意共有共用分摊份额按各户分拍协议书确定，但不得影响安置结果”。2015年8月18日，丽水市弘原房地产评估事务所出具了（丽弘征估[2012]1033）房地产估价报告，确定被征房屋重置价格结合成新总价为人民币19291元；货币补偿总价为人民币866175元。在规定时间内，丽水市土地储备中心与原告未达成协议。2015年8月19日，丽水市莲城公证处作出（2015）浙丽莲证内字第8625号公证书，载“丽水市莲都区厦河村13号房屋（其门牌上显示为“下河13号”）走廊、中堂及楼上公共面积经测绘为82.0369平方米”。2015年9月15日，丽水市土地�备中心向被告丽水市国土资源局申请作出行政决定，被告丽水市国土资源局于2016年4月28日作出丽土资行政（2015）字第9号行政决定书，决定：刘玲美、胡金娇、胡金翠套内面积为80.38平方米，现中堂共用部分的面积各户尚未签订分拍协议书，无法在此次安置中进行补偿。待日后各户签订分拍协议书后，可以按照政策的规定进行补偿安置。被申请人可以选择下列补偿方式的一种进行安置：刘玲美户：货币补偿、公寓安置、产权调换；胡金娇户：货币补偿、产权调换；胡金翠户：货币补偿、产权调换。刘玲美、胡金娇、胡金翠不服，向被告丽水市人民政府申请行政复议，被告丽水市人民政府于2016年9月14日作出丽政复决[2016]15号行政复议决定书，决定维持。原告不服，提起行政诉讼。另查明，2001年防洪工程项目，讼争房屋位于征地红线范围外，可享受与红线内同步拆迁，即可选择迁建安置；2004年江滨地块储备项目，讼争房屋位于红线范围内，《丽水市市区集体所有土地房屋拆迁管理办法》第五十四条第二款规定，附件1范围内的集体所有土地房屋拆迁原则上不实行迁建安置。附件1载，紫金街道：厦河行政村。另查明，原告讼争房屋共有共用分摊份额至今未与相邻户达成分拍协议。
原审法院认为，原告及第三人坐落于莲都区下河村13号的房屋，在2000年防洪堤工程中，依照丽城防指[2001]12号《关于厦河、城东拆旧村建新村的请示》文件，结合原告、第三人自认及被告答辩意见，讼争房屋虽位于防洪堤工程项目拆迁红线范围外，但其可享受与红线范围内同步拆迁，即可选择迁建安置，但原告及第三人当时并未选择参与防洪堤工程项目征迁。同时，《关于江滨地块储备项目建设范围内地上附着物（房屋）拆迁的通告》（丽土拆字[2011]4号）规定，房屋拆迁补偿安置程序及安置标准按照《丽水市市区集体所有土地房屋拆迁管理办法》（丽水市人民政府第63号令）的有关规定执行，安置方式为货币安置、公寓安置和产权调换；《丽水市市区集体所有土地房屋拆迁管理办法》第五十四条第二款明确厦河行政村范围内的集体所有土地房屋拆迁原则上不实行迁建安置。故原告及第三人未选择参与2000年防洪堤工程项目导致其现在无法选择迁建安置方式系由其自身因素导致，因拆迁安置政策改变，被告丽水市国土资源局所作行政决定未给予原告及第三人户选择迁建安置的补偿方式，并无不当。原告及第三人主张除公证书测绘的走廊、中堂及楼上面积应计入共有面积外，大门间、前天井、八尺后、后天井等亦应计入共有面积的问题。本院认为，在讼争房屋共有面积存有争议且未分拍的前提下，原告针对自己的主张未向相关征迁部门提供共有面积权属已经确认的有效文书，被告丽水市国土资源局基于现状根据现有证据作出的行政决定中未对公证书所载的共有面积进行安置与补偿，并作出“待日后各户签订分拍协议书后，可以按照政策的规定进行补偿安置”的安置政策预留，亦无不当。依照《丽水市市区集体所有土地房屋拆迁管理办法》第三十二条及三十六条规定，原告刘玲美户，其小女儿胡苗颖在2011年10月13日丽土拆字[2011]4号拆迁通告发布时未达到法定结婚年龄，故其在本次拆迁过程中不作为拆迁户单独予以安置；依照该办法第三十二条及第六十二条规定，第三人胡金娇分得讼争房屋建筑面积为26.8平方米，因其未达到本办法第四十七条标准，且其在征迁范围外另有建筑面积427.6平方米的房屋，故胡金娇在本次拆迁过程中不能选择公寓安置，随其居住的王和芬亦不得作�拆迁户予以安置；依照该办法第三十四条规定，第三人胡金翠既非征地所在村村民，其分得的讼争房屋又不属于因土地征收而农转非的居民拥有的集体土地房屋，故其可选择货币或产权调换进行安置。综上，被告丽水市国土资源局依照《房地产估价报告》、《关于江滨地块储备项目建设范围内地上附着物（房屋）拆迁的通告》及《丽水市市区集体所有土地房屋拆迁管理办法》，对原告户作出货币补偿、公寓安置、产权调换的补偿方式供其选择，对第三人胡金娇、胡金翠户作出货币补偿、产权调换的补偿方式供其选择，符合相关政策规定。被告丽水市人民政府据此作出维持的行政复议决定，并无不当。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告刘玲美的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。
刘玲美上诉称，一、一审法院以2011年市国土局发布的《关于江滨地块储备项目建设范围内地上附着物（房屋）拆迁的通告》及2009年丽水市政府出台的《丽水市市区集体所有土地房屋拆迁管理办法》为依据来论证2004年即已立项征收和公告征地补偿安置方案的涉案房产因拆迁政策改变而不享有迁建安置补偿方式是错误的。法不溯及既往是公认的原则，行政法规和政策虽非法律，但原则上也应遵循该原则。2004年2月11日，讼争房屋所在地块经省政府批准征收。同年3月4日，市政府即发布《征用土地方案公告》，同日市国土局发布《征地补偿安置方案公告》。那么与此相对应的征收、拆迁节点就应该以上述文件的发布时点为准，则上诉人适用的拆迁政策也应当以该时间节点来确认和适用。二、一审法院确认证据中以“原告提供杨增仁房屋所有权证存根、现场照片、草图、房屋共用面积分摊协议书及（2015）浙丽莲证内字第8625号公证书，用于待证共有面积组成部分并非仅公证书认定的走廊、中堂及楼上，但讼争房屋共有面积有争议的前提下，原告至今未向本院提供有效的文书证明其主张，且被告并未对公证书所载的共有面积进行安置与补偿”为由，得出“该组证据待证事实并非本案审查的内容，本院不予采纳”的结论是错误的。上诉人其中的一个诉由即丽土资行政（2015）字第9号行政决定存在明显不当。如果房屋拆除，现场被破坏，而公证保全只保全了部分共有区域，必然导致与上诉人有利害关系的其他共有区域如八尺后、大门间等因未保全而无法查清真实的共有面积，这将直接损害上诉人及其他共有人今后的合法拆迁利益。三、一审法院认为讼争房屋共有面积存在争议且未分拍的前提下，原告针对自己的主张未向相关征迁部门提供共有面积权属已经确认的有效文书，被告丽水市国土局基于现状根据现有证据作出的行政决定中未对公证书所载的共有面积进行安置与补偿，并作出待日后各户签订分拍协议书后，可以按照政策的规定进行补偿安置的政策预留亦无不当。一审法院上述理由避重就轻，并未对上诉人提出的主张给予正面回应。一审判决认为中堂共用部分的面积因争议而无法安置待日后处理固然没错，但除中堂共用部分之外的面积，对其他共用部分的区域和面积在房屋灭失前理应在程序上先进行证据保全。四、一审法院认定2000年防洪堤工程中，上诉人当时未选择参加该工程征迁并导致现在无法选择迁建安置方式系由自身因素导致没有依据，是错误的。既然征迁是政府启动的，则被上诉人主张当初上诉人拒绝参加征迁的举证责任应当由被上诉人承担。综上，请二审法院撤销一审判决，改判撤销丽水市国土资源局作出的丽土资行政（2015）字第9号行政决定书及丽水市人民政府作出的丽政复决[2016]15号行政复议决定书；本案诉讼费用由被上诉人承担。
丽水市国土资源局答辩称，一、关于政策的适用问题。在征收过程中，对于不同时期的项目政策适用是不同的。2011年10月13日，丽水市国土资源局发布了《关于江滨地块储备项目建设范围内地上附着物（房屋）拆迁的通告》（丽土拆字[2011]4号），文件中明确，上诉人被征收房屋所在的项目，房屋拆迁补偿安置程序及安置标准按照《丽水市市区集体所有土地房屋拆迁管理办法》（丽水市人民政府第63号令）的规定执行。故答辩人按照第63号令对上诉人进行安置补偿，符合规定。此外，答辩人认为本案审查的是征收补偿安置行为，政策的适用问题属于不同的行政行为，不是本案的审查范围。且上诉人如果认为通告载明的政策适用错误，应当在知道相关内容后，法律规定的时间内主张自己的权益，但上诉人一直未通过诉讼或者复议等救济渠道主张权利，已经超过起诉期限，也不应纳入到本案的审查中，否则将导致其他被征收人的补偿标准无法统一，另外也有重新给予上诉人起诉期限的嫌疑。二、关于中堂公用部分的面积补偿安置问题。因为上诉人与其他产权共有人并未就中堂公用部分面积签订分拍协议，也未针对自己的主张向答辩人提交共有面积权属已经确认的有效文书，答辩人无法对该部分面积在此次安置中予以补偿，但答辩人在《行政决定书》中明确载明“待日后各户签订分拍协议书后，可以按照政策的规定进行补偿安置”进行安置预留，答辩人的做法合情合理。况且上诉人所称的房屋现未拆除，上诉人的权益还是可以经过法律�道得到保障。另外，即使日后本案得到法院准予执行后，答辩人也会按照相关程序，对房屋内的所有财产进行公证保全，并不会存在上诉人称的其权益无法得到保障的情况。综上，一审判决事实认定清楚，适用法律、法规正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
丽水市人民政府答辩称，该案行政复议的争议焦点为：1、申请人是否适用迁建安置；2、中堂面积是否应当一并分割及安置补偿。申请人房屋所在地块虽然是在2004年3月4日由丽水市人民政府发布《征用土地方案公告》征收的，但该地块上附着物（房屋）拆迁工作没有启动，是2011年10月13日丽水市国土资源局发布丽土拆字[2011]4号拆迁通告启动的。该通告明确该地块房屋拆迁补偿安置程序及安置标准按照《丽水市市区集体所有土地房屋拆迁管理办法》（丽水市人民政府第63号令）的有关规定执行，63号令明确在附件1范围内不实行迁建安置，申请人的房屋属于附件1范围内，不适用迁建安置。申请人要求适用迁建安置，但在现有的政策背景下，同一幢房子里其他户的签约情况及当时的政策背景不能作为被申请人适用迁建安置的依据。针对第二个争议焦点，申请人所在房屋是一个四合院，其共有产权部分存在争议。申请人未能举证与邻居就共有产权达成分割协议，或提供生效的法律文书证明其产权归属。被申请人在共有产权部分房屋经公证机关证据保全后，搁置争议，告知申请人通过民事诉讼等途径解决房屋产权争议，待产权确定后，再给予申请人相应的补偿，符合法律和63号令的规定。答辩人在该案审理过程中查明，没有证据证明共用面积被其他已安置户分摊。综上，答辩人认为丽政复决[2016]15号行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求人民法�依法驳回上诉，维持原判。
胡金娇在法定期限内未提交书面意见，庭审中陈述称，其享有涉案房屋权属份额，应当按照拆迁政策予以补偿安置。
胡金翠在法定期限内未提交书面意见。
二审期间，刘玲美向本院提交了莲都区招商动态、关于要求规划厦河村新村的报告、关于要求将厦河拆老村建新村的申请报告、丽水市人民政府办公室102号抄告单、丽水市人民政府办公室丽政办5号抄告单、丽水市人民政府（2002）91号专题会议纪要，待证拆除讼争房屋是政府的“江滨城市综合体项目”需拆旧村建新村，该项目不属于“公共利益”。本院认为，刘玲美提交的上述证据与本案没有关联性，本院不予采信。
原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审查明的案件事实与原审认定一致，本院予以确认。
本院认为，本案系集体土地上房屋征收补偿引起的行政争议。讼争房屋虽历经2001年可享受与防洪堤工程项目同步拆迁，2004年所属地块在江滨地块储备项目征地红线范围内，但上诉人与原审第三人因其自身原因未签订房屋拆迁补偿安置协议。2009年，丽水市人民政府公布《丽水市市区集体所有土地房屋拆迁管理办法》（丽政令（2009）63号），讼争房屋拆迁安置政策发生变化，即原则上不实行迁建安置。2011年，丽水市国土资源局发布《关于江滨地块储备项目建设范围内地上附着物（房屋）拆迁的通告》，明确该项目用地范围内房屋拆迁取消迁建安置。因此，被上诉人丽水市国土资源局依据上述规定作出被诉行政决定，未给予上诉人户选择迁建安置的补偿方式，并无不当。至于共有面积处理问题，因上诉人与其他共有人之间对共有面积尚未分拍，上诉人亦未取得已经权属确认的有效文书，丽水市国土资源局基于现状未对共有面积进行安置与补偿，并预留了“待日后各户签订分拍协议书后，可以按照政策的规定进行补偿安置”的安置政策，该处理方式亦无不当。被上诉人丽水市人民政府据此作出维持的行政复议决定，程序合法。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人提出的要求迁建安置等上诉理由，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人刘玲美负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 邹 一 峻
审 判 员 黄 力 芝
代理审判员 李 永 光
二〇一七年十月十日
代书 记员 叶�娃