辽宁省高级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）辽民二终字第00040号
上诉人（原审被告）：中国东方资产管理公司大连办事处。
负责人：崔磊，该办事处总经理。
委托代理人：郑如汐，辽宁恒信律师事务所律师。
委托代理人：刘涛。
被上诉人（原审原告）：中国铁路工程总公司。
法定代表人：李长进，该公司董事长。
委托代理人：李福军，辽宁华远律师事务所律师。
原审被告：中诚信托投资有限责任公司。
法定代表人：王忠明，该公司总经理。
原审被告：沈阳恒信国有资产经营集团有限公司。
法定代表人：李建伟，该公司总经理。
委托代理人：陈双春，辽宁华恩律师事务所律师。
原审被告：辽宁恒宇投资管理有限公司。
法定代表人：赵连章，该公司总经理。
委托代理人：陈双春，辽宁华恩律师事务所律师。
上诉人中国东方资产管理公司大连办事处（以下简称东方大连办）因与被上诉人中国铁路工程总公司（以下简称中铁公司）、原审被告中诚信托投资有限责任公司（以下简称中诚信托）、沈阳恒信国有资产经营集团有限公司（以下简称恒信公司）、辽宁恒宇投资管理有限公司（以下简称恒宇公司）确认合同无效纠纷一案，不服沈阳市中级人民法院于2014年10月13日作出的（2014）沈中民三初字第00129号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成由审判员刘玉喜担任审判长、审判员张辉主审、审判员黄可心参加评议的合议庭，于2015年3月3日公开开庭审理了本案。东方大连办的委托代理人郑如汐、刘涛，中铁公司委托代理人李福军，恒信公司、恒宇公司的委托代理人陈双春到庭参加了诉讼。中诚信托经本院合法传唤，无正当理由未到庭。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：沈阳桥梁厂与中国建设银行沈阳铁路支行（以下简称建行铁路支行）于2001年8月24日签订《人民币额度借款合同》一份，约定借款本金人民币300万元，期限为2001年8月24日至2002年8月23日，合同签订后，建行铁路支行依约向沈阳桥梁厂发放了借款300万元。2001年8月24日，中铁公司与建行铁路支行签订编号为2001-12301-15的《保证合同》一份，约定由中铁公司为沈阳桥梁厂同编号的借款合同项下借款提供连带责任保证。
2004年6月28日，建行铁路支行与中国信达资产管理公司沈阳办事处（以下简称信达沈阳办）签订《债权转让协议》一份，将本案上述借款的债权转让给信达沈阳办，双方于2004年8月3日在《辽宁日报》刊登了债权转让暨催收公告。
2004年11月29日，信达沈阳办与东方大连办签订《债权转让协议》一份，将本案上述借款的债权转让给东方大连办，双方于2005年2月6日在《辽宁日报》刊登了债权转让暨催收公告。
2006年12月13日，中国东方资产管理公司在《辽宁日报》刊登了中国东方资产管理公司东元2006-1重整资产证券化信托之债务催收、信托设立、债权转让通知公告。2006年12月21日，东方大连办与中诚信托签订《资产转让协议》一份，将本案上述借款的债权转让给中诚信托，中诚信托同时授权东方大连办管理及处置该资产项下全部权益。2008年11月4日、2010年10月29日，中诚信托分别以公证邮寄方式向沈阳桥梁厂及本案中铁公司送达贷款催收通知书和履行担保义务通知书。
2011年7月31日，中诚信托与东方大连办签订《单户资产返还协议》一份，将本案上述借款的债权返还于东方大连办，双方于2011年10月9日在《辽宁日报》刊登了信托终止、信托财产返还、催收公告。2011年11月20日，东方大连办分别以公证邮寄方式向沈阳桥梁厂及本案中铁公司送达债权返还通知。
2012年11月30日，东方大连办与恒信公司签订《单户债权转让协议》一份，将本案上述借款的债权转让给恒信公司，双方于2012年12月14日在《辽宁日报》刊登了债权催收暨转让公告。
2012年12月28日，恒信公司与恒宇公司签订《单户债权转让协议》一份，将本案上述借款的债权转让给恒宇公司，2013年1月8日，恒信公司与恒宇公司分别以公证邮寄的方式向沈阳桥梁厂及本案中铁公司送达债权转让暨债务催收联合通知。
另查明：2002年4月9日，沈阳市国有资产管理委员会批复同意成立恒信公司并授予国有资产经营权，作为国有资产出资人。2006年10月28日，沈阳市国有资产管理委员会批复同意恒信公司（出资比例47%）与大连宇通北方燃料有限公司（出资比例25%）、沈阳恒信资产托管有限公司（出资比例10%）、辽宁瑞文思管理咨询有限公司（出资比例10%）、沈阳实诚资产评估事务所（出资比例8%）合资组建成立恒宇公司。
沈阳桥梁厂原隶属于本案中铁公司，现为中铁九局集团有限公司的子公司。2008年1月24日，全国企业兼并破产和职工再就业工作领导小组办公室作出（2008）2号文件，同意沈阳桥梁厂进入破产程序，办理破产手续。辽宁省企业兼并破产和职工再就业工作协调小组作出辽企兼发（2008）2号文件，同意沈阳桥梁厂办理破产手续。
2010年12月30日，原审法院作出（2011）沈中民四破字第1号民事裁定书，裁定宣告沈阳桥梁厂破产。
再查明：2014年6月27日，北京银行股份有限公司向原审法院出具《诉讼担保保函》一份，就本案中铁公司提起金融不良债权转让无效之诉提供保证金额为人民币370万元的不可撤销责任保证，保函有效期为自本保函开立之日起至2016年6月27日。
中铁公司一审诉请：1、请求人民法院依法确认东方大连办与其后手受让人中诚信托、恒信公司、恒宇公司之间关于东方大连办在信达沈阳办受让的对沈阳桥梁厂不良债权的转让及其后续转让协议无效。2、本案诉讼费用由四被告承担。
以上事实，有双方当事人的陈述，《人民币额度借款合同》、《保证合同》、《债权转让协议》、《辽宁日报》、《资产转让协议》、《单户资产返还协议》、《单户债权转让协议》、《公证书》、《沈阳市国有资产管理委员会批复》沈国资委（2002）3号、《关于沈阳恒信国有资产经营有限公司出资设立辽宁恒宇投资管理有限公司的批复》、《诉讼担保保函》、（2011）沈中民四破字第1号民事裁定书等证据经庭审质证，原审法院予以确认。
原审法院认为：根据我国民事诉讼法的规定，当事人有答辩并对对方当事人提交的证据进行质证的权利，本案中诚信托经本院合法传唤，无正当理由拒不出庭应诉，视为其放弃了答辩和质证的权利。
关于本案中铁公司的诉权问题，最高人民法院于2009年3月30日发布的《关于审理涉及金融不良债权转让案件工作座谈会纪要》（法发（2009）19号、以下简称《纪要》）为了防止国有资产流失，保障金融不良债权处置工作的顺利进行，明确规定国有企业债务人可以不良债权转让行为损害国有资产等为由，提出不良债权转让合同无效，《纪要》之所以给予此类债务人该种权利，是由于国有企业债务人不仅仅是具有债务人的身份，同时也是在得到国有资产管理机构授权下对国有资产的经营者、管理者，为了最大目的防止国有资产的流失而将该权利赋予此类债务人。本案中，中铁公司虽然是金融不良债权的担保人，不是债务人，但因在原审法院另案审理中，恒宇公司在作为金融不良债权的受让人向国有企业债务人沈阳桥梁厂及担保人中铁公司主张债权的诉讼中，恒宇公司已经撤回对沈阳桥梁厂的诉讼主张，仅向中铁公司主张债权，中铁公司也是由国家开办的单位，其资产属国家所有，亦系国有资产的管理者，故中铁公司对涉及其本身的债权转让，以防止国有资产流失为由，有权提起确认债权转让无效之诉，亦符合《纪要》的精神。且北京银行股份有限公司已就中铁公司提起金融不良债权转让无效之诉提供保证担保，故中铁公司享有诉权。
关于本案的债权转让是否存在无效的问题，依据《纪要》第六条的规定：“在审理不良债权转让合同效力的诉讼中，人民法院应当根据合同法和《金融资产管理公司条例》等法律法规，并参照国家相关政策规定，重点审查不良债权的可转让性、受让人的适格性以及转让程序的公正性和合法性”。本案中，首先，虽然东方大连办与中诚信托于2006年12月21日签订《资产转让协议》，东方大连办将本案诉争的金融不良债权转让给中诚信托，中诚信托同时授权东方大连办管理及处置该资产项下全部权益，但因中诚信托与东方大连办于2011年7月31日签订《单户资产返还协议》，中诚信托已将本案诉争的金融不良债权返还于东方大连办，所以对于中铁公司主张确认东方大连办与中诚信托对沈阳桥梁厂金融不良债权转让无效的诉讼请求，原审法院不予审理。其次，根据财政部《金融资产管理公司资产处置管理办法（修订）》（财金（2008）85号）第二十五条的规定：“除向政府、政府主管部门、出资人及其指定机构、资产公司转让外，资产公司不得对外转让下列资产：债务人或担保人为国家机关的债权；经国务院批准列入全国企业政策性关闭破产计划的国有企业债权；国防军工等涉及国家安全和敏感信息的债权；国家法律法规限制转让的其他债权。”因全国企业兼并破产和职工再就业工作领导小组办公室已于2008年1月24日作出（2008）2号文件，同意沈阳桥梁厂进入破产程序，办理破产手续。而全国企业兼并破产和职工再就业工作领导小组办公室作为国务院专门审查全国企业关闭破产项目的机构，其作出的文件表明本案诉争的沈阳桥梁厂的金融不良债权属于经国务院批准列入全国企业政策性关闭破产计划的国有企业债权，除向政府、政府主管部门、出资人及其指定机构、资产公司转让外，资产公司不得对外转让。所以东方大连办于2012年11月30日将本案诉争的沈阳桥梁厂的金融不良债权转让给恒信公司的行为，违反上述规定，不具有合法性。故对于中铁公司主张确认东方大连办与恒信公司之间以及后续恒信公司与恒宇公司之间对沈阳桥梁厂金融不良债权转让无效的诉讼请求，原审法院予以支持。
综上所述，东方大连办、恒信公司和恒宇公司的相关答辩意见，缺乏相关事实及法律依据，原审法院不予采信。依照《纪要》第五条、第六条、第七条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条、第一百四十四条之规定，判决如下：一、东方大连办于2012年11月30日与恒信公司所签订的《单户债权转让协议》无效；二、恒信公司于2012年12月28日与恒宇公司所签订的《单户债权转让协议》无效；三、驳回中铁公司的其他诉讼请求。案件受理费21，446元，由东方大连办、恒信公司、恒宇公司共同负担。
东方大连办不服原审法院上述民事判决，向本院提出上诉称：一审判决认定事实不清，适用法律错误。理由如下：1、一审法院认为中铁公司对涉及其本身的债权转让，以防止国有资产流失为由，有权提起确认债权转让无效之诉。《纪要》第五条“关于国有企业的诉权及相关诉讼程序”中指出国有企业债务人有提起不良债权转让合同无效的诉权，本案中标的债权的转让并未导致中铁公司（保证人）担保责任的增加、减少，因此中铁公司作为保证人没有上述诉权。故上诉人申请法院驳回中铁公司的诉讼请求。2、一审法院认为东方大连办与恒信公司之间的债权转让合同无效。《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（一）》第四条规定：合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。《纪要》第六条规定：“金融资产管理公司转让不良债权存在以下情形的，人民法院应当认定转让合同损害国家利益或社会公共利益或者违反法律、行政法规强制性规定而无效”。其中一种情形为“依法禁止转让或限制转让情形的”，“依法”应当指“依照法律、行政法规”，而《财政部关于进一步规范金融资产管理公司不良债权转让有关问题的通知》与《国务院办公厅转发全国企业兼并破产和职工再就业工作领导小组关于进一步做好国有企业政策性关闭破产工作意见的通知》并非法律、行政法规，因此不能依据上述通知认定转让合同无效。综上请求：1、依法撤销原审判决，改判驳回中铁公司的诉讼请求；2、案件受理费由中铁公司承担。
中铁公司答辩称：1、中铁公司是本案适格主体，合法具有本案诉权，有权提起确认债权转让无效之诉。被答辩人认为本案不良债权的转让并没有使答辩人的担保责任增加或减少，答辩人没有诉权的理由不成立：在恒宇公司诉答辩人承担保证责任一案中，因主债务人已经被政策性宣告破产，恒宇公司撤回了对主债务人的诉讼，只起诉了答辩人。根据《纪要》第五条的规定“国有企业债务人以不良债权转让行为损害国有资产等为由，提出不良债权转让合同无效抗辩的，人民法院应当告知其向同一人民法院另行提起不良债权转让合同无效的诉讼”，因此答辩人向原审法院提起了本案确认无效之诉。并且恒宇公司诉答辩人保证责任之诉中，答辩人也有相应的诉讼权利，答辩人在保证责任诉讼中是适格主体，作为同一行为引发的本案诉讼中，答辩人当然也是适格主体。2、一审法院适用法律正确。原审法院判决依据的是《纪要》第六条“在审理不良债权转让合同效力的诉讼中，人民法院应根据合同法和《金融资产管理公司条例》等法律法规，并参照国家相关政策规定，重点审查不良债权的可转让性、受让人的适格性以及转让程序的公正性和合法性。”财政部文件属于相关国家政策规定，法院应当参照。被答辩人认为“依法”仅指的是法律和行政法规是片面扭曲文件精神，该处的“依法”是指有一定的法律依据，财政部的文件也是通过其他法律依据来制定的。因此被答辩人在此处狭隘的理解也不能影响国家政策和法律规定，更不能影响法院对本案的依法审判。综上，答辩人为适格主体具有合法诉权，请求法院驳回上诉，维持原判。
恒信公司、恒宇公司均述称：同意东方大连办关于撤销原判，改判驳回中铁公司的诉讼请求的意见。一审法院认定中铁公司具有提起合同无效之诉是对《纪要》第五条的扩张性解释，该条明确规定了无效之诉的主体是国有企业的债务人，并未包含保证人。该《纪要》第六条中对于参照国家相关政策，是可以参照而非必须参照，本案并不存在违反法律行政法规规定的无效情形，故应驳回中铁公司的诉讼请求。
本院对原审判决认定事实予以确认。
本院认为，本案主要涉及以下两方面问题：
1、中铁公司是否有权提起本案“确认合同无效”之诉问题。
依据《中华人民共和国民法通则》第八十四条规定：“债是按照合同的约定或者依照法律的规定，在当事人之间产生的特定的权利和义务关系。享有权利的人是债权人，负有义务的人是债务人”。中铁公司作为金融不良债权的担保人，负有向债权人履行担保责任的义务，其系债务人中的“次债务人”，该金融借款合同中的“主债务人”为沈阳桥梁厂。依据《纪要》第五条关于“国有企业债务人以不良债权转让行为损害国有资产等为由，提出不良债权转让合同无效抗辩，人民法院应当告知其向同一人民法院另行提起不良债权转让合同无效的诉讼”的规定，中铁公司作为国有企业债务人，尽管其是担保人，同样可以向同一人民法院另行提起不良债权转让合同无效的诉讼。故中铁公司为本案适格原告，有权提起本案“确认合同无效”之诉。东方大连办关于“本案中标的债权的转让并未导致中铁公司（保证人）担保责任的增加、减少，因此中铁公司作为保证人没有上述诉权。”的上诉理由及恒信公司、恒宇公司关于“《纪要》第五条明确规定了无效之诉的主体是国有企业的债务人，并未包含保证人。”的抗辩，因没有法律依据，本院不予支持。
2、关于东方大连办、恒信公司、恒宇公司之间的债权转让合同是否有效问题。
依据《纪要》第六条：“在审理不良债权转让合同效力的诉讼中，人民法院应当根据合同法和《金融资产管理公司条例》等法律法规，并参照国家相关政策规定，重点审查不良债权的可转让性、受让人的适格性以及转让程序的公正性和合法性。”的规定，可见，《纪要》中所述确认不良债权转让合同效力的依据与《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（一）》第四条：“合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。”的规定，并不相背。因《纪要》的上述规定系对金融不良债权处置过程中为防止国有资产流失所作出的特别规定，本案应以《纪要》的规定精神作为审理的法律依据。而《纪要》第六条又规定了可以“参照国家相关政策规定”，同时规定了金融资产管理公司转让不良债权无效的情形：“（二）……以及其他依法禁止转让或限制转让情形的”。故原审依据相关政策规定即财政部《金融资产管理公司资产处置管理办法（修订）》（财金（2008）85号）第二十五条关于资产公司不得对外转让经国务院批准列入全国企业政策性关闭破产计划的国有企业债权的规定，以及全国企业兼并破产和职工再就业工作领导小组办公室（2008）2号文件，确认对沈阳桥梁厂的金融不良债权属于经国务院批准列入全国企业政策性关闭破产计划的国有企业债权，从而认定东方大连办于2012年11月30日将对沈阳桥梁厂的金融不良债权转让给恒信公司及后续恒信公司又将该债权转让给恒宇公司的合同无效，符合法律规定，应予维持。
综上，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一审案件受理费，按一审判决执行；二审案件受理费21，446元，由中国东方资产管理公司大连办事处承担。
本判决为终审判决。
审判长 刘玉喜
审判员 张 辉
审判员 黄可心
二〇一五年三月十九日
书记员 李 硕