广东省东莞市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）东中法行终字第74号
上诉人（原审原告）：梁坤，男，1945年9月7日出生，汉族，身份证住址：广东省东莞市，
上诉人（原审原告）：何桂，女，1942年12月30日出生，汉族，身份证住址：广东省东莞市，
上诉人（原审原告）：梁淑霞，女，1973年8月25日出生，汉族，身份证住址：广东省东莞市，
上诉人（原审原告）：梁寿，男，1953年7月9日出生，汉族，身份证住址：广东省东莞市，
上诉人（原审原告）：郭丽枝，女，1955年4月7日出生，汉族，身份证住址：广东省东莞市，
上诉人（原审原告）：梁银凤，女，1985年4月26日出生，汉族，身份证住址：广东省东莞市，
上述六上诉人共同委托代理人：雷海军，北京银雷律师事务所律师。
上述六上诉人共同委托代理人：祁柏辉，男，汉族，1963年4月3日生，身份证住址：广东省东莞市东城区，
被上诉人（原审被告）：东莞市城乡规划局。住所地：东莞市东城区中路。
法定代表人：欧阳南江，该局局长。
委托代理人：梁殷华，该局工作人员。
委托代理人：邓凤歧，广东康邦律师事务所律师。
原审第三人：东莞市百茂实业投资有限公司。住所地：东莞市高埗镇高埗大道三横路*号。
法定代表人：李新成，该公司董事长。
委托代理人：严伟，广东旗峰律师事务所律师。
委托代理人：路芳，广东旗峰律师事务所律师。
原审第三人：东莞市高埗镇塘厦第四股份经济合作社。住所地：东莞市高埗镇塘厦村委会。
负责人：梁念登，理事长。
委托代理人：黎波，广东礼律律师事务所律师。
委托代理人：高杰，广东礼律律师事务所律师。
上诉人梁坤、何桂、梁淑霞、梁寿、郭丽枝、梁银凤(以下简称“梁坤等六人”)因与被上诉人东莞市城乡规划局（以下简称“东莞规划局”）、原审第三人东莞市百茂实业投资有限公司(以下简称“百茂公司”)、东莞市高埗镇塘厦第四股份经济合作社(以下简称“塘厦第四经合社”)行政规划纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2013）东一法行初字第159号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。
原审法院认为：根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条之规定，行政诉讼的原告应当与被诉具体行政行为具有法律上的利害关系。本案中，涉案地块为集体建设用地，即便如梁坤等六人所述，涉案地块包含了梁坤等六人承包经营的土地，其承包权亦随土地用途变更为建设用地而消失。因此，梁坤等六人与东莞规划局为百茂公司核发涉案的《建设用地规划许可证》已无法律上的利害关系。梁坤等六人认为涉案的土地用途变更违法，但该行为与本案中的核发用地规划许可行为是彼此独立，作出机关亦不相同，土地用途变更行为是否合法，不属于本案审查范围。综上，梁坤等六人与被诉行政行为无法律上的利害关系，其不具有原告诉讼主体资格。原审法院依照最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条、第四十四条第一款第（二）项、第四十九条第三款的规定，裁定：驳回梁坤等六人的起诉。
一审宣判后，梁坤等六人不服，向本院提起上诉，请求：一、撤销原审裁定；二、支持梁坤等六人一审诉讼请求，即确认2012年12月6日东莞规划局发放给百茂公司的《建设用地规划许可证》的行政行为违法，并撤销2012年12月6日东莞规划局发放给百茂公司的《建设用地规划许可证》；三、由东莞规划局承担本案诉讼费。事实与理由如下：一、梁坤等六人具备原告主体资格，一审驳回理由不成立。《关于东莞市高埗镇2009年度第六批次申请用地地块位置的复函》中涉案调整面积为3.1718公顷，《关于东莞市高埗镇2006年度第三批次申请用地地块位置的复函》中涉案调整面积为1.5729公顷，累计面积为4.7447公顷，合计71.1705亩。本案土地实际面积约为500亩，办理手续的约为302亩，其中一期145025.3平方米，约217.5亩，其中二期56333.6平方米，约84.5亩。远远大于批准面积。梁坤等六人实际使用的土地并不包含在诉争土地范围内，为非调整范围内土地。其次，依照上述两份回函内容，调整前地块保留农用地性质，应当按照法定程序申报供地手续。东莞规划局未提交后续办理手续，应当作为土地未实际变更性质。由此，梁坤等六人的农用地在梁坤等六人不知情的情况下被按照建设用地转让，侵害了梁坤等六人的合法权益。需要强调的是本案的土地从农用地转为建设用地，需要国务院批准，未完成上述程序之前，本案土地使用性质不能变更。二、东莞规划局未提交做出行政行为的工作内容相关方面的资料，仅提交了百茂公司申请资料即做出规划许可行为，未提交符合规划的相关事实与证据，依法应当撤销规划许可行为。东莞规划局未提交其工作内容的证据，比如内部审批流程、内部开展工作内容、城乡总体规划的内容等，仅提交百茂公司提交的申请资料，未开展任何工作就直接颁发《建设用地规划许可证》，这显然违反法定程序。东莞规划局未对百茂公司的文件进行任何审查。百茂公司申报提交的资料不真实、不合法，东莞规划局有审查核实的义务。其中涉及土地用途、流转等部分违法。土地部分行为违法，由此规划部分行为违法。三、本案涉及腐败违纪问题，东莞规划局在百茂公司涉案土地使用方面存在事实不清、程序违法、适用法律错误等情况下，规划行为由此违法并撤销。1.《集体建设用地使用权出让合同》中廖加发签字系伪造，廖加发是村书记，并非法定代表人。当时廖加发因腐败案件被羁押，不可能签字。转让价款低于基准地价。2.程序违法，未召开村民代表大会。依照《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》第七条：“出让、出租和抵押集体建设用地使用权，须经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意。”、《东莞市农村（社区）集体资产管理实施办法》第十二条的规定：“股东大会做出的决定，必须有过半数股东参加会议，并获得到会股东的过半数通过才能有效。股东代表大会做出的决定，必须有三分之二以上股东代表参加会议，并获得到会股东代表的三分之二以上通过才能有效。”，东莞规划局未提交上述会议资料，视为未召开相关会议，依法属于违反法定程序。3.程序违法，未“招、拍、挂”。《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》第十五条：“集体建设用地使用权出让、出租用于商业、旅游、娱乐等经营性项目的，应当参照国有土地使用权公开交易的程序和办法，通过土地交易市场招标、拍卖、挂牌等方式进行。”、该办法的第三十条规定：“违反本办法第十五条的规定，集体建设用地使用权不实行公开交易的，县级以上土地行政主管部门不得为其办理产权变更登记或者他项权利登记手续”。塘厦第四经合社应当采取招标、拍卖、挂牌等方式进行土地流转，东莞规划局未提交按第十五条规定的方式流转的证据，依据第三十条规定不得为其办理登记手续。4.未缴纳出让金。东莞规划局未提交银行记录，未核查百茂公司支付的真实性。转让金未达到基准地价。《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》第二十五条规定：“集体土地所有者出让、出租集体建设用地使用权所取得的土地收益应当纳入农村集体财产统一管理。其中50%以上应当存入银行（农村信用社）专户，专款用于本集体经济组织成员的社会保障安排，不得挪作他用。具体实施办法由省劳动保障部门会同省农业、民政、财政、卫生等部门制定,报省人民政府批准后实施。”综上，该具体行政行为主要证据不足、适用法律错误、违反法定程序，根据《行政诉讼法》第五十二条规定，该土地登记的具体行政行为依法应当撤销。5.东莞规划局核发的《建设用地规划许可证》是违法的，本案有将近300亩土地上有建筑物，东莞规划局应当对上述违法建筑进行调查、处理，作出处罚之后，采用补办规划许可的方式进行处理。但是本案中，东莞规划局发放的许可证是按照土地上没有建筑物的标准发放，属于批准规划之后新建的建筑，所以许可证的事实程序上存在问题。6.本案一审遗漏当事人，即东莞市高埗镇塘厦股份经济联合社。因为一审遗漏当事人，所以二审应当发回重审。
被上诉人东莞规划局答辩称：一审法院认定事实清楚，适用法律正确，梁坤等六人与东莞规划局核发的第2012－08－1004号《建设用地规划许可证》没有法律上的利害关系，梁坤等六人的诉讼主体不适格，东莞规划局具体行政行为合法，梁坤等六人的上诉理由不成立。一、梁坤等六人上诉状已明确表述“梁坤等六人实际使用的土地并不包含在诉争土地范围内”（见上诉状第3页第一行），由此可见梁坤等六人与涉案地块没有法律上的利害关系。梁坤等六人上诉状中始终在强调涉案地块土地性质的变化不合法，未依法定程序流转，且“综上所述部分”也指“土地登记的具体行政行为依法应当撤销”，因此梁坤等六人的要求与东莞规划局作出的涉案具体行政行为并不关联，而涉案土地性质变化和流转属于另一行政机关的具体行政行为，不在本案审查范围。据此东莞规划局认为梁坤等六人并不具有要求撤销涉案《建设用地规划许可证》的原告主体资格，一审法院对事实的认定和法律适用并无不当。二、东莞规划局根据百茂公司申请，核准颁发的第2012－08－1004号《建设用地规划许可证》具体行政行为合法。原《城市规划法》第31条明确规定：在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政部门申请定点，由城市规划行政部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发《建设用地规划许可证》。《广东省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》第28条：在城市规划区内进行建设需要申请用地的单位和个人，必须持建设项目的有效批准文件，向城市规划行政主管部门申请建设用地规划许可。《东莞市村镇规划管理规定》第41条则具体明确了申办建设用地规划许可的条件。东莞规划局核发涉案《建设用地规划许可证》，正是依据上述相关规定作出，具体行政行为合法。梁坤等六人上诉状中要求东莞规划局提交所谓的“内部审批流程”、“内部开展工作的内容”、“城乡总体规划的内容”的要求，抽象而不明确，且没有法律规定。综上，恳请二审法院依法维持一审法院裁定，驳回梁坤等六人的全部上诉请求。三、梁坤等六人提及的违反建筑的查处属于另外的具体行政行为，与本案梁坤等六人核准建设用地规划行为无关。
原审第三人百茂公司述称:一、梁坤等六人与东莞规划局核发涉案土地的《建设用地规划许可证》的行政行为无法律上的利害关系，不具有本案的诉讼主体资格，原审法院据此裁定驳回梁坤等六人的起诉合理合法。1.涉案土地系高埗塘厦村集体所有之建设用地，即使涉案土地包含了梁坤等六人原来承包经营的土地，梁坤等六人对其承包土地享有的承包权也随土地用途变更为建设用地而消失。据此可见，梁坤等六人与东莞规划局为百茂公司核发第2012-08-1004号《建设用地规划许可证》已无法律上的利害关系。故，原审法院据此认定梁坤等六人在本案中不具有诉讼主体资格，并裁定驳回梁坤等六人的起诉是完全合理合法的。2.第2012-08-1004号《建设用地规划许可证》所涉及土地面积为201358.9平方米(包括第一期145025.3平方米和第二期56333.6平方米)均办理了批准手续，并不存在梁坤等六人所称涉案面积远远大于批准面积的事实。3.梁坤等六人所称其“实际使用的土地并不包含在诉争土地范围内，为非调整范围内土地”无事实依据。4.梁坤等六人所称“农用地转为建设用地，需要国务院批准”是对法律条文的错误理解。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第二款“省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。”之规定，百茂公司利用涉案土地进行“唯美陶瓷产品集散项目”显然不属于该条款规定应由国务院批准的项目。而且，涉案农用地转为建设用地的作出机关并非东莞规划局，其土地用途变更行为也不是本案被诉具体行政行为，其变更行为是否合法不属于原审法院审查范围。据上，梁坤等六人在本案中不具有原告诉讼主体资格，原审法院裁定驳回梁坤等六人的一审起诉合理合法，依法应予以维持。二、东莞规划局向百茂公司核发第2012-08-1004号《建设用地规划许可证》，事实清楚，程序恰当，适用法律正确，依法应当予以维持。1.根据东莞规划局在一审中提交的证据材料显示，百茂公司于2012年11月9日向东莞规划局申请办理涉案土地“唯美陶瓷产品集散项目”《建设用地规划许可证》，依法提交了如下资料：①《东莞市城乡规划局建设用地规划许可证申请表》、②百茂公司营业执照及组织机构代码证、③立项批复文件：《广东省企业基本建设投资项目备案证》、④用地预审批复文件2份【即：2012.3.7的东国土资（预）函[2012]33号和2012.3.21的东国土资（预）函[2012]44号的《关于东莞市百茂实业投资有限公司项目用地预审的意见》】、⑤《集体建设用地使用权出让合同》2份【东国土资流转出让合[2012]12号和13号含双方单位盖章认可的宗地图、出让宗地界址图】、⑥地界图和总平面图。上述申请材料完全符合《城乡规划法》第三十八条及《东莞市村镇规划管理规定》第四十一条有关申办《建设用地规划许可证》依法应提交的申报材料的规定。而梁坤等六人上诉所称百茂公司申报提交的资料不真实、不合法，也无任何证据予以证实，即梁坤等六人的该上诉主张无事实依据。2.百茂公司向东莞规划局提交上述申请材料后，东莞规划局依法进行了审查，2012年11月8日经东莞市高埗镇规划管理所、东莞市高埗镇人民政府初审同意，东莞规划局于2012年12月6日批准核发第2012-08-1004《建设用地规划许可证》给百茂公司，并于2012年12月10日对“唯美陶瓷产品集散项目”《建设用地规划许可证》的批准进行了公示。由此可见，东莞规划局审查及核发涉案土地的《建设用地规划许可证》的程序恰当，并无不当。因此，梁坤等六人所称“东莞规划局……未开展任何工作就直接颁发《规划许可证》”、“东莞规划局未对百茂公司的文件进行任何审查”显然与事实不符。3.梁坤等六人称《集体建设用地使用权出让合同》上“廖加发”的签字系伪造，但梁坤等六人并未提供相关证据予以证实。4.根据《集体建设用地使用权流转申请表》显示，涉案土地流转已经获得塘厦第四经合社61名村民代表中的56名村民代表的签名同意，即超出2/3以上的村民代表的同意。梁坤等六人以未提交会议资料，称未召开村民代表大会，没有事实依据。5.百茂公司已依法足额支付了土地出让金、耕地开垦费、管理费、耕地占用税、契税等费用，并不存在梁坤等六人所称未交纳出让金的事实。据上，东莞规划局核发第2012-08-1004号《建设用地规划许可证》给百茂公司，事实清楚，程序恰当，完全合法有效，依法应予以维持。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，其裁决结果合理合法，依法应予以维持；反之，梁坤等六人的上诉请求无事实和法律依据，依法应予以驳回。故，为维护百茂公司的合法权益，百茂公司恳请二审法院在查明本案基本事实的基础上，依法驳回梁坤等六人的全部诉求，维持原审裁定。
原审第三人塘厦第四经合社述称：梁坤等六人的上诉请求及事实和理由没有事实和法律依据，应当依法驳回梁坤等六人的上诉，维持原审法院的裁定，其理由如下：一、梁坤等六人不是本案的适格诉讼主体，应当依法驳回起诉。首先梁坤等六人没有提供任何证据证明其一直在占有使用着案涉土地。其次，案涉土地已办理了合法的农用地转用审批手续，于2011年12月31日由集体农用地转为村镇集体建设用地，该农用地转用手续是经东莞市人民政府批准的，符合相关法律法规的规定，东莞市国土资源局就这一问题已于2013年8月9日向梁坤等六人做出了复函（见东国土资（执法）函（2013）220号复函）。土地承包经营权的基础是存在可用于发包的集体农用土地，因此，集体农用地的承包经营权自转为集体建设用地之日起终止。假设，梁坤等六人的“承包地”包含在案涉土地内，其承包经营权也应当自集体农用地转为集体建设用地之日起终止，自该日起梁坤等六人对案涉土地即不享有任何权利。综上，梁坤等六人与案涉具体行政行为没有法律上的利害关系，其无权就该具体行政行为提起诉讼，应当依法驳回其起诉。二、东莞规划局核发第2012-08-1004号《建设用地规划许可证》给百茂公司，事实清楚，依据充分，程序恰当，完全合法有效，依法应予以维持。1.案涉土地已依法定程序转为集体建设用地，经政府及有关部门批准符合土地利用规划，无权属争议，土地权利未被限制，可以合法流转。2.塘厦第四经合社流转案涉集体建设用地使用权程序合法，已取得本集体经济组织三分之二以上村民代表的同意（61名代表56名同意），符合《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》、《东莞市集体建设用地使用权流转管理实施办法》的有关规定。3.东莞市国土资源局核发了《集体土地使用证》给百茂公司。东莞规划局向法院提交的证据材料中用地预审批复文件2份【即：2012.3.7的东国土资（预）函[2012]33号和2012.3.21的东国土资（预）函[2012]44号的《关于东莞市百茂实业投资有限公司项目用地预审的意见》】，明确写明案涉土地用途为工业仓储用地，土地使用方式为集体土地流转。另外，《集体建设用地使用权出让合同》2份【东国土资流转出让合[2012]12号和13号含双方单位盖章认可的宗地图、出让宗地界址图】，这些材料均是塘厦第四经合社的真实意思表示，东莞规划局依据这些材料向百茂公司核发《建设用地规划许可证》符合法律规定。综上，塘厦第四经合社认为梁坤等六人的上诉没有事实和法律依据，原审法院裁定认定事实清楚，证据确凿充分，程序合法，适用法律正确，应驳回梁坤等六人的上诉，维持原审裁定。
本院认为：本案为规划行政许可纠纷。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案中，梁坤等六人主张东莞规划局发放给百茂公司的涉案《建设用地规划许可证》违法，并要求撤销涉案《建设用地规划许可证》，但其提交的《东莞市股份经济合作组织股权证书》、东莞市高埗镇矿吓村四组村民不同意租与卖耕地签名表、土地使用人证明、梁满棠的承诺书、在物流城及牛角岭白花地向西垅地暖地块在用耕地村民签名书及图片，只能证实梁坤等六人是塘厦第四经合社的成员或持股人，不足以证明其是涉案《建设用地规划许可证》项下部分土地的使用权人或实际使用人，故其以自己名义提起案涉诉讼缺乏法律与事实依据，梁坤等六人不具有本案原告主体资格。原审法院裁定驳回梁坤等六人的起诉并无不当，本院予以维持。需要指出的是，《中华人民共和国物权法》第六十条规定：“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；……。”《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；……。”《广东省农村集体经济组织管理规定》（2013年修订）第十二条规定：“农村集体经济组织应当履行以下职责：（一）经营管理属于本组织成员集体所有的土地和其他资产：……（六）法律、法规、规章和本组织章程规定的其他职责。”与第十三条第（一）项规定：“农村集体经济组织享有以下权利：（一）集体土地和其他集体资产的所有权；……。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”由此可见，集体所有的土地属于集体经济组织的权益，集体经济组织的权益依法应由该集体经济组织享有和维护，当集体经济组织怠于履行相关职责而可能导致集体利益受损时，则村民可依前述程序形成集体意志后以该集体经济组织的名义依法寻求法律救济。
综上所述，上诉人梁坤等六人的上诉请求不能成立，本院予以驳回。原审裁定程序合法，适用法律正确，处理结果并无不当，本院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
根据《诉讼费用交纳办法》第八条规定，本案不交纳案件受理费。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 孙立凡
审 判 员 张志强
代理审判员 叶俏珠
二〇一四年七月十五日
书 记 员 吴俏虹