江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏01行终372号
上诉人（原审原告）居冬林，女，1940年12月12日生，汉族，住南京市秦淮区。
委托代理人张琨，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市秦淮区城市管理行政执法局，住所地南京市秦淮区御道街33-29号。
法定代表人冯尧，南京市秦淮区城市管理行政执法局局长。
委托代理人周吕兵，南京市秦淮区城市管理行政执法局工作人员。
上诉人居冬林因诉被上诉人南京市秦淮区城市管理行政执法局（以下简称秦淮区执法局）城建行政管理决定一案，不服南京铁路运输法院（2016）苏8602行初1303号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年4月14日受理后，依法组成合议庭，于2017年6月2日公开开庭审理了本案。上诉人居冬林的委托代理人张琨，被上诉人秦淮区执法局的委托代理人周吕兵到庭参加诉讼。本案因案情重大复杂，经江苏省高级人民法院批准，延长审理期限三个月。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，本市秦淮区中和桥路13号存有多处建筑物，其中部分房屋由居冬林办理了相关手续。居冬林领取的土地使用证显示，用途为宅基地，房屋占地86.9㎡，用地面积361㎡，临时用地面积为274.1㎡，颁发时间不详。2015年12月19日，秦淮区执法局的执法人员对中和桥路13号进行了调查与勘察，认为有五处建筑涉嫌违法建设，即分户调查表中编号为①～⑤的房屋，总面积约为418.66㎡，居冬林未能提供相关合法建设手续。同日，秦淮区执法局执法人员对涉案建筑进行了拍照取证。2016年1月25日，秦淮区执法局决定立案查处。2016年1月28日，秦淮区执法局向南京市秦淮区住房和建设局（以下简称秦淮区住建局）发送了《关于商请认定中和桥路13号建筑物性质的函》，同时附带提供了案件调查及现场勘验记录、分户调查表及现场证据照片，该函请求对涉案五处建筑的规划合法性进行核查，主要是：五处建筑是否取得建设工程规划许可手续，以及应办未办规划许可手续情况下，是否可以采取改正措施消除对规划实施的影响。2016年2月4日，秦淮区住建局向秦淮区执法局作出《关于商请认定中和桥路13号建筑物性质的复函》，称“经查档，我局未对来函所述建筑物核发建设工程规划许可证。根据《关于七桥工业园地块规划意见的复函》（宁规函字[2015]381号），来函所述建筑物属于无法采取改正措施消除影响情形。”2016年3月15日，秦淮区执法局认为经过调查，且经秦淮区住建局认定，涉案建筑未取得建设工程规划许可证，建议责令居冬林自行拆除。2016年3月18日，秦淮区执法局作出并送达了《限期拆除告知书》。2016年5月13日，秦淮区执法局作出并送达了宁城法秦限拆字（2016）第364535号《限期拆除决定书》，认定居冬林在中和桥路13号的418.66㎡建筑物，未取得建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款的规定，依据《城乡规划法》第六十四条和《南京市城市管理相对集中行政处罚权施行办法》（以下简称《南京市集中处罚办法》）第十五条的规定，限居冬林在收到决定书之日起三日内自行拆除，同时交待了相关的复议、诉讼权利及期限。另查明，根据2015年8月28日南京市规划局作出宁规函字[2015]381号《关于七桥工业园地块规划意见的复函》，涉案房屋所在地块已纳入拟征收的范围。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第十六条、《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第十七条第二款、《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函[2001]42号）第一条和《南京市集中处罚办法》第三条第一款、第五条、第十五条的规定，秦淮区执法局作为独立的行政执法主体，负责秦淮区区划范围内的相对集中处罚权工作，对辖区内未取得建设工程规划许可证件建设建筑物、构筑物及其他设施的，具有依法查处的法定职权。本案中，秦淮区执法局执法人员对涉案五处建筑进行调查并拍照取证，核定面积共计约418.66㎡，依法作出并送达《限期拆除告知书》，最终作出《限期拆除决定书》并送达。居冬林在秦淮区执法局调查期间未能提供该处建筑的相关审批手续，经秦淮区执法局征询，秦淮区住建局回函确认涉案建筑未办理相关规划许可手续，且属于无法采取改正措施消除影响的情形。在此情况下，秦淮区执法局认定其违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据《城乡规划法》第六十四条和《南京市集中处罚办法》第十五条对居冬林作出限期拆除涉案建筑的决定，认定事实清楚，定性并无不当。居冬林虽向提交了土地使用证，但指向的房屋是A2-2，不是涉案建筑；为证明涉案建筑①的合法性，居冬林提交了有街道城管科及居委会盖章的申请，因涉案房屋地块当时已划入城市规划区，该建筑建设时，街道及居委会依法不是有权审批部门，不能证明涉案建筑取得相关规划审批手续；居冬林主张秦淮区执法局适用法律错误，由于居冬林直至被查处时仍未能提供涉案建筑的相关审核、批准、许可手续，故其违法建设行为虽在《城乡规划法》实施前，但违法状态持续至《城乡规划法》实施之后，秦淮区执法局依据现行有效的《城乡规划法》进行处理，适用法律并无不当；居冬林主张行政相对人遗漏了其子女，因涉案房屋位于居冬林住址，系居冬林及家人实际使用，且居冬林在秦淮区执法局执法过程中亦未明确提出异议，秦淮区执法局以居冬林作为行政相对人并无不当。居冬林以上主张没有事实和法律依据，不予采纳。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回居冬林的诉讼请求。案件受理费50元，由居冬林承担。
上诉人居冬林上诉称：一、根据一审判决适用的法律、法规和地方规范性文件，不能认定被上诉人具有作出本案被诉《限期拆除决定书》的法定职权。二、本案被诉的限期拆除行为既不是行政处罚也不是行政强制措施。一审判决引用的《行政处罚法》、《行政强制法》均无法对此进行调整。三、无论是依据《关于在江苏省南京市开展相对集中行使处罚权试点工作的复函》还是《南京市集中处罚办法》，都不能超越《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）所确定的只能对行政处罚权以及与之相对的行政强制措施实施集中的规定。四、依据《城乡规划法》第六十四条的规定，只有县级以上地方人民政府城乡规划主管部门才有权作出限期拆除决定。五、一审判决认为，被上诉人对上诉人的房屋有权进行管理、调查处理，但是被上诉人管理、调查处理的职权范围也仅仅限于法律已经授权的行政处罚以及与之相对应的行政强制措施，而不能超过法律的授权范围，作出限期拆除决定不在法律授权的范围之内。综上，请求二审法院撤销一审判决、发回重审，本案的诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人秦淮区执法局辩称：一、依据《行政处罚法》的规定，行政机关在对当事人作出行政处罚时，应该责令其整改或者限期整改。依据《城乡规划法》的规定，对于依法认定为无法采取改正措施消除影响的建筑物，行政机关有权作出责令当事人拆除的决定。因此被上诉人作出被诉的限期拆除决定并不违反法律规定。二、依据《南京市集中处罚办法》的规定，被上诉人有权对辖区内未经规划许可进行建设、且不能消除影响的建筑物作出限期拆除的行政决定。三、《城乡规划法》虽然规定由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令当事人停止建设或者限期当事人采取措施并作出限期拆除决定，通过《南京市集中处罚办法》的相关规定，已经将该职权集中给城管部门行使。综上，请求驳回上诉，维持原判。
一审判决认定的事实本院予以确认。
本院另查明，2000年4月28日，上诉人居冬林之女李小凤提出书面申请，内容为：“各级领导：兹有红花街道响水桥社区中和桥路13号-1居民李小凤于2000年4月新建房104㎡，房已建多年，当时建房时本人无其它地点有房。申请建房时由于无其他合适地点建房，只能与弟兄协商，在其弟弟院内建房，当时建房时有关方面已同意在此新建。在未建房时本人已向有关部门提出申请，但至今有关建房手续都未落实解决，现望各级部门领导给予解决。”南京市秦淮区红花街道响水桥社区居民委员会于2000年4月30日在该申请上盖章，并注明情况属实；南京市秦淮区人民政府红花办事处城市管理科亦在该申请上盖章。分户调查表中标号为①的建筑物测量面积为131.84㎡。
本院认为，根据《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函[2001]42号）第一条和《南京市集中处罚办法》第三条第一款、第五条的规定，秦淮区执法局对于辖区内涉嫌违反城市管理规划规定的违法建筑，具有进行调查处理并作出限期拆除决定的法定职权。
本案中，上诉人与被上诉人的主要争议在于分户调查表中标号为①的建筑物的合法性。1997年7月31日修订的《江苏省村镇规划建设管理条例》第十一条第一款规定：“村民建住宅，应当先向村民委员会提出建房申请。使用原有宅基地、村内空闲地和其他非耕地的，经村民委员会讨论同意后，向乡（镇）人民政府申请核发村镇规划选址意见书；需要使用耕地的，由县级人民政府建设行政主管部门核发村镇规划选址意见书，并按土地管理的法律、法规规定的程序办理土地使用手续。”第十五条第三款规定：“村（居）民个人建住宅，向乡（镇）人民政府申请核发村镇工程建设许可证。”第十六条第一款规定：“建设单位或者个人取得村镇工程建设证后，须经乡（镇）人民政府村镇建设管理部门现场放样、验线，方可正式施工。”第二十四条规定：“村镇房屋实行产权登记制度。县级以上人民政府建设行政主管部门应当加强村镇房屋产权产籍管理，依法保护房屋所有人的房屋所有权。房屋产权证件由县级人民政府颁发。”综合以上规定，2000年前后，村（居）民使用原有宅基地建设房屋的，其一般流程为：向村民委员会提出建房申请；村民委员会同意后，向乡（镇）人民政府申请核发村镇规划选址意见书；向乡（镇）人民政府申请核发村镇工程建设许可证；施工建设房屋；县级人民政府颁发房屋所有权证。因案涉争议房屋的建设依附于上诉人的宅基地，故对该房屋合法性的判断应当依据《江苏省村镇规划建设管理条例》的前述规定。上诉人之女李小凤提交的申请清晰地表明了要求建房并请求相关部门批准的意思，其已经遵循法规的要求进行了申请，其所在的居委会和街道相关部门也予以盖章确认，说明相关部门已经同意李小凤进行建房，李小凤对此形成的信赖利益应当予以保护。虽然南京市秦淮区人民政府红花办事处未按照《江苏省村镇规划建设管理条例》的规定核发村镇规划选址意见书和村镇工程建设许可证，南京市秦淮区人民政府也未对该房屋颁发房屋所有权证，但相关部门未严格按照规定出具法律文件不应归责于申请人，也不影响建房申请在实质上得到批准的效果。因此，本院认定依据该申请所建房屋不违反当时的规定，不应被认定为违法建筑。标号为①的建筑物现测量面积为131.84㎡，考虑到测量方法不同所导致的误差，本院认定该①号建筑物即是李小凤申请表所提及的104㎡房屋。被上诉人在《限期拆除决定书》中确认418.66㎡房屋属于违建，包含了上述房屋，该认定错误；被上诉人将该房屋的建设行为人认定为上诉人，亦与事实不符。
综上，被诉的限期拆除决定认定事实不清、适用法律错误，应予撤销。原审判决驳回上诉人的诉讼请求错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十条的规定，判决如下：
一、撤销南京铁路运输法院（2016）苏8602行初1303号行政判决；
二、撤销南京市秦淮区城市管理行政执法局作出的宁城法秦限拆字（2016）第364535号《限期拆除决定书》。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人南京市秦淮区城市管理行政执法局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 冯 驰
审 判 员 郝莉坤
代理审判员 周 磊
二〇一七年九月十五日
书 记 员 曹 洁