湖北省武汉市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂01行终538号
上诉人（原审原告）肖林萍.
被上诉人（原审被告）武汉市国土资源和规划局，住所地武汉市江岸区三阳路13号。
法定代表人盛洪涛，局长。
上诉人肖林萍因诉被上诉人武汉市国土资源和规划局（以下简称市国土规划局）行政复议一案，不服武汉市江岸区人民法院（2017）鄂0102行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。
原审审理查明，根据原告肖林萍提交的政府信息公开申请，市国土规划局东湖开发区分局于2016年8月22日向其作出了《政府信息公开答复书》，向其公开了《建设用地规划许可证》（编号：0629062）。因认为市国土规划局东湖开发区分局作出的上述《建设用地规划许可证》在实体及程序上均违法，原告肖林萍于2016年8月26日向被告市国土规划局申请行政复议，请求被告市国土规划局依法确认市国土规划局东湖开发区分局作出的编号为0629062号的《建设用地规划许可证》违法，并依法撤销该许可证。被告市国土规划局依法受理后，于同年9月1日向被申请人市国土规划局东湖开发区分局作出了武土资规复答[2016]25号《行政复议答复通知书》，被申请人市国土规划局东湖开发区分局于同年9月18日向被告市国土规划局作出行政复议答复书，并提交了《关于办理建设用地规划许可证的申请》、《武汉东湖新技术开发区管委会关于同意利嘉置业（武汉）有限公司建设核心商贸区项目立项的批复》、《建设项目选址意见书》、《规划设计（土地使用）条件》、《建设用地规划许可证》（编号：0629062）等作出具体行政行为的相关证据材料。因认为案情复杂，被告市国土规划局于2016年10月25日作出《延期审理通知书》并向申请人肖林萍及被申请人市国土规划局东湖开发区分局进行了送达，向其告知复议决定延期30日作出。经审查后，被告市国土规划局认为被申请人市国土规划局东湖开发区分局作出的建设用地规划许可行为系该局行使规划管理职责，向利嘉置业（武汉）有限公司作出的关于建设项目用地性质、用地范围的许可行为，该行为并不直接涉及地上房屋的处置问题，未侵害申请人肖林萍房屋及补偿等合法权益，因此申请人肖林萍与被申请人市国土规划局东湖开发区分局作出建设用地规划许可行为没有法律上的利害关系。同年11月25日，被告市国土规划局作出武土资规复决[2016]25号《驳回行政复议申请决定书》，决定驳回申请人肖林萍的行政复议申请。并依法向申请人肖林萍及被申请人市国土规划局东湖开发区分局进行了送达。因对被告市国土规划局作出的上述行政复议决定不服，原告肖林萍诉至原审法院。
原审认为，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十二条的规定，被告市国土规划局具有对原告肖林萍提出的行政复议申请进行处理的行政职责。原告肖林萍于2016年8月26日向被告市国土规划局提起行政复议，因认为该案案情复杂，被告市国土规划局经告知原告肖林萍及市国土规划局东湖开发区分局，对该案延期30日，并于同年11月25日作出武土资规复决[2016]25号《驳回行政复议申请决定书》，复议期限符合《行政复议法》第三十一条的规定。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第二十八条第（二）项规定，申请人与具体行政行为有利害关系，系行政复议机关受理行政复议申请的条件之一。本案审理的焦点问题在于，市国土规划局东湖开发区分局作出的《建设用地规划许可证》是否对原告肖林萍的权利造成实际影响？原告肖林萍与市国土规划局东湖开发区分局作出的《建设用地规划许可证》之间是否有法律上的利害关系?本案所涉《建设用地规划许可证》系市国土规划局东湖开发区分局于2006年10月25日向利嘉置业（武汉）有限公司作出的行政许可事项，根据当时有效的《中华人民共和国城市规划法》第三十一条之规定，可知城市规划主管部门核发建设用地规划许可证，主要是审核建设用地是否符合城市规划，对用地权属并不进行设定或更改。本案中，虽然原告肖林萍所有的房屋所占土地在被诉建设用地规划许可调整的范围内，但建设用地规划许可行为系市国土规划局东湖开发区分局向利嘉置业（武汉）有限公司作出的用于对建设用地项目的用地范围、用地性质在规划上予以确定的行为，该行为并未设定用地范围内原有土地使用权人的权利和义务，更不涉及用地范围内地上房屋处置问题，并不直接对原告肖林萍的房屋设定权利、加负义务，不会对原告肖林萍的权利义务产生实际影响。因此，原告肖林萍与市国土规划局东湖开发区分局核发编号0629062号《建设用地规划许可证》的行为不具有法律上的利害关系，其提起行政复议申请不符合《行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件。根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。被告市国土规划局受理原告肖林萍的行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合《行政复议法》和《行政复议法实施条例》规定的受理条件，作出武土资规复决[2016]25号《驳回行政复议申请决定书》，认定事实清楚、适用法律法规正确。综上所述，原告肖林萍请求判决撤销被告市国土规划局作出的武土资规复决[2016]25号《驳回行政复议申请决定书》无事实和法律依据，依法不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，原审判决：驳回原告肖林萍的诉讼请求。案件受理费人民币50元，邮寄送达费人民币20元合计人民币70元由原告肖林萍负担。
上诉人肖林萍不服原审法院判决，向本院提起上诉称：一、上诉人原在武汉市洪山区关山街关山路23号2单元202室房屋拥有合法房屋一处，且在涉案建设用地规划许可证用地范围内。区分局核发被诉规划许可的行为给其他第三人设定了重大权利义务，赋予了第三人办理相关用地手续的重大权利，同时意味着给上诉人设定了交出房屋的重大义务。事实上，正是因为该规划许可的作出，导致了上诉人房屋所属范围被纳入了《拆迁许可证》的拆迁范围，导致上诉人房屋被拆，直接影响上诉人对该处房屋的所有权，因此，区分局核发建设用地规划许可证的行为与上诉人具有法律上的利害关系。二、退一步讲，法律上指的利害关系，除了直接的关系，也包括间接的关系，除了现实的关系，也包括潜在的关系。根据《中国行政审批指导案例》（最高院行政审判庭编）第一卷第二号案例，王念仁等诉福建省福鼎市人民政府土地行政登记案，裁判要旨：公民、法人和其他组织认为其合法权益受到行政行为潜在影响的能否提起行政诉讼。最高院给出的指导意见是：对合法权益的侵害，不仅包括现实的，在一定情况下也包括将来的；不仅包括明显的，而且也包括潜在的。本案中，区分局在核发规划许可证时，上诉人的房屋仍然合法存在，即便不能认定核发行为与上诉人房屋的直接利害关系，也应从间接性和潜在性的角度来认定，上诉人的房屋与所复议的行政行为具有利害关系。上诉人认为，上诉人房屋与本案中的核发建设用地许可行政行为具有法律上的利害关系，因此，一审法院作出的判决违反法律规定，应当依法撤销，请求二审法院：1、依法撤销一审法院作出的(2017)鄂0102行初6号《行政判决书》；2、请求依法发回重审，或查清事实后依法改判。
二审审理查明的事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案的争议焦点是如何理解行政诉讼法规定的“利害关系”暨如何认定原告主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《中华人民共和国行政复议法》第十条也有关于利害关系的规定。显然，上述法条规定的“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，不能扩大理解为所有直接或者间接接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织；所谓“利害关系”仍应限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织。就本案而言，根据《中华人民共和国城市规划法》、《建设用地审查报批管理办法》、《建设项目用地预审管理办法》等规定，城市规划行政主管部门对在城市规划区内进行建设需要申请用地的，根据实际需要，核定建设用地位置和界限，并审查建设用地总平面设计方案，核发建设用地规划许可证，建设单位持建设用地规划许可证，向县以上土地管理部门申请用地，办理土地征、拨手续。城市规划行政主管部门在作出建设用地规划许可的行为时，无需审查建设用地范围内的征地拆迁、补偿安置等事宜，无需考虑建设用地范围内单个土地、房屋等权利人的土地使用权和房屋所有权的保护问题。因此，建设用地规划许可涉及的土地使用权人或房屋所有权人与该行政许可行为不具有利害关系，也不具有行政法上的权利义务关系，其以建设用地规划许可行为侵犯其土地使用权或者房屋所有权为由，申请行政复议或者提起行政诉讼，并不具有申请人或者原告主体资格。具体到本案，市国土规划局东湖开发区分局核发编号0629062号《建设用地规划许可证》即使涉及上诉人肖林萍依法所有的房屋，上诉人肖林萍也不能以其影响其房屋所有权为由申请行政复议。被上诉人市国土规划局以上诉人肖林萍的行政复议申请不符合《行政复议法实施条例》第二十八条规定为由，作出驳回其申请之决定，符合法律规定。原审判决驳回上诉人肖林萍的诉讼请求的处理并无不当。上诉人肖林萍如认为在建设过程中行政机关的土地征收与补偿行为侵犯其合法权益，应当通过其他法定途径解决。上诉人肖林萍的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元由上诉人肖林萍负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘 忠
审 判 员 肖 丹
审 判 员 朱金梅
二〇一七年十月二十五日
法官助理 花小敏
书 记 员 彭 婕