广东省深圳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）深中法行终字第67号
上诉人（原审原告）深圳市通达机动车驾驶培训有限公司，住所地广东省深圳市龙岗区坂田街道杨美社区石背路8号坂田集团大厦4楼A，组织机构代码76047437-2。
法定代表人田衍莉，该司总经理。
委托代理人谢雨宏，男，汉族。
委托代理人吉玉林，广东卫权律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）深圳市交通运输委员会，住所地广东省深圳市福田区竹子林交通主枢纽大厦，组织机构代码693951377。
法定代表人黄敏，该会主任。
委托代理人谌秋林，广东华商律师事务所律师
上诉人深圳市通达机动车驾驶培训有限公司（以下简称通达培训公司）因与被上诉人深圳市交通运输委员会（以下简称市交委）行政处罚决定纠纷一案，不服深圳市福田区人民法院（2013）深福法行初字第1054号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2013年5月20日15时20分左右，市交委的执法人员在宝安区石岩中信宝商业广场进行日常稽查。当对粤B18**学小型轿车进行检查时发现车内有助理教练员、学员各一名。市交委的执法人员分别对助理教练员万某某和学员赵某某进行了询问。在询问笔录中，赵某某称其是在通达培训公司处报名的，地点在石岩新村。平时学车的车牌号码不固定，但当天的是粤B18**学小轿车，其平时也不是跟万某某教练学车，只是他的教练当天没来，其到石岩中信宝商业广场门口学车的次数有五六次了。万某某在询问笔录中称，其系通达培训公司的助理教练员，已经和主教练对赵某某培训有五六次之多，地点都是在石岩中信宝商业广场。使用的车辆是粤B18**学。市交委的执法人员于当日作出深交罚告第NO.B0000478号《深圳市交通运输委员会违法行为告知书》，告知拟对通达培训公司作出处罚决定的事实、理由及依据，并告知通达培训公司有权陈述申辩，有权申请听证。万某某当场拒签。2013年6月26日，市交委作出深交罚决第NO.B0000015号《深圳市交通运输委员会行政处罚决定书》，认定通达培训公司驾驶员万某某于2013年5月20日15时20分许在石岩中信宝商业广场驾驶粤B18**学小型轿车有超越许可事项，非法从事机动车驾驶员培训业务行为，违反了《机动车驾驶员培训管理规定》第三十一条的规定，依据《机动车驾驶员培训管理规定》第五十二条的规定，决定给予通达培训公司三万元的行政处罚，同时告知通达培训公司享有申请行政复议和提起行政诉讼的权利。该处罚决定书于当天送达给了通达培训公司。通达培训公司不服该处罚决定，向深圳市人民政府申请行政复议。复议机关于2013年9月19日作出深府复决（2013）408号《行政复议决定书》，决定维持市交委作出的具体行政行为。通达培训公司仍不服该处罚决定，遂向原审法院提起行政诉讼。另查，通达培训公司在市交委处登记备案的训练场有四个，包括白石洲训练场、罗湖东晓训练场、福永训练场、万科第五园训练场，以上四个训练场中并不包含涉案的石岩中信宝商业广场训练场。粤B18**学小轿车是通达培训公司名下在市交委处备案的教学车辆。通达培训公司称在收到市交委处罚决定之前曾口头提出过听证申请，但没有证据予以证明。
原审法院认为，《机动车驾驶员培训管理规定》第五十二条规定：“违反本规定，未经许可擅自从事机动车驾驶员培训业务，有下列情形之一的，由县级以上道路运输管理机构责令停止经营；有违法所得的，没收违法所得，并处违法所得2倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足1万元的，处2万元以上5万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任：……（三）超越许可事项，非法从事机动车驾驶员培训业务的”。本案中通达培训公司的教练员万某某驾驶粤B18**学小型轿车于2013年5月20日15时20分许在石岩中信宝商业广场进行驾驶培训，而石岩中信宝商业广场并非通达培训公司在市交委处登记备案的训练场地。有必要的教学设施、设备和场地，属于申请从事普通机动车驾驶员培训业务应当符合的必要条件之一，通达培训公司未在备案的场地进行场地训练，其行为构成超越许可事项，非法从事机动车驾驶员培训业务，市交委依照该规定第五十二条的规定，对通达培训公司处以三万元的罚款，符合规章规定。本案中市交委向通达培训公司发出的深交罚告第NO.B0000478号《深圳市交通运输委员会违法行为告知书》已经告知通达培训公司有申请听证的权利。通达培训公司主张市交委未告知其有听证的权利与事实不符，原审法院不予采信。通达培训公司主张其申请了听证，但无证据予以证明，市交委称未收到通达培训公司的听证申请。故关于通达培训公司主张其申请了听证的事实，原审法院不予采信。市交委在作出行政处罚决定之前依法进行了调查，给予了通达培训公司陈述申辩的权利，并告知了通达培训公司有申请听证的权利，市交委的处罚决定程序合法。综上，市交委的具体行政行为事实清楚，证据充分，程序合法。通达培训公司的主张无事实和法律依据，原审法院判决驳回通达培训公司的诉讼请求。本案案件受理费50元，由通达培训公司负担。
通达培训公司不服该判决，向本院提起上诉，请求：一、撤销一审判决，改判撤销市交委深交罚决第N0．B0000015号《深圳市交通运输委员会行政处罚决定书》；二、本案一、二审诉讼费由市交委承担。事实与理由：一、通达培训公司取得了粤交运管许可深字440309161737号《道路运输经营许可证》，许可的经营范围（许可事项）为普通机动车驾驶员培训。通达培训公司2013年5月20日15时20分在宝安区石岩中信宝商业广场对学员进行驾驶培训，属于在许可的经营范围（许可事项）内从事普通机动车驾驶员培训，是合法的经营行为，没有超越许可事项，不存在《机动车驾驶员培训管理规定》第52条第（三）项“超越许可事项，非法从事机动车驾驶员培训业务”的违法行为。二、广东省交通运输厅发布的《关于﹤机动车驾驶员培训管理规定﹥实施细则》第44条第（二）项擅自将“超越许可的培训车型、培训地点从事驾驶员培训”解释为交通运输部发布的《机动车驾驶员培训管理规定》第52条第（三）项“超越许可事项，非法从事机动车驾驶员培训业务”。该项规定违反了《中华人民共和国行政处罚法》第13条、国务院令（2001）第322号《规章制度程序条例》第33条，不具有法律效力，不能成为行政机关执法的依据。市交委依据该规定将通达培训公司的合法培训行为认定为非法培训行为，没有法律依据。三、市交委从来没有为培训地点（培训场地）颁发许可证件，通达培训公司取得的《道路运输经营许可证》上也没有记载培训地点的事实，足以证明培训地点（培训场地）并不是行政许可事项。四、市交委主张其2013年5月20日发出了深交罚告字第N0．B0000478号《深圳市交通运输委员会违法行为告知书》，但市交委没有提交证据证明其向通达培训公司送达了该告知书，构成程序违法，损害了通达培训公司合法权益。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院依法改判。
市交委答辩称：一、被诉行政处罚事实清楚，证据确凿。在案件查处当日，市交委执法人员经过调查发现通达培训公司先后6次安排培训学员在宝安区石岩中信宝商业广场门前进行练车。市交委执法系统中也没有发现通达培训公司在该场地进行驾驶培训的许可资料。市交委根据现场调查笔录、现场执法录像资料及执法系统查询信息等证据，认定通达培训公司超越许可事项，非法从事机动车驾驶员培训业务的违法行为事实清楚，证据确凿。二、通达培训公司诉称培训场地不是行政许可事项的理由不能成立。根据《中华人民共和国道路运输条例》及《机动车驾驶员培训管理规定》，有必要的教学设备、设施和场地等，属于申请从事普通驾驶员培训业务必备的许可条件，培训地点按照规定属于行政许可事项内容。通达培训公司未在申请许可时所申报的场地进行培训，其行为构成超越许可事项，非法从事机动车驾驶员培训业务。三、被诉行政处罚适用法律正确。通达培训公司称市交委依据不具有法律效力的规定所作出的行政处罚无效的上诉理由不成立。市交委作出被诉行政处罚的依据是《机动车驾驶员培训管理规定》第三十一条和第五十二条第（三）项，而不是《广东省交通运输厅关于﹤机动车驾驶员培训管理规定﹥的实施细则》。四、被诉行政处罚程序合法。通达培训公司称市交委没有提交证据证明向其送达了《深圳市交通运输委员会违法行为告知书》，与客观事实不相符。市交委在违法行为查处当日出具了《违法行为告知书》，告知拟作出的处罚种类、法律依据和相关权利。通达培训公司的现场被调查人员（助理教练）属于正在履行通达培训公司工作职责的工作人员，其有义务接受调查，但其拒绝签收法律文书，应该由通达培训公司自行承担相关的不利后果。相关事实有《违法行为告知书》上执法人员的备注记录以及现场执法录像予以证明。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
经审理，原审查明的上述事实无误，本院予以确认。另，通达培训公司在二审法庭调查时提交了粤交运管许可深字440309161737《道路运输经营许可证》副本复印件，该许可证副本载明：业户名称为深圳市通达机动车驾驶培训有限公司，经营范围为普通机动车驾驶员培训（三级，小型汽车C1、C2）。通达培训公司提交该份证据，主张许可证上没有记载培训场地的内容，证明培训场所并不属于行政许可事项。经组织质证，市交委对该份证据材料的真实性予以确认，但主张该份证据只记载了许可经营范围，未记载许可业务培训地点，不能全面反映通达培训公司获得的培训业务行政许可的情况，也不能以《道路运输经营许可证》所载明的经营范围作为判断通达培训公司没有超越许可的唯一依据。鉴于该份证据与本案争议焦点存在直接关联，且经质证双方对该份证据的真实性均无异议，本院确认该份证据可以作为认定案件事实的依据。
本院认为，本案争议焦点在于：通达培训公司在未经申报登记的场地从事机动车驾驶员培训业务，是否构成超越许可事项，非法从事机动车驾驶员培训业务的行为？
关于机动车驾驶员培训教练场地问题，根据《机动车驾驶员培训管理规定》（以下简称《培训管理规定》）第十条第（六）项的规定，申请从事普通机动车驾驶员培训业务的，应当有必要的教学设施、设备和场地。具体要求按照行业标准《机动车驾驶培训机构资格条件》（JT／T433）相关条款的规定执行。租用教练场地的，还应当持有书面租赁合同和出租方土地使用证明，租赁期限不得少于3年。根据《培训管理规定》第十三条第一款第（四）、（五）项的规定，申请从事机动车驾驶员培训业务的，应当向所在地县级道路运输管理机构提出申请，并提交教练场地使用权证明或产权证明及复印件以及教练场地技术条件说明。根据《培训管理规定》第十五条的规定，道路运输管理机构应当对申请材料中关于教练场地、教学车辆以及各种设施、设备的实质内容进行核实。根据《培训管理规定》第十八条第一款的规定，机动车驾驶员培训机构变更许可事项的，应当向原作出许可决定的道路运输管理机构提出申请；符合法定条件、标准的，实施机关应当依法办理变更手续。
根据上述规定，培训机构申请从事机动车驾驶员培训经营许可时申报的教练场地，无论是自有教练场地还是租用教练场地，均需要符合相应的行业标准和技术条件，并需要接受道路运输管理机构的实质性审查。道路运输管理机构经过核实，确认相关培训经营许可申请申报登记的教练场地符合行业标准和相关技术条件的情况下，才能作出准予经营许可的决定并颁发机动车驾驶员培训许可证件。从上述机动车驾驶员培训经营许可的申请条件、审查标准和程序设置可以看出，道路运输管理机构在对培训机构申请经营许可时申报的教练场地进行审核后作出准予许可决定，则意味着培训机构被许可在申报并经过核实登记、符合法定条件的教练场地上开展培训业务。因此，申报登记的教练场地是道路运输管理机构作出的准予经营许可决定的重要组成部分，与经营许可决定本身不可分割，属于机动车驾驶员培训业务经营许可事项的范畴。获得机动车驾驶员培训经营许可的培训机构应在已经过道路运输管理机构审查确认的、符合行业标准的教练场地上从事相关培训业务。
根据《培训管理规定》第三十一条的规定，机动车驾驶员培训机构应当按照经批准的行政许可事项开展培训业务。根据《培训管理规定》第五十二条的规定，超越许可事项，非法从事机动车驾驶员培训业务的，由县级以上道路运输管理机构责令停止经营；有违法所得的，没收违法所得，并处违法所得2倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足1万元的，处2万元以上5万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。培训机构如需使用已申报登记的教练场地以外的场地，应根据《培训管理规定》第十八条的规定提出申请，由道路运输管理机构根据第十五条对场地是否符合要求进行审查并重新登记，否则应视为超出许可事项。
本案通达培训公司在未经登记的场地进行机动车驾驶员培训，其行为构成超越许可事项，非法从事机动车驾驶员培训业务。市交委依照《培训管理规定》第五十二条的规定，对通达培训公司处以三万元的罚款，适用法律正确。关于通达培训公司提出的其培训行为未超越许可事项、教练场地不属于行政许可事项的上诉理由，首先，虽然通达培训公司持有的《道路运输经营许可证》载明的许可经营范围为“普通机动车驾驶员培训（三级，小型汽车C1、C2）”，有关培训业务许可的教练场地限制未在《道路运输经营许可证》明示，但是如前文所述，申报登记并经审查确认的教练场地是培训机构获准的经营许可决定的重要组成部分，属于机动车驾驶员培训经营许可事项的范畴。培训机构如需使用已申报登记的教练场地以外的场地从事机动车驾驶员培训业务，应当根据《培训管理规定》第十八条第一款的上述规定向道路运输管理机构申请变更经营许可事项。其次，机动车驾驶员培训经营许可与对从事该项经营业务所需教练场地的要求不可分割，不存在没有教练场地条件限制的机动车驾驶员培训经营许可。按照通达培训公司提出的培训业务许可证件没有限制教练场地、教练场地不属于行政许可事项的主张，则意味着培训机构获得培训业务经营许可后，便可在任意场地从事机动车驾驶员培训业务。这将导致机动车驾驶员培训经营许可审查中关于教练场地的相关要求和实质审查规定被架空，成为一纸空文。故通达培训公司的该项主张，本院不予采纳。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。通达培训公司的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由深圳市通达机动车驾驶培训有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王惠奕
审 判 员 陈 亮
代理审判员 杨宝强
二〇一四年八月十一日
书 记 员 袁 焘