江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）通中行终字第00540号
上诉人（原审原告）南通市房地产开发集团有限公司，住所地南通市北濠桥路9号。
法定代表人钱治平，董事长。
上诉人（原审原告）南通市房建置业有限公司，住所地南通市环西路134号。
法定代表人沈辉，董事长。
两上诉人的共同委托代理人陈刚，江苏晨刚律师事务所律师。
两上诉人的共同委托代理人徐杰，江苏晨刚律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南通市财政局，住所地南通市跃龙路38号国际大厦。
法定代表人陈照东，局长。
出庭应诉负责人李柏松，副局长。
委托代理人周斌，南通市财政局工作人员。
委托代理人王念，北京大成（南通）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南通市住房保障和房产管理局，住所地南通市工农南路150号。
法定代表人吴永宏，局长。
出庭应诉负责人沈斌，副局长。
委托代理人高婷婷，北京市炜衡（南通）律师事务所律师。
上诉人南通市房地产开发集团有限公司（以下简称房产开发集团）、南通市房建置业有限公司（以下简称房建置业公司）因财政行政征缴一案，不服南通市港闸区人民法院（2015）港行初字第00216号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年12月15日立案受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，房产开发集团系由原南通市房地产开发公司、南通市房地产开发有限公司分别于2003、2005年先后两次更名而来。2004年2月22日，南通市国土资源局作出通国土资出告（2004）1号《南通市市区国有土地使用权出让公告》，以挂牌方式出让R0401、R0402二幅国有土地使用权。2月27日，南通市国土资源局作出《南通市市区国有土地使用权挂牌出让补充文件（R0401、R0402地块）》，明确地块内所建商品房住宅均为低价位普通住宅商品房，其建设、管理、销售等有关规定须按通政发（2004）5号《市政府印发关于市区低价位普通住宅商品房管理的若干规定的通知》、市房管局确定的《低价位普通住宅商品房土地使用权挂牌出让补充规定》执行。3月8日，房产开发集团提交竞买申请书，声明经过实地勘察和阅读挂牌文件，对挂牌地块和挂牌文件已全面了解，愿遵照挂牌文件条款的各项规定，参加市R0401（五山二期）地块国有土地使用权挂牌出让活动。3月12日，南通市国土资源局作出通地挂成字（2004）第3号《挂牌成交确认书》，确认了房产开发集团通过挂牌出让方式获得R0401号地块国有土地使用权。3月20日，房产开发集团与南通市国土资源局签订合同编号为通地出字（2004）6号《国有土地使用权出让合同》，明确出让面积97162.69平方米，土地出让金为每平方米530元，合计51496225.7元。4月2日，房产开发集团与原告房建置业公司签订了一份《合作协议》，约定由房建置业公司借用房产开发集团的资质开发“五山二期安居房工程”，成立南通市房地产开发有限公司开发区分公司由房建置业公司经营管理，具体负责开发。项目所需资金全部由房建置业公司投入，工作人员由房建置业公司派出，在房产开发集团授权（指“五山二期安居房工程”的开发、销售及售后服务）范围内从事经营活动，在经营活动中产生的一切法律责任由房建置业公司负责。房建置业公司向房产开发集团支付咨询管理费20万元。南通市房地产开发有限公司开发区分公司的经营期限暂定为一年，经营期满后由房建置业公司负责清算并结清所有税款，债权债务及清算损益由房建置业公司承担。
五山花苑二期工程由房建置业公司、房产开发集团合作开发竣工并实际销售交付使用后，2014年10月，经南通市住房保障和房产管理局（以下简称南通房管局）、南通市财政局与房产开发集团多次沟通核对后，南通普发会计事务所有限公司根据南通财政局的委托出具了通普专审字（2014）013号《关于五山花苑低价位商品房安置项目应缴土地补差资金的专项审计报告》，审计结果为五山花苑低价位商品房安置项目应计土地补差资金为33585172.54元，扣除销售税金及附加共计1947940.01元，实际应缴土地补差资金为31637232.53元。2014年11月18日，南通市财政局、南通房管局共同作出通房发（2014）198号《关于缴纳五山花苑拆迁安置房项目土地补差资金的通知》。另查明，2004年1月9日，南通市人民政府颁发通政发（2004）5号《市政府印发关于市区低价位普通住宅商品房管理的若干规定的通知》，明确南通市区低价位普通住宅商品房的建设用地，采取限定房价竞争地价或限定地价竞争房价等方式出让。低价位普通住宅商品房限定销售与核定销售的差额部分全部上缴财政，专户储存，作为低价位普通住宅商品房开发建设的专项平衡资金。开发单位必须按受让土地时约定的条件建设和销售低价位普通住宅商品房，不得擅自对外销售，并遵守普通商品房住宅销（预）售管理的各项规定。2004年2月25日，南通房管局作出的《低价位普通住宅商品房土地使用权挂牌出让补充规定》中明确购房人购买低价位普通住宅商品房的建筑面积在其享受标准以内的，按限定价购买，超过部分均按市物价局会同房管局确定的核定价购买，其低价位普通住宅商品房限定价销售与核定价销售的差额部分全部上缴财政，专门储存，作为低价位普通商品房开发建设的专项平衡资金。限定价在执行过程中可随拆迁补偿标准的提高与降低进行动态调整。若调整后的限定价高于原限定价的，其差额部分全部上缴财政，专户储存，作为低价位普通商品房开发建设的专项平衡资金。若调整后的限定价低于原限定价的，其差额部分由政府负责补偿，补偿资金渠道为专项平衡资金。开发单位必须凭证销售低价位普通住宅商品房，不得擅自对外销售，但在低价位普通住宅商品房开发项目通过综合验收满6个月后仍有房源空余的，给予开发单位适当的利息补偿。
一审法院认为，根据当事人诉辩主张及当庭陈述，本案的争议焦点是：1.《关于缴纳五山花苑拆迁安置房项目土地补差资金的通知》是否具有可诉性。2.房建置业公司是否具有原告主体资格。3.房建置业公司、房产开发集团的起诉有无超过法律规定的起诉期限。4.被诉《关于缴纳五山花苑拆迁安置房项目土地补差资金的通知》是否有事实根据和法律依据。
关于《关于缴纳五山花苑拆迁安置房项目土地补差资金的通知》是否具有可诉性的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。被告南通市财政局主张《关于缴纳五山花苑拆迁安置房项目土地补差资金的通知》并非设定征收或者建立新的法律关系，而是作为国有土地使用权出让收入收取机关要求缴纳国有土地使用权出让收入的一种通知，不是一种行政行为，不具可诉性。一审法院认为，判断通知行为是否可诉，主要看该通知行为是否对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响。已经对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响的，即便是以通知的形式作出的行为，亦属于可诉的范围。如果通知行为仅仅构成行政行为的中间性程序或者构成行政决定的要件，则不具有独立性和可诉性。具体到本案，南通房管局、南通市财政局通知房产开发集团在接到通知后的20个工作日内缴纳五山花苑拆迁安置房项目（R0401地块）土地补差资金人民币3163.723253万元，该款项并不包含在《国有土地使用权出让合同》中，而是按照挂牌出让文件的规定，根据案涉工程房屋销售的情况，经审计机构审计后确定的缴纳数额，对其权利义务产生了实际影响。房产开发集团认为该行为侵犯其合法权益，因此提起诉讼，当属于行政诉讼的受案范围。
关于房建置业公司是否具有原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。行政诉讼法并未将原告仅限定在行政相对人的范围，其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织亦具有原告主体资格。法律规定的利害关系实质在于行政行为对公民、法人、其他组织的权利义务是否可能产生影响。本案中原告房产开发集团系行政行为的相对人，但房产开发集团在获得案涉地块的土地使用权后，与房建置业公司之间达成了合作协议，约定由房建置业公司借用南通市房地产开发有限公司的资质开发“五山二期安居房工程”，房建置业公司在原告房产开发集团授权（指“五山二期安居房工程”的开发、销售及售后服务）范围内从事经营活动，在经营活动中产生的一切法律责任由房建置业公司负责，债权债务及清算损益由房建置业公司承担。由此可知，作为案涉工程实际开发建设人的房建置业公司需要承担对因该地块房屋开发建设产生的法律责任，同时承担债权债务及清算损益。《关于缴纳五山花苑拆迁安置房项目土地补差资金的通知》显然对房建置业公司清算损益产生了实际影响。因此，房建置业公司具有原告主体资格。
关于起诉有无超过法律规定的起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。从上述规定可以看出，法律规定的一般起诉期限为六个月，未告知诉权或者起诉期限的，最长起诉期限为2年。本案中，南通房管局、南通市财政局2014年11月18日作出的通房发（2014）198号《关于缴纳五山花苑拆迁安置房项目土地补差资金的通知》，但该通知并未告知诉权或起诉期限，应当适用最长2年起诉期限的规定，故房建置业公司、房产开发集团2015年5月11日向法院提起诉讼并未超过法定起诉期限。
关于被诉《关于缴纳五山花苑拆迁安置房项目土地补差资金的通知》是否有事实根据和法律依据的问题。可以从以下几个方面分析得出结论。
第一，房建置业公司、房产开发集团对于缴纳土地补差资金事项应是明知和认可的。在南通市国土资源局2004年2月27日作出的《南通市市区国有土地使用权挂牌出让补充文件（R0401、R0402地块）》中，已经明确地块内所建商品房住宅均为低价位普通住宅商品房，其建设、管理、销售等有关规定须按通政发（2004）5号《市政府印发关于市区低价位普通住宅商品房管理的若干规定的通知》、市房管局确定的《低价位普通住宅商品房土地使用权挂牌出让补充规定》执行。房产开发集团于2004年3月8日提交的竞买申请书当中声明经过实地勘察和阅读挂牌文件，对挂牌地块和挂牌文件已全面了解，愿遵照挂牌文件条款的各项规定，参加市R0401（五山二期）地块国有土地使用权挂牌出让活动。而且在南通市国土资源局挂牌出让案卷目录表中清楚地记载了房产开发集团的委托代理人李荣坤接收了R0401地块的挂牌出让文件、材料。这充分表明，房产开发集团对于开发建设低价位普通住宅商品房限定价销售与核定价销售的差额部分全部上缴财政是知晓并愿意遵照执行的。现房建置业公司、房产开发集团一概否认该事实，违背了作为市场主体应当遵从的诚实信用原则。
第二，通政发（2004）5号《市政府印发关于市区低价位普通住宅商品房管理的若干规定的通知》不违反法律规定。行政诉讼法所称规范性文件是指由行政机关制定和发布的具有普遍约束力的决定、命令，具有针对不特定主体，能够反复适用等基本法律特征。而南通市国土资源局作出的《南通市市区国有土地使用权挂牌出让补充文件（R0401、R0402地块）》以及南通房管局作出的《低价位普通住宅商品房土地使用权挂牌出让补充规定》系针对特定地块的特定主体制定的，不具有普适性、能够反复适用的特征，不属于行政规范性文件的范围。至于南通市人民政府颁发的通政发（2004）5号文，从内容来看，是对低价位普通住宅商品房的土地出让、房屋限价等作出的规定，因此，对其合法性审查，应当对照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等相关法律法规的规定进行。而现行的有关土地管理及房地产管理的法律法规并没有具体的土地补差资金的相关规定，这就需要人民法院根据客观实际作出判断。自国家住房制度改革以来，为了住房困难群体的住房需要能够得到有效保障，各地方出台了一系列住房保障政策，包括公租房、廉租房、经济适用房、低价位商品房等形式。在开发建设低价位保障住房时，地方人民政府在土地出让、税费负担等方面会给予开发单位相应的优惠政策。案涉地块之所以采取限定房价竞争地价方式出让国有土地使用权即是基于低价位商品房建设的原因，在土地出让价格方面与当时土地市场价相比给予了明显的优惠。因此，地方人民政府作出采取限定房价竞争地价或者限定地价竞争房价方式出让国有土地使用权以及对开发单位超出限定价与核定价销售的差额部分上缴财政的规定，符合现阶段住房保障制度的政策。开发单位享受了土地出让优惠政策的同时应当承担相应的义务，即按照政府限定价提供房源以保障住房困难群体的住房需求，对于超出限定价销售的部分作为土地出让金补差资金上缴财政。故对于低价位商品房超出限定价和核定价销售部分征缴土地补差资金的行为符合现阶段住房保障制度改革的政策，也不违反法律法规的规定。至于房建置业公司、房产开发集团主张该规范性文件与现行《中华人民共和国预算法》等法律法规相悖，当属对预算法适用范围的误解。两被告征缴土地补差资金后系作为预算内资金还是作为预算外资金管理属于财政管理的范畴，与两原告应否缴纳土地补差资金没有内在的因果关系。
第三，房产开发集团对土地补差资金的计算过程和结论是清楚并认可的。从通普专审字（2014）013号《关于五山花苑低价位商品房安置项目应缴土地补差资金的专项审计报告》的内容来看，审计报告中明确“本次专项审计所涉及的财务会计及其他相关资料由南通市房地产开发有限公司、南通市崇川区征地拆迁安置办公室、南通市房产管理局产权监理处提供并负责”以及“本审计报告内容经房管局财政局分管领导与南通市房地产开发有限公司多次沟通并核对后形成”。这说明，房产开发集团对于审计的项目、内容及相关资料、数据是清楚并认可的，南通房管局、南通市财政局根据专项审计报告确定的数额明确应征缴的土地补差资金具有事实根据，并无不当。房建置业公司、房产开发集团主张不清楚审计情况、征缴土地补差资金没有事实根据的理由不能成立。
综上，《关于缴纳五山花苑拆迁安置房项目土地补差资金的通知》合法有据，房建置业公司、房产开发集团的诉讼主张缺乏事实根据和法律依据。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回房建置业公司、房产开发集团的诉讼请求。
房建置业公司、房产开发集团不服提起上诉称，（2004）5号《市政府印发关于市区低价位普通住宅商品房管理的若干规定的通知》是非法的，与法律法规相违背。一审法院认定事实错误，程序违法，适用法律错误。请求二审法院支持其诉求。
被上诉人南通市财政局辩称，案涉三份文件合法，向上诉人发送的《关于缴纳五山花苑拆迁安置房项目土地补差资金的通知》合法，上诉人的上诉理由不能成立。请求二审法院维持一审判决。
被上诉人南通房管局辩称，（2004）5号《市政府印发关于市区低价位普通住宅商品房管理的若干规定的通知》合法，案涉地块所建商品房为低价位普通住宅商品房，其建设、销售等必须按照规定执行。上诉人对相关规定应当是知晓的、认可的。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院维持一审判决。
房建置业公司、房产开发集团提起上诉后，一审法院已将各方当事人提供的证据材料随案移送本院。
本院对一审法院认定的事实和采信的证据予以确认。
本院认为，针对当事人的诉辩主张，本案的争议焦点为：《关于缴纳五山花苑拆迁安置房项目土地补差资金的通知》是否合法的问题。
争议行政行为作出的最主要依据为通政发（2004）5号《市政府印发关于市区低价位普通住宅商品房管理的若干规定的通知》。该通知是对低价位普通住宅商品房的土地出让、房屋限价等作出的规定。本院认为，开发建设低价位保障住房的优势在于政府给予开发单位在建设用地供应、土地出让价格、税费负担等方面的优惠政策并控制销售价格。案涉地块的低价位保障住房开发享受到限定房价竞争地价方式出让国有土地使用权的优惠政策。开发者也应当为此承担对应的义务，即按照政府限定价提供房源，对于超出限定价销售的部分作为土地出让金补差资金上缴财政。《市政府印发关于市区低价位普通住宅商品房管理的若干规定的通知》对于低价位商品房超出限定价和核定价销售部分征缴土地补差资金的行为不违反《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等相关上位法律法规的规定，同时也与我国住房保障制度的发展改革方向一致。一审法院对此予以认可并无不当。并且本案中，房产开发集团于2004年3月8日提交的竞买申请书当中声明经过实地勘察和阅读挂牌文件，对挂牌地块和挂牌文件已全面了解，愿遵照挂牌文件条款的各项规定，参加市R0401（五山二期）地块国有土地使用权挂牌出让活动。该集团事实上也在该项活动中享受到了相关的优惠政策。现房建置业公司、房产开发集团否认知情事实，本院难以支持。
综上，一审法院判决驳回房建置业公司、房产开发集团的诉讼请求并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人南通市房地产开发集团有限公司、南通市房建置业有限公司各负担25元。
本判决为终审判决。
审 判 长 顾春晖
代理审判员 鲍 蕊
代理审判员 张祺炜
二〇一六年二月二十八日
书 记 员 吴 迪
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；