河南省新乡市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）新中行终字第130号
上诉人（原审被告）获嘉县住房和城乡建设局。
法定代表人赵智锐，该局局长。
委托代理人倪福良，河南博苑律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）王明超，男。
委托代理人李忠茂，河南中原法汇律师事务所律师。
上诉人获嘉县住房和城乡建设局（以下简称获嘉县住建局）因与被上诉人王明超确认行政收费行为违法一案，不服河南省辉县市人民法院（2014）辉行初字第33号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年11月19日公开开庭审理了本案，上诉人获嘉县住房和城乡建设局的委托代理人倪福良，被上诉人王明超的委托代理人李忠茂�庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明：1997年王明超在获嘉县凯旋路转盘西侧批划的一处门面房宅基地上建房，建房期间，由当时的获嘉县城乡建设环境保护局向其收取了质量保证金500元、档案保证金500元、垃圾清运保证金500元、市容市貌保证金500元共计2000元，并于1997年10月17日向其出具了收据一份。1998年3月份，王明超建好房屋后就不断找相关部门要求返还该保证金2000元，因追要无果，2014年4月24日王明超以现任的获嘉县住建局为被告提起行政诉讼，要求确认其收取2000元的行政行为违法，并要求其返还2000元及利息。
原审认为：根据获嘉县人民政府就获嘉县城乡建设环境保护局机构改革印发的三份文件，应当确认于2010年2月份组建的获嘉县住建局承继了原获嘉县城乡建设环境保护局、获嘉县建设局、获嘉县规划建设局的相关职能，同时根�三份文件内容，已明确“将县城市管理局更名为县市政管理中心，其行政职责划入县住房和城乡建设局”、“将县房产管理局更名为县房产管理中心，其行政职责划入县住房和城乡建设局”，说明获嘉县住建局也同时具有市政管理和房产管理的职能。故原审法院对原审被告获嘉县住建局辩解的被诉的“市容市貌保证金”应归市政管理中心的意见不予采纳，并确认原审被告对被诉的四项保证金具有相应的职能，原审被告主体适格。原审被告收取原审原告的四项保证金依据的是当时发布的文件，原审被告认为这些文件属于具有普遍约束力的规范性文件，不属于行政案件的受案范围，原审法院认为，现原审原告起诉的是原审被告依据这些文件收取原审原告的相关费用，而不是对相关文件提起的行政诉讼，该收取行为是具体行政行为，属于行政案件的受案范围。原审原告在原审被告收取其相关费用后，不断要求原审被告返还，诉讼期间处于连续状态，现原审原告提起行政诉讼，不应认定原审原告的起诉已超过法定的起诉期限。原审被告依据当时的文件通知，向原审原告收取的是四项保证金，文件中明确待工程竣工后，经评定或验收，应退还保证金。本案中，原审原告所建房屋在1998年3月就已竣工，原审被告应当按文件要求进行评定或验收，至原审原告提起行政诉讼时止，已间隔16年之久，审理中原审被告亦未提供证据证明其是否进行了相关评定或验收工作，原审被告怠于行使其职责的行为已构成违法，故原审法院确认原审被告收取原审原告保证金的行为违法，原审被告应当退还收取原审原告的保证金2000元。对于原审原告要求原审被告承担该费用利息的请求，于法无据，原审法院不予支持。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共�国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项、《中华人民共和国行政诉讼法》》第六十七条第一款、第六十八条第一款之规定，原审判决：一、确认被告获嘉县住房和城乡建设局于1997年10月16日收取原告王明超保证金2000元的行政行为违法。二、被告获嘉县住房和城乡建设局于本判决生效后十日内退还原告王明超2000元。案件受理费50元，由被告获嘉县住房和城乡建设局承担。
上诉人获嘉县住建局不服原审判决，上诉称：一、上诉人是按照当时的法规以及文件的规定，根据被上诉人进行建设的申请，收取的相关费用。在这些法规以及文件没有被撤销或者确认无效之前，上诉人的收费行为是合乎规定的。二、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条和最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一�、第四十二条的规定，被上诉人王明超的起诉已经超过了法定期限。三、被上诉人没有提供其工程已经竣工的任何证据，也从未向上诉人提出过要求退回费用的请求的证据，一审判决认定上诉人未提供证据证明是否对被上诉人的房屋进行相关评定或者验收，怠于行使职责，也完全不符合客观事实。上诉人认为这个举证责任应当在被上诉人，而不是由上诉人举证，因为被上诉人从来没有向上诉人提出过工程竣工验收的申请。综上，应当裁定驳回王明超的起诉。
被上诉人王明超答辩称，一、本案事实清楚，一审法院对本案的事实认定客观、准确、适用法律正确。二、上诉人收取2000元保证金的行政行为违法：1、上诉人收取500元质量保证金违法。首先，该收费行为所依据的新建字【87】第210号文件于1993年11月25日就已丧失了其有效的法律依据基础；其次，该文件明确收取的是“保修抵押金”，而非“质量保证金”；再次，该文件明确的收费对象是“施工单位”，而王明超是“个人”。2、上诉人收取500元档案保证金违法，该收费行为所依据的新建（1986）87号文件明确的收费对象是建设单位，而王明超是个人。且（1986）87号文件并无设定收取档案保证金的授权。3、上诉人收取500元垃圾清运保证金违法，该行为所依据的文件无相关的行政收费授权。4、上诉人未提供收取市容市貌保证金的法律依据。以上四项保证金，被上诉人多次要求返还，上诉人不予返还不合法。另上诉人应积极、主动履行其职责，对被上诉人的工程进行验收，上诉人怠于行使其职责的行为违法。三、被上诉人的起诉并不超过诉讼时效，1、上诉人不予退还保证金的不作为行为一直持续到现在，被上诉人依法提起行政诉讼，并不存在超过诉讼时效的问题。2、�行政诉讼法》第三十九条、最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条、第四十二条都是对行政机关“作出”具体行政行为的规定，并不适用于本案。3、根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款之规定，被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。本案中，上诉人没有足够证据证明被上诉人的起诉超过诉讼时效，应承担“举证不能”的法律后果。4、自1998年3月开始，被上诉人多次向上诉人要求返还保证金。四、上诉人在一审程序、二审程序中提交或者引用的法律规定很多已失效，并不能作为其证明行政行为合法的有效证据。综上，上诉人收取保证金的行为没有法律依据，超越职权，属违法行为，望二审法院查清事实，依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
本院经审理查明：1997年，因王明超建房，当时的获嘉县城乡建设环境保护局向其收取了质量保证金500元、档案保证金500元、垃圾清运保证金500元、市容市貌保证金500元共计2000元，并于1997年10月16日向其出具了收据一份，而非一审查明的1997年10月17日。2014年4月24日王明超以现任的获嘉县住建局为被告提起行政诉讼，要求确认获嘉县住建局收取2000元的行政行为违法，并要求获嘉县住建局立即返还2000元及利息。
本院经审理认为，最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案�，被诉行政收费行为于1997年就已作出，从王明超的起诉书来看，其当时就已知道被诉行政收费行为的内容，至其2014年4月24日诉至法院，已经超过法定的起诉期限。一审法院认定王明超在获嘉住建局收取其相关费用后，不断要求返还，诉讼期间处于连续状态，于法无据。综上，根据最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六十三条第一款第（二）项、第七十九条第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销河南省辉县市人民法院（2014）辉行初字第33号行政判决；
二、驳回原审原告王明超的起诉。
一、二审预收的案件受理费各50元，本裁定送达后均予以退回。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 刘强平
审 判 员 郭鑫涛
代理审判员 陶 荧
二〇一四年十二月四日
书 记 员 明素娟