甘肃省两当县人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）两行初字第3号
原告独生成。
原告王芝兰。
原告王涛。
原告赵利海。
原告申金驹。
原告马缺儿。
原告马子。
原告冯驾宇。
原告王宝仓。
原告苏平哥。
原告独随心。
原告李新哥。
原告帖慈哥。
原告张响儿。
原告陈凤岐。
原告冯建军。
原告王看娃。
原告李炳金。
原告张丙申。
原告陈福儿。
原告贾兴胜。
原告赵宝才。
原告李健康。
原告张随心。
原告魏引生。
原告张甲武。
原告赵云儿。
原告刘进学。
原告屈怀青。
原告沈托儿。
原告陈彦军。
原告李引正。
原告高阿宁。
原告郑宝云。
原告冯康儿。
原告张德银。
原告王建林。
原告康玉祥。
原告郑田生。
原告陈三娃。
原告陈新哥。
原告徐玉琴。
原告郑招生。
原告张石榴。
原告刘托儿。
原告王天真。
原告王旺红。
原告赵公田。
原告马红娃。
原告陈利海。
原告贾小红。
诉讼代表人独生成。
诉讼代表人王芝兰。
委托代理人冉令涛，河北北华律师事务所律师。代理权限：特别代理。
委托代理人赵小军，河北北华律师事务所律师。代理权限：特别代理。
被告礼县人民政府。
法定代表人孙根林，任县长。
委托代理人吴建忠，礼县国土资源局信访室主任。代理权限：特别代理。
第三人礼县盐官食品厂。
法定代表人李孝义，该厂厂长。
委托代理人李艳明，陇南正源律师事务所律师。代理权限：特别代理。
委托代理人蒲小皓，陇南正源律师事务所律师。代理权限：特别代理。
原告独生成、王芝兰等51人不服被告礼县人民政府为第三人颁发的礼国用（1996）字第211709002号国有土地使用证提起行政诉讼。陇南中院以（2014）陇行辖字第11号行政裁定书指定由本院管辖。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年6月9日公开开庭审理了本案。礼县盐官食品厂因与本案有直接利害关系经本院追加为第三人参加诉讼。原告诉讼代表人独生成、王芝兰及委托代理人冉令涛、王小军，被告礼县人民政府委托代理人吴建忠，第三人法定代表人李孝义及委托代理人李艳明、蒲小皓均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
1996年2月12日，经第三人礼县盐官食品厂申请，被告礼县人民政府依据1988年《中华人民共和国土地管理法》第七条、第九条、第三十九条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第三款、《甘肃省实施土地管理法办法》第三十条第四款、《甘肃省确定土地所有权和使用权规定》第十九条、国家土地管理局《土地登记规则》第十九条，为第三人颁发了礼国用（1996）字第211709002号国有土地使用证。
被告提交的证据：第一组：1、礼县扶贫办关于礼县盐官食品厂立项的申请报告（礼开办发（1992）40号）；2、陇南地区扶贫办关于礼县盐官食品厂立项的批复（陇地扶办（1992）74号）；3、礼县盐官镇人民政府关于批准成立“礼县盐官食品厂”的通知（盐政发（1992）05号）；4、礼县盐官镇人民政府关于任命“礼县盐官食品厂”法人代表的通知（盐政发（1992）06号）；5、礼县盐官食品厂法定代表人身份证明书。该组证据证明第三人依法成立，手续完备。第二组：1、礼县盐官食品厂与盐官镇新合村第三村民小组（以下简称“第三组”）签订的土地有偿征用协议书；2、原第三组组长陈腊哥收到礼县盐官食品厂支付土地补偿费三万元现金的收据；3、礼县盐官食品厂用地申请；4、礼县人民政府礼土建发（1992）第11号征拨土地文件“关于盐官食品厂建厂用地的批复”；5、礼县盐官食品厂颁证申请；6、勘丈记录表；7、编号为211709002的土地登记表；8、1988年《中华人民共和国土地管理法》第七条、第九条、第三十九条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第三款、《甘肃省实施土地管理法办法》第三十条第四款、《甘肃省确定土地所有权和使用权规定》第十九条、国家土地管理局《土地登记规则》第十九条，该组证据证明被告依法为第三人颁发土地使用证，程序合法。
原告独生成、王芝兰等51人诉称，2014年7月28日原告经查询得知，第三人礼县盐官食品厂于1998年3月30日设立，该厂系李孝义个人独资企业，1999年因未年检而被吊销。第三人是个人独资企业，其用地行为不符合1986年《中华人民共和国土地管理法》第三十六条的规定。李孝义的行为系采用欺骗的手段骗取批准，属非法占用土地。1996年礼县国土资源局未经严格审查，为其颁发了礼国用（1996）字第211709002号国有土地使用证，属违法行为。不管依据1986年的《中华人民共和国土地管理法》第四十四条，还是依据2004年的《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定及1990年5月19日施行的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第一款、1987年1月1日施行的《中华人民共和国土地管理法》第十九条的规定，都应当依法撤销礼县国土资源局颁发的礼国用（1996）字第211709002号国有土地使用证。
原告提交的证据：第一组：1、1992年8月31日礼县城乡建设环境保护局颁发的建设工程规划许可证（礼乡编号1号）；2、1992年9月8日，礼县人民政府礼土建发（1992）第11号征拨土地文件；3、被告为原告出具的关于礼县盐官食品厂用地颁证的情况说明，证明2014年5月28日，原告才知其土地已被礼县盐官食品厂非法占用。该组证据共同证明被告为第三人颁发礼国用（1996）字第211709002号国有土地使用证手续不合法，原告起诉未超过诉讼时效；第二组：内资企业基本信息，证明礼县盐官食品厂为个人独资企业，经营期限2003年3月18日至2007年3月17日，吊销时间是2008年1月15日；第三组：1、原盐官镇第三组组长陈腊哥的视听光盘及陈腊哥书面证明材料；2原盐官镇新合村书记刘富生书面证明材料，该组证据共同证明第三人是租用第三组的麦场。
被告礼县人民政府辩称，1992年3月15日经礼县盐官镇党委、政府会议研究决定批准成立“礼县盐官食品厂”，企业性质为集体，隶属盐官镇经委管理，法定代表人为李孝义。第三人礼县盐官食品厂向被告提出了建厂用地申请，同年8月20日第三人与第三组签订了土地有偿使用协议书，第三组同意将非耕地1667平方米（2.5亩），征用给第三人长期使用。同年9月1日，第三组组长陈腊哥收到第三人支付的土地补偿款3万元，其中2000元用于修建新麦场围墙，剩余资金全部按当时的划地人口分配给了第三组全体村民，每人约分得80元。根据《中华人民共和国土地管理法》第三十九条及《甘肃省实施土地管理法办法》第三十条第四款的规定，被告经会议研究决定，同意征用第三组非耕地1667平米（2.5亩），作为第三人厂址建设用地并下发了（礼土建（1992）第11号）关于礼县盐官食品厂建厂用地的批复。1996年2月礼县盐官食品厂提出颁发土地使用证的申请，被告指派人员实地进行土地权属调查，地籍勘丈等程序后，依法给第三人颁发了礼国用（1996）字第211709002号国有土地使用证，不存在第三人采取欺骗手段骗取批准的情况，颁证行为符合法律规定的程序，合法有效，不应撤销。此外，第三人建厂用地，征用前是第三组的麦场，属第三组集体所有，法定代表人应为第三组组长并非原告独生成、王芝兰等人。本案起诉村民的人数也未达到村民人数的2／3以上，不符合《村民委员会组织法》的规定，故原告无诉讼主体资格。被告1992年9月8日，已批准征用第三组非耕地作为盐官食品厂建厂用地，至今已近23年，原告起诉已超过诉讼时效。综上，请求依法驳回原告要求撤销被告颁发给第三人礼国用（1996）字第211709002号国有土地使用证的诉讼请求。
第三人礼县盐官食品厂述称，1992年8月20日第三人与第三组签订了土地有偿使用协议书，第三组同意将非耕地1667平米（2.5亩），征用给第三人长期使用。同年9月1日，第三人按照协议向第三组支付了土地补偿款3万元，1992年9月8日被告下发了礼土建发（1992）第11号征拨土地文件，同意盐官食品厂在第三组征用非耕地麦场1667平米（2.5亩），此时，该宗土地已由第三组所有的集体土地变更为国有土地，并已划拨给礼县盐官食品厂使用。1996年2月12日被告根据第三人的申请颁发了礼国用（1996）字第211709002号国有土地使用证。因此第三人使用的是国有土地，无论是第三组，还是原告都没有权利主张撤销第三人的土地使用证。相对第三组而言，被告对其打麦场的征地行为，发生在1992年9月8日，至今已超过20年，即便是第三组起诉征地的具体行政行为，也已超过法定起诉期限，应驳回其起诉。原告独生成、王芝兰等51人也不具有本案的诉讼主体资格。第三人使用的土地原属第三组所有，由全组人共同使用，如果认为被告征收土地或者给第三人颁发土地使用证的行政行为侵犯了其权利，也应当以第三组的名义起诉，而在本案中原告独生成、王芝兰等51人均是以村民个人身份起诉，这51人占第三组18周岁以上村民的人数比例尚不足16%。按照《最高人民法院〈关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定〉》第三条第二款“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起行政诉讼”的规定，本案的51名原告并未达到该司法解释规定的诉讼人数比例。因此，原告不具有诉讼主体资格。综上，被告为第三人颁发国有土地使用证符合法律规定，应依法驳回原告的诉讼请求。
第三人提供的证据：第一组：1、礼县盐官镇新合村委会证明，证明该村村民郑双成于2014年12月23日已去世；2礼县盐官镇新合村委会证明，该组证据证明该村现有102户、409人，其中18周岁以上村民329人；第二组：1、礼县工商局2251127-7号营业执照；2、礼县工商局礼工商公告；3、礼县工商局622628000019号营业执照；4、荣誉证书；5、陇南乡镇企业简报；6、缴纳管理费的合同；7、法定代表人身份证明书。该组证据证明第三人是依法成立；第三组：1、原第三组组长陈腊哥的收条；2、原盐官镇新合村支书刘富生的证言；3、原盐官镇新合村主任蒲树林的证言。该组证据共同证明第三人向第三组交纳费用的目的是长期使用，而不是租赁；第四组：1、关于申建活动冷库的报告；2、征地申请书；3、颁发土地使用证申请书；4、土地登记表；5、礼国用（1996）字第211709002号国有土地使用证。该组证据共同证明第三人的礼国用（1996）字第211709002号国有土地使用证是严格按照法律规定的程序办理，应受到法律保护。
经审理查明，1992年8月20日第三人与第三组签订了土地有偿征用协议书，协议中明确约定通过政府合法手续，将第三组非耕地麦场1667平米（2.5亩）征拨给第三人长期使用修建厂房，第三人一次性支付第三组土地补偿费三万元。同年9月1日，第三人按照协议向第三组组长陈腊哥支付土地补偿款3万元。1992年9月8日被告下发礼土建发（1992）第11号“关于盐官食品厂建厂用地的批复”的征拨土地文件，同意在第三组征用非耕地1667平米（2.5亩）作为第三人厂址建设用地。1996年2月12日，经第三人申请被告给第三人颁发了礼国用（1996）字第211709002号国有土地使用证。
另查明，1992年3月15日礼县盐官镇政府批准成立了“礼县盐官食品厂”企业性质为集体企业，任命李孝义为厂长。1992年9月30日礼县盐官镇政府与礼县盐官食品厂签订交纳管理费合同。1998年3月30日礼县盐官食品厂变更登记为私营企业，厂长为李孝义。2008年1月15日礼县盐官食品厂营业执照被礼县工商局吊销。
本院依原告申请通知陈腊哥、刘富生出庭作证，陈腊哥因病未到庭。出庭证人刘富生证言证明：第三人向第三组交纳3万元，并使用该村麦场建厂是事实，是租赁还是征用记不清了。
庭审中，被告及第三人对原告提供的证明第三人租用第三组麦场的证人证言均有异议；原告对被告及第三人提供的证明第三人是征用第三组麦场的证人证言均有异议。原告提供的原第三组组长陈腊哥的视听光盘及陈腊哥的证明，因证据的来源不合法，且证明的内容与其他证据不能相互印证，不能确认第三人租用第三组麦场的事实成立。各方当事人对对方提交的其他证据的真实性均无异议，当庭予以确认。
上述事实有原告提供的礼县城乡建设环境保护局颁发的建设工程规划许可证、礼县人民政府礼土建发（1992）第11号征拨土地文件、内资企业基本信息；被告提供的礼县盐官食品厂与第三组签订的土地有偿征用协议书、陈腊哥收到土地补偿费的收据、礼县盐官食品厂用地申请、礼县人民政府礼土建发（1992）第11号征拨土地文件、礼县盐官食品厂颁证申请、勘丈记录表；第三人提供的礼县盐官镇新合村委会证明二份、关于申建活动冷库的报告、征地申请书、颁发土地使用证申请书、土地登记表、礼国用（1996）字第211709002号国有土地使用证及证人证言等证据，经庭审举证、质证，足以认定。
本院认为，根据1987年1月1日施行的《中华人民共和国土地管理法》第七条、第九条第二款、第二十五条第二款、第三十九条、1996年2月1日施行的《土地登记规则》第十九条、1988年9月20日施行的《甘肃省实施土地管理法办法》第三十条第（四）项之规定，乡（镇）村企业建设需要使用土地的，由县级人民政府批准；县级人民政府有权审批征用菜地、耕地以外的其他土地十亩以下；国有土地可以依法确定给全民所有制单位、集体所有制单位、个人使用，并由县级以上地方人民政府造册登记，核发证书，确认使用权。被告在第三人与第三组达成土地有偿征用协议，并由第三人支付土地征用补偿款的前提下，根据双方协议书的内容，在征用土地权限范围内，征用了第三组的麦场为国有土地，划拨给第三人作为厂址建设用地。此后又根据第三人的申请，为第三人使用的土地颁发国有土地使用证，因此，被告为第三人颁发土地使用证的程序合法，不存在第三人骗取土地使用证的情形。
原告是第三组村民，属第三组集体经济组织成员。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼”。本案中，第三组村民并未转为城镇居民，因此当第三组对涉及本组集体土地的行政行为不起诉时，第三组过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。本案51名原告不能以个人名义起诉，也未达到以第三组名义起诉的过半数村民的人数要求。另外，征拨土地文件使原属第三组集体所有的麦场转变为国有土地后，第三组对麦场就不再享有所有权，不能以所有权人的身份对麦场主张权利，原告是第三组村民，也不能以利害关系人的身份对该麦场主张权利。
同时，被告是依据其在先做出的征拨土地文件为第三人颁发国有土地使用证，当第三组认为征拨土地文件侵犯其合法权益时，有权提起行政诉讼予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为做出之日起超过二十年的，其他案件自行政行为做出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，该诉讼已超过诉讼时效期间。
第三人企业性质由集体企业变更为私营企业，后又被吊销营业执照的事实，发生在被告颁发国有土地使用证之后。企业发生变化可能导致被收回土地使用权，注销土地使用证。发生在后的事实不能作为撤销已颁发国有土地使用证的理由，也不能以注销的条件主张撤销土地使用证。
综上，被告在征用土地权限范围内将第三组集体土地征收为国有，划拨给第三人使用，颁发国有土地使用证，程序合法。在被告对第三人颁发土地使用证的具体行政行为中，原告既不是行政行为的相对人也不是利害关系人，不具有原告的诉讼主体资格。原告要求撤销被告为第三人核发的礼国用（1996）字第211709002号国有土地使用证的诉讼请求无事实法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第一项的规定裁定如下：
驳回独生成、王芝兰等51人的起诉。
案件受理费50元退还独生成、王芝兰等51人。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于甘肃省陇南市中级人民法院。
审 判 长 余淑芳
审 判 员 陶安林
人民陪审员 张根生
二〇一五年七月十日
书 记 员 贺 菁