辽宁省沈阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）辽01行终588号
上诉人（原审原告）：金艳敏，女，1962年8月24日出生，汉族，无职业，住址鞍山市铁东区。
上诉人（原审原告）：杨素荣，女，1938年8月17日出生，汉族，无职业，住址鞍山市铁东区。
委托代理人：金艳敏（系杨素荣女儿），女，1962年8月24日出生，汉族，无职业，住址鞍山市铁东区。
上诉人（原审原告）：程广和，男，1959年3月15日出生，汉族，农民，住址鞍山市铁东区。
委托代理人：金艳敏（系程广和妻子），女，1962年8月24日出生，汉族，无职业，住址鞍山市铁东区。
被上诉人（原审被告）：辽宁省住房和城乡建设厅，地址沈阳市和平区太原北街二号。
法定代表人：魏举峰，男，该厅厅长。
委托代理人：关放，男，该厅工作人员。
委托代理人：刘璇，女，北京大成（沈阳）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：鞍山市规划局，地址鞍山市铁东区二一九路44号。
法定代表人：曹海峰，男，该局局长。
委托代理人：陈红梅，女，该局工作人员。
委托代理人：荆延风，男，辽宁雅度律师事务所律师。
上诉人金艳敏、杨素荣、程广和与被上诉人辽宁省住房和城乡建设厅、鞍山市规划局行政复议一案，上诉人不服沈阳市沈河区人民法院（2017）辽0103行初6号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，开庭审理了本案。上诉人杨素荣、程广和委托代理人金艳敏，被上诉人辽宁省住房和城乡建设厅委托代理人关放、刘璇，被上诉人鞍山市规划局委托代理人陈红梅、荆延风到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，原告金艳敏、杨素荣、程广和于2016年9月18日向辽宁省住房和城乡建设厅申请行政复议，被告辽宁省住房和城乡建设厅于2016年11月8日作出辽住建复法字[2016]39号《行政复议决定书》，并于同年11月11日送达原告。原告不服，于同年11月25日通过特快专递形式向本院邮寄行政起诉状，并于次日妥投。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第三条的规定，被告辽宁省住房和城乡建设厅具有作出行政复议决定的法定职责。关于原告起诉是否超过法定起诉期限，因原告提供的证据能够证明其于收到行政复议决定书十五日内，已以快递的方式向本院邮寄行政起诉状，故其起诉未超过起诉期限。本院对被告提出的原告起诉超过法定起诉期限的主张不予支持。关于原告提出行政复议申请是否超过行政复议期限，《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”《住房城乡建设行政复议办法》第十三条规定：“申请人认为行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道或者应当知道该行政行为之日起60日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过60日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。申请人认为行政机关不履行法定职责的，可以在法律、法规、规章规定的履行期限届满后，按照前款规定提出行政复议申请；法律、法规、规章没有规定履行期限的，可以自向行政机关提出申请满60日后，按照前款规定提出行政复议申请。对涉及不动产的行政行为从作出之日起超过20年、其他行政行为从作出之日起超过5年申请行政复议的，行政复议机关不予受理。”原告申请复议的事项不属于直接设定不动产的权利义务的行政行为，且该行为从作出之日起已超过5年，故原告的申请行政复议申请，已超过法定申请期限。关于鞍山市规划局是否是适格被申请人，《中华人民共和国城乡规划法》第十九条规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。”《辽宁省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第十五条规定：“市、县城乡规划主管部门和镇人民政府可以组织编制重要街区、重点景观区、广场、公园、重要交通枢纽用地、城乡主要出入口、公共设施用地以及其他重要地块的修建性详细规划和城市设计。修建性详细规划和城市设计应当符合控制性详细规划。城乡规划主管部门组织编制的修建性详细规划报本级人民政府审定。乡、镇人民政府组织编制的修建性详细规划报上一级人民政府审定。”鞍山市人民政府《关于印发鞍山市城市规划立项管理办法的通知》（鞍政发〔2005〕18号）第四条第一款规定“鞍山市城市规划委员会是市政府进行城市规划立项管理的最高议事决策机构。”第七条规定：“市规划委员会负责对下列事项进行审议和审批：……（四）审批城市规划区内的分区规划、专项规划、重点地段的城市设计、重要地区和占地5公顷以上居住区的控制性详细规划和修建性详细规划。……”第八条规定：“……经市规划委员会会议审批通过的规划由市政府下发批复。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定：“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。”因此，根据上述规定及二被告提交的证据可以证明鞍山市规划局并非原告提起行政复议适格的被申请人。综上，原告的行政复议申请已超过法定申请期限，被告鞍山市规划局非行政复议适格的被申请人。被告辽宁省住房和城乡建设厅依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回原告的复议申请，符合法律规定。被告在收到原告提交的申请行政复议的法定期限内作出行政复议决定书，并于同年11月11日送达原告，程序并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回金艳敏、杨素荣、程广和的诉讼请求。诉讼费50元，由原告金艳敏、杨素荣、程广和负担。
金艳敏、杨素荣、程广和上诉称，一、一审法院认为行政复议申请超过法定申请期限错误。上诉人在一审中向法院提交了，1-2证据证明了涉案控制性详细规划和修建性详细规划范围内涉及不动产，而且涉案控制性详细规划和修建性详细规划是实施商业建设的法定依据。4-5号证据能够证明从信息公开得知涉案规划的具体行政行为内容，在行政诉讼和行政复议中，鞍山市规划局未提供，涉及权益人的规划公布或听证会，违反城乡规划法的相关规定。上诉人一审19号证据、政府信息公开告知书，充分证明城市总体规划不含高官岭村，而且至今未合法修改过，鞍山市规划主管部门违反城乡规划法四十二条规定，在国务院批准的城市总体规划范围外进行规划。城乡规划法第七条明确规定，经依法批准的城乡规划是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改，被上诉人应依城乡法审理行政复议，一审19号证据证明城市总体规划未获批，鞍山市规划主管部门违反城乡规划法进行规划。鞍山市规划主管部门许可在高官岭村集体土地上商业建设，16号证据证明商业建设，鞍山市规划局在一审答辩称符合国函（2002）21号批复的《鞍山市城市总体规划（2001-2010）》编制错误，一审法院把涉案控规说成一张纸的其他行政行为，未实际认定事实。一审法院违反行政诉讼四十六条二款、七十条，认定事实主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，超越职权，滥用职权，明显不当。二、本案一审判决充分说明法律宽容鞍山市规划主管部门的监管责任。城乡规划法第九条二款，任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告应及时受理并组织核查、处理。故本案一审法院收到起诉状，应对上诉人的请求依法审查，处理，一审法院未对本案实体审查，违反行政诉讼六条。判决中支持第一被上诉人说鞍山市规划局非行政复议的被申请人，（2008）年1月实施城乡规划法，第十九条城市人民政府城乡主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。注“一审被告未提供政府的批复，被告是以自己名义作出涉案规划。一审法院依《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定“下级行政机关依照法律、法规、规章的规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人”，就认定鞍山市规划局不是行政复议的被申请人”。本案未有政府批复，规划主管部门作出涉案规划，一审法院依复议机关说法称，规划主管部门不是被行政复议主体，认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院依法纠正一审，确认被行政复议主体。鞍山市人民政府《关于印发鞍山市规划管理的立项通知》（鞍政发（2005）18号）法规已作废，同时违反城乡规划法，本案中不应支持运用《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定，鞍山市规划局并未依据《城乡规划法》法律、法规、规章的规定作出规划。鞍山市规划局在一审答辩中，说明鞍山市政府是涉案控制性规划的批准机关，无论是鞍山市人民政府《关于印发鞍山市规划管理的立项通知》（鞍政发（2005）18号）法规，还是城乡规划法等规定，批准控制规划和修建性规划基础，第一符合依法批准的城市总体规划、二有政府的批复，否则鞍山市规划局以自己名义作出的涉案控制性规划依据行政复议法第十一条，鞍山市规划局是合格的被申请人，如果鞍山市政府为被申请人，依据行政复议法第三条，第十七条、第十八条被上诉人均未履行。综上，请求二审法院撤销一审判决，对案件实体进行审查，依据城乡规划法第九条二款，确认适格的行政主体，非法批准占用土地的按土地管理法第七章法律责任处理。
辽宁省住房和城乡建设厅答辩称，一审适用法律正确，认定事实清楚。
鞍山市规划局答辩称，一、答辩人不是上诉人诉请的行政行为的批准机关，不应为被告；二、上诉人既过了行政复议期限也过了诉讼期限；三、本案涉及的行政行为与上诉人不形成利害关系，其不是行政行为的相对人，我们的行政行为没有对上诉人构成利益上的侵害
辽宁省住房和城乡建设厅向原审法院提交了如下证据：1、原告杨素荣、程广和、金艳敏提交的《行政复议申请书》及邮寄申请书的邮政EMS详情单，证明原告申请行政复议的内容和提出申请时间；2、行政复议决定书、邮政EMS详情单和投递记录，证明第一被告向原告作出行政复议决定的内容及原告收到行政复议决定的时间；3、行政复议申请书及邮政EMS详情单及投递记录，证明原告向辽宁省人民政府提交行政复议申请书的时间；4、告知书、邮政EMS详情单，证明辽宁省人民政府作出告知书的内容及时间；5、建设行政复议答复通知书及邮政EMS详情单及投递记录，证明第一被告曾向原告作出通知，要求明确行政复议请求；6、建设行政复议答复通知书回复，证明原告在接到第一被告通知后，重新明确的行政复议请求内容；7、原告及第二被告在复议中提交的证据材料，证明第一被告对复议案件情况进行调查，被复议的“营城子1号A地块改造控制性详细规划”和“营城子1号A地块改造修建性规划”系由代表鞍山市人民政府的鞍山市城市规划委员会批准。
鞍山市规划局向原审法院提交了如下证据：1、《鞍山市规划委员会会议纪要》[2009]31号；2、《鞍山市规划委员会会议纪要》[2010]2号；3、《营城子1号A地块改造控制性详细规划图则》；4、《营城子1号A地块改造修建性详细规划图》；5、鞍山市人民政府文件（鞍山发[2005]18号）；6、鞍山市总体规划，1-6号证据证明作出修规和控规批准单位不是第二被告，修规和控规均符合鞍山市总体规划，且符合城乡规划法和辽宁省关于实施城乡规划法办法的相关法律规定。
金艳敏、杨素荣、程广和向原审法院提交了如下证据：1、EMS快递查询单，证明原告于2016年12月25日向法院邮寄诉状；2、集体土地建设用地使用证、宅基地明细表，高官岭村出具的证明、介绍信，证明原告土地在控制性详细规划和修建性详细规划范围内；3、行政复议决定书，证明第二被告作出的修规和控规是依据会议纪要作出，且第一被告是以鞍政发[2005]18号关于印发鞍山市城市规划立项管理办法的通知进行审查的，该通知第八条可以明确说明应由鞍山市人民政府批复，但复议期间鞍山市规划局没有提供市政府的批复，第一被告以不涉及不动产理由驳回原告复议申请是错误的；4、鞍山市规划局依申请公开政府信息告知书，证明原告从收到告知书之日起才知道修规和控规的内容；5、“营城子1号A地块改造控制性详细规划”及“营城子1号A地块改造修建性规划”附图，证明以附图代替修规和控规；6、鞍政地字[2010]348号、鞍政地字[2010]101号、鞍政地字[2011]95号、鞍政地字[2010]161号关于出让国有建设用地使用权的批复；7、建设用地规划许可证，6-7号证据证明以上文件是作废文件，鞍山市规划局明知修规和控规未获市政府审批，而依据修规和控规作出违法建设用地规划许可证；8、关于对金艳敏、金铁群申请提供铁东区高官岭村集体土地房屋拆迁手续的答复；9、关于“办理明达1号地涉及高官岭村房屋拆迁手续的请示”的批复,8-9号证据证明是集体土地，其中在建设用地规划许可证核发时，只有鞍政地字[2010]101号批复，鞍山市规划局行政审查失职；10、鞍山市土地利用总体规划批复《关于鞍山市土地利用总体规划的批复》；11、国务院关于鞍山市城市总体规划的批复,10-11号证据证明上述批复并不包含高官岭村，而修规和控规是依据两批复中的营城子名义作出的，是违法的；12、建设行政复议答复通知书；13、行政复议答复书，12-13号证据证明以附图代替修规和控规；14、[2009]31号会议纪要、[2010]2号会议纪要，证明会议纪要不能代替政府审批，违反城乡规划法相关规定；15、就行政复议答复书提出的几点问题、建设行政复议答复通知书回复，证明原告向第一被告提出的问题；16、建设工程规划许可证、建设工程规划许可证附件、公园1号航拍图，证明建设面积33万平方米，航拍图予以佐证，建设项目审批单位是规划局，超出用地指标；17、辽住建复法字[2015]3号行政复议决定书，证明鞍山市规划局核发的规划许可证地字210301201000077已被第一被告确认违法；18、EMS邮单及查询单，证明收到第一被告行政复议决定书时间；19、政府信息告知书，证明鞍山市的总体规划修改没有获批。
上述证据均已随卷移送本院。
原审法院经庭审质证，二被告提供的证据能够实现证明目的，予以采信。原告提供的1-2、4-5、12-15、18号证据，对其真实性予以确认，原告提供的3号证据，系本案的审查客体，不予质证，原告提供的6-11、16-17、19号证据，与本案不具有关联性，不予认证。经审查，本院认为，原审法院对证据的认证正确，本院予以确认。
本院二审查明的事实与原审法院认定的事实一致。
本院另查明，涉案地块已被征收，三上诉人分别于2009年11月份、2010年1月份获得征地补偿，上诉人申请复议的“营城子1号A地块改造控制性详细规划图则”及“营城子1号A地块改造修建性规划图”系在征地后作出。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，上诉人所提出的复议申请系针对“营城子1号A地块改造控制性详细规划图则”及“营城子1号A地块改造修建性规划图”而提出，虽上诉人称该规划占用了其享有使用权的集体土地，但该被申请复议的规划作出时，上诉人享有使用权的集体土地已经被征收，其与涉案土地仅存在征地补偿的关系，而与涉案规划行为并不具有行政诉讼法上的利害关系，故其就涉案规划提起行政复议及行政诉讼均不具备主体资格，本案应裁定驳回起诉，但鉴于原审审理结果并未对当事人产生实质性权利义务影响，故本院对本案一审结论予以维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审判长 王继东
审判员 周玺联
审判员 杜 娟
二〇一七年八月八日
书记员 张 舒
本案判决所依据的相关法律
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。