河南省濮阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫09行终10号
上诉人（一审被告）台前县打渔陈镇人民政府，组织机构代码：005649810，住所地：台前县打渔陈镇打渔陈村。
法定代表人赵宪生，镇长。
委托代理人张志永，副镇长。
委托代理人艾兴博，河南濮东律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）刘宗堂，男，汉族，1948年4月20日出生，住台前县。
上诉人台前县打渔陈镇人民政府因与被上诉人刘宗堂不履行法定职责纠纷一案，不服南乐县人民法院（2016）豫0923行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年3月10日公开开庭审理了本案。上诉人台前县打渔陈镇人民政府委托代理人张志永、艾兴博，被上诉人刘宗堂到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审查明：原告刘宗堂与本村村民何厚方因承包的土地权属发生争议。2016年1月19日，打渔陈镇何庄村民委员会出具土地承包经营权证明，证明载明：“经调查，1987年村委会委托村民第四组发包给刘宗堂何庄开口子地，东临刘传生，西临刘远光，东西宽7.33米，承包经营权属刘宗堂。特此证明。”被告打渔陈镇人民政府在“经调查，情况属实”上盖章，并写有调查人。同日，被告认为原告与“何厚芳”的争议是承包经营权纠纷，依据《土地承包法》有关规定作出了不予受理通知书。原告据以盖有村委会和镇政府印章的证明向台前县人民法院提起财产损害赔偿的民事诉讼，请求法院依法判令何厚方退还长94米，宽1.9米的承包土地，并赔偿损失，恢复土地原状。台前县人民法院于2016年7月27日以原告证明不属于乡（镇）人民政府依法定程序作出的确权处理决定书，原告可待取得人民政府确权后再另行主张权利为由，驳回了原告的起诉。原告刘宗堂认为被告打渔陈镇人民政府具有作出土地确权处理决定的职权，特向法院提起行政诉讼。
一审认为：原告和村民何厚方作为何庄村村民均依法享有承包本集体经济组织发包农村土地的权利。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。本案中，原告与本集体经济组织没有签订土地承包经营权合同，且争议双方亦不是土地承包合同的相对主体，其争议不属于承包经营权争议。被告台前县打渔陈镇人民政府认定原告诉求土地争议属于土地承包经营权纠纷进而作出不予受理的通知书，主要证据不足，缺乏事实依据。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款规定，集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。故被告打渔陈镇人民政府对原告刘宗堂与村民何厚方的争议土地归属具有进行处理的法定职权。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十二条的规定，判决责令被告台前县打渔陈镇人民政府在本判决生效后60日内对原告刘宗堂申请的土地使用权争议作出处理决定。
上诉人台前县打渔陈镇人民政府不服一审判决，上诉称：1.被上诉人与其同村村民之间的争议属农村土地承包经营权权属纠纷，一审法院以被上诉人与本集体经济组织没有签订土地承包经营权合同为由，认定其争议不属于承包经营权争议，属认定事实错误。无土地承包经营权证书、无书面土地承包经营权合同并不能证明无承包经营权，作为发包方的村委会已于2016年1月19日明确记载，该土地属于承包地，已发包给被上诉人，其争议属于农村土地承包经营权权属争议。2.一审法院根据土地管理法第十六条判决，适用法律错误。土地管理法与农村土地承包法是一般法与特别法的关系，根据特别法优于一般法的法律适用原则，本案应当适用农村土地承包法的规定，上诉人无权对农村土地承包经营权权属争议进行确权。请求：1.撤销南乐县人民法院（2016）豫0923行初13号判决，并依法改判驳回被上诉人的起诉；2.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人刘宗堂辩称：最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释第一条第二款规定：集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。土地承包法第十一条规定：乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。土地权属争议调查处理办法第二条规定：本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。第五条规定，个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。土地管理法第十六条规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。以上法律文件均可以认定上诉人有处理本案争议的权力和职责。请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明：被上诉人刘宗堂与本村村民何厚方因承包土地发生争议。2016年1月19日，台前县打渔陈镇何庄村民委员会出具土地承包经营权证明：“经调查，1987年村委会委托村民第四组发包给刘宗堂何庄开口子地，东临刘传生，西临刘远光，东西宽7.33米，承包经营权属刘宗堂。特此证明。”上诉人台前县打渔陈镇人民政府在该证明上签署“经调查，情况属实”后加盖公章，并写有调查人。同日，台前县打渔陈镇人民政府认为刘宗堂与“何厚芳”的争议是承包经营权纠纷，依据《中华人民共和国土地承包法》有关规定作出了不予受理通知书。刘宗堂遂向台前县人民法院提起财产损害赔偿民事诉讼，请求法院依法判令何厚方退还长94米，宽1.9米的承包土地，并赔偿损失，恢复土地原状。台前县人民法院认为刘宗堂提交的原始账目、土地承包经营权证明等均不能证明何厚方耕种的土地系刘宗堂的承包地，加盖打渔陈人民政府公章的证明不属于乡（镇）人民政府依法定程序作出的确权处理决定书，对土地使用权进行确权的主体为乡级或县级以上人民政府，刘宗堂可待取得人民政府确权后再另行主张权利，遂于2016年7月27日作出（2016）豫0927民初627号民事裁定书，驳回刘宗堂的起诉。刘宗堂认为台前县打渔陈镇人民政府具有作出相关处理意见的职权，向南乐县人民法院提起行政诉讼，请求判令：1.台前县打渔陈镇人民政府履行法定职责，给予书面土地侵权处理决定书；2.判令台前县打渔陈镇人民政府作出土地确权处理意见；3.诉讼费由台前县打渔陈镇人民政府负担。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定，农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。《中华人民共和国物权法》第一百二十四条规定，农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度。本案争议涉及土地是用于农业生产的耕地，被上诉人刘宗堂只能以家庭承包的方式取得土地承包经营权，刘宗堂称其自1987年土地调整以后就一直使用本案争议土地，其所在村委会也认可将争议土地承包给了刘宗堂。2003年3月1日起施行的《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条虽然规定承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权，但本案中刘宗堂使用争议土地的时间开始于1987年，当时《中华人民共和国农村土地承包法》尚未制定，且其所在村委会与该村村民均未签订书面土地承包经营权合同，不能因刘宗堂未与村委会签订书面承包合同而否定其享有的是土地承包经营权，故应适用《中华人民共和国农村土地承包法》及《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》规定的程序解决土地承包经营权争议，刘宗堂与他人之间的土地承包经营权争议应通过仲裁或民事诉讼途径解决。被上诉人要求上诉人对争议土地作出确权处理没有事实根据和法律依据，对刘宗堂诉请台前县打渔陈镇人民政府作出土地确权处理的诉讼请求不予支持。另，刘宗堂诉请台前县打渔陈镇人民政府作出书面土地侵权处理决定的诉讼请求亦没有法律依据，应予驳回。一审判决责令台前县打渔陈镇人民政府对刘宗堂申请的土地使用权争议作出处理决定适用法律错误，应予撤销。上诉人要求撤销一审判决予以改判的理由成立，对其上诉请求予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销南乐县人民法院（2016）豫0923行初13号行政判决；
二、驳回被上诉人刘宗堂的诉讼请求。
本案一、二审诉讼费各50元，由被上诉人刘宗堂负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 周培勋
审 判 员 葛传立
代理审判员 张 瑛
二〇一七年三月二十二日
书 记 员 付梦艳