云南省楚雄彝族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）云23行终49号
上诉人（原审原告）南华攀星野生菌产业开发有限公司，住所地南华县龙川镇龙坪南路，组织机构代码67086212-8。
法定代表人张泽仁，总经理。
委托代理人王钧杰，男，1985年10月29日生，汉族，大学文化，浙江省浦江县人，该公司工作人员，住浙江省浦江县。代理权限为特别授权。
上诉人（原审被告）南华县国土资源局，住所地云南省南华县龙川镇龙坪南路19号，组织机构代码01517377-2。
法定代表人耿钦智，局长。
委托代理人郑志军，云南楚恒律师事务所律师。代理权限为特别授权。
上诉人（原审被告）南华县人民政府，住所地云南省南华县龙川镇西街13号，组织机构代码01517345-7。
法定代表人何文明，县长。
委托代理人王建成，男，1978年9月11日生，汉族，大学文化，云南省南华县人，南华县人民政府办公室副主任，住云南省南华县。代理权限为特别授权。
上诉人南华攀星野生菌产业开发有限公司（以下简称南华攀星公司）、上诉人南华县国土资源局（以下简称南华县国土局）、上诉人南华县人民政府（以下简称南华县政府）因收回国有土地使用权决定一案，不服楚雄市人民法院（2016）云2301行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年11月22日受理后，依法组成合议庭，于2016年12月15日公开开庭进行了审理。上诉人南华攀星公司委托代理人王钧杰，上诉人南华县国土局负责人彭宪良、委托代理人郑志军，上诉人南华县政府负责人杨芳亮、委托代理人王建成到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理确认的本案事实：2007年11月22日，被告南华县人民政府与四川攀星绿色食品集团有限公司签订关于野生菌王国项目投资建设协议，双方对野生菌王国项目开发用地面积、范围、性质及用地使用期限、土地价格、土地交付条件及土地价款的支付方式、开发建设期限及投资规模、双方的权利、义务等内容进行了约定。2008年1月22日，四川攀星绿色食品集团有限公司根据投资建设协议的约定，在南华县注册成立了原告南华攀星公司。2009年2月29日，被告南华县政府与原告签订了野生菌王国项目一期建设补充协议，对被告南华县政府及原告在建设项目过程中的责任、土地出让价款的缴纳、项目扶持资金的拨付等内容进一步作了约定。2009年4月20日，被告南华县国土局与原告签订了电子监管号为5323242009B00029（宗地号E-07-24，面积45349㎡，用途工业用地）、5323242009B00038（宗地号E-07-25，面积102028㎡，用途住房用地）的二份国有建设用地使用权出让合同。2009年8月27日，被告南华县国土局与原告签订了电子监管号为5323242009B00186（宗地号E-07-26，面积199883㎡，用途商业用地）的国有建设用地使用权出让合同。原告于2009年4月30日取得南国用（2009）第155号（宗地号101-0E-07-26，面积45349㎡，用途工业用地）和第156号（宗地号101-0E-07-25，面积102028㎡，用途住宅用地）土地证，于2009年9月4日取得南国用（2009）第313号（宗地号101-0E-07-27，面积199883㎡，用途商业用地）土地证。2011年6月14日，南国用（2009）第155号和第313号土地证被分割为南国用（2011）第382号、第386号、第387号土地证。2009年11月30日，中共南华县委成立野生菌王国项目建设指挥部。经楚雄州规划局批复后，2011年2月18日，被告南华县政府批准实施野生菌王国项目修建性详细规划。2011年原告为建设野生菌王国项目办理了开工日期为2011年9月9日的三本施工许可证。2012年4月25日，被告南华县政府批准实施野生菌王国项目修建性详细规划修改。2012年6月，原告于2009年取得的三宗国有土地使用权被分割为南国用（2012）第338号至第344号七本土地证所记载的七宗国有土地使用权，其中涉案的三宗国有土地使用权为南国用（2012）第339号（宗地号101-0E-07-27-2，面积63186.36㎡，用途商业用地）、第340号（宗地号101-0E-07-27-3，面积40857.36㎡，用途商业用地）、第344号（宗地号101-0E-07-25-2，面积60163.70㎡，用途住宅用地）。2013年5月23日，原告向野生菌王国项目建设指挥部提交申请，请求确定项目规划红线。2013年11月4日，南华县住房和城乡建设局复函原告，该项目修建性详细规划已批准实施，确需调整需按法定程序进行，要求原告按楚雄州规划局于2012年4月24日出具的审查意见进行建设。
另查明，2010年8月20日，原告以野生菌王国项目区内有110KV和10KV二条高压线路为由，向南华县住房和城乡建设局、云南电网公司楚雄供电局发文请求搬迁高压线路。南华县住房和城乡建设局同意搬迁，云南电网公司楚雄供电局不同意搬迁。2012年7月5日，云南电网公司楚雄供电局复函被告南华县政府，同意110KV高压线路避开野生菌王国项目规划区的迁改方案。2013年2月28日，野生菌王国项目建设指挥部与楚雄滇中实业有限公司签订野生菌王国城区110KV输电线路迁改工程施工合同。截止本院组织双方当事人勘查现场时，野生菌王国项目区内有一条10KV高压线穿过101-0E-07-27-2号和101-0E-07-25-2号宗地。2014年9月16日，被告南华县国土局决定立案调查原告闲置土地一案，次日，向原告发出闲置土地调查通知书。2015年3月6日，被告南华县国土局根据案情决定中止调查。2015年11月6日，被告南华县国土局向原告发出接受调查通知书，随后开展了调查工作。经被告南华县国土局委托，2015年11月11日云南省有色地质局楚雄勘查院出具了涉案三宗土地现状为无建筑物的测量报告。同日，被告南华县国土局对原告闲置土地一事进行集体讨论，决定给予原告报经有批准权的人民政府批准后，无偿收回涉案三宗土地使用权的行政处罚。11月12日，被告南华县国土局对原告作出闲置土地情况告知书、闲置土地认定通知书、闲置土地处置听证权利告知书。次日，原告向被告南华县国土局提出听证申请。11月16日，被告南华县国土局对涉案三宗土地作出闲置土地认定公示，并于11月23日组织了听证。11月25日，被告南华县国土局向被告南华县政府、被告南华县政府向楚雄州人民政府提交了关于原告南华攀星公司闲置土地处置方案的请示。11月27日，楚雄州人民政府批复同意认定涉案三宗土地为闲置土地，由被告南华县政府无偿收回。被告南华县国土局于11月29日作出闲置土地处置方案公告，于11月30日作出01号收回决定，认定涉案三宗土地构成闲置，依法无偿收回，要求原告在收到决定书之日起30日内办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地证。
同时查明，2012年10月，原告与重庆进出口担保有限公司签订抵押合同，以101-0E-07-25-2号宗地土地使用权为抵押，经重庆进出口担保有限公司担保向中国进出口银行贷款9300万元，贷款存续期限60个月。2012年10月17日，重庆进出口担保有限公司取得了上述宗地登记在其名下的土地他项权证，至今该证尚未注销。2015年12月2日，被告国土局向重庆进出口担保有限公司邮寄抄告书，告知该公司101-0E-07-25-2号宗地土地使用权被收回的情况。原告对01号收回决定不服，向被告南华县政府申请行政复议，请求撤销。被告南华县政府受理申请后，重庆进出口担保有限公司亦申请复议，被告南华县政府准许该公司以第三人身份参加行政复议，并于2016年3月28日作出南政行复决字（2016）1号行政复议决定书，维持了01号收回决定。因本院已受理重庆进出口担保有限公司起诉二被告要求撤销01号收回决定和行政复议决定的行政诉讼案件，故在本案中未将重庆进出口担保有限公司列为第三人。再查明，被告南华县国土局作出01号收回决定时涉案三宗土地被云南省昆明市中级人民法院、楚雄州中级人民法院及四川省成都市中级人民法院、西昌市人民法院等法院查封。
原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条规定，无偿收回国有土地使用权的行政主体是县级以上人民政府，而国土资源部颁布的《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项规定，无偿收回国有土地使用权的行政主体可以是市、县国土资源行政主管部门。从上述规定看，国土资源部颁布的行政规章授权处理的行政主体与法律规定授权的行政主体不一致。《中华人民共和国立法法》第八十八条第一款规定：“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章”。根据职权法定原则，在行政规章规定与法律规定不一致的情况下，应当适用法律规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条的规定，作出无偿收回国有土地使用权的行政主体是县级以上人民政府，被告南华县国土局只是被告南华县政府所属的国土资源行政主管部门，其无权作出无偿收回决定，故被告南华县国土局作为01号收回决定的行政主体超越了自己的职权，其作出无偿收回决定属于超越职权行为，应予撤销。被告南华县政府经复议，决定维持不具有行政主体资格的行政机关作出的行政行为，对其复议决定亦应予撤销。原告要求二被告承担赔偿责任的诉讼请求，不属于本案的审理范围，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款之规定判决：一、撤销被告南华县国土资源局于2015年11月30日作出的南国土决字（2015）01号收回国有建设用地使用权决定书；二、撤销被告南华县人民政府于2016年3月28日作出的南政行复决字（2016）1号行政复议决定书；三、驳回原告南华攀星野生菌产业开发有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告南华县国土资源局、被告南华县人民政府负担（未交）。
南华攀星公司上诉称：请求二审法院对本案争议具体行政行为的合法性进行审查，对一审经质证的争议事实进行法律评价，并判令被上诉人南华县国土局作出《南国土决字(2015)01号收回国有建设用地使用权决定书》、以及被上诉人南华县政府作出《南政行复决字(2016)1号行政复议决定书》的行政行为内容违法，予以撤销；2、请求二审法院判令被上诉人南华县国土局以及被上诉人南华县政府赔偿上诉人经济损失。3、请求二审法院判令被上诉人南华县国土局、南华县政府承担本案诉讼费。事实与理由：一、一审法院未对被上诉人南华县国土局作出的南国土决字(2016)01号《收回国有建设用地使用权决定书》以及被上诉人南华县政府作出的《南政行复决字(2016)1号行政复议决定书》所争议的无偿收回土地是否属于我国法律、法规所规定的闲置土地问题进行认定，也未对上述土地是否达到我国法律、法规所规定的闲置土地无偿收回的法定条件进行认定和法律评价。1、一审法院已经庭审质证查明，却未进行法律评价的争议事实如下：南国土决字(2015)01号《收回国有建设用地使用权决定书》所收回土地是否属于我国法律、法规规定的闲置土地；上诉人对项目整体开发建设用地是否超过总用地面积三分之一；上诉人投资额是否超过总投资额百分之二十五；被上诉人土地使用权出让是否达到《出让合同》约定的“三通一平”；被上诉人交付的土地是否完全做到征地安置补偿；1lOkva和lOkva两条高压线是否于被诉行政行为作出时还在项目现场；110kva和lOkva两条高压线是否存在阻碍施工；国土红线与规划红线不符是否真实；国土红线与规划红线不符问题是否阻碍施工；南国用(2012)第340号土地是否存在被他人(拆迁户)占用的情形；上诉人已经整理回填土石方50余万立方，建设道路、排洪渠、灌溉渠、给排水管等是否属实；是否因两被上诉人过错原因造成闲置；司法机关依法冻结查封的土地，两被上诉人是否有权处置、无偿收回；两被上诉人被诉行政行为程序是否违法；两被上诉人作出被诉行政行为时认定的事实是否清楚、具体，是否考虑了上诉人的免责事由；南国土决字(2015)01号《收回国有建设用地使用权决定书》所收回土地是否达到了我国法律法规规定的无偿收回的法定条件。2、在裁判文书中充分说明争议事实的查明情况和行政相对人有无免责事由，才符合《行政诉讼法》的立法目的，能够真正争取政府和企业利益、公共利益和个体利益的平衡，确保案件处理的公平正义。二、被上诉人南华县政府、南华县国土局的被诉行政行为违法，应当赔偿上诉人经济损失。l、两被上诉人具体行政行为违法，对上诉人造成相应的经济损失，应当依法予以赔偿。上诉人再次向二审法院申请相关赔偿司法审计，请准予。
南华县国土局答辩称：一审判决对相关的事实作出的法律评价，属于人民法院独立审判的内容，当事人只能对一审判决的程序、事实及适用法律提出相应的上诉。决定书是否应该撤销尚无定论，答辩人作出该决定是依据现行的法律法规作出的决定，根本不存在经济赔偿的条件，上诉人的上诉请求不能成立，其没有事实和法律的依据，请驳回上诉人的上诉。
南华县政府答辩称：答辩人在复议过程中事实是清楚的，证据充分，适用法律正确，主体适格，程序合法。被答辩人要求赔偿经济损失是无理的要求，其余答辩意见同意南华县国土局的意见。
上诉人南华县国土局上诉称：一、请求撤销楚雄市人民法院(2016)云2301行初24号行政判决，依法改判驳回被上诉人南华攀星公司全部诉讼请求。二、判令被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。事实与理由：上诉人认为楚雄市人民法院(2016)云2301行初24号行政判决适用法律错误，导致判决结果错误。《土地管理法》第三十七条第一款规定的是“办理审批手续的非农业建设占用耕地”的情形，而该条第二款规定：“在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《城市房地产管理法》的有关规定办理”，本案所涉闲置土地系国有土地出让取得的，且用于房地产开发，应当依据《土地管理法》第三十七条第二款引致条款，适用《城市房地产管理法》第二十六条规定。关于以出让方式取得的房地产开发用地闲置问题，《城市房地产管理法》第二十六条仅对闲置土地的处理方式做出了规定，并未对无偿收回土地使用权的行政主体作出明确规定。为便于法律实施，细化法律操作程序，国土资源部在《闲置土地处置办法》第四条和第十四条中作出了细化规定，其中第四条规定：“市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施”，第十四条规定：“未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门……报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。”因此，依据《闲置土地处置办法》的以上规定，闲置土地的处置工作由市、县国土资源主管部门负责组织实施，但须报经有批准权的人民政府批准。市、县国土资源主管部门行使的闲置土地处置的组织实施权，而非处置决定权。综上，对闲置国有建设用地的收回，决定权主体是县级以上人民政府，组织实施主体是市、县国土资源主管部门。从程序上看，市、县国土资源主管部门在收回国有建设用地使用权决定前，先要向地方人民政府请示收回，政府经审查后作出是否同意收回的批复。政府批准收回后，国土资源主管部门据此向违法用地单位下达《收回国有建设用地使用权决定书》。上诉人认为，上诉人依法查明被上诉人存在闲置土地的违法事实并报请南华县政府批准后，对被上诉人作出的南国土决字（2015）01号《收回国有建设用地使用权决定书》行政行为，是依法行使法定职权的行为，并非超越职权收回土地使用权。南华县政府经复议后，以南政行复决字(2016)1号行政复议决定书维持收回决定正确。一审判决错误，请支持上诉人的上诉请求。
南华攀星公司答辩称：原审判决已非常客观地对南华县国土局超越职权作出无偿收回土地决定的事实进行了裁判。南华县国土局在上诉状中自认其行使的是组织实施权。但本案争议事实之一的行政主体资格，是指作出被诉具体行政行为的行政主体资格，并不是具体实施机构的主体资格问题。南华县国土局混淆了这两个概念，因此请驳回南华县国土局的上诉请求。
上诉人南华县政府上诉称：请撤销楚雄市人民法院(2016)云2301行初24号行政判决，依法改判驳回被上诉人全部诉讼请求。事实与理由：上诉人认为楚雄市人民法院(2016)云2301行初24号行政判决适用法律错误。一、依据政府批准收回闲置国有建设用地使用权的决定，县国土资源部门依法拥有组织实施的权力。闲置土地的处置工作由市、县国土资源主管部门负责组织实施，但须报经有批准权的人民政府批准，本案所涉闲置土地收回已报经有批准权的楚雄州人民政府批准，南华县国土资源局行使的是闲置土地处置的组织实施权，而非处置决定权。二、南华县国土资源局经楚雄州人民政府批准后作出收回国有建设用地使用权决定的行为，属于依法履行职责行为。对闲置国有建设用地的收回，决定权主体是县级以上人民政府，组织实施主体是市、县国土资源主管部门，两者权限分工不同，不能混淆。从程序上看，市、县国土资源主管部门发出收回国有建设用地使用权决定书前，先要向地方人民政府请示收回，政府经审查后作出是否同意收回的批复，这一程序环节体现了闲置土地收回的政府决定权。本案中，南华县国土资源局严格按《闲置土地处置办法》规定程序，依法经立案调查、委托楚雄勘查院作出测量报告、向相对人发出《闲置土地情况告知书》、《闲置土地认定通知书》、《闲置土地处置听证权利告知书》、对涉案3宗土地作出闲置土地认定公示并依申请组织了听证后，经集体讨论并通过南华县政府向楚雄州人民政府上报了《关于南华攀星野生菌产业开发有限公司闲置土地处置方案的请示》，获《楚雄州人民政府关于同意南华攀星野生菌产业开发有限公司闲置土地处置方案的批复》：认定本案所涉3宗未动工建设用地为闲置土地，同意无偿收回其国有建设用地使用权。南华县国土局根据楚雄州人民政府的批复向南华攀星公司下达《收回建设用地使用权决定书》，这是对政府批准的收回闲置土地这一事项的具体组织实施，体现了政府决定权和部门实施权的统一，是依法行使法定职权的行为，并非超越职权收回土地使用权。请支持上诉人的上诉请求。
南华攀星公司答辩称：南华县政府上诉状中认为县级以上人民政府起到的作用多为审批、决定，而各个职能部门是具体实施机关，这是对行政管理手段的理解，并非行政立法者目的。行政立法者遵循的重要原则之一是依法行政、职权法定。在法律、法规、部门规章冲突时应当适用法律的规定。南华县政府认为上下级政府部门中，不管任何行政机构作出具体行政行为，仅在级别管辖上对行政相对人有影响外，没有任何不同。该认为完全违背了依法治国的指导思想，完全违背了依法行政的原则，完全违背了职权法定原则。南华县政府把所谓政府决定权和部门实施权混为一谈，认为在具体行政行为中，下级职能部门可能以代替下级部门作《收回国有建设用地使用权决定书》，从而认为南华县国土局的行政主体资格适格。缺乏法律支持，请驳回南华县政府的上诉请求。
二审审理查明的事实与一审查明的事实基本一致，对一审查明的事实本院予以确认。
本院认为，《闲置土地处置办法》与《中华人民共和国土地管理法》关于收回国有土地使用权的行政主体规定不一致，根据职权法定原则，在行政规章规定与法律规定不一致的情况下，应当适用法律规定。南华县国土局无权作出收回国有土地使用权的决定，故南华县国土局作出的收回国有土地使用权决定为超越职权的行政行为，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定的判决撤销的情形，应予撤销。南华县政府作出的维持该决定的复议决定也应当予以撤销。超越职权行为属于法定判决撤销的情形，一审对被诉收回决定认定事实、执法程序及适用法律未作评判并无不当。南华攀星公司请求赔偿的条件尚未成就，其要求赔偿的诉讼请求不能成立。故上诉人南华攀星公司和上诉人南华县国土局、南华县政府的上诉理由不能成立。
综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，三上诉人的上诉请求均不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费150元，由上诉人南华攀星野生菌产业开发有限公司、上诉人南华县国土资源局、上诉人南华县人民政府各承担50元（已交）。
本判决为终审判决。
审判长 刘 芳
审判员 吴启贤
审判员 陈翠连
二〇一七年二月十四日
书记员 苏正生