山东省枣庄市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）枣行初字第19号
原告山东齐亚农艺有限公司，住所地：枣庄市薛城区陶庄镇（原枣庄市塑料一厂）。
法定代表人彭明太，经理。
委托代理人李忠祥，山东祥鼎律师事务所律师。
被告枣庄市人民政府，住所地：枣庄市光明大道2621号市政大厦。
法定代表人张术平，市长。
委托代理人李长青，枣庄市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人李君友，山东法扬律师事务所律师。
第三人枣庄市经济和信息化委员会，住所地：枣庄市光明大道2621号市政大厦。
法定代表人李建勋，主任。
委托代理人ＸＸ，山东法扬律师事务所律师。
委托代理人程留宝，山东邦齐律师事务所律师。
第三人枣庄市国土资源局，住所地：枣庄市光明大道3699号。
法定代表人孙法远，局长。
委托代理人胡斌，枣庄市国土资源局工作人员。
委托代理人蒋平，山东金尊律师事务所律师。
原告山东齐亚农艺有限公司不服被告枣庄市人民政府作出的《枣庄市人民政府办公室关于对薛城区峄城区辖区内市属工业企业实行属地化管理的通知》（枣政办发（2012）15号文件），于2014年11月17日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2014年12月10日向被告、第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年12月24日公开开庭审理了本案。原告山东齐亚农艺有限公司的法定代表人彭明太、委托代理人李忠祥，被告枣庄市人民政府的委托代理人李君友，第三人枣庄市经济和信息化委员会的委托代理人ＸＸ、程留宝，第三人枣庄市国土资源局的委托代理人胡斌、蒋平到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告枣庄市人民政府于2013年3月15日作出《枣庄市人民政府办公室关于对薛城区峄城区辖区内市属工业企业实行属地化管理的通知》（枣政办发（2012）15号文件，以下简称“《通知》”），将本案所涉及的原枣庄市塑料一厂由市属企业整体移交薛城区管理，企业的人员资产全部下放。
原告诉称，原枣庄市塑料一厂于2003年9月1日由枣庄市中级人民法院裁定宣告破产还债。因该企业破产之前欠郭象春、栾双娟巨额货款而诉至法院。2000年3月29日，薛城区人民法院依法查封了枣庄市塑料一厂（被执行人）位于其院内的办公楼一幢（三层）及其土地使用权一宗。土地使用权经法院委托枣庄市薛城区土地估价师事务所评估价值为211340.45元。2000年7月7日，薛城区人民法院作出（1999）薛法执字第40号民事裁定书，将枣庄市塑料一厂位于其院内的办公楼一幢（三层）及其土地使用权一宗（按照缴纳土地出让金后的价值评估）作价491340.45元折抵给申请执行人郭象春、栾双娟所有及使用，此次法院裁定涉及土地使用权面积：2413.94㎡（合3.62亩）。2000年7月11日，薛城区人民法院向薛城区土地管理局送达了该民事裁定书和协助执行通知书。此次法院裁定后，郭象春、栾双娟二人经咨询有关法律人士认为：办理该宗土地登记过户时的土地出让金等费用应该由枣庄市塑料一厂来交，遂与枣庄市塑料一厂交涉。枣庄市塑料一厂也认为土地出让金等费用应该由本厂交，可是又拿不出现金，就与薛城区人民法院、郭、栾二人三方充分协商后将原法院裁定区域的东邻区域，即该厂的拔丝车间十三间及土地使用权一宗（面积：554.9㎡合0.83亩）折抵给了郭象春、栾双娟二人，作为对郭、栾二人交出让金等费用的补偿（在原市塑料一厂破产《审计报告》枣安会审字（2003）第56号的固定资产栏目有文字表述）。同时，薛城区人民法院于2002年4月10日作出了（1999）薛执第40-1号裁定，以维护郭、栾二人缴纳出让金、过户费用等权益。此后，郭象春、栾双娟二人共同协商将该宗土地转让给原告，2006年11月5日，原告与郭、栾二人正式签订买卖协议，2007年2月2日签署并且公证了授权委托书，明确授权山东齐亚农艺有限公司法定代表人彭明太代理二人办理与过户有关的一切手续，在办理过户手续时在相关文件上的签字，二人均予以承认。原告依法到枣庄市国土资源局办理了3.62亩土地的登记手续，依法足额缴纳了土地出让金。另外的0.83亩拔丝车间土地使用权由原枣庄市经济和信息委员会轻工业办公室副主任张慎东（原枣庄市塑料一厂破产清算组组长）同意折抵给原告，所以原告于2006年11月5日实际拥有了此0.83亩原拔丝车间的土地，至今已达8年之久，从来没有任何行政机关单位和个人对原告提出过任何反对意见。
2013年7月，薛城区经济和信息化局以对于原枣庄市塑料一厂0.83亩拔丝车间土地资产有管理权和处置权为由，将原告诉至薛城区人民法院，要求原告拆除在0.83亩原拔丝车间的土地上的一切建筑设施。并于2013年7月17日开庭时出示了《通知》，作为其有权管理处置争议土地资产的依据。被告将属于原告正常使用多年的土地交由其下属单位管理的具体行政行为，侵害了原告的合法权益，遂申请复议至山东省人民政府，2014年11月6日驳回了原告的复议申请，遂诉至法院。
原告认为：一、原告是本案利害关系人，具有诉讼主体资格。1、《通知》是一个对外部产生行政效力和约束力的规范性文件，不是内部行政行为或内部文件，对原告的权利义务造成了实际影响，侵害了原告的实体利益。2、2013年7月，薛城区经济和信息化局以对于原枣庄市塑料一厂0.83亩拔丝车间土地拥有管理权和处置权为由，将原告诉至薛城区人民法院，要求原告拆除在0.83亩原拔丝车间的土地上的一切建筑设施，其依据是该《通知》。该《通知》包含了涉及本案诉争的原枣庄市塑料一厂范围内0.83亩国有土地使用权进行占有、使用、收益等用益物权的相关土地资产管理权和处置权，在客观上对原告造成了实际影响。二、被告作出的《通知》的具体行政行为，行政程序违法、行政实体违法。1、枣庄市人民政府并没有将原枣庄市塑料一厂国有土地使用权收回；枣庄市人民政府无权处分该厂土地资产，对该宗土地无权享有占有、使用、收益等管理权和处置权。2013年8月15日，原告依法通过政府信息公开程序到枣庄市国土资源局（土地登记机关）查询及在省政府行政复议程序中发现：2008年1月19日，枣庄市国土资源局（甲方）与枣庄市塑料一厂破产清算组（乙方）签订的《收回国有土地使用权协议书》只有乙方盖公章，没有甲方盖公章。根据《中华人民共和国合同法》规定，该收回协议书根本就没有生效成立。2006年12月26日，枣庄市土地储备中心与枣庄市经济贸易委员会签订了《协议书》。但这两个协议书签订后没有依法按程序报政府审批，枣庄市人民政府并没有下达收回土地批准文件。根据《山东省国有土地储备办法》第21条“收回国有土地进行储备的，应当按照《山东省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第24条规定的国有建设用地审批权限办理审批手续。收购国有土地进行储备的，应当报经同级人民政府批准。”《山东省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第24条“在土地利用总体规划确定的建设用地规模范围内，具体建设项目使用国有建设用地及国有未利用土地，按照下列权限办理审批手续：（一）占用土地2公顷以下的，由市、县人民政府批准，逐级报省人民政府备案；……”。鉴于枣庄市人民政府并没有将原枣庄市塑料一厂国有土地使用权收回，所以无权处分该厂土地资产，对该宗土地使用权无权拥有占有、使用、收益、处分等管理权和处置权。《通知》将原枣庄市塑料一厂土地资产下放并将土地处置收益全部返还所在区的行为，应属于超越职权的行为。2、建设用地使用权属于用益物权，即使是枣庄市人民政府代表国家行使国有土地所有权，也不能干涉土地使用权人（用益物权人）行使权利，也不能代替原枣庄市塑料一厂对该宗土地使用权行使占有、使用、收益、处分等权利。该厂破产后，按照法院裁定该宗土地资产的管理权和处分权应为枣庄市塑料一厂破产清算组拥有。首先，根据《中华人民共和国物权法》规定，建设用地使用权属于用益物权，建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利；用益物权人行使权利，所有权人不得干涉用益物权人行使权利。用益物权虽由所有权派生，但它是一项独立的物权，当事人依法取得物权后对所有权人的不动产或动产享有占有、使用、收益该用益物权的权利。用益物权具有直接支配性和排他性，可以依法直接行使权利，不受第三人的侵害和所有权人的干涉。即使是枣庄市人民政府代表国家行使国有土地所有权，也不能干涉用益物权人（枣庄市塑料一厂及破产清算组）独立行使权利。其次，从山东省枣庄市中级人民法院（2003）枣民破字第21-1号民事裁定书和枣庄市薛城区人民法院（1999）薛法执字第40号民事裁定书可以认定：枣庄市塑料一厂是一个独立法人单位，具有独立承担民事责任能力，枣庄市人民政府不能代为行使民事权利，即不能代替枣庄市塑料一厂及破产清算组对该宗土地使用权拥有或行使占有、使用、收益、处分等管理权和处分权。再次，枣庄市塑料一厂破产后，按照法院裁定该宗土地使用权的管理权和处分权应为枣庄市塑料一厂破产清算组拥有，即使破产完毕后该破产清算组仍继续履行其他法定职责，有枣庄市中级人民法院的裁定书为证。枣庄市人民政府无权处分该厂土地资产，对该宗土地无权享有占有、使用、收益等管理权和处分权。具体事实和法律依据是：山东省枣庄市中级人民法院（2003）枣民破字第21-1号裁定：“本院指定破产清算组接管破产企业”；山东省枣庄市中级人民法院（2003）枣民破字第21-3号裁定：“……枣庄市塑料一厂破产清算组向枣庄市塑料一厂登记机关办理注销登记，并继续履行其他法定职责”。因此，枣庄市塑料一厂破产后以及破产终结后，按照法院裁定该宗土地使用权的管理权和处分权始终应为枣庄市塑料一厂破产清算组拥有。3、原枣庄市塑料一厂的该宗土地使用权早已发生争议，且不具备土地处置条件，枣庄市人民政府目前直接处置该企业土地使用权法律依据不充分，即对原枣庄市塑料一厂土地资产处置事宜不能直接下达《通知》。首先，根据《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》（国家土地管理局第8号令）的第9条：“处置的土地使用权，应当具备下列条件：土地使用权必须权属合法、无争议，并已办理土地登记，企业持有土地使用权证书。尚未登记的，企业应向土地所在地的土地管理部门申请土地权属审核，取得土地管理部门出具的土地权属证明。土地使用权除保留划拨用地方式外，采取其他方式处置的，必须进行地价评估。企业应委托经国家土地管理局和省级人民政府土地管理部门认证的、具有相应土地估价资格的机构进行地价评估。”目前，原告与该宗土地尚存争议，多年来属于历史遗留问题没有解决，多个机关和社会群众人人皆知。被告从没有对原枣庄市塑料一厂的权属来源进行认真审查核实，就贸然下达《通知》实属不当。其次，根据《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》（国家土地管理局第8号令）第10条：“处置土地使用权应当按下列程序办理：（一）拟订土地使用权处置方案。……（二）地价评估结果确认和土地使用权处置方案审批。……（三）签订合同与变更土地登记。……。”枣庄市人民政府在尚没有实施上述程序的情况下，不能直接下达《通知》。
综上所述，被告下达的《通知》事实不清，证据不足，法律依据不充分，程序不合法。请求法院依法撤销被告作出的《通知》中关于原告现使用的原枣庄市塑料一厂国有土地使用权的内容，撤销《通知》中包含的涉及本案诉争的原枣庄市塑料一厂范围内0.83亩国有土地使用权进行占有、使用、收益等用益物权的相关土地资产管理权和处置权，诉讼费用由被告承担。
被告辩称，一、被告下发的《通知》是行政机关的内部行政行为，对原告的权利义务不产生实际影响，原告与该行政行为无法律上的利害关系。1、被告将8家市属工业企业整体移交所在区管理，企业的人员、资产全部下放实行属地化管理的市属工业企业的土地收益，全部返还所在区，用于清偿职工权益，解决全部遗留问题，是从宏观管理角度，对薛城区、峄城区及市政府有关部门的安排，是完全符合《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定的。2、原告的前两项诉讼请求，要求撤销《通知》相关原枣庄市塑料一厂国有土地使用权及0.83亩国有土地使用权等用益物权的相关土地资产管理权和处置权，没有事实根据及法律依据。2008年11月20日，枣庄市中级人民法院作出了（2003）枣民破字第21-3号民事裁定，终结了枣庄市塑料一厂破产程序，枣庄市塑料一厂已经办理注销登记。因此，2012年3月16日，《通知》虽然涉及原枣庄市塑料一厂，但下文时已经不存在资产整体移交问题。原告的前两项诉讼请求与《通知》没有关联性。二、原告不是涉案土地（0.83亩）权利人，不符合行政相对人的法定条件，诉讼主体不适格。1、原告与郭象春、栾双娟系买卖关系，与枣庄市塑料一厂不存在任何债权、债务等法律关系，该买卖中不涉及枣庄市塑料一厂拔丝车间及所附0.83亩土地。根据原告提交的2006年11月5日与郭象春、栾双娟签订的买卖协议以及（1999）薛法执字第40号民事裁定书，原告购买的是郭、栾二人出售的（经薛城区人民法院执行，由枣庄市塑料一厂折抵郭、栾二人债务）三层办公楼一幢及所附土地2413.94㎡（合3.62亩）。原枣庄市塑料一厂与郭、栾二人系债务抵偿关系，原告与郭、栾二人系买卖关系，原告与枣庄市塑料一厂无任何法律关系。原告从郭、栾二人处购买该三层办公楼及所附3.62亩土地后，仅交纳了该3.62亩土地出让金并办理了土地登记。原告与郭、栾二人的买卖协议第一条约定，甲方把位于枣庄市薛城区陶庄镇境内的一幢三层办公楼及土地使用权一宗（具体地址详见（1999）薛法执字第40号民事裁定书）以总价值240000元人民币转让给乙方。该协议第三条约定，甲方有义务协助乙方办理过户手续，但乙方办理过户手续所需的相应费用由乙方承担。因此，该买卖中不涉含枣庄市塑料一厂拔丝车间及所附0.83亩土地。2、原告诉称办理3.62亩土地登记过户的土地使用权出让金等费用应由原枣庄市塑料一厂交付，显属对法律的错误理解，土地出让金依法应由土地使用者交纳，即应由原告交纳。即使按照原告与出卖方郭、栾二人的约定，办理过户所需的相应费用也应当由原告承担。原枣庄市塑料一厂系国有企业，其取得的是国有划拨土地使用权，系无偿使用。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条、第十六条之规定，土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后六十日内，支付全部土地使用权出让金。逾期未全部支付的，出让方有权解除合同，并可请求违约赔偿。土地使用者在支付全部土地使用权出让金后，应当依照规定办理登记，领取土地使用证，取得土地使用权。原告要成为该宗土地使用者，须交纳土地使用权出让金，办理土地登记并获得土地使用权，是其法定的权利义务。3、原告诉称原枣庄市塑料一厂与薛城区人民法院以及郭、栾二人口头约定，郭、栾二人交出让金，就将0.83亩土地补偿给郭、栾二人，原告的陈述依法不能成立、不符合事实、不能被采信。首先，原告对上述三方口头约定未提供证据予以证实，更没有相关司法确认。其次，即使三方约定存在，未通过法定程序，未经土管及房管部门批准，未签订土地使用权出让合同，未交纳土地出让金，不产生法律效力。依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第45条之规定，符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物，其他附着物所有权可以转让、出租、抵押。根据原告的陈述，其在2007年初实际建设时将原十三间拔丝车间危房推倒并原地建起钢结构厂房，这说明当时枣庄市塑料一厂拔丝车间0.83亩国有划拨土地上有十三间地上建筑物，按规定应经市、县人民政府土管及房管部门批准方可转让，另还需签订土地使用权出让合同，交纳土地出让金。因此，原告从始至终未取得原枣庄市塑料一厂拔丝车间及所在0.83亩土地的合法权利。原告不是涉案土地权利人，原告在其复议申请的主要理由中也承认，该宗土地使用权人为枣庄市塑料一厂，该厂破产后其权利由枣庄市塑料一厂破产清算组行使。所以，被告的具体行政行为与原告没有利害关系，未侵犯原告的权利，原告不具备行政诉讼的主体资格，依法应驳回其起诉。三、被告对枣庄市属工业企业实行属地化管理，事实清楚、法律依据充分、程序合法，也符合枣庄市加快企业改革进程，妥善处理遗留问题，推动城市规划建设及工业转型振兴的现实需要。2003年8月3日，原枣庄市塑料一厂以企业严重亏损，不能清偿到期债务，申请破产还债。2003年9月1日，枣庄市中级人民法院裁定枣庄市塑料一厂破产还债，并指定破产清算组接管破产企业。在破产清算过程中，由于该厂仅有部分国有划拨土地和破烂厂房等资产，并因资产难于变现致使企业一直未能破产终结。因破产时间较长，职工失业金已全部到期，职工频繁上访，强烈要求清偿职工权益。枣庄市塑料一厂以及其他六家市属工业企业均存在上述情况，后期涉及到枣庄市南工业区盘活改造，市南工业区企业破产、闲置土地收储、职工权益清偿、土地利用规划等诸多问题。在上述事实、背景、原因下，被告召开了多次专题会议（专纪字（2005）11号、专纪字（2006）32号、专纪字（2007）4号、专纪字（2007）23号），明确要求“对于鲁南瓷厂、印刷厂、炼铁厂、强源化工厂、塑料一厂、服装一厂6家企业的破产资产难以变现，由市国土资源局、市国资委、市经贸委会同协商，按照枣政字（2003）第59号文件精神，由市土地储备中心先行收购，并将收购资金全额返还企业破产清算组，用于清偿职工权益类债权。被告根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第四项、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条以及《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》第六条第一款之规定，结合本市现状出台了该《通知》，要求实行属地化管理的市属工业企业的土地处置权益，全部返还所在区，用于清偿职工权益，解决全部遗留问题。被告对市属工业企业管理权下放符合法律规定，是行政机关的内部行政行为，事实清楚，法律依据充分，程序合法。
综上，原告不具备行政诉讼主体资格，请求依法驳回其起诉。
第三人枣庄市经济和信息化委员会述称，一、被告所作的行政行为是一种内部行政行为，不具有可诉性。二、原告实际占有使用该0.83亩土地不等于合法取得，原告始终未取得该宗土地的合法使用权，其不是土地权利人，不属于行政相对人，不具备诉讼主体资格。三、被告的行政行为，事实清楚，法律依据充分，程序合法，也符合枣庄市加快企业改革进程，妥善处理遗留问题，推动城市规划建设及工业转型振兴的现实需要。
第三人枣庄市国土资源局述称，一、原告将枣庄市国土资源局列为第三人不妥，此案与其没有任何关系。二、枣庄市国土资源局是代理政府收取土地出让金和办理产权证书的机关，与此争议无关。
经审理查明，2003年9月1日，枣庄市塑料一厂经枣庄市中级人民法院裁定，宣告破产还债。在此之前，郭象春、栾双娟因与枣庄市塑料一厂存在债务纠纷而将其诉至薛城区人民法院。2000年7月7日，薛城区人民法院作出（1999）薛法执字第40号裁定，将枣庄市塑料一厂位于其院内的办公楼一幢（三层）及其土地使用权一宗按国家资产评估机构评估的价值491340.45元折抵给郭象春、栾双娟所有，该裁定涉及土地面积2413.9㎡（合3.62亩）。2006年11月5日，原告山东齐亚农艺有限公司与郭象春、栾双娟就该办公楼一幢（三层）及其土地使用权一宗签订买卖协议，并于2010年办理了土地登记手续。2008年11月20日，枣庄市中级人民法院作出（2003）枣民破字第21-3号裁定，裁定终结枣庄市塑料一厂破产程序，未得到清偿的债权不再清偿。2012年3月15日，枣庄市人民政府办公室向枣庄市薛城区、峄城区人民政府，市政府有关部门下发了《通知》，将原枣庄市塑料一厂由市属企业整体移交薛城区管理，企业的人员资产全部下放。2012年4月16日，薛城区人民政府向各镇政府、临城街道办事处、区政府有关部门、有关企业下发了《关于加强市属下放企业管理的通知》，明确由薛城区经济和信息化局负责处理下放企业资产处置、职工稳定等相关工作。2013年，薛城区经济和信息化局将原告山东齐亚农艺有限公司诉至薛城区人民法院，要求原告退还原枣庄市塑料一厂办公楼以东10.5米南至枣陶公路的土地（即本案涉及的0.83亩原拔丝车间的土地）。庭审期间，薛城区经济和信息化局出示了该《通知》。原告山东齐亚农艺有限公司对该《通知》不服，于2013年8月22日向山东省人民政府提出行政复议申请。2014年11月6日，山东省人民政府作出鲁政复驳字（2013）277号驳回行政复议申请决定书，驳回了原告山东齐亚农艺有限公司的行政复议申请。原告山东齐亚农艺有限公司遂于2014年11月17日向本院提起行政诉讼。
本院认为，被告枣庄市人民政府于2012年3月15日作出的《通知》，是从宏观管理的角度对市属工业企业的属地化管理作出的安排部署，是行政机关的内部行政行为，对原告山东齐亚农艺有限公司的权利义务不产生实际影响，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第二款第（六）项、第四十四条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回原告山东齐亚农艺有限公司的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 李曙光
审 判 员 温 涛
人民陪审员 盛世军
二〇一五年三月三日
书 记 员 赵倩文