江西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）赣行终192号
上诉人（原审原告）文耀祖，男，汉族，1947年1月17日出生，住萍乡市安源区五陂下镇。
委托代理人吴文军，江西萍信律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）萍乡市安源区人民政府。
法定代表人康峰，该区区长。
委托代理人李若夫，江西鸿天律师事务所律师。
委托代理人赖益明，萍乡市安源区五陂镇工作人员。
被上诉人（原审被告）萍乡市人民政府。
法定代表人李江河，该市市长。
委托代理人李光萍，江西鸿天律师事务所律师。
上诉人文耀祖因其诉萍乡市安源区人民政府、萍乡市人民政府不履行土地行政补偿职责及行政复议一案，不服萍乡市中级人民法院于2017年4月17日作出的（2016）赣03行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审认定，文耀祖的母亲刘清兰（2007年亡故）系国营五陂下垦殖场红旗分场（以下简称红旗分场）职工。1983年，红旗分场将口粮田约3.5亩承包给文耀祖家耕种，另外还有一部分晒谷坪分给其家晒谷用。2003年因国道改建，国道需贯穿安源区五陂镇境内，红旗分场通过职工代表大会，将国道沿线的口粮田进行了调整，涉及红旗分场职工有500余户，文耀祖家承包的部分土地也被收回，由3.5亩调整为0.5亩，文耀祖签字认可。此后该0.5亩水田因2011年安源区五陂镇政府（以下简称五陂镇政府）修府前路被镇政府征用，文耀祖儿子文峰代文耀祖领取了一次性补偿款5995元。另外，2004年红旗分场对该分场拥有的晒谷坪进行了整修，有部分晒坪作它用，文耀祖使用的晒谷坪已定补偿560元，但文耀祖拒绝领取。此后，文耀祖认为红旗分场收回粮田时未付补偿款，晒谷坪卖给外地人建房损害了其权益，要求再给予补偿，多次向省、市、区有关部门信访，并于2015年6月向五陂镇政府信访。2015年7月10日，五陂镇政府作出编号为S201501的信访事项处理意见书，认为红旗分场已对文耀祖给予了补偿，不能再予补偿。处理意见书中还告知文耀祖，如对处理意见不服，可以自收到之日起30日内向安源区信访局提出复查申请。2016年5月16日，文耀祖以五陂镇政府征收土地时其未获得补偿，五陂镇政府征收行为违法为由，向萍乡市安源区人民政府（以下简称安源区政府）提出行政复议申请，请求安源区政府责令五陂镇政府补偿文耀祖94234.68元。同年5月17日，安源区政府作出安行复决字（2016）2号行政复议不予受理决定，认为文耀祖的申请已超过行政复议的法定期限，故决定不予受理，并告知了文耀祖救济途径。该《不予受理决定书》于同年5月23日向文耀祖送达。同年5月25日，文耀祖以特快专递的方式向安源区政府寄送行政补偿申请书，要求安源区政府给予其补偿(要求补偿征地款137937.37元，晒谷坪补偿20万元或安置一块宅基地)，安源区政府认为先前已对文耀祖反映的事项作出了《行政复议不予受理决定书》，故对该申请书提出的补偿申请未作书面答复，仅在收文批阅单上由分管领导批示要求五陂镇政府处理，之后五陂镇政府未作新的答复或处理。2016年7月25日，文耀祖以安源区政府对其补偿申请未作补偿决定或答复，构成行政不作为为由，向萍乡市人民政府（以下简称萍乡市政府）提出行政复议申请，请求萍乡市政府确认安源区政府在法定期间内未作补偿决定违法，并请求萍乡市政府作出安源区政府补偿文耀祖394234.68元的决定。2016年10月9日，萍乡市政府作出萍府复驳字[2016]2号驳回行政复议申请决定，驳回文耀祖的行政复议申请。萍乡市政府于2016年10月13日向文耀祖送达行政复议决定书。文耀祖对萍乡市政府的复议程序未持异议，但认为复议决定无事实依据和法律依据。2016年10月文耀祖向该院提起行政诉讼。
另查明，1989年12月,萍乡市委、市政府下发《关于完善场乡体制有关政策问题的通知》（萍发[1989]25号），确定五陂下乡人民政府（现为“五陂镇人民政府”）与五陂下垦殖场领导体制统一，经营体制分开，五陂下垦殖场与乡政府实行“一套人马，两块牌子”。涉案土地性质属于国有农场农用地。
原审认为，关于文耀祖向安源区政府提出行政补偿申请，安源区政府未向其作出补偿决定或其他书面答复，是否构成行政不作为的问题。该院认为，构成行政不作为的前提是行政主体负有作出相关行政行为的义务。本案中，文耀祖以邮寄《行政补偿申请书》的方式向安源区政府主张土地补偿费，而据本案查明的事实，涉案土地属于国有农场农用地，不属于农村集体所有土地。参照《国土资源部办公厅、农业部办公厅关于收回国有农场农用地有关补偿问题的复函》的规定，国有农场土地归国家所有，国有农场享有土地的长期使用权，土地补偿费应当给予国有农场。故国有农场因建设需要，对其发包出去土地完全有权自行收回。本案由于安源区五陂镇境内修建国道以及五陂镇政府修府前路，需将红旗分场的国有农用地收回而转为建设用地，是由红旗分场或五陂镇政府具体实施收回，安源区政府不具有对文耀祖做出土地收回补偿的义务。在安源区政府不具有上述义务的情况下，其未对文耀祖进行补偿或作出补偿决定，不构成行政不作为，故文耀祖提出的第3项诉讼请求（即要求判令安源区政府对其给予行政补偿459334元）应当驳回。同时，文耀祖对于补偿的诉求已经过信访、行政复议，接访机关五陂镇政府和复议机关安源区政府分别作了答复和决定，且告知了其相关的法定救济途径，但文耀祖不是按所告知的法定途径行使权利，而是就同一补偿诉求向不同行政主体重复申请，要求不同的行政主体都要对其给予补偿。在此情况下，安源区政府未对文耀祖邮寄过来的补偿申请作出书面答复，而是交由下级政府即五陂镇政府处理实属正常，并不违反法律规定，不属于行政不作为。
关于萍乡市政府作出的萍府复驳字[2016]2号驳回行政复议申请决定应否撤销的问题。如前所述，文耀祖曾承包的涉案土地被收回系由红旗分场和五陂镇政府负责实施，安源区政府并无补偿或作出补偿决定的义务或职责。安源区政府对文耀祖就同一补偿事项的重复申请未作出书面答复而交由五陂镇政府处理，不属于行政不作为。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项规定，申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。据此规定，文耀祖以安源区政府对其补偿申请未作补偿决定或答复，构成行政不作为为由，向萍乡市政府提出行政复议申请，萍乡市政府作出驳回行政复议申请决定，适用法律正确，处理结果并无不当。文耀祖对萍乡市政府行政复议的程序未持异议，其合法性应予确认。故文耀祖主张撤销萍乡市政府的复议决定，不能支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》六十九条之规定，判决驳回文耀祖的全部诉讼请求。
上诉人文耀祖不服一审判决，向本院提起上诉。其上诉主要理由是：1、一审适用法律错误。一审未适用《国家赔偿法》相关规定，导致对安源区政府义务认定错误。就算安源区政府不是相应补偿义务主体，也应书面告知文耀祖其诉求不属于本机关事项，应该向什么部门或机关申请。2、安源区政府逾期未回复构成行政不作为。因补偿问题，文耀祖于2016年5月25日向安源区政府寄送《行政补偿申请书》及相关依据。根据《国家赔偿法》的规定，安源区政府有义务在两个月作出补偿或者不予补偿的书面决定，并依法送达文耀祖，但安源区政府至今仍未作出任何书面答复。3、一审确定的案由错误。文耀祖起诉不单是安源区政府土地补偿职责，安源区政府没有履行一次性告知作出不予补偿决定，一审法院没有对于这个程序进行审查存在错误。4、按照土地管理法的规定，土地安置补偿费也要给予文耀祖。5、五陂镇政府（五陂下垦殖场）没有权利自己收回土地，垦殖场从来没有召开过职工集体大会收回土地，该收回土地行为违反相关规定。农用地转建设用地是否合法、征收报批是否合法涉及是否侵害当事人实体权益，应当进行审查。6、安源区政府作为行政机关有依法保护公民合法权益的义务。请求依法撤销一审判决，确认安源区政府构成行政不作为，本案一、二审诉讼费由安源区政府和萍乡市政府承担。
被上诉人安源区政府答辩称：1、根据《国土资源部办公厅、农业部办公厅关于收回国有农场农用地有关补偿问题的函复》规定，涉案口粮田、晒谷坪系国有农场农用地，不属于农村集体土地，依法应当属于国家所有，红旗分场仅享有土地的长期使用权（五陂镇政府与五陂下垦殖场红旗分场实行“一套人马，两块牌子”，即五陂镇政府依法享有使用权）。故收回和补偿涉案土地的主体系红旗分场或五陂镇政府，安源区政府并非涉案土地收回以及补偿的主体，无须对文耀祖作出行政补偿决定，不构成行政不作为。2、根据《国土资源部办公厅、农业部办公厅关于收回国有农场农用地有关补偿问题的函复》规定，本案涉案口粮田、晒谷坪依法属于国有农场农用地，所有权属于国家，使用权归红旗分场，且土地补偿费也应当给予国有农场，即给予红旗分场或五陂镇政府。而对于失地后自谋职业并与农场解除劳动关系的职工，应当给予个人安置补助费，而非土地补偿费。从本案查明的事实来看，2003年红旗分场根据当时户籍政策召开了调田会议，文耀祖家由原来的3.5亩调整为0.5亩，即文耀祖母亲刘清兰分得0.5亩口粮田。截止到2011年，因五陂镇政府修府前路被政府收回，由文耀祖儿子文峰代为领取了一次性补偿款5995元。此外，涉案晒谷坪也由红旗分场对文耀祖进行了一次性安置补助，但文耀祖至今未领取。文耀祖既不是涉案口粮田、晒谷坪的所有权人，也不是使用权人，更不是红旗分场的职工，其无权要求补偿，文耀祖本案诉讼主体不适格。3、本案涉案口粮田、晒谷坪并不是由安源区政府依法进行土地征收，而是由红旗分场依法进行土地收回。红旗分场作为涉案土地使用权人，依法收回其国有农场农用地，符合法律法规及规范性文件的规定。安源区政府和红旗分场（五陂镇政府）均无须对文耀祖进行土地补偿，不存在因违法征地而侵犯文耀祖合法权益问题，本案依法不属于《国家赔偿法》所规定的的行政赔偿范围，不应当适用《国家赔偿法》进行裁判。请求二审法院驳回文耀祖的全部上诉请求。
被上诉人萍乡市政府答辩称：1、根据《国土资源部办公厅、农业部办公厅关于收回国有农场农用地有关补偿问题的函复》规定，涉案口粮田、晒谷坪系国有农场农用地，不属于农村集体土地，依法应当属于国家所有，红旗分场仅享有土地的长期使用权（五陂镇人民政府与红旗分场实行“一套人马，两块牌子”，即五陂镇政府依法享有使用权）。故收回和补偿涉案土地的主体系红旗分场或五陂镇政府，安源区政府并非涉案土地收回以及补偿的主体，无须对文耀祖作出行政补偿决定，不构成不履行行政补偿决定的行政不作为。2、在收到文耀祖的行政复议申请书后，萍乡市政府依据《行政复议法》第二十三条之规定，要求安源区政府限期作出行政复议答复书。在收到安源区政府的行政复议答复书后，萍乡市政府依据相关复议材料进行审核后认为安源区政府不具有补偿或作出补偿决定的义务或职责，故依据《行政复议法》和《行政复议法实施条例》之规定，驳回了文耀祖的复议申请。萍乡市政府作出的萍府复驳字（2016）2号驳回行政复议申请决定符合《行政复议法》相关规定。请求二审法院依法驳回文耀祖的全部上诉请求。
一审期间当事人向法院提供的主要证据有：1、红旗分场二00三年口粮田调整表（复制件）；2、2002年12月28日的调田会议记录（复制件）；3、五陂镇府前路征用水田一次性补偿表（复制件）；4、红旗分场七队晒坪补偿表（复制件）；5、五陂镇政府2015年7月10日作出的《信访事项处理意见书》（复制件）；6、文耀祖2016年5月16日给安源区政府的《行政复议申请书》（复制件）；7、安源区政府2016年5月17日作出的安行复决字（2016）2号《行政复议不予受理决定书》（复制件）；8、安法送字[2016]2号送达回执（复制件）；9、文耀祖2016年5月25日给安源区政府的《行政补偿申请书》（复制件）；10、安源区政府办公室2016年5月26日的文件批阅单（复制件）；11、文耀祖2016年7月27日给萍乡市政府的《行政复议申请书》（复制件）；12、萍乡市政府2016年10月9日作出的萍府复驳字[2016]2号《驳回行政复议申请决定书》（复制件）；13、萍乡市政府送达回证（复制件）。一审庭审笔录及上述证据随卷移送本院。经本院审查核实予以确认。
二审期间，上诉人文耀祖提交了下列材料：1、2005年6月18日不同意将退休职工口粮田上收的职工签名；2、文耀祖2015年4月4日给五陂镇政府、红旗分场关于晒谷坪的情况说明；3、红旗分场2010年3月11日的证明；4、2017年3月9日五陂镇政府张贴的征地拆迁公告；5、法律法规、政策性文件。经查，材料1、2、3不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”，材料4与本案不具有关联性，材料5不具备证据形式，对文耀祖提交的上述材料本院不予采纳。被上诉人安源区政府二审期间提交了城林证字第0000027号、第0000028号山林权证书，该两份山林权证书与本案不具有关联性，本院亦不予采纳。
本院经审理查明的事实与原审认定的事实基本一致。但原审认定的“文耀祖家的0.5亩水田因2011年五陂镇政府修府前路被镇政府征用”事实不当，应认定为“文耀祖家的0.5亩水田因2003年五陂镇政府修府前路（富民路）被镇政府收回”。本院另查明，2003年五陂镇政府修建的府前路（富民路）为乡镇公路，与320国道相连，文耀祖家使用的晒谷坪也在同年被五陂镇政府收回。
本院认为，五陂下垦殖场红旗分场为国营农场，涉案土地为国有农用地。文耀祖家的口粮田于2003年因家庭人口变动由1983年的3.5亩调整为0.5亩，同年因修建府前路，五陂镇政府将文耀祖家的口粮田使用权予以收回并给予了补偿，文耀祖家使用的晒谷坪也在同一时期被五陂镇政府收回。没有证据证明安源区政府针对文耀祖家的口粮田以及晒谷坪作出过行政行为，安源区政府不是补偿义务主体，不具有对文耀祖作出补偿决定的法定职责。安源区政府针对文耀祖提出的补偿申请未作出补偿决定并不违法，不构成行政不作为，没有侵犯文耀祖的合法权益。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”原审法院据此驳回文耀祖的全部诉讼请求并无不当，文耀祖上诉主张原审法院未适用《中华人民共和国国家赔偿法》相关规定，适用法律错误，该主张理由不成立，本院不予支持。文耀祖还主张安源区政府要给予其土地安置补偿费，该主张无事实和法律依据，本院亦不予支持。至于五陂镇政府（五陂下垦殖场）是否有权收回文耀祖家使用的口粮田和晒谷坪以及是否办理了农用地转建设用地手续不属于本案审查范畴。萍乡市政府经行政复议决定驳回文耀祖的行政复议申请结果正确。上诉人文耀祖的上诉理由依法不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人文耀祖负担。
本判决为终审判决。
审判长 王 芬
审判员 陈雯雯
审判员 章 华
二〇一七年八月八日
书记员 张建平
附：本判决适用的相关法律依据
1、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
2、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款规定：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……