内蒙古自治区赤峰市中级人民法院
刑 事 裁 定 书
（2017）内04刑终190号
原公诉机关内蒙古自治区赤峰市松山区人民检察院。
上诉人（原审被告人）郑文春，男，1950年8月9日出生于内蒙古自治区赤峰市，汉族，小学文化，中共党员，原赤峰市松山区上官地镇草帽山村党支部书记，现住赤峰市。因涉嫌犯滥用职权罪于2016年8月23日被赤峰市松山区人民检察院取保候审。
辩护人左文庆，内蒙古松川律师事务所律师。
原审被告人孙柏龙，男，1977年8月27日出生于内蒙古自治区赤峰市，汉族，大学文化，中共党员，原赤峰市松山区上官地镇林工站站长，现住赤峰市。因涉嫌犯玩忽职守罪于2016年8月24日被赤峰市松山区人民检察院取保候审。
原审被告人张国兴，男，1955年8月4日出生于内蒙古自治区赤峰市，汉族，大学文化，原赤峰市松山区林业局工程师，现住赤峰市。因涉嫌犯玩忽职守罪于2016年9月13日被赤峰市松山区人民检察院取保候审。
赤峰市松山区人民法院审理赤峰市松山区人民检察院指控原审被告人郑文春犯滥用职权罪，原审被告人孙柏龙、张国兴犯玩忽职守罪一案，于二○一七年七月七日作出（2017）内0404刑初132号刑事判决。原审被告人郑文春不服，提出上诉。本院依法组成合议庭，经阅卷、讯问上诉人郑文春，听取辩护人意见，认为本案事实清楚，决定不开庭审理。现已审理终结。
原审法院判决认定，2002年，赤峰市松山区按照上级要求实施退耕还林工程。当年3月，下达给赤峰市松山区上官地镇草帽山村1200亩退耕还林任务。当年退耕还林政策规定退耕土地须是国家二轮土地承包在册耕地。为完成退耕还林任务，时任上官地镇草帽山村党支部书记的被告人郑文春与原上官地镇政府副镇长郝庆春（已死亡）商议决定，将不符合退耕条件的荒山、开荒地进行退耕还林，并以更改承包合同中的地块界定说明、签订虚假退耕还林合同书等方法按二轮土地承包在册耕地报经松山区、赤峰市两级林业局并获批准。在2002年退耕还林工作中，镇政府负责林业工作的被告人孙柏龙未按退耕还林政策要求进行审核，将不符合退耕条件的荒山、开荒地纳入退耕还林范围进行作业设计；赤峰市松山区林业局委派的下乡包乡工作人员被告人张国兴未按退耕还林政策要求检查验收，致使不符合退耕条件的荒山238.2亩、开荒地662.75亩进行退耕还林，导致国家退耕还林补助款物自2002年至2013年共损失49.7344万元。
2003年，时任上官地镇草帽山村党支部书记的郑文春伙同时任村委会主任宋喜民（已死亡）、郝庆春为完成退耕还林任务，将不符合退耕还林条件李某1承包的荒山140亩划为退耕土地，并以签订虚假退耕还林合同等方法报请镇政府林业站初审，林业站工作人员孙柏龙未经审核将李某1承包的荒山纳入退耕还林范围进行作业设计，报经松山区、赤峰市林业局两级林业局并获批准，使李某1承包的荒山于2003年退耕90亩、2005年退耕50亩，致使国家退耕还林补助款物自2002年至2013年共损失20.8万元。
原审法院认为，被告人郑文春在协助政府实施退耕还林工作中，与他人擅自决定将不符合退耕条件的荒山、开荒地充当耕地进行退耕还林；被告人孙柏龙身为国家工作人员，在退耕还林工作中，直接参与退耕还林工程初审、制定作业计划、上报等基础性工作；张国兴身为国家工作人员，在退耕还林下乡包乡工作中除负责造林技术指导外，还负有退耕还林工程检查验收职责；郑文春、孙柏龙、张国兴不正确履行自己的职责，造成国家退耕还林补助款重大损失，郑文春之行为构成滥用职权罪，孙柏龙、张国兴之行为构成玩忽职守罪。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款，第六十七条第三款，第七十二条第一款，第七十三条第二款、第三款，第三十七条之规定，判决：一、被告人郑文春犯滥用职权罪，判处有期徒刑十个月，缓刑一年。二、被告人孙柏龙犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。三、被告人张国兴犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
宣判后，原审被告人郑文春不服，提出上诉。上诉人郑文春的上诉理由以及辩护人的辩护意见是，上诉人既不是国家机关的工作人员，也不是受国家机关委托管理公共事务的人员，上诉人不具有滥用职权罪的主体身份，不能构成滥用职权罪。
经二审审理查明，2002年，赤峰市松山区按照上级要求实施退耕还林工程。当年3月，下达给赤峰市松山区上官地镇草帽山村1200亩退耕还林任务。当年退耕还林政策规定退耕土地须是国家二轮土地承包在册耕地。为完成退耕还林任务，时任上官地镇草帽山村党支部书记的上诉人郑文春提议，时任上官地镇政府副镇长郝庆春（已死亡）同意，将不符合退耕条件的荒山、开荒地进行退耕还林，并以更改承包合同中的地块界定说明、签订虚假退耕还林合同书等方法按二轮土地承包在册耕地报经松山区、赤峰市两级林业局并获批准。在2002年退耕还林工作中，镇政府负责林业工作的原审被告人孙柏龙未按退耕还林政策要求进行审核，将不符合退耕条件的荒山、开荒地纳入退耕还林范围进行作业设计。赤峰市松山区林业局委派的下乡包乡工作人员原审被告人张国兴未按退耕还林政策要求检查验收，致使不符合退耕条件的荒山238.2亩、开荒地662.75亩进行退耕还林，导致国家退耕还林补助款物自2002年至2013年共损失人民币49.7344万元。
2003年，时任上官地镇草帽山村党支部书记的上诉人郑文春伙同时任村委会主任宋喜民（已死亡）、郝庆春（已死亡）为完成退耕还林任务，将不符合退耕还林条件的李某1承包的荒山140亩划为退耕土地，并以签订虚假退耕还林合同等方法报请镇政府林业站初审，林业站工作人员孙柏龙未经审核将李某1承包的荒山纳入退耕还林范围进行作业设计，报经松山区、赤峰市林业局两级林业局并获批准，使李某1承包的荒山于2003年退耕90亩、2005年退耕50亩，致使国家退耕还林补助款物自2002年至2013年共损失人民币20.8万元。
上述事实，有经原审庭审举证、质证并经本院确认的下列证据予以证实：
1、证人于某的证言证实，1999年至2005年他任松山区林业局局长。退耕还林工作按照国家和自治区政策规定，由区政府负总责，将上级下达的任务分解到乡镇，由乡镇政府为主体领导组织实施，再将任务分解落实到具体的村户，村委会协助乡镇政府组织具体实施。区林业局负责技术指导、方案、作业设计的制定以及监督管理工作。2002年是松山区第一次大规模全面铺开退耕还林工作，年初下达任务指标，由于时间紧任务重，并已到造林期，就先组织落实地块、规划小班，挖沟造林，约在六七月份统一上报退耕的报批手续。
2、证人苏某的证言证实，他现任区林业局绿化办主任。2000年4月至2014年12月任林业局林工站站长。退耕还林工程是营造林的一部分，退耕还林工程以乡镇政府为主体，林业局有下乡包乡技术人员协助乡镇政府将任务分解落实后，做出作业设计、退耕合同书、2002年还需要二轮承包合同复印件，由乡镇林工站报到林工站，进行书面审查，由分管局长签字后报市林业局审批。林业局下乡包乡技术人员主要协助乡镇政府进行退耕还林项目的落实和进行技术指导。主要工作有圈地测量、地块落实、作业设计、造林技术指导、检查验收。
3、证人李某2的证言证实，他于2001年至2008年任草帽山村四组组长。2002年四组退耕还林面积330多亩，其中在册耕地只有七八十亩，其余是草地和荒山。当年春天，村里召开两委班子、村民组长和村民代表参加的村民会议，要求退耕还林必须是在册耕地，但村民都不同意。后来郑文春又组织召开村民会议，说与镇政府讲好了，可以退荒山和承包的草地，这样村民就同意了。
4、证人李某1的证言证实，他于1999年通过村委会拍卖承包了草帽山村辛家梁荒山。因退耕还林要求集中连片，村委会为完成任务，2003年将他承包的荒山中有140亩确定在退耕范围。退耕时2003年指标不够，只报了90亩，2004年没有指标，2005年才有指标，就在2005年退耕又报了50亩。都是村委会给找人顶的名，有宋喜海、郑文彬、李海成，李海云、他自己55亩，获得补助款20多万元。
5、证人郑某2的证言证实，2000年4月至2002年5月，他任草帽山村委会计生副主任。2002年因村里有三分之二退耕地不是在册耕地，镇政府与村委会为了使不符合政策的土地变为符合政策，副镇长郝庆春、林工站长孙柏龙、农经站长赵殿春及郑文春等人，组织村里五个小组长统一添加、涂改过土地承包合同本，他当时也帮忙改过。2002年他家退耕还林93.4亩，退耕地都是开荒地，没有在册耕地。因为每户不能超出20亩，他找郑春生、杜海田、杜生田顶名，加上他个人名下，计退耕93.4亩。补偿款领到2013年，2014年因村里老百姓告状，镇政府、区纪委查过他们，给他们党纪处分，将退耕款停了。
6、证人李某3的证言证实，2000年8月至2013年7月，他任草帽山村委会委员、会计。2002年村里退耕1300多亩，草地、荒山约800多亩，在册耕地不到400亩。当年镇政府下达任务退耕任务1200亩。村里多次研究，要求是在册耕地，但老百姓不同意。后来有人提议退外圈25度坡的荒山荒地，郑文春、郑某2和他也到镇政府找过郝庆春副镇长，郝也到山上看过，地都集中连片，郝就同意了。于是就确定了退北山根外圈荒山荒地的具体方案。为了符合条件，郑组织村委会委员及小组长，对二轮承包合同进行了涂改和添加。2002年他家退耕15亩，其中7亩是从村里承包的不在册的草地。
7、证人王某的证言证实，1999年1月，草帽山村五荒拍卖时，他承包了草帽山村西南沟，面积约2000亩。2002年政府有政策要求退耕还林，副镇长郝庆春和村书记郑文春找他，打电话多次做工作，让他帮助完成退耕还林任务，让他将西南沟的荒山退耕，并告诉他退耕补助政策每亩地给160元钱，他就同意了。当时说好能退300多亩，他就栽了五六百亩地的树，后来测量完了就给他退了140多亩。因为每户不能超出20亩，郑为他找人顶名，都是他的亲戚和郑的亲戚。他共计领了22万元的补助款。
8、赤峰市松山区政府办公室赤松政办发〔2002〕49号文件证实，2002年退耕还林土地必须是二轮土地承包时在册的耕地。
9、任职证明证实，郝庆春于2001年11月至2002年3月任上官地镇政府副镇长，分管林业工作；系乡科级副职领导干部，于2007年2月13日病逝。宋喜民于2003年8月至2012年8月任草帽山村委会主任，于2015年12月8日病逝。
10、死亡注销证明证实，郝庆春于2007年2月13日死亡，宋喜民于2015年12月8日死亡。
11、赤峰市松山区林业局证明、局务会议记录证实，原审被告人张国兴系松山区林业局高级工程师，事业编制。2002年在林业局总工室工作，系当年林业局安排到上官地镇负责退耕还林工作的下乡包乡人员。职责为协助镇政府、村委会做好退耕还林的地块测量，造林整地及树种设计，技术指导及验收等工作。
12、松山区上官地镇政府证明及会议记录证实，2002年全镇实施退耕还林工作，镇党委、政府安排主管林业的副镇长郝庆春负责全镇退耕还林工作，2002年11月郝庆春任人大主席，仍包草帽山村。2002年安排镇文化站长孙柏龙协助郝庆春负责林业工作，2003年7月任林业站长，主要负责退耕还林工程的规划、设计、验收、统计及材料上报等具体工作。同时委托草帽山村两委由党支部书记郑文春、村委会主任宋喜民协助镇政府负责本村退耕还林工作。
13、上官地镇政府林业站证明及草帽山村委会证明证实，王某退耕145.2亩在焦有军名下，退耕补助款打入焦有军的一卡通。李某12003年退耕90亩，在李某1、李海成、宋喜海、郑文彬名下；2005年退耕50亩，在李某1、李海云名下，2008年变更到李某1名下。郑某2退耕93.4亩，分别在郑某2、郑春生、杜生田、杜更田、杜海田名下，2008年变更到郑某2名下。2014年12月，经松山区纪委、上官地镇政府认定，王某、李某1、郑某2三人退耕情况不符合退耕条件，于2014年停发退耕还林补助款。
14、上官地镇政府关于对群众反映退耕还林问题答复意见、松山区纪检委查处材料证实，2014年12月对上官地镇草帽山村退耕还林工作中存在违纪的党员进行查处，并建议给予党纪处分。
15、退耕还林合同书、土地承包合同书证实，承包合同中的地块界定说明部分更改等相关情况。
16、退耕还林工程作业设计书、地块界定说明证实，2002年、2003年上官地镇（含草帽山村）退耕还林工程分别于2002年7月、2003年6月经赤峰市及松山区两级林业局批准。
17、草帽山村不符合退耕条件统计表、退耕还林补贴款发放明细等证实，2002年至2013年为不符合2002年退耕还林政策的农户发放补助款49.73万元。2002年至2013年为不符合2003年退耕还林政策的农户发放补助款20.8万元。
18、公安机关户籍证明证实，上诉人郑文春、原审被告人张国兴、孙柏龙的自然身份。
19、原审被告人孙柏龙的供述及讯问光盘证实，2002年，按照自治区政策规定，退耕范围以国家二轮承包时在册的耕地为准，尚未承包到户及弃耕的耕地、二轮土地承包以后新开荒的耕地，不能纳入粮食和现金补助范围。按照国务院政策规定，北方地区补助款为每亩160元/年，退耕为生态林的补助8年。2002年、2003年发的是粮食，是玉米和面粉折合价每亩140元，另发现金每亩20元。2004年以后发的是现金每亩160元。2007年国务院完善政策，在现行补助期满后，北方地区每亩每年补助90元，补助期生态林8年。退耕还林任务由上级下达，层层分解，具体落实到村户。松山区政府是退耕还林工程项目第一责任人，具体业务委托区林业局负责。区林业局负责技术指导、监督管理、组织实施等；各乡镇政府作为退耕还林工程的实施主体，具体组织实施；各村委会协助乡镇政府负责对退耕还林各项具体工作组织实施。2002年他在镇政府文化站工作，因林工站没有人，镇里安排他协助分管林业的副镇长郝庆春负责林工站工作。当年7、8月份，镇政府准备上报退耕还林材料，需要报作业设计时，郝安排他做的作业设计。郝与村委会给他提供的退耕亩数及人员名单，他又找林业局苏奎要的圈地坐标点等资料。他根据这些资料搞的作业设计；之后，按郝的安排，将作业设计及村委会上报的退耕还林合同、二轮土地承包合同复印件等上报区林业局审批。在此过程中，他只是核对了总面积和各户退耕亩数，郝说已经审核过了，他没有审核。对二轮土地承包合同本，他也没有审核，就是郝给他后，他就上报了。2003年7月，他被任命为镇林工站长，这年退耕还林工作，他除了圈地测量、落实地块工作没有参加外，其余工作作业设计、材料审核上报、栽树技术指导、检查验收等他都参加了。2003年不再要求是二轮承包在册耕地了，只要是耕地就可以。在栽树时他去过现场，确实种过地，有秸秆茬子，但是不是荒山他没有审核。
20、原审被告人张国兴的供述及讯问光盘证实，他在松山区林业局总工室工作，是林业工程师。2002年被安排下乡包乡，包的是上官地镇的退耕还林工作。主要负责协助镇政府、村委会做好退耕还林工作的地块落实、规划和技术指导，主要工作有：第一落实地块，用GPS圈定面积到四至，同时要求集中连片；紧接着张榜公布；第二步是规划造林小班，提出整地方案；第一步是机械挖沟整地，指导造林；最后是检查验收。圈面积落实到地块，是负责保证退耕的土地是耕地，避免将荒山荒地冒充耕地骗取国家补助款。圈面积落实地块由副镇长郝庆春安排，由村支书郑文春领着他及村小组长一起上山圈定面积、落实地块。他将数据上报到区林业局林工站；郑回去与郝及农经站、村会计进行统计，并核实二轮土地承包证，进行分户，填表落实。2002年在圈地测量时，他发现郑某2和王某所圈的地，虽然都是种过的地，但不像是在册耕地，他开始没给圈。后来，郑说郑某2的地下面有一条子耕地是在册耕地，让他给圈了；王某的退耕，在第一次他圈地时发现王某不是本村人，地也不是二轮在册土地，就没给圈地。后来郑文春和王某找他，他让王自已找顶替的耕地，他在山下选了几片能集中连片，就给王某圈了。圈地工作中，他就是凭直观测量感觉是否为耕地，是否集中连片，是否为耕地主要通过问郑和带路的村小组长，他没有审核二轮土地承包在册耕地合同，统计、审核工作是郝庆春带领村委会人员郑文春、郑某2、李某3他们做的。他当年主要是做外业，内业填表、报表等工作由镇林工站孙柏龙签字，初审上报。
21、上诉人郑文春的供述及讯问光盘证实，2002年镇政府给草帽山村下达退耕还林任务1200亩，当年完成1300多亩。2002年退在册耕地不到400亩，其余大部分是开荒地和荒山。2002年政策要求退耕还林必须是二轮土地承包在册的耕地。因当时没有村主任，由他组织领导开展工作。当时老百姓对退耕还林好处没有认识上来，没有人愿意退耕。他向分管副镇长郝庆春讲，没有人愿意退耕，如果实在要退的话，为了能完成任务，就将村承包给个人的开荒地和荒山等边角的地退耕，看有人愿意退不？郝庆春说那也行，就让他们做老百姓工作，如果老百姓同意，剩下的事郝想办法处理。征得郝同意后，他安排村委会人员和小组长到各户做工作，老百姓都同意。然后，他组织安排各小组长，按照集中连片原则，重新进行统计，上报镇政府和区林业局。之后，在镇政府安排下，区林业局下乡负责退耕还林的驻乡干部张国兴到村里丈量土地，进行规划，将任务落实分解到户；林工站苏奎站长带人圈定总面积，落实小班。接下来，在张国兴指导下，村委会组织退耕户挖沟植树。这时，镇政府与林业局要求上报退耕手续和报批材料，郝就组织村委会成员及小组长，在镇政府农经站，按照统计上报的退耕数据，将二轮土地承包合同绿本进行了涂改和添加，使不符合退耕条件的荒山和不在册的开荒地变为符合条件的二轮土地承包在册耕地；并在郝的安排下，签订了虚假的退耕还林合同。然后，汇总上报到镇政府林业站孙柏龙，由其初审后报林业局审批。植树结束后，进行秋季补栽，最后，由镇政府林业站、区林业局组织检查验收，合格后便可发放补助款。2003年以后退耕还林不再要求必须是二轮承包在册耕地了，只要是种过的地就可以。当年退耕地的主要在一、二组，四组退的主要是开荒地，其中李某1退荒山90亩，2005年李某1退荒山50亩。
本院认为，上诉人郑文春在协助政府实施退耕还林工作中提议，并经时任上官地镇副镇长的郝庆春（已死亡）同意，将不符合退耕条件的荒山、开荒地进行退耕还林，造成国家退耕还林补助款重大损失，其行为构成滥用职权罪。原审被告人孙柏龙、张国兴不正确履行自己的职责，造成国家退耕还林补助款重大损失，其行为均构成玩忽职守罪。上诉人郑文春及其辩护人提出”上诉人既不是国家机关工作人员，也不是受国家机关委托管理公共事务的人员，上诉人不具有滥用职权罪的主体身份，不能构成滥用职权罪”的上诉理由以及辩护意见，本院认为，时任草帽山村党支部书记的上诉人郑文春协助镇政府从事退耕还林工程的工作，为完成退耕还林任务其提议，并经时任上官地镇政府副镇长郝庆春（已死亡）同意，将不符合退耕条件的荒山、开荒地进行退耕还林，造成国家退耕还林补助款重大损失。上诉人郑文春既不属于公家机关工作人员，亦不属于接受国家机关委托从事公务的人员，但其与国家机关工作人员不正确履行职责，致使国家退耕还林补助款重大损失，其行为构成滥用职权罪。故上诉理由以及辩护意见不能成立，本院不予采纳。原审法院判决认定事实清楚，证据确实、充分，审判程序合法，定性准确，量刑适当。依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百二十五条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原判。
本裁定为终审裁定。
审判长 杜秀云
审判员 阿 占
审判员 王 磊
二〇一七年九月二十二日
书记员 刘文斌