江西省赣州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）赣中行终字第11号
上诉人（原审原告）曾剑锋，男。
委托代理人刘洪鹏，江西宋城律师事务所律师。代理权限为一般代理。
上诉人（原审被告）赣县国土资源局，地址：赣县双龙大道31号
法定代表人谢博，系该局局长。
委托代理人谢彦萍，该局土地交易所副所长，代理权限为特别授权。
委托代理人张龙铭，江西凯莱律师事务所，代理权限为一般代理。
上诉人曾剑锋和上诉人赣县国土资源局因土地行政管理一案，不服赣县人民法院于2014年11月11日作出的（2014）赣行初字第22号行政判决，均向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案经江西省高级人民法院批准，延长审理期限二个月。本案现已审理终结。
原审法院认定，2011年11月24日，被告赣县国土资源局发布了国有建设用地使用权出让公告，公开出让包括原赣县黄酒厂在内的国有建设用地使用权。原告曾剑锋依据被告出让条件于2011年12月14日向被告交纳了200万元竞买保证金，经被告审查于2011年12月15日向原告作出竞买资格确认书。2011年12月16日上午，原告在赣县公共资源交易中心举行的拍卖出让活动中以2400万元成交价竞得该宗土地，并与被告签订了《成交确认书》。确认书中载明竞得人曾剑锋应当于2011年12月29日之前，持本《成交确认书》到双龙大道31号与赣县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，不按期签订《国有建设用地使用权出让合同》视为放弃竞得人资格，竞得人应承担相应法律责任。后原告以该土地的拆迁未完成没办法使用为由，未按《成交确认书》载明事项与被告赣县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》。被告于2012年2月13日向原告出具书面函件，通知原告于2012年2月20日前到被告处办理相关手续，逾期未办理视为违约并取消原告竞得人资格，竞买保证金不予退还，并承担相应法律责任，原告仍没有与被告赣县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》。2013年4月25日，原告向赣县人民政府递交《关于要求赣县国土资源局退还购地保证金的事实材料》，要求把200万元保证金退还给原告。2013年7月18日，被告赣县国土资源局回复原告退还200万元保证金的诉求于法无据，不予支持。2014年元月20日，原告以书面形式向赣县县领导反映被告赣县国土资源局拍卖原赣县黄酒厂土地违法。2014年3月25日，原告曾剑锋委托江西宋城律师事务所向被告发送律师函，认为被告所拍卖的土地系他人的合法财产，被告无权进行拍卖，由此导致原告无法实现合同目的，及导致了原告的经济损失依法由被告承担赔偿责任。被告于2014年6月30日以文件形式向原告出具了《关于要求退还购地保证金的回复函》，称原告构成根本性违约，被告没收200万元保证金完全符合拍卖出让须知和法律相关规定，原告要求退还200万元保证金的诉求于法无据。原告曾剑锋对此不服，向原审法院提起行政诉讼。要求依法判决被告赣县国土资源局于2011年12月16日作出的《成交确认书》无效，并判决撤销被告作出没收原告保证金处罚决定；判令赣县国土资源局返还原告曾剑锋保证金200万元及支付利息100万元合计300万元。另查明，本案拍卖的原赣县黄酒厂地块国有建设用地位于赣县杨仙大道北侧、铝厂路东侧，面积4122平方米，2011年12月拍卖时被告未收回该宗地的部分土地使用权，未对该宗地上的房屋进行拆迁安置。且原审法院于2011年10月11日在审理郭森林与赣州鑫生建材有限公司合伙协议纠纷一案中对部分涉案宗地进行了查封，生效法律文书已送达被告赣县国土资源局并已登记。
原审法院认为，一、本案属行政合同纠纷，依法应纳入行政诉讼受案范围。原被告签订的《成交确认书》，其主要内容是为了实现合理开发利用土地资源的行政目的，按照相关的法律规定，作为出让方对受让方用地的情况享有监督权，对受让方在使用土地的过程中出现的违约或违法情形享有制裁权，二者实际上是一种管理与被管理的关系，该协议兼具行政性和合同性两个属性，故他们签订的协议属行政合同，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条之规定，行政合同应作为行政案件受理，本案的具体行政行为是基于《成交确认书》而作的，依法应纳入行政诉讼受案范围。二、被告拍卖行为，已由城市规划主管部门审批通过，出让方已经赣县人民政府批准同意，并依法发布了出让公告，走了法律程序。被告未对国有土地上房屋拆安置进行国有建设用地拍卖出让，根据国土资源部国土资发（2010）151号令规定“土地出让地块要依法进行土地调查与确权登记，不得‘毛地’出让，并确保地类清楚、面积准确、权属合法、没有纠纷”，该地块虽不存在土地征收问题，但该土地上的部分房屋尚未征收被告就进行拍卖损害了竞买人的预期利益，存在一定的瑕疵。三、被告没收原告竞买保证金行为是具体行政行为，被告的没收保证金行为没有法律法规的明确规定和授权，属于超越职权的行为。另外被告基于原告签订《成交确认书》后违约作出行政行为应当向原告告知并送达解除拍卖成交确认书及依法承担责任的法律文书，被告没有解除成交确认书、没有作出没收处理决定也没有出具符合财经制度要求的财务手续，故被告没收原告保证金的行为在程序上不合法。被告没收原告竞买保证金行为在实体上处理不当，按照《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十条第三款规定“出让人改变竞得结果，或者中标人、竞得人放弃中标宗地、竞得宗地的，应当依法承担责任”，承担责任应强调“依法”，应理解为竞得人放弃竞得宗地，竞得人应当依法承担赔偿出让人因此次拍卖造成的合理损失的责任，而不是没收竞买保证金。原告认为预期利益受损并经多次要求，被告未出示该地块的权属材料，原告未按拍卖文件规定签订《国有建设用地使用权出让合同》事出有因，原告虽然违反了拍卖文件的相关约定，但也存在一定的合理性，故被告没收原告竞买保证金不妥。原告未按公开挂牌出让资料及《成交确认书》约定，与被告按期签订《国有建设用地使用权出让合同》也存在一定的过错，对原告要求被告承担100万元利息的诉请原审法院不予支持。四、对被告关于原告的起诉期限之主张，被告虽在2012年2月13日向原告发放了书面函件，告知原告如在2012年2月20日前不签订《国有建设用地使用权出让合同》，其竞买保证金会被没收不予退还的不利后果，但因《函》属通知性文件，不能代表被告作出了具体行政行为，被告没有作出没收保证金处理决定或证明没收保证金事实已发生的相关证据材料并告知原告权利，故不能确认没收保证金行为发生在2012年2月20日。2014年6月30日被告以红头文件的方式向原告作出的《关于要求退还购地保证金的回复函》，原告于2014年7月2日签收，应视为原告在签收时才知道保证金被没收的事实，又因被告未告知原告诉权及起诉期限，按照归高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第四十一条之规定，原告的起诉期限应从2014年7月2日起计算，到2016年7月2日止。原告曾剑锋于2014年8月6日向原审法院提起行政诉讼，故原告的起诉未超过起诉期限，对被告的主张不予支持。综上，被告赣县国土资源局对原赣县黄酒厂的国有建设用地使用权的拍卖行为存在一定瑕疵，原告曾剑锋竞拍成功，在签订《成交确认书》后不签订《国有建设用地使用权出让合同》虽事出有因，但也存在一定的过错。被告赣县国土资源局对原告曾剑锋没收保证金的行为程序不合法，处理不当，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、3目之规定，判决如下：一、撤销被告赣县国土资源局对原告曾剑锋没收竞买保证金的事实行政行为；二、驳回原告曾剑锋要求被告赣县国土资源局支付利息100万元的诉讼请求；诉讼费50元由被告赣县国土资源局承担。
上诉人曾剑锋提出上诉，请求：1.判决被上诉人赣县国土资源局于2011年12月16日作出的《土地拍卖成交确认书》无效，并判决被上诉人立即退还上诉人200万元的保证金；2.撤销赣县人民法院作出的（2014）赣行初字第22号行政判决第二项，即驳回曾剑锋要求赣县国土资源局支付利息100万元的诉讼请求，改判由被上诉人赔偿上诉人100万元的经济损失；3本案诉讼费用由被上诉人负担。事实和理由：1.原审法院认定被上诉人拍卖行为仅存在瑕疵的事实错误，应依法认定被上诉人的拍卖行为违法无效。被上诉人于2011年12月16日所拍卖的宗地，已于2011年10月11日被赣县人民法院依法进行查封。被上诉人在拍卖前未对该宗土地上的房屋进行拆迁安置，并未对原土地使用人进行补偿，违反国土资源部（2010）151号令“土地出让地块要依法进行土地调查与确权登记，不得毛地出让，并确保地类清楚、面积准确、权属合法、没有纠纷”的规定。2.原审法院未依法判决被上诉人立即退还上诉人200万元的保证金错误。3.上诉人主张100万元的损失有事实和法律依据。
上诉人赣县国土资源局提出上诉，请求：1.撤销赣县人民法院作出的（2014）赣行初字第22号行政判决，并依法裁定驳回起诉或判决驳回曾剑锋的诉讼请求；2.一二审诉讼费用由曾剑锋承担。事实和理由：1.原审法院将本案定性为土地行政合同纠纷并按行政诉讼程序审理错误。本案属于建设用地使用权出让合同纠纷，应按民事诉讼程序审理。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》明确规定，土地使用权出让合同纠纷属民事审判范围，应当按照民事审判程序审理并作出判决。2.原审法院认定赣县国土资源局没收保证金行为没有法律的明确规定和授权，属于超越职权的行为，属于认定事实错误。3.原审判决认定赣县国土资源局没收保证金行为属于行政处罚性质的行政处理行为，该认定错误。4.原审法院认定曾剑锋2014年7月2日签收赣县国土资源局作出的《关于要求退还购地保证金的回复函》才知道保证金被没收的事实，认定错误。曾剑锋应在2012年2月13日已知道没收保证金的事实。5.原审法院认定曾剑锋在签订确认书后不签订《国有建设用地使用权出让合同》也存在一定过错，但却并未在判决中要求曾剑锋承担过错责任，明显不当。6.原审法院适用法律不当。原审法院根据国土资源部发（2010）151号令认定赣县国土资源局挂牌出让涉案土地存在瑕疵，因该文件是规范性文件，不属于法律法规规章范畴，不能作为本案审理的依据。
二审法院对原审法院查明的事实予以确认。
上述事实有原审法院随卷移送的证据，以及当事人到庭陈述在卷证实。
二审期间，本院派员到涉案宗地现场勘查，并多次组织双方进行协调，因双方分歧较大，未能达成协议。
本院认为，1.关于签署成交确认书行为是否属于行政诉讼受案范围的问题。
《最高人民法院行政审判庭关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》规定，土地行政主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为，当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。本案中，曾剑锋在赣县国土资源局举行的拍卖出让活动中已竞得涉案宗地，并与赣县国土资源局签订《成交确认书》，曾剑锋不服该成交确认书行为，向法院提起行政诉讼，属于行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》规定，国有土地使用权合同引起的纠纷按照民事案件审理。本案中，赣县国土资源局与国有土地使用权拍卖竞得人曾剑锋签署成交确认书的行为，属于国有土地出让合同订立之前的行为，不受上述司法解释的约束，故上诉人赣县国土资源局提出本案应按民事诉讼程序审理的主张不能成立。
2.关于曾剑锋对成交确认书行为及没收竞买保证金行为提起诉讼是否超过法定起诉期限的问题。
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人诉权或者起诉期限，起诉期限从公民、法人知道或者应当知道诉权或起诉期限之日起计算，但从知道或应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，签署成交确认书及没收竞买保证金属一个连续的行政行为，起诉期限的计算应以赣县国土资源局正式作出没收竞买保证金相关文书的时间开始计算。赣县国土资源局于2014年6月30日向曾剑锋作出《关于要求退还购地保证金的回复函》，曾剑锋于2014年7月2日签收，起诉期间应从2014年7月2日开始计算。曾剑锋于2014年8月6日向原审法院提起行政诉讼，并未超过法定起诉期限。故上诉人赣县国土资源局提出曾剑锋提起行政诉讼超过法定起诉期限应驳回其起诉的理由不能成立。
3.签署的成交确认书是否合法的问题。
国土资源部、住房和城乡建设部《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》（国土资发（2010）151号）中“严格住房建设用地出让管理”部分规定，土地不得“毛地”出让，拟出让地块要依法进行土地调查和确权登记，确保地类清楚、面积准确、权属合法、没有纠纷。本案中，赣县国土资源局拍卖的土地尚有部分土地未收回土地使用权，且用于拍卖的部分土地已被赣县人民法院查封，赣县国土资源局拍卖涉案宗地违反上述规定。因此，赣县国土资源局与曾剑锋签署的《成交确认书》行为无效，根据最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（三）项“被诉具体行政行为无效的，人民法院应作出确认被诉具体行政行为无效的判决”规定，依法应判决确认赣县国土资源局与曾剑锋于2011年12月16日签署的《成交确认书》无效。
4.关于没收竞买保证金行为及保证金是否应退还的问题。
因赣县国土资源局与曾剑锋于2011年12月16日签署的《成交确认书》无效，故赣县国土资源局作出没收曾剑锋竞买保证金的事实行为违法，但该事实行为不具有可撤销内容，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项“被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决”规定，依法应确认赣县国土资源局作出没收曾剑锋竞买保证金的行为违法。因赣县国土资源局作出没收曾剑锋200万元的竞买保证金行为已确认违法，赣县国土资源局收取曾剑锋200万元竞买保证金应予以退还。上诉人曾剑锋提出返还200万元竞买保证金的理由成立，本院予以支持。原审法院判决撤销赣县国土资源局对曾剑锋没收竞买保证金的事实行政行为表述不当，依法予以纠正。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定，对财产权造成其损害的，按照直接损失给予赔偿。本案中，上诉人曾剑锋主张100万元的损失，不属于直接损失范畴，其损害赔偿主张不能成立。原审法院判决驳回曾剑锋要求赣县国土资源局支付利息损失的100万元诉讼请求，并无不当，依法应予以维持。
综上，曾剑锋对成交确认书行为及没收竞买保证金行为提起行政诉讼，属于行政诉讼受案范围，并未超过法定起诉期限，双方签署的成交确认书行为因违反相关规定应确认无效。赣县国土资源局作出没收曾剑锋200万元竞买保证金违法，曾剑锋交纳的竞买保证金200万元应予以返还，对曾剑锋提出100万元的利息损失缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项、第（三）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
一、维持赣县人民法院于2014年11月11日作出的（2014）赣行初字第22号行政判决第二项即驳回原告曾剑锋要求被告赣县国土资源局支付利息100万元的诉讼请求；
二、撤销赣县人民法院于2014年11月11日作出的（2014）赣行初字第22号行政判决第一项，即撤销被告赣县国土资源局对原告曾剑锋没收竞买保证金的事实行政行为；
三、确认上诉人赣县国土资源局与曾剑锋在2011年12月16日签订的《成交确认书》无效；
四、确认上诉人赣县国土资源局对上诉人曾剑锋作出的没收竞买保证金的事实行为违法；
五、上诉人赣县国土资源局在本判决生效后十日内退还上诉人曾剑锋交纳的竞买保证金200万元。
一、二审诉讼费150元，由曾剑锋负担50元，赣县国土资源局负担100元。
本判决为终审判决。
审 判 长 赖朝晖
代理审判员 曾照旭
代理审判员 温 瓅
二〇一五年五月二十五日
代理书记员 张小光
代理书记员 郭燕华
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