北京市第一中级人民法院
行政判决书
（2017）京01行终153号
上诉人（一审被告）北京市延庆区沈家营镇人民政府，住所地北京市延庆区沈家营镇。
法定代表人王建柱，镇长。
委托代理人吴振元，北京市延庆区沈家营镇人民政府工作人员。
委托代理人孟庆亮，北京观韬中茂律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）董成信，男，1947年4月22日出生，汉族，户籍所在地北京市延庆区。
被上诉人（一审第三人）王造先，女，1950年11月30日出生，汉族，住北京市延庆区。
被上诉人（一审第三人）吴燕飞，女，1973年4月16日出生，汉族，住北京市延庆区。
被上诉人（一审第三人）吴艳春，女，1970年12月21日出生，汉族，住北京市延庆区。
被上诉人（一审第三人）吴燕杰，女，1978年11月2日出生，汉族，住北京市延庆区。
被上诉人（一审第三人）董连生，男，1966年6月25日出生，汉族，住北京市延庆区。
被上诉人（一审第三人）吴玉珍，女，1949年2月2日出生，汉族，住北京市延庆区。
上诉人北京市延庆区沈家营镇人民政府（以下简称沈家营镇政府）因宅基地使用权处理决定一案，不服北京市延庆区人民法院（2016）京0119行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年3月27日公开开庭审理了本案。上诉人沈家营镇政府的委托代理人吴振元、孟庆亮，被上诉人董成信到庭参加了诉讼。经本院传票传唤，被上诉人王造先、吴燕飞、吴艳春、吴燕杰、董连生、吴玉珍均未到庭参加诉讼，不影响本案审理。本案现已审理终结。
2016年8月16日，沈家营镇政府作出沈政文〔2016〕11号《沈家营镇人民政府关于董成信宅基地使用权处理决定书》（以下简称第11号处理决定），具体内容如下：董成信与吴玉臣、董连生系同村邻居，董成信居中，东邻吴玉臣，西邻董连生。1985年董成信与吴玉臣因建房排水纠纷诉至一审法院，经法院调解达成协议：一、董成信给付吴玉臣瓦钱6元，由吴玉臣自行修复檐瓦；二、宅基地使用维持现状，允许吴玉臣房檐流水，吴玉臣宅院西墙以东归吴玉臣使用，以西归董成信使用。董成信于2003年5月，将南院正房四间、东房两间、南房三间一处院出售给刁秀兰，现在由吴玉珍居住管理至今。2014年董成信以房屋买卖合同无效为由起诉刁秀兰和吴玉珍要求返还房屋，一审法院依法判决驳回董成信诉讼请求。1994年延庆县人民政府为吴玉臣、吴燕飞（吴玉臣之女）、吴全海（吴玉臣之父）、董元利（董成信之父）颁发了集体土地建设用地使用证，2008年11月12日延庆县人民政府撤销了以上四人的集体土地建设用地使用证，吴玉臣在2016年6月6日调查处理过程中去世。沈家营镇政府有一审法院（2014）延民初字第06041号判决书，一审法院（1985）延民字第139号调解书，延庆县人民政府撤销吴玉臣、吴燕飞、吴全海、董元利四人的集体土地建设用地使用证的公告，董成信与刁秀兰、吴玉珍签订的房屋买卖协议，吴玉珍、董连生、吴玉臣及其配偶王造先等人的调查笔录等以上证据佐证。沈家营镇政府认为，董成信要求镇政府依照一审法院（1985）延民字第139号民事调解书和法院审案的草图以东西12.55米为依据划出四至，依法作出与吴玉臣、董连生宅基地纠纷的处理决定。因人民法院绘制的草图不是调解书的附件，只是在1985年审理董成信、吴玉臣两家民事纠纷案件的辅助材料，且绘制的草图并未经当事人签字认可，故不能作为权属界线的证据。董成信认为吴玉臣、董连生侵占其宅基地，未提供充足证据证明，镇政府经调查不能认定。吴玉臣提交的1950年察哈尔省土地房产所有证已失去法律效力。有关集体土地建设用地使用证撤销后没有其他合法的土地使用权归属证明。镇政府调查表明当事人按现状使用宅基地至今已有多年。本着从实际出发，尊重历史，面对现实，方便生活、有利生产的原则，镇政府根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《土地权属争议调查处理办法》第三条之规定作出如下决定：申请人董成信与东邻王造先、西邻董连生的宅基地使用界限维持现状。董成信不服，向一审法院提起行政诉讼，请求一审法院判决：1.撤销沈家营镇政府作出的第11号处理决定；2.依据（1985）延民字第139号民事调解书认定的界址尺寸，重新作出处理决定。
一审法院查明如下事实：董成信与董连生、吴玉臣系邻居。吴玉臣于2016年6月6日去世，王造先系吴玉臣妻子，吴艳春、吴燕飞、吴燕杰系吴玉臣之女。董成信家居中，西邻董连生，东邻吴玉臣。董成信、吴玉臣两家宅院均分为北、中、南三段院落。1985年吴玉臣建西房，因排水问题与董成信发生纠纷，董成信将吴玉臣西房檐瓦拆掉，吴玉臣将董成信诉至一审法院，在法院调解下，双方自愿达成协议，一审法院作出（1985）延民字第139号调解书，内容为：一、董成信给付吴玉臣瓦钱6元，由吴玉臣自行修复檐瓦；二、宅基地使用维持现状，允许吴玉臣房檐流水，吴玉臣宅院西墙以东归吴玉臣使用，以西归董成信使用。1994年，延庆县人民政府曾为吴玉臣、吴燕飞、吴全海（吴玉臣之父）、董元利（董成信之父）颁发了《集体土地建设用地使用证》，后因颁发给该四人的《集体土地建设用地使用证》存在宅基地丈量尺寸与实际宅基地尺寸不符及四邻签字不全等问题，延庆县人民政府于2008年将以上四人的《集体土地建设用地使用证》予以撤销。2001年吴玉臣建北院北房及2004年重新垒中院院墙时，与董成信发生纠纷，董成信认为吴玉臣侵占其宅基地，向沈家营镇政府提出申请，沈家营镇政府作出了延沈政字（2009）72号“沈家营镇人民政府关于XX村民董成信与吴玉臣两家宅基地使用权争议的处理决定。”2012年8月1日，一审法院作出（2012）延行再初字第00008号行政判决书，撤销沈家营镇政府做出的延沈政字（2009）72号处理决定。董成信于2013年5月30日向沈家营镇政府提出申请，要求沈家营镇政府在不违反（1985）延民字第139号民事调解书的精神范围内对董成信与吴玉臣宅基地使用权争议进行重新处理。沈家营镇政府于2013年12月23日作出沈政文（2013）17号“沈家营镇人民政府关于董成信宅基地使用权处理决定书”，2014年2月27日，法院作出（2014）延行初字第00002号行政判决书，认为董成信家南院存在权属争议，沈家营镇政府在未查清董成信家南院权属的情况下作出处理决定，认定事实不清，判决撤销沈家营镇政府作出的沈政文（2013）17号处理决定。沈家营镇政府不服该判决上诉至本院，经（2014）一中行终字第4041号行政判决，维持一审判决结果。2014年10月16日，董成信将刁秀兰诉至一审法院，要求确认与刁秀兰签订的房屋买卖合同无效，一审法院作出（2014）延民初字第06041号民事判决，驳回董成信的诉讼请求。董成信于2014年12月向沈家营镇政府提出申请，要求按照相关法律解决董成信和东邻吴玉臣、西邻董连生之间的宅基地纠纷问题，沈家营镇政府未给出明确答复，此后董成信诉至一审法院，一审法院于2015年10月15日作出（2015）延行初字第00040号行政判决书，判决沈家营镇政府对董成信之申请，在三个月内履行法定职责。沈家营镇政府上诉至本院，本院作出（2015）一中行终字第2545号行政判决，维持了一审结果。2016年3月7日，董成信向沈家营镇政府提出申请，要求按照1985年法院调解书和审案草图，以12.55米为依据划出四至，按照法院判决书规定的内容作出董成信与吴玉臣、董连生宅基地纠纷的处理决定。沈家营镇政府于2016年3月8日受理董成信之申请，向董连生、吴玉臣送达了答辩通知书，开展立案调查工作，向董成信、董连生、吴玉臣、王造先、吴玉珍、XX村委会主任、书记等人制作了调查笔录。在沈家营镇政府向董连生调查时，董连生称其家有集体土地建设用地使用证。沈家营镇政府聘请河北卓尔地理信息技术股份有限公司对董成信住宅进行了现场检查勘验并出具测量报告，制作了勘验笔录，拍摄了现场照片，于2016年8月16日作出第11号处理决定。2016年8月19日，董成信不服该处理决定，向一审法院提起行政诉讼，要求撤销沈家营镇政府作出的第11号处理决定，并依据（1985）延民字第139号民事调解书认定的界址尺寸，重新作出处理决定。
另查，2003年5月30日，董成信与刁秀兰签订了房屋买卖合同，董成信将其宅院南院的北房4间、南房3间、东房2间交付给吴玉珍，此后吴玉珍在此房屋居住管理。2014年10月16日，董成信将刁秀兰诉至法院，要求确认其与刁秀兰签订的房屋买卖合同无效，吴玉珍作为第三人参加诉讼。就该房屋买卖合同纠纷一案，一审法院作出（2014）延民初字第06041号民事判决，驳回董成信的诉讼请求，该判决现已生效。该生效判决认定：董成信虽然是与刁秀兰签订的房屋买卖合同，且由刁秀兰向董成信支付的购房款，但在缔约过程中一直是第三人吴玉珍与董成信协商购房之事，董成信也知晓其真正的交易对象是吴玉珍。刁秀兰只是在名义上代表第三人与董成信签订房屋买卖合同并支付购房款，本质上是一种代理行为，其行为结果应归属于第三人吴玉珍。……法院结合诉争房屋流转及房屋买卖合同实际情况，依照相关法律法规的规定，认定刁秀兰以自己的名义替第三人吴玉珍与董成信签订的房屋买卖合同具有法律效力。在本案审理过程中，吴玉珍表示董成信所称南院已经由其买下，属于其所有。
一审法院认为，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款，并参照《土地权属争议调查处理办法》第五条第二款的规定，个人之间发生的土地使用权争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。本案沈家营镇政府具有依当事人申请针对宅基地使用权争议作出处理的法定职责。沈家营镇政府在对董成信与董连生、吴玉臣之间的宅基地使用权争议进行处理过程中，应当对当事人争议的事实情况进行调查核实，在查清事实、分清权属关系的基础上作出相应的处理决定。董成信要求沈家营镇政府按照（1985）延民字第139号民事调解书及草图确认的内容，按照南北长73米、东西宽12.55米计算其宅基地面积，（1985）延民字第139号案件卷宗中所附草图标示出南北长度，现董成信主张的南北73米包含已经出售给吴玉珍的南院房屋，沈家营镇政府作出的第11号处理决定对此未予明确说明；在沈家营镇政府调查过程中，董成信西邻董连生称其家有集体土地建设用地使用证，沈家营镇政府对此未进一步调查核实，因此沈家营镇政府作出的第11号处理决定属于主要事实认定不清，证据不足。因此，董成信要求撤销沈家营镇政府作出的第11号处理决定的诉讼请求，法院应予支持。董成信要求沈家营镇政府重新作出处理决定，应予支持，但如何处理，尚需沈家营镇政府调查、裁量。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决撤销了第11号处理决定，并责令沈家营镇政府依据《土地权属争议调查处理办法》的相关规定对董成信的宅基地使用权争议处理申请重新作出处理。
上诉人沈家营镇政府上诉称：1.沈家营镇政府在收到法院判决书和董成信的申请后，由相关工作人员查阅了董成信关于解决宅基地纠纷多年来的法律文书和原有证据，按照土地权属争议调查处理办法进行了立案调查和现场勘验、测绘，于2016年8月16日作出了第11号处理决定；2.一审判决以第11号处理决定未对董成信南北73米包含已经出售给吴玉珍的南院房屋这一事实给予明确说明为由，认为第11号处理决定事实认定不清，缺乏事实根据和法律依据。但上诉人已经向董成信、吴玉珍调取了相关证据，查明董成信宅基地北至道，南至吴玉珍后院东西墙以北，南北73米包含已经出售给吴玉珍的南院房屋这一事实，双方当事人均予以认可，且对此无争议，故该事实未在被诉处理决定中予以明确说明，并未侵害董成信的权益，并无不当；3.一审判决以被诉处理决定未调查核实董成信的西邻董连生所持集体土地建设用地使用权证问题为由，认为第11号处理决定事实认定不清，缺乏事实根据和法律依据。但上诉人提交的董连生笔录证据证明，上诉人听取了董连生关于其持有集体土地建设用地使用证的陈述，并于2016年5月25日，指派工作人员向董连生进行询问，要求其出示该证，但董连生表示已经丢失无法出示。且上诉人通过查询自身保存的宅基地使用权登记颁证相关档案资料，也未找到董连生持有集体土地建设用地使用证的相关信息。故上诉人按照无充足证据表明董连生持有该证书，另行进行了测量，并据此作出了处理。故沈家营镇政府认为一审法院认定事实不清，适用法律错误，上诉请求：1.撤销一审判决；2.改判驳回董成信提出的诉讼请求。
被上诉人董成信同意一审判决，请求法院驳回沈家营镇政府的上诉，维持一审判决。
被上诉人王造先、吴燕飞、吴艳春、吴燕杰、董连生、吴玉珍均未向本院提交书面意见。
在法定举证期限内，沈家营镇政府向一审法院提交了下列证据：第一组证据：1.董成信申请书、身份证复印件，证明董成信向沈家营镇政府提出申请。第二组证据：2.立案审批表，3.土地权属争议案件受理通知书，4.土地权属争议案件受理通知书送达回证，证明沈家营镇政府在法定期限内对董成信的申请立案并送达。第三组证据：5.董连生答辩通知书及送达回证，6.吴玉臣答辩通知书及送达回证，证明沈家营镇政府送达答辩通知情况。第四组证据：7.董成信调查笔录，8.董连生调查笔录，9.张海山调查笔录，10.吴玉臣调查笔录，11.吴玉臣死亡证明，12.王造先调查笔录，13.吴玉珍调查笔录，14.王世民调查笔录，证明沈家营镇政府作出处理决定的过程及向相关人员了解事实情况。第五组证据：15.现场勘验笔录，16.测绘报告，17.公司执业资格证，18.现场勘验调查照片，证明沈家营镇政府在法定期限内对争议宅基地依法进行了勘验测量。第六组证据：19.延庆县人民政府关于撤销集体土地建设用地使用证的公告（延政发〔2008〕61号），证明吴玉臣等四人的集体土地建设用地使用证被撤销。第七组证据：20.董成信与刁秀兰房屋买卖协议，21.（2014）延民初字第06041号民事判决书，证明董成信将其南院房屋卖给了刁秀兰。第八组证据：22.（2015）延行初字第40号行政判决书和（2015）一中行终字第2545号行政判决书，证明沈家营镇政府依法履行了职责。第九组证据：23.土地权属争议案件文书送达回证，董成信拒绝签字，证明沈家营镇政府在2016年8月16日履行了送达程序。
在举证期限内，董成信向一审法院提交了以下证据：1.董元利、吴燕飞宅基地登记卡及原延庆县政府关于撤销集体土地建设用地使用证的公告，证明沈家营镇政府帮助违法变更土地权属；2.沈政文〔2013〕17号，〔2014〕1号，〔2009〕72号三份处理决定书，证明沈家营镇政府未按照相关法律依法作出处理决定；3.（1985）延民字第139号民事调解书及草图，证明沈家营镇政府作出的第11号处理决定是违法的；4.XX村委会制作的草图和三份测量报告，证明东西两院侵占董成信宅基地的事实；5.北京市国土资源局延庆分局出具的答复、董成信本人申请书、XX村委会出具的说明、沈家营镇政府出具的情况说明，证明沈家营镇政府至今未以规范性文件作为证据，未履行法定职责；6.董、吴两家宅基地草图和XX村委会的说明，证明1985年法院工作人员到现场测量的草图就是附图；7.房屋买卖协议书，证明董成信只卖了前院的九间房，并不是前院的所有地方；8.XX村委会于2006年10月15日出具的证明，证明东西邻居推倒墙侵占董成信家宅基地；9.2003年1月11日XX村委会出具的证明，证明邻居推倒墙侵占董成信宅基地的事实；10.董成信提交给沈家营镇政府的证据目录清单，证明沈家营镇政府没有按照董成信提供的证据作出处理决定；11.董成信于2015年12月23日书写的申请一份，证明董成信向沈家营镇政府要求作出处理决定；12.沈家营镇政府专题会议纪要，证明沈家营镇政府侵害董成信权益；13.1985年民事案件及1998年民事案件的开庭笔录，证明1985年在作出民事调解时，吴玉臣和王造先在开庭笔录上签字；14.董元利、吴全海的察哈尔省土地房产所有证存根，证明当时东西邻居没有权利办集体土地建设用地使用证。
在举证期限内，王造先、吴燕飞、董连生、吴艳春、吴燕杰、吴玉珍未向一审法院提交证据。
上述证据一审法院经庭审质证，一审法院的认证意见是：沈家营镇政府提交的全部证据，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的证据形式要求且具有真实性、合法性及与本案的关联性，法院予以采信。董成信提交的证据1、2具备真实性，但对其证明目的法院不予采信。证据3中的民事调解书法院予以采信，草图不能达到董成信的证明目的，法院不予采纳。证据5与本案不具有关联性。证据7房屋买卖协议书已经生效民事判决予以确认，法院予以采信。证据11具有真实性，能够证实董成信曾向沈家营镇政府提出过要求。证据12镇政府讨论作出的处理决定已经被撤销，且与本案被诉处理决定的审查没有关联性。证据13、14具有真实性，但无法达到董成信的证明目的。董成信提交的其他证据无法达到其证明目的，法院不予采信。
本院经审查，同意一审法院的认证意见。
本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款，并参照《土地权属争议调查处理办法》第五条第二款的规定，沈家营镇政府具有依当事人申请针对宅基地使用权争议作出处理的法定职责。本案中，董成信要求沈家营镇政府按照（1985）延民字第139号民事调解书及草图确认的内容，按照南北长73米、东西宽12.55米计算其宅基地面积。（1985）延民字第139号案件卷宗中所附草图标示出南北长度，现董成信主张的南北73米包含已经出售给吴玉珍的南院房屋，沈家营镇政府作出的第11号处理决定对此未予明确说明。在沈家营镇政府调查过程中，董成信西邻董连生称其家有集体土地建设用地使用证，沈家营镇政府对此未进一步调查核实。因此，沈家营镇政府作出的第11号处理决定属于主要事实认定不清，证据不足。一审法院判决撤销第11号处理决定，并责令沈家营镇政府依据《土地权属争议调查处理办法》的相关规定对董成信的宅基地使用权争议处理申请重新作出处理正确，本院应予维持。上诉人沈家营镇政府的诉讼主张均缺乏事实和法律依据，本院对其上诉请求不予支持。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人北京市延庆区沈家营镇人民政府负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 乔 军
审 判 员 何君慧
审 判 员 杨晓琼
二〇一七年四月二十一日
法 官 助 理 刘京勇
书 记 员 刘 畅