浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2016）浙行申350号再审申请人（一审原告、二审上诉人）台州金龙投资有限公司，住所地温岭市城东街道万昌中路688号。法定代表人童顺米，总经理。委托代理人葛金艳、巩慧，上海诺维律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）温岭市建筑工程管理局，住所地温岭市横湖中路188号。法定代表人骆立方，局长。委托代理人林文辉，浙江红大律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）台州市住房和城乡建设规划局，住所地台州市市府大道465号。法定代表人陈挺晨，局长。台州金龙投资有限公司（下称台州金龙公司）诉温岭市建筑工程管理局（下称温岭建工局）规划行政处罚、台州市住房和城乡建设规划局（下称台州市住建局）规划行政复议一案，不服台州市中级人民法院2015年12月22日作出的（2015）浙台行终字第222号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。再审申请人台州金龙公司申请再审称：一、检察机关过渡干预行政执法。行政机关和法院以刑事判决替代行政执法，严重损害再审申请人合法权益。在原行政处罚已经作出七年后，现直接依据《检察建议书》、《刑事裁决书》重新启动行政处罚程序，实质上是检察机关过渡干预行政执法，法院以刑事判决替代行政处罚带来的一系列违法、违规问题。二、行政机关对适用法律举证不能，为达到重新处罚的目的，违反程序撤销原处罚。撤销原处罚的依据是《检察建议书》及《行政处罚法》第55条，但《检察建议书》并非《行政处罚法》第55条中可以撤销原处罚决定的法定依据。此外，被处罚的行为发生于2007年，对于应适用当时有效的《建筑工程施工许可管理办法》还是《建设工程质量管理条例》存有争议，温岭建工局适用《建设工程质量管理条例》未说明理由。故从本质上看被诉处罚是对2007年12月份同一事实的再次处罚，严重违反“一事不再罚”的原则。三、原审法院罔顾事实真相、回避问题、说理不足，在关键证据真伪不明的情况下径行判决，导致事实认定错误。（一）原审判决对证据真实性及“工程合同价款”的认定证据不足。1.询问笔录中ＸＸ龙签字的真实性决定了本案违法事实是否存在，二审判决认为其签字基本一致即认定本案违法事实存在，实属错误。询问笔录及现场照片两份文书的签字明显不同，且再审申请人认为，此份询问笔录是2007年处罚结束后补充的证据。现行政机关既然重新作出处罚决定，不能用之前的行为证明新处罚中违法事实的存在。本案中，再审申请人只认可挖土和清理行为，该行为与被申请人认定的“开工打桩”明显不同。挖土和清理是否构成法律意义上的“施工”，被申请人亦未在作出新处罚时予以举证证明。2.原判决直接对“工程合同价款”作出解释，违反法律规定，显失公正且无法自圆其说。一审法院直接引用二审法院的《刑事裁定书》对“工程合同价款”的认定作出行政处罚，二审法院直接采纳台州市住建局的解释认定“工程合同价款”等于“工程总合同价款”，均属认定事实错误。《关于适用〈建设工程质量管理条例〉第58条有关问题的复函》及《建筑工程施工质量验收统一标准》是针对《建筑工程质量管理条例》第58条有关建筑工程竣工验收的解释。现处罚所依据的是有关施工许可的第57条。二审法院将对第58条的复函直接套用在第57条上，属张冠李戴。同时其引用《验收标准》仅仅是关于“工程验收”的行业内部参考标准，不具有普遍适用性，更不是行政机关作出行政处罚的法律依据。况且，即使按其所述，该复函及验收标准中所谓的“单项”工程亦不等同于总工程合同。退一步讲，如按二审法院引用《验收标准》认为“具备独立施工条件并能形成独立使用功能的建筑物及构筑物作为一个单位工程”，那么，至少一幢楼已经符合上述描述。再审申请人在温岭建工局备案的工程合同总价格，包括13幢楼及桩基工程等价款，二审法院的这一解释不能自圆其说。此外，根据《关于行政法规解释权限和程序问题的通知》第二条以及《行政法规制定程序条例》第六章第33条的规定，对于“工程合同价款”理解适用的问题应由国务院作出解释，本案中所涉及的基层法院及中级法院均无权解释。（二）原判决未审查再审申请人一再提出的原行政处罚撤销的程序合法性等关键问题，对再审申请人提到的刑事裁定书和检察建议书不能作为本案证据等诸多意见均未予回应。综上，请求依法撤销原一、二审判决，依法对本案提起再审。被申请人温岭建工局提交答辩意见称：一、被诉行政处罚决定程序正当、且未超过法定期限。答辩人在执法局执法监察过程中，发现原作出的行政处罚决定确有错误，又根据温岭市人民检察院的检察建议书，基于有错必纠的原则，依法重新作出了行政处罚决定。二、被诉行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿充分。案发前被处罚人未取得建筑工程施工许可证，项目建筑面积约193963平方米，合同价款224869448元。至案发前，被处罚人已经完成桩基工程50%以上。上述事实有工商登记情况、组织机构代码证、施工合同、现场照片等证据证实。三、被诉行政处罚决定适用法律正确。被处罚人的行为违反了《建筑法》以及《建筑工程质量管理条例》第五十七条的规定，对其实施处罚，符合法律、行政法规的规定，适用法律正确。四、检察机关的检察建议并非本案答辩人行政处罚决定书的唯一依据，主要在于答辩人认为原行政处罚决定认定的事实有误，依照有错必纠的原则撤销原来的行政处罚决定，重新作出决定。五、关于合同工程价款的理解问题。住建部《关于适用第58条有关问题的复函》已经明确了工程合同价款等于工程合同总价款。另从文义上理解，工程合同价款也应该是工程合同总价款。六、依照行政诉讼法原理，人民法院不能以判决的形式要求行政机关撤销其行政行为，再审申请人提出的诉讼请求与行政诉讼法的有关规定不符。综上，请求依法驳回再审申请人的再审申请。被申请人台州市住建局提交答辩意见称：一、被申请人温岭建工局所作的温建工罚字[2014]37-1号《建筑违法案件行政处罚决定书》合法，再审申请人要求撤销的意见和理由不能成立。1.本案的《检察建议书》不是撤销原行政处罚的法定依据，是法定监督机关行使法定监督权的法定文书，被申请人温岭建工局将其作为撤销原行政处罚决定的书证之一并无不妥。2.本案被申请人温岭建工局于2014年11月4日依法撤销原处罚决定之后，于2014年12月31日重新作出处罚决定，没有超过法定处罚时效，程序合法。3.被申请人温岭建工局对原处罚决定的撤销是符合《行政处罚法》第55条规定要求的，也是符合该法条所体现的有错必纠之立法本意。4.《行政诉讼法》第69条明文要求的是行政行为“适用法律、法规正确”，所以要求被申请人温岭建工局在作出行政处罚时应作出法律适用的举证说明于法无据。5.ＸＸ龙询问笔录中的内容与再审申请人在2014年12月19日听证会上的陈述及其他相关事实能相印证，且询问笔录与处罚告知书、决定书送达回证中ＸＸ龙的签名明显一致，所以ＸＸ龙的询问笔录具有真实性。6.对“工程合同价款”依法依规依专业含义解释就应当是指再审申请人于2007年12月7日与施工单位签订的施工承包合同中的合同价款。二、答辩人所作的台建规行复决字[2015]6号《行政复议决定书》正确，依法应当维持。再审申请人于2015年5月18日向答辩人申请行政复议，答辩人于同月22日受理后依法进行了审理。后因情况复杂，依法延长审限。8月13日，答辩人作出复议决定并依法送达各方当事人。本案的行政复议决定书认定的事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。综上，请求依法驳回再审申请人的再审申请。本院经审查认为，本案争议主要包括以下几个方面：一、作出被诉行政处罚的程序是否合法。首先，作出被诉行政处罚是否违反“一事不再罚”的规定，这是本案争议的主要程序问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条的规定，“一事不再罚”应指针对同一个违法事实不得同时存在两个以上罚款的行政处罚。被申请人温岭建工局认为其作出的原行政处罚决定在认定工程合同价款上存在错误，按照“有错必纠”的原则，在撤销原行政处罚决定后重新作出处罚，并不违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定的“一事不再罚”原则，也未违反其他禁止性法律规定。案涉刑事裁定及检察建议作为启动被诉行政处罚程序的部分因素，亦不违反法律禁止性规定。在重新作出处罚决定的过程中，被申请人温岭建工局在撤销原行政处罚决定重作前履行了告知义务，再审申请人也进行了陈述、申辩及听证，其重新处罚程序合法。当然，对同一事实重新作出处罚有违政府公信，原审裁定对此已予指正。被申请人温岭建工局亦应在日后的行政执法中提高执法水平和执法质量。但以此作为对本案提起再审的理由并不充分，本院不予支持。二、被诉行政处罚决定认定事实是否清楚，即再审申请人有无在未取得施工许可的情况下即动工开始桩基工程建设。本案中，再审申请人在一审庭审过程中均承认在取得施工许可前即开始挖孔清理等工作。在2014年12月19日的行政处罚听证会中，再审申请人亦明确承认“2007年开元山庄接受调查时，正在开工打桩，共打下桩基10来根”等事实。综上，被申请人温岭建工局关于再审申请人在未取得施工许可的情况下即动工开始桩基工程建设的事实认定清楚。再审申请人对ＸＸ龙在询问笔录中陈述的真实性提出的异议，以及其仅从事了挖土和清理等工作的意见，均与前述证据证明的事实不相一致，本院不予采信。鉴于被诉行政处罚与之前被申请人温岭建工局对案涉事实所作调查均属同一程序，故再审申请人关于之前的调查询问笔录等证据不能作为被诉行政处罚决定证据的意见不能成立，亦不予支持。三、被诉行政处罚决定适用法律是否正确。这是本案争议的核心问题，即本案中作为罚款基数的“工程合同价款”应如何确定。根据国务院《建设工程质量管理条例》第五十七条的规定，违反本条例规定，建设单位未取得施工许可证或者开工报告未经批准，擅自施工的，责令停止施工，限期改正，处工程合同价款百分之一以上百分之二以下的罚款。对于“工程合同价款”如何界定的问题，建设部在《关于适用〈建设工程质量管理条例〉第58条有关问题的复函》中明确，《建设工程质量管理条例》中的建设工程在房屋建筑中一般是指单位工程。另根据建设部发布的《建筑工程施工质量验收统一标准》，具备独立施工条件并能形成独立使用功能的建筑物及构筑物为一个单位工程。结合案涉工程系一个整体工程，且受同一施工许可证的调整规制，被诉处罚决定按施工合同确定工程合同价款为224869448元，并以此作为罚款基数，符合前述规定。再审申请人提出的相关再审理由不能成立，本院不予支持。综上，再审申请人台州金龙公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：驳回再审申请人台州金龙公司的再审申请。审 判 长  黄金富代理审判员  刘家库代理审判员  张立莹二〇一六年九月二十二日书 记 员  魏奇华