河南省洛阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫03行终262号
上诉人（原审原告）蔡红占，男，1949年6月14日生，汉族，住河南省汝阳县。
被上诉人（原审被告）汝阳县旧城区改造建设项目指挥部。
负责人赵书政，指挥长。
被上诉人（原审被告）汝阳县人民政府，住所地：洛阳市汝阳县人民路。
法定代表人潘峰，县长。
二被上诉人共同委托代理人陈营举，汝阳县住房保障和城乡建设局干部。
二被上诉人共同委托代理人贾亚敏，河南开物律师事务所律师。
上诉人蔡红占因与被上诉人汝阳县旧城区改造建设项目指挥部、汝阳县人民政府强制拆除行为纠纷一案，不服嵩县人民法院（2016）豫0325行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人蔡红占，被上诉人汝阳县旧城区改造建设项目指挥部、汝阳县人民政府的共同委托代理人陈营举、贾亚敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：2012年，被告汝阳县人民政府决定对汝阳县南衙街旧城改造建设，由汝阳县城关镇人民政府向汝阳县发展和改革委员会申请城中村改造拆迁项目立项申报，向汝阳县国土资源局进行用地预审请示，并由汝阳县集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室对汝阳县城中村改造项目及评估报告进行审查。2012年7月16日，汝阳县集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室作出汝信联办[2012]46号“关于对汝阳县城中村改造建设项目信访稳定风险评估报告的批复”，认为风险隐患较小，同意该项目实施；2012年8月11日，汝阳县国土资源局作出汝国土[2012]169号“关于汝阳县城中村改造建设用地项目的预审意见”，认为汝阳县城中村改造建设项目用地符合《汝阳县土地利用总体规划》，同意通过预审；2012年8月13日，汝阳县城乡规划办公室作出汝规文[2012]63号“关于汝阳县城中村改造的规划意见”，认为汝阳县城中村改造项目用地符合汝阳县城总体规划。同日汝阳县改革和发展委员会作出汝发改综合投资[2012]13号“关于2012年城中村改造拆迁项目的批复”，同意实施城中村改造拆迁项目，该项目东起隆盛路，西至南大街，北邻东大街，南至南衙街。上述事实有以下证据在卷佐证：1、城关镇人民政府文件：城政[2012]53号“关于城中村改造项目立项的请示”；2、汝阳县国土资源局文件：汝国土[2012]169号“关于汝阳县城中村改造建设用地项目的预审意见”；3、汝阳县城乡规划办公室文件：汝规文[2012]63号“关于汝阳县城中村改造的规划意见”；4、汝阳县处理信访突出问题及群众性事件联席会议办公室文件：汝信联办[2012]46号“关于对汝阳县城中村改造建设项目信访稳定风险评估报告的批复”;5、汝阳县发展和改革委员会的批复：汝发改综合投资[2012]13号“关于2012年城中村改造拆迁项目的批复”。被告汝阳县人民政府征收实施单位汝阳县旧城区改造建设项目指挥部分别于2013年2月26日、4月6日拟定汝阳县老城区旧城改造征迁补偿方案征求意见稿和第二次征求意见稿，对征迁范围、补偿安置方法以及征迁区域划分、房地置换比率、房地计价标准等做了详细规定，并在城关镇相关街道进行了张贴公告，2013年4月1日以汝阳县正大房地产开发有限公司名义设立征收补偿款账户。2013年4月16日汝阳县旧城区改造建设项目指挥制定汝阳县旧城区南衙街改造项目征迁补偿安置方案，汝阳县人民政府作出汝政（2013）24号《关于南衙街旧城改造项目规划范围内国有土地上房屋征收的决定》，决定对南衙街旧城改造范围内的房屋予以征收。本案原告蔡红占作为被征迁户代表参与了对南衙街改造项目确定评估公司的公开选聘（由2013年4月17日的签到册为证）。征收实施单位于2012年3月18日对原告蔡红占家进行了情况登记，2013年4月22日征收实施单位对原告蔡红占家又进行了复核登记，这两份登记表均有产权人蔡红占的签名。2013年4月25日，以汝阳县旧城区改造建设项目指挥部为甲方，以原告蔡红占为乙方双方签订了编号为（南）011号“汝阳县房屋征迁补偿安置协议书（产权调换）。”该协议对原告的被拆迁房屋现状、征迁补偿安置方案、安置房调换及差价、搬迁补助、双方的责任和义务、协议纠纷解决办法等相关事宜都做了详细规定。2013年4月25日，原告蔡红占进行了挑房（由2013年4月25日的挑房通知单存根为证），同日原告蔡红占将其《宅基地使用证》，房屋钥匙交给了房屋征收部门（由房屋验收合格通知单存根和收据为证），被告对该房屋进行了验收并认为该房屋验收合格（该事实亦有蔡红占的签名）。为不影响工程进度，被告汝阳县人民政府于2013年9月18日组织房屋征收部门汝阳县旧城区改造建设项目指挥部及有关单位对原告的房屋进行了拆除。原告认为被告依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》，针对原告集体土地上的房屋进行征收显属错误，被告在原告提起行政诉讼的法定期限内，未经法院裁判，对原告的房屋实施强制拆除，严重侵犯了原告的合法权益。原告于2013年12月16日以汝阳县旧城区改造建设项目指挥部为被告向汝阳县人民法院提起行政诉讼，请求法院依法确认被告的强制拆除行为违法。后原告申请追加了汝阳县人民政府为共同被告。2014年3月10日汝阳县人民法院以对该案进行协调为由作出裁定中止诉讼。2015年12月本案恢复诉讼，同日汝阳县人民法院以特殊原因不能行使管辖权，申请洛阳市中级人民法院指定管辖，洛阳市中级人民法院指定嵩县人民法院管辖。
原审法院认为，汝阳县旧城区改造建设项目指挥部是被告汝阳人民政府成立的临时性协调机构，对外不承担法律责任，依法不具有行政主体资格，因此汝阳县旧城区改造建设项目指挥部不是本案适格被告。本案所涉及的拆除行为是一种事实行为，原告蔡红占对自己的财产有权自行处分，其同意以产权置换的形式与被告的房屋征收部门汝阳县旧城区改造建设项目指挥部达成一致意见，该协议是双方真实意思表示，在没有经过法院依法确认和没有违反法律强制性规定及对方有欺诈和胁迫等法定情形的前提下，双方应当自觉履行。本案中原告蔡红占自愿按照协议规定进行了挑房，并将其宅基证和房屋钥匙交给了房屋征收部门汝阳县旧城区改造建设项目指挥部。该行为应视为原告蔡红占同意按照协议的约定将涉案房屋交给被告进行处理，被告有权在不影响工程进度的前提下，在合理的期限内对原告的房屋进行拆除。原告蔡红占诉被告汝阳县人民政府对其房屋的拆除行为系强制拆除属违法行为的诉求，缺乏证据，其诉讼请求不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告蔡红占的诉讼请求。本案诉讼费50元，由原告蔡红占承担。
宣判后，蔡红占不服提起上诉称，1、上诉人蔡红占与被上诉人汝阳县旧城区改造建设项目指挥部签订补偿安置协议、选房及交付《宅基地使用证》、房屋钥匙等行为并非真实意思表示。蔡红占是在被限制人身自由及胁迫的情况下签订的补偿安置协议、选房及交付宅基证、房屋钥匙等。但因蔡红占明显处于弱势，在当时的情形下根本不可能保全被胁迫的证据，所以在蔡红占获取人身自由后，即以书面附函的方式向被上诉人表明对签订的协议不予认可。从签订协议到交付钥匙通常需要一个与家属协商同意、准备、实施的时间和过程，即使是一个简单的搬家，也不可能当天完成并交付钥匙，更何况本次所谓的征收拆迁在补偿未予兑现、过渡安置未予落实、家庭财物未清理搬迁的情况下根本不可能于当天自愿交付宅基证与房屋钥匙，足以证明一系列行为不可能是上诉人蔡红占的真实意思表示。被上诉人实施强拆的时间是2013年9月18日，在此之前，蔡红占不仅以附函的方式向被上诉人提出自己的异议，更是以行政诉讼的方式对该协议所依据的征收行为的合法性提出了异议。因此，法院不应当认定协议的效力。2、蔡红占对补偿安置协议有异议，对其效力不予认可。在协议存有争议的情形下，被上诉人应依法对蔡红占作出征收补偿决定并向人民法院申请强制执行，而其无权直接实施强拆。根据法律规定，被上诉人不具有强制拆除蔡红占房屋的法定职权。退一步讲，即使蔡红占所签订的补偿安置协议具有法律效力，在协议一方当事人存有争议拒绝履行合同义务的情形下，相对方也应向人民法院起诉主张要求对方履行合同义务，而无权直接实施强制行为。3、上诉人蔡红占与被上诉人汝阳县旧城区改造建设项目指挥部签订的补偿安置协议，系基于行政征收行为而形成的行政协议。行政征收行为违法，该行政协议当然无效。一审判决已确认被上诉人汝阳县人民政府的征收决定违法，被上诉人基于该违法行政征收行为而实施的相关后续征收行为当然不具有合法性，包括其与被征收人签订的补偿协议及实施房屋拆除的行为。综上，请求：1撤销一审判决，并改判确认被上诉人的强制拆除行为违法；2、本案诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人汝阳县人民政府辩称，一审认定事实清楚，判决正确，驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
被上诉人汝阳县旧城区改造建设项目指挥部辩称，同县政府的意见，另外建设项目指挥部不具有独立法人资格。
二审经审理查明事实与一审一致。
本院认为，汝阳县旧城区改造建设项目指挥部与蔡红占签订的编号为（南）011号《汝阳县房屋征迁补偿安置协议书（产权调换）》，系双方当事人真实意思表示，不违反法律、行政法规强制性规定，应为有效。该协议约定，蔡红占自愿选择对其被征迁房屋实行产权调换安置方式。双方签订协议后，蔡红占进行了挑选房屋，并将《宅基地使用证》和房屋钥匙交给了汝阳县旧城区改造建设项目指挥部。汝阳县旧城区改造建设项目指挥部按照上述协议约定，进行验收、接收房屋，并在合理期限内对房屋实施拆除，并无不当。蔡红占的上诉请求，理由不足，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人蔡红占负担。
本判决为终审判决。
审判长 冀新强
审判员 黄义顺
审判员 王慧芳
二〇一七年二月八日
书记员 王文霞