浙江省义乌市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）金义行初字第177号
原告陈商海。
委托代理人叶婷婷。
委托代理人朱湘缘。
被告义乌市国土资源局。。
法定代表人虞秀军。
委托代理人王燕桦。
委托代理人杨康。
被告义乌市人民政府。
法定代表人林毅。
委托代理人张启华。
委托代理人朱冰洁。
原告陈商海诉被告义乌市国土资源局土地行政处罚一案，于2015年11月13日向本院提起诉讼。本院同日受理后，于2015年11月19日向被告义乌市国土资源局送达了起诉状副本和应诉通知书。在审理过程中，原告于2016年3月1日申请追加义乌市人民政府为本案被告，本院于2016年3月2日依法追加义乌市人民政府为本案被告。本院依法组成合议庭，于2016年3月29日公开开庭进行了审理。原告陈商海及其委托代理人叶婷婷，被告义乌市国土资源局行政负责人陈文青，委托代理人王燕桦、杨康，被告义乌市人民政府委托代理人张启华、朱冰洁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告义乌市国土资源局于2015年6月11日作出义土资罚字（2015）第55号行政处罚决定书，决定处罚如下：“一、责令陈商海退还非法占用的108.54平方米土地给土地原权属单位；二、没收陈商海在非法占用的108.54平方米土地上新建的建筑物和其他设施；三、对陈商海非法占用108.54平方米土地的行为处以每平米20元罚款，计人民币2170.8元。”
被告义乌市人民政府于2015年10月22日作出义政复决字（2015）第91号行政复议决定书，决定维持义乌市国土资源局作出的义土资罚字（2015）第55号行政处罚决定。
原告陈商海诉称：义乌市国土资源局作出的义土资罚字（2015）第55号行政处罚决定书违反法律与事实。原告于2009年4、5月间向义乌市稠江街道黎明居民委员会（以下简称黎明居委会）支付土地调剂款118.8万元、选位投票款777600元购买该村108平方米的用地指标并建成房屋，房屋建成后由原告居住管理使用至今。后黎明居委会向义乌市人民法院起诉要求原告退回土地，义乌市人民法院经审理作出（2014）金义民初字第3003号民事判决书，判决确认该集体土地使用权买卖协议无效，双方应当同时履行返还因无效合同取得之财产的义务。而义乌市国土资源局作出的要求原告退还土地、没收房屋并罚款的行政处罚决定与上述判决相违背。原告收到义乌市国土资源局作出的行政处罚决定书后，向义乌市人民政府提出了行政复议，义乌市人民政府作出义政复决字（2015）第91号行政复议决定书，原告对该决定书作出的内容不服，请求：1、撤销义乌市国土资源局作出的义土资罚字（2015）第55号行政处罚决定书；2、撤销义乌市人民政府作出的义政复决字（2015）第91号行政复议决定书。原告向本院提供了如下证据：1、义乌市国土资源局义土资罚字（2015）第55号行政处罚决定书复印件一份。证明该处罚决定不合法。2、（2014）金义民初字第3003号义乌市人民法院民事判决书复印件一份。证明原告向黎明村居民委员会购买土地，且所有手续符合法律规定。
被告义乌市国土资源局辩称：1、我局的行政处罚，事实清楚、证据确凿。经查明，2010年下半年，陈商海未经依法批准，擅自在义乌市稠江街道黎明村稠明路57号地块建成建筑占地108.54平方米的五层半框架结构房屋一幢。以上事实有陈商海身份证复印件、询问笔录、现场勘测笔录、义乌市稠江街道土地利用总体规划（2006-2020）位置图、义乌市稠江街道黎明村陈商海户测绘报告、现场照片等证据佐证。2、我局的行政处罚适用法律正确。陈商海未经依法批准擅自建房行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十三条的规定，属非法占用土地行为。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，我局依法作出行政处罚，适用法律正确。关于陈商海在行政起诉状中提出行政处罚决定与法院判决相违背的观点是错误的。合同无效相互返还是民事法律调整范畴，而行政处罚是行政法律关系调整的范畴，两者依据的事实与适用的法律规范不同，产生的法律后果也不相同。因此，合同无效的法律后果并不影响行政处罚的效力。3、我局的行政处罚符合法定程序。2014年10月，我局对陈商海涉嫌非法占用土地行为立案调查。经调查认定，陈商海的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，为此，我局于2015年6月5日向陈商海送达《行政处罚告知书》（义土资告字（2015）第55号）。2015年6月11日，我局向陈商海送达《行政处罚决定书》（义土资罚字（2015）第55号）。陈商海对该处罚不服，向义乌市人民政府提出行政复议，2015年10月22日，义乌市人民政府作出复议决定（义政复决字（2015）第91号），维持了我局作出的处罚决定。综上，我局的行政处罚，事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序，请依法驳回原告的诉讼请求。被告义乌市国土资源局在法定期限内向本院提供了如下事实证据、法律依据：1、立案呈批表一份。证明经过立案。2、陈商海身份证复印件一份。3、陈商海询问笔录一份。4、现场勘测笔录一份。5、义乌市稠江街道土地利用总体规划（2006-2020）位置图一份。6、义乌市稠江街道黎明村陈商海户测绘报告一份。7、现场照片一份。证据2-7共同证明行政处罚的事实清楚。8、行政处罚告知书及送达回证各一份。9、行政处罚决定书及送达回证各一份。证据8、9共同证明行政处罚的程序合法，并将告知书及处罚决定书送达当事人。10、义乌市人民政府作出的《行政复议决定书》义政复决字（2015）第91号复印件一份。证明被诉行政行为经过行政复议，并获得了维持的事实。11、《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十三条、第七十六条12、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条。
被告义乌市人民政府辩称：一、义乌市国土资源局作出的义土资罚字（2015）第55号行政处罚决定事实清楚、程序合法、适用依据正确。2014年10月9日，义乌市国土资源局对陈商海涉嫌非法占用土地的行为进行立案调查，2015年6月11日依法作出内容为责令其退还非法占用的108.54平方米土地给原土地权属单位、没收其在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施、罚款2170.8元的行政处罚决定。二、被告作出的行政复议决定事实清楚、程序合法、适用依据正确。（一）被告作出的行政复议决定程序合法。2015年7月29日，原告对义乌市国土资源局作出的义土资罚字（2015）第55号行政处罚决定不服，向本机关申请行政复议，本机关依法进行了审理。2015年9月21日，因案情复杂，本机关延长审理期限30日。2015年10月22日，本机关作出义政复决字（2015）第91号行政复议决定书，并于次日送达原告。（二）被告作出的行政复议决定法律、法规适用正确。被告根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条之规定，决定维持义乌市国土资源局作出的义土字罚字（2015）第55号行政处罚决定。综上，被告作出的行政复议决定事实清楚、程序正当、适用法律正确，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告义乌市人民政府在法定期限内向本院提供了如下事实证据、法律依据：1、行政复议申请书、义土资罚字（2015）第55号行政处罚决定书各一份。证明原告向被告义乌市人民政府提起行政复议申请。2、行政复议答复书一份。证明义乌市国土资源局在行政复议程序中向本机关提交的答复意见。3、立案审批表、受理通知书、答复通知书各一份、延长审理期限通知书二份。证明本机关作出的复议决定的程序。4、义政复决字（2015）第91号行政复议决定书、邮政快递单据各一份。证明本机关作出的行政复议决定。5、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项。6、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条。
经庭审质证，本院对原告、被告提供的证据作如下确认：被告义乌市国土资源局对原告提供的证据1的三性无异议，但不能达到原告的证明目的，我局的行政处罚是正确的，对证据2的真实性无异议，关联性有异议，不能达到原告的证明目的，原告未经审批建房的事实是清楚的。被告义乌市人民政府对原告提供的证据提出，民事判决书明确了原告的行为涉及行政职权，民事判决书不影响行政处罚决定的作出，原告陈述处罚决定与民事判决相违背不正确。本院对原告提供的证据1的真实性、关联性予以确认，对证据2的真实性、合法性予以确认。原告对被告义乌市国土资源局提供的证据2、5-8无异议，对证据1的真实性无异议，对合法性、关联性有异议，对证据3三性均有异议，笔录内容第2项屋基是如何取得的，原告不是向个人购买的，是从黎明村居委员会买的，发票也是黎明村居民委员会出具的，对证据4的真实性无异议，合法性有异议，现场勘测笔录需要两名勘测人，被告仅有一名勘测人，记录人不能作为勘测人，对证据9中的送达回证无异议，对处罚决定书真实性、合法性有异议，关联性无异议，对证据10的关联性无异议，对真实性、合法性有异议。被告义乌市人民政府对被告义乌市国土资源局提供的证据无异议。本院对被告义乌市国土资源局提供的证据2、5-8予以确认，对证据1的真实性予以确认，对证据3真实性、关联性予以确认，对证据4予以确认，对证据9中的送达回证予以确认，对处罚决定书的真实性、关联性予以确认，对证据10的真实性、关联性予以确认。原告对被告义乌市人民政府提供的证据1中行政复议申请书无异议，对处罚决定书的真实性、合法性有异议，关联性无异议，对证据2的真实性、关联性无异议，合法性有异议，对证据3无异议，对证据4中的快递单无异议，对复议决定书的真实性、合法性有异议，关联性无异议。被告义乌市国土资源局对被告义乌市人民政府提供的证据无异议。本院对被告义乌市人民政府提供的证据1中的行政复议申请书予以确认，对处罚决定书的真实性、关联性予以确认，对证据2的真实性、关联性予以确认，对证据3予以确认，对证据4中的快递单予以确认，对复议决定书的真实性、关联性予以确认。
经审理查明，经义乌市稠江街道黎明居民委员会原主任王小平审核，2009年5月13日，义乌市稠江街道黎明居民委员会向原告收取108平方米宅基地的调剂款1188000元。2009年6月3日，义乌市稠江街道黎明村经济合作社向原告收取108平方米宅基地店面房投标款777600元。2014年10月9日，被告义乌市国土资源局立案调查原告涉嫌非法占用土地案，并于2015年6月5日向原告送达义土资告字（2015）第55号行政处罚告知书，原告未提出听证申请。2015年6月11日，被告义乌市国土资源局作出义土资罚字（2015）第55号行政处罚决定书，认定：“2010年下半年，原告未经依法批准，擅自在义乌市稠江街道黎明村稠明路57号地块动工建设，建成占地面积108.54平方米的五层半框架结构房屋一幢，其四至为：东靠路，南靠路，西靠稠明路59号房屋，北靠稠明路。该地块土地类别为建设用地，土地规划用途为建设用地，符合土地利用总体规划。……决定处罚如下：一、责令陈商海退还非法占用的108.54平方米土地给土地原权属单位；二、没收陈商海在非法占用的108.54平方米土地上所建的建筑物和其他设施；三、对陈商海非法占用108.54平方米土地的行为处以每平方米20元罚款，计人民币2170.8元。”原告收到上述行政处罚决定后不服，向被告义乌市人民政府提出行政复议申请。被告义乌市人民政府审理后于2015年10月22日作出义政复决字（2015）91号行政复议决定书，维持被告义乌市国土资源局作出的义土资罚字（2015）第55号行政处罚决定书。原告仍不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，原告向义乌市稠江街道黎明居民委员会支付108平方米宅基地调剂款1188000元、向义乌市稠江街道黎明村经济合作社支付108平方米宅基地店面房投标款777600元及未经批准在义乌市稠江街道黎明村稠明路57号地块建成占地面积108.54平方米的五层半框架结构房屋的事实清楚，本院予以确认。原告诉称，（2014）金义民初字第3003号民事判决书判决确认义乌市稠江街道黎明居民委员会、义乌市稠江街道黎明村经济合作社与原告之间就义乌市稠江街道黎明村稠明路57号108平方米集体土地使用权买卖关系无效，双方应同时履行返还因无效合同取得之财产的义务，而被告义乌市国土资源局作出的行政处罚决定与民事判决相违背。被告义乌市国土资源局辩称，合同无效相互返还是民事法律调整范畴，行政处罚是行政法律关系调整范畴，两者依据的事实和适用法律规范不同，产生的法律后果也不相同，因此，合同无效的法律后果并不影响行政处罚的效力。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第三条第二款规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他方式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。”原告获得的义乌市稠江街道黎明村稠明路57号108平方米集体土地使用权是通过买卖取得的，该买卖行为已被本院生效的民事判决确认无效，原告未经依法审批在非法取得的集体土地上建房，被告义乌市国土资源局作为土地管理部门依法作出处罚，并无不当。综上，被告义乌市国土资源局作出的行政处罚决定，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。被告义乌市人民政府作出的复议决定程序合法，适用法律、法规正确。原告诉请，理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告陈商海的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告陈商海负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院（在递交上诉状同时预交上诉费50元，至迟不得超过上诉期限届满后的7日内；上诉费汇入户名：金华市中级人民法院诉讼费预收户；汇入帐号19×××03，开户银行：中国农业银行金华市分行，或直接交金华市中级人民法院收费室。逾期不缴纳，按自动放弃上诉处理）。
审 判 长 樊圣军
审 判 员 贾明明
人民陪审员 杜志贵
二〇一六年四月二十一日
代书 记员 郑 婧
【附注】
（2015）金义行初字第177号行政判决书
适用法律条文具体内容
1、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。