贵州省六盘水市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔02行终25号
上诉人（原审原告）陈金仙，女，1967年2月6日生，苗族，住贵州省盘县，
一般授权委托代理人马静宽，系贵州滴水律师事务所律师，执业证号：15202200110189611。
被上诉人（原审被告）盘县市场监督管理局，住所地：贵州省六盘水市盘县亦资街道办事处。
法定代表人陈清泉，系该局局长。
特别授权委托代理人蒋先忠，男，1962年10月13日生，汉族，住贵州省盘县，系该局政策法规股股长。
一般授权委托代理人熊瑾，系贵州忠章律师事务所律师，执业证号：15202201111170058。
被上诉人（原审被告）盘县人民政府，住所地：盘县红果镇。
法定代表人李令波，系该县县长。
特别授权委托代理人杨帆，男，1984年9月3日生，仡佬族，住贵州省盘县，系盘县人民政府法制办工作人员。
特别授权委托代理人刘文新，系贵州新黔景律师事务所律师，执业证号：1520220150799341。
上诉人陈金仙因与被上诉人盘县市场监督管理局、盘县人民政府行政处罚纠纷一案，不服贵州省水城县人民法院(2016)黔0221行初121号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年2月23日立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人陈金仙及其委托代理人马静宽，被上诉人盘县市场监督管理局的委托代理人蒋先忠、熊瑾，被上诉人盘县人民政府的委托代理人杨帆、刘文新到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
一审审理查明，2014年4月，王普兰在互联网上得知“云数贸”的经营模式后，租用原告陈金仙位于盘县红果镇胜境大道5-08号3楼作为经营场所，注册了红果云数购物中心。王普兰租用原告的房屋租用期限从2014年4月15日至2017年4月15日，每年租金24000元。王普兰已支付原告第一年的房租费24000元。同年10月，王普兰在互联网上了解到“云数贸”嫁接的“gust”项目，便找黄丽一起经营“云数贸”和“gust”。该项目以收取入门费或者认购产品成为会员及以会员直接发展人员为依据给付会员报酬，从2014年10月至11月28日，在盘县红果镇直接或者间接介绍40余人参与“云数贸”和“gust”项目，查获19人，查实的涉案金额205500元。2015年12月11日，被告盘县市场监督管理局作出盘市监传罚字（2015）第009号《行政处罚决定书》，对原告处以责令停止违法行为和没收违法所得人民币24000元的行政处罚，原告不服向被告盘县人民政府申请行政复议。被告盘县人民政府于2016年3月28日作出行复决字（2016）3号《行政复议决定书》，撤销了被告盘县市场监督管理局作出盘市监传罚字（2015）第009号《行政处罚决定书》。
2016年5月23日，被告盘县市场监督管理局到原告工作的松河小学向原告送达行政处罚听证告知书，原告拒收而适用留置送达。2016年5月27日，被告盘县市场监督管理局以原告的行为违反了《禁止传销条例》第二十六条第一款的规定，作出盘市监传罚字（2016）第001号《行政处罚决定书》，决定给予原告陈金仙如下行政处罚：1、责令停止违法行为；2、没收违法所得人民币24000元；3、罚款人民币50000元，原告仍不服，又向被告盘县人民政府申请行政复议，被告盘县人民政府于2016年8月4日作出行复决字（2016）9号《行政复议决定书》，维持被告盘县市场监督管理局作出的盘市监传罚字（2016）第001号行政处罚决定。原告不服，遂向一审法院提起行政诉讼。
原审法院认为，根据《禁止传销条例》第四条：“工商行政管理部门、公安机关应当依照本条例的规定，在各自的职责范围内查处传销行为。”和盘府办法(2014)292号文件，将原县工商行政管理局的职责、原县质量技术监督局的职责、原县卫生和食品药品监督管理局的食品药品监督管理职责、县经济和信息化局的酒类流通监管职责，划入县市场监督管理局的规定，故被告盘县市场监督管理局具有查处撤销行为的行政职责。《禁止传销条例》第二十六条第一款：“为本条例第七条规定的传销行为提供经营场所、培训场所、货源、保管、仓储等条件的，由工商行政管理部门责令停止违法行为，没收违法所得，处5万元以上50万元以下罚款。”的规定。本案中，原告将房屋租赁给王普兰等人进行传销活动，其行为违反《禁止传销条例》第二十六条第一款的规定，因此，被告县市场监督管理局2016年5月27日作出盘市监传罚字（2016）第001号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确、符合法定程序。被告盘县人民政府复议程序合法，维持恰当。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；……（一）当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出；”的规定，被告盘县市场监督管理局于2016年5月23日到原告工作的学校向原告送达了行政处罚听证告知书，原告未要求听证，被告盘县市场监督管理局于2016年5月27日作出行政处罚决定符合法定程序，因此原告提出被告盘县市场监督管理局在作出处罚决定前拒绝听取原告的任何陈述和申辩的理由不能成立，不予采纳。综上，原告的诉讼请求无事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告陈金仙的诉讼请求。
一审判决宣判后，上诉人陈金仙不服，向本院提起上诉请求:撤销原判，改判支持上诉人的诉讼请求。事实和理由：一、一审法院适用法律不当。一审法院依据《禁止传销条例》第二十六条之规定，判决驳回上诉人的诉讼请求，属于适用法律不当，系因未能正确理解该法条的真实内涵及精神。首先，“为传销行为提供经营场所”之规定，是指明知系传销并为其提供经营场所；反之，如果不知其为传销，该法条就不会表述成“为传销行为提供经营场所”。将该法条理解为不知道系传销的情况下，只要为传销提供了经营场所就按该条款处罚，系对该法条机械地、表面地运用，这绝不是该法条的本质含义。其次，《中华人民共和国行政处罚法》第四条规定，实施行政处罚的对象必须具有违法行为，并且处罚措施应与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。而在本案中，被上诉人在行政处罚决定书中明确确认上诉人租房时及租房后均不知道承租人将房屋用于传销的违法活动。上诉人正常的租房行为并未违法，不能给予行政处罚。被上诉人给予未违法的上诉人行政处罚，违反了该法条规定的“行政处罚遵循公正的原则”。同时，由该法条规定行政处罚必须具有违法行为作为前提条件，可以知道《禁止传销条例》第二十六条：“为本条例第七条规定的传销行为提供经营场所……”应为明知传销而提供经营场所才能处罚的本质含义，因为不明知为传销而提供经营场所不具有违法性，因而也就不具有可处罚性。再者，即使《禁止传销条例》第二十六条包含了不知为传销但事实上给传销行为提供经营场所也需处罚的话，该条规定也是不能适用来作为处罚依据的。因为《禁止传销条例》为国务院颁布的行政法规，其效力低于全国人大颁布的法律文件《中华人民共和国行政处罚法》，因《禁止传销条例》第二十六条的规定与《中华人民共和国行政处罚法》第四条的规定相抵触，故应适用《中华人民共和国行政处罚法》第四条的规定来处理本案，以彰显法治精神。第三，作为房屋出租人的本案上诉人，不具有监督、调查承租人是否违法的职责与义务，未发现承租人利用承租房屋进行传销，出租人行为也不具有违法性。根据《租赁房屋治安管理规定》第七条：“房屋出租人的治安责任：……（四）发现承租人有违法犯罪活动或者有违法犯罪嫌疑的，应当及时报告公安机关”。由此看出，作为出租人的上诉人，只有在发现承租人有违法犯罪活动或者有违法犯罪嫌疑时，才有向公安机关报告的义务，何况本案中上诉人根本不知道承租人在进行传销的违法活动。故上诉人在出租房屋时及出租房屋后均不具有任何违法行为，不应当受到行政处罚。二、本案被上诉人作出行政处罚的程序违法，一审法院认定事实错误。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条的规定，本案被上诉人对上诉人作出罚款50000元的行政处罚决定，属于较大数额罚款的行政处罚，应当告知上诉人有要求举行听证的权利，但在作出行政处罚前被上诉人并未告知上诉人有要求举行听证的权利。在一审庭审中，被上诉人出示了所谓的送达告知听证通知回执，但其上并无上诉人签字，因为被上诉人并未送达听证通知给上诉人。虽然被上诉人辩称是因为上诉人拒收而采取留置送达，在送达回执上有两名见证人签字证明，但两名所谓的见证人系被上诉人下属分局工作人员，与本案有直接的利害关系，不能作为见证人证明有送达听证通知的情况，实际上也无送达的事实。故一审法院判决认定被上诉人处罚程序合法，系认定事实错误。
被上诉人盘县市场监督管理局答辩称，一、一审适用法律正确。被上诉人适用法律正确，一审以《禁止传销条例》第二十六条第一款判决驳回上诉人的诉请符合法律规定。首先，《禁止传销条例》第二十六条并未规定行为人在主观上存在故意，只要是客观上为传销行为提供了经营场所，不论上诉人是否明知都应当受到法律的制裁，如果法律需要行为人“明知”或者“应知”，都会在法条中作出说明。其次，刑法对于主观故意有一般性规定，而行政处罚法对主观故意没有一般性规定，是否“明知”只是衡量是否从重处罚或从轻处罚的标准，不是不明知就不处罚。最后，传销行为社会影响恶劣，各级政府均高度重视，我局也依据职权对为传销提供经营场所的行为进行了严厉打击。二、《禁止传销条例》第二十六条与《中华人民共和国行政处罚法》第四条并不矛盾。《中华人民共和国行政处罚法》第四条是一般性规定，而《禁止传销条例》第二十六条是特别规定。三、作为房屋出租人，上诉人有义务对承租人的行为进行监督。四、本案行政处罚程序合法，已经向上诉人告知了陈述、申辩、听证等权利，因上诉人拒绝签收，故我方适用留置送达。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，盘县市场监督管理局重新作出行政处罚的过程是合法的，严格按照法律及法定程序作出的行政处罚决定，该行政处罚事实清楚、证据充分、程序合法，复议维持恰当，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人盘县人民政府答辩称，我们同意盘县市场监督管理局的答辩意见。一、针对上诉人提出的法律适用问题，从法律层面上来说，判断一个人的行为是否违法，法律分为知道和应当知道，上诉人作为出租人有义务对承租人的信息、行为进行监督，上诉人应该要知道其出租房屋的用途。从传销的社会影响来说，不管是否存在故意或过失都应当承担责任，只是根据具体的情况区分从重还是从轻处罚。二、本案行政处罚程序合法。我方对上诉人提出的复议申请进行了调查核实，认为盘县市场监督管理局作出的行政处罚事实清楚、适用法律正确、程序合法，并根据法律规定维持了盘县市场监督管理局对上诉人作出的行政处罚决定，请求二审人民法院维持原判。
二审中，被上诉人盘县市场监督管理局向本院提交盘县鸡场坪大梨树小学的《证明》一份，用以证明盘县市场监督管理局到上诉方所在的学校向上诉方告知并送达了听证告知，上诉方拒绝签收的事实。
上诉人质证认为，被上诉人盘县市场监督管理局当时送达的不是听证告知书，而是处罚决定书。该组证据不是新证据，证明的落款时间是2016年5月23日，该证据在一审之前就存在，不符合新证据的要求，不能作为新证据使用。被上诉人盘县人民政府对该组证据无异议。
上诉人陈金仙、被上诉人盘县人民政府在二审中均未提交证据。
本院对证据的分析、认定：被上诉人盘县市场监督管理局在二审中提供的《证明》，因超过举证期限，本院不予采纳。
本院二审查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。对一审判决认定的事实，本院予以确认。
本院另查明，盘县市场监督管理局2015年12月15日作出盘市监传罚字（2015）第005号行政处罚决定，对王普兰、黄丽组织、领导传销的行为进行了处罚，处罚决定作出后，王普兰、黄丽未提出复议。
本案二审争议焦点是：1、盘县市场监管局对上诉人陈金仙进行处罚是否应以上诉人“明知”为前提？2、盘县市场监管局在作出行政处罚前是否履行了告知听证等权利？
本院认为，盘县市场监督管理局于2015年12月15日作出的盘市监传罚字（2015）第005号行政处罚决定，已对王普兰和黄丽租用陈金仙的房屋组织传销的事实进行了认定，且本案上诉人陈金仙对租房事实不持异议，故本院对上诉人陈金仙出租的房屋作为传销场所的事实予以确认。根据《禁止传销条例》第二十六条第一款“为本条例第七条规定的传销行为提供经营场所、培训场所、货源、保管、仓储等条件的，由工商行政管理部门责令停止违法行为，没收违法所得，处5万元以上50万元以下罚款。”的规定中，只要客观上为传销行为提供了经营场所等便利条件，即可定性处理，并不考虑当事人是否为主观故意。结合《国家工商行政管理总局关于出租房屋给传销人员居住的行为是否依据〈禁止传销条例〉进行处罚问题的答复》之规定，可知本案上诉人陈金仙将房屋出租给王普兰、黄丽，而王普兰、黄丽将房屋用于组织传销，上诉人客观上为传销行为提供了场所，无论其主观上是否明知，都应当承担责任。监管部门予以处罚，并无不当。对上诉人否认拒签听证告知书的事实，结合一审被上诉人提供的照片及上诉人二审的当庭陈述，本院对拒签听证告知书的事实予以采信。上诉人的上诉请求和理由无事实和法律依据，对其上诉请求不应支持。
综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不成立，本院不予采信，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人陈金仙负担。
本判决为终审判决。
审判长 宋景伟
审判员 张 嘉
审判员 何与芹
二〇一七年四月二十四日
书记员 张春梅