山东省威海市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁10行终17号
上诉人（原审原告）鞠红芹。
被上诉人（原审被告）威海市公安局火炬高技术产业开发区分局，住所地威海市文化西路280号。
法定代表人姜泽健，局长。
委托代理人刘国斌，该局工作人员。
委托代理人肖景元，该局工作人员。
被上诉人（原审被告）威海市人民政府，住所地威海市新威路1号。
法定代表人张惠，市长。
委托代理人林泓臣，威海市人民政府法制办公室复议应诉科工作人员。
上诉人鞠红芹因诉威海市公安局火炬高技术产业开发区分局（以下简称威海市公安局高区分局）治安行政处罚及行政赔偿、威海市人民政府（以下简称威海市政府）行政复议一案，不服威海火炬高技术产业开发区人民法院（2015）威高行初字第18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院认定，原审法院（2013）威高行初字第4号行政判决及威海市中级人民法院（2013）威行终字第29号判决已确认2011年12月5日、2012年3月3日、2012年4月2日鞠红芹因在天安门地区非正常上访被训诫的事实，且维持了威公高决字（2012）第00387号公安行政处罚决定。2014年2月26日鞠红芹因在中南海周边地区上访再次被北京公安机关训诫，2014年2月28日威海市公安局高区分局初村派出所对鞠红芹上访行为予以立案。经调查，于2015年3月7日作出威公高（初）行罚决字（2015）第00023号行政处罚决定，对鞠红芹处以行政拘留十日的处罚。鞠红芹对该处罚决定不服向威海市政府申请行政复议，威海市政府于2015年7月14日作出威政复决字（2015）第24号行政复议决定，维持威海市公安局高区分局原行政行为。
原审法院认为，威海市公安局高区分局作为公安行政执法机关，有权依照《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）的规定对违反治安管理行为人进行处罚。根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。本案中，鞠红芹已多次因在北京非访区域上访被北京市公安机关训诫，并明确告知中南海周边不是信访接待场所，应到相关信访接待部门反映问题。2014年2月26日鞠红芹仍与初村镇多名上访人员集中到北京中南海周边上访，被公安机关再次训诫，其行为已扰乱了公共场所秩序。根据《治安管理处罚法》第十条第一款规定，训诫并不属于治安处罚种类，不在公安机关治安处罚的信息登记范围内，因此不能因北京市公安局西城分局向鞠红芹出具了政府信息不存在告知书而否定鞠红芹违法上访被训诫的事实，威海市公安局高区分局对鞠红芹行政拘留亦不属于重复处罚。威海市公安局高区分局作出的处罚决定书虽然对鞠红芹违法上访日期2014年2月26日错误记载为2014年2月27日，但其他基本事实认定清楚，该日期不足以影响作出处罚的合法性。威海市公安局高区分局于2014年2月28日即对鞠红芹违反治安管理的非访行为予以立案，在对相关人员进行调查后作出处罚决定，不属于“违反治安管理行为在六个月内没有被公安机关发现不再处罚”的情形。《公安机关办理行政案件程序规定》规定，因客观原因造成案件在法定期限内无法作出行政处理决定的，公安机关应当继续进行调查取证，及时依法作出处理决定，因此威海市公安局高区分局于2015年3月7日作出处罚决定，不违反法律规定。威海市公安局高区分局在依法调查认定事实的基础上，对鞠红芹处以十日拘留的治安行政处罚，适用法律正确、程序合法、处罚适当。威海市政府依法受理鞠红芹的复议申请后，经审查作出涉案复议决定并送达双方，程序合法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回鞠红芹的诉讼请求。
上诉人鞠红芹不服原审判决，上诉称，1、被上诉人威海市公安局高区分局提交的训诫书系伪造的，上诉人于2015年4月12日到北京市公安局西城分局申请信息公开，该局答复没有对上诉人训诫。2、威海市公安局高区分局提交的证据除了训诫书以外均是单方面自行制作的，不能作为证明其行政行为合法的证据。另根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条，被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后或者在诉讼程序中自行收集的证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据。威海市公安局高区分局提交的证据系其行政行为作出后自行收集的，不能作为证据使用。3、威海市公安局高区分局提交的对李旦岐、李本和、胡波、张彩娟等作的询问笔录仅能证明上诉人到北京上访，不能证明上诉人在北京扰乱社会秩序以及造成的危害。4、威海市公安局高区分局及威海市政府认定事实错误。威海市公安局高区分局提交的训诫书载明上诉人上访日期为2014年2月26日，但行政处罚决定书认定的上访日期为2014年2月27日，行政复议决定书认定上诉人于2014年2月26、27日两次上访。事实为上诉人于2014年2月27日早晨返回威海，有胡X的病例日期为证。5、威海市公安局高区分局程序违法。若上诉人在北京存在扰乱社会秩序的行为，应当由北京公安机关立案管辖。威海市公安局高区分局没有北京公安机关的立案移交手续，无权管辖本案。综上，请求二审法院撤销原判，依法改判撤销被诉治安行政处罚行为；并判决威海市公安局高区分局对上诉人公开赔礼道歉及赔偿误工费13200元、医疗费240元、交通费339元、精神损失费10万元，并依法追究刑事责任。
被上诉人威海市公安局高区分局答辩称，1、《信访条例》第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”北京中南海周边不是信访接待场所，上诉人在明知不能到北京中南海周边上访的情况下，仍到该地上访，扰乱了该地区的公共场所秩序。上诉人以上违法事实有北京市公安局西城分局作出的训诫书、李旦歧等人的询问笔录、上诉人询问笔录等证据证实。在案件办理过程中，被上诉人威海市公安局高区分局在查明上诉人违法事实的基础上，依法履行了受案、调查、告知、审批等法定程序，根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，对上诉人作出行政拘留的具体行政行为，事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，处罚适当。2、北京市公安局西城分局所作的训诫书不是伪造的。该训诫书上记载了训诫时间、地点，被训诫人的姓名、身份证号、住址等身份信息及现场拍摄的训诫人照片，并加盖有北京市公安局西城分局印章，内容真实，形式合法。3、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼，引诱、容留、介绍卖淫，赌博的案件除外”。上诉人的居住地和户籍地均在威海市高区境内，且在其已经返回威海的情况下，威海市公安局高区分局对其进行调查、取证及处理更为适宜，对本案具有管辖权。4、威海市公安局高区分局做出的处罚决定合法，未侵犯上诉人的人身权、财产权，不应承担行政赔偿责任。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人威海市政府答辩称，上诉人鞠红芹对威海市公安局高区分局所作行政处罚决定不服于2015年3月31日提起行政复议，因鞠红芹提交的行政复议申请书表述不清，威海市政府于2015年4月8日依法要求其予以补正。2015年4月13日，威海市政府收到鞠红芹的补正材料。2015年4月20日，威海市政府决定受理鞠红芹的行政复议申请，并于同日向威海市公安局高区分局送达行政复议答复通知书。因案情复杂，经批准，威海市政府作出延期审批决定。根据审理查明的事实，威海市政府于2015年7月14日作出行政复议决定，符合法律规定，程序合法。
一审期间，被上诉人威海市公安局高区分局提交以下证据、依据证实被诉治安行政处罚行为合法：1、受案登记表；2、传唤审批表；3、传唤证；4、被传唤人家属通知书；5、告知笔录；6、公安行政处罚审批表；7、公安行政处罚决定书；8、行政拘留家属通知书；9、呈请延长办案期限审批表；10、2015年3月7日石XX询问笔录；11、2015年3月7日鞠红芹询问笔录；12、2014年2月28日李X甲询问笔录；13、2014年2月28日李X乙询问笔录；14、2014年3月12日张XX询问笔录；15、2014年4月17日胡X询问笔录；16、2014年4月18日史XX询问笔录；17、2014年5月4日赵X询问笔录；18、鞠红芹户籍证明；19、北京市公安局西城分局（2014）第201402260097号训诫书；20、初村镇政府情况说明。21、法律依据：《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、《信访条例》第十八条。被上诉人威海市政府提交以下证据证明复议程序合法：1、鞠红芹提交的行政复议申请材料；2、威政复办补字（2015）第24号补正行政复议申请通知书、送达回证及申请人补正后的行政复议申请书；3、威政复受字（2015）第24号受理通知书、材料清单、送达回证及申请人补充提交的证据材料；4、威政复答字（2015）第24号答复通知书及送达回证；5、威海市公安局高区分局提交的行政复议答复通知书及证据材料；6、威政复延字（2015）第24号行政复议延期审理通知书及送达回证；7、行政复议案件结案审签表、行政复议决定书及送达回证。上诉人提交以下证据：1、行政处罚决定书；2、训诫书；3、北京市西城区公安分局出具的政府信息不存在告知书及登记回执；4、胡X2014年2月27日的门诊病历一份。二审期间，各方当事人均未提交新证据。
经质证，各方当事人坚持其一审期间的质证意见。经审查，本院认为，被上诉人威海市公安局高区分局提交的证据1-16、18、20来源合法，符合证据的法定形式要件，与本案待证事实具有关联性，可以作为认定案件事实的根据，其中证据12-15能够互相印证，证实2014年2月26日上诉人与被询问人李旦岐、李本和、张彩娟、胡波等出发前往北京上访，并于27日到国家信访局等地信访；证据17、19可以认定上诉人存在上访的事实，但该两份证据中记载的上访时间与证据12-15证实的上访时间相矛盾，故本院不予采纳。上诉人鞠红芹提交证据1系本案被诉行政处罚行为载体，不能作为证据使用；证据2训诫书与被上诉人威海市公安局高区分局提交的证据19一致，本院不予采纳；证据3予以证明训诫书是虚假的，因该训诫书本院不予采纳，故该证据证明目的已不存在，本院不予采纳；证据4与被上诉人威海市公安局高区分局对胡X本人及李X甲、李X乙、张XX所作询问笔录相矛盾，本院亦不予采纳。被上诉人威海市政府提交的证据具备关联性、真实性、合法性，本院予以采纳。
经审理查明，原审法院（2013）威高行初字第4号行政判决及本院（2013）威行终字第29号判决已确认2011年12月5日、2012年3月3日、2012年4月2日鞠红芹因在天安门地区非正常上访被训诫的事实，且维持了威公高决字（2012）第00387号公安行政处罚决定。2014年2月28日，威海市公安局高区分局初村镇派出所就鞠红芹涉嫌到北京市中南海等地集会上访予以立案。2014年3月29日，威海市公安局高区分局办理了延长办案期限审批手续。威海市公安局高区分局经调查取证，于2015年3月7日告知鞠红芹拟作出行政处罚的事实、理由和依据及其享有的陈述申辩权，在听取其陈述申辩后，于同日作出威公高（初）行罚决字（2015）第00023号行政处罚决定。该处罚决定书载明，2014年2月27日10时许，鞠红芹等多名上访人员集中出发到北京上访，在国家信访局登记后，鞠红芹等多人乘车前往北京市中南海中央国家机关非信访场所集会上访，扰乱了公共秩序，依据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项，对鞠红芹处以行政拘留十日的处罚。鞠红芹对该处罚决定不服，于2015年3月31日向威海市政府申请行政复议。2015年4月8日，威海市政府作出威政复办补字（2015）第24号补正行政复议申请通知书，要求鞠红芹补正申请材料。鞠红芹补正材料后，威海市政府于2015年4月20日作出威政复受字（2015）第24号受理通知书，依法受理鞠红芹的行政复议申请。2015年6月19日，威海市政府作出威政复延字（2015）第24号行政复议延期审理通知书，告知各方当事人该案行政复议决定延期至2015年7月19日前作出。2015年7月14日，威海市政府作出威政复决字（2015）第24号行政复议决定，维持威海市公安局高区分局作出的处罚决定。
本院认为，被上诉人威海市公安局高区分局作为公安行政执法机关，有权依照《治安管理处罚法》的规定对违反治安管理的行为人进行处罚。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼，引诱、容留、介绍卖淫，赌博的案件除外”。上诉人鞠红芹的行为虽发生在北京，但并非涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件，由上诉人居住地公安机关管辖更为适宜，故被上诉人威海市公安局高区分局根据上述规定行使管辖权并无不当。
《信访条例》第十八条第一款规定：“信访人采取走访形式提出信访要求的，应当到有关机关设立或指定的接待场所提出。”该条例第四十七条规定：“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。……构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的。”根据上述规定，中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集，否则，公安机关有权采取相应措施。本案中，被上诉人提交的对上诉人的询问笔录、对证人的询问笔录可以证实上诉人与他人集中在中南海周边非正常上访的事实。被上诉人威海市公安局高区分局受案后，经调查取证认定相关违法事实，因客观原因造成案件在法定期限内无法作出行政处理决定，被上诉人威海市公安局高区分局继续进行调查取证，并按照法定程序，视情节对上诉人作出行政拘留十日的处罚，处罚适当，符合法律规定。上诉人认为威海市公安局高区分局认定其上访时间有误，本院认为，威海市公安局高区分局分别于2014年2月28日对李X甲、李X乙所作询问笔录、2014年3月12日对张XX所作询问笔录、2014年4月17日对胡X所作询问笔录，均能证实上诉人与上述被询问人于2014年2月27日到国家信访局等地信访，被诉治安行政处罚决定书认定的上访时间并无不当。
根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十二条、第二十三条、第三十一条之规定，行政复议机关应当依法受理、审理行政复议申请，并应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定（法律规定的期限少于六十日的除外），情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长但不超过三十日，行政复议决定书应当依法送达当事人。本案中，被上诉人威海市政府收到上诉人的行政复议申请后，依法送达了行政复议受理通知书，听取了申请人、被申请人的意见，因案情复杂，经批准后作出延期审批决定，依法定程序作出行政复议决定书依法送达各方当事人。被上诉人威海市政府所履行的上述程序符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，其复议程序合法。
综上，被诉行政处罚行为认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，处罚适当。被上诉人威海市政府作出的行政复议决定程序合法。因被诉治安行政处罚行为合法，上诉人请求被上诉人承担赔偿责任的请求没有事实和法律依据，本院不予支持。上诉人的上诉理由不当，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人鞠红芹负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 毕海燕
审 判 员 马树芳
代理审判员 宫晓燕
二〇一六年五月二十日
书 记 员 马芳坤