广东省湛江市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）湛中法行初字第22号
原告：湛江市麻章区麻章镇合流村合流经济合作社。
负责人：伍木森，社长。
委托代理人：伍进祝，该村村民。
委托代理人：周封地，广东粤海律师事务所律师。
被告：湛江市人民政府。住所地：湛江市赤坎区跃进路**号。
法定代表人：王中丙，市长。
委托代理人：劳劲，湛江市国土资源局干部。
委托代理人：文勇，湛江市国土资源局干部。
第三人：湛江市农业科学研究院。住所地：湛江市麻章区金康西路。
法定代表人：汪云，院长。
第三人：湛江市自来水公司。住所地：湛江市霞山区人民大道***号。
法定代表人：李雄伟，董事长。
委托代理人：方富杰，广东如临律师事务所律师。
原告湛江市麻章区麻章镇合流村合流经济合作社（以下简称合流村）不服被告湛江人民政府于2006年7月11日给原湛江市甘蔗良种场（以下简称甘蔗场，现并入湛江市农业科学研究院）颁发湛国用（2006）第50169号《国有土地使用证》的行政行为，于2015年1月22日向本院提起诉讼。本院于2015年2月5日立案受理后，依法组成合议庭。本院于2015年4月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等，于2015年4月20日组织各方当事人进行庭前交换证据，并于2015年6月24日公开开庭审理了本案。原告合流村的法定代表人伍木森、委托代理人伍进祝、周封地，被告湛江市人民政府的委托代理人劳劲、文勇，第三人湛江市自来水公司的委托代理人方富杰到庭参加诉讼。第三人湛江市农业科学研究院经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。
被告湛江市人民政府于2006年7月11日给甘庶场颁发了湛国用（2006）第50169号《国有土地使用证》。
被告湛江市人民政府于2015年4月16日向本院提供了如下作出被诉行政行为的证据：
1、地籍调查土地登记审批表、申请书、登记卡、公告等，主张证明依法申请、依法审批、办理土地使用权设定登记。
2、土地登记法人代表身份证明、身份证复印件，主张证明主体合法。
3、关于地区甘蔗良种场、蚕科所、农科所和耕牛站等单位与附近大队、生产队划定土地分界线和场所站土地平面图决议及平面图。
4、湛江市国土资源局麻章分局《证明》及湛国用（2006）第50169号土地证复印件，主张证明《公告》期满无异议，依法给甘蔗场颁发国有土地使用证。
5、发证宗地位置图2份，主张证明发证宗地在“决议书”确定的范围内。
原告合流村起诉称：湛国用(2006)第50169号国有土地使用证范围的土地(117785.4平方米)位于湛江市麻章区麻章镇南赤村民委员会合流村，也就是合流水库东北，是原告集体所有的耕地。解放以来，没有被依法征用、征购、征收，其中约100亩是遂溪县人民政府在1953年3月1日给原告村民颁发了《土地房产所有证》的，当时的地名叫村边、岭仔坡、村后岭等，原告现在仍然可以提供当年的部分《土地房产所有证》(三份)，载明郭火德等村民家庭对其中的11.59亩享有所有权，如：郭永泉、黄调顺、郭火德、郭金定在村后有3.69亩，
尧田头、郭刑煌在岭仔坡有6.29亩，伍赤生在村后岭有1.61亩。在土改时发证的涉案土地和没有发证的涉案土地，到上个世纪五十年代中期社会主义改造完成后，都是原告集体土地，1962年“四固定”时，涉案土地被固定给原告集体。此后，一直是原告集体所有、耕种，直到2014年7月，湛江市自来水厂首期7.5万立方米／日工程项目在涉案土地上动工建设，原告顿感不妙，于是推选村民代表伍木森、苏志伟、黄秋保、张梅芳等人四处打听究竟。2014年11月12日上午，原告村民代表来到湛江市自来水厂了解该项目土地权属情况，湛江市自来水厂陈副部长(女)向原告村民代表提供了湛国用(2006)第50169号国有土地使用证原件，村民用手机拍下了该土地证的照片，此时才获悉被告于2006年7月11日就把原告以上117785.4平方米集体土地发了国有土地证给甘蔗场。之后，原告村民代表又到湛江市国土资源局及其麻章分局、湛江市农业局信访科投诉，要求查看征地补偿文件、协议，但是被拒绝。2014年11月24日，湛江市国土资源局麻章分局给原告村民代表《关于麻章镇合流村投诉麻章区自来水厂项目征地未补偿问题的复函》，从这个复函及分局职员的口头陈述中得知：2013年被告注销了湛国用(2006)第50169号国有土地使用证，同时给甘蔗场发了湛国用(2013)第50071号国有土地使用证。
被告把涉案土地作为国有土地看待，并且先后给第三人核发湛国用(2006)第50169号、湛国用(2013)第50071号国有土地使用证，是非法的，并且准许第三人占用涉案土地搞非农业建设，更是错上加错。
基于以上事实与理由，特向法院起诉，请求：撤销被告给第三人甘蔗场核发的湛国用（2006）第50169号国有土地使用证，恢复土地证范围内的土地为原告集体所有。
原告合流村向本院提交如下证据：
1、广东省农村集体经济组织证明书、组织机构代码证，主张证明原告主体资格合法。
2、土地房产所有证、身份证，主张证明1953年3月1日，遂溪县人民政府给原告村民郭永泉、黄调顺、郭火德、郭金定、尧田头、郭刑煌、伍赤生等农户核发《土地房产所有证》，确认涉案土地属于以上村民所有。以上《土地房产所有证》至今仍然没有被撤销或者被宣告无效，所以，涉案土地仍然属于原告集体所有。
3、湛国用（2006）第50169号《国有土地使用证》、湛江市麻章自来水厂动工建设图片（来自碧海银沙网），主张证明2014年7月15日，碧海银沙网刊登了湛江市麻章自来水厂动工建设的图片。2014年11月12日，原告在湛江市自来水厂信访时才获悉：2006年被告违法给第三人核发涉案土地117785.4平方米的土地证。
4、关于麻章镇合流村投诉麻章区自来水厂项目征地未补偿问题的复函，主张证明2014年12月，原告从湛江市国土资源局麻章分局信访时才获悉：2013年，被告把湛国用（2006）第50169号国有土地使用证注销后，又违法给第三人核发湛国用（2013）第50071号国有土地使用证。
被告湛江市人民政府答辩称：
一、湛国用(2006)第50169号《国有土地使用证》土地权属来源清楚。
第三人甘蔗场的土地是1957年我府划拨给其使用的。1981年，麻章公社南赤大队合流村生产队、赤岭大队三伯洋上村生产队和后溪大队后湾生产队对该片土地提出争议。原湛江地区、原湛江市郊和原麻章公社工作组对该地反复进行查对，在弄清历史及现状的基础上，本着有利团结、有利生产的原则，通过充分协商，重新划定土地分界线和制作场、所、站土地平面图，并于1981年6月15日签订《关于地区甘蔗良种场、蚕科所、农科所和耕牛站等单位与附近大队、生产队划定土地分界线和场所站土地平面图决议书》。该决议书明确了地区甘蔗良种场(现甘蔗场)与南赤大队合流村生产队(现合流村)土地分界线，并由广东省湛江地区行政公署农业局、广东省湛江市郊区革命委员会、麻章人民公社革命委员会等单位加盖公章见证确认。
二、我府的土地登记发证行为合法有效。
2005年1月8日，甘蔗场持《土地登记申请书》、《关于地区甘蔗良种场、蚕科所、农科所和耕牛站等单位与附近大队、生产队划定土地分界线和场所站土地平面图决议书》及土地分界线平面图、《土地权属材料调查综合表》、宗地图等相关资料向湛江市国土资源局麻章分局申请办理上述土地登记发证。当时第三人甘蔗场根据地形图和用地实际情况，将该分片土地分为7宗地分别申请。涉案土地面积117785.40平方米(折合176.08亩)。原湛江
市规划国土资源局麻章分局对其提供的资料进行了地籍调查和依法审核。同年1月12日，湛江市规划国土资源局麻章分局将涉案土地拟登记发证情况进行公示，并在《湛江晚报》上刊登。公告期满，没有任何单位或个人对涉案土地权属提出异议。之后，我府给第三人甘蔗场颁发湛国用(2006)第50169号《国有土地使用证》。
三、登记发证与原告没有法律上的利害关系。
由于第三人甘蔗场等单位于1981年6月15日与麻章公社南赤大队合流村生产队签订了决议书确认了权属界线，根据1989年7月5日国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第16条第“一九六二年九月《六十条》公布以前，全民所有制单位、城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地(含合作化之前的个人土地)，迄今没有退给予农民的，属于国家所有。《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：1、签订过土地转移等有关协议的”的规定，涉案土地所有权属于国家，使用权属于第三人甘蔗场。原告再以1953年遂溪县人民政府颁发给村民的《土地房屋所有证》主张权属，没有依据。
四、涉案土地变更登记合法有效。
2011年10月24日，湛江市储备管理中心与甘蔗场签订了《收回土地使用权协议书》，回收甘蔗场位于麻章合流路117785.40平方米土地(土地使用证号为湛国用(2006)第50169号)中的35893．84平方米土地使用权纳入土地储备库，并登记土地证号为湛国用(2013)第500**号。2014年1月15日，经报我府同意，湛江市国土资源局依法将上述宗地范围内34905.17平方米国有建设用地使用权无偿划拨给湛江市自来水公司，用于湛江市自来水公司麻章7.5万m3／d自来水厂项目建设，土地用途为公共设施用地，变更后土地证号为湛国用(2014)第500**号。
综上所述，答辩人给第三人甘蔗场颁发湛国用(2006)第50169号《国有土地使用证》，土地权属来源清楚，依据充分，合法有效，且登记发证具体行政行为与原告没有法律上的利害关系，请法院驳回原告的起诉。
第三人湛江市农业科学研究院既不到庭应诉，也没有提交书面答辩意见。
第三人湛江市农业科学研究院向本院提交如下证据:
1、合约、收据（1961年3月28日，合流村与甘蔗场签定的土地合约），主张证明原甘蔗场与合流村有争议土地，于1961年3月28日前已征用和赔偿，合约约定：土地从合流村南边牛车路以南一带土地，永远划给地专机关干部农场耕种或基建等。有麻章公社证明盖章、双方代表人均有盖章确认。历史事实清楚，权属地界清晰。
2、甘蔗场、农科所、蚕科所、耕牛站等单位与附近大队、生产队划定土地分界和场所站土地平面图决议书，主张证明在1981年6月15日，市郊区革委会、麻章公社、农业局、畜牧局、南赤大队等单位明确划定了地区甘蔗良种场（现甘蔗场）与南赤大队合流生产队（现合流村）土地分界线。
3、关于湛江地区农科所与鸭曹乡上塘村的地权争议的裁判，主张证明1982年10月30日，湛江市麻章区公所裁决：一、……必须坚定地维护一九八一年六月十五日经地、郊、区的联合工作组的调查商定的决议。二、地区农科所原来的界限图标内的土地管理和使用权属归农科所所有，任何村庄、单位和个人都不准干扰、分割、侵占，经裁决后，如果有人组织闹事和破坏，必须严肃《刑法》和《中华人民共和国社会治安条例》，坚决严处。明确了周边单位、农村土地界线、权属的历史事实，解决土地纠纷所用的依据合乎历史事实。
4、1994年9月7日湛江市郊区调处办关于林地划分协议书，主张证明1994年12月13日，甘蔗场与湛江市郊区鸭曹管理区后湾村土地侵权纠纷案判决如下：维护一九八一年六月十五日的决议、该争议地权属归甘蔗场所有。证明一九八一年六月十五日的决议是合法的，目前，甘蔗场名下的土地权属也是合法清晰的。
5、湛江市郊区人民法院民事判决书，主张证明1994年12月13日，甘蔗场与湛江市郊区鸭曹管理区后湾村土地侵权纠纷案判决如下：维护一九八一年六月十五日的决议、该争议地权属归甘蔗场所有。证明一九八一年六月十五日的决议是合法的，目前，甘蔗场名下的土地权属也是合法的。
6、甘蔗场周边单位档案材料证明书，主张证明蚕科所、耕牛站、农科所等周边单位档案室与甘蔗场档案室保存图纸和协议书是一致的，证明甘蔗场的版图土地来源权属清晰，与历史事实相符。
7、农科所、甘蔗场合并、更名批文，主张证明甘蔗场单位变更说明。
第三人湛江市自来水公司述称:我司同意被告湛江市人民政府的答辩意见。
经质证，原告合流村认为被告湛江市人民政府提交的证据1的关联性无异议，但认为内容不真实、不合法，认为无县级以上人民政府的划拨决定文件，无政府确权文件、无征用土地文件、无权属来源文件、无界址调查程序，土地用途（工业用地、科研试验、住宅、仓库）没有合法的规划文件作为依据，被告发证行为事实不清，证据不足。对证据2的关联性无异议，但对其真实性、合法性有异议，认为无组织机构代码证、无事业单位证明，主体资格是否合法无法确认。对证据3有异议，认为原告没有在该决议上签字盖章，也没有委托他人代理，该决议也没有送达给原告，原告对该决议不知情，该决议对原告没有约束力。附图中也没有原告签名盖章，该附图是何人何时为何制作，均无法得知；对证据4的关联性无异议，但对其真实性、合法性有异议，认为该“证明”是被告的职能部门出具，不具有证明力，是自己证明自己。这是被告的观点，不是本案证据，是本案待证对象；其主张1957年由湛江地区人民政府划拨及主张1981年决议是涉案土地分界线的依据，缺乏理据，具体理由详见对证据3的质证意见。对证据5的关联性无异议，但对其真实性、合法性有异议，认为两幅图是被告单方面制作，没有原告参与指界，事后原告也没有签字或者盖章确认，不确认该证据的证明力。
原告合流村对第三人湛江市农业科学研究院提交的证据1有异议，认为原告没有在该“合约”上签字、盖章，事后没有确认，“麻章公社合流小队代表人：×××”，原告村没有这个人，原告也没有推选或委托该人在该“合约”上签字，故该“合约”不真实，即使真实，对原告也没有约束力。该“合约”只载明“同意征用50.22亩”、“其他土地无须补划给干部农场”，所以，“干部农场”最多只能从原告处依法取得50.22亩土地，超出部分为非法侵占；“合流村南边牛车路以南的土地”就是该50.22亩。对证据2有异议，认为原告没有在该决议上签字盖章，也没有委托他人代理，该决议也没有送达给原告，原告对该决议不知情，该决议对原告没有约束力。附图中也没有原告签名盖章，该附图是何人何时为何制作，均无法得知。对证据3有异议，该裁决书是关于农科所与鸭曹乡上塘村土地争议裁决，与本案的原告、第三人无关。对证据4有异议，认为该协议书是朝发村与甘蔗场关于“大岭”土地的分割约定，与原告无关。对证据5的合法性、关联性有异议，认为该份证据形式真实，土地权属争议应由政府依法确权，不是由法院确权。该判决与原告无关联，与本案无关联。对证据6有异议，认为证据是否一致，应该拿出来比对、质证，而不是告诉一个观点。对证据7的关联性有异议，无法判断其合法性，认为该份证据的形式真实，第三人如何变更、合并、分立，不影响对被告发证行为合法性的判定。
被告湛江市人民政府对原告合流村提交的证据1无异议；对证据2的真实性、合法性无异议，但对其关联性有异议，认为根据广东省高级人民法院《关于审理房屋纠纷案件若干问题的意见（试行）》第6点“公民个人持有的农村土地使用证在人民公社化以后失效”的规定，该证已失效。对证据3中的湛国用（2006）第50169号国有土地使用证的真实性、合法性、关联性确认，对其余证据不予确认；对证据4的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为该份证据与本案无关。
被告湛江市人民政府对第三人湛江市农业科学研究院提交的证据无异议。
第三人湛江市自来水公司对原告合流村提交的证据1无异议；对证据2有异议；对证据3无异议；认为证据4与本案没有关联。
第三人湛江市自来水公司对被告湛江市人民政府提交的证据无异议。
第三人湛江市自来水公司对第三人湛江市农业科学研究院提交的证据无异议。
本院对各方当事人提交的证据认证如下：原告提交的证据2土地房产所有证、身份证并不能证明涉案土地仍属于原告集体所有；第三人湛江市农业科学研究院提交的证据4湛江市郊区调处办关于林地划分协议书的证据内容与其所要证明的内容不相符。对各方当事人提交的其他证据予以确认。
经审理查明：涉案土地位于湛江市麻章区合流路，面积为117785.4平方米。1957年，遂溪县决定在合流修建水库，水库建成后专区合流苗圃利用的耕地已入水浸区之内，因此，当时遂溪县委、合流水库、麻章公社合流小队、专区合流苗圃等单位各派代表商定把合流村南面牛车路以南一带土地划给专区合流苗圃。1961年3月28日，麻章公社合流小队与湛江地专机关干部农场（后改为甘蔗场）双方的代表签订合约,称1960年党中央公布12条政策后,市委决定在全郊区范围内开展处理纠正共产风问题。根据合流村群众意见，对1957年划给湛江地专机关干部农场（原合流苗圃）的土地虽然不作共产风问题，但需处理。根据此意愿，公社召开有关双方代表会议，对其中的50.22亩土地实行征用,并约定了补偿款。合流村南边牛车路以南一带土地，永远划给湛江地专机关干部农场耕种或基建等。1981年6月15日，甘蔗场等单位与南赤大队合流村生产队（原告合流村的前身）等大队、生产队签订《关于地区甘蔗良种场、蚕科所、农科所和耕牛站等单位与附近大队、生产队划定土地分界线和场所站土地平面图决议书》，称由于甘蔗场等单位与附近大队、生产队存在土地争议，经过地区、湛江市郊和麻章公社工作组反复查对，弄清了历史情况及现状。经过充分协商，重新划定土地分界线和制场、所、站土地平面图。关于甘蔗场、农科所、耕牛站这三个单位与南赤大队合流村生产队土地分界线的问题，各方同意原则上按1980年各方占有土地的交界地划定界线，但考虑到由于建合流水库，合流村生产队土地有所减少，生产、生活有所下降等情况，为了进一步搞好团结、发展生产，决定在甘蔗场土地范围内划出土地28亩左右给合流村生产队种植（包括地区耕牛站范围内尧田头的6亩2分9厘有土地证的地调整在内），地点是从合流水库管养所门口向北起（100公尺）转向东走的牛车路至林带上（150公尺），又以林带向北走至合流村生产队抽水机坝止，其余一律按1980年各单位占有土地交界地为分界线（具体如平面图）不变，固定下来，全线进行示桩标。在各方范围内的土地、荒地、森林、水源、建筑物等为各单位所有。甘蔗场、湛江市麻章人民公社南赤生产大队管理委员会等单位加盖公章确认，并由湛江市麻章人民公社管理委员会、广东省湛江市郊区革命委员会、广东省湛江地区行政公署农业局、广东省湛江地区行政公署畜牧局加盖公章见证确认。2005年1月8日，甘蔗场持《土地登记申请书》、《关于地区甘蔗良种场、蚕科所、农科所和耕牛站等单位与附近大队、生产队划定土地分界线和场所站土地平面图决议书》、《土地权属材料调查综合表》等材料，向湛江市国土资源局麻章分局申请办理上述土地的使用权证。甘蔗场根据地形图和用地实际情况，将上述土地分为7宗地（包括涉案的土地在内）分别申请。经湛江市国土资源局麻章分局进行调查和审核后，被告湛江市人民政府给甘蔗场颁发涉案的土地使用权证。2011年10月19日，湛江市机构编制委员会向湛江市农业局作出《关于印发湛江市农业局所属事业单位分类改革方案的通知》，称《湛江市农业局所属所属事业单位分类改革方案》已经湛江市机构编制委员会批准，将甘蔗场并入湛江市农业科学研究所。后来，湛江市农业科学研究所更名为湛江市农业科学研究院。
本院认为：本案系土地行政登记纠纷。本案的主要争议焦点为：合流村是否具备本案的原告诉讼主体资格。最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第一款规定：“一九六二年九月《六十条》公布以前，全民所有制单位，城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地（含合作化之前的个人土地），迄今没有退还给农民集体的，属于国家所有。”第二款第一项规定：“《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：1、签订过土地转移等有关协议的。”由于甘蔗场等单位已于1981年6月15日与南赤大队合流村生产队（原告合流村的前身）签订了《关于地区甘蔗良种场、蚕科所、农科所和耕牛站等单位与附近大队、生产队划定土地分界线和场所站土地平面图决议书》，进一步明确了土地权属界线，涉案的土地已属于国家所有，因此，被告湛江市人民政府在涉案的土地已属于国家所有的前提下，给第三人原甘蔗场颁发涉案的国有土地使用证，与原告合流村没有法律上的利害关系，其在本案中的主体不适格。至于原告合流村请求恢复涉案国有土地使用证范围内的土地为原告集体所有的诉求，不属于行政审判权限范围。根据最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）、第（二）项的规定，裁定如下：
驳回原告湛江市麻章区麻章镇合流村合流经济合作社的起诉。
本案不收取案件受理费，原告湛江市麻章区麻章镇合流村合流经济合作社已预交的案件受理费50元，由本院予以退回。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审判长 陈晓明
审判员 梁康宁
审判员 李 峰
二〇一五年六月三十日
书记员 陈思斯
附：相关司法解释
最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》
第十二条与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。
第四十四条第一款第（一）、第（二）项有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：（一）请求事项不属于行政审判权限范围的；（二）起诉人无原告诉讼主体资格的；