徐州市铜山区人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）铜行初字第12号
原告张士文，男，1951年5月10日出生，汉族，农民。
委托代理人刘传刚，江苏彭城律师事务所律师。
被告徐州市铜山区国土资源局。
法定代表人孟召芝，该局局长。
委托代理人董昌卿，该局副局长。
委托代理人吴永华，区法制办工作人员。
第三人刘子金，男，1955年2月27日出生，汉族，农民。
委托代理人刘苏漩，徐州市云龙区彭城法律服务所法律工作者。
原告张士文诉被告徐州市�山区国土资源局（以下简称铜山国土局）及第三人刘子金土地行政许可纠纷一案，于2014年1月2日向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，依法向被告铜山国土局、第三人刘子金送达了起诉状副本、开庭传票、行政诉讼告知书，于同年2月18日公开开庭审理了本案。原告张士文及其委托代理人刘传刚，被告铜山国土局委托代理人董昌卿、吴永华，第三人刘子金及其委托代理人刘苏漩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2009年4月4日，被告铜山国土局与第三人刘子金签订“国有建设用地使用权出让合同”，被告同意将宗地编号2009-005、宗地总面积6338平方米出让给第三人刘子金。
被告铜山国土局于2014年1月16日向本院提供作出具体行政行为的证据、依据：
第一组证据：2009年2月6日，铜山县企业破产工作领导小组出具的证明，内容为：“县国土资源委员会，根据破产工作的需要，大许减速机厂和徐州灿宇水泥制品有限公司的土地，上市交易。其地面资产由县企业破产工作领导小组全权处理。”
该组证据证明：涉案土地是国有划拨用地，不属于企业破产财产，地面资产与被告无关，归企业破产小组处置。
第二组证据：2009年2月7日，铜山县国土资源局下发铜国土资挂告字（2009）001号“铜山县国有建设用地使用权挂牌出让公告”、铜国土资挂告字（2009）001号挂牌交易须知、挂牌交易规则、2009年3月13日下发延期交易公告，延长至2009年3月22日10时。
该组证据证明：涉案土地经过原铜山县人民政府批准，符合挂牌交易的法律规定，原告起诉超过诉讼时效，公告日期是2009年，公告是通知行为，凡是有利害关系的人都应该看到该公告。
第三组证据：2009年3月20日，刘子金递交竞买申请书及竞买资格证存根。
该组证据证明：第三人�子金符合竞买资格。
第四组证据：2009年3月22日，出让人国土局与竞得人签订的2009-005号地块国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书、2009年4月4日签订出让合同、2009年7月6日，铜山县人民政府下发铜政土出（2009）034号、37号国有土地出让用地批准通知书。
该组证据证明：通过竞价后，第三人刘子金获得该地的使用权，经过政府批准予以认可，并经过报纸予以公示。
法律法规依据：《中华人民共和国国有土地出让条例》第四十四条及《招标拍卖挂牌出让土地使用权规定》的有关规定。
以上证据证明被告铜山国土局作出的具体行政行为合法。
原告张士文诉称，1992年4月，原告张士文与徐州通用减速器厂（以下简称减速器厂）签订土地租赁合同，约定减速器厂将厂大门北侧的土地租给原告建房。此后，原告张士文与谢奎民、邵明夫共同出资建楼房22间（上下两层各11间），原告张士文与谢奎民、邵明夫各分得6间，分给减速器厂4间（冲抵土地使用费），房屋产权均登记在减速器厂名下。现刘子金对上述房屋主张所有权，其理由是减速器厂已破产，其已与被告铜山国土局签订了国有建设用地使用权出让合同，取得了2009-005号国有建设用地使用权（即原减速器厂的土地），且一并取得了该地块上的房屋所有权。原告认为，被告与刘子金签订的国有建设用地使用权出让合同的行为是违法的，该行为不但侵害了原告的合法权益，也侵害了公共利益，应当撤销。理由是：1、国有建设用地使用权出让必须是净地出让，即土地上附着物无权属纠纷，无地面附着物，而被告出让的该宗土地不但有附着物，而且存在权属争议。2、土地出让的法定程序是先公开进行招拍挂，之后才能签订土地出让合同，而被告是先与刘子金签订土地出让合同，后�的挂牌手续，其实质是定向出让国有土地使用权，损害的是国家利益、公共利益。因此，请求法院撤销被告铜山国土局向第三人刘子金于2009年4月4日出让国有建设用地使用权的行为。
原告张士文向本院提供的证据材料：
第一组证据：（2013）铜民申字第9号民事裁定书，该裁定书在审理查明部分查证了在1992年4月原告张士文与减速器厂签订的租赁合同，出资建房并进行了分配。
该组证据证明：原告与涉案土地存在权属上的关联性，张士文是涉案部分土地的原使用人，使用时间发生在被告出让土地之前，从而证明原告具备提起行政诉讼的主体资格。
第二组证据：最高院关于执行《行政诉讼法》司法解释第4条，第15条规定。证明被告作出出让行为没有向原告书面告知，因此张士文提起诉讼的时效应该适用20年的规定。被告出让行为发生在2009年，不论是5年还是20年，原告的诉讼都不超过诉讼时效。
第三组证据：徐州市通用减速器厂的房屋产权证复印件。
该组证据证明：被告出让土地违法。因为土地在出让前不是净地，上面有房屋，房屋都是有证的，原告享有六间合法使用权的房屋。
第四组证据：2011年5月27日，铜山法院向原通用减速器厂破产小组组长张践耳作的调查笔录［见（2011）铜商初字第127号卷］；杨桂法的房产证。
该组证据证明：涉案土地不是净地出让，出让该宗土地是基于刘子金的承诺，是定向出让，属违法出让。
第五组证据：2009年4月4日，被告与第三人刘子金签订的“国有建设用地使用权出让合同”、2009年7月6日铜山县人民政府下发的铜政土出（2009）37号“国有土地出让用地批准通知书”。
该组证据证明：出让行为违法。因为按照法律规定应该是先由政府批准出让，然后再签订出让合同，而被告与第三人刘�金是先签订出让合同然后才是政府批准。从被告提供的2009年4月9日的审批表来看，审批表的时间晚于出让合同的签订时间，这也进一步说明违法。
被告铜山国土局辩称，1、原告不是适格主体。原告1992年与徐州通用减速器厂签订“土地租赁协议”，在租赁土地上建设房屋，房屋所有权登记在徐州通用减速器厂名下。徐州通用减速器厂所使用的土地是国有划拨用地，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条规定，国有划拨用地禁止出租，如果出租，视为非法转让土地。原告所建房屋不合法，况且房屋又登记在徐州通用减速器厂名下，原告并不享有房屋的合法使用权，被告没有侵犯原告的合法权利。2、原告的起诉超过诉讼时效。被告出让土地的行为发生在2009年，招拍挂的公告不但张贴在徐州通用减速器厂的门口，而且在报纸上也有公告，在当时原告就应当知道被告出让土地的行为。根据行政诉讼法司法解释关于时效的规定，已超过2年的诉讼时效。3、被告的招拍挂行为符合法律规定。被告严格按照《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》操作，由于徐州通用减速器厂是一个破产企业，企业破产小组将划拨土地转交给被告，由被告出让，至于地面上是否存在资产，由破产小组处理，与被告无关，如有争议可另行主张权利。
第三人刘子金述称，1、张士文不具备提起行政诉讼的主体资格。1992年张士文与徐州通用减速器厂签订租赁合同，租赁徐州通用减速器厂土地建门面房，给徐州通用减速器厂部分房屋使用，以折抵租赁费。租赁期限18年，该合同在2010年5月9日到期。徐州通用减速器厂取得该土地的途径为国有划拨取得，根据租赁合同，张士文仅是从合法的土地使用人处取得的租赁权。徐州通�减速器厂破产，租赁主体不存在了，张士文的租赁权必然不存在。与土地存在直接利害关系的是徐州通用减速器厂，张士文的从权利是依附于徐州通用减速器厂，即使徐州通用减速器厂不破产，依据合同规定，张士文的租赁权在2010年5月30日就已经到期。铜山国土局将该土地的使用权签订给刘子金的行为对张士文没有任何影响。2、行政诉讼法规定了诉讼时效，当事人应在知道具体行政行为决定之日起3个月内提出，本案事件发生在2009年3月，距今已近5年，已超过诉讼时效。3、张士文放弃了参与拍卖的权利。2009年之前，该地块准备拍卖时，张士文是明确知道的，在刘子金诉张士文民事诉讼案件的庭审中，其明确表示知道该事，而且当时在报纸上刊登过公开拍卖的公告，其不参与拍卖，应视为其对权利的放弃。综上，第三人是通过公开拍卖合法取得的本案争议土地，张士文不是适格主体，其诉请不符合法律规定，请求法院驳回原告的诉讼请求。
第三人向本院提供下列证据：1992年铜山县通用减速器厂与张士文签订的财产租赁合同；（2011）铜商初字第127号民事判决书；（2011）徐民终字第2126号民事判决书。
该组证据证明：原告不具备提起本案诉讼主体资格。根据租赁合同，租赁期限是18年，在2010年5月30日合同已到期。第三人取得土地使用权后，已按租赁合同与原告履行完18年的权利和义务，两份判决书都是按照房屋租赁合同纠纷判决的，判决张士文腾空所占本案诉争土地上的房屋，归还给刘子金。根据土地租赁合同的内容，该合同违法，因为减速器厂的土地是国有划拨土地，按照划拨土地管理办法第五条规定，减速器厂是不能转让、出租、抵押，该财产租赁合同是无效的，是违法的。第三人取得土地使用权后，让原告履行了18年�期限。
经庭审质证，原告张士文对被告铜山国土局提供的第一组证据的真实性无异议，但认为该证据不合法。1、国有土地使用权的出让按照法律规定必须由政府土地主管部门负责处理，破产小组无权对涉案土地进行处置；2、按照法律规定原减速器厂的土地是国有划拨用地，划拨用地不应列为破产企业的资产进行处置，破产小组也无权对涉案土地进行处置。原告对被告提供第二组证据有异议，认为挂牌公告、须知和规划都是复印件，真实性无法确认。挂牌公告的内容违法，挂牌公告的第七项内容需要说明的事项，说明涉案土地上有附属物，不属于净地出让，因此该出让行为违法。原告对被告提供的第三组证据的真实性无异议，但认为该组证据不能证明第三人刘子金有合法的竞价资质，被告没有提交刘子金具有房地产开发资质，自然人是不能取得房地产开发，是不�备拿地竞价资格的。原告对被告提供的第四组证据的真实性无异议，但认为虽然有这些程序，但不能说明被告出让土地的行为是合法的。
第三人刘子金对被告提供的证据无异议。
原告对第三人提供证据的真实性无异议，但认为被告在出让涉案土地时，原告对涉案土地具有使用权，对涉案土地上的房屋享有使用权，该份租赁合同更能证明原告主体资格适格。两份判决书不能证明第三人的观点。
被告对第三人提供的证据及证明的观点无异议。
被告对原告提供的（2013）徐民终申字第9号民事裁定书的真实性无异议，但认为裁定书认定的内容事实上可能存在，但这种行为是民事行为，与行政上的规定是冲突的，它是一种不合法的行为。被告对原告提供房屋产权证真实性无异议，但认为涉案土地上的房屋所有权登记在减速器厂名下，房屋所有权属减速器厂。被告对原告�供杨桂法的房屋产权证有异议，认为该民事案件正在执行期间，结果怎样未确定。被告对原告提供通用减速器厂破产小组组长张践耳的谈话笔录的真实性无异议，但认为该笔录和土地局出让土地无关联性，至少说在挂牌出让卷宗中没有刘子金的任何承诺。被告对原告提供土地出让合同和政府批准通知书真实性无异议，但认为出让土地的程序是挂牌出让结束签订合同，接着是缴纳土地出让金，然后是政府下达批准文件，不是原告理解的程序。
第三人对（2013）徐民终申字第9号裁定书的真实性无异议，认为该裁定书只是确认原告与徐州通用减速器厂有租赁行为，但没有对合法性作出认定，裁定书最后是驳回了张士文的再审申请。第三人对原告提供的第二组证据有异议，认为被告出让土地是通过报纸公示，这是广义送达，是诉讼时效的起始。第三人认为原告不是适格主�，也不具备送达文件的情况，应该适用具体行为作出2年的普通时效。第三人认为房产证登记在减速器厂名下，原告作为自己来使用不合适。第三人认为，房屋所有权证与土地证齐全才能说明对房屋拥有合法所有权，杨桂法仅有房产证不能证明其合法享有土地使用权，且第三人正申请撤销。第三人认为土地出让和承诺书前后有序，刘子金通过正当途径取得土地，为了不给政府增添麻烦作出承诺，与土地出让无关。第三人对原告提供土地出让合同和政府批准通知书无异议。
根据当事人对证据的质证，本院对证据作如下认证：原告及第三人对被告铜山国土局所举证据的真实性无异议，该证据与本案具有关联性，证据来源合法，内容真实，可以作为本案的定案依据。被告及第三人对原告提供的证据真实性无异议，本院予以确认。原告与被告对第三人提供的证据真实性无�议，本院予以确认。
根据当事人的陈述和本院认证，本院确认以下事实：1992年4月14日，减速器厂与张士文签订财产租赁合同，合同约定：减速器厂出让本厂向街面大门北侧土地南北37米，东西8米，面积296平方米，给张士文建商业营业楼使用；期限从1992年5月1日至2010年5月30日止；约定了租金和租金的交纳期限；张士文从所建营业楼二楼南端划拨5间房屋给减速器厂使用18年，作为张士文使用减速器厂土地的全部出让金；因国家政策变化或土地被国家征用，减速器厂应返还张士文剩余年份折旧楼房余款；……在租赁期间，减速器厂如将出租财产所有权转移给第三方，不必征求承租方同意，但应告知承租方所有权转移情况，所有权转移后，出租财产所有权取得方即成为本合同的当然出租方，享有原出租方享有的权利，承担原出租方承担的义务；张士文使用18年期满后，减速器厂将按张士文建楼总投资13万元，35年折旧率计算，一月内付给张士文剩余款63143元，将张士文建楼及土地收回。减速器厂如无资金收回，张士文可继续延长使用至35年无条件终止，减速器厂将土地及楼房收回。合同签订后，张士文建楼房上下两层共22间，从南向北第一号至第二号4间房屋由减速器厂使用，第三号至第五号6间房屋由邵明夫使用，第六号至第八号计6间房屋归张士文使用，第九号至第十一号计6间房屋由谢奎民使用，所建房屋所有权登记在徐州通用减速器厂名下。
2007年5月30日，铜山县人民法院作出（2007）铜民破字第6号民事裁定：宣告减速器厂破产还债，并依法成立了破产清算组（破产管理人）。2007年6月13日公告召开第一次债权人会议申报债权，同年10月18日召开债权人会议，并明确逾期未申报的，视为自动放弃债权。2008年2月14日，铜山县人民法院作出（2007）铜民破字第6-3号民事裁定：终结本案的破产程序，未得到清偿的债权不再清偿。在对减速器厂固定资产清算过程中，破产清算组对大门北侧门面即涉案房屋进行了登记评估。铜山县破产领导小组代表铜山县人民政府，按评估价值将包括涉案房屋在内的建筑物一并向破产清算组进行补偿收购，破产清算组将上述建筑物交付给铜山破产领导小组。2009年3月31日，铜山破产领导小组又将包括涉案房屋在内的减速器厂车间、办公室、门面房等建筑物一并交付给刘子金，由刘子金负责对地上建筑物进行拆迁处置，是否拆除由其自行决定，并约定“自交接之日起，涉及的一切问题皆由刘子金负责”。同日，刘子金向铜山破产领导小组交纳拆迁物资费30000元。
2009年元月14日，刘子金向铜山国土局递交“国有建设用地使用权出让预申请书”，承诺愿意以225元／平方米，142.6万元为最低价；同日，递交承诺书，承诺按照铜国土资挂告字（2009）001号的要求缴纳保证金10万元。2009年2月6日，铜山县企业破产工作领导小组出具证明，内容为：“县国土资源委员会：根据破产工作的需要，大许减速机厂和徐州灿宇水泥制品有限公司的土地，上市交易。其地面资产由县企业破产工作领导小组全权处理。2009年2月7日，铜山县国土资源局下发铜国土资挂告字（2009）001号“铜山县国有建设用地使用权挂牌出让公告”。同日，该局下发铜国土资挂告字（2009）001号挂牌交易须知、挂牌交易规则。2009年3月13日下发延期交易公告，延长至2009年3月22日10时。2009年3月20日，刘子金递交竞买申请书及竞买资格证存根，支付保证金170万元。2009年3月22日，出让人国土局与竞得人刘子金签订2009-005号地块国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书，竞买价格174万元。2009年4�4日，国土局与第三人刘子金签订出让合同。2009年7月6日，铜山县人民政府下发铜政土出（2009）034号、037号国有土地出让用地批准通知书。
2011年1月25日，刘子金诉至铜山法院，请求判令张士文腾空其承租的原减速器厂大门北侧的门面房共计12间（自南向北数第六至第十一间，上下两层共十二间）。本院于2011年6月14日作出（2011）铜商初字第127号民事判决，判决张士文腾空并返还上述涉案房屋12间。判决后，张士文不服，上诉至徐州市中级人民法院，徐州市中级人民法院于2011年11月19日作出（2011）徐民终字第2126号民事判决书，维持原审判决。张士文申请再审，徐州市中级人民法院于2013年6月8日作出（2013）徐民申字第9号民事裁定书，驳回张士文的再审申请。该裁定书同时查明，2010年5月6日，在减速器厂与张士文的财产租赁协议约定的18年租赁期限届满前，刘子金通过�行将63143元汇给张士文，并注明“张士文与减速器厂财产租赁合同到期终止款”，张士文收到后将该款退回刘子金。
本案当事人争议的焦点是：1、原告的主体资格是否适格？即被告出让涉案土地时，原告是否具备合法的实际土地使用人；2、原告的诉讼是否超过诉讼时效？3、2009年4月4日，被告铜山国土局与第三人刘子金签订“国有建设用地使用权出让合同”，被告同意将宗地编号2009-005、面积6338平方米出让给第三人刘子金适用法律法规和程序是否合法？
原告张士文认为，原告对涉案土地享有合法使用权，对被告出让行为有权提起诉讼，且不超过诉讼时效。被告出让行为违法，体现在出让主体实际上是破产小组，土地不是净地出让，刘子金不具备参与竞价拿地的主体资格。因此，本案出让主体、挂牌主体、出让条件、出让环节都存在违法行为。
被告铜山国土局同答辩意见。
第三人刘子金认为，原告取得土地使用权不合法，原告不是土地的所有权人，只是房屋的租赁人，原告不是本案的适格主体。第三人合法取得土地使用权，即使在土地出让过程中存在瑕疵，其法律后果与原告没有任何关系。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条规定，“提起诉讼应当符合下列条件，原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织，有明确的被告，有具体的诉讼请求和事实根据……”。本案中，减速器厂于2007年5月30日宣告破产，包括涉案房屋在内的建筑物被列入破产财产，铜山破产领导小组代表铜山县人民政府按评估价值向破产清算组补偿代购，涉案房屋在内的建筑物所有权及涉及的建设用地使用权一并转移至铜山县人民政府，铜山县人民政府是诉争房屋及土地的实际所有权人和土地使用权人�根据《中华人民共和国企业破产法》第十八条规定，“人民法院受理破产申请后，管理人对破产申请受理前成立而债务人和对方当事人均未履行完毕的合同有权决定解除或者继续履行，并通知对方当事人。管理人自破产申请受理之日起二个月内未通知对方当事人，或者自收到对方当事人催告之日起三十日内未答复的，视为解除合同”。本案中，减速器厂进入破产程序后，破产企业管理人未与原告重新签订租赁合同，应视为解除双方的租赁合同。原告不再享有房屋租赁使用权，故原告不再是涉案房屋土地的实际使用人。况且，减速器厂与张士文签订的财产租赁合同于2010年5月30日到期，合同到期后，刘子金通过银行将63143元汇款给原告，被原告退回。因此，原告与铜山国土局出让国有土地使用权的行为无法律上的利害关系，故原告张士文不具备行政诉讼主体资格。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项规定，裁定如下：
驳回原告张士文的起诉。
如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省徐州市中级人民法院。
审 判 长 杨守东
审 判 员 王德秀
人民陪审员 姚焕钊
二〇一四年六月十六日
书 记 员 魏 璐