江西省赣州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2016）赣07行初283号原告骆启森，男，1960年1月3日生，汉族，住赣州市寻乌县。委托代理人骆燕霞，广东丰源律师事务所律师。委托代理人卢广宇，广东丰源律师事务所律师。被告寻乌县人民政府。法定代表人杨永飞，该县县长。委托代理人杨小春，系寻乌县国土资源局工作人员。委托代理人凌丽丽，江西寻信律师事务所律师。原告骆启森不服被告寻乌县人民政府行政征收决定，于2016年11月17日向本院提起行政诉讼。本院于2016年11月24日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本。本院依法组成合议庭，于2017年3月1日公开开庭审理了本案。原告委托代理人骆燕霞，被告寻乌县人民政府出庭负责人副县长梅旭军、委托代理人杨小春、凌丽丽到庭参加诉讼。本案经江西省高级人民法院批准，延长审理期限六个月。本案现已审理终结。被告寻乌县人民政府于2016年5月11日作出寻府发[2016]6号《寻乌县人民政府关于2016年县城棚户区（城中村）土地房屋征收决定的公告》（下简称《征收决定》），决定对县城中山路西片区、新东大道东片区棚户区改造项目用地范围内土地、房屋以及地面建（构）筑物、附着物、附属设施等进行征收，在房屋被征收的同时，依法收回（征收）其国有（集体）土地使用权。征收范围为中山路西片区、新东大道东片区约470户，房屋征收建筑面积约11�平方米，征收人寻乌县人民政府，征收部门寻乌县房管局、寻乌县国土局。公告一并对征收目的、征收补偿签约期限、搬迁期限、征收补偿安置方案等进行了公布，同时告知被征收人如对征收决定不服，可以自公告发布之日起60日内向赣州市人民政府申请行政复议或自公告发布之日起6个月内向赣州市人民法院提起行政诉讼。2016年5月19日，被告在其政府网站上发布该《征收决定》。原告骆启森诉称：2016年5月19日，被告在其门户网站上发布了寻府发[2016]6号《征收决定》的公告，该次征收范围包括国有土地上房屋和集体土地上房屋的征收。原告的宅基地房屋在此次决定的征收范围内。原告认为，被告作出案涉征收决定不符合征收的实体要件，并且违反了行政征收的法定程序，存在诸多违法之处；被告依据寻府发[2015]27号《寻乌县人民政府关于取消中心城区规划建设控制范围内房屋拆迁宅基地安置方式的通告》取消了宅基地安置的补偿方式，且征收补偿标准严重偏低，严重侵害被征收人的合法权益。因此，被告作出的征收决定不合法，该征收决定严重侵害了原告的合法权益。原告的诉讼请求为：1、撤销被告作出的寻府发[2016]6号《寻乌县人民政府关于2016年县城棚户区（城中村）土地房屋征收决定》；2、确认被告作出的寻府发[2015]27号《寻乌县人民政府关于取消中心城区规划建设控制范围内房屋拆迁宅基地安置方式的通告》违法；3、本案的诉讼费用由被告承担。原告为证明其主张，向本院提交了以下证据：1、寻集建（98）字第02-05-397号《集体土地建设用地使用证》，证明原告的诉讼主体资格及案涉房屋在征收范围内；2、寻府发[2016]6号《寻乌县人民政府关于2016年县城棚户区（城中�）土地房屋征收决定的公告》，证明被告的行政行为，及原告在法定的期限内提起诉讼；3、寻乌县人民政府寻府发[2015]27号《关于取消中心城区规划建设控制范围内房屋拆迁宅基地安置方式的通告》，证明被告依据的规范性文件存在不合法的情形，请求对其合法性进行审查。被告寻乌县人民政府答辩称：一、答辩人作出的寻府发[2016]6号《征收决定》具备合法性且证据确凿，适用依据正确。首先，答辩人作出的《征收决定》是为了改善居民的居住条件、完善城市功能，符合上级政策要求。其次，被告作出《征收决定》所依据的土地利用总体规划、国民经济和社会发展规划、城乡规划均经有权批准机关批准，其中《土地利用总体规划》经过江西省人民政府批准，且棚户区（城中村）改造项目得到了江西省住建厅确认及寻乌县发改委批复同意。�、答辩人作出的寻府发[2016]6号《征收决定》程序合法。房屋征收部门对征收范围内的房屋性质、房屋使用状态、建筑面积等情况进行了调查登记，拟定了征收补偿方案征求意见稿，广泛征求公众意见，并对征求意见及方案修改情况在寻乌县人民政府网等处进行了公告。在作出征收决定前，依法进行了社会稳定风险评估，征收补偿费用也足额到位，在银行开立专户予以存储。《征收决定》中明确了征收补偿原则及方式、签约期限、搬迁期限、实施程序、房屋建筑性质、用途及面积的认定、征收补偿标准、临时过渡安置补助、搬迁补助、装饰装修补助等和行政复议、行政诉讼权利等事项。2016年5月19日，房屋征收部门将《征收决定》在寻乌县电视台、寻乌县人民政府网站及被征收人所在地村委会门口进行了公告。三、被告作出的寻府发[2015]27号《寻乌县人民政府关于取�中心城区规划控制范围内房屋拆迁宅基地安置方式的通告》有上级政策依据，具备合法性。2010年6月26日国土资源部《关于进一步做好征地管理工作的通知》第八条明确规定：“在城乡结合部和城中村，原则上不再单独安排宅基地建房，主要采取货币或实物补偿的方式”。同时，《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》等相关政策文件也有明确规定，故被告承接上级政策对安置方式采取货币补偿或产权调换（房屋安置）的两种补偿方式合法合理。四、答辩人作出的《征收决定》征收标准不存在严重偏低。房屋征收补偿标准基本忽略了国有土地上房屋与集体土地房屋的差别，集体土地房屋参照国有土地房屋进行征收补偿安置；合法住宅房屋单位面积补偿金额高于征收决定发布时我县新开发商品住房销售均价，也高于类似房地产的市场价格；对合法非住�房屋的征收补偿金额由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定，被征收人有异议的，可以委托房地产价格评估机构通过评估确定，房屋按评估机构确定的房屋重置价给予补偿，有证集体土地按国有土地基准价的80%给予补偿。对2011年8月之前未经依法登记的房屋，但在2011年8月寻乌县规划设计院提供的1：500数字化地形图上有记载并且已完工的被征收房屋，在规定时间内签订协议并按时搬迁交房的被征收户，可参照合法房屋给予补偿和一定的奖励。五、原告的诉讼已经超过法定的起诉期限，应当依法驳回原告的起诉。答辩人作出寻府发[2016]6号《征收决定》及《寻乌县人民政府关于取消中心城区规划控制范围内房屋拆迁宅基地安置方式的通告》后，原告没有在法定期限内申请复议和提起诉讼，其诉讼已经超过法定的起诉期限，请求法院依法驳回原告起诉。被告寻乌县人民政府在法定期限内向本院提交了如下证据材料：1、《寻乌县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、《关于寻乌县2015年国民经济和社会发展计划执行情况与2016年国民经济和社会发展计划草案的报告（书面）》、《关于寻乌县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要的决议》、《关于寻乌县2015年国民经济和社会发展计划执行情况与2016年国民经济和社会发展计划的决议》，证明本案棚户区土地房屋征收项目符合国民经济和社会发展规划及寻乌县2015年国民经济和社会发展计划执行情况与2016年国民经济和社会发展计划，且以上规划及计划已通过2016年3月3日寻乌县第十七届人民代表大会第七次会议；2、《关于寻乌县土地利用总体规划的批复》、《寻乌县土地利用总体规划》、《寻乌县土地利用总体规划�》、《寻乌县土地利用总体规划示意图》、《寻乌县棚户区改造范围（文峰乡片区）》，证明项目符合土地利用总体规划，且土地利用总体规划已经江西省国土资源厅批准；3、《赣州市人民政府关于同意寻乌县城市总体规划的批复》、《寻乌县城市总体规划（2014—2030年）》、《寻乌县人民政府关于同意寻乌县新罗新区控制性详细规划的批复》、《寻乌县新罗新区控制性详细规划》，证明项目符合城市总体规划和专项规划，且已经过赣州市人民政府及寻乌县人民政府批准；4、《关于确认寻乌县棚户区改造项目纳入我省棚户区改造计划的确认函》、《关于寻乌县中山路西北片区城市棚户区改造工程立项的批复》，证明项目已按程序报江西省住建厅××××委批复同意；5、《关于公布及征求公众意见的公告》、《关于征求意见情况的公告》，证明本项目的征收补偿方案已在决策前征求公众意见，并将征求意见及修改的情况进行了公告；5、文峰乡棚户区改造征求意见表及回执、工作人员上门送达相关材料的照片，证明《寻乌县2016年县城棚户区（城中村）改造土地房屋征收补偿方案（征求意见稿）》已于2016年4月9日送达原告；7、县政府第80次常务会会议纪要，证明《寻乌县2016年县城棚户区（城中村）改造土地房屋征收补偿方案》已在2016年5月11日召开的寻乌县政府第80次常务会审议通过；8、《致棚户区（城中村）改造被征收户的一封信》、《寻乌县城市棚户区（危旧房、城中村）改造入户调查新罗村新屋四组小组汇总表》、《寻乌县城市棚户区（危旧房、城中村）改造入户调查新东大道小组汇总表》、《寻乌县城市棚户区（危旧房、城中村）改造土地房屋调查家庭人口登记表（表一）》、《寻乌县城市棚户区（危旧房、城中村）入户调查摸底表（表二）》、骆启森《集体土地建设用地使用证》，证明房屋征收部门已对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行了调查登记，以及骆启森的土地为建设用地；9、《寻乌县人民政府关于2016年县城棚户区（城中村）土地房屋征收决定的公告》在被征收人所在地村委会、寻乌县电视台、寻乌县人民政府网站、寻乌县手机报等平台进行了公示的照片，证明《寻乌县人民政府关于2016年县城棚户区（城中村）土地房屋征收决定的公告》在被征收人所在地村委会、寻乌县电视台、寻乌县人民政府网站、寻乌县手机报等平台进行了公示；10、《设立棚户区（城中村）改造专户�告单》、《设立专门账户的证明》，证明征收补偿费用已足额到位、专户存储、专款专用；11、《赣州市重点决策社会稳定风险评估报告》，证明寻乌县人民政府作出房屋征收决定前，已按照征收条例规定进行社会稳定风险评估；12、《鼎信房地产估价报告》、《关于选定土地房屋征收评估机构的公告》及照片、《关于2016年县城棚户区改造土地房屋征收评估机构选定结果的公示》及照片、《寻乌县人民政府办公室关于实施寻乌县县城规划区2016年被征收房屋重置价格标准的通知》、《县政府第78次常务会会议纪要》，证明征收标准有法律依据，并依法选定了评估机构进行评估；13、公告前寻乌县新开发商品住房销售均价，证明补偿标准不存在严重偏低，且已高于土地房屋征收决定发布时的县城房屋造价；14、《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》、《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》、《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》、《关于在城市棚户区改造中鼓励货币化安置的实施办法》、《赣州市中心城区征地拆迁补偿安置办法》，证明寻乌县人民政府作出的《寻乌县取消中心城区规划控制范围内房屋拆迁宅基地安置方式的通告》取消宅基地安置具备合法性。经庭审质证，被告对原告提交的证据1-3三性没有异议。原告骆启森在庭审中拒绝对被告寻乌县人民政府提交的证据发表质证意见，但庭后补交了书面质证意见，质证意见为：对证据1-4的真实性予以确认，但关联性不确认；对证据5的真实性确认，合法性提出异议，被告在征求公众意见的过程中，未依法召开由被征收人和公众代表参加的听证会，�回了被征收人要求宅基地安置和产权安置的补偿；对证据6、7的三性没有异议；对证据8的真实性、合法性有异议，被告对征收范围内房屋的调查结果由被告单方制作，没有经过所有被征收人的确认，该组证据也证明案涉征收决定包括国有土地上房屋和集体土地的征收；对证据9、10的真实性确认；对证据11-13的三性均提出异议；对证据14的真实性确认，但合法性不确认，《土地管理法》明确规定农村村民有取得宅基地的权利和一户一宅，被征收人有选择宅基地安置的权利，鼓励货币补偿并不等于取消宅基地安置。本院对上述证据认证如下：被告寻乌县人民政府提交的证据1-4，原告对其真实性、合法性没有异议，本院予以确认；证据5可以证明被告在制定征收补偿方案中征求了公众意见的事实，本院予以确认；对证据6-7�以确认；证据8-12，可以证明被告在作出征收决定前对被征收房屋土地进行了调查核实、社会风险评估、设立了征收补偿专项账户，并且委托了评估机构对被征收房屋价格进行评估，对征收决定进行公告的事实，本院予以确认；证据13仅能反映寻乌县城当时的房屋销售价格情况，与本案无关，不予确认；证据14属于规范性文件。原告骆启森提交的证据1-3，被告均无异议，本院予以确认。经审理查明，2010年4月，被告寻乌县人民政府发布《寻乌县土地利用总体规划（2006-2020年）》，规划新东新区中心以行政文化和现代商务为主，把行政中心向新东新区迁移。该土地利用总体规划经层报赣州市人民政府、江西省国土资源厅，由江西省国土资源厅于2010年4月20日批复同意。2015年12月4日，江西省住房�城乡建设厅作出《关于确认寻乌县棚户区改造项目纳入我省棚户区改造计划的确认函》，寻乌县中山路西北片区棚户区改造项目和新东大道东片区棚户区改造项目，共涉及拆迁户470户，同意纳入江西省2015-2017年棚户区改造计划。2015年12月13日，寻乌县发展和改革委员会根据寻乌县房管局报送的《关于要求对寻乌县中山路西北片区城市棚户区改造工程进行审批立项的请示》作出批复，原则同意寻乌县中山路西北片区城市棚户区改造工程立项，建设内容包括棚户区征地拆迁、安置房建设，其中征地拆迁涉及居民470户，棚户区征地面积84.06亩。2016年4月6日，寻乌县人民政府在其政府网站公布《寻乌县2016年县城棚户区（城中村）改造土地房屋征收补偿方案（征求意见稿）》，公开征求意见，征求意见时间为发布公告之日起至2016年5月6日。2016年5月19日，寻乌县人民政府在其网站上发布寻府发[2016]6号《征收决定》，同时一并在当地有限电视台对该公告进行了宣传报道。在《征收决定》征收红线范围内，包含有国有土地和集体土地。被告寻乌县人民政府作出寻府发[2016]6号《征收决定》前，寻乌县房地产管理局于2016年4月6日，委托江西鼎信房地产咨询评估有限公司对寻乌县城规划区范围内2016年度的房屋重置价格（不含土地价格）进行了评估。寻乌县房管局也对寻乌县2016年县城棚户区（城中村）改造土地房屋征收项目进行了社会稳定风险评估，并制定了应急预案。同时经寻乌县人民政府同意，由寻乌县房管局设立棚户区（城中村）改造专户，专款专用。原告骆启森涉案房屋位于寻××县××新罗村新屋小组46号，房屋占地119.09平方米，并办理了集体土地建设用地使用证，该房屋位于2016年5月19�寻乌县人民政府公告的2016年棚户区（城中村）改造项目征收范围红线内。被告寻乌县人民政府作出寻府发[2016]6号《征收决定》后，其工作人员曾对原告的房屋、土地进行了现状核实，但未实施强制征收、拆除、平整等行为，双方未就土地房屋征收事宜签订协议，寻乌县人民政府也未对原告的房屋、土地作出征收补偿决定。另查明，2015年12月31日，被告作出寻府发[2015]27号《寻乌县人民政府关于取消中心城区规划建设控制范围内房屋拆迁宅基地安置方式的通告》，决定自2016年1月1日起，取消中心城区规划建设控制范围内新启动项目集体、国有土地上房屋拆迁宅基地安置方式，一律实行货币补偿、产权调换（房屋安置）两种补偿方式，由被征收人自行选择。另外，在本案审理过程中，被告寻乌县人民政府于2017年4月20日作出《关于调整寻府发[2016]6号征收决定征收范围的决定》，对寻府发[2016]6号《征收决定》中征收范围作如下调整：原纳入规划红线范围内位于文峰乡新罗村新屋小组46号骆启森的房屋及红线范围内属于骆启森户的土地均不纳入此次征收范围。原告对该调整决定的内容不持异议，但对其效力提出异议。本院认为，被告于2016年5月19日在网站上对寻府发[2016]6号《征收决定》进行公告，原告于2016年11月17日向本院提交诉状，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”的规定，没有超过起诉期限。被告寻乌县人民政府作出的寻府发[2016]6号《征收决定》，虽然将原告位于文峰乡新罗村新屋小组的房屋及�地纳入征收范围，但在诉讼中被告对征收范围进行了调整，原告对此范围的调整也无异议。征收范围调整后，原告的房屋土地已不纳入征收范围，其不具有行政相对人地位，调整征收范围后的寻府发[2016]6号《征收决定》与原告不具有利害关系。而且，寻乌县人民政府在作出《征收决定》后，仅对原告的房屋土地现状进行了调查核实，未实施强制征收、拆除、平整等行为，原告也未对房屋土地现状进行任何改变，可以认为该《征收决定》未对原告的合法权益造成实质影响。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一条“为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法”以及第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有�提起诉讼”的规定，原告已不具有本案主体资格，且原告在本案中合法权益未受影响，不存在需要保护的诉讼利益，可以驳回其起诉。至于被告作出寻府发[2015]27号《寻乌县人民政府关于取消中心城区规划建设控制范围内房屋拆迁宅基地安置方式的通告》合法性问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”的规定，当事人在行政诉讼中只能请求对规范性文件进行附带审查。本案原告的起诉被驳回，故对寻府发[2015]27号《寻乌县人民政府关于取消中心城区规划建设控制范围内房屋拆迁宅基地安置方式的通告》的合法性，本院不予审查。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（八）项之规定，裁定如下：驳回原告骆启森的起诉。案件受理费50元，退回给原告骆启森。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省高级人民法院。审 判 长  钟沈作代理审判员  王丽琼代理审判员  赖晓玲二〇一七年六月二十日书 记 员  谢泽安代理书记员  甘美玉