湖北省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂行终891号
上诉人（原审原告）罗家政，男，1953年8月2日出生，汉族，住湖北省荆门市掇刀区。
上诉人（原审原告）徐克芳，女，1955年12月17日出生，汉族，住湖北省荆门市掇刀区，系罗家政之妻。
被上诉人（原审被告）沙洋县人民政府，住所地湖北省沙洋县平湖路16号。
法定代表人刘克雄，县长。
委托代理人严峻，沙洋县人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人田勇，湖北汉江律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）沙洋县农村经营管理局，住所地湖北省沙洋县平湖路。
法定代表人陈春生，局长。
被上诉人（原审被告）沙洋镇人民政府，住所地湖北省沙洋县洪岭大道24号。
法定代表人王翔宇，镇长。
原审第三人沙洋县沙洋镇农胜社区居委会，住所地湖北省沙洋县荷花大道80号。
负责人寇军，居委会主任。
罗家政、徐克芳诉沙洋县人民政府、沙洋县农村经济管理局、沙洋县沙洋镇人民政府不履行法定职责一案，不服湖北省荆门市中级人民法院（2016）鄂08行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审审理查明，罗家政、徐克芳原住沙洋县××××村，1987年迁至沙洋镇农胜村（现农胜社区）五组。在农村土地二轮延包时，其未取得家庭农村土地承包经营权证。1999年，为推动食用菌种植业发展，沙洋镇农胜村和罗家政签订土地租赁合同，将该村二组的4.68亩土地租赁给其使用。其一直使用至2007年7月该租赁地被该县修建南环公路征地时止。从2004年完善土地二轮延包以来，罗家政多次到镇、县、市相关部门信访，要求确权确地，各相关部门均予以了回复。2011年1月17日，荆门市农村经营管理局回复称：罗家政系农胜社区集体经济组织成员，其有承包农胜社区集体经济组织土地实行家庭承包经营的资格，其应当依法向本集体经济组织提出承包土地申请，农胜社区应当依法、依规，按照有关程序对罗家政承包土地的要求予以落实。罗家政、徐克芳向农胜社区居委会提交了申请，无果。2012年1月12日，罗家政、徐克芳向沙洋县人民政府提出申请，要求补发其原租赁的位于农胜社区二组的4.68亩土地的承包经营权证。2015年11月2日，罗家政再次向沙洋县人民政府县长写信，要求落实荆门市农村经营管理局意见，为其确权确地，颁发农村土地承包经营权证。2016年2月23日，罗家政、徐克芳提起本案诉讼时，沙洋县人民政府未作出处理。
原审法院审理认为，本案有三个问题。一是关于罗家政、徐克芳提出的要求落实农村土地承包经营权的问题。《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。根据上述法律规定，无论是农民集体所有的土地，还是国家所有依法由农民集体使用的农村土地，本集体经济组织内的农民要求落实农村土地承包经营权的，由该农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。本案中，沙洋县人民政府、沙洋县农村经营管理局、沙洋镇人民政府虽为地方人民政府及其职能部门，但均无权对农村集体经济组织所有或者国家所有依法由农民集体使用的农村土地进行发包，故罗家政、徐克芳请求确认沙洋县人民政府等不履行法定职责，并判令为其落实农村土地承包经营权的诉讼请求，没有法律依据，不予支持。二是关于罗家政、徐克芳要求被告为其颁发农村土地承包经营权证的问题。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”。同时，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：1、土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡镇人民政府农村经营管理部门。2、乡镇人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡镇人民政府向县级以上人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请。材料不符合，应在15个工作日内补正。3、县级以上人民政府农业主管部门对乡镇人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定，编制农村土地承包经营权证，报同级人民政府颁发土地承包经营权证；材料不符合规定的，书面通知乡镇人民政府补正”的规定，颁发农村土地承包经营权证的前提条件是签订农村土地承包合同。本案中，沙洋县农村经营管理局、沙洋镇人民政府不负有颁发农村土地承包经营权证的法定职责。虽然沙洋县人民政府负有颁发农村土地经营权证的法定职责，但罗家政、徐克芳未与农胜社区签订农村土地承包合同，故沙洋县人民政府不能向罗家政、徐克芳颁发农村土地承包经营权证。罗家政、徐克芳请求判令被告为其颁发农村土地承包经营权证的诉讼请求，没有事实和法律依据，不予支持。三是关于罗家政、徐克芳是否重复诉讼的问题。2012年1月，罗家政、徐克芳起诉被告沙洋县人民政府，其诉讼请求是请求确认沙洋县人民政府不履行法定职责，并为其补发农村土地承包经营权证，与本次请求确认沙洋县人民政府不履行法定职责违法，并为其颁发农村土地承包经营权证不同，不属于重复诉讼。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回罗家政、徐克芳的诉讼请求。
罗家政、徐克芳上诉称，1.上诉人为本集体经济组织人员，且为湖北省专业大户，根据省委办公厅、省政府办公厅《关于依法完善农村土地二轮延包工作的若干意见》（鄂办发（2004）65号）的规定，对本集体经济组织成员中的种养大户，其承包的土地应当确权确地。2.本案的租赁合同是在《农村土地承包法》施行前所签，属于政策滞后。3.沙洋镇人民政府关于农胜社区居民罗家政原租赁地的情况说明与事实不符。4.荆门市人民政府办公室文件规定，以其他方式承包的，当事人申请登记的，按照《农村土地承包经营权证管理办法》有关规定办理，上诉人要求办证于法有依。请求撤销原审判决、确认被上诉人在农村土地二轮承包期间不履行法定职责违法、判令被上诉人依法为其落实土地承包权并颁发农村土地承包经营权证或股权证、判令本案诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人沙洋县人民政府辩称，1.根据《农村土地承包法》第十二条、第十三条之规定，其无权为上诉人落实土地承包经营权。2.农村土地承包法》第二十二条和《农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，颁发农村土地承包经营权证必须满足两个条件：一是签订的农村土地承包合同生效；二是乡镇人民政府向县人民政府提出申请。本案中上诉人没有任何农村土地承包合同，乡镇人民政府无法按程序提出颁证申请。3.政府在农村土地二轮承包期间没有任何违法行为，也不可越权发证。4.上诉人诉称“种养大户承包的土地应确权颁证”，但其原使用的土地是租赁土地，而非承包土地。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法,上诉人的请求没有事实和法律依据。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人沙洋县沙洋镇人民政府辩称，1.在调查农胜社区土地现状后，已多次对上诉人进行了书面回复，也对有关部门进行了反映，不存在行政不作为。2.根据调查的情况，上诉人在入户农胜社区时，已接受无承包地的事实。从土地二轮延包至今，农胜社区五组没有机动地、新开垦地、原承包户交回的土地，社区其他机动地已被城市建设征用，无法提供可承包的土地。上诉人的诉请没有事实和法律依据，请求维持原判。
被上诉人沙洋县农村经济管理局辩称，1.农民集体所有的土地依法属于农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会发包，国家所有依法由村民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或村民小组发包，我局无权为上诉人落实农村土地承包经营权。2.上诉人无任何农村土地承包经营合同，我局无法开展审核、登记造册、编制农村土地承包经营权证登记簿等具体工作。3.在农村土地二轮承包期间没有任何违法行为，我局无权颁发农村土地承包经营权证。4.上诉人曾是沙洋县曾集范店村村民，当时享受了一轮承包到二轮承包的权利，在其迁入农胜社区前将原承包地卖予他人。农胜社区若再次给其发包土地，将违背国家政策。请求驳回上诉，维持原判。
本院二审审查查明的事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，证据表明，上诉人罗家政入户农胜社区5组后，与农胜村村委会（农胜社区前身）签订《租赁合同》承租该村2组的4.68亩土地，可见农胜社区并未将该土地发包与上诉人罗家政一家。根据《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权证管理办法》的规定，颁发农村土地承包经营权证需在土地承包合同生效后，发包方将相关材料上报乡镇政府农村经营管理部门，经初审后报县级人民政府农业主管部门审核，再向县级人民政府申请颁证。本案中，上诉人罗家政、徐克芳与农胜社区签订土地承包合同这一基础行为并不存在，故其请求沙洋县人民政府、沙洋县农村经济管理局、沙洋县沙洋镇人民政府履行颁证职责缺乏事实依据和法律依据，本院不予支持。同时，上诉人罗家政原租赁的土地已转为国有土地，农胜社区已无可以发包的农用土地，被上诉人沙洋县人民政府等已无法履行为上诉人落实承包土地的法定职责，只能通过其他方式解决上诉人的实际问题，原审判决驳回上诉人罗家政、徐克芳的诉讼请求并无不当，本院予以维持。罗家政、徐克芳的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审受理费50元，由上诉人罗家政、徐克芳负担。
本判决为终审判决。
审判长 郭登友
审判员 赵晓云
审判员 龚荣华
二〇一七年二月六日
书记员 李 伟