广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）粤高法行终字第151号
上诉人（原审被告）：湛江市人民政府。住所地：广东省湛江市赤坎区跃进路**号。
法定代表人：王中丙，市长。
诉讼代理人：骆水明，湛江市法制局干部。
上诉人（原审第三人）：廉江市安铺镇龙潭村委会白沙河村经济合作社。
负责人：方奕强，村长。
诉讼代理人：刘洪远，广东东方昆仑律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：廉江市安铺镇龙潭村委会横中村经济合作社。
负责人：莫国裕，村长。
诉讼代理人：郑佳明，男，住广东省廉江市。
上诉人湛江市人民政府、廉江市安铺镇龙潭村委会白沙河村经济合作社（下称白沙河村）因与被上诉人廉江市安铺镇龙潭村委会横中村经济合作社（下称横中村）行政复议纠纷一案，不服广东省湛江市中级人民法院（2014）湛中法行初字第65号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明：原告横中村与第三人白沙河村的争议地为锅盖岭等岭头。1986年10月24日，原廉江县人民政府作出廉府（1986）188号《关于铜锣岭等山岭权属处理的决定》，该决定第三点载明：“锅盖岭：东至二托岭、祖婆岭合水为界，南至龙潭口，西至大潭边，北至南蛇坑；面积约六十三亩属横中队（横中村的前称）所有。”白沙河村不服，向原廉江县人民法院提起诉讼。1987年3月20日，原廉江县人民法院作出（1987）廉法民字第7号民事判决：一、驳回白沙河村的诉讼请求；二、……锅盖岭（面积约63亩），属横沟仔村中队（横中村的前称）所有……。白沙河村不服上述判决，向原审法院提起上诉，原审法院于1987年12月14日作出（1987）湛中民上字第195号民事判决，驳回上诉，维持原判。
1988年1月13日，原廉江县人民政府给横中生产队颁发NO.0112437号《山林权证》。
白沙河村不服原审法院作出的（1987）湛中民上字第195号民事判决，向原审法院申诉。原审法院认为白沙河村对该案的申诉理由不成立，原判决应予维持，于1994年5月20日作出（1993）湛中法民监字第88号《驳回申诉通知书》。
2003年11月28日，横中村持NO.0112437号《山林权证》申请办理林权换发证手续。2005年2月4日，廉江市人民政府向横中村颁发廉林证字（2005）第005126号《林权证》，其中NO.1《森林、林木、林地状况登记表》登记锅盖岭坐落于安铺镇龙潭村委后背岭，四至：东至白下村山林、南至横东村山林、西至水利灌渠边、北至龟岭分水界，面积60亩，并附“森林、林木、林地四至范围图”（红线图）。
白下村（后并入白沙河村）不服廉江市人民政府的上述发证行为，向湛江市人民政府提出行政复议申请。湛江市人民政府于2011年3月15日作出湛府复决（2011）23号《行政复议决定书》，决定维持廉林证字（2005）第005126号《林权证》NO.1《森林、林木、林地状况登记表》登记锅盖岭林权的具体行政行为。白下村仍不服廉江市人民政府的发证行为，于2011年4月8日向原审法院提起行政诉讼。原审法院于2011年4月8日作出（2011）湛中法行辖字第40号行政裁定，指定遂溪县人民法院审理。
2011年8月22日，遂溪县人民法院作出（2011）遂行初字第13号行政判决，判决驳回白下村的诉讼请求。白下村不服遂溪县人民法院的上述判决，向原审法院提起上诉。2011年12月7日，原审法院作出（2011）湛中法行终字第181号行政判决：一、撤销廉江市人民政府给横中村颁发的廉林证字（2005）第005126号《林权证》的具体行政行为；二、撤销遂溪县人民法院作出的（2011）遂行初字第13号行政判决。
2012年2月22日，横中村向安铺镇林业站填写提交04408811901JDSYMSY00038号《广东省林地林权登记申请表》，提出锅盖岭的林权登记申请。2012年2月20日，安铺镇林业站工作人员等经进行现场勘查后，在《林地林木权属勘查登记卡》记载了实测锅盖岭的宗地形状示意图及填写四至范围界线等。经层报，廉江市人民政府于2012年4月23日给横中村颁发了廉林证字（2012）第005126号《林权证》，其中NO.1《森林、林木、林地状况登记表》登记锅盖岭林权（含林地所有权、使用权和林木所有权、使用权）面积63亩，东至二托岭、祖婆岭合水为界，南至龙潭口，西至大潭边，北至南蛇坑。
白沙河村不服廉江市人民政府给横中村颁发廉林证字（2012）第005126号《林权证》登记锅盖岭林权的具体行政行为，向湛江市人民政府提出行政复议申请。湛江市人民政府受理该行政复议申请后，认为：横中村申请锅盖岭林权登记时，没有按要求清楚写明具体的登记权利内容，根本无法判定申请登记的是林地所有权、使用权及林木所有权、使用权的全部权项或其中个别权项，但廉江市人民政府没有要求横中村补正，便擅自决定将全部权项集中统一发证而非分离分别发证，显然不妥；同时，廉江市人民政府登记核发锅盖岭林权证前，未经该岭的毗邻单位签名认定，亦属不当。2014年4月24日，湛江市人民政府作出湛府行复（2014）15号《行政复议决定书》，撤销了廉江市人民政府2012年4月23日颁发廉林证字（2012）第005126号《林权证》登记锅盖岭林权的具体行政行为。
横中村不服湛江市人民政府作出的上述复议决定，于2014年5月23日向原审法院提起行政诉讼，请求撤销湛府行复（2014）15号《行政复议决定书》。
原审诉讼中，横中村向原审法院提交了廉江市安铺镇龙潭村委会横东村、横西村经济合作社（下分别称横东村、横西村）于2014年7月3日出具的《证明》，两村证明的内容均为：“横中村锅盖岭换发证中，两村均按龙潭村委会的安排派代表参加现场踏界；对现场确认该岭的四至（东至二托岭、祖婆岭合水为界，南至龙潭口，西至大潭边，北至南蛇坑）没有异议。”
原审法院认为：本案属林业行政复议纠纷。本案争议焦点有两个：一是横中村在申请锅盖岭林权登记时其意思表示是否清晰；二是廉江市人民政府在颁发廉林证字（2012）第005126号《林权证》之前是否经过现场踏界。
关于横中村在申请锅盖岭林权登记时其意思表示是否清晰的问题。经查，虽然横中村于2012年2月22日向安铺镇林业站填写提交锅盖岭林权登记的04408811901JDSYMSY00038号《广东省林地林权登记申请表》中，没有在该表“登记权利内容”一栏的“林地所有权、林地使用权、森林或林木所有权、森林或林木使用权”选项上打上“√”，但在该表上填写的“04408811901JDSYMSY00038”中的“JDSYMSY”已明确表示该村申请登记的内容为“集体林地所有权、使用权和林木所有权、使用权”，由此可见横中村对锅盖岭的申请登记内容意思表示明确清晰，没有在《广东省林地林权登记申请表》具体的“登记权利内容”选项中打“√”的瑕疵不足以影响横中村申请登记的真实意思。湛江市人民政府在湛府行复（2014）15号《行政复议决定书》中关于“横中村申请锅盖岭林权登记时，没有按要求清楚写明具体的登记权利内容，根本无法判定申请登记的是林地所有权、使用权及林木所有权、使用权的全部权项或其中个别权项，但廉江市人民政府没有要求横中村补正，便擅自决定将全部权项集中统一发证而非分离分别发证”的意见依据不足，不予支持。
关于04408811901JDSYMSY00038号《林地林木权属勘查登记卡》中“勘界组人员签名”栏中的“相关（接界）权利人”中没有相关人员签名的问题。经查，现有证据证明与涉案林地相邻宗地的权利人为横东村、横西村，该两村当时均派员到场勘界，且未就界线提出异议。另外，廉林证字（2012）第005126号《林权证》登记的锅盖岭四至与生效的原廉江县人民政府作出的廉府（1986）188号《关于铜锣岭等山岭权属处理的决定》中的锅盖岭四至一致，符合《广东省林地林权登记换发证工作补充规定》第七条关于“要维护1981年林业‘三定’时期以来各级政府及有关部门调处终结，或双方协商解决了权属争议的山林，同一块山林经过多次处理或协议的，以最后一次处理或协议及附图为准，不需经公示程序，可依法直接发放林权证。”的规定，并无不当。湛江市人民政府以廉江市人民政府在登记核发锅盖岭林权证前，未经该岭的毗邻单位签名认定不当为由，撤销廉林证字（2012）第005126号《林权证》，事实及法律依据不足，不予支持。
综上所述，湛江市人民政府作出的湛府行复（2014）15号《行政复议决定书》认定事实不清，主要证据不足，横中村主张撤销该复议决定的理由成立，予以支持。依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十三条第二款的规定，判决：撤销湛江市人民政府作出的湛府行复（2014）15号《行政复议决定书》，限湛江市人民政府在法定期限内重新作出复议决定。
湛江市人民政府不服一审判决提起上诉称：一、廉林证字（2012）第005126号《林权证》载明锅盖岭的东至是二托岭、祖婆岭合水为界，NO.0112437号《山林权证》载明的锅盖岭东至二托岭，南至祖婆岭。根据廉府（1986）188号《关于铜锣岭等山岭权属处理的决定》，二托岭属于白沙河村，祖婆岭属于横东村。而横西村的龟岭头段与本案争议地锅盖岭之间相隔南蛇坑，两者没有相邻。因此，争议地锅盖岭的毗邻单位应该是白沙河村和横东村，不包括横西村。二、原审法院没有现场勘查争议地，也忽视了争议地的四至参照物会随着时间的推移发生变化，在没有查清廉林证字（2012）第005126号《林权证》登记的四至范围是否与实地相符的情况下，便继续使用廉府（1986）188号《关于铜锣岭等山岭权属处理的决定》规定的旧四至作为发证依据，脱离实际，不符合《广东省林地林权登记换发证工作方案》的规定。三、横东村不是本案当事人，在行政复议程序中也没有提交过为证明其派代表参加勘界的《证明》，原审法院在没有通知当时参加勘界的所谓代表到庭质证的情况下，采纳横东村出具的上述《证明》作为定案依据，程序违法。四、根据本案的证据材料，龙潭村委会2012年2月17日签发《林权勘界通知单》，但横中村却于2012年2月22日才提出林权登记发证申请，从发出上述通知单的主体和时间来看，均不能证实林业部门已经履行通知毗邻单位到场指界的法定程序，上述通知单也不能作为本案定案依据。五、《广东省林地林权登记换发证工作方案》第一条第（七）项规定：“坚持政策稳定连续性的原则。……要以林业‘三定’时期确定的权属为基础，对林地、林木已确权颁发过林地、林木权属证书而权属没有发生变化的，都要予以承认，并换发新的《林权证》；……”原审法院既然已经查明原廉江县人民政府于1986年作出的廉府（1986）188号《关于铜锣岭等山岭权属处理的决定》将锅盖岭确权归横中村，并且于1988年向横中村颁发了NO.0112437号《山林权证》，那么根据上述方案的规定，横中村应以1988年的NO.0112437号《山林权证》作为权属来源证明申请换发证。换发证的四至应以该证记载的四至作为依据，而不应适用《广东省林地林权登记换发证工作补充规定》第七条的规定，不应以廉府（1986）188号《关于铜锣岭等山岭权属处理的决定》确定的四至作为依据。六、横中村申请锅盖岭林权登记时，没有按照要求填写拟申请登记的林权项目，廉江市人民政府没有要求其补正，且现场勘查的《林地林木权属勘查登记卡》没有邻界权利人的签名确认。综上，廉江市人民政府颁发廉林证字（2012）第005126号《林权证》的行为认定事实不清，证据不足，程序违法，违反《广东省林地林权登记换发证工作方案》的有关规定。我府作出湛府行复（2014）15号《行政复议决定书》撤销上述发证行为，于法有据。原审判决认定事实不清，证据不足，程序违法，适用法律错误，请求二审法院撤销原审判决，维持湛府行复（2014）15号《行政复议决定书》。
白沙河村不服一审判决提起上诉称：湛江市人民政府作出的湛府行复（2014）15号《行政复议决定书》认定事实正确，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，结果正确，依法应予以维持。原审判决认定事实错误，证据不足，适用法律错误，判决错误，请求二审法院依法改判，驳回横中村的诉讼请求。
被上诉人横中村二审辩称：一、本案争议焦点是湛江市人民政府作出的被诉复议决定是否合法，撤销廉江市人民政府向我村颁发的廉林证字（2012）第005126号《林权证》是否正确，而不是湛江市人民政府和白沙河村一直主张的锅盖岭的四至问题。二、即使焦点是锅盖岭的四至问题，1988年NO.0112437号《山林权证》记载的四至与廉府（1986）188号《关于铜锣岭等山岭权属处理的决定》确定的四至不一致，但（2011）湛中法行终字第181号行政判决的说理部分已经对1988年NO.0112437号《山林权证》予以否定，故发证应以廉府（1986）188号《关于铜锣岭等山岭权属处理的决定》中认定的四至为依据。廉江市人民政府依照廉府（1986）188号《关于铜锣岭等山岭权属处理的决定》及上述生效判决确认争议地的四至后向我村颁发廉林证字（2012）第005126号《林权证》，该四至与现场情况相符，白沙河村认为上述林权证的四至与现场不符的意见无理。三、锅盖岭的毗邻单位有横东村和横西村，原审判决对此认定正确。横东村和横西村的证明材料是我村提交的，不是横东村提交的。廉江市人民政府在发证之前已经组织争议地的相邻单位到现场勘查，虽然相邻单位没有签名确认，但廉江市人民政府已经对勘查结果进行公示，发证程序并无不当。四、关于《广东省林地林权登记申请表》的填写时间晚于现场勘查时间的问题，应属笔误。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
二审经审查，原审诉讼中，横中村向原审法院提交了横东村和横西村于2014年7月3日出具的《证明》。本院对原审法院审理查明的其他事实予以确认。
本院认为：本案为行政复议纠纷，二审争议焦点是湛江市人民政府作出的湛府行复（2014）15号《行政复议决定书》是否合法。
一、关于横中村在申请锅盖岭林权登记时，是否已经明确申请登记内容的问题。《广东省集体林权制度改革林权勘查登记发证操作技术规定》第二十四条第（2）项规定：“林权宗地号由‘省代码＋市代码＋县（市、区）代码＋镇（乡）代码＋村代码＋林权代码＋组代码＋宗地内业号’组成。每一宗地的林权宗地号是唯一的。……林权代码（K－国有、J－集体、G－个人、H－合作造林、Q－其他、D－林地、M－林木、S－所有权、Y－使用权）……”在横中村向安铺镇林业站填写提交的林权宗地号为04408811901JDSYMSY00038号的《广东省林地林权登记申请表》中，虽然横中村没有在该表“登记权利内容”一栏的“林地所有权、林地使用权、森林或林木所有权、森林或林木使用权”选项上打上“√”，但根据上述规定，横中村在该表上填写的“04408811901JDSYMSY00038”中的“JDSYMSY”已明确表示其申请登记的内容为“集体林地所有权、使用权和林木所有权、使用权”。由此可见，横中村已经明确锅盖岭的申请登记内容。湛江市人民政府作出湛府行复（2014）15号《行政复议决定书》，认为横中村没有按要求清楚写明具体的登记权利内容，廉江市人民政府没有要求横中村补正便擅自决定将全部权项集中统一发证而非分离分别发证，缺乏事实根据。
二、关于廉江市人民政府颁发廉林证字（2012）第005126号《林权证》的程序是否违法的问题。对于争议的锅盖岭，原廉江县人民政府早在1986年就已经作出廉府（1986）188号《关于铜锣岭等山岭权属处理的决定》，认定锅盖岭属于横中队（即横中村前身）所有，后经诉讼该决定已经发生法律效力。《广东省林地林权登记换发证工作补充规定》第七条规定：“要维护1981年林业‘三定’时期以来各级政府及有关部门调处终结，或双方协商解决了权属争议的山林，同一块山林经过多次处理或协议的，以最后一次处理或协议及附图为准，不需经公示程序，可依法直接发放林权证。”廉林证字（2012）第005126号《林权证》中登记的锅盖岭四至与生效的廉府（1986）188号《关于铜锣岭等山岭权属处理的决定》第三点所确定的锅盖岭四至一致，因此，廉江市人民政府未通知白沙河村到场参加指界，对白沙河村的权利义务不会造成实际影响。根据上述规定，廉江市人民政府向横中村颁发廉林证字（2012）第005126号《林权证》的行为事实清楚，程序并未违反法律规定。湛江市人民政府作出湛府行复（2014）15号《行政复议决定书》，以廉江市人民政府在登记核发锅盖岭林权证前，未经该岭的毗邻单位签名认定不当为由撤销上述林权证不妥。
综上，原审判决撤销湛府行复（2014）15号《行政复议决定书》并无不当，本院予以维持。湛江市人民政府与白沙河村的上诉理由不成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一、二审案件受理费共100元，由上诉人湛江市人民政府、廉江市安铺镇龙潭村委会白沙河村经济合作社共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘德敏
代理审判员 李穗珍
代理审判员 陈 丹
二〇一五年七月十四日
书 记 员 李 捷