河南省洛阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫03行终252号
上诉人（原审被告）汝阳县人民政府，住所地：洛阳市汝阳县人民路。
法定代表人潘峰，县长。
委托代理人陈营举，汝阳县住房保障和城乡建设局干部。
委托代理人贾亚敏，河南开物律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）陈大运，男，1948年11月29日出生，汉族，住河南省汝阳县。
委托代理人陈春荣，女，1951年2月2日，汉族，住河南省汝阳县。
原审被告洛阳市人民政府。
法定代表人刘宛康，市长。
委托代理人王娜、张帆，洛阳市人民政府法制办公室干部。
上诉人汝阳县人民政府因房屋征收补偿决定行政纠纷一案，不服嵩县人民法院（2016）豫0325行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人汝阳县人民政府的委托代理人陈营举、贾亚敏，被上诉人陈大运的委托代理人陈春荣，原审被告洛阳市人民政府的委托代理人张帆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：2012年被告汝阳县人民政府为实施南衙街旧城改造建设，由汝阳县城关镇人民政府向汝阳县发展和改革委员会申请城中村改造拆迁项目立项申报，向汝阳县国土资源局进行用地预审请示，并由汝阳县集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室对汝阳县城中村改造项目及评估报告进行审查。2012年7月16日，汝阳县集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室作出汝信联办[2012]46号“关于对汝阳县城中村改造建设项目信访稳定风险评估报告的批复”，认为风险隐患较小，同意该项目实施；2012年8月11日，汝阳县国土资源局作出汝国土[2012]169号“关于汝阳县城中村改造建设用地项目的预审意见”，认为汝阳县城中村改造建设项目用地符合《汝阳县土地利用总体规划》，同意通过预审；2012年8月13日，汝阳县城乡规划办公室作出汝规文[2012]63号“关于汝阳县城中村改造的规划意见”，认为汝阳县城中村改造项目用地符合汝阳县城总体规划。同日汝阳县发展和改革委员会作出汝发改综合投资[2012]13号“关于2012年城中村改造拆迁项目的批复”，同意实施城中村改造拆迁项目，该项目东起隆盛路，西至南大街，北邻东大街，南至南衙街。上述事实有以下证据在卷佐证：1、城关镇人民政府文件：城政[2012]53号“关于城中村改造项目立项的请示”；2、汝阳县国土资源局文件：汝国土[2012]169号“关于汝阳县城中村改造建设用地项目的预审意见”；3、汝阳县城乡规划办公室文件：汝规文[2012]63号“关于汝阳县城中村改造的规划意见”；4、汝阳县处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室文件：汝信联办[2012]46号“关于对汝阳县城中村改造建设项目信访稳定风险评估报告的批复”;5、汝阳县发展和改革委员会的批复：汝发改综合投资[2012]13号“关于2012年城中村改造拆迁项目的批复”。被告汝阳县人民政府征收实施单位汝阳县旧城区改造建设项目指挥部分别于2013年2月26日、4月6日拟定汝阳县老城区旧城改造征迁补偿方案征求意见稿和第二次征求意见稿，对征迁范围、补偿安置方法以及征迁区域划分、房地置换比率、房地计价标准等做了详细规定，并在城关镇相关街道进行了张贴公告。2013年4月1日以汝阳县正大房地产开发有限公司名义设立征收补偿款账户。2013年4月16日汝阳县旧城区改造建设项目指挥部制定汝阳县旧城区南衙街改造项目征迁补偿安置方案，汝阳县人民政府作出汝政[2013]24号《关于南衙街旧城改造项目规划范围内国有土地上房屋征收的决定》，决定对南衙街旧城改造范围内的房屋予以征收。被告汝阳县人民政府征收实施单位于2012年3月22日对原告陈大运家进行了情况登记，该份登记表有产权人陈大运的儿子陈建强签名确认。2013年5月5日汝阳县旧城区改造建设项目指挥部与陈大运儿子陈火强签订了房屋征迁补偿安置协议书，2013年5月10日，汝阳县旧城区改造建设项目指挥部与陈大运儿子陈建强签订了房屋征迁补偿安置协议书。在汝阳县人民政府与本案原告陈大运没有达成补偿协议的情况下，汝阳县旧城区改造建设项目指挥部委托河南宇达房地产评估有限公司对原告陈大运的房屋进行作价评估，于2013年9月16日作出评估报告。被告汝阳县人民政府于2013年9月17日对原告陈大运作出房屋征收补偿决定书，并于2013年9月19日向原告送达。原告陈大运不服，于2013年10月14日向洛阳市人民政府申请行政复议，洛阳市人民政府于2013年12月5日作出洛政复决字（2013）第196号行政复议决定书，维持了汝阳县人民政府对陈大运下达的《汝阳县人民政府房屋征收补偿决定书》。因原告陈大运的房屋亦在该征收决定所涉及的范围之内，其认为该房屋所占用的土地为集体土地，被告所作出的征收决定以及征收补偿决定书以国有土地上的房屋进行征收事实不清，程序违法。原告陈大运于2013年12月25日向汝阳县人民法院提起行政诉讼，要求撤销被告汝阳县人民政府作出的房屋征收补偿决定书。汝阳县人民法院于2014年3月作出（2014）汝行初字第3号行政裁定书，对该案中止诉讼。2015年12月10日本案恢复诉讼，同日汝阳县人民法院以不能行使管辖权，申请洛阳市中级人民法院指定管辖，洛阳市中级人民法院指定嵩县人民法院管辖。另查明：1、原告陈大运持有的汝政宅字第16361号《宅基地使用证》，系1986年9月2日汝阳县人民政府所颁发，面积叁分壹厘，位于城关镇东大街。2、原告陈大运于1986年4月6日征地农转非转为城镇居民。该事实由汝阳县城关镇派出所2014年7月30日出具的证明在卷佐证。3、被告所提供的汝国土[2012]169号“汝阳县国土资源局关于汝阳县城中村改造建设用地项目的预审方案”、汝规文[2012]63号“汝阳县城乡规划办公室关于汝阳县城中村改造的规划意见”以及汝信联办[2012]46号“关于对汝阳县城中村改造建设项目信访稳定风险评估报告的批复”所针对的项目均是“城中村改造拆迁项目”。而被告汝阳县人民政府在之后所公布的补偿安置方案征求意见稿、补偿安置方案及房屋征收决定中所涉及的项目均是“南衙街旧城改造拆迁项目”。二项目所涉及的四至范围相一致。
原审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》仅限于规范为了公共利益需要国有土地上的房屋征收与补偿活动。原告陈大运虽已转为城镇居民，但其房屋所占用的土地仍为集体土地，被告在没有向法庭提供证据证明该宅基地已经经过法律规定的权限和程序转化为国有土地的情况下，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》对原告的房屋进行征收，作出房屋征收补偿决定，事实不清，程序违法，适用法律错误。汝阳县旧城区改造建设项目指挥部委托河南宇达房地产评估有限公司对原告的房屋进行评估，该评估报告依据的法律、法规及相关文件均是对国有土地上房屋征收与补偿的相关规定，且该评估报告于2013年9月16日作出，被告汝阳县人民政府于2013年9月17日即作出房屋征收补偿决定书，剥夺了原告对评估报告的救济权利。故被告汝阳县人民政府对原告陈大运所作出的房屋征收补偿决定书应予撤销。被告汝阳县人民政府虽然曾与原告陈大运之子陈建强、陈火强签订过房屋征迁补偿安置协议，但该两份协议中陈建强、陈火强二人并没有得到原告陈大运的授权，故应视为无效协议。被告汝阳县人民政府的辩称理由不能成立，不予采纳。因该案是由洛阳市中级人民法院指定嵩县人民法院管辖审理的，法院于2016年3月2日立案受理，故应当追加洛阳市人民政府作为被告参加诉讼。原告陈大运收到洛阳市人民政府的行政复议决定书后，已向汝阳县人民法院提起行政诉讼，故原告起诉未超过诉讼时效。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决：撤销被告汝阳县人民政府对原告陈大运作出的房屋征收补偿决定书。本案诉讼费50元，由被告汝阳县人民政府承担。
宣判后，汝阳县人民政府不服提起上诉称，1、一审判决认定事实错误。陈大运的《宅基地使用证》无法律效力，不能证明其载明的土地是集体土地，该《宅基地使用证》载明的土地现属于国有土地。陈大运《宅基地使用证》落款时间是1986年9月2日，当时《土地管理法》尚未实施，因此，陈大运《宅基地使用证》并非依据《土地管理法》颁发，陈大运《宅基地使用证》的颁发无法律依据。陈大运应在1988年国有土地清查期间对宅基地申请登记，交回原领取的《宅基地使用证》，重新核发《国有土地使用证》，但其未按规定领取新宅基证，因此其《宅基地使用证》已经失去法律效力。陈大运于1986年4月2日经征地农转非为城镇居民、非农业户口，不是村集体经济组织成员，不符合拥有宅基地的法定条件。假设陈大运《宅基地使用证》载明的土地仍为集体土地，汝阳县人民政府仍可以按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》作出房屋征收决定。汝阳县人民政府作出房屋征收决定是对被征收房屋所有人合法权益的保护，由此计算的征收房屋补偿费要高于按照集体土地上房屋的补偿。汝阳县人民政府作出的房屋征收决定，事实清楚，法律依据正确，程序合法。2、一审判决认定“南衙街旧城改造拆迁项目”与“城中村改造拆迁项目”为不同的项目，属基本事实错误。项目名称只是一种称谓，项目的实质内容才是区分是否为同一项目的标准，本案涉及改造项目，虽然不同文件中出现了不同名称的表述，但无论名称如何表述，其内容针对的是同一四至区域范围内的改造项目，其实质应为同一项目。3、一审判决认定错误。本案所涉房屋征收和补偿安置针对的是陈大运住户，陈建强、陈火强作为陈大运的成年家庭成员，还是陈大运的儿子，所签订的协议属代表行为，同时也属表见代理行为，依法有效。一审认定为无效协议，严重错误。本案不是确认之诉，房屋征迁补偿安置协议书的效力确认之诉，属于独立的行政协议诉讼，与本案不属于同一个法律关系。一审判决超出陈大运的诉讼请求，对协议书的效力进行认定错误。4、一审判决撤销汝阳县人民政府对陈大运作出的房屋征收补偿决定书，严重错误。本案陈大运的房屋坐落在国有土地上，从而作出国有土地上房屋征收的决定，按照国有土地上房屋征收与补偿的相关规定作出评估报告，正确合法。即使征收的不是国有土地上的房屋，根据(豫政办(2016)5号)第2条和(中纪办发[2011]8号)第2条的规定，也可以参照国有土地上房屋征收与补偿的相关规定进行评估。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第19条第2款规定“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定”。因此，在评估报告作出后，上诉人汝阳县人民政府作出房屋征收补偿决定书，并不影响陈大运依法行使申请复核评估、申请房地产价格评估专家委员会鉴定的权利，且法律并未规定评估报告作出后第二天不能作出房屋征收补偿决定书。综上，请求:1、二审撤销一审判决，改判驳回被上诉人陈大运起诉或一审的诉讼请求；2、上诉费由被上诉人陈大运承担。
被上诉人陈大运辩称，陈大运房屋所占用的集体土地未经法定权限和程序转化为国有土地的情况下，汝阳县人民政府做出征收补偿决定书，适用法律错误，程序违法。汝阳县人民政府委托做出的房屋评估报告，未依法向陈大运告知权利，剥夺了陈大运对评估报告异议救济的权利。
原审被告洛阳市人民政府述称，同意汝阳县人民政府的上诉意见，另外洛阳市人民政府不是本案的适格被告。
二审经审理查明事实与一审一致。
本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定，对评估确定的被征收房屋价值有异议的可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核评估结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。汝阳县旧城区改造建设项目指挥部委托河南宇达房地产评估有限公司于2013年9月16日对陈大运房屋作出评估报告，次日汝阳县人民政府对陈大运作出房屋征收补偿决定书，该报告及决定书2013年9月19日送达于陈大运之子陈火强，确实剥夺了陈大运对评估报告救济的权利。原审判决撤销房屋征收补偿决定书，并无不当。汝阳县人民政府上诉称陈大运持有的《宅基地使用证》载明的土地已经变为国有，亦未提供相关变更手续的证据。汝阳县人民政府的上诉请求，理由不足，本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人汝阳县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 冀新强
审判员 黄义顺
审判员 王慧芳
二〇一七年二月八日
书记员 王文霞