河北省沧州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）沧行终字第55号
上诉人（原审第三人）张秀丽，
委托代理人季兰华，河北建平律师事务所律师。
委托代理人尹广钧，河北铭鉴律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）中国建设银行股份有限公司沧县支行。
负责人周万海，该行行长。
委托代理人徐建强，中国建设银行股份有限公司沧州分行一中心副经理。
委托代理人ＸＸＸ，河北得正律师事务所律师。
原审被告沧州市国土资源局。
法定代表人王彤，该局局长。
委托代理人肖玉军，该局工作人员。
委托代理人彭建军，河北福鑫律师事务所律师。
原审被告沧州市国土资源局高新区分局。
负责人蔡昶英，该局局长。
委托代理人胡晓毅，该局副局长。
委托代理人刘剑，河北铭鉴律师事务所律师。
原审第三人沧县国土资源局。
法定代表人路飞，该局局长。
委托代理人王海龙，河北三和时代律师事务所律师。
原审第三人河北力通联无缝钢管有限公司。
法定代表人董玉林，该公司董事长。
上诉人张秀丽因中国建设银行股份有限公司沧县支行（以下简称建行）诉沧州市国土资源局（以下简称市国土局）、沧州市国土资源局高新区分局（以下简称高新分局）不履行土地他项权利变更登记职责一案，不服河北省沧县人民法院（2014）沧行初字第6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人张秀丽委托代理人季兰华、尹广钧，被上诉人建行委托代理人徐建强、ＸＸＸ，原审被告市国土局委托代理人肖玉军、彭建军，原审被告高新分局委托代理人胡晓毅、刘剑，原审第三人沧县国土资源局（以下简称沧县国土局）委托代理人王海龙到庭参加诉讼。原审第三人河北力通联无缝钢管有限公司（以下简称力通联公司）经本院两次传票传唤，无正当理由拒不到庭，不影响本案的审理。本案现已审理终结。
一审法院查明：2012年3月，力通联公司以自己名下沧国用（2008）第9号、沧国用（2006）第12号、沧国用（2010）第03—2号土地使用权作为抵押物，向原告建行贷款2000万元，并签订最高额抵押合同。2012年3月8日，力通联公司向沧县国土局申请办理抵押登记，同月13日，沧县国土局向原告颁发沧他项（2012）第011号土地他项权利证书（抵押期限为2012年3月13日至2015年3月12日）。原告在2014年5月8日核查时，发现上述三宗土地管理权已变更至高新分局管辖，且于2013年11月21日被颁发了沧高国用（2013）第013号国有土地使用权证书，将上述三宗土地合并为一宗土地。后来原告向沧县国土局了解，沧县国土局在沧他项（2012）第011号土地他项权利证书上作出记事，说明沧高国用（2013）第013号国有土地使用权证与沧他项（2012）第011号土地他项权利证上的抵押土地是同一宗土地。2014年5月26日，原告向高新分局申请办理他项权利证书变更登记，高新分局以“县国土局移交该宗土地的卷宗中无抵押登记事项的记载，也从不知道该宗地存在抵押”为由拒绝办理。故原告向沧州市中级人民法院提起行政诉讼，2014年7月24日沧州中院作出（2014）沧行辖字第22号行政裁定书，指定沧县人民法院管辖本案。原告认为二被告作为本案涉及宗地的管理机关，应当为原告相关权利登记证书办理变更登记而拒绝履行职责，致使原告权利受损，请求人民法院判令被告依法为沧他项（2012）第011号土地他项权利证书办理变更登记。
一审法院认为：国土资源部颁布的《土地登记办法》第三条规定“土地登记实行属地登记原则。……土地抵押权、地役权由县级以上人民政府国土资源行政主管部门登记，核发土地他项权利证明书。”第三十八条规定“本办法所称变更登记，是指因土地权利人发生改变，或者因土地权利人姓名或者名称、地址和土地用途等内容发生变更而进行的登记”。又据（冀政办（2010）44号）《河北省人民政府办公厅关于对我省特别区域进一步下放行政审批权限的意见》、（沧政办字（2011）84号）《沧州市人民政府办公室关于进一步向特定区域下放行政审批权限的实施意见》及（沧国土资通字（2013）53号）《关于规范重点特定区域国土资源局行政管理权限的试行意见》，涉案土地使用权抵押登记的职责，现已在相应的县、区国土局或分局，不属市国土局职责权限。高新分局对本案诉争土地进行了变更登记，由三块合并为一块，而原告据此提出相应的抵押变更登记申请，被告高新分局具有相应职责。《土地登记办法》第十六条规定“土地权利证书是土地权利人享有土地权利的证明”，第十七条规定“土地权利证书包括：……（四）土地他项权利证明书”，第三十六条规定“符合抵押登记条件的，国土资源行政主管部门应当将抵押合同约定的有关事项在土地登记簿和土地权利证书上加以记载，并向抵押权人颁发土地他项权利证明书。……”，原国家土地管理局颁布的《关于土地使用权抵押登记有关问题的通知》国土［籍］字（1997）第2号规定“抵押登记申请经审查，符合规定要求的，准予登记，土地管理部门在抵押土地的土地登记卡上进行注册登记，同时在抵押人土地使用证内进行记录，并向抵押权人核发《土地他项权利证明》，土地使用权抵押权正式生效。”同时，又规定“土地使用权抵押权的合法凭证是《土地他项权利证明书》”。故此，当抵押权利人取得《土地他项权利证明书》后，即可认定完成了抵押登记，并在国家土地管理部门取得了合法凭证。因土地管理部门没有按照规定，进行内部的记录手续，并不能否定《土地他项权利证明书》的合法性。且本案所涉抵押登记，沧县国土局设立了相应的抵押案卷，抵押卷册内容也真实的反映了抵押登记内容，因此本院认为，沧县国土局在办理抵押登记具体行政行为时虽存在工作瑕疵，但不足以导致该具体行政行为无效。被告高新分局和第三人张秀丽对该抵押登记真实性提出质疑，但并没有提供相关证据对自己的抗辩理由予以佐证，本院不予采信。综上，原告与第三人力通联公司签订抵押合同，并向沧县国土局申请了抵押登记，即履行了作为权利人的相应义务；取得《土地他项权利证明书》，对原告而言，即取得了抵押登记的合法凭证。如仅因为国土管理部门的工作瑕疵而认定该抵押登记无效，则显失公平；如仅因为该抵押没有在登记卡上登记和没有在土地使用证记录，而认定抵押登记无效，也违背了立法本意。原告申请抵押变更登记并不是新设抵押，是因新设行政区划的国土管理部门对原土地进行了合并，原告从而相应申请对原抵押进行变更，故不属于《物权法》一百八十四条和《担保法》三十七条规定的“查封财产不得抵押”的情形。对被告高新区国土局和第三人张秀丽的抗辩理本院不予采信。
一审法院遂判决：一、责令被告高新分局于判决生效之日起15日内为原告办理抵押变更登记。二、驳回原告对被告市国土局的诉讼请求。
上诉人张秀丽上诉称，被上诉人建行对涉案宗地不享有抵押权。在涉案宗地归高新分局管理之后，没有抵押登记记载，未经登记的权利不产生效力，宗地换发新证后原土地使用权失效，附属的他项权利也无效。涉案宗地归高新分局管辖，应以高新分局提交的档案为准。沧县国土局在无行政管理权之后出具的任何文件都是无效的，在2013年7月移交档案之后，出示的抵押卷宗来源不合法，不真实。一审判决为被上诉人变更他项权利登记，严重侵害了上诉人的合法权益，系认定事实错误，应予撤销。
被上诉人建行辩称，建行对涉案土地享有抵押权。在进行抵押权登记的时候，沧县国土局建立了完善的他项权登记档案，并为建行核发了他项权证书。建行办理抵押登记时，该三宗土地档案仍在沧县国土局，土地证也是沧县国土局核发的，因此只能够到沧县办理，沧县国土局为其颁发的土地使用权证书办理他项登记同样不存在任何问题。一审中建行及沧县国土局提交了完整的土地他项权登记档案，张秀丽及高新分局对档案真实性提出没有反证的质疑不能成立。在建行向高新分局申请办理他项权利证书变更登记时，高新分局应当意识到其土地登记因卷宗移交问题存在错误，如果其认为沧县国土局保存的他项权登记材料存在问题的话，就应当依法核实，如果没有问题，应当予以确认并进行他项权登记。建行取得他项权的时间是2012年3月13日，早于高新分局变更登记的2013年11月21日，高新分局在变更登记时应当同时为建行的他项权证书办理变更手续，而法院裁定查封期限是2014年5月8日之后，不应当也不可能影响高新分局为建行办理他项权证书。综上，一审认定事实正确，适用法律准确，应予维持。
原审被告市国土局述称，市国土局不应作为本案的当事人参加诉讼。涉案土地他项权利变更登记属于高新分局直接办理的行政管理事项，由高新分局依据当事人的申请和法律规定办理，我方不是履行上述职责的行政主体，不是适格的原审被告。尊重一审法院判决。
原审被告高新分局述称，高新分局对涉案宗地依法进行变更登记，在其接收到的所有土地卷宗中，没有任何关于建行就涉案土地拥有抵押权的记载，我方至今没有看到抵押卷，土地初始登记卷中的登记卡上没有就抵押登记进行标注，抵押事实是否存在无从证明。建行申请高新分局进行涉案土地他项权利证书变更登记，无事实及法律依据。在建行申请变更登记之前，涉案宗地已因另案被两个法院查封，属于不能抵押的物品，高新分局拒绝建行的无理要求，正是对法律和法院司法权的尊重和协助执行。即使抵押存在，也应当依法办理，高新分局不应承担由此造成的后果。高新分局拒绝进行变更登记事实理由充分，程序正当，符合法律规定。
原审第三人沧县国土局述称，建行依法申请抵押登记并取得他项权证书，对涉案宗地享有抵押权，上诉人仅凭土地使用证和土地登记卡记载内容就认为建行不享有抵押权，既不符合立法本意，也显失公平。沧县国土局抵押卷宗记载内容真实、合法，抵押登记有效。一审判决高新分局为建行变更他项权登记，系对建行权利的确认，不会损害上诉人的利益。因此应驳回上诉人请求，维持一审判决。
一审中上诉人张秀丽提交以下证据：1、（2014）新民特字第779号民事裁定书；2、沧州市新华区人民法院（2014）新民初字第813号民事判决书；3、沧州市新华区人民法院（2014）新执字第319号督促履行通知书。被上诉人建行提交以下证据：1、沧他项（2012）第011号土地抵押他项权证书；2、（2014）沧证民字第762号公证书；3、沧他项（2012）第011号土地权属登记申请书；4、沧他项（2012）第011号土地登记审批表；5、力通联公司与建行的土地登记申请书；6、力通联公司为建行办理抵押权的申请；7、力通联公司董事会决议；8、授权委托书；（力通联公司委托本公司王兆和全权代表力通联公司在沧县房产局办理土地抵押手续）9、沧高国用（2013）第013号国有土地使用证；10、沧国用（2010）第03-2号土地证；11、沧国用（2006）第12号土地证；12、沧国用（2008）第09号土地证；13、最高额抵押贷款合同。原审第三人市国土局提交下证据：1、（冀政办（2010）44号）《河北省人民政府办公厅关于对我省特定区域进一步下放行政审批权限的意见》；2、（沧政办字（2011）84号）《沧州市人民政府办公室关于进一步向特定区域下放行政审批权限的实施意见》；3、（沧国土资通字（2013）53号）《关于规范重点特定区域国土资源行政管理权限的试行意见》；4、（沧机编（2011）19号）沧州市机构编制委员会《关于调整沧州高新技术产业开发区机构编制事宜的通知》。原审第三人高新分局提交以下证据：1、非农业建设用地情况一览表、集体建设用地占用情况表；2、沧国用（2006）第12号土地登记卷目录、沧国用（2008）第09号土地登记目录、沧国用（2010）第03-2号土地登记目录；3、沧国用（2006）第12号国有土地使用证、沧国用（2008）第09号国有土地使用证、沧国用（2010）第03-2号国有土地使用证；4、沧国用（2006）第12号土地登记卡、沧国用（2008）第09号土地登记卡、沧国用（2010）第03-2号土地登记卡；5、沧州市中级人民法院（2014）沧民初字第83-1号《民事裁定书》及《协助执行通知书》、沧州市新华区人民法院（2014）新民特字第779号《民事裁定书》及《协助执行通知书》。原审第三人沧县国土局提交以下证据：1-1、2012年3月13日力通联公司向沧县国土局提交的行政许可证申请书；1-2、2012年3月13日沧县国土局行政许可申请受理通知书。2-1、土地登记申请书及2012年3月8日力通联公司向沧县国土局申请办理抵押登记手续的申请；2-2、2012年3月5日力通联公司董事会决议；2-3、力通联公司企业法人营业执照及组织机构代码证；2-4、2012年3月7日力通联公司出具的授权委托书、董玉林的身份证复印件、王兆和个人户籍基本信息；2-5、中国建设银行股份有限公司沧州道东支行营业执照及组织机构代码、周万海身份证复印件、法定代表人身份证明书、委托书、董兰英身份证复印件；2-6、最高额抵押合同。3-1、沧他项（2012）第011号土地登记申批表；3-2、沧他项（2012）第011号他项权使用证；3-3、土地登记发证行政许可文书送达回证；3-4、河北力通联土地抵押情况平面图；3-5、河北省非税收入一般缴款书。4、国有土地使用证［沧高国用（2013）第013号］。5-1、2014年7月2日力通联公司出具证明；5-2、2014年6月17日沧县国土局沧国土字（2014）9号函。6-1、2011年2月22日市国土局沧国土资通字（2011）13号文件；6-2、2014年8月17日关于河北力通联无缝钢管有限公司沧县国土资源局办理土地抵押登记的说明；6-3、2013年7月16日卷宗移送情况；6-4、2013年10月14日建行出具的证明。原审第三人力通联公司未提交证据。
经审理查明，沧州市新华区人民法院于2014年9月4日作出（2014）新民初字第813号民事判决书，判决力通联公司偿还张秀丽借款本金1273万元及利息，并于2014年5月5日依张秀丽申请作出（2014）新民特字第779号民事裁定，查封力通联公司沧高国用（2013）第013号国有土地使用权，查封期限从2014年5月8日起至2015年5月7日止，高新分局予以协助执行。其他事实与一审查明的内容一致。
本院认为，《土地登记办法》第十六条规定：土地权利证书是土地权利人享有土地权利的证明。第十七条第一款第（四）项规定，土地权利证书包括土地他项权利证明书。沧县国土局向建行颁发了沧他项（2012）第11号土地他项权利证明书，内容为建行对沧国用（2008）第9号、沧国用（2006）第12号、沧国用（2010）第03—2号三宗土地使用权享有抵押权，且该证明书中所涉及的土地与沧高国用（2013）第13号国有土地使用权证所涉及土地系同一宗地，沧县国土局未将原三宗土地抵押登记卷宗连同初始登记卷宗一并移送高新分局，不能就此认定建行失去该三宗土地使用权的抵押权，因此建行对沧高国用（2013）第13号国有土地使用权证所涉及的土地使用权享有抵押权。《土地登记办法》第三条规定：土地登记实行属地登记原则。土地抵押权、地役权由县级以上人民政府国土资源行政主管部门登记，核发土地他项权利证明书。第三十八条规定：本办法所称变更登记，是指因土地权利人发生改变，或者因土地权利人姓名或者名称、地址和土地用途等内容发生变更而进行的登记。因行政机关内部职能划分，沧国用（2008）第9号、沧国用（2006）第12号、沧国用（2010）第03—2号三宗土地由沧县国土局变更为高新分局管理，高新分局将三宗地合并为一宗，建行对合并后的土地使用权享有抵押权，并提出了抵押变更登记申请，高新分局有职责为其办理抵押变更登记。建行对该宗土地申请权利变更登记，并非新设他项权利，该土地使用权抵押在先，查封在后，不属于查封财产不能抵押的情形。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人张秀丽负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 孙树国
审 判 员 李艳华
代理审判员 魏 伟
二〇一五年五月二十八日
书 记 员 王 新