广东省深圳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）深中法行终字第884号
上诉人（原审被告）深圳市不动产登记中心（原深圳市房地产权登记中心）,住所地广东省深圳市罗湖区北环大道1022号金湖文化中心大厦，组织机构代码45575603－1。
法定代表人陈海铭，该中心主任。
委托代理人罗李明，该中心工作人员。
委托代理人张东煜，北京德恒（深圳）律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）深圳市蒙帝国际投资发展有限公司，住所地广东省深圳市福田区金田路经贸中心1401室，组织机构代码27929979－0。
法定代表人王昶轲，该公司董事长。
委托代理人胡银亮，上海市锦天城（深圳）律师事务所律师。
委托代理人石晶，该公司工作人员。
被上诉人（原审原告）内蒙古自治区人民政府办公厅，住所地内蒙古自治区呼和浩特市赛罕区敕勒川大街1号，组织机构代码01151201－X。
法定代表人邓月楼，自治区人民政府秘书长。
委托代理人刘宇光，万商天勤（深圳）律师事务所律师。
委托代理人朱剑晖，万商天勤（深圳）律师事务所律师。
上诉人深圳市不动产登记中心、深圳市蒙帝国际投资发展有限公司（简称“蒙帝公司”）因与被上诉人内蒙古自治区人民政府办公厅（简称“内蒙古政府办公厅”）驳回土地使用权初始登记初步审定结果异议决定及土地使用权初始登记行为纠纷一案，不服广东省深圳市罗湖区人民法院（2014）深罗法行初字第113号行政判决，向本院提起上诉。因本案审判须以（2014）深中法房初字第49号民事案件的审理结果为依据，本院于2016年3月28日裁定中止诉讼，2017年3月8日恢复诉讼。本院于2017年3月8日公开开庭审理了本案，上诉人深圳市不动产登记中心委托代理人罗李明、张东煜，上诉人蒙帝公司委托代理人胡银亮、石晶，被上诉人内蒙古政府办公厅委托代理人刘宇光等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：一、2001年2月28日，深圳市规划国土局与蒙帝公司签订深地合字（1999）0003号《深圳市土地使用权出让合同书》，将B301-0064号地块出让给蒙帝公司。
二、因案外人大中华国际实业（深圳）有限公司与蒙帝公司之间的居间服务合同纠纷案件（2002粤高法民二终字第361号）的民事判决书发生法律效力，大中华国际实业（深圳）有限公司申请法院强制执行。广东省高级人民法院指定长沙铁路运输法院执行，执行案号为（2005）长铁法执字第49号。长沙铁路运输法院在执行过程中查封了B301-0064号土地。根据长沙铁路运输法院（2005）长铁法执字第49-3号《民事裁定书》及（2005）长铁法执字第49-3号《协助执行通知书》，原深圳市国土资源和房产管理局与案外人深圳市普华凯达投资有限公司（以下简称“普华凯达公司”）签订了深地合字（1999）0003号《〈深圳市土地使用权出让合同书〉第一补充协议书》，将B301-0064号地块的土地使用者变更为普华凯达公司。内蒙古政府办公厅对此提出了执行异议，认为B301-0064号地块的使用权属于内蒙古自治区政府。经广东省高级人民法院执行监督，长沙铁路运输法院作出（2005）长铁法执监字第49-1号《民事裁定书》，撤销了（2005）长铁法执字第49-3号《民事裁定书》，并于2008年2月18日向原深圳市国土资源和房产管理局送达相关法律文书，要求该局协助将B301-0064号地块的土地使用权人变更为蒙帝公司。
三、2008年1月，内蒙古自治区财政厅作出《关于撤销办公厅向蒙帝公司转让土地使用权的决定》，并向内蒙古自治区高级人民法院申请强制执行。内蒙古自治区高级人民法院作出（2008）内行决申字第1号《行政裁定书》，裁定查封B301-0064号土地。后内蒙古自治区高级人民法院作出（2008）内执字第60号《执行裁定书》，裁定由内蒙古政府办公厅向深圳市土地部门办理B301-0064号土地的登记手续。根据（2008）内执字第60号《执行裁定书》和（2008）内执字第60-1号《协助执行通知书》，原深圳市国土资源和房产管理局与内蒙古政府办公厅签订了深地合字（1999）0003号《〈深圳市土地使用权出让合同书〉第二补充协议书》，将B301-0064号地块的土地使用者变更为内蒙古政府办公厅。
四、案外人普华凯达公司不服内蒙古自治区高级人民法院作出的（2008）内执字第60号《执行裁定书》，向最高人民法院申诉。最高人民法院作出（2008）执监字第23号《执行裁定书》，裁定撤销内蒙古自治区高级人民法院（2008）内执字第60号《执行裁定书》。2010年2月，最高人民法院向内蒙古政府办公厅发出了（2008）执监字第23-1号《通知书》，指出“内蒙古政府办公厅与普华凯达公司、蒙帝公司相关股东之间，因B301-0064宗地使用权所产生的权属争议纠纷，不属于执行程序解决范围。可由适格当事人依法向有管辖权的人民法院另行提起民事诉讼。”2010年8月3日，深圳市规划和国土资源委员会解除了深地合字（1999）0003号《〈深圳市土地使用权出让合同书〉第二补充协议书》。
五、2014年5月5日，根据长沙铁路运输法院作出的（2005）长铁法执监字第49-1号《民事裁定书》、（2005）长铁法执字第49-5号《协助执行通知书》，深圳市规划和国土资源委员会作出深规土〔2014〕229号《市规划国土委关于解除深地合字（1999）0003号深圳市土地使用权出让合同书第一补充协议书的通知》（简称“229号通知”），解除《深地合字（1999）0003号〈深圳市土地使用权出让合同书〉第一补充协议书》，恢复原深地合字（1999）0003号《深圳市土地使用权出让合同书》的效力。
六、第三人蒙帝公司变更企业名称前为深圳市蒙地环球投资有限公司。2014年5月19日，蒙帝公司向原深圳市房地产权登记中心提交深圳市房地产初始登记申请表、申请人身份证明材料、深圳市土地使用权出让合同书、229号通知、付清地价款证明、遗失付清地价款证明具结书、刊登遗失声明的深圳特区报、深圳市国有土地使用权有偿使用缴款专用收据等材料申请办理B301-0064宗地的土地使用权初始登记。原深圳市房地产权登记中心于2014年6月17日在《深圳特区报》刊登了涉案土地使用权初始登记公告。内蒙古政府办公厅于2014年7月10日向原深圳市房地产权登记中心提出了涉案土地的初始登记异议。原深圳市房地产权登记中心经调查核实，于2014年8月13日作出深房登〔2014〕72号《深圳市房地产权登记中心关于驳回B301－0064宗地土地使用权初始登记初步审定结果异议的决定》（简称“72号决定”），驳回了内蒙古政府办公厅提出的异议，并于2014年8月14日核准涉案土地的初始登记，房产证号为深房地字第××号。初始登记之前，内蒙古政府办公厅于2014年8月5日向深圳市中级人民法院提起了B301-0064宗地的确权诉讼，案号为（2014）深中法房初字第49号，并申请查封涉案土地。原深圳市房地产权登记中心于2014年8月7日办理了查封手续。
原审法院认为，《深圳经济特区房地产登记条例》（简称《特区登记条例》）第二十六条规定，产权纠纷尚未解决的，登记机构可作出暂缓登记的决定，并书面通知申请人。国土资源部令《土地登记办法》第十八条规定，土地权属有争议的，不予登记。据此，原深圳市房地产权登记中心核准初始登记时，应当将涉案土地是否存在产权争议作为考量因素。对于存在产权争议的，有权且应当暂缓登记。自2001年原深圳市规划国土局将涉案土地出让给蒙帝公司至2014年初始登记，B301-0064号宗地作为各法院的查封和执行对象，其使用权人多次变更，涉及到蒙帝公司、内蒙古政府办公厅和案外人普华凯达公司。涉案初始登记之前，内蒙古政府办公厅已向深圳市中级人民法院提起了B301-0064号宗地的确权诉讼，并申请土地使用权查封。该案件正在审理过程中。可见，涉案土地存在法律所规定的产权纠纷尚未解决的情形。
深圳市房地产管理部门在B301-0064号宗地的协助执行过程中，曾与不同的土地使用人签署了深地合字（1999）0003号《深圳市土地使用权出让合同书》第一补充协议书、第二补充协议书，多次协助法院办理了涉案土地的查封手续，清楚涉案土地的复杂情况。深圳市中级人民法院要求原深圳市房地产权登记中心协助查封的(2014)深中法房初字第49-1号《民事裁定书》亦载明：“原告内蒙古政府办公厅诉被告深圳市蒙帝国际投资发展有限公司建设用地使用权纠纷一案，原告内蒙古政府办公厅向本院提出财产保全的申请，请求查封位于深南大道紫竹七道，宗地号为B301-0064土地。”很明显，原深圳市房地产权登记中心在作出“72号决定”及核准涉案土地初始登记前，知晓内蒙古政府办公厅已经就涉案土地提起了确权诉讼及涉案土地存在使用权纠纷的情况。虽然“229号通知”恢复了深地合字（1999）0003号《深圳市土地使用权出让合同书》的效力，第三人蒙帝公司提交的申请材料也符合法律规定，但不代表涉案土地权属清晰，不存在产权纠纷。原深圳市房地产权登记中心未综合考量涉案土地的权属争议现状，作出“72号决定”和涉案土地初始登记，违反了上述法律规定，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决如下：一、撤销被告深圳市房地产权登记中心作出的深房登〔2014〕72号《关于驳回B301-0064宗地使用权初始登记初步审定结果异议的决定》；二、撤销被告深圳市房地产权登记中心作出的B301-0064宗地的深房地字第××号初始登记。本案受理费人民币50元，由被告深圳市房地产权登记中心负担。
上诉人深圳市不动产登记中心不服该判决，向本院提起上诉，请求：一、撤销广东省深圳市罗湖区人民法院(2014)深罗法行初字第113号行政判决，依法改判；二、被上诉人承担本案诉讼费用。事实与理由：一、原深圳市房地产权登记中心作出的《关于驳回B301-0064宗地土地使用权初始登记初步审定结果异议的决定》以及B301-0064号宗地的土地使用权初始登记，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，系合法有效的行政行为，一审判决在明确确认“第三人蒙帝公司提交的申请材料符合法律规定”的情况下，撤销原深圳市房地产权登记中心作出的合法有效的行政行为，违反法律规定。1.2014年5月19日，蒙帝公司向原深圳市房地产权登记中心提交深圳市房地产初始登记申请表、申请人身份证明材料、深圳市土地使用权出让合同书【深地合(1999)0003号】、市规划国土委关于解除深地合(1999)0003号深圳市土地使用权出让合同书第一补充协议书的通知【深规土(2014)229号】、深地合(1999)0003号深圳市土地使用权出让合同书第一补充协议书、付清地价款证明（第2001-0060号）、遗失付清地价款证明具结书、刊登遗失声明的深圳特区报(2014-5-17A12版)、深圳市国有土地使用权有偿使用缴款专用收据(N0002115、A0002117)等材料申请将B301-0064宗地土地使用权（以下简称涉案土地使用权）初始登记至自己名下。原深圳市房地产权登记中心受理后，经审核，上述申请符合《特区登记条例》第二十七条、第二十九条关于办理土地使用权初始登记的规定。由此可见，原深圳市房地产权登记中心就B301-0064宗地土地使用权作出初始登记所依据的申请资料齐全、权属清楚。2.2014年6月17日，原深圳市房地产权登记中心在《深圳特区报》上刊登了涉案土地使用权初始登记公告。2014年7月10日，内蒙古政府办公厅向原深圳市房地产权登记中心提出了涉案土地使用权初始登记异议。2014年7月14日，原深圳市房地产权登记中心将该异议申请资料送达涉案土地使用权初始登记申请人蒙帝公司。蒙帝公司在规定的时间内对内蒙古政府办公厅提出的异议进行了书面答复。由此可见，原深圳市房地产权登记中心作出的《关于驳回B301-0064宗地土地使用权初始登记初步审定结果异议的决定》，履行了初步审定、公告、接受异议申请、调查核实等程序，符合《特区登记条例》第三十三条、第三十四条规定的相关程序。二、一审判决以存在权属争议和产权纠纷为由撤销原深圳市房地产权登记中心作出的初始登记行为，属于认定事实不清，适用法律错误。1.内蒙古政府办公厅与蒙帝公司因涉案土地使用权属问题先后经多个人民法院审查处理，最终经长沙铁路运输法院作出(2005)长铁法执监字第49-1号《民事裁定书》、(2005)长铁法执字第49-5号《协助执行通知书》，确定第三人蒙帝公司系B301-0064宗地合法使用权人。在人民法院组织的多次执行异议审查和听证程序中，内蒙古政府办公厅均不能提供有效证据证明其系B301-0064宗地的权利人。由此说明，涉案土地使用权争议已经司法程序作出最终确定，内蒙古政府办公厅对B301-0064宗地不具有合法权利。2.深圳市规划和国土资源委员会根据长沙铁路运输法院作出的(2005)长铁法执监字第49-1号《民事裁定书》、(2005)长铁法执字第49-5号《协助执行通知书》于2014年5月5日决定解除原深圳市国土资源和房产管理局于2007年3月10日与深圳市普华凯达投资有限公司签订的深地合字(1999)0003号《深圳市土地使用权出让合同书》第一补充协议书，恢复原深圳市规划国土局与深圳市蒙地国际投资发展有限公司签订的深地合字(1999)0003号《深圳市土地使用权出让合同书》的效力。鉴于土地管理部门与蒙帝公司签订的土地使用权出让合同书系登记机构进行初始登记的事实依据和原因行为，在原因行为合法有效的前提下，一审法院认定本案存在权属争议，缺乏事实根据。3.内蒙古政府办公厅对原深圳市房地产权登记中心就涉案土地使用权初始登记初步审定提出异议时，未提供就涉案地块权属问题向有关法院提起诉讼的相关材料。一审法院根据贵院(2014)深中法房初字第49-1号《民事裁定书》要求深圳市规划和国土资源委员会第一直属管理局协助预查封B301-0064宗地的事实，即认为原深圳市房地产权登记中心已知晓或应当知晓内蒙古政府办公厅就涉案地块提起确权诉讼及涉案地块存在使用权纠纷的情况，并以此为由撤销上诉人作出的《关于驳回B301-0064宗地土地使用权初始登记初步审定结果异议的决定》及涉案土地使用权初始登记，属于认定事实不清、适用法律错误。三、涉案土地使用权初始登记与其在法律上没有权利义务关系，内蒙古政府办公厅不具有本案行政诉讼原告主体资格，应当依法驳回其起诉。据土地管理部门与蒙帝公司签订的土地使用权出让合同书，蒙帝公司系B301-0064宗地合法的使用权人。且现涉案土地使用权登记权利人为第三人蒙帝公司而非内蒙古政府办公厅。因此，根据有关规定，对于不具有本案行政诉讼原告主体资格的，应当依法驳回其起诉。
上诉人蒙帝公司不服该判决，向本院提起上诉，请求：一、撤销广东省深圳市罗湖区人民法院作出的(2014)深罗法行初字第113号行政判决书；二、驳回内蒙古政府办公厅的全部诉讼请求。上诉的事实与理由：一、一审法院认定事实错误。蒙帝公司系原始出让取得涉案宗地土地使用权。原深圳市房地产权登记中心认定涉案地块属蒙帝公司所有，有据可依，土地权属并无争议。二、本案中不存在《土地登记办法》第十八条规定的“土地权属有争议”的情形。本案中，内蒙古政府办公厅在长沙铁路运输铁院、内蒙古高院执行程序中提出的执行异议和权利主张已被依法驳回或确定，涉案地块权属已经由生效裁定确定恢复为蒙帝公司所有，并且内蒙古政府办公厅已充分行使权利，向原深圳市房地产权登记中心提起异议、向深圳市国土局提起复议且都被依法驳回。涉案地块权属清晰，不存在权属争议。同时，一审法院亦错误适用了《特区登记条例》第二十六条。结合本案，内蒙古政府办公厅提出的产权要求已被相关生效裁定驳回或确定。并且，《特区登记条例》第二十六条条款内容并不具备强制性效力，即使符合“产权纠纷尚未解决的”情形，原深圳市房地产权登记中心也有自由裁量权决定是否暂缓登记。三、涉案地块经由多个法院生效裁定，并最终确定为蒙帝公司所有。原深圳市国土局亦已协助履行涉案地块权属变更相关补充协议的签订、解除手续。内蒙古政府办公厅在长沙铁院、内蒙古高院执行程序中提出的执行异议和权利主张，在相应生效裁定作出后被依法驳回或确定。权属争议已经依法处理。涉案地块的权属一直处于确定且唯一的状态，不存在权属争议的情形。四、原深圳市房地产权登记中心严格遵守土地初始登记的法定程序，登记发证行为合法正当。内蒙古政府办公厅混淆视听，恶意提起确权诉讼，不应受到法律的保护。综上，一审法院认定事实错误，适用法律不当。本案已经过生效司法裁定明确土地权属归蒙帝公司所有。原深圳市房地产权登记中心依据生效司法裁定以及蒙帝公司的申请，严格依照法定程序核准初始登记，并向蒙帝公司依法颁发房地产权证书，理应受到法律保护。二审阶段，蒙帝公司补充如下上诉意见：一、本案的涉案土地不存在权属争议，根据本案的涉案土地的出让、裁定变更以及不动产登记中心的相应登记手续，本案在任何时点以及最终结果来看，权属都是确定的，不存在争议。本案的裁定以及登记事实错综复杂，涉及的事实包括：第一阶段2001年2月28日至2006年6月22日，涉案土地为蒙帝公司所有，依据是土地使用权出让合同。第二阶段2006年6月23日至2008年2月18日，此时长沙铁路运输法院送达（2005）长铁法执字第49－3号民事裁定。根据法律规定，民事裁定生效送达之时，产权即视为变更。因此，此时涉案土地的产权人为案外人普华凯达公司。第三阶段2008年2月19日至2008年8月26日，由于内蒙古高院向原深圳市房地产权登记中心送达（2008）内执字第60号执行裁定书，要求将土地过户给内蒙古政府办公厅。此时，长沙铁路运输法院作出的49－3号裁定已被其自行纠正撤销，内蒙古高院的裁定为唯一生效裁定，涉案土地的产权为内蒙古政府办公厅。同时，内蒙古政府办公厅与深圳市规土委签订了涉案土地出让合同第二补充协议。第四阶段2009年12月18日至现在，最高人民法院作出（2008）执监字第23号执行裁定书，撤销内蒙古高院前述作出的60号裁定，将土地权利人恢复为蒙帝公司。至此，案外人普华凯达公司以及内蒙古政府办公厅发生权利变更的生效裁定皆被依法撤销。即使没有深圳中院以及相关法院的执行裁定要求将土地过户到蒙帝公司，蒙帝公司也有权利根据土地出让合同申请办理初始登记。无论是从最终的结果还是从每一个时间阶段来看，土地的权属都是确定，而且唯一的，并不存在内蒙古政府办公厅声称的权属争议情形。二、内蒙古政府办公厅提出的初始登记异议确权之讼、查封登记都不具备证明权属存在争议的证据效力。确权之诉的事实不是权属有争议的事实，否则，即是鼓励在公告异议被驳回的情况下，其他主体通过突击起诉达到撤销或拖延房地产初始登记的非法目的。这会导致房地产初始登记丧失其公示的基本功能。事实上，正是因为内蒙古政府办公厅提出了初始登记异议，蒙帝公司本应在2014年7月16日之后即可取得房地产证，却因为其异议迟延了一个月。三、初始登记公告的内容是以公告日以前原深圳市房地产权登记中心收取的蒙帝公司的申请材料以及此时原深圳市房地产权登记中心系统内的相关情况为基础，不应以公告后其他主体提出异议或起诉的行为来认定权属有争议。且根据《特区登记条例》第34条第2款，原深圳市房地产权登记中心不应对超出内蒙古政府办公厅提出的异议申请以及蒙帝公司异议答复范围以外的事实进行审查。四、根据《最高人民法院关于规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第13条的规定，预查封登记并不排斥房屋产权的初始登记，而是需要通过初始登记后的房地产权来保证其查封效果。
被上诉人内蒙古政府办公厅答辩称：一、涉案土地自2001年至今的十几年来，一直存在产权纠纷尚未解决。且在涉案初始登记之前，原深圳市房地产权登记中心完全知晓涉案土地存在产权纠纷的情形。二、原深圳市房地产权登记中心在核准涉案初始登记时，本已知晓且本应充分考量涉案土地十几年来存在权属争议尚未解决的复杂情况，完全有权且应当暂缓登记。但原深圳市房地产权登记中心却置该产权纠纷尚未解决的事实于不顾，执意为蒙帝公司登记发证，其行为明显违法。三、深圳市不动产登记中心及蒙帝公司所谓“产权纠纷已经解决、申请资料齐全、权属清楚”等上诉理由均不能成立。首先，在内蒙古政府办公厅向深圳市中级人民法院提起的确权民事诉讼审结之前，根本不存在“产权纠纷已经解决”，而依据之前执行程序中的任何裁定均不能对涉案土地产生民事确权的法律效力。其次，蒙帝公司提交的申请资料齐全，并不代表涉案土地权属清楚，也不能掩盖存在产权纠纷。此外，本案内蒙古政府办公厅并非作为行政机关行使公权力或履行自身行政职能，而是作为与涉案土地权属有利害关系的普通民事主体，在针对初始登记异议及行政复议被驳回后，认为原深圳市房地产权登记中心的行为侵犯了自身民事权益而依法提起本案诉讼，当然是本案行政诉讼的适格主体。二审庭审时，内蒙古政府办公厅补充提交书面答辩意见如下：一、本案一审行政判决是以涉案土地“存在法律所规定的产权纠纷尚未解决”的法定事由而撤销初始登记的。而这一法定事由早已是在争议各方存在了十几年的客观事实，并不需要等待涉案土地后续的终审民事判决结果才能确定“存在产权纠纷”这一客观事实。因此，本案二审以本案“需待另案的民事诉讼审理结果”为由裁定中止诉讼，中止理由明显不能成立，中止程序明显不当。二、在本案二审因不当中止而未予及时裁判的情况下，使得蒙帝公司将本应撤销的初始登记土地证当作其权属证据带入本案民事诉讼二审，客观上为其在本案民事诉讼二审中营造了证据优势，而这种证据优势的获得显然缺乏正当性和公正性。
经审理，原审查明的事实无误，本院予以确认。
另查，原深圳市房地产权登记中心于2014年7月14日将内蒙古政府办公厅针对涉案宗地土地使用权初始登记初步审定结果的异议材料副本送达给蒙帝公司，并于2014年7月15日收到蒙帝公司针对该异议提交的书面答复。2014年8月13日，原深圳市房地产权登记中心作出深房登〔2014〕72号《深圳市房地产权登记中心关于驳回B301－0064宗地土地使用权初始登记初步审定结果异议的决定》，载明：“内蒙古自治区人民政府办公厅：……根据土地主管部门核查的结果、蒙帝公司提交的材料及其答复，蒙帝公司于2001年2月与土地主管部门原深圳市规划国土局签订了深地合字（1999）0003号《深圳市土地使用权出让合同书》，取得了B301－0064宗地的土地使用权，并已付清了地价款。现蒙帝公司提交《房地产初始登记申请书》、申请人身份证明、土地权属证明、付清地价款证明等材料申请办理该宗地的土地使用权初始，该申请权属清晰，材料齐全，符合《特区登记条例》第29条的规定。根据《特区登记条例》第34条的规定，我中心决定驳回你厅对B301－0064宗地土地使用权初始登记初步审定结果提出的异议。……”
再查，2016年12月22日，广东省高级人民法院作出（2016）粤民终1232号民事判决，认为内蒙古政府办公厅起诉请求确认涉案宗地，即宗地号为B301－0064号、位于深南大道紫竹七道宗地的土地使用权归其所有，但内蒙古政府办公厅主张其拥有涉案土地使用权的理由不成立，判决驳回内蒙古政府办公厅的上诉，维持本院作出的（2014）深中地房初字第49号驳回内蒙古政府办公厅诉讼请求的一审民事判决。
另查，原深圳市房地产权登记中心现已更名为深圳市不动产登记中心。
本院认为，本案内蒙古政府办公厅向原审法院起诉请求：1.撤销原深圳市房地产权登记中心作出的“72号决定”；2.撤销原深圳市房地产权登记中心为蒙帝公司所办的深房地字第××号初始登记。故本案涉及两个相对独立且存在关联的行政行为的合法性问题。正常情况下，本案内蒙古政府办公厅针对两个相对独立的行政行为提起诉讼应当分别起诉立案，但鉴于本案两个行政行为存在关联，当事人各方针对两个行政行为合法性问题亦充分进行了举证、质证及答辩，一审法院亦是对两个行政行为的合法性一并进行了审理，同时本案二审又因出现法定事由而曾经中止诉讼，从减轻当事人讼累、节约司法资源、实质性解决行政争议的角度出发，本案二审对上述两个关联的行政行为的合法性问题一并进行审查处理。现分述如下：
一、关于涉案驳回宗地土地使用权初始登记初步审定结果异议决定
《特区登记条例》第三十四条规定：“对初始登记公告的初步审定提出异议的，登记机构应当自接到书面异议之日起十五日内将书面异议的副本送达登记申请人。登记申请人应当自接到书面异议副本之日起十五日内向登记机构作出书面答复。逾期不答复的，予以撤销初步审定，驳回登记申请。登记机构对异议和登记申请人的答复进行调查核实，认为异议成立或者不成立的，登记机构应当作出决定，并书面通知当事人。当事人对登记机构的决定不服的，可以依法申请行政复议，或者向人民法院起诉。”
首先，本案现有证据显示，在涉案宗地土地使用权初始登记初步审定结果公告期间，原深圳市房地产权登记中心于2014年7月10日收到内蒙古政府办公厅提交的书面异议材料，于2014年7月14日将书面异议副本送达登记申请人蒙帝公司，蒙帝公司亦于2014年7月15日向原深圳市房地产权登记中心提交了针对异议的书面答复。原深圳市房地产权登记中心经调查核实，于2014年8月13日作出涉案驳回异议决定，办理程序符合《特区登记条例》第三十四条的上述规定。其次，根据蒙帝公司提交的涉案宗地土地使用权初始登记材料，蒙帝公司系以自己名义与原深圳市规划国土局签订土地出让合同，并已付清土地出让价款。同时，内蒙古政府办公厅提出异议时提交的内政发〔1992〕115号《关于申请“内蒙古大厦”建设用地的函》以及深圳市人民政府审批的用地审定会议纪要等材料，并不足以否定蒙帝公司与原深圳市规划国土局签订的土地出让合同的效力以及蒙帝公司依据该土地出让合同取得涉案宗地土地使用权的事实。原深圳市房地产权登记中心经核查，认定蒙帝公司的初始登记申请权属清晰，材料齐全，据此决定驳回内蒙古政府办公厅对涉案宗地土地使用权初始登记初步审定结果提出的异议，事实和法律依据充分。内蒙古政府办公厅关于撤销被诉驳回异议决定的诉讼请求不能成立，本院不予支持。
二、关于涉案宗地土地使用权初始登记行为
本案现有证据显示，蒙帝公司在申请办理涉案宗地土地使用权初始登记时，已依法提交了深圳市房地产初始登记申请表、土地使用权出让合同、付清地价款证明等申请材料。登记中心受理蒙帝公司的登记申请材料，经调查核实并经过公告、异议处理程序，认定蒙帝公司的初始登记申请权属清晰，材料齐全，予以核准初始登记并颁发房地产权利证书，事实和法律依据充分，符合法定程序。
内蒙古政府办公厅主张在涉案土地存在产权纠纷尚未解决的情况下，深圳市不动产登记中心核准涉案宗地土地使用权初始登记的行为明显违反《特区登记条例》第二十六条关于暂缓登记的规定。深圳市不动产登记中心主张在原深圳市规划国土局与蒙帝公司签订的土地出让合同合法有效的前提下，一审法院认定本案存在权属争议，缺乏事实根据。蒙帝公司主张涉案宗地权属清晰，不存在权属争议，且即使符合“产权纠纷尚未解决的”情形，登记机构亦有自由裁量权决定是否暂缓登记。对此，本院认为：
首先，如前所述，《特区登记条例》第三十四条已明确规定了土地使用权初始登记程序中的异议处理程序。而本案原深圳市房地产权登记中心亦已根据上述规定对内蒙古政府办公厅提出的异议进行调查核实，并作出了驳回异议决定，明确认定涉案土地使用权归蒙帝公司所有，蒙帝公司的初始登记申请权属清晰。换而言之，原深圳市房地产权登记中心在公告异议处理程序中，对内蒙古政府办公厅提出的其与蒙帝公司之间关于涉案宗地土地使用权归属的产权纠纷问题已经作出明确的认定处理。
其次，《特区登记条例》第二十二条规定：“房地产登记按下列程序办理：（一）提出申请；（二）受理申请；（三）审查申请文件；（四）权属调查；（五）依本条例规定公告；（六）确认房地产权利；（七）将核准登记事项记载在房地产登记簿；（八）计收规费并颁发房地产权利证书；（九）立卷归档。”根据上述规定，在初始登记公告包括公告异议处理程序之后，即是确认房地产权利程序环节。随后，《特区登记条例》第二十六条第一款第（一）项规定：“有下列情形之一的，登记机构可作出暂缓登记的决定，并书面通知申请人：（一）产权纠纷尚未解决的；……”根据该规定，当登记机构在办理土地使用权初始登记过程中发现存在产权纠纷尚未解决的情形时，登记机构有权作出暂缓登记的决定。考虑到这种暂缓登记决定意味着登记申请人被推迟获得登记许可以及由此带来的利益，直接影响到登记申请人的权益，因此在理解适用上述规定时，不能简单以其他民事主体提出异议或者主张权利，就必然推导出登记程序应当一律暂缓的结论。由于产权纠纷涉及的是权属问题，为避免对登记申请人权益造成不必要的侵害或延误，结合《特区登记条例》第二十二条的程序规定，登记机构不应简单地将初始登记过程中其他主体提出权利主张或权利归属异议的情况归入存在“产权纠纷尚未解决的”情形，而应对决定暂缓登记、以留出时间解决产权争议的必要性和合理性进行判断，在已有证据材料不足以明确权属的情况下，才考虑根据条例的上述授权条款决定是否暂缓登记。本案中，虽然自2001年原深圳市规划国土局将涉案土地出让给蒙帝公司至2014年初始登记，B301-0064号宗地作为各法院的查封和执行对象，涉案宗地的使用权人几经变化。但这并不意味着土地使用权归属不明确。恰恰相反，在涉案土地出让合同第一补充协议书和第二补充协议书签订之后、被解除之前，涉案宗地对应的权利人是清楚、明确的。直到2014年5月5日深圳市规划和国土资源委员会解除上述第一补充协议书，恢复原深地合字（1999）0003号《深圳市土地使用权出让合同书》的效力之后，蒙帝公司才基于该土地出让合同恢复成为涉案土地的权利人。在原深圳市房地产权登记中心经过初始登记公告异议处理程序已对内蒙古政府办公厅与蒙帝公司之间关于涉案宗地权利归属的产权纠纷明确作出认定处理的情况下，当然已不存在需作出暂缓登记决定以留出时间解决产权争议的必要性。
第三，一般而言，相关民事主体提起土地使用权确权民事诉讼，可以作为登记机构以存在产权纠纷尚未解决为由作出暂缓登记决定的重要考量依据。但是，如果登记机构依据其对申请材料的判断，足以确认土地使用权的归属，不存在暂缓登记的必要性，则登记机构只需对自身的核准登记行为负责即可，相关确权民事诉讼程序的启动不应成为其作出核准登记不可逾越的障碍。本案中，原深圳市房地产权登记中心基于公告异议处理程序的核查结果，确认涉案宗地权属清晰并予以核准初始登记，表明原深圳市房地产权登记中心并不认为有作出暂缓登记决定的必要性。如前所述，本案是否需要决定暂缓登记的问题依法系由登记机构酌情判断，故该问题属于行政行为合理性的范畴。本案现有证据包括关联民事诉讼的审理结果均不足以证明原深圳市房地产权登记中心在作出被诉初始登记行为过程中存在明显不当。故内蒙古政府办公厅关于撤销被诉初始登记的诉讼请求不能成立，本院不予支持。
内蒙古政府办公厅在一审起诉时还主张在涉案土地被预查封的情况下原深圳市房地产权登记中心核准涉案宗地土地使用权初始登记的行为违法。对此，本院认为，《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第十三条规定：“被执行人全部缴纳土地使用权出让金但尚未办理土地使用权登记的，人民法院可以对该土地使用权进行预查封。”该通知第十六条规定：“国土资源、房地产管理部门应当依据人民法院的协助执行通知书和所附的裁定书办理预查封登记。土地、房屋权属在预查封期间登记在被执行人名下的，预查封登记自动转为查封登记，预查封转为正式查封后，查封期限从预查封之日起开始计算。”根据上述规定，本案原深圳市房地产权登记中心在涉案宗地土地使用权预查封期间，核准涉案宗地的土地使用权初始登记，并不违反上述规定。同时本案现有证据显示，内蒙古政府办公厅起诉状中提及的（2014）深中法房初字第49号案针对涉案土地的预查封手续在涉案土地初始登记完成时已转为正式查封登记。故内蒙古政府办公厅的该项诉讼主张亦不能成立，本院不予采纳。
原审判决及蒙古政府办公厅在诉讼中还援引了《土地登记办法》第十八条第一款第（一）项关于不予登记的规定。对此，本院认为，《土地登记办法》第十八条第一款第一项规定：“有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的；……”鉴于土地使用权初始登记程序本身包含确认土地使用权归属的程序环节，《土地登记办法》第十八条第一款第（一）项规定的适用前提应当是登记申请人以外的其他主体提出权利主张或异议且登记机构经权属调查无法明确权利归属。因此，并不能仅凭存在登记申请人以外的其他主体提出权利主张或异议的事实就推导出应当适用上述不予登记规定的结论。本案中，蒙帝公司已依法提交了土地出让合同及付清地价款证明等法定土地权属证明材料，足以证明涉案宗地的权利归属。同时，原深圳市房地产权登记中心已在涉案公告异议处理程序中明确认定涉案宗地权属清晰，并决定驳回内蒙古办公厅关于涉案宗地权利归属的异议。因此，本案不存在导致登记机构无法确认涉案宗地权利归属的情形，《土地登记办法》第十八条第一款第一项的规定不适用于本案。另，关联民事诉讼的审理结果亦间接印证了原深圳市房地产权登记中心在涉案宗地土地使用权初始登记程序中对权利归属的认定结果。综上，原审判决错误援引《土地登记办法》第十八条第一款第（一）项，适用法律错误。蒙古政府办公厅援引该法条提出的相关诉讼主张亦不能成立，本院不予采纳。
此外，内蒙古政府办公厅代理人在二审庭审时对本案二审中止诉讼裁定提出了质疑，认为本案不需要等待关联民事诉讼判决结果才能确定“存在产权纠纷”这一客观事实，故中止诉讼理由不能成立，且导致蒙帝公司将涉案土地登记证作为权属证据带入关联民事诉讼二审，营造其证据优势。本院对此回应如下：首先，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十一条第一款第（六）项规定：“在诉讼过程中，有下列情形之一的，中止诉讼：……（六）案件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的；……”经查，内蒙古政府办公厅在关联的（2014）深中法房初字第49号建设用地使用权纠纷一案中的一审诉讼诉求为：依法确认B301－0064号宗地（即本案涉案宗地）的土地使用权归内蒙古政府办公厅所有。该民事诉讼实质系内蒙古政府办公厅试图通过民事诉讼对蒙帝公司在申请初始登记时提交的土地权属证明材料的证明效力提出挑战，其审理结果代表着人民法院针对内蒙古政府办公厅关于涉案宗地土地使用权归其所有的主张所作出的终局性司法裁决。假如内蒙古政府办公厅的该项主张获得司法裁判的支持，则相关民事诉讼的审理结果将直接导致对原深圳市房地产权登记中心将涉案宗地土地使用权登记在蒙帝公司名下这一登记行为的实质性否定。有鉴于此，本院在关联的（2014）深中法房初字第49号建设用地使用权纠纷一案尚未审结的情况下，裁定中止诉讼，符合《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十一条第一款第（六）项的上述规定。其次，综观关联的生效民事判决文书的内容，尤其是民事判决中载明的裁判理由及说理的内容，内蒙古政府办公厅代理人所称的蒙帝公司凭借涉案土地初始登记证在关联民事诉讼中获取不公正证据优势的主张，明显缺乏事实根据。同时，内蒙古政府办公厅如认为关联的生效民事判决存在错误，可另循法律途径解决。
综上，原审判决适用法律错误，本院予以撤销。深圳市不动产登记中心、蒙帝公司关于撤销一审判决、依法改判的上诉请求成立，本院予以支持。内蒙古政府办公厅关于撤销深房登〔2014〕72号驳回异议决定及涉案宗地土地使用权初始登记行为的诉讼请求不能成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销广东省深圳市罗湖区人民法院（2014）深罗法行初字第113号行政判决；
二、驳回内蒙古自治区人民政府办公厅的全部诉讼请求。
本案一、二审案件受理费共计人民币100元，由内蒙古自治区人民政府办公厅负担。深圳市不动产登记中心、深圳市蒙帝国际投资发展有限公司预交的上诉费人民币各50元，依法予以退还。
本判决为终审判决。
审判长 王成明
审判员 杨宝强
审判员 王强力
二〇一七年三月十五日
书记员 叶益力