广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤行终422号
上诉人（原审被告）：广东省国土资源厅。住所地：广东省广州市天河区体育东路***号。
法定代表人：陈光荣，厅长。
委托代理人：何隐亭，该厅工作人员。
委托代理人：陈琪璋，广东恒生律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：广州市增城区永宁街叶岭村许屋经济合作社。
法定代表人：郭伟城，主任。
委托代理人：陈靖祥，广东深明德律师事务所律师。
委托代理人：许金周，广东双子律师事务所律师。
上诉人广东省国土资源厅（以下简称广东省国土厅）因与被上诉人广州市增城区永宁街叶岭村许屋经济合作社（以下简称许屋经济社）不予受理行政复议纠纷一案，不服广州铁路运输中级法院（2016）粤71行初488号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2009年2月5日，原告许屋经济社与案外人广州市裕丰石场有限公司（以下简称裕丰石场）签订《集体土地承包合同》，约定由裕丰石场承包位于许屋经济社、总面积863.162亩的土地。2011年11月7日，广州市国土资源和规划委员会（以下简称广州市国规委）作出穗国房业务[2011]243号《关于裕丰石场申请变更矿区范围及生产规模的复函》，同意裕丰石场办理矿区范围和生产规模变更登记手续。2012年10月15日，广州市国规委作出穗国房矿区划字[2012]2号《关于划定矿区范围的批复》，该批复告知了矿区范围、面积、办理采矿登记手续等内容。2013年11月12日，广州市国规委向裕丰石场颁发证号C4401002009057120017863《采矿许可证》，地址为广州市增城区永和镇窝元林场，开采方式为露天开采，开采矿种为建筑用花岗岩，生产规模130万立方米/年，矿区面积0.6382平方公里。2016年6月7日，广州市国规委根据原告的申请，作出穗国房公开[2016]231-233号《依申请公开政府信息答复书》，告知原告上述关于裕丰石场矿区的相关情况。2016年6月22日，原告向被告广东省国土厅提出行政复议申请，请求：1.撤销2012年10月15日发放给裕丰石场的穗国房矿区划字[2012]2号《关于划定矿区范围的批复》；2.撤销2013年11月12日发放给裕丰石场的《采矿许可证》。2016年6月29日，被告作出粤国土行复[2016]82号《不予受理决定书》，认为涉案批复和采矿许可证不是裕丰石场采矿用地的直接依据，并未对原告的权利义务产生实际影响，原告申请行政复议不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第二十八条第（二）项关于“申请人与具体行政行为有利害关系”的受理条件，故根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十七条的规定，决定不予受理原告的行政复议申请，并告知其救济的权利和期限。原告不服，诉至原审法院，请求判决：1.确认被告作出的粤国土行复[2016]82号《不予受理决定书》违法；2.判令被告依法履行法定职责，受理原告的行政复议申请；3.本案诉讼费由被告负担。
原审法院经审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《行政复议法实施条例》第二十七条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益提出行政复议申请，除不符合行政复议法和本条例规定的申请条件的，行政复议机关必须受理。”第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……”本案中，被告作为省级土地管理职能部门，具有依法履行土地行政复议的法定职责。原告与裕丰石场签订了《集体土地承包合同》，约定裕丰石场承包经营原告的863.162亩地作为农业用地使用。后裕丰石场申请采矿权变更登记，广州市国规委就此作出了《关于划定矿区范围的批复》并为其颁发涉案《采矿许可证》，准许裕丰石场将涉案部分农业地用于露天开采建筑用花岗岩。而上述涉案集体土地属于原告所有，广州市国规委的上述行政行为侵犯了原告的合法权益，原告与上述行政行为之间具有法律上的利害关系。故原告依法向被告提起行政复议申请，被告作为行政复议机关，应当依法受理。被告以原告与广州市国规委作出的上述行政行为不具有法律上的利害关系为由，对原告的行政复议申请不予受理，不符合上述条例的规定，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决：一、撤销被告广东省国土厅于2016年6月29日作出的粤国土行复[2016]82号《不予受理决定书》；二、被告广东省国土厅于本判决发生法律效力之日起六十日内对原告许屋经济社于2016年6月22日提交的行政复议申请作出处理。本案受理费50元，由被告广东省国土厅负担。
广东省国土厅不服原审判决，向本院提起上诉称：（一）根据《中华人民共和国矿产资源法》（以下简称《矿产资源法》）第三条、《中华人民共和国矿产资源法实施细则》（以下简称《矿产资源法实施细则》）第五条、第三十条的规定，采矿权与土地所有权、使用权分属不同物权，相互独立，应当分别依法取得。采矿权的标的为矿产资源，且是一种不需依附土地所有权或使用权的权利，与土地所有权、使用权均不同。采矿权人若因采矿生产建设需要使用土地，依法应另外申请土地使用权，按照有关法律法规依法办理。（二）根据《矿产资源开采登记管理办法》第五条的规定，广州市国规委审核、颁发涉案批复和变更采矿许可证均不需要以裕丰石场享有土地所有权、使用权作为审批依据，故其作出涉案批复、采矿许可证变更均与涉案集体土地所有权、使用权无关。（三）涉案具体行政行为没有为许屋经济社增设权利义务，不会导致裕丰石场所有权、土地使用权变更。根据《矿产资源法实施细则》第五条、第三十条的规定，采矿权人行使采矿许可证权利时需取得土地使用权，应当履行法定批准或其他手续。因此，裕丰石场取得采矿许可证并不当然取得该石场的土地所有权、使用权，更不会导致许屋经济社丧失或变更其所享有的裕丰石场土地所有权、使用权。（四）涉案具体行政行为没有侵犯到许屋经济社的合法权益，其与该行为没有法律上的利害关系。根据《矿产资源法》第三条、《矿产资源法实施细则》第六条的规定，采矿权人依据依法取得的采矿许可证开采的矿产资源属于国家所有，不是属于许屋经济社，且该矿产资源也不需要依附该社所有的裕丰石场土地所有权、使用权，《矿产资源法实施细则》亦明确规定取得土地使用权还需履行法律规定的手续，采矿权人取得采矿许可证不等同于取得涉案土地所有权、使用权，而其取得采矿许可证也没有对该社所享有的土地所有权、使用权构成侵害。（五）原审故意将广州市国规委作出批复、颁发许可证混淆为准许将涉案农业用地性质变更为建设用地，明显事实不清。原审认为广州市国规委颁发涉案许可证即为准许裕丰石场将涉案农业用地变更为露天开采建筑用花岗岩，这就变相认为颁发许可证等同农用地性质转变的审批行为，明显是对该发证行为的性质及法律效力的误解，混淆了采矿权和土地使用权两种物权的界限。（六）许屋经济社与裕丰石场之间的民事承包合同纠纷与涉案行政行为无关，不能认为广州市国规委颁发许可证就等同于许可裕丰石场取得土地使用权，二者有严格区别。请求二审撤销原审判决，驳回许屋经济社的全部诉讼请求，一、二审诉讼费全部由许屋经济社负担。
被上诉人许屋经济社二审辩称：（一）非农业建设项目的建设，取得建设用地使用权是前提。在裕丰石场未合法取得建设用地使用权的前提下，广州市国规委在农民集体所有的农业用地上为其设定采矿权没有法律依据。《矿产资源法》并未授权行政机关可以在农民集体所有土地上为除乡镇企业之外的主体设定采矿权，反而明确规定“行使权利时，法律、法规规定应当经过批准或者履行其他手续的，依照有关法律、法规的规定办理”。而根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条、六十三条以及《中华人民共和国农村土地承包法》第八条、第十七条的规定，农民集体组织所有的农业用地未经依法批准不得用于非农业建设，广州市国规委准许裕丰石场在许屋经济社未经批准可以用于非农建设的农业用途土地上进行“露天开采建筑用花岗岩”没有任何法律依据。（二）广州市国规委在作出涉案批复、颁发许可证前，应当对矿区范围内的土地性质进行审查。《中华人民共和国行政许可法》第二条规定的“依法审查”不能狭义理解为广东省国土厅所称的《矿产资源开采登记管理办法》，而应包括广州市国规委准许裕丰石场在涉案土地上进行露天开采涉及的所有法律、法规。（三）涉案具体行政行为侵犯了许屋经济社的合法权益，该社与涉案具体行政行为具有法律上的利害关系。（四）原审只是认为涉案具体行政行为侵犯了许屋经济社的合法权益，在法律上具有利害关系，并未认为颁发采矿许可证等同于农用地性质转变的审批行为。（五）广州市国规委批准裕丰石场可以在涉案土地上进行非农业“建筑用花岗岩露天开采”，不是许屋经济社与裕丰石场之间的民事纠纷。由于广州市国规委的许可，使裕丰石场进行矿藏开采在一定程度上具有表面上的“合法性”，而这种结果正是广州市国规委的许可行为造成的。请求二审驳回上诉，维持原判。
本院二审查明事实与原审基本一致，对原审查明的事实，本院予以确认。
本院认为，本案是行政复议纠纷，争议焦点是广东省国土厅作出涉案粤国土行复[2016]82号《不予受理决定书》是否正确。
《行政复议法实施条例》第二十七条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益提出行政复议申请，除不符合行政复议法和本条例规定的申请条件的，行政复议机关必须受理。”第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……”《矿产资源法实施细则》第六条第二款规定：“采矿权，是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。取得采矿许可证的单位或者个人称为采矿权人。”第三十条规定：“采矿权人享有下列权利：……（四）根据生产建设的需要依法取得土地使用权；……采矿权人行使前款所列权利时，法律、法规规定应当经过批准或者履行其他手续的，依照有关法律、法规的规定办理。”本案中，广州市国规委于2011年11月7日作出穗国房业务[2011]243号《关于裕丰石场申请变更矿区范围及生产规模的复函》，同意裕丰石场办理矿区范围和生产规模变更登记手续，并于2012年10月15日作出穗国房矿区划字[2012]2号《关于划定矿区范围的批复》，告知裕丰石场涉案矿区范围、面积、办理采矿登记手续等内容。2013年11月12日，广州市国规委向裕丰石场颁发涉案《采矿许可证》，许可其以露天开采方式开采建筑用花岗岩。裕丰石场露天开采花岗岩必然要使用矿区范围内的土地，而上述土地部分来源于裕丰石场与许屋经济社签订《集体土地承包合同》所约定的土地，该土地属于许屋经济社集体所有。广州市国规委的上述具体行政行为对许屋经济社的权利义务产生实际影响，许屋经济社与该具体行政行为存在利害关系。广东省国土厅作为广州市国规委的上一级主管部门，对许屋经济社的涉案复议申请应当予以受理。广东省国土厅关于广州市国规委的上述行为未对许屋经济社的权利义务产生实际影响，许屋经济社与涉案具体行政行为没有利害关系的主张，缺乏充分的事实和法律依据，本院不予支持。原审认为广东省国土厅对许屋经济社的复议申请应当依法受理，判决撤销其作出的涉案粤国土行复[2016]82号《不予受理决定书》，并判令其限期对许屋经济社提交的复议申请作出处理，并无不当。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。广东省国土厅的上诉缺乏充分的事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由广东省国土资源厅负担。
本判决为终审判决。
审判长 秦红梅
审判员 付庆海
审判员 方丽达
二〇一七年七月二十七日
书记员 温 瑜