江苏省如东县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）东行初字第00077号
原告印德泉。
委托代理人印小峰。
被告南通市公安局港闸分局，住所地南通市外环北路668号。
法定代表人顾峰，局长。
委托代理人支建明，南通市公安局港闸分局政委。
委托代理人韩其山，南通市公安局港闸分局法制大队民警。
原告印德泉诉被告南通市公安局港闸分局（以下简称港闸公安分局）治安行政处罚一案，本院于2014年3月27日立案受理后，向被告港闸公安分局送达了起诉状副本、应诉通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2014年5月26日公开开庭审理了本案。原告印德泉及其委托代理人印小峰，被告港闸公安分局的委托代理人支建明、韩其山到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
港闸公安分局于2013年5月22日作出港公（治）行罚决字（2013）674号行政处罚决定书，决定认定，1、2012年6月5日，印德泉因拆迁问题到北京市西城区的中南海周边地进行非正常上访，后被北京市西城分局府右街派出所当场查获并对印德泉进行训诫。2、2013年3月17日，印德泉因拆迁问题到北京市天安门地区进行非正常上访，被北京市公安局天安门地区分局大队当场查获并对印德泉进行训诫。3、2013年5月20日，印德泉又到北京市西城区的中南海周边地区进行非正常上访，后被北京市西城分局府右街派出所当场查获并对印德泉进行训诫。港闸公安分局认为印德泉的行为扰乱了公共场所秩序，故依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，对印德泉给予行政拘留七日的处罚。
一、被告向本院提供了作出被诉具体行政行为的相关证据：
陆红霞、徐连英、朱美兰、王建新、印德泉、邵德云的询问笔录及权利义务告知书、身份户籍资料；
2、沈某、顾某、管丽华、朱琦、管菊华的询问笔录及权利义务告知书；
3、北京市公安局西城分局府右街派出所及南通市驻京信访工作组的情况说明；
4、港闸区信访局出具的港闸区进京上访公安训诫汇总表，北京警方对印德泉的训诫书（（2012）第211534号、（2013）第201303170276号、（2013）第201305200383号）复印件材料；
5、行政拘留执行回执及被拘留人家属通知登记表；
证据1-5，证明2012年6月5日、2013年3月17日、2013年5月20日，原告在中南海、天安门地区先后三次因非正常信访扰乱公共场所秩序被北京警方训诫的事实。原告的行为已经构成扰乱公共场所秩序依法应予受到处罚。
6、港公（治）受案字（2013）1066号受案登记表；
7、港公（治）行传字（2013）3号传唤证及呈请报告书；
8、行政处罚告知笔录；
9、港公（治）行罚决字（2013）674号行政处罚决定书；
10、港闸公安分局治安警察大队出具的到案经过。
证据6－10，证明被告在办理原告扰乱公共场所秩序案件中依照法定程序对案件进行受理，对当事人进行传唤、询问，依法进行行政处罚前的告知并作出行政处罚决定，程序合法。
二、法律、法规等规范性文件依据：
1、《中华人民共和国治安管理处罚法》；
2、�公安机关办理行政案件程序规定》。
对被告提供的证据，原告质证认为，被告提供的证据均不真实，不合法。理由：1、证人沈某、顾某等均是政府接访人员，其证言不真实；2、原告到北京是正常上访，去中南海等地区周围不等于非法上访；3、原告从未见过训诫书；4、原告被拘留时，原告妻子的字系派出所人员代签。
原告印德泉诉称，原告因拆迁维权近三年，对南通市信访局、南通市港闸区信访局以及南通市港闸区唐闸镇街道政府工作人员在信访工作中推诿、敷衍、拖延、弄虚作假的行为极为不满，拆迁安置补偿问题久拖不决，原告为维护自己的合法权益付出了大量的精力和财力，生活日益艰难。2013年5月14日，按照《信访条例》的规定采用走访的形式合法去国家信访局信访。2013年5月20日，原告准备去寄信过程中，遇到北京当地警察问询，警察告知原告马家楼�领导接待信访人员，并让原告坐大巴车与其他上访者一起去了马家楼。次日，原告被郭荣辉等人从马家楼强行劫持上了一辆北京牌照汽车，并在违背原告意愿的情况下，采用非法手段限制原告人身自由。2013年5月22日凌晨，原告被强行带至港闸公安分局天生港派出所，同日被告作出了港公（治）行罚决字（2013）674号行政处罚决定书，原告被行政拘留七日。原告认为，（1）原告的行为发生在北京，在无移交手续的情况下，被告无权处罚。如应对原告行为予以处罚，也只能由北京市公安局行使；（2）原告是被接访人员非法从北京押送到南通，被告对原告进行行政处罚程序违法，侵犯了原告的合法权益；（3）适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的必要条件是扰乱公共场所秩序，但原告仅为寄信，并不存在扰乱公共场所秩序的情形，故被�适用法律不当。综上，原告请求确认被告港闸公安分局作出的港公（治）行罚决字（2013）674号行政处罚决定书违法并予以撤销。
原告向本院提供的证据有：
1、原告的居民身份证复印件；
2、港公（治）行罚决字（2013）674号行政处罚决定书；
3、南通市人民政府通政复决（2013）150号行政复议决定书.
上述证据证明原告有权提起行政诉讼。
被告对原告提供的证据无异议。
被告港闸公安分局辩称，1、2012年6月5日，印德泉因拆迁问题到北京市西城区的中南海周边地区进行非正常上访，后被北京市西城分局府右街派出所当场查获并训诫。2013年3月17日，印德泉到北京市天安门地区进行非正常上访，后被北京市公安局天安门地区分局大队当场查获并训诫。2013年5月20日，印德泉又到北京市西城区的中南海周边地区进行非正常上访，后被北京市西城分局府右街派出所当场�获并训诫。上述事实有原告的陈述、证人证言、训诫书等证据证实。2、被告于2013年5月20日获悉，原告等人在北京中南海等周边地区进行非正常上访，被北京市公安部门训诫。因原告行为已涉嫌违法，被告于同年5月21日依法受理为治安行政案件。2013年5月22日，原告回南通后，被告依法履行了传唤、询问以及行政处罚告知等法定程序，并经相关调查取证工作后，对原告作出了涉诉行政处罚。3、根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。原告因在北京进行非正常信访已被接回户籍地，如再移交违法行为地公安机关管辖，既不方便行政相对人依法行政法律赋予的复议诉讼等权利，又增加行政机关的办案成本，故由原告居住地公安机�即被告管辖并无不当。综上，被告作出的涉诉行政处罚决定，事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律正确，故请求法院依法予以维持。
经庭审质证，本院对双方提供的证据作如下认证：
原告提交的证据，可证明其具有提起行政诉讼的原告主体资格，对证据证明上述出证目的证明效力予以确认。
被告提交的证据，1、证据1－5，可证明（1）2012年6月5日，原告在中南海周边地区进行上访，被北京市西城分局府右街派出所训诫。2013年3月17日，原告至北京市天安门地区进行上访，被北京市公安局天安门地区分局大队训诫。2013年5月20日，原告在中南海周边地区上访，被北京市西城分局府右街派出所训诫；（2）原告已被执行行政拘留。对证据证明上述事实的证明效力予以确认。2、证据6－10，可证明被告在受理案件后，对当事人进行传唤、询问，进行行政处罚告知并作出行政处罚决定的情况，对证据证明上述事实的证明效力予以确认。
经审理查明，原告因不满南通市信访局、港闸区信访局，南通市港闸区唐闸街道对其拆迁安置补偿问题的信访处理，分别于2012年6月5日、2013年3月17日、2013年5月20日到北京中南海周边地区、天安门地区滞留、上访，先后被北京市西城分局府右街派出所、北京市公安局天安门地区分局大队予以训诫处理。上述训诫书第四条明确载明：“天安门地区、中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，信访人员应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理。”训诫后，原告被当地公安机关送往北京马家楼接济服务中心，后由南通市驻北京信访工作组及原告所属地方政府将其接、送回。
被告认为原告与他人一起携带信访材料在北京地区非法上访，被北京公安机关训诫，其行为涉嫌扰乱公共场所秩序，故于2013年5月21日，作出港公（治）受案字（2013）1066号受案登记表将案件作为治安管理案件立案受理。2013年5月22日，被告对原告等人进行了询问，对相关证人进行了调查，同时调查收集了其他相关证据。同日，被告将拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据等事项向原告进行了告知，同时告知其有进行陈述和申辩的权利。2013年5月22日，被告作出港公（治）行罚决字（2013）674号行政处罚决定书。原告不服，向南通市人民政府申请复议，南通市人民政府于2013年7月12日作出通政复决（2013）150号行政复议决定书，维持了被告作出的涉诉行政处罚决定书。
本院认为，本案争议焦点是：一、被告有无作出涉诉行政处罚职权；二�被告作出的涉诉行政处罚是否合法。
关于被告有无作出涉诉行政处罚的职权问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条规定，扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危险性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。第七条规定：国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。……虽然本案原告非法上访的违法行为发生在北京市，但是根据上述法律、规章的规定，除涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的违法行为外，对行为人实施的扰乱公共秩序、妨害公共安全、妨害社会管理、具有社会危险性的尚不构成刑事处罚的违法行为，行为人经常居住地的县级市、区公安机关有权依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定给予治安管理处罚，故本案被告对原告的案涉违法行为具有管辖权，并依法具有作出治安管理处罚的法定职责。
关于被告作出的涉诉行政处罚是否合法的问题。本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》及相关法律、法规、规章规定，行政处罚必须符合事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确、处罚适当的基本要求，这也是人民法院在行政诉讼中审查行政机关作出具体行政行为是否具有合法性、合�性的标准。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定，行为人有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的。……众所周知，北京中南海、天安门及其周边地区属于特定公共场所，就上述场所，国家相关部门制定了专门的行为准则及治安保卫、管理措施，任何人都必须遵守，不得违反，否则，将受到法律的制裁。本案中，原告自2012年以来先后三次到上述周边地区滞留、上访，经北京警方多次训诫仍拒不改正，其行为被北京公安机关定性为非访，已经严重扰乱了中南海、天安门等周边地区这些特定公共场所的正常社会治安管理秩序。被告作出的涉诉行政处罚认定原告的违法行为扰乱了其他公共场�秩序，且情节较重，事实清楚，证据充分，其依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的规定，对原告予以行政拘留七日，适用法律正确、量罚适当。被告受理该治安管理案件后，进行了必要的调查、取证，履行了法定的告知程序，作出涉诉行政处罚，并根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十七条的规定，依法向原告宣告并送达涉诉处罚决定书，同时按《公安机关办理行政案件程序规定》第一百五十一条也规定，及时将对原告的处罚情况和执行场所通知原告家属。被告的办理程序符合法律规定。
至于原告所称的其在北京的行为已被北京市公安部门予以训诫，故被告依法不得再对原告就同一行为进行处罚的问题，本院认为，训诫是公安机关对某些轻微违反治安管理的违法行为人所作的批评教育，其不符合行政强制或处罚的特征，并�属行政强制或处罚，而是一种行政事实行为，对行政相对人的权利、义务不产生影响。故原告虽因在非信访接待场所滞留、信访而被北京公安部门予以训诫，但因训诫并不属行政处罚或行政强制行为，故被告对原告作出的涉诉处罚并不违反一事不二罚的原则。
综上所述，本院认为，被告依法具有对原告的案涉违法行为作出治安管理处罚的法定职责，其作出的涉诉行政处罚，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，量罚适当。原告诉请无事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告印德泉要求确认被告南通市公安局港闸分局作出的港公（治）行罚决字（2013）674号行政处罚决定书违法并撤销的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告印�泉负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，同时向南通市中级人民法院预交上诉案件受理费50元，上诉于江苏省南通市中级人民法院（户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47×××82）。
审 判 长 张晓红
代理审判员 吴云霞
人民陪审员 郭益峰
二〇一三年六月二十日
书 记 员 陆婷婷
附相关法律条文：
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。