湖北省武汉市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂武汉中行终字第00384号
上诉人（原审被告）武汉市旅游局，住所地武汉市沿江大道133号广源大厦11楼。
法定代表人张侠，局长。
委托代理人叶鹏，系该局旅行社管理处处长。
委托代理人钟满君，湖北忠三律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）湖北九州国际旅行社有限责任公司，住所地武汉市武昌区静安路6号尚文科技大厦11层B-1。
法定代表人周红，执行董事。
委托代理人彭磊，湖北正信律师事务所律师。
上诉人武汉市旅游局（以下简称市旅游局）因与被上诉人湖北九州国际旅行社有限责任公司（以下简称九州国际旅行社）旅游行政处罚纠纷一案，不服湖北省武汉市江岸区人民法院作出的（2015）鄂江岸行初字第00042号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人市旅游局的委托代理人叶鹏、钟满军，被上诉人九州国际旅行社的法定代表人周红及其委托代理人彭磊到庭参加诉讼。因本院司改，人员调动，不能如期结案，报请湖北省高级人民法院批准延长审理期限3个月。诉讼中，经征求各方当事人的意见，均表示愿意协调，本院启动协调和解程序，因意见不一，协调无果。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2013年12月3日，游客向武汉市人民政府市长专线反映其在出境旅游时与导游发生纠纷而被集体滞留于境外。2013年12月4日，被告市旅游局予以受案处理，经调查，2013年11月29日，原告九州国际旅行社出境部负责人刘文涛受海外十堰旅行社武汉分公司员工秦海涛委托，以原告九州国际旅行社的名义向被告市旅游局报送《中国公民出国旅游团队名单表》，并提供了盖有该公司公章的出境旅游合同，但实际组团旅行社是海外十堰旅行社武汉分公司。被告市旅游局于2014年2月19日向原告九州国际旅行社作出了《行政处罚事先告知书》，并告知原告九州国际旅行社有权申请听证。经原告九州国际旅行社申请，被告市旅游局拟定于2014年3月21日举行听证会，后又依其申请将听证会延期至2014年4月3日举行。根据听证意见以调查的事实，被告市旅游局于2014年5月19日对原告九州国际旅行社作出了《行政处罚决定书》（武旅罚（2014）02号），决定给予其：1、处责令改正，并处人民币一万元罚款；2、责令停业整顿一个月；3、对直接负责的主管人员周红、刘文涛各处人民币二千元罚款的行政处罚。原告九州国际旅行社对该处罚决定不服，向湖北省旅游局申请行政复议，湖北省旅游局于2014年10月13日作出了《行政复议决定书》（鄂旅复决（2014）01号），决定维持被告市旅游局作出的上述处罚。
原审法院认为，根据《中华人民共和国旅游法》第八十七条、国家旅游局《旅游行政处罚办法》第十一条、第十五条的规定，被告市旅游局具有对辖区内旅行社的违法行为进行处罚的职权。
一、认定事实方面。《中华人民共和国旅游法》第三十条规定，旅行社不得出租、出借旅行社业务经营许可证，或者以其他形式非法转让旅行社业务经营许可。本案中，海外十堰旅行社作为组团社，应当根据《中国公民出国旅游管理办法》及《湖北省中国公民出境旅游团队名单表审核管理办法》的规定，向湖北省旅游主管部门报送审核名单表，原告九州国际旅行社不是本案旅游团的组团社，却为海外十堰旅行社出具名单表，并提供旅游合同、领队人员证件等相关资料交由海外十堰旅行社向旅游主管部门报送审核出境，该行为构成上述规定的“以其他形式非法转让旅行社经营许可的行为”。原告九州国际旅行社主张该行为系其公司出境部负责人刘文涛的个人行为，但名单表上加盖了原告九州国际旅行社的公章，且其法定代表人在调查中也认可其知晓刘文涛的该行为，故原告九州国际旅行社的该观点不能成立。
二、适用法律方面。《中华人民共和国旅游法》第九十五条第二款规定，旅行社违反本法规定，未经许可经营本法第二十九条第一款第二项、第三项业务，或者出租、出借旅行社业务经营许可证，或者以其他方式非法转让旅行社业务经营许可的，除依照前款规定处罚外，并责令停业整顿；情节严重的，吊销旅行社业务经营许可证；对直接负责的主管人员，处二千元以上二万元以下罚款。本案中，被告市旅游局根据其查明的事实，认定原告九州国际旅行社为其他公司出具名单表的行为构成“以其他形式非法转让旅行社经营许可的行为”，对其处以一万元罚款、责令停业整顿一个月，并对直接负责的主管人员处以二千元的罚款符合上述规定，并无不当。
三、执法程序方面。被告市旅游局接到投诉举报后，进行了立案调查，对相关人员进行了调查询问并告知原告九州国际旅行社享有听证的权利，经其申请依法举行了听证会，充分听取了当事人的陈述和申辩，作出行政处罚后将处罚决定书向原告九州国际旅行社予以了送达，其执法程序符合法律规定。原告九州国际旅行社主张听证主持人事后搜集证据，但根据《旅游行政处罚办法》第三十七条的规定，旅游主管部门应当充分听取当事人的陈述和申辩并制作笔录，对当事人提出事实、理由和证据进行复核，故听证主持人针对双方争议较大的事实予以核实，该行为并无不当，且核实的相关材料亦未作为被告市旅游局作出本案行政处罚的证据，经过听证后，被告市旅游局充分听取了原告九州国际旅行社的申辩意见，将对其作出的行政处罚幅度降到了法律规定的最低幅度，该程序并无不当。但根据《旅游行政处罚办法》第五十条第三款的规定，对情节复杂的案件或者因重大违法行为给予公民3万元以上罚款、法人或者其他组织20万元以上罚款，取消出国（境）旅游业务经营资格，责令停业整顿，吊销旅行社业务经营许可证、导游证、领队证等行政处罚的，旅游主管部门负责人应当集体讨论决定。本案中，被告市旅游局对原告九州国际旅行社作出的处罚中第二项内容为责令其停业整顿一个月，按照上述规定应当由被告市旅游局负责人集体讨论决定。负责人集体讨论制度是《中华人民共和国行政处罚法》明确规定的原则，是行政机关对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚的重要程序，是规范行政处罚自由裁量权的必要环节。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十六条及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条的规定，被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提供作出具体行政行为的证据，逾期提交证据视为被诉具体行政行为没有相应的证据，被告市旅游局未在举证期限内向本院提交相关证据证明其在本案处罚决定前经过负责人集体讨论决定，视为行政程序违法。综上，被告市旅游局在经过听证程序听取原告九州国际旅行社的陈述申辩后，已将对原告九州国际旅行社作出的行政处罚降低到了法律规定的最低幅度，其作出的行政处罚认定事实清楚、适用法律正确，但程序违法。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下：确认被告武汉市旅游局对原告湖北九州国际旅行社有限责任公司作出的行政处罚决定书（武旅罚（2014）02号）违法。
上诉人市旅游局不服原审判决，向本院提起上诉称，根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，集体讨论是行政机关对重大违法行为作出行政处罚决定时的内部讨论程序，无需行政相对人的参与。而集体讨论资料属于行政机关内部保密资料，《中华人民共和国行政诉讼法》也并未规定行政机关需要提交内部讨论文件，因此上诉人认为无须举证。原审法院于2015年2月4日对案件公开开庭审理时，并未对集体讨论这一环节进行任何审查，也没有向上诉人释明需要提供作出处罚决定时的行政机关内部讨论文件。《中华人民共和国行政诉讼法》（修订后）第三十九条规定人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。原审法院休庭后，于2015年3月31日向上诉人代理人询问是否经过集体讨论，并要求上诉人提供集体讨论资料。上诉人明确回答经过了集体讨论，并4月29日提提交了集体讨论会议纪要，因此，上诉人认为已经完成了举证义务。故原审法院以上诉人未在收到起诉状副本后十日内提供集体讨论决定“视为程序违法”，并根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项确认上诉人行政处罚决定违法是完全错误的。鉴于原审判决认定上诉人作出的行政处罚事实清楚、适用法律正确，因此，恳求上级人民法院依法改判，驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人湖北九州国际旅行社有限责任公司辩称，1、上诉人所说行政处罚法第三十八条有规定重大行为应当进行讨论不存在内部讨论的问题，应该也不属于保密的范围，上诉人作为行政机关有义务将履行程序的环节提交给法院，法律有规定要进行集体讨论的只有提交了证据才能证明进行了集体讨论。2、不存在法院对举证进行释明的问题，法律有相关规定行政机关对行政行为进行举证。3、被应该在收到起诉状副本10日内提供证据及所依据的规范性文件，被告没有在法定期限内提供证据的视为没有相应证据证明，一审判决符合法律规定。
各方当事人向原审法院提交的证据、法律依据均随案卷移送本院。二审中，各方当事人坚持原审质辩意见，原审法院对证据的认证正确，本院对原审判决采信的证据、认定的事实予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国旅游法》第八十七条、国家旅游局《旅游行政处罚办法》第十一条、第十五条的规定，上诉人市旅游局具有对辖区内旅行社的违法行为进行处罚的职责。市旅游局对九州国际旅行社不是本案旅游团的组团社，却为海外十堰旅行社出具加盖了原告九州国际旅行社公章的名单表，并提供其旅游合同、领队人员证件等相关资料交由海外十堰旅行社向旅游主管部门报送审核出境的行为，根据《中华人民共和国旅游法》第三十条的规定，认为构成以其他形式非法转让旅行社经营许可，并根据《中华人民共和国旅游法》第九十五条第二款的规定，对九州国际旅行社作出责令改正，罚款一万元；责令停业整顿一个月的行政处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，处罚适当。在外部执法程序方面，市旅游局接到投诉举报后，按照《中华人民共和国行政处罚法》及《旅游行政处罚办法》的规定进行了立案、调查、行政处罚事先告知、听证、作出处罚决定并送达，且告知相对人不服处罚决定依法享有的救济权利及途径，上述执法程序合法。
《中华人民共和国行政处罚法》及《旅游行政处罚办法》规定行政机关负责人集体讨论内部行政程序的主要价值在于促进行政机关内部公开和监督，防止个人主观随意和权力滥用。就本案而言，即便按照原审判决推定市旅游局对九州国际旅行社作出行政处罚决定未经集体讨论程序，该内部行政程序对被诉行为是否合法所具有的价值也要在综合考量的情况下作出判断。该内部程序的缺失，既不对行政相对人的知情权、陈述申辩权、申请听证权等权利构成损害，也未对行政处罚决定的合法性、合理性产生实质性影响。原审判决确认涉案行政处罚决定违法不妥。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销湖北省武汉市江岸区人民法院作出的（2015）鄂江岸行初字第00042号行政判决；
二、驳回被上诉人湖北九州国际旅行社有限责任公司的诉讼请求。
本案一、二审案件受理费各50元及邮寄送达费20元均由湖北九州国际旅行社有限责任公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 罗浩
审判员 李丽
审判员 沈红
二〇一六年一月六日
书记员 彭婕