陕西省西安市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）西中行终字第00103号
上诉人暨诉讼代表人（原审原告）党克忠，男，1944年4月22日出生，汉族，住西安市未央区南党村**号。
上诉人暨诉讼代表人（原审原告）刘成义，男，1939年1月29日出生，汉族，住西安市未央区南党村***号。
上诉人暨诉讼代表人（原审原告）白学信，男，1931年2月20日出生，汉族，住西安市未央区南党村***号。
上诉人（原审原告）党晓辉。
上诉人（原审原告）党振洋。
上诉人（原审原告）刘根民。
上诉人（原审原告）刘宽正。
上诉人（原审原告）党诚诚。
上诉人（原审原告）党东利。
上诉人（原审原告）党东亮。
上诉人（原审原告）党军仓。
上诉人（原审原告）党东峰。
上诉人（原审原告）党明珠。
上诉人（原审原告）冯全利。
上诉人（原审原告）党伟。
上诉人（原审原告）熊西京。
被上诉人（原审被告）西安市住房保障和房屋管理局，住所地西安市西大街116号。
法定代表人夏俊山，该局局长。
委托代理人王禾，陕西法智律师事务所律师。
委托代理人李佳斌，陕西法智律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）西安星火地产开发有限公司，住所地西安市劳动南路旭景名园小区12号楼00111室。
法定代表人袁瑞生，该公司总经理。
委托代理人迟波，陕西睿群律师事务所律师。
委托代理人王欣，陕西睿群律师事务所律师。
上诉人党克忠等16人因与被上诉人西安市住房保障和房屋管理局（以下简称“市房管局”）、西安星火地产开发有限公司（以下简称“星火开发公司”）商品房预售证一案，不服西安市莲湖区人民法院（2014）莲行初字第00198号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院审查认为，党克忠等16人系西安市未央区南党村村民，其房屋均在西安经济技术开发区2008年开始实施的南党村城中村改造范围内，该村改造主体是原审第三人，16名原审原告的房屋已被拆除，但至今未就拆迁安置达成协议。2012年1月18日，原审第三人向市房管局申请办理其开发的位于西安经济技术开发区北三环以南、明光路以东“旭景崇盛园”项目之《商品房预售许可证》，同时提交了公司资质证明、市城改发（2008）250号《西安市城中村（棚户区）改造办公室关于对经济技术开发区南党村城中村改造方案的批复》、西安经济技术开发区管理委员会国土资源和房屋管理局相关证明、《建设工程规划许可证》等资料。市房管局受理后，经审查，认为原审第三人的申请符合相关规定，于2012年3月2日向原审第三人颁发了市房预售字第2012012号《商品房预售许可证》，准许原审第三人公开预售“旭景崇盛园”7号楼及群房、8号楼、9号楼、10号楼、11号楼。市房管局为原审第三人颁发的《商品房预售许可证》，是市房管局允许原审第三人销售商品房的批准文件，并不涉及拆迁安置和土地、房屋权属划分问题，对党克忠等16人的权利义务不产生实际影响。故市房管局颁发的《商品房预售许可证》与党克忠等16人没有法律上的利害关系，党克忠等16人不具备本案行政诉讼原告主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第（一）项、最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项之规定，裁定：驳回原告党克忠、刘成义、白学信、党晓辉、党振洋、刘根民、刘宽正、党诚诚、党东利、党东亮、党军仓、党东峰、党明珠、冯全利、党伟、熊西京等16人的起诉；案件受理费50元（原告已预交），退还给原告。
上诉人党克忠等16人上诉称：2008年第三人星火开发公司以城中村改造为名，在村民不知情的情况下，采取暴力违法强拆，违法侵占上诉人村村民合法庄基地和生产承包土地。根据国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知国办发（2011）9号文件明确讲到依法保障农民土地权益。农民的宅基地使用权和土地承包经营权受法律保护，但现实是本村的宅基地和承包地已经无法受到法律保护。第三人不仅侵占了村民宅基地，还非法建商品房屋出售。据上诉人掌握的材料证明，截止2013年11月29日房地产开发商并没有完成土地确权转型，那么所建的商品房都是小产权房。开发商不仅违法建设，2012年3月2日还拿到市房管局核发的商品房预售证，并一直向社会公开销售房屋。上诉人多次到市房管局反映情况，该局确置之不理。此后，上诉人于2014年10月8日向市房管局递交了政府信息公开申请书，2014年10月23日市房管局作出了书面答复，但拒绝上诉人复印应该公开的证据材料。根据市房管局的书面答复，上诉人发现市房管局的行政审核程序违法。市房管局在政府信息公开栏中明确规定，商品房预售证核发的前提是必须提供土地使用证，但是第三人没有取得合法土地使用证，而是向市房管局提交的有经开区国土局开具的《证明》，但这不能代替西安市国土资源局的土地确权手续。另外，经开区分管开发拆迁领导已经被立案审查，是否和第三人违法拆迁销售有关，上诉人不得而知。因此，被上诉人在没有土地确权的情况下，仅凭《证明》核发商品房预售证，违反2010年11月5日西安市人民政府市政发（2010）74号文件规定，是严重的行政违规行为。一审法院审查结果认为市房管局允许第三人销售商品房的批准文件并不涉及拆迁安置和土地、房屋权属划分问题，对上诉人的权利义务不产生实际影响，故上诉人不具备本案行政诉讼主体资格。上诉人不服该裁定，认为该裁定涉及两个争议焦点，第一、被上诉人的行政行为是否违法，第二、上诉人是否具备本案的主体资格，一审认定事实错误。具体理由是：一、上诉人及其他被拆房屋的村民看到西安市国土资源局在西安日报上刊登的土地确权公告后，集体到西安市国土资源局书面提出异议，导致西安市国土资源局将公告土地确权程序终止。2013年3月2日西安市国土资源局城中村和棚户区土地管理处给上诉人出具证明，证明南党村2011年11月15日在西安日报刊登土地确权公告，截止2013年11月29日未完成土地确权转型。2014年12月25日，西安市国土资源局政府信息公开告知书中载明上诉人申请的《关于经开区汉城街道办南党村城中村改造涉及南党村集体土地转为国有的土地确权决定》信息不存在，无法提供。且在一审审理时，被上诉人和第三人都无法提供西安市国土资源局关于南党村城中村改造涉及南党村集体土地转为国有的确权决定任何相关文件。因此，在土地没有进行确权的条件下，被上诉人给第三人颁发的《商品房预售许可证》，明显违反西安市人民政府市政发（2010）74号文件第二条第（五）项明文规定，属于行政严重违规，法院应该依法撤销被上诉人给第三人颁发的《商品房预售许可证》。二、上诉人都是南党村的村民，都拥有合法土地承包权和宅基地使用权，受法律保护。西安市国土资源局土地确权公告颁布后，上诉人对公告中第三人作为原南党村城中村改造项目主体，申请西安市国土资源局对上述土地进行确权，上诉人认为第三人侵犯了自己的合法权益，向西安市国土资源局提出书面异议，导致土地确权中止。这一事实证明西安市国土资源局完全承认上诉人是与第三人土地确权有异议的相关利害人。第三人所建的商品房使用的土地是上诉人的宅基地和承包土地，是与上诉人有争议的土地，关系到上诉人的合法权益，在没有西安市国土资源局进行土地确权的条件下，被上诉人违反市政府文件规定，给第三人颁发了《商品房预售许可证》，第三人将商品房出售后，导致土地使用权的转让，直接侵犯了上诉人土地合法使用权。因此，上诉人具备本案主体资格。综上，请求二审法院依法撤销莲湖区人民法院（2014）莲行初字第00198号行政裁定书；依法撤销市房管局违规给第三人核发2012012号《商品房预售许可证》；要求二审法院向市房管局发出司法建议书，对给第三人违规核发商品房预售许可证的相关人员进行追责；诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人市房管局辩称：一、被答辩人党克忠等人的上诉理由不成立。原审认定事实与适用法律正确，应予维持并驳回上诉人的诉讼请求。答辩人市房管局为第三人颁发的《商品房预售许可证》，是答辩人允许第三人销售商品房的批准文件，并不涉及拆迁安置和土地、房屋权属划分，对上诉人的权利义务不产生实际影响，故答辩人颁发的《商品房预售许可证》与上诉人党克忠等人没有法律上的利害关系，上诉人不具备本案行政诉讼原告主体资格；并根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第（一）项、最高人民法院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项之规定，请求依法驳回上诉人的诉讼请求。二、答辩人核发商品房预售许可证这一行为正确。西安市人民政府市证发（2010）74号文件第二条第（四）项规定：“凡城中村改造项目在取得城中村改造方案批复，已整村拆除、安置房正常建设、土地已确权条件下，即可并行办理完善安置房规划和施工等手续；对于其配套商品房，由土地部门出具相关手续正在办理的证明、在制定加强资金监管措施等前提下，即可并行办理完善安置房规划和施工及房屋预售等手续。”据此，在相关职能部门已核发安置规划和施工等手续，完善前置程序后，对于其配套商品房，已有土地部门出具相关手续正在办理的证明，答辩人核发商品房预售许可证这一行为正确。关于市政发（2010）74号文件，《宪法》第89条和107条分别规定“国务院可以规定行政措施，发布决定和命令”；“县级以上地方各级人民政府可以规定行政措施，发布决定和命令”。上述条文中所说的“行政措施”和“决定、命令”，是规范性文件。因此，该制定权又称为“宪法、法律规定的职权”或“固有职权”。据此，应驳回一审原告上诉。
被上诉人星火开发公司辩称：同意被上诉人市房管局辩称意见，请求驳回上诉，维持原裁定。
本院审查认为，原审法院经审查案件事实除“16名原告的房屋已被拆除，但至今未就拆迁安置达成协议”，应为：“党克忠等16名原审原告房屋已被拆除，但至今部分原审原告就拆迁安置未达成协议”外，其余查明事实属实。本案中市房管局向星火开发公司颁发了市房预售字第2012012号《商品房预售许可证》，但党克忠并非该行政行为的行政相对人，《商品房预售许可证》是允许原审第三人销售商品房的批准文件，并不涉及拆迁安置补偿和土地、房屋权属划分的权益问题，对党克忠等16人的权利义务不产生实际影响，故党克忠等16人与市房管局实施的具体行政行为没有法律上的利害关系，党克忠等16人不具备原告诉讼主体资格。综上所述，原审法院适用法律正确，应予维持。故依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 王 峰
审 判 员 张 静
代理审判员 范水艳
二〇一五年七月二十二日
书 记 员 罗 康