江苏省高级人民法院行 政 裁 定 书（2016）苏行申1580号再审申请人（一审原告，二审上诉人）姜永高，男，汉族，1944年10月4日出生，住江苏省如皋市。被申请人（一审被告、二审被上诉人）如皋市长江镇人民政府，住所地在江苏省如皋市长江镇纬五路88号便民服务中心。法定代表人顾留忠，镇长。被申请人（一审第三人、二审被上诉人）薛美芳，女，汉族，1945年7月28日出生，住江苏省如皋市。再审申请人姜永高因诉如皋市长江镇人民政府（以下简称长江镇政府）不履行法定职责一案，不服江苏省如东县人民法院（2015）东行初字第00098号行政判决、江苏省南通市中级人民法院（2015）通中行终字第00498号行政判决，向本院申请再审。本院立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，姜秀林（现已去世）与姜永高系姑侄关系。姜秀林原居住在原郭园镇郭园村41组，上世纪70年代末其户口迁往南京市，转为非农户口。一轮土地承包时，村集体保留了姜秀林部分自留地，该地块位于薛美芳门前，长13.85米、宽3.12米，计面积0.065亩，姜永高曾代为耕种。1998年二轮土地承包时，该土地由村集体收回并发包给薛美芳承包经营，此后一直由薛美芳耕种、使用，但薛美芳未领取农村土地承包经营权证。为该土地使用权问题，姜永高先后多次向原如皋市郭园镇人民政府（以下简称原郭园镇政府）提出确权申请，原郭园镇政府分别于2011年9月12日、2012年7月20日、8月20日、11月27日向姜永高作出答复。2013年3月2日，姜永高再次向原郭园镇政府提出申请，称其姑母姜秀林从本组分得一块位于薛美芳门前长13.85米、宽3.12米，计面积为0.065亩的自留地，后一直将该地无偿转让给姜永高使用。二轮土地承包时，村组未经变更使用权，私下给薛美芳使用，现在变为混凝土地块，为此发生争议，故请求原郭园镇政府对土地使用权作出处理决定。长江镇政府受理后，于同年5月25日对姜永高与薛美芳进行调解未果，又于同日组织召开听证会。6月3日，长江镇政府作出涉诉《决定》认为，该六厘五土地原为姜秀林的自留地（菜地），姜永高曾代为耕种，但这块地的使用权在二轮承包前归属姜秀林，二轮土地承包时实行包园统丈。姜秀林户口早已转为南京户口，属非农户口。根据二轮土地承包时的政策，该地由集体收回，姜秀林并无异议。现该地0.065亩土地已划给薛美芳耕种。现姜永高要求确认归姜永高使用，显然该案系农村土地经营权争议案件。根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定，不作为争议案件受理。因此姜永高所提出的确权问题不属于其受理范围，决定不予受理，该决定于6月6日向姜永高送达。姜永高不服，于2014年1月5日向如皋市人民政府提出行政复议申请。同年3月10日，如皋市人民政府作出[2014]皋行复第4号行政复议决定书，以超过法定期限为由驳回了姜永高的行政复议申请。姜永高仍不服提起诉讼。另查明，姜永高1987年因落实政策，由农村户口转为城镇户口。一审法院认为，关于长江镇政府作出的涉诉决定是否合法问题，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，县级以上人民政府及乡镇人民政府有权针对当事人之间的土地所有权和使用权争议作出行政处理决定。根据《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条、《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条的规定，因土地承包经营发生纠纷，乡镇人民政府仅有权予以调解解决，无权作出行政处理决定。本案中，姜永高与薛美芳争议的土地原属于姜秀林的自留地，1998年二轮土地承包时，村集体认为姜秀林不再符合享受自留地的政策而收回并发包给薛美芳承包经营至今，虽然薛美芳未领取农村土地承包经营权证，但并不因此改变村集体将案涉土地发包给薛美芳并由薛美芳承包经营的事实，姜永高认为该土地在上世纪80年代已作为饲料地调整给其耕种而申请要求长江镇政府予以确权，姜永高与薛美芳争议实质系因确认农村土地承包经营权而发生的纠纷，并不属于土地使用权确权纠纷。《农村土地承包法》是关于农村土地的特别规定，其调整的农村土地包括农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地，而《土地管理法》相对于《农村土地承包法》来讲，是关于土地的一般规定，根据法的适用规则之一特别法优于普遍法，本案应当适用《农村土地承包法》的相关规定。因此，根据《农村土地承包法》的相关规定，长江镇政府作为乡(镇)人民政府对姜永高户与薛美芳户之间的土地承包经营纠纷仅可以调解。调解不成，当事人可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，也可以向人民法院起诉。同时，根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项规定，农村土地承包经营权争议案件不作为土地权属争议案件受理。本案中，长江镇政府在收到姜永高的确权申请后，组织姜永高与薛美芳进行了调解和听证，在调解未果的情况下作出涉诉不予受理的决定并无不当。综上，一审法院判决驳回姜永高的诉讼请求。姜永高不服，提起上诉称，长江镇政府以不属于受理范围为由，拒绝对本案事实的审查，违反了土地管理法的规定，其实质是采取回避的态度，依据土地管理法的规定，集体与集体、个人与集体、个人与个人之间，人民政府有确权之责。本案的争议焦点应该是本案争议的0.065亩土地承包经营权属于谁，以及薛美芳取得承包权的事实依据和法律依据何在。请求二审法院撤销一审判决，改判支持姜永高的诉讼请求。长江镇政府答辩称，姜永高是二轮承包时的调田代表之一，对该组土地调整的方案是明知的，且姜永高已经多次向原郭园镇政府提出确权申请，原郭园镇政府多次调处并给予姜永高答复。《土地权属争议调查处理办法》规定土地承包经营权争议案件不作为土地争议案件受理。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。薛美芳述称，二轮承包时村集体按文件规定将姜秀林的原自留地收回，重新发包给薛美芳承包经营，薛美芳对应负担的各项费用已经上缴。姜秀林将住房卖给了案外人吴某，姜永高与案涉的土地没有关系。请求二审法院驳回上诉，维持原判。二审法院对一审判决认定的事实和采信的证据予以确认。二审法院认为，根据一审法院所作判决及各方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点是，姜永高提出的确权问题是否属于长江镇政府的受理范围。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。第五条规定，个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。第十四条规定，下列案件不作为争议案件受理：(四)农村土地承包经营权争议案件。根据以上法律和规章的规定，个人与个人之间，发生土地承包经营权争议的，乡级政府可以协调解决，但不作为土地权属争议受理并调查处理。本案中，姜永高请求长江镇政府确认薛美芳门前一块长13.85米、宽3.12米，计面积为0.065亩的土地使用权归姜永高，根据查明的事实，该块土地在二轮承包之前系姜秀林的自留地，但二轮土地承包时，该土地由村集体收回并发包给薛美芳承包经营，对于该块土地权属的争议，属于土地承包经营权的争议。因此，姜永高要求长江镇对该承包地经营权的归属作出确认，参照前述办法的规定，对于该类土地承包经营权争议，长江镇政府不具有作出确权处理的职权，姜永高的申请不属于长江镇政府的受理范围，长江镇政府据此不予受理姜永高的确权申请具有事实和法律依据。需要指出的是，姜永高就案涉承包土地的问题，曾多次向长江镇政府（包括原郭园镇政府）提出处理申请，长江镇政府（包括原郭园镇政府）对案涉承包土地前后的来龙去脉，以及不属于长江镇政府处理范围等问题均多次向姜永高进行答复，姜永高仍就同一问题反复申请，长江镇政府的答复也属于一种重复处理的行为，姜永高对重复处理行为提起诉讼依法也不应得到支持。综上，一审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，应予维持。姜永高的上诉请求不能成立，该院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判决。姜永高向本院申请再审，请求撤销一审、二审行政判决，涉案费用由被申请人承担。事实和理由是：案涉争议土地使用权属于姜秀林，本案第三人强占案涉争议土地是非法侵权行为，再审申请人姜永高系姜秀林嫡亲亲属且耕种案涉土地多年，有权进行本案诉讼。本院认为，本案被诉的是长江镇政府对姜永高提出的案涉争议土地承包经营权确权申请决定不予受理的行政行为。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定，下列案件不作为争议案件受理：(四)农村土地承包经营权争议案件。姜永高要求长江镇政府对案涉争议土地承包经营权归属作出确认的申请，不属于长江镇政府的行政职责范围，长江镇政府据此不予受理姜永高的确权申请具有事实和法律依据。一审法院、二审法院判决驳回姜永高的诉讼请求，程序合法，结果正确。综上，姜永高的再审申请缺乏法律依据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条所规定的再审条件。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十四条之规定，裁定如下：驳回姜永高的再审申请。审判长  陈迎审判员  臧静审判员  赵黎二〇一七年五月三十一日书记员  刘妍