福建省福州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）闽01行终161号
上诉人（一审原告）王妹妹，女，1959年9月20日出生，汉族，住福建省福清市。
被上诉人（一审被告）福清市公安局，住所地福建省福清市清昌大道公安科技大楼。
法定代表人潘明，局长。
被上诉人（一审被告）福州市公安局，住所地福州市鼓楼区津门路11号。
法定代表人徐凡新，局长。
上诉人王妹妹因诉被上诉人福清市公安局治安行政处罚决定一案，不服福州市鼓楼区人民法院（2015）鼓行初字第132号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院经审理查明，王妹妹因土地承包经营权纠纷，到北京中南海周边上访，分别于2015年2月18日、2月19日、3月3日被北京市公安局西城分局府右街派出所以中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集等为由，作出《训诫书》，并告知对违反训诫内容规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理。2015年3月7日，福清市人民政府龙江街道办事处向福清市公安局发出《关于要求公安机关对缠访闹访人员王妹妹进行依法处理的函》，请福清市公安局依法对王妹妹予以处理。福清市公安局江镜派出所于2015年3月4日对王妹妹制作了《询问笔录》，并于同日作出《行政处罚告知笔录》，但其拒绝签收该告知笔录，也未提出陈述和申辩。福清市公安局于同日对王妹妹作出并送达融公（龙江）行罚决字（2015）00085号《行政处罚决定书》，决定对王妹妹行政拘留十日。后王妹妹被移交至福清市拘留所执行拘留，拘留时间从2015年3月4日起计至2015年3月14日止。王妹妹因不服该《行政处罚决定书》，于2015年3月30日向福州市公安局申请行政复议，该局受理后，于2015年3月30日对福清市公安局作出榕公复答字（2015）024号《行政复议提交答复通知书》，并于2015年5月5日作出榕公复决字（2015）026号《行政复议决定书》，决定维持福清市公安局融公（龙江）行罚决字（2015）00085号行政处罚决定，并于2015年5月25日送达王妹妹。王妹妹不服，向一审法院提起行政诉讼。
一审法院认为，北京市公安局西城分局府右街派出所分别于2015年2月18日、2月19日、3月3日对王妹妹作出的三份《训诫书》，可以证实其因在中南海周边非正常信访屡次被训诫的事实。福清市公安局接案后，通过调查取证，认定王妹妹有扰乱单位秩序的行为，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；……”的规定，以及王妹妹对其行为的认识，认定王妹妹属情节较重的情形，对其作出拘留十日的行政处罚，并无不当。庭审中王妹妹对其因上访三次到中南海周边并无异议，但主张依据行政处罚法应由违法行为发生地具有行政处罚权的行政机关管辖。根据《治安管理处罚法》第七条第二款“治安案件的管辖由国务院公安部门规定”以及《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼，引诱、容留、介绍卖淫，赌博的案件除外”的规定，本案虽违法行为地在北京，但公安部门认定由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜，故福清市公安局具有管辖权。王妹妹的该主张缺乏依据，不予支持。王妹妹申请政府信息公开的对象并非针对《训诫书》本身，故以《政府信息不存在告知书》来否认北京市公安局西城分局府右街派出所对其作出的《训诫书》的主张，不予支持。福州市公安局受理王妹妹的行政复议申请后，按规定向行政复议被申请人发出了提交答复通知书，并在法定期限内作出榕公复决字（2015）026号《行政复议决定书》，复议程序合法。因福州市公安局、福清市公安局不存在违法行为，故王妹妹的赔偿请求，一审法院不予支持。综上，依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，一审法院判决如下：驳回原告王妹妹的诉讼请求。本案诉讼费50元由原告负担。
上诉人王妹妹不服一审判决，向本院提起上诉称：上诉人因承包经营的土地被非法侵占，迫于无奈于2015年2月中旬进京上访，后福清市公安局以上诉人三次被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫为由，违法拘留10日。1、根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第二款的规定，对违法行为发生地公安机关移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为发生地公安机关在移交前应当及时收集固定相关证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。其次，上诉人向北京市公安局西城分局申请信息公开，其告知政府信息不存在。虽没有针对训诫书，但充分证实了上诉人在京没有违法，北京市公安局西城分局没有立案移交福清市公安局查处，故福清市公安局没有管辖权。中南海周边是公共场所，并非国家机关、团体企业、事业单位，福清市公安局适用《中华人民共和国治安处罚法》第二十三条第一款第一项规定，对上诉人作出行政拘留10日，属于适用法律错误。2、对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚。行政机关的负责人应当集体讨论决定，但在上诉人的整个处罚过程中均无集体讨论记录。3、行政程序违法。融公（龙江）行罚决字（2015）00085号《行政处罚决定书》中仅表述上诉人在京非正常上访中的经过，尚未认定上诉人在京扰乱公共场所秩序的时间、地点、手段、后果及其他情节，也未能提供足够的证据证明上述情节，福清市公安局仅凭借三份训诫书作出行政处罚决定，违反法律规定。福清市公安局未告知听证权利，未依法告知陈述和申辩权利，程序违法。4、训诫本身属于警告类轻微处罚，不能证明上诉人有违反《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定的行为，即使北京市公安局向上诉人出具训诫书，也说明已经对上诉人进行了行政处罚，福清市公安局再次处罚违反“一事不再罚”。综上，上诉人请求：1、撤销一审判决，将本案发回重审；2、判决被上诉人福清市公安局向上诉人赔偿被拘留10日造成的误工费、精神损害抚慰金计52006.9元；3、一、二审案件诉讼费由被上诉人福清市公安局承担。
被上诉人福清市公安局、福州市公安局未向本院提交书面答辩材料。
一审中各方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院。经审查，相关证据均经一审开庭质证。本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院对此予以确认。
本院认为，根据被上诉人福清市公安局在本案提交的有效证据，可以证明上诉人王妹妹分别于2015年2月18日、2月19日、3月3日到北京中南海周边上访，北京市公安局西城分局先后对其作出三次书面训诫的事实。《信访条例》第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”上诉人进行信访，应当依法有序进行。北京中南海是国家重要机关的办公场所，且北京中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留，上诉人先后三次到敏感地区非正常信访并被公安机关训诫属情节较重的情形，福清市公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定，对上诉人作出拘留10日的行政处罚，并无不当。北京市公安局西城分局《政府信息不存在告知书》只能证明北京市公安局西城分局未制作上诉人三次在北京中南海周边扰乱公共场所秩序被查获、立案和移交福清市公安局的信息，并未否定上诉人三次到北京中南海周边非正常上访的事实。上诉人关于其没有违法行为的上诉理由不能成立，本院不予支持。
根据《信访条例》第四十七条：“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。……或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；……”的规定，上诉人的行为属于应给予治安管理处罚的情形，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖……”的规定，被上诉人福清市公安局对本案具有管辖权。上诉人关于福清市公安局对本案无管辖权的上诉理由缺乏法律依据，本院不予采纳。
训诫系公安机关根据《信访条例》第四十七条的规定，为维护正常信访秩序，对非正常信访人所采取的一种行政措施，而不是一种行政处罚，故本案不存在因同一事实、对同一行为重复作出行政处罚的情形。上诉人关于北京市公安局西城分局已对其进行了训诫，福清市公安局再次做出处罚违反“一事不再罚”的主张不能成立，本院不予支持。
被上诉人福清市公安局履行了受案登记、制作询问笔录、审批、告知、送达等程序，程序合法。上诉人关于福清市公安局办案程序违法的上诉理由缺乏依据，不能成立，本院不予支持。
被上诉人福州市公安局受理上诉人提出的行政复议申请后，按规定向行政复议被申请人福清市公安局发出了提交答复通知书，并在法定期限内作出榕公复决字（2015）026号《行政复议决定书》，复议程序合法。
本案中，因被上诉人的行政行为不存在违法或者无效的情况，上诉人要求被上诉人福清市公安局承担赔偿责任没有依据，本院不予支持。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人王妹妹负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 蔡陈飞
代理审判员 曾 莹
代理审判员 杨 以
二〇一六年三月三十一日
书 记 员 唐梦超
附注：
本判决引用的主要法律条文：
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。