山东省蒙阴县人民法院
民 事 判 决 书
（2012）蒙民初字第2069号
原告陈健，个体工商户。
委托代理人张宪芝，山东平畴律师事务所律师。
被告刘玉宝，职工。
被告夏永友，职工。
二被告委托代理人邱运华，男，1970年11月14日出生，汉族。
原告陈健与被告刘玉宝、夏永友项目转让合同纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告陈健及其委托代理人张宪芝，被告刘玉宝、夏永友委托代理人邱运华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告陈健诉称，2011年9月19日至2011年10月10日，蒙阴县国土资源局对蒙阴县岱崮镇板崮泉村含铁风化砂土地（面积4.5亩）整理权进行公开挂牌出让，被告刘玉宝以9.9万元的报价成交竞得该整理权，其双方于2011年10月10日签订了《含铁风化砂土地整理权挂牌出让成交确认书》，当月19日又签订了《土地开发整理复垦协议书》，该协议第四条约定，被告刘玉宝在实施项目中，可以开发利用项目区范围内的含铁风化砂资源，但采深不得超过8米。2011年12月22日，两被告作为甲方，将该项目以900000元高价转让给我。《转让协议》中的面积增加为8亩。后原告投入巨额资金实施该项目。2012年5月，蒙阴县国土资源局以非法开采为由，制止了我的整理行为。我认为，我与被告签订的《转让协议》违反了《招投标法》第58条、第48条和矿产资源法禁止性规定，属无效合同。一、请求确认我与被告于2011年12月22日签订的转让协议无效。二、请求判令被告返还项目转让款900000元，并赔偿损失。
被告刘玉宝、夏永友辩称，一、对合同的签订和履行，我们已投入人力和物力。总的投入资金60余万元，协调好了驻地村委、政府的关系，租赁了相应的土地。对此原告心知肚明。二、原、被告签订的合同应认定为有效合同。1、意思表示真实。2、该项目并不需资质。3、风化砂土地整理项目的合同主体仍以国土资源局和本案被告，被告仍要承担土地整理项目的合同的违约责任。4、原、被告之间的转让协议可视为实际主体和获利主体的变化，是被告将获得的可能利益转让给本案原告，合同整体是有效的。三、如果法院确认合同无效，依法应根据双方过错程度承担责任。1、先期投入的巨资应予抵扣或者返还。2、原告挖取的铁矿砂也需折扣或返还。3、原告的经营性损失不属赔偿范围。4、原告不合理的利用资源以及造成其他损失，被告保留追究原告的相应责任的权利。
经审理查明，2011年9月19日至同年10月10日，蒙阴县国土资源局对蒙阴县岱崮镇板崮泉村4.5亩含铁风化砂土地整理权进行公开挂牌出让，被告刘玉宝委托山东临沂水利工程总公司水土保持监测中心，编制了《临沂市蒙阴县岱崮镇板崮泉村含铁风化砂开发整理项目设计议案报告书》，并以9.9万元的最后报价，成功竞得了该土地的整理权。双方于10月10日签订了《含铁风化砂土地整理权挂牌出让成立确认书》。
2011年10月19日，被告刘玉宝（乙方）与蒙阴县国土资源局（甲方）签订《土地开发整理复垦协议书》一份，协议书第一条，甲方负责对该项目的检查、指导和验收。乙方负责项目材料组织、项目规划设计和组织实施。第二条，该协议所指岱崮镇板崮泉村含铁风化砂土地开发整理复垦项目的坐落位置：位于蒙阴县岱崮镇板崮泉村，面积4.5亩。第三条，整理项目区内的土地及地上附着物补偿费由乙方会同乡镇、村及土地使用者和地上附着物的所有权人协调解决，费用由乙方支付。第四条，乙方在实施项目过程中，可以开发利用项目区范围内的含铁风化砂资源，但需交纳土地开发款9.9万元，土地复垦保证金4.5万元，且采深不得超过8米。第五条，乙方在项目施工中必须严格按照有资质单位编制的设计议案，边开采边治理。项目竣工后，由乙方写出验收申请，由甲方组织审查验收，验收合格后，按规定退回乙方交纳的土地复垦保证金，新增加的耕地指标纳入县级耕地储备库，指标由甲方统一安排使用。开发整理后的土地权属性质不变，涉及土地权属调整的，由甲乙双方共同协商进行。第六条，项目费用由乙方自筹，乙方可边进行土地复垦边开发利用含铁风化砂资源。如乙方因组织工作不力，导致项目整理质量不达标及复垦不及时或采挖含铁风化砂超深、超范围，甲方有权提出终止协议，不再允许乙方在土地复垦过程中开发利用含铁风化砂资源，有违法情节的，按有关法律法规处理。第七条，该项目实施时间为：2011年10月19日-2012年4月19日，乙方必须按时保质保量完成开发整理任务，如未能按期完成，责任由乙方自负。第八条，本协议如与国家法律、法规和政策相抵触时，按国家有关规定执行。第九条，本协议执行期间，如遇特殊情况，需经双方协商后解决，协商不成的由司法机关仲裁。任何一方擅自修改无效。第十、第十一条约定了生效条件。合同签订后，被告向蒙阴县国土资源局交纳了土地开发款9.9万元，土地复垦金4.5万元，为履行合同做了一些准备工作。
2011年12月22日，被告刘玉宝、夏永友作为甲方，原告陈健作为乙方，签订了《转让协议》一份。协议约定：“甲方将岱崮镇板崮泉村八亩地河南由县国土资源局批准的含铁风化砂土地整理项目一处，整体转让给乙方，乙方一次性支付给甲方玖拾万元转让费，甲方与县国土资源局签订所有合同由乙方继续履行所有的权利和义务，甲方与村民签订的该处土地租赁合同由乙方继续履行，因不按上述合同签订内容履行义务所产生的一切后果由乙方负责，与甲方无关（注：甲方保证乙方完成甲方所租赁土地的土地开发整理复垦协议内容，如因乙方自身原因导致该处土地开发整理复垦项目不能完成的，由乙方负责，与甲方无关）。此协议一式两份，甲、乙方双方各一份，签字之日起生效。如发生纠纷可通过法律途径解决。”此协议签订后，原告陈健于当月26日向二被告支付了转让费90万元，并着手土地开发和整理工作。
2012年5月3日，蒙阴县国土资源局以“未经批准擅自在岱崮镇板崮泉村开采矿石”为由向原告陈健发出了蒙国土资停字（2012）5027号《责令停止违法行为通知书》，责令立即停止违法行为，听候处理。当月7日，蒙阴县工商行政管理局以原告陈健无照从事含铁风化砂开发销售经营为由，向其发出了蒙工商处字（2012）221号行政处罚决定书，罚款20000元。至此，原告陈健停止土地开发和整理，要求被告退还转让费，双方未能达成一致，原告遂诉至本院。
上述事实由当事人陈述、设计议案报告书、挂牌出让成交确认书、复垦协议书、协议、通知书、处罚决定书及庭审笔录等证据予以证实，均已收集记录在卷。
本院认为，原、被告双方争议的焦点是双方签订的转让协议是否违反法律强制性规定即合同是否自始无效的问题。依据《合同法》的基本理论，合同违法必须是违反全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规，必须是违反了法律和行政法规的强制性规定，还必须是违反了强制性规定中的效力性规定。
原告在诉讼中主张原、被告双方签订的协议违反了《招投标法》第58条“中标人将中标项目转让给他人的，将中标项目肢解后分别转让给他人的，违反本法规定。将中标项目的部分主体、关键性工作分包给他人的，或者分包人再次分包的转让分包无效。”从原告提供的蒙阴县国土资源局与被告刘玉宝签订的（2011）第5号确认书看，蒙阴县国土资源局对外公开出让蒙阴县岱崮镇板崮泉村土地项目整理权，是采取的挂牌方式，而非招标的方式出让。《招投标法》确属全国人大常委会制定的法律，第58条亦属效力性规定。但是《招投标法》只能约束和调整以招投标方式签订的项目合同，不能约束和调整本案争议的以挂牌方式出让的土地开发整理项目合同。且蒙阴县国土资源局与被告刘玉宝签订的协议中没有约定合同的权利义务不得转让。因此，原告的该主张缺乏法律依据和事实依据，本院不予支持。
关于原告陈健主张矿产资源需经国家批准才能开采，即使被许可开采矿权也不能转让的问题。本案涉及的系土地整理项目，虽然在整理中有含铁风化砂的物理提取利用，但其主要目的为土地整理，使原来较为贫瘠的土地变为良田，含铁风化砂的利用只是解决整理土地的费用问题。不是单纯的矿产开采，经国家许可，且许可不得转让的问题。
综上所述，原、被告所签订的转让协议是双方自愿签订，系双方真实意思表示，且不违反国家强制性、效力性法律法规规定，应认定为有效协议，因此对原告的诉讼请求本院不予支持。综上，依据本院查明的上述事实，判决如下：
驳回原告陈健的诉讼请求。
案件受理费12800元，由原告陈健负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省临沂市中级人民法院。
审判长 卢宗国
审判员 邓永凤
审判员 刘秉懿
二〇一四年八月二十一日
书记员 于丽娜