浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙行终字第254号
上诉人（原审原告）陈显聪等20人（名单附后）。
诉讼代表人陈显聪。
诉讼代表人陈少友。
委托代理人盛杰、陈微微，浙江中坚律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）苍南县人民政府，住所地浙江省苍南县行政管理中心。
法定代表人黄荣定，县长。
委托代理人陈立启，浙江正昌律师事务所律师。
委托代理人陈锡文，苍南县人民政府法制办公室工作人员。
陈显聪等20人诉苍南县人民政府土地行政撤销一案，温州市中级人民法院于2015年5月14日作出（2015）浙温行初字第11号行政判决。陈显聪等20人不服，共同向本院提出上诉。本院于2015年7月27日立案受理后，依法组成合议庭，并于9月17日公开开庭审理了本案。上诉人陈显聪等20人的诉讼代表人陈显聪、陈少友及委托代理人盛杰，被上诉人苍南县人民政府的委托代理人陈锡文、陈立启到庭参加诉讼。被上诉人苍南县人民政府的行政负责人未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理认定：2006年1月24日，因原告陈显聪等20人及陈照劳、上官细仙的房屋在2000年拆基还田后需要落实土地建房，被告苍南县人民政府根据金乡镇人民政府出具的金乡政府（2004）92号《金乡镇人民政府关于同意上乾头村村民2004年度个人建房的批复》以及他人以原告等人名义签字的房屋拆迁调查登记表、房屋拆迁协议书、农村私人建房用地呈报表，作出《苍南县人民政府关于同意陈显根等54户建房用地的批复》（苍政地（2006）18号，以下简称（2006）18号批复）。原告陈显聪等20人及陈照劳、上官细仙不服，于2014年8月6日向本院提起行政诉讼，请求依法认定被告于2006年1月24日作出的（2006）18号批复中涉及原告陈显聪等20人及陈照劳、上官细仙的具体行政行为违法并予以撤销。2014年10月29日，被告苍南县人民政府作出苍政发（2014）183号《苍南县人民政府关于撤销苍政地（2006）18号文件中陈少友等22户建房用地批复的决定》（以下简称（2014）183号撤销决定）。原告陈显聪等20人及陈照劳、上官细仙收到该撤销决定后，不同意撤诉。本院于2014年10月30日作出（2014）浙温行初字第68号行政判决，确认苍南县人民政府于2006年1月24日作出的（2006）18号批复中对陈显根等22人的土地批准行为违法。原告陈显聪等20人于2015年1月27日向本院提起行政诉讼，请求依法认定被告作出的（2014）183号撤销决定中涉及撤销原告陈显聪等20户建房用地批复的行政行为错误而予以撤销，并责令被告重新作出行政行为。
原审法院认为：被告苍南县人民政府因原告陈显聪等20人的房屋在2000年拆基还田需要得到安置而批准其建房用地申请，但被告批准行为所依据的房屋拆迁调查登记表、房屋拆迁协议书、农村私人建房用地呈报表上原告等人的签字系他人伪造，故被告作出的（2006）18号批复中对原告陈显聪等20人的土地批准行为，缺乏事实依据。被告据此自行撤销原告陈显聪等20户建房用地批复，并无不当。被诉撤销决定认定原告陈显聪等20户的建房用地报批中存在弄虚作假、骗取批准等行为，虽未明确弄虚作假、骗取批准等行为的主体，确有不当，但被告在诉讼中已明确并非原告陈显聪等20人在涉案建房用地报批中弄虚作假、骗取批准，故原告陈显聪等20人主张被诉决定认定其在涉案建房用地报批中弄虚作假、骗取批准错误的理由不成立，本院不予采纳。涉案54户建房用地批准行为各自独立，原告陈显聪等20人认为被诉决定对涉案54户建房用地批复应一并全部予以撤销的理由不成立，本院不予采纳。对涉案建房用地报批中存在的弄虚作假、骗取批准等行为作如何处理，与被诉决定的合法性无关。综上，原告陈显聪等20人要求认定被告于2014年10月29日作出的（2014）183号撤销决定中涉及撤销原告陈显聪等20户建房用地批复的行政行为错误而予以撤销并责令被告重新作出行政行为的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告陈显聪等20人要求认定被告苍南县人民政府于2014年10月29日作出的（2014）183号撤销决定中涉及撤销原告陈显聪等20户建房用地批复的行政行为错误而予以撤销并责令被告苍南县人民政府重新作出行政行为的诉讼请求。
陈显聪等20人上诉称：一审法院驳回上诉人的诉讼请求缺乏事实和法律依据。2006年1月24日，被上诉人作出（2006）18号批复，因该行为明显存在他人弄虚作假，骗取土地非法用地行为，且被上诉人对此完全知晓，相关人员故意袒护甚至相互串通以达到各自的不法目的。此后，上诉人不服而向一审法院提起行政诉讼，要求确认被上诉人以上具体行政行为违法并予以撤销。经调查核实，被上诉人在作出行政行为时，其批准行为所依据的房屋拆迁调查登记表、房屋拆迁协议书、农村私人建房用地呈报表等材料确系他人利用职权伪造，而且上诉人也有证据证明其幕后者，甚至在其弄虚作假、骗取用地批准后非法建房54间共162套，并以每套25-35万元不等的价格全部非法出卖给他人，以牟取不当利益。被上诉人本应依法作出处理决定并对相关责任者予以严厉惩处。2014年10月29日，被上诉人在事实清楚，证据确实充分并足以证实涉案用地行为明显违法的情况下，虽然作出（2014）183号撤销决定，但仅撤销（2006）18号批复中陈少友等22户建房用地，收回上诉人等人22户22间国有土地使用权。被上诉人明知陈某某等人假冒上诉人名义骗取用地，而且54户用地属于一个整体，却在作出处理决定时仅撤销上诉人等22人的批复，且称“收回22户22间国有土地使用权”，该行为明显违背有错必纠的行政原则。何况，上诉人等人自始未获得任何用地，何来被收回的说法。为此，上诉人再次提起诉讼。《土地管理法》第七十六条明确规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”这是关于涉案违法用地行为的行政处理程序及具体处罚形式，属于被上诉人的法定职责。换言之，被上诉人在已确认相关人员存在骗取用地的情况下，应依法责令违法者退还非法占用的土地，限期拆除或没收其在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施并处罚款，甚至追究其刑事责任等。现被上诉人的行为明显违背《土地管理法》的相关规定，且侵害了上诉人等人的合法权益。因此，上诉人有权提起诉讼，一审法院也应当认定被上诉人的行为错误而予以撤销。无论涉案行为关系到上诉人等20人，还是所有54户，均应认定为一个具体行政行为，不能人为分割，更不应置之不理。一审法院称“对涉案建房用地报批中存在的弄虚作假、骗取批准等行为作如何处理，与被诉决定的合法性无关”明显错误，存在袒护之嫌。请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人一审诉讼请求。
苍南县人民政府答辩称：一、一审判决认定事实清楚，证据确凿充分。2006年1月24日，因上诉人陈显聪等20人及陈照劳、上官细仙的房屋在2000年拆基还田后需要落实土地建房，答辩人根据苍南县金乡镇人民政府审核文件以及建房呈报材料作出了（2006）18号批复，上述22人不服，于2014年8月6日向一审法院提起行政诉讼，请求认定答辩人作出的（2006）18号批复中涉及其22人的具体行政行为违法并予以撤销。答辩人经调查，原批准行为所依据的房屋拆迁调查登记表、房屋拆迁协议书、农村私人建房用地呈报表上上诉人等人的签字确实并非本人所签，原建房用地批准行为缺乏相应依据，因此，答辩人于2014年10月29日作出了（2014）183号撤销决定，对上述22人的用地批准行为予以撤销，答辩人作出的该撤销决定认定事实清楚，证据确凿，一审法院判决驳回上诉人等人的诉讼请求正确。二、上诉人的上诉理由不能成立。因涉案54户建房用地批准行为各自独立，上诉人之外的其他土地批准行为与上诉人之间不存在利害关系，其他户的用地批复只是共用一个文号，上诉人认为被诉决定对涉案54户建房用地批复应一并全部予以撤销没有事实和法律依据。对于涉案建房用地报批中存在的弄虚作假、骗取批准行为作出如何处理，是（2014）183号撤销决定作出之后的善后处理工作，与该决定的合法性无关。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
庭审中，双方当事人围绕被上诉人苍南县人民政府于2014年10月29日作出的（2014）183号撤销决定是否具备事实和法律依据的审理重点，进行了质证、辩论。
经审查，对原审判决认定的事实，本院予以确认。
本院认为，因上诉人陈显聪等20人及陈照劳、上官细仙提出（2006）18号批复存在弄虚作假、骗取报批的行为，被上诉人苍南县人民政府经调查，作出了（2014）183号撤销决定。上诉人陈显根等20人起诉要求撤销（2014）183号撤销决定，主要理由是被上诉人作出的（2006）18号批复共涉及对54户的建房用地审批，该决定仅撤销对上诉人及陈照劳、上官细仙共22户的用地审批不当，应撤销整个批复，即全部54户的建房用地审批。建房用地申请、报批是以户为单位进行的，（2006）18号批复文件包含了对上诉人等54户54个建房用地批准行为，每个批准行为均是一个独立的具体行政行为。故上诉人要求撤销整个（2006）18号批复缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。行政行为被撤销的法律后果是该行为自始不具有法律效力，上诉人认为（2014）183号撤销决定中表述收回上诉人等22户22间国有土地使用权的内容会影响其今后提出建房用地申请权利的理由，不能成立。至于上诉人认为被上诉人未对涉案建房用地报批中存在的违法行为作出处理，该问题与本案审查对象被诉（2014）183号撤销决定是否合法无关，不属本案审理范围。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人提出的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人陈显聪等20人共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 万成兆
二〇一五年九月十七日
书 记 员 韦若莎
附：上诉人名单
上诉人（原审原告）陈显根，男，1954年5月9日出生，汉族，住浙江省苍南县金乡镇上乾头村30号。
上诉人（原审原告）陈显来，男，1968年11月5日出生，汉族，住浙江省苍南县金乡镇上乾头路11号。
上诉人（原审原告）蔡春莲，女，1964年6月4日出生，汉族，住浙江省苍南县金乡镇上乾头路28号。
上诉人（原审原告）陈显高，男，1974年7月31日出生，汉族，住浙江省苍南县金乡镇上乾头路11号。
上诉人（原审原告）陈立果，男，1971年1月4日出生，汉族，住浙江省苍南县金乡镇上乾头路31号。
上诉人（原审原告）陈登选，男，1963年9月4日出生，汉族，住浙江省苍南县金乡镇上乾头路13号。
上诉人（原审原告）陈光证，男，1969年7月30日出生，汉族，住浙江省苍南县金乡镇上乾头路35号。
上诉人（原审原告）陈显伦，男，1943年10月7日出生，汉族，住浙江省苍南县金乡镇上乾头路37号。
上诉人（原审原告）陈登坎，男，1943年3月29日出生，汉族，住浙江省苍南县金乡镇上乾头路8号。
上诉人（原审原告）陈显满，男，1967年1月12日出生，汉族，住浙江省苍南县金乡镇上乾头路22号。
上诉人（原审原告）郑美义，女，1950年7月9日出生，汉族，住浙江省苍南县金乡镇上乾头路51号。
上诉人（原审原告）陈显华，男，1967年1月6日出生，汉族，住浙江省苍南县金乡镇上乾头路9号。
上诉人（原审原告）陈立沈，男，1973年3月3日出生，汉族，住浙江省苍南县金乡镇上乾头路52号。
上诉人（原审原告）陈显恒，男，1964年8月4日出生，汉族，住浙江省苍南县金乡镇上乾头路10号。
上诉人（原审原告）陈登武，男，1962年11月18日出生，汉族，住浙江省苍南县金乡镇上乾头路87号。
上诉人（原审原告）陈发云，男，1954年7月10日出生，汉族，住浙江省苍南县金乡镇上乾头路73号。
上诉人（原审原告）陈少友，男，1958年5月12日出生，汉族，住浙江省苍南县金乡镇上乾头路77号。
上诉人（原审原告）陈登文，男，1962年11月28日出生，汉族，住浙江省苍南县金乡镇上乾头路86号。
上诉人（原审原告）陈显聪，男，1963年4月29日出生，汉族，住浙江省苍南县龙港镇西排新村25幢1单元201室。
上诉人（原审原告）陈发川，男，1971年4月1日出生，汉族，住浙江省苍南县金乡镇上乾头路36号。