海南省高级人民法院
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（2016）琼行终169号
海南省高级人民法院
行政判决书
（2016）琼行终169号
上诉人（原审第三人）符大经。
上诉人（原审第三人）符正防。
以上两位上诉人的共同委托代理人刘忠维，海南林源律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）张月梅。
被上诉人（原审原告）符正平，系张月梅的长子。
被上诉人（原审原告）符贵养，系张月梅的次子。
被上诉人（原审原告）符吉雄，系张月梅的孙子。
被上诉人（原审原告）符吉翔，系张月梅的孙子。
以上五位被上诉人的共同委托代理人符定福，海南为先律师事务所律师。
原审被告儋州市人民政府，住所地儋州市那大镇中兴大道。
法定代表人张耕，该市市长。
委托代理人陈亮，海南林源律师事务所律师。
原审第三人儋州市和庆镇罗便村委会美灵村民小组。
负责人符茂心，该村民小组组长。
上诉人符大经、符正防因被上诉人张月梅、符正平、符贵养、符吉雄、符吉翔（以下简称张月梅等人）诉其及原审被告儋州市人民政府（以下简称儋州市政府）、原审第三人儋州市和庆镇罗便村委会美灵村民小组（以下简称美灵村民小组）颁发林权证一案，不服海南省第二中级人民法院于2015年11月19日作出的（2015）海南二中行初字第17号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年2月29日立案受理后，依法组成合议庭，并于2016年4月21日在本院主楼第三审判庭公开开庭审理了本案。上诉人符正防及其与上诉人符大经的共同委托代理人刘忠维，被上诉人符正平、符贵养及其与被上诉人张月梅、符吉雄、符吉翔的共同委托代理人符定福，原审被告儋州市政府的委托代理人陈亮到庭参加诉讼。原审第三人美灵村民小组经本院依法传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：2010年7月8日，儋州市政府向符正防颁发儋府林证字（2010）第022056号《林权证》（以下简称022056号《林权证》）。该证项下登记的林地有两块，均坐落于美灵村民小组，一块地名为“牛兰地”，东至美灵村符正周农地（橡胶），南至美灵村符正书橡胶林地，西至美灵村符文运农地（橡胶），北至美灵村符茂树橡胶林地，面积为15.72亩，主要树种为橡胶；另一块地名为“群大”，东至美灵村水田，南至美灵村符小阳农地（橡胶），西至美灵村符正家农地（橡胶），北至美灵村符茂全橡胶林地，面积为1.71亩，主要树种为橡胶。以上两块林地的所有权人均登记为美灵村民小组，林地使用权人、林木所有权人、林木使用权人均登记为符正防。
原审查明，本案争议地是022056号《林权证》项下土地与张月梅等人名下的儋州市（县）农地承包权（和庆）第0310672号《农村土地承包经营权证》（以下简称0310672号《承包证》）项下土地相重合的部分土地。张月梅等人原属美灵村民小组的村民，符大经是符正平、符贵养的亲叔叔，符大经是符正防的父亲。上个世纪70年代，美灵村民小组将争议地分给张月梅等人家庭耕作、使用，当时美灵村民小组所有的家庭承包农户均只是口头发包、未签订书面承包合同。1986年，张月梅等人全家搬到儋州市那大镇居住后，其将本案争议地陆续交由符大经家庭代为耕作、使用。1994年左右，张月梅等人落户于那大镇并转为非农业户口，但其承包地一直未交回村集体且村集体也未收回承包地。2005年9月30日，儋州市政府给符大经颁发儋州市农地承包权（和庆）第0310514号《农村土地承包经营权证》（以下简称0310514号《承包证》）。2010年7月8日，儋州市政府给符正防颁发022056号《林权证》。张月梅等人向儋州市人民法院提起行政诉讼，要求撤销儋州市政府给符大经颁发的0310514号《承包证》。儋州市人民法院于2010年10月22日作出（2010）儋行初字第75号行政判决，判决驳回张月梅等人的诉讼请求。张月梅等人不服上述行政判决后提起上诉。原审法院于2011年4月25日作出（2011）海南二中行终字第8号行政判决，判决撤销儋州市人民法院（2010）儋行初字第75号行政判决，并撤销儋州市政府给符大经颁发的0310514号《承包证》，责令儋州市政府重新作出具体行政行为。2012年7月11日，儋州市政府注销了符大经的0310514号《承包证》。2012年8月，美灵村民小组经过民主议定程序通过了《土地发包方案》，同意将本案争议地继续发包给张月梅等人，并与其重新签订了《海南省家庭承包耕地合同书》，且美灵村民小组通过的《土地发包方案》已报儋州市和庆镇人民政府（以下简称和庆镇政府）批准、同意，美灵村民小组与张月梅等人签订的《海南省家庭承包耕地合同书》已交由和庆镇农业服务中心进行鉴证。2012年8月底，和庆镇政府在履行调查、审核、鉴证等程序后为张月梅等人制作了《家庭承包方式农村土地承包管理信息表》，并向儋州市政府报送要求给张月梅等人办理土地承包经营权证的相关材料。儋州市政府对上述相关材料进行依法审核后，于2012年9月26日给张月梅等人颁发0310672号《承包证》。本案的争议地位于0310672号《承包证》项下土地范围之内，022056号《林权证》项下部分土地与0310672号《承包证》项下部分土地相重合。符正防与符大经一起居住、生活。
原审另查明，张月梅等人坚持要求撤销022056号《林权证》的全部登记内容。
原审认为，本案的争议焦点及审查重点有：一、张月梅等人对争议地是否享有承包经营权；二、符大经、符正防对争议地是否享有林地使用权；三、被诉颁证行为是否应当被撤销。一、关于符大经、符正防对争议地是否享有林地使用权的问题。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条第一款规定：“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。”原审法院于2011年4月25日作出（2011）海南二中行终字第8号行政判决，判决撤销儋州市政府给符大经颁发的0310514号《承包证》，该生效判决否定了符大经、符正防对争议地享有承包经营权。符大经、符正防未能提供任何有效证据证实其对争议地享有承包经营权或林地使用权，故符大经、符正防对其诉讼主张应承担举证不能的法律后果。二、关于张月梅等人对争议地是否享有承包经营权的问题。依照《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条第二款“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转”的规定，张月梅等人原为美灵村民小组的村民，虽然早已搬到儋州市那大镇居住，并落户于该小城镇，转为非农业人口，但该小城镇不属于设区的市。据此，张月梅等人全家进入小城镇落户并转为非农业人口后，美灵村民小组依法应当按照张月梅等人的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。2012年，美灵村民小组与张月梅等人就争议地签订了《海南省家庭承包耕地合同书》，儋州市政府也颁发0310672号《承包证》确认张月梅等人对本案的争议地享有承包经营权。（2011）海南二中行终字第7、8号行政判决已确认张月梅等人对争议地享有承包经营权，该生效判决具有既判力。张月梅等人对争议地享有承包经营权具有溯及力，自始有效。三、关于被诉颁证行为是否应当被撤销的问题。《林木和林地权属登记管理办法》第五条规定：“林权权利人应当根据森林法及其实施条例的规定提出登记申请，并提交以下文件：（一）林权登记申请表；（二）个人身份证明、法人或者其他组织的资格证明、法定代表人或者负责人的身份证明、法定代理人或者委托代理人的身份证明和载明委托事项和委托权限的委托书；（三）申请登记的森林、林木和林地权属证明文件；（四）省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门规定要求提交的其他有关文件。”第九条规定：“登记机关应当对林权权利人提交的申请登记材料进行初步审查。登记机关认为林权权利人提交的申请材料符合森林法及其实施条例以及本办法规定的，应当予以受理；认为不符合规定的，应当说明不受理的理由或者要求林权权利人补充材料。”在符正防申请颁证时未提供土地和林木权属证明文件的情况下，儋州市政府未要求符正防补充提供申请材料或证明文件，颁证时也未征询张月梅等人的意见且未经其同意，儋州市政府未经地籍调查、权属审核等程序径行给符正防颁发022056号《林权证》，属于土地权属来源不清，主要证据不足，违反法定程序，且该颁证行为已侵害到张月梅等人的合法权益，故被诉颁证行为依法应予撤销。另外，经原审法院向张月梅等人进行法律释明，张月梅等人认为其对022056号《林权证》项下的林地权属和林木权属的登记内容均存在异议，美灵村民小组无土地权属证书证明其对争议地享有所有权，符正义与符正防、符大经等人早已分家居住、生活，无法确定儋州市政府于2010年颁证时争议地上的林木权属，且张月梅等人保证撤销被诉林权证后不私自砍伐争议地上的橡胶树并让符正防继续使用争议地，故张月梅等人坚持要求撤销022056号《林权证》的全部登记内容。张月梅等人的上述诉讼主张有理，原审法院予以支持。综上，被诉颁证行为的主要证据不足，违反法定程序，且已侵害到张月梅等人的合法权益，依法应予撤销。案经原审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项的规定，判决如下：撤销儋州市政府给符正防颁发的022056号《林权证》。案件受理费50元，由儋州市政府负担。
上诉人符大经、符正防共同上诉称，一、原审法院作出的（2011）海南二中行终字第8号行政判决认定事实错误，适用法律错误，不能作为本案的定案依据。二、关于张月梅等人对本案争议地是否有承包经营权的问题。（一）张月梅等人是否具有承包经营权，应提供充分的证据予以证实，否则应认定其对本案争议地没有承包经营权。（二）张月梅等人早在1986年以前就已全家迁往那大，并转为非农业户口。在1981年至1985年之间，农村没有关于土地承包的任何登记材料。1986年之后，张月梅等人也没有关于缴交公购粮等证明其承包土地的证据。三、本案争议地自体制下放后一直是由上诉人承包使用。四、《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条虽然规定“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地”，但是《海南省〈实施中华人民共和国农村土地承包法〉办法》第二十八条规定“承包期内，承包方全家户口迁入设区的市、不设区的地级市城区和其他市、县、自治县人民政府所在地的城镇，转为非农业户口的，其以家庭承包方式承包的耕地应当交回发包方，同时解除承包合同，注销土地承包经营权证或者林木所有权证。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地”。本案中，张月梅一家已于1986年迁入那大镇，转为非农业户口，而那大镇是儋州市政府所在地的城镇，儋州市现已改为地级市。因此，原审法院作出的（2011）海南二中行终字第8号行政判决适用法律错误，应根据实际情况优先适用海南省的地方性法规。五、儋州市政府是按照国家政策和全省的统一部署颁发的林权证，不光是给上诉人一家，全村乃至全市都统一颁发了，其颁证行为程序合法。综上，请求：撤销原审判决，驳回张月梅等人的诉讼请求。
被上诉人张月梅等人共同答辩称，一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决公正合理。本案相关事实在此之前已经由法院生效判决予以确认，原审判决据此作为定案依据，并无不当。二、符大经、符正防提出的《海南省〈实施中华人民共和国农村土地承包法〉办法》第二十八条的规定与《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条的规定相冲突，而下位法应当服从上位法。三、在与符大经、符正防发生纠纷后，美灵村民小组已经将争议地重新发包给被上诉人，儋州市政府也向被上诉人颁发了土地承包经营权证。因此，本案争议地现由被上诉人享有土地承包经营权。综上，请求：驳回上诉，维持原判。
原审被告儋州市政府答辩称：一、张月梅等人自1986年从美灵村搬到那大镇生活，户口已转为非农业户口，其在农村的土地已经由村里收回。按照《海南省〈实施中华人民共和国农村土地承包法〉办法》的规定，张月梅等人承包的土地归村集体所有，应由村里统一分配。原审判决认为应当按照张月梅等人的意愿保留其土地承包经营权或允许其流转，这种认定是错误的。二、儋州市政府经审查符正防提交的相关资料，依法向其核发林权证，事实清楚，证据充分。原审判决认定事实错误，适用法律错误，依法应予撤销。综上，请求：撤销原审判决，驳回张月梅等人的诉讼请求。
原审第三人美灵村民小组未到庭参加诉讼，亦未提交书面意见。
二审期间，符大经、符正防向本院提交了儋州市人民法院作出的（2015）儋民初字第475号《民事判决书》，以及符大经、符正防、符正义对该判决不服而提出的《民事上诉状》。符大经、符正防认为如果通过该民事诉讼最终确认美灵村民小组与张月梅等人签订的承包合同书无效的话，那么本案便不能撤销其林权证。本院认为，由于（2015）儋民初字第475号《民事判决书》尚未发生法律效力，故符大经、符正防提供的该民事判决及其上诉状与本案不具有关联性。因此，对上述两份证据，本院不予采纳。
本院二审查明：一、原审判决认定“1994年左右，张月梅等人落户于那大镇并转为非农业户口”。然而，根据张月梅等人户口簿上的记载，张月梅移居至儋州市那大镇的时间为1986年9月1日，符正平移居至儋州市那大镇的时间为1994年9月26日，符贵养移居至儋州市那大镇的时间为1986年9月15日，符吉雄、符吉翔在儋州市那大镇出生后均于1996年8月7日办理户口。因此，原审判决对于张月梅等人的落户时间表述不准确，本院予以纠正。二、原审判决认定“2012年8月，美灵村民小组经过民主议定程序通过了《土地发包方案》，同意将本案争议地继续发包给张月梅等人”。然而，本案中没有证据证明美灵村民小组对此履行了民主议定程序。原审判决对这一事实的认定缺乏证据支持，本院予以纠正。
本院经审理查明的其他事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据本案查明的事实以及当事人在庭审中的陈述，儋州市政府向符正防颁发的022056号《林权证》项下土地权属源于儋州市政府于2005年9月向符大经颁发的0310514号《承包证》。然而，0310514号《承包证》已被原审法院作出的（2011）海南二中行终字第8号行政判决予以撤销，儋州市政府随之将该承包证决定注销，并将符大经、符正防与张月梅等人争议的原登记在该证项下的土地为张月梅等人颁发0310672号《承包证》，确认张月梅等人享有承包经营权。因此，儋州市政府向符正防颁发的022056号《林权证》自然也丧失了权源依据，依法应予撤销。至于符大经、符正防对原审法院作出的生效判决提出的异议，应通过审判监督程序寻求救济，而不属本案审理范围。
综上，原审判决认定的基本事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当。符大经、符正防的上诉请求及理由缺乏事实根据及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人符大经、符正防负担。
本判决为终审判决。
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案件唯一码
审判长赵道远
审判员黄胜敏
审判员刘利
二○一六年五月十日
法官助理夏丽君
书记员颜恺
附：本判决相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
撰稿:赵道远校对:颜恺印刷：冼时平
海南省高级人民法院2016年5月11日印制
（共印35份）