广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤行终486号
上诉人（原审原告）：赖金城，男，汉族，住龙门县永汉镇。
上诉人（原审原告）：赖进新，男，汉族，住龙门县永汉镇。
上诉人（原审原告）：赖伟斌，男，汉族，住龙门县永汉镇。
上诉人（原审原告）：范伟彪（又名范伟标），男，汉族，住龙门县永汉镇。
上诉人（原审原告）：刘建新，男，汉族，住龙门县永汉镇。
上诉人（原审原告）：王银喜，女，汉族，住龙门县永汉镇。
上诉人（原审原告）：龙门县永汉镇鹤湖村向东村民小组（下称向东村民小组）。
负责人：刘建新，组长。
上述上诉人共同委托代理人：赵绍华，广东匡鼎律师事务所律师。
上述上诉人共同委托代理人：邹秀球，广东匡鼎律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：龙门县人民政府。
法定代表人：范志益，县长。
委托代理人：刘伟标，龙门县人民政府调处土地纠纷办公室副主任。
委托代理人：夏平，广东香江律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：惠州市人民政府。
法定代表人：麦教猛，市长。
委托代理人：胡伟光，惠州市法制局行政复议科办事员。
委托代理人：邹永平，惠州市法制局行政复议科科长。
原审第三人：龙门县永汉镇鹤湖村民委员会。
负责人：张伟平，龙门县永汉镇鹤湖村民委员会委员。
委托代理人：张玉祥，男，汉族，住龙门县。
原审第三人：龙门县永汉镇鹤湖村赖屋村民小组（下称赖屋村民小组）。
负责人：赖戈亮，组长。
赖金城、赖进新、赖伟斌、范伟彪、刘建新、王银喜、向东村民小组因诉被上诉人龙门县人民政府行政确权、惠州市人民政府行政复议纠纷一案，不服惠州市中级人民法院（2015）惠中法行初字第43号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：龙门县永汉镇鹤湖村民委员会（下称鹤湖村委会）下辖向东村民小组、赖屋村民小组等共十九个村民小组。鹤湖村委会向东村民小组旧称学湖乡向东村，范伟彪、刘建新为该小组村民，其中刘建新自2014年7月起任村民小组长。赖金城、赖进新、赖伟斌均系赖屋村民小组的村民。王银喜原系向东村民小组村民，其户籍自1983年迁到永汉居委会。
涉案争议地位于龙门县永汉镇鹤湖村委会辖区范围内，小地名称“高桥头”，地类为旱地（原为旧河滩地），四至范围：东至水沟，南至增龙公路(旧)，西至水沟、唐屋村民小组土地、古屋村民小组土地、赖屋村民小组土地，北至水沟，面积为4．97亩。争议地靠北边(1号地)面积3．48亩，现由赖金城、赖进新、赖伟斌耕种；靠增龙公路(旧)旁(2号地)，面积1．49亩，现由王银喜、范伟标、刘建新耕种。因原告方于2011年12月欲在涉案地填土砌墙改变原状，第三人鹤湖村委会提出异议，双方遂生争议。
第三人鹤湖村委会于2013年3月13日向龙门县政府提起土地权属确权申请。龙门县政府受理其申请后组织了勘踏现场、调查取证、召集调解等活动。因调解未果，龙门县政府于2013年12月6日作出了龙府决字[2013]4号《关于永汉镇鹤湖村委与赖屋、向东村民小组土地权属争议的处理决定》，作出决定如下：永汉镇“高桥头”土地，东至水沟，南至增龙公路(旧)旁，西至水沟、唐屋村民小组土地、古屋村民小组土地、赖屋村民小组土地，北至水沟，面积4．97亩的所有权、使用权归永汉镇鹤湖村民委员会集体所有。
赖金城、赖进新、赖伟斌、范伟彪、刘建新、王银喜不服原行政行为，提起行政复议。惠州市政府受理了复议申请后，将赖金城、赖进新、赖伟斌、范伟彪、刘建新、王银喜分别列为申请人，将龙门县政府列为被申请人，将鹤湖村民委员会、鹤湖村委会赖屋村民小组、鹤湖村委会向东村民小组分别列为第三人，于2014年8月5日作出惠府行复[2014]70号行政复议决定，维持原行政行为。该行政复议决定于2014年8月7日送达给原告方。原告方仍不服，遂生本诉。
原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》十六条第一款规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”第二款规定“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”本案中，龙门县政府有权受理鹤湖村委会的土地权属确权申请，在组织各方协商未果的情况下，亦有权作出对争议土地的权属处理决定。原告方不服原行政行为，提起行政复议。行政复议决定于2014年8月7日送达给原告方，原告方于2014年8月18日向原审法院提起行政诉讼，符合关于起诉期限的法定条件。
被告龙门县人民政府在作出被诉行政行为过程中，对知晓争议土地历史情况的干部和群众做了广泛调查。从对赖振华、赖戈亮、范文新、陈国华、王木容、何观水、谢木林、王子光等人的调查笔录以及赖振华、谢木林、何观水等人的证明材料来看，大致意见认为争议土地属鹤湖村委会所有。结合被告龙门县人民政府提供的证据一（鹤湖村委会出具的《控告申请书》）的内容，认为争议土地自始至今都属鹤湖村委会集体土地，上面有鹤湖村委会及其下属十八个村民小组（含原告向东村民小组、第三人赖屋村民小组）盖章确认。据此可以认定，龙门县人民政府作出涉案《处理决定》，基本事实清楚。
从被告龙门县人民政府提供的证据八（向东村民小组出具的《关于答辩通知书的意见》）以及证据九（赖屋村民小组出具的《关于对高桥头土地权属意见》）的内容来看，向东村民小组与赖屋村民小组均陈述没有将争议土地分配给其村民使用，且均表示对争议土地不主张权属。原告方虽有对争议土地耕种的事实，但原告方仅仅凭此来主张撤销涉案《处理决定》，理由不足，不予支持。
综上，被告龙门县人民政府作出被诉行政行为，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。被告惠州市人民政府复议维持原行政行为，程序合法，理由正当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告赖金城、赖进新、赖伟斌、范伟彪、刘建新、王银喜、向东村民小组的诉讼请求。本案受理费50元，由原告赖金城、赖进新、赖伟斌、范伟彪、刘建新、王银喜、向东村民小组负担。
向东村民小组、赖金城、赖进新、赖伟斌、范伟彪、刘建新、王银喜均不服提出上诉，请求撤销原审判决及被诉处理决定、复议决定，主要理由是：争议地一直由上诉人的家庭持续使用长达三十八年，期间没有任何人主张争议地权属，争议地的使用权应当确定给上诉人。而上诉人又是两个村民小组的成员，因此，争议地的所有权应当分别确定给向东村民小组和赖屋村民小组。向东村民小组在新组长的主持下召开了村民大会，否定了原村小组组长作出的证明，重新主张争议地的所有权，代表了村民的真实意思表示。即使向东村民小组和赖屋村民小组要放弃争议地，也必须先经确认权属后才能对其享有合法所有权的土地进行处分。原审法院未全面审查核实本案证据，认定事实错误。
被上诉人龙门县人民政府答辩称：争议地在历史上划分给鹤湖村民委员会所有，后来才给村民开荒使用。时任大队干部在大会上讲明，该地以后大队在收回时，使用的村民要给回大队。按农村土地承包政策，村民使用农村土地必须从村民小组以承包方式取得，向东村民小组、赖屋村民小组均出具书面证明，证明争议地不是由村民小组统一分配给上诉人村民使用，并表示对争议地不主张权属。我府结合历史划分河滩地情况，将本案争议地所有权确认给鹤湖村委会符合法律规定。上诉人提起行政诉讼超过法定期限。综上，请求二审法院维持被诉处理决定。
被上诉人惠州市人民政府答辩称：争议各方对争议地主张权属均未能提供合法有效的书面权属凭证，上诉人王银喜等村民不具备对争议地主张所有权和使用权的主体资格，而其所属的赖屋村民小组、向东村民小组已明确表示对争议地不主张权属，且并无其他证据证明上述两村民小组多数成员对争议地主张权属。据此，龙门县人民政府将争议地所有权和使用权确定给鹤湖村委会并无不妥。但上诉人在争议前已存在争议地上的果树、桉树等附着物受法律保护，应按照“谁种谁有”的原则处理。请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人鹤湖村委会答辩称：争议地在1976年由永汉公社划分给鹤湖大队的林场耕作。1981年农村体制改革，大队林场的土地未分给生产队，也未分给村民承包经营。上诉人村民在争议地逐年开荒耕作并以此主张争议地使用权是没有事实依据和法律依据的。请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人赖屋村民小组口头答辩称：同意被上诉人及原审第三人的答辩意见。
经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。
另查明，2011年12月1日，上诉人向东村民小组的个别村民在“高桥头”土地进行填土及砌围墙，填土面积约1亩，引起争议。鹤湖村委会向龙门县人民政府提出土地确权申请。龙门县人民政府组织双方勘踏现场、调查取证，经召集当事人调解，未达成协议。龙门县人民政府于2013年12月6日作出龙府决字[2013]4号《关于永汉镇鹤湖村委与赖屋、向东村民小组土地权属争议的处理决定》查明，争议位于永汉镇“高桥头”，地类为旱地，四至范围：东至水沟，南至增龙公路(旧)，西至水沟、唐屋村民小组土地、古屋村民小组土地、赖屋村民小组土地，北至水沟，经测量面积为4．97亩，当事人对争议地地名、地点、四至范围、面积认定是一致的。争议地靠北边(1号地)面积3．48亩，现由赖金城、赖进新、赖伟斌耕种；靠增龙公路(旧)旁(2号地)，面积1．49亩，现由王银喜、范伟标、刘建新耕种，于2011年12月填土、砌墙改变土地现状。在本府调查期间，申请人鹤湖村委会申请追加赖屋村民小组村民赖金城、赖进新、赖伟斌，追加向东村民小组村民王喜、范伟标、刘建新为被申请人。争议地原是旧河滩地。1976年，当时的永汉人民公社搞农田灌溉水利建设将该地进行河道改造，原有的河道成为荒地。1977年，时任永汉人民公社书记邓水泉召集大埔大队和鹤湖大队干部到“高桥头”土地现场划分旧河道土地界线，时任鹤湖大队党支部书记谢木林参加。当时永汉人民公社将“高桥头”土地(现争议地)划定给鹤湖大队林场耕作，鹤湖大队林场请矿区推土机平整土地后种植甘蔗等作物，耕作至1981年。1981年体制改革，鹤湖大队林场停办，该地丢荒，时任鹤湖大队大队长郭荣光在生产队队长会议上明确“公社划定给大队的旧河道土地谁开荒都不收租金，但以后大队要收回时，就交回给大队使用”。上世纪八十年代初，农村实行土地承包责任制，该地也未分配给村民个人承包使用。后来，争议地其中的一部分由向东村民小组村民范锦龙开荒耕种，范锦龙过世后，由其儿子耕种至现在。争议地的另一部分现在分别由向东村民小组村民范伟标、刘建新和赖屋村民小组村民赖金城、赖进新、赖伟斌耕作使用。在龙门县人民政府调查期间，赖屋民村小组、向东村民小组分别提交不主张争议地权属的书面材料，确认争议地未分配给村民使用。龙门县人民政府认为，当事人对争议地的地名、地点、四至范围、面积认定是一致的。争议地原是旧河滩地，河道改造后为荒地，该地由原永汉公社划定给鹤湖大队林场耕种使用。被申请人赖屋村民小组、向东村民小组不主张争议地权属，且确认争议地不是村民小组分别给村民赖金城、赖进新、赖伟斌、范伟彪、刘建新、王银喜使用的。争议地属集体与个人发生的权属争议，上述被申请人赖金城、赖进新、赖伟斌、范伟彪、刘建新、王银喜未提供主张争议地使用权的权属来源证据，申请人鹤湖村委会（原鹤湖乡）曾于1985年4月12日转让“高桥头”与争议地连接的土地132平方米给李学年建房屋。《中华人民共和国土地管理法》第八条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的除外，属于农民集体所有”。故将争议地4.97亩的所有权、使用权确定给鹤湖村委会集体所有为宜。依照《中华人民共和国土地管理法》十六条、《广东省土地权属纠纷处理条例》第四条规定，决定：永汉镇“高桥头”土地，东至水沟，南至增龙公路(旧)旁，西至水沟、唐屋村民小组土地、古屋村民小组土地、赖屋村民小组土地，北至水沟，面积4．97亩的所有权、使用权归永汉镇鹤湖村民委员会集体所有。上诉人赖金城、赖进新、赖伟斌、范伟彪、刘建新、王银喜不服申请复议，惠州市人民政府维持了处理决定。赖金城、赖进新、赖伟斌、范伟彪、刘建新、王银喜，向东村民小组不服，于2014年8月18日向原审法院提起本案诉讼，请求：1、撤销龙门县人民政府作出的龙府决字[2013]4号《关于永汉镇鹤湖村委与赖屋向东村民小组土地权属争议的处理决定》；2、判令龙门县人民政府重新作出具体行政行为；3、判令被告承担本案诉讼费用。
龙门县人民政府在一审期间提交的证据一反映：鹤湖村委会于2011年12月22日向龙门县永汉镇人民政府提交的《控告申请书》称：“……高桥头田地属于原鹤湖高桥头田地属于原鹤湖大队集体土地，自始至今，该土地即是属于鹤湖村民委员会集体土地，被控告申请人非法在该田地填土搞建设，企图强占集体土地为己有，严重违反了相关的法律法规。根据《中华人民共和国土地管理法》，以及控告申请单位的村民代表和广大党员群众的强烈要求，现在无论谁人在该土地耕种，都要无条件服从交回该土地给集体使用。敬请上级人民政府再次认定高桥头3．9亩土地，并律令被控告申请人交回高桥头土地给控告申请单位集体使用。”鹤湖村委会下辖的19个村民小组在该《控告申请书》上盖章签名，其中包括向东村民小组、赖屋村民小组。
原鹤湖大队党支部书记谢木林（现谢屋村民小组村民）、原赖屋生产队队长赖振华（现赖屋村村民小组村民）、原赖屋生产队副队长兼向东生产组组长范芬（现向东村民小组村民）、花新村村民小组村民何观水于2011年12月17日出具的《证明》均证实，地名高桥头即增龙公路旁上侧的土地属于原鹤湖大队集体的土地。1976年永汉人民公社改造高桥河道，该土地是原高桥旧河滩改造的田地，由鹤湖大队厂场耕作。1981年体制改革划分田地，赖屋村生产队队长赖振华向鹤湖大队要求把高桥头土地暂时无偿给赖屋生产队耕作，并承诺“鹤湖大队不论什么时候需要收回该土地，赖屋生产队无条件服从交回给鹤湖大队使用”。鹤湖大队应承了该要求。在划分该土地时，队长赖振华在现场向社员讲明“高桥头土地是大队无偿暂时被赖屋生产队耕种，不负担公余粮，不论谁人耕作该土地，以后大队需要的时候就要无条件交回给鹤湖大队使用”，当时社员也同意。自始至今，高桥头土地也属于鹤湖村委会集体土地。上述人员所作的《证明》与其在2013年龙门县国土资源局对涉案土地确权开展调查时期间所述基本一致。且根据调查笔录反映，现任赖屋村民小组组长赖戈亮述称赖屋村民小组与鹤湖村委会对“高桥头”土地没有争议，听上任村长讲“高桥头”是大队的，按上任村长的意见涉案土地属鹤湖村委会所有。原向东村村民小组组长范文新述称“高桥头”土地属鹤湖村委会，向东村民小组与鹤湖村委会从未有争议，是个别村民与鹤湖村委会有争议。陈邹村村民小组陈国华述称争议地是鹤湖村委会的。上述证明材料及证人证言基本指向争议地“高桥头”在人民公社时期已划给鹤湖村委会集体所有的事实，证人证言能够相互印证。
龙门县人民政府提供的证据八，向东村民小组于2013年4月8日向龙门县国土资源局出具《关于<答辩通知书>的意见》并加盖公章，内容为：我村民小组于2013年3月15日收到你局关于鹤湖村委与我村小组争议高桥头土地权属一案的《答辩通知书》，我村民小组对位于永汉镇高桥头靠近旧增龙路旁的土地约1.49亩（详见附图）不主张权属，该地不是我村小组分配给其王银喜、范伟标、刘建新使用的。龙门县人民政府提供的证据九，赖屋村民小组于2013年4月16日向龙门县国土资源局出具《关于对高桥头土地权属意见》并加盖公章，内容为：我村民小组于2013年3月18日收到你局关于鹤湖村委与我村小组争议高桥头土地权属一案的《答辩通知书》，我村民小组对位于永汉镇高桥头靠近旧增龙路北面的土地约3.48亩（见附图）所有权、使用权不主张权属，我村民小组村民赖金新、赖进新、赖伟斌耕作高桥头土地不是我村民小组分配给他们的。上述证据的内容反映了向东村民小组、赖屋村民小组表示对本案争议地不主张权属及没有将争议土地分配给其村民使用的事实。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”《广东省土地权属纠纷处理条例》第四条第一款规定：“人民政府调处土地权属纠纷，必须坚持以事实为依据，以法律为准绳，尊重历史，照顾现实，充分协商，妥善调处。”第九条规定：“当事人对自己的请求负有举证责任。当事人申请调处土地权属纠纷，应根据不同情况提交下列相应的有关证据材料：（一）县级以上人民政府核发的土地证书；……”对于本案争议地，各方当事人均未能提供有效的权属证书。从现有的证据材料反映，被上诉人龙门县人民政府在处理纠纷过程中，组织当事人到现场勘查并对知情的干部和群众进行调查、取证，根据原鹤湖大队党支部书记谢木林、原赖屋生产队队长赖振华、原赖屋生产队副队长兼向东生产组组长范芬、花新村村民小组村民何观水、陈邹村民小组村民陈国华、原向东村民小组组长范文新、赖屋村民小组赖戈亮等的调查笔录，结合鹤湖村委会2011年12月22日向龙门县永汉镇人民政府提交的《控告申请书》内容及鹤湖村委会及其下属十八个村民小组（含上诉人向东村民小组、原审第三人赖屋村民小组）签名盖章确认，以及谢木林、赖振华、范芬、何观水等于2011年12月17日出具的《证明》，上述证人证言、调查笔录等书面材料均证明争议地高桥头属于鹤湖村委会集体所有，且能相互印证。上诉人赖金城、赖进新、赖伟斌、范伟彪、刘建新、王银喜等村民虽然从80年代初至今有对争议地耕种使用的事实，但从龙门县政府处理纠纷期间向东村民小组出具的《关于答辩通知书的意见》、赖屋村民小组出具的《关于高桥头土地权属意见》的内容来看，向东村民小组与赖屋村民小组均认为并未将争议土地发包分配给其村民使用，亦表示对争议土地不主张权属，且在行政处理期间亦无证据证明向东村民小组、赖屋村民小组多数成员对争议地主张权属。据此，龙门县人民政府作出龙府决字[2013]4号《关于永汉镇鹤湖村委与赖屋向东村民小组土地权属争议的处理决定》，决定将本案争议地所有权和使用权确定给原审第三人鹤湖村委会，惠州市人民政府复议后维持《处理决定》符合上述法律法规的规定，均无不当。原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，依法应予以维持。向东村民小组在诉讼期间改变其在行政处理程序中的主张和意见，理据不足，本院不予采纳。赖金城、赖进新、赖伟斌、范伟彪、刘建新、王银喜、向东村民小组上诉主张，争议地所有权应当分别确定给向东村民小组和赖屋村民小组集体所有，使用权应当确定给上诉人村民所有，被诉确权决定错误，原审判决认定事实不清等，上诉请求撤销原审判决、被诉处理决定及复议决定，因缺乏事实根据和法律依据，上诉理由不成立，本院不予采纳。当事人如果对争议地上的果树、桉树等附着物主张权属，可另寻法律途径解决。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人赖金城、赖进新、赖伟斌、范伟彪、刘建新、王银喜、向东村民小组共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 林俊盛
审 判 员 杨雪清
代理审判员 李穗珍
二〇一六年六月二十九日
书 记 员 刘桂宜