山东省淄博市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁03行终121号
上诉人(原审原告)淄博方基制釉有限公司,组织机构代码57289645-5，住所地：山东省桓台县开发区工业园（果里镇官中村南1000米）。
法定代表人徐宁，总经理。
委托代理人陈光，山东致公律师事务所律师。
委托代理人孟强，山东致公律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)桓台县环境保护局，统一社会信用代码11370321004221062T，住所地：山东省桓台县兴桓路1433号。
法定代表人蔺忠，局长。
委托代理人邢爱芝，山东大地人（桓台）律师事务所律师。
委托代理人崔明温，桓台县环境保护局法规科科长。
上诉人淄博方基制釉有限公司因诉被上诉人桓台县环境保护局环保行政处罚一案，不服桓台县人民法院（2016）鲁0321行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院查明，2011年4月22日，原告淄博方基制釉有限公司经淄博市工商行政管理局登记，颁发营业执照，住所地位于桓台县开发区工业园（果里镇官中村南1000米）。该企业在建设期间，根据相关法律规定，向淄博市环境保护局提交《16万吨/年地板、内墙砖釉料制作项目环境影响报告表》。2010年10月22日，淄博市环境保护局作出《关于淄博方基制釉有限公司16万吨/年地板、内墙砖釉料制作项目环境影响报告表的审批意见》。审批意见如下：“一、同意该项目按申报工艺和环评地点建设。二、该项目在建设期和运营期必须重点落实报告表提出的各项环保措施和以下要求：1、产生废水必须全部收集处理达到《污水排入城市下水道水质标准》（CJ3082-1999）后排入市政污水管网。厂区要建设雨污分流系统。2、高温炉窑焦化气燃烧产生废气经处理必须符合《大气污染物综合排放标准》(GB16297-1996)表2中新污染源二级标准和《关于淄博市主要污染物排放控制要求的通知》（淄环发[2009]90号文）要求的以天然气、煤气为燃料的主要污染物排放浓度标准，确保由20m排气筒高空达标排放。……3、废气排放总量必须满足市环保局确认总量（二氧化硫3.4t/a、烟尘2.9t/a、工业粉尘3.2t/a），废气排放筒必须在市监控中心的监督下安装SO?和烟尘、粉尘在线监控设备，并与市环保部门联网。……三、若该项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变化，应当重新向我局报批环境影响评价文件。若项目在建设、运营过程中产生不符合我局批准的环境影响评价文件情形的，应当进行后评价，采取改进措施并报我局备案。四、项目建设必须执行配套的环境保护措施与主体工程同时设计、同时施工、同时使用的“三同时”制度。项目建成后在试运行前向我局提交书面试生产申请，经现场检查同意后方可进行试生产。试生产3个月内，向我局申请项目竣工环境保护验收，验收合格后，方可正式投入生产。五、淄博市环境监察支队、桓台县环境保护局负责该项目日常环境监察工作。”2015年10月8日，淄博市环境保护局向淄博方基制釉有限公司发函《关于同意你公司16万吨/年地板、内墙砖釉料制作项目限期进行脱硝实验的批复》（淄环函[2015]145号），内容如下：“你公司所报《淄方发[2015]第35号》收悉。经研究，同意你公司在前段实验的基础上限期进行脱硝实验，期限为到2015年12月31日。实验期间要严格按照《淄博市熔块和泡花碱生产企业环境保护管理规范》的要求搞好综合管理。实验标准为炉窑颗粒物排放浓度小于20mg/m3，二氧化硫排放浓度小于50mg/m3，氮氧化物排放浓度小于300mg/m3。若到期不能达到以上标准，实施停产治理”。2015年9月7日、11月5日桓台县环境保护局对淄博方基制釉有限公司进行调查，氮氧化物浓度分别为5690mg/m3、3730mg/m3，严重超过环评审批意见要求达到的《大气污染综合排放标准》(GB16297-1996)表2中新污染源二级标准240mg/m3，分别下达桓环令改字[2015]第029号、033号、037号责令改正违法行为决定书，责令立即改正环境违法行为，即氮氧化物达标排放并于改正次日将改正情况书面报告桓台县环境保护局；同时因上述违法行为，桓台县环境保护局分别于2015年10月8日、2015年11月10日、2015年12月4日对其下达桓环罚字[2015]第029号、033号、037号行政处罚决定书，分别罚款100000元、2000000元（连续处罚）、100000元。2016年3月28日，淄博市环保局向淄博方基制釉有限公司作出《关于淄博方基制釉有限公司16万吨/年地板、内墙砖釉料制作项目延期办理环境保护竣工验收手续申请的批复》。内容如下：“报来《关于我公司16万吨/年地板、内墙砖釉料制作项目延期办理环境保护竣工验收手续申请》收悉。我局于2013年3月19日和2015年3月16日分2期对你公司16万吨/年地板、内墙砖釉料制作项目进行了试生产批复。试生产3个月内，未收到你公司关于该项目延期试生产的申请。根据《建设项目竣工环境保护验收管理办法》第十条规定，‘进行试生产的建设项目，建设单位应当自试生产之日起3个月内，向有审批权的环境保护行政主管部门申请该建设项目竣工环境保护验收。对试生产3个月内不具备环境保护验收条件的建设项目，建设单位应当在试生产的3个月内，向有审批权的环境保护行政主管部门提出该建设项目环境保护延期验收申请，说明延期验收的理由及拟进行验收的时间。经批准后建设单位方可继续进行试生产。试生产的期限最长不超过一年。核设施建设项目试生产的期限最长不超过二年。’鉴于你公司该项目一期已超期试生产2年，二期试生产已超期，经研究，不同意你公司延期办理环境保护竣工验收手续，16万吨/年地板、内墙砖釉料制作项目应立即停止试生产，桓台县环境保护局负责该项目停产的督导落实。”2016年7月18日，淄博方基制釉有限公司向淄博市环保局提请《关于年产16万吨地板内墙砖制釉项目的验收申请》，7月28日，淄博市环保局受理了其环境保护验收申请，但未批复。2016年4月21日，桓台县环境保护局检测人员又对淄博方基制釉有限公司年产16万吨地板、内墙砖釉料制作项目高温炉排气筒进行了检测，结果氮氧化物为4920mg/m3，仍然超过环评审批意见要求达到的新污染源二级标准240mg/m3。桓台县环境保护局依据调查询问笔录、环境检测报告等证据，认为淄博方基制釉有限公司上述行为违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第十八条的规定。4月22日，桓台县环境保护局向桓台县人民政府提出《关于责令淄博方基制釉有限公司停业的请示》，4月26日，桓台县人民政府作出《关于责令淄博方基制釉有限公司停业的请示的批复》,同意由桓台县环境保护局按照法定程序，认真组织实施。4月26日，桓台县环境保护局以《行政处罚听证告知书》（桓环听告字[2016]第024号）告知了原告陈述申辩权和听证权。同年5月25日，桓台县环境保护局依据《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条第二项的规定，对淄博方基制釉有限公司作出责令停业的行政处罚。原告不服被告作出的责令停业的处罚决定，向本院提起行政诉讼，要求确认责令停业的行政处罚违法且无效或依法撤销被告作出的桓环罚字[2016]第024号《行政处罚决定书》。
原审法院认为,县级以上人民政府环境保护主管部门对本行政区域环境保护、大气污染防治实施统一监督管理。企业事业单位和其他生产经营者的建设项目排放废水、废气、工业粉尘、固体废弃物、噪声等污染的，应符合大气污染物排放标准。桓台县环境保护局有权对原告的排污行为作出责令停业的行政处罚。故对本案原告的被告无管辖权、适用法律错误的主张不予采信。被告依职权对超期试生产的原告进行的三次环境调查，氮氧化物浓度远远超过新污染源二级标准，并两次对原告作出责令改正并处罚款及连续罚款的行政行为，原告均未按期改正，属法律规定的其他情节严重情形。故对原告的排污符合规定，不具有严重排污情形的主张不予采纳。被告桓台县环境保护局对原告的违法行为进行调查，从立案、调查取证、案件审查、告知和听证、处理规定均依据《环境行政处罚办法》，程序正当合法，证据确凿，符合法律规定。故对原告的被告程序严重违法的主张不予支持。综上，被告桓台县环境保护局对原告作出的责令停业的行政处罚，在行政主体、行政权限、行为根据、依据和程序方面均合法有效。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告淄博方基制釉有限公司要求撤销被告桓台县环境保护局作出的责令停业的行政处罚的请求或确认行政处罚无效的请求。案件受理费50.00元，由原告淄博方基制釉有限公司承担。
宣判后，原审原告淄博方基制釉有限公司不服，向本院提起上诉，请求依法撤销原审判决，并撤销桓环罚字[2016]第024号行政处罚决定书。其上诉称：一、原审法院（2016）鲁0321行初34号行政判决程序严重违法，原审判决完全违背了《行政诉讼法》的宗旨。二、原审判决认定的“本院认为，县级以上人民政府环境保护主管部门对本行政区域环境保护、大气污染防治实施统一监督管理。桓台县环境保护局有权对原告的排污行为作出责令停业的行政处罚。故对本案原告的被告无管辖权、适用法律错误的主张不予采信”完全是对法律规定的曲解，纯属主观臆断，严重违背法律。被上诉人桓台县环境保护局对涉案行为没有管辖权。三、原审判决认定的“2016年4月21日，桓台县环境保护局检测人员又对淄博方基制釉有限公司年产16万吨地板、内墙砖釉料制作项目高温熔炉排气筒进行了检测，结果氮氧氧化物为4920mg/m3，仍然超过环评审批意见要求达到的新污染源二级标准240mg/m3”及认定的“被告依职权对超期试生产的原告进行的三次环境调查，氮氧化物浓度远远超过新污染源二级标准，并两次对原告作出责令改正并处罚款及连续罚款的行政行为，原告均未按期改正，属法律规定的其他情节严重情形。故对原告的排污符合规定，不具有严重排污情形的主张不予采纳”明显认定事实错误，证据不足；且证据采信严重违反行政诉讼法规定。桓台县环境保护局作为环保行政执法主体，其工作人员不具备相应的环境检测职权和职能，其只能委托具备法定的检测资质的单位进行检测。桓环（监）字2016年第WT007号《环境监测报告》是无效的。四、原审法院认定“4月22日，桓台县环境保护局向桓台县人民政府提出《关于责令淄博方基制釉有限公司停业的请示》，4月26日，桓台县人民政府作出《关于责令淄博方基制釉有限公司停业的请示的批复》”，这明显的不顾本案事实，为达判决上诉人败诉目的枉法行为。综上，请求二审法院依法支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人桓台县环境保护局二审期间未向本院提交书面答辩意见。
各方当事人在原审中提交的证据和依据已随卷移送本院，二审未提交新的证据。本院经阅卷、调查和询问当事人，对本案进行了书面审理，本院二审查明的事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，根据《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条之规定，超过大气污染物排放标准的违法行为，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。此外，国家环境保护部《环境行政处罚办法》第十四条、第十七条规定：县级以上环境保护主管部门在法定职权范围内管辖本行政区域的环境行政处罚案件。本案上诉人淄博方基制釉有限公司住所地位于桓台县开发区工业园，被上诉人桓台县环境保护局对其超过大气污染物排放标准的行为作出行政处罚决定，符合上述职权规定和管辖规定。因此，上诉人认为被上诉人无权进行处罚的主张不能成立，本院不予采纳。
根据《中华人民共和国大气污染防治法》第十八条之规定，企业事业单位和其他生产经营者向大气排放污染物的，应当符合大气污染物排放标准。根据国家环境保护部和国家质量监督检验检疫总局联合发布的《大气污染综合排放标准》(GB16297-1996)，新污染源中氮氧化物的二级排放浓度最高限值为240mg/m3，而在本案被上诉人2016年4月21日对上诉人的调查检查中，上诉人单位年产16万吨地板、内墙砖釉料制作项目高温炉排气筒排放的氮氧化物浓度为4920mg/m3，远远超出了240mg/m3的最高排放标准。此外，自2015年9月8日至2015年12月4日期间，上诉人多次被查出氮氧化物排放超标且不积极改正违法行为，已被多次进行行政处罚。以上事实有被上诉人桓台县环境保护局提交的调查询问笔录、环境检测报告、行政处罚决定书等证据予以证实，被上诉人作出桓环罚字[2016]第024号行政处罚决定，认定事实清楚，证据确实充分。
根据国家环境保护部《环境行政处罚办法》第六条之规定，行使行政处罚自由裁量权必须符合立法目的，并综合考虑当事人是初犯还是再犯、当事人改正违法行为的态度和所采取的改正措施及效果等情节，据此，被上诉人桓台县环境保护局结合查明的违法事实，适用《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条之规定，对上诉人淄博方基制釉有限公司作出责令停业的行政处罚，与本案违法行为的事实、性质、情节以及社会影响程度相当，适用法律正确。
被上诉人桓台县环境保护局作出桓环罚字[2016]第024号行政处罚决定，履行了立案、调查取证、审查、报批、告知听证、作出决定、送达等程序，符合法律法规规定。上诉人淄博方基制釉有限公司认为，被上诉人桓台县环境保护局《行政案件处理呈批表》法规科意见栏中有2016年3月29日被上诉人请示桓台县人民政府批准责令上诉人停业以及2016年4月2日桓台县人民政府批准了该请示的记载，而被上诉人系在2016年4月21日才对本案进行立案调查，因此，应视为被上诉人未经人民政府批准作出了被诉处罚决定，属于程序违法。对此，本院认为，被上诉人提交的《桓台县环境保护局关于责令淄博方基制釉有限公司停业的请示》和《桓台县人民政府关于责令淄博方基制釉有限公司停业的请示的批复》，具有真实性、合法性、有效性，其能够证明被上诉人于立案后的2016年4月22日向桓台县人民政府申请批准责令上诉人停业以及桓台县人民政府于2016年4月26日批准同意该请示的事实，也即能够证明被上诉人责令上诉人停业前已报经桓台县人民政府批准，被上诉人《行政案件处理呈批表》法规科意见栏中记载的请示、批准程序，不能否定上述证据所证明的立案后的请示、批准程序，因此，上诉人认为被上诉人责令停业前未经人民政府批准的理由不能成立，本院不予采信。
综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回上诉人的诉讼请求，事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50.00元，由上诉人淄博方基制釉有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 姜 敏
审 判 员 商利群
审 判 员 陈 磊
二〇一七年九月十八日
法官助理 孙立平
书 记 员 高梦琪