广东省珠海市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤04行终112号
上诉人（原审原告）:珠海市盆景协会。住所地：珠海市第三城市开发公司内。
法定代表人：肖炳南，会长。
委托代理人：熊仁才，珠海市盆景协会会员。
委托代理人：黄俊飞，广东德纳（珠海）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：珠海市国土资源局。住所地：珠海市香洲区吉大九洲大道中****号。
法定代表人：袁学东，局长。
委托代理人：涂泽华，珠海市国土资源局工作人员。
委托代理人：李军华，广东友邦方达律师事务所律师。
原审第三人：珠海经济特区恒隆房产开发有限公司。住所地：珠海市前山明珠南路****号*楼***室。
法定代表人：苏枝桓，总经理。
委托代理人：李任开，广东德赛律师事务所律师。
委托代理人：张丽，广东德赛律师事务所律师。
上诉人珠海市盆景协会因与被上诉人珠海市国土资源局、原审第三人珠海经济特区恒隆房产开发有限公司（以下简称恒隆公司）土地行政管理一案，不服珠海市香洲区人民法院（2017）粤0402行初5号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院认定事实
2014年1月27日，珠海市国土资源局向恒隆公司发出珠国土金批字第[2014]0008号《建设用地批准书》，批准恒隆公司使用座落在珠海市××××省道S272西侧29230平方米的国有土地（以下称涉案土地）。随后恒隆公司申请办理土地登记，取得涉案土地的权利证书（粤房地权证珠字第××号）。珠海市盆景协会于2017年4月12日向原审法院提起本案诉讼，并在一审庭审中明确其诉讼请求为：1.确认珠海市国土资源局前述批准恒隆公司使用涉案土地的行为违法；2.由珠海市国土资源局承担诉讼费用。
2003年3月7日，珠海市金湾区人民政府办公室针对珠海市盆景协会《关于要求把绿化地委托我盆景协会管理的函》作出《关于绿化地管理问题的批复》（珠金府办函[2003]6号），同意该协会在第三城市开发公司所在地西北角的绿化地种植和展示盆景，建成后的盆景基地由协会管理。同时说明用地临时使用，政府使用该块土地时无偿交回，并要求该协会到有关部门办理手续。2016年7月5日，珠海市金湾区人民政府向珠海市盆景协会发出限期清场通知，再次明确《关于绿化地管理问题的批复》的内容，要求珠海市盆景协会于2016年7月29日前自行将绿化地上的青苗及地上附着物、临时建筑等全部清理完毕，并交回土地。在一审庭审中，各方当事人均认可批复中所涉绿化地在珠海市国土资源局批准恒隆公司使用的涉案土地范围内。
原审法院判案理由及结果
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”以上规定表明，提起行政诉讼应当符合法定条件，其中行政诉讼原告必须是被诉行政行为的相对人或者与被诉行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。本案中，被诉行政行为是珠海市国土资源局于2014年1月27日作出的珠国土金批字第[2014]0008号建设用地批准行为，该行政行为的相对人是恒隆公司。珠海市盆景协会不是被诉行政行为的相对人，其对被诉行政行为不服提起行政诉讼，需提供证据证明其与被诉行政行为有利害关系。珠海市盆景协会主张被诉行政行为涉及的用地范围与其合法使用的地块存在重叠，故与被诉行政行为有利害关系，依据是珠海市金湾区人民政府办公室《关于绿化地管理问题的批复》和用地兰线图。原审法院认为，尽管《关于绿化地管理问题的批复》中所涉绿化地在被诉行政行为涉及的用地范围内，但是，珠海市盆景协会提供的证据不足以证明其是绿化地的合法使用权人。首先，用地兰线图不具有真实性、合法性和关联性，依法不能作为定案依据。其次，《关于绿化地管理问题的批复》只能证明珠海市盆景协会在2003年经珠海市金湾区人民政府批复同意使用第三城市开发公司所在地西北角的绿化地，但批复中亦明确“用地临时使用”，并要求珠海市盆景协会到有关部门办理临时用地手续。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十七条的规定，需要临时使用国有土地的，土地使用者应当与土地行政主管部门签订临时使用土地合同，支付临时使用土地补偿费，且使用期限一般不超过二年。珠海市盆景协会既无证据证明其已经与土地行政主管部门签订临时使用土地合同，也无证据证明其在临时使用土地期限到期后又重新申请临时用地，故《关于绿化地管理问题的批复》也不能证明珠海市盆景协会合法使用绿化地。珠海市盆景协会未能举证证明其对涉案绿化地享有合法使用权，故与被诉行政行为没有直接的利害关系，即珠海市盆景协会不具备对被诉行政行为提起诉讼的原告主体资格，其起诉不符合行政诉讼法规定的受理条件。鉴于珠海市盆景协会的起诉已经立案受理，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条“有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定”的规定，对珠海市盆景协会的起诉应当裁定驳回。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定，裁定驳回珠海市盆景协会的起诉。一审案件受理费人民币50元，退回珠海市盆景协会。
当事人二审诉辩主张
上诉人珠海市盆景协会不服一审裁定，向本院提起上诉，请求撤销原审裁定，指定原审法院进行实体审理。其上诉理由如下：珠海市盆景协会基地坐落于金湾机场路口，湖心路立交桥西侧，系上世纪九十年代市规划局和西区建设指挥部，规划的面积约73亩为“绿化地”，当时政府花费巨资建设围墙、临建房、水泥路及完善给排水系统等。珠金府办函[2003]6号《关于绿化地管理问题的批复》中关于用地坐标面积说明、用地蓝线图等均可证实珠海市盆景协会用地的合法性及历史渊源。并且，时至起诉之日，金湾区、珠海市人民政府未正式要求珠海市盆景协会归还涉案地块。珠海市盆景协会使用涉案地块有充分的合法依据。原审法院却以珠海市盆景协会未能举证证明对涉案地块享有合法使用权为由，认定珠海市盆景协会与被诉行政行为没有直接的利害关系，不具备对被诉行政行为提起诉讼的原告主体资格，驳回珠海市盆景协会的起诉。请二审法院查明事实，支持珠海市盆景协会的上诉请求。
被上诉人珠海市国土资源局答辩称：珠海市金湾区人民法院（2016）粤0404民初1967号民事判决、珠海市中级人民法院（2017）粤04民终1685号民事判决已认定上诉人珠海市盆景协会不是涉案土地的合法使用权人，故该协会的诉讼主体资格不适格，与被诉行政行为没有利害关系。
原审第三人恒隆公司的陈述意见与被上诉人珠海市国土资源局一致。
二审查明事实
被上诉人珠海市国土资源局向本院提交本院2017年6月29日作出的（2017）粤04民终1685号民事判决，证明上诉人珠海市盆景协会不是涉案土地的合法使用权人。该协会对上述民事判决的真实性、合法性无异议，但不认可被上诉人珠海市国土资源局的证明内容。原审第三人恒隆公司对上述民事判决予以认可。
二审另查明，本院2017年6月29日作出的（2017）粤04民终1685号民事判决认定：“首先，本案中包括涉案土地在内的C20地块由恒隆公司合法从珠海市国土管理部门受让取得，盆景协会认为其管理、使用涉案土地的依据是金湾区政府办公室出具的‘珠金府办函[2003]6号’批复。一方面，由政府非土地行政主管部门作出的批复并不能作为土地使用的法律依据，另一方面，该批复亦明确了用地为临时使用，政府使用该土地时应无偿交回，并要求盆景协会办理相关手续。因此，盆景协会并非涉案土地的合法使用权人，原审判决认定盆景协会占用涉案土地的行为构成侵权正确。”
原审法院查明的其他事实属实，本院予以确认。
二审判案理由及结果
珠海市盆景协会不具有本案原告资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”该法条规定的“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，不能扩大理解为所有直接或间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织。所谓利害关系，应为公法上的利害关系。法律规范是否要求行政机关作出行政行为时考虑和保护原告起诉主张的权益，是判断公法上利害关系的重要标准。本案中，珠海市盆景协会未到国土部门等办理合法临时用地手续，未取得涉案土地的合法使用权益，法律规范也未要求珠海市国土资源局作出本案被诉行政行为时，需考虑其所主张的使用权益，故珠海市盆景协会与本案被诉行政行为之间不存在公法上的利害关系，不具有行政诉讼原告资格。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，珠海市盆景协会的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下:
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 唐 文
审判员 涂远国
审判员 陈 伟
二〇一七年十一月十日
书记员 林静丽