宁夏回族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2011）宁行终字第5号
上诉人(原审被告)银川市人民政府，住所地银川市金凤区。
法定代表人马力。
委托代理人赖声洪，合天律师事务所律师，特别授权代理。
委托代理人杨学成，一般授权代理。
被上诉人(原审原告)李银，男，1952年10月29日出生，汉族。
委托代理人崔岩，北京大成（银川）律师事务所律师，特别授权代理。
委托代理人文湘婷，北京大成（银川）律师事务所律师，一般授权代理。
李银诉银川市人民政府不履行土地补偿法定职责一案,本院于2011年3月16日指定由石嘴山市中级人民法院管辖，石嘴山市中级人民法院于2011年7月18日作出（2011）石行初字第1号行政判决，银川市人民政府不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2011年9月16日公开开庭审理了本案。2011年10月14日，上诉人银川市人民政府向本院提起中止诉讼申请，本院于2011年10月18日作出（2011）宁行终字第5号行政裁定，中止本案诉讼。2013年1月29日，本院恢复本案诉讼，于2013年2月1日再次公开开庭审理了本案，上诉人银川市人民政府的委托代理人赖声洪、杨学成，被上诉人李银及其委托代理人崔岩到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，李银于2002年5月取得原贺兰县小西湖旁61亩国有土地使用权，贺兰县人民政府为其颁发了国有土地使用权证。同年12月，银川市大小西湖水系工程开始施工。2003年1月26日，在征地补偿协议没有签订的情况下，银川市人民政府作出决定，收回了李银的61亩国有土地使用权。李银就补偿问题多次要求银川市人民政府给予解决，双方协商未果，未予解决，李银向法院提起诉讼。
原审法院认为，银川市人民政府认为银川市土地储备中心是补偿责任主体。银川市人民政府为证明李银从客观上已经接受和认可了银川市土地储备中心是补偿责任主体这一事实，提供了2003年1月24日银川市土地储备中心与李银签订的《地上附着物补偿协议》。经庭审调查，李银当庭予以否认，称协议上的签字不是其本人所签。在组织双方协调中，银川市人民政府表示再去核实上述签字，但并未提交相应的证据证实该签字确系李银所签。该份证据不能证明李银对银川市土地储备中心作为补偿责任主体的认可，故不能达到上述证明目的。银川市人民政府作出决定收回李银国有土地使用权，就应积极解决土地补偿事宜，但一直未予解决，银川市人民政府应当承担相应的责任，故银川市人民政府是本案适格的被告。李银至今未得到补偿，银川市人民政府的行为实质上就是不作为，李银有权提起诉讼，要求银川市人民政府履行土地补偿法定职责。李银的诉讼请求是判令银川市人民政府履行法定职责，将侵占的61亩土地在合理的地段给予置换。但李银诉请的“合理的地段”指向不明，立足本案的实际情况，在李银认为的“合理的地段”给予土地置换，已不现实，银川市人民政府也无法做到。双方经过协调均表示可采取货币补偿方式处理，但双方在补偿数额上差距较大，无法达成一致。鉴于银川市人民政府的不作为行为，应责成其在一定期限内履行法定职责。故依照《中华人民共和国土地管理法实施细则》第二十五条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项之规定，判决如下：责成银川市人民政府于本判决生效之日起60日内对李银被征收土地作出补偿决定。案件受理费50元，由银川市人民政府负担。
银川市人民政府不服，向本院提起上诉，请求撤销石嘴山市中级人民法院（2011）石行初字第1号行政判决，改判驳回李银的诉讼请求。上诉理由：1、依据《银川市土地储备试行办法》等相关规定，银川市土地储备局（原银川市土地储备中心)是本案的补偿责任主体。本案产生纠纷的原因是“收回土地”，而非“征用土地”，二者的法律性质完全不同，原审法院适用法律错误。2、本案依法属于行政复议前置案件，原审法院未经行政复议程序即对本案作出实体审理严重违法。3、原审判决责成银川市人民政府于本判决生效之日起60日内对李银被征收土地作出补偿决定，与李银的诉讼请求明显不符，严重违背了“不告不理”的原则，依法应予纠正。
李银辩称银川市人民政府是本案适格主体，本案不属于行政复议前置案件，原审判决不违反“不告不理”的原则。
银川市人民政府向原审法院提交了以下证据：
1、2002年10月17日《银川市人民政府关于印发〈银川市征地补偿安置试行办法〉的通知》（银政发[2002]182号）。2、2002年12月10日，银川市人民政府市长办公室会议纪要（2002·103次）《关于大小西湖水系连通改造工程征地等问题的会议纪要》。3、2003年1月26日《银川市人民政府关于收回大小西湖连通工程建设项目范围内罗平等五家国有土地的决定》(银证函发[2003]13号)。4、2008年11月14日银川市机构编制委员会《关于印发<银川市土地储备中心机构编制方案>的通知》(银机编发[2008]45号)。5、2009年3月17日银川市机构编制委员会《关于银川市土地储备中心更名为银川市土地储备局的通知》(银机编发[2009]4号)。6、2003年1月24日银川市土地储备中心与李银签订的《地上附着物补偿协议》(银土储[2003]年1号)。7、2003年1月24日银川市商业银行转账支票存根。8、2005年12月28日银川市人民政府市长办公室会议纪要（2005·53次）。9、2005年12月22日银川市人民政府市长办公室会议纪要（2005·54次）。10、2007年1月28日银川市人民政府市长办公室会议纪要（2007·2次）。11、2007年11月11日银川市人民政府市长办公室会议纪要（2007·86）。12、2008年4月9日银川市土地储备中心文件（银土储发[2008]42号）。13、2008年4月21日银川市土地储备中心文件（银土储发[2008]55号）。14、2008年7月3日银川市土地储备中心文件《关于大小西湖环境综合整治项目支付资金及土地置换的报告》(银土储发[2008]83号)。15、2009年3月12日银川市土地储备中心《关于对大小西湖环境综合整治项目使用土地置换的请示》(银土储发[2009]29号)。
李银向原审法院提交了五份证据：1、2003年1月26日《银川市人民政府关于收回大小西湖连通工程建设项目范围内罗平等五家国有土地的决定》(银证函发[2003]13号)。2、2007年1月28日银川市人民政府市长办公室会议纪要(2007·2次)。3、2007年11月11日银川市人民政府市长办公室会议纪要(2007·86次)。银川市政府决定将12家企业置换到丰登北侧。4、国有土地使用权证一份。5、情况反映材料一份。
上述证据均已随案移送本院。
本院二审经开庭审理，银川市人民政府、李银均对一审中的举证、质证意见无异议。经本院审查确认原审法院对上述证据的认定合法、有效。
银川市人民政府在二审庭审中向法庭提交了2002年9月21日银川市机构编制委员会下发的银机编发[2002]53号文件一份，证明银川市建设用地事务中心更名为银川市土地储备中心，为银川市人民政府直属正处级事业单位。李银认为该证据不属于新证据，不予质证。经审查，本院认为该份文件不属于新证据，不予采纳。
本院查明的事实与原审法院查明的事实一致，对原审法院查明的事实予以确认。
本院认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；……。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿”，《宁夏回族自治区土地管理条例》第九条“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门拟定收回方案，报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；……。依照前款第（一）、（二）项的规定收回国有土地使用权的，应当按照土地使用权取得的方式、确定的标准及有关规定，对土地使用权人给予补偿”的规定，收回国有土地使用权的，应当对土地使用权人给予补偿。银川市人民政府作出的《关于收回大小西湖连通工程建设项目范围内罗某等五家国有土地的决定》中“对大小西湖连通工程建设项目用地范围内罗某12亩、李某20亩、曹某某10亩、李银61亩、西湖开发办6亩等国有土地，共计109亩国有土地收回。凡涉及的单位和个人尽快到市土地储备中心办理补偿手续”以及银川市人民政府市长办公会议纪要、专题会议纪要等证据中关于涉案土地补偿事宜的记载表明，银川市人民政府收回了李银61亩国有土地使用权，补偿手续由银川市土地储备中心办理，给予补偿的决定权在于银川市人民政府，故原审法院认为银川市人民政府是补偿责任主体，应承担相应的补偿责任并无不当，银川市人民政府认为银川市土地储备局是本案补偿责任主体的上诉理由，本院不予支持。银川市人民政府认为原审法院未经行政复议程序作出实体审理，违反了《行政复议法》第三十条规定，依据最高人民法院《关于适用<行政复议法>第三十条第一款有关问题的批复》，本案不适用《中华人民共和国行政复议法》第三十条的规定，该上诉理由本院不予支持。李银在行政诉状中阐述了诉讼事实、理由和诉讼请求，在庭审调查中，李银亦明确表示其诉讼请求是判令银川市人民政府履行补偿职责，并说明给予土地置换是履行补偿职责的方式之一，银川市人民政府亦是围绕该诉讼请求进行辩论，在银川市人民政府说明土地置换方式补偿无法实现的情况下，原审法院责成银川市人民政府在一定期限内履行法定职责并无不妥，故原审法院判决未变更李银诉讼请求，银川市人民政府认为原审判决与李银的诉讼请求明显不符，违反“不告不理”原则的上诉理由，本院不予支持。银川市人民政府《关于收回大小西湖连通工程建设项目范围内罗平等五家国有土地的决定》作出的是收回国有土地使用权行政行为，原审法院适用《中华人民共和国土地管理法实施细则》第二十五条征用土地的相关规定阐述理由并作出判决，属于适用法律法规错误，应予纠正，银川市人民政府认为原审法院混淆了“收回土地”与“征用土地”行为，适用法律错误的上诉理由，本院予以采纳。
综上，原审判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项，最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十条第二款，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销石嘴山市中级人民法院（2011）石行初字第1号行政判决；
二、银川市人民政府于本判决生效之日起60日内履行对收回李银61亩国有土地使用权的补偿职责。
一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，均由上诉人银川市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 于雁滨
审 判 员 王鸣亮
代理审判员 周国贵
二〇一三年二月二十日
书 记 员 牛 佳
附本案所适用的法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条第（三）项被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
第六十一条第（二）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（二）原判决认定事实清楚，但是适用法律、法规错误的，依法改判。
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第六十条第二款人民法院判决被告履行法定职责，应当指定履行的期限，因情况特殊难于确定期限的除外。