四川省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）川行终924号
上诉人（原审原告）谭泽林，男，生于1953年7月2O日，汉族，住绵阳市涪城区。
委托代理人赵宗科，四川益正律师事务所律师。
上诉人（原审原告）谭红燕，女，生于1977年2月21日，汉族，住绵阳市涪城区。
委托代理人赵宗科，四川益正律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）绵阳市人民政府。住所地：绵阳市绵兴东路**号。
法定代表人刘超，市长。
委托代理人龚如涛，绵阳市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人邓超，绵阳市人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（原审被告）四川省人民政府。住所地：成都市督院街**号。
法定代表人尹力，省长。
委托代理人彭枝杏，四川省人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人邓菲，四川省人民政府法制办公室工作人员。
上诉人谭泽林、谭红燕因诉被上诉人绵阳市人民政府（以下简称绵阳市政府）、四川省人民政府（以下简称四川省政府）履行补办征地手续法定职责一案，不服四川省绵阳市中级人民法院（2016）川07行初20号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
原审法院审理查明，2009年8月26日，绵阳市发展和改革委员会出具《绵阳市发展和改革委员会关于确认绵阳市灾后重建项目的函》，根据《国家汶川灾后恢复重建总体规划》及其10个专项规划和《绵阳市5.12地震后灾后恢复重建总体实施规划》及10个专项规划及绵阳市灾后恢复重建项目库，确定绵阳市二环路建设工程项目列为绵阳市灾后恢复重建项目。2010年6月25日，绵阳市国土资源局向被告绵阳市政府报送绵国土资土[2010]203号《绵阳市国土资源局关于绵阳市投资控股（集团）有限公司灾后重建项目“边建设边报批”先行用地的请示》，请示由该局代表被告绵阳市政府向绵阳市投资控股（集团）有限公司核发《灾后重建项目先行用地通知书》，并按照绵阳市城市规划管理局出具的《建设项目选址意见书》和用地范围，将位于绵阳市涪城区、经开区、高新区、科创园区所辖的青义等11个乡镇的4200亩土地先行安排给绵阳市投资控股（集团）有限公司，作为绵阳市二环路建设工程的灾后重建项目用地，依法“边建设边报批”完成先行用地手续；同时委托该工程建设项目所经过的11个镇（乡）完成征地拆迁安置补偿工作。2010年6月30日，被告绵阳市政府出具绵府函土[2010]241号《绵阳市人民政府关于绵阳市投资控股（集团）有限公司灾后重建项目边建设边报批先行用地的批复》，同意绵阳市国土资源局的请示，并要求该局尽快完成“边建设边报批”先行用地的农用地转用、土地征收工作。2010年7月10日，绵阳市国土资源局核发绵国土资先行用地（2010）39号《绵阳市国土资源局灾后重建项目先行用地通知书》，同意绵阳市投资控股（集团）有限公司的二环路建设工程先行用地。
2009年8月28日，绵阳市城市规划管理局对绵阳市二环路一期工程核发选字第（2009）163号《建设项目选址意见书》，明确该项目选址位于绵阳市科创园区。2009年，绵阳市发展和改革委员会出具绵市发改投资[2009]666号《绵阳市发展和改革委员会关于绵阳市二环路一期工程可行性研究报告（代立项）的批复》，同意绵阳市二环路一期建设工程立项并核准招标。2009年8月31日，绵阳市国土资源局出具绵国土资函[2009]384号《绵阳市国土资源局关于绵阳市二环路一期工程建设项目用地预审的意见》，对绵阳市二环路一期工程建设项目用地的政策、选址、土地规模等进行预审。同年11月26日，四川省国土资源厅出具川国土资环备（2009）2484号《四川省建设项目用地地质灾害危险性评估报告（一级评估）备案表》，对绵阳市二环路一期工程经过绵阳市科创园八角村6社、城郊乡西园村、白土村、牌坊沟村及青义镇龙溪村的地质灾害危险评估进行备案。同年12月8日，绵阳市城市规划管理局核发了绵阳市二环路二期工程的选字第（2009）209号《建设项目选址意见书》。2010年2月10日，四川省发展和改革委员会出具川发改投资[2010]123号《四川发展和改革委员会关于绵阳市二环路二期工程可行性研究报告的批复》，同意绵阳市进行二环路二期工程建设。同日，四川省国土资源厅出具川国土资函[2010]155号《四川省国土资源厅关于绵阳市二环路二期工程用地预审意见的复函》，同意绵阳市二环路二期工程建设二期预审用地，并发布了川国土资环备（2010）54号绵阳市二环路二期工程的《四川省建设项目用地地质灾害危险性评估报告（一级评估）备案表》，对该工程经过地区的地质灾害危险性进行评估。2012年12月21日，被告绵阳市政府向被告四川省政府报送绵府[2012]119号《绵阳市人民政府关于二环路工程建设项目用地的请示》，请求对绵阳市二环路建设工程的征收土地情况进行审批。2013年2月，被告绵阳市政府组织相关人员对绵阳市二环路一、二期建设工程进行了竣工验收。
另查明，原告谭泽林、谭红燕系绵阳市涪城区石塘镇蟠龙村六组村民，承包该村的集体土地共计3.94亩。2014年7月18日，绵阳市涪城区石塘镇人民政府以二环路建设为名，安排人员将其承包土地上的附着物强行推毁。2015年原告谭泽林以绵阳市国土资源局核发的绵国土资先行用地（2010）39号《绵阳市国土资源局灾后重建项目先行用地通知书》的先行用地行为违法，起诉至绵阳市涪城区人民法院，该院作出（2015）涪行初字第53号行政裁定，以原告谭泽林被征收土地发生在2014年且在绵阳市二环路一、二期工程竣工验收后，与该通知的先行用地行为无法律上利害关系为由，驳回原告谭泽林的起诉。后本院作出（2015）绵行终字第87号行政裁定，维持了（2015）涪行初字第53号行政裁定。
原审法院认为，本案原告谭泽林、谭红燕的诉讼请求是判决被告绵阳市政府补办二环路建设工程使用集体土地的征收土地程序，故四川省政府不是适格被告。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一、二款“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼”的规定，原告谭泽林、谭红燕以个人名义提起行政诉讼，不具有原告主体资格。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告谭泽林、谭红燕的起诉。
上诉人谭泽林、谭红燕上诉称，上诉人谭泽林、谭红燕承包土地上的附着物被绵阳市政府安排石塘镇人民政府强行推毁，作为土地的使用权人或者实际使用人的权利遭到侵害，其有权依照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条的规定以其个人的名义提起诉讼，原审裁定以其不具有起诉主体资格，驳回其对绵阳市政府的起诉是错误的；因谭泽林、谭红燕对绵阳市政府作出的绵府函土[2010]241号《绵阳市人民政府关于绵阳市投资控股（集团）有限公司灾后重建项目
边建设边报批先行用地的批复》不服，向四川省政府申请行政复议，一并请求责令绵阳市政府履行补办征地手续，四川省政府以川府复决[2016]68号行政复议决定维持该批复，对绵阳市政府不履行征地报批手续的行为以行政复议决定予以维持，现谭泽林、谭红燕请求判决绵阳市政府履行征地报批手续，应将作出维持复议决定的四川省政府列为共同被告，原审裁定认为四川省政府不是本案适格被告并驳回起诉是错误的。原审裁定驳回谭泽林、谭红燕的起诉,认定事实和适用法律均错误。请求撤销原审裁定，依法改判。
被上诉人绵阳市政府答辩称，上诉人谭泽林、谭红燕的承包土地不是因绵阳市政府绵府函土[2010]241号《绵阳市人民政府关于绵阳市投资控股（集团）有限公司灾后重建项目边建设边报批先行用地的批复》批准绵阳市二环路建设项目占用，而是因修建石塘镇蟠龙村统建安置居民点被占用。
被上诉人四川省政府答辩称，四川省政府川府复决[2016]68号行政复议决定认定事实清楚，复议程序合法，上诉人谭泽林、谭红燕提起行政诉讼已超过法定起诉期限，请求驳回上诉，维持原审裁定。
本院经审理查明的事实与一审裁定审理查明事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案是上诉人谭泽林、谭红燕认为被上诉人绵阳市政府作出绵府函土[2010]241号《绵阳市人民政府关于绵阳市投资控股（集团）有限公司灾后重建项目边建设边报批先行用地的批复》，批准绵阳市投资控股（集团）有限公司先行占用其承包集体土地修建绵阳市二环路后，未及时履行占用土地补办征地手续的行为，致其权益遭受侵害而提起的请求绵阳市政府履行补办征地手续行为的行政诉讼。本案中，绵阳市政府并未就占用土地修建绵阳市二环路不履行补办征地手续作出过行政决定，被上诉人四川省政府亦未就谭泽林、谭红燕的行政复议申请，作出维持绵阳市政府不履行补办征地手续行为的行政复议决定，现谭泽林、谭红燕提起行政诉讼，请求判决绵阳市政府履行补办二环路建设工程使用集体土地的征地手续，四川省政府不是适格的被告主体。根据查明的事实，谭泽林、谭红燕承包的土地及地上附着物是被绵阳市涪城区石塘镇人民政府在绵阳市二环路修建完成后以二环路建设为名推毁的，绵阳市政府批准先行占用的用于修建绵阳市二环路的土地不包括谭泽林、谭红燕被推毁的承包土地，谭泽林、谭红燕提起诉讼时提交的证据不能证明其承包的土地及地上附着物是因绵阳市二环路建设被推毁，绵阳市政府未履行补办绵阳市二环路建设先行占用土地的征地手续，不损害谭泽林、谭红燕个人合法权益，其以个人名义提起诉讼不符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条及《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的规定》第三条第一款第（一）项的规定,原审裁定驳回谭泽林、谭红燕的起诉并无不当。上诉人谭泽林、谭红燕的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 杨 军
审判员 胡 华
审判员 伍平会
二〇一七年二月二十二日
书记员 谭书琴