青海省西宁市城北区人民法院
p t ” > 行 政 判 决 书
（2017）青0105行初57号
原告：刘德辉，男，汉族，1963年10月2日出生。
委托代理人：王秀琬，湖南骄阳律师事务所律师。
被告：西宁市安全生产监督管理局。
法定代表人：南海晏，该局局长。
行政机关负责人：左西胜，该局副局长。
委托代理人：张文，该局安检一处处长。
委托代理人：宁立林，青海恩泽律师事务所律师。
被告：青海省安全生产监督管理局。
法定代表人：陆宁安，该局局长。
行政机关负责人：王跃蓉，该局副局长。
委托代理人：马建明，该局政策法规与科技规划处处长。
委托代理人：程友海，青海夏都律师事务所律师。
原告刘德辉诉被告西宁市安全生产监督管理局（以下简称”西宁市安监局”）、被告青海省安全生产监督管理局（以下简称”青海省安监局”）行政撤销一案，于2017年10月23日向本院提起行政诉讼。本院于2017年11月1日立案后，于2017年11月2日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月22日公开开庭审理了本案。原告刘德辉的委托代理人王秀琬、被告西宁市安监局的行政机关负责人左西胜及其委托代理人张文、宁立林，被告青海省安监局的行政机关负责人王跃蓉及其委托代理人马建明、程友海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年5月23日，西宁市安监局对刘德辉作出（宁）安监管一罚（2016）4-2号《行政处罚决定书》（个人）认定：2016年9月18日13时40分许，你单位参加青海盐湖海纳化工有限公司东厂区二期2500t电石渣水泥生产线电石渣库顶检修作业时发生闪爆事故，造成7名作业人员死亡，8名作业人员受伤。
主要违法事实是：你单位对所派员工检修作业前，未进行安全生产教育培训，未对作业人员进行专项技术交底，未对作业人员如实告知作业场所及工作岗位存在的危险因素、防范措施及事故应急措施，高处作业人员未取得高处作业上岗证上岗作业。综上所述，你的行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第十八条第（三）（五）项的规定，对本起事故发生负有领导责任。依照《中华人民共和国安全生产法》第九十二第（二）项、《生产安全事故罚款处罚规定》第四条第（一）项之规定，决定给予你罚款人民币拾万柒仟柒佰柒拾捌元的行政处罚。
青海省安监局于2017年9月28日作出青安监复决字（2017）2号《行政复议决定书》，维持西宁市安监局的作出的（宁）安监管一罚（2016）4-2号《行政处罚决定书》（个人）。
原告诉称，2016年9月18日，青海盐湖海纳化工有限公司发生了一起安全生产事故。被告西宁市安监局对原告作出的（宁）安监管一罚（2016）4-2号《行政处罚决定书》（个人），原告不服，向被告青海省安监局申请复议，青海省安监局以青安监复决字（2017）2号《行政复议决定书》，作出了维持的决定。原告认为，二被告的行政行为应予以撤销。认定原告的主要违法事实缺乏确凿的证据，且部分证据的取证程序不合法，适用法律错误。依据全国人大常委会法制工作委员会于国家安全生产监督管理总局联合编写的《中华人民共和国安全生产法释义》对《安全生产法》第九十二条的释义，对主要负责人进行处罚必须具备以下两个条件：一是其未履行安全生产法规定的安全生产管理职责；二是发生了安全生产事故。《安全生产法》仅仅在第十八条规定了生产经营单位主要负责人的职责。原告并没有未履行第十八条规定的职责的行为，即使原告有的话，由于原告的行为不是安全事故发生的原因，被告也不能适用第92条对原告进行处罚。如果被告有证据证明原告有处罚决定书上的违法行为，且要对原告进行处罚的话，也不能适用《安全生产法》92条的规定。基于以上理由，请法院撤销被告西宁市安监局作出的（宁）安监管一罚（2016）4-2号《行政处罚决定书》（个人），撤销青海省安监局以青安监复决字（2017）2号《行政复议决定书》。
被告西宁市安监局辩称，其所作出的（宁）安监管一罚（2016）4-2号《行政处罚决定书》（个人），事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。在取证方面，严格按照法定程序取证，不存在不合法问题。在认定事实方面中化四建与青海盐湖海纳化工有限公司签订的《维保服务合同》及《维修项目申请单》、《维修工程审批单》证明中化四建所检修的”0032管带机收尘系统改造”为海纳公司甘河水泥厂本次检修项目，事故发生地属于双方签订的《维保服务合同》所确定的范围。
《青海盐湖海纳化工有限公司2500t电石渣水泥生产线”9.18”闪爆较大生产安全事故技术分析报告》认定，此事
故虽与中化四建没有直接的关系，但中化四建安排员工检修
作业前临时招用的6名员工未经三级安全教育进入维保现场，作业人员在未取得高处作业证、未接受安全技术交底、不了解作业场所存在的危险因素、防范措施、应急措施的情况下，进行设备检修作业是导致事故发生的间接原因之一,中化四建在本次事故中负有责任。西宁市人民政府作出的事故批复，具有法律效力和强制约束力的行政决定，不得任意改变或者拒绝执行。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条的规定，西宁市人民政府于2016年9月18日成立了”9.18”闪爆较大生产安全事故调查组，调查组于2016年9月26日提交了《9.18闪爆较大生产安全事故调查报告》，在该报告中明确刘德辉”作为公司的负责人对该公司派驻在盐湖海纳的项目部安全生产工作失察，负有领导责任。””建议西宁市安全生产监督管理局给予上一年年收入百分之四十罚款的行政处罚”。西宁市人民政府于2016年12月2日对该《报告》作出宁政（2016）213号批复，同意对责任单位、责任人员的处理意见。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告西宁市安监局向法院提交了如下证据：
1、行政处罚决定书一份，拟证明行政处罚内容；
2、企业法人营业执照一份，拟证明中化四建具有企业法人资格；
3、《维保服务合同》一份、《维修项目申请单》一份、《维修工程审批单》一份，拟证明本次维修项目属于中化四建维保项目的事实；
4、询问笔录十五份，拟证明中化四建对所派员工检修作业前，未进行安全生产教育，未取得高出作业岗等违法事实；
5、《9.18闪爆较大生产安全技术分析报告》一份、《9.18闪爆较大生产安全事故调查报告》一份，拟证明该起事故发生的原因及原告对本起事故负有责任的事实；
6、《西宁市人民政府9.18闪爆较大生产安全事故结案的批复》一份，拟证明同意《9.18闪爆较大生产安全事故调查报告》中的事故性质、责任单位、责任人员的处理意见，认定原告负有责任；
7、立案审批表、案件处理呈批表、行政处罚告知书、听证程序告知书、听证申请书、听证笔录、听证会报告书、行政复议申请书、行政复议答辩书、行政复议决定书，拟证明程序合法性事实；
8、送达通知、执法光碟等，拟证明邮寄送达事实及原告拒收、拒签部分法律文书事实；
适用法律依据：《中华人民共和国安全生产法》第九十二条第二项、第一百零九条第二项第二款。
被告青海省安监局辩称，其作出的青安监复决字（2017）2号《行政复议决定书》认定原告违法事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确，处罚适当。请求法院驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，被告青海省安监局对被告西宁市安监局提交的证据不持异议。
原告对被告西宁市安监局提交的证据一、二、三、七、八无异议，对其证明力予以确认。对证据四、五、六不予认可，认为证据四中的部分调查笔录，调查人员不是被告西宁市安监局的人员，程序违法，且调查内容不能证明原告对所派员工检修作业前，未进行安全生产教育，未取得高出作业岗等违法事实；认为证据五的内容对事故性质的认定存在问题，对事故调查报告认定事实不清，对事故的原因分析不清楚，对责任的认定是和稀泥。
本院认为，原告提出的调查人员不是被告西宁市安监局的人员，因该事故报告不是被告西宁市安监局作出的，故不存在程序违法；对证据四、五、六，原告虽不予认可，但该三项证据真实、合法，且相互关联，且原告未提交反驳证据。故对该三项证据的证明力予以确认。
根据以上证据的认证，结合双方当事人的陈述，确认如下事实：
2016年1月26日，中化四建公司与海纳公司签订了《维保服务合同》约定：中化四建公司为海纳公司界区内的甘河水泥厂、电石乙炔厂、化工厂、大通水泥厂、海湖制品厂、格尔木水泥厂承担各厂自己无法承担的维修、停车大检修与技术改造工作和海纳公司东西厂区管线、输送设备、管廊的申请协助检修工作。约定人员组成与资质按招标文件第二章2.2条规定执行。2016年3月1日、9日中化四建公司与海纳公司签订《外来维保单位安全协议书》、《HSE管理协议书》约定：海纳公司负责告知安全管理要求，完善企业场所必须的安全消防技术措施，负责现场有关作业许可证的审批和有关安全消防服务工作，对不符合安全作业条件的工作创造条件后交付中化四建公司作业，不得强令冒险作业；审查中化四建公司员工是否适合作业要求，督促落实适岗人员配合对其员工开展安全教育培训和技术指导。中化四建公司负责在作业前须将其安全、消防责任人、负责人的名单报海纳公司备案，应组织需进入海纳公司生产（辅助）区域的所有作业人员参加海纳公司三级安全教育，使作业人员了解其作业场所和工作岗位存在的危险因素、防范措施及事故应急措施，并得到海纳公司认可，否则不得进入维保现场进行维保作业，未经三级安全教育，由此发生的后果自负。
2016年9月18日,青海盐湖海纳化工有限公司二期电石渣水泥生产线在电石渣库顶更换0032管带机皮带、收尘器清灰库顶斜槽帆布检修作业。现场负责人韩晓波安排彭建萍、蔡冬祥进入作业现场开展前期，安排本厂职工ＸＸ、周雪飞、陈长根、林付申、窦全北和中化四建公司职工赵福来、高照帅、张启有、张启明、李启新共10人，负责0032管带机更换胶带工作。13时40分许，彭建萍、蔡冬祥在使用打磨机清除滚筒残留胶皮时电石渣库发生闪爆，造成7人死亡（2人当场死亡、2人在送往医院的途中死亡，2人经医院抢救无效死亡，1人失踪71个小时后找到，确认死亡）、8人受伤。事故发生后，西宁市政府成立了由西宁市西宁经济技术开发区管委会、市监察局、市公安局、市安监局、市人社局、市总工会、湟中县人民政府、甘河工业园区管委会相关人员为成员的”9.18”较大生产安全事故调查组，对事故进行调查。事故调查组形成了《关于青海盐湖海纳化工有限公司2500t电石渣水泥生产线”9.18”闪爆较大生产安全事故调查报告》，认定这是一起违章指挥、违规作业、违反劳动纪律造成的较大生产安全事故。最终认定事故发生的直接原因是：滚筒包胶打磨作业产生的火花引燃、引爆乙炔与空气形成的爆炸性混合气体，导致此次事故。间接原因之一是中化四建公司安排员工检修作业前，未按合同约定参加海纳公司召开的检修协调会议，在未充分了解具体检修内容的情况下，盲目派员参加高处检修作业；作业人员在未取得高处作业证、未接受安全技术交底、不了解作业场所存在的危险因素、防范措施、应急措施的情况下，进行设备检修作业。建议给予责任人上一年年收入百分之四十的罚款的行政处罚，由西宁市安全生产监督管理局给予罚款十万七千七百七十八元。该报告于2016年12月13日在网上发布。2016年12月2日，西宁市人民政府根据西宁市西宁经济技术开发区管委会、市监察局、市公安局、市安监局、湟中县人民政府等单位提交的《关于青海盐湖海纳化工有限公司2500t电石渣水泥生产线”9.18”闪爆较大生产安全事故结案的请示》，作出了宁政（2016）213号西宁市人民政府《关于青海盐湖海纳化工有限公司2500t电石渣水泥生产线”9.18”闪爆较大生产安全事故结案的批复》，该批复同意事故调查组对事故的原因分析和责任认定；同意对事故责任单位、责任人员的责任认定和处理意见。原告得知该批复内容后，未在法定期限内提出行政复议和行政诉讼。被告西宁市安监局依照法定程序于2017年5月23日对原告作出（宁）安监管一罚（2016）4-2号《行政处罚决定书》（个人），决定给予原告罚款人民币拾万柒仟柒佰柒拾捌元的行政处罚。原告不服该处罚，在法定期限内向青海省安监局申请复议，青海省安监局于2017年9月28日作出青安监复决字（2017）2号《行政复议决定书》，维持被申请人西宁市安监局的作出的（宁）安监管一罚（2016）4-2号《行政处罚决定书》（个人），原告不服，在法定期限内向法院提起行政诉讼，庭审中，原告对被告西宁市安监局所作的《行政处罚决定书》、青海省安监局所作的《行政复议决定书》的程序均无异议。
本院认为，根据《中华人民共和国安全生产法》第二条、第九条、第八十三条、第一百零九条及《生产安全事故报告和调查处理条例》第四十三条和《中华人民共和行政复议法》第十二条第一款的规定，西宁市安监局作为安全生产监督管理部门依法具有作出被诉行政处罚的法定职权，青海省安监局具有行政复议的法定职权。《生产安全事故报告和调查处理条例》对事故被告、事故调查、事故处理等作出具体要求，第五条、第十九条、第二十五条、第三十二条、第四十三条明确规定县级以上人民政府应当严格履行职责，及时、准确的完成事故调查处理工作；事故调查组负责查明事故发生的经过、原因、人员伤亡情况及直接经济损失，认定事故的性质和事故责任，提出对事故责任的处理建议，总结事故教训，提交事故调查报告；有关机关应当按照人民政府的批复对事故发生单位和有关人员进行行政处罚；罚款由安全生产管理部门决定。本案中，2016年9月18日发生闪爆事故后，西宁市人民政府及时成立”9.18”较大生产安全事故调查组。调查组查清了事故发生的直接原因和间接原因，认定了事故性质及责任，提出了对事故责任人员、责任单位的处理意见，并形成被告提交西宁市人民政府。西宁市人民政府批复同意该报告对事故责任单位、责任人员的处理意见。西宁市人民政府的批复及调查组的调查报告认定这是一起违章指挥、违规作业、违反劳动纪律造成的较大生产安全事故。建议对责任人员及责任单位依法给予行政处罚。西宁市安监局按照西宁市人民政府的批复及行政处罚相关程序，依据《中华人民共和国安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》对原告作出的（宁）安监管一罚（2016）4-2号《行政处罚决定书》（个人）和青海省安监局作出的青安监复决字（2017）2号《行政复议决定书》，事实清楚、程序合法，适用法律法规正确，依法应予以维持。原告关于被告西宁市安监局取证不合法的陈述意见，无事实和法律依据，本院不予采信。原告关于其不是生产经营单位（闪爆事故单位）的负责人，不应按《中华人民共和国安全生产法》第九十二条的规定予以处罚的陈述意见，因原告作为法定代表人的中化四建公司，对事故发生负有责任，故被告西宁市安监局对其处罚并无不当。原告要求撤销西宁市安监局对其作出的（宁）安监管一罚（2016）4-2号《行政处罚决定书》（个人）和青海省安监局作出的青安监复决字（2017）2号《行政复议决定书》的诉讼请求，依法予以判决驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第一百零二条、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条、第十条之规定，判决如下：
驳回原告刘德辉的诉讼请求。
本案诉讼费50元整，由原告刘德辉承担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西宁市中级人民法院。
审判长倪艳丽
审判员汪正琰
人民陪审员蓉措
二〇一八年二月五日
书记员李海连