湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂28行终39号
上诉人（原审原告）高文兰，女，1963年4月22日出生，土家族，湖北省巴东县人，农民，住巴东县。
委托代理人龙世春（系高文兰之夫），男，1964年2月12日出生，土家族，湖北省巴东县人，退休教师，住巴东县。
委托代理人向世梅（系高文兰之姨父），男，1949年1月13日出生，土家族，湖北省巴东县人，巴东县茶店子镇茶店子村党支部书记，住巴东县。
被上诉人（原审被告）巴东县城乡规划管理局。住所地：湖北省巴东县信陵镇朝阳路**号。
法定代表人陈华东，局长。
委托代理人杨毅，巴东县城乡规划管理局规划监察股股长。
委托代理人胡煌，湖北楚峡律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）朱元海，男，1960年2月11日出生，汉族，湖北省巴东县人，农民，住巴东县。
委托代理人昌子敬，湖北星威律师事务所律师。
上诉人高文兰因规划行政许可一案，不服巴东县人民法院（2016）鄂2823行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。经审阅上诉状和卷宗材料，因各方当事人均未提出新的事实、证据或者理由，本院决定不开庭审理。本案现已审理终结。
原审查明，1996年4月朱先成（系第三人朱元海之父）申请在巴东县茶店子镇茶店子村11组金盆井建设80平方米房屋，经巴东县茶店子镇茶店子村民委员会、巴东县茶店子镇人民政府审查同意，原巴东县建设委员会于1997年12月2日给朱先成办理了巴城工字（1997）203号建设工程规划许可证附件、巴城地字（1997）203号建设用地规划许可证。建设工程红线图规划朱先成的房屋东北侧与龙世春（系原告高文兰之夫）住房西南侧相距5米。朱先成房屋建成后，1998年9月12日，原巴东县土地管理局为朱先成颁发了巴茶集建（1998）字第028号集体建设用地使用证，该证载明朱先成房屋面积为83.7平方米，朱先成的房屋东北侧与高文兰房屋西南侧相距5.7米。2004年朱先成病故，2010年3月16日（农历）朱先成之妻高映翠为第三人朱元海出具委托书，委托书载明“委托人已95岁高龄，恐不久于人世，经与子女们达成协议，将属于自己的住房委托给儿子朱元海维护保管，在其逝世以后，其住宅的使用和处分权由朱元海承担”。2010年12月11日，龙世春与朱元海达成协议，协议内容为“龙世春房屋与朱元海房屋山墙间40公分巷道属朱元海所有，目前，龙世春屋顶大线条转角暂时安装好，若朱元海以后修房、改建时，影响到施工，龙世春必须拆出大线条转角”。2014年2月24日，巴东县茶店子镇茶店子村民委员为原告高文兰出具“土地争议确权”一份，内容为：茶店子村11组田恒芝（原告高文兰之母）自留地位于高文兰屋后，朱先成房屋后的直进与高文兰屋后还有长5米，宽1米的自留地，其中含40厘米的排水沟，此块地属高文兰经营使用，茶店子村民委员会特争议确权。2014年2月26日，巴东县茶店子镇村镇建设管理办公室为原告出具“关于朱先成一九九七年建房用地红线”的说明，内容为：朱先成与高文兰间距5米，当时城建在确立间距时，是把高文兰的厕所阶梯0.7米除外，而土管在验收时是以墙对墙放的栓距验收5.7米，承建放红线时中间5米属于高文兰的自留未利用地，其0.7米属于高文兰的厕所和阶梯，不属于朱先成的，与朱先成没有任何关系。因原告高文兰与第三人朱元海为两家房屋间空地间距多次发生纠纷，2014年12月15日，经巴东县茶店子镇调解委员会调解，双方达成如下协议：朱元海与高文兰房屋之间四十公分的通道是未利用地，属集体所有，双方共用，任何一方不能强占和堵塞；朱元海占用高文兰土地修建构筑物，朱元海损坏的高文兰的窗户等，朱元海补偿高文兰5000元，补偿后朱元海现在楼梯后的争议土地（公用通道除外）归朱元海使用；朱成艳房屋北侧与高文兰房屋后的岩壁之间留20厘米水沟及通道，该通道与朱元海、高文兰房屋之间的通道在一条直线上能通水，该通道属集体所有，双方共用，任何一方不能强占和堵塞。同时，对上述协议附有示意图。2015年7月14日，巴东县茶店子镇村镇建设管理办公室在朱先成的建设工程红线图复印件上签署“红线栓距更正说明，1997年12月2日批准的朱先成建房栓距5.0米，实际为5.70米。为了维护规划图的严肃性及合法性，特将1997年12月2日红线栓距更正为5.7米，若在出现1997年12月2日红线栓距为5.0米视同无效红线栓距图”的意见。2015年7月27日，巴东县茶店子镇人民政府在该份建设工程红线图复印件上签署“村镇办意见据高文兰与朱元海2014年12月15日协议属实，同意调整意见”。2015年8月17日巴东县茶店子镇人民政府向被告发出巴东县茶店子镇人民政府关于请求撤销朱先成建房手续的函。
原审另查明，原巴东县建设委员会通过机构改革以后，从2011年2月起，巴东县城乡规划管理局负责巴东县城镇体系规划，组织编制、审批、申报县城规划区内的各项详细规划，县城总体规划，村镇规划和城镇体系规划的审查报批、实施监督和行政管理，组织城市总体规划审查，负责对县城和全县乡镇规划的编制、实施和管理进行检查指导及审批、报批，指导村镇规划编制，负责对城乡规划区内建设项目的选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证的核发工作。2012年3月2日，被告巴东县城乡规划管理局为第三人朱元海出具证明一份，内容为：原巴东县建设委员会1997年为茶店子镇茶店子村十一组居民朱先成办理了建设用地规划许可证〔巴城地字（1997）第203号〕和建设工程规划许可证〔巴城工字（1997）第203号〕，其规划手续红线图由巴东县茶店子建设管理办公室绘制，经查阅相关资料原件，朱先成房屋东北侧与龙世春房屋西南侧墙面间距为5米。
原审认为，原巴东县建设委员会根据朱先成的申请，巴东县茶店子镇茶店子村民委员会、茶店子镇人民政府茶店子办事处、茶店子镇村镇建设管理办公室、茶店子镇人民政府的审查意见，为朱先成核发了巴城工字（1997）203号建设工程规划许可证、巴城地字（1997）203号建设用地规划许可证，上述二证中的建设工程红线图上记载“朱先成的房屋东北侧与龙世春（系原告高文兰之夫）住房西南侧相距5米”。朱先成按建设工程红线图建设的房屋，经原巴东县土地管理局验收，并于1998年9月12日为朱先成办理了巴茶集建（98）字第028号集体土地建设用地使用权证。该土地使用权证载明：“朱先成的房屋东北侧与高文兰房屋西南侧相距5.7米”，该数据与建设工程红线图上记载的数据相差0.7米。建设用地、工程规划许可证的主要目的在于被许可人在规划的红线内建房，至于红线外土地权属的确认，建设红线图不是主要依据，如原告因此与第三人就该地段发生权属争议，仍需由当地政府部门进行确权。因此，虽然原巴东县建设委员会对朱先成的建房规划红线图的数据与土地使用权证中的数据存在误差，但不影响原告对其房屋与朱先成房屋之间的土地权属的主张，且原巴东县土地管理局在为朱先成房屋办理集体土地建设用地使用权证时，已明确朱先成的房屋东北侧与高文兰房屋西南侧相距为5.7米。因此，原巴东县建设委员会作出的该行政行为，依法应予维持。被告巴东县城乡规划管理局2012年3月12日出具的证明的行为，不属于行政行为，因此原告请求撤销该证明的诉讼请求不予支持。巴东县建设委员会巴城工字（1997）203号建设工程规划许可证、巴城地字（1997）203号建设用地规划许可证虽系原巴东县建设委员会作出的行政行为，但通过政府机构改革以后，自2011年2月起，被告巴东县城乡规划管理局负责本县的村镇规划，建设用地规划许可证、建设工程规划许可证的核发等工作，因此，被告巴东县城乡规划管理局是本案的适格主体。被告巴东县城乡规划管理局辩称其主体资格不适的意见巴东县人民法院不予采纳。原巴东县建设委员会做出该行政行为的时间是1997年12月2日，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，原告提起的诉讼未超过诉讼时效，被告巴东县城乡规划管理局及第三人提出的原告起诉已超过诉讼时效的意见巴东县人民法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告高文兰的诉讼请求。案件受理费50元，由原告高文兰负担。
上诉人高文兰不服原审法院前述判决，向本院上诉称：1.上诉人房屋与第三人朱先成房屋间距是5.7米，而不是5米，被上诉人具体办理朱先成建房手续的工作人员税明轩承认在办理朱先成建房手续时错误将上诉人的厕所走道取消，于2014年2月26日出具证明，确认上诉人与朱先成建房红线栓距为5.7米，其中0.7米属于上诉人的厕所走道。巴东县茶店子镇人民政府主管土地审批的原党委副书记黄宗宣签署意见，并致函巴东县城乡规划管理局请求撤销朱先成的建房手续，更正朱先成建房红线外与邻居高文兰红线栓距。巴东县人民法院在审理时，对此证据不予认定，反而认定被上诉人的行为正确，巴东县法院一审判决认定的事实错误。2.巴东县人民法院认为被上诉人于2012年3月12日为朱先成出具证明的行为不属于行政行为，上诉人认为被上诉人在其出具的证明上盖有巴东县城乡规划管理局的公章，是具体行政行为，且证明内容不符合实际情况，被上诉人应当撤销并收回原件，并承担相应的法律责任。综上，请求：1、撤销被上诉人巴东县城乡规划管理局1997年为巴东县茶店子镇茶店子村11组村民朱先成办理的巴城字（1997）203号《建设工程规划许可证》、《建设工程用地规划许可证》，更正其红线外与上诉人房屋栓距。2、撤销被上诉人巴东县城乡规划管理局于2012年3月12日为朱先成出具的证明。
被上诉人巴东县城乡规划管理局答辩称，一审法院判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
经审理查明，各方当事人向原审法院提交的证据均已经原审庭审质证，并随卷移送本院。经审查，本院对证据的认证意见与原审一致，对原审判决认定的事实，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规的规定，建设用地、工程规划许可证的主要目的在于规范被许可人的建房行为，至于红线外土地权属的确认，建设红线图不是主要依据，上诉人因此与第三人的权属争议仍需根据《中华人民共和国土地管理法》由人民政府进行确权。因此，虽然朱先成建房规划红线图的数据与土地使用权证中的数据存在0.7米的误差，但不影响上诉人的权属主张，且原巴东县土地管理局在为朱先成房屋办理集体土地建设用地使用权证时，已明确朱先成的房屋东北侧与高文兰房屋西南侧相距为5.7米。因此，上诉人高文兰要求撤销原巴东县建设委员会为朱先成核发的巴城工字（1997）203号建设工程规划许可证、巴城地字（1997）203号建设用地规划许可证的上诉请求本院不予支持。
根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款之规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”被上诉人巴东县城乡规划管理局并非土地所有权和使用权争议确权的行政部门，出具的证明当然不能为上诉人与第三人争议的土地确权，该证明对上诉人与第三人的争议土地不产生实质影响。因此，对上诉人高文兰要求撤销该证明的上诉请求本院亦不予支持。
综上，巴东县人民法院（2016）鄂2823行初29号行政判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人高文兰的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人高文兰负担。
本判决为终审判决。
审判长 田 政
审判员 李 野
审判员 聂礼刚
二〇一七年三月三十一日
书记员 胡 丹