贵州省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）黔高行终字第49号
上诉人（一审原告）宋德芬，女，汉族。
委托代理人尹毅，贵州华顿律师事务所律师。
委托代理人戴国忠，贵州华顿律师事务所律师。
上诉人（一审原告）陈善荣，男，汉族。
委托代理人尹毅，贵州华顿律师事务所律师。
委托代理人戴国忠，贵州华顿律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）贵州省贵阳市乌当区人民政府，住所地贵州省贵阳市乌当区新添寨航天路乌当区行政中心。
法定代表人唐兴伦，区长。
委托代理人汪毅，贵州君跃律师事务所律师。
委托代理人吴定贵，贵州君跃律师事务所律师。
上诉人宋德芬、陈善荣与被上诉人贵州省贵阳市乌当区人民政府城乡建设行政管理房屋行政征收一案，不服贵州省贵阳市中级人民法院于2014年11月5日作出的（2014）筑行初字第61号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年1月20日公开开庭审理了本案，上诉人宋德芬、陈善荣及其委托代理人尹毅、戴国忠，被上诉人贵州省贵阳市乌当区人民政府的委托代理人汪毅、吴定贵到庭参加诉讼。本案因各方当事人申请案外协调扣除审理期限90日，后协调未果。本案现已审理终结。
经审理查明：贵州省贵阳市乌当区人民政府（以下简称“乌当区人民政府”）以经贵阳市人民政府审核，并报贵州省人民政府于2014年3月26日作出黔府用地函（2014）242号《省人民政府关于贵阳市2013年度城市建设农用地转用和土地征收第十二批次实施方案的批复》批准为由，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》之规定，决定对贵州电力职工医院改扩建项目红线范围内国有土地上房屋予以征收。该项目红线范围内涉及被征收户共45户，宋德芬、陈善荣的房屋在该项目规划红线范围内。
2013年9月11日，贵州省贵阳市乌当区房屋征收管理局（以下简称“乌当区征收局”）发布被征收房屋评估机构推选公告，告知将于同年9月12日在东风镇乌当村会议室召开推选会议。同日，发布房屋征收调查摸底公告，告知将对红线范围内的房屋、附属设施进行调查摸底测绘。2013年9月12日，乌当区征收局召开被征收房屋摸底动员会及评估机构推选会议，通过投票方式最终选定贵州众志天和房地产评估事务所有限公司为该项目房屋征收评估机构，同日公布该推选结果。同年9月16日，乌当区征收局将由深圳市勘察研究院有限公司作出的深测字（2013）第13号房屋征收摸底《调查报告》予以公示。同年9月25日，公示贵州众志天和房地产评估事务所有限公司作出的《预评估结果书》。
2014年4月5日，乌当区征收局对所作《贵州电力职工医院改扩建项目房屋征收安置补偿方案（再次征求意见稿）》予以公示，公示期为30日。同年4月16日，乌当区征收局作出《贵阳市乌当区重大事项社会稳定风险评估报告》，其中所载项目单位为“高新经发局和新庄村委会”、项目房屋征收安置补偿方案为“《云山、龙塘地块房屋征收安置补偿方案》”。
2014年5月10日，乌当区人民政府制定《贵州电力职工医院改扩建项目国有土地上房屋征收补偿方案》。同日，作出乌府发（2014）9号《关于贵州电力职工医院改扩建项目国有土地上房屋征收的决定》并予以公告。
另查明，乌当区征收局曾于2013年11月3日作出《贵州电力职工医院改扩建项目国有土地上房屋征收补偿方案》予以公告，并陆续与该项目征收红线范围内的部分被征收人签订《房屋征收安置补偿协议》。
2014年8月1日，宋德芬、陈善荣不服乌当区人民政府作出的乌府发（2014）9号《关于贵州电力职工医院改扩建项目国有土地上房屋征收的决定》，以该征收决定适用法律错误、没有合法依据为由，诉至贵州省贵阳市中级人民法院，请求撤销乌府发（2014）9号房屋征收决定。
一审法院认为：乌当区人民政府经法律法规授权负责本行政区域内房屋征收与补偿工作，其具有作出房屋征收决定的法定职权。乌当区人民政府根据贵阳市卫生局《关于对贵州电力职工医院改扩建项目的批复》等相关文件规定，对贵州省电力职工医院改扩建项目红线范围内的房屋予以征收符合《国有土地上房屋与征收条例》第八条第（三）项“由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要”之规定。2014年4月5日，乌当区人民政府制定《贵州电力职工医院改扩建项目房屋征收安置补偿方案（再次征求意见稿）》进行公示。2014年5月10日，乌当区人民政府根据征求意见制定并公布《贵州电力职工医院改扩建项目国有土地上房屋征收补偿方案》，该补偿方案的制定及修改符合《国有土地上房屋与补偿条例》第十条、第十一条之相关规定。2014年4月16日，乌当区人民政府根据《国有土地上房屋与补偿条例》第十二条“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估”之规定拟定了《乌当区东风镇乌当村电力职工医院改扩建项目拟开展房屋征收工作社会稳定风险评估报告》并将涉案项目房屋征收补偿费用专户专储、专款专用。2013年9月8日，乌当区人民政府对贵州电力职工医院改扩建项目被征收房屋评估机构推选进行公告并向该项目红线范围内被征收户发放了推选评估机构投票统计表，根据被征收户投票结果选定贵州众志天和房地产评估事务所有限公司对项目规划红线范围内涉及乌当村长坡组地块被征收房屋进行评估。综上，乌当区人民政府在作出被诉具体行政行为前，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》中的相关规定，公布了房屋征收与补偿方案征求意见稿，并在广泛征求公众意见后作出修改，依法进行了社会稳定风险评估，将征收补偿费用专户专储、专款专用。在履行上述程序后，乌当区人民政府于2014年5月10日作出乌府发（2014）9号《关于贵州电力职工医院改扩建项目国有土地上房屋征收的决定》并予以公告，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定，事实清楚，程序合法，依法应予维持。宋德芬、陈善荣主张乌当区人民政府作出被诉具体行政行为违法缺乏事实依据，不予采信。据此，依据修改前的《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条“有下列情形之一的，人民法院应当驳回原告的诉讼请求：……（四）其他应当驳回诉讼请求的情形”之规定，于2014年11月5日作出（2014）筑行初字第61号行政判决，驳回宋德芬、陈善荣的诉讼请求。本案未收取案件受理费。
一审宣判后，宋德芬、陈善荣不服，向本院提起上诉。认为一审判决认定事实错误，乌当区人民政府作出的征收决定证据不足，违反法定程序，适用法律错误。请求二审法院依法撤销贵州省贵阳市中级人民法院于2014年11月5日作出的（2014）筑行初字第61号行政判决，并依法改判，撤销乌当区人民政府于2014年5月10日作出的乌府发（2014）9号征收决定。
上诉人宋德芬、陈善荣诉称：1、乌当区人民政府不能提供有关部门对征收补偿方案进行论证的证据及已经征收公众意见和修改情况的证据，征收补偿方案征收意见稿没有在征收范围内张贴公告，且乌当区征收局以自己的名义制定并公布《征收补偿方案》属于越权行为；2、征收过程中制定的《社会风险稳定评估报告》不仅违反法定审批程序，而且报告中记载的内容与本征收项目不一致，系伪证；3、推选房屋评估机构时公告当日即召开推选会议，程序违法；4、房屋征收补偿的价格2440元／㎡，低于周边类似房地产乐湾国际项目房屋4700元／㎡的均价标准。因此，征收决定主要证据不足，违反法定程序。一审根据被上诉人提供的相关伪证作出的判决认定事实错误，错误适用法律。请求二审法院撤销一审判决，并撤销乌当区人民政府作出的征收决定。
被上诉人乌当区人民政府辨称：乌当区人民政府经法律法规授权负责本行政区域内房屋征收与补偿工作，具有作出房屋征收的法定职权。本案中，答辩人根据市卫生局《关于对贵州省电力职工医院改扩建项目的批复》等相关文件规定，对贵州省电力职工医院改扩建项目红线范围内的房屋予以征收，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（三）项的规定。答辩人制定征收补偿方案后进行公示，征求意见，并最终确定征收补偿方案，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条之规定。答辩人拟定《社会稳定风险评估报告》，并将涉案项目房屋征收补偿费用专户存储、专款专用，对被征收房屋评估机构推选进行公告，并进行投票推选，对被征收房屋调查摸底，并将摸底结果公告、公示，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条、第二十条和第十五条的规定。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉。
本案的争议焦点是被上诉人乌当区人民政府作出乌府发（2014）9号《关于贵州电力职工医院改扩建项目国有土地上房屋征收的决定》的行政行为是否合法。
本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作”的规定，被上诉人乌当区人民政府负责其行政区域内房屋征收与补偿工作，具有作出房屋征收决定的法定职权，乌当区房屋征收局作为乌当区人民政府确定的房屋征收部门，有权组织实施其行政区域内的房屋征收与补偿工作。上诉人宋德芬、陈善荣认为乌当区房屋征收局作出征收补偿决定属于越权行为的主张，本院不予支持。贵州电力职工医院作为非营利性医疗机构属于卫生领域的公共事业，乌当区人民政府为了“贵州电力职工医院改扩建项目”需要征收房屋，并经过报批程序，获得贵州省人民政府2014年3月26日作出黔府用地函（2014）242号《省人民政府关于贵阳市2013年度城市建设农用地转用和土地征收第十二批次实施方案的批复》，将涉案项目征收红线范围内的集体土地依法转为国有，进而作出房屋征收决定，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（三）项“由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要”的规定。
征收过程中，乌当区人民政府通过公告并召开推选会议和摸底调查动员会，以被征收户投票方式选定贵州众志天和房地产评估事务所有限公司为房屋评估机构，对项目规划红线范围内涉及乌当村长坡组地块被征收房屋进行评估。同时组织对项目规划红线范围内被征收房屋进行摸底调查，并将摸底调查结果予以公示，符合《国有土地上房屋与补偿条例》第十五条、第二十条的规定。故上诉人认为推选评估机构程序违法的主张，并无证据证实，不予采信。
2014年4月5日，乌当区人民政府制定《贵州电力职工医院改扩建项目房屋征收安置补偿方案（再次征求意见稿）》进行公示。2014年5月10日，乌当区人民政府根据征求意见制定并公布《贵州电力职工医院改扩建项目国有土地上房屋征收补偿方案》，该补偿方案的制定及修改符合《国有土地上房屋与补偿条例》第十条、第十一条之相关规定。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。”本案中，乌当区人民政府虽提交了《贵阳市乌当区重大事项社会稳定风险评估报告》，但其所载项目为“云山、龙塘地块房屋征收”，并非本案涉诉“贵州电力职工医院改扩建项目”，且该社会稳定风险评估报告所载项目地域为“高新区和新庄村”，并非本案项目所在地。故《贵阳市乌当区重大事项社会稳定风险评估报告》与本案不具有关联性，不予采信。另，被上诉人并无其他证据证明“贵州电力职工医院改扩建项目”房屋征收决定已进行社会稳定风险评估。上诉人宋德芬、陈善荣认为社会稳定风险评估报告记载的内容与本案征收项目不一致，属于违反法定程序的主张，本院予以支持。根据行政诉讼证据规则，本院认为乌当区人民政府乌府发（2014）9号房屋征收决定未依法进行社会稳定风险评估，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款的规定，违反法定程序。
另，上诉人宋德芬、陈善荣认为征收补偿价格低于周边商品房市场价格的主张不属于本案审查范围，不予支持。
综上，被上诉人乌当区人民政府作出乌府发（2014）9号《关于贵州电力职工医院改扩建项目国有土地上房屋征收的决定》的行政行为程序违法，一审判决适用法律、法规错误。但，鉴于本案征收决定所涉45户被征收户中，已有40户签订补偿协议并搬迁、安置、拆迁完毕，判决撤销涉案征收决定将会严重损害其他被征收户的合法权益和公共利益，故依据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款第（二）项“（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判”、修改前的《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十八条“被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任”之规定，判决如下：
撤销贵州省贵阳市中级人民法院（2014）筑行初字第61号行政判决；
二、确认被上诉人贵州省贵阳市乌当区人民政府2014年5月10日作出乌府发（2014）9号《关于贵州电力职工医院改扩建项目国有土地上房屋征收的决定》的行政行为违法；
三、责令被上诉人贵州省贵阳市乌当区人民政府采取相应的补救措施；
二审案件受理费50元，由被上诉人贵州省贵阳市乌当区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 管劲松
审 判 员 朱忠明
代理审判员 邱兴琼
二〇一五年五月十三日
书 记 员 姚祎然