江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）通中行终字第0063号
上诉人（原审原告）蔡店稳。
被上诉人（原审被告）海安县住房和城乡建设局。住所地海安县海安镇中坝南路**号。
法定代表人周道，局长。
原审第三人海安县开发区经济技术开发总公司。住所地海安县城东镇长江东路*号。
法定代表人李健，董事长。
蔡店稳因与海安县住房和城乡建设局（以下简称住建局）拆迁行政裁决一案，不服海安县人民法院（2013）安行初字第0003号行政判决，向本院提起上诉。本院依法立案受理。在依法组成合议庭审理本案过程中，蔡店稳以其与住建局的海建拆许字（2010）第05号《房屋拆迁许可证》延期许可批复行政诉讼案正在一审审理过程中，本案的审理结果需依据征地批复案件的审理结果为依据等为由，于2013年5月27日向本院申请中止本案的审理。本院经审查后作出（2013）通中行终字第0063号行政裁定，中止本案的审理。2013年10月8日，蔡店稳又以其与海安住建局的海建拆许字（2010）第05号《房屋拆迁许可证》延期许可批复行政诉讼案（2012年12月份16日批复）正在一审审理过程中，本案的审理结果需依据征地批复案件的审理结果为依据等为由，向本院提交书面中止审理申请书。现因上述两案均已审结，故本院决定恢复本案审理。同时，本院认为本案事实清楚。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十九条的规定，可以对本案实行书面审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2010年9月，海安县开发区经济技术开发总公司（以下简称开发总公司）向住建局提出要求颁发房屋拆迁许可证的申请。住建局审查了开发总公司提供的资料，对照国务院《城市房屋拆迁管理条例》第七条所规定的条件，于2010年11月10日向开发总公司颁发了5号拆迁许可证。蔡店稳的房屋位于拆迁红线范围内。该楼房于2001年左右建成，根据相关行政机关审批意见，蔡店稳房屋占地面积112平方米，合法建筑面积224平方米，宅基地使用面积160平方米。
2010年11月11日，开发总公司发布《房屋拆迁评估机构选定通知》，通知载明选定评估机构的原则：由拆迁人和被拆迁人共同选定评估机构，如不能达成一致的，由拆迁管理部门在符合条件的评估机构中抽签确定。具体方式：由被拆迁人投票确定，如未能通过投票确定评估机构，则由拆迁管理部门组织抽签确定；侯选评估机构为南通恒诚房地产评估咨询有限公司（以下简称恒诚公司）和江苏博文房地产土地造价咨询评估有限公司；投票地点：海安县城东镇开屏村村办公室会议室；投票时间：2010年11月16日下午2时30分至3时30分；通知还载明，请被拆迁人自携选票到规定地点投票，未参加的视为放弃。2010年11月16日，海安县公证处派员出席了评估机构选定会，对房屋拆迁评估机构选定投票活动及投票结果进行了现场监督，在规定的时间内无人投票，海安县公证处出具（2010）通海证民内字第3848号公证书，证明房屋拆迁评估机构选定投票活动真实、合法、有效。2010年11月18日，住建局发布《海安县房屋拆迁评估机构选定公告》，内容为：因未能选定评估机构，根据相关规定，将组织抽签确定评估机构，抽签地点海安县城东镇开屏村委会二楼会议室，抽签时间2010年11月22日下午3时。2010年11月22日，海安县公证处对评选机构选定活动进行了现场监督，经抽签，恒诚公司中标，海安县公证处出具了（2010）通海证民内字第3919号公证书，确认房屋拆迁评估机构选定活动均真实、合法、有效。
因蔡店稳不同意恒诚公司对拟拆房屋入户评估，开发总公司向海安县公证处申请，对其房屋拆迁评估进行保全证据公证。2010年12月29日上午，海安县公证处公证员吴金锋、工作人员刘海春，开发总公司委托人凌勇，恒诚公司评估人员秦小江、周云霞、赵剑军、黄浩宇以及海安县城东镇广电站刘小华等人来到蔡店稳住所地，蔡店稳家中有人，但拒绝评估人员入内勘查。公证人员对评估现场情况进行了记录，评估公司的人员对蔡店稳的拟拆迁房屋进行查勘并制作了《房屋现场查勘表》，海安县公证处出具了（2010）通海证民内字第4434号公证书，证明与公证书相粘连的《关于对蔡店稳的房屋公证评估现场情况记录》和《房屋现场查勘表》的复印件与原件相符，原件上的参加人员凌勇、金育红，评估人员秦小江、周云霞、赵剑军、黄浩宇，拍摄人员刘小华，记录人员刘海春及公证员吴金锋的签名均属实。拍摄人员刘小华对整个评估过程进行了摄像，共刻录光盘3张，其中2张由申请人保管，1张由公证处保存。
2011年1月17日，恒诚公司出具了通恒评城东拆字（2011）公字第004号《房屋拆迁（农民集中居住点安置）评估报告单》：评估时点2010年11月10日，评估依据41号文和海开委（2008）40号文，合法建筑面积224平方米，评估结果为：（1）建安价155344元；（2）区位价134400元；（3）搬迁费2240元；（4）过渡费8064元；（5）楼房超标52.02平方米计价21645.52元；（6）自建房86.52平方米计价29343.26元，评估报告注明，被拆迁人对评估结果有异议的，可在本报告送达之日起五个工作日内，向评估机构要求解释说明，对（5）、（6）两项标注，被拆迁人按时签订安置协议和按时搬迁交房可享受此奖项。因评估公司未能入户评估，对蔡店稳附属设施、装饰装修及二楼以上部分阁楼不在评估报告的范围之内。该评估报告于2011年4月8日向蔡店稳进行了送达。
2011年4月8日、4月10日、4月11日、4月13日、8月6日，开发总公司与蔡店稳多次协商均未能达成拆迁补偿安置协议。2011年9月10日，开发总公司向住建局申请裁决，同时向住建局出具工程进度情况说明，拆迁工程共涉及被拆迁人115户，其中9户未能达成安置协议。住建局受理开发总公司的申请后，向蔡店稳送达了房屋拆迁裁决申请书副本、行政裁决答辩通知书、房屋拆迁调解会通知、拆迁行政裁决告知书、房屋拆迁补偿安置方式征询单等资料。同年10月3日，蔡店稳以诉住建局房屋拆迁许可证一案，人民法院尚未审结为由申请对拆迁裁决中止审理，同年10月10日，住建局组织调解，蔡店稳参加了调解会，并委托了律师李顺华、刘玲玲出席调解会，同时参加调解会的还有恒诚公司及拆迁实施单位、街道办事处等相关人员。在调解过程中，蔡店稳及其委托律师对住建局组织召开调解会的程序及评估报告合法性均提出了异议，住建局向蔡店稳交待了对评估报告不服可以申请重新评估的权利，调解未果。2012年5月，住建局在蔡店稳对评估报告有异议但未申请重新评估情形下，启动了对评估报告的专家鉴定程序。南通市城市房屋拆迁评估专家委员会随机抽取了三名专家组成鉴定小组，于2012年5月18日对蔡店稳房屋进行查勘、核实。同年5月23日，南通市城市房屋拆迁评估专家委员会向住建局出具了《鉴定意见》，认为：第一，恒诚公司出具的通恒评城东拆字（2011）公证字第004号评估报告符合41号文和海开委（2008）40号文规定的标准，应予维持；第二，有关蔡店稳房屋内外附属物及装饰装潢，由于蔡店稳户未予配合无法评估，由恒诚公司按41号文评估后增补。2012年5月30日，住建局书面通知原告蔡店稳参加第二天的调解会，因蔡店稳的缺席未能举行。
2012年6月20日，住建局经集体讨论，作出海住建拆裁（2012）3号房屋拆迁裁决书，当日送达给蔡店稳。蔡店稳不服该裁决，向南通市住房保障和房产管理局提出了行政复议，2012年12月7日，复议机关维持了住建局海住建拆裁（2012）3号房屋拆迁裁决的具体行政行为，蔡店稳仍不服引起诉讼。
诉讼过程中，原审法院曾先后六次与蔡店稳或开发总公司进行沟通协调，蔡店稳提出的最终协调方案：1.同意安置东湖花苑联排楼房住宅区（鑫港路南侧）1号；2.要求安置联排楼房一套给其女儿；3.原地回迁商品房一套；4.补偿人民币100万元。开发总公司提出，蔡店稳应先同意评估公司对拟拆迁楼房进行增评，除裁决的一套联排外，可另行安置二套农民公寓楼（其中一套给其女儿），仍按原有的规定及其家庭人员现状享受基准价及各项奖励补助，如实结账。由于双方差距较大，致协调未果。
原审法院认为，《城市房屋拆迁管理条例》第十六条规定，拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。住建局作为海安县的房屋拆迁管理部门，对拆迁人开发总公司提出的拆迁补偿安置裁决申请，有作出相应行政裁决的法定职责。
根据各方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点：第一，评估机构的选定是否合法；第二，评估报告能否作为拆迁裁决的依据、有无侵害蔡店稳的实体利益；第三，裁决书所适用的法律是否正确、程序是否合法。
关于评估机构的选定是否合法问题。《江苏省城市房屋拆迁管理条例》第十五条、第十九条规定，对被拆迁房屋进行房地产评估，应当由具有省级以上建设行政主管部门核发的三级以上房地产评估资质的房地产评估机构进行。评估机构应由拆迁人和被拆迁人共同选定，拆迁人和被拆迁人不能达成一致的，由房屋拆迁管理部门在符合条件的评估机构中抽签确定。本案中，对拆迁地块房屋进行评估的评估机构恒诚公司持有江苏省建设厅核发的三级房地产评估资质，在拆迁人和被拆迁人不能达成一致的情形下，通过抽签形式确定恒诚公司作为拆迁区域内的评估机构，且二次选定评估机构的活动均在公证处的监督下进行。因此，评估机构的选定符合上述规定。
关于评估报告能否作为拆迁裁决的依据、有无侵害蔡店稳的实体利益问题。评估报告确认蔡店稳房屋合法建筑面积有事实根据。2000年8月，蔡店稳向海安经济技术开发区管理委员会申请建房，经国土、规划等相关行政职能部门审核，同意蔡店稳翻建楼房一幢，底层占地面积112平方米，总建筑面积224平方米，楼房总高度6米，核定宅基地面积160平方米。2001年，蔡店稳建成的楼房占地面积、楼房高度均超过了行政机关批准建设的标准。本案中，恒诚公司在蔡店稳不配合入户评估的情形下，对其房屋现状进行查勘，依据建房审批报告，认定房屋合法建筑面积为224平方米，并以此面积进行评估与事实相符。
评估报告的形式符合规定要求。建设部142号《房地产估价机构管理办法》第三十一条规定，房地产估价报告应当由房地产估价机构出具，加盖房地产估价机构公章，并有至少2名专职注册房地产估价师签字。本案中，恒诚公司对蔡店稳的被拆迁房屋进行评估的两位评估师秦小江、周云霞持有建设部颁发的《房地产估价师注册证书》，向原告送达的评估报告上加盖了恒诚公司公章，另有标注了秦小江、周云霞2名中国注册房地产估价师姓名及注册号的签章，符合《房地产估价机构管理办法》第三十一条规定的评估报告应当具备的要件。
评估报告所确定的评估值依法有据。《江苏省城市房屋拆迁管理条例》第十八条第（一）项规定县级以上地方各级人民政府每年应当公布区位基准价，并根据市场情况进行调整。海安县人民政府在2008年2月28日发布的41号文后，未再对房地产市场价格进行调整。恒诚公司在县人民政府对房地产市场价格未适时调整的情形下，依据41号文件对蔡店稳的房屋进行评估并无不当。首先，开发总公司在征用蔡店稳房屋前，对所属拆迁地块的土地已经按照《中华人民共和国土地管理法》的规定进行了补偿；其次，裁决提供给蔡店稳的联排住宅楼房均价每平方米仅1612.24元；第三，如果蔡店稳接受调解，由开发总公司再另行安置农民公寓楼套房基准价也仅在1500元左右。这种“低进低出”补偿安置方式，对蔡店稳的实体利益并未构成妨碍，也符合安置补偿公平原则。
关于裁决书所适用的法律是否正确、程序是否合法的问题。建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》和江苏省建设厅《江苏省城市房屋拆迁行政裁决规程》，对城市房屋拆迁行政裁决作出了具体规定。开发总公司裁决申请时，提出了书面的裁决申请，被拆迁房屋权属证明，被拆迁房屋拆迁评估报告单，与蔡店稳的协商笔录，及申请裁决的原因等材料。住建局在审查后决定予以受理，并向被申请人送达了房屋拆迁裁决申请书副本，行政裁决答辩通知书，房屋拆迁调解会通知书，行政裁决告知书。住建局在组织双方调解过程中，蔡店稳对评估报告提出异议，住建局在蔡店稳没有申请重新评估的情形下，启动专家鉴定程序，该程序的启动符合《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第十条第（四）项的规定，所作出的以产权调换安置方式的海住建拆裁（2012）3号房屋拆迁裁决书经过了集体讨论，应认为被诉行政行为事实清楚，适用法规正确、程序合法。
蔡店稳及其代理律师提出住建局裁决过程中违反了《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第十二条规定，即裁决需要以相关的裁决或者法院判决结果为依据，而相关案件未结案的，应当中止审理并告知当事人。该条款的制定是基于拆迁行政行为涉及多个具体行政行为，每一个具体行政行为法律法规都设置了相应程序要求，行政程序具有不可逆转性，为了防止行使拆迁行政裁决职权的行政机关，不谨慎作出行政裁决有可能侵害行政相对人的权利，一旦前置行为被确认违法或被撤销将有可能带来无法弥补的损失。具体到本案而言，蔡店稳对拆迁裁决的前置行为即房屋拆迁行政许可向本院提起了行政诉讼，住建局作出房屋拆迁裁决书时，拆迁行政许可一案确实在人民法院审理过程中。复议机关作出复议决定的时间是在房屋拆迁行政许可法院终审判决之后，蔡店稳诉住建局撤销房屋拆迁许可证一案，被人民法院判决驳回，应该认为住建局作出的被诉行政裁决行为，并没有侵害蔡店稳的权利。蔡店稳及其代理律师以行政机关拆迁行政裁决违反了上述中止审理的规定应予撤销的主张，难以支持。
需要指出的是，蔡店稳对本区域拆迁涉及到的多个行政机关作出的具体行政行为，如批准用地通知、土地划拨、项目批文、规划许可、拆迁行政许可等行为分别提起行政复议或行政诉讼，相关行政机关及人民法院对此已有结论性意见，蔡店稳通过合法途径维权应予以充分肯定，这种维权的方式对促进行政机关依法行政和人民法院依法审判大有裨益。目前拆迁区域内115户拆迁户仅剩下蔡店稳等4户未能与住建局或拆迁人签订安置补偿协议，作为住建局及开发总公司应与蔡店稳等人进行深入沟通，蔡店稳等也应抱着一个正确心态，实事求是地解决拆迁争议，其诉求不应超越法律政策的界限。蔡店稳过高的诉求显然突破了正常的拆迁规则和秩序，如是将对已经安置补偿的其他被拆迁人也会产生不公平的结果。作为审判机构，法院也不希望因拆迁工作产生过分激烈的争议，这对双方而言也是有害无益的选项，蔡店稳、住建局及开发总公司应予以慎重考量，以免对社会造成不应有的不良影响。
综上，被诉拆迁裁决认定基本事实清楚，适用法律正确，程序合法，蔡店稳要求撤销住建局行政裁决的理由不能成立，不予支持。依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回蔡店稳的诉讼请求。
蔡店稳不服，向本院提起上诉称，原审判决认定事实不清，适用法律错误：1.被诉拆迁裁决所依据的主要证据即评估报告违法。2.裁决程序违法。3.裁决行为适用法律错误。请求撤销原审判决，指令其重新审理本案。
被上诉人住建局未提供答辩意见。
原审第三人开发总公司未提供述称意见。
在蔡店稳提起上诉后，原审法院已将当事人提供的证据随案移送本案。
本院经书面审理，对原审法院经庭审举证、质证，并经认证后查明的案件事实予以确认。
另查明，蔡店稳、蔡定富、蔡店法、蔡店和、蔡春柏（以下等五人）诉住建局第二次房屋拆迁延期许可一案，海安县人民法院作出（2013）安行初字第0018号行政判决，驳回蔡店稳等五人的诉讼请求。蔡店稳等五人不服，向本院提出上诉。本院经审理，于2013年10月11日作出（2013）通中行终字第0101号行政判决，驳回上诉，维持原判。
还查明，蔡店稳等五人因与住建局第三次房屋拆迁延期许可一案，海安县人民法院于2013年11月29日（2013）安行初字第0034号行政判决，驳回蔡店稳等五人的诉讼请求。蔡店稳等五人不服，向本院提起上诉。本院经审理，于2014年3月13日作出（2014）通中行终字第0025号行政判决，驳回上诉，维持原判。
本院认为，根据原审中各方当事人的诉辩主张及蔡店稳的上诉理由，本案的争议焦点主要是，1.被诉拆迁裁决所依据的主要证据即评估报告是否合法。2.被诉拆迁裁决程序是否合法、适用法律是否正确。
一、关于被诉拆迁裁决所依据的主要证据即评估报告是否合法问题
本院认为，首先，本案中评估机构的选择未违反法律法规的规定。根据《江苏省城市房屋拆迁管理条例》第十九条的规定，对被拆迁房屋进行房地产市场价评估的机构由拆迁人和被拆迁人共同选定；拆迁人和被拆迁人不能达成一致的，由房屋拆迁管理部门在符合条件的评估机构中抽签确定，房屋拆迁管理部门应当在抽签前三日在拆迁地点公告抽签的时间和地点。该规定旨在通过规范评估机构的选择来确保评估结果的公平、公正。本案中，在拆迁人开发总公司和蔡店稳未能达成一致的情形下，开发总公司通过发布《房屋拆迁评估机构选定通知》的方式告知蔡店稳，由拆迁人和被拆迁人共同选定评估机构，如不能达成一致的，由拆迁管理部门在符合条件的评估机构中抽签确定。该通知亦明确了选定评估机构的原则，以及在不能达成一致情形下抽签确定评估机构的具体方式，还载明了被拆迁人未携选票到规定投票地点参加投票的后果。海安县公证处出具了证明房屋拆迁评估机构选定投票活动真实、合法、有效的（2010）通海证民内字第3848号公证书。在此基础上，住建局发布了《海安县房屋拆迁评估机构选定公告》，告知了抽签确定评估机构的地点、时间等内容。海安县公证处亦出具了（2010）通海证民内字第3919号公证书，确认房屋拆迁评估机构选定活动真实、合法、有效。故本案中评估机构的选择完全符合《江苏省城市房屋拆迁管理条例》第十九条的规定。
其次，恒诚公司作为拆迁区域内的评估机构，具有符合《江苏省城市房屋拆迁管理条例》规定的由省级以上建设行政主管部门核发的三级以上房地产评估资质。在蔡店稳户未能配合入户评估的情况下，通过对蔡店稳的房屋现状进行现场查勘的方法，结合蔡店稳建房审批报告等资料，认定其房屋的合法面积为224平方米，并以此面积进行评估具有相关的事实和法律依据。此外，评估报告系依据海安县人民政府海政（2008）41号文和海开委（2008）40号文相关法规及评估技术规范作出，蔡店稳上诉主张评估报告未依法采用市场比较法评估，而是依据政府2008年制定的文件，故显然违法也不合理的理由无法律依据。
最后，关于蔡店稳上诉称鉴定结论不合法的问题。虽然蔡店稳对恒诚公司的评估报告提出异议，但其并未提出重新评估的申请。在此前提下，住建局通过启动专家鉴定程序作出鉴定，并维持恒诚公司作出的评估报告，这一程序并不违反《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第十条第（四）项的规定。而且，评估报告中盖有中国注册房地产估价师的印章以及恒诚公司的公章，蔡店稳上诉称评估报告中仅有印章没有估价师签名，故评估报告违法的理由没有法律依据。
二、关于被诉拆迁裁决程序是否合法问题
住建局在受理开发总公司的裁决申请后，向蔡店稳送达了房屋拆迁补偿安置裁决申请书副本、答辩通知书、房屋拆迁调解通知、房屋拆迁行政裁决告知事项，并于2012年5月31日组织拆迁当事人调解，但蔡店稳并未到场。原审中，根据蔡店稳的行政诉状中的内容，其并未主张住建局未送达相关文书，而住建局送达相关文书有送达回证等证据证明。故蔡店稳关于相关文书未送达，开发总公司提交的申请裁决的材料不齐全、真实性无法确认，未对具体补偿条件进行调解等上诉主张均与事实不符。其认为住建局的拆迁裁决程序违法的理由不能成立。
三、关于被诉拆迁裁决适用法律是否正确问题
本案所涉土地性质原为集体所有土地，但是，根据江苏省国土资源厅苏国土资地函（2008）0190号《关于批准海安县2008年度第4批次城市建设用地的通知》的规定，批准南通市人民政府呈报的海地呈（2008）004号《建设用地项目呈报说明书》、农用地转用方案、补充耕地方案及征收土地方案业经江苏省人民政府批准。而且，江苏省人民政府亦作出（2011）苏行复字第17号行政复议决定，维持省政府2008年8月6日批准省国土资源厅作出的苏国土资地函（2008）0190号《关于批准海安县2008年度第4批次城市建设用地的通知》征收城东镇开屏村集体土地的具体行政行为。该行政复议决定已经发生法律效力。由此可以确认涉案土地已经依法征收为国有土地的事实。故蔡店稳上诉称涉案土地为集体土地，并主张被诉拆迁裁决适用法律错误的理由没有事实和法律依据。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。蔡店稳的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求依法支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人蔡店稳负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 谭松平
代理审判员 郁 娟
代理审判员 顾春晖
二〇一四年三月二十五日
书 记 员 张祺炜