北京市昌平区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）京0114行初9号
原告石万河，男，1966年2月28日出生，住北京市昌平区。
委托代理人任振忠，北京誉洲律师事务所律师。
被告北京市昌平区百善镇人民政府，住所地北京市昌平区百善镇百善村。
法定代表人李文慧，镇长。
委托代理人徐复林，北京市诚实律师事务所律师。
委托代理人朱志杰，北京市昌平区百善镇人民政府工作人员。
第三人石万泉，男，1972年8月18日出生，住北京市昌平区。
委托代理人孙志明，河南豫太律师事务所律师。
原告石万河诉被告北京市昌平区百善镇人民政府（以下简称百善镇政府）要求撤销建设开工通知书一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法通知与本案具有利害关系的石万泉作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年3月16日公开开庭审理了本案。原告石万河及其委托代理人任振忠，被告的委托代理人徐复林、朱志杰，第三人石万泉及其委托代理人孙志明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告百善镇政府于2012年7月2日向第三人石万泉作出《昌平区农村村民宅基地住宅建设开工通知书》（以下简称被诉《开工通知书》）,主要内容为：根据《昌平区农村宅基地住宅建设管理暂行办法》规定，经审查申请建设人石万泉在百善镇半壁街村申请建设的宅基地住宅符合开工条件，准予施工。其中建设地址为北京市昌平区百善镇半壁街村（以下简称半壁街村）x号，建设占地面积为304平方米。
原告石万河诉称,2016年11月9日，其发现被告在2012年7月2日作出了被诉《开工通知书》，内容为：“经审查石万泉（申请建设人）在百善镇半壁街村申请建设的宅基地住宅符合开工条件，准予施工”，该行政许可行为的被许可人石万泉本身没有法定的宅基地，石万泉在涉案宅基地上建设房屋没有法律事实的基本要件即建设用地使用权证书，其是在原告的宅基地上建设的房屋，故被告作出的被诉《开工通知书》没有事实依据，属于违法行政行为。为维护合法权益，原告请求法院依法撤销被告于2012年7月2日向石万泉作出的被诉《开工通知书》。
原告石万河在举证期限内向本院提交了以下证据：证据1.(2016)京0114民初15619号《民事判决书》及民事传票，证明半壁街村x号丙院宅基地使用权存在争议，根据判决的表述，表明该院土地使用权是石万河，被告作出建房通知存在事实认定不清。证据2.被诉《开工通知书》，证明被告作出的被诉行政行为超越了权限，违反了法律规定。
被告百善镇政府辩称：一、被告在颁发被诉《开工通知书》前，对涉案宅基地使用演变过程、原告婚前家庭成员构成、其父母建房、各成员居住房屋及使用宅基地、最终分家等情况作简要了解后，确定石万泉为半壁街村x号丙院宅基地使用权人。1.家庭成员构成：原告的父母分别为石国栋、张淑贤，共育有五个子女：石万江、石万海、石万凤、石万河、石万福、石万泉。2.建房情况：石国栋、张淑贤先后在1970年建房三间，即现半壁街村x号x院；1982年建北方七间，其中西侧三间为半壁街村x号x院、东侧四间为半壁街村x号x院；1994年以石万富名义申请建房5间，即现半壁街村xx号；1995年以石万河名义申请建房5间，即百善镇半壁街村xx号。3.家庭成员居住情况：（1）石万江招工转非，居住在北京市朝阳区；（2）石万海1984年结婚，居住在半壁街村x号乙院；（3）石万凤1985年结婚；（4）石国栋、张淑贤在2003年前、石万河在1988年结婚前、石万泉在1982年至2012年，均居住在半壁街村x号x院。（5）石万河结婚后在半壁街村x号丙院居住近一年，后其搬出并在路庄租房。自1996年至2012年，石万河居住在半壁街村xx号。（6）石万富婚前在半壁街村x号甲院，1995年至2012年居住在半壁街村xx号。4．关于分家情况：石国栋、张淑贤曾经召开家庭会议，对房产分配原则为五个儿子每人现有住房归各自所有。二、原告称其享有半壁街村x号丙院的宅基地使用权，与事实不符。首先，依据《中华人民共和国土地管理法》第62条“一户一宅”的原则，原告不具备享有两块宅基地的使用权条件。依据1995年12月31日制作的石国栋《昌平县村镇宅基地登记审批表》、2009年半壁街村房宅基地现状情况调查表，石万河只享有1995年审批的一块宅基地使用权，并不包括昌集建（94）字第xxxxx号集体土地建设用地使用证的宅基地。其次，根据石国栋分家会议确定的方案，半壁街村x号丙院的东侧4间房屋归石万泉所有；半壁街村xxx号院的房屋归石万河所有，各方均无异议。以上说明石万河遵照分家确定方案，对房屋、宅基地分割，在家庭成员之间已作出调整处分，各方户籍也分别单独立户，户籍地址均是按各自居住房屋确定，此行为系各方真实意思表示，合法有效。三、被告为石万泉作出的被诉《开工通知书》系依法依规行为，体现为石万泉申请翻建房屋符合条件，即本村农村户口、宅基地合法使用人、房屋（使用30年）年久失修。四、原告石万河知道石万泉2012年翻建房屋的事实，并未反对，说明其对当初分家确定房屋及宅基地调整安排是认同的。现在原告以被告为石万泉作出的被诉《开工通知书》违法提起诉讼，是利益驱使，有悖诚实信用原则，故请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告百善镇政府在法定期限向本院提交了以下证据：证据1.石国栋、石万泉的户口本及身份证；证据2.昌集建（94）字第xxxxx号《集体土地建设用地使用证》及31号《昌平县村镇宅基地登记审批表》；证据3.昌集建（94）字第xxxxx号《集体土地建设用地使用证》；证据4.84号《昌平县村镇宅基地登记审批表》及集体土地建设用地使用证；证据5.百善镇半壁街村房宅基地现状情况调查表；以上证据共同证明石国栋居住在百善镇半壁街村x号甲院，石万泉居住在百善镇半壁街村x号丙院。涉案宅基地使用权人原为石国栋，虽登记在石万河名下，但实际为石国栋，后因分家，成员间调整为石万泉。
第三人石万泉述称：一、根据农村政策法规，第三人应取得涉案宅基地的使用权。1.根据《中华人民共和国土地管理法》第62条规定的农村一户一宅原则，村民单独立户后，村集体组织应给其一份宅基地。故第三人于1997年11月17日结婚，于2003年11月21日单独立户，在半壁街村应享有一份宅基地。2.原告在(2016)京0114民初15619号民事案件中自述及证据证明，经半壁街村委会和百善镇政府批示，原告早已在昌平区百善镇半壁街村xxx号院单独使用宅基地且有住房。3.根据原告自述，原告在第三人于2007年、2012年两次盖房时是明知的，但未提出异议。这种行为应完全推定为原告对半壁街村x号丙院宅基地使用权的放弃，是对第三人盖房的默示允诺，且根据“地随房走”的原则，现半壁街村x号丙院宅基地使用权应属于第三人享有。4.涉案宅基地是石国栋的，石国栋允许其小儿子第三人石万泉建房时，原告和其他兄弟四人无任何一人提出异议，根据农村善良风俗原则，老宅使用权也应该属于小儿子的。二、百善镇政府是合法行政，正当行政。1.2012年百善镇政府建房批复是根据第三人的申请，按照法定程序和原告已有宅基地的实际情况，在其职责权限内作出的，是合法行政。2.2012年第三人建房时，原告对百善镇政府建房批复并没有提出异议，也未进行行政复议或诉讼，直至今天才提起行政诉讼，已远远超过诉讼时效。三、在(2016)京0114民初15619号《民事判决书》中，原告已明确承认半壁街村x号丙院的房屋为第三人出资建造，且法院判决该房屋所有权归第三人所有，原告对该宅基地使用权提起民事上诉，案件已经开庭审理。四、被告作出被诉《开工通知书》为事实上的不可逆行为。经百善镇政府批准，第三人实际早已在半壁街村x号丙院建好房屋并入住多年，很显然此民事行为已经不可逆转。因此，百善镇政府批准的行政行为也是不可逆行政行为，无法撤销，否则，有违行政公平、公正原则。五、发证错误是根源：1.在1995年发放宅基地审批表时，申请表上写的虽然是原告石万河，但半壁街村委会发现错误后已改正为石国栋，很显然是一种错误发证行为，但由于此后昌平区范围内宅基地审批表的发放已经冻结，故事实上不能及时更正。2.在1995年发放宅基地审批表时，由于执法大环境对行政程序要求不严，未经过任何利害关系人签字认可，就粗率发证，也是造成今日诉讼的根源。六、农村宅基地的法律性质决定了第三人已经获得宅基地使用权：农村宅基地仅仅是一种集体土地使用权，而非所有权。当第三人经镇政府合法批复准予其建房并已实际建房，且没受到任何人阻碍，半壁街村x号丙院的宅基地使用权就已经自然转到实际使用人即第三人名下。七、原告、第三人的母亲与父亲的《遗嘱》，以及其父亲的证言证明半壁街村x号丙院的宅基地使用权属于第三人。
第三人石万泉在举证期限内向本院提交了以下证据：证据1.结婚证，证明第三人于1972年8月18日出生在x号丙院，并于1997年11月17日在半壁街村x号丙院结婚。证据2.户口本，证明第三人户口在半壁街村x号丙院且第三人一家人一直居住在该院。证据3.被诉《开工通知书》和申请书，证明第三人在2012年7月2日申请在半壁街村x号丙院建房并且得到了百善镇政府的批准。证据4.31号《昌平县村镇宅基地登记审批表》，证明半壁街村x号丙院在第三人和其父亲石国栋不知情的情况下被原昌平县人民政府错误确权在了原告名下，且其中户主的修改表明石国栋曾申请宅基地使用权，半壁街村委会认可发给原告宅基地证是错误的。证据5.（2016）京0114民初15619号《民事判决书》，证明半壁街村x号丙院上的房屋是第三人所建，产权归第三人所有，且对于第三人建房原告是知情的，推定原告对建房审批是应知的，原告起诉已经过诉讼时效。证据6.遗嘱，证明石国栋的五个儿子的住所分配是明确的。
庭审质证中，原告对被告提交的全部证据的真实性认可，关联性和证明目的不认可。第三人对被告提交的证据均认可。
被告对原告提交的全部证据的真实性认可，证明目的不认可。第三人对原告提交的全部证据真实性、关联性、合法性认可，证明目的不认可。
原告对第三人提交的证据1-3、证据5的真实性认可，证明目的不认可，认为半壁街村x号丙院的宅基地使用权证在没有变更前仍然合法有效；对第三人提交的证据4真实性、证明目的不认可，证据6的真实性有异议。被告对第三人提交的全部证据均认可。
经庭审质证，本院根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》并综合当事人的质证意见及当庭陈述，对当事人提交的证据作如下确认：原告提交的证据2、第三人提交的证据3中的被诉《开工通知书》系本案被诉行政行为，不能作为证据使用。原告、被告、第三人提交的其他证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，证据来源合法，内容真实，与本案具有关联性，本院予以采纳。
根据上述有效证据及当事人陈述，本院认定以下事实：
石万泉和石万河系同胞兄弟，两人均为昌平区百善镇半壁街村村民。百善镇半壁街村x号分甲、乙、丙处院落。针对百善镇半壁街村x号丙院，1994年2月，原昌平县人民政府颁发昌集建（94）字第xxxxx号《集体土地建设用地使用证》，该证记载的主要内容为：“土地使用者为石万河，地址为百善乡半壁街村东南角，用地面积为304平米。”2012年7月2日，依据石万泉的申请，百善镇政府作出了被诉《开工通知书》，主要内容为：根据《昌平区农村宅基地住宅建设管理暂行办法》规定，经审查申请建设人石万泉在半壁街村申请建设的宅基地住宅符合开工条件，准予施工。庭审中，各方当事人均认可上述建设地址为半壁街村x号丙院。
本院认为，本案中，百善镇政府依石万泉的申请作出被诉《开工通知书》，准予石万泉在半壁街村x号丙院翻建房屋，但该宅基地《集体土地建设用地使用权证》中记载的使用权人并非石万泉，且被告亦未提供相关证据证明其履行了现场踏勘等调查程序，故百善镇政府作出被诉《开工通知书》的行政行为事实不清，证据不足，应予撤销。
综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决如下：
撤销北京市昌平区百善镇人民政府于二〇一二年七月二日对石万泉作出的《昌平区农村村民宅基地住宅建设开工通知书》。
案件受理费人民币五十元，由被告北京市昌平区百善镇人民政府负担（于本判决生效后七日内交纳）。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，同时交纳上诉案件受理费人民币五十元，上诉于北京市第一中级人民法院。如在上诉期满后七日内未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 甄少松
人民陪审员 杨秀文
人民陪审员 李桂云
二〇一七年八月十四日
书 记 员 李劲松