广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）粤高法行终字第422号
上诉人（原审原告）：林亚初，男，汉族，住广东省湛江市坡头区。
委托代理人：林小平，广东民道律师事务所律师。
委托代理人：卢观同，男，1936年9月8日出生，汉族，住广东省湛江市坡头区。
上诉人（原审原告）：杨英，女，汉族，住广东省湛江市坡头区。
委托代理人：朱永生，广东济道律师事务所律师。
委托代理人：陈康寿，男，1948年7月21日出生，汉族，住广东省湛江市坡头区。
被上诉人（原审被告）：湛江市坡头区人民政府。住所地：湛江市坡头区南调路。
法定代表人：崔青，区长。
委托代理人：陈湛清，广东领会律师事务所律师。
委托代理人：姚恒贵。
原审第三人：林华，男，汉族，住广东省湛江市坡头区。
原审第三人：林盛，男，汉族，住广东省湛江市坡头区。
原审第三人：林群芳，女，汉族，住广东省湛江市坡头区。
原审第三人：林洪，男，1978年2月21日出生，汉族，住广东省湛江市坡头区。
原审第三人：黎海珍，女，1980年7月3日出生，汉族，住广东省湛江市坡头区。
原审第三人：林靖尧，男，汉族，住广东省湛江市坡头区，身份证号4408042011********。
法定代理人：林洪、黎海珍，信息同上。
上诉人林亚初、杨英因与被上诉人湛江市坡头区人民政府（以下简称坡头区人民政府）行政补偿纠纷一案，不服湛江市中级人民法院（2015）湛中法行初字第42号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院认为：本案系拆迁行政补偿及行政赔偿纠纷。本案的主要争议焦点为：1.坡头区人民政府作出的湛坡府征补（2015）1号房屋拆迁安置补偿决定是否合法；2.林亚初、杨英要求该府赔偿其经济损失150万元的依据是否充分。
关于坡头区人民政府作出的湛坡府征补（2015）1号房屋拆迁安置补偿决定是否合法的问题。本案涉及的土地于1995年起被统征，坡头区人民政府与被征地村庄签订了征地协议，于2006年经广东省人民政府同意完善征地手续，征地批复亦在有关村委会等场所予以公告，该事实已被生效的行政复议决定确认。同时生效的法院行政裁定亦确认涉案土地因被征收由原集体所有转为国家所有，且没有否定湛江市人民政府颁发涉案土地国有土地使用证的具体行政行为。由于土地行政征收是另外一个法律关系，因此，林亚初、杨英认为涉案的土地行政征收行为违法，与本案被诉的具体行政行为没有直接关联，且部分受生效裁决的效力羁束。林亚初、杨英如对涉案土地行政征收行为及相关生效裁决不服，可另循其他合法途径解决。坡头区人民政府作出湛坡府征补（2015）1号房屋拆迁安置补偿决定，对所属被征地村庄的林亚初、杨英和原审第三人给予安置补偿，按规定标准确定其在征地范围内的房屋、青苗和其他附着物补偿费以及生活补贴、搬家补助、农具补贴和租金补助等安置补助费的款项数额，符合法律规定。
关于林亚初、杨英要求坡头区人民政府赔偿其经济损失150万元的依据是否充分的问题。林亚初、杨英认为该府未作出湛坡府征补（2015）1号房屋拆迁安置补偿决定，就于2011年4月21日、2011年7月31日、2014年3月、2014年11月29日多次对他们的部分房屋、猪舍、树木、果树、药材等财物予以毁坏，强行抢走他们价值20多万元的43头猪，造成其财产损失。但这一主张均不是坡头区人民政府湛坡府征补（2015）1号房屋拆迁安置补偿决定造成的，与本案没有直接关联。林亚初、杨英如认为坡头区人民政府作出湛坡府征补（2015）1号房屋拆迁安置补偿决定之前的行为给其财产造成损害，可另循其他合法途径解决。
综上，林亚初、杨英请求撤销坡头区人民政府湛坡府征补（2015）1号房屋拆迁安置补偿决定的理据不充分，原审法院不予支持。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回林亚初、杨英关于撤销坡头区人民政府的湛坡府征补（2015）1号房屋拆迁安置补偿决定的诉讼请求。
林亚初、杨英不服，向本院提起上诉，请求撤销原判，改判支持其原审诉讼请求，理由主要有：（一）征收行为违法。1.省政府批准征地的文件是伪造的。所谓省政府同意坡头区政府完善统征土地手续的粤地政（2005）1、2、3号3份批复，其实是批给惠州市惠阳区秋长镇、阳东县合山镇的，上述批复是被上诉人伪造的。省国土厅在行政复议期间说是文号搞错了，变更为粤地政（2006）1、2、3号，但据查询，该厅2006年起已不再使用“粤地政”这个文号，而改用“粤国土资（建）字”了，粤国土资（建）字（2006）1、2、3号批复也不是给湛江的，在该厅官网上又查不到省府批准被上诉人征收涉案土地的其他批复，因此被上诉人的征收行为违法。2.如果省政府批准征收，也是违法的。一是4109.78亩土地绝大部分是基本农田和农用地，省政府无权批准征收，国务院才有此权力。二是不具备《关于在治理整顿土地市场秩序中完善历史用地手续问题的通知》（粤国土资（利用）字（2004）9号）规定的完善历史用地手续的6项条件，不能为之补办手续：土地到2010年仍为耕地，土地现状未变更为建设用地，有照片为证；未办理项目立项手续；补偿安置未落实，体现在领款人是虚构的；1995年征地协议书是伪造的（竟然引用2000年才实施的《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》，村民小组是虚构的，村长和代表签名是伪造的）。上诉人一审除提供加盖自然村当时真实公章的各类文书多份、时任村长和村民证言，证明1995年征地协议书、征地补偿款收据均系被上诉人伪造外，还请求法院委托笔迹和印章鉴定，调取证据，通知证人出庭作证，一审法院不予准许，是违法的。3.国务院法制办裁决期间，为掩盖造假行为，被上诉人原区长梁必志与省复议办去北京行贿，被江门中院判刑。（二）法院此前仅作程序审，并未审查征收行为的合法性，并没有认定征地合法，原审判决认为部分受生效判决羁束，是错误的。而且，本案上诉人之一杨英，不是此前诉讼的当事人，更无受羁束的可能。（三）违法征收带来的经济损失，被上诉人应当赔偿。1.被上诉人的强拆事实。2011年4月21日、7月31日、2014年3月中旬、11月29日，被上诉人先后野蛮毁坏上诉人的房屋、猪舍、鱼塘、守鱼塘的瓦房、果树、林木，抢走43头猪，造成直接损失一百五十余万元。一审判决之前，被上诉人再次毁坏上诉人财物一百三十余万元。被上诉人从未通知上诉人确认征地调查结果，《青苗及地上附着物补偿款公示表》（一）、（二）未经上诉人确认，严重违反《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》的程序。2.被毁财产的单价，应以2015年的市场价为准。被上诉人未经评估，按低于市场价的标准给予的补偿金明显过少。其中，涉案土地已经发给《国有土地使用证》，上诉人的房屋系国有土地上房屋，被上诉人按集体土地上房屋给出的单价明显过低。
被上诉人坡头区人民政府辩称：（一）本案是行政补偿纠纷，不是行政征收纠纷，所以不审查征地行为的合法性，只审查补偿决定是否合法。上诉人提出的笔迹印章鉴定申请、调取证据申请、通知证人出庭作证申请，目的都是为了证明征收行为违法，与本案无关，法院依法应不予准许。（二）征收行为本身也是合法的。1.区政府1995年分期统征4109.781亩集体土地，2004年报请省政府批准完善手续，2006年取得省府批准。征地批复是省国土厅发下来的，文号一事区政府不了解，而且省政府在其原级复议决定书中也确认经该府批准完善用地手续，因此上诉人称征地批复是伪造的，显然不符合事实。2.林亚初等19人不服省府上述征地批复，向省府申请行政复议。省府驳回行政复议申请，林亚初等依然要求该府受理，被广东高院二审判决驳回诉讼请求。之后林亚初等33人又就核发已征土地的国土证给土地储备中心一事向法院起诉，被广东高院二审裁定驳回起诉。这些判决、裁定说明，征收4109.781亩集体土地是合法的。（三）本次补偿决定合法。1.本次补偿的范围。补偿范围是本次征收的上诉人和原审第三人两户的青苗及地上附着物，协商过程中上诉人提出有漏点，该府又派员复核，反复多次，最终形成《青苗及地上附着物补偿款公示表》（一）、（二），数据是准确的，直接送达时上诉人拒签，由居委会干部林广泉签名见证后留置送达，工作组还在居委会张贴上述2份公示表，有照片为证，公示期3天，给予对方提出异议的机会，但对方没有提出。需要说明的是，上诉人在一审判决第16—17页主张未列入本次补偿范围的4笔财产，其中第一笔1.5亩土地上的林木，政府已通知上诉人领取补偿款7790元，但对方拒绝领取，第二笔房前屋后林木，是本次才征收的，已列入本次补偿清单，对方在庭上举不出任何证据证明曾于2011年征收过同一批林木，第三笔鱼塘和守塘瓦房，上诉人也拒绝领取补偿和补助费合计75468元，政府已到粤西公证处办理提存，第四笔没有列入，是因为那属于禁养区的非法养殖清理行动，不属于本案的土地征收行动。征收第一笔和第三笔的青苗和地上附着物时，上诉人都到场参与了清点，但每次都拒绝签字确认。2.本次补偿的标准。涉案土地位于南调街道，因此公示表所载青苗和地上附着物单价按《关于印发坡头区南调街道辖区范围征地拆迁补偿安置补充方案的通知》（湛国土资（利用）（2011）391号）的标准执行，区政府还为之上浮15%，湛国土资（利用）（2011）391号文未提及的青苗，则适用《关于印发湛江市官渡海围、消坡围工程与湛江市龙王湾大桥工程等项目征地拆迁补偿安置补充方案的通知》（湛国土资（利用）（2013）365号），因365号文标准已较高，所以不再上浮15%。前述2份公示表已详细列明各项金额，上诉人也没有在3天公示异议期内提出异议。3.上诉人的房屋在征收时属于集体土地上房屋，上诉人请求按国有土地上房屋来补偿，显然错误。关于回迁农民公寓，村集体也表示上诉人和原审第三人家庭可按力竹兜整村搬迁方案，回迁2个单元的新建农民公寓。（四）上诉人所谓的150万元损失，没有充分证据、未经合法评估，随口提出，不应支持。请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人林华、林盛、林群芳、林洪、黎海珍、林靖尧未陈述意见。
经审查，本院认定以下事实：2006年4月，经广东省人民政府同意，广东省国土资源厅分别作出粤地政（2006）1、2、3号《关于湛江市坡头区政府统征土地完善用地手续的批复》，同意完善被上诉人坡头区人民政府对原麻西村委会、林口村委会及所属村民小组共4109.78亩土地的征收手续。上诉人林亚初、杨英和原审第三人是原麻西村委会力竹兜村民小组的村民，其居住的房屋、青苗及其他地上附着物均在被征土地范围内，现力竹兜村民小组整体搬迁工作正在进行中。
征地期间，被上诉人坡头区人民政府对林亚初和林洪两户被征的房屋、青苗及其他地上附着物进行了清点，制成《青苗及地上附着物补偿款公示表》（一）、（二），载明青苗、房屋等地上附着物的名称、规格、数量、补偿标准、计补方法和补偿金额，2014年12月29日直接向上诉人送达时，上诉人拒绝签收，由在场的居委会干部林广泉签字见证，之后坡头区政府在居委会公示上述2份公示表，公示期3天，上诉人未提出异议。
2015年1月4日，坡头区人民政府基于上述事实，依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《中华人民共和国物权法》和《关于海东新区征地拆迁补偿标准的决定》（湛坡府发（2006）9号）、《关于印发坡头区南调街道辖区范围征地拆迁补偿安置补充方案的通知》（湛国土资（利用）（2011）391号）、《关于湛江海湾大桥第一期工程征地拆迁补偿有关问题的通知》（湛规土资（2002）109号）、《关于印发湛江市官渡海围、消坡围工程与湛江市龙王湾大桥工程等项目征地拆迁补偿安置补充方案的通知》（湛国土资（利用）（2013）365号）及《力竹兜整村搬迁方案》的有关规定，作出《房屋拆迁安置补偿决定书》（湛坡府征补（2015）1号），决定：一、被征收人林亚初、杨英、林华、林盛、林群芳、林洪、黎海珍、林靖尧，应得货币补偿金额总计715766.52元，其中房屋、青苗及其他地上附着物补偿款575766.52元，生活补助1.68万元／人、搬家补助400元／人及农具补贴款300元／人共140000元。上述货币补偿款在被征收人与征收人签订《房屋拆迁安置补偿协议书》后，按协议约定时间由征收人一次性付到被征收人指定银行帐户。如果被征收人不在规定时间内签订补偿协议领取货币补偿款，征收人将上述货币补偿款依法办理公证提存。二、按每人每月500元的租金补助标准支付给被征收人，每半年支付一次，最后一次如不足半年的按实际月数支付，支付期限为被征收人的房屋被拆除之日起至力竹兜新村场农民公寓建成并分配到户的两个月内。每次支付前由被征收人申请并一次性支付到被征收人指定的银行账户，第一次在被征收人房屋被拆除的当月申请，以后每半年期满的当月再申请支付。三、在力竹兜搬迁安置过程若有新的政策待遇，被征收人与力竹兜村其他村民同等享有。四、被征收人应当自本决定书送达之日起5天内与被征收人签订《房屋拆迁安置补偿协议书》，15天内自行完成搬迁、拆除和清理征收范围内的房屋、树木及其他地上附着物。被征收人如不服该决定，可在该决定书送达之日起60日内向湛江市人民政府申请行政复议，或者在该决定书送达之日起3个月内依法向人民法院提起行政诉讼。被征收人在法定期限不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在该决定书规定的期限内又不搬迁、清表的，征收人将申请人民法院强制执行。
林亚初、杨英不服该决定，向湛江市人民政府申请复议。湛江市人民政府于2015年2月15日作出湛府行复（2015）15号行政复议决定，维持了坡头区人民政府的《房屋拆迁安置补偿决定书》（湛坡府征补（2015）1号）。林亚初、杨英依然不服，向原审法院提起本案诉讼，请求：一、撤销《房屋拆迁安置补偿决定书》（湛坡府征补（2015）1号）；二、判令坡头区人民政府赔偿经济损失150万元。
2010年，林亚初、卢观同等19人不服上述3份《关于湛江市坡头区政府统征土地完善用地手续的批复》，向广东省人民政府申请行政复议。同年，广东省人民政府分别作出粤府行复（2010）203、220、221号行政复议决定，维持上述3份征地批复。林亚初、卢观同等19人不服，向国务院申请最终裁决，国务院分别作出国复（2011）164、165、166号《中华人民共和国行政复议裁决书》，以“原级行政复议机关没有对涉及行政复议受理条件的有关材料予以认真调查核实”为由，撤销广东省人民政府上述3份行政复议决定。广东省人民政府收到国务院上述3份行政复议裁决书后，重新审查，分别作出粤府行复（2010）203、220、221号《驳回行政复议申请决定书》，认定湛江市坡头区海东新区管委会已于2006年7月29日公示张贴涉案征地批复，湛江市国土资源局又于2009年11月20日的信访答复中再次明确告知涉案征地批复及其具体内容，林亚初、卢观同等19人直至2010年8月申请行政复议，已经超过法定60日的行政复议申请期限，驳回林亚初、卢观同等19人的复议申请。林亚初、卢观同等19人不服，向法院提起行政诉讼，请求撤销广东省人民政府上述3份《驳回行政复议申请决定书》，判令其恢复审理他们的行政复议申请。2012年，广东省高级人民法院分别作出（2012）粤高法行终字第14、15、16号行政判决，驳回林亚初、卢观同等19人的诉讼请求。
2011年，湛江市人民政府给湛江市土地储备管理中心颁发上述被征土地的湛国用（2011）第40018、40019、40020号三份《国有土地使用证》。林亚初等33人不服，向法院提起诉讼。2013年，广东省高级人民法院分别作出（2013）粤高法行终字第330、331、332号行政裁定，驳回林亚初等33人的起诉。
本院认为：根据上诉人的第一项诉讼请求，本案被诉行政行为是《房屋拆迁安置补偿决定书》（湛坡府征补（2015）1号），因此本案是行政补偿纠纷，并非行政征收纠纷，即本案的审查范围是被诉补偿决定的合法性。
被上诉人作出被诉补偿决定之前，已将上诉人的青苗及地上附着物的征收情况和补偿金额制成公示表，请上诉人核对，有被上诉人一审提交的《文书送达回证》、公示表张贴照片为证，上诉人主张征地调查结果未按《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》送其确认，理由不成立。上诉人未在指定期限内提出异议，参照《征收土地公告办法》第六条第二款“被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人未如期办理征地补偿登记手续的，其补偿内容以有关市、县土地行政主管部门的调查结果为准”的规定，被上诉人以该公示表为准，按照《关于印发坡头区南调街道辖区范围征地拆迁补偿安置补充方案的通知》、《关于印发湛江市官渡海围、消坡围工程与湛江市龙王湾大桥工程等项目征地拆迁补偿安置补充方案的通知》和《力竹兜村整村搬迁方案》第十二条规定的补偿标准，作出被诉补偿决定，并无不妥。上诉人请求判决撤销该补偿决定，本院不予支持。
上诉人的第二项诉讼请求，是判令被上诉人赔偿其经济损失150万元。最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条规定：“公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，人民法院应一并受理。赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。”本案中，上诉人主张2011年至2014年间被上诉人的4次强拆行为导致其经济损失150万元，但上诉人并未在本次诉讼中起诉上述行政行为，而是单独提起了行政赔偿诉讼，起诉前却未经被上诉人先行处理，因此不符合单独提起行政赔偿诉讼的受理条件，本院不予审理。
综上，原审判决正确，依法应予以维持；上诉人请求改判的理据不足，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人林亚初、杨英共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 彭 静
代理审判员 戴剑飞
代理审判员 方丽达
二〇一五年十一月二日
书 记 员 邓丽华