广东省珠海市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）珠中法行终字第101号
上诉人（原审原告）：彭志省。
被上诉人（原审被告）：珠海市城市管理行政执法局高新分局。
法定代表人：徐超龙。
委托代理人：徐永富。
委托代理人：朱祥明。
上诉人彭志省因与被上诉人珠海市城市管理行政执法局高新分局（以下简称城管执法局高新分局）城建行政处罚一案，不服珠海市香洲区人民法院（2014）珠香法行初字第30号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院查明：2012年4月9日，城管执法局高新分局的执法人员到位于唐家湾镇金鼎上栅牌坊旧邮局内巡查，发现彭志省在此处建设了砖墙结构房屋一栋一层，第一层已封顶，基底面积176.25平方米。对现场检查情况，执法人员制作了现场笔录并对现场进行了拍照，同时向彭志省发出《询问通知书》和《责令停止违法行为通知书》。彭志省当日在现场并在现场笔录上签名确认，但未能提供建设工程规划许可证。2012年4月11日，城管执法局高新分局对彭志省依法作出了《询问笔录》并发出《责令限期改正违法行为通知书》，当日彭志省也未能提供规划建设审批手续。后彭志省一直未自行拆除上述建筑物。2013年11月30日，城管执法局高新分局向彭志省发出《行政处罚告知书》，告知拟作出的行政处罚及其享有的陈述和申辩的权利。该告知书由彭志省签收。在作出行政处罚决定之前，彭志省没有提出陈述、申辩意见。2013年12月1日，城管执法局高新分局作出珠城高新行罚字（2012）030097号《行政处罚决定书》，认定：彭志省未经城市规划行政主管部门批准，未取得《建设工程规划许可证》，擅自在位于珠海市唐家湾镇金鼎上栅牌坊旧邮局内，建设永久性框架结构建筑物一栋一层，面积176.25平方米，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的有关规定，依据该法第六十四条之规定，决定给予如下行政处罚即责令彭志省自收到处罚决定书之日起十日内自行拆除上述违法建筑物。彭志省于2014年12月18日收到该行政处罚决定书，后不服，于2014年3月3日向原审法院提起诉讼。
原审法院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。珠海市机构编制委员会的珠机编（2010）17号《关于市城市监督管理局下属执法机构编制事项调整的通知》规定，城管执法局高新分局作为城市管理行政执法部门，依法有权对辖区范围内的违法建设行为实施行政处罚。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，在城管执法局高新分局实施监督管理时，彭志省应当提供建设工程规划许可证。但是，在城管执法局高新分局现场检查过程中，以及向彭志省发出询问通知、行政处罚告知书后，彭志省都未能提供建设工程规划许可证。因此，城管执法局高新分局根据现场笔录、现场照片、询问笔录等证据认定彭志省在位于珠海市唐家湾镇金鼎上栅牌坊旧邮局内，建设永久性框架结构建筑物一栋一层未经城市规划行政主管部门批准，事实清楚，证据确凿。彭志省未经规划主管部门批准进行建设，城管执法局高新分局根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，作出珠城高新行罚字（2012）030097号行政处罚决定，责令彭志省限期拆除其建设的违法建筑物，适用法律正确，处罚适当。彭志省主张其经山头坊公司和村民集体同意开发原下栅旧邮局土地与商铺，这一主张与本案没有关联性，不能证明原告的建设行为经城市规划行政主管部门批准。因此，彭志省关于建设建筑物是合法的主张，缺乏理据，原审法院不予采纳。城管执法局高新分局检查发现彭志省涉嫌未经批准进行建设，遂立案进行调查。在作出行政处罚决定之前，告知了彭志省作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知彭志省依法享有的陈述、申辩等权利，在作出行政处罚决定之后，对其进行送达，符合法定程序。因此，城管执法局高新分局2013年12月1日作出的珠城高新行罚字（2012）030097号行政处罚决定，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。彭志省请求撤销的理由不能成立，对其诉讼请求依法应予驳回。原审法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回彭志省的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由彭志省负担。
彭志省不服原审判决向本院提起上诉，请求撤销城管执法局高新分局作出的珠城高新行罚字（2012）030097号行政处罚决定。主要事实与理由如下：一、彭志省在自己辖区的山头坊股份公司所有的土地并经珠海市房地产登记中心认可登记的土地和原金鼎下栅旧邮局用地内建设永久性框架结构建筑物一栋一层面积为176.25平方米房屋。彭志省已经于2013年9月前补办相关手续并取得珠海市房地产登记中心盖章和认可的登记，依据《珠海市房地产登记条例》的规定，依法应受法律保护。二、珠海市邮政局下栅旧邮局用地和其旧楼房物业均是违规取得，所以未能取得珠海市房地产登记中心的登记，珠海市邮政局下栅旧邮局用地和其旧楼房物业才是城管执法局高新分局应当处罚的主体。在城管执法局高新分局2012年发出询问通知书时，彭志省请求对珠海市邮政局下栅旧邮局旧楼房物业的相关主体进行处罚，但城管执法局高新分局却不予作为，城管执法局高新分局的行为构成徇私枉法，法院对于城管执法局高新分局徇私枉法、显示公正的行政行为不应支持，应当裁决撤销城管执法局高新分局给予彭志省的处罚决定。三、由于城管执法局高新分局在发出珠城高新行罚字（2012）030097号行政处罚决定给彭志省时，并不知道彭志省于2013年4月、9月份有取得珠海市房地产登记中心登记盖章的资料，但自本案诉讼后，城管执法局高新分局应当知道，城管执法局高新分局应当依法撤回原处罚决定。珠海市房地产登记中心登记后，城管执法局高新分局作出的珠城高新行罚字（2012）030097号行政处罚决定就不应再实施。
在二审法庭调查时，彭志省对其上诉的事实与理由补充如下：涉案的行政处罚决定书、行政处罚告知书和送达回执是同一天送达彭志省的，处罚告知书及送达回执上的签名均不是彭志省自己所签，当时彭志省是没有签名的。另行政处罚告知书、行政处罚决定书和送达回证送达给彭志省时没有让彭志省捺手印。
针对彭志省的上诉，城管执法局高新分局答辩称，一、城管执法局高新分局于2013年12月1日作出的珠城高新行罚字（2012）030097号行政处罚决定，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。彭志省请求撤销行政处罚决定的理由不能成立，原审法院依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回彭志省的诉讼请求，适用法律无误，判决结果正确。二、彭志省未经规划行政主管部门批准，未取得《建设工程规划许可证》，擅自在位于珠海市唐家湾镇金鼎上栅牌坊旧邮局内，建设永久性框架结构建筑物一栋一层，面积176.25平方米，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的有关规定，依据该法第六十四条之规定，城管执法局高新分局于2013年12月1日作出了《行政处罚决定书》，责令彭志省自收到处罚决定书之日起十日内自行拆除上述违法建筑物。城管执法局高新分局的行政处罚主体合格，原审法院经一审庭审质证，确认城管执法局高新分局提交的证据具有真实性、合法性和关联性，可以作为定案的依据。彭志省的上述理由不成立，原审判决适用法律正确，请求二审维持原判。
本院经审理查明，彭志省在二审法庭调查时称，涉案的行政处罚决定书、行政处罚告知书和送达回执是同一天送达给彭志省的，行政处罚告知书及送达回执上的签名均不是彭志省自己所签，当时彭志省是没有签名的，为此，彭志省在二审调查时当庭申请对签名的笔迹进行鉴定。一审庭审中彭志省对行政处罚告知书和送达回执的真实性均表示认可，也未对行政处罚告知书及送达回执上的签名提出异议。
另查明，行政处罚告知书尾部显示的时间是2013年11月30日，城管执法局高新分局称此时间是其工作人员在送达给当事人时填写的，行政处罚告知书也是2013年11月30日送达的，有彭志省的签名为证；城管执法局高新分局又称行政处罚决定书的送达时间应以送达回执上的注明的时间为准，该送达回执显示送达时间为2013年12月18日；城管执法局高新分局还称行政处罚决定书于2013年12月1日作出的，与送达行政处罚决定书的时间相距18天，彭志省完全可以在此期间行使陈述、申辩意见。
原审法院查明的其他事实正确，本院予以确认。
本院认为，城管执法局高新分局在作出珠城高新行罚字（2012）030097号行政处罚决定前的相关程序违法，珠城高新行罚字（2012）030097号行政处罚决定应予撤销。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第四十一条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”本案中，城管执法局高新分局作出了行政处罚告知书，在告知书中，城管执法局高新分局告知给予彭志省行政处罚的事实、理由和依据，并明确了当事人有陈述、申辩意见的权利。但据城管执法局高新分局所称，涉案行政处罚告知书尾部显示的时间“2013年11月30日”是城管执法局高新分局的工作人员送达给彭志省时填写的时间，即主张涉案行政处罚告知书的发出及送达时间是“2013年11月30日”。而城管执法局高新分局作出的珠城高新行罚字（2012）030097号行政处罚决定的时间为“2013年12月1日”。可见，城管执法局高新分局作出并送达涉案行政处罚告知书的时间与作出涉案行政处罚决定书的时间相差仅一天。《中华人民共和国行政处罚法》虽没有明确规定给予被处罚人的陈述及申辩权的行使期限，但行政机关应给予当事人行使陈述及申辩权的合理时间，以便当事人充分行使其陈述、申辩权及提出事实、理由及证据。涉案行政处罚告知书的告知时间与涉案行政处罚决定书的作出时间相差一天的事实，实际上已使彭志省没有陈述和申辩权行使的机会，也使行政机关失去了充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据进行复核的相关程序，这与《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条所规定的相关精神相悖。城管执法局高新分局的关于行政处罚决定书于2013年12月18日才送达，此时间与送达行政处罚告知决定书的时间相距18天，彭志省完全可以在此期间行使陈述、申辩意见的上诉主张，本院不予采纳。
另外，因本院已认定珠城高新行罚字（2012）030097号行政处罚决定应予撤销，故彭志省在二审中诉请对涉案的行政处罚决定书、行政处罚告知书和送达回执上的“彭志省”的签名进行笔迹鉴定已无必要。同时，本院对彭志省在上诉中所陈述的除本院已查明确认的事实之外的事实在本案中不作分析认定。
综上所述，城管执法局高新分局作出珠城高新行罚字（2012）030097号《行政处罚决定书》过程中违背法定程序，本院予以撤销。原审法院对城管执法局高新分局作出行政行为的程序是否合法的审查有误，本院予以纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项的规定，判决如下：
一、撤销珠海市香洲区人民法院（2014）珠香法行初字第30号行政判决；
二、撤销城管执法局高新分局珠海市城市管理行政执法局高新分局于2013年12月1日作出的珠城高新行罚字（2012）030097号行政处罚决定。
本案一、二审案件受理费共计人民币100元，由被上诉人珠海市城市管理行政执法局高新分局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 涂远国
审 判 员 林 洁
代理审判员 王晓博
二〇一四年十二月十九日
书 记 员 李 羚