湖南省永州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘11行终81号
上诉人（原审被告）:永州市零陵区富家桥镇人民政府。
法定代表人：张仁和，男，该镇镇长。
委托诉讼代理人：柳明政，男，该镇司法所所长。
上诉人（原审第三人）：姜洁。
委托诉讼代理人：姜学盛（姜洁父亲）。
被上诉人（原审被告）：永州市零陵区人民政府。
法定代表人：吴恢才，男，该区区长。
委托诉讼代理人:郑丽，女，该区政府法制办公室工作人员。
被上诉人（原审原告）:姜增光。
委托诉讼代理人：王志坚，湖南九子龙律师事务所律师。
上诉人永州市零陵区富家桥镇人民政府（以下简称富家桥镇政府）、姜洁因土地行政裁决及行政复议一案，不服永州市冷水滩区人民法院于二○一七年三月二日作出的（2016）湘1103行初82号行政判决，分别于2017年3月17日、18日向本院提起上诉。永州市冷水滩区人民法院于2017年4月7日向本院移送案卷。本院于2017年4月14日收到上诉案卷，并于同日受理后，依法组成合议庭，于2017年5月16日公开开庭审理了本案。上诉人富家桥镇政府的委托诉讼代理人柳明政、上诉人姜洁的委托诉讼代理人姜学盛，被上诉人永州市零陵区人民政府（以下简称零陵区政府）的委托诉讼代理人郑丽、被上诉人姜增光的委托诉讼代理人王志坚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明，2001年11月13日，原告姜增光向�州市零陵区国土资源局申请住宅地建房。2001年12月10日，零陵区政府批准同意姜增光在富家桥镇大庙头村八组荒地使用120平方米土地建房。2006年第三人姜洁在办理农村建房用地手续时，发现姜增光在2001年11月已将其与姜学盛合建房屋以个人名义办理了农村建房用地审批手续[（2001）芝建批字第1589号村（居）民商住用地审批单（以下简称1589号用地审批单）]，侵犯了其合法权益，遂向被告富家桥镇政府申请处理土地使用权争议。2014年4月1日，富家桥镇政府作出富镇决字（2014）01号处理决定，姜增光与姜洁争执的宅基地的土地使用权，按各占50%的面积分摊所有。姜增光不服该处理决定，向零陵区政府提出行政复议，零陵区政府于2016年9月5日作出永零政复决字（2016）第12号行政复议决定书，维持富家桥镇政府作出的富政决字（2014）01号处理决定。姜增光不服，遂向该�提起行政诉讼。
一审法院认为，土地权属争议，是指土地所有权或使用权归属争议。《土地权属争议调查处理办法》第五条第二款规定了，个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。本案姜增光申请宅基地建房并获得了零陵区政府的批准，该行为属于行政许可。姜洁认为姜增光申请宅基地使用权时采取欺骗手段，隐瞒共同申请的事实，应向批准用地的被告零陵区政府申请撤销许可；被告富家桥镇政府应根据姜洁的申请，依法审查取得本案所涉宅基地使用权是否合法而作出相应的撤销许可与否的行政行为，而无权作出本案所诉确权的行政行为。故富家桥镇政府超越职权，所作的处理决定应予撤销。零陵区政府作出的复议决定程序合法，但原行政行为被撤销，零陵区政府作出维持原行政行为的复议决定应一并撤销。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第四项，第七十九条的规定，判决：一、撤销被告永州市零陵区富家桥镇人民政府作出的富政决字（2014）01号《大庙头村八组姜洁与姜增光宅基地使用权争执的处理决定》；二、撤销被告永州市零陵区人民政府作出的永零政复决字（2016）第12号《行政复议决定书》。本案诉讼费50元，由二被告共同负担。
富家桥镇政府不服一审判决，向本院提起上诉称，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。姜洁与姜增光土地使用权争议属于个人之间的土地使用权争议，依据以上规定，上诉人有权作出处理。姜增光提供的1589号用地审批单因存在瑕疵，上诉人没有采信该证据，上诉人没有作出该用地审批单的任何处理决定。一审法院认定上诉人无权作出本案土地使用权争议处理的行政行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审撤销一审判决，驳回姜增光的诉讼请求。
姜洁不服一审判决，向本院提起上诉称，1、根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条以及《土地权属争议调查处理办法》第五条第二款的规定，我与姜增光因宅基地使用权纠纷，是个人之间的农村集体土地使用权争议，根据前述法律法规，富家桥镇政府完全有权处理。2、一审判决认定政府必须先撤证再确权没有法律依据。3、富家桥镇政府在作出本案被诉的确权决定之前，查证了双方提供的村、组证�争议土地使用权属于双方共有的证明材料以及双方共同合资建房的证明材料，在召集双方进行调解之后，依法作出的确权决定。且有已生效判决（（2015）零行初字第22号行政判决书第8-9页）对争议土地属于姜洁与姜增光共有的事实予以了确认，综上，富家桥镇政府作出的确权决定事实清楚、证据充分，故请求二审法院撤销一审判决，维持被诉行政行为。
被上诉人零陵区政府辩称，1、根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条以及《土地权属争议调查处理办法》第五条第二款的规定，本案姜洁与姜增光的土地使用权纠纷，富家桥镇政府有权处理。本案中，富家桥镇政府没有决定要撤销1589号用地审批单，只是在自己的职责范围内根据证据的采信对本案争执土地进行了使用权确认，属依法履行法定职责，没有超越职权。2、《土地权属争议调查处理办法》第二十条规定，政府或主管部门批准使用土地的文件和司法机关处理争议的文件都是作为处理土地争议案件的证据，因此1589号用地审批单只是本案土地使用权确认的证据，15989号用地审批单的撤销并不是本案土地使用权确认的前提条件。3、1589号用地审批单存在瑕疵不能采信。从2012年5月23日、2013年4月10日的开庭笔录和村组证明，以及国土部门多次启动对1589号用地审批手续撤销程序来看，1589号用地审批单的确存在瑕疵。（2012）零行重初字第3号行政判决是生效判决，其认定的事实在本案土地使用权确认时应予采信，富家桥镇政府在处理本案土地使用权纠纷时调取了相关证据，组织双方进行了调解，其处理决定是依据生效判决所确认的事实结合村组的相关证明作出的，该处理决定事实清楚、证据确凿、程序合法。综上，请求二审撤销一审判决，维持被诉的行政行为。
被上诉人姜增光辩称，1、1589号用地审批单是零陵区政府颁发给被上诉人的，富家桥镇政府用土地确权处理的方式对1589号用地审批单进行推翻是不适当的，一审认定其超越职权正确。2、富家桥镇政府作出的处理决定没有充分的证据予以支持，仅凭姜洁找证人作证就作出了处理决定，而被上诉人已在该房屋居住了15年，该处理决定侵犯了被上诉人的合法权益。综上，请求二审驳回上诉，维持原判。
一审法院认定事实的相关证据主要有：（2016）湘11行终22号行政裁定书、零国土资决字（2016）第001号行政决定书、富家桥镇个人建房申请书、1589号用地审批单、第三人及其母亲户籍证明4份、2010年种粮补贴发放表及第三人家庭承包土地面积、张淑云与姜洁户口信息及张淑云享受组里权利义务的证明资料、报告、（2012）零行重初字第3号行政判决、受理行政复议申请通知书及送达回证、行政复议答复通知书及送达回证、第三人参加行政复议通知书及送达回证、永州市零陵区人民政府中止行政复议通知书及送达回证、永州市零陵区人民政府行政复议恢复审理通知书、永零政复决字（2016）第12号行政复议决定书及送达回证。
上述证据均随案移送本院。本院对上述证据予以确认。
二审中，当事人未提交新的证据。
根据上述证据，本院对一审查明事实予以确认。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款的规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。本案系姜增光与姜洁之间即个人与个人之间的土地使�权争议，富家桥镇政府根据当事人的申请，有权受理。但本案中因姜增光持有的1589号用地审批单已批准用地120平方米，在没有被有权机关撤销或者确认违法的情况下，富家桥镇政府受理本案诉争土地权属争议后，作出姜洁、姜增光各占50%宅基地面积的确权行政行为，应属程序违法，依法应予撤销。
根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条的规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。本案中，姜增光对富家桥镇政府的处理决定不服向零陵区政府提出行政复议，零陵区政府受理复议申请符合法律规定。零陵区政府受理复议申请后，经过审查作出了复议决定，并依法送达，复议程序合法。由于零陵区政府复议决定的结果是维持原行政行为，原行政行为依法应被撤销，故其处理结果不正确，应予一并撤销。
富家桥镇政府、姜洁上诉提出被诉行政行为合法的理由，如前所述，不能成立，本院不予支持。综上，一审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，审判程序合法，处理结果正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人永州市零陵区富家桥镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 曾 辉
审判员 王焕江
审判员 周文静
二〇一七年五月二十六日
书记员 陈恒首
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律�法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。
(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。