山西省垣曲县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）垣行初字第9号
原告陈太来，男，住新绛县。
委托代理人ＸＸ平（系原告陈太来之子），男，住新绛县。
被告新绛县万安镇人民政府，住所地新绛县。
法定代表人卫红鸽，镇长。
委托代理人程进才，男，新绛县汾河湾法律服务所法律工作者。
第三人陈邦锁，男，住新绛县。
原告陈太来诉被告新绛县万安镇人民政府（以下简称万安镇政府）、第三人陈邦锁土地行政登记一案，于2014年8月4日向本院提起行政诉讼。本院于2014年8月4日受理后，于2014年8月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2014年8月15日被告万安镇政府以新绛县万安镇柏壁村村委会与陈太来签订的荒沟荒坡治理合同无效一案已向新绛县人民法院提起民事诉讼，陈太来在本案中的诉讼主体资格尚未确定为由，申请中止审理本案，本院审查后依法作出了中止审理的裁定。运城市中级人民法院于2016年1月8日作出（2015）运中民终字第1914号民事判决，该判决就新绛县万安镇柏壁村村委会与陈太来签订的荒沟荒坡治理合同效力问题作出终审判决，本案中止审理的情形已经消失，本院于2016年3月10日恢复审理。本院依法组成合议庭，于2016年3月17日公开开庭审理了本案。原告陈太来及其委托代理人ＸＸ平，被告新绛县万安镇人民政府出庭负责人赵园、委托代理人程进才，第三人陈邦锁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告新绛县万安镇人民政府于2013年12月1日作出编号为140825W2013069的《新绛县农村土地使用权证书》，被告万安镇政府以第三人陈邦锁提交的申请书、新绛县农村土地使用权证书申批表、陈邦锁夫妇户口身份证明、五份承包合同、承包费收据、万安镇柏壁村村委会证明及村委会会议记录为依据，根据农经发〔2011〕2号《农业部、财政部、国土资源部、中农办、国务院法制办、国家档案局<关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见>》、晋农经法〔2011〕7号《关于印发<山西省农村土地承包经营权登记试点工作方案>的通知》、新政发〔2013〕24号《新绛县人民政府关于做好金融支持土地流转工作的通知》的规定，为第三人陈邦锁颁发了《新绛县农村土地使用权证书》。
原告陈太来诉称，2008年6月，原告承包了本村村北的部分沟地，四至范围是：东至曼介嘴崖下，西至吕母丹崖下，南至崖，北至东马村、西尉村地界。原告承包的四至范围内包括有两块崖上地（反上和曼介嘴）。2008年6月前本村村委会将这两块崖上地已发包给了第三人陈邦锁采沙。陈邦锁也承认曼介嘴这块崖上地是4.5亩，反上这块地是18亩。2013年11月29日，柏壁村委会违反“将土地发包给本集体经济组织以外的人承包，应事先经本集体经济组织三分之二以上的村民或村民代表同意，并报乡镇人民政府批准”的规定，将已于2008年6月发包给原告的地又一次签订合同发包给了陈邦锁。2013年12月1日，新绛县万安镇政府根据柏壁村委会和陈邦锁于2013年11月29日签订的《沙场土地承包补充合同》，给陈邦锁颁发了《土地使用权证书》，违反了法律规定，侵犯了原告的土地承�经营权；被告对颁发的《土地承包经营权证书》，只有初审权并无发证权，给陈邦锁颁发《土地使用权证书》超越了法律规定的职权，根据《土地承包法》第23条规定，《土地承包经营权证书》由县级以上地方人民政府颁发；被告对于承包方陈邦锁的承包资格、柏壁村的发包程序也没有严格审查；对发、承包的实地面积也没有查验，初审程序也存在严重违法之情形。故请求撤销被告新绛县万安镇政府2013年12月1日给陈邦锁颁发的编号为140825W2013069的《新绛县农村土地使用权证书》。
原告提供的证据有：1、2013年11月25日柏壁村村委会会议记录一份，证明参会人员中只有曾思龙一个人是村委会成员，其余参会的人都不是村委会成员也不是村民代表；2、2008年6月20日柏壁村村委会与陈太来签订的荒沟荒坡治理合同一份，证明原告具有本案的诉讼主体资格；3、被告发给第三人的土地使用权证书，证明该证书没有加盖公章，且承包面积与事实不符；4、2008年6月7日原告的交款收据和2007年曾文龙的收据，证明原告及曾文龙均缴纳了承包费，后曾文龙把承包的土地转让给原告；5、陈新全、仪高生、ＸＸ生、曾根发的证明材料，证明陈邦锁承包的沙场面积一块是18亩，另一块是4.5亩；6、2013年11月29日柏壁村村委会与第三人陈邦锁签订的沙场土地承包补充合同，证明只是延长了承包时间，没有扩大承包土地的四至范围；7、2009年10月10日柏壁村村委会与第三人陈邦锁签订的平田整地合同，证明柏壁村村委会将土地无偿给陈邦锁使用三十年；8、起诉状；9、柏壁村村民签字不同意本村地承包给外村人的书面材料，证明陈邦锁承包柏壁村土地没有通过村民大会，柏壁村村民不同意本村地承包给外村人；10、12位村民代表的�明材料，证明村民代表对于陈邦锁承包柏壁村土地的事情不知情，村里没有召开过村民代表大会；11、2014年8月20日柏壁村村委会会议记录一份，证明村委会起诉原告，撤销原告承包合同的民事案件，是万安镇党委政府的要求，不是柏壁村村委会的本意；12、新绛县人民法院（2015）新民初字第1号民事判决书，运城市中级人民法院（2015）运中民终字第1914号民事判决书，证明原告与柏壁村村委会签订的合同是有效的；13、《新绛县农村土地承包经营权工作流程》，证明第三人承包的土地不在工作流程以内，被告的颁证行为违反了工作流程；14、2014年5月26日柏壁村村委会证明，证明新绛县人民法院对陈邦锁的土地使用权证没有进行依法审查，就作出了判决；15、曾思龙的证明材料，证明村委会包给第三人的土地已经发包给别人了；16、柏壁村人民调解组证明，证明陈邦锁�地使用权上登记的土地，柏壁村前任和现任村委会领导没有人知道土地承包的事情；17、新绛县万安镇柏壁村会议记录，证明承包给陈邦锁的土地无限扩大了。
被告新绛县万安镇人民政府辩称，一、起诉人陈太来根本就不具有原告诉讼主体资格，请求予以驳回起诉。2008年6月期间，在万安镇柏壁村委大院对柏壁村北沟里沙坡地及无烂沟地段进行公开招标，柏壁村村民陈来子以一万元的价格中标。根本就不是陈太来承包了柏壁村村北的沟里沙坡地。2014年6月，柏壁村村民陈太来却突然拿出一份在2008年6月20日与时任村委主任的儿子ＸＸ平签定的《柏壁村荒沟荒坡治理合同》。而这份《柏壁村荒沟荒坡治理合同》完全违反了《土地管理法》、《土地承包法》及《招标投标法》的相关规定。是陈太来与其儿子ＸＸ平恶意串通而形成的一份伪造�同，也是一份违反法律规定的无效合同。真正中标人是陈来子而不是陈太来，陈太来与新绛县万安镇政府给陈邦锁颁发的《新绛县农村土地使用权证书》根本就没有任何法律关系。为此，陈太来根本就无原告的诉讼主体资格。新绛县万安镇人民政府给陈邦锁颁发的《新绛县农村土地使用权证书》根本就没有侵犯陈太来的任何合法权益，故请求依法驳回起诉人陈太来的起诉。
被告新绛县万安镇人民政府向本院提交了以下证据、依据：1、新绛人民法院受理案件通知书，证明民事诉讼立案的真实性；2、柏壁村委会起诉陈太来的起诉状，证明柏壁村已起诉陈太来的事实；3、申请书；4、新绛县农村土地使用权证书申批表；5、陈邦锁夫妇户口身份证明；6、2005年1月10日沙场承包合同及公证书；7、2007年12月12日反上沙场合同及公证书；8、2008年8�28日柏壁村村委会与陈邦锁签订的补充协议，2009年10月10日柏壁村村委会与陈邦锁签订的平田整地合同；9、2013年11月29日柏壁村村委会与陈邦锁签订的沙场土地承包合同；10、2001年8月28日、2013年11月12日收据两张；11、2013年11月25日柏壁村村委会会议记录，2013年11月29日柏壁村村委会证明，3-11证明被告颁发土地使用权证书所依据的事实证据；12、晋农经法〔2011〕7号《关于印发<山西省农村土地承包经营权登记试点工作方案>的通知》；13、新政发〔2013〕24号《新绛县人民政府关于做好金融支持土地流转工作的通知》，12-13证明被告颁证的职权依据、程序规定及适用的法律规定。
第三人陈邦锁述称，陈太来于2008年6月20日和柏壁村委会签定的《柏壁村荒沟荒坡治理合同》，完全是陈太来与当时任村委会主任的儿子ＸＸ平�造的一份假合同。该合同的签定既没有召开村民会议，也没有召开村民代表会议，当时的村委会成员也没有一个人知道这份合同，更不要说全体村民知道了。所以说这是一份由陈太来的儿子ＸＸ平在不担任村委主任之后，用空白公章伪造的一份合同。其行为直接侵犯了柏壁村委会及全体村民的合法权益。既然事实证明该合同是伪造的，那么陈太来就根本不具备起诉万安镇人民政府的诉讼主体资格。根据相关法律规定，请求依法驳回陈太来的起诉。
第三人陈邦锁提供的证据有：1、《土地使用权证书》，证明证书来源合法、内容真实；2、图片，证明该土地的使用现况；3、2008年6月20日柏壁村村委会与陈太来签订的荒沟荒坡治理合同一份，证明原告与柏壁村村委会的合同是假的，该合同现已被起诉，请求确认该合同为无效合同；4、2008年6�7日收据，证明该收据是陈来子的，原告将该收据篡改了；5、新绛县人民法院（2014）新阳民初字第047号民事判决书，证明第三人承包的200亩土地是合法的，法院已经判决土地使用权是第三人的；6、2014年5月20日的反映材料，证明原告侵害第三人合法权益的事实；7、（2014）运中民终字第1415号运城市中级人民法院民事判决书；8、（2015）运中民申字第55号运城市中级人民法院民事裁定书，7-8证明第三人承包土地的合法性，第三人承包的土地是运城市中级人民法院二审和再审认定的。
经庭审质证，被告提供的证据1、2，原告提供的证据8，经法庭提示后没有出示。原告对被告的证据3-13提出以下质证意见：证据3，合法性有异议，陈邦锁是新绛县横桥乡西尉村的村民，不是本村的村民，违反了规定，没有承包资格；证据4，真实性无异议，但是�事实不符，申批表上登记的面积是错误的；证据5，没有异议；证据6，真实性无异议，但公证书只是公证了沙场，并没有公证本案的土地承包，和本案没有关联性；证据7，全部是沙场的承包合同和公证书，与本案的土地使用权证没有关联性；证据8，真实性无异议，但该补充协议只是补充了沙场的承包时间，并没有扩大四至范围，关于平田整地合同真实性没有异议，但该合同是违法的，合同里面没有价格，没有明确四至范围；证据9，真实性没有异议，但内容是违法的，该合同的第四项所记载内容中180亩，与事实不符；证据10，对2001年8月28日的收据没有异议，是真实的，对2013年11月12日的收据真实性有异议，被告提供的是复印件，没有原件；证据11，会议记录的内容是违法的，村委会的证明，其内容与事实不符；证据12、13，规定是真实的，被告适用错了。
第三人对被告提供的证据均无异议。
被告对原告提供的证据提出以下质证意见：证据1、3、6、7、13、17，没有异议；证据2，该合同是违法的，不是真实的；证据4，原告对该收据进行了篡改，原来是陈来子的交款收据；证据5，证明材料中所述内容与事实不符；证据9，该证据是违法的，2005年1月10日签订的沙场承包合同中说明是2005年1月10日召集全体村民召开的招标大会；证据10，书写证明材料的村民代表并不是2005年签订合同时的村民代表；证据11，2014年8月20日柏壁村村委会会议记录是复印件，其内容无法看清，无法确定证据的真实性；证据12，对于新绛县人民法院（2015）新民初字第1号民事判决书没有异议，运城市中级人民法院（2015）运中民终字第1914号民事判决书与新绛县人民法院（2014）新阳民初字第047号民事判决书、运城市中级人民法院民事判决书（2014）运中民终字第1415号、运城市中级人民法院（2015）运中民申字第55号民事裁定书的内容是相抵触的，与事实不符；证据14，2014年5月26日柏壁村委会证明，该证据是无效的，没有法定代表人的签字；证据15，曾思龙的证明，其内容与事实不符，前后矛盾；证据16，与本案没有关联性。
第三人陈邦锁对原告提供的证据质证意见与被告一致。
原告对第三人提供的证据发表以下质证意见：证据3、4，没有异议；证据1，该证书没有加盖公章，面积与实际面积不符；证据2，是人手绘的，不是实地拍摄的，不能作为证据；证据5，民事判决书中没有审查土地使用权证的合法性；证据6，复垦投资是第三人的义务，合同中有明确的规定；证据7、8，法院没有审查土地使用权的合法性。
被告对第三人提供的证据均无异议。
本院对上述证据认证如下：对于原告提供的证据1、3、6、7、13、17，被告和第三人无异议，本院予以采信；证据2，该合同已被生效的法律文书确定其效力，且与本案有关联性，本院予以采信；证据3，系被告为第三人颁证的事实，本院予以确认；证据4，系原告从他人手中转包土地的承包费收据，本院予以采信；证据5、9、10、15，因证人没有出庭作证，不符合证据规则的要求，本院不予采信；证据11，系复印件且没有其他证据相佐证，本院不予采信；证据12，系生效的法律文书，本院应予采信；证据14，村委会出具的证明无法定代表人署名，不符合证据的形式要件，本院不予采信；证据16，与本案颁发土地使用权证没有关联性，本院不予采信。
对于被告提供的证据3-9，原告对其真实性没有异议，本院认为该部分证据是第三人办理土地使用证提交的申请材料，该组证据来源合法，本院予以采信；证据10，①2001年8月28日的收据原告没有异议，本院予以采信，②2013年11月12日的收据系复印件，且没有其他证据相佐证，本院不予采信；证据11，来源合法，且与本案颁证有关联性，本院予以采信；证据12，原告无异议，本院予以采信；证据13系新绛县人民政府关于做好金融支持土地流转工作的通知，其内容与原告的诉讼请求及被告拟证明的事实无关联性，本院不予采信。
对于第三人提供的证据3、4，原告没有异议且原告亦提供，本院予以采信；证据1，原告、被告均提供，可以证明颁证的事实，本院予以采信；证据2，该图片来源不明，不具有合法性，本院不予采信；证据5、7、8，系生效的法律文书，本院应予采信；证据6，系第三人陈邦锁自写反映材料，与本案颁证不具有关联性，本院不予采信。
经审理查明，2013年12月1日第三人陈邦锁向被告新绛县万安镇人民政府提出办理农村土地使用权证书的申请，同时提交了陈邦锁夫妇户口身份证明、两份沙场承包合同及公证书、补充协议、平田整地合同、沙场土地承包合同、承包费收据、柏壁村村委会会议记录、柏壁村村委会证明材料，并填写了新绛县农村土地使用权证书申批表，被告新绛县万安镇政府受理、审核后，根据农经发〔2011〕2号《农业部、财政部、国土资源部、中农办、国务院法制办、国家档案局<关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见>》、晋农经法〔2011〕7号《关于印发<山西省农村土地承包经营权登记试点工作方�>的通知》、新政发〔2013〕24号《新绛县人民政府关于做好金融支持土地流转工作的通知》的规定，于2013年12月1日向第三人陈邦锁颁发了编号为140825W2013069的《新绛县农村土地使用权证书》。
本院认为，本案的争议焦点是：1、本案原告是否具备诉讼主体资格；2、被告是否具有颁发土地使用权证的职权。
关于焦点1，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条的规定，结合已发生法律效力的运城市中级人民法院（2015）运中民终字第1914号民事判决书，被告新绛县万安镇政府向第三人陈邦锁颁发土地使用权证的行为，侵害了原告陈太来与柏壁村村委会签订的荒沟荒坡治理合同的土地承包行为，因此原告与本案的颁证行为有利害关系，具有本案的诉讼主体资格�
关于焦点2，行政执法主体及其工作人员作出行政行为应该在法律、法规规定的权限范围内，超越职权所作出的行政行为，应予以撤销。被告提供的职权依据是晋农经法〔2011〕7号《关于印发<山西省农村土地承包经营权登记试点工作方案>的通知》“四、试点内容（五）对其他承包方式开展确权登记颁证。采取招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地的，当事人申请土地承包经营权登记，按照《农村土地承包经营权证管理办法》有关规定办理登记。经县（区、市）农村土地承包管理部门审核，符合登记有关规定的，报请同级人民政府依法颁发农村土地承包经营权证书予以确认。”，该方案的规定与《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条的规定一致，并且《新绛县农村土地承包经营权登记试点工作方案》中关于颁发农村土地承包经营权证的规定与晋农经法〔2011〕7号通知也是一致，规定了土地颁证的职权由县级以上人民政府行使。综上，不论是国家法律的规定还是地方政府工作方案的规定，土地颁证的职权都应由县级以上人民政府行使，被告无权为本行政区域内的土地核发证书，其为第三人颁发土地使用权证属于超越职权，其颁证行为违法。
综上所述，被告向第三人陈邦锁颁发的《新绛县农村土地使用权证书》属于超越职权，原告要求撤销140825W2013069的《新绛县农村土地使用权证书》，理由正当，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项之规定，判决如下：
撤销被告新绛县万安镇人民政府2013年12月1日向第三人陈邦锁颁发的编号为140825W2013069的《新绛县农村土地使用权证书》。
案件受理费50元，由被告新绛县万安镇人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于运城市中级人民法院。
审判长 闫 萍
审判员 王红玲
审判员 姚伟伟
二〇一六年五月三十日
书记员 张桃桃