江苏省淮安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏08行终167号
上诉人（一审原告）陈宝林，男，汉族，1970年3月27日出生，无业，住扬州市广陵区。
被上诉人（一审被告）淮安市清江浦区清河街道办事处（原清河区白鹭湖街道办事处），住所地淮安市清江浦区旺旺路清隆家园小区。
法定代表人吴蓉，该办事处主任。
委托代理人李荣刚，该办事处物管办主任。
委托代理人赵海松，江苏安淮律师事务所律师。
上诉人陈宝林诉被上诉人淮安市清江浦区清河街道办事处（以下简称清河街道办）不履行法定职责一案，不服淮安市清江浦区人民法院（2017）苏0812行初47号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2017年9月7日对本案公开开庭进行了审理。上诉人陈宝林、被上诉人清河街道办的行政机关负责人李银新及其委托代理人李荣刚、赵海松到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，2016年11月1日，原告陈宝林等中宏国际家居生活广场扬州地区的15名业主向清河街道办提交《中宏国际家居生活广场成立业主委员会申请书》，主要内容为中宏国际家居生活广场商铺交付比例已经超过规定，我们愿意作为发起人的身份依法定程序发起成立业主大会的工作。清河街道办对业主成立业主大会选举、业委会等工作有监督指导的职责和义务，故我们恳请有关单位，尽快安排对中宏国际家居生活广场商铺业主大会成立及业委会选举工作进行指导和监督。被告清河街道办收到申请后，于2016年11月3日召开会议专题研究制定方案。2016年11月7日，淮安中宏家居市场经营管理公司出具证明，证实红星美凯龙国际生活广场一期销售面积占总面积的80.5%。2016年11月16日，被告组织工作人员前往扬州核实联名申请的业主信息，并告知相关规定和流程。经被告核实，原告陈宝林等业主的申请符合相关条件。2016年11月28日，被告就业主委员会筹备组的产生办法向清江浦区住房和城乡建设局请示，请示中第四条筹备组业主代表产生办法主要内容为：“……由办事处成立筹备组，办事处1名任组长，社区1名，中宏1名，办请律师1名，业主代表7名共11名，业主代表7人。因业主分布广，集中难度大，筹备组中业主代表的产生采取分地区推荐：淮安2名，南京2名，南通1名，徐州1名，扬州、连云港及其他地区1名。各地有意愿推荐筹备组业主代表的，将本人身份证、产权证复印件、填好筹备组业主代表推荐表，用挂号信方式一同邮寄至我办。……逾期未收到，视为业主放弃，街道对收到的各地挂号信进行统计，各地区推荐产生筹备组业主代表均超过50%以上业主同意的，将对筹备组成员进行公示；如不超过50%，则暂缓成立筹备组。”2016年11月30日，淮安市清江浦区物业管理中心在上述请示文件中盖章确认：经核实，清河街道办指导淮安中宏家居生活广场项目成立首届业主大会筹备组的相关程序未违反《物业管理条例》、《业主大会和业主委员会指导规则》等物业行业相关法律法规。2016年12月21日，被告分别在清江浦区政府网站、新华日报、中宏置业区域内发布或张贴《关于成立首次业主大会筹备组的公告》，公告中明确载明了推荐筹备组中业主代表的方式，截止日期为2016年12月30日，逾期视为放弃。按规定各地区推荐筹备组成员业主代表均得超过本地区半数以上业主同意，方可作为筹备组成员，7名业主代表分别推荐出来后，街道将对推荐的筹备组成员进行公示；如推荐人员不足7名，则筹备组暂缓成立。2016年12月26日，被告通过手机短信方式告知有电话号码的业主拟成立业委会筹备组及公告等事宜。当日，有很多业主通过发短信以及书面方式表示不同意成立业委会。2017年1月4日，被告作出《关于暂缓成立首次业主大会筹备组的公告》，主要内容为：“截止2017年1月3日，我办共收到各地业主推荐各地筹备组成员挂号信15封，仅占总业主（2416户）的0.62%，不符合2016年12月21日新华日报13版公告启示内容要求，现决定暂缓成立首次业主大会筹备组。”原告陈宝林对此不服，提起本案行政诉讼。
一审法院认为，根据《物业管理条例》第十条的规定，同一物业管理区域内的业主，应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府的指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会。根据《业主大会和业主委员会指导规则》第六条的规定，物业所在地的区、县房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府负责对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助，负责对业主大会和业主委员会的日常活动进行指导和监督。本案中，原告陈宝林作为被告清河街道办辖区内中宏国际家居生活广场的业主，有权与其他业主一起向被告申请成立业主委员会，被告具有指导、协助、监督的法定职责。原告认为被告未履行指导、协助、监督法定职责的，有权提起行政诉讼。
根据《物业管理条例》第十一条第（三）项的规定，选举业主委员会或者更换业主委员会成员由业主共同决定。根据《业主大会和业主委员会指导规则》第二条规定，业主委员会由业主大会依法选举产生，履行业主大会赋予的职责，执行业主大会决定的事项，接受业主的监督。该条例第九条规定，符合成立业主大会条件的，区、县房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府应当在收到业主提出筹备业主大会申请后60日内，负责组织、指导成立首次业主大会会议筹备组。第十条规定，首次业主大会会议筹备组由业主代表、建设单位代表、街道办事处、乡镇人民政府代表和居民委员会代表组成。筹备组成员人数应为单数，其中业主代表人数不低于筹备组人数的一半，筹备组组长由街道办事处、乡镇人民政府代表担任。第十一条规定，筹备组中业主代表的产生，由街道办事处、乡镇人民政府或者居民委员会组织业主推荐。筹备组应当将成员名单以书面形式在物业管理区域内公告。业主对筹备组成员有异议的，由街道办事处、乡镇人民政府协调解决。根据《江苏省物业管理条例》第十五条的规定，符合成立业主大会条件的，街道办事处应当在收到建设单位或者十人以上业主公开联名提出筹备业主大会书面申请后六十日内，组织成立首次业主大会筹备组。根据《淮安市业主大会和业主委员会指导细则》第十五条的规定，街道办事处应当自收到书面申请之日起15日内，对物业管理区域是否具备成立业主大会的条件进行核查；对符合成立业主大会条件的，应当自收到书面申请之日起60日内，负责组织、指导成立首次业主大会会议筹备组。第十六条规定，筹备组按照住房和城乡建设部《业主大会和业主委员会指导规则》第十条规定组建。
本案中，被告清河街道办针对原告陈宝林等中宏国际家居生活广场15名业主要求成立业主委员会的申请，被告清河街道办立即依照相关规定开展工作，核实申请人身份，制定筹备组成立方案，登报、张贴《关于成立首次业主大会筹备组的公告》，并积极向有电话号码的业主发手机短信告知。显然，被告是积极履行指导、协助、监督的法定职责的。最终，被告仅仅收到了15户业主关于筹备组业主代表的推荐函，同时还收到了大量业主通过短信和书面方式发来的关于不同意成立业主委员会的意见。鉴于此种情况，被告作出《关于暂缓成立首次业主大会筹备组的公告》，决定暂缓成立业主委员会筹备组，符合客观实际，也是履行指导、协助、监督成立业主委员会的法定职责之所在，符合相关规定，并无不当。关于原告提出《物业管理条例》中没有明文规定成立筹备组需50%以上业主推荐，被告设置障碍变相阻止，没有实质性协助各地业主召开业主大会的诉讼观点，根据《业主大会和业主委员会指导规则》第十一条明确规定，筹备组中业主代表的产生，由街道办事处组织业主推荐，业主对筹备组成员有异议的，由街道办事处协调解决，被告根据业主投票推荐筹备组业主代表的人数、票数情况以及反对成立业主委员会的业主人数、原因等情况，决定暂缓成立业主委员会筹备组，并不违反相关规定，且履行了指导、协助、监督的法定职责。原告的此项诉讼观点没有事实和法律依据，不予采信。综上，针对原告陈宝林等业主要求成立业主委员会的申请，被告清河街道办已经履行了法定职责，原告的起诉没有事实和法律依据。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告陈宝林的诉讼请求。
上诉人陈宝林不服上诉称：上诉人陈宝林及扬州地区其他业主以挂号信的形式向被上诉人联名要求成立业委会。被上诉人规定筹备组业主代表由各地区业主50%以上推荐产生，如达不到，视为不成功，暂缓成立筹备组。《物业管理条例》中没有明文规定成立筹备组需50%以上业主推荐，被上诉人设置障碍变相阻止，利用行政干预压制成立筹备组。被上诉人应当履行法定职责协助各地业主成立业委会。综上，请求二审法院：1、撤销一审判决；2、判令被上诉人履行参与协调成立业主委员会的相关事宜；3、赔偿打印费、电话费等共计6000元；4、行政干预暂缓成立业委会公告侵犯各地业主利益，应当全权负责赔偿或者法律制裁；5、判令被上诉人提供1210名以上业主不同意成立业委会的证据。
被上诉人清河街道办辩称：一、一审原告系上诉人陈宝林一人，上诉状中的其他人均不是本案上诉人；二、被上诉人依据《物业管理条例》、《江苏省物业管理条例》、《业主大会和业主委员会指导规则》、《淮安市业主大会和业主委员会指导细则（试行）》等规定依法履行职责、积极推进业委会的成立，并不存在设置障碍、变相阻拦筹备组成立等情形；三、被上诉人暂缓成立筹备组是对业主负责，是在慎重考虑的基础上作出的。综上，被上诉人依法履行了职责，不存在不作为的情形，更不存在侵犯业主利益的行为。原判正确，应予维持，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
双方当事人在一审中提交的证据材料均已随卷移送至本院，本院经审查对一审采信的证据以及认定的事实均予以确认。
本院认为，关于被上诉人是否充分履行了指导、协助、监督成立业主委员会法定职责的问题。2016年11月1日，上诉人陈宝林等中宏国际家居生活广场扬州地区的15名业主向清河街道办提交《中宏国际家居生活广场成立业主委员会申请书》，被上诉人清河街道办据此前往扬州核实了申请人身份，制定筹备组成立方案并请示区住建部门，随后通过登报、张贴《关于成立首次业主大会筹备组的公告》、短信通知的方式告知业主相关事宜。公告发布后，被上诉人仅收到了15户业主关于筹备组业主代表的推荐函。根据《业主大会和业主委员会指导规则》第十一条明确规定，筹备组中业主代表的产生，由街道办事处组织业主推荐，业主对筹备组成员有异议的，由街道办事处协调解决。被上诉人结合业主投票推荐筹备组业主代表的人数、票数情况以及反对成立业主委员会的业主人数、原因等情况，作出《关于暂缓成立首次业主大会筹备组的公告》，决定暂缓成立业主委员会筹备组，符合客观实际，且已充分履行指导、协助、监督成立业主委员会的法定职责。上诉人主张《物业管理条例》中没有明文规定成立筹备组需50%以上业主推荐，被上诉人设置障碍变相阻止，没有实质性协助各地业主召开业主大会的诉讼观点，缺乏事实和法律依据，不予采信。针对上诉人陈宝林等业主要求成立业主委员会的申请，被上诉人清河街道办已经履行了法定职责，一审据此判决驳回原告的诉讼请求，并无不当。
对于上诉人的赔偿请求，本院认为，行政赔偿必须以行政行为违法为前提。本案中，被上诉人的行政行为合法，同时从上诉人主张的项目组成来看，即便费用存在，也均属于其在行使权利过程中所产生的费用，并非因行政行为违法所导致，均不属于行政赔偿范畴，故上诉人主张被上诉人应赔偿其打印费、电话费合计六千元缺乏事实和法律依据，本院不予支持。至于上诉人其他诉讼请求均缺乏事实依据和法律依据，本院均不予支持。
综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由均不能成立，其上诉请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人陈宝林负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 徐冬然
审 判 员 石亚东
审 判 员 孙聂娟
二〇一七年九月二十七日
法官助理 柏娟娟
书 记 员 高小旺