广东省东莞市中级人民法院行 政 裁 定 书（2016）粤19行初5号原告：陈志兴，男，汉族，1948年8月7日出生，身份证住址：广东省东莞市，原告:殷润钦，男，汉族，1952年6月29日出生，身份证住址：广东省东莞市，原告：冯娇，女，汉族，1932年7月19日出生，身份证住址：广东省东莞市，原告:黄湛牛，男，汉族，1949年8月3日出生，身份证住址：广东省东莞市，上述四原告的共同委托代理人：何战五，北京市盈科（广州）律师事务所律师。上述四原告的共同委托代理人：蓝爱忠，北京市盈科（广州）律师事务所律师。被告：东莞市人民政府。住所地：广东省东莞市鸿福路**号。法定代表人：梁维东，市长。委托代理人：伍拾煤，东莞市发展和改革局工作人员。委托代理人：吴建武，广东闻漳律师事务所律师。第三人：东莞市麻涌镇漳澎村村民委员会。住所地：广东省东莞市麻涌镇漳澎村开发区。法定代表人：唐政生，主任。委托代理人：袁琦，广东法制盛邦（东莞）律师事务所律师。委托代理人：郑世贤，广东法制盛邦（东莞）律师事务所律师。原告陈志兴、殷润钦、冯娇、黄湛牛因要求确认被告东莞市人民政府（以下简称“东莞市政府”）于2014年3月颁发编号为2014022《开工许可证》违法，于2016年1月8日向本院提起行政诉讼。本院于2016年2月23日立案后，于2016年3月7日向被告东莞市政府送达了起诉状副本及应诉通知书，于2016年3月24日向第三人麻涌漳澎村委会送达了起诉状副本及参加诉讼通知书，被告东莞市政府在法定期限内向本院提交了答辩状与证据材料。本院依法组成合议庭，于同年4月27日公开开庭审理了本案。原告陈志兴、殷润钦、黄湛牛及其共同的委托代理人何战五、蓝爱忠，被告东莞市政府的委托代理人伍拾煤、吴建武，第三人东莞市麻涌镇漳澎村村民委员会（以下简称“麻涌漳澎村委会”）的委托代理人郑世贤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告东莞市政府于2014年3月出具编号为2014022的《开工许可证》，被告东莞市政府在法定期限内向本院提交了作出该许可证的证据与依据:一、《关于细化首批28个领取项目建设关键节点工作计划及报送项目存在问题的通知》（东重大办函〔2014〕32号）,证明颁发重大项目《开工许可证》是东莞市政府为加快推进重大项目开工建设的一项工作举措，是一项督办措施和激励措施。颁发《开工许可证》并不是一项行政审批事项，不属行政许可行为，其实质上是东莞市政府颁发的“责任书”，用于督促项目公司加快办理各项审批手续；二、《责令停止土地违法行为通知书》、《暂扣物品通知书》，证明因广东四季飘香都市农场开发有限公司未经依法批准，擅自在集体土地上实施非农建设。东莞市国土局分别于2014年10月6日、2014年12月25日、2015年9月18日、2015年9月22日、2015年12月31日向广东四季飘香都市农村开发有限公司发出的《责令停止土地违法行为通知书》，责令其停止土地违法行为；三、《广东省企业基本建设投资项目备案证》（发证单位：东莞市发展和改革局项目登记备案专用章）、《建设项目环境影响登记表》，证明麻涌四季飘香都市农场项目虽然领取了《开工许可证》，但《开工许可证》并非项目开工建设的凭证，项目公司必须依法办理相关的审批手续后方可动工建设。原告陈志兴、殷润钦、冯娇、黄湛牛诉称：原告为东莞市麻涌镇漳澎村二坊二队的村民，并已依法取得集体土地的承包经营权。但是，2015年8月18日至8月20日期间，第三人麻涌漳澎村委会在没有经过村民同意，也没有出示合法合规用地文件的情况下，对东莞市麻涌镇漳澎村二坊二队村民的香蕉田和香蕉等农作物进行了强行损毁。为此，原告曾向公安部门报警和政府部门举报，但均没有受理。经过原告信访和政府信息公开申请了解到，包括原告在内的东莞市麻涌镇漳澎村二坊二队村民的集体土地，已经被批准用于建设麻涌香飘四季都市农场项目，且东莞市政府于2014年3月出具了《开工许可证》。依此对案涉集体土地进行了强行开工建设，并强行对农民的农作物进行了强行损毁。但是，原告与麻涌漳澎村委会并没有依法签订关于集体土地的统筹协议，也没有授权委托包括麻涌漳澎村委会在内的任何人统筹管理土地承包经营权，原告依法承包的集体土地依法应当由原告进行管理和处置，未经授权而进行的强行开工建设均属于违法行为。东莞市政府在没有调查审核的情况下，违法出具《开工许可证书》，侵犯了原告的合法权益。为维护原告的合法权益不受侵犯，根据《中华人民共和国行政诉讼法》等有关法律规定，依法提起行政诉讼，请求法院判令：一、确认东莞市政府出具《开工许可证》的具体行政行为违法；二、本案诉讼费由东莞市政府承担。原告向本院提交证据如下：1.陈志兴、殷润钦、冯娇、黄湛牛身份证复印件，拟证明原告主体资格；2.东莞市政府及东莞市麻涌镇漳澎村村民委员会组织机构代码证，拟证明被告主体资格；3.原告的户口复印件及其《东莞市农村集体土地承包经营权证》，拟证明原告承包案涉地块与被告东莞市政府的行政行为具有利害关系；4.《关于麻涌漳澎村委会违法损毁经济农作物的经过》；5.照片;6.《关于政府信息公开的答复》；7.《开工许可证书》及《麻涌镇土地利用总体规划局部图》。其中，证据4与证据5，拟证明原告承包的香蕉田和香蕉等农作物被强行损毁，并且原告承包的地块已被强行用于建设“麻涌香飘四季都市农场项目”；证据6与证据7，则拟证明被告东莞市政府在没有调查审核的情况下，违法出具《开工许可证书》，侵犯了原告的合法权益。被告东莞市政府答辩称：一、重大项目《开工许可证书》是东莞市政府为加快推进“三重”项目建设的一项工作举措，并不是行政审批，不属于行政许可行为，项目单位必须依法办理相关审批手续后才能开工建设。颁发《开工许可证书》是东莞市政府为了加快推进重大项目开工建设的一项工作举措，是一项督办措施和激励措施：一是要求各职能部门为领取《开工许可证书》的项目办理审批手续时，要简化流程，提高效率，加快办理。二是要求领取《开工许可证书》的项目单位必须振奋精神、鼓足干劲、积极办理各项审批手续，确保项目按质按量按时完成。因此，颁发《开工许可证书》并不是一项行政审批事项，不属行政许可行为，其实质上是东莞市政府颁发的“责任书”，用于督促项目公司加快办理各项审批手续。东莞市政府在颁发《开工许可证书》时也已明确告知各项目公司不能凭《开工许可证书》动工建设，必须依法办理相关的审批手续后方可动工建设，各项目公司也清楚知道《开工许可证书》的作用。况且《开工许可证书》上并没有载明项目的具体位置、用地面积等信息，项目公司也不可能仅凭《开工许可证书》动工建设。《开工许可证书》颁发后，东莞市政府及其职能部门也积极履行了监督管理职责。本案涉及的麻涌香飘四季都市农场项目未经依法批准，擅自在集体土地上实施非农建设，已经由市国土局5次出具《责令停止土地违法行为通知书》，要求在完善手续前停止建设。由此可见，《开工许可证书》并非项目开工建设的凭证，项目公司必须依法办理相关的审批手续后方可动工建设。二、东莞市政府已启动《开工许可证书》的撤销工作。由于《开工许可证书》的名称及内容表述不够严谨，确实容易让人产生误解，因此，东莞市政府已于2014年4月开始停止颁发《开工许可证书》。又因《开工许可证书》并非行政许可事项，对于已经颁发的《开工许可证书》，东莞市政府并没有作出书面的撤销行为。但从原告本案起诉《开工许可证书》的情况来看，东莞市政府已意识到可能存在项目公司误用、滥用《开工许可证书》的行为。因此，东莞市政府目前已启动案涉《开工许可证书》的撤销工作，有关文书将于近日作出并送达案涉项目公司。三、东莞市政府颁发《开工许可证书》（编号：2014022号）的行为对原告的合法权益没有产生任何实际影响，原告本案起诉不属人民法院行政诉讼的受案范围，依法应驳回起诉。从前述可知，东莞市政府颁发《开工许可证书》并非行政许可行为，项目公司领取《开工许可证书》后仍须依法办理各项审批手续方可开工建设。东莞市政府作出的《开工许可证书》并没有处分原告的权利和义务，即并没有增加、剥夺、变更原告的任何权利和义务，没有对原告的合法权益产生实际影响。原告与村委会、项目公司之间的纠纷是其三方之间的民事纠纷，原告可通过协商或民事诉讼等司法救济手段依法维护其合法权益。因此，原告并非《开工许可证书》的行政相对人，该证书的作出也没有对原告的合法权益产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2015〕9号）第三条第一款第（八）项：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的……”的规定，依法应裁定驳回起诉。综上所述，东莞市政府作出的《开工许可证书》并非行政许可行为，该证书的作出也没有对原告的合法权益产生实际影响，原告起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，请求法院依法驳回原告的起诉。第三人麻涌漳澎村委会述称：《开工许可证》并非由麻涌漳澎村委会作出，是否违法由法院依法审查。第三人麻涌漳澎村委会在法定期限内未提交任何证据。经庭审质证，对于原告提交的证据1至证据3，虽然东莞市政府对其中冯娇的身份证和刘建彭的承包经营权证之真实性不予确认，但并未提供相反证据证明，本院对该三组证据的真实性均予以确认；对于原告提供的证据3《关于麻涌漳澎村委会违法损毁经济农作物的经过》，其性质相当于原告的单方陈述，不属于证据范畴，本院不予认证；对于原告提供的证据4照片，系原告单方制作，且无其他证据相印证，本院不予认证；对原告提交的证据6《关于政府信息公开的答复》、证据7《开工许可证书》与《麻涌镇土地利用总体规划局部图》，各方当事人对其真实性均无异议，本院予以认证。对于东莞市政府提供的所有证据，各方当事人对其真实性都予以确认，本院予以认证。经审理查明：2014年3月，东莞市政府向麻涌香飘四季都市农场项目颁发编号为2014022的《开工许可证》，内容为：“贵项目业经市委、市政府列入2014年市重大建设项目，现批准于2014年7月底前开工建设。”该许可证上无记载有效期限、项目占地面积及范围等相关具体信息。2014年3月21日，东莞市重大项目工作领导小组办公室下发《关于细化首批28个领取〈开工许可证〉项目建设关键节点工作计划及报送项目存在问题的通知》，拟定于3月底召集相关审批部门、项目所属主管部门和项目单位等召开督导推进会，要求项目主管部门指导和督促项目单位明确项目立项、环评、设计方案报批、用地报批、施工报建等关键节点时间计划安排，同时提出项目单位要加快项目设计等前期工作进度，积极准备各项前期审批所需资料，等等。2014年5月20日，广东四季飘香都市农场开发有限公司编制麻涌香飘四季都市农场农耕博物馆项目的《建设项目环境影响登记表》，同月26日，东莞市环境保护局审批同意该项目的建设。2014年9月19日，广东四季飘香都市农场取得东莞市发展和改革局颁发的《广东省企业基本建设投资项目备案证》，项目申请单位显示为：广东四季飘香都市农场开发有限公司。2014年10月6日至2015年12月31日期间，广东四季飘香都市农场开发有限公司未经批准擅自占地实施非农建设，东莞市国土资源局先后作出过五份《责令停止土地违法行为通知书》，责令其停止土地违法行为。另查明，原告主张2015年8月18日至8月20日期间，在未出示合法合规的用地文件和经村民同意的情况下，第三人麻涌漳澎村委会对案涉地块及其上栽种的香蕉等农作物进行了强行损毁，后经政府信息公开，发现案涉地块已被批准用于建设麻涌香飘四季都市农场项目，东莞市政府还为此于2014年3月颁发《开工许可证》，侵犯了其合法权益，遂诉至本院，要求判如所请。庭审中，第三人麻涌漳澎村委会确认于前述期间内，在未出示合法合规的用地文件和经村民同意的情况下，其对案涉地块实施过清场行为，但同时表示这是因麻涌镇政府告知其要配合项目公司加快项目推进所为，且其只知道该项目是政府重大项目，对东莞市政府此前有无颁发案涉许可证并不清楚，其系在清场完毕才掌握到该份材料的。本院认为：综合各方当事人的诉辩意见及业已查明的案件事实，本案争议焦点可归纳如下：一、原告诉请确认被告颁发的案涉《开工许可证》违法是否属于行政诉讼的受案范围；二、若属于，则案涉《开工许可证》是否合法。关于争议焦点一。就本案而言，首先，《中华人民共和国建筑法》第七条第一款规定：“建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证；……”，而案涉《开工许可证》系由被告颁发，但被告并非建设行政主管部门，没有颁发施工许可证的行政职权，其不是实施前述行为的适格行政主体。其次，案涉《开工许可证》虽名为许可证，但与前述法定应予颁发的许可证名称并不相符，记载内容缺少诸如建设单位、建设地址、建设规模、开工及竣工日期等关键信息，通过《关于细化首批28个领取〈开工许可证〉项目建设关键节点工作计划及报送项目存在问题的通知》亦可看出，取得案涉《开工许可证》的项目单位不当然即可凭此开工建设，仍必须依法履行项目立项、环评、设计方案报批、用地报批、施工报建等审批手续，且东莞市环境保护局审批通过的《建设项目环境影响登记表》以及东莞市国土资源局先后作出的多份《责令停止土地违法行为通知书》能够予以印证。可见，被告颁发案涉《开工许可证》是为了激励项目单位并督促各职能部门提高工作效率，从而达到加快推进重大项目建设的目的，并不具有设立、变更项目单位权利义务的效果意思表示。再者，原告在起诉状中主张麻涌漳澎村委会是在未出示任何合法合规的用地文件情况下对案涉地块实施的清场行为，麻涌漳澎村委会予以确认，并表示这是因麻涌镇政府告知其要配合项目公司加快项目推进所为，其只知道该项目是政府重大项目，对被告此前有无颁发案涉许可证并不清楚，其系在清场完毕才掌握到该份材料的，说明案涉地块被实施清场与被告颁发的案涉《开工许可证》之间并不存在因果关系。据此，被告没有颁发建筑工程施工许可证的行政职权，其颁发案涉《开工许可证》亦无为相对人设立权利义务的意思表示和实际效果，不属于行政行为，且该行为对原告权利义务没有产生实际影响。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”及第四十四条第一款：“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：（一）请求事项不属于行政审判权限范围的；……”的规定，由于原告诉请确认被告颁发的案涉《开工许可证》违法所提起的本次诉讼，不属于行政诉讼的受案范围，因此，本院予以裁定驳回。关于争议焦点二。只有确定被告颁发案涉《开工许可证》属于可诉行政行为，才能就其是否合法给予法律评价。如前所述，由于被告颁发案涉《开工许可证》不属于行政行为，故本院对其合法性不予审查。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十八条、第八十五条，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条、第四十四条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告陈志兴、殷润钦、冯娇、黄湛牛的起诉。根据《诉讼费缴纳办法》第八条第（三)项的规定，本案不收取案件受理费。原告陈志兴、殷润钦、冯娇、黄湛牛已向本院缴纳案件受理费50元，本院应予退回。如不服本裁定，可在判决书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长  孙立凡审 判 员  张志强代理审判员  叶俏珠二〇一六年八月十八日书 记 员  李添伟