山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁行终801号
上诉人（原审被告）金乡县水务局。住所地金乡县城山阳路南首。
法定代表人孟凡坤，局长。
委托代理人孙皓，山东缗城律师事务所律师。
委托代理人张宪，金乡县水政监察大队大队长。
上诉人（原审原告）杨福元，男，汉族，1973年1月30日出生，住金乡县。
原审被告金乡县人民政府。住所地金乡县城府前街*号。
法定代表人华玉松，区长。
委托代理人夏青，该单位法制办公室工作人员。
委托代理人张颖清，山东康桥（青岛）律师事务所律师。
原审被告金乡县高河街道办事处。住所地金乡县高河中心街。
法定代表人赵磊，主任。
杨福元诉金乡县人民政府、金乡县高河街道办事处、金乡县水务局行政强制一案，原审原告杨福元、原审被告金乡县水务局不服济宁市中级人民法院于2017年1月6日作出的（2016）鲁08行初46号行政判决,提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明，2006-2007年间，原告杨福元在金乡县莱河西岸建设房屋一处，该房屋与闫凤云、杨春兰所建房屋连成一排，该房屋位于尹学军与郭伟伟所建房屋的西北处。2014年金乡县高河街道周油坊（周小庙）村进行拆迁房产普查时，金乡县房星房地产评估有限公司对该房屋进行了丈量和勘估，显示上述房屋为面积128.56平方米的半砖半空心砖房屋。2014年3月24日，金乡县生态湿地管理委员会与金乡县水务局联合下发了《关于清理拆除莱河两岸及老万福河右岸堤防建筑物构筑物的紧急通知》，该通知载明：“为深入贯彻落实…，确保南水北调工程建设的顺利推进，实现南水北调东线工程清水走廊的目标，经县政府研究决定对莱河两岸城区段和老万福河右岸城区段堤防建筑物、构筑物进行集中清理拆除。”同时该通知要求河道建筑物、构筑物的业主即日自行清除建筑物、构筑物。“逾期不清除或拒不清除的按无主户对待，由县湿地管理委员会和水行政部门组织人员强制清除”。2014年4月4日，金乡县水务局对尹学军在莱河西岸滩地违法建房案进行了调查并制作了调查笔录。2014年4月13日，包括原告所建房屋在内的上述位于莱河西岸房屋均被拆除。2014年12月23日，被告金乡县高河街道办事处作出《关于信访人尹学军反映在高河街道莱河西岸1000米处有三间瓦房于2014年4月13日被高河街道强拆要求回迁安置房屋信访事项的答复意见书》，该答复意见载明：“2014年3月24日，金乡县生态湿地管理委员会及相关部门对莱河西岸及老万福河右岸河道管理范围内的违法建筑物、构筑物下达了清理拆除的紧急通知，并将通知在所有房屋上进行张贴。高河街道为落实通知精神，鼓励房屋自动拆除，制定了房屋拆除奖励政策，自愿主动拆除的给予现金奖励，砖房每间500元，铁皮板房和空心砖房每间200元，水泥板房每间100元的奖励。2014年4月3日，水务局对尹学军下达了法律文书，尹学军拒签。在规定时间内其未申请举行听证，也未按通知时间要求自行拆除房屋。2014年4月13日，我县组织联合执法部门对该房屋进行拆除，其房屋内的物品全部搬出并有录像记录。”2016年4月11日，原告提起本案诉讼，请求确认被告金乡县人民政府、金乡县高河街道办事处、金乡县水务局拆除原告房屋违法。
另查明，2014年金乡县高河街道周油坊（周小庙）村已全部拆迁，原告房屋所在位置现已建成金乡县滨河大道二环路。2006年，董龙瑞、尹学军、李五举（闫凤云之夫）、李四举等人曾在莱河西岸共同投资、合伙建设阳光码头一座，其中建设砖房五间，板房一间作为办公用房。2007年，该码头获得水务部门审批。2010年7月13日，金乡县金乡镇人民政府与李四举签订了《拆迁房屋实物补偿协议书》，阳光码头所建房屋获得84平方米的安置房屋补偿，于同年拆除。上述码头合伙人因安置补偿分配产生争议，本院（2012）济民终字第1776号民事判决对此作出认定。
原审法院认为，原告杨福元提供的照片、房产普查表、勘估明细表结合原告的庭审陈述，能够与被告金乡县水务局提供的被拆房屋方位图相互佐证，证明原告所主张的房屋现实存在，原告提起本案诉讼主体适格。双方当事人对涉案房屋于2014年4月13日被拆除均无异议，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条之规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，原告提起本案诉讼距离原告知道或应当知道涉案房屋被拆除并未超过2年，被告关于原告提起本案诉讼已经超过起诉期限的观点，不予支持。对于涉案房屋的拆除主体，被告金乡县水务局在答辩意见中认可其实施了涉案房屋的拆除行为，虽然该答辩意见与其之前的答辩意见存在差异，但被告金乡县水务局作出的对自己不利的答辩意见应予采信。对于被告金乡县人民政府、金乡县高河街道办事处是否实施了涉案房屋的拆除行为。虽然被告金乡县水务局与金乡县湿地管理委员会共同下发的通知中载明被告金乡县人民政府系作出清理拆除莱河两岸建筑物的决定机关，但该通知中也载明对于“逾期不清除或拒不清除的按无主户对待，由县湿地管理委员会和水行政部门组织人员强制清除”。涉案房屋强制拆除行为系行政事实行为，被告金乡县水务局作为上述通知的作出主体主张涉案房屋的强制拆除行为由其实施，根据现有证据不能证明被告金乡县人民政府、金乡县高河街道办事处亦与被告金乡县水务局共同实施了涉案房屋的强制拆除行为，故应认定被告金乡县水务局具体实施了涉案房屋的强制拆除行为。对于被告金乡县水务局所主张的涉案房屋拆除系依据阳光码头的承诺协议能否成立。根据法院审理查明的事实，董龙瑞等人合伙投资建设的阳光码头房屋已于2010年拆迁时被拆除，该事实有生效法律文书予以确认。本案所涉房屋显然不是董龙瑞等人合伙建设的阳光码头房屋，且根据被告金乡县水务局提供的阳光码头建设申请，在建设区位置及范围边界图中所标注的办公室位置和长度与本案所涉房屋的位置和长度亦明显不同，故被告金乡县水务局主张涉案房屋为阳光码头房屋，其依据董龙瑞承诺协议拆除的主张，不予支持。涉案房屋于2007年已建成，被告金乡县水务局并未认定该房屋为违法建筑，其强制拆除该房屋亦未履行相关手续，故被告金乡县水务局强制拆除涉案房屋的行为证据不足，程序违法，应予撤销。鉴于房屋已被拆除，被诉行政行为不具有可撤销内容，应判决确认违法。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告金乡县水务局于2014年4月13日拆除原告杨福元房屋的行为违法。二、驳回原告杨福元其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告金乡县水务局负担。
金乡县水务局不服，上诉请求撤销原审法院判决，改判驳回起诉。理由是：1.原审法院认定事实错误。本案所涉房屋均为阳光码头的管理房，产权属于阳光码头六合伙人所有，非五被上诉人所有。2.原审法院判决确定金乡县水务局拆除杨福元等五人房屋的行为违法是错误的。2007年1月13日，阳光码头负责人董隆瑞代表阳光码头的六合伙人向金乡县水务局出具了保证书，保证内容为：因河道治理，城乡建设等工程建设需要，我方在河道占压范围内的所有设施无条件拆除，损失自负，并承担一切费用。2014年3月24日，金乡县水务局、金乡县湿地管委会依据国务院《南水北调东线工程治污规划实施意见》及五部委《关于加强南水北调东线京杭运河河段航运水污染综合治理工作的通知》精神，以公告形式下达了《关于清理拆除莱河两岸及老万福河右岸堤防建筑物的紧急通知》，要求对莱河两岸城区段堤防建筑物、构建物进行集中清理拆除。本案所设房屋均是莱河两岸城区段堤防建筑物，在清除的范围内，阳光码头六合伙人中的尹学军、李武举等人知道上述情况，应当根据保证书的承诺在期限内自动拆除本案所涉房屋而没有拆除。故上诉人金乡县水务局依据阳光码头的保证书保证的承诺，进行了拆除是协议拆除，该拆除行为是合法有效的。3.本案五被上诉人有骗取国家补偿之嫌。被上诉人尹学军与被上诉人尹学军系夫妻关系，尹学军为阳光码头业主之一，闫凤云为阳光码头业主之一的李武举之妻，鉴于码头负责人董龙瑞代表所有业主写有无条件拆除的保证书，尹学军、李武举明知该保证书约定的相关条款，却利用其妻杨春兰、闫凤云名义作为原告提出诉求，实为有意非法骗取估价补偿。郭伟伟为高河街道李辛庄人，尹学军为金乡街道人，2人即非高河街道周油坊人，也非阳光码头业主，本案所拆房屋与2人没有任何关系。
原审原告杨福元上诉请求依法纠正原审法院判决错误，判决三被上诉人强行拆迁行为违法。理由是：1.被上诉人金乡县水务局在答辩中对事实的陈述完全相反，不具可诉性。本案中2016年第一次在济宁市中级人民法院起诉时，金乡县水务局在庭审中表示，没有参与对上诉人房屋的强拆，且对被上诉人金乡县人民政府、金乡县高河街道办事处所出具的两份由金乡县水务局出具的证据予以说明，明确表示水务局确认曾认为房屋涉嫌违法，在其准备对涉嫌违法房屋采取违法认定和拆除前，该房屋已经消失，所以未对涉嫌违建的房屋作出违建认定，也未对涉嫌违建房屋作出强制拆除行为。二审法院以事实不清发回重审后，金乡县水务局的答辩完全推翻了之前的陈述，自认就是其强拆了房屋。前后截然相反的陈述，又不能作出合理解释和说明，不应对其自认作为事实认定。2.除了金乡县水务局自认外，没有证据显示其实施了强拆行为，且自认漏洞百出，而现有证据明显证明金乡县水务局所述是虚假的。金乡县水务局仅提供了几张既没有金乡县水务局参与且不能显示为拆除前房屋原貌的照片，根本无法证明房屋是其拆除的，无法与其自认形成印证。自认有范围限定，仅限于“阳光码头六间房屋”，自认的内容与本案标的无关。金乡县水务局并未自认拆除了杨福元等五人的房屋。3.一系列证据表明，房屋强拆行为是由被上诉人金乡县人民政府指导，被上诉人金乡县人民政府高河街道办事处参与实施。在金乡县人民政府的主导下，由高河街道办和金乡县湿地管理委员会具体负责相关区域的拆迁开发工作。被上诉人金乡县高河街道办事处给尹学军的信访回复明确说明其房屋是金乡人民政府组织联合执法拆掉的。可以形成完整的证据链条，证实在被上诉人金乡县人民政府的主导下，通过所谓联合执法的方式拆掉房屋。金乡县人民政府是金乡县湿地管理委员会的设立机构，金乡县湿地管理委员会具体负责该区域的拆迁及补偿工作，所以金乡县人民政府应对金乡县湿地管理委员会的行为负责。金乡县水务局因无可被执行财产，而被金乡县人民政府要求承担责任。
被上诉人金乡县水务局提交书面答辩意见，针对杨福元等人的上诉意见，认为：1.追加金乡县水务局为被告，系杨福元等上诉人认为本案涉案房屋为其所拆除，因而主动申请追加，而后人民法院追加的。各方当事人均认为本案所涉房屋由金乡县水务局拆除，原审法院依据查明的事实认定本案所涉房屋为答辩人拆除，事实认定清楚，符合真实情况。2.原审法院没有认定本案所设房屋为非法建筑物是错误的。根据《中华人民共和国水法》第三十七条、第六十五条第一款等规定，河道管理范围内涉嫌违法建设的，由县级以上人民政府水行政主管部门履行监管职责，因此金乡县水务局认为本案所涉房屋没有准建证，也没有土地使用证和房权证，且又坐落在河道管理范围内，所以原审法院应依法确认本案所涉房屋为违法建筑。
各方当事人在原审中提交的证据已随案移送本院。本案与郭伟伟诉金乡县人民政府、金乡县高河街道办事处行政强制一案具有关联性。针对郭伟伟案，济宁市中级人民法院作出（2015）济行初字第343号行政判决书，判决确认金乡县人民政府拆除原告郭伟伟房屋的行为违法。本院于2016年8月9日，作出（2016）鲁行终785号行政裁定，以原审法院判决认定事实不清，违法法定程序为由，裁定撤销（2015）济行初字第343号行政判决书。
本院认为：
关于上诉人杨福元所主张的涉案房屋是否存在。根据杨福元提供的照片、房产普查表、勘估明细表，结合上诉人杨福元在本案原审中的庭审陈述，能够与金乡县水务局提供的被拆房屋方位图相互佐证，证明上诉人杨福元所主张的房屋现实存在，本院同意原审法院查明的以下事实：2006-2007年间，原告杨福元在金乡县莱河西岸建设房屋一处，该房屋与闫凤云、杨春兰所建房屋连成一排，该房屋位于尹学军与郭伟伟所建房屋的西北处。2014年金乡县高河街道周油坊（周小庙）村进行拆迁房产普查时，金乡县房星房地产评估有限公司对该房屋进行了丈量和勘估，显示上述房屋为面积128.56平方米的半砖半空心砖房屋。根据金乡县水务局提供的阳光码头建设申请，由董龙瑞等人合伙建设的阳光码头房屋在建设位置和范围边界图中所标注的办公室位置和长度与案涉房屋的位置和长度明显不同，且以上房屋已于2010年拆除，该事实有生效法律文书予以确认。故上诉人金乡县水务局主张涉案房屋为阳光码头房屋，其依据董龙瑞承诺协议拆除的主张，本院不予支持。
关于上诉人金乡县水务局是否是本案涉案房屋的拆除主体。根据原审庭审中各方当事人陈述，本案上诉人杨福元的房屋与郭伟伟、尹学军所建的房屋情况基本相同，均在2014年4月13日被强制拆除。金乡县水务局是拆除郭伟伟房屋主体的事实，已经本院（2017）鲁行终738号生效判决予以确认。上诉人金乡县水务局在本案二审中，主张其自认仅拆除了阳光码头房屋，不包括本案涉案房屋的主张，不予支持。上诉人杨福元关于金乡县水务局自认范围仅包含“阳光码头六间房屋”的主张，亦不能成立。对于被上诉人金乡县人民政府、金乡县高河街道办事处是否实施了涉案房屋的拆除行为。虽然金乡县水务局与金乡县湿地管理委员会共同下发的通知中载明被告金乡县人民政府系作出清理拆除莱河两岸建筑物的决定机关，但该通知中也载明对于“逾期不清除或拒不清除的按无主户对待，由县湿地管理委员会和水行政部门组织人员强制清除”。涉案房屋强制拆除行为系行政事实行为，金乡县水务局作为上述通知的作出主体主张涉案房屋的强制拆除行为由其实施，根据现有证据不能证明金乡县人民政府、金乡县高河街道办事处亦与金乡县水务局共同实施了涉案房屋的强制拆除行为，故应认定金乡县水务局具体实施了涉案房屋的强制拆除行为。涉案房屋建成后，未经依法认定为违法建筑，金乡县水务局强制拆除该房屋亦未履行相关手续，强制拆除行为证据不足，程序违法，原审法院判决确认金乡县水务局于2014年4月13日拆除杨福元房屋的行为违法并无不当。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人杨福元、金乡县水务局各负担25元。
本判决为终审判决。
审判长 山 莹
审判员 韩 勇
审判员 孙晓峰
二〇一七年九月四日
书记员 孟 真