山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鲁行终字第110号
上诉人（原审原告）王爱华，临清市供销职工学校教师。
委托代理人花勇，临清奋斗法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）临清市人民政府，住所地临清市青年路中段。
法定代表人李新阁，市长。
委托代理人刘从善，临清市人民政府法制办公室副主任。
委托代理人周建福，山东众星为民律师事务所律师。
王爱华因诉临清市人民政府（以下简称临清市政府）行政复议一案，不服聊城市中级人民法院（2014）聊行初字第13号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年8月12日公开开庭审理了本案。上诉人王爱华及其委托代理人花勇，被上诉人临清市人民政府的委托代理人刘从善、周建福到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案行政争议形成如下：2014年9月30日，临清市政府基于王爱华申请作出了临政复不字（2014）04号不予受理决定书（以下简称《被诉不予受理决定书》）。该《被诉不予受理决定书》认定：申请人王爱华不服被申请人临清市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）和临清市机构编制委员会办公室（以下简称市编办）将临清市供销合作社联合社职工学校（以下简称供销学校）原职称工资标准改为行政（年限）工资标准的行为，于2014年9月25日提起行政复议。根据申请人提供的供销学校于2014年8月4日提供的证明文件显示“供销学校于2003年被市确定为自收自支事业单位，2004年学校工资标准按行政工资标准执行，2004年以前学校执行的是职称工资标准”，该证明表明申请人所在单位为自收自支事业单位，其职工工资标准更改的行为属于内部行政行为，不属于行政复议范围。另，该证据表明该行为2004年作出，根据《山东省行政复议条例》第九条规定，该行政行为的作出已超过五年的期限，超出条例规定的受理期限，据此作出《被诉不予受理决定书》。王爱华对该《被诉不予受理决定书》不服，于2014年10月15日向原审法院提起本案诉讼。
原告王爱华在原审中诉称：《被诉不予受理决定书》错误。1、市人社局、市编办将供销学校原职称工资标准改为行政工资标准的行为因其具有外部行政行为、职权行为的特征，应是具体行政行为，属于行政复议受案范围。2、原告系2014年8月知道的工资标准改动行为，在此之前未有任何单位将改动工资标准行为之事告知原告，其于2014年9月提起行政复议，未超过复议期限。请求依法撤销被告作出的《被诉不予受理决定书》。
被告临清市政府在原审中辩称：原告王爱华申请复议的将其职称工资标准改为行政工资标准的行为，依法不属于行政复议的受案范围。同时，原告申请复议的将其职称工资标准改为行政工资标准的行为发生在2004年，至原告申请复议时已十多年之久，已超过了法定的“其他具体行政行为自作出之日起超过五年”，行政复议机关不予受理。被告作出的《被诉不予受理决定书》正确，请求依法予以维持。
原审法院对《被诉不予受理决定书》认定的事实依法予以确认。
原审法院经审理认为，《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第八条第一款规定：“不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的，依照有关法律、行政法规的规定提出申诉”。本案中，原告王爱华向临清市政府申请行政复议的职称工资标准改为行政工资标准的行为，依照上述规定，依法不属于行政复议受案范围。
《山东省行政复议条例》第九条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其行政复议申请期限自知道或者应当知道具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产以外的具体行政行为自作出之日起超过五年申请行政复议的，行政复议机关不予受理。本案中，原告申请行政复议的职称工资标准改为行政工资标准的行为发生在2004年，原告于2014年9月提起行政复议，依照上述规定，已超过五年的复议期限。
综上所述，被告作出的《被诉不予受理决定书》并无不当，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》（1989）第五十四条第（一）项之规定，判决维持被告临清市政府于2014年9月30日作出的《被诉不予受理决定书》。案件受理费50元，由原告王爱华负担。
原审原告王爱华不服原审法院判决，上诉请求：1、依法撤销聊城市中级人民法院（2015）聊行初字第13号行政判决；改判撤销《被诉不予受理决定书》；责令被上诉人依法受理上诉人的复议申请并作出纠正错改的行政工资标准，恢复职称工资标准。2、一、二审诉讼费均由被上诉人承担。事实和理由：1、原审法院认定事实错误。本案上诉人申请复议的是被上诉人将供销学校的职称工资标准改为行政工资标准这一特定事项，这一特定事项所针对的特定对象是整个供销学校，侵犯的是全体教职员工的正当合法权益。而不是针对上诉人个人的“行政处分或其他人事处理”。原审法院按“不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定”而作出“不属于行政复议受案范围”的判决是完全错误的。（1）上诉人申请复议的行为是临清市政府、市人社局、市联社对供销学校的外部行政行为。一是供销学校不是行政管理机关，其教师不是行政岗位，没有行政职务，根本不适用“参照国家机关公务员”工资标准的“临编字（2000）9号文件”，该文件是临政办发（2000）16号文的依据。故不属于临清市政府内部管理的范围。二是供销学校不是由财政拨款发工资，亦可证明未被纳入内部行政管理的范围。（2）上诉人申请复议的行政行为是临清市政府、市人社局、市联社的单方职权行为，该行政行为没有任何形式的告知，也没有征得供销学校全体教职工的同意。综上，本案被上诉人将供销学校原职称工资标准改为行政工资标准的行为属于行政复议范围。2、原审法院适用法律法规错误。（1）原审法院适用《行政复议法》第八条第一款“不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的，依照有关法律、行政法规的规定提出申诉”是错误的。本案不存在行政处分的情形；该款规定的“其他人事处理决定”是指单位对个人的人事处理，并非对全体人员所作的结论。（2）原审法院认为本案应当适用《山东省行政复议条例》第九条的规定是错误的。一是上诉人至今不知道该具体行政行为的内容，被上诉人不能证明上诉人2004年即知道这一具体行政行为。二是根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第六款“行政机关作出具体行政行为，依法应当向有关公民、法人或者其他组织送达法律文书而未送达的，视为该公民、法人或者其他组织不知道该具体行政行为”的规定，本案应属于“该送达而未送达”、“视同不知道”的情形，不存在行政复议超期的问题。三是原审法院及被上诉人所依据的《山东省行政复议条例》第九条关于“超过五年不予受理复议”的规定违背了“上位法优于下位法”、“行政法规的效力高于地方性法规、规章”的规定，该条不适用于本案。
被上诉人临清市政府庭前没有提交书面答辩意见。
合议庭确定本案的审理重点是：1、被上诉人作出的《被诉不予受理决定书》是否合法正确。焦点问题有两个：一是上诉人王爱华的行政复议申请是否属于行政复议受理范围；二是其行政复议申请是否超过法定的行政复议申请期限。2、原审法院判决认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
围绕上述审理重点，合议庭组织双方当事人进行了查证辩论，上诉人的上诉意见基本同上诉状。
被上诉人临清市政府答辩称，1、上诉人申请复议的更改工资标准的行为不属于《行政复议法》第六条规定的行政复议受理范围。供销学校自2004年以后因无法招生没有经济收入，人员长期下岗、发不出工资，考虑到供销学校员工退休后的养老保险问题，临清市政府及市人社局、市编办将供销学校的工资标准改为行政工资标准，其员工退休后享受行政标准待遇，该行为属于内部行政行为。2、《山东省行政复议条例》第九条规定了除不动产之外的具体行政行为的最长行政复议申请期限，该规定不以申请人知道或应当知道为条件。上诉人申请复议的事项发生在2004年，其于2014年9月25日提起涉案行政复议申请，已超过上述规定的受理期限。3、《山东省行政复议条例》第九条的规定与上位法不存在相互矛盾或冲突的情形，被上诉人及原审法院依据该条例作出被诉复议决定及判决并无不当。4、原审法院仅就上诉人的行政复议申请是否属于行政复议范围和是否超过行政复议申请期限进行了程序审查，因此，二审法院没有必要对该行为是否合法进行审查。综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。
双方当事人在原审中提交的证据已随案移送本院。二审期间，双方当事人均未提交新证据。本院同意原审法院判决对证据的认证意见及认定的案件事实。
本院认为：
行政行为是指具有行政管理职权的行政机关、组织及其工作人员在行使行政职权过程中所作出的具有法律意义的行为或不作为，根据其适用及作用对象范围的不同，分为内部行政行为和外部行政行为。内部行政行为系行政主体基于自身的管理而作出的组织、调配、命令、决定等行为，本案中，上诉人王爱华向临清市政府申请复议的事项是市人社局、市编办将供销学校的职称工资标准改为行政工资标准的行为，该事项属于行政机关因内部管理而作出的内部行政行为，内部行政行为依法不属于行政复议的受理范围。另外，《行政复议法》第六条规定了十一项可以申请行政复议的情形。上诉人的该申请复议事项不符合该条规定的十一项中的任何一项可以提起行政复议的情形。综上，被上诉人认为上诉人的行政复议申请不属于行政复议受理范围并无不当。
《山东省行政复议条例》第九条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其行政复议申请期限自知道或者应当知道具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产以外的具体行政行为自作出之日起超过五年申请行政复议的，行政复议机关不予受理。该条规定了除不动产以外的具体行政行为的最长复议申请期限，且不以申请人是否知道或者应当知道被复议事项为条件。本案中，上诉人申请行政复议的职称工资标准改为行政工资标准的行为发生在2004年，上诉人于2014年9月提起行政复议，已超过上述规定的五年最长行政复议申请期限。
上诉人关于《山东省行政复议条例》第九条与上位法相抵触、不适用本案的主张，没有法律依据，本院不予支持。
综上，被上诉人临清市政府以上诉人的行政复议申请依法不属于行政复议范围和超过行政复议申请期限为由作出《被诉不予受理决定书》，认定事实清楚，符合法律规定。原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人王爱华负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 曲立力
代理审判员 蒋炎焱
代理审判员 孙晓峰
二〇一五年九月二十一日
书 记 员 杜钰越