内蒙古自治区赤峰市元宝山区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）内0403行初1号
公益诉讼人赤峰市元宝山区人民检察院。住所地赤峰市元宝山区平庄镇银河街西段。
法定代表人宋志学，检察长。
被告赤峰市元宝山区林业局。住所地赤峰市元宝山区平庄镇北环中段。
法定代表人丛培军，局长。
委托代理人杨东翔，赤峰市元宝山区森林公安局局长。
委托代理人张宗仁，赤峰市元宝山区森林公安局民警。
公益诉讼人赤峰市元宝山区人民检察院因认为被告赤峰市元宝山区林业局未履行林业行政执法法定职责，于2017年1月5日向本院提起行政公益诉讼，本院于当日立案。本院受理后，于2017年1月13日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书及权利义务告知书。本院依法组成合议庭，于2017年4月19日公开开庭审理了本案。公益诉讼人赤峰市元宝山区人民检察院委派检察员张仕瑛、陈晓雷，被告元宝山区林业局的委托代理人杨东翔、张宗仁均到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
公益诉讼人赤峰市元宝山区人民检察院诉称，公益诉讼人在履行职责中发现，李文芳未经林业主管部门审核同意，于2013年5月在元宝山镇四道井子村一组沟东退耕还林的林地内，非法开垦林地种植西瓜，占用林地8.7亩（防护林）。2013年6月13日，元宝山区林业局对其作出元林罚书字（2013）第50号林业行政处罚决定：1、处罚款11600元；2、立即停止违法行为；3、限于2013年7月15日前恢复造林。处罚决定作出后，涉案林地始终未恢复造林。针对元宝山区林业局未依法履行监管职责的行为，公益诉讼人于2016年11月15日向元宝山区林业局提出检察建议书，建议其依法履行职责，采取有效措施，确保被非法开垦的林地恢复造林。元宝山区林业局收到公益诉讼人检察建议书后，未在期限内回复检察建议，元宝山区林业局也未按照法律规定履职，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。
上述事实有元林罚书字（2013）第50号行政处罚案件卷宗、元检民（行）行政违监（2016）15040300009号检察建议书及送达回证、询问笔录、涉案林地拍摄的现场照片及检查笔录等证据予以证明。
公益诉讼人认为，《中华人民共和国森林法》第十三条规定：”各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督”，元宝山区林业局对其辖区内的森林资源有管理和监督的职责。李文芳非法开垦林地的行为，违反了《中华人民共和国森林法》第二十三条第一款、第四十四条第一款及《中华人民共和国森林法实施条例》第二十一条、第四十一条第二款之规定。对李文芳逾期未履行生效行政处罚决定的行为，元宝山区林业局怠于履职，致使行政处罚决定得不到有效执行，涉案林地至今未恢复造林，导致国家和社会公共利益仍然处于受侵害状态。
现根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，向你院提起行政公益诉讼，请求判令：1、确认元宝山区林业局对李文芳非法开垦林地行为未依法履行监管职责行为违法；2、判令元宝山区林业局依法继续履行监管职责。
公益诉讼人赤峰市元宝山区人民检察院向本院提交了以下证据：
第一组证据：
1、由本院办公室提供的赤峰市元宝山区人民检察院统一社会信用代码证书。证实公益诉讼人的身份情况。
2、最高人民检察院《关于严格公益诉讼案件审批加强报备相关工作的通知》及2016年12月19日内蒙古自治区人民检察院《关于<关于赤峰市人民检察院关于对元宝山区林业局不依法履行职责案拟提起行政公益诉讼的请示>的批复》。证实内蒙古自治区人民检察院有权批准提起行政公益诉讼案件，本院对元宝山区林业局提起行政公益诉讼已经得到内蒙古自治区人民检察院的批复。证实公益诉讼人提起行政公益诉讼主体适格。
第二组证据：
《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼试点方案》、《关于开展检察机关提起公益诉讼试点工作的通知》、《关于<内蒙古自治区检察机关提起公益诉讼试点工作实施方案的报告>的批复》等关于提起公益诉讼的相关文件。证实2015年7月1日，全国人大常委会授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护等领域开展提起公益诉讼试点，内蒙古系试点省份之一，赤峰市是内蒙古试点地区之一。经过诉前程序，行政机关拒不纠正违法行为或不履行法定职责，国家或者社会公共利益仍处于受到侵害状态的，人民检察院可以提起公益诉讼。
第三组证据：
2010年12月18日元宝山区人民政府印发元政办发（2010）45号文件《赤峰市元宝山区人民政府办公室关于印发区林业局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》。该文件复印于区政府编制办公室。该文件规定了元宝山区林业局的主要职责之一就是负责全区林业及其生态建设的监督管理。证实被告元宝山区林业局系依法设立的政府机构，对本行政区域内的林地具有具体监督管理工作职责。
第四组证据：
1、由元宝山区林业局提供的元林罚书字（2013）第50号林业行政处罚决定书。2013年5月李文芳在其位于元宝山镇四道井子村一组沟东退耕还林的林地内，未经允许擅自开垦，种植西瓜。2013年6月13日赤峰市元宝山区林业局对李文芳作出行政处罚决定：1、处11600元罚款；2、立即停止违法行为；3、限于2013年7月15日前恢复造林。证实李文芳违法擅自开垦林地，元宝山区林业局对其作出了行政处罚决定，要求李文芳于2013年7月15日前恢复造林。
2、2016年12月16日元宝山区人民法院出具的《证明》。自2013年至今，李文芳在该院没有行政诉讼案件和非诉行政案件。证实李文芳对元林罚书字（2013）第50号林业行政处罚决定书未提出异议，也未提起行政诉讼。
3、2016年11月9日元宝山区人民检察院工作人员对行政相对人李文芳的调查询问笔录。李文芳陈述收到了元宝山区林业局元林罚书字(2013)第50号林业行政处罚决定书，对该决定书没有异议，罚款交了，现在树还没种上。去年这块地荒着了，啥也没种，今年种的向日葵。证实元宝山区林业局对其进行处罚后，李文芳对处罚决定未提出异议，但未按照处罚决定的要求对涉案林地进行恢复造林，元宝山区林业局未履行监管职责。
4、2016年11月9日元宝山区人民检察院工作人员对四道井子村书记魏学的调查询问笔录。魏学称知道李文芳擅自开垦林地的事，当时他也是四道井子村党支部书记，罚了李文芳一万多元钱，限期恢复造林。据他所知，那块地现在没种树，一直没种。证实李文芳因擅自开垦林地被元宝山区林业局进行处罚后，未对涉案林地进行恢复造林，元宝山区林业局未履行监管职责。
5、2016年11月9日元宝山区人民检察院工作人员制作的现场检查笔录和现场查看说明及照片。对李文芳擅自开垦林地案现场进行查看并拍摄了照片，现场有向日葵秸秆，向日葵已收割。
6、2016年11月15日元宝山区人民检察院检察建议书1份及送达回证。元宝山区人民检察向元宝山区林业局发出检察建议，建议其：依法履行职责，认真落实行政处罚决定，采取有效措施确保被非法开垦的林地恢复造林。同日送达。证实李文芳因擅自开垦林地被元宝山区林业局进行处罚后，仍然种植农作物，未对涉案林地进行恢复造林，元宝山区林业局未履行监管职责。证实了行政相对人违法事实和元宝山区林业局未依法履行监管职责违法事实。公益诉讼人按照《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十条之规定，提起公益诉讼前先行向元宝山区林业局提出了检察建议，督促其依法履行职责，并要求一个月内回复，而该局未给予回复。
第五组证据：
1、2016年12月16日即发出检察建议一个月后元宝山区人民检察院对涉案林地拍摄的现场照片，该照片显示涉案林地林地内有向日葵秸秆。证实检察建议发出一个月后，元宝山区林业局没有纠正违法行为，涉案林地仍然未恢复造林。
2、复印于元宝山区林业局的李文芳与赵刚户口簿及元宝山区林业局颁发的元林证字（2006）第020313号林权证复印件。户口簿显示李文芳与赵刚系夫妻关系；林权证记载林地总面积11.7亩，赵刚占其中的8.7亩，林种为防护林。证实李文芳擅自开垦赵刚名下的林地是防护林，属于公益林。
3、2017年2月23日赤峰市林业监测规划设计队出具的鉴定意见及调查机构、人员资质证明。据测算，林地被非法开垦之后将会减少涵养水源能力144吨、净化水质能力22吨、水土保持能力14吨、净化空气等有害物质27吨，同时每年减少树木固碳能力0.3吨，释放氧气3吨。证实本案涉案的林地被非法开垦后公共生态环境遭到了破坏，对社会公共利益造成了损害。证实元宝山区林业局未按照法律规定履职，导致国家和社会公共利益受到了损害。
被告元宝山区林业局对上述证据质证均无异议。
被告赤峰市元宝山区林业局辩称，李文芳擅自开垦林地案于2013年6月8日由群众匿名举报至我局，经过调查，我局于2013年6月8日立案，于6月13日对其作出行政处罚，罚款11600元，责令其立即停止违法行为，限于2013年7月15日前恢复造林。处罚下达后，李文芳于2013年6月25日缴纳了罚款，但对恢复造林的处罚一直没有履行。当时我局办案人员少，工作任务较繁重，内部管理不规范，职责分工不明确，案卷装订归档以后，无暇顾及后期的林地恢复情况。因此对李文芳恢复造林的情况没有及时监督与督促。2016年元宝山区人民检察院在履行职责中发现李文芳擅自开垦林地案中，涉案林地始终未恢复造林，于2016年11月15日向我局提出检察建议书，建议我局依法履行职责。接到检察建议书后，我局立即派民警了解核实情况，发现李文芳确实没有按照要求恢复造林。当时我区已进入初冬季节，气候条件不适合造林，我局责令李文芳于2017年5月1日前将开垦的地块恢复造林，并要求元宝山镇林业站工作人员帮助其联系购买苗木，并提供技术支持，保证按要求如期完成恢复造林任务。
经庭审质证，被告元宝山区林业局对公益诉讼人元宝山区人民检察院提交的第一组至第五组证据质证均无异议，且所举证据能够形成完整的证据链条，证明被告未履行监管职责的事实，本院予以采信。
经审理查明，2013年5月李文芳在其位于元宝山镇四道井子村一组沟东退耕还林的林地内，未经允许擅自开垦，种植西瓜。经鉴定，开垦林地面积8.7亩。2013年6月13日被告元宝山区林业局以元林罚书字（2013）第50号赤峰市元宝山区林业局林业行政处罚决定书对李文芳作出行政处罚决定：1、处11600元罚款；2、立即停止违法行为；3、限于2013年7月15日前恢复造林。李文芳在收到行政处罚决定书后，在法定期限内未申请行政复议，也未提起行政诉讼，仅于2013年6月25日缴纳罚款11600元，未将被毁坏的林地恢复造林。被告在法定期限内既未催告行政相对人履行行政处罚决定书所确定的义务，也未向人民法院申请强制执行，致使其作出的行政处罚决定书未得到执行，被毁林地未得到及时修复。
2016年11月15日公益诉讼人向被告发出检察建议书，认为被告在办理李文芳擅自开垦林地案过程中存在怠于履行职责的违法情形，未采取有效措施督促其恢复造林，未有效保护好国家林业资源，建议被告依法履行职责，认真落实行政处罚决定，采取有效措施，确保被非法开垦的林地恢复造林。被告在收到检察建议后，在规定期限内未按检察建议进行整改落实，也未书面回复。2017年1月5日公益诉讼人以被告未履行职责，致使国家和社会公共利益仍然处于受侵害状态为由，向本院提起行政公益诉讼，要求本院确认被告未依法履行职责行为违法，并判令其依法继续履行职责。
本院认为，首先，关于公益诉讼人元宝山区人民检察院请求确认被告元宝山区林业局在作出元林罚书字（2013）第50号赤峰市元宝山区林业局林业行政处罚决定书后未依法履行职责行为违法的诉讼请求。根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条第（三）项、《中华人民共和国行政强制法》第五十条、第五十三条、第五十四条的规定，当事人在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，又未履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关应采取催告方式督促其履行。经催告无效后，行政机关可以代履行，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内申请人民法院强制执行。本案中，被告对被处罚人李文芳非法开垦林地的违法行为作出行政处罚后，既未依法进行催告，也未采取代履行措施或者在法定期限内申请人民法院强制执行，致使已经发生法律效力的行政处罚决定中有关被毁林地在指定期限内恢复原状的内容未能得到执行，已经构成怠于履行行政职责的不作为行为。公益诉讼人向被告发出检察建议后，被告仍未纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，应当确认被告怠于履行法定职责的不作为行为违法。据此，公益诉讼人的该项诉讼请求，本院予以支持。其次，关于公益诉讼人请求判令被告元宝山区人民检察院依法继续履行法定职责的诉讼请求。根据《中华人民共和国森林法》第十三条”各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督”的规定，被告作为元宝山区林业行政主管部门，其当然承担被毁林地后续生态修复工作的监督、管理法定职责。被告应当继续履行上述法定职责，通过持续有效的监管，促使被毁林地的生态功能。据此，公益诉讼人的该项诉讼请求，本院亦予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
一、确认被告赤峰市元宝山区林业局在作出元林罚书字（2013）第50号赤峰市元宝山区林业局林业行政处罚决定书后，未依法履行对行政处罚决定中第（3）项的后续监督、管理的行为违法。
二、责令被告赤峰市元宝山区林业局继续履行被毁林地生态修复工作的监督、管理法定职责。
案件受理费50.00元，由被告负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，上诉于赤峰市中级人民法院。
审 判 长 于海军
审 判 员 刘晓文
人民陪审员 唐 莹
二〇一七年四月十九日
书 记 员 徐梓轩