云南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）云行终228号
上诉人（一审第三人）腾冲市界头镇早三社区村民委员会箐地村民小组。
负责人高太清，组长。
委托代理人高建涛，男，1971年10月9日生，汉族，住云南省保山市腾冲县。代理权限：特别授权代理。
委托代理人尹可成，云南正旭律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。
被上诉人（一审原告）腾冲市曲石镇佑土社区村民委员会刘家寨村民小组。
负责人刘文忠，组长。
委托代理人张有华，男，汉族，1959年9月9日生，住云南省保山市腾冲县。代理权限：一般授权代理。
一审被告腾冲市人民政府。
住所地：腾冲市腾越镇山源社区官厅小区**号。
法定代表人庄宇，市长。
委托代理人濮进发，腾冲市农业局工作人员。代理权限：特别授权代理。
委托代理人李理，腾冲市林业局林权中心工作人员。代理权限：特别授权代理。
一审被告保山市人民政府。
住所地：保山市隆阳区同仁街**号。
法定代表人杨军，市长。
委托代理人赵永生，保山市人民政府行政复议科科长。代理权限：特别授权代理。
上诉人腾冲市界头镇早三社区村民委员会箐地村民小组（以下简称箐地村民小组）因腾冲市曲石镇佑土社区村民委员会刘家寨村民小组（以下简称刘家寨村民小组）诉腾冲市人民政府（以下简称腾冲市政府）、保山市人民政府（以下简称保山市政府）土地行政确认一案,不服云南省保山市中级人民法院（以下简称保山中院）于2016年7月21日作出的（2015）保中行初字第23号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年12月21日受理其上诉后，依法组成合议庭，并于2017年2月28日公开开庭审理了本案。上诉人箐地村民小组的委托代理人高建涛、尹可成，被上诉人刘家寨村民小组的负责人刘文忠、委托代理人张有华，一审被告腾冲市政府的委托代理人濮进发、李理，一审被告保山市政府的委托代理人赵永生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审判决认定以下事实：本案争议地块位于界头镇××社区与曲石镇佑土社区交叉地界的侯房子（又作“候房子”、“猴房子”），现状为荒地，争议地块面积共8.6亩，四至为东至路，南至沟，西至沟，北至坎，争议范围经卫星定位确定为：从①公路边00464553E,2798411N顺沟至②00464540E,2798385N顺坎至③00464519E,2798387N顺坎至④00464488E,2798373N顺沟至⑤00464498E,2798355N顺沟至⑥00464542E，2798330N顺沟至⑦00464599E,2798312N顺沟至路边⑧00464613E,2798321N顺公路至⑨00464607E,2798335N直对①00464553E,2798411N。1982年10月15日，原腾冲县人民政府向原腾冲县曲石公社佑土大队刘家村生产队颁发了编号757号《山林所有证》，该证中记载有地名为双坟山，面积为15亩，四至范围为“东从马头田边，南由绿阴坛沟，西至徐家大田，北至大新田沟”的林地，本案争议地侯房子在双坟山林地范围内。1983年9月22日，原腾冲县曲石公社佑土大队刘家村生产队召开关于划定两山到户的会议，决定将侯房子大沟下留作牧场。1985年8月1日原腾冲县早三乡人民政府向原腾冲县早三乡箐地村高显武户颁发了《承包土地使用证》，该证上记载有坐落候房子，四至为“东至路，南至沟，西至沟，北至香果园”的承包地块，承包年限自1982年12月31日起至2000年12月31日止。2002年8月30日原腾冲县界头镇早三村箐地社高建涛（系高显武之子）与原腾冲县界头镇早三村箐地社签订了编号27-1的承包合同书，该合同书中记载有名称为猴房子，四至为“东至新路，西至沟，南至沟，北至香果园”的承包土地，承包有效期至2030年12月31日止。原腾冲县人民政府根据该承包合同于2007年向高建涛户颁发了腾政农地承包权证（2007）第007903号《农村土地承包经营权证》，登记的猴房子地块面积为10亩，地类为旱地，四至情况与承包合同登记情况相同。2006年12月10日，刘家寨村民小组就本案争议地的所有权及使用权向原腾冲县人民政府申请林权登记，原腾冲县人民政府依据其无接界人确认签名的林权登记申请表于2007年8月10日向刘家寨村民小组颁发了腾林证字（2007）第0000090429号《林权证》，该证中小地名登记为“侯房子”，四至为“东至大路，南至徐家大田水沟，西至放水沟，北至土埂及沟坎”，面积为12.4亩。2007年2月4日，第三人箐地村民小组村民高建涛就本案争议地的使用权向原腾冲县人民政府申请林权登记，原腾冲县人民政府依据其无接界人确认签名的林权登记申请表于2007年7月1日向高建涛颁发了腾林证字（2007）第0000057205号《林权证》，该证中小地名为“候房子”，四至为“东至大路边，南至沟，西至田边沟，北至坎拐沟边”，面积为10.1亩。因箐地村民小组与刘家寨村民小组就本案争议地所有权发生争议，经箐地村民小组申请，原腾冲县人民政府经2015年3月12日、4月1日组织双方调解无果后，于2015年4月23日作出腾政行决字〔2015〕03号行政处理决定，决定争议范围（侯房子）的土地权属归申请人箐地村民小组所有，在承包期内，由该村民小组承包户管理使用。刘家寨村民小组不服原腾冲县人民政府作出的腾政行决字〔2015〕03号行政处理决定，在复议申请期限内向保山市政府提出了复议申请。保山市政府受理后，于2015年8月10日作出了保政行复字〔2015〕04号行政复议决定，决定维持原腾冲县人民政府作出的腾政行决字〔2015〕03号行政处理决定。
一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款的规定，腾冲市政府有依箐地村民小组的申请就其与刘家寨村民小组的土地所有权争议作出处理决定的主体资格。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第（四）项、第十三条的规定，保山市政府具有受理对腾冲市政府作出的确认土地所有权的决定不服提出的复议申请的主体资格。本案中，腾冲市政府在刘家寨村民小组持有登记本案争议地所有权及使用权的《林权证》，箐地村民小组农户持有登记争议地承包经营权的《农村土地承包经营权证》及林地使用权的《林权证》的情况下，因争议地不是林地而对本案生效《林权证》不予采信，对刘家寨村民小组有证据显示其享有所有权的林地范围包括本案争议地，而箐地村民小组仅持有其村民小组成员享有土地使用权的证据而无其享有土地所有权的证据材料的情况下，对刘家寨村民小组享有所有权的土地范围包括本案争议地的事实未予查明，对箐地村民小组是否享有土地所有权的情况未进行核实，仅因刘家寨村民小组持有的权属凭证上登记地块的地名、四至、面积与争议地现状不符，而箐地村民小组持有的权属凭证中登记情况与争议地现状相符，作出争议范围土地权属归箐地村民小组所有，由该村民小组承包户管理使用的处理决定，而对登记本案争议地的腾政农地承包权证（2007）第007903号《农村土地承包经营权证》、腾林证字（2007）第0000090429号《林权证》及腾林证字（2007）第0000057205号《林权证》的效力未进行明确，系作出行政行为主要证据不足，应予撤销。保山市政府对腾冲市政府作出的处理决定存在的证据不足的问题未予审核而作出予以维持的复议决定应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第一款、第二款的规定，判决：一、撤销腾冲市政府于2015年4月23日作出的腾政行决字〔2015〕03号行政处理决定及保山市政府于2015年8月10日作出的保政行复字〔2015〕04号行政复议决定；二、责令腾冲市政府于判决生效之日起九十日内对箐地村民小组的申请重新作出处理决定。
箐地村民小组上诉称，一审法院认定事实不清，证据不足，从而导致判决错误。理由：1.高显武户1985年《承包土地使用证》显示，争议地块侯房子自1982年12月31日起都是箐地村民小组村民高建涛户持证管理使用，至今34年，根据法律规定，侯房子的土地管理使用权属于箐地村民小组村民高建涛户，而土地的所有权当然属于箐地村民小组。2.一审法院根据刘家寨村民小组一审提供的《会议记录》认定“原腾冲县曲石公社佑土大队刘家村生产队召开关于划定两山到户的会议，决定将侯房子大沟下留作牧场”属于认定事实错误。在一审庭审质证中，箐地村民小组及两级政府均不认可该证据，一审法院予以采信不符合法律规定。该证据为单方提供的证据，其真实性无法核实，证明效力非常低，且无其他证据印证。3.高显武户1985年《承包土地使用证》显示争议地“侯房子”的土地性质为旱地，而刘家寨村民小组提供的《山林所有证》显示土地的性质为林地，登记的地名为“双坟山”，面积为15亩。两宗土地的性质完全不相符，土地的现状实为旱地，地名也不一致。从《山林所有证》的四至看，该林地的面积应150亩以上，那么箐地村民小组很多村民现在管理使用的无争议土地都属于刘家寨村民小组所有，这严重违背事实。请求依法撤销保山中院（2015）保中行初字第23号行政判决，改判驳回刘家寨村民小组的诉讼请求，维持腾冲市政府腾政行决字〔2015〕03号行政处理决定书以及保山市政府保政行复字〔2015〕04号行政复议决定书。
刘家寨村民小组答辩称，1953年至今其一直管理使用着侯房子林地，并且政府也为其颁发了山林所有证，箐地村民小组自始没有耕种管理过争议地。其所持有的权证真实有效，而腾冲市政府全部确权给了箐地村民小组，其不服。保山中院的判决正确，请求二审法院予以维持。
腾冲市政府陈述意见称：一、行政机关作出具体行政行为所依据的事实清楚。箐地村民小组提交的四组证据真实，但第三组证据（林权证）与第四组证据（农村土地承包经营权证）属“一地两证”，第一、第二、第四组证据中载明的地块的地名一致，土地的类别一致，土地的四至范围、面积基本吻合，与争议地块相符，三组证据能够衔接且有连续性，故对箐地村民小组关于争议地块权属的观点予以支持。刘家寨村民小组提交的三组证据真实，证据中载明的地块的地名、土地的类别、土地的四至范围及面积均不一致，与争议地块现状不符，三组证据无法衔接，故对刘家寨村民小组关于争议地块权属的观点不予支持。二、行政机关作出的具体行政行为正确适用了法律、法规、规章或者规范性文件。根据《中华人民共和国森林法》第三条、《中华人民共和国森林法实施条例》第三条、《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条的规定，其依据箐地村民小组及刘家寨村民小组的林权证和土地承包经营权证作出的行政处理决定正确适用了法律、法规、规章或者规范性文件。三、行政机关作出具体行政行为的整个过程符合法定程序。首先，本纠纷符合云南省行政调解规定（试行）第七条第三类规定的范围；其次，其受理本纠纷后，成立了农业、林业、司法等单位行政调解员参与的纠纷调解组，在大调解办的牵头带领下，按照组织现场勘查、调查、组织行政调解、再次组织行政调解程序、作出处理决定的程序调解处理本纠纷。四、行政机关在享有行政管理职权的范围内依法作出具体行政行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，其经多次调解无果作出行政处理决定的行为属行政机关在享有行政管理职权的范围内依法作出具体行政行为，且其所做结论合法合理。请求撤销一审判决，维持腾冲市政府的处理决定和保山市政府的复议决定。
保山市政府陈述意见称：一、被诉行政行为认定的事实清楚，证据确实充分，箐地村民小组的诉求应予支持。1.“争议地”面积8.6亩，现状为“荒地”，双方无争议。2.刘家寨村民小组持有的《土地房产所有证》记载的内容与“争议地”的地名、四至、面积及其持有的《山林所有证》记载的地名、四至不一致，所记载类别为山林，与争议地现状不符，又无其他证据相互印证“争议地”属该小组。腾林证字（2007）第0000090429号《林权证》记载与“争议地”现状相符，包括了争议地范围，但该证没有按2007年林权改革政策规定的程序、要求办理，且没有其他合法证据相印证，复议机关不予采信。刘家寨村民小组在“复议过程”提交的《会议决定》（1982年）内容为“留牧场问题………侯房子大沟下”也没有明确载明“争议地”在其四至范围内，系单方行为，不是法定的权属证明材料，且在当地“非田非地”大量存在。3.箐地村民小组持有的高显武户《承包土地使用证》、《承包合同》、《农村土地承包经营权证》登记地名为“猴房子”，地类为山地，四至为东至路，南至沟，西至沟，北至香果园，与争议地现状基本相符，在时间、空间上也保持了连续性，其证据效力高于刘家寨村民小组持有的证据。二、一审判决认定的事实和采信的证据与判决理由、结果相矛盾。1.复议机关提交的第三组证据中序号4、5、6，一审法院均予以采信，三份证据均能证明争议地所有权和使用权的事实，但一审判决认为腾冲市政府对刘家寨村民小组享有所有权的土地范围包括本案争议地的事实未予查明、对箐地村民小组是否享有土地所有权的情况未进行核实，前后矛盾。2.一审判决认为腾冲市政府对腾政农地承包权证（2007）第007903号《农村土地承包经营权证》、腾林证字（2007）第0000090429号《林权证》及腾林证字（2007）第0000057205号《林权证》的效力未进行明确，但复议机关在复议决定书中已对三份证据的证明内容和证据效力进行了明确的表述。三、原腾冲县人民政府对解决争议采信的证据、依据，符合《林木林地权属争议处理办法》第八条（三）、（四）项的规定，刘家寨村民小组持有的证据不足以证明“争议林地”归其所有，其诉讼请求依法不应得到支持。请求依法支持箐地村民小组的请求，撤销一审法院作出的（2015）保中行初字第23号行政判决。
二审中，除箐地村民小组对一审认定“1983年9月22日，原腾冲县曲石公社佑土大队刘家村生产队召开关于划定两山到户的会议，决定将侯房子大沟下留作牧场”的事实提出异议外，其余当事人对一审认定的事实并无异议。
本院经审理查明，一审法院认定的部分事实不准确，本院认定本案事实如下：2014年7月22日，箐地村民小组向原腾冲县人民政府提交土地权属争议处理申请，请求确认侯房子土地归属其所有。2015年4月23日，腾冲市政府作出腾政行决字〔2015〕03号行政处理决定，查明“争议地块位于界头镇××社区与曲石镇佑土社区交叉地界的候房子，现状为荒地，争议地块面积共8.6亩，争议范围：从①公路边00464553E,2798411N顺沟至②00464540E,2798385N顺坎至③00464519E,2798387N顺坎至④00464488E,2798373N顺沟至⑤00464498E，2798355N顺沟至⑥00464542E，2798330N顺沟至⑦00464599E,2798312N顺沟至路边⑧00464613E,2798321N顺公路至⑨00464607E,2798335N直对①00464553E,2798411N。申请人腾冲县界头镇早三社区箐地村民小组持有四组证据：1.1985年8月1日腾冲县早三乡人民政府颁发的承包土地使用证，登记地名侯房子，地类为旱地，四至为东至路，南至沟，西至沟，北至香果园；2.2002年8月30日腾冲县人民政府颁发的承包合同书，登记地名为侯房子，地类为山地，四至为东至路，南至沟，西至沟，北至香果园；3.2007年7月1日腾冲县人民政府颁发的林权证，登记地名为侯房子，地类为林地，四至为东至大路边，南至沟边，西至田边沟，北至坎拐沟边；4.2007年8月12日腾冲县人民政府颁发的农村土地承包经营权证，登记地名为侯房子，地类为旱地，四至为东至新路，南至沟，西至沟，北至香果园。被申请人腾冲县曲石镇佑土社区刘家寨村民小组持有三组证据：1.1953年3月29日腾冲县人民政府颁发给张正科的土地房产所有证，登记地名为小团坡，地类为山，四至为东至沟，南至沟，西至（模糊不清，且有涂改），北至彭文聪垦下；2.1982年10月15日腾冲县人民政府颁发的山林所有证，登记地名为双坟山，地类为林地，四至东从马头田边，南由绿阴坛沟，西至徐家大田，北至大新田沟；3.2007年8月10日腾冲县人民政府颁发的林权证，登记地名为侯房子，地类为林地，四至为东至大路，南至徐家大水田沟，西至放水沟，北至土埂及沟坎”。腾冲市政府认为：申请人箐地村民小组提交的四组证据真实，但第三组证据（林权证）与第四组证据（农村土地承包经营权证）属“一地两证”，第一、第二、第四组证据中载明的地块的地名一致，土地的类别一致，土地的四至范围、面积基本吻合，与争议地块相符，三组证据能够衔接且有连续性，故对箐地村民小组关于争议地块权属的观点予以支持。被申请人刘家寨村民小组提交的三组证据真实，证据中载明的地块的地名、土地的类别、土地的四至范围及面积均不一致，与争议地块现状不符，三组证据无法衔接，故对刘家寨村民小组关于争议地块权属的观点不予支持。腾冲市政府决定：争议范围（侯房子）的土地权属归申请人箐地村民小组所有，在承包期内，由该村民小组承包户管理使用。刘家寨村民小组不服上述处理决定向保山市政府提出复议申请。2015年8月10日，保山市政府作出保政行复字〔2015〕04号行政复议决定，维持了原腾冲县人民政府作出的腾政行决字〔2015〕03号行政处理决定。
本院认为，在权属争议双方均持有多份权属凭证的情况下，采信一方的权属凭证而不采信另一方的权属凭证应当有充分的理由。本案中，腾冲市政府仅从箐地村民小组和刘家寨村民小组所持权证的地名、四至范围、面积来认定权属，未查明两村民小组所持权证的地名、四至范围、面积是否相互包含或交叉重叠，从而其作出的行政处理决定存在认定事实不清、证据不足的问题。而保山市政府的复议决定对腾冲市政府的处理决定予以维持，亦属认定事实不清、证据不足。一审法院判决撤销腾冲市政府腾政行决字〔2015〕03号行政处理决定和保山市政府保政行复字〔2015〕04号行政复议决定，责令腾冲市政府重新作出处理决定，并无不当，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人腾冲市界头镇早三社区村民委员会箐地村民小组负担。
本判决为终审判决。
审判长 杜瑞芳
审判员 赵学军
审判员 桂 蕾
二〇一七年三月十六日
书记员 林珊珊