广西壮族自治区柳州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）柳市行终字第4号
上诉人（一审原告）梁新明。
委托代理人梁新兰。
被上诉人（一审被告）鹿寨县人民政府，住所地鹿寨县鹿寨镇城南新区创业路2号。
法定代表人刘胜友，县长。
委托代理人韦太龙，鹿寨县鹿寨镇林业站站长。
委托代理人吴宏仁，鹿寨县鹿寨镇司法所所长。
一审第三人鹿寨县鹿寨镇角塘村民委员会欧村第一村民小组（以下简称欧村第一村民小组）。
诉讼代表人李良才，组长。
一审第三人李建忠。
一审第三人李宏基。
一审第三人吴菊英。
一审第三人李良才。
一审第三人李冬梅。
一审第三人梁新才。
上诉人梁新明因诉鹿寨县人民政府林业行政裁决纠纷一案，不服鹿寨县人民法院（2014）鹿行初字第20号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
一审判决查明：争议地所有权属于欧村第一村民小组所有，位于鹿寨镇角塘村欧村屯牛栏岭北面岭脚，四至界限：东以鹿导公路为界。南从鹿导公路向西经李宏基开荒地的南面边沿、梁新才种植桂花树开荒地的南面边沿至欧村二组的林地为界，西、北沿欧村二组的林地界向北经小路接东线止，面积共4.6亩。争议地原为欧村第一村民小组的牛栏及堆放稻草的空地，集体从未将争议地作为林地分配给村民。欧村第一村民小组于1983年分配责任山，梁新明所分得的责任山的北面界线是以争议地中的牛栏地南面堆放稻草的空地为界。欧村第一村民小组村民李宏基、李建忠、李赵武等自1982年开荒后一直经营至今（其中李赵武、李建忠经营1.4亩并于2012年租给鹿寨县鹿寨镇角塘村欧村第二村民小组村民蔡桂华建桉树苗圃；欧村第一村民小组村民李宏基经营1.9亩种植玉米；后梁新才经营1.3亩种植蒲葵、桂花），梁新明获得鹿林证字（2009）第0706000532《林权证》前没有在争议地内经营种植过任何作物。2009年，欧村第一村民小组参加了集体林权制度改革，召开了户为单位的村民代表会议并制定《林改方案》，根据《林改方案》即“按原各户所分得责任山的范围来确权发证”。欧村第一村民小组的整个林业制度改革工作均按林业制度改革政策和程序进行，在现场勘界过程中，林业制度改革工作组的工作人员在梁新明不在场指认其原责任山界线的情况下，将不是梁新明责任山的原牛栏等附属空地4.6亩土地（即李宏基、李建忠、李赵武、梁新才等经营地）勾绘上图为梁新明的山林地，并于2009年12月30日核发了面积为31.6亩的鹿林证字（2009）第0706000532号《林权证》给梁新明。
2012年梁新明开发牛栏岭林地时，发现其持有的鹿林证字（2009）第0706000532号《林权证》的林权范围包含了本村村民李建忠、李赵武、李宏基三户于上世纪80年代一直开荒经营至今的耕地，梁新明便于2013年1月14日以其持有的鹿林证字（2009）第0706000532号《林权证》为由，向鹿寨县人民法院提起与李宏基、李建忠、李赵武排除妨害的民事诉讼，鹿寨县人民法院经过审理认为，梁新明与李建忠、李赵武、李宏基所在的村民小组即欧村第一村民小组提出梁新明持有的《林权证》勾图存在错误，已向当地林业部门提出更正申请，为此，认定梁新明与李建忠、李赵武、李宏基之间的纠纷不是排除妨害，而是土地使用权属争议，作出民事裁定驳回梁新明的起诉；梁新明不服向柳州市中级人民法院提出上诉，柳州市中级人民经过审理后维持鹿寨县人民法院民事裁定。
鹿寨县人民政府根据欧村第一村民小组提出的权属争议申请而立案受理本争议，经过调查核实及对照欧村第一村民小组制定的《林改方案》，认为确系其工作人员工作粗糙，错误将不是梁新明原责任山的土地勾绘上图确权为梁新明林地，为此鹿寨县人民政府为纠正发证错误的行为，组织本案当事人进行调解，但均未能达成调解协议，依照《广西壮族自治区人民政府关于切实加强林地管理工作的通知》第三项“对已发的山界林权证，确因工作粗糙造成错误、重叠、遗漏的，应当依照法定程序修正或补发”的规定，作出鹿政处（2014）5号《权属纠纷处理决定书》（以下简称5号决定），决定：一、将4.6亩争议地的使用权确权归欧村第一村民小组集体所有，四至界限；东以鹿导公路为界。南从鹿导公路向西经李宏基开荒地的南面边沿、梁新才种植桂花树开荒地的南面边沿至欧村二组的林地为界，西、北沿欧村二组的林地界向北经小路至鹿导公路接东线止。争议地内的农作物、林木和苗木归种植者及培育者所有，在处理决定书生效后半年内由种植者及培育者自行处置，处置后土地交欧村第一村民小组集体管理。二、欧村第一村民小组村民梁新明持有的鹿林证字（2009）第0706000532号《林权证》以本处理决定书确定的林地权属界限进行修正，修正后的鹿林证字（2009）第0706000532号《林权证》的四至界限为：东与林永阳的林地相邻、南与李赵武的林地相邻、西与欧村第二村民小组的林地相邻、北与欧村第一村民小组的土地相邻，修正后《林权证》面积为27.0亩。梁新明对鹿寨县人民政府作出的5号决定不服，向柳州市人民政府申请行政复议。柳州市人民政府作出柳政复字第（2014）72号《行政复议决定书》，维持了鹿寨县人民政府作出的5号决定。梁新明仍不服向法院提起行政诉讼。
另，一审过程中，李赵武去世。其直系亲属有配偶吴菊英、女儿李冬梅、儿子李良才。
一审判决认为：本案系因推行集体林业制度改革确权发证后产生的林地使用权属纠纷，而非农村土地承包经营权纠纷。鹿寨县人民政府按照上级政府制定的林业制度改革确权发证的政策及《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》（下称：《林改办法》），在全县农村开展林业制度改革确权发证工作。按照《林改办法》的规定，各村民小组必须召开村民代表大全制定林业制度改革方案，并按照林业制度改革方案确权发证。为此欧村第一村民小组通过召开村民代表大会制定并通过了自己的《林改方案》，确权发证即按原各户所分得责任山的范围来确权发证。梁新明取得《林权证》的林地面积则多出了不是其原责任山的4.6亩土地事实存在，其取得的林地不符合欧村第一村民小组《林改方案》按原各户所分得责任山的范围来确权发证的规定。之所以造成此现状，确系鹿寨县人民政府派出的林改工作人员工作粗糙，没有认真核实所致。本着有错必纠的原则，鹿寨县人民政府依据《广西壮族自治区人民政府关于切实加强林地管理工作的通知》第三项“对已发的山界林权证，确因工作粗糙造成错误、重叠、遗漏的，应当依照法定程序修正或补发”的规定，作出5号决定并无不当。梁新明主张本案是农村土地承包经营权纠纷而非权属争议，其主张忽略了其《林权证》是因为开展林业制度改革而取得的，并非单纯的农村土地承包，在开展林业制度改革过程中出现错误发证，应当允许政府纠正，梁新明的主张没有事实依据和法律依据，不予支持。另鹿寨县人民政府依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》）第十九条的规定立案受理欧村第一村民小组的权属争议申请，并没有违反法律法规规定，梁新明认为鹿寨县人民政府违反法定程序立案的观点，不予采纳。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，一审判决：驳回梁新明的诉讼请求。
上诉人梁新明上诉称，一、一审判决事实不清。l、一审判决“争议地原为第三人欧村第一村民小组的牛栏及堆放稻草的空地，集体从未将争议地作为林地分配给村民”的认定是错误的，与事实不符。欧村第一村民小组与上诉人签订有《集体林地家庭承包经营合同书》，该合同包含有本案争议的土地；鹿寨县人民政府颁发给上诉人的林权证上所载的土地也包含有本案争议的土地；欧村第一村民小组已经把本案争议的土地合法发包给上诉人承包经营，上诉人有合法的无可争议的承包经营权。2、一审判决认定“第三人李宏基、李建忠、李赵武等村民自1982年开荒后一直经营至今”与事实不符。事实上他们根本没有经营。退一步说，就算他们自1982年开荒后一直经营至2009年，由于土地所有权人欧村第一村民组没有与他们签订有承包合同，他们的经营属于非法占用集体土地来经营。2009年后，土地所有权人欧村第一村民组经过决议，把没有签订承包合同的土地统一收回集体，另行分配发包。这样，上诉人才取得该土地的承包经营权。自2009年后，李宏基、李建忠、李赵武在梁新明拥有合法承包经营权的土地上经营属于非法的，是侵权行为。二、一审判决适用法律错误。涉案的争议，一审判决认为是林地使用权属纠纷，而非农村土地承包经营权纠纷是适用法律错误。本案涉案的土地所有权属于欧村第一村民小组集体所有，没有人对此提出异议。因此本案不属于土地权属争议；涉案土地经欧村第一村民小组集体成员超过三分之二的多数人同意，发包给本集体的成员粱新明承包，粱新明是该承包土地的合法使用权人。之后粱新明在该地上种植了林木，并经镇政府核准，由县政府颁发了林权证。故粱新明是该承包土地的合法经营权利人。因为是先有土地承包经营合同才有之后种植了林木，种植林木后才变为林地。因此应当属于土地承包经营权的纠纷，而非林地使用权的纠纷。本案争议的当事人，一方是土地所有权者，另一方是土地承包经营者，不可能存在地位不等的土地所有权和使用权的纠纷。同时也不是地位同等的土地承包经营者之间的纠纷。作为土地所有权者，有权依法把土地发包给任何人承包，不存在包给谁是对的，而包给另一人就是错误的问题。在土地承包者与所有者之间的纠纷，理当属于也只能属于承包经营权纠纷而非林地使用权纠纷。本案中个别人以村民小组的名义，提出把已经合法发包给上诉人承包的土地收回，其实质是撤销这部分土地承包经营合同。依案件性质而论，撤销土地承包经营合同应当属于《中华人民共和国农村土地承包法》调整的范围，适用其他法律来处理就是适用法律错误。三、被上诉人的具体行政行为违法，应当撤销。本案应当适用《中华人民共和国农村土地承包法》来调整。依据该法第五十一条：因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。对土地承包经营权发生纠纷的，政府仅仅有调解的权利，没有行政决定权。不属于土地权属纠纷的，依法不应当由政府用行政权力处理。现被上诉人没有法律授权而受理该类案件，属于程序违法；被上诉人受理不属于土地权属纠纷的案件后，没有法律授权而用政府行政权力作出实体处理，属于具体行政行为违法。违法的具体行政行为依法应当撤销。四、涉案争议的处理，应当适用《中华人民共和国农村土地承包法》。涉案的土地经欧村第一村民小组集体成员超过三分之二的多数人同意，发包给本集体的成员粱新明承包，之后粱新明在该地上种植了林木，并经镇政府核准，由县政府颁发了林权证。故粱新明是该承包土地的合法经营权利人和财产所有人。个别人以村民小组的名义要撤销土地承包合同，依案件性质，很明显属于农村土地承包经营合同的纠纷。该类纠纷应当适用《中华人民共和国农村土地承包法》，而不能适用其他旧法、普通法和法规、规章。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十条、第二十四条、第二十六条、第二十七条的规定，欧村第一村民小组集体把土地承包给上诉人后，在承包期限内不得变更或者解除承包合同，不得随意收回承包地，也不得调整承包地。因此，现欧村第一村民小组要求收回上诉人有承包经营合同依法承包、并已种植林木，得到镇政府确认、县政府发证确定权属的土地，没有事实依据，更没有法律依据。对该无理、无法的请求，不应给予支持。被上诉人违反法律错误支持的，应当撤销其决定；一审判决对被上诉入决定错误维持，应当依法撤销该判决。综上，请二审依法撤销一审判决和5号决定。
被上诉人鹿寨县人民政府答辩称，一、上诉人称，一审判决认定争议地原为牛栏及堆放稻草的空地，集体从未分配给村民是错误的。被上诉人认为，欧村第一村民小组在1983年划分责任山时因争议地是牛栏及堆放稻草的空地，争议地没有分配给任何人。在2009年的集体林权制度改革工作中欧村第一村民小组在林改方案中决议按各户原分得责任山的范围确权发证，并没有重新分山。造成上诉人与欧村第一村民小组集体签订有《集体林地家庭承包经营合同书》是因林改工作人员在林权勘界过程中将不属于上诉人责任山的争议地划入上诉人的林权宗地引起的，因此一审判决认定争议地原为牛栏及堆放稻草的空地，集体从未分配给村民与事实相符。二、上诉人称，一审判决认定李宏基、李建忠、李赵武等村民自1982年开荒后一直经营至今与事实不符。上诉人因欧村第一村民小组在2009年的林改中集体决议统一收回开荒地另行分配取得了争议地的经营权。被上诉人认为，李宏基、李建忠、李赵武等村民自1982年开荒争议地后一直经营至今与调处机关调查的事实相符，上诉人至今从未经营过争议地。上诉人称欧村第一村民小组在2009年林改中决议统一收回开荒地另行分配没有证据证实。三、上诉人称，一审判决认定该争议是林地使用权属纠纷而非农村土地承包经营权纠纷是适用法律错误。被上诉人认为，上诉人据以主张权利的依据是取得的《林权证》，上诉人在《林权证》上的权利是林地使用权、森林或林木的所有权和使用权。欧村第一村民小组请求政府将已经确权归上诉人的争议地的使用权收归本集体所有因而发生权属纠纷。一审判决认定该争议是林地使用权属纠纷而非农村土地承包经营权纠纷是对该纠纷案件的定性，不是上诉人认为的适用法律问题。四、上诉人称，由于涉案的土地争议属承包经营权纠纷不属于土地权属纠纷，因此被上诉人的具体行政行为违法应当撤销。被上诉人认为，由于该争议属土地权属纠纷，依据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十六条第一款的规定，该土地权属纠纷应由人民政府依法调解处理。被上诉人依据法律、法规的授权按法定的程序对该案进行了调查和调解，在查清事实的基础上依法作出的处理决定事实清楚，证据充分，运用法律法规适当，不存在具体行政行为违法的事实。五、上诉人认为，涉案争议地的处理应当适用《中华人民共和国农村土地承包法》而不能适用其他旧法。被上诉人认为，由于涉案的土地已核发了《林权证》，争议地包含在上诉人所持有的《林权证》的权属范围内，因此该纠纷是土地山林权属纠纷。被上诉人依据《中华人民共和国森林法》、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》及《广西壮族自治区人民政府关于切实加强林地管理工作的通知》的文件精神对该权属纠纷进行处理在适用法律上是适当的。综上所述，被上诉人作出的5号决定事实清楚，证据确凿充分，适用法律法规正确，符合公平、公正原则，请二审依法维持一审判决，驳回上诉人的上诉。
一审第三人欧村第一村民小组、李建忠、李宏基、吴菊英、李良才、李冬梅、梁新才均未陈述意见。
经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。
本院认为，本案系因欧村第一村民小组对梁新明持有的鹿林证字（2009）第0706000532号《林权证》中，有林地使用权争议的4.6亩林地申请确权产生，系推行集体林业制度改革确权发证后产生的林地使用权属纠纷。需解决上述争议的4.6亩林地由哪一个主体享有使用权的问题，而非梁新明已经取得农村土地承包经营权后，其所在的集体欧村第一村民小组对已经发包的土地进行变更、调整或者收回所引起的纠纷。对林地使用权争议，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十六条第一款的规定，由县级人民政府依法调解处理。故被上诉人鹿寨县人民政府有权对本案梁新明与欧村第一村民小组关于4.6亩林地使用权争议进行调解和作出处理决定。梁新明主张本案是农村土地承包经营权纠纷而非权属争议，其主张没有事实依据和法律依据，一审判决不予支持正确。
鹿寨县人民政府根据林业制度改革确权发证的政策及《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》，在全县农村开展林业制度改革确权发证工作，并按照各村民小组召开的村民代表大会制定的林业制度改革方案来确权发证。梁新明取得《林权证》的林地面积多出了不是其原责任山的4.6亩林地，其取得的林地不符合欧村第一村民小组《林改方案》按原各户所分得责任山的范围来确权发证的规定。该情形系鹿寨县人民政府派出的林改工作人员工作粗糙，没有认真核实所致。本着有错必纠的原则，鹿寨县人民政府依欧村第一村民小组提出的申请，依据《广西壮族自治区人民政府关于切实加强林地管理工作的通知》第三项“对已发的山界林权证，确因工作粗糙造成错误、重叠、遗漏的，应当依照法定程序修正或补发”的规定，作出5号决定并无不当。鹿寨县人民政府根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十九条及《广西壮族自治区人民政府关于切实加强林地管理工作的通知》的规定立案受理欧村第一村民小组的权属争议申请，也程序合法，符合法律法规规定，梁新明认为鹿寨县人民政府违反法定程序立案的主张不成立，不予采纳。一审判决查明事实清楚，程序合法，适用法律正确，判决正确，本院依法予以维持。上诉人的上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人梁新明负担（已缴纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 龙海霖
审 判 员 傅广德
代理审判员 徐元永
二〇一五年一月三十日
书 记 员 张 楠