北京市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）二中行终字第721号
上诉人（一审原告）郭颖，男，1974年1月22日出生。
上诉人（一审原告）郭毅，男，1970年2月15日出生�
上述二上诉人共同委托代理人李国路，北京市房山区城关街道第二法律服务所法律工作者。
被上诉人（一审被告）北京市房山区青龙湖镇人民政府，住所地北京市房山区青龙湖镇坨里村。
法定代表人王春年，镇长。
委托代理人李显贵，男。
委托代理人王炳明，北京市智远律师事务所律师。
郭颖、郭毅因诉北京市房山区青龙湖镇人民政府（以下简称青龙湖镇政府）土地行政答复一案，不服北京市房山区人民法院（2015）房行初字第52号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年5月14日公开开庭审理了本案。上诉人郭颖及其与上诉人郭毅共同的委托代理人李国路，被上诉人青龙湖镇政府的委托代理人王炳明、李显贵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年7月30日，青龙湖镇政府作出《关于坨里村郭毅、郭颖提出宅基地确权申请的答复》，主要�容为，郭毅、郭颖：你二人于2014年4月24日向我镇提出申请，要求对坨里村北街×号的宅基地予以划分，并予确权。我镇工作人员曾经多次要求你们提供相关合法证明，你们至今未予提供。根据调查，你们的父亲郭凤林（已逝）与郭凤森是亲兄弟，郭凤森称自家于1974年翻建的现北房5间。房屋建好后，郭凤森住在东侧一间房，其父（郭贵）母与妹妹住在中间两间房屋内，哥哥郭凤林住在西侧的两间房屋内，其父郭贵过世前，一直未分家。其父郭贵过世后，兄弟二人因院内主房只有一座，也未对宅基地使用权进行过划分，房屋分住，是历史自然形成的，院子一直共用至今。据此，特对你们的申请答复如下：1、你们未能提供出合法有效的证据证明对坨里村北街×号的宅基地使用权划分；2、通过调查，郭凤森不承认曾经与你们父亲划分过宅基地的使用权。因此对于你们提�的申请证据不足，应诉请人民法院先进行分家析产。
郭颖、郭毅诉称，其二人系青龙湖镇坨里村村民，居住在北京市房山区青龙湖镇坨里村北街×号院内，在该宅院内有其二人祖父母遗留5间北房，其二人之父郭凤林（已死亡）与郭凤森经分家析产，郭凤林继承该房西侧2间所有并使用，郭凤森继承该房东侧3间所有并使用，宅基地共同使用。郭凤林死亡后其二人又继承上述遗产在此居住至今，并与郭凤森先后分别在该院东侧和西侧各建房屋两间。现因其二人孩子已大，需要在该宅院西南侧再建房屋居住，因此与郭凤森发生宅基地使用权纠纷，经村委会调解及协商未果。其二人依法向青龙湖镇政府提出确权请求，青龙湖镇政府未在法定期限内履行法定职责，其二人依法提起行政诉讼，在诉讼审理中，青龙湖镇政府于2014年7月30日向其二人作出答复，以其二人证据不足为�，拒不给予解决。该答复违反我国土地管理法规定，所谓的调查均都不符合事实，其二人的请求合法合理，青龙湖镇政府的行政不作为造成其二人无法正常使用宅基地，给其二人正常生活造成很大困难。故诉至法院，请求撤销青龙湖镇政府于2014年7月30日向其二人作出的答复，责令青龙湖镇政府立即履行法定职责，确认位于北京市房山区青龙湖镇坨里村北街×号院内，以北房自东向西第三间西侧墙为界往南至南侧宅基地边沿以西范围内宅基地由郭颖、郭毅使用。
青龙湖镇政府辩称，青龙湖镇政府对郭颖、郭毅的请求曾多次告知其应提供相应的合法证据，其二人至今未向青龙湖镇政府提供，故无法对其二人宅基地进行确认。在调查中，郭颖、郭毅的叔父郭凤森称该处宅院正房建好后，和哥哥郭凤林（已逝）一直共同居住，没有进行过划分，属于自然形成。据此，青龙湖镇政府对郭颖、郭毅提出的申请所作出的答复是正确的。郭颖、郭毅应先进行分家析产后，再确定其宅基地权属。郭颖、郭毅诉求证据不足理由不充分，请法院依法驳回其二人诉讼请求。
2015年3月18日，一审法院作出（2015）房行初字第52号行政判决认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，青龙湖镇政府作为乡镇人民政府，有权对其行政区域内个人之间的土地所有权和使用权争议进行处理。根据本案查明的事实，郭颖、郭毅申请确权的坨里村北街×号宅基地宅院系其二人之祖父郭贵建设，郭贵及郭颖、郭毅之父郭凤林去世后，该宅院一直由郭颖、郭毅及其二人叔父郭凤森共同使用至今。青龙湖镇政府作为乡镇人民政府，行使处理个人之间的土地所有权和使用权争议的行政职权时，应充分尊重和保障当事人的民事权利。本案中，青龙湖镇政府通过调查、调解等工作，认为郭颖、郭毅申请确权证据不足，且该宅基地可能涉及其他人利益，建议郭颖、郭毅诉请法院进行分家析产。青龙湖镇政府作出的答复并无不当。郭颖、郭毅诉讼请求缺乏事实依据，本院不予支持。综上，一审法院依据最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决驳回了郭颖、郭毅的诉讼请求。
郭颖、郭毅不服一审判决提出上诉，确权撤销一审判决、依法改判或发回重审。郭颖、郭毅的上诉理由如下：郭颖、郭毅与郭凤森共同在青龙湖镇坨里村北街×号，现对宅基地使用权范围产生分歧，青龙湖镇政府理应依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，为双方划清界限，确定各自的宅基地使用范围。但是，青龙湖镇政府非但不依法履行职责，还错误的让郭颖、郭毅与郭凤森进行分家析产。没有任何法律规定分家析产是确定宅基地范围的必要前提，且郭颖、郭毅与郭凤森使用涉案宅基地多年，对土地上的房屋财产没有任何争议。一审法院在（2014）房行初字第244号行政判决书中已确认了青龙湖镇政府为郭颖、郭毅确认宅基地使用范围的职责，现又在本案中否认了青龙湖镇政府有这项职责，属自相矛盾。
青龙湖镇政府同意一审判决，请求予以维持。
在一审诉讼期间，青龙湖镇政府向一审法院提交了作出被诉具体行政行为的下列证据：
1、2014年6月27日对郭凤森进行询问制作的询问笔录，证明郭颖、郭毅申请处理的宅基地纠纷是双方当事人的争议，不能确权。
2、（2014）房行初字第244号行政判决书，证明就郭颖、郭毅申请青龙湖镇政府履行法定职责一案，一审法院已经做出了判决。
在一审诉讼期间，郭颖、郭毅提交了以下证据：
1、2014年6月3日坨里村村委会出具的证明，证明郭颖、郭毅与郭凤林及郭凤森的身份关系，郭凤林、郭凤森对×号宅基地的使用情况。
2、郭颖、郭毅的户口本，证明其二人户口都在×号内，政府确定了其二人对×号宅基地有合法使用权，有权要求青龙湖镇政府对其二人的×号宅基地使用权面积进行确认。
3、（2014）房行初字第244号行政判决书，证明青龙湖镇政府没有实际履行法定职责。
经庭审质证，一审法院对青龙湖镇政府、郭颖、郭毅提交的上述证据作如下确认：青龙湖镇政府、郭颖、郭毅提交的上述证据符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》的相关规定，具有合法性、真实性及关联性，故均予以采纳。
一审法院已将上述证据材料全部移送本院。本院审查后认定：一审法院对青龙湖镇政府、郭颖、郭毅一审诉讼期间提交的上述证据材料所作认证符�最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，是正确的，本院作同样认定。
根据上述被认定合法有效的证据，本院认定如下案件事实：北京市房山区青龙湖镇坨里村北街×号宅基地的使用权人原为郭贵。郭贵于1984年1月4日去世后，上述宅基地上的房屋由郭贵之子郭凤林、郭凤森居住、使用。郭凤林于1987年去世后，郭凤林之子郭颖、郭毅与郭凤森继续居住、使用上述房屋。2014年4月29日，郭颖、郭毅向青龙湖镇政府邮寄提交申请书，提出：“请求对北京市房山区青龙湖镇坨里村北街×号宅基地使用权给予确认，以北房自东向西第三间西房墙为界往南至南侧宅基地边沿以西范围内宅基地由我们使用，以东所占宅基地由郭凤森使用”。2014年4月30日，青龙湖镇政府收到该申请书。后青龙湖镇政府工作人员曾与坨里村村委会工作人员一同对郭颖、郭毅与�凤森宅基地问题进行过调解，但调解未果。2014年6月27日，青龙湖镇政府就郭颖、郭毅申请事项对郭凤森进行了调查询问。同日，青龙湖镇政府工作人员到坨里村村委会就郭颖、郭毅申请事项进行了调查询问。2014年7月30日，青龙湖镇政府对郭毅、郭颖作出《关于坨里村郭毅、郭颖提出宅基地确权申请的答复》。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款的规定，农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。又根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款的规定，个人之间的土地所有权和使用权争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。据此，个人对于集体土地建设用地的使用权应由县级人民政府登记造册，核发证书，予以确认。而个人之间就已取得的集体土地建设用�使用权发生的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。本案中，郭颖、郭毅与郭凤森均未依照前述《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款的规定取得北京市房山区青龙湖镇坨里村北街×号宅基地的使用权，亦未与该宅基地原使用权人郭贵的其他继承人就该宅基地上的房屋的归属问题达成协议或经法定程序进行析产，因此尚不具备提交青龙湖镇政府进行集体土地建设用地使用权争议处理的条件。综上，一审法院认为青龙湖镇政府对郭颖、郭毅作出的被诉《答复》并无不当，并据此驳回郭颖、郭毅的诉讼请求是正确的，本院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
一、二审案件受理费各50元，均由郭颖、郭毅共同负担（均已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 徐宁
代理审判员 杨波
代理审判员 沈冲
二〇一五年六月十一日
书 记 员 陶慧