广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）桂行终1054号
上诉人（一审被告）乐业县人民政府，住所地：乐业县兴乐路2号
法定代表人李荣能，县长。
委托代理人韦跃建，乐业县法制办公室主任。
委托代理人韦光鸿，乐业县法制办公室工作人员。
被上诉人（一审原告）覃焕尚，男，1949年12月8日出生，壮族，住乐业县。系黄美仙丈夫及其委托代理人。
被上诉人（一审原告）黄美仙，女，1950年8月12日出生，壮族，住乐业县。
上诉人乐业县人民政府（以下简称乐业县政府）因被上诉人覃焕尚、黄美仙诉其土地行政登记一案，不服百色市中级人民法院（以下简称百色中院）作出的（2016）桂10行初329号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2017年11月1日公开开庭审理了本案，上诉人乐业县政府委托代理人韦跃建、韦光鸿，被上诉人暨被上诉人黄美仙的委托代理人覃焕尚，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
百色中院一审查明：覃焕尚、黄美仙于1989年购买位于乐业县水泥厂宿舍区前右侧的一块约80平方米的土地，之后在该土地上建房，但未依法办理土地使用权转让手续和取得国有土地使用权证书。乐业县国土资源局自2007年3月起以覃焕尚、黄美仙违法建房为由先后三次进行行政处罚。覃焕尚、黄美仙对此也提起过行政复议和行政诉讼，并于2009年交清了罚款。2015年6月15日，乐业县政府向乐业县国土资源局作出乐政函〔2015〕71号《关于覃焕尚、黄美仙非法转让土地案件后续问题的批复》（以下简称《后续问题的批复》），要求收取覃焕尚、黄美仙房屋没收折价款共14,203.17元，准予覃焕尚、黄美仙办理非法转让的135.63平方米国有土地（出让）使用权用地手续，核发国有土地使用权证书。覃焕尚、黄美仙于2015年7月12日向乐业县国土资源局提交申请办理土地登记和国有土地使用证的报告。乐业县国土资源局于2015年7月14日受理了申请，并于2015年12月21日依照1987年1月1日实施的《中华人民共和国土地管理法》作出《乐业县人民政府关于撤销<覃焕尚、黄美仙非法转让土地案件后续问题的批复>的函》（乐政函〔2015〕143号，以下简称《撤销批复的函》），撤销了《后续问题的批复》。覃焕尚、黄美仙不服乐业县政府作出该《撤销批复的函》的行政行为，遂起诉至百色中院。
百色中院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定”的规定，乐业县政府具有对覃焕尚、黄美仙使用其本辖区内国有土地的行为进行合法性审查并决定是否核发国有土地使用权证书的职权。根据桂发〔1989〕21号《自治区党委、自治区人民政府关于认真清查干部职工违法违纪违章建私房的通知》的规定，对干部职工违法违章、以权谋私建私房的行为，属于1987年1月1日以后建的，按《中华人民共和国土地管理法》和《广西壮族自治区土地管理实施办法》的规定处理。本案覃焕尚、黄美仙的土地转让行为发生在1989年，乐业县政府对此作出行政行为应适用《中华人民共和国土地管理法》和《广西壮族自治区土地管理实施办法》。但乐业县政府适用1987年1月1日施行的《中华人民共和国土地管理法》，系适用法律错误，依法应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）款的规定，判决：撤销乐业县政府于2015年12月21日作出的乐政函〔2015〕143号《乐业县人民政府关于撤销<覃焕尚、黄美仙非法转让土地案件后续问题的批复>的函》。
上诉人乐业县政府上诉称：覃焕收与覃焕尚是同胞兄弟，均为国家干部，兄覃焕收与陆美林（曾用名覃妈任）系夫妻，弟覃焕尚与黄美仙系夫妻。兄弟占乐业二中废弃厕所（东门街第一生产队集体土地）和购买那黑生产队水田作宅基地共同建房。1989年广西清查干部职工违法违纪违章建私房，覃焕收属于被查对象。1991年县清房领导小组文件作出结论意见是覃焕收的妻子得到镇政府越权批文用地建房，提请政府没收作价处理给覃焕收。县城乡建设委给覃焕收通知交城市配套费480元，县财政局通知覃焕收缴纳没收房屋款3178.16元，覃焕收已缴纳。后来覃焕尚住一楼一间和第二层。覃焕收住一楼另一间及在第二层上加建的第三层，各自独立建楼梯。因故发生宅基地和房屋产权争议，至今未解决。覃焕尚请求办理国有土地使用权证，县国土资源局分别于2009年、2010年和2014年对覃焕尚、黄美仙作出行政处罚决定。2009年处罚没收房屋、罚款1870元。2010年处罚没收覃焕尚、黄美仙一、二层房屋，并处罚款1870元，处罚决定抄送覃焕收、陆美林，覃焕收、陆美林不服该处罚决定，向乐业县政府申请行政复议请求撤销处罚决定。乐业县政府经复议决定撤销处罚决定，后经诉讼，人民法院判决维持该行政复议决定。2014年处罚没收覃焕尚、黄美仙建筑物和其他设施并处罚款1870元，处罚决定不告知覃焕收、陆美林。之后，县国土资源局向乐业县政府递交请示把宅基地给覃焕尚、黄美仙办理国有土地使用权手续并发国有土地使用证。乐业县政府以《后续问题的批复》批复同意。覃焕尚持《后续问题的批复》申请登记时，不动产登记机构发现问题，反馈至乐业县政府主要领导，经主要领导批示作出《撤销批复的函》，引发本案诉讼。一审判决错误如下：一、一审判决认定事实错误。1.涉案土地是覃焕收被清查干部建私房的土地，一审判决未查明该事实。2.一审判决认定“原告覃焕尚、黄美仙于1989年购买水泥厂宿舍前右侧的一块80平方米的土地”错误，事实是当年水泥厂宿舍未征地、未建，被上诉人买了那黑生产队农民的水田，一审判决未查明向谁购买土地、所购土地属国有土地还是集体土地。另，一审判决认定涉案土地面积为“80平方米”错误，已生效的百色中院（2011）百中行终字第56号行政判决认定购买三乐社区一组土地87.98平方米，购买那黑小组土地47.65平方米。3.一审判决未查明从80平方米如何变成135平方米的事实。4.一审判决认定覃焕尚“之后在该土地上建房”错误，事实上是覃焕收和覃焕尚共同建房。5.一审判决认定“但未依法办理土地使用权转让手续和取得国有土地使用权证书”错误，事实上，1991年县清房办对覃焕收建私房的处理意见是覃焕收缴纳罚款、城市配套费以及伙房占地、空闲地作拆房退地处理等，宅基地及房屋不属被上诉人，依法不得办理土地使用权转让手续和国有土地使用权证。6.一审判决认定“乐业县国土资源局自2007年3月起以原告违法建房为由先后三次对原告进行行政处罚”错误，事实上不是对违法建房处罚，而是对违法买卖土地行为作出处罚，即县清房办于1991年处罚覃焕收，县国土资源局于2009年、2010年、2014年对被上诉人各处罚一次，其中2010年处罚被依法撤销。7.一审判决认定“并于2009年交清了罚款”错误，事实是2009年被上诉人交罚款，但一审未查明所依据的处罚决定。8.前述只买80平方米土地，后冒出“准予原告办理非法转让135.63平方米国有土地（出让）使用权手续”错误，查明事实无135.63平方米土地面积的来源，把买卖农民集体的水田写成国有土地。9.一审判决未查明覃焕尚是退休干部，黄美仙是退休工人。而干部职工作为非农业户口，非法买卖农民集体土地建房，不得办理国有土地使用证。二、上诉人与被上诉人均举证证实涉案土地是国家干部购买农民集体土地，以及土地权属、地上房屋产权存在争议的事实。1.生效的百色中院（2011）百中行终字第56号行政判决证明，涉案土地是被上诉人向三乐街一组农民、那黑村农民集体土地，而非国有土地。2.乐业县人民法院（2010）乐行初字第2号行政判决证明，135.63平方米是覃焕尚、覃焕收兄弟共有，两兄弟于2008年发生宅基地、房屋产权争议，至今未解决。3.乐业县清房办乐清办〔1991〕9号《关于覃焕收同志建私房的处理意见》认定覃焕收在涉案地上建房的事实。三、上诉人作出的《撤销批复的函》合法有据。1.乐业县国土资源局呈报的《关于覃焕尚黄美仙非法转让土地案件后续问题的请示》，以1991年县财政局给覃焕收的乐财农税字〔1991〕第39号《关于收缴没收房屋款的通知》作为依据给覃焕尚颁发国有土地使用权证，对象错误。2.1991年没收覃焕收房屋，覃焕收缴纳房屋作价款及城市配套费，24年后将覃焕收房屋的宅基地发证给覃焕尚，无事实根据和法律依据。3.乐业县国土资源局的请示无土地权属来源、四至界限、地形图等。4.对买卖土地的当事人进行罚款后办理国有土地使用权证给违法当事人，违反《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第七十三条的规定，也无其他法律依据。四、《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他方式非法转让土地。买卖土地行为的法律责任，在1986年、1988年、1998年、2004年颁布或修正的《中华人民共和国土地管理法》均规定，对于非法买卖土地上所建房屋，不符合土地规划的要拆除，符合规划的要没收房屋并罚款，行政机关不得处罚后颁发国有土地使用权证。在清查干部建私房时，执行桂政发〔1986〕90号《广西壮族自治区关于严肃处理城乡违法占地违章建房问题的通知》、桂发〔1989〕21号《自治区党委、自治区人民政府关于认真清查干部职工违法违纪违章建私房的通知》，乐业县国土资源局请示时以上述文件为依据，乐业县政府据此批复同意给覃焕尚办理国有土地使用权证。乐业县政府发现错误后，适用1987年1月1日施行的《中华人民共和国土地管理法》是正确的。五、《撤销批复的函》是内部行文，不向覃焕尚送达，依法不可诉。请求：撤销一审判决，驳回原告诉讼请求。
被上诉人覃焕尚、黄美仙答辩称：一、涉案土地权属来源客观真实。上诉人所称“判决书未查明跟谁买的土地，是国有土地或集体土地”不是事实。被上诉人于1989年4月12日已取得合法手续（1984年4月26日乐业县建设局批准的城镇划拨国有土地）的三乐街一组杨秀鸾转让的87.98平方米、那黑组转让的47.65平方米合计135.63平方米土地。该两地块相连，是1978年乐业二中建校时一同无偿划拨给乐业二中建厕所的土地。两地块当时均签订土地转让协议书，并按当时国家地价付清转让费。故本人的土地权属来源客观真实。二、上诉人所称“兄弟占乐业二中废弃厕所（东门街一组集体土地）和那黑生产队农民水田作宅基地共建房屋”不是事实。涉案土地原属三乐街一组和那黑一组土地，1978年乐业二中建校时因无厕所及垃圾场用地，经同乐公社、三乐大队、乐业二中与三乐街一组、那黑一组协商，无偿划拨给乐业二中，成为城镇划拨国有土地。证据见乐业二中2011年10月30日出具的《乐业二中厕所土地由来的经过》。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行规定》第四十七条规定、原国家土地管理局1992年发布的《划拨土地使用权管理暂行办法》第四十一条“对《条例》实施后，本办法实施前发生的未经批准擅自转让、出租、抵押土地使用土地行为，市、县人民政府土地管理部门应当组织清理，并按《条例》规定处罚后，补办出让手续”的规定，被上诉人申请颁证有法律依据。三、关于土地违法性质。乐业县政府以非法占地为由撤销乐业县国土资源局乐国土执罚〔2010〕88号行政处罚决定，百色中院（2011）百中行终字第56号行政判决认定“乐业县国土资源局对覃焕尚与杨秀鸾之间的行为认定非法转让土地是正确的”。故乐业县政府认定非法占用土地是错误的。四、乐政发〔1991〕75号《关于对覃焕收同志建私房问题的处理决定》已被乐政发〔1992〕27号《关于撤销对覃焕尚同志建私房问题处罚决定的通知》撤销，乐业县政府仍依据《关于对覃焕收同志建私房问题的处理决定》作出处理是错误的。五、乐业县政府所称“县城乡建设委给覃焕收通知交城市配套费480元，县财政局通知覃焕收缴纳没收房屋款3178.16元，覃焕收已缴纳”错误，事实上收据上的缴款人为覃焕收，但实际是覃焕尚出资。六、2009年处罚款已交清，有收据为证。七、本案属人民法院受案范围。答辩请求：驳回上诉，维持原判。
根据生效的百色中院（2011）百中行终字第56号行政判决，本院查明：1989年4月12日，覃焕尚与乐业县三乐镇东门街第一生产队的杨秀鸾、黎小德夫妻达成宅基地转让协议，杨秀鸾、黎小德出让位于乐业县水泥厂宿舍区前右侧的一块面积约80平方米的土地给覃焕尚，转让费2500元。1989年7月21日，黄美仙又与乐业县同乐镇大挽村那黑屯达成转让土地协议，那黑屯转让一块面积7厘3毫（47.65平方米）的土地给黄美仙，价款1240元。覃焕尚、黄美仙经转让取得的土地未办理任何合法手续。由于覃焕尚、黄美仙当时户口不在本地，按政策不能申请建房，覃焕尚、黄美仙即与覃焕收、陆美林口头协商后，以陆美林的名义向同乐镇人民政府申请土地使用及建房。1989年2月28日同乐镇人民政府作出同政字〔1989〕3号文，同意陆美林的申请。得到批准后，覃焕尚、黄美仙于1989年2月建起两开间二层楼房，覃焕收在第二层基础上建第三层（后进覃焕尚、黄美仙，覃焕收、陆美林各一间伙房）。1991年11月24日，乐业县政府认为覃焕收（陆美林）的建房申请，只得到同乐镇人民政府批准，属越权审批，为此作出乐政发〔1991〕75号《关于覃焕收同志建私房问题的处理决定》。1992年4月15日，乐业县政府作出乐政发〔1992〕27号《关于撤销对覃焕收同志建私房问题处理决定的通知》，认为覃焕收建私房的处理权应由县土地管理局行使。因杨秀鸾申请得到批准的土地使用权及建房的土地，与陆美林申请土地使用权及建房的土地为同一宗地，乐业县国土局发现后即发文要求同乐镇人民政府重新确权。同乐镇人民政府调查后认为，陆美林申请使用和建房的土地属非法占用土地的行为，是骗取批准的同一宗地，要求县国土局撤销同乐镇人民政府批准给陆美林的建房申请。2007年6月20日，同乐镇人民政府作出撤销《关于陆美林要求使用空闲地建住宅的批复》的函和通知。因各种原因，覃焕尚、黄美仙与覃焕收、陆美林为土地产生纠纷。2008年5月20日，覃焕尚、黄美仙向乐业县国土资源局提交“关于要求解决土地权属争议的申请”。2008年8月25日，乐业县国土资源局作出乐国土资字〔2008〕34号土地权属争议案件不予受理决定书。覃焕尚、黄美仙不服向百色市国土资源局申请复议，2008年12月19日，百色市国土资源局作出百国土资复字〔2008〕第010号行政复议决定，维持乐业县国土资源局作出的乐国土资字〔2008〕34号决定。2008年乐业县国土局和百色市国土局进行土地调查，发现和认定覃焕尚、黄美仙所取得的土地属于非法转让，违反了土地管理法的规定。2009年5月28日，覃焕尚、黄美仙向乐业县政府提交“关于要求督促乐业县国土资源局给予补办宅基地手续的报告”。2009年6月12日，县领导接访日接待了覃焕尚、黄美仙反映的情况并作了批示。2010年乐业县国土局作出乐国土执罚〔2010〕88号行政处罚决定书，决定没收覃焕尚、黄美仙在非法转让取得土地上新建的建筑物和其他设施并处以转让价3740元的50%的罚款，也缴纳了罚款。覃焕收知道县国土局对覃焕尚、黄美仙作出处罚决定后向乐业县政府提出行政复议申请，要求撤销县国土局作出的乐国土执罚〔2010〕88号行政处罚决定书。2010年7月30日，乐业县政府作出乐政复决字〔2010〕5号行政复议决定书，决定撤销县国土局作出的处罚决定并责令县国土局在三个月内重新作出具体行政行为。
本院另查明：2015年6月15日，乐业县政府向乐业县国土资源局作出《后续问题的批复》，要求收取覃焕尚、黄美仙房屋没收折价款共14,203.17元，准予覃焕尚、黄美仙办理非法转让的135.63平方米国有土地（出让）使用权用地手续，核发国有土地使用权证书。之后，乐业县政府于2015年12月21日向乐业县国土资源局作出《撤销批复的函》，撤销《后续问题的批复》。覃焕尚、黄美仙不服乐业县政府作出该《撤销批复的函》的行政行为，诉至百色中院，请求撤销《撤销批复的函》。
本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权”的规定，乐业县政府对覃焕尚、黄美仙申请核发国有土地使用证事项具有职权。乐业县政府先作出《后续问题的批复》，同意给覃焕尚、黄美仙核发国有土地使用证，后作出《撤销批复的函》，撤销原先同意核发国有土地使用证的意见，实质是驳回覃焕尚、黄美仙核发国有土地使用证的请求。《撤销批复的函》虽然不针对覃焕尚、黄美仙发出，但国土局向覃焕尚、黄美仙出示过该函，覃焕尚、黄美仙核发国有土地使用证的请求亦因该函不能实现，形成利害关系，覃焕尚、黄美仙对《撤销批复的函》具有诉权。乐业县政府作出《撤销批复的函》的行为是否合法，取决于覃焕尚、黄美仙核发国有土地使用证的请求是否有事实根据和法律依据。
核发国有土地使用证是对业已取得的国有土地使用权的登记行为。根据《土地登记办法》第二十六条“依法以划拨方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当持县级以上人民政府的批准用地文件和国有土地划拨决定书等相关证明材料，申请划拨国有建设用地使用权初始登记”及第二十七条“依法以出让方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当在付清全部国有土地出让价款后，持国有建设用地使用权出让合同和土地出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权初始登记”的规定，覃焕尚、黄美仙向乐业县政府申请核发国有土地使用权证，应提供上述规定的证明材料，证明其已经取得国有土地使用权。从本案查明的事实看，覃焕尚、黄美仙申请核发国有土地使用证的土地，分别向乐业县三乐镇东门街第一生产队的杨秀鸾、黎小德，以及乐业县同乐镇大挽村那黑屯购买，购买时，该两处土地均属于农村集体土地，因此被认定为非法买卖土地行为。覃焕尚、黄美仙主张所购买的土地是乐业二中原厕所及垃圾场的国有划拨土地，所提供的证据是乐业二中的情况说明，并无相关行政机关认可划拨土地的手续，不能证实该土地为国有划拨土地，并且与其向农村集体买地的事实相反，故该主张本院不予采纳。
关于非法买卖土地及其相应责任的问题，1986年通过的《中华人民共和国土地管理法》第二条第二款规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”第四十七条规定：“买卖、出租或者以其他形式非法转让土地的，没收非法所得，限期拆除或者没收在买卖、出租或者以其他形式非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，并可以对当事人处以罚款；对主管人员由其所在单位或者上级机关给予行政处分。”1988年修正的《中华人民共和国土地管理法》第二条第二款规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”第四十七条规定：“买卖或者以其他形式非法转让土地的，没收非法所得，限期拆除或者没收在买卖或者以其他形式非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，并可以对当事人处以罚款；对主管人员由其所在单位或者上级机关给予行政处分。”1998年修正的《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。”第七十三条规定：“买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》对上述条款不作修改。由此可见，修正前后的《中华人民共和国土地管理法》对非法买卖土地及其责任的规定基本一致，并无实质性的变更。一审判决以《撤销批复的函》适用法律错误为由撤销该函，理由不充分，本院予以纠正。《中华人民共和国土地管理法》对“没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款”之后被没收的土地是否可以办理国有土地使用证没有作出明确规定，当事人也没有提供相应的法律、政策依据。覃焕尚、黄美仙主张适用的法律依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行规定》第四十七条规定、原国家土地管理局1992年发布的《划拨土地使用权管理暂行办法》第四十一条规定，是针对本来就是划拨国有土地的规定，而涉案土地本来是集体所有土地，故覃焕尚、黄美仙申请核发国有土地使用证并无法律或者政策依据，本院不予支持。
综上所述，覃焕尚、黄美仙就其购买集体所有土地向乐业县政府申请核发国有土地使用证，没有法律或政策依据，乐业县政府作出被诉的《撤销批复的函》事实清楚，证据充分，适用法律正确。一审判决撤销《撤销批复的函》错误，依法应改判。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项规定，判决如下：
1、撤销百色市中级人民法院（2016）桂10行初329号行政判决；
2、驳回覃焕尚、黄美仙请求撤销乐业县人民政府乐政函〔2015〕143号《关于撤销<覃焕尚、黄美仙非法转让土地案件后续问题的批复>的函》的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，由上诉人覃焕尚、黄美仙共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 周善能
审 判 员 班 艳
审 判 员 陈 惠
二〇一七年十二月二十九日
法官助理 杜翰洋
书 记 员 王家兴