湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2015）湘高法行终字第626号上诉人（原审原告）：龙福（曾用名龙欠苟），。被上诉人（原审被告）：攸县人民政府，住所地攸县县城东城城区。法定代表人：龚红果，该县县长。委托代理人：李叶，攸县人民政府工作人员。委托代理人：陈伟，湖南华安律师事务所律师。原审第三人：攸县宝悦市场建设有限公司，住所地攸县联星街道联星社区湘东大市场。法定代表人：李仁林，该公司总经理。委托代理人：贺前进，该公司法律顾问。原审第三人：攸县宝悦市场建设有限公司至圣分公司，住所地攸县菜花坪镇谭桥村张家巷组。代表人：欧平凡，该分公司经理。委托代理人：贺前进，攸县宝悦市场建设有限公司法律顾问。原审第三人：罗正华。上诉人龙福因与被上诉人攸县人民政府其他行政管理一案，不服株洲市中级人民法院2015年8月19日作出的（2015）株中法行初字第63号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。株洲市中级人民法院审理认定：龙福系攸县菜花坪镇柴油、汽油零售的个体经营户，字号为龙欠苟——攸县菜花坪镇，成立于2000年1月1日。2000年5月20日，龙福以五里牌加油站名义与攸县石油公司签订《五里牌加油站租赁经营协议》，由攸县石油公司租赁经营龙福的五里牌加油站，租期20年。2005年4月1日，因经营期限届满，龙福的加油站被攸县工商行政管理局注销。同年7月20日，中国石油化工股份有限公司湖南分公司向攸县工商行政管理局申请设立菜花坪加油站，获批后，由攸县石油公司经营至今。2012年10月31日，攸县城乡规划委员会作出攸城规委发（2012）6号《攸县城乡规划委员会第二十五次会议纪要》，其中第三、关于湘东汽贸城规划调整方案第二点规定：“为有利于汽贸城布局的完整性，将（汽贸城）加油站的位置重新调整至（汽贸城）用地最南端的三岔路口。”调整后的加油站与攸县石油公司租赁经营龙福的五里牌加油站，相距不到20米。2013年4月26日，攸县宝悦市场建设有限公司（以下简称宝悦公司）与罗正华签订《湘东汽贸城规划区内加油站位置调整协议》，约定：“1、加油站的位置调整至汽贸城最南端，即中心大道与原106国道交汇处。2、加油站原审批面积为4242平方米，其中退让道路用地面积673.3平方米。调整后的加油站地块形状呈三角形，且退让道路用地面积较多，为了加油站布局更科学、经营更安全，根据湘东汽贸城详规，将该三岔路口5968平方米的土地作为加油站用地。3、乙方应服从汽贸城的总体规划，调整后的有关审批手续由甲乙双方共同办理。”2013年10月11日，罗正华经挂牌出让成交，取得了攸县二桥南加油站5968.42平方米地块的国有建设用地使用权。2014年12月12日，罗正华取得国有土地使用权。2015年3月16日，攸县规划局向罗正华颁发攸县二桥南加油站攸规地管字（2015）025号《建设用地规划许可证》。龙福以攸县人民政府作出的《攸县城乡规划委员会第二十五次会议纪要》在作出（汽贸城）加油站调整决定前，没有认真进行科学规划的论证，没有向社会发出公告，认真听取利害关系人的陈述，忽视了其二十年前就已经依法设立加油站的事实，将加油站调整到不足20米范围内，致使其安全无任何保障，经营环境恶化，违反了商务部《成品油零售企业管理技术规范》关于城区加油站的服务半径不得少于0.9公里的规定，严重损害了其合法权益为由，提起本案诉讼，请求：1、确认攸县人民政府作出的《攸县城乡规划委员会第二十五次会议纪要》中第三项关于湘东汽贸城规划调整方案之中的第二款将加油站的位置调整至用地最南端的三岔路口的决定违法，并予以撤销；2、由攸县人民政府赔偿因其违法行为致原告所受损失20万元；3、由攸县人民政府承担本案诉讼费用。株洲市中级人民法院审理认为：本案系其他行政管理案，争议的焦点为《攸县规划委员会第二十五次会议纪要》是否系可诉的行政行为。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十九条规定“当事人不服上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”《攸县规划委员会第二十五次会议纪要》系攸县人民政府规划委员会就攸县城镇有关规划问题而作出的内部指导性文件。该纪要不具有执行性，不直接涉及他人权利义务，且对原告权益没有产生明显影响。涉案的攸县二桥南加油站建设项目对原告权利义务产生实际影响的是攸县规划局作出的建规（地）字第攸规地管字（2015）025号《建设用地规划许可证》。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解决》第三条第一款第（八）项之规定，裁定驳回原告龙福的起诉。龙福不服判决上诉称：1）攸县人民政府以《攸县规划委员会第二十五次会议纪要》的形式，作出将攸县二桥南加油站调整到攸县汽贸城最南端三岔路口决定之前，没有向社会发出公告，认真听取相关利害关系人的陈述，忽视了上诉人二十年前就已经依法设立加油站的事实。2）《会议纪要》将加油站调整到与上诉人所有的加油站不足20米范围内，致使上诉人的安全无任何保障，经营环境恶化，严重损害了上诉人的合法权益，违反了商务部《成品油零售企业管理技术规范》关于城区加油站的服务半径不得少于0.9公里的规定。而一审法院却认为上述纪要不具有可执行性，与事实不符。攸县国土局将涉案土地出让给罗正华，攸县规划局将《建设用地规划许可证》颁发给罗正华，均是执行《会议纪要》的结果。因此，《会议纪要》具有可执行性和可诉性。请求二审法院撤销一审裁定，将本案发回重审。被上诉人攸县人民政府答辩称：1）一审法院严格依照诉讼程序审理了本案，并组织各方当事人开庭进行举证、质证、辩论，所作裁定程序合法。2）一审法院认定事实清楚，适用法律正确。攸县规划委员会不具备法人主体资格，是攸县人民政府内部议事机构，不具体作出行政行为。而《会议纪要》属内部指导性文件，并不直接对外发生法律效力，对上诉人的权益不会产生直接影响。请求驳回上诉，维持原裁定。原审第三人罗正华述称：上诉人之请求除一审认定《会议纪要》不具有执行性，属不可诉行政行为外，还存在如下不应当支持的事实和理由：1）罗正华开办的攸县二桥南加油站手续齐全，不存在任何违法、违规行为。2）上诉人自行兴建的五里牌加油站手续不全，连土地规划用地手续都没有。因此，该加油站没有列入规划范围内，上诉人没有资格主张权利。3）上诉人既不是五里牌加油站土地使用权人，也非经营人，其2000年在此开办的加油站已于2005年注销。因此，上诉人既不是行政行为的相对人，也非利害关系人，不符合原告主体资格。4）姑且不论上诉人主体资格及其他问题，其诉讼请求也明显超过了起诉期限。本院认为：会议纪要通常是政府内部的决议，它在转化为对外发生效力的行政行为之前并不具有法律上的强制执行力，也不会对当事人的权利义务产生直接的影响。只有在根据会议纪要的要求，下级行政机关以自己名义作出了书面的决定并送达相对人时，才会对当事人的权利义务产生直接的影响。当事人及利害关系人不服，应当以作出书面决定的下级行政机关为被告提起诉讼。本案中，攸县城乡规划委员会是攸县人民政府内部议事机构，不具备法人主体资格。其所作《会议纪要》中有关（汽贸城）加油站位置调整的规定，属于内部指导行为，不具有行政强制力。而攸县规划局以此为依据，向罗正华颁发《建设用地规划许可证》时，才转化为具体的行政行为。因此，一审法院认为该《会议纪要》不具有执行性，不直接涉及他人权利义务，且对龙福的权益没有产生明显影响，因而裁定驳回其起诉是正确的。龙福的上诉理由不能成立，应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  曾新田代理审判员  江 华代理审判员  丁恒芳二〇一六年三月四日代理书记员  蹇 菲