云南省保山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）云05行初7号
原告杨怀早，男，1967年5月7日生，汉族，住昌宁县。
委托代理人赵清，女，1969年9月2日生，汉族，住址同上。系原告杨怀早之妻子。代理权限：一般授权代理。
被告昌宁县人民政府。
住所地：昌宁县田园镇龙井社区南门街*号。
法定代表人范喜，代县长。
委托代理人杨怀志，昌宁县国土资源局副局长。代理权限：一般授权代理。
委托代理人胡潇，云南天利达律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。
原告杨怀早因被告昌宁县人民政府对昌宁县柯街镇橄榄河、玉地里的地质灾害区域的建筑物、构筑物的拆除避让行为让其造成经济损失，请求被告依法予以赔偿，于2016年3月15日向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告昌宁县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2016年9月27日公开开庭审理本案，原告杨怀早及其委托代理人赵清，被告昌宁县人民政府负责人聂胜雄及委托代理人杨怀志、胡潇，到庭参加诉讼。因庭审中原告杨怀早变更诉讼请求为确认其与被告昌宁县人民政府于2013年10月5日签订的《橄榄河玉地里地质灾害点建筑物、构筑物自行拆除协议书》无效并判令被告解决其户低保与通道的问题，本院重新为被告昌宁县人民政府确定了答辩期，并于2016年12月2日再次公开开庭审理了本案。原告杨怀早及其委托代理人赵清，被告昌宁县人民政府负责人聂胜雄及委托代理人杨怀志、胡潇，到庭参加了诉讼。现已审理终结。
被告昌宁县人民政府与原告杨怀早于2013年10月5日签订了《橄榄河玉地里地质灾害点建筑物、构筑物自行拆除协议书》，双方约定：原告杨怀早同意于2013年10月25日前自行拆除其位于地质灾害点的建筑物、构筑物，建筑面积共1164.85㎡；若原告在上述期限内未自行拆除或未完全拆除建筑物、构筑物的，原告同意由被告组织拆除，原告不得干涉；在规定期限内自行拆除建筑物、构筑物的，被告根据建筑物实际测量面积，补助原告拆除工时费人民币92507元。
原告杨怀早诉称：2000年以来昌宁县柯街乡部分村民为脱贫致富纷纷在橄榄河、温泉区自己的承包田里建盖澡堂出租收益，多年来昌宁县人民政府及各级部门、乡政府、村委会均未制止。原告杨怀早自2000年以来，先后在自己的承包田中建盖了49格澡堂，投入资金156万，其中19格稍早有点收益外，其余30格于2013年初才建盖好，未投入使用。2013年9月14日，昌宁县人民政府发布通知以该区域系地质灾害高发区为由，要求该区域的房屋所有人和房屋使用人申报房屋建设、使用情况。原告按政府通告申报之后，因投资过大，对拆除避让补偿问题与昌宁县人民政府无法达成赔偿协议，故原告拒绝在自行拆除协议书上签字，后因政府工作人员前来做工作的过程中说道，若原告不签字则政府将强制拆除房屋，原告将无法获得补偿，若原告签字则给原告20万元的项目款，同时帮原告解决三个人的低保及其户巷道通行问题，原告只得在自行拆除协议书上签字。但房屋拆除至今，昌宁县人民政府对原告户的低保及巷道出行问题均没有解决，原告要求对原告的损失作出评估，按照原告的实际损失进行赔偿。诉讼中杨怀早认为昌宁县人民政府与其签订的协议违背其真实意愿，变更其诉讼请求为：1.请求确认昌宁县人民政府与其签订的《橄榄河玉地里地质灾害点建筑物、构筑物自行拆除协议书》无效；2.请求解决其户最低生活保障待遇和巷道通行问题。
原告杨怀早在开庭审理前提交并当庭出示了以下证据材料：
1.房屋照片1份；
2.《昌宁县人民政府关于对橄榄河、玉地里地质灾害点建筑物、构筑物实施整体拆除避让的公告》复印件1份；
3.杨怀早户《土地承包经营权证》复印件1份；
4.《申请书》复印件1份；
5.照片1张；
6.租房协议共17份；
7.杨怀昌户土地承包合同书复印件1份；
8.租金收据复印件1份。
以上证据欲证明原告与被告签订的《橄榄河玉地里地质灾害点建筑物、构筑物自行拆除协议书》无效。
被告昌宁县人民政府答辩称：1.本次专项治理行为是对地质灾害点建筑物的拆除避让，也与原告签订了《自行拆除协议》，并非拆迁。2.原告建房区域属橄榄河地质灾害点，被告根据云南省滇西片区地质灾害防治应急中心等单位鉴定结论和建议，采取“拆除避让”的专项治理，是为了从根本上消除灾害隐患，确保人民群众生命财产安全的必要保障。3.原告在橄榄河温泉区建房未经审批，属违法行为，建成的建筑属违法建筑，不受法律保护。4.橄榄河地质灾害区域多次发生泥石流、塌方等地质灾害，充分说明治理的必要性。5.昌宁县人民政府与杨怀早签订的《自行拆除协议书》不属于合同法规定的无效合同情形，原告系完全行为能力人，该协议系其真实意思表示，合同自成立时生效，被告已经依协议履行了义务，且原告杨怀早自2013年9月27日签订协议至本案起诉之日，其起诉已经超过了法定6个月的起诉期限。6.昌宁县人民政府并非“低保”审核主体，低保审核主体为民政部门，且需要通过严格审查、调查满足相关条件，昌宁县人民政府没有权力也没有办法解决原告要求对其发放“低保”的问题。7.原告杨怀早要求解决其通道问题系民事争议，被告昌宁县人民政府只能予以协调，无权直接解决。8.原告提出的解决其低保、通道问题，并非合同内容。综上所述，针对原告第一项诉讼请求，原告已超过法定起诉期限，原告的第二项诉讼请求不属于行政诉讼审查范围，请求依法驳回原告的起诉。
被告昌宁县人民政府在举证期限内提交并当庭出示了以下证据材料：
第一组：
1.杨怀早与昌宁县人民政府于2013年10月5日签订的《橄榄河玉地里地质灾害点建筑物、构筑物自行拆除协议书》复印件1份，欲证明原、被告签订了自行拆除协议书，对原告位于橄榄河（玉地里）地质灾害点内建筑物、构筑物拆除避让已达成协议，双方应按协议约定履行义务。
第二组：
1.云南地质工程第二勘察院、云南省滇西南片区地质灾害防治应急中心共同出具的《保山市昌宁县柯街镇橄榄河温泉区地质灾害隐患应急调查报告》原件1份，欲证明经云南地质工程第二勘察院、云南省滇西南片区地质灾害防治应急中心现场调查认为橄榄河温泉区存在地质灾害及潜在地质灾害，建议对该区域建筑进行拆除避让。
第三组：
1.《昌宁县水务局勘测设计队关于柯街橄榄河澡塘段和玉地里河澡塘段洪水分析计算的报告》复印件1份，欲证明昌宁县水务局勘测设计队对柯街橄榄河澡堂段和玉地里河澡堂段洪水分析计算认为洪水对该区域存在极大隐患，建议对妨碍行洪的建筑物进行拆除。
第四组：
1.昌宁县公安消防大队《关于上报昌宁县公安消防大队关于橄榄河、玉地里地区消防安全情况分析的报告》复印件1份，欲证明昌宁县公安消防大队对橄榄河、玉地里地区消防安全情况分析，认为上述区域火灾危险性较大，建议统一拆除。
第五组：
1．《保山市昌宁县柯街镇橄榄河、玉地里地质灾害点专项调查报告》复印件1份；
2．《昌宁县柯街镇橄榄河、玉地里地质灾害点专项治理宣传工作方案》复印件1份；
3．《昌宁县柯街镇橄榄河、玉地里地质灾害点专项治理综治维稳工作风险评估报告》复印件1份；
4.《昌宁县柯街镇橄榄河、玉地里地质灾害点专项治理综治维稳应急预案》复印件1份。
该组证据材料共同欲证明结合鉴定结论，为保护群众生命财产安全，昌宁县人民政府组织实施实地勘察，并制定了宣传工作方案等。
第六组：
1.《中共昌宁县委办公室、昌宁县人民政府办公室关于成立橄榄河玉地里地质灾害点专项治理工作领导小组的通知》复印件1份；
2.《中共保山市委办公室、保山市人民政府办公室关于成立保山市橄榄河玉地里地质灾害点专项治理工作领导小组的通知》复印件1份；
3.《昌宁县人民政府关于柯街镇橄榄河防汛减灾暨安全生产工作会议纪要》（2011年6月7日）复印件1份；
4.《昌宁县人民政府关于柯街镇橄榄河防汛救灾暨安全生产工作现场办公会议纪要》（2011年8月23日）复印件1份；
5.《昌宁县人民政府关于橄榄河和玉地里河温泉区域防汛工作会议纪要》（2013年5月21日）复印件1份；
6.《昌宁县柯街镇橄榄河、玉地里地质灾害点专项治理工作会议纪要》（2013年9月27日）复印件1份；
7.《中共昌宁县委、昌宁县人民政府关于召开保山市昌宁县柯街镇橄榄河玉地里地质灾害点专项治理推进会的请示》复印件1份；
8.《昌宁县柯街镇橄榄河、玉地里地质灾害点专项治理总体方案》复印件1份；
9.保山市人民政府《保山市昌宁县橄榄河玉地里地质灾害点专项治理专题会议纪要》(2011年9月17日)复印件1份；
10.昌宁县柯街镇橄榄河、玉地里地质灾害点专项治理工作领导小组《昌宁县柯街镇橄榄河、玉地里地质灾害点专项治理工作会议纪要》复印件1份；
11.《橄榄河有关情况协调会会议记录》复印件1份；
12.《柯街橄榄河玉地里热泉地质灾害隐患点违章建筑清理会议记录》复印件1份；
13．《专项治理调查取证工作进展情况汇报会会议记录》复印件1份；
14.《汛期安全生产工作会会议记录》复印件1份；
15.《橄榄河热泉防汛工作会会议记录》复印件1份；
16.《2012年防汛工作会议记录》复印件1份；
17.《橄榄河治理专项会议记录》复印件1份；
18.黄有权书记主持的会议复印件1份；
19.《橄榄河、玉地里河防汛工作会议记录》复印件1份；
20.《柯街镇2013年防汛工作会议记录》复印件1份；
21.《柯街镇2013年防汛减灾工作排查预备会记录》复印件1份；
22.《防汛抗旱工作视频会议记录》复印件1份；
23.《班子会议记录》复印件1份；
24.《局办公会记录》复印件1份。
该组证据材料共同欲证明昌宁县人民政府成立了专项治理工作领导小组。
第七组：
1.责令停止违法行为通知书《送达回证》复印件1份；
2.昌土国资责停[2013]10404号《责令停止违法行为通知书》复印件1份；
3.《询问笔录》复印件1份；
4.《现场勘测笔录》复印件1份；
5.杨怀早身份证复印件1份。
该组证据材料共同欲证明杨怀早未经批准擅自建房，昌宁县国土资源局向其下发了责令停止违法行为通知书。
第八组：
1.《昌宁县人民政府关于对橄榄河、玉地里地质灾害点建筑物、构筑物实物整体拆除避让的公告》复印件1份，欲证明，对拆除事项，昌宁县人民政府下发了公告及通知。
第九组：
1.《昌宁县人民政府关于自行申报橄榄河、玉地里地质灾害点房屋建设使用情况的通告》复印件1份，欲证明对于自行申报橄榄河、玉地里地质灾害点房屋建设使用情况，昌宁县人民政府下发了公告及通知。
第十组：
1.《调查笔录》复印件2份；
2.《现场勘测笔录》复印件1份；
3.《柯街镇橄榄河热泉地质灾害隐患点建筑调查表》复印件2份；
4.租房协议复印件4份。
该组证据材料共同欲证明对涉及拆除的居民进行了一对一调查。
第十一组：
1.《现场勘测笔录》复印件1份；
2.《调查笔录》复印件5份；
3.《柯街镇橄榄河热泉地质灾害隐患点建筑调查表》复印件1份；
4.《租房合同》复印件17份；
5.杨怀林与杨怀早签订的《土地租赁协议书》复印件1份；
6.杨怀早与王京昌签订的《土地租赁协议书》复印件1份；
7.杨怀昌户土地承包经营权证复印件1份；
8.杨怀林户土地承包经营权证复印件1份；
9.杨怀早户土地承包经营权证复印件1份；
10.《收据》复印件9份。
该组证据材料共同欲证明被告对杨怀早户进行了全面调查，原告将部分土地出租给其他人，这些不在与原告协商补偿的范围，是与其他人协商补偿，被告对原告的补偿仅限于原告自己管理的范围。
第十二组：
1.《柯街镇橄榄河、玉地里房屋拆迁工时费补助领取花名册》及收据复印件各1份，欲证明原告已领取了自行拆除工时费。
第十三组：
1.《柯街社区席子寨核桃种植产业扶持花名册》收据及复印件各1份，欲证明原告已经领取了核桃种植产业扶持费。
法律依据：
1．《地质灾害防治条例》；
2.《中华人民共和国消防法》；
3.《云南省消防条例》；
4.《建筑设计防火规范》；
5.《中华人民共和国土地管理法》；
6.《中华人民共和国河道管理条例》；
7.《中华人民共和国防洪法》；
8.《最低生活保障审核审批办法》。
经庭审质证，被告昌宁县人民政府对原告提交的上述证据材料三性无异议，但不认可其证明目的。
原告杨怀早对被告昌宁县人民政府提交的第一组证据材料真实性无异议，认为该协议违法，不认可其证明目的。对二至六组及第十组证据材料认为与本案无关联。对第七组证据材料无异议，不认可被告证明观点，认为其没有违法。认可第八组、第九组、第十二组、第十三组证据材料。对第十一组证据材料认为证据材料2中的对董文林的《调查笔录》与本案无关联，对其余证据材料无异议，认可被告的证明目的。对被告提交的法律依据，原告认为被告的行政行为没有法律依据，违反法律规定。
本院对原告、被告提交的上述证据认证如下：
原告杨怀早提交的证据材料1被告无异议，能够证明原告曾在承包土地上建盖建筑物的情况，予以采信。证据材料2被告无异议，能够证明被告在与原告签订协议前曾就地质灾害点建筑物、构筑物拆除发布过公告的事实，予以采信。证据材料3被告无异议，能够证明原告的部分建筑物位于其承包土地上的事实，予以采信。证据材料4、5虽被告无异议，但与本案被诉行政行为是否无效无关联，不予采信。证据材料6被告无异议，能够证明原告将建好的一部分房屋出租给他人的事实，予以采信。证据材料7、8被告无异议，能够证明原告建筑物所附着的土地除杨怀早户承包地外，还有杨怀早与杨怀昌户承租的承包土地，予以采信。综上，原告提交的以上证据材料不能证明被告与原告签订的行政协议具有法律规定的行政行为或合同无效的情形，原告该证明观点不予采信。
被告昌宁县人民政府提交的证据材料，第一组证据材料为本案行政行为本身，不作为本案证据。第二组至第四组证据材料能够证明橄榄河、玉地里区域存在可能发生地质灾害、洪水、火灾的安全隐患的事实，予以采信。第五、六组证据材料与本案无关联，不予采信。第七组证据材料能够证明杨怀早未办理农用地转用审批手续在承包土地上建盖建筑物的事实，予以采信。第八、九组证据材料，原告无异议，能够证明被告昌宁县人民政府在橄榄河、玉地里地质灾害点对整体拆除避让进行了公告、并通知相关权利人员申报房屋建设使用情况的事实，予以采信。第十组证据材料因与本案无关联，不予采信。第十一组证据材料中除证据材料2中的对董文林的《调查笔录》及证据材料6与本案无关联外，其余证据材料原告无异议，能够证明原告杨怀早在橄榄河区域在自己或承租而来的承包土地上建盖建筑物并将一部分出租他人的事实，予以采信。第十二组证据材料原告无异议，能够证实原告在协议签订后领取了自行拆除的工时费补助，予以采信。第十三组证据材料与本案无关联，不予采信。
经审理查明：原告杨怀早自2010年起在昌宁县柯街镇橄榄河温泉区域己户及与他户承租而来的承包土地上进行建设，但未办理农用地转用审批手续，也未取得乡村建设规划许可。至2013年8月，原告杨怀早共建成4栋共72格房屋，用地面积2755.78㎡，建筑面积1784.63㎡，其中1栋共24格已整栋出租给他人，剩余48格由杨怀早经营管理，其中19格已出租，剩余29格尚未出租。因云南地质工程第二勘察院、云南省滇西南片区地质灾害防治应急中心共同出具调查报告，认定昌宁县柯街镇橄榄河温泉区域属地质灾害高发区，存在爆发洪水、泥石流的隐患，昌宁县人民决定对该区域内所有建筑物、构筑物实施整体拆除避让，于2013年9月14日就拆除事宜作出公告，并通告相关人员就地质灾害点房屋建设、使用情况自行申报。因原告杨怀早建盖的建筑物、构筑物位于地质灾害高发区域内，被告昌宁县人民政府与原告杨怀早于2013年10月5日签订了《橄榄河玉地里地质灾害点建筑物、构筑物自行拆除协议书》，双方约定：原告杨怀早同意于2013年10月25日前自行拆除其位于地质灾害点的建筑物、构筑物，建筑面积共1164.85㎡；若原告在上述期限内未自行拆除或未完全拆除建筑物、构筑物的，原告同意由被告组织拆除，原告不得干涉；在规定期限内自行拆除建筑物、构筑物的，被告根据建筑物实际测量面积，补助原告拆除工时费人民币92507元（按自建自用100元/㎡、租赁期未满建筑户每户50元/㎡的标准，原告杨怀早自建自用29格建筑面积合计685.29㎡，已出租的19格房屋建筑面积合计479.56㎡计算得出。）。协议签订后，被告在原告认可的情况下对原告的建筑物、构筑物进行了拆除，原告于2014年2月17日领取了协议约定的拆除工时费补助。
本院认为，原告杨怀早请求确认被诉行政行为无效，根据行政法原理，无效的行政行为自始无效，并不因时间的经过产生效力，对无效行政行为的审查不受起诉期限的限制，故对被告昌宁县人民政府认为原告杨怀早的起诉超过法定起诉期限的答辩观点不予采纳。根据国务院《地质灾害防治条例》第六条第一款的规定，县级以上人民政府依法享有领导地质灾害防治工作、组织有关部门采取措施，做好地质灾害防治工作的职权，昌宁县人民政府是本案适格的被告。原告杨怀早在地质灾害高发区的农用地上建盖的建筑物、构筑物未办理农用地转用审批手续、也未取得乡村建设规划许可，其建筑物、构筑物依法不受法律保护，在其建筑物、构筑物可能造成地质环境破坏、引发地质灾害的情况下，被告昌宁县人民政府因履行其地质灾害防治职责与原告杨怀早签订行政协议，约定对原告杨怀早建盖的建筑物、构筑物予以拆除，并给予其一定工时费补助的行政行为系双方真实的意思表示，该行政行为不具有《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的行政行为重大且明显违法的无效情形，亦不具备《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的情形，该行政行为并未对原告杨怀早的合法权益造成侵害。针对原告请求确认协议无效的诉讼请求，原告杨怀早未提供证据证明其签订协议时并非其真实意思表示，故原告请求确认与被告昌宁县人民政府签订的《橄榄河玉地里地质灾害点建筑物、构筑物自行拆除协议书》无效的理由不成立，对该项诉讼请求不予支持。原告杨怀早的第二项诉讼请求并非本案行政协议记载的约定内容，原告也未提供证据证明该项诉讼请求与本案被诉行政行为的关联性，故对该项诉讼请求依法亦不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告杨怀早的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告杨怀早负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。
审 判 长 何延武
审 判 员 李海斌
代理审判员 谢霄宵
二〇一六年十二月十四日
书 记 员 王正娇
附：本判决适用相关法律依据
1.国务院《地质灾害防治条例》第六条第一款县级以上人民政府应当加强对地质灾害防治工作的领导，组织有关部门采取措施，做好地质灾害防治工作。
2.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
3.《中华人民共和国合同法》第五十二条有下列情形之一的，合同无效：
（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；
（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；
（三）以合法形式掩盖非法目的；
（四）损害社会公共利益；
（五）违反法律、行政法规的强制性规定。
4.《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。