河南省周口市川汇区人民法院
民 事 判 决 书
（2014）川民初字第01121号
原告（反诉被告）xxx公司，住所地：川汇区交通路西段。
法定代表人苏明友，该公司董事长。
委托代理人周文海，该公司法律顾问。
委托代理人苏明锋，该公司经理。
被告（反诉原告）xxx川汇分局，住所地：川汇区交通路东段。
法定代表人邢海荣，该局局长。
委托代理人史国辉、孔令英，河南团结律师事务所律师。
原告（反诉被告）xxx公司诉被告（反诉原告）xxx川汇分局确认合同效力纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告（反诉被告）xxx公司委托代理人周文海、苏明锋，被告（反诉原告）xxx川汇分局委托代理人史国辉、孔令英到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告（反诉被告）诉称，原、被告于2005年5月16日签订“在周口川南工贸城内联合投资开发项目协议书”，该协议约定的土地用途及土地取得方式等违反土地管理法、招标投标法、招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定等有关法律规定，原告是作为商住用地取得该宗土地的使用权，依法不可能为被告建造办公楼（培训中心），原告通过招投标方式取得该宗国有土地的使用权，无法将该宗土地中的10亩土地使用权证代办在被告名下，双方无法实现合同目的。根据合同法的规定，违反法律强制性规定的合同是无效合同。原告多次就该无效合同处理事宜与被告协商未果，为此请求：1、确认原、被告于2005年5月16日签订的“在周口川南工贸城内联合投资开发项目协议书”无效。2、诉讼费用由被告承担。
被告（反诉原告）辩称、诉称，原告所诉不实，其诉讼目的是为其违约行为寻找借口和支撑，不应得到法律的支持。原告是从事房地产业的一家公司，该公司依据国家的有关规定取得诉争土地的开发经营和土地使用权，这些权利的获得意味着该公司有权自主经营开发房地产，虽然在建设中需办理审批手续，但并不影响其自主经营开发的权利。双方在协议中约定，原告一旦通过合法程序获得诉争土地的合法土地使用经营开发权利，就将诉争土地用于被告建设住宅楼和培训中心，这种约定并不违反法律规定，是完全合法的，该约定属于房地产定向开发经营，是合法经营模式之一，应当受到法律的支持和保护，按照约定，原告将诉争土地用于为被告建设住宅楼和培训中心后，应当将这些建设项目交付被告使用并办理产权转移手续。根据规定，办理产权手续时，必须在90日内为被告办理土地使用证。原告以商住用地取得诉争土地使用权，通过开发建设后出售给被告，符合商住用地的性质，是完全合法的。被告为该定向开发项目做了大量工作，首先向川汇区政府进行汇报，取得政府的同意和支持，其次与原告进行了协商并签订协议，第三根据协议垫付土地价款和相关费用。而原告在取得诉争土地使用权后，感到向社会开发有巨大利润空间，就撕毁双方协议，这是严重违反合法协议的违法行为和违约行为，应当受到制裁。并提出反诉，原、被告于2005年5月16日签订《开发项目协议书》，协议书约定由原告为被告开发建设培训中心和住宅楼，并约定项目选择方位和占地面积，同时约定土地价款和支付方式及开发服务费等。双方签订协议后，被告按照约定支付了相应价款，原告通过合法方式也取得了双方约定土地的建设开发权。但原告看到面向社会开发会获取巨额利润，就抛开双方所签协议单独规划建设方案并向有关行政机关报批，被告也向有关部门反映此事，原告却诉称双方所签协议无效，被告认为双方所签协议合法有效，故而提出反诉，请求：1、确认双方所签协议合法有效，并判令原告继续履行合同。2、责令原告按照协议约定对被告定向开发的十亩地进行定界，并提交土地勘探和文物勘探等资料供被告设计住宅楼和培训中心使用。3、判令反诉被告支付违约金548946.2元。
原告对被告反诉辩称，一、双方于2005年5月16日所签合同是无效合同，原告无法满足被告的需求继续履行合同。二、因该协议不能履行属于协议第五条第三款约定的情形，应依据该款约定的处理方式处理，即“甲方退还乙方该宗土地预付金及薛志强的补偿款；已开支的费用按照征地亩数甲、乙双方按比例分摊。”三、即使该协议不违反法律规定，有效且能够履行，那么被告也最早多处违约，其应承担违约和赔偿责任；四、被告所提反诉依法应在本案举证期限届满前提出，此反诉应予驳回。
原告向本院提交的证据材料有：1、（2007）160号批复一份，2、国有土地使用权出让合同（复印件）及土地使用权证两份，3、联合开发协议书一份（复印件），以此证明原告是作为商住用地取得的使用权，依法不能为被告建设办公室，原告通过招标方式取得国有土地使用权，依法不能将其中10亩地的使用权代办在被告名下，原告所签订的联合开发协议无效。
被告对原告提交证据的质证意见为：对两个土地证的真实性有异议，对其余的证据的真实性均无异议，我方认为，原告提供的协议书的签订时间是2005年5月份，协议签订在前，土地使用证办理在后，联合开发协议取得了政府的支持，双方签订的协议是在相关客观情况下签订的，是双方的真实意思表示，是有效的，协议约定的内容并不违反当时的法律规定，所以协议是有效的，关于土地出让合同及批复，时任领导对此并不知情，同时有新任地方政府人员，我们相信政府能将土地办理在质监局名下，土地使用证需要核对原件，原告方申请调取的证据恰能证明联合开发协议是有效的，故法院应当不支持原告的诉求。
被告向本院提交的证据材料有（本诉及反诉）：1、付款凭证五组，共计1575269元，以此证明向反诉被告按协议履行了义务，支付了办证费、代建费；2、反诉被告的民事诉状，以此证明反诉被告的违约行为；3、联合开发协议书一份（复印件），以此证明诉争土地应当用于被告开发建设，根据协议约定，被告应与原告商定设计方案，而其拒绝商量；4、川汇区政府会议纪要一份（复印件），证明区政府同意了原、被告之间签订的联合开发协议。
原告对被告提交证据的质证意见为：1、对原告证据中的付款凭证中的其中一处，及2008年1月9号的进账单有异议，进账单显示的100万元并没有汇入原告单位，而是汇入了周口市川汇区民营科技园区，汇款单据只能证明被告部分履行了联合开发协议，不能证明其已完全履行了义务，，且该证据也不能证明原告违约。2、对会议纪要有异议，其是复印件，来源不明，另该会议纪要的内容并未提到被告的土地问题，与本案证据无关联，国有土地的取得和用途应按照法律规定由有权的政府部门进行处理，本案争议的土地已经经过周口市政府的批复将土地划给了本案原告，会议纪要的主体是川汇区政府，是无权出让土地的，程序不合法。
依据被告申请，本院依职权调取的证据有：原告报送规划部门的《周口市巴黎左岸小区修建性详细规划》一份。被告认为该规划并未与被告进行协商，其住宅设计也未征求被告意见，没有按照协议给被告规划出10亩定向开发土地，充分证明原告的违约行为。原告对该证据的质证意见为：原告依法按照相关规定向规划部门申请办理规划设计方案、审批手续是原告的合法权利，原告无义务告知被告，原、被告双方未在协议中约定住宅楼和培训中心的规划设计，且这种要求也不合法。被告在庭审中已经同意原告按照批准的该宗土地的用途进行规划，不再要求为被告规划建设办公楼，被告同意按照商品房经营条例的规定，向原告购买房屋，被告再以此为由说被告违约是不能成立的。
结合有效证据及庭审情况，本案认定以下事实：2005年5月16日，原告周口润恒置业有限公司（原周口市华源房地产开发有限责任公司，2010年4月21日变更）与被告周口市川汇区质量技术监督局签订《在周口川南工贸城内联合投资开发项目协议书》一份，协议的主要内容约定：一、项目概况，1、项目名称：川汇区质量技术监督局培训中心、住宅楼。2、项目选址：双方同意联建项目选址在周口川南工贸城拟定华源商住园区。3、项目用地：项目占地面积10亩。4、项目建设面积：项目建设面积约10000平方米。二、土地价款：2、甲乙双方共需支付川汇区人民政府土地价款约为110亩×91000元／亩=10010000元。其中：乙方需支付土地价款910000元，需支付给甲方应支付薛志强补偿款10亩×11000元／亩=110000元，共计1020000元。3、代理办证费，甲乙双方商定，甲方负责把该项目建设用地国有土地使用权及土地使用证办在乙方名下，乙方付给甲方代理办证费用60000元，除土地评估费外，所有办证费用由甲方承担。三、甲乙双方的权利和责任：1、甲方权利和责任：①负责配合、督促川汇区人民政府通过招拍挂程序依法取得该项目建设用地，并使乙方享受川汇区人民政府给予乙方的一切优惠政策，把该项目国有土地使用权及土地使用证办在乙方名下等。2、乙方权利和责任：①享受川汇区人民政府给予甲方的一切优惠政策，负责配合甲方依法取得该项目建设用地的国有土地使用权，并提供办理土地使用证相关费用和资料。②负责支付给甲方应付给薛志强补偿款110000元和川汇区人民政府土地价款910000元，共计1020000元。联建项目工程同意由甲方承建，如甲方未能中标，乙方不承担此项条款的违约责任。四、付款办法。五、其他约定：2、当事人违反本协议约定，使守约方的合同目的无法实现或者受到损失，守约方有权解除或者要求赔偿经济损失，双方约定当事人违反本协议，使守约方合同目的无法实现构成解除合同的，违约方应承担的违约金为本协议约定土地综合地价总数的20％。3、如因客观原因，甲方不能把该宗土地使用证办在乙方名下，甲方退还乙方该宗土地预付金及薛志强的补偿款，已开支费用，按征地亩数甲乙双方按比例分摊等。
协议签订后，被告分别于2005年7月21日、2005年7月28日、2006年1月19日、2006年9月11日，以征地款和建房款名义向原告支付500000元、230000元、150000元、280000元，计1160000元，另双方于2008年1月9日和2008年5月22日通过川汇区民营科技园区互相转移借款，被告向原告又支付415269元，以上共计1575269元。在本案重审过程中，原告于2014年11月26日已退还被告征地款116万元
2007年8月6日，原告依法取得位于周口市大闸路西侧、建材路东侧、莲花路北侧总面积75508㎡的土地使用权，总价款为25214910元，土地用途为商住用地，双方争议的10亩土地包含在这宗土地范围内。2007年8月31日，周口市人民政府对上述出让土地作出周政土（2007）160号批复，要求原告严格按照土地管理法律、法规的规定，依法履行国有土地使用权出让合同约定内容，支付土地出让金及相关税费，及时办理土地登记。2008年5月4日，原告分别取得国用（2008）第36号住宅用地土地使用权证和国用（2008）第35号商住用地土地使用证。2012年3月原告制作周口市巴黎左岸小区修建详细规划图报送规划管理部门。原、被告双方因如何履行协议发生纠纷，原告起诉来院。
本院认为：本案争执的焦点是原、被告双方所签联建协议是否有效。审查合同效力首先要确认该合同约定事项是否违反《中华人民共和国合同法》第五十二条所规定的五项合同无效的情形。该条规定，“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，原、被告所签联建协议的主要内容有两项：一是对10亩土地使用权归属的约定，二是对10亩土地使用权用途的约定。对于第一项涉及10亩土地的使用权，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”由此可见，被告要取得该10亩地的合法使用权并办理土地使用证，必须按照法定程序取得，即应依法取得法律、行政法规规定的相关部门下发的建议项目用地立项批文后，再以被告的名义向土地管理部门提出建设用地申请，经审查后报本级人民政府批准，然后再以投标、竞拍或摘牌的方式取得，因此原、被告双方约定代办国有土地使用证的条款，违反了法律的强制规定，是无效条款。对于第二项双方对争议的10亩土地用途的约定，被告的辩称及反诉理由认为是与原告约定的定向开发。而所谓“定向开发”，应当是双方当事人就特定土地上建设特定工程项目做出专门的约定，其前提是建设工程项目应当符合国家批准的土地使用用途。本案中，双方约定由原告为被告建设培训中心（办公楼）的条款，违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十六条的规定，“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设的用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。”也违反了《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条的规定，“土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意。签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。”上述两项规定，都是国家法律的强制性规定。原、被告双方关于土地用途的约定也是无效的。而关于培训中心和住宅楼的建设项目条款应当受《中华人民共和国合同法》和《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》等相关法律的调整，在原、被告双方的协议中对此部分的约定缺乏合同必须的要件，合同并未成立，本院不再审查其效力问题。
综上，原、被告双方所签《在周口川南工贸城内联合投资开发项目协议书》违反国家法律和行政法规的强制性规定，为无效协议。在此纠纷中，原、被告对于合同的无效均有过错，应当各自承担相应的责任。原告应当返还被告因履行合同支出的费用及赔偿占用被告资金期间的利息损失。为此，对原告请求确认合同无效的主张，予以支持。对被告要求确认合同有效并继续履行协议及支付违约金的主张，不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项、第五十八条，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第五十六条，《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条之规定，判决如下：
一、原告（反诉被告）xxx公司与被告（反诉原告）xxx川汇分局所签《在周口川南工贸城内联合投资开发项目协议书》无效。
二、原告（反诉被告）xxx公司于本判决生效之日起十日内返还被告（反诉原告）xxx川汇分局支出的费用415269元。
三、原告（反诉被告）xxx公司于本判决生效之日起十日内赔偿被告（反诉原告）xxx川汇分局占用资金期间的利息损失（116万元其中500000元、230000元、150000元、280000元分别从2005年7月21日、2005年7月28日、2006年1月19日、2006年9月11日起至2014年11月26日止；415269元从2008年5月22日起至还款之日止，按中国人民银行同期贷款利率计算）。
四、驳回原告（反诉被告）及被告（反诉原告）的其它诉讼请求。
如未按上述规定的期限履行给付金钱的义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费100元，反诉费4645元共计4745元，由原、被告各承担2372.50元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省周口市中级人民法院。
审判长 蔡常青
审判员 律云华
审判员 董春艳
二〇一五年四月二十九日
书记员 吴中强