江苏省盐城市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）盐行终字第00118号
上诉人（原审原告）大丰市金鹿渔业专业合作社，住所地在大丰市王港闸西路18号。
法定代表人刘亚斌，该公司理事长。
委托代理人陈晓跃，上海坤阳律师事务所律师。
委托代理人李文松，该公司工作人员。
被上诉人（原审被告）大丰市盐务管理局，住所地在大丰市大中镇××东路79号。
负责人季涓，该局副局长。
委托代理人龚桂祥，该局纪检书记。
委托代理人孙俐，江苏涤非律师事务所律师。
上诉人大丰市金鹿渔业专业合作社（以下简称金鹿合作社）因诉大丰市盐务管理局（以下简称大丰盐务局）盐务行政处罚一案，不服大丰市人民法院（2015）大行初字第00004号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年4月30日立案受理后，依法组成合议庭于2015年6月9日公开开庭进行了审理，上诉人金鹿合作社的委托代理人陈晓跃、李文松，被上诉人大丰盐务局的负责人季涓、委托代理人龚桂祥、孙俐到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告系水产颗粒饲料加工、销售的农民专业合作社。2014年4月28日，原告以每吨880元的价格从盐城厚德饲料有限公司（以下简称厚德公司）购买30吨海盐调味品（福州）有限公司常州分公司生产的50公斤装“不一样”牌“饲料添加剂氯化钠”。2014年6月5日，被告对原告进行日常检查时发现上述饲料添加剂氯化钠，遂对原告法定代表人刘亚斌进行了询问，对库存的饲料添加剂氯化钠进行先行登记保存。2014年6月6日，被告立案调查。经调查取证，原告所购饲料添加剂氯化已用去6.86吨，还剩余23.14吨，原告提供的江苏省兽药饲料质量检验所检验报告显示，原告所购饲料添加剂氯化钠中氯化钠的含量为98.4%。因原告所购饲料添加剂氯化钠中氯化钠的含量已超过60%，被告依据《江苏省〈盐业管理条例〉实施办法》第三条关于“本办法所称盐产品，是指氯化钠含量60%以上的固体盐、液体盐（水采岩盐卤水和天然卤水），包括食盐和烧碱、纯碱工业盐以及其他用盐”的规定，以及《食盐专营办法》第二十八条关于“渔业、畜牧用盐适用本办法”的规定，认为原告所购饲料添加剂氯化钠属于盐政部门管理的盐产品范围，遂于2014年6月12日向原告送达《盐业违法案件一般程序行政处罚听证告知书》。次日，原告提出听证申请。2014年6月17日，被告通知原告举行听证的时间、地点及相关听证事宜。2014年6月24日，被告举行听证，原告进行了陈述和申辩并提供相关材料。被告认为原告的行为违反了《食盐专营办法》第十四条关于“食盐零售单位和受委托代销食盐的个体工商户，代购代销店以及食品加工用盐的单位，应当从当地取得食盐批发许可证的企业购进食盐”的规定，违反了《江苏省〈盐业管理条例〉实施办法》第二十六条关于“购盐单位必须到指定的盐业批发企业购盐的规定”，该实施办法第三十二条第二款明确：未经省盐业公司调拨或盐业行政主管部门批准而私运、私销、私购的盐产品视为私盐。2014年7月1日，被告作出了（盐大丰）盐政一般（2014）第22号盐业违法案件一般程序行政处罚决定书，认定金鹿合作社于2014年4月28日从盐城厚德公司采购了30吨海盐调味品（福州）有限公司常州分公司生产的50公斤装“不一样”牌饲料添加剂氯化钠，用于鱼饲料的添加剂，因该饲料添加剂氯化钠中的氯化钠含量超过60%，属于盐政部门管理的盐产品范畴，且金鹿合作社已用去6.86吨，还剩余23.14吨，被告依据《食盐专营办法》第二十二条的规定：“违反本办法第十四条的规定，食盐零售单位和受委托代销食盐的个体工商户、代购代销店以及食品加工用盐的单位，从未取得食盐批发许可证的企业、单位或者个人购进食盐的，由盐业主管机构责令改正，没收违法购进的食盐，可以并处违法购进的食盐价值3倍以下的罚款”，以及《江苏省〈盐业管理条例〉实施办法》第四十二条的规定：“违反本实施办法第二十三条、第二十四条和第二十六条的规定，或属第三十二条规定之情形，擅自在省内和省际间调进调出盐产品，或私运、私销、私购、侵销、倒买倒卖盐产品，或以盐换物的，盐业行政主管部门有权就地封存、没收其盐产品和违法所得，并可处以不超过其盐产品总价值3倍以下的罚款”，对原告处以：责令改正、没收盐产品23.14吨、罚款79200元的处罚，并于当日向原告送达。原告不服，依法申请复议。大丰市人民政府于2014年10月30日作出了大政行复（2014）第8号《行政复议决定书》，维持被告作出的处罚决定。原告不服，遂提起行政诉讼。
原审法院认为，国务院《食盐专营办法》第四条规定“……县级市以上人民政府授权的盐业主管机构，负责管理本行政区域内的食盐专营工作”。国务院《盐业管理条例》第四条第二款规定：“省及省级以下人民政府盐业行政主管部门，由省、自治区、直辖市人民政府确定，主管本行政区域内的盐业工作。”《江苏省〈盐业管理条例〉实施办法》第四条规定：“各市、县人民政府盐业行政主管部门，主管本行政区域内的盐业工作”，第六条规定：“市、县盐业行政主管部门的职责：……（四）查处本行政区域内私产、私运、私销、私购、侵销、倒买倒卖盐产品的盐业违法案件会同有关部门对盐业市场进行管理”。据此，被告作为大丰市人民政府的盐业行政主管部门，具有对盐业违法行为实施行政管理的行政职权，依法具有本案的执法主体资格。
关于被告对原告所购饲料添加剂氯化钠有无管理职权的问题。《食盐专营办法》第二条规定：“本办法所称食盐，是指直接食用和制作食品所用的盐”，第二十八条规定：“渔业、畜牧用盐适用本办法”；《江苏省〈盐业管理条例〉实施办法》第三条规定：“本办法所称盐产品，是指氯化钠含量60%以上的固体盐、液体盐（水采岩盐卤水和天然卤水），包括食盐和烧碱、纯碱工业盐以及其他用盐”。原告所购饲料添加剂氯化钠主要成分氯化钠的含量为98.4%，用于其加工水产品的食用饲料，依据上述规定，应属于渔业用盐，属于盐产品。因此，原告提出的其所购“饲料添加剂氯化钠”不是盐产品的观点，无事实和法律依据，不予支持。
关于被告适用法律是否正确的问题。原告认为饲料添加剂氯化钠系国务院《饲料和饲料添加剂管理条例》管理的范围，《江苏省〈盐业管理条例〉实施办法》是下位法，与上位法《饲料和饲料添加剂管理条例》冲突时不应适用。原审法院认为，“饲料添加剂氯化钠”属饲料添加剂，应当受《饲料和饲料添加剂管理条例》规范和约束，但其同时属于盐产品，在江苏省内对盐产品的购买、使用和管理均应遵守《江苏省〈盐业管理条例〉实施办法》的有关规定，二者同时适用，并行不悖，不存在下位法与上位法冲突需选择适用的问题。因此，原告提出的被告适用法律错误的观点，亦不予支持。原告的行为违反了《食盐专营办法》第十四条、二十八条的规定，同时违反《江苏省〈盐业管理条例〉实施办法》第二十六条、第三十二条的规定，其行为已构成盐业违法行为。被告依据《食盐专营办法》第二十二条，《江苏省〈盐业管理条例〉实施办法》第四十二条的规定，决定对原告处以责令改正、没收盐产品23.14吨、罚款79200元，适用法律正确，处罚幅度在法定范围内，处罚并无不当。
综上，被告具有对原告所购饲料添加剂氯化钠的管理职权，认定原告违法事实清楚、适用法律正确，且被告经立案、调查取证、处罚事先告知、听取陈述和申辩，作出涉案行政处罚决定，程序符合法律规定。原告要求撤销被告作出的处罚、返还其23.14吨饲料添加剂氯化钠并赔偿其损失的请求无法律和事实依据。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告金鹿合作社的诉讼请求，案件受理费50元，由原告金鹿合作社负担。
上诉人金鹿合作社上诉称：1、饲料添加剂氯化钠不是食盐，也不是畜牧、渔业用盐，原审法院认定其为渔业用盐没有法律依据；2、《江苏省〈盐业管理条例〉实施办法》对盐业法规规定的专营产品以外的盐产品规定购销许可、设定处罚，违反了行政许可法、行政处罚法的规定；3、根据《饲料和饲料添加剂管理条例》的规定，只对饲料添加剂的生产设定许可，购销没有许可的限制，饲料添加剂管理权属于农业行政部门，而不属于盐务行政部门。请求撤销原审判决，支持上诉人一审诉讼请求。
被上诉人大丰市盐务局答辩称：1、上诉人购买“不一样”牌添加剂氯化钠生产鱼饲料，其氯化钠含量达60%以上，属渔业用盐；2、上诉人从未取得食盐批发许可证的企业购买饲料添加剂氯化钠，其行为违反了食盐专营办法和省盐业管理条例实施办法的规定；3、虽然国家准备对盐业管理体制进行改革，要打破行业垄断，但在国家和地方政府对盐业管理法规未进行修改或废止的情况下，被上诉人有权对饲料添加剂氯化钠购销进行监管。请求驳回上诉，维持原判。
当事人在一审审理期间所提交的证据、依据，原审法院已随卷移送本院，本院对证据和事实的认定与原审法院一致。
本院认为，根据国家标准GB／T19420－2003《制盐工业术语》第2.1的规定：盐是指主体化学成分为氯化钠的物质。案涉“不一样”牌饲料添加剂氯化钠其氯化钠含量达98.4%，主要成分是氯化钠，故属于盐。根据该标准第3.1.4的规定：渔业用盐是指用于水产品加工的盐；第3.1.5规定：畜牧盐是指用于饲料加工或禽畜食用的盐。涉案产品是用于饲料加工的盐，故属于畜牧盐。制盐工业术语中的“畜牧盐”与盐业专营办法中的“畜牧用盐”是指同一种盐产品，故案涉“不一样”牌饲料添加剂氯化钠为畜牧用盐。原审法院认定其为渔业用盐，定性错误，应予纠正。
“不一样”牌饲料添加剂氯化钠作为饲料添加剂，应当受国务院《饲料和饲料添加剂管理条例》规范和调整，但同时该产品也是“畜牧用盐”，根据国务院《食盐专营办法》第二十八条：“渔业、畜牧用盐适用本办法”的规定，该产品管理也应当遵守《食盐专营办法》的相关规定。该办法第四条规定：“国务院授权的盐业主管机构负责管理全国食盐专营工作。县级以上人民政府授权的盐业主管机构，负责管理本行政区域内的食盐专营工作”，被上诉人大丰盐务局作为县级人民政府授权的盐业主管机构，有权对案涉饲料添加剂氯化钠的购买工作进行管理。
根据国务院《食盐专营办法》第十四条：“食盐零售单位和受委托代销食盐的个体工商户，代购代销店以及食品加工用盐的单位，应当从当地取得食盐批发许可证的企业购进食盐。”《江苏省〈盐业管理条例〉实施办法》第二十六条第一款：“购盐单位和个人必须到指定的盐业批发企业购盐”的规定，上诉人金鹿合作社从未取得批发许可证的厚德公司购买畜牧用盐，违反了上述规定。被上诉人大丰盐务局依据国务院《食盐专营办法》第二十二条、《江苏省〈盐业管理条例〉实施办法》第四十二条的规定对其进行处罚，适用法律正确。
综上所述，被上诉大丰盐务局作出的行政处罚决定书，证据确凿、充分，程序合法，适用法律正确。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决恰当。上诉人金鹿合作社上诉理由依据不足，本院不予采信。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人大丰市金鹿渔业专业合作社负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘 红
审判员 沈俊林
审判员 王为华
二〇一五年六月二十四日
书记员 李 晖