四川省峨眉山市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）川1181行初23号
原告：刘容，女，生于1985年5月30日，汉族，住乐山市沙湾区。
原告：王颖，女，生于1972年11月29日，汉族，住乐山市市中区。
原告：ＸＸ，男，生于1967年10月4日，汉族，住乐山市市中区。
上列三原告委托代理人：袁加君，四川得助律师事务所律师。
上列三原告委托代理人：张一江，四川得助律师事务所律师。
被告：乐山市住房和城乡规划建设局，住所地：乐山市市中区。
法定代表人：郑贵林，局长。
委托代理人：卢竹，四川金顶律师事务所律师。
委托代理人：吕黎，四川金顶律师事务所律师。
原告刘容、王颖、ＸＸ（以下简称刘容等3人）诉被告乐山市住房和城乡规划建设局（以下简称市住建局）城建规划行政撤销一案，本院依据法【2013】3号《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》和川高法【2014】198号《四川省高级人民法院关于乐山市中级人民法院<关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的请示>的批复》于2016年2月29日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年7月4日进行了公开开庭审理。原告刘容等3人的委托代理人袁加君、张一江，被告市住建局工作人员刘娟及该局委托代理人卢竹到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告刘容等3人诉称：2000年之前乐山银通游船有限公司下属乐山银通车子加油站位于乐山市市中区车子乡（现车子镇）茶山村。后因修建乐山大渡河大桥被拆除，乐山市市中区计划经济局批准迁建，新址位于市中区车子乡惠安村，后因故一直未重建。2011年，乐山市市中区经济和信息化局批复将车子加油站迁建于市中区肖坝社区青江村1、2组（城际车站），同时更名为“乐山市市中区盛元加油站”，占地面积15亩。2012年6月11日，乐山市经济和信息化委员会对原车子加油站资格证予以保留。同年8月24日，四川省国土资源厅委托乐山市国土资源局对市中区青江新区盛元加油站建设项目用地进行预审并报省厅备案，同日乐山市国土资源局复函乐山市土地储备中心，同意该项目通过建设项目用地预审允许供地。2013年6月27日，乐山市市中区经济和信息化局向乐山市经济和信息化委员会请示保留“银通游船公司车子加油站”证书。2013年7月1日，乐山市经济和信息化委员会向四川省经信委请示对包括银通游船公司车子加油站等六户加油站继续予以保留，后根据省经信委批复，保留了银通游船公司车子加油站的证书。2014年5月13日，乐山市经济和信息化委员会致函乐山市市中区经济和信息化局，同意修建乐山市市中区盛元加油站，并要求业主及时参加土地拍卖。2015年5月25日，乐山市经济和信息化局批准乐山市市中区盛元加油站延长行政预核准期限一年。响应以上文件，3原告作为投资人于2013年5月7日申请通过了企业名称预核准：乐山市市中区盛元加油站。对应上述文件，被告市住建局先后作出了乐住建规划函【2011】XX号、乐住建规划函【2013】XX号函，对原告所需地块作出了规划。正当原告积极准备相应工作时，被告却突然于2015年7月13日作出乐住建规划函【2015】XX号文，将原告拟通过拍卖程序取得的用于建设加油站的地块规划为加油加气站，从而使原告失去竞拍条件，无法取得相应地块用于加油站建设，导致原告取得的成品油主管部门全部批文变成了一纸空文，严重侵害了原告合法权益。为此，现依法起诉至人民法院，请求判决：1、撤销被告作出的乐住建规划函【2015】XX号《乐山市住房和城乡规划建设局关于中心城区青江片区QJ(A)-19-f、g、h号地块规划条件的函》；2、本案诉讼费用由被告负担。
被告市住建局辩称：1、答辩人向乐山市土地储备中心出具的乐住建规划函【2015】XX号《关于中心城区青江片区QJ(A)-19-f、g、h号地块规划条件的函》系依法作出的行政行为。依据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条之规定，答辩人作为城乡规划主管部门，在国有土地使用权出让前，依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，向国土部门出具规划条件函，是答辩人依法履行行政职责的行为。2、答辩人出具的规划条件函所依据的是控制性详细规划，依据乐山市人民政府《关于青江片区控规QJ(A)-19-f、g号地块图则调整的批复》，将原QJ(A)-19-f、g号两个地块合并为QJ(A)-19-f号一个地块，合并后的地块规划用地面积约1.8公顷，其他规划指标不变，在满足相关技术安全规范的前提下可合建加油、加气站。答辩人出具的【2015】XX号函符合市政府批准的控制性详细规划的要求。3、原乐住建规划函【2013】XX号函出具后，国土部门在规划条件期限内并没有按照该规划条件函的规划条件出让国有土地使用权，该规划条件的有效期一年已经超过并作废。答辩人根据乐山市人民政府批准的调整后的控制性详细规划，提出新的出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，系合法作出的行政行为。4、原乐住建规划函【2013】XX号地块规划条件的复函和新出具的乐住建规划函【2015】XX号地块规划条件的复函，对所涉及地块的用地性质是没有变化的，均系加油加气站用地。因此，原规划的两块同属加油加气站性质地块合并为一块地块统一规划、统一建设，更能符合安全设计规范和土地利用率，符合规划要求，没有违反法律规定。4、原告拟建的加油站项目，并非以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，原告在原规划条件存在期间，既没有取得该地块的使用权，也没有取得该项目的规划主管部门核发的建设用地规划许可证，原告不是该规划地块的相关权利人，答辩人作出的规划调整对原告的权利义务不产生影响，原告非该行政行为的利害关系人。综上，请求驳回原告的起诉。
经审理查明，2000年12月25日，乐山市市中区计划经济局作出《关于乐山银通游船有限公司迁建乐山银通加油站纳入投资计划的批复》，说明因乐山大渡河大桥及其引道建设修建，位于原乐山市市中区车子乡茶山村的乐山银通游船有限公司车子加油站被拆除，经研究同意乐山银通加油站迁至市中区车子乡惠安村重建。2011年8月15日，乐山市市中区经济和信息化局作出《关于新建乐山市市中区盛元加油站请示的批复》，同意乐山银通游船有限公司车子加油站在市中区肖坝社区青江村一、二组（城际火车站）新建一座加油站，项目名称：乐山市市中区盛元加油站，法人代表：刘容。同时，该批复载明乐山市市中区盛元加油站建成后，原乐山银通游船有限公司车子加油站成品油零售批准证书作废。2012年6月11日，乐山市经济和信息化委员会转发了省经信委对乐山上报的建议保留16座加油站证书并更换新证的处理意见，其中对银通游船公司车子加油站的处理意见为业主2013年6月底前向当地政府申请落实土地，并完成资料上报工作，过期注销。2012年8月24日，四川省国土资源厅向乐山市国土资源局出具《建设项目用地预审委托书》，委托乐山市国土资源局对市中区青江新区盛元加油站建设项目用地进行预审。同日，乐山市国土资源局向乐山市土地储备中心出具《关于市中区青江新区盛元加油站用地预审意见的复函》，说明该项目选址在市中区通江街道道座庙村（现市中区青江新区），符合国家土地供应政策和乐山市市中区土地利用总体规划（2006-2020年），不在限制和禁止供地目录范围，同意该项目通过建设项目用地预审。同时，该复函载明预审意见自即日起二年内有效，转让无效。2013年6月27日，乐山市市中区经济和信息化局向乐山市经济和信息化委员会报送《关于银通游船公司车子加油站保留批准证书的请示》，申请保留银通游船公司车子加油站成品油批准证书。2013年7月1日，乐山市经济和信息化委员会向省经信委报送《关于遗留问题加油站保留证书的请示》，说明银通游船公司车子加油站系市中区城市建设的遗留问题，乐山市国土局已于2012年8月24日预审同意搬迁至市中区通江街道道座庙村，项目正在进行中，建议对其成品油零售经营批准证书继续予以保留。2014年5月13日，乐山市经济和信息化委员会作出《关于新建加油站行政预核准函》，批复同意乐山市市中区盛元加油站行政预核准，规划编号：LG3；拟选地址为：乐山市市中区青江新区（城际铁路乐山站广场旁）。同时，要求业主及时与国土部门对接参与土地公开竞买。2015年5月25日，乐山市经济和信息化委员会作出《关于乐山市市中区盛元加油站行政预核准延期的函》，同意该加油站自发文之日起行政预核准延长期限一年。2013年5月7日，四川省乐山市工商行政管理局作出《企业名称预先核准通知书》，同意预先核准刘容等3人投资设立的企业名称为乐山市市中区盛元加油站。2016年2月1日，四川省乐山市工商行政管理局作出《企业名称预先核准通知书》，同意乐山市市中区盛元加油站（普通合伙）预先核准的企业名称保留至2016年8月1日。
另查明：2013年12月17日，市住建局作出乐住建规划函【2013】XX号《关于中心城区青江片区QJ(A)-19-f、g、h号地块规划条件的函》，载明拟规划建设用地性质：QJ(A)-19-f号地块为加气站用地；QJ(A)-19-g号地块为加油站用地。同时，该函注明此条件有效期一年。2014年9月28日，市住建局向乐山市人民政府报送《关于对<乐山市中心城区青江片区控制性详细规划>局部地块规划调整的请示》，说明为解决乐山汇森压缩天然气有限公司新建CNG加气站项目的历史遗留问题，市发改委申请将青江片区控制性详细规划QJ(A)-19-f、QJ(A)-19-g两个地块（用地性质均为加油加气站用地）合并为一个地块。因涉及对青江片区控制性详细规划的图则调整，依法报请市人民政府批准同意启动青江片区控规调整程序。2014年10月31日，乐山市人民政府办公室作出《关于对<乐山市中心城区青江片区控制性详细规划局部地块规划调整的请示>议定事项的通知》，内容为经市政府第73次常务会议审议，同意启动青江片区控制性详细规划调整程序，对该片区局部地块规划予以调整。2015年3月9日，市住建局向乐山市人民政府报送《关于审批青江片区控规QJ(A)-19-f、g号地块图则调整的请示》，说明调整主要内容为将原QJ(A)-19-f、g号两个地块合并为QJ(A)-19-f号一个地块，其他规划指标不变，地块内在满足相关技术安全规范的前提下可合建加油、加气站。该图则调整经市城乡规划专家评审委员会2014年第8次会议和市城乡规划委员会2015年第1次会议审议并原则通过，并于2014年11月至12月在市政府网站公示30日，公示期间未收到反馈意见。按照《城乡规划法》要求，现呈报市政府审批。2015年3月26日，乐山市人民政府作出《关于青江片区控规QJ(A)-19-f、g号地块图则调整的批复》，原则同意市住建局关于审批青江片区QJ(A)-19-f、g号地块图则调整的请示》，调整主要内容为将原QJ(A)-19-f、g号两个地块合并为QJ(A)-19-f号一个地块，其他规划指标不变，地块内在满足相关技术安全规范的前提下可合建加油、加气站。2015年4月2日，市住建局在乐山市人民政府网站对青江片区控规QJ(A)-19-f、g号地块图则调整情况进行了批后公布。2015年7月13日，市住建局作出乐住建规划函【2015】XX号《关于中心城区青江片区QJ(A)-19-f、g、h号地块规划条件的函》，载明拟规划建设用地性质：QJ(A)-19-f号地块为加油加气站用地，建设使用性质：加油站、加气站及附属设施。同时，该函注明此条件有效期一年。2016年2月29日，原告诉至本院请求判如前所述。庭审中，原告代理人陈述青江片区QJ(A)-19-f号地块至今国土部门尚未挂牌出让。
上述事实，有原告提交的（乐中工商字）登记内名预核字【2013】第XX号《企业名称预先核准通知书》、（乐中工商字）登记内名预核字【2016】第XX号《企业名称预先核准通知书》、《乐山市市中区计划经济局关于乐山银通游船有限公司迁建乐山银通加油站纳入投资计划的批复》、乐中经信【2011】XX号《乐山市市中区经济和信息化局关于新建乐山市市中区盛元加油站请示的批复》、乐市经信【2012】XX号《乐山市经济和信息化委员会关于转发省经信委<关于加油站换证遗留问题处理意见的通知>的通知》、规预委【2012】XX号《四川省国土资源厅建设项目用地预审委托书》、乐市国土资函【2012】XX号《乐山市国土资源局关于市中区青江新区盛元加油站用地预审意见的复函》、乐中经信【2013】XX号《乐山市市中区经济和信息化局关于“银通游船公司车子加油站”保留批准证书的请示》、乐市经信【2013】XX号《乐山市经济和信息化委员会关于遗留问题加油站保留证书的请示》、乐市经信函【2014】XX号《乐山市经济和信息化委员会关于新建加油站行政预核准函》、乐市经信函【2015】XX号《乐山市经济和信息化委员会关于乐山市市中区盛元加油站行政预核准延期的函》、乐住建规划函【2013】XX号《乐山市住房和城乡规划建设局关于中心城区青江片区QJ(A)-19-f、g、h号地块规划条件的复函》、乐住建规划函【2015】XX号《乐山市住房和城乡规划建设局关于中心城区青江片区QJ(A)-19-f、g、h号地块规划条件的函》，被告提交的乐住建【2014】XX号《乐山市住房和城乡规划建设局关于对<乐山市中心城区青江片区控制性详细规划>局部地块规划调整的请示》、乐府常定【2014】XX号《乐山市人民政府办公室<关于对乐山市中心城区青江片区控制性详细规划局部地块规划调整的请示>议定事项的通知》、乐住建【2015】XX号《乐山市住房和城乡规划建设局关于审批<青江片区控规QJ(A)-19-f、g号地块图则调整>的请示》、乐府函复【2015】XX号《乐山市人民政府关于青江片区控规QJ(A)-19-f、g号地块图则调整的批复》、批后公示网页截图及本院庭审笔录在卷证实。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。”之规定，被告市住建局具有作出本案被诉乐住建规划函【2015】XX号《乐山市住房和城乡规划建设局关于中心城区青江片区QJ(A)-19-f、g、h号地块规划条件的函》的法定职权。
原告刘容等3人经工商部门批准办理了乐山市市中区盛元加油站的名称预核准登记，乐山市经济和信息化委员会批复同意乐山市市中区盛元加油站行政预核准，拟选地址为乐山市市中区青江新区（城际铁路乐山站广场旁）。同时，乐山市国土资源局也对盛元加油站进行了建设项目用地预审，同意项目用地选址在市中区通江街道道座庙村（现市中区青江新区）。因此，被告市住建局作出的住建规划函【2015】XX号函虽然是市住建局和市土地储备中心之间往来的内部函件，但该函件中就青江片区QJ(A)-19-f号加油、加气用地规划的要求对乐山市市中区盛元加油站取得相关土地的资格和条件产生影响，且该函通过原告申请信息公开已予以外化，系可诉行政行为。因乐山市市中区盛元加油站仅取得了工商部门名称预核准尚未办理工商登记，故刘容等3人作为投资人有权以自己的名义提起诉讼，是本案适格原告。
虽然2013年12月17日市住建局作出的乐住建规划函【2013】XX号《关于中心城区青江片区QJ(A)-19-f、g、h号地块规划条件的函》载明QJ(A)-19-f号地块为加气站用地，QJ(A)-19-g号地块为加油站用地，但该函也明确注明此条件有效期一年。因市国土局在有效期内未将相关地块挂牌出让，故有效期届满后该【2013】XX号函已自行失效，应由市住建局重新提出规划条件。由于在XX号函作出后经乐山市人民政府批准同意，市住建局经法定程序对青江片区控规QJ(A)-19-f、g号地块图则进行了调整，将原QJ(A)-19-f、g号两个地块合并为QJ(A)-19-f号一个地块，其他规划指标不变，地块内在满足相关技术安全规范的前提下可合建加油、加气站。因此，被告依据调整后的青江片区控制性规划要求作出乐住建规划函【2015】XX号《乐山市住房和城乡规划建设局关于中心城区青江片区QJ(A)-19-f、g、h号地块规划条件的函》并无不当。原告要求撤销【2015】XX号函的主张依据不充分，本院不予支持。
综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决如下：
驳回原告刘容、王颖、ＸＸ的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告刘容、王颖、ＸＸ负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于四川省乐山市中级人民法院。
审 判 长 杨 猛
审 判 员 冯心语
人民陪审员 王焱明
二〇一六年七月二十五日
书 记 员 李 眉
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不能成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。