浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2013）浙行终字第136号
上诉人（原审原告）许爱珠。
被上诉人（原审被告）杭州市人民政府。
法定代表人张鸿铭。
许爱珠诉杭州市人民政府土地行政批准一案，杭州市中级人民法院于2013年7月9日作出（2013）浙杭行初字第6号行政裁定。许爱珠不服，向本院提出上诉。本院于2013年8月6日立案受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院认定：原告许爱珠系杭州市江干区彭埠镇建华村村民，在该村集体土地上建有住房。2009年12月24日，杭州市江干区国土资源局拟定杭征迁（2009）第385号《杭州市江干区征地补偿安置方案》。2010年1月5日，被告在杭征迁（2009）第385号《征地补偿安置方案审核表》上加盖杭州市人民政府土地审批专用章。该《征地补偿安置方案审核表》上载明项目名称010400080（2009）0890（江干区艮北新区B-R21-01、02、03、B-R22-01、02地块），用地位置江干区彭埠镇建华村委会、六堡村经济合作社、兴隆村委会，各类土地（不含林地）22.855公顷，区片等级：2，安置方式：开发性安置，安置人数（可参保人数）：建华村委会392人、六堡村经济合作社57人、兴隆村委会304人，合计753人。杭州市国土资源局江干分局拟定的《杭州市江干区征地补偿安置方案》系《征地补偿安置方案审核表》附件之一，在上述《杭州市江干区征地补偿安置方案》中载明：青苗和地上附着物分别按其当季作物的产值和实际价值计算后进行补偿，补偿标准可参考《关于调整杭州市区征地补偿标准的通知》中附表2、3；本方案报杭州市人民政府批准后，由本局按方案内容与被征地单位草签协议。案涉地块于2010年8月17日经国务院以国土资函（2010）601号批准征收，浙江省人民政府于2011年3月18日作出浙土字（2010）-0726《浙江省建设用地审批意见书》，同意杭州市2010年度第三批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案。案涉地块在上述实施方案中。2011年4月19日，杭州市国土资源局发布杭征迁（2009）第385号《征地补偿安置方案公告》，载明：青苗和地上附着物实行综合补偿，即按照征地总面积每亩4万元的标准补偿给被征地村集体包干统筹使用，依据“有苗（物）补苗（物）、无苗（物）不补”的原则，由征地村集体据实补偿给相应的所有权人；本方案在征求意见并报杭州市人民政府批准后，由区征地机构组织实施。
2013年1月14日，原告许爱珠提起诉讼称，原告是杭州市江干区彭埠镇建华村村民，在本村集体土地上建有房屋。近日，原告通过政府信息公开获悉，杭州市国土资源局于2010年12月2日向拆迁人杭州市江干区艮山东路北区块开发建设指挥部办公室核发了杭土资拆许字（2010）第098号房屋拆迁许可证，批准该指挥部在建华村等地块进行“江干区艮北新区B-R21-01、02、03和B-R22-01、02地块”建设，原告的房屋在该拆迁范围和项目建设范围内。又根据杭州市国土资源局告知“江干区艮北新区B-R21-01、02、03和B-R22-01、02地块”建设所需的兴隆村集体土地已经国务院批准征收（国土资源部文件为国土资函（2010）601号）。2012年9月10日，杭州市人民政府通过政府信息公开告知原告“江干区艮北新区B-R21-01、02、03和B-R22-01、02地块”《征地补偿安置方案》为杭州市政府于2010年1月5日批准。原告认为杭州市人民政府的该批准行为违法。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条规定，征地补偿安置方案需告知并征求被征地农户意见，但有关部门从未告知和征求过意见，方案批准后也没有公布和告知原告。另，批准文件中所提“开发性安置”也没有明确解释，因此有关部门没有经过正当程序和实质性补偿，属严重违法。因此，请求法院撤销被告作出的批准“江干区艮北新区B-R21-01、02、03和B-R22-01、02地块”《征地补偿安置方案》的行政行为。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第（六）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中，被告于2010年1月5日作出的案涉批准行为，发生于案涉土地经国务院批准征收之前。案涉批准行为中关于青苗和地上附着物补偿标准与土地被征收后所发布的《征地安置补偿方案公告》中所载明的青苗和地上附着物补偿标准不一致。被告作出案涉批准行为后，由杭州市国土资源局江干分局按方案内容与被征地单位草签协议。上述事实结合法律条款，可知案涉批准行为并非《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定的征地补偿、安置方案的最终批准行为，该批准行为对原告的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告许爱珠的起诉。
许爱珠上诉称：一审裁定错误，应当予以纠正。1、本案争议的行政行为，确属没有法律依据，违反了依法行政的基本原则。尤其是在征地领域，完全撇开土地管理法和土地管理法实施条例的法定要求，另搞一套，令人吃惊。2、该违法行为作为报批材料之一，导致审批机关通过了征地审批，从而使上诉人正在使用的集体土地被征收，享有的集体土地使用权被剥夺，对上诉人的财产利益造成重大影响。据此，请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理本案。
杭州市人民政府答辩称：1、上诉人提起行政诉讼没有法律依据。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款之规定，对征地补偿安置方案的补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地人民政府裁决。因此，上诉人对案涉项目的征地补偿安置方案有争议的，应根据方案公告内容，自方案公告之日起60日内，向杭州市人民政府征地补偿标准争议协调办公室提出书面协调申请，而非提起行政诉讼。同时，批准征地补偿安置方案的对象是农村集体土地，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼，因此，上诉人提起行政诉讼的主体不适格。2、《征地补偿安置方案》合法有效。2011年3月18日，浙江省人民政府批准案涉建设项目的农用地转用和土地征收实施方案，2011年4月13日，杭州市国土资源局下达了《实施征地通知书》。2011年4月19日，杭州市江干区人民政府和杭州市国土资源局江干分局根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》分别进行了征收土地公告和征地补偿安置方案公告。征地补偿安置方案公告的内容符合《杭州市征用集体所有土地实施办法》、《杭州市人民政府关于调整杭州市区征地补偿标准的通知》（杭政函（2009）59号）和《杭州市人民政府关于调整市区征收集体土地地上青苗和附着物补偿形式的通知》（杭政函（2010）132号）的规定，亦与听证告知中内容一致，没有损害上诉人的合法利益。3、上诉人的上诉理由不能成立。根据《浙江省人民政府关于加强和改进土地征用工作的通知》（浙政发（2002）27号）第六条的规定，杭州市国土资源局江干分局在上报办理农用地转用和土地征收手续前，进行了征地调查，拟订案涉项目征地补偿标准和安置方案，并根据《国土资源听证规定》进行了听证告知，上诉人所在的建华村村民委员会未提出听证申请，我机关作出案涉征地补偿安置方案批准行为。上诉人称案涉批准行为没有法律依据与事实不符，案涉土地经国务院批准征收也证明了案涉批准行为合法有效。综上所述，请求依法驳回上诉人的上诉。
原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。
经审查，本院对原审认定的案件事实予以确认。
本院认为，本案系上诉人许爱珠针对被上诉人杭州市人民政府于2010年1月5日所作批准“江干区艮北新区B-R21-01、02、03、B-R22-01、02地块”《征地补偿安置方案》具体行政行为提起诉讼的案件。根据原审情况上诉人的上诉理由和被上诉人的答辩意见，被诉具体行政行为是否属于行政诉讼的受案范围应当为本案的审理重点。
根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定，征地方案被批准后，应当由被征用土地所在地的市、县人民政府将所涉及的相关批准信息以及征地补偿标准、办理安置补偿的期限等事宜在相应场所予以公告；被征用土地所有人及其使用人应当在规定期限内到相应地点办理征地补偿登记；土地行政主管部门应当根据已获批准征地方案拟定征地补偿、安置方案通过公告形式征询意见后报请市、县人民政府批准后组织实施。因此，被征用土地所在的市、县人民政府批准征地补偿安置方案的具体行政行为应当在征地方案经依法批准并已经公告、被征用土地所有权人或使用权人已经办理征地补偿登记、土地行政主管部门已经将拟订的征地补偿安置方案予以公告并听取意见的基础上才可依法作出。本案中，被上诉人的被诉具体行政行为发生于国务院批准征收涉案土地之前，且该批准的涉及安置补助费、青苗、地上附着物的补偿标准与最终实际实施的杭州市国土资源局江干分局于2011年4月19日依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定颁布的杭征迁（2009）第385号、江征土公（2011）098号《征地补偿安置方案公告》的具体内容亦不一致，即前者的青苗和地上附着物按“当季作物的产值和实际价值计算后进行补偿”，后者是按照“征地总面积每亩4万元的标准补偿给被征地集体包干统筹使用，并依据‘有苗（物）补苗’、无苗（物）不补”的原则，由被征地村集体据实补偿给相应的所有权人。故被上诉人的被诉具体行政行为虽然客观存在，但并不对上诉人的权利义务产生实际影响。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第（六）项之规定，上诉人提起的诉讼事项并不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原审裁定据此驳回上诉人的起诉，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由均缺乏事实和法律依据，依法不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第九十七条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十一条之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 万成兆
二〇一三年九月九日
书 记 员 徐一菁