四川省攀枝花市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）川04行初11号原告张尔富，男，1950年8月10日出生，汉族，住四川省盐边县。委托诉讼代理人李黎，四川三才律师事务所盐边分所律师。执业证号：15104201210384895。被告攀枝花市人民政府，住所地：四川省攀枝花市东区炳草岗大街2号。法定代表人：王波，攀枝花市人民政府市长。委托诉讼代理人朱琨，四川智达律师事务所律师。执业证号：15104200410725506。被告盐边县人民政府，住所地：四川省攀枝花市盐边县桐子林镇新建路18号。法定代表人谭兴忠，盐边县人民政府县长。委托诉讼代理人谷永兰，女，1969年11月11日出生，汉族，盐边县人民政府法制办办公室主任，住四川省盐边县。委托诉讼代理人谭亮，男，1979年4月13日出生，汉族，盐边县国土资源局副局长，住四川省盐边县。原告张尔富诉被告盐边县人民政府、攀枝花市人民政府土地行政管理（土地）其他行政行为一案，本院依法进行了审理，现已审理终结。原告张尔富向本院起诉请求：一、请求撤销攀枝花市信访事项复查复核委员会于2014年8月14日作出的攀信复〔2014〕28号《关于张尔富信访事项的复核意见》和2013年12月27日盐边县人民政府作出的盐府信复意〔2013〕13号《盐边县人民政府信访复查意见书》；二、判决盐边县人民政府按照移民有关政策收取原告超面积土地出让金。事实和理由：原告是盐边县二滩库区移民，在盐边县新县城超占土地面积492平方米，按照盐边县政府关于移民在新县城超占土地出让金的有关规定，原告应当享受该超占土地面积出让金政策规定。2013年7月，原告向盐边县住房和城乡规划管理局提交《关于张尔富申请补办相关用地及建房手续的申请》，该局作出《关于张尔富申请补办相关用地及建房手续的回复》（边住建信访复字〔2013〕4号），原告按照该告知的途径向盐边县人民政府申请复查。2013年12月27日盐边县政府作出盐府信复意字〔2013〕13号《盐边县人民政府信访复查意见书》维持了盐边县住建局的回复，认定原告办理土地使用手续应当按照新政策（土地评估现价）缴纳土地出让金。原告不服并按照告知的途径向攀枝花市信访复查复核委员会申请复核，2014年8月14日攀枝花市信访复查复核委员会向原告作出攀信复〔2014〕28号《关于张尔富信访事项复核意见》，认为原告申请按照移民有关政策缴纳土地出让金无政策依据，维持了盐边县盐府信复意字〔2013〕13号《盐边县人民政府信访复查意见书》。综上，两被告分别作出攀信复〔2014〕28号和盐府信复意字〔2013〕13号信访复查意见，以信访意见的形式代替行政管理职能，用《信访条例》代替《行政许可法》《土地管理法》《城乡规划法》，对原告申请办理土地使用权的实体权利作出处理，且未告知原告处理实体权利合法的法律救济途径，侵犯了原告的合法权益。两被告行政行为、处理程序违法，适用法律错误，应当依法判决撤销。原告依据《行政诉讼法》第二条之规定提起诉讼，要求撤销两被告的信访意见，并判决盐边县政府按照移民有关超土地面积土地出让金的规定收取原告出让金。被告盐边县人民政府答辩称，盐边县人民政府作出盐府信复意字〔2013〕13号《信访复查意见书》是依法履职，案件来源系上级信访机构的转交办和张尔富的信访复查申请。该《信访复查意见书》证据充分、适用法律和政策正确，且本案不属于行政诉讼案件受理范围，并已超过起诉期限，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条以及《最高人民法院关于执行的解释》第四十一条的规定，应当依法驳回原告的诉讼。被告攀枝花市人民政府答辩称，原告起诉无事实和法律依据，不符合起诉条件，依法应予驳回。一、攀枝花市政府的信访复核行为不是行政诉讼受案范围。1.《最高人民法院关于适用(中华人民共和国行政诉讼法>的解释》(法释〔2018〕1号)第一条第二款第九项规定“行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为”不属于人民法院行政诉讼的受案范围。2.本案信访答复、复查、复核行为不是“以信访意见的形式代替行政管理职能”。原告以信访形式要求出让土地并减免土地出让金，原告基于土地出让权益的主张应依法向土地行政主管部门提出而非向规建局提出。在原告向规建局提出土地出让权益的信访诉求后，规建局书面告知原告土地出让事宜“由国土局依法进行评估协议出让，报政府研究后依法办理用地手续”并告知信访权利，符合《信访条例的要求》。基于原告依法选择的信访路径，盐边县人民政府的复查就只能是以规建局的行为为对象而不是以土地行政主管部门的用地审查行为(该行为未发生，也不可能成为审查对象)为对象，履行的是信访复查职责而非用地批准职责(盐边县政府有用地批准职责，但应有用地申请、国土审查等程序，但该程序未发生)；根据国有土地出让的相关规定，盐边县政府并不能直接履行用地批准职责，而应以土地管理部门的审查为前提，因此盐边县人民政府按信访程序复查是原告选择信访程序的结果，符合《信访条例》的规定，也符合《土地管理法》的规定；市政府按信访程序复查是原告选择信访程序的结果，符合《信访条例》的规定，且市政府不是涉案地块原告用地申请的审查、批准的主体。二、原告在2018年2月8日提起诉讼已超过起诉时效。原告在起诉状中自认“2014年8月14日攀枝花市信访复查复核委员会向原告作出攀信复〔2014〕28号《关于张尔富信访事项复核意见》”。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。即便信访复核系可诉行政行为且确实未告知原告诉权，按前述规定，张尔富提起诉讼也应从2014年8月14日开始起算起诉时效2年，即到2016年8月14日起诉时效到期。三、原告请求“判决盐边县政府按照移民有关政策收取原告超面积土地出让金”是错误的。该请求实际上是要求被告盐边县政府履行“法定职责”。此请求不符合行政诉讼法和土地管理法的相关规定。1.《行政诉讼法》第三十八条规定“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据”。《土地管理法》第五十三条“经批准的建设项曰需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准”。但原告并未按法定程序向被告提出过“收取原告超面积土地出让金”的请求。2.在未签订国有土地有偿使用合同前，盐边县政府并无权直接收取土地出让金。3.土地出让应符合相应的条件、履行相应的程序，土地出让金也有相应的标准，而原告的主张不符合这些条件和程序。综上，原告的主张没有事实和法律依据，不符合起诉条件，依法应予驳回。经审理查明，2013年7月，张尔富向盐边县住房和城乡规划建设管理局提交《关于张尔富申请补办相关用地及建房手续的申请》，该局作出《关于张尔富申请补办相关用地及建房手续的回复》（边住建信访复字〔2013〕4号），张尔富不服，向盐边县人民政府申请复查。2013年12月27日，盐边县人民政府作出盐府信复意字〔2013〕13号《盐边县人民政府信访复查意见书》，维持了盐边县住房和城乡规划建设管理局作出的处理意见，认定张尔富要取得使用面积为492平方米超面积土地的使用权，只能根据现行的相关法律法规和政策申请办理。张尔富仍不服，向攀枝花市信访复查复核委员会申请复核，2014年8月14日，攀枝花市信访事项复查复核委员会向张尔富作出攀信复〔2014〕28号《关于张尔富信访事项的复核意见》，维持了盐边县人民政府盐府信复意字〔2013〕13号《盐边县人民政府信访复查意见书》。该复核意见中明确告知了张尔富本复核意见为其所提信访事项的最终意见，根据国务院《信访条例》第三十五条规定，如张尔富对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各地方人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。2018年4月12日，张尔富向本院提起诉讼。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；……。”第六十九条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：(一)不符合行政诉讼法第四十九规定的；……”。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”。原告张尔富对盐边县人民政府的信访复查意见及攀枝花市人民政府的信访复核意见不服，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。张尔富的第二项诉讼请求判决盐边县人民政府按照移民有关政策收取原告超面积土地出让金也是为实现其信访目的，仍然不属于人民法院行政诉讼的审查范围。本案盐边县人民政府作出的信访复查及攀枝花市人民政府作出的信访复核对张尔富的权利义务并不产生实际影响，即使原告张尔富认为被告以信访答复的形式代替行政管理职能，被告攀枝花市人民政府作出信访复核的时间是2014年8月14日，张尔富于2018年4月12日向本院提起诉讼也已超过起诉期限。综上，本案应当裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款、第六十四条第一款、第六十九条第一款的规定，裁定如下：驳回原告张尔富的起诉。案件受理费50元，由张尔富负担。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。审 判 长  黄 群审 判 员  徐馗斌人民陪审员  刘福英二〇一八年五月八日法官 助理  刘滔滔书 记 员  饶 永