四川省米易县人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）米易行初字第13号
原告陈向桥。
委托代理人李昌文，四川晓明维序律师事务所律师。
被告米易县丙谷镇人民政府。住所地：四川省米易县丙谷镇集镇。
法定代表人袁华嵘，系该镇镇长。
委托代理人邓朝银，四川安宁律师事务所律师。
委托代理人陈华，系米易县丙谷镇人民政府副镇长。
第三人秦德才。
委托代理人吴春阳，四川安宁律师事务所律师。
第三人张海燕。
委托代理人庄旭，四川安宁律师事务所律师。
第三人李光奎。
第三人李光桥。
原告陈向桥诉被告米易县丙谷镇人民政府、第三人秦德才、张海燕行政其他纠纷一案，本院于2015年7月20日受理，于同年7月21日向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书、参加诉讼通知书。诉讼中，本院于2015年8月3日依法追加李光奎、李光桥作为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年9月16日公开开庭审理了本案。原告陈向桥的委托代理人李昌文，被告米易县丙谷镇人民政府的委托代理人邓朝银，第三人秦德才的委托代理人吴春阳、张海燕的委托代理人庄旭以及第三人李光奎、李光桥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告陈向桥诉称，2014年2月26日，在徐宗堂、徐宗彩、董加鑫、徐用军、陈向桥、徐用权、徐用明、徐用才、徐用新、徐用学、徐用升等人被米易县公安局丙谷派出所拘传期间，被告及其工作人员秦德才、张海燕采取威胁手段，以收取毁损坟墓款为名，向徐宗堂等人的家人收取人民币十万元。第三人秦德才、张海燕以收到毁损坟墓案款为由，向徐宗彩等人分别出具了白条一张。后在徐宗堂等人提出异议，多次找到被告及第三人要求退款的情况下，被告向原告等人退款二万元，尚欠原告本人8000元至今不予返还。被告在没有合法的根据和事实的情况下取得原告等人的财产，依据《中华人民共和国民法通则》第九十二条的规定，被告应当将取得的不当利益返还原告等人。为了维护公民的合法财产不受非法侵害，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十二）项，第十四条、第四十九条、第五十一条之规定，请求法院判令：1、由被告及第三人秦德才、张海燕返还不当得利8000元及利息；2、由被告及第三人秦德才、张海燕承担本案的全部诉讼费用。
被告米易县丙谷镇人民政府辩称，首先，丙谷镇人民政府实施的调解行为不具有可诉性。原告等人与第三人李光奎、李光桥因污损坟墓一事发生纠纷后，丙谷镇人民政府组织争议双方进行调解，最终让双方达成《赔付协议》的行为是履职尽责的表现。该行为不属于我国《行政诉讼法》第二条规定的具体行政行为，也不属于《行政诉讼法》第十二条规定的受案范围。其次，第三人李光奎、李光桥未在《赔付协议》上签字不代表《赔付协议》未成立。根据我国《合同法》第三十七条规定：“采用合同书形式订立合同，在签字或者盖章之前，当事人一方已经履行主要义务，对方接受的，该合同成立”。原告等人对每人预交10000元的事实及《赔付协议》上的签字无异议，而李光奎、李光桥虽未在协议上签字，但其以领取赔偿款80000元的行为认可了协议内容，因此该协议显然是双方的真实意思表示。第三，《赔付协议》合法有效，原告等人应当履行。原告等人毁损李光奎、李光桥家坟墓的行为已受到治安行政处罚且得到两级法院的判决维持，足以证明原告等人行为的违法性和应当承担侵权损害责任。原告等人均在《赔付协议》上签字，且协议内容不违背法律法规的强制性、禁止性规定，显然合法有效。《赔付协议》已经履行完毕，原告等人并未提起民事诉讼要求确认协议无效或可撤销，在协议未被确认协议无效或撤销前，原告等人显然应当履行。最后，本案根本不符合不当得利的条件。原告等人承担赔偿责任及李光奎、李光桥取得赔偿款是因原告等人的治安违法及侵权行为和《赔付协议》的约定，显然不符合不当得利的构成要件，并且丙谷镇人民政府也没有因《赔付协议》取得利益，又何来返还。综上所述，原告诉称的事实、理由及诉讼请求均不成立，应当依法予以驳回。
第三人秦德才述称，秦德才代为收取赔偿李光奎、李光桥的损失的行为是由丙谷镇人民政府授权，属于履行职务，应由所在单位承担相应后果。因此，秦德才作为本案诉讼主体不适格。原告等人承担赔偿责任及李光奎、李光桥取得赔偿款是因原告等人的治安违法及侵权行为和《赔付协议》的约定，显然不符合不当得利的构成要件，并且秦德才也没有因《赔付协议》取得利益，又何来返还。本案不属行政案件受案范围，应予驳回。
第三人张海燕述称，张海燕系丙谷镇人民政府的工作人员，张海燕代为收取赔偿款的行为属于职务行为，应由所在单位承担相应后果。本案不属行政案件受案范围，应予驳回。
第三人李光奎、李光桥共同述称，原告等人污损李光奎、李光桥为父亲修建的坟墓，应当承担赔偿责任。事情发生后，经丙谷镇人民政府调解，李光奎、李光桥从丙谷镇人民政府领取了原告方给付的赔偿款80000元。
原告陈向桥于2015年7月20日向本院提供了如下证据：
1、陈向桥身份证复印件，拟证明陈向桥的身份信息。
2、秦德才向陈向桥出具的收条，拟证明2014年2月26日，秦德才以丙谷镇的名义向陈向桥收取毁损坟墓案10000元。
被告米易县丙谷镇人民政府及第三人秦德才、张海燕于2014年7月27日向本院提供了以下证据：
1、中共米易县委办公室米委办（2009）38号文件、中共米易县委办公室米委办发（2014）12号文件，拟证明丙谷镇人民政府对辖区内的矛盾纠纷有调解、处置的义务。
2、会议纪要，拟证明2014年2月26日，原告等人与李光奎、李光桥家因污损坟墓发生纠纷后，丙谷镇人民政府参与了纠纷的处置和调解。
3、处理毁损坟墓案纠纷记录，拟证明调解纠纷的过程。
4、交款花名册，拟证明原告等10人共计向丙谷镇人民政府交了100000元。
5、收条，拟证明2014年2月26日，李光奎收到米易县丙谷镇人民政府代收徐宗堂等人损坏坟墓补偿费80000元。
6、赔付协议，拟证明2014年2月26日，经调解，达成了由徐宗堂等人赔偿碑墓修建费、误工费、生活费等相关费用共计80000元的协议。
7、退款领取表，拟证明米易县丙谷镇人民政府在处理徐家与李家的葬坟纠纷过程中，代为向徐用新等10户每户10000元的赔偿费用，实际赔付80000元；2014年5月20日、21日，10户人分别在米易县丙谷镇人民政府领取了剩余赔偿款2000元。
第三人李光奎、李光桥向本院提供了身份证复印件，拟证明其身份情况。
经庭审质证，本院对上述证据作如下认定：被告及第三人对原告提交的证据无异议。原告对被告及第三人提交的《赔付协议》有异议，认为协议没有甲方的签字，所以不叫协议，不能说领了款协议就成立。原告对被告及第三人提交的米易县委的两份文件的真实性、合法性无异议，但认为丙谷镇人民政府有处置纠纷的义务，而没有处置纠纷的权利，即丙谷镇人民政府无权处置民事纠纷。本院认为，原、被告及第三人提交的证据与审理查明的事实一致，故本院对上述证据均予以采信。
经审理查明，2013年下半年李学华病重期间，其子李光奎在米易县丙谷镇牛棚村“一碗水”（也叫“天鹅抱蛋”）处为李学华修建了一座坟墓，准备待李学华去世后安葬使用。徐宗彩、徐宗堂家族的人认为该墓地是徐家的祖坟山，要求李家给徐家10000元，而徐家只同意给付2000元，双方多次协商未果。2014年2月22日，李学华病逝，准备同月25日下葬，徐家得知了此消息。2014年2月24日晚，徐宗彩、徐用军、徐用书、陈向桥、徐用权、徐用友等人在徐用友家商量，并想到了使用徐宗彩家的狗，用淋狗血、埋死狗的方式阻止李家在那里下葬。当晚11时许，徐用权、徐用军、徐用书、陈向桥、徐用才、徐用明等人到李学华的坟墓杀狗、洒狗血、埋死狗。第二天凌晨5时许，李家人叫人到坟墓破土时，看见坟周围和坟上都被人洒了狗血，并且坟里还葬了一只狗。李家100余人到徐家讨说法，并声称要把死者的棺材抬到徐家，引发了群体性事件。徐家报警后，米易公安局的警察和丙谷镇政府的工作人员到现场处理该纠纷。由于矛盾双方当事人聚集人数众多，为防止事态进一步扩大，避免产生群体性事件，丙谷镇人民政府于2014年2月26日凌晨2时30分紧急召开会议，研究解决方案。当日上午，丙谷镇人民政府工作人员向徐宗彩、陈向桥、徐用军等10人做思想工作，每人预交了赔偿款10000元。同日下午，双方达成了《赔付协议》（李光奎、李光桥未在协议上签名），由徐宗彩、陈向桥、徐用军等10人赔偿李光奎、李光桥碑墓修建费、误工费、生活费等相关费用共计80000元。当日，李光奎在丙谷镇人民政府领取了赔偿款80000元。2014年5月20日、21日，徐宗彩、陈向桥、徐用军等10人分别在米易县丙谷镇人民政府领取了剩余赔偿款2000元。
本院认为，行政调解是指由国家行政机关主持的，以争议双方自愿为原则，通过行政机关的调停、斡旋等活动，促成民事争议双方当事人互谅互让以达成协议，从而解决争议的活动方式。行政调解虽然由行政机关主持，但是却不涉及行政权力的行使。在整个行政调解过程中，行政机关始终处于“居中第三人”的地位，无论是程序的进行还是最终做成调解协议，行政机关始终未运用行政权力。因此，行政调解行为不是具体行政行为。原告陈向桥等人与第三人李光奎、李光桥因污损坟墓一事发生纠纷后，丙谷镇人民政府组织争议双方进行调解，最终让双方达成《赔付协议》的行为属于行政调解行为，而不是行政行为。丙谷镇人民政府工作人员在调解纠纷过程中预收赔偿款，《赔付协议》达成后，丙谷镇人民政府将赔偿款转付给了第三人李光奎、李光桥，并将预收的剩余赔偿款退还给了原告陈向桥等人。可见，丙谷镇人民政府工作人员向原告收取现金是一种代收和转交行为，而不是《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十二）项规定的侵犯公民财产权的行为。所以，原告陈向桥的起诉不属于行政诉讼的受案范围。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第四十九条第（四）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）之规定，裁定如下：
驳回原告陈向桥的起诉。
原告陈向桥预交的案件受理费50元，本院予以退还。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于四川省攀枝花市中级人民法院。
审 判 长 王锡怀
代理审判员 郭 嘉
人民陪审员 谭 波
二〇一五年九月二十四日
书 记 员 金 燕