江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）宁环行初字第72号
原告陈旺兰，女，1952年6月11日生，汉族。
委托代理人魏巍，北京京平律师事务所律师。
委托代理人王立英，北京京平律师事务所实习律师。
被告泰兴市人民政府，住所地在江苏省泰兴市国庆东路118号。
法定代表人张育林，泰兴市人民政府市长。
委托代理人丁佐荣，江苏博诚律师事务所律师。
被告江苏省人民政府，住所地在江苏省南京市北京西路68号。
法定代表人石泰峰，江苏省人民政府省长。
委托代理人谢婷婷，江苏省人民政府工作人员。
委托代理人陈磊，北京大成（南京）律师事务所律师。
原告陈旺兰不服被告泰兴市人民政府（以下简称泰兴市政府）批准的《征地补偿安置方案》及被告江苏省人民政府（以下简称省政府）作出的《行政复议决定书》，于2015年11月12日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，在法定期限内向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年1月27日公开开庭审理了本案。原告陈旺兰及其委托代理人魏巍、王立英，被告泰兴市政府副市长包国芳、委托代理人丁佐荣，被告省政府的委托代理人谢婷婷、陈磊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告泰兴市政府于2014年5月19日批准同意泰兴市国土资源局（以下简称泰兴市国土局）拟定的〔2014〕第15号《征地补偿安置方案》行政行为。原告不服，向被告省政府申请行政复议，被告省政府于2015年10月26日作出〔2015〕苏行复第228号《行政复议决定书》，维持被告泰兴市政府批准的〔2014〕第15号《征地补偿安置方案》的行政行为。
原告陈旺兰诉称：原告系江苏省泰兴市济川街道（原泰兴镇）张陈村村民，在该村拥有合法房屋。2015年6月9日，原告通过政府信息公开方式从泰兴市国土局获知被告泰兴市政府于2014年5月19日批准了〔2014〕第15号《征地补偿安置方案》。原告认为〔2014〕第15号《征地补偿安置方案》在实体和程序上均违法，严重侵犯了原告的合法权益，遂于2015年8月1日向被告省政府提起行政复议，被告省政府于2015年10月26日作出〔2015〕苏行复第228号《行政复议决定书》，维持被告泰兴市政府批准的〔2014〕第15号《征地补偿安置方案》。现原告对被告省政府作出的《行政复议决定书》不服，向贵院提起行政诉讼，请求：1.依法撤销被告泰兴市政府批准的〔2014〕第15号《征地补偿安置方案》；2.依法撤销被告省政府作出的〔2015〕苏行复第228号《行政复议决定书》；3.本案诉讼费用由被告承担。
原告陈旺兰向本院提交了以下证据：1.居民身份证复印件,证明原告系张陈村村民;2.房屋所有权证（泰房权证泰兴字第××号）复印件,证明原告系涉案房屋共同共有人;3.《政府信息公开告知书》（泰国土资〔2015〕第66号-公告）复印件，证明原告获知《征地补偿安置方案》的时间;4.《泰兴市国土资源局征地补偿安置方案公告》(〔2014〕第15号)复印件,证明被告泰兴市政府批准了涉案的《征地补偿安置方案》；5.《行政复议申请书》及被告省政府作出的《行政复议决定书》(〔2015〕苏行复第228号)，证明原告向被告省政府提出行政复议申请，被告省政府作出了复议决定。
被告泰兴市政府辩称：1.原告的主体不适格。2014年8月9日，李祥元户(原告陈旺兰系李祥元之妻)已经与泰兴市政府济川街道办事处（以下简称济川街道办）签订《集体土地上房屋动迁补偿协议书（产权调换）》，房屋动迁补偿协议是基于〔2014〕第15号《征地补偿安置方案》签订，也就是说，李祥元户认可〔2014〕第15号《征地补偿安置方案》，故被告的批准行为并未侵犯原告的合法权益。2.被告批准〔2014〕第15号《征地补偿安置方案》程序合法。2014年2月25日省政府作出《江苏省人民政府关于泰兴市2014年度第1批次村镇建设用地的批复》(苏政地〔2014〕24号，以下简称苏政地〔2014〕24号批复)，同意泰兴市济川街道张陈村相应土地征收为国有。根据该批复，泰兴市国土局会同有关部门拟定了涉案《征地补偿安置方案》，2014年4月18日，泰兴市国土局在原告所在张陈村村务公开栏张贴公示，告知被征地农村集体经济组织和相关农民有关征地、补偿、安置等事宜以及表达不同意见和申请协调的权利、途径。该方案张贴公示超过15日，由于公告期内相关权利人未提出异议，2014年5月19日被告批准了〔2014〕第15号《征地补偿安置方案》。3.被告批准的〔2014〕第15号《征地补偿安置方案》内容适当。其补偿标准符合《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》(江苏省人民政府令第93号，以下简称省政府93号令)、《江苏省政府关于调整征地补偿标准的通知》(苏政发〔2011〕40号，以下简称苏政发〔2011〕40号通知)、《市政府关于调整征地补偿标准的通知》（泰政发〔2011〕64号，以下简称泰政发〔2011〕64号通知)以及泰兴市政府关于印发《泰兴市贯彻实施<江苏省征地补偿和被征地农民社会保障实施办法>若干问题的规定》的通知(泰政发〔2013〕157号，以下简称泰政发〔2013〕157号通知)；4.原告起诉已经超过法律规定的诉讼时效。《征地补偿安置方案》于2014年4月18日公告，原告未在法律规定的期限内向提起诉讼，超过诉讼时效。5.被告的主体资格不适格。原告要求撤销被告批准的《征地补偿安置方案》，而《征地补偿安置方案》由泰兴市国土局作出，所以本案的被告应是泰兴市国土局，泰兴市政府的批准行为不可诉。综上，请求法院依法驳回原告的起诉或驳回其诉讼请求。
被告泰兴市政府向本院提交了以下证据、依据：1.《集体土地上房屋动迁补偿协议书（产权调换）》复印件，证明原告户认可被告批准的《征地补偿安置方案》，被告的批准行为并未侵害其合法权益，原告的主体资格不适格；2.苏政地〔2014〕24号批复复印件，证明涉案土地已被征收为国有，该行为系被告批准行政行为的基础；3.《泰兴市国土资源局征地补偿安置方案公告》(〔2014〕第15号)及照片复印件，泰兴市济川街道办张陈村证明，证明泰兴市国土局拟定的《征地补偿安置方案》进行了公告；4.《泰兴市征地补偿安置方案呈报表》复印件，证明涉案《征地补偿安置方案》符合相关规定，内容适当，该方案经过公告，在公告期内相关权利人未提出异议，故被告予以批准；5.《行政复议决定书》(〔2015〕苏行复第228号)复印件，证明被告的批准行为经省政府确认合法；6.苏政发〔2011〕40号通知、泰政发〔2011〕64号通知；7.省政府93号令；8.泰政发〔2013〕157号通知；9.《中华人民共和国土地管理法实施条例》；10.《征收土地公告办法》。
被告省政府辩称：1.省政府作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确。省政府经审理查明，2014年2月21日，省政府作出苏政地〔2014〕24号批复，批准泰兴市2014年度第1批次村镇建设用地征收土地方案。依据该批复，泰兴市国土局会同有关部门拟定涉案《征地补偿安置方案》，并于同日在原告所在的张陈村村务公开栏张贴公示，告知被征地农村集体经济组织和相关农户有关征地、补偿、安置等事宜以及表达不同意见和申请协调的权利和途径。该方案张贴公示超过15日，期间，相关权利人未表示异议。方案公示结束后，经相关部门审核，泰兴市政府于2014年5月19日批准该方案，故泰兴市政府批准的〔2014〕第15号《征地补偿安置方案》程序合法，内容适当。2.被告作出《行政复议决定书》程序合法。2015年8月4日，被告收到原告的《行政复议申请书》后，于2015年8月11日依法受理并通知泰兴市政府提交书面答复。因情况复杂于2015年9月25日依法决定延期。经查，泰兴市政府批准的〔2014〕第15号《征地补偿安置方案》行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，遂决定予以维持。2015年10月26日，被告作出〔2015〕苏行复第228号《行政复议决定书》，并通过EMS快递方式送达原告。3.原告的起诉超过法定起诉期限。原告起诉的公告行为发生在2014年4月18日，并于同日在原告所在的张陈村村务公开栏张贴公示，按照规定，从公告期满之日起应当视为原告已经知道该具体行政行为，原告到现在才起诉，显然超过了法律规定的起诉期限。4.两被告的主体资格均不适格。原告的诉讼请求是依法撤销被告泰兴市政府批准的〔2014〕第15号《征地补偿安置方案》，而该方案盖章机关为泰兴市国土局，原告对此提起诉讼应当以泰兴市国土局作为被告。泰兴市政府、省政府均不是本案适格的被告。原告在行政复议中的复议请求是要求对泰兴市政府的批准行为进行复议，省政府也是针对该批准行为作出复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定。综上，被告省政府作出的〔2015〕苏行复第228号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求法院依法驳回原告诉讼请求。
被告省政府向本院提交了以下证据、依据：1.苏政地〔2014〕24号批复；2.《行政复议申请书》及邮寄凭证；3.《行政复议申请受理通知书》及邮寄凭证；4.《提出答复通知书》及邮寄凭证；5.《决定延期通知书》及邮寄凭证；6.《行政复议决定书》(〔2015〕苏行复第228号)及邮寄凭证；证据1—6证明被告省政府作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法；7.《中华人民共和国行政复议法》。
经庭审质证，各方当事人对他方证据的真实性、合法性和关联性发表了质证意见。对被告泰兴市政府提交的证据，原告的质证意见如下：对证据1的真实性予以认可，对合法性、关联性不予认可，认为不能以该协议而否定《征地补偿安置方案》，也不能证明原告与该方案不存在利害关系；对证据2的真实性、关联性予以认可，对合法性不予认可，由于该批复并非出于公共利益，不符合耕地平衡；对证据3中《征地补偿安置方案》的真实性和关联性予以认可，对合法性不予认可，对该组证据中的照片，因无原始载体予以证明，不认可其真实性；对该组证据中的泰兴市济川街道办张陈村证明，因村委会与被告有利害关系，其证据无证明力；对证据4、5的真实性、关联性予以认可，对合法性不予认可。被告省政府对被告泰兴市政府提交的证据1-5的真实性、合法性、关联性均予以认可。对被告省政府提交的证据，原告的质证意见如下：对证据1-6的真实性、关联性均予以认可，但对证据1、4、6的合法性不予认可，对其他证据的合法性均予以认可。被告泰兴市政府对被告省政府提交的证据1-6的真实性、合法性、关联性均予以认可。对原告提交的证据，被告泰兴市政府、省政府的质证意见一致，质证意见如下：对证据1、2的真实性、合法性予以认可，对关联性不予认可，集体土地上的房屋拆迁是以户为单位，而不是以个人为单位，李祥元与泰兴市政府街道办事处签订动迁补偿安置协议书，被告有理由相信该行为系原告与李祥元共同商讨的结果，动迁补偿协议合法有效，原告提供的该组证据并不能证明其具备合法的主体资格；对证据3真实性、合法性予以认可，对关联性不予认可，原告提供的信息公开告知书并不能否定被告公告的事实；对证据4、5真实性、合法性、关联性均予以认可。
本院对上述证据认证如下：原告陈旺兰提交的证据和被告泰兴市政府、省政府提交的证据均与本案待证事实具有关联性，且内容真实、来源合法，本院均予以确认。
经审理查明，原告陈旺兰系江苏省泰兴市济川街道（原泰兴镇）张陈村村民，曾在该村与其丈夫李祥元合法拥有共有房屋。2014年2月21日，被告省政府作出苏政地〔2014〕24号批复，批准泰兴市2014年度第1批村镇建设用地《征收土地方案》。依据该批复，泰兴市国土局于2014年4月18日会同有关部门拟定了〔2014〕第15号《征地补偿安置方案》，并作出了〔2014〕第15号《泰兴市国土资源局征地补偿安置方案公告》，在泰兴市济川街道张陈村村务公开栏张贴，张贴期间原告并未提出异议。该公告将涉案《征地补偿安置方案》的土地补偿安置标准、地上附着物补偿费标准、青苗补偿费标准等事项进行了公示，其中载明：“六、被征收土地四至范围内的土地所有权人和土地使用权人对本方案内容如有不同意见，请于本公告公布之日起10日内以村（居）委会为单位，以书面形式送达所在镇（园区）国土资源分局”、“七、本方案征求意见后，报泰兴市人民政府批准后实施”。2014年5月19日，被告泰兴市政府在泰兴市国土局上报的《泰兴市征地补偿安置方案呈报表》的“市人民政府意见”栏作出“同意”意见，并加盖泰兴市政府公章。在该呈报表的国土资源部门“承办意见”栏上载有“我局依法拟定征地补偿安置方案（补偿标准、安置途径附后），现公告结束，公告期内相关权利人未提出异议，现将征地补偿安置方案报市政府批准后实施”。原告认为，被告泰兴市政府2014年5月19日批准的〔2014〕第15号《征地补偿安置方案》在实体和程序上均违法，侵犯了其合法权益，遂于2015年8月1日向被告省政府提起行政复议。2015年8月4日，被告省政府收到原告的《行政复议申请书》，于2015年8月11日向原告作出《行政复议申请受理通知书》，并于2015年9月25日作出《决定延期通知书》。被告省政府经审查认为，被告泰兴市政府批准的〔2014〕第15号《征地补偿安置方案》程序合法，内容适当，遂于2015年10月26日作出〔2015〕苏行复第228号《行政复议决定书》。被告省政府作出的上述通知书、决定书均在法定期限内向原告进行了送达，且原告对被告省政府的复议程序无异议。
另查明，2014年8月9日，原告陈旺兰的丈夫李祥元与济川街道办签订了《集体土地上房屋动迁补偿协议书（产权调换）》，涉案房屋现已被拆除。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”本案中，泰兴市国土局根据省政府2014年2月21日批准的《征收土地方案》，会同有关部门拟定了〔2014〕第15号《征地补偿安置方案》，于2014年4月18日作出了《泰兴市国土资源局征地补偿安置方案公告》，并在原告所在村张陈村村务公开栏张贴，告知被征地农村集体经济组织和相关村民有关征地、补偿、安置等事宜以及表达不同意见和申请协调的权利、途径。因公告期内相关权利人未提出异议，且《征地补偿安置方案》的土地补偿安置标准、地上附着物补偿费标准、青苗补偿费标准、农业人员安置办法亦符合苏政发〔2011〕40号通知、泰政发〔2011〕64号通知、省政府93号令和泰政发〔2013〕157号通知的相关规定。2014年5月19日，被告泰兴市政府根据泰兴市国土局的呈报，批准了〔2014〕第15号《征地补偿安置方案》。被告的上述批准行为符合法律、法规的规定。被告省政府于2015年8月4日收到原告的《行政复议申请书》后，于2015年8月11日依法受理并通知泰兴市政府提交书面答复。因情况复杂依法决定延期。被告省政府经审查认为，泰兴市政府批准的〔2014〕第15号《征地补偿安置方案》程序合法，内容适当，遂于2015年10月26日作出〔2015〕苏行复第228号《行政复议决定书》，维持泰兴市政府的批准行政行为。被告省政府的行政复议行为符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，程序亦无不当。
被告泰兴市政府提出原告主体不适格的主张。经查，原告陈旺兰系涉案被拆房屋的共同共有人，该房屋又是按照《征地补偿安置方案》进行补偿安置，虽然原告丈夫李祥元已与济川街道办签订《集体土地上房屋动迁补偿协议书（产权调换）》，但是并不能否定原告对该房屋所拥有的权益。故原告与被告泰兴市政府批准的〔2014〕第15号《征地补偿安置方案》具有法律上的利害关系。被告泰兴市政府提出原告主体不适格的主张，本院不予支持。
被告泰兴市政府、省政府提出原告的起诉超过了法定期限的主张。经查，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，泰兴市国土局2014年4月18日作出〔2014〕第15号《泰兴市国土资源局征地补偿安置方案公告》，该公告并未对诉权或者起诉期限进行告知。另，因涉案的批准行为发生在2015年5月1日施行的行政诉讼法之前，故对本案未告知诉权或起诉期限的情形应适用“从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定。故被告主张原告的起诉超过了法定期限，本院不予支持。
被告泰兴市政府、省政府提出两被告非适格被告的主张。经查，泰兴市国土局将涉案的《征地补偿安置方案》于2014年4月18日进行公告，该公告署名机关为“泰兴市国土资源局”，且明确载明“本方案征求意见后，报泰兴市人民政府批准后实施”。故泰兴市国土局2014年4月18日公告的《征地补偿安置方案》在被告泰兴市政府批准前并未生效。被告也未提供对外生效且署名为泰兴市国土局的《征地补偿安置方案》的证据。故被告泰兴市政府、省政府提出被告应该为泰兴市国土局，而泰兴市政府、省政府非适格被告的主张，本院不予支持。
综上，被告泰兴市政府批准〔2014〕第15号《征地补偿安置方案》及被告省政府作出〔2015〕苏行复第228号《行政复议决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。原告要求撤销〔2014〕第15号《征地补偿安置方案》、〔2015〕苏行复第228号《行政复议决定书》和本案诉讼费用由被告承担的诉讼请求，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下:
驳回原告陈旺兰的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告陈旺兰负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审 判 长 李 兵
审 判 员 宋振敏
代理审判员 赖传成
二〇一六年三月八日
书 记 员 孙 皓