云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）文中行终字第27号
上诉人（一审第三人）余迎梅。
委托代理人马胜永，云南杨柏王律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
被上诉人（一审原告）韦美祥。
委托代理人黄凡梅，云南诚鸽律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
被上诉人（一审被告）广南县人民政府。
委托代理人刘怀，广南县人民政府副县长。代理权限：特别授权代理。
委托代理人彭思银，广南县国土资源局副局长。代理权限：特别授权代理。
第三人袁良会。
第三人韦堂洪。
上诉人余迎梅因土地行政管理行政登记一案，不服广南县人民法院（2015）广行初字第6号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年6月4日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
一审判决认定，原告韦美祥与第三人袁良会系夫妻关系，与第三人韦堂洪系父子关系，第三人韦堂洪与第三人余迎梅原系夫妻关系（2012年已离婚）。2014年5月9日，被告广南县人民政府的下属职能部门广南县国土资源局将座落于广南莲城北宁路北宁小区N3号土地（地号8-5-1-1-3），面积240平方米登记在原告韦美祥名下，并向原告韦美祥颁发广国用（2004）字第№016002819号《国有土地使用证》。2004年5月30日，原告韦美祥将该宗地抵押给中国建设银行广南县支行贷款，由广南县国土资源局出据广他项（2004）字第010200727号《土地他项权利证明书》。2010年8月24日，原告韦美祥、第三人袁良会、韦堂洪、余迎梅签订《家庭房产分割协议书》，原告韦美祥与第三人袁良会、韦堂洪、余迎梅一同到广南县公证处对该《家庭房产分割协议书》进行公正，因第三人袁良会、韦堂洪、余迎梅不是广国用（2004）字第№016002819号《国有土地使用证》的土地使用者，加之该《国有土地使用证》在中国建设银行广南县支行抵押贷款，故广南县公证处不予公证，当天，第三人韦堂洪、余迎梅到广南县国土资源局找到该局的工作人员，要求在该局保管的广国用（2004）字第№016002819号《国有土地使用证》的土地使用者栏内添加第三人袁良会、韦堂洪、余迎梅的名字，该局的工作人员在原告韦美祥不在场的情况下，擅自在广国用（2004）字第№016002819号《国有土地使用证》的土地使用者栏内添加第三人袁良会、韦堂洪、余迎梅的名字。2013年7月，第三人余迎梅起诉原告韦美祥、第三人袁良会、韦堂洪分割家庭共有财产，原告韦美祥才得知广国用（2004）字第№016002819号《国有土地使用证》的土地使用者拦内添加了第三人袁良会、韦堂洪、余迎梅的名字。原告韦美祥不服向一审法院提起行政诉讼。根据《土地登记办法》第四十条“因依法买卖、交换、赠与地上建筑物、构筑物及其附属设施涉及建设用地使用权转移的，当事人应当持原土地权利证书、变更后的房屋所有权证书及土地使用权发生转移的相关证明材料，申请建设用地使用权变更登记。涉及划拨土地使用权转移的，当事人还应当提供有批准权人民政府的批准文件”的规定，在办理土地变更登记时第三人韦堂洪、余迎梅未提供原土地权利证书、变更后的房屋所有权证书和原告韦美祥要求变更登记申请书的情况下，广南县国土资源局工作人员擅自在其保管的广国用（2004）字第№016002819号《国有土地使用证》的土地使用者栏内添加第三人袁良会、韦堂洪、余迎梅的名字显然违反法定程序，该《国有土地使用证》应予撤销。一审被告广南县人民政府和第三人余迎梅的委托代理人提出原告韦美祥起诉超过起诉期限和要求添加第三人在《国有土地使用证》是其真实意思表示，但未提供合法有效证据加以证明，一审被告广南县人民政府和第三人余迎梅辩解理由不能成立，一审法院不予支持。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四第（二）项第3目的规定，判决：撤销被告广南县人民政府广国用（2004）字第№016002819号《国有土地使用证》。案件受理费人民币50元，一审被告广南县人民政府承担。
上诉人余迎梅不服一审判决上诉称：（一）一审判决认定事实错误。一审判决认定广南县国土资源局工作人员在韦美祥不在的情况下，擅自在广国用（2004）字第№016002819号《国有土地使用证》土地使用者栏内添加袁良会、韦堂洪、余迎梅第三人名字的事实错误。事实是广南县国土资源局工作人员是依据经公证机关公证的《家庭房产分割协议书》添加袁良会、韦堂洪、余迎梅第三人名字，且添加时被上诉人韦美祥在场。（二）一审判决适用法律错误。1、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定的起诉期限是三个月，自行政相对人知道作出具体行政行为之日起算。一审判决既然认定，被上诉人韦美祥于2013年7月上诉人余迎梅分割共有房屋时，知道了袁良会、韦堂洪、余迎梅三人在《国有土地使用证》土地使用者栏内被添加为共同的土地使用权人，起诉期限应为2013年10月31日之前，但被上诉人韦美祥却是2014年12月29日，显然已经远远超过法定的三个月起诉期限。2、《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海洋等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”在行政争议中，行政复议为行政诉讼的前置程序，未经申请行政复议，则不能提起行政诉讼。被上诉人韦美祥未先申请行政复议就直接提起行政诉讼，不符合法定程序，一审法院未依法审查，就作出判决，在适用法律上明显错误，应予纠正。因此，请求二审法院依法支持上诉人的上诉请求，撤销一审判决，改判驳回被上诉人韦美祥的起诉。
被上诉人韦美祥答辩称：（一）一审法院判决认定事实正确。2010年8月24日，本案所涉四人到广南县公证处要求对四人所签的《家庭房产分割协议》进行公证，被依法拒绝后，第三人韦堂洪和余迎梅到广南县国土资源局，利用该局工作人员对他们的信赖，让办事员在其保管的广国用（2004）字第016002819号土地使用证土地使用人那栏添加了三个第三人的名字。在一审整个庭审过程中，被告广南县人民政府均未能提供相应证据证明其行政行为合法。上诉人也未提供任何证据证明其主张。（二）一审法院适用法律法规正确。我国的行政诉讼法对起诉期限做了一个规定，但在实践中却不能对出现的行政纠纷完全适用，为此，最高人民法院颁布了《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》，自2000年3月10日起实施。该司法解释对各种情况下的起诉期限作了详细的规定，该案的起诉期限应为二年而不是三个月。三是上诉人提及的行政复议法第三十条的规定并不适用于本案。因此，一审法院判决事实清楚，适用法律正确，请二审法院驳回上诉人余迎梅的上诉，维持一审法院判决。
被上诉人广南县人民政府在二审中未提交书面答辩。
第三人袁良会在二审中未提交书面陈述。
第三人韦堂洪在二审中未提交书面陈述。
一审被告广南县人民政府为证明其作出的行政行为的合法性，向一审提交了以下证据材料：
1、韦美祥、袁良会、韦堂洪、余迎梅2009年地籍登记档案资料，以证明：（1）2009年6月18日广南县国土资源局地籍调查工作人员入户调查时，原告申报的广南县莲城镇北宁小区N3号土地使用者为韦美祥、袁良会、韦堂洪、余迎梅四人共有，即该地的权属自2009年6月18日就已经登记为韦美祥、袁良会、韦堂洪、余迎梅四人共有；（2）广南县莲城镇北宁小区N3号土地是原告韦美祥户的家庭析产分割确定为韦美祥、袁良会、韦堂洪、余迎梅四人共有，并签订了《家庭房产分割协议书》，确定为四人共有的事实客观真实，是共有人的真实意思表示；（3）由于原告急于当天要拿到土地使用证进行公证，要求广南县国土资源局工作人员根据2009年的土地登记和原告的《家庭房产分割协议书》，在广国用（2004）字第№016002819号《国有土地使用证》上添加袁良会、韦堂洪、余迎梅三人的名字，事实清楚，客观真实，程序合法。
2、王志林、张美荣户2009年地籍调查表复印件，以证明2009年广南县国土资源局对北宁片区的土地权属进行大调查，对所有土地权属事项发生变更的进行了更正登记和补正登记。
3、《经济合同公证申请表》复印件、《广南县公证处谈话记录》复印件及原告和三位第三人韦美祥、余迎梅、韦堂洪身份证复印件，以证明2010年8月24日原告及袁良会、韦堂洪、余迎梅四人订立《家庭房产分割协议书》后，到广南县公证处对北宁小区N3土地使用权进行了公证，是原告和三位第三人的意思真实表示，对原告所述将三位第三人的名字添加到土地使用证上，原告不知情的说法不符。
4、情况说明，以证明王永卫在广国用（2004）字第№016002819号《国有土地使用证》土地使用者一栏添加韦堂洪、袁良会、余迎梅三人的名字，程序合法，是原告和三位第三人的真实意思表示。
5、《中华人民共和国土地管理法》、《云南省土地登记条例》，以证明被告作出的登记事项，主体适格，法律法规依据充分，程序合法。
一审原告韦美祥针对自己的主张在一审中提供以下证据材料：
1、国有土地使用证，以证明被告下属的广南县国土资源局进行地籍调查后，2004年5月9日，原告取得了广南县莲城镇永安社区北宁路3号地的土地使用权证。
2、土地他项权利证明书、土地使用抵押证书、个人住房借款合同，以证明原告于2004年5月10日在被告下属的广南县国土资源局进行土地使用权贷款抵押登记，向建设银行广南县支行申请住房贷款。该局出具了相应的抵押证书。时至今日，该土地使用权的抵押权人依然是建设银行广南县支行，贷款未偿还完。
3、身份证，以证明原告是本案适格的诉讼主体。
经一审庭审举证、质证，一审法院对以上证据作如下确认：被告提供的1号证据地籍调查表没有土地使用者的签名和原土地使用者韦美祥要求变更登记的申请，而《家庭房产分割协议书》和《公证书》虽然客观真实，但不能证明广南县国土资源局在广国用（2004）字第№016002819号《国有土地使用证》的土地使用者名称一栏添加了袁良会、韦堂洪、余迎梅三人名字的合法性，依法不予采信；2号证据与本案无关，依法不予采信；3号证据不能证明广南县国土资源局在广国用（2004）字第№016002819号《国有土地使用证》的土地使用者名称一栏添加了袁良会、韦堂洪、余迎梅三人名字的合法性，依法不予采信；4号证据不客观真实，依法不予采信；5号证据系办理土地登记、土地变更登记所依据的法律、条例。原告提供的1、2、3号证据客观真实，依法予以采信。
上述证据已随案移送本院。
经本院审查认为，一审法院对一审原告、被告提交的证据材料审核认定正确，本院予以确认。
经审查，一审法院审理程序合法。
本院查明的事实除了广南县人民政府向韦美祥颁发广国用（2004）字第№016002819号《国有土地使用证》的时间应为2004年5月9日之外，其余查明的本案事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《土地登记办法》第四十条“因依法买卖、交换、赠与地上建筑物、构筑物及其附属设施涉及建设用地使用权转移的，当事人应当持原土地权利证书、变更后的房屋所有权证书及土地使用权发生转移的相关证明材料，申请建设用地使用权变更登记。涉及划拨土地使用权转移的，当事人还应当提供有批准权人民政府的批准文件”的规定，被上诉人韦美祥将广国用（2004）字第№016002819号《国有土地使用证》上的房屋赠与第三人袁良会、韦堂洪和上诉人余迎梅，在办理土地变更登记时第三人韦堂洪、上诉人余迎梅未提供原土地权利证书、变更后的房屋所有权证书和被上诉人韦美祥要求变更登记申请书的情况下，广南县国土资源局工作人员擅自在其保管的广国用（2004）字第№016002819号《国有土地使用证》的土地使用者栏内添加第三人袁良会、韦堂洪、上诉人余迎梅的名字违反法定程序，该《国有土地使用证》应予撤销。上诉人余迎梅认为被上诉人韦美祥起诉超过起诉期限的主张，虽然《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条作了起诉期限三个月的规定，但同时也明确法律另有规定的除外。根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十一条第一款：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。”的规定，虽然本案被上诉人韦美祥在2013年7月上诉人起诉分割房屋财产时，知道行政行为的内容，但无依据证明其已经知道明确的起诉期限，故应适用“从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年”的起诉期限。被上诉人韦美祥于2014年12月29日向人民法院起诉，并没有超过法定的二年起诉期限。上诉人认为被上诉人韦美祥超过起诉期限的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。上诉人余迎梅提出要求添加第三人袁良会、韦堂洪和上诉人余迎梅的名字在广国用（2004）字第№016002819号《国有土地使用证》上是被上诉人韦美祥的真实意思表示，以此来证明变更登记程序合法的上诉理由，因办理土地登记属于法定要式行为，必须严格依照法定要式条件办理，上诉人提出是被上诉人韦美祥要求添加名字的行为，不能对抗《土地登记办法》中关于办理土地变更登记事项所需法定程序的要求，不能证明变更登记程序合法，上诉人的这一上诉理由也不能成立，本院不予支持。对于本案是否适用复议前置的问题，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海洋等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”的规定，只有行政确认类行政案件才属于复议前置案件。所谓确认，是指当事人对自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。而本案是土地登记类行政案件，不属于行政确认范畴，属于行政许可性质，行政复议不是必经程序。上诉人认为被上诉人韦美祥未先申请行政复议就直接提起行政诉讼违反法定程序的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审法院判决认定基本事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，应予维持。据此，依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人余迎梅承担。
本判决为终审判决。
审判长 张 萍
审判员 王要师
审判员 何建宾
二〇一五年八月三十一日
书记员 王汉水