江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏06行终523号
上诉人（原审被告）海门市国土资源局，住所地海门市。
法定代表人刘志凌，局长。
应诉负责人成强，副局长。
委托代理人王建忠，海门市国土资源局监察科科长。
委托代理人ＸＸ新，江苏智昇律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）李国权，男，1963年7月17日生，汉族，住海门市。
被上诉人（原审原告）ＸＸＸ，男，1977年2月18日生，汉族，住海门市。
委托代理人梁小刚，男，1955年2月19日生，汉族，住海门市。（系上海砼邦实业有限公司推荐）
上诉人海门市国土资源局因要求履行查处违法用地法定职责一案，不服如皋市人民法院（2016）苏0682行初268号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，于2017年8月24日公开开庭审理了本案，上诉人海门市国土资源局的委托代理人王建忠、ＸＸ新，被上诉人李国权、ＸＸＸ及委托代理人梁小刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，李国权、ＸＸＸ系海门市张北村11组村民，享有农村集体承包土地。2008年，因修建北海路，在未办理征用手续的情况下，占用张北村11组集体土地11.865亩，其中涉及ＸＸＸ户承包土地0.3亩，未涉及到李国权户的承包土地。对所占用的土地的补偿费直接补偿到张北村，张北村根据各组的情况分配到组。后张北村11组在全组重新分配承包地，亦将土地补偿费在全组进行分配。因此次修建北海路用地，李国权户分得村分配款9396元、ＸＸＸ户分得村分配款（含青苗费）6564元。此后，因北海路拓宽工程、海门河拓宽工程、海门河绿化带工程、河海路工程，又分几次共占用张北村11组15.405亩集体土地，均未办理土地征收手续。其中涉及ＸＸＸ户承包土地1.077亩，未涉及李国权户土地，张北村采用同样的方式在全组重新分配土地，土地补偿费（含青苗费）亦在全组进行分配，ＸＸＸ户分得40421元，李国权户分得13332元。2014年，因修建红海路，占用张北村11组集体土地9.4965亩，其中涉及ＸＸＸ户承包土地0.04亩、李国权户承包土地0.61亩，土地补偿费ＸＸＸ户可分得1388元，李国权户可分得1097元，但李国权、ＸＸＸ至今未领取。2014年修建富江路未占用张北村11组土地。
2015年12月21日，海门市国土资源局向李国权作出答复“至于你提到的海门河拓宽及绿化带、北海路、河海路、红海路、富江路等地块的征地信息不存在”。2016年6月30日，李国权、ＸＸＸ共同向海门市人民政府提出申请，要求对在未办理征地手续的情况下海门河拓宽及绿化带、北海路、河海路、红海路、富江路用地进行查明、查处。后海门市人民政府向李国权、ＸＸＸ告知，其申请事项的法定职能由海门市国土资源局行使，并将其申请转海门市国土资源局处理。2016年8月29日，李国权、ＸＸＸ又向海门市国土资源局提出申请，要求对海门河拓宽及绿化带、北海路、河海路、红海路、富江路用地进行查明、查处。当日，海门市国土资源局向李国权、ＸＸＸ作出答复，称“我局根据你们申请的海门街道区域内海门河拓宽、北海路、河海路、红海路、富江路等用地情况内容正在调查过程中。”此后，至今未向李国权、ＸＸＸ告知调查结果。李国权、ＸＸＸ于2016年12月27日向法院起诉，要求确认海门市国土资源局对海门河拓宽及绿化带、北海路、河海路、红海路、富江路用地不履行查明、查处职责违法，并判决海门市国土资源局依法履行对该用地进行查明、查处的职责。
一审法院认为，李国权、ＸＸＸ在张北村11组拥有承包土地，案涉海门河拓宽及绿化带、北海路、河海路、红海路用地均占用了张北村11组的集体土地，而上述工程每次用地过后该组将重新分配土地，所得土地补偿费亦在全组分配，即作为土地承包经营权人及11组承包经营户的李国权、ＸＸＸ都会因此用地受到影响，而李国权、ＸＸＸ的土地承包经营权益受到物权法的保护，其在案涉承包土地未经合法征收的情况下，有权向具有查处违法用地职责的国土部门要求履行法定职责。关于海门市国土资源局是否履行法定职责的问题。海门市国土资源局对于李国权、ＸＸＸ的申请，只是于2016年8月29日书面告知“……用地情况内容正在调查过程中”，但至今均未有明确的处理意见。因此可以认定海门市国土资源局对李国权、ＸＸＸ的申请并未作出实际处分，即未履行法定职责。需要说明的是，因修建富江路并未占用张北村11组土地，查处富江路用地行为与李国权、ＸＸＸ没有利害关系，故对李国权、ＸＸＸ要求查处富江路用地行为的诉讼请求法院不予支持。
综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定，判决：一、确认海门市国土资源局不履行法定职责违法；二、海门市国土资源局于判决生效后两个月内履行对海门河拓宽及绿化带、北海路、河海路、红海路用地行为进行查处的法定职责；三、驳回李国权、ＸＸＸ其他诉讼请求。
海门市国土资源局不服，向本院提起上诉称，1.案涉道路建设用地涉及李国权、ＸＸＸ的补偿已经到位，案涉土地与李国权、ＸＸＸ不存在利害关系；2.李国权、ＸＸＸ是不同的法律主体，不应将其在一个诉讼中合并审理，且二人没有单独提起诉讼的原告主体资格；海门市国土资源局对李国权、ＸＸＸ的申请正在查处过程中，并非不履行职责，案涉用地是社会的公共事业，如果查处撤销会对公共利益造成损失，一审判决上诉人海门市国土资源局履行查处职责没有意义。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人李国权、ＸＸＸ辩称，1.被上诉人李国权、ＸＸＸ提起诉讼的依据是上诉人海门市国土资源局针对两人作出的告知书，因此二人有原告主体资格，且可以合并审理；2.法律禁止行政机关在侵害农民权益的基础上搞建设，上诉人海门市国土资源局应当对违法用地予以查处。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院经审理，对一审判决认定的事实和采信的证据予以确认。
本院认为，根据一审法院所作判决及双方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点是，1.被上诉人李国权、ＸＸＸ是否具有原告主体资格；2.上诉人海门市国土资源局针对被上诉人李国权、ＸＸＸ申请查处的事项是否存在不履行法定职责的情形。
关于被上诉人李国权、ＸＸＸ是否具有原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。被上诉人李国权、ＸＸＸ提起的本案诉讼，在诉讼类型上应当属于履行职责之诉。履行职责之诉并不意味着：公民、法人或者其他组织随便向任何一个行政机关提出任何一项请求，该行政机关就有履行该项请求的义务；也不意味着只要行政机关“不作为”就可以提起“不作为之诉”。一般来讲，公民、法人或者其他组织提起履行职责之诉除应当具备其向行政机关提出过申请，并且行政机关明确予以拒绝或者逾期不予答复这一形式要件外，还必须具备的条件是，起诉人所申请的事项具有实体法上的请求权基础，要求行政机关依照其申请作出一个特定行政行为，必须具有法定的权利依据。具体到本案而言，引起被上诉人李国权、ＸＸＸ起诉的原因是基于两被上诉人向上诉人海门市国土资源局共同提出的查处违法用地申请，故两被上诉人可以在一案提起诉讼，同时，从双方不持异议的事实来看，由于公路拓宽工程占用了两被上诉人的承包土地，虽然相关部门认为两被上诉人可以依法取得补偿费用，但两被上诉人没有领取部分补偿款，其权利尚未丧失，由于修路导致两被上诉人的承包土地实际减少，在此情况下两被上诉人有权对国土部门的查处行为提起诉讼。
关于上诉人海门市国土资源局针对被上诉人李国权、ＸＸＸ申请查处的事项是否存在不履行法定职责的情形。公众参与，是及时发现和纠正土地违法行为的重要渠道，也是确保最严格的土地管理制度得以实施的有效手段。《国土资源行政处罚办法》第十一条规定，国土资源主管部门发现自然人、法人或者其他组织行为涉嫌违法的，应当及时核查。第十二条规定，符合下列条件的，国土资源主管部门应当在十个工作日内予以立案：（一）有明确的行为人；（二）有违反国土资源管理法律法规的事实；（三）依照国土资源管理法律法规应当追究法律责任；（四）属于本部门管辖；（五）违法行为没有超过追诉时效。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，可以不予立案。本案中，针对被上诉人李国权、ＸＸＸ的申请事项，上诉人海门市国土资源局仅答复称“我局根据你们申请的海门街道区域内海门河拓宽、北海路、河海路、红海路、富江路等用地情况内容正在调查过程中，”但是，直至被上诉人李国权、ＸＸＸ提起诉讼时，仍未得出明确的处理意见，违反了《国土资源行政处罚办法》的程序规定。上诉人海门市国土资源局认为案涉工程系民生工程涉及公共利益，一审判决继续履行查处职责已经没有实际意义。对此本院认为，本案系不履行法定职责之诉，审理的关键在于，针对被上诉人李国权、ＸＸＸ的申请事项，上诉人海门市国土资源局是否履行了调查、处理的义务，这里的调查处理并非特指作出处罚决定，而是指上诉人海门市国土资源局应当作出明确的是否予以立案，或者是否应当予以查处的处理结论并告知被上诉人李国权、ＸＸＸ，而上诉人海门市国土资源局并未作出明确的处理结论，构成不履行法定职责。至于案涉地块是否存在违法用地、行为是否应当予以处罚，不是本案的审理范围。
综上，一审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，应予维持。上诉人海门市国土资源局的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人海门市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 郭德萍
审 判 员 仇秀珍
审 判 员 鲍 蕊
二〇一七年十月二十七日
法官助理 张祺炜
书 记 员 吴 迪
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；