贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）黔27行再1号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）魏绍学，男，1955年5月19日生，汉族，贵州省长顺县人，住长顺县。
委托代理人郑继华，中豪律师集团（贵阳）事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）广顺镇人民政府。地址：长顺县广顺镇。
法定代表人陈磊，系该镇镇长。
第三人卢以全，男，1973年8月11日生，汉族，贵州省长顺县人，住长顺县。
第三人卢以其，男，1963年2月2日生，汉族，籍贯，住址同上。
第三人卢以志，男，1965年5月24日生，汉族，籍贯，住址同上。
第三人伍家兰，女，1944年8月27日生，布依族，贵州省长顺县人，农民，住长顺县，系卢仁开之妻。
第三人卢以祥，男，1966年5月5日生，布依族，贵州省长顺县人，农民，住长顺县，系卢仁开之子。
第三人卢顺妹，女，1967年10月30日生，布依族，贵州省长顺县人，农民，住长顺县，系卢仁开之女。
第三人卢顺英，女，1970年1月28日生，布依族，贵州省长顺县人，农民，住平坝县，系卢仁开之女。
第三人卢顺发，男，1974年3月8日生，布依族，贵州省长顺县人，农民，住长顺县，系卢仁开之子。
第三人卢贵发，男，1979年4月18日生，布依族，贵州省长顺县人，农民，住长顺县，系卢仁开之子。
第三人卢贵成，男，1982年2月20日生，布依族，贵州省长顺县人，农民，住长顺县，系卢仁开之子。
第三人卢发祥，男，1987年8月27日生，布依族，贵州省长顺县人，农民，住长顺县，系卢仁开之子。
再审申请人魏绍学因与被申请人长顺县广顺镇人民政府、第三人卢以全、卢以其、卢以志土地确权行政争议一案，不服本院（2015）黔南行终字第123号行政裁定，向贵州省高级人民法院申请再审。贵州省高级人民法院于2016年12月30日作出（2016）黔行申78号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
魏绍学申请再审称：1、依法撤销长顺县人民法院（2015）长行初字第01号行政判决和本院（2015）黔南行终字第123号行政裁定；2、请求依法改判撤销被上诉人作出的《关于洞口村自留地纠纷处理决定》，并改判位于长顺县广顺镇硐口村硐口组名为巴山堡处的自留山地归申请人管理使用；3、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。主要事实及理由如下：1、二审法院错误适用和理解法律，导致错误驳回了申请人的起诉。二审法院适用《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定，认为本案应行政复议前置，该认定错误。根据该条规定，行政复议前置的前提，是公民、法人或者其他组织对于已经依法确权，取得自然资源的所有权或者使用权，即该条款中规定的“依法取得”，行政机关的具体行政行为侵犯其对自然资源的所有权或者使用权的，才应当适应行政复议前置。然而本案中，针对争议地，行政机关从未对争议地颁发过相关权属证书，故本案不必适用行政复议前置。2、本案应适用《中华人民共和国土地管理法》第十六条的相关规定，二审法院不应错误驳回申请人的起诉。（1）根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，申请人有权在接到乡级人民政府的处理决定后，向人民法院起诉。对此，2014年12月22日广顺镇人民政府《关于硐口村自留地纠纷的处理决定》明确载明，“如不服本决定，可在接到本决定书之日起30日内向长顺县人民法院起诉”，被申请人广顺镇人民政府对本案相关程序的理解和适用是正确的。（2）根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第一款第四项的规定，广顺镇人民政府作出《关于硐口村自留地纠纷的处理决定》，确认了争议地的使用权归属后，申请人不服，《中华人民共和国行政复议法》仅规定了可以申请行政复议，即可申请行政复议，也可依《中华人民共和国土地管理法》的规定提起行政诉讼，而非二审法院认定的必须行政复议前置。3、本案争议地的权利归属系历史原因形成，其土地使用权应归申请人，而非本案第三人。
被申请人广顺镇人民政府及第三人均未提交答辩意见。
魏绍学向一审法院长顺县人民法院起诉请求：1、撤销被告广顺镇人民政府作出的《关于洞口村自留地纠纷的处理决定》；2、判令位于广顺镇洞口村洞口组名为爬山堡处的自留山归原告管理使用。一审法院认定，因建设广顺镇凯佐建材产业园区，征用洞口村集体土地，原告（甲方）与第三人（乙方）为小地名爬山堡处的自留地使用权属发生争议。为此，2012年12月8日被告会同县林业局、县国土资源局、司法局等工作人员组织双方当事人到现场调查处理，到场的人员有原告之子魏文龙及魏文龙之母、同组（洞口组）村民陈小祥，本案第三人（均为小寨组村民）卢以全、卢仁开、卢以志及小寨组村民卢以强、卢以兴等人，经现场调查，并查看原告之子魏文龙在现场出示的《林权证》，证人陈某提供的1981年8月25日原洞口大队分配土地记录，第三人卢以全、卢以其、卢以志出示的长顺县人民政府1981年11月8日颁发的《长顺县社员自留山证》，1981年包括争议地在内的集体分地记录后，在现场指认和确认，认为该争议地不在原告和第三人卢以全、卢以其、卢以志持有的《林权证》范围内，双方也无《土地承包经营权证》，且该争议地近10年来一直是第三人卢以全、卢以其、卢以志管理耕种。被告依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，于2014年12月22日作出《关于洞口村自留地纠纷处理决定》，明确争议地的使用权属归第三人卢以全、卢以其、卢以志。一审法院认为，我国法律规定，农民集体所有的土地，依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营管理；已分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。土地的所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的由人民政府处理个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。本案的土地使用权发生争议，经被告组织双方当事人现场查证指认，根据土地现状，依法确认给第三人卢以全、卢以其、卢以志管理使用的处理决定，事实清楚，符合法律规定。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回原告魏绍学的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告承担。
魏绍学不服一审判决，上诉至本院，请求：撤销一审判决及被上诉人广顺镇人民政府作出的处理决定。
本院二审经审查，除与原审查明的事实一致外。另查明，在整个诉讼过程中，上诉人没有提交证据证明其对广顺镇人民政府于2014年12月22日作出《关于洞口村自留地纠纷处理决定》，提起过行政复议。本院二审认为：争议双方当事人是因山林土地权属引起的行政争议。被上诉人作出的处理意见是对争议山林土地权属的确权。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”本案属于行政复议前置的情形。上诉人没有提交证据证明其就本争议提起过行政复议，一审法院受理上诉人起诉，并作出实体判决不当，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（二）项及最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题解释》第三条第（五）项和最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题解释》第七十九条第（一）项之规定，裁定如下：1、撤销长顺县人民法院(2015)长行初字第1号行政判决；2、驳回魏绍学的起诉。一、二审案件受理费100元，退回上诉人。
本院再审查明的事实与本院二审查明的事实一致。
本院再审认为：再审申请人魏绍学与第三人卢以全等因硐口村自留地权属发生纠纷，2014年12月22日被申请人广顺镇人民政府根据调查情况和在此之前对双方作过调解均无效的实际情况，作出了《关于洞口村自留地纠纷处理决定》，该处理决定是对争议的土地权属的确权决定。《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”最高人民法院《关于适用<行政复议法>第三十条第一款有关问题的批复》（法释〔2003〕5号）规定：“根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外”。该批复中的“确认”，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作出的确权决定。最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕20号）第六条第一款“土地权利人认为乡级以上人民政府作出的土地确权决定侵犯其依法享有的农村集体土地所有权或者使用权，经复议后向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理”。根据上述规定，当事人对自然资源的权属发生争议，无论争议的自然资源是否有行政机关颁发的权属证书，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权作出确权决定后，当事人不服，应当先申请行政复议，对行政复议决定不服的，才可以依法向人民法院提起行政诉讼。被申请人广顺镇人民政府2014年12月22日作出的《关于洞口村自留地纠纷处理决定》，是对争议土地权属的确权决定。再审申请人魏绍学不服该处理决定，应当先申请行政复议，对行政复议决定不服的，才可以依法向人民法院提起诉讼。再审申请人提出“争议的土地并未由行政机关颁发权属证书，即并未达到依法取得的前提条件，故本案争议不必适用行政前置”的主张不能成立，本院不予支持。
依照最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十六条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，裁定如下：
维持本院（2015）黔南行终字第123号行政裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 杨兆颋
审判员 彭 浩
审判员 林 玲
二〇一七年六月十六日
书记员 肖 宇