昆明市西山区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）云0112行初24号
公益诉讼人昆明市西山区人民检察院。
被告昆明市西山区城市管理综合行政执法局。
组织机构代码：7670xxxx。
法定代表人：陈政，局长。
住所：昆明市西山区秀苑路***号。
委托代理人：罗毅、罗成林，云南九州方圆律师事务所律师，特别授权代理。
公益诉讼人昆明市西山区人民检察院（以下简称公益诉讼人）因认为被告昆明市西山区城市管理综合行政执法局（以下简称综合执法局）对古莲弃土消纳场在审批范围外倾倒建筑垃圾未依法正确履行监管职责，于2017年2月27日向本院提起公益诉讼。本院立案受理后，于2017年3月3日向被告综合执法局送达了起诉状副本及应诉通知书，于2017年4月14日组成合议庭公开开庭进行了审理。公益诉讼人指派副检察长、检察员张燕宽、检察员旷莒丹、检察员曾莉芸出庭，被告法定代表人陈政及委托代理人罗毅、罗成林到庭参加诉讼，本案经合议庭评议，报审判委员会讨论决定，现已审理终结。
公益诉讼人向本院提出如下诉讼请求：1、确认被告对古莲弃土消纳场在审批范围外违法倾倒建筑垃圾未依法正确履行监管职责的行为违法；2、判令被告继续履行法定职责。事实和理由如下：公益诉讼人在履行职责中查明，2015年9月15日，被告下达《关于核准碧鸡街道办事处西华古莲小组老青山脚建筑垃圾弃土消纳场的批复》，同意昆明市西山区城市投资开发有限责任公司（简称城投公司）在昆明市西山区碧鸡街道办事处西华古莲小组开设建筑垃圾（工程弃土）消纳场（简称消纳场）。城投公司授权云南同鹏贸易公司（以下简称同鹏公司）负责消纳场的具体经营管理。依据审批，消纳场占地37.53亩，用于消纳、处置西山区建设项目产生的工程弃土，运营监管由被告负责，但被告未能严格履行监管职责，致使消纳场经营期间在审批范围外违法倾倒大量建筑垃圾。被告分别于2016年3月21日、2016年4月1日、2016年11月28日三次向古莲弃土消纳场发出整改函，但违法倾倒的垃圾仍未得到处理。为切实保护好生态环境，公益诉讼人向被告发出检察建议，督促被告履行法定职责。被告于2016年12月6日回复公益诉讼人，称将会加强日常监管，督促企业整改，严格执法。根据公益诉讼人跟进监督情况，被告至今仍未依法履行对古莲弃土消纳场在审批范围外倾倒建筑垃圾行为的监管职责。生态环境是人类生存、生产与生活的基本条件，生态文明建设是一项国家战略，保护生态环境是人类的共同选择，也是负有监管责任的相关行政管理部门的职责。根据《昆明市城市建筑垃圾管理实施办法》及《关于进一步规范全市建筑垃圾消纳场审批建设及安全监管的实施意见》的规定，明确了被告对辖区内弃土消纳场负有的监督管理职责。本案中，被告对运营单位在审批范围之外倾倒建筑垃圾，破坏自然生态环境的行为，未能尽时发现予以查处，经本院发出检察建议后，被告仍未依法正确履行职责，致使国家和社会公共利益处于持续受侵害状态。现根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提出公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，提出行政公益诉讼，请依法裁判。
被告综合执法局辩称，1、履行对西山区城市管理综合执法是被告的法定职责。被告对昆明市西山区碧鸡街道办事处西华古莲小组老青山脚建筑垃圾弃土消纳场的日常管理履行了法定职责。对于该弃土消纳场违法倾倒垃圾行为做到了及时发现并依法有效地予以制止。从2015年11月至今，对于该弃土消纳场违法倾倒垃圾行为的后续监督管理工作，被告从未中断。2、公益诉讼人指控因被告怠于履行日常监管致使该消纳场在范围外倾倒渣土5000余车的事实缺乏足够的证据。根据证据显示，自2015年11月16日至2015年12月28日期间共计运输渣土为2147车。3、弃土场违法倾倒渣土时间为2015年11月至12月，2016年2月以后其违法行为已被有效制止，涉案企业也进行了相应整改。4、公益诉讼人指控被告不作为使得“睡美人”形象遭到破坏，进而造成滇池流域整体自然景观遭到破坏，严重威胁到滇池流域自然生态系统的可持续发展无事实依据。综上所述，被告对昆明市西山区碧鸡街道办事处西华古莲小组老青山脚建筑垃圾消纳场的管理履行了法定职责，从2015年11月至今，对于该弃土场违法倾倒弃土行为的后续监管工作，被告从未中断。被告对在古莲弃土场的行政管理工作中所存在的工作不到位问题将认真总结，加强与其他行政管理部门的联系，确实履行好被告的行政管理职能。请法院查明本案事实，依法公正判决。
公益诉讼人向本院提交了五组证据及被告履行职责依据的相关法律法规及规范性文件。其中证据如下：
一、1、检察建议书（2016-11-9）；2、《关于检察院古莲弃土场检察建议书的回复》；
经质证，被告对上述证据无异议。
二、1、“消纳场审验意见表”；2、“西山区土地利用总体规划图”；3、《核准古莲建筑垃圾弃土消纳场的批复》（2015-9-15）；4、西山区城投公司与同鹏公司签订的《项目合作意向书》、《项目合作协议》、《古莲弃土消纳场保证书》、《授权书》；5、古莲弃土消纳场负责人王绍红证言；6、渣土车运输记录；7、《关于加强碧鸡古莲渣土场监管工作的函》（2016-3-7）；8、《古莲渣土场现状图》。
经质证，被告对于上述证据的真实性、合法性、关联性无异议，但认为该组第1、2、3份证据证明项目审批是合法的，但审批范围仅是在图纸上，没有完成现场勘查定界。第5份证据王绍红的笔录显示，倾倒渣土的行为在2015年12月之后就没有了，因为被告已经介入处理。第7项证据说明被告准确知晓超范围倾倒渣土的时间是在2016年3月7日。
三、1、《关于局机关内设科室调整的通知》；2、《西山区建筑渣土管理办公室职责分工》。
经质证，被告综合执法局对上述证据无异议。认为该组证据也证明了被告按规定建立了相关的管理制度，说明被告认真履行了职责。
四、1、现场查勘登记表；2、渣土办主任王灯国笔录；3、渣土办副主任王志坚笔录；4、绿化中队副队长孙秋笔录；5、绿化中队队员邓祖方笔录；6、绿化中队队员邓延河笔录；7、绿化中队前队长何军笔录（何军于2004年6月至2016年12月在被告综执局工作）；8、《昆明市西山区城市管理综合行政执法局关于要求辖区内古莲弃土消纳场停业整改的通知》两份（2016-3-21、2016-4-1）；11、《关于古莲消纳场进行整改的函》（2016-11-28）。
经质证，被告综合执法局对上述证据无异议。但认为该组证据中第1份证据证明了被告履行了日常的巡查检查职责。同时认为公益诉讼人对个别工作人员的调查不能反映被告整体的执法情况，该组第8、9份证据也证明被告已明确要求涉事企业对违法行为的后果进行整改。
五、1、2016年1月现场照片；2、2016年12月6日现场照片；3、专家意见；4、昆明市西山区地政综合服务中心出具《古莲弃土消纳场测绘报告》及附件；5、西华村委会主任杨玉辉、古莲小组党支部书记张云华、古莲小组组长张志坤的证人证言；6、航拍视频（2017-4-3）。
经质证，被告对上述证据无异议。认为违法倾倒的后果没有消除是事实，被告也在大力督促涉事企业整改。但对专家意见不认可，认为是专家的主观意见。
被告向本院提交了二组证据及被告履行职责的相关法律法规及规范性文件。其中证据如下：
一、1、《营业执照》；2、《关于核准碧鸡街道办事处西华古莲小组老青山脚建筑垃圾弃土消纳场的批复》；3、2015年11月18日《昆明市西山区城市管理综合行政执法局责令限期整改通知书》；4、2016年2月16日《昆明市西山区城市管理综合行政执法局接受询问（调查）通知书》；5、2016年2月16日《昆明市西山区城市管理综合行政执法局责令限期整改通知书》；6、2016年2月16日《昆明市西山区城市管理综合行政执法局责令停止违法行为通知书》；7、2016年2月16日现场照片；8、《昆明市西山区城市管理综合行政执法局关于要求辖区古莲弃土消纳场停业整顿的通知》。
经质证，公益诉讼人对于上述证据无异议，但认为第3份证据没有提及到超范围倾倒建筑垃圾的事项，认为第4至6份证据欲证实的进行处罚的事项也并非本案涉及的事项，被告虽然发现存在问题，但并未发现全部的问题，证明被告履职不全面。
二、1、2016年9月7日《辖区建筑垃圾运输、处置企业约谈记录》；2、2016年9月7日《关于对古莲弃土场运营企业按要求整改约谈会议纪要》；3、2015年11月26日至2017年2月15日《西山区建筑垃圾消纳场文明施工现场勘查登记表》七份；4、2017年1月20日现场照片；5、2016年11月28日《关于对古莲弃土消纳场进行整改的函》；6、2016年12月6日《关于检察院古莲弃土消纳场检察建议书的回复》；7、2017年2月9日《昆明市西山区城市管理综合行政执法局接受询问（调查）通知书》；8、2017年2月9日西山区城市管理综合行政执法局现场照片现场勘验（检查）记录并附古莲村渣土场现状图；9、2017年2月9日昆明市西山区城市管理综合行政执法局询问笔录共二份；10、2017年2月9日《昆明市西山区城市管理综合行政执法局责令限期整改通知书》；11、昆明市西山区城市建设投资开发有限责任公司出具《古莲弃土场情况说明》及附件《项目合作意向书》、《昆明市林业局关于昆明市西山区城市建设投资开发有限责任公司弃土消纳场建设项目临时占用林地的行政许可决定》；12、同鹏公司出具《情况说明》；13、现场照片。
经质证，公益诉讼人对于上述证据无异议。认为第3份证据中的七份现场勘查登记表详细记载了2015年11月26日至2016年5月的四次日常巡查，能够证实被告未发现超范围倾倒建筑垃圾的行为。2016年11月虽然发现了消纳场的违法行为，但是并没有提出任何的整改意见。到2017年1月及2月，被告虽然发出了整改意见，但并没有督促落实到位。而提出具体的整改要求是发生在公益诉讼人提起行政公益诉讼之后。第3至10份证据说明在2017年2月，被告对本案的乱倾倒建筑垃圾地点进行过整改，但其前期监管行为不全面不及时，意味着没有正确履行其监管职责；第11份证据不能证实同鹏公司取得了渣土倾倒的许可，在该土地上倾倒渣土仍然是非法行为，应当由被告进行及时监管。
本院对上述公益诉讼人与被告提交证据认证如下：依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，结合公益诉讼人及被告对对方所提出的所有证据均无异议的质证意见，根据行政诉讼证据客观性、合法性、关联性的规定，本院对本案中公益诉讼人及被告提出的证据均予以确认。
经审理查明，《昆明市工程弃土消纳场及弃土调拨项目管理规定》于2013年1月1日开始实施，该规定对弃土消纳场的审批机关、审批程序等做出了规定。国土资源局、林业局、综合执法局等部门对工程弃土消纳场联合审批。2015年7月3日，经城投公司申请，昆明市国土资源局西山区分局（以下简称国土资源局）出具《工程弃土消纳场审验意见表（辖区国土部门意见）》，对古莲弃土消纳场项目用地进行标识，确定西山区碧鸡街道办事处西华社区古莲小组老青山脚为工程弃土消纳场（以下简称消纳场），用地面积37.53亩。2015年9月15日，被告结合其他部门出具的审查意见，出具《昆明市西山区城市管理综合行政执法局关于核准碧鸡街道办事处西华古莲小组老青山脚建筑垃圾弃土消纳场的批复》，同意城投公司在西山区碧鸡街道办事处西华古莲小组开设消纳场，主要用于消纳、处置西山区建设项目产生的工程弃土，核准期限为一年，从2015年9月14日至2016年9月13日止。案外人城投公司于2015年9月21日出具《授权书》，授权同鹏公司负责经营、管理消纳场。对于辖区内建筑垃圾运输处置违规违法行为的日常巡查及执法查处工作、消纳场的日常监管、辖区内渣土资质运输公司的日常监管等监管责任被告确定由该局下属执法大队环卫绿化中队行使。2015年11月18日，被告向同鹏公司出具《责令限期整改通知书》，要求该公司即日起在消纳场设置文明施工、安全警示标牌，保持路面清洁。2015年11月26日，被告要求消纳场于2015年11月30日前就安装文明施工安全标牌事项整改。消纳场出具《古莲村弃土场渣土车运输记录》，记载2015年11月25日至2015年12月28日期间运输渣土车车辆情况。被告对消纳场监管以《西山区建筑垃圾消纳场文明施工现场勘查登记表》的方式对工作进行记录。庭审中被告共向本院提交了从2015年11月26日至2017年2月15日期间7份勘查登记表，该勘查记录表中记载被告下属绿化中队对是否存在超审批范围填土事项进行现场勘查，并在检查记录中关于该项内容进行了填写，2016年1月8日、2016年4月14日、2016年5月30日三份登记表填写内容均为“否”，对于整改要求亦未提及超越审批范围整改问题。2016年2月16日，被告对城投公司出具《接受询问（调查）通知书》、《责令限期整改通知书》及《责令停止违法行为通知书》，明确要求该公司于2016年3月16日前清除环向道路入口、道路上违法倾倒的所有建筑垃圾，立即停止在消纳场入口道路环向道路倾倒建筑垃圾约150立方米。2016年3月7日，国土资源局向被告发出《关于加强碧鸡古莲渣土场监管工作的函》，内容为：经国土资源局工作人员实地勘查比对古莲渣土消纳场项目设计方案和排土场用地范围图并经昆明市西山区地政综合服务中心技术人员对排土场排土量现场实施测量，发现该排土场并未按照报批范围及排土场设计方案进行堆放，存在“批甲地推乙地”的乱排放渣土的行为，另项目现场未按排土场施工设计方案和地址灾害危险性评估报告中提出的防止措施落实相关安全措施，存在安全隐患。并建议被告停止该排土场的排土许可，责令该排土场项目方停工开展相关整改工作，并附《古莲渣土场排土现状测绘图》，在该测绘图上明确表示渣土消纳场的审批地块、项目方实际排放渣土地块及超范围地块的面积。2016年3月21日及2017年4月1日，被告向城投公司两次发文要求城投公司对消纳场进行整改，内容为：因国土资源局检查消纳场发现消纳场存在弃土未按照报批范围及设计方案进行堆填，造成乱堆乱填弃土，存在安全隐患，要求城投公司对被破坏的滇池面山开展植被恢复综合治理、立即停止弃土接纳，按照国土部门要求整改，停止办理弃土场处置排放证，立即聘请第三方资质认证单位对古莲消纳场弃土填埋状况进行安全评估。2016年11月9日，公益诉讼人向被告发出检察建议书，督促被告履行法定职责，加强对古莲弃土消纳场的监管，督促停止侵害、恢复原状、赔偿损失。2016年11月28日，被告向城投公司发函要求对消纳场进行整改，整改内容为对古莲弃土消纳场核准范围内被破坏的地表进行恢复等。2016年12月5日，公益诉讼人委托昆明市西山区地政综合服务中心就古莲消纳场整体现状进行测绘，并将测绘结果与原审批面积进行比对；对古莲消纳场在施工过程中剥取面山表土面积进行测绘，对剥取表土体积进行测绘计算。昆明市西山区地政综合服务中心于2016年12月20日出具《古莲弃土消纳场测绘报告》，并附《测绘结果对比图》、《坝区填土方量》及《2015年影像图》，该报告结论为消纳场超审批范围堆放、填埋弃土。2016年12月6日，被告针对检察建议函回复公益诉讼人，简述其已向城投公司发函，要求该公司对已破坏的地表环境、植被进行恢复，消除安全隐患，并配合国土等部门对倾倒在核准用地范围之外的行为进行处理等办理情况及进一步工作，陈述依靠现有资源无法判定弃土场是否严格按照填埋设计方案进行填埋。2017年2月9日，被告通知城投公司人员进行询问，对现场进行了勘验，同天对该公司在核准范围外倾倒建筑垃圾等行为下发了《责令限期整改通知书》，责令城投公司于2017年起自行清除超审批核准范围外的建筑渣土，并恢复植被原样、消除安全隐患。至今，消纳场超范围堆放的建筑垃圾未清除。
本院认为，本案系公益诉讼人要求确认被告未正确履行法定职责违法一案，依法属于人民法院行政诉讼的受案范围，亦属本院管辖范围。公益诉讼人昆明市西山区人民检察院根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》的规定就环境资源保护提起公益诉讼，具有合法的主体资格。被告依据法律法规的授权负责辖区内的城市管理工作，包括对城市建筑垃圾消纳监管工作，具备城市管理的主体资格和职责，是本案适格的被告。在本案中，被告依法、正确、及时履行自己的行政职责是评价被告实施具体行政行为合法性的标准。根据2013年1月1日昆明市政府针对建筑工程弃土消纳场审批及管理等监管事项颁布的《昆明市工程弃土消纳场及弃土调拨项目管理规定》，被告系建筑垃圾场审批及管理部门之一。在作出消纳场经营许可之前，被告应按照昆明市政府颁布实施的该管理规定，在申报资料备齐后，与市级主管部门一同前往现场进行查勘。即查勘是被告审批项目前的义务。在做出行政许可后，被告亦应继续履行对现场的查勘义务。本案中，被告无证据证实其在做出行政许可前经过现场查勘，而被告所提交的现场查勘登记表证实被告下属环卫绿化中队于2016年4月14日作出的现场查勘记录表中仍然记录未检查出消纳场超范围倾倒建筑垃圾的违法事实，而该时间段已是在国土资源局正式发函给被告之后，说明被告于2016年2月16日责令消纳场整改及4月1日要求消纳场整改、停止接纳弃土的监管措施并未对违法行为人产生约束，并且在违法状态持续的前提下被告下属环卫绿化中队作出的现场查勘结论与现状相悖。由此，本院可以确定被告做出要求消纳场停业整改的决定并未得到落实，被告并未正确尽到依法履行的监管职责的事实。此外，被告在消纳场从2015年9月13日开始经营到国土资源局函告后才知道消纳场超范围倾倒建筑垃圾的行为，显然未履行好其应尽的监管职责；对于被告主张其于2015年11月18日开始即对消纳场超范围倾倒建筑垃圾的违法行为进行监管的事实，因当时被告发出的《责令限期整改通知书》及2016年2月16日再次向城投公司发出的《责令限期整改通知书》的内容中并未涉及超范围倾倒建筑垃圾的事项，故上述证据不能证实被告的主张。从被告提交的2016年4月1日向城投公司发出《关于要求辖区古莲弃土消纳场停业整改的通知》及2017年2月9日对城投公司作出《责令整改通知书》，可以证实被告在发现消纳场超审批范围堆放建筑垃圾的违法事实后确实履行了一定的监管职责，但从公益诉讼人向被告发出检察建议函至今，消纳场超范围堆放的建筑垃圾仍未清理，违法状态一直持续，造成了水土、植被不能及时恢复的客观事实。综上所述，本院对公益诉讼人提出的要求确认被告未正确履行监管职责行为违法的诉讼请求予以支持。对于公益诉讼人提出要求被告继续履行职责的诉讼请求，庭审中被告无异议，根据建设部《城市建筑垃圾管理规定》、《昆明市工程弃土消纳场及弃土调拨项目管理规定》等规范性文件的规定，被告到目前为止，确实尚未尽到其应尽的法定职责，故本院对公益诉讼人的该项诉讼请求予以支持。对于公益诉讼人提出被告应按照昆明市政府2016年3月25日针对建筑工程弃土消纳场审批及管理等监管事项颁发的《昆明市工程弃土消纳场及弃土调拨项目管理规定》的职责履行的主张，因本院判令被告继续履行监管职责，被告应根据该规范性文件实施的时间，按照该规范性文件中所确定的职责履行其对消纳场的监管职责。据此，本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第（一）项，《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第十一条、第十六条、第二十二条、第二十三条，《诉讼费用交纳办法》第六条、第十三条第一款第（五）项第2目、第二十九条第一款之规定，判决如下：
一、确认被告昆明市西山区城市管理综合行政执法局对古莲弃土消纳场在审批范围外倾倒建筑垃圾未正确履行监管职责的行为违法。
二、被告昆明市西山区城市管理综合行政执法局依法继续履行法定职责。
案件受理费人民币50元，由被告昆明市西山区城市管理综合行政执法局承担，于本判决生效后三日内向本院缴纳。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省昆明市中级人民法院。
审 判 长 王会敏
审 判 员 李培伟
人民陪审员 周 静
二〇一七年四月十四日
书 记 员 苏瑞成