山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁01行终368号
上诉人（一审原告）济南沃德机械制造有限公司，住所地济南市。
法定代表人李寿民，董事长。
委托代理人杨洪虎，济南沃德机械制造有限公司办公室主任。
委托代理人张书刚，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）济南市社会保险事业局，住所地济南市。
法定代表人郑志友，局长。
委托代理人王东，济南市社会保险事业局工作人员。
委托代理人冯国庆，济南市社会保险事业局历城区办事处工作人员。
被上诉人（一审被告）济南市人民政府，住所地济南市。
法定代表人王忠林，市长。
委托代理人张华林，济南市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人孙月，济南市人民政府法制办公室工作人员。
一审第三人张秀英，女，1966年4月1日出生，汉族，住济南市。
上诉人沃德机械制造有限公司因诉被上诉人济南市社会保险事业局（以下简称市社保局）、济南市人民政府（以下简称市政府）社会保险行政管理、行政复议一案，不服济南市市中区人民法院（2016）鲁0103行初141号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。经山东省高级人民法院批准，本案审理期限延长三个月。本案现已审理终结。
市社保局于2016年4月20日作出济社稽意字[2016]06-006号《社会保险稽核意见书》，载明：济南沃德机械制造有限公司：我单位于2016年4月19日对你单位1995-2000年度社会保险费缴纳情况实施了稽核。根据《社会保险稽核办法》第十条第五款规定，提出如下整改意见：你单位须到征缴大厅为张秀英239004196604010984做无记录补。1995年-2000年度基数总合计57895元；（附笔录明细表）。限你单位于2016年4月22日前，至济南市社会保险事业局历城办事处补缴漏报的社会保险费。逾期不缴纳，除补缴漏报的金额外，自漏报之日起，按日加收万分之五的滞纳金。如对以上内容有异议，请在今天下班之前向我单位提出书面意见，规定期限内未提出书面意见视为无异议，应在规定日期前纠正违规行为，否则按规定报请劳动保障行政部门依法处罚。
一审法院查明，2016年4月14日，张秀英向被告市社保局递交举报信，称原告1995年1月至2000年12月没有为其缴纳社会保险费用。同日，被告市社保局向原告下达济历城社险稽通字[2016]06-006号《社会保险稽核通知书》，要求原告于2016年4月18日前将相关材料报送济南市社会劳动保险事业办公室历城办事处财稽科稽核，并在该通知书中列明稽核所需要的材料（详见被告市社保局证据）。原告于2016年4月18日向被告市社保局历城办事处提交《社会保险稽核答复函》，载明：......因我单位原企业名称为中国重汽集团济南东郊车身厂，是原历城区王舍人镇经委下属单位，企业性质为乡镇企业，2005年8月原历城区王舍人镇政府将企业改制，更名为现原告公司名称，企业性质为民营。2004年12月之前的企业财务报表、企业职工名册、均被历城区王舍人镇经委与我单位封存。《社会保险稽核办法》是2003年4月1日起实施的，贵局确有需要，可到我单位查询，我单位愿积极配合。2016年4月19日，被告市社保局到原告处进行稽核，并制作稽核笔录及审核表，其初审意见为：“你单位须到征缴大厅为张秀英239004196604010984做无记录补：1995年1月-1995年12月漏缴基数8856元；1996年1月-1996年12月漏缴基数14036元；1997年1月-1997年12月漏缴基数5887元；1998年1月-1998年12月漏缴基数7450元；1999年1月至1999年12月漏缴基数12533元；2000年1月-2000年12月漏缴基数9178元。1995年-2000年度漏缴基数总合计57895元”。2016年4月20日，被告市社保局作出济社险稽意字[2016]06-006号《社会保险稽核意见书》。原告不服该意见书，向法院提起行政诉讼。
一审法院认为，《社会保险稽核办法》第三条规定，县级以上社会保险经办机构负责社会保险稽核工作。县级以上社会保险经办机构的稽核部门具体承办社会保险稽核工作。被告市社保局作为全市社会保险经办机构，对社会保险费用缴纳情况进行稽核，是其法定职权，具备本案被告主体资格。虽然被告市社保局的稽核行为属于作出最终行政决定的过程性行政行为之一，但是从其要求原告补缴养老保险费，如不按期缴纳将征收滞纳金的内容上看，已经明显影响到了原告的实际权利，原告应当具备对此意见书的诉权。
从原、被告向法院提交的证据，可以证实被告确未为举报人张秀英缴纳1995年1月至2000年12月的保险费用。原告代理人在庭审时提出，其单位于2000年1月开户缴纳社会保险费，当时是为在历城区劳动局办理劳动手续，有城镇户口的职工和分配的大中专毕业生办理。2002年6月，山东省取消户口差异，原告才为其他职工办理社保缴费登记。对于举报人张秀英，其自己计算到50周岁退休时，缴费年限未满15年，于是自己缴纳了2001年1月-2002年5月的社会保险费，2002年6月至2016年4月举报人张秀英退休之日止期间的社会保险费由原告代扣、代缴，未发生过瞒报、漏报行为。对于原告的前述观点，法院认为，根据《中华人民共和国劳动法》第七十二条规定，社会保险基金按照保险类型确定资金来源，逐步实行社会统筹。用人单位和劳动者必须依法参加社会保险，缴纳社会保险费。《中华人民共和国社会保险法》第十二条第一款规定，用人单位应当按照国家规定的本单位职工工资总额的比例缴纳基本养老保险费，记入基本养老保险统筹金。《济南市城镇企业职工基本养老保险条例》第二条规定，本条例规定的基本养老保险适用于本市行政区域内的城镇各类企业、民办非企业单位（以下称用人单位）及其职工。国家另有规定的，从其规定。据上述法律规定，无论职工户口性质如何，用人单位均应为其缴纳社会保险费用，被告作出该意见书，认定事实清楚、证据确凿，原告关于事实问题主张，法院不予支持。
在法律适用问题上，原告提出，被告作出《社会保险稽核意见书》适用依据是《社会保险稽核办法》自2003年4月1日起施行，被告据以稽核原告1995年1月至2000年12月缴费情况存在适用法律错误。最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法[2004]96号），其中“三、关于新旧法律规范的适用规则”规定：“根据行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法实施以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：（一）法律、法规或规章另有规定的；（二）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（三）按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。”尽管该意见书中对实体问题作出处理，但是仍应当适用《社会保险稽核办法》，原因在于原告未按规定缴纳社会保险费用，不仅违反行政管理秩序，更侵犯职工的利益。新规定出台以前，尚无其他规定可以纠正原告的行为。在《社会保险稽核办法》实施后，如果被告不依照新规定对原告的缴费义务进行稽核，则会使职工利益处于无保障的状态。另外，社会保险费用缴纳行为属于具备一定延续性的行为，被告市社保局应对原告的整个缴费行为稽核，而不仅只对《社会保险稽核办法》施行以后的部分缴费行为进行稽核，按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定更为合适。因此，被告市社保局适用法律依据正确。
关于被告市社保局作出涉案意见书的程序问题，依据《社会保险稽核办法》第十条规定，社会保险经办机构对社会保险费缴纳情况按照下列程序实施稽核：（一）提前3日将进行稽核的有关内容、要求、方法和需要准备的资料等事项通知被稽核对象，特殊情况下的稽核也可以不事先通知；（二）应有两名以上稽核人员共同进行，出示执行公务的证件，并向被稽核对象说明身份；（三）对稽核情况应做笔录，笔录应当由稽核人员和被稽核单位法定代表人（或法定代表人委托的代理人）签名或盖章，被稽核单位法定代表人拒不签名或盖章的，应注明拒签原因；（四）对于经稽核未发现违反法规行为的被稽核对象，社会保险经办机构应当在稽核结束后5个工作日内书面告知其稽核结果；（五）发现被稽核对象在缴纳社会保险费或按规定参加社会保险等方面，存在违反法规行为，要据实写出稽核意见书，并在稽核结束后10个工作日内送达被稽核对象。被稽核对象应在限定时间内予以改正。本案中，被告市社保局作出涉案意见书的程序问题应当适用该规定，其稽核行为过程符合该办法的各项规定，涉案意见书最后“如对以上内容有异议，请在今天下班之前向我单位提出书面意见......”的内容不尽合理，如果被告市社保局认为有必要为原告留出异议期间，应当留出更为合理的区间。鉴于《社会保险稽核办法》中并未规定被稽核人可以对稽核意见书内容提出异议，因此被告市社保局的涉案意见书的上述内容虽然不规范，却并未实际影响到原告的法定权利，被告市社保局在今后工作中应当注意纠正。
关于被告市政府行政复议决定的合法性问题。2016年5月12日，原告向被告市政府提出以被告市社保局为被申请人的行政复议申请；2016年5月17日，被告市政府作出《行政复议受理通知书》予以受理；同日作出《提出行政复议答复通知书》；2016年5月27日，市社保局向市政府提交了行政复议答复书；2016年7月5日，市政府依法追加了第三人，并于7月8日作出了延期审理通知书；2016年7月22日，市政府作出了《行政复议决定书》认为被告市社保局作出的《社会保险稽核意见书》并无不当，对原告的复议请求不予支持，并依法送达，行政复议程序合法。
综上所述，被告市社保局作出《社会保险稽核意见书》，事实清楚、证据确凿、适用法律正确，程序虽存在轻微不规范，但不足以构成撤销该意见书的法定理由；被告市政府作出的《行政复议决定书》程序符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：一、驳回原告济南沃德机械有限公司要求撤销被告济南市社会保险事业局作出《社会保险稽核意见书》的诉讼请求；二、驳回原告济南沃德机械制造有限公司要求撤销被告济南市人民政府济政复决字[2016]第143号《行政复议决定书》的诉讼请求。案件受理费50元，由原告济南沃德机械制造有限公司承担。
上诉人沃德机械制造有限公司不服一审判决上诉称，一审法院认定事实错误，适用法律错误。一、上诉人不能为第三人张秀英补缴1995年1月至2000年12月期间的社保费用事实清楚，法律依据明确。不予补缴的理由既有历史原因，也有当时的社保政策原因，同时1995年1月1日实施的《劳动法》规定的不明确、不完善等原因造成。2011年1月1日实施的《社会保险法》第九十五条规定：“进城务工的农村居民依照本法规定参加社会保险”，至此，农村户口身份的劳动者参加社会保险有了明确的法律依据。1、未通过劳动局招录、未建立劳动档案、具有农村户口身份的劳动者不能缴纳养老保险费，上述身份的劳动者亦称用人单位的“临时工”或“亦工亦农”，第三人张秀英亦属上述人员之列。这属历史原因和当时的社保政策原因。2000年1月在社会保险登记机构办理社会保险登记，并为“正式工”补缴了社保费用，但“临时工”身份的人员因系农村户口即农业户口，无法为其缴纳社保费。2、1995年1月1日《劳动法》实施，当时企业职工有“正式工”和“临时工”之分，《劳动法》规定的劳动者，通常理解的是不包括用人单位的“临时工”，即未通过劳动局招录、未建立劳动档案、具有农村户口身份的劳动者，特别是具有农村户口身份的劳动者不属于用人单位的正式职工。这属法律规定的不明确、不完善等原因造成的。二、上诉人与第三人于2015年4月30日达成的补缴2011年3月至12月的社会保险费《协议》是上诉人与第三人的自愿行为，协议内容既未损害公共利益、集体利益，也未损害第三人利益，是合法有效的协议。一审法院认定该协议违反了法律强制性规定，系属认定事实错误，亦属适用法律错误。三、被上诉人依据劳动和社会保障部2003年4月1日起施行的《社会保险稽核办法》作出的济社险稽意字（2016）06-006号《社会保险稽核意见书》，稽核上诉人1995年1月-2000年12月相关企业职工名册、工资表及企业财务报表等资料的行为无法律依据，属适用法律错误。1、一审法院依据最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈传会议要》认定被上诉人市社保局适用法律依据正确属适用法律错误。一审法院认定“按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定更为合适”明显属于适用法律错误。一审法院依据《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈传会议要》扩大了法律规范的解释，劳动保障部门就社会保险费稽核用人单位，仅可以稽核至《社会保险费征缴暂行条例》实施之日后的行为。3、一审法院引用《社会保险法》第十二条第一款规定，而该法的实施日期为2011年7月1日，且《社会保险法》第九十五条明确规定“进城务工的农村居民依照本法规定参加社会保险”。至此，农村户口身份的劳动者参加社会保险才有了明确的法律依据。综上，上诉人对第三人张秀英社会保险费缴纳的行为，不存在欠款、漏缴行为。上诉请求：一、撤销一审行政判决；二、撤销被上诉人市社保局济社险稽意字（2016）06-006号《社会保险稽核意见书》；三、请求二审法院撤销被上诉人市政府济政复决字（2016）143号《济南市人民政府行政复议决定书》。诉讼费用由被告承担。
被上诉人市社保局及市政府二审期间均未提交书面答辩意见。
本院经审理查明，2016年5月12日，济南沃德机械制造有限公司向市政府提出行政复议申请，要求撤销市社保局于2016年4月20日作出济社稽意字[2016]06-006号《社会保险稽核意见书》。2016年5月17日，市政府予以受理并向市社保局作出《提出行政复议答复通知书》。2016年5月27日，市社保局向市政府提交了行政复议答复书。2016年7月8日,市政府作出延期审理通知书，决定延期至2016年8月11日。2016年7月22日，市政府作出济政复决字（2016）143号《济南市人民政府行政复议决定书》并送达，维持了上述《社会保险稽核意见书》。
本院查明的其他事实与一审行政判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，被上诉人市社保局济社稽意字[2016]06-006号《社会保险稽核意见书》以及被上诉人市政府济政复决字（2016）143号《济南市人民政府行政复议决定书》的作出程序的合法性已由一审行政判决予以评价，且本案各诉讼参与人均未提出异议，本院予以确认，不再赘述。
《中华人民共和国劳动法》第七十二条规定：“……用人单位和劳动者必须依法参加社会保险，缴纳社会保险费。”第一百零七条规定：“本法自1995年1月1日起施行。”原劳动部1995年8月4日“关于印发《关于贯彻执行若干问题的意见》的通知”（劳部发〔1995〕309号）载明：“……２．中国境内的企业、个体经济组织与劳动者之间，只要形成劳动关系，即劳动者事实上已成为企业、个体经济组织的成员，并为其提供有偿劳动，适用劳动法。……５．中国境内的企业、个体经济组织在劳动法中被称为用人单位。……”依据上述法律规定，用人单位和劳动者必须依法参加社会保险，缴纳社会保险费。且，根据《关于贯彻执行若干问题的意见》的认定，劳动者事实上成为企业、个体经济组织的成员，并为其提供有偿劳动，适用劳动法，并不区分城镇户口或农村户口。因此，无论劳动者户口性质如何，用人单位均应依法为其缴纳社会保险费用。《社会保险稽核办法》由中华人民共和国劳动和社会保障部颁布，自2003年4月1日起施行，对社会保险经办机构依法对社会保险费缴纳情况和社会保险待遇领取情况实施核查作出了明确规定。一审行政判决依据《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》“根据行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法实施以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，……”精神，认定被上诉人市社保局作为社会保险经办机构应对上诉人沃德机械制造有限公司在2003年4月1日之前或之后的整个缴费行为进行稽核，并无不当。因此，被上诉人市社保局稽核上诉人沃德机械制造有限公司1995年1月至2000年12月的社会保险缴费情况，并据此作出济社稽意字[2016]06-006号《社会保险稽核意见书》，并无不当。
综上，一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，符合法律规定。上诉人沃德机械制造有限公司的上诉理由不能成立，对其上诉请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人沃德机械制造有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 孙继发
审判员 张启胜
审判员 魏吉锋
二〇一七年十一月二日
书记员 李雪珂