江苏省常州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）常行初字第9号
原告王道本，男。
原告臧铨宜，男。
上述二原告委托代理人燕薪、沈玉潮，北京文薪律师事务所律师。
原告任建平，男。
被告常州市天宁区人民政府。
法定代表人宋建伟，常州市天宁区人民政府区长。
委托代理人王竹林，常州市天宁区人民政府副区长。
委托代理人范洪丽，江苏常辉律师事务所律师。
原告王道本、臧铨宜、任建平不服被告常州市天宁区人民政府（以下简称天宁区政府）房屋征收决定一案，于2014年3月24日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后依法组成合议庭，于2014年3月29日向被告天宁区政府送达了起诉状副本及应诉通知书，于2014年4月25日、2014年6月12日两次公开开庭审理了本案。原告王道本、臧铨宜的委托代理人燕薪、原告任建平、被告天宁区政府的委托代理人沈伟国、范洪丽到庭参加了第一次庭审。原告王道本、臧铨宜的委托代理人沈玉潮、原告任建平、被告天宁区政府的委托代理人王竹林、范洪丽到庭参加了第二次庭审。本案现已审理终结。
被告天宁区政府于2013年12月10日依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收条例》）及《常州市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》的规定，以政府组织实施文化、环境公共事业的需要为由，作出常天征（2013）14号《国有土地上房屋征收决定书》，决定对青果巷南侧刘氏宗祠及周边环境整治地块项目征收范围内的房屋实施征收。征收范围：南市河南侧，和平北路西侧，荆溪村地块东侧。启征日期：本征收决定公告之日起。房屋征收部门：常州市天宁区建设局。房屋征收实施单位：常州市天宁区天宁街道房屋征收与补偿服务中心。被告天宁区政府并于2013年12月17日在《常州日报》公告了上述房屋征收决定。
被告天宁区政府于2014年4月7日向本院提供了作出被诉房屋征收决定的证据：1、常州市晋陵投资建设有限公司“关于对青果巷南侧刘氏宗祠及周边环境整治地块项目实施房屋征收的申请”，证明常州市晋陵投资建设有限公司向天宁区政府提出了房屋征收申请。2、常州市发展和改革委员会“关于刘氏宗祠及周边环境整治地块已列入常州市国民经济和社会发展规划及年度计划的证明”；3、常州市2012年国民经济和社会发展计划执行情况与2013年计划安排意见的报告；4、常州市规划局“征收房屋的建设活动符合城乡规划和专项规划的证明”；5、常州市国土资源局“关于青果巷南侧刘氏宗祠及周边环境整治地块土地性质及符合土地利用总体规划的审核意见”及附图，以上证据2-5证明被诉房屋征收决定符合规划及《征收条例》的规定。6、天宁区房屋征收项目论证评审小组第二十三次全体会议纪要及签到簿；7、关于公布《青果巷南侧刘氏宗祠及周边环境整治地块项目房屋征收补偿方案》及征求意见的公告、张贴照片；8、关于青果巷南侧刘氏宗祠及周边环境整治地块项目房屋征收补偿方案征求意见及修改情况公示、张贴照片；9、常州市天宁区天宁街道房屋征收与补偿服务中心“关于青果巷南侧刘氏宗祠及周边环境整治地块项目征收补偿方案征求意见情况的说明”；10、天宁区政府常天征（2013）14号《国有土地上房屋征收决定书》（附房屋征收补偿方案）；11、2013年12月17日《常州日报》公告及张贴照片，以上证据6-11证明被诉房屋征收决定程序合法。12、青果巷南侧刘氏宗祠及周边环境整治地块项目房屋征收补偿资金预算书及预算书-1，证明本案征收项目征收补偿资金预算以及截至2013年11月未签约的7户被征收房屋所需征收补偿资金。13、本案征收项目标准住宅房屋、营业用房、参照营业用房基准价格评估报告，证明被征收房屋基准价格。14、2013年11月22日华夏银行常州分行房屋征收补偿安置资金到位证明书；15、常州市天宁区天宁街道房屋征收与补偿服务中心“关于青果巷南侧刘氏宗祠及周边环境整治地块项目房屋征收情况的说明”，以上证据14、15证明征收补偿资金足额到位、专户存储、专款专用。16、房屋征收社会稳定风险评估报告、维稳工作预案、关于调整天宁街道维护社会安全稳定工作领导小组的通知、关于调整天宁街道社会稳定风险评估工作领导小组的通知；17、常州市天宁区天宁街道房屋征收与补偿服务中心房屋征收与补偿民意调查表；18、拟征收房屋初步调查情况公示表及张贴照片；19、未经登记建筑认定处理情况汇总表；20、委托协议书；21、关于国有土地上房屋征收暂停办理有关手续的函，以上证据16-21证明其他征收程序合法。
被告天宁区政府于2014年4月25日当庭向本院提供的证据有：22、2014年4月14日华夏银行常州分行房屋征收补偿安置资金到位证明书，证明征补资金专户截至2014年4月14日的存款余额。
被告天宁区政府于2014年6月12日当庭向本院提供的证据有：23、关于青果巷南侧刘氏宗祠及周边环境整治地块项目房屋征收补偿方案征求意见及修改情况公示的张贴照片，证明天宁区政府对房屋征收补偿方案征求意见及修改情况进行了公示。24、现实际使用人为任建平的“未经登记建筑认定处理决定书”及送达回证、由任建平签收的“未经登记建筑申报、举证通知书”、“未经登记建筑认定处理申请表”、“房屋现场勘察图”送达回证、实际使用人为王道本的“未经登记建筑认定处理决定书”及送达回证、产权人为臧铨宜的“未经登记建筑认定处理决定书”及送达回证，证明天宁区政府分别对任建平、王道本、臧铨宜未经登记建筑进行了认定处理。25、九洲新家园预售许可证信息、江苏九洲投资集团房产开发有限公司出具的说明、九洲新家园安置房源清单、市区定销商品房安置使用申请表、定销房房源清单，证明本案征收项目安置用房情况。26、常发（2013）7号“关于加快国家历史文化名城建设的意见”，证明本案征收项目已纳入常州市文物保护单位和历史建筑保护修缮工程。
被告天宁区政府提交的法规及规范性文件依据有：《征收条例》第八条、第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条、第十四条、第十五条、第十六条，《常州市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第十条、第十一条、第十二条、第十三条、第十四条、第十五条、第十六条、第十七条、第十八条、第十九条、第二十条，证明天宁区政府具有作出被诉房屋征收决定的法定职权且被诉房屋征收决定适用法律正确。
原告王道本、臧铨宜诉称，根据《征收条例》的规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，才能进行房屋征收。本案征收项目并非为了公共利益的需要，违反了该规定。天宁区政府在作出征收决定前，未进行征求公众意见、召开听证会及社会稳定风险评估等工作，违反了《征收条例》的规定。请求法院确认被诉房屋征收决定违法并予撤销，诉讼费用由被告承担。
原告任建平诉称，一、本案征收项目实为商业开发，不是为了公共利益的需要，违反了《征收条例》第八条的规定。二、本案征收项目违反了《征收条例》第九条的规定，手续不完备。未向社会征求意见、举行听证，程序有瑕疵。综上，请求法院确认被诉房屋征收决定违法并予撤销，诉讼费用由被告承担。
原告向本院提交的证据有：1、东下塘12号承租人为杨来娣的公有住房租赁（使用）证；2、东下塘13号承租人为王祥勳的公有住房租赁（使用）证；3、土地使用者为臧铨宜的国有土地使用证及东下塘5弄8号所有权人为臧铨宜的房屋所有权证；4、天宁区政府常天征（2013）14号《国有土地上房屋征收决定书》，以上证据1-4证明被诉具体行政行为的存在及任建平、王道本、臧铨宜具有本案原告的诉讼主体资格。
被告天宁区政府辩称，天宁区政府所作房屋征收决定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律法规正确。请求法院驳回三原告的诉讼请求，维持被诉房屋征收决定。
经庭审质证，对被告所举证据1，原告认为，本案征收项目不符合为公共利益实施征收的情形，常州市晋陵投资建设有限公司不具备提出房屋征收申请的资格。对被告所举证据2、3，原告认为，被告没有提供常州市国民经济和社会发展规划及年度计划供原告核对，不能证明本案征收项目已列入常州市国民经济和社会发展规划及年度计划。对被告所举证据4，原告认为，被告未提供具体的专项规划供原告核对，不能证明本案征收项目符合城乡规划和专项规划，且该证据证明征收后的用地性质为商业。对被告所举证据6，原告认为，房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定，不能以论证评审小组会议纪要代替。对被告所举证据7、8，原告认为，征补方案公告显示征收系因文化、环境公共事业需要，这与规划部门的证明相矛盾。在征补方案公告前，大部分被征收人已签订征收协议，征补方案系后补。征补方案中的被征收房屋预估基准价与市场价差异巨大。张贴照片只显示时间，没有相关人员见证，且部分照片无法显示张贴的地点，不能证明公告张贴的事实。另外，征补方案征求意见稿应送达被征收人，而不是张贴即可。对被告所举证据9，原告认为，除7户被征收人外，其余被征收人均已在征收程序启动前签订征收协议，7户被征收人中有6户对征补方案提出了异议，天宁区政府应据此组织听证会，而不能自行修改征补方案。对被告所举证据10，原告对其合法性不予认可。对被告所举证据12，原告认为，征补资金预算应以未签订协议的户数为基准。对被告所举证据13、14，原告认为，基准价格远低于市场价格，根据市场价格，征补资金未达到足额到位。对被告所举证据16，原告认为，应对征收程序启动时未签约的7户被征收人进行社会稳定风险评估，本案社会稳定风险评估结论错误。对被告所举证据17-19，原告认为，调查系在征收程序启动前进行，不具合法性。相关结果系由常州市天宁区建设局公示，而该局不具备相应的主体资格。对被告所举证据20、21，原告认为，常州市天宁区建设局无权委托相关单位组织实施房屋征收与补偿工作，亦无权向相关单位发出暂停办理有关手续的函。对被告所举证据22，原告认为，征补资金应来源于政府预算，而不应来源于常州市晋陵投资建设有限公司。对被告所举证据23，原告认为不能证明张贴的地点、时间及持续的时间。对被告所举证据24，原告认为未经登记建筑认定处理决定的内容与事实不符；送达回证不能证明依法向原告进行了送达。对被告所举证据25，原告认为安置用房由常州市晋陵投资建设有限公司提供，而不是由天宁区政府提供，说明本案征收项目并非为了公共利益。对被告所举证据26，原告认为被告未能提交该证据的原件供核对，该证据不具备证明效力。原告对被告所举其他证据无异议。被告对原告所举证据1-4无异议。
本院对上述证据作如下确认：被告所举证据1，能证明常州市晋陵投资建设有限公司作为项目建设单位向被告提出房屋征收申请的事实，本院对此予以确认。被告所举证据2-4、26，能证明本案征收项目符合国民经济和社会发展规划及年度计划，符合城乡规划和专项规划，本院予以确认。被告所举证据6，不能证明被告组织有关部门对本案征收补偿方案进行了论证，本院对此不予确认。被告所举证据7-9，能证明征收补偿方案公开征求意见及修改情况，本院对此予以确认。被告所举证据12-13，由专业评估机构出具，能证明征收补偿资金预算情况，本院予以确认。被告所举证据14，能证明征收决定作出前，918.867863万元资金进入征补资金专户的事实，本院对此予以确认。被告所举证据16-21，能证明被告下属征收部门履行了委托房屋征收实施单位、社会稳定风险评估、调查登记、对未经登记建筑进行认定处理、书面通知有关部门暂停办理相关手续等程序，本院予以确认。被告所举证据22，虽系征收决定作出后形成，但可以证明相应资金进入征补资金专户的情况，本院予以确认。被告所举证据23，能证明房屋征收补偿方案征求意见及修改情况公示的事实，本院予以确认。被告所举证据24，能证明天宁区政府分别对任建平、王道本、臧铨宜未经登记建筑进行了认定处理，本院对此予以确认。被告所举证据25，能证明常州市晋陵投资建设有限公司提供住宅房屋用于本案征收项目补偿安置的事实，本院予以确认。被告所举其他证据能证明被告作出房屋征收决定的相关事实清楚、程序合法，本院予以采信。原告所举证据1-4，能证明被诉具体行政行为的存在及原告的诉讼主体资格，本院予以采信。
经审理查明，2013年11月8日，常州市发展和改革委员会作出《关于刘氏宗祠及周边环境整治地块已列入常州市国民经济和社会发展规划及年度计划的证明》。2013年10月28日，常州市规划局出具《征收房屋的建设活动符合城乡规划和专项规划的证明》。2013年11月8日，常州市国土资源局作出《关于青果巷南侧刘氏宗祠及周边环境整治地块土地性质及符合土地利用总体规划的审核意见》，证明该项目符合土地利用总体规划。2013年11月8日，常州市天宁区建设局与常州市天宁区天宁街道房屋征收与补偿服务中心签订了由该服务中心负责组织实施本案征收项目房屋征收与补偿工作的委托协议书。被告天宁区政府下属征收部门制定了房屋征收补偿方案（征求意见稿）。2013年11月8日，被告天宁区政府作出关于公布《青果巷南侧刘氏宗祠及周边环境整治地块项目房屋征收补偿方案》及征求意见的公告，并于同日在征收范围内予以公告。常州市天宁区建设局对房屋征收范围内被征收房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行了调查登记，并在房屋征收范围内公布了上述调查结果。2013年11月20日，常州市天宁区建设局就青果巷南侧刘氏宗祠及周边环境整治地块项目向常州房产产权监理处发出关于国有土地上房屋征收暂停办理有关手续的函。2013年12月9日，被告天宁区政府作出关于青果巷南侧刘氏宗祠及周边环境整治地块项目房屋征收补偿方案公开征求意见及修改情况的公示，并于同日在征收范围内予以公示。2013年11月25日，常州市天宁区天宁街道办事处委托的常州市正信房地产评估事务所有限公司对本案征收项目所涉被征收房屋进行了评估，评估报告确定项目征收补偿资金为3253万元。同时，上述评估公司对被征收房屋中未达成征收补偿协议的7户被征收房屋进行了评估，确定该7户被征收房屋的征收补偿资金为980万元。常州市天宁区天宁街道房屋征收与补偿服务中心就本案征收项目在华夏银行常州分行开立专用存款账户。截至2013年11月20日，该账户存款余额为918.867863万元。常州市晋陵投资建设有限公司提供九洲新家园6套住宅房屋、华海城市花园7套住宅房屋及大诚北厂地块7套住宅房屋用于本案征收项目补偿安置。2013年12月，常州市天宁区天宁街道办事处就本案征收项目作出社会稳定风险评估报告，该评估报告对项目征收的基本情况，项目建设的合法性、合理性、可行性、安全性作了详细的阐述，对项目实施的社会稳定风险进行了分析并制定了稳定风险控制、化解矛盾的对策和措施。2013年12月10日，被告天宁区政府作出常天征（2013）14号国有土地上房屋征收决定，并于2013年12月17日在《常州日报》予以公告。
另查明，经原告王道本、臧铨宜、任建平申请，被告天宁区政府已分别对三原告未经登记建筑作出认定处理并送达三原告。
再查明，截至2014年4月14日，华夏银行常州分行征收补偿资金专户共有资金1086.552466万元。
本院认为，《征收条例》第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。该条例第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。因青果巷南侧刘氏宗祠及周边环境整治地块项目位于本市天宁区范围内，据此，被告天宁区政府具有作出被诉房屋征收决定的法定职权。《征收条例》第八条第（三）项规定，由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要属公共利益。被告天宁区政府基于刘氏宗祠文化保护及周边环境整治公共利益的需要作出房屋征收决定符合法律规定。根据被告天宁区政府提交的常州市发展和改革委员会《关于刘氏宗祠及周边环境整治地块已列入常州市国民经济和社会发展规划及年度计划的证明》、常州市规划局《征收房屋的建设活动符合城乡规划和专项规划的证明》、常州市国土资源局《关于青果巷南侧刘氏宗祠及周边环境整治地块土地性质及符合土地利用总体规划的审核意见》，可以证明本案征收项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。
常州市天宁区建设局对房屋征收范围内房屋座落、所有权性质、用途、建筑面积等情况进行了调查登记，并将调查结果在房屋征收范围内向被征收人予以公布；拟定了征收补偿方案，对拟定的征收补偿方案进行了公告和征求公众意见，之后依法将征收补偿方案公开征求意见及修改情况进行了公示。常州市天宁区天宁街道办事处制作了社会稳定风险评估报告。被告天宁区政府在履行上述法定程序的基础上，作出被诉国有土地上房屋征收决定并在《常州日报》予以公告。本院认为，被告天宁区政府作出房屋征收决定的基本程序符合《征收条例》的规定。但是，在拟定征收补偿方案后，被告天宁区政府未组织有关部门对征收补偿方案进行论证，行政程序存在瑕疵，应在今后的工作中改正。
被告天宁区政府提交的青果巷南侧刘氏宗祠及周边环境整治地块项目征补资金预算书确定，本案征收项目未达成征收补偿协议的7户被征收房屋的征收补偿资金为980万元。常州市天宁区天宁街道房屋征收与补偿服务中心就本案征收项目开立的征补资金专户截至2013年11月20日的存款余额为918余万元。截至2014年4月14日，征补资金专户中的存款余额达1086余万元。另外，常州市晋陵投资建设有限公司提供九洲新家园6套住宅房屋、华海城市花园7套住宅房屋及大诚北厂地块7套住宅房屋用于本案征收项目补偿安置，保障了被征收人对房屋征收补偿方式的选择权利。
被诉房屋征收决定作出前，除上述征补资金预算书评估的7户被征收房屋外，其余被征收人已与征收部门达成征收补偿协议并结清征收补偿款。对于未达成征收补偿协议的7户被征收人，征补资金专户中的存款余额虽未达到被告天宁区政府提交的征补资金预算书确定的980万元的要求，但在案件审理过程中，征补资金专户中的存款余额已达预算要求。据此，在不影响被征收人依法获得征收补偿的情况下，被告天宁区政府按征收进度及时分批存入征收补偿费用的行为符合实际，也不违反《征收条例》规定的为了公共利益的需要征收房屋，应给予被征收人公平补偿的原则。
综上，被诉房屋征收决定基本事实清楚、基本程序合法、适用法律正确。依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告王道本、臧铨宜、任建平要求确认被告天宁区政府作出的常天征（2013）14号国有土地上房屋征收决定违法并予撤销的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告王道本、臧铨宜、任建平负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审判长 周 雯
审判员 翟 翔
审判员 孙海萍
二〇一四年六月十八日
书记员 丁 怡