鄂尔多斯市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂行终字第12号
上诉人（一审被告）乌审旗住房管理中心法定代表人吉仁门都，主任。地址：乌审旗嘎鲁图镇苏力德街北。
委托代理人赵海源，该中心副主任。
委托代理人张利东，内蒙古三恒律师�务所律师。上诉人（一审第三人）中国工商银行股份有限公司乌审支行。住址：乌审旗嘎鲁图镇达布察克路。法定代表人王军，该行行长。
委托代理人王凤君，内蒙古三恒律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）袁泉，男，汉族，出生于1967年10月17日，联社职工。
委托代理人段艳霞，内蒙古易非律师事务所律师。
原审第三人鄂尔多斯市瑞达汽车销售服务有限责任公司住所：乌审旗达掌线1.5公里处法定代表人谷子忠。地址：乌审旗嘎鲁图镇
上诉人乌审旗住房管理中心、中国工商银行股份有限公司乌审支行不服乌审旗人民法院于2014年10月24日做出的（2014）乌行初字第5号行政判决东书，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2015年2月4日公开开庭审理了本案。上诉人乌审旗住房管理中心委托代理人赵海源、张利东，上诉人中国工商银行乌审支行委托代理人王凤君，被上诉人袁泉及委托代理人段艳霞，到庭参加了诉讼，原审第三人瑞达公司未到庭，本案现已审理终结。
一审法院认定的事实：2013年3月13日至2013年3月30日期间原告袁泉及其妻子冯花英因病在西安第四军医院住院手术治疗。2013年3月22日被告乌审旗住房管理中心出据委托书，委托第三人工商银行乌审支行的工作人员带着《乌审旗房地产抵押合同》空白件、《房地产抵押申请审批表》空白件、《房屋他项权利证存根》空白件去西安第四军医院办理产权人袁泉在上述空白件的签字事宜，同时去西安第四军医院办理签字事宜的还有第三人瑞达汽车销售公司法定代表人谷子忠，但其没有进病房，�字时只有第三人工商银行乌审支行的工作人员一人进去与原告袁泉及其妻子冯花英办理的。2013年3月29日第三人瑞达汽车销售公司的法定代表人谷子忠以原告袁泉的权证号为蒙字第130010900906号的商业房向第三人工商银行乌审支行作借款抵押，并向被告乌审旗住房管理中心提交仅有原告和第三人工商银行乌审支行工作人员落款签名的内容空白的房地产抵押登记申请审批表、内容空白的乌审旗房地产抵押合同、内容空白的《房屋他项权证存根》原件及原告袁泉和妻子冯花英的身份证复印件、结婚证复印件、房地产评估报告原件、最高额抵押合同原件、网贷通循环借款合同复印件，向被告申请办理抵押登记。被告在原告袁泉未到被告乌审旗住房管理中心，也未提供蒙字第130010900906号房产证、国有土地使用证、授权委托书的情况下，办理了抵押登记手续，为工商银行乌审支�颁发了130041300212号房屋他项权证，抵押权利价值1100万元，约定抵押期限为2013年3月29日至2015年3月29日。2014年5月，工商银行乌审支行向本院提起民事诉讼。原告袁泉得知其房产被设立了抵押登记，于2014年6月17日原告袁泉去被告住房管理中心查阅和调取了档案，被告并给原告复印了档案材料和出据了证明，证明内容为：”2013年3月29日房屋所有权人袁泉未到过被告处办理用于第三人抵押登记手续，也未提供过房产证原件、土地使用证原件、身份证原件，所有抵押资料是瑞达汽车销售公司法人谷子忠提供并办理，房产证上所记载的抵押设定日期2013年3月29日和约定日期2015年3月29日系2014年6月17日被告工作人员未经持证人同意补盖”。当时被告工作人员对房产证上所记载的抵押设定进行了更正作废，并且蒙字第130010900906号房产证原件一直由原告袁泉�有。原告认为被告对蒙字第130010900906号房屋办理抵押登记的具体行政行为侵犯其合法权益，于2014年8月4日原告袁泉向本院提起行政诉讼，要求依法撤销被告对原告坐落于乌审旗嘎鲁图镇巴音温都嘎查的房权证蒙字第1300109009**号商业房给第三人之间借贷关系提供抵押登记具体行政行为，诉讼费50元由被告承担。另查明，乌审旗房地产抵押合同和房地产抵押申请审批书中乙方工商银行乌审旗支行签章处未加盖工商银行乌审旗支行的印章，仅有乙方工作人员的签名，但无乙方的书面委托书，且抵押合同、申请审批书和他项权存根的内容是2014年6月17日后被告填充的。房地产评估报告是第三人瑞达汽车公司法人谷子忠委托评估的。
一审法院审理认为：被告住房管理中心是本辖区内办理房产抵押登记的法定职能部门，其办理房地产抵押登记应依�定程序进行，对抵押申请人提交的抵押申请材料是否齐全应进行审查，必须在履行审查义务后，才能做出是否准予登记的行政行为。被告在为原告袁泉和第三人工商银行乌审支行办理抵押登记时，应当依照《中华人民共和国城市房地产管理法》和建设部《城市房产抵押管理办法》、建设部《房屋登记办法》的规定认真履行审查义务。《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十九条规定：“房地产抵押，应当凭土地使用权证书、房屋所有权证书办理。”建设部《房屋登记办法》第七条第一款规定：“办理房屋登记，一般依照下列程序进行：（一）申请；（二）受理；（三）审核；（四）记载于登记薄；（五）发证”。《房屋登记办法》第十二条第一款规定：“申请房屋登记，应当由有关当事人双方共�申请，但本办法另有规定的除外”。《房屋登记办法》第十八条第一款规定：“房屋登记机构应当查验申请登记材料，并根据不同登记申请就申请登记事项是否是申请人的真实意思表示、……以及申请登记材料中需要进一步明确的其他有关事项询问申请人。询问结果应当经申请人签字确认，并归档保留。”《房屋登记办法》第四十三条规定：“申请抵押权登记应当提交下列文件：（一）登记申请书；（二）申请人身份证明；（三）房屋所有权证书或房地产权证书；（四）抵押合同；（五）主债权合同；（六）其他必要材料。”建设部《城市房地产抵押管理办法》第三十条规定：“……抵押当事人应当到房地产所在地的房地产管理部门办理房产抵押登记。”《城市房地产抵押管理办法》第三十二条第一款第（四）项规定：“办理房地产抵押登记，应当向登记机关交验下列文件：（四）《国有土地使用权证》、《房屋所有权证》或《房地产权证》……”。本案中，被告未按规定履行审查义务就办理了抵押登记的行为，违反法定程序，具体表现在：首先，被告办理抵押登记时，在产权人袁泉一方未到场，也无委托代理手续的情况下单方办理登记，而且被告将本来应当由自己查验申请登记材料委托给有利害关系的第三人工商银行乌审旗支行行使，对权利人袁泉在空白申请登记审批书、抵押合同、他项权证存根上的签字是不是其真实意思的表示，被告未履行进一步的查验和询问确认义务，其行为违反了建设部《房屋登记办法》第十二条第一�、第十八条第一款规定和建设部《城市房地产抵押管理办法》第三十条规定；其次，被告在办理抵押登记时，被告未审查申请人的130010900906号房屋所有权证、国有土地使用权证，存在应当交验的主要材料不齐全的问题，其行为违反了《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十九条、建设部《房屋登记办法》第四十三条、建设部《城市房地产抵押管理办法》第三十二条的规定；再次，被告在登记审核表中的审定意见时间先于申请时间，其行为违反了建设部《房屋登记办法》第七条第一款规定。综上，被告办理抵押登记行为的主要证据不足，违反法定程序，依法应予撤销。被告所作的具体行政行为侵犯了原告的合法权益，原告请求撤销被告的具体行政行为本院予以支持。故依照《中华人民共和国的行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项第1、3目之规定，判决：撤销被告乌审旗住房管理中心于2013年3月29日对原告袁泉坐落于乌审旗嘎鲁图镇巴音温都嘎查的权证号为蒙字第130010900906号商业房作出抵押登记的具体行政行为。案件受理费50元，由被告住房管理中心承担。
一审宣判后，被告及第三人工商银行不服提起上诉。房管中心上诉理由和请求：1、进行抵押权登记房管局进行的是形式审查，房屋登记管理机关的形式审查无法保证抵押权设定的真实性，申请登记材料的真实性、合法性、有效性是由申请人负责的，所以被上诉人以办理抵押登记过程中未提供全部原件要求撤销登记的理由不能成立。2、办理登记并不要求当事人亲自到场。袁泉在《房地产抵押申请审批书》上签名申请进行抵押登记，足以证明其提出了抵押登记的申请，虽然当时《房地产抵押申请审批书》的内容由于工作人员的失误并未填�完善，但在住房管理中心发现问题后已进行了完善，且完善的内容不影响申请人提出进行抵押登记的要求。3、住房管理中心并未越权行使权力。《乌审旗房地产抵押合同》、《房地产抵押申请审批书》上的签字一事，是工商银行与袁泉之间的民事行为，并不属于抵押登记过程中住房管理中心所需实施的行政行为。4、《乌审旗房地产抵押合同》不是进行抵押登记的审核材料。住房管理中心提供的《乌审旗房地产抵押合同》是为了方便准备做抵押登记，而没有签订抵押合同的双方当事人提供的格式合同。本案中工商银行与袁泉签已订了《最高额抵押合同》，符合了办理抵押登记所需材料的要求，且《乌审旗房地产抵押合同》的内容也不能全面反映出工商银行与袁泉之设定抵押的全部意思表示。住房管理中心在办理抵押登记过程中程序合法，请求撤销原判，驳回原告的�讼请求。工商银行上诉理由和请求：1、被上诉人乌审旗住房管中心处备案有《抵押合同》和《最高额抵押合同》，其中《抵押合同》空白，但因上诉人与被上诉人袁泉己经签订了《最高额抵押合同》，故未重新填充《抵押合同》的内容，《最高额抵押合同》就是上诉人与被上诉人袁泉办理抵押的真实意思表示。故一审法院在此项事实上认定错误。2、当事人共同申请并不是当事人全部到场申请，事实上被上诉人袁泉也在申请上签了字，虽然该申请空白，但并不否定被上诉人袁泉同意申请办理抵押的意思表示。法律并未要求申请人提供的材料是否是原件，只要登记部门对申请人提供办理抵押登记材料进行了审核，记载事项一致，符合登记申请的条件，就可办理登记。3、乌审旗住房管中心在办理抵押登记过程中虽有瑕疵，但尚未构成撤销抵押登记的法定理由。房管局�登记过程中的审查仅仅是形式上、程序性的审查，只要当事人提供相应的形式上合法的证明材料，证明材料也可以是与原件一致的复印件，房屋登记管理机关不审查有关证明材料内容的真实性，所以本案中当事人双方向房管局提的材料形式上均是与原件一致的，是真实的，房管局就应当办理抵押登记。4、被上诉人房管中心委托上诉人找被上诉人袁泉签字，是为保证申请书双方签字的真实性，并不属于抵押登记过程中房管局所需实施具体行政行为的部分。5、本案中上诉人与被上诉人袁泉签己订了《最高额抵押合同》，符合了办理抵押登记所需材料的要求，且《乌审旗房地产抵押合同》的内容也不能全面反映出上诉人与被上诉人袁泉之设定抵押的全部意思表示，《乌审旗房地产抵押合同》内容是否填写并不影响抵押登记的审核。6、被上诉人袁泉就曾为被上诉人瑞达汽贸公司贷款提供过抵押担保，袁泉非常清楚抵押担保合同的内容及所要承担的责任。目前是因为瑞达汽贸公司无法正常偿还贷款，抵押物将被银行执行，被上诉人袁泉为了避免个人损失而采取的不诚信的做法。如支持了其做法撤销抵押登记将可能给国有资产造成上千万元的损失。综上，一审法院认定事实和适用理解法律错误，而乌审旗住房管中心在办理抵押登记过程中虽有瑕疵，但尚未构成撤销抵押登记的法定理由，请撤销原判，驳回袁泉的诉讼请求。
原审第三人袁泉辩称：不认可上诉人的上诉意见，本次抵押没有提供有关证件；上诉人办理抵押登记的行为证据不足且违法法定程序；上诉人擅自单方填充档案内容，属于违反法律规定，损害答辩人合法权益。
原审第三人瑞达公司辩称：办理抵押的材料和�押人的证件复印件由我提供，房产抵押合同等由我和工行人员到医院找袁泉及妻签订，如何签，签哪些不清楚。
本院查明的事实与原审基本一致，本院予以确认。
本院认为：本案的争议焦点是上诉人房管中心给工商银行办理的抵押登记行为是否合法。上诉人房管中心认可“2013年3月29日房屋所有权人袁泉未到过被告处办理用于第三人抵押登记手续，也未提供过房产证原件、土地使用证原件、身份证原件，所有抵押资料是瑞达汽车销售公司法人谷子忠提供并办理，房产证上所记载的抵押设定日期2013年3月29日和约定日期2015年3月29日系2014年6月17日被告工作人员未经持证人同意补盖”，直接证明该抵押登记行为实施前提的抵押人是否同意抵押的主要意思表示欠缺，主要法定登记材料欠缺、房管中心对主要抵押期限越权设定，其约定不是抵押登记双方当事人的真实意思表示，且房管中心对房产证上所记载的抵押设定进行了更正作废，原审的意见并无不妥，上诉人的上诉意见均不能成立，本院不予支持。
关于房屋登记管理机关的形式审查是否合法问题，上诉人认为形式审查就是由申请人对材料的真实性、合法性、有效性负责并不完全正确，形式审查同样要求依法形式审查，本案抵押登记法定形式要件不完全具备的情形从房管机关的证明中即可确定，本案形式审查并给予登记是违法的。
关于工商银行与袁泉已签的《最高额抵押合同》与《乌审旗房地产抵押合同》是否可以作为登记依据问题，两个合同有些内容是共同的，但也存在区别，且签订抵押合同与同意办理抵押登记是两个虽相互联�但又互相独立的两个行为和意思表示，上诉人认为前者可以替代后者的意见并不正确；
关于当事人共同提出抵押登记申请的问题，当事人申请并不要求本人必须亲自当场，但必须有真实准确的申请行为，如本人不能当场必须有书面的授权委托文件，被上诉人未到场申请也未委托他人办理申请事宜，其在申请审批书的空白文件上签字的意思表示存在重大缺陷，不能推定已同意此后房管机关补充填充的内容，且登记机关明知抵押物存在两个共有权人而未经其他共有权人的同意，不能满足共同申请抵押的法定条件，被上诉人的行为虽存在过失但在登记机关明知存在登记缺陷的情况下办理抵押登记违法行为明显；当事人没有提供登记必须的抵押物权属原件及其他身份材料原件，登记机关依据先前备份的材料信息进行登记属于程序违法。
综上，原审事实清楚，证据确凿，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项、判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 郝玉林
代理审判员 牛 强
代理审判员 张晓慧
二〇一五年三月二日
书 记 员 高 丽