山东省威海市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）威行再终字第11号
抗诉机关：山东省人民检察院。
申诉人（一审原告、二审上诉人）：辛建波，男，1963年12月23日出生，汉族。
委托代理人：肖文红，男，1951年12月29日出生，汉族。
申诉人（一审原告、二审上诉人）：肖文红，男，1951年12月29日出生，汉族。
被申诉人（一审被告、二审被上诉人）：乳山市海洋与渔业局。
法定代表人：焉涛，局长。
委托代理人：高进华，山东北斗星辰律师事务所律师。
原审第三人：乳山市乳山口镇小青岛村村民委员会。
法定代表人：于政海，村民委员会主任。
辛建波、肖文红诉乳山市海洋与渔业局（简称海洋与渔业局）、原审第三人乳山市乳山口镇小青岛村村民委员会（简称小青岛村委会）海域行政处罚一案，乳山市人民法院于2009年11月8日作出（2009）乳行初字第104号行政判决，辛建波、肖文红不服，向本院提起上诉。本院于2010年7月14日作出（2010）威行终字第15号行政判决。辛建波、肖文红不服，向检察机关申诉。山东省人民检察院于2013年3月19日作出鲁检行抗（2013）4号行政抗诉书，向山东省高级人民法院提起抗诉。山东省高级人民法院于2013年4月22日作出（2013）鲁行监抗字第4号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。山东省威海市人民检察院指派检察员杨明锋出庭支持抗诉。申诉人辛建波、肖文红之委托代理人肖文红，被申诉人海洋与渔业局之委托代理人高进华，原审第三人小青岛村委会之法定代表人于政海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
乳山市人民法院一审查明，辛建波于2004年12月19日与小青岛村委会签订承包合同。2009年4月22日，海洋与渔业局监察人员在日常巡查时发现辛建波未办理海域使用权证围海养参，经批准后立案查处。调查中经询问肖文红后得知其是自2004年11月始修建海参池，面积8亩有余，未办理海域使用权证书，后查明占用海域面积实为0.494公顷，合7.41亩。海洋与渔业局认定辛建波、肖文红的行为违反了《中华人民共和国海域使用管理法》（简称《海域使用管理法》）第三条“海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域。单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权”，第四十二条“未经批准或者骗取批准，非法占用海域的，责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，没收违法所得，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金五倍以上十五倍以下的罚款；对未经批准或者骗取批准，进行围海、填海活动的，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金十倍以上二十倍以下的罚款”的规定，并依据《山东省海域使用金征收管理暂行办法》中有关围海用于海水养殖的每年每公顷海域使用金为1500-3000元的征收标准，于同年7月2日对辛建波、肖文红作出：1、责令恢复海域原状，没收违法所得；2、并处两年的占用期间海域使用金（标准为每亩150元）的十倍罚款，计22230元的行政处罚。辛建波、肖文红不服提起行政诉讼，要求撤销乳山市海洋与渔业局所作的鲁乳海渔处罚（2009）019号行政处罚决定。
另查，海洋与渔业局在认定海岸线、海域概念时依据了国家标准《1：50001：10000地形图图式》（GB／T5791-93）、国家标准《1：5001：10001：2000地形图图式》（GB／T7929-1995）、国家标准《中国海图图式》（GB12319-1998）、国家标准《海洋学术语海洋地质学》（GB／T18190-2000）、行业标准《地籍图图示》（GH5003-94）中的规定：海岸线是指平均大潮高潮时水陆分界线的痕迹线，一般可根据当地的海蚀阶地、海滩堆积物或海滨植物确定。
乳山市人民法院一审认为，根据《海域使用管理法》第七条第一款“国务院海洋行政主管部门负责全国海域使用的监督管理。沿海县级以上地方人民政府海洋行政主管部门根据授权，负责本行政区毗邻海域使用的监督管理”之规定，海洋与渔业局具有行使海洋监督管理的职权。海洋与渔业局在巡查时发现辛建波、肖文红未办理海域使用权证即围海建池，依照海洋行政处罚的一般程序规定进行查处，程序合法。2000年，小青岛村委会将当时由其经营、管理的滩涂承包给村民用于养殖，政府是给予支持的。2002年《海域使用管理法》实施后，滩涂与海域的划分关键在于海岸线的划定，海洋与渔业局提供的国家标准制图图示中有关海岸线的规定，可作为认定辛建波、肖文红占用海域的依据，故海洋与渔业局认定辛建波、肖文红没有取得海域使用权违法使用海域的主要证据充分，适用法律准确，处罚未显失公平。乳山市人民法院于2009年11月8日作出（2009）乳行初字第104号行政判决：维持乳山市海洋与渔业局作出的鲁乳海渔处罚（2009）019号行政处罚决定。案件受理费50元，由辛建波、肖文红负担。
辛建波、肖文红不服一审判决，向本院提起上诉。本院二审查明：原一审法院经庭审质证，确认的有效证据有：海洋与渔业局提交的1、立案审批表，2、现场勘查笔录及询问笔录，3、陈述申辩笔录，4、责令停止违法行为通知书及送达回证，5、鉴定委托书及海域位置平面图，6、案件调查终结报告、行政处罚意见审批表及案件讨论（会审）笔录，7、行政处罚听证告知书、行政处罚意见告知书及送达回证，8、行政处罚决定书及送达回证，9、法律依据《海域使用管理法》第三条、第四十二条。本院二审认为，原一审法院对证据的认定符合法律规定，上述证据真实、合法，且与本案待证事实具有关联性，依法确认为有效证据。辛建波、肖文红为证明其上诉主张，二审期间提交了以下证据：1、中共乳山口镇委员会乳口发（2008）5号《关于加强和规范农村财务管理的若干规定》，2、乳山市渔业科技入户工程工作简报第五期，3、全国农业科技入户示范工程乳山渔业示范县项目明白纸。海洋与渔业局对上述证据的真实性无异议，但认为上述证据只能证实乳山口镇政府鼓励和提倡科学养殖，不能证实辛建波、肖文红所建养参池在村集体所有的滩涂范围内，亦不能证实辛建波、肖文红依法取得海域使用权。小青岛村委会对辛建波、肖文红提交的证据无异议。本院二审认为，辛建波、肖文红提交的证据与本案待证事实不具有关联性，在本案中不予采纳。
根据本院二审确认的有效证据和当事人的当庭陈述，本院二审认定的事实与原一审法院认定的事实一致。
本院二审认为，根据《海域使用管理法》第七条第一款之规定，海洋与渔业局作为沿海县级以上地方人民政府海洋行政主管部门，具有对本行政区毗邻海域使用进行监督管理的行政职权。本案中，各方当事人对被诉行政处罚决定认定的辛建波、肖文红所建养参池的范围、面积、建成使用时间及辛建波、肖文红没有取得海域使用权证等基本事实无异议。本案争议的焦点为，辛建波、肖文红所建养参池占用位置属于滩涂还是属于海域。《海域使用管理法》第二条规定，本法所称海域，是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土。本法所称内水，是指中华人民共和国领海基线向陆地一侧至海岸线的海域。因此，滩涂与海域的划分关键在于“海岸线”的确定。海洋与渔业局对于海岸线的认定依据国家标准制图图式中海岸线的定义，即海岸线是指平均大潮高潮时水陆分界线的痕迹线。辛建波、肖文红所建养参池位于高潮线与低潮线之间，按照上述规定属于海域范围，应当受《海域使用管理法》调整。
《海域使用管理法》第二十二条之规定，本法施行前，已经由农村集体经济组织或者村民委员会经营、管理的养殖用海，符合海洋功能区划的，经当地县级人民政府核准，可以将海域使用权确定给该农村集体经济组织或者村民委员会，由本集体经济组织的成员承包，用于养殖生产。本案中，辛建波、肖文红所建养参池占用的养殖海域原由小青岛村委会管理。2004年12月，辛建波与小青岛村委会签订承包合同，进行海水养殖。但2002年1月1日《海域使用管理法》施行后，辛建波、肖文红及小青岛村委会均未依法取得海域使用权。辛建波、肖文红没有取得海域使用权证，非法占用海域，围海建造养殖池，违反上述法律规定，依法应当受到处罚。综上，被诉行政处罚行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处罚适当，应予维持。本院于2010年7月14日作出（2010）威行终字第15号行政判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由辛建波、肖文红负担。
山东省人民检察院抗诉认为，（2010）威行终字第15号行政判决违反法律、法规规定。1、国务院法制办公室对《关于请明确“海岸线”、“滩涂”等概念法律含义的函》的复函（2002年5月23日国法函（2002）142号）“……依照现行法律规定，“滩涂”属于土地；“滩涂”与“海域”的划分，关键在于“海岸线”的划定，属于法律执行中的具体问题。鉴于海洋与渔业局是国土资源部管理的国家局，建议你部会同国家海洋与渔业局进行充分论证后拿出划定方案，必要时报国务院批准后实施。”该批复说明：截止至该复函日期，对海岸线的划分并不明确；对海岸线的划分标准的核准权最终在国务院。但截止目前，国家对海岸线应如何划定并未有详细的标准出台。法院审理行政案件，依据法律法规、参照规章，本案判决中对海岸线认定的依据为国家标准和行业标准中对海岸线的定义；且上述标准出版时间均早于国务院法制办上述复函，说明国务院法制办对上述标准中海岸线的定义并未认可。海洋与渔业局在国家对海岸线未有明确规定的情况下，依据国家标准对辛建波、肖文红承包使用该区域的行为进行处罚，法律依据不足。法院判决维持海洋与渔业局的行政处罚决定属适用法律错误，应予撤销。2、根据《海域使用管理法》第二十二条和第六条规定，即使涉案区域为海域，应当由小青岛村委会提出申请，再经县级人民政府核准使用，小青岛村委会未取得海域使用权就承包给村民个人养殖，海洋与渔业局行政处罚的相对人应为小青岛村委会而不是村民个人，行政处罚违法，应予撤销。辛建波、肖文红在法院审理过程中一直主张其进行养殖活动是通过与村委签订承包合同予以确认的，也缴纳了承包费，村委会应当对行政违法行为承担责任，而原审法院对该项主张未与审查，仅认定辛建波、肖文红实际使用该区域就确认海洋与渔业局对辛建波、肖文红作出的行政处罚决定正确，显然错误。法院判决维持该行政处罚行为，属认定事实不清，适用法律错误。
本院再审过程中，辛建波、肖文红称，村民响应政府号召依法与村委签订承包合同，并未违法。合同履行多年间，海洋与渔业局不巡查监管，存在渎职行为；后海洋与渔业局称为了发放海域使用权证，到村里丈量村民所承包的滩涂，最终却变成了行政处罚，该行政处罚应予撤销。海洋与渔业局辩称，1、海域使用权证的颁发需要使用人提出申请，然后由海域行政主管部门审批；本案中海洋与渔业局执法行为合法透明，不存在欺骗。2、本案行政处罚所依据的国家标准未被废止或变更，其效力由标准化法进行规定，效力高于国务院法制办的复函，且复函不属于法律、法规、规章范畴，不应作为抗诉依据。国家标准是界定行政执法区域所用，被广泛应用于司法实践和行政执法中，本案对违法行为人进行处罚的法律依据为《海域使用管理法》而非国家标准。3、根据《海域使用管理法》，海域属于国家所有，小青岛村委会未申请取得海域使用权而将海域发包，属于无权处分，其与承包人签订的海域承包合同为无效合同。行政执法单位对无权处分人进行行政处罚无事实根据。辛建波、肖文红违反行政管理秩序，系海域违法使用行为人，对其进行行政处罚符合法律规定，其与村委签订承包合同属于民事争议，不应作为行政处罚违反行政法律规定的违法事实依据。小青岛村委会述称，小青岛村系四面环海的岛屿，村民世代靠海为生，村委会申请承包滩涂30年取得政府的支持；当时并无海域使用权这一权利，2002《海域使用管理法》颁布后村里基本都签订了合同，小青岛村委会与村民签订承包合同合法有效。
本院再审查明的事实与原一审、二审查明的事实一致。
本院再审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”据此确定本案再审争议的焦点问题为：一、海洋与渔业局以国家标准为依据对“海岸线”、“海域”进行界定，并将涉案滩涂界定为海域是否符合法律规定，其对涉案海域使用行为是否依法具有行政管理权和行政处罚权；二、海洋与渔业局将辛建波、肖文红作为行政处罚的相对人是否符合法律规定。
对于第一个焦点问题，本院认为，《海域使用管理法》第二条规定：“本法所称海域，是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土。本法所称内水，是指中华人民共和国领海基线向陆地一侧至海岸线的海域。”根据该条规定，对海域（尤其是内水）进行界定，海岸线的概念解释就显得至为重要。但我国法律并未对“海岸线”作出明确的定义，《中国海图图示》（GB12319-1998）等国家标准和行业标准对海岸线作出了明确规定，即指平均大潮高潮时水陆分界的痕迹线。《海域使用管理法》第七条第一款规定：“国务院海洋行政主管部门负责全国海域使用的监督管理。沿海县级以上地方人民政府海洋行政主管部门根据授权，负责本行政区毗邻海域使用的监督管理。”据此，作为沿海县级以上地方人民政府海洋行政主管部门，海洋与渔业局依据《海域使用管理法》进行执法时，采用国家标准中对海岸线的规定，认定辛建波、肖文红修池养参属于未办理海域使用权证的违法用海行为，并作出行政处罚，符合法律规定。原审对此认定正确，本院予以维持。
关于第二个焦点问题，《海域使用管理法》第四十二条规定：“未经批准或者骗取批准，非法占用海域的，责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，没收违法所得，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金五倍以上十五倍以下的罚款；对未经批准或者骗取批准，进行围海、填海活动的，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金十倍以上二十倍以下的罚款。”辛建波、肖文红在涉案海域修池养参，系围海养参违法使用海域的实际行为人，小青岛村委会虽将涉案海域发包给辛建波使用，但其并未实际使用涉案海域，海洋与渔业局对辛建波、肖文红而非小青岛村委会进行行政处罚，符合上述法律规定。
综上，原一、二审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。辛建波、肖文红申诉理由不成立，本院不予支持。本案经本院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条之规定，判决如下：
维持本院（2010）威行终字第15号行政判决。
本判决为终审判决。
审 判 长 李军辉
审 判 员 姜 波
代理审判员 王 慧
二〇一四年九月十日
书 记 员 刘晓明