山东省青岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）青行终字第263号
上诉人（一审原告）：逄淑彩。
委托代理人：邓泽英。
被上诉人（一审被告）：青岛市人民政府。
法定代表人：张新起，市长。
委托代理人：张磊，山东光浩律师事务所律师。
委托代理人：陈艳，山东光浩律师事务所律师。
被上诉人（一审第三人）：马增平。
被上诉人（一审第三人）：王凤山。
逄淑彩诉青岛市人民政府土地变更登记一案，山东省青岛市黄岛区人民法院于2014年6月12日作出（2014）黄行初字第30号行政判决。一审原告逄淑彩不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年8月6日，在本院第27法庭公开开庭审理了本案。上诉人逄淑彩的委托代理人邓泽英，被上诉人青岛市人民政府的委托代理人张磊、陈艳，被上诉人马增平，被上诉人王凤山到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
本案行政争议形成过程如下：一审原告于2014年3月27日向一审法院提起诉讼，请求确认被上诉人为马增平颁发南集建（1991）字第GB-2-119号《集体土地建设用地使用证》无效；确认为马增平颁发的南字第№001707号房屋印契证无效；确认被上诉人于1998年3月17日办理的马增平与王凤成之间的土地使用权变更登记手续无效；撤销为王凤山颁发的南集用（2002）字第250020006号《集体土地使用证》
一审法院查明的事实：逄淑彩与王凤成于1987年1月21日登记结婚。1987年3月8日，原胶南县人民政府为王凤成在原胶南镇小邓陶村的房屋四间发放房屋建筑印契及房屋产权证明书。1991年10月1日，原胶南市人民政府为王凤成发放《集体土地建设用地使用证》，记载：证号南集建（1991）字第GB20119号，土地使用者王凤成，地号GB-2-119等内容。1993年3月，王凤成去世，后其母亲也于同年去世。
1993年8月18日，王凤成的妹夫刘振学、尹增国与马增平签订房屋买卖协议一份，约定将涉案房屋以800元的价格卖给马增平。
1998年3月17日，国土部门办理了上述房屋所在土地的使用权过户登记审批手续，变更登记档案记载：转让人王凤成，受让人马增平，地籍调查员意见记载：“经调查该宗地原属王凤成使用，因发生转让，依据村委会证明转让给马增平，并现场核实，申请书上有关栏目填写正确，指界人均按规定到现场指界。”《土地使用权过户登记申请审批表》记载“土地管理机关审核意见”：“经审核，本宗地属集体土地建设用地使用权，宗地面积174.2㎡，用途为住宅用地，由王凤成转让给马增平使用，转让权属合法，准予权属登记。”档案材料内还有1998年3月17日，原胶南市珠山街道办事处小邓陶村民委员会出具书面证明一份，内容为：“兹证明我村村民马增平，男，1995年买本村村民王凤城房屋4间，95年已办理税契登记，但没有确权证。因王凤城已故，不知去向，前来补发，希接洽办理……。”并向马增平发放了集体土地建设用地使用证，记载证号为：南集建（1991）字第GB-2-119号，土地使用者：马增平，地号：GB-2-119，其中“变更记事”栏内记载：“土地证书年检不合格，有关问题待处理。”并加盖了“胶南市珠山街道办事处土地管理所”印章，注明时间2000年6月1日。
1999年1月28日，马增平又将涉案房屋卖给王凤山，双方签订了房屋买卖协议。2002年11月18日，原胶南市人民政府为王凤山换发了新的集体土地建设用地使用证，证号：南集用（2002）字第250020006号。现该房屋由王凤山占有使用。2013年6月25日，原胶南市人民政府又为王凤山换发了新的集体土地使用证，证号南集用（2013）第84250683号。
2012年，本案逄淑彩与其女儿曾向法院提起民事诉讼，要求法院判令作为被告的王凤成的三个姐妹及王凤宝、王凤山、马增平等返还涉案房屋。案件审理过程中，一审法院调取了土管部门的有关土地变更登记档案材料，后逄淑彩撤诉。庭审中，一审法院告知逄淑彩主张房屋买卖法律关系无效，当事人依法应先解决民事争议，逄淑彩应先提起民事诉讼，逄淑彩当庭明确表示不同意提起民事诉讼。
一审法院认为：1988年12月29日修正的《土地管理法》第十条规定：“依法改变土地的所有权或者使用权的，必须办理土地权属变更登记手续，更换证书。”第十一条规定：“土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”1996年6月15日山东省人大常委会通过的《山东省土地登记条例》第二十三条规定：“登记机关对变更土地登记的申请及有关资料应当进行审核，并进行地籍调查。”第二十五条规定：“变更土地登记申请经调查审核，符合国家法律、法规规定的，由登记机关按规定报经县级以上人民政府批准后进行注册登记。”
本案中，当事人对涉案房屋初始登记在王凤成名下的事实均无异议。王凤成于1993年3月去世后，同年8月18日马增平与刘振学、尹增国签订房屋买卖协议处分该房屋。1998年3月17日国土部门的土地变更登记档案中，依据的房屋所有权变更原始材料就是上述房屋买卖协议，且系以死者王凤成名义办理的变更登记，这显然与事实不符。国土部门在进行上述变更登记行为时，没有对相关申请和依据的材料进行认真审核、地籍调查不清，导致所依据的事实错误，依法本应撤销该变更登记行为及颁发的土地使用证。但是，1999年马增平又将上述房屋卖给王凤山，且2002年原胶南市政府为王凤山发放了集体土地建设用地使用证，马增平的原土地使用证已经注销存档，上述具体行政行为已不具有可撤销内容。综上，应依法确认原胶南市政府为马增平办理土地使用权变更登记、颁发集体土地建设用地使用证、房屋印契证的行为违法。
庭审中，王凤山称其对购买房屋之前的土地使用权变更事实不知情，王凤山又提供了2013年原胶南市人民政府为其换发的新土地使用证。经本院审查，原胶南市人民政府为王凤山办理土地使用权变更登记及颁发南集用（2002）字第250020006号土地使用权证的具体行政行为符合法律规定。逄淑彩要求撤销该证的请求依据不足，法院不予支持。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项、第五十七条第二款第（二）项之规定，判决如下：一、确认青岛市人民政府于1998年3月17日将王凤成名下的集体土地使用权变更登记到马增平名下，并为马增平颁发南集建（1991）字第GB-2-119号集体土地建设用地使用证和南字第№001707号房屋印契证的具体行政行为违法。二、驳回逄淑彩的其他诉讼请求。本案案件受理费人民币50元，由青岛市人民政府负担。
上诉人逄淑彩上诉称，撤销一审法院判决依法改判。理由如下：一、原胶南市人民政府在审核土地使用权证转移登记时，存在违法的行为。二、一审法院对事实的定性不当。被上诉人在办理涉案房屋的土地转移登记时，没有尽到审查义务，给上诉人造成巨大的经济损失。三、王凤山从马增平手中购买涉案房屋是恶意串通的行为。综上，请求二审法院依法改判，判决撤销马增平名下的涉案土地使用权证；撤销王凤山涉案土地使用权证。
被上诉人青岛市人民政府辩称：1、土地使用权人为马增平的南集建（1991）字第GB-2-119号《集体土地建设用地使用证》已于2002年11月18日注销，该证上的土地权利已消灭，逄淑彩要求确认该证无效的请求无意义；2、南字第№001707号房屋印契证是完税凭证，不是针对土地本身的具体行政行为，不具有可诉性，即使该证具有证明土地权属争议的效力，也随原胶南市政府注销GB-2-119号土地使用证时一同失效；3、涉案土地上的房屋曾发生过多次买卖，该案属于房屋确权纠纷，应先进行民事诉讼。根据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条规定，法院应告知逄淑彩先行解决民事争议，已经受理的，裁定中止诉讼，故本案应裁定中止审理。综上，请求法院依法驳回逄淑彩的诉讼请求。
被上诉人马增平述称：青岛市人民政府为第三人进行的变更登记属实、合法。
被上诉人王凤山述称：与马增平之间买卖房屋是合法。
关于一审法院审判程序，案件当事人均无异议。经审查，本院确认一审法院审判程序合法。
二审庭审中，合议庭确定案件的审理重点是：上诉人所诉涉案的具体行政行为是否合法。
针对审理重点，上诉人与被上诉人的庭审意见与一审的庭审意见基本相同。
本院查明的事实，被上诉人青岛市人民政府给马增平办理的《集体土地建设用地使用证》的证号与上诉人手中持有的证号是一致的。
本院认为，一审法院认定被上诉人颁发给马增平涉案土地使用权证违法并驳回上诉人其他诉讼请求符合法律规定，上诉人因行政行为违法造成的损失，可以通过其他的途径寻求救济。综述，一审法院对本案的事实认定清楚、适用法律得当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案诉讼费人民币50元，由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 安 平
代理审判员 刘桂敏
代理审判员 李国宁
二〇一四年八月十四日
书 记 员 黄 丹