河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）郑行初字第119号
原告邓瑞芳，女，汉族，1962年3月13日出生。
委托代理人黑慧敏，河南方邦律师事务所律师。
被告郑州市二七区人民政府。
法定代表人陈红民，区长。
委托代理人朱国庆，河南豫威律师事务所律师。
委托代理人闫学新，河南豫威律师事务所律师。
原告邓瑞芳因不服被告郑州市二七区人民政府（以下简称二七区政府）强制拆除违法一案，向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年3月11日公开开庭审理了本案。原告邓瑞芳及其委托代理人黑慧敏，被告二七区政府委托代理人朱国庆、闫学新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：2012年12月26日，被告二七区人民政府以二七政房征决（2012）第02号决定对京广北路以东、中原路以北综合整治项目房屋进行征收。原告郑房权证字第09010912**号房屋，66平方米，在征收范围红线内。在被告的征收部门郑州市二七区蜜蜂张城中村改造拆迁建设安置指挥部实施征收过程中，未依法办事，征收决定程序违法，且征收补偿标准评估没能公开、公平、公正，损害原告合法权益。双方虽经协商，但没能签订征收补偿安置协议。2013年7月25日凌晨左右，被告安排人员开着挖掘机对原告住房进行破坏，致房屋被砸出大洞、断水断电、墙体震裂成危房、一楼大门和屋外楼梯损坏严重，门前堆积拆迁垃圾无法通行。2013年10月20日凌晨两点半左右，被告用推土机强行将原告房屋及附属设施彻底拆除，致原告一时无家可归。2013年11月3日指挥部同意为原告安置住房并进行补偿，还要求原告签订了保证书。但时至今日，被告也没有作出补偿决定，原告损失没有得到任何补偿和赔偿。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条、第二十八条之规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。被告违法强拆，严重侵犯了原告财产权。请求确认被告强制拆除原告房屋及设施行为违法。
原告提交的证据有：
第一组：1、房产证；2、照片3张。证明原告对该房产拥有完全产权，房屋被强拆之前的状况。
第二组：拆迁的照片4张，证明被告为迫使原告搬家，给原告断水、断电、堵门、砸洞。
第三组：1、照片4张；2、邓瑞芳与刘金海、录秀娥的通话录音、2013年10月23日邓瑞芳与周明亮的谈话录音、2014年6月18日张宇（邓瑞芳和张有永之子）与郑州市蜜蜂张派出所杨队长的通话录音及语音通话清单（2014年6月）。证明原告的房子被被告强拆。
第四组：1、郑州市二七区蜜蜂张城中村改造拆迁建设安置指挥部赔偿清单，以及蜜蜂张改造项目指挥部关于邓瑞芳、张有永两家的商谈结果；2、邓瑞芳、张有永写的保证书；3、石部长的电话。证明原告的房子被被告强拆后，被告曾与原告协商问题，但在签过保证后被告迟迟没有赔偿。
第五组：1、郑州市城乡规划局办公室对邓瑞芳申请政府信息公开的答复；2、关于蜜蜂张改造项目安置房提前开工的通知；3、郑州市二七区人民政府国有土地上房屋征收决定（二七政房征决（2012）第02号）；11、国有土地房屋征收与补偿条例。证明被告未达成补偿安置协议即强拆违法。
被告辩称：1、二七政征决（2012）第02号国有土地上房屋征收决定程序合法。2012年12月26日作出的该征收决定是严格按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）规定作出，该项目共有825个产权证，截至2013年8月底，签约搬迁率已达98%。2、答辩人没有作出过违法拆除原告房屋的行政行为，原告控诉没有事实根据。原告房屋在该项目征收范围内，房屋产权面积32.73平方米，从征收决定下达日起，答辩人动迁工作人员多次与原告协商签约搬迁事宜，因原告要求补偿标准过高，远远超出征收补偿方案确定标准，截至2013年8月底，像原告这种因要求过高而未签约的住户只有十户左右。此时答辩人正在按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定准备材料下达补偿决定，为启动司法程序做准备。答辩人并没有行政强制拆除原告房屋的打算，也没有必要冒违法拆除的风险。因少数未签约群众的过高要求激起了已搬迁群众的不满，已搬迁的群众盼望着早日回迁，多次到项目指挥部请愿准备自发拆除，并以公开信、请愿书、最后通牒的书面形式来表达他们对少数未签约群众的愤怒，但答辩人始终依法征收、安抚群众，告知已签约群众政府正在依法依规启动司法程序，请耐心等待。原告控诉答辩人组织人员强拆纯属猜测，没有事实根据。3、原告要求的补偿过高，没有法律依据，远远突破征收安置标准，答辩人始终愿意按照征收补偿方案对已拆除房屋安置补偿。
被告提交的证据有：
第一组征收补偿的规范性文件：1、《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令（2011）590号）；2、建设部《国有土地上房屋征收评估办法》（建房（2011）77号）；3、河南省实施《国有土地上房屋征收与补偿条例》若干规定（豫政（2012）39号）；4、《郑州市人民政府关于印发郑州市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法的通知》（郑政（2011）31号）；5、《关于郑州市城市建设拆迁补助费和临时安置补助费等标准的通知》（郑拆管字（2010）44号）。
第二组征收决定作出的过程：1、郑州市二七区人民政府国有土地上房屋征收决定（二七政房征决（2012）第02号）及附件《京广北路以东、中原路以北综合整治项目房屋征收补偿方案》、征收决定公告；2、郑州市人民政府关于二七区蜜蜂张村城中村改造控制性详细规划的批复（郑政函（2012）300号）；3、郑州二七区人民政府关于提请批准旧城区棚户区改造征收计划的议案（二七政文（2012）90号）及二七区人大常委会的批准决定（二七人常（2012）14号）、二七区发展改革和统计局关于京广北路以东、中原路以北综合整治项目出具相关意见的复函、二七区国土资源局关于京广北路以东、中原路以北综合整治项目出具相关意见的复函、郑州市城乡规划局二七分局关于京广北路以东、中原路以北综合整治项目出具相关意见的复函；4、京广北路以东、中原路以北综合整治项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）及征求意见的通知和公告、征求意见情况汇总、修改情况说明；5、关于郑州市二七区京广北路以东、中原路以北综合整治项目房屋征收工作社会稳定风险评估报告及座谈会会议记录和通知。6、郑州银行出具的单位存款证明书两份、郑州市二七区非税收入管理局关于承担京广北路以东、中原路以北综合整治项目征收补偿资金的函。
第三组评估机构的选定及评估报告：1、关于选定京广北路以东、中原路以北综合整治项目房屋征收评估机构的公告及公告照片；2、房屋征收评估机构推荐表（共367份，说明该项目被征收户共460户）；3，委托书；4、河南正达房地产评估测绘咨询有限公司《房地产评估报告》（节选）评估结果公告照片；5、邓瑞芳的房屋征收分户评估报告书。
被告第一、二、三组证据综合证明，被告依据相关法律、法规及规章规定依法进行房屋征收与补偿，以及确定原告被征收房屋补偿价值的依据。
第四组原告诉称不实的相关证据：1、请愿书、公开信、最后通牒；2、万顺公司说明。证明原告房屋不是被告强拆的。
另应原告申请，本院依职权保全和调取以下证据：1、原告房屋被拆除后其在废墟上搭建临时帐篷居住的现场情况照片12张，证明被告征收部门二七区蜜蜂张城中村改造拆迁安置指挥部在征收补偿安置方案未与原告协商一致的情况下，2013年10月20日凌晨强行将原告房屋及附属设施违法拆除，致其无家可归、被迫在废墟中临时搭建棚内居住至今；2、2014年6月18日郑州市公安局大学路分局治安管理服务大队接处警记录、询问笔录等卷宗材料，证明被告强制拆除原告房屋并将原告打伤的事实；3、二七区政府纠纷办出具的情况说明，以及2013年8月28日该办接到邓瑞芳、张有永实名反映二七区政府征收办未签订补偿协议情况下对其房屋及财产损坏、断水、断电、堵路等违法的信访转办件后，该办对当时现场拍摄的照片19张。
经庭审质证，本院对各方证据作如下确认：
对原告第一组证据，被告认为其真实性需核实，经本院当庭核实，原告房屋所有权证复印件与原件核对无异；被告虽不认可原告拆除前房屋状况照片，但并未提供反证。故对原告该组证据的真实性及证明目的，本院予以采信。
对原告第二组证据，被告有异议，认为不能证明被告实施断水、断电、堵门等行为；本院认为该组证据显示原告房屋拆除前被已拆除建筑垃圾围堵、电线掉落在地，虽仅凭该组证据不足以证明系被告有意逼迁，但客观上该情况系被告拆迁行为所致。
对原告第三组证据，被告认为照片仅证明原告房屋当时状况、无法证明是谁拆除；本院认为照片显示原告房屋被拆后的废墟及原告在上面搭建临时棚的情况，与原告申请本院保全证据证明的情况一致，对该事实以及原告证明其房屋被强拆的证明目的本院予以认可。被告不认可原告前两份录音的真实性，且认为双方交谈的是补偿问题、不涉及拆除；本院认为原告当庭用原始载体手机播放了两份录音，且双方谈论内容为原告房屋拆除及补偿问题，周明亮（被告证据显示其为二七区京广北路以东、中原路以北综合整治项目指挥部副指挥长，与原告陈述相同）在原告持有的赔偿清单上签有名字，原告邓瑞芳与周明亮的谈话录音中也体现出刘金海（二七区蜜蜂张村党委书记）的身份，故对前两份录音及其证明目的本院予以采信。被告认为原告第三份录音及语音通话清单与本案无关；本院认为该两份证据系2014年6月原告等因阻止施工发生纠纷并报警的情况，与本案2013年原告房屋被拆行为无关，故本院不予采信。
对原告第四组证据，被告不认可其真实性，认为内容仅显示原告单方要求，并非被告赔偿承诺；本院认为被告虽不认可其真实性却未提供相应证据，原告该组证据能够证明被告所设蜜蜂张改造项目指挥部的相关工作人员曾就原告房屋补偿问题多次与原告磋商，并形成一些初步意见，但最终双方未能签订征收补偿安置协议。
对原告第五组证据，被告不认可其证明目的；本院认为根据《国有土地房屋征收与补偿条例》和被告二七政房征决（2012）第02号国有土地上房屋征收决定，有权对原告房屋进行征收、拆除的主体只能是被告二七区政府及其确定的房屋征收部门，而原告房屋在其未获得安置补偿的情况下被被告及其下属部门强拆，系违法行为，故对原告该组证据及其证明目的本院予以采信。
被告第一、二组证据，原告认可其真实性，不认可其证明目的，本院认为该两组证据可作为认定本案事实的依据，能够证明被告根据相关法律法规、规范性文件、经过相应程序作出二七政房征决（2012）第02号国有土地上房屋征收决定，筹措资金，启动了征收拆迁工作，但不能证明非被告拆除原告房屋及拆除行为合法。
被告第三组证据，原告称其从未见过，对其真实性和证明目的均不认可，本院认为被告该组证据用于说明确定原告被征收房屋补偿价值的依据，与本案争议的原告房屋被拆及其合法性无关，故对该组证据本院不予采信。
被告第四组证据，原告认为系伪造、不真实，请愿书上签名的人亦未到庭，不能证明原告房屋非被告拆除；本院认为请愿书为复印件，公开信为无人签名的打印件，不符合证据的形式要件，且仅说明部分群众的态度，不能证明原告房屋非被告拆除，万顺公司说明系该公司的单方说明不足以证明被告证明目的，故对该组证据本院不予采信。
对原告申请本院保全的原告房屋被拆除后其在废墟上搭建临时帐篷居住的现场情况照片，被告认可其真实性，但不认可其证明目的，本院认为该证据能够证明原告房屋在其未签订补偿协议、获得补偿的情况下被强拆及其在废墟上搭建临时帐篷居住的情况。
对原告申请本院调取的2014年6月18日的公安卷宗材料，被告认为反映的是原告房屋被拆后施工工地发生的治安案件，与本案原告房屋被拆无关联性，不能证明被告拆除其房屋；本院认为该证据与本案原告房屋被拆无关联性，不予采信。
对原告申请本院从二七区政府纠纷办调取的证据，原告证据调取申请书上所载证明目的是被告将原告房屋毁损的事实，而当庭出证、质证时原告认为其房屋被断电、砸坏的时间是2013年7月25日，该证据中照片时间不符，非原告房屋的照片。被告认为不能证明被告强拆破坏原告房屋，被告未实施断水、断电行为，照片显示是空房，没有窗户，屋内没有物品，房屋上并没有大洞。本院认为该证据系本院按原告调取证据申请书指明的保存处调取，原告却认为调取的照片并非原告房屋，故对该组证据本院不予评价。
经审理查明：原告在原郑州市二七区西中和路后街19-2号有国有土地上合法房产一处。2012年经相关部门批准，同意启动京广北路以东、中原路以北综合整治项目，以及二七区蜜蜂张村城中村改造。2012年12月26日，被告二七区政府作出二七政房征决（2012）第02号《郑州市二七区人民政府国有土地上房屋征收决定》，并制定公布了《京广北路以东、中原路以北综合整治项目房屋征收补偿方案》，原告房屋在此次征收、整治范围内。为组织实施征收、拆迁工作，被告分别成立了“二七区京广北路以东、中原路以北综合整治项目指挥部”和“郑州市二七区蜜蜂张城中村改造拆迁建设安置指挥部”。因该区域内国有土地和城中村集体土地连片改造，两个指挥部的人员和工作职责混同。两指挥部及其工作人员多次就原告房屋的征收及补偿问题与原告进行沟通磋商。经多次磋商后，双方仍未达成征收补偿协议，原告亦未获得补偿安置。2013年10月20日凌晨，原告房屋被拆除，原告就在废墟上搭建临时帐篷居住。原告认为被告强制拆除其房屋违法，起诉来院。
另查明，原告邓瑞芳与另案原告张有永原系夫妻关系，离婚后其家原房屋进行分割，两人分别取得了独立的房产所有权证。
本院认为：本案争议焦点是被告二七区政府是否是本案的适格被告，即是否是被告拆除了原告房屋；拆除原告房屋的行为是否合法。
关于被告是否适格问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第二款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。该条例第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案中被告二七区政府为开展京广北路以东、中原路以北综合整治项目，作出二七政房征决（2012）第02号《郑州市二七区人民政府国有土地上房屋征收决定》，将包括原告房屋在内的该区域内国有土地上房屋纳入征收范围，并成立了“二七区京广北路以东、中原路以北综合整治项目指挥部”；还对该区域范围内的蜜蜂张城中村（集体土地）连片改造，并成立了“郑州市二七区蜜蜂张城中村改造拆迁建设安置指挥部”。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的上述规定，被告二七区政府负责对原告国有土地上房屋的征收与补偿工作，被告二七区政府确定的房屋征收部门即郑州市二七区房屋征收与补偿办公室组织实施对原告房屋的征收与补偿工作，因此，依法有权对原告房屋进行征收的主体只能是被告二七区政府，有权组织实施对原告房屋征收补偿、拆除工作的只能是二七区房屋征收与补偿办公室。
而据原告诉称，在对原告房屋的具体征收、商谈补偿、拆除以及拆除后协商赔偿过程中，多是“郑州市二七区蜜蜂张城中村改造拆迁建设安置指挥部”的工作人员与其沟通，“二七区京广北路以东、中原路以北综合整治项目指挥部”的相关负责人还在双方初步达成的赔偿方案上签署意见，再结合原告提交本院的证据，能够证明二七区京广北路以东、中原路以北综合整治项目（国有土地上）和二七区蜜蜂张城中村改造项目（集体土地上）在实际操作中是一体运行的。被告虽然针对两个项目分别成立了“二七区京广北路以东、中原路以北综合整治项目指挥部”和“郑州市二七区蜜蜂张城中村改造拆迁建设安置指挥部”，但事实上两个指挥部存在机构、人员和工作职责混同情况。虽然被告二七区政府、二七区政府房屋征收与补偿办公室、“二七区京广北路以东、中原路以北综合整治项目指挥部”、郑州市二七区蜜蜂张街道办事处均否认自己拆除了原告房屋，但综合全案证据，结合法律法规规定，不论被告是否具体实施了拆除原告房屋的行为，法律责任均应归于被告二七区政府。因此，二七区政府是本案的适格被告。
关于拆除原告房屋行为是否合法问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”第二十七条规定“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。”本案中被告虽然公告了房屋征收决定，但在其房屋征收部门未与原告达成征收补偿协议的情况下，被告亦未对原告作出征收补偿决定，原告未获得任何补偿，被告即将原告房屋强制拆除，违反上述法规规定，该拆除行为违法。
综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告郑州市二七区人民政府强制拆除原告邓瑞芳房屋的行政行为违法。
案件受理费50元，由被告郑州市二七区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并提出副本一式十份，上诉于河南省高级人民法院。
审 判 长 刘紫娟
审 判 员 魏丽平
代理审判员 程雪迟
二〇一五年九月二十三日
书 记 员 张 霞