河南省焦作市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）焦行终字第31号
上诉人（一审第三人）郭平利，男，汉族，1966年4月27日出生。
委托代理人任治乐，男，温县148法律服务所法律工作者。
委托代理人程宝山，男，河南顺宇律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）焦小军，又名焦军，男，汉族，1959年10月29日出生。
被上诉人（一审原告）赵荣焕，女，汉族，1953年6月7日出生，退休职工。
被上诉人（一审原告）郭平安，男，汉族，1952年3月25日出生，退休干部，系赵荣焕丈夫。
三被上诉人委托代理人毛赞全，河南新潮律师事务所律师。
一审被告温县人民政府。
法定代表人李英杰，任县长。
委托代理人张火保，男，温县国土资源局工作人员。
委托代理人刘海波，男，温县国土资源局工作人员。
上诉人郭平利因与被上诉人焦小军、赵荣焕、郭平安及一审被告温县人民政府撤销政府文件及土地使用权证一案，于2013年12月25日诉至温县人民法院。温县人民法院于2014年5月26日作出（2014）温行初字第1号行政判决。郭平利不服，提出上诉。本院于2014年6月25日受理后，依法组成合议庭，于2014年7月7日公开开庭审理本案。上诉人郭平利及其委托代理人任治乐、程宝山，被上诉人焦小军、郭平安以及三被上诉人共同委托的代理人毛赞全，一审被告温县人民政府委托代理人张火保、刘海波到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审认定，1992年，焦军、郭平安以温县塑料建材厂名义与温县温泉镇北新街第四居民组签订了征地协议，占用该组土地2.81亩（1875平方米）。同年12月29日，温县土地管理局下发了温土字（1992）80号“关于温县塑料建材厂征用土地的”批复的文件，同意将该2.81亩土地作为温县塑料建材厂的项目建设用地。1993年3月16日，温县城乡规划管理处为温县塑料建材厂颁发了建设用地规划许可证。之后，由郭平安的弟弟郭平利在该土地上经营凉鞋厂。同时，焦军在该土地临街的南边建起二间两层楼房。2004年5月21日，原告赵荣焕（郭平安之妻）与王新亮、郝茂丰签订一份土地使用权转让协议，约定将该征用土地交由王新亮、郝茂丰进行房地产开发。2005年6月，王新亮、郝茂丰将房屋全部建成。2004年9月，第三人郭平利向温县国土资源局申请，要求将该征用土地由划拨性质变更为出让性质。2004年8月30日，温县人民政府下发温政土字（2004）72号“关于对郭平利补办国有土地使用权出让手续的批复”的土地管理文件，主要内容“同意将你使用的位于温徐路西侧253平方米划拨土地补办出让手续，用途为商业用地，出让年限为20年。”次日，郝茂丰到温县非税收入管理局交纳出让金20000元，交款单位显示为“中华凉鞋厂郝茂丰。”温县人民政府于2004年9月13日为郭平利颁发温国用（2004）字第000384号国有土地使用权证。2007年7月，王新亮、郝茂丰与赵荣焕因土地使用权转让产生纠纷，王新亮、郝茂丰将赵荣焕诉至温县人民法院。在该案件的审理中，三原告得知温县人民政府将其征用的2.81亩土地中的临街253平方米土地为郭平利办理了国有土地使用权证。三原告在向温县国土资源局反映未果的情况下，于2009年7月23日向法院提起行政诉讼。要求撤销温县人民政府为郭平利颁发的温国用（2004）字第000384号国有土地使用权证。本院审理认为，温县人民政府为郭平利办理的温国用（2004）字第000384号国有土地使用权证载明，南北长23米，东西宽11米，北至邓三松，南至北新街四组商住楼，西临郭平利，东临温徐路，将焦军的二间两层楼房所占的南北长5.94米，东西宽15.15米土地登记在了郭平利名下，属事实不清，证据不足。于2009年12月30日作出（2009）温行初字第16号行政判决书，判决撤销温县人民政府于2004年9月为郭平利颁发的温国用（2004）字第000384号国有土地使用权证。由于郭平利不服提起上诉，2010年3月18日，焦作市中级人民法院作出（2010）焦行终字第18号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。2011年9月5日，郭平利交纳出让土地契税1812元。2013年7月11日，温县人民政府为第三人郭平利颁发了温国用（2013）第000045号国有土地使用权证，三原告在向有关部门反映未果的情况下，于2013年12月25日向法院提起行政诉讼，请求撤销被告于2004年8月30日作出的温政土字（2004）72号温县人民政府土地管理文件；撤销被告于2013年7月18日给第三人郭平利颁发的温国用（2013）第000045号国有土地使用权证；本案诉讼费用由被告承担。
一审认为，1、从原告提供的证据来看，三原告与所争执的土地使用权有法律上的利害关系，具备诉讼主体资格。2、政府文件的诉讼时效问题。三原告在2007年7月温县人民法院受理王新亮、郝茂丰与赵荣焕土地转让合同纠纷一案时得知温县人民政府为郭平利办理国有土地使用权证，当时就向温县国土资源局申诉，申诉未果后向温县人民法院提起行政诉讼，其知道权利受到侵害的时间应从2007年7月算起，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十二条的规定，“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年，其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”原告起诉并未超过起诉期限。3、根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条规定：“土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施，”《河南省城镇国有土地使用权出让和转让管理规定》第十七条规定：“土地使用权出让可以采取协议、招标和拍卖的方式。商业、旅游、商品房屋等经营性用地使用权的出让应当采取招标、拍卖方式。”《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第四条规定：“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。”本案争议的土地系三原告以温县塑料建材厂名义申请划拨的建设性用地，而被告却不深入调查了解土地权属来源及土地利用现状等客观情况，将争议土地出让给郭平利使用，亦未能提供证据证明其行政行为的正当性，应负举证不力的法律后果；温县人民政府的温政土字（2004）72号批文中对出让给郭平利的国有土地使用权所适用的法律依据，只笼统提到“根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和你本人的申请。”未引出适用的具体条文，违反了法定程序。且温县人民政府为郭平利颁发的温国用（2013）第000045号国有土地使用权证将公共出路登记在郭平利名下，侵害其他案外人的公共利益。综上，被告温县人民政府温政土字（2004）72号土地管理文件，认定事实不清，程序违法，依法应予撤销；被告基于该批文为第三人颁发国有土地使用权证也应一并撤销。一审判决，一、撤销被告温县人民政府于2004年8月30日作出的温政土字（2004）72号土地管理文件。二、撤销被告温县人民政府于2013年7月11日为第三人郭平利颁发的温国用（2013）第000045号国有土地使用权证。案件受理费50元，由被告负担。
上诉人郭平利不服一审判决，提起上诉。上诉请求：撤销一审判决，驳回被上诉人的起诉。主要上诉理由：1、一审程序违法。一是三被上诉人不具有诉讼的主体资格，无权提起本案诉讼。案涉土地的权利义务主体是温县塑料建材厂而不是三被上诉人，享有诉权的也只能是温县塑料建材厂而不是三被上诉人。二是三被上诉人直接起诉程序违法。根据《行政复议法》第六条、第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织对行政机关作出的确认土地等自然资源的所有权或者使用权决定不服的，应当先申请复议，对行政复议不服的，才可以向人民法院提起行政诉讼。三被上诉人未经复议直接向人民法院提起行政诉讼构成程序违法，对三被上诉人的起诉，应当裁定驳回。三是三被上诉人起诉撤销温县人民政府温政土字（2004）72号文件已超过了法律规定的起诉期限，依法应当驳回。2、一审认定事实错误。一是一审认定“1992年，焦军、郭平安以温县塑料建材厂名义与温县温泉镇北新街第四居民组签订了征地协议，占用该组土地2.81亩（1875平方米）”错误，实际情况是上诉人郭平利开办的中华凉鞋厂以温县塑料建材厂名义征用的涉案土地。20000元土地出让金也是中华凉鞋厂缴纳的。当年焦军作为腾飞凉鞋厂以建材厂名义征用的是位于案涉土地南邻的2亩土地，不是涉案的2.81亩。二是一审认定“2005年6月，王新亮、郝茂丰将房屋全部建成”错误。该房屋实际是上诉人所建，并且已经登记到上诉人名下。王新亮、郝茂丰为争房权，已经将上诉人诉至法院。三是一审认定“为郭平利颁发的温国用（2013）第000045号国有土地使用权证将公共出路登记在郭平利名下，侵害其他案外人的公共利益”错误。出路是上诉人建房时预留的，怎么成了“公共出路”。另外，被上诉人没有这个诉求，一审超越权限。3、一审认定涉案土地出让应进行招拍挂，属于适用法律错误。因为案涉土地并不是以商业用地直接协议出让给上诉人的，而是在上诉人实际使用12年的划拨土地基础上，经过协议出让的。不需要进行招拍挂，相关程序符合相关法律规定。
被上诉人焦小军、赵荣焕、郭平安未在答辩期内提交答辩状。在庭审时答辩称，1、答辩人具有诉讼主体资格，有生效的法律文书可以证明。本案不适用复议前置程序。2、答辩人起诉温政土字（2004）72号文件，不超过起诉期限。3、一审认定事实正确，涉案的2.81亩土地是焦军以温县塑料建材厂名义征用的，案涉土地南邻的2亩土地也是焦军以温县塑料建材厂名义征用的，但与本案无关。另外，涉案土地上的房子是王新亮、郝茂丰建的，不是上诉人建的。4、温政土字（2004）72号文件认定事实错误，未进行招拍挂，属于程序违法，适用法律错误。一审判决正确，应予维持。
一审被告温县人民政府未在答辩期内提交答辩状。在庭审时答辩称，1、人民法院受理本案，程序违法。被上诉人起诉请求撤销答辩人温政土字（2004）72号文件已过诉讼时效期间，人民法院依法应不予受理。2、答辩人将争议土地以协议方式出让给上诉人，符合法律规定，不需要再走招拍挂程序。一审适用法律错误。3、温政土字（2004）72号文件不存在侵害公共利益的情形。
根据本案当事人的诉辩意见，本院确定本案争议焦点：1、焦小军、赵荣焕、郭平安是否具有诉讼主体资格、是否具有诉权；2、焦小军、赵荣焕、郭平安起诉要求撤销温县人民政府温政土字（2004）72号文件是否超过法律规定的起诉期限；3、温县人民政府于2004年8月30日作出的的温政土字（2004）72号土地管理文件是否合法；4、温县人民政府为郭平利颁发温国用（2013）第000045号国有土地使用权证的行政行为是否合法。
本院经审理查明，焦小军、赵荣焕、郭平安在2007年7月温县人民法院受理王新亮、郝茂丰与赵荣焕土地转让合同纠纷一案时，得知温县人民政府为郭平利办理有国有土地使用权证，但并不知道温政土字（2004）72号文件的存在。2009年7月焦小军、赵荣焕、郭平安起诉温县人民政府要求撤销为郭平利颁发的温国用（2004）字第000384号国有土地使用权证一案时，温县人民政府举证了温政土字（2004）72号文件，焦小军、赵荣焕、郭平安在2009年9月2日开庭时对温政土字（2004）72号文件进行了质证，应当知道温政土字（2004）72号文件的内容。温县人民法院于2009年12月30日作出（2009）温行初字第16号行政判决书，判决撤销温县人民政府于2004年9月为郭平利颁发的温国用（2004）字第000384号国有土地使用权证。2010年3月18日，焦作市中级人民法院作出（2010）焦行终字第18号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。2010年3月25日该判决书送达本案当事人。后，郭平安得知温县国土局准备为郭平利重新颁证，于2013年7月19日进行信访，要求温县国土局停止登记，并要求撤销温县人民政府于2004年8月30日颁发的温政土字（2004）72号文件。温县国土局受理郭平安的信访事项后，出具信访事项处理意见书，称国土局依据温政土字（2004）72号文件“已于2013年7月18日为郭平利颁发了温国用（2013）第000045号国有土地使用证。若信访人对温县人民政府作出的具体行政行为不服，可向上级人民政府提起行政复议或向人民法院提起行政诉讼。”该信访事项处理意见书于2013年9月2日送达郭平安。其他事实与一审认定事实相同。
本院认为，1、关于焦小军、赵荣焕、郭平安是否具有诉讼主体资格、是否具有诉权的问题。已经生效的温县人民法院（2009）温行初字第16号行政判决书及焦作市中级人民法院（2010）焦行终字第18号行政判决书均已认定，焦小军、赵荣焕、郭平安与所争执的土地使用权有法律上的利害关系，具备诉讼主体资格。上诉人认为焦小军、赵荣焕、郭平安不具备诉讼主体资格，理由不足，本院不予支持。郭平安在得知温县国土局准备为郭平利重新颁证时，于2013年7月19日进行信访，要求温县国土局停止登记，并要求撤销2004年8月30日颁发的温政土字（2004）72号文件。温县国土局出具信访事项处理意见书，告知郭平安“若信访人对温县人民政府作出的具体行政行为不服，可以向上级人民政府提起行政复议或向人民法院提起行政诉讼。”焦小军、赵荣焕、郭平安根据温县国土局出具的信访事项处理意见书直接提起诉讼，符合法律规定。
2、关于焦小军、赵荣焕、郭平安起诉要求撤销温县人民政府温政土字（2004）72号文件是否超过法律规定的起诉期限的问题。焦小军、赵荣焕、郭平安在2009年7月起诉温县人民政府要求撤销为郭平利颁发的温国用（2004）字第000384号国有土地使用权证一案时，应当知道温政土字（2004）72号文件的内容。但经过诉讼，人民法院以温县人民政府为郭平利办理的温国用（2004）字第000384号国有土地使用权证载明的长宽尺寸、四至及面积，与事实不符，证据不足为由，判决撤销了温国用（2004）字第000384号国有土地使用权证。该国有土地使用权证上记载的土地使用面积253平方米与温政土字（2004）72号文件上批复的出让土地面积253平方米一致，说明温政土字（2004）72号文件上批复的出让土地面积也不正确。在这种情况下，焦小军、赵荣焕、郭平安认为，随着温国用（2004）字第000384号国有土地使用权证的被撤销，出让土地面积内容有误的温政土字（2004）72号文件也就失去了效力，符合常理。直到2013年9月2日，郭平安收到温县国土局出具的信访事项处理意见书后，得知温县人民政府依据温政土字（2004）72号文件为第三人郭平利颁发了温国用（2013）第000045号国有土地使用权证。这时焦小军、赵荣焕、郭平安才知道温政土字（2004）72号文件侵犯了自己的权利。由于温政土字（2004）72号文件未告知诉权及起诉期限，焦小军、赵荣焕、郭平安于2013年12月25日诉至法院要求撤销温县人民政府2004年8月30日颁发的温政土字（2004）72号文件，不超过起诉期限。
3、温县人民政府2004年8月30日作出的温政土字（2004）72号土地管理文件是否合法。第一，本案争议的土地系以温县塑料建材厂名义征用的建设性用地，而温县人民政府在没有深入调查了解土地权属来源的情况下，将该土地出让给郭平利个人使用，存在事实不清、程序违法。第二，依据温政土字（2004）72号土地管理文件办理的温国用（2004）字第000384号国有土地使用权证已经因面积与事实不符，被法院生效判决撤销。温县人民政府对该认定也没有异议，并在2013年为郭平利重新颁证时，在面积上做了修改，由原来的253平米，变更为226.9平米。说明温政土字（2004）72号文件上批复的出让土地面积253平米是错误的。第三，温政土字（2004）72号文件出让的土地，用途为商业用地。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条“土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限批准后，由土地管理部门实施。”《河南省城镇国有土地使用权出让和转让管理规定》第十七条“土地使用权出让可以采取协议、招标和拍卖的方式。商业、旅游、商品房屋等经营性用地使用权的出让应当采取招标、拍卖方式。”的规定，本案争议的土地应当采取招标、拍卖的方式出让，温政土字（2004）72号文件采用协议方式出让，属于程序违法、适用法律错误。第四，郭平利是2004年8月31日提出的土地出让申请，温政土字（2004）72号文件于2004年8月30日印发，严重违反法定程序。综上，温县人民政府所举证据不能证明温政土字（2004）72号文件的合法性。
4、温县人民政府为郭平利颁发的温国用（2013）第000045号国有土地使用权证的行政行为是否合法。温县人民政府为郭平利办理的温国用（2004）字第000384号国有土地使用权证被撤销后，温县人民政府明知该土地使用权存在争议，温政土字（2004）72号文件内容与事实不符，又根据温政土字（2004）72号文件，重新给郭平利颁发温国用（2013）第000045号国有土地使用权证，该行为不具有合法性，应当予以撤销。
综上，温政土字（2004）72号文件及温国用（2013）第000045号国有土地使用权证认定事实不清，程序违法，适用法律错误，应予以撤销。一审虽然认定“原告知道权利受到侵害的时间应从2007年7月算起”不当，但判决结果正确，上诉人郭平利的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人郭平利负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 周 潜
审 判 员 陈安国
代理审判员 拜建国
二〇一四年八月五日
书 记 员 杨 颖