江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）宁行终字第445号
上诉人（原审原告）王国忠，男，1956年5月7日生，汉族。
被上诉人（原审被告）南京市城乡建设委员会，住所地江苏省南京市广州路185号。
法定代表人周金良，南京市城乡建设委员会主任。
委托代理人王羽，南京市房屋征收管理办公室工作人员。
委托代理人张毅，江苏德擎律师事务所律师。
原审第三人南京城建历史文化街区开发有限责任公司，住所地江苏省南京市秦淮区熙南里街区1号。
法定代表人尹小兵，南京城建历史文化街区开发有限责任公司总经理。
委托代理人虞兴东、胡铭，江苏焯燃律师事务所律师。
上诉人王国忠诉被上诉人南京市城乡建设委员会（以下简称市城建委）、原审第三人南京城建历史文化街区开发有限责任公司（以下简称市城建文化公司）拆迁行政许可一案，不服南京市鼓楼区人民法院（2015）鼓行初字第94号行政判决向本院提起了上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王国忠，被上诉人市城建委的委托代理人王羽、张毅，原审第三人市城建文化公司的委托代理人胡铭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2007年9月28日，南京市住房和城乡建设委员会（以下简称市住建委）的前身南京市房产管理局向第三人市城建文化公司颁发了南捕厅历史街区环境改造工程（1号地）项目建设的宁拆许字（2007）第063号《房屋拆迁许可证》。2008年10月27日，第三人市城建文化公司第四次向南京市房产管理局提出申请，申请将宁拆许字2007第063号拆迁许可证的有效期自2008年11月6日顺延至2009年3月6日。2008年10月28日，南京市房产管理局作出宁拆延字2008第039号《准予延续拆迁许可决定书》，将宁拆许字2007第063号拆迁许可证的有效期顺延至2009年3月6日，并于同日将“经审核批准，同意该项目拆迁期限从2008年11月6日延至2009年03月6日”打印在宁拆许字（2007）第063号《房屋拆迁许可证》上。王国忠不服，向法院提起行政诉讼，请求确认市城建委所作的案涉延续拆迁许可决定形式和内容违法，并无效。
诉讼中，王国忠申请追加南京市人民政府为被告参与诉讼，理由是：根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二十六条第四款的规定，被诉行政行为的审批表中有“根据市政府要求，该地块分期实施”内容，该内容有利于查明第三人申请延期拆迁的真实原因，延期拆迁理由是否真实合法，也是本案重点审查的内容。
原审法院认为，《行政诉讼法》第二十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”第四款规定“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告”本案被诉行政行为的审批表中虽有申请人申请延期的原因表述有“根据市政府要求，该地块分期实施”的内容，但王国忠没有证据证明被诉行政行为是南京市人民政府与市住建委共同作出的，故对其追加南京市人民政府为被告的申请不予准许。
根据《南京市城市房屋拆迁管理办法》第五条、第六条的规定，市住建委是本市城市房屋拆迁行政主管部门，具有颁发房屋拆迁许可证和准予拆迁延续许可的法定职责。
《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第四条规定：“设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。”第五十条规定：“被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在行政许可有效期届满三十日内向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是，法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准许延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。”《城市房屋拆迁管理条例》第九条第二款规定：“需要延长拆迁期限的，拆迁人应当在拆迁期限届满15日前，向房屋拆迁管理部门提出延期拆迁申请；房屋拆迁管理部门应当自收到延期拆迁申请之日起10日内给予答复。”《南京市城市房屋拆迁管理办法》第十一条第三款规定：“需要延长拆迁期限的，拆迁人应当在拆迁期限届满15日前，向市房屋拆迁管理部门提出延期申请；市房屋拆迁管理部门应当自收到延期申请之日起的10日内给予书面答复。”本案中，第三人领取的宁拆许字（2007）第063号房屋拆迁许可证经延期至2008年11月6日，第三人在拆迁期限届满前的2008年10月27日向市住建委提交延长拆迁期限的申请，经审查，市住建委于2008年10月28日作出宁拆延字2008第039号准予延续拆迁许可决定书，符合上述法律、法规和规章的规定，程序上虽有瑕疵，但该瑕疵不足以导致其行政行为无效。综上，依照《行政诉讼法》第六条，第六十三条第一款、第三款，第六十九条的规定，原审法院判决：驳回王国忠的诉讼请求。案件受理费50元，由王国忠负担。
上诉人王国忠上诉称，一、原审判决书认定事实不清。（一）从被上诉人提供的审批表中可以看出，被许可拆迁行为始终处于无法实施的静止状态。即尚未发生且不存在的行为是无法延续的，对其延续没有任何实际意义。被上诉人对一个长期无法实施的行为却反复准予延续，于法无据。（二）本案证据足以证明拆迁单位自2009年3月以后才开始实施房屋拆迁，该时间晚于拆迁许可证规定的有效期界满日。先延期许可，后实施拆迁工作，与法相悖。（三）被上诉人作出被诉拆迁延期许可决定时，既未对本案第三人无法实施房屋拆迁的原因进行核查，也未对申请延续的理由进行审查，行为违法。原审法院未查明何时实施拆迁工作以及第三人何时提交申请延期的相关材料，以被上诉人提供的审批表代替第三人的申请材料，属认定事实错误。
二、原审判决证据不足。根据《行政诉讼法》第三十四条和最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条第一款的规定，被上诉人和第三人在原审期间均没有对无法实施房屋拆迁的原因及再次申请延续120天的理由进行举证。应当“视为被诉具体行政行为没有相应的证据”，应当承担举证不利的法律后果。
三、原审法院适用法律错误。（一）案涉拆迁许可证系附有效期限的行政许可行为，被许可人应在规定的有效期内行使权利和履行义务。本案所涉拆迁许可证自颁发后一直处于长期无法实施的状态，被上诉人在没有任何法定申请材料及申请理由的情况下再次作出准予改期实施决定，应适用《行政许可法》第四十九条的变更程序。（二）根据《南京市房屋拆迁管理办法》第十一条第一款、第二款的规定，拆迁人应在拆迁许可证确定的拆迁期限内实施房屋拆迁事项，拆迁期限不能随意变更。案涉拆迁许可证的有效期为90天，被诉延期许可决定却准予延期120天，超出了原拆迁许可证的有效期限，被上诉人的行为未经法律程序，且超越职权，不当地增加了被拆迁人的义务负担，违反了诚实信用和程序正当等基本原则，行为应属无效。（三）根据《行政许可法》第七十条第五项的规定，无法实施的行政许可事项，应当依法办理注销手续。本案中无法实施的拆迁许可事项归责于第三人，在拆迁期限内其自身条件发生了变化或客观条件发生了变化，不再符合法定的拆迁许可条件，应导致行政许可效力的自然终止。基于公平原则，被上诉人作出该拆迁延续许可决定，程序和实体均违法。
综上，请求法院依法撤销一审判决，改判或发回重审并由被上诉人承担一、二审诉讼费。
被上诉人市住建委辩称，一、本案所诉的行政许可事项的延期，不论拆迁项目属于动态还是静态过程，行为均为有效。本案涉案项目面广量大，针对被拆迁人的各种不同需求，拆迁人做了大量实施前的准备工作。二、根据法律法规规定，在被拆迁人没有获得补偿的情况下，拆迁人应当申请延期，因此，拆迁人在拆迁期限届满前向被上诉人提出延期申请，被上诉人经审查，根据《行政许可法》第五十条，《城市房屋拆迁管理条例》第九条、《南京市城市房屋拆迁管理办法》第十一条的规定，依法作出了被诉的准予延期决定。三、没有法律法规规定延长拆迁期限不能超越拆迁许可证所载的拆迁期限，被上诉人认为，在拆迁项目范围内的被拆迁人未与拆迁人达成拆迁补偿协议的情形下，拆迁期限应当准予延续。《南京市城市房屋拆迁管理办法》第十一条第一款的规定，是对实施房屋拆迁的范围和期限的规定，并非是延长拆迁期限的前置条件。被上诉人所作被诉准许延期决定，符合法律法规规定，请求驳回上诉人的上诉请求。
原审第三人市城建文化公司述称，第三人依法向被上诉人提出了延长拆迁期限的申请，被上诉人所作的延长拆迁期限的决定，符合法律规定。原审审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求。
二审审理中，上诉人向本院提交了以下证据：
1、2015年6月8日，原审第三人与南京白下房地产拆迁有限公司共同向被上诉人提交的《南捕厅历史街区环境改造（1号地块）拆迁许可证延期申请》，证明本案中原审第三人未向被上诉人提交申请延期的相关材料，被诉行政行为未依申请进行。
2、被上诉人于2013年8月8日对上诉人作出的宁房裁字（2013）第0354号《城市房屋拆迁纠纷裁决书》，证明根据该裁决查明的事实，第三人自2009年2月28日起在批准范围内实施房屋拆迁。
经庭审质证，被上诉人市住建委对上述证据的真实性、合法性予以认可，但认为与本案无关。原审第三人同意被上诉人的质证意见。
本院经审查认为，上诉人在二审中提交的证据1，符合《最高人民法院﹤关于行政诉讼证据若干问题的规定﹥》第五十二条第（三）项的规定，本院予以接纳。但上述证据与本案被诉的行政行为无关联性，本院不予采信。上诉人提交的证据2，不符合前述规定，本院不予接纳。
本院经审理查明，2015年11月，依据《中共南京市委、南京市人民政府关于印发〈南京市人民政府职能转变和机构改革实施意见〉的通知》（宁委发（2015）4号文），市住建委更名为市城建委，不再承担住房保障和房产管理相关职责。
庭审中，原审第三人陈述，申请延长拆迁期限审批表由其填写。
原审法院认定的案件事实，本院予以确认。
本院庭审结束后，上诉人向本院邮寄书面申请，以相关案件尚未审结为由，申请本案中止审理。本院经审查认为，上诉人的申请不符合中止诉讼的条件，本院不予准许。
本院认为，《行政许可法》第五十条规定，“被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是，法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。”《城市房屋拆迁管理条例》第九条第二款规定，“需要延长拆迁期限的，拆迁人应当在拆迁期限届满15日前，向房屋拆迁管理部门提出延期拆迁申请；房屋拆迁管理部门应当自收到延期拆迁申请之日起10日内给予答复。”根据前述规定，对拆迁人提出的拆迁许可延期申请进行审查，是被上诉人市城建委的法定职权。本案中，因宁拆许字（2007）第063号《房屋拆迁许可证》的拆迁人市城建文化公司在拆迁期限届满前，向作为房屋拆迁管理部门的被上诉人提出延期拆迁许可申请，被上诉人依据原审第三人的申请，于10日内准予延续涉案拆迁许可证的拆迁期限，并不违反上述法律、法规的规定。申请时间虽有瑕疵，但不足以导致行政行为无效，被上诉人及第三人应在今后的工作中予以改正。
上诉人主张被上诉人应对无法实施房屋拆迁的原因、申请延期的目的以及延长的拆迁期限是否符合法律规定进行审查。本院认为，《城市房屋拆迁管理条例》第九条第一款规定，“拆迁人应当在房屋拆迁许可证确定的拆迁范围和拆迁期限内，实施房屋拆迁。”该条规定的是实施房屋拆迁的范围和期限，并非是延长拆迁期限的前置条件。目前的法律、法规及规章中并未对房屋拆迁管理部门审查拆迁许可延期的条件作出明确规定，也未对延长的拆迁期限作出明确规定，故市住建委作出的本案被诉延期许可决定并不违法。上诉人的该主张，缺乏法律依据，本院不予采纳。
上诉人主张原审第三人未向被上诉人提供申请延期许可的相关材料，故被上诉人不应作出案涉延期许可决定。本院认为，经审查在案证据，被上诉人提交的申请延长拆迁期限审批表中，申请单位栏中加盖有原审第三人单位印章，且法律、法规及规章并未对申请材料的形式及内容作出明确规定，故上诉人的该主张，缺乏事实和法律依据，本院亦不予采纳。
综上，上诉人的主张不能成立，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，应由上诉人王国忠负担，予以免收。
本判决为终审判决。
审 判 长 路 兴
代理审判员 李丹丹
代理审判员 周 磊
二〇一六年二月十九日
书 记 员 孙 皓