江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）通中行终字第00533号
上诉人（原审原告）王兆辉。
被上诉人（原审被告）如皋市公安局，住所地如皋市如城街道惠政路588号。
法定代表人成明，局长。
上诉人王兆辉因治安行政处罚一案，不服江苏省如东县人民法院（2015）东行初字第00182号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年12月15日立案受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，王兆辉对其与章建银之间的借贷纠纷，不服2010年11月16日如皋市人民法院作出的一审判决、2011年2月14日南通市中级人民法院作出的二审判决及2011年11月28日江苏省高级人民法院作出的驳回再审申请民事裁定，自2012年以来多次到最高人民检察院、最高人民法院进行申诉上访。2014年12月4日王兆辉到北京后，先后去了最高人民检察院、最高人民法院，当日下午携带申诉材料来到天安门广场，在行至全国人大常委会办公地西北一公里处被巡逻民警盘查，后被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫处理。
2014年12月5日，如皋市公安局作出皋公（治）受案字（2014）6078号受案登记表，以王兆辉在北京中南海周边地区非法上访，被北京公安机关训诫，其行为涉嫌扰乱公共场所秩序为由，将案件作为治安管理案件立案受理。2014年12月5日、12月23日，如皋市公安局对王兆辉进行了询问，同时调查收集了其他相关证据。如皋市公安局将拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据等事项向王兆辉进行了告知，同时告知其有进行陈述和申辩的权利。2014年12月23日，如皋市公安局作出皋公（治）行罚决字（2014）3953号行政处罚决定书。同日，如皋市公安局对王兆辉实施了行政拘留措施，交由如皋市拘留所执行，并将上述事项电话通知王兆辉家属。后王兆辉不服，向南通市公安局申请复议，南通市公安局于2015年3月12日作出通公复决（2015）第18号行政复议决定书，维持了如皋市公安局作出的涉诉行政处罚决定书。
原审法院认为，本案争议焦点是：一、如皋市公安局有无作出涉诉行政处罚的职权；二、如皋市公安局作出的涉诉行政处罚是否合法。
关于如皋市公安局有无作出涉诉行政处罚的职权问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条规定，扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危险性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。第七条规定，国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外……虽然本案王兆辉非法上访的违法行为发生在北京市，但是根据上述法律、规章的规定，除涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的违法行为外，对行为人实施的扰乱公共秩序、妨害公共安全、妨害社会管理、具有社会危险性的尚不构成刑事处罚的违法行为，行为人经常居住地的县级市、区公安机关有权依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定给予治安管理处罚，故如皋市公安局对王兆辉的案涉违法行为具有管辖权，并依法具有作出治安管理处罚的法定职责。
关于涉诉行政处罚是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》及相关法律、法规、规章的规定，行政处罚必须符合事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确、处罚适当的基本要求，这也是人民法院在行政诉讼中审查行政机关作出具体行政行为是否具有合法性、合理性的标准。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定，行为人有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的……。众所周知，北京中南海是中共中央、国务院等国家机关的办公场所，是祖国的政治、经济、文化中心，具有神圣的象征意义，其周边地区亦属于特定公共场所，针对上述场所，国家相关部门制定了专门的行为准则及治安保卫、管理措施，任何人都必须遵守，不得违反，否则，将受到法律的制裁。正如北京公安机关对到北京中南海周边地区走访人员的训诫书中告知，中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，信访人员应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。本案中，王兆辉到北京中南海周边地区滞留、上访而遭到北京警方训诫，且已经扰乱了中南海周边地区这一特定公共场所的正常社会治安管理秩序，属违法情节较重的情形。如皋市公安局作出的涉诉行政处罚认定王兆辉的违法行为扰乱了其他公共场所秩序，且情节严重，事实清楚，证据充分，其依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，对王兆辉予以行政拘留五日的处罚，适用法律正确、量罚适当。如皋市公安局受理该治安管理案件后，进行了必要的调查、取证，履行了法定的告知程序，经集体讨论，作出涉诉行政处罚，并根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十七条的规定，依法向王兆辉宣告并送达涉诉处罚决定书，同时依据《公安机关办理行政案件程序规定》第一百五十一条的规定，如皋市公安局及时将对王兆辉的处罚情况和执行场所通知其家属，办理程序符合法律规定。
综上，一审法院认为，如皋市公安局依法具有对王兆辉的案涉违法行为作出治安管理处罚的法定职责，其作出的涉诉行政处罚，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，量罚适当。王兆辉的诉请无事实根据和法律依据，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回王兆辉要求撤销如皋市公安局作出的皋公（治）行罚决字（2014）3953号行政处罚决定的诉讼请求。
王兆辉不服提起上诉称，其没有去中南海周边上访，训诫书也不能证明其非正常信访。如皋市公安局对其作出行政处罚没有事实依据。一审法院认定事实错误，程序违法，适用法律错误。请求二审法院支持其诉求。
被上诉人如皋市公安局未提交书面答辩意见。
王兆辉提起上诉后，原审法院已将各方当事人提供的证据材料随案移送本院。
本院对原审法院认定的事实和采信的证据予以确认。
本院认为，针对当事人的诉辩主张，本案的争议焦点为被上诉人所作行政处罚决定事实依据是否充分。
本院认为，一审法院结合对王兆辉的询问笔录、北京市公安局西城分局府右街派出所出具的训诫书等，认定王兆辉到北京中南海周边地区进行了非正常上访的事实并无明显不当。《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。中南海周边地区并非信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。王兆辉到北京中南海周边地区滞留、上访而遭到北京警方训诫，如皋市公安局对其作出涉诉行政处罚事实清楚，证据充分。关于上诉人所称一审法院审理程序违法，剥夺其申请回避权的问题。本院认为，上诉人的回避申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》以及最高人民法院《关于审判人员在诉讼活动中执行回避制度若干问题的规定》的法定情形，其要求一审法院全体回避没有法律依据。
综上，原审法院判决驳回王兆辉的诉讼请求并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王兆辉负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 潘建明
代理审判员 鲍 蕊
代理审判员 张祺炜
二〇一六年二月十四日
书 记 员 吴 迪
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；