江苏省南京市江宁区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）江宁行初字第129号
原告潘传海，男，1930年4月13日生，汉族。
委托代理人褚宇新，江苏苏晟律师事务所律师。
被告南京市国土资源局江宁分局（以下简称江宁国土分局），住所地在南京市江宁区双龙大道1200号，组织机构代码：01305353-1。
法定代表人蒋根林，江宁国土分局局长。
委托代理人詹德亮，江宁国土分局干部。
原告潘传海诉被告江宁国土分局不履行法定职责一案，本院于2015年12月28日立案后，12月30日向被告江宁国土分局送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年5月23日公开开庭进行了审理。原告潘传海委托代理人褚宇新，被告江宁国土分局委托代理人詹德亮到庭参加诉讼。本案经江苏省高级人民法院批准延长审限六个月。本案现已审理终结。
原告潘传海于2015年8月18日向被告江宁国土分局提出“要求依法对原告与潘家兵、潘霞之间关于位于南京市江宁区江宁街道大庙村沈家墩35号院内土地使用权纠纷予以调查和调解，调解不成的，依法依职权拟定出处理意见，并报同级人民政府作出行政处理决定”的申请，但被告一直没有给予答复。原告认为被告已经表明拒绝履行法定职责，故于法定期限内诉至本院，要求被告履行法定职责。
原告潘传海诉称，1981年4月6日其与兄弟潘传发、潘传和签了一份《家庭分家协议书》，该协议书明确约定：“现有瓦屋五间，潘传海分西头2间带一牌山，潘传发东头3间…”。后原告因到东善桥林场工作，将房屋借给了潘传发使用。2008年5月潘传发去世后，原告即要求潘传发的子女潘家兵、潘霞返还其借给潘传发使用的房屋，遭到二人的拒绝。其依法向江苏省南京市江宁区人民法院提起了民事诉讼，两审法院均依法判决：“位于南京市江宁区江宁街道大庙村沈家墩35号院内五间房屋中西边二间房屋所有权归原告潘传海所有”。2010年9月26日，原南京市江宁区建设局下属的“南京市江宁区江宁街道办事处村镇建设办公室”，依据原告的申请，向原告颁发了《村镇房屋所有权证》。此后，原告即向被告反映了上述房屋所有权转移导致相应的“集体土地使用权”也发生变化的情况。被告于2011年1月17日发布了一份《土地权利证书废止公告》，明确告知：“宁江集用（2008）第16782号集体土地使用证自本公告发布之日起废止”。2012年10月间，原告向被告寄发了《申请书》，提出“依法对原‘宁江集用（2008）第16782号集体土地使用证’所规定的土地使用权范围予以划分，并依法向申请人颁发《集体土地使用证》”的请求。被告也于2012年12月11日给原告送交了一份《关于江宁街道大庙村沈家墩组35号集体土地使用权的情况说明》，答复如下：“根据国土资源部《土地登记办法》第十八条之规定，土地权属有争议的不予登记。待其与潘传发争议解决后，我局将依法予以登记”。后原告于2014年2月10日，向被告寄发了《申请书》。在这份《申请书》中，原告向被告提出“依法对申请人与潘家兵、潘霞之间的土地使用权纠纷予以调查和调解。调解不成的，依法依职权拟定出处理意见，并报同级人民政府作出行政处理决定”的请求。被告在收函后一直没有给予答复，原告只有再次向江苏省南京市江宁区人民法院提起了行政诉讼，要求“判令被告限期对原告与潘家兵、潘霞之间的土地使用权纠纷进行调查和调解，调解不成的，依法拟定处理意见，并报同级人民政府作出行政处理决定”。在江宁区法院审理期间，被告自行向原告颁发了一份《集体土地使用证》，将原告依法取得的房屋范围内的土地使用权，登记为原告所有。但对于房屋院落里的土地使用权纠纷，被告却拒绝进行调查和调解。原告于2015年8月18日再次向被告寄发了一份《申请书》，要求被告依法对原告与潘家兵、潘霞之间有关房屋院落里的土地使用权纠纷予以调查和调解，调解不成的，被告应依法依职权拟定出处理意见，并报同级人民政府作出行政处理决定。但是，被告在收函后一直没有给予原告答复，表明其已拒绝履行该义务。为此，原告依法提起行政诉讼，请求判令被告依法对原告与潘家兵、潘霞之间有关房屋院落里的土地使用权纠纷予以调查和调解，调解不成的，被告应依法依职权拟定出处理意见，并报同级人民政府作出行政处理决定。
原告潘传海向本院提交以下证据：1、申请书、邮件详情单复印件各1份，证明其于2015年8月18日向被告寄出申请书一份，要求被告就原告与潘家兵、潘霞之间房屋院落土地使用纠纷予以调查和调解；2、土地权利证书废止公告复印件1份，证明相关土地使用证废止的情况；3、南京市中院行政裁定书复印件1份，证明原告起诉行政案件二审的情况，针对被告在答辩状中再次强调其与第三人之间关于涉案的土地使用权不存在权属纠纷存在错误。4、家庭分家协议复印件1份，证明原告于1981年4月6日分得房屋的情况。5、江宁区人民法院（2010）江宁江民初字第135号民事判决书复印件1份，证明原告经诉讼取得两间房屋所有权的情况。6、南京市中级人民法院（2010）宁民终字第3056号民事判决书复印件1份，证明原告经诉讼终审取得房屋所有权的情况。7、村镇房屋所有权复印件1份，证明原告通过诉讼取得房屋所有权证书后在街道村镇建设办公室领取了两间房屋所有权证的情况。8、申请书、邮件详情单复印件各1份，证明原告在2012年10月17日分别向江宁区人民政府和被告提出要求划分土地使用范围并颁发土地使用权证的主张。9、关于潘传海土地确权发证申请的复函复印件1份，证明江宁区人民政府告知原告要向被告申请处理的情况。10、被告于2012年12月17日邮寄的关于江宁街道大庙村沈家墩组35号集体土地使用权的情况说明复印件1份，证明被告告知原告土地使用权不予登记的情况。11、申请书、邮件详情单复印件各1份，证明原告在2013年1月23日再次向江宁区人民政府主张权利，并变更请求事项为对原告与潘家兵、潘霞之间土地使用权的协调情况。13、江苏省南京市江宁区人民法院（2013）江宁行初字第67号行政裁定书复印件1份，证明原告曾经向法院提起行政诉讼的情况。该裁定虽然经南京市中院维持，但是中院裁定也明确江宁国土分局认为原告与潘家兵、潘霞之间不存在土地使用纠纷与事实不符。14、申请书、邮件详情单复印件各1份，证明原告于2014年2月10日再次向被告寄发了申请书主张权利，并明确请求事项的情况。15、回复复印件1份，被告于2014年2月14日向原告出具了回复，要求其提供土地权属来源证明。16、回函复印件1份，证明原告于2014年3月17日给予了被告回复，在这个回复中已明确告知被告上述原告提交的分家协议、法院的判决书等都是其土地权属来源的证明材料，并已提供给被告。17、集体土地使用权证复印件1份，证明被告于2014年12月24日向原告颁发了房屋所在的集体土地使用权证，该证仅对原告房屋所占用土地进行了确权而院落占地土地使用权仍存争议。18、其他村民的土地使用权证复印件，证明颁发的土地使用权证不但包括房屋还包括院落。
被告江宁国土分局辩称：一、其已经依法为原告办理了土地登记手续。根据江苏省南京市江宁区人民法院（2010）江宁江民初字第135号民事判决书、南京市中级人民法院（2010）宁民终第3056号民事判决书关于认定“位于南京市江宁区江宁街道大庙村沈家墩35号院内五间房屋中西边二间房屋所有权归原告潘传海所有”的判决，其于2011年1月17日发布了《土地权利书废止公告》，废止了土地使用者为潘传发的宁江集用（2008）第16782号集体土地使用证；后结合江宁政发【2013】61号文件相关规定，其已于2014年12月24日将江宁区江宁街道大庙村沈家墩35号院内五间房屋中西边二间房屋所占宅基地登记在了原告名下，并颁发了宁江集用（2014）第00637号集体土地使用证。二、原告与潘家兵、潘霞之间关于涉案院落土地使用权不存在权属纠纷。由于涉案房屋院落系潘家兵与潘霞在建房时自行圈建，并未向村集体经济组织和土地管理部门提出相关院落用地的申请，亦无院落土地使用权属来源材料，该院落所占土地所有权人为大庙社区集体，其使用权在未获批准使用前应归全体村民共有，并非村民私有财产。原告与潘家兵、潘霞对该院落土地均没有办理土地使用权登记手续，所以双方之间并不存在关于该院落土地使用权的权属纠纷，原告要求其对院落土地使用权进行划分的要求没有事实和法律依据。三、原告请求对涉案院落土地使用权进行划分的条件尚不具备。根据《土地登记办法》第九条：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”原告如要求划分涉案院落的土地使用权，应当按照上述要求，向其提供相关材料。尤其是原告取得上述院落土地使用权的土地权属来源证明文件。届时其将依据原告提交的院落土地权属来源证明材料依法审核，符合条件后对此处院落土地使用权予以确认。由于原告至今未提交关于涉案院落土地权属来源证明文件，故其无法为其划分院落的土地使用权。综上，其已经履行了为原告办理土地登记的法定职责，而原告与潘家兵、潘霞之间并不存在关于涉案院落土地使用权的权属纠纷，故要求其进行调查和调解，调解不成的依法拟定处理意见，并报同级人民政府做出行政处理决定的诉求没有事实和法律依据，请求人民法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。被告当庭提交了《关于对潘传海要求对其房前院落进行划分的回复》1份，以证明其针对原告申请已经作出了回复意见。其系作为信访问题予以处理，相关业务科室也及时通过电话沟通方式对原告申请事项进行了口头答复和沟通。被告江宁国土分局向本院提交以下法律依据：1、江宁政发【2013】61号《关于明确农村宅基地确权登记发证工作相关问题实施意见的通知》第一条，证明江宁区对农村宅基地确权登记，需村民委员会要出具证明并公告十五日无异议后，经村建办、国土所、街道办事处审核，依法完善相关用地手续，报请区政府确定宅基地使用权。若要明确涉案房屋院落土地使用权也须经过上述程序，其于2014年为原告颁发宁江集用【2014】第00637号集体土地使用权证也系按照此程序颁发，且为颁发该集体土地使用权证与村民委员会及街道办事处做了大量的沟通协调工作。2、《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发【2011】178号）第七条，证明按照不同的历史阶段对超面积的宅基地进行确权登记发证事项的规定，本案所诉争的这块宅基地面积系远远大于《土地管理法》以及我省、市相关规范性文件规定的宅基地面积标准。3、国土资源部令第17号《土地权属争议调查处理办法》第二条，证明原告与潘家兵、潘霞关于院落的土地使用权争议不存在，涉案房屋院落土地所有权归大庙社区集体所有，使用权应当归大庙全体村民共有。4、国土资源部令第40号《土地登记办法》第九条，证明原告至今没有向其提供涉案土地权属来源证明文件，因此无法为其划定土地使用权。经庭审质证，原告对被告提交的法律依据的真实性没有异议，但认为该法律依据与本案所诉争的房屋土地使用权情况不相符，该四项法律依据都是针对正常的申请办证情况，而本案所涉及到原告与潘家兵、潘霞之间的房屋纠纷，已经人民法院判决处理，属于两种不同的情形。
被告对原告提交的第1份证据真实性没有异议。被告对原告提交的第2份证据，认为颁发给潘家兵、潘霞的集体土地使用权证已被注销，且实际占地面积远大于使用权证上记载的面积，对于涉案院落部分的土地不在其发证范围。被告对原告提供的第3份证据，认为依据南京市中院的行政裁定书其已经进行了协调，社区、街道已经为原告颁发了涉案房屋的集体土地使用权证。被告对原告提供的第4—17份证据，真实性无异议，但认为与本案无关联性。被告对原告提供的第18份证据，认为发证时记载虽是200平方米，首先是以房占地，剩余面积系在院子里，但根据院落的实际情况，记载的面积都系远远超出实际面积。
本院对上述证据认证如下：原告提交的第1份证据，因被告对其真实性无异议，且与本案具有关联性，本院依法予以确认。原告提交的第2份证据，被告认为涉案院落部分的土地不在其发证范围，且该证据与其他证据相互印证，故本院依法予以确认。原告提交的第3份证据，系生效法律文书，且被告认为依据南京市中院的行政裁定书其已经进行了协调，社区、街道已经为原告颁发了涉案房屋的集体土地使用权证，故本院予以确认。原告提交的第4-17份证据，虽被告对其真实性无异议，但与本案无关联性，本院依法不予确认。原告提交的第18份证据，被告认为土地使用权证上记载的面积系远远超出实际占地的面积，因没有提供相应的证据予以证实，且与其他证据不能相互印证，故本院不予确认。虽原告对被告提交的四项法律依据的真实性没有异议，但第1、2、4项法律依据与原告申请事项本不具有关联性，本院不予确认。第3项法律依据与本案具有关联性，故本院予以确认。
经审理查明，1981年4月6日原告与其兄弟潘传发、潘传和签了一份《家庭分家协议书》，明确约定：“现有瓦屋五间，潘传海分西头2间带一牌山，潘传发东头3间…”。后原告因到东善桥林场工作，将房屋借给了潘传发使用。2008年5月潘传发去世后，原告即要求潘传发的子女潘家兵、潘霞返还其借给潘传发使用的房屋，遭到二人的拒绝。原告依法向江苏省南京市江宁区人民法院提起了民事诉讼，二审法院均依法判决：“位于南京市江宁区江宁街道大庙村沈家墩35号院内五间房屋中西边二间房屋所有权归原告潘传海所有”。2010年9月26日，原南京市江宁区建设局下属的“南京市江宁区江宁街道办事处村镇建设办公室”，依据原告的申请，向原告颁发了《村镇房屋所有权证》。此后，原告即向被告反映了上述房屋所有权转移导致相应的“集体土地使用权”也发生变化的情况。被告于2011年1月17日发布了一份《土地权利证书废止公告》，明确告知：“宁江集用（2008）第16782号集体土地使用证自本公告发布之日起废止”。2012年10月间，原告同时向南京市江宁区人民政府和被告寄发了《申请书》，提出“依法对原‘宁江集用（2008）第16782号集体土地使用证’所规定的土地使用权范围予以划分，并依法向申请人颁发《集体土地使用证》”的请求。江宁区人民政府于2012年11月20日给原告送交了一份《关于潘传海土地确权发证申请的复函》，答复如下：“根据《土地登记办法》，应当由南京市国土局江宁分局予以登记，并核发土地权利证书。请你依法向南京市国土局江宁分局申请办理”。被告也与2012年12月11日给原告送交了一份《关于江宁街道大庙村沈家墩组35号集体土地使用权的情况说明》，答复如下：“根据国土资源部《土地登记办法》第十八条之规定土地权属有争议的不予登记。待其与潘传发争议解决后，我局将依法予以登记”。2013年7月30日，原告向江苏省南京市江宁区人民法院提起了行政诉讼，要求“判令被告限期对原告与潘家兵、潘霞之间的土地使用权纠纷进行调查和调解，调解不成的，依法拟定处理意见，并报同级人民政府作出行政处理决定，对原‘宁江集用（2008）第16782号集体土地使用证’所规定的土地使用权范围予以划分”。2013年10月25日，江宁区法院作出了（2013）江宁行初字第67号《行政裁定书》，以“原告与潘家兵、潘霞之间并不存在所谓的土地权属争议”为由，裁定“驳回原告潘家海的起诉”。原告不服该判决，向南京市中级人民法院上诉。该院于2013年12月17日作出了（2013）宁行终字第169号《行政裁定书》。该裁定书依法认定“生效民事判决书虽确认了南京市江宁区江宁街道大庙村沈家墩组35号院内五间房屋中西边二间房屋所有权归上诉人所有，但并未确认该房屋所在院内土地使用权的归属，且被上诉人作出《土地权利证书废止公告》使南京市江宁区江宁街道大庙村沈家墩组35号土地使用权处于不定状态，故被上诉人及原审法院认为上诉人潘家兵、潘霞之间不存在土地使用权纠纷与事实不符”。后原告于2014年2月10日向被告寄发了《申请书》。原告向被告提出“依法对申请人于潘家兵、潘霞之间的土地使用权纠纷予以调查和调解。调解不成的，依法依职权拟定出处理意见，并报同级人民政府作出行政处理决定”的请求。后被告向原告颁发了一份宁江集用（2014）第637号《集体土地使用证》，将原告依法取得的房屋范围内的土地使用权，登记为原告所有。但对于原告上述申请，未予答复。后原告又于2015年8月18日再次向被告寄发了一份《申请书》，要求被告依法对原告与潘家兵、潘霞之间有关房屋院落里的土地使用权纠纷予以调查和调解，调解不成的，被告应依法依职权拟定出处理意见，并报同级人民政府作出行政处理决定。因被告未给予及时处理，原告向本院提起行政诉讼，要求判令被告依法对原告与潘家兵、潘霞之间有关房屋院落里的土地使用权纠纷予以调查和调解，调解不成的，被告应依法依职权拟定出处理意见，并报同级人民政府作出行政处理决定。在本案审理期间，被告针对原告申请事项向原告书面回复告知，如原告要划分涉案房屋院落土地使用权，请依据土地登记相关要求，向被告提供取得该处房屋院落使用权的相关权属来源证明文件及要求划分的依据。届时根据原告提交的权属来源证明材料依法审核，符合条件后对此处院落土地使用权予以确认。
本院认为，根据国土资源部令第17号《土地权属争议调查处理办法》第四条规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。该办法第十三条规定，对申请人提出的土地权属争议的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人……认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。本案中，被告虽前期已经根据人民法院对涉案房屋民事确权判决，于2011年1月17日发布了《土地权利证书废止公告》，废止了原先颁发的宁江集用（2008）第16782号集体土地使用证，并于2014年12月24日向原告颁发了涉案房屋占地的集体土地使用权证。但针对原告继而依法要求被告调解和处理涉案房屋院落内土地使用权属争议，被告在接到原告土地权属争议申请后，仅以电话方式回复和沟通，且直到本案审理阶段才针对原告申请给予了书面回复告知。被告未依法对原告提出的土地权属争议申请进行审查，亦未依法在7日内提出是否予以受理的意见；未依法根据应当受理的情形，将申请书副本发送被申请人等；未依法根据不应当受理的情形，及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。被告行政行为不符合相关法律规定，属于未依法履行法定职责。原告要求被告限期对原告与潘家兵、潘霞之间有关房屋院落里的土地使用权纠纷进行调查和调解，调解不成的，依法依职权拟定处理意见，并报同级政府作出行政处理决定的诉请，具有事实依据和法律依据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：
被告南京市国土资源局江宁分局于本判决发生法律效力之日起的法定期限内对原告潘传海提出的“对原告与潘家兵、潘霞之间有关房屋院落里土地使用权纠纷进行调查和调解，调解不成的，依法依职权拟定处理意见，并报同级政府作出行政处理决定”的申请依法履行法定职责。
本案应收案件受理费50元，由被告南京市国土资源局江宁分局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。同时应向南京市中级人民法院预交上诉案件受理费50元。南京市中级人民法院账户名称：江苏省南京市中级人民法院，开户行：中国工商银行南京市汉口路支行，账号：4301011329100245018，开户行地址：南京市玄武区丹凤街19号。
审 判 长 吕润进
人民陪审员 张敬华
人民陪审员 李晓旭
二〇一六年十二月二十六日
书 记 员 冯 蓉
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条：人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。