陕西省榆林市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）榆中行终字第00047号
上诉人（原审原告）冯某某。
委托代理人马某某，陕西静远新言律师事务所律师。
委托代理人崔某某，陕西静远新言律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）某某局。
法定代表人周某某。
委托代理人车某某。
委托代理人王某某。
上诉人冯某某因行政处罚一案，不服陕西省神木县人民法院（2013）神行初字第00016号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案，上诉人冯某某及其委托代理人马某某、崔某某，被上诉人某某局的委托代理人车某某、王某某某某到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明：2012年7月14日下午3时许，一辆拉煤半挂车在神木镇过境路磨连石村下坡路段侧翻，造成一人死亡两人受伤的交通事故。被告某某局接警后，指派交通警察大队事故中队民警赶赴现场进行现场勘查。被告工作人员指定神木县永平道路清障公司（以下简称永平清障公司）对肇事车辆进行施救，该公司用陕K694**号清障车施救，在施救的过程中，原告冯某某及神木县荣久汽车销售服务有限公司的工作人员接到施救电话后，指派刘利军驾驶登记在原告冯某某名下的陕K636**号清障车、乔伟兵驾驶登记在神木县荣久汽车销售服务有限公司名下的陕K787**号清障车去肇事现场施救。该两辆清障车到达事故现场时，永平清障公司的一辆清障车已到现场停在事故车的左侧，并用钢丝绳拉开事故车车门将伤员救出。原告方指派的司机将两台清障车停在事故车的头部和尾部也准备施救，随后原告也赶到肇事现场。被告工作人员告诉原告让其将清障车让开，因永平清障公司指派的清障车先到达现场开始施救并抢救了伤员，被告已指定永平清障公司施救。原告认为永平清障公司指派的车辆无营运资格，坚决要求施救，并指使将清障车压在路上不要动，原告不听被告工作人员的劝阻，因该两辆清障车分别停在事故车的头部和尾部，导致永平清障公司的清障车无法施救，并影响了道路通行，致使另一辆过路拉纸车侧翻将公路全面堵塞，被告让永平清障公司的清障车停止施救，要求三台清障车全部移开，永平清障公司的清障车也不移开，并将一辆别克小轿车挡在原告清障车的前方。之后被告指派其民警协助处理直至当晚十一时，三台清障车才移至路边，道路恢复通行。次日被告工作人员展开调查。2012年9月23日被告作出公（交）决字（2012）第866号公安行政处罚决定，认为永平施救公司工作人员在事故车辆施救过程中，原告指使他人将自己的两辆清障车停于施救现场进行拦截，阻止正常施救，导致过境路交通受阻长达七小时，造成交通严重堵塞，依照《中华人民共和国道路交通安全法》第九十九条第一款第（八）项、第二款之规定，决定：对冯某某罚款1000元并处行政拘留十五日。被告称其将处罚决定书当场送达原告，但原告拒绝签字。当日将原告送往神木县行政拘留所执行拘留。拘留期间，原告认识到自己的错误，承认其给行政执法部门带来麻烦，影响了正常工作，并于2012年9月29日，向被告递交了书面保证书，被告于当日将原告提前释放，1000元罚款未缴纳。之后，神木县拘留所干警将拘留所存档的公（交）决字（2012）第866号公安行政处罚决定书复印给原告，原告于2013年7月26日向本院提起诉讼。
一审法院审理认为：公安机关交通管理部门接到交通事故报警后，指派交通警察赶到事故现场，为了尽快抢救伤亡人员，清理现场，恢复交通，便将施救工作指定给先到事故现场并参与救援的永平清障公司施救。原告指派的两辆清障车随后亦赶到事故现场，在被告工作人员告知其施救工作已委托永平清障公司后，本应主动将清障车撤离现场，可原告及其驾驶员不听民警劝阻，将两辆清障车分别停在事故车辆的头部和尾部，并将施救设备铺设在路面拒不离开事故现场，既影响了施救工作，又造成道路交通严重堵塞，依法应予处罚。被告以原告指使他人拦截车辆，阻止正常施救，导致道路交通严重堵塞长达七小时为由，对原告作出罚款1000元并处拘留15日的公安行政处罚，当日将原告执行拘留，实体处罚并无不当。《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；…”，《公安机关办理行政案件程序规定》第二十九条第一款第（二）项规定：“除本款第一项规定外，公安机关作出行政处罚决定和其他行政处理决定，应当在宣告后将决定书当场交付被处理人，并由被处理人在附卷的决定书上签名或盖章即为送达，被处理人拒绝签名和盖章的，由办案人民警察在附卷的决定书上注明；…”。被告称其作出处罚决定后，将处罚决定书宣告后当场交付原告，原告冯某某拒绝在附卷联上签字，于是两名办案民警在附卷的决定书上签字注明。但原告称其未收到处罚决定书，而被告又无其它相关证据证明其将处罚决定书当场交付原告的事实，故被告作出处罚决定未依法送达被处罚人，其处罚程序违法，依法应予撤销。故原告所诉要求撤销被告某某局于2012年9月23日作出的公（交）决字（2012）第866号公安行政处罚决定的诉讼请求，本院应予以支持。原告请求被告向其赔礼道歉、恢复名誉、消除影响并赔偿其被执行拘留6日的损失，根据《中华人民共和国国家赔偿法》的相关规定，只有行政机关及其工作人员行使行政职权时侵犯了公民、法人或者其他组织的合法权益才有取得赔偿权利，因原告存在违法行为，依法应予处罚，仍需行政机关重新作出具体行政行为，原告在本案中要求被告赔礼道歉、恢复名誉、消除影响并赔偿被执行拘留6日的损失依据不足，该项请求本院不予支持。被告辩称，原告起诉超过起诉期限，应驳回原告的起诉。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款的规定：公安机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限应当从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但知道或者应当知道具体行政行为之日起最长不得超过二年。被告又无相关证据证明其将处罚决定书当场交付原告的事实，因此，原告于2012年9月23日被执行拘留，于2013年7月26日提起行政诉讼，未超过起诉期限，故被告的辩称理由不能成立，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目，《关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：1、撤销被告某某局于2012年9月23日作出的公（交）决字（2012）第866号公安行政处罚决定。2、限被告某某局于本判决生效之日起三十日内重新作出具体行政行为。3、驳回原告的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告负担。
宣判后，冯某某不服上述判决，上诉称：一、一审查明事实有误。1、一审查明永平清障公司先到救援现场的说法与客观事实不符。白长兵、张宝平的询问笔录证明两家公司的清障车辆系同时到达现场。2、一审查明系上诉人指使其清障车司机拦截、阻止施救的说法与客观事实不符。乔伟兵、刘利军、李永平、张宝平、张军、张云、王爱莲、冯军的询问笔录，证明永平清障公司以公安交警部门给其出具的“委托施救协议书”为由，将自己的清障车辆停放于施救现场的道路中间，占道拒不退出，并用别克小轿车阻挡于荣久清障公司的清障车施救。二、一审认定事实有误。1、本案的公安交警部门“书面委托”清障公司系超越职权。本案中，公安交警部门依据《道路交通管理涉案车辆委托施救协议书》将本次事故中涉案车辆委托永平清障公司从肇事地拖移至永平停车场加以保管。《陕西省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》第四十九条规定，当事人车辆无法自行驶离的，由交管部门通知清障公司将车辆移至不妨碍交通的地方。本案交警部门以“书面协议”的形式指定清障公司进行施救并保管肇事车辆的做法显然超出了通知的范畴。2、本案的公安交警部门指定非营运车辆进行施救系滥用职权。公安交警部门在清理事故现场的过程中，为确保被救援人员和车辆的人身、财产安全理应对施救车辆的资质先行审查。但现场交警却未对此进行审查。永平清障公司陕K694**号清障车中《机动车基本信息》中显示该车的使用性质为非营运，根据《道路运输条例》的规定，凡是经营道路运输的单位和个人均应办理《道路运输经营许可证》方可从事经营性的营运活动，故本案交警部门审查失职在先，指定非营运车辆进行施救系滥用职权。3、一审中上诉人提交了《道路交通阻塞度及评价方法》，依据该项评价方法对于因交通事故或其他违法行为造成的交通堵塞度，需要由公安交通管理部门通过科学的方法来评测、论证，从而得出客观的结果。被上诉人所提供的证据不能证明过境路交通堵塞达7小时，被堵车辆近2000余辆，一审法院对此作出的认定缺乏事实根据。4、一审法院在交警部门工作人员审查失职，行政机关滥用行政职权违法在先的前提下，将上诉人据理力争要求行政机关依法履行行政职责的行为，认定为上诉人存在不听劝阻，指使他人拦截车辆，影响施救的说法是不能成立的。请求：1、请求撤销原审判决第二项；2、支持上诉人要求被上诉人赔礼道歉、恢复名誉、消除影响并赔偿被执行拘留6日损失的诉请。3、本案的诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人某某局答辩称：一、一审法院查明事实清楚。1、永平清障公司先到现场救援与实际相符。被答辩人司机乔伟兵、刘利军的询问笔录，永平清障公司司机张军、张云、现场一饭店老板冯军、白军的询问笔录，可以证实永平清障公司车辆先到达现场救援。2、执法记录仪拍摄的现场视频与乔伟兵、刘利军、张军、张云的询问笔录证明冯某某以永平清障公司派出的车辆手续不全为由，指使其司机拦截、施救。二、一审认定事实正确。根据《陕西省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》第四十条规定，由当事人或者公安机关交通管理部门通知清障公司将车辆移至不妨碍交通的地方。本案中，交警到达事故现场后，清障公司已到达，交警现场通知先到达的永平清障公司，并与其签订《道路交通管理涉案车辆委托施救协议书》，要求拖移现场并暂时保管，这是现场的处置措施，并没有违反规定。本案中几乎所有的当事人、证人均能证实从2012年7月14日14时许开始堵车至当晚11时许车辆才能缓慢通行，堵车时间达7小时。冯某某以永平清障公司派出的车辆手续不全为由，指使司机拦截施救，将清障车停在路面，拒不驶离，导致交通堵塞，其行为违反了《中华人民共和国道路交通安全法》第九十九条第一款第八项、第二款的规定。三、一审法院认定公安机关程序违法，重新作出决定是正确的，现要求国家赔偿等诉求不应支持。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
二审法院经审理的查明事实与一审法院查明的事实一致。
本院认为，本案中，被上诉人某某局在公（交）决字（2012）第866号公安行政处罚决定书中认定“2012年7月14日下午，县城过境土城村发生一起交通事故，永平施救公司工作人员在对肇事车施救过程中，冯某某指使他人将自己的两辆清障车停于施救现场进行拦截，阻止正常施救，导致过境交通受阻长达七小时，造成交通严重阻塞”，并提供了证人证言、现场照片及视频资料等证据予以佐证，经审查，陕K787**号清障车司机乔伟兵在2012年11月18日的谈话笔录中称“在我开车赶到现场后，我看到李永平清障公司的一辆大拖车横在公路头朝东停着正在拉钢丝绳准备施救”，在交警“让都离开现场，结果两家拧住谁家也不让”；上诉人冯某某在2012年9月29日的谈话笔录中提及“我问我们的清障车能否拖肇事车辆，说不能拖，我给开清障车司机说，不让拖就在现场等着，我的陕K787**号清障车当时停于肇事车的车头前方，后来我的另一辆陕K636**号清障车停于肇事车的尾部”；当日，上诉人冯某某出具的保证书中称“2012年7月14日非法拦截机动车闹事一事”“我做的不对”，故某某局提供的上述证人证言、上诉人本人的陈述及现场照片能够形成证据锁链，可以证实某某局公（交）决字（2012）第866号公安行政处罚决定书中认定的事实，上诉人所持两家清障车辆同时到达、其未指使司机拦截、阻止施救之理由无足够证据支持。被上诉人依据《中华人民共和国道路交通安全法》第九十九条第一款第（八）项和第二款的规定，作出行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确。至于上诉人所称某某局交通警察大队给永平清障公司出具的“委托施救协议书”违法及永平清障公司无营运资格，一者，上诉人可行使公民的检举、举报权，通过合法渠道予以解决；二者，在发生一死两伤重大肇事、交通本已严重拥堵的情况下，上诉人不听现场交警指挥、劝阻，将两台清障车堵在肇事车的前后，并执意与永平清障公司争相施救，互不相让，不顾交通受阻和肇事车辆、人员急需救助的情形，导致了交通堵塞长达七小时之久，故此上诉理由并不能作为其违法行为的免责理由；三者，在另案处理中，某某局也扣留了永平清障公司的清障车，并对之进行了处罚。一审法院以被上诉人某某局处罚程序违法，撤销了某某局公（交）决字（2012）第866号公安行政处罚决定，同时鉴于上诉人的违法事实，责令某某局重新作出具体行政行为，认定事实清楚、适用法律正确，处理得当，依法应予维持。上诉人所持请求法院判令被上诉人某某局给其赔礼道歉、恢复名誉、消除影响并赔偿被执行拘留6日损失之诉请，第一，上诉人如前所述在2012年7月14日的过境交通受阻长达七小时一事中具有一定的违法行为；第二，应否赔偿被执行拘留6日的损失，要待某某局在本判决生效后重新做出具体行政行为确定后方可评判。故上诉人冯某某所持上诉理由不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人冯某某负担。
本判决为终审判决。
审判长 崔利平
审判员 李海源
审判员 闫 虹
二〇一五年四月十四日
书记员 常跃华