广东省江门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤07行终165号
上诉人（原审原告）廖洪学，男，住址：湖南省衡阳县。
委托代理人屈小英，女，住址：湖南省衡阳县；系廖洪学的妻子。
被上诉人（原审被告）开平市环境保护局。住所地：广东省开平市。
法定代表人吴长振，该局局长。
出庭负责人张国成，该局副局长。
委托代理人李静染、周莹，均系广东良匠律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）江门市环境保护局。住所地：广东省江门市蓬江区。
法定代表人廖辉文，该局局长。
出庭负责人陈松键，该局副调研员。
委托代理人周芷欣，该局工作人员。
委托代理人李静染，广东良匠律师事务所律师。
原审第三人廖鹏辉，男，住址：湖南省衡阳县。
原审第三人开平市国营镇海林场。住所地：广东省开平市。
法定代表人梁称利，该场场长。
委托代理人梁秋帆、梁炜俊，均系广东风采新纪元律师事务所律师。
原审第三人梁新权，男，住址：广东省开平市。
上诉人廖洪学因与被上诉人开平市环境保护局（以下简称“开平市环保局”）、江门市环境保护局（以下简称“江门市环保局”）、原审第三人廖鹏辉、开平市国营镇海林场（以下简称“镇海林场”）、梁新权环保行政命令纠纷一案，不服广东省江门市江海区人民法院（2017）粤0704行初95号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2009年5月30日，镇海林场与梁新权、梁某签订《山坑地承包合同》，合同约定将镇海林场白水廊工区营背坑一带山坑地承包给梁新权、梁某发展鱼塘等养殖业，承包期自2009年6月1日起至2034年5月30日止共25年。之后，梁某退出上述承包。2013年9月11日，梁新权与廖洪学签订《合同书》，合同约定廖洪学租用梁新权鱼塘场地用于种鸭养殖，合同期为5年。2015年5月15日，梁新权与廖洪学签订《鱼塘出租合同书》，合同约定梁新权将位于镇海林场场内营背坑一带面积约80亩的四口鱼塘出租给廖洪学，除养鱼外不得经营其他项目，如需经营必须经过梁新权同意，其中三口鱼塘的出租期限为2015年5月10日至2018年5月10日止，第四口鱼塘的出租期限为2015年9月1日至2018年8月30日止。该合同中约定的出租地即为梁新权、梁某于2009年5月30日向镇海林场承包的土地，该土地范围包括了梁新权与廖洪学于2013年9月11日签订的合同中约定的土地。上述廖洪学承包的土地均用于经营种鸭养殖场，但未办理营业执照。
2015年10月8日，开平市人民政府办公室发出开府办[2015]47号《开平市人民政府办公室关于印发开平市畜禽养殖禁养区、限养区划定规定的通知》，将大沙河水库、镇海水库和龙山水库的全部水域及集雨面范围内等区域划定为畜禽养殖禁养区域。2016年11月7日，开平市环保局执法人员前往廖洪学所承包的涉案土地进行检查时，发现该土地上正在经营种鸭养殖场，廖洪学的儿子廖鹏辉在现场。开平市环保局在询问廖鹏辉后，当场制作了《开平市环境保护局现场检查（勘察）记录》，该记录中记载的地点为“开平市镇海林场营背养殖场（廖鹏辉种鸭养殖场）”，被检查人廖鹏辉的职务记录为“经营者”，与本案的关系记录为“直接关系”，廖鹏辉在该笔录上填写了“确认”的意见，并签名、捺印。2016年11月22日，镇海林场出具《证明》，证明位于镇海林场白水廊工区营背坑一带的涉案土地的使用人为廖鹏辉，经营项目为种鸭养殖。2016年11月28日，开平市环保局作出开环改字[2016]69号《开平市环境保护局责令改正违法行为决定书》，认为廖鹏辉在镇海林场白水廊工区营背坑从事种鸭养殖业，该区域属于畜禽养殖禁养区，其行为违反了《广东省环境保护条例》第四十九条第二款的规定，根据《广东省环境保护条例》第七十七条的规定，责令廖鹏辉停止在上述区域从事种鸭养殖业的违法行为。
廖洪学不服该决定，于2017年1月3日向江门市环保局申请行政复议。江门市环保局审查后，于次日依法受理了该行政复议申请，并分别向廖洪学、开平市环保局邮寄送达《行政复议受理通知书》、《提出行政复议答复通知书》。2017年1月12日，开平市环保局向江门市环保局提交了书面答复及相关证据材料。江门市环保局执法人员于2017年2月28日前往涉案种鸭养殖场进行现场调查，并向廖洪学的妻子屈小英进行调查询问，后于同年3月1日再次向屈小英进行补充调查询问。2017年3月3日，江门市环保局作出江环行复决[2017]1号《行政复议决定书》，决定维持开平市环保局作出的开环改字[2016]69号《开平市环境保护局责令改正违法行为决定书》。廖洪学仍不服，提起本案行政诉讼。
另查明，一审庭审中，镇海林场确认涉案土地位于开平市镇海水库集雨面内。
原审法院认为，本案系环保行政命令纠纷。根据《中华人民共和国环境保护法》第十条“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理”及《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，开平市环保局作为县级以上地方人民政府环境保护主管部门，依法具有对本行政区域范围内的环境保护工作实施统一监督管理的法定职权；江门市环保局作为开平市环保局的上一级主管部门，有权受理对开平市环保局作出的行政行为不服提起的行政复议申请并作出处理。本案中，开平市环保局、江门市环保局的执法主体适格，原审法院予以确认。
本案的争议焦点为：一、开平市环保局作出的开环改字[2016]69号《开平市环境保护局责令改正违法行为决定书》是否合法；二、江门市环保局作出的江环行复决[2017]1号《行政复议决定书》是否合法。
《广东省环境保护条例》第四十九条第一、二款规定：“除法律、法规规定的禁止养殖区域外，县级以上人民政府有关主管部门可以根据当地环境承载能力和污染物排放总量控制要求，划定畜禽禁养区和限养区，报同级人民政府批准后实施，并向社会公布。畜禽禁养区内不得从事畜禽养殖业。”第七十七条规定：“违反本条例第四十九条规定，在县级以上人民政府有关主管部门划定的畜禽禁养区从事畜禽养殖业的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处五万元以上十万元以下罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”根据上述规定，县级以上人民政府有权根据环境保护的需要批准划定畜禽禁养区，在其划定的畜禽禁养区内不得从事畜禽养殖业，违反规定在该区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门作出责令停止违法行为等相应行政行为。
本案现有证据显示，开平市人民政府将镇海水库的全部水域及集雨面范围内的区域划定为畜禽养殖禁养区，涉案种鸭养殖场即位于该区域内。该种鸭养殖场所在土地是由梁新权从镇海林场处承包后转包给廖洪学。开平市环保局前往涉案种鸭养殖场进行检查时，廖鹏辉正在现场。开平市环保局经过询问廖鹏辉后，当场制作了《开平市环境保护局现场检查（勘察）记录》，廖鹏辉在该记录中确认其为涉案种鸭养殖场的经营者，并签名、捺印。之后，镇海林场出具《证明》，亦证明涉案土地的使用人为廖鹏辉，经营项目为种鸭养殖。由于涉案种鸭养殖场未办理营业执照，开平市环保局遂根据其调查取证认定廖鹏辉为该养殖场的实际经营者并无不当。退一步来说，廖洪学与廖鹏辉系父子关系，其二人无论谁是涉案种鸭养殖场的实际经营者，对该养殖场违法行为的认定均不构成实际影响。据此，开平市环保局认定廖鹏辉在畜禽养殖禁养区从事种鸭养殖业，其行为违反了《广东省环境保护条例》第四十九条第二款的规定，根据《广东省环境保护条例》第七十七条的规定，作出涉案《开平市环境保护局责令改正违法行为决定书》，责令廖鹏辉停止在涉案土地上从事种鸭养殖业的违法行为，并无不当。江门市环保局在受理廖洪学提出的行政复议申请后，于法定期限内作出维持开平市环保局上述决定的涉案《行政复议决定书》，并送达各方当事人，程序合法。廖洪学主张涉案种鸭养殖场所在土地有部分属于广东省云浮市新兴县水台镇，开平市环保局对于该部分区域没有执法权。但开平市环保局作出的涉案决定，系责令廖鹏辉停止在镇海林场白水廊工区营背坑从事种鸭养殖业，该区域属于开平市辖区，故廖洪学的该项主张没有依据，原审法院不予支持。综上所述，廖洪学的诉讼请求缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回廖洪学的诉讼请求。一审案件受理费50元，由廖洪学负担。
上诉人廖洪学不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销广东省江门市江海区人民法院（2017）粤0704行初95号行政判决；2.撤销开平市环保局作出的开环改字[2016]69号《开平市环境保护局责令改正违法行为决定书》；3.撤销江门市环保局作出的江环行复决[2017]1号《行政复议决定书》；4.本案一审、二审诉讼费用由开平市环保局和江门市环保局承担。主要事实和理由：一、一审法院忽视一审庭审已经查明的客观事实，作出错误的事实认定。廖鹏辉在一审庭审中陈述，开平市环保局制作的现场勘察记录所记载的内容并不真实，且提交的相应证据也证明该记录有被修改的事实，该记录的签名也是在其不知情的情况下，在开平市环保局工作人员诱骗下签字的。镇海林场出具的《证明》，也是因为开平市环保局认为廖鹏辉是经营者，而开平市环保局又基于这份证据来认定廖鹏辉是经营者的事实。一审法院在审理过程中，已经查明廖洪学是实际经营者，而且江门市环保局在复议过程中也核实清楚，并有其提供的调查笔录为证。因此，开平市环保局未依法依规办事，把行政相对人弄错了，可一审法院却以因为未办理营业执照为由，认定廖鹏辉为实际经营者并无不当，该认定明显缺乏证据支持。此外，江门市环保局在法定期限内作出复议决定，并送达了各方当事人，只能说明其依法履行了这些程序，但不代表其复议过程中完全合法。江门市环保局存在违反《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十二条的规定，没有证据证明其委派了两名以上工作人员参与行政复议，该主张一审法院未予支持，但并未对不支持的原因进行解释。二、一审法院认为廖洪学的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持，明显不尊重客观事实，判决错误。针对开平市环保局和江门市环保局在本案中实施的具体行政行为存在违法的事实，廖洪学在一审庭审中就两级行政机构分别存在的违法行为，从程序上、事实上一一进行阐述，并于庭后提交书面代理意见，但是一审法院对这些观点不予支持，仍并未作出任何解释说明。三、一审法院认定事实错误，导致适用法律错误。开平市环保局作出决定书的行政行为存在证据不足、违反法定程序、超越职权、明显不当等情形，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，应依法予以撤销。江门市环保局在行政复议过程中，发现开平市环保局下发的决定书存在明显程序违法，事实认定依据明显不足情形，应依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第三款的规定，依法予以撤销、变更具体行政行为，而不是维持决定。并且，江门市环保局在复议过程中同样存在程序违法的行为，其复议决定也应当予以撤销。综上所述，一审法院的判决没有客观全面反映案件的真实情况，有失偏颇，其所认定的事实缺乏证据支持，明显错误。请二审法院依法改判支持廖洪学的全部诉讼请求，以维护廖洪学的合法权益。
被上诉人开平市环保局二审辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，证据充分，程序合法，请求二审法院予以维持。
被上诉人江门市环保局二审辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，处理结果公正，请求二审法院予以维持。
原审第三人廖鹏辉在二审期间没有发表陈述意见，也没有提交证据。
原审第三人镇海林场二审述称：一、镇海林场将场内“营背”的土地出包给梁新权，由其发展鱼塘养殖业，但是，在没有取得镇海林场同意的情况下，梁新权擅自将上述土地转包给廖洪学。2009年5月30日，镇海林场与梁新权、梁某签订《山坑地承包合同》，由其承包“营背”土地发展鱼塘养殖业。但根据梁新权的说法，梁某签约不久就退出了承包，所有的养殖场均由梁新权投资建设。根据廖洪学提供的证据显示，2013年，在没有取得镇海林场同意的情况下，梁新权将上述土地擅自转包给廖洪学，由其养鸭，期限五年。2015年，双方又签订了《鱼塘出租合同书》，继续由其承包，但注明是仅为养鱼（第五条B乙方责任第2点），可见，廖洪学对不能养殖禽畜一事是知情的。二、镇海林场所在区域为饮用水源一级保护区，同时也是开平市人民政府划定的禁养区，根据相关法律法规，禁止养殖禽畜，相关通告已经悬挂于镇海林场入口处。镇海林场在大门口悬挂有“饮用水源一级保护区”、“禁止养殖禽畜”等标语，以此对外告知镇海林场所在区域为饮用水源一级保护区和禁止养殖禽畜，可见，廖洪学声称对禁止养殖禽畜一事不知情不成立。同时，考虑到合同相对人梁新权的利益，镇海林场从2011年开始通知梁新权不能在镇海林场范围内养殖禽畜，廖洪学一味强调没有通知过他，这属于强人所难。因为镇海林场既非行政机关，没有法定的通知义务，而廖洪学也非合同相对方，镇海林场没有约定的通知义务。退一步说，即使不知情，廖洪学也不能以简单的不知情不懂法来对抗法律规定，逃避法律责任。三、镇海林场基于开平市环保局的勘察记录出具《证明》，证明经营者是廖鹏辉，这与事实相符，没有任何不妥。由于廖洪学通过擅自转包取得涉案土地经营鸭场，故镇海林场对涉案鸭场经营情况在陪同开平市环保局勘察前并不清楚。开平市环保局勘察涉案鸭场时在所做笔录上注明经营者是廖鹏辉，而廖鹏辉对此没有反对并在笔录上签名，后再由镇海林场的工作人员见证签名，故基于廖鹏辉自身签名确认的勘察笔录所作出的相应《证明》，这与事实相符。综上，廖洪学违反法律法规规定，在禁养区养殖禽畜，危害开平市民饮水安全，依法应当承担相应行政责任。一审法院事实认定清楚，适用法律正确，故恳请二审法院依法驳回廖洪学的上诉请求，维持一审判决。
原审第三人梁新权二审陈述意见与镇海林场的意见一致。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案系环保行政命令纠纷。《中华人民共和国环境保护法》第十条规定：“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”由此，开平市环保局作为开平市行政辖区环境保护主管部门，依法具有对本行政区域范围内的环境保护工作实施统一监督管理的法定职权。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”可见，江门市环保局作为开平市环保局的上一级主管部门，有权受理对开平市环保局作出的行政行为不服提起的行政复议申请并作出处理。因此，开平市环保局、江门市环保局的执法主体适格，本院予以确认。
本案的争议焦点为：一、开平市环保局作出的开环改字[2016]69号《开平市环境保护局责令改正违法行为决定书》是否合法；二、江门市环保局作出的江环行复决[2017]1号《行政复议决定书》程序是否合法。
一、关于开平市环保局作出的责令改正违法行为决定是否合法的问题。《广东省环境保护条例》第四十九条第一款、第二款规定：“除法律、法规规定的禁止养殖区域外，县级以上人民政府有关主管部门可以根据当地环境承载能力和污染物排放总量控制要求，划定畜禽禁养区和限养区，报同级人民政府批准后实施，并向社会公布。畜禽禁养区内不得从事畜禽养殖业。”开平市人民政府根据相关法律、政策精神，结合开平市环境容量、饮用水源地保护、禽畜养殖业发展现状和规划等实际情况于2015年10月8日出台《开平市人民政府办公室关于印发开平市禽畜养殖禁养区、限养区划定规定的通知》（开府办[2015]47号），明确将“大沙河水库、镇海水库和龙山水库全部水域及集雨面范围内”列为禽畜养殖禁养区范围。本案中，涉案养殖场位于镇海林场白水廊工区营背坑，正好处于镇海水库集雨面范围内，属于禽畜养殖禁养区范围，根据法律规定，涉案区域不能从事禽畜养殖。根据《广东省环境保护条例》第七十七条“违反本条例第四十九条规定，在县级以上人民政府有关主管部门划定的畜禽禁养区从事畜禽养殖业的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处五万元以上十万元以下罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭”的规定，开平市环保局有权对在禽畜禁养区从事禽畜养殖的行为进行处罚，情节轻微的，可以责令其停止违法行为；情节严重的，可以进行行政处罚并报开平市政府责令拆除或者关闭。在本案中，涉案养殖场未取得合法有效的营业执照，并且也未经过相关的环境评估手续，遂在禽畜禁养区从事禽畜养殖，开平市环保局执法人员在进行执法检查过程中，发现涉案养殖场在饮用水水源保护区从事禽畜养殖，依据职权，询问相关人员，制作《开平市环境保护局现场检查（勘察）记录》，并收集其他相关证据材料认定涉案养殖场违反相关法律法规，违法从事禽畜养殖，依据《广东省环境保护条例》第四十九条和第七十七条的规定，对涉案养殖场作出责令改正违法行为决定的行政行为并无不当。此外，对于开平市环保局作出责令改正违法行为决定的行政相对人是廖鹏辉，而不是廖洪学，该认定是否合法关键在于审查涉案养殖场的实际经营者是谁的问题。从现有证据来说，开平市环保局认定廖鹏辉为涉案养殖场的实际经营者的证据是《开平市环境保护局现场检查（勘察）记录》中廖鹏辉的自认以及镇海林场出具的《证明》，且镇海林场出具的《证明》也是依据廖鹏辉的自认，因此，开平市环保局认定廖鹏辉是涉案养殖场的实际经营者属于证据不足。但是涉案养殖场未办理营业执照，也没有纳税证明，更没有其他证据可以证明涉案养殖场的实际经营者，而廖洪学与廖鹏辉系父子关系，双方均承认自己是涉案养殖场的实际经营者，但均无法提供其他证据予以证明，而廖洪学、廖鹏辉与其他家庭成员又是生活在一起，共同负责看护、照料涉案养殖场，涉案养殖场可以认定为廖洪学家庭共同经营，开平市环保局对其中一个家庭成员作出行政行为，责令其对涉案养殖场的违法行为进行改正，虽然存在瑕疵，但是不影响实体上的公正。鉴于此，对于开平市环保局作出的开环改字[2016]69号《开平市环境保护局责令改正违法行为决定书》，本院予以维持。
二、关于江门市环保局作出复议决定的程序是否合法的问题。江门市环保局于2017年1月4日受理廖洪学提出的行政复议申请，受理复议申请后，江门市环保局对开平市环保局作出的责令停止违法行为决定的行为进行调查核实，于2017年3月3日作出维持开平市环保局上述决定的《行政复议决定书》，并送达各方当事人，程序合法，并且复议期限也符合《中华人民共和国行政复议法》的规定。故江门市环保局作出的复议决定程序合法，本院予以支持。
综上所述，廖洪学的上诉理由依据不足，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人廖洪学负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 邓 球
审 判 员 廖学安
审 判 员 陈 健
二〇一七年十二月十三日
法官助理 何晓涛
书 记 员 黄咏仪