四川省宜宾市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）宜行终字第30号
上诉人（一审被告）兴文县人民政府。
法定代表人张健，县长。
委托代理人李平，兴文县人民政府工作人员。
委托代理人杨宗桥，四川晏州律师事务所律师。
上诉人（一审第三人）王从先，女。
委托代理人王莹，女。
上诉人（一审第三人）王从君，男。
委托代理人王家声，宜宾市翠屏区南广法律服务所法律工作者。
委托代理人张选隆，宜宾市翠屏区南广法律服务所法律工作者。
上诉人（一审第三人）王从芬，女。
被上诉人（一审原告）孙明富，男。
委托代理人孙国均，男。
一审第三人王从彬，男。
一审第三人王从珍，女。
一审第三人王从莲，女。
一审第三人王从芳，女。
一审第三人王从刚，男。
孙明富因诉兴文县人民政府土地行政管理登记颁证一案，兴文县人民政府、王从先、王从君、王从芬不服宜宾市南溪区人民法院（2014）南溪行初字第4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年7月8日对本案进行了公开开庭审理，上诉人兴文县人民政府的委托代理人李平、杨宗桥，上诉人王从先、王从芬、上诉人王从君及其委托代理人王家声、张选隆，被上诉人孙明富及其委托代理人孙国均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，1953年1月6日，兴文县第一区玉屏乡土地房产所颁发土地房产登记册，载明：户主孙兴顺拥有本案争议该宗土地上瓦房两空（地址新民街，小地名丁字口），其家庭人口有其妻（已去世多年），其子孙明富、孙明远、孙明光。孙兴顺已于1956年去世。
1989年7月17日，王从先等人之父王树云（又名王树荣）向兴文县国土局就上述土地申报登记国有土地使用权，并填写申报登记凭证。1991年6月7日，王树云填写“兴文县玉屏乡国有土地权属来源证明（居委会二组）”时，在土地权属来源证明一栏中申报：“我于1969年由孙明光三弟兄将丁字口房屋卖与我，当时随地基交付我使用。”在证明人一栏中，证明人李守成（已去世）证明：“王树云房屋系孙明光、孙明远、孙明富三弟兄赠送的，由我在场立据。”吴淑芳在该栏中签名。在居委会一栏中，玉屏乡街道居委会签章：“属实”。在地籍调查表上，土地来源说明中填写：“该宗土地由孙明光三弟兄将丁字口的房屋卖与王树云”。1994年3月，兴文县政府向王树云颁发该宗土地《国有土地使用证》，证号：兴国用（玉屏）字第131号，载明：用地面积为64.42平方米。1997年8月，兴文县政府向王树云重新颁发该宗土地《国有土地使用证》，证号：兴国用（玉屏）字第131-1号，其中，更改了地号。
在该宗土地地籍档案中，无证明权属来源的买卖协议或赠与合同，也无租赁协议。
2011年12月，孙明富向兴文县人民政府提出申请，要求撤销兴国用（玉屏）字第131-1号《国有土地使用证》。兴文县人民政府于2012年3月26日驳回了其申请。孙明富遂向宜宾市人民政府申请行政复议。宜宾市人民政府于2012年8月23日作出宜市府复决字（2012）13号《行政复议决定书》，决定：维持兴文县人民政府颁发给王树云的兴国用（玉屏乡）字第131-1号《国有土地使用证》。孙明富遂向人民法院提起行政诉讼。孙兴顺的法定继承人孙明远及孙明光（已去世）的法定继承人孙国均、孙国蓉书面申请放弃参加本案诉讼。
该争议国有土地使用权上的房屋，从上世纪60年代起，就由王从先等人的家庭居住至今。该房屋至今未办理房屋所有权证。
一审法院认为，本案争议的《国有土地使用证》由兴文县人民政府颁发，系政府行使行政职能，故兴文县人民政府系本案的适格主体。关于本案起诉期限的问题，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十二条：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”的规定，现兴文县人民政府无证据证明其于1997年8月颁发的本案争议的《国有土地使用证》孙明富知道或者应当知道；也无证据证明孙明富知道或者应当知道其于1994年3月颁发的《国有土地使用证》。故本案应当适用最长起诉期限的规定。因此，兴文县人民政府及王从先等人辩称本案的诉讼已经超过起诉期限的辩解理由，依法不予采纳。兴文县人民政府在受理本案王从先等人之父王树云土地使用权登记申请后，在权属来源不清（申报人王树云申报来源：买卖，证明人证明：赠与）的情况下，未进行认真审核，也未收集权属来源的依据。兴文县人民政府仅形式审查，从而核准登记，并颁发土地使用权证，该行为不符合《土地登记办法》第九条：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料……（三）、土地权属来源证明。……”之规定。兴文县人民政府在无权属来源证明的情况下，向王树云颁发《国有土地使用证》的行政程序不合法，应当依法予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，经审判委员会讨论并作出决定，判决撤销兴文县人民政府颁发给王树云的兴国用（玉屏乡）字第131-1号《国有土地使用证》。
兴文县人民政府不服一审判决，向本院提起上诉，其理由是：1、一审法院认定被上诉人孙明富的起诉未超过规定的起诉期限错误。从一般人的判断就能推断孙明富应当知道房屋颁证的事实，但其从未主张过权利；被上诉人申请行政复议后提起诉讼也超过了起诉期限；2、一审法院适用法律错误。一审法院适用《土地登记办法》系2008年开始适用的，但本案的土地登记行为是1994年完成的，根据“法不溯及既往”原则，一审法院应不予适用；3、一审法院行政审判代替民事审判超出了审判权限。上诉人颁证时只对当事人提供的办证资料进行形式上的审查，对其中涉及的民事关系不予审查，一审法院对该案涉及的房屋买卖关系的真实性进行认定超出了权限。请求撤销一审判决，发回重审或者改判维持被上诉人作出的《国有土地使用证》。
上诉人王从先、王从君、王从芬不服一审判决，向本院提起上诉，其理由是：1、一审法院认定事实错误。一审法院认定王玉春户的相关证据与兴文县人民政府的行政行为无关联错误；“买卖房屋协议书”与“契本契”上的时间不一致属于笔误，不影响总体的实质内容；《国有土地使用权申报登记凭证》上虽然证明人的内容与王树云所述不一致，但不影响国土部门对土地使用权的认定；2、一审法院适用法律不当。一审法院用2008年才生效实施的《土地管理办法》来衡量判断本案，属适用法律不当；3、被上诉人孙明富的诉讼超过了起诉期限，应当驳回其诉讼请求。王树云取得该房屋土地使用权是1989年，后于1997年扩大的房屋面积，改建门市房，被上诉人应当知道王树云办理土地登记的情况。请求二审法院撤销一审判决，驳回孙明富的诉讼请求。
被上诉人孙明富答辩称：1、原审法院认定事实清楚，适用法律正确，判决结果公正。本案争议地块的使用权属及土地上房产系答辩人的被继承人孙兴顺所有，答辩人向原审法院提供的《土地房产登记册》对上述事实记载清楚明确。1997年8月被答辩人兴文县人民政府在受理王树云的申请后，在权属来源不清的情况下，未进行认真审核，也未进一步查证权属来源，就核准登记并颁发土地使用权证给王树云，显然程序违法。原审法院在查清上述事实后，对兴文县人民政府作出的错误行政行为予以撤销，属适用法律正确，维护了社会的公平正义。2、本案未超过诉讼时效。兴文县人民政府颁发《国有土地使用证》给王树云的时间是1997年8月18日，2011年12月答辩人孙明富就向兴文县人民政府申请行政复议主张权利，故本案答辩人主张权利的时间并没有超过法律规定的20年时限。从1997年8月18日兴文县人民政府作出具体行政行为至2011年12月答辩人主张权利期间，答辩人并不知道自己的权利受到了侵害，被答辩人也没有提供证据证明在此期间答辩人知道或应当知道自己的权利受到了侵害（房屋的使用状态并不是侵权状态，房屋的登记状态才是侵权状态），故本案应适用诉讼时效的最长的保护期20年的法律规定。3、一审法院行政审判并没有代行民事审判职能。本案中被答辩人兴文县人民政府在办理权属登记时，王树云提供的申请资料中，没有买卖合同或赠与协议等证明权属来源的依据，王树云提供的申请表中王树云的自述与证人李守成等人的证明内容明显不符的情况，兴文县人民政府只需作形式审查就能发现问题，在此情况下兴文县人民政府应进一步对权属来源进行核实，兴文县人民政府不但不核实，反而草率地颁证给了王树云，明显违法；4、《土地登记办法》是土地登记管理的生效行政法规，一审法院引用该法律进行判决，没有违反法律规定，属适用法律正确。请求二审法院维持一审判决。
本院认为，本案争议房屋所在地的土地证颁发日期为1994年3月，换证日期为1997年8月。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十二条：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”之规定，因本案涉及的土地系不动产，应适用涉及不动产20年的起诉期限。孙明富于2011年11月27日得知此宗土地的颁证内容后，于2011年12月26日向兴文县人民政府申请行政复议，因不服兴文县人民政府的复议决定，向宜宾市人民政府申请行政复议。宜宾市人民政府于2012年8月23日作出宜市府复决字（2012）13号行政复议决定书，孙明富不服该复议决定，于2012年9月3日向兴文县人民法院提起行政诉讼。因此，孙明富在知道本案颁证行为起两个月内申请行政复议，在收到行政复议决定书之日起15内提起行政诉讼，其起诉未超过法定的起诉期限。
本案土地使用权的登记颁证发生在1994年，应适用当时生效的法律法规，即应当适用1989年施行的《土地登记规则》。一审法院依据2008年施行的《土地登记办法》的规定，认定兴文县人民政府向王树云颁发《国有土地使用证》的行政程序不合法，属适用法律法规不当。根据《土地登记规则》第七条“初始土地登记程序：1、申报；2、地籍调查；3、权属审核；4、注册登记；5、颁发土地证书”的规定，土地初始登记时包括了权属审核。兴文县玉屏乡人民政府对国有土地权属来源证明上申请人说明是买卖，证明人说明是赠与，且都未提供相关证明协议的情况下签署“情况属实”。根据《土地登记规则》第十七条“土地管理部门应根据地籍调查结果，对土地权属、面积、用途等逐宗进行全面审核，填写审批表。”的规定，兴文县人民政府在1994年审核宗地予编号玉屏—街村—74（现兴国用（玉屏乡）字第131—1号）的国有土地使用权时，未对此宗土地的权属来源尽到审慎审查的义务。兴文县人民政府依据存在明显矛盾的权属来源证明并以此作出同意颁发国有土地使用权证的行政行为属认定事实不清，证据不足。一审法院判决撤销《国有土地使用证》结果正确。
综上，兴文县人民政府在颁发给王树云《国有土地使用证》时未对提供的权属来源证明详细审查，在权属来源明显存在矛盾且没有相应证明材料支撑的情况下仍然作出颁发土地使用证的行为，属认定事实不清，证据不足。一审法院认定事实清楚，审判程序合法，适用《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目规定判决正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项“原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；”之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人兴文县人民政府负担50元，上诉人王从先、王从君、王从芬共同负担50元。
本判决为终审判决。
审 判 长 叶 薇
代理审判员 唐福均
代理审判员 何 媛
二〇一四年七月三十一日
书 记 员 刘俊路