浙江省青田县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙1121行初55号
原告卢时众，男，1971年5月3日出生，汉族，住浙江省缙云县。
原告卢设林，男，1963年4月19日出生，汉族，住浙江省缙云县。
委托诉讼代理人胡顶军，浙江省缙云县政鼎法律服务所法律工作者。
被告缙云县国土资源局，住所地浙江省缙云县五云街道溪滨南路78号。
法定代表人施继业，局长。
委托诉讼代理人杨小峰，浙江民晖律师事务所律师。
第三人卢文进，男，1961年12月21日出生，汉族，住浙江省缙云县。
原告卢时众、卢设林与被告缙云县国土资源局（以下简称县国土局）、第三人卢文进土地行政管理（土地）行政处罚一案，本院于2017年5月24日立案受理后，依法组成合议庭于2017年7月6日公开开庭进行了审理。原告卢时众、卢设林及其委托诉讼代理人胡顶军，被告县国土局出庭负责人朱访华、委托诉讼代理人杨小峰，第三人卢文进均到庭参加诉讼。因案情复杂，本院向浙江省高级人民法院申请延长审限三个月，本案现已经审理终结。
2016年11月22日，被告县国土局作出缙土资罚（2016）19号《土地违法案件行政处罚决定书》（以下简称《决定书》），主要内容如下：我局于2016年9月30日对卢时众、卢设林、卢文进非法占地一案立案调查。经查事实如下:2009年12月，你们三人以卢文进和卢龙飞两人名义经缙云县人民政府批准村民建房各80平方米，共计批准面积160平方米。批准后，你们在壶镇××自然村名为“小陶滩”建成七层砖混结构房屋。经现场勘测，你们总用地面积为293.15平方米，其中建筑占地面积240.43平方米，挑梁面积52.72平方米，经套合审批红线，你们未在经批准的用地红线范围内建房。你们在批准用地范围之外建房的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第二条第三款的有关规定，属非法占地行为。上述建房地块对照土地利用现状局部图，地类分别为水田、公路用地、河流水面、村庄，对照缙云县壶镇镇土地利用总体规划，分别为允许建设区、有条件建设区，限制建设区，其中24平方米土地符合土地利用总体规划，其他土地不合符土地利用总体规划。我局于2016年11月3日、4日依法向你们送达了行政处罚听证告知书，你们提出了听证申请。2016年11月15日，我局按规定举行了听证会，你们提出“一事两罚”和“已经审批”等问题，我局研究并请示上级有关部门，认为理由不充分、没有相关法律依据，我局不予采纳。根据《土地管理法》第七十七条的规定，我局决定对你们的土地违法行为作如下行政处罚：1、责令退还非法占用的293.15平方米土地；2、限期拆除在非法占用的293.15平方米土地上新建的房屋。行政处罚履行方式和期限：1、对责令退还非法占用的293.15土地的行政处罚，限在收到本处罚决定书之日起十五日内履行；2、对限期拆除在非法占用的293.15平方米土地上新建的建筑物和其他设施并恢复土地原状的行政处罚，限在收到本处罚决定书之日起十五日内履行。
原告起诉称：原告认为被告作出的《决定书》认定事实错误，主要证据不足，适用法律错误、程序违法。该具体行政行为违法并侵害了原告的合法权益，根据行政诉讼法相关规定，原告诉至贵院，请求：一、确认被告作出《决定书》的行政行为违法，并予以撤销；二、本案诉讼费由被告负担。
原告在举证期间向本院提交了下列证据：1、《决定书》复印件，待证案涉行政行为的存在，认定的事实不清、证据不足。2-4、私建地证字（2009）978号浙江省私人建房用地许可证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证复印件各一份，待证案涉用地是2009年12月3日审批后建房，原告房屋建在该地是合法的，不是非法占地。证据5-6均系当庭提交。5、村民建房审批申请书复印件，待证当时房子红线定点是按照申请书中的定点来的，规定相邻房屋间距是6米，和土管局的红线图不一样。6、（2010-2015）村庄规划图复印件，待证该规划图是2014年通过的，案涉房屋虽然是2009年审批的，也是符合该村庄规划图。
被告县国土局答辩称：2008年被答辩人卢时众、卢设林及第三人卢文进签订合伙建房协议书，合伙建房的地点位于壶镇××自然村的小陶滩靠好溪的位置，第三人以3000元购得卢龙飞建房指标，三人约定以卢文进、卢龙飞名义审批，经缙云县人民政府批准该二人建房用地面积各80平方米，共计批准面积160平方米。获批准后，三人在壶镇××自然村土名“小陶滩”建成七层砖混结构房屋。2016年9月30日，答辩人接到上级交办后，立即对被答辩人等涉嫌违法占地进行立案。执法人员对案涉房屋及相关人员依法开展调查取证工作，收集、制作了协议书、询问笔录等证据。经现场调查笔录、现场照片、现场勘测图、土地和规划确认表等证据证实，总用地面积为293.15平方米，其中建筑占地面积240.43平方米，挑梁面积52.72平方米。经套合审批红线，三人系未在经批准的用地红线范围内建房。案涉建房地块对照土地利用现状局部图，地类分别为水田、公路用地、河流水面、村庄，对照缙云县壶镇镇土地利用总体规划分别为允许建设区、有条件建设区、限制建设区，其中24平方米土地符合土地利用总体规划，其他土地不符合土地利用总体规划。被答辩人等三人在批准用地红线范围之外建房的行为违反《土地管理法》第二条第三款的有关规定，属非法占地行为。2016年10月26日、27日，答辩人分别向被答辩人送了《行政处罚听证告知书》。2016年10月27日，答辩人收到被答辩人及第三人的听证申请。答辩人于2016年11月3日、4日又分别向三人送达《行政处罚听证通知书》，并于2016年11月15日举行了听证。听证结束后，综合双方的陈述、申辩及相关证据，答辩人根据《土地管理法》第七十七条之规定，于2016年11月22日作出行政处罚决定书送达给答辩人、第三人。综上所述，答辩人的作出的行政处罚证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，请贵院依法驳回被答辩人的诉讼请求。
被告在举证期限内向本院提供了以下证据：1、《决定书》复印件，待证被诉行政行为内容。2、《村民建房会审记录表》复印件、两份《农村私人建房用地呈报表》复印件、两份《实地踏勘表》复印件、两份《建设用地规划审批表》复印件、两份协议书复印件、《卢文进、卢龙飞宗地实测红线图》复印件，待证被告针对原告以卢龙飞和卢文进两人名义进行建房申请予以审批的事实。3、《立案呈报表》复印件，待证针对两个原告所涉及的违法案件我局内部有合法立案程序。4、两份《区位图》、《三户局部图》复印件，待证确定两原告实际违法占地房屋的所处位置。5、四份询问笔录复印件，待证两原告就案涉房屋的具体建设时间及具体实施违法占地行为的事实。6、《函》复印件，待证卢文进、卢龙飞两户建房位置与壶镇镇建房整体规划不符。7、现场照片，待证两原告非法占地建房的实际情况。8、《地类和规划确定表》复印件，待证两原告非法占地建房中24平米是属于允许建设区。9、《违法案件处理决定呈报表》复印件，待证我局对两原告的违法行为进行处罚的内部审批。10、《行政处罚听证告知书》复印件，待证被告在行政处罚前履行了听证告知。11、《听证申请书》、《申辩书》复印件，待证被告向相关对象发送听证告知书后原告及第三人行使了相关申辩、陈述权利。12、《听证通知书》复印件，待证我局在收到听证申请后依法决定听证并向相关人员发送了通知书。13、听证笔录、听证签到表复印件，待证听证会上的客观情况。14、送达回证复印件，待证被告作出行政处罚决定行为程序符合法律规定。15、《土地管理法》第二条第三款、第七十七条，待证适用法律法规。
第三人卢文进未在法定期限内向本院提交书面答辩状，当庭答辩称：审批的时候国土部门和城建部门没有到现场画过红线图，也没有在现场定点过，我们也不清楚建在哪里是合法的。当时审批时是没有图纸的，是后来补的，具体什么时候补的答辩人不记得了。对被告的处罚决定，答辩人不认可。
第三人未在法律规定的期限内向本院提供任何证据。
原告提供的证据，被告质证认为：证据1，真实性没有异议，该证据被告也予以提供，质证意见与被告提供该证据时发表的意见相同。证据2-4,真实性没有异议，案涉房屋不在审批的地点上，与该三组证据没有关联性。证据5真实性没有异议，按照现在的实测红线图与原来的定点不一致，能够反证原告的实际建房地点与审批地点不一致。证据6，三性均有异议，没有村庄规划审批文件，无法确定村庄规划是合法审批的，也无法看出案涉房屋符合村庄规划。
被告提供的证据原告质证认为：证据1，真实性无异议，但是认定事实和认定事实证据有异议，且已经超过两年诉讼时效。违反了一事两罚的原则：涉案行为已经经过市场监督管理局的处罚，再次进行处罚结果违反了《行政处罚法》的规定，处罚主体也错误。证据2，真实性无异议，《农村私人用地建房呈报表》的附图两个房子间距应该有6米，再加上距溪边12米，只有6米可以进行建房，所以只能进行移位。《实地踏勘表》写明建设规划为建设部门的职能，被告只有土地审批职能。《红线定点图》是2009年10月9日绘制的，按照该比例，两房间距只有4.5米，违反了《缙云县农村村民建房暂行管理办法》第七条规定。《建设用地规划审批表》所附的红线图和《红线定点图》的比例不同，按照该比例，两房间距是1.8米。该组证据不能证明被告的待证事实。证据3，立案时间是2016年，涉案房屋审批时间是2009年，竣工时间是2010年，处罚时效已经超过两年时效。证据4本身没有异议，并不能反映原告建房的具体位置。证据5真实性没有异议，里面也提到了审批时间是2009年。证据6房子审批时间是2009年，不应该受该证据里提到的2011年的文件约束，选址的权限也在住建局。证据7没有异议。证据8套用的标准是（2010-2030）和（2012-2020）整体规划，不能用新的标准来处理老的问题。证据9，与前述意见一致。证据10-14没有异议。证据15，意见与之前一致。
第三人对原、被告提供的证据均无异议。
本院认证认为：被告提供的证据1、3、5、6、8、9，原告对真实性无异议，本院予以确认，但原告认为已经超过两年诉讼时效不应进行处罚，及不能用在审批之后制定的文件、标准约束前面的建房行为，原告的抗辩意见本院将结合事实认定一并予以分析。被告提供的证据2、4、7，原告对真实性无异议，本院予以确认，但原告认为涉案房屋位置虽对照审批地址有位移，但被告认定事实的证据不充分，不足以确认原告实际建房的位置，应不予采纳。本院认为，证据2中的《农村私人建房用地呈报表》及《红线定点图》中的平面图距离溪边12米；证据4中的《区位图》、《局部图》清晰的注明了两原告实际建房的位置；证据7，两原告无异议，可以证明两原告的房屋坐落位于溪边；证据5询问笔录中，原告卢时众、卢设林认可超过160平方米的部分在审批范围外，第三人卢文进认可实际建房相对于批准位置存在位移；证据6，原告卢时众、第三人卢文进在《卢文进、卢龙飞宗地实测红线图》上签字确认，该图载明了原审批位置和实际建房位置。被告提供的证据2、4、7，可以与其提供的证据5、6相互印证，形成证据链，对原告实际建房在溪边红线外而非原审批位置具有较强证明力，本院予以采信。被告提供的证据10-14，原告无异议，本院予以采信。证据15，系本案争议焦点，本院将结合案件事实一并予以分析。原告提供的证据1-5，被告对真实性无异议，但主张原告并未在审批地点审批建房，结合对被告提供证据2、4、5、6、7的上述分析，被告的主张本院予以采信。证据6，被告不予认可，并抗辩该证据并未显示涉案房屋建设位置及符合城乡规划，被告的抗辩与该证据载明的内容一致，具有合理性，本院予以采纳。
第三人卢文进当庭提出的主张未提供证据，且对原、被告提供的证据均无异议，结合本院对原、被告上述证据的认证，第三人卢文进的主张，本院不予以采信。
经审理，本院认定事实如下：原告卢时众、卢设林，第三人卢文进均系缙云县壶镇镇明堂村村民。2009年9月，原告卢时众、卢设林，第三人卢文进以卢文进、案外人卢龙飞的两人名义各在石明堂村申请宅基地80平方米用于建房。2009年12月，经缙云县人民政府批准建房面积各为80平方米，共计批准面积160平方米。批准后原告卢时众、卢设林，第三人卢文进在缙云县××××自然村土名“小陶滩”建成七层砖混结构房屋。2011年2月25日，第三人卢文进与原告卢时众达成协议，将自己在涉案房屋中享有的三分之一份额转让给原告卢时众。经他人举报，原告卢时众、卢设林存在违法建房。被告到现场勘测后查明：涉案房屋用地面积293.15平方米，其中建筑面积240.53平方米，挑梁面积52.72平方米，经套合审批红线，两原告未在经批准的红线范围内建房。2016年10月8日，被告以两原告与第三人涉嫌未在批准红线范围内建房为由进行立案调查。2016年10月18日、24日，原告卢时众、第三人卢文进在被告制作的《卢文进、卢龙飞宗地实测红线图》上签字，对房屋实际建设位置与审批位置进行了确认。2016年11月3日、4日，被告又分别向两原告及第三人送达《行政处罚听证通知书》，并于2016年11月15日举行了听证，该三人均参加了听证会。2016年11月22日，被告作出《决定书》送达给两原告及第三人。现两原告对该《决定书》不服，向本院起诉，要求予以撤销。
另查明，两原告于2017年4月27日向本院起诉缙云县市场监督管理局，要求撤销其作出的对两原告销售涉案房屋的行政处罚（2017浙11**行初47号）。2018年1月18日，两原告撤回了对缙云县市场监督管理局的起诉，本院同日裁定予以准许。
本院认为：《土地管理法》第七十七条规定，农村村民未经批准，非法占用土地建设住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用土地上新建的房屋。本案两原告及第三人卢文进以卢文进、案外人卢龙飞的名义申请农村宅基地进行建房，但实际建成的房屋却未在审批红线范围内，即涉案房屋的实际建设地点未经批准，为非法占用土地建设住宅，并且现已不符合土地利用总体规划。被告以原告卢时众、第三人卢文进签字确认的《卢文进、卢龙飞宗地实测红线图》、两原告及第三人的询问笔录以及在本案中提供的其他证据等形成证据链待证两原告违法事实，证据充分，本院予以确认。有关《决定书》的作出程序，两原告并未提出异议，本院予以确认。
《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。……前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。两原告的房屋建房审批虽在2009年，但至被告2016年查处时，其建成的房屋一直处于违法的继续状态，故其以超过两年期间应不予处罚的抗辩意见本院不予采纳。另原告抗辩：不应以后面出台的文件来规范前面的审批建房行为；缙云县市场监督管理局已经对其违法出售房屋的行为进行处罚，再次对其违法占地进行处罚为“一事两罚”。本院认为，被告处罚的基本事实为两原告未在2009年的经审批红线范围内建房，实际建房地点已不符合土地利用总体规划。后面出台的有关文件，及其他行政部门是否对两原告违法销售自建房屋进行处罚均对本案认定的基本事实、被告作出行政行为的基本构成要件不产生影响，且两原告起诉缙云县市场监督管理局的案件已经以其自愿撤诉结案，故两原告该两项抗辩理由本院不予采纳。综上，两原告要求确认《决定书》违法并予以撤销的理由不充分，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告卢时众、卢设林的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告卢时众、卢设林负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省丽水市中级人民法院。
审 判 长 陈青华
人民陪审员 徐宗仁
人民陪审员 尚家胜
二〇一八年二月一日
代书 记员 徐嘉静
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附：本案适用的主要法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。