江苏省南通市港闸区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏0611行初56号
原告奚学开。
被告南通市规划局，住所地南通市崇川区工农南路101号。
法定代表人马啸平，职务局长。
委托代理人柳毅，南通市规划局局长助理。
委托代理人孙宜国，上海市亚太长城（南通）律师事务所律师。
第三人如皋市秦峰置业有限公司，住所地如皋市柴湾镇杨宗村二组。
法定代表人沈剑，职务总经理。
原告奚学开不服被告南通市规划局规划行政复议，于2016年2月19日邮寄起诉材料向本院提起行政诉讼。本院于2月29日立案后，于3月3日向被告南通市规划局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。因如皋市秦峰置业有限公司（以下简称秦峰公司）与被诉行政行为存在利害关系，本院依法通知秦峰公司为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年6月22日公开开庭审理了本案。原告奚学开，被告南通市规划局的委托代理人柳毅、孙宜国到庭参加诉讼，第三人秦峰公司经本院依法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年1月20日，被告南通市规划局作出[2015]通规复（决）字第26号《行政复议决定书》，认定如皋市规划局在如皋市发改委关于如皋市秦峰置业有限公司兴建如意湾B区商住楼工程项目的核准通知核准之前核发了《建设用地规划许可证》，违反法定程序。考虑到该地块是通过土地市场挂牌出让取得，且建设单位已于2006年8月18日取得《市发改委关于如皋市秦峰置业有限公司兴建如意湾B区商住楼工程项目的核准通知》（皋发改[2006]144号），实体合法，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，确认如皋市规划局核发的皋规地[2006]镇字第81号《建设用地规划许可证》行政行为违法，不予撤销皋规地[2006]镇字第81号《建设用地规划许可证》。
原告奚学开诉称，原告奚学开在如皋市柴湾镇杨宗村八组拥有合法房屋及承包土地使用权。因承包地被强占，2015年9月11日，原告奚学开向如皋市规划局申请政府信息公开，得知如皋市规划局作出皋规地[2006]镇字第81号《建设用地规划许可证》。原告奚学开不服向被告南通市规划局申请行政复议，被告南通市规划局作出的[2015]通规复（决）字第26号《行政复议决定书》，确认皋规地（2006）镇字第81号《建设用地规划许可证》违法，但未予撤销，该复议决定事实不清。请求：1.撤销被告南通市规划局作出的[2015]通规复（决）字第26号《行政复议决定书》；2.诉讼费用由被告南通市规划局承担。
原告奚学开向本院提交了以下证据：
1.承包土地登记表、农业承包合同，证明原告奚学开是案涉土地的合法承包人，享有原告诉讼主体资格。
2.政府信息公开申请表、皋规依复[2015]91号《政府信息公开申请答复书》，证明原告奚学开通过政府信息公开才知晓《建设用地规划许可证》，对该证不服因此向南通市规划局申请行政复议。
3.皋规地[2006]镇字第81号《建设用地规划许可证》、[2015]通规复（决）字第26号《行政复议决定书》，证明《建设用地规划许可证》违法，被诉复议决定事实不清，应予撤销。
4.江苏省如东县人民法院2016年2月6日作出的《通知》、江苏省海安县人民法院2016年2月16日作出的《通知》，证明原告奚学开在法定期限内提起诉讼。
5.公告、[2015年]皋城北依复第3号《政府信息公开申请答复书》、[2016年]皋国土资依复第89号《政府信息公开申请答复书》，证明案涉土地征收不合法，原告奚学开未获得任何补偿。
被告南通市规划局辩称：1.奚学开与案涉地块不具有利害关系，故不具本案原告诉讼主体资格。2.原告奚学开不服如皋市规划局作出的皋规地[2006]镇字第81号《建设用地规划许可证》，于2015年11月25日向被告南通市规划局申请行政复议。经被告南通市规划局审理查明，第三人秦峰公司于2006年8月10日持建设用地规划许可证申请、国有土地使用权出让合同等材料向如皋市建设局申请办理位于如皋市柴湾镇杨宗村二、七、八、九组地块建设用地规划许可证。如皋市建设局于8月12日核发了皋规地[2006]镇字第81号《建设用地规划许可证》。第三人秦峰公司于2006年8月18日取得皋发改[2006]144号《市发改委关于如皋市秦峰置业有限公司兴建如意湾B区商住楼工程项目的核准通知》。如皋市建设局在上述核准通知核发之前核发了案涉《建设用地规划许可证》，不符合《江苏省实施<中华人民共和国城市规划法>办法》第二十五条的规定，违反了法定程序，考虑到该地块是通过土地市场挂牌出让取得，且建设单位已于2006年8月18日取得了《市发改委关于如皋市秦峰置业有限公司兴建如意湾B区商住楼工程项目的核准通知》，实体合法，故被告南通市规划局根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定作出确认违法，不予撤销的复议决定。被诉复议决定事实清楚、程序合法、适用法律正确，请求人民法院依法裁判。
2016年3月11日，被告南通市规划局向本院提交了以下证据、依据：
1.行政复议申请书、特快专递邮寄回执，证明原告奚学开申请行政复议的时间、事项。
2.行政复议受理通知书、提出答复通知书、特快专递邮寄回执，证明被告南通市规划局依法受理了行政复议申请并通知如皋市规划局进行答复。
3.行政复议答复书，证明如皋市规划局提出书面答复。
4.行政复议决定书、特快专递邮寄回执，证明被告南通市规划局在法定期限内作出行政复议决定并依法送达原告奚学开。
被告南通市规划局根据本院的要求，补充提供了以下证据：
5.皋发改[2006]144号《市发改委关于如皋市秦峰置业有限公司兴建如意湾B区商住楼工程项目的核准通知》。
6.建设用地规划许可证申请、皋国土资[2006]挂字10号《国有土地使用权出让合同》。
7.如皋市规划局2015年12月11日出具的《情况说明》。
8.皋规地[2006]镇字第81号《建设用地规划许可证》。
9.如皋市建设工程规划设计要点。
证据5-9证明虽然如皋市规划局在项目核准通知下发之前核发了案涉《建设用地规划许可证》，违反法定程序，但第三人秦峰公司已于2006年8月18日取得了项目核准通知，实体合法。如皋市规划局误写日期的主张没有证据佐证，未予采纳。
法律法规依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十三条、第二十八条第一款第（三）项第3目、第三十一条；《中华人民共和国城市规划法》第三十一条；《江苏省实施<中华人民共和国城市规划法>办法》第二十五条；《市政府办公室关于印发如皋市规划局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（如皋市建设局规划职能划归如皋市规划局行使）。
第三人秦峰公司经本院依法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，视为放弃陈述案件事实、举证、质证以及进行抗辩的权利。
经庭审质证，原告奚学开对被告南通市规划局提供的证据1、2无异议；对证据3、4的真实性无异议，对合法性不予认可；对证据5-9认为未在举证期限内提供，不能作为认定行政行为合法的依据。被告南通市规划局对原告奚学开提供的证据2、3无异议；对证据1认为载明的承包地在杨桥村，不能达到原告奚学开的证明目的；对证据4认为由法庭审查确认；对证据5的真实性不予认可。
本院对上述证据认证如下：对当事人均不持异议的证据依法确认其证明效力。被告南通市规划局提供的证据3的真实性予以认定，能够证明如皋市规划局在行政复议程序中提出了书面答复意见；证据4即本案被诉复议决定，合法性问题将在本院认为部分阐述；因本案属于复议改变原行政行为的情形，在被告南通市规划局答辩后，本院依法裁定驳回原告奚学开对如皋市规划局的起诉，被告南通市规划局未能在举证期内提供原行政行为的相关证据，故本院责令被告南通市规划局补充提供与原行政行为相关的证据。证据5-9来源于如皋市规划局，系作出案涉《建设用地规划许可证》时收集的材料，具有证明效力。
经审理查明，原告奚学开系如皋市柴湾镇杨宗村八组村民。2006年6月21日，第三人秦峰公司与如皋市国土资源局签订了合同编号皋国土资[2006]挂字10号《国有土地使用权出让合同》，通过挂牌出让方式获得如皋市柴湾镇杨宗村二、七、八、九组地段国有土地使用权，宗地面积65185平方米。同年8月10日，第三人秦峰公司持建设用地规划许可证申请、国有土地使用权出让合同等材料向如皋市建设局申请办理《建设用地规划许可证》。8月12日，如皋市建设局核发了皋规地[2006]镇字第81号《建设用地规划许可证》，该证载明用地单位如皋市秦峰置业有限公司，用地项目名称房地产开发，用地位置柴湾镇杨宗村二、七、八、九组，用地面积65193.4平方米，另附征道路及绿化用地16307.35平方米。8月18日，如皋市发展和改革委员会作出皋发改[2006]144号《市发改委关于如皋市秦峰置业有限公司兴建如意湾B区商住楼工程项目的核准通知》，核准同意第三人秦峰公司在柴湾镇杨宗村二、七、八、九组兴建如意湾B区商住楼工程项目。此后，第三人秦峰公司在该地块开发建设了如意湾B区商住楼。
2014年12月31日，如皋市人民政府办公室作出皋政办发[2014]176号《市政府办公室关于印发如皋市规划局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，将如皋市规划局由在如皋市住房和城乡建设局挂牌调整为单独设置，负责城乡规划、房地产行业管理等职责。
2015年11月25日，原告奚学开邮寄《行政复议申请书》向南通市规划局申请行政复议，要求撤销皋规地[2006]镇字第81号《建设用地规划许可证》。11月30日，被告南通市规划局作出[2015]通规复（受）字26号《行政复议受理通知书》，受理了原告奚学开提出的复议申请。同日，被告南通市规划局作出[2015]通规复（答）字26号《提出答复通知书》，通知如皋市规划局进行复议答复。12月11日，如皋市规划局提出了书面答复并提供了相关证据（包括皋发改[2006]144号《市发改委关于如皋市秦峰置业有限公司兴建如意湾B区商住楼工程项目的核准通知》、皋国土资[2006]挂字10号《国有土地使用权出让合同》、《情况说明》、皋规地[2006]镇字第81号《建设用地规划许可证》）。2016年1月20日，被告南通市规划局作出[2015]通规复（决）字第26号《行政复议决定书》，确认如皋市规划局作出的皋规地[2006]镇字第81号《建设用地规划许可证》行政行为违法，不予撤销。
另查明，如皋市建设局2005年12月作出《如皋市建设工程规划设计要点》，其中在控制指标一栏载明用地性质为商业、居住，用地面积为46864.22平方米，另有道路及绿化用地14135.55平方米，建筑性质为商业、居住，容积率小于1.7，建设密度小于28%，绿地率大于30%等内容。
本院认为，根据当事人的诉辩意见及当庭陈述，本案的争议焦点是：1.奚学开是否具有本案原告诉讼主体资格。2.被诉行政复议决定是否符合法律规定。
关于奚学开是否具有本案原告诉讼主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案被诉行政行为系被告南通市规划局作出的《行政复议决定书》，奚学开作为复议申请人，属于行政行为的相对人，对行政复议决定不服，依法可以提起行政诉讼。被告南通市规划局当庭提出奚学开与案涉地块不具有利害关系，故不具有原告诉讼主体资格，显然是对被诉行政行为的错误理解。退一步讲，即使奚学开并非案涉《建设用地规划许可证》的行政相对人，所承包的土地已被征收为国有，但奚学开位于如皋市柴湾镇杨宗村八组的住宅与案涉地块建设的如意湾商住楼毗邻而居，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十三条第（一）项规定，公民、法人或者其他组织认为被诉的具体行政行为涉及其相邻权的，可以依法提起行政诉讼。基于法律规定的相邻权，奚学开也可就此提起诉讼。
关于被诉行政复议决定是否符合法律规定的问题。行政复议是指行政相对人，即公民、法人或者其他组织不服行政机关作出的行政行为，依据行政复议法的规定，向行政复议机关提出申请，请求重新审查并纠正原行政行为，行政复议机关据此对行政机关的原行政行为是否合法、适当进行审查并作出决定的法律制度。故复议机关应当对原行政行为事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确进行全面的审查。
因案涉《建设用地规划许可证》核发于2006年8月，根据“实体从旧，程序从新”的法律适用基本原则，本案应适用当时生效的法律法规进行审查。原《中华人民共和国城市规划法》第三十一条规定，在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。原《江苏省实施<中华人民共和国城市规划法>办法》第二十五条规定，建设用地规划许可证的办理程序：（一）建设单位或个人持建设项目批准文件，向城市规划行政主管部门提出定点申请；（二）城市规划行政主管部门根据建设项目的性质、规模，按城市规划的要求，核定其用地位置和界限，提供规划条件；（三）审核建设单位提交的规划设计总图或初步设计方案；（四）核发建设用地规划许可证。建设单位和个人取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上人民政府土地管理部门申请用地。从上述规定可以看出，城乡规划主管部门在颁发《建设用地规划许可证》时应当审核建设单位是否持有国家批准建设项目的有关文件、规划设计总图或初步设计方案、是否符合规划设计条件、项目性质、规模等。本案中，被告南通市规划局认定如皋市规划局作出的《建设用地规划许可证》行政行为实体合法的主要证据不足，主要表现在：第一，如皋市规划局超出国有土地使用权出让面积作出用地规划许可不符合法律规定。第三人秦峰公司与如皋市国土资源局签订的《国有土地使用权出让合同》中明确出让的宗地面积为65185平方米，而如皋市规划局核发的《建设用地规划许可证》载明了用地面积为65193.4平方米，另附征道路及绿化用地16307.35平方米，已经超出了国有土地出让合同确定的出让面积。如对超出国有土地出让合同确定的出让面积许可用地的行为视而不见的话，势必造成用地单位无偿获得超出面积部分的国有土地使用权，部分国有土地出让金流失，进而导致国有土地利用管理程序混乱，规划条件设计形同虚设。第二，如皋市规划局违反规划设计要点内容作出许可不符合法律规定。在2005年12月如皋市建设局作出的《如皋市建设工程规划设计要点》中控制指标明确用地面积为46864.22平方米，另有道路及绿化用地14135.55平方米。而《建设用地规划许可证》当中载明的用地面积同样超出规划设计要点规定的用地面积。规划主管部门之所以在建设单位用地之前提出规划设计要点，是出于审核工程项目是否符合城市总体规划要求之目的。规划设计要点提出后，建设单位应当严格按照规划设计要点的内容进行建设，违反规划设计要点内容的，应当办理规划设计要点内容的调整或变更手续，否则，不应颁发相关的规划许可证。第三，第三人秦峰公司办理《建设用地规划许可证》时缺失规划设计总图或初步设计方案等材料。原《江苏省实施<中华人民共和国城市规划法>办法》第二十五条明确规定了办理建设用地规划许可证时，规划主管部门应当审查建设单位提交的规划设计总图或初步设计方案。本案中，无论是如皋市规划局在行政复议程序中，还是被告南通市规划局在本案诉讼过程中均未能提供规划设计总图或初步设计方案。这说明，如皋市规划局在办理《建设用地规划许可证》时材料缺失，审核不严格，缺乏颁发《建设用地规划许可证》的部分要件。
如皋市建设局于2006年8月12日向第三人秦峰公司核发了案涉《建设用地规划许可证》，而如皋市发展和改革委员会于2006年8月18日才作出皋发改[2006]144号《市发改委关于如皋市秦峰置业有限公司兴建如意湾B区商住楼工程项目的核准通知》，此意味着如皋市建设局在缺乏法律明确规定文件的情况下，即核发了案涉《建设用地规划许可证》，所作出的行政行为明显主要证据不足。虽然事后第三人秦峰公司取得工程项目核准通知，但亦严重违反了法定程序。被告南通市规划局在行政复议决定中亦指出该问题，并确认《建设用地规划许可证》违法，在此不再赘述。
综上，被告南通市规划局作出的行政复议决定认定事实不清，主要证据不足，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十九条第三款之规定，判决如下：
一、撤销被告南通市规划局作出的[2015]通规复（决）字第26号《行政复议决定书》。
二、责令被告南通市规划局在法定期限内重新作出行政行为。
案件受理费人民币50元，由被告南通市规划局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（该院户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47×××82）。
审 判 长 徐建云
审 判 员 齐海生
人民陪审员 潘 霞
二〇一六年七月一日
书 记 员 倪保晖
附：《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为:
（一）主要证据不足的；
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第四十九条第三款第三人经合法传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不影响案件的审理。