河北省承德市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）承行终字第00008号
上诉人（原审原告）承德市双滦区大庙镇北梁村第九村民组。
负责人姜军，组长。
上诉人（原审原告）承德市双滦区大庙镇北梁村第十村民组。
负责人孙海民，组长。
二上诉人委托代理人陈建洋，男，河北普宁律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）承德市双滦区大庙镇人民政府，住所地承德市双滦区大庙镇。
法定代表人李国忠，职务镇长。
委托代理人孔庆钢，河北承天律师事务所律师。
委托代理人许东升，双滦区大庙镇人民政府司法所所长。
原审第三人承德市双滦区大庙镇北梁村第三村民组。
负责人刘玉秋，组长。
原审第三人承德市双滦区大庙镇北梁村第四村民组。
负责人孔凡海，组长。
原审第三人承德市双滦区大庙镇北梁村第五村民组。
负责人夏吉旺，组长。
上诉人承德市双滦区大庙镇北梁村第九、十村民组与被上诉人承德市双滦区大庙镇人民政府及原审第三人承德市双滦区大庙镇北梁村第三、四、五村民组土地权属争议一案，上诉人承德市双滦区大庙镇北梁村第九、十村民组不服承德市双滦区人民法院（2014）双滦行初字第15号行政判决，于2014年12月16日向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年1月27日公开开庭审理了本案。上诉人承德市双滦区大庙镇北梁村第九、十村民组的负责人姜军、孙海民及委托代理人陈建洋、被上诉人承德市双滦区大庙镇人民政府的委托代理人孔庆钢、许东升、原审第三人承德市双滦区大庙镇北梁村第三、四、五村民组负责人刘玉秋、孔凡海、夏吉旺到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审判决认定事实：第三人原为北梁大队第二生产队，后分为北梁村三、四、五组。2011年，北梁村八组村民安平在北梁罗沟（罗锅沟）丰源矿业采区开矿倒毛石，后第三人北梁村三、四、五组组长和部分代表进行阻止，双方就毛石所占用土地的使用和归属发生争议。2012年5月15日，第三人向被告提出确权申请，要求对安平开矿倒毛石所占用的土地进行确权。2012年8月2日，被告依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，作出大庙政字（2012）63号关于对北梁罗沟安平占用的土地确权的决定，决定北梁村八组村民安平在罗沟丰源矿业采区内开矿倒毛石占用的土地所有权属于北梁村原第二生产队（三、四、五村民小组）所有。2014年，原告个别村民因罗沟内土地被堆放毛石一事进行信访。2014年6月16日，原告认为安平在罗沟丰源矿业采区内开矿倒毛石占用的土地所有权应归其所有，遂向承德市双滦区人民政府提出行政复议申请，要求撤销被告作出的行政确权决定。2014年7月30日，承德市双滦区人民政府作出双滦政复决字（2014）4号行政复议决定，维持了被告作出的大庙政字（2012）63号行政确权决定。
经原、被告及第三人确认，争议地位于北梁村罗锅沟（罗沟）沟膛北部，四至为：南至小井、大柳树；东至国有林场边（山根）；北至老一队（一、二组）界限（山根）；西至丰源矿业采区交界（山根），面积大约为60亩。
一审判决认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，个人与单位之间的土地争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。本案第三人与北梁村八组村民安平就北梁罗沟内安平倒毛石所占用土地的权属发生争议，属于单位与个人之间的争议，可以由被告处理，被告具有作出被诉具体行政行为的职权。争议地未进行过土地登记和土地承包，没有确定土地权属的相关凭证。北梁村村民委员会出具的权属证明以及第三人组长、代表为安平出具的收款收据可以作为认定事实的依据。被告根据上述证据，结合相关证人的证言和争议地实际情况，将争议地所有权确定给第三人，并无不当。因此，被告作出的行政处理决定，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，应予维持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决维持被告承德市双滦区大庙镇人民政府于2012年8月2日作出的大庙政字（2012）63号关于对北梁罗沟安平占用的土地确权的决定。
上诉人承德市双滦区大庙镇北梁村第九、十村民组上诉称，请求贵院依法撤销承德市双滦区人民法院作出的（2014）双滦行初字第15号行政判决书；依法撤销大庙镇政府大庙政字（2012）63号关于对北梁罗沟安平占用的土地确权的决定书。
一审法院认定事实与适用法律错误。首先，土地确权必须遵循历史原则。上诉人的主张如前所述是有充足证据支持的，其从建国之初延续到现在不同历史阶段，都有相关证据予以证实。如依《中国土地法大纲》人民政府发给修永凤家的土地执照，还有修永吉等人历史见证人的证明，更有70、80年代金场沟林场租用七家组上述争议土地进行育苗，以及之后就该合同遗留的问题，前大庙镇政府对金场沟林场租用七家组上述争议土地进行育苗予以见证的合同书等）。其次，被上诉人作出上述确权决定书所依据的其工作人员所做的11份调查笔录和北梁村委会出具的证明，均不具有合法性。调查笔录所要查明的问题即争议地块所有权归谁所有均未涉及。而北梁村委会出具的证明无论从形式到实质均无合法性，村委会是代表全体村民的组织机构，村集体内土地台帐的建制、保管等是其基本职责，如果北梁村委会履行了这些职责，就不会发生土地所有权的争议，恰恰是其未履行上述职责，致使村内土地台帐管理混乱、丢失，继而土地权属不清才发生各类纠纷。从土地确权程序来说，只有村委会无法说明的情况下，上级政府才出面调查解决，本案中北梁村委会为被上诉人出具证明违背其职责属违法无效的证据。其次，被上诉人做出的上述决定书属超越职权应予撤销。首先，我国《宪法》第十条明确规定，土地所有权主体只能是国家和集体，其他组织和个人不能成为土地所有权人。现行的《中华人民共和国土地管理法》第十一条农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。因个人不能成为土地所有权者，所以个人不可能因土地所有权与国家和集体组织发生纠纷。被告以安平和本案第三人发生土地所有权纠纷为由，继而进行确权属违宪行为。其所援引《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定属对法律的曲解。其次，依被告所提供的证据来看，安平也未与第三人发生过任何纠纷，安平开矿倒毛石所占土地是租用刘洋在山坡上开平的场，如果有纠纷，那也是刘洋与某组织发生纠纷，所以被上诉人以虚假事实，实施上述行政行为显然未认真调查，被他人所利用。故由被上诉人做出的大庙政字（2012）63号关于对北梁罗沟安平占用的土地确权的决定书依据的事实错误，程序违法，应依法撤销。综上所述，本案一审法院认定事实与适用法律错误，应予撤销。
被上诉人承德市双滦区大庙镇人民政府答辩称，一、一审法院事实正确。首先答辩人承德市双滦区大庙镇人民政府所提交的证据足以证明争议土地属于北梁村原第二生产队，即现第三、四、五组村民小组所有的。答辩人承德市双滦区大庙镇北梁村村民委员会出具的证明2份。对于集体经济组织内土地的归属，村委会是最知青和最具有发言权的，因此该两份证明可以说明争议土地的实际归属。答辩人提交的第三份证据为大庙镇政府司法所、土地所的工作人员对相关知情村民的调查笔录11份，其中，村民孔凡海等村民还在争议土地内耕种过，该调查笔录也可以证明争议土地属于老二队即现第三、四、五组村民小组所有。答辩人提交第四份证据为原老二队出具的收款条，从该收据可以看出，早在九八年该争议土地的收益即归老二队所有，不言而喻，土地所有权也是归老二队的。再根据1962年的《农村人民公社工作条例（修正草案）》第二十一条、“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。生产队所有的土地，不经过县级以上人民委员会的审查和批准，任何单位和个人都不得占用”。那么，联系村民委员会的证明即争议土地从未向其他个人及单位承包的事实，无疑可以说明争议土地即北梁村八组村民安平在罗沟丰源采矿区内倒毛石占用的土地是一直属于北梁村原第二生产队，即现第三、四、五组村民小组所有。其次，上诉人提交的证据则不能证明其主张。上诉人提交的证据主要为中华民国38年颁发的土地执照和大庙镇北梁村（七家组）与金厂沟林场签订的合同书。上述土地执照因失效而与本案争议土地无关，上述合同书也因所涉及的土地也不在该案的争议土地范围内而不能达到其证明目的。综上所述，承德市双滦区大庙镇人民政府在作出土地确权决定前进行了深入的调查，所作的确权决定的依据确实充分，各个证据之间能够相互印证，一审法院认定争议土地属于北梁村原第二生产队，即现第三、四、五组村民小组所有属于认定事实是正确的。二、一审法院适用法律正确。根据中华人民共和国土地管理法第十六条：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。据此，承德市双滦区大庙镇人民政府处理北梁村第三、四、五村民小组与北梁村八组村民安平之间的争议是有法律依据的，并没有超越职权，并且做出的确权决定是正确的。综上所述，一审法院承德市双滦区人民法院认定事实及适用法律正确，应予维持。
原审第三人承德市双滦区大庙镇北梁村第三、四、五村民组发表参诉意见称，争议地是老二队的一直是老二队种植，希望法院公平判决。
上诉人在一审中提交的证据是：1、中华民国38年3月7日，东北行政委员会颁发的土地执照1份；2、大庙镇北梁村（七家组）与承德市金厂沟林场签订的合同书1份；3、律师张显、李亚楠对北梁村九组村民姜某、修某甲、王某甲、姜某某所做的调查笔录4份；上述证据拟证明争议土地归原告北梁村九组、十组所有。4、北梁村村民委员会出具的证明1份，拟证明大庙镇人民政府作出的确权决定未送达原告，原告不知晓；5、北梁村九、十组小组会议记录，拟证明经民主表决，原告村民均同意起诉；6、争议地现场视频资料（光盘）1份，拟证明争议地实际情况；7、信访事项答复意见书1份，拟证明原告村民曾就争议土地问题提出信访要求。
被上诉人在一审中提交的证据有：1、2012年7月17日，北梁村民委员会出具的证明1份；2、2012年7月20日，北梁村民委员会出具的证明1份；3、大庙镇人民政府司法所工作人员对孔某某、刘某某、修某乙、郭某某、王某乙、王某丙、任某、贾某、安某所作的调查笔录11份；4、北梁村原第二生产队代表出具的收款条1份，上述证据拟证明北梁村第二生产队分为三、四、五村民组。北梁村罗沟内土地权属归第二生产队，即第三人所有。
原审第三人未出示证据。
当事人在一审提交的证据随卷移交本院，并在二审中出示。经庭审质证、认证，本院对证据效力的确认与一审相同。
根据上述确认的合法有效证据，本院认定的事实与一审认定事实无异。
本院认为，本案原审第三人与北梁村八组村民安平就北梁罗沟内安平倒毛石所占用土地的权属发生争议，属于单位与个人之间的争议，可以由被上诉人处理，被上诉人具有作出被诉具体行政行为的职权。争议地未进行过土地登记和土地承包，没有确定土地权属的相关凭证。北梁村村民委员会出具的权属证明以及原审第三人组长、代表为安平出具的收款收据可以作为认定事实的依据。被上诉人根据上述证据，结合相关证人的证言和争议地实际情况，将争议地所有权确定给原审第三人，并无不当。上诉人在被上诉人就北梁罗沟内安平倒毛石所占用土地的权属发生争议时并未主张权利，现上诉人与原审第三人争议的土地是自大柳树往沟里范围大于安平倒毛石所占用土地部分，与本案无关，应另行处理。故原判认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、审判程序合法，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元由上诉人承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄鸣春
审 判 员 李 奇
代理审判员 祁春梅
二〇一五年二月二日
书 记 员 张斌斌