江苏省盐城市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏09行初160号
原告沈海龙，男，汉族，居民，住江苏省盐城市。
被告盐城市亭湖区人民政府，住所地在江苏省盐城市青年东路55号。
法定代表人张宏春，该区区长。
委托代理人支云峰，该区政府办主任。
委托代理人陈辉芳，该区政府法制办工作人员。
被告盐城市人民政府，住所地在江苏省盐城市世纪大道21号。
法定代表人戴源，该市市长。
委托代理人潘剑，该市政府法制办工作人员。
委托代理人刘兵，江苏中茵海华律师事务所。
原告沈海龙诉被告盐城市亭湖区人民政府（以下简称亭湖区政府）、盐城市人民政府（以下简称盐城市政府）信息公开暨行政复议一案，本院于2016年8月30日立案后，于2016年8月31日向两被告送达了起诉状副本及应诉、举证通知书等。本院依法组成合议庭，于2016年11月16日公开开庭审理了本案。原告沈海龙,被告亭湖区政府的委托代理人支云峰、陈辉芳，被告盐城市政府的委托代理人潘剑、刘兵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告沈海龙诉称,原告于2016年4月13日收到亭湖区政府的书面告知，告知2002年12月20日区政府第86次常务会议未形成会议纪要。原告沈海龙遂向亭湖区政府申请公开“2002年12月20日区政府第86次常务会议记录”，被告亭湖区政府于2016年4月27日向原告沈海龙送达了《盐城市亭湖区政府信息公开告知书》，答复会议记录属于过程性信息，不属于政府信息公开范畴。原告沈海龙不服，于2016年6月15日向盐城市政府提出行政复议申请，被告盐城市政府于2016年6月20日作出了〔2016〕盐政行复第44号《行政复议受理通知书》，于同年8月8日向原告沈海龙送达了《行政复议决定书》。复议机关对被告亭湖区政府的具体行政行为予以维持。盐城市政府的复议维持理由牵强，于法无据，且原告沈海龙还申请复议机关对《国务院办公厅关于做好信息依申请公开工作的意见》进行规范性文件审查，但是盐城市政府却认为不属于其审查范围，亦与法相悖。综上，请求法院：1、撤销盐城市人民政府作出的〔2016〕盐政行复第44号《行政复议决定书》；2、确认盐城市政府对国发办〔2015〕5号《国务院办公厅关于做好信息依申请公开工作的意见》中的“行政机关在日常工作中制作的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息”条文的合法性审查的申请未处理或者转送违法；3、确认亭湖区人民政府以2002年12月20日区政府第86次常务会议记录属于过程性信息拒绝公开违法；4、判决亭湖区人民政府在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；5、确认盐城市政府超出60天作出行政复议决定违法。
原告沈海龙向法庭提交并经庭审质证的证据有：
证据1、政府信息公开申请书，证明原告沈海龙在2016年4月13日向亭湖区政府提出申请，要求公开区政府2002年86次常务会议记录；
证据2、原告沈海龙出资人身份证明，证明原告沈海龙是盐城市路桥建设工程有限公司（以下简称盐城路桥公司）出资人，86次常务会议记录讨论了区政府将城区招待所转让给盐城路桥公司，原告沈海龙作为股东，有权获得该信息；
证据3、（2016）10号《政府信息公开告知书》，该告知书于2016年4月27日送达给原告，证明亭湖区政府拒绝公开未依法说明理由及根据，亭湖区政府及承办机构均未加盖公章；
证据4、关于2014年度全市行政复议工作情况的分析报告，来源于市政府法制办网站，证明两被告履行法定职责均遵循苏府法〔2013〕7号文件，并获得了江苏省行政复议工作规范化建设合格单位称号，该文件规定情况复杂时，应当组织听证，复议期间没有组织听证，说明情况不复杂，而且复议机关工作人员告诉原告，该复议案件情况简单，无需听证，并告知原告如情况复杂，会按照苏府法〔2013〕7号文件组织听证；
证据5、2001年《城区政府工作规则》，来源是2016年6月27日由亭湖区人民政府工作人员陈辉芳提供，证明亭湖区政府有组织常务会议并形成记录的法定职责，有对决策付诸实施的法定职责，证明86次会议记录是履行行政职责过程中形成的政府信息；
证据6、苏府法〔2013〕7号文件，关于全面开展行政复议工作规范化建设通知；
证据7、江苏省行政复议规范化建设标准；
证据6、7证明2013年起全省全面开展行政复议规范化工作，实施范围及于盐城市；证明行政复议案件情况复杂，应当组织听证，而不是可以组织听证，该标准严于江苏省行政复议听证办法，证明盐城市政府法制办认为案情不复杂，无需听证，不违背该建设标准；
证据8、亭湖区政府在复议过程中提交给盐城市政府的行政复议答复书，证明复议程序才告诉会议记录不公开是因为属于与会人员讨论过程中形成的信息，非以内部管理信息不公开；
证据9、2003年3月22日城区招待所转让协议，该证据由原告于2016年4月14日即在亭湖区政府送达案涉告知书之后所获得，证明区政府办与路桥公司签协议及将城区招待所转让给盐城路桥公司，是依据86次常务会议的决定，同时说明86次常务会议已讨论、研究结束，会议任务已经完成，会议记录不是处在讨论、研究中未定型定调的过程性信息；
证据10、复议机关提供的延长审查期限通知书，证明复议机关自认达不到“情况复杂”的程度，其对理由的文字表述为“情况较复杂”，说明不复杂。
被告亭湖区政府答辩称,对于原告沈海龙申请公开2002年12月20日区政府第86次常务会议记录，我府认为会议记录系与会人员讨论发言的实录，是会议过程中由记录人员把会议的组织情况和具体内容记录下来形成的。依据《中华人民共和国信息公开条例》第二条和国办发〔2015〕5号《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条的规定，会议记录不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》中规定政府信息的适用范畴。我府遂于同年4月25日2016010号《政府信息公开告知书》，告知沈海龙其申请的信息不属于政府信息公开的范畴。我府作出的《政府信息公开告知书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求法院依法驳回原告沈海龙的诉讼请求。
被告亭湖区政府在法定期限内向本院提供并经庭审质证的证据有：
证据1，政府信息公开申请书及邮箱截图，证明亭湖区政府于2016年4月13日收到申请人的政府信息公开申请；
证据2，申请人补充说明及邮箱截图，证明被申请人于2016年4月18日收到申请人的关于涉及城区招待所事项信息公开的补充说明；
证据3，亭湖区政府办EMS详情单及政府信息公开告知书，证明被申请人在15个工作日内作出了答复；
被告亭湖区政府提供的依据有：国办发【2010】5号《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条、第三条第四款、第四条、第二十四条。
被告盐城市政府答辩称：1.我府行政复议程序合法。2016年6月15日，我府收到了原告沈海龙的行政复议申请书，申请对亭湖区政府作出的2016010号《政府信息公开告知书》予以复议，我府依法受理该案。2016年6月20日，我府向亭湖区政府寄送了《行政复议答复通知书》。其后，亭湖区政府也向我府提交了行政复议答复书，并提交了作出该告知书的依据和相关证据材料。2016年8月11日，我府决定将该案的审查期限延长30日。2016年8月17日，我府作出了〔2016〕盐政行复第44号《行政复议决定书》，维持了亭湖区政府作出的2016010号《政府信息公开告知书》。我府的行为符合《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例所规定的程序。2.我府作出的行政复议决定适用法律正确。亭湖区政府经审查认为会议记录属于行政机关在日常工作中制作的内部管理信息以及处于讨论、研究或审查中的过程性信息，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指的应公开的政府信息，该信息不属于政府信息公开的范畴。亭湖区政府的上述答复符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条的规定，答复并无不当。原告沈海龙申请对国办发〔2015〕5号《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条进行合法性审查，由于该规定并不属于《中华人民共和国行政复议法》第七条规定的审查范围，沈海龙的请求应不予支持。故我府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持了亭湖区政府作出的2016010《政府信息公开告知书》，符合法律规定。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告盐城市政府在法定期限内向本院提供并经庭审质证的证据有：
证据1、行政复议申请书，证明原告提出行政复议的事实；
证据2、行政复议申请受理通知书及其送达回证；提出答复通知书及其送达回证、行政复议延长审查期限通知书及其送达回证，证明盐城市政府依法受理原告的行政复议；
证据3、行政复议答复书，证明亭湖区人民政府依法答复；
证据4、行政复议决定书及送达回证，证明被告盐城市政府在法定期限内依法作出行政复议决定，依法送达当事人。
经庭审质证，亭湖区人民政府对原告沈海龙所举证据发表质证意见为：对证据1、2无异议；证据3真实性、合法性无异议，证明目的有异议，该告知书加盖了亭湖区政府办政府信息公开专用章，根据政府信息公开条例第三条第三款以及政府信息公开条例第四条规定，以及亭湖区政府“三定”方案，“政府办”主要职责里明确政府办具体承办区政府的信息公开事务，故加盖信息公开专用章是合法的；证据4真实性、合法性无异议，关联性有异议，与本案无关；证据5真实性、合法性无异议，证明目的有异议，区政府工作规则上明确表示政府会议，会后需要印发会议纪要的由区政府办负责整理；证据6、7合法性、真实性无异议，关联性有异议，与本案无关联，行政复议案件审理主要依据是复议法和行政复议法实施条例，实施条例第三十三条明确规定，对重大复杂的案件申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式；证据8真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，答辩状中明确表示信息公开告知书上讲的是会议纪要不属于条例所指应公开的政府信息；证据9三性均有异议；证据10真实性、合法性无异议，证明目的有异议。盐城市政府对原告沈海龙所提交证据的质证意见为：对证据1、2无异议；对证据4、5、6、7真实性、合法性无异议，关联性有异议，都与本案无关；对证据8、9无异议；对证据3、10证据“三性”无异议，但对证明目的有异议。
原告沈海龙对亭湖区政府所提交证据的质证意见是：对证据1、2无异议；证据3真实性无异议，合法性有异议，理由不合法，没有告知不公开是因为会议记录属于内部管理信息不公开，还是属于过程性信息不公开，更未明确是对会议记录的文种是否全部属于不公开的内容，加盖印章违法及被申请人未加盖公章程序违法。盐城市政府对亭湖区政府所提交的证据均无异议。
原告沈海龙对盐城市政府所提交证据的质证意见是：证据1、2无异议；证据3真实性无异议，合法性及证明目的有异议；证据4真实性无异议，合法性有异议，证明目的有异议，该证据恰恰证明了其未在法定答复期限内作出答复，并且延长期限没有法律依据。被告亭湖区政府对盐城市政府所提交证据均无异议。
经庭审质证，本院对在庭审中提交的证据作如下认定：原告沈海龙所提交的证据1、2真实合法，且与待证事实有关联，本院予以认定；证据3真实且有关联性，形式和来源合法，其实质合法与否真实本案的争议所在，本院将随后予以评价；证据4、6、7真实、合法，与待证事实之间有一定的关联性，但不能证明行政复议程序不合法；证据5真实合法，与待证事实之间有关联，本院予以认定；证据8、10真实合法，与本案有关联性，但不能达到其证明目的;证据9来源和形式合法，真实存在。被告亭湖区政府、盐城市政府所提交的证据均真实、合法，与待证事实之间有关联，本院均予以认定。
本院经审理查明，2016年4月13日，原告沈海龙通过电子邮件形式向被告亭湖区政府申请公开“1、2002年12月20日区政府第86次常务会会议记录；2、亭湖区政府办（协议中甲方）转让城区招待所房屋所有权和土地使用权给盐城市路桥建设工程有限公司的协议”等信息。其后，原告沈海龙申请撤回了第2条信息公开申请，只申请亭湖区政府公开第1条信息，即“2002年12月20日区政府第86次常务会会议记录”。2016年4月25日，亭湖区政府作出了《盐城市亭湖区政府信息公开告知书》（2016010），该告知书加盖印文为“盐城市亭湖区政府办政府信息公开专用章”的方形印章。该告知书答复沈海龙“会议记录属于行政机关在日常工作中制作的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，不属于《条例》所指应公开的政府信息，故该信息不属于政府信息公开的范畴”。
原告沈海龙对该告知书不服，遂于2016年6月15日向盐城市政府提起行政复议，请求盐城市政府确认亭湖区政府不予公开2002年12月20日第86次常务会议记录违法，并对国办发〔2010〕5号《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》中第二条中“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息”进行合法性审查，进一步责令亭湖区政府限期履行政府信息公开法定职责。2016年6月20日，被告盐城市政府受理了原告提起的行政复议申请，并制作了《行政复议申请受理通知书》送达原告沈海龙。同日，盐城市政府制作了《行政复议答复通知书》并送达了亭湖区政府。2016年6月28日，亭湖区政府作出了《行政复议答复书》并提交盐城市政府。2016年8月11日，盐城市政府以“情况较复杂，不能在60日内作出行政复议决定”为由，决定延长行政复议的审查期限30日，并制作了《行政复议延长审查期限通知书》并送达原告沈海龙。2016年8月17日，盐城市政府作出了《行政复议决定书》并于次日送达了沈海龙和亭湖区政府，该决定书认为沈海龙申请公开的信息不属于《政府信息公开条例》第二条规定的政府信息范畴，亭湖区政府不予公开并无不当；该决定书还认为沈海龙申请进行合法性审查的《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》不属于《中华人民共和国行政复议法》第七条规定的审查范围，故对沈海龙的该请求不予支持。据此，行政复议决定维持了亭湖区政府作出了的《盐城市亭湖区政府信息公开告知书》（2016010）。
原告沈海龙对行政复议结果仍不服，遂于2016年8月30日向本院提起行政诉讼，请求判如所请。
本院认为，本案的争议焦点为：一、被告亭湖区政府是否履行了政府信息公开的法定职责，即亭湖区政府作出的案涉《政府信息公开告知书》是否合法；二、盐城市政府的行政复议程序是否合法，其对原告沈海龙提出的规范性文件审查的请求不予支持是否合法。
关于争议焦点一。《信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条规定，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。本案中，原告沈海龙申请被告亭湖区政府公开“2002年12月20日区政府第86次常务会会议记录”，该会议记录属于亭湖区政府在日常工作中制作的处于讨论、研究中的过程性信息，不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息，故亭湖区政府决定不予公开并无不当。《政府信息公开条例》第二十一条规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。第二十四条规定，行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。本案中，原告沈海龙于2016年4月13日向被告亭湖区政府提出案涉政府信息公开申请，亭湖区政府于2016年4月25日作出案涉《政府信息公开告知书》并随后送达沈海龙，告知原告沈海龙不予公开并说明了理由。即亭湖区政府在法定期限内作出了答复，且符合法律规定。原告沈海龙主张被告亭湖区政府在案涉告知书上所加盖印章不合法，于法无据，本院不予支持。原告沈海龙诉请确认案涉《政府信息公开告知书》违法，并判令亭湖区政府限期公开案涉信息的上诉请求，本院亦不予支持。
关于争议焦点二。针对原告沈海龙的行政复议申请，被告盐城市政府在法定期间内依法予以了受理并制作了文书，及时向亭湖区政府发送了《行政复议答复通知书》。在审查过程中，因发现情况复杂，不能在60日作出复议决定，盐城市政府又决定延长审查期限30日，并制作了文书送达了行政复议当事人。之后，盐城市政府又在延长的审查期间内作出了复议决定，并及时送法复议当事人。盐城市政府的相关行为和期间，均符合《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例的规定。原告沈海龙认为该复议案件“情况较复杂”或“简单”，不属于“情况复杂”的情况，故盐城市政府延长审查期限不合法的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。《中华人民共和国行政复议法》第七条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：（一）国务院部门的规定；（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；（三）乡、镇人民政府的规定。前款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。本案中，原告沈海龙申请盐城市政府复议审查的是国务院办公厅的规定，而国务院办公厅并不属于国务院组成部门，故国务院办公厅的上述意见并不属于《中华人民共和国行政复议法》第七条规定列举的行政复议机关有权审查的规范性文件的范畴。据此，被告盐城市政府对原告沈海龙提出的规范性文件审查申请不予支持，并无不当。据此，应认定盐城市政府的行政复议认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。
综上，被告亭湖区政府的政府信息公开答复和盐城市政府的行政复议决定均符合法律规定，原告沈海龙的诉讼请求不能成立。依照《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条、第二十一条、第二十四条，《中华人民共和国行政复议法》第七条第一款、第十七条第一款、第二十三条第一款、第二十八条第一款、第三十一条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告沈海龙的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告沈海龙负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审 判 长 李 村
代理审判员 付陈友
代理审判员 李星星
二〇一七年二月二十八日
书 记 员 陶 颖
附录法律条文
1.《中华人民共和国政府信息公开条例》
第二条本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。
第二十一条对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：
（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；
（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；
（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；
（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。
第二十四条规定，行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。
2.《中华人民共和国行政复议法》
第七条公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：
（一）国务院部门的规定；
（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；
（三）乡、镇人民政府的规定。
前款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。
第十七条行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。
除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。
第二十三条行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。
申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。
第二十八条行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：
（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；
（二）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；
（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：
1．主要事实不清、证据不足的；
2．适用依据错误的；
3．违反法定程序的；
4．超越或者滥用职权的；
5．具体行政行为明显不当的。
（四）被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。
行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。
第三十一条行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。
行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。
行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。
3.《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。