浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2012）浙杭行终字第232号
上诉人（原审原告）吴妙铨。
委托代理人袁裕来、杨昉汀，浙江之星律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）杭州市萧山区住房和城乡建设局。
法定代表人徐晓福，局长。
委托代理人朱卫红、陆之悦，浙江天册律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）杭州市萧山区土地储备中心号。
法定代表人王依福，主任。
委托代理人朱卫红、陆之悦，浙江天册律师事务所律师。
吴妙铨诉杭州市萧山区住房和城乡建设局（以下简称萧山区建设局）拆迁行政裁决一案，杭州市萧山区人民法院作出（2012）杭萧行初字第29号行政判决。吴妙铨不服，向本院提起上诉。本院2012年12月10日受理后，依法组成合议庭，于2012年1月5日公开开庭审理了本案。上诉人吴妙铨及其委托代理人杨昉汀，被上诉人萧山区建设局及杭州市萧山区土地储备中心（以下简称萧山区土地储备中心）共同的委托代理人陆之悦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
萧山区建设局于2012年5月17日作出萧建行裁（重）字（2009）010号《房屋拆迁行政裁决书》。
原审法院经审理查明：1997年10月9日，原萧山市人民政府作出萧政发（1997）127号《关于同意城厢街道井头王等十四个城区周边村成建制转制的批复》，批复原城厢镇人民政府同意城厢镇井头王等十四个周边村成建制转制。吴妙铨案涉房屋所在的原梅花楼村（现为梅花楼社区）是该次转制的十四个村之一。2007年11月2日，浙江省人民政府作出浙土字B（2007）-0279《浙江省建设用地审批意见书》，批复同意杭州市萧山区人民政府本年度整理第二十批次建设用地7.8228公顷（农用地转用0.088公顷；征收集体土地7.8228公顷）。吴妙铨案涉房屋所在的梅花楼社区的土地在被征收之列。此时，梅花楼社区已属于城市规划区。2007年11月5日，萧山区发展和改革局作出萧发改投资（2007）863号《关于城厢街道梅花楼社区地块列入土地储备计划的批复》，将梅花楼社区地块列入城中村改造土地储备计划。2008年2月20日，萧山区建设局核发萧建设拆许字（2008）第1号《城市房屋拆迁许可证》，同意萧山区土地储备中心对梅花楼社区地块实施拆迁。其中，拆迁范围是：萧山区城厢街道梅花楼社区
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张家桥、小梅花楼、大梅花楼、姚家潭等区块。拆迁期限为2008年2月20日至2010年2月19日。此后，萧山区建设局分别于2010年2月10日、2011年1月31日、2012年2月13日将案涉拆迁许可的拆迁期限各延长一年，其他内容不变。之后，相关生效行政判决分别确认萧山区建设局作出的案涉拆迁行政许可及其前两次的延期行为违法，同时驳回了相关当事人要求撤销案涉拆迁许可及其前两次延期行为的诉讼请求（二审案号依次为（2008）杭行终字第141号、（2011）浙杭行终字第249号、（2012）浙杭行终字的173号）。吴妙铨所有的案涉房屋座落于萧山区城厢街道梅花楼社区小梅花楼8号（房产证地址为萧山城厢梅花楼社区小梅花楼8号），房产证号为杭房权证萧字第C1307**号，记载建筑面积为176.89平方米。该房屋在萧建设拆许字（2008）第1号《城市房屋拆迁许可证》许可的拆迁范围内。2008年7月1日，萧山区建设局组织抽签确定评估机构，经抽签，杭州震元房地产评估有限公司（以下简称震元公司）被确定为梅花楼社区地块列入土地储备计划拆迁项目的房屋评估机构。此后，震元公司接受萧山区土地储备中心的委托开展对吴妙铨案涉房屋的评估工作。由于吴妙铨不接受评估，震元公司未能进入案涉房屋室内进行评估，仅对房屋外墙进行测量评估。萧山区土地储备中心因无法与吴妙铨就案涉房屋达成拆迁补偿安置协议，于2009年10月9日向萧山区建设局申请房屋拆迁行政裁决。萧山区建设局于2009年11月25日作出萧建行裁（2009）010号房屋拆迁行政裁决，之后，杭州房管局作出杭房复决（重）第013号行政复议决定，撤销了该裁决，并责令萧山区建设局自收到该决定书之日起三十日内重新作出行政裁决。萧山区建设局在重新裁决期间，再次向吴妙铨送达房屋拆迁行政裁决权利答辩及调解通知书，向萧山区土地储备中心送达调解通知书，并于2012年5月4日组织了有吴妙铨和萧山区土地储备中心参加的调解会议，但调解未达成一致。萧山区建设局于2012年5月17日作出被诉拆迁行政裁决，并依法送达了吴妙铨和萧山区土地储备中心。吴妙铨不服，向杭州房管局提出行政复议，在复议机关2012年7月31日作出维持决定后，遂诉至法院。
原审法院认为：结合案涉房屋所在的梅花楼社区地块的转制和土地征收情况可以明确，萧山区建设局在对案涉房屋的拆迁争议进行行政裁决时，该地块土地已成为国有土地。同时，该地块亦已被纳入城市规划区。吴妙铨与萧山区土地储备中心就案涉房屋的拆迁安置补偿不能达成协议，萧山区土地储备中心向萧山区建设局提出行政裁决申请，萧山区建设局作为城市房屋拆迁管理部门，具有作出被诉行政裁决的法定职权。萧山区建设局作出被诉行政裁决期间，案涉拆迁行政许可在有效拆迁期限内，结合萧山区土地储备中心提交的其他申请材料，其拆迁行为符合法律规定。《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《条例》）第二十三条规定：“拆迁补偿的方式可以实行货币补偿，也可以实行房屋产权调换。除本条例第二十五条第二款、第二十七条第二款规定的外，被拆迁人可以选择拆迁补偿方式。”吴妙铨的案涉房屋不属于《条例》第二十五条第二款和第二十七条第二款规定的情形，被诉行政裁决主文第二项和第三项分别对货币补偿和产权调换的补偿方式作出裁决，保障了吴妙铨的选择权，符合《条例》的上述规定。由于吴妙铨拒绝对案涉房屋进行评估，导致无法获得明确的评估结果；且安置用房为期房，因此，被诉行政裁决主文的相关表述并无不当。被诉行政裁决认定事实清楚，适用法律、法规正确。萧山区建设局在裁决期间，向吴妙铨和萧山区土地储备中心分别进行了权利告知，审核了相关申请材料，组织吴妙铨和萧山区土地储备中心进行调解，在调解未达成协议的情况下，作出被诉行政裁决并依法送达相关当事人，程序合法。吴妙铨的诉讼请求没有法律依据，不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回吴妙铨要求撤销被告杭州市萧山区住房和城乡建设局作出的萧建行裁（重）字（2009）010号房屋拆迁行政裁决的诉讼请求。案件受理费50元，由吴妙铨负担。
上诉人吴妙铨上诉称：被上诉人作出的萧建行裁（重）（2009）10号房屋拆迁行政裁决不合法。被上诉人作为城市房屋拆迁管理部门，只对本行政区域内城市房屋拆迁行为具有拆迁裁决的法定职权。上诉人持有的是集体土地建设用地使用权证，其拥有的集体土地上的房屋应依照《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》来实施拆迁，裁决工作也应由杭州市土地管理部门来实施。被诉拆迁裁决前置的拆迁许可证、拆迁许可延期行为均已被法院确认违法，被上诉人作出房屋拆迁行政裁决的合法性基础已不存在。拆迁裁决应该具体、明确，可以履行或者执行，并足以解决拆迁安置补偿争议。被上诉人作出的裁决却没有确定当事人的具体权利义务，无法解决拆迁纠纷。笼统的裁决实际上也背离了设立裁决制度的核心作用。裁决第二项是针对货币补偿作出的规定，但该项内容中不但没有确定装修、搬迁等费用，就连最基本的房屋补偿金额也未明确。裁决第三项规定的是产权调换的方式，没有安置用房的评估报告，也没有确定安置用房的价格，被拆迁房屋与安置用房的差价根本无法结清。尚未建成的安置房屋是无法在核发拆迁许可证的估价时点进行估价的。裁决书中没有对未登记在产权证的房屋面积及搭棚面积的补偿款进行裁决。根据《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第二十九条、第三十条的规定，只有拆迁范围公布后新建扩建房屋的，以及被有权机关（规划部门）认定是违章建筑的，才不予补偿。本案上诉人的未登记面积和搭棚面积不属于此两种情形，应予以补偿。请求：1、撤销杭州市萧山区人民法院（2012）杭萧行初字第29号行政判决；2、撤销被上诉人杭州市萧山区建设局作出的萧建行裁（重）（2009）10号房屋拆迁行政裁决。
被上诉人萧山区建设局答辩称：被上诉人作出被诉行政裁决时，梅花楼地块已转为国有土地，且案涉房屋所在地区也已纳入城市规划区。（2008）第1号《拆迁许可证》虽被确认违法，但并未被判决撤销，仍具有法律效力。根据《城市房屋拆迁管理条例》第五条第二款、《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第六条第一款、《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第三条的规定，萧山区建设局作出被诉行政裁决行为符合法定职权。因上诉人拒绝评估机构入户进行实地查勘，致使评估方无法进入上诉人户内统计被拆迁房屋房前屋后的附属设施及装修等情况，评估机构只能依据《城市房屋拆迁估价指导意见》第十五条的规定，在公证处的公证下，对房屋外墙进行测量评估，并在《房屋拆迁补偿价格评估分户报告》中载明上述情况。被上诉人基于上述情形，并查明梅花楼改造项目安置房系期房，依法裁决待上诉人选择补偿方案并同意评估机构入户评估后，再根据评估结果及《梅花楼社区改造项目房屋拆迁计划及安置补偿方案》对被拆迁房屋室内装修等费用确定补偿数额。这一裁决符合《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第三十九条的规定。上诉人提出的“未登记在产权证的房屋面积及搭棚面积”，因其拒绝评估人员入户，且未提供合法权证，根据《城市房屋拆迁管理条例》第二十二条第二款、《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第三十一条之规定，被上诉人就房产权证记载的面积作出裁决符合法律规定。原判认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人萧山区土地储备中心未向本院提供书面答辩意见，在庭审中答辩称，与萧山区建设局的意见一致。
庭审中，各方当事人围绕萧山区建设局作出的拆迁裁决是否合法的争议焦点进行了质证和辩论。
本院认为，原判对证据的采信符合法律规定。
根据予以采信的证据，本院对原审法院查明的事实予以确认。
本院认为：《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第五条规定了拆迁人申请裁决应当提交的资料，其中包括“被拆迁房屋的估价报告”。《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第十条规定的裁决程序中，要求裁决机关“审核相关资料、程序的合法性”。因此，萧山区建设局在裁决程序中，应当对被拆迁房屋的估价报告作全面审核。本案中被拆迁房屋的估价报告是萧山区建设局提供的证据11《房屋拆迁补偿价格评估分户报告》。该评估报告载明“采用市场比较法进行评估，适用比准价格修正测算方式”，但萧山区建设局未就该评估报告是否依照《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第三十三条第一、第二款的规定确定评估价格进行审查。被诉裁决存在认定事实不清的情形。
本案中萧山区建设局已提供落款日期为2009年9月30日的评估报告，被诉裁决第2页“拆迁人称”部分也已载明“由此而评估房屋的价格为1129972.86元”。裁决书并未否定该评估报告，但裁决主文第二项却要求拆迁人委托评估机构在房屋实际拆除前进行评估后，对主房176.86平方米予以补偿，裁决存在矛盾。庭审中萧山区建设局作出说明，认为裁决主文第二项要求的评估是对未入户部分的评估，对已评估的部分以原来的评估报告为准。对裁决主文第二项的表述不当，本院予以指正。
《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第十四条第二款规定，裁决书的内容应当包括“根据行政裁决申请需要裁决的补偿方式、补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等”。根据拆迁人萧山区土地储备中心的裁决申请书，拆迁人和被拆迁人对补偿方式、补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等均未达成协议，因此裁决机关在裁决书中对上述内容均应作出确定的裁决，以明确双方的权利义务。关于补偿方式，在被拆迁人拒绝就补偿方式作出明确选择的情况下，裁决机关应确定一种有利于被拆迁人的的补偿方式，但被诉裁决主文中罗列了货币补偿和产权调换两种补偿方式，导致双方权利义务的不确定。关于补偿金额，被诉裁决对原房屋的补偿金额、新旧房屋的结算、“各项补偿费用”的构成以及“各项补偿费用”的数额是否全部由评估报告确定，均未作出确定的、唯一的裁决。关于过渡方式，被诉裁决中也罗列了两种方式，此外被诉裁决未确定过渡期限。被诉裁决对补偿方式、补偿金额、搬迁过渡方式和过渡期限均未能作出确定的、唯一的裁决，属适用法律错误。
作为本案被诉裁决前置行为的拆许字（2008）第1号《浙江省城市房屋拆迁许可证》及其拆迁期限延长许可，已被本院行政判决确认违法，且萧山区建设局对拆迁许可的违法之处并未予以补正。因此，被诉裁决不具备合法前提。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第2目之规定，应判决撤销萧山区建设局于2012年5月17日作出的萧建行裁（重）字（2009）010号《房屋拆迁行政裁决书》。鉴于涉案拆迁项目已经启动，且大多数拆迁户已经签订拆迁补偿安置协议并已搬迁，撤销被诉拆迁裁决将会给公共利益造成重大损失。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十八条之规定，判决如下：
一、撤销杭州市萧山区人民法院作出的（2012）杭萧行初字第29号行政判决；
二、确认被上诉人杭州市萧山区住房和城乡建设局于2012年5月17日作出的萧建行裁（重）字（2009）010号《房屋拆迁行政裁决书》违法；
三、责令被上诉人杭州市萧山区住房和城乡建设局采取补救措施。
一、二审案件受理费各50元，均由杭州市萧山区住房和城乡建设局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 秦 方
审 判 员 李 洵
代理审判员 廖珍珠
二〇一三年一月二十九日
书 记 员 叶 嘉