汕头市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤05行终17号
上诉人（原审原告）纪海城，男，汉族，1953年4月3日出生，住汕头市龙湖区，
委托代理人陈志扬，广东岭海律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）汕头市龙湖区人民政府，住所地汕头市龙湖区大北山路1号龙湖区政府办公大楼。
法定代表人王小辉，区长。
委托代理人纪俊辉，广东练江律师事务所律师。
委托代理人林泽雄，汕头市国土资源局龙湖分局工作人员。
被上诉人（原审被告）汕头市人民政府，住所地汕头市跃进路28号市政府办公大楼。
主要负责人刘小涛，代理市长。
委托代理人林元楠、许润钿，汕头市法制局工作人员。
原审第三人汕头市龙湖区新津街道南碧埠社区居民委员会。
负责人纪汉标，主任。
委托代理人纪春雄、陈友亮，该居民委员会工作人员。
原审第三人纪楚角，男，汉族，1958年6月2日出生，住汕头市龙湖区，
上诉人纪海城因与被上诉人汕头市龙湖区人民政府（下称区政府）、被上诉人汕头市人民政府（下称市政府）、原审第三人汕头市龙湖区新津街道南碧埠社区居民委员会（下称南碧埠居委会）、原审第三人纪楚角土地权属争议纠纷一案，不服汕头市金平区人民法院（2015）汕金法行重初字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人纪海城及其委托代理人陈志扬，被上诉人区政府的委托代理人纪俊辉、林泽雄，被上诉人市政府的委托代理人林元楠，原审第三人南碧埠居委会的负责人纪汉标及其委托代理人纪春雄、陈友亮到庭参加诉讼，原审第三人纪楚角经本院传票传唤无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。
原审法院查明：纪海城是南碧埠居委会居民（为原陈厝合大队第十七生产队队员）。本案争议土地位于金××街××号，根据汕规国地管〔2002〕65号《关于划留龙湖区南碧埠居委会集体建设用地的批复》，本案争议土地在该批复批准范围内，用地性质为集体建设用地，所有权为南碧埠居委会集体所有。
1988年9月，原陈厝合大队第十七生产队以招标方式转让集体土地使用权。同月17日，纪海城参加招标标中本案争议土地，纪海城向生产队交纳“标厝地”款人民币800元，生产队向纪海城开具了《收款收据》，但该行为未经政府有关部门批准。1993年5月，陈厝合村撤村设居，将原陈厝合大队第一、二、十六、十七生产队合并组成南碧埠居委会。1997年5月，南碧埠居委会经公开征求村民意见，讨论通过了《南碧埠居委会村镇规划方案》，对南碧埠居委会辖下宅基地进行规划调整分配，争议土地在此次规划调整分配范围内。2003年5月13日，纪海城向南碧埠居委会提交亲自签名的《申请书》，《申请书》声明除金桂街三巷15号土地面积298.05㎡与15号至北16号东南角土地面积141.95㎡为纪海城所有，剩余土地归南碧埠居委会所有，并服从处理。2006年7月10日，南碧埠居委会将金××街××号土地分配给纪楚角使用。2007年5月18日，南碧埠居委会在纪海城的用电报装单备注栏上注明“我居委居民纪海城，申请在金××街××号安装生活用电表，请给予方便”并加盖公章。
2013年4月8日，区政府受理了纪海城要求土地权属纠纷调处的申请，并于2013年9月18日作出汕龙府地〔2013〕1号《土地权属争议案件决定书》。纪海城不服申请行政复议。2014年1月29日，市政府作出汕行复案〔2013〕79号《行政复议决定书》，以事实不清，证据不足，撤销汕龙府地〔2013〕1号《土地权属争议案件决定书》，并责令区政府在法定期限内重新作出具体行政行为。区政府经重新调查取证后，于2014年11月6日作出汕龙府地〔2014〕1号《决定书》，认定纪海城无法提供其拥有争议土地使用权的合法确凿依据，其主张的权利依法不予支持。纪海城不服，申请行政复议。2015年3月26日，市政府作出汕行复案〔2015〕3号《行政复议决定书》，维持汕龙府地〔2014〕1号《决定书》。纪海城不服，于2015年4月13日向原审法院提起行政诉讼。原审法院于2015年7月3日作出（2015）汕金法行初字第14号《行政判决书》，判决驳回纪海城的诉讼请求。判决后纪海城不服，向汕头市中级人民法院提起上诉，汕头市中级人民法院于2015年10月21日作出（2015）汕中法行终字第24号《行政裁定书》，认为原审判决认定基本事实不清、证据不足，依法予以撤销，并发回原审法院重新审理。原审法院于2015年11月6日立案受理。
原审法院认为：根据《广东省土地权属纠纷处理条例》第三条：“各级人民政府依法负责本行政区域内发生的土地权属纠纷的调解和处理工作”的规定，区政府依法负有对本行政区域内的土地权属争议调处的法定职责。
依据《中华人民共和国土地管理法》（1986年颁布，1987年1月1日施行）第三十八条第一款“农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准；使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准”的规定，纪海城所指于1988年9月通过原陈厝合村第十七生产队招标标中涉案土地使用权，并缴纳“标厝地”款，纪海城虽持有“标厝地”《收款收据》，但原陈厝合村第十七生产队以招标方式转让集体土地使用权的行为未报经政府有关部门批准，纪海城未能取得争议土地的使用权，依法不受法律保护。区政府及市政府认定纪海城无法提供其拥有争议土地使用权的合法确凿依据，并无不妥。区政府作出汕龙府地〔2014〕1号《决定书》以及市政府作出《行政复议决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予支持。纪海城以《收款收据》、《用电报装单》等主张对争议土地拥有合法使用权，理据不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回纪海城的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由纪海城负担。
上诉人纪海城不服原审判决，向本院提起上诉，请求：一、撤销原审判决，并判准上诉人的诉讼请求（即确认纪海城为争议土地的使用权人，并责令南碧埠居委会为其办理争议土地的使用权证）；二、本案诉讼费用由被上诉人承担。理由：一、原审判决偏离行政诉讼审查对象，最终导致判决错误。被上诉人区政府查明的事实是“南碧埠居委会自1993年撤村设居之前，均是由各生产队通过各自方式分配宅基地使用权，没有形成统一的管理，期间虽有调整，但没有规范性的登记造册”。被上诉人区政府也从未认定“本案‘标厝地’行为未经批准，而不受法律保护”，而是以“原告已放弃争议土地及‘用电报装单’不是确认土地使用权归属的合法文件”等为由而不支持上诉人主张的权利。原审判决查明的所谓的“原告参加招标标中本案争议土地，原告向生产队交纳‘标厝地’款人民币800元，生产队向原告开具了《收款收据》，但该行为未经政府有关部门批准”，认定“原告虽持有‘标厝地’《收款收据》，但原陈厝合村第十七生产队以招标方式转让集体土地使用权的行为未报经政府有关部门批准，原告未能取得争议土地的使用权，依法不受法律保护。被告认定原告无法提供其拥有争议土地使用权的合法确凿依据，并无不妥”，从而判决驳回上诉人的诉讼请求。但根据《行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”的规定，行政案件的审理对象是具体行政行为的合法性问题，人民法院不能代替行政机关行使行政管理权来调查认定相对人的行为。而原审上述判决恰恰违反了行政诉讼这一基本原则，原审判决的上述事实查明与认定并非被上诉人区政府作出行政决定的依据，该判决已偏离了本案行政诉讼的审查对象，在此基础上作出的判决必然是错误的。二、现有证据足以证明上诉人是讼争宅基地的合法使用权人。1、上诉人于1988年9月17日由原陈厝合大队第十七生产队通过公开招投标的方式取得争议宅基地使用权，有原陈厝合大队第十七生产队出具的编号0039221号《收款收据》可以证实。对于上诉人取得争议土地的方式，被上诉人区政府在原审审理中也再次承认这是符合当时客观实际的。2、上诉人先后于1990年、2008年两次雇人对争议土地平整后进行建设，在此过程中，始终没有任何单位或个人对上诉人的建设行为提出异议，这也能够说明上诉人对争议宅基地拥有合法的使用权。3、2007年5月，上诉人向供电部门申报低压住宅用电，南碧埠居委会在用电报装单上盖章确认“我居委居民纪海城申请在金××街××号安装生活用电表，请给予方便”的行为，再次证明南碧埠居委会确认上诉人为争议宅基地的合法使用权人。4、从被上诉人区政府提供的证据可以看出，南碧埠居委会对拟收回土地将进行补偿。该事实表明，上诉人对争议宅基地拥有合法使用权，否则，将不存在任何补偿或赔偿问题。三、南碧埠居委会于1997年7月通过的《南碧埠居委会村镇规划方案》是毫无法律效力的方案，不能作为认定本案事实的依据。1、从被上诉人区政府提交的南碧埠居委会1997年7月3日两委《会议记录》看，南碧埠居委会完全是在弄虚作假。该记录中的关键字眼“246份”和“52份”均为涂改的数据；另外，该记录称“本次发出方案414份，回收405份，缺9份”，但实际上“发出方案414份”，收回的却是“415份”，这样程序严重违法的表决当然自始无效。2、南碧埠居委会1997年5月16日的村镇规划扩大会议《会议记录》及1997年7月10日的村镇扩大会议《会议记录》中的签名也明显存在弄虚作假的情况。3、《南碧埠居委会村镇规划方案》中对既定事实的所谓调整（即平衡宅基地），明显违背了“法不溯及既往”原则，侵害了上诉人及其他村民的合法权益，该方案当属无效。4、由于在制定《南碧埠居委会村镇规划方案》过程中存在的种种问题，南碧埠居委会在所谓“通过”该方案后，就一直没有予以公布。四、上诉人从未放弃对争议宅基地的使用权。首先，2003年5月13日《申请书》是南碧埠居委会事先打印及没有告知上诉人申请内容的情况下签署的，该申请不是上诉人的真实意思表示；其次，该申请中也没有任何放弃争议宅基地的意思表示；第三，金桂街三巷15号与15号至北16号东南角土地旁根本没有空余土地，该申请明显意思表述不清；第四，申请书中两处宅地面积合计仅为440㎡，根本没有达到被上诉人区政府认为的可分配标准，在此情况下，上诉人根本不可能自行放弃争议土地，上诉人是受骗签署了前述文件。五、南碧埠居委会将争议宅基地确认给纪楚角没有法律依据，其单方制作的《宅基地使用证》根本无法证明纪楚角合法有效地取得争议宅基地。综上所述，被上诉人区政府和市政府分别作出的汕龙府地〔2014〕1号《土地权属争议案件决定书》和汕行复案〔2015〕3号《行政复议决定书》是不顾客观事实、偏袒南碧埠居委会的错误行为，上诉人对争议宅基地拥有合法使用权是不争的事实，上诉人至今未能取得土地使用权证的根本原因是南碧埠居委会不予配合办理造成的。原审判决偏离行政诉讼审查对象，最终导致错误判决，该判决应予撤销，上诉人的诉讼请求应得到支持。
被上诉人区政府辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求二审法院依法判决驳回上诉，维持原判。一、区政府以中间人的身份居间调处上诉人与原审第三人之间的土地权属争议，是履行法定的职责。依照《广东省土地权属争议调处条例》规定，上诉人对其主张负有举证义务，区政府无需负全部举证责任。经依法调处，区政府认为上诉人无法提供其拥有争议土地使用权的合法确凿依据，作出不予支持其主张的决定，只能怪上诉人自己举证不能，承担了请求被驳回的不利后果。二、原审法院审理本案适用《土地管理法》(1986年颁布）第38条规定，符合行政诉讼法规定，认定“原告虽持有标厝地”《收款收据》，但原陈厝合村第十七生产队以招标方式转让集体土地使用权的行为未报经政府有关部门批准，原告未能取得争议的土地使用权，依法不受法律保护[（2009）汕中法行初字第4号《行政判决书》第11页末段有同样的论述]，这体现了法院独立行使司法监督权。三、上诉人的其他上诉理由均不成立。总之，原审法院对已经查明的事实适用法律作出认定判决的活动，属法院独立行使司法监督职权范围，上诉人强行等同于代替行政机关行使行政管理权来调查认定相对人的行为，进而得出原审判决偏离行政诉讼审查对象的结论，很不靠谱，不能成立。
被上诉人市政府辩称，上诉人请求撤销原审判决缺乏事实理由和法律依据，依法不能成立，请求二审法院依法判决驳回上诉人的诉讼请求，维持原判。理由：一、原审判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。上诉人在上诉状中没有提出新的证据和法律依据，其提出的上诉请求和理由缺乏事实根据和法律依据，依法不能成立。二、被上诉人市政府维持被上诉人区政府作出的土地权属争议案件决定的行政复议决定程序合法。三、被上诉人市政府维持被上诉人区政府作出的土地权属争议案件决定的行政复议决定实体正确。
本院查明：2011年3月17日，上诉人纪海城向被上诉人区政府提交《土地权属争议调处申请书》，请求被上诉人区政府依法确认汕头市龙湖区新津街道南碧埠金××街××号的土地使用权归其享有，上诉人同时提交其身份证、汕规国地管〔2002〕65号《关于划留龙湖区南碧埠居委会集体建设用地的批复》、《收款收据》、《用电报装单》等证据。被上诉人区政府作出不予受理通知，上诉人不服，案经行政复议、行政诉讼，广东省高级人民法院于2013年3月12日作出终审判决，撤销该不予受理通知，责令区政府对纪海城的申请重新作出处理。2013年4月8日，被上诉人区政府受理了上诉人纪海城的土地权属纠纷调处申请，于同年9月18日作出汕龙府地〔2013〕1号《土地权属争议案件决定书》。上诉人不服，申请行政复议。2014年1月29日，被上诉人市政府作出汕行复案〔2013〕79号《行政复议决定书》，以事实不清，证据不足为由，决定撤销汕龙府地〔2013〕1号《土地权属争议案件决定书》，责令区政府在法定期限内重新作出具体行政行为。
2014年11月6日，被上诉人区政府作出汕龙府地〔2014〕1号《土地权属争议案件决定书》，查明：“……原由被申请人（即南碧埠居委会）向申请人（即纪海城）开具的《收款收据》，由现新津街道南碧埠社区居民委员会书记纪传为认定，真实有效”。认为争议土地使用权明确，不属纪海城；纪海城提交的《用电报装单》不是确认土地使用权归属的合法文件，不能证明其已依法取得争议土地的使用权；纪海城自称先后两次对争议土地进行建设均没有任何单位和个人提出异议，更不能作为取得土地使用权的合法证明。遂决定：“申请人纪海城无法提供其拥有争议土地使用权的合法确凿依据，其主张的权利依法不予支持”。上诉人纪海城不服，于同年12月29日向被上诉人市政府申请行政复议。
2015年1月5日，被上诉人市政府受理了上诉人纪海城的行政复议申请，并分别向上诉人纪海城、被上诉人区政府、原审第三人南碧埠居委会发送《行政复议受理通知书》、《提出行政复议答复通知书》、《第三人参加行政复议通知书》及《告知案审人员通知书》。同年2月26日，被上诉人市政府作出《延长行政复议审查期限通知书》，并分别送达上述当事人。同年3月26日，被上诉人市政府作出汕行复案〔2015〕3号《行政复议决定书》，维持汕龙府地〔2014〕1号《土地权属争议案件决定书》，并于同年3月27日分别送达上述当事人。
上诉人纪海城不服，于2015年4月13日向原审法院提起行政诉讼。原审法院于同年7月3日作出（2015）汕金法行初字第14号行政判决，驳回纪海城的诉讼请求。上诉人纪海城不服上诉，本院于同年10月21日作出（2015）汕中法行终字第24号行政裁定，认为原审判决认定基本事实不清、证据不足，裁定撤销原判，发回原审法院重新审理。原审法院于同年11月6日立案受理，根据纪海城的申请，追加汕头市人民政府为本案的共同被告，于同年12月29日作出（2015）汕金法行重初字第1号行政判决。
另查明，上诉人纪海城是原审第三人南碧埠居委会居民（原陈厝合大队第十七生产队队员）。本案争议土地用地性质为集体建设用地，所有权为南碧埠居委会集体所有。1988年9月，原陈厝合大队第十七生产队以招标方式转让集体土地使用权。同月17日，上诉人参加招标标中本案争议土地使用权，上诉人向生产队交纳“标厝地”款人民币800元，生产队向上诉人开具《收款收据》，并将争议土地交付上诉人使用。1997年5月，南碧埠居委会通过《南碧埠居委会村镇规划方案》，对其辖下宅基地进行规划调整分配，争议土地在此次规划调整分配范围内。2003年5月13日，上诉人向南碧埠居委会提交亲笔签名的《申请书》，确认位于金桂街三巷15号土地面积298.05㎡与15号至北16号东南角土地面积141.95㎡为上诉人所有，剩余土地归南碧埠居委会所有，今后服从居委会处理。2006年7月10日，南碧埠居委会确认本案争议土地户主为原审第三人纪楚角，并出具《宅基地使用证》。2007年5月18日，南碧埠居委会在上诉人的《用电报装单》备注栏上注明“我居委居民纪海城，申请在金××街××号安装生活用电表，请给予方便”并加盖公章。
本院认为：《土地权属争议调查处理办法》第四条规定：“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件（以下简称争议案件）的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定”。第二十条规定：“国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：（一）人民政府颁发的确定土地权属的凭证；（二）人民政府或者主管部门批准征用、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件；（三）争议双方当事人依法达成的书面协议；（四）人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附图；（五）其他有关证明文件”。本案中，上诉人以其标买争议土地使用权的《收款收据》、《用电报装单》等证据，用以证明其对争议土地享有合法使用权。被上诉人区政府作为争议案件的调处机关，本应按照上述规定全面审查当事人提交的证据材料并作出准确的认定。但被上诉人区政府作出的汕龙府地〔2014〕1号《土地权属争议案件决定书》，对上诉人提交的《收款收据》，仅在事实查明部分确认其“真实有效”，对于《收款收据》能否作为确认土地使用权归属的合法文件，并未作出认定，属于认定事实不清，主要证据不足，依法应予撤销并判令被上诉人区政府重新作出行政行为。
被上诉人市政府依法受理纪海城的行政复议申请，通知相关当事人参加行政复议并告知案审人员的组成及行政复议权利义务，在法定期限内作出行政复议决定并送达相关当事人，行政复议程序合法。但被上诉人市政府作出的汕行复案〔2015〕3号《行政复议决定书》，在被上诉人区政府的土地权属争议处理决定主要事实不清、证据不足的情况下仍予以维持，适用法律错误，实体处理错误，依法应予撤销。
原审法院作出的（2015）汕金法行重初字第1号《行政判决书》，在被上诉人区政府对上诉人纪海城提交的《收款收据》能否作为确认土地使用权归属的合法文件未予认定的情况下，适用《中华人民共和国土地管理法》（1986年颁布，1987年1月1日起施行）第三十八条第一款的规定，认定“原告虽持有‘标厝地’《收款收据》，但原陈厝合村第十七生产队以招标方式转让集体土地使用权的行为未报经政府有关部门批准，原告未能取得争议土地的使用权，依法不受法律保护。……原告以《收款收据》……主张对争议土地拥有合法使用权，理据不足”，属于认定事实错误，适用法律错误，依法应予撤销。此外，原审判决对于行政复议程序的合法性，没有查明事实迳行认定，属于认定基本事实不清，本院依法查清该事实后作出认定。
上诉人上诉称原审判决偏离行政诉讼的审查对象，判决错误，经查属实，其要求撤销原审判决及被上诉人区政府汕龙府地〔2014〕1号《土地权属争议案件决定书》、被上诉人市政府汕行复案〔2015〕3号《行政复议决定书》的主张，本院予以采纳；但上诉人请求法院确认其为争议土地的使用权人，并责令原审第三人南碧埠居委会为其办理争议土地的使用权证，均不属本案的审理范围，本院不予支持。被上诉人市政府辩称其作出的行政复议决定程序合法，经查属实；被上诉人区政府及被上诉人市政府的其他答辩意见，经查均不成立，请求维持原判，本院不予采纳。
综上所述，原审判决认定事实错误，适用法律、法规错误，本院依法予以撤销。被上诉人区政府的涉讼决定认定事实不清，主要证据不足，依法应予撤销，并责令重作；被上诉人市政府的行政复议决定予以维持错误，本院一并予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）、（三）项、第二款、第三款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款、第二款的规定，判决如下：
一、撤销汕头市金平区人民法院（2015）汕金法行重初字第1号《行政判决书》；
二、撤销被上诉人汕头市人民政府汕行复案〔2015〕3号《行政复议决定书》；
三、撤销被上诉人汕头市龙湖区人民政府汕龙府地〔2014〕1号《土地权属争议案件决定书》，责令被上诉人汕头市龙湖区人民政府于本判决发生法律效力之日起在法定期限内对上诉人纪海城的申请重新作出处理。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人汕头市龙湖区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈勇蓬
审 判 员 陈舜川
审 判 员 陈楚纯
二〇一六年七月十一日
法官助理 陈月珠
书 记 员 郭丹虹
杨伟浩
有关法律适用
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第十条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。
人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。
人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。
原行政行为合法、复议决定违反法定程序的，应当判决确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。
原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议程序违法给原告造成损失的，由复议机关承担赔偿责任。