北京市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）京行终4436号
上诉人（一审被告）中华人民共和国住房和城乡建设部，住所地北京市海淀区三里河路9号。
法定代表人王蒙徽，部长。
委托代理人周平，中华人民共和国住房和城乡建设部工作人员。
委托代理人尚娟，北京市兰台律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）张殿堃，男，1951年11月22日出生，户籍所在地天津市南开区。
中华人民共和国住房和城乡建设部（以下简称住建部）因张殿堃诉其不履行行政复议法定职责一案，不服北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2017）京01行初249号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。住建部委托代理人周平、尚娟，张殿堃到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
住建部针对张殿堃提出的行政复议申请于2017年2月13日作出《行政复议决定书》（建复决字[2016]383号，以下简称被诉决定书），主要内容为：经审查，关于张殿堃不服(96)市拆资审字第022号《房屋拆迁资格证书》（以下简称第22号资格证）并要求行政赔偿的请求，第22号资格证系1996年6月颁发，张殿堃于2016年11月向住建部提起行政复议申请，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第九条和《住房城乡建设行政复议办法》（住房城乡建设部令第25号）第十三条规定，已超过申请行政复议的法定时限。另查，张殿堃已就第22号资格证向天津市和平区人民法院提起行政诉讼，法院已受理并在审理过程中。张殿堃的上述申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第二十八条第四、七项及《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定。关于张殿堃认为天津市国土资源和房屋管理局（以下简称天津国土房管局）作出的告知书（编号：2015-1706、2016-348、2016-673）等“行政乱作为”侵害其合法权益并要求行政赔偿的请求，根据行政复议法第二十九条规定，申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求。张殿堃此次并未针对上述告知书向住建部提出复议申请，且住建部已就《告知书》（编号：2015-1706、2016-348）作出《行政复议决定书》（建复决字[2016]12号、建复决字[2016]161号），依法予以维持，张殿堃所称的其他“行政乱作为”并未针对具体行政行为提出，均不符合上述规定。同时，张殿堃未向住建部提供在本案中所述行政行为给其造成损害的证明材料。综上，根据行政复议法实施条例第四十八条第一款第二项规定，决定驳回张殿堃的复议申请。张殿堃不服，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销被诉决定书,判令住建部重新作出决定。
一审法院经审理查明，2016年11月10日，住建部收到张殿堃寄交的行政复议申请书，该申请书载明被申请人是天津国土房管局，载明的复议请求是：1.依法确认天津国土房管局颁发第22号资格证的具体行政行为违法、侵权并撤销；2.依法确认天津国土房管局行政乱作为侵犯了张殿堃全家合法权益及行政赔偿。同月17日，住建部作出补正通知书，要求张殿堃明确第二项行政复议申请所针对具体行政行为的内容。张殿堃于同月23日向住建部寄送了补正材料，根据该补正材料，张殿堃针对天津国土房管局作出的告知书（2015-1706、2016-348、2016-673）向住建部申请确认侵犯其合法权益并要求行政赔偿。2016年11月28日，住建部向天津国土房管局送达提出答复通知书，同年12月9日天津国土房管局作出书面答复并提交相应证据。2017年1月20日，住建部作出延期审理通知书并向张殿堃送达，告知张殿堃将延期30日作出复议决定。同年2月13日，住建部作出被诉决定书并于同月15日向张殿堃邮寄送达。张殿堃于同月17日收到被诉决定书，于同月23日向一审法院提起行政诉讼。
另查，原天津市房地产管理局于1996年6月14日向天津市南开区城市房屋拆迁中心核发了第22号资格证。2016年10月18日，张殿堃针对第22号资格证向天津市和平区人民法院提起行政诉讼，请求法院确认该证违法并予以撤销，法院以超过起诉期限为由，裁定驳回了张殿堃的起诉。2016年11月17日，住建部收到张殿堃寄交的另一份行政复议申请书，载明的第一项复议请求是：依法确认天津国土房管局受理天津市南开区城市房屋拆迁中心向其递交的房屋拆迁单位资质登记审批表并同意登记发放“资格证书”的行政行为违法、违规、滥用行政权力并撤销。2017年1月6日，住建部作出《行政复议决定书》（建复决字[2016]377号，以下简称第377号决定），住建部经审查认为，张殿堃有异议的第22号资格证，系1996年6月颁发，张殿堃于2016年11月向住建部提起行政复议申请超过申请行政复议的法定时限，且张殿堃已就第22号资格证向天津市和平区人民法院提起行政诉讼，法院已受理并在审理过程中，住建部决定依法驳回其复议申请。张殿堃针对第377号决定向一审法院提起行政诉讼，法院依法判决驳回其诉讼请求。
再查，2016年5月18日，张殿堃针对告知书（2016-348）向住建部申请行政复议，同年8月31日，住建部作出建复决字[2016]161号《行政复议决定书》，维持了该告知书。2016年1月18日，张殿堃针对告知书（2015-1706）向住建部申请行政复议，同年3月7日，住建部作出建复决字[2016]12号行政复议决定，维持了该告知书。
一审法院认为，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国》第一条第二款第五项的规定，公民、法人或者其他组织对驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，张殿堃向住建部提出的第一项行政复议申请，是针对天津国土房管局颁发第22号资格证的行政行为申请行政复议，该项申请与张殿堃2016年11月17日向住建部提出的第一项行政复议申请实质相同，住建部对于该项行政复议申请已经作出行政复议决定，驳回其行政复议申请。因此，住建部在被诉决定书中对于张殿堃所提第一项行政复议申请的处理，属于驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，张殿堃所提该项诉讼不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应当裁定驳回其该项起诉。
根据行政复议法第二十九条第一款的规定，申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求，行政复议机关对符合国家赔偿法的有关规定应当给予赔偿的，在决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时，应当同时决定被申请人依法给予赔偿。本案中，张殿堃曾经针对告知书（2016-348）、告知书（2015-1706）向住建部申请过行政复议，但未一并提出行政赔偿的复议请求，住建部分别作出行政复议决定，维持了两告知书。此次张殿堃单独向住建部提起行政赔偿的申请，不符合上述规定。住建部驳回张殿堃的该项行政复议申请符合法律规定，应予支持。张殿堃针对告知书（2016-673）提出的行政复议及行政赔偿请求，符合上述规定，住建部关于张殿堃该项行政复议请求不符合受理条件的认定错误，依法应当撤销该项行政复议决定，并判令住建部重新作出决定。张殿堃关于撤销该项决定的诉讼请求符合法律规定，予以支持。张殿堃的其他诉讼主张均缺乏事实和法律依据，对其他诉讼请求均不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第一项及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国》第五十六条第四项之规定，判决撤销被诉决定书中关于驳回张殿堃针对天津国土房管局作出的告知书（2016-673）提出的行政复议及行政赔偿的行政复议申请的决定，驳回张殿堃的其他诉讼请求。
住建部不服一审判决，请求撤销一审判决中关于撤销住建部不予受理张殿堃针对告知书（2016-673）提出的行政赔偿请求的内容，并依法改判驳回张殿堃的全部诉讼请求。其主要理由为：第一，一审判决认定事实错误，张殿堃并未针对告知书（2016-673）提出行政复议申请，其针对该告知书提出的赔偿请求不符合行政复议法第二十九条第一款的规定。根据张殿堃提交的补正材料说明中的表述，其认为天津国土房管局作出的告知书（2015-1706、2016-348、2016-673）侵权其合法权益并要求赔偿，这一表述中既没有针对告知书（2016-673）有要求撤销的意思表示，也没有要求确认违法的意思表示。张殿堃提出的“确认侵犯其合法权益”也并非撤销之诉或确认违法之诉。张殿堃在行政复议申请中并未针对行政行为提出具体的行政复议请求。一审法院将张殿堃“申请确认侵犯合法权益”等同于“请求确认具体行政行为违法”，是对张殿堃行政复议申请内容的错误解读，属于认定事实不清。第二，一审判决错误解读张殿堃复议申请内容的行为将导致不良示范效应，导致复议案件无法规范审查。从行政复议法实施条例第二十八条的立法目的来看，申请人提出的行政复议申请，不论是口头还是书面的，都应当形式规范、内容清楚，如此行政复议机关才能及时审查决定是否受理，有效对下级行政机关进行监督、解决矛盾。行政复议法实施条例第二十八条第四项要求申请人的行政复议申请应当明确具体，并对复议请求理由进行说明。本案中，由于张殿堃第一次递交的行政复议申请书内容不明确，出于保护相对人合法权益的角度，住建部让其补正申请材料，明确赔偿请求针对的具体行政行为。张殿堃补正材料全文属于对要求赔偿的理由阐述，其目的是证明其应得到赔偿，并未提出新的复议请求。因此，住建部认定其单独提出行政赔偿请求不符合受理条件并无不当。错误解读张殿堃行政复议申请内容，将会造成不良示范效应，使行政复议机关决定是否受理复议申请的标准模糊化，加重行政复议机关负担，与行政复议制度便捷高效解决行政争议的目的相违背，同时会导致大量类似行政诉讼出现，不利于最终化解矛盾。
张殿堃同意一审判决，请求二审法院驳回住建部的上诉。
一审卷宗证据材料均已随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，对此予以确认。本院另查明，在针对告知书（2016-348）作出的建复决字[2016]161号《行政复议决定书》中载明，张殿堃提出的行政复议请求是“撤销天津国土房管局作出的告知书（2016-348）并责令天津国土房管局公开相关信息”；在针对告知书（2015-1706）作出的建复决字[2016]12号《行政复议决定书》中载明，张殿堃提出的行政复议请求是“请求确认天津国土房管局作出的告知书（2015-1706）违法并予以撤销，责令天津国土房管局重新作出信息公开答复”。又查，在张殿堃提交的行政复议补正材料说明中，其提到了天津国土房管局作出的告知书（2015-1706）和告知书（2016-348）、告知书（2016-673），并注明“这前后两种相反的告知具体行政行为充分说明被申请人违法、失职、渎职……”、“更由其前后相反的告知具体行政行为可依法认定其‘行政乱作为’”。再查，在一审庭审中，张殿堃就其第二项复议请求表示“提的是天津国土房管局行政乱作为，我申请被告履行监管处罚职责，告知书前后答复不一致，天津国土房管局主观恶意不公开”。一审法院开庭后又与张殿堃电话联系核实其第二项复议请求的含义，电话记录中记载张殿堃陈述“第二项复议请求是针对3份政府信息公开告知书提出行政复议申请并要求行政赔偿”。
本院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国》第一条第二款第五项规定，公民、法人或者其他组织对驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，张殿堃提出的第一项复议请求系针对第22号资格证，但此前其已就该资格证申请过行政复议，住建部也已在另案行政复议决定书中对此作出过处理。故本次被诉决定书中对于张殿堃提出的第一项复议请求的处理，具有驳回张殿堃对第22号资格证提起的申诉重复处理的性质，应认定其不属于行政诉讼受案范围。一审法院综合上述情况认为应驳回张殿堃相应起诉的意见并无不当，本院应予支持。
行政复议法第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。行政复议法实施条例第二十八条第三项规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（三）有具体的行政复议请求和理由。依据上述规定，在一个行政复议案件中，申请人原则上只能针对一个具体行政行为或行政法律关系提出行政复议申请，且提出的行政复议请求应当明确、具体、规范。申请人可以提起撤销、变更具体行政行为或确认具体行政行为违法的复议请求，亦可以提起要求责令行政机关作出具体行政行为等复议请求。本案中，张殿堃提出的第一项复议请求系针对第22号资格证，第二项复议请求系请求“确认天津国土房管局行政乱作为侵犯了其全家合法权益及行政赔偿”。因住建部认为第二项复议请求中“行政乱作为”所指向不明，故告知张殿堃补正说明第二项复议请求中所指向的具体行政行为，并明确该行为的作出时间、具体内容等信息。但在行政复议补正材料说明中，张殿堃并没有明确说明“行政乱作为”所指为何具体行政行为，只注明了告知书（2015-1706）和告知书（2016-348）、告知书（2016-673）“这前后两种相反的告知具体行政行为充分说明被申请人违法、失职、渎职……”、“更由其前后相反的告知具体行政行为可依法认定其‘行政乱作为’”等内容。上述说明中，张殿堃并没有针对上述三份告知书直接提出行政复议申请，也并未如同其在其他两起针对告知书（2015-1706）、告知书（2016-348）复议案件中那样，提出明确的复议请求，要求撤销告知书或确认告知书违法。在一审法院开庭后电话联系过程中，张殿堃陈述“第二项复议请求是针对3份政府信息公开告知书提出行政复议申请并要求行政赔偿”，该陈述与其在提出复议申请、作出补正说明及开庭过程中所作陈述并不一致。从张殿堃第一项和第二项复议请求的关系来看，前者系针对颁发拆迁资格行为，后者系针对信息公开前后相反的“行政乱作为”，两者性质不为相同，原则上不能在一个行政复议案件中提出。单就第二项复议请求而言，张殿堃将天津国土房管局三次信息公开行为混杂在一起认为构成“行政乱作为”，在一定程度上亦违反了在一起行政复议案件中申请人只能针对一个具体行政行为或行政法律关系提出行政复议的原则。一审法院对于张殿堃第二项复议请求的理解于事实不符，于法律原则不合，其以开庭后张殿堃所作陈述作为解读第二项复议请求的基础，并据此判决撤销被诉决定书中的相应处理，明显不当，对此本院应予纠正。行政复议法实施条例第四十八条第一款第二项规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。本案中，张殿堃在一个行政复议案件中针对两类性质不同的行为提出复议请求，且在第二项复议请求经补正说明仍不明确的情况下，住建部认定张殿堃第二项复议请求并未针对具体行政行为提出，其要求行政赔偿不符合行政复议法第二十九条的规定，从而认为其第二项复议请求不符合行政复议受理条件而决定驳回其第二项复议申请，并无不当。住建部收到张殿堃的行政复议申请后，按照法定步骤履行行政复议程序，在法定期限内作出被诉决定书并进行了送达，住建部所履行的行政复议程序亦无不当。综上，住建部接到行政复议申请后所履行的行政职责并无不当，张殿堃要求住建部履行行政复议法定职责的理由不能成立。一审法院判决撤销被诉决定书中关于驳回张殿堃针对天津国土房管局作出的告知书（2016-673）提出的行政复议及行政赔偿的行政复议申请的决定不当，本院应予纠正。住建部的上诉请求和理由具有事实根据和法律依据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第六十九条的规定，判决如下：
一、撤销北京市第一中级人民法院（2017）京01行初249号行政判决；
二、驳回张殿堃的全部诉讼请求。
一审案件受理费人民币50元，由被上诉人张殿堃负担（已交纳）。二审案件受理费人民币50元，由被上诉人张殿堃负担（于本判决送达之日起七日内向本院交纳）。
本判决为终审判决。
审判长 马宏玉
审判员 赵世奎
审判员 贾宇军
二〇一七年十二月十四日
书记员 孟雪儿