广西壮族自治区钦州市钦北区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂0703行初19号
原告钦州市钦北区新棠镇南忠村委会榃第村民小组。
诉讼代表人黄凤胜，组长。
委托代理人莫柏龙，广西同望律师事务所钦州分所律师。
委托代理人刘华修，男，1950年8月10日出生，壮族，钦北区新棠镇南忠村委会榃第村民小组村民，住。
被告钦州市钦北区水利局。地址：钦州市政通街。
法定代表人翁仿锦，局长。
委托代理人黎景彬，广西铭德律师事务所律师。
第三人钦州市钦北区清源供水有限责任公司。
法定代表人黄克松，经理。
第三人钦州市钦北区新棠镇南忠村委会大湾第三村民小组。
诉讼代表人潘福华，村民小组长。
第三人潘开艳，男，1964年12月4日出生，壮族，钦北区新棠镇南忠村委会大湾第三村民小组村民，住。
委托代理人毛仲传，广西金益律师事务所律师。
委托代理人潘宇纯，男，1986年5月15日出生，壮族，住。
第三人潘开通，男，1958年5月19日出生，壮族，钦北区新棠镇南忠村委会大湾第二村民小组村民，住。
第三人沈升尚，男，1947年5月17日出生，壮族，钦北区新棠镇屯王村委会那堤村民小组村民，住。
第三人刘开言，男，1975年8月16日出生，壮族，钦北区新棠镇屯王村委会那堤村民小组村民，住。
第三人黄才松，男，1953年10月9日出生，壮族，钦北区新棠镇南忠村委会榃第村民小组村民，住。
原告钦州市钦北区新棠镇南忠村委会榃第村民小组（以下简称榃第组）因要求确认被告钦州市钦北区水利局（以下简称钦北区水利局）用地行为违法一案，于2016年3月17日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于同月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法通知第三人钦州市钦北区清源供水有限责任公司（以下简称供水公司）参加诉讼。经审查，钦州市钦北区新棠镇南忠村委会大湾第三村民小组（以下简称大湾三组），以及潘开艳、潘开通、刘开言、沈升尚、黄才松与本案处理有利害关系，本院依法追加他们作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年5月27日公开开庭审理了本案。原告的诉讼代表人黄凤胜及其委托代理人莫柏龙、刘华修，被告指派的副局长陈生桂及其委托代理人黎景彬，第三人供水公司的法定代表人黄克松，大湾三组的诉讼代表人潘福华，第三人潘开艳的委托代理人毛仲传、潘宇纯，第三人沈升尚、黄才松到庭参加诉讼，第三人刘开言、潘开通经本院合法传唤，无正当理由不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告钦北区水利局于2014年5月27日与第三人沈升尚、刘开言、黄才松、潘开通、潘开艳签订的饮水工程征地合同，涉及征用农村集体的土地，没有与相关村民小组进行协商，直接将土地补偿款支付给无土地所有权的单位和个人，并将土地交由第三人供水公司建设水厂。
原告榃第组诉称，被告钦北区水利局和第三人供水公司没有经人民政府批准，没有履行法定的征地程序，强行占用原告“歌风岭”西面的一处集体土地1.343亩兴建房屋及水利设施。1981年，原告与当时的东楼二队取得了“歌风岭”《山界林权证》，1984年分队后，“歌风岭”属原告所有，并由原告分配给本组村民管理使用。被告钦北区水利局和第三人供水公司没有向原告支付集体土地补偿费，侵占集体的土地，损害了原告的合法权益，为此，请求法院判决确认被告用地行为违法，并向原告支付所占土地的补偿费。
原告向本院提供下列证据：1、东楼二队的《山界林权证》，证明原告对“歌风岭”拥有所有权的事实；2、南忠村委会证明，证实“歌风岭”属原告所有；3、现场照片，证明被告钦北区水利局和第三人供水公司使用集体土地的事实；4、征地和青苗补偿费表，证明被告没有向原告支付土地补偿费的事实；5、《钦州市人民政府公布新一轮征地统一年产值标准的通知》，证明新棠镇征地补偿标准为每亩31000元；6、大湾三队的《山界林权证》，证明第三人大湾三组没有“歌风岭”的权属；7、国土资源部、水利部《关于农村饮水安全工程建设用地管理有关问题的通知》，证明饮水工程选址项目需要征收程序；8、证人黄某的证言，证实被告钦北区水利局和第三人供水公司使用集体土地属原告所有。被告钦北区水利局辩称，原告在1981年与东楼二队同属一个生产队，虽然在《山界林权证》中登记有“歌风岭”的林地，但1984年分出成为现在的榃第组时，并没有证据证明被告在屯王屯楼饮水工程使用的土地属原告所有，原告没有证据证明被告使用的土地属其所有。因此，原告请求支付土地补偿款没有事实依据。被告依据国土资源部、水利部《关于农村饮水安全工程建设用地管理有关问题的通知》国土资发（2012）10号文件规定，对饮水项目选址在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外的，不实行征收。故不需要办理征地审批手续，被告用地行为不构成违法。原告的起诉没有事实和法律依据，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提供下列证据：1、国土资源部、水利部《关于农村饮水安全工程建设用地管理有关问题的通知》国土资发（2012）10号文件，证明被告用地行为不实行征收；2、《钦北区新棠镇屯王屯楼人饮工程征地合同》，证明被告已与土地使用权人签订了土地使用合同；3、征地和青苗补偿费表，证明土地补偿费已发放到土地使用人。
第三人供水公司的述称，其陈述意见与被告的答辩意见一致。
第三人供水公司没有向本院提供证据材料。
第三人大湾三组称，歌风塘是歌风岭脚下的水塘，第三人不主张歌风岭的林地权属，但饮水工程使用的歌风岭脚下的歌风塘是大湾三组的。
第三人大湾三组向本院提供的证据：《哥风塘情况说明》、《哥风塘的由来》，证明哥风塘一直由第三人大湾三组使用，被告支付哥风塘土地补偿费给第三人是正确的。
第三人潘开艳述称，哥风塘属于大湾三组的水塘，一直由第三人大湾三组管理和使用，原告认为哥风塘属其所有没有事实依据。本案涉及的是土地权属纠纷，应先通过人民政府对土地所有权进行处理后，才能提起诉讼，原告的起诉不符合法律规定，请求法院驳回原告的起诉。
第三人潘开艳没有向本院提供证据材料。
第三人沈升尚述称，饮水工程建设在东楼坳上的水池属于我村民小组所有，1981年以“高汰岭”为名登记发放了《山界林权证》，原告主张该林地的权属没有事实根据。
第三人沈升尚向本院提供了那堤第一生产队的《山界林权证》，证明林地属其村民小组所有。
第三人黄才松述称，其同意原告方意见。
第三人黄才松没有向本院提供证据。
第三人刘开言、潘开通没有提交书面陈述意见，也没有向本院提供证据材料。
经庭审质证，原告对被告提供的证据发表以下质证意见：对证据1，认为被告使用集体的土地搞建设仍然要实行征地审批；对证据2，认为该合同签字主体不是土地所有权人，合同无效。对证据3，认为被告违法发放土地补偿费。
第三人供水公司、大湾三组、潘开艳、沈升尚、黄才松对被告提供的证据1、2、3的真实性及证明的内容没有异议。
被告对原告提供的证据发表以下质证意见：对证据1，认为山权证登记在东楼二队，原告从东楼二队分出后，不能证明原告对该土地享有所有权；对证据2，认为该证明不能证实“歌风岭”和“绿勒”岭属原告所有；证据3，认为土地利用是事实，但不能证明属原告所有；证据4，认为不能证明被告发放青苗补偿费是错误的；证据5，认为征地补偿标准没有异议；证据6，认为该证据不能证明大湾三组没有土地在争议的范围内；证据7，认为该文件已规定城镇建设范围外的土地使用无需实行征收；对证人黄某的证言，认为不能作为证据使用。
第三人供水公司、大湾三组、潘开艳、沈升尚对原告提供的证据所发表的质证意见与被告基本相同，但第三人大湾三组及潘开艳认为，哥风岭属原告所有没有异议，但岭脚下的哥风塘及水田属其大湾三组所有。
黄才松对原告提供的证据所证明的内容没有异议。
第三人大湾三组提供的两份证明材料，原告和第三人黄才松认为，因证明人不出庭作证，不能作为证据使用；被告、第三人供水公司、大湾三组、潘开艳、沈升尚没有异议。
第三人沈升尚提供的证据，原告和第三人黄才松认为不能证明被告使用的土地在山权证登记的范围；被告、第三人供水公司、大湾三组、潘开艳、沈升尚没有异议。
第三人刘开言、潘开通因不到庭，故对本案举证的证据视为其放弃质证的权利。
本院对上述证据认证如下：对被告提供的证据1、2、3，对原告提供的证据1、3、4、5、6、7，对第三人沈升尚提供的证据均属书证材料，符合行政诉讼证据要求，可作为认定本案事实的证据。对原告提供的证据2，本院认为，村委会出具的林地权属证明不具有书证的效力，不能作为认定权属的证据材料。对第三人大湾三组提供的两份证据材料同样不具有书证的效力，但可作为一方当事人的陈述意见。
经审理查明，2014年5月27日，被告钦北区水利局为建设新棠镇屯王屯楼饮水工程，与新棠镇南忠村委榃第村民小组的黄才松，大湾第三村民小组的潘开艳、大湾第二村民小组的潘开通，新棠镇屯王村委那堤村民小组的刘开言、沈升尚签订了征地合同。合同签订后，上述村民领取了征地补偿款及青苗补偿费，土地交由第三人钦北区清源供水有限责任公司建设饮水工程。基础工程完工后，在安装期间原告以水厂土地属其村民小组集体所有，被告没有向其村民小组支付土地补偿费为由，阻止供水公司施工。经当地政府协调，没能解决，原告于2016年3月17日向本院提起诉讼。
本院认为，农村饮水安全工程是农村的一项公益性基础设施，建设项目涉及用地应当遵循保障民生、依法合规、节约用地、简化程序的原则，确保农村饮水安全工程建设土地的供应，切实保障农村饮水安全工程建设顺利实施，让广大人民群众尽早喝上放心水。关于饮水工程用地问题，国土资源部、水利部《关于农村饮水安全工程建设用地管理有关问题的通知》国土资发（2012）10号文件规定，对小型的饮水项目选址在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外的，原则上依法使用集体土地，不实行征收，但必须就用地补偿与农村集体经济组织协商，达成一致。本案中，被告使用城镇建设用地范围外的集体土地建设饮水工程，从依法合规，简化程序，保障权益的原则出发，对使用的集体土地不实行征收，符合农村饮水安全工程建设土地供应的总体要求。原告以被告没有履行法定的征收程序，构成违法的理由不成立，本院不予支持。但被告在使用集体土地前没有与农村集体经济组织进行协商，没有经过农村集体经济组织的同意，擅自与土地使用人签订用地合同的行为构成违法，依法应予纠正。原告请求确认被告行政行为违法的理由成立，本院应予支持。因原告对被告使用的集体土地权属提出争议，相邻村民小组又对该土地提出权属异议，本案涉及的另一个法律关系，即农村集体土地所有权问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”的规定，本案原告和部分第三人对土地所有权都提出权属主张，因此，应当先行解决土地权属问题。当事人可通过当地政府进行协商，在协商不成的情况下，可申请人民政府处理，待土地权属确认后，当事人可持权属文件与被告协商土地补偿问题。因此，原告请求支付争议土地的补偿费因权属有争议，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十九条第三款、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：
一、确认被告钦州市钦北区水利局未经农村集体经济组织同意，擅自与他人签订征地合同的行政行为违法；
二、驳回原告钦州市钦北区新棠镇南忠村委会榃第村民小组请求支付土地补偿费的诉讼请求。
案件受理费50元，由原（原告已预付）、被告各负担25元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于钦州市中级人民法院。
审 判 长 韦魏延
审 判 员 揭光业
人民陪审员 莫如凤
二〇一六年六月六日
书 记 员 潘廷霞
附：相关法律条文
《最高人民法院关于执行﹤中华人民和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第四十九条第三款“第三人经合法传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不影响案件的审理”。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”。
第七十四条第二款第（一）项：“（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的”。