河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫行终212号
上诉人（一审第三人）刘建顺，男，汉族，1972年4月7日出生，住郑州市中原区。
委托代理人李老铁，河南华融律师事务所律师。
委托代理人李凯，河南华融律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）陈秀兰，女，汉族，1964年1月8日出生，住郑州市中原区。
委托代理人张小明，河南优泽律师事务所律师。
委托代理人张路羽，河南优泽律师事务所律师。
一审被告郑州市中原区人民政府，住所地郑州市桐柏路200号。
法定代表人乔耸，区长。
委托代理人高燕，郑州市中原区流湖街道办事处工作人员。
委托代理人刘长华，河南言理律师事务所律师。
一审第三人郑州市中原区西流湖街道址刘村民委员会，住所地郑州市西四环与陇海路交叉口。
负责人刘世鳌，村长。
上诉人刘建顺因与被上诉人陈秀兰、一审被告郑州市中原区人民政府（以下简称中原区政府）、一审第三人郑州市中原区西流湖街道址刘村民委员会（以下简称址刘村委会）撤销拆迁补偿安置协议一案，不服郑州铁路运输中级法院（2016）豫71行初524号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人刘建顺及其委托代理人李老铁，被上诉人陈秀兰及其委托代理人张小明、张路羽，一审被告中原区政府的委托代理人高燕、刘长华到庭参加诉讼。一审第三人址刘村委会经本院依法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
陈秀兰起诉称，中原区政府与刘建顺签订的拆迁补偿安置协议侵害其合法权益，请求确认中原区政府与刘建顺签订的拆迁补偿安置协议违法并予以撤销，判令中原区政府与陈秀兰签订拆迁补偿安置协议。
郑州铁路运输中级法院一审审理查明，陈秀兰系郑州市中原区须水镇小址刘村村民，丈夫刘喜顺于1998年因故去世。1996年8月31日，中原区政府为刘建芳（系陈秀兰丈夫之弟弟）颁发中土集建（96）字第28128号集体土地建设用地使用证，用地面积为310平方米，用途为住宅，该宅基地在1982年登记在刘进才（系陈秀兰的公公）名下。陈秀兰全家与其公公刘进才、婆婆张金枝以及刘建芳共同生活在该宅基地上的房屋内。涉案房屋系刘进才和张金枝建造。2008年3月，刘建芳失踪杳无音讯。2014年9月，中原区址刘村拆迁安置工作指挥部制定《中原区址刘村棚户区（城中村）改造拆迁补偿安置方案》，开始实施址刘村拆迁补偿安置工作。2014年9月21日，中原区政府依据刘建顺持有的刘建芳的户口本、集体土地使用证原件及刘建顺代签的址刘村委会的宅基地认定单、附属物普查表、空房验收单，与刘建顺签订了拆迁补偿安置协议。陈秀兰知道拆迁补偿安置协议的内容后，以刘建顺为被告向中原区人民法院提起民事诉讼，要求刘建顺归还代领的拆迁补偿费用。中原区人民法院作出（2015）中民一初字第1439号民事裁定，认为不能证明陈秀兰与该案存在直接利害关系，驳回了陈秀兰的起诉。陈秀兰不服，提起上诉。郑州市中级人民法院作出终审裁定，驳回陈秀兰的上诉，维持原裁定。后陈秀兰提起行政诉讼。另查明，陈秀兰在址刘村没有宅基地，其丈夫去世后因生活不便曾向址刘村委会申请划批宅基地。址刘村委会答复称根据宅基地管理规定涉案宅基地超过四分，应一分为二，不再重新划分宅基地。2012年3月18日，址刘村第一村民组、址刘村委会出具证明，证实经全家协商及组、村两委同意，现将老宅基院一分为二（集体土地建设用地使用证号28128），总计面积310平方米，陈秀兰和刘建芳各分155平方米，两位老人有居住权，陈秀兰和刘建芳均有使用权和继承权。该证明刘进才和张金枝进行了签字确认。
郑州铁路运输中级法院一审认为，（一）陈秀兰具有诉讼主体资格。陈秀兰系址刘村村民，其与宅基地的使用权人刘建芳及刘进才一直在涉案宅基地上的房屋居住生活。在刘建芳下落不明的情况下，陈秀兰作为涉案房屋的使用人与行政行为有利害关系，有权提起行政诉讼。（二）陈秀兰的起诉未超过法定起诉期限。中原区政府与刘建顺2014年9月21日签订拆迁补偿安置协议，该协议并未告知当事人诉权及起诉期限，故应适用知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年的起诉期限。陈秀兰2016年7月29日提起行政诉讼，其起诉未超过法定的起诉期限。（三）中原区政府与刘建顺签订的拆迁补偿安置协议主要证据不足且明显不当，依法应撤销。本案争议的涉案宅基地使用权登记人为刘建芳，而农村宅基地为集体所有土地，系为村民建房所用，是一户一宅，归家庭成员共同使用，宅基地所建房屋也归家庭成员共同共有。拆迁补偿安置，从本质上讲，应为对村民所建房屋的补偿和安置。在拆迁补偿安置过程中，往往也是由某一家庭成员代表全家签订拆迁补偿安置协议，所获得的拆迁补偿也归家庭成员共同所有。本案中涉案房屋系由陈秀兰全家与其公婆及小叔子刘建芳共同使用，在签订拆迁补偿安置协议时，因刘建芳下落不明，中原区政府在签订拆迁补偿安置协议过程中，应认真调查核实涉案房屋的使用人，通过所有使用人协商确认并出具证明材料的基础上，与其推选出来的代理人代表全家签订拆迁补偿安置协议。而中原区政府在签订协议过程中未尽到审慎义务，仅凭刘建顺持有的刘建芳的户口本、集体土地建设用地使用权证原件、以及刘建顺代为签字的村委会出具的宅基地认定单、收证凭证、附属物普查表、空房验收单与刘建顺签订拆迁补偿安置协议。该行为主要证据不足且明显不当，依法应予撤销。关于陈秀兰要求依法判令中原区政府与其签订拆迁补偿安置协议的问题，因涉案宅基地的使用权人为刘建芳，而陈秀兰提交的证据仅能证明经村委会认可对涉案宅基地取得了一半的使用权，故陈秀兰要求依法判令中原区政府与其签订拆迁补偿安置协议缺少事实依据，依法应予驳回，中原区政府应在调查核实的基础上，对涉案宅基地重新进行拆迁安置补偿。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决撤销郑州市中原区人民政府与刘建顺签订的动1-024号拆迁补偿安置协议；责令郑州市中原区人民政府调查核实后，就涉诉宅基地和房屋的补偿重新签订拆迁补偿安置协议；驳回陈秀兰的其他诉讼请求。
刘建顺不服一审判决向本院上诉称，（一）陈秀兰与“动1-024号拆迁补偿安置协议”无利害关系，拆迁所涉及宅基使用权人为刘建芳；刘建芳与陈秀兰、刘进才并非一户，刘建芳为126号，陈秀兰为140号，刘进才为141号，三户相互独立；刘建芳宅基上房屋不是陈秀兰或其丈夫建造；陈秀兰未在刘建芳宅基地房屋内居住，早年分家时父母将在须水购买的商铺分给陈秀兰丈夫，其与丈夫一直在商铺生活，后在马寨居住；刘进才、张金枝生前一直随刘建顺生活；村委会无权确认刘建芳名下宅基地使用权归陈秀兰共同使用，2012年3月18日址刘村委会证明无法律效力，该证明上刘进才、张金枝签名系伪造，二人不会写字，可鉴定指印；刘建芳未在2012年3月18日址刘村委会证明上签字，该证明对刘建芳无法律效力；2012年3月18日址刘村委会证明内容不属实，陈秀兰并未与刘进才、刘建芳共同居住；中原区人民法院及郑州市中级人民法院生效裁判文书确认陈秀兰与涉案宅基地无利害关系。（二）依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条之规定，陈秀兰于2015年6月25日向中原区人民法院提起诉讼已知中原区政府与上诉人签订拆迁协议，至2016年7月27日提起行政诉讼，已超过起诉期限。一审法院适用的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干规定的解释》已废止。（三）涉案宅基地使用权人为刘建芳，在刘建芳下落不明情况下，家庭协商由刘建顺代为签订协议，村委会2014年9月18日出具的证明可以证实，2014年9月22日在村民调委调解员支持下，刘建芳父亲和兄弟共同委托刘建顺签订协议，刘建顺系刘建芳代理人，因涉及开户转账，刘建芳下落不明，因此以刘建顺名义签订协议。刘建顺表示在刘建芳出现后将协议权利交归刘建芳。请求撤销一审判决第一项、第二项，发回重审或改判驳回诉讼请求或驳回起诉。
被上诉人陈秀兰答辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持一审判决。
一审被告中原区政府答辩称：（一）刘建芳已失联多年，刘建顺持刘建芳的宅基地使用证原件、址刘村宅基地认定单及刘建芳父亲刘进才的户口薄原件等材料，要求指挥部同意其代刘建芳签订安置补偿协议，指挥部在严格审查刘建顺提供的证件后，认定符合签订协议规定。刘建顺仅是代理人，补偿安置对象仍是刘建芳。（二）陈秀兰的多数证据在协议签订后取得，不能直接导致被诉协议被撤销。安置补偿协议是针对所有对宅基地及房屋享有权利的人，陈秀兰是否是相关权利人以及相关权利人之间如何分配补偿安置财产，指挥部无法厘清。（三）一审判决不能解决协议签订后出现的争议，判决结果也无法履行。协议不被撤销不影响陈秀兰通过民事诉讼维护合法权益。请求支持刘建顺上诉请求。
本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致。
本院认为，2012年3月18日址刘村委会、址刘村第一村民组出具证明证实：经全家协商、村两委同意，将争议宅基地一分为二，总计面积为310㎡，陈秀兰与刘建芳各分155㎡，两位老人有居住权，陈秀兰和刘建芳均有使用权和继承权。在没有合理解释的情况下，址刘村委会于2014年9月21日又以宅基地认定单的形式将争议宅基地认定为刘建芳所有。该证据与上述证明相互矛盾，不能作为认定涉案宅基地权属的依据，且址刘村委会又于2015年3月19日、2015年5月12日出具证明，认为涉案宅基地虽然登记在刘建芳名下但归陈秀兰和刘建芳使用。该证据与2012年3月8日址刘村委会、址刘村第一村民组出具的证明相互印证，能够证明涉案宅基地归陈秀兰、刘建芳等人共同使用。刘建顺不是涉案宅基地的使用人，在刘建芳下落不明，陈秀兰既无授权也无追认的情况下，仅有刘建芳亲属的委托，刘建芳无权代理陈秀兰、刘建芳与中原区政府签订被诉补偿安置协议。中原区政府与刘建顺签订的被诉补偿安置协议，事实不清，证据不足，应予撤销。综上，刘建顺的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费用50元，由刘建顺承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 别志定
审 判 员 李继红
代理审判员 王盛楠
二〇一七年七月三日
书 记 员 孙文磊