广州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2017）粤71行终2203号
上诉人（原审被告）：广州市交通委员会，住所地广州市天河区。
法定代表人：陈小钢，主任。
委托代理人：邹小江，该委工作人员。
委托代理人：石庆华，北京君泽君（广州）律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：肖鹏，男，汉族，19XX年XX月XX日出生，住湖南省宁乡县。
上诉人广州市交通委员会（以下简称市交委）因不履行法定职责一案，不服广州市天河区人民法院（2015）穗天法行初字第308号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告肖鹏所有的号牌为粤Ａ×××××的银灰色五菱之光小面包车（发动机号码为LJ474QE2310903808、车架号码为LZWABCJ1331064780），于2013年10月15日停放在广州市越秀区沙涌南莲街矿泉中学后门河涌边时被盗。肖鹏向广州市公安局越秀区分局报案，该局矿泉派出所经立案侦查，于2013年11月24日抓获嫌疑人陈家良。陈家良供认其在2013年10月15日凌晨30分许在广州市越秀区沙涌南莲街矿泉中学后门河涌边盗窃肖鹏的上述车辆，并已销赃。因陈家良提供的销赃信息不全，广州市公安局越秀区分局未找回该车辆。广州市公安局越秀区分局刑警大队、矿泉派出所分别于2013年11月11日、2015年6月3日分别出具《被盗抢（抢劫）车辆证明》《情况说明》，对肖鹏车辆被盗窃情况作出证明。
《广州市中小客车总量调控管理办法》第十二条规定：“单位和个人名下在本市登记的中小客车被盗抢后，符合以下条件的，可以提出增量指标申请并获取1个申请编码：（一）取得县级以上公安机关出具的被盗抢证明并已到本市公安机关交通管理部门办理被盗抢车辆登记业务；（二）书面承诺追回被盗抢车辆后，放弃所选择指标的申请资格，或者放弃已经取得的指标，或者在使用指标新购置的车辆和被追回车辆中择一办理转移登记、注销登记或者迁出本市变更登记，并承担全部费用。……”根据上述规定，肖鹏的车辆被盗窃后，仅能取得增量指标申请资格及申请编码，并须凭该编码通过摇号或竟价取得增量指标。而不能直接取得中小客车指标并办理新车注册登记。肖鹏多次以信访方式向市交委要求取得中小客车指标，但均被拒绝。故肖鹏向原审法院提出本案诉讼，要求市交委受理其补领广州机动车号牌并申请一并对《广州市中小客车总量调控管理办法》第十二条的规定进行合法性审查。庭审中，市交委确认肖鹏曾于2015年6月3日向其信访提出申请取得增量指标。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十一条规定：“规范性文件不合法的，人民法院不作为认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。作出生效裁判的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议，并可以抄送制定机关的同级人民政府或者上一级行政机关。”本案中，肖鹏因其车辆被盗且公安机关未找回被盗车辆，要求可不经摇号或竞价直接取得中小客车指标，市交委依据《广州市中小客车总量调控管理办法》第十二条的规定拒绝向其发放中小客车指标，仅同意其取得申请编码。故本案关键争点在于《广州市中小客车总量调控管理办法》第十二条的规定是否合法。该院认为，1．肖鹏依法办理案涉车辆注册登记并取得原车辆号牌，该号牌系属于该车辆附属的财产权，该项财产权不因机动车被盗抢而灭失，机动车所有人仍有继续持有和使用的权利，应受物权法保护。《广州市中小客车总量调控管理办法》第十二条对被盗抢车辆所有人已依法取得的财产权作出限制，缺乏上位法依据。2．被盗抢车辆属原存量机动车，车辆被盗抢后无法找回，车主如购买新车并直接取得指标办理注册登记，不会增加我市汽车保有总量，不会对《广州市中小客车总量调控管理办法》第一条所设立的缓解交通拥堵、节能减排、改善城市大气环境等政策目标的实现形成妨碍。该办法十二条针对被盗抢车辆所设置的限制措施无助于其所追求的行政目的的实现，违反行政比例原则，对被盗抢车辆车主的合法权利造成不当限制。据此，该院依法认定《广州市中小客车总量调控办法》第十二条的规定违法，该规定不得作为市交委行政行为的合法性依据。市交委依据上述规定对肖鹏申请取得中小客车指标予以拒绝，属适用法律错误，依法应对肖鹏的申请重新作出处理。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，经该院审判委员会讨论决定，判决责令被告广州市交通委员会在本判决生效之日起六十日内对原告肖鹏关于取得中小客车指标的申请重新作出处理。案件受理费50元，由被告广州市交通委员会负担。
上诉人市交委不服一审判决，上诉称：一审判决不当，应予以改判。一、《广州市中小客车总量调控管理办法》颁布前业经市政府法制办合法性审查，一审判决对其第十二条的认定与此有冲突。办法第十二条未违反行政比例原则，应属于行政管理的自由裁量范围。二、就中小客车指标管理的具体工作，上诉人均按照《广州市中小客车总量调控管理办法》执行，就本案情况，被上诉人只能取得1个申请编码，而非直接获得一个指标，上诉人没有自由裁量的空间。三、地方人民政府对城市交通流量有调控管理权，购车指标是对中小客车总量控制的产物，它不是财产和物权，也并非一审判决所认定的车辆号牌或号码（车辆号牌实际上也不是物权，而只是一种行政登记），一审认定有误。上诉请求：撤销原判和改判驳回被上诉人的诉讼请求，由被上诉人承担案件的受理费。
被上诉人肖鹏未提供二审答辩意见。
二审审理查明，原审判决查明的事实清楚并有相应证据证实，本院二审予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十一条规定：“规范性文件不合法的，人民法院不作为认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。作出生效裁判的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议，并可以抄送制定机关的同级人民政府或者上一级行政机关。”本案中，被上诉人肖鹏因其车辆被盗且公安机关未找回被盗车辆，向上诉人市交委申请要求可不经摇号或竞价直接取得中小客车指标。上诉人市交委依据《广州市中小客车总量调控管理办法》第十二条的规定，不予受理其申请，拒绝向其发放中小客车指标。该不予受理行为是否合法，关键在于其所依据的《广州市中小客车总量调控管理办法》第十二条规定是否合法。故肖鹏在向原审法院提起诉讼的同时，申请一并对《广州市中小客车总量调控管理办法》第十二条规定进行合法性审查。
《国务院大气污染防治行动计划》要求“……根据城市发展规划，合理控制机动车保有量，北京、上海、广州等特大城市要严格限制机动车保有量……”，《广州市中小客车总量调控管理办法》第一条规定：“为缓解交通拥堵、落实公交优先和节能减排政策、改善城市大气环境，根据本市道路交通实际，制定本办法。”第二条规定：“本市行政区域范围内中小客车施行总量调控和指标管理。”据此，《广州市中小客车总量调控管理办法》系本市为实现缓解交通拥堵、提高出行效率、实现环保节能、改善城市环境等多重政策目的，通过对申请注册登记车辆进行指标管理而实施的机动车总量控制措施。《广州市中小客车总量调控管理办法》对控制本市机动车保有量，实现上述目的确有一定的积极意义。
《广州市中小客车总量调控管理办法》第十二条规定，已登记的车辆被盗抢后，失主仅能取得增量指标申请资格及申请编码，并凭该编码通过摇号或竟价取得增量指标，而不能直接取得中小客车指标并办理新车注册登记。从《广州市中小客车总量调控管理办法》的总体规定看，控制本市机动车保有量，应当是对申请注册登记车辆进行指标管理而实施的总量控制措施，该控制措施仅针对属于增量范围的新注册登记车辆需要取得注册指标，对已注册登记的中小客车，并不需要重新取得注册指标。对已注册登记的中小客车的车主，根据《广州市中小客车总量调控管理办法》的规定，车主享有继续持有及使用车辆（车牌）的权利，无须重新获取指标。车主经依法登记的取得的车辆号牌属于车主的合法权益，该号牌属于该车辆附属的财产权，该项财产权不因机动车被盗抢而灭失，机动车所有人仍有继续持有和使用的权利，应受物权法保护。涉案被盗抢的车辆属于已注册登记的车辆。规范性文件对公民的财产权利作出限制性或剥夺性规定，必须要有相应的法律依据。对于因主观原因需要更换、更新车辆的车主，《广州市中小客车总量调控管理办法》尚且允许车主直接申请更新指标予以更换。而对于被盗抢车主，车辆被盗抢其本身并无过错，已属不幸。在其遭受车辆财产损失并被迫更换车辆的情况下，该办法第十二条规定仅给予其申请编码不给予指标，没有合理考虑被盗抢车主的合法权益，既有悖公平，又缺乏上位法依据。
行政行为应当有助于实现行政目的或者至少有助于行政目的达成。行政机关实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，如果可能对相对人的权益造成某种不利影响时，应使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度。根据《机动车登记规定》第九条第（九）项、第四十八条的规定，已注册登记的机动车被盗抢的，车辆管理所应当根据刑侦部门提供的情况，在计算机登记系统内记录，停止办理该车的各项登记和业务。一般情况下，该被盗抢车辆无法在本市正常行驶及使用。被盗抢车辆属原存量机动车，车辆被盗抢后无法找回（即便最后车辆被找回，失主也只能在新车或被追回车辆中择一拥有车牌或放弃已取得的指标），车主如购买新车并直接取得指标办理注册登记，不会增加本市汽车保有总量，不会对《广州市中小客车总量调控管理办法》第一条、第二条所设立的政策目标的实现形成妨碍。该第十二条针对被盗抢车辆所设置的限制措施无助于其所追求的行政目的的实现，违反行政比例原则，对被盗抢车辆车主的合法权利造成不当限制。同样实施车辆总量控制的北京、天津均允许在已注册登记的车辆被盗抢后无法找回的情况下，车主可直接取得指标。如《北京市小客车数量调控暂行规定实施细则》第二十二条第一款规定：“单位或者个人名下处于正常登记状态的小客车若被盗抢，公安机关立案满12个月后仍未追回，并已在公安机关车辆管理系统登记被盗抢状态的，可在此后6个月内申请小客车指标，逾期未提出申请的，视为自动放弃指标申请。”
综上所述，原审法院认定《广州市中小客车总量调控管理办法》第十二条的规定不合法，不能作为市交委对肖鹏申请取得中小客车指标予以拒绝的合法性依据，并无不当，本院二审予以支持。上诉人市交委的上诉请求理据不足，本院予以驳回。原审判决认定的事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人广州市交通委员会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨立志
审 判 员 杨 芳
审 判 员 石晓利
二〇一七年十二月二十日
法官助理 魏玲英
书 记 员 王 薇