山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）鲁行终字第192号
上诉人（一审原告）：周立海等27人（名单附后）。
上诉人暨诉讼代表人：周立海，男，1945年11月19日出生，汉族，农民。
上诉人暨诉讼代表人：白艳华，男，1962年8月8日出生，汉族，农民。
上诉人暨诉讼代表人：周立忠，男，1953年8月28日出生，汉族，农民。
上诉人暨诉讼代表人：周其顺，男，1949年5月26日出生，汉族，农民。
被上诉人（一审被告）：山东省人民政府。
法定代表人：郭树清，省长。
委托代理人：牟洪军、季春光。
周立海等27人诉山东省人民政府（以下简称省政府）行政复议一案，济南市中级人民法院于2014年8月5日作出（2014）济行初字第74号行政判决。一审原告周立海等27人不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年11月20日公开开庭审理了本案。上诉人的诉讼代表人周立海、白艳华、周立忠、周其顺，被上诉人省政府的委托代理人牟洪军到庭参加了诉讼。上诉人所在村的韩桂学参加了庭审，但因庭后未补交委托代理手续，视为未到庭。本案现已审理终结。
本案行政争议形成过程如下：
省政府于2014年5月20日作出鲁政复驳字（2014）第65号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称《65号驳回复议申请决定》），认为冠县人民政府收到省政府作出的鲁政土字（2011）1745号《关于冠县2011年第三批次城镇建设用地的批复》（简称《1745号批复》）后，于2012年2月2日作出《征收土地公告》（2012年第2号），并在冠县清泉街道办事处三里韩村进行张贴公示，该公告载明了《1745号批复》的内容。因此周立海等27人最迟在2012年2月就已经知道《1745号批复》的有关内容，现周立海等27人对该具体行政行为不服向省政府提出行政复议申请，已经超过《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第九条、《山东省行政复议条例》第八条规定的行政复议申请期限。综上，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回周立海等27人的行政复议申请。周立海等27人不服，诉至一审法院。
一审法院经审理，认定如下事实：原告周立海等27人均系山东省冠县清泉街道办事处三里韩村村民。2011年12月31日，省政府作出《1745号批复》，该批复内容为：“同意将冠县上列农用地（包括三里韩村）转为建设用地并征收，同时征收上列建设用地，总计45.6203公顷，用于城镇建设。”2012年2月2日冠县人民政府作出2012年第2号征收土地公告，载明：“2011年12月31日，山东省人民政府建设用地批件（鲁政土字（2011）1745号）批准征收我县土地45.6203公顷。现公告如下：一、征收土地位置及用途……二、土地征收补偿安置方案。本次征收土地涉及各农村集体经济组织的土地征收补偿安置方案附后。三、交付土地……四、其他。本次公告在本次征收土地涉及的农村集体经济组织所在地予以发布。”冠县国土资源局工作人员将该公告在冠县清泉街道办事处三里韩村党支部进行张贴公示。原告认为《1745号批复》违法征收其承包地，向被告提起行政复议申请，要求撤销《1745号批复》，落款时间为2014年3月11日。被告于2014年3月14日作出《补正行政复议申请通知书》，要求原告补正相关材料。经原告补正后，被告于2014年3月27日作出鲁政复办受字（2014）65号《行政复议受理通知书》，决定对原告的复议申请予以受理。2014年5月20日，被告作出《65号驳回复议申请决定》，并向原告送达。
一审法院认为，本案争议的焦点问题是被告作出的驳回复议决定程序是否合法及认定事实的证据是否充分。
首先，关于程序问题。原告主张被告决定举行听证会，但未履行其职责，程序违法。经审查，《行政复议法》第二十二条规定：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”《行政复议法实施条例》第三十三条规定：“行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证方式审理。”根据上述规定，行政复议机构审理案件以书面审查为原则，只有对重大、复杂案件，复议机关认为有必要或申请人提出要求时，复议机构可以采取听证方式予以审理。但复议机构是否采取听证审理方式，法律没有强制性规定，行政复议机构具有裁量权。具体到本案，虽然被告作出的鲁政复办答字（2014）65号提出行政复议答复通知书，决定举行听证会，之后被告仍采用书面方式审理并作出决定，虽有不妥，但属于行政复议机构行使裁量权行为，不构成复议程序违法。故对原告的主张，不予支持。关于原告主张被告未提供证据证实复议案件由两名以上行政复议人参加，程序违法的问题。经审查，《行政复议法实施条例》第三十二条规定：“行政复议机构审理行政复议案件，应当由2名以上行政复议人员参加。”本案中，从被告提供的调查笔录看，其参与案件调查人员为两名，故符合上述法规规定。被告受理原告提出的行政复议申请后，经调查、审理，在法定期限内作出行政复议决定并依法送达原告，程序符合《行政复议法》的有关规定。
关于被告作出的复议决定认定事实是否充分问题。《山东省行政复议条例》第八条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织行政复议申请权或者行政复议申请期限的，申请期限自公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请权或者申请期限之日起计算，但是自知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。”本案中，被告提供的冠县人民政府作出《征收土地公告》（2012年第2号）及照片，张贴人冯金哲、梁明林以及见证人周立臣、周凤箱的证言，被告对原告周立忠、周其顺、原告张玉霞的丈夫周凤栋的调查笔录等证据材料相互印证，能够证实冠县人民政府收到省政府作出的《1745号批复》后，于2012年2月2日作出《征收土地公告》（2012年第2号），并在冠县清泉街道办事处三里韩村进行张贴公示的事实。因此，原告最迟在2012年2月就已经知道《1745号批复》的有关内容。原告于2014年3月向被告提起行政复议，已经超过上述法规规定的复议申请期限。被告查明上述事实后，根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项：“（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的”的规定，决定驳回原告的行政复议申请，并无不当。原告主张被告未审查公告的张贴时间，该公告张贴时间不符合《征收土地公告办法》第四条中“被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告”的规定。因本案仅是针对公告张贴的事实进行审查，并非审查《1745号批复》及公告行为的合法性，故对原告所主张的事项，本案不予评价。
综上，被告作出《65号驳回复议申请决定》认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。原告要求撤销该复议决定及要求被告重新作出行政复议决定的诉讼请求，缺乏事实根据和法律依据，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告周立海等27人的诉讼请求。案件受理费50元，由原告周立海等27人负担。
一审原告周立海等27人不服，上诉请求：1、撤销一审法院判决，依法改判支持上诉人一审诉讼请求或者发回一审法院重审。理由是：1、上诉人是通过政府信息公开行政复议知道《1745号批复》内容的；被上诉人提交的、冠县人民政府作出的《征收土地公告》（2012年第2号）没有关于对征收批复行政复议权利救济、行政复议机关、行政复议期限等内容的告知，严重违反《行政复议法实施条例》第十七条的规定；因公告没有规定公告履行的届满期限，所以依据《行政复议法实施条例》第十五条第一款“行政复议法第九条第一款规定的行政复议申请期限的计算，依照下列规定办理：（四）具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算”的规定，无法确定行政复议申请的期限；且冠县人民政府所作的征地公告不能代替征地批复的作出机关即省政府的公示、公告义务，在计算行政复议申请时效时不能因此适用《山东省行政复议条例》第八条的规定。2、被上诉人提供的证据显示：冠县人民政府并未依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，在被征收所在地的乡（镇）、组进行公告；有关征地公告照片没有拍摄时间，不能证明系在2012年2月拍摄，且张贴在村党支部，并非村民委员会办公地点，上诉人等作为村民无法查阅，与周凤箱、周立臣出具的证明（载明其看到的地点是大队办公室）相矛盾；周立忠、周其顺、周凤栋的调查笔录只说明知道开始征地，没有说明见到过征地公告；对梁明林、冯金哲出具的证明，因该二人并未提供其系冠县国土资源局公务员及行政执法人员证件，所以对其真实性有异议。因此，被上诉人提供的证据不能充分证明冠县人民政府已经将征地批复的主要事项在被征地所在乡、村、组进行了公告，所以依据《行政复议法实施条例》第十五条第二款“行政机关作出具体行政行为，依法应当向有关公民、法人或者其他组织送达法律文书而未送达的，视为该公民、法人或者其他组织不知道该具体行政行为”的规定，视为上诉人不知道征地批复。3、《行政复议法实施条例》第三十二条规定，行政复议机构审理行政复议案件，应当由2名以上行政复议人员参加。被上诉人未提供充分证据证实对此案审查系由哪两位人员实施，剥夺了上诉人回避权的行使。且被上诉人在鲁政复办答字（2014）65号《提出行政复议答复通知书》中明确承诺“本机关决定举行听证会”，但并未通知上诉人召开听证会，严重违反诚信原则。4、一审法院采信证据错误。对上诉人提供的证据2、3反映的事实未予确认；对被上诉人提交的证据5、6予以采信，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定。5、一审法院程序严重违法。在第一次庭审时当庭更换审判长，不符合《最高人民法院关于人民法院合议庭工作的若干规定》第3条“合议庭组成人员确定后，除因回避或者其他特殊情况，不能继续参加案件审理的之外，不得在案件审理过程中更换。更换合议庭成员，应当报请院长或者庭长决定。合议庭成员的更换情况应当及时通知诉讼当事人”的规定，影响了事前了解更换后法官的回避调查；且一审法院作出驳回上诉人回避申请决定后，2014年6月29日上诉人通过电子邮箱gxz×××＠163.com向济南市中级人民法院电子邮箱jnz×××＠chinacourt.org发送《驳回回避决定复议申请书》，一审法院对此未作出复议决定，剥夺了上诉人的回避复议权。
被上诉人省政府庭前未提交书面答辩意见。
二审庭审中，合议庭确定本案的审理重点是：1、被上诉人省政府作出的《65号驳回复议申请决定》认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法；2、一审法院判决驳回上诉人周立海等27人的诉讼请求认定事实是否清楚，适用法律是否正确，审判程序是否合法。
针对第一个审理重点，上诉人坚持其上诉状中的观点，认可村党支部和大队办公室在同一地点，但不认可见到了《土地征收公告》，也不知道《1745号批复》内容，《征收土地公告》违法，有关土地被强制执行后补偿款至今未领取。被上诉人认为，《行政复议法》和《行政复议法实施条例》第二十二条、第三十三条对复议机构是否采取听证程序进行审理并没有强制性规定，且上诉人亦未向被上诉人提出过听证申请。载明《1745号批复》有关内容的《征收土地公告》已经于2012年2月在上诉人所在的冠县清泉街道办事处三里韩村进行了张贴公示，有照片及相关证人证言、调查笔录为证。因此，上诉人于2014年3月12日提起行政复议申请已经超过了法定期限，被上诉人作出《65号驳回复议申请决定》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。
针对第二个审理重点，上诉人坚持上诉状中的观点，认为一审法院判决采信证据错误，审判程序违法，应予改判。被上诉人认为一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。
双方当事人在一审中提供的证据已随案移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见以及据此确认的案件事实。
本院认为：
本案中，被上诉人省政府在一审中提交的张贴《征收土地公告》照片、张贴人及见证人的证言以及复议机构工作人员对上诉人周立忠、周其顺以及张玉霞丈夫周凤栋的调查笔录可以证明，载明《1745号批复》的《征收土地公告》已于2012年2月在上诉人所在村村委办公室（党支部）张贴，因此，应视为上诉人于2012年2月即知道了《1745号批复》的内容。因《征收土地公告》并未告知复议权和复议申请期限，根据《山东省行政复议条例》第八条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织行政复议申请权或者行政复议申请期限的，申请期限自公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请权或者申请期限之日起计算，但是自知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年”的规定，上诉人最迟应于2014年2月提请行政复议。而上诉人于2014年3月12日才向省政府提出对《1745号批复》的行政复议申请，已经超过了2年的复议期限，被上诉人据此作出《65号驳回复议申请决定》并无不当。上诉人有关征收公告不合法、补偿不到位等主张，因与本案被诉复议行为不属于同一法律关系，本院不予审查。上诉人有关被上诉人省政府未交代复议审理人员名单、未举行听证属于程序违法的主张没有法律依据，本院不予支持。上诉人还主张收到一审法院于2014年6月26日作出的（2014）济行初字第74-1号《对申请回避的决定书》后提出了复议申请，一审法院未予回应，属于审判程序违法，但仅凭其向本院提供的网络截图彩印件不能有效证明其向作出决定的一审法院申请过复议，且一审法院于2014年7月7日第二次开庭审理时上诉人一方亦未提出异议。因此，对上诉人的该项主张，本院亦不予支持。
综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人周立海等27人共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 许 琳
审 判 员 马新光
代理审判员 于 晶
二〇一四年十二月八日
书 记 员 王 璐
附上诉人名单：
上诉人周立平，男，1956年7月7日出生，汉族，农民。
上诉人周其顺，男，1949年5月26日出生，汉族，农民。
上诉人梁长印，男，1948年8月27日出生，汉族，农民。
上诉人周立轩，男，1973年9月15日出生，汉族，农民。
上诉人周立忠，男，1953年8月28日出生，汉族，农民。
上诉人周和桥，男，1939年3月10日出生，汉族，农民。
上诉人周立学，男，1958年2月5日出生，汉族，农民。
上诉人周聚江，男，1954年10月26日出生，汉族，农民。
上诉人周英申，男，1969年4月19日出生，汉族，农民。
上诉人韩桂彪，男，1970年9月1日出生，汉族，农民。
上诉人周立贞，男，1956年6月19日出生，汉族，农民。
上诉人周其立，男，1959年9月3日出生，汉族，农民。
上诉人周和典，男，1941年9月21日出生，汉族，农民。
上诉人周立海，男，1945年11月19日出生，汉族，农民。
上诉人白艳华，男，1962年8月8日出生，汉族，农民。
上诉人张玉霞，女，1969年4月16日出生，汉族，农民。
上诉人周聚可，男，1962年2月20日出生，汉族，农民。
上诉人周聚路，男，1958年12月18日出生，汉族，农民。
上诉人周建国，男，1973年12月17日日出生，汉族，农民。
上诉人周聚成，男，1945年2月17日出生，汉族，农民。
上诉人周秀英，女，1949年2月17日出生，汉族，农民。
上诉人周立朝，男，1962年12月11日出生，汉族，农民。
上诉人王桂连，女，1934年1月11日出生，汉族，农民。
上诉人张爱芝，女，1965年9月9日出生，汉族，农民。
上诉人梁振生，男，1956年1月24日出生，汉族，农民。
上诉人梁振乾，男，1945年4月18日出生，汉族，农民。
上诉人白艳龙，男，1972年10月28日出生，汉族，农民。