河南省永城市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）永行初字第64号
原告黄建国，男，1970年8月7日出生，汉族，住河南省夏邑县。
委托代理人周建永，河南栗城律师事务所律师，特别授权。
被告夏邑县太平镇人民政府，住所地：河南省商丘市夏邑县太平镇。
法定代表人宿子建，镇长。
委托代理人肖鑫涛，夏邑县太平镇人民政府副镇长，特别授权。
委托代理人秦东波，夏邑县太平镇人民政府副书记，一般代理。
被告夏邑县人民政府，住所地：河南省商丘市夏邑县城关镇县府路4号。
法定代表人刘海鹰，县长。
委托代理人张永哲，夏邑县人民政府工作人员，特别授权。
委托代理人董伟，河南福聚律师事务所律师，一般代理。
第三人黄建营，男，1947年7月28日出生，汉族，住夏邑县。
委托代理人张川，河南言华律师事务所律师。一般代理。
原告黄建国诉被告夏邑县太平镇人民政府、夏邑县人民政府土地行政裁决及行政复议一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2015年11月14日公开开庭进行了审理。原告黄建国之委托代理人周建永，被告夏邑县太平镇人民政府法定代表人宿子建及委托代理人肖鑫涛、秦东波，被告夏邑县人民政府行政负责人赵国福及委托代理人张永哲、董伟，第三人黄建营及委托代理人张川到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为是：被告夏邑县太平镇人民政府作出的太政（2013）2号行政决定书及被告夏邑县人民政府作出的夏政复决字（2015）19号行政复议决定书。
原告黄建国诉称，其与第三人黄建营就位于南至夏韩公路，北至李四、东至黄四玄、西至二彪，长22米、宽15米的土地一直存在使用权纠纷，2013年1月14日，夏邑县太平镇人民政府就第三人黄建营的申请作出太政（2013）2号行政决定书，该决定书在作出过程中并未向原告送达任何法律文书，剥夺了原告的陈述、申辩权；并且涉案土地并非宅基地，不属于争议案件的受理范围，夏邑县太平镇人民政府不具备处理该争议的职权；另外第三人黄建营并非农业户口或本村村民，不具备申请宅基地使用证的主体条件，因此，夏邑县太平镇人民政府作出太政（2013）2号行政决定书认定事实不清，程序违法，原告对该决定书不服，遂向夏邑县人民政府申请复议，夏邑县人民政府作出了夏政复决字（2015）19号行政复议决定书，予以维持。以上两份决定书，认定事实不清、程序违法，特诉请予以撤销。
原告黄建国向本院提交的证据材料有：1、夏邑县太平镇人民政府（2013）2号土地权属决定书一份；2、夏邑县人民政府夏政复决字（2015）19号行政复议决定书一份，以上证据证明原告具有诉讼主体资格；3、2008年10月25日，黄建营与黄建国签订的调解协议书一份，证明经派出所调解，黄建营将其住房后的一处宅基地转让给黄建国，双方争议的土地平分使用；4、夏邑县人民法院（2009）夏民初字第776号民事判决书一份；5、证人雷某甲、李某甲、薛某某、李某乙、雷某乙出具的证言材料各一份，证明涉案土地为可耕地，一直由原告黄建国承包经营使用；6、夏邑县人民法院（2010）夏行初字第21号行政判决书及（2010）夏行初字第27号行政判决书，证明第三人黄建营原持有的太平集建字第09-1934号集体土地建设用地使用证及夏集用（2001）第091603002号集体土地使用证违法。另外，原告黄建国当庭申请证人出庭，因违反法定程序未获准许。
被告夏邑县太平镇人民政府在法定期限内向本院递交了其作出行政行为的证据及依据，并辩称：1、2008年10月25日，原告黄建国与第三人黄建营达成的调解协议因夏邑县太平镇派出所不是合法的处理主体，该协议无效；2、涉案土地为宅基地而非原告所称的可耕地；3、根据1997年夏邑县人民政府向夏邑县太平乡人民政府发函和当时的相关政策，第三人黄建营虽非农业家庭户口，但不影响其拥有农村宅基地使用权，1988年太平镇太平庄村民委员会为第三人黄建营颁发的《宅基地使用证》为有效证件；4、根据《土地权属争议调查处理办法》第二条和第五条之规定，个人之间因土地使用权属发生的争议，可由乡、镇政府处理，并且夏邑县人民法院（2012）夏行初字第45号行政判决书和商丘市中级人民法院（2012）商行终字第108号行政判决书均认定夏邑县太平镇人民政府具有处理涉案土地争议的职权。
被告夏邑县太平镇人民政府向本院提交的证据材料有：第一组证据：1、《土地权属争议处理暂行办法》（国家土地管理局（1995）第4号令）；2、《土地权属争议调查处理办法》（中华人民共和国国土资源部第17号令）。该组证据证明，被告夏邑县太平镇人民政府具有处理涉案土地争议的职权。第二组证据：1、1988年4月30日，夏邑县太平乡太平庄村民委员会为第三人黄建营颁发的《宅基地使用证》一份；2、2010年7月21日、2011年8月20日、2011年11月10日，夏邑县太平乡太平庄村民委员会出具的《证明》各一份；3、2012年4月14日，夏邑县太平镇太平庄村民委员会出具的《证明》一份。该组证据证明，被告根据第三人的《宅基地使用证》和村民委员会的调查证明将涉案土地确权给第三人黄建营使用，事实清楚，证据充分。第三组证据：1、2010年10月26日，第三人黄建营提出的确权申请书一份；2、2014年12月11日，黄建国送达回证一份。证明被告根据第三人黄建营的确权申请，处理涉案土地争议，并将相关材料送达给原告黄建国。
被告夏邑县人民政府在法定期限内向本院递交了其作出行政行为的证据及依据，并在答辩状中辩称其根据夏邑县太平镇人民政府、原告黄建国、第三人黄建营提交的相关证据材料作出的夏政复决字（2015）19号行政复议决定书认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。
被告夏邑县人民政府向本院提交的证据材料有：1、2014年12月29日，行政复议申请书、黄建国身份证复印件及授权委托书各一份；2、夏政复受（2015）01号受理通知书各一份；3、夏政复被受（2015）01号提出答复通知书一份；4、夏政复被受（2015）01号行政复议案件第三人通知书一份；5、太平庄村民委员会《证明》六份及黄建营宅基地使用证一份；6、1995年12月15日，黄建营申请书一份；7、1997年12月9日，夏邑县人民政府办公室《通知》一份；8、夏邑县人民法院（2012）夏行初字第45号行政判决书一份；9、商丘市中级人民法院（2012）商行终字第108号行政判决书一份；10、夏邑县人民政府夏政复决字（2012）04号行政复议决定书一份；11、夏邑县人民法院（2010）夏民初字第776-1号民事裁定书一份；12、夏邑县人民法院（2010）夏民初字第776-2号民事裁定书一份；13、夏邑县太平镇人民政府太政（2011）45号行政决定书一份；14、夏邑县太平镇人民政府太政（2013）2号行政决定书一份；15、2008年10月25日，调解协议书一份；16、2009年1月19日，调查笔录一份；17、河南省委办公厅豫办（1996）26号文件；18、1997年8月10日第4379期第四版《法制日报》一份；19、2008年7月27日，李某甲调查笔录一份；20、2008年7月31日，黄建国调查笔录一份；21、2008年7月24日，李某丙调查笔录一份；22、黄建营反映材料及人民来访接待室告知单各一份；23、延期审理申请、夏邑县人民政府公文处理签、行政复议决定处理签各一份；24、行政复议文书送达回证五份；25、2015年2月13日夏邑县太平镇人民政府答辩状、夏邑县人民政府夏政复决字（2015）09号行政复议决定书、夏邑县人民政府夏政复决字（2015）19号行政复议决定书、商丘市中级人民法院（2015）商行初字第58号行政判决书各一份。以上证据证明夏邑县人民政府作出的夏政复决字（2015）19号行政复议决定书事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。
第三人黄建营述称意见与被告夏邑县太平镇人民政府、夏邑县人民政府的答辩意见相同，并在庭审中提出对原告的委托行为有异议，认为该委托书中签名和手印均非黄建国本人所为，要求申请司法鉴定，但庭审后书面放弃该请求。
第三人黄建营向本院提交的证据材料有：1、1988年4月3日夏邑县太平乡太平庄村民委员会为黄建营颁发的宅基使用证一份，证明该证是严格按照《河南省村镇建设管理办法》（试行）规定的精神办理的，该《宅基使用证》为有效证件，黄建营对涉案宅基地享有合法的使用权；2、夏邑县太平乡太平庄村民委员会出具的证明四份、夏邑县太平乡人民政府和太平乡太平庄村民委员会共同出具的证明、处理意见书各一份，证明涉案宅基地经夏邑县太平乡人民政府和太平乡太平庄村民委员会多次调查核实，黄建营对涉案宅基地享有合法的使用权；3、申请书及夏邑县人民政府办公室的通知各一份，证明黄建营的户口为非农业户口，但不影响其拥有宅基地使用权；4、夏邑县人民法院（2010）夏行初字第21号行政判决书和（2010）夏行初字第27号行政判决书各一份，证明黄建营就涉案土地办理了《集体土地建设用地使用证》和《集体土地使用证》，虽然上述两证均已被撤销，但涉案土地性质为宅基地，且原告黄建国也明确表示认可；5、2008年10月25日调解协议一份，证明根据《土地管理法》及《土地权属争议调查处理办法》之规定，该调解协议当然无效。
在庭审质辩中，针对被告夏邑县太平镇人民政府所举证据，原告黄建国认为第一组证据并不能证明行政行为程序合法，仅能证明被告未超越职权。第二组证据中的宅基证不合法，村民委员会的证明形式不合法，内容不真实，反证了被告作出的行政行为认定事实不清。第三组证据送达主体不对。被告夏邑县人民政府及第三人黄建营对被告夏邑县太平镇人民政府所举证据均无异议。
针对被告夏邑县人民政府所举证据，原告黄建国对证据1、2、3、4、6、7、17、18、19、22、23、24均无异议；认为证据5不能证明涉案土地属于第三人所有；对证据8、9的真实性无异议，从中可以看出被告作出的复议决定已经被人民法院撤销；对第10份证据的真实性无异议，足以说明被告辩称的2014年4月14日已经通知原告是不属实的；对11、12的真实性无异议；对13、14份证据有异议，其已因程序违法被撤销；证据15、16中的调解笔录和调查笔录说明该地的原使用权归原告；证据20、21虽能证明涉案土地是承包地，但换地没有实际履行；对证据25的真实性无异议，从中可以看出该复议决定违反法律规定，审查事实不清、程序违法。被告夏邑县太平镇人民政府及第三人黄建营对上述证据均无异议。
针对原告黄建国提交的证据，被告夏邑县太平镇人民政府对原告提供的证人证言均有异议，认为证言不客观、不真实，其他相同证据的质证意见均与前文相同。被告夏邑县人民政府同意被告夏邑县太平镇人民政府的意见，同时补充认为：证据3说明原告持续使用着第三人的土地，反证原来的换地协议已经履行；证据4并不能证明涉案土地是可耕地；证据5的证人证言不客观、不真实，因为涉案土地属于集体所有，村民委员会作为村民自治组织，最熟悉情况，因此应当采信其出具的证明；证据6并未涉及到土地性质。第三人同意被告夏邑县太平镇人民政府、夏邑县人民政府的意见，同时认为土地权属并非证人证言能够确定，而应以相应的土地权属证书为准。
针对第三人黄建营所举证据，原告黄建国认为证据5中派出所有调解权，其充当的只是一个中间人的角色，达成调解协议还是原告与第三人的真实意思表示。另外，换地时第三人根本不是农业户口，也不是该村村民，土地置换并未实施履行。其他相同证据的质证意见均与前文相同。被告夏邑县人民政府、夏邑县太平镇人民政府对第三人黄建营所举证据均无异议。
经庭审质证，本院对各方当事人提交的证据综合分析认证如下：原告黄建国提交的证据1、2系被诉行政行为法律文书；证据4、6能够证明双方此前因涉案土地发生纠纷。被告夏邑县太平镇人民政府提交的第一组证据属于法律适用，第三组中的证据2属于程序问题。被告夏邑县人民政府提交的第1-24份证据均属于在2015年3月16日作出的夏政复决字（2015）09号行政复议决定时的证据，因夏政复决字（2015）09号行政复议已被商丘市中级人民法院（2015）商行初字第58号行政判决书予以撤销，不能用以证明被诉行为合法的证据；证据25系被诉行为法律文书。第三人黄建营提交的证据1、2、3同被告夏邑县太平镇人民政府提交的证据，证据4、5同原告的证据6、3。除上述证据外，其余证据与双方实体权利有关，不能认定被诉行政行为合法。
经审理查明，原告黄建国与第三人黄建营系堂兄弟。双方争议的土地位于夏邑县太平镇太平庄村靳庄南地，南临夏韩公路北侧，双方因土地使用权归属发生争议，分别起诉到人民法院，经人民法院依法判决，分别撤销各自持有的土地使用证。2011年12月27日，夏邑县太平镇人民政府作出太政（2011）45号关于黄建营与黄建国土地权属争议案件行政决定，确认争议土地使用权归原告黄建营所有。原告黄建国不服该决定提起行政诉讼，夏邑县人民法院于2012年9月18日作出（2012）夏行初字第45号行政判决，予以撤销，并判决夏邑县太平镇人民政府在法定期限内重新作出新的行政行为。黄建营不服提起上诉，商丘市中级人民法院作出（2012）商行终字第108号行政判决予以维持。夏邑县太平镇人民政府于2013年1月14日作出太政（2013）2号行政决定，将争议土地使用权确认归第三人黄建营所有。原告黄建国不服该决定，申请行政复议，夏邑县人民政府于2015年3月16日作出夏政复决字（2015）09号行政复议决定，撤销了夏邑县太平镇人民政府作出的太政（2013）2号行政决定。第三人黄建营不服提起诉讼。商丘市中级人民法院（2015）商行初字第58号行政判决书撤销了的夏政复决字（2015）09号行政复议决定并责令重新作出行政行为。被告夏邑县人民政府于2015年8月25日作出夏政复决字（2015）19号行政复议决定书，维持了被告夏邑县太平镇人民政府作出的太政（2013）2号土地确权决定书。原告黄建国不服，遂诉至本院。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。本案中，被告夏邑县太平镇人民政府依法享有依据申请处理涉案土地权属的职权，但其未按照《土地权属争议调查处理办法》规定，行政机关在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人，对争议的事实情况进行调查并审查双方当事人提供的证据材料，还应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议等规定，认定事实不清，程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项、第七十九条之规定，判决如下：
一、撤销被告夏邑县太平镇人民政府2013年1月14日作出的太政（2013）2号行政决定；
二、撤销被告夏邑县人民政府2015年8月25日作出夏政复决字（2015）19号行政复议决定。
案件受理费50元，由被告夏邑县太平镇人民政府、夏邑县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数或者代表人人数提出副本，上诉于河南省商丘市中级人民法院。
审判长 史 霞
审判员 韩凤丽
审判员 程 杰
二〇一五年十二月七日
书记员 陈玉洁