广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤行终305号
上诉人（原审原告）：霍敏酬，男，汉族，1974年8月25日出生，住广东省佛山市顺德区。
委托代理人：杨强、郭悦，均为北京市盛廷律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：佛山市人民政府。住所地：广东省佛山市禅城区岭南大道***号。
法定代表人：朱伟，市长。
被上诉人（原审被告）：佛山市顺德区乐从镇人民政府。住所地：广东省佛山市顺德区乐从镇新马路**号。
法定代表人：崔伟国，镇长。
委托代理人：冯蕙苑，该镇政府工作人员。
委托代理人：张黔，广东君厚律师事务所律师。
原审第三人：佛山市顺德区乐从镇腾冲股份合作经济社。住所地：广东省佛山市顺德区乐从镇腾冲细海北路*号。
负责人：冯耀华，理事长。
上诉人霍敏酬因与被上诉人佛山市人民政府、佛山市顺德区乐从镇人民政府（以下简称乐从镇政府）、原审第三人佛山市顺德区乐从镇腾冲股份合作经济社（以下简称腾冲经济社）行政协议纠纷一案，不服广东省佛山市中级人民法院(2016)粤06行初106号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2015年6月23日，佛山市顺德区乐从镇土地储备发展中心、佛山市顺德区乐从镇腾冲股份合作经济社、佛山市佛山新城建设管理委员会城市重建局签订《腾冲社区自主改造推进协议》，就腾冲社区自主改造推进事宜，对改造范围及改造方式、融资地块处置、融资地块出让款项支付等事项进行了约定。之后，佛山市顺德区人民政府于2015年8月12日作出顺建（佛山新城）告〔2015〕12号《收回土地及补偿安置方案公告》，载明：区人民政府拟同意收回乐从镇腾冲资产管理办公室使用的25709平方米国有建设用地、乐从镇腾冲股份合作经济社使用的205962平方米国有建设用地（合共231617平方米国有建设用地），完善用地手续后作为乐从镇城镇建设用地。经佛山市顺德区国土城建和水利局审查，报佛山市顺德区人民政府批准，佛山市顺德区国土城建和水利局于2015年8月24日向乐从镇人民政府作出顺德（佛山新城）建用字〔2015〕5号《关于同意收回国有土地使用权的批复》，批复同意收回乐从镇腾冲社区辖区内的23.1671公顷国有土地作为乐从镇城镇建设用地。原告霍敏酬认为《腾冲社区自主改造推进协议》侵害了其合法权益，遂向原审法院提起行政诉讼，请求法院判令确认《腾冲社区自主改造推进协议》无效，本案诉讼费由被告承担。
另查明，原告霍敏酬于2003年2月25日与腾冲资产管理办公室签订《土地使用合同》，租用位于腾冲开发区官路东侧段的土地一块，使用土地面积为1005平方米，使用年限从2003年4月1日至2033年3月30日，为期30年，目前该地块为长实加油站。该地块位于《腾冲社区自主改造推进协议》约定的改造范围内。
原审法院认为，本案审查的焦点在于原告霍敏酬提起的诉讼是否符合法定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人和其他组织，有权提起行政诉讼。”本案中，原告认为《腾冲社区自主改造推进协议》中约定的土地出让金的处置转嫁了政府对征收地块实际使用人的补偿责任，侵害了其合法权益。但首先，原告并非《腾冲社区自主改造推进协议》的当事人，该协议并未直接对原告的权利义务产生影响；其次，《腾冲社区自主改造推进协议》仅是为顺利推进腾冲社区自主改造事宜，由第三人腾冲经济社与政府相关部门达成的意向性协议，协议中约定的征地、土地收储、征收补偿等均须后续的行政行为才发生法律效力；最后，政府部门应否对其进行补偿或者如何补偿并不是《腾冲社区自主改造推进协议》所确定。即原告与被诉之《腾冲社区自主改造推进协议》不具有法律上的利害关系，故原告不具有起诉被告佛山市政府、乐从镇政府与腾冲经济社签订《腾冲社区自主改造推进协议》的原告主体资格，其要求确认《腾冲社区自主改造推进协议》无效的起诉，不符合法定起诉条件，应予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回原告霍敏酬的起诉。
上诉人霍敏酬不服一审裁定，向本院提起上诉称：原审法院认定事实不清，适用法律错误。一、上诉人虽然并非《腾冲社区自主改造推进协议》的当事人，但不能否认该协议对上诉人产生的实际影响。协议是否对上诉人产生影响，要看被上诉人与第三人在协议中约定的具体内容。协议对于土地出让金的处置问题直接进行了约定，转嫁了政府对于征收地块实际使用人的补偿责任。上诉人是涉案土地的承租人，此次腾冲改造本应获得的补偿款，因为诉争协议导致其无法取得。协议的约定内容直接侵犯了上诉人的合法权益。二、《腾冲社区自主改造推进协议》并非简单意向性协议，一审法院所谓的“后续行政行为”均因诉争协议发生改变，或被诉争协议所引导、影响。三、政府应针对上诉人进行补偿，只因《腾冲社区自主改造推进协议》导致上诉人无法获得补偿，该协议与上诉人具有法律上的利害关系。综上，请求撤销原审裁定，依法审理本案。
被上诉人乐从镇政府二审答辩称：一、《腾冲社区自主改造推进协议》不属于《行政诉讼法》所规定的可诉的行政协议，不属于行政诉讼受案范围。二、上诉人不具有行政诉讼原告的主体资格。上诉人并非《腾冲社区自主改造推进协议》的缔约方，《腾冲社区自主改造推进协议》也并未直接为其设定其他权利与义务。协议的缔约目的是为了推进腾冲社区的自主改造项目，确立缔约三方在自主改造过程中的合作关系。协议并未对征地、土地收储、征收补偿等作出细节具体的约定，上述行为还需行政机关作出后续的具体行政行为才会对上诉人产生法律上的效力。因此《腾冲社区自主改造推进协议》作为意向性的协议，未直接对上诉人的权利义务产生影响。行政机关在征地过程中是否对上诉人进行补偿或补偿数额的多少并非由《腾冲社区自主改造推进协议》所确定，即上诉人与《腾冲社区自主改造推进协议》不存在法律上的利害关系，上诉人无权因补偿问题的争议就本协议提起行政诉讼。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原审裁定。
被上诉人佛山市人民政府、原审第三人腾冲经济社二审期间均未提交书面答辩意见。
经审查，原审法院审理查明的事实属实，本院依法予以确认。
本院认为：上诉人霍敏酬因认为《腾冲社区自主改造推进协议》中约定的土地出让金的处置转嫁了政府对征收地块实际使用人的补偿责任，侵害了其合法权益，而向原审法院提起本案诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人和其他组织，有权提起行政诉讼。”上诉人霍敏酬并非《腾冲社区自主改造推进协议》的当事人，且《腾冲社区自主改造推进协议》仅是原审第三人腾冲经济社与政府相关部门就顺利推进腾冲社区自主改造事宜而达成的意向性协议，协议中约定的征地、土地收储、征收补偿等均须后续的行政行为才对外发生法律效力。故《腾冲社区自主改造推进协议》未直接对上诉人霍敏酬的权利义务产生影响，霍敏酬与被诉《腾冲社区自主改造推进协议》不具有法律上的利害关系。因此，霍敏酬不具有提起本案诉讼的原告主体资格，原审法院裁定驳回起诉并无不当。上诉人主张其与诉争协议具有法律上的利害关系，有权提起本案诉讼，原审裁定认定事实不清，适用法律错误等，上诉请求撤销原审裁定，因缺乏事实根据和法律依据，上诉理由不成立，本院不予采纳。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原审裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 徐曾沧
审判员 罗 燕
审判员 黄伟明
二〇一七年五月二十五日
书记员 王秋喆