湖南省湘潭市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）潭中行终字第59号
上诉人（原审原告）原告湖南华一重工机械股份有限公司，住所地湘潭市岳塘区板塘铺双马工业园。
法定代表人李银军，系该公司董事长。
委托代理人易扬羽，男，1945年3月20日出生，汉族，湖南省长沙市人，系原告公司总经理，代理权限为特别授权。
委托代理人徐杰，湖南经卫律师事务所律师，代理权限为一般代理。
被上诉人（原审被告）湘潭市人力资源和社会保障局，住所地湘潭市岳塘区芙蓉中路157号。
法定代表人陈铁平，系该局局长。
委托代理人贺先武，男，1975年10月5日出生，汉族，湖南省湘潭市人，系被告单位劳动保障监察局副主任科员，代理权限为一般代理。
委托代理人桂杰，女，1979年8月2日出生，汉族，湖南省湘潭市人，系被告单位政策法规信访科副主任科员，代理权限为一般代理。
被上诉人（原审第三人）楚宇民，男，1963年5月11日出生，汉族，湖南省湘潭县人，系湘潭市中创液压机械股份有限公司质检员。
被上诉人（原审第三人）陈景林，男，1976年12月3日出生，汉族，湖南省湘潭市人，无业。
上诉人（原审原告）湖南华一重工机械股份有限公司因与被上诉人（原审被告）湘潭市人力资源和社会保障局、被上诉人楚宇民、陈景林劳动保障监察行政处理一案，不服湖南省岳塘区人民法院（2014）岳行初字第10号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成由审判员张防修担任审判长，审判员谢颖，代理审判员田晴参加评议的合议庭，于2014年6月30日与上诉人湖南华一重工机械股份有限公司诉被上诉人湘潭市人力资源和社会保障局、被上诉人楚宇民、陈景林劳动保障监察行政处罚二案合并公开开庭进行了审理，代理书记员刘恋担任法庭记录。上诉人湖南华一重工机械股份有限公司的委托代理人易扬羽、徐杰，被上诉人湘潭市人力资源和社会保障局的委托代理人贺先武、桂杰，被上诉人楚宇民、陈景林均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定，2013年5月6日、8日，第三人楚宇民、陈景林分别向被告单位提交《投诉信》，并各自填写《劳动保障监察投诉（举报）登记表》一份，表示原告公司在与其二人履行劳动合同的过程中存在“未签订书面劳动合同、未缴纳社会保险费、未支付解除劳动合同关系经济补偿金”等违反劳动保障法律法规的情形。被告单位受理上述投诉举报后，于2013年5月9日正式予以立案。通过收集相关证据材料，并分别对原告公司总经理易扬羽、第三人楚宇民、陈景林进行调查询问，被告查明，第三人楚宇民、陈景林均系原告公司职员，该二人分别于2012年5月7日和2010年7月2日进入原告公司工作。期间，原告公司于2012年7月1日与第三人楚宇民签订了为期一年的劳动合同，未与第三人陈景林签订劳动合同。此外，原告公司亦未为两第三人投保社会基本养老保险和失业保险，亦未缴纳社会保险费。2013年3月14日，第三人楚宇民被原告公司辞退。2013年1月31日，第三人陈景林因交通事故在湘潭市中医医院住院治疗，医院开具的《疾病诊断证明》中建议全休三个月。休养期间，第三人陈景林委托其亲属向原告口头代为请假，但原告于2013年4月16日以未办理书面请假手续为由对其按旷工作自动离职处理。为了进一步调查确认原告公司是否存在未签订书面劳动合同、未依法建立职工名册、未依法参加社会保险和违法解除劳动关系等情形，被告于2013年5月27日向原告送达了潭人社监询字（2013）A9号《劳动保障监察调查询问书》，要求原告于2013年5月30日到被告单位接受询问，并提供“单位所有员工花名册，招用员工办理的录用登记手续，工资支付表，员工领取工资的凭证、应付工资明细账、应付福利费用明细账、费用总账及相关会计凭证，与职工签订的劳动合同，社会保险费缴费基数申报审核及最近一个月的缴费凭证，第三人楚宇民、陈景林劳动用工个人资料”等材料，但原告公司只提供了《钢圈厂员工基本情况一览表》、第三人楚宇民、陈景林的《员工档案表》、湖南省社会保险基金收款收据、原告公司购买养老保险的职工名单，及第三人陈景林的银行卡客户交易查询打印单，没有到被告处接受询问。2013年6月7日，被告作出潭人社监令字（2013）第A17号《劳动保障监察限期改正指令书》，要求原告于2013年6月17日内对其“必须依法签订劳动合同，必须依法参加社会保险，必须依法解除劳动合同，依法支付第三人楚宇民、陈景林未签订劳动合同的双倍工资、违约解除劳动关系后的经济补偿金和补缴社会保险费”四个问题进行全面整改，附书面情况报告，并告知原告公司相应的法律后果。但原告公司未进行全面整改，亦未提交书面的整改报告。根据原告公司在履行劳动合同过程中存在的违反劳动保障法律法规的行为及其情节，2013年7月4日，被告作出潭人社理告字（2013）10号《劳动保障监察行政处理告知书》，告知其拟对原告公司作出的行政处理决定所依据的事实、理由和法律法规，及其享有的陈述、申辩权利。原告公司向被告提交了《陈述与申辩》，并提供了原告公司与第三人楚宇民签订的《劳动合同》、《未买养老保险名单》、《员工辞工结算单》、2012年10月-2013年4月的《职工考勤表》、《员工手册》等材料。结合原告公司提出的陈述、申辩意见，被告于2013年7月24日作出潭人社理决字（2013）7号《劳动保障监察行政处理决定书》并于次日送达给原告。原告对该份《劳动保障监察行政处理决定书》不服，提起行政复议。湘潭市人民政府于2013年12月16日以潭复决字（2013）第36号《行政复议决定书》维持了被诉具体行政行为。原告对该份《行政复议决定书》仍不服，遂提起行政诉讼，提出诉称所述之请求。
原审判决认为，本案争议的焦点是：1、被告是否作出《劳动保障监察行政处理决定书》的适格主体。所谓行政裁决，指的是行政机关或法定授权的组织，依照法律授权，对当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关的民事纠纷进行审查，并作出裁决的具体行政行为。国务院令第423号《劳动保障监察条例》第十条、第十一条和第十八规定，劳动保障部门实施劳动保障监察，履行受理对违反劳动保障法律法规或者规章的行为的举报、投诉，依法纠正和查处这些违法行为等职责，并对用人单位与劳动者订立劳动合同的情况、参加各项社会保险和缴纳社会保险费的情况等事项实施劳动保障监察；对于应当改正未改正的，依法责令改正或者作出相应的行政处理决定。据此，作为劳动保障部门，被告是行政法规授权的行政机关，有权依法对用人单位与劳动者履行劳动合同过程中存在的违反劳动保障法律法规或者规章的行为进行受理、立案、调查，并作出相应的行政裁决，是作出《劳动保障监察行政处理决定书》的适格主体。2、被告对劳动争议事项作出行政处理决定有否超越其行政裁决权。本案系由原告与两第三人在履行劳动合同过程中产生的劳动争议纠纷而引起。对于劳动争议纠纷，除了前述有关行政处理决定的规定，《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》第五条、国务院令第423号《劳动保障监察条例》第二十一条、劳动和社会保障部令第25号《关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》第十五条、第十六条同时还规定，被告作为劳动保障行政部门，对应当通过劳动争议处理程序解决的事项或者已经按照劳动争议处理程序申请调解、仲裁或者已经提起诉讼的事项，应当告知投诉人依照劳动争议处理或者诉讼的程序办理。对比这两种完全不同的权利救济途径，调解-
仲裁-
诉讼的途径是基于对劳动者维护自身合法权益之意愿的尊重和支持，也为纠纷解决过程中用人单位与劳动者之间通过自主协商达成一致提供了便利；而行政裁决的途径则是考虑到劳动保障行政部门作为一级国家行政机关，可以通过调查、询问等劳动保障监察职权的行使，弥补劳动者相对于用人单位天然的不对等性，从而更为有效地维护劳动者的合法权益。在哪种救济途径更为有利这个问题上，法律法规将选择的权利赋予劳动者自身。具体到本案中，由于两第三人均只向被告提出了投诉举报，而未提出交书面的劳动争议仲裁申请，可视为该二人均选择了行政裁决之救济途径。因此，被告就原告与两第三人之间的劳动争议事项作出行政处理决定没有超越其行政裁决职权。相反，若在两第三人没有提请仲裁的情况下，被告对其投诉举报置之不理，则是怠于履行职责的行为。3、被告作出的《劳动保障监察行政处理决定书》中的七项行政处理决定，与客观事实是否相符，有否违反法律法规的相关规定。原告公司与两第三人履行劳动合同的过程中，在第三人楚宇民入职近两个月时方与其签订《劳动合同》，并且未与第三人陈景林签订劳动合同，存在未签订书面劳动合同的情形；其提交的《钢圈厂员工基本情况一览表》亦不具备《中华人民共和国劳动合同法实施条例》明确规定的基本要素，未依法建立职工花名册；还以第三人明确表示拒绝购买社会保险为由，试图规避依法参加社会保险和缴纳社会保险费之企业法定义务；并且违法解除了与两第三人的劳动关系。对于这些违法情形，被告单位在客观认定事实的基础上，依据《中华人民共和国劳动合同法》及相关的法律、法规和规章，对原告公司作出限期支付订立书面劳动合同两倍工资、解除劳动合同额外一个月工资、解除劳动关系经济补偿金、失业保险金、病假工资，以及为两第三人补缴社会（养老）保险费，出具解除劳动合同证明书的处理决定，亦属合理合法。两第三人对该处理决定均表示认可。被告作出的被诉具体行政行为，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（一）项之规定，判决：维持被告湘潭市人力资源和社会保障局于2013年7月24日作出的潭人社理决字（2013）7号《劳动保障监察行政处理决定书》；案件受理费免收。
一审判决宣告后，湖南华一重工机械股份有限公司在法定期限内提起上诉称：一、一审判决适用法律错误，应当依法改判。1、楚宇民、陈景林投诉上诉人“未支付解除劳动关系后的经济补偿；未参加社会保险；未签订劳动合同”，要求赔偿双倍工资、假期工资、经济补偿金、赔偿金、失业保险待遇金和缴纳养老保险费，均属于劳动争议范畴，根据《劳动争议调解仲裁法》、《劳动保障监察条例》等法律法规的规定，被上诉人对劳动争议不具有行政处理权。一审判决认定“本案系由上诉人与两第三人在履行劳动合同过程中产生的劳动争议纠纷引起”，但却以《劳动保障监察条例》第十条、第十一条和第十八条之规定，认定被上诉人作出《保障监察行政处理决定书》主体适格，并擅自认定劳动争议纠纷的处理途径有行政处理和调解
----仲裁----
诉讼两种权利救济途径，劳动者自身有选择权。一审判决这一认定明显与法律、法规不符，属于适用法律错误。2、被上诉人根据《劳动保障监察条例》第三十条第（三）项规定对上诉人罚款19000元，根据《关于〈劳动保障监察条例〉若干问规定》第三十七条规定，对上诉人作出七项行政处理，而一审判决适用的却是《劳动保障监察条例》第十八条、第三十条（三）项、《关于实施〈劳动保障监察条例〉若干问题的规定》第三十七条，一审判决认定被上诉人作出具体行政行为的法律依据与被上诉人实际适用的法律依据不一致，依法应当撤销被上诉人所作行政处理决定，责令其重新作出具体行政行为。二、被上诉人所作行政处理决定程序违法。被上诉人收到原审第三人的投诉后，在未听取上诉人的陈述申辩，也未对楚宇民进行调查询问的情况下，即对上诉人作出行政处理，在程序上有“未审先判”之嫌，且其所作《限期改正指令书》第4项要求上诉人“依法支付楚宇民、陈景林未签订合同的双倍工资、违法解除劳动关系的经济补偿和补缴社会保险”，明显属于劳动争议，应通过劳动仲裁或者诉讼处理，被上诉人越权指令，主体违法。同时，被上诉人所作《行政处理决定书》也存在以下问题：1、此前被上诉人已对上诉人作出“责令改正”的行政处理，现再对上诉人作出行政处理决定，有重复处理之嫌；2、被上诉人作出的《行政处理决定书》与《限期改正指令书》内容基本相同，同样存在程序和主体违法的问题。三、一审判决认定事实不清，应查清事实后改判。1、上诉人与原审第三人不存在未签订书面合同或者无故不签订书面合同的问题。上诉人于2012年7月1日与楚宇民签订了书面劳动合同，而陈景林本人签字不买养老保险，拒绝签订《劳动合同》，责任应由陈景林本人承担。2、上诉人没有试图规避依法参加社会保险和缴纳社会保险费之企业法定义务。按法律规定，依法缴纳社会保险费是用人单位和劳动者个人的共同义务。陈景林于2010年10月20日自己签字不买养老保险，在此前提下，上诉人不可能为其缴纳社会保险费，故一审判决认定与事实不符且有失公正。3、上诉人在第一次接受被上诉人的询问时提交了《钢圈厂员工基本情况一览表》，虽存在不足，但不属于“未依法建立职工名册”的问题，一审判决所作认定与事实不符。4、上诉人与楚宇民于2013年3月14日协商解除劳动合同关系，不存在违法问题；陈景林从2013年1月31日起至4月15日共74天未上班，虽有亲戚替其口头请假，但其出院后未按公司《员工手册》规定办理病假手续，也未向公司递交住院治疗病历和全休三个月的证明，已达到《员工手册》规定解除劳动合同的条例，属于自动离职，亦不存在违法解除劳动合同关系的问题。5、一审判决对证据的认定上也不客观，导致事实不清。请求二审法院撤销一审判决，撤销被上诉人所作潭人社理决字（2013）7号《劳动保障监察行政处理决定书》。
被上诉人湘潭市人力资源和社会保障局答辩称：一、上诉人所提出的投诉人所投诉内容属于劳动争议范围、被上诉人无权作出行政处理的问题，在被上诉人进行调查取证、告知上诉人陈述申辩程序中，上诉人从未就此提出过异议。楚宇民、陈景林并未就投诉内容提起劳动仲裁或劳动争议诉讼，而是向被上诉人投诉，要求被上诉人行使劳动行政监察权，被上诉人依法进行审查后，认为上诉人存在违法行为，故立案处理，是依法行使职权，履行法定职责的行为。二、上诉人湖南华一重工机械股份有限公司提供的《钢圈厂员工基本情况一览表》只是钢圈厂员工的花名册，并不是职工名册，不符合《劳动合同法》中关于依法建立职工名册的规定，答辩人认定事实是清楚的。三、上诉人湖南华一重工机械股份有限公司不能以被上诉人陈景林自愿不参加养老保险为由而不履行给劳动者购买养老保险的义务，养老保险是国家为了保障劳动者的权益而强制要求购买的，即使被上诉人陈景林自愿放弃购买养老保险，但还有医疗、卫生、失业保险等应该享受。四、依据法律规定，用人单位应当主动与劳动者签订劳动合同，如果劳动者不愿意参加养老保险，用人单位应书面与劳动者终止劳动关系，故上诉人湖南华一重工机械股份有限公司将未签订劳动合同的责任推到劳动者身上是不合法的。五、被上诉人陈景林在上下班途中发生交通事故住院治疗，委托亲戚向上诉人湖南华一重工机械股份有限公司口头传达了请假的请求，依据《劳动合同法》的相关规定，劳动者患病和住院期间，用人单位不能和劳动者解除合同，现上诉人湖南华一重工机械股份有限公司以被上诉人陈景林没有提交书面请假材料为由，与其解除劳动合同关系的行为违反了法律的规定。综上，被上诉人所作行政处理并无不当，请求二审法院驳回上诉人的诉讼请求。
被上诉人楚宇民辩称，答辩人因上诉人湖南华一重工机械股份有限公司未履行合同的职责而与其解除劳动合同。劳动合同都是一式两份，合同双方都有签字的义务，而上诉人湖南华一重工机械股份有限公司交给答辩人保存的劳动合同只有答辩人个人的签名。
被上诉人陈景林辩称，同意被上诉人湘潭市人力资源和社会保障局的答辩意见。
本院经二审审理查明，一审判决认定事实清楚，本院依法予以确认。
本院二审另查明，被告在作出潭人社理决字（2013）7号《劳动保障监察行政处理决定书》的当日，亦向原告公司作出了潭人社罚决字（2013）9号《劳动保障监察行政处罚决定书》。
本院认为，国务院令第423号《劳动保障监察条例》第十条、第十一条和第十八规定，劳动保障部门具有实施劳动保障监察，履行受理对违反劳动保障法律法规或者规章的行为的举报、投诉，依法纠正和查处这些违法行为等行政职责，并对用人单位与劳动者订立劳动合同的情况、参加各项社会保险和缴纳社会保险费的情况等事项实施劳动保障监察；对于应当改正未改正的，依法责令改正或者作出相应的行政处理决定。故本案被上诉人湘潭市人力资源和社会保障局作为劳动保障监察部门，对属于上述范围之内违法行为的举报、投诉有权进行监察处理。原审第三人楚宇民、陈景林投诉上诉人湖南华一重工机械股份有限公司“未支付解除劳动关系后的经济补偿；未参加社会保险；未签订劳动合同”，要求赔偿双倍工资、假期工资、经济补偿金、赔偿金、失业保险待遇金和缴纳养老保险费，该投诉内容符合上述规定所确定的劳动保障监察的范围。同时，国务院令第423号《劳动保障监察条例》第二十一条、劳动和社会保障部令第25号《关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》第十五条、第十六条对不属于劳动监察部门职能范围、应告知投诉人按劳动争议或者诉讼程序办理的相关情形进行了列举，原审第三人楚宇民、陈景林的投诉内容不在该排除性规定之列，故上诉人湖南华一重工机械股份有限公司认为该投诉内容属于劳动争议纠纷，被上诉人湘潭市人力资源和社会保障局无权作出劳动保障监察行政处理的理由不能成立，本院不予支持。针对上诉人湖南华一重工机械股份有限公司所存在的违法情形，被上诉人湘潭市人力资源和社会保障局在进行审查后，作出潭人社监令字（2013）第A17号《劳动保障监察限期改正指令书》，要求全面整改并附书面情况报告。但上诉人公司并未按指令书要求进行全面整改，也未提交书面的整改报告。被上诉人湘潭市人力资源和社会保障局在进行调查核实后，根据相关法律法规、规章的规定作出七项处理决定，并无不当。上诉人湖南华一重工机械股份有限公司称被上诉人湘潭市人力资源和社会保障局所作处理决定事实不清，涉嫌重复处理，要求予以撤销的理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一审案件受理费按一审判决确定的负担，二审案件受理费本院决定予以免收。
本判决为终审判决。
审 判 长 张防修
审 判 员 谢 颖
代理审判员 田 晴
二〇一四年七月三十一日
代理书记员 刘 恋
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但是适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。