中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）最高法行申288号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）张国维。
委托代理人张玉芝。
委托代理人邱招胜、张旭，辽宁越佳律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）辽宁省人民政府。住所地：沈阳市皇姑区北陵大街**号。
法定代表人陈求发，省长。
委托代理人安永生、王燕，辽宁省人民政府法制办公室工作人员�
被申请人（一、二审第三人）阜新矿业（集团）有限责任公司五龙煤矿。住所地：辽宁省阜新市海州区五一路。
法定代表人吴志军，矿长。
委托代理人刘瑞、辛殿军，该矿工作人员。
再审申请人张国维因诉辽宁省人民政府（以下简称辽宁省政府）、第三人阜新矿业（集团）有限责任公司五龙煤矿（以下简称五龙煤矿）不予受理行政复议申请一案，不服辽宁省高级人民法院于2015年12月9日作出的（2015）辽行终字第301号行政判决，向本院申请再审。本院于2016年2月26日立案受理，依法组成合议庭审查，并于2016年4月5日下午在第二巡回法庭第三法庭对再审申请人进行单方询问，再审申请人张国维及其委托代理人张玉芝、邱招胜，到庭参加询问活动。案件现已审查终结。
张国维系五龙煤矿的正式职工。1995年7月31日张国维在井下采煤作业时，头部被砸伤，后因头部外伤伴发××。2006年11月30日阜新市劳动能力鉴定委员会评定张国维致残程度为四级。张国维退休前享受工伤伤残津贴为1468.8元。2010年9月，辽宁省人力资源与社会保障厅（以下简称辽宁省人社厅）为张国维出具《城镇退休职工审批表》，载明张国维的退休类型为B类（特殊工种退休），月领取养老金总计1346元。因张国维养老金低于伤残津贴，阜新市人力资源和社会保障局于2011年5月批准，为张国维补发2010年10月至2011年4月差额859.6元，自2011年5月起每月增发122.8元。张国维以五龙煤矿未按因公致残为其办理退休为由，于2013年1月24日、2014年6月5日，两次提起劳动争议仲裁申请。阜新市劳动人事争议仲裁院均以张国维的申请不属于该院受案范围为由，分别于2013年2月26日和2014年6月18日，先后作出（2013）不字第003号和（2014）不字第015号两份《不予受理决定》。2013年6月3日，张国维以与五龙煤矿劳动争议纠纷为由，向阜新市海州区人民法院提起民事诉讼，该院作出（2013）海立民初字第1号民事裁定，不予受理。张国维不服上诉，阜新市中级人民法院于2013年7月23日作出（2013）阜立民一终字第7号民事裁定，驳回上诉，维持一审裁定。张国维申请再审，辽宁省高级人民法院于2013年11月12日作出（2013）辽审一民申字第1573号民事裁定，驳回张国维的再审申请。2015年1月19日，张国维、张玉芝以辽宁省人社厅为被申请人，向辽宁省政府提出行政复议申请，请求撤销对其作出的退休审批行为。2015年2月9日，张国维、张玉芝再次向辽宁省政府提交复议申请，将被申请人修改为五龙煤矿。2015年3月4日，张国维向辽宁省政府递交《确认说明》，确认以其2月9日提交的行政复议申请为准。2015年3月11日，辽宁省政府作出辽政行复字（2015）21号《行政复议终止决定》，以行政复议期间申请人重新提交行政复议申请，并确认以该次所提交申请为准，视为自愿撤回1月19日行政复议申请为由，决定终止张国维以辽宁省人社厅为被申请人的行政复议。同日，辽宁省政府作出辽政行复不受字（2015）7号《不予受理行政复议申请决定》，以五龙煤矿不是行政复议的适格被申请人为由，决定不予受理张国维的该项复议申请。2015年1月27日，辽宁省人社厅为张国维出具《城镇职工退休审批表》，将其退休类型修正为C类（因工致残退休），月领取养老金总计1346元。张国维于2015年3月31日向沈阳市中级人民法院提起行政诉讼，以辽宁省政府和辽宁省人社厅为共同被告，请求撤销辽宁省政府作出的《不予受理行政复议申请决定》、撤销辽宁省人社厅2010年9月对其作出的退休审批行为，为其按照四级工伤重新办�退休审批手续并补发工资及相关待遇。
沈阳市中级人民法院（2015）沈中行初字第113号行政判决认为，辽宁省政府作出的《不予受理行政复议申请决定》与辽宁省人社厅作出的退休审批行为，系不同的行政机关作出，行政行为各异，且管辖权不同，应分别提起诉讼。经释明张国维拒绝明确诉讼请求，故决定本案审查客体是辽宁省政府作出的《不予受理行政复议申请决定》。辽宁省政府以五龙煤矿不是行政复议的适格被申请人为由决定不予受理，不违反法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回张国维的诉讼请求。张国维不服上诉。
辽宁省高级人民法院（2015）辽行终字第301号行政判决认为，张国维以五龙煤矿为被申请人申请行政复议，被申请人不适格，辽宁省政府以此为由，决定不予受理，符合法律规定。辽宁省人社厅已按工伤为张国维办理了退休审批，要求解决相关待遇问题不属本案审查范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。
张国维申请再审称：1、一、二审判决认定事实错误。经鉴定，张国维系四级工伤，五龙煤矿始终没有给予其足额的工伤待遇。2、一、二审判决未解决问题。张国维的诉讼请求是撤销不予受理行政复议申请决定，撤销退休审批行为，为其按照四级工伤重新办理退休审批手续，补发工资及相关待遇。但是，两审法院均未彻底纠正行政机关和省直国企的错误做法。3、辽宁省人社厅按工伤办理退休审批表，但待遇问题没有变化。请求撤销一、二审判决，发回重审或直接改判支持原审诉求。
辽宁省政府答辩称：1、根据行政复议法第十七条规定，辽宁省政府具有作出不予受理行政复议申请决定的法定职权。2、被诉《不予受理行政复议申请决定》认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，五龙煤矿不是行政机关，不具有行政职权，张国维以五龙煤矿为被申请人申请行政复议，不符合《行政复议法实施条例》第二十八条第（一）项规定的有“符合规定的被申请人”的法定受理条件。请求驳回张国维的再审申请。
五龙煤矿答辩称：本案与其无关，不发表意见。
本院经审查认为，本案焦点问题有三：1、一审确定当事人诉讼请求是否正确；2、辽宁省政府作出的不予受理复议决定是否正确；3、张国维以辽宁省人社厅为被告提起的行政诉讼是否超过法定的起诉期限。
一、关于一审确定审理客体的合法性问题
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十五条第（一）项规定，省级人民政府�职能部门为被告的案件，原则上属于基层人民法院受理的一审行政案件；县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件，属于中级人民法院管辖的一审行政案件。根据行政诉讼法第四十九条第（四）项以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的规定》第四十四条第（十一）项规定，当事人提起行政诉讼，应当属于受诉人民法院管辖；当事人向无管辖权的人民法院起诉的，受诉人民法院可以裁定不予立案或者裁定驳回起诉。本案中，张国维一审诉讼请求有两项：一是请求撤销辽宁省政府的不予受理行政复议决定，二是撤销辽宁省人社厅的退休审批行为，上述两项诉讼请求是清楚、明确的。以辽宁省政府为被告的案件，属于沈阳市中级人民法院管辖的一审行政案件；以辽宁省人社厅为被告的案件，原则上不属于法定应当由沈阳市�级人民法院管辖的一审行政案件，但是，如果认为两案可以合并审理，由沈阳市中级人民法院管辖亦无不可，且更有利于纠纷的实质解决。即便按照沈阳市中级人民法院一审观点，认为两项诉讼请求不应合并审理，也应当向张国维释明，对辽宁省人社厅的起诉，应当向有管辖权的基层人民法院提起行政诉讼，而不是要求张国维在二项诉讼请求中选择其一。在张国维同意对辽宁省人社厅的案件向有管辖权的基层人民法院起诉，撤回该项诉讼请求的情况下，沈阳市中级人民法院可以裁定准予撤回起诉结案；如果张国维坚持两项诉讼请求一并起诉的，沈阳市中级人民法院坚持认为不应合并审理时，可以对张国维关于辽宁省人社厅的起诉裁定不予立案或者裁定驳回起诉。但是，沈阳市中级人民法院一审中未按上述法定职权和程序处理，直接决定本案的审查客体是辽宁省政府作出的《不予受理行政复议申请决定》，不审理当事人关于辽宁省人社厅的起诉，超越了法定审判职权，违反审判程序规定，本院予以纠正。尽管一审存在上述审判程序问题，因张国维所诉辽宁省人社厅未按照四级工伤审批其退休待遇行为，起诉已经超过法定的起诉期限，且辽宁省人社厅已于2015年1月27日自行纠正，张国维可以对修正后的退休待遇审批行为另行寻求法律救济，这样更有利于本案行政争议的实质解决。为此，本院认为，一审决定本案审理客体的错误，不构成本案再审的理由。
二、关于不予受理复议决定的合法性问题
根据《中华人民共和国行政复议法》第一条的规定，行政复议的目的是防止和纠正违法或不当的行政行为，保障和监督行政机关依法行使职权。第十条第四款规定，对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的，作出�体行政行为的行政机关是被申请人。第十七条规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。本案中，张国维提起的行政复议申请的被申请人五龙煤矿并非行政机关，亦非法律、法规、规章授权行使行政职权的组织，不是行政复议的适格被申请人，辽宁省政府不予受理张国维的行政复议申请，主要事实清楚，符合行政复议法的相关规定。一、二审判决驳回张国维的该项诉讼请求，本院予以支持。
三、关于辽宁省人社厅诉求的起诉期限问题
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他�织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。第四十三条规定，由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。本案中，张国维一审所诉辽宁省人社厅的退休审批行为发生于2010年9月，未告知其诉权和起诉期限，2010年10月张国维领取退休待遇时应当知道被诉行政行为的内容，从该月开始计算张国维的有效起诉期限，扣除2013年1月24日至2013年2月26日，2013年6月3至2013年11月12日，2014年6月5日至2014年6月18日，2015年1月19日至2015年3月11日，因劳动仲裁和民事诉讼耽误的期限，至2015年3月31日张国维提起诉讼时，已经超过2年的法定起诉期限。尽管一、二审对张国维的该项诉讼请求决定不予审理不当，但是，由于张国维的起诉已经超过法定起诉期限，本院对此再审亦无实际意义。
综上，张国维的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（一）、（四）、（六）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回张国维的再审申请。
审判长 郭修江
审判员 张志弘
审判员 董 华
二〇一六年四月十三日
书记员 战 成
附：相关法律司法解释条文
1、中华人民共和国行政诉讼法
第十四条基层人民法院管辖第一审行政案件。
第十五条中级人民法院管辖下列第一审行政案件：
（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；
（二）海关处理的案件；
（三）本�区内重大、复杂的案件；
（四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。
复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。
第四十三条由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。因人身自由受到限制而不能提起�讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内。
第四十四条有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：
（一）请求事项不属于行政审判权限范围的；
（二）起诉人无原告诉讼主体资格的；
（三）起诉人错列被告且拒绝变更的；
（四）法律规定必须由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为，未由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）由诉讼代理人代为起诉，其代理不符合法定要求的；
（六）起诉超过法定期限且无正当理由的；
（七）法律、法规规定行政复议为提起诉讼必经程序而未申请复议的；
（八）起诉人重复起诉的；
（九）已撤回起诉，无正当理由再行起诉的；
（十）诉讼标的为生效判决的效力所羁�的；
（十一）起诉不具备其他法定要件的。
前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法受理。
第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。
3、中华人民共和国行政复议法
第一条为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。
第十条依照本法申请行政复议的公民、法人或者其他组织是申请人。
有权申请行政复议的公民死亡的，其近亲属可以申请行政复议。有权申请行政复议的公民为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的，其法定代理人可以代为申请行政复议。有权申请行政复议的法人或者其他组织终止的，承受其权利的法人或者其他组织可以申请行政复议。
同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。
公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的，作出具体行政行为的行政机关是被申请人。
申请人、第三人可以委托代理人代为参加行政复议。
第十七条行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。
除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。