贵州省清镇市人民法院
行 政 判 决 书
（2013）清行初字第4号
原告清镇东方实业有限公司，住所地清镇市站街镇席关村。
法定代表人方德基，公司经理。
委托代理人马浩钟，贵州红枫律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。
被告清镇市国土资源局，住所地清镇市云岭中路。
法定代表人罗开珍，局长。
委托代理人王顺权，该局副主任科员，代理权限为一般代理。
委托代理人方庆，该局法律顾问，代理权限为一般代理。
第三人贵州兰花水泥有限公司，住所地清镇市站街镇。
法定代表人祝岱娟，公司经理。
委托代理人周耀先、李丹，贵州达德律师事务所律师、实习律师，代理权限为特别授权代理。
原告清镇东方实业有限公司（以下简称东方公司）不服清镇市国土资源局（以下简称清镇国土局）、第三人贵州兰花水泥有限公司（以下简称兰花公司）其他行政行为一案，本院于2013年3月22日立案受理后，依法组成合议庭进行审理。原告东方公司的委托代理人马浩钟、被告清镇国土局的委托代理人王顺权、方庆、第三人兰花公司的委托代理人周耀先、李丹到庭参加诉讼。本案经合议庭评议，审判委员会讨论决定，现已审理终结。
清镇国土局以兰花公司未缴纳土地出让金为由，将使用权人为东方公司的清国用（2007）第Ⅱ-006号国有土地使用证收回。2012年5月10日，清镇国土局出具《情况说明》载明该事实。清镇国土局在举证期限内提交证据：清国土资呈[2013]34号关于撤销东方公司清国用（2007）第Ⅱ-006号土地使用权证的请示、东方公司股东会决议、清镇工商局证明。
原告东方公司诉称：2000年7月，贵州省清镇市东方建材公司设立，2003年2月，贵州省清镇市东方建材公司被贵阳金阳水泥有限公司（兰花公司前称）整体收购。2006年7月，兰花公司向清镇国土局出具承诺，请求清镇国土局给予先行办理使用权人为贵州省清镇市东方建材公司的土地使用权证，兰花公司同时承诺在2006年10月份缴纳土地出让金。2006年9月29日，清镇国土局为兰花公司颁发了使用权人为贵州省清镇市东方建材公司的清国用（2006）第Ⅱ-1224号国有土地使用权证。2006年4月，张卫军、郭铁二股东出资设立清镇东方物流有限公司，2006年9月，兰花公司以使用权人为贵州省清镇市东方建材公司的清国用（2006）第Ⅱ-1224号国有土地使用权证所涉土地、现金为出资投入清镇东方物流有限公司。2006年9月18日，清镇东方物流有限公司依法变更登记为东方公司。2007年2月6日，清镇国土局根据兰花公司申请，将（2006）第Ⅱ-1224号国有土地使用权证变更为清国用（2007）第Ⅱ-006号，使用权人变更为东方公司。在此过程中，兰花公司向清镇国土局出具承诺，将按照法律规定缴纳土地出让金。然而，兰花公司至今未缴纳土地出让金，清镇国土局便将清国用（2007）第Ⅱ-006号土地使用权证收回扣押。清镇国土局怠于行使催缴权利，并将土地使用权收回扣押，该具体行政行为没有事实和法律依据，故请求判令：一、确认清镇国土局将清国用（2007）第Ⅱ-006号土地使用权证收回扣押的行为违法；二、判令清镇国土局将清国用（2007）第Ⅱ-006号土地使用权证交还原告；三、被告承担案件受理费。
原告为支持其主张，提交证据：营业执照、法定代表人身份证明、收购协议书、变更登记、兰花公司承诺、清国用（2006）第Ⅱ-1224号国有土地使用权证、贵州致远会计师事务所验资报告、验资事项说明、土地估价报告、土地估价结果一览表、兰花公司作出的过户承诺、清国用（2007）第Ⅱ-006号土地使用权证、公司变更登记申请书、公司变更登记审核表、税收通用缴款书、（2012）清民初字第7号民事调解书、清镇国土局2012年5月10日出具的情况说明、清镇国土局2012年10月9日出具的关于兰花公司土地出让金的情况说明、清镇国土局2012年11月23日出具的转让国有土地使用权申请补交土地出让金相关事宜的说明等证据。
被告清镇国土局辩称：清国用（2007）第Ⅱ-006号土地使用权证系原告东方公司，东方公司属我市招商引资企业，为支持其办理相关手续，按政府领导安排提前为其办理，但土地出让金和相关税费未依法缴纳，为避免国有资产流失，该证依法应予撤销，现我局已按法定程序报有权机关对该证予以撤销，故请驳回原告的诉讼请求。
第三人兰花公司陈述清国用（2007）第Ⅱ-006号土地使用权证的使用权人是东方公司，兰花公司当时出具承诺是为了协助东方公司办理相关手续，本案与兰花公司无关，兰花公司不承担责任。
第三人未提交证据。
经审理查明：贵州省清镇市东方建材有限公司在清镇市站街镇席关村原席关水泥厂设立。2004年3月2日，贵州省清镇市东方建材有限公司因被兰花公司收购，名称变更为贵州兰花水泥有限公司东方分公司（以下简称兰花公司东方分公司）。
2006年4月，张卫军、郭铁出资设立清镇东方物流有限公司。2006年9月18日，清镇东方物流有限公司申请工商登记变更，将公司名称变更为东方公司（即清镇东方实业有限公司）。
兰花公司向被告清镇国土局申请办理原席关水泥厂土地使用权证，出具《承诺》，载明“兰花水泥厂有限公司办理原席关水泥厂土地使用证的土地出让金未交纳，请国土局现给予办理，我公司承诺于2006年10月份内按规定交纳”。
2006年9月29日，清国用（2006）第Ⅱ-1224号土地使用权证载明：土地使用权人贵州省清镇市东方建材有限公司，座落清镇市站街镇席关村，地类（用途）工业，使用权类型出让，终止日期2056年9月29日，使用权面积67403.82平方米。2006年11月，该宗面积为67403.82平方米的工业用地，经贵州中衡房地产资产评估有限公司评估，地价为679.50万元。
2006年11月13日，兰花公司董事会决议，兰花公司以货币出资220万元，以实物出资480万元（机器设备和清镇市站街镇席关村工业用地67403.82平方米）投资东方公司。同时，东方公司和兰花公司向清镇市工商局出具《承诺书》，载明“就原清镇市东方建材有限公司土地使用证过户到清镇东方实业有限公司一事，我公司承诺于2006年11月30日之前完成”，《承诺书》有兰花公司印章、东方公司落款和张卫军、郭铁签字，但无东方公司印章。
2007年2月6日，清国用（2007）第Ⅱ-006号土地使用权证载明：土地使用权人东方公司，座落清镇市站街镇席关村，地类（用途）工业，使用权类型出让，终止日期2056年9月29日，使用权面积67403.82平方米。
2007年至2012年，东方公司每年均向清镇市地税部门缴纳土地使用税。
2007年1月21日，清镇市工商行政管理局出具《证明》，称贵州清镇东方建材有限公司于2003年9月25日注册登记，法定代表人为方德基，由于企业发展的需要于2006年4月28日变更为东方公司，法定代表人为张卫军。2011年10月20日，兰花公司出具《确认书》，称清镇市东方建材有限公司实际是东方公司，兰花公司在清镇辖区内仅投资东方公司即原清镇东方物流有限公司，未投资其他任何企业和个人。
另查明，兰花公司将其在东方公司的股权通过股权置换、出资等方式转让给方德基（自2007年3月15日起担任东方公司法定代表人），后双方未办理工商变更登记，方德基起诉要求兰花公司将东方公司的登记股东之一兰花公司变更为方德基。经调解，双方达成调解协议，（2012）清民商初字第7号民事调解书确认：兰花公司自愿于2012年5月6日之前协助方德基办理股东变更登记手续，即到清镇市工商行政管理局将东方公司的登记股东之一兰花公司变更为方德基。
2012年5月10日，清镇国土局出具《情况说明》，载明“2006年，兰花水泥厂有限公司属我市招商引资项目，为确保招商项目的发展，根据市分管领导安排及兰花水泥有限公司出具的《承诺》，我局为兰花水泥有限公司办理了清国用第Ⅱ-1224号土地使用权证，使用权人为贵州省清镇市东方建材有限公司，2007年2月6日该证使用权变更为东方公司，证号为清国用（2007）第Ⅱ-006号，但兰花水泥有限公司未按《承诺》的内容完善土地相关手续，并未缴纳土地出让金，我局已将清国用（2007）第Ⅱ-006号国有土地使用证收回”。
2012年10月9日，清镇国土局出具《关于兰花水泥公司土地出让金的情况说明》，载明“2006年8月，兰花公司向清镇市人民政府申请办理兰花公司东方分公司的土地使用手续，当时未确定土地出让金金额。根据《贵州省实施〈中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例〉办法》的规定，该宗土地缴纳土地出让金应由土地估价中介服务机构对地价作出评价，我局才能根据地价计算缴纳的土地出让金金额”。
2013年8月22日，清镇市人民政府作出清府通[2013]126号《关于撤销东方实业有限公司清国用【2007】字第Ⅱ-006号国有土地使用权证的批复》：一、同意撤销东方公司清国用【2007】字第Ⅱ-006号国有土地使用权证，待该公司依法按程序缴纳土地使用权出让金后，再办理该宗土地的土地使用权登记，颁发土地证书。二、接文后，请市国土局依法完善相关手续。现清镇市国土局已将该证作废。
本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定单位和个人依法使用的国有土地由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；第十三条规定依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯；第五十八条规定具有（一）为公共利益需要使用土地的、（二）为实施城市规划进行旧城改建，需要调整使用土地的、（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满的，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的、（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的、（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的情形之一的，有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案被告清镇国土局为原告东方公司颁发了国有土地使用权证，该证系东方公司依法使用土地的权利凭证，受法律保护，任何单位和个人不得侵犯，清镇国土局非因法定事由、未经有权机关批准，不得收回土地使用权，亦不得收回土地使用权证，清镇国土局以第三人兰花公司未缴纳土地出让金为由将土地使用权证收回于法无据，且土地出让金的缴纳属另一法律关系，因此清镇国土局收回东方公司清国用（2007）第Ⅱ-006号国有土地使用证的行政行为违反了相关法律规定。现清镇国土局已将清国用（2007）第Ⅱ-006号国有土地使用证作废，因此，东方公司主张返还该证不具有现实可履行性。据此，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项“有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的”之规定，判决如下：
一、被告清镇市国土资源局收回扣押清国用（2007）第Ⅱ-006号国有土地使用证的具体行政行为违法；
二、驳回原告清镇东方实业有限公司的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告清镇市国土资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于贵州省贵阳市中级人民法院。
审 判 长 程 丹
审 判 员 刘泽清
代理审判员 崔 波
二〇一三年十二月二十四日
书 记 员 文 艺