江苏省盐城市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）盐民初字第0007号
原告刘桂华，居民。
委托代理人朱纪陈、孙学龙，江苏鑫鼐律师事务所律师。
被告建湖县上冈镇人民政府，住所地建湖县上冈镇府前路1号。
法定代表人吴金仲，镇长。
委托代理人周静。
原告刘桂华因与被告建湖县上冈镇人民政府（下称上冈镇政府）债权人代位权纠纷一案，于2013年12月24日向本院起诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年2月18日公开开庭审理了本案。原告刘桂华及其委托代理人朱纪陈、孙学龙、被告上冈镇政府委托代理人周静到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告刘桂华诉称：2011年8月1日，被告与盐城联润钢材城管理有限公司（下称联润公司）签订一份《协议书》，约定：联润公司在上冈镇投资建设建材综合物流商贸城，一期工程需征地300亩，其中市场用地200亩，商服用地100亩，联润公司需向被告交纳土地款4200万元，合同签订后被告收取了联润公司土地款300万元。
根据《城市房地产管理法》第十五条的规定，土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订，根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第四条规定，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。据此，被告作为镇政府在没有主体资格且未经招标挂牌程序的情况下，先行签订土地使用权转让协议显然无效，被告在合同签订后，对上述土地使用权也没有取得上级主管部门的审批，被告根本无法履行合同。
2012年10月18日，经盐城市中级人民法院作出（2012）盐民初字第0032号民事判决，联润公司对刘金寿向原告借款及利息315万元承担连带偿还责任，在该案诉讼期间，原告于2012年4月1日向盐城市中级人民法院申请，保全了联润公司对被告享有的300万元债权。根据合同法第七十三条的规定，因债务人怠于行使到期债权，对债权人造成损害的，债权人可以向人民法院请求以自己的名义行使债务人的债权，据此，原告根据上述规定，以自己的名义向被告行使债权，请求法院判令：被告上冈镇政府退还联润公司土地款300万元，由被告直接支付给原告。
原告刘桂华提供的主要证据：
1.（2012）盐民初字第0032号民事判决书，证明原告对债务人联润公司享有合法债权300余万元。
2.《执行异议申请》及《协议书》，证明联润公司对被告享有到期债权300万元。
被告上冈镇政府辩称：1.被告上冈镇政府与联润公司签订的协议书是事实，与原告诉状中称的该协议无效和适用的相关法律是两码事，因为被告上冈镇政府与联润公司所签订的协议是根据政府部门的大气候，适用招商引资的方案订立的招商协议，该协议被告上冈镇政府与联润公司已履行部分，联润公司已经向被告支付了100万元的履约金，即为违约金，也支付了200万元的土地款，被告对所招商使用的土地进行了评估，与农户进行了清算，进行了平田整地的相关事务，也耗资了百万元的费用，我们认为该协议为有效协议。2.原告向被告以代位权进行诉讼，我们认为条件并未成就，因为根据法律规定，代位权必须是债务人怠于行使到期债权才可进行主张，被告与联润公司双方是合同关系，对此300万元是否应当退还，协议是否履行都没有明确，同时，被告与联润公司也未进行结帐，退还多少，何时退还都没有明确的约定，故该300万元不能作为联润公司的到期债权。3.原告刘桂华的代位权事实上也无法施行，因为在联润公司与被告签订协议之后，联润公司支付了300万元到被告帐户，在2012年3、4月有数份协助执行通知书送达给被告，这其中有原告刘桂华提出诉讼保全向被告送达的协助执行通知书之前已经有法院进行了查封。综上，请求法院依驳回原告的诉讼请求。
被告上冈镇政府提供的主要证据：
1.亭湖法院向被告送达的（2012）亭民初字第1501号民事诉状、开庭传票、举证通知。证明所涉案的300万元中有200万元在亭湖法院诉讼中。
2.各法院协助执行通知书（六份），其中有一份是亭湖法院3月7日协助执行通知书，证明诉争的300万元已经被人民法院查封，其中也有在原告要求协助执行通知之前的债权人进行查封。另外，被告为了履行协议进行平田整地、评估等行为，支出了近百万元。
被告建湖县上冈镇人民政府对原告刘桂华提交的证据质证意见为：对证据1的真实性、合法性无异议，但与原告所主张的代位权没有关联。
对证据2的真实性无异议，但不能证明联润公司在被告有到期债权。
原告刘桂华对被告建湖县上冈镇人民政府提供的证据的质证意见为：对证据1的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，该证据不影响原告代位权的主张，该案是2012年立案，但法院并没有支持原告的诉讼请求，没有相应的判决文书。
对证据2的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，该证据也不影响原告主张代位权。针对被告所作的说明，原告认为被告应当在县级以上政府、国土部门，政府规划许可后才可以有平田整地、评估的行为，现被告并未取得相应的手续，其主张以投入平田整地等损失是没有法律依据的。
根据审核认定的证据，本院确认以下事实：
2012年3月2日刘桂华以被告刘金寿、吴金寿、联润公司、盐城市恒实担保有限公司民间借贷纠纷一案，向本院提起诉讼，本院于2012年10月18日作出了（2012）盐民初字第0032号民事判决，判决刘金寿偿还刘桂华借款285万元，并承担利息30万元，吴金寿、联润公司、盐城市恒实担保有限公司对上述款项承担连带责任。联润公司、盐城市恒实担保有限公司承担刘桂华支付律师费15000元，上述款项给付义务人均于本判决生效后十日内履行完毕。在该案诉讼期间，本院2012年4月1日向上冈镇政府发出了（2012）盐民初字第0032号协助执行通知书，查封了联润公司在建湖县上冈镇人民政府土地保证金，诚意保证金，共计363万元。判决生效后，上述给付义务人均未履行生效判决的义务。刘桂华向本院申请强制执行。在执行过程中，上诉人向本院申请执行联润公司在上冈镇政府财政管理所所有的财产，本院于2013年10月18日向上冈镇政府（财政管理所）发出履行到期债务通知书，上冈镇政府于2013年11月8日向本院提起执行异议申请书，本院于2013年12月23日与上诉人释明，因案外人上冈镇政府在异议期限内提出异议，本院无法执行。本院于2014年2月20日作出（2013）盐执字第0108号执行裁定书，因被执行人刘金寿、吴金寿、联润公司、盐城市恒实担保有限公司暂无可供执行财产，刘桂华同意本次裁定执行程序终结，遂裁定：本院（2012）盐民初字第0032号民事判决终结执行。如发现被执行人有可供执行财产，申请执行人可向本院申请恢复执行。后原告刘桂华提起了本案的诉讼。
另查明，上冈镇政府（甲方）与联润公司（乙方）于2011年8月1日签订协议书一份，约定；甲、乙双方本着真诚合作，共谋发展，互利互赢的宗旨，经充分协商，现就乙方项目投资建设有关事宜达成协议如下；
一、市场定位和投资规模
“中国盐城·上冈建材综合物流商贸城”项目，定位为新型建材、现代物流、商贸交易及综合服务业格局。通过以商招商方式，建设建材超市、仓储、物流、加工、配送、钢贸五金、融资担保、电子商务和综合商贸等经营企业800家以上，投资主体为盐城联润钢材城管理有限公司及庞大坚实的闽商团队共同出资投入，总投资20亿人民币。
二、项目建设和征地面积
项目建设本着苏北一流、盐城第一的市场理念建设。按照市场定位、投资规模、区域功能合理摆布，并充分考虑综合建材市场行业的特殊性，对相关物流、交通、层高进行有效把握，总建筑面积30万m2。乙方根据实际投资需要，一期工程征地300亩，其中：市场用地200亩，商服用地100亩。地点在甲方大团村境内204国道西侧，老潭洋河北侧，具体位置以甲方县规划局出具红线图为准，实际面积以甲方县国土局交地时丈测面积为准。如一期工程乙方近期投资到位，甲方同意在一期北侧235.7亩作为二期预留地，具体实施时甲、乙双方另行商订。
三、对建设周期和税收贡献进行了约定。
四、乙方所享受的优惠政策
甲方挂牌出让而由乙方取得的土地，现参照实际总投资超6亿元三产重大项目招商优惠政策，由甲方通过财政补贴代缴方式，使得土地出让基准价（折算），①市场用地优惠至6万元／亩；②商服用地优惠至30万元／亩。具体乙方向甲方交纳的土地款：200亩×60000元／亩＋100亩×30万元／亩，合计为4200万元。还对其他优惠作出了约定。
五、甲方承担下列责任
1、甲方负责明确专职人员为乙方项目提供全程跟踪服务，协助乙方办理工商注册、银行开户、税务登记、项目立项、环评、安评、征地、建设用地批准以及开工建设批准所需的各项手续，所需证明材料由乙方提供，享受优惠政策后的应缴税费由乙方承担。2、甲方负责在收到乙方约定的按期交纳征地款后，及时协调国土及相关部门现场交地供乙方建设使用，尽力为乙方进场勘探测绘（其费用乙方承担）、提前开工建设协调矛盾提供便利。3、甲方负责项目征地四址的界定，负责乙方征地区域内农户拆迁安置、农民土地补偿让地、10kv供电线路、自来水管道接至乙方围墙边。4、甲方负责及时调处地方各种矛盾，为乙方项目建设和投产运营提供良好的外部环境。
六、乙方承担下列责任
1、及时缴纳征地款项。在签订本协议书30日内将约定的4200万元征地款第一期预付1500万元汇入甲方财政账户。第二期在项目开工前预付1300万元汇入甲方财政账户，第三期余款在甲方土地手续到位后一次性付清。2、打足实际投资总额。该项目投资（仅包括建筑、装璜、附属设施、设备、土地款，不含流动资金及土地取得优惠费用）密度经审计不低于60000万元总投入。其他还对规划设计水平等作出了约定。
七、甲方双方自愿承担如下违约责任
1、甲、乙双方协议签订后，乙方必须在3日内向甲方交纳协议诚信保证金100万元，此款可抵冲土地款。如乙方单方改变投资，此款作为违约金补偿给甲方。2、如乙方签约后不能及时缴纳约定征地款，并超过约定期限，甲方有权将此地块另行约定挂牌出让给其他投资客商并及时告知乙方，乙方不得以其它任何理由阻扰新项目的实施。3、乙方如未能打足投资总额，则不再全额享受地价补贴、规费减免等优惠政策。与约定投资总额差距较大的，则应补缴征地费用（按挂牌上市价）和各项规费。情形严重的则同意甲方暂扣或不予办理“两证”，直至收回所征土地，置换新的项目。4、如未能按时竣工营运，则不再全额享受地价补贴、规费减免等优惠政策。与约定竣工投产期限差距较大的，则应补缴征地费用（按挂牌上市价）和各项规费。情形严重的，则同意甲方暂扣或不予办理“两证”，直至收回所征土地，置换新的项目。5、如正常运营后未能达到纳税标准。则不再全额享受地价补贴、规费减免等优惠政策。6、如未能按照经审定后的图纸施工，则无条件拆除违章建筑，不予任何补偿。7、凡因违约涉及收回乙方所征土地，被收回土地上的已有建筑物，按照工程造价（审计价）予以收偿，甲方不再承担乙方提出的其它任何损失。
该协议还对其他事项作了约定。
甲方代表陈阿连签字并加盖了上冈镇政府公章，乙方代表人刘金寿签字并加盖联润公司公章。
联润公司因履行上述协议，在签订协议后向上冈镇政府支付了300万元。
还查明，因联润公司对外所欠债务，本案查封之前已经有多家法院对案涉300万元进行了查封。
本案的争议焦点：（一）联润公司是否对上冈镇政府享有300万元合法的到期债权；（二）如联润公司对上冈镇政府享有300万元的到期债权，则其是否存在怠于行使到期债权，损害了刘桂华利益的情形。
关于争议焦点（一），本院认为，《合同法》第七十三条规定，因债务人怠于行使其到期债权，对债权人造成损害的，债权人可以向人民法院请求以自己的名义代位行使债务人的到期债权。根据本案查明的事实，联润公司签订《协议书》之后依据协议约定向上冈镇政府支付了300万元，但该300万元并非借贷形成的债务，而是联润公司为履行协议而进行的支出。上冈镇政府也主张其为履行协议对招商所使用的土地进行了评估，与农户进行了清算，进行了平整土地的相关事务，耗资百万元。至本案诉讼时止，联润公司与上冈镇政府并未就该协议应如何履行最终达成协议，双方之间的权利、义务、赔偿责任等诸多问题并不明确，因此，不能认定联润公司对上冈镇政府享有300万元的到期债权。关于刘桂华主张案涉《协议书》因上冈镇政府不具备国有土地出让资格、案涉协议存在与土地使用权相关的内容而无效的问题。因案涉协议是一份包括投资规模、纳税金额、用地范围、政府优惠等多项内容的协议，上冈镇政府在该协议中主要是招商引资的服务者和企业纳税后的受益者，并非某些具体内容的实际履行主体。据此，刘桂华仅凭协议书中村与土地使用权相关的内容即认定双方间协议为无效协议，依据不足，本院不予支持。
关于争议焦点（二），本院认为，依据查明的事实，首先不能认定联润公司对上冈镇政府享有300万元的到期债权，其次，刘金寿、联润公司对外债务众多，案涉300万元已经对多家法院查封，在此情况下，联润公司无法要求上冈镇政府向其支付300万元以偿还本案债务，故本案不存在因债务人怠于行使其到期债权，对债权人造成损害的事实。综上，本院认为，刘桂华以自己的名义代位联润公司行使要求上冈镇政府偿还债权的行为，不符合法律规定的代位权行使条件，其要求上冈镇政府退还土地款人民币300万元并直接支付给刘桂华的诉求没有事实和法律依据。依照《》第五十二条、第、》第、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条的规定，判决如下：
驳回原告刘桂华对被告建湖县上冈镇人民政府的诉讼请求。案件受理费24657元由原告刘桂华负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院，同时根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费。（收款人：江苏省高级人民法院；开户行：中国农业银行南京市分行山西路支行；帐号：10×××75。）
审 判 长 郑 治
代理审判员 荀玉先
代理审判员 胡廷霞
二〇一四年十月二十九日
书 记 员 倪 玲
附录相关法律条文
《中华人民共和国合同法》
第五十二条有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。
《中华人民共和国城市房地产管理法》
第十五条土地使用权出让，应当签订书面合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。
《关于适用﹤﹥若干问题的解释（一）》
第十一条债权人依照第的规定提起代位权诉讼，应当符合下列条件：（一）债权人对债务人的债权合法；（二）债务人怠于行使其到期债权，对债权人造成损害；（三）债务人的债权已到期；（四）债务人的债权不是专属于债务人自身的债权。
3．《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百四十二条法庭辩论终结，应当依法作出判决。判决前能够调解的，还可以进行调解，调解不成的，应当及时判决。