广州铁路运输第一法院
行 政 判 决 书
（2016）粤7101行初2244号
原告：练金云，男，1951年8月11日出生，汉族，住广州市从化区。
委托代理人：胡海源，广东流溪律师事务所律师。
被告：广州市从化区城郊街道办事处，住所地广州市从化区新村北路55号，组织机构代码72378239-2。
法定代表人：朱仁和，该街道办主任。
委托代理人：庄从庆，该街道办工作人员。
委托代理人：邝灼枢，广东广从律师事务所律师。
被告：广州市从化区人民政府，住所地广州市从化街口街新城东路99号。
法定代表人：蔡澎，该区区长。
委托代理人：阮家瑜，该府工作人员。
第三人：周容枝，女，1945年4月13日出生，汉族，住广东省从化市。
委托代理人：邝细岚，男，1974年5月19日出生，汉族，住广东省从化市，系第三人儿子。
原告练金云诉被告广州市从化区城郊街道办事处（以下简称从化城郊街道办）、被告广州市从化区人民政府（以下简称从化区政府）、第三人周容枝撤销行政处理决定及行政复议决定一案，本院于2016年8月31日立案受理后，依法组成合议庭，于2016年10月20日公开开庭进行了审理，原告练金云及其委托代理人胡海源，被告从化城郊街道办的委托代理人邝灼枢、庄从庆，被告从化区政府的委托代理人阮家瑜，第三人周容枝的委托代理人邝细岚到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告练金云诉称：一、被告从化区政府作出的从化府行复［2016］6号《行政复议决定书》（以下简称涉案复议决定书）证据不足，认定事实严重错误。1、原告在与第三人周容枝的一系列诉讼案件及行政复议过程中，均强调1982年年底经社村集体同意，将分得地名为“四方块”（四至：东至公路、南至水圳、西至谢学文、北至向阳鱼塘，以下简称涉案地块），面积5亩的水田挖成鱼塘，并在鱼塘边种植80多棵荔枝树，由原告管理使用至今。但被告从化城郊街道办作出从城街函［2016］51号《行政处理决定书》（以下简称涉案处理决定书）及被告从化区政府作出涉案复议决定书前，均没有到现场调查且对上述事实只字不提。原告在涉案地块附近建有三层楼房，全家一直居住至今，原告户口迁出时是原从化县街口镇，原告一直耕种的土地受法律保护，不随户口迁移而改变。且原告提交的户口本等证据足以证明当时原告是农业户口，原告有权利取得土地承包权。2、原告于2002年8月11日与新星村崩江海经济合作社签订《农村土地承包合同》，该合同上有村委会盖章及经济合作社法定代表人签名，并附有《乙方承包土地明细表》。经当时从化市城郊镇农村承包合同管理办公室鉴证，并出具鉴字8268号《鉴证书》。原从化市城郊镇人民政府于2002年10月30日核发证号为8268号《农村土地承包经营权证书》。上述资料在广州市从化区国家档案局有存档及备案。原告持有上述证件的原件，且文件手续齐全、内容明确，完全符合农村土地承包合同的要求。没有相关法律法规明确规定，村委会盖章的《农村土地承包合同》不是合法有效的。3、第三人周容枝没有农村土地承包合同原件，且合同内容和时间均有修改。合同签订时间是1998年12月1日，当时为从化市城郊镇，没有从化市城郊街新星村民委员会，且不可能1998年签订的合同到2005年5月31日从化市城郊街农村承包合同管理办公室才办理鉴证。该合同在从化市城郊镇政府及广州市从化区国家档案馆也没有备案登记。原告认为第三人周容枝的《农村土地承包合同》根本不存在。对于不存在的合同不能确认为无效合同。二、被告从化城郊街道办作出的涉案处理决定书程序严重错误。1、第三人周容枝向被告从化城郊街道办提出信访，后在《申请书》和《土地承包纠纷仲裁申请书》提出确权申请，对于确权申请应当由广州市从化区土地纠纷调处办公室处理，被告城郊街道办是无权处理的。２、第三人周容枝要求处理“四方块”中的2.7亩土地，而原告所持有《农村土地承包合同》中的“四方块”是5亩，加上其他土地总共7.62亩。被告从化城郊街道办作出的涉案处理决定书超范围。3、涉案处理决定书所引用的《广州市街道办事处工作规定》（广州市政府令［2006］2号）第二条和第十三条规定，并没有规定街道办事处有权对辖区内村民之间土地争议作出处理决定，因此被告从化城郊街道办是越权作出处理。4、根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》《中华人民共和国行政处罚法》等法律规定，对于涉及公民重大事项和利益的，应组织听证，原告没有听证，导致原告合法权益受到侵害。5、根据《中华人民共和国合同法》的规定，对于无效合同行使撤销权期限为一年，且撤销主体为新星村崩江海经济合作社，被告从化城郊街道办无权撤销。原告与新星村崩江海经济社区签订《农村土地承包合同》距今长达十几年，已超过撤销的期限。三、原告耕种的土地长达三十多年，本案早已超过诉讼时效。综上，被告从化城郊街道办作出的涉案处理决定书及被告从化区政府作出的涉案复议决定书，没有事实和法律依据且程序错误。故原告诉至法院，请求：一、撤销被告从化城郊街道办作出的从城街函［2016］51号《行政处理决定书》及被告从化区政府作出的从化府行复［2016］6号《行政复议决定书》；二、本案诉讼费用由两被告承担。
被告从化城郊街道办辩称：一、涉案处理决定书认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当，因此被告从化区政府予以维持。根据广州市从化区人民法院于2015年11月11日作出（2015）穗从法民二初字第664号《民事裁定书》，经广州市从化区人民法院审查，涉案地块同时存在两份农村土地承包合同且均未能确认合同的合法性，因此原告练金云和第三人周容枝之间的土地争议定性为土地使用权争议。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条及《广州市街道办事处工作规定》（广州市政府令[2006]2号）第二条、第十三条规定，被告从化城郊街道办作为被告从化区政府的派出机关，有权依法对辖区内村民之间的土地争议作出处理决定。原告与第三人持有的农村土地承包合同均没有涉案地块所有权××××城郊新星村第三经济合作社的盖章，均不是合法有效的农村土地承包合同，且原告并非农村集体经济组织成员，不符合《中华人民共和国农村土地承包法》第十五条的规定，原告和第三人双方均未合法取得涉案地块的农村土地承包经营权，因此，本案不属于农村土地承包经营权纠纷。鉴于本集体经济组织成员应通过《中华人民共和国农村土地承包法》第十九条规定的土地承包程序，合法取得土地承包经营权，被告从化城郊街道办在涉案处理决定书中撤销原告和第三人持有的农村土地承包合同并建议新星村第三经济合作社对涉案地块“四方块”2.7亩另行发包，并无不当，请法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告从化区政府辩称：一、被告从化城郊街道办作出的涉案处理决定书认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，因此我府作出复议决定予以维持。根据广州市从化区人民法院于2015年11月11日作出的（2015）穗从法民二初字第644号《民事裁定书》，经法院审查，涉案地块“四方块”同时存在两份农村土地承包合同且两份合同均未能确认其合法性，因此把原告和第三人之间的土地争议定性为土地使用权争议。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条及《广州市街道办事处工作规定》（广州市政府令［2006］2号）第二条、第十三条规定，被告从化城郊街道办作为我府的派出机关，有权依法对辖区内村民之间的土地争议作出处理决定。本案中，原告与第三人持有的《农村土地承包合同》均没有涉案地块所有权人××城郊街××村第三经济合作社的盖章，均不是合法有效的《农村土地承包合同》，且原告并非农村集体经济组织成员，不符合《中华人民共和国农村土地承包法》第十五条规定，原告和第三人均未取得涉案地块的农村土地承包经营权，因此本案不属于农村土地承包经营权纠纷。鉴于本集体经济组织成员应通过《中华人民共和国农村土地承包法》第十九条规定的土地承包程序，合法取得土地承包经营权。被告从化城郊街道办作出涉案处理决定书撤销原告和第三人持有的《农村土地承包合同》并建议新星村第三经济合作社对涉案地块“四方块”2.7亩另行发包，并无不当。二、我府于2016年8月8日作出的涉案复议决定书程序合法。原告不服被告从化城郊街道办作出的涉案处理决定书，于2016年5月13日向我府提出行政复议申请。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定，我府于2016年5月13日依法予以受理该复议申请，并于2016年5月17日向原告出具《行政复议受理通知书》，于5月18日向被告从化城郊街道办送达《被申请人答复通知书》和行政复议申请资料副本。由于案情复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定，我府于2016年7月10日作出《行政复印决定延期通知书》。经对案件证据及法律依据的全面审查，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款和第三十一条规定，我府于2016年8月8日依法作出涉案复议决定书，认为涉案处理决定书认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容恰当，应予以维持。我府于2016年8月17日向原告和第三人以及于2016年8月18日向被告从化城郊街道办送达涉案复议决定书。综上所述，我府作出的涉案复议决定书符合事实情况和相关法律法规，请法院依法驳回原告的诉请。
经审理查明：2015年12月29日，第三人周容枝作为申请人向被告从化城郊街道办提交《申请书》，以原告练金云为被申请人，要求确认位于从化区城郊街新星村土名“四方块”的2.7亩耕地承包经营权属归第三人周容枝。被告城郊街道办于当日受理申请后，展开调查。2016年3月23日，被告从化城郊街道办作出的涉案处理决定书，查明：城郊街新星村第三经济社原称“滨江海生产队”，属广州市横江公司管辖，2000年9月移交给从化市城郊镇人民政府管辖至今。新星村第三经济社在落实农村土地承包时，村民第一轮土地承包合同系与横江公司签订的。2000年城郊镇政府接管横江公司后，新星村第三经济社以原承包的土地自报形式，与该经济社村民补签第二轮土地承包合同。由于土名“四方块”田仍由被申请人练金云经营使用，因此申请人周容枝在第二轮土地承包时没有补签承包合同，后来得知被申请人练金云已签了第二轮承包合同，申请人周容枝担心自己的责任田长期归属被申请人经营，对自己不利，于是在2005年5月30日，申请人周容枝与新星村第三经济社补签第二轮土地承包合同，导致土名“四方块”责任田产生了两份承包合同，遂引发争议。申请人周容枝在这次农村土地承包经营权确权过程中因出现争议无法确权，于是向从化区人民法院提起诉讼，请求确权。从化区人民法院经审理后，认为申请人与被申请人双方的承包合同均有瑕疵，裁定由申请人与被申请人协商解决，协商不成由人民政府处理。……由于申请人与被申请人双方各持已见，经我街有关部门多次组织调解均未果。因申请人周容枝第二轮的承包合同没有原件，被申请人练金云第二轮的承包合同则没有具体的四至范围，上述两份合同法院均不采纳，且上述两份承包合同都没有新星村第三经济社的印章，属无效合同。依照《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条、第十五条、第十九条、第二十六条及《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，决定：一、撤销申请人周容枝于2005年5月31日与新星村第三经济社（即新星村滨江海经济合作社）签订的土地承包合同；二、撤销被申请人练金云于2002年8月11日与新星村第三经济社（即新星村滨江海经济合作社）签订的土地承包合同；三、建议新星村第三经济社（即新星村滨江海经济合作社）收回土名“四方块”的争议田2.7亩，另行发包（具体四至：东至公路、南至吴章妹、西至谢学文、北至向阳分场）。
原告不服被告从化城郊街道办作出的上述处理决定，于2016年5月13日向被告从化区政府提出行政复议申请；被告从化区政府于2015年5月17日受理原告的申请；被告从化区政府于2016年5月18日向被告从化城郊街道办送达《被申请人答复通知书》；被告从化城郊街道办于2015年5月26日提交《行政复议答复书》，并提交了当初作出涉案处理决定的证据、依据和其他有关材料；被告从化区政府于2016年5月30日向第三人周容枝送达《第三人参加行政复议通知书》；2016年7月10日，因案件情况复杂，被告从化区政府作出《行政复议决定延期通知书》，延长复议期限至2016年8月12日，并分别将上述延期通知书送达原告、被告从化城郊街道办及第三人；2016年8月8日，被告从化区政府作出从化府行复[2016]6号《行政复议决定书》，决定维持被告从化城郊街道办于2016年3月23日作出的涉案处理决定书。被告从化区政府于2016年8月17日将上述行政复议决定书送达原告、第三人，于2016年8月18日将上述行政复议决定书送达被告从化城郊街道办。原告仍不服，诉至本院。
另查明，原告练金云和第三人周容枝因涉案“四方块”耕地的农村土地承包权纠纷曾向广州市从化区人民法院提起民事诉讼，广州市从化区人民法院于2015年11月11日作出（2015）穗从法民二初字第644号《民事裁定书》，经法院审理认为，本案是农村土地承包合同纠纷，实际上也就是土地权属争议纠纷；周容枝没有土地承包合同原件且该合同内容和时间均有修改情况，对周容枝所提供的土地承包合同不予认可，周容枝没有证据证实其对涉案土地具有使用权；练金云提供的土地承包合同记载的是土名“四方块”5亩土地的四至范围，但没有证据证明涉案土地是否包含在该5亩地范围内，也没有提供证据证实涉案的2.7亩土地的具体四至范围；涉案土地性质不确定，双方均无法提供有效证据证明涉案土地的性质以及权属情况，且没有具体四至范围，双方对土地使用权产生争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理”的规定，本案不属人民法院受理范围，裁定驳回周容枝的起诉。
以上事实，有申请书、民事裁定书、行政处理决定书、行政复议决定书、送达回证及当事人的陈述等证据予以证实。
本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”本案中，原告与第三人就涉案地块“四方块”的争议，经生效民事裁定书认定为土地争议，应由人民政府处理，被告从化城郊街道办作出涉案处理决定，属超越职权的行为，依法应予以撤销。被告从化区政府作出涉案复议决定维持被告从化城郊街道办作出的涉案处理决定错误，应予撤销。
综上所述，原告要求撤销涉案处理决定及行政复议决定的请求，于法有据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项之规定，判决如下：
一、撤销被告广州市从化区城郊街道办事处作出的从城街函[2016]51号行政处理决定；
二、撤销被告广州市从化区人民政府作出的从化府行复[2016]第6号行政复议决定。
案件受理费50元，由被告广州市从化区城郊街道办事处、被告广州市从化区人民政府共同负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。
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审 判 长 蔡雅红
人民陪审员 邓国权
人民陪审员 陈海亭
二〇一六年十一月三日
书 记 员 杨锦新