江苏省淮安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏08行终222号
上诉人（一审原告）朱桂英，女，汉族，1942年12月12日出生，无业，住淮安市淮阴区。
被上诉人（一审被告）淮安市淮阴区住房和城乡建设局，住所地淮安市淮阴区黄河东路10号。
法定代表人张建军，该局局长。
委托代理人董高，江苏六仁律师事务所律师。
委托代理人张琳，江苏六仁律师事务所（实习）律师。
一审第三人淮安恒兴综合大市场开发有限公司，住所地淮安市淮阴区珠江路。
法定代表人姜艳，该公司总经理。
委托代理人王银平，江苏腾泽律师事务所律师。
一审第三人淮安市淮阴区城市房屋拆迁安置中心，住所地淮安市淮阴区淮涟路黄河新村*号。
法定代表人李波，该中心主任。
委托代理人徐斌，该中心副主任。
委托代理人吴晓慧，该中心工作人员。
一审第三人印山林（系朱桂英之子），男，汉族，1978年12月3日出生，无业，住淮安市淮阴区。
一审第三人封丽丽，女，汉族，1983年12月11日出生，无业，住淮安市淮阴区。
委托代理人蔡伟松，江苏引航律师事务所律师。
上诉人朱桂英因诉被上诉人淮安市淮阴区住房和城乡建设局（以下称淮阴区住建局）、一审第三人淮安恒兴综合大市场开发有限公司（以下简称大市场）、淮安市淮阴区城市房屋拆迁安置中心（以下简称安置中心）、封丽丽、印山林房屋征收协议一案，不服淮安市淮阴区人民法院（2017）苏0804行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年11月21日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
一审法院审理查明：原告朱桂英、第三人印山林、封丽丽系王营镇左庄村居民。第三人印山林系原告朱桂英及其丈夫印启中之子，原告丈夫印启中于2012年3月21日离世。1994年，原淮阴县土地管理局向印启中颁发涉案土地使用证，印启中于1993年领取在该宅基地上建设房屋的建筑执照，建筑执照记载工程内容为：平房三间，朝南，檐高4米，长16米，宽7米，建筑面积112平方米；工程范围为：东至石振西，西至印祥林，南至沟，北至沟。
涉案房屋主体为坐北朝南上下各三间二层楼房一栋,楼房南侧有平房若干间，楼房北侧有平房若干间。第三人印山林、封丽丽原系夫妻关系，2009年12月8日办理离婚登记，离婚协议书约定“楼房归印山林与婚生子印俊所有，平房归封丽丽所有”。上述协议中的“楼房”是指涉案主体楼房及南侧平房，“平房”指主体楼房北侧的平房。
2016年5月，涉案地块启动实施房屋征收工作。经商谈，第三人大市场与第三人印山林于2016年9月9日签订合同号为1620240号《淮阴区棚户区改造房屋征收补偿协议书（货币补偿）》，约定将第三人印山林位于王营镇左庄村二组486.95平方米的房屋进行征收，第三人印山林获得补偿2500658.27元；同年12月7日，第三人大市场与第三人封丽丽签订合同号为1621042号《淮阴区棚户区改造房屋征收补偿协议书（货币补偿）》，约定将第三人封丽丽位于王营镇左庄村二组189.37平方米的房屋进行征收，第三人封丽丽获得补偿803968.36元。上述二协议中均载明实施单位为第三人安置中心。后第三人印山林将被征房屋交付拆除，并已领取补偿款。目前楼房屋顶及楼房南侧建筑已拆除，楼房主体尚未拆除。第三人封丽丽尚未将被征房屋交付拆除，因原告朱桂英就征收事宜提出异议，第三人安置中心尚未向封丽丽支付补偿款。
2016年7月11日，区政府颁布《淮阴区棚户区改造工作实施办法(暂行)》，其中有关“购买棚户区改造服务的主体和承接主体”部分记载：淮阴区人民政府授权区住建局牵头作为政府购买棚户区改造服务的主体，具体由大市场按有关规定开展政府购买棚户区改造服务。根据该文件的规定，区住建局为涉案地块棚改工作的实施和责任主体，第三人大市场具体负责购买棚户区改造服务。据被告陈述：按照农发行棚改资金贷款文件的规定，行政机关不能作为贷款主体，且农发行要求协议中征收部门亦必须为市场主体方能放贷，故市场主体即大市场负责向农业发展银行申请相关棚改资金贷款。棚改地块征收实施工作，由第三人大市场委托第三人安置中心负责具体的协商补偿安置事宜。对于达成协议的，由大市场在补偿协议书上签章；对于协商不成的，不与被征收户签订协议。
另查明，第三人大市场为国有企业，设立时间为2011年10月17日，注册资本35500万元人民币，投资人为淮安市水利资产经营有限公司（出资比例74.65%）和中国农发重点建设基金有限公司（出资比例25.35%）。
再查明，涉案房屋征收商谈及争议产生的主要经过为：涉案房屋征收进场商谈工作于2016年7月启动，安置中心工作组人员吴晓慧、李波、杜家林、徐斌等人先后多次上门与印山林、封丽丽商谈征收事宜，部分商谈经过现场有原告朱桂英参与。其中工作组人员吴晓慧、李波、杜家林第一次上门调查房屋情况时，朱桂英在家，并表示请工作组人员等印山林回家再来调查。该地块征收指挥部工作人员、小营村村干部杨可国在征收过程中参与协调工作，据其回忆，原告朱桂英向其表示：房子就留给小儿子的，我一直都跟他过的，和上面两个哥哥不搭噶。涉案协议8月初达成初步协议，并于同年9月9日签订正式协议。2017年春节前，涉案房屋中楼房屋顶及南侧平房被拆除后，朱桂英与印山林、封丽丽就补偿款及是否购买房屋由朱桂英居住问题产生纠纷。2017年10月24日，一审法院与朱桂英及其长子印红林谈话中，朱桂英陈述：协议签订前，印山林夫妻俩答应给我买房子的。他们用补偿款在双河买了一套民宅，让我过去住，但他们拿到钱之后对我态度就变了，我就不想跟他们住了，但他们又不同意给我买房子住，印山林虽然答应买，但是钱都被封丽丽骗去了，他也没钱买了。印红林主要陈述：我父母是靠家里房子出租生活的，印山林和封丽丽婚后就跟我父母分开过的。当时拆迁时，都谈好给我妈妈买套房子，也答应登记在我妈妈名下，要不我们这些兄弟也不会同意他签协议的，但是后来封丽丽改变了主意，不同意给我妈妈买房子。
原告朱桂英认为被诉二协议涉及的房屋均在原告所有的合法证照上，相关房屋均系原告所有，涉案协议应属无效，遂诉至法院，请求判令撤销涉案二协议。案件审理过程中，经一审法院释明，原告将诉讼请求变更为请求确认大市场与印山林签订的1620240号《淮阴区棚户区改造房屋征收补偿协议书（货币补偿）》无效，有关封丽丽签订的1621042号《淮阴区棚户区改造房屋征收补偿协议书（货币补偿）》的诉讼请求另案起诉。
一审法院认为，一、关于被诉补偿协议是否属于行政协议。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第一款规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条的规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。结合《淮阴区棚户区改造工作实施办法(暂行)》文件精神，能够确认淮阴区住建局应当作为棚改工作的征收部门，第三人大市场在涉案协议“征收部门”一栏中签章的行为，应视为淮阴区住建局为方便实施棚改工作而进行的一种委托，相关行政法律责任仍应由淮阴区住建局承担，淮阴区住建局为适格被告。被告淮阴区住建局在实施涉案地块的棚改工作中，在法定职责范围内，委托第三人大市场与第三人印山林签订房屋征收补偿协议，约定了相关行政法上权利义务，因此，涉案协议属于《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条第一款规定的行政协议。
二、关于被诉补偿协议是否有效。案件业已查明的事实能够充分证明原告朱桂英知晓房屋被征收的经过，原告亦自认在协议签订前就补偿款用途与其子印山林达成过约定，征收实施部门有理由相信印山林有代理朱桂英等其他权利人签订协议的权利，签订的协议应属有效，对被征收房屋的全部权利人产生法律效力。综上，涉案补偿协议对被征收房屋依法给予了补偿，保障了权利人的相关权益，补偿款并已发放到位，各方当事人对补偿金额亦无异议，涉案协议的签订符合法律规定，并无确认无效的法定情形。原告朱桂英若就涉案补偿款的分配和使用有异议，可以通过协商、提起民事诉讼等其他途径寻求救济。
综上，原告朱桂英诉请确认涉案协议无效，无事实和法律依据，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告朱桂英的诉讼请求。
上诉人朱桂英上诉称：一审法院依据一审第三人安置中心、大市场工作人员及村干部的陈述，认定一审第三人印山林、封丽丽2009年离婚协议约定将上诉人房屋进行分割并签订协议，上诉人同意将房子留给小儿子，没有事实根据。一审第三人安置中心、大市场明知涉案房屋登记在上诉人夫妻名下，且上诉人丈夫已死亡的情况下，却未经审查即与印山林签订协议。上诉人亦未书面委托印山林签订协议。一审法院以上诉人不但知晓涉案房屋被征收经过，且自认协议签订前就补偿款用途与印山林达成过约定，推定印山林有代理上诉人等其他权利人签订协议的权利，不符合逻辑，更不符合常理。请求二审法院依法撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。
被上诉人淮阴区住建局，一审第三人大市场、安置中心、印山林、封丽丽均未提交书面答辩意见及陈述意见。
各方当事人一审中提交的证据材料已经随卷移送至本院。
本院经审查对一审法院认定的事实及采纳的证据予以确认。
本院认为，本案的争议焦点是被诉行政协议是否有效。首先，根据一审法院对安置中心工作人员吴晓慧、李波、杜家林以及小营村干部杨可国所作的调查笔录，结合朱桂英及其长子印红林的陈述，可以证实上诉人朱桂英在拆迁安置前一直与一审第三人印山林共同居住生活，知晓征收协议签订的前期事务。其次，朱桂英与其共同生活的印山林作为同一家庭户，均为涉案房屋拆迁安置对象，在其未提供相关的分家析产证明的情况下，本案所涉房屋应属该户家庭成员共有。印山林作为上诉人朱桂英的儿子及家庭主要成员，多次代表朱桂英户与征收指挥部协商补偿安置事宜，在此情况下，印山林的签约及领款行为亦应视为代表全体家庭成员所为。且被诉协议系征收部门大市场、实施单位安置中心、被征收人印山林三方在平等自愿基础上协商一致签订，且已部分履行。该协议并未违反法律及行政法规的强制性规定，合法有效。上诉人朱桂英以自己没有进行委托，对协议签订过程不知晓为由，否定协议的效力，没有事实依据，本院不予支持。如朱桂英对补偿安置份额的分配有异议可通过民事途径解决。
综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人朱桂英负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 徐冬然
审 判 员 石亚东
审 判 员 孙聂娟
二〇一八年一月十九日
法官助理 阴文婷
书 记 员 孙 杨