山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁行终1014号
上诉人（原审第三人）阚玉龙、袁堂海、袁堂菊、阚忠岭、阚玉良、袁青平、阚凤江、王宝岭、阚忠礼、阚玉乾、刘君海、王建友、杨桂芬、杨广芹、张庆红、林清芬（临沂市兰山区兰山办事处刘家朱许村，详见附件）。
委托代理人阚玉龙、袁堂海。
被上诉人（原审原告）山东朱老大食品有限公司,住所地临沂市兰山区双岭路俄黄路交汇处南800米路东。
委托代理人赵树明，山东朱老大食品有限公司职工。
委托代理人汪伟忠，山东济西律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）临沂市人民政府,住所地临沂市北京路17号。
法定代表人张术平，市长。
委托代理人王立娟，衡正律师事务所律师。
委托代理人刘浩勇，临沂市国土资源局兰山分局工作人员。
原审被告山东省人民政府,住所地济南市历下区省府前街1号。
法定代表人龚正,省长。
委托代理人赵军，山东省人民政府工作人员。
委托代理人徐杰，北京市隆安（济南）律师事务所律师。
原审原告山东朱老大食品有限公司（以下简称朱老大公司）因诉原审被告山东省人民政府行政复议决定一案，原审第三人阚玉龙等16人，不服临沂市中级人民法院于2016年11月10日作出的（2016）鲁13行初69号行政判决,提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年7月26日公开开庭，对本案进行了审理。上诉人阚玉龙等16人，被上诉人朱老大公司委托代理人赵树明、汪伟忠，被上诉人临沂市人民政府委托代理人王立娟、刘浩勇，原审被告山东省人民政府委托代理人赵军、徐杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年4月18日，山东省人民政府作出鲁政复字[2016]45号行政复议决定书，撤销临沂市人民政府为朱老大公司颁发的临兰国用[2007]第208号国有土地使用权证。朱老大公司不服，提起行政诉讼，请求依法撤销山东省人民政府作出的鲁政复字[2016]45号行政复议决定。
原审法院经审理查明，2005年3月16日，临沂市兰山办事处刘家朱许村民委员会与原审原告山东朱老大食品有限公司签订了《土地使用权转让协议》，将位于刘家朱许村，东至刘家朱许村用地，西至俄黄路，北至鹏程木业，南至刘家朱许村村居，总面积50363.20平方米的土地使用权转让给原审原告。同时约定：每亩净地价款8万元，计75.5亩，净地总价款604万元，净地价款包括对刘家朱许村的所有补偿、安置费用。2006年1月1日，刘家朱许村民委员会又与原审原告签订《土地使用权转让付款协议》，在协议中，刘家朱许村民委员会同意将土地使用权转让款604万元贷给原审原告，并约定了贷款利息。该协议还约定：“甲方给乙方开具收到乙方付给的土地转让款人民币604万元的收据；乙方给甲方开具收到甲方人民币604万元的贷款收据，以便办理有关土地手续使用”。2006年1月1日，刘家朱许村民委员会出具了收到原审原告交付的土地转让补偿款604万元的收据。同日，原审原告出具了收到刘家朱许村民委员会贷款604万元的单据。根据当事人提供的账目往来凭证能够证实，自2009年1月至2016年3月，原审原告向刘家朱许村民委员会支付本金4781623元，利息1694164.88元，共计人民币是6475787.88元。
2005年12月25日，山东省人民政府作出鲁政土字[2005]1435号《关于临沂市2005年第二十批次城市建设用地的批复》，同意将临沂市兰山区125826平方米农用地（其中耕地119590平方米）转为建设用地并征收。上述被批准征收的土地中包括本案的涉案土地即位于临沂市兰山区俄黄路东侧，西至俄黄路，东、南、北至刘家朱许耕地，土地面积42740平方米。2006年2月8日，临沂市人民政府作出临政土告字[2006]3号《临沂市人民政府征收土地方案公告》，将经山东省人民政府批准的《土地征收方案》内容和有关事项进行了公告。2006年9月1日，临沂市人民政府作出临政土字[2006]315号《临沂市人民政府关于山东朱老大食品有限公司使用土地的批复》，同意将山东省政府鲁政土字[2005]1435号文批准征用的位于临沂市兰山区俄黄路东侧，西至俄黄路，东、南、北至刘家朱许耕地，面积为42740平方米的土地出让给山东朱老大食品有限公司使用。后临沂市国土资源局与原审原告签订了临国土资合字[2006]45号《国有土地使用权出让合同》，该合同书附件内容载明：“根据[2006]第16号局长办公会议纪要，本宗地按评估地价的80%计算出让金为679.29248万元，因土地补偿费、安置补助费及青苗补偿费505.1576万元，已由用地单位支付完毕，该费用抵顶出让金不再收取，实际收取出让金为174.1349万元。”2007年8月21日，临沂市财政局出具了土地有偿使用收入专用票据，载明山东朱老大食品有限公司向临沂市财政局缴款6792925元，合同编号为临国土资合字[2006]45号。2007年8月22日，临沂市城区契税征收办公室出具了《土地契税完税证明书》（0700000392号）。2007年8月23日，临沂市国土资源局、兰山分局直属征收局出具《地方税收完税证明书》（临地税（代征）字第2007067号）。2007年8月24日，根据原审原告的申请，经地籍调查、土地勘丈、四邻指界等程序，临沂市人民政府向原审原告颁发了临兰国用[2007]第208号国有土地使用权证。
2016年1月26日，原审第三人临沂市兰山区兰山办事处刘家朱许村阚玉龙等16人向原审被告山东省人民政府申请行政复议，请求依法撤销临沂市人民政府为原审原告山东朱老大食品有限公司颁发的临兰国用[2007]第208号国有土地使用权证，返还其耕地并赔偿其经济损失。山东省人民政府以根据2015年5月27日形成的《临沂市兰山区人民政府关于阚玉龙信访事项复查意见书》等证据材料及行政复议听证显示，均不能确认原审第三人已将土地转让价款付给刘家朱许村，也不能支持刘家朱许村委将土地转让价款贷给原审第三人使用收取利息的说法，这与2007年8月，被申请人向原审第三人颁发国土证时所依据有关出让金缴纳证明等证据相矛盾。即被申请人颁发临兰国用[2007]第208号国有土地使用权证时所依据的重要证据不足。决定撤销临兰国用[2007]第208号国有土地使用权证。朱老大公司不服，提起本案诉讼。
原审法院认为，本案争议的焦点为：一、原审被告作出的行政复议决定程序是否合法；二、原审被告作出的行政复议决定认定事实是否清楚，证据是否充分。
关于焦点一，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：“（二）申请人与具体行政行为有利害关系”。本案中，涉案土地系临沂市兰山区兰山办事处刘家朱许村集体土地。2005年12月25日，原审被告山东省人民政府作出鲁政土字[2005]1435号《关于临沂市2005年第二十批次城市建设用地的批复》，同意将涉案土地转为建设用地并征收。临沂市人民政府于2006年2月8日作出临政土告字[2006]3号《临沂市人民政府征收土地方案公告》，将经山东省人民政府批准的《土地征收方案》内容和有关事项进行了公告，并组织实施了土地征收。至此，涉案的农村集体土地已被依法征收，其性质亦变为国有土地。2006年9月1日，临沂市人民政府作出临政土字[2006]315号《临沂市人民政府关于山东朱老大食品有限公司使用土地的批复》，同意将涉案的国有土地出让给原审原告山东朱老大食品有限公司使用。随后，临沂市国土资源局与原审原告签订了临国土资合字[2006]45号《国有土地使用权出让合同》，该合同书附件证明涉案土地出让金为679.29248万元，因土地补偿费、安置补助费及青苗补偿费505.1576万元，已由原审原告支付完毕，该费用抵顶出让金不再收取，实际收取出让金为174.1349万元。2007年8月24日，临沂市人民政府向原审原告颁发了临兰国用[2007]第208号国有土地使用权证。由此看出，在2006年涉案的集体土地被依法征收并予以补偿后，该土地性质已变为国有土地，作为行政复议申请人的阚玉龙等16人对涉案的土地便不再享有合法权益，临沂市人民政府向原审原告颁发的与临兰国用[2007]第208号国有土地使用权证的行政行为对其没有产生实际影响。因此，阚玉龙等16人与临沂市人民政府向原审原告颁发临兰国用[2007]第208号国有土地使用权证的行政行为没有利害关系，其提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的受理条件。原审被告山东省人民政府在行政复议申请人不符合法律规定的受理条件的情况下受理该案，并作出了撤销了被申请人作出的行政行为的复议决定，违反了《中华人民共和国行政复议法实施条例》》的规定，属于程序违法。关于复议申请人是否超过复议申请期限的问题，《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以自知道该具体行政行为之日起六十日提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。本案原审原告虽认为第三人临沂市兰山区兰山办事处刘家朱许村阚玉龙等16人超过行政复议申请期限，但其提交的相关证据均不能证实阚玉龙等16人超过了六十日的申请复议期限，对其主张本院不予支持。关于原审原告主张原审被告在行政复议中未追加原审原告为第三人程序违法的问题。原审被告提交的证据能够证明，2016年1月27日原审被告做出了第三人参加行政复议通知书，并于同年2月2日寄送原审原告，2月3日原审原告签收。在听证环节，听证日七天前，2016年3月15日，原审被告向包括原审原告在内的各方复议当事人发送了关于召开听证会的通知。同年3月18日原审原告签收。2016年4月18日原审被告做出行政复议决定书，原审原告4月19日收到该复议决定。因此，原审原告所述行政复议期间未将其列为第三人参加行政复议程序违法与事实不符，不予支持。
关于焦点二，法院认为，原审被告山东省人民政府的行政复议决定据以撤销临兰国用[2007]第208号国有土地使用权证的主要事实根据是临沂市兰山区人民政府作出的《关于阚玉龙信访事项复查意见书》，但该复查意见书只是认定了下列事实：“2005年3月16日，刘家朱许村委将75.5亩租赁土地转让给朱老大公司。2006年1月1日，双方签订土地使用转让付款协议，村委将朱老大公司应付给村委的土地补偿款604万元贷给朱老大公司使用，朱老大公司按月支付给刘家朱许村贷款利息，利息为月息7厘，根据协议约定刘家朱许村委于2006年1月1日给朱老大公司出具了604万元土地补偿款收款收据（单据号为：0030402），该单据没有在村内入账，形成帐外转贷”。上述事实均发生2005年3月至2016年1月，且只能证明截止到2006年，原审原告与刘家朱许村委签订土地转让协议的履行情况。其与本案原审原告是否依法向财政部门缴纳了国有土地出让金不相关联，其不具有证据的关联性，不能据此认定临沂市人民政府颁发临兰国用[2007]第208号国有土地使用权证所依据的重要证据不足。土地出让金的缴纳应当由政府财政部门依法收取并出具相关单据，而非由被征收土地的所在的村委收取。根据本案当事人提交的证据能够证明原审原告朱老大公司已经按照土地出让合同的约定足额缴纳了土地出让金共计679.29248万元，其中实际支付村委6475787.88元，已超出了其与村委约定的604万元，同时缴纳了相关契税。上述缴纳的税费由临沂市财政局、临沂市税务部门出具的专用缴款单据、临沂市国土资源局的土地出让合同附件和刘家朱许村委的出具的收款单据予以证明。临沂市兰山区人民政府作出的《关于阚玉龙信访事项复查意见书》的证明效力不能对抗临沂市财政局、临沂市税务部门出具的专用缴款单据、临沂市国土资源局的土地出让合同附件和刘家朱许村委的出具的收款单据的证明效力。因此，原审被告山东省人民政府仅依据该复查意见书就作出撤销该土地使用权证的行政复议决定属于事实不清，证据不足。
另，关于临沂市人民政府提出其作为本案第三人不适格的问题。法院认为，临沂市人民政府作为作出原行政行为的机关，同被诉的行政复议决定有利害关系，且其参加诉讼更有利于法庭查明案情，本院依法通知其作为第三人参加诉讼符合法律规定。
综上，原审被告山东省人民政府作出的鲁政复字[2016]45号行政复议决定认定事实不清，主要证据不足，违反法定程序，依法应予撤销。原审原告的诉讼请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决如下：撤销原审被告山东省人民政府2016年4月18日作出的鲁政复字[2016]45号行政复议决定。案件受理费50元由原审被告山东省人民政府负担。
原审第三人阚玉龙、袁堂海等人不服，上诉请求撤销原审法院判决，依法改判，维持省政府撤销临沂市人民政府向被上诉人朱老大食品有限公司颁发的临兰国用[2007]第208号国有土地使用证的复议决定。理由是：1.被上诉人朱老大食品有限公司在原审中提交的证据1《临沂市政府征收土地方案公告》及证据2《土地使用权转让付款协议》及《收据》不真实、不合法，原审法院认为“经庭审举证、质证，各方当事人提交的证据客观真实、合法，且与本案有关联，均认定为有效证据”错误。2.2005年3月16日刘家朱许村村委会与朱老大公司签订的《土地使用权转让协议》应为无效协议，名为土地使用权转让协议，实为土地买卖协议，违反禁止买卖土地的原则。原审法院没有认定协议无效，错误。该份协议属于应当召开村民代表会议议定的事项，但没有经过召开村民代表会议，也应属于无效协议。3.原审法院认定“根据当事人提供的账目往来凭证能够证实，自2009年1月至2016年3月，原告向刘家朱许村民委员会支付本金4781623元，利息1694164.88元，共计人民币是6475787.88元”，毫无根据，与上诉人掌握的情况严重不符，请求二审法院纠正。4.原审法院认为“在2006年涉案的集体土地被依法征收并予以补偿后，该土地性质已变为国有土地，阚玉龙等16人与临沂市人民政府向原告颁发临兰国用[2007]第208号国有土地使用权证的行政行为没有利害关系，其提出的行政复议申请不符合复议受理条件，复议决定程序违法”，认定错误。5.原审法院认为山东省人民政府认定被上诉人朱老大公司未向被上诉人临沂市人民政府足额缴纳土地出让金的证据不足，观点错误。6.被上诉人临沂市人民政府将涉案土地出让给被上诉人朱老大食品有限公司的行为明显违法，土地没有按照法定程序进行征收，也没有按法律规定收取土地出让金，临沂市人民政府为其颁发国有土地使用权证的行为证据违法、程序违法，应予撤销。
根据原审法院判决和各方当事人上诉答辩意见，本案的审理重点确定为：一、被诉鲁政复字[2016]45号行政复议决定程序是否合法；认定事实是否清楚、证据是否充分。（焦点问题是：上诉人阚玉龙等16人与临沂市人民政府为朱老大公司颁发临兰国用[2007]第208号国有土地使用权证的行为是否具有法律上利害关系；复议决定撤销208号土地使用权证，证据是否充分）。二、原审法院判决认定事实是否清楚、证据是否充分；撤销鲁政复字[2016]45号行政复议决定是否正确。
针对第一个审理重点，上诉人阚玉龙等人认为行政复议决定正确。
被上诉人朱老大公司认为，行政复议主体不适格。土地被征收为国有土地后，村民与涉案土地没有法律上利害关系，政府将土地出让给朱老大公司的行为以及为朱老大公司颁发国有土地使用权证书的行为，均已和村民没有任何关系，村民无权就此申请行政复议。本案上诉人提起行政复议申请超过60日复议申请期限。涉案土地征收自2005年开始，临沂市人民政府、临沂市国土资源局分别于2006年2月对征收土地方案、征收补偿安置方案进行了公告，上诉人理应于2006年知道土地征收的具体行政行为。即使依照临沂市兰山区人民政府作出的《关于阚玉龙信访复查意见书》载明的时间，行政复议申请人的行政复议申请也超出了复议期限。复议决定认定事实错误。复议机关不能确认朱老大食品有限公司已将土地转让款付给刘家朱许村，也不能支持刘家朱许村委将土地转让价款贷给朱老大公司收取利息的说法，与2007年8月临沂市人民政府颁发国有土地使用权证时所依据有关让进缴纳证明等相矛盾。根据国有土地使用权出让合同附件的内容，即刘家朱许村委会收款票据足以证明朱老大公司已经全部缴纳了土地出让金。临沂市人民政府基于上述证据认定朱老大公司已经支付土地出让金证据确凿充分。
被上诉人临沂市人民政府对被诉复议决定是否合法的问题拒绝发表意见，认为作出原行政行为的机关即使对行政复议决定有异议，也不能通过司法途径救济。原行政行为作出机关参加本案诉讼，与法律规定相违背。行政诉讼法也没有对原行政行为机关在诉讼中的资格作出规定，因此临沂市人民政府对复议决定是否合法不能发表意见。
原审被告山东省人民政府意见同答辩状。
针对第二个审理重点，上诉人阚玉龙等人提交两份新证据，一是朱老大公司收回利息及本金的证明，证明没有足额交付土地转让费；二是临政信复字（2016）1号证据，证明朱老大公司从征收土地到2008年12月一直交的是租赁费而不是转让费。朱老大公司质证认为，该两份证据系上诉人提交的新证据，在原审审理过程并未提交，按照证据规则规定应不予采纳。朱老大公司补充说明情况指出，对于朱老大公司收回本金的具体情况，当时在确立土地使用权的问题上和刘家朱许村村委达成共识，土地转让价款604万元，当时手续已经完成，双方认可。此款以贷款转给朱老大公司继续使用，约定月息7厘，时任书记刘玉明、村主任王宝秀与朱老大公司董事长朱呈榕，代表双方签订了协议。在刘玉明和王宝秀任职期间，按照借贷合同的约定履行协议，现在土地出让金已经付完，借款尚欠125万元，3年前朱老大公司就想还给刘家朱许村，因种种原因，村委一直不收也不来支取，前书记王峰可以作证，现任书记刘玉明也清楚此问题。全部支付的土地出让金单据由刘家朱许村加盖公章。
被上诉人临沂市人民政府未就证据发表质证意见。认为上诉人针对临沂市人民政府的上诉理由不能成立。
原审被告山东省人民政府认为，该三份证据虽然是二审提交的新证据，但与原审法院判决认定的事实有关联。通过该三份证据与被上诉人的当庭陈述，承认2007年8月24日朱老大公司的申请发证行为系伪造了村委已经全部得到土地出让金的事实，骗取土地发证，该事实也与行政复议中审查的无法确定村委会的收入证据事实认定一致，进而证明行政复议决定认定事实清楚。原审法院判决错误，同时建议临沂市国土局尽快查清事实，依据《土地登记条例》的规定纠错。
被上诉人朱老大公司认为原审法院认定事实清楚，适用法律正确，证据确凿，应当予以维持。
经评议，上诉人二审中提交的证据无正当理由未在原审举证期限内提交，二审法院不予采纳。各方当事人在原审中提交的证据材料已随案卷移送本院，经审理，同意原审法院证据认定意见和据此查明的事实。
本院认为：
根据原审法院裁判以及二审审理情况，本案争议焦点在于上诉人阚玉龙等16人作为复议申请人，与临沂市人民政府为朱老大公司颁发国有土地使用权证的行为是否具有利害关系，被诉复议决定认定事实是否清楚。
《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：“（二）申请人与具体行政行为有利害关系”。本案中，2005年12月25日，山东省人民政府作出鲁政土字[2005]1435号《关于临沂市2005年第二十批次城市建设用地的批复》，同意将涉案土地临沂市兰山区兰山办事处刘家朱许村集体土地转为建设用地并征收。2006年2月8日，临沂市人民政府作出临政土告字[2006]3号《临沂市人民政府征收土地方案公告》，将经山东省人民政府批准的《土地征收方案》内容和有关事项进行了公告，并组织实施了土地征收。之后，2006年9月1日，临沂市人民政府作出临政土字[2006]315号《临沂市人民政府关于山东朱老大食品有限公司使用土地的批复》，同意将涉案的国有土地出让给朱老大公司使用。临沂市国土资源局与朱老大公司签订了临国土资合字[2006]45号《国有土地使用权出让合同》，该合同书附件证明涉案土地出让金为679.29248万元，因土地补偿费、安置补助费及青苗补偿费505.1576万元，已由其支付完毕，该费用抵顶出让金不再收取，实际收取出让金为174.1349万元。因此，涉案的农村集体土地已征收，其性质亦变为国有土地，上诉人阚玉龙等人与2007年8月24日临沂市人民政府向朱老大公司颁发临兰国用[2007]第208号国有土地使用权证的行为不具有利害关系，原审被告山东省人民政府受理其复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定，属于程序违法。
被诉行政复议决定撤销临兰国用[2007]第208号国有土地使用权证的主要依据是临沂市兰山区人民政府作出的《关于阚玉龙信访事项复查意见书》。据查，该意见书陈述了朱老大公司与村委会之间就土地补偿费进行转贷的情况。《土地登记办法》第二十七条规定,依法以出让方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当在付清全部国有土地出让价款后，持国有建设用地使用权出让合同和土地出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权初始登记。因此，土地出让金的缴纳应当由政府财政部门依法收取并出具相关单据。本案中，朱老大公司上述缴纳的税费由临沂市财政局、临沂市税务部门出具的专用缴款单据、临沂市国土资源局的土地出让合同附件和刘家朱许村委的出具的收款单据予以证明。原审被告山东省人民政府复议中，仅依据《关于阚玉龙信访事项复查意见书》的内容，认为临沂市人民政府颁发208号国有土地使用权证证据不足，认定事实不清。鲁政复字[2016]45号行政复议决定程序违法，同时存在事实不清，原审法院判决予以撤销并无不当。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人阚玉龙等16人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人阚玉龙等16人共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 山 莹
审判员 韩 勇
审判员 孙晓峰
二〇一七年八月二十九日
书记员 孟 真
附件
上诉人（原审第三人）阚玉龙，男，汉族，1969年2月28日出生，住临沂市。
上诉人（原审第三人）袁堂海，男，汉族，1970年6月18日出生，临沂市。
上诉人（原审第三人）袁堂菊，男，汉族，1979年10月08日出生，住临沂市。
上诉人（原审第三人）阚忠岭，男，汉族，1967年4月22日出生，住临沂市。
上诉人（原审第三人）阚玉良，男，汉族，1969年9月6日出生，住临沂市。
上诉人（原审第三人）袁青平，男，汉族，1980年2月29日出生，住临沂市。
上诉人（原审第三人）阚凤江，男，汉族，1959年11月5日出生，住临沂市。
上诉人（原审第三人）王宝岭，男，汉族，1959年7月9日出生，住临沂市。
上诉人（原审第三人）阚忠礼，男，汉族，1952年3月28日出生，住临沂市。
上诉人（原审第三人）阚玉乾，男，汉族，住临沂市。
上诉人（原审第三人）刘君海，男，汉族，1968年6月24日出生，住临沂市。
上诉人（原审第三人）王建友，男，汉族，1962年7月28日出生，住临沂市。
上诉人（原审第三人）杨桂芬，女，汉族，1960年5月25日出生，住临沂市。
上诉人（原审第三人）杨广芹，女，汉族，1965年2月1日出生，住临沂市。
上诉人（原审第三人）张庆红，女，汉族，1967年9月12日出生，住临沂市。
上诉人（原审第三人）林清芬，女，汉族，1966年2月16日出生，住临沂市。