安徽省合肥市包河区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）包行初字第00032号
原告：合肥微微食品厂。
投资人：陆小五，厂长。
委托代理人：史国华，男，安徽佳德拍卖有限公司副总经理。
被告：合肥市规划局。
法定代表人：吴爱国，局长。
委托代理人：王波，安徽权祯律师事务所律师。
原告合肥微微食品厂不服合肥市规划局作出的合规函（2013）177号《关于合肥微微食品厂房屋合法性的复函》，于2014年3月25日向本院提起行政诉讼。本院于2014年3月25日受理后，于2014年3月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年4月22日公开开庭审理了本案。原告合肥微微食品厂的投资人陆小五及其委托代理人史国华，被告合肥市规划局的委托代理人王波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告合肥市规划局于2013年5月17日应合肥市包河区城市管理行政执法局的要求作出合规函（2013）177号《关于合肥微微食品厂房屋合法性的复函》，内容如下：被告收到该局报来的《关于对合肥微微食品厂相关建设情况提请界定的函》，经审阅该局提供的现场检查（勘验）笔录、询问调查笔录、现状照片等相关资料，答复如下：一、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”该法第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的”，属违法建设。二、经查，原告合肥微微食品厂所建房屋位于淝河镇老官塘社居委刘衖工业区内。该企业所建房屋共由四个部分组成：第一部分为砖混三层，建筑面积为1621平方米；第二部分为砖混一层，建筑面积为304平方米；第三部分为单层轻型板材，建筑面积为459平方米；第四部分为单层轻型板材，建筑面积为161平方米，以上四部分总建筑面积约2545平方米。该企业所建房屋未取得合法有效的建设工程规划许可等相关审批手续，根据城乡规划管理的有关法律法规，上述房屋依法应当界定为违法建设。三、经查，该企业所属的土地，政府部门已经开始实施征收，对于该企业所建的违法建设已经不存在履行行政处罚程序后给予补办规划许可手续的条件，依法应予查处拆除。被告于2014年4月4日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、《关于对合肥微微食品厂相关建设情况提请界定的函》（包城管函（2013）4号），用以证明涉案复函系被告应合肥市包河区城市管理行政执法局的要求作出，行政相对人系该局；2、合肥市城市管理行政执法现场检查（勘验）笔录、合肥市城市管理行政执法询问调查笔录、现场照片，用以证明涉案房屋业已建成，但未取得建设规划许可；3、搬迁公告，用以证明涉案房屋所在的土地已被征收；4、《关于企业申报名牌要求配套扩建仓库的申请及承诺》，用以证明原告承诺若有规划将自行拆除涉案房屋；5、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条，原《中华人民共和国城市规划法》第三十二条、第四十条，《合肥市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第四章，系被告作出涉案复函的法律依据。
原告合肥微微食品厂诉称：1、2002年，为响应工业立市的的号召，原告入驻老官塘刘衖工业园，签订了土地转让协议书，生产建设用地共计7.1亩，9.5万元／亩，原告付清全部购地款。当时为了完成税收任务，镇政府及老官塘村委会要求原告加快建设生产，后期的厂房及土地证件由工业园区统一办理，包河区发改委亦下发了立项报告，但是后期该工业园未经市政府批准，不能办理土地及房产证件，相应责任应由包河区淝河镇政府及老官塘村委会承担。2、根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十五条的规定，只有当违法建筑物已对城市规划产生了无法消除的影响时，才可能适用限期拆除或强制拆除，由此则产生如下悖论：众所周知，一个城市的规划始终都是变化的，处于动态之中，任何一栋建筑物不论是否合法，均将不能永远满足城市规划的需要。那么，只要该建筑物在建设之时符合城市规划，就绝不能因为建成之后的城市规划发生了变化，而认定该建筑物影响了城市规划。因此，原告的厂房当时建于工业园区，且亦用于工业生产，所以只能按下述法律规定处理：尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款，补办规划许可证。即使需要拆迁，亦应先处罚补办规划许可证后，再按《拆迁法》规定补偿后实施拆迁。3、包河区淝河镇政府此次拆迁亦是严重的违法拆迁行为。《拆迁管理条例》第六条规定：拆迁房屋的单位取得房屋拆迁许可证后，方可实施拆迁。该条例第七条规定：申请领取房屋拆迁许可证的，应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交下列资料：（一）建设项目批准文件；（二）建设用地规划许可证；（三）国有土地使用权批准文件；（四）拆迁计划和拆迁方案；（五）办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。市、县人民政府房屋拆迁管理部门应当自收到申请之日起30日内，对申请事项进行审查；经审查，对符合条件的，颁发房屋拆迁许可证。但被告在未收到任何文件及许可证的情况下，仅凭包河区淝河镇政府的一份证明即说明原告厂房所属的土地，政府部门已经开始实施征收，纯系违法认定，无法律依据，应依法撤销。4、《中华人民共和国行政强制法》第七条规定：行政机关及其工作人员不得利用行政强制权为单位或个人谋取利益。包河区淝河镇政府及老官塘村委会现因需要这块土地用于商业开发谋取利益，而又不愿给予拆迁补偿，才要求被告认定涉案房屋系违法建筑物，并要求城管局向原告下发《违法建设限期拆除决定书》。《中华人民共和国行政强制法》第十六条规定：行政机关履行行政管理职责，依照法律、法规的规定，实施行政强制措施。违法行为情节显著轻微或者没有明显社会危害的，可以不采取行政强制措施。5、包河区淝河镇政府向原告作出的答复意见己完全说明其系借拆违之名实施非法拆迁行为。拆迁与拆违是两个完全不同的概念，包河区淝河镇政府不能因就拆迁补偿问题无法达成协议，即以拆违之名实施拆迁，这是一种严重的违法行为。综上，请求判决撤销被告作出的合规函（2013）177号《关于合肥微微食品厂房屋合法性的复函》。原告在诉讼中提供如下证据：1、合规函（2013）177号《关于合肥微微食品厂房屋合法性的复函》，用以证明被告作出的确认行为违法；2、《拆迁管理条例》，用以证明根据该条例第六条的规定，拆迁房屋的单位取得房屋拆迁许可证后方可实施拆迁；3、合肥市包河区淝河镇人民政府《关于史国华来信事项的答复意见》，用以证明包河区淝河镇政府因就拆迁补偿问题无法达成协议即以拆违之名实施拆迁，属于严重的违法行为；4、《土地转让协议书》，用以证明原告系以合法买卖方式取得涉案厂房所在土地；5、合肥市包河区骆岗镇村集体经济组织收费统一收据，用以证明原告已付清土地款；6、合肥市包河区发展计划委员会《关于微微食品地方特产生产基地项目备案的通知》，用以证明地方政府认可原告使用涉案土地建设厂房；6、《中共合肥市委合肥市人民政府关于加快开发区和工业园区发展的决定》（合发（2002）24号文件），用以证明原告系在当时的特定条件下，按照文件的承诺进入老官塘工业园区；7、安徽电视台公共频道新闻采访光碟说明，用以证明地方政府违规转让土地，违规成立老官塘工业园区。
被告合肥市规划局辩称：一、合肥微微食品厂不具备本案原告主体资格。涉案复函系针对合肥市包河区城市管理行政执法局《关于对合肥微微食品厂相关建设情况提请界定的函》而作出，行政相对人系该局。被告仅应该局的要求对涉案房屋进行违法性质的界定，并不对合肥微微食品厂实施行政处罚，与该厂之间无直接利害关系。依据《合肥市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》的规定，涉案行政处罚权系由合肥市包河区城市管理行政执法局实施，被告无行政处罚权。因此，本案中，合肥微微食品厂并非行政相对人，不具备原告主体资格。二、被告作出的复函行为符合法律规定。2013年4月24日，合肥市包河区城市管理行政执法局向被告出具《关于对合肥微微食品厂相关建设情况提起界定的函》（包城管函（2013）4号），内容为：该局根据《合肥市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》的规定，函请被告对原告所建厂房的性质进行界定。被告接函后，查阅相关规划档案材料，确认原告位于包河区淝河镇老官塘社居委刘衖工业区内的四部分房屋从未办理规划许可手续。2013年5月17日，依据《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定，被告作出《关于合肥微微食品厂房屋合法性的复函》（合规函（2013）177号），认定涉案房屋为违法建设。三、原告的诉讼理由均不成立。其一，关于土地转让问题。确定违法建筑物的关键在于房屋建设是否取得规划部门颁发的建设工程规划许可证，按照相关法律规定，只要是未取得规划许可的建筑物，均系违法建筑物，无论该房屋所占用的集体土地是否经合法转让。换言之，只要是在集体土地上建房，均须取得规划许可，否则即为违法建筑物。其二，关于复函适用法律问题。原告诉称被告应以《拆迁管理条例》为依据界定涉案房屋的性质，属于理解错误。首先，《拆迁管理条例》是关于城市房屋拆迁管理方面的规定，涉及的是国有土地上的房屋拆迁、安置、补偿等问题，并非关于如何界定违法建筑物的规定，与本案无关；其次，《拆迁管理条例》是对合法房屋的拆迁进行管理，而非对违法建筑物的拆除进行管理，涉案房屋系违法建筑物，不可能适用该条例。被告作出复函在程序上依据的是《合肥市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第四章的规定，适用的法律是原《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国城乡规划法》等法律。被告结合现场勘查照片与规划档案，确定涉案房屋未办理规划许可证，并在复函中明确答复涉案房屋系违法建筑物，且所属土地已经开始征收改造，不存在补办建设工程规划许可证的条件，因此建议依法查处拆除。事实上，2011年3月20日，原告在对老官塘社居委所作的书面承诺中亦注明：不求以后拆迁补偿，今后如有规划将自行拆除。综上，请求法院依法判决驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告提交的证据1、4、6，可以证明被诉具体行政行为的种类及其相关事实，本院予以认定；原告提交的其它证据与本案缺乏关联性，本院不予认定。被告提交的证据可以证明被诉具体行政行为形成的起因与依据，本院予以认定。
经审理查明：1996年8月21日，原告合肥微微食品厂经登记成立，原系合伙企业，后为个人独资企业。2002年11月18日，原告合肥微微食品厂与合肥市包河区骆岗镇老官塘村民委员会订立一份《土地转让协议书》，约定该村委会将刘衖路北边共计4900平方米的土地让与该厂使用，供该厂建设生产厂房。2007年12月4日，合肥市包河区发展计划委员会发文要求原告合肥微微食品厂严格依法办理土地、规划手续。2011年3月20日，原告合肥微微食品厂致函老官塘社居委，申请在其厂内新建仓库，并特别注明：企业新建仓库实属生产需要，不求以后拆迁补偿，今后若有规划，本厂将自行拆除。2012年8月8日，合肥市包河区住房和城乡建设局发布搬迁公告，内容为：刘衖城中村改造项目已经市政府同意确定改造，搬迁期限自2012年8月10日起至2012年10月9日。2013年3月28日，合肥市包河区城市管理行政执法局对原告合肥微微食品厂所建厂房进行现场检查，查明该厂所建厂房共由四个部分组成：第一栋为砖混结构三层，建筑面积约为1621平方米；第二栋为砖混结构一层，建筑面积约为304平方米；第三栋为轻型材一层，建筑面积约为459平方米；第四栋为轻型材一层，建筑面积约为161平方米，以上建筑物的总建筑面积约为2545平方米，原告合肥微微食品厂现场未提供相应的建设规划许可手续。2013年4月24日，合肥市包河区城市管理行政执法局致函被告合肥市规划局，请其对原告合肥微微食品厂所建厂房的性质进行界定。2013年5月17日，被告合肥市规划局作出合规函（2013）177号《关于合肥微微食品厂房屋合法性的复函》，以原告合肥微微食品厂未依法取得建设工程规划许可证为由，确认其所建厂房属于违法建筑物，且因政府部门已经开始实施征收，对于该违法建筑物已经不存在履行行政处罚程序后给予补办规划许可手续的条件，依法应予查处拆除。2013年9月10日，合肥市包河区城市管理行政执法局据此责令原告合肥微微食品厂限期拆除上述厂房。2014年3月25日，原告合肥微微食品厂不服上述确认行为，向本院提起行政诉讼。
本院认为：行政机关依职权就特定事实作出确认，并将其作为行政处理决定事实根据的，该确认行为不能成为独立的诉讼客体，但其直接对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实质影响的具有可诉性。本案中，被告作为城乡规划主管部门依职权就原告所建厂房是否合法这一特定事实作出确认，该确认行为已被作为行政处理决定的事实根据，且对原告作为其他组织的权利义务产生实质影响，因此，原告具备本案的诉讼主体资格。原告既无证据证明其建设厂房所用的土地符合法律规定，亦无证据证明其已依法取得建设工程规划许可证，于此情形，被告以复函形式确认原告所建厂房系违法建筑物，该确认行为并无违法之处。原告据以请求撤销该确认行为的理由不能成立，其所提出的诉讼请求缺乏事实与法律依据，本院不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告合肥微微食品厂要求撤销被告合肥市规划局2013年5月17日作出的合规函（2013）177号《关于合肥微微食品厂房屋合法性的复函》的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告合肥微微食品厂承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于安徽省合肥市中级人民法院。
审 判 长 刘星月
代理审判员 储焕丽
人民陪审员 王建淮
二〇一四年六月十一日
书 记 员 杜 尹
附：本案适用的法律条文
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条：有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）起诉被告不作为理由不能成立的；（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。