济南市槐荫区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）槐行初字第25号
原告济南市槐荫区宣慈居老年公寓，住所地济南市。
负责人冷玉英，院长。
委托代理人冷同海（系冷玉英之兄），汉族，住济南市。
委托代理人王希哲（系冷玉英之女），汉族，住济南市。
被告济南市槐荫区民政局，住所地济南市。
法定代表人石军，局长。
委托代理人孙勇，男，该局工作人员。
委托代理人李颖，女，该局工作人员。
原告济南市槐荫区宣慈居老年公寓（以下简称宣慈居公寓）不服被告济南市槐荫区民政局（以下简称槐荫民政局）作出的对宣慈居老年公寓予以取缔的决定通知，于2013年10月31日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于2013年11月5日向槐荫民政局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2013年11月28日公开开庭审理了本案。原告宣慈居公寓委托代理人冷同海、王希哲，被告槐荫民政局委托代理人孙勇、李颖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告槐荫民政局2013年8月2日作出对宣慈居老年公寓予以取缔的决定通知，主要内容为：“宣慈居老年公寓：你处存在消防及周边环境脏乱差等问题。根据民政部、公安部《关于加强社会福利机构消防安全工作的通知》（民发[2009]156号)、《民政部办公厅关于开展养老机构落实‘两规范一标准’情况专项检查的通知》(民办函[2009]24号)、省政府118号令《山东省社会福利机构审批管理办法》、省民政厅《关于社会福利机构审批管理工作的实施意见》（鲁民[2002]31号)等文件的规定和要求,决定对宣慈居老年公寓予以取缔，原因如下：一、未取得消防许可证。民政部、公安部《关于加强社会福利机构消防安全工作的通知》(民发[2009]156号)文件要求:‘坚决取缔不具备消防安全条件的社会福利机构’。济南市民政局、济南市公安局《转发山东省民政厅公安厅转发民政部公安部<关于加强社会福利机构消防安全工作的通知>的通知》明确要求：‘对不符合条件的，特别是未取得消防、卫生许可证明的社会福利机构坚决取缔。’我局按照上级要求，对老年公寓在2011年6月、2013年1月，根据年度检查情况下达有关消防安全的整改通知。2013年6月24日又对你单位下达了《限期整改通知书》。截至目前，你单位仍未按要求取得消防许可证。二、不符合《老年人建筑设计规范》、《老年人社会福利机构基本规范》的行业标准。宣慈居老年公寓处于中大棚户区改造片区，目前老年公寓周围因拆迁改造，存在嗓音、灰尘等污染，且也无任何室外活动场所，已不适宜老年人在此居住安养。据此，经区民政局研究决定，收回你单位《社会福利机构设置批准证书》正副本、《民办非企业单位登记证书》正副本，注销你处老年公寓执业资格。”槐荫民政局于2013年11月11日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据复印件：1、2013年8月2日注销宣慈居公寓执业资格通知；2、2013年6月24日限期整改通知书；3、2011年6月15日补办消防许可证通知书；４、2013年１月８日补办消防许可证通知书；2—4号证据是程序证据，证明该局三次向原告下达了消防整改的通知书；5、2013年7月18日济南市公安消防支队槐荫区大队责令限期改正通知书；6、2013年8月2日济南市公安消防支队槐荫区大队消防监督检查记录；5号和６号证据证明该局对宣慈居公寓进行了抽检和复检中，其消防设施仍不合格；7、民政部《养老机构设立许可办法》，是设立许可问题，本案并不适用；8、建设部、民政部《老年人建筑设计规范》，证明原告周围的环境不适宜老年人居住；9、民政部、公安部《关于加强社会福利机构消防安全工作的通知》；10、济南市民政局、济南市公安局转发山东省民政厅、公安厅转发民政部、公安部《关于加强社会福利机构消防安全工作的通知》；11、民政部办公厅《关于开展养老机构落实“两规范一标准”情况专项检查的通知》；9—11号证据证明未取得消防许可证的社会福利机构要取缔；12、《山东省社会福利机构管理办法》，证明该局有职权作出取缔的处罚；13、山东省民政厅《关于社会福利机构审批管理工作的实施意见》；14、济南市民政局《关于转发省民政厅<关于社会福利机构审批管理工作的实施意见>的通知》；15、济南市民政局《关于印发<济南市养老服务机构管理规定>的通知》；13—15号证据是该局作出取缔原告的依据；16、宣慈居公寓室外环境图片，是原告周围环境现状的照片，证明该局按照规定来办理程序，整改通知后他们仍未达到条件。庭审中，槐荫民政局提供以下证据：17、济民发[2013]65号文件《关于转发<山东省养老机构设立许可办法>的通知》；18、鲁民[2013]63号文件《山东省民政厅关于印发<山东省养老机构设立许可办法>的通知》，两份证据证明山东省实施设立许可办法自2013年10月1日起实行。
原告宣慈居公寓诉称，一、被告“取缔”我公寓的原因之一与国家民政部的文件相悖。国家民政部第(2013)48号《养老机构设立许可办法》(简称《许可办法》)第六章附则第二十九条“本办法实施前设立的养老机构，不符合设立条件的，应当在本办法实施后一年内完成整改”。我公寓始建于2003年，床位64张，属被告许可设立的民办社会福利机构，己经完成了设立许可手续，即使目前尚存问题，亦属“本办法实施后1年内完成整改”之列，故被告在2014年6月30日之前下达的“取缔”通知，违背《许可办法》的精神，应予纠偏。二、被告“取缔”我公寓的原因之二与我公寓无关，纯属张冠李戴。被告在“取缔”我公寓的通知中指出：“公寓周围拆迁改造，存在噪音、灰尘等污染，且无任何室外活动场所，已不适宜老年人在此居住安养。”而事实是：拆迁改造系政府项目；噪音、灰尘等污染属绿地开发公司在我公寓周边建设楼盘所致，我公寓是受害者。被告让受害者承担肇事者的责任，实属不妥。判令撤销被告2013年8月2日下发的“决定对宣慈居老年公寓予以取缔”的通知。宣慈居公寓向本院提供了以下证据：1、03-0136号社区服务证书；2、福机证字第3701000005号社会福利机构设置批准证书；3、福机证字第3701000005号社会福利机构设置批准证书副本；4、鲁民证字第AD0145号民办非企业单位登记证书；5、鲁民证字第AD0145号民办非企业单位登记证书副本；1—5号证据证明该公寓的合法身份；6、《养老机构设立许可办法》，证明该公寓符合办法规定；7、济南市槐荫区人民政府济槐政复决字[2013]7号行政复议决定书，是对该公寓提出行政复议的一个答复决定；8、槐荫民政局“取缔”通知，是槐荫民政局作出的具体行政行为。
被告槐荫民政局辩称，一、关于宣慈居公寓存在消防及周边环境脏乱差的问题和对其处罚的法律依据。(一)消防许可证。我局于2011年6月15日、2013年1月8日及2013年6月24日分别向宣慈居公寓下达消防整改通知书，要求其对消防设施进行整改，并经消防部门验收依法取得消防许可证。槐荫区消防大队于2013年7月8日的全区老年公寓消防安全大检查的初检和2013年8月2日的复检中提出该公寓的消防安全设施仍不合格。因消防设施不合格并且至今未能取得消防许可证，我局依据相关政策法规依法注销其执业资格。行政处罚的依据是：1.民政部、公安部《关于加强社会福利机构消防安全工作的通知》民发[2009]156号文件：“二、明确职责，加强协调，合力做好社会福利机构消防安全监管工作……坚决取缔不具备消防安全条件的社会福利机构”。2.济南市民政局、济南市公安局《转发山东省民政厅、公安厅转发民政部、公安部<关于加强社会福利机构消防安全工作的通知>的通知》：“三、规范管理，建立政府扶持政策……不符合条件的，特别是未取得消防、卫生许可证明的社会福利机构坚决取缔”。(二)周围环境设施。宣慈居公寓处于中大棚户区改造片区，公寓周围因拆迁改造，存在嗓音、灰尘等污染，且也无任何室外活动场所，已不适宜老年人在此居住安养。行政处罚的依据是：1.《建设部、民政部关于发布行业标准<老年人建筑设计规范>的通知》建标[1999]131号、《老年人建筑设计规范》JGJ122-99“3.O.3专为老年人服务的公共建筑，如老年文化休闲活动中心、老年大学、老年疗养院、干休所、老年医疗急救康复中心等，宜选择临近居住区，交通进出方便，安静、卫生、无污染的周边环境。3.O.4老年人建筑基地应阳光充足，通风良好，视野开阔，与庭院结合绿化、造园，宜组合成若干个户外活动中心，备设坐椅和活动设施”。2.济南市民政局《关于印发<济南市养老服务机构管理规定>的通知》济民发[2011]14号文件第七条规定：“三、严格按照《老年人建筑设计规范》(编号：JGJ122-99)……设计、施工，并取得消防许可证”，从以上可以看出，宣慈居公寓存在消防不达标及周边环境不适宜老年人居住安养的问题事实清楚。二、起诉状中说，我局取缔宣慈居公寓的原因之一与国家民政部的文件相悖。宣慈居公寓成立于2003年，是槐荫区民政局许可设立的民办社会福利机构，已经完成了设立许可的手续。民政部令第48号《养老机构设立许可办法》第二条规定：“养老机构设立许可的申请、受理、审查、决定和监督检查，适用本办法。”我局做出的注销宣慈居公寓执业资格的行政行为属于管理及处罚，不属于设立许可行为，故不适用于民政部令第48号。三、起诉状中说，我局取缔宣慈居公寓的原因之二与其无关。宣慈居公寓周围环境原因虽然不是公寓造成的，但其位于拆迁改造规划片区之内，所处周边环境已达不到《老年人建筑设计规范》和《济南市养老服务机构管理规定》的要求。综上所述，我局对宣慈居公寓所作的处罚决定是完全正确的，是合乎法律规定的。请求人民法院依法驳回原告的行政诉讼请求，维持答辨人的具体行政处罚决定。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：宣慈居公寓对槐荫民政局提交的证据提出以下异议：1号证据，应适用《养老机构设立许可办法》，违反了《中华人民共和国行政处罚法》的规定，因为该法处罚种类中没有取缔一项，且槐荫民政局未依照该法给予陈述、申辩和要求听证的权利，也不能证明进行了集体讨论；6号证据只是一个检查记录，属于内部的东西，应该让消防大队提供一个检查的决定或者是通知；7号证据应适用于本案；17、18号证据的时间都是9月份，下达取缔的时候还不存在，不能作为依据；宣慈居公寓对槐荫民政局提交的其他证据未提出异议；槐荫民政局对宣慈居公寓提交的证据，除认为其6号证据不适用于本案外，未提出其他异议。本院认为，宣慈居公寓所提交6号证据与槐荫民政局所提交7号证据均为2013年7月1日实行的《养老机构许可办法》，该办法第二条明确规定：“养老机构设立许可的申请、受理，审查、决定和监督检查，适用本办法”，而本案槐荫民政局所作出的取缔宣慈居老年公寓决定通知中，涉及的是宣慈居公寓所办理的社会福利机构设置批准证书和民办非企业单位登记证书，与该办法所规定的事项并不一致，故该办法并不适用于本案中槐荫民政局的具体行政行为；槐荫民政局所提交17、18号证据的落款时间发生于该局取缔宣慈居公寓通知之后，不能作为该局作出具体行政行为的合法依据和证据，本院不予采纳；槐荫民政局提交的其他证据和宣慈居公寓提交的证据，真实、合法，且与本案具有关联性，本院予以采信。
经审理查明，宣慈居公寓是2003年设立的民办社会福利机构，并于2003年8月14日由槐荫民政局颁发03-0136号社区服务证书。2009年8月1日，宣慈居公寓在济南市民政局进行了登记注册，并领取了福机证字第3701000005号社会福利机构设置批准证书，有效期为三年。槐荫民政局于2009年、2010年、2011年对其进行年检，年检结论均为合格。2011年8月25日，槐荫民政局向宣慈居公寓颁发鲁民证字第AD0145号民办非企业单位登记证书，有效期至2015年8月24日。2011年6月15日、2013年1月8日及2013年6月24日，槐荫民政局分别向宣慈居公寓下达消防整改通知书，要求其对消防设施进行整改，并经消防部门验收依法取得消防许可证。济南市公安消防支队槐荫区大队于2013年7月8日的全区老年公寓消防安全大检查的初检和2013年8月2日的复检中提出该公寓的消防安全设施仍不合格。2013年8月2日，槐荫民政局作出对宣慈居老年公寓予以取缔的决定通知，决定收回上述社会福利机构设置批准证书正副本、民办非企业单位登记证书正副本，注销宣慈居公寓执业资格。宣慈居公寓对该决定通知不服，向济南市槐荫区人民政府提出行政复议申请，济南市槐荫区人民政府于2013年10月10日作出济槐政复决字[2013]7号行政复议决定书，决定维持槐荫民政局对宣慈居公寓予以取缔的具体行政行为。宣慈居公寓遂向本院提起行政诉讼。
本院认为，《社会福利机构管理暂行办法》（1999年12月30日民政部令第19号发布）第五条规定：“国务院民政部门负责指导全国社会福利机构的管理工作。县级以上地方人民政府民政部门是社会福利机构的业务主管部门，对社会福利机构进行管理、监督和检查。”第二十七条规定：“社会福利机构有下列情形之一的，由民政部门根据情况给予警告、罚款，直至建议登记管理机关取缔或者撤销登记，并按管理权限对直接责任人给予批评教育、行政处分，构成犯罪的依法追究刑事责任。……”本案中，宣慈居公寓是在济南市民政局进行的登记注册，并由济南市民政局颁发福机证字第3701000005号社会福利机构设置批准证书，槐荫民政局为县级以上人民政府民政部门，但并非宣慈居公寓所办理社会福利机构设置批准证书的登记管理机关，故槐荫民政局作出的取缔宣慈居公寓通知中，决定收回社会福利机构设置批准证书正副本并据此对宣慈居公寓予以取缔，属于超越职权行为。
《民办非企业单位登记管理暂行条例》（国务院令第251号1998年10月25日施行）第五条第一款规定：“国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的民办非企业单位登记管理机关（以下简称登记管理机关）。”本案中，槐荫民政局作为县级以上人民政府民政部门，是济南市槐荫区人民政府的民办非企业单位登记管理机关，具备对宣慈居公寓所办理民办非企业单位登记证书进行监督管理的主体资格。
《民办非企业单位登记管理暂行条例》第二十七条规定：“未经登记，擅自以民办非企业单位名义进行活动的，或者被撤销登记的民办非企业单位继续以民办非企业单位名义进行活动的，由登记管理机关予以取缔，没收非法财产；构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予治安管理处罚。”该条款中规定的“取缔”是以“被撤销登记”为前提。第二十八条第二款规定：“民办非企业单位被撤销登记的，由登记管理机关收缴登记证书和印章。”本案中，宣慈居公寓在槐荫民政局办理民办非企业单位登记证书后，其登记未经撤销，槐荫民政局即以通知形式决定“收回”宣慈居公寓的民办非企业单位登记证书正副本并对宣慈居公寓予以取缔，违反法定程序。
另外，《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》（国发〔2004〕10号）规定：“20．严格按照法定程序行使权力、履行职责。行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会；作出行政决定后，应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。”《山东省行政程序规定》（2012年1月1日起施行）第九条规定：“行政机关实施行政行为，可能影响公民、法人和其他组织合法权益的，除法定情形外，应当书面告知其事实、理由、依据，陈述权、申辩权，以及行政救济的途径、方式和期限。”本案中，槐荫民政局作出的对宣慈居老年公寓予以取缔的决定通知，显然对宣慈居公寓不利。槐荫民政局在作出之前，未能书面告知宣慈居公寓其作出具体行政行为的事实、理由、依据，未给予宣慈居公寓陈述权、申辩权，在其通知中，亦未告知行政救济的途径、方式和期限，属于违反程序行为。综上，槐荫民政局作出的取缔宣慈居公寓的决定通知，超越职权，违反法定程序，应予撤销。宣慈居公寓诉讼请求符合法律规定，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目、第4目的规定，判决如下：
撤销被告济南市槐荫区民政局于2013年8月2日作出的对济南市槐荫区宣慈居老年公寓予以取缔的决定通知。
本案案件受理费50元，由被告济南市槐荫区民政局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。
审 判 长 张志涛
人民陪审员 刘 艳
人民陪审员 郑乃民
二〇一四年一月二十七日
书 记 员 孙 鸽