四川省凉山彝族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）川凉中行终字第58号
上诉人（原审原告）会东联兴农业生产资料有限责任公司。住所地：四川省会东县会东镇东区。
法定代表人唐体莲，该公司总经理。
委托代理人颜莉，四川公生明律师事务所律师。
委托代理人田勇，四川公生明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）会东县国土资源局。住所地：会东县会东镇三鑫路南段**号。
法定代表人唐光云，该局负责人。
委托代理人杨正祥，该局工作人员。
委托代理人郑立，四川邛都律师事务所律师。
原审原告会东联兴农业生产资料有限责任公司因与原审被告会东县国土资源局地矿其他行政行为一案，已由会东县人民法院于2015年6月26日作出（2015）东行初字第1号行政判决。原审原告不服，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，向双方当事人送达了相关法律文书，并于2015年9月16日公开开庭审理了本案。上诉人会东联兴农业生产资料有限责任公司委托代理人颜莉、田勇，被上诉人会东国土资源局委托代理人杨正祥、郑立到庭参加诉讼。上诉人会东联兴农业生产生产资料有限责任公司法定代表人唐体莲、被上诉人会东县国土资源局法定代表人唐光云未出庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审审理查明，2014年1月17日，被告在国土资源网站上发布了《关于对柏岩乡乌龟塘狮子山木纹石Ⅱ矿段采矿权挂牌出让公告》，原告依法报名参加竞买。2014年3月7日，原告竞得会东县柏岩乡乌龟塘狮子山木纹石Ⅱ矿段采矿权，双方签订了《采矿权挂牌成交确认书》，并由会东县公证处出具了2014东证字第54号《公证书》。2014年3月10日，原、被告双方签订了《会东县柏岩乡乌龟塘狮子山木纹石Ⅱ矿段采矿权出让合同书》，合同签订后，2014年4月11日，原告向被告支付了286万元采矿权出让款。2014年12月14日，原告收到被告于2014年11月28日作出的《决定》，东国土资发（2014）110号，该《决定》称“因举报人反映该宗采矿权挂牌出让过程中存在违法违规行为，经纪检监察机关调查，认定柏岩乡乌龟塘狮子山木纹石Ⅱ矿段采矿权挂牌出让存在竞买人之间相互串通和会东县国土资源局挂牌出让程序违规问题。根据相关法律法规和会东县监察局《监察建议》东监（2014）18号，经研究，决定对此次狮子山木纹石Ⅱ矿段采矿权挂牌出让结果作无效处理，退还中途缴纳的采矿权价款，如实作出书面情况说明后可予退还保证金。”原告认为，被告所作出的《决定》违反了法定程序，且证据不足，属于超越职权的违法行政行为，侵犯了自己的合法权益，于2014年12月18日向本院提起行政诉讼，请求依法判决撤销《决定》，保护民营企业的合法权益。
原审判决认为，依据《四川省矿产资源管理条例》第四条“县级以上人民政府地质矿产行政主管部门主管本行政区域内的矿产资源勘查、开发利用、保护和矿产品运销、地质环境保护的监督管理工作”的规定，被告会东县国土资源局具有作出《决定》的主体资格，是本案的适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件”的规定，本案被告向法院提交了会东县监察局《监察建议》东监（2014）18号，该《监察建议》认定柏岩乡乌龟塘狮子山木纹石Ⅱ矿段采矿权挂牌出让存在竞买人之间相互串通和会东县国土资源局挂牌出让程序违规问题，依照《中华人民共和国行政监察法》第二十五条：“监察机关依法作出的监察决定，有关部门和人员应当执行．监察机关依法提出的监察建议，有关部门无正当理由的，应当采纳。”的规定，被告会东县国土资源局据此作出《决定》符合上述法律规定，《决定》认定的事实清楚，证据充分，但《决定》未引用具体的法律法规，只表述为“根据相关法律法规”，应认定为未适用法律，属适用法律、法规错误的情形。根据我院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项之规定，判决：撤销被告会东县国土资源局2014年11月28日针对原告作出的《会东县国土资源局关于对柏岩乡乌龟塘狮子山木纹石Ⅱ矿段采矿权挂牌出让结果作无效处理的决定》东国土资发（2014）110号。本案案件受理费50元，由被告会东县国土资源局承担。
上诉人会东联兴农业生产资料有限责任公司上诉称，根据《行政监察法》第二条和第十六条规定，本案“竞买人”并非监察机关监察的范围和对象，本法第四十四条及《行政许可法》第六十条规定，凉山州国土资源局才是纠正行政许可的监督部门，本法第二十三条和第二十四条规定，会东县监察局所作《监察建议》不适用本案上诉人，《监察建议》认定的“竞买人”相互串通，缺乏主体身份和证据，且不能证明上诉人与其他“竞买人”在挂牌出让中存在相互串通行为。“张某”并非该木纹石Ⅱ矿段“竞买人”，也并非另外4名“竞买人”的法定代表、股东或实际控股人，“竞买人”在竞价结束前有实质性协商以及竞价结束后有实质性举措，并无其他相应证据予以佐证。会东县公安局撤销上诉人“唐某某”所报敲诈勒索案的决定不能证明与“张某”之间存在相互串通行为。《监察建议》认定“会东县国土资源局挂牌出让程序违规”缺乏事实和法律依据。被上诉人出让公告中载明的“木纹石Ⅱ矿段采矿权”与《会东县矿业权设置方案（非34个重要矿种）》批准备案的“砖瓦用页岩”开采主矿种不符，可依法对矿种名称进行纠正或更正，并非法律所规定的应当认定竞买结果无效或可以撤销的理由。按照《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》第四十四条和第四十五条规定，上诉人2014年3月6日下午4时58分即在挂牌期限截止前30分钟在被上诉人会议室进行报价，3月7日上午被上诉人在其会议室组织现场竞价不存在程序违规。本案被上诉人己依法确认了该木纹石Ⅱ矿段采矿权，双方签订了《采矿权出让合同》。会东县监察局作出的《监察建议》的相对方系被上诉人并非上诉人，该木纹石Ⅱ矿段采矿权挂牌程序合法，会东县公证处出具的关于“会东县柏岩乡乌龟塘狮子山木纹石Ⅱ矿段采矿权挂牌公开竞价出让”的揭牌活动现场《公证书》和采矿权挂牌出让报价单用以证明挂牌程序合法；四川省诚夏建筑工程有限公司在内的其他四家“竞买人”的工商信息用以证明《监察建议》中所称“张某”与其他“竞买人”无关联性，从而证明上诉人与其他竞买人之间不存在相互串通的行为；会东县法制办出具的申请行政复议事项的《告知书》用以证明《监察建议》仅为内部行政行为、不属于行政复议受理范围，从而证明上诉人无权对《监察建议》申请撤销，上诉人请求人民法院撤销被上诉人作出的《决定》符合法律规定。被上诉人从未依法向上诉人对相关事实进行询问和调查取证，也从未向上诉人出示任何关于该矿段采矿权挂牌出让存在竞买人之间相互串通和挂牌出让程序违规的相关证据，还收取了被上诉人486万的出让价款。本案被上诉人未向人民法院提交会东县监察局出具《监察建议》的调查笔录、通话记录、会议纪要、州纪委的批复等等相关证据，根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十三条和第五十四条之规定，被上诉人对其作出的（东国土资发（2014）110号）《决定》应当承担举证责任，包括案件的事实证据以及作出行政行为所依据的法律法规和规范性文件，而被上诉人对本案的事实部分无任何证据予以证明，仅提供了会东县监察局的《监察建议》。综上，请求依法判决维持（2015）东行初字第l号行政判决；对一审法院在判决说理部分将不具备证据的合法性、关联性和证明力的《监察建议》作为证据认定被上诉人作出《决定》事实清楚、证据充分，依据《行政监察法》第二十五条的规定，认为被上诉人作出《决定》符合法律规定，只是未引用具体的法律法规从而得出一个证据的判决结果，错误认定的证据、事实和适用法律进行纠正；由被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。
被上诉人会东县国土资源局答辩称，本案中会东县监察局向会东县国土资源局出具的东监（2014）18号《挂牌出让结果作无效处理的监察建议》认定的原告与张某串通投标的事实经过调查后，结合州纪委监察局、州国土资源局、会东县人民政府、会东县国土资源局、会东县纪委监察局等5个单位会议研究，报州纪委监察局审核同意后认定的。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十八条第一款第（四）项规定，已经依法证明的事实法庭可以直接认定。因此，会东县国土资源局依照《监察建议》作出《挂牌出让结果无效决定》对出现问题的行政许可予以纠正，并无不当。《监察建议》并非对原告等人实施监察，原告等人只是监察机关调查案情的当事人之一，会东县国土资源局系国家行政机关，会东县监察局对其实施监察并未违反《行政监察法》第二条的规定，所以会东县监察行为没有超越职权。即使《监察建议》存在问题，也应当先通过合法程序撤销《监察建议》，而不是直接请求撤销被告基于《监察建议》而作出的《挂牌出让结果无效决定》。会东县国土资源局作出的《挂牌出让结果无效决定》及解除《采矿权出让合同》不适用《合同法》规定。根据《行政许可法》第十二条第（二）项规定：有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；作为有限的矿产自然资源，我国对采矿权的出让，采取的是行政许可制。本案会东县国土资源局代表国家出让矿产资源的采矿权，属于行政许可的行为。根据国土资源部（国土资发（2003）197号）《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》规定，出让矿产资源的采矿权须按照计划、批准、公告、申请、竞标、签订成交确认书、签订合同、付清价款、颁发采矿权证书等法定程序进行。针对本案而言，采矿权竞标拍卖是法定必经程序。该竞标拍卖行为因原告恶意串通的不法行为而被撤销，后面的环节无论合同当事人在签订合同时的行为是否合法，均失去合法存在的基础。采矿权出让合同，一方代表国家行政机关，依照矿产资源法，行政许可法规范而实施的行为，并非民事法律规范约定权利义务。因此，采矿权出让合同符合行政合同的特征。是行政许可中的行政合同，而不是一般的民事合同关系。将采矿权出让合同用为民事合同是错误的。因此本案适用《行政许可法》、《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》，而不应适用《合同法》。会东县国土资源局依法撤销行政许可必然对签订《采矿权出让合同》的解除，该撤销行为属于行政机关依法行使行政权的范畴。会东县国土资源局作出的东国土资发（2014）110号《挂牌出让结果无效决定》适用《行政许可法》第六十九条第二款：被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。国土资源部（国土资发（2003）197号）《探矿权采矿权招示拍卖挂牌管理办法（试行）》第二十四条：中标人、竞得人提供虚假文件隐瞒事实、恶意串通、向主管部门或者评标委员会及其成员行贿或者采取其他非法手段中标或者竞得的，中标、竞得结果无效，所缴纳的投标、竞买保证金不予退还。本案中原告未取得《采矿许可证》，行政许可程序未完成，所以国土资源局的行为是行使撤销权。会东县国土资源局发现行政许可不合法时，有权依法予纠正。《行政许可法》赋予行政机关行政管理权，我国法律并无关于行政撤销行为程序的相关规定，所以不存在违反法定程序一说。综上，被告作出的《决定》事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法行政。上诉人的诉讼理由不成立，请求法院依法驳回上诉人的诉讼请求。
原审被告在法律规定的举证期限内，向原审法院提交并经庭审质证的证据材料有：
1．会东县监察局《监察建议》东监（2014）18号，拟证明被告作出的决定是根据该文件认定的事实作出的，有充足的事实依据，是合法有效的。
2．《关于对柏岩乡乌龟塘狮子山木纹石Ⅱ矿段采矿权挂牌出让公告》东国土资采公告（2014）1号、《采矿权挂牌成交确认书》、《关于对柏岩乡乌龟塘狮子山木纹石Ⅱ矿段采矿权挂牌出让竞买须知》拟证明竞标无效。
原审原告在法律规定的举证期限内向，向原审法院提交并经庭审质证的证据材料有：
1．原、被告的组织机构代码证及原告的法定代表人身份证明，拟证明原、被告的主体资格。
2．被告所作的《决定》及EMS快递单，拟证明被告作出的行政行为证据不足、违反法定程序，原告的起诉合法。
3．《关于对柏岩乡乌龟塘狮子山木纹石Ⅱ矿段采矿权挂牌出让公告》、《采矿权挂牌成交确认书》、2014东证字第54号《公证书》、《会东县柏岩乡乌龟塘狮子山木纹石Ⅱ矿段采矿权出让合同书》及四川省行政事业单位资金往来结算票据各一份，拟证明原、被告间的合同程序合法有效，应予保护。
4．除原告外其他4家竞买人的工商基本信息资料、四川省诚夏建筑工程有限公司的工商信息、采矿权挂牌出让报价单各一份，拟证明《监察建议》认定的事实不属实，不存在竞买人之间相互串通和会东县国土资源局挂牌出让程序违规问题。
5．申请行政复议事项的告知书，拟证明被告在答辩状中所提到的应该通过法定程序撤销《监察建议》的说法错误且没有法律依据。
经庭审质证，原审原告对被告提交的证据1真实性无异议，对其合法性提出异议，认为，根据《行政监察法》第二条、第十六条、第四十四条、第二十三条的规定，法律仅赋予监察机关针对国家行政机关及其公务员、其他人员实施监察，本案中的原告并非监察机关的监察范围和对象，明知本案不属于其职责范围内的事项，拒不移送有处理权的单位处理，《监察建议》属超越职权的违法行为，本案中会东县监察局作出的《监察建议》也不属于法律规定可以作出监察建议的范畴；对关联性提出异议认为《监察建议》认定竞买人相互串通无相关证据予以佐证，认定会东县国土资源局挂牌出让程序违规也缺乏事实和法律依据。对证据2的真实性、合法性及关联性均无异议，但对其证明力提出异议，认为不能作为被告作出《决定》东国土资发（2014）110号行政行为合法的依据，反而证实了会东县国土资源局挂牌出让程序合法。
经庭审质证，原审被告对原告提交的证据1无异议。对证据2的真实性无异议，但对原告的证明目的有异议，认为只能证明被告作出了《决定》并以EMS送达给原告，不能证明原告的证明目的。对证据3的真实性无异议，对证据的合法性和关联性未发表质证意见。对证据4的真实性及合法性均提出异议，对报价单的真实性无异议，但认为不能证明原告的证明目的。对证据5的真实性无异议，但认为《监察建议》没有被否定，不能否定《决定》。
原审法院对上述证据作如下确认：对原审被告提交的证据1，经审核认为《监察建议》真实有效，被告根据《监察建议》的内容，依照法定程序作出处理符合《中华人民共和国行政监察法》第二十五条的规定，因此法院对此证据予以采信。对证据2，经审核认为原告的质证理由不能成立，法院对此证据予以采信。对原审原告提交的证据1，被告无异议，法院对此证据予以采信。对证据2，法院经庭审核实，被告的异议理由成立，对其能证实的部分证明目的法院予以采信。对证据3，法院经审核认为该证据仅能证明原、被告双方进行了上述活动，不能证明上述活动程序合法有效与否，法院对此证据予以采信，对原告的证明目的不予采纳。对证据4，法院经审核认为上述证据不能直接证明本案的案件事实，因无其他证据予以佐证，法院对此证据不予采信。对证据5，法院经审核认为被告的异议理由成立，法院对此证据的证明目的不予采信。
上述证据，经庭审举证、质证及双方当事人质证意见，本院依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中证据事实与案件事实的关联性、证据形式与证据取得的合法性、提供证据人或证人与当事人是否具有利害关系及证据形成和证据是否为原件以及复印件与原件是否相符的真实性作如下确认：对原审原、被告对在庭审中无异议的证据，本院予以采信，作为认定本案的事实依据，对有异议的证据，本院不予采信，对虽有异议但与本案行政行为相关的予以采信外，其余均不予采纳。
上述证据均已随案移送本院。
二审诉讼中双方当事人均未向本庭出示新的证据。
二审认定事实与原审认定的事实无异。对原审认定的事实及认证本院予以确认。
本院认为，会东县国土资源局负责对本行政区域内的矿产资源勘查、开发利用工作进行监督管理，有权对本案作出处理决定。但其于2014年11月28日作出的（东国土资发（2014）110号）《关于对柏岩乡乌龟塘狮子山木纹石Ⅱ矿段采矿权挂牌出让结果作无效处理的决定》的主要证据仅为会东县监察局出具的（东监（2014）18号）《关于对柏岩乡乌龟塘狮子山木纹石Ⅱ矿段采矿权挂牌出让结果无效处理的监察建议》，未依法定职权进行调查取证，核实相关案件事实，即作出处理决定，也未向人民法院提供充分证据证明其作出处理决定所认定的案件事实，且未适用法律、法规。一审法院依法判决撤销被告会东县国土资源局作出的（东国土资发（2014）110号）《会东县国土资源局关于对柏岩乡乌龟塘狮子山木纹石Ⅱ矿段采矿权挂牌出让结果作无效处理的决定》正确，依法应予维持。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人会东联兴农业生产资料有限责任公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 胡智强
审判员 穆少云
审判员 蒋金美
二〇一五年九月二十二日
书记员 杨文娇