浙江省温州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）浙温行终字第86号
上诉人（原审被告）苍南县住房和城乡规划建设局。
法定代表人虞亦杭。
委托代理人项延宝。
委托代理人赖鹤山。
被上诉人（原审原告）温州市华中房地产开发有限公司。
法定代表人黄蓓蕾。
委托代理人徐志晗。
委托代理人张慧。
上诉人苍南县住房和城乡规划建设局（以下简称苍南住建局）因温州市华中房地产开发有限公司（以下简称华中公司）诉该局城建行政处罚一案，不服浙江省苍南县人民法院（2013）温苍行初字第5号行政判决，向本院提起上诉。本院于2013年5月21日受理后，依法组成合议庭，于6月18日公开开庭审理了本案。上诉人苍南住建局的委托代理人项延宝、赖鹤山、被上诉人华中公司的委托代理人徐志晗、张慧到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
苍南住建局于2012年11月19日对华中公司作出苍住建处字（2012）41号行政处罚决定，认定：苍南县灵溪镇绿都三期（A组团）位于苍南县灵溪镇县城中心区，建设单位为华中公司，施工单位为浙江省东阳第三建筑工程有限公司。该工程于2008年6月2日开工，2011年10月28日竣工，工程合同价款为5392.6254万元。2011年10月28日，苍南住建局核发该工程的《浙江省建设工程规划核实确认书》。2011年11月21日，苍南县建设工程质量监督站确认该工程具备备案条件。该工程分别于2011年11月22日、12月6日通过竣工验收及完成验收备案手续。2011年9月底，华中公司通知购房户于2011年10月20日前办理结算及有关手续，并向购房户发放结算移交流程表。2011年10月中旬，华中公司向部分购房户代收了物业维修基金、物业管理费、契税、印花税、办理产权土地证费用。2011年10月中下旬，华中公司向部分购房户交付钥匙，并提供新建住宅使用说明书、新建住宅质量保证书。2011年10月中旬，部分业主进行装修。华中公司在该工程未组织竣工验收的情况下，擅自将商品房交付给业主使用的行为，违反了《建设工程质量管理条例》第五十八条第一项之规定。依据《建设工程质量管理条例》第五十八条和《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条之规定，决定作如下处罚：责令华中公司立即改正上述违法行为，并处罚款人民币107.85万元。限自收到本处罚决定之日起十五日内送交县农行营业部，逾期缴付的，每日按罚款总额的3%加处罚款。
原判认定：苍南县灵溪镇绿都花城三期（A组团）房地产开发工程由原告开发建设，该工程多层8幢、小高层5幢（其中3幢带地下室）、独立地下室一层，幼儿园一幢。该工程于2008年6月2日开工，2011年10月28日竣工，同年11月22日竣工验收合格并于12月6日办理了工程竣工验收备案。2011年9月30日，原告以短信方式通知购房户办理结算及有关手续。原告分别于2011年10月8日、12日、17日向第9幢购房者陈某、第11幢购房者屠某某、第10幢购房者黄某某移交了商品房钥匙。2011年11月14日，被告以原告该工程未通过竣工验收擅自交付使用为由进行立案调查。2012年9月7日，被告向原告告知违法事实、拟定的行政处罚（责令申请人立即改正，并处工程合同价款百分之三的罚款即罚款161.77万元）、陈述权、申辩权及听证权。2012年10月17日，被告应原告申请举行了听证。2012年11月19日，被告作出苍住建处字（2012）41号行政处罚决定并于同日向原告送达。原告不服而向温州市住房和城乡建设委员会申请行政复议。温州市住房和城乡建设委员会于2013年1月22日作出温住建行复决字（2012）6号行政复议决定，维持了苍住建处字（2012）41号行政处罚决定。原告仍不服，遂提起本案诉讼。
原判认为：建设工程竣工验收与商品房分户验收不是同一概念，商品房分户验收属局部验收，而建设工程竣工验收属整体验收，不能以商品房分户验收替代建设工程竣工验收。原告与购房者签订的商品房买卖合同有两个版本，一个是2000年修改版，另一个是2008年修改版。2000年修改版的合同版本选择的交付条件是商品房经验收合格；2008年修改版的合同版本的交付条件之一是建设工程经竣工验收合格，并取得建设工程竣工验收备案证明。即使使用2000年修改版合同版本签订合同，也不能对抗建设工程经竣工验收合格才能交付使用的这一行政法规的强制性规定。故对原告提出的符合合同约定交付条件，不存在“未组织竣工验收，擅自交付使用”的主张，不予支持。《城市房地产开发经营管理条例》第十七条、第十八条和《建设工程质量管理条例》第十六条规定的竣工验收主体不同、参加竣工验收的人员或者单位不同、竣工验收内容和要求也基本不同。因此，房地产开发工程应分别根据《城市房地产开发经营管理条例》第十七条、第十八条和《建设工程质量管理条例》第十六条的规定进行竣工验收，不存在适用条例的选择问题。缺任一竣工验收而交付使用的，应根据相应的罚则进行处罚。如均未进行竣工验收而交付使用的，根据“一事不再罚”和“过罚相当”原则，应从重适用罚则。故对原告提出的《城市房地产开发经营管理条例》的竣工验收对房地产开发工程来说是特别法应优先适用的主张，不予支持。《建设工程质量管理条例》第五十八条第（一）项规定，未组织竣工验收，擅自交付使用的，处工程合同价款百分之二以上百分之四以下的罚款。建设部《关于适用〈建设工程质量管理条例〉第五十八条有关问题的复函》（建法函（2006）23号）：一、《建设工程质量管理条例》中的建设工程在房屋建筑中一般指单位工程。二、工程合同价款是指双方商定认可的价款。《建筑工程施工质量验收统一标准》（GB50300-2001）第4.0.1条规定，建筑工程质量验收应划分为单位（子单位）工程、分部（子分部）工程、分项工程和检验批。第4.0.2条规定，单位工程的划分应按下列原则确定：1.具备独立施工条件并能形成独立使用功能的建筑物及构筑物为一个单位工程。2.建筑规模较大的单位工程，可将其能形成独立使用功能的部分为一个子单位工程。建设部的该答复虽然属无权解释，但其内容体现了罚过相当原则，被告在办理相关行政处罚案件中应予采纳。原告开发的灵溪镇绿都花城三期（A组团）计多层8幢、小高层5幢（其中3幢带地下室）、独立地下室一层幼儿园一幢。可分为15个单位工程。原告在工程竣工验收前交付了该工程中的第9、10、11幢的部分商品房，被告应按该三个单位工程的合同造价作为计算罚款的基数。被告只证明原告在工程竣工验收前第9、10、11幢有部分商品房交付使用，而按该工程施工合同总价款为基数进行处罚属证据不足。综上所述，原告存在未经竣工验收而交付使用商品房的行为，被告可依《建设工程质量管理条例》第五十八条第（一）项的规定对原告作出处理，但被告对作为罚款计算基数的工程合同价款认定错误，依法应予撤销，鉴于原告存在未经竣工验收而交付使用商品房的违法行为，被告应重新作出处理。据此判决：撤销被告于2012年11月19日作出的苍住建处字（2012）41号行政处罚决定；被告依法对原告未经竣工验收而交付使用商品房的行为重新作出处理决定。
上诉人苍南住建局诉称：《建设工程质量管理条例》为行政法规，建设部无权对行政法规进行解释，原审依据建设部《关于适用〈建设工程质量管理条例〉第五十八条有关问题的复函》（建法函（2006）23号）认定上诉人应按单位工程的合同造价作为计算罚款的基数错误。房地产开发项目的交付一般是整体交付，不可能对每个单位工程进行交付，且单位工程具体造价难以计算，以此作为罚款基数不具有可操作性。《建设工程质量管理条例》第五十八条规定的“工程合同价款”应理解为整个项目的工程总价款。何况，被上诉人以短信方式通知全体购房户交付，虽因客观原因未全部交付完毕，但其主观上存在交付全部房屋的意思表示。综上，请求改判维持被诉处罚决定。
被上诉人华中公司辩称：1、被上诉人根据《建设工程质量管理条例》第十六条的规定，于2011年10月28日组织设计、施工、工程监理等有关单位对涉案工程进行竣工验收，被诉处罚决定认定工程竣工验收的日期为2011年11月22日错误。根据上述条例第四十九条的规定，2011年11月22日系工程竣工验收报告备案的时间。2、被上诉人虽然存在未经竣工验收便交付商品房的违法行为，但系其对合同规定的交付条款理解错误所致，不存在违法的主观故意。在客观上，仅交付了极少套数商品房，且交付后不久，违法行为就迅速被涉案房屋验收合格及备案所治愈，并未造成任何危害后果。根据处罚与违法行为相适应原则及《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款的规定，被上诉人的违法行为显著轻微，应当不予处罚。3、退一步讲，即便必须进行处罚，原判认定的处罚基数较为合法合理；且单位工程造价是明确的，以此作为处罚基数不会造成执法的困难，具有可操作性。综上，请求在维持原判撤销被诉处罚决定的基础上，进一步确认对被上诉人不予处罚。
双方当事人在一审诉讼中提交的证据均已移送至本院。双方除对原判认定的涉案工程竣工验收的日期有争议外，对原判认定的其他事实无异议，本院予以确认。本案的争议焦点是：涉案工程竣工验收的日期应如何认定、被上诉人的行为是否应受行政处罚及罚款基数如何确定。本院认为：1、上诉人提供的房屋建筑工程竣工验收备案表“竣工验收日期”一栏注明的日期为2011年10月28日，但竣工验收意见栏中五方单位盖章确认的最后日期为2011年11月22日。根据《建设工程质量管理条例》第十六条的规定，建设工程的竣工验收由建设单位组织设计、施工、工程监理等有关单位进行，竣工验收日期的确定应以五方单位盖章确认的最后日期为准，故被诉处罚决定及原判认定涉案工程竣工验收日期为2011年11月22日，符合法律规定，本院予以确认。2、《建设工程质量管理条例》第五十八条规定，建设单位未组织竣工验收擅自交付使用的，责令改正，处工程合同价款百分之二以上百分之四以下罚款，造成损失的，依法承担赔偿责任。被上诉人根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款的规定，主张本案可不予处罚，理由不足，本院不予采纳。上诉人根据被上诉人的违法事实，依照上述规定对被上诉人进行处罚适用法律正确。3、建设部《关于适用〈建设工程质量管理条例〉第五十八条有关问题的复函》（建法函（2006）23号）认为，《建设工程质量管理条例》中的建设工程在房屋建筑中一般是指单位工程。《建筑工程施工质量验收统一标准》（GB50300-2001）明确，具有独立施工条件和能形成独立使用功能是单位程划分的基本要求，在施工前由建设、监理、施工单位自行商议确定，并据此收集整理施工技术资料和验收。该复函同时认为，工程合同价款是指双方商定认可的价款。可见，对单位工程价款的确定也应以建设单位与施工单位之间存在协议商定为前提。本案中，根据上诉人提供的建设工程施工合同，绿都花城三期（A组团）工程包括多层8幢、小高层5幢（其中3幢带地下室）、独立地下室一层，幼儿园一幢为一个整体工程，双方约定的合同价款为5392.6254万元。被上诉人未能提供证据证明双方对单位工程的划分及价款另行作出约定，被诉处罚决定以涉案工程施工合同总价款为基数进行处罚并无不当。原判认为涉案工程可分为15个单位工程，上诉人在处罚时应按各自的单位工程价款作为罚款计算基数，无相应的事实和法律依据，本院予以纠正。
综上，被诉处罚决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，被上诉人的诉讼请求不符合法律规定，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
一、撤销浙江省苍南县人民法院（2013）温苍行初字第5号行政判决；
二、驳回被上诉人温州市华中房地产开发有限公司的诉讼请求。
本案一、二审案件受理费各50元，共100元，由被上诉人温州市华中房地产开发有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张苗苗
审 判 员 张 存
审 判 员 曾晓军
二〇一三年七月八日
代书记员 陈 雕