江西省吉安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）赣08行终32号
上诉人（原审第三人）永丰县石马镇龙湾村高虎脑组。
诉讼代表人夏荣才，组长。
委托代理人孙桂忠，江西阳丰律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）永丰县中村乡高家地村里坪源组。
诉讼代表人陈南昌，组长。
委托代理人黄宗远，吉安市法律援助处律师。
委托代理人邱德可，江西白鹭律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）永丰县人民政府。
法定代表人钟义山，县长。
委托代理人帅小平，县林改办副主任。
委托代理人解汪龙，县林改办管理服务中心干部。
被上诉人（原审被告）吉安市人民政府。
法定代表人王少玄，市长。
委托代理人曾传侣、王婷，吉安市法制办干部。
上诉人永丰县石马镇龙湾村高虎脑组（以下简称“高虎脑组”）因林业行政登记一案，不服永丰县人民法院（2015）永行初字第8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。上诉人高虎脑组的诉讼代表人夏荣才及委托代理人孙桂忠，被上诉人永丰县中村乡高家地村里坪源组（以下简称“里坪源组”）的诉讼代表人陈南昌及委托代理人黄宗远、邱德可，被上诉人永丰县人民政府（以下简称“永丰县政府”）的委托代理人帅小平、解汪龙，被上诉人吉安市人民政府（以下简称“吉安市政府”）的委托代理人曾传侣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，里坪源组在2006年林改期间依据1982年（永）权证字第N0:0027380号山权证向永丰县政府申领了永府林证字（2006）第2469号林权证。高虎脑组于2014年9月29日向县林业部门提交了复核申请，要求对里坪源组林改期间申领的（2006）第2469号林权证中的0362425480201JDS00008号宗地进行复核。里坪源组诉称争议的复核山场应属于其1982年的（永）权证字第NO:0027380山权证第一栏“土垅坑”，而高虎脑组认为争议复核山场应属于其1982年的（永）权证字第NO:0026929号山权证第五栏“走马坪”和第六栏“马面坑内”。永丰县政府受理复核申请后于2015年3月25日作出了永府林复字（2015）3号《关于永府林证字（2006）第2469号林权证中的0362425480201JDS00008号宗地林权复核决定》。在该决定中永丰县政府经复核确认争议山场约50亩，山场植被为天然阔叶林，高虎脑组提供的1982年（永）权证字第NO:0026929号证载第五栏、第六栏所载内容在现提出争议范围内，为此撤销了里坪源组持有的（2006）第2469号林权证中0362425480201JDS00008号宗地的确权登记并告知里坪源组对于该宗地内非复核山场可以依法重新登记。里坪源组不服该决定于2015年5月19日向吉安市政府申请复议。吉安市政府复议维持了永丰县政府作出的复核决定。为此，里坪源组向法院提起诉讼。
一审法院认为，根据相关法律规定，永丰县政府具有颁发林地所有权、使用权证、林木所有权证和使用权证的法定职责，上述四项权利统一登记在林权证上。根据《行政诉讼证据若干规定》，在行政诉讼中，应当由行政机关对其行政行为的合法性提供证据证明，而行政行为的合法性不仅包括行政行为的实体处理合法，还包括作出行政行为应当符合相应的程序规定。本案中里坪源组不仅对永丰县政府的行政行为实体提出异议，而且对其在作出行政行为过程中违反法定程序提出异议，对此永丰县政府必须提供在作出行政行为时有关实体处理和程序方面均合法的相关证据。根据《江西省山林权属调解处理办法》第二十一条规定：“县内的山林权属争议，以林业三定时确定的权属为依据。林业三定时未确定权属时，参照农业合作化、四固定时确定权属处理。”里坪源组与高虎脑组在1982年林业三定时均取得了政府颁发的山林权证，里坪源组的山林所有权证（永）权证字第NO:0027380号第一栏，坐落的地名为“土垅坑”，四至为：东齐岃、南齐岃、西齐岃、北水田。即东南西三面以山背为界，北面以水田为界。高虎脑组的1982年的（永）权证字第NO:0026929号山林权证第五栏“走马坪”四至（上：岺老，下：岺脚，左：屷仔，右屷仔）。双方经现场踏界对争议范围没有异议。因此，永丰县政府给里坪源组2006年发证及依高虎脑组申请进行复核撤证均系其所为的行政行为。但永丰县政府复核撤证行为没有充分的证据就进行撤证，行为草率，有失行政公信力。首先，高虎脑组申请复核撤证的主要证据就是其提交的1982年的（永）权证字第NO:0026929号山权证，而里坪源组也有1982年的（永）权证字第NO:0027380号山权证。从现场地形地貌判断，因高虎脑组所称的小地名“走马坪”方位中有一方位的称呼无法确定，在推定高虎脑组的1982年的山权证第五栏“走马坪”四至中方位下“下至横界至”为实际山场山腰下处的山路的情况下，与现场勘查地貌基本符合。而里坪源组1982年证载小地名“土垅坑”与现场地形三面为山脊一面为农田。地形地貌与实际争议山场也基本吻合。农田从自然山体的角度应属于山体的一部分，该农田里坪源组提供了农村土地承包经营权证证实该农田属于该组。里坪源组与高虎脑组两者所持1982年山权证两者从现场地貌均基本吻合。但里坪源组的农田更具有确定性且农田属于自然山体一部分。永丰县政府在初始证据均等，只进行了地形地貌判断的情况下，高虎脑组没有其他证据优势的情况下，就直接撤销自己已发的有效山权证的行政行为欠妥。其次，复核争议山场本身的现场地形地貌以及地上附着物与争议两方的1982年山权证描述，两者谁更接近也是必须审查的重点。里坪源组的1982年（永）权证字第NO:0027380号证载第一栏，坐落小地名为“土垅坑”，四至为：东齐岃，南齐岃，西齐岃，北水田，即东南西三面以山脊为界。北面以水田为界，证载面积为68亩，山地类别荒山。高虎脑组的1982年的（永）权证字第NO:0026929号山权证第五栏“走马坪”四至（上：岺老，下：岺脚，左：屷仔，右：屷仔），证载面积20亩，山地类别残林，第六栏“马面坑内”四至（上：岺老，下：岺脚，左：屷仔，右：屷仔），证载面积200亩，山地类别茶林。经核实复核争议山场面积约为50亩，山场为天然阔叶林。从山地类别、证载面积来看，里坪源组的1982年的山权证更为符合。再次，从山林管业的角度，双方均以自己行使了对争议山场的管业，但都未能提交相应的证据，没有后天的抚育山林等行为。但里坪源组2006年林改期间对复核争议山场进行了登证，庭审中经对高虎脑组发问其2006年是否对争议山场进行了申请登证，高虎脑组称申请了后来不知道什么原因没有登到。根据物权表征原则，动产的权利表征为占有，而不动产的权利表征为登记，本案争议双方在均没有实际管业的情况下，里坪源组林改期间进行了登证无疑是进行了最有效的管业。而高虎脑组在自己申请却未登载的情况下弃之多年不理。最后，关于里坪源组与高虎脑组对于复核争议山场的地名的争执，双方均认可大地名“土垅坑”，小地名里坪源组称为上屋仔，高虎脑组称为走马坪和马面坑内，根据山场坟墓以及高虎脑组提交的祖上清朝时购买争议山场的契约上，体现出均是土垅坑而没有走马坪和马面坑内的小地名。就程序规定来说，根据《江西省林业产权制度改革确权发证操作规范》第三条第一款规定“确权发证工作流程按照“摸底造册→第一榜公示→制定、通过林改方案→勘查→第二榜公示→签订（完善）合同→审核→输机→发证前公示→颁证→建档”十一个步骤实施”，其中发证前公示规定，集体经济组织申请林地所有权或其他单位申请林地使用权、林木所有权或林木使用权证的，在相关的乡镇、村、组公示，公示应包括反映问题的渠道，即时间、地点和联系方式，公示内容必须存档，并对公示榜进行拍照存底。该规范是颁发林权证必须遵守的程序规定。高虎脑组在2014年才提出复核，在公示期间以及在自行申请未果的情况未积极主张其权利，其应承担不利后果。综前所述，永丰县政府撤销里坪源组持有的（2006）第2469号林权证中0362425480201JDS00008号宗地的确权登记以及吉安市政府对该行政行为复议维持的行政行为事实不清，证据不足，应予以撤销。关于里坪源组诉讼请求中要求维持里坪源组持有的永府林证字（2006）第2469号林权证中0362425480201JDS00008号宗地的确权登记。原审法院认为，永丰县政府依法有权对辖区范围内林权进行确权以及复核的行政职责，上级政府对其山林确权或复核的行政行为有维持或改变的权利。本案中，里坪源组持有的永府林证字（2006）第2469号林权证的效力，在原审判决撤销永丰县政府复核决定以及吉安市政府作出的复议决定的情况下，判决生效后永府林证字（2006）第2469号林权证自然恢复效力。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决：1.撤销永丰县政府2015年3月25日作出的永府林复字（2015）3号关于永府林证字（2006）第2469号林权证中的0362425480201JDS00008号宗地林权复核决定；2.撤销吉安市政府2015年7月2日作出的吉府复字（2015）34号行政复议决定；3.驳回里坪源组的其他诉讼请求。案件受理费50元，由永丰县政府负担。
高虎脑组不服上述判决，上诉请求：1.撤销永丰县人民法院（2005）永行初第8号行政判决；2.请求判决驳回里坪源组的诉讼请求，并维持永丰县政府2015年3月25日作出的永府林复字（2015）3号关于永府林证字（2006）第2469号林权中的0362425480201JDS00008号宗地林权复核决定和吉安市政府2015年7月2日作出的吉府复字（2015）34号行政复议决定；3.二审案件受理费由里坪源组负担。其理由：一、一审判决对争议山场作出的判决存在认定事实和采信证据错误。1.一审判决以“里坪源组提供的1982年林权证小地名‘土垅坑’现场地形三面为山脊一面为农田，且农田更具有确定性且农田属自然山体的一部分”而认定里坪源组地形地貌与实际山场相吻合是明显错误。里坪源组的1982年证载“土垅坑”山场，是大范围登证，其三面为脊并非争议山场的山脊。一面农田只是在争议山场北面，与争议山场界址不相符，且农田不能作为确定山林权属的参考地标物。2.一审判决以“里坪源组1982年山林权证中证载山地类别证载面积更符合争议山场本身的现场地形地貌以及地上附着物”是根本无事实依据。1982年林权证都是闭门造册，未到实地确认。从山地类别看，其实实地是残林、残茶林以及退耕还林树种的，并非仅天然阔叶林。很明显上诉人的1982年林权证登载的“走马坪”山场与“马面坑内”山场的山地类别“残林”和“茶”更符合争议山场实地现场，而里坪源组1982年证载“土垅坑”山场类别“荒山”怎会更符合实地现场呢？其次，1982年证载面积是概数，无法作为案件事实认定的依据，高虎脑组“走马坪”山场证载20亩，“马面坑内”证载面积并非200亩，而里坪源组“土垅坑”山场证载68亩，但其2006年林改时依据该证对该山场申领了“陈家岭至土垅坑”山场，面积2千多亩。3.一审判决以里坪源组林改期间进行登记来认定里坪源组进行了最有效管业完全缺乏法律依据。2006年林改时里坪源组采取不合法手段对争议山场进行登记，将本归高虎脑组的山场错登记其所有，高虎脑组发现后及时向林改部门申请复核，林改部门受理后认为里坪源组确实登记错误，才予以纠正，而一审法院却以里坪源组的错误登记作为其合法管业的依据，完全不合常理，无法律依据。况且里坪源组错误登记后根本未对争议山场进行过管业。二、一审判决在对本案证据采信上明显偏袒里坪源组，不尊重客观事实。1.一审判决以里坪源组提供的光绪年间所葬的祖坟墓碑地名认定本案争议山场称呼是错误的。2.里坪源组提供的农村土地承包经营权证，根本无法与争议山场相关联，但一审判决都认定该证据效力，并以该农田属山体一部分作为争议山场的参考地标物，具有关联性，明显侧向里坪源组。农村土地承包经营权证证载农田无法证实争议山场农田。且争议山场北面农田是无争议的，但1982年林权证北面界址是大范围界址，明显与实地现场不符。3.一审法院采信里坪源组于1962年与本村邹仁宗签订买卖协议，以及证人邹某的证人证言系错误采信。邹仁宗、邹某都系里坪源组村民，与里坪源组有利益关系，该协议系里坪源组与本村村民的内部协议，真实性无法确定，明显无效。三、里坪源组对永府林证字（2006）第2469号林权证中036242540201JDS00008号宗地“陈家岭至土垅坑”山场申领登记过程中程序违法。1.里坪源组在2006年林改时对争议山场先确定林地所有权，而未确定争议山场林权（包括林地使用权、林木所有权和使用权的程序错误。根据赣发（2004）19号《中共江西省委、江西省人民政府关于深化林业产权制度改革的意见》第二点第（四）项明晰产权规定“林业产权范围包括森林、林木的所有权或使用权和林地的使用权，不包括林地的所有权”，林改工作程序应先确定林权，再确定所有权，但里坪源组对争议山场却先确定林地所有权，却一直未确定林权，很明显是错误的，严重违反林改工作程序。且庭审也已查明争议山场从林权来看是归属石马镇即上诉人一方，这有当时乡镇林改人员可以证实。2.既然里坪源组称自己山场西面是与石马镇三江村源头组、寒高组山场相邻，但从里坪源组于2006年林改登证时的林权登记申请表中可反映出并未有石马镇三江源头组或寒高组村民作为接界人的签字确认。其实里坪源组的山场与高虎脑组山场存在相邻，这在庭审询问时里坪源组与永丰县政府确认上诉人的山场与里坪源组山场东、南、北面有交界的，但在林改登记时对山场踏界勾图时上诉人并未在现场指认界址，也未签字确认接界，同时，高虎脑组对里坪源组申领登证毫不知情。四、高虎脑组提供了充分的证据和理由争议山场归其所有和管理。同时，2006年林改时，经双方村代表、村干部、镇林改办干部到现场踏界，指认界址，并确认争议山场归高虎脑组所有。高虎脑组向永丰县政府提出复核后，永丰县政府正是考虑双方提供的权属证据以及到争议山场实地踏界，才认定里坪源组争议山场系错误登记，争议山场确归高虎脑组所有，才会做出撤销里坪源组2006年林改时林权证。
永丰县政府答辩称：1.2014年8月被答辩人以山场漏登为由，向永丰县林改办申请登记遗漏山场，经核实后发现该山场被里坪源组于2006年错误转入登证的图纸范围内，被答辩人于2014年9月29日向县林改办提交复核申请，要求对第三人“林改”期间申领的永府林证字（2006）第2469号0362425480201JDS00008号宗地进行复核。2.复核山场约50亩，处于里坪源组“林改”期间申领登证的永府林字（2006）第2469号0362425480201JDS00008号宗地范围，证载小地名为“陈家岭至土垅坑”，山场植被为天然阔叶林。3.被答辩人提供1982年林业“三定”时申领的（永）权证字第NO:0026929号山权证，证载第五栏“走马坪”四至（上：岺老；下：横界；左：屷仔；右：屷仔）和第六栏“马面坑内”，四至（上：岺老；下：岺脚；左：屷仔；右：屷仔）与实地基本相符并包括了现提出的复核山场。4.里坪源组提供1982年林业“三定”时申领的（永）权证字第NO:0027380号山林所有权证，证载第一栏“土垅坑”所载四至（东：齐岃；南：齐岃；西：齐岃；北：水田）属于大范围登记，其证载四至与永府林证字（2006）第2469号0362425480201JDS00008号宗地四至不符。现登记范围大于1982年原证载范围，其原证北界址为农田，现登记北面界址是主山脊，两证北面界址明显不符。5.一审判决中以墓碑为依据被多次引用，根据《江西省山林调解处理办法有关问题解释的通知》第九条之规定：“某姓人祖址山、某姓人坟山不能作为现在确定山林权属的依据。”6.一审判决中“里坪源组与第三人高虎脑组两者所持有1982年山林权证两者从现场地形地貌角度均基本吻合”可以认定双方当事人重复登证。按照现行法律法规，重复登证的山场答辩人应该依法予以撤销，之后再进行确权。
吉安市政府答辩称：答辩人受理行政复议申请后，依法向高虎脑组等各方当事人送达了有关行政复议法律文书，并在法定期限内结案。行政复议程序合法。里坪源组（原审原告）于2015年5月19日申请行政复议，答辩人当日即予受理，依法制作并送达了行政复议法律文书。2015年5月30日，永丰县政府提交了行政复议答复和作出具体行政行为证据材料，答辩人进行了认真审查。答辩人在查明事实的基础上，适用《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（一）项之规定，依法作出了吉府复字[2015]34号行政复议决定。
里坪源组未作书面答辩。
二审查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：高虎脑组持（永）权证字第NO:0026929号山林所有权证向永丰县政府申请林权证复核，符合林权复核的相关规定。永丰县政府在复核程序中，对高虎脑组提供的证据进行实地核对后，认为证载第五、六栏所载内容在里坪源组所取得的林权证字（2006）第2469号林权证中的362425480201JD00008号宗地范围内，从而以里坪源组的林权证在林改时期存在发证事实不清为由予以撤销。永丰县政府的该复核决定仅撤销了里坪源组的林权证，并未对双方“林业三定”时期的权属凭证的效力进行实质性认定，争议山场的权属尚须通过调处程序予以确定。原审在永丰县政府未对争议山场进行调处的情况下，直接对争议山场的权属进行确认并撤销复核决定不妥。双方当事人可以在撤证后，就争议山场向永丰县政府申请进行山林权属调处。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销江西省永丰县人民法院作出的（2015）永行初字第8号行政判决；
二、驳回原告永丰县中村乡高家地里坪源组的诉讼请求。
一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，均由永丰县中村乡高家地村里坪源组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李小清
审 判 员 颜 莉
代理审判员 钟君林
二〇一六年六月三十日
书 记 员 罗英秀