北京市昌平区人民法院
民 事 裁 定 书
（2017）京0114民初1081号
原告：郭平海，男，1961年4月12日出生，汉族，住北京市昌平区。
委托诉讼代理人：刘永飞，北京建诚（天津）律师事务所律师。
被告：北京市昌平区水务局，住所地北京市昌平区昌平路25号。
负责人：许正锋，局长。
委托诉讼代理人：牛宏洋，北京市威正律师事务所律师。
原告郭平海诉被告北京市昌平区水务局（以下简称昌平水务局）房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案，本院受理后，依法由审判员李炜鑫担任审判长，与人民陪审员冯淑敏、王云芳组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告郭平海及其委托诉讼代理人刘永飞、被告昌平水务局的委托诉讼代理人牛宏洋到庭参加诉讼。现本案已审理终结。
原告郭平海向本院提出诉讼请求：1、请求判令被告支付所欠原告的拆迁补偿款21663623元及逾期付款违约损失（以上述所欠21663623元为基数，按照年利息24%为计算标准，自2017年1月21日计算至实际付清之日止）；2、判令被告赔偿原告违约金19394464.80元；3、本案诉讼费用由被告承担。事实和理由：2001年3月14日，原告与昌平区小汤山镇后蔺沟村经济合作社签订了一份《土地承包使用合同》，约定原告承包了该村土地158.06亩，承包土地后，原告在该地块种植名优果树，并投资修建了餐饮、垂钓及客房设施，开发观光农业、生态农业，建起了百果采摘园。2014年4月，被告要占用原告的采摘园建污水处理厂，于2014年12月7日与原告达成《小汤山镇非住宅拆迁补偿协议》，补偿原告拆迁补偿及各种补助费41663623元。由于在书面协议签订之前，原告即将林木、房屋及其他建筑物附属设施交付给了被告，因此，被告按补偿款总额的5%给原告进行了奖励。拆迁补偿协议约定被告应当在原告交付非住宅及附属物之日起15个工作日之内将拆迁补偿款、拆迁补助费41663623元一次性支付给原告。然而，被告未按照拆迁补偿协议履行付款义务，直至2015年6月4日才给原告支付了20000000元补偿款，其余款项至今未付。原告认为，被告拒绝履行拆迁补偿协议约定付款义务的行为，严重侵害了原告的合法财产权益，故依法提起诉讼，请求法院支持其诉请。
被告昌平水务局辩称：一、本案双方当事人签订的《小汤山镇非住宅拆迁补偿协议（以下简称补偿协议》为附条件生效合同，因拆迁补偿协议未通过审计公司审核，未达成当事人双方约定的生效条件，该协议至今尚未生效。原告要求被告支付拆迁补偿款及违约金不具有法律及合同依据。双方于2014年12月7日签订的补偿协议第十一条约定“本协议自甲、乙双方签字或盖章，并经审计公司审核后生效”，涉案拆迁补偿协议为附条件生效的合同，生效条件为：“协议经双方签字或盖章，并且经过审计公司审计”。涉案拆迁补偿协议签订后，被告将拆迁补偿协议及相关评估报告等材料提交给审计局确定的审计公司—北京公证会计师事务所有限公司审核，审计公司向被告出具的《昌平区小汤山再生水厂工程项目拆迁审计意见单》审计意见为：“1、无法恢复使用设备中包括可移动设备；2、资产评估报告中评估对象无规格数量等要素；3、评估对象与房地产评估存在重复；4、树木价格过高，产值证明资料依据不足；5、评估对象未明确品种；6、估价对象要素不完整；7、林木专家证书超出有效期限。”审计建议为：“建议评估机构对所提出上述问题进行补充、完善，并作出必要整改。”审计意见单作出后，北京中林资产评估有限公司就原告经营的农业种植中心面积约为110亩果树重新评估结果，评估结果为1751.1万元。由于原告不同意重新评估结果，双方之间未能就拆迁补偿事宜再次达成协议。原、被告签订的拆迁补偿协议是附条件生效的合同，双方之所以约定协议生效附条件，是因为协议中所涉及的补偿款及补助费数额是双方之间达成的初步意向，而最终补偿款数额应经过审计公司审核后予以确定。由于涉案拆迁补偿协议签订后未达成经过审计审核之生效要件，该合同至今尚未生效。根据合同法规定合同义务的履行以及违约责任均是以合同已经生效为前提，故原告主张拆迁补偿款及违约金不具有法律及合同依据。二、《拆迁工作实施方案》亦确定了以拆迁补偿协议经过审计公司审核确认，对拆迁项目验收合格作为支付拆迁补偿费的前置条件，涉案拆迁项目不具备《拆迁工作实施方案》所确定的给付拆迁补偿费的条件。2014年6月5日，北京市昌平区人民政府批准通过《小汤山再生水厂工程征（占）地拆迁补偿工作实施方案》（以下简称“实施方案”），实施方案确定水务局为项目主体，小汤山镇政府作为拆迁实施主体，负责辖区范围内的土地和非住宅房屋及地上物拆迁补偿等工作。实施方案第四条规定征占地拆迁工作程序：第（七）项“审计确认，审计公司出具拆迁补偿协议审核确认结论；第（八）项验收付款，由小汤山镇政府和拆迁公司共同对被拆迁人应拆项目进行验收。验收合格的，由区水务局向被拆迁人给付拆迁补偿费”，即实施方案规定拆迁补偿协议经过审计公司审核确认，且拆迁项目经过验收合格作为支付拆迁补偿费的前置条件。本案拆迁补偿协议并未通过审计公司审核，拆迁协议中涉及的非住宅及附属物等至今未全部移交给被告，不具备拆迁实施方案中规定的给付拆迁补偿费的条件。三、本案涉及政府工程，资金拨付受到严格的审计监管，未经审计确认的评估结果不能作为拆迁款的给付依据。至今原、被告之间未达成有效的协议，原告以房屋拆迁安置补偿合同纠纷诉至法院，不具有事实及法律依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
经审理查明：2001年3月19日，北京市昌平区小汤山镇后蔺沟村经济合作社与郭平海签订了《土地承包使用合同》，约定郭平海承包（租赁）位于后蔺沟村村北、姜家坟150亩土地用于农业科技示范、观光旅游开发，承包期限自2001年3月19日起至2031年3月18日止。2001年12月，郭平海与北京市昌平区小汤山镇后蔺沟村经济合作社还签订了《土地租赁补充协议》，对税费问题及租赁期限、承包金的递增等内容作了补充及修改。郭平海承包土地后，在土地上种植了多种果树，投资建设了“百果园”观光旅游生态农业。
2014年因小汤山再生水厂建设的需要，郭平海所承租的部分地块被列入拆迁范围，相关政府部门制定了《小汤山再生水厂建设征占地拆迁补偿工作实施方案》，该实施方案中列明了征地范围、拆迁范围（占地主要在百果园范围内，经营者郭平海）、拆迁期限、奖励期限（按期签订拆迁补偿协议并移交的，按补偿补助总金额的5%给予奖励）；区水务局为该项目主体，负责办理征地等相关手续；中介服务机构：拆迁范围内地上物以果树为主，按照招投标相关规定对资产评估、房屋评估、拆迁公司、拆除公司等采用公开招标。林木评估委托北京中林资产评估公司进行。审计公司由区审计局在其中介机构备选库中选定。对非住宅房屋补偿标准、树木苗木补偿标准（根据相关规定，由选定后的林业评估公司进行评估，并根据评估结果给予一次性货币补偿）；征占地拆迁工作程序，其中（六）签订协议环节：小汤山镇政府与被拆迁人就拆迁补偿结果达成一致并经审计公司认可后，由区水务局、拆迁公司共同与被拆迁人签订拆迁补偿协议。（七）审计确认:审计公司出具拆迁补偿协议审核确认结论。（八）验收付款：由小汤山镇政府和拆迁公司对被拆迁人应拆迁项目进行验收。验收合格的，由区水务局向被拆迁人给付拆迁补偿费。2015年2月，北京市昌平区人民政府与北京市人民政府签订《2015年污水处理和再生水利用目标责任书》，其中小汤山再生水厂（处理规模7万立方米/日）2015年完成主体工程的80%，2016年3月投入运行。
2014年4月，昌平水务局委托北京中林资产评估有限公司对涉案的经济林木进行资产评估，该评估公司于2014年11月6日作出资产评估报告。2014年6月5日，北京市昌平区人民政府召开会议，并形成了《关于研究小汤山再生水厂工程和流村再生水厂工程征占地拆迁补偿工作实施方案等有关问题的会议纪要》，会议原则同意了《小汤山再生水厂工程征（占）地拆迁补偿工作实施方案》，由区水务局、小汤山镇政府负责根据会议意见进一步修改完善后抓紧实施。
2014年12月7日，昌平水务局（甲方）作为拆迁人与郭平海（乙方）作为被拆迁人签订了《小汤山镇非住宅拆迁补偿协议（再生水厂）》，约定根据相关拆迁依据和意见，经认定，乙方在拆迁范围内的非住宅情况如下：坐落在北京市昌平区小汤山镇后蔺沟村，建筑面积935.46平方米；拆迁补偿款：经北京昌房房地产评估有限公司评估，乙方非住宅的拆迁补偿款共计人民币1935562元，其中包括被拆迁房屋评估重置成新价为人民币433514元（70%）；房屋装修及附属物补偿为1502048元。拆迁补助费：甲方支付乙方拆迁补助费共计人民币39728061元，包括搬迁补助费23387元、设备补偿3459288元、树木苗木补偿34261404元、其它费用1983982（5%奖励）元。付款方式、期限：甲方应当在乙方交付非住宅及附属物之日起15个工作日内（审计后）将拆迁补偿款、拆迁补助费等合计41663623元一次性支付给乙方。乙方搬迁期限：乙方应在签订协议后10日内完成搬迁，并将被拆迁非住宅及附属物交甲方拆除。被拆迁非住宅交给甲方后，甲方有权处置林木、房屋、房屋内遗留财物及乙方未自行拆除的其他建筑或附属设施。乙方未按约定期限完成搬迁并将被拆迁非住宅及附属物交付甲方的，每延迟一日，应按本协议总价款的0.1%向甲方支付违约金，违约金甲方有权在本协议总价款中自行扣除。合同效力：1、乙方收到本协议约定的全额补偿款后即为本协议履行完毕；2、本协议履行完毕后，双方不得以任何理由相关部门提出申诉或向人民法院提起诉讼。协议生效：本协议自甲、乙双方签字或者盖章，并经审计公司审核后生效。乙方自领取全额补偿款后，不再就该协议向甲方追究任何法律责任。此外，双方还对争议解决方式、协议文本、房地权属注销登记等合同内容进行了约定。
签订拆迁补偿协议后，郭平海交付被拆迁房屋、附属物、树木及场地。对于交付上述拆迁地上物的时间，郭平海与昌平水务局陈述不一致，郭平海陈述“签订拆迁补偿合同后10日左右交付，2015年5月20日左右昌平水务局清理地上果树，2015年6月4日支付2000万元后开始平整场地，2015年7月中旬相关建筑材料、设备进场”；而昌平水务局陈述“2015年6月初郭平海交付部分土地，2015年6月4日支付郭平海2000万元，2015年6月15日拆除房屋、地上物，2015年7月7日建筑材料、设备进场”。对于《小汤山镇非住宅拆迁补偿协议》审计未通过的时间，郭平海与昌平水务局的陈述也不一致，昌平水务局陈述“2014年年底审计未通过后，昌平水务局将该结果告知小汤山镇政府，镇政府还组织郭平海进行过协调；并陈述2015年3月重新作出林木评估报告后，要求与郭平海签订第二份拆迁补偿协议，因郭平海不同意其中的补偿数额而未签订”。而郭平海陈述“2015年7月后，昌平水务局要求其签订第二份补偿协议，理由是第一份协议审计局未通过，认为评估过高，重新评估后，需要签订第二份协议”。2015年6月4日，昌平水务局支付郭平海拆迁款20000000元。昌平水务局于2015年7月开始正式施工建设，目前再生水厂已经基本完工。
另查，2014年12月至2015年1月期间，审计局委托的北京公正会计师事务所有限公司出具了《昌平区小汤山再生水厂工程项目拆迁审计意见单》，对送审的涉案拆迁补偿协议、评估公司出具的资产评估报告、林木评估报告、房地产评估报告等进行审计，审计意见为：1、无法恢复使用设备中包括可移动设备。根据拆迁工作需要，评估对象应为无法恢复使用设备，实际评估当中却包括了可移动设备，如锅炉、打药设备、监控设备等，不符合无法恢复使用设备的标准。2、资产评估报告中评估对象无规格、数量等要素。评估对象缺少数量、规格等基本要素，不符合资产评估规范。3、评估对象与房地产评估存在重复。4、树木价格过高，产值证明材料依据不足。5、评估对象未明确品种，“梨王”表述不准确。6、估价对象要素不完整。7、林木专家证书超出有效期限。审计建议：建议评估机构对上述问题进行补充、完善，并作出必要的整改。北京中林资产评估有限公司根据上述审计意见重新作出了一份评估报告，报告中的林木资产价值由原来的3426.1万余元变更为1751.1万元。诉讼中，鉴于双方当事人对二次林木评估结论不能协商一致，经法庭释明后，双方均不同意由法院委托第三方对涉案林木进行重新评估鉴定。
现郭平海诉至法院，要求昌平水务局按照2014年12月7日签订的拆迁补偿协议支付剩余2166.3万余元的补偿款、逾期付款损失及违约金1939.4万余元。
以上事实，有土地承包使用合同、《小汤山镇非住宅拆迁补偿协议（再生水厂）》、评估结果通知单、评估结果明细表、银行卡交易明细、照片、《小汤山再生水厂建设征占地拆迁补偿工作实施方案》、北京市昌平区人民政府关于研究小汤山再生水厂工程和流村再生水厂工程征占地拆迁补偿工作实施方案等有关问题的会议纪要、昌平区小汤山再生水厂工程项目拆迁审计意见单、资产评估报告书、昌平区人民政府2015年污水处理和再生水利用目标责任书、现场勘验照片及原、被告当事人当庭陈述等证据材料在案佐证。
本院认为：本案的争议焦点在于原、被告2014年12月7日签订的《小汤山镇非住宅拆迁补偿协议》属于民事合同还是行政合同。从上述拆迁补偿协议的订立过程、内容及性质看，该协议并非民事合同，而属于行政合同（行政协议）。在行政协议中，行政机关是以行政管理者的身份与行政相对人订立协议，以合同的方式来达到维护与增进公共利益的目的。具体到本案，依据查明的事实情况看，涉案协议符合行政协议的三个主要特征：1、行政协议主体一方恒定是依法享有行政职权的行政主体。行政主体包括行政机关和法律、法规、规章授权的行政主体。被告昌平水务局符合行政主体一方。2、签订行政协议的目的在于履行行政职责，实现行政管理公益目标。涉案征地拆迁是为了建设再生水厂，属于公益项目，被告签订协议的目的是为了履行行政管理责任，实现行政管理公益目标。3、行政协议签订履行过程中行政机关享有优益权。在诉争协议签订之前，被告单方寻找相关鉴定机构，履行了相应的房屋、林木等评估程序后才签订协议，协议中还约定了必须经过审计程序等。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”属于行政诉讼的受案范围。本项对行政协议的形式采取不完全列举方式，此处“政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议”中的“等”属于等外等，即，除了列举的两种行政协议之外，凡是行政机关为了履行行政职责实现行政管理目标与相对人经过协商一致所达成的协议均属于本项规定的行政诉讼受案范围。本案涉及的拆迁补偿协议属于行政协议，属于行政诉讼受案范围。故本案不属于民事诉讼受案范围。综上所述，依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（四）项、第一百五十四条第一款第（三）项之规定，裁定如下：
驳回原告郭平海的起诉。
案件受理费247090元，原告郭平海已交纳，本院予以退回。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提交副本，上诉于北京市第一中级人民法院。
审 判 长 李炜鑫
人民陪审员 冯淑敏
人民陪审员 王云芳
二〇一八年五月三十一日
书 记 员 程建民