江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）宁行终字第180号
上诉人（原审原告）赵俊莲，女，汉族，江苏熙典律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市国土资源局。
法定代表人陈光，局长。
委托代理人李晨，北京市大成（南京）律师事务所律师。
委托代理人冯现芹，北京市大成（南京）律师事务所律师。
原审第三人南京市土地储备中心。
法定代表人王东，主任。
委托代理人王德军，江苏天豪律师事务所律师。
委托代理人段然，江苏天豪律师事务所律师。
原审第三人南京外滩投资发展控股集团有限公司。
法定代表人田伟民，董事长。
委托代理人顾志贤，江苏鼎原律师事务所律师。
委托代理人赵继林，江苏鼎原律师事务所律师。
上诉人赵俊莲因诉被上诉人南京市国土资源局（以下简称市国土局）、原审第三人南京市土地储备中心（以下简称市土地储备中心）、原审第三人南京外滩投资发展控股集团有限公司（以下简称外滩公司）土地管理行政批准一案，不服南京市鼓楼区人民法院（2013）鼓行初字第66号行政判决，向本院提起上诉。本院于2013年12月16日受理后，依法组成合议庭，于2014年1月3日对本案公开开庭进行了审理。上诉人赵俊莲，被上诉人的委托代理人李晨、冯现芹，原审第三人市土地储备中心的委托代理人王德军，原审第三人外滩公司的委托代理人顾志贤到庭参加诉讼，本案曾因各方当事人申请案外协调扣除审限六十日，后协调未果。本案现已审理终结。
原审法院查明，2010年7月23日，南京市发展和改革委员会根据《关于申请下关区滨江区域老城改造项目纳入土地储备项目备案的请示》及其附件、宁政发（2006）86号、市政府宁府办文（2009）936号办文单，向第三人市土地储备中心、原南京市下关区国有资产经营中心（以下简称资产经营中心）颁发宁发改投资字（2010）716号《关于下关区滨江区域老城改造项目地块纳入土地储备整理项目的备案通知书》（以下简称《备案通知书》），同意市土地储备中心、资产经营中心实施原下关区滨江区域老城改造项目地块土地储备整理项目，项目建设地点位于原下关区中山北路北侧，明城墙西侧，长江东侧，占地面积约236万平方米，主要建设内容为土地储备整理以及相关配套工程，项目计划总投资约206亿元。2010年7月29日，南京市规划局就下关区滨江区域老城改造项目向市土地储备中心、资产经营中心颁发了地字第320107201011331号建设用地规划许可证。2010年8月2日，南京市国土资源局根据宁发改投资字（2010）716号《备案通知书》及地字第320107201011331号《建设用地规划许可证》，向市土地储备中心、资产经营中心颁发了（2010）宁地储字第012号《储备用地批准书》，批准用地面积2360000平方米，土地用途为土地储备，土地座落于原南京市下关区，批准的用地期限及批准书有效期均为2010年8月至2012年8月。该批准书明确仅供拆迁使用，不作为项目开工建设的依据。另查明，原告所有的位于本市哈尔滨路4号2－104室房产位于原下关区滨江区域老城改造项目用地范围内。原南京市下关区国有资产经营中心名称已变更为南京外滩投资发展控股集团有限公司。
原审法院认为，《土地储备管理办法》第二条的规定，本办法所称土地储备，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。《南京市土地储备办法》第四条规定，市国土资源局是全市土地储备的行政主管部门，因此，被告系南京市土地储备的行政主管部门，依法具有颁发储备用地批准书的法定职权。原告所有的房产位于原下关区滨江区域老城改造地块储备项目的用地范围内，被告就原下关区滨江区域老城改造地块储备项目颁发储备用地批准书的具体行政行为与原告具有法律上的利害关系，原告具有提起行政诉讼的主体资格。
根据《南京市土地储备办法》第四条的规定，市土地储备中心负责具体实施土地储备工作。第十一条规定，实施土地储备，市土地储备中心应当按照下列程序办理：（一）对拟补偿收回或收购土地的情况进行实地调查或核实，对土地及地上储备建筑物、附着物的价值以及拆迁、安置等费用进行测算；（二）制定补偿收回或收购土地方案；（三）到政府投资、规划等主管部门办理相关手续；（四）凭相关手续申领储备用地批准通知书……2010年7月23日，南京市发展和改革委员会根据第三人的申请，颁发出宁发改投资字（2010）716号《备案通知书》，同意第三人实施原下关区滨江区域老城改造项目地块土地储备整理项目。2010年7月29日，南京市规划局亦就原下关区滨江区域老城改造项目向第三人颁发了地字第320107201011331号建设用地规划许可证。因此，第三人就原下关区滨江区域老城改造项目已向南京市投资、规划主管部门办理了相关手续，第三人凭上述手续向被告申领储备用地批准通知书，2010年8月2日，南京市国土资源局据此颁发了（2010）宁地储字第012号《储备用地批准书》。诉讼中，原告主张，本案涉及地块已于2010年9月19日拍卖出去，原告从未得到任何通知，亦没有得到任何补偿，因此，被告颁发储备用地批准书的行为系违法。原审法院认为，原告主张的拍卖行为发生时间在被告颁发储备用地批准书之后，该拍卖行为并非被告颁发储备用地批准书的事实依据，原告据此认为该具体行政行为违法，无事实和法律依据，原审法院不予支持。综上，被告颁发（2010）宁地储字第012号《储备用地批准书》的具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告要求撤销被告作出的（2010）宁地储字第012号《储备用地批准书》的诉请，原审法院不予支持。依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告赵俊莲的诉讼请求。案件受理费50元，由原告赵俊莲承担。
上诉人赵俊莲上诉称，被上诉人提交的两份证据，并不是也不可能是申请储备用地批准书的前置文件，被上诉人应当根据国土资源部《土地储备管理办法》第六条至第十条规定的内容进行土地储备批准，被上诉人没有提交上列材料以证明其行政行为合法有效，原审法院没有调查清楚。《南京市土地储备办法》第十一条规定：“实施土地储备，市土地储备中心应当按照下列程序办理：（一）对拟补偿收回或收购土地的有关情况进行实施调查和核实，对土地及地上建筑物、附着物的价值以及拆迁、安置等费用进行测算；（二）制定补偿收回或收购土地方案；（三）到政府投资、规划等主管部门办理相关手续；（四）凭相关手续申领储备用地批准通知书；（五）与原土地使用人签订收购合同或者办理收回手续；（六）办理土地变更登记，纳入土地储备库储备。储备土地地上建筑物、附着物没有纳入拆迁范围的，应当办理房产变更登记。”然而，被告与第三人是否履行了第一项和第二项的程序，法院并没有调查清楚。对第三项中投资和规划主管部门到底是哪些部门，办理的相关手续是什么手续，关于这方面的事实，法院也没有查清。即使有“相关手续”，原审第三人所能取得的只能是《储备用地批准通知书》，而不是本案中的《储备用地批准书》，因为根据物权法，地面有“与原土地使用人签订收购合同或者办理收回手续”的情况下，被上诉人颁发的《储备用地批准书》侵犯了原土地使用者的物权权益，违反了宪法和物权法。请求二审法院撤销原审判决，依法改判或发回重审，并由被上诉人承担本案诉讼费用。
被上诉人市国土局答辩称，一审法院判决认定被上诉人根据《南京市土地储备办法》审查原审第三人提交的相关手续办理《储备用地批准书》这一事实非常清楚。《土地储备办法》只规定了批准计划和实施储备两个节点，各政府部门如何实施储备并未作出详细规定，《南京市土地储备办法》更加细化、更具体。被上诉人应原审第三人的申请，依规划红线，制作的（2010）宁地储字第012号《储备用地批准书》适用法律正确，程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人市土地储备中心陈述称：因下关区老城改造项目需要，向被上诉人申领储备用地批准书，被上诉人核发储备用地批准书的行为符合法律规定，我方认为一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人外滩公司陈述称：一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，上诉人的上诉理由均不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审被告向原审法院提交的证据有：1、宁发改投资字（2010）716号《关于下关区滨江区域老城改造项目地块纳入土地储备整理项目的备案通知书》，证明原下关区滨江区域老城改造项目已经过南京市发展和改革委员会立项备案；2、地字第320107201011331号建设用地规划许可证，证明南京市规划局就原下关区滨江区域老城改造项目颁发了建设用地规划许可证；3、（2010）宁地储字第012号储备用地批准书，证明南京市国土资源局就原下关区滨江区域老城改造项目颁发了储备用地批准书。被告提交的法律依据有：1、《土地储备管理办法》；2、《南京市土地储备办法》。
原审原告向原审法院提交的证据有：1、财经网上的新闻《南京下关区200亿地块原价成交》、南京房地产新闻《国土使用权出让2010年12号公告》，证明本案所涉及的地块已于2010年9月19日拍卖出去，而拍卖前原告没有收到任何通知，也没有得到任何补偿，被告颁发的储备用地批准书违法；2、房屋登记簿及房屋所有权证，证明原告系本市原下关区哈尔滨路4号2－104室房屋所有人。
原审第三人向原审法院提供的证据有：企业法人变更核准通知书，证明原南京市下关区国有资产经营中心名称变更为南京外滩投资发展控股集团有限公司。
上述证据材料均已随案移送本院。
本院经庭审审查认为，原审法院对上述证据的审查质证符合法律规定，原审法院认证正确。
本院经审查确认的案件事实与原审法院认定的案件事实相同。
本院认为，根据《土地管理办法》第二条及《南京市土地储备办法》第四条的规定，被上诉人市国土局是全市土地储备的行政主管部门，具有颁发储备用地批准书的法定职权。
《南京市土地储备办法》第十一条规定：“实施土地储备，市土地储备中心应当按照下列程序办理：（一）对拟补偿收回或收购土地的情况进行实地调查或核实，对土地及地上储备建筑物、附着物的价值以及拆迁、安置等费用进行测算；（二）制定补偿收回或收购土地方案；（三）到政府投资、规划等主管部门办理相关手续；（四）凭相关手续申领储备用地批准通知书；……”本案中，原审第三人向被上诉人申领储备用地批准书时，提交了南京市发展和改革委员会颁发的宁发改投资字（2010）716号《备案通知书》和南京市规划局颁发的地字第320107201011331号《建设用地规划许可证》。被上诉人经过对上述材料的审核，向原审第三人颁发了（2010）宁地储字第012号《储备用地批准书》符合法律规定，并无不当。上诉人的上诉理由和请求缺乏事实依据和法律依据，本院不予支持。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元由上诉人赵俊莲负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘苏文
审 判 员 陶伟东
代理审判员 朱 清
二〇一四年四月十日
书 记 员 佘 莉