广东省佛山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）佛中法行初字第29号
原告孙玲芳，男，汉族，住佛山市南海区。
委托代理人李保明�广东广和律师事务所律师。
委托代理人罗红霞，广东广和律师事务所律师。
被告（原行政机关）佛山市南海区人民政府，住所地佛山市南海区南海大道北88号。
法定代表人郑灿儒，区长。
委托代理人邓小晶，佛山市南海区政府法制办工作人员。
委托代理人麦慧莉，广东法品律师事务所律师。
被告（复议机关）佛山市人民政府，住所地佛山市禅城区岭南大道北12号。
法定代表人鲁毅，市长。
委托代理人廖拥亮，佛山市法制局工作人员。
委托代理人黄禹琮，佛山市法制局工作人员。
原告孙玲芳不服被告佛山市南海区人民政府（以下简称南海区政府）土地行政处理行为及被告佛山市人民政府（以下简称佛山市政府）的行政复议决定，于2015年5月12日向本院提起行政诉讼�本院于次日立案后，于2015年5月26日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年7月15日公开开庭审理了本案。原告孙玲芳的委托代理人李保明，被告南海区政府的委托代理人麦慧莉、邓小晶，被告佛山市政府的委托代理人廖拥亮、黄禹琮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告南海区政府于2015年3月20日作出南府决（2015）1号《土地权属争议案件不予受理决定书》，认为原告孙玲芳申请的土地权属争议一案属于土地违法案件，根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条的规定，决定不予受理。原告孙玲芳不服，向被告佛山市政府申请行政复议，被告佛山市政府于2015年5月4日作出佛府行复案（2015）73号《行政复议决定书》，维持了被告南海区政府的上述不予受理决定书。
原告孙玲芳诉称：原告系佛山市南海区里水镇和顺石塘孙屋边村村民，原告申请调查处理的土地位于孙屋边村文昌楼地段，面积101.7平方米。原告使用该土地已有三十多年，村民皆知晓，且石塘村委会还出具了用水、用电证明。为了查明原告房屋所在地块的土地使用权情况，根据《土地权属争议调查处理办法》的有关规定，原告向佛山市南海区国土城建和规划局递交了土地权属争议调查处理申请和相关材料，被告南海区政府于2015年3月20日作出了南府决（2015）1号《土地权属争议案件不予受理决定书》。首先，原告认为被告南海区政府作出的该决定事实不清、证据不足。原告使用涉案土地三十多年，没有任何土地管理部门作出过土地违法案件认定书或行政处罚决定书，且原告还有村委会和村民可以证明涉案土地系原告实际使用。被告主观认为涉案地块属土地违法案件，没有任何证据材料证明。其次，被告南海区政府�出的该决定适用法律错误。根据《土地权属争议调查处理办法》第二十一条、《广东省土地权属纠纷处理条例》第四条、《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》第三条、《国土资源部关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》第二条、《国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度切实保护农民权益的通知》第二条以及《国土资源部、财政部、农业部关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》第二条的规定，对原告提出的土地权属调查处理申请，被告南海区政府有职责和义务及时调查并处理，而被告的不予受理决定规避和推卸了法定职责，损害了原告及时获得使用土地的权利，造成原告经济损失和居住困难。另外，原告对被告佛山市政府作出的佛府行复案（2015）73号《行政复议决定书》也不服，该府在行政复议过程中没有向原告送达复议被申请人的行政复议答复书和相关证据材料，属于程序违法。综上，请求法院依法撤销被告南海区政府作出的南府决（2015）1号《土地权属争议案件不予受理决定书》；撤销被告佛山市政府作出的佛府行复案（2015）73号《行政复议决定书》；判令被告南海区政府对原告提出的涉案地块的土地使用权作出调查处理。
原告在诉讼中提交了以下证据：1.《土地权属争议调查处理申请书》，拟证明原告向被告南海区政府下属的国土部门提出了申请；2.南府决（2015）1号《土地权属争议案件不予受理决定书》，拟证明被告南海区政府作出的被诉行政行为；3.佛府行复案（2015）73号《行政复议决定书》及送达回证和邮递单，拟证明被告佛山市政府作出了复议决定并送达原告；4.石塘村委会《证明》两份和村民《证明》一份，拟证明原告在涉案土地上建房自用有村委会�意且村民知情；5.涉案土地照片，拟证明涉案地块位于石塘村宅基地规划范围内。
被告南海区政府辩称：首先，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条及《土地权属争议调查处理办法》第十三条第三款的规定，被告南海区政府有权决定是否受理原告提出的土地权属争议。其次，南海区国土部门于2015年3月3日收到原告的土地权属争议调出处理申请及相关材料，该部门在7个工作日内出具了不予受理的意见并报被告南海区政府，被告经审查后于2015年3月20日作出被诉不予受理决定并送达原告，符合《土地权属争议调查处理办法》第十三条规定的法定程序。最后，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，农村村民建设住宅在经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地后方可使用，涉及农用地的还应当办理农用地转用审批手续。经国土部门调查，原告曾在涉案土地上建有堆放物品的建筑而非居住的房屋，后原告自行拆除并于2014年在涉案土地新建了房屋。原告一直未就涉案土地办理任何用地审批及住宅建设审批手续，对于其违法行为相关部门已书面通知其拆除违法建筑。因此，原告在未办理任何用地审批手续的情况下占用土地建设住宅，违反了上述法律规定，属于土地违反行为。根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条第一款第（三）项的规定，对于土地违法案件，不作为争议案件受理。被告作出的不予受理决定事实清楚，适用法律正确。请求法院予以维持。
被告南海区政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1.《土地权属争议调查处理申请书》及材料、邮递单，拟证明国土部门收到原告申请材料的内容和时间；2.《关于里水镇石塘村孙屋边孙玲芳在建房地块权属的调查报告》及附件材料（新建房屋照片、南海区违法违规用地及其违法建设查处整治联审意见表、违法建设案件移交函、违法违规用地及违法建设处理通知书、协助执行停水停电通知书、地块影像对比示意图），拟证明原告所申请的涉案地块存在违法用地和违法建设的情形；3.《佛山市南海区国土城建和水务局关于土地权属争议案件不予受理建议书》、南府决（2015）1号《土地权属争议案件不予受理决定书》及邮寄送达材料；拟证明被告根据国土部门的调查处理意见作出了不予受理原告申请的决定并送达原告；4.《中华人民共和国土地管理法》第十六条、第四十三条、第四十四条和《土地权属争议调查处理办法》第十三条、十四条。
被告佛山市政府辩称：原告因不服南海区政府作出的南府决（2015）1号《土地权属争议案件不予受理决定书》于2015年3月30日向被告申请行政复议，被告于2015年4月1日作出受理通知书并送达原告。同日，被告向南海区政府发出行政复议答复通知书，该府于2015年4月7日提交了答复意见及相关材料。被告经审查后于2015年5月4日作出佛府行复案（2015）73号《行政复议决定书》并送达原告。被告的行政复议行为符合《中华人民共和国行政复议法》规定的法定程序。原告认为被告在行政复议过程中未向其送达复议被申请人南海区政府提交的答复意见及相关证据材料，属于程序违法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第二款的规定，原告可以查阅上述材料。至于在行政复议过程中是否应向原告送达上述材料，法律并未作明确规定，故原告主张行政复议行为程序违法没有法律依据。请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告佛山市政府向本院提交了证明复议程序合法性的�下证据、依据：1.《行政复议申请书》、佛府行复案（2015）73号《行政复议受理通知书》及送达回证、佛府行复案（2015）73号《提出行政复议答复通知书》及送达回证，拟证明被告受理了原告的行政复议申请并通知被申请人作出答复；2.《行政复议答复书》、南府决（2015）1号《土地权属争议案件不予受理决定书》，拟证明被告依法审查了被复议的行政行为；3.佛府行复案（2015）73号《行政复议决定书》及邮递单，拟证明被告依法作出了复议决定并送达双方当事人。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
被告南海区政府提交证据1，原告对该组证据及拟证明的事实无异议，本院予以确认。
被告南海区政府提交的证据2，原告对其真实性无异议，但对其合法性及证明内容有异议，原告认为该组证据不是合法的职权部门出具，故不能证明�告存在违法用地及违法建设的事实。本院认为，该组证据是土地管理职能部门即国土部门在调查处理原告土地权属争议申请过程中收集的材料，该材料可以作为国土部门认定原告使用涉案土地未办理任何用地审批及建设审批手续的事实依据，且原告亦未提供其办理了上述手续的证明材料，原告以上述证据并非职权部门的处理结论而否定该证据对相关事实的证明效力的主张不能成立，本院对该组证据及拟证明的事实予以确认。
被告南海区政府提交的证据3，原告对该组证据及拟证明事实无异议，本院予以确认。
被告佛山市政府提交的证据，原告对证据及拟证明的事实无异议，但原告认为被告没有提交证明其在复议阶段送达复议被申请人的答辩材料给原告的证据。本院对被告佛山市政府已提交的证据及拟证明的事实予以确认。
原告提交的�据1-3，被告南海区政府及佛山市证据均无异议，本院对该组证据及拟证明事实予以确认。
原告提交的证据4，被告对其真实性无异议，但对其证明内容有异议，被告认为该组证据仅能证明原告使用涉案土地建房的事实，并不能证明其使用涉案土地履行了审批手续。本院认为被告的质证意见可以成立，予以采纳。
原告提交的证据5，被告对其真实性无异议，但对其证明内容有异议，被告认为该照片仅能反映涉案地块的坐落，并不能证明该地块是否符合宅基地规划。本院认为被告的质证意见可以成立，予以采纳。
经审理查明：2015年3月2日，原告孙玲芳向被告南海区政府下属的南海区国土城建和水务局邮寄了《土地权属争议调查处理申请书》及相关附件材料，原告以佛山市南海区里水镇人民政府和佛山市南海区里水镇石塘村委会为土地权属争议的被申请人，要求确认位于佛山市南海区里水镇和顺石塘村孙屋边文昌楼地段面积101.7平方米的土地使用权人为原告。2015年3月9日，南海区里水国土资源管理所对原告所称的争议地块进行了调查。争议地块位于佛山市南海区里水镇和顺石塘村孙屋边文昌楼地段，原告曾于上世纪八十年代在该地块中建有占地约50平方米的“地头屋”用于堆放物品，2014年4月原告拆除该旧屋新建了两层住宅，经初步测量占地约100平方米。因原告新建房屋未办理任何农用地转用及住宅用地审批和报建手续，南海区里水镇违法、违规用地整治办公室曾在2014年4月至9月间，多次向原告发出过责令停止违法用地、违法建设行为通知书，亦曾将原告违法建设行为的材料移交城管部门要求进行立案查处。2015年3月12日，南海区国土城建和水务局根据调查情况向被告佛山市南海区政府提交了《佛山市南海区国土城建和水务局关于土地权属争议案件不予受理建议书》及相关材料，被告南海区政府以涉案地块未办理合法用地及报建手续，属于土地违法案件为由，根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条的规定，于2015年3月20日作出南府决（2015）1号《土地权属争议案件不予受理决定书》并于同月24日送达原告。原告不服该决定向被告佛山市政府申请行政复议，该府于2015年4月1日受理并于次日通知复议被申请人即南海区政府提出答复，南海区政府于同月7日向复议机关提交了答复意见书及相关材料。被告佛山市政府经审查后于2015年5月4日作出佛府行复案（2015）73号《行政复议决定书》维持了上述不予受理决定，并于同月8日送达原告。
另查明，原告孙玲芳在诉讼中未提交办理过涉案地块的用地审批及报建手续的证据材料。被告佛山市政府在诉讼中未提交其在�议程序中向原告送达了复议被申请人的复议答辩意见及材料的证据。
本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和《土地权属争议调查处理办法》第十三条第三款的规定，被告南海区政府对于原告提出的土地权属争议调查处理申请，有权作出是否受理的决定。该府作出本案所诉之南府决（2015）1号《土地权属争议案件不予受理决定书》，职权主体适格，且该府作出决定的程序亦符合《土地权属争议调查处理办法》第十三条的规定，本院予以确认。本案争议的焦点是南海区政府不予受理原告土地权属争议调查处理申请的决定在实体依据上是否充分、适用法律是否正确。经查，佛山市南海区国土城建和水务局既是土地权属争议案件的受理和调查部门，也是土地违法行为的调查处理部门。该局在对原告申请事项的调查中收集的相关材料，足以反映原告占用涉案地块新建住宅没有办理任何用地审批及报建审批手续，原告作为涉案地块实际使用人亦不能提供上述审批材料，原告在涉案地块上建房违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，佛山市南海区国土城建和水务局在向被告南海区政府提交的处理建议书对此亦作出了原告申请的权属争议案件属土地违法案件的认定，故被告南海区政府根据该局调查收集的材料和处理建议书的认定，以原告争议的地块属于土地违法案件为由，依照《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（三）的规定，决定不予受理原告的土地权属争议调查处理申请，事实依据充分，适用法律正确，本院予以确认。原告认为其使用涉案争议地块未有职能部门作出违法用地的处理决定就不能认定本案属于违法用地案件的主张，本院不予支持。另外，原告虽然名义上�涉案地块存在权属争议为由向国土部门提出调查处理申请，但从原告申请的事实理由及提交的材料来看，涉案地块并不存在实质的权属争议相对方，原告以权属争议为名提出处理申请是为了获得涉案土地的使用权，根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，对于宅基地的建设用地使用权应依法向农村集体经济组织申请并报国土部门和县级人民政府审批。故本案在实质上亦不属于土地权属争议事项，根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条（五）项的规定，同样应不予受理。综上，对于原告要求撤销被告南海区政府作出的南府决（2015）1号《土地权属争议案件不予受理决定书》的诉讼请求，本院不予支持。
至于原告认为被告佛山市政府在对南府决（2015）1号《土地权属争议案件不予受理决定书》进行复议审查的过程中，没有向其送达复议被申请�提交的复议答复意见书及材料构成程序违法的主张，经查，《中华人民共和国行政复议法》及实施条例并未对复议机关有此程序性规定，原告该主张缺乏法律依据。故对于原告要求撤销被告佛山市政府作出的佛府行复案（2015）73号《行政复议决定书》的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告孙玲芳的诉讼请求。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 周 刚
代理审判员 潘华容
代理审判员 温颖聪
二〇一五年八月十八日
书 记 员 刘圣玺