湖南省保靖县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）保行初字第5号
原告向光鑫，男，土家族，1968年12月25日出生。居民。
委托代理人黄敏，湖南民生律师事务所律师。
委托代理人张建华，湖南民生律师事务所律师。
被告保靖县国土资源局。
法定代表人彭健，保靖县国土资源局局长。
委托代理人杨卫华，男，1977年12月14日出生，瑶族，保靖县国土资源局法规股股长。
原告向光鑫诉被告保靖县国土资源局土地行政处罚一案，本院于2014年3月3日立案，于2014年3月4日向被告保靖县国土资源局送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法由审判员李源担任审判长，审判员左文政，人民陪审员彭举忠组成合议庭，于2014年6月30日公开开庭对该案进行了审理，原告向光鑫及委托代理人黄敏、张建华，被告保靖县国土资源局委托代理人杨卫华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告保靖县国土资源局于2013年9月11日作出保国土资罚字（2013）第15号国土资源行政处罚决定书，根据调查情况，2012年12月5日，向光鑫以其爱人杨先瑜之名，与保靖县迁陵镇花井村村民杨永全、杨永春、杨永勇、杨永信、杨永平五人签订土地出让协议：杨永全等五人将位于保靖县迁陵镇原活性炭厂旁面积为944.9平方米自留地（地类现状为园地）永久转让给向光鑫，向光鑫向杨永全等五人支付328000元，构成买卖或者以其他形式非法转让土地的违法事实。此后，向光鑫对该宗土地进行平整，2011年3月至9月间，向光鑫以其夫妻二人名义分别与王忠、杨明勇、黄子宁、向明远、姚八四、彭顺林签订《宅基地出让协议》，将该宗非法取得经平整后的自留地分割成面积不等的6宗宅基地转让给王忠等六人，共获取违法所得人民币84.444万元，再次构成买卖或者以其他形式非法转让土地违法事实。
依照《中华人民共和国土地管理法》第七十三条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十八条之规定，保靖县国土资源局作出了对向光鑫如下行政处罚：1、没收违法所得（纯收益）人民币肆拾肆万伍仟贰佰壹拾叁圆六角六分（445213.66元）；2、按违法所得纯收益的20%并处罚款人民币捌万玖仟零肆拾贰元柒角叁分（89042.73元）的处理决定。
被告向我院提交了作出处理决定的相关书面证据材料。
原告诉称，1、处罚决定书据以查明的实施不清，据以适用的法律关系错误，根据我国《土地管理法》的规定，土地使用权可以依法转让，《农村土地承包法》相关规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，据此，经花井村村委会同意，向光鑫从杨永全、杨永春等五人处受让土地，不违反法律规定；2、涉案土地除彭顺林修建房屋外，其余土地上并没有修建房屋，涉案土地的农用地性质至今没有发生改变，不构成“买卖或者以其他形式非法转让土地”，3、原告的目的不是为了改变土地性质，而是为了使该宗闲置抛荒地改良成优质土地。二、被告人作出处罚的程序违反了《行政处罚法》决定，根据《行政处罚法》第二十九条规定，原告于2010年12月5日从杨永全等人处受让土地，至今已有3年之久，转让给姚八四、彭顺林和王忠三人的行为分别发生于2011年3月4日、2011年7月27日和2011年7月31日；转让给杨明勇、黄子宁的行为发生在2011年8月28日和8月29日。以上五起转让行为终了日期是2011年8月29日，从行为发生之日起至行政处罚作出时间已超过两年时间。而这两年期间，被告一直没有采取任何行政措施，也没有实施行政处罚。处罚行为已过行政处罚的最长追诉时效。2、本案已经由公安机关刑事处理，且案件已被公安机关撤销，被告的处罚违反一事不再处理原则。3、被告人的听证程序严重违法，在听证过程中被告并没有询问原告是否要求回避。从而使得原告在听证程序中不能充分阐述和申辩，剥夺了原告陈述申辩权。三、被告作出的行政处罚违背了《行政处罚法》“公正公开”和“处罚与教育相结合”两个原则。四、被告作出的处罚不合情理，违反行政法的合理行政原则。
为支持其诉讼请求，原告向我院提交如下证据：1、保靖县人民法院民二庭的执行笔录。拟证明向光鑫以其购买的土地偿还县农行60万的贷款；2、保靖县农行开具的证明，拟证明客户杨先瑜已经偿还了所欠农行的本息累计人民币615680元；3、杨先瑜交给保靖县人民法院的执行款人民币20000元拟证明向光鑫转让土地的款项已经全部用来偿还银行的贷款和交纳执行费。
被告保靖县国土资源局对上述证据提出质证意见为：向光鑫偿还债务的事实与行政处罚没有任何关系，农行出具的证明只能证明原告的爱人杨先瑜偿还了其借款，与本案毫无关联。杨先瑜向法院交纳的执行费20000元，是其债务问题，与本案无关。
被告保靖县国土局辩称，一、保国土资罚字（2013）第15号国土资源行政处罚决定书认定的事实清楚、适用法律准确。经被告查明，原告向光鑫以32.8万元的价格购得位于原保靖县活性炭厂附近的保靖县花井村村民的自留地做宅基地，面积约944平方米左右。同年12月21日其呈报花井村同意做私人建房用地。获得土地后，申请人平整了土地，之后分别于2011年3月4日非法将151.24平方米的土地以12.8万元的价格转让给彭顺林，2011年7月27日非法将127.56平方米的土地以14.368万元的价格转让给王忠，2011年7月31日非法将190.69平方米的土地以15.8万元的价格转让给姚八四，2011年8月28日以14.388万元的价格转让给杨明勇，2011年8月28日以14.388万元的价格转让给向秀莲，2011年9月29日以12.8万元的价格非法转让给向明远120平方米的土地，后三次非法转让的土地总面积为475.36平方米。共计获得非法转让金额84.544万元，上述事实均有证据材料证实。故被告所作出的保国土资罚字（2013）第15号国土资源行政处罚决定书认定的事实清楚。原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款：任何单位和个人不得侵占买卖或者以其他形式非法转让土地。第六十三条：农民集体土地使用权不得出让、转让、出租用于非农建设之规定，已构成非法转让土地的不争事实，被告依据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十八条作出的保国土资罚字（2013）第15号国土资源行政处罚决定书适用法律准确。
保国土资罚字（2013）第15号国土资源行政处罚决定书程序合法，不违背原则
土地违法案件的追诉时效，是以违法行为终了之日起计算，本案中原告通过非法转让取得土地后，经过平整，将该地划分宗地分别转让给王忠等六人。彭顺林受让土地后已建成3层楼房，其余土地未恢复原状，土地违法状态持续，未超过追诉时效。本案经司法机关审查发现违法所得达不到刑事处罚标准后移送被告作行政处罚，被告依法对当事人的违法行为作出处理，没有违背行政处罚“一事不再罚”的原则。本案作为土地行政处罚典型案件，经过了听证程序，于2013年8月21日在保靖县国土资源局举行了听证，听证过程完全按照《国土资源听证程序规定》执行。本案被告从受理到调查结束再到作出处理决定过程中完全依据《行政处罚法》、《土地违法案件查处办法》之程序规定执行，没有违反相关的规定，程序合法。
保国土资罚字（2013）第15号国土资源行政处罚决定书不违背“公正公开”和“处罚与教育相结合”原则
原告在我县城市规划区通过非法转让取得土地后平整为宅基地，分割成6宗地再次转让给彭顺林等六人违法获利，目前彭顺林已经建成3层楼房。原告非法转让的行为违反了《土地管理法》的相关规定，严重扰乱了我县土地一级市场，在我县造成了严重不良影响。我局依法公开公正对其作出行政处罚，是典型的土地严格执法行政行为，在打击处理土地违法行为中起到了很好的效果。被告严格按照《行政处罚法》和《国土资源听证程序规定》相关规定，于2013年8月21日在保靖县国土资源局就该案公开举行了听证，在听证过程中县电视台作为媒体进行了全程摄影，并公开报道了该案。另，被告对相关其他土地违法行政相对人的查处也将持续展开，故对其作出的具体处理决定不违背“公正公开”和“处罚与教育相结合”原则。
保国土资罚字（2013）第15号国土资源行政处罚决定书不违背“合情”和“合理”原则。
原告非法取得土地并且非法转让过程中获利，严重的扰乱我县土地市场，不属于《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款规定的不予处罚的情形，保国土资罚字（2013）第15号国土资源行政处罚决定书作出没收违法所得445213.66元；并处罚款按违法所得20%处以罚款，被告是经过会审之后作出的决定，合情合理。因此被告对原告的处理不存在选择性执法问题。
为支持其诉讼请求，被告向本院提交如下证据：1、询问笔录等行政处罚的调查材料，拟证明本案依法立案后经过了调查。2、刑事案件立案侦查材料，拟证明在原告可能涉嫌犯罪的时候，保靖县公安局依法对该案进行了刑事案件立案侦查。3、保靖县建房申请表、土地出让协议书、房屋宅基地出让协议书、向光鑫收取土地款的收条，拟证明原告向光鑫的行为已经构成了以非法或其他方式转让土地的违法事实。4、现场勘测笔录及现场照片，拟证明原告向光鑫的违法事实经过了实地的测量，有勘测笔录及照片为证。佐证实际的非法转让土地的面积。：5、向光鑫的户籍证明、向光鑫非法转让土地案件调查报告及会审记录；行政处罚告知书、行政处罚听证告知书及回证；听证申请书、听证委托书、吉首市民众法律服务所函；行政处罚听证通知书；法律文书送达回证；听证会签到表及听证笔录。拟证明保靖县国土资源局按程序依法对该案进行了会审及听证程序。6、行政处罚决定书及送达回证，拟证明被告依法作出具体的行政处罚决定行为。7、保靖县人民政府行政复议决定书，拟证明本案经行政复议，保靖县人民政府对被告作出的行政行为依法予以维持。8、土地行政处罚强制执行申请书，拟证明经过具体行政行为处理后，当事人拒不履行决定，依法申请强制执行。
原告向光鑫对上述证据质证意见为：对证据1、2没有异议，对证据3原告方认为该组证据不能证明原告向光鑫构成了非法或其他方式转让土地的违法事实。法律允许土地出让，并且经过了花井村村委会同意。对证据4原告认为被告认定的土地面积没有依据，向光鑫与杨永华等五人签订的出让协议来看，土地面积为780平方米，而不是被告认定的944平方米。对证据5原告认为该组证据只能证明被告举行了听证，不能证明被告的行政处罚决定是合法的。对证据6，原告认为该份决定书认定的事实不清，程序违法，该份决定书是违法作出的。对证据7原告认为该份《行政复议决定书》认定的事实不清，程序违法，该份决定书是违法作出的。对证据8原告认为强制执行书还未生效，该份证据不能作为证据。
对原、被告的举证，合议庭作如下综合认定：对原告向光鑫所列举的3份证据，本合议庭予以采信，能够证明相关的客观事实。对被告保靖县国土资源局列举的证据1、2、3、4、5、7、8，事实部分予以采信。对证据6行政处罚决定书的证明目的不予采信。处罚决定书中写明“2012年12月5日，向光鑫以其爱人杨先瑜之名……”首先该土地出让协议书的签订人乙方签名为杨先瑜本人，而非向光鑫。另外签订时间为2010年12月5日，而非2012年12月5日。该证据与事实不符，本院不予采信。
本院根据庭审法庭调查，确认以下案件事实：2010年12月5日，原告向光鑫妻子杨先瑜，与保靖县迁陵镇花井村村民杨永全、杨永春、杨永勇、杨永信、杨永平五人签订土地出让协议书：杨永全等五人将位于保靖县迁陵镇原活性炭厂旁面积为944.9㎡自留地（地类现状为园地）永久转让给杨先瑜，杨先瑜向杨永全等五人支付328000元。此后，向光鑫对该宗土地进行平整，2011年3月至9月间，向光鑫以其夫妻二人名义分别与王忠、杨明勇、黄子宁、向明远、姚八四、彭顺林签订宅基地出让协议，将该宗自留地分割成面积不等的6宗宅基地转让给王忠等六人，共得土地出让金84.444万元。2012年6月1日，被告保靖县国土资源局接到群众举报，反映原告向光鑫非法买卖土地事实，被告保靖县国土资源局随即进行了核实，并于2012年6月17日正式立案调查和取证，2013年7月31日，被告保靖县国土资源局在调查终结后，对该案件进行了集体讨论，认定向光鑫买卖或者以其他形式非法转让土地违法事实成立。
2013年8月7日，被告保靖县国土资源局向原告向光鑫送达了行政处罚告知书告知了被告作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知了向光鑫享有的陈述和申辩权利，同时向其送达了行政处罚听证告知书，并于2013年8月21日举行了听证会。2013年9月11日被告保靖县国土资源局作出了保国土资罚字（2013）第15号行政处罚决定书并于当天向原告向光鑫送达。原告向光鑫对保国土资罚字（2013）第15号行政处罚决定书不服，向保靖县人民政府申请复议，2014年1月17日，保靖县人民政府保府复决字（2013）11号行政复议决定书维持了被告的行政处罚决定书，于是原告向光鑫向我院提起行政诉讼。通过对该案的审理，被告保靖县国土资源局保国土资罚字（2013）第15号行政处罚决定书在该案处理过程中明显存在认定事实不清，证据不足，并且漏列行政处罚相对人。在本院对该案作出判决前，被告保靖县国土资源局就保国土资罚字（2013）第15号行政处罚决定书于2014年7月11日作出了保国土资撤字（2014）第（01）号行政处罚撤销决定书。但原告向光鑫就该案坚持不撤诉，要求法院判决。
本院认为：2010年12月5日，原告向光鑫之妻杨先瑜与杨永全、杨永春、杨永勇、杨永信、杨永平签订了土地出让协议书，达成了杨永全等五人以328000元的价格将迁陵镇花井村原活性碳厂背后小公路后坎有整块无争议的自留地，永久性的出让给杨先瑜的协议，原告向光鑫将受让得到的土地进行平整后并分划成六个宅基地卖给王忠等六人，共得现金总额84.444万元，在六次非法买卖土地过程中向光鑫与其妻杨先瑜均共同参与，但被告保靖县国土资源局在对该违法行为作出处罚时，漏列了杨先瑜，且该案的违法事实认定不清，证据不足。
综上所述，被告保靖县国土资源局在该案中没有依照客观事实，作出符合相关法律、法规规定的行政处罚行为，应当撤销。
依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）款第1项、之规定，判决如下：
撤销被告保靖县国土资源局于2013年9月11日作出的保国土资罚字（2013）第15号土地行政处罚决定书；
案件受理费50元，依法减免。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院。
审 判 长 李 源
审 判 员 左文政
人民陪审员 彭举忠
二〇一四年七月二十九日
书 记 员 易 羿
附页
《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条
人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
3．违反法定程序的；