河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）豫行终971号
上诉人（一审被告）郑州市上街区人民政府。
法定代表人翟晓宾，区长。
委托代理人黄慢，郑州市上街区政府行政复议中心工作人员。
委托代理人杨根喜，河南聚尚律师事务所律师。
上诉人（一审被告）郑州市上街区峡窝镇人民政府。
法定代表人陈勇，镇长。
委托代理人马涛，郑州市上街区峡窝镇政府工作人员。
委托代理人杨根喜，河南聚尚律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）何银昌，男，汉族，1945年2月9日生，住郑州市。
一审第三人郑州市上街区峡窝镇魏岗村村民委员会。
负责人何承强，主任。
何银昌诉郑州市上街区人民政府、郑州市上街区峡窝镇人民政府要求履行安置协议一案，郑州铁路运输中级法院依法作出（2017）豫71行初585号行政判决。郑州市上街区人民政府（以下简称上街区政府）、郑州市上街区峡窝镇人民政府（以下简称峡窝镇政府）均不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。上诉人上街区政府委托代理人黄慢、杨根喜以及峡窝镇政府委托代理人马涛、杨根喜，被上诉人何银昌到庭参加诉讼。郑州市上街区峡窝镇魏岗村村民委员会（以下简称魏岗村委会）经传票合法传唤未到庭，本案进行缺席审理。本案现已审理终结。
何银昌一审诉称，2014年4月，何银昌将自己在魏岗村的房屋交付给魏岗村委，并于当年5月双方签订产权调换协议。后在履行安置时双方产生纠纷，何银昌遂诉至法院，一审请求：要求一审被告执行魏岗村委和何银昌签订的协议及2016年5月28日镇政府副书记李志锋和村委主任何承强当众口头承诺予以结算，共计50081.1元。一审诉讼费用由一审被告承担。
郑州铁路运输中级法院一审查明，2012年3月，上街区政府对魏岗村、南峡窝村进行合村并城项目改造，成立了魏岗村、南峡窝村合村并城项目指挥部，并由郑州宜居职教园区管理委员会制定了《魏岗村、南峡窝镇村合村并城项目搬迁补偿安置办法》。2014年4月2日，魏岗村委会与何银昌签订了“魏岗村新乡医学院项目建设搬迁产权调换协议”（以下简称产权调换协议），该协议约定：按照标准应安置的房屋面积：228平方米。安置建筑面积：90平方米两套，60平方米一套，总面积约为240平方米。2016年5月，何银昌准备分房抽签时，被该村村委会告知60平方米房屋房源不足，调整为90平方米的房屋。何银昌称多出的30平方米，在不涨价的情况下，同意变更。一审另查明，2016年11月7日前，魏岗村委会在对该村29户村民回迁结算时，对超出安置房30平方米以上的面积价格均按照880元每平方米结算。
一审认为，一、关于被告的主体资格问题。根据《郑州市人民政府关于合村并城工作的指导意见》的规定，上街区政府是魏岗村、南峡窝村合村并城改造项目的主体，负责该项目的拆迁补偿安置工作，是本案适格的被告。二、关于本案协议变更后如何继续履行的问题。依法签订并成立的协议，一经生效即具有法律约束力，双方均应按约定履行。特别是行政机关更应严格按约诚实信用地予以履行。何银昌与魏岗村委会签订的协议属于在拆迁过程中签订的行政协议，上街区政府应当按照协议约定内容履行其给付义务。由于上街区政府的原因，无法提供协议约定的60平方米房源，造成原协议的变更。根据《合同法》的相关规定，协议变更需经双方协商一致，何银昌同意在超出面积不涨价的基础之上可以变更协议。双方提交的证据证明2016年11月7日前，魏岗村部分村民超出30平方米面积均按每平方米880元结算，没有涨价。上街区政府辩解涨价的理由是依据峡窝镇方顶冯沟魏岗柏庙新型社区建设指挥部“关于魏岗柏庙安置房回迁结算存在的问题及建议”的请示，对超出安置标准30平方米的房屋，应按照1880元/平方米结合楼层增减计价，该理由显然没有事实和法律依据，且显失公平，一审不予支持。三、关于何银昌提出过渡费问题。按照协议约定，上街区政府应当向何银昌支付过渡费直至何银昌得到安置。本案因上街区政府原因，何银昌至提起本案诉讼时仍未得到安置，上街区政府应当继续按照协议约定向何银昌支付过渡费。综上，何银昌的诉讼请求成立，一审予以支持。一审判决：上街区政府在一审判决生效后三十日内以“超过30平方米面积按照每平方米880元结算”的标准向何银昌交付安置房屋；上街区政府在一审判决生效后三十日内按照与何银昌签订的《搬迁产权调换协议》中相关约定的标准向何银昌支付过渡费至交付房屋之日止。一审诉讼费1052.03元由上街区政府承担。
上街区政府、峡窝镇政府均不服一审判决，向本院上诉称：一、一审认定事实不清、证据不足，依法应当予以撤销。首先，根据被上诉人与上诉人所签产权调换协议第五条约定：“…超出30平方米部分按市场价结算”，由于该约定未对市场价进行最终约定，故在本案事实发生后，峡窝镇政府在发现魏岗村对部分村民结算时未按照约定结算时，就存在问题向上街区政府进行汇报请示，暂停了部分未结算村民的结算事宜。并于随后作出批复，决定超出30平方米以外的部分面积，建议按1880元/平方米结合楼层增减率计价。该方案在程序和实体上均符合法律规定。其次，无论峡窝镇政府副书记李志锋还是魏岗村主任何承强，均无权对政府安置房价格进行变更和更改。再次，该安置房计价应严格按照所签订产权调换协议及政府批复办理。二、一审对过渡费的判决错误。首先，被上诉人在一审起诉状及第一次庭审中均未提出过渡费的诉讼请求。其次，被上诉人因对结算标准不认可而拒绝结算行为，不能成为要求支付过渡费的理由。三、一审漏列当事人，属程序错误。被上诉人在一审起诉状中明确列有第三人魏岗村委会，且第三人指定了分房方案及细则，是本案当事人，在案件中作用不可替代。综上，一审事实不清、证据不足，漏列案件当事人，请求撤销一审判决，驳回被上诉人诉讼请求或发回重审。
何银昌未提交书面答辩意见。
本院二审查明事实与一审一致。
本院认为：一、上街区政府应为本案适格被告。何银昌主要基于其与魏岗村委会签订的产权调换协议提起本案诉讼，该协议是在魏岗村的合村并城改造中签订的，魏岗村委会虽然在名义上是合同相对方，但根据郑州市人民政府的政策文件，上街区政府是改造工作的责任主体，魏岗村所签订的产权调换协议是在上街区政府组织、指令和委托下进行的，而村民之所以愿意签订这一协议，也主要是基于对当地政府的信赖，这种信赖是法治政府的基础所在。由此，上街区政府应当对产权调换协议及相关的争议承担法律责任，法院不必受合同相对性原则的限制。同时，由于村委会只是行政委托中的被委托人，不是必须参加诉讼的第三人，一审未通知其参与诉讼，并不违反法律规定。二、上街区政府应对实际安置房超出应安置房面积的部分按照每平方米880元结算。根据双方所签订的产权调换协议，房屋结算价为超出应安置面积30平方米以内的按每平方米880元加150元结合楼层增减计价，对超出应安置面积30平方米的部分，按照每平方米1880元结合楼层增减价结算，但何银昌主张后来在实际执行中更改为超过应安置部分一律按每平方米880元结算。对此，根据魏岗村委会的证明，可以证实双方在实际履行协议中对协议的结算价进行了变更，即超过部分一律按照每平方米880元结算。这既是对群众的照顾，也是政府部门不能提供充足房源的违约责任的体现，本院对此予以认可。从平等对待的原则看，上街区政府对2016年11月7日前其他村民增加安置面积的结算价均以每平方米880元为标准，其对何银昌却按照1880元结算，明显不公平。三、上街区政府应承担延期安置的过渡费。从何银昌的起诉状看，其在诉讼请求部分仅显示结算数额，但从起诉状的内容看，其也陈述了过渡费损失，这是一审原告缺乏法律经验所致，并不能认为何银昌未提出过渡费损失的诉讼请求。由于结算标准处于争议期间无法进行房屋安置，而上街区政府最终对争议要承担败诉责任，故对于因争议而延迟安置房屋期间的过渡费，应由过错方即上街区政府承担。上街区政府上诉称没有争议的2套180平方米房屋随时可以安置，但何银昌并未要求或接受安置，其不应当对此部分承担过渡费，而何银昌辩称政府部门要求“三套同时安置，否者一处也不安置”。对此，由于行政协议首先具有行政行为的性质，上街区政府首先应当承担其通知或愿意安置另外两套房的举证责任，而其并未提供此类证据，应承担不利后果，认定其具有安置过错。综上，一审判决事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由均不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费2104.06元，由上诉人郑州市上街区人民政府、郑州市上街区峡窝镇人民政府共同承担。
本判决为终审判决。
审判长 王 松
审判员 马传贤
审判员 苗春燕
二〇一八年六月六日
书记员 玄晟颐