江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏01行终831号
上诉人（原审被告）南京市栖霞区城市管理行政执法局，住所地在江苏省南京市栖霞区文成路1号。
法定代表人金旭，南京市栖霞区城市管理行政执法局局长。
委托代理人平勇，南京市栖霞区城市管理行政执法局工作人员。
委托代理人冯标，江苏欣达律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）殷天慰，男，1986年4月12日出生，汉族，住南京市栖霞区。
上诉人南京市栖霞区城市管理行政执法局（以下简称栖霞区城管局）因殷天慰诉其不履行法定职责一案，上诉人栖霞区城管局不服南京市栖霞区人民法院（2016）苏0113行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，上诉人栖霞区城管局的委托代理人平勇、冯标，被上诉人殷天慰到庭参加诉讼。本案经江苏省高级人民法院批准延长审理期限3个月，本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，殷天慰及其母亲居住地原属于江南水泥厂生活区。2014年上半年，南京市为迎接青奥会，开展了“大干一百天，环境大扫除”专项整治活动。2014年5月中下旬，江南水泥厂、居委会共同对小区内乱搭乱建、乱摆乱设、乱贴乱画、违种等现象进行环境大整治。2014年6月7日，殷天慰拨打12319城管热线，电话举报江南水泥厂内有人正在进行非法渣土运输。12319城管热线的指挥中心于当天将殷天慰投诉事项转交栖霞区城管局，栖霞区城管局接到举报后，向12319城管热线的指挥中心说明，目前南京市栖霞区栖霞街道（以下简称栖霞街道）日常城市管理职能已划归南京经济技术开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）管辖，申请退单。12319城管热线指挥中心办理退单后，于2014年6月9日将该投诉转交开发区管委会处理。开发区管委会接到转办单后指派南京经济技术开发区管理委员会综合执法支队（以下简称开发区执法支队）工作人员前往现场，发现是街道正在进行环境整治工作，用农用车拖运拆除违章建筑物等所产生的垃圾。后开发区执法支队的工作人员现场口头告知殷天慰，其举报事项是街道进行环境整治，对江南水泥厂厂区内原积累的垃圾进行清理，而非渣土运输，且该地段属于栖霞街道管辖区域，应由栖霞街道处理。殷天慰以开发区执法支队不履行法定职责为由，于2014年10月30日诉至南京市栖霞区人民法院（以下简称栖霞区法院），要求确认开发区执法支队行为违法。栖霞区法院于2015年1月26日作出（2014）栖行初字第34号裁定书，以开发区执法支队作为开发区管委会内设机构，不是本案的适格主体为由，驳回殷天慰对开发区执法支队的起诉，该行政裁定书已经生效。2015年5月12日，殷天慰以栖霞区城管局为被告，再次诉至栖霞区法院要求处理。
原审法院另查明，栖委办字（2012）53号《关于南京经济技术开发区托管街道的实施意见（试行）》（以下简称53号文）规定，受栖霞区委、区政府委托，开发区党工委、管委会对龙潭街道、栖霞街道、西岗街道进行管理。宁开工委组字（2012）68号《中共南京市委南京经济技术开发区工作委员会、南京经济技术开发区管理委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》明确，开发区管委会承担区域内的城市管理工作。栖委字（2014）59号《区委区政府关于印发栖霞区城市综合管理体制改革实施方案的通知》（以下简称59号文）规定，根据南京市人民政府办公厅2013年第103号会议纪要精神，栖霞区城管局就开发区托管范围内龙潭、栖霞、西岗三个街道委托开发区管委会行使城市管理处罚职能，委托权力内容仅限于栖霞区城管局城市管理相关处罚权力。委托执法的相关文书由栖霞区城管局统一制作后交开发区管委会使用。庭审中，栖霞区城管局未就其书面委托开发区管委会行使城市管理职能，以及按上述文件要求办理相关手续提供证据予以证明。
原审法院认为，双方争议焦点为：1、对殷天慰举报的事项栖霞区城管局是否有管理职责；2、如栖霞区城管局对殷天慰举报事项负有管理职责，是否已履行职责。
关于焦点一，第一，依据《南京市城市治理条例》第六十五条规定，行政执法实行属地管理，由违法行为地的区、县城市管理相关部门管辖。本案中，殷天慰举报江南水泥厂雇佣无资质车辆从事渣土运输的违法行为，属于栖霞区城管局的管辖范围，因此殷天慰举报的事项属于栖霞区城管局管辖。第二，栖霞区城管局提出依据59号文规定，栖霞区城管局已将其管辖范围内的龙潭、栖霞、西岗三个街道的日常城市管理处罚职能，委托开发区管委会行使的主张。原审法院认为，行政委托是指行政机关在其职权职责范围内依法将其行政职权或行政事项委托给有关行政机关、社会组织或者个人，受委托者以委托机关的名义实施管理行为和行使职权，并由委托机关承担法律责任的法律行为。行政委托的成立必须具备形式上的要件，并符合法定程序。形式上应具备书面委托书，明确委托的对象、范围、权限、期限及相应的要求。在程序上，应将该委托书公之于众，其公布的范围，应以受委托人行使公权力的范围确定。本案中，栖霞区城管局与开发区管委会之间并不具备行政委托的形式和程序要件，栖霞区城管局亦未就双方达成委托的合意，依法定程序办理委托手续的相关事实提供证据证实。且原审法院从向南京市人民政府法制办公室调取的《行政执法和监督主体资格审理登记表》以及南京市栖霞区法制办公室了解的情况看，均未见栖霞区城管局将行政处罚的相关职责委托给开发区管委会行使。即便双方存在委托关系，亦无相关的备案材料予以证实，故双方不存在事实上的委托关系。第三，从开发区执法支队到现场处理的情况看，开发区执法支队未就殷天慰所举报的事项依法定程序作出处理，而是告知殷天慰就举报事项向栖霞街道反映，其未依法履行法定职责，由此产生的法律后果应由栖霞区城管局承担。综上，对栖霞区城管局辩称殷天慰所举报事项涉案地区的管辖主体不是栖霞区城管局及其不存在不作为的情形的观点，原审法院不予采纳。栖霞区城管局对殷天慰举报事项有管理职责。
关于焦点二，栖霞区城管局是否已履行职责。栖霞区城管局在接到12319城管热线指挥中心关于殷天慰投诉事项的转办工单时，已明知殷天慰的投诉事项，其以目前栖霞街道已划归开发区管委会管辖为由，即将该转交单退单，并未去现场进行处理，对殷天慰举报的事项未履行法定职责。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决，一、确认栖霞区城管局对殷天慰举报事项不予处理的行为违法；二、责令栖霞区城管局在法定期限内对殷天慰的举报事项依法作出处理。案件受理费50元，由栖霞区城管局承担。
上诉人栖霞区城管局上诉称，一、涉案区域的城市管理职责由开发区管委会负责，被上诉人不负有管理职责。1、一审判决认为根据《南京市城市治理条例》第六十五条的规定，认定被上诉人的举报事项属于上诉人管辖，属于认定错误。上诉人在一审中已提交了充分证据证明，根据南京市人民政府及南京市栖霞区委、区政府的相关文件规定自2014年4月开始，龙潭、栖霞、西岗三个托管街道的日常城市管理职能由开发区管委会负责，一审查明了开发区管委会的职能配置，其中包括开发区管委会承担区域内城市管理工作。上诉人在一审中提交的开发区执法支队出具的《停止违法行为通知书》证据能够印证开发区管委会对包括栖霞街道在内的区域内行使城市管理职能，并且行政文书都是南京市城市管理执法局统一印制的格式文书，既不是上诉人制定的，也不需要上诉人提供；2、一审判决认定被上诉人应承担委托人职责，没有事实依据。一审判决既认定上诉人与开发区管委会之间不具备行政委托的形式和程序要件，同时又认为开发区执法支队未履行法定职责由此产生的法律后果应当由上诉人承担，没有任何依据；3、被上诉人的举报事项已由开发区执法支队履行管理职责。在（2014）栖行初字第34号行政案件中已经充分查明，被上诉人的举报事项，交办给开发区执法支队进行处理后，开发区执法支队的工作人员及时与被上诉人进行了联系，并到现场进行了调查了解，并将情况通过口头和12319热线回复的形式告知了被上诉人。二、一审判决要求被上诉人对上诉人的举报事项作出处理没有法律依据。本案中，上诉人虽然接到过12319城管热线指挥中心关于被上诉人举报事项的工单，但未收到过任何与举报事项有关的证据材料，而且在上诉人向指挥中心告知栖霞街道已归开发区管委会管辖后，指挥中心经审核确认，将涉案举报工单转交给开发区管委会。被上诉人从未直接向上诉人对涉案事项进行举报，上诉人也未收到过开发区管委会转来要求对被上诉人举报内容进行查处的任何请求。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院依法撤销原审判决，改判驳回被上诉人的全部诉讼请求。
被上诉人殷天慰辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审原、被告向原审法院提交的证据均已随案移送本院，原审法院从证据的关联性、合法性、真实性三个方面对双方当事人提交的证据予以审核认证，符合法律规定。经审查，对原审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。
本院认为，《南京市城市治理条例》由南京市第十四届人民代表大会常务委员会第三十三次会议制定，2012年11月29日江苏省第十一届人民代表大会常务委员会第三十一次会议批准，系南京市的地方法规。《南京市城市治理条例》第八条规定，相关开发区管理委员会和风景区、火车站等窗口地区的管理机构，应当按照各自职责负责辖区范围内日常城市管理工作，并可以接受城市管理相关部门委托行使相关职权。本案中，结合南京市栖霞区委、区政府的53号文和59号文的相关规定，开发区管委员对龙潭街道、栖霞街道、西岗街道的日常城市管理工作负有相关职责。殷天慰所举报的南京市栖霞区栖霞街道江南水泥厂内有人正在进行非法渣土运输的事项属于日常城市管理工作，已由12319城管热线转派给开发区管委会负责处理。殷天慰与栖霞区城管局在一审中一致认可，开发区管委会在接到12319城管热线的工单后，指派开发区执法支队的工作人员前往现场并处理的行为，据此，相关负有职责的机构已履行管理职责，殷天慰要求栖霞区城管局履行法定职责，没有事实和法律依据，本院不予支持。
综上，原审法院适用法律、法规错误，依法应当予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销南京市栖霞区人民法院（2016）苏0113行初字第3号行政判决；
二、驳回殷天慰的诉讼请求。
一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人殷天慰负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陆俊騑
代理审判员 王玉刚
代理审判员 王攀峰
二〇一七年二月十六日
书 记 员 曹 洁