福建省厦门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）厦行终字第14号
上诉人（原审原告）宗玉玲，女，1975年2月1日出生，汉族，地址厦门市思明区。
委托代理人焦国东（系上诉人的丈夫），男，1975年10月30日出生，汉族，地址厦门市湖里区。
被上诉人（原审被告）厦门市建设与管理局，住所地厦门市思明区厦禾路362号。
法定代表人林德志，局长。
委托代理人许勇铁，该局副局长。
委托代理人陈昱，福建联合信实律师事务所律师。
上诉人宗玉玲诉被上诉人厦门市建设与管理局不履行社会保障性住房配售行政职责一案，不服厦门市思明区人民法院（2013）思行初字第124号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年1月24日公开开庭审理了本案，上诉人的委托代理人焦国东，被上诉人的委托代理人陈昱出庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2012年8月1日，宗玉玲提出了购买厦门市保障性商品房申请，其中房源意向明确填写为“思明、湖里区”。宗玉玲的户籍所在地湖里区湖边社区居委会进行了初步审核，认为其所提供的申请材料齐全，且基本符合申请条件，予以受理，并确定了宗玉玲受理轮候号为3291号。
2012年2月25日，厦门市建设与管理局在厦门日报公示了关于第四批保障性商品房申请户审核结果。该批次截止轮候号为1403号，共有663户经过社区及市住宅办审核，符合相关保障性商品房申请条件，另有29户经审核不具备保障性商品房购房资格。2012年4月7日，厦门市建设与管理局在厦门日报上刊登了该批次选房配售安排的通知，并强调选房按轮候号顺序进行。2012年7月10日，厦门市建设与管理局在厦门日报公示了关于第五批保障性商品房申请户审核结果。该批次截止轮候号2346号，共有880户经过社区及市住宅办审核，符合相关保障性商品房申请条件，另有38户经审核不具备保障性商品房购房资格。2012年10月3日，厦门市建设与管理局在厦门日报上刊登了该批次选房配售安排的通知。上述两批次的保障性商品房的配售房源仍涵盖思明、湖里区。
2013年8月8日，厦门市建设与管理局在厦门日报上刊登了关于开展第八批经济适用房、第六批保障性商品房预约登记分配工作的通知，并从2013年8月12日起启动第六批次保障性商品房配售预约登记。本次预约登记对象为申请时间在2012年12月31日前的全市各区经济适用房、保障性商品房已申请且处于轮候状态的申请户，预约后根据轮候号顺序选房。厦门市建设与管理局还明确表示因本次思明、湖里区的存量房源及规划建设房源数量相对较少，决定将剩余厦门岛内房源优先分配给保障性租赁房的申请户，经济适用房与保障性商品房将不再分配思明、湖里区房源。厦门市建设与管理局也明确，该预约选房制度属于自愿预约，如果申请户不参加本次预约，可以继续等待其他保障房项目，轮候号依然有效。关于本次预约登记的相关政策，厦门市建设与管理局还在其部门网站进行了详细解释和说明。2013年9月2日，厦门市建设与管理局在厦门市保障住房网站上公示了该批次截止至8月30日预约登记情况的通知。2013年9月27日，厦门市建设与管理局还为部分未完成正式预约的申请户适当延长了预约时间至10月15日。宗玉玲的申请时间以及轮候号属于本批次配售，但宗玉玲在知悉本批次选房的相关政策后，认为厦门市建设与管理局所提供的房源与其当时填写的房源意向不符，尚未前往预约登记。2013年11月，宗玉玲向一审法院提起行政诉讼，请求限期厦门市建设与管理局对其申请进行审查并作出许可决定。
原审法院另查明，宗玉玲所填写的保障性商品房申请表中有载明申购流程图，分别为领表、申请及审批、配售、交房四个环节，其中申请及审批环节包括：填表、户籍所在地社区居委会受理、确定轮候顺序号、市住宅办调查核实、市建设与管理局公示、批准。
原审法院认为，《厦门市社会保障性住房管理条例》（下称《住房管理条例》）第六条规定，市住房保障行政管理部门依照本条例负责本市社会保障性住房工作的组织实施和管理。据此，对本市保障性商品房申购工作组织实施管理系厦门市建设与管理局的法定职责。
一、关于厦门市建设与管理局对宗玉玲保障性商品房购买申请所进行的审核是否属于行政许可的问题。根据《中华人民共和国行政许可法》第二条的规定，行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。可以看出，该法所规定的行政许可是指在国家一般禁止的前提下，对符合特定条件的行政相对方通过颁发许可证执照等形式赋予其从事某种活动的法律资格或者权利，主要是为了规范行政机关管制市场的行为。社会保障型住房，则是指政府提供优惠，限定户型、面积、价格等，向本市住房困难家庭，以出租或者出售方式提供的政策性住房。该类住房的供给，明显带有福利给付性质，与行政许可并不一致。虽然租赁或者购买保障性住房需要提出相关申请，厦门市建设与管理局也存在按照相关规定予以审核的管理行为，但系针对申请户是否符合本市户籍的住房困难家庭等限定条件的确认，故不属于行政许可，亦不应适用行政许可的相关时限规定。因此，宗玉玲主张厦门市建设与管理局违反我国行政许可法的规定，未在法定期限内对申请进行审查和作出许可决定，于法无据，不予支持。
二、关于厦门市建设与管理局是否存在不作为的问题。《住房管理条例》第十九条规定，社会保障性住房实行轮候分配制度，按轮候号先后顺序配售。宗玉玲提交的涉讼申请通过居委会初步审查之后，已获得轮候号码3291号，并进入轮候阶段，轮候期间，厦门市建设与管理局依照保障房的建设情况，展开截止至轮候号2346号的申请户的第五批次保障房住房审核及配售工作。宗玉玲轮候号尚未进入该批次，厦门市建设与管理局无法对其申请进行审核及配售，并无不当。
《住房管理条例》第二十条规定了社会保障性住房的申请程序，具体体现为“五级审查、两级公示、多部门协查”。可见为保证申请材料的真实性，对于申请程序的审核是由多个部门共同完成，厦门市建设与管理局所进行的审核只是其中一环，主要体现在由其对报送上来的申请家庭进行审核并将结果公示。《住房管理条例》第二十条还规定厦门市建设与管理局应及时将保障性住房分配房源、分配方案及结果通过报纸、网站向社会公布。从查明事实来看，宗玉玲向湖里区湖边社区居委会提交保障性住房申请后，居委会进行了初步审查，认为符合条件并向宗玉玲发放了轮候登记号。此后系居委会及相关街道的调查核实程序，与厦门市建设与管理局并无直接联系。厦门市建设与管理局收到上报的相关申请材料时，宗玉玲已然进入轮候状态。在第四批、第五批的保障性住房选配工作结束后，厦门市建设与管理局根据厦门市人民政府统筹规划的房源，启动了第六批的保障性商品房的选配工作，并采取了预约登记制度，将房源情况、预约方案、预约情况均进行了公布。宗玉玲提起诉讼时，第六批保障性住房预约及审核工作尚在开展当中。预约结束后，厦门市建设与管理局将对预约申请户资格进行审核并予以公示，如无异议，再确认其购房资格。取得购房资格的申请户再按轮候号先后顺序进行选房。厦门市建设与管理局依照《住房管理条例》的规定，积极、充分地履行了法定职责，并不存在行政不作为。
关于厦门市建设与管理局对第六批保障性商品房实行预约登记分配的方式，其目的在于提高分配效率，加快分配进度。宗玉玲在庭审时也明确表示，确实已知悉该批次的预约登记方式及选配方案，但由于与申请时的房源意向不符，宗玉玲未前往预约登记，该预约登记方式与以往批次的配售模式有所不同，但是与《住房管理条例》的相关规定并不冲突，属于审核方式上的调整，且厦门市建设与管理局已依照条例规定，将预约登记的具体方法在报纸与网站上进行公布和宣传、解释，亦不存在违法之处。
关于宗玉玲认为提交申请至厦门市建设与管理局进行审核的间隔时限过长的问题。前已述及，针对保障性商品房申购的审核并非行政许可，当不受行政许可的时限规定的约束。由于社会保障性住房实行统一规划、统一建设、统一分配，其选配工作的进展很大程度上受到房源及申购情况的影响。房源建设时间的不确定性及供求状况的变化，可能导致选配时间无法准确预计。参考2008年至今共组织六批次保障性商品房的选配工作的整体情况，从宗玉玲提交申请至住房选配工作开展的间隔时间尚在合理范围之内。
三、关于厦门市建设与管理局滥用职权的问题。宗玉玲认为厦门市建设与管理局作出2012年以后的申请户只能安排岛外房源予以分配的决定属于滥用行政权力。宗玉玲主张在其申请时的房源意向栏明确为“思明、湖里区”，厦门市建设与管理局既已受理，就应受申请表中内容的约束，依照其的选择意向提供厦门岛内房源。原审法院认为，宗玉玲填写相关申请表中的房源意向，仅系其单方意思表示，系表达其家庭对于房源区位的要求，但对于厦门市建设与管理局并无法律拘束力，尤其是在轮候阶段，仅能作为一种参考。最终宗玉玲是否能够依照其意向获得房源，须视全市保障性住房房源建设和供给状况、相关批次相对方的申购情况及在此基础上统一制定的配售方案而定。保障性住房毕竟属于政府提供的具有福利性质的政策性住房，无法完全按照申请方的意愿进行供给。可供选择房源如不符合申请方意向，其可以自主决定是否参与配售。如果完全按照申请户要求的意愿进行选房，既不符合厦门的实际情况，也将使保障性住房的选配工作难以开展，其保障作用必然大为减弱。厦门市建设与管理局将剩余少量的厦门岛内保障性房源优先分配给保障性租赁房的申请户，符合《住房管理条例》第四条规定的精神，也与保障性住房的性质相契合。厦门市建设与管理局作为本市住房保障行政管理部门，有权按照本市的保障房供求情况，统一分配和管理，确保保障性住房制度作用得以充分发挥。因此，宗玉玲主张厦门市建设与管理局对于本批次房源选择的限制属于滥用职权，缺乏法律依据，不予支持。
四、关于宗玉玲的经济损失问题。保障性商品房具有保障性质，价格相对稳定，但在户型、面积等方面有较多限制。因此，在保障性商品房申购轮候过程中，随着普通商品房市场价格、申请户家庭经济状况及个人意愿等因素的变化，相对人可能会权衡利弊，审时度势，作出其他选择。但是，无论是继续轮候还是另循他途，都属于个人自主选择，所可能面临的有利或者不利因素，都应由选择者自行承担。即便是作为管理分配保障性住房行政主体的厦门市建设与管理局，亦无法掌控普通商品房市场价格的涨跌。宗玉玲将等待保障性住房期间普通商品房购房成本增加之不利影响归咎于厦门市建设与管理局，缺乏法律上的因果联系，不予支持。
需要指出的是，厦门岛内面积相对狭小，保障性住房房源数量供给本就有限，加之此前数批保障性住房、廉租房及经济适用房选配的消化，未来本市保障性住房供给的主要区域必然移向厦门岛外。随着近年来厦门岛内外一体化建设的逐步推进，厦门岛外各区配套日趋成熟，环境愈加美丽，岛内外联系更为便捷。今年又恰逢“美丽厦门”规划的提出及地铁工程的启动，可以预见未来岛外整体环境必将更加宜居，同样能为居民提供舒适、便利和美丽的居住环境。
综上所述，在受理宗玉玲保障性商品房申购申请后，厦门市建设与管理局适当、充分地履行了应尽的职责。宗玉玲起诉厦门市建设与管理局不作为理由不能成立，缺乏事实和法律依据。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决驳回宗玉玲关于限期厦门市建设与管理局对申请进行审查并作出许可决定的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由宗玉玲负担。
宗玉玲不服一审判决，向本院提起上诉。
上诉人宗玉玲上诉请求撤销一审判决，依法重新判决，并由被上诉人承担一、二审的全部费用。理由：一、一审判决判定保障性商品房购买申请的审核并非行政许可，与《中华人民共和国行政许可法》第二条、第十二条的规定不符；二、被上诉人存在行政不作为。上诉人在轮候期间，被上诉人发现岛内保障性商品房房源不足时，并没有将此信息告知上诉人，是一种怠政、懒政的表现。根据《住房管理条例》的规定，被上诉人是保障性商品房配售管理的行政主管部门，其未正确履行“主管”的法定职责。虽然在第五批次之前，被上诉人对保障性商品房的配售时间逐渐缩短，是朝着高效率的工作方向发展，但到了第六批，被上诉人不愿提供岛内房源，也是不作为的表现，且被上诉人在发现岛内无房源满足申请户的需求时，不是积极与相关部门沟通，解决房源问题，而是向上隐瞒实际情况，向下压制申请户的意愿，也是不作为的一种表现。三、被上诉人确存在滥用职权的问题。按照既往的配售事实，是根据申请户的要求配售岛内或岛外房源，上诉人选择了岛内房源，被上诉人却派生出预约制度，是以不合理的制度掩盖其分配不公的问题。且从《住房管理条例》的规定看，并无预约制度的规定，上诉人对此制度不认可，所有不参加预约。一审判决混淆了预约与审核的不同。被上诉人的滥用职权还表现在违规实行双轨制及对周转性住房的管理等。四、被上诉人对上诉人的申请受理后的1年5个月，未组织入户调查，未公示审查结果，上诉人未收到延长许可期限理由的告知，也未收到给予许可或不予许可的正式决定，正是被上诉人的违法行为，造成上诉人购买普通商品房购房成本增加的根本原因，一审判决由上诉人承担该不利因素是错误的。
被上诉人厦门市建设与管理局答辩称：一、保障性商品房申购轮候资格审核的行为并非行政许可行为。本案中，被上诉人对于社会保障性住房家庭轮候资格的审核，是被上诉人根据上诉人的申请，依法对上诉人申请保障性商品房轮候资格的真实性、合法性予以确定的具体行政行为，显然不属于行政许可。上诉人主张该具体行政行为系行政许可，并依据《中华人民共和国行政许可法》的规定提出上诉请求，没有法律依据，其诉求的法律及事实基础不存在，依法应当予以驳回。
二、被上诉人依法对保障性商品房申购事宜进行处理，并无违法行为，亦不存在行政不作为。房源地点是由政府统一规划安排建设，被上诉人根据本市保障性住房供求的实际情况，结合轮候号及批次进行统一分配和管理，向社会公开了预约登记制度，并不存在不作为的情形。上诉人称被上诉人未正确履行“主管”的法定职责，受理上诉人申请后未再落实后续环节，不符合事实，亦无任何法律依据。《住房管理条例》第六条、第十九条等规定了保障性商品房的实施及管理规则。目前，在综合考虑多种轮候方式的利弊后，厦门对于低收入家庭申请社会保障性住房采用了以申请时间先后确定轮候号码的方式，在申请家庭申请社会保障性住房时，如果条件符合、材料齐全，则在录入申请登记系统后将为该申请家庭产生一个全市唯一且连续的轮候号码。这种方式最大的优点是充分体现了公平、公开、公正，避免了人为操作的可能性。由于上诉人未进入第四批、第五批次保障性住房的选配范围，被上诉人无法对其申请进行审核及配售。上诉人在知悉第六批保障性商品房的预约登记方式及选配方案后，未预约登记，因此，被上诉人也无法对其申请进行审核；被上诉人亦不存在如上诉人所称的不愿提供岛内房源的情况。三、被上诉人根据厦门市保障房的供求情况，合理合法处理保障性商品房的申购事宜，不存在滥用职权的行为。上诉人称其在申请书中“房源意向”在“思明、湖里区”项下打√，就是确定申购的房源所在地。“意向”就是意味着不确定，是初步的、没有明确意识的需要，为单方意思表示，而不是确定的内容，仅能作为参考，被上诉人并没有承诺申请的房源安置地点。何况房源的地点是由政府统一规划安排建设的，不是申购人在填写申请表中就能够确定的。预约登记制度是审核方式的调整，与《住房管理条例》的规定不冲突，且被上诉人也将该制度在相关媒体上进行了公布、宣传、解释。上诉人因为该批次提供的房源不符合其意愿而认为被上诉人滥用职权，没有事实和法律依据。四、至于上诉人在《行政上诉状》中长篇累牍表述的其他内容，与其一审诉讼请求并无直接关联，亦不能证明其主张。
综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求没有事实及法律依据，依法应当予以驳回。
上诉人、被上诉人向一审法院提交的证据材料均随案移送本院。本院根据本案的证据材料所认定的事实与一审法院认定的事实一致。
本院认为，根据《住房管理条例》第三条“本条例所称的社会保障性住房，是指政府提供优惠，限定户型、面积、租金标准和销售价格，向本市住房困难家庭，以出租或者出售方式提供的，具有保障性质的政策性住房”，本案系申请社会保障性住房配售而引发，这种保障性住房的配售是政府对中低收入住房困难家庭所提供的一种社会保障，带有一定的社会福利性质，它与《中华人民共和国行政许可法》所规定的行政许可的性质有本质的不同。一审判决对此问题的评判是正确的。上诉人主张本案具有行政许可的属性，应依照我国行政许可法律的规定予以规范的上诉理由，没有法律依据，本院不予支持。
本案系履行法定职责之诉，根据《住房管理条例》第六条的规定，被上诉人作为本市住房保障行政管理部门，负有对本市社会保障性住房工作的组织实施和管理的法定职责。《住房管理条例》第八条规定“市人民政府应当统筹社会保障性住房房源……”；第二十条对申请社会保障性住房，规定了相应的办理程序。上诉人经申请已经取得了轮候登记号，对此事实，双方均无异议。上诉人在轮候过程中，被上诉人先后对第四、五批次的轮候号的申请保障性商品房进行了配售工作。至2013年8月，被上诉人在报刊媒体上对第六批次的保障性商品房实施了预约登记工作，并明确了申请经济适用房和保障性商品房不再配售岛内房源。上诉人的轮候号在第六批次的范围内，但上诉人未参与预约登记。被上诉人根据政府的统筹规划，启动了第六批次保障性商品房的预约登记工作，是其履行行政职责的内容之一，并不违反法规的规定，亦不存在上诉人所诉的不履行法定职责的情形，故上诉人要求判令厦门市建设与管理局限期对其申请进行审查并作出许可决定，没有法律依据，其为此提出的上诉请求，本院不予支持。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人宗玉玲承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 （林琼弘）
代理审判员 （纪荣典）
代理审判员 （宋希凡）
二〇一四年二月二十八日
书记 员（ 江雪 玉）
附：本案适用的法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判。