安徽省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）皖行终644号上诉人（一审第三人）许正洲，男，1971年9月27日出生，汉族，住江苏省太仓市。委托代理人许文春，安徽金亚太律师事务所律师。委托代理人陈丹丹，安徽金亚太律师事务所律师。被上诉人（一审被告）定远县人民政府，住所地安徽省定远县定城镇政务新区人民广场北面，组织机构代码00321818-7。法定代表人邹军，该县县长。委托代理人张春进，该县农业委员会副主任。委托代理人曹雷，安徽天定律师事务所律师。被上诉人（一审第三人）许正顺，男，1964年6月4日出生，汉族，户籍地安徽省定远县大，经常居住地江苏省太仓市。委托代理人韩公胜，安徽天定律师事务所律师。一审原告许正府，男，1969年8月16日出生，汉族，住江苏省太仓市。许正府诉定远县人民政府土地承包经营权登记一案，安徽省滁州市中级人民法院于2016年6月13日作出（2016）皖11行初3号行政判决，许正洲不服该判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人许正洲及其委托代理人许文春、陈丹丹，被上诉人定远县人民政府副县长李臻平及委托代理人张春进、曹雷，被上诉人许正顺及其委托代理人韩公胜，一审原告许正府到庭参加诉讼。一审法院经审理查明，许忠家与徐恒秀早年生育有子女六人，分别为长女许正林、次女许正兰（已故）、长子许正顺、次子许正江、三子许正府及四子许正洲。一轮承包时，上述八人作为一户承包土地。2008年3月10日，定远县人民政府为许正顺户颁发编号为定农地承包权（2008）第MX号农村土地承包经营权证，该证载明：土地承包合同书编号为Y；土地承包经营权共有人为许正顺、张明凤、许培洋、许培丽、许正洲及许正府6人；承包土地总面积为14亩。2014年12月11日，许正顺以村组织错误上报造成定远县人民政府2008年换补发的定农地承包权（2008）第MX号农村土地承包经营权证中登记承包人口及承包土地面积、位置错误为由申请注销该农村土地承包经营权证，并要求按该户二轮承包关系，重新换发证。定远县人民政府受理许正顺的申请后展开调查，并于2014年12月15日作出定政秘〔2014〕239号《关于注销许正顺户农村土地承包经营权证的决定》，决定：对许正顺户编号为定农地承包权（2008）第MX号农村土地承包经营权证依法注销，按照二轮土地承包事实，重新颁发农村土地承包经营权证。定远县人民政府作出该决定后，向许正顺进行了送达，并在定远县大桥镇公示栏进行公示。2016年1月12日，许正府以定远县人民政府作出的上述决定侵犯其土地承包经营权为由，向该院提起行政诉讼，要求撤销定远县人民政府作出的定政秘〔2014〕239号《关于注销许正顺户农村土地承包经营权证的决定》并由定远县人民政府承担本案的诉讼费。一审法院认为，本案的争议焦点为：一、许正府是否为本案的适格原告及本案是否已过法定起诉期限；二、定远县人民政府作出定政秘〔2014〕239号《关于注销许正顺户农村土地承包经营权证的决定》的行政行为是否合法。围绕上述争议焦点，一审法院评判如下：关于争议焦点一，许正府提供的定农地承包权（2008）第MX号农村土地承包经营权证中明确载明其为土地承包经营权共有人之一，定远县人民政府作出撤销该证的决定，与许正府有法律上的利害关系，故许正府是本案的适格原告。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条的规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，定远县人民政府并无充分证据证明其告知了许正府诉权或者起诉期限，其起诉期限应从知道行政行为内容起计算2年。故对定远县人民政府关于许正府提起本次诉讼已过起诉期限及许正府的诉讼主体地位不成立的主张，该院不予支持。关于争议焦点二，定远县人民政府具有本行政区域内颁发农村土地承包经营权证的职权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款规定：农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。第九条规定：农村土地承包经营权证登记薄记载农村土地承包经营权的基本内容。农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项应一致。农村土地承包合同是颁发农村土地经营权证的前提条件及依据。该办法第二十、二十一条规定，承包期内，发生下列情形之一的，应依法收回农村土地承包经营权证：（一）承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的；（二）承包期内，承包方提出书面申请，自愿放弃全部承包土地的；（三）承包土地被依法征用、占用，导致农村土地承包经营权全部丧失的。（四）其他收回土地承包经营权证的情形。符合本办法上述规定的，承包方无正当理由拒绝交回土地承包经营权证的，由原发证机关注销该证（包括编号），并予以公告。本案中，定远县人民政府2008年3月10日为许正府颁发编号定农地承包权（2008）第MX号农村土地承包经营权证载明：土地承包经营权共有人为6人，承包土地总面积为14亩，土地承包合同编号为Y，而该土地承包合同约定的承包土地面积为12亩，承包人口为4人。定远县人民政府颁发的该经营权证与土地承包合同上记载的承包人口数及承包土地面积不一致，且无证据证明许正府所持有农村土地承包经营权证所依据的承包合同已作相应变更。定远县人民政府受理许正顺的申请后，依法对许正顺的申请事项展开调查。经过调查确定其所颁发的定农地承包权（2008）第MX号农村土地承包经营权证与相对应的土地承包合同书记载的事项不一致，根据《农村土地承包经营权证管理办法》第二十条第（四）项的相关规定，作出定政秘〔2014〕239号《关于注销许正顺户农村土地承包经营权证的决定》，决定注销农地承包权（2008）第MX号农村土地承包经营权证，并按照二轮土地承包事实，重新颁发农村土地承包经营权证，据此，定远县人民政府作出定政秘〔2014〕239号《关于注销许正顺户农村土地承包经营权证的决定》的行政行为有事实和法律依据，许正府要求撤销该决定依据不足，该院不予支持。定远县人民政府在作出注销决定后，虽然对许正顺进行送达并在定远县大桥镇公示栏予以公告，但未对相关利害关系人许正洲、许正府等人进行送达，其送达程序存在瑕疵，该院予以指正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审法院判决驳回许正府的诉讼请求。案件受理费50元由许正府承担。许正洲上诉称：1、其与一审原告许正府是涉案土地的共有权人。2008年定远县人民政府颁发的定农地承包权（2008）第MX号农村土地承包经营权证确认上诉人许正洲、许正府与许正顺是土地承包共有权人。定远县人民政府作出被诉注销决定减损了上诉人的权利，根据行政诉讼法第二十九条第二款的规定，其有权上诉。2、被上诉人作出被诉注销决定未尽到审慎的调查义务。许正顺第二次申请注销的时间是2014年12月11日，被上诉人2014年12月15日作出案涉注销决定，送达签收是2014年12月17日，从许正顺申请到被上诉人作出注销决定并送达签收仅几天时间，因此，被上诉人未尽到谨慎实事求是的调查义务，作出注销决定和颁发新的承包经营权证的行为是仓促和不负责任的。3、仅凭一份村委会材料认定土地承包经营权证登记是上报、登记错误，证据不充分，事实不清。被上诉人所称的调查既没有调查笔录也没有调查人员的报告，被上诉人作出注销登记以及重新颁发经营权证的核心材料是村委会的一份证明，而这份证明与2015年8月27日肖岗村出具的证明是矛盾的，基于此，村委会证明的公信力值得怀疑，不能作为注销案涉承包经营权证的证据。4、被上诉人作出被诉注销决定减损上诉人的权利，而未向其调查了解情况，违背基本的程序正义。上诉人系案涉承包经营权证载明的共有权人之一，从基本的程序正义出发，被上诉人作出被诉注销决定有义务向上诉人调查了解相关情况，被上诉人未向其调查了解情况，违背了基本的法律程序。5、一审判决及被诉行政行为适用法律错误。《农村土地承包经营权证管理办法》第二十条、第二十一条规定的是收回土地承包经营权证，同时需要对土地承包经营权证所记载的承包土地实施收回的情形，本案中，被上诉人作出的涉案行政行为仅是注销了记载上诉人姓名的土地承包经营权证，而不是收回土地承包经营权证并收回土地承包经营权证记载的承包土地的行为。综上，被上诉人作出被诉注销决定事实不清、证据前后矛盾，程序不适当，请求：1、撤销滁州市中级人民法院（2016）皖11行初3号行政判决；2、依法确认定远县人民政府作出的定政秘[2014]239号处理决定违法并撤销；3、本案诉讼费用由被上诉人负担。定远县人民政府答辩称：1、其作出《关于注销许正顺户农村土地承包经营权证的决定》事实清楚，法律依据充分。2011年11月23日，许正顺向其提出申请，要求注销编号为定农地承包权（2008）第MX号的农村土地承包经营权证，因考虑争议双方为兄弟，答辩人建议镇村协调处理，但因双方分歧较大，调解未果。2014年12月11日，许正顺再次提出申请，答辩人受理后，依法对许正顺申请事项展开调查。经查，二轮土地延包时，许正顺在大桥镇安子村（现合并为肖岗村）洼刘村民组参加承包，承包人口为4人，承包土地面积12亩。在2008年全面换补发农村土地承包经营权证工作中，因村组上报错误，答辩人为许正顺颁发的定农地承包权（2008）第MX号农村土地承包经营权证登记承包人口6人，承包土地面积14亩，与许正顺二轮土地承包合同所载明的承包人口、承包土地面积明显不符。据此，答辩人根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第九条、第二十条、第二十一条的规定，依法对许正顺持有的农村土地承包经营权证予以注销。2、答辩人为许正顺重新颁发农村土地承包经营权证符合相关规定。答辩人作出被诉注销决定并公示三个月后，由许正顺提出书面申请，镇村签署意见后，按照许正顺二轮土地承包事实，镇村为许正顺填写了相关材料，经答辩人复查后，依法为许正顺重新颁发了农村土地承包经营权证，登记承包人口4人，承包土地面积12亩，与许正顺二轮土地承包合同一致，并予以公示，发证程序符合2007年滁州市人民政府换补发农村土地承包经营权证的相关规定。综上，请求驳回上诉，维持原判。许正顺答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。许正府述称：1、一审判决与其诉讼请求不相符，其2015年11月16日向一审法院起诉的诉讼请求是判令撤销定远县人民政府作出的定政秘〔2014〕239号处理决定。而定政秘〔2014〕239号处理决定包括三方面内容，一是关于注销许正顺户农村土地承包经营权证的决定；二是关于给许正顺户重新颁发定地农承包权（2008）第MX-1号农村土地承包经营权证的决定；三是关于剥夺许正府等人农村土地承包经营权的决定。在以上三方面内容中，一审法院仅就第一条作出判决。对是本案争议焦点的第二、三条，一审法院未进行判决，与其诉请不对称。2、定远县人民政府作出的定政秘〔2014〕239号决定主题不明，程序不合法，无法律和事实依据。依照法律程序，定远县人民政府应先注销案涉农村土地承包经营权证，而后经过告知、了解，依据法院等权威机构的生效判决等再重新发放农村土地承包经营权证，但定远县人民政府在作出被诉决定前后以及过程中并未告知许正府、未向其了解情况，未慎重审查有关事项，就剥夺了其经营多年的合法的农村土地。另，定远县人民政府提供的许正顺户口本应提供原件，该户口本系2010年8月7日颁发，登记是6人而非4人，户主是其父许忠家，该户口本不能作为定远县人民政府作出涉案注销决定的依据，定远县人民政府应查阅许忠家二轮农村土地承包经营权的信息；定远县人民政府作出涉案注销决定依据的《定远县农村土地承包制度改革享受承包（租赁）耕地人口情况公布表》上许正顺户一页的公章与其他登记页公章不一致，该登记表系被上诉人后补办，不能作为证据使用，不能达到证明目的；村委会的证明多处矛盾，不是证明人的意愿，不能达到证明目的。综上，请求：1、撤销滁州市中级人民法院（2016）皖11行初3号行政判决；2、撤销定远县人民政府给许正顺颁发的定农地承包权（2008）第MX-1号农村土地承包经营权证；3、判令定远县人民政府给许正府颁发农村土地承包经营权证；4、本案诉讼费由定远县人民政府负担。一审被告定远县人民政府向一审法院提举了以下证据：1、许正顺户口本复印件；2、定远县大桥镇政府《定远县农村土地承包制度改革享受承包（租赁）耕地人口情况公布表》；3、许正顺二轮土地承包合同书（编号为Y）、定农地承包权（2008）第MX号农村土地承包经营权证复印件、村委会证明材料，证明2008年其为许正顺户颁发的定农地承包权（2008）第MX号农村土地承包经营权证载明的承包人口及面积与1995年二轮土地承包协议严重不符，必须予以撤销。4、许正顺的送达回执、注销证书公示照片、许正顺注销申请一份，证明其所作行政行为程序合法，许正府起诉显已超过起诉期限。一审原告许正府向一审法院提供了以下证据：1、分田协议；2、分田补充协议，证明其在一轮土地承包到期后二轮土地承包得到了延续，即二轮土地承包时自然获得农村土地承包经营权；其本人没有放弃土地承包经营权。3、定农地承包权（2008）第MX号农村土地承包经营权证副本复印件，证明其是该农村土地承包经营权证记载的承包人，该证书在许正洲处；在二轮土地承包时，其已获得土地承包经营权，且未放弃该项权益。4、关于许正府申请查阅农村土地承包经营权证书登记薄的答复、申请书及调取行政复议等卷宗申请书复印件一份，证明其在2015年多次要求行政复议，要求定远县农委、大桥镇农经站及村委把其父亲许忠家及大家庭作为三户参加二轮土地承包信息公开，遭到以上机关单位的拒绝。5、户口本复印件一份，证明1995年二轮土地承包时其户口仍在原籍。一审第三人许正顺向一审法院提供了以下证据：1、定农地承包权（2008）第MX-1号农村土地承包经营权证和编号为Y土地承包合同书、身份证复印件，证明新换发的农村土地承包经营权证与合同书登记的内容相一致，合同书中并没有许正府及许正洲的承包田。2、许正顺从1996年至2004年的税费凭证，证明户主许正顺家庭人口4人，劳动力人数2人，该涉案土地承包经营权属于许正顺一家且由其一直耕种。一审第三人许正洲向一审法院提供了以下证据：1、身份证复印件一份，证明其身份。2、定远县人民政府2015年3月18日重新换发的土地承包经营权证，证明定远县人民政府作出涉案行政行为，其不服对此提起行政复议。3、定农地承包权（2008）第MX号农村土地承包经营权证及副本，证明其是涉案土地的合法权利人，定远县人民政府于2015年3月18日换发的土地承包经营权证侵犯了其合法权益。4、滁州市人民政府滁复字〔2015〕24号行政复议决定书，证明滁州市人民政府作出行政复议决定。5、分田协议复印件，证明许正顺、许正江及许正府经过协商达成分田协议，但是许正顺未遵守该协议。6、派出所出具的《证明》复印件一份，证明二轮土地承包时，其户籍仍在原址，2007年5月份迁出。7、定远县大桥镇肖岗村出具的《证明》复印件一份，证明许正洲与许正顺、许正府除洼刘组没有其他承包地。8、调解协议复印件一份；9、家庭承包地补充协议，证明许正洲与许正顺、许正府达成协议，田地问题重新分配，分配方案四兄弟协商，能够证实许正洲有承包地，只是家庭成员内部对地的分割有争议，定远县人民政府注销定农地承包权（2008）第MX号农村土地承包经营权证时没有查清事实。上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对案件证据的认证符合法律规定,对一审判决认定的案件事实,本院依法予以确认。本院认为，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。第九条规定，农村土地承包经营权证登记薄记载农村土地承包经营权的基本内容。农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记薄记载的事项应一致。根据该规定，农村土地承包经营权证系对生效农村土地承包合同确立的土地承包经营权的确认，其颁发应以农村土地承包经营合同为前提和依据。本案中，定远县人民政府2008年3月10日为许正顺户颁发的编号为定农地承包权（2008）第MX号农村土地承包经营权证载明土地承包合同编号为NO.Y，土地承包经营权共有人为许正顺等6人，承包地总面积为14亩，而NO.Y农村土地承包合同约定的承包土地人口为4人，承包土地面积为12亩，故定远县人民政府颁发的该农村土地承包经营权证与其据以颁证的农村土地承包合同记载的承包人口数及承包土地面积不一致，不符合《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》的上述规定，依法应予以纠正。定远县人民政府根据许正顺的申请，经调查,根据定远县大桥镇政府《定远县农村土地承包制度改革享受承包（租赁）耕地人口情况公布表》、土地二轮承包时的发包方大桥镇安子村民委员会的证明等证据,认定二轮承包时许正顺户享有承包权的4人为许正顺、张明凤、许培洋、许培丽，据此作出定政秘〔2014〕239号《关于注销许正顺户农村土地承包经营权证的决定》，决定对许正顺户编号为定农地承包权（2008）第MX号农村土地承包经营权证依法注销，并按该户二轮土地承包事实，重新为其颁发农村土地承包经营权证并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确。上诉人许正洲的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人许正洲负担。本判决为终审判决。审 判 长  王新林代理审判员  昂永华代理审判员  阮秀芳二〇一六年十二月五日书 记 员  潘玉丹附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……