广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤行终1721号
上诉人（原审原告）：黎雪，女，1976年12月20日出生，汉族，住广东省罗定市。
委托代理人：谭楚亮,男,1987年12月10日出生,汉族,住广东省深圳市南山区。
委托代理人：谭志强，男，1958年11月13日出生，汉族，住广东省罗定市。
被上诉人（原审被告）：罗定市人民政府。住所地：广东省罗定市宝定路**号。
法定代表人：彭仲典，市长。
委托代理人：陈波，该府法制局工作人员。
上诉人黎雪因与被上诉人罗定市人民政府行政复议纠纷一案，不服广东省云浮市中级人民法院（2017）粤53行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2016年2月24日，罗定市交通运输局（以下简称罗定市交通局）向罗定市永良机动车驾驶技术培训有限公司（以下简称永良培训公司）颁发粤交运管许可云字××号《道路运输经营许可证》，该证有效期至2016年8月24日。之后，该证续期至2022年6月30日。
2016年5月26日，原告黎雪与永良培训公司签订《车辆挂靠合同》，后因合同履行问题双方发生纠纷。2017年3月1日，原告向罗定市交通局递交《申请异议书》，咨询该局是否向永良培训公司颁发了《机动车驾驶员培训许可证》及《道路运输经营许可证》。罗定市交通局于2017年3月16日向原告作出《关于申请异议书的回复》，告知原告该局没有机动车驾驶员培训许可事项，因此未向永良培训公司颁发《机动车驾驶员培训许可证》，已颁发《道路运输经营许可证》。2017年4月6日，原告向被告罗定市人民政府邮寄《行政复议申请书》，以永良培训公司不具备经营普通机动车驾驶员培训条件为由，请求撤销罗定市交通局向永良培训公司颁发的粤交运管许可云字××号《道路运输经营许可证》。2017年4月7日，被告作出罗府行复〔2017〕11号《行政复议受理通知书》，并分别向罗定市交通局、永良培训公司发出《提出行政复议答复通知书》、《第三人参加行政复议通知书》。罗定市交通局向被告提交了《行政复议答复书》及相关证据，永良培训公司向被告提交了《行政复议答复书》。被告审查后，于2017年5月14日作出罗府行复〔2017〕11号《驳回行政复议申请决定书》，驳回原告的行政复议申请并送达给各方当事人。原告不服，向原审法院提起本案诉讼，请求：1.撤销被告作出的罗府行复〔2017〕11号《驳回行政复议申请决定书》；2.判令被告重新作出行政复议决定；3.诉讼费用由被告承担。
一审庭审中，原告认为，其在与永良培训公司签订《车辆挂靠合同》前不知道罗定市交通局向永良培训公司颁发了粤交运管许可云字××号《道路运输经营许可证》，签订合同后才知受到欺骗，永良培训公司多次损坏原告的教练车辆，原告多次报警，也多次要求罗定市交通局作出调解处理，但该局没有作出处理。同时，原告认为，罗定市交通局向永良培训公司颁发粤交运管许可云字××号《道路运输经营许可证》，损害了原告的财产权。
原审法院审理认为，本案是行政复议纠纷。本案的争议焦点是：被告作出的罗府行复〔2017〕11号《驳回行政复议申请决定书》是否合法。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……”第四十八条第一款规定“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……；（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”本案中，原告与永良培训公司于2016年5月26日签订《车辆挂靠合同》，但罗定市交通局在上述合同签订前即2016年2月24日就已经向永良培训公司颁发了粤交运管许可云字××号《道路运输经营许可证》，原告不是该行政行为的相对人，也不是法律上的利害关系人，该颁证行为也没有侵犯原告的合法权益。因此，罗定市交通局在原告与永良培训公司签订《车辆挂靠合同》前向永良培训公司颁发粤交运管许可云字××号《道路运输经营许可证》的行政行为，与原告没有利害关系，故原告以永良培训公司不具备经营普通机动车驾驶员培训条件为由，向被告提出行政复议申请，请求撤销罗定市交通局向永良培训公司颁发的粤交运管许可云字××号《道路运输经营许可证》，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条所规定的受理条件。被告作出罗府行复〔2017〕11号《驳回行政复议申请决定书》，驳回原告的行政复议申请并无不当。此外，被告在收到原告的行政复议申请后，履行了受理、通知答复举证、审查、作出行政复议决定并送达等程序，符合法律规定。
综上所述，被告作出的罗府行复〔2017〕11号《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告黎雪的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由原告黎雪负担。
黎雪不服一审判决，向本院提起上诉，请求改判一审判决。主要理由：1.一审认定事实不清。上诉人与永良培训公司签订《车辆挂靠合同》的时间是2016年5月26日，但该合同第三款写明“车辆挂靠期限2016年1月11日至2026年1月10日止”，即实际车辆开始挂靠的日期为2016年1月1日。所以，上诉人与永良培训公司法律上的利害关系是发生在罗定市交通局于2016年2月24日颁发《道路运输经营许可证》前。即使以《车辆挂靠合同》签订时间是2016年5月26日计算，罗定市交通局于2016年6月8日第二次作出《道路运输经营许可证》的行政行为，该证有效期为2022年6月30日，上诉人与永良培训公司法律上的利害关系发生在罗定市交通局第二次作出行政行为之前。一审判决认为上诉人与永良培训公司签订合同是发生在颁发许可证之后是认定事实不清，也没有对该两个行政行为进行区分。上诉人与永良培训公司签订合同的时间与罗定市交通局作出的涉案行政行为的时间先后顺序，都不影响涉案行政行为与上诉人之间存在利害关系，涉案行政行为并不只是对行政相对人产生影响，还包括其他权益人。依照有关法律法规的规定，申办驾校的《道路运输经营许可证》必须要达到符合要求的教练员及教学车辆，因此教练员与教学车辆是申办《道路运输经营许可证》的必要条件之一。上诉人是永良培训公司的教练员，其购买的车辆也挂靠在该公司，该公司申办许可证时使用了上诉人的教练员身份及车辆。因此，上诉人与《道路运输经营许可证》存在利害关系。二、一审法院适用法律错误。我国相关法律法规并未对“法律上的利害关系”作出具体的解释，从行政复议法的立法宗旨出发，是为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权。被上诉人不应随意简单以“法律上的利害关系”拒绝审查复议涉案行政行为。
被上诉人罗定市人民政府二审答辩称：上诉人和永良培训公司签订《车辆挂靠合同》时，永良培训公司已经取得罗定市交通局的道路运输经营许可，罗定市交通局作出行政许可行为并没有侵犯上诉人的合法权益，上诉人与该行政许可行为无利害关系，其提出的行政复议申请不符合受理条件。原审判决驳回上诉人的诉讼请求合理合法，上诉人将其与永良培训公司之间的民事合同纠纷扩大矛盾，滥用申请权与诉权提起行政复议和行政诉讼，其行为不应获得支持。
经审查，本院对一审法院查明的事实予以确认。
本院二审认为，本案的争议焦点是上诉人与被申请的道路运输经营许可行为之间是否具备《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的“利害关系”。
所谓的利害关系，是指行政行为可能对当事人的合法权益产生客观的实际的影响。《中华人民共和国道路运输条例》第三十九条规定：“申请从事机动车驾驶员培训的，应当具备下列条件：（一）取得企业法人资格；（二）有健全的培训机构和管理制度；（三）有与培训业务相适应的教学人员、管理人员；（四）有必要的教学车辆和其他教学设施、设备、场地。”该条例第四十条进一步明确了，申请从事机动车驾驶员培训业务许可的受理机构、提交的材料及办理程序、期限等。上述规定要求申请从事机动车驾驶员培训应具备的教学人员、教学车辆等方面的条件，是出于维护道路运输市场秩序、保障道路运输安全等方面的考虑，对申请从事道路运输相关业务的主体设定的准入门槛。申请人只要按照上述规定的准入条件要求，提供了符合该条例要求的相关证明材料，交通行政主管部门就应当作出相应许可。该条例没有规定交通行政主管部门在作出许可前必须听取特定教学人员的意见、审查特定教学车辆是否存在其他民事争议等方面的义务。换句话说，法律、法规没有赋予申请人以外的教学人员或者教学车辆的实际所有人等任何与道路运输经营许可有关的实体法上的权利。因此，即便永良培训公司实际使用了上诉人的教练员身份及车辆作为证明其资质的材料，也不等于上诉人就因此取得了与该道路运输经营许可行为之间的行政法上的利害关系。具体到本案，罗定市交通局作出涉案行政许可时，不负有考量和保护上诉人的相关权益的法定义务，上诉人与该行为无法律上的利害关系。据此，罗定市人民政府以上诉人与涉案道路运输许可行为之间不存在利害关系为由驳回其复议申请，原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，本院予以维持。上诉人与永良培训公司之间基于《车辆挂靠合同》产生的争议，应当循民事途径解决。
关于如何看待《车辆挂靠合同》签订时间的问题。上诉人与永良培训公司签订《车辆挂靠合同》的时间晚于涉案行政许可的时间的事实，罗定市人民政府将其作为排除上诉人与涉案行政许可之间利害关系的事实根据并无不妥。该合同条款第三条中虽然约定的车辆挂靠起始时间早于上述签订时间，但合同自签订之日起成立，该条款不能成为否定该合同成立时间或证明合同实际履行时间早于签订时间的依据。上诉人所述的第二次行政许可，实则是罗定市交通局对涉案行政许可的续期，并非作出一个新的行政许可，上诉人以该续期的起始时间晚于《车辆挂靠合同》签订时间主张存在利害关系欠缺事实根据。如上所述，上诉人的各项上诉主张均欠缺事实根据和法律依据，本院不予支持。
综上，上诉人的上诉请求不成立，本院予以驳回。原审判决正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人黎雪负担。
本判决为终审判决。
审判长 林秀雄
审判员 林劲标
审判员 刘德敏
二〇一八年五月二十四日
书记员 张 铭