湖南省株洲县人民法院
行 政 判 决 书
（2013）株县法行初字第42号
原告贺鑫，男，1986年11月18日出生，汉族，经商，醴陵市人，住湖南省醴陵市。
委托代理人李卫兵，湖南弘一律师事务所律师。代理权限为一般代理。
委托代理人史中贵，女，1963年1月24日生，汉族，醴陵市人，住湖南省醴陵市。系原告母亲。代理权限为：特别授权。
被告醴陵市人民政府，住所地：醴陵市左权路59号。
法定代表人蔡周良，市长。
委托代理人欧阳修文，男，湖南湘泰律师事务所律师。代理权限为一般代理。
委托代理人吴波，男，1978年12月19日生，汉族，醴陵市人，住湖南省醴陵市。醴陵市国土资源局干部。代理权限为：全权代理。
第三人周孝清，男，1963年1月14日生，汉族，醴陵市人，住湖南省醴陵市。
委托代理人章水生，男，1960年7月21日生，醴陵市渌江法律服务所法律工作者。代理权限为全权代理。
原告贺鑫诉被告醴陵市人民政府、第三人周孝清土地行政管理纠纷一案，本院2013年11月21日受理后，分别向被告醴陵市人民政府、第三人周孝清送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年1月14日公开开庭进行了审理。原告贺鑫的委托代理人李卫兵、史中贵，被告醴陵市人民政府委托代理人欧阳修文、吴波，第三人周孝清委托代理人章水生均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告醴陵市人民政府于2012年10月15日向第三人周孝清颁发了醴国用（2012）1302号国有土地使用证，确定使用面积为12.3平方米。被告醴陵市人民政府在举证期限内向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据。
1、醴陵市规划局建设用地规划许可证9008号，拟证明醴陵市规划局已批准醴陵市国土局行政机关用地8.08亩，本案所涉土地属于醴陵市国土局行政机关用地8.08亩范围内，符合规划要求；
2、株洲市彩泉拍卖有限公司拍卖成交确认书，拟证明第三人在株洲市彩泉拍卖有限公司以126万元竟得醴陵市国土资源局位于醴陵市青云北路5号办公楼二层营业办公用房房地产，土地分摊面积为104.227平方米；
3、醴国用（2012）第0095号国有土地使用证，拟证明醴陵市人民政府于2012年3月2日为第三人发放该证，土地使用权面积为104.227平方米；
4、违法用地办理建设用地报批手续通知书，拟证明醴陵市国土资源局已对第三人违法占地12.3平方米进行了行政处罚，同意为其补办手续；
5、湖南省非税收入一般缴款书，拟证明第三人因违法用地，向醴陵市国土资源局缴纳罚款300元；
6、醴际市城乡个人建设用地批准通知单，拟证明2012年9月27日醴陵市人民政府批准第三人在醴陵市青云北路5号占用土地12.3平方米；
7、缴款通知单和完税证、缴款书，拟证明答辩人于2012年9月27日通知了第三人缴款合计33258元，2012年9月28日，第三人按规定向有关部门缴纳了税费；
8、地籍调查表，拟证明醴陵市国土资源局对本案所涉土地进行了现场调查并指界，无用地纠纷；
9、土地审批程序表，拟证明醴陵市国土资源局依程序同意为第三人补办超面积占用12.3平方米的用地手续；
10、土地登记申请表，拟证明第三人于2012年9月28日向醴陵市国土资源局提出对青云北路5号12.3平方米的土地登记申请；
11、周孝清身份证，拟证明其具有土地登记申请的主体资格；
12、醴陵市国土资源局办事程序表，拟证明第三人申请登记后，国土局有关部门和领导依法同意为第三人补办用地手续；
13、国有土地使用权出让合同，拟证明醴陵市国土资源局和第三人于2012年9月28日签订了该合同，以70761.9元的价格转让青云北路12.3平方米的土地给第三人；
14、土地登记审批表，拟证明2012年10月15日，醴陵市国土资源局对第三人使用青云北路5号12.3平方米的土地予以批准并登记；
15、醴国用（2012）第1302号国有土地使用证，拟证明醴陵市人民政府于2012年10月15日为第三人发放该证，土地使用权面积为12.3平方米。
原告周鑫诉称：原告周鑫于2008年8月11日拍得原醴陵市国土局位于青云北路5号临街1号商铺原国土局办公楼一层101商铺，土地证号为：醴国用（2009）第07**号，房屋所有权证号为醴房权证来龙门第7100042**号。第三人周孝清竞拍得到该办公楼整个二楼。该1号门面旁的楼梯间为共用。2008年底，原告在位于共用楼梯后门面旁开了一个小门，搭建一个约4平方米的临时房子放置货物。但醴陵市国土局于2010年组织有关部门将原告临时建筑拆除。
2012年初，第三人将原共有的楼梯改建为门面，原告曾向多个部门反映但均没有得到阻止。同年4月，第三人又将我原被拆除的墙体重建，并说好楼梯后的空地仍然归我所有。但2012年10月，被告竟然将改造好的楼梯间及后面12.3平方米的空地发给第三人土地使用权证。第三人多次唆使国土局叫原告搬离门面旁边的放置货物的杂屋，并向原告下达《限期拆除、恢复通知书》。原告对此不服，多次向有部门反映，国土部门曾组织有关单位对我进行调解，希望原告将该空地让出给第三人，但原告没有同意，问题一直没有解决。原告曾以醴陵市国土局为被告起诉，后因主体不适格被裁定驳回起诉。
被告醴陵市人民政府的发证机关在没有规划、不认真进行地籍调查，并且存在用地纠纷的情况下，不履行审核义务，集体伪造发证的审批手续。同时歧视原告，选择性执法，随便发证给第三人，显失公平。现诉请法院：1、依法撤销被告醴陵市人民政府于2012年10月15日发给第三人的《醴国用2012年第1302号》国有土地使用证。2、诉讼费由被告承担。
原告为支持其诉请，向本院提交如下证据：
1、原告身份证明，拟证明原告的诉讼主体资格；
2、贺鑫土地使用证，拟证明原告主体资格，系本案利害关系人；
3、房屋所有权证，拟证明原告是利害关系人，争议地块合法使用者；
4、地籍图，拟证明争议地块位置；
5、醴国用2012年1302号土地证，拟证明被告的具体行政行为；
6、中院裁定书、醴陵法院裁定书，拟证明原审主体不适格；
7、对话录音文字记录，拟证明被告发证没有规划许可的；
8、限期拆除恢复通知单，拟证明原告是利害关系人；
9、拍卖文件，拟证实本案争议的地块已被拍卖，被告不能再出让。
被告醴陵市人民政府辩称：
一、本案所涉土地与原告无关，原告不具有起诉的主体资格。被告为第三人颁发的醴国用（2012）第1302号国有土地使用证不在原告的门面范围内，也不是和原告共用的土地。该地块曾被原告非法占用，与原告没有任何关系。发证行为没有侵犯原告的合法权益。
二、被告为第三人发证的程序合法。第三人在改建楼梯间的时候，未经批准占用楼梯后12.3平方米的土地，在答辩人认定第三人使用该土地符合土地总体规划后，对第三人进行了处罚。在由利害关系人现场指界并确认无权属纠纷后，将该土地以协议方式出让给第三人。第三人在缴纳各种税费后并向被告提出申请，被告经审查后依程序发给第三人醴国用（2012）第1302号国有土地使用证。
请求法院查明事实，依法维持被告的具体行政行为。
第三人周孝清述称：原告在诉状中所诉的都是与第三人的民事诉争，而不是行政管理之争，不是本案的审理范围。第三人在改造楼梯间的时候向国土部门提出用地申请，与国土部门签订了“国有土地使用权出让合同”，被告醴陵市人民政府依法定程序向第三人颁发了“醴国用2012第1302号国有土地使用证”。该地块第三人是初始登记使用者，没有权属纠纷。第三人取得土地的使用权和过程，与原告没有权利义务关系，原告不是本案的适格主体。请求法院驳回原告的诉请。
第三人周孝清为支持其述称，向本院提交了如下证据：
1、醴国用2012第0095号国有土地使用证，拟证明第三人周孝清合法拥有醴陵市青云北路5号房屋土地使用权104.227平方米的事实；
2、醴政土（2012-056）国有土地使用权出证合同，拟证明2012年9月28日周孝清依法获得醴陵市青云北路5号房屋土地使用权12.3平方米的事实；
3、醴国用2012条1302号国有土地使用证，拟证明2012年10月15日醴陵市人民政府颁发给周孝清醴国用2012第1302号国有土地使用证，依法使用该宗土地至2071年2月19日的事实；
4、醴陵市公安消防大队竣工验收，拟证明周孝清所经营的动漫城符合消防安全规定；
5、照片，拟证明原圆形楼梯间破烂不堪，变更后符合消防要求的新貌。
根据原、被告所提交的证据材料，通过对原、被告的证据材料进行质证、查证，并结合原、被告的当庭陈述，对原、被告、第三人的证据材料作如下认证：
1、被告、第三人对原告提供的证据1原告的身份证没有异议，本院予以确认。
2、被告、第三人对原告提供的证据2、3、4、5、6、8、9的真实性均无异议，但认为与本案没有关联。本院经审查认为，原告提供的证据2、3、4、5、6能够证明其证明目的，本院依法予以确认。证据8对“江许仙”下达的“限期拆除、恢复通知书”与本案无关联性，对其证明效力本院不予确认。证据9拍卖文件中并没有标明本案所诉争的12.3平方米土地在拍卖范围内，对其证明效力本院不予认可。
3、被告、第三人对原告提供的证据7录音资料的文字记录的真实性、合法性、关联性均有异议，认为该份证据的被录音人没有到庭作证，内容无法核实。本院经审查认为，证人应当出庭作证，对证明7的证明效力本院不予认可。
4、原告对被告提供的15份证据均有异议，认为证据1醴陵市规划局建设用地规划许可证9008号与本案无关，对证明目地有异议，不能证明1302号土地证发放是合法的，原用地单位是醴陵市国土局，现在的用地单位是第三人周孝清。本院经审查认为，该项用地规划是原国土局，并不是第三人周孝清所持有的醴国用（2012）第1302号国有土地使用证的规划，同时也没有证据证明12.3平方米的土地在原规划范围内。因此对原告提交的证据1的证明效力本院不予认可。原告认为证据2株洲市彩泉拍卖有限公司拍卖成交确认书、证据3醴国用（2012）第0095号国有土地区使用证与本案无关，本院经审查认为，该两份证据能够证实第三人通过拍卖取得的房屋所分摊的国有土地使用面积，对其证明效力本院予以确认。原告认为证据4、5、6、7、8、9、10、11、12、13、14、15均不能证明颁发给第三人周孝清的醴国用（2012）1302号国有土地使用证是合法的，证据4通知书，不能证明土地证发放是合法的。证据5、6违法行为罚款300元，不能证明醴国用（2012）1302号国有土地使用证发放合法。发证没有经过听证，没有合法性。证据7缴费通知单是9月27日发放的，合同是9月28日签订的，所以证据8是事后补做的。证据不能证明无纠纷，原告与这块地是有直接利害关系的但没有通知来指界。第三人是无指界资格的。所以不能证明无纠纷，调查程序不合法。对发给第三人土地证的程序不合法。证据9、10是违法行为的延续。证据11身份证明只能证明公民身份，不具有土地申请登记的主体资格。对证据12违法行为只能处罚，不能补发证。证据13土地出让合同是违法签订的，没有公开、听证程序，违反公平公开公正的行为，而且合同上约定70761.9元，但实际第三人只交33258元，与合同约定不符，且补签合同违法。对证据14、15是违法发放的，不能证明发放给第三人合法。第三人周孝清对被告提交的证据均没有异议。本院经审查认为，被告提交的证据4、5、6、7、8、9、10、11、12、13、14、15均只是证明其发证给第三人时所履行的程序，对证明效力本院予以确认。
5、原告对第三人提供的5份证据均有异议，认为证据1醴国用2012第0095号国有土地使用证、证据2醴政土（2012-056）国有土地使用权出让合同、证据4醴陵市公安消防大队竣工验收结果书、证据5照片均与本案没有关联，证据3是第三人违法取得，也正是原告所诉请要撤销的证件。本院经审查认为，第三人提供的证据1能够证明第三人取得的醴国用2012第0095号国有土地使用证，证据4、5只是证实其对楼梯间进行改造及符合消防要求，并不能证明本案所诉争的土地使用权的取得，因此对其证明效力本院不予认可。对证据2、3能够证实第三人取得醴国用（2012）1302号国有土地使用证的过程，因此对其证明效力本院予以确认。
本案经过举证、质证，结合原告与被告的当庭陈述，可确认以下事实：
原告周鑫于2008年8月拍得原醴陵市国土局位于青云北路5号临街1号商铺—原国土局办公楼一层101商铺，国有土地使用证号为：醴国用（2009）第0797号。第三人周孝清竞拍得到该办公楼整个二楼，国有土地使用证号为醴国用2012第0095号国有土地使用证。在1号门面旁的楼梯间为共用。原告为方便储存货物，在其门面旁开有开有小门，在本案所诉争的土地上曾非法建有约4平方米的杂屋，后被国土部门强制拆除。2012年初，第三人将原共有的楼梯进行改造，在未经国土部门批准的情况下，非法占用楼梯间后面12.3平方米的国有土地。醴陵市国土局获悉后，以第三人周孝清非法用地，对其作出罚款300元的处罚。2012年9月3日，醴陵市国土局向第三人周孝清送达违法用地办理建设用地手续通知书，同意在对周孝清进行处罚后补办建设用地手续。同年9月27日醴陵市国土局向第三人周孝清送达醴陵市城乡个人建设用地批准通知单和缴款通知单，批准第三人周孝清使用12.3平方米国有土地，并且以70761.9元的价格协议出让。9月28日醴陵市国土局对该宗地进行了地籍调查，由邻宗地使用者杨元清和周孝清到场指界。同一天醴陵市国土局与第三人周孝清签订国有土地使用权出让合同。第三人周孝清于当天缴纳各种费用共计33258元，并向国土局递交土地登记申请书。2012年10月15日，醴陵市人民政府向第三人周孝清颁发了醴国用（2012）1302号国有土地使用证，确定使用面积为12.3平方米。
本院认为：本案的案由系土地行政管理纠纷。争议焦点是1、原告是否具有起诉的主体资格？2、被告发证给第三人的具体行政行为是否合法？
对争议焦点1、原告是否有起诉的主体资格？提起行政诉讼的原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。本案原告与第三人均曾非法使用本案所诉争的地块的全部或部分面积，在国土部门对两人作出相应的处罚后，被告以协议方式将国有土地使用权出让给第三人。虽然原告在诉讼中并未陈述其向被告申请使用该地块，但对该土地上的权利应当享有知情权、公平竞争权。行政诉讼的目的在于赋予弱势群体在司法上的诉权，在于加强对政府行为的监督，使所有受侵害的权利都得到救济，使所有政府权力都受到制约。因此，本案的原告仍是与本案诉争土地有一定利害关系人，拥有诉讼主体资格。
2、被告发证给第三人的具体行政行为是否合法？本院对其具体行政行为的合法性进行了审查。土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让合同应当按照合法、平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条规定，在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市区、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。在诉讼中被告醴陵市人民政府提供的醴陵市规划局建设用地规划许可证9008号，实际上是原醴陵市国土局行政机关划拨用地规划许可，没有证据证明第三人持有的醴国用（2012）1302号国有土地使用证包含在该规划范围内。并且该地块已经用协议出让的形式给第三人使用，需要重新规划。《中华人民共和国城乡规划法》第三十九条规定：规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效；对未取得建设用地规划许可证的建设单位批准用地的，由县级以上人民政府撤销有关批准文件。占用土地的，应当及时退回。第四十条规定：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。被告醴陵市人民政府称根据湘国土资发（2008）33号《湖南土地市场交易规则》第十三条规定，该地块系零星用地可以协议出让，实际上也是针对规划范围内出让地上零星用地，并非指无须规划。对于没有规划许可下被告将国有土地出让给第三人所履行的其它程序都是违反程序的。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第三目之规定，判决如下：撤销被告醴陵市人民政府颁发给第三人周孝清的醴国用（2012）第1302号国有土地使用证。
本案受理费50元，由被告醴陵市人民政府承担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日十五内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省株洲市中级人民法院。
审 判 长 刘坤齐
审 判 员 文汉林
人民陪审员 曾宪文
二〇一四年一月十四日
书 记 员 周 培
本案处理适用的法律条文
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
⒈主要证据不足的；
⒉适用法律、法规错误的；
⒊违反法定程序的；
⒋超越职权的；
⒌滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。