广西壮族自治区扶绥县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）扶行初字第14号
原告陈玉梅，农民。
原告李永芳，农民。
原告李品钢，农民。
原告黄重军，农民。
原告黄青键，农民。
上述原告共同委托代理人黄家巧，广西民族律师事务所律师。
上述原告共同委托代理人何为洲，南宁市亭子法律事务所法律服务工作者。
被告扶绥县国土资源局，所在地广西扶绥县新宁镇。
法定代表人黄民志，该局局长。
委托代理人梁华海，扶绥县国土资源局工作人员。
委托代理人梁进东。
第三人广西扶绥县东门镇郝佐村吞甲村民小组，所在地扶绥县东门镇郝佐村。
负责人黄增胜，该村民小组组长。
委托代理人钟启苏，广西恒聚律师事务所律师。
委托代理人陆培苏，广西恒聚律师事务所律师。
原告陈玉梅、李永芳、李品钢、黄重军、黄青键不服被告扶绥县国土资源局（以下简称扶绥县国土局）行政裁决一案，原告陈玉梅、李永芳、李品钢、黄重军、黄青键于2014年10月30日向本院提起行政诉讼，本院当日立案受理后，于同年11月4日向被告扶绥县国土局、第三人广西扶绥县东门镇郝佐村吞甲村民小组（以下简称吞甲村民小组）送达了起诉状副本、应诉通知书、参加诉讼通知书等。本院依法组成合议庭，于2014年12月2日公开开庭进行了审理。原告陈玉梅、李品钢及五原告的共同委托代理人黄家巧、何为州，被告扶绥县国土局的委托代理人梁进东、第三人吞甲村民小组的委托代理人陆培苏到庭参加诉讼，原告李永芳、黄重军、黄青键，被告扶绥县国土局的法定代表人黄民志、第三人吞甲村民小组的负责人黄增胜经本院传票传唤、被告扶绥县国土局的委托代理人梁华海、第三吞甲村民小组的人钟启苏经本院通知未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告扶绥县国土局于2014年4月15日对申请人陈玉梅、李永芳、李品钢、黄重军、黄青键作出关于征地两费补偿处理决定，该决定认定涉案的8块43.388亩土地原逐那村民小组与吞甲村民小组土地争议范围，政府已确权给吞甲村民小组，与东门街村民小组无关，东门街村民小组将其发包给五申请人属无效行为；五申请人认为其享有涉案土地所有权的主张违反土地法律，认为南宁地区法制办、扶绥县人民政府从吞甲与逐那的争议地中每屯划出40亩归东门经联社所有不符合事实；五申请人的《耕地、开荒地承包合同书》因土地不属东门经联社所有而无效，东门街村民小组的证明也因越权而无效；因此，五申请人对上述土地的土地补偿、安置补偿费的主张无事实和法律依据，依照《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，对五申请人的申请作如下决定：驳回申请人陈玉梅、李永芳、李品钢、黄重军、黄青健要求支付“龙成柱”8块43.388亩土地的土地补偿费和安置补偿费的请求。
被告扶绥县国土局于2014年11月7日向本院提供作出被诉具体行政行为的证据（按证据目录序号）：一、事实依据：1、扶绥县国土局单位代码，证明被告主体适格；2、①东门物流园建设用地征收土地权属、地类、面积调查情况公示图；②扶政发（1999）48号确定给吞甲的土地范围图；③扶绥县人民政府办公室关于东门街经联社申请处理“成龙柱”土地权属问题的答复函、扶政发（1999）48号县人民政府关于东门逐那屯与吞甲屯在地名“成龙柱”土地权属争议的处理决定；证明五原告主张的8块土地共43.388亩就在扶政发（1999）48号文件确定给吞甲村民小组土地的范围内，原告无权获得补偿；3、东门南华物流园吞甲屯集体与东门街、逐那屯农户土地权属及征地补偿费争议的情况汇报，东门南华物流园项目建设用地征收集体土地补偿费用确认书，农村信用合作社进帐单，东门南华物流园项目征收集体土地补偿费兑付登记，均证明被告依调查结果发放征地三费给吞甲村民小组。二、程序依据：4、关于征地两费补偿处理决定书，送达回证，申请书，行政判决书，调查核实的相关材料，均证明被告作出的被诉具体行政行为程序合法；依据原告申请，被告经过调查核实，作出处理决定后送达给各方当事人。三、法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十七条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、二十六条的规定，证明被告作出具体行政行为适用法律、法规正确。
原告陈玉梅、李永芳、李品钢、黄重军、黄青键诉称，五原告在实行农村土地承包责任制以来，在属本村所有的“育人塘”（又称“龙城柱”）各自陆续开荒种植甘蔗等农作物，经营20多年期间从未有他人及组织提出过权属争议。2010年初，因建设东门南华物流园项目需要，扶绥县人民政府对涉案土地进行征收。2010年3月19日，经实地指界丈量，被告发布关于东门南华物流园建设项目征收土地权属、地类、面积调查情况的公示（下称公示），其中就有五原告经营的土地在内。根据该公示的要求，如果对公示内容有异议的，应当在2010年3月26日前书面提出，逾期未提异议的，被告则按公示的内容兑付征地补偿费用；公示期满后，没有任何人及单位对该公示提出异议。过后，被告及东门镇政府有关征地工作组多次通知原告去领取征地补偿费用，因原告与所在村民集体就分配方案存在不同意见，故该笔费用一直存于被告。2011年12月初，被告通知原告，称第三人对涉案土地提出了权属主张，暂时冻结该笔征地费用。2013年9月17日，被告作出关于陈玉梅等五人要求支付征地补偿两费的答复，称扶绥县人民政府扶政发（1999）48号文已将涉案土地确权给第三人所有，故该局将涉案两费支付给第三人。五原告不服该答复，向法院提出了行政诉讼，该案在审理过程中，被告以事实不清、证据不足、形式不当为由，自行撤销答复，法院也作出了确认答复违法的行政判决。各方当事人没有上诉。2014年4月15日，被告作出关于征地两费补偿处理决定。五原告认为该决定是越权确认土地权属，在本案当中，第三人对涉案土地提出了权属主张，被告以48号文为依据确认涉案土地属第三人所有而将涉案两费支付给第三人，在48号文中，原告及所在东门街村民小组均不是当事人，对于处理过程并不知情，此争议应当经有权处理机关进行认定，被告对土地权属的争议无认定的权限。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，在征地工作中，被告的职责为组织实施征地补偿安置方案，而方案的决定权在于县级以上人民政府。而原来公布的方案，涉案征地两费是确定支付给五原告，被告拒绝将涉案征地两费支付给五原告而是支付给第三人，被告实质是越权擅自改变了征地补偿安置方案。东门街村民小组将涉案土地发包给原告经营，对该发包行为是否合法有效，被告无权认定，但被告却作出该发包行为无效的认定属于越权行政，也是剥夺了东门街村民小组应有的法定主张权利。依照法定程序，应当先有征地安置方案才有支付行为，被告支付涉案征地两费给第三人的时间为2011年4月11日，扶绥县人民政府在2012年7月2日才发布征收土地方案公告，被告发放涉案征地两费给第三人时，征收土地方案尚未公告，被告将涉案征地两费支付给第三人属于先斩后奏，违反法定程序。被告发布公示的时间是2010年3月19日，逾期未提异议的，就按公示的内容兑付征地补偿费用，公示期满后，第三人并没有对该公示提出异议，应当视为放弃了异议权，但是后来被告又以第三人提出涉案土地应归属第三人为由，而将涉案征地费用支付给了第三人，违背了公示的规定，被告的行为自相矛盾。五原告为此提起行政诉讼，请求1、撤销被告于2014年4月15日作出的关于征地两费补偿处理决定；2、就原告提出的涉案征地两费支付要求，判决被告限期重新作出处理决定；3、本案诉讼费用由被告承担。
原告向本院提供如下证据：1、关于征地两费补偿处理决定书，证明有被诉具体行政行为的存在；2、崇国土资决字（2014）第1号行政复议决定书，证明原告的起诉在法定期限内；3、扶政发（2012）16号扶绥县人民政府征收土地方案公告，证明被诉具体行政行为的作出违反法定程序；4扶国土资告字（2010）71号关于东门南华物流园建设项目征收土地权属、地类、面积调查情况的公示，证明被告具体行政行为与该公示自相矛盾；5、关于东门物流园征地权属调查情况（东门街点），6证明，7扶绥县东门镇南华物流园项目征收集体土地情况公示表，8、关于兑付陈玉梅户征地补偿费告知书，5-8证明原告提出诉讼请求的事实依据；9证明，证明涉案土地的所有权人东门社区居委会放弃涉案补偿费用的主张，由原告享有；10、扶绥县国土资源局的组织机构代码单，证明被告的诉讼主体资格。
被告扶绥县国土资源局辩称，原告认为涉案争议地的使用权归其所有，违背事实和法律。依扶绥县人民政府1999年作出的扶政发（1999）48号关于东门镇政府逐那屯与吞甲屯在地名“龙成柱”土地权属争议的处理决定，涉案争议地属于该决定确权给第三人吞甲村民小组的土地范围。2004年8月，东门街经联社向扶绥县人民政府申请处理“龙成柱”土地权属问题，主张“龙成柱”土地权属其所有，以南宁地区行署法制办公室1999年9月5日“现场勘验笔录”为主要证据要求政府重新处理。2005年1月5日扶绥县人民政府办公室作出的关于东门街经联社申请处理“龙成柱”土地权属问题的答复函明确答复：“你社提供的《现场勘验笔录》不能作为确定土地权属的证据，……该笔录的内容与扶政发（1999）48号处理决定没有任何关系。48号处理决定所依据的证据是协议书，即1965年的协议书，而该笔录不是协议书，且记录的内容违背了历史证据1965年协议书的内容。故不能作为确定土地权属的证据”。上述事实证明，涉案争议地属于第三人吞甲村民小组所有，原告的耕种属侵占行为。该权属已由县人民政府确认，被告只是执行，不存在越权问题，东门社区东门街村民小组对争议地的发包行为属无效行为。征地公示不属于土地权属证明，公示的目的是让公众知道土地征收和补偿的情况，公示期间没有人提出异议，不等于确定了权属。被告经调查确认涉案地属吞甲村民小组所有才发放补偿费，这是被告的法定职责，不存在越权行为，更不是前后矛盾。被告在整个征地补偿过程均严格按法定程序进行，并不存在任何违法行为。综上所述，被告作出的关于征地两费补偿处理决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，望予以维持。原告的诉讼请求无事实和法律依据，应予以驳回。
第三人吞甲村民小组述称，被告于2014年4月15日作出的关于征地两费补偿处理决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求给予维持。第三人没有证据向法庭提供。
经庭审质证，五原告对被告提交证据的质证意见如下：对证据1无异议，对证据2有异议，认为该证据不能达到被告主张的证明目的，两份图纸的真实性、合法性无法确认，不能确认该图纸是哪个单位出具及形成时间；对答复函、48号文件的合法性有异议，认为东门街村民小组不是当事人，无法确认其真实性、合法性，与本案无关；有权答复的机关应该是扶绥县人民政府而不是扶绥县人民政府办公室；对证据3的真实性、合法性、关联性均有异议，该组证据中的情况汇报，没有任何工作组人员的签名及任何单位盖章；且该汇报实际是一份请示，工作组无权代表县政府作出最后决定；对确认书认为无法确认是征用涉案土地的协议书；对进账单、领款单认为，进账单中的收款人为东门镇郝佐村民委员会并非第三人；领取的款项是否涉案补偿费的一部分，无法确认。对证据4中的送达回证、原告提交的申请书、判决书无异议，但认为送达回证不能达到被告的证明目的，判决书能证明被诉具体行为不具有合法性；对处理决定书、重新处理通知、询问笔录的证明目的、合法性有异议，认为处理决定书是否合法尚在争议审理之中，能够重新处理的法定机关只能是扶绥县人民政府，被告无处理权只有执行权，被询问者是否为第三人选举出来的代表，询问过程是否属实，原告不知情，无法确认真实性；对报告、请示、申请的真实性、合法性、关联性均有异议，认为这些文书中所提到的“村民代表”、“群众代表”是否属实，原告不知情，这些文书中提到的土地是不是涉案土地，即使第三人提到的土地为涉案土地，被告无权处理。原告对被告适用的法律的真实性无异议，但认为恰好证明了被诉具体行政行为违法。
第三人对被告提交的证据及适用法律无异议。
被告对原告提交1-10份证据的真实性无异议，但认为复议决定书能反证明事实清楚，证据充分，适用法律正确；征收土地方案公告，不存在违反程序越权；公示出来不等于就是确权给谁的，应以实际为准；权属情况调查只能证明是谁经营，权属应与最终调查为准；涉案土地不是居委会所有，居委会无权作出确认，情况公示表不能证明权属问题，以实际情况为准；告知书是权属无异议情况下发出的，权属确定不是东门村民小组后，告知书就失效；对证据9的证明认为与本案无关，争议地不是东门社区居委会，居委会无权作出确认征地补偿费用归谁所有。
第三人同意被告的质证意见。
经庭审举证、质证，本院对各方当事人提供的证据材料作如下认定：原告对被告提交的证据1单位代码无异议，对证据2、3、4的真实性、合法性、关联性均有异议，但原告没有证据证实其异议主张，上述事实方面的证据来源真实、合法，本院予以采纳作为定案的依据；被告、第三人对原告提交1-10份证据的真实性无异议，本院采纳作为认定事实的凭证。
经审理查明，为建设东门物流园项目，2010年经自治区人民政府批准，扶绥县人民政府对扶绥县东门镇东门村逐那村民小组和郝佐村吞甲村民小组位于“龙成柱”集体土地实施征收。其中原告陈玉梅、李永芳、李品钢、黄重军、黄青键位于“龙成柱”的8个地块、总面积43.388亩的土地为征收范围。2010年3月19日，被告经实地指界丈量后，发布扶国土资告（2010）71号关于东门南华物流园建设项目征收土地权属、地类、面积调查情况的公示，在规定期限内无人提出异议。在被告进行征地补偿费兑付时，因东门社区东门街村民小组要求扣留30%土地补偿费归集体，陈玉梅等五原告不同意，一直没有领取以上8个地块的土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费。2010年7月20日，第三人以“在东门物流园征地中，由我屯村民去指认所征用的土地，均属我东门吞甲屯集体所有”为由向被告要求暂停发放征地补偿款。2010年11月5日，第三人向被告提交关于要求兑付土地补偿费安置补助费的申请，请求将征收该屯土地补偿费及安置补助费兑付给集体。2011年2月28日，扶绥县联合调处工作组经调查核实，对争议的土地包括陈玉梅等五原告经营的38.992亩土地作出的处理意见为：征地所得的土地补偿费和安置补助费归吞甲屯集体所有。2011年3月4日，被告与第三人签订东门南华物流园项目建设用地征收集体土地补偿费用确认书，确认征收土地补偿费用，2011年4月11日，被告将涉及8个地块的土地补偿费、安置补助费转到东门镇郝佐村民委员会帐号。2013年9月17日，被告就陈玉梅等五人信访要求支付东门物流园项目征地土地补偿款的请求，作出关于陈玉梅等五人要求支付征地补偿两费的答复，明确答复被征用8个地块的土地补偿费及安置补助费按规定应支付给吞甲村民小组或其集体成员。陈玉梅等五原告不服向法院提起行政诉讼，请求撤销该答复，在诉讼期间，被告作出关于撤销该答复并重新处理的通知并告知本院，2014年2月11日，本院作出行政判决，确认被告于2013年9月17日作出的关于陈玉梅等五人要求支付征地补偿两费的答复违法。2014年3月18日，陈玉梅等五原告向被告提交要求支付征地补偿三费申请书，请求被告支付征地补偿费。2014年4月15日，被告作出关于征地两费补偿处理决定，该决定驳回陈玉梅等五人要求支付“龙成柱”8块43.388亩土地的土地补偿费和安置补助费的请求。陈玉梅等五人不服，提出行政复议申请，2014年9月12日，崇左市国土资源局作出了维持的复议决定，陈玉梅等五人不服而成讼。
另查明，1999年8月30日，扶绥县人民政府作出扶政发（1999）48号关于东门镇逐那屯与吞甲屯在地名“龙成柱”土地权属争议的处理决定，决定将争议地的北面一块面积约120亩的土地属逐那屯集体所有，再从另一块面积约300亩的争议地划出以西的100亩土地属逐那屯集体所有，其余的土地属吞甲屯集体所有。陈玉梅等五原告的8个块地在该决定划分给吞甲屯集体所有的土地范围内。
本院认为，土地补偿费是指国家将农民集体所有土地征收为国有土地时支付给土地所有者的补偿费用。安置补偿费是指安置被征地单位因征地造成的多余劳动力的补助费用。国家在征用农村集体经济组织的土地时，土地补偿费应由征地单位直接支付给被征地方，即农村集体经济组织，由农村集体经济组织所有，而不能直接支付给村民个人。通常情况下，土地补偿费由代表农村集体经济组织的村委会或者村经济合作社管理，如何支配由农村集体经济组织依照法定程序决定。被征地的村民个人无权直接向征地单位要求支付或者分配土地补偿费。土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有，征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。本案中，陈玉梅等五原告向被告申请支付青苗补偿费、土地补偿费，安置补助费，但陈玉梅等五原告经营的8个地块共38.992亩土地属于集体所有，并非个人所有，按相关规定，被征收的土地补偿费应归集体所有，安置补助费也相应归集体所有，由集体经村民会议讨论决定分配方案，陈玉梅等五原告是无权直接向征地单位要求支付或者分配土地补偿费的。因此被告作出驳回陈玉梅等五原告的请求符合法律规定本院应予维持。关于被告是否存在越权确认土地权属的问题，根据1999年8月30日扶绥县人民政府作出的扶政发（1999）48号关于东门镇逐那屯与吞甲屯在地名“龙成柱”土地权属争议的处理决定所确定的权属及附图，结合东门物流园建设用地征收土地权属、地类、面积调查情况公示图；陈玉梅等五原告经营的8个地块位于已确权给吞甲屯集体所有的土地范围内，权属是已明确的，被告作出的决定，仅是依据48号文件认定陈玉梅等五原告经营的8个地块的土地权属归吞甲屯集体所有，并非是对上述8个地块进行确权，因此原告该主张无事实依据，本院不予采信。本案被告是针对陈玉梅等五原告要求支付征地补偿费的申请作出具体行政行为，而法院审理行政案件，是对该具体行政行为是否合法进行审查，至于被告依据上级政府批准征地后的组织实施征地行为当中是否存在越权变更征地补偿安置方案、将涉案征地两费支付给第三人属于先斩后奏，违反法定程序、被告的行为自相矛盾等，均不是本案审查的行政行为，因此五原告关于被告作出的被诉具体行政行为存在越权变更征地补偿安置方案、将涉案征地两费支付给第三人属于先斩后奏，违反法定程序、被告的行为自相矛盾等主张，本院不予确认。综上所述，被告结合本案的主要证据和事实，作出驳回陈玉梅等五原告的请求的处理决定认定事实清楚，主要证据确凿充分，程序合法，适用法律、法规正确，陈玉梅等五原告的诉请证据不足、理由不充分，不予支持。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决如下：
维持被告扶绥县国土局于2014年4月15日作出的关于征地两费补偿处理决定。
案件受理费50元，由原告陈玉梅、李永芳、李品钢、黄重军、黄青键负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于崇左市中级人民法院。
审 判 长 潘扬标
审 判 员 林少芳
人民陪审员 黎素萍
二〇一五年一月二十六日
书 记 员 谢语琼
附：相关法律条文及司法解释
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。