福建省南平市延平区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）闽0702行初107号
公益诉讼人顺昌县人民检察院
被告顺昌县国土资�局，住所地顺昌县双溪街道城南路12号，统一社会信用代码11350721003969888X。
法定代表人黄雯跃，局长。
委托代理人吴斌，福建臻永律师事务所律师。
公益诉讼人顺昌县人民检察院因认为被告顺昌县国土资源局不履行对闲置土地依法处置法定职责一案，于2016年12月30日向本院提起行政诉讼。本院立案后，于2017年1月4日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年3月7日公开开庭审理了本案。公益诉讼人顺昌县人民检察院委派出庭的检察员范水旺、倪文峰，被告顺昌县国土资源局监察大队长黄敬樟、委托代理人吴斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人顺昌县人民检察院诉称，2008年4月17日，被�顺昌县国土资源局委托顺昌县征地事务所与顺昌县双溪街道城东村民委员会签订《征用协议书》，征收原系顺昌县双溪街道城东村所有的顺昌县城××路××面积为0.3989公顷的土地。2009年8月28日，顺昌县人民政府作出《关于县顺利安老院建设项目用地的批复》（顺政地[2009]11号），同日，被告顺昌县国土资源局签发编号：SCHB－2009－04号《国有建设用地划拨决定书》，将上述0.3989公顷土地划拨给顺昌县顺利安老院作为安老院建设项目用地，并明确规定建设项目开工、竣工日期。被告与顺昌县顺利安老院于2009年9月27日签订的《国有建设用地交地确认书》上确定：顺利安老院投资的项目应于2010年9月27日之前开工建设，2011年9月27日之前竣工。被告如期交付土地，顺利安老院未按期开工、竣工。2013年7月及2014年7月，被告未经顺昌县人民政府批准，分别作出顺国土告字[2013]第23号和顺国土告字[2014]第15号《土地利用延期告知书》，两次同意延长竣工时间，顺利安老院依旧未开工建设。2015年4月29日，被告向顺利安老院发送《土地利用违约通知书》，顺利安老院回复由于合作伙伴资金筹措等原因没有及时动工，至今顺利安老院仍未开工建设。公益诉讼人在履职中发现，被告对于长期闲置的土地，未履行收回土地使用权的行政职责，于2016年11月4日向被告发出《检察建议书》，建议依法履行行政职责，按法律有关规定收回该宗土地使用权。2016年11月25日，被告对检察建议予以回复，认为其至今未做好土地闲置回收工作，是因为该划拨地属公共事业养老用地，系慈善事业，而且业主不配合，导致闲置土地处置困难。经查，顺昌县顺利安老院于2006年经县民政局批准成立，同年经县民政局民非登记为非营利社会组织，2013年停业至今未年检。公益诉讼�认为，被告不具有批准顺昌县顺利安老院建设项目延期竣工的职权，却两次作出同意顺昌县顺利安老院建设项目延期竣工的行政行为，违反了国土资源部《闲置土地处置办法》的相关规定及《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十六条的规定。被告对违反土地管理法律、法规的行为负有进行监督检查的职责，但其对顺昌县顺利安老院建设项目未动工造成的土地闲置却怠于履行职责，在收到公益诉讼人发出的检察建议后，仍未采取积极有效的措施履行法定职责，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十六条及国土资源部《闲置土地处置办法》的相关规定。由于被告的违法行为致使国家和社会公共利益仍处于受侵害的状态。现根据全国人民代表大会常务委员会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和最高人民检察�《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，特提起行政公益诉讼，请求人民法院依法判决：1、确认被告顺昌县国土资源局对在顺昌县城××路××号的建设项目作出两次延期竣工的行政行为违法；2、责令被告顺昌县国土资源局对宗地编号为宗地（2009）划－04号土地依法处置的法定职责。
公益诉讼人向本院提交了以下证据、依据：
第一组：1、全国人民代表大会常务委员会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，2、最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，3、福建省人民检察院《关于检察机关提起公益诉讼试点工作实施方案》，4、2016年12月26日福建省人民检察院《关于提请批准南平市顺昌县人民检察院拟对顺昌县国土资源局提起公益诉讼一案的请示》的批复，证明顺昌县人民检察院具有对本案提起行政公益诉讼的主体资格。
第二组：1、2008年4月17日顺昌县征地事务所与顺昌县双溪街道办城东村委会签订的《征用协议书》，2、顺政地〔2009〕11号《顺昌县人民政府关于县顺利安老院建设项目用地的批复》，3、顺昌县国土资源局签发的编号SCHB-2009-04号《国有建设用地划拨决定书》，4、顺昌县国土资源局与顺昌县顺利安老院签订的《国有建设用地交地确认书》，5、顺昌县建设局的规划图（检察卷二P25-26）。划拨宗地平面界限图、规划许可证、建设用地批准书，6、顺利安老院组织机构代码证和民办非企业单位登记证书，该组证据证明原农用地顺昌县城××路××号0.3989公顷土地，经过顺昌县人民政府征收、划拨，并于2009年9月27日交付给顺昌县顺利安老院，作为规划建设项目用地使用的事实。同时还特别约定“顺昌县顺利安老院对该宗地应于2010年9月27日之前开工建设，并于2011年9月27日之前竣工，不能按期开工建设的，应向县国土资源行政主管部门申请延期，但延期开工建设不得超过一年。如不按决定书规定的开发建设期限建设，造成土地闲置的，依有关规定处理”的事实。
第三组：1、顺昌县国土资源局统一社会信用代码证和权力清单，2、顺昌县国土资源局作出顺国土资告字[2013]第23号和[2014]第15号《土地利用延期告知书》，3、国土资源部《闲置土地处置办法》（1999年版）第二、三条规定和《闲置土地处置办法》（2012年版）第二、八条规定，4、顺昌县国土资源局向顺利安老院发送《土地利用违约通知书》及送达回证，5、顺昌县顺利安老院《关于顺�安老院项目建设情况的报告》，6、顺昌县民政局的书面证明，7、购房协议书，这组证据证明被告未按《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定行使监督检查职责，在顺利安老院未年检停业，无力建设划拨地、且无正当理由的情况下，未经顺昌县人民政府批准，两次各作出延期一年建设决定，并怠于履行闲置土地回收职责，造成该宗地被长期闲置荒芜状态，即社会公共利益处在被侵害状态。
第四组：1、顺昌县人民检察院顺检民（行）行政违监[2016]35072100003号《检察建议书》及送达回证，2、顺昌县国土资源局顺国土〔2016〕197号《关于顺昌县安老院闲置土地处理情况的复函》，3、顺昌县城××路××号的现场对比照片。这组证据证明公益诉讼人向被告顺昌县国土资源局发了诉前检察建议，被告未依法履行土地闲置收回处置的职�，该宗地依然处于闲置荒芜状态；即本案公益诉讼人经过履行诉前程序后，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的事实。
被告顺昌县国土资源局辩称，一、项目落实、项目进展情况。2009年8月28日，顺昌县顺利安老院经县政府批准，划拨取得位于顺昌县城××路××号土地面积为0.3989公顷的国有土地使用权，被告于2009年9月将地交付顺昌顺利安老院使用，《国有建设用地划拨决定书》（编号：ＳＣＨＢ-2009-04）约定：投资项目应于2010年9月之前开工建设，2011年9月27日竣工，建设期限2年。该项目到期后，由于项目未竣工，经被告同意延期至2013年8月，再次到期后顺昌县顺利安老院又提出延期申请，2013年8月24日，被告召开局班子会议进行研究，考虑到该项目为公共事业养老用地，同意延期至2014年8月31日竣工。二、前期已经启动收回闲置土地程序，但实际操作中困难较大。至2015年顺昌县顺利安老院仍未能开工建设，故被告开始启动土地闲置处置程序，于2015年4月29日向顺昌县顺利安老院发出土地利用违约通知书，2015年5月8日，顺昌县顺利安老院回复，由于合伙人资金筹措等原因，土地已平整，主体工程没能及时动工。由于顺昌县顺利安老院从2013年起至今未年检，所以顺昌县顺利安老院采取推倭、回避、拒不配合等做法，来应对被告启动的回收土地出让闲置处理程序，致使被告回收土地的闲置处理程序受阻，现场湛测、调查记录等无人签字确认，一些事实的认定也无法得到当事人的确认，需要送达的文书也无法送达签收，故土地闲置处置程序进度较为迟缓。三、闲置土地处置工作取得新的进展，正在按照闲置土地处置程序履行职责。2016年11月4日被告收到公益诉讼人的检察建议书（顺检民（行）行政违监[2016]35072100003号）后，高度重视，组织用地、监察、法规等部门力量，确定专人负责，聘请法律顾问，以检察院的建议书为契机，加大力度，依照有关程序持续做好闲置土地处置工作。2016年12月23日，顺利安老院在被告文书送达回证签收了《闲置土地调查通知书》，并于2017年1月20日对项目建设闲置土地调查通知书进行了说明回复。被告在公益诉讼过程中已对顺昌县顺利安老院土地闲置问题展开调查，已于2017年3月6日作出顺国土资[2017]38号《闲置土地认定书》，认定顺昌县顺利安老院取得的上述宗地为闲置土地。综上所述，被告在履行闲置土地职责工作中已经做了一些工作，由于存在主观、客观原因，未能引起高度重视，造成进度较为迟缓，被告已经在履行闲置土地的处置工作，请求法庭中止这次行政公益诉讼案件的审理。
被告顺昌县国土资源局在法定期限内向本院提交了以下证据、依据：证据1、送达回证，证明在收到公益诉讼人的检察建议书后，已经开始启动了回收闲置土地的工作。证据2、顺利安老院项目建设闲置土地调查通知的说明，证明被告开展土地闲置调查后，顺昌县顺利安老院对调查事项进行了回复。
经庭审质证，被告对公益诉讼人提交的证据的真实性、合法性、关联性均无异议，对公益诉讼人提交的证据，本院予以采信。公益诉讼人对被告提交的证据三性均有异议，认为被告是在提起公益诉讼后才开始启动调查的，送达回证上盖的公章也无法确认。本院认为，被告提交的证据是要证明在公益诉讼人提起行政公益诉讼后，其已开始启动闲置土地调查程序，这与庭审核实的事实相吻合，对被告提交的证据，本院予以采信。
经审理查明，2009年8月28日，顺昌县人民政府作出顺政地[2009]11号《关于县顺利安老院建设项目用地的批复》，同意将位于顺昌县城××路××号，土地面积为0.3989公顷的国有土地使用权，划拨给顺昌县顺利安老院作为安老院建设项目用地。同日，被告顺昌县国土资源局作出编号为SCHB－2009－04号《国有建设用地划拨决定书》，将上述国有土地使用权划拨给顺昌县顺利安老院，并特别规定本宗土地只限用于建设顺利安老院项目，本建设项目应于2010年9月27日之前开工建设，并于2011年9月27日之前竣工。2009年9月27日，被告与顺昌县顺利安老院签署了《国有建设用地交地确认书》，确认被告已于2009年9月27日将划拨使用的上述宗地交付给顺昌县顺利安老院，顺昌县顺利安老院投资的项目应于2010年9月27日之前开工建设。被告如期交付土地后，顺昌县顺利安老院未在规定的期限内开工建设。被告未报经顺昌县人民政府批准，分别于2013年7月13日和2014年7月11日，两次自行作出顺国土告字[2013]第23号和顺国土告字[2014]第15号《土地利用延期告知书》，同意顺昌县顺利安老院的建设项目延长竣工时间，顺利安老院依旧未开工建设。2015年4月29日，被告向顺利安老院发送《土地利用违约通知书》，顺利安老院回复由于合作伙伴资金筹措等原因没有及时动工，至今顺利安老院仍未开工建设。公益诉讼人在履职中发现，被告对长期闲置的土地，未依法履行法定职责，于2016年11月4日向被告发出《检察建议书》，建议依法履行行政职责，按法律有关规定收回该宗土地使用权。2016年11月25日，被告对检察建议予以回复，认为其至今未做好土地闲置回收工作，是因为该划拨地属公共事业养老用地，系慈善事业，而且业主不配合，导致闲置土地处置困难。至2016年12月30日公益诉讼人提起行政公益诉讼前，被告仍未对该宗土地是否属闲置土地启动调查和处置的程序，同时公益诉讼人查明，顺昌县顺利安老院是2006年经县民政局批准成立的非营利社会组织，2013年停业至今未年检，其划拨取得的该宗土地至今未开工建设。为此，公益诉讼人于2016年12月30日根据《全国人大常委会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》及《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定向本院提起行政公益诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条、第六十六条的规定，被告顺昌县国土资源局作为县级人民政府土地行政主管部门，负责本行政区域内的土地管理和监督工作，对违反土地管理法律、法规的行为负有进行监督检查的行政职权和处置�理的行政职责。因此，被告顺昌县国土资源局作为本案行政公益诉讼的被诉主体资格，本院予以确认。
公益诉讼人顺昌县人民检察院符合《全国人大常委会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和福建省人民检察院《关于检察机关提起公益诉讼试点工作实施方案》对试点工作开展单位的规定，其提起行政公益诉讼的主体适格。
公益诉讼人与被告之间争议的焦点问题主要集中在三个方面，1、被告顺昌县国土资源局两次作出对顺昌县顺利安老院土地使用权延期使用的行为是否合法；2、被告顺昌县国土资源局对顺昌县顺利安老院涉嫌构成闲置土地的违法行为，是否已按照相关规定履行组织调查认定和实施处置的法定职责；3、被告提出由于土地使用权人的回避和不配合�导致闲置土地调查处置程序进度迟缓，这是否能成为被告不履职的理由。
本院通过对被告顺昌县国土资源局涉及该宗用地的行政行为进行合法性审查，发现被告在实施行政行为的过程中存在两种违法情形：第一、顺昌县顺利安老院在取得国有土地使用权后，没有在规定的期限内开工建设或项目竣工，被告顺昌县国土资源局却两次作出《土地利用延期告知书》，同意顺昌县顺利安老院取得的国有土地使用权延期使用，被告的行为违反了《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十六条的规定，即对于不能在规定的期限内动工建设需申请延期的，应当提供相应证明文件，向原批准用地的机关提出申请，是否符合延期条件的审批职权在原批准用地的机关。因此，被告的两次审批告知行为均属超越职权的违法行为。第二、对于顺昌县顺利安老院涉嫌构成闲置土地的违法行为，被告顺昌县国土资源局本应当按照国土资源部《闲置土地处置办法》的相关规定，在规定的期限内开展调查核实，对是否构成闲置土地作出认定，根据闲置土地的时间，报有批准权的人民政府批准，并分别作出处置。但是，顺昌县顺利安老院使用的土地已闲置数年，被告却未提起相关的处置程序，被告的行政不作为是不履行法定职责的违法行为。
被告以土地使用权人的回避和不配合，导致闲置土地处置程序进度迟缓，而且在公益诉讼应诉之后，被告已实际启动对该宗土地闲置的调查和认定为由，提出中止审理的处理意见。本院认为，至公益诉讼人提起行政公益诉讼之前，被告并未启动对该宗土地的调查、认定和处置的程序。在提起行政公益诉讼之后，被告自述其已对该宗土地闲�进行了调查，作出了认定，但是，对闲置土地的处置程序并未全部完成，本院以裁判形式判令被告履行职责，与被告实际履行法定职责并不会产生矛盾和冲突。因此，被告提出中止审理的处理意见，理由不成立，亦不符合行政案件中止审理的条件，本院不予采纳。
综上，从被告的行为中我们可以清楚地看到，被告在实施了前一个违法行为后，最终叠加形成了后一个不履行法定职责的行为，前者是事因，后者是结果，二者形成了前后承接的因果关系。被告的前后两种违法行为，共同导致顺昌县顺利安老院划拨取得土地闲置的这一违法事实至今持续存在，损害了国家和社会公共利益。因此，公益诉讼人提出的诉讼请求，符合客观事实和法律规定，理由充分，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规�，判决如下：
确认被告顺昌县国土资源局作出的顺国土资告字[2013]第23号和顺国土资告字[2014]第15号《土地利用延期告知书》违法。
责令被告顺昌县国土资源局在法定期限内履行对编号为宗地（2009）划－04号划拨土地依法作出处置的法定职责。
案件受理费50元，由被告顺昌县国土资源局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省南平市中级人民法院。
审判长 李 彬
审判员 范泽寿
审判员 吴淑玲
二〇一七年三月九日
书记员 吴俊杰
附本案适用的主要法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。