浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）浙行终479号
上诉人（原审原告）台州市椒江江南地板厂，住所地台州市椒江区吴叶村。
法定代表人朱锡良，总经理。
委托代理人王玲，北京万典律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）台州市人民政府，住所地台州市白云山南路233号。
法定代表人张晓强，代市长。
被上诉人（原审被告）浙江省台州经济开发区管理委员会，住所地台州市府中路177号开投大厦。
法定代表人王荣千，主任。
被上诉人（原审被告）台州经济开发区土地储备开发中心，住所地台州市府大道***号。
法定代表人李文清，主任。
上述三被上诉人的共同委托代理人ＸＸＸ，台州市国土资源局开发区分局工作人员。
上述三被上诉人的共同委托代理人蒋建民，浙江安天律师事务所律师。
台州市椒江江南地板厂（以下简称江南地板厂）诉台州市人民政府（以下简称台州市政府）、浙江省台州经济开发区管理委员会（以下简称台州经开区管委会）、台州经济开发区土地储备开发中心（以下简称台州经开区土地储备中心）土地行政征收一案，台州中级人民法院于2018年1月31日作出（2017）浙10行初177号行政裁定。江南地板厂不服，向本院提出上诉。本院于2018年3月19日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年6月19日组织各方当事人进行了调查，上诉人江南地板厂的委托代理人王玲，被上诉人台州市政府、台州经开区管委会、台州经开区土地储备中心的共同委托代理人ＸＸＸ、蒋建民到庭。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。本案现已审理终结。
江南地板厂起诉称：一、原告的厂房依法受法律保护，任何行政机关未经法定程序无权实施征收。根据《中华人民共和国物权法》第四十二条的规定，单位和个人的房屋和其他不动产依法受法律保护，行政机关只有为了公共利益的需要依照法律规定的权限和程序才可以实施征收行为。原告厂房位于台州市××街道吴××村，土地实际面积2.92亩，其中包括0.42亩集体土地，房屋建筑面积4444.25平方米，系1994年12月30日经由原椒江市人民政府批准获得的土地使用权。被告从未发布任何关于房屋征收的政府文件即实施征收行为违法。二、被告实施房屋征收行为超越职权。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十五条、第四十七条对集体土地上房屋拆迁程序作出了明确规定。被告提交的台州市天平房地产评估咨询有限公司土地估价报告“土地估价结果一览表”中表述“估价期日的土地使用权性质：部分为国有划拨、部分为集体”；另被告在《国有土地使用权收购意向书》第一条收购标的物里表述征而未批面积0.238亩。其实此0.238亩土地性质就是集体土地，虽然被告表述为0.238亩，实际上此部分集体土地面积为0.42亩，且被告表述为“征而未批”，但其并未提交任何关于此集体土地被依法征收的任何证据。被告通过一份土地收购合同将国有土地与集体土地一并进行征收的行为违法。三、被告未发布征收土地公告、决定，也未发布征收补偿安置方案公告。被告未发布征收公告、征收决定及征收补偿安置方案，却对原告所属范围内的房屋实施征收行为，违反《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第一款的规定。四、涉案项目不符合土地利用整体规划、土地利用年度计划、椒江区总体规划、控制性详细规划以及修建性详细规划。被告对原告实施的征收行为违反《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条以及《中华人民共和国城乡规划法》的规定。五、被告违反征地程序，严重侵害原告知情权、听证权。被告实施的征收行为既未告知原告涉案土地征收的相关信息，也未进行登记调查，更未告知原告有听证的权利并举行听证，违反《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中关于健全征地程序的规定。六、本次房屋征收所确定的评估机构违反法律规定。台州市天平房地产评估咨询有限公司土地估价报告、浙江众诚房地产评估事务所有限公司房地产估价报告违反了《国有土地上房屋征收评估办法》、《注册房地产估价师管理办法》关于评估机构的选择程序、估价报告格式等规定，被告以此评估报告为依据实施的房屋征收行为违反法律规定。综上，请求确认被告实施的房屋征收行为违法，责令被告停止实施违法的房屋征收行为。
原审法院认为，原告江南地板厂起诉被告台州市政府、台州经开区管委会及台州经开区土地储备中心征收其土地、厂房的行政行为违法。但本案中，被告台州经开区土地储备中心与原告在2017年2月17日签订了《国有土地使用权收购合同》，收购了原告所有的在台州市××机场路东侧××、吴叶村城中改造区块内土地使用权及地上物，补偿总价1096.5345万元。涉案国有土地使用权收购合同已包含原告实际在使用但尚未审批的土地。从被告台州经开区管委会提供的浙土字B[2008]-0538号浙江省建设用地审批意见书看，原告厂房中部分原集体土地已于2009年3月9日经浙江省人民政府批准征收为国有。因此，本案存在收购行为而不存在原告所诉的征收行为。本案被诉征收行为不存在，原告起诉缺乏事实根据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告江南地板厂的起诉。
江南地板厂上诉称:一、被上诉人提交的浙土字B[2008]-0538号《浙江省建设用地审批意见书》与涉案集体土地征收没有关联性。上述批文没有红线图，无法证明上诉人涉案地板厂的部分集体土地在征收范围内、已被征收过。一审裁定据此认定涉案厂房内集体土地已于2009年3月9日经浙江省人民政府批准征收为国有，认定事实错误。二、被上诉人收购的国有土地里包含有集体土地，没有对集体土地先进行征收而一并进行收购违法，本质上是以收购规避集体土地征收。1、被上诉人从未对涉案上诉人部分集体土地实施具体征地行为，根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》国发[2004]28号第十九项第一款规定，农用地转用批准后，满二年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效。上述审批意见书是2009年3月9日作出的，被上诉人一直未实施过具体征地行为，该文件已自动失效，上诉人集体土地的性质并未改变。庭审中被上诉人的代理人蒋建民律师也自认被上诉人针对该审批意见书并没有组织、实施过具体征地行为。一审裁定事实认定不清，证据不足，应予撤销，并由一审法院重新审理本案。2、被上诉人提交的《台州市天平房地产评估咨询有限公司土地估价报告》的“土地估价结果一览表”中表述“估价期日的土地使用权性质:部分为国有划拨、部分为集体”;三被上诉人答辩意见与其自己提交的估价报告等系列证据前后矛盾，三被上诉人都无法自圆其说为何估价报告等资料仍标明部分为集体土地。在集体土地征收并没有实施过、集体土地性质没有改变的情况下，被上诉人直接将集体土地和国有土地一并进行收购实质上是在规避征收行为，此种做法违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《中华人民共和国土地管理法》中对于国有土地和集体土地征收的规定。三、被上诉人和一审裁定对“原告实际在使用但尚未审批的土地”进行语言模糊处理，尚未审批的土地在本案中就是未经依法征收的集体性质的土地。本案中涉及的集体土地虽然被上诉人表述的面积为0.238亩，其实际面积应为0.42亩，只要涉及到集体土地征收，审批机关均应为省级以上人民政府或国务院，被上诉人仅通过收购行为将集体土地一并征收违反《中华人民共和国土地管理法》的强制性规定。四、一审裁定驳回上诉人起诉违反行政诉讼法解释对举证责任分配的规定，一审裁定应予撤销。行政诉讼法解释第二十六条规定，在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。本案中被上诉人应就《台州市天平房地产评估咨询有限公司土地估价报告》等相关资料中表述的“部分为集体土地”、《国有土地使用权收购意向书》第一条:收购标的物里表述的“征而未批面积0.238亩”等提供证据证明其所作出的行政行为“合法”:而上诉人只需证明被诉具体行政行为与其有利害关系，被上诉人作出的具体行政行为已实际上影响到其实体上的权利义务关系即可。一审裁定所谓的证据不足违反法律对举证责任分配的规定，应予撤销。请求二审法院撤销一审裁定，责令一审法院重新审理本案。
台州市政府答辩称：上诉人在起诉时的诉讼请求是要求确认被上诉人对上诉人的房屋实施征收行为违法。在一审庭审过程中将诉讼请求明确为要求确认被告对上诉人的集体土地实施征收行为违法。根据土地管理法的规定，土地征收是对集体所有的土地征收为国有建设用地的行为，是发生土地所有权性质改变的行为。上诉人称租赁村集体的土地，并在该土地上建造房屋。上诉人对该部分土地既不享有使用权也不享有所有权，不可能成为土地行政征收行为的相对人，也不可能发生政府征收上诉人土地的事实。因此，上诉人提起本案诉讼的前提不成立。二、上诉人以评估报告所记载的部分土地为集体性质，宣称该部分土地是集体性质，为其所有，从而得出征收该部分集体土地违法。实际上，包括该部分土地在内的周边的吴叶村等附近的村集体土地均已征收为国有土地，是向村集体征收，不可能向上诉人征收。台州经开区土地储备中心与上诉人在商谈土地使用权收购过程中，需要对该部分土地及地上物价值进行评估，由于上诉人并不对该土地享有国有土地使用权，评估公司参照集体性质土地进行评估。评估报告记载的土地性质不能成为该部分土地所有权性质的依据。三、上诉人将答辩人、台州经开区管委会和台州经开区土地储备中心等两个行政机关和一个事业单位一同列为被告，却没说明其所诉的行政行为是哪一机关实施的。三被上诉人不可能共同实施征收行为。上诉人应当先明确具体实施征收其集体土地所有权的被告。四、涉案集体土地已于2009年3月9日之前经浙江省人民政府批准征收为国有建设用地，截止本案土地收购时已不存在集体性质的土地。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持一审裁定。
台州经开区管委会在答辩期内的答辩意见同台州市政府的答辩意见，之后又补充答辩称：因答辩人提交证据错误导致一审裁定认定的“从被告台州经开区管委会提供的浙土字B[2008]-0538号浙江省建设用地审批意见书看，原告厂房中部分集体土地已于2009年3月9日经浙江省人民政府批准征收为国有”与事实不符。上诉人取得的国有土地面积大部分位于浙江省人民政府作出的浙土字B[2009]-0427《浙江省建设用地审批意见书》所征收集体土地的区块范围内，有小部分超出该范围。经台州市国土资源局开发区分局调取土地勘测定界图并反复比对、核查后明确，涉案的0.238亩集体土地原属河塘，上诉人于2015年前后私自填埋河塘占用;该0.238亩集体土地是于2004年2月5日经浙江省人民政府审批的浙土字[B2003]第11255号《建设用地项目呈报表材料“一书方案”》批准征收为国有。请求二审法院予以更正。
台州经开区土地储备中心答辩称：一、答辩人是事业单位法人，不是征收房屋的主管行政机关，无权也没有实施上诉人所诉的行政行为，答辩人被告主体不适格。二、答辩人与上诉人签订《国有土地使用权收购合同》，收购涉案的土地使用权及地上建筑物，并依约向上诉人支付了全部的价款，上诉人也依约申请注销了土地使用权证。上诉人以评估报告所记载的部分土地面积为集体性质为由，宣称该部分土地是集体性质，为其所有，从而得出被上诉人征收其该部分集体土地的事实。实际上，评估报告只是参照集体性质的土地对该部分土地及地上物价值进行评估，并不是对土地性质现状进行界定。综上，上诉人所诉的行政征收行为不存在。请求二审法院驳回上诉，维持一审裁定。
本院经审理查明：2017年2月17日，台州经开区土地储备中心（甲方）与江南地板厂（乙方）签订《国有土地使用权收购合同》一份，合同约定甲方收购乙方位于台州市××机场路东侧××、吴叶村城中村改造区块的一宗国有土地（该宗土地实际征地面积2.738亩，其中批准征地面积2.5亩）及该土地范围内的建（构）筑物、附着物等一切设施，补偿总额1096.5345万元，合同还对支付方式、土地移交、违约责任等内容作了约定。双方当事人对上述土地中2.5亩经批准已征收为国有土地，上诉人已办理国有土地使用权证（实际登记面积少于批准征地面积）没有异议，二审中，双方当事人均认为其余0.238亩土地不在浙江省人民政府浙土字B[2008]-0538号《浙江省建设用地审批意见书》批准征收的集体土地范围内；台州经开区管委会提供浙土字[B2003]第11255号《建设用地项目呈报材料“一书方案”》及相关材料，该部分材料显示浙江省人民政府于2004年2月5日同意台州市2003年整理第31批次建设用地36.1056公顷，其中征用集体土地36.1056公顷。上述征用的土地包括吴叶村集体土地8.5975公顷；各方当事人对该份征地批文所附《勘丈定位图》进行了指认，确认争议的0.238亩土地包括在上述被征收的吴叶村的集体土地范围内。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：······（三）有具体的诉讼请求和事实根据；······”原《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；······”上诉人江南地板厂起诉时提出的诉讼请求是“依法确认被告实施的房屋征收行为违法，责令被告停止实施违法的房屋征收行为”，该请求对征收行为的指向、范围的表述并不明确。二审中，上诉人明确表示其诉称的征收行为是指涉案《国有土地使用权收购合同》已征收为国有的2.5亩以外的0.238亩集体土地未经批准进行征收的行为。根据二审中被上诉人台州经开区管委会提供的证据及各方当事人的一致指认，涉案0.238亩集体土地已经浙江省人民政府于2004年2月5日以浙土字[B2003]第11255号批文批准征收为国有土地。涉案《国有土地使用权收购合同》在此后的2017年2月17日签订，对包括0.238亩土地在内的国有土地及地上建筑物、构筑物进行收购。故上诉人诉称的未批先征、以签订《国有土地使用权收购合同》形式征收0.238集体土地的行为并不存在，其起诉没有相应的事实根据，依法应予驳回。同时，上诉人主张争议的0.238亩土地实际应为0.42亩亦无证据证明，本院不予采信。此外，即便存在上诉人所称的对争议的0.238亩集体土地进行未批先征的征收行为，对该行为享有提起诉讼的原告主体资格的也是该土地的所有权人吴叶村，而非上诉人。综上，原审裁定虽对涉案土地所涉征地批文的认定错误，但处理结论正确，本院应予维持，对上述存在问题本院予以指正。上诉人提出的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
（此页无正文）
审判长 车勇进
审判员 吕柏超
审判员 徐亮亮
二〇一八年六月二十二日
书记员 韦若莎