新疆维吾尔自治区克拉玛依市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）新02行初7号
原告段金顶，男，1943年8月5日出生，汉族，农民，住克拉玛依市。
委托代理人段晓萍（原告段金顶之女），1967年3月9日出生，汉族，住克拉玛依市。
委托代理人雷霆，新疆惠和律师事务所律师。
被告克拉玛依市乌尔禾区人民政府，住所地：克拉玛依市乌尔禾区龙盛路9号。
统一社会信用代码：×××。
负责人黄春燕，该区区长。
委托代理人张彦军，男，1981年10月18日出生，汉族，该区人民政府副区长，身份证号码：×××。
委托代理人胡联文，新疆众信律师事务所律师。
被告克拉玛依市人民政府，住所地：克拉玛依市迎宾路60号。
统一社会信用代码：×××。
负责人：张红彦，该市市长。
委托代理人周静，该市人民政府法制办公室复议应诉监督科科长。
第三人乌尔禾镇查干草村村民委员会，住所地：克拉玛依市乌尔禾区乌尔禾乡查干草村。
组织机构代码：77607XXXX。
负责人乌兰，该村党支部书记、村委会主任。
委托代理人清格勒*推古杰，男，1979年10月9日出生，蒙古族，该村民委员会副主任，住乌尔禾镇查干草村91栋7号，身份证号码：×××。
原告段金顶与被告克拉玛依市乌尔禾区人民政府（以下简称乌尔禾区政府）、克拉玛依市人民政府、第三人乌尔禾镇查干草村村民委员会（以下简称查干草村村委会）不服其他行政行为纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。
原告段金顶诉称，2004年4月15日，原告与第三人查干草村村委会签订《速生杨种植合同》，承包查干草村杨树林45亩（其中原告种植10亩），并按约定缴纳承包费，合同约定：承包期限15年，自2004年4月1日至2019年4月15日，林木归原告所有。2017年，乌尔禾区”通达公路升级改造项目”从承包林地穿过占用林地。2017年3月下旬，林木被非法砍伐，该工程于2017年3月开始占地施工。2017年4月7日，被告乌尔禾区政府同时发布《征用土地公告》、《征地补偿安置方案公告》，但《征地补偿安置方案公告》中未列明原告，公告均载明林地权属于集体，征地红线图上标明林地权属为哈克村，公告内容违反我国《物权法》规定，侵犯原告的林地承包经营权。首先，《征用土地公告》和《征地补偿安置方案公告》无法律依据，属于非法占地行为。我国《土地管理法》第四十四条、第四十五条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续；征收基本农田、基本农田以外的耕地超过三十五公顷的土地，由国务院批准。《征收土地公告办法》第四条、第五条规定，被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告；征收土地公告应当包括征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途等内容。但《征用土地公告》（乌土征告[2017]01号）未载明规定的内容，且至今也没有批准文件；其次，先征地，后公告，程序严重违法。征地补偿费用签字在3月初之前已完成，修路工程于3月开始占地施工，而《征用土地公告》、《征地补偿安置方案公告》在4月7日发布，严重违反信息公开的有关规定。2017年5月27日，原告依法向被告克拉玛依市人民政府申请行政复议，克拉玛依市人民政府以”并非承包关系”为由，于2017年8月30日作出新克政复决字[2017]1号《行政复议决定书》，驳回原告的请求。现原告承包的林地已被占用，林木被砍伐，但被告不认可原告的林地承包经营权，而《征地安置补偿方案公告》列明的67户村民已于4月20日前后通过银行卡一次性全额领到征地补偿费。综上，原告认为被告的行为违反法律规定，为维护原告的合法权益，特提起行政诉讼，请求法院判决：1、撤销被告克拉玛依市人民政府的新克政复决字[2017]1号《行政复议决定书》；2、确认原告享有与第三人于2004年4月15日签订的《速生杨种植合同》载明的林地承包经营权；3、确认被告乌尔禾区政府于2017年4月7日发布的《征用土地公告》和《征地安置补偿方案公告》违法；4、判令被告补偿原告征地补偿费用2258730元（其中林地补偿费1311750元、林木补偿费约884880元、附着物及青苗补偿费62100元）；5、由被告承担本案诉讼费用。
被告乌尔禾区政府辩称，1、请求驳回原告的起诉，维持克拉玛依市人民政府新克政复决字[2017]1号《行政复议决定书》；2、本案诉讼费用由原告承担。事实和理由：一、原告与第三人查干草村村委会签订的《速生杨种植合同》是平等主体之间的民事合同，发生争议可通过民事诉讼解决，该合同约定第三人查干草村村委会将速生杨林地交由原告管理，合同期限为15年，从2004年4月1日起到2019年4月15日止，原告按照每年每亩20元的标准向第三人查干草村村委会交纳承包费。因原告不是查干草村的村民，该合同中虽有承包的表述，但不属于村民与本村集体之间签订的农村土地承包合同。在合同履行过程中遇征收土地，第三人查干草村村委会、哈克村村民委员会与被告乌尔禾区政府达成了征地补偿协议。另外，原告在其所在的乌尔禾镇哈克村拥有承包土地。二、原告不是被告乌尔禾区政府征地补偿行政行为的相对人和利害关系人，不能对被告乌尔禾区政府征地补偿行为提起行政诉讼，与被告乌尔禾区政府征地补偿行为没有行政法上的利害关系。原告依据《速生杨种植合同》管理的林地，属于村集体所有，被告乌尔禾区政府征地补偿行政行为的相对人为第三人查干草村村委会、哈克村村民委员会，而不是原告。原告也不是被告乌尔禾区政府征地补偿行政行为的利害关系人，被告乌尔禾区政府对第三人查干草村村委会、哈克村村民委员会的征地补偿行为，并不影响原告依据《速生杨种植合同》向该合同相对方主张民事权利。根据我国《行政诉讼法》第二十五条第一款规定，原告不能就被告乌尔禾区政府对第三人查干草村村委会、哈克村村民委员会的征地补偿行为提起行政诉讼。三、被告乌尔禾区政府征地补偿行为合法，具备相应的批准手续。2016年12月13日，乌尔禾区发改委下发克乌发改发〔2016〕98号《关于克拉玛依市”世界魔鬼城”创建国家５Ａ级景区通达路升级改造项目可行性研究报告（代项目建议书）的批复》。2017年1月22日，克拉玛依市国土资源局乌尔禾区分局发出克乌国土资征字〔2017〕001号《征地告知书》，对拟征土地用途、位置、补偿标准及道路所占地类面积进行告知，并发布《听证告知书》，在规定期限内无人提出听证要求。2017年3月31日，自治区林业厅下发新林资许准〔2017〕90号《使用林地审核同意书》，并于2017年4月6日核发新采字〔2017〕0406004号《林木采伐许可证》。2017年4月7日，被告乌尔禾区政府作出乌土征告〔2017〕01号《征用土地公告》，对征地项目名称、被征地村及征用面积、征收土地补偿标准和安置途径等进行了公告；同日，作出《征地补偿、安置方案公告》，并进行了公示。另外，该道路建设项目选址、规划、用地等审批手续完备。四、被告乌尔禾区政府征用土地的补偿费用按照《自治区国土资源系统土地管理行政事业性收费标准》（新计价房[2001]500号）、《关于公布实施自治区征地统一年产值标准的通知》（新国土资发[2011]19号）等规定执行，征地补偿费用已经发放完毕。综上，原告的起诉没有事实和法律依据，请求依法驳回原告的起诉，维持克拉玛依市人民政府新克政复决字〔2017〕1号《行政复议决定书》。
被告克拉玛依市人民政府辩称，一、依照相关法律规定，克拉玛依市人民政府不是本案的共同被告。原告段金顶的行政复议请求包括：1、确认林地承包经营权；2、确认乌尔禾区政府的征地行为违法；3、补偿征地补偿费。关于要求确认乌尔禾区政府发布的《征用土地公告》和《征用安置补偿方案公告》违法以及补偿征地补偿费用，在复议期间审查发现原告段金顶并非乌尔禾区政府征地补偿的对象，非利害关系人，不符合行政复议申请受理条件。因此，经审查，以不符合我国《行政复议法》和《行政复议法实施条例》规定的受理条件为由，作出新克政复决字[2017]l号行政复议决定，驳回原告段金顶的行政复议请求。根据我国《行政诉讼法》第二十六条”公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼的，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告”，以及《最高人民法院关于适用〈行政诉讼法〉若干问题的解释》(法释[2015]9号)第六条第(一)款”行政诉讼法第二十六条第二款规定的'复议机关决定维持原行政行为'，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外”之规定，原告段金顶不应当将克拉玛依市人民政府列为共同被告。二、原告请求确认林地承包经营权，不属复议机关审理职权范围。复议机关审查发现，原告段金顶与第三人查干草村村委会签订的《速生杨种植合同》属于民事合同，合同本质上是林地管护关系而非农村土地承包关系，原告段金顶提出的确认林地承包经营权的请求，不属于克拉玛依市人民政府审理职权范围。克拉玛依市人民政府出于有利于矛盾化解、”一揽子”解决纠纷的目的，先后与被告乌尔禾区政府、区属有关部门及第三人查干草村村委会进行多次协调，最后第三人查干草村村委会基于原告段金顶看护林地多年，经村民代表大会审议同意支付原告段金顶150000元作为其护林劳务费以及合同提前两年终止的补偿。但由于原告段金顶不同意，最终调解未果。综上所述，克拉玛依市人民政府依法不是本案的共同被告，如原告段金顶不服克拉玛依市人民政府的行政复议决定，应当单独以克拉玛依市人民政府为被告提起行政诉讼。原告段金顶在起诉被告乌尔禾区政府的原具体行政行为时，将克拉玛依市人民政府作为共同被告，属于错列被告的情形。依据《最高人民法院关于适用〈行政诉讼法〉若干问题的解释》(法释[2015]9号)第三条第(一)款第3项规定，请求审理查明变更本案被告，依法驳回原告”撤销克拉玛依市人民政府(新克政复决字[2017]1号)行政复议决定书”的诉讼请求。
第三人查干草村村委会辩称，与被告乌尔禾区政府、克拉玛依市人民政府的答辩意见一致。
经审理查明，2004年4月15日，原告段金顶作为乙方与作为甲方的第三人查干草村村委会签订一份《速生杨种植合同》，约定：甲方”为克拉玛依造纸业提供优质的林木原料，在本村土地种植速生杨45亩”，”本着平等自愿的基础上经充分协商，现将速生杨地交乙方承包经营”，”承包面积：在本村龙口下边45亩地已经种好，交乙方管理”，承包期限15年，”从2004年4月1日起到2019年4月15日合同到期”，”乙方每年向甲方按照每亩20.00元交承包费”，乙方”可以在林地间套种矮杆作物，套种收入归乙方所有，林木归乙方所有”。2007年至2016年，原告段金顶按照约定每年向第三人查干草村村委会交纳承包费900元。2016年3月9日，第三人查干草村村委会召开会议并形成一份《查干草村村民代表会议纪要》，载明”经到场村民代表商议决定，其中赔偿款的20%给段金顶”。2017年4月7日，被告乌尔禾区政府作出乌土征告[2017]01号《征用土地公告》及乌征地补告[2017]001号《征地补偿、安置方案公告》，载明建设项目名称、被征地村及征用面积、征收土地标准及安置途径，载明的67户征地补偿、安置农户无原告段金顶。即日，将前述两公告张贴公示。原告段金顶不服前述两公告，向被告克拉玛依市人民政府提起行政复议申请，被告克拉玛依市人民政府于2017年6月1日依法予以受理，被申请人为乌尔禾区政府、第三人为查干草村村委会。2017年8月30日，被告克拉玛依市人民政府作出新克政复决字〔2017〕1号《行政复议决定书》，认为原告段金顶的申请不符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的受理条件，决定：”驳回申请人要求确认被申请人作出的《征地告知书》（克乌国土资征字〔2017〕001号）和《征地补偿、安置方案公告》（乌征地补告〔2017〕001号）违法，并责令被申请人补偿申请人征地补偿费用的请求。”因原告段金顶不服第三人查干草村村委会的赔偿金额，认为《征地告知书》、《征地补偿、安置方案公告》违法，不服新克政复决字〔2017〕1号《行政复议决定书》，故诉至本院。
另查，2017年1月22日，克拉玛依市国土资源局乌尔禾区分局针对乌尔禾镇查干草村、哈克村、相关农户作出乌国土资征字〔2017〕001号《征地告知书》，载明：因克拉玛依市”世界魔鬼城”创建国家５Ａ级景区通达公路升级改造项目及施工所占用地，”拟征乌尔禾乡查干草村范围内集体土地共计约31.8389公顷”，该告知书另载明拟定补偿标准及不包含原告段金顶的56户农户面积表。同日，克拉玛依市国土资源局乌尔禾区分局作出克乌国土资听告字〔2017〕第001号《听证告知书》；次日，将克乌国土资听告字〔2017〕第001号《听证告知书》分别送达乌尔禾镇哈克村及乌尔禾镇查干草村。第三人查干草村村委会、乌尔禾镇哈克村作为被征土地单位对前述《征地告知书》载明的拟征土地情况予以书面确认，分别制作一份《征地调查结果确认表》。此后，被告乌尔禾区政府以新疆维吾尔自治区发展计划委员会、新疆维吾尔自治区财政厅《自治区国土资源系统土地管理行政事业性收费标准》（新计价房[2001]500号）及新疆维吾尔自治区国土资源厅、新疆维吾尔自治区发展和改革委员会、新疆维吾尔自治区财政厅《关于公布实施自治区征地统一年产值标准的通知》（新国土资发[2011]19号）为依据，与第三人查干草村村委会、乌尔禾镇哈克村村民委员会分别签订一份《克拉玛依市”世界魔鬼城”创建国家5A级景区通达公路升级改造项目及施工所占用地征地补偿协议书》，约定对第三人查干草村村委会”此次征地的土地补偿费、安置补助费合计为6739995元”，对乌尔禾镇哈克村村民委员会”此次征地的土地补偿费、安置补助费合计为3378481元”。
另查，2016年12月13日，克拉玛依市乌尔禾区发展和改革委员会作出《关于克拉玛依市”世界魔鬼城”创建国家５Ａ级景区通达路升级改造项目可行性研究报告（代项目建议书）的批复》（克乌发改发〔2016〕98号），载明：项目建设内容包括通达路升级改造全长12.176千米，同时还包括龙脊路排水系统、龙脊路（龙腾路-
魔鬼城段）机非隔离带绿化改造、龙脊路高压线路入地改造。2017年1月3日，克拉玛依市城乡规划管理局核发选字第650200201700001市政号《建设项目选址意见书》，载明：”建设项目名称克拉玛依市”世界魔鬼城”创建国家５Ａ级景区通达公路升级改造项目建设单位名称克拉玛依欣宇恒大建设工程有限公司建设项目拟选址位置奎阿高速乌尔禾收费站至G217国道”。2017年1月10日，克拉玛依市国土资源局乌尔禾区分局作出克乌国土资预审字〔2017〕001号《克拉玛依市”世界魔鬼城”创建国家５Ａ级景区通达路升级改造项目预审意见》，对前述建设项目原则同意通过用地预审。2017年1月22日，克拉玛依市国土资源局作出一份《耕地占补平衡挂钩信息确认单》。2017年1月24日，克拉玛依市城乡规划管理局对前述建设项目用地下发地字第650200201700005市政号《建设用地规划许可证》，并制作建设项目《用地规划红线图》。2017年2月8日，克拉玛依市国土资源局向自治区国土资源厅作出克国土资发〔2017〕15号《关于克拉玛依市实施城市规划2017年第一批建设用地的审查意见》。2017年2月22日，被告克拉玛依市人民政府向自治区人民政府作出新克政发〔2017〕16号《关于克拉玛依市实施2017年度城市规划第一批项目建设用地的请示》。2017年3月20日，乌尔禾区住房和城乡建设局对前述建设项目工程下发建字第650205201700003号《建设工程规划许可证》。2017年3月31日，新疆维吾尔自治区林业厅作出新林资许准[2017]90号《使用林地审核同意书》，”同意克拉玛依市'世界魔鬼城'创建国家５Ａ级景区通达公路升级改造项目永久使用乌尔禾区林地2.6644公顷”。2017年4月6日，新疆维吾尔自治区林业厅向克拉玛依市林业局下发新采字〔2017〕0406004号《林木采伐许可证》，批准在乌尔禾分局林场3林班3小班（地块）采伐。2017年4月18日，克拉玛依市国土资源局乌尔禾区分局对前述建设项目填发乌尔禾区字第HB65020520170005号《建设用地批准书》。2017年7月5日，新疆维吾尔自治区国土资源厅根据前述《请示》向被告克拉玛依市人民政府作出新国土资用地〔2017〕63号《关于克拉玛依市实施城市规划2017年第一批建设用地的批复》，”同意克拉玛依市将农民集体所有农用地1.0533公顷（其中耕地0.3667公顷）转为建设用地并办理征地手续，......”。
2017年7月21日，克拉玛依市国土资源局乌尔禾区分局作出一份《关于克拉玛依市”世界魔鬼城”创建国家5A级景区通达公路升级改造项目征地补偿情况的说明》，载明本案征地”共补偿土地45.908公顷，其中国有耕地16.723公顷，征收集体土地共29.185公顷”，新疆金文测绘工程有限公司对征收土地出具一份测绘图。2017年3月23日，克拉玛依市乌尔禾区农林水牧局作出一份《使用林地现场查验表》，载明：世界魔鬼城”创建国家5A级景区通达公路升级改造项目”共占用查干草村林地面积1.3221公顷。其中林纸基地面积为0.5101公顷，树种为速生杨......”。
另查，1999年2月20日，乌尔禾镇哈克村村民委员会与原告段金顶签订一份《第二轮土地承包合同书》，约定：乌尔禾镇哈克村村民委员会于1999年3月20日将23.6亩土地承包给原告种植，于2029年3月19日到期，土地承包期三十年，承包范围以《土地承包经营权》确认的面积和位置为准，合同还对双方的其他权利和义务、违约责任、争议解决方式进行了约定。2017年7月14日，被告乌尔禾区政府作出关于实施《乌尔禾区石缘路以北区域旧城区、棚户区改建工程国有土地上房屋征收补偿方案》的公告（〔2017〕2号）。2017年7月19日，原告段金顶与乌尔禾区国有土地储备和房屋征收工作领导小组办公室签订一份《国有土地上房屋征收补偿协议》，载明：原告段金顶的家庭住址为乌尔禾乡哈克村66栋平房3号，被征收人房屋坐落于乌尔禾区石缘路以北区域，合计补偿金额为557002元。原告段金顶称该补偿款已经履行支付完毕。
本院认为，本案原告段金顶是基于其与第三人查干草村村委会签订的承包期限为15年的《速生杨种植合同》，认为被告乌尔禾区政府因征收作出的行政行为及被告克拉玛依市人民政府作出的行政复议行为侵犯其合法权益而提起的行政诉讼。经查，原告段金顶系克拉玛依市乌尔禾区乌尔禾乡哈克村农民，其于1999年2月20日与乌尔禾镇哈克村村民委员会签订一份承包期限为30年的《第二轮土地承包合同书》，2017年，被告乌尔禾区政府对旧城区、棚户区改建工程中涉及原告段金顶房屋的征收中已经对其予以征收补偿。原告段金顶的诉讼请求是否应当予以支持，首先应当对《速生杨种植合同》的性质依法予以认定。本院认为，基于前述查明事实，该合同非《中华人民共和国土地承包法》规定的家庭承包方式，亦非承包的土地被依法征收、占用，并有权依法获得相应补偿的法定情形；原告段金顶作为查干草村集体经济组织以外的个人，未履行承包经营的法定批准程序，行政机关未向原告段金顶签发使用权证书；《速生杨种植合同》系合同双方”本着平等自愿的基础上经充分协商”签订，合同当事人的法律地位平等。故本院认定原告段金顶与第三人查干草村村委会签订的《速生杨种植合同》具备民事合同的性质，该合同的签订并非为了实现公共利益或者行政管理的必然方式，该合同的签订并非第三人查干草村村委会为实现法定职责范围的必然要求，该合同的内容并未具备行政法上的权利义务关系，原告段金顶有权依据该合同约定或者法律规定行使民事权利救济，原告段金顶通过行政诉讼方式要求确认林地承包经营权并要求被告乌尔禾区政府、克拉玛依市人民政府向其支付征地补偿的诉讼请求于法无据，本院不予受理。
基于本院对《速生杨种植合同》性质的认定，应当进一步认定原告段金顶是否具备《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定的原告主体资格，该条款规定：”行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”根据本案查明的事实，2017年4月7日，被告乌尔禾区政府作出的乌土征告[2017]01号《征用土地公告》及乌征地补告[2017]001号《征地补偿、安置方案公告》载明的行政相对人为查干草村、哈克村及67农户，并不包含原告段金顶，即原告段金顶非行政行为的相对人。承前析理，因行政机关的征用土地行为导致《速生杨种植合同》履行不能，可以向合同相对方主张民事权利，不应当认定原告段金顶为与行政行为有利害关系的个人，故本院认定原告段金顶不符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的原告资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：”提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；......”。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条规定：”有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；......”。故原告段金顶提起的本次行政诉讼，因无事实及法律依据证实其具备行政诉讼的原告主体资格，依法应当裁定驳回起诉。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百三十三条规定：”行政诉讼法第二十六条第二款规定的'复议机关决定维持原行政行为'，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”本案被告克拉玛依市人民政府作出的新克政复决字〔2017〕1号《行政复议决定书》，以原告段金顶的申请不符合法律规定的受理条件为由，决定驳回原告段金顶的复议申请及请求，故原告段金顶将克拉玛依市人民政府作为本案的共同被告，不符合法律规定。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九、第一百三十三条的规定，裁定如下：
驳回原告段金顶的起诉。
案件受理费50元(已预交)，退还原告段金顶。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新疆维吾尔自治区高级人民法院。
审 判 长 张建军
代理审判员 陈疆伟
人民陪审员 林 莉
二〇一八年三月二十三日
书 记 员 熊雪娇