江苏省如东县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）东行初字第177号
原告王维山。
委托代理人申秀银。
委托代理人周亚东。
被告如皋市城市管理行政执法局，住所地如皋市行政中心。
法定代表人何福平，局长。
委托代理人阚德龙。
委托代理人缪卫华。
原告王维山诉被告如皋市城市管理行政执法局撤销城建责令改正通知一案，本院于2014年8月25日立案受理后，向被告如皋市城市管理行政执法局（以下简称如皋城管局）送达了起诉状副本、应诉通知书等。本院依法组成合议庭分别于2014年9月23日、10月17日公开开庭进行了审理。原告王维山及委托代理人申秀银、周亚东，被告如皋城管局委托代理人阚德龙、缪卫华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
如皋城管局于2013年7月3日作出城执法改字（2013）第047号责令改正通知书，通知确认王维山于2013年5月24日在原如城镇大殷村村委会21组进行违章建设（砖混结构）加层改扩建行为。并认为其行为涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定。故根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，责令王维山户自收到通知后三日内立即自行拆除。逾期未改正的，如皋城管局将依法查处。
被告如皋城管局提交的证据、依据：
一、事实和程序方面的证据
1、宅基地及专业用地计费台账，证明王维山涉嫌违法建设，赔偿请求不成立；
2、如皋市如城街道规划建设服务中心出具的证明，证明王维山涉嫌违法建设。
3、如皋市如城街道办事处出具的情况说明，证明强制拆除行为非被告所为。
4、城执法改字（2013）第047号责令改正通知书；
5、被告对原告所作的调查询问笔录及身份证复印件，（其中笔录系当庭提交）
证据4－5证明被告行政管理行为合法。
6、如东县人民法院（2013）东行初字第0088号行政裁定书；
7、南通市中级人民法院（2014）通中行终字第0131号行政裁定书。
证据6－7，证明法院生效裁定已对被告提供的证据的证明效力进行了确认。
二、法律、法规等规范性文件依据：
1、国务院国发（2012）17号《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》；
2、江苏省人民政府办公厅苏政办函（2006）19号关于如皋市开展相对集中行政处罚权工作的函；
3、南通市人民政府通政发（2006）33号关于在如皋市开展相对集中行政处罚权工作的通知；
4、如皋市人民政府皋政发（2011）77号市政府关于划转城市管理领域相关行政处罚职能的通知；
5、如皋市人民政府办公室皋政办发（2013）139号关于印发如皋市城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知。
对被告提供的证据，原告质证如下：1、认为证据1－2不真实、不合法。原告有村委会、如城政府批准过的建房手续，且原告房屋已列入拆迁，土地使用权人对原告的行为并无异议；2、证据3的内容与事实不符；3、对证据4，认为适用法律错误、内容歪曲事实且超越法定权限；4、对证据5，认为当时做笔录时，对原告所反映内容未进行记载；5、对证据6－7，认为可证明涉诉责令整改通知是被告所作。
原告王维山诉称，1、被告与如皋市人民政府如城街道办事处明知原告的宅基地已被征为国有，其住房设施已列入（2008）皋拆许10号房屋拆迁许可证的拆迁范围。如皋市住房和城乡建设局对原告的被拆房屋曾作出（2009）36号房屋拆迁补偿安置裁决。但因拆迁人南通兆丰置业有限公司未依裁决履行，致原告未能交房拆迁。因原告要求产权调换的主张未能实现，而原告的住房又年久失修，难以居住，原告根据如皋市国土资源局于2004年批准原告建房的规定标准，在原址范围内（占地面积130平方米）修建二层住房。原告仅是临时性修建，无拒绝拆迁之意。且该国有土地使用权人南通兆丰置业有限公司也无异议，依据《中华人民共和国民法通则》第六十六条规定，应视为其同意原告修建住房。2、2013年7月3日上午，被告下属如城中队城管队员及如城街道办事处相关人员，以调查为名，要挟原告承认修建住房系违法建筑，原告拒绝承认，被告工作人员即当场制发城执法改字（2013）047号责令改正通知书，被告所作的责令改正通知书，内容歪曲事实，超越法定权限，导致原告住房被非法拆除的后果，理当予以撤销。3、结合被告及如皋市人民政府如城街道办事处针对原告原先起诉所作的答辩，被告与如皋市人民政府如城街道办事处就如城街道范围内的违法建设查处存在委托授权关系。综上，请求撤销被告作出的城执法改字（2013）第47号责令改正通知书。
原告提供的证据：
1、财物损坏名称数量清单，证明被告拆除了原告房屋，损坏了部分财产。
2、如东县人民法院（2013）东行初字第0088号行政裁定书；
3、南通市中级人民法院（2014）通中行终字第0131号行政裁定；
证据2、3证明责令改正通知书是被告所作。行政强制拆除是因被告送达了改正通知书引发。
4、南通兆丰置业有限公司出具的情况说明；
5、如皋市住房和城乡建设局（2009）皋建裁第036号房屋拆迁补偿安置裁决书；
证据4－5证明原告被安置的房屋是别墅，因拆迁方未按裁决将房屋安置给原告，原告无法居住，故进行了房屋的修建。
6、如皋市人民法院（2010）皋行初字第0007号行政判决书；
7、南通市中级人民法院（2010）通中行终字第0027号行政判决书；
证据6－7证明如皋市住房和城乡建设局作出的裁决合法。
8、申请书、审批表，证明2004年原告房屋被拆，后申请被准许建房。
9、南通兆丰置业有限公司用地批准文件（包括征收土地方案公告、房屋拆迁许可证、建设用地规划许可证、国有土地使用权证、红线图、如皋市发改委皋发改（2008）125号文件），证明原告所在地块已被征收为国有土地，使用权人是南通兆丰置业有限公司。且该地已被规划用于建设商住楼，非被告管辖范围，被告无权强制责令原告拆除房屋。
10、被告所拍摄的现场（证物）照片，证明原告是按照批准文件来修建房屋的。
11、如皋市人民政府如城街道办事处出具的情况说明，证明原告房屋所在地块系拆迁地块。
12、如皋市公安局迎春派出所出具的关于王维山报警警情处理公开情况，证明原告房屋被拆除。
13、被告所作的调查询问笔录，证明2013年7月3日上午被告工作人员到原告家送通知。因其未听取原告所反映情况，故原告未签字。
14、王大宽的拆迁安置补偿协议，证明原告原有部分宅基地已被王大宽户建了安置房。
对原告提供的证据，被告质证如下：1、原告提交的证据与本案无关；2、原告认为被告拆除其房屋无证据佐证；3、责令整改通知书不是原告房屋被拆除的原因，两者间无因果关系。
被告如皋城管局辩称，1、被告对当事人涉嫌违法建设行为进行了初步调查，通过对其房屋批建手续、规划建设服务中心证明等材料的核查，证明当事人涉嫌违法建设，原告涉嫌违法建设事实充分。2、依据《中华人民共和国行政处罚法》第五条、《中华人民共和国城乡规划法》第五十三条、《如皋市相对集中行政处罚权试行办法》的规定，被告作出的责令改正符合上述法律法规等规范性文件规定。3、被告作出的责令改正通知书是与行政处罚存在联系又相对独立的行政程序性行为，是被告在行政职责范围内对当事人存在涉嫌违反城市管理的违法行为予以监督，敦促其自觉遵守法律、纠正违法行为。是对当事人的教育警示行为，而不是行政处罚行为。这种教育和警示行为更多的是程序性的，不具有强制性和具体行政行为的特征，只有当事人未能自行改正违法行为，被告才依法给予查处。故“责令改正”的行为不具有可诉性，不属行政诉讼受理范围。且被告未对涉诉违法建设行为立案查处，更不存在强制拆除其房屋的行为。综上，原告所诉的请求事项不属行政诉讼受案范围，请求法院裁定驳回原告的起诉。
经庭审质证，本院对原、被告提供的证据认证如下：
原告提供的证据，1、证据1－7、10－13、能证明（1）原告房屋所在地块已被征收，因原告与拆迁人未达成协议，经拆迁人申请，如皋市住房和城乡建设局作出房屋拆迁补偿安置裁决；（2）被告工作人员于2013年7月3日上午对原告进行调查并制作笔录，原告未签字；（3）2013年7月3日被告作出涉诉责令改正通知；（4）原告户被确认涉嫌违法的建筑已于2013年7月3日被拆除。对证据证明上述事实的证据效力予以确认。2、证据8、14与本案并无关联，对其证据效力不予认定。
被告提供的证据，1、证据2－5，可证明（1）原告所进行的涉诉建设行为未办理相关审批手续；（2）2013年7月3日上午被告工作人员对原告进行调查并制作笔录，但原告拒绝签字；（3）2013年7月3日被告作出涉诉责令改正通知，并留置送达；（4）原告户被确认涉嫌违法的建筑已于2013年7月3日被拆除。对证据证明上述事实的证据效力予以确认。但上述证据并不能证明被告所作的责令改正通知合法。2、证据1、6－7不能证明被告的出证目的，对其证据效力不予认定。
经审理查明，王维山户住如皋市如城街道大殷村21组63号，原如皋市如城镇大殷村21组。
2013年7月3日上午，被告的工作人员至原告王维山家中，对原告在如皋市如城街道大殷村21组正在施工的建设行为进行调查，并制作了调查询问笔录，其后，被告工作人员即向原告送达城执法改字（2013）第047号责令改正通知书，通知载明：王维山于2013年5月24日在原如城镇大殷村委会21组进行违章建设（砖混结构）加层扩建的行为，涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条，现责令其自收到通知后三日内立即自行拆除。
2013年7月3日下午，王维山被确认涉嫌违法的建筑被拆除。
2013年9月3日，王维山向本院提起行政诉讼，要求确认如皋城管局拆除其房屋的行为违法，恢复房屋原状，并赔偿因强制拆除造成的财产损失。本院经审理于2014年4月9日作出（2013）东行初字第0088号行政裁定书，裁定驳回原告的起诉。原告不服，向南通市中级人民法院提起上诉，南通市中级人民法院于2014年7月7日作出（2014）通中行终字第0131号行政裁定书，驳回上诉，维持原裁定。
另查明，2008年5月19日，如皋市发展和改革委员会作出关于南通兆丰置业有限公司开发建设商住楼项目的核准通知，随后，该公司领取了建设用地规划许可证、国有土地使用权证及房屋拆迁许可证。原告的房屋在南通兆丰置业有限公司领取的拆迁许可证的拆迁范围内。因原告与南通兆丰置业有限公司未能达成拆迁安置补偿协议，如皋市住房和城乡建设局经南通兆丰置业有限公司申请作出（2009）皋建裁036号房屋拆迁补偿安置裁决书。原告不服，曾向如皋市人民法院提起诉讼，要求撤销如皋市住房和城乡建设局作出的上述裁决。如皋市人民法院于2010年2月3日作出（2010）皋行初字第0007号行政判决书，判决驳回了原告的诉讼请求。此后，原告提起上诉，南通市中级人民法院作出（2012）通中行终字第0027号行政判决书，维持了如皋市人民法院作出的判决。
本院认为，依据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定国务院或经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。2002年8月22日国务院发布《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，进一步推进相对集中行政处罚权制度的建设、落实。依据上述法律等规范性文件的规定，如皋市城管局经省、市政府批准，被授予行使如皋市行政区域内法律、法规、规章规定的城市规划管理方面的行政处罚权。
本案的争议焦点：1、被告作出的责令改正通知书，是否属具体行政行为，是否可诉。2、被告作出的责令改正通知书是否合法。
关于被告作出的责令改正通知书，是否属具体行政行为，是否可诉的问题。被告认为其作出的责令改正通知书是与行政处罚存在联系又相对独立的行政程序性行为，不具有强制性和具体行政行为的特征，不具有可诉性。对此，本院认为，被告虽未对原告的建设行为予以立案，但其作出的责令改正通知书，实质已确认原告进行的建设（砖混结构）加层改扩建的行为涉嫌违法，且在通知中明确责令原告在收到通知后3日内自行拆除，该通知显然对行政相对人（原告）的权利义务产生了实际影响，被告的行政行为对行政相对人的权利义务产生了实际影响，显然符合行政行为的特征，应当属于具体的行政行为，并依法属于行政诉讼的受案范围，相对人（原告）对该通知不服，可以依法提起行政诉讼。
关于被告作出的责令改正通知书是否合法的问题，实质存在两个方面的问题，第一，被告在作出责令改正通知书过程中程序是否合法。对此，本院认为，宪法、法律授予行政机关相应职权，目的在于实现有效的社会管理和各类社会主体权利保障，行政机关只有严格依法履行职责才能真正实现宪法、法律的授权目的。行政机关的行政管理是通过行政行为实现的，它与任何事物都是由内容和形式两部分组成一样，也必然有实体和程序两个方面。实体是行政机关的行政行为所确定行政相对人权利义务的实质内容，而行政程序则是行政机关在履行行政管理事务时，必须遵循的特定的方式、步骤、顺序、时限及形式要素。依据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规规范性文件的规定精神，市、县人民政府城乡规划主管部门对涉嫌违法建设行为的处理，一般按照立案受理、调查核实、处理、送达等程序进行。而受理则是国家追究活动的开始。任何一个国家追究活动，不管是刑事司法行为，还是行政执法活动，都必须从受理这一环节开始，它标志着社会纠纷或违法行为已进入国家追究的程序，而不再停留在一般社会监督和控制的层面。同时受理也是国家对涉嫌违法的行为进行调查的开始程序，未经受理就谈不上行政机关对涉嫌违法行为进行证据的收集和事实的调查。本案中，被告在对原告涉嫌违法建设案未依法立案受理的情况下，即直接进入调查程序，且调查的唯一对象仅涉及行政相对人（原告）。而在调查过程中，对行政相对人（原告）提出的事实、理由及提及的证据不依法进行核实，又未依法向行政相对人（原告）说明告知其据以确认原告在原如城镇大殷村村委会21组进行的加层扩建行为为违法建设的事实、理由及依据的证据。仅凭一份对行政相对人所作的调查笔录，即当场作出涉诉的责令改正通知书，确认了原告的建设行为涉嫌违法，并要求原告限期自行拆除。被告在作出涉诉通知过程中行为草率、不严谨，其程序显然违反了行政机关在行政管理活动中所应遵循的程序法定的基本原则和要求。第二，被告作出的责令改正通知书适用法律是否正确。对此，本院认为，法律是一种规范，它规定了人们可以这样行为、应该这样行为或不应该这样行为，从而为人们的行为提供了一个模式、标准或方向。行政机关根据法律赋予的职责，依法对行政相对人违反其行政管理职责范围内的行为予以处罚、处理。但要求行政机关对行政相对人进行相应的处理或处罚时需适用有效的法律规范，该有效性包括以下几个方面，一、行政机关适用的法律规范是否具有时间效力，即是否生效，并考虑是否具有溯及力；二、法律规范在哪些地域范围内发生空间效力；三、法律规范适用的具体对象和事项；四、行政机关适用的法律规范在内容上是否具有法律效力。依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条规定在城市、镇规划区进行建筑物、构筑物等工程建设的，建设单位或个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证，对于未取得建设工程规划许可证而进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门依法进行查处。本案中，原告房屋所在地块已被批准征收，并被相关职能部门核准进行商住楼项目的开发建设，土地已被出让给南通兆丰置业有限公司。因此，即便原告进行的建设行为涉嫌违法建设，并依法应受到相应的处理，其违反的也是《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，并由相关职能部门依第六十四条规定作出相应的处理。而被告却认为原告的行为涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条，并依据该法第六十五条规定，要求原告自行拆除房屋，适用法律明显错误，且根据第六十五条规定对违法建设查处的职权主体为乡、镇人民政府，也非被告。
综上，被告作出的涉诉行政行为违反行政程序的基本原则，且适用法律错误，并足以影响到涉案行政行为的合法性、公正性，依法应予撤销。考虑到原告的涉诉建筑已被拆除，责令其重新作出相应的处理已无实际意义。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》五十四条第二、三项之规定，判决如下：
撤销被告如皋市城市管理行政执法局作出的城执法改字（2013）第047号责令改正通知书。
案件受理费人民币50元，由被告如皋市城市管理行政执法局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，同时向南通市中级人民法院预交上诉案件受理费50元，上诉于江苏省南通市中级人民法院（户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47×××82）。
审 判 长 张晓红
审 判 员 陆身梅
人民陪审员 许波涛
二〇一四年十一月十七日
书 记 员 施玲玲
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。