湖南省通道侗族自治县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘1230行赔初2号
原告:通道嘉旺建材有限责任公司，组织机构代码：39932308-9，住所地：通道侗族自治县县溪镇火车站旁。
法定代表人:李武昌,该公司董事。
委托诉讼代理人：黄礼，男，1973年7月19日出生，侗族，居民，湖南省通道侗族自治县人，住湖南省通道侗族自治县，代理权限为一般代理。
被告：通道侗族自治县国土资源局，统一社会信用代码：11431230006682073R，住所地：湖南省通道侗族自治县双江镇友谊街。
法定代表人：刘兴民，该局局长。
委托诉讼代理人：杨进余，男，通道侗族自治县国土资源局工作人员，代理权限为特别授权。
委托诉讼代理人：李邦华，湖南启沃律师事务所律师，代理权限为一般代理。
原告通道嘉旺建材有限责任公司（以下简称通道嘉旺公司）不服被告通道侗族自治县国土资源局（以下简称通道国土局）行政侵权赔偿决定纠纷一案，本院于2016年12月14日立案后，依法适用普通程序，于2018年5月28日公开开庭进行了审理。原告嘉旺公司的法定代表人李武昌及其委托代理人黄礼到庭参加诉讼，被告国土局委托代理人杨进余、李邦华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告通道嘉旺公司诉称：通道国土局于2015年8月27日向原告发出通国土资停（2015）31号《责令停止违法行为通知书》，认为原告违反《中华人民共和国矿产资源法》第三条的规定，并根据该法第三十九条的规定，责令原告立即停止”建砖厂”的行为，听候处理。原告在通道侗族自治县江口古冲建砖厂的建设项目是经县人民政府召集相关职能部门召开专题会并达成一致意见，同意原告建厂的，被告的行为侵害了原告的合法权益。原告曾于2016年5月27日向通道侗族自治县人民法院提起行政诉讼，被告因行政执法错误，于2016年7月5日主动撤销通国土资停（2015）31号《责令停止违法行为通知书》。原告于2016年7月29日向被告递交国家赔偿申请书，要求国家赔偿。通道国土局又作出了新的行政行为：被告于2016年9月23日以环保局强制断电和未办理临时用地为由，向原告下达了通国土资决（2016）6号《关于对通道嘉旺建材有限责任公司提出行政赔偿的申请不予赔偿的决定书》，对原告要求国土局应该按照《国家赔偿法》的相关规定赔偿原告的损失，被告不同意赔偿。原告认为被告的行政行为侵犯了原告的财产权，造成原告建厂的直接经济损失，永久性的失去了市场竞争力。同时，引起环保局强制断电直接责任是国土局要求原告”停止建砖厂”的行政行为，从而导致原告无法及时建料棚，不敢继续投资增加任何设备。被告要求原告”停止建厂，听候处理”，但原告至今也没有等到被告的任何处理意见，这是被告明显的渎职行为。对于被告认为原告未办理临时用地手续事宜，原告已于2014年5月14日根据被告的要求向被告提交了办理临时用地的所有相关手续，被告在法定期内没有告知原告能办或者不能办，根据行政许可法的相关规定：不告知，符合条件即为受理。被告故意没有给原告及时办理临时用地手续用以来阻止原告建砖厂，这是被告的故意不作为。依据行政诉讼法和国家赔偿法的相关规定，请求法院依法判决通道侗族自治县国土资源局赔偿请求人的直接经济损失及相应借款利息损失并承担诉讼费和评估建厂投资而产生的鉴定费、评估费、旅差费等所有开支费用。
在庭审中原告通道嘉旺建材有限责任公司撤回相应借款利息损失的诉讼请求。
原告通道嘉旺公司向本院提交以下证据:
1.政府会议纪要，拟证明原告合法建砖厂的事实；
2.环保局批文，拟证明原告合法建砖厂的事实；
3.水务局批文，拟证明原告合法建砖厂的事实；
4.国土局同意建厂函，拟证明原告合法建砖厂的事实；
5.向国土局提交办理用地手续的证明，拟证明原告向被告办理用地手续的事实；
6.国土局撤销行政行为的通知书，拟证明被告承认行政行为违法的事实，应当承担责任；
7.国土局作出的不予行政赔偿决定书，拟证明被告作出该行政行为违法的事实；
8.国土局作出的责令停止违法行为通知书，拟证明被告作出的违法行为通知书的依据不正确，且被告在原告按照要求停止建厂后未及时处理的事实，被告存在不作为的事实；
9.法院行政裁定书，拟证明被告承认错误的事实，被告应就此错误承担赔偿责任；
10.湖南长城工程咨询有限公司做出的”湘长城工字（2017）第JA-066号通道嘉旺建材有限责任公司在通道县县溪镇古冲村所建砖厂的平整场地建设及窑炉建设的工程量的工程造价鉴定报告”，拟证明原告平整场地建设及窑炉建设的工程造价鉴定结论总价为人民币1013436.97元；
11.怀化泰信资产评估事务所作出的”怀泰评报字（2017）第024号通道嘉旺建材有限责任公司资产评估报告”，拟证明原告建厂投资总额评估值为人民币4379039.45元。
被告通道国土局辩称：一、原告起诉不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条的规定。1.被告向原告下达的《责令停止违法行为通知书》没有侵犯原告的合法权益，事实证明原告的砖厂至今尚未办理任何用地手续，属违法用地行为，原告在非法占用的土地上进行非农建设和生产经营活动，其权益不受法律保护，被告依照法律规定有权对原告的违法行为进行制止，依法向原告下达的《责令停止违法行为通知书》是被告的法定管理职责。2.被告责令原告停止违法行为并不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定的情形。被告只是对原告的违法行为进行制止，并没有对原告实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚；也没有对原告的财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施，被告的行政行为并没有给原告造成任何财产损失，因此被告不属于赔偿义务机关。二、原告建厂投资的损失是因为原告自身的违法行为造成的。原告在投资建厂和生产经营过程中，不遵守国家相关法律规定，不办理相关审批手续，且在生产经营中不符合环保的要求，从而导致停产整顿。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第五条的规定，国家不承担赔偿责任，对原告的诉讼请求应依法予以驳回。
被告通道国土局在法定期限内向本院提交以下证据：
1.国土局用地股开具的证明，拟证明古冲砖厂用地至今未经合法审批；
2.对李武昌、黄礼的询问笔录，拟证明砖厂用地至今未经合法审批造成非法占地的事实；
3.撤销通国土资停（2015）31号的通知，拟证明国土局作出了纠正行为并得到法庭及原告的认可的事实。
本院依法向被告的建设用地股调取原告向被告递交的申请临时用地的相关资料时，该股给予答复的情况说明是没有接收过原告在江口古冲建页岩砖厂的用地申报资料。
经庭审举证和质证，原告通道嘉旺公司对被告通道国土局所提交的证据的质证意见为：对证据1的真实性、合法性有异议，认为该证据是被告自己部门的证据且是事后证明。对证据2的合法性、关联性有异议，认为该证据与被告的具体行政行为无关。对证据3无异议。被告通道国土局对原告通道嘉旺公司所提交的证据的质证意见为：对证据1的真实性、合法性无异议，对证明的事实有异议，该证据要求合法办厂但并不能证明原告办厂合法。对证据2、3关联性有异议，该证据与原告违法用地无关。证据4是告知原告应当按照要求建厂，并不能证明原告的违法用地行为得到认可。对证据5的真实性、合法性无异议，该证据只能证明原告占地的地类，不能证明原告得到合法审批。对证据6真实性、合法性无异议，被告的撤销行为是因为适用法律错误，并不是行政行为违法。对证据7真实性、合法性无异议，证明被告不予赔偿的理由。对证据8真实性、合法性无异议，被告在适用法律上有错误。对证据9真实性、合法性无异议，不能证明被告的行政行为违法，被告只是在文书上存在瑕疵。对证据10、11的真实性、合法性无异议，其损失与被告无关。
本院对上述证据认定如下：
被告通道国土局提交的证据1、2、3具有证据的真实性、合法性、关联性，本院予以采信。原告通道嘉旺公司提交的证据1、2、3、4、6、7、8、9具有证据的真实性、合法性、关联性，本院予以采信；证据5不能证明原告所要达到的证明目的，证据10、11虽然符合真实性、合法性、关联性，但被告的行政行为与原告的损失不具有因果关系，对上述证据本院不予采信。
根据以上认定的证据及当事人在庭审中的陈述，本院经审理查明以下事实：
2013年8月，通道侗族自治县国土资源局向原告发出要约，在通道侗族自治县江口乡古冲村煤矸石矿区附近排路坡地块上建砖厂，对怀化力帆矿业公司开出煤矸石时产生的废矿渣进行无公害处理。2013年11月11日，通道侗族自治县人民政府召开专题会议，原则同意原告在通道侗族自治县江口乡古冲村煤矸石矿区附近开办页岩砖厂消化处理煤矸石废矿渣。2014年4月27日，通道侗族自治县国土资源局向原告发出通国土资函（2014）48号《关于要求通道嘉旺建材有限责任公司限期消化处置古冲炭质板岩矿废渣的函》，原则同意原告开办页岩砖厂。原告于2014年5月开始动工建设页岩砖厂项目。2014年5月13日，通道侗族自治县环境保护局作出通环评（2014）1号《关于对通道嘉旺建材有限责任公司年产3000万块页岩多孔砖建设项目环境影响报告表的批复》，同意原告开办页岩砖厂项目建设。2014年7月2日，通道侗族自治县水务局作出通水保（2014）45号《关于通道嘉旺建材有限责任公司年产3000万块页岩多孔砖建设项目水土保持方案的批复》，同意原告提出的水土流失防治分区和各区防治措施。2015年8月27日，被告执法人员在例行巡查时发现，原告所开办的砖厂没有办理临时用地手续，便向原告发出通国土资停（2015）31号《责令停止违法行为通知书》，认为原告违反《中华人民共和国矿产资源法》第三条的规定，并根据该法第三十九条的规定，责令原告立即停止”建砖厂”的行为，听候处理，后因环保部门的介入，被告对原告的处理没有结果。原告于2016年5月27日向通道侗族自治县人民法院提起行政诉讼，被告因行政执法时适用法律错误，于2016年7月5日主动撤销通国土资停（2015）31号《责令停止违法行为通知书》，原告于2016年7月15日向本院提出撤诉申请。由于被告没有做出其他行政行为，原告于2016年7月29日向被告递交国家赔偿申请书，要求国家赔偿。被告于2016年9月23日以环保局强制断电和未办理临时用地为由，向原告下达了通国土资决（2016）6号《关于对通道嘉旺建材有限责任公司提出行政赔偿的申请不予赔偿的决定书》，对原告要求被告按照国家赔偿法的相关规定赔偿原告的损失，被告不予同意。原告于2016年12月14日向本院提起行政赔偿诉讼，要求被告通道国土局赔偿原告建厂的损失，并就原告建厂投资总额和平整场地建设及窑炉建设的工程造价申请有资质的机构进行评估鉴定。
另查明，原告在陈述中提到早在2014年建厂之初就向被告提交了申请临时用地的相关资料，被告予以否认，原告没有就此提供相关证据证实。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五十七条第一款规定,建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。第六十六条第一款规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。第六十七条第一款第四项规定，县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时，有权采取下列措施:（四）责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为。2015年8月27日被告执法人员在例行巡查时发现原告未经行政许可，非法占用土地建砖厂，对其违法行为及时采取措施进行制止即向原告送达了《责令停止违法行为通知书》，被告的行为并未侵犯原告的任何权益，是对原告非法用地行为的制止，是被告依法行使行政管理职责的具体体现。在庭审中，原告没有向法庭提交有关合法用地的相关手续及资料，说明原告确实存在违法用地的事实。2016年7月5日，被告主动撤销通国土资停（2015）31号《责令停止违法行为通知书》，不是被告的执行行为错误而是适用法律条文不当，被告引用法律条文不当并不导致原告的违法事实消灭。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。正因为有原告违法事实的存在，才有被告的行政行为，被告这一行使行政管理职责是在法律授权的范围内进行的，其行为并无不当。原告在收到被告的通知后，应当及时补办临时用地手续，如果被告拖延不办或者拒绝办理，原告有权通过司法程序解决。由于原告没有办理临时用地的审批，使砖厂无法继续办下去，其责任在原告，从而导致的相关损失也由原告自己承担，与被告无关。原告在庭审中陈述已将临时用地审批的相关手续及资料向被告提交，但没有向法庭提交任何证据予以证实。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。据此，公民要求行政赔偿应以其合法权益受到侵害为前提条件。原告未经行政许可，非法占用土地建砖厂，其权益不受法律保护，原告的赔偿请求缺乏事实依据和法律依据，故对原告要求被告通道国土局赔偿建厂的全部损失及承担诉讼费、评估建厂投资的鉴定费、评估费、旅差费等所有开支费用的诉讼请求,不具备进行相应国家赔偿的条件，本院不予支持。至于原告自愿撤回部分诉讼请求，是其对自己诉权的合法处分，应予准许。依据最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，判决如下：
驳回原告通道嘉旺建材有限责任公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告通道嘉旺建材有限责任公司承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于湖南省怀化市中级人民法院。
审 判 长 叶发云
人民陪审员 李立忠
人民陪审员 蒋思芳
二〇一八年六月十三日
书 记 员 吴丽玲
附件：
最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。