黑龙江省高级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）黑民终115号
上诉人（原审被告）大庆市城市管理委员会，住所地大庆市东风新村体育街1号。
法定代表人丁喜富，主任。
委托代理人李强，黑龙江海天庆城律师事务所大庆分所律师。
被上诉人（原审原告）黄立青，男，1965年12月20日出生，汉族。
委托代理人张传辉，黑龙江学院律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）大庆市水务局，住所地大庆市萨尔图区东风新村经六街43号。
法定代表人杨树义，局长。
委托代理人邴文超，黑龙江海天庆城律师事务所大庆分所律师。
上诉人大庆市城市管理委员会（以下简称大庆市城管委）与被上诉人黄立青、大庆市水务局（以下简称水务局）租赁合同纠纷一案，大庆市中级人民法院于2015年8月25日作出（2012）庆民二初字第14号民事判决。大庆市城管委不服该判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。大庆市城管委的委托代理人李强、黄立青的委托代理人张传辉、水务局的委托代理人邴文超到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定，2004年10月1日，经水务局授权，黄立青与大庆市东湖水源工程管理处（以下简称东湖管理处）签订《东湖、黎明湖水面养殖及新概念冷饮快餐厅租赁经营合同》。合同约定，黄立青有偿取得东湖管理处管辖的东湖水库及黎明湖水库可养鱼水面及新概念冷饮快餐厅（后更名为新世纪冷饮快餐厅）的经营权；经营期限为八年；东湖水库可养鱼水面的养殖权年租金为10万元，黎明湖水库可养鱼水面的养殖权年租金为5万元，新概念冷饮快餐厅经营权的年租金为5万元，以上三项年租金合计为20万元；黄立青必须在2004年12月31日前一次性交清（2004年10月1日至2012年9月30日）的全部租金160万元。合同签订后，黄立青全部履行了合同义务，交清了全部租金。东湖管理处将合同约定的水面和快餐厅交付黄立青。2005年1月16日，黄立青与东湖管理处签订了《新世纪冷饮快餐厅承包补充协议书》。协议约定，东湖管理处原则上同意黄立青在原有的新世纪冷饮快餐厅建筑范围进行改造、扩建。一是新增建筑占地面积4700平方米，其中仿蒙古包型建筑面积2000平方米、其他扩建面积2700平方米。二是在新世纪冷饮快餐厅后沙滩扩建填沙2000立方米。东湖管理处同意新改扩建工程建筑设施场地的承包使用期限为三十年，即有效期为2005年1月16日至2035年1月15日。同时，同意将原有的新世纪冷饮快餐厅建筑设施的承包期限也延长到2035年1月15日。新改扩建工程建筑设施场地年租金为37600元。协议还约定，在承包期内东湖管理处负责原新世纪冷饮快餐厅及改扩建工程的上、下水主管线、供热、电力等外网设施。在租赁期内，由于非黄立青的原因致使协议无法履行，造成的一切损失由东湖管理处负责赔偿。补充协议签订后，黄立青对快餐厅进行了扩建，并对快餐厅后沙滩进行了扩建。因东湖管理处未对外网工程进行施工，黄立青还对外网工程进行了施工。2005年，水务局口头通知黄立青，黎明湖及新世纪冷饮快餐厅移交大庆市城管委管理，合同中关于黎明湖及新世纪冷饮快餐厅部分今后移交给大庆市城管委履行。此后，黄立青开始向大庆市城管委下属的园林绿化养护大队交纳租金。2011年7月3日，大庆市城管委在未通知黄立青的情况下，强行拆除了新世纪冷饮快餐厅，给黄立青造成了巨大的经济损失。2012年1月，大庆市城管委未通知黄立青的情况下，大庆市政府开始在东湖、黎明湖水面修建景观栈道，致使黄立青进行水面的养殖和捕捞受损。黄立青为此多次找二被告协商。经与水务局协商，水务局对黄立青在东湖的水面养殖损失进行了补偿。但二被告对黄立青的黎明湖水面养殖损失与新世纪冷饮快餐厅损失的赔偿责任互相推托，未给予任何赔偿。另查，涉案房屋在出租时未取得建设工程规划许可证，亦不是经批准的临时建筑，到一审法庭辩论终结前亦未取得建设主管部门的批准或许可。因此，黄立青与被告之间的房屋租赁合同应为无效合同，原审法院释明黄立青是否因合同无效变更诉讼请求，黄立青坚持不变更诉讼请求。
黄立青向原审法院提起诉讼，请求判令：1.解除租赁经营合同及补充协议；2.被告返还黎明湖水面的养殖权租金37500元及利息；3.赔偿黎明湖水面的养殖损失36万元；4.返还新世纪冷饮快餐厅租金62500元；5.赔偿新世纪冷饮快餐厅新建、扩建、沙滩扩建损失7600311元；6.赔偿新世纪冷饮快餐厅的可得利益损失11452889元（以鉴定数额为最后确定的数额）；7.被告承担本案的全部诉讼费用。主要理由：租赁经营合同及补充协议合法有效，被告强行拆除新世纪冷饮快餐厅和强行修建景观栈道的行为是一种严重的违约行为，该违约行为致使合同无法履行，给黄立青造成了巨大的经济损失。黄立青水面的养殖和捕捞受损，多次找二被告协商。经与水务局协商，水务局对黄立青在东湖的水面养殖的损失进行了补偿。但二被告对黄立青的黎明湖水面养殖损失与新世纪冷饮快餐厅的损失的赔偿责任互相推托，未给予任何赔偿。
水务局辩称，黄立青是与东湖管理处签订的租赁合同及补充协议，东湖管理处有独立的法人资格，东湖管理处与黄立青签订的一系列的合同与水务局无关。黄立青提出的诉讼请求和水务局无关。
大庆市城管委辩称：将大庆市城管委作为被告属于错列诉讼主体。主要理由：1.大庆市城管委并非租赁协议的一方当事人，市政府会议纪要只是将黎明湖公园的行政管理权划转到市城市管理行政执法局，但行政管理权的划转并不代表双方作为独立民事责任主体之间民事权利义务关系的承继和转移，本案中，黄立青与东湖管理处是基于独立的民事主体而签订的租赁合同，该合同属于双方之间民事权利义务关系的约定，因此不能因为行政管理权的划转，就认定大庆市城管委就必然承继了原租赁协议的民事权利义务关系。2.虽然会议纪要将水务局对外租赁承包的黎明湖有关租赁协议移交给大庆市城管委，并在交接之日起3日内变更合同主体资格。但大庆市城管委因为租赁协议存在租期过长、合同义务过重等情形，并没有交接该租赁协议，因此合同主体资格至今也没有变更，黄立青无权就该租赁协议向大庆市城管委主张权利。3.根据市政府协调会议纪要的规定：“2005年7月以后未收取的承租费，由大庆市城管委收取”。大庆市城管委收取承租费是基于市政府会议纪要的规定，是执行上级主管机关的命令，而非基于租赁协议。4.根据市政府协调会议纪要的规定，两湖交接前有关历史遗留问题由水务局负责解决，向大庆市城管委主张权利错误。5.修建栈道并非大庆市城管委实施，而是由市政府依法成立的城市绿化沿路环境整治和基础设施项目建设指挥部实施，与大庆市城管委无关。6.大庆市城管委拆除新世纪冷饮快餐厅是基于行政管理权实施的行政处罚行为，黄立青无权在民事诉讼中主张权利，应另行提起行政诉讼解决。
原审判决认为，水务局提供的东湖管理处为事业单位法人的登记证书及组织机构代码证，登记证书中体现的有效期为2011年8月15日至2012年3月31日，组织机构代码证中体现的有效期为2012年3月27日至2013年3月31日。上述两份证据的有效期都不在东湖管理处与黄立青签订合同的期限内，并且证书中注明的宗旨和业务范围也不包括黎明湖与新世纪冷饮快餐厅，但两份协议中都有授托人程跃通的签字。而程跃通签订合同的权限来自于水务局的授权，因此授权人应在授权范围内对受托人的行为承担责任。因此黄立青以水务局作为本案被告适格。
关于合同效力问题。根据最高人民法院《关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条规定，出租人就未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的房屋，与承租人订立的租赁合同无效。但在一审法庭辩论终结前取得建设工程规划许可证或者经主管部门批准建设的，人民法院应当认定有效。第三条规定：出租人就未经批准或者未按照批准内容建设的临时建筑，与承租人订立的租赁合同无效。但在一审法庭辩论终结前经主管部门批准建设的，人民法院应当认定有效。程跃通代表水务局与黄立青签订的《东湖、黎明湖水面养殖及新概念冷饮快餐厅租赁经营合同》《新世纪冷饮快餐厅承包补充协议书》中，涉案房屋新世纪冷饮快餐厅到拆除前无上述法定手续，因此上述合同中除了关于水面养殖的条款有效外，其余内容为无效。
关于黎明湖水面租金返还及养殖损失赔偿问题。根据双方协议约定，如果由于政府政策变化等原因而影响黄立青（乙方）从事正常的水面养殖活动，水务局（甲方）应提前六个月时间以书面形式通知乙方，乙方负责自行捕捞养殖的水产品，甲方只负责（单价按当时的市场价格）补偿七万斤鱼苗款（其中两湖按亩平均计算），由此造成的其他一切损失甲方不予赔偿。剩余时间的租金及利息（按银行同期相应定期存款利息计算）退还给乙方。虽然2012年1月市政府在黎明湖水面上修建景观栈道，对养殖和捕捞可能产生一定的影响，但并不能从根本上影响黄立青进行养殖和捕捞，因此黄立青对此方面的损失主张缺乏合理依据，原审法院不予支持。
关于新世纪冷饮快餐厅租金返还，新世纪冷饮快餐厅相关新建、扩建及沙滩扩建损失赔偿问题。由于双方签订的合同除水面养殖条款有效外，其余均为无效条款。依据《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。最高人民法院《关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第五条第一款规定，房屋租赁合同无效，当事人请求参照合同约定的租金标准支付房屋占有使用费的，人民法院一般应予支持。本案中，被告对使用费问题并未主张，黄立青只请求拆除涉案房屋后的损失，对于黄立青履行的已交付的“租金”，自涉案房屋被拆除后无法使用，对剩余“租金”有请求返还的权利，故对黄立青要求返还涉案房屋“租金”62500元的诉讼请求，予以支持。
根据双方协议内容，黄立青作为承租人对涉案房屋及沙滩进行新建、扩建是经水务局同意的，新建、扩建内容未有合法建设手续。根据双方协议约定涉案新建、扩建工程投资全部由黄立青（乙方）承担，三十年承包期满后涉案工程归水务局（甲方）所有。同时还约定，上述期间由于非黄立青（乙方）原因致使本协议无法履行（除不可抗拒的因素外），造成的一切损失由甲方负责赔偿。根据《合同法》第五十八条关于合同无效的规定及最高人民法院《关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第十四条规定，承租人经出租人同意扩建，但双方对扩建费用的处理没有约定的，人民法院按照下列情形分别处理：（一）办理合法建设手续的，扩建造价费用由出租人负担；（二）未办理合法建设手续的，扩建造价费用由双方按照过错分担。因此，造成双方合同无效，涉案租赁物的被拆除及新建、扩建的损失双方都有过错。由于黄立青新建、扩建租赁物投资额为7600311元，综合出租方及承租方的过错程度，原审法院认为该损失由黄立青承担40%较为合理。故黄立青请求赔偿损失7600311元，原审法院只支持其中的60%，即4560186.6元。
关于可得利益损失问题。因双方租赁合同无效，租金已经退还，双方不存在合法可期待租赁关系，同时双方合同中约定未经出租方同意，承租方不得对租赁物进行转让、转租及出兑。因此，黄立青按同等地价房屋租金计算剩余23年租期的可得利益1145万元，缺乏事实及法律依据，不予支持。
根据2005年大庆市人民政府市长办公会第15次会议纪要第十项，关于黎明湖管理问题，已明确了黎明湖由水务局移交给大庆市城管委管理。此后黄立青根据要求把租金交给了大庆市城管委，并由大庆市城管委下属单位大庆市园林绿化养护大队收取，并出具了黑龙江省单位往来资金结算票据。由于水务局和大庆市城管委都是大庆市政府下设行政部门，大庆市政府会议决定具有行政命令性质，其下级机关必须执行，且大庆市城管委也以收取租金的形式实际接收了合同的权利义务，故黄立青与水务局所签订的合同的权利义务已转移至大庆市城管委。故上述返还“租金”及赔偿损失义务，应由大庆市城管委承担责任，水务局不再承担责任。判决：一、驳回黄立青对水务局的诉讼请求。二、大庆市城管委返还黄立青“租金”剩余款项62500元，赔偿黄立青因新建、扩建新世纪冷饮快餐厅及扩建沙滩损失4560186.6元。以上两项合计4622686.6元，于判决生效后一次性支付完毕。三、驳回黄立青的其他诉讼请求。案件受理费138879元，由黄立青负担105979元，大庆市城管委负担32900元。
大庆市城管委不服原审判决，向本院提起上诉请求：撤销一审判决，由黄立青承担诉讼费用。主要理由：1.涉案房屋属于违法建筑，对违法建筑进行赔偿无法律依据。大庆市城管委作为城乡规划执法部门，对违法建筑拆除是正常履行职务的行为，且执法过程严格履行了法定程序。2.大庆市城管委不具有被告主体资格。黄立青将大庆市城管委列为被告，是基于大庆市政府将黎明湖公园的行政管理权移交，属于政府对内行使行政管理职能。但本案属于合同纠纷，签订租赁合同的是水务局，大庆市城管委没有接受原合同义务、变更合同主体，转让合同权利义务的民事行为不能成立。管理权移交时，大庆市城管委也明确表示拒绝接受该合同。3.大庆市政府协调会议规定了限制条件：交接之日起3日内进行合同主体变更，两湖交接前有关历史遗留问题由水务局负责解决。大庆市城管委发现租赁合同存在违法且显失公平之处，除非变更合同条款，否则不能接收租赁合同，水务局没有进行合同变更，产生历史遗留问题，应由水务局承担责任。4.收取租金不代表大庆市城管委接收合同。5.原审判决对赔偿数额的认定依据不足。大庆市城管委对房屋拆除时，该房屋破败不堪，长久失修，原审判决对黄立青投资额的认定缺乏事实依据。
黄立青辩称：原判决认定事实基本清楚，应驳回上诉，维持原判。主要理由：1.涉案合同即使属于违法建筑也应赔偿。大庆市城管委既是行政执法部门，也是合同相对方。大庆市城管委没有按补充协议约定办理改扩建工程相关手续，导致合同无效。2.大庆市城管委为本案适格被告。经水务局授权，东湖管理处作为实际管理者的身份签订合同，管理权移交时，大庆市政府也要求变更合同主体。虽未签订书面变更合同，但其实际收取租金的行为证明合同权利义务已经转移。3.合同不存在违法且显失公平的情形，大庆市城管委没有证据证明其不同意接收租赁合同，本案争议不属于历史遗留问题。4.大庆市城管委收取租金的行为表明其受让了诉争合同的权利义务。5.原审判决对赔偿数额的认定正确，且改扩建工程未办理手续的过错在大庆市城管委，认定数额已明显有利于大庆市城管委，黄立青承担40%的责任有误。
水务局辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。
本院二审查明的事实与原审认定的事实一致。
本院认为，东湖管理处负责人程跃通代表水务局与黄立青分别于2004年10月1日、2005年1月16日签订《东湖、黎明湖水面养殖及新概念冷饮快餐厅租赁经营合同》《新世纪冷饮快餐厅承包补充协议书》。合同所涉新建、扩建房屋无相关建设审批手续，原审判决认定上述合同中关于水面养殖的条款有效，其余约定内容无效正确。本案争议焦点为大庆市城管委作为赔偿责任主体是否正确及赔偿数额的确定问题。
关于赔偿责任主体的确定问题。签订《东湖、黎明湖水面养殖及新概念冷饮快餐厅租赁经营合同》《新世纪冷饮快餐厅承包补充协议书》时，管理主体和合同主体为水务局。大庆市政府市长办公会议决定将管理权移交给大庆市城管委，2005年7月后的租赁费由大庆市城管委收取。水务局将变更事项通知黄立青，其此后将租赁费交付大庆市城管委。依据《合同法》第八十八条规定：“当事人一方经对方同意，可以将自己在合同中的权利和义务一并转让给第三人。”大庆市城管委接收管理标的物、享有收取租金的权利，黄立青同意，应认定大庆市城管委已概括承受《东湖、黎明湖水面养殖及新概念冷饮快餐厅租赁经营合同》《新世纪冷饮快餐厅承包补充协议书》约定的权利义务，合同主体已由水务局变更为大庆市城管委。三方当事人是否重新签订协议，不影响合同主体的变更。大庆市城管委上诉称其不是合同主体，接管黎明湖、拆除涉案房屋均属履行职务行为。大庆市城管委接管黎明湖、拆除违建房屋确是基于其行政主体的身份，与黄立青之间存在行政法律关系，但管理权变更是涉案合同主体发生变更的原因，不影响其作为合同主体，与黄立青之间民事法律关系的成立，亦不影响其作为平等民事主体承担合同约定的权利义务及相应责任。故大庆市城管委上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定大庆市城管委承担合同约定部分无效的法律后果并无不当。
关于赔偿数额的确定问题。黄立青经水务局同意，于2005年对涉案房屋及沙滩进行新建、扩建，原审认定黄立青新建、扩建租赁物投资额为7600311元。大庆市城管委对按投资额确定赔偿数额不认可，其作为拆除违建工程的主管部门，也是违建工程的管理者、收取租金的合同相对方，对拆除房屋的后果应有合理预期，对房屋价值应承担举证责任，其亦具备保全相关证据的有利条件。大庆市城管委未能举示充分证据证实，应承担举证不能的不利后果。黄立青在原审举示建设施工合同、工程图纸、造价咨询公司作出的工程结算书等证据证实其投资数额，该数额与租赁物拆除时的实际价值或不完全一致，拆除时的实际价值或降低，或随市场行情变动高于扩建时的价值。但租赁物在诉讼前灭失，已失去了准确认定实际价值的基础条件，大庆市城管委对此亦存在一定责任。故本院依据民事诉讼证据相对优势原则，大庆市城管委的上诉理由无法推翻黄立青提供证据的证明力，大庆市城管委的上诉请求，无证据证实，本院不予支持。原审判决以租赁物投资额7600311元为计算基础，依据最高人民法院《关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件司法解释》对扩建造价费用承担的法律规定，确定承租双方的过错，由大庆市城管委承担投资额的60%，即4560186.6元作为赔偿数额，并未显失公平。本院对赔偿数额不予调整。
综上，原审认定事实清楚，适用法律正确。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费32900元，由大庆市城市管理委员会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李维东
审 判 员 常 丽
代理审判员 李艳梅
二〇一六年四月二十日
书 记 员 孙 佳