广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤行终1968号
上诉人（原审原告）：始兴县罗坝镇大水村民委员会三洲田村民小组。
法定代表人：涂立干，组长。
委托代理人：涂潜旺，该村村民。
被上诉人（原审被告）：始兴县人民政府。住所地：广东省始兴县永安大道中**号。
法定代表人：叶洪番，县长。
委托代理人：李欠华，始兴县国土资源局工作人员。
委托代理人：钟俊文，广东宜方律师事务所律师。
原审第三人：韶关车八岭投资发展有限公司。住所地：广东省始兴县罗坝镇车八岭自然保护区内。
法定代表人：魏炳潮，董事长。
委托代理人：张启华、陈晓琴，均系广东众同信律师事务所律师。
始兴县罗坝镇大水村民委员会三洲田村民小组（以下简称三洲田村民小组）因与始兴县人民政府、韶关车八岭投资发展有限公司（以下简称车八岭公司）土地征收及土地登记行政纠纷一案，不服广东省韶关市中级人民法院（2015）韶中法行初字第29号行政判决，向本院提起上诉，本院于2016年3月18日作出（2015）粤高法行终字第603号行政裁定，裁定本案发回重审。韶关市中级人民法院作出（2016）粤02行初48号行政判决，三洲田村民小组不服该判决，再次向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明：2004年2月28日，始兴县人民政府和广东车八岭国家级自然保护区管理处分别与投资方深圳市利荣投资有限公司（以下简称利荣公司）签订了《合作保护开发利用车八岭自然保护区合同书》《合作开发车八岭自然保护区实验区生态旅游合同书》及《合作保护开发利用车八岭自然保护区合同书》补充合同。
2004年6月5日，原始兴县都亨乡人民政府（甲方，现为始兴县罗坝镇人民政府）代表始兴县人民政府与三洲田村民小组（乙方）签订《关于征用外三三洲田小组土地的协议》，内容有：“一、乙方同意征用本村在樟栋水的土地，征地补偿标准按年受益方法，具体到：山坡地每亩每年8元；旱地每亩每年80元；水田每亩每年400元。二、征地面积水田134.26亩，旱地4.1亩，山坡地42亩，共计180.36亩。三、征地时间及补偿办法：（1）补偿协议由始兴县都亨乡人民政府与三洲田村民小组鉴定，并由始兴县都亨乡人民政府每年12月31日前支付征地款54368元，如逾期一个月后，则按千分之六的滞纳金罚款。（2）补偿时间为50年，如开发商中途退出，则补偿至50年。期满后开发商继续征用，则补偿协议重新签订，如不使用，权属归政府，由政府承担补偿给村民小组。四、被征用土地所负担的农业税在征地后由征用单位减免。五、本协议一式四份，从签订之日起生效。”
2007年至2009年，始兴县人民政府对本案争议的土地挂牌出让，车八岭公司竞得本案诉争的土地。车八岭公司依约缴纳了出让金和税费等，并分别于2007年10月19日办理了始国用〔2007〕第××号、始国用〔2007〕第××号、始国用〔2007〕第××号、始国用〔2007〕第××号，于2007年10月23日办理了始国用〔2007〕第××号，于2009年9月4日办理了始国用〔2009〕第××号《国有土地使用证》。
2010年12月6日，三洲田村民小组村民涂潜旺就车八岭征地一案向原审法院提起诉讼，请求确认2004年6月5日始兴县人民政府未经批准的征地程序违法。2011年2月29日，原审法院指定南雄市人民法院受理，该院作出（2011）韶雄法行初字第1号《行政裁定书》，以涂潜旺超过2年法定的起诉期限且无正当理由为由，驳回涂潜旺的起诉。涂潜旺不服向原审法院提起上诉。2011年6月15日，原审法院作出（2011）韶中法行终字第22号《行政裁定书》，驳回上诉，维持原裁定。
另查明：2004年6月5日，原始兴县都亨乡人民政府（现始兴县罗坝镇人民政府）与三洲田村民小组签订《关于征用外三三洲田小组土地的协议》后，三洲田村民小组均按约定领取了补偿款至今。
三洲田村民小组于2015年4月13日向原审法院提起本案诉讼，请求：1.撤销始兴县人民政府批准核发的始国用〔2007〕第××号、〔2007〕第××号、〔2007〕第××号、〔2007〕第××号、〔2007〕第××号、始国用〔2009〕第××号共六本《国有土地使用证》；2.确认始兴县人民政府上述的用地行政行为违法，并判令其对违法用地恢复耕种后归还三洲田村民小组；3.判令始兴县人民政府赔偿其因非法用地的行政行为造成的财产损失6237360元（赔偿的计算方式：水稻以每年种2造，每造亩产1000斤稻谷，每百斤稻谷按时价150元计算，即每年每亩年产值3000元。跑马场约26亩×3000元×18年=1404000元；其他良田134.26亩×3000元×12年=4833360，两项合计6237360元）。
原审法院认为，2004年6月5日，原始兴县都亨乡人民政府（现始兴县罗坝镇人民政府）代表始兴县人民政府与三洲田村民小组自愿签订了《关于征用外三三洲田小组土地的协议》，协议约定：三洲田村民小组同意征用本村在樟栋水的土地，征地补偿标准按山坡地42亩，每年每亩8元；旱地4.1亩，每年每亩80元；水田134.26亩，每年每亩400元。共计180.36亩，每年支付征地款54368元给原告三洲田村小组，补偿时间为50年。签订协议后至今，三洲田村民小组均领取了补偿款。2007年至2009年，车八岭公司通过始兴县人民政府对本案争议的土地挂牌出让取得本案诉争土地的使用权，且交清了价款，并办理了始国用〔2007〕第××号、始国用〔2007〕第××号、始国用〔2007〕第××号、始国用〔2007〕第××号、始国用〔2007〕第××号、始国用〔2009〕第××号《国有土地使用证》。因此，车八岭公司属于善意的第三人，依据《中华人民共和国物权法》第一百零六条的规定，属善意取得，应受法律保护，三洲田村民小组请求撤销始兴县人民政府批准核发的始国用〔2007〕第××号、〔2007〕第××号、〔2007〕第××号、〔2007〕第××号、〔2007〕第××号、始国用〔2009〕第××号《国有土地使用证》，原审法院不予支持。
三洲田村民小组在签订《关于征用外三三洲田小组土地的协议》后，均领取了协议约定的补偿款至今。因此，对三洲田村民小组来说，一是2004年6月5日与原始兴县都亨乡人民政府（现始兴县罗坝镇人民政府）的征地协议属自愿签订；二是每年又一直履行了征地协议。因此，三洲田村民小组要求赔偿损失6237360元，原审法院不予支持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，原审法院判决驳回三洲田村民小组的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元由三洲田村民小组负担。
三洲田村民小组不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审行政判决，改判支持其全部的诉讼请求。该村民小组坚持其一审时诉称的理由，同时补充理由：车八岭公司构成善意取得缺乏事实和法律依据，该公司明知涉案土地所有权归上诉人集体所有，和始兴县人民政府违反法律程序将涉案土地转为国有土地，违反了物权法第七条的规定。车八岭公司在取得被诉土地证前一直非法占有土地，也对上诉人反对、投诉违法征地问题一清二楚，并参与有关部门对村民诉求的多次协调。到目前为止，始兴县人民政府仍未经过国务院和省土地管理部门的审批程序，仍不具备对涉案土地的处置权。原审法院对该问题未予审查，遗漏了关键事实。
被上诉人始兴县人民政府请求驳回上诉，维持原判，其主要理由：一是该府的行政行为并未侵害上诉人的合法权益，其要求赔偿没有依据。罗坝镇人民政府已和上诉人签订了征用土地协议并按该协议约定履行付款义务。二是车八岭公司按照法定程序申请办理涉案土地的国有土地使用权证，支付了合理费用，且涉案土地使用权已登记在该公司名下，该公司已经善意取得了涉案土地物权，上诉人要求撤销涉案土地证没有依据。
原审第三人车八岭公司答辩称，对一审判决没有意见，涉案土地使用权我方已合法取得，我方权益不应当受到本案影响。
经审查，本院对一审法院查明的事实予以确认。
本院另查明，始兴县国土资源局于2015年1月15日作出始国土资闲定〔2015〕××号、××号《闲置土地认定书》，并于2016年6月26日作出始国土资（闲置）字〔2015〕××号、××号《收回国有建设用地使用权决定书》对车八岭公司名下的包括涉案争议土地在内的土地认定为闲置土地，并决定对该土地使用权予以收回。始兴县人民政府于2017年6月12日函复本院，称由于车八岭公司闲置土地，该县土地行政主管部门根据《中华人民共和国土地管理法》《闲置土地处置办法》已经对本案诉争的始国用〔2007〕第××号、始国用〔2007〕第××号、始国用〔2007〕第××号、始国用〔2007〕第××号、始国用〔2007〕第××号、始国用〔2009〕第××号等六本《国有土地使用证》予以注销。
在二审期间，始兴县人民政府确认涉案争议土地仍未办理征收手续。车八岭公司确认对涉案土地未完全进行开发，进行了一些基础的投入，未进行大规模投入。
本院认为：
一、关于涉案土地征收及土地登记行为的合法性问题
根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条之规定，除兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的以外，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。依法申请的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。《中华人民共和国土地管理法》第四十五条还明确了国家建设土地征收应当经过的审批程序。涉及基本农田、基本农田以外的耕地超过35公顷的，以及其他土地超过70公顷的，应当报国务院审批；其他土地，由省、自治区、直辖市人民政府审批，并报国务院备案。征收农用地的，还应当先行办理农用地转用审批。因此，建设项目需要使用农用地等农村集体土地的，应当依法办理土地征收及农用地转建设用地审批手续。本案中，始兴县人民政府征收涉案原属于三洲田村民小组的集体土地，但尚未报请有权机关批准征收并办理农用地转用审批手续，仅通过与三洲田村民小组签订《关于征用外三三洲田小组土地的协议》的方式进行征收，明显违反了上述法律规定。始兴县人民政府在未办理合法的土地征收审批手续和农用地转用审批手续的情况下，直接对涉案土地按国有土地性质进行土地使用权招标出让，并向建设单位车八岭公司颁发涉案被诉《国有土地使用证》，明显违反上述法律规定。上诉人主张始兴县人民政府的涉案土地征收行为以及土地登记行为违法理据充分，应予支持。
二、关于赔偿责任的承担问题
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”因此，行政机关对其违法行政行为给受害人造成损失，应当承担赔偿责任，具备返还财产或者恢复原状的，应当判令其予以返还财产或者恢复原状。本案中，从各方当事人在庭审中的陈述以及始兴县人民政府认定涉案土地构成闲置土地等事实看，涉案土地被违法征收后并未实际大规模开发，仍处于闲置状态，且涉案土地登记亦被始兴县人民政府予以注销，因此该土地具备返还给原土地所有人的条件。故上诉人请求返还涉案土地具有事实根据和法律依据，本院予以支持。
关于上诉人要求判令始兴县人民政府支付赔偿金6237360元的问题。根据行政诉讼法第三十八条第二款以及最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条之规定，在行政赔偿案件中，上诉人对其赔偿请求负有举证义务，应当对行政行为造成的损害提供证据。本案中，上诉人虽然提出了具体的赔偿数额以及计算方式，但上诉人未就该赔偿数额及相关计算方式提供相关的事实证据和法律依据予以证明，对其赔偿主张，本院不予支持。而且，始兴县人民政府在本案诉讼前已按《关于征用外三三洲田小组土地的协议》的约定每年按时给付了相应的补偿款，现本案已责令始兴县人民政府返还涉案土地，上诉人要求该府另行支付赔偿金的请求欠缺事实根据和法律依据，对该上诉请求，本院不予支持。
关于涉案土地被始兴县人民政府认定为闲置土地并予以收回是否合法的问题，该行为不属于本案审查范围，本院不予审查。
综上，上诉人提出部分上诉请求成立，对该部分请求，本院予以支持；其他请求，本院予以驳回。原审判决驳回上诉人全部的诉讼请求适用法律错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第八十九条第三款的规定，判决如下：
一、撤销广东省韶关市中级人民法院（2016）粤02行初48号行政判决；
二、确认始兴县人民政府征收始兴县罗坝镇大水村民委员会三洲田村民小组涉案集体土地行为违法；
三、确认始兴县人民政府为韶关车八岭投资发展有限公司颁发始国用〔2007〕第××号、始国用〔2007〕第××号、始国用〔2007〕第××号、始国用〔2007〕第××号、始国用〔2007〕第××号、始国用〔2009〕第××号《国有土地使用证》违法；
四、责令始兴县人民政府将涉案土地返还给始兴县罗坝镇大水村民委员会三洲田村民小组；
五、驳回始兴县罗坝镇大水村民委员会三洲田村民小组的其他诉讼请求。
本案一审、二审案件受理费共计人民币100元，均由被上诉人始兴县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 林秀雄
审判员 林劲标
审判员 刘德敏
二〇一八年五月二十五日
书记员 张 铭