江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）宁行终字第576号
上诉人（原审原告）南京华盛宇实业有限公司，住所地在南京市南京高新技术产业开发区29幢536室。
法定代表人顾世民，南京华盛宇实业有限公司总经理。
被上诉人（原审被告）南京市雨花台区城市管理行政执法局，住所地在南京市雨花台区雨花南路2号。
法定代表人王强，南京市雨花台区城市管理行政执法局局长。
委托代理人孙芳洪，南京市雨花台区城市管理行政执法局工作人员。
委托代理人陈婧，江苏国成律师事务所律师。
上诉人南京华盛宇实业有限公司（以下简称华盛宇公司）因诉被上诉人南京市雨花台区城市管理行政执法局（以下简称雨花台区城管局）限期拆除决定一案，不服南京市雨花台区人民法院（2015）雨行初字第20号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年2月3日公开开庭审理了本案。上诉人华盛宇公司的法定代表人顾世民，被上诉人雨花台区城管局的负责人王惠强、委托代理人孙芳洪、陈婧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2005年12月15日，华盛宇公司与南京市江宁区谷里镇人民政府（以下简称谷里镇政府）签订《资产转让协议》一份，约定由谷里镇政府将其所拥有的原江宁玻璃厂厂房及其他资产转让给华盛宇公司，协议签订且华盛宇公司支付转让资产价款后，华盛宇公司即成为转让资产的合法所有者，享有并承担与转让资产有关的任何权利和义务。2005年12月18日，华盛宇公司又与谷里镇政府签订《土地租赁协议》，约定由谷里镇政府将原江宁玻璃厂范围内192.1亩的集体土地租赁给华盛宇公司生产经营。租用土地年限为10年，从2006年元月1日起到2015年12月31日止。同时，双方还约定，租赁期间，如华盛宇公司需要在租赁范围内改建、扩建厂房等建筑物时，必须报经谷里镇政府同意方可建设，并按照规划、消防、环保、建设等部门的要求做好厂房、厂区内的规划设计。此后，华盛宇公司因生产经营需要，改建并扩建了部分建筑物，均未取得相应的建设工程规划许可。
2012年12月，雨花台区城管局根据南京市江宁区人民政府谷里街道办事处（以下简称谷里街道办）的报告，开始对顾世民、盛建、潘孝堂、方立保、李建华、傅士强等六人在雨花台区板桥街道新建社区原谷里华盛玻璃厂（即原江宁玻璃厂）内建设的房屋进行调查、现场勘察及核查工作，并于2013年4月9日正式立案、处理。2013年4月10日，雨花台区城管局作出了宁城法雨限告字（2013）第5000002号《限期拆除告知书》，认定顾世民、盛建、潘孝堂、方立保、李建华、傅士强等六人于2006年至2011年未办理相关建设工程规划许可手续，擅自在雨花台区板桥街道新建社区原谷里华盛玻璃厂内建设房屋，共计面积115840平方米，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，属于违法建设行为，决定由当事人限期2013年4月20日前，将违法建筑115840平方米自行拆除。当事人收到该告知书后，在期限内向雨花台区城管局进行了陈述申辩，并向雨花台区城管局提供了原谷里镇政府与其签订的租地协议、资产转让协议以及该街道收取土地租金的收费凭证等。
2013年4月16日，雨花台区城管局作出宁城法雨限罚字（2013）第5000002号《限期拆除决定书》（以下简称《限期拆除决定书》），要求上述六人限期2013年4月20日前将违法建筑115840平方米自行拆除，并告知当事人如逾期不申请行政复议，也不向人民法院提起行政诉讼，又不执行该决定，按照陆冰副市长批示，市纪委督办要求和市指挥部的部署，由江宁区相关部门择日依法对其上述违法建筑执行强制拆除。复议或诉讼期间，该决定不停止执行。
2014年1月28日，谷里街道办函告南京市雨花台区板桥街道办事处称，自2013年12月27日我街道对原华盛玻璃厂地块工业厂房及违建开始拆除以来，经过两次助拆、两次自拆，现该地块内所有建筑物均已拆除，总面积约为11.58万平方米。
原审法院另查明，1995年因行政区划调整，原江宁县谷里乡的梅村行政村用地范围，划归由目前的雨花台区板桥街道新建社区管辖。案涉建筑物即位于该用地范围内。
原审法院认为，根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》规定、《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第三条、第五条之规定，雨花台区城管局具有对涉案地区的行政执法权。雨花台区城管局在对辖区内原谷里华盛玻璃厂内建设的房屋进行立案查处过程中，认定上述无建设规划许可房屋的建设主体为顾世民等六人。而从本案已查明事实来看，2005年，系华盛宇公司通过资产转让的方式，从谷里镇政府处取得了原江宁玻璃厂厂房及其他资产，后经部分改建、扩建，用于企业的生产和经营。因此，雨花台区城管局根据华盛宇公司未以企业名义取得改、扩建房屋的规划许可，即认定上述违法建筑的建设主体为顾世民等六人，并以该六人为当事人作出相关的行政处罚，缺乏相应的事实及法律依据。但因涉案建筑物已由谷里街道办及华盛宇公司实际拆除，雨花台区城管局作出的《限期拆除决定书》已不具有可撤销内容，故对华盛宇公司要求撤销《限期拆除决定书》的诉讼请求不予支持，但该《限期拆除决定书》因主体认定错误，仍应确认违法。同时，雨花台区城管局虽作出了《限期拆除决定书》，但此后并未进入强制执行程序，更非涉案建筑物的实际拆除者，故对华盛宇公司要求确认雨花台区城管局对华盛宇公司厂房强制拆除程序违法并赔偿因错误的强拆行为给华盛宇公司造成的各项经济损失3849.41万元的诉讼请求，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：一、确认雨花台区城管局作出的《限期拆除决定书》违法；二、驳回华盛宇公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由华盛宇公司负担。
上诉人华盛宇公司上诉称，一、谷里街道办应作为共同被告参加诉讼。一审法院不将谷里街道办作为共同被告于法无据。上诉人认为，没有被上诉人作出的《限期拆除决定书》就不会有谷里街道办的强制拆除行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条之规定，应将谷里街道办追加为共同被告（或者第三人）。二、本案一审判决确认被上诉人作出《限期拆除决定书》违法，却不审理上诉人要求被上诉人违法行政应承担相应的赔偿责任，系适用法律不当。上诉人在本案一审过程中多次强调被上诉人的《限期拆除决定书》及强制拆除行为已经给上诉人造成了经济损失，并要求对此进行审理。但一审法院认为应另案处理，上诉人不予认同。一审判决既然认定被上诉人行政行为违法，却以上诉人的厂房的实际拆除者不是被上诉人为由驳回上诉人的诉请，没有法律依据。被上诉人的行政行为违法，谷里街道办依据违法的行政行为实施强制拆除行为，最终的过错责任却由谷里街道办承担，是不公平的。三、被上诉人提出此次行政行为的法律依据是《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款之规定，而该条款是1998年修订“土地法”后才增加的内容，而作为上诉人改制后企业的前身江宁谷里华盛玻璃厂成立于1994年8月15日，根据我国的法律规定只能适用当时的法律，该企业的用地虽未经当地政府登记造册与核发证书，仍然是合法的土地使用者。被上诉人提出此次行政行为的法律依据是《中华人民共和国城市规划法》，而该法已于2008年1月1日废止。综上所述，上诉人的厂房系由被上诉人与谷里街道办共同实施拆除的，应按照《中华人民共和行政诉讼法》第二十六之规定，双方作为共同被告参加到同一行政诉讼中来，才能查清事实，分清责任。请求二审法院判令发回重审，追加谷里街道办为共同被告参加诉讼，或由二审法院直接判令被上诉人赔偿因违法行政行为给上诉人带来的各项经济损失3849.41万元，由被上诉人承担本案诉讼费用。
被上诉人雨花台区城管局答辩称，一、涉案房屋的拆除系谷里街道办所为，被上诉人不应为此承担相应责任。二、被上诉人只负责对涉案违法建筑依法查处，而违法建筑依法不予赔偿。根据相关法律规定，违法建筑的拆除应当零补偿，被上诉人根据上级要求，负责完成对上诉人的违法建设行为作出限期拆除的行政决定，而拆除涉案违法建筑的任务由江宁区相关部门负责实施。涉案的所有违法建筑物都是由江宁区相关部门拆除的，被上诉人未参与，谷里街道办拆除涉案违建并书面告知雨花台区板桥街道办事处后，被上诉人才知道。综上，上诉人的上诉请求没有事实根据和法律依据，请求依法驳回上诉人的诉讼请求。
上诉人华盛宇公司提起上诉后，原审法院将双方当事人在原审中提交的证据材料均随案移送本院。
经审查，对原审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。
本院认为，《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第十五条规定，未取得建设工程规划许可证建设的建筑物、构筑物及其他设施的，由执法局按照《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规规定查处。执法局责令停止建设或限期拆除后，当事人继续建设或逾期不拆除的，执法局依法采取查封施工现场、强制拆除等措施，拆除费用由违法行为人承担。本案中，被上诉人雨花台区城管局在本行政区域内，具有对上诉人未取得建设工程规划许可证建设的房屋进行查处的法定职权。
在卷证据表明，上诉人华盛宇公司于2005年与谷里镇政府签订《资产转让协议》，取得了原江宁玻璃厂厂房等资产产权，后经部分改建、扩建用于企业的生产和经营。被上诉人认为上诉人未以企业名义取得改、扩建房屋的规划许可，即认定案涉违法建筑的建设主体为顾世民等六人，并以该六人为当事人，作出相关的行政处罚，缺乏事实和法律依据。因案涉违法建筑物已被实际拆除，被诉的《限期拆除决定书》已无可撤销的内容，故原审法院确认《限期拆除决定书》违法，并无不当。另被上诉人不是案涉违法建筑物的实际拆除者，故上诉人要求确认被上诉人强制拆除程序违法，并赔偿因违法行政行为给上诉人造成的经济损失的诉讼请求，因缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。本案中，原审已经查明，案涉违法建筑物的实际拆除者系谷里街道办，作出《限期拆除决定书》与实际拆除是不同的行政行为，且两行政行为人系不同行政区划的行政机关，行政案件管辖亦不相同，故上诉人认为应追加谷里街道办为共同被告参加诉讼的上诉请求，本院亦不予支持。综上，上诉人的上诉理由不能成立，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人南京华盛宇实业有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陆俊騑
审 判 员 洪 彦
代理审判员 王攀峰
二〇一六年三月九日
书 记 员 曹 洁