湖北省十堰市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）鄂03行审复1号
复议申请人（原申请执行人）十堰市物价局。住所地：湖北省十堰市北京中路13号。
法定代表人刘卫国，该局局长。
出庭负责人龚付斌，该局副局长。
委托诉讼代理人ＸＸ刚，该局法规审理科科长。
委托诉讼代理人王传峰，湖北瑞泰律师事务所律师。
被申请人（原被执行人）十堰市车城高级中学。住所地：湖北省十堰市车城路52号。
法定代表人柴林峰，该校校长。
委托诉讼代理人孔庆阁，湖北孔优旺律师事务所律师。
复议申请人不服湖北省十堰市张湾区人民法院（2017）鄂0303行审16号行政裁定，向本院提出复议申请。本院依法组成由审判员王汉立担任审判长，审判员谭丹平、审判员宋志彪参加的合议庭，于2018年3月1日公开举行听证。复议申请人的出庭负责人龚付斌及其委托诉讼代理人ＸＸ刚、王传峰，被申请人的法定代表人柴林峰及其委托诉讼代理人孔庆阁到庭参加了听证。本案现已审理终结。
十堰市物价局于2017年11月20日向十堰市张湾区人民法院申请强制执行对十堰市车城高级中学作出的十价处字[2017]4号《行政处罚决定书》。要求：1、没收违法所得9，082，910元；2、缴纳罚款45，414，550元。
张湾区人民法院经审查查明，2014年秋季招生中，十堰市车城高级中学对5名择校生多收学费56，000元；对137名择校生收捐资助学费2，122，000元。2015年秋季招生中，十堰市车城高级中学对19名新生收捐资助学费476，000元；2016年秋季招生中对91名新生收捐资助学费2，695，500元。2014年上学期，十堰市车城高级中学对高一、高二、高三学生收早晚自习、培优补差补课费共1，189，660元。2014年下学期对高一、高二、高三学生收早晚自习、培优补差补课费共1，307，900元。2015年上学期对高一、高二、高三学生收早晚自习、培优补差补课费共1，235，850元。综上合计9，082，910元。十堰市物价局认为十堰市车城高级中学的上述行为违反《中华人民共和国价格法》第十二条“经营者进行价格活动，应当遵守法律、法规，执行依法制定的政府指导价、政府定价和法定干预措施、紧急措施”的规定，构成《价格违法行为行政处罚规定》第九条第（二）项“高于或低于政府定价制定价格的”、第（五）项“自立收费项目或者自定标准收费的”价格违法行为。2017年3月29日，十堰市物价局对十堰市车城高级中学作出《责令退款通知书》，责令自收到本通知书之日起15日内，将学生或学生家长多付的价款9，082，910元退还给学生或者学生家长，如拒不退还或逾期未退还的，本机关将依法予以没收。2017年5月2日，十堰市车城高级中学向十堰市物价局以经遇严重不足无力清退申请从实际情况酌情处理。十堰市物价局于2017年5月15日向十堰市车城高级中学发出《行政处罚事先告知书》，十堰市车城高级中学在规定期限内提出陈述、申辩。2017年5月22日，十堰市物价局根据查明的事实及相关证据，依据《中华人民共和国价格法》第三十九条、《价格违法行为行政处罚规定》第九条，《规范价格行政处罚权的若干规定》第十二条第（一）项的规定，作出十价处字[2017]4号《行政处罚决定书》。处罚内容：没收你单位没有退还的违法所得9，082，910元；对你单位违法所得9，082，910元5倍的罚款，即罚款45，414，550元。十堰市车城高级中学当月24日签收上述处罚决定书，十堰市车城高级中学未申请复议，又未履行行政处罚决定书所确定的处罚义务，已发生法律效力。2017年9月19日，十堰市物价局向十堰市车城高级中学送达《履行行政处罚催告书》，告知“在本催告送达十日内履行行政处罚决定，如仍未履行，将依法申请人民法院强制执行”。
张湾区人民法院认为，市直高中向学生收取学费属于依据省价格主管部门会同省财政、教育、人力资源和社会保障主管部门报省人民政府批准后执行的定价标准收取的事业性服务费用。十堰市车城高级中学是省公办普通高中学校，实行“收支两条线”财政管理，应对学生亮证收费，严格按规定的收费项目和标准收费，自觉接受价格、财政、审计部门的监督检查。十堰市车城高级中学提高收费标准或自立项目收取费用构成价格违法行为，并且在收到十堰市物价局对其送达的责令退还违法所得通知书后，没有认识到自己的违法行为错误仍然拒不退还多收的费用，理应依法受到较重处罚。十堰市物价局对十堰市车城高级中学的收费违法行为有权进行处罚，认定十堰市车城高级中学违法行为事实清楚、证据确凿。但十堰市物价局作出行政处罚时应当遵守《中华人民共和国行政处罚法》第四条“行政处罚遵循公正、公开的原则，实施行政处罚应当与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”和第二十九条“违法行为在2年内未被发现的，不再给予行政处罚”的规定。本案中，十堰市车城高级中学实施的违法收费行为从收费行为完成后，该违法收费的行为就已经终了，收费的次数只构成多次违法行为，不构成违法行为处于连续或者继续状态。十堰市物价局于2016年11月21日接受十堰市纪律检查委员会委托，对十堰市车城高级中学的群众反映情况进行调查，于2016年12月6日受理立案，理应从其受理之日起两年内的违法行为进行查处。但十堰市物价局对十堰市车城高级中学在2014年4月份、7-8月份、11月份（即上学期、秋季、下学期）违法行为连同2015年和2016年的违法行为（共6次）一并给予了全部没收和5倍罚款的处理，违反了违法行为在二年内未发现的，不再给予行政处罚的规定。本案中被处罚人作为公益性教育机构，与一般的营利性经营单位性质不同，十堰市物价局在自由裁量范围内没有考虑十堰市车城高级中学的教学实际情况（即其学校总资产不超过4500余万元）及为了促进教育公平发展和质量提升等因素，按照顶格五倍罚款，该量罚幅度违反了《中华人民共和国行政处罚法》第四条的规定，量罚不当。综上所述，十堰市物价局作出的处罚决定，明显缺乏法律依据，量罚不当并损害了被执行人正当教学运行秩序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十七条，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十五条第（三）项的规定，裁定十堰市物价局对被执行人十堰市车城高级中学作出的十价处字[2017]4号《行政处罚决定书》不准予强制执行。
复议申请人十堰市物价局的复议请求为：1、依法撤销十堰市张湾区人民法院（2017）鄂0303行审16号行政裁定；2、支持十堰市物价局对十堰市车城高级中学的强制执行申请。事实和理由：1、关于违反“违法行为在两年内未发现的，不再给予行政处罚”规定的问题。申请人认为，一是十堰市车城高级中学从2014年4月份开始到2016年秋季（共6次）实施违法收费，违法事实清楚，证据确凿，其乱收费性质相同，且在多个学期连续发生乱收费行为，因此属于违法行为处于连续或继续状态。二是此案是市纪委根据审计部门在审计中发现的违法收费行为后，委托我局进行调查核实的，而审计部门于2016年3月就已发现该校存在违法收费行为。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款“违法行为有连续或继续状态的，从行为终了之日起计算”的规定，我局对该校2014年的违法收费行为进行处罚，并未违反“违法行为在两年内未发现的，不再给予行政处罚”的规定。2、关于“量罚不当且损害被执行人正当教学运行秩序”的问题。申请人认为：该校违法收费事实清楚，证据确凿，违法行为连续多次发生，且违法金额巨大，大大增加了学生家长的经济负担。鉴于该校在我局下发《责令退款通知书》期限届满后，拒不按照规定将多收价款退还给学生或学生家长，且不具有从轻、减轻处罚的条件，根据国家发改委《规范价格行政处罚权的若干规定》（发改价监[2014]1223号）第八条“当事人有下列情形之一的，应当从重处罚”第（五）项“拒不按照规定退还消费者或者其他经营者多付价款的”、《中华人民共和国价格法》第三十九条、《价格违法行为行政处罚规定》（2010年国务院令第585号）第九条以及《规范价格行政处罚权的若干规定》第十二条第（一）项“《价格法》、《价格违法行为行政处罚规定》规定处违法所得5倍以下的罚款的，从轻处罚应当为违法所得的2倍或者1倍以下，一般处罚应当为违法所得的3倍，从重处罚应当为违法所得的4倍或者5倍”的规定，对该校作出从重处罚，处违法金额5倍的罚款，程序合法，法律依据充分,正是体现了行政执法的宽严相济。因此，我局不存在量罚不当的问题。审计部门、物价部门对该校收费行为进行检查是依法行使的履职行为，张湾区人民法院定性我局“损害被执行人正当教学运行秩序”既无事实依据，又将助长教育乱收费之风，更是对正常行政执法行为的歪曲。综上所述，请贵院纠正一审的错误裁定，支持申请人的复议请求。
被申请人十堰市车城高级中学辩称，1、被申请人不是《价格法》规定的经营者，十堰市物价局以价格法规定的经营者身份进行处罚不符合法律规定，被申请人的收费行为即便存在违法情形，也应当依照《教育法》第七十八条这个特别法的规定进行处理，其作出的处罚决定处罚主体错误，缺乏法律依据；2、被申请人是全额拨款的公益性事业单位，十堰市物价局对其收费9，082，910.00元全部作为违法所得并按顶格5倍予以处罚，罚没款总计5400余万元，量罚明显不当，如果该处罚决定予以执行，其正常教育教学活动必定无法进行，必定损害其依法享有的组织和实施教育教学活动的权利。故，张湾区人民法院的裁定合法合情合理，符合社会期待，请求依法驳回十堰市物价局的复议申请。
本院查明的事实与张湾区人民法院（2017）鄂0303行审16号行政裁定查明的事实相同。
本院认为，十堰市物价局作为价格主管部门负责本辖区内价格工作，有权对重要的公益性服务价格是否执行政府定价进行监管检查，并决定对价格违法行为进行处罚。普通高中学费标准被列入湖北省定价目录名录，十堰市车城高级中学作为省公办普通高中学校，应当严格按规定的收费项目和标准收费。十堰市物价局向张湾区人民法院申请强制非诉行政处罚决定中，认定十堰市车城高级中学违法事实有二项：提高标准收取择校生学费和自立项目、自定标准收费（捐资助学费和早晚自习补课费），共计违法所得合计金额9，082，910.00元。根据《中华人民共和国价格法》第三十九条和《价格违法行为行政处罚规定》第九条第（二）项、第（五）项之规定处以没收违法所得9，082，910.00元和违法所得5倍的罚款共计罚没金额54，497.460.00元。但经审查，2014年秋季普通高中招生中提高标准收取择校费发生的时间在2014年7月-9月间，该起违法事实至学校收费行为完成后即终止，不存在违法行为连续或者继续状态，但十堰市物价局于2016年11月21日接受十堰市纪律检查委员会委托后，于2016年11月23日-25日对十堰市车城高级中学调查中发现2014年秋季招生提高标准收取择校费的违法行为，已经超过行政处罚2年的追责时效，张湾区人民法院裁定该起违法行为因在二年内未发现不再给予行政处罚的规定的认定正确。十堰市物价局对十堰市车城高级中学从2014年起自立项目、自立标准收取捐资助学费用和早晚自习补课费用进行处罚，因该项违法事实从2014年起至十堰市物价局调查发现之日起处于连续状态，十堰市物价局对该起违法事实进行处罚未超过2年的处罚追责时效。但十堰市物价局在作出处罚决定适用法律时，未适用《湖北省价格条例》（湖北省第十二届人大常委会第二十一次会议通过并于2016年6月1日起施行）第四十五条“对行政事业性收费单位违反政府定价等违法行为的，由价格主管部门责令停止违法行为，限期退还违法收取的费用；无法退还的，予以没收，对收费单位处违法收取费用一倍以下罚款；由有权机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”的规定，《湖北省价格条例》作为地方性法规，在本省行政区域内发生的价格行为及其监督管理活动，均受该地方性法规的约束。该法第四十五条对行政事业性收费单位不执行政府定价的价格违法行为如何进行处罚作出了特别规定，是对《中华人民共和国价格法》第三十九条的具体化，也是对公办学校、医院等具有公益服务性事业单位的经营者不执行政府定价的价格违法行为的特别规定，以更好的将具有公益服务性的行政事业性收费单位的收费行为与一般以营利为目的的市场主体的价格行为相区分。十堰市物价部门作为价格主管机关，在对行政事业性收费单位的价格违法行为进行处理时，没有适用《湖北省价格条例》的具体法条和特别规定，而是在《中华人民共和国价格法》第三十九条和《价格违法行为行政处罚规定》第九条规定的“经营者不执行政府指导价、政府定价，处违法所得5倍以下的罚款”的自由裁量范围内给予十堰市车城高级中学5倍的罚款，量罚明显超出了《湖北省价格条例》对行政事业性收费单位的价格违法行为最高处违法收取费用1倍罚款的范围，属于量罚不当，张湾区人民法院作出不予执行该处罚决定的结果正确，但在说理部分中认为申请执行人作出的处罚决定明显缺乏法律依据，损害了被执行人的正当教学运行秩序说法不当，十堰市物价局的处罚决定有法律依据，只是在具体量罚时未考虑到《湖北省价格条例》的具体规定，处罚决定的合法性审查与损害被执行人正当教育运行秩序无必然联系，对张湾区人民法院的以上表述内容，本院予以纠正。综上所述，张湾区人民法院作出的不准予强制执行的裁定，认定事实清楚，适用法律正确，处理结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十七条，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一百六十一条第二款之规定，裁定如下：
驳回复议申请，维持原裁定。
本裁定送达后即发生效力。
审判长 王汉立
审判员 谭丹平
审判员 宋志彪
二〇一八年三月十二日
书记员 罗 琴