广东省珠海市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2013）珠中法民一终字第463号
上诉人（原审原告）：珠海经济特区XX工业公司。
法定代表人：徐锦沛。
委托代理人：黄永洪。
委托代理人：朱红波。
被上诉人（原审被告）：黄XX，男。
委托代理人：陈绍强。
上诉人珠海经济特区XX工业公司（以下简称“XX公司”）因农村土地承包合同纠纷一案，不服珠海市香洲区人民法院（2012）珠香法民一初字第366号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
原审查明：黄XX是珠海市南屏镇十二村村民。1993年5月3日，以XX村民委员会为甲方、黄XX为乙方签订一份《合同书》，约定黄XX承包XX村民委员会蕉地33亩，承包期限至国家征用或单位征用为止；承包租金在接包期间（初入时）已每亩交给转包者480元×33亩＝15840元，1993年应缴村府地租费每亩150元×33亩＝4950元，以后每年每亩上缴村府75元；结算时间每年在公历十二月三十日前付清应缴款；征用地时其青苗属黄XX，其他补偿属XX村民委员会；黄XX的一切费用（含水利、排水员费）由黄XX支付，XX村民委员会不负责黄XX的内外债权债务；如单方违反合同，可提前终止合同，并罚款五千元；此合同自签订之日起生效，一式二份，双方各存一份。《合同书》签订后，黄XX取得涉案地块进行承包用于种植业，并依约向XX村民委员会的两个村民小组缴纳地租。经查，1988年6月10日，以珠海市国土局为甲方、XX村民委员会为乙方就XX村民委员会的2190.6亩土地（包括黄XX承包的涉案地块）签订了一份《征地协议书》，珠海市国土局应付给XX村民委员会补偿总额9823844.64元。XX公司主张《征地协议书》已实际履行，涉案地块为国有土地，黄XX对该说法不予认可。另查，XX村民委员会撤销之后，设立了XX公司即本案原告履行其原有的经济职能。
原审法院认为：XX公司、黄XX签订《合同书》的时间在1993年，此时《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国土地管理法》（1988年修订）、《中华人民共和国经济合同法》已颁布实施，因此，本案可适用前述法律。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第三条规定，“承包合同纠纷，以发包方和承包方为当事人。前款所称承包方是指以家庭承包方式承包本集体经济组织农村土地的农户，以及以其他方式承包农村土地的单位或者个人”。XX村民委员会与黄XX签订的《合同书》是农村土地承包合同，是双方真实意思表示，黄XX依约使用涉案地块长达近二十年并缴纳相应地租，村集体经济组织成员未提出过异议。《珠海市城市土地管理实行“五统一”的规定》（珠府（1991）27号）第三条规定，“市区范围内的土地、矿产、滩涂等自然资源，由市政府实行统一规划、统一征用、统一开发、统一出让和统一管理”，同时该规定第七条第（四）项指出，“规划控制用地和已征用的土地，在国家未开发利用前，仍由当地农民耕种，不得丢荒”。珠海市国土局与XX村民委员会于1988年签订《征地协议书》后未开发利用涉案地块，XX村民委员会将涉案地块发包给黄XX用于种植，不违反法律和行政法规强制性规定，原审法院认为XX村民委员会与黄XX签订的《合同书》合法有效。XX公司以《合同书》无效为由提出诉讼请求，与原审法院认定的合同性质不一致，根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第三十五条之规定，原审法院向XX公司行使释明权，XX公司表示不变更诉讼请求，并继续以《合同书》无效为由要求解除《合同书》返还涉案地块。原审法院认为，《合同书》合法有效，XX公司诉讼请求所依据的理由和依据错误，诉讼请求不能成立，故驳回XX公司诉讼请求。综上所述，根据《中华人民共和国民法通则》第五十八条之规定，判决如下：驳回XX公司的诉讼请求。本案案件受理费收取人民币1800元，由XX公司负担。
上诉人XX公司不服原审判决，依法向本院提出上诉，请求：1.撤销原判；2.解除原XX村民委员会与黄XX1993年5月3日签订的《合同书》；3.黄XX将承包的33亩蕉地使用权返还给XX公司；4.本案诉讼费由黄XX承担。事实和理由：一、一审认定事实和适用法律有误。1.一审对争议土地性质认定有误。争议土地为国有性质，但一审未予查明。2.一审适用法律前后矛盾。一审先适用《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第三条认定争议土地是集体性质，后又适用《珠海市城市土地管理实行“五统一”的规定》认定属于国有性质。3.本案应适用国有土地的法律规定。根据我国《土地管理法》第九条的规定，国有土地可以依法确定给单位或者个人使用。1999年，国土资源部针对国有土地租赁问题出台了（1999）222号文即《规范国有土地租赁若干意见》，明确国有土地的出租主体是县级以上政府土地行政主管部门，XX村委会不是适格的出租方。二、本案所涉《合同书》无效。1.该合同出租方主体不适格，该合同显然违背了强制性法律行政法规；2.根据《珠海市城市土地管理实行“五统一”的规定》，国家已征未用地仍由当地农民耕种，不得丢荒，并无规定当地村民或者村委会有出租等处分权能，更何况黄XX不是XX村村民，故该合同应认定无效。三、《合同书》自始无效，应予解除，黄XX应将涉案土地使用权返还。
被上诉人黄XX答辩称：一、一审法院适用签订合同时的法律法规审理本案符合法律规定。二、珠海市的土地预征行为早就被上级禁止，XX公司主张涉案土地为国有土地没有事实和法律依据。三、本案不存在任何合同无效的法定事由，且合同已经履行了二十年，双方从未提出异议。四、XX公司的起诉已经超过诉讼时效。
本院查明：二审中，XX公司主张一审对证据有遗漏，只提到征地协议书，一审时XX公司还提供了红线图、实地照片、征地费兑现明细表、收费收据等，形成了完整的证据链，认定土地被预征的事实，协议书已实际履行，一审没有对土地性质作出认定。经核，XX公司一审中确实已经提交上述证据，黄XX经质证后对其真实性不持异议，但认为不能证实涉案土地属于国有土地，若属国有土地，则不可能由村集体使用这么长时间。
二审中，XX公司主张，黄XX一直有向XX公司缴纳租金，XX公司没有将租金上交国土部门，涉案土地被预征之后还是交还给原来的村集体耕种，国土部门至今还没处理行为。当时没有考虑到土地承包的合法性，本来应交给本村村民耕种的，后来包给了其他人，现在因为有几个生产队来反映涉案土地是属于他们的，应给本村村民耕种，强烈要求村委会收回土地。
经审理，双方对一审查明的其他事实均无异议，本院予以确认。
本院认为，本案双方争议的焦点在于XX公司、黄XX1993年所签的《合同书》是否有效的问题。根据XX公司一审提交的证据，该合同书指向的土地确实已被国家统一征收，故涉案土地属于国有土地。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定了五种合同无效的情形，XX公司主张XX村委会不是县级以上政府土地行政主管部门，无权出租涉案土地，XX村委会出租土地主体不适格，本案符合该条第（五）项“违反法律、行政法规的强制性规定”之情形，XX公司为此援引了国土资源部（1999）222号文即《规范国有土地租赁若干意见》，对此，本院认为，首先，该文件从效力层级上看至多属于部门规章，效力层级上低于法律、行政法规，对其违反依法不构成合同无效的事由；其次，该文件于1999年之后颁布，而本案的合同书签订于1993年，根据法不溯及既往的原则，上述文件也不适用于本案。因此，XX公司此一上诉主张理由不成立，本院不予采纳。XX公司上诉主张根据《珠海市城市土地管理实行“五统一”的规定》，XX公司对涉案土地没有处分权，且黄XX不属于本村村民，无权耕种涉案土地，对此，本院认为，首先，《珠海市城市土地管理实行“五统一”的规定》属于市级人民政府的规范性文件，其效力层级远远低于法律、行政法规，对其违反依法不构成合同无效的事由；其次，即使适用该规定，“当地农民”的规定并不明确，黄XX虽非原XX村村民，但其系珠海市香洲区南屏镇十二村居民，其居住地与XX公司同属南屏镇，故将黄XX理解为“当地村民”也未尝不可；再次，即使适用该规定，本案涉及的也是无权处分问题，而依照《中华人民共和国合同法》第五十一条之规定，无权处分行为产生的合同属于效力待定型，本案中，珠海市人民政府的规范性文件指出涉案土地交由当地村民耕种，双方签订合同后履行至今已经20年，XX公司一直收取租金且从未将租金上交国土部门，国土部门也从未提出异议，故可以说明国土部门对于XX公司的出租行为也是认可的。综合以上分析，XX公司以其无处分权为由主张合同无效理据不足，应予驳回。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，实体处理恰当，本院予以维持。上诉人XX公司的上诉理由不成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费3600元，由XX公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 朱学辉
代理审判员 郑 恒
代理审判员 肖 锋
二〇一三年七月二十三日
书 记 员 梁煜平