新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州塔城地区中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）塔行终字第23号
上诉人（原审原告）：韩进美，女，回族，1969年1月3日出生。
委托代理人：马原生，新疆昌恒律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：塔城市人民政府，住所地：塔城市塔尔巴哈台路。
法定代表人：若曼·塔吾汗，塔城市市长。
委托代理人：陈学明，塔城市人民政府法制办副主任。
原审第三人：塔城市国土资源局，住所地：塔城市红楼街。
法定代表人：张永光，该局局长。
委托代理人：杜灿民，该局干部。
原审第三人：柯金英，女，回族，1930年5月6日出生。
委托代理人：马聪清，男，回族，1963年4月10日出生，系第三人柯金英之子。
上诉人韩进美因土地行政登记一案，不服（2013）塔行初字第3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人韩进美及其委托代理人马原生，被上诉人塔城市人民政府委托代理人陈学明，第三人塔城市国土资源局委托代理人杜灿民，第三人柯金英委托代理人马聪清到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定事实为，争议登记宅基地房院是第三人柯金英的丈夫马召云生前购买的并于1995年在塔城市二工镇国土资源所办理了宅基地使用证，证号为06-08-056号，第三人柯金英的三儿子马穆达于1995年11月与原告韩进美结婚，婚后原告韩进美夫妇、第三人柯金英夫妇四人一直共同生活。1996年塔城市二工乡土地管理所为马穆达就争议宅基地办理了06-08-188号宅基地使用证。2001年因宅基地使用证丢失，马穆达申领了新证，证号为06-08-328，并在塔城报上登报申明原证号06-08-188号宅基地使用证作废。1999年马召云死亡，2009年5月马穆达也因交通事故死亡。后原告韩进美与第三人柯金英发生纠纷，第三人柯金英于2009年7月5日向市政府提起行政复议申请，要求撤销马穆达名下的06-08-188号土地使用权证。被告市政府于2009年7月30日做出塔市复决字（2009）2号行政复议决定，撤销第三人市国土局作出的06-08-188号集体土地使用证的行为。原告韩进美不服该决定，提起了行政诉讼，历经本院及塔城地区中级人民法院审理，该复议决定被（2010）塔行终字第27号行政判决撤销，责令被告市政府重新作出复议决定。被告市政府于2011年9月21日依法重新作出了塔市复决字（2011）5号行政复议决定，决定认定第三人塔城市国土资源局违反法定程序，为马穆达办理的06-08-188号宅基地使用证存在产权不明晰、登记手续不齐全，决定撤销被申请人塔城市国土资源局变更的06-08-188号集体土地使用证；撤销被申请人塔城市国土资源局办理的06-08-328号集体土地使用证。原审判决认为，第三人市国土局将宅基地变更登记以初始登记的程序做出，违背客观事实、违反法律规定，被告市政府在行政复议中将该登记予以撤销符合法律规定。遂依据《中华人民共和国土地管理法》第十二条、十三条，《中华人民共和国行政复议法》第二十八条、第四十条第一款，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定作出维持被告塔城市人民政府作出的塔市复决字（2011）5号行政复议决定的判决。
上诉人韩进美不服向本院上诉称：未曾颁发过06-08-056号宅基地使用证，一审硬认定为已经颁证没有依据；认定06-08-328号宅基地使用证系变更登记没有证据；原审没有依登记法定程序审查。请求撤销原判，撤销塔市复决字第（2011）5号行政复议决定书。
被上诉人塔城市人民政府答辩称：塔城市二工镇宅基地使用证档案就是国土部门当年确权并发证的初始登记备案材料，其权属归马召云有房屋买卖手续，市二工镇土管所档案证明；06-08-188号使用证是马穆达在1996年市国土局统一换发宅基地使用证时，马穆达经市国土局同意下变更、办理其名下。请求维持复议决定。
原审第三人塔城市国土资源局及柯金英没有书面答辩。
经审理查明确认事实，1、对原审认定的“于1995年在塔城市二工镇国土资源所办理了宅基地使用证，证号为06-08-056号”的事实因无证据支持，二审不予认可；其它原审认定的事实予以认可。2、二审确认与案件相关联的补充事实即，上诉人韩进美于1995年与第三人柯金英的儿子马穆达结婚，婚后与公婆柯金英、马召云4人共居现争议房院共同生活。关于4人居住的宅基地房院的登记事实为：1995年“塔城市二工镇土地管理所”宅基地使用证档案登记为“宅基地证号：06—08—0**，姓名：马召云，面积：1.17，……”；1996年“塔城市二工乡满城村二组”宅基地登记表中登记为“户主：马穆达，宅基地总面积：0.86亩”。争议各方当事人均认可上述登记是同一块宅基地。还查明，当时登记宅基地是以户为单位进行登记的，即一户一个登记；柯金英与马召云、马穆达与韩金美均没有上述登记之外的其它宅基地登记；第三人柯金英和复议机关塔城市人民政府主张06-08-056号宅基地有宅基地使用证书，但不能提供相关证据，本院不予确认。
本院认为，本案被诉具体行政行为06-08-188号使用证系农村宅基地登记行为。鉴于农村宅基地登记行为在我国存在着行政登记立法不够完善，行政登记执法不够规范的历史状况，审查时除了把握好遵循合法性审查原则以外，还应当遵循有利于纠纷的实质性解决、合法性审查与合理性审查相结合以及《物权法》相关原则的基本理念。
我国农村的大部分地区尚未建立完善的房屋产权登记制度，实践中宅基地使用权是以户为单位出现的，一般分为三人户、四人户、五人户。《中华人民共和国土地管理法》规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地。在实践操作中，宅基地使用权登记时往往只登记户主的名字，但这并不表明宅基地使用权只限于户主，而应考虑户内共同居住人，户主与共居人应共同享有宅基地使用权。本案争议登记宅基地于1995年、1996年间由共同生活的马召云、柯金英夫妇和马穆达、韩进美夫妇共同居住使用，1995年塔城市二工镇土地管理所“宅基地使用证档案”登记为马召云的名字，其法律含义代表了以马召云为户主和户内共同生活人柯金英、马穆达、韩进美为一户所共同拥有一处宅基地，而1996年“塔城市二工乡满城村二组”宅基地登记表中登记为马穆达的名字，其法律含义仍然代表了由共同居住人马召云、柯金英、马穆达、韩进美4人户分配到的一处宅基地。由此可以看出宅基地使用权登记在以户为单位的家庭成员中的任何一个成员的名下都不会引起使用权人对使用权权利义务的变化。塔城市国土资源局在发放06-08-188号使用证时应当全面履行审慎审查争议宅基地档案材料的义务，发放与户主登记名字一致的宅基地使用证，而其实际发放时仅根据“塔城市二工乡满城村二组”宅基地登记表中填写的名字就进行了颁证，造成了登记档案与证书名字不一致的事实。该事实因没有影响到户内成员的权利义务关系，也没有影响其他人的合法权益，应认定为程序瑕疵。
宅基地使用权的设立目的是为保障农民有最基本的居住条件，考虑当时在法律缺失，行政执法不规范历史状况下该宅基地只发放过一个使用证书即06-08-188号，又考虑该争议宅基地登记的户内成员都只有这一处宅基地等客观事实，为充分保护该宅基地登记下的个体农民最基本的生活居住条件不宜作出撤销的行政或司法处理。同时06-08-188号使用证登记行为的法律效果也符合《中华人民共和国物权法》平等保护、一物一权的原则精神。被上诉人塔城市人民政府和原审法院认定塔城市二工镇国土资源所“发放过06-08-056号宅基地使用证书”无证据支持，二审不予支持。
复议机关塔城市人民政府认定06-08-188号登记是变更登记没有事实根据和法律依据。复议机关将争议宅基地由档案登记的“06-08-056”到06-08-188号宅基地使用证出现的事实推定为是变更登记缺乏事实证据；根据《中华人民共和国土地管理法》第十二条规定，变更登记的范围是指依法改变土地权属和用途的情形。本案的登记是在以马召云为户主的户内成员之间发生的变化登记，它既没有改变土地用途也没有改变土地权属，其不属于变更登记的法定情形。
综上，本案06-08-188号宅基地使用证在登记过程中虽有瑕疵，但没有对该宅基地使用权成员及他人权利义务产生实际影响，且登记结果于法相符。权利人柯金英请求撤销无实质法律意义。复议机关予以撤销主要证据不足，适用法律法规错误。原审法院予以维持复议决定亦事实不清，适用法律错误，二审依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2目，第六十一条第（二）、（三）项之规定判决如下：
一、撤销塔城市人民法院（2013）塔行初字第3号行政判决；
二、撤销塔城市人民政府塔市复决字（2011）5号行政复议决定。
本案一审案件受理费，投递费共计120元由上诉人韩进美负担。
本判决为终审判决。
审判长 王 桂 香
审判员 王 世 堂
审判员 努尔沙吾列提
二〇一三年八月十五日
书记员 古尔 巴 尔登