贵州省大方县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）黔方行初字第125号
原告周智，男，住贵州省大方县。
原告周光祥，男，住贵州省大方县。
原告周训刚，男，住贵州省大方县。
原告周训忠，男，住贵州省大方县。
委托代理人（特别授权）罗大洲，贵州中创联律师事务所律师。
被告毕节双山新区响水白族彝族仡佬族乡人民政府，住所地：毕节双山新区响水白族彝族仡佬族乡响水社区街上。
法定代表人杨清正，乡长。
委托代理人陶柿向，响水乡司法所所长。
被告大方县人民政府，住所地：毕节市大方县人民南街原大方县招待所内。
法定代表人顾掌权，县长。
委托代理人申开放，贵州本芳律师事务所律师。
委托代理人吴海，贵州本芳律师事务所实习律师。
第三人毕节双山新区响水白族彝族仡佬族乡吊兰村委会，住所地：响水乡吊兰村堰塘组。
负责人先师举，男，住贵州省大方县。
原告周智、周训刚、周光祥、周训忠不服被告毕节双山新区响水白族彝族仡佬族乡人民政府（以下简称“响水乡政府”）土地纠纷处理决定及被告大方县人民政府（以下简称“大方县政府”）行政复议决定一案，于2015年9月28日向本院提起行政诉讼。本院于2015年9月28日立案后，于2015年9月30日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年10月23日公开开庭审理了本案。原告周智、周训刚、周光祥、周训忠及其委托代理人罗大洲，被告响水乡政府副乡长黄奔及委托代理人陶柿向，被告大方县政府的委托代理人申开放、吴海，第三人毕节双山新区响水白族彝族仡佬族乡吊兰村委会（以下简称“吊兰村委”）主任先师举到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告响水乡政府于2015年3月23日作出（2015）响土决字第02号《土地纠纷处理决定书》。因原告与响水乡吊兰村吊兰组部分农户对吊兰村鹦哥嘴荒山的使用权产生争议，第三人吊兰村委调解无果，于2014年10月20日申请响水乡政府进行调查确权。响水乡政府受理后，依据《中华人民共和国土地管理法》第八条、第十六条和《中华人民共和国农村土地承包法》第三条、第四条、第五条、第二十条、第四十四条、第五十一条的规定，作出处理决定：吊兰村鹦哥嘴荒山，周光祥父亲坟地所占面积属周光祥兄弟管理使用，被征收产生的补偿款归周光祥兄弟所有。剩余面积4504.84㎡归第三人管理使用，被征收产生的补偿款归第三人所有，用于吊兰组和石龙组的公益事业。
原告周智、周训刚、周光祥、周训忠诉称，1988年，原告在属于吊兰村石龙组的集体荒山，即鹦哥嘴荒山上开荒种地，并一直管理耕种。近期，因该地被政府征收，吊兰村吊兰组部分农户对该地的使用权提出异议，第三人调解无果后，向响水乡人民政府提出确权请求，响水乡政府作出（2015）响土决字第02号《土地纠纷处理决定书》，决定：涉案争议地除周光祥父亲坟墓占地外的其他4504.84㎡归第三人管理使用，被征收产生的补偿款归第三人所有。该处理决定书无事实依据，违反了法定程序，损害了原告的合法权益。涉案土地的处理程序系第三人的请求启动，而涉案土地的争议是石龙组与吊兰组农户对涉案荒山的使用权争议。被告的决定与法律规定、生活常理相矛盾，有悖于“不告不理”的基本法理。被告剥夺了原告对知情人证言质证的权利。农村土地，或者将使用权承包给相关农户、单位，或者没有承包，未承包部分所有权属于村集体，村委只能是村集体土地所有权的管理人，不是土地的实际使用人。涉案土地使用权系原告所有，征收的补偿款应归原告。该次征用进行土地丈量，公示等也显示涉案土地属于原告。原告周光祥父亲坟地与争议地其他部分性质相同，被告明确为原告管理使用，所涉相应的土地补偿款归原告所有。被告对争议地中的坟地和其他部分作出两种截然不同的决定，部分给原告，部分给村委，与涉案土地性质的同性和连续性脱节。原告自对涉案土地管理耕种至征收丈量、公示、打款前，期间无人提出过异议，且响水乡政府的处理决定书已承认约在10年前，周光祥、周光奎父子等人在鹦哥嘴荒山上开荒种地管理至今，先种粮食，后改种果树。涉案土地周边的承包地、荒地都得到征收补偿款。被告将争议地处理给村委，显失公正。结合国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定，涉案土地使用权及因征收所获补偿款应归原告所有。因此，原告向被告大方县政府提起行政复议申请。2015年8月27日，大方县政府作出方府行复决字（2015）18号《行政复议决定书》，维持被告响水乡政府的处理决定。原告为维护自身合法权利，特向人民法院提起行政诉讼，请求撤销被告响水乡政府于2015年3月23日作出的（2015）响土决字第02号《土地纠纷处理决定书》，及被告大方县政府于2015年8月27日作出的方府行复决字（2015）18号《行政复议决定书》，诉讼费用由被告承担。
原告周智、周训刚、周光祥、周训忠向本院提交了如下证据：
1、四原告身份证，拟证明四原告自然人身份情况。经庭审质证，二被告及第三人对该证据无异议；
2、（2015）响土决字第02号《土地纠纷处理决定书》，拟证明响水乡政府的处理决定违反法定程序，事实不清，适用法律错误，应当确认违法或者撤销。经庭审质证，响水乡政府对该证据真实性无异议，大方县政府及第三人对该证据无异议，但均认为达不到原告证明目的；
3、行政复议决定书，拟证明复议决定在响水乡政府违反法定程序，事实不清，适用法律错误下依然予以维持，应当予撤销。经庭审质证，二被告及第三人对该证据三性均无异议，但二被告认为达不到原告证明目的；
4、争议地现场照片、征用土地协议、征收补偿协议、零星林木清点表、公示表、成贵快铁建设项目土地勘测丈量登记表。拟证明争议土地周边的土地性质与争议地一致，周边土地使用权及补偿款对个人已确认，故争议土地也应对四原告进行确认。经庭审质证，二被告及第三人对证据真实性无异议，但对关联性有异议，认为周边土地得到确认是因为土地没有争议，达不到原告证明目的。
被告响水乡政府及大方县政府辩称，涉案土地性质为荒山，纠纷双方均没有书面证据，被告依据调查土地承包到户时的生产队长及60周岁以上老人掌握的事实具有客观性、真实性，反映了争议土地的现实状况。因争议土地使用权不明，被告根据调查的情况作出处理决定，明确纠纷土地使用权，内容合法，程序合法，符合法律规定，未侵害原告权益。原告称1988年开始管理和耕种争议土地至今已有20余年，被告组织双方调解时，原告没有提供事实依据证明，不能确定争议土地使用权属于原告所有。土地丈量、公示等程序不能作为确定争议土地属于原告所有的证据。周光祥父亲的坟地在纠纷土地中，葬坟时无人提出异议或进行阻止，证明周光祥等对其父坟地范围内的土地享有使用权。对其他土地，因鹦哥嘴荒山没有分到任何农户，权属属于集体。据调查，原告等人耕种管理鹦哥嘴纠纷土地10年左右。国家土地管理局《确定土地所有权和使用权若干规定》第二十一条针对的是集体土地所有权不明所作的规定，原告与吊兰组争议地所有权属于吊兰村委集体，所有权明确，原告与吊兰组之间的纠纷系使用权不明，故不适用该条款。被告依照法定程序进行调查了解、调解，召开政府办公会议研究等一系列程序，根据《土地管理法》第十六条之规定，作出（2015）响土决字第02号《土地纠纷处理决定书》，符合法律规定。被告大方县政府于2015年6月11日依法受理原告行政复议申请后，于6月11日向原告送达了方府行复受字第（2015）14号受理通知书。因案件情况复杂，于2015年8月10日向原告说明行政复议案件延期审理，并下达了延期审理通知书，告知原告延期至2015年8月30日作出。大方县政府依法进行审查响水乡人民政府提供的证据后，于2015年8月27日依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一项之规定，作出方府行复决字（2015）18号《行政复议决定书》，并于2015年8月27日送达原告。二被告认定事实清楚，程序合法，证据确凿，使用法律正确，特请求人民法院驳回原告诉讼请求。
被告响水乡政府向本院提供以下证据：
1、吊兰村委申请书，拟证明响水乡政府依申请作出处理决定。经庭审质证，原告对该证据形式上的客观性无异议，对合法性、关联性有异议，认为：（1）该证据不是（2015）响土决字第02号决定时使用的证据；（2）该证据虽加盖村委会印章，但主要负责人及法定代表人没有签字确认；（3）发生争议的是吊兰村石龙组和吊兰组，第三人没有提起确权的主体资格。大方县政府及第三人对该证据均无异议；
2、调查笔录（8份），拟证明经过调查发现涉案荒山使用权属于集体。经庭审质证，原告对证据的三性均有异议，认为吊兰村副主任参与调查，程序不合法。大方县政府及第三人对该证据均无异议；
3、调解笔录，拟证明响水乡政府组织调解不成的事实。经庭审质证，原告对该证据形式上的客观性无异议，但认为程序不合法，达不到被告证明目的。大方县政府及第三人对该证据均无异议；
4、响水乡专题会议纪要（2015）3号，拟证明响水乡政府召开研究会议后作出处理决定。经庭审质证，原告对该证据的三性均有异议，与本案没有关联性，认为列席会议人员均没有签名违反程序，不是被告处理决定的依据，达不到被告证明目的。大方县政府及第三人对该证据均无异议；
5、（2015）响土决字第02号《土地纠纷处理决定书》，拟证明响水乡政府处理程序合法。经庭审质证，原告对该证据形式上的客观性无异议，对合法性有异议。大方县政府及第三人对该证据均无异议；
6、送达回执（5份），拟证明处理决定依法送达。经庭审质证，原告证据客观性无异议，合法性有异议，认为对四原告送达没有分别进行，被送达人拒绝接收的应注明原因，且有见证人见证，送达人不是被告办理此案的人员。大方县政府及第三人对该证据均无异议；
被告大方县政府向本院提供了如下证据：
行政复议申请书、行政复议申请人身份证明、响水乡人民政府处理决定（2015）响土决字第02号。拟证明原告申请复议，大方县政府依法受理的事实。经庭审质证，原告、响水乡政府及第三人对该组证据均无异议；
2、行政复议受理通知书、行政复议延期审理通知书、行政复议提出答复通知书、送达回证（2份），拟证明大方县政府依法受理申请作出行政复议的事实。经庭审质证，
原告对该组证据形式上的客观性无异议，对证明目的有异议。响水乡政府及第三人对该组证据均无异议；
3、响水乡人民政府提供的案件材料证明（调查笔录、会议纪要、调解笔录）及答复书，拟证明大方县政府作出的复议决定程序合法、证据充分、法律适用正确。经庭审质证，原告对该组证据的客观性无异议，认为达不到被告证明目的。响水乡政府及第三人对该组证据均无异议；
第三人吊兰村委述称，第三人组织协调，后无法进行，请求政府依法确权。
第三人吊兰村委没有证据向本院提交。
对本案诉讼当事人提交的证据，本院依法作如下认定：
被告响水乡政府提交的吊兰村委申请书、调查笔录、送达回执，证据形式及形成符合《最高人民法院关于审理行政案件证据若干问题的规定》及相关法律法规、司法解释的规定，确与本案相关，本院依法予以确认其真实性、关联性。被告响水乡政府提交的调解笔录，客观真实，其来源符合法律规定，与本案相关，符合证据三性特征要求，本院依法确认其真实性、合法性、关联性。对响水乡专题会议纪要（2015）3号，加盖了被告响水乡人民政府公章，符合证据客观上的形式要求，本院依法确认其真实性。（2015）响土决字第02号《土地纠纷处理决定书》，因未加盖被告响水乡政府公章，不符合法律规定，本院依法不予确认其合法性；被告大方县政府第1、3组证据，因当事人对其客观性均无异议，本院依法确认其真实性。被告大方县政府提交的第2组证据，符合证据三性特征要求，本院依法予以认定；原告提交的第2、4组证据，因二被告及第三人对证据的真实性无异议，本院依法确认其真实性。原告提交的其他证据，因二原告及第三人对证据的三性均无异议，本院依法予以确认，作为认定案件事实的依据。
经审理查明，响水白族彝族仡佬族乡吊兰村石龙组与吊兰组的荒山，以前有树木的已经分到各农户，无树木的未分到农户。涉案争议地响水白族彝族仡佬族乡吊兰村鹦哥嘴荒山，未承包到户。吊兰组与石龙组两组村民对荒山存在相互交叉开垦耕种的现象。原告周光祥父亲的坟墓位于鹦哥嘴荒山内，原告周智、周光祥、周训刚、周训忠开垦鹦哥嘴荒山，先种植粮食，后改为种树。对此，吊兰村石龙组与吊兰组二组村民未曾干涉或提起过异议。直至2014年，成贵快铁项目建设经过鹦哥嘴荒山，因需征收征用该荒山，在双山新区铁路指挥部等部门组织勘测丈量登记、签订《土地征用协议书》和《林木征收补偿协议》、公示过程中，吊兰组部分村民提出鹦哥嘴荒山的使用权属于吊兰组的异议，与本案原告产生争议。第三人吊兰村委调解无果后，于2014年10月20日向被告响水乡政府提出书面申请，请求被告响水乡政府进行调查，并依法确权。被告响水乡政府受理后，于2015年3月21日召开专题会议研究决定：鹦哥嘴荒山属于第三人所有，并于2015年3月23日作出（2015）响土决字第02号《土地纠纷处理决定书》，决定：鹦哥嘴荒山，周光祥父亲坟地所占面积属于周光祥弟兄管理使用，坟地被征收产生的补偿款归周光祥弟兄所有，剩余4508.84㎡归吊第三人管理使用，被征收产生的补偿款归第三人所有，用于吊兰组和石龙组公益事业。原告以该决定书无事实依据，违反法定程序，损害原告对涉案争议地享有的使用权及征收补偿款等合法权益为由，向被告大方县政府提起行政复议，被告大方县政府受理后，履行相关程序，并对被告响水乡政府提交的证据进行书面审查后，于2015年8月27日作出方府行复决字（2015）18号《行政复议决定书》，维持被告响水乡政府作出的《土地纠纷处理决定书》。原告不服，于2015年9月28日向本院提起行政诉讼，请求撤销被告响水乡政府作出的（2015）响土决字第02号《土地纠纷处理决定书》及被告大方县政府作出的方府行复决字（2015）18号《行政复议决定书》，并由被告承担诉讼费用。
另查明，诉讼过程中，被告响水乡政府于2015年11月3日、2015年11月6日分别向本院提交响府通（2015）45号《响水乡百族彝族仡佬族乡人民政府关于撤销（2015）响土决字第02号土地纠纷处理书的通知》、专题会议纪要、会议签到册，响府通（2015）45号送达回执。被告响水乡政府于2015年10月29日决定撤销（2015）响土决字第02号《土地纠纷处理决定书》，并于2015年11月5日送达给原告。
本案的争议焦点：1、被告响水乡政府作出的（2015）响土决字第02号《土地纠纷处理决定书》是否合法；2、被告大方县政府作出的方府行复决字（2015）18号《行政复议复议决定书》是否合法。
本院认为，《中华人民共和行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。即主要针对行政机关是否在职权范围内作出行政行为，及作出的行政行为证据是否确凿、程序是否符合法律规定、适用法律法规是否正确等进行审查。原告周智、周光祥、周训忠、周训刚与吊兰村吊兰组部分农户之间对响水乡吊兰村集体所有的鹦哥嘴荒山的使用权属产生争议，第三人吊兰村委调解处理该争议未果，向被告响水乡政府提出书面申请，请求响水乡政府调查处理并确权。国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十条规定，“调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：一、申请人与争议的土地有直接利害关系；二、有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实依据。”，土地权属争议处理的申请主体与争议的土地有直接利害关系，而本案中与涉案争议地有直接利害关系的应该是吊兰组、石龙组两个村民组及其村民，包括本案原告和与原告产生争议的吊兰组部分农户。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理，个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级或县级以上人民政府处理……”的规定，被告响水乡政府依法可以处理本案原告与吊兰组部分农户之间的使用权争议纠纷，但其依据第三人申请调查处理原告与吊兰组部分农户之间的使用权争议纠纷并确权，将涉案争议地鹦哥嘴荒山除周光祥父亲坟地所占面积之外的4508.84㎡土地决定归第三人管理使用的行为明显不当。被告响水乡政府响水乡专题会议纪要（2015）3号载明，响水乡政府受理第三人申请后，依法向相关知情人士调查了解，第三人于2014年10月20日提出书面申请，被告提交的调查笔录显示时间是2014年6月6日、2014年8月27日，时间先后存在逻辑矛盾，且调查人之一为第三人吊兰村委副主任郑绵昌，而《土地纠纷处理决定书》将鹦哥嘴荒山周光祥父亲坟地占地面积外的4508.84㎡土地的使用权确权给第三人，补偿款归第三人所有，用于吊兰组和石龙组的公益事业，其结果与第三人存在直接利害关系。参照国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十六条第一款“承办人与争议案件有利害关系的，应当申请回避。”的规定，吊兰村委副主任应当回避，不宜作为案件调查人参与案件调查处理，其作为调查人的调查笔录依法不应作为认定被告响水乡政府行政行为合法的依据。被告响水乡政府受理原告申请后的人民调解调查笔录显示，被调查人郑教林、代祥忠均为吊兰组村民，无石龙组农户和本案原告，而吊兰组村民与涉案争议地使用权的最终归属存在直接利害关系。据此，被告所作的调查事实结果可能有失偏颇，不全面客观。另外，《中华人民共和国土地管理法》第八条，规定的是土地所有权归属问题，《中华人民共和国农村土地承包法》第三条、第四条、第五条、第二十条、第四十四条、第五十一条分别规定的是农村土地承包经营制度、依法保护农村土地承包关系的长期稳定、承包权的主体及承包权的保护、承包期限、采取其他方式承包的适用范围、土地承包经营纠纷的解决方式。而本案系原告与吊兰组农户之间对鹦哥嘴荒山的使用权争议纠纷，被告响水乡政府依据上述法律规定，作出处理决定，适用法律错误。
被告大方县政府提交的证据证明其依法受理、延期作出复议决定、送达等程序的合法性。方府行复决字（2015）18号《行政复议决定书》载明，大方县政府对原告申请确认鹦哥嘴4504.84㎡的荒山使用权归原告享有的请求，以不在受理范围内为由决定不予受理。参照国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条第一款“土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办”的规定，原告的确权申请在大方县政府法定职责范围内。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第三款“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经复议机关负责人同意或集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：……（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；……：1.主要事实不清、证据不足的；2.适用法律依据错误的；3.违法法定程序的；4.超越或滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的。”的规定，被告大方县政府未提供证据证其作出的复议决定系经负责人同意或者集体讨论后作出，在被告响水乡政府作出的处理决定存在不符合法律规定的情形下，被告大方县政府作出维持被告响水乡政府的处理决定，处理结果有误，审查不严。
综上，被告响水乡政府作出的（2015）响土决字第02号《土地纠纷处理决定书》程序违法，适用法律错误。被告大方县政府作出方的府行复决（2015）18号《行政复议决定书》审查不严，程序不当，决定结果有误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条及第七十九条的规定，应当撤销被告响水乡政府于2015年3月23日作出（2015）响土决字第02号《土地纠纷处理决定书》及被告大方县政府于2015年8月27日作出方的府行复决字（2015）18号《行政复议决定书》。但在本案审理过程中，被告已于2015年10月29日自行决定撤销（2015）响土决字第02号《土地纠纷处理决定书》，并于2015年11月5日将书面通知送达给原告，经本院向原告释明后，原告仍坚持要求法院作出处理，下达裁判文书，确认被告的具体行政行为违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的。”及第七十九条“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”之规定，判决如下：
确认被告响水乡政府于2015年3月23日作出（2015）响土决字第02号《土地纠纷处理决定书》的行政行为违法。
确认被告大方县政府于2015年8月27日作出方的府行复决字（2015）18号《行政复议决定书》的行政行为违法。
案件受理费50.00元，由被告响水乡政府及被告大方县政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州
省毕节市中级人民法院。
审 判 长 胡国彬
审 判 员 杨世琴
人民陪审员 徐 玥
二〇一五年十一月十九日
书 记 员 刘 莹