山西省阳曲县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）阳行初字第7号
原告李保生（曾用名李彪）。
被告阳曲县公安局，住所地阳曲县新阳西大街5号。
负责人王向东，局长。
委托代理人王晋红，男，阳曲县公安局高村派出所所长。
委托代理人陈亮明，男，阳曲县公安局党委委员、治安大队大队长。
被告阳曲县人民政府，住所地阳曲县城新阳西大街。
负责人刘晋萍，县长。
委托代理人薛晓琴，北京德恒（太原）律师事务所律师。
委托代理人王瑞成。
原告李保生诉被告阳曲县公安局、阳曲县人民政府不服治安行政处罚一案，于2015年8月26日向本院提起行政诉讼。本院于2015年8月26日受理后，于2015年8月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。被告在法定期限内向本院提交了作出具体行政行为的证据和依据。本院依法组成合议庭，于2015年9月28日公开开庭审理了本案。原告李保生、被告阳曲县公安局委托代理人王晋红、陈亮明，被告阳曲县人民政府委托代理人薛晓琴、王瑞成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告阳曲县公安局于2015年4月5日作出阳公行罚决字[2015]000032号行政处罚决定书，认定原告李保生与李太新、李庭三人于2015年4月2日至4日，赴京到北京天安门地区非正常上访，严重扰乱了公共场所秩序。被北京市公安局天安门地区分局治安大队依法训诫，后被中共太原市委、市人民政府信访局驻京接返处接回。原告李保生曾于2011年9月23日与李太新、李根海、李青山四人赴京到北京天安门广场非正常信访，被行政拘留十日。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定，对原告李保生给予行政拘留十日处罚。
被告阳曲县公安局为证明被诉具体行政行为合法，在法定期限内向本院提交了以下证据和依据：证据一：阳公受案字[2015]000006受案登记表一份；证据二：阳曲县公安局对原告李保生作出的阳公行罚决字[2015]000032号行政处罚决定书一份；证据三：行政拘留执行回执一份；证据四：送达回执一份；证据五：阳公行拘通字（2015）第000006号对被行政拘留人家属通知书一份；证据六：行政案件权利义务告知书一份；证据七：阳曲县公安局对李保生询问笔录二份；证据八：阳曲县公安局给李保生的行政处罚告知笔录一份；证据九：2015年4月4日中共太原市委、太原市人民政府、信访局驻京接返处作出的接返工作证明一份；证据十：乡政府工作人员证明一份；证据十一：2015年4月4日北京市公安局天安门地区分局治安大队训诫书一份；证据十二：高村乡人民政府2009年9月18日对此信访事项处理终结报告的相关材料一份；证据十三：高村乡人民政府关于高村乡北白村村民李青山等人反映村干部有关问题的调查报告及处理报告一份；证据十四：李保生常住人口详细信息一份；证据十五：李保生前科劣迹调查材料一份；法律依据有：1、山西省公安厅、山西省高级人民法院、山西省人民检察院、中共山西省委山西省人民政府信访局、山西省司法厅晋公通字【2008】107号关于依法处置信访活动中违法犯罪行为的意见；2、公安部【2013】25号文件；3、山西省公安机关关于公安部【2013】25号文件的实施细则；4、拘留所条例；5、《中华人民共和国治安管理处罚法》。
被告阳曲县人民政府在法定期限内向本院提交了以下证据和依据：证据一：北京市公安局、天安门地区分局训诫书复印件一份，证明1、李保生、李太新、李庭2015年4月4日未经批准，在天安门地区集会信访；2、李保生、李太新、李庭的行为扰乱了公共秩序；证据二：接返工作证明复印件一份；证据三：证人证言复印件一份，证明高村乡工作人员张映忠对李保生、李太新、李庭的行为进行了说服，教育，三人仍不听劝说；证据四：询问笔录复印件三份，证明李庭、李保生、李太新去天安门地区是为了反映水泥厂的产权问题；证据五：信访事项（案件）办理情况登记表复印件一份；证据六：包案领导约谈信访人记录复印件一份；证据七：息诉罢访承诺书复印件一份；证据八：信访事项（案件）终结（结案）报告复印件一份；证据九：关于高村乡北白村村民李青山等人反映村干部有关问题的调查情况及处理报告复印件一份，以上三证据证明：李保生、李太新、李庭反映的问题已经依法终结，三人在天安门地区仍进行信访属于非正常信访。证据十：受案登记表复印件一份，证明李保生、李太新和李庭的非正常信访案件属于阳曲县公安局管辖的行政案件；证据十一：行政案件权利义务告知书复印件三份；证据十二：阳曲县公安局行政处罚告知笔录复印件三份，以上两证据证明阳曲县公安局在作出行政处罚决定前，对李庭、李保生、李太新履行了告知义务，告知了处罚的事实、理由及依据及享有的权利。阳曲县公安局作出的行政处罚决定程序合法；证据十三：阳曲县公安局公安行政处罚决定复印件三份，证明阳曲县公安局作出的行政处罚决定使用依据正确，内容适当；证据十四：阳曲县公安局送达回执复印件三份，证明阳曲县公安局依法履行了文书送达手续；证据十五：阳曲县公安局高村派出所对被行政拘留人家属通知书复印件三份，证明阳曲县公安局的拘留执行程序合法；证据十六：阳曲县公安局行政拘留执行回执复印件三份，证明李庭、李保生、李太新的行政拘留已开始执行，并已执行完毕；证据十七：原告方三人的2011年9月24日李保生及李太新、2013年1月9日李庭的前科材料复印件三份，证明阳曲县公安局处罚决定，程序合法，应用法律正确。
提供的法律依据有：1、山西省公安厅、山西省高级人民法院、山西省人民检察院、中共山西省委山西省人民政府信访局、山西省司法厅晋公通字【2008】107号关于依法处置信访活动中违法犯罪行为的意见；2、公安部【2013】25号文件；3、山西省公安机关关于公安部【2013】25号文件的实施细则；4、拘留所条例；5、《中华人民共和国治安管理处罚法》；6、《行政复议法》。
原告李保生诉称，对阳行复决【2015】003号行政复议决定书存在质疑。一、扰乱公共秩序的处罚并不以当事人有过激行为作为证据，无过激行为就证明没有扰乱公共秩序的事实，没有事实就没有违反行为，当然不得给予行政处罚。二、1、太原市政府信访局驻京接返工作证明只能证明起诉人去过北京上访过，并不能证明起诉人违法，扰乱公共秩序没有任何证明力。2、乡政府工作人员远在高村乡政府如何证明起诉人违法，这显然是颠倒黑白。3、北京市公安局训诫书是怎么落到当地公安手中的？来源不合法的证据是不能作为定案依据的。4、高村乡政府2009年信访事项处理报告能作为扰乱公安秩序的证明？5、训诫书不属于治安处罚种类，为何在阳行复决【2015】003号、【2015】004号、【2015】005号决定书中为十一条证据？6、被起诉人提供的第十四条证据息诉罢访承诺书是不是本人所写？一个不知真伪的息诉罢访承诺书能作为扰乱公共秩序的证据吗？三、根据《治安管理处罚法》第二十三条规定：1、扰乱机关、团体、企业单位秩序，致使工作生产营业不能正常进行；2、扰乱车站、港口、码头、机场其他公共场所秩序的；3、非法拦截或者强登、扒、乘机动车，影响交通工具正常行驶的；4、破坏依法进行的选举秩序的。属于扰乱公共秩序的行为。起诉人没有扰乱公共秩序的行为，为何被处罚？四、上访与扰乱公共秩序是完全的两个概念，上访不是必然导致扰乱公共秩序，如果上访人在上访的时候没有过激行为，那么这种上访就不是扰乱公共秩序，就失去扰乱公共秩序的前提，上访是法律赋予公民反映诉求的合法权利和解决问题的一种途径，从某种意义来说选择上访也是民众相信能从更高权力者那里合法寻求自身权利的一种表征，既然对政府依旧怀揣希望又谈何扰乱公共秩序？任何法律没有规定上访受到法律制裁。五、被起诉部门所谓的缠访、非访上访的认定标准模糊，具有随意性，权利机关可以任意解释并作为压制上访群众的理由。另外缠访、非访、上访的认定没有明确的程序，上访群众没有任何抗辩权利，而处分结果直接导致上访人的人身权利受到侵害。综上，被告阳曲县人民政府作出的【2015】004号行政复议决定书程序不合法、适用法律不当、证据链条不完整、多数证据存在疑问、事实不清。请求1、依法撤销阳行复决【2015】004号行政复议决定书。2、依法撤销阳公行罚决字[2015]000033号行政处罚决定书。3、公开道歉，恢复名誉。
原告李保生为证明其诉讼主张，向本院提交了下列证据：证据一：阳公行罚决字[2015]000032号、[2015]000033号、[2015]000034行政处罚决定书复印件各一份；证据二：阳政复立字[2015]001号、[2015]002号、[2015]003号行政复议受理通知书复印件各一份；证据三：阳行复决【2015】003号、【2015】004号、【2015】005号行政复议决定书复印件各一份；证据四：阳曲县人民政府关于阳行复议【2015】003、004、005号行政复议决定书进行更正的通知复印件两份、原件一份；证据五：住院病历首页复印件一份、太原市中心医院出院记录复印件一份、阳曲县人民医院检验报告单复印件一支。
被告阳曲县公安局辩称，一、起诉人李庭、李保生、李太新于2015年4月2日至4月4日到北京天安门广场非正常信访。根据山西省晋公通字【2008】107号公安部公通字【2013】25号文件关于依法处置信访活动中违法犯罪行为的意见中：对信访人到北京天安门广场、中南海、外国驻华使馆、中央领导人驻地周边和省委省政府门口等非信访场所上访的和《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为的指导意见》实施细则中第十四条第二项规定，由其居住地公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条之规定实施处罚。二、1、太原市政府信访局驻京接返证明和北京市公安局天安门地区分局训诫书证明起诉人李庭、李保生、李太新到北京天安门广场非正常信访。2、乡政府工作人员证明在北京久敬庄将李庭、李保生、李太新接出并对其做工作劝返。3、训诫书是有政府信访局接访工作人员移交到公安机关的。4、根据《关于依法处置信访活动中违法犯罪行为的意见》实施细则中第十四条第二项规定，不依照法定程序请求信访事项复查、复核，或者信访诉求已经依法解决，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的。高村乡政府2009年信访事项处理报告可以证明其反映问题已经在2009年县纪委组织相关部门处理过，并有结案报告。足以说明其行为属非正常信访。5、训诫书不是治安处罚种类，但可以证明其到北京天安门广场非正常信访，恰是作为案件处理的证据。三、根据山西省晋公通字【2008】107号和公安部公通字【2013】25号文件关于依法处置信访活动中违法犯罪行为的意见中：对信访人到北京天安门广场、中南海、外国驻华使馆、中央领导人驻地周边等不是信访接待场所，不接待信访人任意走访、也不允许信访人任意滞留或聚集，其到非信访场所上访的，由其居住地公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条之规定实施处罚。四、信访是公民反映诉求的合法权益，但李庭、李保生、李太新没有按照信访条例的有关规定正常信访，其行为属于非正常信访。五、《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》实施细则第十四条，不依照法定程序请求信访事项复查、复核，或者信访诉求已经依法解决，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的。李庭、李保生、李太新所反映的问题，已于2009年依法解决，仍以同一事实和理由信访。基于以上事实与理由，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告阳曲县人民政府辩称，答辩人作出的阳行复决【2015】003号决定书程序合法、应用法律正确、处罚适当，依法应予维持。一、阳公行罚决字[2015]000032号、[2015]000033号、[2015]000034号决定书程序合法、应用法律正确、处罚适当，依法应予维持。1、阳公行罚决字[2015]000032号、[2015]000033号、[2015]000034号决定书认定，2015年4月2日至4日，李庭与李保生、李太新三人赴京到天安门地区非正常信访，严重扰乱了公共场所秩序。据此，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，阳曲县公安局对李庭、李保生、李太新作出行政拘留十日的处罚。2015年6月4日，原告李庭和李保生、李太新向阳曲县人民政府提出复议申请，请求撤销阳公行罚决字[2015]000032号、[2015]000033号、[2015]000034号决定书。原告认为该决定书的实施缺乏证据证明，应予撤销。2、阳曲县人民政府根据查明的事实以及被申请人提供的证据，针对原告提出的复议申请理由，阳曲县人民政府认为（1）扰乱单位秩序和扰乱公共秩序的处罚并不以当事人是否有过激行为作为唯一依据，根据阳曲县公安局提供的证据证明，该违法行为事实清楚，故不存在原告提出的“违法事实不清，不得给予行政处罚”；（2）原告提出的证据不足，阳曲县公安局已经提供了详尽的证据材料，证据链条完整，不存在申请人所提出的只有本人陈述；（3）原告提出的违反一事不再罚原则，训诫书不属于行政处罚种类，故阳曲县公安局出具的行政处罚决定书不违反一事不再罚原则；（4）原告提出的阳曲县公安局没有管辖权的诉求，根据山西省公安机关《关于处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》实施细则中第二章（受理和管辖）第四条，按照控制事态，及时分流的原则，由违法犯罪嫌疑人居住地或者户籍地公安机关管辖更为适宜的，可以由居住地或者户籍地公安机关管辖。故阳曲县公安局有管辖权。3、综上，阳曲县公安局做出的阳公行罚决字[2015]000032号决定书程序合法、应用法律正确、处罚适当，依法应予维持。二、根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，阳曲县人民政府政府作出的阳行复决【2015】003号决定书，维持阳曲县公安局的处罚决定，程序合法、应用法律正确，不应予以撤销。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；”故阳曲县人民政府作出的阳行复决【2015】003号决定书，维持阳曲县公安局的处罚决定，程序合法、应用法律正确，不应予以撤销。
综上，阳曲县公安局作出的阳公行罚决字[2015]000032号决定书，认定事实清楚，证据确凿、适用依据正确，程序合法、内容适当。阳曲县人民政府作出的阳行复决【2015】003号决定书程序合法、应用法律正确，不应予以撤销。请求人民法院驳回原告李保生的诉讼请求。
经质证，原告李保生对被告阳曲县公安局提供的证据一至证据八及证据十四没有异议；对证据九至证据十三及证据十五有异议，对接返工作证明的真实性有异议，需要进行核实，它是怎么到了当地公安手里的？对证据十二有异议，不包括我们三人。证据十三也有异议，没有我们的签字，也没有向我们公布过。对证据十五有异议，是公安部门单方作出的，需要进行调查我们是否有违法行为存在。
原告李保生对被告阳曲县人民政府提供的证据的质证意见同对被告阳曲县公安局证据的质证意见，对复议决定书有异议，程序不合法，应用法律不适当、证据链条不完整、多数证据存在疑问、事实不清。
被告阳曲县公安局、被告阳曲县人民政府对原告李保生提供的证据一至六无异议。提出行政处罚和原告提供的身体状况没有关联性。证据七是在拘留执行完毕后的住院病历。证据八住院病历反映的是李保生2013年的住院病历，并且已经健康出院。阳曲县人民医院检验报告单复印件没有任何结论也没有加盖医院的公章，日期是拘留完毕之后发生的事情。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十一条规定：“违反治安管理行为人有下列情形之一，依照本法应当给予行政拘留处罚的，不执行行政拘留处罚：（一）已满十四周岁不满十六周岁的；（二）已满十六周岁不满十八周岁，初次违反治安管理的；（三）七十周岁以上的；（四）怀孕或者哺乳自己不满一周岁婴儿的。”
根据当事人双方的庭审陈述及经本院查证确认的证据、依据，本院查明本案事实如下：
原告李保生与李太新、李庭三人于2015年4月2日至4日，赴京到北京天安门地区非正常上访，被北京市公安局天安门地区分局治安大队依法训诫，后被中共太原市委、市人民政府信访局驻京接返处接回。原告李保生曾于2011年9月23日与李太新、李根海、李青山四人赴京到北京天安门广场非正常信访，被行政拘留十日。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定，对原告李保生给予行政拘留十日处罚。被告阳曲县公安局高村派出所于2015年4月5日将原告李保生传唤回派出所进行询问，宣读了行政案件权利义务告知书，并对原告李保生进行处罚前告知，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的规定，被告阳曲县公安局作出阳公行罚决字[2015]000032号行政处罚决定书，对原告李保生给予行政拘留十日的处罚。原告李保生对被告阳曲县公安局作出的阳公行罚决字[2015]000032号行政处罚决定书不服，于2015年6月4日向被告阳曲县人民政府提出行政复议申请，被告阳曲县人民政府于2015年6月10日决定予以受理，并于2015年8月9日作出阳行复决【2015】003号行政复议决定书，维持被申请人阳公行罚决字[2015]000032号《阳曲县公安局行政处罚决定书》。原告李庭不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，本案焦点是被告阳曲县人民政府作出的复议决定和被告阳曲县公安局作出的行政处罚决定是否合法的问题。
山西省高级人民法院、山西省人民检察院、山西省公安厅晋高法【2014】52号《关于依法处理进京实施妨害社会管理秩序等违法犯罪行为的指导意见》规定：一、本《意见》所称的“进京实施妨害社会管理秩序等违法犯罪行为”，是指行为人在信访过程中违反有关法律法规，在北京重点地区和敏感部位实施的危害公共安全、侵犯公民人身权利、财产权利、妨害社会管理秩序等违法犯罪行为。三、办理此类案件，要坚持以事实为依据、以法律为准绳，坚持惩治与教育相结合，坚持宽严相济的刑事政策。对于信访事项已经依法终结或认定为无理访，经教育、训戒、行政处罚后，仍多次到北京重点地区和敏感部位实施以上行为的，从严处理；六、本《意见》所称的“北京重点地区和敏感部位”是指天安门地区、中南海周边、中央和国家领导同志住地、外国驻华使（领）馆区、驻京国际组织、驻京外国组织、境外媒体以及重要会议、重大活动等场所。
本案中，原告李保生在北京天安门地区非正常上访，被北京市公安局天安门地区分局治安大队依法训诫，后被中共太原市委、市人民政府信访局驻京接返处接回的事实清楚，该行为已构成治安违法行为。
《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。”因此，被告阳曲县公安局对辖区内的治安管理具有法定职权。公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》中规定：“在处置信访活动中违法犯罪行为时，要严格执行《公安机关办理行政案件程序规定》和《公安机关办理刑事案件程序规定》的规定，由违法犯罪行为地公安机关管辖。由居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由居住地公安机关管辖；”山西省高级人民法院、山西省人民检察院、山西省公安厅晋高法【2014】52号《关于依法处理进京实施妨害社会管理秩序等违法犯罪行为的指导意见》规定：“五、此类案件一般由违法犯罪地的公安机关管辖。如果由违法犯罪行为人居住地的公安机关管辖更为适宜的，可以由行为人居住地的公安机关管辖。”
本案中，原告李保生在北京天安门地区非正常上访，被告阳曲县公安局作为原告李保生居住地的公安机关进行管辖，符合法律规定。
《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”
本案中，被告阳曲县公安局在作出阳公行罚决字[2015]000032号行政处罚决定前，对原告李保生履行了告知义务，告知了处罚的事实、理由及依据，符合法定程序。
被告阳曲县公安局于2014年12月31日作出的阳公行罚决字[2015]000032号行政处罚决定书所依据的法律、法规为《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；”由于法律、法规根据违法行为的不同情节设定了不同的处罚种类和幅度，因此，被告阳曲县公安局在作出行政处罚决定时，根据违法行为的情节轻重给予了相应的处罚。
根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；”。
综上所述，被告阳曲县公安局作出的阳公行罚决字[2015]000032号行政处罚决定书，认定基本事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。阳曲县人民政府作出的阳行复决【2015】003号行政复议决定书程序合法、应用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：
驳回原告李保生的诉讼请求。
案件受理费五十元，由原告李保生负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于太原市中级人民法院。
审 判 长 义书阁
人民陪审员 刘俊林
人民陪审员 施昶山
二〇一六年一月十二日
书 记 员 孟鹏凤