重庆市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）渝二中法行终字第00197号
上诉人（原审原告）重庆秦皇建材有限公司，住所地重庆市万州区上海大道9号，组织机构代码71982610－X。
法定代表人王国富，总经理。
委托代理人彭仕明，重庆瑞月永华律师事务所律师。
委托代理人喻少如，重庆瑞月永华律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）重庆市万州区城乡建设委员会，住所地重庆市万州区江南大道5号。
法定代表人白波，主任。
委托代理人吴宗清，男，该委行政审批科副科长。
上诉人重庆秦皇建材有限公司因限期拆除违法建筑决定一案，不服万州区人民法院（2015）万法行初字第00049号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
原审法院经审理查明，被告重庆市万州区城乡建设委员会（简称区建委）以原告重庆秦皇建材有限公司（简称秦皇建司）在陈家坝街道大石社区6－7组修建的门卫室、食堂、机房、厨房、仓库等建筑物涉嫌违法为由，对其所修建的建筑物进行了实地调查和勘测，并制作了建筑物分布图并对面积进行了计算。同年6月17日被告向原告送达约谈通知书，通知原告法定代表人于同月18日携带营业执照、行业资质证、产权证、土地使用许可证、身份证、规划许可证资料，到被告所属规划建设监察支队接受询问，原告法定代表人未按时携带相关资料去接受调查询问。同月19日，被告再次向原告送达约谈通知书，通知原告法定代表人王国富于同月20日携带营业执照、行业资质证、产权证、土地使用许可证、身份证、规划许可证等资料到被告所属规划建设监察支队接受询问，原告法定代表人仍拒绝前往接受调查询问。2014年7月，被告执法人员到区建委规划科查询未查询到涉案建筑物办理《建设工程规划许可证》的任何资料和信息记录。2014年7月18日，重庆市万州区水利局对被告询问“三峡库区长江175米水位线上的建设活动是否属万州区水利局管理的范围”作出回函，认为原告所修建的位于大石社区6－7组的门卫室等建筑物系长江175米水位线以上，不属河道管理范围内的建筑物，该局没有管理权。2014年7月25日，被告以原告所修建的陈家坝街道大石社区6－7组修建的门卫室、食堂、机房、厨房、厕所等共计747.33平方米建筑物未办理建设工程规划许可证为由，认定属于应当拆除的违法建筑，依据《重庆市城乡规划条例》的规定，作出万州江南建规限拆字（2014）第0048号限期拆除违法建筑决定书，该决定书于同日送达原告。
另查明，原告秦皇建司法定代表人王国富因涉嫌重大责任事故罪于2014年7月30日执行逮捕，于2014年10月13日予以释放。原告秦皇建司于2015年1月8日向本院提起诉讼，请求确认被告对原告作出的万州江南建规限拆字（2014）第0048号限期拆除违法建筑决定书违法，并依法承担赔偿责任。本院于2015年4月23日立案，审理中原告增加请求对《重庆市万州区水利局关于“三峡库区长江175米水位线上建设活动管理权限”的回函》（以下简称《水利局回函》）作为规范性文件进行审查，请求人民法院不作为认定被告行政行为合法的依据。庭审中原告撤回要求被告赔偿这一请求。
原审认为，本案争议焦点为：1、原告提起诉讼是否超过起诉期限；2、涉案建筑物是否系违法建筑；3、被告对涉案建筑物进行查处是否超越职权；4、被告作出的限期拆除违法建筑决定程序是否合法，是否滥用职权；作出的行政行为是否明显不当；是否违反了信赖利益保护原则；5《水利局回函》是否属于规范性文件。
对上述争议焦点原审法院作如下评判：
1、原告提起诉讼是否超过起诉期限。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十三条规定，由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限，被耽误的时间不计算在起诉期间内。因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不在起诉期间内。本案原告法定代表人王国富因涉嫌犯罪于2014年7月30日至2014年10月13日被刑事羁押，这期间原告单位欲行使相关法人权利受到一定限制。原告这种家族企业作出任何决定一般均需法定代表人签字，行政起诉状上也需要法定代表人签字确认，故法定代表人被羁押时间应予以扣除。本案限拆决定2014年7月25日送达给原告，原告于2015年1月8日向本院提起诉讼，减去扣除时间，原告系在起诉期限内提起诉讼。对于被告提出法定代表人被羁押并不影响法人提起诉讼的权利，其提起诉讼已超过起诉期限的理由不成立，本院不予支持。
2、涉案建筑物是否系违法建筑。违法建筑是指未经用地或者规划许可擅自修建的建（构）筑物。城乡规划主管部门负责组织查处规划城镇建设用地范围内的违法建筑。即城乡规划主管部门有权对规划城镇建设用地范围内的建筑物是否属违法建筑作出认定。本案被告在调查处理前通知原告携带建设工程规划许可证、土地使用证等资料到被告规划建设支队接受调查，被告拒绝接受调查也未提交相关资料。后被告在区建委规划科查询未查询到涉案建筑物办理《建设工程规划许可证》的任何资料和信息记录。庭审中原告称曾向被告申请办理过临时建设工程规划许可证，并且缴纳了费用，但未向法庭提交规划部门颁发的建设工程规划许可证或临时建设工程规划许可证。因此，被告认定涉案建筑物为违法建筑并无不当。对于原告提出企业的经营资质、用地等均合法取得，且涉案建（构）筑物存续超过十年，区政府及相关部门对其合法性予以认可进而认为涉案建筑物系合法建筑的理由不成立，本院不予支持。
3、被告对涉案建筑物进行查处是否超越职权。《重庆市城乡规划条例》第六十三条第一款第（一）项规定，在自然保护区、风景名胜区、森林公园、绿地、公路、河道和水工程管理范围等专门管理区域内修建的，由有关法律法规确定的该区域的主管部门组织查处；第（三）项规定，在城市、镇规划区内其他不属于本条第（一）、（二）项规定违反城乡规划修建的，由城乡规划主管部门组织查处。原告认为本案涉案建筑物地点位于长江河道，应当由市级河道主管部门进行管理。《中华人民共和国河道管理条例》第二十条第二款规定，无堤防的河道，其管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定。三峡库区洪水位属于设计洪水位，其最高洪水位为175米。故长江175米水位线以上的建设活动，不属河道主管部门查处的范围。在长江175米水位线上还是线下河道主管部门有权进行认定。本案中，对涉案建筑物是在175米水位线上还是线下的问题被告向万州区河道管理部门重庆市万州区水利局进行了问询，万州区水利局回复涉案建筑物均在长江175米水位线以上，因此，涉案建筑物不属河道主管部门查处对象，被告对上述涉案建筑物进行查处未超越职权。
4、被告作出的限期拆除违法建筑决定程序是否合法，是否滥用职权，作出的行政决定是否明显不当，是否违反了信赖利益保护原则。被告对涉案建筑物进行查处时，其所属执法人员前往涉案建筑物现场进行勘查、丈量，绘图、拍照，并对涉案建筑物面积进行了计算。之后，执法人员到原告法定代表人王国富办公室书面通知其携带营业执照、土地使用证、规划许可证等材料前去接受调查，原告拒绝接受调查，被告认定涉案建筑物为违法建筑的同时，向区水利局问询涉案建筑物是否在河道管理范围内后，之后作出限期拆除违法建筑决定并无不当。对于原告提出该建筑物建设超过十年，其违法行为不应处罚，由于被告作出的限期拆除决定不属行政处罚，且违法建筑具有持续性，不受两年追诉期的限制；对于原告提出即使被告有权查处涉案建筑物，首先应责令停止建设，尚可采取改正措施消除影响的，限期改正，而被告在未进行调查、未通知限期改正的情况下直接作出限期拆除决定，属滥用职权的行为。本院认为，采取责令停止建设措施是针对正在建设中的违法建筑而言，而本案中涉案建筑物已建设完毕，再作出责令停止建设没有必要。违法建筑本应拆除，何况是对公共利益（长江三桥建设）产生重大影响的违法建筑更应拆除，故被告作出限期拆除决定并非滥用职权，而是依法履职。对于原告提出被告作出限期拆除决定真实目的是通过认定违法建筑，以违法强拆替代合法征收致使原告合法财产得不到补偿，作出的行政决定明显不当，本案被告只是针对未取得建设工程规划许可证的违法建筑作出的处理，故作出的限期拆除违法建筑决定并无不当；因涉案建筑物未依法取得规划许可，属违法建筑，根本就谈不上信赖利益的保护。故原告主张的理由不成立，本院不予支持。
5、水利局的回函是否属于规范性文件。规范性文件是指各级机关、团体、组织制定，涉及管理相对人权利、义务，具有普遍约束力并可反复适用的规定、办法、细则、决定、通告等文件。而水利局的回函是针对涉案建筑物相关问题所作的工作上个案的答复。该回函是对相关法律、法规规定所作的理解和阐述，并对秦皇建司内涉案建筑物是否属河道管理范围所作的回复，其内容并不涉及相对人权利、义务，不具有普遍约束力和反复适用的特征。且被告庭审中明确说明并未将此回函作为作出限期拆除决定的依据，而只是作为事实证据。故该回函不属规范性文件，也就不存在是否违法的问题。对原告请求一并审查水利局回函违法并不得作为作出行政行为的依据理由不成立，本院不予支持。
综上，被告作出的限期拆除违法建筑决定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，原告请求确认违法的理由不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告秦皇建司的诉讼请求。
秦皇建司提起上诉称，一、本案涉案建筑物位于长江河道，根据《重庆市城乡规划条例》第六十三条第一款（一）项规定，应由市河道主管机关管理，区建委作出的决定超越法定职权，原审依据《中华人民共和国河道管理条例》第二十条第二款之规定认定区建委未超越法定职权属于对法律规定的断章取义，适用法律错误。二、原审法院认定事实错误、审理程序违法：1、涉案建筑物不属于违法建筑。上诉人企业的经营资质、用地来源、资产均通过合法途径取得；本案上诉人相关建筑物存续已超过10年时间，万州区人民政府及其各下属部门对此一直明知且予以认可，基于信赖利益保护原则，不应认定为违法建筑；根据各地高级人民法院的司法判例，并非所有未经产权登记的房屋均属违法建筑，也并非所有违法建筑均需拆除，被上诉人仅依据在区建委规划科未查询到涉案建筑物办理《建设工程规划许可证》的任何资料和信息记录，就认定相关建筑物为违法建筑，刻意忽略建筑物形成的客观历史背景，明显不当。2、区建委作出限期拆除决定前，未实地勘察，不能证明涉案建筑物均位于三峡库区长江175米水位线上。3、即便涉案建筑物为区建委管理的违法建筑，其作出限期拆除决定前责令停止建设违法建筑通知书、约谈通知书、案件调查提供资料告知书、限期拆除违法建筑决定书等均未按照法定程序向上诉人送达，排除了上诉人的合法权利；在作出具体行政行为前未履行告知及听取意见的义务，违反了《重庆市行政执法基本规范》第二十九的规定。三、即便区建委有权对涉案建筑物进行管理，其作出的具体行政行为属于明显不当或滥用职权的行为：1、根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《重庆市城乡规划条例》第七十条、《中华人民共和国行政强制法》第五条规定，规划主管部门在处理违法建筑时，首先应采取的措施是责令停止建设，尚可采取改正措施消除影响的，限期改正。但区建委只是作出责令停止建设违法建筑通知书，并未责令上诉人采取任何限期改正措施，而是直接作出限期拆除决定，其行为明显不当。2、本案涉案建筑物系上诉人生产、生活必不可少的重要设施，其相关手续的瑕疵与三峡库区建设的特殊背景有密不可分的关系，在长达10年的时间里区建委未履行监管职责，2014年7月突然作出限期拆除决定的真实原因是因长江三桥建设急需征收该经营场所，其目的是通过认定违法建筑，以违法强拆替代合法征收，区建委的实际目的背离了城乡规划相关法律法规的法定目的，属于滥用职权。3、针对上述观点，原审法院仅阐述了涉案建筑物已建设完毕没有必要责令停止建设，就认定区建委的行为并非滥用职权，对于是否可以采取改正措施未作任何审查和评判，程序严重违法。四、原审法院认定万州区水利局的回函不属于规范性文件，亦属于认定事实和适用法律错误：1、回函虽然形式上属于两个不相隶属机关关于管理需要商洽工作的函件，但实质上属于政府工作部门制定的规范性文件。2、回函的制定主体、制定程序均不合法。3、回函未采取邮箱形式公布，管理相对人有权拒绝执行。综上，原审认定事实不清、适用法律错误。请求撤销原判，改判支持上诉人的原审诉讼请求。
区建委答辩称，我委作出的决定符合法定程序，原审法院认定事实清楚，适用法律正确。请求维持原判。
原审被告区建委在原审举证期限内提交并在法庭庭审中举示如下证据：
1、2013年3月13日被告作出责令停止建设违法建筑通知书，证明2013年被告向原告送达责令停止建设违法建筑通知书，原告拒绝签收。
2、2014年6月16日被告执法人员对原告厂区内违法建筑进行现场调查、勘查照片9张，同时制作《秦皇砂石厂建筑分布图》及《秦皇砂石厂内违法建筑分布图》，证明被告按规定进行了调查、勘查，对违法建筑面积进行了计算。
3、约谈通知书2份及被告向原告法定代表人王国富送达《约谈通知书》及《案件调查材料提供资料告知书》的照片两张，证明被告两次约谈原告法定代表人，并要求原告法定代表人提交房屋的相关资料。
4、被告给忠县人民法院出具的情况说明，证明违法建筑的认定是基于被告执法人员到区建委规划科查询，档案材料中没有原告所修建建筑物的《建设工程规划许可证》的任何资料和信息记录。
5、重庆市万州区水利局关于“三峡库区长江175米水位线上建设活动管理权限”的回函，证明原告所修建筑物在长江175米水位线以上，不属河道管理部门的管理范围。
6、被告2014年7月25日作出的限期拆除违法建筑决定书及送达情况，证明被告作出了具体行政行为并依法向原告送达。
原审原告秦皇建司当庭提交下列证据：
第一组：1原告公司营业执照、组织机构代码证、原告公司基本情况及公司股东情况。
2、逮捕通知、看守所释放证明、（2014）万法刑初字第00305号刑事判决书。
上述证据证明秦皇建司法定代表人、股东、实际控制人系王国富，王国富于2014年7月30日被公安机关羁押，直至2014年10月13日被释放。证明原告存在时效中止的法定事由，原告在2015年1月8日向法院提起诉讼并未超过起诉期限。
第二组：万州江南建规限拆字（2014）第0048号限期拆除违法建筑决定书，证明被告作出了具体行政行为。
第三组：1、万州区秦皇联办砂石场开采经营权买卖合同书；
2、临时租用土地协议；
3、万州江南新区规划建设局《关于临时租用土地报告》的批复；
4、万州江南新区经济发展局关于重庆市万州区秦皇联办砂石场迁建项目核准的批复；
5、重庆市人民政府关于万州区搬迁陈家坝秦皇联办砂石场工程农用地转用和征收土地的批复；
6、万规地证（2006）万字第0056号建设用地规划许可证；
7、建设用地批准书；
8、重庆市万州区人民政府关于征收陈家坝街道办事处大石社区居6社集体土地的公告；
9、秦皇建司301D房地证2009字第00291号；
10、长江河道采砂许可证。
上述证据证明原告系具有合法资质的采砂企业，原告经合法的程序取得陈家坝街道大石社区六社土地作为生产场地，依法办理了相关建设手续，同时通过回填土地，形成了现有的生产场地及建构筑物。
第四组：1、重庆市万州江南新区开发建设有限公司与秦皇建司搬迁补偿协议、备忘录、门房区域搬迁补偿协议、占用搬迁补偿房屋清查盘点明细表，上述证据证明万州区南滨路建设，万州江南新区开发建设有限公司经政府授权，与原告签订了相关补偿协议，协议涵盖原告全部建（构）筑物，证明涉案建筑物的合法性；
2、万州区土地收购储备中心与原告签订的协议书，协议书中确定补偿范围包括原告在江南新区范围内占用的所有场地上的所有建构筑物，认可其合法性；
3、重庆市万州区行政区划地图，证明原告建构筑物的合法性；
4、限期搬迁通知书；
5、重庆市万州江南新区管理委员会关于万州长江三桥建设使用秦皇建材有限公司部分场地及码头岸线的通知。
上述证据证明万州区人民政府及相关部门长期以来均认可原告生产场地及建构筑物的合法性，只因长江三桥建设需征用原告土地，相关部门滥用职权认定原告相关建筑物为违法建筑。
原审法院认证意见为，原告举示的第一组证据真实、合法，与本案具有关联性，能认定在起诉期限内原告法定代表人羁押的事实，可以作为本案证据予以采信；第二组证据系被告作出的具体行政行为，本案诉讼标的，予以采信；第三组证据系原告所取得的土地使用权、采砂许可证等手续，能证明原告系具有合法资质的采砂企业，不能证明其土地上修建的建筑物合法，与本案不具有关联性；第四组证据系原告与相关单位签订的补偿协议及江南新区管委会的通知等，原告以相关单位在协议中约定对涉案建筑物予以补偿，据此证明涉案建筑物系合法建筑。由于对规划城镇建设用地范围内违法建筑的认定法律只授权城乡规划主管部门有权作出认定，其他相关部门均无权对违法建筑作出认定，故上述证据不能达到原告的证明目的。被告举示的证据1虽然原告对其真实性、关联性无异议，但由于送达不合法，不予采信；证据2系被告所属执法人员于2014年6月16日在原告公司内对涉案建筑物进行调查勘测时的照片及制作的建筑物分布图和计算的面积，原告对其真实性、合法性不认可。庭审中原告法定代表人认可照片中显示的建筑物系原来厂里修建现已拆除的建筑物，同时照片上显示了拍摄时间，载明了拍摄地点、拍摄人，照片清楚看出执法人员在测量建筑物面积，同时执法人员根据现场勘测情况制作了建筑物分布图并计算出建筑物面积，虽然该组证据形式上有部分瑕疵，但该瑕疵并不影响该组证据的真实性，故对该组证据予以采信，能证明被告调查勘测涉案建筑物的事实；证据3系被告执法人员2014年6月17日和同月19日向原告送达《约谈通知书》和《案件调查提供资料告知书》，原告对其真实性、合法性不认可。6月19日送达的约谈通知书后面载明收件人拒签，有居委会工作人员作为在场人签字证实。6月17日送达的约谈通知书送达时拍摄了照片。庭审中原告法定代表人认可照片中系其本人，从照片显示的内容看被告执法人员送达了两份材料，一份材料名称是《约谈通知书》，另一份材料被告称是《调查提供资料告知书》，但未向法庭提供该份纸质材料，上述证据具有真实性、合法性，能认定被告两次向原告送达约谈通知书通知原告法定代表人接受调查的事实；证据4系2015年3月被告向忠县人民法院出具的情况说明，原告认为系在限拆决定后补充的证据，不能作为认定行政行为合法的证据。该证据主要证明被告2014年7月查处涉案建筑物时，在建委规划科进行查询未查询到涉案建筑物办理了《建设工程规划许可证》的任何资料和信息记录。因被告对涉案建筑物调查处理时，原告拒绝接受调查且在行政程序中未提出涉案建筑物系合法建筑，而在诉讼中提出涉案建筑物系合法建筑物的反驳理由。依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二条的规定，原告或者第三人提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或证据的，经人民法院准许，被告可以在第一审程序中补充相应的证据。故本案中被告补充的该份证据真实、合法，予以采信，能证明涉案建筑物未办理《建设工程规划许可证》，属违法建筑的事实。证据5系万州区水利局给被告的回函，原告认为该回函系规范性文件，不合法。由于该回函系被告作为证据出示，用以证明涉案建筑物在175米水位线以上，不属于河道管理部门的管理范围的事实，该证据与本案具有关联性，真实合法，可以作为本案证据使用；证据6系被告送达限期拆除违法建筑决定书的相关照片，原告对其真实性、合法性不予认可，认为未依法向原告送达。从该组照片看出，被告所属执法人员亲自到原告厂区送达决定书，由于原告无人签收，原告所在大石社区居委会作为在场人见证了送达过程，故送达程序合法，该证据本院予以采信。
前述证据，已随卷移送本院。经审查，原审法院对证据的认证意见正确，本院予以确认。
二审中，上诉人秦皇建司以原审庭审结束后才取得的新证据为由向本院提交了以下证据：1、重庆市万州区水务局2015年10月10日对其2014年6月16日作出的万水政字（2014）第2号、3号、4号行政处罚决定的催告通知共3份，用于证明水利局的回函不合法，区建委与水务局在职权管理范围上存在冲突。2、重庆市万州江南新区党工委管委会收文处理单及《秦皇建材有限公司关于搬迁的紧急报告》，用于证明政府部门包括被上诉人区建委长期知晓上诉人秦皇建司建筑物的情况，上诉人秦皇建司从2011年起就开始与被上诉人区建委就搬迁事宜进行协商。
被上诉人区建委根据本院的要求，二审中向本院提交了万州区陈家坝街道办事处的证明，用于证实区建委向秦皇建司送达执法文书时有见证人陈家坝街道办事处工作人员代冬冬、秦皇建司法定代表人王国富之妻张涛以及该公司内部管理人员陈小勇、驾驶员向燕等人在现场。
双方质证意见为：被上诉人认为上诉人提交的证据与本案不具有关联性，上诉人认为被上诉人提交的证据不属于经人民法院许可补充提交证据的情形，且秦皇建司法定代表人之妻并非张涛，该证据不具有真实性。
本院对上述证据的认证意见为，上诉人提交的第1份证据系万州区水务局对上诉人2013年开始在陈家坝大石社区6组长江河段“采取机械抽水方式无证取水生产碎石”、“修建临江挡墙及倾倒弃土石”、“因整治砂石生产场地时有填埋及倾倒建筑弃土石、夹砂石”的行为予以行政处罚后，再次催告其履行行政处罚决定的行为，与本案涉及的限期拆除违章建筑的行为系不同的法律关系，该证据与本案不具关联性。第2份证据的取得时间2011年5月，不是在原审庭审结束后才取得，因此不能作为新证据使用，且该证据不能证明其涉案建筑物系合法建筑物。对上述证据，本院不予采信。被上诉人提交的证据，并非经人民法院许可后补充提交，而是本院为了查清案件事实，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条“人民法院有权要求当事人提供或补充证据”的规定，要求区建委提供的证据，该证据由秦皇建司砂石厂所在地的万州区陈家坝街道办事处出具，虽然秦皇建司否认“照片中左三（女）为秦皇建司法定代表人王国富之妻，姓名叫张涛”，但并未否认秦皇建司另外两名工作人员和见证人的姓名和职务，故该证据具有真实性，本院予以采信。
根据上述认证后的证据，除原审查明的事实以外，二审查明以下事实：2014年6月16日，区建委到秦皇建司位于陈家坝街道办事处的秦皇砂石厂进行实地调查并拍摄了现场照片、绘制了建筑物分布图。调查现场有陈家坝街道办事处工作人员代冬冬、秦皇建司内部管理人员陈小勇、驾驶员向燕等人在场。
另查明，2015年10月10日，重庆市万州区水务局对秦皇建司作出了3份催告通知书，分别就该局针对秦皇建司2013年开始在陈家坝大石社区6组长江河段“采取机械抽水方式无证取水生产碎石”、“修建临江挡墙及倾倒弃土石”、“因整治砂石生产场地时有填埋及倾倒建筑弃土石、夹砂石”的行为所作出的万水政字（2014）第2号、3号、4号行政处罚决定予以催告，要求其履行行政处罚决定。
本院认为，一、关于区建委有无法定职权对涉案建筑物进行查处的问题。《中华人民共和国河道管理条例》第二十条规定，有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区、两岸堤防及护堤地。无堤防的河道，其管理范围根据历史最高洪水位或者涉及洪水位确定。河道的具体管理范围，由县级以上地方人民政府负责划定。《重庆市人民政府办公厅关于开展全市重要河道管理范围划界工作的通知》规定，各区县（自治县）水利部门要按照《重庆市河道管理范围划分技术标准》的有关规定，编制河道划界工作实施方案，经市水利部门审查后由所在区县（自治县）人民政府批准。根据上述规定，万州区水利局有权编制河道划界工作实施方案，经市水利部门审查后由万州区人民政府批准，也有权对其编制的河道划界工作实施方案所涉及的具体内容予以解释或说明。《水利局回复》明确指出三峡水库万州区长江175米水位线以上的建设活动，不属河道管理范围；秦皇建司在万州区陈家坝街道大石社区6-7组修建的门卫室等共约747平方米的建筑物系长江175米以上，因此，不属于河道管理范围内的建筑物。根据《重庆市城乡规划条例》第六十三条第一款第（一）项规定“在自然保护区、风景名胜区、森林公园、绿地、公路、河道和水工程管理范围等专门管理区域内修建的，由有关法律法规确定的该区域的主管部门组织查处”、第（三）项“在城市、镇规划区内其他不属于本条第（一）、（二）项规定违反城乡规划修建的，由城乡规划主管部门组织查处”的规定，区建委对涉案建筑物具有查处的法定职权。秦皇建司认为区建委的查处行为与万州区水务局的行政处罚在法定职权上相冲突，因区建委查处的违法事项是175米水位线线上的违章建筑，万州区水务局查处的违法事项是无证取水生产碎石以及倾倒弃土石等行为，两个部门的查处事项完全不同，因此秦皇建司认为区建委无权对其违章建筑物进行查处的上诉理由不成立。
二、关于原审认定事实错误和区建委程序违法的问题。秦皇建司在原审中认为其涉案建筑物为活动板房，办理了临时规划许可证并缴纳了费用，其二审中陈述临时活动板房不需要办理审批手续。对此认为，《重庆市城乡规划条例》第四十六条第一款规定，临时建设应当严格控制。确需在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城乡规划主管部门批准。该条例第四十七条第一款规定，临时建（构）筑物的批准使用期限不得超过两年。确需延长的，应在期限届满三十日前提出申请，可延长一次，但延长期限不得超过一年，且不得超过批准的土地使用期限。根据上述规定，秦皇建司二审中主张涉案建筑物不需要办理审批手续的理由不成立，其原审中关于已办理临时规划许可证并缴纳费用的主张，因没有提供证据予以证实，加之区建委档案资料里未查询到涉案建筑物《建设工程规划许可证》的任何资料和信息记录，故区建委和原审法院认定涉案建筑为违章建筑并无不当。区建委作出限期拆除违章建筑决定前，对涉案建筑送达了责令停止建设违法建筑通知书、邀请涉案建筑物所在社区的干部作为见证人实地查勘违章建筑并拍摄了现场照片、绘制了建筑分布图后两次约谈秦皇建司法定代表人，在秦皇建司法定代表人拒绝携带规划许可证等资料在约谈通知书指定时间和地点接收询问的情况下，依职权查询了涉案建筑物的《建设工程规划许可证》、向当地河道管理部门咨询有关法条的理解和适用等，其作出限期拆除违章建筑的决定，程序合法。
三、关于区建委是否滥用职权的问题。从区建委拍摄的现场照片和绘制的建筑分布图来看，涉案建筑物属于已经成型并投入使用的板房、铁皮房和彩钢棚等临时建筑物，并非在建的其他结构的永久性建筑物，秦皇建司亦主张涉案建筑物系活动板房，因此责令其停止违章建设或者限期改正并无实质意义。因涉案建筑物涉及长江三桥的建设用地，根据《重庆市城乡规划条例》第四十七条第二款“临时建（构）筑物使用期限届满应当无条件自行拆除；使用期限未满，因实施城乡规划需要拆除的，也应无条件自行拆除”的规定，区建委作出限期拆除决定并未滥用职权。秦皇建司认为对其违章建筑应先责令停止建设、限期改正，不能直接作出限期拆除决定的理由不成立。
四、关于《水利局回函》的是否属于规范性文件的问题。规范性文件是指各级机关、团体、组织制定，涉及管理相对人权利、义务，具有普遍约束力并可反复适用的规定、办法、细则、决定、通告等文件，具有统一制作、统一编号、统一管理等特点。《水利局回函》系长江河道万州辖区内的水利主管部门对《中华人民共和国河道管理条例》第二十条规定的理解和对秦皇建司涉案建筑物水位线高程是否属于其管辖范围的认定。该回函仅为万州区人民政府各部门之间的工作联系函即万州区水利局对区建委就个案咨询工作的回函，其内容不具有普遍约束力，因此不属于规范性文件，也不需要市水利部门审查和万州区人民政府批准。
综上，区建委对秦皇建司违章建设的行为，作出限期拆除违法建筑的决定，所认定的事实清楚、证据充分、程序合法。原审判决认定事实清楚，程序合法、适用法律正确。秦皇建司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人重庆秦皇建材有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张建平
代理审判员 刘红霞
代理审判员 程鸿声
二〇一五年十一月二十三日
书 记 员 谭宁波