湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘31行终5号
上诉人（原审第三人）杜发乾，男，土家族，1951年12月21日出生。
委托代理人杜芳君，男，1987年10月19日出生，土家族,系上诉人杜发乾之子。
委托代理人杨廷鑫，湖南金垣律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）古丈县国土资源局，住所地古丈县古阳镇红星社区。
法定代表人刘平，该局局长。
委托代理人向超，男，1972年4月1日出生，土家族，该局干部。
委托代理人杜树谷，湖南生元律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）古丈县古阳镇长潭村第三村民小组。
负责人向光乐，该组组长。
委托代理人向波，湖南茶源律师事务所律师。
上诉人杜发乾因被上诉人古丈县国土资源局及古丈县古阳镇长潭村第三村民小组（以下简称长潭村三组）土地行政管理一案，不服古丈县人民法院于2015年11月5日作出的（2015）古行初字第10号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人杜发乾的委托代理人杜芳君、杨廷鑫，被上诉人古丈县国土资源局的委托代理人向超、杜树谷，被上诉人长潭村三组的负责人向光乐及其委托代理人向波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定，因古丈县古阳河水库建设，2012年经湖南省人民政府审核核发了（2012）政国土字第630号农用地转用、土地征收审批单，被征收土地涉及古丈县古阳镇长潭村、太平村、楠竹山林场、双溪乡溪流墨村（包含涉诉的7.3亩土地）。被告古丈县国土资源局作为征地实施单位随后就有关征地工作予以具体实施，在对涉诉被征收土地进行土地利用现状调查时，原告长潭村三组与第三人杜发乾因该地是否属第三人承包的土地发生争议。事后，在原告不知情的情形下，被告就涉诉土地的土地利用现状权利人确认为第三人杜发乾；并先后于2013年8月19日，11月25日与第三人签订了两份《土地征收协议书》（协议书中的乙方为长潭村三组，但没有原告方的负责人签名也未加盖原告方的印章，而是加盖了原告方小组所在村村民委员会的印章）。被告在对古阳河水库工程建设项目所有被征收土地的补偿明细张榜公布后将涉诉的被征收土地的各项补偿费共计16,8006.80元支付给了第三人杜发乾；原告方村民知道后，认为被告的行为严重侵害其合法利益，便召开本组代表会议，决定依法提起诉讼。2015年5月22日原告向我院提起诉讼，请求确认被告与第三人就涉诉土地签订的土地征收协议无效，并判令被告给其支付各项补偿费16,8006.80元人民币。另原告及第三人在庭审中均有明确表示，对涉诉的被征收土地的地块、面积、性质及应补偿数额无异议，但对被补偿对象有异议。
原审认为，本案争议的焦点是第三人杜发乾就涉诉的被征收土地在征收前是否取得承包经营权，在原告否认将该土地发包给第三人的情况下，古丈县国土资源局作为征收实施单位能否单方确认第三人为争议地的使用权人。依照有关法律规定，在土地承包经营权发生争议时，应由农村土地承包仲裁委员会或人民法院依法予以确认，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十七条之规定，我院在本案开庭审理前原告及第三人没有申请对涉诉土地在被征收前是否发包予以确认，故对该部分事实本院不予审查。从原告提供的证据（征收土地分户示意图）来看，原告及第三人在被告进行涉诉土地利用现状调查时，双方就土地是否发包存在争议，被告在庭审中也予以认可；故对被告及第三人所提供的证据不予认证，对原告提供的证据本院予以采信。因涉诉被征收土地在征收前第三人是否取得承包经营权尚属待定状态，该土地的征收补偿费应待土地使用权人确定后再行分配，故，对原告请求判令被告支付涉诉被征收土地补偿费的请求不予支持。被告古丈县国土资源局单方确认第三人杜发乾为争议地的使用权人及与之签订土地征收协议的行为属事实不清且明显越权的情形，故对原告请求确认涉诉协议无效的诉讼请求应予支持；无效行政行为，从开始就无效，不因时间的经过而生效，且不受起诉期限的限制，故对被告认为原告起诉超过了起诉期限的答辩事由不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、第六十九条之规定，判决：一、被告古丈县国土资源局与第三人杜发乾于2013年8月19日、2013年11月25日签订的土地征收协议无效；二、驳回原告古丈县古阳镇长潭村第三村民小组请求被告古丈县国土资源局支付16,8006.80元征地补偿款的诉讼请求。案件受理费50元人民币，由原告古丈县古阳镇长潭村第三村民小组承担。
上诉人杜发乾不服一审判决，上诉称：1、一审判决认定的事实有部分错误。一审认定：“……在对涉诉被征收土地进行土地利用现状调查时，原告长潭村三组与第三人杜发乾因该地是否属第三人承包的土地发生争议，事后，在原告不知情的情形下，被告就涉诉土地利用现状的权利人确认为第三人杜发乾”，该认定事实错误。因为在对被征土地进行现状调查时上诉人一直参与，长潭村三组根本没有对此提出过异议（有当时参加调查的政府干部的证明可以证实），因此，一审判决认定“原告长潭村三组与第三人杜发乾因该地是否属第三人承包的土地发生争议”是错误的。事后，古丈县人民政府又对征地调查情况进行了公示（有公告为证），原告仍然没有提出异议（有当时参加调查的政府干部的证明可以证实），因此，一审判决认定“在原告不知情的情形下被告就涉诉的土地的利用现状的权利人确认为第三人杜发乾”是错误的。2、涉案土地的承包经营权属于上诉人。被征收的7.3亩林地于1980年冬天就由上诉人承包到户，但没有办理经营权证，因为全村对该类型土地承包到户后都没有办理经营权证，上诉人对该7.3亩林地经营管理33年，期间从未因承包经营权出现过争议。3、村委会与国土局签订的补偿协议合法。村委会是涉案土地的发包人，有权代表被征土地的所有权人处理相关权利，签订该协议前已经依法完成了相关程序，特别在对被征土地的权属进行公告时，并没有人对此提出过异议，因此该协议签订程序、内容合法，依法应当得到保护而不是无效。综上，一审第一项判决内容错误，损害了上诉人的合法权益，请求二审予以纠正，支持上诉人的请求。
被上诉人古丈县国土资源局在二审中没有提交书面答辩状，其在庭审中口头答辩称：一、被上诉人在土地调查中并没有收到他人书面异议的申请，在当地土地征收几年当中没有他人对土地补偿问题进行主张。因此一审认定调查中原告就提出异议有误。二、村委会签订征收补偿协议是合法的和有权的，在古丈当地村委会履行发包方的职能，作为发包方签订补偿协议合法有效，当地水库发包征收都是以村委会名义的形式签订的，他们并没有对村委会提出异议，因此村委会签订协议是合法的。三、古丈县国土资源局与村委会对争议地签订征地补偿协议是合法有效的，应当维持。
被上诉人长潭村三组答辩称：一、一审第一项判决内容认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。一审认定被上诉人古丈县国土资源局系单方确认土地使用权人，其作出的行政行为具有认定事实不清，明显超越职权的情形，属无效的行政行为，故涉诉协议为无效协议。无效协议不因时间的经过而生效，故不受起诉期限的限制。据此，一审法院依据行政诉讼法第六十九、七十五条的规定，作出第一项内容认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。二、一审第二项判决内容认定事实有误，请求二审法院依法予以纠正后一并进行判决。1、根据《行政诉讼法》第六十一条及最高院关于适用《行政诉讼法》若干问题的解释第十七、十八、十九条的规定，在行政诉讼过程中，公民、法人或者其他组织申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。2、从长潭村三组一审的行政起诉状可以看出，长潭村三组一共提出了两个诉讼请求。长潭村三组提出的第二个诉讼请求符合上述法律规定，一审法院应当就长潭村三组提出的两个诉讼请求一并进行审理并作出判决。3、一审法院以长潭村三组在本案开庭审理前没有申请对涉诉土地在征收前是否发包予以确认为由，不予审查，并据此认定涉诉土地承包经营权尚属待定状态，该征收土地的征收补偿费应待土地使用权人确定后再行分配。对长潭村三组要求被上诉人古丈县国土资源局支付168006.80元征地补偿款的诉讼请求不予支持，明显与本案事实不符。因为根据本案一审各方提供的证据材料可知，长潭村三组是涉诉土地的所有权人，其提供的证据足以认定涉诉土地并未发包给本组任何村民，同时，也没有任何证据证实涉诉土地的承包经营人系本案的上诉人，故一审认定涉诉土地承包经营权尚属待定状态明显错误，请求二审法院依法予以纠正的同时一并审理长潭村三组一审提出的第二项诉讼请求并依法作出判决。综上，一审法院作出第一项判决内容认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。同时，长潭村三组请求二审法院依法对一审法院作出第二项判决内容中认定事实有误的部分予以纠正，并依法作出判决。此外，长潭村三组在庭审中补充答辩意见称：一、关于对涉诉土地有无异议申请的问题，原告方在一审中提出了证据证明了我们提出了异议。二、关于村委会签订协议是否合法有效的问题，村委会签字是国土局先拿着协议到村委会盖章，当时并没有填写内容，是需要的时候才补上去的，是不合法的。三、村委会签订的协议是无效的协议。土地从生产队时期就没有分给个人。土地征收国土局没有告知我们，我们也不知情。上诉人提出其承包了土地没有证据。
在二审中，各方当事人都没有提交新证据。
本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。
本院二审另查明：一、涉案被征收土地的所有权属于被上诉人古丈县古阳镇长潭村第三村民小组。对此事实，各方当事人均无异议。二、被上诉人古丈县国土资源局在土地征收过程中绘制的土地征收分户示意图中标注有“三组与杜发乾有争议”字样，其在二审庭审中也自述“调查过程中听说存在争议”。
本院认为，涉案被征收土地的所有权属于被上诉人长潭村三组所有，对此各方无争议。本案争议的焦点主要是上诉人杜发乾是否已取得涉案土地的承包经营权，并以此为基础来认定本案被诉的土地征收协议是否有效。
根据一、二审查明的案件事实可以认定，被上诉人古丈县国土资源局在实施土地征收行为过程中，被上诉人长潭村三组与上诉人杜发乾就涉案土地存在土地承包经营争议。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”。上述法律明确规定了土地承包经营发生纠纷时的救济途径，即：调解、仲裁、或者诉讼。本案中，没有证据能够证明被上诉人古丈县国土资源局在签订土地征收协议时，涉案土地的土地承包经营纠纷已经通过上述三条救济途径之一得到解决。故，其实施的该土地征收行为以及签订的被诉土地征收协议没有事实依据。行政诉讼法第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”。根据该规定，被诉土地征收协议应当确认无效。此外，对于农村集体土地征收所涉及土地补偿费、安置补助费和青苗补偿费等支付方式，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条有明确规定。在本案所涉及的土地承包经营纠纷得到解决之前，被上诉人长潭村三组提出请求判令古丈县国土资源局给其支付土地补偿费、安置补助费和青苗补偿费的诉讼请求，也没有事实依据，一审依法判决驳回该项诉讼请求并无不当。
综上，被诉土地征收协议因缺少事实依据，依法应当确认无效。被上诉人长潭村三组提出请求支付相关土地征收补偿费用的诉讼请求，也没有事实依据，依法应当驳回。一审认定事实清楚，判决正确，依法应当维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人杜发乾负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈学军
审 判 员 唐云峰
代理审判员 向星霖
二〇一六年四月六日
代理书记员 胡贻江
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；