北京市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）京02行终1076号
上诉人（一审原告）康亚宁，男，2000年2月14日出生，汉族，学生，住北京市昌平区。
委托代理人于云斌，北京易准律师事务所律师。
委托代理人仲媛媛，北京易准律师事务所律师
被上诉人（一审被告）北京市公安局，住所地北京市东城区前门东大街9号。
法定代表人王小洪，局长。
委托代理人贾万国，北京市公安局民警。
委托代理人姜辉，北京市公安局民警。
被上诉人（一审被告）中华人民共和国公安部，住所地北京市东城区东长安街14号。
法定代表人赵克志，部长。
委托代理人王国伍，中华人民共和国公安部法制局干部。
委托代理人李逸群，中华人民共和国公安部法制局干部。
上诉人康亚宁因诉北京市公安局（以下简称市公安局）所作注销北京市户口登记决定及中华人民共和国公安部（以下简称公安部）所作行政复议决定一案，不服北京市东城区人民法院（以下简称一审法院）所作（2018）京0101行初71号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。
2017年9月6日，市公安局对康亚宁作出编号为20161221的《注销北京市户口登记决定书》（以下简称被诉注销户口决定），认定康亚宁的北京市居民常住户口系通过犯有滥用职权、受贿罪的罪犯刘士山非法办理取得的。为此，根据国发[1977]140号《国务院批转公安部关于处理户口迁移的规定的通知》（以下简称国发140号文）中“对于弄虚作假，非法落户的，要注销户口”的规定，决定对康亚宁在“北京市昌平区沙河镇小沙河散居315号”的户口登记予以注销。康亚宁不服被诉注销户口决定，向公安部申请行政复议。公安部于2017年12月10日作出公复决字[2017]168号《行政复议决定书》（以下简称168号复议决定），维持了市公安局作出的被诉注销户口决定。
康亚宁向一审法院诉称，康亚宁为出生于北京，学习、生活于北京，根据北京市人口户籍管理制度的规定，基于康亚宁之父母为北京市常住人口，依法申报登记落户于北京市昌平区沙河镇小沙河散居315号的居民。市公安局于2017年9月6日作出被诉注销户口决定，认定康亚宁户口是非法取得的，决定注销康亚宁户口。康亚宁认为，一、市公安局作出的注销户口行为超过了法定时效。注销户籍属于行政处罚行为，根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第29条第1款的规定，行政违法行为在两年内未被发现，不再给予行政处罚。康亚宁的户口申请行为发生在1998-2000年前后，且属于一次性行政行为，市公安局于2013年发现相关违法行为，于2017年9月作出被诉注销户口决定，处罚超过了法律规定的期限，于法无据。二、市公安局作出的注销户口行为适用法律不当。市公安局以国发140号文作出被诉行为不当，应当适用国发[2014]25号《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》。国发140号文系1977年文革结束时形成，其中的主要内容与行政法律法规相冲突，已不适用，且该文非行政法规规章，不应作为行政执法依据。即使按该文的规定，康亚宁的行为不属于“弄虚作假、非法落户”的情形，也不应注销户口。康亚宁出生、生活、学习于北京，从未有除北京之外的生活经历及生活环境，现有北京户口为康亚宁唯一登记的户口，无其他原籍一说。根据北京市人口户籍管理制度的规定，父母双方或一方是北京常住户口的，子女可在父亲或母亲户口所在地派出所申报户口登记。根据该户籍管理制度，经依法申报，市公安局将康亚宁落户于北京市昌平区。康亚宁申报户口，没有伪造任何虚假材料，不存在弄虚作假的行为。康亚宁无违法的主观故意存在，更与贾润沛、刘士山无关。不论市公安局以康亚宁非法取得为由或以康亚宁之父母的户籍存在所谓的非法取得的情形为由而直接株连康亚宁，注销康亚宁户籍，均于法无据。康亚宁作为高中生，因市公安局冻结、扣留康亚宁的户口本、身份证及注销户口行为，导致康亚宁无法享受正常的医疗、保险、出行等需要身份证的一系列日常生活，严重影响了康亚宁的生活及学业。康亚宁不服被诉注销户口决定，向公安部提出行政复议申请。公安部未举行听证会即作168号复议决定，维持了被诉注销户口决定。康亚宁认为，被诉注销户口决定无事实和法律依据，严重侵犯了康亚宁的合法权益，对康亚宁的日常生活、学习等造成严重影响。故诉至法院，请求撤销被诉注销户口决定及168号复议决定。
市公安局辩称，2014年6月20日，北京市昌平区人民法院（以下简称昌平法院）作出生效刑事判决，认定贾润沛通过乔树森及北京市公安局房山分局（以下简称房山分局）民警刘士山以人民币100万元的价格为康亚宁等人非法办理了北京市户口，判处刘士山犯受贿罪、滥用职权罪，判处贾润沛犯买卖国家机关证件罪。康亚宁的北京户口被刘士山非法办理落户于北京市房山区河北镇万佛堂村矿区路348号，后经市内迁移，于2002年1月21日落户于昌平区北七家镇海青落散居652号，再经市内迁移，于2005年1月14日落户于昌平区沙河镇小沙河散居315号。2017年8月25日，市公安局向康亚宁送达编号为20161221号的《北京市公安局注销户口登记告知书》（以下简称《告知书》），告知康亚宁其北京市居民常住户口系非法办理，拟予以注销。康亚宁提出申辩意见。2017年9月6日，市公安局依据国发140号文对康亚宁作出被诉注销户口决定，并于当日直接送达康亚宁。市公安局认为，康亚宁的北京市居民常住户口系非法办理取得，市公安局对其非法办理户口予以注销，适用法律依据正确，程序合法，理由充分。公安机关注销居民户口登记不属于行政处罚，康亚宁的诉讼请求无事实和法律依据，请求依法驳回康亚宁的诉讼请求。
公安部辩称，公安部行政复议机构于2017年9月11日收到康亚宁的复议申请，经审查认为符合行政复议受案范围，依法决定受理，并向市公安局发送行政复议申请书副本及有关材料。后市公安局提出书面答复，并提交了证据材料。2017年11月10日，公安部作出公复延字[2017]60号《行政复议期限延长通知书》，并通过挂号信方式邮寄给康亚宁。公安部经审查认为，康亚宁的北京市居民常住户口系非法取得，市公安局决定注销康亚宁的北京市居民常住户口登记符合国发140号文的规定。公安机关注销居民户口登记不属于行政处罚，康亚宁认为市公安局注销其户口登记属于行政处罚，超过法定时效，无法律依据。2017年12月10日，公安部作出168号复议决定，并通过挂号信方式邮寄给康亚宁。该信件于次日妥投。综上，公安部作出的复议决定认定事实清楚，证据确实充分，适用依据正确，符合法定程序。请求法院依法驳回康亚宁的诉讼请求。
一审法院经审理认为：《中华人民共和国户口登记条例》第三条第一款规定，户口登记工作，由各级公安机关主管。国发140号文第二条“审批权限和手续”（一）规定，凡要求从农村迁往市、镇，由农业户口转为非农业户口，从镇迁往市，从小市迁往大市的，以及从一般农村迁往国营农场和蔬菜队的，都必须向迁入地派出所申请，经派出所查实有关情况，一律报迁入地的市、县公安局审批。根据上述规定，市公安局作为北京市户口登记工作的主管机关，具有审批外地进京人员的落户申请以及作出注销进京户口决定的法定职权。
国发140号文规定，在户口迁移中，对于弄虚作假，非法落户的，要注销户口，迁回原住地。本案中，昌平法院作出的（2014）昌刑初字第294号、（2014）昌刑初字第290号生效刑事判决书认定，贾润沛通过中间人向原房山分局民警刘士山行贿，刘士山采用编造身份证号码和虚假的北京市户籍信息等手段，为康亚宁等人违规办理了虚假的北京市户籍。市公安局据此认定康亚宁的北京市居民常住户口属于弄虚作假，非法取得，并根据国发140号文的规定，作出注销康亚宁北京市户口的决定，事实清楚，证据确凿，适用规定正确。康亚宁认为市公安局适用法律不当的意见，一审法院不予支持。
关于市公安局注销康亚宁北京市户口的程序是否合法的问题。本案中，市公安局在作出注销决定前，委托昌平分局对康亚宁进行调查询问，向康亚宁送达拟作出注销决定的告知书，收取了康亚宁的申辩意见，之后才作出被诉注销户口决定，并向康亚宁送达。该注销程序并不违反正当程序原则及相关法律法规的规定。关于康亚宁认为注销户口属于行政处罚、其落户登记已超过两年处罚期限、不应再对其进行处理的意见。一审法院认为，市公安局对康亚宁作出的注销户口决定不属于《行政处罚法》中规定的行政处罚种类，故不适用《行政处罚法》的相关规定。对康亚宁的上述主张不予支持。
关于公安部作出行政复议决定的程序是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定，但是法律规定的行政复议期限少于60日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政机关负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人，但是延长期限最多不超过三十日。本案中，公安部于2017年9月11日收到康亚宁的复议申请，在履行了受理、审查、延期等程序后，于法定期限内作出168号复议决定，该复议程序合法。
综上，康亚宁要求撤销被诉注销户口决定及168号复议决定的诉讼请求，缺乏事实依据和法律依据，依法应予驳回。故，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回康亚宁的全部诉讼请求。
康亚宁不服一审判决，上诉认为其在户口迁移时不存在“弄虚作假”的行为，亦无主观恶意，其所持有的北京市户口真实有效，不应予以注销。国发140号文属于政策性文件，且与当前政策相冲突，不能作为执法依据。即使适用国发140号文，被诉注销户口决定也存在不当之处。涉案户口登记行为属于对无户口人员登记户口的范畴，应予以保留。综上，被诉注销户口决定认定事实不清，适用法律错误，且缺乏合理性，应予纠正，故提出上诉，请求撤销一审判决，改判支持其一审诉讼请求，诉讼费由市公安局、公安部承担。
市公安局同意一审判决，请求予以维持。
在一审诉讼期间，市公安局在举证期限内提交并在庭审中出示了下列证据：
1、被诉注销户口决定，证明市公安局依据国发140号文的规定，作出注销康亚宁北京市户口的决定；
2、送达决定书回执，证明市公安局将被诉注销户口决定送达康亚宁；
3、市公安局于2017年8月25日给康亚宁作出的《告知书》，证明市公安局告知康亚宁拟注销其北京市户口；
4、送达告知书回执，证明市公安局将《告知书》送达康亚宁；
5、康亚宁提交的《申辩书》，证明康亚宁行使了申辩的权利；
6、（2014）昌刑初字第294号刑事判决书，证明康亚宁亲属贾润沛通过中间人向刘士山行贿，为康亚宁非法办理了北京市户口；
7、（2014）昌刑初字第290号刑事判决书，证明2000年至2002年间，贾润沛通过乔树森以人民币100万元的价格为康亚宁等20余人非法购买北京户口；
8、《关于对贾润新等23人北京市户口启动注销工作情况的说明》，证明康亚宁的北京户口系刘士山通过伪造《市内户口迁移证》、编造虚假身份信息违法办理的；
9、市公安局人口管理总队出具的《关于康亚宁户口情况证明》，证明康亚宁不具备政策法规规定的户口迁移条件，未履行户口迁移审批手续；
10、房山分局河北派出所的证明材料，证明康亚宁在北京初始非法落户的河北派出所没有查到康亚宁在北京合法落户的手续；
11、京内迁字第01037585号《市内户口迁移证》及《市内户口迁移证存根》；
12、《常住人口登记表》（2份）。
证据11、12证明康亚宁将落户北京市房山区的户口经两次市内迁移，最终迁移至北京市昌平区沙河镇小沙河村散居315号。
13、对康亚宁的询问笔录，证明康亚宁的北京户口不是通过合法的渠道办理的；
14、对康亚宁之父康树中的询问笔录，证明康亚宁的北京市户口是通过贾润沛和乔树森非法办理的。
公安部于法定期限内向一审法院提交了以下证据：
1、康亚宁提交的《行政复议申请书》、EMS快递单及中国邮政给据邮件跟踪查询系统截屏图；
2、《行政复议提交答复通知书》；
3、《行政复议答复书》；
4、被诉注销户口决定；
5、《行政复议期限延长通知书》、邮寄信封封面复印件及中国邮政给据邮件跟踪查询系统截屏图；
6、168号复议决定；
7、邮寄复议决定书的挂号信收据及中国邮政给据邮件跟踪查询系统截屏图。
康亚宁在法定期限内未向一审法院提交证据。
经过庭审质证，一审法院对上述证据作如下认证：市公安局提交的证据1及公安部提交的证据4和证据6系被诉行为，不能作为证据使用，不予采纳；市公安局提交的证据8系被诉注销户口决定作出后形成的，不能作为证明被诉行政行为合法的依据，不予采纳；市公安局及公安部提交的其他证据取得程序和方式合法，符合法定形式及举证期限要求，与案件事实具有关联性，且能够形成完整的证据链，具有证明力，予以采信。
一审法院已将上述证据材料全部移送本院，本院审查后认定：一审法院对上述证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，是正确的，本院作相同认定。
根据上述被认定合法有效的证据，本院认定如下案件事实：康亚宁系康树中、葛丽平之子，2000年2月出生。2000年，康亚宁亲属贾润沛通过乔树森认识中间人张云，张云又找到原房山分局河北派出所户籍民警刘士山，刘士山未经审批擅自给康亚宁等20人分两批办理了北京市房山区的户口。康亚宁落户北京的地址为北京市房山区河北镇万佛堂村矿区路348号，后经两次市内迁移，于2005年迁入昌平区沙河镇小沙河散居315号。
2013年初，刘士山案发。2014年，昌平法院以受贿罪、滥用职权罪判处刘士山有期徒刑16年，以买卖国家机关证件罪判处贾润沛有期徒刑3年。昌平法院于2014年6月20日对刘士山作出的（2014）昌刑初字第294号刑事判决书认定，1996年至2006年间，刘士山在担任房山分局河北派出所和城关派出所户籍民警期间，利用职务之便，违反户口登记管理规定，采用编造身份证号码和虚假的北京市户籍信息，伪造“市内户口迁移证”等手段，先后通过张云、刘国户为非北京市户籍的50余人违规办理虚假的北京市户籍，并收受张云等人转交的人民币190万余元。昌平法院对贾润沛作出的（2014）昌刑初字第290号刑事判决书认定，2000年至2002年间，贾润沛通过乔树森及刘士山以人民币100万元的价格为贾润新等20余人非法购买了北京市户籍。
根据上述情况，市公安局于2016年对康亚宁进行调查询问。2017年8月25日，市公安局对康亚宁作出《告知书》，告知因其北京市居民常住户口系通过罪犯刘士山非法办理取得，根据国发140号文的规定，拟注销其北京市的户口登记，同时告知其在接到该告知之日起7日内有权提出陈述和申辩。该《告知书》于当日送达康亚宁。2017年8月29日，康亚宁向市公安局提交《申辩书》。2017年9月6日，市公安局作出被诉注销户口决定，并于当日送达康亚宁。康亚宁不服上述决定，向公安部申请行政复议。公安部行政复议机构于2017年9月11日收到该申请，经审查予以受理，并向市公安局发送《行政复议提交答复通知书》。后市公安局提出书面答复，并提交了证据材料。2017年11月10日，公安部作出公复延字[2017]60号《行政复议期限延长通知书》，决定延长行政复议期限30日，并于当日通过挂号信方式邮寄给康亚宁。2017年12月10日，公安部作出168号复议决定，维持了被诉注销户口决定，并通过挂号信方式邮寄送达康亚宁。该信件于次日被签收。康亚宁不服被诉注销户口决定及复议决定，向一审法院提起本案诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国户口登记条例》及国发140号文的相关规定，市公安局作为北京市户口登记工作的主管机关，具有审批外地进京人员的落户申请以及作出注销进京户口决定的法定职权。
本案中，根据生效刑事判决书可以认定，贾润沛通过中间人向原房山分局民警刘士山行贿，刘士山采用编造身份证号码和虚假的北京市户籍信息等手段，为非北京市户籍的康亚宁等人违规办理了虚假的北京市户籍。根据国发140号文规定，在户口迁移中，对于弄虚作假，非法落户的，要注销户口，迁回原住地。在康亚宁的北京市居民常住户口系以弄虚作假方式非法取得的情况下，市公安局经调查后作出的被诉注销户口决定，事实清楚，证据确凿。上诉人康亚宁关于其在户口迁移时不存在“弄虚作假”的行为，亦无主观恶意，其所持有的北京市户口真实有效，不应予以注销的相关上诉理由，无事实根据及法律依据，本院不予采纳。其关于涉案户口登记行为属于对无户口人员登记户口的范畴，应予以保留的主张，亦缺乏相应依据，本院不予支持。
国发140号文中载明，国务院同意《公安部关于处理户口迁移的规定》并进行转发，要求认真研究，严格执行。因此，该文可以作为行政机关执法的依据，且其对“弄虚作假，非法落户的，要注销户口，迁回原地”的规定和精神，也并不与当前政策相悖，被诉注销户口决定以此作为依据是正确的。上诉人康亚宁关于市公安局不应适用国发140号文作为执法依据的相关主张，本院不予采纳。
本案中，市公安局作出被诉注销户口决定前委托昌平分局进行调查询问，且保障了康亚宁的申辩陈述权利，在作出该决定书后依法进行了送达，其执法程序并不违反正当程序原则及相关法律法规的规定。经审查，被诉复议决定的作出程序亦符合法律规定。
综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定判决驳回康亚宁的诉讼请求是正确的，本院予以维持。康亚宁的上诉请求，缺乏事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
一、二审案件受理费各50元，均由康亚宁负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨 波
审 判 员 刘彩霞
审 判 员 李智涛
二〇一八年七月三十一日
法官助理 励小康
书 记 员 蒋园园