北京市通州区人民法院行 政 判 决 书（2013）通行初字第34号原告王国英，女，1948年2月25日出生，籍贯河北省。原告叶文忠（原告王国英之夫），1951年11月25日出生，籍贯北京市。原告叶文忠委托代理人王国英。二原告委托代理人高荣彦，北京市华洋律师事务所律师。被告北京市通州区永顺镇新建村村民委员会，住所地北京市通州区永顺镇新建村。负责人刘长顺，男，主任。委托代理人杨大成，北京市达奥律师事务所律师。原告王国英、叶文忠（以下简称二原告）不服被告北京市通州区永顺镇新建村村民委员会（以下简称新建村委会）其他行政行为，向本院提起行政诉讼。本院受理后，向新建村委会送达起诉状副本及诉讼通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。二原告及其委托代理人高荣彦，新建村委会的委托代理人杨大成均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2013年5月13日，新建村委会针对二原告的宅基地申请作出《关于王国英、叶文忠向村委会申请宅基地的答复》（以下简称《答复》）：新建村委会依据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第六十二条及《北京市关于加强农村宅基地审批管理有关问题的通知》（以下简称《通知》）等相关政策的规定，讨论决定二原告不符合宅基地申请条件，故不予办理。新建村委会向本院提供了作出被诉行政行为的证据材料：1、临时宅基地申请书，证明二原告于1987年7月24日申请宅基地的原因系因其养殖临时需要搭建牛棚而非建房，新建村委会报乡政府批准其临时存牛五个月而用地五个月，新建村委会已履行了应尽职责；2、北京市通州区运河核心区及西海子棚户区项目村民拆迁宣传手册，证明2010年4月北京市通州区永顺镇新建村（以下简称新建村）已整体拆迁，新建村委会无法再为二原告批宅基地，且根据该宣传手册规定关于在宅基地上合法取得房屋所有权证的被拆迁人房地的认定和补偿，可选择按本实施方案执行，或选择按通州区运河核心区城市房屋拆迁补偿安置标准执行，同一宅基地上的家庭成员或居住人必须共同选择同一补偿安置方案，两种方案不可交叉适用；3、关于新建村村民王国英因拆迁而索要个人农村宅基地的调查核实情况报告，证明截至2011年12月25日二原告从未提出过宅基地的申请，且二原告于1995年以69000元的价格向马玉英出卖过房屋；4、关于新建村村民王国英因拆迁要求个人农村宅基地和自住安置楼问题的答复意见及王国英的签收单，证明二原告在2012年2月15日已得知二原告从未向集体提出也未递交过宅基地的申请，二原告于1995年以69000元的价格向马玉英出卖过房屋；5、《关于王国英反映申请宅基地未批等信访事项答复意见书》（以下简称《信访答复意见书》），证明自1990年以来政府已经冻结了宅基地审批，不再审批宅基地；6、2013年3月27日北京市通州区永顺镇人民政府（以下简称永顺镇政府）的证明，证明自1990年以来政府已经冻结了新建村所属村庄宅基地的审批；7、《答复》及回执，证明王国英已于2013年5月13日收到了该《答复》。新建村委会向本院提交其作出被诉行政行为的法律依据：1、《土地管理法》第六十二条，证明二原告曾于1995年以69000元的价格将其部分住房卖给了马玉英，不符合申请宅基地建房的条件且其申请不符合乡（镇）土地利用总体规划；2、《北京市人民政府关于加强农村村民建房用地管理若干规定（修正）》第七条，证明二原告的建房用地申请不符合条件；3、《通知》，证明二原告的建房用地申请不符合条件；4、《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）第五条，证明村民委员会作为集体土地的管理者，依照法律规定，管理本村属于农民集体所有的土地，决定本村村民的建房用地申请是否符合条件，是否同意办理，二原告的行为受《村民委员会组织法》调整而不属于《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）调整范围，即村委会不是本案适格被告；5、《行政许可法》第二十二条，证明新建村委会不是适格被告。新建村委会于庭后补充提交证据材料8、通州新城控制性详细规划（街区层面）——新城土地使用规划图，证据材料9、《北京市规划委员会通州分局关于永顺镇新建村宅基地审批、村民住宅建设相关问题的复函》（以下简称《复函》），均证明新建村已无宅基地批准给村民用于房屋建设。二原告诉称，其系新建村村民，二人于1974年结婚，婚后先后多次向新建村委会申请宅基地，但均未获批。1987年王国英书面申请审批宅基地，经新建村委会要求改为“临时宅基地申请”，获批后使用土地五个月，后新建村委会又将该土地批至他人，理由是叶文忠已继承其祖父叶振田在通州区里河沿28号的房产。由于新建村委会一直未批给二原告宅基地，导致2010年新建村拆迁时原告一家无任何宅基地补偿。2012年12月23日，王国英向新建村委会提交书面宅基地申请，但新建村委会拒收，后王国英又以特快专递方式向其送达，但新建村委会仍拒绝批准。2013年5月10日，二原告又向新建村委会提交书面宅基地申请，新建村委会于同年5月13日作出书面答复，称二原告不符合宅基地申请条件，故不予办理。二原告认为，叶文忠继承的其祖父在通州区里河沿28号的房产为国有土地上的私产房，并不属于集体土地上的农村宅基地自建房，继承祖业产与农民应享有的宅基地是完全不同的两个法律关系，二原告在拆迁过程中选择按照城市房屋安置，并不影响其作为村民所享有的村民安置。综上，鉴于新建村委会拒不批准二原告的宅基地申请，二原告请求法院撤销新建村委会针对其宅基地申请作出的《答复》。二原告为证明相关事实，向本院提供了以下证据材料：1、户口本复印件，证明二原告系农民；2、结婚证复印件，证明二原告系夫妻关系；3、宅基地申请书（2份）、临时宅基地申请书，证明二原告至少三次向新建村委会提出过书面申请；4、特快专递单及回执，证明新建村委会曾拒收二原告申请；5、查询结果，证明二原告所居住的房屋系国有土地私产房；6、《答复》，证明新建村委会不批给二原告宅基地；7、《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第二十条，证明未批过宅基地的农民应给予安置补偿，新建村不执行市、区政策；8、通州区人民政府关于确定通州区集体土地房屋拆迁宅基地面积控制标准第五条，证明对未批过宅基地的补偿，新建村不执行市、区标准；9、通州区永顺镇杨庄村集体土地房屋拆迁补偿补助安置实施方案第四条，证明杨庄村对未批过宅基地的政策与北京市、通州区一致，新建村不执行市、区政策。二原告当庭补充提交法律依据如下：1、《中华人民共和国宪法》第十三条，证明宪法保护公民的私有财产权和继承权；2、《中华人民共和国物权法》第四条，证明物权法法律保护私人的物权；3、《中华人民共和国继承法》第三条，证明继承法保护私有财产继承；4、《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第二款，证明新建村委会是本案适格被告；5、《村民委员会组织法》第三十六条第二款，证明新建村委会是适格被告。新建村委会辩称，二原告在1990年政府冻结新建村宅基地审批前，既不符合申请宅基地的条件，也未向新建村委会提出或递交过宅基地申请。2010年4月二原告所在的运河核心区及西海子棚户区拆迁时，二原告已选择按照城市房屋拆迁补偿安置标准，放弃了村民拆迁待遇，故其再要求享受村民拆迁待遇及宅基地补偿无依据。同时，2010年4月二原告所在村庄已被整体拆迁，全村原址已被转为国有，二原告在此情况下申请宅基地纯属无理取闹。此外，新建村委会并非本案的适格被告，其并非行政机关，只是基于地方性行政法规的授权而对本村村民的建房用地申请进行审核并决定是否予以办理，因此本案不适用《行政许可法》及相关规定，新建村委会在答复二原告不予办理其建房用地申请后，无需再上报审批材料。综上，二原告诉讼理由不成立，请求法院依法驳回二原告的诉讼请求。经庭审质证，本院对以上证据材料作如下确认：新建村委会提交的证据材料1、2与本案不具有关联性，本院不作认证；新建村委会提交的证据材料5、6、9能够证明新建村内已无空闲用地故不能审批宅基地的客观事实，本院予以采信；新建村委会提交的证据材料7系本案被诉行政行为，不能作为证明其自身合法性的证据；新建村委会提交的其他证据材料不能证明其所欲证明的问题，本院不予采信；新建村委会提交的法律依据1至3能够证明村民申请宅基地建设住宅的条件和相应的审批管理程序，本院予以采信；新建村委会提交的法律依据4、5与本案无关，本院不作认证。二原告提交的证据材料1、2能够证明其农民身份及关系，证据材料5能够证明其居住房屋产权性质，本院予以采信；二原告提交的证据材料3中的两份宅基地申请书、证据材料4能够证明其提出过审批宅基地的书面申请，本院对其真实性予以采信；二原告提交的证据材料3中的临时宅基地申请书、证据材料6与新建村委会提交的部分证据材料一致，认证意见同上；二原告提交的证据材料7至9和法律依据与本案无关，本院不作认证。根据上述有效证据，本院认定事实如下：二原告系新建村村民，于1974年7月30日登记结婚。二原告陈述其曾多次向新建村委会申请宅基地建房，但新建村委会未予解决。2012年9月14日，永顺镇政府信访办公室向王国英出具《信访答复意见书》，答复认为王国英从未向新建村委会递交过宅基地申请，且自1990年以来政府已经冻结了宅基地的审批，故不能批给其宅基地。二原告于2012年12月28日分别向新建村委会和新建村委会二分社邮寄宅基地申请书，后又于2013年5月10日再次向新建村委会提出宅基地申请，新建村委会于同年5月13日作出涉案《答复》，认为二原告的建房用地申请不符合条件，故不予办理。二原告不服，向本院提起行政诉讼。本院认为，本案争议的焦点问题是新建村委会能否作为本案被告以及新建村委会的《答复》是否合法。关于村民委员会能否作为行政诉讼被告的问题，本院认为，根据《村民委员会组织法》的相关规定，村民委员会在法律地位上属于村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。村民委员会不是一级政府机关，但可以协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。在一定条件下，村民委员会承担部分行政管理职能。在农村村民宅基地的审核批准制度中，国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》第二条第（六）项规定，农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，报经乡（镇）审核后，报县（市）审批。因此，由作为集体组织执行机构的村民委员会对村民的申请作出审批是整个用地审批程序中不可或缺的基本环节，村民委员会的审批意见直接影响到村民能否使用宅基地。因此在本案中新建村委会可以作为行政诉讼被告，其行为应当纳入行政诉讼受案范围。关于新建村是否有可供审批的宅基地的问题，本院认为，永顺镇政府已经明确表示，新建村位于通州卫星城范围之内，没有空闲地可以用于宅基地审批，且自1991年以来通州区域内宅基地的审批均由规划部门具体审批操作。在本案审理过程中，北京市规划委员会通州分局出具了《复函》，其中明确了新建村位于通州新城规划城区范围内，该区域需要按照城市规划进行建设，不再批准村民的宅基地申请。本院认为，永顺镇政府作为新建村委会的上级主管部门，依法享有对新建村委会提交的宅基地审批申请进行审核的法定职权。本案中，永顺镇政府已经向新建村委会明确表示不再审核新建村的宅基地申请，故新建村委会作出被诉《答复》并无不当。在此情况下，二原告以被诉《答复》违法，侵犯其合法权益为由要求撤销《答复》缺少事实及法律依据，故对其诉讼请求本院不予支持。综上，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：驳回原告王国英、叶文忠的诉讼请求。案件受理费五十元，由原告王国英、叶文忠负担（已交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，交纳上诉案件受理费人民币五十元，上诉于北京市第二中级人民法院。如在上诉期满后七日内未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。审 判 长 张 岩代理审判员 曹 慧人民陪审员 陈淑语二〇一三年八月九日书 记 员 朱 伟