山东省青州市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁0781行初75号
原告陈仲三。
委托代理人逯见涛，山东鲁泉律师事务所律师。
被告青州市国土资源局，地址：青州市北城大街565号。
法定代表人金玮，局长。
委托代理人唐志超，山东九州天衡律师事务所律师。
委托代理人田春雨。
原告陈仲三诉被告青州市国土资源局不履行土地查处法定职责一案，于2016年10月31日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年11月24日公开开庭审理。原告陈仲三及其委托代理人逯见涛，被告委托代理人田春雨、唐志超到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告陈仲三于2016年7月12日向被告青州市国土资源局提交《非法占地查处申请书》，要求对申请人承包的土地上的非法占用行为立案查处。被告于2016年9月23日作出《国土资源局关于陈西川等人反映破坏耕地事项的告知》，认为原告反映的行为无法认定改变农用地用途。
原告诉称：1、请求依法判令被告履行法定职责，对原告举报的非法占地立案查处；2、诉讼费用由被告承担。事实和理由：原告系青州市朱良镇东朱鹿村村民，2001年承包村委会发包土地，一直耕种至2010年10月1日，与朱良镇东朱鹿村村委会签订土地租赁协议书，对原告承包的土地进行反租，承包期限至2023年9月30日止。每年每市亩800元。朱良镇东朱鹿村村委会在租赁原告土地后，并没有依法按照土地性质进行农业生产，而是在租赁土地后，未经原告同意将涉案土地交由中化弘润石油化工有限公司进行排污使用，改变了土地性质，对耕地造成严重的破坏。根据《查处土地违法行为立案标准》（国土资发[2005]176号）的规定，属于非法破坏耕地行为。原告依法向被告邮寄送达了非法占地查处申请书，被告于2016年9月23日作出告知。原告认为，中化弘润石油化工有限公司未经批准进行排污，属于严重的破坏耕地行为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《国土资源行政处罚办法》第二条之规定，对土地违法行为查处是被告的法定职责。被告在收到申请后，未履行对涉案破坏耕地行为进行立案查处的法定职责。原告为维护自身合法权益，特向贵院依法提起诉讼，请求查明事实，依法支持原告的诉讼请求。
原告提供以下证据：
1、国土资源局告知书；2、土地租赁协议复印件一份；3、土地承包费收据；4、电脑打印照片6张。5、东朱鹿村王杰出具的证明复印件一份。
被告辩称，一、原告主体不适格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”规定，行政诉讼的原告应当与行政行为有利害关系。但本案中具体行政行为与原告没有利害关系：本案涉案土地是青州市高柳镇东朱鹿村村民委员会（以下简称：东朱鹿村委会）的集体土地，自2010年10月1日起，原告就不再承包耕种，而由东朱鹿村委会使用该宗土地，东朱鹿村委会是涉案土地的所有权人和使用权人。显然，本案中陈仲三无权作为原告提起行政诉讼，主体不适格。二、原告起诉的情形不符合答辩人查处非法占地的立案标准。首先，根据《中华人民共和国土地管理法》第四条规定：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地”，对于是否属于非法占地情形关键在于是否改变了土地用途。答辩人在收到原告递交的《违法占地查处申请书》后，答辩人在涉案土地范围内未发现新建建筑物、构筑物等非农业建设占用农用地的行为，显然原告提出的情形不属于《中华人民共和国土地管理法》调整的非法占用土地的行为。原告诉称“中化弘润石油化工有限公司未经批准进行排污”的情形，不属于答辩人职权范围。其次，结合上述事实，答辩人根据中华人民共和国国土资源部颁发的《国土资源行政处罚办法》第十二条规定，符合下列条件的，国土资源主管部门应当予立案：（一）有明确的行为人；（二）有违反国土资源管理法律法规的规定；（三）依照国土资源管理法律法规应当追究法律责任；（四）属于本部门管辖的；（五）违法行为没有超过诉讼时效的，原告提出情形不符合查处非法占地的立案标准。综上所述，原告主体不适格，且其在诉状中陈述也无事实和法律依据，诉讼请求不能成立。恳请贵院查明事实，依法驳回原告起诉。
被告在答辩期内提交下列证据：
1、违法占地查处申请书；2、国土资源举报事项回复呈批表；3、告知函。
经庭审质证，本院对本案证据作如下确认：
被告提供的1-3号证据是被告在履行行政职责过程中客观形成的证据材料，真实、合法与本案相关联，对本案事实具有证明力，原告对上述证据的真实性无异议，认定为有效证据。对原告提供的1-4号证据，经质证被告对其真实性无异议，认定为有效证据，对5号被告对其真实性持有异议，经审查该证据真实性无法认定，且内容与本案并无关联，对其证据效力不予认定。
经审理查明，原告陈仲三于2016年7月12日向被告青州市国土资源局提交《非法占地查处申请书》，要求对申请人承包的土地上的非法占用行为立案查处。被告于2016年9月23日作出《国土资源局关于陈西川等人反映破坏耕地事项的告知》，主要内容：“经查，你们反映的地块位于高柳镇东朱鹿村东，利用原废弃窑坑蓄水，目前在该地块内未发现新建建筑物、构筑物等非农业建设占用农用地的行为，无法认定改变农用地用途。你反映排污事项不属于我局职权范围之内，建议你向有关部门反映。”
本院认为，本案的争议焦点有两个，一是原告是否为适格的诉讼主体；二是被告是否存在不履行法定职责的情形。
关于第一个争议焦点，即原告是否为适格的诉讼主体。被告认为，本案涉案土地是青州市高柳镇东朱鹿村村民委员会的集体土地，且原告不再承包耕种，东朱鹿村委会是涉案土地的所有权人和使用权人，因而涉案土地与原告没有利害关系。经审理认为，原告系涉案土地的承包经营权人，虽然原告与村委签订《土地租赁协议书》，村委对原告的土地进行租赁使用，但并不因此消灭原告的土地承包经营权。作为土地承包经营权人，原告依法享有相关权利，与涉案土地具有利害关系，具有本案诉讼主体资格。被告的主张没有事实和法律依据，本院不予支持。
关于第二个争议焦点，即被告是否存在不履行法定职责的情形。原告认为，在未经其同意的情况下，中化石油化工有限公司在涉案土地上进行排污，改变土地用途，破坏土地，该行为属于严重的违法行为，被告负有立案查处职责。经审理认为，原告的主张包含两个违法情形，一是“改变土地用途”，二是“破坏土地”。首先，《中华人民共和国土地管理法》第四条规定：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”非法占用土地的“用”是特指改变土地用途，否则属于其他法律调整的侵权行为，不属于土地管理法调整的非法占用行为。本案原告承包的土地上没有建设建筑物、构筑物，没有改变土地用途，因此不属于被告依法查处“改变土地用途”的法定情形，不符合国土资发[2015]176号《查处土地违法行为立案标准》中“非法占地类”立案标准。其次，原告称其承包的土地被排污，属于破坏土地行为，应由被告立案查处。被告认为，如果确实存在排污行为破坏土地用途，应先由环境保护部门作出事实认定后，被告才能依法查处。本院经审理认为，原告未提供证据证实其承包土地上被排放污水造成土地破坏的证据，在《查处土地违法行为立案标准》第三类“破坏耕地类”中，未规定被告具有对排放污水进行认定的职权，且被告青州市国土资源局已告知原告向有关职能部门反映，因此原告的诉求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告陈仲三的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省潍坊市中级人民法院。
审 判 长 刘建华
人民陪审员 郭庆滨
人民陪审员 周顺民
二〇一六年十一月二十九日
书 记 员 王兆荣