湖南省桂阳县人民法院
行 政 判 决 书
（2018）湘1021行初89号
原告李柏顺，男，汉族。
委托代理人李会明，男，汉族。
被告嘉禾县住房和城乡规划建设局。
法定代表人廖远斌，该局局长。
行政负责人罗新林，男，汉族，嘉禾县住房和城乡规划建设局副局长。
委托代理人李建红，男，汉族，嘉禾县住房和城乡规划建设局执法大队大队长、法规股股长。
委托代理人李斌，湖南嘉明律师事务所律师。
原告李柏顺不服被告嘉禾县住房和城乡规划建设局其他行政行为及行政赔偿一案，于2017年8月25日向本院提起行政诉讼。本院依据法（2015）376号《最高人民法院关于同意湖南省郴州市中级人民法院开展行政案件相对集中管辖试点工作的批复》，于2017年8月25日受理后，于2017年8月30日向被告嘉禾县住房和城乡规划建设局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年9月22日公开开庭审理了本案。原告李柏顺及其委托代理人李会明、被告嘉禾县住房和城乡规划建设局行政负责人罗新林、委托代理人李斌到庭参加诉讼。2017年10月11日，本院作出（2017）湘1021行初160号行政裁定，驳回原告起诉。原告不服，提出上诉。2017年12月18日，郴州市中级人民法院作出（2017）湘10行终152号行政裁定，撤销上述裁定，指令本院继续审理。本院立案后，于2018年7月12日第二次公开开庭审理了本案。原告李柏顺及其委托代理人李会明、被告嘉禾县住房和城乡规划建设局行政负责人罗新林、委托代理人李建红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年5月16日，嘉禾县住房和城乡规划建设局向嘉禾县城市管理行政执法局出具嘉建复（2017）7号《关于对李柏顺违法建设案件有关问题的回复》（以下简称《回复》），《回复》主要内容为：1、经查阅档案资料，涉案建设未办理《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》。2、根据《嘉禾县城总体规划（2003-2020）2015年修改》--中心城区用地规划，经现场勘查，涉案建设位于商业用地规划范围。
原告李柏顺诉称，原告在本村庄规划区内使用原有宅基地进行住宅建设是《湖南省集体建设用地管理暂行办法》第二十五条“农村村民住宅建设，应充分利用旧宅基地、村内空闲地以及未利用地”规定的鼓励行为。被告将原告位于本村的原有宅基地确认为县城总体规划中的商业用地，未经湖南省人民政府审批，违反了《湖南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第七条、第八条规定。嘉禾县城市管理行政执法局依据被告作出的《回复》，对原告正在建设的房屋作出了查封、停电等行政强制措施和行政处罚决定，损害了原告的合法权益，并给原告家人造成了严重的精神损害，请求人民法院依法确认作出的《回复》违法，并责令被告与嘉禾县城市管理行政执法局共同赔偿原告损失50万元。
原告向本院提供如下证据、依据：
1.嘉禾县城市管理行政执法局《关于对李柏顺违法建设案件予以定性的函》，拟证明嘉禾县城市管理行政执法局违背依法、客观、公正原则，误导被告错误作出《回复》；原告在本村利用原宅基地进行住宅建设是法无禁止行为；原告因嘉禾县城市管理行政执法局的多次行政处罚，损失惨重；
2.嘉禾县住房和城乡规划建设局嘉建复（2017）7号《回复》；拟证明被告作出的行政行为违法。郴州市人民政府郴政函（2016）22号关于《嘉禾县城总体规划（2003
--
2020）2015年修改》的批复，不是对嘉禾县城总体规划定性的法定依据，因为只有湖南省人民政府对嘉禾县城总体规划有审批权，而郴州市人民政府只有审查权，没有审批权。被告将原告的房屋建设用地规划为嘉禾县城商业用地违法，导致原告财产受到了严重损失，家人也受到了严重的精神损害；
3.嘉禾县城市管理行政执法局嘉城执函（2017）003号《关于对李柏顺建设施工工地停止供电的函》；拟证明本案嘉禾县城市管理行政执法局对原告实施了法律禁止的停止供电行为，给原告财产造成了严重损失；
4.嘉禾县人民政府嘉政封（2017）第1号查封违法建设施工现场决定书、嘉禾县人民政府嘉政延查封（2017）第2号延长查封违法建设施工现场期限通知书、嘉禾县城市管理行政执法局嘉城执决字（2017）3021号行政处罚决定书；拟证明嘉禾县城市管理行政执法局根据被告的《回复》，对原告作出了行政处罚；
5.嘉禾县住房和城乡规划建设局关于信息公开的回复复印件，拟证明《嘉禾县城总体规划（2003--2020）2015年修改》没有公开，不能作为行政处罚的依据。
被告嘉禾县住房和城乡规划建设局辩称，一、原告提起的行政诉讼不符合法定起诉条件，应依法驳回。被告根据嘉禾县城市管理行政执法局《关于对李柏顺违法建设案件予以定性的函》，作出《回复》，该《回复》属于政府公文，是政府部门之间商洽工作的函件，并不直接对外公开，属于不可诉的行政行为。二、被告作出的《回复》合法，没有对原告造成任何损失，其赔偿请求应依法驳回。首先原告的涉案建设行为未办理《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》的事实清楚。其次，根据郴州市人民政府郴政函（2016）22号关于《嘉禾县城总体规划（2003
--2020）2015年修改》的批复、《嘉禾县城总体规划（2003--
2020）2015年修改》--中心城区用地规划，原告的涉案建设位于商业用地规划范围。被告以公文往来方式将上述客观事实与嘉禾县城市管理行政执法局交换意见，没有违反任何法律法规，更谈不上对原告造成损失。综上所述，请求人民法院依法驳回原告的起诉。
被告向本院提供如下证据、依据：
1.机构代码证、法定代表人证明书、法定代表人身份证复印件；拟证明被告及法定代表人身份信息；
2.嘉禾县城市管理行政执法局《关于对李柏顺违法建设案件予以定性的函》、嘉建复（2017）7号《回复》复印件，拟证明被告依据嘉禾县城市管理行政执法局函件作出的《回复》，属于政府公文往来，不直接对外公开，对原告不产生利害关系；
3.嘉禾县人大常委会关于批准《嘉禾县城总体规划（2003--
2020）2015年修改》的决议、郴州市人民政府郴政函（2016）22号关于《嘉禾县城总体规划（2003--2020）2015年修改》的批复复印件；
4.《嘉禾县城总体规划（2003--2020）2015年修改》--中心城区用地规划复印件；
5.嘉禾县规划信息技术服务中心出具的涉案房屋位置图及测绘资质证书、工作联系函。
证据3--5，拟证明被告所作出的《回复》符合客观事实。
经庭审质证，原告对被告提供的证据1无异议。证据2真实性无异议。证据3郴州市人民政府无审批权。证据4，没有审批单位，不认可。证据5，真实性无异议，但合法性有异议，嘉禾县规划信息技术服务中心无权对原告的建设位置进行规划。
被告对原告提供的证据1--5真实性无异议，但不能证明其要证明的内容。
本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1--
3，虽然不能证明其要证明的内容，但具有真实性，能够证明案件的基本事实，本院予以采信。被告提供的证据1，是其单位信息及法定代表人证明，原告无异议；证据2--
5具有真实性、合法性、关联性，能够证明其要证明的内容及案件的基本事实，本院予以采信。
经审理查明，2016年11月，原告在嘉禾县晋屏镇石元路水王庙附近建设房屋，房屋建设用地面积200平方米。涉案房屋土地使用权原系嘉禾县原石羔乡石羔村1组村民李宗义于1987年12月31日依法取得。2008年5月16日，李宗义将涉案土地转让给了同村1组村民李井锋，后李井锋在该土地上建设了一栋一层的房屋。2009年8月15日，李井锋又将涉案土地使用权及房屋转让给了同村3组村民李柏顺，即本案原告。
2016年1月12日，《嘉禾县城总体规划（2003--
2020）2015年修改》经嘉禾县人大常委会批准后，由嘉禾县人民政府报郴州市人民政府审批。郴州市人民政府于2016年4月29日作出郴政函（2016）22号批复，同意《嘉禾县城总体规划（2003
--2020）2015年修改》。
2016年11月，原告在涉案土地上建设房屋，嘉禾县城市管理行政执法局向原告下达了《建设工程项目停工通知书》，责令原告停止违法建设，但原告未停止建设。2017年4月27日，嘉禾县城市管理行政执法局向被告出具《关于对李柏顺违法建设案件予以定性的函》。
2017年5月16日，被告经过阅档案资料，认定原告涉案建设未办理《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》；同时，根据《嘉禾县城总体规划（2003--
2020）2015年修改》--中心城区用地规划以及嘉禾县规划信息技术服务中心的测绘图，认定原告涉案建设属于规划商业用地范围。据此，被告向嘉禾县城市管理行政执法局出具了涉案《回复》。
2017年6月16日，嘉禾县城市管理行政执法局以原告涉案建设未取得《建设工程规划许可证》，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《湖南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第二十八条规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《湖南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第四十七条规定，作出嘉城执决字（2017）3021号行政处罚决定书，限原告收到决定书之日起十五日内自行拆除违法建设的建筑物一至五层建筑总面积1300平方米。
2017年8月25日，原告向本院提起行政诉讼，请求人民法院依法确认作出的《回复》违法，并责令被告与嘉禾县城市管理行政执法局共同赔偿原告损失50万元。2018年7月12日，原告在第二次庭审辩论中，请求人民法院对《嘉禾县城总体规划（2003
--2020）2015年修改》的合法性进行审查。
本院认为，本案的焦点是：一、涉案《回复》是否可诉；二、涉案《回复》是否合法；三、原告的赔偿请求是否有依据。
一、关于涉案《回复》是否可诉问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案中，涉案《回复》是被告根据嘉禾县城市管理行政执法局《关于对李柏顺违法建设案件予以定性的函》所作，主要内容为原告涉案建设位于规划商业用地范围；未办理《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》，其实质是对涉案建设的性质进行认定，对原告的权利义务产生实际影响，属于可诉的行政行为。
二、关于涉案《回复》是否合法问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定，被告作为嘉禾县城乡规划主管部门，负责组织编制城市的控制性详细规划、县人民政府所在地镇的控制性详细规划，以及对城乡规划编制、审批、实施、修改的监督检查；核发建设用地规划许可证、建设工程规划许可证。故，对违反有关城乡规划建设的定性是被告的法定职责。本案中，原告陈述涉案建设未办理《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》。被告经过查阅档案资料，未发现原告涉案建设办理过《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》。故，被告认定原告涉案建设未办理《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》，符合客观事实。同时，根据《嘉禾县城总体规划（2003
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2020）2015年修改》--中心城区用地规划图以及嘉禾县规划信息技术服务中心的测绘图，原告涉案建设位于商业设施用地范围。故，被告认定原告涉案建设位于规划商业用地范围，也符合客观事实。综上，被告向嘉禾县城市管理行政执法局作出的涉案《回复》，于法有据，符合客观事实。
三、关于原告的赔偿请求问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有造成财产损害的其他违法行为的，受害人有取得赔偿的权利。本案中，被告作出的涉案《回复》并无不妥，该行政行为也没有造成原告财产损害的情形。因此，原告要求被告赔偿的请求既缺乏前提基础，又没有事实依据和法律依据，本院不予支持。原告认为嘉禾县城市管理行政执法局对其涉案建设进行查封、停电等行政强制措施和行政处罚，侵害了其合法权益，并给其家人造成了严重的精神损害，是另外的法律关系，不是本案审理范围，原告可以另行主张权利。
至于原告认为《嘉禾县城总体规划（2003--
2020）2015年修改》未经湖南省人民政府审批，违反了《湖南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第七条、第八条规定，请求人民法院对其合法性进行审查。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。本案中，原告于第二次庭审辩论中才提出该项诉讼请求，且没有正当理由，本院不予准许。另外，嘉禾县城市管理行政执法局与本案被诉行政行为无利害关系，不是本案第三人。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
一、驳回原告李柏顺要求确认被告嘉禾县住房和城乡规划建设局于2017年5月16日作出的嘉建复（2017）7号《关于对李柏顺违法建设案件有关问题的回复》违法的诉讼请求；
二、驳回原告李柏顺要求被告嘉禾县住房和城乡规划建设局赔偿50万元的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告李柏顺负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省郴州市中级人民法院。
审 判 长 彭国军
人民陪审员 刘雪山
人民陪审员 刘文斌
二〇一八年七月十三日
书 记 员 刘 当
附本案适用的相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
《中华人民共和国国家赔偿法》
第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：
（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；
（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；
（三）违法征收、征用财产的；
（四）造成财产损害的其他违法行为。
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。