中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2018）最高法行申3491号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：夏业锋，男，1976年8月20日出生，汉族，住山东省东平县。委托诉讼代理人：赵新科，北京市振邦律师事务所律师。再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）:山东省东平县人民政府。住所地：山东省东平县龙山街***号。法定代表人：刘玉，山东省东平县人民政府县长。再审申请人夏业锋因诉再审被申请人山东省东平县人民政府（以下简称东平县政府）不履行土地征收补偿职责一案，不服山东省高级人民法院（2017）鲁行终766号行政裁定，向本院申请再审。本院依法由审判员梁凤云、审判员王海峰、审判员罗霞组成合议庭，对本案进行了审查。现已审查终结。夏业锋向山东省泰安市中级人民法院起诉称，2015年4月，夏业锋合法享有家庭土地承包经营权的1.2亩基本农田被纳入东平县戴庙镇金山西社区工程征地范围之内，东平县政府作为征地主体，未按照法律程序进行征地，虽然夏业锋等被征地人不服征地行为，并采取了拒绝腾退土地的相关举措，但在东平县政府强行压制之下，涉案土地最终被强占。夏业锋通过政府信息公开途径得知涉案土地存在征地手续，但东平县政府至今拒不履行行政补偿职责，导致被征地农民失地，且未获任何补偿，生活贫困。请求：（一）判令东平县政府限期依法履行土地征收行政补偿职责，对夏业锋1.2亩基本农田进行补偿，支付土地补偿费和安置土地补助费72000元，支付社保政府补贴费24000元，青苗费3600元；（二）征地补偿安置未落实之前，停止一切相关建设活动；（三）诉讼费由东平县政府承担。一审法院经审理查明，为改善库区移民居住环境，2014年4月，国家发改委、财政部、水利部批准进行东平湖库区移民社区建设。2015年9月28日东平县政府发布东征公告[2015]54号征收土地公告，拟征收夏业锋所在村的部分土地。2016年3月19日国土资源部作出国土资函[2016]140号《国土资源部关于东平县大中型水库移民避险解困试点戴庙镇金山西社区建设用地的批复》。2016年4月8日东平县政府发布[2016]2号征收土地公告，决定征收夏业锋所在村的部分土地。夏业锋、东平县政府均认可夏业锋的土地在国土资源部门的批复文件之内，为1.2亩，地上种植青苗。一审法院经审理认为，《山东省土地征收管理办法》第十六条规定，“市、县人民政府财政部门会同国土资源行政主管部门应当自依法批准土地征收之日起3个月内，依据土地征收补偿安置协议和土地征收勘测调查清单，将土地征收补偿安置费、地上附着物和青苗补偿费按照规定程序足额支付给被征收土地农村集体经济组织、农民和其他权利人。”本案中，东平县政府按照安置方案将征地补偿安置费拨付到西金山村民委员会符合上述法规规定。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第七项、第二款的规定，土地补偿安置费的使用分配是农村集体经济组织通过村民会议或者村民代表会议决定的涉及村民重大利益的事项，属于村民自治范围。夏业锋若对农村集体经济组织使用和分配征地补偿安置费的行为有异议，可以依法向上级人民政府反映或向人民法院起诉，以维护自己的合法权益，夏业锋所诉不属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”《征收土地公告办法》第十五条第一款规定，“因未按照批准的征收土地方案和征地补偿安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”本案中，东平县政府已经将土地及地上附着物补偿款拨付到该村民委员会，夏业锋对补偿有异议，根据以上规定，夏业锋应先申请行政机关裁决。夏业锋直接就征地补偿问题向法院提起行政诉讼，法院依法不予受理。夏业锋关于要求东平县政府停止建设活动的诉求，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，“……征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”本案中，涉案土地建设已经由国土资源部批复，且东平县政府已经就此组织实施了征地建设活动，居民楼的主体已经建设完毕，夏业锋该项诉求于法无据，亦应一并驳回。一审法院遂于2016年11月30日作出（2016）鲁09行初37号行政裁定，驳回夏业锋的起诉。夏业锋不服，向山东省高级人民法院提起上诉，请求撤销一审裁定，发回一审法院继续审理。理由是：（一）没有证据证明东平县政府将被征收土地及附着物补偿款拨付到村委会，征地过程中东平县政府及其职能部门也未发布任何公告。（二）本案为夏业锋要求东平县政府履行行政补偿职责，本质上为行政机关不作为案件，夏业锋要求东平县政府向其支付征地补偿款及政府征地社保补贴款等并无不当。一审法院依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》认定案件属于征地补偿标准争议不妥。综上，一审法院裁定事实认定不清，适用法律错误，请求撤销。二审法院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致。二审法院经审理认为，《山东省土地征收管理办法》第十六条规定，“市、县人民政府财政部门会同国土资源行政主管部门应当自依法批准土地征收之日起3个月内，依据土地征收补偿安置协议和土地征收勘测调查清单，将土地征收补偿安置费、地上附着物和青苗补偿费按照规定程序足额支付给被征收土地农村集体经济组织、农民和其他权利人。”本案中，东平县政府按照安置方案将征地补偿安置费拨付到西金山村民委员会符合上述法规规定。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”“征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”夏业锋要求东平县政府支付征地补偿款及政府征地社保补贴款等，其诉求实质上系对征地补偿标准有异议。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。据此，夏业锋对东平县政府的土地征收补偿标准不服的救济途径，应当先向行政机关申请裁决。夏业锋未履行上述法定前置程序迳行对涉案征地补偿标准提起诉讼，人民法院不应受理，一审法院据此驳回夏业锋的起诉，处理结果并无不当。夏业锋的上诉理由不能成立，应予驳回。二审法院遂于2017年8月15日作出（2017）鲁行终766号行政裁定：驳回上诉，维持原裁定。夏业锋向本院申请再审，请求依法撤销一、二审裁定，指令再审或提审。其申请再审的主要理由是：（一）没有证据证明东平县政府将征地补偿安置费拨付到西金山村民委员会；西金山村民委员会采取的土地赔偿模式违法且不属于征地补偿安置行政行为的组成部分；征地过程中东平县政府及其职能部门未发布任何公告，故东平县政府没有实际履行征地补偿安置义务。（二）其要求东平县政府履行行政补偿职责，本质上为行政机关不作为案件，属于行政诉讼受案范围，不属于先向行政机关申请裁决的案件。一、二审法院裁定事实认定不清，适用法律错误，程序不当。本院经审查认为，本案的争议焦点是被申请人东平县政府是否已经履行土地征收补偿职责。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定，“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”根据原审查明的事实，西金山村涉及被征收的土地及地上附着物补偿款已经拨付到该村民委员会，且东平县政府和夏业锋均认可夏业锋已经领取了涉案土地的地上附着物补偿款。一、二审法院据此认为东平县政府按照安置方案将征地补偿安置费拨付到西金山村民委员会符合有关规定，并无不当。根据夏业锋一审起诉状的诉讼请求及事实理由的表述，并结合一、二审及申请再审中的诉请事实和理由，其一审诉讼请求实质是对征收补偿标准持有异议。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”对补偿标准有争议的，应通过协调、裁决程序寻求救济，是针对补偿安置标准异议所规定的一项特殊程序，更有利于保障当事人的合法权益。一、二审裁定认为夏业锋提起本案诉讼，在未经行政机关裁决的情况下直接向人民法院提起诉讼不符合行政诉讼法规定的起诉条件，据此裁定驳回其起诉及上诉，并无不当。综上，夏业锋的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回再审申请人夏业锋的再审申请。审判长  梁凤云审判员  王海峰审判员  罗 霞二〇一八年六月二十七日书记员  刘子杰