青海省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）青行终字第73号
上诉人（原审原告）马玉龙，男。
委托代理人马占仓，青海马海军律师事务所律师。
委托代理人马尕西木，男。
被上诉人（原审被告）化隆回族自治县人民政府，住所地青海省化隆回族自治县。
法定代表人马金星，该县县长。
委托代理人马邵伟，化隆回族自治县国土资源局副局长。
第三人中国农业银行股份有限公司化隆回族自治县支行，住所地青海省化隆回族自治县。
法定代表人哈忠源，行长。
委托代理人扈迎春，女。
委托代理人喇成霖，青海树人律师事务所律师。
第三人化隆回族自治县畜牧局，住所地青海省化隆回族自治县。
法定代表人马生海，局长。
委托代理人彭周，男。
第三人马占武，男。
上诉人马玉龙因与化隆回族自治县人民政府（以下简称化隆县政府）、原审第三人中国农业银行股份有限公司化隆回族自治县支行（以下简称农行化隆支行）、化隆回族自治县畜牧局（以下简称化隆县畜牧局）、马占武土地行政登记一案，不服海东市中级人民法院（2015）东行初字第11号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人马玉龙及其委托代理人马占仓、马尕西木，被上诉人化隆县政府的委托代理人马邵伟，第三人农行化隆支行的委托代理人喇成霖、扈迎春，第三人化隆县畜牧局的委托代理人彭周，第三人马占武到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，农行化隆支行因在化隆回族自治县牙什尕镇修建营业所之需，1988年10月18日经与牙什尕镇下多巴二村村干部及原告之父马玉兴等人协商，达成占用马玉兴、韩得雄二户的承包地1.64亩，修建牙什尕营业所的协议。1989年11月该行向化隆回族自治县土地管理局提交征用土地的报告。1990年3月27日化隆县政府批准将上述土地征用为办公建房用地。之后，农行化隆支行陆续缴纳和支付了相关税费。后因牙什尕营业所撤销，农行化隆支行在取得化土国用（2000）字第0027366号《国有土地使用证》后，申请化隆回族自治县土地管理局将营业所土地使用权变更给马占武。县土地管理局于2000年6月26日作出化土发（2000）41号批复，同意将牙什尕营业所土地使用权变更给马占武，并在化土国用（2000）字第0027366号《国有土地使用证》上注明依据41号文将营业所的土地使用权变更给马占武。马占武于2002年9月19日将该土地及土地上附着物一并转让给化隆县畜牧局，并移交了化土国用（2000）字第0027366号《国有土地使用证》，现该土地的实际占有、使用者为化隆县畜牧局。
原审法院认为，马玉龙诉称化隆县政府通过征用、颁证将本属于借用的土地确权给了农行化隆支行使用，但对该事实未提供书面借用协议予以证实，其所提交的其他书证反映的内容又与待证事实之间存在矛盾，无法证明土地借用关系的存在。马玉龙提出化隆县政府将借用的土地通过征用、颁证的方式确权给了农行化隆支行的说法，缺乏事实根据，对其诉讼请求不予支持。化隆县政府的颁证行为证据确凿，适用法律正确，符合相关程序。至于马玉龙所称未按征用标准得到相应补偿的事宜，原告可通过其他合法途径另行主张。根据修订前《中华人民共和国行政诉讼法》的四十一条第（二）项、第五十四条第（一）项之规定，判决驳回原告马玉龙的诉讼请求。
马玉龙不服一审判决，提出上诉称，1988年10月18日签订的《关于占用耕地的协议书》，并非其父马玉兴和韩得雄亲自所为，且参加人员的身份是否真实，无证据予以印证，原审依据该协议来认定案件事实错误。化隆县政府在颁发化国土用（2000）字第0027366号《国有土地使用证》时，涉案土地权属已经发生争议，但化隆县政府未履行地籍调查职责，特别是在颁证前未按照程序规定进行公告，使马玉龙失去了申辩的权利。原审法院以颁证行为证据确凿，适用法律正确，符合相关程序为由，驳回马玉龙的诉求不合理，故请求撤销一审判决，撤销化隆县政府作出的化国土用（2000）字第0027366号《国有土地使用证》。
化隆县政府答辩称，1988年10月18日，化隆县牙什尕镇下多巴二村村委会与农行化隆支行就建设牙什尕营业所征用集体土地一事签订《关于占用耕地的协议书》，征用牙什尕镇下多巴二社二村集体耕地1.64亩作为国家建设用地。农行化隆支行按照规定给村集体及承包户支付了征地补偿费，给财政局缴纳了耕地占用税、给土地管理局缴纳了土地管理费。2000年6月农行化隆支行办理了《国有土地使用证》，因牙什尕营业所撤销，将该地使用权变更给马占武。2002年9月19日马占武将该地转让给化隆县畜牧局。该地是经化隆县政府依法批准的国有建设用地，在土地第一轮、第二轮承包时涉案土地均未承包给马玉龙，因此马玉龙不具备原告主体资格，其要求撤销《国有土地使用证》返还土地的诉求不符合法律规定，请求驳回马玉龙的上诉，维持原判。
化隆县畜牧局答辩称，涉案土地的性质在1990年已经发生变化，由集体土地转变为国有土地。马玉龙没有涉案土地上的相关权利，与本案无法律上的利害关系。故请求驳回马玉龙的上诉，维持原判。
农行化隆支行答辩称，1990年争议的土地已由集体土地变为国有土地，这印证了1988年签订的协议的真实性。化隆县政府征用涉案土地，由用人单位进行补偿是符合当时的法律规定。征用完成后，马玉龙对本案涉及的土地不享有土地承包经营权，上诉人与颁证行为没有法律上的利害关系。
马占武答辩称，1988年农行化隆支行向化隆县政府申请建设用地，在化隆县政府及牙什尕镇政府的协调下，征用了牙什尕镇下二村的集体土地。该征用土地是合法的，当时给村委会的补偿远远高于亩产值的3-6倍，另外，化隆县政府针对3亩以下的集体土地的征用进行审批也是合法的。征用完成后，马玉龙对本案涉及的土地不享有土地承包经营权，上诉人与颁证行为没有法律上的利害关系。
除马玉龙对一审法院经审理查明中“在1988年10月18日经与牙什尕镇下多巴二村村干部及原告之父马玉兴等人协商，达成占用马玉兴等二户的承包地1.64亩，用于修建牙什尕营业所的协议”一节以“不是马玉兴及韩得雄本人签字”为由不予认可外，各方当事人对一审法院经审理查明的其他事实均无异议，本院予以认定。针对马玉龙提出《关于占用耕地的协议书》中“马玉兴及韩得雄”的签名不是本人签字，对该协议不予认可的主张。本院认为该协议是在1988年签订，由于受当时文化条件限制，存在一人书写，其余人员予以捺印或者盖章的情形，该协议上除二人签名外，还有时任村干部的签字和农行化隆支行盖章。因此，即使“马玉兴”的签名不是本人所签，也不能以此否认该协议的真实性。另外，1989年11月21日（89）化农银工字第47号《关于征用土地的报告》、1990年3月27日《化隆县政府关于县农业银行牙什尕乡营业所征用土地的批复》也能印证签订协议，占用承包地1.64亩修建牙什尕营业所的事实。故对该节事实本院予以确认。
本院认为，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”的规定，与行政行为存在法律上的利害关系是公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的基础。本案中，化土国用（2000）字第0027366号《国有土地使用权证》登记的1093.3㎡（1.64亩）土地在1990年已经被化隆县政府批准征用为国有土地。马玉龙之父作为其中部分土地的承包经营者，所应享有获得补偿的权利，只能在土地被征用时实现。在该土地完成征用后，土地性质已从集体土地变为国有土地，马玉龙之父对该国有土地并不享有使用权及其他相关合法权益，其与该国有土地上的颁证行为并不存在法律上的利害关系，应当驳回马玉龙的起诉。关于马玉龙提出涉案土地原属农行化隆支行借用的主张，其未提交有效证据予以证实，且与现有证据相矛盾，故对该主张不予采信。马玉龙提出化隆县政府没有履行土地补偿等事宜的主张，不属于本案审查范围。一审法院在未审查马玉龙是否与化隆县政府的颁证行为有法律上关系的情况下，对颁证行为进行实体审查不妥，应予纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十三条第一款第（二）项规定的规定，裁定如下：
一、撤销海东市中级人民法院（2015）东行初字第11号行政判决；
二、驳回马玉龙的起诉。
一、二审案件受理费各50元退还马玉龙。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 刘富梅
代理审判员 边红丽
代理审判员 李成花
二〇一五年十一月三十日
书 记 员 孔 菲