江苏省南京市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）苏01行赔终27号
上诉人(原审原告)南京金台家具教具有限公司，住所地南京市高淳区古柏工业园。
法定代表人陈金根，南京金台家具教具有限公司总经理。
委托代理人陈明，南京金台家具教具有限公司经理。
被上诉人（原审被告）南京市高淳区房屋征收管理办公室，住所地南京市高淳区淳溪镇北漪路**号。
法定代表人朱利国，南京市高淳区房屋征收管理办公室主任。
出庭负责人李全军，南京市高淳区房屋征收管理办公室副主任。
委托代理人谷勇敢，江苏奋发律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市高淳区人民政府，住所地南京市高淳区淳溪镇镇兴路228号。
法定代表人吴勇强，南京市高淳区人民政府区长。
委托代理人邢盛，南京市高淳区人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人陈秋林，江苏秋林律师事务所律师。
上诉人南京金台家具教具有限公司（以下称金台公司）因诉被上诉人南京市高淳区房屋征收管理办公室（以下称高淳区征收办）行政赔偿及南京市高淳区人民政府（以下称高淳区政府）行政复议一案，不服南京铁路运输法院（2017）苏8602行赔初80号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
原审法院经审理查明，因高淳经济开发区“城中村”（古柏集镇）旧城区改建项目，金台公司与南京市高淳区住房和城乡建设局（以下称高淳区城建局）就征收补偿事宜于2014年6月8日签订了《高淳区城市房屋征收补偿协议》（以下称《征收补偿协议》）。后因高淳区行政机关职能调整，高淳区城建局的房屋征收补偿职能由高淳区征收办行使。金台公司认为高淳区征收办未按约定履行《征收补偿协议》，向高淳区政府提起行政复议，请求责令高淳区征收办支付剩余补偿款并赔偿经济损失。行政复议过程中，金台公司变更行政复议请求为赔偿经济损失。高淳区政府于2017年10月30日作出〔2016〕高行复第1号《行政复议决定书》，决定不予支持金台公司的行政复议请求。金台公司不服，遂提起行政诉讼。
原审法院认为，立法上正式对行政协议进行界定，并对由行政协议引发的部分类型纠纷作出救济程序上的特殊安排，始于2015年5月1日起施行的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》。在此之前，因行政机关与公民、法人、其他组织签订的协议而产生的纠纷，一直作为民事案件处理。根据《最高人民法院关于当事人之间达成了拆迁补偿安置协议仅就协议内容发生争议的，人民法院应予受理问题的复函》（（2007）民立他字第54号），当事人之间达成了拆迁补偿安置协议仅就协议内容发生争议的，属于人民法院受理民事诉讼范围。因此，2015年5月1日是一个重要的时间节点，在此之前签订的拆迁补偿安置协议依照当时的法律产生相应的民事法律关系。法律关系一旦产生，并不因法律的变迁而发生性质上的变化，否则将违反法的安定性原则。本案中，金台公司与高淳区征收办于2014年6月8日签订《征收补偿协议》，该协议产生民事法律关系，与该协议履行、赔偿等有关的纠纷均应属于民事纠纷，应通过民事诉讼途径解决。本案中，有关高淳区征收办是否存在不按约定履行协议及承担赔偿责任的问题，虽然经过了高淳区政府的行政复议，但是并不能因此改变案涉《征收补偿协议》的民事协议性质。因此，金台公司的起诉不属于行政诉讼受案范围，已经立案的，应当裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回金台公司的起诉。
上诉人金台公司上诉称，2013年10月1日，高淳区政府就高淳经济开发区古柏集镇旧城区改建项目作出南高房征字〔2013〕第5号《南京市高淳区人民政府房屋征收决定》。金台公司与高淳区城建局于2014年6月8日签订《征收补偿协议》。协议约定，高淳区城建局补偿金台公司房屋7777799元，土地5856000元，设备搬运1300554元，停业812847元，拆移11100元，电力设施380000元，装修附属物2623130元，提前搬迁奖励918570元，合计给予补偿1968万元。企业的房屋、土地抵押贷款在付款前必须自行偿还，否则不予支付。承租人由金台公司负责清理，费用由金台公司自行承担。至2017年7月21日，征收部门最后付清余款918万元。高淳区征收部门在没有任何法律依据和授权下，不履行案涉《征收补偿协议》约定，拖延履行1018万元补偿款，给上诉人造成经济损失合计292万元【50万元*20月*0.8%双倍基准利率(2016年2月16日支付50万元)，50万元*35月*0.8%双倍基准利率(2017年5月24日支付50万元)，918万元*37月*0.8%双倍基准利率(2017年7月21日支付918万元)】。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十三条之规定，征收部门应当依法承担赔偿经济损失责任。上诉人依据《中华人民共和国行政复议法》第二十九条“申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求”的规定，向高淳区政府申请行政复议，请求征收部门履行补偿义务并予以赔偿。高淳区政府于2016年4月13日受理，同年6月1日中止行政复议，2017年9月22日恢复审理，在2017年7月21日一次性付清余款918万元后，因补偿款已履行完毕，就赔偿请求继续进行审理。高淳区政府经审理认为：“被申请人在与申请人签订征收补偿协议前，相关资金已经进行专户存储，可随时支取，即可视为对申请人进行了补偿。”确认高淳区征收办没有违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，决定对上诉人的赔偿请求不予支持，并于10月30日作出行政复议决定。上诉人认为：1.《中华人民共和国刑事诉讼法》明确规定了刑事附带民事诉讼制度。既然与民事诉讼差异较大的刑事诉讼可以“附带”民事诉讼，那么行政诉讼与民事诉讼性质更为接近，更应该可以“附带”民事诉讼，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款进一步予以规定，一审法院认定有误。2.虽然上诉人签订案涉《征收补偿协议》的行为发生在新法实施以前，但进行救济时间在新法实施以后。《中华人民共和国立法法》第九十二条规定第：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”因此上诉人的救济方式符合法律规定。一审法院关于上诉人的起诉不属于行政诉讼受案范围的认定有误。3.一审法院违背了行政诉讼的“效率价值”和“便民原则”，增加了当事人的讼累和经济负担。综上，请求二审法院撤销一审裁定，责令被上诉人赔偿上诉人经济损失共292万元。
被上诉人高淳区征收办未在法定期限内提交书面答辩状，在二审中答辩称：一、一审裁定按照上诉人金台公司与被上诉人高淳区征收办签订《征收补偿协议》时的法律规定，认定当事人之间因该协议产生民事法律关系、因协议的履行产生的纠纷属于民事纠纷、应当通过民事途径解决，认定事实清楚、法律依据明确。二、上诉人金台公司的上诉理由不能成立。上诉人认为《中华人民共和国行政诉讼法》规定有附带民事诉讼，是对该法第六十一条第一款的误解。该条规定是一并申请、一并审理、一并裁判，区别于刑事附带民事的规定。上诉人金台公司唯一的诉讼请求是赔偿其损失，按照案涉《征收补偿协议》签订时的法律规定，该诉讼请求的提出系因案涉《征收补偿协议》履行问题产生的纠纷，属于民事诉讼的范畴，也就是说上诉人没有行政争议的基础性请求，因此上诉人关于“一并审理民事纠纷”的理由不能成立。在签订《征收补偿协议》时，双方因该协议产生的民事法律关系已经固定，上诉人关于给付补偿款和支付利息的争议均应遵循民事途径解决，上诉人对因双方签订《征收补偿协议》产生的法律关系，以信访、行政复议等理由加以区别和演变，其理由均不能成立。三、被上诉人高淳区征收办对上诉人金台公司征收补偿款的支付没有违反《征收补偿协议》的约定，符合法律规定。综上，一审裁定认定事实清楚、法律适用正确、程序合法，上诉人金台公司的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持一审裁定。
被上诉人高淳区政府未在法定期限内提交书面答辩状，在二审中答辩称：一、被上诉人高淳区政府作出的案涉行政复议决定认定事实清楚、程序合法。根据行政征收职能的转移，因为相关职能调整给高淳区征收办，所以最终由高淳区征收办参加行政复议。因上诉人金台公司与承租人之间发生纠纷并且当时正在进行诉讼，所以被上诉人高淳区政府中止了行政复议审理，在中止情形消失后恢复了案件审理，同时因为案情复杂，决定延期30日作出行政复议决定。被上诉人高淳区政府就行政复议事项进行了听证，最终于2017年10月30日作出行政复议决定，并向金台公司和高淳区征收办送达，行政复议程序符合法律规定，案涉行政复议决定事实依据充分，符合法律规定。二、上诉人提出的案涉行政复议决定违法、属于“以权代法”的观点缺乏相应的事实依据，不能成立。高淳区征收办履行了相应的补偿义务，双方在《征收补偿协议》中没有约定相应征收补偿款的支付日期，并且协议明确约定由上诉人清理承租户。在上诉人将承租户清理完毕之后，高淳区征收办按照约定支付了全部补偿款。三、原审法院根据《最高人民法院关于当事人之间达成拆迁补偿安置协议仅就协议内容发生争议，人民法院应予受理问题的复函》的规定，认定金台公司与高淳区征收办因履行案涉《征收补偿协议》发生的争议属于民事争议，上诉人金台公司就该争议提起的诉讼不属于行政诉讼受案范围，裁定驳回起诉具有充分的法律依据，应当得到二审法院的支持。综上，被上诉人高淳区政府作出的案涉行政复议决定认定事实清楚、证据确凿、程序符合法律规定。请求二审法院依法驳回上诉人金台公司的上诉，维持一审裁定。
本院经审理认定的事实与原审法院认定的事实一致，本院对原审法院认定的事实依法予以确认。
本院认为，人民法院确定案件的性质，应当根据法律规定及纠纷的法律性质确定。1990年10月1日实施的《中华人民共和国行政诉讼法》并未将行政协议纳入行政诉讼受案范围。根据《最高人民法院关于当事人之间达成了拆迁补偿安置协议仅就协议内容发生争议的，人民法院应予受理问题的复函》（（2007）民立他字第54号），当事人之间达成了拆迁补偿安置协议，仅就协议内容发生争议的，属于人民法院受理民事诉讼范围。自2015年5月1日起施行的《中华人民共和国行政诉讼法》始将行政协议纳入行政诉讼受案范围。因此，在2015年5月1日之前，因签订征收补偿协议而发生的法律应当属于民事法律关系，不属于行政诉讼受案范围。当事人因签订及履行征收补偿协议发生的纠纷，应当通过民事诉讼予以解决。法律关系的性质一经确定，并不因法律变迁及信访、行政复议等因素的影响而发生变化。本案中，上诉人金台公司与高淳区房屋征收部门于2014年6月8日就房屋征收补偿问题签订案涉《征收补偿协议》，根据当时相关规定对于民事诉讼和行政诉讼受案范围的区分，就履行该协议发生的纠纷属于民事诉讼受理范围，应当通过民事诉讼予以解决。被上诉人高淳区政府虽然对履行案涉《征收补偿协议》的纠纷进行了行政复议，但不足以改变该纠纷的法律性质。因上诉人金台公司就履行《征收补偿协议》问题提起的诉讼不属于行政诉讼受案范围，故高淳区政府就该问题作出的行政复议决定亦不应通过行政诉讼进行审查，原审法院认定金台公司的起诉不属于行政诉讼受案范围，裁定驳回起诉正确。上诉人金台公司提出的行政诉讼可以“附带民事诉讼”及法律适用的“从新兼从优原则”系对法律规定的误解，认为原审法院违背效率及便民原则亦无事实根据和法律依据，本院不予支持。
综上，上诉人金台公司的上诉请求和理由依法不能成立，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 刘苏文
审判员 洪 途
审判员 王玉刚
二〇一八年八月二十日
书记员 孙 皓