江苏省南京市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）苏01行终416号
上诉人（原审原告）陈年红，女，1969年2月17日生，汉族，住南京市鼓楼区。
被上诉人（原审被告）南京市住房保障和房产局，住所地南京市华侨路37号春风大厦。
法定代表人郭宏定，南京市住房保障和房产局局长。
委托代理人桑小敏，南京市住房保障和房产局工作人员。
委托代理人刘飞，江苏百圣律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市鼓楼区住房制度改革办公室，住所地南京市云南路**号。
法定代表人徐珊珊，南京市鼓楼区住房制度改革办公室主任。
委托代理人韩莉莉，南京市鼓楼区住房制度改革办公室工作人员。
委托代理人戴悦，南京市鼓楼区方正法律服务所法律工作者。
原审第三人张惠民，男，1966年4月5日生，汉族，户籍地南京市鼓楼区，现住南京市。
上诉人陈年红因诉被上诉人南京市住房保障和房产局（以下简称市房产局）、南京市鼓楼区住房制度改革办公室（以下简称鼓楼区房改办）、原审第三人张惠民住房保障行政管理行为违法一案，不服南京铁路运输法院(2017)苏8602行初1573号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定审理了本案。本案现已审理终结。
原审原告陈年红诉称，其系南京市民，因失业且家庭困难，同时名下无任何房产，多年来其多次申请保障住房，都以不符合条件为由被退回。2017年7月陈年红再次递交了《南京市住房保障和申请表》及相关证明材料；同月，街道将申请材料送至鼓楼区房改办及市房产局处报批，经审核告知陈年红，因其在2009年通过鼓楼区房改办及市房产局的初审和复审已获得一套经济适用房，丧失了申请保障住房的资格。2017年9月11日鼓楼区房改办把陈年红的申请材料予以退件处理，退回原因是其在张惠民申请经济适用住房时是保障人口，其在2009年和张惠民以夫妻名义曾享受过经济适用房待遇。陈年红认为，其从未与张惠民存在夫妻关系，也从未与任何人申请过保障住房，其身份证件和户口本从没有丢失或交于他人，张惠民的保障人口并非陈年红本人，系张惠民篡用陈年红的申请资格，提交了假冒材料。故陈年红诉至法院，请求：1.鼓楼区房改办及市房产局确认张惠民申请保障住房案永D06069号违法并撤销；2.案件诉讼费由鼓楼区房改办及市房产局承担。
原审被告市房产局辩称，1．陈年红要求确认张惠民申请住房保障住房案永D06069号违法并撤销没有事实根据及法律依据。2017年7月5日，陈年红提出申请保障性住房，鼓楼区房改办经审核发现，其已在2009年同张惠民申请了经济适用房一套，享受过住房保障政策。经调阅张惠民递交的住房保障申请资料，有记载陈年红作为张惠民配偶的南京市住房保障申请表，陈年红身份证复印件、户籍资料、有关部门出具的陈年红他处无住房证明等材料，经市、区相关部门的审核后，安置了张惠民家庭房屋套型为80㎡的经济适用房一套。根据规定，正在享受住房保障政策的不享受公共租赁住房保障，市房产局行为符合相关政策并无不当。2．陈年红起诉之后，通过鼓楼区房改办提交材料得知，在张惠民申购经济适用住房的材料中，涉及陈年红的资料系伪造，公安机关也对张惠民采取了相应的刑事强制措施。后市房产局采取了积极的措施，对张惠民提供的虚假资料已作处理，并告知陈年红可以递交公共租赁住房申请。后陈年红向鼓楼区房改办递交了相关申请，市房产局收到申请经审核之后，目前已进行公示。同时，市房产局在2017年12月28日对张惠民发送了通知，要求其来处理申购经济适用房过程中提供虚假资料的事宜，如张惠民不处理，将依法作出行政决定。综上，请求法院依法进行裁决。
原审被告鼓楼区房改办辩称，张惠民在2009年申请保障房的手续和提交的材料符合申请经济适用房的条件，在当时，对张惠民申请经济适用房的批准是符合相关要求的。对张惠民申请保障房的批准是依据南京市人民政府宁政发[2008]116号文的相关规定。故陈年红诉请没有事实及法律依据，请法院驳回陈年红的诉请。
原审第三人张惠民陈述称，其与陈年红的前夫系朋友关系，因而两个家庭常有往来，依据张惠民本人的真实家庭状况，其能够申购的经济适用房面积较小。为了能够申购更大面积的经济适用房，经过陈年红的同意，张惠民借用陈年红的身份证并以陈年红作为保障人口提供了相关申请资料。现陈年红与其前夫离婚后申请经济适用房才导致其不符合申购条件。对于借用陈年红身份证，给陈年红造成的影响，张惠民深表歉意。张惠民希望能够经过本案的审理，房产部门能够结合张惠民的真实情况及当时的申购政策，妥善解决陈年红和张惠民申购经济适用房事宜。
原审法院经审理查明，2009年的加盖市房改办公章的宁房改（2009）第永D06069号《南京市经济适用住房购买通知书存根》显示，购房申请人为张惠民，申请表编号为永D06069，购房位置为南湾营二期，房屋套型为80平方米。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。该条所规定的是最长诉讼保护期限，是指公民、法人或其他组织不知道行政机关作出行政行为内容时的起诉期限，亦即作出的行政行为到某一时间点后，不论当事人是否知道或者应当知道，都不能再提起诉讼。本案中，陈年红诉请所涉的针对张惠民申购经济适用房的审批行为系南京市住房制度改革办公室（以下简称市房改办）在2009年作出，该审批行为并不导致不动产物权的直接变动，现陈年红于2017年9月起诉，已超过五年的法定起诉期限，且不存在耽误起诉期限的情形。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，起诉超过法定起诉期限，法院已立案的，应裁定驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。据此，行政诉讼中可以作为被告的除了行政机关，还包括法律、法规、规章授权的组织。《南京市经济适用住房管理实施细则》第五条第一款规定，市住房保障办公室（以下简称市房保办）具体负责全市经济适用住房的建设、供应和管理的日常工作。第三十三条规定，申购经济适用住房，按照下列程序办理：……（四）区房保办应当自收到民政部门提交的相关材料之日起20日内，对申购家庭住房状况进行审核，并提出审核意见后提交市房保办。（五）市房保办应在接到初审意见30日内完成审核工作，对符合规定条件的登报公示。经公示无异议或异议不成立的，即可批准申购家庭轮候待购经济适用住房。……第三十八条规定，购房家庭需持《南京市经济适用住房购买通知书》到建设单位购买经济适用住房。凭通知书和有关《购房契约》办理经济适用住房《房屋所有权证》和《国有土地使用证》。依据上述规定，区房保办对申购经济适用住房家庭的住房状况提出初审意见后提交市房保办，市房保办经最终审核，对符合条件的申购家庭批准轮候待购并向其发放《南京市经济适用住房购买通知书》。本案中，市房改办系根据授权具体负责本市经济适用住房的建设、供应和管理，具有对张惠民申购经济适用房进行审批的职权。在案证据亦表明其在2009年向张惠民作出并发放了《南京市经济适用住房购买通知书》，因该审批行为并非市房产局作出，故陈年红对上述审批行为有异议，应以市房改办为被告。鉴于法院已告知陈年红其将市房产局列为被告，被告主体不适格，应变更被告为市房改办，但陈年红不同意变更，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款规定，应裁定驳回起诉。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。据此规定，可诉的行政行为需要具备成熟性，过程性行为因不具备成熟性，未对当事人的合法权益产生影响，不具备最终的法律效力，故不属于行政诉讼的受案范围。本案中，在申购经济适用住房的完整办理程序中，市房改办最终作出了审批行为，该行为具备成熟性并产生最终的法律效力，为可诉的行政行为。而鼓楼区房改办仅对申购人张惠民的家庭住房状况提出初审意见并进行上报，属于办理程序中的过程性行为。现陈年红因其对市房改办2009年作出的审批行为有异议，以鼓楼区房改办作为本案被告，不符合法定起诉条件中属于人民法院行政诉讼受案范围的情形，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，应裁定驳回陈年红对鼓楼区房改办的起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）、（二）项、第二十六条第一款之规定，裁定驳回陈年红的起诉。
上诉人陈年红上诉称，1．一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定以超过诉讼时效为由裁定驳回起诉不当。上诉人在2017年8月才通过申请政府信息公开的方式得知自身的合法权益遭到侵害，并于2017年9月向一审法院提起诉讼，未超过诉讼时效。2．根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十二）项的规定，上诉人有权对被上诉人提起诉讼。3．一审法院要求上诉人更改被告，应该行使释明权，该权利既是法官的权利，同时也是法官的义务。最高人民法院的相关规定明确，如果查明的事实与原告起诉的法律关系不同，法院应向当事人行使释明权，告知并征询当事人意见是否要改变案由。如果当事人愿意根据法官释明改变案由，法院应当根据改变后的案由审理并作出判决；如果当事人坚持不改变，法院可以依据当事人请求判处。不经释明，而直接裁定驳回起诉，有违最高人民法院的规定。4．如果法院经审理认定的案件的被告主体不适格，可以也应当直接根据查明后确定适格的被告判决而不应驳回起诉。综上，请求二审法院依法撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。
被上诉人市房产局未向本院提交答辩状，其在案件审理过程中辩称，与一审答辩意见相同。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
被上诉人鼓楼区房改办未向本院提交答辩状，其在案件审理过程中辩称，与市房产局的答辩意见相同，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
原审第三人张惠民未向本院提交书面陈述意见，其在案件审理过程中述称，请求法院依法裁判。
上诉人陈年红提起上诉后，原审法院将涉案证据已随案移送本院。对原审法院认定的事实，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《南京市经济适用住房管理实施细则》第五条第一款规定，市房保办具体负责全市经济适用住房的建设、供应和管理的日常工作。该细则第三十三条规定，申购经济适用住房，按照下列程序办理：……（四）区房保办应当自收到民政部门提交的相关材料之日起20日内，对申购家庭住房状况进行审核，并提出审核意见后提交市房保办。（五）市房保办应在接到初审意见30日内完成审核工作，对符合规定条件的登报公示。经公示无异议或异议不成立的，即可批准申购家庭轮候待购经济适用住房。……该细则第三十八条规定，购房家庭需持《南京市经济适用住房购买通知书》到建设单位购买经济适用住房。凭通知书和有关《购房契约》办理经济适用住房《房屋所有权证》和《国有土地使用证》。依据上述规定，区房保办对申购经济适用住房家庭的住房状况提出初审意见后提交市房保办，市房保办经最终审核，对符合条件的申购家庭批准轮候待购并向其发放《南京市经济适用住房购买通知书》。本案中，市房改办具体负责全市经济适用住房的建设、供应和管理，具有对经济适用住房申购进行审批的职权。原审第三人张惠民作为申请人的永D06069号《南京市住房保障申请表》系由鼓楼区房改办进行初审并上报市房改办，由市房改办作出最终审批意见。宁房改（2009）第永D06069号《南京市经济适用住房购买通知书存根》显示，该购买通知书系由市房改办向原审第三人张惠民发放的。因此，陈年红对张惠民经济适用住房申购审批行为及向张惠民发放《南京市经济适用住房购买通知书》的行为不服应以市房改办为被告提起诉讼，其以市房产局为被告提起本案诉讼系被告不适格，一审法院裁定驳回陈年红的起诉并无不当。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，被上诉人鼓楼区房改办仅对第三人张惠民提出的经济适用住房购买申请提出初审意见并报市房改办审核，属于办理过程中的过程性行为，该初审、上报行为并不对陈年红的权利义务产生直接影响。上诉人陈年红认为鼓楼区房改办的初审、上报的过程性行为对其权利义务产生实际影响进而以鼓楼区房改办为被告向一审法院提起诉讼，根据前述法条的规定不属于人民法院行政诉讼的受案范围，故一审法院裁定驳回陈年红对鼓楼区房改办的起诉亦无不当。
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案所涉针对原审第三人张惠民的经济适用住房申请的审批行为抑或是向张惠民发放《南京市经济适用住房购买通知书》的行为均系在2009年作出，上诉人陈年红对上述行为不服于2017年9月向一审法院提起诉讼已超过了五年的法定起诉期限。一审法院以陈年红提起本案诉讼超过法定起诉期限为由驳回其起诉符合法律规定。
综上，上诉人陈年红的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 陆俊騑
审判员 王攀峰
审判员 谢宇飞
二〇一八年七月二十五日
书记员 赵和玉