山东省德州市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）德中商终字第463号
上诉人（原审原告）：庆云县常家镇东张村民委员会。
负责人：张奎升，该村委会主任。
委托代理人：张胜礼，该村委会副主任。
委托代理人：魏立新，山东振庆律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：马寿鹏。
委托代理人：白云辉，庆云吉庆法律服务所法律工作者。
上诉人庆云县常家镇东张村民委员会（以下简称东张村委会）与被上诉人马寿鹏因确认合同无效纠纷一案，不服庆云县人民法院（2015）庆民初字第777号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院审理查明：2003年原告东张村委会为响应常家镇政府号召，在205国道两侧发展冬枣种植园。所以，将该村205国道以南的部分土地对外进行承包，用以种植冬枣。2003年11月10日，原告东张村委会与被告马寿鹏签订了林地承包合同一份，被告承包了205国道以南长为258米、宽为96米的土地共计36.5亩。承包期限30年，自2003年11月10日至2033年11月10日，承包费为每年每亩110元。该份合同上加盖了原告的公章，法人代表一栏有“张洪昌”三字，原被告均称该名字非张洪昌本人所签。之后，常家镇人民政府在监督方一栏中加盖公章。2004年12月10日，庆云县人民政府为被告颁发了中华人民共和国林权证，该证书上注明四至为：东，李军；西，张国营；南，沟；北，205国道。原被告双方签订合同后，被告依照约定支付承包费，现该承包费已经交至2015年11月10日。
以上事实，由原被告的陈述及原告向本院提交的证据1-9、被告向本院提交的证据1-6予以佐证在卷。
原审法院认为，关于本案案由，因原告诉来法院要求确认与被告签订的林地承包合同无效，所以本案案由应当为确认合同无效纠纷。
本案有三个争议焦点。焦点一为原被告双方签订的林地承包合同是否有效；焦点二为涉案土地是否为基本农田；焦点三为原告诉求确认合同无效是否已经超过诉讼时效。关于焦点一，原告认为与被告签订的林地承包合同因为违反了《中华人民共和国土地管理法》第十五条第二款“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准”这一规定，该合同没经村民代表大会通过，在镇政府也没有备案，违背了民主议定原则，自合同成立之日起就没有发生法律效力，应认定为无效合同。
关于本合同的成立问题，因常家镇人民政府作为监督方在该合同上盖章，应当视为其同意并批准；另外，原告在该合同上盖章，被告在上签字、捺印，原告于2003年11月3日收取马寿鹏交纳的当年承包费，应当视为合同已经成立；作为时任村主任的张洪昌是否签字，是合同签订过程的瑕疵问题，并不能影响合同的成立。关于合同是否有效，本院认为必须符合下列要件：当事人具有相应的民事行为能力，意思表示真实，不违反法律或者社会公共利益，合同标的必须确定和可能。依据《中华人民共和国合同法》第52条规定：“有下列情形之一的，合同无效：。（5）违反法律、行政法规的强制性规定。”依据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（二）》第十四条的规定，合同只有在违反效力性强制性规定的情况下方可无效。关于强制性规定，本院认为可做如下区分：强制性规定，可以分为管理性强制性规定和效力性强制性规定。管理性规定，是指法律及行政法规并未明确规定违反此类规范将导致合同无效的规范，该类规范的目的在于管理和处罚违反规定的行为，但并不否认该民事行为在民商法上的效力。效力性规定则是指法律及行政法规明确规定违反该类规定将导致合同无效的规范，或者虽未明确规定违反之后将导致合同无效，但若使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益的规范，此类规范不仅旨在处罚违反之行为，而且意在否定其在民商法上的效力。本案中，原告主张其与被告签订的合同违反了《中华人民共和国土地管理法》第十五条关于将“农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意”这一民主议定程序，但是该条属于管理性强制性规定，是约束作为村集体的发包方也即是原告在对外发包土地时，在村集体内部所进行的程序，并不能对抗合同的相对人也是本案的被告，对被告不具有约束力，所以该条不能作为评判合同效力的法律依据。原告在该合同上盖章以及被告签字、捺印，能证明签订合同之时是双方真实的意思表示。至于原告当时是否召开村民大会或者村民代表大会对此事做出决定，对被告不具有约束力。现原告作为合同缔约主体以未经过民主议定程序为由主张合同无效，是将自己没有尽到缔约义务而造成的法律后果让被告承担，有违诚信原则。同时，本合同签订时，《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》仍然适用，该司法解释第二十五条规定：“人民法院在审理依本规定第二条所起诉的案件中，对发包方违背集体经济组织成员大会或者成员代表大会决议，越权发包的，应当认定该承包合同为无效合同，并根据当事人的过错，确定其应承担的相应责任。属本条前款规定的情形，自承包合同签订之日起超过一年，或者虽未超过一年，但承包人已实际做了大量的投入的，对原告方要求确认该承包合同无效或者要求终止该承包合同的，人民法院不予支持。”本合同自2003年签订至今已经有10多年的时间，被告一直按照合同约定交纳承包费，而且原告在本案起诉前从未对该合同的效力提出过异议。综合以上，原被告双方于2003年11月3日签订的合同为双方当事人的真实意思表示，并且已经履行多年，本院认为应属有效。关于焦点二，原告认为涉案土地为基本农田，不应用于非农用途，并且向本院提交了涉案土地现状的照片16张及视频两段，上面显示涉案土地种植的为玉米。本院认为，该组证据仅证实了涉案土地上种植的作物，并不能证明为基本农田。关于原告提交的拍摄自常家镇土管所的土地性质照片，因该图显示的制图日期为2009年，也不能直观的显示在原被告签订合同时涉案土地为基本农田，所以对该诉求不予支持。另外，因原告诉求系要求确认与被告签订的林地合同无效，所以，涉案土地是否属于基本农田以及被告是否在履行合同过程中改变涉案土地的性质，与本案无关。关于焦点三，被告认为原告诉求确认合同无效已过诉讼时效。本院认为，因合同无效属于形成权范畴，不适用诉讼时效制度，所以对于该答辩意见不予支持。所以，原告东张村委会请求确认与被告马寿鹏签订的林地承包合同无效、返还土地的诉讼请求本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国合同法》第五十二条、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（二）》第十四条，经本院审委会讨论决定，判决如下：驳回原告庆云县常家镇东张村民委员会的诉讼请求。案件受理费100元由原告承担。
上诉人庆云县常家镇东张村民委员会不服原审判决上诉称：1、2003年11月10日上诉人与被上诉人签订的林地承包合同，未经村民会议三分之二以上成员同意，违反了法律强制性规定，合同应认定为无效。2、一审法院适用法律错误。请求二审法院撤销原判，改判或者发回重审。
被上诉人马寿鹏答辩称：2003年11月10日的承包合同是由三方签字盖章，意思表示真实，符合当时的法律规定，上诉人一直收取我方缴纳的承包费，合同应为有效合同，要求驳回上诉，维持原判。
经本院审理认定事实与原审法院查明事实相同。
本院认为，上诉人与被上诉人签订的林地承包合同是在响应庆云县常家镇政府号召，加快镇枣园化工程的进展，建成冬枣基地镇而签订的，上诉人及常家镇人民政府在承包合同上均加盖公章。合同期限为30年，自2003年11月3日至2033年止。2004年庆云县人民政府向被上诉人发放了林权证，自2003年11月3日至2015年上诉人一直向被上诉人收取承包费，双方对以上事实均无异议。
关于上诉人与被上诉人签订的林地承包合同是否有效的问题，《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条和《中华人民共和国土地管理法》第十五条第二款两部法律均规定，“农村集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准”。这一民主议定原则是集体经济组织对外发包土地时，是集体经济组织成员内部应当履行的程序。根据1999年7月8日《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定》（试行）该司法解释第二十五条第一款规定：“人民法院在审理依本规定第二条所起诉的案件中，对发包方违背集体经济组织成员大会或者成员代表大会决议，越权发包的，应当认定该承包合同为无效合同，并根据当事人的过错，确定其应承担的相应责任。该规定第二十五条第二款还规定：“属本条前款规定的情形，自承包合同签订之日起超过一年，或者虽未超过一年，但承包人已实际做了大量的投入的，对原告方要求确认该承包合同无效或者要求终止该承包合同的，人民法院不予支持。”双方在2003年11月11日签订《林地承包合同》时该规定仍在适用。自2003年11月11日到2015年上诉人一直按照合同约定向被上诉人收取承包费，合同已经履行了12年，在本案起诉前上诉人从未对该合同的效力提出过异议。
综上所述，虽然最高人民法院于2008年12月宣布废止了《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定》，但是，上诉人与被上诉人签订《林地承包合同》时是在该规定有效期间签订的。上诉人与被上诉人签订的《林地承包合同》，并由庆云县常家镇人民政府盖章批准，该合同且已经履行多年，为维护合同的稳定性，该案应当适用当时的有关法律规定。为此，该合同为有效合同。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人庆云县常家镇东张村民委员会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 袁连喜
代理审判员 宋珊珊
代理审判员 马丽华
二〇一六年二月二十六日
书 记 员 王佳玲