山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁行终577号
上诉人（原审被告）邹城市人民政府，住所地邹城市平阳路2699号。
法定代表人谢成海，市长。
委托代理人田彦苹，邹城市人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（原审原告）路建波。
上诉人邹城市人民政府因与被上诉人路建波房屋拆迁行政补偿一案，不服济宁市中级人民法院（2015）济行初字第295号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明以下事实：1999年2月1日，原告承租了位于平阳路路北济宁汽车运输总公司第三公司的沿街门头房西数第三间，租赁面积为30平方米，租赁期限从1999年2月1日至2013年9月30日，共计14.5年。原告一次性支付租赁费80000元。2002年5月13日，被告邹城市人民政府召开济宁汽车运输总公司第三公司动迁工作座谈会，并形成会议纪要，载明2002年5月后协议中止以后的事情由地方政府负责处理。2002年7月15日，被告作出邹政土字[2002]47号文件，通知收回济宁汽车运输总公司第三公司的国有土地使用权。2013年8月，邹城市国土资源局委托济宁成达房地产估价咨询有限公司对原告租赁房地产的损失价值进行了评估，出具了鲁成评20130816001号房地产估价报告，评估价值为396645元。因被告未按评估结论向原告支付补偿款项，原告提起了本案行政诉讼。
原审法院认为，《城市房屋拆迁管理条例》第二十七条规定，拆迁租赁房屋，被拆迁人与房屋承租人解除租赁关系的，或者被拆迁人对房屋承租人进行安置的，拆迁人对被拆迁人给予补偿。被拆迁人与房屋承租人对解除租赁关系达不成协议的，拆迁人应当对被拆迁人实行房屋产权调换。产权调换的房屋由原房屋承租人承租，被拆迁人应当与原房屋承租人重新订立房屋租赁合同。本案所涉房屋系原告路建波合法承租，被拆迁人济宁汽车运输总公司第三公司及房屋出租方邹城市正大建筑公司均未与原告协商达成解除租赁关系的协议。该房屋所在地块由被告下文收回了国有土地使用权。被告作为土地征收单位，是实际的拆迁人，应当依据上述行政法规的规定对土地征收范围内的房屋承租人（原告）进行妥善安置，在不能通过产权调换的方式保证原告继续租赁的情况下，理应予以货币补偿。被告于2002年5月13日作出的动迁座谈会纪要第二条载明“正大公司沿街楼一事。动迁工作中，中止协议以前的事情，由协议双方根据协议约定自行处理；中止协议以后的事情，由地方政府处理。”可见，被告针对原告承租的正大公司沿街楼的拆迁政策是中止租赁协议，善后事宜由政府处理。原告响应被告的号召将用于经营的租赁房屋交出，被告应当依据上述行政法规的规定及所作会议纪要的精神对原告进行补偿。济宁成达房地产估价咨询有限公司出具的估价报告是经被告下属职能部门邹城市国土资源局委托作出的，这一事实在由邹城市国土资源局四名工作人员签字同意的房屋拆迁补偿审批表中“情况说明”一栏里已载明，且与该评估报告上显示的委托方名称一致。该估价报告是被告下属职能部门委托有相应资质的中介机构作出的，原告对估价结论亦无异议，应作为确定对原告补偿数额的依据。原告作为被拆迁房屋的合法承租人，在未得到出租方补偿的情况下，基于对被告的信任而交出了租赁房屋。在房屋被拆除后的十余年间，原告一直找被告相关职能部门请求支付补偿款项，原告的合法权益应当得到法律的救济，其诉讼请求应予支持。被告的答辩观点不能成立，本院不予采信。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条之规定，判决如下被告邹城市人民政府于本判决生效之日起五日内给付原告路建波房屋拆迁补偿款396645元。案件受理费50元，由被告邹城市人民政府负担。
原审被告邹城市人民政府不服原审法院判决，上诉请求：撤销原审法院判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。事实与理由：
一、原审法院判决认定事实不清。1.原审法院认定“2013年8月，邹城市国土资源局委托济宁成达房地产估价咨询有限公司对原告租赁房地产的损失价值进行了评估，出具了鲁成评20130816001号房地产估价报告，评估价值为396645元”，与事实不符。该评估报告中《价格评估委托约定书》未经邹城市国土资源局盖章确认。事实上，邹城市国土资源局在被上诉人提出补偿请求后，仅派工作人员联系评估事宜，了解评估信息，济宁成达房地产估价咨询有限公司向邹城市国土资源局出具一份编号为鲁成评20130816002号评估报告草稿（没有加盖评估机构印章）。经过邹城市国土资源局论证，最终意见为被上诉人补偿请求不符合法律规定，没有通过最终审核。后邹城市国土资源局并没有与济宁成达房地产估价咨询有限公司正式签订委托评估协议，也没有支付相关评估费用。济宁成达房地产估价咨询有限公司未经人民法院及与本案有关当事人委托，擅自对外出具书面的鲁成评20130816001号房地产估价报告超出职责范围，证据来源明显不合法，违反行政诉讼法第四十三条的规定，不应作为本案认定事实的依据。该评估报告臆造了在法律上不存在的“租赁损失价值”一词，其既不属于直接经济损失，也不属于可得利益。假如被上诉人与邹城市正大建筑公司签订《房屋租赁合同》是基于上诉人作出国有土地使用权收回的行政行为而终止，邹城市正大建筑公司也应在房屋租赁合同终止后向被上诉人退回相应租金，这并没有给上诉人造成经济损失。2.原审法院判决认定被上诉人是涉案房屋的合法承租人，与事实不符。第一，涉案房屋所有权人是山东省济宁汽车运输总公司第三公司而非邹城市正大建筑公司，邹城市正大建筑公司作为出租人将房屋出租给被上诉人，主体明显不当。被上诉人在原审中提交的证据（证据1、2）无法证明其从山东省济宁汽车运输总公司第三公司处承租涉案房屋。第二，涉案房屋未依法取得房屋所有权证，被上诉人与邹城市正大建筑公司签订《房屋租赁合同》后，双方没有到房地产管理部门登记备案，获取《房屋租赁证》，违反当时有效的建设部《城市房屋租赁管理办法》第六、十三、十四、十六、十七条的规定。
二、原审法院判决适用法律错误。1.原审法院判决适用城市房屋拆迁管理条例第二十七条明显错误，应适用土地管理法第五十八条的规定。第一，根据城市房屋拆迁管理条例第二、五条的规定，在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，适用该条例。调整对象是拆迁片区范围内的居民点国有土地上的房屋，主管部门是县级以上人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门，由其向拆迁人颁发房屋拆迁许可证。土地管理法第五十八条规定，人民政府土地行政主管部门报原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权，并对土地使用权人给予适当补偿。调整对象是某一宗国有土地使用权，主要针对对象是厂区、企事业单位，主管部门是土地行政主管部门。第二，国有土地使用权收回和城市房屋拆迁二者主管部门、实施程序、调整对象、接受补偿的主体均不相同。原审法院判决将二者程序相混淆，错误的适用城市房屋拆迁管理条例第二十七条。本案中，行政机关是就山东省济宁汽车运输总公司第三公司名下的单独一宗国有土地使用权进行收回，宗地范围内是该公司的办公楼、停车场等办公、经营场所，应当根据土地管理法第五十八条的规定进行国有土地使用权收回。第三，城市房屋拆迁管理条例第四条规定，拆迁人是指取得房屋拆迁许可证的单位。上诉人作为国有土地使用权收回的行政主管部门不可能是适格的拆迁人，原审判决认定上诉人是“实际的拆迁人”，明显不当。2.根据土地管理法第五十八条的规定，因国有土地使用权收回，只有土地使用权人才有权获得补偿，邹城市国土资源局已经向土地使用权人山东省济宁汽车运输总公司第三公司支付补偿款。被上诉人不是土地使用权人或者房屋所有权人，其主张是房屋承租人并要求获得补偿，没有法律依据。
三、退一步讲，本案即使适用《城市房屋拆迁管理条例》的规定，被上诉人的诉讼请求也不应获得支持。1.根据《城市房屋拆迁管理条例》第十三、十六条的规定，基于房屋拆迁，房屋承租人与拆迁人、被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议，不能直接提起行政诉讼请求补偿，应当先申请裁决。2.根据《城市房屋拆迁管理条例》第二十七条的规定，拆迁租赁房屋，被拆迁人与房屋承租人解除租赁关系的，或者被拆迁人对房屋承租人进行安置的，拆迁人对被拆迁人给予补偿。被拆迁人与房屋承租人对解除租赁关系达不成协议的，拆迁人应当对被拆迁人实行房屋产权调换。产权调换的房屋由原房屋承租人承租，被拆迁人应当与原房屋承租人重新订立房屋租赁合同。但是，原房屋承租人能否与被拆迁人就重新订立房屋租赁合同达成一致，属平等主体之间的民事行为，拆迁人无权干涉。即使达不成一致，原房屋承租人也不能基于房屋拆迁要求拆迁人支付法律规定之外的补偿费用。另外，邹城市正大建筑公司本身不是被拆迁人，其也无法依据《城市房屋拆迁管理条例》第二十七条的规定与被拆迁人解除租赁关系，或者重新订立房屋租赁合同。3.根据《城市房屋拆迁管理条例》第三十一条、《山东省城市房屋拆迁管理条例》（2000）第二十八、三十六、三十七条的规定，基于房屋拆迁对房屋承租人补偿安置，其可以获得拆迁补偿费和三个月的临时安置费。
被上诉人路建波未提交书面答辩意见。
双方当事人在二审中未提交新的证据，其在原审中提供的证据已随案移送本院，上述证据已经质证。经审理，本院同意原审法院据此确认的案件事实。
本院认为：
一、关于上诉人应否承担补偿责任的问题。根据涉案拆迁发生时有效的《城市房屋拆迁管理条例》第二十七条的规定，拆迁租赁房屋，被拆迁人与房屋承租人对解除租赁关系达不成协议的，拆迁人应当对被拆迁人实行房屋产权调换。产权调换的房屋由原房屋承租人承租，被拆迁人应当与原房屋承租人重新订立房屋租赁合同。本案中，被上诉人路建波作为涉案房屋的合法承租人，在其未与被拆迁人及房屋出租人达成协议解除租赁关系的情况下，上诉人邹城市人民政府对涉案房屋所在的国有土地使用权进行了收回。同时，从《济宁汽车运输总公司第三分公司动迁座谈会会议纪要》（2002年5月13日）的内容可以看出，上诉人主动承担正大公司沿街楼协议中止之后的事宜。原审法院根据《城市房屋拆迁管理条例》第二十七条的规定，结合会议纪要的要求，作出上诉人应当对被上诉人进行补偿的认定并无不当。上诉人虽然主张其仅是对涉案国有土地使用权进行了征收，并已经向被征收人履行了义务，但其同时也作为涉案房屋的实际拆迁人，亦应当按照《城市房屋拆迁管理条例》第二十七条的规定，对土地征收范围内的房屋承租人进行妥善安置，在不能通过产权调换的方式保证被上诉人继续租赁的情况下，理应予以货币补偿。
二、关于原审判决对补偿数额的认定是否正确的问题。上诉人主张原审法院据以认定补偿数额的房地产估价报告来源不合法，不应作为认定事实的依据。而从原审法院判决查明的事实以及双方当事人提供的证据材料来看，被上诉人路建波提供的济宁成达房地产估价咨询有限公司房地产评估报告（鲁成评20130816001号）与《房屋拆迁补偿申请表》中载明的情况以及原审法院在审理本案期间对相关行政机关工作人员进行的调查相结合，能够反映出评估价值的数额。原审法院据此认定补偿数额并无不当。上诉人对原审法院认定数额依据的真实性提出异议，但没有提供相关证据予以反驳，对其主张不予支持。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人邹城市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王海燕
代理审判员 孙晓峰
代理审判员 卜菲菲
二〇一六年九月二十二日
书 记 员 孟 真