山西省大同市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）晋02行终51号
上诉人（原审原告）魏某，男，1976年2月7日出生，汉族，无业，现住山西省左云县。
被上诉人（原审被告）左云县住房保障和城乡建设管理局，住所地大同市左云县云川公园路。
法定代表人王某，该局局长。
参与诉讼行政负责人高强，该局副局长。
委托代理人崔某，山西焦点律师事务所律师。
上诉人魏某诉被上诉人左云县住房保障和城乡建设管理局城乡建设行政许可一案，不服大同市城区人民法院作出（2018）晋0202行初33号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年8月29日公开开庭审理了本案。上诉人魏某、被上诉人左云县住房保障和城乡建设管理局行政负责人高强及委托代理人崔某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，被告根据左云县城乡经济建设投资有限公司关于左云县北环路改造工程项目的申请，颁发了左地字第（2016）004号《建设用地规划许可证》。原告系左云县云兴镇村民，因认为北环路改造工程建设项目需要征收其土地，向山西省国土资源厅和被告分别申请公开土地审批手续和规划建设审批手续。山西省国土资源厅于2017年1月3日作出晋国土资办函﹝2017﹞3号《关于公开政府信息的复函》，告知原告申请的北环路改造工程建设项目的土地审批手续不存在。原告认为被告在项目未获取土地审批手续的情况下，违法颁发左地字第（2016）004号《建设用地规划许可证》，原告不服，诉至法院。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。上述法条规定的“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，不能扩大理解为所有直接或者间接接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织。所谓“利害关系”仍应限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织。本案中，《建设用地规划许可证》是城乡规划主管部门确认建设项目与城乡规划相符的建设许可，是建设单位使用建设用地的法律凭证。《建设用地规划许可证》并不直接决定建设项目的实施与否，对项目实施涉及房屋、环境、土地权利不产生实际影响。城乡规划主管部门在颁发《建设用地规划许可证》前，无须审查建设项目用地范围内的征地拆迁、补偿安置等事宜，无须考虑建设项目用地范围内单个土地、房屋等权利人的土地使用权和房屋所有权的保护问题。建设项目涉及的土地使用权人或房屋所有权人与涉诉行政行为不具有利害关系，也不具有行政法上的权利义务关系，当事人以涉诉行政行为侵犯其土地所有权或者房屋所有权为由，提起行政诉讼，并不具有原告主体资格。本案中，北环路改造工程建设项目属于城市道路改造升级，被告颁发的《建设用地规划许可证》不涉及原告的土地权利及其利益，原告与被诉行政行为不具有法律上的利害关系，原告不具有诉讼主体资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告魏某的起诉。案件受理费，全额退还原告。
上诉人魏某上诉称，上诉人系左云县云兴镇北门村村民，其个人合法使用并作为集体经济组织成员共同所有的土地因左云县城市棚户区建设项目被纳入征收范围。上诉人作为利害关系人请求依法撤销相关许可文件。《中华人民共和国行政诉讼法》规定“利害关系”，系指具体行政行为导致行政相对人之权利义务受到影响。本案被上诉人颁发相关许可文件的行为，直接决定涉案建设项目使用上诉人所有或使用的土地的合法性，与上诉人具有利害关系。原审法院忽视被上诉人具体行政行为和上诉人的权益均立足于同一标的物，即涉案土地的权利，进而错误认定上诉人与所诉具体行政行为之间不具有利害关系。综上，原审法院在未依法查明被上诉人作出具体行政行为合法性的情况下，径行认定上诉人权益与其所诉具体行政行为不具有利害关系，应当予以撤销。请求二审法院撤销（2018）晋0202行初33号行政裁定书，并依法改判或发回重审。
被上诉人左云县住房保障和城乡建设管理局答辩称，北环路改造工程根本没有征收上诉人的土地，上诉人也没有任何证据证明其土地被征收。因此，本案上诉人与被上诉人颁发的左地字第（2016）004号《建设用地规划许可证》，不具有法律上的利害关系，其不具备行政诉讼原告的主体资格。上诉人在一审起诉状诉称因北环路改造征收其使用的土地，而在二审上诉状上诉理由称因城市棚户区改造征收其使用的土地，上诉人的上诉理由与原审起诉理由不一致。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
经审理查明，2016年4月4日，左云县城乡建设投资有限公司根据左云县城整体规划，北环路道路需要改造，对该项目向左云县住房保障和城乡建设管理局提出用地规划许可申请。2016年4月8日，左云县住房保障和城乡建设管理局向左云县城乡经济建设投资有限责任公司颁发了左地字（2016）004号《建设用地规划许可证》。用地项目名称北环路整体改造工程。用地位置左云县北环路。用地性质市政设施用地。用地面积为289.7亩，原用地84.37亩，新增用地205.33亩，全长4750米，红线宽40米。
另查明，魏某系左云县云兴镇村民,其所主张耕种多年的土地未经相关部门确权。魏某于2016年12月21日向左云县住房保障和城乡建设管理局邮寄了政府信息公开申请表，要求公开左云县棚户区和北环路改造工程建设项目。棚户区改造政策、改造规划、年度规划，拆迁许可证，施工许可证，选址意见书，建设用地规划许可证，建设工程规划许可证及其附件附图，规划详图（含规划红线）。2016年12月22日魏某向左云县国土资源局邮寄政府信息公开表，要求公开左云县棚户区改造项目和北环路改造工程建设项目土地审批手续。上述行政机关在收到魏某的信息公开表后，均未在法定期限内作出答复。于是，魏某于2016年6月6日将上述行政机关列为被告，分别向大同市城区人民法院提起行政诉讼。在审理过程中，左云县住房保障和城乡建设管理局于2017年7月6日作出答复，并于7月25日向魏某邮寄了答复函及山西省棚户区改造工程实施方案、建设工程施工许可证、建设工程规划许可证及其规划详图。左云县国土资源局于2017年9月15日作出答复，并于9月20日向魏某邮寄了《关于李福生等五人申请北环路工程和棚户区改造工程信息公开的回复》。魏某向山西省国土资源厅申请公开北环路改造工程建设项目土地审批手续和规划建设审批手续。山西省国土资源厅办公室于2017年1月3日作出晋国土资办函（2017）3号《关于公开政府有关信息的复函》，告知魏某申请的北环路改造工程建设项目的土地审批手续不存在。
本案争议的焦点是如何理解行政诉讼法规定的“利害关系”暨如何认定原告主体资格问题。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。对于原告资格《行政诉讼法》第二十五条第一款又进一步作出具体规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，被上诉人左云县住房保障和城乡建设管理局向左云县城乡经济建设投资有限公司颁发了左地字第（2016）004号《建设用地规划许可证》，魏某起诉请求撤销左地字第（2016）004号《建设用地规划许可证》，显然其不属于被诉行政行为的相对人。因此，魏某提起行政诉讼，就要具备“利害关系”。最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十二条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。魏某请求法院撤销左云县住房保障和城乡建设管理局左地字第（2016）004号《建设用地规划许可证》，明显不符合最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十二条前五项规定的条件。认定利害关系存在，一是原告主张的必须是权利或者类似权利的利益。二是权益归属于原告。三是权益损害实际存在而非主观臆想。四是原告主张的权益受到行政规范保护。本案中，魏某起诉时主张其所有的土地因左云县北环路改造工程建设项目需要被征收，左云县住房保障和城乡建设管理局在该项目未获取土地审批手续下违法颁发《建设用地规划许可证》，侵犯其合法权益，请求法院撤销该行政行为。但是魏某主张其所有的土地并未经过相关部门确权，而且魏某也未向法院提交其与被诉行政行为有利害关系的相应证据，仅以左云县北环路改造工程建设项目需要被征收且该项目未获取土地审批手续为由，请求法院撤销被诉行政行为，其显然与被诉行政行为没有法律上的利害关系，不符合最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十二条第（六）项的规定。综上，一审法院裁定驳回魏某的起诉正确。上诉人的上诉理由不能成立，上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 王 琴
审判员 李志钢
审判员 杨 彬
二〇一八年九月二十日
书记员 刘 涛