中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）最高法行申1867号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）张质兵，男，1967年12月7日出生，汉族，住辽宁省大连市金州区。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）辽宁省大连市金普新区管理委员会。住所地：辽宁省大连经济技术开发区金马路***号。
再审申请人张质兵因诉被申请人辽宁省大连市金普新区管理委员会（以下简称金普新区管委会）改变土地性质用途行为并行政赔偿一案，不服辽宁省高级人民法院（2016）辽行终290号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
大连市中级人民法院一审查明，1994年5月30日，大连市人民政府根据大金政土字（1994）20号《关于为金州区站前街道吴家村建汽车维修厂占地的请示》，作出大政地字（1994）35号《征（占）用土地批复》，准许金州区站前街道吴家村建汽车维修厂占用本村耕地0.4公顷。1995年8月3日，金州区站前街道办事处向吴家村民委员会作出大金站办字（1995）35号《关于变更金州吴家汽车维护厂法定代表人的批复》，同意将大连市金州区吴家汽车维护厂原法定代表人薛殿宏变更为张质兵。1997年12月19日，张质兵作为承租方与出租方金州区站前街道吴家村签订《土地租用合同》，租用拉河路北，小河南土地4000平方米，用于新建汽修厂，土地租用期限自1994年6月1日至2024年5月31日止。1998年4月1日，大连市金州区规划土地局向大连市金州区吴家汽车维护厂颁发金集建（98）字第0626001号《集体土地建设用地使用证》，其中载明土地使用者为大连市金州区吴家汽车维护厂，土地类别为工业，用地面积3795平方米。1998年7月10日，吴家汽车维护厂注销。2000年6月15日，大连市金州区站前街道吴家村民委员会（金州区吴家汽车维护厂）作为出让方与受让方张质兵签订《房屋买卖合同》，约定将原吴家村村办集体企业吴家汽车维护厂出售给原企业法人代表张质兵新办的私营企业金州德福汽车维护中心，其中包括原吴家汽车维护厂所有有效建筑物，房照号码为：大房执金字第98449号，第98450号，第2000001070号，第2000001071号，第2000001072号，合计建筑面积833.11平方米。2000年11月2日，上述房屋变更登记至张质兵名下。
另查，2004年1月20日，国务院向辽宁省人民政府作出国函（2004）9号《国务院关于大连市城市总体规划的批复》，原则同意修编后的《大连市城市总体规划》（2001年至2020年）。2016年6月3日，大连金普新区城乡建设局作出《关于德福装饰件厂办理相关手续的复函》，载明案涉张质兵占用的地块城市规划为非建设用地。张质兵不服，提起本案诉讼。
大连市中级人民法院一审裁定认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：一、原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；二、有明确的被告；三、有具体的诉讼请求和事实依据；四、属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
首先，关于张质兵的诉讼请求应如何确定的问题。张质兵在起诉状中载明的诉讼请求为确认金普新区管委会因无法律依据改变土地性质用途行政行为违法，该院于2016年8月3日对张质兵进行释明，张质兵进一步明确其诉讼请求为确认金普新区管委会将1994年批给其的0.4公顷耕地土地性质由建设用地变更为非建设用地违法，并且陈述根据大连金普新区城乡建设局《关于德福装饰件厂办理相关手续的复函》中该地块城市规划为非建设用地的表述可以证明涉案土地已被变更为非建设用地。据此，本案张质兵的诉讼请求可以理解为确认金普新区管委会在城市规划中将张质兵的建设用地变更为非建设用地的行为违法。
其次，关于张质兵是否具有原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，被诉的行政行为是城市规划中对土地用途的变更行为，张质兵不是案涉土地的所有权人，其依据《土地租用合同》使用该土地，案涉城市规划土地用途的变更行为并未改变土地利用现状，张质兵所主张的其无法办理新建厂房的房屋登记及房屋产权和土地使用权证无法变更为一体与本案被诉的行政行为无关，其不具有提起本案行政诉讼的主体资格。
再次，关于金普新区管理委员会是否是本案适格被告的问题。根据张质兵的诉讼请求，本案被诉的行政行为是城市规划行为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十四条规定，直辖市的城市总体规划由直辖市人民政府报国务院审批。省、自治区人民政府所在地的城市以及国务院确定的城市的总体规划，由省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批。其他城市的总体规划，由城市人民政府报省、自治区人民政府审批，金普新区管理委员会不是大连市城市规划的编制及审批主体，不是本案的适格被告。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定，裁定驳回张质兵的起诉。
张质兵不服，向辽宁省高级人民法院提起上诉。
辽宁省高级人民法院二审裁定认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，张质兵在一审中的诉讼请求经一审法院释明后，其明确为确认金普新区管委会改变土地性质用途行为违法，即将1994批给张质兵的0.4公顷的耕地土地性质由建设用地变更为非建设用地违法；赔偿张质兵的经济损失12882400元。张质兵对此提供的证据是金普新区城乡建设局、大连金州新区土地房屋局（代）2016年6月3日作出的《关于德福装饰件厂办理相关手续的复函》中所述，因该地块城市规划为非建设用地，因而无法办理土地征收后出让手续，该证据既不能证明金普新区管委会实施了将耕地土地性质由建设用地变更为非建设用地的行政行为，也不能证明其所诉的行政行为存在，且金普新区管委会在一审中对此予以否认并称城市规划并非属于金普新区管委会的工作职权范围。因此，张质兵对其所提的诉讼请求并没有提供合法有效的证据证明具有事实根据，一审法院裁定驳回张质兵的起诉符合上述法律规定。
张质兵在一审起诉状中提及两个问题，一是其所投资经营的大连市金州区德福装饰件厂所占用的土地被认定为非建设用地，致使其无法办理房屋产权证和土地使用权证变更为一体和新扩建的2000多平方米厂房的产权证的问题，办理房屋所有权证和土地使用权证是法律法规授权相应行政机关的工作职责，并非是金普新区管委会的法定职责，张质兵应当依法向具有相应法定职责的行政机关提出申请并主张权利。二是金普新区管委会擅自批复金州供电部门在张质兵厂房上空安全距离内架线、架塔的问题，因张质兵与电线、电塔的建设人、所有人及管理人因架线、架塔产生的纠纷，属平等民事主体之间发生的、以民事权利义务为内容的纠纷，可按照相关法律规定另行主张权利。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。
张质兵申请再审称：一、二审裁定认定事实不清，适用法律错误。本人合法取得案涉土地的使用权及所建房屋所有权，是本案适格原告。金普新区管委会侵害本人合法土地使用权，是本案适格被告。请求撤销一、二审裁定，依法再审本案，排除其厂房上空的高压线隐患，赔偿经济损失15333489元。
本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。本案中，张质兵诉请确认金普新区管委会将1994年批给其的0.4公顷耕地土地性质由建设用地变更为非建设用地行为违法并赔偿损失，其为此提供了金普新区城乡建设局2016年6月3日作出的《关于德福装饰件厂办理相关手续的复函》作为证据。该复函作出的主体并非金普新区管委会，内容亦不是针对案涉土地性质作出的处理决定，不能据此证明金普新区管委会曾作出变更案涉土地性质的行为。因此，张质兵的起诉没有事实根据，不符合法定起诉条件，一、二审裁定驳回起诉，并无不当。张质兵申请再审的理由不能成立，本院不予支持。
综上，张质兵的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：
驳回张质兵的再审申请。
审 判 长 袁晓磊
审 判 员 董 华
审 判 员 万 挺
二〇一八年七月三十日
法官助理 林 璐
书 记 员 战 成