广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤行终1414号
上诉人（原审原告）：东莞市国营同沙林场小洞村村民小组。住所地：广东省东莞市东城区莞长路***号新飞鹅小洞花园管理中心*楼。
诉讼代表人：骆国昭，男，1979年11月26日出生，汉族，住广东省东莞市。
诉讼代表人：赖庆欢，女，1976年5月28日出生，汉族，住广东省东莞市。
被上诉人（原审被告）：东莞市人民政府。住所地：广东省东莞市南城区鸿福路**号行政办事中心。
法定代表人：梁维东，市长。
委托代理人：杜灼尧、黄焕权，�系东莞市法制局工作人员。
被上诉人（原审被告）：东莞市东城街道办事处。住所地：广东省东莞市东城中心东城大道。
法定代表人：邵宏武，主任。
委托代理人：刘庭光，该办事处工作人员。
委托代理人：成文环，广东凯略律师事务所律师。
原审第三人：东莞市同沙生态旅游开发建设有限公司。住所地：广东省东莞市东城区市政综合楼*楼。
法定代表人：钟永强，总经理。
委托代理人：刘函秋、宋文，均系广东法仕律师事务所律师。
上诉人东莞市国营同沙林场小洞村村民小组（以下简称“小洞村村民小组”）因与被上诉人东莞市人民政府（以下简称“东莞市政府”）、东莞市东城街道办事处（以下简称“东城街道办”）、原审第三人东莞市同沙生态旅游开发建设有限公司（以下�称“同沙生态开发公司”）请求确认组织实施同沙生态公园建设项目的行为违法及行政赔偿纠纷一案，不服广东省东莞市中级人民法院(2015)东中法行初字第6号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2001年6月8日，东莞市政府下发东府办〔2001〕25号《关于开发建设同沙生态公园的通知》，决定“将同沙林场及同沙水库建设成为以体育休闲为主题的生态公园，总面积约17.6平方公里。同沙区域内村民、职工的安置及其生活出路等均由东城区负责。同沙区域内的所有开发建设项目要符合开发主题的要求，并报东莞市政府批准后方可实施。同沙区域内环境的清理整治、拆迁及开发建设所需资金，主要由东城区负责”。2001年10月22日，东莞市政府下发东府〔2001〕99号《关于印发同沙生态公园开发建设补偿�置方案的通知》，为将同沙建设成为以体育休闲为主题的生态公园，对同沙林场内的住宅区、村庄搬迁补偿工作事项进行了部署，选址莞长路边立新地段（即交通局对面的原洋安花园用地）建设搬迁安置小区，由东城区办事处负责统一建新型的公寓式住宅，用于安置同沙林场区域的村民搬迁户。2002年5月29日，东莞市东城外经发展总公司、东莞市创业发展总公司、东莞市东城区房地产开发公司、东莞市东城区实业发展总公司四家企业共同投资设立同沙生态开发公司，由同沙生态开发公司实施同沙生态公园项目。
另查明，原告提供《推举代表人决议》主张小洞村村民小组106名村民以小洞村村民小组名义提起本案诉讼，其提供小洞村村民小组出具的《证明》显示，该村现有分红村民211名。同沙生态开发公司在本案中提供该公司作为甲方、同沙林场小洞村骆沛权作为乙方的于2003年签订的《搬迁住房安置协议书》，以证明该公司通过该内容格式的协议书，与小洞村村民小组村民约定以向小洞村村民提供同沙安置小区房产为对价，获得小洞村村民原居住房屋及建筑物的处理权。该协议显示双方同意根据东府〔2001〕99号文件精神达成协议，乙方同意从小洞、新飞鹅村小组搬迁至同沙安置小区居住，乙方同意搬迁入住安置小区后将原居住房屋及其它建筑物交由甲方全权处理；该协议一式两份，甲、乙双方各持一份，具同等法律效力。此外，同沙生态开发公司还提交了新飞鹅林场村民邹晓花、陈广玲、李木根及小洞村村民骆国昭于2013年11月6日向东莞市人民政府提出的《土地违法举报书》，该四人在举报书中称2003年在政府的安排下，新飞鹅林场、小洞村大部分村民先后搬进新飞鹅小洞安置小区。小洞村村民小组在庭审中认为其村民�同沙生态开发公司之间的青苗补偿、“以房换房”协议是基于当时政府的强迫和欺骗而签订。
另查明，2006年7月1日，东莞市新飞鹅林场、小洞村村民小组申报其位于莞长路立新路段村民住宅命名为新飞鹅小洞花园，东莞市地名委员会办公室于2006年9月22日作出《关于东城街道新飞鹅小洞花园命名的批复》，同意该命名申请。
又查明，广东省国土资源厅于2014年5月19日针对李木根等村民的举报作出《关于东莞市同沙生态公园用地情况的告知书》，该告知书显示“东莞市政府下发东府办〔2001〕25号《关于开发建设同沙生态公园的通知》，决定兴建以体育、运动、休闲为主题的同沙生态公园，该生态公园涉及新飞鹅村、小洞村、同沙林场和同沙水库用地，其中新飞鹅村、小洞村辖区面积共约3600亩。该生态公园所涉及土地为统筹使用，土地用途仍为农用�，土地权属仍归村集体所有，不存在东莞市政府非法征收土地行为。该生态公园已于2006年正式对外免费开放，在原有生态环境的基础上，通过环境改造，打造出映翠湖、生态果园保护区等自然景观，是市民休闲的好去处。由于同沙生态公园规划范围内的大部分土地为生态保护区，园内的同沙水库是东莞市重要的饮用水源和农田灌溉水源，属水源重点保护区，需对位于同沙水库附近的新飞鹅村、小洞村进行整体搬迁。搬迁工作得到绝大部分村民支持，涉及的164户搬迁户中，有158户在搬迁协议上签名同意并先后搬进安置小区。安置区所涉及用地为土地置换，不存在非法征地行为。经实地了解，该生态公园涉及两村的3600亩土地中，除对部分机耕道路进行了修整外，其他土地未作建设，原有的农用地仍用于农业生产。因此，没有发现违法占地进行非农建设行为。由于新飞鹅村、小洞村未成立相应的农村集体经济组织，暂不具备将农村集体所有权证确认到集体经济组织的条件，因此，东城区办事处正积极组织民政、农业等部门引导两村做好成立理事会，报市农业局备案，办理组织机构代码证、确定法定代表人等事宜，以加快办理集体土地所有权登记。”
再查明，东莞市机构编制委员会于2015年5月20日作出东机编〔2015〕42号《关于进一步规范东城街道办事处机构名称和职能的通知》，对东莞市东城区办事处名称规范为东莞市东城街道办事处。
小洞村村民小组于2015年3月18日向原审法院提起本案诉讼，请求判令：一、确认东莞市政府、东城街道办组织实施同沙生态公园建设项目的具体行政行为违法；二、东莞市政府、东城街道办支付小洞村村民小组土地收益直接损失61197369.6元；三、立即清退同沙生态公园项目建设单位；四、本案诉讼费用由东莞市政府、东城街道办承担。
原审法院认为：虽然小洞村村民小组认为同沙生态开发公司提供的《搬迁住房安置协议书》不足以证明其村民均与该公司签订了相同内容的协议书，但小洞村村民小组在确认其村民与同沙生态开发公司签订了“以房换房”协议的情况下，并未提供其村民与同沙生态开发公司签订协议的具体内容。实际上其大部分村民已搬进新飞鹅小洞花园居住多年，故对同沙生态开发公司主张其与小洞村村民小组村民达成通过向小洞村村民提供安置房以获得小洞村村民原居住房屋及建筑物处理权的约定，应予采信。此外，小洞村村民小组在庭审中称签订“以房换房”协议是基于政府的影响，其村民在《土地违法举报书》中亦陈述新飞鹅林场、小洞村大部分村民于2003年在政府的安排下先后搬进新飞鹅小洞安置小区的。结�以上事实可知，小洞村村民小组在2003年应当知道由当地政府组织开发建设同沙生态公园的事实。然而，小洞村村民小组在长达10多年后于2015年才向原审法院提起本案诉讼，请求确认被告东莞市政府、东城街道办组织开发建设同沙生态公园的具体行政行为违法并附带提出的相应诉讼请求，明显已超过《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”规定的起诉期限，对其起诉，依法应予以驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项的规定，裁定：驳回原告小洞村村民小组的起诉。
上诉人小洞村村民小组不服一审裁定，向本院提起上诉称：关于开发建设同沙生态公园的文件东府办[2001]25号《关于开发建设同沙生态公园的通知》和东府[2001]99号《关于印发同沙生态公园开发建设补偿安置方案的通知》，村民在签订房屋协议时没有见过该文件，更不知道该文件的具体内容。另外，在东莞市新飞鹅林场诉东莞市人民政府和东莞市街道办一案一审庭审中，东莞市政府和东城街道办也承认这两份文件未对外公开、仅在内部流转。两件事情相互印证，足以证实上诉人无从知晓这两份文件。而一审以大部分村民已经搬进新飞鹅小洞花园居住多年来推定该村村民应当知道当地政府组织开发建设同沙生态公园的事实，这种推定是不准确的，其不当免除了行政机关的公示义务。上诉人是在2014年5月、6月新飞鹅林场去东莞市档案局查询取得这两份文件后才知晓有这两份文件的存在。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，从2014年小洞村村民开始知晓东府办[2001]25号《关于开发建设同沙生态公园的通知》和东府[2001]99号《关于印发同沙生态公园开发建设补偿安置方案的通知》开始起算，2015年向一审法院提起行政诉讼并未超过二十年诉讼时效。综上，一审认定事实错误，适用法律、法规错误，请求撤销原审裁定，并依法改判，由被上诉人承担本案全部诉讼费。
被上诉人东莞市政府二审答辩称：东莞市政府于2001年印发了东府办［2001］25号《关于开发建设同沙生态公园的通知》和东府［2001］99号《关于印发同沙生态公园开发建设补偿安置方案的通知》，规划部署同沙生态公园的建设工作。根据上诉人及其成员与同沙生态开发公司签订的�迁住房安置协议书、领取青苗补偿款的记录以及上诉人及其成员已于2003年搬迁至安置小区的事实，上诉人及其成员最迟于2003年已知道东莞市政府规划部署同沙生态公园的行为。小洞村村民小组提起本案诉讼时已明显超过二年的起诉期限，其上诉提出本案起诉期限应从2014年开始计算及本案应当适用二十年最长起诉期限的主张，均缺乏事实和法律依据。原审法院认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。请求二审法院依法驳回上诉，维持原审裁定。
被上诉人东城街道办二审答辩称：上诉人早在2003年已经与同沙生态开发公司签订安置补偿协议，并实际取得相关的补偿。因此上诉人早在2003年已经清楚知悉开发建设同沙生态公园项目的事实。上诉人主张本案的诉讼时效应当自其到东莞市档案馆查询东府办［2001］25号《关于开发建设同沙生态公园的通知》和东府�2001］99号《关于印发同沙生态公园开发建设补偿安置方案的通知》文件时起算，缺乏事实及法律依据。同沙生态公园项目的建设不存在任何违法行为，上诉人主张的经济损失没有任何事实和法律依据。原审法院认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。请求二审法院依法驳回上诉，维持原审裁定。
原审第三人同沙生态开发公司二审期间未提交书面答辩意见。
经审查，原审法院审理查明的事实属实，本院依法予以确认。
本院另查明：东府［2001］99号《关于印发同沙生态公园开发建设补偿安置方案的通知》中的《同沙生态公园内村庄村民住房搬迁安置方案》内容包括：“……二、安置搬迁住户的对象，必须是同沙林场的小洞、新飞鹅村小组的村民（以2001年7月3日前迁入户口为准）。……”
再查明：同沙生态开发公司提供的该公�作为甲方、同沙林场小洞村骆沛权作为乙方于2003年签订的《搬迁住房安置协议书》记载：“根据市委、市政府决定，为加速我市城市建设步伐，将我市建设成为一个现代化的城市，市政府决定把同沙开发建设成为以体育休闲为主题的生态公园。乙方住房正好在同沙生态公园规划建设范围内，为保证同沙生态公园规划建设顺利实施，根据东府［2001］99号文件精神，经双方协商，达成协议如下：一、乙方同意从小洞、新飞鹅村小组搬迁到同沙安置小区居住。……二、乙方同意搬迁入住安置小区后将原居住房屋及其它建筑物交由甲方全权处理。……七、本协议一式两份，甲、乙双方各持一份，具同等法律效力，东城区办事处作见证单位。”关于东莞市新飞鹅林场诉东莞市政府、东城街道办组织实施同沙生态公园建设项目的行为违法及要求行政赔偿纠纷一案，（2016）粤19行初39号及（2017）粤行终1413号《行政裁定书》查明“庭审中新飞鹅林场确认其大部分村民在2003年、2004年与同沙生态开发公司签订了搬迁住房安置协议书后，陆续搬进了位于莞长路边立新地段的新飞鹅小洞花园，但仍有少部分村民因房屋置换不合理未签订协议。新飞鹅林场确认98%村民签订的是同沙生态开发公司提供的该公司作为甲方、同沙林场小洞村骆沛权作为乙方的协议版本。”
本院认为，虽然小洞村村民小组认为同沙生态开发公司提供的该公司作为甲方、同沙林场小洞村骆沛权作为乙方于2003年签订的《搬迁住房安置协议书》不足以证明其村民均与该公司签订了相同内容的协议书，但小洞村村民小组在确认其村民与同沙生态开发公司签订了“以房换房”协议的情况下，并未提供其村民与同沙生态开发公司签订协议的具体内容。实际上其大部分村民�搬进新飞鹅小洞花园居住多年，再结合东府［2001］99号《关于印发同沙生态公园开发建设补偿安置方案的通知》中的《同沙生态公园内村庄村民住房搬迁安置方案》统一将小洞、新飞鹅村小组的村民作为安置搬迁住户的对象，安置于莞长路边立新地段的搬迁安置小区即新飞鹅小洞花园，以及另案中新飞鹅林场确认其98%村民签订的是同沙生态开发公司提供的其与骆沛权签订的《搬迁住房安置协议书》版本的相关事实，故对同沙生态开发公司主张其与小洞村村民小组村民达成通过向小洞村村民提供安置房以获得小洞村村民原居住房屋及建筑物处理权的约定，原审法院予以采信，并无不当。《搬迁住房安置协议书》明确记载了东莞市政府决定将同沙建设成为以体育休闲为主题的生态公园，小洞、新飞鹅村小组村民住房因位于同沙生态公园规划建设范围内需要搬迁的内�，亦记载了根据东府［2001］99号文件精神，小洞、新飞鹅村小组村民同意搬迁到同沙安置小区居住，并将原居住房屋及其它建筑物交由同沙生态开发公司全权处理的内容。并且，小洞村村民小组在原审庭审中称签订“以房换房”协议是基于政府的影响，其村民在《土地违法举报书》中亦陈述新飞鹅林场、小洞村大部分村民于2003年在政府的安排下先后搬进新飞鹅小洞安置小区。结合以上事实，可认定小洞村村民小组于2003年应当知道由东莞市政府组织开发建设同沙生态公园的事实。依照小洞村村民小组起诉时施行的最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款关于“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年”的规定，小洞村村民小组于2015年3月18日起诉请求确认东莞市政府、东城街道办组织开发建设同沙生态公园的具体行政行为违法并附带请求行政赔偿等，明显超过了上述规定的二年起诉期限，且没有正当理由，原审法院裁定驳回小洞村村民小组的起诉，并无不当，本院依法予以维持。小洞村村民小组主张原审裁定认定事实不清，适用法律、法规错误等，上诉请求撤销原审裁定，因缺乏事实根据和法律依据，上诉理由不成立，本院不予采纳。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原审裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 徐曾沧
审判员 黄伟明
审判员 罗 燕
二〇一八年六月二十一日
书记员 郑丽云