江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）通中行终字第00400号
上诉人（原审原告）朱小山。
上诉人（原审原告）陈建平。
上诉人（原审第三人）张圣平。
上诉人（原审第三人）张圣兵。
被上诉人（原审被告）海门市海永乡人民政府，住所地海门市海永乡海长路68号。
法定代表人俞军，乡长。
委托代理人陈文平，海门市海永乡人民政府乡长助理。
委托代理人施桦，江苏东洲律师事务所律师。
上诉人朱小山、陈建平、张圣平、张圣兵因与被上诉人海门市海永乡人民政府（以下简称海永乡政府）要求给付行政补偿一案，不服南通市港闸区人民法院（2015）港行初字第00197号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年8月31日立案后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。
原审认定，1996年1月5日，江苏省人民政府作出苏政发（1996）5号《省政府关于加快沿海滩涂开发的通知》，鼓励沿海滩涂开发，同时明确对于开发滩涂的企业，从发放土地使用证之日起，免缴国有土地使用费10年等优惠政策。同年1月30日，海永乡政府向海门市人民政府提出《关于永隆沙北沿复垦开发的请示》，申请对永隆沙北沿鸽龙港闸至上海市崇明县交界东西长1500米，南北长50米至100米不等区域滩涂进行开发利用，所需资金自行解决，风险自负。同年2月2日，海门市人民政府领导批示同意。1996年，朱小山、陈建平、张圣平、张圣兵共同出资在鸽龙港闸西围垦滩涂共计85.5亩。围垦滩涂时明确由围垦当事人划出10亩围垦的滩涂归海门市财政局芦滩管理所，作为芦苇损失的补偿。
2004年因社会经济发展需要，政府对案涉区域的滩涂收回管理。2010年9月27日，海永乡政府向海门市人民政府提出《关于将海永乡长江大堤外滩涂地配套海永项目的请示》，要求对海永乡达标江堤外的所有滩涂地由海门市财政局芦滩管理所划归海永乡政府管理。2011年1月1日，海门市财政局芦滩管理所与海永乡政府签订一份《滩涂委托管理协议》，约定自2011年5月1日起，海永乡堤外滩涂委托海永乡政府负责管理，原由海门市财政局芦滩管理所与有关单位签订的承包协议，自移交之日起由海永乡政府行使权利和义务，海永乡政府上交海门市财政局芦滩管理所管理费88万元等内容。2012年，朱小山等人就被收回的滩涂向海永乡政府提出补偿要求。同年4月20日，海永乡政府与朱小山、陈建平达成补偿处理意见，即《关于朱小山等人要求“乡政府对1996年参与围垦土地的部分村民给予相应的围垦补贴”一事的最终处理意见》，该处理意见明确海永乡政府以每亩800元的标准一次性补偿朱小山、陈建平68400元。同时明确，该处理意见为最终处理意见，签字后不得反悔，不得提出其他要求；当年参与围垦人员的组成、围垦面积的核定以及处理意见生效后产生的可能后果，由朱小山、陈建平负责。上述处理意见签字后，海永乡政府向朱小山、陈建平等人支付了补偿款。张圣平、张圣兵亦按照围垦滩涂的面积分得该补偿款。
2015年2月26日，朱小山、陈建平、张圣平、张圣兵向海永乡政府提出申请，要求海永乡政府补偿2007年至2013年共7年的围垦补偿费。3月26日，海永乡政府作出《关于朱小山等要求支付鸽龙港西土地赔偿款的答复意见书》，答复朱小山等人提出的问题在2012年4月20日已处理完毕，且签字认可，该事项海永乡政府不再重新处理。朱小山、陈建平、张圣平、张圣兵不服，向原审法院提起诉讼，请求判令海永乡政府给付2007年至2013年的土地补偿款239400元。
原审法院认为，根据当事人诉辩意见及当庭陈述，本案的争议焦点是朱小山、陈建平、张圣平、张圣兵的主张是否有事实根据和法律依据。
《中华人民共和国土地管理法》第二条第一款规定，中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。第八条规定，城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。第四十条规定，开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（四）项规定，依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地，属于全民所有即国家所有。第十七条第二款规定，在土地利用总体规划确定的土地开垦区内，开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，应当向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出申请，报有批准权的人民政府批准。第十七条第四款规定，开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业或者渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用，使用期限最长不得超过50年。从以上规定可以看出，滩涂资源除法律规定属于集体所有的以外都属于全民所有即国家所有，滩涂资源经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用。本案中，苏政发（1996）5号《省政府关于加快沿海滩涂开发的通知》明确对于开发滩涂的企业，从发放土地使用证之日起，免缴国有土地使用费10年等优惠政策。海永乡政府亦按该文件执行，对于围垦滩涂的企业或者个人给予无偿使用10年的优惠政策。朱小山、陈建平、张圣平、张圣兵1996年出资围垦了85.5亩滩涂的事实，海永乡政府不持异议。朱小山、陈建平、张圣平、张圣兵对于海永乡政府已经补偿2004年至2006年未无偿使用土地期间的费用68400元亦认可。虽然按照相关政策围垦滩涂的当事人有权无偿使用10年所围垦的土地，但无偿使用期届满后，围垦当事人不再享有土地使用权利，该土地的权属归国家所有，围垦当事人需要继续使用该土地的应当按照法律规定或者合同约定获取土地使用权。朱小山、陈建平、张圣平、张圣兵在2004年政府收回滩涂之后，即不再享有该土地的使用权，鉴于距无偿使用10年的期限尚有2年未届满，2012年4月20日，海永乡政府与朱小山等人达成补偿协议，且已经实际履行，已经充分保障了围垦当事人的权益，也符合相关政策的规定。朱小山、陈建平、张圣平、张圣兵对此没有异议，亦当庭承认实际分得该补偿款。在滩涂使用权收归政府之后，朱小山、陈建平、张圣平、张圣兵再要求海永乡政府补偿2007年至2013年间的围垦补偿费缺乏事实基础，亦没有法律和政策依据。
至于朱小山、陈建平、张圣平、张圣兵提出海永乡政府按照400元／亩／年的标准补偿了2013年至2027年间的围垦补偿，亦应当参照该标准补偿2007年至2013年的问题。海永乡政府陈述系因为星岛种猪场租用了永西地块滩涂的使用期限至2027年，星岛种猪场按此标准的补偿行为系商业开发补偿行为，海永乡政府仅为了化解矛盾、构建和谐社会而参照该标准给予了朱小山、陈建平、张圣平、张圣兵补偿。该补偿行为系海永乡政府与朱小山、陈建平、张圣平、张圣兵等人协商一致的结果，法院不加干涉，但这并不意味着该补偿就完全符合法律规定或者政策规定。朱小山、陈建平、张圣平、张圣兵要求海永乡政府按此标准给予补偿2007年至2013年围垦补偿款则缺乏法律依据和政策依据。更何况星岛种猪场的补偿标准并非法律规定的标准，也非海永乡政府作出补偿的政策依据。
综上，海永乡政府对朱小山、陈建平等围垦的滩涂在收回管理之后对无偿使用10年中未使用的2年已经作出了相应的补偿，符合相关的政策规定，充分保障了朱小山、陈建平、张圣平、张圣兵的合法权益。朱小山、陈建平、张圣平、张圣兵要求给予2007年至2013年间的围垦补偿缺乏法律依据和政策依据，不予支持。原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回朱小山、陈建平、张圣平、张圣兵的诉讼请求。
上诉人朱小山、陈建平、张圣平、张圣兵不服上诉称，四上诉人于1996年共同出资围垦滩涂85.5亩。该滩涂在2004年被海永乡政府收回后，海永乡政府仅给付了2004年至2006年和2013年至2027年的围垦补偿费。海永乡政府应当参照其对俞某等人的补偿，给付四上诉人2007年至2013年期间的补偿款。原审判决驳回朱小山、陈建平、张圣平、张圣兵的诉讼请求不当，请求二审依法撤销原审判决，判令海永乡政府给付239400元补偿费。
被上诉人海永乡政府辩称，根据省政府的相关文件规定，围垦后的滩涂由围垦当事人无偿使用十年。2004年海永乡政府收回了朱小山、陈建平、张圣平、张圣兵四人共同围垦的滩涂。因其四人无偿使用期尚未届满，海永乡政府对所差的2年期限的土地使用权给予了补偿。双方就补偿事项已经达成协议并已全部履行。双方协议中明确约定了该补偿为一次性补偿。朱小山、陈建平、张圣平、张圣兵四人再行要求补偿缺乏事实和法律依据。至于2013年至2027年的补偿事项，是有关单位基于钝化矛盾考虑自愿给付的款项，海永乡政府不具有给付四上诉人其他款项的法定义务。四上诉人的上诉理由不能成立，请求二审依法判决驳回上诉，维持原判。
上诉人朱小山、陈建平、张圣平、张圣兵提起上诉后，原审法院已将双方当事人在原审中提供的证据随案移送本院。
本院经审查，对原审认定的事实和采信的证据予以确认。
本院认为，要求行政机关给付行政补偿应当有法定或约定的依据。本案上诉人按照江苏省人民政府苏政发（1996）5号《省政府关于加快沿海滩涂开发的通知》的规定围垦、开发滩涂，有权享受该文件规定无偿使用围垦土地10年的待遇。因上诉人无偿使用期限尚未届满，海永乡政府提前收回土地使用权，负有对尚未届满的期限进行补偿的义务。海永乡政府在2012年已经就其提前收回土地使用权的补偿问题，与朱小山等人达成一致意见，对尚未届满的2年的土地使用权，补偿朱小山等人68400元。在该补偿已经履行完毕之后，双方关于提前收回土地使用权的补偿争议应视为处理结束，双方对此事项的权利义务终结。朱小山、陈建平、张圣平、张圣兵基于围垦的事实，再行要求对所围垦的土地进行补偿，缺乏事实和法律依据。原审裁判驳回其诉讼请求并无不当。
需要指出的是，尽管海永乡政府在对收回土地使用权问题的补偿结束后，基于各种因素又给予四上诉人2013年至2027年的补偿，但该补偿不是法定补偿，不能作为本院判令海永乡政府再行给予补偿的依据。海永乡政府对于案外人俞某等人的补偿，因与本案上诉人被收回土地的时点不同，与本案不具有关联性，上诉人提出的应按俞某的标准和年限进行补偿的主张，本院不予采信。上诉人与海永乡政府就补偿事项达成协议时，并未提出2007年至2013年的补偿诉求，其在相关补偿款项已经履行完毕之后，再行提出上述要求，亦有违诚信原则。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采信。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人朱小山、陈建平、张圣平、张圣兵负担。
本判决为终审判决。
审判长 顾春晖
审判员 谭松平
审判员 郁 娟
二〇一五年十一月二十四日
书记员 吴 迪
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；