辽宁省瓦房店市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）辽0281行初63号
原告：荆智礼，男。
委托代理人：刘红旗，系辽宁碧海律师事务所律师。
被告：大连市国土资源和房屋局长兴岛国土资源分局，所在地大连长兴岛经济区长兴路600号。
法定代表人：邹君武，系该局局长。
委托代理人：何军，系该局工作人员。
委托代理人：颜世鹏，系辽宁槐城律师事务所律师。
原告荆智礼诉大连市国土资源和房屋局长兴岛国土资源分局国土资源行政处罚一案，于2017年4月12日向本院提起诉讼。本院于当日立案后，于2017年4月20日向被告大连市国土资源和房屋局长兴岛国土资源分局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年7月11日公开开庭审理了本案。原告荆智礼及委托代理人刘红旗，被告大连市国土资源和房屋局长兴岛国土资源分局委托代理人何军、颜世鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年10月13日，被告大连市国土资源和房屋局长兴岛国土资源分局对原告荆智礼作出大国土资监（长）罚决字[2016]第013号国土资源行政处罚决定书，认定的基本事实是：原告荆智礼在未办理任何用地手续的情况下，于2014年7月开工进行水塘项目建设，该项目占用基本农田面积为365平方米。原告荆智礼未经国土资源行政主管部门批准，破坏耕地的行为，违反了《基本农田保护条例》第十七条第二款的规定。根据《基本农田保护条例》第三十三条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条规定，对原告荆智礼作出如下行�处罚：1.责令对非法破坏的365平方米基本农田恢复原种植条件；2.对非法占用的365平方米基本农田处于基本农田开垦费的两倍罚款，合计为：65700元。
原告荆智礼诉称，被告于2016年10月13日对原告作出大国土资监（长）罚告字[2016]第013号国土资源行政处罚决定书，认为原告2014年7月使用365平方米土地进行水塘项目建设，占用了基本农田，破坏了耕地，同时责令原告对非法破坏的365平方米基本农田恢复原种植条件，对非法占用的365平方米基本农田处以基本农田开垦费的两倍罚款，合计65700元。该行政处罚决定认定事实错误，适用法律不当，处罚畸重，且已过行政处罚的两年期限。理由如下：1.案涉地块属于交流岛街道办事处前哨村集体所有，是70年代修建北甸水库原址上的一块荒地，是一个早已废弃的枯水方塘，一直属于未利用地。2014�春，原告经前哨村同意，投入人力物力将荒废的枯水方塘改造成了水塘。行政处罚决定认定该地块为耕地甚至是基本农田与事实不符；2.2014年春，原告改造枯水方塘时，案涉地块不是耕地，更不是基本农田，适用《基本农田保护条例》第三十三条、《土地管理法》第七十四条以及《土地管理法实施条例》第四十条等有关基本农田或耕地的保护规定，对原告进行处罚属于适用法律不当；原告改造水塘的行为发生于2014年春，而被告立案时间是2016年9月6日，已超过2年，按照《大连市国土资源和房屋局行使行政处罚自由裁量权基准制度》第八条（二），违法行为在两年内未被发现的，依法不予行政处罚；3.根据大连市人民政府办公厅《2016年大连市涉企行政事业性收费目录清单》第25项，耕地的复垦费为45元/平方米，基本农田复垦费为90元/平方米，行政处罚决定以高档且按2倍顶限处罚，使用标准不当，属畸重。综上，请求法院依法撤销被告作出的大国土资监（长）罚决字[2016]第013号国土资源行政处罚决定书。
原告向本院提供如下证据：证据1.土地所有人长兴岛经济区交流岛街道办事处前哨村民委员会于2017年3月9日为原告出具的情况说明，证明原告建设水库所占用的土地为荒地，并非被告所认定的基本农田；证据2.土地登记台帐，证明在原告建设水库的四个方位中只有一块属于耕地，耕地承包人为孙希梅，其他地区不是耕地，也不是基本农田；证据3.证人孙作付、任平、高爱民证人证言，证明原告修建的水库是在原荒废的水库基础上用石头砌成的新水库，其水库的规模与原水库范围一致，同时证明原告修建水库没有占用周边任何农户的耕地，周边农户所承包的耕地没有竖立基本农田标志，作为原告没�占用也不清楚周边存在基本农田。
被告大连市国土资源和房屋局长兴岛国土资源分局辩称，1.被告作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确实充分。经过被告的调查，原告系在未办理任何用地手续的情况下，自行开工进行水塘项目建设，该项目占用基本农田面积为365平方米。被告调查的上述事实，有询问笔录、勘验笔录、勘测图、地籍规划审核表等材料予以证实。2.行政处罚决定适用法律正确。原告违反规定，自行占用基本农田，其行为已经违反了《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《基本农田保护条例》等有关基本农田的保护性规定。除此之外，按照《土地管理法》的相关规定，违法占用基本农田的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款，被告有权给予原告行政处罚。3.被告给予原告的行政处罚并未超过行政处罚追诉时效。按照《最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复的通知》的规定，对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态。原告占用基本农田的行为始终处于继续状态，被告给予处罚并未超过时效。4.按照《土地管理法实施条例》的规定，非法占用耕地需处以罚款的，罚款额为耕地开垦费的2倍以下。被告以基本农田开垦费作为处罚标准并按2倍以下予以处罚，并无不当。综上，原告的诉讼请求无事实和法律依据，故请求驳回原告荆智礼的诉讼请求。
被告向本院提供如下作出行政行为的证据、依据：
事实证据：证据1.违法线索登记表，证明2016年9月通过群众举报发现原告在交流岛街道前哨村进行了涉嫌非法�坏耕地的建设；证据2.违法案件立案呈批表，证明发现违法线索被告依法履行立案的手续；证据3.责令停止国土资源违法行为通知书及送达回证，证明被告依法责令原告停止违法行为，原告签收；证据4.被告对原告作出询问笔录，证明被告的执法人员对原告依法进行询问，并制作询问笔录，证明原告于2014年7月开始进行项目建设，未办理合法用地手续；证据5.国土资源现场勘测笔录，证明原告项目占地类型及面积为365平方米；证据6.现场照片，该照片于2016年9月拍摄，证明原告违法占地进行项目建设的事实；证据7.勘测图及测绘公司的资质文件，证明被告委托具备测绘资质的大连九成测绘有限公司就原告占用土地的区域进行了测绘，测绘结果显示占地面积365平方米，全部为农用地；证据8.地籍规划审核表及说明，证明地籍证明表和规划证明表实际是地籍规划审核表，原告占地是集体土地，均为基本农田，原告占地行为不符合规划；证据9.地籍规划部门的证明文件，证明经地籍规划部门认定，原告所占全部土地均不符合规划，且均为基本农田；证据10.土地利用现状分幅图，证明原告占用土地进行项目建设不符合土地利用规划，所占土地均为基本农田；证据11.瓦房店市第二次土地调查成果（农村土地调查）验收意见，证明认定原告侵占基本农田的数据是基于2011年全国土地调查作出；证据12.国土资源违法案件调查报告，证明立案调查结束后依法制作了国土资源违法案件报告；证据13.案件集体讨论笔录，证明被告经过集体讨论认定原告存在违法占用基本农田的事实，依法应当给予行政处罚。
程序证据：证据1.何军、赵方涛执法证及关于印发大连市国土资源执法监察体系调整工作方案的通知，证明何军、�方涛具有执法资质，长兴岛国土分局具有执法权；证据2.违法线索登记表，证明被告通过群众举报发现原告违法行为；证据3.违法案件立案呈批表，证明被告发现违法线索后依法履行立案前的手续；证据4.责令停止违法行为通知书及送达回证，证明被告依法作出责令原告停止违法行为的决定，原告进行签收；证据5.询问笔录，证明执法人员依法对原告履行了询问程序，并制作笔录，原告签字认可；证据6.国土资源现场勘测笔录，证明被告对原告违法占地面积进行了勘测认定；证据7.现场照片，证明被告对原告违法建设事实进行拍照取证；证据8.勘测图及九成公司的资质文件，证明被告委托具备测绘资质的九成测绘公司对原告占地区域进行测绘，结果是原告非法占地面积为365平方米，类别为农用地；证据9.地籍规划审核表及说明，证明土地规划行政部门经过认定原告占用�地365平方米为基本农田；证据10.地籍规划部门的证明文件，证明同证据9；证据11.土地运用现状分幅图，证明被告通过将测绘公司测出的坐标录入系统，经过比对，依法认定原告占用了365平方米基本农田；证据12.土地资源违法案件调查报告，证明立案调查结束后执法人员依法制作了调查报告；证据13.案件集体讨论笔录，证明被告在给予原告行政处罚决定前，对原告是否存在违法事实经过集体讨论；证据14.拟处罚告知书及送达回证，证明被告在作出行政处罚前履行了告知程序，包括听取陈述、申辩及听证的权利，原告于2016年9月28日本人签收；证据15.行政处罚决定书及送达回证，证明2016年10月13日被告正式对原告作出行政处罚决定，原告于2016年10月13日签收，被告在作出行政处罚决定时告知原告复议和诉讼的权利。
经庭审质证，被告对原告提供的证据提出如下质证意见:证据1、证据2的形式上的真实性没有异议，对证明内容有异议，根据土地管理法第5条规定，县级以上地方人民政府土地管理部门主管本行政区域内的土地管理工作，对土地性质的认定管理处罚均由土地行政管理部门进行认定，村委会无权对土地性质进行认定和说明。该认定和说明不具有法律效力。根据被告提供的证据11，该份证据的第2页认定，对瓦房店市包含交流岛地区基本农田资料齐全，数据库基本农田地块一致，基本农田地块标号符合要求，调查报告内容完整，保护措施合理，数据表格完整。被告认为，被告对原告占用基本农田的认定是按照国家关于对土地行政处罚的规定通过四至坐标，经过验收的基本农田进行比对，数据库内容均无异议的情况下，被告认为，村委会的认定不具有法律效力，也不能代替土地行政管理部门进行的认定。因此被告认为原告提供的证据1、证据2不能证明原告系合法进行水塘的建设；对证据3，认为三位村民依法并非认定土地性质的主体，由其作出土地性质的认定不具备法律效力。原告在三位证人所在的前哨村承包土地并且交纳承包金，三位证人均使用原告水库的水进行灌溉，实际上三位证人与原告存在利害关系，证人证言依法不应被采纳。
原告对被告提供的事实证据提出如下质证意见：证据1、2真实性没有异议，但不能证明原告存在违法事实。证据3出具时间是2016年9月20日，按照被告执法程序，违法行为通知书应当在立案后下达，该证明不能证明原告的主张。证据4内容真实性有异议，制作时间是2016年9月6日15时至16时，从被告提交办案人询问王治国、孙作副、张学安的笔录可以看出，两名办案人何军、赵方涛在同一个时间内�别询问了不同的证人和原告，因此该笔录涉嫌作假。被告主张的事实以原告的询问笔录作为处罚依据没有依据，原告在该笔录中并未承认其占用耕地的事实，其在建设的水库是原水库的基础上进行整理。证据5真实性有异议，原告认为这个勘测笔录是无效的，勘测笔录中的办案人员何军、赵方涛，并非专业的测绘人员，没有技术能力测出原告占用了365平方米的基本农田，按照被告的违法查处案件工作规程的要求，现场勘测应当由勘测人员来进行勘测，并为勘测结果予以签名。证据6真实性没有异议，但不能证明被告的主张。证据7被告主张委托大连九成测绘有限公司出具的测绘成果结论，但按照法律规定，测绘成果应当由有资质的测绘人员亲笔签名，这份证据也不能证明被告的主张。这份证据证明原告占用的土地属于一般耕地，并非基本农田。证据8是无效证据，表中明确要求需要附勘测定界图，并标明四至的位置。证据9真实性有异议，该证据与被告委托的测绘部门的测绘结论存在矛盾。证据10有异议，与本案没有关联性，是被告单方制作，并未到现场进行勘测确认。证据11没有异议。证据12、证据13均是被告内部单方制作，不能证明案件事实。
原告对被告提供的程序证据质证如下：证据1、2、3、4的真实性没有异议。证据5、6、7、8、9、10、11、12、13、14、15质证意见同事实部分的质证意见。补充：被告提交的九成公司的测绘报告不具备测绘报告的法定形式要件，被告没有提交委托书、测绘时间、测绘人员签名的报告。
本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1-3可以作为本案证据使用，但不能证明所要证明的问题；被告提供的事实证据1-13及程序证据1-15符合�据的真实性、合法性、关联性三性原则，可以作为本案认定事实的证据，本院予以采信。
经审理查明，2016年10月13日，被告大连市国土资源和房屋局长兴岛国土资源分局对原告荆智礼作出大国土资监（长）罚决字[2016]第013号国土资源行政处罚决定书，认定的基本事实是：原告荆智礼在未办理任何用地手续的情况下，于2014年7月开工进行水塘项目建设，该项目占用基本农田面积为365平方米。原告荆智礼未经国土资源行政主管部门批准，破坏耕地的行为，违反了《基本农田保护条例》第十七条第二款的规定。根据《基本农田保护条例》第三十三条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条规定，对原告荆智礼作出如下行政处罚：1.责令对非法破坏的365平方米基本农田恢复原种植条件；2.对非法占用的365平方米基本农田处于基本�田开垦费的两倍罚款，合计为：65700元。原告不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，《国土资源行政处罚办法》（国土资源部令第60号）第二条规定，“县级以上国土资源主管部门依照法定职权和程序，对自然人、法人或者其他组织违反国土资源管理法律法规的行为实施行政处罚，适用本办法”。依据以上法律规定，被告具有对违反国土资源管理法律法规的行为进行行政处罚的职权。《基本农田保护条例》第十七条规定，“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田活动。禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”根据本院庭审质证并采信的证据，可以确定案涉土地系基�农田。本案原告在未取得批准的情况下擅自建设水塘，造成了破坏基本农田的后果，违法了国土资源管理的法律法规规定。《基本农田保护条例》第三十三条规定，“违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下罚款……”。依据上述规定，被告对原告处以基本农田开垦费2倍罚款并无不当。
关于原告违法行为的追诉时效问题。《最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复的通知》答复如下，“对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算；破坏耕地的违法行为是否具有连续或继续状态，应根据案件的具体情况区别对待。”本案原告主张其进行水塘建设的时间为2014年春天，但该水塘的违法占地状态一直持续至今，未恢复原状，故对原告行政处罚的追诉时效，应从违法行为终了之日起计算。被告对原告作出行政处罚未超过追诉时效。综上，被告对原告作出的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处罚适当，原告提供的证据不足以证实其诉讼主张，故对原告请求撤销被告对其作出的行政处罚决定，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决如下:
驳回原告荆智礼的诉讼�求。
案件受理费50元，由原告荆智礼承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省大连市中级人民法院。
审 判 长 李玲
审 判 员 张娜
人民陪审员 姜英
二〇一七年七月十七日
书 记 员 回莉