陕西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）陕行终573号
上诉人（原审原告）：梁琪，男，汉族,1966年6月5日出生，住陕西省商洛市商州区西街**号。
被上诉人（原审被告）：商洛市商州区人民政府。住所地：陕西省商洛市商州区南街**号。
法定代表人：李旭光，该区区长。
委托代理人：谢锋涛，商洛市商州区西街拆迁安置办公室干部。
委托代理人：苏明进，陕西西宇律师事务所律师。
上诉人梁琪因诉被上诉人商洛市商州区人民政府（以下简称商州区政府）履行征收补偿安置协议一案，不服商洛市中级人民法院（2017）陕10行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年11月1日公开开庭审理了本案。上诉人梁琪，被上诉人商州区政府的委托代理人谢锋涛、苏明进到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明：2013年4月19日，原告梁琪与被告成立的商州区西街片区旧城改建房屋征收办公室（以下简称旧城改建办）经协商签订了第1076号《房屋征收实物安置与货币补偿协议书》。协议约定：被告对原告原西街93号XX号房屋予以征收，补偿原告房屋差价款、奖励和30个月一次性过渡费33.797392万元；被告在安置区内对原告安置面积130平方米及100平方米框剪结构的住宅房屋两套，安置62.13平方米框剪结构的商业用房。协议签订后，原告领取了征收补偿款33.797392万元。
2016年11月25日，商州区西街旧城改建房屋安置协调工作领导小组办公室（以下简称安置协调办）制定了西街片区旧城改建项目住宅回迁安置方案。同年12月28日，安置协调办与商州区西街片区旧城改建办发布了《商州区西街片区旧城改建项目住宅回迁安置选房通知》。2017年1月22日，原告梁琪与安置协调办签订了住宅回迁安置选房协议书，选房两套236.64平方米，多出的面积补偿差价15272元。
2015年5月6日，为规范中心城市棚改区改造项目房屋征收补偿安置行为，促进棚改工作进行，商洛市人民政府制定了《商洛市中心城区棚户区改造项目房屋征收补偿安置工作的实施意见》（以下简称《实施意见》）。2016年12月16日，原告向被告就西街片区征迁户住宅回迁安置方案提出十五条意见，认为西街安置回迁应当执行商洛市人民政府的《实施意见》。
上述事实有房屋征收实物安置与货币补偿协议书、西街片区旧城改建项目住宅回迁安置方案、商州区西街片区旧城改建项目住宅回迁安置选房通知、住宅回迁安置选房协议书、商洛市中心城区棚户区改造项目房屋征收补偿安置工作的实施意见、梁琪意见书、庭审笔录等证据在案佐证。
一审法院认为：被告商州区政府因西街旧城改建，与原告梁琪2013年4月19日签订的协议，是商州区政府为进行行政管理，实现公共利益的目的而签订的行政协议。该协议是原、被告协商一致的结果，协议内容不违反法律、法规的规定，该协议合法有效，原、被告均应依法全面履行。本案原告梁琪的主要诉讼请求是：要求被告商州区政府按照2015年商洛市人民政府制定的《实施意见》，继续履行2013年4月19日所签订的征收补偿安置协议。故本案的主要争议焦点是：被告商州区政府是否已经履行了与原告所签订的征收补偿安置协议？2015年的《实施意见》是否适用于该征收补偿安置协议？
关于被告是否已经履行了2013年4月19日与原告签订的征收补偿安置协议的问题。本案原、被告2013年4月19日签订了房屋征收补偿协议后，被告按照协议约定已经将房屋补偿差价款、奖励款及过渡费共计33.797392万元支付给了原告，原告也实际领取了该款，故应当认定被告履行了对房屋征收补偿的义务；对于协议约定的回迁房的安置问题，被告在回迁安置房屋建起后，于2016年11月25日制定了回迁安置房的选房方案，同年12月发布了回迁房选房的通知。2017年1月22日，被告成立的安置协调办与原告签订了回迁房屋安置选房协议书，原告选择并确定了所安置的房屋，应当认定被告亦履行了协议约定的回迁房屋安置的义务。综上，被告履行了征收补偿安置协议所约定的支付征收补偿款、交付安置房屋的义务。
关于商洛市人民政府制定的《实施意见》是否应当适用于2013年4月19日签订的房屋征收补偿协议的问题。一审法院认为，《实施意见》是商洛市人民政府2015年5月制定发布的规范性文件，其适用范围是商州中心城区的棚改项目。按照一般的常识理解，该《实施意见》适用于2015年5月份以后的棚改项目，对此前的相关行政行为并无溯及力。本案涉及的房屋征收补偿协议是2013年4月19日签订的，原、被告对该协议内容并无异议，且协议的主要内容已经得到了实际履行。原告现要求被告以2015年的《实施意见》来履行2013年签订的征收补偿协议，其实是要求被告对其重新作出新的房屋征收补偿安置决定，在原补偿安置协议已经履行的情况下，原告要求重新安置补偿的观点明显与法与理不通，且有悖合同履行中的诚实信用原则。故对原告该观点不能支持，对其诉讼请求依法应予驳回。原告还要求被告补偿其少安置的套内面积25.32平方米的差价款10.22928万元，支付毛墙毛地装修补助款34500元，补偿绿化及公共面积未执行规划给原告造成的居住环境恶劣损失10000元，兑付原告土地使用权补偿款等诉讼请求，因均与原签订的征收补偿安置协议没有直接关联性，且属于另外的法律关系，对原告上述诉讼请求不予支持。
综上，原告梁琪在其已经领取了房屋征收补偿款，且已经选择确定了回迁安置房屋的情况下，要求被告商州区政府按照商洛市人民政府2015年5月制定的《实施意见》，继续履行原征收补偿安置协议的诉讼请求于法无据，依法应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告梁琪的诉讼请求。案件受理费50元，由原告梁琪承担。
上诉人梁琪上诉称：（一）被上诉人未按照协议全面履行是事实：一是商业用房未安置；二是安置的住宅面积不够，少安置25.32平方米；三是安置的住宅房屋达不到基本入住条件。四是绿化等没有到位；五是修建的幼儿园和围挡严重侵占公共用地；六是土地补偿款没有兑付。以上被上诉人的责任和义务或是协议中明确约定，或是合同附随义务。一审却认定“没有直接关联性，且属于另外的法律关系”，属事实认定错误。（二）一审判决认为“按照一般的常识理解，该《实施意见》适用于2015年5月以后的棚改项目，对此前的相关行政行为并无溯及力”属适用法律错误。拆迁安置是一个完整的过程，拆迁时不适用情有可原，安置时不适用有悖常理。被上诉人是在《实施意见》出台之后，才对上诉人进行安置的。其中住宅安置是2017年1月，商业用房至今未安置。（三）一审判决程序违法。其一，被上诉人行政负责人未按照《行政诉讼法》的规定出庭。其二，一审开庭时，上诉人口头提出增加诉讼请求，即“责令被告交出应安置的商业房屋”。开庭结束后便立即提交了书面申请。但开庭时被审判长简单口头驳回，判决中只字未提，是对被上诉人未安置商业用房事实的掩盖，更是对上诉人诉讼权利的剥夺。综上所述，一审法院罔顾事实，曲解法律，作出错误裁判。故请求：1.依法撤销一审判决；2.依法改判确认被上诉人不按商洛市人民政府《实施意见》规定全面履行《房屋征收实物安置与货币补偿协议书》之行为违法，责令被上诉人履行安置上诉人商业用房62.13平方米的义务；补偿上诉人住房产权调换面积小于应安置套内面积25.32平方米的差价款102292.80元；支付毛墙毛地装修补助费34500元；补偿绿化及公共面积等未执行规划而给上诉人造成的居住环境恶劣的损失10000元；兑付上诉人土地使用权补偿款。3.由被上诉人承担一、二审诉讼费用。
被上诉人商州区政府答辩称：（一）答辩人依法进行商州区西街片区旧城改造，答辩人与被答辩人签订房屋征收安置补偿协议是自愿合法的，协议签订后答辩人已认真履行，不存在行政行为违法情形。（二）被答辩人依据商洛市人民政府制定的《实施意见》要求补偿公摊面积差价无依据，并且认为一审法院未按该《实施意见》之规定，认定案件事实，适用法律错误的观点不能成立，人民法院应当予以驳回。（三）对于被答辩人上诉认为一审法院认定事实错误，认为安置房屋未达到入住条件、绿化没到位、土地补偿款至今未兑付本人等问题的观点不能成立。（四）被答辩人诉称一审法院程序违法之观点错误。其一，一审法院开庭之前我方已经提交行政负责人因公不能出庭之证明，且法庭也已释明。其二，被答辩人当庭增加诉讼请求，不符合相关法律规定。故一审程序合法。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求二审法院依法予以维持，驳回被答辩人的上诉。
本院经审理，一审判决查明的事实属实，本院予以确认。
另查明，旧城改建办和安置协调办均属于商州区政府成立的临时机构，具体负责实施商洛市商州区西街片区旧城改建项目的拆迁补偿安置工作。
本院认为：因负责本案所涉拆迁补偿安置工作的旧城改建办和安置协调办，均属于商州区政府成立的不具有独立承担法律责任能力的临时机构，故本案所涉“两办”拆迁补偿安置行为应视为商州区政府的行为，“两办”作出的行为的法律后果应由商州区政府承担，商州区政府是本案适格的被告。下面，从梁琪起诉时的诉讼请求看，即：1.确认被告不按商洛市人民政府《实施意见》规定全面履行《房屋征收实物安置与货币补偿协议书》（以下简称补偿协议）的行为违法，责令被告补偿原告少安置的套内面积25.32平方米的差价款10.22928万元，支付毛墙毛地装修补助款34500元，补偿绿化及公共面积未执行规划给原告造成的居住环境恶劣损失10000元，兑付原告土地使用权补偿款。2.诉讼费由被告承担。并结合梁琪的上诉请求和理由，本案涉及的主要问题：一是商洛市人民政府制定的《实施意见》能否成为商州区政府履行本案所涉补偿协议的依据？二是梁琪主张商州区政府应承担的责任和义务能否支持？三是一审判决程序是否违法？
关于问题一，首先，行政协议一经签订和生效，在协议效力存续期间，协议双方约定的内容是履行协议的基本依据。本案中，所涉的补偿协议系梁琪与商州区政府于2013年4月19日经协商签订。经查，该协议约定的为梁琪安置的房屋：住宅建筑面积230平方米，安置套数两套，面积分别为130平方米和100平方米，地址为安置区内，结构为框剪；商业房建筑面积62.13平方米，地址、结构同住宅。同时，协议对过渡费、商业停业补偿费、一次性搬迁费、地下室和附属物补偿费、就近上靠户型面积补差金额、奖励面积、空闲院落面积安置面积补差金额等亦进行了约定,结算货币金额共计33.797392元。对补偿协议的效力，梁琪和商州区政府均未提出异议，故上述协议的内容应是商州区政府履行补偿协议的基本依据。梁琪主张的商州区政府应按商洛市人民政府《实施意见》的规定履行协议的内容，在没有对补偿协议相关内容变更的情况下，尚不能直接成为商州区政府履行补偿协议的依据。其次，梁琪主张商州区政府应按商洛市人民政府《实施意见》规定的被征收人承担安置房公摊面积的50%计算房屋面积和按每平方米150元支付毛墙毛地装修补助费履行补偿协议，实际是要求对补偿协议约定的相关内容重新处理。对此，根据本案查明的事实，所涉《实施意见》，非属补偿协议2013年4月19日签订时制定和实施，而是在补偿协议签订且货币补偿已经履行之后由商洛市人民政府于2015年5月制定发布的规范性文件。依据法的溯及力，在没有特别规定的情况下，新的规定原则上对其生效前签订的协议没有溯及既往的效力。至于梁琪认为拆迁安置是一个完整的过程，本案房屋安置是在《实施意见》生效之后，一审法院以溯及力判决属适用法律错误的观点，本院认为，梁琪与商州区政府于2017年1月22日签订的住宅回迁安置选房协议书，虽然是在《实施意见》生效之后签订，但是该协议主要是对补偿协议安置房约定的具体履行，该协议的权利义务源自于补偿协议的约定，同时亦受制于补偿协议的约定，补偿协议的签订与履行，确如梁琪上诉所称拆迁安置是一个完整的过程。因此，本案在理解法的溯及力通常含义的时候，不应将补偿协议的签订与履行割裂开来理解，除非有特别的规定。故梁琪认为房屋安置在《实施意见》生效之后，《实施意见》具有溯及力的观点，缺乏依据，本院不予采纳。另外，本院也注意到，梁琪在二审庭审中提出本案可否考虑适用情势变更的规定。本院认为，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第二十六条的规定：“合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除”。本案中，商洛市人民政府《实施意见》的施行，不存在导致正在履行的补偿协议基础动摇或者丧失，也不存在继续履行补偿协议会造成协议双方利益严重失衡与不公，更不存在协议目的不能实现，实际上补偿协议约定的安置房屋与货币补偿已经履行。因此，本案不具有适用上述规定的情势变更的情形。
关于问题二，梁琪二审中主张商州区政府未按照协议全面履行协议主要是指：一是商业用房未安置；二是安置的住宅面积不够，少安置25.32平方米；三是安置的住宅房屋达不到基本入住条件。四是绿化等没有到位；五是修建的幼儿园和围挡严重侵占公共用地；六是土地补偿款没有兑付。对此，商州区政府应承担责任和义务。
1.关于商业用房未安置的问题。庭审中，商州区政府认可补偿协议约定的商业用房未安置的事实。但是，该问题与梁琪就此提出的责令商州区政府履行安置其商业用房62.13平方米义务的诉求，系梁琪在一审庭审中提出的新的诉讼请求，一审法院对此当庭未予准许。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十五条的规定：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”经查一审庭审笔录和梁琪一审庭审后当天提交的书面“增加诉讼请求申请”，均未说明或者载明其增加诉讼请求的理由。故梁琪在一审庭审中提出新的诉讼请求不符合法律的规定，一审法院未予准许并无不当，梁琪的该项理由和诉求，本院依法不予支持。梁琪可就此另行依法救济。
2.关于安置的住宅面积不够，少安置25.32平方米的问题。与此相应，梁琪诉请商州区政府补偿其住房产权调换面积小于应安置套内面积25.32平方米的差价款102292.80元。因该问题和诉讼请求，实际涉及的仍是商洛市人民政府《实施意见》是否适用本案的问题，如前所述，不再赘述。基于前述理由，梁琪的该项理由和诉求，本院依法亦不予支持。
3.关于安置的住宅房屋达不到基本入住条件的问题。梁琪在上诉状中所称的房屋达不到基本入住条件主要是指：一审开庭时还是毛墙毛地，室内无门、无洁具、无灯具、无煤气。但在梁琪起诉状和一、二审庭审中，其所称房屋达不到基本入住条件主要是指商州区政府交付的房屋为毛墙毛地，并据此诉请商州区政府支付装修补助费34500元。经审查，梁琪与商州区政府签订的住宅回迁安置选房协议书，在房屋“是否墙面粉白地面压光”一栏中，载明为“是”。但在本案审理中，商州区政府认可在交付房屋时属毛墙毛地，并表示可以对该部分继续履行。梁琪在二审庭审中亦称“政府确实说如果要求粉墙压地的，他们后续会继续履行，但是我等不及已经自己装修了。”对梁琪在上诉状中所称的房屋达不到基本入住条件的其他情形，商州区政府不予认可。从梁琪的诉求看，实际上是其以商州区政府交付的房屋为毛墙毛地为据，主张商州区政府应向其支付装修补助费34500元。本院认为，梁琪与商州区政府签订的住宅回迁安置选房协议，系商州区政府全面履行补偿协议的重要内容。该住宅回迁安置选房协议经签约双方协商自愿签订，不违反法律规定，具有法律的效力。故该住宅回迁安置选房协议约定的交付房屋应符合墙面粉白地面压光的标准，商州区政府应依约履行。但从本案查明的事实看，商州区政府交付的房屋未达到该标准，商州区政府应当对此承担相应的责任。鉴于梁琪已经对房屋进行装修，判决商州区政府继续履行该约定已无实际意义，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定：“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条第一款规定：“原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容；被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的，判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。”商州区政府可采取相应的补救措施，具体地说，可参照商洛市人民政府《实施意见》规定的按每平方米150元的标准支付安置房毛墙毛地装修费处理。商州区政府为梁琪应安置房屋面积230平方米，故商州区政府应向梁琪支付安置房毛墙毛地装修费34500元。一审判决对梁琪的该部分诉讼请求驳回，明显不当，本院予以纠正。
4.关于梁琪主张的商州区政府其他未履行协议的问题，即绿化等没有到位、修建的幼儿园和围挡严重侵占公共用地、土地补偿款没有兑付。其中，修建的幼儿园和围挡严重侵占公共用地是梁琪二审中提出的新问题,土地补偿款涉及的主要是征收集体土地补偿款。据此，梁琪请求判决补偿绿化及公共面积等未执行规划而给其造成的居住环境恶劣的损失10000元，兑付其土地使用权补偿款。梁琪的上述主张无证据证明属于本案所涉协议约定的内容，也缺乏属于协议附随义务的依据，与本案不属同一法律关系。故梁琪的上述主张和请求，本院不予支持。梁琪可依据规划、土地等相关法律规定行使救济权利。
关于问题三，《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”根据上述规定，一审开庭时，商州区政府提交了行政机关负责人因公不能出庭的情况说明，并委托相关工作人员出庭，符合法律规定。至于梁琪认为一审法院对其增加的“责令被告交出应安置的商业房屋”新的诉讼请求，开庭时被审判长简单口头驳回，判决中只字未提，是对商州区政府未安置商业用房事实的掩盖，更是对上诉人诉讼权利的剥夺的理由，前述已对梁琪在一审中增加新的诉讼请求不符合法律规定的理由进行了阐述，在此亦不再赘述。另一审判决对此节未予表述，从判决应全面、准确体现当事人诉讼请求来讲，一审判决表述不完整虽有所不妥，但梁琪由此主张一审判决是对商州区政府未安置商业用房事实的掩盖，更是对其诉讼权利的剥夺，显然毫无事实依据。据此，梁琪认为一审判决程序违法的理由不能成立，本院不予支持。
综上，梁琪主张的安置房毛墙毛地的相关装修费用，本院予以支持。梁琪主张的其他理由和请求，依法应予驳回。一审判决部分事实不清，适用法律不当，依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第七十八条第一款和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条第一款的规定，判决如下：
一、撤销商洛市中级人民法院（2017）陕10行初11号行政判决；
二、商洛市商州区人民政府于本判决生效之日起三十日内采取相应的补救措施，即向梁琪支付安置房毛墙毛地装修费34500元；
三、驳回梁琪的其他诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，共计100元，由梁琪和商洛市商州区人民政府各承担50元。为便于当事人退付案件受理费，且一审案件受理费50元梁琪已交纳，二审案件受理费50元，由商洛市商州区人民政府承担。梁琪已预交的50元二审案件受理费，商洛市商州区人民政府可在支付本案判决的款项时，一并向梁琪支付。
本判决为终审判决。
审 判 长 焦玉珍
审 判 员 杨成会
代理审判员 张慧颖
二〇一七年十一月二十四日
书 记 员 仵 媛
书 记 员 崔 燕