河南省南阳市宛城区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）宛行初字第18号
原告南阳市宛城区官庄镇前营村第一村民小组。
负责人尹中报，任该小组组长。
委托代理人岳建洲，河南汉冶律师事务所律师。
被告南阳市宛城区人民政府。
法定代表人孙云飞，任该区区长。
委托代理人侯金玲，该单位工作人员。
委托代理人温东旭，河南衡祥律师事务所律师。
第三人中国石化集团河南石油勘探局。住所地南阳市宛城区官庄镇。
法定代表人孙清德，任该局局长。
委托代理人李萍，该单位工作人员。
委托代理人李卓，河南玉友律师事务所律师。
原告南阳市宛城区官庄镇前营村第一村民小组诉被告南阳市宛城区人民政府、第三人中国石化集团河南石油勘探局土地行政登记纠纷一案，本院依法予以受理。因案件性质及具体行政行为涉及的证据一致，本院决定该案与南阳市宛城区官庄镇大尹庄村第一村民小组诉被告南阳市宛城区人民政府、第三人中国石化集团河南石油勘探局土地行政登记纠纷一案［（2015）宛行初字第32号］合并审理，并依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告委托代理人岳建洲、被告委托代理人侯金玲、温东旭、第三人委托代理人李卓、李萍到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被诉具体行政行为为：2011年12月，被告南阳市宛城区人民政府给第三人中国石化集团河南石油勘探局颁发了宛区国用（2011）第285号、286号《国有土地使用权证书》。
原告诉称：1977年，原告为石油会战的需要，与第三人签订了占地协议，以解决油田职工的副食供应和未就业家属的生活问题，占用原告的农用地。2000年前后，第三人的供应处农场、水电处农场相继撤销，该土地荒芜，原告不断向有关部门反映，请求收回土地未果。2014年8月，官庄镇政府工作人员向原告提供了被告给第三人颁发的土地使用证，原告十分惊讶，原告的农用地为什么划拨给了第三人。原告认为，被告颁发的土地证合计面积700余亩，超越了一个县级政府的职权。被告以划拨的方式出让农用地，而第三人却拟在划拨的土地上建商品房，被告的行为完全违法。同时，被告是何时把农用地变更为国有土地的。被告的程序违法。被告在土地有争议且没有确权的情况下给第三人办证。被告工作人员采用欺骗手段骗取原告盖章，被告把原告和第三人共用的路、渠等划拨给了第三人。农用地转为建设用地程序一步未走。故请求撤销被告为第三人颁发的宛区国用（2011）第285号、286号《国有土地使用权证书》。
原告无证据向法庭出示。
被告辩称：本案所涉土地系在1982年5月之前第三人已占用的土地。根据相关法律规定，该土地应为国有土地，且为油田使用。因此，被告为第三人办证有扎实的基础。第三人申请办证时，被告根据土地权属、地籍调查等情况，依据相关法律规定，为第三人办证，程序合法。法律并未就土地办证的权限进行规定。被告具有颁发土地证的法定职责。因此，不存在超越职权及滥用职权的情形。请求人民法院依法维持被告的行政行为。
被告向法庭出示了办理宛区国用（2011）第285号、286号《国有土地使用权证书》的档案资料。主要包括土地登记申请表、地籍调查表、土地登记法人代表身份证明书、指界委托书、指界说明、南阳县基本建设委员会1982年10月20日的（82）宛县建字36号文件及1982年12月6日的（82）宛县建字45号文件、原告所在官庄镇前营村民委员会与第三人签订的协议。
第三人辩称：第三人同意被告的答辩意见。原告所诉的两宗地使用权自1977年至1993年分四次签订了土地转移协议，不存在多划共用路渠。依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条，土地所有权已为国有，第三人一直属划拨使用，从未荒芜。第三人严格按照土地登记法规，向被告申请登记，被告依法颁发土地证。第三人也未有拟建商品房。本案原告不具有诉讼主体资格。原告与第三人签订协议并补偿后，该宗土地的权属已属国有，原告对该土地也不再具有利害关系，其主体不适格。故请求人民法院驳回原告的起诉。
第三人向法庭提交的证据为：第三人与原告签订的土地转移协议及补偿单据、河南省政府批复（豫政文（1980）83号）、南阳县基本建设委员会1982年12月6日的（82）宛县建字45号文件及占地明细表、1997年国家土地管理局《关于转请处理河南油田土地权属问题的函》（（1997）国土函字第29号）。
各方当事人对被告及第三人所举证据的真实性没有提出异议，故本院对被告及第三人所提证据真实性予以认定。
依据有效证据及当事人当庭陈述，本院确认以下法律事实：
被告南阳市宛城区人民政府根据第三人中国石化集团河南石油勘探局申请于2011年12月8日给第三人颁发了宛区国用（2011）第285号、286号《国有土地使用权证书》。第285号证书载明，土地使用权人为第三人中国石化集团河南石油勘探局，座落位置为宛城区官庄镇前营村，图号I-49-118-（58），使用权类型为划拨，使用权面积为304317.9㎡。第286号证书载明，土地使用权人为第三人中国石化集团河南石油勘探局，座落位置为宛城区官庄镇前营村，图号I-49-118-（58），使用权类型为划拨，使用权面积为203661.9㎡.两份证书中地号、地类（用途）、取得价格、终止日期、独用面积、分摊面积没有填写。该两份证书已被注销。被告当庭陈述注销的原因为已经根据这两份证书并依据第三人申请为第三人办理了三份新的《国有土地使用权证书》，但未告知本院新证书的相关情况。
第三人在申请办理本案争议的土地登记行为时，提交的材料为土地登记申请表、土地登记法人代表身份证明书、指界委托书、土地登记委托书、南阳县基本建设委员会1982年10月20日的（82）宛县建字36号文件及1982年12月6日的（82）宛县建字45号文件、原告所在官庄镇前营村民委员会与第三人签订的协议。
被告于2011年进行了地籍调查，制作了地籍调查表。因该表没有注明调查的时间，仅填写为2011年，因此，具体调查时间不详。
被告档案资料中有《指界说明》一份，根据庭审查明，被告陈述该指界说明是宛城区国土资源房产管理局提交给区政府的。该说明记载：根据处工作安排，2010年9月26日，油田土地局地籍科会同南阳市宛城区国土资源局地籍科对河南石油勘探局五一社区供应农场和水电农场进行了地籍调查以及调查的结论，并记载该宗土地由油田土地局地籍科吴波作为指界人进行现场指界，宛城区国土资源房产管理局地籍科吴明刚、崔真参加。该文件为电脑打印件，无任何人员签名，也未加盖任何印章。
另查明，两宗土地上有建筑物。原告所在集体经济组织与本案争议宗地系不动产相邻关系。被告未提供该宗土地登记时的土地登记审批表、未提供被告即南阳市宛城区人民政府批准土地登记的材料。
本院认为：本案行政诉讼审理的内容为土地初始登记行为是否符合法律法规规定，不涉及土地权属问题。根据庭审查明的情况，前营村第一村民小组与第三人之间因本案争议宗地存在不动产相邻关系，被告及第三人在答辩时也提及因该宗地与原告之间有占地补偿协议等，根据土地登记办法的有关规定，土地初始登记时需要不动产相邻方在地籍调查时进行现场指界，签名确认边界无误等，因此，原告与本案被诉行政行为之间存在法律上利害关系，可以依法提起行政诉讼。
被告作出具体行政行为的时间为2011年12月份，因此，本案对被告具体行为进行合法性审查应适用2008年2月1日起施行的《土地登记办法》（国土资源部令第40号）。根据该办法及有关法律规定，被告的颁证行为违法，具体理由如下：
一、第三人申请办证时提供材料不全
《土地登记办法》第九条规定，申请人申请土地登记，应当根据不同登记事项提交下列材料：土地登记申请书、申请人身份证明材料、土地权属来源证明、地籍调查表、宗地图、宗地界址坐标、地上附着物权属证明、法律法规规定的完税或者减免税凭证等。第十一条规定，委托代理人申请土地登记的，除提交本办法第九条规定的材料外，还应当提交授权委托书和代理人身份证明。第二十六条规定，依法以划拨方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当持县级以上人民政府的批准用地文件和国有土地划拨决定书等相关证明材料，申请划拨国有建设用地使用权初始登记。本案根据被告提供的证据可以认定，第三人申请时，没有提交申请人身份证明材料（即企业法人营业执照或组织机构代码证书等）、宗地图、宗地界址坐标、地上附着物权属证明、法律法规规定的完税或者减免税凭证、代理人身份证明、国有土地划拨决定书。第三人仅提供了一份土地登记申请表及土地登记法人代表身份证明书、指界委托书、土地登记委托书，该申请表记载申请人为国有事业单位，申请登记的土地权属性质为国有建设用地使用权，申请书没有填写具体的申请时间，没有填写申请土地的用途，土地登记法人代表身份证明书没有附法定代表人身份证明材料。
二、被告颁证所认定事实的主要证据不足。
根据本案查明的案件事实，本案第三人申请的是进行国有建设用地使用权登记，使用权类型为国有划拨用地，且两宗地上有建筑物，依照《土地登记办法》》第九条、第二十六条规定，申请人应当提供国有土地划拨决定书、地上附着物权属证明等。第十七条规定，国有土地使用权证书上应当载明是国有建设用地使用权或国有农用地使用权。根据第一项论述的情形，被告在第三人没有提供申请人身份证明材料、宗地图、宗地界址坐标、地上附着物权属证明、法律法规规定的完税或者减免税凭证、国有土地划拨决定书等材料的情况下，直接给第三人进行土地登记并颁发《国有土地使用权证书》，且颁发的权属证书中没有记载地类（用途）、使用权终止日期，即颁发的是国有建设用地使用权证书还是国有农用地使用权证书等情形不明确，因此，被告该行政行为属于认定事实不清，主要证据不足。
三、被告行政行为程序违法
根据《土地登记办法》规定，委托代理人申请土地登记的，应当提交授权委托书和代理人身份证明。本案中，第三人申请时委托祁富棠全权代表第三人办理土地登记事宜（包含现场指界），但被告在作出行政行为过程中，第三人的代理人是吴波，卷宗显示，委托吴波的人是中国石化集团河南石油勘探局房地产管理处。作为第三人内设机构的中国石化集团河南石油勘探局房地产管理处在未获中国石化集团河南石油勘探局授权的情况下变更代理人没有法律依据。被告在地籍调查及后续行政行为过程中，以吴波作为第三人代理人并认可其代理权限、代理行为，属审查不严，行政行为程序违法。
根据庭审查明的《指界说明》中记载的内容，指界时间为2010年9月26日，但被告档案资料中的地籍调查表填写时间却为2011，且没有具体的年月，审核日期则没有填写。土地登记档案显示有原告所在村民委员会的土地登记法人代表身份证明书，但证明书没有填写出具日期，同时也没有指界通知书回执等材料，因此，被告该行政行为程序违法。
《土地登记办法》第十四条规定，国土资源行政主管部门应当对受理的土地登记申请进行审查，并按照下列规定办理登记手续：（一）根据对土地登记申请的审核结果，以宗地为单位填写土地登记簿；（二）根据土地登记簿的相关内容，以权利人为单位填写土地归户卡；（三）根据土地登记簿的相关内容，以宗地为单位填写土地权利证书。对共有一宗土地的，应当为两个以上土地权利人分别填写土地权利证书。国土资源行政主管部门在办理土地所有权和土地使用权登记手续前，应当报经同级人民政府批准。本案中，被告没有提供土地登记簿、土地归户卡，也没有提供土地登记审批表等同级人民政府批准土地登记的文件，即没有证据证明国土资源行政主管部门在地籍调查后办理土地登记手续前，获得了被告的批准。
综上，被告在土地登记申请人即本案第三人提交的土地登记材料不完备的情况下，违背法定登记程序，给第三人颁发了《国有土地使用权证书》，且行政行为认定的事实不清、主要证据不足，因此，该行为依法应予撤销。但根据庭审查明的案件事实，被告已经依据该行为，为第三人颁发了新的国有土地使用权证书，该行为已被被告注销，即本案已不具有可撤销的内容。行政诉讼法的规定，行政行为违法，但不具有可撤销内容的，人民法院判决确认其违法，故本案应当确认被告给第三人核发土地权利证书的具体行政行为违法。参照《土地登记办法》第九条第一款、第十一条第一款、第十四条、第十五条第一款、第十七条第二款、第二十六条第一款、依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第六十三条第三款、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告南阳市宛城区人民政府于2011年12月8日给第三人中国石化集团河南石油勘探局颁发宛区国用（2011）第285号《国有土地使用权证书》、宛区国用（2011）第286号《国有土地使用权证书》的行政行为违法。
案件受理费50元，由被告南阳市宛城区人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交副本，上诉于河南省南阳市中级人民法院。
审判长 赵嘉川
审判员 马彦彬
审判员 杨 洋
二〇一五年十二月二十二日
书记员 康 彦