广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）粤行终46号
上诉人（原审原告）：饶召雪，男，汉族，1943年2月3日出生，住广东省兴宁市。
被上诉人（原审被告）：兴宁市人民政府。住所地：广东省兴宁市中山东路*号。
法定代表人：丘孝东，市长。
委托代理人：陈利均，广东广兴律师事务所律师。
委托代理人：何飞明，兴宁市国土资源局工作人员。
上诉人饶召雪因与被上诉人兴宁市人民政府不履行法定职责行政纠纷一案，不服广东省梅州市中级人民法院（2017）粤14行初80号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2001年7月31日，广东省国土资源厅向梅州市人民政府作出粤国土资（建）字［2001］72号《关于兴宁市2001年第一批次城市建设用地的批复》，内容主要有：“一、同意将兴宁市兴城镇西郊办事处1个村民小组、福兴镇锦华村委会4个村民小组、宁新镇东风村委会和文星村委会属下10个村民小组的集体农用地11.3995公顷（其中水田为11.2850公顷、旱地为0.1145公顷）转为建设用地，同时办理征用土地手续。上述土地完善转用和征用手续后按土地利用规划作为兴宁市2001年第一批次城市建设用地。……二、同意上报的农用地转用方案、征用土地方案，请兴宁市人民政府组织实施，依法发布征地公告，限期办理征地补偿登记。兴宁市土地行政主管部门根据征地方案应会同有关单位拟订征地补偿安置具体方案，听取被征地集体经济组织和农民的意见，报同级人民政府批准后实施。……”2001年10月15日，兴宁市人民政府向兴宁市国土局作出兴市府函［2001］52号《关于请求批准兴宁市2001年第一批次城市建设用地〈征地补偿安置方案〉的请示的批复》，同意实施上述《征地补偿安置方案》。该《征地补偿安置方案》的内容主要有：“……各被征地村（组）征地补偿安置费用：（饶召雪所在的第三村民小组）土地补偿费87.0856万元，安置补助费130.6284万元，青苗补偿费4.3545万元，合计222.0685万元。……农业人员安置办法：给符合‘农转非’条件的被征地农民办理‘农转非’；安置补助发给被安置人员自谋职业或发展第三产业。……自2002年起，停止计征地被征土地所负担的农业税。”饶召雪的母亲缴交了2001年度的农业税，饶召雪未能提供证据证明其在2002年以后有缴交农业税的凭证。
2016年4月28日，广东省人民政府办公厅发布粤府办［2016］30号《关于加强征收农村集体土地留用地安置管理工作的意见》，其中第（十一）项规定：“妥善解决留用地历史遗留问题。各地级以上市、县（市、区）人民政府要对本地区征收土地留用地历史遗留问题进行全面清理，建立管理台账，制定工作计划，保障用地规模指标，采取货币折算、物业置换、留用地指标返租等多种途径落实留用地安置，确保在2017年底前全面解决留用地历史遗留问题。”根据上述意见，饶召雪曾于2016年11月28日、2017年3月15日多次向兴宁市人民政府的职能部门上访，请求解决征收其所在的东风村委会第三村民小组的留用地遗留问题。兴宁市人民政府相关部门均作出了书面回复，认为：征收饶召雪所在村民小组集体土地涉及粤国土资（建）字［2001］72号、［2002］96号两个批复；根据当时的政策法规，采用货币支付各项征地补偿及“农转非”的途径安置被征地农民，即将土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费支付给被征地农民集体，给符合条件的被征地农民办理“农转非”，当时拟订的《征地补偿安置方案》没有留用地安排的安置方案；该《征地补偿安置方案》在被征地所在镇、村进行了公告，并由兴宁市人民政府批准后实施，足额支付了各项征地补偿费用，落实了被征地农民安置措施。饶召雪不服上述答复，向原审法院提起本案诉讼，请求：确认兴宁市人民政府未履行上述规定的妥善解决留用地历史遗留问题的法定职责，并责令兴宁市人民政府立即履行。
另查明：饶召雪在原审庭审中补充提交了其于2016年7月28日、2017年2月15日两次给兴宁市人民政府的《上访书》，经法庭准许，兴宁市人民政府在规定期限内于2017年9月5日向原审法院提交了兴宁市国土资源局2017年8月31日出具的《证明》，证明兴宁市国土资源局信访部门没有收到兴宁市人民政府转来的关于饶召雪要求落实明珠水上乐园征地留用地的信访件。
再查明：2017年8月23日，兴宁市宁新街道办事处东风居委会村民罗焕东、张苑霞、张仕珍、罗远东等44人以与案件处理结果有利害关系为由，向原审法院申请作为第三人参加本案诉讼。原审法院经审查后，向罗焕东、张苑霞、张仕珍、罗远东等44人作出了《不准许第三人参加诉讼申请通知书》。
原审法院认为：饶召雪诉请兴宁市人民政府履行法定职责，争议焦点是饶召雪是否具有原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”本案中，饶召雪诉请兴宁市人民政府履行妥善解决留用地历史遗留问题的法定职责，按照粤府办［2009］41号《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》的规定，留用地的土地使用权及其收益全部归被征收土地的集体经济组织所有，并非饶召雪，饶召雪与被诉的履行妥善解决留用地历史遗留问题的法定职责没有法律上的利害关系。饶召雪虽属被征收土地的集体经济组织成员，但其未能提供受村民小组或集体经济组织委托的证据，饶召雪仅凭广东省人民政府办公厅发布的粤府办［2016］30号《关于加强征收农村集体土地留用地安置管理工作的意见》的规定，曾以信访形式向兴宁市人民政府多次反映解决留用地历史遗留问题，兴宁市人民政府职能部门对其信访事项作了答复后，遂以其个人名义直接起诉兴宁市人民政府履行妥善解决留用地历史遗留问题的法定职责，缺乏事实和法律依据，不予支持。综上所述，饶召雪的诉请理由不成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条和最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回饶召雪的起诉。
上诉人饶召雪不服原审裁定，向本院提起上诉称：根据《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国土地管理法》和粤府办［2016］30号《关于加强征收农村集体土地留用地安置管理工作的意见》的相关规定，饶召雪是被征收土地上的农民，属土地使用权人，有权获得留用地的合法权益，亦有权提起本案诉讼。原审法院适用法律错误，裁定驳回饶召雪的起诉显属不当。请求二审法院撤销原审裁定，支持饶召雪的一审诉讼请求。
被上诉人兴宁市人民政府于二审时书面答辩称：广东省国土资源厅于2001年7月31日以粤国土资（建）字［2001］72号《关于兴宁市2001年第一批次城市建设用地的批复》批准涉案土地的农用地转用和征用土地手续。根据当时的政策法规，该批次用地采用货币支付各项征地补偿及“农转非”的途径安置被征地农民，即将土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费支付给被征地农民集体，给符合条件的被征地农民办理“农转非”，当时拟订的《征地补偿安置方案》没有留用地安排的安置方案。该《征地补偿安置方案》在被征地所在镇、村进行了公告，并由兴宁市人民政府批准后实施，足额支付了各项征地补偿费用，落实了被征地农民安置措施。被征收的土地是集体土地，饶召雪作为村民个人在村集体未授权的情况下不具有原告主体资格。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，裁定驳回饶召雪的起诉并无不当。请求二审法院驳回上诉，维持原审裁定。
本院二审查明的事实与原审相同，对原审裁定查明的事实，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”饶召雪提起本案诉讼，请求事项为责令兴宁市人民政府履行粤府办［2016］30号《关于加强征收农村集体土地留用地安置管理工作的意见》规定的妥善解决留用地历史遗留问题的法定职责。留用地是国家征收农村集体土地后，按实际征收土地面积的一定比例，作为征地安置另行安排给被征地农村集体经济组织用于发展生产的建设用地。粤府办［2009］41号《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》和上述粤府办［2016］30号《关于加强征收农村集体土地留用地安置管理工作的意见》中，亦均明确规定了留用地的使用权及其收益全部归被征收土地的集体经济组织所有。据此，如对涉及留用地问题的事项存有异议，应由留用地权益的归属人即被征收土地的集体经济组织提出相关权利主张，被征收土地上的集体经济组织成员与该事项并不具有法律上直接的利害关系。饶召雪仅属被征收土地上的集体经济组织成员，其个人未经授权不能代表集体就涉及留用地问题的事项提出相关权利主张，其以个人名义提起诉讼请求责令兴宁市人民政府履行妥善解决留用地历史遗留问题的法定职责，显属原告主体不适格，不符合法定的起诉条件。依照最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三条第一款关于“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”的规定，原审裁定驳回饶召雪的起诉具有充分的事实和法律依据，本院予以维持。饶召雪上诉提出撤销原审裁定、支持其一审诉讼请求的主张理据不足，本院不予采纳。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 李 继
审判员 王彩妃
审判员 方丽达
二〇一八年五月三十一日
书记员 肖 威