卫辉市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）卫行初字第29号
原告卫辉市金泉机械有限公司。
法定代表人赵玉梅，经理。
委托代理人张腾，卫辉市城郊乡法律服务所法律工作者。
被告卫辉市国土资源局。
法定代表人李永刚，局长。
委托代理人冯东方，卫辉市国土资源局法律顾问。
委托代理人刘希强，卫辉市国土资源局工作人员。
原告卫辉市金泉机械有限公司不服被告卫辉市国土资源局对其作出的处罚决定，于2014年7月15日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于2014年7月16日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年8月27日公开开庭审理了本案。原告法定代表人赵玉梅及其委托代理人张腾，被告委托代理人冯东方、刘希强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告卫辉市国土资源局于2014年4月9日作出卫国土监字（2014）第006号行政处罚决定书，认定卫辉市金泉机械有限公司于2008年非法在卫辉市孙杏村镇娘娘庙前街村南地占用土地2596.24平方米（3.89亩）建厂一处，建筑物总面积1574.28平方米，其中办公楼长29.504米，宽8.212米，建筑面积242.30平方米，坐东朝西，砖混结构，现已建好二层；厂房1长29.347米，宽23.747米，建筑面积696.90平方米，厂房2长29.347米，宽11.873米，建筑面积348.45平方米，厂房3长8.310米，宽5.335米，建筑面积44.33平方米，坐西朝东，砖混、钢架结构，经现场勘测该宗地为基本农田，不符合孙杏村镇土地利用总体规划，至今未办理用地手续，此行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定，构成了非法占用土地的行为，并依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条及《河南省实施办法》第六十三条的规定，对卫辉市金泉机械有限公司作出了限期拆除在非法占用的2596.24平方米土地上新建的建筑物面积1574.24平方米，恢复土地原状，并处罚款72694.70元的行政处罚。
被告在举证期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为时的证据：
1、立案呈批表一份；
2、企业法人营业执照复印件一份；
3、法定代表人赵玉梅身份证复印件一份；
4、卫辉市国土资源局2013年12月24日询问赵玉梅笔录一份；
5、卫辉市国土资源局2013年12月10日询问杨玉忠笔录一份；
6、2014年1月21日卫辉市孙杏村镇娘娘庙前街村民委员会出具证明一份；
被告以第4项-第6项证据证明原告2008年在娘娘庙前街占用土地建造厂房一处，结构为砖混结构，至今未办理用地手续。
7、现场勘测笔录、勘测图、勘测照片各一份，其中现场勘测笔录及勘测图证明原告违法占用土地的面积、四至；
8、《责令停止违法行为通知书》法律文书呈批表一份；
9、《责令停止违法行为通知书》一份；
10、送达《责令停止违法行为通知书》回执一份；
11、卫辉市地籍勘测测绘队2013年11月18日制作的《勘测定界图》一份，证明原告占地的面积、位置、四至及占地性质；
12、卫辉市孙杏村镇土地利用总体规划图（2010年-2020年）部分截图一份，证明原告建造厂房占用的土地为基本农田；
13、第一次全国土地调查图部分截图一份，证明涉案土地地类属耕地；
14、2014年1月22日卫辉市国土资源局针对涉案土地出具的证明一份；
被告同时以第4项-第7项、第11-14项证据证明原告实施了占用基本农田2596.24平方米建造砖混结构厂房的违法事实客观存在。
15、违法案件讨论笔录一份；
16、土地违法案件调查报告一份；
17、《违法案件会审记录》及《国土资源违法案件会审会议签到表》各一份；
18、《行政处罚听证告知书》、《行政处罚告知书》呈批表一份；
19、《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》及送达回证各一份；
20、听证申请书、行政处罚听证通知书及送达回证各一份；
21、《关于卫辉市金泉机械有限公司不服我局对其拟作出的行政处罚听证报告》一份；
22、《行政处罚决定书》呈批表一份；
23、行政处罚决定书及送达回证各一份；
被告同时以上述证据证明其作出的行政处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。
原告卫辉市金泉机械有限公司诉称，经种地农户、村两委、孙杏村镇土地所同意，其于2008年中旬在卫辉市孙杏村镇娘娘庙前街村南地建厂一处，占地面积2597平方米，当时正处于全国第二次土地调查期间，约2009年9月份，卫辉市开始实施全国第二次土地调查，测绘部门、孙杏村村委、孙杏村镇土地所对其占用的土地进行了实地测量，并称其占用的涉案土地作为新增建设用地列入孙杏村镇土地利用总体规划。后其到孙杏村镇土地所询问，得到的回答是涉案土地已被批准为建设用地，该土地用途被载入孙杏村镇土地利用总体规划，工作人员向其出示了孙杏村镇土地利用总体规划图，该图纸标注涉案土地的土地用途为建设用地，其到卫辉市行政大厅办理土地使用证，被告知土地冻结，不予办理土地使用证。2014年卫辉市国土资源局称涉案土地属基本农田。
其委托河南省地球物理工程勘察院对涉案土地进行了实地勘测，发现其占用的土地与图版标注的建设用地位置不符，图版标注的建设用地位置在涉案土地北边大约3米处，并且该处没有任何建筑物，图版标注的建设用地面积与涉案土地面积一致，其到孙杏村镇土地所询问该情况，得到的回答是全国第二次土地调查时图版落偏。因此，2009年第二次全国土地调查，工作人员测绘后将涉案土地新增为建设用地是事实，图版落偏也是事实。
综上，其占用涉案土地建厂房系在卫辉市实施第二次全国土地大调查之前，如果涉案土地未被批准为建设用地，那么2009年被告就应对其作出处理，况且卫星航拍时亦会发现其违法占地，因此，涉案土地在全国第二次土地大调查时已被确认为建设用地，被告卫辉市国土资源局认定其占用土地建厂不符合孙杏村镇土地利用总体规划，属认定事实错误。2014年1月21日娘娘庙前街村民委员会出具的证明未有单位负责人签名或盖章，依法应确认无效；2014年3月13日《违法案件会审记录》未有讨论记录，只有工作人员张卫华发言，其他与会人员发言意见均未被记入笔录，签名应在笔录上签名，签到表不能证明与会人员参加了讨论，进而不能证明《违法案件会审记录》的真实性，属程序违法。请求依法撤销被告卫辉市国土资源局对其作出的卫国土监字（2014）第006号行政处罚决定书。
原告在法定期限内向本院提供的证据材料有：
受原告委托，河南省地球物理工程勘察院对包括涉案土地在内的部分土地进行了现场勘测，制作的土地勘测图一份，原告以该图证明孙杏村镇土地利用总体规划图关于涉案土地系建设用地的图版落偏，工作人员未按照当时实际勘测时涉案土地用途为建设用地标注图版。
被告卫辉市国土资源局辩称，其作出的卫国土监字（2014）第006号行政处罚决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，且符合法定程序，请求本院依法驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，本院对原、被告提供的证据作如下确认：
被告对原告提供的证据证明的问题提出异议，认为系原告单方委托，并且未显示勘测单位的勘测资质。该勘测图上面标注的涉案土地位置及该土地以北的土地位置并非平移，该图不能达到原告的证明目的。经审查本院认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条第一款“根据行政诉讼法第三十一条第一款第（一）项的规定，当事人向人民法院提供书证的，应当符合下列要求……（三）提供报表、图纸、会计账册、专业技术资料、科技文献等书证的，应当附有说明材料……”的规定，原告向本院提供的该图纸未附说明材料，亦未显示勘测单位的资质，因此，对原告提供的该证据证明的问题本院不予确认。
原告对被告提供的证据证明的问题提出异议，认为《违法案件会审记录》上面仅载明张卫华一人意见，其他与会人员的意见未记入笔录，《国土资源违法案件会审会议签到表》不能证明与会人员参加了讨论，即不能证明针对涉案土地的处理经被告单位负责人集体讨论决定；被告提供的证据恰恰证明其于2008年中旬建厂，2009年开始全国第二次土地调查，并且其厂区北边有一处建设用地，证明图版落偏。经审查本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”及《土地违法案件查处办法》第二十七条“土地违法案件应当由土地管理部门领导集体审议，但实行行政首长负责制。审议应当制作笔录，由参加审议的成员签名。审议中的不同意见，应当如实记入笔录，并将笔录归入案卷”的规定，被告对原告作出限期拆除建筑物即较重的行政处罚之前，应当经过本单位领导集体讨论决定，但是被告向本院提供的《违法案件会审记录》仅记明办案人员的处理意见，未记明其他与会人员的分别讨论意见，从而不能证明本案系经过被告单位集体讨论决定，《国土资源违法案件会审会议签到表》仅能证明2014年3月13日该表载明的七名工作人员参加了土地违法案件的会审讨论，不能证明系参与了本案的集体讨论，更不能证明上述人员针对本案的处理结果各自发表了意见，因此，对被告提供的第17项证据证明的问题本院不予确认。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条第一款“根据行政诉讼法第三十一条第一款第（一）项的规定，当事人向人民法院提供书证的，应当符合下列要求……（三）提供报表、图纸、会计账册、专业技术资料、科技文献等书证的，应当附有说明材料……”的规定，被告提供的第11项-第13项证据未附说明材料，且庭审中被告未对原告占地位置的确定作出有说服力的解释，因此被告提供的证据不能作为证明其对原告作出的处罚决定认定事实清楚、证据充分的依据，对被告提供的证据证明的问题本院不予确认。
经审理查明，原告卫辉市金泉机械有限公司2008年在卫辉市孙杏村镇娘娘庙前街村村南涉案土地2596.24平方米建厂一处，从事饲料机械、养殖设备等项目的生产经营，建筑物总面积1574.28平方米。2014年4月9日，被告卫辉市国土资源局以原告占用土地建厂，占地类型为基本农田，不符合孙杏村镇土地利用总体规划，至今未办理用地手续，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定，构成了非法占用土地的行为为由，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条及《河南省实施办法》第六十三条的规定，作出了卫国土监字（2014）第006号行政处罚决定书，限期拆除在非法占用的2596.24平方米土地上新建的建筑物面积1574.24平方米，恢复土地原状，并处罚款72694.70元。
另查明，卫辉市国土资源局未提供其对原告作出处罚决定经过本单位负责人集体讨论决定的证据材料，未提供图纸说明材料，其对原告作出的处罚决定不符合法定程序，且主要证据不足。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，被告卫辉市国土资源局具有对本辖区内非法占用土地行为作出处罚决定的法定职权。原告卫辉市金泉机械有限公司未经批准占用土地建造厂房的行为，违反了我国土地管理法的有关规定，被告应当根据原告占用土地的行为是否符合孙杏村镇土地利用总体规划的事实，依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，对原告作出限期拆除非法占用土地上的建筑物或没收非法占用土地上的建筑物的行政处罚。但被告向本院提供的标示原告占用土地的具体位置的图纸未附说明材料，被告在庭审中亦未对该图纸中原告占用土地位置的确定方法作出说明、解释，致无法判断原告占用的土地系农用地还是建设用地，即原告占地建厂是否符合孙杏村镇土地利用总体规划，此直接导致无法确定被告对原告的占地行为应如何处罚，即是拆除还是没收在非法占用土地上的建筑物。同时，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”和国家土地管理局《土地违法案件查处办法》第二十七条“土地违法案件应当由土地管理部门领导集体审议，但实行行政首长负责制。审议应当制作笔录，由参加审议的成员签名……”的规定，被告对原告作出限期拆除建筑物即较重的行政处罚决定之前，应当经过本单位领导集体讨论决定，但是被告向本院提供的《违法案件会审记录》及《国土资源违法案件会审会议签到表》不能证明该处罚决定经过了本单位领导集体讨论决定。因此，被告对原告作出的处罚决定主要证据不足，违反法定程序，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第3目的规定，判决如下：
撤销卫辉市国土资源局2014年4月9日对卫辉市金泉机械有限公司作出的卫国土监字（2014）第006号行政处罚决定书。
案件受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在接到判决书之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省新乡市中级人民法院。
审 判 长 任全枝
审 判 员 刘元生
审 判 员 刘玮娜
二〇一四年九月二十八日
代理书记员 孙西军