湖南省长沙市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）湘01行终378号
上诉人（原审原告）浏阳市古港镇沔江村民委员会新屋村民小组。
负责人罗荣秋，组长。
委托代理人张湘华，湖南众议律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）浏阳市古港镇人民政府，住所地浏阳市古港镇桐坑路。
法定代表人陈建，镇长。
委托代理人卢彦仁，湖南纬地律师事务所律师。
委托代理人徐伟星，系浏阳市古港镇人民政府工作人员。
原审第三人浏阳市古港镇沔江村民委员会民主村民小组。
负责人刘德坤，组长。
上诉人浏阳市古港镇沔江村民委员会新屋村民小组（以下简称新屋村民小组）与被上诉人浏阳市古港镇人民政府（以下简称古港镇政府）、原审第三人浏阳市古港镇沔江村民委员会民主村民小组（以下简称民主村民小组）确认征地协议无效、侵占土地行为违法及行政赔偿纠纷一案,不服浏阳市人民法院(2018)湘0181行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现本案已审理终结。
原审法院查明，2003年7月16日，罗明发、罗明森（甲方）与新屋村民小组（乙方）签订协议书，约定：选址在新屋村民小组靠农业××主干道屋端低洼及荒山坟地作罗明发、罗明森倒土用；荒山价格按每亩1500元计算；管理权和使用权永远归罗明发、罗明森所有。协议还对其他事宜进行了约定，但没有明确用地面积，协议签订后，古港镇人民政府又于2003年8月3日与新屋村民小组、民主村民小组重新签订《征地协议书》，并将2003年7月16日协议书及简易图附后。协议约定，为了解决浏东公路六标工程集土问题，古港镇政府选址在新屋村民小组、民主村民小组境内征地，被征地范围为不规则形，折合16.204亩。根据浏阳市人民政府浏政发［1999］57号《浏东高等级公路征地补偿安置办法》规定的标准，古港镇政府对“征用”新屋村民小组、民主村民小组土地按每亩1500元已补偿给新屋村民小组、民主村民小组。协议同时还对“征用”土地坐落地点、四至范围、双方权利义务等事项进行了约定。因本次“征用”范围内包含新屋村民小组土地，新屋村民小组认为征地违法，向该院提起行政诉讼。
另查明，“征用”的土地先期用于浏东公路建设堆土，后根据浏阳市人民政府浏政函［2016］98号《关于同意实施古港镇镇区总体规划（2006-2020年）（2015年修改）的批复》、浏阳市人民政府浏政函［2017］88号关于《古港镇两型产业片区控制性详细规划》的批复，将浏阳市两型产业园纳入镇区建设用地范围，该地块功能定位为长沙东部经济增长新引擎，浏阳东区产城融合建设样板区，以健康食品为主导产业，集居住、休闲与公共服务功能为一体的两型产业生态园区。所“征用”的新屋村民小组、民主村民小组土地均系浏阳市两型产业园规划用地范围。
原审法院认为，本案争执焦点是：一、新屋村民小组请求《征地协议书》行政协议的效力问题。因浏东公路堆土及浏阳市两型产业园建设，古港镇政府作为“征地单位”与“被征地单位”新屋村民小组签订《征地协议书》，作为征地单位的古港镇政府不具备“征用”土地职权，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十五条及《中华人民共和国合同法》第五十条、第五十二条第（五）项的规定，该《征地协议书》应为无效协议，新屋村民小组请求《征地协议书》为无效协议的诉讼请求，该院予以支持。由于“征地”已经完毕，且土地已经实际用于浏阳市两型产业园建设，且古港镇政府已按照浏阳市人民政府浏政发［1999］57号《浏东高等级公路征地补偿安置办法》规定的标准进行了补偿，新屋村民小组亦领取了补偿款，依据《中华人民共和国合同法》第五十八条的规定，虽然该行政协议无效，但在不能返还“征用”土地情况下，已经进行了补偿，故不存在恢复原状；二、新屋村民小组请求“征用”土地的行为违法问题。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案中，古港镇政府在涉案项目没有办理农用地转用审批手续情况下，就与新屋村民小组签订《征地协议书》，其用地行为违反了上述规定，新屋村民小组请求确认古港镇政府“征用”新屋村民小组土地的行为违法的诉讼请求，该院予以支持。虽然用地违法，但古港镇政府已按照规定进行了补偿，故不存在再进行赔偿。因该地块功能定位为长沙东部经济增长新引擎，浏阳东区产城融合建设样板区，它的建设可以为区域农业产业升级和区域经济发展起到示范和带动作用。因此，并不能因其用地行为违法而予以撤销，否则将会给国家利益，社会公共利益造成重大损害。三、新屋村民小组请求停止侵占土地行为问题，在违法用地行为未得到有效控制的情况下，古港镇政府对涉案项目的用地依法应予以完善补办手续。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项的规定，判决如下：一、确认古港镇政府与浏阳市古港镇沔江村民委员会新屋村民小组签订的《征地协议书》无效；二、确认古港镇政府“征用”浏阳市古港镇沔江村民委员会新屋村民小组土地的用地行为违法；三、驳回浏阳市古港镇沔江村民委员会新屋村民小组的其他诉讼请求。
新屋村民小组不服该判决，上诉称：一、一审认定古港镇政府进行了补偿完全错误。古港镇政府答辩状中表明是罗明发个人给的租赁费，且其未提供财税发票，也没有提供载明“土地征收补偿款”费用的支出凭证。被上诉人应当提供罗明发支付的款项最终在其财政支出账上作了支出帐的证据，故一审认定错误，应予改判。二、古港镇政府和浏阳市两型产业园是两个不同的行政主体，不能混为一体。浏阳市两型产业园管理委员会有自己的一套班子，有自己的牌子。因此，如果其为土地的实际利用人，那么法院不能替两个政府解决问题，而应该是由新屋组与浏阳市两型产业园管委会之间区处理土地使用问题。两个政府之间并没有任何的土地划拨、租赁或是转让合同，况且古港镇政府并未取得土地的所有权。三、政府进行商业开发，并非公共利益。政府招商引资不是公共利益范畴，政府将土地出让给民营企业不是法律上的公共利益。政府的远景规划，不是公共利益的现实需要。在没有启动任何用地申请、审批报建的情况下，公共利益从何而来？即使存在公共利益，也应该依程序进行土地征收和补偿。修浏东公路占用土地是公共利益需要，但是堆放土石并不符合公共利益的要求。四、完善各项审批、报建、办证等手续，必须在一审诉讼过程中完成，才可以视为有效，才可以不被撤销。且古港镇政府根本没有完善手续的任何意思表示和行为，法院越俎代庖、滥用职权。在没有取得所有权的情况下，足以对抗任何补办行为或审批权。五、新屋组没有提出征用行为违法的诉讼请求，法院却判决征地行为违法，但是对新屋组请求确认2017年的侵占行为违法及停止侵权的诉请却不判决。六、新屋组的请求侵占行为违法和停止侵害不见判决，却对没有的诉请进行判决。七、租赁协议不采信违背最基本的事实。征地协议书不采信却始终围绕征地做文章。八、无论是公共利益的需要，还是被确认无效和违法，古港镇政府需再次利用土地，就必须和新屋组重新协商，两型产业园亦需如此。九、新屋组要求恢复土地的原状，也只是对政府的侵占行为停止之后的恢复，这种恢复如果不能，也要折价赔偿，因为这是一种破坏，就有损害的发生。十、一审法院引用《合同法》的条文驳回新屋组的其他诉讼请求，却没有按照行政诉讼法司法解释第95条的规定进行释明，也是错误的。综上，请求二审法院依法撤销浏阳市人民法院（2018）湘0181行初3号行政判决，改判支持上诉人的一审全部诉讼请求，并对一审认定的违法事实予以纠正。
被上诉人古港镇政府答辩如下：一、原审判决认定事实清楚。1、答辩人依据2003年浏阳市市委、市政府建设浏东公路的工作要求，在市政府的统一部署下开展征地拆迁和项目协调工作。本案诉争的征收土地因浏东公路建设需要，因原浏东公路六标段项目部的罗明发与当地村民熟悉、关系融洽的大部分村民都是罗氏宗亲便于工作开展，代为开展征地前期工作。在与××、民主组达成征地共识后公告了相关内容，于2003年8月3日签订了《征地协议书》，后答辩人按照约定全面履行了协议义务。2、答辩人进行土地开发、利用的行为符合规划用地要求；3、答辩人于2003年征收土地支付给两小组的征收费及迁坟等费用超过了当时政策标准的三倍，没有损害村民的利益。二、原审判决适用法律正确。1、本案征收的土地已由答辩人合法行使管理权15年。答辩人管理土地期间，上诉人没有提出过任何异议。15年期间政府进行巨大投资提升了土地经济价值和社会价值，答辩人对土地开发、利用行为是符合市委、市政府实现规模工业发展的政策要求。2017年上诉人看到浏阳市两型产业园地块土地价值提升巨大而发生了本案纠纷。2、答辩人与新屋组、民主组共同签订《征地协议》是浏阳全市乃至全国建设、发展历史条件下普遍遗留的历史问题，但给浏阳经济稳定发展带来了巨大的利益、对全市的社会公共利益作出了巨大贡献。综上所述，答辩人与上诉人签订的《征地协议书》系依据浏阳市人民政府于1999年11月11日颁布的浏政发[1999]157号《关于印发<浏东高等级公路征地补偿安置办法>的通知》之规定执行，系双方在自愿、平等、协商一致的情况下签订的，且答辩人已按照行政合同的约定全面履行了责任和义务，被答辩人也履行了交付标的的义务，双方合同义务均已履行完毕。故上诉人的上诉请求无事实和法律依据，依法应当予以驳回。
本院认为，新屋村民小组请求确认其与古港镇政府于2003年8月3日签订的《征地协议书》无效，并确认2017年9月22日开始强行侵占新屋村民小组土地进行商业开发的行为违法；责令古港镇政府采取补救措施停止侵权行为并将土地恢复原状后予以返还等。实质上，本案系因《征地协议书》及其后续用地行为引起的纠纷。2018年2月8日起施行的最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（十）项、第一百六十二条之规定，公民、法人或其他组织对2015年5月1日之前作出行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案于2018年1月11日立案，至上述司法解释实施之时尚未审结，根据“实体从旧，程序从新”等法律适用原则，本案可适用上述司法解释的规定。据此，对于新民小组的起诉，本院裁定驳回起诉。一审判决适用法律错误，本院予以撤销。
综上所述，一审判决适用法律、法规错误，本院予以撤销。对上新民小组的起诉，本院裁定驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
一、撤销浏阳市人民法院(2018)湘0181行初3号行政判决；
二、驳回浏阳市古港镇沔江村民委员会新屋村民小组的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 张 丽 娟
审 判 员 陈 蔚 宇
审 判 员 谢 岚
二〇一八年八月十五日
法官助理 廖 国 娟
书 记 员 刘 朋 飞
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；
（十）其他不符合法定起诉条件的情形。
前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。
人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。
第一百六十二条公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。