新疆维吾尔自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）新行终15号
上诉人（原审原告）：新市区二工古墓清真寺寺管会。住所地：新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市长春路。
法定代表人：马贵生，该寺管会理事长。
委托诉讼代理人：贾彦林，该寺管会理事。
委托诉讼代理人：陈灵，新疆公论律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：乌鲁木齐市人民政府。住所地：新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市水磨沟区南湖西路。
法定代表人：牙生地克，该市市长。
委托诉讼代理人：冯建旭，乌鲁木齐市国土资源局地籍处副处长。
被上诉人（原审被告）：乌鲁木齐市国土资源局。住所地：新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市碱泉街。
法定代表人：姬向东，该局局长。
委托诉讼代理人：潘晓妮，乌鲁木齐市不动产登记局法规处科员。
委托诉讼代理人：余春燕，新疆星河律师事务所律师。
原审第三人：新疆亚中物流商务网络有限责任公司。住所地：新疆维吾尔自治区术产业开发区天津南路。
法定代表人：李文强，该公司总经理。
委托诉讼代理人：吴乃新，新疆亚中物流商务网络有限责任公司职员。
上诉人新市区二工古墓清真寺寺管会（以下简称二工寺管会）因与被上诉人乌鲁木齐市人民政府（以下简称乌市政府）、乌鲁木齐市国土资源局（以下简称乌市国土局）、原审第三人新疆亚中物流商务网络有限责任公司（以下简称亚中物流公司）土地行政登记一案，不服新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院（2017）新01行初78号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人二工寺管会的委托诉讼代理人贾彦林、陈灵，被上诉人乌市政府的委托诉讼代理人冯建旭，被上诉人乌市国土局的委托诉讼代理人潘晓妮、余春燕，原审第三人亚中物流公司的委托诉讼代理人吴乃新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2001年5月11日，亚中物流公司与乌鲁木齐高新技术产业开发区土地管理局签订《国有土地使用权出让合同》，合同约定：乌鲁木齐高新技术产业开发区土地管理局以现状出让给亚中物流公司的宗地位于高新开发区苏州路，面积为292369.4平方米，其位置与四至范围如本合同附图所示，该宗地现状为东：鲤鱼山路、南：苏州路、西：天津路、北：大成路。本合同项下的宗地，按照城市总体规划的土地用途是建设广汇美居物流园项目。亚中物流公司同意按合同规定向乌鲁木齐高新技术产业开发区土地管理局支付土地使用出让金。合同签订后，亚中物流公司缴纳了土地出让金。2004年7月9日，亚中物流公司与乌鲁木齐高新技术产业开发区土地管理局签订国有土地使用权出让补充合同，约定：亚中物流公司于2001年5月11日，经与乌鲁木齐高新技术产业开发区土地管理局签订国有土地使用权出让合同，取得了位于苏州路一宗国有土地使用权，其面积为292369.40平方米。现因该宗地面积经乌鲁木齐市国土勘测院重新核定，亚中物流公司现有用地面积288337.15平方米，比原出让面积减少4032.25平方米。根据上述情况需减少亚中物流公司出让面积4032.25平方米。之后，亚中物流公司向乌鲁木齐市国土资源局（以下简称乌市国土局）交了土地登记申请书、国有建设用地使用权出让合同及补充合同、地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标、乌鲁木齐高新技术产业开发区规划建设局（通知）、建设用地规划许可证、土地出让价款在内的相关税费缴纳凭证等材料申领国有土地使用权证。乌市国土局依法审核后报乌市政府登记造册，乌市政府依法向亚中物流公司核发乌国用（2004）第0008533号国有土地使用权证。二工寺管会认为该行政行为侵犯其土地使用权，诉至该院。
原审法院认为，一、二工寺管会称2016年参与该院（2016）新01民初115号拆迁安置补偿合同纠纷案件审理时才知晓被诉行政行为，乌市政府、乌市国土局及亚中物流公司均未提供有效证据证实，二工寺管会在其认可时间之前已知道或应当知道被诉行政行为，故二工寺管会的起诉时间并未超过法定起诉期限。二、二工寺管会因不服乌市政府向亚中物流公司颁发的国有土地使用证而提起行政诉讼，被诉的发证行为属于一种创设权利义务的行政行为，在行为性质上不同于《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款所规定的地方人民政府对土地等自然资源权属纠纷作出的确认处理行为，故二工寺管会针对发证行为提起行政诉讼无须受《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定起诉条件限制，属于可选择行政复议也可直接提起行政诉讼的情形。三、亚中物流公司在通过出让方式获得涉案土地在内土地使用权后，依法向乌市国土局递交了土地登记申请书、国有建设用地使用权出让合同及补充合同、地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标、乌鲁木齐高新技术产业开发区规划建设局（通知）、建设用地规划许可证、土地出让价款在内的相关税费缴纳凭证等材料，乌市国土局审核后，报乌市政府登记造册，乌市政府向亚中物流公司核发了乌国用（2004）第0008533号国有土地使用权证。上述行政行为认定事实清楚、适用法律、法规正确，符合法定程序。亚中物流公司是通过出让方式获得国有土地使用权，基于此而申领的国有土地使用权证，二工寺管会以亚中物流公司占地超过征地通告多占土地，乌市政府向其颁发土地使用权证，侵犯其合法权益为由提起本案行政诉讼，征地行为与被诉行政行为并非同一行政行为，不属本案行政诉讼的审查范围，且二工寺管会所提供的未征购前图纸、2003年8月21日-22日会议记录、乌鲁木齐市新市区民族宗教事务管理局区民宗[2003]12号《关于印发二工古墓寺迁建及局部坟墓迁移工作实施意见的通知》等证据，也不能证实亚中物流公司存在多占土地，侵占其合法权益的事实，综上，二工寺管会的起诉理由不能成立，依照《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，参照国土资源部《土地登记办法》第九条之规定，判决驳回新市区二工古墓清真寺寺管会的诉讼请求。
??二工寺管会上诉称，一、原审法院认定事实错误。原审法院认定亚中物流公司签订了《国有土地使用权出让合同》、缴纳了土地出让金，即取得全部涉案土地面积的使用权，且不存在多占地的事实是错误。上诉人提供的证据证明涉案土地仅公示了2.32公顷，即国家允许征地面积为2.32公顷，可被上诉人乌市政府给亚中物流公司颁发的乌国用(2004）第0008533号国有土地使用权证却超过了公示面积，原审法院认定合法显然错误。乌国用（2004）第0008533号国有土地使用权证将上诉人已有的建筑物划在该证宗地图中，侵犯了上诉人的合法权益。故原审法院认定乌市政府的行为合法是错误的。二、原审法院程序违法。上诉人所诉的非征地行为，原审法院认为上诉人的诉求不属于行政诉讼的审查范围在程序上是违法的。上诉人申请测量（2004）第0008533号国有土地使用权证占地面积，并申请测量核实上诉人己有的建筑物并划在了（2004）第0008533号国有土地使用权证的宗地图中，原审法院没有答复，亦未在判决书中体现，程序违法。三、原审法院适用法律不当。原审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》地69条之规定不当。请求：1、撤销一审判决，依法改判或发回重审；2、案件受理费由被上诉人负担。
被上诉人乌市政府答辩称，一、上诉人称“国家允许征地面积为2.32公顷”不是事实。一审中，被上诉人已向法庭举证，涉及的二工乡二工村土地征收，不仅仅有乌政通【2002】10号通告征用土地2.3232公顷（合34.848亩），同期乌市政府发布了多个征地公告，征用了二工乡二工村大量的集体土地，在该区域内也给亚中物流公司办理了多个国有土地使用证，上诉人仅凭其中一个征地公告提出上述主张，显然错误；二、上诉人已就涉案宗地上的财产与高新区管委会签订了《关于二工古墓清真寺地面附着物补偿协议》，双方就该协议的履行曾诉至人民法院，法院已作出生效判决，故本案不存在侵害上诉人合法权益的情形；三、(2004）第0008533号国有土地使用证系经法定程序颁发，四至清楚、面积准确，无须再行测量，且对行政机关颁发的土地使用权证书所附宗地图的测量不是人民法院的审判职责，上诉人无权提出该项申请。一审判决认定事实清楚，适用法律准确，依法应当维持。
被上诉人乌市国土局答辩意见与乌市政府一致。
原审第三人亚中物流公司答辩称，不同意上诉人上诉请求，一审判决恰当合法，亚中物流公司合法取得土地证已多年，同意乌市政府的答辩意见。
上诉人二工寺管会在二审提交以下新证据：证据1、2005年7月26日乌鲁木齐市新市区民族宗教事务管理局搬迁证明。拟证明乌市政府于2003年征迁涉案土地使用权，当时涉案土地使用权属于二工寺管会，2005年上诉人搬迁；证据2、2012年6月7日涉案土地宗地图。拟证明亚中物流公司侵占了二工寺管会的土地。
被上诉人乌市政府质证称，对证据1、证据2的真实性，合法性认可，关联性不认可。二工寺管会1993年集体土地使用证所涉土地根据政府的需要已经进行了征收，该宗地图形成在2012年，发证的时候是2004年，发证时并没有二工寺管会所谓的附属房屋，且二工寺管会的地上建筑没有审批手续，根据卷宗显示新寺和出让土地没有重合。
被上诉人乌市国土局质证称，同意乌市政府的质证意见。高新区管委会与二工寺管会的征地补偿问题法院已经进行了判决。给亚中物流公司发证是2004年，二工寺管会后来又在亚中物流公司的土地上建了地上建筑，是二工寺管会违法建设。
原审第三人亚中物流公司质证称，对上诉人二工寺管会提交的证据均不认可。根据二工寺管会提交的（2017）新民终217号民事判决，亚中物流公司没有占二工寺管会的地。二工寺管会提供的图纸是2012年形成的宗地图，亚中公司2004年取得土地证时还没有附房，附房是二工寺管会之后建的。
本院对上诉人二工寺管会提交的搬迁证明、2012年6月7日宗地图的真实性、合法性予以确认，对该组证据的关联性结合全案予以认定。
本院对原审法院查明的事实予以确认。
另查明，2001年，乌市政府分别发布乌政通[2001]1号、2号、4号、17号、18号通告，共征收新市区二工乡二工村集体土地462.243亩（308162㎡），以乌鲁木齐苏州路为界分为南北两部分，苏州路以南部分东至鲤鱼山路，南至鲤鱼山公园，西至居民住宅区（苏州路与天津路交叉口红灯处第一个便道），北至苏州路；苏州路以北部分东至现状水渠，南至苏州路，西至天津南路，北至高新区南三路。
2002年3月28日，乌市政府发布乌政通[2002]10号通告，确定征收新市区二工乡二工村古墓寺使用的集体土地2.3232公顷（23232㎡），东至乌鲁木齐县屠宰场，南至苏州路，西至天津路，北至南三路。
二审庭审中，本院组织阅看、比对一审中被上诉人乌市国土局提交的2004年5月20日涉案土地宗地图以及二审中上诉人二工寺管会提交2012年6月7日涉案土地宗地图。各方当事人对两份宗地图的真实性均无异议。经阅看两份宗地图，涉案土地的四至均一致，但2004年5月20日宗地图上并无上诉人所称的“附房”，2012年6月7日的宗地图上,涉案宗地东侧红线上座落有一栋“附房”，东侧红线穿“附房”而过。
本院认为，本案中，乌鲁木齐高新技术开发区土地管理局与亚中物流公司签订《国有土地使用权出让合同》及《补充合同》，将涉案宗地的国有土地使用权出让于亚中物流公司。亚中物流公司按照合同约定支付了土地使用权出让金，并向乌市国土局申请办理土地使用权登记。乌市国土局依法审核相关登记材料后报乌市政府登记造册，乌市政府依法向亚中物流公司颁发了乌国用（2004）第0008533号国有土地使用权证，其事实清楚，适用法律正确，程序合法。
二工寺管会上诉称，乌市政府征地仅有2.3232公顷（23232㎡），被诉土地使用权证所涉土地却有39583.87㎡，被诉土地使用权证所涉土地多占了二工寺管会的土地，将二工寺管会已有的建筑物划入被诉土地使用权证宗地范围。首先，根据查明的事实，乌市政府并非只在2002年3月28日发布乌政通[2002]10号通告征收新市区二工乡二工村的集体土地23232㎡，其在2001年分别发布乌政通[2001]1号、2号、4号、17号、18号通告，共征收新市区二工乡二工村集体土地308162㎡。乌市政府在新市区二工乡二工村的征地总面积远大于被诉土地使用权证的面积，并不存在乌市政府的征地面积小于被诉土地使用权证所涉面积的事实；其次，征地行为和土地登记行为是两个不同性质的行政行为。本案中，相关集体土地已经通过人民政府的土地征收行政行为变更土地性质为国有土地，之后行政机关针对该国有土地所作出的出让、登记、颁证等行政行为，与土地征收行为已经相对独立，征地面积与土地登记面积没有必然的联系。二工寺管会对相关征地行为不服，可通过合法途径另行解决；再次，虽然二工寺管会持有的2012年6月7日涉案土地宗地图上可以看到“附房”的一部分座落于涉案宗地上，但根据2004年5月20日涉案土地宗地图，被诉土地使用权证颁证勘测时，并没有二工寺管会主张的“附房”。也就是说，颁证行为在前，“附房”建成在后，且该“附房”并无相关建设审批手续。二工寺管会以颁证之后建成的无审批手续的“附房”主张颁证行为侵权，无事实和法律依据。
上诉人二工寺管会称，其申请原审法院测量被诉国有土地使用权证占地面积，并申请测量核实上诉人“附房”所涉土地划入了被诉国有土地使用权证的宗地上，原审法院未予答复违法。人民法院审理行政案件，系针对行政行为的合法性进行审查，关于上述测量要求，人民法院既没有相应的职责，也不具备相应的专业技术条件。二工寺管会如认为被诉国有土地使用权证所涉宗地的实际面积与登记面积不符，可提供相应的证据予以证实。关于“附房”是否有部分座落于被诉国有土地使用权证所涉宗地的问题，此为事实问题，亦可通过提供相关证据来证实。根据2012年6月7日涉案土地宗地图，可以确认有部分“附房”座落于被诉国有土地使用权证所涉宗地上。但因二工寺管会没有证据证明该“附房”有合法的建设审批手续且“附房”建成于被诉国有土地使用权证颁发之前，故二工寺管会关于被诉国有土地使用权证侵权的理由不能成立。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人二工寺管会的上诉理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人新市区二工古墓清真寺寺管会负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘 峰
审判员 哈里木拉提
审判员 马 荣
二〇一八年六月五日
书记员 吴 丹