河南省信阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）豫15行终59号
上诉人（原审原告）张明霞，女，汉族，潢川县江家集镇卫生院职工，住潢川县。
法定代理人刘国珍，女，汉族，住址同上。
委托代理人朱杰，潢川县法律援助中心律师。
上诉人（原审被告）潢川县民政局。
法定代表人刘城东，男，局长。
委托代理人卢吉野，男，该局婚姻登记处主任。
委托代理人阮祥忠，河南捷达律师事务所律师。
原审第三人胡长锋，男，汉族，潢川县江家集镇卫生院医生，住。
原告张明霞的法定代理人刘国珍不服被告潢川县民政局2004年6月29日为原告张明霞与第三人胡长锋办理豫离婚登记行政争议一案，于2008年3月25日提起诉讼，潢川县人民法院于同年6月23日裁定驳回原告起诉。原告上诉，本院以张明霞系限制民事行为能力人，不属于自身的原因超过起诉期限为由，裁定撤销原裁定指令继续审理；2008年11月11日，潢川县人民法院作出（2008）潢行初字第5号行政判决：确认潢川县民政局2004年6月29日作出的《离婚证》对子女抚养、财产、债务处理等协议内容所作的登记无效，对原告法定代理人刘国珍当庭提出的100万元赔偿请求，认定系起诉状副本送达后提出的新的诉讼请求，且无正当理由，不予审理。原告提出上诉，2009年6月25日，本院作出（2008）信行中字第70号行政裁定：撤销原判，发回重审；2010年10月4日，刘国珍再次提交书面诉讼请求：1、撤销离婚登记，恢复张明霞和胡长锋夫妻关系并赔偿精神、经济损失100万元；2、如不能判令撤销离婚登记则请求赔偿200万元；3、判令潢川县民政局监护张明霞一辈子。同年10月26日，潢川县人民法院作出（2009）潢行初字第11号行政判决：确认被告办理豫潢离字000400110号《离婚证》的行为违法；赔偿原告经济损失15万元，精神损失5万元，两项合计20万元；驳回原告的其他诉讼请求。潢川县民政局、张明霞均提出上诉，2011年9月30日，本院作出（2011）信行终字第26号行政判决：驳回上诉，维持原判；刘国珍提出再审申请，本院作出(2012)信中法行申字第5号行政裁定：驳回申请。其间经过各级法院多次调解，赔偿张明霞的20万元已执行完毕；刘国珍继续申诉申请再审，2014年3月8日，河南省高级人民法院作出（2013）豫法行申字第00197号驳回再审申请通知书，认定申诉法律依据不足，再审的理由不能成立，驳回再审申请。同年4月6日，张明霞再次提交申诉状。同年12月18日，河南省高级人民法院作出（2014）豫法行申字第00331号行政裁定：（一）本案指令信阳市中级人民法院另行组成合议庭进行再审；（二）再审期间，中止原判决的执行。2015年7月16日，本院作出（2015）信行再终字第1号行政裁定：（一）撤销本院(2012)信中法行申字第5号行政裁定、(2011)信行终字第26号行政裁定和潢川县人民法院(2009)潢行初字第11号行政判决、本院(2008)信行终字第70号行政裁定和潢川县人民法院(2008)潢行初字第5号行政判决，及本院(2008)信行终字第41号行政裁定和潢川县人民法院(2008)潢行初字第5号行政裁定；（二）发回潢川县人民法院重新审理；潢川县人民法院作出（2015）潢行初字00055号行政判决，张明霞、潢川县民政局均不服，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭开庭进行了审理，上诉人张明霞的法定代理人刘国珍、委托代理人朱杰，被上诉人潢川县民政局委托代理人卢吉野、阮祥忠到庭参加诉讼，原审第三人胡长锋经传票传唤未到庭参加诉讼。现已审理终结。
原审查明，原告张明霞与第三人胡长锋同在潢川县江家集镇卫生院工作。1994年1月1日在该镇民政所办理了结婚登记。婚后夫妻感情尚可，并生一女孩胡雪洋。2004年6月29日，张明霞带着从潢川县江家集镇民政所出具的《结婚证明》，与第三人胡长锋来到被告潢川县民政局婚姻登记处办理离婚登记。被告婚姻登记员查验了双方户口簿、身份证、江家集镇民政所出具的结婚证明及双方共同签订的《离婚协议书》，该协议书载明了双方自愿离婚的意思表示以及对子女抚养、财产分割等事项协商一致的意见；口头询问了二人离婚的原因，离婚的真实意愿及离婚后对子女抚养、财产分割、债务处理等事项协商一致的情况。随后，二人填写了《离婚登记申请书》。被告婚姻登记员经审查认为符合离婚登记条件，制作了《离婚登记审查处理表》，见证二人亲自在“当事人领证签名或按指纹”一栏中签名，当场予以登记，给双方分别颁发了《离婚证》。在上述办理离婚登记申请程序中，婚姻登记员未让双方填写《申请离婚声明书》，而填写使用该局印制未使用完的《离婚登记申请书》。另查，2005年4月27日，第三人胡长锋与林长云结婚，2006年1月16日生一子名胡佳庆。江集卫生院目前执行的是2005年套改工资的50%，其余部分为效益工资，江集卫生院为原告张明霞按2010年套改工资发给基础工资每月实发1025元，张明霞因治疗××每月用药约需4000元左右。
原审认为：（一）原告起诉是否超过法定期限的问题。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十三条的规定，由于不属于起诉人自身的原因超过诉讼期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内，结合行政诉讼中应充分保护当事人诉权的立法本意，可认为本案因张明霞在诉讼期间系限制民事行为能力人，无法自主表达意志委托他人代为起诉，其耽误的时间不应计算在起诉期间内，故对被告辩称的意见不予采纳。（二）被诉离婚登记行为是否合法的问题。国务院《婚姻登记条例》第十二条规定：“办理离婚登记的当事人有下列情形之一的婚姻登记机关不予受理，……属于无民事行为能力人或限制民事行为能力人的；……”被告在履行离婚登记职责时有义务对当事人的精神状况做出判断。被告仅对张明霞与胡长锋离婚登记时出具的证明材料进行形式审查，但对离婚当事人的精神状况未仔细观察，不能认定其已经尽到了法定的审查义务。原告法定代理人提出张明霞系××患者，在办理离婚登记手续时不能辨别是非，不能明确表达自己意志，且在庭审中举出了在离婚前至诉讼期间到多家医院治疗、诊断证明及鉴定以及相关人员的证明，被告亦未能举出证据予以反驳，故综合以上证据不能得出该登记行为合法的唯一排他性结论，可认定被告离婚登记行为违反法定程序，依法应予撤销。但鉴于离婚登记系解除婚姻关系这一特殊人身关系的行为，具有不可逆转的特殊性，且第三人已与他人办理了结婚登记，撤销该离婚登记，势必造成了法律上的重婚，将损害现实的法律秩序和社会公共利益，故对张明霞的法定代理人刘国珍要求撤销离婚登记的主张不予支持，宜确认违法。（三）原告赔偿请求是否应予支持的问题。原告法定代理人刘国珍要求被告赔偿精神和经济损失100万元（不能判令撤销离婚登记，则应赔偿200万元），被告辩称属提出新的诉讼请求依法不应准许。经查，原告具状时间为2008年1月6日，接受法律援助中心指派律师作为诉讼代理人的时间是2008年3月20日，根据原告法定代理人刘国珍的教育水平、智力状况和其对法律知识的了解程度，可认为其主观有要求赔偿的意愿而没有准确及时表达，其在庭审时主张赔偿请求应视为有正当理由，应予准许。因原告在法定的举证期限内未能就其诉称的经济损失数额的多少及计算标准等举证证实，无法计算。由于被告的行政行为违法，实际损害了原告的合法权益，致使原告在经济和精神上受到损害，被告应承担一定赔偿责任。原告法定代理人刘国珍自发现原告精神异常，一直与女儿共同生活，期间刘国珍为××确有医疗费的支出，现在刘国珍爱人已经亡故，其个人无其他收入，××的女儿，生活确有实际困难。考虑到在原审中已经实际支付了20万元经济补偿，结合其本人实际情况，再酌情增加一部分赔偿费用亦无不当。遂依照修订前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十八条第一款、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十三条、第四十五条、第五十八条的规定，经审判委员会讨论决定，判决：一、确认被告潢川县民政局于2004年6月29日为张明霞、胡长锋办理的豫潢离字000400110号《离婚证》的行为违法。二、被告潢川县民政局给予原告经济损失25万元、精神损失10万元的经济赔偿，两项合计35万元，扣除已支付的20万元，未履行金额为15万元，限在本判决书生效之日起三十日内付清。三、驳回原告的其他诉讼请求。
上诉人张明霞上诉称：（一）一审判决没有充分维护张明霞的合法权益，张明霞的经济和精神损失赔偿不合理；（二）一审判决确认被告行政行为违法但不判决撤销，违法；（三）35万元赔偿不仅不够还债，且对张明霞今后生活根本不能起到医疗和生活保障，请求支持其诉讼请求。
上诉人潢川县民政局上诉称：（一）原审判决确认定离婚登记程序违法，属于认定事实错误；（二）原审认定起诉没超过起诉期限，属于采信证据错误；（三）原审适用法律错误，判决结论错误，请求改判驳回原告起诉。
原审第三人胡长锋未提出答辩意见。
二审经审理查明的事实与一审认定事实一致。
本院认为，依照《中华人民共和国婚姻法》、《婚姻登记条例》的规定：婚姻登记机关在办理离婚登记时应对当事人是否达成协议、是否具有民事行为能力等事项进行审查，对当事人确属自愿离婚，并已对子女抚养、财产、债务等问题达成一致处理意见的，予以登记并发给离婚证。原告张明霞在离婚登记时是否具有民事行为能力，应是被告潢川县民政局进行离婚登记并颁发离婚证需要审查的重要事项之一。根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》，被告对作出的被诉行政行为负有举证责任，被告应当向法院提供据以作出行政行为的全部证据材料，被告不提供的视为被诉行政行为没有相应的证据。潢川县民政局未能提交张明霞在离婚时具有民事行为能力的证据材料，故不能证明被告尽到了对婚姻当事人行为能力的审慎审查义务。《婚姻登记工作暂行规范》第四十九条（四）项规定：“双方自愿离婚且对子女抚养、财产及债务处理事项协商一致的，双方填写《申请离婚登记声明书》；《申请离婚登记声明书》中“声明人”一栏的签名必须由声明人在监誓人面前完成。”被告在本次离婚登记中未严格按照上述规定让双方填写《申请离婚登记声明书》，并称用《离婚登记申请书》替代《申请离婚登记声明书》没有实质性的区别，于法无据，属程序违法。鉴于事后双方均认可张明霞办理离婚登记后确实患有××，被告本应不予受理，其予以登记并发给离婚证，属实体办理结果错误。原审第三人胡长锋已经再婚，原审判决确认办理离婚证行为违法正确。本案经多次发回重审，原告法定代理人刘国珍于2008年10月20日，2009年7月27日两次向法院书面提出，要求赔偿精神和经济损失100万元，因刘国珍在法定的举证期限内未能举出损失的证据，损失无法计算。但由于被告的行政行为违法，侵犯了原告的合法权益，致使原告在经济和精神上受到损害，被告应承担相应赔偿责任。本着保护妇女、儿童合法权益的法治原则，且潢川县民政局作为辖区内法定的社会救助机构，××、生活有困难的张明霞给予救助，原判决酌定被告赔偿原告经济损失25万元、精神损失10万元，并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，并经审判委员会讨论决定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由潢川县民政府局承担。
本判决为终审判决。
审判长 李德如
审判员 阮晓强
审判员 李洪宇
二〇一八年六月十五日
书记员 樊 鑫