广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤行终563号
上诉人（原审原告)：英德市东华镇东升村委会莲花岗一组。
负责人：谢国泉，该村民小组长。
上诉人（原审原告）：英德市东华镇东升村委会莲花岗二组。
负责人：谢国同，该村民小组长。
上诉人（原审原告）：英德市东华镇东升村委会莲花岗三组。
负责人：谢飞龙，该村民小组长。
上诉人（原审原告）：英德市东华镇东升村委会莲花岗五组。
负责人：谢国济，该村民小组长。
以上四个上诉人共同的委托代理人：曾小燕、赖展陆，均为广东大观律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：英德市人民政府。住所地：广东省英德市英城镇金子山大道。
法定代表人：肖勇科，市长。
委托代理人：刘文静，广东远大永恒律师事务所律师。
委托代理人：陈名洪，英德市国土资源局工作人员。
原审第三人：广东省英德华侨茶场。
法定代表人：谢绍捷。
委托代理人：梁平，广东清豪律师事务所律师。
上诉人英德市东华镇东升村委会莲花岗一组(又称莲一经济合作社、下称莲花岗一组)、英德市东华镇东升村委会莲花岗二组(又称莲二经济合作社、下称莲花岗二组)、英德市东华镇东升村委会莲花岗三组(又称莲三经济合作社、下称莲花岗三组)、英德市东华镇东升村委会莲花岗五组(又称莲五经济合作社、下称莲花岗五组)因与被上诉人英德市人民政府、原审第三人广东省英德华侨茶场（下称华侨茶场）发证行为行政纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院（2016）粤18行初128号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2006年9月25日，第三人广东省英德华侨茶场向被告英德市人民政府提交《土地登记申请书》，要求对其使用的英华茶场一分场六区的划拨国有土地使用权设定登记，四至为：东至红岭山分水，南至京珠高速交警大队，西至京珠高速公路，北至红岭山。第三人广东省英德华侨茶场向被告英德市人民政府下属的国土资源局同时提交了《土地登记法人代表身份证明书》，《土地登记委托书》，《事业单位法人证书》，《关于要求办理国有土地使用权发证的请示》，1981年11月7日广东省国营英德华侨茶场与原英德县黄陂人民公社、原英德县驻黄陂公社山林发证工作队、广东省国营英德华侨茶场一分场、原英德县黄陂人民公社东升大队、岭下大队签订的《协议书》，原英德县人民政府于1981年12月16日颁发给广东省国营英德华侨茶场的NO.0003XX5号《山权林权所有证》一份，1957年成立广东省国营英德华侨茶场划拨土地的相关资料，1998年至2001年行政界线图一份，《宗地图》一份。被告英德市人民政府下属的国土资源局对第三人提出的土地登记申请进行了地籍调查，制作了《地籍调查表》和《宗地图》，查明涉及使用权面积为20.0033公顷，其中林地面积18.8073公顷、未利用土地1.1960公顷，具体四至按《宗地图》，查明其土地权属来源依据为1981年11月7日广东省国营英德华侨茶场与原英德县黄陂人民公社、原英德县驻黄陂公社山林发证工作队、广东省国营英德华侨茶场一分场、原英德县黄陂人民公社东升大队、岭下大队签订的《协议书》。
2006年9月28日，英德市国土资源局在《南方日报》、《清远日报》对上述审核情况及界线图予以公告，要求对公布的土地使用权、所有权及他项权利等有异议者，于2006年10月30日前到英德市国土资源局地籍股申请办理复查手续。逾期没有异议的，即认为上述公布的权益有效，将准予登记注册。
2006年10月20日，英德市国土资源局东华国土资源管理所的初审意见为：“经审查，该宗地权属来源合法，上述内容正确，符合土地登记的有关规定，拟予注册登记。”同年11月2日，英德市国土资源局作为土地管理机关的审核意见为：“同意初审意见，报请批准登记。”同一天，被告英德市人民政府作为发证机关批准同意登记、发证并为第三人广东省英德华侨茶场颁发了英德国用(2006)第B0X1号《国有土地使用权证》，证载内容为：座落：英德市东华镇茶场六区，地号：133XX0B0002，图号：G-49-144-(11)，使用权类型：划拨，使用权面积200033平方米。莲花岗一组、二组、三组、五组不服，向原审法院提起本案行政诉讼，请求撤销被告英德市人民政府颁发给第三人英德国用（2006)第B0X1号《国有土地使用权证》。
另查明：1981年10月19日，原英德县人民政府为原告岭下大队莲二生产队颁发了英林证字NO：0004XX4号《山权林权所有证》，该证的第二栏登记山名大塘面，面积100亩，东岭栋为界，南至高虎坳公路为界，西至农场田坎为界，北至石咀头田为界。同一天，原英德县人民政府为原告岭下大队莲三生产队颁发了英林证字NO：0004XX3号《山权林权所有证》，该证的第三栏记载的山名、面积、四至与原告莲二生产队的NO：0004XX4号记载的内容一致。上述两证的备注中注明：“此山第一、二、三、五队共有。”1981年间因山林发证引发原告与第三人英德华侨茶场之间的山林权属争议。在原英德县驻黄陂公社山林发证工作队的调解下，1981年11月7日广东省国营英德华侨茶场与原英德县黄陂人民公社、原英德县驻黄陂公社山林发证工作队、广东省国营英德华侨茶场一分场、原英德县黄陂人民公社东升大队、岭下大队签订的《协议书》的内容为：1、以红岭山栋分水为界，北至“班鱼透水”（即曹对龙山咀），南至高虎坳崩岗，西至六区为界，权属英德华侨茶场一分场六区。……。1981年12月16日，原英德县人民政府根据上述《协议书》的内容为第三人英德华侨茶场颁发了英林证字NO：0003XX5号《山权林权所有证》，该证的第一栏登记山名红岭，面积100亩，东以红岭山栋分水为界，北至“班鱼透水”（即曹对龙山咀），南至高虎坳崩岗，西至六区为界。备注中注明：“以红岭山栋分水为界”。
又查明：2010年6月23日，被告英德市人民政府为原告岭下大队莲一、二、三、五组颁发了英府林证字(2010)第14XX7号《林权证》，该证登记山名大塘面，面积138亩，东岭栋为界，南至高虎坳公路为界，西至红岭栋分水为界，北以栋分水为界。2016年4月27日，广东省英德华侨茶场向原审法院提起诉讼，认为上述英府林证字(2010)第14XX7号《林权证》与其持有的英德国用(2006)第B0X1号《国有土地使用权证》部分重证，以被告英德市人民政府错误发证为由，要求撤销本案四个原告持有的上述英府林证字(2010)第14XX7号《林权证》，案号为（2016）粤18行初67号。
原审法院认为：本案为土地权属登记、发证纠纷，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，本案应审查的是被告英德市人民政府为第三人广东省英德华侨茶场颁发的英德国用(2006)第B0X1号《国有土地使用权证》权属来源是否清楚、登记发证程序是否合法的问题。
关于英德国用(2006)第B0X1号《国有土地使用权证》权属来源是否清楚的问题。现原告与第三人争议的只是该《国有土地使用证》中约100多亩的林地所有权的问题，即红岭山中山脊分水以西的山场的林地所有权。根据1981年11月7日广东省国营英德华侨茶场与原英德县黄陂人民公社、原英德县驻黄陂公社山林发证工作队、广东省国营英德华侨茶场一分场、原英德县黄陂人民公社东升大队、岭下大队签订的《协议书》第1项约定的内容，该部分山场的林地所有权已经明确划归国家所有，由第三人使用。2006年9月25日，第三人广东省英德华侨茶场向被告英德市人民政府提交《土地登记申请书》时已经提交了该《协议书》及第三人英德华侨茶场持有的英林证字NO：0003XX5号《山权林权所有证》第一栏登记山名、面积、四至等作为权属登记依据，被告根据该《协议书》约定的内容及英林证字NO：0003XX5号《山权林权所有证》记载的内容为第三人颁发涉案的英德国用(2006)第B0X1号《国有土地使用权证》，属权属依据充分，认定事实清楚。至于原告认为该《协议书》不是其村民小组与第三人签订及《协议书》无效的问题，该《协议书》是政府职能部门及乡（镇）人民公社主持调解后由原告所有的大队代生产队签订的，有其特殊的历史背景，应视为合法有效。况且，在双方签订《协议书》后，已经由人民政府颁发《山权林权所有证》进行了确权，根据第三人提供的证据二，也证实协议书中第1项约定的范围一直由第三人管理使用。原告虽然也持有争议的山场1981年由原英德县人民政府颁发的《山权林权所有证》，但该证是在《协议书》之前，双方签订《协议书》对权属进行处分之后，该《山权林权所有证》对涉案有争议的山场登记的内容已经自然失效。因此，原告主张涉案争议山场的林地所有权，证据、理由不充分。
关于被告为第三人颁发涉案的英德国用(2006)第B0X1号《国有土地使用权证》程序是否合法的问题。《土地登记规则》第六条规定了土地登记应当遵循的程序，第三人英德市华侨茶场向被告英德市人民政府提交了土地登记申请后，被告依法进行了地籍调查、权属审核、将审核结果及《宗地图》在省、市两级报纸上进行了公告。被告已经履行了法律、法规规定的审查职责，履行了规定的程序，因此，原审法院对被告颁发涉案的英德国用(2006)第B0X1号《国有土地使用权证》程序的合法性予以确认。《土地登记规则》第六条规定的土地登记程序中，并没有相邻权属人确认界至的要求。原告以被告颁发涉案《国有土地使用证》时未组织相邻权属人确认界至等为由主张程序违法，没有法律依据，理由不充分，原审法院不予采纳。
至于涉案有争议的山场由被告下属的土地管理部门颁发《国有土地使用证》而不是由林业主管部门颁发《林权证》的问题。首先，不管是《国有土地使用证》还是《林权证》，均是以人民政府的名义核发，具体由哪个部门办理均属权属登记、发证，都属人民政府的行政行为。其次，第三人申请登记、发证的四至范围中有土地和林地和未利用地，由人民政府将四至范围统一颁发《国有土地使用证》并不违反法律的禁止性规定。
综上所述，被告英德市人民政府涉案的登记、发证行政行为认定事实清楚，符合法律、法规规定的正当程序，原审法院对其行政行为的合法性予以确认。原告主张涉案有争议的山场的权属及其诉讼意见，证据、理由不充分，对其诉讼主张原审法院不予支持。被告及第三人的答辩意见理据充分，原审法院予以采纳。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告莲花岗一组、二组、三组、五组的诉讼请求。
上诉人莲花岗一组、二组、三组、五组不服一审判决，向本院提起上诉称：一、被上诉人英德市人民政府颁发给原审第三人华侨茶场的英德国用(2006)第B0X1号《国有土地使用权证》程序违法。涉案土地大部分为林地，被上诉人将其颁发为《国有土地使用权证》，严重违反林权登记发证制度。原审第三人于1981年12月16日已领取《山权林权所有证》，2006年11月2日，被上诉人又为原审第三人颁发英德国用(2006)第B0X1号《国有土地使用权证》，明显程序错误。二、被上诉人颁发给原审第三人华侨茶场英德国用(2006)第B0X1号《国有土地使用权证》认定事实错误。1981年11月7日签订的《协议书》是无效的，争议山场是上诉人所有，原黄陂公社东升大队、黄陂公社岭下大队不是山场权利人，无权将上诉人所有的山场处分给原审第三人，因此，涉案《国有土地使用权证》权属来源不合法，原审认定事实错误。原审第三人的1981年《山权林权所有证》与涉案《国有土地使用权证》自相矛盾，涉案《国有土地使用权证》记载原审第三人获得使用权类型是划拨，说明林地所有权属国有，不是原审第三人所有。三、涉案林地上诉人持有权属证书，在被撤销前应合法有效。综上，被上诉人为原审第三人颁发的涉案《国有土地使用权证》事实错误，程序违法，请求二审法院撤销原审判决，撤销涉案《国有土地使用权证》。
被上诉人英德市人民政府二审答辩称：一、我府颁发英德国用(2006)第B0X1号《国有土地使用权证》适用法律正确。二、我府颁发英德国用(2006)第B0X1号《国有土地使用权证》实体正确，程序合法。原审判决认定事实清楚，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
原审第三人华侨茶场二审答辩称：一、被上诉人英德市人民政府为我方颁发英德国用(2006)第B0X1号《国有土地使用权证》程序合法。二、英德市人民政府为我方颁发英德国用(2006)第B0X1号《国有土地使用权证》认定事实清楚。三、涉案争议地一直由我方经营管理，其林地、林木属我方所有。四、原审判决认定事实清楚、证据充分，应予维持。请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。
本院二审经审查，确认原审判决查明认定的事实。
本院另查明：原审法院于2016年10月25日作出（2016）粤18行初67号行政判决，撤销英德市人民政府于2010年6月23日向莲花岗一组、二组、三组、五组颁发的英府林证字（2010）第14XX7号《林权证》。该判决已发生法律效力。
本院认为：本案为发证行为行政纠纷。二审争议的焦点为：被上诉人英德市人民政府为原审第三人华侨茶场颁发的英德国用(2006)第B0X1号《国有土地使用权证》是否合法。
上诉人莲花岗一组、二组、三组、五组与原审第三人华侨茶场争议的只是英德国用(2006)第B0X1号《国有土地使用权证》中约100多亩的林地所有权的问题，即红岭山中山脊分水以西的山场的林地所有权。根据1981年11月7日广东省国营英德华侨茶场与原英德县黄陂人民公社、原英德县驻黄陂公社山林发证工作队、广东省国营英德华侨茶场一分场、原英德县黄陂人民公社东升大队、岭下大队签订的《协议书》第1项约定的内容，该部分山场的林地所有权已经明确划归国家所有，由原审第三人华侨茶场使用。2006年9月25日，华侨茶场向英德市人民政府提交了《土地登记申请书》，该《协议书》及华侨茶场持有的英林证字NO：0003XX5号《山权林权所有证》第一栏登记山名、面积、四至等作为权属登记依据，英德市人民政府根据该《协议书》约定的内容及英林证字NO：0003XX5号《山权林权所有证》记载的内容向华侨茶场颁发涉案的英德国用(2006)第B0X1号《国有土地使用权证》，权属依据充分，认定事实清楚，程序合法。原审判决驳回上诉人莲花岗一组、二组、三组、五组的诉讼请求，并无不妥，本院依法应予以维持。上诉人莲花岗一组、二组、三组、五组虽然也持有争议的山场1981年由原英德县人民政府颁发的《山权林权所有证》，但该证是在《协议书》之前，双方签订《协议书》对权属进行处分之后，该《山权林权所有证》对涉案有争议的山场登记的内容已经自然失效，且原审法院于2016年10月25日作出（2016）粤18行初67号行政判决，撤销英德市人民政府于2010年6月23日向莲花岗一组、二组、三组、五组颁发的英府林证字（2010）第14XX7号《林权证》，该判决已发生法律效力。因此，上诉人莲花岗一组、二组、三组、五组上诉请求撤销原审判决，撤销涉案《国有土地使用权证》，缺乏事实与法律依据，本院不予支持，其上诉请求依法应予以驳回。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人莲花岗一组、二组、三组、五组共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 徐曾沧
审判员 黄伟明
审判员 罗 燕
二〇一八年五月九日
书记员 刘永红
郑丽云