**海 南 省 文 昌 市 人 民 法 院**
**行 政 判 决 书**
（2017）琼9005行初8号
原告伍世光，男，汉族，1950年出生。
原告伍兴锐，男，汉族，1986年出生。
委托代理人翁巨松，男，北京康达（海口）律师事务所律师。
委托代理人吴俊学，男，北京康达（海口）律师事务所律师。
被告文昌市国土资源局，地址：文昌市清澜开发区白金路二号。
法定代表人林芳俊，该局局长。
委托代理人吴康丽，女，海南凯志律师事务所律师。
委托代理人庄川，男，成年，文昌市国土资源局法规监察室主任。
第三人林ＸＸ，男，汉族，1984年出生。
原告伍世光、伍兴锐不服被告文昌市国土资源局于2016年9月19日作出的文土资罚字[2016]77号《行政处罚决定书》，于2017年3月10日向本院提起行政诉讼。本院在2017年3月10日受理后，于3月10日向第三人林ＸＸ送达了起诉状副本及参加诉讼通知书、于3月14日向被告文昌市国土资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年7月6日公开开庭审理了本案。原告伍世光、伍兴锐的委托代理人翁巨松、吴俊学、被告文昌市国土资源局的委托代理人吴康丽、庄川、第三人林ＸＸ到庭参加诉。本案现已审理终结。
被告文昌市国土资源局于2016年9月19日作出的文土资罚字[2016]77号《行政处罚决定书》》内容：“你们未经批准擅自将东郊镇东郊村委会西联村民小组西坡地段3300平方米的集体土地转让给他人从事非农建设。你的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条规定，属非法转让土地的违法行为。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十八条规定，决定：1、没收你们非�所得445500元；2、处以非法所得20%的罚款，即89100元”。
原告伍世光、伍兴锐诉称，诉讼请求：一、判决撤销被告文昌市国土资源局于2016年9月19日作出的文土资罚字[2016]77号《行政处罚决定书》；二、本案诉讼费用由被告文昌市国土资源局承担。
事实和理由：一、77号行政处罚决定书认定原告为“非法转让土地”，属于认定事实错误。
1、原告是退出集体土地承包经营，由第三人林ＸＸ接手继续承包，并非是转让集体土地。依据《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”及《海南经济�区土地管理条例》第二条第二款规定：“集体所有土地使用权可以依法出让、转让或者承包用于种植业、林业、畜牧业、渔业生产。村集体经济组织可以对其集体土地进行经营管理，也可以用于对外承包”等法律法规的规定，故原告退出集体土地承包经营，由第三人林ＸＸ接手继续承包，并非是转让集体土地，并不违反法律规定，不属于《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十八条规定的“非法转让土地”的情形。
2、原告退出集体土地承包经营，由第三人林ＸＸ接手继续承包，是经村委会、村民小组备案且同意的，同时也是符合《中华人民共和国农村土地承包法》的规定。该法第三十二条“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”、第三十七条
“土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案”。第三十九条：“
承包方可以在一定期限内将部分或者全部土地承包经营权转包或者出租给第三方，承包方与发包方的承包关系不变”。2015年2月2日三方签订了《协议书》，文昌市东郊镇东郊村民委员会西联村民小组同意伍世光退出3300平米的集体土地的承包经营。文昌市东郊镇东郊村民委员会西联村民小组同意将原由伍世光承包经营的3300平米的集体土地承包给林ＸＸ承包经营。故，土地承包经营权依法是可以流转的，原告的行为不属于“非法转让土地”。
3、77号行政处罚决定书对原告作出：“没收非法所得445500元”，属于认定事实错误。2013年6月30日，原告和第三人林ＸＸ签订了一份《评估协议书》，当时约定的林ＸＸ需要退还的承包金确实是445500元，但林ＸＸ在与村民小组联系后认为有异议，因此双方没有实际履行该2013年6月30日签订的《评估协议书》。2015年2月2日，原告和林ＸＸ签订了《补充评估协议书》，约定退还承包金的数额是214500元。2015年2月6日，林ＸＸ通过银行转账将退还的土地承包金214500元以及其他补偿款共计290万元，一次性支付给原告，当时林ＸＸ在付款总额中少付零头100元，原告也没有异议。双方于2015年2月7日办理了《财产交接单》，原告至此正式将承包土地退出交给林ＸＸ承包经营，并获得村民小组的同意。而77号行政处�决定书依据2013年6月30日签订的《评估协议书》写明的承包金数额445500对原告作出：“没收非法所得445500元”，属于认定事实错误。
二、77号行政处罚决定书处罚结果没有事实和法律依据，依法应予撤销。如上所述，该处罚决定将原告退出承包的行为认定为非法转让土地行为，并以此为由对原告进行行政处罚。因认定事实错误，其适用法律和处罚结果必然错误。林ＸＸ向原告支付土地承包金214500元是替村民小组退还给原告已经缴纳的承包金的行为。
被告对原告进行行政处罚没有任何事实和法律依据，依法应予撤销。
原告伍世光、伍兴锐举证如下：
1、《文昌市国土资源局行政处罚决定书》文土资罚字[2016]77号；2、2013年6月30日签订的《评估协议书》；3、2015年2月2日签订的《补充评估协议书》；4、2015年2月2日签订的《评估协议书》；5、2015年2月2日签订的《协议书》；
6、2015年2月7日签订的《财产交接单》；7、中国邮政储蓄银行转账单据；8、2015年2月6日签订的《农村集体住宅地转让合同》。
被告文昌市国土资源局辩称：一、原告非法将集体土地转让给第三人林ＸＸ，原告的违法所得为445500元，被告依法对原告作出77号《行政处罚决定》。
1、原告非法将3300平方米的集体土地转让给第三人林ＸＸ。根据2015年度土地卫片遥感监测图斑（837号），文昌市国土资源局（以下简称文昌市国土局）经现场核实，�现林ＸＸ未经批准占用集体土地进行非农建设，且该地块涉及到原告伍世光、伍兴锐的非法转让土地行为。经调查，2013年11月1日，原告伍世光、伍兴锐与文昌市东郊镇东郊村委会西联村民小组（以下称“西联村”）签订《农村集体土地承包合同》，承包面积为3300平方米，四至为东至宅基地、西至西海路界、南至西坡北路距路5.5米、北至空地。2015年2月6日，原告与林ＸＸ签订《农村集体住宅地转让合同》，原告非法将3300平方米集体土地转让给林ＸＸ，转让总金额为290万元。
2、原告非法转让土地的违法所得为445500元。根据林ＸＸ、伍世光的《询问笔录》、《农村集体住宅地转让合同》、《评估协议书》，可以证明林ＸＸ已向伍世光支付290万元转让金，其中土地价款为445500元。
3、文昌市国土局依法对原告作出77号《行政处罚决定书》。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条、第七十三条、《中华人民共和国土地管理实施条例》第三十八条的规定，文昌市国土局作为土地行政主管部门，结合原告的违法事实，作出没收原告违法所得445500元，并处以非法所得20%的罚款（即89100元）的处罚决定。2016年6月19日，被告依法对原告非法转让集体土地的违法行为进行立案审查。经集体讨论，2016年8月18日，文昌市国土局依法事先告知原告拟处罚事项及原告享有的陈述、申辩、申请听证的权利。在充分听取原告的申辩意见后，2016年9月19日，文昌市国土局依法作出77号《行政处罚决定书》并送达给原告。因此，文昌市国土局作出77号《行政处罚决定书》符合法定程序。
二、原�与林ＸＸ签订《农村集体宅地转让合同》、并按照该合同约定收取林ＸＸ支付的转让价款，原告的行为是典型的非法转让土地的行为。
2013年11月1日，原告与西联村签订《农村集体土地承包合同》，承包涉案的3300平方米土地。原告承包后，在该宗地上建设椰子加工厂。2015年2月6日，原告与林ＸＸ签订《农村集体住宅地转让合同》，将涉案3300平方米土地转让给林ＸＸ，并收取290万元的转让价款，其中土地的转让价款为445500元。原告的行为，属于典型的非法转让土地的行为。
三、原告主张原告退出集体土地承包经营、将承包经营权流转给林ＸＸ、由林ＸＸ继续承包经营涉案土地，缺乏法律依据和事实根据。
1、根据《中华人�共和国农村土地承包法》第二章及第三章，农村土地承包分为家庭承包、其他方式的承包。《农村土地承包法》第32条、第37条、第39条，均属该法第二章家庭承包的内容。但是，本案中不存在家庭承包，也就不存在家庭承包土地经营权流转的问题。因此，原告在《行政起诉状》中引用家庭承包的法律条文，认为他和林ＸＸ之间是家庭承包经营权的流转，属对法律理解有误。
2、虽然西联村与林ＸＸ签订《农村集体土地承包合同》，但是该合同没有真正履行，该合同明显为原告与林ＸＸ为掩饰自己的违法行为制作的虚假合同，西联村与林ＸＸ之间不存在发包承包关系。原告在行政处罚的申辩过程中，提交林ＸＸ和西联村签订的《农村集体土地承包合同》，签署时间填写为2013年11月1日，与原告和西联村签订的《农村集体�地承包合同》的签约时间一致。西联村不可能同时将涉案地块既发包给原告、又发包给第三人林ＸＸ，结合本案事实，西联村与林ＸＸ签署的合同明显是为了掩饰非法转让土地的行为制作的虚假合同，西联村与林ＸＸ之间不存在发包承包关系。
综上所述，被告作出的文土资罚字[2016]77号《行政处罚决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告文昌市国土局向本院所举证据如下：
1、文昌市2015年度土地卫片执法影像图（837）;2、837号图斑现场照片；3、林ＸＸ占地建楼房现场照片；4、立案呈批表；5、林ＸＸ2016年6月20日询问笔录及�份证复印件；6、林ＸＸ2016年6月29日询问笔录；7、伍世光询问笔录及身份证复印件；8、农村集体土地承包合同（西联村同伍世光、伍兴锐）；9、农村集体住宅地转让合同（伍世光、伍兴锐同林ＸＸ）；10、评估协议书；11、2016年6月21日符革询问笔录；12、2016年6月30日符革询问笔录；13、符史亨询问笔录；14、农村宅基地申请审批表15份；
15、2015年度土地卫片执法检查837号地块勘测定界图；16、文昌市文城镇土地利用现状图（局部）；17、文昌市文城镇土地利用总体规划图（2006-2020）局部；
18、国土资源违法案件调查报告；19、违法案件审理记录；
20、行政处罚告知书文土资罚[2016]75号及送达回证；21、行政处罚申辩书；22、补充评估协议书；23、银行转账明细表；24、协议书；25、财产交接单；26、农村集体土地承包合同书；27、评估协议书；28、违法案件审理记录；29、�政处罚决定书。
第三人林ＸＸ述称，我和原告是土地转包关系，不是土地买卖关系。2013年6月30日评估价格过高没有成交，没有签合同。2015年我认为290万元总价合适，就同意了，评估价格应以2015年2月2日为准。被告在调查时我从车上错将2013年6月30日评估协议交给被告，并在国土局询问时错认为土地的转包价格为445500元，实际应为214500元。
经庭审质证，本院对原、被告所举证据作如下确认：
一、对被告文昌市国土局所举证据认证：
1、2、3、4、5、6、7、8、11、12、13、14、15�16、17、18、19、20、21、22、23、24、25、26、27、28、29号证据来源真实、合法、具有相关性，本院予以采信，可作为认定本案事实的依据；9、10号证据来源真实但不具有合法性，本院不予采信。
二、对原告伍世光、伍兴锐所举证据认证：
原告所举1、3、4、5、6、7号证据来源真实、合法、具有相关性，本院予以采信，可作为认定本案事实的依据。2、8号证据来源真实但不具有合法性，本院不予采信。
第三人林ＸＸ未举证。
经审理查明，2009年，原告伍世光、伍兴锐向文昌市东郊镇东郊村委会西联村民小组（以下�称西联村）承包该村西坡地建椰子加工场。承包面积为3300平方米，四至为东至宅基地、西至西海路界、南至西坡北路距路5.5米、北至空地。承包金为233100元。后两原告建成工场经营。当时双方没有签订书面合同，但有十多户他村村民向西联村申请该3300平方米做为宅基地，西联村、文昌市东郊镇东郊村委会（下简称东郊村委会）、文昌市东郊镇人民政府、东郊镇规划部门均在申请表上署意见加盖公章。2013年11月1日，两原告与西联村补签订了《农村集体土地承包合同》。2013年，两原告准备将3300平方米集体土地转让给林ＸＸ，双方于2013年6月30日签订一份《评估协议书》，商议土地及地上附属物转让总金额为2900100元，其中土地价款为445500元。后林ＸＸ认为总价格过高而反悔，双方没有签订正式合同。2015年，两原告与林ＸＸ经过充分协商，于2015年2月2日分别签订了《评估协议书》、《补充评估协议书》。两份协议书对土地转让的价款确定为214500元，加上地上附属物总金额为2900100元。西联村在补充评估协议书上盖章。同日，两原告与林ＸＸ、西联村三方签订一份《协议书》，内容为两原告退出3300平方米集体土地的承包由林ＸＸ承包。原两原告付给西联村的土地承包金233100元，扣除已使用的年份后为214500元，由林ＸＸ直接付给两原告。同日，林ＸＸ还同西联村签订一份《农村集体土地承包合同》，就3300平方米集体土地的承包事宜做了具体约定，但落款日期提前至2013年11月1日。2015年2月6日，两原告与林ＸＸ正式签订《农村集体住宅地转让合同》，总金额为2900000元。文昌市东郊镇东郊村委会及西联村均在该合同书上盖章见证。同日，林ＸＸ将2900000元付给两原告。2015年2月7日，两原告与林ＸＸ签订财产交接单。随后，林ＸＸ未经批准�用该地建设了一栋六层的建筑物做为酒店经营。2016年6月19日，被告以两原告非法转让土地为由立案调查。在2016年6月29日询问林ＸＸ的笔录上，林ＸＸ陈述3300平方米集体土地的土地价款为445500元。在之前2016年6月23日询问原告伍世光的笔录上，伍世光没有陈述3300平方米集体土地的转让价款，但陈述了原承包金为233100元。被告要求林ＸＸ提交了2015年2月6日两原告与林ＸＸ签订的《农村集体住宅地转让合同》、2013年6月30日所签订的评估协议书。
经套合比对文昌市东郊镇土地利用总体规划图（2006-2020）局部和《文昌市东郊镇土地利用现状图》，被告认为两原告违法事实存在，经集体讨论，于2016年8月10日作出《行政处罚告知书》并送达给两原告。《告知书》告知两原告拟处罚事项及其享有的陈述、申辩、申请听证的权利。�原告于2016年8月22日提出申辩称，一、没有转让宅基地，而是退出承包地；二、未取得土地价款。其提交了2015年2月2日的《评估协议书》、《补充评估协议书》、《协议书》；2013年11月1日的两份《农村集体土地承包合同》；2015年2月7日财产交接单等证据。被告经集体讨论，认为两原告的申辩缺乏依据，不予采纳。2016年9月19日，被告作出文土资罚字[2016]77号《行政处罚决定书》（下简称《处罚决定书》）。2016年9月26日，被告向两原告送达该《处罚决定书》。2017年3月10日，两原告诉至本院要求撤销该《处罚决定书》。
本院认为，按照《中华人民共和国土地管理法》第七十三条规定，被告为查处文昌市辖区非法转让土地行为的行政主管机关。
本案的争议焦点是，被告对两原告作出的《处罚决定书》认定事实是否清楚、程序是否合法、适用依据是否正确。
一、关于事实认定是否清楚。
（一）、被告认定两原告与林ＸＸ属非法转让土地，两原告认为其与林ＸＸ是合法的转包关系。本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》规定的农村土地承包分为家庭承包、其他方式的承包。两原告不属于西联村村民，其同西联村的土地承包关系属于其他方式的承包。两原告已同林ＸＸ就3300平方米土地及地上附属物进行评估并收取了290万元，且林ＸＸ与西联村重新签订了承包合同，可见双方是土地的转让行为不是转包行为。该法第四十九条规定：“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转”。两原告所承包土地没有办理土地承包经营权证，其于2015年2月6日将该地转让给林ＸＸ违反了土地承包法规定。该地为集体所有，其双方在合同中约定的土地用途为生产经营与建房，宅基地是不能转让的。两原告将该地转让给林ＸＸ建房违反了《中华人民共和国土地管理法》相关规定。因此，被告认定两原告与林ＸＸ属非法转让土地关系是正确的。
（二）、关于被告认定两原告非法所得为445500元的主要证据是否充足。
被告认定两原告转让土地的价款为445500元主要证据有：对林ＸＸ的询问笔录、《农村集体住宅地转让合同》、2013年6月30日的《评估协议书》。首先，《农村集体住宅地转让合同》虽有转让3300平方米土地的内容，但没有土地价款约定；其次，2013年6月30日的《评估协议书》虽有土地价款445500元内容，但两原告在申辩时向被告提交的2015年2月2日《评估协议书》、《补充评估协议书》、《协议书》、2013年11月1日两份《农村集体土地承包合同》、2015年2月7日财产交接单等证据，共同证明土地转让价款为214500元，该款为两原告已付西联村承包金的扣除部份。被告在庭审中表示两原告所提交的证据不真实。本院认为，被告在办理案件过程中针对原告伍世光的调查询问在林ＸＸ之前，伍世光并没有讲土地转让价款，而是提到曾付给西联村土地承包金233100元。被告未及时要求两原告提交证据，而在其后要求林ＸＸ提交，被告收集证据不及时、不全面。再次，两原告与林ＸＸ虽在2013年6月30日订立《评估协议书》，但双方均认为条件不成熟而没有订立转让合同，则《评估协议书》并未生效。两原告与林ＸＸ在2015年2月5日订立《农村集体住宅地转让合同》，其提前几天即在2015年2月2日对所转让的土地及其地上附属物进行评估并订立《评估协议书》、《补充评估协议书》、《协议书》等符合交易的规则。伍世光在申辩阶段已对土地价款提出异议，并提交了上述证据，被告未做进一步调查取证，以确定双方争议的土地转让价款。《中华人民共和国行政诉讼法》规定，行政机关应对其做出的具体行政行为承担举证责任，本案被告在认定两原告非法所得额为445500元的主要证据不足，其应承担举证不能的后果。
�、关于《处罚决定书》程序是否合法、适用依据是否正确。
被告对本次行政处罚履行了立案审批、调查材料、集体讨论、事先处罚告知、陈述和申辩权告知书、处罚决定书及送达等相关程序，其行政处罚程序合法。但因在认定非法所得数额上事实不清，其依据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条规定进行处罚欠妥。
被告对两原告实施的行政处罚主要证据不足，两原告诉请撤销该《行政处罚决定书》的理由正当，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项规定，判决如下：
撤销被告文昌市国土资源局于2016年9月19日作出的文土资罚字[2016]77号《行政处罚决定书》。
案件受理费人民币50元，由被告文昌市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省第一中级人民法院。
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案件唯一码
审 判 长 严 世 棉
人民陪审员 林 明 富
人民陪审员 唐 建 峰
二0一七年七月八日
书 记 员 潘 泰 明
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**附：本案适用的法律条文**
**《中华人民共和国行政诉讼法》**
**第七十条** 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一） 主要证据不足的；
（二） 适用法律、法规错误的；
（三） 违反法定程序的；
（四） 超越职权的；
（五） 滥用职权的；
（六） 明显不当的。
审核：严世棉 撰稿：严世棉 校对：吴燕静 印刷：潘泰明
文昌市人民法院 2017年7月25日印制
（共印10份）