山东省东营市中级人民法院
行 政 赔 偿 裁 定 书
（2015）东行终字第12号
上诉人（一审原告）：山东法瀚律师事务所。住所地：东营市东营区胶州路***号。
负责人：马志远，主任。
被上诉人（一审被告）：东营市残疾人联合会。住所地：东营市东二路***号。
法定代表人：许建仁，理事长。
委托代理人：高伯良，山东奋飞律师事务所律师。
委托代理人：董素洁，山东奋飞律师事务所律师。
山东法瀚律师事务所（以下简称法瀚律师所）诉东营市残疾人联合会（以下简称东营市残联）残疾人就业保障金行政赔偿一案，东营市东营区人民法院于2014年11月6日作出（2013）东行初字第88号行政判决。一审原告法瀚律师所不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2015年4月23日公开开庭审理了本案。上诉人法瀚律师所的负责人马志远，被上诉人东营市残联的委托代理人高伯良，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
本案行政争议形成过程如下：东营市残联委托东营市地方税务局，于2012年10月5日从法瀚律师所在东营银行股份有限公司胶州路支行开设的纳税专用帐户上，扣划残疾人就业保障金3324.53元。法瀚律师所不服，于2013年7月15日向东营市东营区人民法院提起本案行政诉讼，请求依法返还错误扣划的残疾人就业保障金。
一审法院经审理查明：2012年10月15日，东营市残联通过东营市地方税务局开发区分局从法瀚律师所纳税专用帐户上划去残疾人就业保障金3324.53元。2013年4月10日，法瀚律师所到开户银行东营银行股份有限公司胶州路支行打印完税凭证时得知上述情况，东营银行股份有限公司胶州路支行为其出具了23701202230199221号付款凭证。法瀚律师所认为，东营市残联向其征收该项保障金的具体行政行为违反了法律规定，请求人民法院依法判令东营市残联返还错误扣划的残疾人就业保障金。
一审法院认为：一、关于东营市残联的主体资格。东营市中级人民法院（2014）东行终字第1号行政裁定书认定：“……依据《山东省按比例安排残疾人就业办法》（山东省人民政府令第115号）第三条的规定，按比例安排残疾人就业工作，由县级以上残疾人联合会负责管理。按比例安排残疾人就业工作包括安排残疾人就业、职业技术培训、残疾人就业保障金的征缴等内容。故此，基于上述山东省政府规章的授权，被上诉人享有对上诉人残疾人就业保障金实施征收的职权……”。据此，东营市残联在本案中具有被告主体资格。二、关于法瀚律师所的起诉期限问题。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。2012年10月15日，东营市残联通过东营市地方税务局开发区分局从法瀚律师所纳税专用帐户上划去残疾人就业保障金3324.53元后，并没有告知法瀚律师所应当享有的权利。因此，法瀚律师所于2013年7月15日向一审法院提起行政诉讼并没有超过起诉期限。三、关于法瀚律师所是否是残疾人就业保障金的被征收主体。经向东营市中级人民法院书面请示认为：法律、法规和规章等有关规定，对于残疾人就业保障金的被征收主体的表述并不一致，单纯采用文义解释分歧较大，这也是造成双方当事人对此争议较大的主要原因。因此，对于被征收主体的法律规定的理解，应当采用法意解释来辅助对此规定的文义解释，以此才能更好的探求该法律规定的合理意思。我国实行按比例安排残疾人就业制度。根据法律规定，机关、团体、企业、事业单位、民办非企业单位应当依照有关法律、法规、规章等的规定，履行扶持残疾人就业的责任和义务。如用人单位安排残疾人就业达不到其所在地省、自治区、直辖市人民政府规定比例的，应当缴纳残疾人就业保障金。残疾人就业保障金就是用于残疾人的职业技能培训，扶持残疾人集体从业或从事个体经营，补贴残疾人待业（失业）期间的基本生活费用等。虽然《中华人民共和国残疾人保障法》中采用列举式表述了应当按比例安排残疾人就业和缴纳残疾人就业保障金的主体，但是并不能就此认为没有明确列明的组织就被排除在外。残疾人就业保障金的被征收主体并非全部由法律规定穷尽，而是应根据残疾人就业保障金制度确立的立法本意来理解，从而划定被征收主体的范围，也就是说被征收主体并非局限于法律规定明确列明的范围。通过对残疾人就业保障金有关法律规定的立法解释，律师事务所具有安排残疾人就业的社会责任，符合缴纳残疾人就业保障金的条件，应是残疾人就业保障金适格的被征收主体。据此，法瀚律师所是东营市残联征收残疾人就业保障金的被征收主体，东营市残联向法瀚律师所征收残疾人就业保障金的具体行政行为并无不当。法瀚律师所关于东营市残联征收残疾人就业保障金的行为侵害了其合法权益，应予返还的主张于法无据。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回法瀚律师所的诉讼请求。
上诉人法瀚律师所不服一审判决，上诉称：1、关于上诉人是否属于残疾人就业保障金被征收主体的问题，一审判决适用法律错误。被上诉人是从2012年5月开始面向包括上诉人在内的各单位征收残疾人就业保障金，此事实有被上诉人在一审提交的1-4号证据可以证明。既然如此，此次征收行为应适用现行的《中华人民共和国残疾人保障法》和1993年3月5日山东省第七届人民代表大会常务委员会第三十三次会议通过并于同日公布施行的《山东省实施﹤中华人民共和国残疾人保障法﹥办法》。《中华人民共和国残疾人保障法》第三十三条第二款规定：“国家机关、社会团体、企业事业单位、民办非企业单位应当按照规定的比例安排残疾人就业，并为其选择适当的工种和岗位。达不到规定比例的，按照国家有关规定履行保障残疾人就业义务。”1993年《山东省实施﹤中华人民共和国残疾人保障法﹥办法》第二十八条规定：“机关、团体、企业事业组织和城乡集体经济组织，应当按不低于本单位在职职工总数1.5%的比例安置残疾人就业。达不到规定比例的，应当交纳残疾人就业基金，……。”据此，有义务安排残疾人就业和交纳就业基金的，是国家机关、社会团体、企业事业组织和城乡集体经济组织、民办非企业单位。那么，律师事务所既不属于被上诉人所说的“民办非企业单位”，也不是如一审判决所说的《中华人民共和国残疾人保障法》“没有明确列明的组织”。因为《工伤保险条例》第二条规定：“中华人民共和国境内的企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织和有雇工的个体工商户（以下称用人单位）应当依照本条例规定参加工伤保险，……。”这部行政法规明确了“民办非企业单位”与“律师事务所”是互不包含的并列关系。即使对“民办非企业单位”进行扩大解释，也不会把“律师事务所”包含进去。一审判决关于律师事务所是残疾人就业保障金被征收主体的认定，是对法律、法规的曲解。2、一审法院违反了诉讼原则，属于程序违法。一审判决中表述：“关于原告山东法翰律师事务所是否是残疾人就业保障金的被征收主体，经向东营市中级人民法院书面请示，……”，此做法就把两审变为一审了，属于程序违法。综上，上诉人请求撤销一审判决，改判撤销被上诉人向上诉人征收残疾人就业保障金的具体行政行为，并返还违法征收的残疾人就业保障金。
被上诉人东营市残联没有提交书面答辩状，庭审答辩称：律师事务所是合法的用人单位，应履行社会责任。从《中华人民共和国残疾人保障法》的立法本意来理解，上诉人符合缴纳残疾人就业保障金的条件，应是残疾人就业保障金的被征收主体。一审法院认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
双方当事人在一审中提交的证据已随案移送本院，上述证据已经质证。经庭审质证。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七条的规定：“人民法院审理行政案件，依法实行合议、回避、公开审判和两审终审制度”，一审法院应独立审理其受理的一审案件。故对于上诉人关于一审法院违反诉讼原则、程序违法的主张，本院予以支持。
综上，一审判决程序违法，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（四）项之规定，裁定如下：
一、撤销东营市东营区人民法院作出的（2013）东行初字第88号行政判决；
二、发回东营市东营区人民法院重审。
本裁定为终审裁定。
审判长 蒋建功
审判员 张晓丽
审判员 邵金芳
二〇一五年五月五日
书记员 赵 岩