辽宁省大连市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）辽02行终292号
上诉人（原审原告）大连市西岗区人民政府香炉礁街道办事处，住所地大连市西岗区香炉礁街道香秀街6号。
负责人傅小昇，该街道办事处党工委书记。
委托代理人邬冰，辽宁卓政（大连）律师事务所律师。
委托代理人邓伊琴，辽宁卓政（大连）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）大连市国土资源和房屋局，住所地大连市中山区人民路72号。
负责人汤凯，副局长。
委托代理人辛冬娜，大连市不动产登记中心工作人员。
委托代理人初冬，大连市房地产测绘中心工作人员。
原审第三人大连美联办公用品销售中心，住所地大连市沙河口区中山路***号*单元**层*号。
投资人杨晨，经理。
委托代理人金辉，男，1968年7月20日出生，汉族，该销售中心法律顾问，住址大连市西岗区。
上诉人大连市西岗区人民政府香炉礁街道办事处（以下简称”香炉礁街道办”）因信访事项处理意见一案，不服大连市旅顺口区人民法院（2017）辽0212行初75号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人香炉礁街道办的委托代理人邬冰、邓伊琴，被上诉人大连市国土资源和房屋局（以下简称”市国土和房屋局”）的委托代理人辛冬娜、初冬，原审第三人大连美联办公用品销售中心的委托代理人金辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，2016年9月6日，被告市国土和房屋局根据辽宁省信访局辽督信大字〔2016〕12号《关于杨晨信访事项的交办函》的要求，对杨晨作出大国土信〔2016〕2号《处理意见书》（以下简称《处理意见书》）。该意见书第一项主要内容为”2002年由原购房人高秀卫（2010年转让给杨晨）申请对西岗区香炉礁街30-2号公建办理产权登记进行房屋测绘。该房屋在《商品房销售合同》中明确标注该公建为一层半整层（Ⅳ-A轴，1/2-1/18轴，10-18轴，S-1/D轴）。经现场测绘，一层建筑面积为467.90平方米，现为西岗区香炉礁街道使用。你现在所使用的房屋是合同中标注的一层半整层公建中的半层””因该房屋实际层高不足2.2米，根据国家测绘标准GB/T.17986.1-2000房产测量规范，不计算建筑面积。同时与规划详规中的一二层为公建不符，不在规划范围内，不符合登记要求，因此大连市房地产登记中心不予登记”。该意见书第三项的部分内容为”鉴于双方争议的房屋存在一房两卖，因此建议争议双方权利人通过司法途径予以解决”。原告对该意见书中的”你现在所使用的房屋是合同中标注的一层半整层公建中的半层””双方争议的房屋存在一房两卖”的答复内容不服，提起本诉。
另查，2001年4月9日，原告香炉礁街道办原下属企业大连胜通房屋开发公司与案外人高秀卫签订《商品房销售合同》，合同约定高秀卫购买大连市西岗区香炉礁街10号楼1号公建，合同标注的地址：一层半整层（Ⅳ-A轴、1/2-1/18轴、10-18轴、S-1/D轴），建筑面积467.9平方米。该合同中附有《一层局部平面图》。2002年8月20日，高秀卫向大连市房地产管理局申请房屋登记，2002年8月26日，大连市房地产测绘中心作出了《房屋面积测绘成果报告书》，该报告中的《房屋分层分户平面图》标注为”一层半”，测绘结果为一层半整层公建，产权面积为467.90㎡。2003年1月7日，大连市房地产管理局为高秀卫颁发了大房权证西私字第XX**号房屋所有权证，房屋登记的座落地址为西岗区香炉礁街30-2号（即本案案涉房屋）。2010年10月20日，经高秀卫申请，被告将大房权证西私字第XX**号房屋变更登记到高秀卫成立的个人独资企业大连美联办公用品销售中心名下，房地产权证号为（XX**号。现大连美联办公用品销售中心工商登记的投资人为杨晨。
再查，大连市西岗区香炉礁街30号楼局部为七层、局部为八层，一层、二层为公建，原告所占有使用的房屋为一层公建，第三人现在使用的为原告楼下部分。
原审法院认为，被告作出的大国土信〔2016〕2号《处理意见书》的行为不属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第（九）项所列举的情形，且经大连市中级人民法院生效行政裁定书认定该《处理意见书》对原告”占有使用案涉房屋的权益产生实际影响，原告的起诉属于人民法院行政诉讼的受案范围”，故对被告、第三人关于本案不属于人民法院行政诉讼受案范围的意见，该院不予支持。
行政诉讼法规定，人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳，对行政行为的合法性进行审查。本案当事人争议的焦点是被告在《处理意见书》中作出”你（指投资人杨晨）现在所使用的房屋是合同中标注的一层半整层公建中的半层”的答复意见有无事实依据，对此被告应当依法承担举证责任。庭审中，被告提供了《商品房销售合同》、《房屋面积测绘成果报告书》、《房地产买卖申请审批书》、《房屋权属初始登记审批书》、《房地产权属转移登记申请书》、《房屋所有权证》，证明了高秀卫购买的是”一层半整层公建”，建筑面积467.9平方米，并办理了产权登记的事实，被告还提供了《房产测量规范》作为依据，证明根据西岗区香炉礁街30号楼的规划详规，一二层为公建，第三人所使用的”半层”不符合计算房屋建筑面积的规定，进一步证明《房屋所有权证》中登记的是一层公建面积的事实。对被告提供的上述证据，原告没有提供有效的反驳证据，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十二条的规定，被告的上述证据应当作为认定案件事实的根据，被告作出的《处理意见书》证据充分。原告提供的西岗区公安分局《关于杨晨信访问题我局的调查结果》主要涉及的是房屋买卖合同的履行问题，与被告依据《商品房销售合同》以及《房屋面积测绘成果报告书》等材料作出的房屋权属登记行为缺乏关联性，不能作为本案认定事实依据。原告关于该《处理意见书》称”规划总层数共七层”与《房屋所有权证》载明的八层不一致问题。根据查明的西岗区香炉礁街30号楼局部为七层、局部八层的事实，被告依据规划的层数答复并无不妥。原告认为该处理意见涉及到其实体权利，而没有及时告知原告，该行为程序违法问题。对此原告没有向该院提供证据证明其是现在所占有使用的案涉房屋的合法权利人，并且被告关于”双方争议房屋存在一房二卖”的表述并不具有法律效力，对原告的实体权利不产生影响；该《处理意见书》是针对信访人的信访事项作出的答复，符合相关法律法规的规定，且原告已得知其内容并行使了诉权，原告的合法权益并没有减损。综上，原告要求撤销被告于2016年9月6日作出的大国土信〔2016〕2号《处理意见书》的诉讼请求无事实和法律依据，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告香炉礁街道办的诉讼请求。
上诉人香炉礁街道办上诉称，请求撤销原审判决，撤销被上诉人于2016年9月6日作出的大国土信〔2016〕2号处理意见。主要理由是：一、原审法院违背了不告不理的原则，在被上诉人没有对案涉处理意见的职权依据、程序依据、事实依据及法律依据作出答辩，仅以上诉人的诉讼主体不合格为由抗辩的情况下，作出原审判决违背司法公正，严重损害了上诉人的合法利益。二、被上诉人作出案涉处理意见的程序违法。被上诉人作出的案涉处理意见对上诉人的利益产生实质影响，却从未通知上诉人参与到调查处理过程中，没有听取上诉人的意见，在作出处理意见后，也未将处理结果告知上诉人，严重侵害了上诉人的知情权和答辩权。三、被上诉人作出案涉处理意见事实依据不足。1.《测绘报告》标注的”一层半”和《购房合同》标注的”一层半整层”均应理解为一层房屋的半整层，即原审第三人的房屋权属证书所指向的房屋应为半层面积的房屋。所为1.5层房屋的理解是错误的。2.被上诉人没有提交任何测绘记录，也没有提交任何原审第三人的房屋在测绘时的层高数据，无法证明其实际测绘过。且测绘报告不具有指向性，被上诉人仅凭主观臆测作出案涉处理意见，将上诉人的房屋与原审第三人的房屋混为一谈，证据不足。3.上诉人占有使用的房屋与原审第三人的房屋是两个独立的房屋。上诉人在房屋建成时就占有使用，上诉人的房屋从未进行过测绘。被上诉人在案涉房产证中没有注明楼层，房屋的出售人大连胜通房屋开发公司及案涉房屋的初始权利人高秀卫，在大连市公安局西岗分局对其询问时均认为其买卖的房屋不包括上诉人的房屋。四、被上诉人作出案涉处理意见法律依据不足。若房屋权属证书的相关事项漏记，应当在不动产登记簿上补记，并征得相关权利人的同意。同样，一房两卖的结论也不是行政机关的职权范围。综上，被上诉人作出案涉处理意见不仅突破了房产证的登记范围和初始权利人的意思表示，也违反了法律规定，应当予以撤销。
被上诉人市国土和房屋局辩称，一、案涉处理意见是根据原审第三人的信访事项所作出的答复意见，是对原审第三人房屋登记内容的说明和信访问题的阐述，该处理意见并未改变房屋登记行为的内容，也不属于按照相关法律规定行使行政管理职权的行为，不具有强制力。根据最高人民法院（2005）行他字第4号复函的意见，对没有改变行政行为内容的信访答复意见，人民法院不应受理。上诉人如果对被上诉人给原审第三人发证的行为有异议，应当对该行政行为提起诉讼，而不是对案涉处理意见提起诉讼。二、被上诉人多次要求上诉人提供相关证据，以证明其对案涉房屋享有权利。但到目前为止，被上诉人没有看到上诉人对案涉房屋享有权利的任何证据，故被上诉人认为上诉人不具有本案诉讼的主体资格。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原审判决。
原审第三人大连美联办公用品销售中心述称，同意被上诉人的答辩意见。国家信访局多次组织协调上诉人、被上诉人等相关部门，但上诉人始终没有证据证明其系案涉房屋的合法权利人。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原审判决。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，上诉人一审起诉时适用的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款规定，”公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：...（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，案涉处理决定关于”双方争议的房屋存在一房两卖”的答复内容仅是被上诉人的个人观点，并未对上诉人创设新的权利义务，即对上诉人的合法权益没有产生实质影响，故不属于人民法院行政诉讼的受案范围。至于案涉处理决定中”一层建筑面积为467.90平方米，现为西岗区香炉礁街道使用”、”你（指投资人杨晨）现在所使用的房屋是合同中标注的一层半整层公建中的半层”等关于案涉房屋状况的答复内容，与案涉权证号为（XXXX号《大连市房地产权证》登记的”总层数：8””所在层数：（空白）”并不一致，其实质是被上诉人对登记在原审第三人名下的案涉房屋作出的说明，因其将上诉人占有使用的一层公建包含在该案涉房屋之内，对上诉人的权益产生实际影响，故属于人民法院行政诉讼的受案范围，上诉人有权对此提起诉讼。对此，本院（2017）辽02行终371号行政裁定已经确认，本院予以重申。
据此，本案争议的焦点实际上在于案涉处理决定关于登记在原审第三人名下的案涉房屋包含上诉人占有使用的一层公建的答复是否合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，”被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。...”根据该规定可知，案涉处理决定是否合法，并不以被上诉人对此是否进行答辩为依据，而应当根据被上诉人提交的证据予以认定。故上诉人关于原审法院违背不告不理原则的主张，缺乏法律依据，本院不予支持。从现有证据看，被上诉人提交的作为案外人高秀卫房屋权属登记申请材料的《商品房销售合同》和《房屋面积测绘成果报告书》，以及大连市房地产交易所出具的收费通知单，均证明了案外人高秀卫购买的是”一层半整层公建”；而被上诉人提交的《房地产登记收件回执》、《房地产登记询问记录》、《权属登记情况》、《大连市房地产登记申请书》等证据则证明了案外人高秀卫将案涉房屋转移登记至原审第三人名下。被上诉人据此结合案涉房屋的实际使用情况和案涉房屋权属登记档案的相关材料，作出案涉房屋包含上诉人占有使用的一层公建的答复内容，证据充分，并无不妥。此外，被上诉人是基于原审第三人的信访事项作出案涉处理决定，所履行的并非行政法意义上的行政程序。故上诉人关于被上诉人剥夺其知情权和答辩权，行政程序违法的主张，缺乏法律依据，本院不予支持。
另外，需要指出的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，”人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”据此，案涉房屋的买卖关系和权属问题，均不属于本案行政诉讼的审查范围。上诉人和原审第三人若对上述问题有异议，应另行通过民事诉讼解决。故上诉人提交的大连市公安局西岗分局出具的《关于杨晨信访问题我局的调查结果》因涉及的是房屋买卖合同的履行问题，与案涉处理决定无关，原审法院对此不予采信，并无不妥。
综上，原审判决驳回上诉人的诉讼请求结论正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人大连市西岗区人民政府香炉礁街道办事处负担（已预交）。
本判决为终审判决。
审判长 苍 琦
审判员 李 健
审判员 徐建海
二〇一八年八月十日
书记员 刘婉余
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。