陕西省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）陕行终194号
上诉人（原审原告）：陕西嘉鸿房地产开发有限公司。
法定代表人：胡少荣，该公司董事长。
委托代理人：程永睿，陕西善存律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：洛南县人民政府。住所地：陕西省洛南县城关街道中甫街***号。
法定代表人：王宇鹏，该县县长。
出庭负责人：李大为，该县副县长。
委托代理人：田涛，陕西弘达律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：洛南县国土资源局。住所地：陕西省洛南县城华阳路西段*号。
法定代表人：孙占良，该局局长。
委托代理人：谢卫峰，该局工作人员。
委托代理人：马琦，陕西彩虹律师事务所律师。
上诉人陕西嘉鸿房地产开发有限公司因诉被上诉人洛南县人民政府处理决定一案，不服商洛市中级人民法院（2017）陕10行初39号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案，现已审理终结。
2017年8月30日，陕西嘉鸿房地产开发有限公司起诉称：2017年6月16日，被告洛南县人民政府以洛政函（2017）80号《关于陕西嘉鸿地产27.6亩闲置土地处置有关问题的批复》（以下简称《批复》），批准洛南县国土资源局对原告名下27.6亩土地予以收回。洛南县国土资源局于2017年7月10日作出洛国土资函（2017）120号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称《决定书》），决定依法有偿收回上述土地使用权。原告认为，第一，被告收回原告27.6亩土地缺乏事实依据，《决定书》收回的土地不是闲置土地，被告亦没有证据证明该土地系闲置土地。第二，被告收回原告土地缺乏法律依据，涉案土地系原告从洛南县汇鑫矿业有限责任公司转让取得，不是以出让方式取得，并且于2017年1月3日被浙江乐清市法院查封，依据房地产管理法相关规定，不能被强制收回。第三，《决定书》适用法律错误，根据《土地管理法》第三十七条的规定，在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《城市房地产管理法》的有关规定办理，但被告处罚的依据为《闲置土地处置办法》，且适用的条款不能和对原告作出的处罚措施相对应。第四，《决定书》程序违法，没有将调查结果向上级行政主管部门告知和向社会公开，没有公开认定土地闲置的原因，没有在听证前告知原告收回土地是洛南县人民政府的决定，决定书告知原告的救济渠道违反法律规定，给予原告的协商期与复议期及诉讼期限混淆。故诉至法院，要求：1.撤销洛南县人民政府作出的洛政函（2017）80号《关于陕西嘉鸿地产27.6亩闲置土地处置有关问题的批复》；2.撤销洛南县人民政府批准洛南县国土资源局作出的洛国土资函（2017）120号《收回国有建设用地使用权决定书》。
原审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项的规定，提起的行政诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。当事人不服经上级机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以对外发生法律效力的文书上署名盖章的机关为被告。本案洛南县人民政府作出的《批复》，是其针对洛南县国土资源局上报收回涉案国有建设用地使用权的请示事项进行的审批，属于内部行政行为，对外不发生法律效力，不具有可诉性。对原告权利义务产生实际影响的是洛南县国土资源局作出的《决定书》，原告如果对该《决定书》不服，应当根据商洛市法院行政案件跨区域集中管辖的相关规定，以洛南县国土资源局为被告向商州区人民法院提起行政诉讼，原告以洛南县人民政府作为被告向本院起诉不符合级别管辖的规定。经本院向原告释明，原告拒绝撤回对洛南县人民政府的起诉，亦拒绝向商州区人民法院提起诉讼，故对其起诉依法应予驳回，如原告以洛南县国土资源局为被告向商州区人民法院提起诉讼，本案相关材料可以依法移送。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项之规定，裁定：驳回原告陕西嘉鸿房地产开发有限公司的起诉。案件受理费50元，退还原告。
上诉人陕西嘉鸿房地产开发有限公司上诉称：按《行政复议法实施细则》（应为《行政复议法实施条例》）规定，行政复议案件的被申请人应当是行政诉讼案件的被告，上诉人以洛南县人民政府为被告提起行政诉讼依法有据。洛南县人民政府作为洛南县国土资源局报请文件的批准机关，所以洛南县人民政府、洛南县国土资源局均是被诉行政机关。请求：撤销一审裁定，依法支持一审诉讼请求。
被上诉人洛南县人民政府答辩称：（一）洛政函（2017）80号《关于陕西嘉鸿地产27.6亩闲置土地处置有关问题的批复》是洛南县人民政府用于答复洛南县国土资源局请求的答复，属于行政机关内部工作请示的答复，对外不发生法律效力，不具有可诉性，对被答辩人产生实际影响的是洛国土资函（2017）120号《收回国有建设用地使用权决定书》；（二）根据相关法律规定，对外发生法律效力的行政机关应当是洛南县国土资源局。请求：驳回上诉，维持原裁定。
被上诉人洛南县国土资源局答辩称：一审裁定适用法律正确。被答辩人的起诉不符合起诉条件，一审法院释明后，被答辩人不予变更。请求：驳回上诉，维持原裁定。
二审查明，陕西嘉鸿房地产开发有限公司不服洛南县人民政府《关于陕西嘉鸿地产27.6亩闲置土地处置有关问题的批复》（洛政函（2017）80号）、洛南县国土资源局《收回国有建设用地使用权决定书》（洛国土资函（2017）120号），以洛南人民政府、洛南县国土资源局为被申请人向商洛市人民政府提起行政复议。2017年8月2日，商洛市人民政府作出商政复不受字（2017）03号《不予受理行政复议申请决定书》，以“洛政函（2017）80号《关于陕西嘉鸿地产27.6亩闲置土地处置有关问题的批复》是用于答复洛南县国土资源局请求事项的内部公文，不是向申请人作出的具体行政行为，未直接损害申请人的合法权益。申请人不服洛国土资函（2017）120号《收回国有建设用地使用权决定书》，可向洛南县人民政府或商洛市国土资源局申请行政复议”为由，决定不予受理。
本院认为：上诉人提起本案的诉讼请求为：1.撤销洛南县人民政府作出的《关于陕西嘉鸿地产27.6亩闲置土地处置有关问题的批复》（洛政函（2017）80号）；2.撤销洛南县人民政府批准洛南县国土资源局作出的《收回国有建设用地使用权决定书》（洛国土资函（2017）120号）。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。所谓“具体的诉讼请求”，前提是要有明确的被诉行政行为。本案中，上诉人起诉时的诉讼请求实际包括两个不同行政主体分别作出的两个不同的行政行为，根据行政诉讼“一案一诉”的原则，上述诉讼请求属于诉讼请求不明确。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第三款规定，对起诉状内容欠缺或者有其他错误的，人民法院应当给予指导和释明，要求当事人补正、明确被诉行政行为。本案一审按照法律规定已履行法定释明义务，陕西嘉鸿房地产开发有限公司明确表示不变更起诉状内容。
上诉人要求撤销“《批复》”的诉讼请求，经查，该《批复》是洛南县人民政府根据洛南县国土资源局上报的方案作出的，系收回闲置土地使用权过程中，行政机关上下级之间的内部过程性行政管理行为,并没有对外直接产生法律效力，对上诉人的权利义务亦未产生直接影响。因此，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第五项的规定，上诉人就《批复》所提诉请不属于人民法院的受案范围。
上诉人要求撤销“《决定书》”的诉讼请求，经查，该《决定书》是洛南县国土资源局作出的，因该《决定书》，对上诉人权利义务产生直接影响，上诉人如不服，其应向有管辖权的基层人民法院提起诉讼。在一审法院已经向上诉人释明，并告知可以将案件依法移送的情况下，上诉人予以拒绝，原审法院据此驳回上诉人的起诉，并无不当。
综上，上诉人陕西嘉鸿房地产开发有限公司的上诉理由及请求缺乏法律依据，依法不予支持。原审裁定正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 焦玉珍
代理审判员 马 燕
代理审判员 温永宏
二〇一八年五月二十八日
书 记 员 铁梦瑶