广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤行终1376号
上诉人（原审原告）：康振英、陈秋生、黄木兰等212人（具体名单及身份情况附后）。
委托代理人：何富杰、杨庆，均系广东海际明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广东省人民政府。住所地：广东省广州市东风中路***号。
法定代表人：马兴瑞，省长。
委托代理人：吴笛、胡晓坚，均系该府工作人员。
上诉人康振英、陈秋生、黄木兰等212人（下称康振英等212人）因诉被上诉人广东省人民政府（下称广东省政府）不履行法定职责行政纠纷一案，不服广州铁路运输中级法院（2016）粤71行初727号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明，原告提交的起诉状及证据显示：原告向广东省遂溪县人民政府（下称遂溪县政府）提出《关于撤销〈关于遂城中心市场停业整顿的通告〉的申请书》，要求遂溪县政府依职权撤销遂溪县市场监督管理局等行政机关共同作出的《关于遂城中心市场停业整顿的通告》（遂市告[2016]1号），申请书中注明“此致遂溪县人民政府”、“抄送：……广东省政府……”原告于2016年12月8日将该申请书邮寄给被告广东省政府，次日被告收到该申请书。被告的下属部门广东省信访局于2016年12月15日短信答复原告的委托代理人：“根据《信访条例》和《广东省信访条例》有关规定，经研究，我们已于2016年12月15日将来信和相关材料转请湛江市信访局处理，请耐心等候其处理或答复意见，在规定时间内不再重复来信。”原告认为其申请被告履行法定职责，要求被告依职权撤销遂溪县市场监督管理局等共同作出的《遂城中心市场停业整顿的通告》（遂市告[2016]1号），但被告却拒不履行法定职责，将原告申请按信访事项处理，属于适用法律错误，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，应依法撤销该行为，遂于2016年12月16日向原审法院提起本案诉讼，请求撤销被告将原告《关于撤销〈关于遂城中心市场停业整顿的通告〉的申请书》按信访处理的行政行为，诉讼费用由被告承担。
原审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……（十）不符合其他法定起诉条件的。人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”
本案属于原告诉被告不作为的案件。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款规定：“在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。……”原告因不服遂溪县市场监督管理局等行政机关共同作出的《关于遂城中心市场停业整顿的通告》（遂市告[2016]1号），向遂溪县政府提出申请，要求该府依职权撤销该公告。原告将其向遂溪县政府提交的申请书“抄送”给被告，并非向被告申请履行职责。原告起诉被告不作为，不符合法定起诉条件。根据上述《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（十）项的规定，应驳回原告的起诉。
即便将原告“抄送”申请书的行为理解为要求被告对下级行政机关进行层级监督，但被告作为上级人民政府不改变或者不撤销下级行政机关的行政行为，并不直接设定当事人新的权利义务，当事人可以通过直接起诉下级行政机关作出的行政行为这种更为有效便捷的救济方式来维护合法权益。本案中，原告直接起诉被告不对其下级行政机关进行层级监督，不具有权利保护的必要性和时效性。被告是否启动对下级行政机关的监督程序，不属司法监督范畴。
《最高人民法院〈关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的请示〉的答复意见》规定：“一、信访工作机构是各级政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利不产生实际影响。信访人对信访机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。二、对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见或者不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”因原告并未依法向被告提出履行职责的申请，其向被告寄送申请书的行为，系向上级人民政府反映情况，属于信访。被告的信访机构将原告所寄申请书作为信访事项并转送湛江市信访局处理，并无不当，且该行为属于依据《信访条例》作出的交办、转送行为，并未对原告创设、变更权利义务，对原告的权利义务明显不产生实际影响。根据上述《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项的规定，亦应驳回原告的起诉。
综上所述，原告的起诉不符合法定起诉条件，应予以驳回。原告如不服遂溪县市场监督管理局等行政机关共同作出的行政行为，应针对该行政行为另循法律途径解决。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）、第（十）项、第二款的规定，裁定：驳回原告康振英等212人的起诉。
康振英等212人不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、上诉人是认为被上诉人将上诉人《关于撤销〈关于遂城中心市场停业整顿的通告〉的申请书》按信访处理的行政行为违法，依法应当予以撤销。而原审裁定审理的是被上诉人不履行法定职责，原审裁定超越并且遗漏了上诉人的诉讼请求。二、如原审裁定分析，上诉人向被上诉人申请撤销涉案《关于遂城中心市场停业整顿的通告》的请求是属于可以通过司法救济途径解决的，被上诉人将上诉人的申请按信访处理依法无据。原审裁定认定上诉人的请求属于信访事项，认定事实错误，且未告知上诉人可以依法通过司法救济途径解决。信访处理将不引起行政诉讼期间的中断，即被上诉人违法将要求履行法定职责的申请按信访处理的行为将直接导致上诉人起诉，对上诉人的诉权产生直接影响。三、原审裁定认为信访处理不属于行政诉讼的受案范围，但又依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项的规定，驳回上诉人的起诉，即原审法院认为信访处理属于行政诉讼受案范围，但因涉案信访处理对上诉人的权利义务不产生实际影响，故驳回上诉人的起诉。由此看来，原审裁定前后矛盾，适用法律错误。综上，原审裁定遗漏上诉人的诉讼请求，认定事实和适用法律错误。请求二审撤销原审裁定并予以改判。
被上诉人广东省政府二审辩称：一、作出涉案《关于遂城中心市场停业整顿的通告》（遂市告[2016]1号）的遂溪县市场监督管理局是遂溪县政府所属工作部门，不是答辩人所属工作部门。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条关于“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：……（三）改变或撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示……”的规定，答辩人不具有撤销上述通告的法定职责。二、经答辩人核实，上诉人于2016年12月8日向答辩人办公厅寄送了《关于撤销〈关于遂城中心市场停业整顿的通告〉的申请书》，答辩人于次日收悉。由于上诉人的申请事项不是答辩人的法定职责，答辩人遂于同月15日转广东省信访局处理。广东省信访局当日即向上诉人发出短信通知，告知上诉人其反映的问题已经转至湛江市信访局处理。由此可知，答辩人已经按照国务院《信访条例》第二条以及第二十一条的规定，将上诉人的申请事项转交相关信访部门处理，不存在不履行法定职责的情形。综上，上诉人的上诉请求和理由不成立，请求二审驳回上诉，维持原裁定。
经审查，本院对原审法院查明的事实予以确认。
本院认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。……”本案中，上诉人康振英等212人因不服遂溪县市场监督管理局等行政机关共同作出的《关于遂城中心市场停业整顿的通告》（遂市告[2016]1号），向遂溪县政府提交撤销上述公告的申请书，该申请书末尾注明“此致遂溪县人民政府”“抄送……广东省政府……”从该申请书的内容来看，康振英等212人是直接向遂溪县政府申请撤销上述通告，其将该申请书邮寄给广东省政府，属于向广东省政府反映情况的信访行为，并非直接向广东省政府申请撤销上述通告。广东省政府将其反映的情况作为信访事项转交相关信访部门处理，并无不当。康振英等212人认为广东省政府不履行法定职责，缺乏事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项关于“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据……”规定的起诉条件。且广东省政府将上述信访事项转交相关信访部门处理的行为，对康振英等212人不具有强制力，对其实体权利义务亦不产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款关于“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：(一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……(八)行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……”的规定，原审裁定驳回康振英等212人的起诉并无不当，本院予以维持。康振英等212人认为原审裁定遗漏其诉讼请求，认定事实和适用法律错误，请求撤销原审裁定并予以改判，缺乏事实根据和法律依据，本院不予采纳。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原审裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 李 继
审判员 付庆海
审判员 方丽达
二〇一七年十二月十四日
书记员 温 瑜