中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）最高法行申235号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）屯留县金润泽垃圾处理有限公司。住所地山西省屯留县路村乡前苏村。
法定代表人连旭斌，该公司总经理。
委托代理人冀云峰，北京中伦文德太原律师事务所律师。
委托代理人李飞，北京中伦文德太原律师事务所律师。
被申请人(一审被告、二审被上诉人)屯留县人民政府。住所地山西省屯留县麟绛东大街**号。
法定代表人翟卫华，该县人民政府县长。
再审申请人屯留县金润泽垃圾处理有限公司（以下简称金润泽公司）因诉被申请人屯留县人民政府（以下简称屯留县政府）特许经营权纠纷一案，不服山西省高级人民法院（2017）晋行终583号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员张志刚、审判员刘雪梅、审判员梅芳参加的合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
山西省太原市中级人民法院一审查明：屯留县润禾垃圾处理有限公司（以下简称润禾垃圾处理公司）系山西润禾环保集团有限公司（以下简称润禾环保）与屯留县住房保障和城乡建设管理局（以下简称屯留县住建局）签订特许经营协议后成立的负责垃圾处理项目运营的公司。金润泽公司系山西金润泽投资有限公司（以下简称金润泽投资公司）投资成立的进行屯留县垃圾运营的公司。田国臣系润禾环保的法定代表人。
2011年11月15日，屯留县政府办公室下发屯政发(2011)108号批复，决定授权屯留县住建局与润禾环保签订屯留县城生活垃圾特许经营协议，特许经营权为30年。2011年11月25目，屯留县住建局与润禾垃圾处理公司签订屯留县城生活垃圾的特许经营权协议，协议主要内容为屯留县政府授权屯留县住建局赋予润禾垃圾处理公司特许经营权。2013年6月29日，金润泽投资公司与润禾环保签订《股权转让协议》，受让润禾垃圾处理公司100%股权和特许经营权，同年7月2日，屯留县住建局受屯留县政府委托与金润泽投资公司签订《屯留县生活垃圾综合处理项目合作意向书》，同意金润泽投资公司收购润禾垃圾处理公司的全部股权并同意由金润泽投资公司以特许经营模式对该垃圾综合处理项目进行投资管理和运营。20l3年12月23目，屯留县政府召开2013年第八次常务会议，决定原则同意屯留县垃圾综合处理厂经营主体由润禾环保变更为金润泽投资公司。金润泽投资公司接管润禾垃圾处理公司后，与润禾坏保就履行2013年6月29日签订的《股权转让协议》发生纠纷，金润泽投资公司认为润禾环保未按照股权转让协议约定移交相应资产，润禾环保认为金润泽投资公司未依照约定支付股权转让款。屯留县住建局多次主持协调未果。2014年2月12日，屯留县市容环境卫生管理中心向润禾垃圾处理公司下发垃圾处理整改（2014）第2号《屯留县县城垃圾处理责令整改通知书》，要求其进行整改，规范处理县城生活垃圾，同年2月17日、19日，润禾垃圾处理公司两次向屯留县政府及住建局发送紧急报告，称润禾环保法人田国臣组织人员于2014年2月16日强行进入屯留垃圾处理厂，赶走门卫，取走钥匙，驱逐员工，破坏正常生产秩序，要求屯留县政府和屯留县住建局予以解决并追究田国臣相关责任。2014年2月20日，润禾环保向屯留县住建局递交《关于屯留县润禾垃圾处理有限公司转让情况及金润泽投资公司违约造成物权收回的说明》，称与金润泽投资公司签订股权转让协议约定转让款为2700万元人民币，金润泽投资公司给付了600万元人民币取得企业后，以各种理由推脱，拒不履行约定，故决定从2014年2月16日起对屯留县垃圾处理公司财务不予移交，收回物权和经营管理权。2014年3月1日，屯留县住建局向金润泽投资公司和润禾环保下发《临时接管运营通知》，主要内容为：因金润泽投资公司与润禾环保在履行股权转让协议中发生经济纠纷，多次协调无果，润禾垃圾处理公司经营管理出现混乱状态，为确保垃圾处理厂正常运转，经县政府同意后启动应急预案，由屯留县住建局临时接管县垃圾处理厂的生产经营。
2014年6月7日，金润泽投资公司与润禾环保及其法人田国臣在屯留县住建局的见证下签订协议，约定:l.润禾环保在2014年7月7日前将600万元人民币及利息65万元汇至屯留县住建局指定账户，金润泽投资公司在10个工作日内将股权及润禾环保的一切资料移交给润禾环保，住建局将665万元退还金润泽投资公司，双方之前签订的所有协议自动解除。2.如润禾环保未能在约定日期将款项汇至住建局指定账户，股权转让协议依然有效，屯留县住建局于2014年7月7月将垃圾处理厂经营权移交给金润泽投资公司，且接管后，润禾环保不得以任何方式干预生产经营。后，双方均未按照协议执行。
另查明，屯留县垃圾处理厂被临时接管后，屯留县市容环境卫生管理中心受委派负责运营，2014年3月至2016年11月期间，屯留县市容环境卫生管理中心为确保垃圾处理项目正常运营，共垫资3493208.76元。
山西省太原市中级人民法院一审认为：金润泽公司的诉讼请求有三项：第一，请求确认屯留县政府临时接管运营屯留县垃圾厂的具体行政行为违法；第二，请求屯留县政府赔偿金润泽公司因违法临时接管行为造成的损失；第三，请求屯留县政府履行协议并返还特许经营权。
泽公司所诉的临时接管屯留县垃圾处理厂的行政行为，因该行政行为直接影响到金润泽公司对屯留县垃圾处理厂的运作管理，故金润泽公司系该案适格原告。《中华人民共和国建设部令》第126号第四条第三款规定“市、县人民政府市政公用事业主管部门受本级人民政府授权负责本行政区域内市政公用事业特许经营的具体实施”及第十条规定“主管部门应当履行下列责任。（六）在危及或者可能危及公共利益、公共安全等紧急情况下，临时接管特许经营项目”，由此可见，作出临时接管行政行为的主体为公用事业特许经营的主管部门，即该案中对屯留县垃圾处理厂实施临时接管的主体是屯留县住建局而不是屯留县政府，故屯留县政府不是该案适格被告，对该诉讼请求该院依法予以驳回。金润泽公司在此基础上提出的要求被告屯留县政府赔偿损失的诉讼请求因无事实依据，故该院不予支持。关于金
关于金润泽公司所诉的要求屯留县政府履行协议并返还特许经营权，因该案中的《临时接管运营通知》中只涉及到启动应急预案对垃圾处理厂的生产经营进行临时接管，未体现解除协议或取消特许经营权的相关内容，金润泽公司也未提供其他相关证据证明其所享有的特许经营权被收回或者《屯留县生活垃圾综合处理项目合作意向书》被解除，故其该项诉讼请求没有事实根据，该院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回金润泽公司的诉讼请求。
金润泽公司不服，向山西省高级人民法院提起上诉。
山西省高级人民法院二审审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。另查明：2014年6月30日(接管后)，金润泽公司领取了工商营业执照，将“屯留县润禾垃圾处理有限公司”名称变更为“屯留县金润泽垃圾处理有限公司”。2015年5月6日，屯留县住建局向金润泽公司下达《责令改正通知书》，要求金润泽公司改正擅自变更公司名称并进行工商登记的行为，同时督促该公司与润禾环保协商解决股权转让纠纷。金润泽公司于2017年1月9日向原审法院提起该案诉讼。
山西省高级人民法院二审认为：《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定:“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人、或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十三条规定：“公民、法人或者其他组织、在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，其起诉期限按照行政诉讼起诉期限的规定执行”。该案中，金润泽公司关于要求政府履行协议并返还特许经营权的请求，与确认接管行为违法的诉求均是基于接管行为提出，若接管不可诉，则该诉求也无实现的可能。金润泽公司在起诉接管行为的同时一并提出赔偿请求，应当按照接管行为的起诉期限判断其是否符合起诉条件。屯留县住建局于2014年3月1日向金润泽投资公司和润禾环保公司下达《临时接管运营通知》，金润泽公司进行了签收，屯留县住建局随之实施了接管行为，该局2015年5月6日《责令改正通知书》亦没有对接管行为重新处理，故应当认定金润泽公司在2014年3月1日即知悉了接管行为的内容，从此时开始计算起诉期限，虽然《临时接管运营通知》未告知诉权和起诉期限，但依据上述法律规定，金润泽公司应当在2016年3月1日前提起诉讼，该公司直至2017年才起诉明显超过了法律规定的起诉期限。二审裁定撤销山西省晋城市中级人民法院(20l7)晋05行初l号行政判决，驳回金润泽公司的起诉。
金润泽公司向本院申请再审称：一、不予立案或者驳回起诉确有错误。1.被申请人没有向再审申请人直接送达临时接管通知，再审申请人有权随时向法院起诉，不存在再审申请人起诉超过期限问题。2.被申请人仅是临时接管再审申请人垃圾处理厂，接管之后侵权行为一直在持续过程中，就被申请人归还垃圾处理厂事宜，自2014年3月1日至今，再审申请人一直找被申请人解决，中间没有中断。二审法院2017年10月25日作出裁定时，我国民法总则已经实施，再审申请人的起诉没有超过民法总则规定的三年诉讼时效期限。3.一审法院判决对被申请人提出再审申请人起诉期限没有认定，被申请人对一审判决也没有提出上诉，被申请人在二审审理开庭答辩时也没有就此进行答辩，二审开庭审理时也没有将起诉期限列为争议焦点。二、原判决、裁定认定事实的主要证据不足。1.被申请人临时接管措施违法，属于不履行特许经营协议行为，再审申请人主张要求返还垃圾处理厂并要求继续按照特许经营协议履行的诉讼请求应当得到支持。2.被申请人应赔偿再审申请人临时接管运营金润泽公司期间即2014年3月1日至2017年11月1日经营经济损失296.068667万元，以及至被申请人将屯留县垃圾厂移交再审申请人之日的全部经营经济损失。三、原判决、裁定适用法律、法规确有错误。1.一审判决认定被申请人不是本案适格被告适用法律错误。本案中对屯留县垃圾处理厂实施临时接管的主体虽是屯留县住建局，但临时接管行为不是屯留县住建局在履行法律规定的职责范围内的行为，而是依据被申请人的授权实施的授权行为，被申请人被告主体资格适格。2.根据当时法律、法规、规章等规定，临时接管的前提是取消特许经营权，在没有取消特许经营权事实的情形下，被申请人采取临时接管措施没有法律依据。3.被申请人以再审申请人母公司与山西润禾环保工程集团有限公司存在股权纠纷为由临时接管没有法律依据，同时也违反了三方协议约定，但一、二审法院对被申请人违法行为没有认定适用法律错误。4.本案属于被申请人未按照约定履行特许经营协议，二审裁定没有按照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定”。综上，请求：1.依法撤销山西省高级人民法院（2017）晋行终583号行政裁定和山西省晋城市中级人民法院（2017）晋05行初1号行政判决；2.依法改判确认被申请人授权委托屯留县住建局临时接管运营再审申请人金润泽公司、不履行2011年11月25日被申请人授权委托屯留县住建局与再审申请人签订的《屯留县城生活垃圾的特许经营权协议》违法；3.依法改判责令被申请人将再审申请人金润泽公司（屯留县垃圾厂）返还移交再审申请人运营，并继续按照2011年11月25日被申请人授权委托屯留县住建局与再审申请人签订的《屯留县城生活垃圾的特许经营权协议》履行；4.判决改判由被申请人赔偿再审申请人临时接管运营金润泽公司期间即2014年3月1日至2017年11月1日经营经济损失296.068667万元，以及至被申请人将屯留县垃圾厂移交再审申请人之日的全部经营经济损失（经济损失均按年纯利润80.746万元计算）。5.判令被申请人承担本案全部诉讼费用。
本院经审查认为，根据一审判决、二审裁定和再审申请人的申请再审事由，本案涉及被告主体资格和起诉期限两个关键问题。
一、关于屯留县政府的被告主体资格问题
1.屯留县住建局负责本辖区市政公用事业特许经营的组织管理和具体实施工作，有法规、规章的明确授权。《山西省市政公用事业特许经营管理条例》第七条第二款规定：“城市人民政府的建设、市政公用、环境卫生、园林绿化等市政公用事业主管部门负责本行业市政公用事业特许经营的组织管理和实施工作。”第十五条第一款规定：“市政公用事业主管部门根据城市人民政府的授权，可以采取招标、有偿转让、委托的方式选择特许经营者，与特许经营者签订特许经营合同。”《市政公用事业特许经营管理办法》第四条第三款规定：“直辖市、市、县人民政府公用事业主管部门依据人民政府的授权，负责本行政区域内的市政公用事业特许经营的具体实施。”上述法规、规章在规定市政公用事业主管部门负责本辖区市政公用事业特许经营的组织管理和具体实施工作的同时，又作了需要依据人民政府授权的规定，本院认为，此处的授权不能理解为接受政府的委托。对于没有法律、法规或者规章规定，县级以上人民政府授权其他行政机关行使某项职权的，属于行政诉讼法规定的委托，当事人不服提起诉讼的，应以该委托的人民政府为被告。但对于享有某项职权有法律、法规或者规章的明确规定，县级以上人民政府又进行授权的，此处的授权只能理解为一种程序性要求，授权的人民政府与享有某项职权的被授权行政机关之间不存在委托与被委托关系，进而被授权行政机关履行该职责引发的诉讼确定被告不适用行政诉讼法第二十六条第五款规定。故本案屯留县住建局行使职权有法规、规章的明确规定，虽经屯留县政府授权，但不属于接受屯留县政府的委托，再审申请人主张屯留县政府与屯留县住建局存在委托关系没有法律依据。
2.屯留县住建局是涉案特许经营协议的一方当事人和临时接管行为的行为主体。涉案特许经营协议是由屯留县住建局和润禾垃圾处理公司双方签订，屯留县住建局是协议的一方当事人，根据协议的相对性，利害关系人要求继续履行协议应当以屯留县住建局为被告。临时接管行为的作出主体是屯留县住建局，根据上述分析，屯留县住建局负责本辖区市政公用事业特许经营的组织管理和具体实施工作，且《市政公用事业特许经营管理办法》第十条规定，县人民政府公用事业主管部门在危及或者可能危及公共利益、公共安全等紧急情况下，应当临时接管特许经营项目。故屯留县住建局作出临时接管行为系履行法定职责，再审申请人如认为屯留县住建局临时接管行为妨害了涉案特许经营协议的履行，应以协议的相对方、临时接管行为的作出主体屯留县住建局为被告，其以屯留县政府为被告提起本案诉讼，被告主体不适格。
二、关于金润泽公司起诉是否超过法定起诉期限问题
本案再审申请人一审中的一项重要诉求就是要求确认屯留县政府授权委托屯留县住建局临时接管运营的行为违法。仔细分析屯留县住建局做出的临时接管运营行为，该行为并非一经做出即告终止，而是行为和影响处于继续状态之中，从现有证据看，截止目前仍处于临时接管当中，再审申请人在临时接管期间，均可起诉屯留县住建局做出的临时接管运营行为，再审申请人的起诉期限应从临时接管运营行为结束之日起算。二审法院从屯留县住建局2014年3月1日下达《临时接管运营通知》开始起算再审申请人的起诉期限，显然不当，其认为再审申请人的起诉超过起诉期限错误，本院予以纠正。
三、本案二审法院裁判结果是否正确的问题
根据上述第一个问题的分析，屯留县政府不是本案适格被告，一审法院作出驳回诉讼请求判决明显错误，二审法院撤销一审判决正确。就原告起诉的被告不适格问题，人民法院正当程序应是先告知原告变更被告，如果原告不同意变更，则裁定驳回起诉。本案原审法院并未考虑屯留县政府的被告不适格问题，故而不会告知再审申请人变更被告，二审法院径行裁定驳回起诉程序上存在瑕疵。但综合全案看，即使二审法院告知再审申请人变更被告，会出现两种情况，一种情况是再审申请人同意变更被告，则根据级别管辖规定，应移送基层法院管辖或由再审申请人另行起诉；另一种情况就是再审申请人不同意变更被告，二审法院应撤销一审判决，驳回起诉。故从诉讼经济、节约司法资源考虑，本案没有进入再审的必要，二审法院以超过起诉期限驳回再审申请人起诉的理由错误，但二审法院裁定驳回再审申请人起诉的结果正确，再审申请人完全可以通过另行起诉屯留县住建局来维护其权益。
综上，再审申请人金润泽公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人屯留县金润泽垃圾处理有限公司的再审申请。
审 判 长 张志刚
审 判 员 刘雪梅
审 判 员 梅 芳
二〇一八年五月二十八日
法官助理 郭秀猛
书 记 员 王 宁