中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2018）最高法行申2380号再审申请人（一审原告、二审被上诉人）宋宗宇，男，1970年11月13日出生，汉族，住贵州省遵义县。委托诉讼代理人于森，北京市中盾律师事务所律师。再审被申请人（一审被告、二审上诉人）贵州省人民政府，住所地贵州省贵阳市中华北路242号。法定代表人谌贻琴，该省省长。再审申请人宋宗宇因与贵州省人民政府（以下简称“贵州省政府”）行政复议一案，不服贵州省高级人民法院（2017）黔行终1382号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。贵州省贵阳市中级人民法院一审查明，2016年8月4日，宋宗宇及其15名案外人一同向贵州省遵义市人民政府（以下简称“遵义市政府”）邮寄《举报书》，要求：一、请求贵机关对贵州省遵义市汇川区人民政府（以下简称“汇川区政府”）非法征收遵义医学院房屋、不依法予以合理补偿举报人的行为履行监督和调查处理职责；二、请求贵机关对遵义医学院违反规定以停水、停电和破坏道路通行、封门等方式相威胁、迫使举报人搬迁的行为履行监督和调查处理职责；三、请求贵机关对汇川区政府和遵义医学院对举报人的停产停业补偿、装饰装修补偿、搬迁费补偿费用、临时安置费用及给承租人造成的其他损失不依法予以评估的行为履行监督和调查处理职责；四、请求贵机关责令汇川区政府和遵义医学院的工作人员改正其不履行《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定的行为及滥用职权的行为。2016年8月5日，遵义市政府收到宋宗宇递交的《举报书》。汇川区政府于2016年10月17日收到遵义市政府办公室转来的《举报书》后，经核实于2016年10月21日作出《遵义市汇川区人民政府关于长大立交项目信访事项有关情况的报告》，并上报遵义市政府办公室。2016年11月，宋宗宇及其另外9名案外人，共同向贵州省政府提交行政复议申请书，请求：确认被申请人遵义市政府对申请人递交的《举报书》未履行法定职责违法，并责令被申请人依法履行监督和调查处理职责。贵州省政府于2016年11月11日受理上述行政复议申请后，于2016年11月14日作出黔府行复受字〔2016〕185号《贵州省人民政府提出行政复议答复通知书》，并送达行政复议被申请人遵义市政府。遵义市政府于2016年11月22日提交《行政复议答复书》及其行政复议相关材料。贵州省政府经审查，于2017年1月5日作出黔府行复驳字〔2017〕1号《贵州省人民政府驳回行政复议申请决定书》（以下简称“〔2017〕1号《驳回复议决定书》”），以“被申请人收到《举报书》后，已要求汇川区政府调查处理。汇川区政府已形成书面报告上报被申请人。《国有土地上房屋征收与补偿条例》并未规定相关单位应将举报调查处理结果告知相关举报人，故不存在申请人所主张的被申请人未履行法定职责的情形”为由，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项之规定，决定：驳回申请人的行政复议申请。宋宗宇收到上述复议决定书后不服，遂诉至一审法院，诉请：撤销贵州省政府作出的〔2017〕1号《驳回复议决定书》，并判决贵州省政府依法受理宋宗宇的行政复议申请。贵州省贵阳市中级人民法院一审作出（2017）黔01行初215号行政判决认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议……”之规定，宋宗宇申请复议，请求确认被申请人遵义市政府对申请人递交的《举报书》未履行法定职责违法，并责令被申请人依法履行监督和调查处理职责。故贵州省政府是该行政复议案件的法定复议机关，亦是本案适格被告，具有依照《中华人民共和国行政复议法》对复议申请人的行政复议申请进行审查并作出决定的法定职责。本案中，宋宗宇于2016年8月4日向遵义市政府提交《举报书》，要求遵义市政府对汇川区政府及遵义医学院违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的行为履行监督职责。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第七条“任何组织和个人对违反本条例规定的行为，都有权向有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门举报。接到举报的有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门对举报应当及时核实、处理。”、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”之规定，遵义市政府收到上述《举报书》后应在两个月内即2016年10月5日前及时作出处理。但汇川区政府提交《情况说明》中载明“本府于2016年10月17日收悉市政府办公室转来的……于2016年8月4日寄出的《举报书》”，故由此推断遵义市政府应是在收到《举报书》两个月后才对宋宗宇的举报事项进行处理。贵州省政府未提交证据证明遵义市政府在收到《举报书》后的两个月法定期限内履行法定职责的情况下作出讼争的行政复议决定，其所依据的主要证据不足。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；……”之规定，该复议决定依法应予撤销。据此，该院判决：一、撤销贵州省人民政府于2017年1月5日作出的黔府行复驳字〔2017〕1号《贵州省人民政府驳回行政复议申请决定书》；二、贵州省人民政府对宋宗宇的行政复议申请依法重新作出行政行为。贵州省政府不服，上诉至贵州省高级人民法院。贵州省高级人民法院二审作出（2017）黔行终1382号行政裁定认为，第一、上级人民政府应当加强对下级人民政府国有土地上房屋征收与补偿工作的监督，任何组织和个人对发现的相关违法行为，有权向有关人民政府举报，有关人民政府也有权对相关违法责任人员作出处理。但上级人民政府该职权系基于上下级行政机关的层级监督关系而产生，上级人民政府不改变或不撤销所属各工作部门及下级人民政府决定、命令的，一般并不直接对当事人设立新的权利义务，当事人可以通过直接起诉所属工作部门或下级人民政府的行政行为来维护合法权益。在存在更为便捷的救济方式的情况下，当事人坚持起诉上级人民政府不履行层级监督法定职责，不具有权利保护的必要性和实效性，也不利于纠纷的及时解决，容易形成诉累。本案中，宋宗宇如果认为汇川区政府未依照法定程序进行征收，违法采取停水、停电和破坏道路通行等措施，未依法进行评估，未依法补偿停产停业补偿、临时安置费用等，应循其他法定渠道解决，如其直接诉请确认遵义市政府不履行层级监督法定职责，因不属于行政诉讼受案范围，应当依法裁定驳回其起诉；第二、本案系宋宗宇认为遵义市政府不履行国有土地上房屋征收与补偿层级监督法定职责，向贵州省政府提请行政复议，对贵州省政府行政复议决定不服提起的行政诉讼。就该层级监督行为，虽不属于人民法院行政诉讼受案范围，但行政复议制度，既具有解决行政争议的功能，亦是行政机关内部自我纠正的监督制度，人民法院尊重行政复议机关对该层级监督行为予以受理并作出实体处理的自由裁量权，但不属于行政诉讼受案范围的层级监督行为并不会因为经行政复议程序即进入行政诉讼司法审查的范围，因本案遵义市政府不履行层级监督法定职责不属于行政诉讼受案范围，故因此引发的行政复议决定亦不属于行政诉讼受案范围，应当依法裁定驳回其起诉。综上，一审判决认定事实清楚、程序合法，但适用法律、法规错误，该院依法予以改判。该院据此裁定：一、撤销贵州省贵阳市中级人民法院（2017）黔01行初215号行政判决；二、驳回宋宗宇的起诉。宋宗宇不服，向本院申请再审，请求撤销二审裁定，依法再审本案。主要理由为:(一）贵州省政府作出的〔2017〕1号《驳回复议决定书》属于人民法院行政诉讼的受案范围；（二）〔2017〕1号《驳回复议决定书》适用法律错误、主要证据不足，应依法予以撤销。本院经审查认为，本案争议焦点在于二审法院裁定驳回宋宗宇的起诉是否正确。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款规定“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。”依据上述规定，人民法院是否应当裁定一并驳回宋宗宇对原行政行为和复议决定的起诉主要取决于以下两个方面：一方面，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（八）项规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，宋宗宇认为汇川区政府未依照法定程序进行征收，违法采取停水、停电和破坏道路通行等措施，未依法进行评估，未依法补偿停产停业补偿、临时安置费用，向遵义市政府进行举报，而遵义市政府未履行查处的法定职责属于内部层级监督行为，依据该规定，不属于行政诉讼受案范围。另一方面，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条规定“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”第二十二条第一款规定“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关改变原行政行为’，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。”在本案，宋宗宇认为遵义市政府未履行查处的法定职责遂向贵州省政府申请行政复议。贵州省政府经审查，以“被申请人收到《举报书》后，已要求汇川区政府调查处理。汇川区政府已形成书面报告上报被申请人。《国有土地上房屋征收与补偿条例》并未规定相关单位应将举报调查处理结果告知相关举报人，故不存在申请人所主张的被申请人未履行法定职责的情形”为由决定从实体上驳回宋宗宇的行政复议申请，该复议决定并未改变原行政行为的处理结果，属于复议机关决定维持原行政行为的情形。故二审法院裁定驳回宋宗宇的起诉，并无不当。宋宗宇的申请再审理由不能成立，本院不予支持。综上，宋宗宇的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回宋宗宇的再审申请。审 判 长 杨科雄审 判 员 李智明审 判 员 李德申二〇一八年六月十三日法官助理 曹 巍书 记 员 朱小玲