浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）浙杭行终字第100号
上诉人（原审原告）张冬海。
被上诉人（原审被告）富阳市规划局。
法定代表人袁小军。
委托代理人储勤君。
委托代理人蒋浩。
被上诉人（原审第三人）夏永生。
上诉人张冬海因与富阳市规划局、夏永生规划行政许可一案，不服浙江省富阳市人民法院（2012）杭富行初字第12号行政判决，向本院提起上诉。本院于2013年3月1日受理后，依法组成合议庭，于2013年3月14日公开开庭审理了本案。上诉人张冬海，被上诉人富阳市规划局的委托代理人蒋浩、储勤君，被上诉人夏永生到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2012年4月13日，富阳市规划局核发乡字第20120613号《乡村建设规划许可证》（以下简称20120613号规划许可证），载明：建房单位（个人）为夏永生；建房项目为私房；建房位置为富阳市里山镇民强村；建设规模为壹佰捌拾平方米（叁层）。附图及附件包括：1、农户建房《乡村建设规划许可证》审批呈报表；2、建房申请书；3、公示；4、规划红线图；5、身份证和户口簿；6、施工图。
原审法院认定事实为，《富阳市里山镇民强村村庄建设规划》（以下简称《民强村村庄规划》）于2011年5月25日经富阳市规划局批准通过。该村庄建设规划在村规民约一章中规定了民强村建房（不包括多层公寓）的占地、间距、层次和高度控制等问题。夏永生与张冬海均系富阳市里山镇民强村小房里的村民，其住宅位于里山镇民强村村庄建设规划范围内。夏永生原有房屋为砖木结构的二层房屋，东面紧邻夏小华房屋，西面紧邻夏贤生房屋，张冬海住宅在夏永生房屋的东北侧，主朝向为西。2011年12月26日，夏永生以现住房年久失修，已成危房，家庭人口有五人为由，向富阳市里山镇民强村村民委员会（以下简称民强村委会）申请在旧宅基地上拆旧建新，申请房屋占地面积约为60平方米，民强村委会以村支两委会议讨论通过了夏永生的建房申请并报富阳市里山镇人民政府（以下简称里山镇政府）批准，此后，夏永生提交了建房申请书、村委会会议记录、私人建房四至踏勘定位单、个人户籍及身份证明、住宅设计图件、土地证明等材料，里山镇政府于2012年4月6日同意报批并上报给富阳市规划局审批，富阳市规划局依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定，于2012年4月13日向夏永生核发了20120613号规划许可证，批准夏永生在原址上建造层高三层，建筑面积180平方米的房屋。张冬海不服，认为夏永生建房侵犯了其合法权益，遂诉至原审法院。
原审法院认为，依照《中华人民共和国城乡规范法》第十一条第二款、《浙江省城乡规划条例》第七条的规定，富阳市规划局作为富阳市人民政府城乡规划行政主管部门，管理本行政区域内的城乡规划工作，对本案所设建设项目用地审核发放规划许可证是其法定职责。本案主要争议焦点为被诉规划许可行为的审批依据。《浙江省城乡规划条例》第三十八条规定“在乡、村庄规划区内使用集体所有土地进行农村村民住宅建设的，农村村民应当持村民委员会签署的书面同意意见、使用土地的有关证明文件、住宅设计图件向乡（镇）人民政府提出申请，由乡（镇）人民政府自受理申请之日起五个工作日内报城市、县人民政府城乡规划主管部门，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。农村村民也可以持前款规定的材料直接向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请核发乡村建设规划许可证。城市、县人民政府城乡规划管理部门应当依据乡、村庄规划核发乡村建设规划许可证……”本案中，富阳市规划局在夏永生提交了建房申请、村民委员会签署的书面同意意见、使用土地的有关证明文件、住宅设计图件等相关文件后，依法对夏永生的申请作出了规划用地审批，依照《民强村村庄规划》的要求，许可其在原有宅基地上原址拆建，并向第三人核发了乡村建设规划许可证，该许可行为基本事实清楚、规划许可审批颁证行为并无不妥。关于原告提到的采光、通风、消防等问题，因该村庄建设规划已根据本村建设用地较少、地形高差起伏较大等实际情况作出了规划，富阳市规划局依据村庄规划核发乡村建设规划许可证符合法律规定。张冬海作为夏永生的近邻，富阳市规划局在核发乡村建设规划许可证的过程中，未对张冬海与夏永生住宅建设间距进行审查，程序上确有瑕疵，但考虑到里山镇民强村建设用地的实际情况，以及基于张冬海个人利益和民强村多数群体的利益衡量，该程序瑕疵不足以构成撤销的理由。综上，张冬海请求确认被诉具体行政行为违法并撤销的依据不足，不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回张冬海请求确认富阳市规划局核发的20120613号规划许可证违法并撤销该乡村建设规划许可证的诉讼请求。
张冬海上诉称：一、原判认定事实不清，证据不足。（一）被上诉人严重违反了其履行审批职责时的审慎注意义务和监督管理义务，存在行政不作为、乱作为；原判认定被上诉人行为合法的事实不清。1、原审法院错误认定用地面积。夏永生土地证上载明用地面积为56.8平方米，被上诉人却根据夏永生的建房申请批建了三层，每层60平方米。2、原审法院错误地将日照间距问题仅定性为程序瑕疵。上诉人多次向被上诉人、纪委、村委等反映夏永生建房行为将会影响其采光、通风，但被上诉人仍然核发20120613号规划许可证，这是典型的行政乱作为，起码也是严重的程序违法。被上诉人的严重不负责，违反通用的日照间距计算方法和国家强制性标准，导致上诉人一家几乎终年居住在不见阳光的房屋中。上诉人几次向原审法院提出光照分析鉴定申请，但原审法院无正当理由拒绝申请。（二）原审法院认定被上诉人行政行为合法的证据不足。1、私人建房四至踏勘定位单无有效四邻签名，且与原件对比存在篡改痕迹；2、村委会会议记录无法证明夏永生建房已经村委讨论通过；3、被上诉人未提交验收合格单；4、被上诉人违反《里山镇民强村村庄建设规划》和村规民约中关于层高等强制性规定，且未进行实地考察和调查论证。二、原判适用法律错误。原判仅适用了《中华人民共和国城乡规划法》和《浙江省城乡规划条例》的相关规定，但它们只是原则上的规定，无法单独使用，在具体的规划管理活动中必须配合具体的实施细则和管理办法才具有实际应用价值。本案中还应当适用2011年2月1日出台的《富阳市农村村民建房管理办法》。该法第二章“申请条件”的第十七条规定：有下列情形之一的，不予批准：（十三）相邻权属有纠纷未妥善解决的。上诉人得知夏永生申请批建三层楼房之处就与其进行交涉，严重的相邻权纠纷，但被上诉人仍核发20120613号规划许可证，原判也未阐释被上诉人的这一违法行为。综上，请求撤销（2012）杭富行初字第12号行政判决；确认被上诉人核发的20120613号规划许可证违法，并撤销该规划许可证；本案诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人富阳市规划局答辩称：上诉人的上诉理由不能成立。一、上诉人提出日照问题引用的是《民用建筑规范》、《消防设计规范》、《浙江省工程建设标准》等，但这些规定是建设、施工单位应遵循的规范，不是被上诉人做出具体行政行为的依据。二、关于用地面积问题。夏永生原土地证面积56.8平方米，现批准其占地60平方米翻建是可以的，这取决于是否符合村庄规划、是否超过规定的用地面积两个条件。根据《浙江省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》以及《富阳市农村村民建房管理办法》的规定，3人以上户用地标准最高不超过120平方米，而夏永生户有5人。事后国土部门颁发的土地证也认可夏永生60平方米的宅基地是合法有效的。三、关于间距问题。民强村建设用地范围均为山谷地，用地资源非常紧张，故其村庄规划也与一般村庄不同。城乡规划法规定对于农村村民住宅，规划部门应当依据村庄规划核发乡村规划许可证，而不是依据其他标准。因此，被上诉人依据民强村村庄规划核发案涉规划许可证符合法律规定。四、证据问题。《中华人民共和国城乡规划法》和《浙江省城乡规划条例》明确规定了申请材料，这些材料就是被上诉人作出案涉乡村规划许可证的事实依据。被上诉人在原审中，将审批被诉规划许可证的全部材料（包括主要证据材料及其他材料）提交了法庭，不能因为次要材料而否定行政行为的合法性。被上诉人审查了里山镇人民政府提交的农户建房《乡村建设规划许可证》审批呈报表、建房申请书、村民建房公示、土地使用情况、规划红线图及身份证、施工图等材料，依据村庄规划颁发案涉乡村建设规划许可证，符合法律规定。请求依法驳回上诉人的上诉请求。
被上诉人夏永生在庭审中陈述称其同意被上诉人富阳市规划局的答辩意见。
各方当事人在原审期间提交的有关证据材料，均由原审法院移送至本院，根据原审法院移送的证据材料以及上诉人张冬海的上诉理由和被上诉人富阳市规划局、夏永生的答辩意见，庭审中，本院围绕1、被上诉人富阳市规划局核发20120613号规划许可证是否具有事实和法律依据；2、原审程序是否合法等争议焦点进行了质证、辩论。各方当事人在二审期间均未提交新的证据材料。
综合各方当事人的质证、辩论，本院认为，原审判决对证据的采信无误。根据予以采信的证据，本院对原审法院查明的事实予以确认。
本院认为，根据《浙江省城乡规划条例》第三十八条的规定，在乡、村庄规划区内使用集体所有土地进行农村村民住宅建设的，农村村民应当持村民委员会签署的书面同意意见、使用土地的有关证明文件、住宅设计图件向乡（镇）人民政府提出申请，乡（镇）人民政府自受理申请之日起五个工作日内报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证……城市、县人民政府城乡规划管理部门应依据乡、村庄规划核发乡村建设规划许可证，并在乡村建设规划许可证中明确建设用地位置、允许建设的范围、基础标高、建筑高度等规划要求。本案中，被上诉人夏永生向民强村村委会提出拆旧建新申请，经由里山镇政府报被上诉人富阳市规划局核发乡村建设规划许可证，并提交了载明村委会“同意拆建”意见的《乡村建设规划许可证》审批表、使用土地的有关证明文件、住宅设计图件等申请材料。被上诉人富阳市规划局经审查后核发20120613号规划许可证及其附件、附图，明确了各项规划要求。其中，20120613号规划许可证附图载明的“允许被上诉人夏永生在规划红线范围内用地60平方米建房”，是对建设用地位置、面积等规划要求的确定，并非使用土地的批准文件。该建设用地的规划要求符合《富阳市农村村民建房管理办法》的宅基地面积标准，并且经过民强村委会和里山镇政府的确认。故上诉人张冬海认为被上诉人富阳市规划局非法多批用地面积的主张不能成立。
关于上诉人张冬海提出的应当适用国家强制性标准确定日照间距的主张。本院认为，《城市居住区规划设计规范》中的强制性日照标准仅适用于城市规划区，《民用建筑设计标准》中的采光系数标准并非强制性条文，故上诉人张冬海认为被上诉人富阳市规划局和原审法院未进行光照分析，违反法律规定的理由不能成立。而富阳市里山镇民强村内原有建筑布局十分紧密，在建设用地资源紧张的情况下，被上诉人富阳市规划局许可被上诉人夏永生原址拆建，符合村庄的实际情况。
综上，原判认定事实基本清楚，适用法律正确，审理程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件审理费50元，由上诉人张冬海负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘晓辉
审 判 员 吴宇龙
代理审判员 唐莹祺
二〇一三年四月二十二日
书 记 员 金 玲