四川省成都市新都区人民法院
行 政 判 决 书
（2018）川0114行初18号
原告四川劲力置业有限公司，住所地威远县连界镇学府路89号附1号，统一社会信用代码915110247298247254。
法定代表人王思中，董事长。
委托诉讼代理人杨为，四川志存律师事务所律师，特别授权代理。
委托诉讼代理人万官典，四川志存律师事务所律师，一般授权代理。
被告成都市龙泉驿区国土资源局，住所地四川省成都市龙泉驿区欧鹏大道238号，统一社会信用代码11510112009270867F。
法定代表人胥学彬，局长。
出庭负责人袁健，副局长。
委托诉讼代理人唐勇，四川明炬律师事务所律师，一般授权代理。
委托诉讼代理人白强，四川明炬律师事务所律师，一般授权代理。
原告四川劲力置业有限公司与被告成都市龙泉驿区国土资源局行政撤销纠纷一案，成都市中级人民法院以（2017）川01行终420号行政裁定书裁定本院继续审理。本院于2018年1月23日立案后，于2018年1月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年3月21日公开开庭审理了本案。原告四川劲力置业有限公司的委托诉讼代理人杨为、万官典，被告成都市龙泉驿区国土资源局的副局长袁健及委托诉讼代理人唐勇、白强到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告成都市龙泉驿区国土资源局于2016年6月1日向原告四川劲力置业有限公司作出《行政征收决定书》，要求原告补缴土地出让价款8685.3847万元。
原告四川劲力置业有限公司诉称，原告于2006年2月通过竞拍获得位于成都市××镇长××以西××号地块（即蓝色理想小区用地），并与被告签订了《国有土地使用权出让合同》。合同签订后，原告积极履行了付款义务，被告也于2006年4月11日为原告办理了上述宗地的《国土使用权证》。当原告向规划部门报建时，规划部门要求原告将建筑高度大幅度升高，由原来设计的最高18层调整为最高33层；同时考虑到增加楼层带来的建筑成本提高和经营风险，同意将容积率调整为4.0作为对原告的补偿。原告根据上述要求重做方案，于2006年4月30日获取龙泉驿区规划管理局对总平图的审批同意；于2006年5月22日获得专家评审会通过；2006年5月23日，龙泉驿区规划管理局向原告核发了龙城规管【2006】第032号、033号、044号、045号《建设工程规划许可证》。2006年6月16日，龙泉驿区规划管理局的上述许可及审批获得了龙泉驿区规划委员会会议通过，被告的主要领导出席了该次会议。为确认容积率由3.0调高为4.0作为对原告的补偿，龙泉驿区计划与经济发展局向原告核发了《关于同意追加投资的通知》，明确原告的追加投资仅涉及增加的建筑面积68644.8平方米，而不增加土地出让金，该份文件同时抄送了被告。2009年6月16日、2012年11月12日，龙泉驿区规划管理局分两次向原告核发了《建设工程规划合格证》，根据《城乡规划法》第四十五条第一款“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收”，清楚表明“蓝色理想”项目工程符合出让土地的规划条件。2016年6月，被告向原告发送《行政征收决定书》（龙国土决字【2016】1号），在原告根本未申请“规划条件变更”的情况下，时隔十年之久，要求原告补缴土地出让价款8685.3847万元。被告滥用公共权力向原告科以莫须有的金钱给付义务的行为违反法律规定，故诉至法院，请求判令：1.撤销被告向原告发出的《行政征收决定书》（龙国土决字【2016】1号）；2.被告承担本案的诉讼费用。
原告四川劲力置业有限公司向本院提交了以下证据：1.土地出让合同；2.土地使用权证；3.总平面图，来源于规划局，证明该局已经审批同意方案；4.规划局评审意见；5.规划局会议纪要，证明2006年5月22日专家评审会通过了原告的方案；6.建设用地规划许可证；7-10.工程规划许可证，证明2006年5月23日该土地被许可建设的容积率已经被调整为4.0；11.会议纪要，证明规委会同意了规划局的规划和审批，被告当时的局长出席了会议；12.通知，证明同意原告追加投资的金额仅为新增建筑的成本，不增加土地出让金；13.规划验收合格证，证明项目所有工程都符合土地出让规划条件；14.行政裁定书，证明被告提交的第4、5、11、12、13项证据的真实性；15.行政征收决定书。
被告成都市龙泉驿区国土资源局辩称，一、被告作出的《行政征收决定书》实体合法。1.原告存在变更容积率的事实，案涉土地拍卖出让时，规划部门出具的《规划设计条件通知书》和双方签订的《国有土地使用权出让合同》均明确规定建筑容积率为：多层1.8，高层3.0。2006年4月30日，成都市龙泉驿区规划管理局审批通过蔚蓝花城C区总平方案的容积率由3.0调整为4.0。改变规划条件（土地使用条件）后，原告没有按照《国有土地使用权出让合同》第十七条的约定向被告申请签订土地使用权出让合同变更协议，补缴土地出让金。项目竣工后，实际建筑面积295199.16平方米，实测容积率3.9，与原规划的容积率3.0相比较，超出的建筑面积为66149.16平方米。2.原告应当补缴确定具体数额的土地出让金，国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）规定：对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补缴不同用途和容积率的土地差价。2013年5月7日，原告向被告提交《关于完善蔚蓝花城C区项目国有土地使用权手续的申请》，被告向成都市国土资源局请示后回复被告：明确按照国土资源部办公厅《关于发布<国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）>的通知》（国土资厅〔2013〕20号）文件的规定，土地出让后经原出让方批准改变用途或容积率等土地使用条件的，在评估需补缴地价款时，评估期日应以国土资源主管部门同意补缴地价时为准。按照规定，被告委托四川维益土地评估咨询有限责任公司进行评估。2014年1月16日，该评估公司出具《土地估价报告》，其“土地估价结果一览表”载明需补缴地价款评估总价为8685.3847万元。二、被告作出《行政征收决定书》程序合法。依据财政部国土资源部中国人民银行关于印发《国有土地使用权出让收支管理办法的通知》第二条以及第三条的规定，被告具有征收应补缴的土地价款的行政职责。被告向原告送达《行政决定告知书》、《行政决定听证告知书》，保障了原告进行申辩和申请听证的权利，在作出《行政征收决定书》后也向原告送达。综上，被告于2016年6月1日作出的《行政征收决定书》有事实和法律政策依据，并且程序合法，应予维持，原告的诉讼请求应当依法予以驳回。
被告成都市龙泉驿区国土资源局向本院提交了以下证据：第一部分为被告作出《行政征收决定书》实体合法的证据。1.土地出让合同，证明原告于2006年2月竞拍得该宗土地，并与被告签订《国有土地使用出让合同》；2.土地使用证，证明被告于2006年4月11号为原告办理了国有土地使用权证；3.规划建设条件通知书、关于核实“蔚蓝花城C区”增加建筑面积的复函，证明原规划容积率为3.0，后规划容积率为4.0，实测容积率为3.9，与原计划容积率3.0相比，超出的建筑面积为66149.16平方米；4.关于完善蔚蓝花城C区项目国有土地使用权手续的申请，证明原告向被告申请完善用地手续；5.成都市国土局关于出让土地改变容积率等土地使用条件的复函，证明被告曾向成都市国土资源局请示，并根据成都市国土资源局的复函委托四川维益土地评估咨询有限责任公司进行土地出让金价款评估；6.土地评估报告，证明需补缴的国有土地出让金总价为8685.3847万元。第二部分为被告作出《行政征收决定书》程序合法的证据。1.公证书，证明被告向原告送达了《行政决定告知书》、《行政决定听证告知书》；2.公证书，证明被告向原告送达了《行政征收决定书》；3.回执查询单，证明原告已经收到《行政征收决定书》。第三部分为被告作出《行政征收决定书》所依据的规范性文件。1.国务院关于加强国有土地资产管理的通知；2.财政部国土资源部中国人民银行关于印发《国有土地使用权出让收支管理办法的通知》；3.国土资源部关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知；4.关于加强国有土地使用权出让规划管理工作的通知；5.国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）的通知。
经庭审质证，原告四川劲力置业有限公司对被告成都市龙泉驿区国土资源局提交的证据发表了以下意见：回执查询单未反映寄的内容，与本案无关；对土地出让合同真实性、关联性予以认可；对土地使用证三性均予以认可；对规划设计条件通知书的真实性、合法性均予以认可，对其关联性不予以认可；对关于核实“蔚蓝花城C区”增加建筑面积的复函的真实性予以认可，对其合法性关联性不予以认可，且与核发规划验收行政行为不一致，从证据效力来看，规划验收合格证的核发系具体行政行为，在未经依法撤销前对任何机关、团体、组织和个人具有法律约束力，该份复函与规划验收合格证相矛盾当然属于无效文件，对本案没有证明力；对原告完善蔚蓝花城C区项目国有土地使用权手续的申请真实性无异议，但对关联性有异议，原告不是申请变更办理容积率，被告也没有任何行政职权对容积率的设定、变更进行审批；对成都市国土资源局关于出让土地改变容积率等土地使用条件的复函的三性均有异议，并不是出具给原告的，对原告没有拘束力，该文件是对被告的复函，而被告的证据中没有向成都市国土资源局的报告，该证据来源有问题，并且该复函依据只是国土资源部发布的规章，没有法律依据，该规定与城乡规划法相冲突，城乡规划法仅授权规划局对于规划设计条件进行设定和调整；对土地评估报告的合法性、关联性有异议，原告并未在任何时候向被告申请过调整容积率，因此该报告是缺乏前置条件，是不合法的，并且国土部办公厅《技术规范》要求委托评估要公开进行，而此份评估报告并没有在任何时候以任何方式通知原告委托事项、评估机构选择、提交评估资料等，以非公开方式进行严重违法；对公证书两份的真实性无异议；对于土地出让合同实际成交价格仅为3800多万元，现被告要求补缴金额竟然高达8000多万元，明显不当；第三部分证据，根据《立法法》第八十四条、第八十五条规定，不是行政规章，根据《行政诉讼法》的规定都不应当作为审理本案的法律依据。被告成都市龙泉驿区国土资源局对原告四川劲力置业有限公司提交的证据发表以下质证意见：对1、2项证据的三性均无异议，对其他证据与本案不具有关联性，所有证据都是围绕开发建设符合规划的内容，这与因变更容积率应当补缴土地价款之间不具有关联性。
本院对原告四川劲力置业有限公司及被告成都市龙泉驿区国土资源局提交的证据的真实性予以认可。
经审理查明，2006年2月，原告四川劲力置业有限公司（原四川劲力房地产开发有限公司）作为受让人与出让人被告成都市龙泉驿区国土局签订《国有土地使用权出让合同》，约定被告将位于龙泉驿区××镇长××以西的76350平方米宗地出让给原告，土地使用权的出让金为拍卖成交价152318250元的25%即38079562.5元。合同第十一条载明，“受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物的，应符合下列要求：建筑容积率多层：容积率1.8；高层：容积率3.0。”合同第十七条明确载明：“在出让期内，受让人必须按照本合同规定的土地用途和土地使用条件利用土地，需要改变本合同规定的土地用途和土地使用条件的，必须依法办理有关批准手续，并向出让人申请，取得出让人同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记。”2006年4月11日，被告成都市龙泉驿区国土资源局向四川劲力房地产开发有限公司颁发了龙国用（2006）第62502号与龙国用（2006）第62503号国有土地使用权证，两证显示使用权面积分别为33459.52M2与42890.40M2。2006年4月29日，成都市龙泉驿区规划局为四川劲力房地产开发有限公司蔚蓝花城C区颁发了中华人民共和国建设用地规划许可证（编号龙城规建【2006】第010号）。2006年5月22日，专家评审会就蔚蓝花城C区和翠云廊住宅项目规划设计方案召开会议，会议建议将建筑高度突破60米，该会议于2006年5月25日形成《蔚蓝花城C区和翠云廊住宅项目规划设计方案专家评审会会议纪要》，纪要载明“（二）建议方案一按如下意见进行修改完善后，按程序审批：1、结合容积率，综合考虑小区业态，请政府和规划局审定建筑高度是否能突破60米。”2006年5月23日，成都市龙泉驿区规划局为四川劲力房地产开发有限公司蔚蓝花城C区各号楼颁发了中华人民共和国建设工程规划许可证（编号龙城规管【2006】第032号、龙城规管【2006】第033号、龙城规管【2006】第044号、龙城规管【2006】第045号）。2006年6月16日，龙泉驿区规划委员会2006年第4次会议纪要议定如下事项：“1、原则通过蔚蓝花城C区项目规划设计方案；2、请建设单位按专家和行政意见进行修改完善；3、必须考虑社区公共功能，平面布局注意开放性；4、请规划局进一步把关各项技术经济指标，可适度增加建筑高度。”成都市龙泉驿区国土资源局当时的负责人甘立军参加了该会议。2006年6月23日，成都市龙泉驿区计划与经济发展局向四川劲力房地产开发有限公司发送《关于同意追加投资的通知》（龙计经固【2006】77号），载明“你公司申请收悉。鉴于项目实际，经我局研究，同意你公司开发的'蔚蓝花城C区'项目增加建筑面积68644.8平方米，追加投资5500万元。据此通知到区级各部门完善相关手续。”该通知同时抄送成都市龙泉驿区国土资源局。2009年6月16日、2012年11月12日蔚蓝花城C区项目分别取得成都市规划管理局建设工程规划验收合格证及成都市规划管理局建设工程规划合格证。2013年5月7日，四川劲力房地产开发有限公司向成都市龙泉驿区国土局提交《关于完善蔚蓝花城C区项目国有土地使用手续的申请》，申请载明“因该项目在规划时容积率由3.0变更为3.85，导致建筑总面积超出规划面积64897.5平方米，故现需要到国土局完善土地使用相关手续，望领导批准。”2013年6月20日，成都市龙泉驿区规划管理局向区国土局发送《关于核实“蔚蓝花城C区”增加建筑面积的复函》，复函载明“3、经核实四川劲力房地产开发有限公司所报送的“蔚蓝花城C区”竣工资料，实测的主要建筑经济指标为：总建筑面积327599.04平方米，地上建筑面积295790.35平方米（含架空层591.19），地下建筑面积31808.69平方米；实测容积率为3.9。4、根据设计条件规定的最高容积率计算，该项目可修建的计容建筑面积为229050平方米，实际竣工计容建筑面积为295199.16平方米，超设计条件66149.16平方米。”2013年10月29日，成都市国土资源局向龙泉驿区国土资源局发送《成都市国土资源局关于出让土地改变容积率等土地使用条件相关政策的复函》，载明按照国土资源部办公厅《关于发布<国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）>的通知》（国土资厅发【2013】20号）文件规定：“土地出让后经原出让方批准改变用途或容积率等土地使用条件的，在评估需补缴地价款时，评估期日应以国土资源主管部门同意补缴地价时为准。”2014年成都市龙泉驿区国土资源局委托四川维益土地评估咨询有限责任公司对四川劲力房地产开发有限公司因土地使用权容积率变更补缴土地出让金涉及的位于成都市龙泉驿区柏合镇蔚蓝路的两宗出让商服、住宅用地的土地使用权市场价格咨询评估，评估报告载明估价基准日为2014年1月7日，评估期日的楼面地价为1313元/平方米，需补缴地价款总价=1313元/平方米×（295199.16-229050）平方米=8685.38万元。2016年3月15日，成都市龙泉驿区国土资源局向原告四川劲力置业有限公司作出《行政决定告知书》及《行政决定听证告知书》，对拟作出的行政决定“责令你公司在收到决定书之日起15日内交清'蔚蓝花城C区（蓝色理想小区）'增加建筑面积应补交的土地出让价款8685.3847万元。”的内容及听证权利进行了告知，并经公证送达。2016年6月1日，被告成都市龙泉驿区国土资源局向原告四川劲力置业有限公司作出《行政征收决定书》（龙国土决字【2016】1号），责令原告在收到决定书之日起15日内交清“蔚蓝花城C区（蓝色理想小区）”增加建筑面积应补交的土地出让价款8685.3847万元。另查明，四川劲力房地产开发有限公司现更名为四川劲力置业有限公司。
本院认为，1.根据《国有土地使用权出让收支管理办法》第三条第四款“市、县财政部门具体负责土地出让收支管理和征收管理工作，市、县国土资源管理部门具体负责土地出让收支征收工作。”之规定，被告成都市龙泉驿区国土资源局具有对案涉土地作出行政征收决定的法定职权。2.根据《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发【2001】15号）的规定，“对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价”，原告四川劲力置业有限公司与被告成都市龙泉驿区国土资源局签订的《国有土地使用权出让合同》明确约定高层容积率为3.0，而后实际变更为3.9，故原告四川劲力置业有限公司应当补交容积率变更的土地差价。3.本案被告成都市龙泉驿区国土资源局作出龙国土决字【2016】1号《行政征收决定书》的依据系《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）》，根据《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）》6.3.2“土地出让后经原出让方批准改变用途或容积率等土地使用条件的，在评估需补缴地价款时，评估期日应以国土资源主管部门同意补缴地价时为准。”之规定，评估期日是按照正常办理流程设定，即土地受让方向土地出让方申请改变容积率并申请补缴地价款，土地出让方同意的，以土地出让方即国土资源主管部门同意补缴地价款的日期为评估期日。按此规定，补缴地价款的实际履行周期较短，地价的涨幅因素对补缴地价款的影响不大。但本案因多种原因造成原告四川劲力置业有限公司补缴地价款的时间拖延近十年之久，且该段时间亦是地价飞涨的时期，故被告成都市龙泉驿区国土资源局以2014年1月7日作为估价基准日评估计算原告四川劲力置业有限公司应补缴的地价款并据此向其作出要求其补交土地出让价款8685.3847万元的《行政征收决定书》（龙国土决字【2016】1号）增加了原告四川劲力置业有限公司的支付成本，违反了行政诉讼法上的比例原则，存在明显不当。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（六）项之规定，判决如下：
撤销被告成都市龙泉驿区国土资源局作出的龙国土决字【2016】1号《行政征收决定书》。
案件受理费50元由被告成都市龙泉驿区国土资源局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。
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审 判 长 文 昊
审 判 员 廖晶晶
人民陪审员 朱兆群
二〇一八年四月二十五日
书 记 员 雷 婷