河南省淮阳县人民法院
刑 事 判 决 书
（2014）淮刑初字第188号
公诉机关淮阳县人民检察院。
被告人窦智伟，男，1972年10月10日出生于河南省淮阳县，汉族，高中毕业，淮阳县城市管理综合执法局队员，户籍所在地淮阳县西城区，住淮阳县城关镇，因涉嫌玩忽职守犯罪，于2014年6月24日被淮阳县人民检察院取保候审，2014年12月10日被本院取保候审。
被告人闻中全，男，1969年10月10日出生于河南省淮阳县，汉族，高中毕业，淮阳县城市管理综合执法局西城区规划执法中队中队长，住淮阳县城关镇西城区，因涉嫌玩忽职守犯罪，于2014年9月17日被淮阳县人民检察院取保候审，2014年12月10日被本院取保候审。
被告人蔡庆彬，男，1981年11月5日出生于河南省淮阳县，汉族，大学本科，淮阳县城市管理综合执法局规划执法一中队中队长，住淮阳县西城区，因涉嫌玩忽职守犯罪，于2014年9月14日被淮阳县人民检察院取保候审，2014年12月10日被本院取保候审。
被告人戚耀彬，男，1962年11月15日出生于河南省淮阳县，汉族，高中毕业，淮阳县城市管理综合执法局广告管理办公室主任，住淮阳县城关镇，因涉嫌玩忽职守犯罪，于2014年9月16日被淮阳县人民检察院取保候审，2014年12月10日被本院取保候审。
被告人张东岭，男，1970年1月7日出生于河南省淮阳县，回族，大学本科，淮阳县城市管理综合执法局执法二大队大队长，住淮阳县城关镇，因涉嫌玩忽职守犯罪，于2014年9月16日被淮阳县人民检察院取保候审，2014年12月10日被本院取保候审。
辩护人胡泽晶，男，河南昊中律师事务所律师。
被告人李连升，男，1977年11月14日出生于河南省淮阳县，汉族，大学本科，淮阳县城乡规划领导小组办公室工程审批股股长，住淮阳县西城区，因涉嫌玩忽职守犯罪，于2014年6月24日被淮阳县人民检察院取保候审，2014年12月10日被本院取保候审。
辩护人史国正，男，河南团结律师事务所律师。
淮阳县人民检察院以淮检公诉刑诉（2014）284号起诉书指控被告人窦智伟、闻中全、蔡庆斌、戚耀彬、张东岭、李连升犯玩忽职守罪，于2014年12月2日向本院提起公诉，本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案，淮阳县人民检察院检察员胡大江、朱晓峰出庭支持公诉，被告人窦智伟、闻中全、蔡庆斌、戚耀彬、张东岭及其辩护人胡泽晶、李连升及其辩护人史国正到庭参加了诉讼，现已审理终结。
淮阳县人民检察院指控：2012年10月以来，在淮郑河商贸步行街A区1#楼（以下简称A区1#楼）建设过程中，被告人窦智伟、闻中全、戚耀彬、蔡庆斌、张东岭作为负有监管、查处职责的城市管理综合执法局工作人员，工作不负责任，不正确履行自己的职责，致使该栋建筑在未取得《建设工程规划许可证》的情况下，违章超建。被告人李连升作为规划部门负责人，未审核出该楼《建设工程规划许可证》复印件虚假的情况下，对A区1#楼开始放线工作，致使后续的城管监察工作不到位。因上述被告人工作不负责，致使该栋建筑物顺利建成，在社会上造成恶劣影响。
针对上述指控事实，公诉机关提供了证人证言、被告人供述与辩解、书证等证据，认为被告人李连升、窦智伟、闻中全、戚耀彬、蔡庆斌、张东岭玩忽职守，造成恶劣社会影响，其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款之规定，犯罪事实清楚，证据确实、充分，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任。被告人张东岭犯罪后主动投案，如实供述自己的罪行，系自首，应当根据《中华人民共和国刑法》第六十七条第一款之规定处罚。
被告人窦智伟、闻中全、蔡庆彬、戚耀彬对起诉书指控的事实没有异议，请求从轻处罚。
被告人张东领辩解，本人2014年2月调整到执法二大队任大队长时，A区1#楼主体工程已经完工，自己尽到了监管职责，至于行政处罚是否到位，本人没有责任，请求依法公正判决。
辩护人认为，涉案工程确属违章建筑，但并非被告人张东岭的行为所导致。本案并未造成恶劣影响。张东领职位低、权有限、责已尽，办案结果领导定，上有正副职领导，下有具体办案人员，轮不到中层干部担责任。涉案的行政处罚决定程序合法、符合事实、合法合理。无论从玩忽职守的客观要件还是两高的司法解释、无论从造成的危害后果还是社会影响、无论从被告人主观意识和客观行为、无论从城管局执法程序和处罚措施来看，张东领均无过错，构不成玩忽职守罪，请求对其宣告无罪。
被告人李连升辩解，本人参与了A区1#楼的两次放验线工作，期间未对建设单位提供材料的真实性进行审核，但该审核职责不在本人所在的规划股，其行为够不上玩忽职守，请求依法公正判决。
辩护人认为，根据淮阳县建设委员会淮建字［91］第38号文件及淮阳县住建局政务公开公示栏图表公示内容可知，测绘队负责本县建筑物定线放线工作，李连升所在的规划股没有对建筑物放验线的法定职责，李连升不存在不履行或不认真履行该职责的行为，其在“放验线记录”中签字的行为没有让任何人认为该建筑证件齐全，也没有对后续的监管执法造成任何影响，其签字行为不是造成该非法建筑物竣工的原因，构不成玩忽职守罪，请求对其宣告无罪。
经审理查明：2012年10月以来，在A区1#楼建设过程中，被告人窦智伟、闻中全、戚耀彬、蔡庆斌、张东岭作为负有监管、查处职责的城市管理综合执法局工作人员，工作不负责任，不正确履行自己的职责，致使该栋建筑在未取得《建设工程规划许可证》的情况下，违章超建。被告人李连升作为规划部门负责人，在未审核出该楼《建设工程规划许可证》复印件虚假的情况下，对A区1#楼开始放线工作，致使后续的城管监察工作不到位。因上述被告人工作不负责，致使该栋建筑物顺利建成，在社会上造成恶劣影响。
上述事实，由公诉机关提交，并经庭审质证、综合认定的下列证据证实：
1.书证：（1）被告人户籍证明、无犯罪前科证明。（2）被告人任职证明。（3）地籍档案。（4）城管执法卷宗，其中包含有：淮阳县发展和改革委员会文件。建设单位淮阳县合成房地产开发有限责任公司（以下简称合成公司）提供的《建设工程规划许可证》。放验线记录。（5）淮阳县住房和城乡建设局《证明》。（6）合成公司所办理的《建设工程规划许可证》复印件。（7）规划设计要点、关于提请出具规划意见的函等。（8）房屋建筑面积测绘成果书。（9）淮阳县城市综合管理执法局会议纪要等。（10）淮阳县编委文件等。（11）反映材料及举报材料。
2.证人证言
（1）证人侯某某证言：淮郑河商贸步行街在办理《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》的时候我还没有任规划股股长，当时股长是李颖华，后来听说建设单位办理了全部的《建设用地规划许可证》和部分《建设工程规划许可证》。淮阳县烟草局南这块地未办理《建设工程规划许可证》。放线工作必须严格按照规划设计要求和《建设工程规划许可证》许可的内容开展放验线工作。应当把四条边标记清楚，要求规划部门、城管监察部门和测绘部门人员参加，因为规划设计要求和《建设工程规划许可证》许可的内容都是规划部门审核的，让规划部门参加是为了对放验线工作进行监管。城管监察是对建设工程全过程违章情况的监督监察单位，对放验线工作也是一个监管。按照规定未经放线不允许动工。A区1#楼在特殊的地理位置，并且工地底层面积比较大，没有放验线记录不可能施工。A区1#楼已经处于主体完工的在建工程，还归城管监察负责监管，属于超越用地红线。未办理《建设工程规划许可证》和《建筑工程施工许可证》，按规定不应当开展放线工作。
（2）证人李某某证言：合成公司办理了全部的《建设用地规划许可证》和部分《建设工程规划许可证》，没有办理淮阳县烟草局南A区1#楼的《建设工程规划许可证》。
（3）证人苏某某证言：2012年12月我因家中有事请假，之前安排窦智伟，润德广场西边那栋楼没有手续绝对不能让他们施工。后来我又上班时，那栋楼又施工，我问戚耀彬咋回事，他说那栋楼有放验线记录，住建局已经认可了，可以让他们施工。因为天冷该工地停工了，过了年我就调到城内规划分队任队长了。当时我不知道窦智伟参与A区1#楼的放验线工作，之后，窦智伟给我说了。
（4）证人丁某证言：临街建筑或底层超过300平方的大工地必须有放线记录。A区1#楼如果没有放验线记录，该工程肯定不能施工建设。因为是临街建筑，并且还是底层超过300平方的大工地，放验线的前提是建设工程必须办理《建设工程规划许可证》。
（5）证人韩某证言：2012年10月，A区1#楼刚清淤时，我们就到现场执法，让建设单位出示《建设工程规划许可证》和《建筑施工许可证》。建设单位提供不出来，我们向其下发了“责令停止违法行为通知书”。这栋楼在我们住建局斜对面，窦智伟要求我们队员每天上班都要到该工地检查，不让他们施工。到阳历年年底，窦智伟不让我们队员对该工地进行监管了，他说这个工地手续齐了。我们没有查看施工手续，一般都是建设单位办理手续之后直接交给队长，由队长审核，再由队长通知领班的是否继续执法。2012年阳历年底，苏义强领着我们到A区1#楼工地检查，建设单位提供了放验线记录。检查之后我们走的路上苏义强对我们说这个工地超第一次放线的边界了，建设单位又放一次线。
（6）证人白某某证言：我不知道窦智伟参与A区1#楼的放验线工作，他没有给我说过。2012年10月，戚耀彬带领西城区规划执法队员对A区1#楼进行查处过。2013年8月，我们以未办理《建筑工程施工许可证》向建设单位罚款1万元，并责令建设单位补办手续。A区1#楼规划建设6层，2013年该栋楼建到6层之后还往上建，戚耀彬带领西城区规划中队将该栋建筑正在建设的7层强行拆除了，并责令建设单位停止施工。过一段时间，我们城管监察大队更名为淮阳县城市管理综合执法局，原淮阳县建设局副局长秦军纪到我们综合执法局任局长。后来戚耀彬向我汇报说A区1#楼准备还往上建，我说：“这事得向秦局长汇报。”秦局长说问问再说。过一两天秦局长说：“我和规划上联系了，那栋楼确实正补办着手续，先让他们建吧。”我把秦局长说的话向戚耀彬传达了，戚耀彬很认真，他说再问问秦局长。后来A区1#楼建到了8层。在未建7层和8层时，戚耀彬又带领西城区规划执法闻中全中队队员对6层以下的建筑进行测量，经测算已经超规划面积，戚耀彬又对A区1#楼立案并向我汇报说：“我和建设局的朱东洲局长因为烟草局前那栋楼东西超3米多到规划办去问了，规划上说东西着超3米多还是合成公司的地，那栋楼整体不超容积率，但是即使是合成公司的地，我们城管上也得处罚。”我就让戚耀彬整材料，咨询法制室的意见，后来形成的意见是以未按《建设工程规划许可证》的规定建设，擅自将该楼原批准的2586平米建至地下一层地上六层的4434.75平米，处罚建设单位10万元，并责令改正。强制拆除和没收实物、没收违法收入作为我们城管机关还没有执行过。2012年西关片的规划中队中队长是苏义强，2013年西关片规划中队长是闻中全。2012年至2013年分管西关片的副大队长是戚耀彬。城管执法是为规划服务，《建设工程规划许可证》是规划股审批的，放线也是规划股组织的，我们只是配合规划股开展放线工作，以便于我们之后的监管。李连升和张海的放线行为导致我们城管执法误认为淮郑河A区1#楼有建设工程规划许可证。如果李连升不组织放线，这栋楼绝对建不起来。我们认为李连升组织放线，就视为局里认可了这栋建筑、并办理了《建设工程规划许可证》。戚耀彬和朱东州一起咨询李连升第二份放线记录的情况，李连升答复说该栋建筑不超土地面积，只是违反规划，让我们进行处罚。放验线归建设局规划股负责，由规划股统一组织开展，并对结果负责。测绘队只是负责技术支持，城管监察参与放线是为了便于以后监管。
（7）证人李某某证言：规划监察主要监察审核建设单位是否办理《建设工程规划许可证》和《建筑施工许可证》。有《建设工程规划许可证》的施工工地必须放线，放验线记录我们也核实，通过核实放验线记录能够确定施工工地是否多占土地。我们认为建设单位应该补办7层和8层的《建设工程规划许可证》。法律规定没有责令改正的处罚措施，我们班子成员研究的意见是处罚之后督促建设单位补办《建设工程规划许可证》。没有《建设工程规划许可证》绝对不能开展放验线工作。放验线意味着放验线人员认可了建设单位有《建设工程规划许可证》。参与放验线的人员应该审核建设单位有无《建设工程规划许可证》和《建筑施工许可证》。我任淮阳县城市管理综合执法局副局长后要求工作人员审核建设单位提供的《建设工程规划许可证》原件和复印件，审核原件和复印件一致后，由审核人在复印件上签“与原件相符”并签名，该复印件入卷保存。我没有见过A区1#楼有《建设工程规划许可证》，不知道窦智伟参与A区1#楼的放验线工作。我分管西城区规划执法和市容执法时，A区1#楼主体已经完工。当时问该工地以前是谁监管的，他们都说是闻中全中队监管的。后来我带着西城区各规划中队中队长和大队长、副大队长到西城区各个工地进行巡查，发现西城区遗留问题比较多，大部分都是以前闻中全中队进行监管的。后来将这个情况向秦军纪局长进行了汇报，之后我们召开班子会，免去了闻中全的中队长职务。因为A区1#楼主体已经完工，6层以下超建部分已经处罚到位。7层和8层属于多建。我让西城区规划执法向建设单位下发责令停止违法通知书，立案之后我让西城区规划执法派人看着该工地，不允许建设单位继续施工，施工人员说建设工程规划许可证正在办理，我督促建设单位补办规划手续。后来秦军纪局长让我对该施工工地进行处罚，我说处罚可以，处罚意见谁签字、谁负责任。秦军纪说处罚是一个监管措施。一直到5月份，我通过打听规划部门的李连升，他明确答复说A区1#楼办不来《建设工程规划许可证》。我就让西城区规划执法对该工地进行处罚，后来中队拿出处理意见，张东岭向我汇报，处罚意见是罚款10万元并责令建设单位补办规划手续。我向秦局长汇报，秦局长说让法制室把关，后来法制室同意中队的处罚意见，西城区规划执法就向建设单位送达了行政处罚事先告知书和听证告知书，建设单位没有提出异议。2014年5月28日，我们对合成公司送达行政处罚决定书。后来建设单位缴纳10万元罚款。这次处罚A区1#楼违法行为是违反规划许可证的规定，擅自建至8层（第7层、第8层面积1336.5平方米）。没有《建设工程规划许可证》不能开展放验线工作，放验线意味着放验线人员认可了建设单位有《建设工程规划许可证》。我见过建设单位的《建设工程规划许可证》复印件。强制拆除由淮阳县城市管理综合执法局向淮阳县人民政府申请，淮阳县人民政府批复后我们才能强制拆除。关于A区1#楼的建筑，我们没有向淮阳县人民政府申请强制拆除过。A区1#楼建设单位在只有发改委立项批文、未办理《建设工程规划许可证》的情况下，建设单位提供虚假材料申请放线，住建局的工作人员竟然不审核建设单位的规划手续原件，以虚假材料为依据对施工工地开展放线工作，从2012年开始施工到2014年建成，并且超面积、超楼层建设、将和烟草局之间6米的出路还占用一些。规划部门、城管执法部门都有很大责任，社会影响比较恶劣。
（9）证人雷某证言：A区1#楼2011年挖地槽，挖一部分放那了，因为和烟草局部分职工没有协调好。2012年开始建设。我没有办理过任何手续，一切手续都是伍总给我提供的。这栋楼经淮阳县发改委立项批6层。工地未做到线内施工，确实多占地了。放验线之前，工地已施工。这栋楼伍总给我提供的有《规划许可证》。淮阳县城管监察大队工作人员没有通知过让拆除违法建筑，下过停工通知，没有下过限期整改。
（10）证人尚某某证言：我不知道在施工建设过程中该项目是否符合规划等相关规定。雷伟让我盖我就盖，让我停我就停。
（11）证人任某某证言：发改委的核准批复和国土资源局的《国有土地使用权证》是办理《建设工程规划许可证》的前置条件。
（12）证人张某证言：放验线有规划部门、城管监察部门、测绘队和施工单位代表参加。2012年对A区1#楼建设做过放线工作，因为他们地基已经多占地了，建筑面积以后肯定会超2442平方米，所以我就没有再注明建筑面积2442平方米。按照规定建设工程放验线工作应该由规划部门负责，我们测绘队只是根据《建设工程规划许可证》所许可的内容利用我们的测绘工具对具体的数据进行测绘放线、定边定界，但是否符合规划条件，还得由规划部门说了算，我们只是配合规划部门对建设工程开展放线工作。具体到淮阳县，规划部门是原淮阳县住建局规划股。按照规定，建设单位应该到规划部门申请放线，由规划部门再组织测绘部门和城管部门共同对建设单位开展放验线工作。有些建设单位不知道到规划部门申请放验线，很多都是到我们测绘队申请放验线，我们告知他们到规划部门申请。A区1#楼申请放线以前就已经动工了，因为烟草局的职工和建设单位有纠纷，建设单位偷着施工。2012年12月，建设单位有一个叫尚刚的人拿着一些手续到我们测绘队申请放线，给我说：“我们已经动工，城管监察要求规划放线，完善手续。”我看了尚刚提供的手续，之后对尚刚说：“规划放线应向规划部门申请，你去找规划股的人。”第二天，尚刚叫我并说：“城管监察上的人在施工工地，规划股的李连升也下来了，我们一起去工地上放线。”我和尚刚下楼看见李连升在大门口等着我们。我们一起到A区1#楼工地，当时城管监察的戚耀彬、窦智伟在那里。我们依据尚刚提供的《建设工程规划许可证》复印件和发改委的立项批文对该施工工地开展了放线工作。开展放验线工作时，施工单位已经挖地基了。放线之后，我又在单位的电脑上对A区1#楼制作了一份放验线记录，四至边界都标记的很清楚，我和李连升、窦智伟、尚淮民都签了字。之后我把这份放验线记录交给了尚刚。过几天，尚刚又让我们开展对A区1#楼开展验线工作，我和李连升到工地见到了窦智伟和尚刚。当时该工地地基正在绑钢筋，我说：“你们正负零还没有出来，不符合验线条件，没办法给你验线，再说你们的地基挖的也太大。”尚刚说：“你们还是制作一份验线记录吧，城管上要求验线记录北边的边界别标记这么详细。”我们看完工地之后回到单位，在电脑中又作了一份放验线记录上，因为南北的宽度没有丈量，所以没有标注。并补充一句说建设单位的施工工地不符合验线条件，等工程正负零出来之后再由建设单位申请验线。我和李连升、窦智伟、尚淮民签字之后把第二份放验线记录交给了施工工地，之后建设单位没有再申请过验线。
（13）证人朱某某证言：2013年4月代管城管监察工作，之后徐涛拿着一本A区1#楼的城管监察案卷材料找我签字，处罚1万块，我签字了。有一次姜云凌局长说马县长（马明超）对A区1#楼有意见，在那个显著位置盖一栋那么高的楼影响市容，要求拆除那栋楼。之后我让戚耀彬整理淮A区1#楼的手续，戚耀彬把手续交给我，我又交给姜云凌局长，姜云凌怎样向马县长汇报的我不知道。我没有仔细审查手续，感觉还比较齐全。没有见过A区1#楼的《建设工程规划许可证》原件。后来戚耀彬说A区1#楼东西着超几米，问我咋处理。我领着戚耀彬找到当时分管规划的住建局副局长李奎永，李奎永问规划股的负责人李连升具体咋回事。李连升说没有占道路，还在合成公司地上，只能从城管上走处罚。
（14）证人秦某某证言：淮阳县城市管理综合执法局2013年8月成立之后，一直没有明确职责，但是我已经提前介入工作。有一次，大队长白雪峰给我说：“烟草局前的那个工地批了6层，现在建设单位想建8层，我和规划部门联系了，规划部门说正在公示补办手续，暂时先让他们动着工吧。”我说：“你们看着办，现在还没有明确我的职责。”2013年底，那个工地主体已经完工，12月份，县政府明确我局职责后，我正式履职，分别听取了每个工地的汇报。就A区1#楼，我着重问了白雪峰和戚耀彬，他们说《建设工程规划许可证》还没有办下来。我让白雪峰和戚耀彬带人把这个工地停下来。2014年春节后，县里又往我局派来两个副局长，配齐局班子后，为了处理遗留问题，我召集局领导班子开会，办公室主任王静波、法制室主任徐涛列席了会议。讨论以前违法建筑的处理，会上讨论了A区1#楼多建2层怎样处理的问题，形成的一致意见是从重处罚，由西城区监察大队继续采取强制停工措施，督促建设单位补办规划手续。当时已经建成了，拆除很难实施。就没收实物和没收违法收入，淮阳县以前还没有执行过，我们还专门咨询过周口市规划局和省住建厅法规处，他们都没有明确答复，也没有案例可以借鉴。李连升、窦智伟、闻中全、蔡庆斌、戚耀彬、张东岭犯的是很低级错误，A区1#楼从2012年开始搞建设，直到2014年完工，时间跨度这么长，中间换了几任规划执法人员，竟然没有人核实建设单位所办的《建设工程规划许可证》的原件。李连升原来就是规划股的工作人员，建设单位申请放线，为啥不审核建设单位所办《建设工程规划许可证》存根和原件、为啥在申请材料有矛盾的情况下去开展放线工作，那栋楼发改委立项批准6层，竟然还盖到8层，并且超面积、超楼层建设，将后面6米的路还占用，规划部门、城管执法部门都有责任，在社会上造成了恶劣影响。
（15）证人王某某（证言：我们召开会议，研究了A区1#楼的相关事项之后，以文件形式下发了淮城管（2014）15号会议纪要，“A区1#楼违规超建两层，由西城区监察大队对其依法处罚，并通知该公司限期改正补办手续。以函告形式告之规划和国土部门”。
（16）证人杜某证言：《建设工程规划许可证》和《建筑施工许可证》是我们必须核实的手续，有《建设工程规划许可证》的施工工地必须放线，放验线记录我们也核实，通过核实放验线记录能够确定施工工地是否多占土地。没有《建设工程规划许可证》绝对不能开展放验线工作。放验线意味着放验线人员认可了建设单位有《建设工程规划许可证》。
（17）证人王某甲证言：烟草局前的这栋楼所在地块以前是烟草局祥瑞宾馆的土地。当时县政府让我们单位把祥瑞宾馆扒掉，职工都不愿意，后来周杰局长做职工工作，让响应政府号召，以淮阳大局为重。后来职工的思想工作做通了。祥瑞宾馆扒掉之后，淮阳县政府将这块地连同淮郑河北侧临街的土地统一出让给了合成公司。我们单位的职工听说后反对开发，合成公司的老总和我们职工交涉多次，职工不愿意让建。后来合成公司妥协了，就不再提开发这块地的事了。2011年，这块地突然开始挖地基，我们职工不让施工单位施工。丁超峰局长带领我们职工代表上访到淮阳县信访局，又到淮阳县国土资源局、淮阳县住建局等单位反映。施工单位停了。2012年下半年，施工单位又继续挖地基，我们单位职工又多次阻挡。因为魏东副局长分管我们局的基建工作，我们局就委派魏东和建设单位交涉。魏东带领职工要求建设单位出具建设手续，建设单位提供不出建设手续，职工不让建设单位在该地块上搞建设。建设单位认为魏东是带头闹事的，组织一些人晚上跺魏东家的门，魏东的母亲有心脏病，把魏东的母亲吓的犯病了，魏东的母亲爬到屋里之后给魏东打电话，之后魏东的母亲就住院了。魏东当时也恼了，依然没有同意建设单位开发，建设单位的人把一个癌症晚期的女病人连同病床一起抬到魏东家门口，其中一个人当时说病人死这了，200万也赔不到头。连续在魏东家门口躺了两三天，后来丁超峰局长做工作，建设单位的人才把那个女病人抬走。他们还到魏东办公室闹事，并说不让建不行，明显是对魏东经理进行威胁。最后建设单位提供了一些手续，我们就让他们继续建设了。本来批建设6层，最后他们建到了8层。一开始是偷偷摸摸建，有时趁星期六星期天建，有时趁节假日偷干。后来对我们单位领导、职工代表进行威胁，最后拿出了发改委的立项批文，我们就让他们建设了。这栋楼严重影响了我们单位的采光。主要是我们单位的职工心里堵，感觉憋屈，好好的一栋楼让我们单位扒掉，扒掉之后又盖一栋楼，并且这栋楼跟个“疮”一样，占用公共用地建设，批6层建8层，南北、东西着都超面积，2层以上南面和北面还又各多出了一个阳台。对这栋楼，我们职工的情绪很大，对政府的形象是一个比较大的负面影响。职工都说政府软、职能部门腐败。本来跟市烟草局也说好了，市烟草局准备投入20万将这块土地上整成一块绿地，装备一些健身器材，我们单位的职工都比较赞同，后来竟然弄到这一步。我们职工都有意见。
证人候某某证言，证实内容与证人王自立证言内容一致。
（19）证人魏某证言，与王某甲证言一致。
（20）证人许某某证言，与上述二位证人证言内容一致。
（21）证人丁某某证言，当时建设单位提供不出建设手续，我们单位的职工就不让建设单位在该快地上搞建设。严重影响了我们单位的采光。
（22）证人孔某某证言，A区1#楼没有委托我们质检，处于主体完工的在建工程。
证人靳某某证言，与孔某某证言一致。
被告人供述与辩解。
（1）被告人李连升供述与辩解：2009年12月至2013年9月在淮阳县住建局规划股工作，2012年任副股长，2013年9月以后在城乡规划领导小组办公室工作，2014年2月任工程审批股股长。放验线主要是对建设工程标记红线，要求建设单位不准超越红线施工。一般的放验线工作流程：项目类的由建设单位提供《建设工程规划许可证》、规划图，由申请单位向放验线部门提交申请，放验线部门审核后再叫上规划部门和城管监察部门一起去放验线。放验线部门以前是测绘队，后来改成测绘股。规划部门参与放验线是监督放验线是否超规划许可证和规划图的面积。规划股的职责是办理一书两证，出具国有建设用地规划设计条件，参与建设工程放线和验线工作。建设单位申请放验线时，按照要求应该提供《建设工程规划许可证》的原件，留存复印件。我不知道淮郑河商贸步行街的《建设工程规划许可证》是怎样办理的。申请放线时建设单位提供的有该栋建筑《建设工程规划许可证》复印件，我不知道为啥不出具原件。建设单位没有将材料报给我，报给了测绘队。测绘队的张海喊我去对该工地进行放验线的。我没有对《建设工程规划许可证》的真实性进行核实，应当核实。我参与了A区1#楼施工时放验线工作。我和测绘队的张海，还有城管监察队的几个人，以及施工方。我们对A区1#楼做了两次放验线工作。2012年12月24日放线一次，2012年12月28日验线一次。不具备验线条件。要求建设方在出来正负零之后再申请验线，建设单位后来没有再申请验线。规划设计要求建筑物前后都留6米宽的路，建筑物宽度11米，调查时才知道不符合规划，多占后面的路了。
（2）被告人窦智伟供述与辩解：我在城管监察大队工作期间的工作职责是负责规划监察，对无证施工行为进行查处，检查建设单位是否办理了《建设工程规划许可证》。参与过建设单位施工工地的放验线工作，都是队长苏义强领着我们队员参与放验线工作。2012年12月的一天，队长苏义强给我们说润德广场西边那栋楼放线，我们到那去看看。苏义强带领我和韩磊、丁巍、苏晴一起到A区1#楼工地，当时李连升、张海和另外一个人已经在工地上。我们开始对施工工地开展放线工作，放线时施工工地已经挖地槽了。测绘之后张海对苏义强说：“边已经量出来了，按这建就行。”放线之后李连升、张海、苏义强和我，以及施工方的一个人一起去了住建局，后来苏义强拿着放验线记录让我签字，我看李连升、张海、施工方都签字了，我也在上面签字了。两份放验线记录都是苏义强让我签的字。我没有见建设单位的《建设工程规划许可证》原件。我作为队员也见不到。当时俺分队长领着去的，队长应该查看他们的证。如果我们队员单独去，应该查看，队长领着去的就不需要我们查看了。如果没有放验线记录，A区1#楼能不能建起来。
（3）被告人闻中全供述与辩解：2013年2月任淮阳县住建局城管监察大队西城区淮周路以北清风路以南羲皇大道以东中队长。工作职责是负责我所管辖区域的城市建设规划监察的行政执法工作。2013年年初，带领队员和戚耀彬一起去了工地现场，A区1#楼的地下一层已经建好，法制室提供的有该工地的手续，我见到该《建设工程规划许可证》复印件，没有《建设工程施工许可证》，工地建设的负责人尚全民说施工许可证正在办理。2013年4月，该工地已经建到地上二层，也没有办理《建筑工程施工许可证》，我带领我们总队的队员和戚耀彬一起又去了该工地，以违反《河南省城乡规划法施工管理条例》第64条对该工地处以罚款1万元。之后，该工地继续进行建设。因为我们已经对该工地的违法建设进行了处罚，他们继续进行违法建设我们就没有再进行监管。2013年10月，该工地已经建到地上6层了，还想往上建，因为他们只办了地上6层的规划许可证，我们就不让建，他们夜间搭脚手架，第二天一发现，我和戚耀彬组织人员给他们拆除了。他们停工一个多月。2013年11月，戚耀彬安排我：该工地边施工边办证，先让他们建，我们就不再监管了。2014年元月该工地已经建到地上7层了。后来我因为对该工地的违法建设监管不力受到了单位内部处分、不干中队长了。按照规定应当审核原件，我们没有审核。因为戚耀彬副大队长说法制室已经存了复印件。放验线应当由规划股负责，《建设工程规划许可证》是规划股审批的，如果《建设工程规划许可证》没有办理，规划股不能对它开展放线工作。没有放线记录肯定建不成。因为规划股组织放线了，北边的边距没有标明，我们也没有采取措施。只是对这栋楼超总面积进行处罚。
（4）被告人蔡庆彬供述与辩解：2011年下半年至2013年任西关市容执法中队长，2014年年初任西关规划执法中队长。2013年下半年的一天，戚耀彬让我带领我们队员配合规划执法的闻中全中队到A区1#楼进行查处。戚耀彬带着去的，参加人员有闻中全规划执法中队的全体队员和我们市容中队的全体队员。当时该建筑物正在建第7层。戚耀彬让我们队员对该栋建筑的第七层进行拆除。拆除之后戚耀彬要求施工单位停工，之后我没有再配合过规划执法对这栋建筑进行查处。2014年2月，我任淮阳县城市管理综合执法局西城区规划执法中队长后，戚耀彬对我说A区1#楼有《建设工程规划许可证》，6层以下已经处罚结束了，现在又建了7层和8层。我带领我们队员到A区1#楼工地进行检查，当时A区1#楼主体已经完工，里面正在装修，我们向建设单位送达了责令停止违法行为通知书。之后该工地一直处于停工状态。5月份，张东岭找到我说：“秦局长安排赶紧对A区1#楼进行处罚。”我和张东岭、徐涛计算应该罚款多少。按超建部分总造价8%进行处罚，计算结果准备罚款10万元并责令改正。我将处罚意见报给李金春，李金春也没有提出异议。随后我带领队员向建设单位送达了行政处罚事先告知书和行政处罚听证告知书，建设单位没有提出异议，后来我们向建设单位送达了行政处罚决定书。建设单位缴纳了10万元罚款。案卷是我整理的，A区1#楼的《建设工程规划许可证》复印件是2013年闻中全中队对A区1#楼处罚之后，有一套手续在法制室存放，我们队的杨峰在法制室复印的。因为以前已经行政处罚过了，他们已经审核了，我们就没有必要再次审核原件了。
（5）被告人戚耀彬供述与辩解：在其任城管监察大队副大队长期间，主要负责西关片的规划执法、市容执法工作。2012年10月，我看见烟草局前的那块空地在进行施工，就带领规划执法西关片的队员去了现场，要求建设单位出具《建设工程规划许可证》和《建筑工程施工许可证》，建设单位提供不出来，我们就向建设单位下发了《责令停止违法行为通知书》，2012年12月底的一天，白雪峰对我说：“局里对烟草局南面那栋楼组织放线哩，你到地方去看看。”我就带着苏义强、窦智伟、韩磊、丁巍、苏晴去了现场。当时李连升、张海在淮阳县建设局大门口等着我们。我们和李连升、张海一起去了施工工地。李连升和张海开始放线，我们在现场查看放线的边界。我记得该栋建筑放线结果东西长37米，南北宽11米，距离淮郑河6米，距离北边的烟草局6米。当时地槽挖的比较大。过一两天，我们又到施工工地去检查，施工单位在地槽里面开始浇注钢筋，我们实地进行了丈量，已经超过第一次的放线的边界了。我们就又让施工单位停工。过几天，建设单位又向我们提供了一份放线记录，里面该栋建筑的建筑面积和南北宽都不标记了，和烟草局的距离也不标注了，建筑总面积也不注明了。建设单位向我们提供第二次的放线记录之后，我们就让施工单位施工了。2013年就A区1#楼东西超3米多，我向临时代管城管监察的住建局副局长朱东洲进行汇报，当时朱东洲领着我去了分管规划的住建局李奎永副局长办公室。李奎永听取了我的汇报之后，把当时规划股的负责人李连升叫到他办公室。我们就询问A区1#楼东西着超3米多怎么办，李连升的回答是东西着超3米多还是合成公司的地，但是城管上得处罚。后来我们向A区1#楼处罚了10万元。当时放线的依据是淮阳县总体规划；淮建规字第05013号《建设工程规划许可证》；淮阳县发改委批文和规划设计要求。我没有查看材料原件。因为是局里安排我们去放验线的。按照规定，我们应当查看原件。A区1#楼超越红线了。建设局第二次放验线记录中不标注后面道路的宽度，也不标注建筑物的宽度，我们认为建设局对该栋建筑宽度建多少米都认可了，只要不盖到烟草局地界上。后来处罚是闻中全整的卷，审核《建设工程规划许可证》原件应当由闻中全负责。建设单位申请放验线提供的手续应当是原件，本来《建设工程规划许可证》就是规划股办理的，而规划股负责人亲自参与放验线，我们就认为建设单位已经办理了《建设工程规划许可证》。至于后来的处罚不到位是因为我们一直延续以前的做法。我们作出这份处罚决定时，A区1#楼正在建7层，我领着西关片的规划执法队员和市容执法队员将7层的建筑拆除了。拆除之后建设单位又建了，后来白雪峰对我说秦局长已经同意建设单位建7层和8层了，白雪峰对我说过之后，我找秦局长当面落实了，秦局长对我说：“让建设单位建吧。”后来我也没有再领着执法队员对7层和8层的建筑进行拆除，第三次的行政处罚卷，对A区1#楼的7层和8层进行处罚，我也不愿意签字，因为该栋建筑不应当建设7层和8层。我们只负责查清事实，具体怎样处罚由法制室审核把关，拿出处理意见。依照法律规定，对该栋建筑应当拆除，拆除不了的没收，可以并处罚款。第三次的处罚决定我也没有再签字，我只所以不在第三次的处罚决定上签字，就是不认可第三次的处罚决定。如果没有第二份放验线记录，该栋建筑肯定不能建设。这栋建筑在建设局斜对面，建设单位和烟草局的职工纠纷还很大，烟草局局长带领他们职工多次到信访部门上访，所以我们对A区1#楼监管比较严格，我还着重安排我们西城区规划执法的队员一直在工地上看着不让施工，如果规划上不认可，他们也不可能出第二份放验线记录。放线应该是动工的时候开始的。挖了地基之后也可以放线。所有挖的地基都比放线范围大，只要绑的钢筋不超过放线的边界就行。就是因为A区1#楼绑的钢筋已经超过北边的边界了，所以我们才没有让施工单位继续施工。局里不认可的话也不会制作第二份放验线记录，没有第二份放验线记录我们也不会让施工工地施工。建设局规划股负责审批建设单位的《建设工程规划许可证》，《建设工程规划许可证》上许可的内容是规划股掌握的，放验线应该是建设局规划股组织开展的，结果也应该由规划股负责。测绘队属于技术支持，根据建设工程规划许可证许可的内容开展放验线工作。我们城管部门是查看四至边界，以便于以后建设过程中的监管。第二份放验线记录规划股的许可了就应当制作，我们就依照第二份放验线记录进行监管了。李连升和张海的放线行为和这栋楼的建设有联系。作为规划股副股长，建设单位没有建设工程规划许可证就不应该去放线，建设单位提供的资料，规划股的应该审核，一是审核真假，二是审核许可内容有没有更改。就是因为李连升的放线行为，我们才以为建设单位有建设工程规划许可证，如果李连升不参与放线，我们肯定会查看建设单位《建设工程规划许可证》原件。李连升作为规划股的副股长参与放线，我们就认为规划上已经审核建设单位提供的资料了。张海参与放线，应当依据《建设工程规划许可证》许可的内容的放线，明显超过许可的内容为啥放线。
（6）被告人张东岭供述与辩解：我是来投案自首的，我在任淮阳县城市管理综合执法局西城区大队长后，在处罚A区1#楼过程中处罚不到位，按照规定应当拆除或者没收实物或违法收入。2014年2月中旬我任淮阳县城市管理综合执法局西城区大队长后，A区1#楼主体已经完工，正在外粉。通过中队长蔡庆斌调查和咨询法制室，该工程办理了用地手续、《建设工程规划许可证》，规划部门也对该建筑开展了放验线工作。1至6层已经处罚结束，7层和8层还未进行处罚。法制室徐涛还说7层和8层正在补办手续，处于公示期间。我让蔡庆斌带领队员向建设单位送达了责令停止违法行为通知书。一直对该工地进行监管，不允许再进行施工。2014年5月份我向分管副局长李金春进行汇报，李局长说他向秦局长汇报一下再说。李局长向秦局长汇报之后对我说：“秦局长安排抓紧时间依照城乡规划法对超建的7层、8层进行处罚，并督促建设单位补办《建设工程规划许可证》，继续采取停工措施。我让蔡庆斌带领队员对A区1#楼的7层、8层进行了丈量。蔡庆斌回来向我反馈说7层、8层一共超了1336.5平方米，经过蔡庆斌计算我们队准备处罚A区1#楼10万元。我和蔡庆斌征求法制室的意见，法制室主任徐涛同意了我们的处罚意见，之后我又向李金春进行了汇报，李局长又向秦局长也进行了汇报。秦军纪也同意了我们的处罚意见。之后我们就向A区1#楼送达了“行政处罚事先告知书”和“听证告知书”，建设单位没有提出异议。2014年5月28日，我们对合成公司送达了行政处罚决定书。合成公司于当天缴纳了10万元罚款。2014年6月9日，秦局长召集李金春、杜峰、白雪峰、赵先锋、吴伸、王静波、徐涛和我开了会，王静波负责会议记录，法制室的徐涛对以前的积压案件逐案进行了通报，通报了A区1#楼，关于A区1#楼秦局长当时说继续采取强制停工措施，督促建设单位补办规划手续。我们咨询法制室得出的结果是1—6层已经处罚了，7层和8层正在办理手续，并且也在公示期间。后来建设单位没有办理过来7层和8层的《建设工程规划许可证》，我们向领导汇报，领导要求处罚并责令建设单位补办《建设工程规划许可证》。我在法制室见过该工程的建设工程规划许可证的复印件。
（7）六被告人分别书写的“悔过书”。
李连升的辩护人提供证据两份：（1）淮阳县建设委员会淮建字（91）第38号文件。（2）淮阳县住建局政务公示的相关内容。
本院认为：被告人李连升、窦智伟、闻中全、戚耀彬、蔡庆斌、张东岭玩忽职守，造成恶劣社会影响，根据《最高人民
法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第一条第三项之规定，被告人李连升、窦智伟、闻中全、戚耀彬、蔡庆斌、张东岭的行为构成玩忽职守罪，公诉机关指控罪名成立，应予支持。鉴于六被告人犯罪情节轻微，且已均书写“悔过书”，不需要判处刑罚，依法可以免于刑事处罚。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第三十七条之规定，判决如下：
被告人窦智伟犯玩忽职守罪，免于刑事处罚。
被告人闻中全犯玩忽职守罪，免于刑事处罚。
被告人蔡庆彬犯玩忽职守罪，免于刑事处罚。
被告人戚耀彬犯玩忽职守罪，免于刑事处罚。
被告人张东岭犯玩忽职守罪，免于刑事处罚。
被告人李连升犯玩忽职守罪，免于刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向河南省周口市中级人民法院提出上诉，书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 ： 靳 芳
审 判 员 ：李兰英
人民陪审员 ：牛洪彬
二〇一四年十二月二十四日
书 记 员 ： 王 磊