中华人民共和国
北京市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）高行终字第2324号
上诉人（一审原告）广州市万兴经济发展公司，住所地广州市越秀区环市东路369号A座10楼1007、1008室。
法定代表人黄芳萍，总经理。
上诉人（一审第三人）隆格兰（澳洲）有限公司，住所地澳大利亚新南威尔士州悉尼市Sussex大街422号L2单元。
法定代表人韩文阁，董事。
委托代理人王媛，北京市华博金隆律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市商务委员会，住所地北京市东城区朝内大街190号。
法定代表人闫立刚，主任。
委托代理人尹正友，北京市炜衡律师事务所律师。
委托代理人侯明迪，男。
被上诉人（一审第三人）北京海天房地产开发有限公司，住所地北京市海淀区羊坊店东路19号。
法定代表人李之一，董事长。
委托代理人杨光，北京市兰台律师事务所律师。
委托代理人尚娟，北京市兰台律师事务所律师。
被上诉人（一审第三人）北京光耀东方商业管理有限公司，住所地北京市海淀区西三环北路100号18层2-1802。
法定代表人李贵斌，董事长。
委托代理人杨光，北京市兰台律师事务所律师。
委托代理人尚娟，北京市兰台律师事务所律师。
上诉人广州市万兴经济发展公司、隆格兰（澳洲）有限公司因股权变更批复一案，不服北京市第二中级人民法院（2011）二中行初字第259号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2015年10月26日公开开庭审理了本案。上诉人广州市万兴经济发展公司的法定代表人黄芳萍，上诉人隆格兰（澳洲）有限公司的委托代理人王媛，被上诉人北京市商务委员会的委托代理人尹正友、侯明迪，被上诉人北京海天房地产开发有限公司和北京光耀东方商业管理有限公司的委托代理人尚娟、杨光到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2010年10月1日，北京市商务委员会（以下简称市商委）针对北京海天房地产开发有限公司申请作出京商务资字（2010）844号《北京市商务委员会关于北京海天房地产开发有限公司股权变更的批复》（以下简称被诉批复），内容为：北京海天房地产开发有限公司（以下简称北京海天公司）有关申请材料收悉。经审核，现批复：一、同意广州市万兴经济发展公司（以下简称广州万兴公司）将其持有北京海天公司91.67%的股权转让给北京光耀东方商业管理有限公司（以下简称北京光耀公司）；同意隆格兰（澳洲）有限公司（以下简称隆格兰公司）将其持有北京海天公司8.33%的股权转让给北京光耀公司。二、转让完成后，北京海天公司变更为内资企业，市商委收回北京海天公司的外商投资企业批准证书（批准号：商外资京作字（1993）0843号）。请将此批复送达投资方，并依法办理相关手续。广州万兴公司不服被诉批复，向北京市东城区人民法院提起行政诉讼。北京市第二中级人民法院（以下简称一审法院）于2011年3月3日作出（2011）二中行辖字第259号决定书，根据最高人民法院《关于行政案件管辖若干问题的规定》第四条第（一）项的规定，决定本案由其审理。
一审法院经审理认为，根据《中华人民共和国中外合作经营企业法》（以下简称《中外合作经营企业法》）第五条、第七条、第十条以及《中华人民共和国中外合作经营企业法实施细则》（以下简称《中外合作经营企业法实施细则》）第十一条、二十三条的有关规定，北京海天公司作为中外合作企业，合作方向合作他方以外的他人转让其在中外合作企业合同中的全部或部分权利的，应报审查批准机关即市商委批准。据此，市商委具有应北京海天公司的申请，作出股权变更行政批复的法定职责。
《外商投资企业投资者股权变更的若干规定》（（1997）外经贸法发第267号，以下简称《股权变更若干规定》）第九条规定，需要变更股权的，企业应向审批机关报送下列文件：（一）投资者股权变更申请书；（二）企业原合同、章程及其修改协议；（三）企业批准证书和营业执照复印件；（四）企业董事会关于投资者股权变更的决议；（五）企业投资者股权变更后的董事会成员名单；（六）转让方与受让方签订的并经其他投资者签字或者以其他书面方式认可的股权转让协议；（七）审批机关要求报送的其他文件。本案中，北京海天公司、广州万兴公司、隆格兰公司、北京光耀公司共同向市商委提交申请，请求同意广州万兴公司将其持有的北京海天公司91.67%股权转让给北京光耀公司；隆格兰公司将其持有的北京海天公司8.33%股权转让给北京光耀公司。申请时提交的材料包括申请书、办理行政许可事项授权委托书、法律文件送达委托书、股权转让董事会决议、股权转让协议、北京光耀公司营业执照复印件、外商投资企业批准证书、北京海天公司营业执照复印件等相关材料。与《股权变更若干规定》第九条相比，上述申请材料中缺少第（二）项企业原合同、章程及其修改协议及第（五）项企业投资者股权变更后的董事会成员名单。对此，一审法院认为，因北京海天公司此前系中外合作经营企业，其企业原合同、章程及其修改协议属于报市商委备案材料，故市商委以报备存档的材料作为审查文件，不再要求申请人作为申请材料单独提交的做法并不违法。且经过本次股权变更批复后，北京海天公司从中外合作经营企业转为内资企业，股权变更后的董事会成员名单不再是必须报市商委备案的材料。据此，申请人没有提交上述材料不足以导致市商委所作被诉批复被确认违法或予以撤销。
关于广州万兴公司和隆格兰公司主张隆格兰公司对股权转让事宜不知情，隆格兰公司在股权转让相关文件中签字和盖章均是虚假的问题，根据市商委提供的证据，能够证明黄芳萍作为广州万兴公司的法定代表人、隆格兰公司的实际控制人授权黄鹏具有在《股权转让协议》及相关法律文件上全权代表黄芳萍签字的权利。且在报市商委审批的所有涉及隆格兰公司的文件中，均有隆格兰公司盖章及其董事QIAOSHI或受托人黄鹏签字，从市商委的审查职责和审查能力看，其无法对隆格兰公司的公章或相关人员签字的真实性进行判断。鉴于广州万兴公司及隆格兰公司在诉讼过程中并未举证证明股权转让不是其真实意思表示，亦未举证证明隆格兰公司的公章及董事QIAOSHI签字是虚假的，在此情况下，市商委所作被诉批复并无不当。广州万兴公司如认为2010年8月25日签订的《股权转让协议》违法，不是隆格兰公司的真实意思表示，可以通过其他途径解决。
市商委接到申请人提交的申请材料后，进行了认真的审查，后根据相关法律规定于2010年10月1日作出被诉批复，其执法程序并无不当。
综上，市商委所作被诉批复认定事实清楚、适用法律正确，证据充分，并不存在违法或应予撤销之处，广州万兴公司的其他诉讼请求亦缺乏相应的事实根据和法律依据，不予支持。依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回广州万兴公司要求撤销市商委所作被诉批复的诉讼请求。
广州万兴公司不服一审判决，向本院提起上诉。诉称：1、市商委在审批过程中明知申报行为违法，为恶意成就股权转让行为而滥用职权，一审对事实的认定存在严重瑕疵，歪曲事实。申报材料中，授权委托书不是黄芳萍的真实意思表示；股权转让协议不合法；北京海天公司董事会决议不合法；隆格兰公司的签字及盖章不合法等，市商委未尽到实质审查义务。2、一审法院程序违法。一审判决对于谈话和庭审过程没有提及，对上诉人提出的违法事实未予评述，有意回避焦点问题。3、一审判决错误认定黄芳萍为隆格兰公司实际控制人，错误地对隆格兰公司提供的印章签字属于伪造的证据不予认定。综上，请求二审法院撤销一审判决，撤销被诉批复。
隆格兰公司不服一审判决，向本院提起上诉。诉称：1、一审法院认定事实错误，市商委提交的北京市京银律师事务所出具的证明与法律意见书不能替代行政机关的审查义务，不能以此作为变通执行法律规定的理由。2、隆格兰公司没有授权任何人在市商委提交的文件中签字盖章，市商委负有证明其作出行政行为所依据的文件属实的义务。一审法院已经调取到了印章不一致的证据，对于非隆格兰公司签字盖章的文件，非隆格兰公司的真实意思表示，无需向法庭举证，一审法院举证责任分配错误。3、一审法院认定事实错误，认定黄芳萍是隆格兰公司的实际控制人，属于偏听偏信、主观臆断。市商委作出被诉批复时没有任何依据认定黄芳萍是隆格兰公司的实际控制人。4、市商委未严格执法，存在若干应审查而未审查到的重要事项。综上，请求二审法院撤销一审判决，撤销被诉批复。
市商委未在法定期限内向本院提交书面答辩状，在二审庭审中表示其坚持一审答辩意见。
北京海天公司、北京光耀公司答辩称：1、一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，裁判得当；2、广州万兴公司和隆格兰公司的上诉主张缺乏事实和法律依据。综上，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。
一审法院审理期间，市商委提交了下列证据材料：1、被诉批复；2、《北京市商务委员会行政许可事项申请书》；3、《办理行政许可事项授权委托书》；4、《法律文件送达授权委托书》；5、《北京海天房地产开发有限公司董事会决议》（以下简称《董事会决议》）；6、日期为2010年8月25日的《关于北京海天房地产开发有限公司股权转让协议》（以下简称《股权转让协议》）；7、北京光耀公司营业执照；8、商外资京作字（1993）0843号《中华人民共和国外商投资企业批准证书》；9、北京海天公司营业执照；10、北京市京银律师事务所出具的《证明》及所附材料；11、北京市京银律师事务所出具的2010京银（书）字第0825033号《法律意见书》及其附件；12、北京市京银律师事务所出具的2010京银（书）字第0825034号《法律意见书》及其附件。市商委提交的法律依据为：《中外合作经营企业法》、《中外合作经营企业法实施细则》、《中华人民共和国公司法》、《股权变更若干规定》、《关于外商投资的公司审批登记管理法律适用若干问题的执行意见》、《中华人民共和国行政许可法》。
广州万兴公司向一审法院提交了下列证据材料：1、《中华人民共和国北京市中信公证处（2010）京中信内民证字20962号公证书》；2、被诉批复；3、黄芳萍户籍证明；4、北京市京银律师事务所2009年10月14日签订的《非诉讼委托协议》；5、北京市海淀区人民法院（2010）海民初字第22688号民事案件开庭笔录；6、北京市京银律师事务所2011年6月17日对北京仲裁委员会出具的回复；7、京公司鉴（文）字（2012）第54号《文检鉴定书》（以下简称第54号《鉴定书》）及京公司鉴（文）字（2013）第537号《文检鉴定书》（以下简称第537号《鉴定书》）；8、《隆格兰公司申请书、印章说明》。
北京海天公司、北京光耀公司向一审法院提交了如下证据材料：第一组证据：北京海天公司的原章程及章程修订稿，包括：1、2010年7月28日《修订章程条款》；2、2010年8月15日《公司章程》；第二组证据：隆格兰公司的登记信息以及翻译文件。包括：1、从澳大利亚证券和投资委员会调取的隆格兰公司的基本登记信息以及股东、董事变更信息；2、北京市外文翻译服务有限公司就前述证据出具的翻译文件。
隆格兰公司未向一审法院提交证据材料。
在诉讼期间，一审法院依法调取了以下证据：1、第54号《鉴定书》；2、第537号《鉴定书》。
一审法院认证认为：市商委提供的证据1系本案被诉具体行政行为；市商委提供的证据2-9，系北京海天公司向市商委申请股权转让时提交的相关材料，具有真实性、合法性及与本案的关联性，能够证明北京海天公司申请股权转让时向市商委提交的相关材料，市商委针对上述材料进行了审查，依法予以采信；市商委提交的证据10-12具有真实性、合法性及与本案的关联性，能够证明因当时广州万兴公司法定代表人黄芳萍处于羁押之中，为确保股权转让系黄芳萍的真实意思表示，北京市京银律师事务所律师在看守所内见证黄芳萍授权黄鹏办理股权转让的全过程，能够综合证明”黄芳萍”与”黄金培”为同一人，黄芳萍对黄鹏的授权系在律师现场见证下所写，为黄芳萍真实意思表示，黄鹏具有在《股权转让协议》及相关法律文件上全权代表黄芳萍签字的权利；能够证明隆格兰公司对黄鹏进行授权，授权的外延范围包括董事会成员的表决权，以及在相关法律文件上签字的权利。
广州万兴公司提供的证据1形式上具有真实性，但不能达到其证明目的，不能证明北京海天公司2010年7月30日董事会决议不合法，及市商委作出被诉批复违法；证据2系本案被诉具体行政行为本身；证据3具有真实性、合法性及关联性，但不能达到其证明目的，只能证明”黄芳萍”曾用名”黄金培”，不能证明北京海天公司提供的股权变更申请材料中黄芳萍签字不是其本人真实意思表示；证据4、5、6与本案不具有关联性，不予采纳；证据7系一审法院从海淀公安分局调取，对其认证意见将在下文表述；证据8不能达到其证明目的，不予采纳。
北京海天公司、北京光耀公司提交的第一组证据与本案不具有关联性，不予采纳；第二组证据具有真实性、合法性及与本案的关联性，能够证明黄芳萍在本次股权转让之前是隆格兰公司100%持股股东，申请股权转让时隆格兰公司董事包括黄芳萍与QIAOSHI二人。
一审法院依法调取的两份证据，具有真实性、合法性，但第54号《鉴定书》因检材和样本均不是本案被诉批复中所涉及的材料，故与本案不具有关联性，不予采纳；第537号《鉴定书》具有真实性、合法性及与本案的关联性，但不能证明市商委在作出被诉批复时申请人提交的材料上隆格兰公司的公章是虚假的，不是隆格兰公司使用的公章，故不予采纳。
上述证据均已随案移送本院，本院经审查认为，一审法院认证意见并无不当，本院予以确认。
二审庭审中，广州万兴公司向本院提交了下列证据材料：1、北京海天公司向北京森润房地产开发有限公司投资的有关情况材料；2、北京海天公司与中国ＸＸＸ基金会合作项目的相关材料。广州万兴公司以上述证据证明2010年8月25日签订的《股权转让协议》与2009年9月26日签订的《股权转让协议》协议之间的财产情况存在重大差异。广州万兴公司还要求对《办理行政许可事项授权委托书》中”黄芳萍”的签名进行笔迹鉴定，并申请本院调取证人证言、银行交易记录等证据材料。
二审庭审中，隆格兰公司向本院提交了澳大利亚投资证券委员会于2015年4月20日出具的隆格兰公司在该会的登记信息，用以证明在被诉批复作出时，黄芳萍不是拥有隆格兰公司100%股权的股东。隆格兰公司还向本院提交了调查申请，要求本院对黄鹏及京银律师事务所的相关情况进行调查。
本院经审查认为，广州万兴公司二审期间提交的调取证据申请中，部分申请内容曾在一审期间向一审法院提出过，一审法院对其申请不予准许正确，本院予以确认。对于二审庭审中广州万兴公司提交的新证据、笔迹鉴定申请、调取证据申请中除一审提出过的其他申请内容，以及隆格兰公司提交的新证据和调查申请，本院认为，上述证据和申请在一审程序中无正当事由未提供或提出，不符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，本院对广州万兴公司和隆格兰公司提交的新证据不予接纳，对广州万兴公司的笔迹鉴定申请、调取证据申请和隆格兰公司的调查申请不予准许。
根据上述合法有效的证据，本院确认如下事实：
北京海天公司在被诉批复作出之前系由广州万兴公司、隆格兰公司投资设立的具有法人资格的中外合作经营企业。2010年7月30日，北京海天公司、广州万兴公司、隆格兰公司、北京光耀公司共同向市商委提出股权转让行政许可事项申请，申请内容为广州万兴公司将其持有的北京海天公司91.67%股权转让给北京光耀公司，隆格兰公司将其持有的北京海天公司8.33%股权转让给北京光耀公司，北京海天公司由中外合作企业转为内资企业，并提交《北京市商务委员会行政许可事项申请书》、《办理行政许可事项授权委托书》、《法律文件送达授权委托书》、《北京海天房地产开发有限公司董事会决议》、股权转让协议、北京光耀公司营业执照复印件、《中华人民共和国外商投资企业批准证书》、北京海天公司营业执照复印件、《授权委托书》等申请材料。提交的《股权转让协议》记载：广州万兴公司、隆格兰公司、北京光耀公司、北京海天公司于2010年8月25日签订《股权转让协议》，协议约定广州万兴公司将其持有的北京海天公司91.67%股权零对价转让给北京光耀公司，隆格兰公司将其持有的北京海天公司8.33%股权零对价转让给北京光耀公司，北京光耀公司同意受让上述股权。转让完成后，北京光耀公司拥有北京海天公司100%股权，广州万兴公司、隆格兰公司退出北京海天公司。该《股权转让协议》加盖有广州万兴公司、隆格兰公司、北京海天公司的印章，在广州万兴公司、隆格兰公司和北京海天公司”法定代表人或其委托代理人”处有”黄鹏”的签字，在北京光耀公司”法定代表人或其委托代理人”处有”李贵斌”的签字。提交的《董事会决议》记载：2010年7月30日，北京海天公司召开董事会议，会议决议同意广州万兴公司将其持有的北京海天公司91.67%股权转让给北京光耀公司；同意隆格兰公司将其持有的北京海天公司8.33%股权转让给北京光耀公司。同意将北京海天公司由中外合作企业转为内资企业。落款日期为2009年10月28日的《授权委托书》记载：黄芳萍（曾用名黄金培）作为广州万兴公司法定代表人、隆格兰公司的实际控制人、北京海天公司法定代表人，委托黄鹏作为其代理人，在委托权限范围内，代其办理与上述公司相关的一切事务。委托内容与委托权限：”1、授权受托人在万兴公司、隆格兰公司与北京光耀东方商业管理有限公司于2009年9月26日签订的关于海天公司的《股权转让协议》中，行使包括但不限于股东及实际控制人权利和法定代表人权利，在相关法律文件上签字我本人予以追认，并由我承担一切法律责任。……3、授权受托人在上述委托内容与委托权限范围内全权办理相关事宜，包括但不限于谈判、签署文件、办理行政机关审批、工商变更登记等事项，在相关法律文件上签字，我本人予以追认，并由我承担一切法律责任。委托期限：自本委托书签订之日起至上述事宜办完止。”《授权委托书》上有”黄金培”的签字并加盖广州万兴公司、隆格兰公司、北京海天公司等公司的印章。市商委接到审批申请后，经审查于2010年10月1日作出被诉批复。
另查明，广州万兴公司法定代表人黄芳萍曾用名黄金培。经公安机关证明，黄芳萍与黄金培二者为同一人。2009年9月26日，广州万兴公司、隆格兰公司、北京光耀公司及北京海天公司签订《关于北京海天房地产开发有限公司股权转让协议》。2010年8月25日广州万兴公司、隆格兰公司、北京光耀公司及北京海天公司签订《股权转让协议》，对2009年9月26日签订的协议的相关内容进行了修订。
本院认为，《中外合作经营企业法》第十条规定，中外合作者的一方转让其在合作企业合同中的全部或者部分权利、义务的，必须经他方同意，并报审查批准机关批准。《股权变更若干规定》第九条规定，需要变更股权的，企业应向审批机关报送下列文件：（一）投资者股权变更申请书；（二）企业原合同、章程及其修改协议；（三）企业批准证书和营业执照复印件；（四）企业董事会关于投资者股权变更的决议；（五）企业投资者股权变更后的董事会成员名单；（六）转让方与受让方签订的并经其他投资者签字或者以其他书面方式认可的股权转让协议；（七）审批机关要求报送的其他文件。本案中，北京海天公司、广州万兴公司、隆格兰公司、北京光耀公司共同向市商委提交申请，申请批准广州万兴公司将其持有的北京海天公司91.67%股权转让给北京光耀公司；隆格兰公司将其持有的北京海天公司8.33%股权转让给北京光耀公司，并提交了申请书、办理行政许可事项授权委托书、法律文件送达授权委托书、股权转让董事会决议、股权转让协议、北京光耀公司营业执照复印件、外商投资企业批准证书、北京海天公司营业执照复印件等相关材料。市商委收到上述申请后，结合法律、法规和规范性文件的相关规定，对申请材料是否符合审批要件进行了审查。北京海天公司此前系中外合作经营企业，其企业原合同、章程等相关文件属于报市商委备案材料，故市商委以报备存档的材料作为审查文件，不再要求申请人提交上述材料的做法并不违法。且经过本次股权变更批复后，北京海天公司从中外合作经营企业转为内资企业，股权变更后的董事会成员名单不再是必须报市商委备案的材料。一审判决认定申请人未提交上述材料不足以导致被诉批复被确认违法或撤销，并无不当。关于广州万兴公司和隆格兰公司主张股权转让非其真实意思表示，相关文件、签字及盖章为虚假的问题，本院认为，现有证据尚不足以证明相应的申请材料为虚假。申请材料中《授权委托书》明确记载黄芳萍系以隆格兰公司实际控制人的身份对黄鹏办理相关事宜进行授权，因此，广州万兴公司和隆格兰关于一审法院错误认定黄芳萍为隆格兰公司实际控制人的诉讼主张不能成立。广州万兴公司上诉认为一审法院程序违法，缺乏事实和法律依据，亦不能成立。本案中，市商委作出本案被诉批复，审查了法定的审批要件，履行了相应的审查职责和法定程序，一审法院判决驳回广州万兴公司的诉讼请求并无不当，本院应予支持。广州万兴公司和隆格兰公司的上诉请求不能成立，本院不予支持。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人广州市万兴经济发展公司、隆格兰（澳洲）有限公司各负担25元（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 胡华峰
审 判 员 支小龙
代理审判员 李 洋
二〇一五年十二月二十九日
书 记 员 张 曼