兰州铁路运输法院
p t ; ” > 行 政 判 决 书
（2017）甘7101行初177号
原告张彦林，男，汉族，1942年12月3日出生，公民身份号码：×××，住甘肃省陇西县。
委托代理人李雷，甘肃为公律师事务所律师。
委托代理人韩佩君，甘肃为公律师事务所律师。
被告陇西县文峰镇人民政府，住所地甘肃省定西市陇西县文峰镇人民西路。
法定代表人张占军，系该镇镇长。
出庭负责人李立恒，系该镇副书记。
委托代理人祁正明，系该镇司法所所长。
被告陇西县人民政府，住所地甘肃省定西市陇西县巩昌镇县门街1号。
法定代表人陈彦吉，系该县县长。
委托代理人张怀周，系该县法制办主任。
委托代理人王新龙，系该单位工作人员。
第三人邸爱平，男，汉族，1965年4月12日出生，公民身份号码：×××，住甘肃省陇西县。
第三人陇西县文峰镇小湾村村民委员会，住所地甘肃省定西市陇西县文峰镇小湾村。
负责人曲国雄，系村委会主任。
委托代理人袁仲麟，陇西县司法局文峰开发区法律服务所法律服务工作者。
原告张彦林不服被告陇西县文峰镇人民政府（以下简称文峰镇政府）、陇西县人民政府、第三人邸爱平行政决定一案，于2017年4月5日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依职权追加陇西县文峰镇小湾村村民委员会（以下简称小湾村村委会）为第三人，依法通过邮寄方式分别向被告、第三人送达了起诉状副本、应诉通知书及参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2017年5月22日公开开庭审理了本案。原告委托代理人李雷，被告文峰镇政府出庭负责人李立恒、委托代理人祁正明，被告陇西县人民政府委托代理人张怀周、王新龙，第三人小湾村村委会委托代理人袁仲麟到庭参加诉讼。第三人邸爱平未到庭。本案现已审理终结。
被告文峰镇政府于2017年1月将陇西县文峰镇小湾村汪家湾1.45亩土地的征地补偿款发放给第三人邸爱平。对此原告不服，于2017年2月4日向陇西县人民政府申请行政复议，请求撤销被告文峰镇政府给第三人邸爱平发放土地补偿款的决定。陇西县人民政府受理复议申请后，于2017年3月20日作出陇政复决字〔2017〕2号《陇西县人民政府行政复议决定书》，维持了文峰镇政府的土地补偿款发放决定。
原告张彦林诉称，原告与第三人邸爱平于2001年通过易地的方式将其位于陇西县文峰镇小湾村华家道1.45亩土地与第三人位于该村汪家湾1.45亩的土地互易，小湾村华家道的土地一直由第三人耕种，2015年涉案的汪家湾土地被征收，原告得知情况后及时向被告文峰镇政府工作人员刘福祥反映。但文峰镇政府仍于2017年1月11日将涉案土地的征地补偿款发放给第三人邸爱平，原告不服文峰镇政府的该决定，向陇西县人民政府提起行政复议。2017年3月20日，被告陇西县人政府向原告送达了陇政复决字〔2017〕2号行政复议决定书，维持了文峰镇政府的决定。原告认为，虽然其与第三人就土地互换没有订立书面合同，但是，互换双方具有完全民事行为能力，土地互换意思表示真实，不违反法律规定和社会公共利益，该口头土地互换协议对双方具有约束力。因此，请求撤销陇西县人民政府陇政复决字〔2017〕2号《陇西县人民政府行政复议决定书》；撤销文峰镇政府作出的对位于第三人邸爱平名下的文峰镇小湾村汪家湾1.45亩土地征地补偿款发放的决定。
原告张彦林向法庭提交的证据为：
第一组证据：1、行政复议申请书。2、陇政复受字〔2017〕第2号《陇西县人民政府复议申请受理通知书》。3、陇政复决字〔2017〕2号《陇西县人民政府行政复议决定书》。证明原告经过复议前置程序，行政复议决定书中被申请人的答辩意见认定了原告与第三人进行了土地互换。
第二组证据：1、第二轮承包土地基本情况登记表。2、测绘图纸一张。3、陇西县农村土地承包合同书。4、人民调解调查笔录四份（其中当庭提交两份）。5、图片说明12页。证明原告与第三人就涉案土地于2001年互换，且双方将互换后的土地耕种至今。
第三组证据（当庭提交）：（2014）永中法民三终字第47号《湖南省永州市中级人民法院民事判决书》。证明在判决书本院认为部分，对农村土地互换的口头协议是否有效作了阐述，《中华人民共和国农村土地承包法》第37条关于互换土地是否需要签订合同是取缔性规范，非强制性规范。
被告文峰镇政府辩称，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十七条规定：”土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。”同时《农村土地承包经营权流转管理办法》第二十一条也规定了农村土地承包经营权流转应当由承包方与受让方签订书面流转合同，并报有关部门备案。本案经实地查看和入户调查，原告张彦林与第三人邸爱平互换土地的行为，双方没有签订书面合同，亦没有报发包方小湾村村委会备案，被告依据相关规定将征地补偿款发放给邸爱平，符合法律规定。原告的诉讼请求既没有法律依据，也没有事实根据，因此，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告文峰镇政府向法庭提交的证据如下：证据1、甘肃省农村土地承包经营权证书；证据2、陇西县农村土地承包合同书；证据3、小湾村村委会2015年10月25日出具的证明；证据4、土地征用补偿费发放表。以上证据证明争议的小湾村汪家湾1.45亩土地是村委会发包给第三人邸爱平的。
被告陇西县人民政府辩称，一、陇西县人民政府具有被诉行政复议行为的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款：”对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级人民政府申请行政复议。”因此，陇西县人民政府具有被诉行政行为复议的法定职权。二、原告在诉状中提到的口头协议是不符合相关规定的。根据《中华人民共和国合同法》第十条、《中华人民共和国农村土地承包法》第三十七条及《农村土地承包经营权流转管理办法》第二十一条第一款的规定，易地应当签订书面合同，而本案原告与第三人邸爱平从未签订书面合同。三、陇西县人民政府作出的陇政复决字〔2017〕2号行政复议决定书，程序合法，适用法律正确。原告张彦林不服文峰镇政府向第三人邸爱平发放征地补偿款的决定，于2017年2月4日向陇西县人民政府提起行政复议，受理复议申请后，经调查核实，原告与第三人互易土地，自始至终未签订书面合同，没有报发包方小湾村村委会备案。因此，文峰镇政府依据第二轮承包关系将征地补偿费发放给邸爱平，符合法律规定。综上，陇西县人民政府作出陇政复决字〔2017〕2号行政复议决定的行政行为认定事实清楚，适用法律正确。请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告陇西县人民政府向法庭提交的证据为：
第一组证据：张彦林行政复议案卷宗：1、陇政复决字〔2017〕2号《陇西县人民政府行政复议决定书》。2、张彦林的行政复议申请书。3、人民调解调查笔录。4、行政复议申请受理登记表。5、陇政复受字〔2017〕第2号行政复议受理通知书（存根）。6、行政复议案件受理通知书。7、送达回证。8、[2017]1号《陇西县文峰镇人民政府答复书》，证据材料。9、送达回证（送达张彦林、文峰镇政府行政复议决定书）。10、行政复议结案报告。证明陇西县人民政府作出陇政复决字〔2017〕2号《陇西县人民政府行政复议决定书》，程序合法，适用法律法规正确。
第二组证据：村委会发包证明，证明被征收土地是第三人邸爱平承包经营的。
法律依据：《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国合同法》（总则）、《中华人民共和国农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》。证明陇西县人民政府具有被诉行政行为复议的法定职权，被告作出复议决定程序合法，适用法律正确。
第三人邸爱平述称,第三人与原告之间从未有口头兑换之事，也没有土地兑换协议。当初因两家关系好，就让原告在第三人的地里埋了坟，但该土地一直由第三人耕种。由于原告在第三人的地里埋坟减少了土地使用面积，增加了耕种难度，原告就将华家道的地让第三人耕种，第三人耕种了两年后就放弃耕种。《农村土地承包法》第三十七条对土地流转方式有明确规定，原告在时隔十五年后对本就属于第三人的土地提出异议，其主张没有任何事实和法律依据。涉案土地在2016年政府组织重新确权之前，原告没有提出任何异议，该土地承包经营权人为第三人，因此，该土地补偿收益自然当归属第三人所有。综上，原告的诉讼请求既没有事实根据，也没有任何证据支持，被告文峰镇政府的确权和行政决定程序合法，适用法律正确。请求法院依法驳回原告诉讼请求。
第三人邸爱平未向法庭提交证据。
第三人小湾村村委会述称，《中华人民共和国农村土地承包法》第三十七条、《农村土地承包经营权流转管理办法》第二十一条均对土地承包经营权流转方式有明确的规定，当事人之间互换土地应当订立书面的流转合同，并报发包方备案。本案，经有关部门实地查看和入户调查，原告张彦林与第三人邸爱平互换土地的行为，双方没有签订书面合同，亦没有报发包方小湾村村委会备案，所以双方易地没有法律效力。综上，小湾村村委会的行为符合法律规定，而原告的诉讼请求既没有事实根据，也没有法律依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人小湾村村委会向法庭提交的证据为：证据1、编号为***的农村土地承包合同书；证据2、编号为***的农村土地承包合同书。证明第三人小湾村村委会与第三人邸爱平及原告张彦林的第二轮土地承包基本情况。
经庭审质证，原告对被告文峰镇政府的证据质证意见为：对证据1、2、3、4的真实性无异议，对证据1、2证明目的有异议，认为争议土地是2001年互换的，应认定土地承包经营权属于原告。被告陇西县人民政府及第三人小湾村村委会对被告文峰镇政府的证据均无异议。
原告对被告陇西县人民政府的证据质证意见为：对第一组证据的真实性无异议，对证明目的有异议，当时土地互换村委会是知情的。对第二组证据的真实性无异议，证明目的有异议，涉案土地已经互换。对法律依据，认为被告理解与适用《中华人民共和国农村土地承包法》的第三十七条不当。被告文峰镇政府及第三人小湾村村委会对被告陇西县人民政府的证据均无异议。
被告文峰镇政府对原告的证据质证意见为：对第一组证据无异议。对第二组证据的真实性无异议，对证明目的有异议。认为第三组证据与本案无关联性。
被告陇西县人民政府对原告的证据质证意见为：对第一组证据的真实性没有异议。第二组证据中对测绘图纸的真实性、证明目的有异议，测绘图纸未反映真实情况。对其他证据的真实性无异议，但对证明目的有异议。第三组证据与本案无关联性，该判决书系民事判决书，对行政案件无参考意义。
第三人小湾村村委会对原告的证据质证意见同被告陇西县人民政府的质证意见。
原告对第三人小湾村村委会的证据质证意见为：对两份合同真实性无异议，对证明目的有异议，认为《中华人民共和国农村土地承包法》没有规定对土地进行互换必须经村委会书面同意。被告文峰镇政府、陇西县人民政府对第三人的证据无异议。
本院对上述证据的认证如下：
被告文峰镇政府向法庭提交的四份证据材料，是被告给第三人邸爱平发放土地补偿款的基础性依据，具有真实性、合法性、关联性，本院予以采信。
被告陇西县人民政府向法庭提交的第一组证据是张彦林行政复议案卷宗材料，能够证明复议机关作出复议决定符合法律规定。第二组证据是村委会发包证明，与本案具有关联性，本院予以认可。陇西县人民政府提交的相关法律法规是其作出复议决定的依据，本院予以认可。
原告张彦林向法庭提交的第一组证据是其提起行政复议的的相关材料，对证据的真实性、合法性、关联性本院予以认可。第二组证据的真实性本院予以认可，但对原告的证明目的本院不予认可。第三组证据是原告当庭提交的，该份证据与本案不具有关联性。
第三人小湾村村委会提交的证据是作为发包方的小湾村村委会于2003年11月30日分别与承包方张彦林、邸爱平签订的农村土地承包合同书，具有真实性、合法性、关联性，本院予以认可。
经审理查明，原告张彦林与第三人邸爱平是同一集体经济组织的成员。原告陈述在2001年将属于其承包经营的陇西县文峰镇小湾村华家道1.45亩土地与第三人位于陇西县文峰镇小湾村汪家湾1.45亩土地互换。互换的原因是原告方埋坟选定了第三人邸爱平承包的汪家湾的土地。第三人邸爱平未到庭参加庭审，但在法定期限内向法庭提交了书面意见，邸爱平陈述：”其与原告既没有口头约定互换土地之事也没有订立书面的土地互换合同，当初让原告在其承包地里埋坟是因为两家关系好的原因。”在第二轮土地承包经营中，第三人小湾村村委会作为发包方于2003年11月30日分别与本案原告张彦林、第三人邸爱平签订编号为***、***的农村土地承包合同，原告承包的华家道1.45亩土地包含在编号为***合同约定的16.6亩土地中，第三人承包的汪家湾1.45亩土地包含在编号为***合同约定的23.8亩土地中。2015年，因”二五七”油库扩建，涉案的文峰镇汪家湾1.45亩土地被征收，在征收过程中，原告张彦林向被告文峰镇政府提出该土地是其与第三人邸爱平互换的，由原告耕种，故应针对原告进行征收补偿。对此，文峰镇政府就原告的主张进行调查，制作调解笔录。调解笔录内容记载原告因为埋坟占用了部分第三人邸爱平承包的汪家湾土地。但原告与第三人就被征收土地的承包经营权各执一词。最终，文峰镇政府依据第三人邸爱平与小湾村村委会签订的***号《陇西县农村土地承包合同书》，将汪家湾的1.45亩土地补偿款发放给邸爱平。原告不服该决定，于2017年2月4日向陇西县人民政府提起行政复议，请求将征地补偿款发放给原告。陇西县人民政府受理复议申请后，调查核实了相关情况，于2017年3月20日作出陇政复决字〔2017〕2号《陇西县人民政府行政复议申请书》，维持了文峰镇政府的决定，该复议决定书于2017年3月21日向原告送达。对此，原告坚决不服，遂提起诉讼。
本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第三十七条规定：”土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。”《农村土地承包经营权流转管理办法》第十七条规定：”同一集体经济组织的承包方之间自愿将土地承包经营权进行互换，双方对互换土地原享有的承包权利和承担的义务也相应互换，当事人可以要求办理农村土地承包经营权证变更登记手续。”第二十一条规定：”承包方流转农村土地承包经营权，应当与受让方在协商一致的基础上签订书面流转合同。农村土地承包经营权流转合同一式四份，流转双方各执一份，发包方和乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门各备案一份。承包方将土地交由他人代耕不超过一年的，可以不签订书面合同。”本案原告主张涉案的小湾村汪家湾1.45亩土地是其与第三人邸爱平在2001年口头协议互换而由原告经营耕种。但是，原告提出已互换土地的情况并未向发包方小湾村村委会备案，也未提出办理农村土地承包经营权证变更登记手续。而2003年第二轮土地承包经营过程中，发包方小湾村村委会与第三人邸爱平签订包含涉案土地在内的23.8亩土地承包经营权合同时，原告未提出任何异议。直至2015年涉案土地被征收，原告才主张对该土地的权益。因此，原告提出与第三人口头互换土地的方式不符合《中华人民共和国农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》关于承包经营土地流转的规定。被告文峰镇政府以第三人邸爱平与小湾村村委会签订的《陇西县农村土地承包合同书》为依据，将土地征收补偿款发放给邸爱平的决定符合法律规定。陇西县人民政府的复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告请求撤销该决定的诉讼主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告张彦林的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告张彦林负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于兰州铁路运输中级法院。
审判长李青
审判员杨道伟
代理审判员岳亚丽
二〇一七年五月二十六日
书记员王军艳