四川省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）川行终549号
上诉人（原审原告）冯先进，女，汉族，1976年4月4日出生，住四川省江安县。
上诉人（原审原告）黄良芳，女，汉族，1948年11月8日出生，住四川省江安县。
冯先进、黄良芳的委托代理人王世述，男，汉族，1949年4月6日出生，住四川省江安县。
被上诉人（原审被告）江安县人民政府。住所地：四川省江安县竹都大道东段。
法定代表人朱莉，县长。
第三人冯秋菊，女，汉族，1996年7月1日出生，住四川省江安县。
第三人申泽连，女，汉族，1976年12月16日出生，住江苏省南通市港间区。
第三人江安县江安镇大桥坝村白土地组。
负责人樊成友，组长。
上诉人冯先进、黄良芳因诉被上诉人江安县人民政府行政其他一案，不服四川省宜宾市中级人民法院（2016）川15行初13号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
冯先进、黄良芳2016年1月向原审法院提起诉讼，请求：1.判决撤销被告把原告江府农地承包权证（2009）第0080201054001号《农村土地承包经营权证》中的承包地1.04亩非法确认给冯秋菊，并扣除原告2014年和2015年的国家粮食直补费283.82元给冯秋菊的违法决定；2.判决被告退还原告的承包土地1.04亩和两年的国家直补费283.82元；3.由被告承担本案诉讼费。
原审法院审理查明，黄良芳、冯纪永夫妻育有三女一男，大女冯先容已去世，二女冯先琼已结婚，户籍还在江安县××镇大桥坝村，三子冯先奎过继给其伯父冯继元,户籍登记在冯继元的户口簿上，四女冯先进为本案原告。冯继元、冯纪永系同胞兄弟，两兄弟分别为两个户籍家庭。冯纪永于2001年死亡，冯先奎于2013年死亡。1980年第一轮农村土地承包时，该两户人以一个家庭户形式承包了该村民组2.6l亩农业用地，土地经营权共有人为冯继元、冯先奎，冯纪永、黄良芳、冯先容、冯先琼、冯先进7人。鉴于该“家庭户”实为两户人，经村、组测算，冯继元、冯先奎承包的土地面积为1.04亩，冯纪永、黄良芳、冯先容、冯先琼、冯先进承包的土地面积为1.57亩。1999年第二轮农村土地承包时，该两户人仍以一个家庭户形式承包上述土地。2009年3月，江安县人民政府在该“家庭户”第二轮农村土地承包事实的基础上，为其换发了新的江府农地承包权证（2009）0080201054001号《农村土地承包经营权证》，该证载明承包方代表为黄良芳，承包经营权共有人为冯先奎、冯先进、罗诚，承包的土地面积为2.61亩，宗地总数6。冯先奎死亡后，黄良芳、冯先进与冯秋菊因土地承包份额发生纠纷，大桥坝村村民委员会及白土地组于2014年3月27日组织黄良芳、冯先琼、冯先进、冯秋菊进行调解，形成了《家庭土地纠纷协调记录》，将原属冯先奎耕种的三块土地明确由其女冯秋菊继承，并明确上述承包地的四至界限。黄良芳、冯先进在该协调记录中签字捺手印予以认可。
根据黄良芳、冯先进所在村、组报送的相关资料，江安县人民政府相关部门在执行对种粮农民直接补贴政策时，是按冯先奎户和黄良芳户分别承包的土地上种植粮食计算，并将给付的补贴款，打到黄良芳的农户编号为51152301200201073和冯先奎的农户编号为51152301200201074的卡上。黄良芳、冯先进从未因此向组、村、镇等单位提出过任何异议。冯先奎死亡后，村组依据《家庭土地纠纷协调记录》，将2014年度、2015年度原冯继元、冯先奎承包的1.04亩土地的相关补贴拨付给冯秋菊。
江安县粮食直补费的给付程序为：由村组根据当年农民粮食种植面积情况，完善种粮户基本信息，由农户签字确认后进行公示，无异议后，由村组登记造册，报乡镇人民政府复查。乡镇复查无异议后上报县农业局审核，审核通过后上报县财政局，由县财政局审核并通过农村商业银行直接将直补费划拨至农户的“一折通”账户。
原审法院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条第一款“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体组织或者村民委员会发包……”和第十五条“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户”的规定，农村集体所有的土地发包与承包，是村集体组织或者村民委员会与农户之间的发包与承包关系，被告江安县人民政府没有农村土地发包的行政职权，也没有作出过将原告冯先进、黄良芳承包的土地确权给冯秋菊的行政行为。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十一条第一款“承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承”之规定，冯先奎死亡后，村组根据双方签订的《家庭土地纠纷协调记录》，将冯先奎承包土地的份额调整为其女冯秋菊承包。相关部门根据村组、乡镇人民政府经过公示、审核后的资料，将2014、2015年度的粮食直补费拨付给冯秋菊并无不当。原告冯先进、黄良芳的诉讼请求，无事实根据及法律依据，其理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告冯先进、黄良芳的诉讼请求；案件受理费50元，由原告冯先进、黄良芳负担。
上诉人冯先进、黄良芳上诉称，上诉人持有的土地承包经营权证书合法有效，上诉人承包的2.61亩土地至今都在耕种，第三人冯秋菊从未在当地居住、耕种过土地。一审法院认定事实不清，适用法律错误，从而作出错误判决。要求增加江安镇人民政府、江安县公安局为被上诉人，增加大桥坝村村民委员会为本案第三人。请求：1.撤销一审法院（2016）川15行初13号行政判决；2.撤销江安县人民政府江府复驳字〔2015〕1号驳回行政复议决定书；3.判决江安镇人民政府扣除上诉人两年的国家直补费支付给冯秋菊的决定错误，并退还上诉人两年的直补费283.83元；4.判决江安镇人民政府划拨上诉人承包土地1.04亩给冯秋菊的决定错误；5.撤销江安县公安局违法将冯秋菊户口上在冯先奎独立户口上的错误决定；6.本案的一审、二审诉讼费由过错方承担。
冯先进、黄良芳向原审法院提交的证据材料有：1.黄良芳身份证；2.冯先进身份证；3.江府农地承包权证（2009）第0080201054001号《农村土地承包经营权证》，拟证明承包人是黄良芳，被告未经原告同意划拨1.04亩给冯秋菊是行政违法侵权行为；4.冯先奎的国家直补费“一折通”，拟证明冯先奎2007年至2013年的国家直补费均由其监护人黄良芳领取，2014年和2015年的直补费被扣给了冯秋菊；5.江安××计划生育办公室收费单，拟证明申泽连以与冯先奎是夫妻的名义到江安××计划生育办公室交纳冯秋菊非婚生子女罚款20175元；6.国家粮食、农资综合直补证明，拟证明2014年和2015两年的国家直补费给了冯秋菊，直补费和承包费是相联的，被告如果没有为冯秋菊颁发土地承包经营权证书，冯秋菊就不会有直补费；7.冯先奎死亡证明，拟证明冯先奎于2013年12月10日死亡，冯先奎的土地承包权应归户主黄良芳，国家直补费也应由黄良芳领取；8.DNA鉴定意见书，拟证明是第三人搞的伪证，没有土地承包的效力。冯先进、黄良芳在一审庭审中还提供了江府复驳字〔2015〕1号驳回行政复议决定书，拟证明冯先进、黄良芳向江安县人民政府申请过行政复议。
江安县人民政府向原审法院提交的证据材料有：1.江安县农村土地承包经营权证登记薄，拟证明冯先进、黄良芳与冯先奎(冯秋菊)两户是以一个“家庭户”承包土地的事实；2.江安县对种粮农民直接补贴领导小组办公室江粮直补办(2014)l号《关于抓紧做好2014年对种粮农民直接补贴工作的通知》，以及2012年度至2015年度发放相关综合补贴、种粮补贴的表册6份，拟证明种粮直接补贴的政策规定，以及多年以来政府相关部门按规定和按实向黄良芳户与冯先奎(冯秋菊)户分别给付补贴款的情况；3.《家庭土地纠纷协调记录》，拟证明经所在村组调解达成共识，将以“家庭户”名义承包的原属冯先奎耕种的三宗土地明确由其女冯秋菊耕种；4.大桥坝村村民委员会、白土地组《关于从黄良芳为代表承包土地面积2.16亩中划拨1.04亩粮食直补面积与冯秋菊的证明》，证明该两户以一个“家庭户”的名义承包土地，长期以来该承包土地之中的l.04亩实为冯先奎耕种。
第三人冯秋菊向原审法院提交了三份户籍证明。
上述证据材料均已随卷移送本院，原审判决记载了当事人对上述证据材料的质证意见。二审过程中，各方均没有提交新的证据。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案中冯先进、黄良芳起诉的被告是江安县人民政府。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据”及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料”的规定，冯先进、黄良芳起诉时，应当提供证明被告江安县人民政府对冯先进、黄良芳作出了被诉行政行为的相关基础性证据材料。冯先进、黄良芳诉称江安县人民政府从其承包的2.61亩土地中划拨1.04亩非法确权给冯秋菊，并扣除其2014年、2015年两年的国家直补费283.82元给冯秋菊，但冯先进、黄良芳起诉时提供的证据不能证明江安县人民政府作出了上述行政行为。在案证据材料显示，冯先奎死亡后，村组根据冯先进、黄良芳参与协调签订的《家庭土地纠纷协调记录》，将冯先奎承包土地的份额交由冯先奎之女冯秋菊承包。粮食直补费是由村组、乡镇人民政府登记公示后，报县农业局审核，再报县财政局审核，由县财政局将补贴费直接划拨至农户的“一卡通”账户。冯先进、黄良芳起诉江安县人民政府作出了被诉行政行为，没有事实依据，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，依法应当驳回其起诉。一审法院审理后直接作出实体判决不当，本院予以纠正。冯先进、黄良芳在二审中要求增加当事人，无事实和法律依据，本院不予准许。冯先进、黄良芳在二审中增加新的诉讼请求，不属于本案二审程序审理范围，冯先进、黄良芳可以另行起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百二十三条第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销四川省宜宾市中级人民法院（2016）川15行初13号行政判决；
二、驳回冯先进、黄良芳的起诉。
一审、二审收取的诉讼费，退还冯先进、黄良芳。
本裁定为终审裁定。
审判长 胡 华
审判员 杨 军
审判员 伍平会
二〇一八年五月十四日
书记员 刘军甫