山东省潍坊市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）鲁07行再2号
上诉人（原审原告）：宋佃林，男，1965年1月22日出生，汉族，潍坊市坊子区市场监督管理局工作人员，住山东省潍坊市坊子区。
委托代理人：刘雅雯，山东德衡律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：潍坊市坊子区市场监督管理局，住所地山东省潍坊市坊子区凤中街5号。
法定代表人：赵新坤，局长。
委托代理人：张杰，男，1970年4月26日出生，汉族，潍坊市坊子区市场监督管理局工作人员，住山东省潍坊市坊子区。
委托代理人：杨蜀艳，山东诚公律师事务所律师。
上诉人宋佃林因诉潍坊市坊子区市场监督管理局（简称坊子区监管局）不支付保健金一案，不服潍坊市坊子区人民法院（2016）鲁0704行再2号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人宋佃林及其委托代理人刘雅雯、被上诉人坊子区监管局的委托代理人张杰、杨蜀艳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
坊子区人民法院原审查明，1990年，原告宋佃林与安丘县个体劳动者协会签订了《山东省劳动合同制工人劳动合同》，合同自1990年12月24日起，合同期限为10年。《录用合同制工人审批表》中，“企业性质”一栏为“事业”。1996年11月21日，原告宋佃林乘坐他人摩托车到原安丘市工商行政管理局办理贷款途中，发生交通事故，造成伤残，左下肢截肢装假肢。
2000年5月20日，山东省工商行政管理局同意评定原告宋佃林为二等甲级残废，向其颁发了工商抚字第32号《工商行政管理部门事业编制人员伤残抚恤证》。该抚恤证“伤残时所在单位和担任的职务”一栏填写“安丘市个体劳动者协会秘书”。
2001年3月23日，山东省工商行政管理局作出鲁工商政字[2001]93号《关于宋佃林同志评残报告的批复》，内容为：“潍坊市工商行政管理局：你局关于宋佃林同志的评残报告收悉。根据省局《关于工商行政管理系统伤残抚恤有关问题的通知》（鲁工商基字【1999】173号）附件一‘革命伤残军人评定伤残等级的条件’中二等甲级第一款的规定，经研究，同意宋佃林同志的伤残等级为二等甲级。抚恤金发放时间自2000年6月1日起，发放标准参照《关于提高部分优抚对象抚恤补助标准的通知》（鲁民优【2000】79号）附件一‘革命伤残人员抚恤（保健）金标准表’执行。”
2001年8月原告宋佃林被录用为山东省工商行政管理所国家公务员，2002年11月任职定级为科员十三级。
另查明，2014年，工商系统体制改革，潍坊市坊子区工商行政管理局划转地方。2014年7月15日，山东省工商行政管理局作出局函（2014）157号《关于全省工商系统事业编制工作人员因公评残工作按人事管理权限开展的通知》（简称157号《通知》），内容如下：“各市工商行政管理局：因体制调整，为理顺全省系统事业编制工作人员因公评残工作，经省局研究确定，即日起，全省工商系统事业编制工作人员因公评残工作依据国家、省相关法律法规和人事管理权组织开展，现将有关事项通知如下：一、自该通知下发之日起，省局不再受理全省各级工商机关事业编制工作人员因公评残申请，不再印转发有关伤残抚恤方面的文件规定。之前省局印发的关于全省工商系统事业编制工作人员因公评残工作相关文件废止。二、对拟申请因公评残的，由申请人所在单位，按照国家法律法规规定，协调当地相关部门办理。三、原经省局批复的伤残人员评残档案，根据各地需要，省局与市工商局办理评残档案交接手续，由市级工商局转交伤残人员所在单位人事政工部门存留，省局不予保留。”
2014年12月29日，坊发[2014]15号《中共潍坊市坊子区委、潍坊市坊子区人民政府关于坊子区人民政府职能转变和机构改革的实施意见》发布，原潍坊市坊子区工商行政管理局、原潍坊市坊子区质量技术监督局、原潍坊市坊子区食品药品监督管理局职责整合，组建潍坊市坊子区市场监督管理局，为区政府工作部门。
2015年6月23日，坊子区人民法院作出（2015）坊行初字第4号行政判决：一、被告潍坊市坊子区市场监督管理局继续支付原告宋佃林伤残保健金，并在该法律文书生效之日起30日内，补发原告宋佃林2014年的伤残保健金；二、驳回原告宋佃林其他诉讼请求。判决生效后，坊子区监管局不服，向坊子区人民法院申请再审。坊子区人民法院于2016年5月27日作出（2016）鲁0704行监1号行政裁定书，裁定对本案进行再审。
坊子区人民法院再审查明的事实同原审查明的事实基本一致。另查明，原审原告现为原审被告所属的公务员，原审被告自2014年始停发了原审原告的伤残保健金，原审原告要求补发，以及参照国家最新《关于提高部分优抚对象抚恤标准的通知》中残疾军人、人民警察、伤残国家机关工作人员、伤残民兵、民工抚恤金标准支付今后（即自2016年下半年起）的伤残保健金。
坊子区人民法院再审认为，行政行为根据适用及效力作用对象的范围标准不同，分为外部行政行为和内部行政行为。外部行政行为，是行政主体为了维护公共利益，在对社会实施行政管理活动的过程中，针对相对一方的公民、法人或者其他组织作出的行政行为；而内部行政行为，系行政主体基于上下级行政机关之间、行政机关及其工作人员之间组织、调配、命令、决定等的管理行为，或者基于行政机关自身内部对所辖工作人员实施的不具有对外行政管理性质的涉及录用、退休、辞职、工资、福利等特殊劳动关系的管理行为。本案中，原审被告停发原审原告宋佃林伤残保健金的行为，不具备行政行为的特征：首先，行政行为必须是出于维护公共利益的需要以行政权力的运用为核心作出的行为，而本案原审原告是原审被告领导、管理下的公务员即内部职工，两者之间是隶属关系，原审被告停发原审原告伤残保健金的行为，不存在出于维护公共利益的需要运用行政权力的情形；其次，行政行为是行使行政职权对社会实施行政管理的行为，本案原审原告作为原审被告的内部职工，与原审被告之间存在内部的人事管理、任免、奖惩、工资、福利等内部管理关系，原审被告停发原审原告的伤残保健金所产生的争议系内部争议，不属于行政机关行使行政职权对社会实施行政管理引发的行政争议。因此，原审原告宋佃林的起诉不属于人民法院行政诉讼案件的受案范围，应予驳回。同时，《中华人民共和国公务员法》第七十七条规定，公务员因公致残的，享受国家规定的伤残待遇；第九十条和九十三条还规定，公务员本人对所属行政机关未按规定确定有关待遇的，有向上级行政机关或者有关的专门机关申诉和控告的权利。原审原告宋佃林所在单位即原审被告潍坊市坊子区市场监督管理局，是属于依照《公务员法》管理的单位，停止向原审原告宋佃林发放伤残保健金是原审被告作出的内部行政行为，因该行为发生的争议同样受《公务员法》的调整。因此，对于本案的争议，原审原告应向有关部门申请解决。综上所述，经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（三）项、第四十九条第（四）项之规定，裁定：一、撤销本院（2015）坊行初字第4号行政判决书；二、驳回原审原告宋佃林的起诉。
宋佃林上诉称，一、原审法院认定事实、适用法律错误。1、根据行政诉讼法第二条、第十二条之规定，上诉人有权针对被上诉人停发伤残保健金（抚恤金）的行为向原审法院提起行政诉讼。2、给付抚恤金是具体行政行为。根据行政诉讼法第七十三条、行政诉讼法司法解释第二十三条的规定，给付抚恤金是行政机关的一种行政给付义务，是行政机关的具体行政行为。3、公务员是因公致残抚恤行政法律关系的主体。根据《公务员法》第七十七条的规定，公务员因公致残的，依法享受国家的伤残待遇，依法负有发放伤残待遇义务的国家机关应当履行社会管理的法定职责。《公务员法》明显将“工伤”和“因公致残”作了区分，上诉人要求支付的伤残抚恤金是伤残待遇的一种，不是法律规定的工伤保险待遇。且根据《公务员法》第九十条的规定，本案争议不能适用公务员法中规定的复核、申诉、控告的内部解决争议方式。4、行政诉讼法第十三条第三款规定的情形不适用于本案，原审法院依据该条规定裁定撤销原判、驳回上诉人的起诉系适用法律错误。二、被上诉人应继续履行支付上诉人伤残保健金（抚恤金）的法定义务。上诉人于1996年11月发生事故致残，2001年3月23日被山东省工商行政管理局评定为二等甲级伤残，自2001年6月1日起开始领取伤残保健金（抚恤金），根据当时适用的《关于全民所有制事业单位工作人员因公负伤致残抚恤问题的通知》、各年度《关于提高部分优抚对象抚恤补助标准的通知》的相关规定，上诉人的伤残保健金应当由被上诉人发放。2015年7月20日，被上诉人向上诉人发出了《领取伤残保健金的通知》，也可证明被上诉人认可其负有依法向上诉人支付伤残保健金的行政给付义务。综上，请求依法撤销原裁定，改判被上诉人向上诉人支付2014年抚恤金20220元、2015年抚恤金24003元、2016年上半年抚恤金13310元，本案诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人坊子区监管局辩称，一、原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。1、上诉人的诉讼请求不属行政诉讼受案范围。上诉人不具有行政主体资格，被上诉人停发上诉人伤残保健金的行为是基于人事管理权限的变更，即由省工商局垂直管理改为由地方政府管理而执行不同的管理规定做出的内部行为，不是出于维护公共利益的需要行使行政职权进行行政管理的行为，涉案争议属于内部争议。经潍坊市坊子区机构编制委员会办公室确认，本案中被上诉人没有行政给付职能，不能开展行政给付行为。根据《公务员法》、《伤残抚恤管理办法》的相关规定，公务员因公评残是由民政部门审查批准的，审查通过后发放的是《中华人民共和国伤残公务员证》，并由民政部门按照规定予以抚恤。该抚恤与上诉人主张的伤残保健金性质完全不同，本案中的伤残抚恤金是被上诉人对于内部工作人员的优待，不是行政诉讼法调整的对象。2、行政诉讼法第十三条第（三）项的规定不仅仅局限于奖惩、任免两种决定，而是包含涉及公务员权利义务的一切决定，该类决定属于内部行政行为，对该类决定不服的可提出申诉，不能提起行政诉讼。二、《关于提高部分优抚对象抚恤补助标准的通知》以及《伤残抚恤管理办法》的适用范围是民政部门管理的伤残抚恤工作，上述两文件的适用对象为因公负伤时身份是军人、警察、公务员等。上诉人1996年伤残时是安丘市个体劳动者协会合同制工人，2001年8月被录用为公务员。上诉人要求被上诉人按照上述规定支付其伤残保健金的主张没有事实和法律依据。三、自2015年7月20日起向上诉人多支付的伤残保健金，被上诉人保留追回的权利。综上，原审认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，请求依法维持。
本院查明的事实同原审法院再审查明的事实一致。另查明，2011年2月21日财政部公布第62号财政部令《财政部关于公布废止和失效的财政规章和规范性文件目录（第十一批）的决定》，确定1989年8月9日财政部、民政部（89）财文字第455号《关于全民所有制事业单位工作人员因公负伤致残抚恤问题的通知》废止。
本院认为，本案的争议焦点为上诉人要求被上诉人支付伤残保健金是否属行政诉讼受案范围，即自2014年起被上诉人不再支付上诉人伤残保健金是否属《行政诉讼法》第十二条第一款第（十）项规定的“行政机关没有依法发给抚恤金”范畴。适用该条规定，需满足的条件之一为被告是依法具有发放抚恤金专项职责的行政机关。本案中上诉人据以要求被上诉人支付伤残保健金的法律依据为财政部、民政部（89）财文字第455号《关于全民所有制事业单位工作人员因公负伤致残抚恤问题的通知》，该通知已于2011年被废止。2014年山东省工商系统体制调整，省级以下由垂直管理改为地方政府分级管理体制，人员划转至地方人力资源和社会保障局管理。山东省工商行政管理局亦于2014年7月15日作出局函[2014]157号通知，规定自该通知下发之日起，之前省局印发的关于全省工商系统事业编制工作人员因公评残工作相关文件废止；对原经省局批复的伤残人员评残档案，根据各地需要，省局与市工商局办理评残档案交接手续，由市级工商局转交伤残人员所在单位人事政工部门存留。本案上诉人的人事档案材料、评残档案材料现已由被上诉人移交至坊子区人力资源和社会保障局。被上诉人作为行使市场监督管理职责的行政机关,并不具有发放抚恤金的专项行政职责,其与上诉人之间系内部的管理和被管理的关系,在体制调整之后被上诉人不再给上诉人发放伤残保健金的行为,不属于《行政诉讼法》第十一条第一款第（六）项规定的情形,因此上诉人诉被上诉人不支付伤残保健金，不属于人民法院行政诉讼受案范围。综上,上诉人的上诉请求缺少法律依据，本院不予支持。原审法院再审裁定认定事实清楚,适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
二审案件受理费50元，由上诉人宋佃林负担。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 李传军
代理审判员 王建东
代理审判员 李玉香
二〇一八年七月十七日
书 记 员 尹晓丽