四川省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）川行终123号上诉人（原审原告）向廷华，男，1967年3月22日出生，汉族，住四川省长宁县。被上诉人（原审被告）资阳市人民政府。住所地：四川省资阳市雁江区广场路*号。法定代表人陈吉明，市长。委托代理人唐贤勇，资阳市人民政府工作人员。委托代理人王鹏辉，资阳市人民政府工作人员。上诉人向廷华因诉资阳市人民政府不履行法定职责一案，不服四川省资阳市中级人民法院（2017）川20行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。2016年11月13日，向廷华向资阳市人民政府法定代表人陈吉明邮寄了《履行职责申请书》，资阳市人民政府对此申请未作出答复。向廷华向一审法院起诉，请求：确认被告就原告提出的履行“松涛·路苑”项目相关职责的申请不予答复的行政行为违法，并责令被告向原告履行职责就“松涛·路苑”项目中应获得补偿，督促有关部门向原告及时足额支付。一审法院查明，1999年9月8日，案外人四川省资阳市宝威实业有限公司（以下简称宝威公司）与成都铁路局下属原成都铁路分局成都工务段签订《临时借用铁路用地（建筑物）协议书》，约定成都铁路局将成渝线K124+491.03至K124+643.83下行右侧距铁路中心线25m外14402.59平方米的铁路用地借用给宝威公司使用70年。2009年12月11日，铁道部作出铁运函（2009）1742号《关于开发利用成渝线资阳市区铁路用地综合开发的批复》，同意成都铁路局关于成渝线资阳市区11处共499.9亩铁路用地综合开发的总体方案，对铁路沿线进行整治，以确保铁路运输安全。2010年10月9日，四川省人民政府作出川府土[2012]970号《关于成都铁路局部分国有划拨土地转为出让并改变用途及土地使用权人的批复》，同意成都铁路局位于资××市松涛镇××、××村、书××村、高岩村面积944918平方米中的64240.6平方米的土地由划拨转为出让，用途由交通用地改变为住宅用地，土地使用权人由成都铁路局变更为成都铁路地区旧城改造中心，仅用于修建职工保障性住房。2011年5月4日，资阳市人民政府第84次常务会议同意资阳市住房和城乡规划建设局《关于资阳市城市规划区内涉铁区域旧城改造有关问题的请示》,将包括案外人王平和宝威公司在内的借用土地纳入城市建设总体规划范围，采取联合的方式进行综合开发利用。2013年9月25日，资阳市人民政府作出资府函[2013]249号《关于同意成都铁路地区旧城改造中心划拨国有土地使用权补办出让并改变用途的批复》，同意将位于资阳市雁江区松涛镇马鞍村、资溪村、书台村、高岩村45815.54平方米国有建设用地出让给成都铁路地区旧城改造中心，其中包含原铁路划拨国有土地面积44426.54平方米。2012年4月23日，资阳市人民政府作出《关于铁路留地市场及铁路职工保障性住房建设相关问题的会议纪要》，其中议定资阳市人民政府为成渝线K124+255至786下行右侧8号铁路留地约75亩建设项目的拆迁主体。2011年9月15日，成都铁路局书面通知宝威公司收回其借用的土地未果。2011年12月13日，成都铁路局向四川省资阳市雁江区人民法院提起诉讼。四川省资阳市雁江区人民法院判决解除成都铁路局与宝威公司签订的借用铁路用地协议，宝威公司30日内拆除在借用土地上修建的建筑物，并归还土地。宝威公司不服，向该院提起上诉，该院在审理过程中主持双方调解，双方形成一致意见，该院制作（2012）资民终字第566号民事调解书，双方的主要调解内容为：双方自愿解除签订的借用土地协议，宝威公司在调解协议生效后的四个月内归还土地，成都铁路局补偿宝威公司在租赁土地上投资修建的建筑物、附着物等全部资产的总价值及完成搬迁的全部费用（包括但不限于停产停业经济损失、购房补贴等）14620000元。2010年7月1日，宝威公司与向廷华签订《租赁合同》，宝威公司将其租赁的铁路用地转租一部分与向廷华。向廷华在使用该土地时，增加了一些添附物，并支付了相应土地租赁费。2015年，宝威公司就其与向廷华的租赁纠纷起诉至四川省资阳市雁江区人民法院，该案经一、二审，最终判决向廷华归还租赁土地并恢复原状。2016年11月12日，张汝清、刘学才、刘俊鸿、邵华忠、向廷华、兰元菊、童素华作为申请人，以资阳市人民政府、成都铁路局为被申请人，制作一份《履行职责申请书》，载明申请事项为：1.请求被申请人履行职责就资阳市“松涛·路苑”项目向申请人提供项目应具有的合法审批文件；并就该项目涉及审批文件已保障申请人知情权、听证、陈述等合法权利作出合理解答。2.请求针对资阳市人民政府、成都铁路局在组织涉案“松涛·路苑”项目征收补偿中存有的违法补偿行为予以调查处理。3.请求对申请人在涉案“松涛·路苑”项目中应获得补偿，向申请人及时足额给予支付（事实和理由详见一审判决）。同月13日，七申请人中的陈红君将上述申请书以特快专递邮寄与资阳市人民政府陈吉明市长和成都铁路局。从原告提供的快递查询单可以确定，成都铁路局和资阳市人民政府于2016年11月14日收到该申请。成都铁路局和资阳市人民政府在收到该申请后，未作出回复等相关处理行为。该案在审理过程中，被告根据原告所申请事项的性质，安排其职能部门资阳市房屋征收局针对原告所申请事项向原告作出了回复，但原告仍坚持本案诉讼。一审法院认为，本案的争议焦点是：第一、关于被告收到原告制作的《履行职责申请书》后不予处理的行为是否合法的问题。一审法院认为，原告向被告邮寄的《履行职责申请书》中的请求事项之一为“请求被申请人履行职责就资阳市‘松涛·路苑’项目向申请人提供项目应具有的合法审批文件；并就该项目涉及审批文件已保障申请人知情权、听证、陈述等合法权利作出合理解答”，从该内容看，其请求实质为要求信息公开，即提供相关审批文件，虽原告未在申请书中明确要求信息公开，该履职申请形式上不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称政府信息公开条例）第二十条规定的信息公开申请的制作要求，但是依照政府信息公开条例第二十一条第（四）项“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充”的规定，被告有义务告知原告对其申请内容进行明确或作出更改和补充，但被告至今未履行此义务。依照政府信息公开条例第二十一条第（三）项“（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式”的规定，即使被告认为原告申请的政府信息不存在或者由其他行政机关制作、保存，被告也具有对原告的请求作出相应答复的义务。同时，被告在收到原告邮寄的履职申请后，没有予以理会，该行为有违“执政为民”的理念，致原告心有怨言，如被告认为其不具有原告所主张的法定职责，可通过告知其救济权利的渠道、转由信访等部门处理的方式，消除原告的疑虑，以利行政纠纷的实质性化解。综上，被告对原告提出的履职申请未作出处理的行为属违法，因被告在本案诉讼过程中，安排其职能部门对原告提出的《履行职责申请书》中的相关申请事项采取了作出回复的处理方式，但原告坚持本案诉讼，故本案确定被告对原告提出的履职申请未及时作出处理的行为属违法。第二、关于原告诉请“责令被告向原告履行职责就‘松涛·路苑’项目中应获得补偿，督促有关部门向原告及时足额支付”的问题。一审法院认为，该诉请实质是原告租用宝威公司从成都铁路局承租的铁路用地后，在此地块上进行了一些建设行为，成都铁路局因与宝威公司解除租赁关系而对该公司进行了补偿，原告认为补偿价款中包括其添加的建筑物价值，因此其也应获得相关补偿，被告依法应当督促有关部门向原告及时足额支付。对此诉请该院认为，首先，原告与宝威公司之间系租赁的民事法律关系，双方的租赁纠纷已经人民法院生效裁判文书予以了解决，原告如认为对成都铁路局给予宝威公司补偿金额享有一部分权利，可通过民事诉讼予以救济，而非向作为行政机关的被告寻求帮助，被告作为行政机关也没有职责和权利介入平等民事主体之间的纠纷，要求某一方履行相关义务或给予另一方相关利益。其次，成都铁路局收回其出租的土地使用权也系民事法律关系，因此产生的法律纠纷已经人民法院的生效裁判文书或调解书予以了解决，相关行政机关没有对案涉地块或地上建筑物作出征收、收回的行政行为，因此不存在相关行政机关对相关权利人予以补偿的法定义务。第三，被告作为市一级人民政府，其有权督促其职能部门或下一级行政机关履行相关法定职责，但该督促行为系行政机关内部监督运行机制，而非应向行政被管理人履行的法定职责。综上，原告该诉请没有法律依据，该院依法应不予支持。综上，被告收到原告邮寄的《履行职责申请书》后，未就该申请书所载明的相关申请事项及时作出处理的行政行为违法。原告要求被告督促相关部门向其足额支付补偿款的诉求没有法律依据，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）、（二）项、第六十九条的规定，判决：一、被告资阳市人民政府对原告提供的《履行职责申请书》所载明的相关申请事项未及时作出处理的行政行为违法；二、驳回原告的其他诉讼请求。一审案件受理费50元，由被告资阳市人民政府负担。向廷华不服，上诉称：一审法院对于本案认定关键事实不清楚，没有依据法律规定、本案关键证据予以正确确认被上诉人对上诉人应负有补偿职责。请求二审法院撤销一审判决第二项，发回重审或依法改判，本案诉讼费用由被上诉人承担。资阳市人民政府答辩称：答辩人及相关职能部门没有对案涉地块或地上建筑物作出征收、收回的行政行为，答辩人不是法定补偿主体，同时就上诉人的来信，已于2017年6月15日向上诉人作出了书面回复，告知了相关事项。一审法院认定事实清楚，适用法律依据正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。向廷华向一审法院提交并经庭审质证的证据材料有：1.成都铁路局作出的成铁房[2008]223号《关于开发利用成渝线资阳市区11处铁路用地的请示》；2.2013年9月25日，资阳市人民政府作出的资府函[2013]249号《关于同意成都铁路地区旧城改造中心划拨国有土地使用权补办出让并改变用途的批复》；3.2012年10月9日，四川省人民政府作出的川府土[2012]970号《关于成都铁路局部分国有划拨土地转为出让并改变用途及土地使用权人的批复》；4.（2012）资民终字第566号民事调解书；5.（2015）资民终字第755号民事判决书；6.营业执照、税务登记证、租赁协议、交纳租赁费用票据等；7.《履行职责申请书》及邮单；8.评估报告。拟证明原告系在案涉土地上的合法经营者，应获得相应的补偿，宝威公司获得的补偿款应属于原告享有，被告未依据原告的申请履行相应的法定职责。资阳市人民政府向一审法院提交的证据材料中，除与原告提交的2-5号证据相同以外，还提交了（2012）资民终字第567-568号民事调解书、《国有土地上房屋征收与补偿条例》。拟证明原告与宝威公司、王平的纠纷属民事纠纷，并经生效民事判决所解决，被告无原告申请的法定职责，也没有对原告申请内容答复的法定职责。上述证据材料均已随卷移送本院。一审判决记载了双方当事人对上述证据材料的质证意见。因双方当事人对上述证据的真实性均无异议，对一审法院采信的证据，本院予以确认。本院另查明，按照《履行职责申请书》上载明的内容，陈红君并不属于七申请人之一。本院查明的其他案件事实与一审无异。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查”。向廷华上诉请求撤销一审判决第二项，发回重审或依法改判。根据人民法院生效法律文书查明的事实，宝威公司与成都铁路局下属原成都铁路分局成都工务段签订《临时借用铁路用地（建筑物）协议书》后，又于2010年7月1日与向廷华签订了《租赁合同》，将该公司租赁的铁路用地转租一部分与向廷华。宝威公司与向廷华的租赁纠纷经过一、二审人民法院审理，最终判决向廷华归还租赁土地并恢复原状。成都铁路局收回其出租的土地使用权系民事法律关系，由此产生的法律纠纷已经人民法院的生效裁判文书或调解书予以了解决。一审法院认为，向廷华如认为对成都铁路局给予宝威公司的补偿金额享有一部分权利，可通过民事诉讼予以救济，并无不当。相关行政机关没有对案涉地块或地上建筑物作出征收、收回的行政行为，因此，向廷华要求资阳市人民政府督促相关部门向其足额支付补偿款的诉求没有法律依据，一审法院对该项诉讼请求未予支持，亦无不当。向廷华要求撤销一审判决第二项的上诉理由不成立，本院不予支持。向廷华请求一审法院确认资阳市人民政府就其提出的履行“松涛·路苑”项目相关职责的申请不予答复的行政行为违法。一审法院认为，向廷华在《履行职责申请书》中提出的第一个请求事项实质为要求信息公开。因资阳市人民政府收到向廷华等人的《履行职责申请书》后未及时作出处理，而是在一审诉讼过程中安排其职能部门对向廷华作出了回复，一审法院遂判决资阳市人民政府对向廷华提交的《履行职责申请书》所载明的相关申请事项未及时作出处理的行政行为违法，该判决结果并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。向廷华的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人向廷华负担。本判决为终审判决。审判长  王凤红审判员  朱 珠审判员  蒋 茜二〇一八年六月四日书记员  周明军