江西省赣州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）赣07行终132号
上诉人（原审原告）兴国县兴安石场，住所地：兴国县永丰乡蕉溪村麻仔窝组。
诉讼代表人杨才宝，石场投资人。
委托代理人李明云，江西国兴律师事务所律师，特别授权代理。
被上诉人（原审被告）兴国县矿产资源管理局，住所地：兴国县潋江镇平川大道101号。
法定代表人钟瑞林，局长。
委托代理人黄勇，江西国兴律师事务所律师，一般代理。
委托代理人钟先遐，系该局副局长，一般代理。
被上诉人（原审被告）兴国县人民政府，住所地：兴国县潋江镇客家路8号。
法定代表人陈黎，县长。
委托代理人江正荣，男，兴国县人民政府法制办干部，住兴国县，特别授权代理。
委托代理人熊芳明，男，兴国县人民政府法制办干部，家住兴国县，一般代理。
上诉人兴国县兴安石场因其与被上诉人兴国县矿产资源管理局（以下简称矿管局）、被上诉人兴国县人民政府行政许可及赔偿一案，不服兴国县人民法院作出的（2016）赣0732行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
原审查明，原告兴安石场原名为永丰羊山石场，位于兴国县永丰乡蕉溪村麻仔窝组，企业类型为个体工商户，经营者为杨才宝。2012年7月9日，经兴国县工商行政管理局批准，永丰羊山石场由个体工商户转型升级设立为企业，并变更企业名称为兴安石场，类型为个人独资企业，投资人为杨才宝，经营范围：露天建筑用花岗岩开采、销售。
2002年12月17日，被告矿管局经审批登记，为永丰羊山石场颁发证号：xxxxx《采矿许可证》，许可永丰羊山石场开采位于永丰乡××村的建筑用花岗岩，采矿许可证的有效期限至2004年12月。此后，永丰羊山石场的采矿许可证一直由被告矿管局办理延续登记手续。同一时期，在兴国县羊山范围内开办的采石场除永丰羊山石场外，还有埠头羊山石场、永丰山杉石场，共计三家采石场。
2009年，羊山作为兴国县未来城市规划发展区域，兴国县为了加快旅游开发，做大做强旅游产业，提高城市品位，中共兴国县委、县政府制定工作实施方案，要求对羊山范围内的采矿活动进行整治。2010年3月，被告矿管局暂缓给予原告等三采石场办理采矿许可证延续。2010年11月23日，永丰羊山石场向被告矿管局提交《承诺书》，承诺：由于我石场位于羊山旅游风景区规划范围内，为支持羊山旅游风景区建设，我单位承诺本次申请采矿权延续后不再申请办理采矿权延续，采矿许可证2012年12月31日到期后我石场将自行搬迁，不要求政府及相关部门进行补偿。2010年11月30日，被告矿管局为永丰羊山石场的采矿许可证办理了延续登记手续，为其颁发证号：xxxxx《采矿许可证》，有效期限二年零一个月，自2010年11月30日至2012年12月30日。2012年7月，永丰羊山石场更名为兴安石场后，被告矿管局为原告重新颁发采矿许可证，有效期限五个月，自2012年7月5日至2012年12月5日。2012年12月9日，被告矿管局为原告颁发采矿许可证，有效期限三个月，自2012年12月9日至2013年3月9日。在采矿许可证有效期届满前，原告向被告矿管局申请办理延续登记手续。
2013年4月1日，兴国县人大常委会审议并通过了专题调研后形成的专项工作报告，认为羊山的三处采石场，开采面大，地表裸露，造成了严重的水土流失和景区破坏，但一直在生产经营，建议被告县政府和有关部门采取措施，坚决取缔羊山范围内的采石场。同年4月22日，被告县政府经常务会议研究决定，同意被告矿管局依法对羊山范围内的原告、埠头羊山石场、永丰山杉石场不予办理采矿权延续。4月28日，被告矿管局对原告等三采石场分别下达采矿许可证不予延续通知。原告等三采石场接到通知后即开始通过不同的途径进行信访，反映各自的诉求。7月30日，兴国县领导召开羊山范围采石场整治信访问题现场办公会议，考虑消除安全隐患和逐步过渡的原则，会议研究同意被告矿管局在采石场依法申请延续的前提下，依法依规为羊山现有的原告、埠头羊山石场、永丰山杉石场办理延续。各相关部门依法依规进行监管，并实现消除安全隐患和逐步关停过渡。
2013年8月15日，被告矿管局作为出让人（甲方）与受让人（乙方）原告签订《采矿权出让合同》，双方以协议方式就原告延续开采的相关事宜进行了约定。其中，第三条：“乙方取得本合同项下采矿权的方式：以协议方式有偿取得”；第七条第一款：“本合同项下采矿权出让年限为三年（2013年8月1日起到2016年8月1日止），出让年限到期后甲方将无偿收回采矿权，不再办理采矿许可证延续手续”；第十二条：“特别约定：乙方在本次出让结束后，将不再申请该矿区采矿权的延续，不向甲方和政府提出任何经济补偿或赔偿等请求。在本次出让期内，乙方要消除矿区内的安全隐患和制定关停（搬迁）计划并实施到位，乙方自行承担搬迁撤离的费用，不要求甲方和政府给予任何补偿。……”；第十三条：“以上条款所有约定内容均是甲乙双方真实意思表示，双方代表在本合同签字盖章后，本合同正式生效。任何一方违约，按合同法有关规定追究违约责任”。合同签订后，被告矿管局为原告办理了采矿许可证延续登记手续，并颁发证号：xxxxxxx《采矿许可证》，有效期限三年，自2013年8月1日至2016年8月1日。2015年7月15日，被告矿管局为原告重新颁发采矿许可证，有效期限一年四个月，自2015年4月1日至2016年8月1日。
2016年5月1日，原告在采矿许可证有效期届满前向被告矿管局提交请求报告，申请办理采矿许可证延续登记手续。同年8月1日，被告矿管局对原告作出答复意见：根据《采矿权出让合同》第七条约定，我局将无偿收回兴安石场采矿权，不再办理采矿许可证延续。答复意见于同日送达原告。原告提出信访，要求办理采矿许可证延续及给予补偿。8月15日，被告矿管局对原告提出的信访事项作出答复，对原告采矿许可证不予延续，不予任何相关补偿。9月1日，原告对被告矿管局作出的答复意见不服，向被告县政府提出行政复议申请，要求撤销答复意见，并责令被告矿管局赔偿相应损失。11月30日，被告县政府经审查后作出〔2016〕4号复议决定书，决定：维持矿管局2016年8月1日作出的答复意见。复议决定书于12月1日送达原告及被告矿管局。原告对复议决定不服，向原审法院提起诉讼。
原审法院认为：矿产资源法第十六条第四款规定：“开采第一款、第二款和第三款规定以外的矿产资源的管理办法，由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会依法制定”；开采登记办法第三条第四款规定：“开采本条第一款、第二款、第三款规定以外的矿产资源，由县级以上地方人民政府负责地质矿产管理工作的部门，按照省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会制定的管理办法审批登记，颁发采矿许可证”；管理条例第十七条规定“开采本行政区域内只能用作普通建筑材料的砂、石、粘土，由县级人民政府地质矿产主管部门审批登记，颁发采矿许可证”。本案中，原告开采的矿种为建筑用花岗岩，根据上述法律、法规的规定，被告矿管局具有为原告兴安石场颁发采矿许可证的职权。
本案争议的焦点是：
1．被告矿管局作出答复意见的程序是否违法。
原告诉称被告矿管局在处罚前并未告知原告处罚决定的事实、理由及依据，未给原告进行陈述和申辩的机会，未告知原告有要求举行听证的权利，其行政处罚程序违法。原审法院认为，原告所诉称的是行政处罚的告知程序，而本案被诉的被告矿管局的行政行为属于行政许可的延续许可行为，不是行政处罚，其诉称与法律规定相悖，而且，该行为也不属于行政许可法第四十七条规定的应当举行听证的范围。因此，原告提出被告矿管局作出的答复意见程序违法的诉称理由，与法律规定不符，不予支持。
2．被告矿管局作出的答复意见是否具有事实依据和法律依据。
该问题解决的关键在于答复意见所依据的《采矿权出让合同》是否有效，被告矿管局按照协议方式处理原告采矿许可证延续是否符合法律规定。行政许可法第五十三条规定：“实施本法第十二条第二项所列事项的行政许可的，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定”；开采登记办法第三条第四款规定：“开采本条第一款、第二款、第三款规定以外的矿产资源，由县级以上地方人民政府负责地质矿产管理工作的部门，按照省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会制定的管理办法审批登记，颁发采矿许可证”；管理条例第十八条规定：“县级以上人民政府地质矿产主管部门应当依照本条例规定的权限，采取招标、拍卖、挂牌、协议、申请在先等方式对矿产资源勘查、开采实施行政许可”；2006年11月1日起施行的采石取土办法第十七条规定：“本办法实施前在可采区范围内的采石取土企业，其采矿许可证有效期届满延续开采的，经评估后以协议方式有偿取得采矿权”。本案中，为了实现公共利益或者行政管理目标，合理利用资源，保护和改善生态环境，促进经济社会可持续发展，被告矿管局根据法定职责通过与原告以协议的方式签订《采矿权出让合同》，有条件地延续许可原告的采矿权，该方式符合法律、法规规定，所签订的《采矿权出让合同》系双方真实意思表示，不违反法律、法规的规定，合法有效。原告提出其系被胁迫签订合同，主张合同无效，但未提出证据予以证实。而且，根据合同法第五十四条规定，被胁迫所签订的合同为可变更或可撤销合同，非无效合同。即使原告认为自己存在被胁迫签订协议的情形，也应按照合同法第五十五条的规定主张撤销权：“有下情形之一的，撤销权消灭：（1）具有撤销权的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内没有行使撤销权；……”。根据该法条的规定，原告的撤销权已经消灭。原告在合同签订时隔三年之久，且在合同履行完毕后，才又以合同系被胁迫签订为由主张合同无效，要求撤销，于法无据，对原告提出的这一主张，不予采纳。
原告与被告矿管局在《采矿权出让合同》中约定，本次采矿权出让到期结束后，被告矿管局将无偿收回采矿权，不再办理采矿许可证延续手续，原告亦自愿放弃申请采矿许可证延续，该约定系双方真实意思的表示。作为行政合同，强调诚实信用、平等自愿，一经签订，各方当事人必须严格遵守。被告矿管局依据合同约定及相关法律、法规规定作出的答复意见，事实清楚，证据确凿，程序合法。被告县政府作出维持被告矿管局作出的答复意见的〔2016〕4号复议决定书，符合法律规定。原告提出撤销被告矿管局作出的答复意见，要求被告矿管局在法定期限内给予办理采矿许可证延续的诉讼请求，没有事实和法律依据，不予支持。
根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯人身权、财产权的，受害人有取得赔偿的权利。本案中，被告矿管局对原告作出的答复意见合法，原告要求被告矿管局赔偿相应损失的诉讼请求，没有事实和法律依据，依法应予驳回。综上所述，原告的诉讼请求无事实和法律依据，不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，作出判决：一、驳回原告兴国县兴安石场要求撤销被告兴国县矿产资源管理局作出的《关于〈关于办理采矿许可证延续的请求报告〉的答复意见》，被告兴国县矿产资源管理局在法定期限内给予原告办理采矿许可证延续的诉讼请求；二、驳回原告兴国县兴安石场要求被告兴国县矿产资源管理局赔偿原告相应损失的诉讼请求。案件受理费50元，原告兴国县兴安石场已预交，由原告负担。
上诉人兴国县兴安石场不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1、撤销原审判决和撤销被上诉人兴国县矿管局作出的《关于〈关于办理采矿许可证延续的请求报告〉的答复意见》；2、判令被上诉人兴国县矿产资源管理局赔偿上诉人损失1100万元；3、本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。理由是：一、原审认定被上诉人兴国县矿产资源管理局与上诉人所签订的《采矿权出让合同》系双方真实意思表示，不违反法律法规规定，合法有效是错误的。该合同是格式合同且存在胁迫行为，不是上诉人的真实意思表示。根据《合同法》的规定，提供格式条款一方免除责任、加重对方责任、排除对方主要权利的条款无效。《民法通则》亦规定，一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下所为的合同无效。因此，上诉人与被上诉人签订的《采矿权出让合同》无效，不具有法律效力。二、原审判决认定被上诉人兴国县矿产资源管理局对上诉人作出的答复意见合法，进而驳回上诉人要求被上诉人赔偿损失的请求是错误的。《行政许可法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。”行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者予以行政许可依据的客观情况发生重大变化时，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可，由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。被上诉人新股贡献矿产资源管理局作出不给予上诉人任何补偿的行政行为违反了上述法律规定，应当给予赔偿。
被上诉人兴国县矿产资源管理局辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人兴国县人民政府辩称，被上诉人兴国县矿管局作出的《关于〈关于办理采矿许可证延续的请求报告〉的答复意见》，经本府复议审查认为，该《答复意见》事实清楚，适用法律正确程序合法，故作出予以维持的兴府复字[2016]4号《行政复议决定书》。原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，请求二审法院予以维持。
二审认定的事实与一审查明的事实一致。
本院认为，根据矿产资源的相关法律法规规定，县级以上人民政府地质矿产主管部门可以采取招标、拍卖、挂牌、协议、申请在先等方式对矿产资源勘查、开采实施行政许可。本案中，被上诉人兴国县矿管局与上诉人于2013年8月15日签订《采矿权出让合同》，双方以协议方式延续上诉人的采矿许可，并对双方的权利义务进行了约定，符合法律规定，双方理应依约履行。合同到期后，上诉人向被上诉人兴国县矿管局申请延续采矿许可，被上诉人根据合同约定以及公共利益（保护生态环境）的需要，对上诉人延续采矿许可的申请不予准许，符合合同约定和法律规定。被上诉人兴国县人民政府对此作出予以维持的复议决定并无不当。上诉人主张合同是受被上诉人方胁迫所订立当属无效，没有提供证据予以证实，即使合同是受胁迫所订立，也不属当然无效，其应当依法行使撤销权主张撤销合同。被上诉人兴国县矿管局对上诉人要求延续采矿许可的申请不予准许的行政行为，既不违法也无过错，上诉人要求被上诉人兴国县矿管局赔偿损失的请求，亦无事实和法律依据。综上，上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人承担。
本判决为终审判决。
审判长 郭海平
审判员 周洋发
审判员 刘定丰
二〇一七年九月七日
书记员 陈留东