福建省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）闽行终字第104号
上诉人（原审原告）吴碧华，女，汉族，1953年2月8日出生，住福州市晋安区。
被上诉人（原审被告）福州市晋安区人民政府，住所地福州市晋安区福新路128号。
法定代表人朱训志，区长。
委托代理人翁溯炜，福州市晋安区人民政府工作人员。
被上诉人（原审被告）福州市晋安区新店镇人民政府，住所地福州市五四北中段秀峰路16号。
法定代表人卢鹰，镇长。
委托代理人徐芳，福州市晋安区新店镇人民政府工作人员。
吴碧华因诉福州市晋安区人民政府（以下简称“晋安区政府”）、福州市晋安区新店镇人民政府（以下简称“新店镇政府”）行政强制及行政赔偿一案，不服福州市中级人民法院作出的（2014）榕行初字第219号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，组成合议庭，于2015年2月4日公开开庭审理了本案。上诉人吴碧华，被上诉人晋安区政府委托代理人翁溯炜，被上诉人新店镇政府委托代理人徐芳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审裁定认为，吴碧华的房屋系福州市晋安区城市综合执法局（以下简称“晋安区执法局”）认定的违法建筑。晋安区执法局经过立案、调查、通知责令限期整改、告知、审批等程序，作出限期自行拆除的行政处罚决定。强制执行处罚决定前，晋安区执法局作出《行政决定强制执行公告》向吴碧华告知。以上事实结合晋安区执法局出具的《关于吴碧华诉晋安区政府行政强制案件的情况说明》可知，吴碧华的房屋系由城乡规划主管部门按照查处违法建筑并强制执行的程序予以拆除。
《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”上述规定设定了行政机关对违法建筑进行强制拆除的强制执行权。根据榕委（2002）30号《中共福州市委、福州市人民政府关于开展城市管理相对集中行政处罚权试点工作的决定》关于“（二）根据国务院、省政府有关文件批复，结合我市城市管理实际，城市管理执法机关在我市五个城区的行政区域范围内（晋安区宦溪镇、日溪乡、寿山乡、岭头乡、鼓岭乡除外）行使原由各相关行政部门承担的，属城市管理中显见性、多发性、多重性、动态性违法行为的行政处罚权：……2、行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对违法建设的行政处罚权，行使法律、法规、规章规定的对严重影响城市规划的违法建设的强制拆除权”的规定，福州市人民政府以规范性文件概括性地对强制执行的实施主体进行分工，被指定的行政机关作为强制拆除权实施主体，符合《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定。晋安区政府和新店镇政府的工作人员出现在强制拆除现场，系作为一级政府机关行使协调、维稳职责，并不因此成为强制拆除的行为主体和责任主体。因此，根据强制拆除前相关行政程序的实施主体及上述法律规定可以认定，本案强制拆除吴碧华房屋的主体系晋安区执法局。吴碧华错列被告，经原审法院释明后仍拒绝变更，其起诉依法应予驳回。综上，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（三）项的规定，裁定如下：驳回吴碧华的起诉。
吴碧华不服原裁定，提起上诉，请求撤销一审裁定，指令原审法院受理上诉人的起诉，同时一审、二审案件受理费由被上诉人承担。主要理由为：首先，上诉人提供的证据清楚地证明晋安区政府、新店镇政府参与了对其房屋的强制拆除。其次，没有晋安区政府、新店镇政府的参与，晋安区执法局不可能组织起讼争强制拆除行为。再次，在晋安区执法局也参与了讼争强制拆除行为的情况下，原审中或者应由吴碧华追加晋安区执法局作为本案被告之一，或者在吴碧华不同意的情况下由原审法院依职权追加晋安区执法局作为第三人，而不应裁定驳回吴碧华的起诉。
晋安区政府答辩称，上诉人上诉请求，缺乏事实和法律依据，请求维持原审裁定。主要理由为：首先，上诉人没有证据证明晋安区政府实施了拆除的行为，上诉人已经自认其房屋系由晋安区执法局强制拆除，故上诉人错列被告。其次，经被上诉人向职能部门调取证据，上诉人的房屋系由晋安区执法局在履行调查取证、责令限期改正行政处罚告知、行政处罚决定、行政决定强制执行公告等一系列程序后，才依职权对上诉人的房屋实施拆除。再次，上诉人明知晋安区执法局履行了相关的程序，并对晋安区执法局作出的行政处罚向晋安区政府申请行政复议，后对复议决定不服，向晋安区人民法院提起诉讼。最后，上诉人提供的照片等证据也表明是晋安区执法局实施了讼争强制拆除行为。
新店镇政府答辩意见与晋安区政府答辩意见一致。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第（三）项规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应有事实根据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”本案中，上诉人吴碧华仅通过提供一组（共13张）强拆现场照片，主张晋安区政府、新店镇政府于2014年1月13日对其房屋组织实施了强制拆除行为。但本院经审查后认为，根据现有证据并不能证明系由被上诉人晋安区政府、新店镇政府组织实施了强制拆除行为。首先，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条，并依据榕委（2002）30号《中共福州市委、福州市人民政府关于开展城市管理相对集中行政处罚权试点工作的决定》的相关规定，晋安区执法局对其辖区新店镇内严重影响城市规划的违法建设具有行政处罚权和强制拆除权。根据晋安区执法局于2014年11月24日出具的《关于吴碧华诉晋安区政府行政强制案件的情况说明》及被上诉人晋安区政府提交的其他相关证据，可以证明上诉人吴碧华的房屋系为晋安区执法局认定的违法建筑，晋安区执法局经过一系列法定程序并责令其自行拆除，但上诉人吴碧华拒不拆除，晋安区执法局遂于2014年1月13日对该违法建筑进行强制拆除。因此，实施讼争行政强拆行为的主体是晋安区执法局。此外，上诉人吴碧华曾于2014年2月14日就晋安区执法局作出的榕晋执公字（2013）第237号《行政决定强制执行公告》向晋安区政府申请行政复议，亦可以证明上诉人吴碧华对实施强制拆除的行为主体为晋安区执法局是明知的。其次，由于房屋强制拆除过程中可能带来一定人员安全、社会稳定的风险，而晋安区政府、新店镇政府作为属地人民政府，均负有防范社会风险、维护社会秩序的法定职责，因此即使其派出工作人员到强制拆除现场维持秩序，也是正当合理的，而该行为显然不属于讼争的强制拆除行为。因此上诉人吴碧华在本案中提供的证据，不足以证明被上诉人晋安区政府、新店镇政府组织、实施了讼争强制拆除行为。
综上，被上诉人晋安区政府、新店镇政府不是本案的适格被告。上诉人吴碧华在经原审法院释明并询问是否变更被告的情况下仍拒绝变更被告，原审法院依据《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法（若干问题的解释》第四十四条第一款第（三）项规定，裁定驳回吴碧华的起诉并无不当。上诉人上诉请求缺乏事实及法律依据，应予驳回。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。依照《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法（若干问题的解释》第六十三条第一款第（十五）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 王 珩
审 判 员 王江凌
代理审判员 许秀珍
二〇一五年三月十四日
书 记 员 张 琳
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国城乡规划法》
第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。
第六十八条城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十一条提起诉讼应当符合下列条件：
……
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
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《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第四十四条有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：
……
（三）起诉人错列被告且拒绝变更的；
……
第六十三条裁定适用于下列范围：
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（十五）其他需要裁定的事项。
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《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》
第四条公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。
……