湖北省黄冈市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）鄂11行终118号
上诉人（原审被告）黄冈市安全生产监督管理局，住所地：湖北省黄冈市黄州区新港一路8号，统一社会信用代码：11421100767404924G。
法定代表人欧喜安，该局局长。
委托代理人徐维，湖北文赤壁律师事务所律师。执业证号：14211199110786601。代理权限为一般代理。
委托代理人胡祥霖，湖北文赤壁律师事务所律师，执业证号：14211201310737251。代理权限为一般代理。
被上诉人（原审原告）黄冈市东方运输集团武穴宏森有限公司，住所地：湖北省武穴市永宁大道西16号。统一社会信用代码：91421182732724338E。
法定代表人李宏伟，董事长。
委托代理人陈克俭，该公司工作人员。代理权限为特别授权。
委托代理人程地昌，重庆继维律师事务所律师，执业证号：15001201210328156。代理权限为一般代理。
上诉人黄冈市安全生产监督管理局（以下简称市安监局）与被上诉人黄冈市东方运输集团武穴宏森有限公司（以下简称宏森公司）行政处罚一案，已由浠水县人民法院于2018年5月15日作出（2018）鄂1125行初5号行政判决。市安监局不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人市安监局副局长严宜红及委托代理人徐维、胡祥霖，被上诉人宏森公司的委托代理人陈克俭、程地昌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，宏森公司系经营道路运输的企业。2017年4月12日8：45时许，单泽平驾驶鄂Ｊ×××××二轮摩托车（载江木香、单佳佳、王玉平）经沿江一级公路由南向北行驶，行至黄梅县新开镇陆埒村路口路段，遇单升南驾驶无号牌二轮摩托车（载於江红、王桂兰）经黄梅县新开镇陆埒村一组通村公路由东向西行驶，两车行至路口，发生碰撞，致使鄂Ｊ×××××二轮摩托车向左侧滑至对向车道，与杨锦中驾驶宏森公司所属的鄂Ｊ×××××大型普通客车（由北向南行驶）发生碰撞。该交通事故致使鄂Ｊ×××××二轮摩托车驾驶人单泽平、乘车人王玉平当场死亡，鄂Ｊ×××××二轮摩托车的另两名乘车人经抢救无效相继死亡，无号牌摩托车乘车人均受伤，所涉事故车辆受损。2017年4月23日，黄梅县公安局交通警察大队作出梅公交认字[2017]第B037号道路交通事故认定，认定无号牌二轮摩托车驾驶人单升南驾驶机动车行至交叉路口处对该路段情况观察不够，未按禁令标志停车让行，与鄂Ｊ×××××二轮摩托车发生碰撞是交通事故形成的主要原因，鄂Ｊ×××××大型普通客车驾驶人杨锦中驾驶车辆超速行驶是交通事故形成的次要原因。单升南负该交通事故的同等责任，杨锦中、单泽平负次要责任，二摩托车乘坐人无责任。该交通事故发生后，黄冈市人民政府成立了由市安监局牵头，相关职能机关派员参加的事故调查组，对该交通事故进行了调查，作出《黄梅县“4·12”较大道路交通事故调查报告》（以下简称《调查报告》）。2017年8月17日，黄冈市人民政府作出《黄冈市人民政府关于黄梅县“4·12”较大道路交通事故调查报告的批复》（以下简称《批复》）。2017年11月1日，市安监局对宏森公司在黄梅县“4·12”较大道路交通事故中负有责任立案。次日，市安监局对宏森公司法定代表人李宏伟、工作人员苏俊、郭桃园、李博、刘志雄、潘霞进行调查询问，并调取了黄梅县“4·12”较大道路交通事故调查组于2017年5月10日、11日分别对苏俊、刘志雄、袁志刚、杨锦中、李宏伟的调查笔录及黄梅县公安局于2017年4月12日、4月16日分别对杨锦中、苏俊的询问笔录。2017年11月1日，市安监局对该案进行了集体讨论，根据集体讨论的意见，于2017年11月13日向宏森公司送达了（黄）安监罚告[2017]10号行政处罚告知书，告知其在该起较大道路交通事故中存在安全管理不到位、安全管理制度执行不严格，对车辆出站前的安全检查不严，对客运车辆严重失察失管（客运车辆在GPS监控失效的情况下违规出站经营，且超速行驶）等行为，导致事故发生，认定该公司对该起交通事故的发生负有责任。主要证据有：《黄冈市人民政府关于黄梅县“4·12”较大道路交通事故调查报告的批复》；《黄梅县“4·12”较大道路交通事故调查报告》；对李宏伟、苏俊、郭桃园、李博、刘志雄、潘霞等人的询问笔录和其他相关证据，并拟作出罚款50万元的行政处罚，同时告知宏森公司享有陈述和申辩的权利，亦向该公司送达了（黄）安监听告[2017]10号行政处罚听证告知书，告知享有申请听证的权利。依宏森公司的申请，市安监局于2017年11月27日举行了听证会。2017年12月21日，市安监局认为宏森公司在黄梅县“4·12”较大道路交通事故中负有责任，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第(二)项的规定，作出（黄）安监罚[2017]10号行政处罚决定，对宏森公司罚款50万元。宏森公司不服，遂向原审法院提起诉讼，请求判如所请。
原审法院认为，《中华人民共和国安全生产法》第二条规定，在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位的安全生产，适用本法，有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定。本案中，黄梅县公安局交通警察大队对诉涉较大交通事故作出了梅公交认字[2017]第B037号道路交通事故认定，认定鄂Ｊ×××××大型普通客车驾驶人杨锦中驾驶车辆超速行驶是该事故形成的次要原因。杨锦中的行为违反了《中华人民共和国道路交通安全法》第四十二条第一款及《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第四十五条的规定，根据《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第九十一条及《道路交通事故处理程序规定》第四十六条第一款第(二)项的规定，杨锦中负该事故的次要责任。杨锦中没有按照道路交通安全法律法规的规定，按操作规范安全驾驶、文明驾驶，对该起交通事故的发生负有责任，属个人行为。市安监局作出的（黄）安监罚[2017]10号行政处罚决定将杨锦中个人行为认定为其所在单位即宏森公司存在的违法行为，属认定事实不清。宏森公司所属的鄂Ｊ×××××客车GPS（卫星定位装置）出现故障,不能保持在线，根据《道路运输车辆动态监督管理办法》第二十七条的规定，宏森公司不得安排该车辆从事道路运输经营活动。对宏森公司安排其从事道路运输经营活动的违法行为，有行政职权的行政机关应当按照《道路运输车辆动态监督管理办法》第三十七条、第三十九条的规定进行处理。黄梅县公安局交通警察大队对该交通事故发生予以分析，对事故责任进行了认定，鄂Ｊ×××××客车GPS监控失效并非该交通事故发生的原因。故，市安监局认为宏森公司在事故发生前一天晚上已发现鄂Ｊ×××××大型普通客车的GPS监控失效，未采取有效处理措施，对车辆出站前安全检查不严，导致对驾驶人的违规超速行为严重失察失管，进而认定宏森公司对该起事故的发生负有责任，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第(二)项的规定对宏森公司进行行政处罚，适用法律不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项的规定，判决撤销市安监局于2017年12月21日对宏森公司作出的（黄）安监罚[2017]10号行政处罚决定。
市安监局上诉称，原审判决认定事实不清，适用法律不当。请求撤销原审判决，改判驳回宏森公司的诉讼请求。理由是，1、诉涉鄂Ｊ×××××车辆驾驶员系宏森公司员工，其在工作期间驾驶该车，属履行职务行为，其履职行为所产生的不利法律后果应由宏森公司承担，该公司作为生产经营主体，应承担生产经营单位的安全生产责任。2、原审从交通事故角度认定事故发生的原因，而未从生产经营安全责任事故的角度进行分析。根据《国家安全生产监督管理总局办公厅关于广东省汕尾市“4.4”较大道路交通事故行政处罚相关问题的复函》第四条“在生产安全事故调查中，直接原因是指当事人实施的、直接造成事故发生的原因，间接原因是指由于相关企业、单位和监管部门未全面履行职责而造成事故发生的原因，直接原因和间接原因都是造成事故发生的重要原因。因此，只要生产经营单位发生生产安全事故且负有责任，就可以适用《条例》第三十七条规定对其进行处罚。”的规定。宏森公司所属的事故车辆超速行驶是本起事故直接原因之一，该车辆在GPS监控失效的情形下运营，致使宏森公司对驾驶员超速行为严重失察失管，是造成本起事故的间接原因，宏森公司在本次事故中负有责任。3、本起事故不仅仅是一起交通事故，同时亦是一起较大的安全生产责任事故，该起事故造成四人死亡二人受伤的后果，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条、第五条和《关于生产安全事故认定若干意见问题的函》第一条规定，安全生产事故责任采取严格依法认定、适度从严以及有利于加强安全生产监管职责的落实等原则进行认定。4、黄冈市人民政府作出的《关于黄梅县“4.12”较大道路交通事故调查报告的批复》，对该起事故原因、性质、责任予以认定，并要求依法追究责任，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条规定，按照人民政府的批复对事故单位进行行政处罚是市安监局的职责，原审判决撤销市安监局履责所作的行政处罚，不符合法律规定。5、宏森公司的行为违反了《道路交通安全法》、《道路运输车辆动态监督管理办法》第二十七条的规定，亦违反了《安全生产法》第四条、第三十八条第一款的规定，市安监局作为安全生产监督管理的职能部门，依据《安全生产法》第一百零九条第二项规定进行处罚，符合法律规定。
宏森公司辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。理由是：1、黄冈市人民政府成立的事故调查组于2017年8月18日作出《黄梅县“4.12”较大道路交通事故调查报告》，黄冈市人民政府却于2017年8月17日作出批复，批复在前，调查报告在后，同时，该调查报告超过128日才作出，违反了《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十九条的规定，且事故发生单位所在地人民政府未派人参加调查，违反了上述《条例》第二十一条规定，程序违法。2、事故调查报告中认定事实错误。本起交通事故认定书认定：单泽平、单升南分别驾驶的摩托车发生碰撞导致鄂Ｊ×××××摩托车侧滑至宏森公司所属客车正常行驶路线，是本起事故发生的主要原因，客车驾驶员驾驶机动车超速行驶是次要责任，但该驾驶员轻微超速驾驶不足以直接导致事故的发生，本起交通事故的发生与宏森公司没有直接的因果关系。3、诉涉客车车载GPS监控出现故障不是发生交通事故的直接原因。GPS监控信号时断时续是运输企业领域普遍性问题，涉及产品、网络、技术缺陷等方面，市安监局认定宏森公司存在“GPS”监控失效导致本起交通事故的发生，与交警部门认定的事实不符，该局作出行政处罚缺乏事实依据。4、根据最高人民法院《关于安监部门是否有权适用及对道路交通安全问题予以行政处罚及适用法律问题的答复》（〔2010〕行他字第12号）规定，本案中宏森公司虽然违反了《道路运输车辆动态监督管理办法》第二十七条关于GPS使用的管理规定，应由有权机关作出相应处理，宏森公司并没有直接违反《安全生产法》，市安监局不能以宏森公司违反下位法（《道路运输车辆动态监督管理办法》）而适用上位法（《安全生产法》）作出行政处罚。GPS突发临时失效并不是本起事故发生的直接原因，同时，《安全生产法》第二章、第五章规定了“生产经营单位的安全生产保障”、“生产安全事故的应急救援调查处理”，被诉行政处罚未认定宏森公司违反了该两章中何种规定，被诉行政处罚适用法律错误。5、国家安全生产监督管理总局作出的《关于广东省汕尾市“4.4”较大道路交通安全事故行政处罚相关问题的复函》第四条“可以适用《条例》第三十七条的规定”，该复函并未规定“应当或可以适用《安全生产法》第一百零九条的规定”。市安监局在行政处罚决定中并未适用《条例》，在上诉中却将《条例》作为其合法性的法律依据，属错误引用法律法规。
宏森公司、市安监局向原审法院提交的证据均随卷移送本院。
原审法院对证据的分析与认定，符合法律规定，本院予以确认。
二审中，宏森公司、市安监局均未提交新证据。
本院经审理查明的事实与原审无异。
本院认为，根据《中华人民共和国安全生产法》规定，市安监局具有对辖区安全生产工作实施综合监督管理的职责。本案系宏森公司不服市安监局作出的（黄）安监罚[2017]10号行政处罚决定而提起的诉讼，争议焦点是：被诉行政处罚决定是否合法，涉及是否有事实依据、行政处罚程序是否合法、适用法律是否正确三个方面。
一、关于事实依据问题，涉及宏森公司是否对案涉事故负有责任。
本案中，根据认定的合法有效证据可以确认：案涉发生交通事故的鄂Ｊ×××××大型普通客车属宏森公司所有，宏森公司在知道车载GPS装置出现故障不能保持在线的情形下，安排该车辆从事道路运输经营活动；该车辆在道路运输经营中，因案涉的两辆二轮摩托车发生碰撞侧滑至对向车道，与鄂Ｊ×××××大型普通客车发生碰撞，导致事故的发生，造成四人死亡，两人受伤，属一起较大生产经营性道路交通责任事故。案涉客车驾驶员驾驶车辆超速行驶是该起事故形成的次要原因。
根据《中华人民共和国安全生产法》第二条、第四条的规定，宏森公司以盈利为目的从事道路旅客运输企业，属从事生产经营活动的单位，具有遵守安全生产法和其他有关安全生产的法律、法规，加强安全生产管理，建立、健全安全生产责任制和安全生产规章制度，改善安全生产条件，推进安全生产标准化建设，提高安全生产水平，确保安全生产的法律义务。
根据《道路运输车辆动态监督管理办法》第九条、第二十七条规定，宏森公司作为从事道路旅客运输企业，应当按照标准建设道路运输车辆动态监控平台，或者使用符合条件的社会化卫星定位系统监控平台，对所属道路运输车辆和驾驶员运行过程进行实时监控和管理；应当确保卫星定位装置正常使用，保持车辆运行实时在线，卫星定位装置出现故障不能保持在线的道路运输车辆，道路运输经营者不得安排其从事道路运输经营活动。结合以上确认事实，可以认定：尽管超速行驶是该起事故形成的次要原因，但宏森公司安排车载GPS出现故障不能保持在线车辆进行道路旅客运输，违反上述规章规定，亦属未尽到提供符合国家技术标准没有隐患的车辆从事道路旅客运输的职责，市安监局认为宏森公司在案涉事故中负有责任，并无不当。
公安机关交通管理部门依据《中华人民共和国道路交通安全法》等法律、法规对道路交通事故进行处理，是对交通事故的成因、责任作出认定，并对相关责任人员依法作出处理，但《中华人民共和国道路交通安全法》未对事故单位给予行政处罚作出明确规定，与安全生产监督管理部门依据《中华人民共和国安全生产法》等法律、法规对发生生产安全事故且负有责任的生产经营单位给予行政处罚，两者之间并不具有排斥性。原审判决认为驾驶员驾驶车辆超速行驶系个人行为，宏森公司在该起事故中并不负有责任，属认定事实不清。
二、关于行政处罚程序是否合法问题，涉及被诉行政处罚未载明宏森公司违法事实是否属不遵守法定程序。
根据《中华人民共和国行政处罚法》第四条、第六条、第四十二条规定，行政处罚遵循公正、公开的原则；公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。本案中，市安监局履行了立案、调查、向宏森公司发出《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》及《行政处罚听证会通知书》、举行听证会、行政处罚集体讨论、作出行政处罚决定等法定程序，程序正当。
需要指出的是，市安监局认为宏森公司在案涉事故中负有责任，但在被诉行政处罚决定未说明所确认的违法事实。鉴于市安监局作出行政处罚前已告知宏森公司存在“客运车辆在GPS监控失效的情况下违规出站经营，且超速行驶等行为”，同时，市安监局举行听证，亦保障了宏森公司依法享有的陈述权、申辩权，故该瑕疵对宏森公司的程序性权利不产生实质损害。
三、适用法律是否正确问题，涉及宏森公司安排案涉事故车辆营运发生道路交通事故的是否适用《中华人民共和国安全生产法》相关规定处理。
《道路运输车辆动态监督管理办法》是根据《中华人民共和国安全生产法》等有关法律法规制定，属行政规章。该办法对于道路运输车辆安装、使用具有行驶记录功能的卫星定位装置以及相关安全监督管理活动作出了规定，第九条、第二十七条第二款规定，“道路旅客运输企业应当按标准建设、使用监控平台，对所属道路运输车辆和驾驶员运行过程进行实时监控和管理”、“不得安排卫星定位装置出现故障不能保持在线的道路运输车辆从事道路运输经营活动”，均属强制性规定，对于违反该办法的规定，发生道路交通事故的，该办法第三十九条规定“依法追究相关人员的责任，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”而对于发生道路交通事故且负有责任的生产经营单位给予行政处罚的情形，该办法并未作出规定。市安监局根据上位法《中华人民共和国安全生产法》相关规定，作出行政处罚并无不当。宏森公司关于应适用《道路运输车辆动态监督管理办法》第三十七的规定对该公司安排案涉事故车辆从事营运予以处罚，不应适用《中华人民共和国安全生产法》相关规定给予行政处罚的抗辩理由，没有事实依据。
综上所述，市安监局的上诉理由成立，依法应予支持。宏森公司的诉讼理由没有事实和法律依据，依法应驳回其诉讼请求。原审判决认定事实不清，适用法律不当，依法应予撤销。依照《道路运输车辆动态监督管理办法》第九条、第二十七条、生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款第（三）项、《中华人民共和国安全生产法》第二条、第四条、第一百零九条第(二)项、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销浠水县人民法院（2018）鄂1125行初5号行政判决。
二、驳回黄冈市东方运输集团武穴宏森有限公司的诉讼请求。
本案一、二审受理费，共计100元，由黄冈市东方运输集团武穴宏森有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨 静
审 判 员 陈 军
审 判 员 王爱国
二〇一八年九月二十日
法官助理 徐 云
书 记 员 陈 耕