江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏06行终405号
上诉人（原审原告）朱锦华。
委托代理人金志学，江苏联嘉律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南通市通州区市场监督管理局，住所地南通市通州区新金西路80号。
法定代表人曹勇，局长。
出庭负责人刘庆华，副局长。
委托代理人姜丽均，该局法规科科长。
委托代理人俞春雷，江苏清心律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）南通茂隆储运有限公司，住所地南通市通州区兴仁镇三庙村。
法定代表人朱晨民，总经理。
委托代理人钱沛鑫，北京市惠诚律师事务所上海分所律师。
上诉人朱锦华因工商行政登记一案，不服如东县人民法院（2014）东行初字第00211号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年6月29日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，2012年1月6日，南通市通州区港务管理处兴仁中转堆场（以下简称兴仁中转堆场）向原南通市通州工商行政管理局（以下简称通州工商局）申请企业改制变更，拟变更企业名称、法定代表人、注册资本、企业类型、经营范围、股东等，申请时提交了公司变更登记申请书、南通茂隆储运有限公司（以下简称茂隆公司）股东会决议及公司章程、名称变更核准通知书、关于要求兴仁中转堆场改制后规范注册登记的报告、任免书及兴仁中转堆场营业执照副本复印件等材料。其中，根据茂隆公司章程，公司执行董事为公司法定代表人，选举朱晨民为执行董事。同日，通州工商局经审查后，作出公司变更[2012]第01060001号公司准予变更登记通知书，其主要的变更事项包括：原企业名称兴仁中转堆场；原企业法定代表人姓名朱巾华；原注册资本79.4万元人民币；原实收资本79.4万元；原企业类型联营；原股东/发起人名称通州市交通局，出资额79.4万元；原许可经营项目为物资储运、货物装卸、搬运，代储代运；一般经营项目无。现企业名称茂隆公司；法定代表人朱晨民；现注册资本108万元人民币；现实收资本108万元；现企业类型有限公司（自然人控股）；现股东/发起人朱晨民，认缴出资额98万元，实缴出资额98万元；南通市通州区兴仁运输有限公司（以下简称兴仁运输公司），认缴出资额10万元，实缴出资额10万元；现许可经营项目为普通货运、大型物件运输（1）、货物专用运输（罐式）；一般经营项目为货物装卸、搬运；物资储存（除危险品）；建材、钢材、木材及制品、五金交电、化工产品（除危险品）销售。
一审另查明，南通县港务处兴仁中转堆场系经原南通县计划委员会批准，由原南通县港务管理处、原南通县兴仁公社交通运输管理站、原南通县兴仁镇三庙村村民委员会共同设立，并于1986年5月开业登记。后南通县港务处兴仁中转堆场的名称、法定代表人等事项多次变更登记。
一审还查明，2012年1月4日，朱锦华以兴仁中转堆场法定代表人的身份，向通州工商局提交紧急情况反映：1.兴仁中转堆场改制属于涉及国有资产的企业改制，应由国有资产管理部门审批；2.改制时企业资产应当评估；3.朱锦华未收到企业改制文件，投资方也未通过企业改制决定；4.朱锦华未签署企业改制或变更登记的文书。同月6日，通州工商局作出书面答复称：我局收到兴仁中转堆场改制申请后，按照相关法律、法规规定，对申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行了审查、核准，1.该企业提交了其主管部门南通市通州区兴仁镇人民政府、通州区交通局出具的批准改制材料；2.根据《企业法人法定代表人登记管理规定》第六条：企业法人申请法定代表人变更登记，可以由原法定代表人或者拟任的法定代表人签署变更登记申请书。上报的材料中，其主管部门出具了解除原企业组织机构的决定。
一审审理过程中，因机构改革，通州工商局更名为南通市通州区市场监督管理局（以下简称通州市场监管局）。
一审法院认为，根据《企业法人登记管理条例》（2011年修订）第四条、《公司登记管理条例》（2005年修订）第四条第一款规定，通州工商局对其行政区域内企业法人设立、变更、注销所涉事项，依法负有登记职责。在机构合并后，通州工商局的行政职权由通州市场监管局行使。
本案的争议焦点：1.朱锦华起诉是否符合行政诉讼的起诉条件；2.被诉变更登记是否合法。
关于第一个争议焦点，根据《行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为相对人及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案被诉的变更登记行为否定了朱锦华的法定代表人身份，致使其丧失对涉案公司人财物的控制权和经营管理权，故朱锦华具备起诉的原告主体资格。根据《行政诉讼法》（修订前）第三十九条、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款、第四十二条规定，公民、法人或其他组织直接向人民法院提起行政诉讼的，应当在知道行政行为之日起三个月内提出；行政机关未告知诉权或起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，最长不得超过２年；公民、法人或者其他组织不知道行政行为内容的，起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算，对不涉及不动产的，起诉期限最长不得超过5年。同时，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定，被告认为原告起诉超过期限的，由被告承担举证责任。本案中，朱锦华作为前法定代表人未参与兴仁中转堆场变更登记申请，也未收到准予变更登记通知书。通州市场监管局举证仅能推定朱锦华可能知晓变更登记行为已发生，但不能推定其知晓变更登记的内容，故结合上述规定，朱锦华起诉未超过法定的起诉期限。
关于第二个争议焦点，根据《企业法人登记管理条例》（2011修订）第十七条、《国家工商行政管理局关于非公司企业法人规范登记有关问题的答复》规定，非公司企业法人改制为公司，企业经济性质、企业类型的变化依法属于登记事项的变更，应办理变更登记，适用变更登记程序。本案中，兴仁中转堆场改制为第三人，属于非公司企业法人改制为公司，应办理变更登记。原通州工商局受理兴仁中转堆场变更登记申请后，于同日就其申请材料予以审核，准予其变更登记，并出具准予变更登记通知书，变更登记程序合法。根据《企业登记程序规定》第三条、第九条规定，登记机关对申请登记材料的审查应当以形式审查为原则，实质审查为补充。根据《企业法人登记管理条例施行细则》（2000年修订）第三十八条、《企业法人法定代表人登记管理规定》第六条规定，企业变更过程中需要由法定代表人签署变更登记申请书，因该变更登记亦涉及法定代表人的变更，故由拟任法定代表人签署变更登记申请书并无不当。根据《企业国有资产法》第三十九条规定，兴仁中转堆场改制前属于全民和集体联营企业，其改制为有限责任公司，不适用《企业国有资产法》有关企业改制的规定，朱锦华认为兴仁中转堆场改制方案应经过通州区人民政府批准，缺乏法律依据。根据《企业法人登记管理条例施行细则》（2000年修订）第三十八条规定，企业变更登记应提交原主管部门审查同意的文件。本案中，“关于要求兴仁中转堆场改制后规范注册登记的报告”已对企业净资产作出明确说明，而兴仁镇人民政府和通州区交通局作为原主管部门，已就该报告作出同意的审批意见。至于“企业净资产的处置方案”在该报告中虽未明确说明，但兴仁运输公司出具的“兴仁中转堆场出资人决定”，已表明兴仁中转堆场净资产作为其在改制后公司的出资，其虽然不完全符合《江苏省企业登记实用手册》的规定，但不应就此认定兴仁中转堆场提交的改制文件不合法。根据《企业登记程序规定》规定，兴仁中转堆场提交的由兴仁镇人民政府出具的资产确认书、资产评估报告以及“关于要求兴仁中转堆场改制后规范注册登记的报告”，已对企业净资产作出明确说明，该登记材料，由申请人本人对其实质内容的真实性负责。兴仁中转堆场改制前系全民与集体联营，属《企业法人登记管理条例》（2001年修订）第二条规定的联营企业，不是集体所有制企业，《江苏省企业登记实用手册》就集体所有制企业法人改制的规定，不适用兴仁中转堆场。综上，兴仁中转堆场改制变更登记符合法律规定，通州工商局已尽到了审慎的审查义务，作出准予变更登记并无不当。朱锦华所诉无事实和法律依据，不予采信。
据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回朱锦华的诉讼请求。
朱锦华不服，提起上诉称：1.被诉企业改制变更登记申请材料不全、变更登记违法，包括：⑴变更登记申请书未经原企业法定代表人签署，⑵未提供明确具体的由主管部门出具的批准改制文件，⑶未提供有关企业净资产评估价值确认及处置方案；⑷未提供集体企业职工代表大会的批准决议，⑸未报请本级人民政府批准；2.对兴仁中转堆场之前在2003年8月的企业变更，通州工商局在2012年变更登记过程中，未对其合法性一并作实质审查，违反法律规定。据此，请求撤销一审判决、发回重审或改判支持其一审诉讼请求。
被上诉人通州市场监管局辩称:1.对辖区内企业改制变更登记申请，被上诉人具备变更或不予变更的法定职权；2.兴仁中转堆场提交的改制变更申请，包括法定代表人变更登记申请材料，均符合法律法规及相关规范性文件的规定；3.兴仁中转堆场改制前属全民和集体联营企业，其改制为有限责任公司，不必经通州区人民政府批准，也无须提交集体企业职工代表大会批准决议；4.被诉变更登记程序合法。据此，请求驳回上诉，维持原判决。
被上诉人茂隆公司辩称:1.朱锦华取得改制前企业法定代表人身份，是基于企业内部行政任命，朱锦华对企业改制变更登记，不具有原告主体资格；2.被诉变更登记发生在2012年1月6日，同月4日朱锦华就针对企业改制问题，向通州工商局提交情况反映，通州工商局在变更登记当日作出答复，并结合企业改制后的年检、纳税、营业执照登记等，能够推定朱锦华在2012年1月就应当知道企业变更登记事项，其于2014年10月提起行政诉讼，超过法定起诉期限；3.对变更登记的实体争议，同意通州市场监管局的答辩意见。据此，请求驳回朱锦华的起诉，或者驳回上诉，维持原判决。
朱锦华提起上诉后，一审法院已将原案证据材料随案移送本院。
本院经审理，对一审判决认定的事实和相关证据予以确认。
本院认为，根据各方诉辩意见，本案的争议焦点可归结为两个方面：一是朱锦华起诉是否符合行政诉讼起诉条件，包括：1.朱锦华有无本诉原告主体资格；2.朱锦华起诉是否超过了法定的起诉期限；二是被诉变更登记所依据的材料是否完备，实体处理是否合法，包括：1.变更登记申请书能否由拟任的法定代表人签字；2.相关企业主管部门批准改制文件是否完备；3.是否需要企业职工大会批准决议；4.改制后的公司章程是否需要报请通州区人民政府批准；5.是否应对兴仁中转堆场2003年股权变动的合法性一并实质审查。
一、朱锦华作为企业原法定代表人，依法有权对企业改制变更登记提起行政诉讼，且其起诉未超过法定起诉期限
1.朱锦华与被诉变更登记具有法律上的利害关系，是本案撤销诉讼的适格原告。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。本案中，企业的法定代表人变更，是兴仁中转堆场申请变更登记的主要事项之一，通州工商局亦准予变更，依当然解释，朱锦华作为兴仁中转堆场的法定代表人，当然与含有企业法定代表人变更事项之变更行政登记，具有法律上的利害关系，当然享有相应行政起诉的权利。事实上，法定代表人作为企业对内行政和对外商业交易的代表，较之其他人员，具有地位上的唯一性和身份上的不可替代性，这种地位和身份上的属性，表明对企业存续期间发生的一切法律行为，在其发生之前，企业的法定代表人有知悉和参与讨论、决策的权利，在该行为发生之后，则有质疑和表达异议的权利，其自然也包含与企业改制相关的变更登记行为。因此，朱锦华作为企业原来的法定代表人，对登记管理机关作出的企业改制变更登记若存有异议，当然享有概括地提起行政诉讼的权利。
2.朱锦华提起行政诉讼未超过法定起诉期限。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条规定：公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年，其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。依字面意思，对该条“知道具体行政行为内容”，应当理解为是充分、完全知道行政行为的内容，不能理解为只是对行政行为一部或全部内容的大致、模糊了解。本案通州工商局未向朱锦华送达变更登记通知书是事实，而从2012年1月4日朱锦华提交的情况反映和同月6日通州工商局的答复，可以推定朱锦华知道企业改制申请变更登记的事实，但不能推定其当然就知道了变更登记的具体内容。至于茂隆公司认为根据企业改制后的年检、纳税和营业执照登记等事实上的变化，也能推定朱锦华2014年1月就知道变更登记的内容，本院认为：一方面，这些事实与变更登记通知书差异较为明显，不能简单以对这些事实的知道，就当然推定也知道变更登记的内容；另一方面，根据日常生活经验，既然朱锦华变更登记后不再担任企业法定代表人，那么，除法定代表人变化这一事实外，对变更登记其他的具体内容，朱锦华就无从知晓，且茂隆公司对其陈述也未举证证明。因此，现有证据不能确证朱锦华早在2012年1月就充分、完全、明确知道了变更登记的具体内容，不能作为朱锦华提起行政诉讼起诉期限的起算点，变更登记2012年1月6日作出，朱锦华2014年10月21日起诉，尚在上述规定的涵摄范围之内，未超过起法定的起诉期限
二、涉案企业变更登记申请事实根据充分、材料完备，依法应予变更登记
对涉案当时的企业法人改制变更登记，我国主要以《企业法人登记管理条例》（2011年修订）和《企业法人登记管理条例施行细则》（2000年修订）规范，但对登记审查的法律要件，规定都较为原则。同时，《企业法人登记管理条例施行细则》（2000年）第三十八条第（三）项“其他有关文件、证件”，作为授权性规范，实质是授予了各地根据实际情况，制定相应的企业变更登记审查基准。依该授权，江苏省工商局企业注册分局整理汇编的《江苏省企业登记实用手册》“非公司企业法人按《公司法》改制变更登记提交材料规范”（以下简称“变更登记规定”），可作为本案企业改制变更登记的准用性规范。故本院审查被诉变更登记的合法性，主要就是看其是否符合“变更登记规定”的相关规范要求。结合本案争议，分述如下：
1.拟任的法定代表人依法有权签署变更登记申请书。根据《企业法人登记管理条例施行细则》（2000年）第三十八条第（一）项、“变更登记规定”第44条第1项规定，企业法人改制变更登记应当提交由法定代表人签署的变更登记申请书。对其中“法定代表人”的含义，应结合《企业法人法定代表人登记管理规定》（1999年修订）第六条，作出体系上一致的解释。根据该规定第六条第（三）项，企业法人申请办理法定代表人变更登记，应当提交由原法定代表人或者拟任法定代表人签署的变更登记申请书。依当然解释，既然对直接关涉企业法定代表人变更的登记申请，企业原法定代表人、拟任的法定代表人均有权签署变更登记申请，那么对包含企业法定代表人变更在内的企业变更，拟任的法定代表人自然也有权签署变更登记申请。且《企业法人法定代表人登记管理规定》（1999年）先于《企业法人登记管理条例施行细则》（2000年）修订实施，对后法的解释适用争议，应当以前法的明确规定为准。因此，《企业法人登记管理条例施行细则》（2000年）第三十八条第（一）项、“变更登记规定”第44条第1项规定的“法定代表人”，应作扩大解释，即原法定代表人或者拟任的法定代表人，均有权签署企业变更登记申请。本案变更登记申请书由拟任的法定代表人朱晨民签署，符合上述理解。
2.《关于要求兴仁中转堆场改制后规范注册登记的报告》（以下简称《兴仁中转堆场改制报告》）经南通市通州区兴仁镇人民政府和通州区交通局分别盖章确认，是合法有效的原主管单位审查同意文件。根据《企业法人登记管理条例施行细则》（2000年）第三十八条第（二）项，企业法人申请变更登记，应当提交原主管部门审查同意的文件。“变更登记规定”第44条第3项对此又作了进一步细化。本案各方的争议，主要在《兴仁中转堆场改制报告》能否视为主管部门审查同意文件，申请方是否同时还提交了有关企业净资产评估价值确认和处置方案。本院认为：既然兴仁镇人民政府和通州区交通局作为兴仁中转堆场的主管部门，均在《兴仁中转堆场改制报告》上盖章确认，就表明其已经实质审批同意此次改制方案，故《兴仁中转堆场改制报告》应当视为主管部门审查同意文件。至于有关企业净资产评估价值确认和处置方案，由于“变更登记规定”第44条第3项并未明示申请方必须提供明确标识为“企业净资产评估价值确认”、“企业净资产处置方案”的文件材料，只是要求申请方所提交的材料中应当包含上述内容，故对“变更登记规定”第44条第3项不应作狭义严格解释。结合本案证据材料，在南通恒信联合会计师事务所2012年1月4日出具的通恒信内验[2012]9号验资报告及其附件1《注册资本实收情况明细表》、附件2《验资事项说明》、由兴仁运输公司与茂隆公司共同签章确认《企业净资产投资交接明细表》、兴仁运输公司出具的《兴仁中转堆场出资人决定》，均较为详细地载明了兴仁中转堆场的净资产估值和处置方案，符合上述“变更登记规定”的规定。
3.兴仁中转堆场属全民和集体联营企业，其改制无需企业职工大会批准决议。根据《企业法人登记管理条例》（2011年）第二条第（一）至（三）项，全民所有制企业、集体所有制企业、联营企业，系属不同的企业法人类型。兴仁中转堆场原由南通县港务管理处、兴仁镇交通运输管理站和三庙村联合投资设立，属上述第二条第（三）项规定的联营企业。该联营企业经济性质，在兴仁中转堆场企业法人营业执照中，亦有明确记载。根据“变更登记规定”第44条第4项规定，城镇集体所有制企业法人申请改制的，应当提交集体企业的职工（代表）大会的批准决议。既然兴仁中转堆场的经济性质是联营企业不是集体所有制企业，其改制就不适用上述规定，无需提供相应集体企业职工大会的批准决议。
4.兴仁中转堆场改制为自然人控股的有限责任公司，其改制后的公司章程无需报请通州区人民政府批准。根据“变更登记规定”第44条第7项规定，改制后为有限责任公司的，公司章程由全体股东签署，改制后为国有独资有限责任公司的，由国务院、地方人民政府或其授权的本级人民政府履行出资人职责机构加盖公章。本案中，兴仁中转堆场改制为茂隆公司，茂隆公司在性质上是兴仁运输公司与朱晨民分别投资10万元和98万元、由朱晨民控股的有限责任公司，不是国有独资有限责任公司，故兴仁运输公司、朱晨民以及兴仁运输公司的法定代表人茅健均在茂隆公司章程上签字、盖章，符合上述规定，无需再报请通州区人民政府作为本级政府批准。
5.兴仁中转堆场2003年的股权变动情况已经2003年行政变更登记确认，该变动的合法性和有效性，在2012年的后续变更登记中应予承认。根据通州工商局2003年《公司变更核准通知书》（公司变更[2003]第11030000号），已明确将通州市兴仁运输站变更登记为兴仁运输公司，并记载了相应股权变动的情况。结合行政行为公定力的法理，该2003年变更登记，对作出机关、人民法院和其他的行政机关具备不可变更力，不得任意撤销；对行政相对人、利害关系人具备不可争力，无法再诉请有权机关撤销。故该变更登记，是作为本案2012年变更登记的合法有效的先决行为而存在，上诉人认为登记机关在2012年变更登记时还需要审查2003年变更登记合法性之主张，与行政法理不符，本院不予支持。
综上，朱锦华对被诉变更登记依法享有诉权，起诉也未超过法定的起诉期限，人民法院应予受理和实体审理；经审查，被诉行政变更登记事实、法律依据充分，一审判决驳回朱锦华诉讼请求正确，二审应予维持。朱锦华的上诉请求，则缺乏事实和法律根据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人朱锦华负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘羽梅
审 判 员 仇秀珍
代理审判员 殷 勤
二〇一六年九月二十二日
书 记 员 凌 媛
附本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……