广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）粤行终627号
上诉人（原审原告）：高州市石鼓镇黑坭山村民委员会沙井村民小组。
诉讼代表人：钟宝玉，男，1980年11月5日出生，汉族，住广东省高州市。
诉讼代表人：邓道广，男，1964年9月16日出生，汉族，住广东省高州市。
诉讼代表人：何波，男，1984年12月30日出生，汉族，住广东省高州市。
委找代理人：陈学奎，北京市君致律师事务所律师。
委托代理人：徐薇萍，北京市百瑞律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：高州市人民政府。住所地：广东省高州市中山路**号。
法定代表人：朱春保，市长。
原审第三人：高州市龙田房地产发展有限公司。住所地：广东省高州市石鼓镇北区。
法定代表人：苏权柱，总经理。
委托代理人：谢杵华，该公司工作人员。
上诉人高州市石鼓镇黑坭山村民委员会沙井村民小组（下称沙井村民小组）因与被上诉人高州市人民政府、原审第三人高州市龙田房地产发展有限公司（下称龙田公司）土地征收行政纠纷一案，不服广东省茂名市中级人民法院（2017）粤09行初76号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：本案所涉的土地位于高州市石鼓镇石鼓圩边。1998年2月13日，高州市石鼓镇黑坭山管理区沙井村经济合作社（下称沙井经济社）与高州衡器厂签订《征用土地合同书》，征用沙井一、二队位于石鼓镇圩苏屋园、牛圩塘的土地，面积共127.095亩，征地补偿款为4236245元。该征地补偿款已支付给沙井一、二队签领，并于1998年5月26日存放在高州市农业银行石鼓营业所。对于上述土地征收行为，广东省国土资源厅于2012年6月5日向茂名市人民政府作出粤国土资（建）字［2012］428号《关于高州市2011年度第六批次城镇建设用地的批复》，同意高州市将该市石鼓镇中区社区居民委员会北巷村经济合作社、黑坭山村委会沙井村经济合作社属下的集体农用地共5.2824公顷土地转为建设用地，并办理征收为国有土地手续。2012年6月26日，茂名市国土资源局根据上述广东省国土资源厅的征地批复，向高州市国土资源局作出茂地政［2012］38号《关于高州市2011年度第六批次城镇建设用地的批复》，同意高州市将该市石鼓镇中区社区居民委员会北巷村经济合作社、黑坭山村委会沙井村经济合作社属下的集体农用地共5.2824公顷土地办理征收手续并按规划安排作为高州市城镇建设用地。
2013年1月30日，高州市土地矿产交易所在高州市国土资源局二楼交易大厅公开拍卖交易位于高州市石鼓镇石鼓圩的国有土地使用权。龙田公司通过竞拍分别取得了32933.9平方米、4745.2平方米、6725.6平方米、8418.5平方米共四块涉案国有土地使用权。当日，高州市土地矿产交易所与龙田公司签订了《高州市土地矿产交易所成交确认书》，确认龙田公司竞拍取得上述国有土地使用权。2014年1月27日，高州市人民政府在龙田公司缴清土地拍卖款及相关税费的情况下，为龙田公司颁发了高府国用（2014）第0089号至第0092号四本《国有土地使用证》。沙井村民小组认为高州市人民政府未经土地征收程序就将涉案土地登记颁证给龙田公司，严重侵犯其村集体的土地权益，其征收土地的行为违法，于2017年5月26日向原审法院提起行政诉讼，请求确认高州市人民政府征收土地行为违法。
另查明：2017年5月26日，钟宝玉、邓道信因沙井村集体的负责人对涉案土地的征收行为及高州市人民政府向龙田公司的颁证行为不同意以沙井村集体的名义起诉，主持召开村民大会进行表决。经表决，沙井村民小组有173名（过半数）的村民同意对涉案土地的征收行为及颁证行为提起行政诉讼，并推举了钟宝玉、邓道广、何波、姚金铭作诉讼代表人参与诉讼。2017年9月8日，本案在审理过程中，沙井村民小组诉讼代表人姚金铭以涉案土地已被依法征收，且已收到征地款为由，向原审法院递交了申请书，申请撤销其作为诉讼代表人的资格。此外，沙井村民小组于2017年9月6日向原审法院提交《明确诉讼请求申请书》，申请将本案的诉讼请求变更为依法确认高州市人民政府征收土地决定及组织实施征收沙井村民小组所有的涉案土地行为违法，该变更诉讼请求申请书中只有该村民小组组长钟金文的签名及沙井经济社的印章。
原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。所谓“具体的诉讼请求”，前提是要有明确的被诉行政行为。本案中，沙井村民小组起诉时的诉讼请求是确认高州市人民政府征收土地行为违法，而征收土地行为是由一系列行政行为构成，从征收决定、安置补偿方案，到征收安置补偿决定或者协议，再到强制拆除、交出土地等，包含诸多独立的行政行为，沙井村民小组起诉时并未明确其所诉的征收土地行为具体是指哪一个行政行为，属于诉讼请求不明确，不符合起诉的法定条件，应裁定驳回起诉。虽然沙井村民小组经原审法院释明后于2017年9月6日向原审法院提交了《明确诉讼请求申请书》，要求变更本案诉讼请求为依法确认高州市人民政府征收土地决定及组织实施征收沙井村民小组所有的涉案土地行为违法，但该申请书的申请主体是沙井经济社及以钟金文为组长的沙井村民小组，而不是以钟宝玉、邓道广、何波为诉讼代表人的起诉主体沙井村民小组，该申请主体与本案的原告主体不同，不能视为原告的行为。况且该变更诉讼请求行为是在原审法院送达起诉状副本给高州市人民政府后提出的，根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十五条关于“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许”的规定，对沙井村民小组在本案起诉状副本送达高州市人民政府后提出变更诉讼请求的申请，原审法院不予准许。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项和最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回沙井村民小组的起诉。
上诉人沙井村民小组不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、沙井经济社与高州衡器厂签订《征用土地合同书》和《有偿使用土地协议书》的行为系不具备法律效力、擅自将农用地转为建设用地“以租代征”的违法行为，原审法院混淆了土地征收和土地征用两个不同的概念，认定土地已经征收转为国有土地、不再属沙井村民小组集体所有显属事实错误。高州市人民政府将涉案土地非法强行征收后高价出让给龙田公司用于房地产开发，并非为了公共利益需要，且并未给被征地农民合理补偿和妥善安置，故高州市人民政府征收涉案土地并向龙田公司颁发国有土地使用证的行为属于违法行政行为。二、广东省国土资源厅于2012年6月5日作出的粤国土资（建）字［2012］428号《关于高州市2011年度第六批次城镇建设用地的批复》违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定，其对涉案土地补办征地批复是不具有法律效力的越权行政行为。三、因高州市人民政府在对沙井村民小组土地征收的过程中存在多个行政行为程序和实体均违法的情形，如分开起诉将产生数十宗行政诉讼案件，增加当事人的诉累。四、村民小组具有行政诉讼主体资格，沙井村民小组是本案的适格原告。综上，原审法院裁定驳回沙井村民小组的起诉不当。请求二审法院撤销原审裁定，将本案发回重审或查清事实后依法改判。
被上诉人高州市人民政府于二审时书面答辩称：沙井村民小组起诉时并未明确其所诉的征地行为具体是指哪一个行政行为，属于诉讼请求不明确。沙井村民小组上诉时重申了其一审诉讼时提出的“以租代征”、混淆了土地征收和土地征用两个不同的概念等观点，并未提出新的事实和理由。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，裁定驳回沙井村民小组的起诉并无不当。请求二审法院驳回上诉，维持原审裁定。
原审第三人龙田公司于二审时书面答辩称：龙田公司通过拍卖程序取得涉案国有土地使用权，土地权属来源合法。沙井村民小组实际上已丧失了土地使用权，其与被诉土地登记行为没有法律上的利害关系，原审法院裁定驳回其起诉并无不当。请求二审法院驳回上诉，维持原审裁定。
本院二审查明的事实与原审基本相同，对原审裁定查明的事实，本院予以确认。
另查明：2017年8月31日，原审法院向沙井村民小组的诉讼代表人钟宝玉、邓道广、何波就本案的相关情况进行了询问。在询问过程中，钟宝玉、邓道广、何波提出沙井村民小组于2017年7月底已选举出新的村民小组组长钟金文、且钟金文同意起诉的情况；同时，原审法院告知钟宝玉、邓道广、何波，因征收土地行为是由一系列行政行为构成，故沙井村民小组起诉时提出的确认高州市人民政府征收土地行为违法的诉讼请求属于不明确的诉讼请求，建议其予以明确并于2017年9月10日前答复原审法院。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……”本案中，沙井村民小组向原审法院提起诉讼时请求确认高州市人民政府征收土地行为违法。由于征收土地行为是由审批、备案、公告、补偿、安置、实施等一系列行政行为构成，涉及不同级别的行政机关及多个部门，而沙井村民小组的诉讼请求中并未明确指向征收土地行为中的某一个行政行为，故其笼统地以征收土地行为违法作为诉讼请求提起诉讼，属于没有明确的诉讼请求的情形。原审法院对此向沙井村民小组进行了释明，要求沙井村民小组对其诉讼请求予以明确，并无不妥。
沙井村民小组按照原审法院的要求于2017年9月6日提交了《明确诉讼请求申请书》，将本案的诉讼请求明确为依法确认高州市人民政府征收土地决定及组织实施征收沙井村民小组所有的涉案土地行为违法。虽然该申请书的落款处为沙井经济社加盖的印章和沙井村民小组现任组长钟金文的签名，非沙井村民小组过半数村民表决推选的钟宝玉、邓道广、何波等诉讼代表人的签名，但钟宝玉、邓道广、何波在原审法院2017年8月31日询问时已提出沙井村民小组于诉讼过程中选举出新的村民小组组长钟金文及钟金文同意起诉的情况，并且申请书中加盖沙井经济社的印章及由沙井村民小组现任组长钟金文签名与钟宝玉、邓道广、何波等诉讼代表人签名所指向的主体实际上并无不同，亦无损于沙井村民小组的集体利益。故原审法院以《明确诉讼请求申请书》的申请主体与本案的原告主体不同为由对该申请书不予认可，理由欠妥。沙井村民小组提交《明确诉讼请求申请书》的时间在原审法院指定的期限之内，申请内容亦是依照原审法院释明和指引后针对此前诉讼请求所作的明确，不属于“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求”的情形，原审法院对沙井村民小组的上述申请不予准许缺乏法律依据，且于理不合，本院予以纠正。基于以上理由，应认定原审裁定驳回沙井村民小组的起诉理据不足。原审法院应对沙井村民小组的起诉予以受理并进行实体审理，在查明本案相关事实的基础上对沙井村民小组的诉讼请求和被诉行为的合法性进行评判。
综上，依照最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：
一、撤销广东省茂名市中级人民法院（2017）粤09行初76号行政裁定；
二、指令广东省茂名市中级人民法院继续审理本案。
本裁定为终审裁定。
审判长 李 继
审判员 王彩妃
审判员 方丽达
二〇一八年七月十八日
书记员 肖 威