浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）浙行终字第421号
上诉人（原审原告）暨诉讼代表人吕章潮，男，1943年6月29日出生，汉族，住浙江省临安市锦北街道西墅街**号*幢***室。
上诉人（原审原告）暨诉讼代表人钱森炎，男，1943年10月25日出生，汉族，住浙江省临安市锦北街道西墅街**号。
上诉人（原审原告）暨诉讼代表人郑坚淮，男，1952年10月19日出生，汉族，住浙江省临安市锦城街道保锦路***号**幢*单元***室。
上诉人（原审原告）暨诉讼代表人吴恩光，男，1954年5月31日出生，汉族，住浙江省临安市锦北街道西墅街**号**幢***室。
上诉人（原审原告）周寅安。
上诉人（原审原告）夏和林。
被上诉人（原审被告）临安市人民政府，住所地临安市锦城街道衣锦街398号。
法定代表人王敏，市长。
委托代理人姜飞翔，临安市国土资源局工作人员。
委托代理人方萍，浙江钱王律师事务所律师。
原审第三人浙江天松集团有限公司，住所地浙江省临安市锦北街道西墅街19号。
法定代表人施永强，董事长。
吕章潮等6人诉临安市人民政府（以下简称临安市政府）土地行政批准一案，杭州市中级人民法院于2015年7月8日作出（2014）浙杭行初字第132号行政裁定，吕章潮等6人不服，向本院提出上诉。本院于2015年9月9日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年11月24日公开开庭审理了本案。吕章潮等6人的诉讼代表人吕章潮，钱森炎、郑坚淮、吴恩光，被上诉人临安市政府的委托代理人姜飞翔、方萍到庭参加诉讼。原审第三人浙江天松集团有限公司（以下简称天松集团）经本院合法传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。临安市人民政府的行政负责人未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定：原临安丝绸总厂生活区块宗地面积28094.2平方米，土地证号为临国用（98）字第010**号。该宗地后分为两宗地，即13579.3平方米与14514.9平方米。13579.3平方米土地上有原浙江省临安丝绸总厂的集体公房、篮球场、幼儿园、食堂等，14514.9平方米土地上有房改房、集资房等。1998年4月23日，天松集团与浙江省临安丝绸总厂签订《关于浙江天松（集团）有限责任公司兼并浙江临安丝绸总厂的协议》，由天松集团以承担债务的方式兼并浙江省临安丝绸总厂，该协议约定：“临安丝绸总厂全部资产（不含土地使用权价值）划转给天松集团，临安丝绸总厂的债务由天松集团承接；临安丝绸总厂现有正式职工（含离退休职工）全部由天松集团安置。1、临安丝绸总厂通过评估后的资产（不含土地使用权价值），计4553.49万元，其中经营性资产3981.74万元，非经营性资产571.75万元，全部划转天松集团（以资产评估报告为准）。2、临安丝绸总厂经营性土地55572.4㎡，评估价989.189万元（以土地估价确认书为准）。由天松集团以出让方式取得使用权，非经营性土地按国家行政划拨形式由天松集团使用。……”1998年5月12日，临安市国有资产管理局作出临国资（1998）字第16号《关于浙江临安丝绸总厂资产确认、各项提留及资产剥离的批复》明确：“三、资产剥离。1、由于生活用地28094.2㎡未进入本次评估范围，所以不计价值，以土地面积进行剥离，以后如需出让，需经本局批准，并办理有关手续。……四、根据市府（98）12号会议纪要，同意将已剥离的5717480元非经营性设施（不含土地价）不作剥离处置，进入你厂的整体资产。”1998年7月9日，临安市政府批准同意临国用（98）字第01039号《土地登记审批表》，土地使用者为天松集团，土地座落锦城镇西墅街19号，地号为52-07，共有使用权面积83841.8平方米，其中分摊面积28094.2平方米，建筑占地9801.5平方米，该审批表载明初审意见为：经审查，根据天松集团兼并临安丝绸总厂协议及代管协议及市企改办（97）49号文件精神，土地使用权由天松集团代管，拟上述用地予以登记。2000年9月29日，天松集团向临安市土地管理局作出《关于要求出让土地使用权的报告》，载明“1998年4月浙江天松集团兼并原临安丝绸总厂时，生活区住宅用地未办理出让，由我公司代管。现为了妥善安置退休职工，要求出让生活区除房改房用地外的其它用房土地13579.3㎡”。2000年11月17日，临安市政府批准同意临土转字（2000）第493号《临安市土地使用权转让申报审批表》，由浙江省临安丝绸总厂将宗地总面积28094.2㎡土地中的13579.3㎡土地转让给天松集团，土地证书号为01039，宗地号为52-07，土地使用权转让理由及依据为“国有企业改制，划拨土地随房转让”。同日，临安市政府批准同意临土出字（2000）第493号《国有土地使用权出让呈报表（划拨）》，由临安市土地管理局将案涉13579.3平方米土地使用权出让给天松集团，出让方式为协议出让，土地用途为住宅。2000年11月29日，临安市政府批准《土地使用权登记审批表》，同意将案涉13579.3㎡土地使用权登记给天松集团，地号为52-07，使用权类型为出让，土地用途为住宅用地，出让期限70年，土地证号为（2000）0118**号。临安市政府于2003年8月22日印发临府纪要（2003）52号《临安市政府第四次土地审批联席会议纪要》，载明：“会议决定，根据城市总体规划，同意天松集团在位于西墅街地段的9宗地，计173.55亩土地性质改变成商住用途，以挂牌方式出让。该土地上的搬迁安置（含职工房改房、集资房）由企业负责。苕溪改造工程涉及的土地由市政府收回。”2003年9月5日，临安市政府向天松集团作出临政收字（2003）第35号《关于收回土地使用权的决定》（以下简称第35号决定），收回案涉13579.3平方米的国有土地使用权。另查明，原告吕章潮、钱森炎、郑坚淮、吴恩光、夏和林等人于1995年左右购买了该丝绸总厂的房改房，并办理了契证及房屋所有权证。原告周寅安于2009年购买了原浙江临安丝绸总厂生活区块范围内的房改房一处，并办理了契证及房屋所有权证。原告等6人的房屋不在案涉13579.3平方米土地范围内，而在14514.9平方米土地范围内。再查明，天松集团因不按规定办理年检，于2013年10月28日被吊销企业法人营业执照，目前状态为“吊销未注销”。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”根据上述法律规定，作为原告应当与被诉行政行为存在利害关系。临安市政府作出第35号决定时，案涉土地的土地使用权人登记为天松集团而非原告等人，原告等人所有的房屋亦不在该土地范围内。没有证据证明原告等人享有该国有土地上的建筑物包括篮球场、幼儿园、食堂等建筑设施的所有权或土地使用权。据此，原告吕章潮等6人与被诉收回土地决定没有利害关系，不符合提起诉讼的条件。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告吕章潮等6人的起诉。
吕章潮等6人上诉称：一、上诉人及254户小区居民是否拥有28904.2平方米的土地使用权？为什么要分割二宗土地面积？1998年7月7日，临国用（98）字第01039号土地登记审批表载明，生活用地区块面积28904.2平方米，地上物类别及权属：临安丝绸总公司与天松集团共有。权属调查记事及调查员意见：该宗地为天松集团兼并丝绸总厂后，土地使用权暂由天松集团代管。初审意见：经审查，根据天松集团兼并临安丝绸总厂协议及代管协议及市企政办（97）49号文件精神，土地使用权由天松集团有限公司代管，拟上使用地予以登记，报领导审批。1998年5月12日临国资（98）字第16号《关于浙江临安丝绸总厂资产确认，各项提留及资产剥离的批复》三、资产剥离：1、由于生活用地28904.2平方米未进入本次评估范围，所以不计价值，以土地面积进行剥离，以后如需要出让，需经本局批准，并办理有关手续。上述证据表明28904.2平方米土地使用权是原临安丝绸总厂，生活区地块由天松集团代管，而不是所有人，一审法院认为临安市政府作出第35号决定时，案涉土地的使用权人登记为天松集团而非上诉人等人，属认定事实错误。二、一审法院采纳被上诉人的违法证据，否定上诉人的事实证据。2000年9月29日，天松集团向临安市土管局提交了《关于要求出让土地使用权的报告》：1998年4月天松集团兼并临安丝绸总厂时，生活区住宅用地未办理出让，由我公司代管。现为了妥善安置退休职工，要求出让生活区除房改房用地的其它用房土地13579.3平方米。上诉人要求被上诉人把13579.3平方米土地面积的划分拿出宗地图，上述面积中有上诉人住的104幢48户，105幢18户都有房产证、土地证、契证。还有254住户的通道455平方米土地使用权。天松集团捏造事实，违背客观历史事实，1998年5月12日临国资（1998）字第16号《关于浙江临安丝绸总厂资产确认，各项提留及资产剥离的批复》二、资产提留：3、截止97年底离退休职工129人。根据市政府（98）12号文件会议纪要，同意距正常退休不满5年现已下岗的70名正式职工办理提前退休手续及兼并前的退休职工3名，享受有关提留政策。共计离退休职工人员202人，应提留养老保险、医疗统筹费3636000元（202人×6年×3000元），你厂可提留4239300.06元。1998年7月3日，临政发（1998）90号《关于同意撤销临安丝绸总厂的批复》，同意撤销临安丝绸总厂，其行政关系包括计划、统计、财务、人事等全部并入天松集团管理，为什么在2000年10月10日还在办理28094.2平方米土地使用权分割13579.3平方米转让手续。被上诉人不顾国家的法律法规，不查明申请单位的伪造签字，违背客观事实，在住户不知情的情况下，任意改变上诉人的生活区地块面积28094.2平方米的土地使用权，在2003年9月5日，出台了第35号决定，同意天松集团申请要求政府收回临安丝绸总厂生活区地块28094.2平方米土地使用权分割出的土地面积13579.3平方米。三、临安丝绸总厂小区28094.2平方米土地使用权，包括生活配套设施，是整个小区不可分割的部分，原有的生活配套设施就是254户小区居民共同享有使用权。该宗地为天松集团兼并临安丝绸总厂后，土地使用权暂由天松集团代管而不是所有。一审法院认为没有证据证明上诉人等人享有国有土地上的建筑物包括篮球场、幼儿园、食堂等建筑设施的所有权或土地使用权与事实不符。综上，上诉人是本案的利害关系人，是生活区28094.2平方米土地使用权人，生活配套设施是生活区不可分割的部分，被上诉人二次分割土地面积，侵害了上诉人等254户住户的合法权益，请求撤销一审裁定，改判撤销临安市人民政府作出的第35号决定，恢复上诉人小区的健身活动场地、篮球场、幼儿园、停车场等，并按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，给予经济补偿。
临安市政府在法定期限内未向本院提交书面答辩意见，在庭审中辩称：案涉土地13579.3平方米，位于现锦北街道西墅街，为原临安丝绸厂集体公房（职工宿舍楼）及食堂、幼儿园、篮球场、停车场等，经答辩人批准，天松集团与原浙江临安丝绸总厂签订了《关于浙江天松（集团）有限责任公司兼并浙江临安丝绸总厂的协议》，以企业兼并的方式取得原临安丝绸总厂土地，此后，该宗土地由天松集团代管，土地证号为临国用（98）字第010**号。在2000年11月17日，经答辩人批准，案涉土地13579.3平方米由原浙江省临安丝绸总厂转让给天松集团，土地性质由国有划拨土地转为国有出让土地，土地使用权人为天松集团，土地证号为临国用（2000）0118**号。根据2003年临安市政府第二、四、七次土地审批联席会议纪要精神，答辩人于2003年9月5日将案涉土地从天松集团收回，并于2003年9月30日出让给天松集团，土地用途为商业住宅，2005年7月8日办理了土地登记手续，土地证号为临国用2005第0101**号。后由于土地竞得人天松集团破产，无法完成土地开发工作，故答辩人对该宗土地上幼儿园、篮球场等7553.9平方米土地转让给地上集团，其余土地由政府代管。包括上诉人在内的254户住户拥有其房改房、集资房的房屋所有权及房屋所在宗地为相应的14514.9平方米土地上，而案涉土地与其没有法律上的利害关系。故上诉人对答辩人收回土地使用权的决定无诉权。综上，答辩人认为一审法院认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持一审裁定。
庭审中，双方当事人围绕着吕潮章等6人与临安市政府作出的第35号决定是否具有法律上的利害关系的审理重点进行了质证、辩论。
经审查，对原审裁定认定的事实本院予以确认。
本院认为，涉案的13579.3平方米土地，为原临安丝绸厂集体公房（职工宿舍楼）及食堂、幼儿园、篮球场、停车场等用地。据1998年4月23日《关于浙江天松（集团）有限责任公司兼并浙江临安丝绸总厂的协议》载明，原临安丝绸总厂经营性土地，由天松集团以出让方式取得使用权，非经营性土地按国家行政划
拨形式由天松集团使用。2000年9月29日，天松集团认为其兼并原临安丝绸总厂时，生活区住宅用地未办理出让手续，为妥善安置退休职工，向原临安市土地管理局提出要求出让生活区除房改房用地外的其它用房土地13579.3平方米。2000年11月17日，被上诉人临安市政府以“国有企业改制，划拨土地随房转让”为由作出临土转字（2000）第493号《临安市土地使用权转让申报审批表》，批准同意将临国用（98）字第01039号《土地登记审批表》中载明的由天松集团代管的宗地面积为28094.2平方米的土地使用权中的13579.3平方米土地转让给天松集团，后临安市政府批准同意以协议出让的方式将13579.3平方米土地出让给天松集团，据临安市政府提交的《土地使用权登记审批表》表明，临安市政府同意将上述土地使用权登记给天松集团，证书号为（2000）011803号。从上述涉案土地使用权的演变情况表明，临安市政府在作出第35号决定时，涉案的土地使用权人系天松集团，在庭审中吕章潮等6上诉人也明确其房屋不在涉案的13579.3平方米土地范围内，故吕章潮等6上诉人与临安市政府作出的被诉行为之间不具有法律上的利害关系。吕章潮等6上诉人以“涉案土地系254户住户生活配套设施，是生活区不可分割的部分等”为由，主张具备原告主体资格，缺乏事实和法律依据。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。吕章潮等6上诉人提出的上诉理由均不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 万成兆
二〇一五年十二月二日
书 记 员 韦若莎