辽宁省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）辽行终816号
上诉人（一审原告）李德厚，男，1946年4月27日出生，汉族，农民，住址朝阳市龙城区。
被上诉人（一审被告）朝阳市龙某人民政府，住所地朝阳市龙某中山大街二段8号。
法定代表人胡建华，该区政府区长。
委托代理人杨亮，该区房屋征收局股长。
委托代理人李树轩，朝阳森盛律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）朝阳市人民政府，住所地朝阳市双塔区朝阳大街三段7号。
法定代表人高伟，该市政府市长。
委托代理人巩俊林，该市政府法制办工作人员。
委托代理人王恰，该市政府法制办工作人员。
李德厚因诉朝阳市龙某人民政府（以下简称龙某政府）、朝阳市人民政府（以下简称朝阳市政府）房屋征收补偿决定及行政复议决定一案，不服朝阳市中级人民法院（2015）朝行初字第00134号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并于2018年1月25日组织各方当事人进行询问。上诉人李德厚，被上诉人龙某政府的委托代理人杨亮、李树轩，被上诉人朝阳市政府的委托代理人巩俊林到庭参加询问。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，2012年1月6日，朝阳市第九届人民代表大会第四次会议通过了《关于朝阳市2011年国民经济和社会发展计划执行情况与2012年国民经济和社会发展计划草案的报告》，在朝阳市2012年保障性安居工程、旧城区改建年度计划中包括吴家洼南村城中村改造项目。2010年6月8日，朝阳市国土资源局开发区分局出具了《关于实施开发区市级土地利用总体规划土地开发用途的说明》。2012年3月29日，龙某政府公示了《龙某吴家洼地块旧城区改建国有土地房屋征收补偿方案（草案）》。2012年4月16日，朝阳市发改委下发朝发改发[2012]210号文件《关于朝阳龙城万恒实业有限公司吴家洼南村城中村改造C地块王府花园项目申请报告核准的批复》。李德厚的父亲李秀林（已故）具有房屋所有权和国有土地使用权的房屋在此国有土地征收范围之内。2012年4月22日，龙某政府张贴了选择评估机构的公告，并于4月25日召开会议组织被征收户投票选定评估机构，该旧城区改造国有土地范围内共有被征收户284户，到会273人，其中216票选择了朝阳天朔房地产估价有限公司。2012年4月29日，在进行信访稳定风险评估终审后，龙某政府作出房屋征收决定并予以公示，同时亦公示了房屋征收补偿方案和初步房屋评估价格。2012年11月14日，朝阳银行龙城支行出具了征收补偿资金存款证明。2015年2月2日，龙某政府对本案诉争房屋附属物进行了入户调查登记并根据朝政办发[2008]39号文件进行了核价。2015年6月29日，经现场勘查，朝阳天朔房地产估价有限公司作出朝天朔房估字[2015]0122号对产权人李秀林的房屋估价报告，李德厚收到后在规定的期限内未对该评估报告提出复核评估。2015年3月至8月，龙某政府经与李德厚四次商谈未能达成补偿协议。2015年7月17日，龙某政府在房屋所有权人已故的情况下，对房屋居住人即李德厚作出了朝龙征字[2015]33号房屋征收补偿决定并予以公告和向其送达。李德厚不服，申请行政复议。2015年9月5日，朝阳市政府作出朝政行复字[2015]第127号行政复议决定，维持朝龙征字[2015]33号房屋征收补偿决定。李德厚仍不服，向法院提起行政诉讼。
一审法院认为，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）的相关规定，龙某政府具有作出本案具体行政行为的法定职权。依照《中华人民共和国行政复议法》的规定，朝阳市政府具有作出行政复议决定的法定职权。龙某政府作出的朝龙征字[2015]33号房屋征收补偿决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。龙某政府对李德厚作出房屋征收补偿决定主体正确，李德厚在收到评估报告后，未提出复核评估申请，其主张的涉案城中村改建项目不属公共利益的理由不成立，对其诉讼请求不予支持。龙某政府作出的房屋征收补偿决定及朝阳市政府作出的行政复议决定正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回李德厚的诉讼请求。案件受理费50元，由李德厚负担。
上诉人李德厚上诉称，1、龙某政府没有作出房屋征收补偿决定的职权。《征补条例》第四条、第八条、第二十六条规定的征收补偿主体是市、县人民政府，不包括市辖区人民政府。龙某政府作出征收补偿决定严重违反法定程序，依法应予撤销。2、被诉征收补偿决定对涉案房屋及地上附着物补偿不合理，补偿所依据的评估报告违反法定程序，严重漏项和错项，具体包括：将二楼主体房屋错评为超占面积房屋，对锅炉房及附属设施、仓库、耳房、化粪池、渗水井未予评估，一楼至二楼的楼梯踏步、水果菜窖、简易棚未予评估，上二楼的阳台通道错评为外挎雨达、扶手错评为外挎铁梯与铁架、且宽度错误，国有土地使用权、树木、其他部分附属物及设施未予评估。评估机构没有进行入户勘查，没有采用正常、文明的工作方式，在未事先通知的情况下，试图强行暴力入户而与被征收人发生矛盾，评估机构应对此后果承担主要责任。3、被诉征收补偿决定不具有公平性，违背程序正当、结果公开的原则。本案的征收是否属于公共利益需要值得商榷，龙某政府对同一位置的被征收人区别对待给予补偿款，明显不公平。综上，征收补偿决定严重损害李德厚的合法权益，复议决定和一审判决支持征收补偿决定错误，均应予以撤销。请求二审法院撤销一审判决，撤销复议决定和征收补偿决定，对涉案房屋及地上附着物重新评估，增加征收补偿款。
被上诉人龙某政府未向本院提交书面答辩意见，其在本院组织的询问程序中辩称，一审判决认定事实清楚，判决结果正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人朝阳市政府向本院提交书面答辩意见称，复议机关受理复议申请后，经书面审理并报分管市长批准作出复议决定，并于2015年9月14日向双方当事人送达，复议程序符合法律规定，并无不当。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明，一审法院认定事实正确，本院予以确认。
本院认为，本案的焦点问题是被诉征收补偿决定是否符合法律规定。《征补条例》第二十五条第一款、第二十六条第一款、第二款规定，房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。根据上述法律条款的规定，市、县级人民政府作出的征收补偿决定内容应当包括补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，征收补偿决定所涉及的各种补偿事项应当具体明确。本案中，龙某政府作出的被诉征收补偿决定主要内容为：（一）货币补偿方式，1、房屋价值按市场价格224800元；2、搬迁补偿费800元；3、临时安置补偿费（6个月）按照《国有土地上房屋征收补偿安置方案》规定为每月500元，共计3000元；4、依据朝阳市政府《关于印发朝阳市国有土地上房屋征收室内装饰装修、房屋附属物及地上附着物补偿标准的通知》，核定装饰、装修及附着物价值237,037.65元，上述四项合计补偿数额共计465,637.65元。（二）产权调换方式，如房屋所有权人选择房屋产权调换，按公布的《国有土地上房屋征收补偿方案》确定的安置地点和安置原则选择安置房屋，安置房屋价值与被征收房屋价值的差额及房屋所有权人应得的室内配套、装修、附属设施补偿费等按照《国有土地上房屋征收补偿方案》结算。回迁安置用房的临时安置费及超期补偿办法以该项目发布的征收补偿方案为准。
由于李德厚未对补偿方式作出选择，征收补偿决定针对涉案房屋及附属物分别按照货币补偿和产权调换两种方式作出征收补偿决定以供被征收人选择的处理方式正确。但该征收补偿决定的内容主要依据不足、不够具体明确，不符合前述法律条款的规定。主要体现为：1、货币补偿方式中第4项关于装饰、装修及附着物价值的核定缺乏具体明细、补偿标准及相应依据。李德厚和龙某政府均认可涉案国有土地上的实际建筑面积大于评估机构所评估的140.50平方米，龙某政府主张房屋中的二层面积是按照主房超占的标准予以补偿，即未按照有证房的标准进行补偿。《征补条例》第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定对违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。涉案房屋没有取得房屋所有权证，但土地登记申请书中载明用地面积339.7，其中建筑占地140.5，房屋间数4，房屋建筑面积93，楼房，主要房屋建筑时间1984年。而土地证存根则载明用地面积339.7，其中建筑面积140.5。因土地登记申请书中载明涉案房屋为楼房，房屋现状也确为二层楼房，故建筑占地面积与建筑面积不是同一概念。龙某政府在作出征收决定前未对涉案房屋进行调查、认定和处理，在涉案二层房屋究竟于何时建成、是否存在翻建及是否有审批手续等均未调查清楚的情况下，对二层楼房除140.5平米以外的其他面积均按超占面积予以补偿的依据不足，而且未载明具体超占面积及相应的补偿标准，同时征收补偿决定没有载明补偿款的支付期限。2、产权调换方式中仅仅笼统地表述为“按公布的《国有土地上房屋征收补偿方案》确定的安置地点和安置原则选择安置房屋，安置房屋价值与被征收房屋价值的差额及房屋所有权人应得的室内配套、装修、附属设施补偿费等按照《国有土地上房屋征收补偿方案》结算。回迁安置用房的临时安置费及超期补偿办法以该项目发布的征收补偿方案为准。”没有明确用于产权调换房屋的具体面积及套数、搬迁费、临时安置费、过渡期限等事项。产权调换的内容应当针对个案的具体情况予以明确，笼统地表述为“依照补偿方案为准”显然不符合法律规定。
关于李德厚提出的第一项上诉理由，《征补条例》第四条第一款、第二十六条第一款的规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。据此，国有土地上房屋征收补偿的主体是市、县级人民政府，而不是市、县人民政府。市、县级人民政府中包括市辖区人民政府，李德厚主张《征补条例》确定的征收补偿主体不包括市辖区人民政府是其对法规理解错误所致，其所主张的龙某政府不具有作出被诉征收补偿决定的法定职权的上诉理由没有法律依据，本院不予支持。
关于李德厚提出的第二项上诉理由，《国有土地上房屋征收评估办法》第十二条规定，房地产价格评估机构应当安排注册房地产估价师对被征收房屋进行实地查勘，调查被征收房屋状况，拍摄反映被征收房屋内外部状况的照片等影像资料，做好实地查勘记录，并妥善保管。被征收人应当协助注册房地产估价师对被征收房屋进行实地查勘，提供或者协助搜集被征收房屋价值评估所必需的情况和资料。房屋征收部门、被征收人和注册房地产估价师应当在实地查勘记录上签字或者盖章确认。被征收人拒绝在实地查勘记录上签字或者盖章的，应当由房屋征收部门、注册房地产估价师和无利害关系的第三人见证，有关情况应当在评估报告中说明。本案中，评估报告在特殊说明部分载明“该房地产评估价格为拥有完全产权房屋的主体价格，不含装饰装修及附属设施价值。”可见，委托评估的范围仅为140.50平方米房屋的主体价格，并不包括装饰装修及其他附属设施的价格，这一点可通过货币补偿方式中第4项内容予以印证，即对于装饰、装修及附着物是依据《关于印发朝阳市国有土地上房屋征收室内装饰装修、房屋附属物及地上附着物补偿标准的通知》确定的补偿数额，并不在委托评估的范围之内，故李德厚主张评估报告严重漏项和错项没有事实根据。该评估报告使用的限制条件中载明“本次评估现场勘查记录，由于被征收人拒不配合，未能进行入户勘查、签字。龙某房屋征收局王秀峰，本所注册房地产估价师许昕、估价人员王鑫磊，无利害关系第三方朝阳市公证处公证员李某、龙某龙泉街道办事处王志新，在评估现场勘查记录上签字。”故评估机构虽未进行入户勘查，但并不违反前述法律规范中规定的评估程序。李德厚虽然主张评估机构在未事先通知的情况下，试图强行暴力入户而与其发生矛盾，但并未提供任何有效证据予以证明，其主张评估机构应对未入户勘查承担法律责任亦没有法律依据。
关于李德厚提出的第三项上诉理由，《征补条例》第三条规定，房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。本案中，龙某政府向一审法院提供的证据能够证明涉案地块的征收补偿履行了召开动员大会、协商选定房地产价格评估机构、公示初步评估价格、补偿资金专款专用、附属物调查登记及核价、补偿决定作出前多次搬迁谈话的正当程序，并不存在因违反法定程序而影响李德厚征收补偿合法权益的情形。李德厚主张本案的征收是否属于公共利益需要值得商榷，根据《征补条例》第八条的规定，是否基于公共利益的需要是作出征收决定的法定条件，而本案中李德厚起诉的是补偿决定而非征收决定，故征收决定并非本案审查客体。从补偿决定作出的前置条件这个角度来审查，龙某政府向一审法院提供的证据亦能够证明朝阳市2012年保障性安居工程、旧城区改建年度计划中包括吴家洼南村A区改造项目竹林华府、吴家洼南村C区改造项目王府花园，故李德厚主张涉案地块的征收不属于公共利益需要没有事实根据。关于李德厚提出的龙某政府对同一位置的被征收人区别对待给予补偿款的上诉主张，因其没有提供任何有效证据予以证明，本院不予支持。
综上所述，被诉房屋征收补偿决定认定事实不清、违反法定程序，依法应予撤销。被诉行政复议决定维持征收补偿决定错误，依法应予撤销。一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，裁判结果不当，依法亦应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条第（一）、（三）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款、第三款的规定，判决如下：
一、撤销朝阳市中级人民法院（2015）朝行初字第00134号行政判决；
二、撤销朝阳市人民政府作出的朝政行复字[2015]第127号行政复议决定；
三、撤销朝阳市龙城区人民政府作出的朝龙征字[2015]33号房屋征收补偿决定；
四、责令朝阳市龙城区人民政府重新作出房屋征收补偿决定。
一、二审案件受理费共计100元，由朝阳市龙城区人民政府和朝阳市人民政府共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 蕊
审 判 员 李 明
审 判 员 邢家新
二〇一八年五月二十一日
法官助理 倪弘毅
书 记 员 刘 冰