西安铁路运输中级法院
行 政 裁 定 书
（2017）陕71行终485号
上诉人（原审被告）西安市灞桥区民政局，住所地陕西省西安市灞桥区纺织城纺北路133号。
法定代表人郭军生，局长。
委托代理人孙涛，该单位工作人员。
委托代理人王静，西安市灞桥区纺织城法律服务所法律服务工作者。
被上诉人（原审原告）陈晓红，女，汉族。
委托代理人吴忠昱，男，汉族，系被上诉人之夫。
原审被告西安市民政局，住所地陕西省西安市经开区凤城八路109号。
法定代表人王碧辉，局长。
委托代理人辛晓莉，该单位工作人员。
委托代理人武晓鹏，该单位工作人员。
上诉人西安市灞桥区民政局（以下简称灞桥民政局）因与被上诉人陈晓红、原审被告西安市民政局（以下简称市民政局）民政其他行政行为一案，不服西安铁路运输法院（2017）陕7102行初548号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。
上诉人灞桥民政局上诉称，一、陈晓红申请伤残等级鉴定是否是民政部门不作为。被上诉人陈晓红2015年灞桥区人社局作出工伤后，即向民政部门申请伤残等级评定。上诉人在缺乏依据的情况下，于2016年2月将被上诉人的情况汇报市民政局，按有关规定进行评残，鉴定机构出具的残疾等级医学鉴定意见诊断为“无对应标准”。根据医学鉴定意见，上诉人只好将被上诉人的材料退还被上诉人。故不是上诉人不作为，而是鉴定机构认为没有对应标准。二、一审法院转移了本案的争议焦点。被上诉人能不能评残，有两个条件，一是被上诉人是否属于评残范围，二是被上诉人之伤够不够评残条件，但是一审法院只强调上诉人不作为，主观明确将被上诉人就纳入评残的范围之内。但按照民政部《伤残抚恤管理办法》评残人员适用范围的规定，其并不在适用范围之内。三、被上诉人之伤不够评残标准。被上诉人之伤，经专家组诊断，右距骨骨折、骰骨骨折，在陕人发（2016）157号文件规定的评残标准中无对应标准，故专家组无法对其评残。另外，被上诉人不在民政部《伤残抚恤管理办法》规定的评残人员范围内。据此，未对被上诉人进行评残并非上诉人的责任，原审认定上诉人不作为错误，故上诉请求：1、撤销西安铁路运输法院（2017）陕7102行初548号行政判决，改判驳回被上诉人陈晓红的诉讼请求；2、本案诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人陈晓红答辩称，一、被答辩人的上诉请求、事实和理由不能成立，二审法院应当驳回上诉。1、答辩人初次向被答辩人申请伤残等级鉴定，但被答辩人并未按照法律、法规、政府部门的规范性文件对上诉人的申请进行受理，因其行政不作为，已经西安铁路运输法院（2016）陕7102行初554号生效行政判决书予以确认。2、本案中答辩人一审请求的是撤销被答辩人于2016年12月9日作出的《告知单》，并责令被答辩人对答辩人的工伤伤残等级进行评定。故本案的争议焦点应是被答辩人于2016年12月9日作出的《告知单》是否应被撤销，被答辩人是否应该对答辩人的工伤伤残等级进行评定。3、被答辩人以答辩人工伤伤情不构成伤残为由不给答辩人进行工伤伤残等级评定的理由不能成立。答辩人的伤情是否构成伤残，并非是由被答辩人去审查，亦不属于本案的审理范围。4、《西安市国家机关事业单位工作人员伤残鉴定实施细则》（市人发﹝2008﹞63号文件）是合法有效的政府规范性现行文件，该文件对答辩人这类参公管理的国家机关事业单位工作人员的政策保护，被答辩人应当予以配合，执行该文件规定。二、一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，二审法院应当维持原判。综上所述，被答辩人的上诉请求、事实及理由不能成立，二审法院应当驳回上诉，维持原判。
原审被告市民政局庭审中述称，一、被上诉人依据的文件，从条文可以看出，关于劳动能力（人社部门称为劳动能力鉴定，民政部门称为伤残等级医学鉴定）的鉴定，当事人可以向民政部门提起申请，但是否予以评定伤残等级，要按照评残的相关政策得出结果，也就是说不是所有的工伤都能够通过民政部门评残。二、《伤残抚恤管理办法》第2条规定了适用对象，被上诉人不属于适用对象范围。
经审理查明，被上诉人陈晓红一审提交了陕西省人民政府颁发的陕西省行政执法证、西安市灞桥区人民政府颁发的工作证证据，其为西安市灞桥区城市管理综合行政执法局工作人员无异议。虽然陈晓红所在单位出具《情况说明》称其是在编公职工作人员，但西安市灞桥区人民政府颁发的工作证证据显示，被上诉人陈晓红的职务为技师，二审庭审中其本人亦称自己是工人身份。被上诉人陈晓红已于2016年11月退休。另，上诉人二审庭审中提交的从西安市灞桥区人力资源和社会保障局调取的《机关、事业单位工人技师聘任资格审批表》及《陕西省机关、事业单位技术工人等级岗位考核审批表》，该两份证据虽然因上诉人作为一审被告在一审举证期限内未向一审法院提交，二审庭审中其向本院提交，本院不予确认，但该两份证据间接说明被上诉人陈晓红工人身份的事实，故陈晓红是否属于参照公务员管理的身份不能确定。
另查明，2005年8月19日西安市灞桥区人民政府办公室作出灞政办发﹝2005﹞69号《关于印发〈西安市灞桥区城市管理综合行政执法机构职能配置内设机构和人员编制规定〉的通知》，《西安市灞桥区城市管理综合行政执法机构职能配置内设机构和人员编制规定》称，根据《西安市人民政府办公厅关于印发西安市城市管理综合行政执法试点工作实施方案的通知》（市政办发﹝2005﹞160号），西安市灞桥区城市管理综合行政执法局（挂区城市管理综合行政执法支队牌子）是相对集中行使行政处罚权的区政府工作部门。2016年12月6日，西安市灞桥区城市管理综合行政执法大队出具情况说明称，西安市灞桥区城市管理综合行政执法局现更名为：西安市灞桥区城市管理综合行政执法大队。
本院认为，民政部《伤残抚恤管理办法》第二条第一款第（三）项规定：“本办法适用对象为下列中国公民：……（三）因战因公负伤时为公务员以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的国家机关工作人员；……”第四条规定：“残疾等级评定包括新办评定残疾等级、补办评定残疾等级、调整残疾等级。新办评定残疾等级是指对第二条第一款第（一）项以外的人员认定因战因公残疾性质，评定残疾等级。……”民政部《〈伤残抚恤管理办法〉政策问答》，其中对“公务员以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的国家机关工作人员”按照《中华人民共和国公务员法》释义，公务员的范围主要是以下七类机关的工作人员：1、共产党机关的工作人员。2、人大机关的工作人员。3、行政机关的工作人员。4、政协机关的工作人员。5、审判机关的工作人员。6、检察机关的工作人员。7、民主党派机关的工作人员。此外，部分人民团体、群众团体工作人员参照《中华人民共和国公务员法》管理。2006年8月22日中组部、人事部《关于印发〈工会、共青团、妇联等人民团体、群众团体机关参照中华人民共和国公务员法管理的意见〉的通知》（组通字﹝2006﹞28号）批准了21个人民团体和群众团体的中央机关中除工勤人员以外的机关工作人员，列入参照《中华人民共和国公务员法》范围。《〈中华人民共和国公务员法〉实施方案》中的《公务员范围规定》第三条规定：“下列机关中除工勤人员以外的工作人员列入公务员范围：（一）中国共产党各级机关；（二）各级人民代表大会及常务委员会机关；（三）各级行政机关；（四）中国人民政治协商会议各级委员会机关；（五）各级审判机关；（六）各级检察机关；（七）各民主党派和工商联的各级机关。”《中华人民共和国公务员法》第一百零六条规定：“法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员，经批准参照本法进行管理。”本案中，被上诉人陈晓红所在单位西安市灞桥区城市管理综合行政执法局是集中行使行政处罚权的灞桥区政府工作部门，具有公共事务管理职能，该单位除工勤人员以外的工作人员，属于参照《中华人民共和国公务员法》管理的工作人员，如因战因公负伤，亦应当属于《伤残抚恤管理办法》的适用对象。而本案中被上诉人陈晓红在西安市灞桥区城市管理综合行政执法局的工作身份界定，一审虽然有西安市灞桥区城市管理综合行政执法局（现更名为西安市灞桥区城市管理综合行政执法大队）出具的《情况说明》证明陈晓红是其在编公职人员，参照公务员工资等待遇，但并无人事档案等直接证据证明陈晓红身份属于参照公务员法管理，且二审中上诉人提交的《机关、事业单位工人技师聘任资格审批表》、《陕西省机关、事业单位技术工人等级岗位考核审批表》，虽不能作为证据使用，但也间接说明了陈晓红工人身份的事实。基于此，因本案是以确定行政相对人的身份为前提，来判断行政机关是否应履行相应法定职责的案件，故陈晓红身份的界定是本案裁判的基础。而被上诉人陈晓红的身份是属于参照公务员法管理的机关、事业单位工作人员，还是属于工勤人员，现有有效证据不能充分说明。据此，为查清案件事实，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下：
一、撤销西安铁路运输法院（2017）陕7102行初548号行政判决；
二、发回西安铁路运输法院重审。
审判长 胡 雁
审判员 刘宇红
审判员 柴 苗
二〇一七年八月三十一日
书记员 陈思雨