浙江省湖州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙湖行初字第9号
原告：陆宝山。
委托代理人：徐利平。
被告：德清县人民政府。
法定代表人：胡国荣。
委托代理人：肖新方。
委托代理人：叶振伟。
原告陆宝山诉被告德清县人民政府规划行政强制一案，原告于2014年5月19日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于2014年5月22日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，被告在法定期限内向本院提交了答辩状及作出具体行政行为的证据和法律依据。本院依法组成合议庭，于2014年6月19日公开开庭审理了本案。原告陆宝山及其委托代理人徐利平，被告德清县人民政府的委托代理人肖新方、叶振伟到庭参加诉讼。后因本案案情复杂，本院于2014年8月7日向浙江省高级人民法院申请延长审限，经浙江省高级人民法院批准，本案延长审理期限至2014年11月19日。本案现已审理终结。
2013年9月24日，被告德清县人民政府设立的德清经济开发区管理委员会（以下简称德清开发区管委会）对原告陆宝山位于秋山集镇304省道南侧的建筑物进行了强制拆除。
被告德清县人民政府在法定期限内向本院提交了作出具体行政行为的证据：1、《中共德清县委、德清县人民政府关于进一步完善德清经济开发区管理体制的意见》（德委发（2007）35号）文件，证明德清开发区管委会按文件规定的行政区域范围、管理权限，代表德清县武康镇人民政府（以下简称武康镇政府）对原告违法建筑大型钢棚实施拆除，从而证明被告在本案中主体不适格的事实；2、德清县住房和城乡建设局出具的证明一份，证明原告位于秋山加油站对面（304省道南侧）一座大型钢棚未经过规划审批；3、德清县“三改一拆”专项行动领导小组办公室（以下简称德清“三改一拆”办）发给武康供电营业所的通知和该办发给德清县水务有限公司的通知各一份，证明原告的大型钢棚属于未取得规划许可的违法建筑及德清“三改一拆”办要求对违法建筑限期停电、停水的事实；4、《房屋拆迁补偿安置协议书》、《国有土地房屋拆迁产权调换协议》、《补充协议》各一份，证明原告位于秋山加油站对面（304省道南侧）的房屋及附属设施设备已被浙江省德清县交通投资集团有限公司（以下简称德清交投公司）拆迁安置的事实；5、德清交投公司于2012年9月12日和2013年8月9日发给原告的通知各一份，证明原告违反拆迁补偿协议，拒不拆除房屋的事实。被告在法定期限内向本院提供了作出具体行政行为的依据：1、《中华人民共和国行政强制法》；2、《浙江省人民政府关于在全省开展“三改一拆”三年行动的通知》（浙政发（2013）12号）；3、《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》（浙政办发（2013）69号）。
原告陆宝山诉称：原告系原秋山乡南仁村村民，2001年初原告从德清县人民法院通过拍卖程序取得位于秋山集镇09省道南侧原“德清县昌滕物资供销公司”的房产和土地（包括空地都支付了土地款和税金），并在此经营电焊等生意。2009年，德清交投公司建设德清大道东延段，提出将原告上述房屋拆迁，但没有合法的拆迁手续。2013年8月29日，德清“三改一拆”办登报公布称原告上述宗地部分建筑属违法建筑（违建类型：土地违法），定为德清“十大违建王”之一。2013年9月24日上午，德清开发区管委会在公安局和国土局参与配合下，将原告的经营用建筑物强制拆除。原告认为，强制拆除属行政强制法规定的行政强制执行行为，但德清开发区管委会事先没有作出拆除决定，该强制行为没有执行依据。另外，本案的建筑物并没有严重违反城乡规划法或土地管理法，不应当拆除。被告程序违法，德清开发区管委会等没有依照行政强制法规定的程序，依照法定的步骤操作，损害了原告的合法权益。由于德清开发区管委会系德清县人民政府设立，且没有法律规定授权，故列德清县人民政府为被告。本案诉讼之前经过行政复议，收到复议决定书时间为3月17日。原告请求法院判决：确认被告德清县人民政府设立的德清开发区管委会2013年9月24日组织和实施的强制拆除原告建筑物的行政行为违法。
原告陆宝山向本院提交了以下证据：1、原告居民身份证和《国有土地使用证》复印件各一份，证明原告基本身份情况及其涉案土地的国有土地使用权证；2、《德清新闻》2013年8月29日和9月25日的新闻报道，证明德清开发区管委会于2013年9月24日对原告位于德清大道秋山段的建筑物包括大型钢棚和五间平房实施了强制拆除的行政行为；3、强拆现场照片打印件六张，证明原告建筑物被德清开发区管委会组织实施强制拆除的事实；4、《行政复议决定书》及送达回证复印件各一份，证明本案诉讼之前经过行政复议，收到复议决定书时间为2014年3月17日；5、德清县人民法院（2000）德法执字第376号裁定书及拍卖成交确认书、收款凭证、土地估价报告、契证等一组，证明原告取得土地是经过德清县人民法院强制执行程序，通过拍卖取得，包括了建筑物及与建筑物之间的空地，空地也是交了契税的，土地估价报告中也有反映。
被告德清县人民政府辩称：一、被告在本案中的行政诉讼主体不适格。原告在行政起诉状中以“德清开发区管委会系德清县人民政府设立，且没有法律法规授权”为由将德清县人民政府列为本案被告。被告认为2013年9月24日，德清开发区管委会实施的拆除被告违法建筑大型钢棚的行政行为是代表武康镇政府行使的，不能因德清开发区管委会系报被告设立就简单地理解为其所有行为均代表被告。《中共德清县委、德清县人民政府关于进一步完善德清经济开发区管理体制的意见》明确提出：郭肇、狮山、兴山、龙山、秋山、秋北、王母山、龙胜8个行政村的党务、政务、社会事务统一由开发区党委和管委会管理，其中，对行政村的行政职能行使受武康镇政府的委托。其内设机构社会管理局负责辖区内行政村的政务和社会事务，以及征地、拆迁、安置、新农村建设等工作。根据该文件的规定，德清开发区管委会于2013年9月24日对原告位于秋山集镇304省道南侧的一座违法建筑大型钢棚实施拆除的行政行为显然是代表武康镇政府行使，而不是代表被告。因此，被告认为自己在本案中的诉讼主体不适格。二、原告位于秋山集镇304省道南侧的一座大型钢棚属于违法建筑，根据规定应当予以拆除。德清开发区管委会按照省委、省政府对“三改一拆”工作的部署，在行政管辖区域内对各类违法建筑以向有关职能部门签发《调查函》的形式进行了全面的调查摸底。2013年8月16日，德清开发区管委会收到德清县住房和城乡建设局对其调查函的证明，查实原告位于秋山集镇304省道南侧（秋山加油站对面）的一座大型钢棚未经过规划审批，且该座大型钢棚位于304省道（交通干线）的南侧，已严重违反相关法律法规，属于《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》规定的违法建筑范围，应当予以拆除。三、德清开发区管委会于2013年9月24日强制拆除原告位于秋山集镇304省道南侧的一座大型钢棚的行政行为具有执行依据且程序合法。1、《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》规定，城市、镇规划区内未取得相关规划许可证的违法建筑，拆除全部建筑。经查证，原告位于秋山集镇304省道南侧的大型钢棚未经规划许可，对照文件，必须拆除。2、德清开发区管委会在查实大型钢棚为违法建筑后，多次要求原告规定自行拆除。遭到拒绝后，德清“三改一拆”办通知供电、水务等相关部门对原告采取了相应措施，但原告依旧拒不自行拆除。由于该大型钢棚不仅是违法建筑，而且紧邻304省道南侧，在此等情况下，德清开发区管委会才依据《中华人民共和国行政强制法》第52条和《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》对立即代履行的有关规定，依法拆除了原告位于秋山集镇304省道南侧的大型钢棚。四、原告位于秋山集镇304省道南侧的五间平房系被德清交投公司在其已得到全部补偿并同意拆除的情况下依法拆除，属于民事范畴，与德清开发区管委会无关。2009年，德清交投公司因德清大道东延扩建改造，与原告进行多次协商，并于2010年7月14日和2012年9月7日分别与原告签订了《国有土地房屋拆迁产权调换协议》和《补充协议》。协议签订后，德清交投公司已按协议向原告支付了所有补偿款项，但原告在领取补偿款后并没有在二份协议规定的时间内腾空房屋交付德清交投公司予以拆除。2012年9月23日，德清交投公司向原告发出通知，要求其腾空已签约补偿的房屋及附属设施设备，但原告拒不履行。2013年8月9日，德清交投公司再次书面通知原告，要求其3日内自行腾空房屋交付拆除。之后，经多次上门做工作，原告最终同意德清交投公司拆除其位于秋山集镇304省道南侧的五间平房。德清交投公司于2013年9月24日在德清开发区管委会依法拆除原告的违法建筑大型钢棚的同时，对原告的五间平房依法进行了拆除。综上所述，被告认为其在本案中的行政诉讼主体不适格，同时原告位于秋山集镇304省道南侧的一座大型钢棚确属违法建筑，德清开发区管委会根据《中华人民共和国行政强制法》、《浙江省人民政府关于在全省开展“三改一拆”三年行动的通知》、《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》的有关规定，对原告的违法建筑进行拆除的行政行为并无不妥，请求法院在查明事实的基础上，依法驳回原告的诉讼请求。
本院依职权向德清县交通运输局副局长兼德清交投公司董事章正洪做了调查笔录一份，原告对其中德清交投公司没有参与强拆的陈述没有异议，被告认为章正洪不负责强拆对整件事情不清楚，德清开发区管委会拆的是钢棚，德清交投公司拆的是五间平房。对该案外人的陈述能与本案其他证据相印证部分本院予以认定。本院依职权向德清交投公司调取了领（付）款凭证二份和网上银行转账凭证一份，原、被告认为该证据与本案缺乏关联性，本院对德清交投公司已支付给原告拆迁补偿款2206327元的事实予以认定。
本院依职权向德清县规划局调取了德清县域总体规划（2006-2020）和德清中心城市总体规划图纸二张，原告认为没有必要调取该证据，审查是否在城市规划区内没有意义，被告认为规划应该看修编时间，近期还是远景，对图纸的真实性没有异议。本院认为，该证据能够证明涉案建筑物2013年时位于德清县中心城市规划区范围之内，予以采信。
经庭审质证，原告对被告提交的证据1认为该文件可以说明德清开发区管委会是被告设立的，德清开发区管委会的管辖范围跟本案没有关联性；对证据2的真实性没有异议，但认为一个证明不能说明原告建筑是违法建筑的事实；对证据3的真实性没有异议，但认为德清“三改一拆”办的做法是违法的；对证据4的真实性有异议，原告签的是7月15日的协议不是7月14日的；对证据5的关联性有异议。本院经审查，对被告提交的证据1的真实性予以确认，但对被告主张的其不是本案适格被告的证明对象不予确认；对证据2-5，认为能够证明被告主张的证明对象，均予以确认为有效证据。
被告对原告提交的证据1的真实性没有异议；对证据2，认为德清“三改一拆”办的认定与被告无关，大型钢棚确实是德清开发区管委会拆除的，但代表的是武康镇政府；对证据3没有异议；对证据4的真实性、关联性没有异议；对证据5，认为与拆除大型钢棚之间没有直接因果关系。本院经审查，认为原告提交的证据1-4能够证明原告主张的证明对象，予以确认为有效证据；证据5与本案缺乏关联性，不予确认为有效证据。
本院经审理查明，原告持有德清国用（2003）字第01400103号国有土地使用证，该地块位于德清县武康镇秋山集镇29、31、33号，使用权面积为989.59平方米，用途为商业服务业。2010年7月14日，原告与德清交投公司签订了《房屋拆迁补偿安置协议书》和《国有土地房屋拆迁产权调换协议》，协议包括一幢四层楼房和涉案大型钢棚、五间平房。此后原告在向德清交投公司交付了四层楼房后，拒绝交付涉案大型钢棚和五间平房。2012年9月7日，原告与德清交投公司又签订了《补偿协议》，约定原告于2012年9月22日前腾空房屋及其附属设备交给德清交投公司拆除，同日德清交投公司向原告支付了拆迁补偿款2206327元。2012年9月23日和2013年8月9日，德清交投公司先后两次向原告发出要求其腾空被拆迁房屋的通知。2013年8月16日，德清县住房和城乡建设局出具原告位于秋山加油站对面（304省道南侧）一座大型钢棚未经过规划审批的证明。此后，德清“三改一拆”办分别向武康供电营业所和德清县水务有限公司发出通知，要求对原告未取得相关规划许可证的建筑停止供电、供水服务。德清“三改一拆”办又于2013年8月29日在《德清新闻》报刊上发布公告，公布原告位于秋山加油站对面（304省道南侧）的548平方米建筑属于违法建筑，计划9月25日前拆除。2013年9月24日，德清开发区管委会对原告位于秋山集镇的一座大型钢棚和五间平房实施了强制拆除。
另查明，原告以被告设立的德清开发区管委会2013年9月24日组织实施强制拆除其建筑物的行为违法为由，于2013年11月26日向湖州市人民政府申请行政复议，湖州市人民政府于2014年3月12日作出湖政复决字（2013）40号行政复议决定书，维持了被告设立的德清开发区管委会于2013年9月24日组织对原告有关建筑设施的拆除行为。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价5%以上10%以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价10%以下的罚款。”第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”因此位于城市规划区内的未经过规划审批的建筑物应由县级以上人民政府城乡规划主管部门处理，对该类建筑物的强制拆除可以由县级以上人民政府责成有关部门实施。本案中，大型钢棚属于德清县城市规划区内未经过规划审批的建筑物，应先由被告的城乡规划主管部门予以处理，对该建筑物实施强制拆除可以由被告责成有关部门实施，由被告的派出机构德清开发区管委会直接拆除该建筑物违反了法定程序。本案拆除未经过规划审批建筑物的行政行为属于行政强制，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十七条第一款规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”因此行政机关作出行政决定后，在实施强制执行前，应当以书面形式催告当事人履行义务，听取当事人的意见，当事人无正当理由逾期不履行义务的，才可以作出书面强制执行决定。本案德清开发区管委会在实施对原告建筑物强制拆除行为过程中，既没有历经催告、听取意见程序，也没有作出书面强制执行决定，显然违反了法定程序。
涉案的五间平房已由德清交投资公司同原告签订拆迁补偿安置协议，根据2001年11月1日起施行的《城市房屋拆迁管理条例》第十五条：“拆迁补偿安置协议订立后，被拆迁人或者房屋承租人在搬迁期限内拒绝搬迁的，拆迁人可以依法向仲裁委员会申请仲裁，也可以依法向人民法院起诉。诉讼期间，拆迁人可以依法申请人民法院先予执行”的规定，拆迁补偿安置协议是民事合同，履行协议过程中产生的纠纷应通过民事途径解决。作为行政机关的被告不是拆迁补偿安置协议的一方当事人，由其派出机构德清开发区管委会实施对五间平房的强制拆除行为显然超越了其法定职权。
关于被告提出的其不是本案适格主体的答辩意见。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”，德清开发区管委会是被告的派出机构，其设立机关是被告，而不是武康镇人民政府，故而原告将德清县人民政府列为被告并无不当。被告的该项答辩意见缺乏法律依据，本院不予支持
综上，被告实施强制拆除大型钢棚的行为违反了法定程序，实施强制拆除五间平房的行为超越了法定职权，故应确认被告于2013年9月24日实施的强制拆除原告建筑物的具体行政行为违法。据此，依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决如下：
确认被告德清县人民政府于2013年9月24日对原告陆宝山位于秋山集镇304省道南侧的建筑物实施强制拆除的具体行政行为违法。
案件受理费人民币50元，由被告德清县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。［在递交上诉状之日起七日内，预缴上诉案件受理费50元，款汇浙江省高级人民法院，户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；开户银行：农业银行杭州市西湖支行；帐号：19000101040006575401001；单位编码：515001）
审 判 长 汤政强
审 判 员 何育红
代理审判员 管福生
二〇一四年十一月三日
书 记 员 凌烈妮