河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）豫行终2034号
上诉人（一审原告）僧松山，男，1951年3月24日生，汉族，住郑州市高新技术开发区。
委托代理人杨会永，河南郑大律师事务所律师。
委托代理人轩慎山，河南郑大律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）郑州高新技术产业开发区管理委员会。
法定代表人王新亭，主任。
委托代理人周金波，该单位双桥办事处工作人员。
委托代理人张庆合，河南千业律师事务所律师。
僧松山因诉郑州高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）不履行法定职责一案，不服郑州市中级人民法院（2017）豫01行初970号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。上诉人僧松山委托代理人杨会永、轩慎山，被上诉人高新区管委会委托代理人周金波、张庆合到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
僧松山一审诉称，高新区管委会于2012年成立双桥办事处郭村合村并城项目指挥部（以下简称指挥部）开展郭村合村并城工作。2012年12月12日，中共双桥办事处郭村支部委员会与郑州高新区双桥办事处郭村村民委员会（以下简称郭村村委会）联合公布了《关于郭村合村并城改造安置方案（第4号）》。该安置方案拆迁安置办法规定：“1.在本村长期居住，按照郭村村规民约享受村民待遇、履行村民义务并报办事处备案的人员（被拆迁人的家庭有下列情形的成员，经组、村、办三级确认，也可列入安置对象：（1）原有常住农业户口的现役军人；（2）原有常住农业户口的在读大中院校学生；（3）原有常住农业户口，正在劳教或复议的人员。）按每人70㎡安置房和20㎡商业用房予以安置。后双桥办事处郭村合村并城项目指挥部又承诺每人增加20㎡住宅，并与之签订了相关协议。2.独生子女家庭享受多一人份安置。……5.本方案户口截止时间为2012年12月12日。”2013年1月2日郭村村委会、指挥部与僧松山签订了《郭村拆迁补偿安置协议书》。鉴于郭村人口发展的实际情况，2013年，郭村村委会代表指挥部与部分村民又签订了补充协议书，约定村民子女如在回迁期间结婚和合法生育子女或合法生育子女入户，给予安置房。目前僧松山家中新增2人：僧悦宁，女。2014年9月13日出生；僧启涵，男，2016年11月5日出生。系僧松山之子僧伟伟回迁期间内生育的入户子女，与僧松山系祖父与孙子女关系。郭村村委会是《郭村拆迁补偿安置协议书》的主体，代表高新区管委会完成安拆迁安置工作，其与僧松山签订的《协议书》，理应得到履行，僧松山家庭应分别按照上述补偿安置协议享受补偿安置待遇。目前新村建设将近完成，马上进入分房阶段，但郭村村委会和指挥部一直没有实际履行补充协议的表示。僧松山也曾向高新区管委会进行信访，但高新区管委会未给予明确答复。僧松山系郭村村民，郭村属于高新区管委会的辖区。高新区管委会是郭村合村并城工作的主体，对郭村合村并城的拆迁补偿安置负总责，具有处理僧松山提出申请事项的法定职责。高新区管委会未依法针对僧松山提出的履行法定职责申请作出处理决定，已构成不履行法定职责。僧松山于2017年8月25日向高新区管委会提出履行法定职责申请，但高新区管委会逾期未履行法定职责，已构成不履行法定职责或者未尽到给付义务，损害了僧松山的合法权益。一审请求：依法判令高新区管委会对僧松山提出的申请事项，履行作出处理决定的法定职责，即：由高新区管委会确认郭村村委会与僧松山签订的协议书，属于郭村村委会、指挥部与申请人签订的《郭村拆迁补偿安置协议书》的补充协议；并按照《郭村拆迁补偿安置协议书》的内容，向僧松山家庭每个新增人口分配安置房和商业用房。
郑州市中级人民法院一审查明，郑州高新区双桥办事处于2012年9月29日下发文件成立指挥部，僧松山于2013年1月2日与郭村村委会、指挥部签订《郭村拆迁补偿安置协议书》，其中第（二）项“安置办法”第1条约定：按照规定本户应安4人，独生子女0人，应安置房每人70㎡计280㎡；应安置商业房每人20㎡计80㎡，共应安置房360㎡。僧伟伟系僧松山次子，僧伟伟与郭村村委会于2013年4月23日签订《协议书》，该协议书第一条约定：经郭村村委会研究同意，僧伟伟（已婚），在回迁期间如生育，给予分配安置房。僧伟伟于2014年9月13日生育一女即僧悦宁，2015年10月27日登记入户；2016年11月5日生育一子即僧启涵，2016年11月8日登记入户。僧松山与其他郭村村民一并于2017年8月25日向高新区管委会邮寄申请书，请求高新区管委会依法履行法定职责，确认2013年4、5月份郭村村委会与僧松山同村村民签订的协议书，属于郭村村委会、指挥部与僧松山同村村民签订的《郭村拆迁补偿安置协议书》的补充协议；并按照协议书的内容享受同等待遇，向每个新增人口分配安置房和商业用房。高新区管委会于2015年10月26日进行了回复，回复内容为：一、高新区管委会对僧松山所提出的申请事项并不负有法定职责。二、建议僧松山通过适当途径解决此问题。僧松山认为高新区管委会逾期没有履行法定职责，故诉至法院。
一审认为：一、关于高新区管委会提出僧松山不具有程序上请求权的问题。僧松山于2017年8月25日向高新区管委会邮寄申请书，请求高新区管委会依法履行法定职责，高新区管委会于2015年10月26日进行了回复。僧松山认为高新区管委会未按申请履行法定义务遂提起的起诉，符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的原告主体资格。高新区管委会的该项答辩意见不能成立，一审不予采纳。二、关于高新区管委会就僧松山所提出的申请是否具有依法作出处理决定的法定职责的问题。首先，僧松山与郭村村委会、指挥部签订了《郭村拆迁补偿安置协议书》，在该协议书中对安置人数进行了约定。后僧松山又与郭村村委会签订了《协议书》，该《协议书》中约定郭村村委会为僧松山新增人口给予安置房。《郑州市人民政府关于合村并城工作的指导意见》中虽然规定了高新区管委会对合村并城的拆迁补偿安置负总责，但僧松山与郭村村委会所签订的《协议书》上并没有加盖指挥部的印章，僧松山也没有证据证明高新区管委会就新增人口安置问题对郭村村委会进行了相应授权,高新区管委会对此也不予认可。其次，高新区管委会在收到僧松山的申请后，认为其没有相应的法定职责，在法定期间内进行了回复并送达了僧松山。综上，本案并不存在高新区管委会不履行法定职责的情形，僧松山起诉要求高新区管委会依法履行作出处理决定的法定职责的诉讼请求，没有足够的证据支持，应予驳回。此外，鉴于本案纠纷涉及合村并城工作中村民补偿安置等问题，关系到村民重大经济利益，虽高新区管委会没有依照僧松山申请履行相应法定职责的义务，但高新区管委会作为合村并城工作的主体，可在其行政职权范围内积极协调，依法行政。一审判决：驳回僧松山的诉讼请求。一审案件受理费50元，由僧松山承担。
僧松山不服一审判决，向本院上诉主要称：一、一审事实认定不清。首先，根据高新区村委会公章管理规定及实际情况，村委会公章由各办事处保管及监督使用，本案协议书上已加盖了村委会公章，意味着办事处已同意盖章行为，实际认可协议内容。其次，本村拆迁补偿安置方案应保持一致，作为同村村民应享有同等安置待遇，否则违背平等法律基本原则。二、一审法律适用错误。以新增人口安置协议书上无办事处指挥部的印章为由认定被上诉人无根据上诉人申请作出处理决定的法定职责，属于适用法律错误，被上诉人负有进一步调查的职责。请求撤销一审判决，改判支持上诉人一审诉讼请求。
高新区管委会答辩称，一审认定事实清楚、适用法律正确。涉案拆迁改造项目中不存在区别对待情况，上诉人所诉拆迁安置补偿行为合法，答辩人不存在不履行法定职责情形。上诉人在本案中也并不具有请求权。请求驳回上诉，维持原判。
二审查明事实与一审查明事实一致。
本院认为，《关于郭村合村并城改造安置方案（第4号）》是对郭村全体特定村民发出的，从民法上应当视为要约，而所有签订协议、同意拆迁安置或以其他方式认可该方案的，从法律上应当认定为承诺，因此，该方案应当作为安置补偿协议的的一部分或前提而存在，至少对于同意拆迁安置的村民来说，具有合同法上的约束力。对于上述安置方案，高新区管委会予以认可，而其作为涉案区域合村并城改造的责任主体，也只能在其所签协议或安置补偿方案约定的范围内承担责任。涉案的安置方案对于新增村民的安置补偿规定了明确的时间界限，即以2012年12月12日户口迁入的时间为最后日期，本案一审原告所要求的新增人口村民待遇，明显不符合上述时间规定，也因而不能由高新区管委会承担安置补偿责任。至于当地村委会违反上述安置方案与部分村民签订协议，以及指挥部违反上述安置方案与部分村民签订补偿协议的问题，均属于对公共资产的处分是否构成滥用职权及是否有效的问题，可通过其他途径解决，不构成支持本案一审原告诉讼请求及判令高新区管委会承担安置补偿责任的法律理由。另外，一审原告主张新增人口的权利，应当以新增加公民的名义进行，但考虑到解决争议的需要，本院不再仅以起诉资格的理由驳回起诉。原一审判决适用法律正确，可予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人僧松山承担。
本判决为终审判决。
审判长 王 松
审判员 马传贤
审判员 马 磊
二〇一八年八月十三日
书记员 玄晟颐