新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）新23行再1号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）昌吉金牛科技畜牧有限公司，住所地：新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州昌吉市老龙河。
法定代表人：康建军，该公司总经理。
委托诉讼代理人：马立，北京华泰（乌鲁木齐）律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）新疆昌吉国家农业科技园区管理委员会，住所地：新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州昌吉市乌伊东路333号。
法定代表人：王文有，该管理委员会主任。
委托诉讼代理人：杜晓东，男，该园区招商局局长。
委托诉讼代理人：高金龙，新疆立业律师事务所律师。
被申请人（一、二审第三人）昌吉回族自治州国土资源局新疆昌吉国家农业科技园区分局。住所地：新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州昌吉市乌伊东路***号。
法定代表人：谢强，该局副局长。
委托诉讼代理人：徐哲，男，该局土地利用科科长。
再审申请人新疆昌吉金牛科技畜牧有限公司因与被申请人新疆昌吉国家农业科技园区管理委员会、昌吉回族自治州国土资源局新疆昌吉国家农业科技园区分局行政合同一案，不服新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州中级人民法院作出的（2016）新23行终66号行政判决，向新疆维吾尔自�区高级人民法院申请再审。新疆维吾尔自治区高级人民法院于2017年10月20日作出（2017）新行申192号行政裁定书，指令本院再审。本院依法另行组成合议庭，开庭审理了本案。再审申请人昌吉金牛科技畜牧有限公司（以下简称“金牛公司”）的法定代表人康建军及其委托诉讼代理人马立、被申请人新疆昌吉国家农业科技园区管理委员会（以下简称“园区管委会”）的委托诉讼代理人杜晓东、高金龙、被申请人昌吉回族自治州国土资源局新疆昌吉国家农业科技园区分局（以下简称“国土局园区分局”）委托诉讼代理人徐哲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
金牛公司再审称：撤销昌吉市人民法院（2016）新2301行初28号行政判决和昌吉州中级人民法院（2016）新23行终66号行政判决书，依法改判支持再审申请人在一审的诉讼请求，即：1、园区管委会履行协议书的第二条第3项、第4项义务，立即支付再审申请人配套项目补助180万元；2、园区管委会履行协议书第二条第1项义务，向再审申请人提供老龙河区300亩养殖业用地，国土局园区分局给再审申请人办理300亩土地使用权证书；3、本案的诉讼费用由被申请人承担。事实和理由：、原审对诉讼时效的起算点认定错误，依据《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第五条的规定，申请人要求支付支付180万的配套项目补助金、提供剩余300亩土地及办理相关权属证书的诉求没有过两年诉讼时效。2、原审以托牛所的项目变更，被申请人的行政目的无法实现，认为申请人要求履行行政协议的诉求已经丧失履行基础，不符合法律规定。
园区管委会、国土局园区分局辩称：再审申请人的理由都不能成立，原审对案件的基本事实认定正确。1、2009年再审申请人与申请人签订的招商引资协议书，2014年1月，再审申请人以该项目无法继续实施，向我方提出项目变更为多胎羊的养殖项目，此后就解除终止了该协议。经园区决定同意再审申请人的要求，并提供了土地。从2014年1月到2016年4月起诉，再审申请人主张权利确实超过了诉讼时效。2、关于项目托牛所项目无法实施要变更，原托牛所项目全部终止，再履行该协议没有意义。针对托牛所的协议不能适用到多胎羊项目，申请人未上报修建新项目报告，该项目还在停顿状态。所以再审申请人要求再审，高院认为本案符合提起再审的条件，我方认为是错误的，原审判决正确，事实清楚。请求法院驳回再审申请人的诉求，维持原判。
金牛公司向一审法院起诉请求：1、园区管委会履行协议书的第二条第3项、第4项义务，立即支付金牛公司配套项目补助180万元；2、园区管委会履行协议书第二条第1项义务，向金牛公司提供老龙河区300亩养殖业用地，国土局园区分局给金牛公司办理300亩土地使用权证书；3、本案的诉讼费用由园区管委会、国土局园区分局承担。
一审法院认定事实：被告为发挥园区引领示范作用，从源头解决牛奶安全及奶农增收问题，对奶牛托养进行推广和示范，于2009年10月22日与原告经平等协商，签订托牛所养殖项目协议。该项目总投资2530万元，建设一个两千头规模的现代化奶牛托养场。建设期限：2009年度完成第一期工程结束，投资500万元。进行基础设施和职工宿舍、8栋牛舍的建设。二期工程2010年5月动工，2010年11月竣工，投资1530万元，新建牛舍15栋，办公大楼、培训楼，专家大院，2011年投资500万元，建设沼气项目。原被告在协议中对双方的责任和义务予以约定，其中甲方(本案被告)的主要义务内容为:“甲方负责在老龙河区向乙方(本案原告)提供一块500亩养殖业用地（具体位置坐标以国土资源部门划定为准），用于乙方托牛所养殖项目建设。”协议第二条第3项“甲方向乙方配套项目补助180万元，用于乙方托牛所养殖项目的水、电、路基础设施建设”。协议第二条第4项“项目开工后，甲方向乙方支付50﹪的项目基础设施补助资金，项目全部建成验收投产后支付剩余的50﹪的项目基础设施补助资金。”协议第三条第1项乙方(本案原告)的主要义务内容为:“乙方按规划，到国土资源部门办理在老龙河示范区提供�500亩土地的用地手续。”协议第三条第3项“乙方的开发建设应依国家法律、法规和规定办理有关手续。服从园区管理。”协议第三条第6项“乙方取得土地使用权后，未按协议规定建设的，或连续两年不投资建设的，甲方有权收回土地使用权，乙方向甲方支付土地出让金5﹪的违约金。”原被告签订托牛所养殖项目协议前，被告产业发展局已于2009年9月4日对原告在示范园区投资建设托牛所养殖项目的立项申请予以批复。2009年10月27日，被告批复托牛所养殖项目修建性详细性规划方案。2010年3月5日，国土资源部门对项目用地申请予以批复（用地面积33.1449公顷）。原告持相关批复于2009年12月25日办理建设用地规划许可证。2010年5月，原告就托牛所养殖项目进行建设。2013年6月，原告委托评估公司对养殖项目用�（未进行土地登记）及地上附着物进行市场价格评估。2014年6月18日，原告办理建设工程规划许可证，后办理建筑工程施工许可证。2014年12月，被告向原告核发建设工程竣工规划认可书，认定原告一期建设基本完工，绿化建设未实施完工其余均与审批规划相符。另查明：2014年1月17日，原告向第三人申请办理416.67畜牧养殖用地手续，被告负责人批示“按现有用地实际面积办理用地手续。”2014年1月23日,原告以托牛所项目无法实施为由向被告上报养殖项目变更申请，申请将养殖项目变更为多胎多羔繁育工厂养殖示范项目，被告同意项目变更，并要求按程序办理土地。2014年1月28日，原告与第三人签订《设施农用地土地使用权出让合同》，被告取得出让土地200亩，并办理土地使用权证书。托牛所养殖项目二期工程在未实施。
一审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释第十一条行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。从本案被告与原告签订的托牛所养殖项目协议内容，可反映出被告具有行政管理目标目的，加之被告允诺对项目予以资金补助，上述内容均与被告享有行政职权为基础，故双方之间的协议应属行政协议。本案被告认为双方签订协议属于民事合同的辩解意见不予采信。该解释第十二条公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行�诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年，法律另有规定的除外。本案原、被告于2009年10月22日签订托牛所养殖项目协议，双方在履行协议过程中，原告认为被告未按照约定履行协议，原告应在上述法律规定的诉讼时效期间行使其诉讼权利。原告于2016年4月提起诉讼后，未提交关于诉讼时效是否中止、中断的事由和证据，原告的起诉已超过诉讼时效，对其主张不予支持。遂判决驳回原告昌吉金牛科技畜牧有限公司的诉讼请求。
金牛公司不服一审判决，上诉请求：撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。
二审法院认定事实：二审查明的事实与一审查明的事实一致。二审法院认为，行政机关为�现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。本案园区管委会作为行政机关，与金牛公司签订协议，该协议的目的是充分发挥园区引领示范作用，从源头上解决牛奶安全及奶农增收的问题，对奶牛托养这种新型的合作养殖模式和经营方式进行推广和示范。协议具有明确的行政管理目的，而且在协议甲方责任和义务中约定了园区管委会所负的义务，双方形成了行政法上的权利义务关系，故双方签订的协议属于行政协议，合法有效。根据双方协议约定托牛所项目基础设施建设于2010年11月底竣工，但至2014年1月，上诉人承诺的一期工程未完工，而且上诉人于2014年1月23日，以托牛所项目无法实施为由向被上诉人上报养殖项目变更申请，被上诉人亦同意项目变更，并按程序为上�人办理了200亩土地用地手续。因上诉人无法实施托牛所项目，被上诉人的行政目的已不能实现，故上诉人要求被上诉人履行基于实现行政目的而承诺的补助资金及办理500亩用地手续的请求，已丧失了请求履行协议的基础，其请求不能成立。另外，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。本案上诉人请求被上诉人履行协议约定的办理土地使用权证及给付配套项目补助180万元即属于该条所规定请求范围，诉讼时效应当参照民事诉讼时效的规定。上诉人在托牛所项目已变更二年后主张该项目配套资金及项目用地，其起诉已过诉讼时效。综上，上诉人的上诉理由不能成立。二审法院判决：驳回上诉，维持原判。
再审期间，金牛公司提交房地产估价报告（新疆嘉诚房地产评估测绘有限责任公司于2013年6月20日出具）的一份，拟证实：我方为托牛所的基础设施建设投入的资金900余万元。
经质证，二被申请人对该报告的真实性无异议，但不认可与本案的关联性，其认为该评估报告无证明力，在该报告第三页“建筑年代”一项，厂房为2012年，办公砖木结构厂房为2010年，这些建设都是在托牛所项目中一期建设完成期限后完成的，砖木结构的办公室不是我们托牛所项目中的工程内容。协议书中的一期工程没有砖木结构办公用房的约定。
鉴于二被申请人对上述证据的真实性无异议，本院对上述证据的真实性予以确认。
园区管委会提交以下证据：
1、新疆昌吉国家农业科技园区财政局出具的“财政专项资金管理办法”，拟证实：托牛所项目配套补助资金必须专款专用。
经质证，金牛公司对上述证据的真实性无异议，但认为与本案无关联性。国土局园区分局对上述证据的真实性无异议。
鉴于金牛公司、国土局园区分局对上述证据的真实性无异议，本院对上述证据的真实性予以确认。
2、新疆昌吉国家农业科技园区发展局出具的“项目审批制办理流程、项目备案制办理流程”，拟证实：托牛所项目变更必须要履行“项目备案”程序。
经质证，金牛公司对上述证据的真实性无异议，但认为与本案无关联性。国土局园区分局对上述证据的真实性无异议。
鉴于金牛公司、国土局园区分局对上述证据的真实性无异议，本院对上述证据的真实性予以确认。
为查清案件事实，本院向园区管委会所作询问笔录一份，主要内容：双方签订的《协议》中约定的托牛所项目涉及的配套项目补助180万元属于园区的财政专项资金，必须专款专用，园区管委会有责任保护国家的财政资金不流失。金牛公司向园区管委会申请变更养殖项目，虽园区管会副主任万国斌在该申请书上签署了同意变更项目的意见，但金牛公司并未就变更项目提交变更项目建议书或可行性研究报告，截止目前仍未收到金牛公司提交的上述材料，也无项目变更的备案文件，更无立项申请。金牛公司以托牛所项止申请核发建设工程施工规划认可书，国土资源局园区分局也是根据金牛公司提交的托牛所项目立项批复办理了国有土地使用权证。金牛公司虽申请变更项目，但未办理项止变更备案的手续。由于牛是大牲畜、羊是小牲畜，用地面积是不同的，按照国家节约用的原则，园区向金牛公司提供了200亩土地，项目变更后不会再给金牛公司提供更多的土地，如果金牛公司来园区管委会办理项目变更的备案手续，园区管委会与金牛公司会就项目变更另行签订补充协议。
经质证，金牛公司对询问笔录的真实性无异议，对部分内容有异议，其认为与昌吉园区管委会签订协议时，对于立项后配套补助资金拨付条件或审批手续、项目变更备案程序未向其告知。国土局园区分局对上述证据的真实性无异议。
鉴于金牛公司、国土局园区分局对上述证据的真实性无异议，本院对上述证据的真实性予以确认。
本院经审理查明的事实与原一审、二审判决认定的事实一致，本院予以确认。
另查明，新疆昌吉国家农业科技园区制定的“财政专项资金管理办法”内容如下：第一条为加强和规范财政专项资金（以下简称专项资金）的管理，提高专项资金管理的使用效益，确保专款专用，根据《中华人民共和国预算法》及财政法规，结合园区实际，特制定本办法。第二条专项资金的范围。专项资金是指除公用经费外，由本级财政预算安排，上级财政部门和有关部门拨入的具有指定用途的各项资金。第三条专项资金管理权限。按照一级政府一级财政的原则，园区�项资金由园区财政局管理。第四条专项资金管理的原则。专项资金实行资金跟随项目走，专款专用、专户核算。第五条专项资金的拨付程序和办法。项目单位根据下达的专项资金预算、用款计划、项目实施进度，向园区管委会提出拨款申请，园区相关部门审核并经园区管委会审批同意后由财政局依照制度拨付专项资金。财政专项资金按当年实际拨付额度列入本年财政支出。项目单位要建立健全财务管理制度和会计核算制度，严格遵循项目资金专项专用、转账核算、专人管理的原则，加强项目成本核算和资金管理。第六条专项资金监督管理1、园区相关部门要积极参与项目的调查、论证，熟悉项目情况，检查财务支出，并提供跟踪监督报告。工程项目完工时，要及时参与项目单位组织的竣工验收，提出验收意见。2、项目资金必须实行专户核算，必须与单位的经费分开，核报工程发票时，要严格按照工程项目报告、施工合同、招投标书及相关工程验收资料经单位领导审签后进行支出。第七条专项资金违规处罚。专项资金必须按规定用途使用，对违规使用专款资金，按相关规定予以处罚，情节严重的，移交司法机关处理。第八条上级部门对专项资金有专项管理办法的，严格按照上级部门的文件执行。
新疆昌吉国家农业科技园区制定的项目备案制办理流程如下：“一般项目”提交备案申请--现场处理--征求各部门意见--领导审定--
出备案文件。“重大项目”提交备案申请--现场处理--组织专家评审--征求各部门意见--领导审定--出备案文件。
本院认为，本案争议焦点：一、金牛公司诉请是否超过诉讼时效；二、双方�托牛所养殖项目签订的协议是否变更，是否应继续履行。
关于争议焦点一，《最高人民法院关于<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。”《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条规定：“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年，法律另有规定的除外。”本案中，园区管委会与金牛公司经平等协商，2009年10月22日签订托牛所养殖项目《协议书》（以下简称“协议”），金牛公司于2012年完成了第一期工程的建设（基础设施、职工宿舍、8栋牛舍），2014年12月24日，园区�划建设环保局为金牛公司的托牛所建设项目核发“建设工程竣工规划认可书”，金牛公司以园区管委会未按协议履行为由，于2016年4月7日向新疆维吾尔自治区昌吉市人民法院起诉，园区管委会最后依据协议履行义务之日即2014年12月24日起至金牛公司起诉之日止计算，未并超过上述法律规定的诉讼时效，因此一审、二审判决认定金牛公司的起诉已超过诉讼时效是错误的，本院予以纠正。金牛公司认为“其诉请未过诉讼时效”的再审理由符合法律规定，本院予以采纳。
关于争议焦点二，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定，认为行政机关不依法履行，未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议，属于人民法院行�案件受案范围。《最高人民法院关于<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条第一款规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议。本案中，双方签订的托牛所养殖项目协议，系政府为鼓励招商引资作出的具有奖励性质的协议，属于上述规定中的行政协议。经查明，双方签订协议后，金牛公司开始实施第一期工程的建设，经其申请，园区规划建设环保局于2009年12月25日就托牛所建设项目向金牛公司颁发“建设用地规划许可证”。2014年1月23日，金牛公司以托牛所项目无法实施为由向园区管委会申请变更养殖项目，将托牛所养殖项目变更为多胎�羔繁育工厂养殖示范项目，园区管委会同意项目变更，并要求按程序办理用地手续。2014年12月24日，园区规划建设环保局为金牛公司的托牛所建设项目核发“建设工程竣工规划认可书”。再审期间，金牛公司认可其就协议约定的托牛所养殖项目与国土局园区分局签订200亩“设施农用地土地使用权出让合同”、办理国有土地使用权证均是以托牛所建设项目申报，办理相关手续。园区管委会陈述协议约定的配套项目补助180万元属于园区的财政专项资金，必须专款专用，项目变更需要办理项目备案的相关手续，并提交新疆昌吉国家农业科技园区制定的“财政专项资金管理办法”及“项目备案制办理流程”。从上述事实看，首先，金牛公司第一期工程的建设完成后，申请�发的上述“建设工程竣工规划认可书”、签订“设施农用地土地使用权出让合同”、办理国有土地使用权证的相关手续均是以协议约定的托牛所养殖项目进行的，可见园区对于项目颁发、核发相关证照均是依照相关制度或规定进行办理，不具有随意性。金牛公司以托牛所项目无法继续实施为由申请变更养殖项目，后经园区管委会审批同意，但金牛公司并未提交项目变更后具体情况的材料或手续，无法确认金牛公司对项目变更后的履行情况。其次，协议第三条第2项、第3项约定：“乙方（金牛公司）按照甲方（园区管委会）审批的项目建设内容、投资规模、以及建设期限在甲方提供的老龙河区养殖用地上新建托牛所。”、“乙方（金牛公司）的开发建设应依国家法律、法规和规定办理有关手续，服从园区管理。”金牛公司申请由托牛所养殖项目变更为多胎多羔繁育工厂养殖项目，由于养殖的牲畜种类发生变化，不同种类的牲畜对养殖圈舍面积、用地面积、配套补助资金数额等是否进行相应调整，双方未就此签订补充协议。同时，按照园区“财政专项资金管理办法”的规定，金牛公司主张的配套项目补助资金属于专项资金，必须跟随项目走、专款专用、专户核算，金牛公司根据下达的专项资金预算、用款计划、项目实施进度，要向园区管委会提出拨款申请，园区相关部门审核并经园区管委会审批同意后由财政局依照制度拨付专项资金。由于金牛公司在一审、二审、再审期间均未提交向园区管委会就多胎多羔繁育工厂养殖项目审批的项目建设内容、投资规模以及申请拨付配套项目补助资金的证据，理应�担举证不能的不利后果；因此金牛公司要求园区管委会继续履行协议，立即支付金牛公司配套项目补助180万元，向金牛公司提供老龙河区300亩养殖业用地，国土局园区分局给金牛公司办理300亩土地使用权证书的再审请求与合同约定不符，本院不予支持。
综上所述，金牛公司的再审请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十六条规定，判决如下：
维持本院（2016）新23行终66号行政判决。
一审案件受理费50元，二审案件受理费50元；以上共计100元由昌吉金牛科技畜牧有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 赵 檑
审 判 员 于 勇
审 判 员 帕提扎提
二〇一八年七月十二日
法官助理 杨 敏
书 记 员 杨 东 哲