新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）新01行终94号
上诉人（原审原告）：淄博山冶工业装备有限公司。住所地：山东省淄博市张店区。
法定代表人：刘近军，淄博山冶工业装备有限公司总经理。
委托代理人：刘利，男，1980年2月8日出生，汉族，淄博山冶工业装备有限公司员工，住山东省滕州市。
委托代理人：魏光强，山东大地人律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：乌鲁木齐市安全生产监督管理局。住所地：乌鲁木齐市天山区。
法定代表人：葛广峰，乌鲁木齐市安全生产监督管理局局长。
委托代理人：周子棋，女，1976年2月7日出生，汉族，乌鲁木齐市安全生产监督管理局法规处干部，住乌鲁木齐市红旗路。
委托代理人：李鸿军，新疆鼎信旭业律师事务所律师。
上诉人淄博山冶工业装备有限公司（下称淄博山冶公司）因与被上诉人乌鲁木齐市安全生产监督管理局（下称乌市安监局）安全生产监督行政处罚一案，不服乌鲁木齐市水磨沟区人民法院（2016）新0105行初188号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年4月28日公开开庭审理了本案。上诉人淄博山冶公司委托代理人刘利、魏光强、被上诉人乌市安监局委托代理人周子棋、李鸿军到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，一、2013年4月3日，淄博山冶公司与宝钢集团新疆八一钢铁有限公司（下称新疆八钢）以中标结果为依据，签订了《购销合同》一份，合同约定由淄博山冶公司为其提供AGD管道一套。此后淄博山冶公司将AGD管的外套管锻造、焊接工序交由山东通裕重工股份有限公司（下称山东通裕公司）生产，并与山东通裕公司签订《工业品买卖合同》。淄博山冶公司生产了内衬管及附属件，并运到山东通裕公司组织完成了翼板的焊接、组装工序，未按技术协议要求对翼板进行加工处理。2015年8月27日12时27分许，新疆八钢炼铁分公司第一炼铁分厂欧冶炉DRI翻板检修过程中发生爆炸事故，造成2人死亡，直接经济损失350万元。经事故调查组进行调查，作出事故调查报告，认定事故发生的直接原因：AGD管因翼板焊接质量问题，形成裂纹，在载荷作用下导致AGD管断裂，大量冷却水瞬间进入高温炉内，水遇高温迅速汽化膨胀爆炸。间接原因：1.淄博山冶公司中标后将AGD管的外套管锻造在未告知新疆八钢的情况下委托山东通裕公司生产;淄博山冶公司生产了内衬管及附属件运到山东通裕公司组织完成了翼板的焊接、组装工序，未按技术协议要求对翼板进行加工处理。2.新疆八钢派其第一炼铁分厂副厂长李涛去淄博山冶公司参加AGD管验收工作，实际在山东通裕公司对AGD管进行打压试验，违反技术协议，未按照《A检大纲》、技术协议和买方图纸的技术要求进行验收。二、乌市安监局于2016年4月15日针对上述事故予以立案，于2016年4月20日作出行政处罚告知书、听证告知书，并送达淄博山冶公司。根据淄博山冶公司申请，于2016年5月13日组织听证。2016年6月21日乌市安监局对淄博山冶公司作出（乌）安监管罚（2016）事故-1号《行政处罚决定书》，决定对山冶公司罚款49万元。淄博山冶公司不服，诉至原审法院。三、2007年6月20日，乌市安监局经乌鲁木齐市人民政府授权对较大生产安全事故组织事故调查组进行调查；必要时也可对一般生产安全事故组织事故调查组进行调查。
原审法院认为，一、乌市安监局依据《中华人民共和国安全生产法》的授权，负责本行政区域内的生产安全监督管理工作，对违反生产安全规定的行为进行处罚。《中华人民共和国招标投标法》第四十八条第一款规定中标人应当按照合同约定履行义务，完成中标项目。中标人不得向他人转让中标项目，也不得将中标项目肢解后分别向他人转让。本案，淄博山冶公司在中标后，与山东通裕公司签订《工业品买卖合同》，将中标项目AGD管的外套管锻造、焊接工序交由山东通裕公司生产的事实，违反了上述招标投标法的规定。根据事故报告认定，涉诉事故的直接原因：AGD管因翼板焊接质量问题，形成裂纹，在载荷作用下导致AGD管断裂，大量冷却水瞬间进入高温炉内，水遇高温迅速汽化膨胀爆炸。据此，可以认定淄博山冶公司是对涉诉事故负有责任的生产经营单位，乌市安监局认定事实清楚。二、《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条规定“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款；（二）发生较大事故的，处五十万元以上一百万元以下的罚款；（三）发生重大事故的，处一百万元以上五百万元以下的罚款；（四）发生特别重大事故的，处五百万元以上一千万元以下的罚款；情节特别严重的，处一千万元以上二千万元以下的罚款。”《生产安全事故调查报告和处理条例》第三条第一款第（四）项规定“一般事故，是指3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故”。涉诉事故造成2人死亡，直接经济损失350余万元，属一般事故，乌市安监局依照《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项的规定，对淄博山冶公司处以49万元罚款，适用法律正确。三、乌市安监局行政处罚过程中，依法对淄博山冶公司告知了权利义务，并经淄博山冶公司申请，对案件进行了听证。处罚决定作出后，依法送达了处罚决定书，告知其有提起行政复议或行政诉讼的权利。乌市安监局的行政行为程序符合法律规定。综上，乌市安监局对淄博山冶公司作出的行政处罚决定，事实清楚、证据确凿、法律适用正确、符合法定程序，对淄博山冶公司要求撤销该处罚决定的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回淄博山冶工业装备有限公司要求撤销乌鲁木齐市安全生产监督管理局作出的（乌）安监管罚（2016）事故-1号《行政处罚决定书》的诉讼请求。
上诉人淄博山冶公司不服原审判决，向本院提起上诉称，一、一审判决认定事实错误。（一）一审对乌市安监局提交的证据没有进行司法审查和认定，乌市安监局实施行政处罚的证据乌鲁木齐市人民政府《关于宝钢集团新疆八一钢铁有限公司“8.27”爆炸事故调查报告的批复》(乌政函[2016]13号)（下称《批复》）及其附件《事故调查报告》认定事实错误,程序严重违法,不能作为证据使用。1、《批复》本身系需要人民法院进行司法审查的行政行为,不具有证据特性。2、事故调查组的成立违反了《生产安全事故报告和调查处理条例》的相关规定。3、《批复》来源于乌市安监局的请示,且该《批复》早已由乌市安监局事先拟好，而不是由事故调查组提交的《事故调查报告》的批复，其来源、内容、形式和程序都违反相关规定。针对《事故调查报告》：第一，事实认定错误，对AGD管道的载荷受力缺乏科学、严谨而具体的计算及其结果；第二，逻辑混乱，事故发生单位为十家，但分别在“8.27”事故中负有的责任却没有查清；第三，内容残缺不全，违反《安全生产法》第八十四条的规定；第四，形式要件不完整，缺少相关证据材料和调查组成员签名。4、《批复》为上诉人设定了实质性义务，但在事故调查的整个过程中，却没有通知上诉人到达现场，也从未向上诉人送达，更未依法及时向社会公布事故调查报告，严重剥夺了上诉人的“参入权”、“知情权”。5、《批复》及其附件《事故调查报告》的形成时限违反《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条、第二十九条等规定。6、乌市安监局未提供所委托的两家鉴定机构的资质文件，也未提供检验、检测人员的资格证明文件，且新疆维吾尔自治区产品质量监督检验研究院提交的检验报告无检验结论、无检验报告专用章，新疆新正检测技术有限责任公司提交的检测报告中也没有加盖检验检测专用章，但在其检测报告的“注意事项”中明确载明“报告无检验检测印章无效”。《技术分析报告》中无任何载荷受力核算结果。技术专家组成员中居然有应该回避的事故发生单位新疆八钢的人员。7、没有任何有效证据排除设计方面是否存在缺陷。8、“8.27”爆炸事故的根本原因应是AGD管道超载荷受力而引起断裂。管道“上部炉料高约12.5m,其周围炉料温度在850℃左右,在运行中会受到炉料的压力”,根据《机械设计手册》(第五版，闻邦椿主编,机械工业出版社2010版)，按其最大抗拉强度590MPa计算,则作用在管道上的总的载荷最大应为1496.248吨,远远小于12.5m高的炉料(约4000吨)的荷压。9、上诉人所供AGD管道质量合格，完全符合合同约定及新疆八钢的技术要求。上诉人全面履行了《购销合同》约定的义务。按照设计图纸和技术协议要求，各项指标均完全合格。且新疆八钢委派其第一冶炼分厂副厂长李涛到山东通裕公司实地进行了验收，产品质量合格;产品发送到新疆八钢后,其又按照合同第八条的约定全面验收合格后，办理了入库手续，并办理了货款结算。10、上诉人与山东通裕公司之间是工业品买卖合同关系，上诉人不存在违反《招标投标法》第四十八条第一款的行为。上诉人与新疆八钢之间进行了多次沟通，新疆八钢亦对此是明知的，且委派专人到山东通裕公司进行了实地查看和现场验收。(二)被诉处罚决定程序违法。1、乌市安监局不具有对上诉人实施该行政处罚的法定职权。2、调查程序违法。第一，乌市安监局未立案先调查；第二，立案后没有做任何调查，没有对事故调查组取得的材料进行核实即直接复印作为认定上诉人违法的证据进行处罚。也未由立案审批人即其法定代表人指定调查人员。3、审查程序违法。乌市安监局未提供其负责人集体讨论决定的相关证据。4、听证程序违法。第一，乌市安监局对于上诉人提出的事实、理由和证据未作复核。第二，乌市安监局举行听证的时限违反了《安全生产违法行为行政处罚办法》第三十五条规定。第三，听证会上，乌市安监局调查人员只提供了《批复》的复印件，对《技术分析报告》、《检验报告》、《检测报告》以及《询问笔录》等其他证据均未举证，更谈不上让上诉人进行质证。第四，听证结束后，没有听证会报告书。5、处罚程序违法。乌市安监局于2016年4月15日立案，2016年6月21日作出行政处罚，违反《安全生产违法行为行政处罚办法》第三十二条“行政处罚案件应当自立案之日起30日内作出处罚决定”的规定。6、《行政处罚决定书》逻辑混乱、内容错误。既然上诉人的所谓“违法事实”违反了《招标投标法》第四十八条第一款规定，那么无论是职权管辖还是地域管辖乌市安监局均不适格，实施处罚的主体、处罚理由、处罚依据和处罚结果严重矛盾。二、一审判决适用法律错误。（一）一审判决认定被诉处罚决定实体合法,是对法律的理解错误。1、《行政处罚决定书》载明，上诉人有对“8.27”爆炸事故负有主要责任的违法事实，该事实违反了《招标投标法》第四十八条第一款的规定，所以按照《安全生产法》第一百零九条的规定进行处罚。即:A事实违反了B规定,所以应当按照C规定进行处罚。这里，A与B之间、B与C之间没有法律上的必然联系。2、根据《安全生产法》第二条、第九条的规定,安全生产监督管理部门只对本行政区域内的安全生产工作实施监督管理。3、《安全生产法》中的“事故发生单位对事故发生负有责任”是指事故发生单位没有履行安全生产管理职责，从而导致安全事故发生的情形。本案中，系新疆八钢没有实现安全生产，“安全生产责任制不落实”，因此“8.27”爆炸事故的责任主体和处罚对象应当是新疆八钢,而非上诉人。上诉人在新疆八钢“8.27”爆炸事故中不存在任何安全生产违法行为，上诉人不是事故的责任主体单位。4、《招标投标法》明确规定了违反该法实施行政处罚的机关、处罚内容和处罚标准。可见，按照《安全生产法》第二条、第九条,《行政处罚法》第二十条以及《新疆维吾尔自治区生产安全事故报告和调查处理实施办法》第二十七条的规定，乌市安监局均不具有实施该行政处罚的法定职权。(二)一审判决认定被诉处罚决定程序合法，是对法律的理解错误。国家法律法规对行政机关进行调查、审查、听证、处罚等做出了明确的程序性规定。本案中，乌市安监局有责任查明事实真相，但却不调查、不审查，对事故调查组的材料不进行核实，根本不能查清事实真相。综上，原审判决错误。请求二审法院撤销原判，依法改判支持上诉人的全部诉讼请求。
被上诉人乌市安监局答辩称，依据《安全生产法》“县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法,对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理”的规定，被上诉人作为安全生产监督管理部门，依法享有行政执法权。一、上诉人对事故调查报告的内容有异议，但该报告不属于被上诉人行政处罚的审查范围。《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十二条规定:“事故调查组的组成应当遵循精简、效能的原则。根据事故的具体情况，事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加。”涉案事故调查报告是由乌鲁木齐市人民政府依法组成的事故联合调查组作出的，法律法规赋予联合调查组对事故调查的职权，赋予其对事故原因及事故性质定性的职权。被上诉人依据《事故调查报告》作出的行政处罚决定符合法律规定。在联合调查组调查过程中，调查组专业人员作出《宝钢集团新疆八一钢铁有限公司COREⅩ炉AGD管断裂事故机关分析报告》以及对断裂的AGD管道委托专业检测技术公司进行检测，得出以下技术性结论：AGD钢管断裂的主要原因是翼板焊接质量问题，形成裂纹，在载荷作用下导致钢管断裂。经事故调查组调查后得出事故发生的直接原因：AGD管因翼板焊接质量问题，形成裂纹，在载荷作用下导致AGD管断裂，大量冷却水瞬间进入高温炉内，水遇高温迅速汽化膨胀爆炸。间接原因有:上诉人中标后将AGD管的外套管及附属件焊接工序在未告知新疆八钢的情况下委托山东通裕公司生产，山东通裕公司未按技术协议要求对翼板进行加工处理。故上诉人违反《招标投标法》第四十八条第一款“中标人应当按照合同约定履行义务,完成中标项目。中标人不得向他人转让中标项目,也不得将中标项目肢解后分别向他人转让”的规定，对事故负主要责任。并且该条第三款也规定:“中标人应当就分包项目向招标人负责，接受分包的人就分包项目承担连带责任”。因此上诉人因违反《招标投标法》禁止性规定，并且导致翼板焊接存在质量问题，造成事故，对事故负有主要责任。被上诉人依照《事故调查报告》的处理意见,且根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一项规定，作出对上诉人49万元的行政处罚，符合法律规定。法律法规没有规定应当将《事故调查报告》向上诉人送达，在本案行政处罚中，仅是针对上诉人的事故责任作出的行政处罚。上诉人提出的是否对其他责任主体进行处罚、即使产品有质量问题也完全可以通过验收、监理等环节堵住危险等理由亦均不能成立。同时，是否对其他责任主体进行处罚，不属于本案审查范围，也不能成为上诉人用来推脱、逃避其应承担法律责任的理由。二、被诉行政处罚决定，事实清楚，适用法律正确。2015年8月27日12时27分许，新疆八钢炼铁分公司第一炼铁分厂欧冶炉DRI翻板检修过程中发生爆炸事故，造成2人死亡，直接经济损失350万元。依据《中华人民共和国安全生产法》第八十三条、《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款、第三十二条第二款等规定，涉案事故发生后，经乌鲁木齐市人民政府批准，由乌鲁木齐市经济技术开发区(头屯河区)、乌鲁木齐市安监局、乌鲁木齐市质监局、乌鲁木齐市监察局、乌鲁木齐市总工会、乌鲁木齐市公安消防支队、钢城公安分局等相关单位负责人组成事故调查组，并邀请乌鲁木齐市检察院、乌鲁木齐市经济技术开发区(头屯河区)检察院相关人员依法对该事故展开了调查，形成了《宝钢集团新疆八一钢铁有限公司“8.27”爆炸事故调查报告》，并上报乌鲁木齐市人民政府，乌鲁木齐市人民政府对该报告作出《批复》，认定上诉人对事故负有主要责任。被上诉人依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条规定对上诉人行政处罚49万元,符合法律规定。在事故调查组调查过程中，分别对上诉人负责人以及山东通裕公司负责人进行调查，并未剥夺上诉人的“知情权”和“参入权”。三、被诉行政处罚决定程序合法。首先，依照法律规定形成的《事故调查报告》以及乌鲁木齐市人民政府作出的该《事故调查报告》的批复，符合法律规定，上诉人依法应遵照执行，上诉人没有对该《事故调查报告》及《批复》提出任何异议的权利。法律也没有赋予被上诉人对该《事故调查报告》及《批复》进行审查的权利。被上诉人作出的《行政处罚告知书》与立案时间的间隔没有法律规定。其次，被上诉人充分保障了上诉人听证、复议等各项权利。上诉人认为被上诉人违反《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条第一款之规定，没有事实基础。第三，因上诉人违反《招标投标法》禁止性规定,并且导致翼板焊接存在质量问题,造成安全事故,对事故负有主要责任。《事故调查报告》作出的结论未违反法律规定,上诉人依法应承担相应法律责任。被上诉人作出的《行政处罚决定书》并无不当。4、《事故调查报告》系严格按照《生产安全事故报告和调查处理条例》的相应法律规定形成，针对此《事故调查报告》，被上诉人仅有执行权,没有异议权，更无审查权。且政府的《批复》及《事故调查报告》与本案不是同一法律关系,不能作为本案审理及审查范围。调查组专业人员作出事故技术分析报告以及对断裂的AGD管道委托专业检测技术公司进行检测,已经对事故原因作出技术性结论，故上诉人上诉称“没有任何有效证件排除设计方面是否存在缺陷、新疆八钢8.27爆炸事故的根本原因是AGD管管道超载荷受力而引起断裂”的上诉理由没有事实基础。综上，原审判决正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
经审理查明，本院对原审法院认定事实予以确认。
另查明，乌市安监局依据淄博山冶公司的申请，于2016年5月13日对本案进行听证，从听证笔录反映，乌市安监局在听证中仅向淄博山冶公司出示了乌鲁木齐市人民政府《批复》的复印件，未出示其他证据。
以上事实有安全生产行政执法立案审批表、关于成立宝钢集团新疆八一钢铁有限公司“8.27”火灾事故处理领导小组请示、关于授权市安监局对较大生产安全事故进行调查的批复、技术鉴定委托书、关于对宝钢集团新疆八一钢铁有限公司“8.27”爆炸事故调查报告审核的请示、关于对宝钢集团新疆八一钢铁有限公司“8.27”爆炸事故调查报告的批复、宝钢集团新疆八一钢铁有限公司“8.27”爆炸事故调查报告、宝钢集团新疆八一钢铁有限公司COREX炉AGD管断裂事故技术分析报告、检测报告、询问笔录、行政处罚告知书、听证告知书、行政处罚听证申请书、听证会通知书、行政处罚听证公告及调整听证会主持人的函、听证笔录、行政执法文书送达回执、购销合同、工业品买卖合同、产品合格证、检验报告、产品质量证明书、分析报告、磁粉探伤检验报告、超声波探伤检验报告、试压报告、机械性能试验报告、淄博山冶圆管锻后热处理时间过程及一、二审法庭审理笔录等证据为证。
本院认为，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。程序公正是实现实体公正的重要手段和保障。一、《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款第（六）项规定：“举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证。”国家安全生产监督管理总局《安全生产违法行为行政处罚办法》第三十八条规定：当事人在听证中有权对案件调查人员提出的证据质证并提出新的证据。第三十九条第一款规定：听证程序中，应由案件调查人员提出当事人的违法事实、出示证据，说明拟作出的行政处罚的内容及法律依据；当事人或者其委托代理人对案件的事实、证据、适用的法律等进行陈述和申辩，提交新的证据材料。本案中，被诉行政处罚决定载明的认定淄博山冶公司违法事实的证据有乌鲁木齐市人民政府作出的《批复》、主要负责人及相关人员笔录。在诉讼中，乌市安监局向原审法院提交了关于成立宝钢集团新疆八一钢铁有限公司“8.27”火灾事故处理领导小组请示、关于授权市安监局对较大生产安全事故进行调查的批复、技术鉴定委托书、关于对宝钢集团新疆八一钢铁有限公司“8.27”爆炸事故调查报告审核的请示、关于对宝钢集团新疆八一钢铁有限公司“8.27”爆炸事故调查报告的批复、宝钢集团新疆八一钢铁有限公司“8.27”爆炸事故调查报告、宝钢集团新疆八一钢铁有限公司COREX炉AGD管断裂事故技术分析报告、检测报告、询问笔录等认定淄博山冶公司存在违法事实的证据。但从乌市安监局提交的其于2016年5月13日制作的听证笔录看，乌市安监局在听证时仅向淄博山冶公司出示了乌鲁木齐市人民政府作出的《批复》复印件，而对据以认定淄博山冶公司存在违法事实的其他证据并未出示。乌市安监局的上述行为，实际上系剥夺了淄博山冶公司的质证权及陈述、申辩权，违反前述法律规定，亦与程序正当基本原则相悖。二、《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”国家安全生产监督管理总局《安全生产违法行为行政处罚办法》第二十九条第三款规定：对严重安全生产违法行为给予5万元以上罚款等行政处罚的，应当由安全监管监察部门的负责人集体讨论决定。以上法律、法规关于负责人集体讨论决定的程序设计，体现了对较大数额罚款等较重行政处罚的慎重性。本案中，乌市安监局对淄博山冶公司作出处以49万元罚款的行政处罚决定，但其未提交经过负责人集体讨论决定的证据，亦属违反法定程序。
综上，乌市安监局作出的（乌）安监管罚（2016）事故-1号《行政处罚决定书》，违反法定程序，应予撤销。上诉人淄博山冶公司关于该部分的上诉理由成立，其上诉请求本院予以支持。原审判决认定事实不清，适用法律、法规有误，本院予以纠正。依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款、第四十二条第一款第（六）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项、参照《安全生产违法行为行政处罚办法》第二十九条第三款、第三十八条第（二）项、第三十九条第一款第（二）项、第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销乌鲁木齐市水磨沟区人民法院（2016）新0105行初188号行政判决；
二、撤销乌鲁木齐市安全生产监督管理局（乌）安监管罚（2016）事故-1号《行政处罚决定书》。
本案一、二审案件受理费各50元（淄博山冶工业装备有限公司均已预交），均由乌鲁木齐市安全生产监督管理局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘瑞东
审 判 员 王海亮
代理审判员 徐 峰
二〇一六年六月十二日
书 记 员 高靖琳