江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）宁行终字第17号
上诉人（原审原告）南京市六合区神舟电脑培训中心，住所地在南京市六合区竹镇镇东后街*号。
法定代表人袁海龙，南京市六合区神舟电脑培训中心负责人。
被上诉人（原审被告）南京市六合区人力资源和社会保障局，住所地在南京市六合区雄州街道延安北路82号。
法定代表人严汉平，南京市六合区人力资源和社会保障局局长。
上诉人南京市六合区神舟电脑培训中心（以下简称神舟电脑培训中心）因诉被上诉人南京市六合区人力资源和社会保障局（以下简称六合区人社局）要求确认限期整改、停止招生通知违法及行政赔偿一案，不服南京市六合区人民法院（2012）六行初字第39号行政判决，向本院提起上诉。本院于2013年1月24日受理后，依法组成合议庭，于2013年2月4日公开开庭审理了本案。上诉人神舟电脑培训中心的法定代表人袁海龙及其委托代理人，被上诉人六合区人社局的委托代理人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
六合区人社局于2012年6月12日对神舟电脑培训中心作出六人社字（2012）79号《关于南京市六合区神舟电脑培训中心的整改通知》（以下简称《整改通知》）。《整改通知》提出了五项整改内容。整改期限为六个月，且要求神舟电脑培训中心在整改期内停止招生。2012年8月21日，六合区人社局因《整改通知》的整改内容不全面，作出了六人社字（2012）120号《关于撤销原﹤整改通知﹥的通知》，撤销了《整改通知》。
原审经审理查明，2012年1月18日，南京市人力资源和社会保障局下发宁人社（2012）17号《关于开展2011年度全市民办职业培训学校年检及办学能力和诚信评估工作的通知》，要求开展2011年度全市民办职业学校办学能力和诚信评估工作。2012年2月18日，六合区委接群众举报，反映“竹镇镇袁海龙利用﹤民办学校许可证﹥从事非法经营。根据区委指示，六合区监察局对该举报进行调查后形成了六合区监察局《关于举报竹镇镇袁海龙利用﹤民办学校许可证﹥从事非法经营的调查报告》（以下简称《监察局调查报告》）。2012年3月22日，六合区监察局对六合区人社局作出《关于加强对竹镇镇神舟电脑培训中心监管的监察建议》（以下简称《监察局监察建议》），建议的主要内容是：1、立即对神舟电脑培训中心的许可行为和监管行为进行自查自纠，作出对神舟电脑培训中心的处理决定；2、对负有民办学校监管职能的业务科室人员进行教育，督促其严格按照相关法律、法规和规范性文件要求，加强对全区民办职业培训机构的许可和监管行为；3、结合本期年度检查，对全区民办职业培训机构的办学资质、教学行为、管理现状进行集中排查，对排查出的问题按相关法律法规作出分类处理。该取缔的坚决取缔，该规范的限期整改，尤其应杜绝以民办学校为名擅自从事营利性经营的行为再次发生。2012年2月26日，六合区人社局组织召开全区民办培训机构年审工作会议，神舟电脑培训中心法定代表人袁海龙参加会议，并接受年审任务。2012年3月7日，神舟电脑培训中心向六合区人社局提交了如下材料：1、年检报告、年检评估表、综合情况表、师资情况表；2、总结和自查报告；3、承诺书；4、房屋所有权证和土地证；5、办学许可证副本；6、培训人员登记表。2012年5月7日，神舟电脑培训中心又补充提交了该培训中心的财务审计报告。2012年5月15日，六合区人社局对神舟电脑培训中心进行现场调查。根据神舟电脑培训中心提交的材料及调查情况，最终认定神舟电脑培训中心在依法办学、人员条件、固定资产、办学场所、财务管理等方面与相关法律法规及政策不符、不具备办学条件。2012年6月12日，六合区人社局对神舟电脑培训中心作出了被诉《整改通知》，要求神舟电脑培训中心从以下五个方面进行整改：1、按照批准的培训工种开展培训；2、年培训人数达到200人以上，且培训期满后须组织培训结业学员参加人社部门组织的考核取证；3、有固定的办公、办学用房，理论课集中教学场所达300平方米以上；4、有满足教学要求，符合安全规范的实习操作场所；5、专职教师不少于教师总数的1／4，必须持有教师资格证书并取得相应的职业资格证书。整改期限为六个月，且要求其在整改期内停止招生。2012年8月21日，六合区人社局因《整改通知》整改内容不全面，作出了六人社字（2012）120号《关于撤销﹤整改通知﹥的通知》，撤销了《整改通知》。2012年11月3日，神舟电脑培训中心向法院提起行政诉讼，要求确认已被撤销的《整改通知》违法，并要求赔偿损失212740元，安置现有人员4人于六合区人社局的下属单位。
原审法院认为，六合区人社局依法享有对本辖区民办职业培训机构进行行政管理的法定职权。本案的争议焦点是六合区人社局已撤销的《整改通知》是否合法、神舟电脑培训中心主张六合区人社局赔偿其经济损失有无事实根据和法律依据。《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民办教育促进法》）于2003年9月1日实施，《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》（以下简称《民办教育促进法实施条例》）于2004年4月1日实施，《关于贯彻落实﹤民办教育促进法﹥做好民办职业培训工作的通知》（劳社部发（2004）10号）于2004年4月7日下发，该通知附件公布的《民办职业培训学校设置标准（试行）》与上述法律法规的相关规定基本一致。上述法律法规和规范性文件对民办培训机构的设置标准及办学条件均作了具体规定。神舟电脑培训中心于2004年8月26日经六合区人社局许可设立，每年都通过了年检，而在年检时均要求该培训中心整改而其却未按要求进行整改，故六合区人社局的设立许可行为以及该局每年通过年检的事实，并不能推定该培训中心的机构设置和办学条件符合法定标准。本案相关证据能够证明神舟电脑培训中心在依法办学、人员条件、固定资产、办学场所、财务管理等方面均不符合上述法律法规规定的条件。由于行政机关对民办职业培训机构的管理工作是循序渐进的，为了达到符合法律规定的办学条件，行政机关对民办职业培训机构设立、办学条件等要求也是逐年提升的。南京市人力资源和社会保障局宁人社（2012）17号文是依据上述法律法规作出的规范性文件，该通知对本市民办职业培训机构（包括神舟电脑培训中心）均具有约束力。2012年1月18日，六合区人社局在上级行政主管部门要求从严管理和六合区监察局监察建议下，对神舟电脑培训中心历年的年审情况进行核查，并进行现场调查。相关年审资料、现场调查笔录以及《监察局调查报告》等证据材料能够证实神舟电脑培训中心在依法办学、人员条件、固定资产、办学场所、财务管理等方面均不符合法定的办学条件和办学要求。据此，六合区人社局依据《民办教育促进法》、《民办教育促进法实施条例》、宁政发（2006）185号《南京市民办职业培训机构管理暂行办法》、宁人社（2012）17号文的相关规定，作出限期六个月整改的内容，具有事实根据和法律依据。但六合区人社局在《整改通知》中要求神舟电脑培训中心在整改期内停止招生，缺乏法律依据。而神舟电脑培训中心以其通过每年的年审及法律法规没有新的规定而主张《整改通知》中关于限期六个月整改的行为违法，缺乏事实根据和法律依据。神舟电脑培训中心主张被诉的具体行政行为程序违法，因被诉《整改通知》已被撤销，本案只应对其内容的合法性进行审查，而不涉及程序问题。神舟电脑培训中心主张由六合区人社局赔偿其经济损失212740元、安置人员4人，因其既未能提供有效证据证明其损失大小，也未能说明该损失是因六合区人社局被诉《整改通知》直接造成的，不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第三款、第五十六条第（四）项之规定，判决：一、确认六合区人社局六人社字（2012）79号《整改通知》关于限期六个月整改的内容合法；2、确认六合区人社局六人社字（2012）79号《整改通知》中关于整改期内停止招生的内容违法；3、驳回神舟电脑培训中心要求六合区人社局赔偿经济损失212740元、安置4人于六合区人社局下属单位的诉讼请求。案件受理费50元，由神舟电脑培训中心和六合区人社局各负担25元。
上诉人神舟电脑培训中心上诉称，依据《中华人民共和国行政处罚法》第八条的规定。被诉的《整改通知》限期整改6个月、停止招生的行为，属行政处罚行为，被上诉人作出停止招生、对民办学校许可证不予年审（变相吊销许可证），应认定为行政处罚行为，被上诉人在作出行政处罚前未尽告知责任，属程序违法，被上诉人的行为违反《行政处罚法》第三十条、第三十一条、第三十二条等程序性的规定，已构成违法行为，一审法院不予认定错误。适用作出限期整改、停止招生的行政处罚有明确规定和构成要件，被上诉人作出《整改通知》无法律依据。《整改通知》停止招生的内容违法，逼迫上诉人证照无法年检，本次年检2012年5月31日结束，造成证照过期，单位关闭，从2012年6月1日关闭至今。直接造成上诉人4名员工没有工作，家庭没有收入，7个月未能发放工资，按照南京市最低工资标准1320元，计36960元，这就是直接经济损失；开办投资损失16.3万元；已经支付全年房租损失3840元；已经支付光纤费4900元；人员工资11000元；退费3万元，合计212740元。综上，被诉《整改通知》违法，造成上诉人损失，请求判决确认《整改通知》违法作出限期整改6个月、停止招生的行政处罚行为违法；改判一审确认整改6个月的内容合法和不支持上诉人行政赔偿的请求；判令被上诉人赔偿上诉人的损失212740元，安置现有人员4人；被上诉人承担一、二审诉讼费用。
被上诉人六合区人社局答辩称，被上诉人依法享有在六合区民办职业培训机构进行行政管理的法定职责。被上诉人在对上诉人年检审核的过程中，发现上诉人的办学条件不符合《民办教育促进法》、《民办教育促进法实施条例》、《南京市民办职业培训机构管理暂行办法》等法律法规的规定，不具有办学条件，被上诉人责令上诉人限期整改6个月是正确的。被上诉人对一审法院认为停止招生没有法律依据并确认违法表示认可，但被上诉人作出停止招生的文件依据是宁人社（2012）17号文，也是对上诉人整改的切实需要，同时也是区监察部门的要求。被诉《整改通知》，被上诉人已经撤销，一审法院对该通知书内容的审查是正确的，并不涉及程序问题。依据被上诉人的调查笔录、上诉人提供的租赁协议及审计报告等材料可证实上诉人的所谓损失是不存在的，上诉人赔偿损失、安置4人的诉讼请求无事实和法律依据。一审认定事实清楚，适用法律正确，说理充分。请求驳回上诉人的上诉请求，维持原判决。
原审原告向原审法院提交的证据有：
1、南京市职业技能培训机构资格审批表；
2、（六）劳社证字20040002号《中华人民共和国社会力量办学许可证》；
3、职业培训机构年检和换发新证的通知；
4、年检报告书（2010年度）；
5、2010年度民办职业培训学校年检公示；
6、年检报告书（2011年度）；
7、2011年度民办职业培训学校年检公示；
8、《整改通知》；
9、六社民3201235050007号《中华人民共和国民办学校办学许可证》；
10、宁六民证字第060011号《民办非企业单位登记证书》；
11、2010年和2011年工作总结和自查报告；
12、2010年和2011年年检材料受理通知书；
13、2003年、2007年设备配置表、光纤费发票；
14、银行询证函；
15、租约；
16、网上年检申报表。
原审被告向原审法院提交的证据有：
1、神舟电脑培训中心资格审批材料及年审材料6份；
2、《监察局调查报告》、《监察局监察建议》；
3、六合区人社局受理年检、调查笔录及神舟电脑培训中心提交的年检材料。
原审被告向原审法院提交的证据有：《民办教育促进法》、《民办教育促进法实施条例》、宁政发（2006）185号《南京市民办职业培训机构管理暂行办法》、宁人社（2012）17号《关于开展2011年度全市民办职业培训学校年检及办学能力和诚信评估工作的通知》。
本院经审查，原审法院从证据的真实性、合法性、关联性三个方面对各方当事人提交证据予以审核，认证符合规定。对原审认定的事实，本院予以认可。
本院认为，根据《民办教育促进法》、《民办教育促进法实施条例》，被上诉人六合区人社局依法享有对本辖区民办职业培训机构进行行政管理的法定职权。被上诉人六合区人社局在收到六合区监察局监察建议后，对神舟电脑培训中心历年的年审情况进行核查并进行现场调查，发现神舟电脑培训中心在依法办学、人员条件、固定资产、办学场所等方面，不符合劳社部发（2004）10号《关于贯彻落实﹤民办教育促进法﹥做好民办职业培训工作的通知》的附件，即《民办职业培训学校设置标准（试行）》规定的民办职业培训机构的设立标准，依据《民办教育促进法》、《民办教育促进法实施条例》、宁政发（2006）185号文、宁人社（2012）17号文等法律、法规和规范性文件的规定，作出被诉的《整改通知》。根据《民办教育促进法》第六十二条、《民办教育促进法实施条例》第五十一条规定，管理混乱严重影响教育教学，产生恶劣社会影响，教学条件明显不能满足教学要求，教育教学质量低下，由审批机关或者其他有关机关责令限期改正。被上诉人作为民办教育的主管机关，针对上诉人不具备民办培训机构的办学条件，作出限期整改的措施，具有事实和法律依据。《整改通知》中要求神舟电脑培训中心在整改期内停止招生，缺乏法律依据，应予纠正。由于上诉人已自行撤销被诉的《整改通知》，该《整改通知》已无判决可撤销的内容，原审依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第三款、第五十七条第二款第（二）项的规定，确认整改期内停止招生违法，并无不当。
《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条规定，国家机关和国家机关工作人员违法行使行政职权，侵犯公民、法人和其他组织合法权益，造成损害的，受害人有取得赔偿的权利。被诉的《整改通知》中的限期整改合法，未侵害上诉人的合法权益，被上诉人依法不应当承担国家赔偿责任。被诉的《整改通知》中整改期限内停止招生虽存在违法情形，但上诉人主张的投资损失、房租损失、光纤费、人员工资等系开办培训中心时的投入及劳务费用，人员安置亦非国家赔偿的范围，上述损失均非整改期限内停止招生产生的损失，上诉人未能提供因整改期限内停止招生导致直接损失的证据，也不能证明整改期限内停止招生与其主张的损失间存在因果关系，故上诉人要求赔偿损失的主张无事实和法律依据，本院不予支持。上诉人认为限期整改导致其证照未予年审，且给其造成损失的主张，不能成立。
综上，上诉人的各项上诉理由及请求，均缺乏事实和法律依据，不能成立。原审认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第三款、第五十七条第二款第（二）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人神舟电脑培训中心负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨海波
审 判 员 陆俊騑
代理审判员 陈玉峰
二〇一三年二月二十八日
书 记 员 佘 莉