河南省济源中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）济中行终字第4号
上诉人（一审原告）乔战军，男，汉族，住济源市。
被上诉人（一审被告）济源市城乡规划管理局。住所：济源市黄河大道东段*号。
法定代表人姚安平，局长。
委托代理人葛鹏超，该局工作人员。
委托代理人欧胜宏，河南剑光律师事务所律师。
上诉人乔战军因与被上诉人济源市城乡规划管理局（以下简称市规划局）城市管理行政强制及行政赔偿一案，不服济源市人民法院（2014）济行初字第39号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人乔战军，被上诉人市规划局的委托代理人葛鹏超、欧胜宏到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被诉行政行为：市规划局2012年12月16日作出济规管暂扣字【2012】第000963号违法物品查封暂扣通知单。该通知单没有记载被查扣财产人是谁。该通知单载明的主要内容为：经查，你在济源市凯旋路呀哈哈店进行店外经营，上述行为违反了《河南省〈城市市容和环境卫生管理条例〉实施办法》第十六条之规定，根据《河南省城建监察规定》第十六条之规定，本机关决定查封暂扣下列物品，限你（你单位）7天内到城乡管理监察支队一大队接受处理；日期为12月16日，查封（暂扣）物品名称为快速充电站，类别为旧，计量单位为台，数量为壹，保存地点为城管支队，保管方式为专人，被查封暂扣人签名为拒签。
被告市规划局2012年12月19日作出【2012】暂扣字（济规管）第000983号违法物品查封暂扣通知单。该通知单记载被查扣财产人为刘光照。该通知单载明的主要内容为：经查，你在文昌路篮球城对面小小超市自行乱挂物品，影响市容，上述行为违反了《河南省〈城市市容和环境卫生管理条例〉实施办法》第十六条之规定，根据《河南省城建监察规定》第十六条之规定，本机关决定查封暂扣下列物品，限你（你单位）7天内到城管一大队接受处理；日期为12月19日，查封（暂扣）物品名称为快速充电站，类别为旧，计量单位为台，数量为壹，保存地点为城管一大队，保管方式为专人，被查封暂扣人签名为刘光照。
一审法院查明：2012年1月9日，乔战军与刘光照签订快速充电站租赁协议，由乔战军将其价格为1280元的一台快速充电站放置于刘光照经办的店铺进行经营活动。2012年9月30日，乔战军与秦娜娜签订快速充电站租赁协议，由乔战军将其价格为1380元的一台快速充电站放置于秦娜娜经办的店铺进行经营活动。
2012年12月16日，市规划局对秦娜娜作出济规管暂扣字【2012】第000963号违法物品查封暂扣通知单，认定秦娜娜在济源市凯旋路呀哈哈店进行店外经营的行为违反了《河南省〈城市市容和环境卫生管理条例〉实施办法》第十六条之规定，根据《河南省城建监察规定》第十六条之规定，决定暂扣秦娜娜一台旧快速充电站，限秦娜娜7天内到所属城乡管理监察支队接受处理，并当场实施了扣押。
2012年12月19日，市规划局对刘光照作出【2012】暂扣字（济规管）第000983号违法物品查封暂扣通知单，认定刘光照在文昌路篮球城对面小小超市自行乱挂物品，影响市容，其行为违反了《河南省〈城市市容和环境卫生管理条例〉实施办法》第十六条之规定，根据《河南省城建监察规定》第十六条之规定，决定暂扣刘光照一台旧快速充电站，限刘光照7天内到所属城乡管理监察支队一大队接受处理，并当场实施了扣押。
之后，市规划局对所扣押的两台快速充电站一直没有予以处理。乔战军获知后以市规划局所扣押的两台快速充电站是其所有的为由，多次到市规划局要求处理并要求退还其两台快速充电站，市规划局未予退还。
一审法院认为：根据《中华人民共和国行政强制法》第二条、第九条、第二十三条之规定，行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据毁损等情形，有权依法对公民、法人或其他组织的财物实施行政强制措施；扣押财物系行政强制措施的种类之一；扣押限于涉案的场所、设施或者财物。因此，市规划局在行政管理过程中，有权对违法行为人的涉案财物实施扣押措施。但是，根据《最高人民法院关于<执行中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十六条之规定，在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任；被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。本案中，市规划局未提供其局2012年11月16日作出济规管暂扣字【2012】第000963号违法物品查封暂扣通知单和2012年12月19日作出【2012】暂扣字（济规管）第000983号违法物品查封暂扣通知单的证据，应当认定市规划局作出的该两个性质相同的具体行政行为没有证据。市规划局在没有证据证明秦娜娜、刘光照各自存在违法行为的情况下对该二人各自管理的快速充电站分别实施扣押措施，其行为违法。并且，根据《中华人民共和国行政强制法》第二十四条、第二十五条、第二十七条、第二十八条之规定，实施扣押的，应当制作并当场交付扣押决定书，扣押决定书应当载明扣押的期限；扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但延长的期限不得超过三十日；行政机关采取扣押措施后，应当及时查清事实，在三十日内或者在经其负责人批准延长后六十日内作出处理决定；没有违法行为或者扣押期已经届满的，应当及时作出解除扣押决定；解除扣押应当立即退还财物。本案中，市规划局在对秦娜娜、刘光照各自管理的快速充电站实施扣押措施时所制作的扣押决定书中没有载明扣押的期限，在实施扣押措施之后在法律规定的期限内没有作出处理，并且在法律规定的期限届满之后没有及时解除扣押措施，以致长期占有所扣押的财物而不予退还，不符合法定程序，滥用职权，其行为严重违法。秦娜娜、刘光照各自管理的快速充电站是乔战军所有的，乔战军与市规划局的扣押行为有法律上的利害关系，具有行政诉讼的原告主体资格。市规划局的违法扣押行为，侵犯了乔战军的财产权，应当对乔战军进行国家赔偿。乔战军要求市规划局返还其两台快速充电站，理由正当，该院予以支持。如不能返还，应支付相应的赔偿金，赔偿金的数额可以根据乔战军分别与秦娜娜和刘光照签订的快速充电站租赁协议中约定的价格予以确定，即一个为1280元，另一个为1380元，共计2660元。乔战军诉称的其财物被扣押导致其不能正常经营而遭受的营业损失，属于经营预期收益，不是违法扣押行为本身使其财产权遭受的直接损失，不属于国家赔偿的范围，故乔战军要求市规划局赔偿其营业损失59551.6元的诉讼请求，该院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第3目、第5目、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（二）项、第九条、第三十二条、第三十六条第（四）项之规定，判决：撤销市规划局2012年12月16日作出的济规管暂扣字【2012】第000963号违法物品查封暂扣通知单和2012年12月19日作出的【2012】暂扣字（济规管）第000983号违法物品查封暂扣通知单；市规划局在判决生效后十日内返还原告乔战军两台快速充电站。如不能返还，支付赔偿金2660元；驳回原告乔战军要求市规划局赔偿其营业损失59551.6元的诉讼请求。案件受理费50元，由市规划局负担。
乔战军不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，确认市规划局扣押其两台快速充电站的行为违法，并判令市规划局返还两台快速充电站、赔偿其两台快速充电站被扣2年内的经营损失59551.6元。主要理由：1、市规划局不具有城市市容管理职权；2、市规划局在非城市管辖区域不出示任何手续非法侵占、扣押经营人2台快速充电站违法；3、市规划局扣押的快速充电站是其合法经营设备，其2年的营业损失59551.6元应当赔偿。
市规划局辩称：1、市规划局的两次暂扣行为是针对秦娜娜、刘光照作出的，乔战军不是行政相对人，不具有诉讼主体资格；2、乔战军主张的经营损失是由于秦娜娜、刘光照违规经营造成的，与被上诉人的具体行政行为没有关系；3、根据济源市编委下发的文件，其局具有城市市容的管理职权。
二审查明的事实与一审一致。
本院认为：（一）关于市规划局的城市管理职权问题。2011年3月29日，济源市机构编制委员会印发了《济源市城乡规划管理局主要职责内设机构和人员编制规定》，该文件列明的市规划局主要职责的第（十二）项，明确了市规划局具有管理城市市容和环境卫生等城市管理职责。故乔战军上诉认为市规划局不具有城市市容管理职权的理由不能成立。（二）关于乔战军的诉讼主体资格问题。因乔战军是被暂扣的2台快速充电站的所有权人，尽管市规划局的暂扣行为不是针对乔战军作出，但与乔战军具有法律上的利害关系，乔战军具有本案诉讼主体资格。市规划局认为乔战军不是其局具体行政行为的相对人，不具有诉讼主体资格的理由不能成立。（三）关于市规划局暂扣行为的合法性问题。法定期限内，市规划局没有提供作出暂扣通知单的证据和依据，一审法院认为市规划局作出暂扣行为没有证据正确，市规划局的暂扣行为应当被撤销。（四）关于行政赔偿问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定：侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：“………（二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿；（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；………”本案中，市规划局违法扣押乔战军2台快速充电站，市规划局应当返还，一审法院判决市规划局十日内返还乔战军2台快速充电站，如果快速充电站灭失，酌定支付乔战军赔偿金2660元，适用法律正确，处理结果适当，应予维持；乔战军请求判令市规划局赔偿2台快速充电站2年的营业损失59551.6元，没有法律根据，一审判决驳回乔战军该项诉讼请求符合法律规定，应予维持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人乔战军负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张智忠
代理审判员 李 芳
代理审判员 刘生亮
二〇一五年五月十九日
书 记 员 王 璐