江西省吉安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）赣08行终28号
上诉人（原审原告）刘和鸣。
委托代理人刘文清。
委托代理人王茂涛，江西庐陵律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）吉安县国土资源局。住所地：吉安县城凤凰路**号。
法定代表人刘盛春，局长。
委托代理人罗春基，吉安县国土资源局法规股股长。
委托代理人梁必伟，吉安县国土资源局敦厚分局局长。
原审第三人寿巧芬。
委托代理人罗瑞华，江西庐陵律师事务所律师。
委托代理人颜桂香。
上诉人刘和鸣因土地行政许可一案，不服吉安县人民法院（2015）吉行初字第15号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭,公开开庭审理了本案。刘和鸣及其委托代理人刘文清、王茂涛，吉安县国土资源局委托代理人罗春基、梁必伟及寿巧芬委托代理人罗瑞华、颜桂香到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，寿巧芬于2014年7月30日由江西省泰和县迁来吉安县敦厚镇敦厚村敦厚自然村1组（以下简称敦厚1组），系农业家庭户口。2014年8月，寿巧芬向吉安县国土局敦厚分局递交《吉安县敦厚镇农村村民建房申请书》，以“房屋破旧，急需解决宿身”为由申请建房。该申请书经15位村民代表签字，并由吉安县敦厚镇敦厚村民委员会（以下简称敦厚村委会）盖章确认。2014年8月6日，敦厚村委会在寿巧芬的《吉安县城规划区内农民建房用地和规划建设审批表》（以下简称《审批表》）中村委会审查意见栏中签署“同意按程序办理”并加盖敦厚村委会公章。经审查寿巧芬的建房申请不占用基本农田并由吉安县国土局敦厚分局同意上报后，吉安县敦厚镇人民政府在该审批表中签署“同意国土分局意见”，并加盖公章。2014年9月24日，吉安县城乡建设局在该表审查意见栏中签署“同意按设计方案（层数6层，外观效果按方案一）进行建设”。2014年9月30日，吉安县国土资源局在该表审查意见栏中签署“同意按规定报批”。2014年9月30日，吉安县人民政府在该表审批意见栏中签署“同意”并加盖“吉安县人民政府城乡居民建房用地专用章”。同日，吉安县国土资源局向寿巧芬核发吉安县【2014】集用字第1199号《建设用地批准书》，准予寿巧芬使用位于敦厚1组的面积为120平方米的集体用地用作宅基地建造住宅，四址为东至空地、南至刘传民屋、西至刘文清屋、北至刘文庭屋。
一审法院认为，刘和鸣诉请撤销吉县城规农建字（2014）第1199号土地使用权证，但吉安县人民政府尚未对寿巧芬获得的建设用地发放相应土地使用权证，刘和鸣诉请撤销的实际为吉安县国土资源局向寿巧芬核发的吉安县【2014】集用字第1199号《建设用地批准书》，吉安县国土资源局答辩时对此亦予以确认。在此情形下，刘和鸣庭审中要求将诉请内容更正为请求撤销吉安县【2014】集用字第1199号《建设用地批准书》，不构成实质上的诉讼请求变更，法院予以准许。公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。刘和鸣虽非吉安县国土资源局核发的吉安县【2014】集用字第1199号《建设用地批准书》的行政相对人，但刘和鸣与寿巧芬同为敦厚1组村民，且现居住房屋与寿巧芬获批建设用地相邻，吉安县国土资源局向寿巧芬核发的《建设用地批准书》客观上有侵犯刘和鸣已经取得的集体土地使用权的可能性，刘和鸣与本案被诉行政行为具有法律上利害关系的现实可能性，具有提起本案诉讼的主体资格。对吉安县国土资源局关于刘和鸣无权提起本案诉讼的辩称意见，不予采纳。吉安县国土资源局作为吉安县人民政府的土地行政主管部门，依法负有对吉安县行政区域内土地进行监督和管理的职责，其虽非寿巧芬建设用地的批准部门，但其依据吉安县人民政府的意见向寿巧芬核发吉安县【2014】集用字第1199号《建设用地批准书》，该《建设用地批准书》依法对行政相对人的权利义务产生实际影响，具有可诉性。刘和鸣现诉请撤销该《建设用地批准书》，吉安县国土资源局系适格被告，对吉安县国土资源局关于其非本案适格被告的辩称意见不予采纳。依据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条及《江西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十条的规定，农村村民因建住宅需要使用本集体经济组织土地的，应由本人提出申请，经村民会议同意，村委会审查，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。吉安县人民政府作为寿巧芬建设用地的批准机关，主要是对寿巧芬是否已提出建房申请，申请是否经村民会议同意，及申请是否经过村委会审查并经乡镇人民政府审核等程序性事项进行审查，并在敦厚镇人民政府审核意见的基础上，作出是否批准的决定。建房申请理由是否属实及村民代表签字是否真实等具体事项，应由所在村委会及乡镇政府具体审查核实。寿巧芬的建房申请书有寿巧芬的签名并附有村民代表的签字，并经敦厚村委会在申请书及相应建房审批表中签字确认，依据村民自治原则，应视为寿巧芬的建房申请已依法取得村民会议同意，敦厚村委会对寿巧芬的建房申请已审查通过，符合法律规定的一户一宅，并不侵犯本村小组及村委会内其他成员的合法权益。在确认寿巧芬的建设用地申请经敦厚村委会审查通过并经敦厚镇人民政府审核同意后，吉安县人民政府作为批准机关已尽法律规定的程序性审查义务。吉安县人民政府在确认寿巧芬建房申请不占用基本农田及不超过建房面积标准的情况下，做出“同意”的批准意见，事实清楚，程序合法。刘和鸣认为寿巧芬的建房申请未经村民会议同意，且所批准建设用地侵犯其已取得的集体土地使用权，但均未提供有效证据。刘和鸣虽提交了吉1集建（1991）字第4-1-189号《集体土地建设用地使用证》，但该《集体土地建设用地使用证》只能证明其对该证所载的土地享有使用权，不能证明吉安县国土资源局向寿巧芬所批准建房用地侵犯了其相应土地使用权。吉安县国土资源局作为吉安县人民政府的土地行政主管部门，依据吉安县人民政府已作出的批准建设用地意见，向寿巧芬核发《建设用地批准书》符合法律规定。依照《中华人民共和国土地管理法》第六十二条，《江西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回刘和鸣的诉讼请求。案件受理费50元，由刘和鸣负担。
刘和鸣不服上述判决，上诉请求撤销一审判决，并撤销吉安县国土资源局的【2014】集用字第1199号《建设用地批准书》。理由：1、一审认定吉安县国土资源局已尽法定的程序性审查义务，其批准用地事实清楚、程序合法明显不当，表现在：第一、敦厚村委会并没有对寿巧芬的申请进行审查。用地审批表申请人原本是刘彩明，不是寿巧芬，且刘安生在2014年8月已经不是第一村小组组长。第二、从该用地审批表反映的审批程序来看，吉安县国土资源局敦厚分局作出“同意上报”的时间为2014年8月8日，后于敦厚镇人民政府的批准时间，且明显有改动。第三、从该用地审批表形式上看，吉安县敦厚镇人民政府、吉安县国土资源局耕地保护办公室、吉安县城乡建设局、吉安县国土资源局和吉安县人民政府之后作出的审批行为均是针对刘彩明的。2、任意变更用地申请人姓名明显不当。建房用地申请书不能任意变更姓名。经敦厚村委会盖章的《村民建房申请书》申请人明显存在更改，村小组长刘安生的签名明显系他人代写，且应当有一定比例的村民签字同意。3、寿巧芬申请用地明显不当，表现在：第一、申请理由不成立。寿巧芬并非房屋破旧、急需解决宿身，也根本不属于拆迁户。第二、不能以2组村民刘传民等人的签名来冒充敦厚1组村民小组签字同意。第三、不能批占刘和鸣已经申请并获得批准的土地。刘和鸣持有的吉1建（1991）字第4-1-189号《集体土地建设用地使用证》及《菜地转卖契据》可以证明该地块属于刘和鸣的合法宅基地。上诉人的申请用地来源清晰，应当依法保护。
吉安县国土资源局答辩称：一审判决认定事实清楚、证据确凿，程序合法，请求法院依法驳回上诉人的上诉请求。其理由：1、刘和鸣无权提起行政诉讼，寿巧芬的建房用地与其无关联。1991年颁发给刘和鸣的吉1集建（1991）字第4-1-189号集体土地建设用地使用证，面积为319.17平方米，证内共有使用权面积一栏注明，此屋和鸣、财鸣共用使用权，偏房归和鸣使用。2012年5月刘和鸣两个儿子刘文清和刘文成将该老屋拆除，经批准在原宅基地内建房，占地面积240平方米（加上通道共约300平方米），并颁发了集体土地使用权证，原吉1集建（1991）字第4-1-189号集体土地建设用地使用证已失去法律效力。同时刘和鸣违法新建的偏房40平方米房屋，在2014年拆除刘彩明违法建筑时一并拆除，政府按照以人为本的原则，为不提高每平方米700元的拆迁单价，不足40平方米偏房按131平方米进行补偿，共补偿91700元，该宅基地使用权应由村集体收回。对空闲的宅基地应由集体经济组织依法收回重新安排其他农户使用。寿巧芬使用该集体土地建房，本村村民无异议。如刘和鸣对寿巧芬建房用地有异议，可以向相关部门举报和反映问题，但无权提起诉讼。2、审批程序合法。按照《土地管理法》第六十二条和江西省实施《土地管理法》办法第四十条规定，寿巧芬按程序提出了建房用地申请，填写了吉安县城规划区内农民建房用地和规划建设审批表，经村民同意、村委会审查、敦厚镇政府审核、建设部门、国土部门分别签署意见，9月17日县政府召集城建、国土、城管、敦厚镇政府及敦厚国土资源局等相关部门领导，就建房用地问题召开联合审批会议。经研究同意寿巧芬建房用地申请。2014年9月30日按程序办理了占地手续，颁发了【2014】集用字第1199号《建设用地批准书》。同时，城建部门出具了建筑红线图，审批程序依法、规范，符合《土地管理法》、江西省实施《土地管理法》办法相关规定。3、本案被诉主体错误，不适格。《土地管理法》第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。江西省实施《土地管理法》办法第四十条规定，由本人提出申请，经村民会议同意，村委会审查，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。因此，吉安县国土资源局无用地审批权限，不具有行政主体资格，无权撤销吉县城规农建字【2014】第1199号《建设用地批准书》。作为该案被告主体不适格，应驳回上诉方的起诉。
寿巧芬答辩称:上诉方虽曾经有集体用地的使用证，但是他们的房子已经拆除，所以其集体建设用地使用证已经无效，故其无权进行本案行政诉讼。其他答辩意见同吉安县国土资源局。
二审除一审法院查明的事实之外，另查明：涉案土地属敦厚1组非农用地，寿巧芬系该组村民。刘安生在2014年8月17日前担任敦厚1组组长。刘安生确认寿巧芬的《农村村民建房申请书》中“刘安生”的签名并非其本人签名，但在寿巧芬的《审批表》“村民小组及群众意见”栏内其作为1组组长予以了签字同意。同时，刘安生和敦厚村委会主任刘金泉均认可该《审批表》是针对寿巧芬建房用地的审批。
上述事实有二审依职权调查刘安生、刘金泉、刘某彪、刘某桂的调查笔录等证据予以证实，并组织双方进行了质证，依法予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条及《江西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十条的规定，农村村民因建住宅需要使用本集体经济组织土地的，应由本人提出申请，经村民会议同意，村委会审查，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。本案中，寿巧芬作为敦厚1组的村民，向其所在村小组提出农村村民建房申请，并按审批程序填写了吉县城规农建字【2014】年第1199号《审批表》。在该《审批表》中寿巧芬所在的敦厚1组组长刘安生和敦厚村委会主任刘金泉进行了签字同意，并加盖了敦厚村委会的印章。吉安县敦厚镇人民政府和吉安县人民政府亦在该《审批表》上签署同意并加盖了印章。上诉人刘和鸣称刘安生在审批时已非敦厚1组组长，但经核实刘安生在2014年8月17日前仍为敦厚1组组长，而刘安生对寿巧芬建房用地审批的时间是2014年8月6日，则刘和鸣该项上诉理由不能成立。同时，上诉人刘和鸣称该审批行为均是针对刘彩明作出的，但经审查《审批表》上所载明的申请人是寿巧芬，并不存在涂改，且所在敦厚1组组长刘安生和敦厚村委会主任刘金泉均认可当时是针对寿巧芬建房用地申请的审批，故对刘和鸣该项上诉理由，本院亦不予采信。为此，吉安县国土资源局根据经过层批的吉县城规农建字【2014】年第1199号《审批表》，向寿巧芬颁发吉安县【2014】集用字第1199号《建设用地批准书》，符合上述相关法律规定，并未违反法定程序。至于刘和鸣上诉称吉安县国土资源局向寿巧芬颁发的《建设用地批准书》侵占了其已经申请并获得批准的土地，但并未提供相关合法有效的权属凭证和审批批文予以证实，依法不能成立。因此，一审判决驳回其诉讼请求并无不妥，其上诉理由依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人刘和鸣负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 颜 莉
代理审判员 李国红
代理审判员 罗英秀
二〇一六年六月八日
书 记 员 钟君林
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国土地管理法》
第六十二条农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。
…………
农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。
…………
《江西省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》
第四十条农村村民因建住宅需要使用本集体经济组织土地的，由本人提出申请，经村民会议同意，村委会审查，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。其中，涉及农用地转用的，由县级人民政府审核后整理汇总，每年分批次上报有农用地转用批准权的人民政府批准。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
…………