鄂尔多斯市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂行初字第3号
原告高晓艳，女，汉族，牧民。
委托代理人曹飞，男，汉族，牧民，系原告丈夫。
委托代理人张春玉，内蒙古赫扬律师事务所律师。
被告鄂尔多斯市人民政府，住所地鄂尔多斯市。
法定代表人廉素，市长。
委托代理人特日格勒，鄂尔多斯市政府法制办工作人员。
委托代理人赵明，鄂尔多斯市政府法制办工作人员。
第三人阿拉腾达来，男，蒙古族，牧民。
委托代理人李晓清，内蒙古永晟律师事务所律师。
原告高晓艳诉被告鄂尔多斯市人民政府、第三人阿拉腾达来不服行政复议一案，于2015年1月26日向本院提起行政诉讼。本院向被告、第三人送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2015年3月13日公开开庭审理了本案。原告高晓艳委托代理人曹飞、被告鄂尔多斯市人民政府委托代理人赵明、特日格勒，第三人阿拉腾达来到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被诉具体行政行为认定的事实：2002年12月28日，阿拉腾达来经赵金柱介绍，与吉仁巴雅方达成口头协议，将其名下的800亩草牧场以38000元的价格流转给吉仁巴雅尔（流转费由赵金柱支付），被申请人根据吉仁巴雅尔的申请将申请人的草原证变更在其名下。2009年9月吉仁巴雅尔与高晓艳签订草牧场转让合同，将该800亩草牧场以10万元价格流转给了第三人高晓艳，并经吉仁巴雅尔申请，嘎查委员会同意，鄂前旗草原执法局将已变更在吉仁巴雅尔名下的2009078号草牧场使用权证变更在了第三人高晓艳名下。2014年7月申请人外出务工回乡后从嘎查委员会领取新颁发的草原使用权证时发现自己所转包给吉仁巴雅尔的800亩草牧场的使用权证被变更在高晓艳名下的事实。另查明，申请人阿拉腾达来系鄂托克前旗城川镇巴音什里嘎查牧民，而第三人吉仁巴雅尔系鄂托克旗阿尔巴斯苏木呼和陶勒盖嘎查人，系不属于同一集体经济组织。被诉具体行政行为适用法律和处理结果：根据《内蒙古自治区草原管理条例实施细则》第十五条：“承包方有稳定的非农牧职业或者有稳定收入来源的，经发包方同意，可以将全部或者部分草原承包经营权转让给本集体经济组织内的其它成员，由该成员同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方的承包关系即行终止。”的规定，申请人与第三人吉仁巴雅尔不属于同一集体经济组织，依法不能成立草牧场转让关系，发包方也不须向第三人吉仁巴雅尔重新颁发草牧场承包经营权证。因此，吉仁巴雅尔不属于承包方，也无权再次转让该草牧场，其未取得原承包人的同意，擅自与高晓艳签订草牧场转让协议并将该草牧场再转让行为违反了《内蒙古自治区草原管理条例实施细则》第十二条：“草原承包经营权流转的方式包括转包、出租、互换、转让或者其他方式。草原承包经营权流转的主体是承包方，承包方有权依法自主决定草原承包经营权是否流转和流转的方式。”的规定。综上所述，被申请人向第三人吉仁巴雅尔颁发草原证的具体行政行为认定事实不清，程序违法，适用法律不当。被申请人鄂托克前旗人民政府颁发给吉仁巴雅尔的无效草原证，为另一第三人高晓艳颁发2009078号《草原承包经营权证》的具体行政行为认定事实不清，没有法律依据，程序违法，应予以撤销。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，本机关决定：撤销被申请人鄂托克前旗人民政府向第三人高晓艳颁发《承包草场经营权证》的具体行政行为。原告高晓艳不服，向本院提起行政诉讼。
原告起诉称：一、请求撤销被告于2014年11月12日作出的鄂府复决字（2014）64号《行政复议决定书》。二、由被告承担本案的诉讼费。
事实和理由：＋一、原复议决定书事实认定不清。1、行政复议申请期限是否超过的事实不清。行政复议申请期限是一个十分重要的问题，它不仅涉及行政机关能否正确行使其权力，而且还关系到公民、法人和其他组织能否充分行使其行政复议申请权，保护自己的合法权益，本案第三人阿拉腾达来申请确认颁证行为无效，行为是在12年前，这里必然涉及到是否逾期的问题，而被告恰恰对复议申请人的复议期限没有审查。按照《行政复议法》第九条之规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请”由此，被告必须要查明第三人阿拉腾达来知道或应当知道的具体行政行为（草原证）变更的时间，否则，行政诉讼法关于行政行为作出的时效性的规定就毫无意义，当事人就会以“刚知道”以搪塞《行政复议法》第九条的规定。2，本案完全有理由推定第三人阿拉腾达来的复议申请已经超期。一，2008年全旗乃至全市对全部的草原证进行了换证，第三人阿拉腾达来在换证期间不可能不知道自己草原证的亩数少了800亩。二，2010年以来，草牧场全部发放草原补贴，第三人阿拉腾达来在领取草原补贴的几年里不可能不知道自己草原证的亩数少了800亩。三，该草牧场转让了12年之久，期间又转让了三人，第三人阿拉腾达来没有理由不知道这些事实上，因为这个事实在全嘎查无人不知。四，有证据证明第三人阿拉腾达来早就知道草原证变更的事实。据此，被告应该查明以上情况，否则就是认定事实错误。
二、原行政复议决定书适用法律错误。首先，原行政复议决定书对案外人吉仁巴雅尔和第三人阿拉腾达来双方达成的草牧场流转合同的性质确定为转让，而且，该转让行为经过嘎查委员的批准同意，转让行为合法有效，对这一事实认定是正确的。其次，依据《内蒙古自治区草原承包经营权流转办法》（内蒙古自治区人民政府令第99号令，以下简称《流转办法》）第五条第二款之规定：“提倡草原承包经营权就近流转。集体所有草原承包经营权优先在本集体经济组织内流转，在本集体经济组织内不能实现流转的，可以在本集体经济组织以外流转。”据此，本集体组织成员有优先受让权，案外人吉仁巴雅尔有权取得涉案草牧场的承包经营权。二是依据《流转办法》第六条之规定：“承包方有下列情形之一的，提倡草原承包经营权流转：（四）已不在当地经常居住的；（五）因其他原因不能正常使用草原的。”据此，第三人阿拉腾达来长期在外务工，从2002年至2014年7月12年期间没有回嘎查进行农牧业生产经营活动，属于法规容许的转让范围。三是《流转办法》第十条规定：“以转让形式进行草原承包经营权流转的，承包方与发包方签订的合同确定的权利义务关系即行终止，由第三方与发包方履行合同确定的权利义务。”据此，案外人吉仁巴雅尔已经取得了涉案草牧场的承包经营权，完全有权再次转让。第三，被告据以撤销原具体行政行为依据的是《内蒙古自治区草原管理条例实施细则》的第十五条规定，这是适用法律错误。一是，《内蒙古自治区草原承包经营权流转办法》是专门针对草原承包经营流转活动所制定的一个特别法，而《内蒙古自治区草原管理条例实施细则》则是对草原管理的一般性条例，依据特别法优于一般法的原则，被告适用法律错误。二是，《民法通则》及《农村土地承包法》对于流转对象并没有限制为本集体组织成员范围，依据法律的效力优先于地方性法规的规定，被告也是适用法律错误。三是，《内蒙古自治区草原管理条例实施细则》第十五条的规定，也没有明确规定向本集体组织成员以外的主体转让的禁止性规定，由此确认草牧场转让行为无效，被告适用法律错误。＋＋＋＋＋三、被告的复议决定违反目前国家政策。＋1、按照2015年中央一号文件精神：要因地制宜地发展适度规模经营，因而土地流转已成为实现农业适度规模经营的重要方式。那么，加快推进农业现代化的主要思路，就是土地流转。因此，把土地流转的范围仅仅限制在集体组织成员内的思想和做法，当然就限制了土地流转的市场化，无法实现适度规模经营，进而加快推进农业现代化的宏伟目标，据此，被告的复议决定书与中央政策相违背。2，鄂托克前旗农村牧区从80年代末期至二十一世纪初有大量的土地及草牧场进行了转让，目前已经超过千户以上，其中90%以上是转让给了非本集体组织成员，特别是转让了的草牧场、土地有的已经再行数次转让，有的投入了大量的生产设施、设备；随着目前土地价值的上升，毁约索要土地的浪潮呈爆发趋势，好在人民法院和农村土地仲裁机构按照尊重历史事实、尊重当时特定形势下的特定时间的处理程序，对这种趋势进行了控制。而被告的复议决定，必将会把鄂前旗甚至全市的毁约索要土地的浪潮再次引爆，导致连锁的诉讼喷发，社会矛盾加剧，从而导致社会的不稳定。＋＋＋＋＋＋四、该复议听证程序不合法，据以决定的依据不准。1，听证程序中没有镇政府、嘎查委员会、嘎查代表及草牧场转让过程中的全部参与人的参与，并没有发表意见，同时尊重历史事实、了解当时特定形势下的特定事件的处理程序，显然失去了查明事实的基础。2，听证程序中没有给与原告提出证据、提供证人、证言的机会，并予以对事实部分的证明，同样失去了查明事实的基础、剥夺了原告陈述和申辩的权利。
原复议听证程序不合法，当然就无法查明事实真相，这也就出现了复议工作人员，仅凭自己对申请复议意见的理解而做出的一个决定，所以这个决定当然不符合事实和法律。
原草牧场转让合同是双方的真实意思表示，合法有效。首先，该合同是双方当事人的真实意思表示，并经过村委会和草监所的认可、换证，所以是合法有效的合同。其次，依据《农村土地承包经营权证管理办法》第十四条二款之规定“采取转让、互换方式流转土地承包经营权的，当事人可以要求办理农村土地承包经营权证变更登记。”本案经过公证的是一个转让合同，而非第三人阿拉腾达来所称的承包合同，所以，第三人阿拉腾打来要求办理农村土地承包经营权证变更登记是符合法律规定的。
综上，第三人阿拉腾达来的复议请求无事实和法律依据，故请求市中级人民法院依法支持原告的诉讼请求。
被告答辩意见：一、关于行政复议时效的问题。本案第三人阿拉腾达来向答辩人申请行政复议时市政府法制办对其复议时效问题进行了严格审查，我府认为其申请的具体行政行为是2009年由鄂托克前旗人民政府向本案原告高晓艳作出的《草牧场承包使用权证》（2009078号）且未向该草牧场原承包人即本案第三人阿拉腾达来送达或告知其草原证变更的相关文件，因此第三人阿拉腾达来无从得知其草原证被变更的事实。第三人向答辩人陈述，其2014年7月，从嘎查委员会处领取到自己《草牧场承包使用权证》（2009004号）草原证时才得知鄂托克前旗政府向原告颁发《草牧场承包使用权证》（2009078号）的事实，且原告方也未向答辩人提供相关证据证明第三人的行政复议请求已超过复议时效，因此答辩人认为第三人的行政复议申请符合《行政复议法》第九条所规定的复议时效期相关规定。二、关于适用法律问题。本案第三人阿拉腾达来向案外人吉仁巴雅尔流转争议草牧场时是以口头约定形式流转的，且双方不属于同一集体经济组织，此行为违反了《农村土地承包法》所规定的土地流转应当签订书面协议的规定，＋鄂托克前旗人民政府于2002年12月26日向吉仁巴雅尔颁发《草牧场承包使用证》（2009078号）的行为违反了《内蒙古自治区草原承包经营权流转办法》第十五条第二款：“集体草原承包经营权流转给本集体经济组织以外的单位和个人的，由承包方和第三方共同向发包方提出申请，经嘎查村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上嘎查村民代表同意，报苏木乡镇人民政府批准”的规定，其于2009年向原告变更颁发《草牧场承包使用权证》（2009078号）的行为违法了《内蒙古自治区草原管理条例实施细则》第十五条：“承包方有稳定的非农牧职业或者有稳定的收入来源的，经发包方同意，可以将全部或者部分草原承包经营权转让给本集体经济组织内的其他成员，由该成员同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方的承包关系即行终止”、《草原法》第十三条第三款：“集体所有的草原或者依法确定给集体经济组织使用的国家所有的草原由本集体经济组织成员以外的单位或者个人承包经营的，必须经本集体经济组织成员的村（牧）民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村（牧）民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准”的相关规定，属于行政行为程序违法，适用法律错误。三、关于国家政策问题。我府作出该复议决定时也充分考虑到了中央一号文件及相关政策规定，但答辩人认为无论什么国家政策也必须要严格遵守法律规定执行，且2014年11月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》第三部分规范引导农村土地经营权有序流转第五段提到：“在同等条件下，本集体经济组织成员享有土地流转优先权。以转让方式流转承包地的，原则上应在本集体经济组织成员之间进行，且需经发包方同意。以其他形式流转的，应当依法报发包方备案”也就明确了以稳定为前提，支持本集体经济组织内的集体土地转让行为，因此我府所作出的复议决定符合当前国家相关政策规定。四、关于听证程序问题。我府在本案审理过程中按照《行政复议法实施条例》第三十三条相关规定，进行了听证，当时鄂托克前旗政府、鄂托克前旗政府草原管理部门、城川镇草原管理部门工作人员、本案原告、第三人以及行政复议案第三人赵金柱等相关人员均到场参加听证程序，并向相关人员告知了听证权利义务等相关事宜，充分保证了当事人的权益，也充分听取了当事人的陈述，我府所组织的听证会符合行政复议听证相关程序。五、关于草牧场使用权流转合同。本案第三人阿拉腾达来与案外人吉仁巴雅尔之间未签订书面协议，且事实上也未按《内蒙古自治区草原承包经营权流转办法》第十五条第二款规定程序办理，不能认定为草牧场使用权转让行为，当事人也未向鄂托克前旗人民政府草原管理部门提交变更草原证的书面请求，草牧场流转和农村土地承包经营权证原件等相关材料，故鄂托克前旗人民政府所作出的具体行政行为违反了《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十四条：“承包期内，承包方采取转包、出租、入股方式流转土地承包经营权的，不须办理农村土地承包经营权证变更。”及第十五条：“办理农村土地承包经营权变更申请应提交以下材料：变更的书面请求；已变更的农村土地承包合同或其他证明材料；农村土地承包经营权证原件”的规定。综上所述，答辩人所作的行政复议决定，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，请求维持。
被告向本院提供证据如下：第一组证据行政复议调查笔录、阿拉腾达来名下的2009004号草原证，证明鄂尔多斯市人民政府受理该行政复议案件，符合《行政复议法》第九条关于复议实效的规定。第二组证据原吉仁巴雅尔名下2009078号草原证、阿拉腾达来身份证复印件、吉仁巴雅尔户籍证明及高晓艳户口本复印件，证明鄂托克前旗人民政府向案外人吉仁巴雅尔颁发2009078号草原证的行为违反《草原法》第十三条第三款，《内蒙古自治区草原承包经营权流转办法》第十五条第二款相关规定。第三组证据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，证明鄂尔多斯市人民政府所作复议决定符合国家相关政策且适用法律正确。第四组证据鄂府复送字（2014）91号《参加复议通知书送达回证》、行政复议听证会笔录，证明鄂尔多斯市人民政府所组织的行政复议听证会程序合法并证明鄂托克前旗人民政府所作出的行政行为认定事实不清，程序违法。
原告向本院提供证据如下：第一组证据鄂前旗城川镇巴音什里嘎查证明一份、阿拉腾达来草牧场转让收条一份、阿拉腾达来与案外人纪玉明《草牧场承包合同》一份、鄂前旗草监所工作人员牧仁证言、第三人阿拉腾达来草原证复印件一份，证明第三人阿拉腾达来与吉仁巴雅尔之间的草牧场经营权转让行为有效，是双方的真实意思表示，第三人阿拉腾达来已经收取了草牧场转让费3.8万元，吉仁巴雅尔已经合法取得了该草牧场的经营使用权。第二组证据吉仁巴雅尔与原告高晓艳签订的《草牧场转让协议》一份、鄂前旗城川镇巴音什里嘎查会议记录一份、鄂前旗城川镇巴音什里嘎查介绍一份、吉仁巴雅尔转让草牧场申请书一份，证明原告高晓艳与吉仁巴雅尔之间的草牧场经营使用权转让行为合法有效，是双方的真实意思表示，吉仁巴雅尔已合法取得了该草牧场的经营使用权，鄂前旗城川镇巴音什里嘎查委员会对草牧场转让事宜进行了表决，确认了草牧场转让的合法性，高晓艳已合法取得了该草牧场的经营使用权。
第三人提供证据与被告一致。
经质证原告对被告提供的第一组、第二组、第三组证据认可其真实性，不认可其要证明目的。对被告提供的第四组证据不认可；原告对第三人提供的证据质证意见同上。被告对原告提供的第一组证据不认可，对原告提供的第二组证据，认可第一份证据的真实性，但不认可其要证明的问题，其余证据均不认可；被告对第三人提供的证据均认可。第三人对原告提供的证据均不认可；第三人对被告提供的证据均认可。本院对原告、被告及第三人均认可真实性的证据及经法庭质证与原件核对无异的证据副本予以认定，其余或与本案无关或在本案中无法确认真实性，不予认可。
据以上证据查明：2002年12月，第三人阿拉腾达来经案外人赵金柱介绍，与案外人吉仁巴雅尔达成口头协议，将其名下800亩草牧场以38000元的价格流转给吉仁巴雅尔，2002年12月26日，鄂托克前旗人民政府向吉仁巴雅尔颁发了2009078号草牧场承包经营权证，记载面积为800亩，2003年1月15日，又向阿拉腾达来换发了草牧场承包经营权证，并在附记中由珠和苏木草原综合管理办载明“经本人申请，嘎查同意，阿拉腾达来的2202亩草牧场中800亩转让给阿拉腾图勒古尔”（阿拉腾图勒古尔即案外人赵金柱，因其身份特殊，后将草牧场承包经营权证登记在案外人吉仁巴雅尔名下）。阿拉腾达来与吉仁巴雅尔不属于同一集体经济组织，双方仅有口头约定，吉仁巴雅尔已付清3.8万元流转费用。巴音希里嘎查于2015年3月8日出具证明认定以上事实。2009年9月案外人吉仁巴雅尔与原告高晓艳签订草牧场转让合同，将该800亩草牧场以10万元的价格转让给高晓艳，并经吉仁巴雅尔申请、巴音希里嘎查委员会盖章、嘎查党员代表会通过、嘎查出具介绍信后，鄂前旗草原执法局将已变更在吉仁巴雅尔名下的2009078号草牧场承包经营权证变更在高晓艳名下，现涉案草牧场由高晓艳实际经营管理。
另查明，2003年之后，第三人阿拉腾达来在外地打工，2013年才回到原住地。2013年6月，阿拉腾达来在村委会看到高晓艳的草牧场承包使用权证记录。2014年5月，阿拉腾达来在领取换发的草牧场承包使用权证时，得知鄂托克前旗政府向原告颁发了2009078号草牧场承包使用权证的事实。2014年8月15日，阿拉腾达来向鄂尔多斯市人民政府提起行政复议。
被告向本院提供证据如下：第一组证据行政复议调查笔录，阿拉腾达来名下的2009004号草原证，证明鄂尔多斯市人民政府受理该行政复议案件，符合《行政复议法》第九条关于复议实效的规定。第二组证据原吉仁巴雅尔名下2009078号草原证、阿拉腾达来身份证复印件、吉仁巴雅尔户籍证明及原告户口本复印件，证明鄂托克前旗人民政府向案外人吉仁巴雅尔颁发2009078号草原证的行为违反《草原法》第十三条第三款，《内蒙古自治区草原承包经营权流转办法》第十五条第二款相关规定。第三组证据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，证明鄂尔多斯市人民政府所作复议决定符合国家相关政策且适用法律正确。第四组证据鄂府复送字（2014）91号《参加复议通知书送达回证》、行政复议听证会笔录，证明鄂尔多斯市人民政府所组织的行政复议听证会程序合法并证明鄂托克前旗人民政府所作出的行政行为认定事实不清，程序违法。
原告向本院提供证据如下：第一组证据鄂前旗城川镇巴音希里嘎查证明一份、阿拉腾达来草牧场转让收条一份、阿拉腾达来与案外人纪玉明《草牧场承包合同》一份、鄂前旗草监所工作人员牧仁证言、第三人阿拉腾达来草原证复印件一份，证明第三人阿拉腾达来与吉仁巴雅尔之间的草牧场经营权转让行为有效，是双方的真实意思表示，第三人阿拉腾达来已经收取了草牧场转让费3.8万元，吉仁巴雅尔已经合法取得了该草牧场的经营使用权。第二组证据吉仁巴雅尔与原告高晓艳签订的《草牧场转让协议》一份、鄂前旗城川镇巴音希里嘎查会议记录一份、鄂前旗城川镇巴音希里嘎查介绍一份、吉仁巴雅尔转让草牧场申请书一份，证明原告高晓艳与吉仁巴雅尔之间的草牧场经营使用权转让行为合法有效，是双方的真实意思表示，吉仁巴雅尔已合法取得了该草牧场的经营使用权，鄂前旗城川镇巴音希里嘎查委员会对草牧场转让事宜进行了表决，确认了草牧场转让的合法性，高晓艳已合法取得了该草牧场的经营使用权。
第三人提供证据与被告一致。
经质证原告对被告提供的第一组、第二组、第三组证据认可其真实性，不认可其要证明目的。对被告提供的第四组证据不认可；原告对第三人提供的证据质证意见同上。被告对原告提供的第一组证据不认可，对原告提供的第二组证据，认可第一份证据的真实性，但不认可其要证明的问题，其余证据均不认可；被告对第三人提供的证据均认可。
第三人对原告提供的证据均不认可；第三人对被告提供的证据均认可。本院对原告、被告及第三人均认可真实性的证据及经法庭质证与原件核对无异的证据副本予以认定，其余或与本案无关或在本案中无法确认真实性，不予认可。
据以上证据查明：2002年12月，第三人阿拉腾达来经案外人赵金柱介绍，与案外人吉仁巴雅尔达成口头协议，将其名下800亩草牧场以38000元的价格流转给吉仁巴雅尔，2002年12月26日，鄂托克前旗人民政府向吉仁巴雅尔颁发了2009078号草牧场承包经营权证，记载面积为800亩，2003年1月15日，又向阿拉腾达来换发了草牧场承包经营权证，并在附记中由珠和苏木草原综合管理办载明“经本人申请，嘎查同意，阿拉腾达来的2202亩草牧场中800亩转让给阿拉腾图勒古尔”（阿拉腾图勒古尔即案外人赵金柱，因其身份特殊，后将草牧场经营权证办理在案外人吉仁巴雅尔名下）。阿拉腾达来与吉仁巴雅尔不属于同一集体经济组织，双方仅有口头约定，吉仁巴雅尔付清了3.8万元流转费用。巴音希里嘎查于2015年3月8日出具证明认定以上事实。2009年9月案外人吉仁巴雅尔与原告高晓艳签订草牧场转让合同，将该800亩草牧场以10万元的价格转让给高晓艳，并经吉仁巴雅尔申请、巴音希里嘎查委员会盖章、嘎查党员代表会通过、嘎查出具介绍信后，鄂前旗草原执法局将已变更在吉仁巴雅尔名下的2009078号草牧场使用权证变更在高晓艳名下，现涉案草牧场由高晓艳实际经营管理。
另查明，2003年之后，第三人阿拉腾达来在外地打工，2013年才回到原住地。2013年6月，阿拉腾达来在村委会看到高晓艳的草牧场承包使用权证记录。2014年5月，阿拉腾达来在领取换发的草牧场承包使用权证时，得知鄂托克前旗政府向原告颁发了2009078号草牧场承包使用权证的事实。2014年8月15日，阿拉腾达来向鄂尔多斯市人民政府提起行政复议。被告向本院提供证据如下：第一组证据行政复议调查笔录，阿拉腾达来名下的2009004号草原证，证明鄂尔多斯市人民政府受理该行政复议案件，符合《行政复议法》第九条关于复议实效的规定。第二组证据原吉仁巴雅尔名下2009078号草原证、阿拉腾达来身份证复印件、吉仁巴雅尔户籍证明及原告户口本复印件，证明鄂托克前旗人民政府向案外人吉仁巴雅尔颁发2009078号草原证的行为违反《草原法》第十三条第三款，《内蒙古自治区草原承包经营权流转办法》第十五条第二款相关规定。第三组证据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，证明鄂尔多斯市人民政府所作复议决定符合国家相关政策且适用法律正确。第四组证据鄂府复送字（2014）91号《参加复议通知书送达回证》、行政复议听证会笔录，证明鄂尔多斯市人民政府所组织的行政复议听证会程序合法并证明鄂托克前旗人民政府所作出的行政行为认定事实不清，程序违法。
原告向本院提供证据如下：第一组证据鄂前旗城川镇巴音希里嘎查证明一份、阿拉腾达来草牧场转让收条一份、阿拉腾达来与案外人纪玉明《草牧场承包合同》一份、鄂前旗草监所工作人员牧仁证言、第三人阿拉腾达来草原证复印件一份，证明第三人阿拉腾达来与吉仁巴雅尔之间的草牧场经营权转让行为有效，是双方的真实意思表示，第三人阿拉腾达来已经收取了草牧场转让费3.8万元，吉仁巴雅尔已经合法取得了该草牧场的经营使用权。第二组证据吉仁巴雅尔与原告高晓艳签订的《草牧场转让协议》一份、鄂前旗城川镇巴音希里嘎查会议记录一份、鄂前旗城川镇巴音希里嘎查介绍一份、吉仁巴雅尔转让草牧场申请书一份，证明原告高晓艳与吉仁巴雅尔之间的草牧场经营使用权转让行为合法有效，是双方的真实意思表示，吉仁巴雅尔已合法取得了该草牧场的经营使用权，鄂前旗城川镇巴音希里嘎查委员会对草牧场转让事宜进行了表决，确认了草牧场转让的合法性，高晓艳已合法取得了该草牧场的经营使用权。
第三人提供证据与被告一致。
经质证原告对被告提供的第一组、第二组、第三组证据认可其真实性，不认可其要证明目的。对被告提供的第四组证据不认可；原告对第三人提供的证据质证意见同上。被告对原告提供的第一组证据不认可，对原告提供的第二组证据，认可第一份证据的真实性，但不认可其要证明的问题，其余证据均不认可；被告对第三人提供的证据均认可。
第三人对原告提供的证据均不认可；第三人对被告提供的证据均认可。本院对原告、被告及第三人均认可真实性的证据及经法庭质证与原件核对无异的证据副本予以认定，其余或与本案无关或在本案中无法确认真实性，不予认可。
据以上证据查明：2002年12月，第三人阿拉腾达来经案外人赵金柱介绍，与案外人吉仁巴雅尔达成口头协议，将其名下800亩草牧场以38000元的价格流转给吉仁巴雅尔，2002年12月26日，鄂托克前旗人民政府向吉仁巴雅尔颁发了2009078号草牧场承包使用权证，记载面积为800亩，2003年1月15日，又向阿拉腾达来换发了草牧场承包使用权证，并在附记中由珠和苏木草原综合管理办载明“经本人申请，嘎查同意，阿拉腾达来的2202亩草牧场中800亩转让给阿拉腾图勒古尔”（阿拉腾图勒古尔即案外人赵金柱，因其身份特殊，后将草牧场使用权证办理在案外人吉仁巴雅尔名下）。阿拉腾达来与吉仁巴雅尔不属于同一集体经济组织，双方仅有口头约定，吉仁巴雅尔付清了3.8万元流转费用。巴音希里嘎查于2015年3月8日出具证明认定以上事实。2009年9月案外人吉仁巴雅尔与原告高晓艳签订草牧场转让合同，将该800亩草牧场以10万元的价格转让给高晓艳，并经吉仁巴雅尔申请、巴音希里嘎查委员会盖章、嘎查党员代表会通过、嘎查出具介绍信后，鄂前旗草原执法局将已变更在吉仁巴雅尔名下的2009078号草牧场使用权证变更在高晓艳名下，现涉案草牧场由高晓艳实际经营管理。
另查明，2003年之后，第三人阿拉腾达来在外地打工，2013年才回到原住地。2013年6月，阿拉腾达来在村委会看到高晓艳的草牧场承包使用权证记录。2014年5月，阿拉腾达来在领取换发的草牧场承包使用权证时，得知鄂托克前旗政府向原告颁发了2009078号草牧场承包使用权证的事实。2014年8月15日，阿拉腾达来向鄂尔多斯市人民政府提起行政复议。
以上事实由行政复议调查笔录、行政复议听证会笔录、阿拉腾达来草牧场承包使用权证、巴音什里嘎查委员会证明、高晓艳与吉仁巴雅尔草牧场转让合同、内蒙古自治区人口信息证明、当事人身份证复印件在卷为证。
本院认为，本案中涉及两个草牧场承包使用权证，被诉的是通过变更登记向高晓艳颁发的2009078号草原证。在实体方面，高晓艳与案外人吉仁巴雅尔签订了草牧场转让合同、经吉仁巴雅尔申请、巴音希里嘎查同意并出具介绍信后，鄂前旗草原执法局将2009078号草牧场使用权证变更在高晓艳名下，该变更登记认定事实清楚，程序合法。出于对善意第三人利益的保护及交易安全的维护，第一次草牧场流转行为的无效，并不影响之后流转行为的效力，高晓艳可以合法取得涉案草牧场。在程序方面，第三人阿拉腾达来至迟在2014年5月就知道将自己的800亩草牧场办在高晓艳名下，其在2014年8月15日提起行政复议，超过了行政复议法中规定的期限，且无证据表明其超期申请行政复议有正当理由。在法律适用方面，鄂尔多斯市人民政府根据《内蒙古自治区草原管理条例实施细则》第十五条的规定，以“第三人阿拉腾达来与案外人吉仁巴雅尔不属于同一集体经济组织，依法不能成立草牧场转让关系，吉仁巴雅尔无权再次转让草牧场”为由，撤销了鄂托克前旗人民政府向高晓艳颁发的《草牧场承包经营权证》属适用法律错误。《内蒙古自治区草原管理条例实施细则》是2006年颁布并开始实行的，而第一次草牧场流转行为发生在2002年，应当适用当时施行的《内蒙古自治区草原承包经营权流转办法》。根据该办法的规定，集体草原承包经营权流转给本集体经济组织以外的单位和个人的，由承包方和第三方共同向发包方提出申请，经嘎查村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上嘎查村民代表同意，报苏木乡镇人民政府批准。虽第一次草牧场经营权流转行为违反了以上规定，但可通过另案解决，并不影响之后流转行为的效力。综上，被告鄂尔多斯市人民政府的复议决定认定事实不清，证据不足，适用法律错误，应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项之规定，判决如下：
（一）撤销鄂尔多斯市人民政府于2014年11月12日作出的鄂府复决字（2014）64号行政复议决定书。
（二）原告高晓艳所持有的2009078号草牧场使用权证有效。
案件受理费50元由被告鄂尔多斯市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。
审 判 长 邬林毅
审 判 员 郝玉林
代理审判员 张晓慧
二〇一五年五月十八日
书 记 员 高 丽