河南省辉县市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫0782行初121号
原告张志海，男，1976年8月2日生，汉族，住长垣县。
委托诉讼代理人成永、汪静涛，河南经东律师事务所律师。
被告新乡市公安局，住所地新乡市新飞大道66号，统一社会信用代码：11410700005512048X。
法定代表人石秀田，常务副局长(主持全面工作)。
委托诉讼代理人贾明飞、赵小兵，新乡市公安局监督部法制民警。
被告新乡市公安局交通管理支队（原机关名称：新乡市公安局交通警察支队），住所地新乡市和平大道24号。
法定代表人张新平，支队长。
委托诉讼代理人李开疆、郭云，该支队法制民警。
第三人长垣县交通运输局，住所地长垣县桂陵大道152号，统一社会信用代码：1410728005568009H。
法定代表人赵振科，局长。
委托诉讼代理人方学军、张智体，河南弘治律师事务所律师。
第三人长垣县城乡客运有限责任公司，住所地长垣县建设路中段，统一社会信用代码：914107287440812373。
法定代表人王永春，经理。
委托诉讼代理人马建华，该公司员工。
原告认为被告新乡市公安局（以下简称公安局）、新乡市公安局交通管理支队（以下简称交管支队）不履行法定职责一案，于2017年11月2日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，分别向被告公安局、交管支队送达了起诉状副本及应诉通知书。依法通知长垣县交通运输局（以下简称交通局）、长垣县城乡客运有限责任公司（以下简称客运公司）作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年12月6日公开开庭审理了本案，原告委托诉讼代理人成永、汪静涛，被告公安局委托诉讼代理人贾明飞，被告交管支队委托诉讼代理人李开疆、郭云，第三人交通局委托诉讼代理人方学军、张智体，第三人客运公司委托诉讼代理人马建华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告于2017年3月1日到新乡市公安局交通管理支队车辆管理所递交变更登记申请书及申请材料，申请变更机动车行驶证的使用性质。被告交管支队在原告起诉之前未作出处理决定。
原告向本院提出诉讼请求：1、请求判令被告公安局、交管支队将原告的车牌号为豫Ｇ×××××的机动车行驶证的使用性质变更登记为营运；2、本案诉讼费由被告承担。事实和理由：原告名下有一台营运出租汽车，车牌号为豫Ｇ×××××。第三人交通局下辖的长垣县道路运输管理局向原告颁发有道路运输证，长垣县公路运输管理所对原告颁发有道路旅客运输驾驶员从业资格证。道路运输证显示，业主户名称为原告个人，经济类型为个体。另道路运输证显示，经营范围为出租汽车客运。原告已从事出租汽车客运业务数年。原告从事营运的初期，是直接归长垣县道路运输管理局管理。后长垣县道路运输管理局牵头成立了本案第三人客运公司，原告与客运公司签订有经营管理合同。因此原告名下车辆为具有合法营运资质的客运出租汽车，而被告交管支队为原告发放的机动车行驶证将原告车辆使用性质登记为非营运，存在明显错误，并给原告从事营运业务带来诸多不便。2017年3月，原告依据《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第六条、《机动车登记规定》第十条、第十一条的规定，向被告交管支队及长垣县公安局交通警察大队车辆管理所现场递交变更登记申请书及相关证据，两单位至今未做任何回复，更未进行变更登记。
被告公安局辩称，1、我局自始至终没有收到原告提出的书面变更申请。2、根据《中华人民共和国道路交通安全法》第五条以及《机动车登记规定》第十条的规定，原告应当向长垣县车管所申请变更登记，我局没有此职权。3、我局不是本案的适格被告，不具备独立的应诉资格，请求法院驳回原告的诉求。
被告交管支队辩称，1、原告所办业务不属于我支队行政辖区内业务。2011年河南省进行省直管县试点改革，长垣县被确定为省直管县，不再属于新乡市行政辖区。根据《机动车登记规定》第二条第二款规定，长垣县境内的机动车登记不应向我支队申请办理。根据豫政办（2011）66号《河南省人民政府办公厅关于印发赋予试点县（市）经济社会管理权限目录的通知》第140项规定，原告诉讼所涉车辆办理机动车登记业务应向长垣县交警大队车管所提出。由于长垣县交警大队在2011年被确定为省直管县时不具备办理机动车变更登记的软、硬条件，为保障长垣县境内群众正常办理机动车登记，根据省公安厅交警总队豫公交（2011）12号《关于向省直管县（市）下放部分交通管理业务的通知》，我支队在长垣县交警大队机动车登记业务完备之前，暂时负责该项业务。原告2016年9月第一次起诉时，长垣县境内机动车登记业务已全部由长垣县交警大队办理。2、公安机关已多次告知原告所办业务不属于我支队管辖。2016年9月，原告因要求我支队办理非营运转为营运车辆的变更登记，向辉县市人民法院提起行政诉讼。在一审庭审中，新乡市公安局与我支队已告知，因长垣县境内的机动车管辖权归长垣县，我单位不是适格被告，原告应当向长垣县交警大队提出变更申请。一审裁定下发后原告不服提起上诉，二审庭审中，新乡市公安局与我支队再次告知原告“我单位不负责办理长垣境内机动车变更登记，我单位不是适格被告”，上述事实有两审法院的裁定书证明。该项业务非我支队管辖，原告向我支队申请变更登记，由于我支队没有交警总队授权，确实无法办理此项业务，已多次向原告告知应当向属地交警大队提出变更申请，因此我支队不存在不作为。3、原告的车辆营运性质及车辆安全技术条件都不符合国家标准，导致公安机关无法依法办理机动车变更登记。根据GA802-2014《机动车类型术语和定义》，营运车辆分为公路客运、公交客运、出租客运、旅游客运、租赁等性质。原告在公路部门核发的营运证中车辆营运性质与国家标准中营运车辆的分类全部不符，营运性质无法确定。根据JT/T1094-2016《营运客车安全技术条件》规定，原告车辆车型不在营运客车安全技术条件内，转为营运车存在重大安全隐患。由于原告车辆营运性质及车辆安全技术条件都不符合国家标准，原告的车辆事实上也不能依法变更为营运车辆。4、原告如变更为出租客运需提供出租汽车入户证明。根据《出租汽车经营服务管理规定》第六条、第七条和《新乡市人民政府办公室关于加强县（市）城市出租汽车管理工作的通知》第二条规定，原告车辆若在我市变更为出租汽车，必须提供我市出租汽车管理机构出具的入户证明。但目前这些车辆因不在我市行政辖区内，既不属于我支队管理范围，也无法提供出租汽车入户证明。5、我支队不存在行政不作为。首先，行政不作为必须以行政主体具有法定义务为前提。长垣县境内机动车登记已不属于我支队管辖，我支队没有受理其业务的法定义务。其次行政不作为以行政主体没有履行法定作为义务为必要条件。我支队因已无总队授权，没有办理该项业务的职权要件。第三原告申请要件不符合法律规定。根据《机动车登记规定》第七条、《机动车登记工作规范》相关规定，原告不能证明其向我支队提出了合法的申请。6、当事人的起诉已超诉讼时效。根据行政诉讼法第四十六条规定，我支队既无履行的法定职责，也无履行的能力，当事人也未依法申请。当事人三月份向支队申请变更登记，在当场已告知其不属于我支队管辖的情况下，其于十月份向人民法院提起行政诉讼，其请求超过诉讼时效。7、当事人存在“错列被告、重复起诉”的行为。原告于2016年因要求支队变更登记已提起一审、二审的行政诉讼，支队在两次庭审中明确告知原告，我支队无管辖权限，不是有作为义务的适格被告。此次原告又以相同理由提起行政诉讼要求变更登记，其行为违反最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条规定，应依法驳回起诉。
第三人交通局述称，1、同意交管支队关于一事不再审的答辩意见。2、颁发行驶证及变更行驶证内容不属于交通局的职权。3、我局不是本案的适格当事人，应驳回原告的起诉。
第三人客运公司述称，1、我公司并非车辆的所有权人，而是根据长垣县交通管理部门的委托，是管理、服务单位，没有权利也没有义务对原告的车辆性质进行变更登记。2、原告的车辆是否能变更登记为营运，是被告的职能，是否符合变更的条件，由被告依职权对相关材料进行审核，我公司没有此项职能，与我公司无关。
根据原、被告诉辩意见和第三人陈述，本院归纳本案争议焦点为：1、原告是否重复起诉；2、原告的起诉是否超过法定起诉期限；3、原告向本院提起行政诉讼前是否向二被告递交书面申请及相关材料，起诉时是否已经超过法律规定的60日履行期限；4、二被告是否存在行政不作为，是否应当针对原告的书面申请分别作出行政行为。
针对争议焦点1、2，被告交管支队向本院提交以下证据：
辉县市人民法院(2016)豫0782行初101号行政裁定书、新乡市中级人民法院(2017)豫07行终67号行政裁定书各一份；原告本次起诉的起诉状及2017年1月5日上诉状各一份；证明原告属于重复起诉，本次起诉超过法定起诉期限。
原告向本院提交以下证据：
1、2017年3月1日原告在新乡市公安局交通管理支队车辆管理所现场提交变更登记申请书及申请材料的照片三张和视频光盘；
2、原告现场提交的变更登记申请书及相关材料（包括原告身份证复印件、机动车行驶证复印件、道路运输证复印件等）；
以上证据证明原告于2017年3月1日向被告交管支队提出变更登记申请，被告交管支队至今未依法对原告的申请作出变更登记，原告的起诉不超过法定起诉期限。
被告公安局、第三人交通局、客运公司未向本院提交证据材料。
经庭审质证，被告公安局、第三人交通局、客运公司对被告交管支队提交的证据无异议。原告对被告提交的证据的真实性无异议，但认为不能证明其证明目的，因为新乡市中级人民法院行政裁定书裁定维持辉县市人民法院行政裁定书的主要理由是，认为本案系应依申请作出的行政行为，而认定原告在第一次起诉前未履行申请程序，并以此为由驳回原告的起诉。本次起诉系在提交书面变更申请及相关证据材料后，又提起本案诉讼；关于起诉期限，根据原告提交的证据，原告于2017年3月1日现场申请过了，被告交管支队应于接到申请之日两个月内履行法定职责，原告起诉不超过起诉期限。
被告公安局、第三人交通局、客运公司对原告提交的证据不发表质证意见。被告交管支队对原告提交的视频和照片的异议是，没有拍摄日期、拍摄人，不符合证据规则，视频不能证明原告到市交管支队车管所递交申请变更材料，只能说明原告去了车管所，可能原告去车管所了解情况了或办理其他业务，根据照片和视频显示的是2016年的事情，说明原告起诉超过时效，我方没有收到变更登记申请书，因此我方认为原告所提供的视频和照片没有证明效力。
针对争议焦点3，原告向本院提交以下证据材料：
1、2017年3月1日原告在新乡市公安局交通管理支队车辆管理所现场提交变更登记申请书及申请材料的照片三张和视频光盘；
2、原告现场提交的变更登记申请书及相关材料（包括原告身份证复印件、机动车行驶证复印件、道路运输证复印件等）；
3、原告向第三人客运公司缴纳管理费收据，证明原告一直按照经营管理合同的约定向客运公司缴纳管理费。
以上证据1－3证明原告于2017年3月1日向交管支队车辆管理所提出变更登记申请，被告交管支队至今未依法对原告的申请作出变更登记。原告提交的相关材料中道路旅客运输驾驶员从业资格证和道路运输证，证明原告具有从业资格，涉案车辆经营范围为客运出租车，使用性质为营运，并经长垣县道路运输管理局发证确认；经营管理合同证明原告经营的车辆由第三人客运公司统一管理、经营；机动车行驶证证明发放单位为被告交管支队。
4、城乡出租客运的标牌，该证据与原告提交的从业资格证、道路运输证相互印证，证明第三人交通局已经向原告车辆核发全套道路客运营运手续，涉案车辆为营运车辆。
被告公安局、交管支队、第三人交通局、客运公司未向本院提交证据材料。
经庭审质证，被告交管支队对原告提交的证据3的异议是与本案无关。证据1中视频、照片，没有拍摄时间，没有注明拍摄人员，没有对话，画面不清晰，不能作为去我支队申请变更的证据。证据2相关证据材料和申请我方没有收到。对证据4的真实性无异议，但是机动车类型不符合机动车术语和定义中对机动车营运性质的分类，标牌、从业资格证、道路运输证不能作为向我方申请变更营运车的法律依据。被告公安局对原告提交的证据的质证意见同交管支队。第三人交通局对原告提交的证据1－3不予质证，对证据4的质证意见是与本案无关。第三人客运公司对原告提交的证据1－3不予质证，对证据4的真实性和证明目的无异议。
针对争议焦点4，被告公安局当庭陈述，我局自始至终没有收到原告的书面申请，从原告提交的证据也可以显示，我局不存在不作为的情况。
被告交管支队向本院提交以下证据：
1、河南省人民政府办公厅关于印发赋予试点县（市）经济社会管理权限目录的通知；
2、河南省公安交通警察总队关于向省直管县（市）下放部分交通管理业务的通知；
3、长垣县公安交通警察大队出具的情况说明；
证据1、2、3证明长垣县不再属于新乡市行政辖区，长垣县交通警察大队不属于我支队管理，长垣县交通警察大队有独立办理机动车变更登记的职权，我支队不具有办理长垣境内机动车变更登记的法定职权。
4、(2016)豫0782行初101号行政裁定书；
5、(2016)豫07行终67号行政裁定书；
证据4、5证明在2016年一审、二审法院的行政裁定书中，我方已经向原告告知过我支队车辆管理所无能力办理变更登记，不是本案的适格被告。
6、出租汽车入户通知单；
7、新乡市人民政府办公室关于加强县（市）城市出租汽车管理工作的通知；
8、中华人民共和国道路运输条例；
9、出租汽车经营服务管理规定（交通运输部令2016年第64号）；
证据6、7、8、9证明新乡市人民政府或者各县市人民政府有对出租车管理的权限，可以根据城市的规划和道路来确定出租车的数量和上出租车牌的权力或作出相关规定。
10、GA802-2014机动车类型术语与定义，证明该车辆不符合出租车国家技术标准，不是国家技术标准的车辆。七座面包车若变更为出租车，在农村、公路和乡镇道路上行驶，易发生交通事故，对乘坐出租车的人员不能保证安全，不能变更为出租车。
11、机动车登记规定（公安部第124号令），证明机动车申请变更，是有法律程序规定的，首先当事人要交验机动车，看车辆是否符合出租车国家标准，要填写申请表，提供身份证明、登记证书、行驶证和机动车查验记录表，符合规定的还要根据新乡市人民政府关于加强县（市）城市出租汽车管理工作的通知所规定，提交出租汽车入户通知单，才能够录入系统，变更为出租车。
12、机动车登记工作规范，证明机动车登记有法定程序。
经庭审质证，被告公安局、第三人交通局、客运公司对被告交管支队提交的证据无异议。原告对被告交管支队提交的证据的真实性均无异议，对证明目的的异议是，证据1、2只是赋予试点县（市）权限，实践中，长垣县车辆管理所未履行过初始登记和变更登记事项；证据3与涉案机动车实际登记状态不符；证据4、5不能证明其证明目的；证据6不能证明登记的必要程序、手续；证据7－12不能证明其证明目的，原告提出申请后，被告交管支队未按规定履行其义务和职责。
本院对上述证据认证如下：
围绕争议焦点1、2，针对原告对被告交管支队提交的证据的异议和被告交管支队对原告提交的证据的异议，本院认为，原告提交的证据1、2，被告交管支队虽当庭否认收到，根据原告当庭陈述和被告交管支队向本院提交的答辩状针对该问题的答辩意见，本院确认原告提交的证据1、2的证明目的；两份行政裁定书是具有法律效力的法律文书，原告因变更登记在第一次起诉前未向行政机关履行申请程序被驳回起诉，本次起诉前，原告已于2017年3月1日向被告交管支队所属的车辆管理所现场提交变更登记申请和相关申请材料，故原告本次起诉不属于重复起诉，从原告向被告交管支队提交申请至原告起诉，期间为8个月，扣除被告交管支队法定履行期间2个月，原告的起诉不超过法定起诉期限6个月的规定。
围绕争议焦点3，针对被告交管支队的异议，本院认为，被告交管支队虽当庭否认收到原告的变更申请和相关申请材料，根据原告当庭陈述和被告交管支队向本院提交的答辩状针对该问题的答辩意见，本院确认原告已于2017年3月1日向被告交管支队所属的车辆管理所提交了变更登记申请和相关申请材料。
围绕争议焦点4，针对原告的异议，本院认为，根据《机动车登记规定》第二条规定，设区的市或者相当于同级的公安机关交通管理部门车辆管理所负责办理本行政辖区内机动车登记业务。第十条规定，已注册登记的机动车使用性质改变的，机动车所有人应当向登记地车辆管理所申请变更登记。《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第六条规定，已注册登记的机动车有非营运机动车改为营运机动车的，机动车所有人应当向登记该机动车的公安机关交通管理部门申请变更登记。本案中，原告请求被告公安局履行法定职责的问题，因原告诉讼请求的内容不属于被告公安局法定职权，且原告未向被告公安局提出变更登记申请，故被告公安局没有为原告履行法定职责的事实根据和法律依据。原告请求被告交管支队履行法定职责的问题，因原告持有的机动车行驶证的注册登记机关为被告交管支队，原告于2017年3月1日向被告交管支队所属的车辆管理所现场提交变更登记申请和相关申请材料，作为原告持有的机动车行驶证的初始登记机关，被告交管支队收到原告的变更登记申请和相关申请材料后，截止原告起诉时，已经超过法律规定的被告应当作出处理决定的期限，但其未作出行政行为，也未进行书面回复。因被告交管支队未在法律规定的期限内作出行政行为，针对原告的诉讼请求，被告交管支队依法应当根据原告提交的变更登记申请和相关申请材料，依照行政程序，在调查核实后，作出行政行为。被告提交的依据、证据属于被告行政程序中进行调查核实过程中的事项，本院对被告提交的依据、证据不作认证。
经审理查明，2017年3月1日，原告到被告交管支队所属的车辆管理所提交变更登记申请书，申请事项为申请将其车牌号为豫Ｇ×××××的机动车行驶证的使用性质变更登记为营运。并提交了机动车所有人的身份证复印件、该车辆机动车行驶证复印件、道路运输证复印件等材料。被告交管支队所属的车辆管理所收到原告的上述材料后针对原告的申请未在60日内作出处理决定。原告于2017年11月2日向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据《机动车登记规定》第二条规定，设区的市或者相当于同级的公安机关交通管理部门车辆管理所负责办理本行政辖区内机动车登记业务。第十条规定，已注册登记的机动车使用性质改变的，机动车所有人应当向登记地车辆管理所申请变更登记。《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第六条规定，已注册登记的机动车有非营运机动车改为营运机动车的，机动车所有人应当向登记该机动车的公安机关交通管理部门申请变更登记。本案中，被告交管支队作为原告申请变更登记的车辆的初始登记机关，有义务针对原告提交的变更登记申请和相关申请材料，依照法律规定，经调查核实后，作出行政行为或者进行书面回复，被告交管支队在接到原告的申请及相关材料后，未在60日内作出处理决定，原告提起行政诉讼于法有据，针对原告的诉讼请求，被告交管支队依法应作出行政行为。针对原告要求被告将机动车行驶证的使用性质变更登记为营运的诉讼请求，本院认为，该请求内容涉及行政机关办理行政案件中调查核实等职责范围内的事项，原告请求法院直接判决被告变更登记为营运无法律依据，本院不予支持。关于原告要求被告公安局履行法定职责的问题，因无事实根据和法律依据，本院不予支持。被告交管支队辩称其不存在不作为的理由，因本案原告起诉的是要求履行法定职责，被告交管支队未在法律规定的期限内作出行政行为或者进行书面答复，故本院对被告交管支队该辩解意见不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：
一、被告新乡市公安局交通管理支队于本判决生效之日起60日内针对原告张志海的变更登记申请作出行政行为；
二、驳回原告张志海的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告新乡市公安局交通管理支队负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于河南省新乡市中级人民法院。
审 判 长 侯玉庆
审 判 员 王润赓
人民陪审员 吴晓月
二〇一七年十二月二十日
书 记 员 李亚楠
书 记 员 李冰冰