四川省眉山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）川14行终38号
上诉人（原审原告）尹强，男，1960年8月1日出生，汉族，住眉山市彭山区。
上诉人（原审原告）廖旭俊，女，1966年9月12日出生，汉族，住眉山市彭山区。
二上诉人的委托代理人纪召兵，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）眉山市彭山区房屋征收管理局，住所地：眉山市彭山区。
法定代表人刘晓冬，局长。
委托代理人郑刚，眉山市彭山区房屋征收管理局房屋征收部部长。
委托代理人刘科，四川达宽律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）眉山市彭山区凤鸣镇人民政府，住所地：眉山市彭山区。
法定代表人张奇，镇长。
委托代理人冯南溪，眉山市彭山区凤鸣镇人民政府工作人员。
委托代理人范毅洪，四川达宽律师事务所律师。
上诉人尹强、廖旭俊因与被上诉人眉山市彭山区房屋征收管理局（以下简称彭山区房屋征收局）、眉山市彭山区凤鸣镇人民政府（以下简称凤鸣镇政府）房屋征收补偿行政协议一案，不服四川省眉山市东坡区人民法院（2016）眉东行初字第87号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案在审理过程中，因各方当事人均愿意协调，故协调期间不计入本案审理期限。本案现已审理终结。
一审经审理查明，原告尹强、廖旭俊系眉山市彭山区凤鸣镇居民，在凤鸣镇青年路34号有合法房产。2012年5月3日，原彭山县人民政府以彭府发〔2012〕22号文件，决定对原县医院片区（西门新商圈）旧城改建项目规划红线内的土地、房屋实施征收并作出了《彭山县原医院片区（西门新商圈）旧城改建项目房屋征收补偿安置实施方案》。决定由被告彭山区房屋征收管理局作为征收部门、被告彭山区凤鸣镇人民政府作为征收实施单位组织实施。尹强、廖旭俊位于凤鸣镇青年路34号的房产在本次征收范围之内。2012年5月5日，被告彭山区房屋征收管理局向有关房产评估公司发出评估邀请函，2012年6月6日经过抽签确定了四川协合土地房地产评估咨询有限公司（下称协合评估公司）作为该项目的评估机构，并于当日发出公告。2014年1月16日，彭山区房屋征收管理局对涉及被征收房屋评估结果予以公示，原告尹强、廖旭俊位于凤鸣镇青年路34号的房产在本次评估公示之中。2014年8月8日，协合评估公司作出《川协合房评（2014）00086-72号房地产征收分户评估报告（尹强）》，2014年8月28日，原告尹强、廖旭俊与二被告签订了编号为288号的《彭山原县医院片区（彭山县西门新商圈）旧城改建房屋征收产权调换安置补偿协议》（以下简称288号《房屋征收补偿协议》），主要内容为：尹强、廖旭俊位于青年路住房一套面积110.10平方米、门市一间面积46.03平方米，该住房和门市房屋征收房屋补偿款和政策性补助等费用共计573999元。尹强、廖旭俊同意选择以安置房屋调换，住房安置在1幢2单元9层4号，面积110.4平方米，安置住房单价3784元/平方米，价值417754元；门市安置在青年北路8号，面积56.76平方米，单价为20560元/平方米，价值1166986元。双方又对产权置换优惠等内容协商确定最终结算补差额为零。双方还对房屋腾退搬迁违约责任等内容进行了约定。在履行该协议过程中，二原告对评估报告存在异议，申请复核评估后又对复核结果申请鉴定，二被告遂委托四川省房地产价格评估专家委员会进行鉴定，2015年4月13日，四川省房地产价格评估专家委员会作出鉴定意见，对四川协合土地房地产评估咨询有限公司作出的评估报告予以维持，至此，二原告的商业门面房1间46.03平方米和住房一套134.65平方米最终评估价值为487875元。后被告通知原告搬迁房屋，原告不服，遂提起行政诉讼，其诉称，原告在眉山市彭山区凤鸣镇青年路拥有合法房屋，因“彭山县原县医院片区（西门新商圈）旧城改建项目”需要，政府对原告所有的房屋实施征收。2014年8月28日在被告组织的征收协商中，被告采取长时间的商谈致使原告在疲惫和饥饿状态下被迫签订了安置补偿协议。事后，被告借故盖章等事由将协议带走直至2014年9月14日在原告的一再要求下，原告才拿到协议，但该协议已经与当初协商内容有很大的出入。二被告利用欺诈手段骗取原告签订不符合实际约定的安置补偿协议，协议内容严重显失公平，请求撤销原告与被告签订的288号的《房屋征收补偿协议》。
另查明，原告尹强、廖旭俊认为彭山区人民政府的征收决定违法向眉山市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销彭山区人民政府作出的征收决定，眉山市中级人民法院经审理后作出（2015）眉行初字第73号行政裁定，裁定驳回了原告的起诉。二原告不服，上诉至四川省高级人民法院后，四川省高级人民法院作出（2016）川行终110号行政裁定维持了眉山市中级人民法院的一审行政裁定。
一审认定上述事实，有一审法院采纳“原告提供的证据：1.眉山市中级人民法院（2015）眉行终字第55号《行政裁定书》；2.288号《房屋征收安置补偿协议书》；3.录音光盘一张及录音文字材料；4.房屋产权证书；5.“彭山县城西商行”营业执照以及税务登记证复印件（经营者廖旭俊）；6.两份告知书复印件。被告彭山区房屋征收局提供的证据：第一组证据：1.《关于成立彭山县拆迁工作局的通知》（彭编办〔2010〕34号）；2.《关于拆迁工作局更名的批复》（彭编办[2011]44号）；3.组织机构代码证、法定代表人身份证明书；4.《彭山县人民政府关于原县医院片区（西门新商圈）旧城改建项目房屋征收决定》（彭府发〔2012〕22号）及附件《彭山县原县医院片区（西门新商圈）旧城改建项目房屋征收补偿安置实施方案》；5.房屋征收决定公示照片10张。第二组证据：1.《关于彭山县西门商业区（中央商务区）项目用地审查意见的函》（彭国土资函〔2011〕213号）；2.彭山县发展和改革局《关于西门新商圈有关情况的说明》；3.彭山县规划局《关于西门新商圈项目符合城市规划的证明》及用地红线图；4.彭山县人大常委会《关于旧城改造项目的决定》（彭人常发〔2011〕32号）。第三组证据：1.2012年5月5日《房地产评估机构邀请函》及电视台公告影像资料；2.会议签到单、评估报价表、评估入围选择会照片1张、入围单位公告影像资料、《关于推选房地产评估机构有关事宜的通知》及4张公示照片；3.评估公司抽签确定会签到册、监察局领导宣布抽签结果、抽签选择评估机构影像资料、关于原县医院片区（西门新商圈）旧城改建项目房屋征收评估机构选定的公告及会议和4张公告照片。第四组证据：1.关于调整“彭山县原医院片区（西门新商圈）旧城改建项目”房屋征收评估估价时点的公告及4张现场公告照片；2.《彭山县原县医院片区（西门新商圈）旧城改建项目房屋评估结果公示》及公示照片8张；3.《关于公布彭山县原县医院片区（西门新商圈）旧城改建项目所涉及原址返迁期房评估价格的通知》及公示照片6张；4.原告房屋登记档案资料4页、房屋所有权证及土地使用证复印件；5.288号《房屋征收补偿协议书》及两份《房屋征收产权调换补偿安置结算清单》（编号：288号）；6.《告知书》及《房地产征收分户估价报告》（川协合房评（2014）00086-72号）；7.《告知书》及《房地产征收分户估价报告》（川协合房评（2014）00086-338号）；8.《告知书》、顺丰速运邮寄单（594802713903号）及《四川省房地产从价格评估专家委员会鉴定意见书》（川房评鉴字【2015】01号）；9.《腾房搬迁通知书》。被告凤鸣镇政府提供的证据：1.《彭山县人民政府关于原县医院片区（西门新商圈）旧城改建项目房屋征收决定》（彭府发〔2012〕22号）及附件《彭山县原医院片区（西门新商圈）旧城改建项目房屋征收补偿安置实施方案》；2.房屋征收决定公示照片10张；3.房屋征收决定公示照片10张；4.房屋征收与补偿委托书。”的证据和各方当事人的陈述等证据予以证实。
一审经审理认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条的规定，被告彭山区房屋征收管理局具有组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作职能，彭山区凤鸣镇人民政府是接受委托作为房屋征收实施单位，二被告具有实施房屋征收补偿的主体资格。本案中，二被告向该院提交了政府对涉案的关于原彭山县医院片区（西门新商圈）旧城改建项目涉及的房屋进行征收的决定和具体进行征收工作的证据，提交了符合彭山区国民经济和社会发展规划、土地利用规划、城市规划、人大常委会专项规划决定、房屋征收补偿安置方案和房屋征收决定等证据，能够证明涉案房屋的房屋征收决定合法。且原告对彭山区人民政府作出的征收决定合法性的起诉已被人民法院终审行政裁定驳回起诉，该行政裁定已发生法律效力。行政协议是指行政主体为了实现一定的行政管理目的，依据法律和政策与行政相对人之间通过协商的方式基于意思表示一致而达成的协议。根据《中华人民共和国合同法》第五十四条的规定，本案中，二被告依据彭山区人民政府发布的房屋征收决定和房屋征收补偿安置方案，组织包括原告在内的被征收人选择了房屋评估机构，对被征收房屋实施评估并公告，对原告被征收房屋实施了分户评估。2014年8月28日，在二原告及其家人和二被告多名工作人员以及彭山区人民法院多名领导和同志参加下，对二原告提出的被征收房屋面积争议、价值争议，安置房面积争议、价值争议等分别进行了重新丈量确认和价值重估协商，最终原告与被告双方签订了288号《房屋征收补偿协议》。后二原告对评估报告申请了复核评估，对复核结果又申请了专家鉴定，从最终确定的被征收房屋评估价值与签订协议时双方协议的面积和价格相当，也远低于288号《房屋征收补偿协议》置换补偿的房屋价值。以上可以得知，原告与被告双方是在平等基础上充分协商达成协议，协议内容也没有显失公正之处，符合法律规定。因此原告认为被告采用欺诈手段与原告订立显失公正的补偿协议，损害原告合法权益的诉讼理由不能成立，原告要求撤销288号《房屋征收补偿协议》的诉讼请求，该院不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告尹强、廖旭俊的诉讼请求。案件受理费50元，由原告尹强、廖旭俊负担。
尹强、廖旭俊不服一审判决，向本院上诉称，一、涉案征收补偿协议书依据的事实不清。1、涉案建设项目不符合公共利益的需要。2、涉案征收补偿协议没有评估报告作为协商的依据。3、涉案房屋征收补偿方案不能作为协商的有效依据。4、涉案征收补偿协议的有关补偿标准不能作为协商的有效依据。二、涉案征收补偿协议违反了法定程序。1、被上诉人对上诉人房屋的评估违反法定程序。2、涉案征收补偿方案的制定违反了法定程序。三、涉案征收补偿协议的补偿标准有失公平。对上诉人安置房屋的面积低于上诉人被征收房屋的实际面积，且安置房为高层楼房，公摊面积比较大，故住房安置面积不能保障上诉人原有的居住水平；安置的门市房位置较偏等。装饰装修的补偿数额低，远不能满足上诉人对房屋的装修需要；也没有对上诉人的停产停业损失进行补偿等等。综上，一审判决认定事实错误、适用法律错误，应予撤销。请求撤销一审判决；撤销288号《房屋征收补偿协议书》；本案诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人彭山区房屋征收局辩称，一、本案在程序应裁定驳回原告的起诉。首先，本案不属于行政诉讼的受案范围。其次，原告的起诉已超过法定起诉期限。本案征收补偿协议系根据彭山县人民政府于2012年5月3日作出并公告的彭府发〔2012〕22号征收决定及所附的补偿安置实施方案签订，征收决定中已告知包括原告在内的所有被征收人的诉权，原告认为其不知道诉权应按2年计算起诉期限无事实依据。因此，原告应在2014年11月28日前提起诉讼，由于原告对补偿协议的起诉期限在2015年5月1日前已届满，其于2015年8月起诉已超过法定起诉期限且无正当理由，应依法驳回原告起诉。二、三方签订的《房屋征收产权调换安置补偿协议书》（编号：288号）程序合法，并未违反正当的行政程序。三、本项目属旧城改建项目，属因公共利益需要由政府组织实施的房屋征收，三方签订的《房屋征收产权调换安置补偿协议书》（编号：288号）符合征收的实体要件，有充分的事实依据。四、本案288号《房屋征收产权调换安置补偿协议》的签订系原告真实意思表示，征收部门和实施单位均无利用欺诈手段骗取其签订协议的行为，且该补偿协议书内容符合征收法律法规和征收补偿安置实施方案的规定，无显失公平的情形，属合法有效的房屋征收补偿协议，应驳回原告诉讼请求。综上所述，本案不属于行政诉讼受案范围且原告起诉超过了起诉期限，应驳回原告起诉。同时，双方签订的288号《房屋征收产权调换安置补偿协议》属合法有效的协议，也应驳回原告诉讼请求。本案已经超过了法定的起诉期限。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人凤鸣镇政府与房屋征收管理局的答辩意见一致。
在二审中，各方当事人向一审法院提交的证据、依据均已随案移送本院，本院对证据的认证、采纳理由以及对事实的认定与原审法院一致。
本院认为，本案的争议焦点为：上诉人请求撤销其与二被上诉人签订的288号《房屋征收补偿协议》的事由是否成立。
本案中，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，被上诉人彭山区房屋征收局作为本行政区域的房屋征收与补偿工作的实施主体，被上诉人凤鸣镇政府接受委托作为房屋征收实施单位，为实现公共利益或者行政管理目标，具有订立行政协议的主体资格。二被上诉人与上诉人协商订立具有行政法上权利义务内容的288号《房屋征收补偿协议》，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议。双方在签订288号《房屋征收补偿协议》后，上诉人又请求撤销该《房屋征收补偿协议》，因此，本案系行政协议争议。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释的相关规定，相对人就行政协议的履行、请求变更、撤销或解除协议等平等主体间权利义务关系提起诉讼的，需依照《中华人民共和国行政诉讼法》及有关司法解释并参照适用《中华人民共和国合同法》及司法解释进行审理。上诉人请求撤销与二被上诉人签订的288号《房屋征收补偿协议》，属上诉人向人民法院提起的合同撤销之诉。根据《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款、第二款：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。”的规定，撤销权通常由因意思表示不真实而受损的一方当事人享有。如欺诈胁迫行为的受害人、重大误解的误解人、显失公平中遭受重大不利的一方。本案中，上诉人主张撤销权的事由为二被上诉人利用欺诈手段骗取上诉人签订不符合实际约定的安置补偿协议，协议内容严重显失公平，但在诉讼中，上诉人并未提供证据证实二被上诉人有采用欺诈手段骗取其签订协议的情形。根据本院查明的事实，在双方签订协议之前，二被上诉人依据彭山区人民政府发布的房屋征收决定和房屋征收补偿安置方案，组织包括上诉人在内的被征收人选择了房屋评估机构，对被征收房屋实施评估并公告，同时对上诉人被征收的房屋实施了分户评估；在2014年8月28日签订协议的当日，上诉人及其家人和二被上诉人多名工作人员、彭山区人民法院多名工作人员一起，对上诉人提出的被征收房屋面积争议、价值争议、安置房面积和价值争议等分别进行了重新丈量确认和价值重估协商，经上诉人、二被上诉人协商一致签订了288号《房屋征收补偿协议》。在履行该协议过程中，上诉人对评估报告申请了复核评估，对复核结果不服又申请了专家鉴定，四川省房地产价格评估专家委员会作出了鉴定意见，确定上诉人被征收房屋评估价值与双方签订协议时协商的面积和价格相当，且该价值也远低于288号《房屋征收补偿协议》置换补偿的房屋价值。因此，签订288号《房屋征收补偿协议》系双方当事人的真实意思表示，协议内容均符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、第二十五条的规定，无显失公平的情形，属合法有效的房屋征收补偿协议，上诉人请求撤销其与二被上诉人签订的288号《房屋征收补偿协议》的事由不能成立，一审判决驳回其诉讼请求正确。
综上所述，被上诉人彭山区房屋征收局、凤鸣镇政府与上诉人尹强、廖旭俊签订的288号《房屋征收补偿协议》合法有效，上诉人主张撤销权的事由不能成立，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，应予维持。尹强、廖旭俊提出的上诉理由与本院查明事实不符，不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人尹强、廖旭俊负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 高 莉
审 判 员 姚俊辉
代理审判员 王 曦
二〇一六年九月十九日
书 记 员 李晓洁