甘肃省嘉峪关市城区人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）甘0271行初7号
原告嘉峪关市鸿康豆制品加工中心，住所地甘肃省嘉峪关市嘉东工业园区。
投资人黄军亮,该中心总经理。
委托代理人朱金兆，甘肃律诚林律师事务所律师。
被告嘉峪关市国土资源局，住所地嘉峪关市和诚东路1511号。
法定代表人赵建军，该局局长。
出庭应诉负责人王俊卿，该局执法监察支队支队长。
委托代理人王明善，甘肃贞度律师事务所律师。
原告嘉峪关市鸿康豆制品加工中心（以下简称鸿康豆制品中心）不服被告嘉峪关市国土资源局（以下简称国土局）国土行政处罚一案，于2018年4月19日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年6月21日公开开庭审理了本案。原告鸿康豆制品中心的投资人黄军亮及委托代理人朱金兆、被告国土局的出庭应诉负责人王俊卿、委托代理人王明善到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告鸿康豆制品中心诉称，2011年5月9日，原告和被告签订了国有土地使用权出让合同，双方约定，出让宗地编号为GT-017，宗地总面积9933平方米，宗地坐落于嘉峪关市××区；出让宗地用途为工业；出让人同意在2011年5月9日前将出让宗地交付给受让人，出让人同意在交付土地时该宗地场地达到土地平整、周围基础设施达到通路、通水、通电；本合同项下的土地使用权出让金为148995元，每平方米15元；受让人造成土地闲置，闲置满一年不满两年的，应依法缴纳土地闲置费；土地闲置满两年且未开工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权；受让人未能按照本合同约定日期或同意延建所另行约定日期开工建设的或竣工的，每延期一日，应向出让人支付相当于国有建设用地使用权出让价款总额3%的违约金。合同签订后，原告于2011年5月至11月缴纳了148995元出让金、3675元测绘费和3814元评估费、19866元规划设计费、4470元契税等。2016年12月7日，被告颁发的《不动产权证书》距离被告2017年9月5日在其网站上作出的处罚决定公告尚不足10个月，因双方签订的土地使用权出让合同第十六条对宗地建设项目的开工和竣工日期没有任何约定，依据《闲置土地处置办法》第二条规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。涉案土地并不是闲置土地，何况原告的场地上已经有大量建筑物，被告没有依据行政处罚法第三十一条、第三十二条的规定向原告告知行政处罚决定的事实、理由及依据，公告中并未引用闲置土地处置办法的具体法律条款，仅仅在其网站上进行了公告并未向原告送达，原告没有时刻关注被告网站的义务，原告自始至终未见到嘉峪关市人民政府的批复（嘉政函[2017]102号），依据行政处罚法第四十一条的规定，其处罚决定并不成立。2018年2月，原告去被告处咨询办理他项权证时才知道公告的事情。据此，原告请求撤销被告于2017年9月5日作出的关于”收回嘉峪关市鸿康豆制品加工中心位于嘉峪关市××区内的9933平方米的工业用地，终止其土地使用权，注销该宗地不动产登记，同时注销嘉峪关市鸿康豆制品加工中心持有的甘（2016）嘉峪关市不动产权第XXXX号《不动产权证书》”的处罚决定。
被告国土局辩称，首先，原告起诉已超过法定期限，应驳回起诉。根据行政诉讼法的规定，行政相对人应当在收到收回国有土地使用权决定书之日起6个月内向有管辖权的人民法院提起诉讼。2017年6月7日，被告作出并向原告送达了行政处罚的相关法律文书，距离原告向法院起诉的时间2018年4月11日已经过10个月之久，远超法律规定的6个月期限。该收回闲置土地的行政处罚决定已依法生效，法院应依法驳回原告的起诉。其次，行政处罚依据充分、证据确凿、程序合法。2016年6月，依据国土资源部西安督察局对嘉峪关市进行例行督察所反映出的问题，被告依法按照闲置土地查处程序于2016年9月22日向涉嫌闲置土地的鸿康豆制品中心下发了闲置土地调查通知书，通知书中要求土地使用权人说明该企业位于嘉东工业园区的宗地闲置原因（是否因政府原因导致闲置）并提供相关辅证材料，原告在规定的期限内并未拿出相关证明材料。2016年11月16日，嘉峪关工业园区管委会就上述宗地闲置问题致函我局，特别说明该企业土地闲置为企业自身原因造成，不存在政府原因。2017年3月21日，被告对该宗地使用权人黄军亮送达了《闲置土地认定书》，认定上述宗地为企业自身原因造成闲置，并对其告知被告将依照《闲置土地处置办法》的有关规定进行处置，黄军亮本人予以了签收。2017年5月26日，嘉峪关市人民政府对被告报请的关于收回三宗闲置土地的请示作出批复（嘉政函[2017]102号），同意被告依法收回上述宗地使用权。2017年6月1日，被告对原告鸿康豆制品中心送达了闲置土地情况告知书及闲置土地处置听证权利告知书，原告均予以签收，但未在规定的期限内提出听证申请。2017年6月7日，被告对宗地使用权人黄军亮送达了收回国有建设用地使用权决定书，决定依法无偿收回上述闲置土地使用权，并告知其自本决定书送达之日起30日内，前往国土局办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地权利证书。逾期不履行相关义务的，国土局将直接公告注销国有建设用地使用权登记和土地权利证书。原告法人黄军亮在被告执法监察支队办公室拿到决定书后拒绝在送达回证上签字并一走了之。2017年8月22日，被告在其网站公示公告栏内登载了关于鸿康豆制品中心的闲置土地认定公示。2017年9月6日，又登载了关于收回国有土地使用权并注销国有土地使用证的公告。在此事处置过程中，原告鸿康豆制品中心都未曾以任何形式向被告提出过异议。再次，原告所列事实及理由不能成立，原因有以下几点：1.其提出2011年5月双方签订的国有土地使用权出让合同第十六条对宗地建设项目的开工和竣工日期没有任何约定，2011年5月9日，双方签订国有土地使用权出让合同，2012年2月16日，被告为其颁发的建设用地批准书中明确规定批准的建设工期为2012年2月-2014年2月，为期两年。2.原告提出被告在对其作出收回国有土地使用权的行政处罚决定前，宗地上已经有大量建筑物，事实并非如此，有2016年9月22日被告执法人员对土地使用权人黄军亮所作询问笔录以及2016年10月20日执法人员现场拍摄照片为证。3.原告提出被告没有依据行政处罚法的规定向原告告知行政处罚决定的事实、理由及依据，公告中并未引用《闲置土地处置办法》的具体法律条款，被告仅在其网站上进行了公告并未向原告送达，原告没有时刻关注被告网站的义务，原告自始至终未见到嘉峪关市人民政府作出批复的具体内容。对此，被告认为原告所述理由均不能成立，2017年6月7日，被告对其送达的收回国有建设用地使用权决定书中明确告知了作出行政处罚决定所依据的相关法律条款以及被处罚人所享有的权利及义务，但并未引起原告的足够重视，原告消极应对，在规定的期限内并未申请行政复议，至于原告提出的被告仅在其网站上对收回决定进行了公告，并未向原告告知并送达，被告认为依据公告的法律属性，其没有义务专门对原告告知并送达公告。综上所述，请求法院依法驳回。
经审理查明，2011年5月9日，被告国土局（出让方）与原告鸿康豆制品中心（受让方）签订国有建设用地使用权出让合同，主要内容为：合同项下出让宗地编号为GT-017，宗地总面积9933平方米；宗地坐落于嘉峪关市××区；出让人同意在2011年5月9日前将宗地交付给受让人，出让人同意在交付土地时该宗地应达到场地平整、周围基础设施达到通路、通水、通电；宗地的国有建设用地使用权出让价为148995元，每平方米15元；本合同项下宗地用于工业项目建设，受让人同意本合同项下宗地的项目固定资产总投资不低于经批准或登记备案的金额5000000元；建筑容积率0.4-0.6，建筑密度20%-35%，绿地率不低于20%；合同还规定了违约责任等其他内容。2011年2月16日，被告批准了原告的建设用地，该批准书上载明：用地单位是鸿康豆制品中心，建设项目名称为豆制品厂项目，批准用地面积9933平方米，土地所有权性质为国有，土地用途为工业，批准的建设工期自2012年2月至2014年2月，备注：本工程竣工后30日内持此批准书至国土局进行土地登记，领取国有土地使用证。2016年9月22日，被告作出了嘉国土执字[2016]46号闲置土地调查通知书，载明：你单位于2011年5月9日与我局签订了国有建设用地使用权出让合同，取得该宗地的土地使用权，宗地四至为北至道路、东至空地、南至新兴钢材制品厂、西至空地，面积为9933平方米，约定（规定）的动工日期为2011年5月30日，依据《闲置土地处置办法》第二条之规定，上述宗地存在未按合同要求按期开发建设与利用的情况，涉嫌构成闲置土地，请你单位自接到本通知书之日起30日内，到我局接受调查并提供以下材料：（一）土地权利证明文件；（二）宗地是否闲置的原因说明及辅证材料；（三）其他相关资料；你单位应对上述材料的真实性负责，本调查将作为闲置土地认定的重要依据，逾期不提供上述材料，我局将予以进行闲置土地认定。同日，被告向原告直接送达，原告的法人黄军亮签字签收。同日，被告的工作人员向黄军亮作了询问笔录，其对自2011年5月1日至今未投入开发建设的原因陈述为：因为园区当初承诺的配套建设排水下水通道迟迟没有修通，还有环保部门认为鸿康豆制品中心属于食品加工行业，如果没有完善的下水配套设施是不能生产的的，所以导致鸿康豆制品中心至今一直没能投入正常的施工建设。黄军亮对以上笔录签字确认。2016年10月20日，被告的工作人员对原告的场地拍摄了显示有大片空地的照片。2016年11月16日，嘉峪关工业园区管委会向嘉峪关市土地例行督察整改领导小组办公室作出了嘉工园委[2016]140号关于工业园区范围内闲置土地整改情况的报告，其中园区23宗土地整改情况：已建成企业2家、已开工建设企业共7家、因政府原因导致土地闲置的企业3家、属企业或个人自身原因造成土地闲置的企业共11家。原告属于因企业或个人自身原因造成土地闲置的企业。2017年3月21日，被告作出嘉国土执字[2016]46号闲置土地认定书，该认定书认定鸿康豆制品中心的宗地为闲置土地，闲置原因为其自身原因造成，应按照《闲置土地处置办法》的有关规定进行处置。同日，黄军亮在该认定书的送达回证上签收。国土局向嘉峪关市人民政府请示后，嘉峪关市人民政府作出嘉政函[2017]102号闲置土地处置意见的批复，同意国土局依据闲置土地处置办法、土地管理法、城市房地产管理法规定，无偿收回国有建设用地使用权。2017年6月1日，被告作出嘉国土执字[2016]46号闲置土地情况告知书，载明：我局于2017年3月21日向你公司下发了闲置土地认定书，认定其中所涉宗地为闲置土地，宗地四至为北至道路、东至空地、南至新兴钢材制品厂、西至空地，闲置原因为：企业自身原因造成，我局将适时公示闲置情况及原因，并按照《闲置土地处置办法》的规定进行处置。同日，黄军亮在送达回证上签字确认。同日，被告作出嘉国土执字[2016]46号闲置土地处置听证权利告知书，黄军亮在送达回证上签字确认，其在法定期限内没有申请听证。2017年6月2日，被告作出嘉国土执字[2016]46号行政处罚告知书，拟作出行政处罚为：无偿收回上述闲置土地使用权。同日，被告工作人员在嘉峪关市国土资源执法监察支队办公室向黄军亮送达，其拒绝签字。2017年6月7日，被告作出嘉国土执字[2016]46号收回国有建设用地使用权决定书。同日，被告工作人员在嘉峪关市国土资源执法监察支队办公室向黄军亮送达，其拒绝签字。2017年8月22日，被告在其网站上发布了闲置土地认定的公告。2017年9月6日，被告在其网站上发布了关于收回国有建设用地使用权并注销国有土地使用权证的公告，该公告落款时间为2017年9月5日。
另查，2011年11月25日，嘉峪关市规划局向鸿康豆制品中心颁发了建设用地规划许可证，用地项目名称为豆制品厂项目，建设规模5900平方米。2011年12月22日，嘉峪关市规划局向鸿康豆制品中心颁发了建设工程规划许可证，建设规模1296.1平方米。2016年12月7日，国土局向鸿康豆制品中心颁发了不动产权证书。2018年5月17日，鸿康豆制品中心向嘉峪关市公证处申请对开发建设的建筑物现场状况进行证据保全，2018年6月1日，嘉峪关市公证处出具了公证书。同日，鸿康豆制品中心向嘉峪关市公证处申请对相关网页进行证据保全，嘉峪关市公证处出具了公证书。
本院认为，依据《中华人民共和国土地管理法》、《闲置土地处置办法》的规定，被告国土局负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。关于被告作出行政行为的问题，依照《闲置土地处置办法》第五条、第九条、第十一条、第十四条第一款第（二）项、第十五条、第十七条、第十八条规定，国土局发现有涉嫌构成闲置土地的，应当在30日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出闲置土地调查通知书；经调查核实，构成闲置土地的，国土局应当向国有建设用地使用权人下达闲置土地认定书，该认定书下达后，国土局应当通过门户网站等形式向社会公开闲置土地的位置、国有建设用地使用权人名称、闲置时间等信息；闲置土地按照下列方式处理：未动工开发满两年的，由国土局按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达收回国有建设用地使用权决定书，无偿收回国有建设用地使用权。国有建设用地使用权人应当自收回国有建设用地使用权决定书送达之日起三十日内，到国土局办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地权利证书。国有建设用地使用权人对收回国有建设用地使用权决定书不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。逾期不申请行政复议、不提起行政诉讼，也不履行相关义务的，国土局可以采取下列措施：逾期不办理国有建设用地使用权注销登记，不交回土地权利证书的，直接公告注销国有建设用地使用权登记和土地权利证书。据此，被告依照以上法律规定向原告依次履行了法律程序，故原告应当对被告作出的嘉国土执字[2016]46号收回国有建设用地使用权决定书不服时，提起行政复议或行政诉讼。关于原告请求撤销2017年9月5日，被告在其网站刊登公告的问题，依照《闲置土地处置办法》的规定，逾期不办理国有建设用地使用权注销登记，不交回土地权利证书的，直接公告注销国有建设用地使用权登记和土地权利证书。被告依照此法律规定公告注销原告宗地的不动产登记，同时注销原告持有的甘（2016）嘉峪关市不动产权第XXXX号不动产权证书，此行为系被告作出嘉国土执字[2016]46号收回国有建设用地使用权决定书后，原告不履行而采取的后续行为，不是独立的行政行为，不能就此单独提起行政诉讼。关于送达的问题，2017年6月7日，被告作出嘉国土执字[2016]46号收回国有建设用地使用权决定书，同日，被告工作人员在嘉峪关市国土资源执法监察支队办公室向黄军亮送达，其拒绝签字。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定，行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的行政机关应当在7日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第一百三十一条规定，当事人到达后拒绝签署送达回证的，视为送达。本案被告的工作人员在鸿康豆制品中心法定代表人到其办公场所后拒绝在送达回证上签字的情况下，备注情况后签名，符合法律规定的送达方式，故自2017年6月8日开始计算原告提起行政诉讼的起诉期限。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的。原告向法院提交行政起诉状的时间为2018年4月11日，已经超过法律规定的起诉期限且无其他法定扣除和延长情形。综上所述，原告的起诉，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
驳回原告嘉峪关市鸿康豆制品加工中心的起诉。
案件受理费50元，不予收取，退回原告。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省嘉峪关市中级人民法院。
审 判 长 丁玺玉
人民陪审员 张新梅
人民陪审员 陶 霞
二〇一八年七月六日
书 记 员 祁佳丽