四川省内江市东兴区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）内东行初字第1号
原告钟锐，男，1966年12月20日出生，汉族，东兴区人，
原告黄群，女，1968年9月14日出生，汉族，成都市人，
委托代理人姚朝云，（普通授权）
被告内江市公路运输管理处
法定代表人吴成国，
委托代理人兰家明，
委托代理人柳春，系四川经和璧律师事务所律师。（普通授权）
原告钟锐、黄群诉内江市公路运输管理处交通行政许可一案，于2014年2月17日四川省内江市中级人民法院以（2014）内行终字笫2号行政裁定书，裁定发回本院重审。本院于2014年3月18�立案受理，于2014年3月24日向被告送达了应诉通知书及举证通知书。依法另行组成合议庭，于2014年4月29日公开开庭审理了本案。原告钟锐、原告黄群的委托代理人姚朝云，被告内江市公路运输管理处的委托代理人兰家明、柳春到庭参加诉讼。本案于2014年6月12日依法中止诉讼一次。本案经审判委员会讨论决定，现已审理终结。
被告内江市公路运输管理处于2013年5月2日受理原告申请，2013年5月3日至5月9日公示，于2013年6月5日作出（2013）0601《不予交通行政许可决定书》。
被告于2014年4月2日向本院提供了作出具体行政行为重审证据目录及内市运管（2013）86号复印件、党政网页、攀枝花市运管处就川驾便（2013）3号通知上网网页下载件。被告在原一审和重审中提供了六组证据：
一组、被告实施行政许可的授权证据，该组证据主要证明其享有实施行政许可的主体资格。
1�《行政许可法》笫十二条规定，证明从事机动车驾驶培训经营的应经行政许可；笫十六条笫二款、笫三款规定，地方性法规在上位法规定范围内对实施行政许可可以作出具体规定。
2、《四川省道路运输管理条例》笫二十七条笫一款规定，证明许可机构为所在地的市（州）或县级道路运输管理机构；对机动车驾驶员培训申请应当公示，并按有关规定组织听证或专家论证。
3、《四川省机动车驾驶员培训管理办法》笫九条规定，证明机动车驾驶员培训申请人依法向所在地的市（州）道路运输管理机构申请经营许可并提交相关材料。
二组、行政许可程序规定证据，该组证据主要证明其作出的具体行政行为是依法依章的，且程序合法。
4、《四川省机动车驾驶员培训管理办法》笫九条规定，证明组织专家论证评审是必经程序。
5、省交通厅关于实施《四川省机动车驾驶�培训管理办法》的通知，证明组织专家论证评审是必经程序。
6、省交通厅川交函（2012）117号文“关于规范专家评审工作的通知”，证明原告申请事项所需评审专家，统一在省级运输专家库中选取。
7、省交通厅运管局（2012）65号文“关于申办驾校专家论证评审所需材料要求的通知”，证明专家论证评审是作出行政许可的依据。
8、省交通厅运管局（2010）7号文，证明申办驾校必须准备资料清单。
9、省交通厅运管局（2007）256号文，证明专家论证应当将驾校培训发展规划作为依据；新增一、二级驾校由省专家组论证；专家组论证时间为15个工作日。
10、交通部交运发（2012）490号文，证明交通部要求“严格新增驾校许可，采取招投标方式确定市场准入主体和教学车辆的投放。”
11、《行政许可法》笫四十二条、笫四十五条，证明行政许可时限自受理之日起20日内作出；专家评审所需时间应予扣除。
三组、作出《不予交通行政许可决定书》的事实依据，该组证明其作出的不予交通行政许可有事实依据。
12、四川省内江市东兴区人民法院（2012）内东行初字笫6号行政判决书，证明2012年6月8日作出不予同意的答复是违反法定程序被法院撤销；法院判决被告依法重新作出具体行政行为，并不是对原告申办驾校的明确许可。
13、交通行政许可申请补正通知书，证明2012年12月3日已送达并告知其所补资料。
14、工作笔记，证明2013年4月8日己将川运驾便（2013）3号文件内容告知原告。
15、受理通知书，证明2013年5月2日受理原告申请，并告知取件时间为2013年6月7日，所需时间为26个工作日。
16、公示，证明2013年5月3日至2013年5月9日依法就原告申请事项进行了公示。
17、被告于2013年5月15日以内市运管（2013）86号文向省运管局的请示，证明依程序报请选取评审专家。
18、省运管局任胜平副局长在内市运管（2013）86号文上批复，证明省局领导批示按川运驾便（2013）3号文办。
19、《不予交通行政许可决定书》，证明其在2013年6月5日就原告申请作出不予许可决定。
20、《办结通知书》，证明原告取件时间早于预计时间两天，并无拖延行为。
四组、处理结果的证据，该组证据主要证明其作出不予许可决定是有法律依据的。
21、省交通厅运管局川运驾便（2013）3号文，证明暂停新增驾校专家评审，需等待招投标管理办法和措施出台。
22、内江市政府六届笫32次常务会议纪要，证明其决定是依据该纪要议定的“十二五”期间不新增驾校作出的。
五组、被告实施具体行政行为均公开了的执法依据。
23、照片2张，证明对川运驾便（2013）3号文在其办公场所进行了公示。
24、从公示栏揭下的川运驾便（2013）3号文，证明内容同上。
25、攀枝花市交通运管处在互联网上公示的川运驾便（2013）3号文网页下载件，证明已向社会公示。
26、内江市政府网页三份，证明对内江市政府六届笫32次常务会议纪要进行了公示。
六组、被告确认行政主体的证据，该组证据主要证明在实施具体行政行为中未遗漏行政主体。
27、四川省机动车驾驶员培训申请表2页，证明申请人为四川省达众机动车驾驶员培训有限公司。
28、法定代表人身份证明及原告钟锐的身份证复印件，证明未有原告黄群申请资料及信息。
29、教学车辆信息，证明原告申请行政许可中，作出承诺行为的仅有原告钟锐。
原告诉称，2012年6月8日原告向被告申请办理《四川省达众机动车驾驶员培训有限公司》的行政许可，并递交了申报材料。被告于2012年6月18日回复对原告拟申办驾校一事不予同意。原告不服向内江市东兴区人民�院起诉，法院经审理后依法判决：撤销被告2012年6月18日对原告钟锐、黄群申办驾校不予同意的行为；被告依照法律、法规所规定的程序重新作出。判决生效后，被告未在法定期限内重新作出交通行政许可行为。2012年12月3日，原告收到被告发出的《交通行政许可补正通知书》，原告当即向被告提交《补正异议》，并向相关部门作了反映。在被告多次托人做原告工作的情况下，原告按被告要求提交两次补正资料。2013年5月2日，被告向原告出具了《受理通知书》并公示。于2013年6月5日以四川省交通运输管理局所颁布的《关于暂停新增驾校和驾校升级专家论证评审工作的通知》、内江市交通运输局内市交发（2012）402号文件为依据作出《不予交通行政许可决定书》。该决定书超过法定期限，已在程序上违法，而以上述文件为依据作出具体行政行为，已在实体上违法。同时遗漏申请主体，因申办的驾校系原告钟锐、黄群共同投资开办。此外，由于被告拖延作出具体行政行为，给原告造成大量人力、物力损失。故依法诉请人民法院撤销被告作出的《不予交通行政许可决定书》，并在一定期限内重新做出准予交通行政许可决定书；追究被告和相关责任人的不作为的法律责任；判决被告向原告赔偿经济损失和精神损失10万元。
原告为支持其诉讼主张，向法庭提供了以下证据：
1、交通行政许可申请补正通知书复印件，证明被告违反《行政许可法》笫三十二条一款四项规定，属逾期告知。
2、交通行政许可受理通知书复印件，证明被告作出具体行政行为时已超过法定时限，属程序违法。
3、四川省达众机动车驾驶员培训学校申报资料原件一套，证明其在申请许可时依法递交了规定资料及其诉讼主体资格合法。
4、内江市人民政府门户网及市运管处政务网《普通机动车驾驶员培训经营许》公布的网页下载件2页（审批条件、许可依据、资料内容），证明其申报符合要求及无“专家论证评审”要求。
5、四川省内江市东兴区人民法院（2012）内东行初字笫6号行政判决书复印件一份，证明其2012年6月8日申办驾校，被告答复不予同意，由于被告违法行政被法院撤销，并要求重新作出。
6、钟锐、黄群于2013年2月27日书面补正异议复印件一份，证明其就被告2012年12月3日的补正通知书提出异议，同时证明被告不依法作为。
7、行政执法监督申请书复印件，证明其就提出异议无果的情况下，向市政府法制办请求行政执法监督。
8、不予交通行政许可决定书复印件，证明被告不依法行政，存在程序和实体违法。
9、省运管局川运函（2013）32号通知复印件及内江市交通警察支队车管所通报复印件四份，证明内江市驾校培�能力尚未达到全省平均水平及内江市政府常务会议议定的市交通局提请的“十二五”规划不客观、不合法。
10、省运管局于2013年3月26日下发的川运驾便（2013）3号便函和市运管处于2013年5月26日通知原告申办驾校补充材料专家论证评审通知，证明被告故意拖延违法行为，给原告造成人力、财力损失。
11、四川省2013年3月26日新许可五所驾校的名单，证明被告在内江禁止新增驾校系违法行为。
12、自贡市人民政府就交通运输发展“十二五”规划向社会公示网页一份，证明被告依据的内江市人民政府议定的而未向社会公示［交通运输发展“十二五”规划］不符合《政府信息公开条例》，不能作为行政执法依据。
13、原告钟锐、黄群共同申请的《企业名称预先核准通知书》复印件三份（先后三次报核），证明被告作出《不予交通行政许可决定书》遗漏行政主体。
被告辩�，首先，被告作出具体行政行为时并未遗漏主体，因行政许可申请及相关签字仅有原告钟锐。其次，被告在法院作出笫一次判决生效后的次日即向原告发出《补正资料通知书》，当原告将相关资料陆续补齐后，被告于2013年5月2日依法向原告发出《受理通知书》，并于5月3日进行了公示。公示结束后，鉴于专家论证评审是必经程序，随即向省运管局提出选定专家论证评审请示，由于四川省道路运输管理局川运驾便（2013）3号通知要求：暂停新增驾校的专家论证评审工作。被告在得到上级领导批示后，于2013年6月5日作出《不予交通行政许可决定书》，并于承诺取件时间提前了两天，未超过法定时限，故程序合法。同时，被告依据内江市六届政府第32次常务会议议定的“总体原则是‘控制质量’‘十二五’期间不新增驾校数量，注重扩大现有驾校规模、提高驾校质量”的�求，作出的《不予交通行政许可决定书》不存在实体违法。因此，被告按照法律、法规、规章以及规范性文件作出的具体行为是正确的，原告的诉求于法无据，希望法院驳回其诉讼请求。
本案主要争议焦点即被告在作出具体行政行为时，程序是否合法；被告在作出具体行政行为时，适用法律及事实依据是否充分正确。针对争议焦点组织原、被告进行了举证质证：被告出示的一组证据中2、3项证据，原告认为违反了上位法规定，增设了专家评审；被告出示的二组证据{4—11项}，原告认为既违反了上位法规定，又违反内江市政府网公布的申办驾校的条件和依据，且省运管局2013年3月26日制发的（2013）3号文明确规定暂停专家论证评审；被告出示的三组（12—20）证据，原告认为13项证据系被告的工作人员个人行为，16、17项证据被告在原一审中未出示而在二审中才出示，无�明力，其他证据只能说明被告不依法核查，违反法定时限和要求；被告出示的四组（21—22）证据，原告认为川运便（2013）3号文通知是暂停专家评审，不是暂停新增驾校，政府纪要未经公示；被告出示的五组（23—26）证据，原告认为23、24项原一审未出示而在二审才出示，26项未在互联网公布，无证明力；被告出示的六组（27—29）证据，原告认为29项教学信息表只是承诺性质签名。
原告共出示13项证据，被告认为9、11、12项与本案无关联性，对3项表示不发表意见，对1、2、4、5、6、7、8、10、13被告认为原告证明目的不对，表示坚持其举证目的。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：被告出示的1、2、3、4、8、10、12、13、15、16、19、20、21、27、28、29项和原告出示1、2、3、4、5、6、7、8、10、13证据真实合法、且与本案行政争议相关联，依法予以采信。被告出示的5�6、7、9、11、14、17、18、22、23、24、25、26项证据虽然真实、来源合法，因被告举证是围绕专家评审和就有关文件己向社会公示，达到证明其程序合法及执法依据正确的目的，但专家评审己被省运管局于2013年3月26日以川运便（2013）3号文通知暂停，而对相关规范性文件的公示，其公开内容和形式并不符合《政府信息公开条例》要求，故不予采信。原告出示的9、11、12项证据虽真实、来源合法，但只能证明其申请有理及外地政府依法行政的事实，与本案无直关联，故不予采信。
根据上述采信证据，审理查明：原告钟锐、黄群二人拟共同投资开办“机动车驾驶员培训公司”，在取得工商行政管理部门“企业名称核准”后，于2012年6月8目向被告递交了《四川省达众机动车驾驶员培训有限公司》行政许可申请，被告于2012年6月18日以“目前驾校已满足市埸需要”等为由答复不�同意。原告不服，于2012年8月13日向本院起诉被告交通行政许可一案，由于被告对原告的申请未向社会公示，未组织有关专家对原告申请进行论证评审，也未举行听证，即以《回复》形式对原告申办驾校一事不予同意，违反法定程序，故本院依法判决：撤销被告内江市公路运输管理处2012年6月18日对原告钟锐、黄群申办驾校不予同意的行为，并依照法律、法规所规定的程序重新作出。判决生效后，被告于2012年12月3日向原告发出《交通行政许可申请补正通知书》，告知原告需对申办一级普通机动车驾驶员培训经营补正十三项材料。原告收到该《补正通知书》后，多次向内江市人大、政府、纪委等相关部门反映情况，请求职能部门督促被告依照法律、法规之规定，作出具体交通行政行为。原告并于2013年2月27日向被告提出书面补正异议。2013年3月26日，省交通厅运管局为贯彻国务院《关于加强道路交通安全工作的意见》的通知精神，发出川运驾便（2013）3号文即《关于暂停新增驾校和驾校升级专家论证评审工作的通知》，该通知载明：经研究决定，在我省新增驾校招投标的相关管理办法和措施未出台之前，暂停新增驾校的专家论证评审工作；在交通运输部新修订的《机动车驾驶培训机构资格条件》未正式颁布之前，暂停驾校升级的专家论证评审工作。被告于2013年4月1日收到该通知。原告于同年4月底将相关材料补齐递交给被告后，被告于2013年5月2日受理了原告递交的“普通机动车驾驶员培训经营许可”申请，受理通知书载明：受理日期2013年5月2日；法定时限15个工作日；承诺时限11个工作日；预计取件时间2013年6月7日。被告受理原告申请后，于当日即依照《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国道路运输条例》等有关规定，对原告拟从事一级普通机动车驾驶员培训经营申请事项进行公示。该《公示》载明：申请单位钟锐；申请类型一级普通机动车驾驶员培训学校；公示时间2013年5月3日至2013年5月9日；公示期间，对该公示事项有异议的，其利害关系人应将书面意见递交内江市公路运输管理处。但被告未告知原告公示事项、时间。公示结束后，被告于2013年5月15日向省运输管理局发出《关于组织专家对四川省达众机动车驾驶员培训有限公司申办一级普通机动车驾驶员培训经营进行论证评审的请示》。但未将专家论证评审所需时间告知原告。省运管局分管副局长任胜平于2013年5月30日在被告的请示文件上批复：请内江运管处按川运驾便（2013）3号文办理。但被告对实质性内容未进行核查的情况下，于2013年6月5日作出（2013）0601《不予交通行政许可决定书》，该决定书写明，钟锐：经审查，你的�请与内江市人民政府第32次常务会关于《内江市机动车驾驶员培训行业“十二五”发展规划》的规定不符，加之省运管局发文在我省新增驾校招投标的相关管理办法和措施未出台之前，暂停新增驾校的专家论证评审工作，据此，我处只有待市政府调整新增驾校规划和新增驾校招投标的相关管理办法和措施出台后，再通过招投标方式实施行政许可。故根据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第二款的规定，决定不予交通行政许可。
另查明：2012年11月6日，内江市六届人民政府第32次常务会议议定的市交通局提交的《内江市机动车驾驶员培训行业“十二五”发展规划》。总体原则是“控量提质”，“十二五”期间不新增驾校数量，注重扩大现有驾校规模提高驾校质量。并于2012年11月8日制作《内江市政府常务会议纪要》，纪要明确“由市交通局根据会议讨论意见进一步修改完善后以市交通局名义印发。”但《纪要》或交通局制发的文件未向社会公示。又查明：内江市人民政府门户网站就《普通机动车驾驶员培训经营许可》公布的审批条件为：1、有健全的培训机构；2、有健全的管理制度；3、有与培训业务相适应的教学人员；4、有与培训业务相适应的管理人员；5、有必要的教学车辆；6、有必要的教学设施、设备和条件。许可依据为：1、《中华人民共和国道路运输条例》；2、《四川省道路运输条例》；3、《机动车驾驶员培训管理规定》；4、《四川省机动车驾驶员培训管理办法》。在电子政务大厅公布的法定依据为《中华人民共和国道路运输条例》。
再查明：四川省工商行政管理局于2012年11月16日的预先核准企业名称：四川省达众机动车驾驶培训有限公司投资人：钟锐、黄群。
庭审中原告钟锐、黄群以“为便于本案诉讼的及时处理以及相关损失证据还在发生中，目前无法计算准确”为由，申请撤回笫二项、笫三项请求。合议庭当庭口头裁定准予其撤回两项诉讼请求。
本院认为，被告内江市公路运输管理处根据《中华人民共和国道路运输条例》、《四川省道路运输条例》、《四川省机动车驾驶员培训管理办法》的规定，具有办理交通行政许可的主体资格，其执法主体合法。根据《四川省道路运输条例》、《四川省机动车驾驶员培训管理办法》、《中华人民共和国行政许可法》均规定有专家评审程序。被告收到原告补正资料后，进行了形式审查，于2013年5月2日受理了原告申请，并予以了公示，且向四川省交通厅公路运输管理局提出了专家论证评审请示，在得到上级主管局领导指示后，依据四川省交通厅公路运输管理局发出的川运驾便（2013）号通知“在我省新增驾校招投标的相关管理�法和措施未出台之前，暂停新增驾校的专家论证评审工作”，并结合内江市人民政府第32次常委会审议的《内江市机动车驾驶员培训行业“十二五”发展规划》要求，作出《不予交通行政许可决定书》。根据《中华人民共和国行政许可法》第四十五条之规定，行政机关作出行政许可，依法需要听证、招标、投标、检验、检疫、鉴定和专家评审的，所需时间不计算在本规定的期限内。被告于2013年6月5日作出的《不予交通行政许可决定书》应扣除专家论证评审时间，故未超过法定许可期限，其程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》笫五十四条第（一）项之规定，判决如下：
维持被告内江市公路运输管理处作出的（2013）0601《不予交通行政许可决定书》。
如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于四川省内江市中级人民法院。
审 判 长 孙文奇
审 判 员 刘 华
人民陪审员 王建军
二〇一四年七月十一日
书 记 员 雷建军
附：法律条文
一、《中华人民共和国行政许可法》
笫五条笫二款规定：有关行政许可的规定应当公布。未经公布的，不得作为实施许可的依据。
第九条规定：设立和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。
第十五条第二款
地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地市场。
笫十六条笫四款规定：法规、规章�实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可，对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位的其他条件。
笫十七条规定：除本法笫十四条、第十五条规定的外，其他规范性文件一律不得设立行政许可。
笫三十二条笫（三）项规定：申请材料存在可以当场更正错误的，应当允许申请人当场更正。
笫（四）项规定：申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理。
第三十四条行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查
申请人提交申请材料齐全，符合法定形式。行政机关能够当场作出决定的。应当当场作出书面行政许可决定。
根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。
第四十二条除可以当场作出行政许可决定外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是、法律、法规另有规定的，依照其规定。
第四十五条法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。
二、《中华人民共和国行政诉讼法》
笫五十二条规定：人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。
笫五十五条规定：人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，被告不得以同一事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。
三、�中华人民共和国道路运输条例》
笫七条二款规定：县级以上交通运输管理机构为客货运输、机动车修理、场站和驾驶员培训的审批部门。
笫四十条规定：设立驾驶员培训的，向县级以上交通运输管理机构申请，自受理之日起十五日内审查完毕并作出是否许可的决定。