北京市平谷区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）京0117行初364号
原告李锁立，男，1962年1月4日出生，汉族，住北京市平谷区。
被告北京市平谷区东高村镇人民政府，住所地北京市平谷区东高村镇东高村兴业路55号。
法定代表人陈惠华，镇长。
出庭副职负责人邵文林，副镇长。
委托代理人王玉山，北京市平谷区东高村镇人民政府工作人员。
委托代理人崔艳霞，北京市方桥律师事务所律师。
被告北京市平谷区人民政府，住所地北京市平谷区府前街7号。
法定代表人汪明浩，区长。
委托代理人高欢，北京市平谷区人民政府法制办工作人员。
委托代理人刘学立，北京市平谷区人民政府法制办工作人员。
第三人北京市平谷区东高村镇东高村村民委员会，住所地北京市平谷区东高村镇东高村南。
负责人徐福林，主任。
委托代理人闫宝清，北京市平谷区东高村镇东高村村民委员会工作人员。
委托代理人周海军，北京市平谷区东高村镇东高村村民委员会工作人员。
第三人李永力，男，1957年12月29日出生，汉族，住北京市平谷区。
原告李锁立不服被告北京市平谷区东高村镇人民政府（以下简称东高村镇政府）土地行政确权及被告北京市平谷区人民政府（以下简称平谷区政府）行政复议决定一案，于2017年12月12日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因北京市平谷区东高村镇东高村村民委员会（以下简称东高村村委会）、李锁立与被诉行政行为有法律上的利害关系,故本院追加东高村村委会与李锁立为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年4月19日公开开庭审理了本案。原告李锁立、被告东高村镇政府副镇长邵文林、委托代理人王玉山、崔艳霞、被告平谷区政府的委托代理人高欢、第三人李永力、第三人东高村村委会的委托代理人闫宝清、周海军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告东高村镇政府于2017年9月14日作出平东行政[2017]0015号《关于李锁立反映山场经营管理权问题的答复意见》（以下简称被诉答复意见），主要内容为：李锁立请求将东高村八里沟房簷子山和毡帽沿山山场的使用权确定给其本人使用。关于李锁立的诉求本机关随即展开调查取证工作，经现场实际勘察，李锁立所指的山场处在河北省三河市段家岭镇西八里沟村与东高村镇东高村辖区相接壤处，北邻三河市西八里沟村，南邻大旺务山，西临东高村和大旺务山场，界限并不是很清晰，东高村镇政府对跨省界限无权界定。李锁立提交的中华民国政府颁发的两个《山地执照》和1951年河北省政府颁发的《土地房产所有证》早已失效，本机关不予采纳，李锁立以此作为申请山场的经营管理权的主要证据不足，东高村村委会于2006年向你开具的证明，经与东高村村委会了解当年是为了防止盗采页岩的特殊时期所开，且李锁立一直未与东高村村委会签订过任何承包经营合同，也未向东高村村委会缴纳任何费用，山场的所有权为东高村集体所有，实属东高村集体财产。综上所述，本机关依法作出裁定：驳回相对人李锁立的诉求。李锁立对该答复意见不服，于2017年10月9日申请行政复议，平谷区政府于2017年12月6日作出京平政复字[2017]70号《行政复议决定书》（以下简称被诉行政复议决定），维持被诉答复意见。
原告李锁立诉称，2006年5月18日，东高村村委会为原告出具证明，证明该村八里沟房簷子山山场由原告经营管理，该证明虽未表明双方是承发包关系，但从双方实际内容来看属于承发包关系，该山场自二十世纪九十年代开始就一直由原告家使用至今。2014年，原告以东高村村委会、纪铁柱为被告、李永力为第三人向北京市平谷区人民法院提起诉讼，要求确认平谷区东高村镇东高村八里沟房簷子山山场归原告使用，法院以不属于法院受案范围为由驳回原告起诉（北京市平谷区人民法院民事裁定书2014平民商初字第4499号）。后原告上诉至北京市第三中级人民法院，三中院驳回上诉，维持原裁定（北京市第三中级人民法院民事裁定书2016京03民终6067号）。2017年2月，原告向东高村镇政府申请确认涉案土地归原告使用，2017年9月14日，东高村镇政府出具被诉答复意见，原告不服，向平谷区政府提起复议，2017年12月6日，平谷区政府出具被诉行政复议决定书，维持东高村镇政府的答复意见。现原告不服，依法提起诉讼。请求：1.依法撤销东高村镇政府作出的被诉答复意见;2.依法撤销平谷区政府作出的行政复议决定书；3.依法确认位于北京市平谷区东高村镇东高村八里沟房簷子山山场的使用权归原告。
原告在本院指定的证据交换日提交以下证据并在庭审中出示：
1.山地执照，证明山场从民国时期就属于平谷区；
2.土地房产所有证，证明涉案山场一直由原告使用，“荒山一片”指的就是房簷子山；
3.东高村村委会证明两份，证明房簷子山一直由原告经营管理；
4.仲裁裁决书，证明经过仲裁之后原告向法院提起诉讼；
5.平谷法院裁定书，证明法院认定涉案土地是原告的自留山；
6.三中院裁定书，证明村委会认可涉案土地是原告的自留山；
7.东高村村干部证明，证明村干部称土地确权不属村干部职责；
8.村委会调解书，证明村委会服从法院的裁定书；
9.山场确权申请书，证明东高村镇政府让原告提交申请书；
10.被诉答复意见，证明东高村镇政府没有把当事人叫到一起进行审理；
11.被诉行政复议决定书，证明平谷区政府没有调查、审理；
12.起诉书，证明原告提起诉讼。
被告东高村镇政府辩称，一、原告不具有提出土地确权申请的资格。按照《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）、《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）的规定，农民集体所有的土地，由集体经济组织或者村民委员会发包、经营和管理，是否分配土地以及如何分配土地，决定权在村民集体。《农村土地承包法》第二十一条规定，农村土地承包时，发包方必须与承包方签订书面合同。原告与东高村村委会未签订过承包合同。原告所持《山地执照》、《土地房产所有证》早已失效，原告持有的证据不能证明原告与东高村村委会存在承包关系，东高村村委会亦不认可双方存在承包关系，原告不享有土地承包经营权，也就不享有土地使用权，原告无权提起土地使用权确权申请。此外，按照《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条第二款第一项的规定，因订立、履行、变更、解除和终止农村土地承包合同发生的纠纷属于农村土地承包经营纠纷，农村土地承包经营权争议案件，不作为土地权属争议案件受理。二、涉案山场涉及行政区域边界问题，不属被告确权范围。原告指的山场所处位置常发生地界纠纷，对于行政区域边界争议案件，被告无权处理。三、被告作出的答复意见程序合法，适用法律正确。被告收到原告的申请后，到现场进行了实地查看，询问了申请人，收集了相关证据材料，作出的答复意见符合法律规定。请人民法院驳回原告起诉。
被告平谷区政府辩称：被告平谷区政府作出的行政复议决定程序合法。主要理由如下：一、被告受理原告的复议申请程序符合法律规定。2017年10月9日，原告申请行政复议。经审查，原告提出的行政复议申请符合《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第九条的规定，被告平谷区政府当日予以受理，并向原告发出《行政复议申请受理通知书》。二、被告平谷区政府的复议案件审理程序符合法律规定。被告平谷区政府受理原告的复议申请后，根据《行政复议法》第二十三条第一款的规定，于2017年10月10日向东高村镇政府发出《行政复议答复通知书》。2017年10月19日，东高村镇政府提交《行政复议答复书》、相关证据、法定代表人身份证明及授权委托书。经审查，东高村镇政府作出的答复意见认定事实清楚、适用依据正确、证据充分、程序合法，故被告平谷区政府于2017年12月6日根据《行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定作出被诉行政复议决定书，维持东高村镇政府的答复意见。三、被告平谷区政府的其他复议程序合法。被告平谷区政府于2017年10月9日受理原告的复议申请，于2017年12月6日做出复议决定，2017年12月7日以邮寄方式向原告送达行政复议决定书，同日向东高村镇政府直接送达行政复议决定书，案件审理时限符合《行政复议法》第三十一条第一款的规定。综上所述，被告平谷区政府作出的复议决定程序合法，请人民法院依法裁判。
被告东高村镇政府在法定期限内向本院提交以下证据、依据，并在庭审中出示：
1.申请书，证明案件来源；
2.现场照片；
3.与李锁立的询问笔录；
4.李锁立、李永力的土地房产所有证、证明；
5.截图、裁决书；
6.第三人李永力提交的答辩书；
证据2-6证明东高村镇政府履行调查职责，收集相关证据，李锁立与东高村村委会不存在承包关系，不享有土地承包经营权，不具有提出确权申请的资格。
7.答复意见及送达回证，证明东高村镇政府作出答复意见书并送达。
《土地管理法》、《土地权属争议调查处理办法》系被告提供的执法依据。
被告平谷区政府在法定期限内向本院提交以下证据、依据，并在庭审中出示：
第一组证据：复议受理环节相关材料：1.原告提交的行政复议申请书及平谷区政府复议机构制作的复议接待笔录；2.平谷区政府复议机构作出的行政复议申请受理通知书及送达回证；该组证据证明原告向平谷区政府提出过复议申请，平谷区政府依法进行了受理。
第二组证据：案件审理环节相关材料：1.行政复议答复通知书及送达回证，证明平谷区政府复议机构向东高村镇政府发送了行政复议答复通知书;2.东高村镇政府提交的行政复议答复书及委托手续，证明东高村镇政府在法定期限内提交了行政复议答复书；3.行政复议决定书及送达回证，证明平谷区政府依法定程序作出复议决定并送达。
《行政复议法》系被告平谷区政府提供的执法依据。
第三人东高村村委会述称，同意东高村镇政府的答复意见及平谷区政府的复议决定，不同意原告的诉求，东高村村委会出具的证明仅仅是为了治理盗采页岩石，村委会没有与原告签订过山地承包协议，原告不享有土地承包经营权，不具有向东高村镇政府申请确权的权利，综上，请人民法院驳回原告起诉。东高村村委会未向本院提交证据。
第三人李永力述称，第三人李永力的土地房产所有权证有效，土地的所有权失效，但使用权仍然有效，且李永力在山场种有很多树。
第三人力李永力在本院指定的证据交换日提交以下证据并在庭审中出示：
1.土地房产所有证，证明该证是李永力的父亲李长岭和李永力祖母李纪氏所有，后国家落实政策，因为是自留山，东高村大队将坐落于门旮旯的山场及房产退还给李永力家，李永力对房屋宅基地和荒山经营、管理至今，东高村村委会于2006年5月18日给李锁立出具的证明中所写四至是错误的，没有毡帽檐山的说法；
2.《关于集体林权制度改革的意见》，证明自留山由农户长期无偿使用，不得强行收回，不得随意调整。依据国家政策和国土资源部不动产登记政策依法颁发的各类证书都继续有效。依据民法通则和民法总则第一百五十六条之规定，民事行为部分无效不影响其他部分效力，土地所有权证失效，但李永力依然享有使用权；
3.报纸，证明对于历史上经过批准的宅基地按面积确权登记，李永力的山场有近百年的果树、柴树，原由李永力父亲李长岭经营管理，后由李永力经营管理，东高村八里沟门旮旯地址范围内的山场和宅基地的使用权、树木所有权都归李永力。
经庭审质证，被告东高村镇政府、平谷区政府、第三人东高村村委会对原告的证据发表以下质证意见：证据1中记载的不是山场，没有记载涉案土地的内容，对其证明目的、关联性不认可;证据2已经失效，土地房产所有证中的山地名称是“门旮旯”，与涉案土地不相符，经过土改后土地均已收回集体;对证据3中东高村村委会盖章的真实性认可，但对证据的证明目的不认可，东高村没有房簷子山，东高村村委会给李锁立出具证明的四至与给李永力出具证明的四至不一致，不认可原告有山场经营权，2006年5月18日东高村村委会出具的证明中，毡帽檐山的四至，南至蓟县蒋福山，与实际不符，涉案地块与三河搭界，如果延续到蓟县，则超越了行政边界包括其他省级地域，证明中也没有提及承包经营;对证据4认可，能证明原告对涉案地块不享有经营权；对证据5、6真实性认可，证明目的不认可，法院驳回李锁立的起诉，但没有认可原告对涉案土地享有经营权;证据7证人未出庭作证，不符合证据形式，证明中也没有提到涉案土地的承包经营问题；对证据8真实性认可，对证明目的不认可，只能说明相关争议调解未果，不能证明东高村村委会服从裁定；对证据9真实性认可，证明目的不认可；对证据10真实性认可，证明目的不认可，东高村镇政府进行了充分调查；对证据11真实性认可，证明目的不认可；对证据12认可。
第三人李永力对原告提供的证据发表以下质证意见：李永力对山场及林地有使用权，对东高村村委会给李锁立开具的证明不认可，同意东高村镇政府的质证意见。
原告对被告东高村镇政府提供的证据发表以下质证意见：对证据1认可，系原告提交；对证据2的真实性认可，但照片不全面；对证据3的真实性认可，签名是原告所签，但是记录的内容不属实，东高村镇政府当时没问这么多问题，而且原告提交的证明不是一份，而是两份，东高村镇政府也没有提及民国时期的材料都已失效，确实问过山场四至；对证据4真实性认可，系原告提交；证据5中没有标出山场的位置，裁决书是依据《合同法》作出的，经营权纠纷不适用《合同法》；证据6李永力是侵权，其明知涉案山场由原告管理；对证据7无异议。
被告平谷区政府对被告东高村镇政府提供的证据无异议。
第三人东高村村委会对被告东高村镇政府提交的证据发表以下质证意见，对证据1的内容不认可，对关联性、证明目的认可；证据2照片场面太大，无法分辨具体位置；证据3不认可原告享有经营权，山场由村委会管理；证据4已经失效，东高村没有房簷子山，不知道房簷子山的位置，村委会出具的证明仅仅是为了李永力、李锁立管理页岩石；证据5截图不准确，不知为何处，对裁决书真实性、关联性认可；证据6对于第三人李永力所称原告对山场不具有使用权认可，但对第三人李永力所述其对山场有使用权的陈述不认可；对证据7认可。认可东高村镇政府出示上述证据的证明目的。
第三人李永力对被告东高村镇政府提交的证据发表以下质证意见：土地房产所有证是新中国成立后颁发，李永力享有土地使用权、果树所有权；东高村村委会于2006年5月18日给原告出具的证明错误，东高村村委会又于2006年5月20日给李永力出具证明，房簷子山的四至系李永力房屋所有权证中记载的四至，不认可东高村村委会于2006年5月18日给原告开具的证明。
原告对被告平谷区政府提供的证据发表以下质证意见：对复议程序不认可，平谷区政府没有开庭审理。被告东高村镇政府、第三人东高村村委会、第三人李永力对被告平谷区政府提供的证据均无异议。
原告对第三人李永力提供的证据持以下质证意见：原告的山场范围包含门旮旯，门旮旯是宅基地所在地。被告东高村镇政府、平谷区政府、第三人东高村村委会对第三人李永力提供的证据持以下质证意见：证据1已经失效，不认可证明目的，记载的四至与涉案地块的四至不一致；证据2说的是林地承包经营权问题，原告及第三人都没有证据证明其享有涉案山场的承包经营权，不认可证明目的；证据3与本案不具有关联性，不认可证明目的，本案是原告对山场提起确权申请，不涉及宅基地。
本院对上述证据作如下认证：原告提供的证据1、2均已失效，本院不予采纳；证据3真实，但不能证明李锁立对涉案山场享有承包经营权，本院不予采纳；证据4、5、6与本案无关，本院不予采纳；证据7真实，本院予以采纳；证据8证明目的不成立，本院不予采纳；证据9本院予以采纳；证据10、11系本案被诉行为的主要内容，不属于证据，本院均不予采纳；证据12是本案起诉书，不属于证据，本院不予采纳。被告东高村镇政府提供的证据7中的答复意见，系本案被诉行政行为的主要内容，不属于证据，本院不予采纳；其他证据能够证明东高村镇政府受理原告的申请及调查处理的情况，本院予以采纳。被告平谷区政府提交的第二组证据中的行政复议决定书，系本案被诉复议决定的主要内容，不属于证据，本院不予采纳，平谷区政府提交的其他证据能够证明行政复议程序情况，本院予以采纳。第三人李永力提交的证据1已经失效，本院不予采纳；证据2系规范性文件规定，不属于证据，本院不予采纳；证据3系新闻报道，不属于证据，本院不予采纳。
经审理查明，李锁立于2017年2月27日，向东高村镇政府提出确权申请，其请求事项为：将东高村镇八里沟房簷子山和毡帽沿山山场的使用权确定给原告。随后，东高村镇政府向李锁立、李永力收集证据并进行调查，于2017年9月14日作出本案被诉答复意见。李锁立对该答复意见不服，于2017年10月9日申请行政复议，平谷区政府于2017年12月6日作出被诉行政复议决定，维持被诉答复意见。李锁立仍不服，诉至本院。庭审中，李锁立称八里沟房簷子山和毡帽沿山系同一山场，其所称房簷子山即东高村村委会所称毡帽沿山。
本院认为，根据《土地管理法》第十六条第二款之规定，被告东高村镇政府有权对个人之间以及个人与单位之间的土地使用权争议作出处理决定。根据《行政复议法》第十三条的规定，被告平谷区政府有权受理原告李锁立提交的行政复议申请。
原告以《山地执照》、《土地房产所有证》以及东高村村委会于2006年出具的证明为依据，主张其对涉案山场具有使用权。但《山地执照》、《土地房产所有证》均已失效，东高村村委会于2006年出具的证明不具有承包合同的效力。原告提供的证据不能证明其对涉案山场具有承包经营权，原告李锁立要求确认其享有涉案山场使用权的请求不成立，被告东高村镇政府驳回原告的诉求，认定事实清楚。但是，被告东高村镇政府自2017年2月27日接到原告李锁立的确权申请，至2017年9月14日作出本案被诉答复意见，办案期限超过了《土地权属争议调查处理办法》规定的六个月，且被告东高村镇政府未提供证据证明其进行了办案期限延长审批，属于程序轻微违法，但不影响原告的实体权利义务，被诉答复意见应予确认违法。虽然被告平谷区政府的复议程序合法，但鉴于被告东高村镇政府的答复意见属于程序违法，被告平谷区政府的复议决定应一并确认违法。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、第七十九条之规定，判决如下：
确认被告北京市平谷区东高村镇人民政府于二〇一七年九月十四日作出的平东行政[2017]0015号《关于李锁立反映山场经营管理权问题的答复意见》及被告北京市平谷区人民政府于二〇一七年十二月六日作出的京平政复字[2017]70号《行政复议决定书》违法。
案件受理费五十元，由被告北京市平谷区东高村镇人民政府负担（于本判决生效后七日内交纳）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于北京市第三中级人民法院。
审判长 郝玉洁
审判员 王富菊
审判员 何会银
二〇一八年六月十一日
书记员 王泽硕