广西壮族自治区南宁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）南市行一初字第127号
原告张增学。
委托代理人黄一菊。
委托代理人韦珍莲，广西作一律师事务所律师。
被告南宁经济技术开发区管理委员会。住所地南宁市星光大道***号。
法定代表人李伟时，主任。
委托代理人池鸿，广西至诚律师事务所律师。
委托代理人张小平，南宁经济技术开发区管理委员会工作人员。
原告张增学不服被告南宁经济技术开发区管理委员会（以下简称经开区管委会）规划行政处罚，于2015年3月30日向本院提交诉状。本院于2015年4月17日立案受理后，于2015年5月12日向被告经开区管委会送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年7月15日公开开庭进行了审理。原告张增学的委托代理人黄一菊、韦珍莲，被告经开区管委会委托代理人张小平、池鸿均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告经开区管委会于2014年11月20日对原告张增学作出南经管（规监）拆决字（2014）第986号限期拆除决定书，认定原告未经城乡规划行政主管部门批准，在南宁市吴圩镇永安路109号东北侧建设一栋二层砖混结构房屋及一栋钢架结构棚及其他建（构）筑物，违反了城乡规划法第四十条的规定，构成违法建设，故根据城乡规划法第六十四条的规定，限令原告在接到决定书之日起五日内自行拆除涉案违法建设的建筑物。逾期不拆除的，将依城乡规划法第六十八条的规定强制执行。该决定书并告知了复议与诉讼途径及期限。该决定经南宁市人民政府复议予以维持。
在举证期限内，被告于2015年5月21日向本院提供了以下证据、依据：
证据1，南府发（2007）75号《南宁市人民政府关于南宁市城市管理综合行政执法体制改革的通知》、桂政函（2012）55号《关于同意调整南宁市城市管理综合行政执法范围的批复》、南府函（2011）87号《关于授予南宁经济技术开发区管委会行使城市管理相对集中行政处罚权的通知》、南宁经济技术开发区条例，证明被告具有作出被诉行政行为的主体资格和法定职权；
证据2、综合行政执法检查通知书及送达取证照片、立案审批表、现场勘验笔录、南宁市城市总体规划、违法建设处理意见书、限期拆除告知书及送达手续、限期拆除决定及送达手续、见证人身份证明，证明被诉行政行为认定事实清楚，程序合法，法律适用正确。
原告张增学诉称，原告房屋建设于2002年，当时得到邕宁县人民政府、吴圩镇人民政府的批准，缴纳了相关费用，获得建设用地许可证。原告房屋是合法的，受国家政策和法律保护。被告作出拆除决定，但举不出证据证实原告是违法建设。2014年12月26日广西区政府桂政办发（2014）122号《关于改进农村宅基地审批管理的意见》第四条第二款也要求，对已建成的农宅应当尊重历史，对农村建房未批先用宅基地，在依法补办用地批准手续后可进行登记发证。因此，无论被告适用的是城乡规划法还是城市规划法，都属于适用法律错误，且被告执法程序错误，送达不合法，市政府复议决定书也是错误的。请求撤销被告作出的南经管（规监）拆决字（2014）第986号限期拆除决定书。
原告提供了以下证据以证明其主张：
邕土NO.0005346建设用地批准书，交款单位为“张村张瑞朝”的广西行政性收费统一收据2张，2015年2月12日署名为“队长张富平”并盖有“南宁市江南区吴圩镇吴圩社区居民委员会”公章的关于张增学房屋获得土地建设使用证及2002年建设的证明、2015年1月8日南宁市公安局吴圩派出所关于张增学门牌的证明。证明原告房屋具有合法建设手续。
被告经开区管委会辩称，本案查证的违法事实清楚，证据确凿。原告张增学确实未经城乡规划部门批准，擅自在南宁市吴圩镇永安路109号东北侧建设一栋二层砖混结构房屋及其他建筑物，无法采取改正措施消除对规划实施的影响。被告在2014年11月5日的例行检查中发现后，遵循了执法检查、立案审批、调查取证、案件审查和告知、异议复核、作出处罚决定等程序，相关法律文书均已依法送达。被告作出的行政行为法律适用正确，主体适格，认定事实清楚，请求法院依法维持。
案件审理中，本院责成被告提供2005年涉案区域的航拍图，被告因此向本院提供了涉案区域的2005年、2015年航拍图，一并补充提供了南宁市国土资源局吴圩国土资源管理所、南宁市江南区吴圩镇规划建设管理站及南宁市江南区吴圩镇吴圩社区居民委员会关于张增学户房屋系于2007年以后建设的书面证明。原告认可2015年航拍图，并指认了涉案房屋在2005年航拍图上的位置，但被告否认，认为该位置系空地而非房屋影像。
经庭审质证，双方当事人对证据质证意见如下：
被告对张增学一方提供的建设用地批准书、收款收据的真实性、合法性和关联性有异议，认为建设用地批准书已经失效，也不能证明原告的房屋已经经过规划报建；对原告两份证明的三性有异议，认为已经不存在“队长”这一称谓，而且证明与本案被诉行政行为不具备关联性，也没有证明力；原告张增学认为，执法检查通知书上记载的门牌号与自家门牌号不相符，因此被告作出的处罚与原告没有关系；对被告其他证据的真实性没有异议，但认为这些证据不能证明被告有拆除违法建筑的职能，故与本案没有关联性。对南宁市城市总体规划，认为没有南宁市政府的公章而对其真实性有异议，认为违法建设处理意见书适用法律错误，对限期拆除告知书、限期拆除决定书及其送达手续、见证人身份证明等证据的合法性有异议，认为被告未按法定程序送达。
双方当事人对2005年、2015年航拍图的真实性均无异议，但原告认为被告补充提供的证明没有工作人员和负责人签字且内容不实而对其真实性不予认可。
综合双方当事人的质证意见，本院对证据作如下确认：
张增学提供的邕土NO.0005346建设用地批准书、广西行政性收费统一收据2张，其内容能相互印证，且属于行政机关依其职权作出，故对其真实性、合法性和关联性予以确认。
被告庭前提供的证据，两被告对其真实性均无异议，应予以确认，这些证据均反映了本案纠纷发生的过程，故对其关联性予以确认；被告应本院要求提供的的2005年、2015年航拍图，系国土部门依职权作出，双方当事人对其真实性和合法性均无异议，故对其真实性、合法性均予确认。南宁市两份总体规划系人民政府向社会公布的总体规划文件，原告的否认理由没有依据，对其真实性、合法性和关联性应予确认。
原告张增学提供的南宁市公安局吴圩派出所关于门牌的证明，与本案待证事实无任何关系，故对其关联性不予确认。被告庭后补充提供的关于原告房屋于2007年建成的证明，因其中居委会前后两次的证明内容自相矛盾，不足采信，而国土所、规划站的证明又与两份航拍图的内容不相符，故本院不予确认。
根据以上确认的证据，本院认定以下事实：
2001年8月23日，在交纳了土地权属调查、地籍测绘费等费用后，原告张增学以“张瑞朝”的名义取得邕宁县吴圩镇人民政府颁发的NO.0005346建设用地许可证。其后张增学建造了涉案房屋。1996年12月颁布的《南宁市城市总体规划（1995年—2010年）》将当时尚属于邕宁县的吴圩镇全部划入了南宁市城市规划区的范围。其后制订的《南宁市城市总体规划（2011年—2020年）》将包括吴圩镇在内的市属六城区全部列为城市规划区。2005年国土部门制作的吴圩镇航拍图中，已清楚显示张增学的房屋。
2014年11月5日，被告向原告张增学发出综合行政执法检查通知书，要求原告携带涉案房屋的建设用地规划许可材料接受调查。该通知书于当天张贴于原告大门上。同年11月11日，被告决定对原告未经规划许可进行建设的行为立案查处，并对原告房屋进行了现场勘验，制作了现场勘验笔录。2014年11月17日，被告对张增学发出限期拆除告知书，认定原告未经规划行政主管部门批准，在吴圩镇永安路109号东北侧进行违法建设，违反了城乡规划法第四十条的规定，构成违法建设，根据城乡规划法第六十四条的规定，拟作出限期拆除的处罚，告知如有异议可在收到通知后三日内提出书面陈述和申辩意见，逾期不提出的，视为放弃上述权利。告知书于作出当日送达并粘贴在原告大门上。2014年11月24日，被告作出被诉的限期拆除决定，要求原告自行拆除违法建设的房屋，逾期不拆除的，将予以强制拆除。决定书以粘贴的方式送达给原告。自现场勘验直至作出处罚决定的送达过程，均由当地国土所工作人员作为见证人在送达回执上签字。原告因此向南宁市人民政府提起行政复议。2015年3月19日，南宁市人民政府作出南府复议（2015）33号行政复议决定书，决定维持被告作出的限期拆除决定。原告因此于2015年3月30日向本院递交诉状，提出前述诉讼请求。
根据双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点在于：本案原告主体是否适格；被告是否具有作出被诉限期拆除决定的法定职权和主体资格；被告认定原告房屋没有规划建设手续而要求其限期自行拆除，有无事实依据和法律依据，程序是否合法。
本院认为，根据原告的诉讼请求，本案审查的是被告作出的规划行政处罚的合法性问题。2005年南宁市国土部门的航拍图可以证实，原告的建设行为发生于2005年之前，即《中华人民共和国城乡规划法》施行之前，被诉处罚行为则在《中华人民共和国城乡规划法》施行之后，故依据“实体从旧，程序从新”的原则，对被告处罚行为的合法性审查标准，实体问题应适用《城市规划法》相关规定，程序问题则适用《中华人民共和国城乡规划法》的规定。
关于本案原告主体的问题。规划行政处罚的对象是违法建筑物的建设人，无论是《中华人民共和国城市规划法》或《中华人民共和国城乡规划法》，对未取得建设工程规划许可证的建设行为均处以“限期拆除”的行政处罚。在行政处理过程中，被告自始至终均认定原告为涉案房屋的建设人，原告亦未提出任何异议。在庭审过程中，原告虽当庭自认其作为原告不适格，认为儿子张瑞朝才是适格的原告，要求追加其子张瑞朝作为共同原告，但又不能提供任何证据证明张瑞朝系建设人。即便在原告所提供的村委证明中，也只能证明房屋的建设时间而不能证明房屋系由张瑞朝建设，故原告关于本案应追加张瑞朝为共同原告的主张，没有充分的证据证实，本院不予采信。
被告主体资格及职权问题。《中华人民共和国城乡规划法》第十六条及第六十四条授予县级以上地方人民政府城乡规划主管部门对未取得建设工程规划许可证的行为行使处罚权。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条又规定，国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。经开区管委会作为南宁市人民政府设立的、负责管理经济技术开发区事务的管理机构，依法行使《南宁经济技术开发区条例》第六条所授予的管理职权，在开发区范围内行使规划管理职能。涉案建筑物所在地属经开区管委会的城乡规划行政管理职权实施的地域范围，经开区管委会具有作出规划行政处罚的职权。因此，被告依法具备相应的行政主体资格和行政职权。
被诉行政处罚的事实依据问题。1995年制订的南宁市城市总体规划即已将原告所在的吴圩镇列入城市规划区范围内。原告虽已取得涉案房屋项下的土地使用权，但至今没有任何证据显示原告依法取得了建设工程规划许可证，故其建设行为违反了规划法律的规定。现行规划条件下，原告房屋属于南宁市友谊路规划路拓宽的范围，位于南宁吴圩机场的噪音控制区内，属于吴圩空港区的核心区，其存在严重影响城市规划，无法采取改正措施，被告要求原告限期拆除，量罚得当，但因原告的建设行为发生于《中华人民共和国城乡规划法》施行之前，故对该行为的处罚仍应依据当时的法律即《中华人民共和国城市规划法》的规定，被告适用《中华人民共和国城乡规划法》的规定属于法律适用错误，但因该法律适用的错误对于原告权益的行使并没有直接不利的后果，故本院予以纠正。原告主张其房屋已取得土地使用证且建设于2002年而不应受到处罚，但在集体土地上建房的行为，同时受土地管理法律和规划管理法律的约束。原告只取得建设用地许可但未取得建设工程规划许可，且广西区政府桂政办发（2014）122号文是对集体土地颁证行为的规范而非对未经规划许可的建设行为的追认，况且《中华人民共和国城市规划法》和《中华人民共和国城乡规划法》均明确规定对未取得建设工程规划许可证的建设行为予以“限期拆除”的处罚。因此，原告上述主张于法无据，本院不予采纳。
被诉行政行为的程序性问题。《中华人民共和国城乡规划法》对于规划处罚决定的送达未作出直接规定，故本案程序问题应依据《中华人民共和国行政处罚法》相关规定予以审查。依照《中华人民共和国行政处罚法》第四十条的规定，被告应依照民事诉讼法的有关规定将行政处罚决定书送达当事人。本案中，被告以张贴的形式送达检查通知，要求原告接受房屋规划检查，后于2014年11月17日将处罚告知书留置送达给原告张增学的租户，又于2014年11月24日送达被诉规划处罚决定书。整个送达环节均有见证人签字见证，且原告事后亦及时得到相关的法律文书并行使其复议和诉讼权利，因此，被告的送达并未侵犯原告的合法权利。原告关于被告送达违法的主张，本院不予确认。
综上所述，被告具备作出被诉规划行政处罚的主体资格和法定职权，其认定原告未取得建设工程规划许可而违法建设，事实清楚，证据充分，其处罚类型和幅度符合法律规定，处罚程序合法。虽然法律适用不当，但该程序性问题并未损害原告的实体权益，故不认定为违法。原告诉求无理，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告张增学的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告张增学负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，并于递交上诉状之日起七日内，向广西壮族自治区高级人民法院预交上诉费（户名：广西壮族自治区高级人民法院，帐号20×××77，开户行：农业银行南宁万象支行），逾期不交也不提出缓交申请，或申请缓交不被批准仍不交纳的，按自动撤回上诉处理。
审判长 韦美云
审判员 彭晓霞
审判员 韦瑞生
二〇一五年十二月十日
书记员 何丽莎
附相关法律条文：
《中华人民共和国城市规划法》（已失效）
第四十条在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。
《中华人民共和国城乡规划法》（2008年1月1日起施行）
第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。