河南省中牟县人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）豫0122行初17号
原告刘明广，男，1973年6月9日生，汉族，住河南省方城县。
被告郑州经济技术开发区食品药品监督管理局，住所地：郑州市经济技术开发区第八大街77号。
负责人程红梅，局长。
委托代理人秦石路，工作人员。
委托代理人李晓琮，河南河阳律师事务所律师。
被告郑州市食品药品监督管理局，住所地：郑州市中原区桐柏南路22号。
法定代表人李建霞，局长。
委托代理人陈婷婷，郑州市法制办公室工作人员。
委托代理人李琳，郑州市法制办公室工作人员。
原告刘明广诉被告郑州经济技术开发区食品药品监督管理局（以下简称经开区食药局）、郑州市食品药品监督管理局（以下简称郑州市食药局）食品、药品不予立案决定及行政复议一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。本案现已审理终结。
原告刘明广诉称：一、原告的投诉举报合法有据，被告经开区食药局涉嫌渎职不作为。郑州丹尼斯生活广场有限公司航海分公司所销售的“万岁果园枣有心上仁礼6943069606322”确属不符合食品安全标准的食品。二、原告的投诉举报，有益于社会及维护自己的合法权益，也能得到国家允许、提倡、鼓励的投诉举报奖励。被告郑州市食药局作为被告经开区食药局的上级监督、指导机构，在被告经开区食药局懒政、渎职的情况下，不对被告经开区食药局的行为予以纠正，不对涉案产品的违法性予以审查，反而认为被告经开区食药局的告知书属于程序性告知，不对原告的权利产生影响，原告不是行政行为相对人为由，维持了被告经开区食药局的错误行为。被告经开区食药局的违法行为明显影响到了原告的权利，原告请求法院判决：1.撤销被告经开区食药局作出的不予立案决定；2.撤销被告郑州市食药局的行政复议决定。
被告经开区食药局辩称，被告经开区食药局收到原告的投诉举报后，所作出的行政行为证据充分，事实清楚，程序合法，适用法律法规等规范性法律文件正确，应当依法驳回原告的诉讼请求。一、关于本案的调查处理过程。被告经开区食药局于2017年10月26日收到原告于2017年10月26日对郑州丹尼斯生活广场有限公司航海分公司的投诉举报，并于2017年10月31日由执法人员对被投诉举报人经营场所依法进行了检查，制作了现场检查笔录，并提取被举报人及供应商相关经营资质、涉案食品实物照片、涉案食品检验合格的报告等相关证明材料。经调查核实后，执法人员认为，认定被投诉举报人销售“核桃夹心枣”的行为违法缺少事实根据和法律依据，故依法作出不予立案的决定并于2017年11月21日将处理结果告知了原告。二、关于涉诉核桃夹心枣无证生产的问题。涉诉核桃夹心枣的生产商为新郑市正好枣业有限公司，经查，该公司2016年12月7日依法取得《食品生产许可证》（编号：SC11741018400899，品种明细包括“Q/XZZ0006S《调味夹心枣》”，生产许可品种明细表备注显示:QS410117020018,有效期至2021年12月6日）。由企业标准《调味夹心枣》（编号：Q/XZZ0006S-2016）1.范围中“本标准适用于以红枣或椰枣为原料，经挑选、去核、清洗，直接填充果仁（核桃仁、腰果、巴旦木、山核桃仁、花生、碧根果、杏仁）。”可知调味夹心枣包含核桃夹心枣，而涉诉核桃夹心枣的生产日期为20170901，故涉诉核桃夹心枣并不存在无证生产的问题。另涉诉食品标签标注生产许可证编号QS410117020018、企业标准为Q/XZZ0005S的行为符合《食品药品监管总局关于贯彻实施<食品生产许可管理办法>的通知》（食药监食监一[2015]225）的要求，即食品生产者存有的带有“QS”标志的包装和标签可以继续使用至2018年10月1日前。三、关于涉诉核桃夹心枣为无标准产品的问题。食品安全企业标准适用范围可以对应着一种食品，也可以对应着一类食品。涉诉核桃夹心枣适用的企业标准有2个，分别为《核桃夹心枣》（标准编号：Q/XZZ0005S-2015，备案日期：2015/12/19，有效期至2018/12/18）和《调味夹心枣》（标准编号：Q/XZZ0006S-2016，备案日期：2016/7/28，有效期至2019/7/27）,上述企业标准均经河南省卫生和计划生育委员会备案通过且都在有效期内，依据我国标准化法之规定，企业选择适用哪个标准是企业自主行为，并不违反法律规定。另调味夹心枣为一类食品统称，包含核桃夹心枣，《调味夹心枣》标准Q/XZZ0006S-2016涵盖《核桃夹心枣》标准Q/XZZ0005S-2015，故2016年12月7日换发《食品生产许可证》品种明细无“《核桃夹心枣》Q/XZZ0005S”。四、关于涉诉核桃夹心枣标注开袋即食的问题。涉诉核桃夹心枣主要原料为核桃仁及干制红枣，其中红枣类干果制品，目前我国对于此类产品无国家强制标准和行业标准，只有国家推荐性标准。按照我国标准化法之规定，强制性标准必须执行。推荐性标准，国家鼓励企业自愿采用，涉诉核桃夹心枣原料红枣选择适用干制红枣（GB/T5835-2009）标准，而未选择适用免洗红枣（GB/T26150-2010）标准，并不违反法律规定。五、关于涉诉核桃夹心枣虚假标注保质期的问题。《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）中对食品保质期的定义为：预包装食品在标签指明的贮存条件下，保持品质的期限。在此期限内，产品完全适于销售，并保持标签中不必说明或已经说明的特有品质。核桃夹心枣企业标准Q/XZZ0005S-2015中规定的保质期为12个月，而涉诉的核桃夹心枣产品标签标注的保质期为9个月，9个月在12个月期限内，未超出涉诉产品的保质期、该标注不影响食品安全且对消费者而言9个月内食用口味更佳，9个月的保质期实际上是生产企业对于自己的产品有了更高的要求，加重了自己的产品质量义务，因此，涉诉核桃夹心枣保质期标注为9个月，不能被认定为虚假标注。综上，经开区食药局作出的具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规等正确，程序合法，内容适当，原告的诉讼请求不能成立，被告经开区食药局请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告郑州市食药局辩称，955号复议决定认定事实清楚，程序合法。原告不服被告经开区食药局投诉举报处理，于2017年12月2日邮寄提出行政复议申请，被告郑州市食药局受理后于2018年1月24日作出955号复议决定。查明：被告经开区食药局于2017年10月26日接到原告投诉举报称，其于2017年10月15日在郑州丹尼斯生活广场有限公司航海分公司处购买的“万岁果园枣有心上仁”盒装枣夹核桃仁礼盒产品4小盒（每大礼盒装2小盒），违反《食品安全法》等相关规定，要求依法处罚并给予赔偿和奖励。2017年10月27日，经开区食药局作出投诉举报事项受理通知书，当日邮寄给原告。2017年10月31日，经开区食药局对郑州丹尼斯生活广场有限公司航海分公司进行现场检查。2017年11月21日，经开区食药局作出告知书，告知原告不予立案，并于当日邮寄送达原告。郑州市食药局认为：本案中，被告经开区食药局向原告制发告知书的行为属于程序性告知行为，告知书本身并未对原告设定权利义务，也未对原告合法权益造成实质影响，不属于具体行政行为。故原告不服该告知，请求撤销告知书的行政复议请求，被告郑州市食药局不予支持。《食品药品行政处罚程序规定》（国家食品药品监督管理总局令第3号）第十八条规定：“立案应当符合下列条件：（一）有明确的违法嫌疑人；（二）有违法事实；（三）属于食品药品监督管理行政处罚的范围；（四）属于本部门管辖。符合立案条件的，应当报分管负责人批准立案，并确定2名以上执法人员为案件承办人。”经调查，被告经开区食药局认定原告举报的违法事项没有法律依据、证据不足，遂作出不予立案决定，主要事实清楚，程序合法。综上，被告请求驳回原告的诉讼请求。
经审理查明，2017年10月15日，原告刘明广在郑州丹尼斯生活广场有限公司航海分公司购买了一盒“万岁果园枣有心上仁礼”枣夹核桃仁，原告认为该商品疑似为不符合食品安全标准的食品，于2017年10月26日向被告经开区食药局进行了投诉举报，诉求为：1.退还原告2017年10月15日货款260元，并依法赔偿2600元，合计2860元；2.依财政部、食药总局最新投诉举报奖励办法给予投诉举报人最高法定国家奖励；3.将被投诉举报人的处罚结果予以公示，并录入食品安全信用档案；4.法定时限内给投诉举报人出具书面的受理通知书、查处处罚结果告知书。2017年10月27日，被告经开区食药局作出《投诉举报事项受理通知书》，并通过邮寄方式向原告送达。2017年10月31日，经开区食药局对郑州丹尼斯生活广场有限公司航海分公司进行了现场检查。2017年11月21日，被告经开区食药局作出《告知书》，并通过邮寄方式向原告送达。《告知书》主要内容为：新郑市正好枣业有限公司于2016年12月7日依法取得《食品生产许可证》，该产品执行的企业标准（备案编号：Q/XZZ0005S-2015）已经河南省卫生和计划生育委员会备案通过，有效期至2018年12月18日。另涉案食品标签标注生产许可证编号QS410117020018、企业标准为Q/XZZ0005S的行为符合食品药品监管总局（食药监食监一〔2015〕225号）关于贯彻实施《食品生产许可管理办法》通知的要求。涉案产品标签标注的保质期为9个月，该标注未超过该企业标准制定的12个月保质期，涉案公司在购进上述涉案产品时依法履行了查验义务，认定产品存在无证、无标准生产、许可证过期、不符合食品安全标准等违法行为缺少事实根据和法律依据，经开区食药局依法不予立案。另被投诉人同意原告退货的要求，但不同意原告赔偿的要求，建议原告向法院提起民事诉讼。原告要求的奖励不符合《郑州市食品药品违法行为举报奖励实施办法（试行）》的相关规定。原告不服被告经开区食药局作出的不予立案决定，于2017年12月2日申请行政复议，请求：1.撤销经开区食药局2017年11月21日作出的告知书；2.对涉嫌违法的被投诉举报人经营不符合食品安全标准的食品的行为重新作出认定、处罚。2018年1月24日，郑州市食药局作出郑食药监（行复决）[2017]955号《行政复议决定书》，郑州市食药局认为，经开区食药局向原告制发告知书的行为属于程序性告知行为，告知书本身并未对原告设定权利义务，也未对原告合法权益造成实质影响，不属于具体行政行为。原告申请撤销告知书的行政复议请求，不予支持，决定维持经开区食药局对原告投诉举报事项作出的处理。原告不服经开区食药局作出的不予立案决定及郑州市食药局作出的行政复议决定，于2018年1月29日向本院提起行政诉讼。
本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国食品安全法》第一条、第十二条之规定，该法旨在保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全，食品安全的监管机关系出于保障食品安全而履行监管职责。任何组织或者个人有权举报食品生产经营者违反本法的行为。公民、法人或者其他组织认为食品生产经营者有违反食品安全法相关规定的行为，有权向食品安全监督机关投诉举报，促使行政机关对投诉事项发动行政权，但投诉举报权并不必然包括为第三人施加负担的请求权。如果行政机关发动了行政权，并将调查处理结果告知投诉举报人，就属履行了法定职责。食品安全监管机关对违反食品安全的行为作出的行政处罚，是出于对不特定公众利益的保护，并不会对举报人个人的合法权益造成侵害。
本案中，原告主要以其所购商品包装标注不合法为由向被告经开区食药局投诉举报销售者。经开区食药局受理后，经调查认为原告投诉举报的违法事项不成立，不予立案并书面告知原告。原告向被告郑州市食药局复议后一并向本院提起行政诉讼。故本案被诉行政行为是经开区食药局作出的不予立案决定和郑州市食药局的行政复议决定。不予立案决定的行政相对人为被投诉人即涉案商品的销售者，原告不是该行政行为的相对人。如上所述，食品安全的监督机关对违反食品安全管理的违法行为的查处不以投诉举报人的申请或请求为条件，而是依职权实施的行政行为，而且在行政处罚程序中，投诉人也不是法律上必须参加程序的利害关系人。如果原告认为其作为消费者的相关合法权益受到侵害的，可以依据消费者权益保护法的相关法律规范寻求救济。经开区食药局作出的不予立案决定，对原告的实体权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。综上所述，原告对被告经开区食药局作出的不予立案决定的起诉，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定的起诉条件，依法应当裁定驳回。原告对被告郑州市食药局作出的复议决定的起诉，依法应当一并裁定驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回原告刘明广的起诉。
案件受理费50元，予以退还。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状一式八份，上诉于河南省郑州市中级人民法院。
审 判 长 李印召
人民陪审员 刘松喜
人民陪审员 蔡 彬
二〇一八年七月十六日
书 记 员 王绍倩