内蒙古自治区包头市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）包行终字第6号
上诉人（原审被告）包头市达尔罕茂明安联合旗人民政府，住所地内蒙古自治区包头市达尔罕茂明安联合旗百灵庙镇。
法定代表人恩和特布沁，该旗旗长。
委托代理人白晓丽，内蒙古家园律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）照日格图，男，1953年8月5日出生，蒙古族，牧民，现住内蒙古自治区包头市达尔罕茂明安联合旗。
委托代理人阿丽玛，女，1984年4月3日出生，蒙古族，现住内蒙古自治区包头市达尔罕茂明安联合旗，系照日格图之女。
被上诉人（原审原告）白斯格楞，男，1979年7月10日出生，蒙古族，牧民，现住内蒙古自治区包头市达尔罕茂明安联合旗。
委托代理人屈秀珍，内蒙古家园律师事务所律师。
上诉人包头市达尔罕茂明安联合旗人民政府（以下简称达茂旗政府）、上诉人照日格图因草原行政管理一案，不服固阳县人民法院（2012）固行初字第9号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2013年4月2日公开开庭审理了本案。上诉人达茂旗政府的委托代理人白晓丽，上诉人照日格图的委托代理人阿丽玛，被上诉人白斯格楞及其委托代理人屈秀珍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，1988年照日格图承包塔拉嘎查集体草牧场7980亩、承包证号07147。2001年照日格图举家搬迁到新宝力格苏木那仁宝力格嘎查居住，并取得一处草牧场经营权，后将自己承包的该草牧场交由白斯格楞父亲白宝珍无偿使用。同年白宝珍持有关证明材料到达茂旗政府所属职能部门办理了草场承包经营权证。2004年后白斯格楞与照日格图因草牧场发生争议，经嘎查多次调解处理未果。2008年白斯格楞与该嘎查签订禁牧合同。之后双方争议再起。2009年明安镇人民政府作出处理决定，白斯格楞对处理决定不服，先向达茂旗政府行政复议，后又向达尔罕茂明安联合旗人民法院提起行政诉讼，之后明安镇人民政府撤回处理决定。2012年2月17日达茂旗政府通过达政发（2012）9号文件作出同意对白斯格楞编号为07147、面积为7980亩草场承包经营权证予以撤销的批复，并于同年3月8日又作出达政发（2012）14号《关于撤销明安镇巴音塔拉嘎查牧民白斯格楞草场承包经营权证的公告》。白斯格楞不服，向达尔罕茂明安联合旗人民法院提起诉讼，后经包头市中级人民法院指定固阳县人民法院审理。
原审法院认为，1988年第一轮草场承包到户，照日格图依法承包明安镇巴音塔拉嘎查的7980亩草场并领取草场承包经营权证，后其因照顾家人搬迁到其母亲住处，将自己承包的7980亩草牧场交由白斯格楞的父亲白宝珍无偿使用。2001年白宝珍持有关证件到达茂旗政府为白斯格楞办理承包草场经营权流转登记并领取草场承包经营权证。至于照日格图和达茂旗政府所称草场承包经营权证颁发系白宝珍利用手中权力，采取欺骗手段蒙诈苏木领导假签字无证据证实，况且此事已历经十余年。达茂旗政府作出的达政发（2012）9号文件、14号文件内容缺乏事实依据，故应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条之规定，判决撤销达茂旗政府达政发（2012）9号及达政发（2012）14号文件。
上诉人达茂旗政府上诉称，一审法院认定事实错误。白斯格楞以转让方式占有照日格图承包草场取得承包经营权证是非法的。白斯格楞与照日格图之间没有签订草场转让合同，依据1999年《内蒙古自治区草原承包经营权流转办法》第17条规定，“经批准或者发包方同意，草原承包经营权流转的，承包方与第三方应当依法签订书面合同。”本案事实是白斯格楞父亲是当时塔拉嘎查负责人，私自将照日格图一家的承包草场办理到白斯格楞名下。没有当事人双方协商，没有书面协议，在达茂旗草原监理局没有任何备案文件。白斯格楞现手头持有的2001年7月7日“请示”及收费复印件在达茂旗草原监理局没有备案，无法查实。2003年11月25日、2004年3月27日、2004年3月28日原巴音珠日和苏木巴音塔拉嘎查三次对白斯格楞非法占有照日格图承包草场提出处理意见和当时全体牧民代表签字，说明当时嘎查的其他负责人对白宝珍为其子办理转让照日格图一家草场的事不知情。白斯格楞在2001年12月25日签订承包合同，但在2001年12月24日就领取了草原承包经营权证。总之，一审法院认定事实错误，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，改判维持公告，驳回白斯格楞请求。
上诉人照日格图上诉称，达茂旗政府的公告事实依据正确。2001年7月白宝珍利用职位之便，非法将我家承包的草场变更到其子名下，2002年得知情况就提出申诉，2003年11月25日塔拉嘎查经过对我反映的侵权事实的核实，认定白宝珍未经嘎查委员会集体研究、采用盗用和蒙蔽苏木领导，非法将我7980亩草场划到其子白斯格楞名下，嘎查作出“关于白宝珍未经嘎查委员会研究通过擅自变更草牧场的申请”上报珠日和苏木人民政府，苏木政府2003年12月24日签注意见“按照嘎查委员会的处理意见及证明材料，同意变更照日格图使用，望草监所给予办理草场使用证”。2004年3月27日，塔拉嘎查再次召开牧民代表大会，于同年3月28日作出“关于对我嘎查牧民照日格图与白宝珍草牧场纠纷的处理决定”要求白斯格楞父亲白宝珍立即停止使用我的草牧场，将草牧场7980亩归还我使用。1999年《内蒙古自治区草原承包经营权流转办法》对草场转让程序有明确规定，我与白斯格楞没有自主、自愿签订的转让协议，在我不知情的情况下，白斯格楞占有我的草场是非法的。达茂旗政府依据以上事实发出公告撤销白斯格楞持有的07147号草场承包经营权证是正确的。公告适用的法律是正确的。请求二审法院撤销一审判决，改判维持公告，驳回白斯格楞请求。
被上诉人白斯格楞答辩称，达茂旗政府的上诉请求不能成立。答辩人1990年就生活在该争议草场并建筑房舍至今20多年，照日格图早已离开当地生活并在2000年从现居住地杭盖嘎查取得乔谦承包草场。2001年经所在嘎查同意双方签字认可办理了争议草场的过户手续。没有双方协议和没有备案旗草原监理局的情况在达茂旗是很普遍的，至于当时手续是否符合相关程序的规定，答辩人认为转让手续在程序上的瑕疵不能影响案件的基本事实认定。达茂旗政府在一审中并没有就自己所作的具体行政行为提出合法有效的证据和法律依据，一审法院依法对达茂旗政府的具体行政行为进行合法性审查，之后作出正确的认定符合本案事实和相关法律规定，不存在违法行为。请求二审法院依法驳回两位上诉人的上诉，维持一审正确判决。
本院经审理查明，1988年第一轮草场承包到户时照日格图承包原巴音珠日和苏木巴音塔拉嘎查集体草牧场7980亩、承包经营权证号07147。1997年第二轮草场续包时照日格图继续承包该草场。2001年照日格图因照顾其母亲搬迁到新宝力格苏木那仁宝力格嘎查居住，将该草牧场交由白斯格楞父亲白宝珍无偿使用。同年白宝珍到达茂旗政府所属的职能部门为白斯格楞办理了该争议草场的承包经营权证。2002年照日格图向当时的嘎查和苏木反映草场侵权事实，2003年11月25日塔拉嘎查认定白宝珍未经嘎查委员会集体研究，非法将照日格图7980亩草场划到其子白斯格楞名下，作出“关于白宝珍未经嘎查委员会研究通过擅自变更草牧场的申请”上报珠日和苏木人民政府。2003年12月24日该苏木政府签注“按照嘎查委员会的处理意见及证明材料，同意变更照日格图使用，望草监所给予办理草场使用证”意见。2004年3月27日，塔拉嘎查召开牧民代表大会，于同年3月28日作出“关于对我嘎查牧民照日格图与白宝珍草牧场纠纷的处理决定”，要求白斯格楞之父白宝珍立即停止使用照日格图草牧场，将草牧场7980亩归还照日格图使用。2008年白斯格楞与塔拉嘎查签订草场禁牧合同。同年明安镇人民政府作出明镇发（2008）78号处理决定。白斯格楞不服该处理决定，经行政复议后，向达尔罕茂明安联合旗人民法院提起行政诉讼。在诉讼中明安镇人民政府以明政发（2009）54号文件形式撤销该处理决定，白斯格楞撤回起诉。2012年2月17日，达茂旗政府针对达茂旗草原监督管理局达草监字（2012）5号《关于撤销明安镇巴音塔拉嘎查牧民白斯格楞草场承包经营权证的请示》文件，以达政发（2012）9号文件形式作出同意对白斯格楞编号为07147、面积为7980亩草场承包经营权证予以撤销的批复，并与同年3月8日又作出了达政发（2012）14号《关于撤销明安镇巴音塔拉嘎查牧民白斯格楞草场承包经营权证的公告》。白斯格楞不服，再次提起行政诉讼。
本院又查明，白斯格楞持有的草场经营权证和达茂旗草原监督管理局的草牧场使用证登记表上虽签注经嘎查同意流转，但达茂旗草原监督管理局的流转档案中没有白斯格楞所提供的《关于变更塔拉嘎查二户草场经营证的请示》原件和草场经发包方同意流转的相关原始备案手续，亦无白斯格楞和照日格图的草场转让协议。
以上事实，有上诉人达茂旗政府和照日格图提交的塔拉嘎查2003年11月25日作出的“关于白宝珍未经嘎查委员会研究通过擅自变更草牧场的申请”、塔拉嘎查召开牧民代表大会后于2004年3月28日作出“关于对我嘎查牧民照日格图与白宝珍草牧场纠纷的处理决定”、明安镇人民政府明镇发（2008）78号和（2009）54号文件、达茂旗政府达复决字（2009）第4号行政复议决定书、达茂旗草原监督管理局达草监字（2012）5号《关于撤销明安镇巴音塔拉嘎查牧民白斯格楞草场承包经营权证的请示》文件、达政发（2012）9号《关于撤销明安镇巴音塔拉嘎查牧民白斯格楞草场承包经营权证的请示》的批复文件、达政发（2012）14号《关于撤销明安镇巴音塔拉嘎查牧民白斯格楞草场承包经营权证的公告》文件、上诉状等证据，被上诉人白斯格楞提交的草场承包经营权证、达茂旗草原监督管理局的草牧场使用证登记表、2001年7月7日《关于变更塔拉嘎查二户草场经营证的请示》及收条复印件、2008年白斯格楞与塔拉嘎查签订的禁牧合同、达茂旗人民法院（2009）达行初字第5号行政裁定书、答辩状等证据在案为凭，这些证据已经本院审查。
本院认为，上诉人照日格图于1988年和1997年两轮承包本案争议草场后，因照顾其母亲搬迁到新宝力格苏木那仁宝力格嘎查居住，将该草牧场交由白斯格楞父亲白宝珍无偿使用。2001年白宝珍到达茂旗政府所属的职能部门为白斯格楞办理了该争议草场的承包经营权证。达茂旗政府作为草原经营权证的发证机关依据《中华人民共和国草原法》和《内蒙古自治区草原管理条例》的规定，有权对经审查认为不符合法律规定的草原经营权证予以撤销。达茂旗政府的达政发（2012）9号及达政发（2012）14号文件，是根据达茂旗草原监督管理局达草监字（2012）5号《关于撤销明安镇巴音塔拉嘎查牧民白斯格楞草场承包经营权证的请示》作出的，但该文件的证据材料之一明安镇人民政府明政发（2008）78号文件已被明安镇人民政府于2009年4月25日以明政发（2009）54号文件予以撤销。达茂旗政府在该文件已被撤销的情况下根据该文件作出达政发（2012）9号及达政发（2012）14号文件，属行政行为作出时证据不足，且该行政行为在作出时没有告知相对人诉讼权利，属行政行为作出时违反法定程序，应予撤销。原审法院虽然经审理判决撤销该行政行为正确，但原审法院在没有审查达茂旗政府作出该行政行为时的证据是否确凿、程序是否合法的情况下就认定达茂旗政府的行政行为缺乏事实依据，属认定事实不清，应予撤销。针对本案草场争议，达茂旗政府应当在查清事实后，依法重新作出具体行政行为。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第3目和第六十一条第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销固阳县人民法院（2012）固行初字第09号行政判决；
二、撤销达茂旗政府达政发（2012）9号及达政发（2012）14号文件；
三、判令达茂旗政府重新作出具体行政行为。
一、二审案件受理费150元，由上诉人达茂旗政府承担。
本判决为终审判决。
（此页无正文）
审 判 长 薛尚清
代理审判员 王雅琴
代理审判员 梁雪超
二〇一三年五月十七日
书 记 员 谷天华
附：本案所适用的相关法律条文及司法解释
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉；维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。