浙江省松阳县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）丽松行初字第24号
原告ＸＸ浪（曾用名陈德浪）。
被告景宁畲族自治县国土资源局，住所地景宁畲族自治县鹤溪街道鹤溪中路41号。
法定代表人潘利海。
委托代理人沈必文。
委托代理人张海波。
被告丽水市国土资源局，住所地丽水市莲都区北范路192号。
法定代表人邢志行。
委托代理人丁勇民。
委托代理人李远强。
原告ＸＸ浪不服被告景宁畲族自治县国土资源局违法线索核查情况告知及被告丽水市国土资源局丽国土资复（2015）1号行政复议决定，于2015年4月21日向法院提起行政诉讼。本院于2015年5月5日向ＸＸ浪发出指定十五日内需要一次性补正的告知通知，ＸＸ浪于5月21日交邮了补正材料，本院于5月28日立案后，于2015年6月1日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年8月4日公开开庭审理了本案。原告ＸＸ浪，被告景宁畲族自治县国土资源局的委托代理人沈必文、张海波，被告丽水市国土资源局的委托代理人丁勇民、李远强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告景宁畲族自治县国土资源局于2015年1月15日对ＸＸ浪作出：景宁县黄坑水电站有施工迹象，现场有一辆挖掘机正在库区内清理淤泥，ＸＸ浪举报所说的地块没有破坏基本农田和耕地，举报内容与实际情况不符的景土资核告（2015）1号违法线索核查情况告知。原告ＸＸ浪不服，向被告丽水市国土资源局申请行政复议，被告丽水市国土资源局于2015年4月9日作出丽国土资复（2015）1号行政复议决定，维持了被告景宁畲族自治县国土资源局作出的违法线索核查情况的告知。
原告ＸＸ浪诉称，2001年，原告发现属于原告父亲承包责任田的“闲下砻尾”的十一块二类水田曾遭黄坑电站未批先用和非法占用，被原告制止后。2014年11月13日该处所有基本农田和二类水田再次因该电站水坝加高而被淹没，2014年12月1日施工方在未取得原告同意的情况下，强制占用、毁坏该处田地进行道路施工。经原告制止未果，2014年12月12日，原告向景宁畲族自治县国土资源局执法大队举报黄坑电站侵占、毁灭原告基本农田的行为，申请执法大队对此行为进行制止，保护原告的农田不再被侵害。但原告连续等了四天后才得知大队乡干部、沙湾土管所、电站业主和施工承包方已到现场了解情况，但并未有效的制止黄坑电站的违法施工行为，且未作出相关的处理决定，原告无奈只好再次亲自赶到施工现场制止施工方的违法行为。2014年12月16日再次向景宁畲族自治县国土资源局执法大队要求就原告的举报给予处理，但对方始终未予答复，第二天原告再到该处责任田，发现农田已全部毁坏殆尽，对此进行了拍照取证。2015年1月5日，原告向景宁畲族自治县人民政府就景宁畲族自治县国土资源局执法大队的行政不作为事实提起行政不作为复议申请。2015年1月7日，景宁畲族自治县人民政府作出《景政行复不（2015）1号》不予受理行政复议申请决定书和《告知单》。为此原告于2015年1月7日向第二被告进行12336举报投诉，并向浙江省丽水市人民政府提起《行政复核申请》。2015年1月15日，原告收到第一被告作出的《违法线索核查情况告知书》（景土资核告（2015）1号），这一告知书不仅是在原告投诉、复议其行政不作为之后才做出的，其事实上已构成行政不作为，而且，其内容完全违背原告农田已被非法占用、毁坏的事实，被告对原告的举报投诉应当以是否立案受理的形式作出，而不是被告作出的违法线索核查情况告知书。2015年1月20日，丽水市人民政府作出《丽政复告字（2015）第1号》行政复议告知书，维持第一被告的告知书内容。2015年1月23日，原告得知董岭村四组的基本农田也遭到非法征用和毁灭性破坏，立即到现场求证再次向第二被告12336举报投诉无果。2015年1月25日原告向第二被告提起行政复议，2015年3月23日第二被告作出《丽国土资复（2015）1号》行政复议决定延期通知书；2015年4月9日第二被告作出《丽国土资复（2015）1号》行政复议决定书，依然维持原来的处理决定。综上所述，原告所承包的农田在没有任何征用、补偿手续的情况下即被黄坑水电站违法占用毁坏的事实明明在现场一看即知，但第一被告却对原告的投诉举报置若罔闻，在原告控告其行政不作为后，匆忙作出完全违背事实的《违法线索核查情况告知书》（景土资核告（2015）1号），而第二被告竟不予认真调查核实，轻率地以《丽国土资复（2015）1号行政复议决定书》维持这一明显错误的认定，导致原告的合法权益在受到严重侵害后没有得到执法部门的保护，从而酿成无法挽回的后果和损失，被告的行为确已构成行政不作为，侵犯了原告的合法权益。现依据《中华人民共和国行政诉讼法》第2条之规定，特依法向法院提起诉讼，请求依法判令第一被告立案调查处理原告所举报的黄坑电站违法施工，侵占破坏原告承包农田的侵权行为，判令被告承担因不履行法定职责给原告造成的经济损失。原告提供的证据有：1、2000年5月土地承包权证审批表复印件一份，以证明该地块由原告承包经营的情况；2、内存卡内的视频、录音、图片等文件，用以证明原告向国土资源局执法大队举报和申请制止破坏基本农田保护财产的时间和经过、景宁国土资源局执法大队行政不作为和违纪违法、因国土资源局执法大队不履行职责导致原告的农田遭破坏的以及原告向第二被告国土12336实名举报投诉的但未收到答复等情况；3、景政行复不（2015）1号景宁畲族自治县人民政府不予受理行政复议申请决定书、景土资核告（2015）1号景宁畲族自治县国土资源局违法线索核查情况告知书、ＸＸ浪2015年1月行政复议申请书、景宁畲族自治县人民政府法制办公室告知单、行政复议证据材料收据复印件各一份，以证明原告曾向景宁县人民政府申请复议经过的情况；4、丽水市人民政府《丽政复告字（2015）第1号》行政复议告知书、《行政复核申请书》复印件各一份，以证明原告曾向丽水市人民政府复核的事实经过的情况；5、《丽水市国土资源局行政复议受理通知书》《丽水市国土资源局行政复议决定延期通知书》《丽国土资复（2015）1号》行政复议决定书、《行政复议申请书》《行政复议证据材料收据》复印件各一份，以证明第二被告行政不作为和乱作为事实经过。
被告景宁畲族自治县国土资源局辩称，被告作出的景土资核告（2015）1号违法线索核查情况告知事实清楚，程序合法。2014年12月12日，原告向被告举报黄坑电站在大地乡董岭村未经批准及原告同意，开挖基本农田建路，要求被告给予制止。12月16日，被告下属的沙湾国土所会同大地乡政府、丽水恒远工程技术服务有限公司派员到黄坑电站实地核查，发现现场有施工迹象，在水库范围内开挖便道清理淤泥。经与景宁县大地乡土地利用现状局部图（2006-2020年）核对，未发现破坏基本农田和耕地的情况。被告将这一情况反馈给原告。原告认为，黄坑电站没有停止国土资源违法行为。为进一步核实举报内容，被告通过大地乡人民政府联系原告本人，要求原告一同到现场核实。2015年1月8日，被告下属的国土资源局监察大队、大地乡政府、丽水恒远工程技术服务有限公司及原告到实地进行核查，现场有一辆挖掘机正在库区内清理淤泥，原告本人也未能指认其耕地被损坏的具体位置。现场踏勘的结论仍然是未发现黄坑电站存在破坏基本农田和耕地的情况。1月15日，被告作出《违法线索核查情况告知书》并送达给原告，被告已经按照法律程序履行了法定职责。原告起诉没有事实和法律依据，其诉讼请求应当予以驳回。原告诉称：2001年原告发现属于原告父亲承包责任田的“闲下垄尾”的十一块二类水田曾遭黄坑电站未批先用和非法占用，被原告制止后，2014年11月13日该处所有基本农田和二类水田再次因该水电站水坝加高而被淹没，这不符合事实。2002年1月26日，黄坑电站经丽水市水利局批复，同意开工建设。原告ＸＸ浪诉称的案涉部分土地，ＸＸ浪（又名陈德浪）代其父亲吴国法，于2003年11月20日，与黄坑水电站签订了协议书，并领取了补偿款、黄坑电站自建成至今水坝从未加高，这有现场为证。原告ＸＸ浪在起诉状中的其他诉称均缺乏证据予以证明，鉴于以上事实和理由，被告请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告景宁畲族自治县国土资源局于2015年6月12日向本院提交了作出被诉行政行为的证据、依据：1、2015年1月15日，被告针对ＸＸ浪举报黄坑电站未经批准开挖基本农田建路一事，经核查后，向ＸＸ浪出具的《违法线索核查情况告知书》复印件一份，以证明被告已告知ＸＸ浪举报内容与实际情况不符等情况；2、景宁畲族自治县国土资源局国土资源违法行为群众举报受理登记表、2014年12月16日、2015年1月8日大地乡黄坑电站现场调查人员签到名单、景宁县大地乡土地利用现状局部图、景宁县大地乡土地利用总体规划局部图（2006-2020年）、景宁畲族自治县国土资源局《违法线索核查情况告知书》发文稿复印件各一份，以证明被告作出行政行为的情况；3、丽水利建（2002）39号丽水市水利局关于景宁县黄坑电站工程开工的批复、2003年11月20日，景宁县黄坑水电站与吴国法签订的协议书、2013年11月20日，ＸＸ浪（又名陈德浪）领款凭证复印件各一份，以证明被告反驳原告的情况；4、《浙江省土地监察条例》第二十一条、国土资源部《国土资源行政处罚办法》第十一条，以证明被告作出行政行为所依据的法律、法规。
被告丽水市国土资源局辩称，被告作出的丽国土资复（2015）1号行政复议决定事实清楚，程序合法。2015年1月27日，原告因不服本案的第一被告作出的景土资核告（2015）1号违法线索核查情况告知，向被告提出行政复议申请。被告于2月2日向原告寄送了行政复议受理通知书，2月4日向第一被告发送了行政复议申请书副本，第一被告在法定时间内提交了行政复议答复书及相关证据。在审理过程中，因情况复杂，经被告方的负责人批准，作出丽国土资复（2015）1号行政复议决定延期通知书，告知原告行政复议决定延期至2015年4月23日前作出。经被告审理查明，2014年12月12日，原告向第一被告举报黄坑电站破坏其基本农田和耕地。12月16日，第一被告下属的沙湾国土所会同大地乡政府、丽水恒远工程技术服务有限公司进行实地核查，在现场采用土地利用现状图、基本农田套合图核对，未发现破坏基本农田和耕地的情况。2015年1月8日，被告下属的监察大队会同大地乡政府、丽水恒远工程技术服务有限公司再次到实地进行核查，未发现破坏基本农田和耕地的情况。1月15日，第一被告作出景土资核告（2015）1号违法线索核查情况告知书，并送达给原告。2015年4月9日，被告作出丽国土资复（2015）1号行政复议决定，并于当日邮寄送达给原告。被告已经按照法律程序履行了法定职责，原告的请求没有事实和法律依据。原告将被告作为本案的共同被告不适格，没有法律依据。根据被告邮寄给原告的《行政复议决定书》（丽国土资复（2015）1号）全球邮政特快专递单号1081803485413查询显示，2015年4月9日下午15：05分，丽水市莲都区速递物流分公司莲都榄投部（揽投员吴旭龙）已收件；4月10日上午11：41分，景宁县速递物流营业部鹤溪揽投部安排投递；4月10日下午16：05分，原告收到《行政复议决定书》（丽国土资复（2015）1号）并亲自签收。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定“申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条第一款“2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定。”原告ＸＸ浪于4月10日收到了被告送达的行政复议决定书，从4月11日起算，经过十五日，原告的起诉期限在5月1日前届满，不适用于2015年5月1日起施行的修改后的《行政诉讼法》第二十六条第二款规定“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原告行政行为的，复议机关是被告。”本案是否将被告列为共同被告应适用1990年10月1日施行的《行政诉讼法》第二十五条第二款规定“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。”本案被告维持原行政行为，并未改变原行政行为，作出原行政行为的行政机关是被告。原告将被告列为本案的共同被告没有法律依据。鉴于以上事实和理由，被告恳请人民法院依法裁定驳回原告的起诉。
被告丽水市国土资源局于2015年6月12日向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：1、2015年1月27日丽水市国土资源局对ＸＸ浪的行政复议案件立案审批表、2015年2月16日景宁畲族自治县国土资源局行政复议答复书、2015年3月23日丽水市国土资源局行政复议决定延期审批表、2015年4月9日丽国土资复（2015）1号行政复议决定、2015年4月10日邮政特快专递复印件各一份，以证明被告作出行政复议决定的事实证据情况；2、修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款、第三十八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款，以证明被告作出行政复议决定及原告起诉超过起诉期限的法律依据。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告ＸＸ浪对被告景宁畲族自治县国土资源局提交的第1－4号证据和对被告丽水市国土资源局提交的1－2号证据；被告景宁畲族自治县国土资源局、丽水市国土资源局对原告ＸＸ浪提供的第2－5号证据；各方当事人对上述证据的来源、关联性和真实性均无异议，本院予以采用作为认定案件事实的相关依据。被告景宁畲族自治县国土资源局、丽水市国土资源局对原告ＸＸ浪提供的第1号证据2000年5月土地承包权证审批表的真实性无异议，对该承包土地地块的具体坐落提出的不能证明该地块是否受到侵害的异议，本院将结合全案证据予以综合认定。
经审理查明，原告ＸＸ浪（曾用名陈德浪），系景宁畲族自治县大地乡董岭村村民。2014年12月12日，原告ＸＸ浪向被告景宁畲族自治县国土资源局执法大队举报要求制止黄坑电站侵占、毁灭原告基本农田和耕地的行为。2014年12月16日、2015年1月8日被告方会同相关部门对涉举报的现场进行了实地核查。
2015年1月15日，被告景宁畲族自治县国土资源局对原告ＸＸ浪作出景土资核告（2015）1号违法线索核查情况告知，该告知核实情况为：景宁县黄坑水电站有施工迹象，现场有一辆挖掘机正在库区内清理淤泥，并将ＸＸ浪举报所说的地块与土地利用现状图、基本农田套合图核对，没有破坏基本农田和耕地，举报内容与实际情况不符。ＸＸ浪不服该核查情况告知于2015年1月27日向被告丽水市国土资源局提起行政复议申请，丽水市国土资源局在作出行政复议决定程序中，以因情况复杂，并经行政复议机关的负责人批准延长行政复议作出期限，被告丽水市国土资源局于2015年4月9日作出丽国土资复（2015）1号行政复议决定，维持了被告景宁畲族自治县国土资源局对原告ＸＸ浪作出景土资核告（2015）1号违法线索核查情况告知。ＸＸ浪对丽国土资复（2015）1号行政复议决定不服，于2015年4月21日向丽水市中级人民法院提出行政诉讼异地审理申请，丽水市中级人民法院将ＸＸ浪行政诉讼材料移交松阳县人民法院。本院于2015年5月5日向ＸＸ浪发出指定十五日内需要一次性补正的告知通知，ＸＸ浪于5月21日交邮了补正材料，本院于5月28日登记立案。
另查明，在景宁畲族自治县大地乡董岭村的黄坑电站库区存在占用土地进行道路建设的情形。
本院认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第六条任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告及第六十六条第一款县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查之规定，被告景宁畲族自治县国土资源局作为县级土地行政主管部门，具有针对原告ＸＸ浪要求制止黄坑电站侵占、毁灭原告基本农田和耕地的举报进行监督检查并将监督检查情况告知ＸＸ浪的法定职责。本案争议焦点在于景宁畲族自治县大地乡董岭村是否发生景宁畲族自治县黄坑电站破坏基本农田和耕地的行为以及未经批准非法占用土地进行道路建设的情形。被告景宁畲族自治县国土资源局在组织相关部门和人员对涉原告ＸＸ浪举报的景宁畲族自治县黄坑电站库区现场进行实地核查时，仅对涉原告ＸＸ浪举报的地块履行与土地利用现状图、基本农田套合图进行核对的职责，对涉举报的现场明显存在的占用土地进行道路建设，未履行核查是否已经依法申请并经批准的职责。土地使用权作为一项特殊的物权，国家通过法律对其用途作了严格规划管理并制定了严格的审批程序，任何单位和个人进行建设必须依法申请并经批准后方能使用土地。《浙江省土地监察条例》第二十一条规定土地管理部门发现土地违法行为或接到土地违法行为的举报后，应及时进行调查，经调查有违反土地管理法律、法规的事实，需要依法处理的，应予以立案，不得采用任何方式推诿不办。被告景宁畲族自治县国土资源局未全面依法履行对涉举报的土地是否存在违法行为进行调查，就作出属主要证据不足的没有破坏基本农田和耕地的违法线索核查情况告知的行政行为与法不符，依法应予撤销。原告ＸＸ浪提出要求法院依法判令被告景宁畲族自治县国土资源局立案调处黄坑电站违法施工行为的诉求，本院予以支持。原告ＸＸ浪提出要求法院依法判令被告景宁畲族自治县国土资源局承担因不履行法定职责给原告造成经济损失的诉求，因原告ＸＸ浪未能提供被告景宁畲族自治县国土资源局被诉行政行为对其造成损害的证据，本院不予支持。被告丽水市国土资源局提出的原告ＸＸ浪不服复议决定未在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼已超过法定起诉期限的辩称，与查明的事实不符，本院不予采信。被告丽水市国土资源局提出的作为复议机关决定维持了原行政行为，不是本案适格共同被告的辩称，本院认为本案于2015年5月1日之后立案，即使被告丽水市国土资源局的复议决定是在2015年5月1日前作出，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款之规定，丽水市国土资源局是本案适格共同被告。
被告丽水市国土资源局在受理原告ＸＸ浪的行政复议申请后，在行政复议过程中经行政复议机关的负责人批准，在延长后的期限内作出行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款之规定，行政复议程序合法。但由于被告景宁畲族自治县国土资源局对涉举报的现场明显存在的占用土地进行道路建设，未履行核查是否已经依法申请并经批准的职责，致使对原告ＸＸ浪不服违法线索核查情况告知行政行为提起的行政复议申请作出的行政复议决定亦属主要证据不足，依法应予撤销。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款、第七十条第（一）项、第七十九条之规定，判决如下：
一、撤销被告景宁畲族自治县国土资源局2015年1月15日作出的景土资核告（2015）1号违法线索核查情况告知及被告丽水市国土资源局2015年4月9日作出的丽国土资复（2015）1号行政复议决定；
二、驳回原告ＸＸ浪的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告景宁畲族自治县国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于浙江省丽水市中级人民法院。
审 判 长 尹伟平
人民陪审员 姜晓东
人民陪审员 叶昌谷
二〇一五年八月十三日
书 记 员 丁 洁
附法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。
经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。