湖南省张家界市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）张中行初字第126号
原告刘显佑，男，土家族。
委托代理人向钦，湖南源阳律师事务所律师。
被告桑植县人民政府。
法定代表人赵云海，县长。
委托代理人ＸＸ，湖南源阳律师事务所律师。
委托代理人王翔，男，土家族，桑植县国土资源局工作人员。
第三人刘勇，男，土家族。
委托代理人刘经学，湖南源阳律师事务所律师。
原告刘显佑诉被告桑植县人民政府及第三人刘勇撤销土地审批单一案，于2015年9月7日向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，于2016年1月22日公开开庭进行了审理。原告刘显佑及其代理人向钦，被告桑植县人民政府的委托代理人ＸＸ、王翔，第三人刘勇及其代理人刘经学到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年7月21日桑植县人民政府为刘勇颁发2014政乡土字第609号《乡镇（村）集体建设使用土地审批单》，批准刘勇在桑植县利福塔镇青龙村长湾组使用土地130平米建住宅。
原告刘显佑起诉称，1981年起刘显佑承包了自家屋塔外0.5亩自留地，2014年2月刘勇以青龙村邓家坪组与长湾组为名，私自与李海洲、张金香、刘选保等人签订《转让住宅天塔前岩壳地协议》，将原告自留地卖给刘勇用于建房。2014年7月21日，被告桑植县人民政府在明知该宗土地有争议的情况下给刘勇颁发了2014政乡土字第609号《乡镇（村）集体建设使用土地审批单》，原告认为被告颁发的《乡镇集体建设使用土地审批单》侵犯了原告的土地使用权，青龙村邓家坪组与长湾组签订的《转让住宅天塔前岩壳地协议》主体违法，且无三分之二以上村民签字，违反法律规定，协议无效。被告对《转让住宅天塔前岩壳地协议》未经严格审核，颁证证据不足，红线图四至界限不清。请求撤销被告桑植县人民政府给第三人刘勇颁发的2014政乡土字第609号集体建设使用土地审批单。
原告提供了以下证据：
1、桑植县法院民事裁定书一份（2015第289号）。来源桑植县人民法院，证明原告在依法维权。
2、桑植县人民政府乡镇集体建设使用土地审批单（2014）政乡土字609号及附图一份。来源桑植县法院，证明1、被告已给第三人刘勇颁发了乡镇集体建设使用土地审批单；2、红线图四至界限错误。
3、利福塔镇给第三人颁发的《开工通知单》一份。来源桑植县人民法院，证明第三人刘勇据此通知侵占了原告责任地。
4、青龙村邓家坪组与青龙村常湾组签订的《转让住宅天塔岩壳地协议》一份；刘选宝、覃金香各一份。来源桑植县人民法院。证明1、组与组之间的土地转让未经三分之二以上村民签字无效；2、刘选宝查无此人，覃金香签字侵犯了原告的合法权利；3、此协议名为土地转让，实为土地买卖，违法无效；4、原告颁证证据不足。
5、青龙村邓家坪组与青龙常湾组签订的《转让住宅天塔岩壳地协议》一份，李海洲、张金香收条各一份。来源桑植县人民法院。证明1、组与组之间的土地转让未经三分之二以上村民签字无效；2、李海洲、张金香签字侵犯了原告的合法权利；3、此协议名为土地转让，实为土地买卖，违法无效；4、原告颁证证据不足。
6、图片三组。来源桑植县人民法院。证明第三人刘勇动工侵占了原告责任地。
7、原告刘显佑身份证一份。来源桑植县利福塔镇青龙村村委会及桑植县公安局利福塔派出所。证明确认刘显佑和刘选又、刘显又系同一人。
8、1984年刘选又承包土地证一份。2007年刘显佑承包土地证一份、村委会证明一份。来源原告本人。证明1、据1984年刘选又承包土地证，被告给第三人刘勇颁证土地系原告刘显佑承包自留地。2、据1996年土地调整，2007年刘显佑承包土地证，只登记田，没登记承包自留地；3、1984年登记的自留地有效。
9、利福塔镇群众来访办理结果登记表一份。来源利福塔镇人民政府。证明原告申请人民政府解决纠纷未果。
10、邓传地调查笔录一份、刘显成调查笔录一份。来源律师调查笔录，原件交桑植县人民法院。证明被告第三人刘勇颁证土地系原告刘显佑承包责任地。
被告桑植县人民政府答辩称，原告诉讼主体资格不适格，原告诉称1981年起承包了屋塔外0.5亩自留地，但其1984年《桑植县农村土地、山林使用证登记表》中记载的自留地四至界限范围和面积，充分证明了诉争土地不属于原告的自留地，原告承包的0.5亩自留地现任然在诉争土地旁边，在用地审批红线范围外，原告与第三人于2015年4月在桑植县人民法院进行了民事诉讼，原审法院认为，原告没有证据能证明其与第三人签订的转让协议内容有利害关系，所以给第三人土地审批的范围未侵犯原告的土地权利，原告不具有诉讼主体资格。被告的行政行为程序合法。2013年6月21日利福塔镇人民政府对第三人拟建房进行了公示，公示期间无人提出异议。2014年2月18日第三人向青龙村村民委员会提交了建房申请，利福塔镇人民政府实地进行了查看，相关单位均签署了同意的意；2014年7月1日青龙村村民委员会对第三人建房用地进行了初审结果公示，公示期间无人提出异议；2014年7月15日经利福塔镇人民政府审核，7月16日澧源国土资源中心所组织相关资料进行呈报，7月21日桑植县人民政府为第三人进行了审批。办理用地审批过程中，在实地查看和公示期间，原告一直未提出过异议，第三人使用的土地系未利用地，也符合法律规定。第三人与他人签订的转让协议属于《土地承包法》调整范畴，是村集体经济组织成员自愿协商流转行为，与《土地管理法》规定的宅基地审批行为无法律上的关联性，请求驳回原告的诉讼请求。
被告提供了以下证据：
1、第三人刘勇及其子女的户籍材料两份，证明第三人系该村农村人口，共有两人。
2、利福塔镇个人建房公示，证明2013年6月21日利福塔镇政府依据第三人刘勇的建房申请，对其建房情况进行公示。
3、利福塔镇个人建房申请报告表一份。证明2014年2月18日刘勇正式提出建房申请，并且获得了村委会的同意申报的意见。
4、利福塔镇个人建房实地查看表。依据申请人刘勇的申请2013年2月4日，桑植县澧源国土所和利福塔镇政府、县规划局及青龙村委会共同对刘勇的建房选址进行实地查看，且各单位出具了同意呈报的相关意见。
5、关于村民建房用地初审结果公示。证明青龙村委会对刘勇建房认为符合建房条件，进行公示，在公示期，群众无异议。
6、用地申请书。证明刘勇建房。
7、利福塔镇村民建房用地报批单。证明利福塔政府对刘勇的建房用地进行了审核报批。
8、2014年度村民建房用地报批单。证明该用地给县政府进行了报批。
9、桑植县人民政府乡（镇）村集体建设使用土地审批单和用地红线图。证明是桑植县政府对刘勇的建房用地进行审批，县政府同意用地。
第三人刘勇答辩称，原告无证据证实争议地是原告的承包地，被告审批程序合法，请求人民法院维持。
第三人刘勇提交了以下证据：
第一组证据：刘文全、刘选宝、刘冬银调查笔录。证明1、该地系刘选宝、张金香自留地，与刘显佑没有关系。2、该地系刘选宝、张金香流转给刘勇。3、国土部门给刘勇测量时，刘显佑方没有提出任何异议。
第二组证据桑植县人民政府民事裁定书。证明争诉地与刘显佑没有直接利害关系。
第三组证据：刘勇与刘显佑、张金香签订的协议。证明刘选宝、张金香自愿将其自留地流转给刘勇使用。
第四组证据：照片两张。证明刘勇现宅基地没有侵犯刘显佑的自留地。
第五组证据：刘文全出具的证明，该份证据虽然形式不合法，但政府部门实地查看放线时，刘显佑家人在场，没有提出异议。
经庭审质证，对被告提交的证据，原告刘显佑及其代理人认为，1、对刘勇的户籍资料不提异议。2、对证据2建房公示，真实性有异议，公示的地点是伪造的，无法证实已经进行公示。3、证据3刘勇出具的申请书，不符合法律规定，土地来源权属不合法。4、实地查看表，不符合程序，附图四至没有当事人签字，不符合颁证程序的要求。5、村公示是一份伪造、非法的证据，没有照片和群众证实，没有说明土地来源和权属。6、对其他证据一并发表质证意见，这几份证据都来源于行政机关，真实性无异议，权属来源不合法，颁证程序也不合法。
对被告桑植县人民政府提交的证据，第三人刘勇及代理人没有异议。
对原告提交的证据，被告桑植县人民政府的代理人认为，1、原告提交的裁定书与被告的行政行为无关，裁定书作出的时间在被告作出的具体行政行为后。2、原告提交的相应证据均不能达到其证明目的。3、开工单与被告作出的行政审批行为无关，政府只是确定用地范围。
对原告提交的证据，第三人刘显佑及代理人认为，真实性无异议，对证明目的有异议。第三人没有侵犯原告的土地使用权，原告也没有证据证明第三人侵犯了原告的土地所有权。
对第三人提交的证据，原告及代理人认为，1、对调查笔录持异议，证人需出庭作证，该调查笔录不符合证据要件。2、对裁定书真实性不持异议，但属于民事诉讼，是两个不同的法律关系，原告只要在诉讼时效内诉讼就不违法。3、证据3是伪造的证据，土地来源不清、四至界限不明，没有三分之二村民签字同意，不合法。组与组之间的签字，在桑植县人民法院民事审判时，没有户主刘显保、张金香及刘勇的签字，当庭提交的证据上面有他们的签字，是后面补上去的。该转让协议名为土地流转，实为土地买卖，不合法。4、对证据4照片，不能说明土地是刘显保和张金香的。
对第三人提交的证据，被告的代理人均无异议。
本院审查认为，被告提交的报批单、申请书、查看表、人口登记卡是被告在办理审批过程中收集的文件，对其真实性本院无异议。原告提交的审批单、开工通知、承包土地使用权证、群众来访登记表均是政府部门核发的文书证照，对其真实性本院无异议。提交的二份协议第三人对其真实性也无异议，本院予以认可。对第三人提交的证据，证人刘冬银系刘显佑的侄女，证人刘显保系刘显佑的的兄弟，其证言称涉案土地是他们的自留地，而不是刘显佑的自留地，与本案有一定利害关系，本院不予采信。提交的二份协议与原告的一致。
经审理查明，刘显佑系青龙村邓家坪组人，刘勇系青龙村长湾组人。2014年2月11日（农历2013年正月12日），刘选保、覃金香夫妇以青龙村邓家坪组的名义与刘勇以青龙村长湾组的名义签订协议，将诉争自留地（位于青龙村邓家坪组）的一部分转让给刘勇修建房屋。同日，李海洲、张金香以青龙村邓家坪组的名义与刘勇以青龙村长湾组的名义签订协议，将诉争自留地（位于青龙村邓家坪组）的另一部分转让给刘勇修建房屋。刘选保系刘显佑的弟弟，张金香系刘显佑的兄嫂，李海洲系张金香女婿。2014年2月18日刘勇向利福塔镇政府提出建房申请，申请报告表记载，申请人刘勇户口所在地为利福塔镇青龙村长湾组，建房地点为青龙村长湾组。青龙村村委会在申请报告表上签署“同意申报”意见，并加盖公章。2014年3月4日，利福塔镇派员到现场查看，并填写利福塔镇个人建房实地查看表，表上记载建房地址为长湾组，表上附图栏记载建房地址相邻的东西两面分别为刘选佑的荒山和张金香、刘选保的房屋，附图栏有查看人签名，未见相邻人签名，查看表上村委会、相关职能部门及镇政府均签署同意呈报意见。2014年7月15日利福塔镇政府为刘勇填写了村民建房用地报批单，2014年7月21日国土部门为刘勇填写了村民建房用地报批单，用地位置均记载为利福塔镇青龙村长湾组。2014年7月21日被告桑植县人民政府为刘勇核发了（2014）政乡土字第609号乡（镇）村集体建设使用土地审批单，同意使用集体土地，被用地单位为利福塔镇青龙村长湾组。2014年7月25日利福塔镇给刘勇核发开工通知单。刘勇开工后，刘选佑认为争议地是自己的自留地，刘勇侵犯了自己的权益，村镇处理无果后，刘选佑向桑植县人民法院提起民事诉讼，要求确认刘选保、张金香与刘勇签订的转让协议无效，诉讼时得知被告为刘勇颁发了集体建设使用土地审批单，即向本院起诉要求撤销被告为刘勇核发的乡（镇）村集体建设使用土地审批单。
本院认为，按照《中华人民共和国土地管理法》第十五条的规定，农民集体土地由本集体组织外的单位或个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上村民代表同意，无论诉争土地是否属于刘选保和张金香的自留地，刘选保和张金香将本组自留地转让给外组的刘勇使用，未经过本组村民三分之二以上村民代表同意，也是违反该规定的，被告在此情况下予以审批主要证据不足。诉争土地位于青龙村邓家坪组，但被告在办理审批时，呈报表及审批单上均记载用地位于青龙村长湾组，与事实不符。查看现场时，也未通知相邻的土地使用权人签名确认，以致发生争议。因此，被告所作的行政行为事实不清，主要证据不足，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：
撤销桑植县人民政府（2014）政乡土字第609号乡（镇）村集体建设使用土地审批单。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 尹相琼
代理审判员 陈建琳
人民陪审员 屈迎昕
二〇一六年三月一日
书 记 员 王 芳
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条
行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；