江苏省徐州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏03行初347号
原告：肖明海，男，1963年3月20日生，汉族，住邳州市。
原告：肖明亮，男，1955年6月14日生，汉族，住邳州市。
被告：邳州市人民政府，住所地邳州市沙沟湖行政中心1号。
法定代表人：唐健，该市市长。
委托诉讼代理人：张雷，江苏恒久律师事务所律师。
委托诉讼代理人：徐勤剑，邳州市政府法制办公室工作人员。
第三人：肖玉英，女，1954年7月28日生，汉族，住安徽省宿州市埇桥区。
委托诉讼代理人：胡元伟，邳州市胜阳法律服务所法律工作者。
第三人：邳州市邳城镇郭池村村民委员会，住所地邳州市邳城镇郭池村。
法定代表人：黄亚飞，该村委会主任。
委托诉讼代理人：肖明良，该村委会五组组长。
原告肖明海、肖明亮诉被告邳州市人民政府（以下简称邳州市政府）土地行政登记纠纷一案，本院立案受理后，依法组成合议庭，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及相关诉讼文书。本院依法公开开庭审理了本案，原告肖明海、肖明亮，被告邳州市政府的出庭应诉负责人王允，委托诉讼代理人张雷、徐勤剑，第三人肖玉英及其委托诉讼代理人胡元伟，第三人邳州市邳城镇郭池村村民委员会（以下简称郭池村委会）的法定代表人黄亚飞及其委托诉讼代理人肖明良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年6月20日，邳州市政府向肖玉英颁发了证号为苏（2016）邳州市农村土地承包经营权第062119号农村土地承包经营权证，承包地确权总面积为5.95亩，承包地块为1块，四至为东至道路，西至埂，南至埂，北至刘成臣，承包期限自2016年5月20日至2027年8年31日。
原告肖明海、肖明亮提起本诉的诉讼请求为:1、判决撤销被告作出的苏（2016）邳州市农村土地承包经营权第062119号农村土地承包经营权证；2、被告承担本案诉讼费用。事实和理由：原告自1994年以来一直耕种涉案地块中的约4亩土地，也一直交纳农业税费，已经形成事实上的土地承包关系。2016年6月20日，被告未经调查核实，非法将该地块承包经营权确权给第三人肖玉英，第三人肖玉英的户口已经不在本地，也从未耕种过该地块，且肖玉英目前持农村土地承包经营权证起诉原告，要求原告归还涉案地块。被告将涉案地块非法确权给第三人肖玉英的行政行为严重损害了原告的合法权益。
原告肖明海、肖明亮向本院提交了以下证据：
证据1为肖玉英于2017年7月10日向邳州市人民法院提起的民事诉讼起诉状，被告是肖明亮，诉讼请求是停止侵害、恢复原状并予以赔偿，证明邳州市政府向肖玉英颁发了涉案的承包经营权证后肖玉英就提起民事诉讼；
证据2为邳州市政府向肖玉英颁发的代码为320382102222050113J的农村土地承包经营权证，证明肖玉英以此提起民事诉讼侵害了肖明海、肖明亮的权利；
证据3为肖明良于2017年8月8日出具的证明一份，证明肖明海种的涉案土地中2亩地相关的税费均已交清。
被告邳州市政府辩称：1、肖明亮、肖明海不具备原告诉讼主体资格，不是本案适格原告。被告为第三人肖玉英颁发的苏（2016）邳州市农村土地承包经营权第062119号农村土地承包经营权证所涉土地，系1994年农村土地二轮承包时原郭宅村依法发包给肖玉英，原告对涉案地块无承包权。原告诉称所谓的“事实上的土地承包关系”是指代为耕种肖玉英的承包地，该地块的实际承包权人仍是肖玉英。本次确权，原告肖明亮、肖明海承包地面积没有减少，依法享有的土地承包权也未受到损害。2、被告颁发的062119号农村土地承包经营权证，事实清楚、程序合法。1994年农村土地二轮承包时，肖玉英户籍在郭宅村一组（2002年村庄合并，现为郭池村5组），家庭人口3人，包括户主肖玉英、长子陆磊、次子陆盘盘，3人均为承包人口。当时郭宅村一组土地总面积294.6亩，承包人口206人，人均1.43亩，肖玉英户应承包面积为4.29亩，但因其承包地块属低地质土地、远离村庄等原因，实际分得承包地面积为5.95亩。肖玉英分得土地后由肖明亮、肖明海、肖明会三户代为耕种，每户代耕两亩左右，其中肖明会代耕的土地已经返还给肖玉英。根据国家、省政策规定，2016年土地确权发证应当以1994年二轮土地承包结果为基础，以现有的台账、合同、证书为依据依法进行。被告依据肖玉英1994年农村承包土地登记卡及相关调查结果，为肖玉英颁发062119号农村土地承包经营权证，事实清楚、程序合法。综上，肖明亮、肖明海对涉案土地无承包权，不是本案适格原告，被告为肖玉英颁发062119号农村土地承包经营权证事实清楚，程序合法，请法院依法驳回原告起诉。
被告邳州市政府向本院提交了以下证据、依据：
证据1为登记户名为肖玉英的邳州市农村承包土地登记卡（台账）原件一份。证明涉案土地在1994年二轮土地承包时登记的土地承包权人是肖玉英，登记卡上虽然注明转肖明亮等三人字样，但实际上是因肖玉英无法耕种该地，由原告代为耕种，因此该地块的税费由实际耕种人即本案原告承担。故本案原告对涉案土地不享有承包权，不具备本案诉讼主体资格；
证据2为登记户名为肖明亮、肖明海的邳州市农村承包土地登记卡（台账）原件各一份。证明该两份登记卡记载土地的承包权属两原告。两原告在涉案土地上耕种，是代肖玉英耕种，并不享有该块土地承包权；
证据3为《省政府办公厅转发省农委等部门关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施意见的通知》（苏政办发[2015]36号）、《市委办公室市政府办公室关于全面开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（徐委办[2015]52号）、《市委办公室市政府办公室转发徐州市委办公室、徐州市政府办公室<关于全面开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见>的通知》（邳委办发[2015]17号）。证明邳州市政府及具体实施单位按文件规定，以现有的承包台账、合同、证书为依据确定承包地归属。同时结合证据1应将涉案土地给肖玉英承包；
证据4为肖玉英苏（2016）邳州市农村土地承包经营权第062119号土地承包经营权证（复印件）及土地承包合同（原件）各一份。证明肖玉英与村委会签订土地承包合同后，邳州市政府于2016年6月20日向肖玉英颁发涉案土地承包经营权证，肖玉英取得涉案土地承包权；
证据5为苏（2016）邳州市农村土地承包经营权第062113号肖明亮的土地承包经营权证一份。证明原告肖明亮在2016年6月20日已经取得自己应有的土地承包经营权，不应再就涉案土地主张承包权；
证据6为邳城镇郭池村五组土地承包经营权证发放清册原件。证明原告肖明海已将土地承包经营权证领取，取得相应的土地承包经营权，不应再就涉案土地主张承包权。
邳州市政府另向本院提交《中华人民共和国土地承包法》作为颁发涉案农村集体土地承包经营权证的法律依据。
第三人肖玉英述称：1、本案的性质即法律关系应属民事案件，而不是行政诉讼案件，法院不应受理原告的起诉。2、原告提起本案诉讼的主体不适格，原告的起诉已经超过起诉期限，法院不应受理。原告的行为侵害了第三人肖玉英应当依法取得的土地承包经营权，原告的行为系侵权行为。现在原告起诉与第三人取得的承包经营权证没有利害关系、第三人取得的承包经营权证是邳州市政府依照《土地承包法》的规定确权颁证行为，原告的起诉不符合行政诉讼中的利害关系。从原告的诉讼不难看出原告明明知道自己侵害第三人在先的权利。原告自己承认涉案土地已经种了二十多年，也就是说原告侵害了第三人二十多年的收益，原告应向第三人承担赔偿责任。因为第三人取得土地承包经营权具有合法性，第三人在上世纪八十年代末首次土地承包到户就依法取得了承包地。依据土地承包法第三十条规定，第三人嫁到外村但不愿交回土地的，不得收回承包地，第三人继续享有承包经营权。依照二轮承包的政策，1994年时第三人的户口和经常居住地均在邳城镇郭宅村，且已有两个儿子。第三人共计应享有六亩地。2016年换发新证时再一次确认了第三人对土地享有合法承包经营权。综上，原告的诉请不能得到支持，望法庭在查明事实后驳回原告的诉请。
第三人肖玉英向法庭提交苏（2016）邳州市农村土地承包经营权第062119号土地承包经营权证原件一份，证明肖玉英是合法取得的土地承包经营权。
第三人郭池村委会同意邳州市政府的答辩意见，第三人郭池村委会未向本院提交证据、依据。
经庭审质证，被告邳州市政府对原告肖明海、肖明亮所举证据的质证意见为：对证据1的真实性请法庭核实；对证据2的真实性予以认可；对证据3真实性部分予以认可，二原告所耕种的涉案土地农业税费、乡统筹村提留是从1994年交至2004年，并非交至2017年。且二原告在耕种涉案土地时所涉及的相关费用应当由二原告缴纳，不能以此认为对涉案土地享有承包权。第三人肖玉英对原告肖明海、肖明亮所举证据的质证意见为：对证据1、证据2的真实性均无异议，肖玉英以肖明海、肖明亮为被告分别提起了两个民事诉讼，目前诉讼中止审理等待本案的审理情况。证据3不具备证据合法性，证明人肖明良的身份以及款项收费的依据未能向法庭出示，不具备证据的合法性、客观性、关联性，不能仅凭肖明良出具的证明来证明二原告种植肖玉英的土地具有合法性。第三人郭池村委会同被告邳州市政府的质证意见。
原告肖明海、肖明亮对被告邳州市政府所举证据的质证意见为：对证据1、证据2的真实性有异议，在1994年的时候确实没有把地给原告，但证据1、证据2中的清册不是1994年分地的清册，1994年的清册是肖明亮写的，证据1和证据2上不是肖明亮的笔迹，且上面没有记明时间；对证据3的真实性无异议；证据4不具有合法性；证据5肖明亮的承包经营权证肖明亮现在还没有领取，所以不能核实该证据的真实性；证据6肖明海的承包经营权证肖明海确实已经领取了，也看到了证里面的内容，但是和1994年发证的内容不一致，有所调整。第三人肖玉英对被告所举证据均无异议。第三人郭池村委会对被告所举证据均无异议，另对证据1和证据2补充陈述认为，清册是村里留底的，虽然具体制作时间及书写人均不清楚，但是1994年是依据这份清册的内容进行的分地。
第三人肖玉英所举证据同被告所举证据4，各方当事人已经对该证据发表质证意见，在此不再赘述。
本院对上述证据认证如下：原告肖明海、肖明亮所举证据1、证据2真实性可以确认，可以作为认定案件事实的依据；对证据3，原告肖明海、肖明亮未申请该证明人出庭且无其他证据予以佐证，本院无法核实该证明的真实性。被告邳州市政府所举证据1、2原告肖明海、肖明亮对真实性有异议，但是根据第三人郭池村委会的质证意见能够确认证据1、2来源于郭池村委会且系该村1994年的分地底册，原告肖明海、肖明亮亦认可涉案土地在1994年并未发包给其承包，与证据1、2所记载事项相一致，故被告所举证据1、2可以作为认定案件事实的依据。对被告所举证据3、4、6原告及二第三人对真实性均无异议，可以作为认定本案事实的依据。对被告所举证据5，该证据为复印件且原告肖明亮尚未领取该证件，故并无原件可供核对，本院无法核实该证据的真实性，故对该证据本院不予认可。对第三人肖玉英所举证据，系本案所争议的具体行政行为，可以作为认定本案事实的依据。
经审理查明，1994年二轮土地承包时，原邳州市邳城镇郭宅村一组（现为邳州市郭集镇郭池村五组）制作《邳州市农村承包土地登记卡》，该登记卡上显示肖玉英户承包总人口3人，承包土地4.29亩，土地地块1块；肖明亮户承包总人口4.25人，承包土地6.07亩，土地地块5块；肖明海户承包总人口4人，承包土地5.72亩，土地地块5块。肖明海、肖明亮陈述其自1994年开始即在肖玉英承包的土地上实际耕种，并分别耕种2亩左右土地。同时，在被告邳州市政府举证提交的《邳州市农村承包土地登记卡》上肖玉英户上另记载“转肖明会1人、肖明海1人、肖明亮1人”字样。在肖明亮和肖明海户上另记载“+玉英1”字样。但该记载时间和记载人员不详。
2015年起全市统一全面开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，要求以二轮承包工作为基础，以现有承包台账、合同、证书为依据确认承包地归属。邳州市邳城镇郭池村委会于2016年5月20日与肖玉英签订了《邳州市农村土地承包合同》，合同上记载肖玉英作为承包方承包农科队地块计5.95亩，东至道路，西至埂，南至埂，北至刘成臣，等级质量为三等地。2016年6月20日邳州市人民政府向肖玉英颁发了苏（2016）邳州市农村土地承包经营权第062119号农村土地承包经营权证，该证所登记情况与承包合同相一致。同时，邳州市政府亦分别向原告肖明海、肖明亮颁发了农村土地承包经营权证，肖明海领取了其农村土地承包经营权证，肖明亮尚未领取，在该两证上均未登记涉案土地。
另查明，针对涉案土地，2017年肖玉英以肖明海、肖明亮为被告，分别向邳州市人民法院提起民事诉讼，诉请法院分别判令肖明海、肖明亮停止侵害、清除土地上的构筑物及植物并恢复原状后返还肖玉英，同时赔偿肖玉英的损失。
本院认为：第一，原告肖明海、肖明亮有权提起本案诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院<关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定>》第四条规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。本案中，原告肖明海、肖明亮1994年左右开始耕种涉案土地，现被告邳州市政府向第三人肖玉英颁发承包经营权证，确认了肖玉英对涉案土地的农村土地承包经营权，且肖玉英以此向原告肖明海、肖明亮另案提起了民事排除妨碍之诉，故该颁证行为与原告肖明海、肖明亮有利害关系，其作为土地使用人有权提起本案诉讼。
第二，原告肖明海、肖明亮诉请撤销邳州市政府颁发的苏（2016）邳州市农村土地承包经营权第062119号农村土地承包经营权证依据不足。首先，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。”据此，被告邳州市政府具有向本行政辖区内农村土地承包方颁发农村土地承包经营权证的法定职权。
其次，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条第二款规定：“国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。”第二十五条规定：“国家机关及其工作人员不得利用职权干涉农村土地承包或者变更、解除承包合同。”据此，土地承包经营合同系基于发包方（村集体、村委会或村民小组）与承包方（村民）双方真实意思表示签订，政府部门并无干涉土地发包、承包等相关民事活动的职权。
再次，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。……”第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经济管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”据此，土地承包合同生效后，县级以上人民政府应根据发包方所提交的土地承包相关材料编制农村土地承包经营权证登记簿，并颁发农村土地承包经营权证。本案中，邳州市邳城镇郭池村委会于2016年5月20日与肖玉英签订了《邳州市农村土地承包合同》，该承包合同对承包地块面积、四至、承包期限等进行了约定，在该合同未被依法撤销或确认无效前，应当认定该承包合同自成立时生效。被告邳州市政府依据郭池村委会提交的与第三人肖玉英签订的《邳州市农村土地承包合同》、《邳州市农村承包土地登记卡》等申请材料，向第三人肖玉英颁发涉案农村土地承包经营权证，该土地承包经营权证与相应土地承包合同内容一致，被告邳州市政府颁发苏（2016）邳州市农村土地承包经营权第062119号农村土地承包经营权证的具体行政行为符合上述法律规定。
综上，原告肖明海、肖明亮要求撤销被告邳州市政府给第三人肖玉英颁发的苏（2016）邳州市农村土地承包经营权第062119号农村土地承包经营权证的依据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告肖明海、肖明亮的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告肖明海、肖明亮负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，上诉于江苏省高级人民法院。
审 判 长 李 娟
审 判 员 杜 林
审 判 员 周美来
二〇一八年八月十四日
法官助理 吴一冉
书 记 员 闫 龙