广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）粤高法行终字第718号
上诉人（原审被告）：湛江市人民政府。住所地：广东省湛江市跃进路**号。
法定代表人：王中丙，市长。
委托代理人：吴敏、陈伟强，均为湛江市法制局干部。
上诉人（原审第三人）：吴川市樟铺镇三浪村民委员会油路头村民小组。住所地：广东省吴川市樟铺镇三浪村民委员会油路头村。（以下简称油路头村民小组）
负责人：余上观，组长。
委托代理人：黄星东，广东荣来律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：吴川市樟铺镇龙塘村民委员会上西坡村民小组。住所地：广东省吴川市樟铺镇龙塘村民委员会上西坡村。（以下简称上西坡村民小组）
负责人：骆业昌，组长。
委托代理人：宫彩虹、钟荣，均为广东展望律师事务所律师。
吴川市樟铺镇龙塘村民委员会上西坡村民小组诉湛江市人民政府土地行政复议纠纷一案，广东省湛江市中级人民法院于2014年1月20日作出（2013）湛中法行初字第133号行政判决。湛江市人民政府、吴川市樟铺镇三浪村民委员会油路头村民小组均不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：油路头村民小组与上西坡村民小组争议的南棹岭（又名南寿岭、南巢岭、南校岭）部分土地位于上西坡村的北面，油路头村的东面。争议地的四至是东至该岭岭顶小路，南至西坡村的桉树林地、骆晋韬坟墓、西至岭脚耕地边，北至小路、贵文村岭地，面积约95.64亩（不含岭腰小路面积）。争议地现种有桉树，其西部有一条南北方向的岭腰小路。
2009年3月，上西坡村村民在该山岭种植树木时，油路头村民小组提出权属争议，双方因此引起纠纷。2010年11月2日，吴川市人民政府作出吴府（2010）63号《关于樟铺镇油路头村民小组与上西坡村民小组争议南棹岭（又名南寿岭、南巢岭、南校岭）部分土地林木权属的处理决定》（以下简称“63号决定”），认定如下主要事实：争议地岭腰小路以东的土地历来属上西坡村民小组管理、使用，1983年上西坡村砍伐该地林木时，办理了NO.000679号《广东省吴川县林木采伐证》。2004年11月，上西坡村村民骆帝福等人将该地林木出卖，吴川市林业局核发了吴川市（2004）采字第232号《广东省商品林采伐许可证》，批准采伐面积62亩。争议地岭腰小路西边的土地历来是油路头村种植树经营使用。1998年7月，油路头村将该地林木出卖，砍伐时吴川市林业局核发了吴川市一般采字第133号《广东省一般用材林采伐许可证》，批准采伐面积4亩。据此，吴川市人民政府决定：一、双方争议的南棹岭（又名南寿岭、南巢岭、南校岭）部分土地、林木，总面积约95.64亩（不含小路面积），土地所有权属于国家。四至是：东至该岭顶小路，南至西坡村桉树林地、骆晋韬坟，西至岭脚耕地边，北至小路、贵文村岭地。二、将该岭水流西岭腰的小路向东扩大至4米宽路面作为分界线，分界线以东约76.87亩（已除扩大路面占地1.27亩）的土地使用权和林木所有权归上西坡村民小组集体所有；分界线以西约17.5亩的土地使用权和林木所有权归油路头村民小组集体所有。三、新扩大的4米宽道路，双方不得种植树木或推土堵路，道路要保持足够宽度和畅通。四、在争议地范围内的坟墓要保持原状，除国家建设或规划需要迁移和改变外，任何单位和个人不得破坏。
油路头村民小组于2011年2月23日向湛江市人民政府申请行政复议。湛江市人民政府复议期间，油路头村民小组对吴川市（2004）采字第232号NO.15011068《广东省商品林采伐许可证》提起了行政诉讼。2012年6月20日，遂溪县人民法院作出（2011）遂法行初字第33号行政判决，确认吴川市林业局2004年11月5日核发的吴川市（2004）采字第232号NO.15011068《广东省商品林采伐许可证》违法。上西坡村民小组不服一审判决，提起上诉。湛江市中级人民法院于2012年12月25日作出（2011）湛中法行终字第127号行政判决，判决：驳回上诉，维持原判。
2013年10月8日，湛江市人民政府作出湛府行复（2013）81号《行政复议决定书》，认为吴川市人民政府以吴川市林业局2004年11月核发的采伐许可证等证据材料作为定案依据作出63号《决定》。由于该采伐许可证已被人民法院判决确认违法，不具备证据的合法性，无证明效力。因此，63号《决定》显属认定主要事实证据不足。油路头村民小组关于撤销63号《决定》的复议请求依法应予以支持。湛江市人民政府据此决定：撤销吴川市人民政府作出的《关于樟铺镇油路头村民小组与上西坡村民小组争议南棹岭（又名南寿岭、南巢岭、南校岭）部分土地林木权属的处理决定》（吴府（2010）63号）。吴川市人民政府在收到本复议决定书之日起180日内重新作出具体行政行为。
另查明，在确权期间，争议双方均未能提供争议地属于其集体所有的权属依据，但提供了《采伐证》、镇政府证明、证人证言等各类证明其土地历史经营使用事实的相关证据。63号《决定》主要是根据双方提供的证明土地历史经营使用事实的证据来作为土地确权划分的依据。
2013年10月29日，上西坡村民小组不服上述行政复议决定，向原审法院提起本案行政诉讼，请求：1、判决撤销湛江市人民政府作出的湛府行复（2013）81号《行政复议决定书》；2、判令湛江市人民政府重新作出行政复议决定。
原审法院认为，本案为土地行政复议纠纷。争议双方均未能提供争议地属于其集体所有的权属依据，均通过提供证明土地历史经营使用事实的证据来主张使用权属。本案中，双方提供的《采伐证》属于证明双方在争议地块经营使用的历史事实的证据材料之一。而《采伐证》的颁发属于对林木采伐行为给予行政许可的行政行为，采伐证具有使用期限，吴川市（2004）采字第232号《广东省商品林采伐许可证》在被诉时，效力状态是属于过期无效的状态，因颁发行为不符合相关法律规定，且不具有可撤销内容而被法院确认违法。（2011）遂法行初字第3号生效判决只是对吴川市林业局颁发吴川市（2004）采字第232号《广东省商品林采伐许可证》的具体行政行为的合法性进行否定性评价，所颁发的许可证并非对土地历史经营使用事实丧失证明力。因此，只要历史上该采伐证曾被颁发和使用，没有相反证据佐证其虚假，那该采伐证就仍然具有佐证土地历史经营使用事实的证据的证明力，受影响的只是证明力的强弱大小。在行政复议期间，被复议的处理决定所依据的部分证据状态发生变化，湛江市人民政府应作为新的证据状态予以考虑认定，并全面审查案件全部证据作出复议决定，而不应仅以一个证据证明状态发生部分改变为由，在不去审查案件其他证据的情况下简单地去撤销处理决定。湛江市人民政府认为涉案采伐证已被人民法院判决确认违法，不具备证据的合法性，无证明效力的认定错误地理解证据的相关法律规定，属于以偏盖全、定性错误地认定。综上所述，复议决定认定事实不清，证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2目的规定，判决：撤销湛江市人民政府于2013年10月8日作出的湛府行复（2013）81号《行政复议决定书》，限湛江市人民政府在本判决生效后的法定期限内重新作出具体行政行为。本案受理费50元，由湛江市人民政府负担。
湛江市人民政府不服一审判决，向本院提起上诉称：吴川市（2004）采字第232号《广东省商品林采伐许可证》是认定“土地历史经营使用”的主要关键证据，本案所涉数个证据中，采伐证作为职能部门依职权制作公文的唯一证据，证明效力最大。行政复议审理期间，吴川市（2004）采字第232号《广东省商品林采伐许可证》被人民法院生效判决确认违法，不具备合法性，无证据的证明能力，该采伐证不能作为定案依据。湛江市人民政府以主要证据不足为由作出湛府行复（2013）81号行政复议决定，撤销63号《决定》，依据充分。综上所述，原审判决认定证据违反证据规则，属适用法律错误。请上级人民法院依法撤销原判，维持复议决定，驳回上西坡村民小组的诉讼请求。请求：1、撤销（2013）湛中法行初字第133号行政判决。2、维持湛府行复（2013）81号行政复议决定。
油路头村民小组亦不服一审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认定事实不清。2006年4月清明期间，油路头村民小组与上西坡村民小组就争议林地发生纠纷。2009年再次产生争议。原审认定与本案毫无关系的1983年NO.000679号《广东省吴川县林木采伐证》作为定案依据严重错误。二、原审判决程序违法。合议庭组成人员违法，原审法院未主动通知油路头村民小组作为诉讼主体，举证期限太短。上西坡村民小组未提交陈汉蛟缴交育林基金663.20元的票据（AD10330575）作为证据材料，该材料也未质证。二、原审判决实体处理错误。吴川市（2004）采字第232号《广东省商品林采伐许可证》是吴川市人民政府对争议地处理决定的重要、关键依据。根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》（法释（2002）21号）第五十七条第（九）项“下列证据材料不能作为定案依据：（九）不具备合法性和真实性的其他证据材料。”的规定，以生效判决认定为违法的采伐许可证作为定案依据错误。三、油路头村民小组提供了合法的采伐许可证、《仲裁书》、相关处理人员和单位的证明材料，以及《承包合同》等，证据链具有法律效力，证实本案南棹岭水流西面属于油路头村民小组所有。南棹岭是三村共有，各占三分之一，该岭水流西面是油路头村民小组的祖宗岭地。综上所述，请求：依法撤销湛江市中级人民法院（2013）湛中法行初字第133号行政判决，驳回上西坡村民小组的诉讼请求，维持湛江市人民政府的湛府行复（2013）81号《行政复议决定书》。
上西坡村民小组于二审时答辩称：原审判决程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。请求：驳回上诉，维持原判。
本院审理本案，对原审法院查明认定的事实，予以确认。
本院另查明：2012年6月20日，遂溪县人民法院作出（2011）遂法行初字第33号行政判决，其中认为：“骆帝福申请办理林木采伐许可证，吴川市林业局在其没有提交申请采伐林木的所有权证书或者使用权证书，也没有按照规定提交其他有关证明文件，包括蓄积量、更新方式和更新时间等文件的情况下，仅凭上西坡村民小组提供的公标合同［即上西坡村民小组与骆帝福、骆均成于2000年11月1日签订《合同书》，约定上西坡村委决定把南棹岭木公标，时间从2000年11月1日起至2005年年底止］和樟铺镇政府出具的关于林木权属界线的证明便给骆帝福发放了林木采伐许可证，明显违反了上述条例的规定。另外吴川市林业局于2004年10月24日制作的广东省林木采伐调查设计书载明采伐者为陈汉蛟，但吴川市林业局所核发的林木采伐许可证在采伐单位或个人一栏却登记为骆帝福。明显存在林木采伐调查设计书的采伐主体与林木采伐许可证许可的采伐人不一致的矛盾，显属发证认定事实不清，证据不足。”“吴川市林业局没有提供本案中采伐者依法缴纳育林基金的证据，没有交纳育林基金便发放林木采伐许可证，故吴川市林业局的具体行政行为属程序违法。”据此判决：确认吴川市林业局2004年11月5日核发的吴川市（2004）采字第232号NO.15011068《广东省商品林采伐许可证》违法。上西坡村民小组不服一审判决，提起上诉。2012年12月25日，湛江市中级人民法院作出（2011）湛中法行终字第127号行政判决，其中认为：“一审法院以吴川市林业局在申请人未提交林木所有权证书的情况下颁发采伐证属事实不清而予以撤销是正确的。原审判决认定事实清楚，适用法律及实体处理正确，依法应予维持。”据此判决：驳回上诉，维持原判。
上西坡村民小组不服吴川市林业局给油路头村民小组颁发的吴川市一般采字第133号《广东省一般用材林采伐许可证》，提起诉讼。2012年12月10日，湛江市坡头区人民法院作出（2012）湛坡法行初字第8号行政裁定，驳回上西坡村民小组的起诉。上西坡村民小组不服一审裁定，提起上诉。湛江市中级人民法院于2013年3月26日作出（2013）湛中法行终字第12号行政裁定，裁定：驳回上诉，维持原裁定。
又查明：根据上西坡村民小组与骆帝福、骆均成于2000年11月1日签订的有关南棹岭木公标《合同书》记载，上西坡村的村民骆帝福曾申请在南寿岭采伐林木。2004年10月24日，吴川市樟铺镇龙塘村民委员会意见“同意采伐”。镇林业干部李土保意见：“权属界线清楚，无争议可批伐。”10月25日，吴川市樟铺镇人民政府意见：“报上级办理砍伐。”10月26日，吴川市樟铺镇人民政府向吴川市林业局出具《证明》，内容为：“现有我镇西坡村南寿岭林，它的权属界线清楚，无争议，请贵局给予办理采伐手续为盼。”2004年11月5日，吴川市林业局核发了吴川市（2004）采字第232号NO.15011068《广东省商品林采伐许可证》。已经发生法律效力的湛江市中级人民法院（2011）湛中法行终字第127号行政判决，以事实不清等为由，判决确认吴川市（2004）采字第232号NO.15011068《广东省商品林采伐许可证》违法。
再查明，油路头村民小组于2013年11月22日签收了湛江市中级人民法院送达的起诉状副本、参加诉讼通知书、合议庭成员告知书、举证通知书、原告证据副本等材料，湛江市中级人民法院已告知当事人有申请回避的权利，并于2013年11月26日组织各方进行证据交换。但油路头村民小组未向原审法院提出回避申请，未申请延长举证期限。上西坡村民小组一审质证时提供了2004年11月5日陈汉蛟缴交育林基金663.20元的票据（AD10330575）。
本院认为，根据原国家林业部《林木林地权属争议处理办法》第二章、广东省人民政府《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第三章的相关规定，山林土地纠纷调处机关应当根据权属争议各方当事人是否能够提供有关争议林地的权属凭证，以及反映长期经营管理事实等方面证据材料的情况，综合评判并确认争议林地权属依法应当归属哪一方。由于本案争议双方均未能提供涉案争议林地的权属证据，因此，本案确权的主要依据是双方当事人对争议林地是否存在长期经营管理的事实。根据油路头村民小组提供的吴川市一般采字第133号《广东省一般用林采伐许可证》、相邻贵文村民小组的证明、陈华轩的证明等证据，上西坡村民小组提供的《分配南樟岭植树造林方案》、1983年12月5日《合同》、2005年12月1日《合同》、以及陈华兴、骆建芹、李土保、王音台的调查笔录等证据反映，争议双方在争议林地均有一些经营管理使用的事实，但依据均不充分、确实。上西坡村民小组提供的吴川市（2004）采字第232号《广东省商品林采伐许可证》已被另案生效判决确认违法，但该判决不涉及争议林地的权属认定，且该采伐许可证系上西坡村民小组的村民骆帝福经上西坡村、龙塘村委会同意，向林业主管部门申请采伐。因此，上述采伐许可证颁发行为被判决确认违法并不影响政府主管部门对上西坡村民小组在争议林地是否存在长期经营管理事实的认定。湛江市人民政府作出被诉行政复议决定，仅以吴川市（2004）采字第232号《广东省商品林采伐许可证》已被人民法院判决确认违法，无证明效力为由，决定撤销吴川市人民政府作出的吴府（2010）63号处理决定不妥。原审法院认定，湛江市人民政府在没有审查案件其他证据的情况下简单地撤销处理决定，复议决定认定事实不清，证据不足，适用法律不当，据此判决撤销被诉行政复议决定并由湛江市人民政府重新作出具体行政行为，并无不当，本院予以维持。湛江市人民政府上诉主张，吴川市（2004）采字第232号《广东省商品林采伐许可证》已被确认违法，被诉行政复议决定处理正确，请求撤销原审判决，驳回上西坡村民小组的诉讼请求，维持被诉行政复议决定等，因缺乏事实和法律依据，上诉理由不成立，本院不予采纳。油路头村民小组上诉主张，本案全部争议林地属其所有，被诉行政复议决定正确，原审程序违法，请求撤销原审判决，驳回上西坡村民小组的诉讼请求，维持被诉行政复议决定等，亦因缺乏事实和法律依据，上诉理由不成立，本院不予采纳。
根据我国《土地改革法》、《土地管理法》、《森林法》等立法精神，除了大森林、大荒山、大荒地、大盐田和矿山以及举办国有农场、林场的山林地等确定归国有以外，对于农村周围的林地、荒山、荒地等应当尽可能地确定给附近的农村集体所有。地方人民政府处理相关林地、荒地等确权纠纷时，应当慎用确权归国有的处理方式，树立作为权属争议裁决机关居中裁决、化解纠纷的公平、公正形象。本案虽然上西坡村民小组、油路头村民小组均未能提供争议林地的权属证书，但争议林地位于农村集体经济组织界线范围内，在相关证据不足以证明争议林地“属于国家所有的土地”或“依法不属于集体所有的林地”的情况下，应认定属于农民集体所有。吴川市人民政府作出吴府（2010）63号处理决定，其中第一项将涉案土地所有权确定为国家所有不当，属于适用法律错误，依法予以纠正。对此，可由湛江市人民政府在重新作出决定时一并处理。
综上所述，原审法院关于撤销湛江市人民政府湛府行复（2013）81号《行政复议决定书》的判决正确，予以维持；湛江市人民政府、油路头村民小组上诉请求改判的理据不足，予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人湛江市人民政府、吴川市樟铺镇三浪村民委员会油路头村民小组各负担25元。
本判决为终审判决。
审 判 长 古锡麟
审 判 员 付洪林
审 判 员 林俊盛
审 判 员 杨雪清
代理审判员 方丽达
二〇一四年十二月十九日
书 记 员 邓丽华