北京市第三中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）京03行终560号
上诉人（一审被告）北京市规划和国土资源管理委员会，住所地北京市西城区南礼士路60号。
法定代表人张维，主任。
委托代理人张云，男，北京市规划和国土资源管理委员会干部。
委托代理人钱海龙，北京仁道律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）北京华力鸿基旅游投资发展有限公司，住所地北京市密云区巨各庄镇蔡家洼村。
法定代表人吕竹，董事长。
委托代理人王建军，男，1954年10月7日出生，汉族，北京华力鸿基旅游投资发展有限公司职工。
委托代理人ＸＸ志，北京英淇律师事务所律师。
一审第三人中铁二十二局集团第四工程有限公司，住所地天津市武清开发区创业总部基地B16楼。
法定代表人陈延军，董事长。
委托代理人刘栋，男，1981年12月10日出生，汉族，中铁二十二局集团第四工程有限公司职工。
委托代理人刘新英，女，1979年10月26日出生，汉族，中铁二十二局集团第四工程有限公司职工。
上诉人北京市规划和国土资源管理委员会（以下简称市规土委）因北京华力鸿基旅游投资发展有限公司（以下简称华力鸿基公司）不服其临时用地批复一案，不服北京市密云区人民法院（2018）京0118行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年8月21日公开开庭审理了本案。上诉人市规土委委托代理人张云、钱海龙，被上诉人华力鸿基公司委托代理人王建军、ＸＸ志，一审第三人中铁二十二局集团第四工程有限公司（以下简称中铁二十二局第四工程公司）委托代理人刘栋、刘新英到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年4月8日，市规土委派出机构北京市国土资源局密云分局向中铁二十二局第四工程公司作出京国土密[2016]55号《关于京沈客专在密云区巨各庄镇蔡家洼村建临时制梁场用地的批复》（以下简称被诉批复），内容为：你单位报来的《临时使用土地申请书》及相关资料收悉。经我局审查，原则同意，现批复如下：一、同意你单位使用密云区巨各庄镇蔡家洼村113274平方米土地作为临时用地的申请。二、该临时用地仅用于修建临时工棚及临时制梁场建设使用。三、临时用地只能建造临时性建筑物、构筑物或者其他附着物，不得修建永久性建筑物、构筑物或者其他附着物。四、你单位应在临时用地使用期满之日起一年内无条件自行拆除建筑物、构筑物或者其他附着物，恢复土地原貌，交还土地；临时占用耕地的，应当自临时用地期满之日起一年内恢复种植条件。五、因国家建设需要占用土地时，你单位应无条件服从，并在规定期限内自行拆除地上的建筑物、构筑物或者其他附着物。六、该临时用地使用期限为二年，自批准之日起计算。
华力鸿基公司不服被诉批复，诉请一审法院确认被诉批复违法并依法予以撤销。
一审法院经审理查明，2016年3月23日，中铁二十二局第四工程公司向原北京市国土资源局提出建设项目施工和地质勘查临时使用土地申请，用地位置为北京市密云区巨各庄镇蔡家洼村，项目名称为京沈客专京冀段九标项目部密云制梁厂，拟申请土地用途为密云制梁厂，用地总面积为113274平方米。中铁二十二局第四工程公司同时提交了发改基础〔2013〕2612号《国家发展改革委关于新建北京至沈阳铁路客运专线可行性研究报告的批复》、建设工程临时租用土地合同、补偿支付证明、临时用地土地复垦保证书、京沈客专九标梁场临时用地复垦方案报告书、原北京市国土资源局于2016年3月16日作出的密权属审〔2016〕字第014号《土地权属审查告知书》及相关附件等材料。其中，《土地权属审查告知书》附件1《地籍状况表》中，土地所有权部分记载：“土地所有权性质：村农民集体土地；土地所有权人：密云县巨各庄镇蔡家洼村农民集体；宗地面积：113274平方米”，土地使用权部分没有记载任何内容。市规土委派出机构北京市国土资源局密云分局对中铁二十二局第四工程公司提交的材料进行审查并经内部审批后，于2016年4月8日作出被诉批复。
一审法院另查明，2008年4月29日，原北京市密云县人民政府向华力鸿基公司作出京密集用（2008划办）第00001号集体土地使用证，该证记载：土地使用权人：华力鸿基公司；土地所有权人：北京市密云县巨各庄镇蔡家洼村农民集体；座落：密云县巨各庄镇蔡家洼村；地类（用途）：商业金融业；使用权类型：批准划拨办公服务用地；使用权面积：117064.687平方米，其中独用面积：117064.687平方米。上述117064.687平方米土地与被诉批复所涉113274平方米土地存在重合。
一审法院经审理认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第五十七条第一款之规定，市规土委具有对建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地作出审批的职权。行政机关在作出行政行为时，应当认定事实清楚，证据充分。本案中，华力鸿基公司系被诉批复所涉部分土地的土地使用权人，与被诉批复有利害关系，具有针对被诉批复向法院提起诉讼的原告主体资格。市规土委派出机构北京市国土资源局密云分局作出被诉批复所依据的《土地权属审查告知书》未呈现涉案土地存在土地使用权人的情况，与客观事实不符，导致被诉批复认定事实不清、主要证据不足，依法应当撤销。鉴于被诉批复批准的临时用地使用期限已过，不具有可撤销内容，故对于被诉批复，法院依法确认违法。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认被诉批复违法。
市规土委不服一审判决，上诉提出：一、被诉行为程序合法、审批无误、适用法律正确。根据《土地管理法》第五十七条之规定，土地临时用地批复所涉土地无需由土地使用权人与用地单位再行签订合同，亦与土地使用权人无关。实践中，根据上述条款规定集体土地上的临时用地，往往都涉及集体组织代表村集体的土地所有权和涉及具体土地使用权人的土地使用权。《土地管理法》第五十七条的立法原意是考虑到集体土地的特有属性，才仅考虑临时用地审批时集体组织与实际用地单位签订协议，而不要求具体使用权人与实际用地单位签订协议。2016年3月23日，中铁二十二局第四工程公司向上诉人申请临时用地，提交了申请表，以及包括国家发改委立项批复、与蔡家洼村土地租赁合同、村民代表大会决议、补偿支付证明、复垦保证书、复垦方案、复垦监管协议等申请材料，被诉批复是上诉人在其提供完整申请材料，并履行相应承诺的情况下作出的行政行为，具有明确的事实和法律依据，程序合法，审批无误。二、华力鸿基公司并非被诉行为的相对人，也非利害关系人，被诉批复本身并不涉及其利益，北京市第三中级人民法院（2017）京03民终5784号民事判决亦明确认定北京市密云区巨各庄镇蔡家洼村民委员会（以下简称蔡家洼村委会）已将土地临时租给中铁二十二局第四工程公司，如华力鸿基公司土地使用权因此受到损害，应依据双方合作协议向蔡家洼村委会主张权益，据此法院也认定了该公司并非临时用地批复本身的利害关系人，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条之规定，华力鸿基公司不具备本案行政诉讼主体资格。三、被诉行为明显对华力鸿基公司合法权益不产生实际影响。涉案地块为蔡家洼村集体所有，2016年4月20日蔡家洼召开村民代表大会允许中铁二十二局第四工程公司占用该村享有所有权的集体土地。中铁二十二局第四工程公司随后给蔡家洼村委会1300多万补偿款。蔡家洼村将其中的350万元给付华力鸿基公司关联公司北京华力置业有限公司，作为占地补偿款。且华力鸿基公司在京沈客专占地红线内的别墅已被认定为违法建筑并在2016年9月29日依法拆除。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回华力鸿基公司起诉或驳回其全部诉讼请求。
华力鸿基公司同意一审判决，请求二审法院维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。
中铁二十二局第四工程公司不同意一审判决，同意市规土委的上诉意见。
华力鸿基公司向一审法院提交了如下证据：1.被诉批复，证明市规土委作出了被诉行政行为；2.《土地权属审查告知书》，证明市规土委对涉案土地权属查询的结果存在错误；3.（2016）京0118民初7577号民事判决书、（2017）京03民终5784号民事判决书，证明华力鸿基公司具有诉讼主体资格且权利受到损害；4.（2017）京0118行初65号行政裁定书、（2017）京03行终732号行政裁定书，证明法院认为土地权属告知行为是过程行为，驳回华力鸿基公司之前的起诉；5.京政农发〔2005〕19号《北京市远郊区旧村改造试点指导意见》、《北京市密云县巨各庄镇蔡家洼新村及游云岛??生态商务港项目建设的合作协议》，证明华力鸿基公司根据此指导意见及协议获得蔡家洼村1400亩土地的合法使用权；6.京密集用（2008划办）第00001号集体土地使用证、2008规（密）地字0004号建设用地规划许可证及附件、2008规（密）建字0052号建设工程规划许可证及附件，证明华力鸿基公司取得相关土地使用权证、规划许可证等；7.建设项目施工和地质勘查临时用地审批，证明市规土委未按规定履行办理临时用地审批的程序。
市规土委在法定期限内向一审法院提交了如下证据，证明被诉批复程序合法，内容无误，未对华力鸿基公司产生实质性影响：1.建设项目施工和地质勘查临时使用土地申请表；2.承诺书；3.《国家发展改革委关于新建北京至沈阳铁路客运专线可行性研究报告的批复》；4.建设工程临时租用土地合同；5.日期为2016年1月20日的蔡家洼村民代表大会决议；6.补偿支付证明；7.临时用地土地复垦保证书；8.京沈客专九标梁场临时用地复垦方案报告书；9.土地复垦方案评审表；10.土地复垦费用监管协议；11.关于京沈客专九标段四工区梁厂临时用地土地复垦相关事项承诺书；12.关于中铁二十二局第四工程公司临时用地意见的函；13.《土地权属审查告知书》；14.建设用地规划测量钉桩成果报告书；15.中铁二十二局第四工程公司营业执照（副本）、组织机构代码证（副本）、法定代表人身份证证明书及身份证复印件、授权委托书及身份证复印件；16.建设项目施工和地质勘查临时用地审批表；17.被诉批复；18.（2017）京03民终5784号民事判决书；19.规密复〔2016〕78号《关于巨各庄镇蔡家洼旧村改造绿色旅游商务区综合服务楼及附属设施一期部分地上建筑物合法性认定的复函》。
中铁二十二局第四工程公司未向一审法院提交证据。
一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院作出如下认证：
华力鸿基公司提交的证据1系本案被诉行为，不作为证据；证据2能够证明涉案土地权属审查内容，本院予以采纳；证据3、4、5与本案无关，本院不予采纳；证据6能够证明该公司取得集体土地使用证以及建设工程规划许可证的情况，本院予以采纳；证据7能够证明临时用地审批流程，本院予以采纳。
市规土委提交的证据17系本案被诉行为，不作为证据；证据18、19与本案无关，本院不予采纳；其他证据能够证明中铁二十二局第四工程公司申请临时用地及市规土委作出被诉批复的客观情况，本院予以采纳。
本院认为，本案中，被诉批复所涉土地与华力鸿基公司取得的集体土地使用证所载土地部分重合，华力鸿基公司与被诉批复有利害关系。根据市规土委自述的其所依据的临时用地审批流程，《土地权属审查告知书》是需要审查的申请材料之一，而市规土委认可本案中《土地权属审查告知书》中遗漏记载华力鸿基公司的土地使用权情况，其据此所作被诉批复认定事实不清，主要证据不足，应予撤销。鉴于被诉批复批准的临时用地使用期限已过，一审法院判决确认被诉批复违法并无不当，本院予以维持。市规土委上诉理由不成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人北京市规划和国土资源管理委员会负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审判长 贾志刚
审判员 胡兰芳
审判员 董 巍
二〇一八年八月二十三日
书记员 刘 毅
书记员 孙 利