江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）苏01行终388号
上诉人(原审原告)罗吉，男，1983年5月28日生，汉族，住湖北省武汉市青山区。
被上诉人（原审被告）南京市公安局秦淮分局，住所地江苏省南京市秦淮区太平巷18号。
法定代表人陈军，南京市公安局秦淮分局局长。
委托代理人黄勇进，南京市公安局秦淮分局工作人员。
被上诉人（原审被告）南京市人民政府，住所地江苏省南京市玄武区北京东路41号。
法定代表人蓝绍敏，南京市人民政府市长。
委托代理人裔林玲，南京市人民政府工作人员。
委托代理人于自强，南京市人民政府工作人员。
上诉人罗吉因政府信息公开答复及行政复议一案，不服南京铁路运输法院(2018)苏8602行初212号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2017年10月4日，罗吉通过邮政挂号信（邮件编号：XA33006700442）向南京市公安局秦淮分局（以下简称秦淮公安分局）提交《政府信息公开申请表》及相关附件材料，申请公开：“贵局于2015年期间接收南京市政务服务热线12345转办关于罗吉通过电话投诉反映南京市公安局秦淮分局五老村派出所及该所纪峰警官在2014年-2015年期间存在对南京普而摩网络技术有限公司涉嫌犯罪包庇袒护，对群众上门报案不及时处置，放任该公司违法犯罪置之不理、不作为慢作为，公安机关受案立案方面违纪违法等问题的工作记录信息，信息须包含详细的投诉工单接收日期，办结回单及相应办结日期等书面公文记录（包括相应电子记录信息）。”秦淮公安分局于2017年10月6日收到该申请后，于2017年10月24日作出秦（公）依申答复字[2017]21号《政府信息公开答复书》（以下简称21号《政府信息公开答复书》），并于当日向罗吉邮寄送达，主要内容为：根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称政府信息公开条例）第二十一条之规定，罗吉申请公开的事项不属于政府信息公开条例所指应公开的政府信息。罗吉不服，于2017年11月10日向南京市人民政府（以下简称市政府）申请行政复议。市政府受理后，于2017年11月14日向秦淮公安分局送达了《行政复议提出答复通知书》。市政府经审查认为，罗吉申请公开的信息属于内部管理信息，不属于应公开的政府信息范围，秦淮公安分局作出的21号《政府信息公开答复书》内容并无不当，程序合法，于2017年12月27日作出[2017]宁行复第388号《行政复议决定书》（以下简称388号《行政复议决定书》），维持秦淮公安分局作出的21号《政府信息公开答复书》，同时告知了起诉的权利和期限。
另查明，市政府于2018年1月8日向罗吉邮寄送达388号《行政复议决定书》，罗吉于2018年1月9日收到后，于2018年1月24日向原审法院邮寄起诉状等材料，邮件编号为XA41246591211，诉讼请求为：1．确认秦淮公安分局2017年10月24日作出的21号《政府信息公开答复书》未尽政府信息公开法定职责明显不当，并撤销该答复；2．责令秦淮公安分局在法定期限内重新向原告作出答复；3．撤销市政府作出的388号《行政复议决定书》；4.判令秦淮公安分局、市政府承担本案诉讼费及合理诉讼开支。
原审法院认为，根据政府信息公开条例第四条的规定，秦淮公安分局作为南京市秦淮区公安部门，对向其提出的政府信息公开申请，具有依法处理的法定职责。
政府信息公开条例第二十四条第二款规定，“行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日”。秦淮公安分局于2017年10月6日收到罗吉邮寄的政府信息公开申请后，于2017年10月24日向罗吉作出21号《政府信息公开答复书》，未超过15个工作日，程序合法。
政府信息公开条例第二十一条规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。罗吉申请公开秦淮公安分局就群众投诉举报秦淮公安分局工作人员纪峰违法违纪进行处理形成的工作记录信息，在此情况下，公安机关并非行使法律、法规、规章授予的行政管理职能，而是对内部工作人员的监督管理，形成的相关信息亦属于内部监督管理信息，属于内部管理信息。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发﹝2010﹞5号）第二条规定，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于政府信息公开条例所指应公开的政府信息。秦淮公安分局根据政府信息公开条例第二十一条的规定作出答复，告知罗吉其申请公开的信息不属于政府信息公开条例所指应公开的政府信息，认定事实清楚，适用法律正确。
市政府收到罗吉的行政复议申请后，依法受理，并通知秦淮公安分局进行答复，且在法定期限内作出复议决定并送达罗吉，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第三十一条等相关规定，程序合法。
综上，秦淮公安分局向罗吉作出的政府信息公开答复认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。市政府作出复议决定的程序合法。罗吉的诉讼请求缺乏事实与法律依据，原审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，原审法院判决：驳回罗吉的诉讼请求。
上诉人罗吉上诉称：一、原审法院认定事实不清，适用法律错误。罗吉申请公开的信息系秦淮公安分局依照《南京市12345政务热线运行管理办法》履行办理上诉人投诉事项法定职责过程中制作或者获取的信息，符合政府信息公开条例第二条的规定。根据《南京市12345政务热线运行管理办法》的规定，秦淮公安分局负有办理南京市12345政务热线服务中心派发上诉人诉求事项工单的法定职责，其中包括接受投诉工单、在法定期限内诉求事项、将办结回单报至上一级交办单位、及时办理答复至诉求人等。二、上诉人是依照《南京市12345政务热线运行管理办法》的相关规定的申请人，根据《江苏省行政程序规定》第四条、第二十五条可知，上诉人依法享有参与权、知情权、申请权、监督权、救济权。从上诉人申请公开信息的内容来看，秦淮公安分局办理、受理上诉人投诉事项的日期、结果等信息属于《江苏省行政程序规定》中所指的行政程序范畴，亦属于上述履职程序的卷宗信息，故该行政程序信息须向上诉人公开。秦淮公安分局依照《南京市12345政务热线运行管理办法》履行职权，属于其履行职责的范畴。
三、内部管理行为与履行法定职责行为交叉或重合时，即便是以内部管理形式保存信息，亦不一定完全属于内部管理信息。关于内部管理信息是否属于应公开的政府信息，关键在于其是否属于政府信息公开条例第二条所指的行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。换言之，行政机关内部管理行为与行政机关履行法定职责行为是否存在一致或者交叉，如果是一致的，内部管理信息属于应公开的政府信息；如果存在交叉，那么交叉部分的内部管理信息属于应公开的政府信息；如果既不一致也不交叉的内部管理信息，一般不属于应公开的政府信息。本案中，上诉人申请公开的信息系秦淮公安分局履行《南京市12345政务热线运行管理办法》办理上诉人投诉事项法定职责过程中制作或者获取的信息，该信息外部表现形式虽为内部管理信息，但系秦淮公安分局履行上述法定职责必须制作的一项行政程序信息，内部管理行为与履行法定职责行为存在重合，因此，上诉人申请公开的信息不属于内部管理信息。四、上诉人系适格的行政相对人、利害关系人，秦淮公安分局明显违反《全面推进依法行政实施纲要》中所规定的程序正当原则。行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。因此，秦淮公安分局作为行政机关应当遵循程序正当原则，将自己实施行政管理职责过程中制作和获取的信息向上诉人公开，以保障上诉人的知情权、参与权和救济权。综上，请求二审法院撤销原判并依法改判支持上诉人的一审诉讼请求。
被上诉人秦淮公安分局辩称：一、秦淮公安分局针对罗吉提出的政府信息公开申请依法答复，事实清楚，证据充分。2017年10月7日，秦淮公安分局收到罗吉通过邮寄方式提交的政府信息公开申请，经审查，发现罗吉申请公开的信息系秦淮公安分局与南京市政务服务热线之间日常工作联系中形成的内部管理信息，不属于政府信息公开条例所指应公开的政府信息，且其申请内容实质是要求对有关信息进行汇总、加工和重新制作，据此，秦淮公安分局根据政府信息公开条例有关规定，于2017年10月24日作出21号《政府信息公开答复书》。二、秦淮公安分局作出的政府信息公开答复符合《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》的规定，办理程序严格依据政府信息公开条例的有关规定，合法有据，并无不当。三、罗吉明显违反政府信息公开条例立法目的，就秦淮公安分局早已明确答复的投诉事项反复提出政府信息公开申请，进而提起行政复议、诉讼，消耗行政资源，挤占司法资源，显属滥用诉权、恶意诉讼。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，请求二审驳回上诉，维持原判。
被上诉人市政府辩称：一、2017年11月10日，罗吉对秦淮公安分局作出的21号《政府信息公开答复书》不服，向市政府提起行政复议。市政府经审查认为，根据政府信息公开条例第二十一条第二项、《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发﹝2010﹞5号）第二条，罗吉申请公开的信息系秦淮公安分局与南京政务服务热线12345之间在日常工作联系中制作或者获取的内部管理信息，不属于应公开的政府信息范围，秦淮公安分局于2017年10月7日收到罗吉的政府信息公开申请后，于2017年10月24日作出答复并送达给罗吉，程序合法，内容并无不当。二、市政府于2017年11月10日收到罗吉的行政复议申请后，依法立案受理，书面通知秦淮公安分局提出答复，在认真核实了相关证据的合法性、真实性和关联性的基础上，根据相关法律规定，于2017年12月27日作出388号《行政复议决定书》并邮寄送达给罗吉，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求法院驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。
本院认为，根据政府信息公开条例的规定,被上诉人秦淮公安分局具有政府信息公开的法定职责。
政府信息公开条例第二十四条规定，“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复。”本案中，被上诉人在收到上诉人提出的政府信息公开申请后于2017年10月24日作出21号《政府信息公开答复书》，程序并无不当。
《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发﹝2010﹞5号）第二条规定，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于政府信息公开条例所指应公开的政府信息。政府信息公开条例第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；(三)依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。”本案中，上诉人向秦淮公安分局申请公开的内容是南京市政务服务热线12345转办工作记录信息，包括投诉工单接收日期、办结回单及相应办结日期等书面公文记录，该信息属于内部管理信息，不属于政府信息公开条例所指应公开的政府信息。故秦淮公安分局作出21号《政府信息公开答复书》，并无不当。罗吉认为秦淮公安分局的答复不合法的主张，依据不足，本院不予采纳。
根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，市政府具有对秦淮公安分局作出的行政行为进行行政复议的法定职权。罗吉提出行政复议申请，市政府受理后，于2017年12月27日作出388号《行政复议决定书》，维持秦淮公安分局作出的政府信息公开答复书，认定事实清楚，适用法律正确，复议程序合法。
综上，上诉人罗吉的上诉请求缺乏事实和法律根据，本院不予支持。原审判决认定基本事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人罗吉负担。
本判决为终审判决。
审判长 路 兴
审判员 付 双
审判员 王玉刚
二〇一八年八月十六日
书记员 赵和玉