广东省增城市人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）穗增法行初字第52号
原告：增城市派潭镇利迳村石屋经济合作社，住所地广州市增城市派潭镇利迳村石屋经济合作社，组织机构代码57404040-7。
负责人：石建强。
委托代理人：刘征，广东同观律师事务所律师。
被告：增城市人民政府，住所地增城市荔城街惠民路1号。
法定代表人：罗思源，市长。
委托代理人：陈龙，广东金美律师事务所律师。
委托代理人：江岚，广东金美律师事务所实习律师。
被告：增城市国土资源和房屋管理局，住所地增城市荔城街光明西路108号。
法定代表人：向俊波，该局局长。
委托代理人：陈龙，广东金美律师事务所律师。
委托代理人：江岚，广东金美律师事务所实习律师。
第三人：增城市派潭镇工贸公司，住所地增城市派潭镇文政路20号。
法定代表人：黄绍钦，该公司经理。
委托代理人：朱小彬，系第三人增城市派潭镇工贸公司的员工。
第三人：广州派潭企晟房地产开发有限公司，住所地广州市增城派潭镇派潭大道中52号首层，组织机构代码：55238245-7。
法定代表人：孟磊，该公司董事长。
委托代理人：曹雄，广东金粤律师事务所律师。
第三人：郭绍佳，男，1971年9月15日出生，汉族，住增城市，
委托代理人：罗德旭，广东旭瑞律师事务所律师。
委托代理人：戴欣，广东旭瑞律师事务所实习律师。
原告增城市派潭镇利迳村石屋经济合作社诉被告增城市人民政府、增城市国土资源和房屋管理局、第三人增城市派潭镇工贸公司、广州派潭企晟房地产开发有限公司、郭绍佳不服土地行政管理及行政赔偿一案，于2014年6月17日向本院提起行政诉讼。本院于同年7月1日受理后，于同年7月3日向被告送达了行政起诉状及应诉通知书。立案受理后，本院依原告增城市派潭镇利迳村石屋经济合作社的申请依法追加了增城市国土资源和房屋管理局为本案的共同被告，于同年7月18日向被告增城市国土资源和房屋管理局送达了行政起诉状及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年8月18日公开开庭审理了本案。原告的负责人石建强及其委托代理人刘征，两被告的委托代理人陈龙、江岚、第三人增城市派潭镇工贸公司的委托代理人朱小彬、第三人广州市派潭企晟房地产有限公司的委托代理人曹雄、第三人郭绍佳的委托代理人罗德旭、戴欣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告增城市派潭镇利迳村石屋经济合作社诉称：1992年8月23日，第三人增城市派潭镇工贸公司在没有征得原告大部分村民同意的情况下与所谓的代表签订《征地协议书》，约定由第三人增城市派潭镇工贸公司征用原告所有的石屎坳（土名）地块，用于兴建水泥厂，该地块面积为80亩，其中山地70亩，水田10亩，四至为：东至石屋山，南至石屋山，西至公路预留地，北至石屋水田，面积为53966.67平方米，还约定由第三人增城市派潭镇工贸公司给予原告补偿，另外双方还口头约定使用期限为20年，到期后会将土地归还给原告。双方签订合同后，第三人增城市派潭镇工贸公司在该地块建立了北江水泥厂。后该水泥厂已停产关闭，但第三人增城市派潭镇工贸公司至今未归还原告土地。原告最近听说，广州市派潭企晟房地产开发有限公司要在该地块上进行房地产开发，去被告处查询得知，被告已在1997年9月9日将该地块确认为国有土地，土地证号为1××9第020418-01250700018号，使用权利人为第三人增城市派潭镇工贸公司，但并未说明土地权属来源。2013年5月31日，该地块权利人变更为郭绍佳，土地证号为增国用（2013)第GY0006**号。2013年11月28日，该地块权利人变更为广州市雄利房地产开发有限公司，土地证号为增国用（2013)第GY0008**号。2013年12月18日，该地块权利人变更为广州派潭企晟房地产开发有限公司，土地证号为增国用(2013)第GY0008**号。原告认为，征用土地是行政行为，不同于普通的民事行为，凡未依法办理征地手续及程序不合法的，均不能产生该宗地收归国有的法律后果。原告所有的该地块土地性质为耕地，如国家征收，则需要广东省人民政府批准，还应经过告知、调查核实、听证等程序。原告与第三人增城市派潭镇工贸公司签订的《征地协议书》没有法律效力，工贸公司在原告完全不知情的情况下，单方申请将所有权为原告土地转变为国有土地，被告在没有依法办理征地手续及程序不合法的情况下，将该地块确权给第三人增城市派潭镇工贸公司是违法的。之后基于该地块权利人因多次变更，土地证号由1××9第020418-01250700018号变更为增国用（2013)第GY000839号土地使用权证因而也是无效的。原告在签订《征地协议书》后，还一直交“公粮”（农业税），直至国家取消农业税，也可说明该地块所有权是原告的，第三人增城市派潭镇工贸公司无权向被告申请变更该地块所有权。原告认为被告颁发土地证号为1××9第020418-01250700018号土地使用权证给第三人是错误的。
综上所述，原告为80亩的石屎坳（土名）地块所有权人，被告将原告所有的土地在没有合法手续的情况下，将该地块确认为国有土地并向第三人增城市派潭镇工贸公司颁发土地证号为1××9第020418-01250700018号土地使用权证是违法的。为此原告诉至本院，请求依法判决：一、撤销土地证号为1××9第020418-01250700018号土地使用权证；二、确认石屎坳（土名）地块属原告集体所有；三、被告赔偿原告损失1200000元；四、由被告承担本案诉讼费用。
被告增城市人民政府、被告增城市国土资源和房屋管理局辩称：一、被告作出的增府国用总字1××9第020418-01250700018号《国有土地使用证》认定事实清楚，证据确凿。1992年8月12日，用地单位派潭工贸公司提交了涉案土地的《用地申请表》，同日增城县派潭镇利迳村民委员会、增城县派潭镇村镇建办公室、增城县派潭镇人民政府在上述《用地申请表》上签署同意用地意见。1992年8月31日，增城县国土局及增城县政府审批同意上报。1992年8月12日，增城县国土局与增城县派潭镇利迳村民委员会签订《征用土地协议书》，由甲方征用涉案土地。1992年8月12日，增城县国土局与广州市增城县派潭工贸公司签订《国有土地使用权出让合同》，增城县国土局将涉案土地出让给广州市增城县派潭工贸公司。1992年8月23日，广州市增城县派潭工贸公司与原告签订《征地协议书》，由广州市增城县派潭工贸公司征用涉案土地。1992年8月26日，广州市增城县派潭工贸公司提交了《建设项目申建报告表》，项目名称是派潭北江水泥厂。同日，增城县派潭镇村镇建设办公室审批同意兴建。1992年9月21日，增城县人民政府环境保护办公室审批同意项目定址建设。1992年8月28日，增城县国土局地籍测量队出具派潭镇工贸公司水泥厂征地红线图。1992年10月8日，增城县国土局向广州市国土局发出增国土征报字（1992)第172号《关于出让土地给派潭镇工贸公司的请示》。1992年11月20日，广州市国土局作出穗国土地批字[1992]277号《关于征地并出让其使用权给派潭工贸公司建厂房及生活配套设施的批复》，同意征收涉案土地。1995年12月11日，增城市国土局向派潭工贸公司发出建用字[1995]第148号《建设用地批准书》。1995年12月11日，广东省增城市派潭镇江北水泥厂向增城市国土局发出《换发土地使用证报告》，同日增城市派潭镇国土管理所审核同意换发土地使用证。1995年12月12日，增城市国土局作出增国土征复字[1995]第50号《关于征地并出让土地使用权给派潭工贸公司的批复》，同意将涉案土地予以征用。1995年12月12日，被告向增城派潭工贸公司核发了增府国用总字1××9第020418-01250700018号《国有土地使用证》。二、被告作出的增府国用总字1××9第020418-01250700018号《国有土地使用证》适用依据正确。(一)职权依据：《土地登记规则》（1××9年11月18日实施）第四条：“土地登记以县级行政区（含县级市、旗、自治县、市辖区、下同）为单位组织进行。具体工作由县级以上人民政府土地管理部门负责。土地管理部门依法履行土地登记职责，任何单位和个人不得阻挠、干预。”第二十二条：“土地证书由市、县人民政府颁发。根据土地使用权、所有权性质，向国有土地使用者、集体土地所有者、集体土地建设用地使用者分别颁发《国有土地使用证》、《集体土地所有证》、《集体土地建设用地使用证》。土地证书是土地使用权或者土地所有权的法律凭证。”(二）法律依据和程序依据：1、《土地登记规则》（1××9年11月18日实施）第十二条：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：1、土地登记申请书；2、土地登记申请者的法人代表证明、个人身份证明或户籍证明；3、土地权属来源证明；4、地上附着物权属证明。”三、原告请求赔偿其1200000元“损失”，没有事实和法律依据，应依法驳回。原告没有证据证明被告及其工作人员在行使行政职权时有侵犯原告人身权或财产权的情形发生，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条及第十五条第一款的规定，原告请求赔偿其1200000元“损失”，没有事实和法律依据，应依法驳回。综上，被告作出的增府国用总字1××9第020418-01250700018号《国有土地使用证》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，符合法定程序。原告请求赔偿其1200000元“损失”，没有事实和法律依据，应依法驳回。
第三人增城市派潭工贸公司述称：一、原告与被告于1992年8月12日签订的《征用土地协议书》合法有效。二、原告与答辩人于1992年8月23日签订的《征地协议书》合法有效。根据《中华人民共和国土地管理法》（1988年版）第二十七条的规定：国家建设征用土地，由用地单位支付土地补偿费、附着物和青苗补偿费。因此答辩人作为用地单位与原告签订《征地协议书》是合法的，有当时的法律为依据。三、原告与答辩人签订《征地协议书》证明了双方成立的根本不是土地租赁关系。1、《征地协议书》中明确约定是征用土地，还明确了征地范围、征地补偿标准，同时还约定征地的用途是兴建水泥厂。请问没有经过征用土地，怎么能变土地耕作用途为工业用途？2、双方并没有使用20年的口头约定。这是原告无中生有的说法。3、原告曾经以《征地协议书》无效为由起诉到法院，庭审中原告明确承认全额收取了征地补偿款。原告根本没有收取土地租金的依据。4、原告缴纳农业税的凭证，不能证明涉案土地是租赁使用的。一是因为凭证不能证明涉案土地一直在缴纳农业税；二是即使涉案土地一直仍有缴纳农业税，也只是说明农业税没有依法得到减免，这也不能反过来证明土地没被征用。四、被告的土地征用行为依法进行了审批，是符合当时的程序和条件规定的，是合法有效的行政行为；同样答辩人的申请建设用地的行为得到政府的审批同意。1、1992年8月16日，增城市人民政府环境保护办公室批复同意答辩人的《建设项目申建报告表》。2、1992年8月31日，增城市人民政府批复同意答辩人涉案土地的《用地申请表》。3、1992年10月8日，增城市国土局批复同意《国家建设征（拨）用土地呈批表》。4、1992年11月20日广州市国土局批复同意出让土地给答辩人建设水泥厂使用。5、1995年12月11日，增城市国土局向答辩人颁发《建设用地批准书》（建用字（1995)第148号）。6、1995年12月11日，答辩人申请增城市国土局换发土地使用证，提交《换发土地使用证报告》。7、1995年12月11日，增城市国土局核发《国有土地使用证》(增府国用字（1××9)第020418-01250700018)给答辩人。总之，答辩人的申请建设用地的征地补偿、征地审批办证程序均合法；被告的征用行为、审批行为以及做出出让土地、办证的行为均合法，理应得到支持，原告的行政诉讼请求没有任何事实和法律的依据，故请求给予驳回原告的诉讼请求。
第三人广州派潭企晟房地产开发有限公司述称：企晟公司是通过收购广州市雄利房地产开发有限公司后取得涉案土地使用权的；在这过程中通过政府部门缴纳了涉案土地的出让金，与国土部门签订了土地出让合同书，企晟公司是依法取得涉案土地使用权的。
第三人郭绍佳述称：一、同意两被告的答辩意见；二、关于第三人郭绍佳在本案中所处的地位及涉及的案件情况，作出如下陈述：我方购买的涉案土地是在2003年通过拍卖的方式向中国信达资产管理有限公司广州办事处购买的债权包，债权总额是4115.19万元，债权总共包含了四份判决书，分别是：广州市中级人民法院作出的（2003）穗中法民二初字第321号、306号、328号、305号民事判决书，四份判决书中的本金是1980万元，包括利息是4115.19万元，在购得债权以后，由广州市中级人民法院指定增城市人民法院执行，在执行过程中对本案所涉及的涉案土地进行了评估公开拍卖，经最后一次拍卖保留价11980000元作价抵偿债务，由此由郭绍佳取得本案涉案土地的使用权；第三人郭绍佳在2013年5月先将土地使用权的权利人登记为郭绍佳，在2013年11月再将土地使用权转让给广州市雄利房地产开发有限公司。郭绍佳在土地流转的过程中完全是依法依规进行的土地买卖及出让，而且是善意的第三人，不存在任何的过错。
经审理查明，1992年8月12日，增城县国土局(甲方)与增城县派潭镇利迳村委会(乙方)签订《征用土地协议书》，约定甲方征用乙方位于增城县派潭镇利迳村石屋合作社石屎坳(土名)的土地80.95亩用于兴建水泥厂。同日，增城县国土局(甲方)与增城县派潭工贸公司(乙方)签订《国有土地使用权出让合同》，约定甲方出让位于利迳村石屋石屎坳的地块给乙方，面积53966．67平方米，出让年限50年，建设年产8．8万吨水泥厂项目。8月23日，派潭镇工贸公司(甲方)与派潭镇利迳石屋合作社(乙方)签订《征地协议书》，约定由甲方征用乙方位于石屎坳(土名)的土地约80亩作兴办水泥厂之用，其中山地约70亩，水田约10亩，补偿款按每亩3080元计，作一次性补偿。8月31日，派潭镇工贸公司关于涉案土地的用地申请报增城县人民政府审批。11月20日，广州市国土局作出穗国土地批字[1992]277号《关于征地并出让其使用权给派潭工贸公司建厂房及生活配套设施的批复》，同意征用涉案土地作出让给增城县派潭工贸公司作兴建厂房及生活设施配套用地，出让年限50年。1995年12月11日，增城市国土局向派潭工贸公司核发建用字[1995]第148号《建设用地批准书》，建设项目名称为北江水泥厂，建设性质工业，有效期自1993年6月至2043年6月。同日，用地单位向增城市国土局提交《换发土地使用证报告》。l2月12日，被告向派潭工贸公司颁发增府国用总字(1××9)第020418-0l250700018号《国有土地使用证》。原告不服增城市人民政府作出的增府国用总字1××9第020418-01250700018号《国有土地使用证》,向广州市人民政府申请行政复议,请求：一、撤销地土证号为增府国用总字1××9第020418-01250700018号《国有土地使用证》；二、确认石屎坳（土名）地块属原告集体所有。广州市人民政府于2014年5月5日作出维持增城市人民政府颁发的增府国用总字1××9第020418-01250700018号《国有土地使用证》的决定。原告不服复议决定向本院提起行政诉讼，请求：一、撤销被告增城市人民政府作出的增府国用总字1××9第020418-01250700018号《国有土地使用证》；二、确认石屎坳（土名）地块属原告集体所有；三、被告赔偿原告损失1200000元。
本院认为，原告针对两被告核发的土地证号为增府国用总字1××9第020418-01250700018号《国有土地使用证》的具体行政行为提起诉讼；要求确认石屎坳（土名）地块属原告集体所有；被告赔偿原告损失1200000元。
关于撤销土地证号为增府国用总字1××9第020418-01250700018号《国有土地使用证》。原告认为被告将其所有的土地在没有合法手续的情况下，确认为国有土地并向第三人增城市派潭镇工贸公司，颁发证号为增府国用总字1××9第020418-01250700018号《国有土地使用证》是违法的，其实质是认为被告在征地行为违法的情况下向第三人增城市派潭镇工贸公司颁发证号为增府国用总字1××9第020418-01250700018号《国有土地使用证》的行政违法行为。《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”原告对两被告的征地行为并未依上述规定行使其救济权利，因此，原告主张征地行为违法缺乏法律依据。
最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条规定:“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”根据查明的事实，1992年8月12日，增城县国土局(甲方)与增城县派潭镇利迳村委会(乙方)签订《征用土地协议书》。同日，增城县国土局(甲方)与增城县派潭工贸公司(乙方)签订《国有土地使用权出让合同》。8月23日，派潭镇工贸公司(甲方)与派潭镇利迳石屋合作社(乙方)签订《征地协议书》。8月31日，派潭镇工贸公司关于涉案土地的用地申请报增城县人民政府审批。11月20日，广州市国土局作出穗国土地批字[1992]277号《关于征地并出让其使用权给派潭工贸公司建厂房及生活配套设施的批复》，同意征用涉案土地作出让给增城县派潭工贸公司作兴建厂房及生活设施配套用地，出让年限50年。1995年12月11日，增城市国土局向派潭工贸公司核发建用字[1995]第148号《建设用地批准书》，建设项目名称为北江水泥厂，建设性质工业，有效期自1993年6月至2043年6月。同日，用地单位向增城市国土局提交《换发土地使用证报告》。l2月12日，被申请人（应为增城市人民政府）向派潭工贸公司颁发增府国用总字1××9第020418-01250700018号《国有土地使用证》。上述证据证明，本案中涉案土地已经被告审批征用，原告对涉案地块已不享有所有权和使用权，其与被告向第三人增城市派潭镇工贸公司颁发证号增府国用总字1××9第020418-01250700018号《国有土地使用证》的行为已经不具有法律上的利害关系。原告在本案中针对被告核发的国有土地使用证的行为提起诉讼，其起诉应予驳回。
关于确认石屎（土名）地块属原告集体所有。该请求存在于撤销增府国用总字1××9第020418-01250700018号《国有土地使用证》的前提。如前所述，原告与被告向第三人增城市派潭镇工贸公司颁发证号为增府国用总字1××9第020418-01250700018号《国有土地使用证》的行为已经不具有法律上的利害关系，故对该起诉予以驳回。
关于被告赔偿原告损失1200000元。该请求是基于征地行为违法而提出，本案中，原告并未就征地行为违法而提出行政复议，亦未依复议前置程序提起行政诉讼，属单独提起行政赔偿，并不具备提起行政赔偿诉讼的法定要件，故对该起诉应予驳回。
综上所述，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条、第四十四条第一款第（二）项、第（十）项，《中华人民共和国赔偿法》第九条第二款的规定，裁定如下：
驳回原告增城市派潭镇利迳村石屋经济合作社的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州市中级人民法院。
审 判 长 卢尚志
审 判 员 胡雪芬
人民陪审员 温丽丹
二〇一四年九月二十三日
书 记 员 周思珍