辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）辽行终48号上诉人（原审被告）沈阳市浑南区人民政府，住所地沈阳市浑南新区世纪路13号。法定代表人吕凡，该区人民政府区长。委托代理人刘雷，沈阳市浑南区人民政府工作人员。委托代理人吴建平，辽宁申扬律师事务所律师。被上诉人（原审原告）沈阳名流汽车销售服务有限公司，住所地沈阳市东陵区南塔街道张沙布村。法定代表人刘智刚，该公司经理。委托代理人杨东方，辽宁荣堃律师事务所律师。原审第三人沈阳市浑南区城市管理和行政执法局，住所地沈阳市浑南区飞云路2号。法定代表人赵胜志，该局局长。委托代理人李爱兰，沈阳市浑南区城市管理和行政执法局法规科工作人员。委托代理人姜春光，辽宁光杰律师事务所律师。原审第三人沈阳市浑南区营城子街道办事处，住所地沈阳市浑南区营城子大街***号。法定代表人王铁兵，该办事处主任。委托代理人孙晓菊，辽宁国奥律师事务所律师。上诉人沈阳市浑南区人民政府因沈阳名流汽车销售服务有限公司诉其确认强拆违法并赔偿一案，不服沈阳市中级人民法院（2015）沈中行初字第56号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人沈阳市浑南区人民政府的委托代理人吴建平、刘雷，被上诉人沈阳名流汽车销售服务有限公司的法定代表人刘智刚、委托代理人杨东方，原审第三人沈阳市浑南区城市管理和行政执法局的委托代理人姜春光、李爱兰，原审第三人沈阳市浑南区营城子街道办事处的委托代理人孙晓菊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审查明，2006年10月12日，沈阳市东陵区人民政府（后更名为沈阳市浑南区人民政府，即本案被告）向沈阳市人民政府上报《关于局部修改东陵区南塔街道办事处（原五三乡）土地利用总体规划的请示》，主要内容为：沈阳名流汽车销售有限公司拟征用南塔街道张沙布村集体土地2.1242公顷，建设沈阳名流仓储中心，拟将该项目涉及的2.1242公顷农用地调整为建设用地，同时利用东陵区预留乡镇工业发展用地指标作为该项目的平衡指标。同年11月20日，沈阳市规划和国土资源局东陵分局就同一事项向沈阳市规划和国土资源局请示，该事项《局部修改土地利用总体规划申请表》中显示，拟修改面积为耕地2.1242公顷，“县级土地行政主管部门意见”一栏签注“同意”并加盖沈阳市规划和国土资源局东陵分局公章，“市级土地行政主管部门意见”及“省国土资源厅审查意见”栏均为空白。后原告沈阳名流汽车销售服务有限公司在上述耕地上建设厂房。2010年3月12日，沈阳市人民政府发布《关于加强“大浑南”地区土地开发建设管理工作的通告》，明确“自本《通告》发布之日起，未经批准，任何单位和个人不得在规划范围内擅自新建、改建和扩建房屋”，“对违反《通告》的行为，有关执法部门依法予以查处，追究相关人员责任”。2012年4月10日，第三人浑南区执法局针对“图斑号583房主”作出沈城行执浑南管字[2012]第68030号《行政执法责令改正通知书》，以“未经审批在张沙布村擅自建房”为由，根据《沈阳市人民政府关于加强“大浑南”地区土地开发建设管理工作的通告》的规定责令其立即停止违法行为，并于2012年4月13日9时前自行拆除，否则将依法强制拆除。第三人浑南区执法局将该《行政执法责令改正通知书》张贴于原告所建厂房外墙。2012年4月29日，被告组织人员对涉诉厂房实施了强制拆除行为。另查明，原告法定代表人刘军因诈骗罪于2011年4月27日被判处有期徒刑9年，剥夺政治权利11年，并处罚金100,000元，经减刑，于2014年7月9日刑满释放。原审认为，关于原告起诉是否超过起诉期限的问题。原告提交的证据可以证明，被诉强拆行为发生时其法定代表人在监狱服刑，于2014年7月9日刑满释放。被告提交的证据3拆除现场光盘中显示，沈阳市浑南区城市管理和行政执法局通过留置送达的方式将《行政执法责令改正通知书》（张贴）于原告厂房外墙、原告厂房被拆除时并未有工作人员在场。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款、第四十二条、第四十三条的规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年，由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内，因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内。因此，结合本案实际情况，应从原告法定代表人刑满释放时起算起诉期限，至原告起诉时并未超过起诉期限。关于被诉强拆行为的合法性问题。第三人浑南区执法局作出沈城行执浑南管字[2012]第68030号《行政执法责令改正通知书》针对的行政相对人为“图斑583号房主”，而被告及第三人浑南区执法局提供的有效证据均无法证明583号图斑中对应的违法建筑即为本案涉诉被拆厂房，因此，浑南区执法局认定图斑583号房屋即为涉诉被拆厂房证据不足；此外，对于未取得建设工程规划许可证进行建设的行为，应当依据《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定予以处罚，而本案中浑南区执法局依据《沈阳市人民政府关于加强“大浑南”地区土地开发建设管理工作的通告》作出责令改正通知系适用法律错误。因此，被告依据浑南区执法局作出的责令改正通知作出被诉强拆行为，亦属于证据不足、适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，被诉强拆行为应当被确认违法。综上，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款、第四十二条、第四十三条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：确认被告沈阳市浑南区人民政府于2012年4月29日拆除原告沈阳名流汽车销售服务有限公司厂房的行为违法。案件受理费50元，由被告负担。上诉人沈阳市浑南区人民政府上诉称：一、一审判决认定应从被上诉人法定代表人刑满释放时起算本案起诉期限，属于适用法律错误。1.公司法定代表人并非是法律上规定的法人，企业法人起诉期限不能以法定代表人是否知道为标准进行计算。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定的法人，非公司法定代表人，而是具有民事权利能力和民事行为能力、依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织，被上诉人即为法律规定的法人。因此，被上诉人提起本诉的起诉期限，应以知道或应当知道被诉具体行政行为之日起计算。被上诉人的法定代表人虽对外代表公司，但不完全等同于公司，被上诉人作为企业法人，有其内部的组织机构及相应工作人员，设有董事会及监事，且依据工商登记查询信息，被上诉人工商登记状态始终处于正常开业状态。故，虽然被上诉人的法定代表人在拆除行为作出之时在服刑，但被上诉人仍正常运营。因此，判断被上诉人知道被诉具体行政行为作出内容，不能以其法定代表人是否知道为标准。一审法院以被上诉人法定代表人知道之日计算被上诉人起诉期限，属于错误将公司与法定代表人人格混同。2.被上诉人于2012年4月29日知道或应当知道被诉具体行政行为作出内容，于2015年1月13日提起本诉，超过法律规定的起诉期限。二、卫星图斑是卫星遥感监测时形成，卫星图斑均有坐标图形点，可以确认土地四至及范围，从而确认图斑上房屋为涉诉被拆厂房，一审法院认为浑南区执法局认定图斑583号房屋为涉诉厂房证据不足属于认定错误。上诉人向一审提交了卫星图斑及2011年遥感图斑583号面积统计，浑南区执法局提交了浑南地区违章建筑、违法建地统计台账。卫星图斑、遥感图斑是土地变更调查卫星遥感监测时所形成，利用的是国土资源部卫星遥感监测技术。卫星遥感监测主要是针对农用地转变为建设用地进行监测。鉴于涉诉房产项下土地为农用地，并未依法转变为建设用地，其于农用地上进行建设，故2011年卫星遥感监测时发现并形成图斑号。每个图斑均有坐标图形点，可以确认土地四至及范围，故根据坐标图形点、土地地籍数据库、以及房屋现状可以确认图斑上建筑物即为涉诉被拆厂房。浑南区执法局依据坐标图形点，以及结合被上诉人被拆厂房项下土地四至坐标及房屋现状，就可以确认图斑583号房主即为涉诉被拆厂房。因此，浑南区执法局认定图斑583号房主为涉诉厂房证据充分。一审认定错误。三、上诉人及原审第三人浑南区执法局均系依据《城乡规划法》各自作出涉案行为，一审法院对于上诉人作出被诉行为的法律依据认定错误。虽然浑南执法局作出的责令改正通知书中提及《通告》，但鉴于《通告》明确自发布之日起，未经批准，不得新建房屋。而被上诉人的涉诉厂房系未经审批擅自建设，故《通告》是浑南区执法局认定被上诉人涉诉厂房属于违法建筑的依据，在认定被上诉人涉诉厂房属于违法建筑后，浑南区执法局依据《城乡规划法》有关规定，作出责令改正通知书。一审错误地将浑南区执法局认定涉诉厂房为违法建筑的事实依据认定为其作出责令改正通知书的法律依据。上诉人作出被诉行为适用法律正确，一审判决对于法律依据的审查认定错误。请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求，一、二审诉讼费由被上诉人承担。第三人沈阳市浑南区城市管理和行政执法局及沈阳市浑南区营城子街道办事处均未提交书面陈述意见，庭审中表示同意上诉人的意见。被上诉人沈阳名流汽车销售服务有限公司辩称：1.被上诉人起诉没有超过法定期限。被上诉人的法定代表人因为受到人身限制，直至2014年11月通过到政府询问，获得政府告知书才得知。2.上诉人采取留置送达的方式将通知张贴在厂房外，并且张贴时没有被上诉人的相关工作人员在现场，违反了留置送达的规定。3.根据卫星遥感图斑的认定确定厂房证据不足，且对于厂房没有依照法律规定的程序进行违章建筑认定，强拆违法。4.上诉人没有按照行政强制法的规定履行法定职责，即没有下达处罚决定，没有催告程序，没有听取被上诉人的意见，因此其强拆违反法律规定。请求驳回上诉。本院经审理查明的事实与一审判决认定事实一致，本院予以确认。另查明，被上诉人沈阳名流汽车销售服务有限公司于一审期间申请撤回诉讼请求的第二项，即要求被告赔偿原告经济损失1000万元。因此，一审判决对此项诉讼请求未予裁判。本院认为，本案争议的焦点问题是被上诉人起诉是否超过法定期限及上诉人实施的强拆行为是否符合法律规定。关于起诉期限问题。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定：行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。第四十三条规定：由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内。本案被上诉人的法定代表人刘军因诈骗罪于2011年4月27日被判处有期徒刑9年，2014年7月9日因减刑刑满释放。上诉人于2012年4月10作出《行政执法责令改正通知书》，张贴于被上诉人的厂房墙外，并于2012年4月29日实施了强制拆除行为。上诉人作出并实施的行为均是在被上诉人的法定代表人服刑期间作出的。根据上述法律规定，被上诉人的法定代表人被限制人身自由的时间不应计算在期限内。至于上诉人认为被上诉人的法定代表人并非是法律上规定的法人，法定代表人刘军被限制人身自由，其企业法人的起诉期限不能以法定代表人是否知道为标准进行计算的问题。通常理解：“法人”，是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。法人与自然人不同，是一种无生命的社会组织体，其实质是一定社会组织在法律上的人格化，简言之，法人是具有民事权利主体资格的社会组织。该社会组织的行为需要由其法定代表人来组织实施。本案中被上诉人的法定代表人刘军被限制人身自由期间，不能及时行使相应的权利。结合本案的实际情况，一方面，上诉人没有提供证据证明其作出行为时明确告知了被上诉人的工作人员，另一方面，被上诉人作为私营企业性质的法人单位，尽管法定代表人被限制人身自由期间企业可能还在正常运转，但像拆除厂房之类的事情通常情况下是需要有一定权限的人员才能有权利作出相应的决定。上诉人未能提供证据证明其作出拆除决定或实施拆除过程中向被上诉人的相关人员进行告知，其只是在被上诉人厂房的墙外张贴通知，然后即进行拆除，其并没有证据证明其所实施的行为被上诉人的相关人员知道或者应当知道。被上诉人的法定代表人在获释后通过询问政府才具体了解厂房被拆除的真实情况。在此种情况下，单纯以上诉人作出行为的期限去界定被上诉人的起诉期限有失公允，也不利于有效地监督行政机关依法行使职权。况且，上诉人所属的执法局以在被上诉人的厂房外墙张贴责令改正通知的方式进行送达，其此种送达方式也不符合法律规定，其主张被上诉人于2012年4月29日就知道或者应当知道被诉具体行政行为作出内容的观点，无事实及法律依据，本院不予支持。关于上诉人以卫星遥感监测形成的图斑为据，确认并拆除案涉厂房问题。上诉人仅凭国土资源部的卫星遥感图斑即认定被上诉人的案涉房屋，其没有提供证据证明其对遥感图斑对应的位置进行过核实，也未提交证据证明案涉地仅被上诉人一处房屋存在，也没有针对被上诉人的案涉房屋的性质履行相关认定程序，其认定案涉房屋的程序及拆除案涉厂房的证据均不符合法律规定。原审判决认定上诉人及浑南执法局认定图斑583号房屋即为案涉厂房的证据不足的观点并无不当。关于上诉人认为原审认定其适用法律错误的观点不当问题。被上诉人案涉房屋建设用地仅经过沈阳市规划和国土资源局东陵分局批准同意并予以上报申请审批，但未获上级审批即进行建设，原审认为上诉人应当依据城乡规划法的规定对未取得建设工程规划许可证即进行建设的行为进行行政处理的观点符合法律规定。而上诉人执法局作出的责令改正通知上明确写明的被上诉人违反的规定及对其进行处理的依据都是《沈阳市人民政府关于加强“大浑南”地区土地开发建设管理工作的通告》，并未像其上诉所主张的系依据城乡规划法的规定作出的决定。上诉人的此项上诉主张没有依据，其认为原审判决适用法律错误的理由不成立。综上，上诉人的上诉理由无事实及法律依据，本院不予支持。原审认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，裁判结果适当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人沈阳市浑南区人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长  武 江审 判 员  徐桂伶代理审判员  李 明二〇一六年十二月二十三日书 记 员  陈 默