河南省开封市鼓楼区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鼓行初字第1号
原告河南贸展建设集团有限公司，
法定代表人：于兆新，董事长。
委托代理人李玉琴，法律顾问，特别授权。
委托代理人毛望杰，法律顾问，特别授权。
被告开封市城区国土资源分局，
法定代表人安健，局长。
委托代理人白文忠，开封市城区国土资源分局干部，特别授权。
委托代理人孙少雄，开封市城区国土资源分局干部，特别授权。
原告河南贸展建设集团有限公司不服被告开封市城区国土资源分局土地行政处罚一案，向本院起诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，原告河南贸展建设集团有限公司委托代理人李玉琴、毛望杰，被告开封市城区国土资源分局委托代理人白文忠、孙少雄到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
2014年9月4日开封市城区国土资源分局以河南贸展建设集团有限公司违法占地为由，作出汴城国土（2014）141号《土地行政处罚决定书》，主要内容是：1、限15日内拆除非法占用土地上不符合土地利用总体规划69.6286亩内的新建的建筑物及其他设施；2、没收非法占用土地上符合土地利用总体规划17.8785亩内的新建的建筑物及其他设施；3、非法占用土地87.5071亩，每平方米按18元罚款，付款额为：1050085元。
原告诉称：被告对原告作出的汴城国土（2014）141号《土地行政处罚决定书》程序违法，在接到被告向原告送达的（2014）008号《行政处罚听证告知书》后，于2014年8月29日即向被告提交了《关于行政处罚听证告知书的回复意见》，提出了陈述申辩意见，要求听证，但被告以原告未向其提出听证申请为由未听取原告的陈述、申辩，也未依法组织听证；被告作出的原告非法占用土地罚款1050085元错误，被告所确认的87.5071亩土地不是原告占用，该块土地是郑民高速建设时的料场，建筑物围墙不是原告所建，原告没有占有使用，故被告处罚原告错误；被告对原告作出的汴城国土（2014）141号《土地行政处罚决定书》属于同一违法行为实施了多次处罚违反了法律规定，2013年12月20日、2014年4月28日被告分别以汴城国土（2013）159号、汴城国土（2014）39号土地行政处罚决定书对同一个违法行为进行了两次处罚，汴城国土（2014）141号土地行政处罚决定书再次进行处罚，多次处罚违反了法律规定。被告未在2014年9月4日向原告送达汴城国土（2014）141号《土地行政处罚决定书》，被告提交的汴城国土（2014）141号《土地行政处罚决定书》留置送达的回证是伪造的，原告在接到催告通知书时，才得知（2014）141号《土地行政处罚决定书》。综上，被告具体行政行为违法，证�不足，程序违法，请求依法撤销汴城国土（2014）141号土地行政处罚决定书，诉讼费由被告负担。
被告辩称：1、我局作出处罚决定认定主体正确。本案中，我局在作出行政处罚前，对违法主体进行了多次认证和甄别。尽管该宗土地周边部分围墙非原告方所建，但原告方却是该宗土地的实际使用人，他不仅是院内房屋、道路、设备场地的实际投入和建设者，也是该宗土地的实际租赁人，这些内容在我局的处罚卷宗和当事人笔录中均有印证和记载，并且我局在送达有关法律文书时，原告方对此也一直予以认可；2、对原告方进行多次行政处罚的原因是对法律适用的不同见解，并非主观上的故意，也未违反相关法律规定。在对原告方进行违法占地处罚时，我局共进行了三次，前两次均是以原告在进行违法建设时的实际占用土地面积进行处罚的，但不存在重复处罚的问题。当时我局在处罚时曾就处罚面积认定问题存有不同意见，主要原因就是考虑到原告方的陈述和申辩，及土地原为郑民高速建设时的料场、围墙非其所建等。而（2014）141号行政处罚则是在周边群众对该处用地一直进行举报、上级部门在审查我局有关行政处罚面积问题提出质疑，要求以租用面积进行处罚的情况下作出的。但我局在作出这一处罚时，也是在充分调查取证的基础上依照法定程序和规定，经集体研讨后进行的；3、原告行政诉讼已超诉讼时效，应予以驳回。本案所涉及行政处罚决定书明确告知当事人有关救济渠道和期限，我局也已于2014年9月4日送达当事人，而原告却在12月22日才予以起诉，明显已超三个月行政诉讼时效。依照《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第四十四条的规定，应予驳回。综上，我局所做出的汴城国土（2014）141号行政处罚决定书事实清楚，认定主体正确，程序合法，处罚适当，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告提交的证据有：1、立案呈批表；2、执法证复印件；3、责令停止土地违法行为通知书及有关送达回证；4、土地违法案件调查报告；5、案件会审记录；6、行政处罚听证告知书及送达回证；7、行政处罚案件法律审核意见书；8、国土资源违法案件处理决定呈批表；9、土地行政处罚决定书及送达回证；10、询问笔录；11、现场勘测笔录及现场勘测图三张；12、土地利用总体规划图；13、违法现场照片；14、违法单位的身份证复印件及委托书；15、土地租赁合同。
原告提交的证据有：1、关于行政处罚告知书听证的回复意见及照片三张，证明原告要求听证；2、仙人庄街道办事处的证明：《关于仙人庄用地的使用说明》，证明原告所使用的土地，建筑面积是6.9亩，绿化面积5.7亩，复耕的22.5亩，剩余的面积原告没有使用；3、处罚决定书两份，汴城国土（2013）159号、汴城国土（2014）39号，及两次处罚的罚款票据。证明被告对同一个违法行为进行了两次处罚，被告对于此次的处罚是违法的。
经审理查明，原告河南贸展建设集团有限公司2013年7月2日与开封市鼓楼区仙人庄办事处仙人庄村委会签订土地租赁合同，约定河南贸展建设集团有限公司租赁原郑民高速建设料厂闲置地块约110亩，租赁期限为20年。2013年10月开始建设。被告接群众举报后对此进行了立案调查，认定原告河南贸展建设集团有限公司未经批准，擅自在开封市鼓楼区仙人庄办事处仙人庄村占地办企业，占地97.9971亩，占地类型：一般耕地，其中17.8785亩符合土地利用总体规划，80.1186亩不符合土地利用总体规划，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条之规定。2014年8月29日被告开封市城区国土资源分局向原告河南贸展建设集团有限公司送达了（2014）008号《行政处罚听证告知书》。2014年9月4日，被告开封市城区国土资源分局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《河南省实施〈土地管理法〉办法》第六十三条以及《河南省〈中华人民共和国土地管理法〉及其配套法规行政处罚裁量标准》第五条第二款第（四）项规定，对原告作出了汴城国土（2014）141号《土地行政处罚决定书》。2014年12月18日，被告开封市城区国土资源分局向原告河南贸展建设集团有限公司送达了汴城国土催告（2014）第016号行政处罚催告书。
另查明：2013年12月20日、2014年4月28日被告以原告违法占地为由分别以汴城国土（2013）159号、汴城国土（2014）39号对原告作出了土地行政处罚决定，这两�均是以原告在进行违法建设时的实际占用土地面积进行处罚的，原告对这两次处罚无异议。被告开封市城区国土资源分局送达回证上显示，执法人员孙少雄、耿士亮于2014年9月4日向原告送达了汴城国土（2014）141号《土地行政处罚决定书》，原告河南贸展建设集团有限公司副总经理祁丽华收到后拒绝签字，由被告开封市城区国土资源分局下属单位仙人庄国土资源所工作人员林二柱、黄长江作为见证人签字证明采用了留置送达的方式，送达了该处罚决定书。
本院认为，被告开封市城区国土资源分局依据《中华人民共和国土地管理法》及相关法律法规规定，有权对非法占用土地作出行政处罚。原告未经批准擅自占用土地建企业应属违法，被告作出较大数额罚款应当适用听证程序，应当组织听证而未组织，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条之规定，程序�法；且汴城国土（2014）141号《土地行政处罚决定书》应当记载而未记载行政处罚告知、当事人陈述、申辩或听证的情况，违反了《国土资源行政处罚办法》第二十九条第二款之规定，文书要件缺失；被告提交的汴城国土（2014）141号《土地行政处罚决定书》的送达回证因见证人系被告下属单位工作人员，因与本单位有直接利害关系，不符合留置送达的法律规定，不能有效证明被告于2014年9月4日向原告送达了汴城国土（2014）141号《土地行政处罚决定书》，因此根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条“被告对作出的具体行政行为负有举证责任”之规定，本院对原告提出的2014年12月18日接到汴城国土罚催告（2014）第016号《行政处罚催告书》时才得知汴城国土（2014）141号《土地行政处罚决定书》的主张采纳，对被告主张的原告超诉讼期限的主张不予支持。综上，�据《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条、第四十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目之规定判决如下：
撤销被告开封市城区国土资源分局作出的汴城国土（2014）141号《土地行政处罚决定书》。
案件受理费50元由被告开封市城区国土资源分局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省开封市中级人民法院。
审 判 长 王振玲
审 判 员 肖立新
人民陪审员 邵 军
二〇一五年三月二十三日
书 记 员 邱林松