浙江省舟山市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2009）浙舟商终字第11号
上诉人（原审原告）普陀区袁林机械铸造厂，住所地舟山
市普陀区勾山街道新花村。
法定代表人袁久宽，厂长。
委托代理人（特别授权）郭行舟，浙江星舟律师事务所律
师。
上诉人（原审被告）舟山市普陀区浦西开发建设管理委员
会，住所地舟山市普陀区勾山街道北侧。
法定代表人刘明永，主任。
委托代理人（特别授权）徐瑞康，浙江民鸿律师事务所律
师。
上诉人普陀区袁林机械铸造厂（简称袁林铸造厂）、上诉
人舟山市普陀区浦西开发建设管理委员会（简称浦西管委会）
因合同纠纷一案，均不服舟山市普陀区人民法院（2008）普民
二初字第618号民事判决，
向本院提起上诉。本院于2009年1月16日受理后，依法组成合
议庭，于2009年2月23日公开开庭进行了审理。上诉人袁林铸
造厂法定代表人袁久宽及其委托代理人郭行舟、上诉人浦西管
委会的委托代理人徐瑞康到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明：2006年8月9日，上诉人袁林铸造厂（乙方）与
上诉人浦西管委会（甲方）签订了一份《工业项目投资协议书
》（简称《投资协议》），协议书编号为舟浦投协（2006）第
17号。该协议书第一条约定：乙方经实地考察愿意在普陀海岛
工业园区落户发展，受让地块为舟山赛特电子东北侧地块，面积为2.6亩（以土地管理部门具证为准），带征部分面积即无
偿退让土地面积为0.39亩，退让部分不具证，共计受让土地面
积2.99亩。协议书第五条约定：本协议签订后，甲方积极开展
工作，促成政府土地管理部门与乙方签订国有土地使用权出让
合同，保证乙方尽快取得国有土地使用权证。协议书第六条约
定：乙方受让的土地使用权的价格每亩为20万元，退让土地面
积部分土地价格每亩10万元，乙方总共应当支付的出让金约为
55.9万元，土地管理部门对土地面积核准有差异的，出让金总
额也应当作相应的调整。协议书第七条约定：出让金的支付方
式：为了保证甲方能顺利办理本协议约定的工作，在本协议签
订时，乙方预先向甲方支付土地款20万元，余款在办理土地使
用权证时一次性向甲方付清。协议书第九条约定：在项目审批
期间发生的相关费用承担方式：乙方与政府土地管理部门签订
该宗国有土地使用权出让合同所约定的出让金由甲方承担，在
此期间若国家土地出让政策调整，土地出让金增加，则增加部
分由乙方承担；土地出让契税及基础设施配套费、人防费、白
蚁防治费、质监等费用均由乙方承担。协议书第十三条约定：
本协议约定的违约责任，由违约方支付违约金，违约金为20万
元。双方在协议中还约定了其他一些事项。2006年10月17日，
浙江省国土资源厅发出浙土资发（2006）52号《关于工业用地报
批有关问题的通知》，规定：为贯彻落实国务院关于加强土地
调控的通知精神，自2006年9月6日起，全省所有工业用地一律
实行招标拍卖挂牌方式出让；2006年9月6日前已签订项目协议
的政府招商引资工业项目以及已批准立项的省重点工业项目，
项目用地已经国土资源部门预审且已落实本年度农转用计划指
标的，其用地仍可以协议出让方式供应。2006年11月2日，浦
西开发有限公司代为浦西管委会收取了袁林铸造厂预付土地款
20万元。后由于双方所约定的出让土地需通过公开招标拍卖挂
牌的方式，导致双方约定的合同未能履行。浦西管委会自认土
地出让政策调整后没有向对方书面发函要求对方对约定出让地
块实行招标拍卖挂牌方式出让。袁林铸造厂认为浦西管委会迟迟不履行合同的行为侵犯了其权益，造成了其巨大损失，并认
为再继续履行合同已毫无意义，因此，要求浦西管委会立即返
还其预付的土地款20万元，并赔偿其违约损失20万元。
原审认为：袁林铸造厂与浦西管委会签订的《投资协议》
不违反法律、行政法规的强制性规定，应为合法有效。协议签
订后，由于国家对土地出让方式的调整，从而导致双方的合同
未能履行，现袁林铸造厂也表示放弃对该地块的受让，故双方
的协议应予解除。合同解除后，浦西管委会按合同预收袁林铸
造厂的土地款应予退还，袁林铸造厂关于返还20万元土地预付
款的诉讼请求应予支持。但袁林铸造厂要求浦西管委会支付20
万元违约金的诉讼请求，因双方的合同未履行的原因系国家对
土地出让方式的调整，该事由为政府行为属不可抗力，不能归
责于双方当事人，故袁林铸造厂对于违约金的诉讼请求不能支
持。但在合同履行中，浦西管委会未将处理意见明确书面告知
袁林铸造厂，收取的土地款一直被浦西管委会所占用，造成了
袁林铸造厂的经济损失，故浦西管委会应承担袁林铸造厂为此
造成的经济损失。损失可按中国人民银行同期贷款基准利率计
算，支付预付土地款的利息。据此，原审依照《中华人民共和
国合同法》第九十四条第（一）项、第九十七条的规定，判决
：舟山市普陀区浦西开发建设管理委员会在本判决生效之日起
十日内返还普陀区袁林机械铸造厂土地款20万元及利息，利息
从2006年11月2日起至本判决确定给付日止按中国人民银行同
期贷款基准利率计算。并告之如舟山市普陀区浦西开发建设管
理委员会未按判决指定的期间履行给付金钱义务，则应当依照
《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十九条之规定，加倍
支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费4300元，减半收取
为2150元，由普陀区袁林机械铸造厂负担900元，由舟山市普
陀区浦西开发建设管理委员会负担1250元。
一审宣判后，双方当事人均不服。袁林铸造厂向本院提起
上诉称：一审认为双方合同未履行的原因系国家对土地出让的
政策作了调整属不可抗力，该认定错误。双方在合同签订时已预见到国家政策可能调整，故在合同第九条约定了如政策调整
土地出让金增加，增加部分由受让人承担。原审该认定违反了
双方合同签订时的意愿。国家政策调整后浦西管委会未及时、
明确告诉上诉人，并以种种理由推脱，给上诉人企业造成了巨
大损失，被上诉人应承担违约责任。上诉人袁林铸造厂要求二
审判决被上诉人浦西管委会向其支付违约金20万元。
浦西管委会向本院提起上诉称：原审确定本案为合同纠纷
系适用法律错误，本案案由应为最高院关于案由规定的第三级
案由即委托合同纠纷，其适用法律应为合同法关于委托合同的
相关规定。原审认定双方合同未履行的原因系不可抗力，该认
定错误，因国家政策调整并不属不可抗力，且双方对国家政策
可能发生调整的情形也事先在合同中作了约定。上诉人既不存
在违约也没有过错，合同未履行系被上诉人袁林铸造厂的原因
，原审判决上诉人承担损失没有依据，也与被上诉人要求上诉
人承担违约责任的诉讼请求不符，且损失根据银行贷款利率并
从被上诉人付款日起计不公。上诉人浦西管委会要求二审支持
其不承担利息责任的请求。
二审中，上诉人袁林铸造厂向本院出示了一份落款为2008
年但没有双方签名的补充协议，以说明因《投资协议》无法继
续履行双方进行了协商，袁林铸造厂愿意按国家规定的方式取
得土地并按规定支付土地出让金，但因双方对于竟拍中如袁林
铸造厂无法取得土地由此的双方纠纷如何解决意见不一，故补
充协议最终未达成。对此陈述，浦西管委会认同。
上诉人浦西管委会也向二审提交了其与普陀区勾山街道新
花村经济合作社及部分村民签订的土地预征合同、房屋拆迁补
偿安置协议、安置费支付凭证等材料，以此说明其向袁林铸造
厂收取的20万元土地款已用于拆迁安置等土地出让准备。
本院经审理，查明的案件基本事实与原审查明的一致，本
院对原审查明的案件事实予以认定。
另根据双方当事人向二审提交的材料和庭审陈述及浦西管
委会于2008年12月3日向原审提交的“情况说明”，查明：浦西管委会系于2007
年
10月将国家对工业用地出让方式的调整告知袁林铸造厂（无书
面）；至2008年本案起诉时涉案土地尚未完成招拍挂工作；浦
西管委会为开发区的房屋拆迁事项支付了费用。
本院认为：上诉人浦西管委会在普陀区浦西开发区内应是
代表普陀区政府行使职能，其与上诉人袁林铸造厂签订的《投
资协议》就其内容看应属于浦西管委会招商引资的工作，应系
其职权范围。《投资协议》中双方对袁林铸造厂落户浦西工业
园区所涉的土地转让，对具体的土地位置、面积、是否具证、
价格以及付款时间等都作出了明确约定，表明浦西管委会有权
对上述事项作出决定。浦西管委会称双方系委托关系，缺乏依
据。《投资协议》在履行中由于国家对土地出让的政策作了调
整使合同原约定的土地以协议出让的方式不能实现，从而使《
投资协议》的履行受到阻碍，对此，双方应均没有过错。双方
当事人虽都称在合同签订时双方对政策可能调整已有所预料故
在合同第九条约定若国家土地出让政策调整出让金增加部分由
袁林铸造厂承担，但该新政策要求土地出让通过招标拍卖挂牌
方式，与单纯的增加出让金不同，且该方式必定涉及第三人，
竟拍结果并非由双方合同或意志所能够控制。因此，即使双方
的约定中包含了上述意思，该约定也不能适用。袁林铸造厂为
此要求浦西管委会承担违约责任，不能支持。政策调整是否属
不可抗力在理论上有争议，原审根据本案政策系禁止性政令不
得违反且根据合同内容无法通过合同变更实现合同目的的情形
，认为其为不可抗力也无不妥。关于土地出让实行招拍挂方式
的通知省国土资源厅于2006年10月已下发，浦西管委会却在其
后于2006年11月收取了袁林铸造厂土地款20万元，于2007年10
月才口头告知袁林铸造厂土地无法直接出让的事实，至本案起
诉时土地招拍挂工作尚未完成，浦西管委会未及时告知、未及
时处理、且长时间占有袁林铸造厂的款项，存在不当，也给袁
林铸造厂造成了损失。为此，原审要求浦西管委会在返还袁林铸造厂20万元土地款同时，按银行同期贷款基准利率支付该款
占用期间的利息，并无不当。袁林铸造厂虽然主张的是违约金
，但其理由中涉及浦西管委会过错和自己损失，原审考虑本案
实际，作出关于承担利息的判决，合法合理。至于浦西管委会
将所收款项用于何处，与本案没有关联性。因此，本案双方的
上诉均理由不足，本院均不予支持。原审判决认定事实清楚，
适用法律正确，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国
民事诉讼法》第一百五十三条第一款第（一）项的规定，判决
如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费4300元，由上诉人普陀区袁林机械铸造厂
负担2150元，由上诉人舟山市普陀区浦西开发建设管理委员会
负担2150元。
本判决为终审判决。
审 判 长 许旭涛
审 判 员 盛惠珍
代理审判员 卢增华
二〇〇九年三月二十五日
书 记 员 熊俊杰
附法条：
《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百五十三条
第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律正确的，判决驳回上诉，维持原判决；
（二）原判决适用法律错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实错误，或者原判决认定事实不清，证据不足，裁定撤销原判
决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决违反法定程序，可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判决，发回原
审人民法院重审。
当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
第二百一十五条
申请执行的期间为二年。申请执行时效的中止、中断，适用法律有关诉讼时效中止
、中断的规定。
前款规定的期间，从法律文书规定履行期间的最后一日起计算；法律文书规定
分期履行的，从规定的每次履行期间的最后一日起计算；法律文书未规定履行期间
的，从法律文书生效之日起计算。
第二百二十九条
被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行给付金钱义务的，应当加
倍支付迟延履行期间的债务利息。被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的
期间履行其他义务的，应当支付迟延履行金。
《中华人民共和国合同法》
第九十四条有下列情形之一的，当事人可以解除合同：
（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；
（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履
行主要债务；
（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；
（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；
（五）法律规定的其他情形。
第九十七条
合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当
事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施、并有权要求赔偿损失。