广东省德庆县人民法院
民 事 判 决 书
（2012）肇德法民二初字第3号
原告：广东省肇庆市第二建筑工程集团有限公司，住所：广东省肇庆市建设三路56号。
法定代表人：陈业强，总经理。
委托代理人：俞伟洪、陈慧，广东端信律师事务所律师。
被告：德庆县悦城镇集约基地建设指挥部。
负责人：覃彬源。
委托代理人：吴金。
被告：德庆县人民政府，住所：德庆县德城镇德庆大道。
法定代表人：朱宜华，县长。
委托代理人：邓伟刚、林锦永，广东康州律师事务所律师。
原告广东省肇庆市第二建筑工程集团有限公司诉被告德庆县悦城镇集约基地建设指挥部、德庆县人民政府建筑施工合同纠纷一案，本院于2012年8月8日立案受理后，依法组成合议庭于2012年10月9日对本案公开开庭进行了审理。原告广东省肇庆市第二建筑工程集团有限公司（以下简称肇庆二建公司）的委托代理人俞伟洪、陈慧，被告德庆县悦城镇集约基地建设指挥部（以下简称悦城指挥部）的委托代理人吴金和被告德庆县人民政府的委托代理人邓伟刚、林锦永到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告肇庆二建公司诉称：在2007年，德庆县人民政府（被告二）设立悦城指挥部（被告一），开发建设德庆县悦城工业集约基地。在2007年10月31日，原告参加被告一组织的工程招标活动，并成为该基地土方工程（B区）的中标人。在2007年11月3日，原告与被告一依招投标文件签订了一份《建设工程施工合同》。该合同约定：工程内容为挖填土方工程施工；承包范围挖土方1618349平方米，取土位置及标高由甲方指定，运距1000米范围内；合同价款按中标价每立方米5.08元计算为8221212.92元；工程款按每天完成工作量的70%支付进度款，当支付到总进度70%时，不再支付。剩余部分在竣工验收合格后12个月内分二期支付，前6个月支付余下工程款的50%，后6个月支付余下工程款（验收合格结算后所欠工程款按银行同期同类贷款利率计息）；补充条款同时约定如运距超出一公里范围或土方需碾压时则按现行建筑工程额及有关文件计算增加工程，由双方现场签证后，协商工程造价；遇岩石和土质坚硬需采用爆破施工，则由双方现场签证并按实际情况协商调增工程造价等。合同签订后，原告在2007年11月10日开工，在2008年12月24日办理了竣工验收手续。在施工过程中，由于增加了部分工程量，双方已进行了现场签证确认。在2009年6月2日，原告和被告一、监理单位高要健城建设监理有限公司德庆分公司根据合同及施工实际情况，经协商达成一致意见，签订一份《关于悦城工业集约基地一期土方工程油差、石方及外运土方的补偿计算方式》（以下简称《油差、石方及外运土方补偿计算方式》），各方约定：由于在施工时柴油价格上涨每立方米土方增加工程造价0.55元；根据现场签证表，B区石方按松石、第四类土各50%定额计算，B区每立方米土石方增加支付工程款4.7元；鉴于外运土方工程须横跨321国道施工而且当时进入春运时间，增加外运土方补偿款，外运土方每平方米增加支付工程款3.3元。工程完工后，原告多次催促被告一结算工程款，但被告一拖延不办。在2010年6月9日，原告将《建筑工程结算书》等资料送交被告一。被告一收到《建筑工程结算书》等资料后没有提出异议。之后，原告多次催促被告一按结算书支付工程款，但被告一至今仍未支付。根据《建筑工程结算书》，原告已做工程总造价为11734911.62元，至2009年1月5日止，被告一已付工程款为8698000元，尚欠3036911.62元。根据合同约定计算，被告一应付工程款利息为613694.35元。由于被告一是被告二开设的机构，因此被告二应对被告一的债务共同承担清偿责任。为维护原告的合法权益，特依法起诉，请求法院判决：1、判令两被告支付尚欠工程款3036911.62元；2、判令两被告支付欠款利息613694.35元（计算至2012年5月20日，之后的利息按同期同类银行贷款利率计算至还清日止）；3、判令由被告承担诉讼费用。
被告德庆县人民政府辩称：一、悦城指挥部与原告签订的建设工程施工合同、补充协议为无效合同，其理由如下：
1、悦城指挥部作为发包人的主体不适格。悦城指挥部是我府设立的临时工作机构，其不具备法人资格，依法不能对外独立行使民事权利及承担民事责任，其不是适格的民事法律主体。悦城指挥部以自己的名义与原告签订的建设工程施工合同、补充协议依照合同法的有关规定应确认为无效合同。2、悦城指挥部擅自与原告签订补充协议调整工程价款，是规避法律法规和行政规章关于建设工程项目招标投标有关规定的行为。《中华人民共和国招标投标法》第三条和《肇庆市人民政府关于明确我市建设工程招标投标范围和规模标准的通知》［肇府（2005）33号文件］第二条规定，新（扩、改）建工程项目施工造价50万元人民币以上的，必须进行招标投标。悦城指挥部于2007年11月3日与原告签订主合同，2007年11月8日与原告签订补充协议对主合同的工程预算价款中的油料价格作调整，而最终结果是导致增加工程造价多达890641.95元，违反了招标文件第三条第3款关于“中标后，各项单价不因市场、人工费以及其他政策性文件的变化而调整。”的规定，其增加工程造价多达890641.95元，是属于将必须进行招标的建设项目肢解、化整为零或者以其他方式规避招标的行为，损害了国家及公共利益，也损害了其他参与投标人的利益，依法应确认为无效。二、答辩人不存在拖欠原告工程款的行为，理由如下：1、合同造价8221212.92元，答辩人已支付8698000元，已超出合同造价。2、原告提供的新增加工程量未经验收合格，该部分工程款还未经双方结算，不属于拖欠。原告提供的工程竣工验收报告是2008年12月24日出具的，而原告提供的编号008-017施工现场签证单签证的日期是2009年6月2日，2008年12月24日的工程竣工验收报告是不可能对2009年6月2日的现场施工进行验收的，由此可见，编号008-017施工现场签证单所对应的新增加工程未经验收，该部分工程款还未经双方结算，不属于拖欠。3、补充协议约定的油料差价补偿无效，该部分油料差价补偿890641.95元不属于拖欠。三、原告诉请答辩人支付欠款的利息613694.35元无事实和法律依据，请求法院依法驳回原告的该诉讼请求，理由如下：1、如前所述，答辩人根本就不存在拖欠原告工程款的问题，也就根本不存在支付欠款利息问题。2、退一步说，就算存在拖欠工程问题，原告提出支付欠款利息的依据是建设工程施工合同通用条款中的约定，但现在因合同主体不适格及规避法律的问题而导致合同无效。根据合同法的规定，无效合同由始至终都没有法律约束力，那么建设工程施工合同通用条款中关于支付欠款利息的约定无效。
被告悦城指挥部辩称：我方同意德庆县人民政府的答辩意见。
诉讼中，原告肇庆二建公司提供如下证明材料：
1、营业执照、机构代码证，证明原告主体资格；2、德庆县人民政府办公室文件一份，证明被告一是被告二设立的机构；3、招标文件、中标通知书各一份，证明2007年9月28日原告参加被告一的招标活动，并于同年10月31日成为涉案土方工程的中标人；4、建设施工合同一份，证明原告与被告于2007年11月3日签订了建设工程施工合同，合同约定了双方的权利义务；5、施工现场签证书十二份，证明在施工过程中，原、被告和监理单位对增加工程量进行现场签证确认；6、工程竣工验收报告一份，证明涉案工程已于2008年12月24日办理竣工验收手续；7、《补充协议书》和《油差、石方及外运土方的补偿计算方式》各一份，证明由于油价上升以及根据现场施工情况，原、被告和监理单位经过协商就油差、石方和外运土方补偿问题达成了协议，约定了由被告支付油差和增加支付工程款的计算方式；8、工程结算报审资料目录一份，证明原告于2010年6月9日将《建筑工程结算书》等资料递交被告一；9、建筑工程结算书一份，证明原告已做工程造价为11734911.62元；10、工程进度来款明细表一份，证明被告一已支付工程款为8698000元，尚欠3036911.62元；11、利息计算表一份，证明按合同约定计算，被告一应支付欠款利息613694.35元。
诉讼中，被告德庆县人民政府提供了如下证明材料：
《肇庆市人民政府关于明确我市建设工程招标投标范围和规模的通知》（肇（2005）33号文件）一份，证明肇庆市重新明确了招投标的规定。
诉讼中，被告悦城指挥部没有提供书面证据材料。
经过庭审质证、辩证，两被告对原告提供的上述证明材料1-8的真实性没有异议，但认为施工合同、补充协议书及油差等补偿约定无效。对证据9、10、11不予认可。原告对被告德庆县人民政府提供的证明材料认为该文件不属于法律规定，不适用本案。
经审查，两被告对原告提供的证据材料1-8的真实性没有异议，本院认定。原告提供的证明材料9、11，未经对方确认，本院不予认定。对于原告提供的证明材料10，两被告对该证明材料的支付价款金额无异议，本院认定，但对证明欠款的内容部分不予确认。被告德庆县人民政府提供的规范性文件，对本地区具有一定约束力，本院认定。
经审理查明：德庆县人民政府为了开发建设德庆县悦城工业集约基地，设立悦城指挥部。2007年9月，悦城指挥部和招标代理单位高要市健城建设监理有限公司德庆分公司公布招标文件，对德庆县悦城工业集约基地一期土方工程约326万立方米（分一、二标）进行招标，招标工程造价约20000000元。招标文件规定：工程包工包料，按测绘工程量范围内中标价为合同承包价，并保证工程的质量、工期与安全，其单价由投标单位根据自身企业综合实力、工程实际情况及市场因素，自行计算投标单价。中标后，各项单价不因市场价格、人工费以及其他政策文件的变化而调整。工程量除以下四点可作调整，其他的都不作调整：（1）招标文件、招标答疑纪要中允许调整的项目；（2）设计变更；（3）现场签证，所有变更项目均由业主、监理、设计以及施工单位等签认后才能作为结算依据；（4）如果工程量清单存在漏项，经评审中心以及业主确认后方可增补。工程按图纸工程量清单承包，工程量按一公里范围内，如超出范围，由双方签证单价确认。工程结算按图纸工程量清单计价范围内按中标价为合同价，不作调整，投标单位应考虑自身实际情况作出承包报价承诺。因工程设计变更、工程量增减部分按实际结算，相应工程造价按合同规定调整，但须现场监理工程师和发包方代表共同签证。工程款拨付方法：本工程中标签订合同时预付10%，按进度支付到70%不再支付，剩余部分竣工验收合格后12个月内分二期支付，前6个月内支付余下工程款的50%，后6个月支付余下工程款（验收合格结算后所欠资金按银行同期贷款利率计息）。评标办法：采取业主控制价，不得高于控制价承包。采取低价中标办法，低价者为第一标，次者为第二标，承包价以第一中标价承包，如果第二中标人不愿意以第一中标价承包的，则选下一中标人谈判承包。原告于2007年9月18日参加了该工程的招标活动，同年10月31日，悦城指挥部、招标代理单位高要市健城建设监理有限公司德庆分公司和招标承办单位德庆县建设工程交易中心向原告发出中标通知书，确认原告以每立方土方5.08元标价中标，总挖土方量为1645637立方米，合同承包价为8359835.96元。2007年11月3日，悦城指挥部与原告签订一份《建设工程施工合同》，合同约定：工程名称为德庆县悦城工业集约基地一期土方工程（B区），工程内容为挖填土方工程施工，承包范围为挖土方1618349立方米，取土位置及标高由发包方指定，运距1000米范围内。合同工期总天数60个日历天，以签订合同第三日起算。合同价款为按中标价每立方米5.08元计算，总额为8221212.92元。双方同时约定，招标工程的合同价款由发包人、承包人依据中标通知书中的中标价在协议书内约定，非招标工程的合同价款由发包人、承包人依据工程预算书在协议书内约定。本合同价款按可调价格合同方式确定，增减工程量时按中标的单价计算增加或减少价款。签订合同后开始进场时按合同价款10%的金额预付工程款，按每10天完成工作量的70%支付进度款，当支付到总进度70%时不再支付。剩余部分工程款竣工验收合格后12个月内分二期支付，前6个月支付余下工程款的50%，后6个月支付余下工程款（验收合格结算后所欠工程款按银行同期贷款利率计息）。双方在合同中还约定了如运距超出1000米范围或土方需碾压时则按现行建筑工程定额及有关文件计算增加工程，由双方现场签证后，协商确定工程价款。遇岩石和土质坚硬需采用爆破施工，则由双方现场签证并按实际情况协商调增工程价款。工程具备竣工验收条件，承包人按国家工程规定向发包方提供完整竣工资料及验收报告，发包人收到竣工报告后28天内组织有关单位验收。发包方收到竣工验收报告后28天不组织验收或验收后14天不提出修改意见，视为竣工报告人已被认可。工程竣工验收报告经发包方认可后28天内，承包人向发包人递送竣工结算报告及完整的结算资料，双方按照协议书约定的合同价款及专用条款约定的合同价款进行工程竣工结算。发包人收到竣工结算报告及结算资料后28天内无正当理由不支付工程结算价款，从29天起按同期银行贷款利率支付拖欠工程款的利息，并承担违约责任。同年11月8日，悦城指挥部与原告又签订一份《补充协议》，《补充协议》约定：针对现时柴油价格变化较大的情况，工程施工当时的柴油单项材料价格与预算清单价格相差±5%时，按当时材料价格补（或扣）价差，并由双方签证为准。在施工期间，发包方因为鱼塘、稻谷、光纤、高压线未能按时迁出，造成不能按时交给承包方进行施工，所以合同60日历天工期应向后推移到所有障碍物迁移完为止。
合同订立后，原告进场施工，该投标工程于2008年12月24日竣工验收合格。期间原告共挖石方334706.57立方米，外运土方106105.2立方米，双方进行现场签证确认。2009年6月2日，悦城指挥部与原告及监理单位订立一份《油差、石方及外运土方的补偿计算方式》，双方约定了油差、石方及外运土方的补偿计算方法。其中油差每立方土方补0.55元，石方每立方米补4.70元，外运土方每立方米补3.30元。当日，悦城指挥部确认原告8份施工现场签证单：1、清理冲积公路旁淤泥一次性补偿50000元；2、继续清理公路旁15米范围内淤泥并修理成沟型，实际发生工程量8606.25立方米，按每立方米10元计算工程款共86062.50元；3、清理公路旁排水沟和清挖321线过路涵道，HD125挖掘机18台班（每台班单价3200元），PC200挖掘机6台班（每台班1900元）；4、施工日期为2009年4月10日，由于施工后期外运补土，取土点为石方，所增石方工程量10608立方米；5、施工日期为2009年4月10日，由于施工后期外运土方，外运957车，按每车70元计算，所增加工程量为66990元；6、平整场地和收费所二级平台后50米处挖水沟，实际工程量HD125挖掘机3台班（每台班3200元）；7、施工日期为2008年4月25日，外运土方到指定地点，地块一和地块二共外运土方数量83820.50立方米；8、施工日期为2008年4月28日，地块三外运土方到指定地点，外运土方数量22284.7立方米。上述原告完成的总工程量的工程价款合计为10475991.06元（中标合同价款8221212.92元＋外运土方补偿350147.16元＋石方补偿1622978.48元＋工程竣工后增加的工程量281652.50元），被告悦城指挥部先后已支付工程款8698000元（其中2007年11月19日支付720000元，同年12月7日支付1878000元，同年12月26日支付200000元，2008年1月1日支付700000元，同年2月2日支付1500000元，同年6月4日支付700000元，同年9月12日支付1300000元，2009年1月5日支付1700000元），尚欠工程款共1777991.06元。
2010年6月9日，原告向被告悦城指挥部递交工程结算书，其编制的工程结算书的工程造价为11734911.62元。该造价的工程项目分别为：1、挖填土方（合同包干数量）8221212.92元；2、油差补偿890641.95元；3、石方补偿1622978.48元；4、清理冲积于公路淤泥50000元；5、清理公路旁15米范围内淤泥86062.50元；6、HD1250挖掘机清理排水沟67200元；7、PC200挖掘机清理排水沟11400元；8、后期按车计外运土方66990元；9、按方计算外运土方到指定地点350147.16元；11、税金368278.61元。因原告提供的工程结算报审资料不能通过被告方的审核，双方因此对工程款结算产生争议。经双方协商未果，原告遂诉至本院。
本院认为：被告悦城指挥部是被告德庆县人民政府设立的临时机构，其根据招标文件与原告肇庆二建公司订立《建设施工合同》，并且得到被告德庆县人民政府认可，双方订立的《建设施工合同》为有效合同。但被告悦城指挥部没有依法办理注册登记，不具备独立民事行为能力，其民事法律责任应由其设立人承担。被告德庆县人民政府认为被告悦城指挥部不具备独立法人资格，其与原告签订的建设施工合同无效的主张，理由不成立，本院不予采纳。双方签订建设工程施工合同后，被告悦城指挥部又与原告肇庆二建公司签订一份《补充协议》，该补充协议中承诺对承包方进行油差补偿的约定，不符合原来招标文件关于中标后各项单价不因市场价格、人工费以及其他政策文件的变化而调整的规定，亦背离了双方签订的《建设施工合同》关于招标工程的合同价款由发包人、承包人依据中标通知书中的中标价在协议书内约定的约定。中标合同具有对公允诺的公信力，不同于普通合同当事人可以自主协商进行变更或者解除。《中华人民共和国招标投标法》第四十六条规定：“招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。”因此，原告肇庆二建公司与被告悦城指挥部于2007年11月8日订立的《补充协议书》关于油差补偿条款的约定，是对中标合同的实质条款进行变更，该条款违反了法律的禁止性规定，应确认无效。被告德庆县人民政府关于《补充协议》无效的主张，本院部分采纳。至于双方订立的《补偿计算方式》中对石方及外运土方的补偿约定，符合中标合同的约定，对双方具有约束力，可按该约定结算工程款。
2008年12月24日工程竣工验收后，原告又完成部分增加工程量共计价款281652.50元（清理冲积于公路淤泥工程款50000元＋清理公路旁15米范围内淤泥工程款86062.50元＋挖排水沟机械台班价款78600元＋后期按车计外运土方价款66990元），加上石方补偿款1622978.48元（345314.57立方米×4.70元）、外运土方补偿款350147.16元（106105.2立方米×3.30元）及中标合同价款，原告实际完成的工程总价款为10475991.06元。被告悦城指挥部从2007年11月19日至2009年1月5日先后共支付工程款8698000元，至今尚欠工程款共1777991.06元。原告起诉主张认为被告尚欠工程款3036911.62，理据不足，本院不予支持。对于原告主张的工程款利息问题，双方在施工合同中约定发包人收到竣工结算报告及结算资料后28天进行核算，给予确认或者提出修改意见，在28天内无正当理由不支付工程结算价款，从29天起按同期银行贷款利率支付拖欠工程款的利息，并承担违约责任。被告悦城指挥部截至2009年1月5日前已支付工程款8698000元，原告于2010年6月9日正式向被告悦城指挥部递交工程结算书，被告悦城指挥部收到原告递交的结算报告后既没有确认，亦未提出修改意见，故被告应从第29天起即2010年7月8日起按银行贷款同期贷款利率支付尚欠工程款利息。原告主张从2008年12月24日起计算欠款利息的请求，理据不足，本院不予支持。被告认为工程款尚未结算清楚，不应支付欠款利息的答辩意见亦不符合情理，本院不予采纳。被告悦城指挥部是被告德庆县人民政府设立的临时机构，没有独立承担民事责任能力，被告德庆县人民政府对其所负债务应承担清偿责任。原告请求被告德庆县人民政府对被告悦城指挥部的债务承担共同清偿责任的诉讼请求，本院支持。综上所述，原告的诉讼请求，本院部分支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、第一百零七条、第一百零九条、《中华人民共和国招标投标法》第四十六条、《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十七条、第十八条、第二十一条的规定，判决如下：
一、被告德庆县悦城镇集约基地建设指挥部、被告德庆县人民政府于判决发生法律效力之日起十五天内向原告广东省肇庆市第二建筑工程集团有限公司支付尚欠工程价款1777991.06元及该欠款利息（利息从2010年7月8日起按人民银行同期贷款基准利率计至判决确定清偿日止）。
二、驳回原告广东省肇庆市第二建筑工程集团有限公司其他诉讼请求。
如果未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十九条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
本案受理费36005元，由原告广东省肇庆市第二建筑工程集团有限公司承担16202元，被告德庆县悦城镇集约基地建设指挥部承担19803元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五天内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于肇庆市中级人民法院。
审 判 长 覃治安
审 判 员 谢 茵
人民陪审员 徐伟奇
二〇一三年一月二十一日
书 记 员 李伙坤