江苏省苏州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏05行终508号
上诉人（原审被告）张家港市国土资源局，住所地张家港市人民中路32号。
法定代表人杨惠亚，该局局长。
委托代理人朱炯，该局工作人员。
委托代理人章志东，江苏润众律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）金新城置业集团有限公司，住所地张家港经济开发区。
法定代表人许培新，该公司董事长。
委托代理人黄建新，国浩律师（苏州）事务所律师。
委托代理人张新华，国浩律师（苏州）事务所律师。
上诉人张家港市国土资源局（以�简称张家港国土局）因金新城置业集团有限公司（以下简称金新城公司）诉其行政征收一案，不服江苏省张家港市人民法院（2017）苏0582行初121号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2005年8月31日和2006年9月22日，张家港国土局和金新城公司分别签订二份《国有土地使用权出让合同》，编号分别为张土让合（2005）第62号、张土让合（2005）第313号。合同约定由张家港国土局出让金新城公司位于金港大道东侧的两块地块，用途为住宅，金新城公司用于开发“湖滨国际”项目。2016年7月7日，张家港市规划局对金新城公司作出《规划监察行政处罚决定》，主要内容为“金新城公司开发建设的湖滨国际项目未按照建设工程规划许可证的内容进行建设，共增加面积3765.53平方米，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条的规定；鉴于该项目已交付使用多年，土地房产全部分割到户，不能拆除，处以没收违法收入21890776.81元（注：以销售收入计算）并处罚款436168.87元”。2017年5月9日，张家港市规划局将此情况抄告了张家港国土局。2017年5月31日，张家港市土地储备中心委托江苏苏地行土地房产评估有限公司对所涉地块进行估价。2017年5月31日，江苏苏地行土地房产评估有限公司出具估价报告。2017年6月1日，张家港国土局向金新城公司作出《行政征收告知书》，主要内容为：湖滨国际项目超过规划许可面积3765.53平方米，根据国务院国发（2001）15号《关于加强国有土地资产管理的通知》（以下简称《通知》）第二条第二款“对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价”和苏州市人民政府苏府（2006）12号《关于进一�加强国有存量土地资产管理的意见》（以下简称《意见》）中关于“超过土地出让合同约定的容积率，或者超过原出让时规划部门批准容积率的，根据评估差价补缴土地出让金”的规定，按照前述湖滨国际项目超容积率增建房屋竣工验收备案时的楼面地价测算评估，本机关拟对你单位收缴应补交的土地出让金1036.515万元。该告知书一并告知了陈述、申辩和听证的权利。2017年6月12日，张家港国土局对金新城公司作出《行政征收决定书》，决定向金新城公司征收应补交的土地出让金1036.515万元。金新城公司不服，遂提起行政诉讼。
原审法院认为，本案所涉及的是金新城公司“未按照建设工程规划许可证的规定进行建设”的违法行为，对此违法行为的法律责任，《中华人民共和国城乡规划法》有规定，而土地管理方面的法律并无规定。《中华人民共和国城乡规�法》第六十四条规定：未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。张家港市规划局对此违法行为作出《规划监察行政处罚决定》，金新城公司承担了该违法行为的法律责任。国务院国发（2001）15号《通知》是强调对国有土地资产加强管理的通知，目的是加强国有土地资产管理。其中第二条“严格实行国有土地有偿使用制度”第一款：严格执行《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》关于划拨用地范围的规定……；第二款：土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市县人民政府批准，对原划拨用地，因发生土地转让、出租或者改变用途后不再符合划拨用地范围的，应依法实行出让等有偿使用方式，对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价……。该通知不是对改变容积率处罚规定。结合《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条“建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请，变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门公示；建设单位应当及时将依法变更后的规划条件报有关人民政府土地主管部门备案”这一规定，分析国发（2001）15号《通知》“对出让土地，凡改�土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价……”这一规定系以变更规划条件经规划部门批准后为前提的征收超容积率土地差价规定，这种征收，是基于土地出让的合同行为。如果变更容积率的行为被规划部门批准，则不存在规划部门对此处罚，而就产生了补交相应的超容积率土地差价。本案中，金新城公司超过规划许可的建筑面积未能得到规划部门的批准，其违法行为承担的是违反规划法的法律责任。综上，张家港国土局作出的对金新城公司超过规划许可建筑面积的违法行为征收超过容积率土地差价的决定事实不清，无法律依据，应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定,判决撤销张家港国土局于2017年6月12日作出的《行政征收决定书》,一审案件受理费50元由张家港国土局负担。
上诉人张家港国土局上诉称，原审判决认定事实不清，张家港市规划局将被上诉人金新城公司未按建设工程规划许可证内容进行建设而增加建筑面积的情况抄告上诉人，被上诉人存在擅自变更容积率的行为，不论该行为是否得到批准，被上诉人均应当补缴土地出让金。原审判决认定为补缴土地出让金是以变更规划条件经规划部门批准为前提，并认为涉案的是被上诉人未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的违法行为，被上诉人的违法行为承担行政处罚责任后无需承担其他法律责任，是对相关法律法规的曲解。如果被上诉人按照法律规定办理容积率调整审批手续，则无需规划部门对其作出行政处罚，只产生补交相应的超容积率土地差价的法律后果，但本案中被上诉人并未依照相关规定办理审批手续并补交土地差价，行政处罚决定仅是对其违法行为的制裁，不能取代正常的审批手续，被上诉人�仅应承担相应的行政处罚，还应承担违约责任，补缴土地差价是其应尽义务。规划部门的行政处罚决定所确定的处罚金额中并未明确包含应补缴的土地差价，而且行政处罚针对的是增加部分的建筑面积，对于在规划许可范围内的建筑面积并未涉及，实际上，由于擅自增加容积率，建筑面积也相应增加，被上诉人根据土地出让合同约定所缴纳的土地出让金必然会分摊到实际建筑面积上，从而获得不当利益。如果被上诉人仅承担违反规划法的法律责任，则会变相纵容不法行为，显然与法律规定的立法精神相悖。原审判决对于案涉行政征收所依据的法律规定的适用条件认定错误，缩小了国务院国发（2001）15号《通知》的适用范围，更与《通知》的目的不相符，对于改变容积率的行为责令补缴土地差价，不是处罚措施，而是征收行为。根据前述通知规定，只要存在改变土�用途、容积率的，就应按规定补交不同用途和容积率的土地差价，并不需要规划部门的批准作为前提条件。案涉房地产项目已交付使用多年，已全部分割到户，不能拆除，与按照相关规定履行审批手续所达到的效果并无不同，被上诉人就此已获得不当利益。综上，上诉人作出的行政征收决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法正当，应当予以维持。原审判决认定事实不清，适用法律错误，侵害国家利益。请求撤销原审判决，依法改判维持上诉人2017年6月12日作出的《行政征收决定书》。
被上诉人金新城公司辩称，上诉人引用的国发[2001]15号《通知》以及苏府[2006]12号《意见》的适用范围是改变土地容积率等行为经过批准的情形，案涉土地项目未经批准提高容积率的情形不适用国发[2001]15号《通知》和苏府[2006]12号《意见》。《通知》第二条第二款强调土�使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准，对划拨用地及出让土地分别作出不同规定，出让土地改变容积率的应补交土地差价，但对于未经批准改变土地容积率的，该条款并未涉及。《意见》也是在改变出让土地容积率经批准的情况下土地出让金补缴的标准，对于未经批准超过土地规划容积率建设的情形并未作具体规定。对于未经批准擅自提高容积率的违法行为的法律责任，《中华人民共和国城乡规划法》第64条有明确规定，上诉人不得以《通知》及《意见》为依据被上诉人征收土地出让金。张家港市规划局已对被上诉人做出张规罚[2016]003号《规划监察行政处罚决定书》，没收被上诉人违法收入21890776.81元并处罚款436168.87元，其中违法收入根据违法建设增加面积及销售单价计算得出，包括建设成本和土地出让金。被上诉人已�缴纳违法收入，表明已缴纳了容积率超标后违法建设增加面积的土地出让金，现上诉人再次向被上诉人征收容积率超标后补交的土地出让金，属于重复收取。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
原审被告张家港国土局向原审法院提交的证据材料有：1、张家港市人民检察院张检行建【2017】2号《检察建议书》，张家港市规划局《抄告单》，张土让合（2005）第62号、张土让合（2006）第313号《国有土地使用权出让合同》及《补充协议》；2、张家港市规划局张规罚【2016】003号《规划监察行政处罚决定书》及《湖滨国际违法收入计算表》；3、《行政征收告知书》及《法律文书送达回证》，《行政征收决定书》及《法律文书送达回证》，《缴款通知书》及《法律文书送达回证》；4、《竣工验收备案表》、《土地估价报告书》、《土�估价报告备案表》。法律依据：1、《国有土地使用权出让收支管理办法》第二条、第三条、第五条；2、《中华人民共和国土地管理法》第五十五条、第五十六条；3、国务院国发（2001）15号《通知》第二条第二款；4、苏州市人民政府苏府[2006]12号《意见》；5、《国有土地使用权出让合同》第十八条。
原审原告金新城公司向原审法院提交的证据材料有：1、行政征收决定书；2、缴款通知书；3、张土让合（2005）第62号、张土让合（2006）第313号《国有土地使用权出让合同》及《补充协议》；4、张家港市规划局张规罚【2016】003号《规划监察行政处罚决定书》；5、账户交易明细回单6份。
上述证据材料均已随案移送本院。
本院经审查认定，原审判决对上述证据认证正确。
二审经审理查明的事实与一审查明事实一致，本院依法予以确认。
二审另查明，张家港市暨阳湖生态园东侧地块于2004年12月2日公开挂牌出让，规划条件明确该项目容积率为1.6，地下室不计入容积率。被上诉人经拍卖获得该地块开发权。2005年11月至2007年12月间，张家港市规划局分6批次发放了湖滨国际项目建设工程规划许可证，核准施工图计容面积为211462.91平方米，容积率为1.595。被上诉人在开发建设过程中，未按照建设工程规划许可证的内容进行建设，2#、3#、4#、5#、6#、7#、8#、9#、10#、11#底层架空层被封闭，增加面积2569.61平方米；5#、9#部分复式住宅挑空部位被封闭，增加面积723.04平方米；13#增加电梯，增加面积472.88平方米。以上部分总计增加面积3765.53平方米，项目实际容积率为1.624。
本院认为，根据财政部、国土资源部、中国人民银行《国有土地使用权出让收支管理办法》第二条、第五条的规定，国有�地使用权出让收入包括改变出让国有土地使用权土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款。而土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由市、县国土资源管理部门负责具体征收。故上诉人张家港国土局具有征收土地出让金的法定职责。
国务院国发（2001）15号《通知》第二条第二款规定：土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等、必须依法报经市、县人民政府批准。对原划拨用地，因发生土地转让、出租或改变用途后不再符合划拨用地范围的，应依法实行出让等有偿使用方式；对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。苏州市人民政府苏府（2006）12号《意见》规定：超过土地出让合同约定的容积率，或者超过原出让时规划部门批准容积率的，根据评估差价补缴土地出让金。本案中，被上诉人金新城公司投资建设的湖滨国际项目规划条件规定容积率不大于1.6，建设工程规划许可证准计容面积为211462.91平方米，但实际建设面积总计增加3765.53平方米，实际容积率为1.624。根据上述规定，被上诉人应依法补缴容积率提高的土地出让金差价。上诉人以被上诉人增加建筑面积的竣工验收备案日期为时点，委托有资质的第三方进行测算评估，并根据评估结果确定应补交的土地出让金数额。上诉人于2017年6月1日书面告知被上诉人拟作出行政征收决定，并告知被上诉人享有陈述、申辩和听证的权利。上诉人在听取被上诉人的申辩意见后，经过集体会商，作出被诉行政征收决定。综上，上诉人作出的行政征收决定事实清楚，程序合法。
本案的争议焦点主要是上诉人是否有权向被上诉人征收案涉土地出让金。被上诉人认为《意见》和《通知》不适用于未经批�超过土地规划容积率建设的情形，规划部门已对其违法行为作出行政处罚，上诉人的征收决定系重复收取土地出让金。本院认为，我国依法实行国有土地有偿有限期使用制度，应按规定缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可合法使用土地。金新城公司在对案涉建设工程项目进行开发建设过程中，未按照建设工程规划许可证的内容进行建设，张家港市规划局依法对该违法建设行为给予行政处罚。该行政处罚是针对被上诉人的违法建设行为作出的否定性评价，并非将违法建设面积变更为合法建设面积的行政行为，更不具有免除建设单位缴纳增建加建部分面积对应的土地出让金的功能，被上诉人作为用地单位增加建设部分如需投入合法使用，必须补缴土地出让金。且本案中，张家港市规划局并非征收土地出让金的有权机关，规划行政处罚决定所确定的处罚金额也未包括应补缴的土地出让金。因此，张家港市规划局对被上诉人的违法建设进行处罚，并不能免除被上诉人作为建设单位为获得土地合法使用而缴纳土地出让金的义务。被上诉人金新城公司该诉讼理由不能成立，一审法院予以支持，系对相关法律规定理解有误，本院予以纠正。
综上，上诉人作出的行政征收决定事实清楚，适用法律正确，程序合法正当，依法应予维持。原审判决对法律法规理解存在偏差，导致判决错误。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：
一、撤销江苏省张家港市人民法院（2017）苏0582行初121号行政判决；
二、驳回金新城置业集团有限公司的诉讼请求。
一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人金新城置业集团有限公司负担。
本判决�终审判决。
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审判长 张 蕾
审判员 陈芝颖
审判员 孙 莹
二〇一八年六月二十日
书记员 严立群