广东省佛山市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤06行初4号
原告黄志科，男，汉族，1984年8月23日出生，住广东省佛山市高明区，
被告佛山市高明区人民政府，住所地：广东省佛山市高明区文汇路6号。
法定代表人梁耀斌，区长。
第三人佛山市高明区荷城街道伦埇村民委员会伦埇第一经济合作社，住所地：广东省佛山市高明区荷城街道伦埇村民委员会伦埇村民一组。
负责人黄洪发，社长。
原告黄志科诉被告佛山市高明区人民政府（以下简称“高明区政府”）土地行政征收和行政补偿一案，本院受理后，依法进行了审理，现已审理终结。
原告黄志科诉称：黄志科是佛山市高明区荷城街道伦埇村民委员会伦埇第一经济合作社（以下简称“伦埇第一经济社”）的社员。2003年7月4日，伦埇第一经济社475.02亩土地被征用，土地补偿款、青苗费等发放给同意征地社员。经社员大会同意，伦埇第一经济社分给黄志科等不同意征地的社员28人共74.15亩耕地（其中黄志科一户5人分得13.24亩），黄志科等人使用该74.15亩耕地至今。2013年12月30日，高明区政府和佛山市高明区荷城街道国土城建和水务局（以下简称“荷城国土城建水务局”）对伦埇第一经济社进行二次征地，荷城国土城建水务局与伦埇第一经济社签订《征收土地协议书》和《征收土地补偿协议书》，擅自将包括黄志科家的13.24亩耕地及其他共14.3233公顷土地出售，致使黄志科失去13.24亩土地。黄志科多次上访，经有关部门回复得知该次征地没有征地批文，高明区政府和荷城国土城建水务局明显未批先征，违反征地程序，属于违法征地，侵害了黄志科的合法权益。请求：1.确认高明区政府和荷城国土城建水务局于2013年12月30日的征地行为违法；2.判决荷城国土城建水务局和伦埇第一经济社于2013年12月30日签订的《征收土地协议书》及《征收土地补充协议书》无效；3.判令被告返还原告13.24亩耕地；4.诉讼费用由被告承担。
被告高明区政府答辩称：1.黄志科不具备诉讼主体资格。荷城国土城建水务局受佛山市高明区国土城建和水务局的委托，开展土地征收前期的补偿安置工作，与伦埇第一经济社签订了《征收土地协议书》和《征收土地补充协议书》，对土地所有权人依法进行补偿安置，没有侵犯伦埇第一经济社的合法权益，亦无可能侵犯黄志科的合法权益；受年度建设用地指标限制，本案拟征土地尚未进行用地报批工作，土地仍由原经济社按原用途使用；荷城国土城建水务局和黄志科之间不存在行政争议，黄志科和伦埇第一经济社之间的民事争议，应当通过其他法律途径解决。2.被诉征收土地协议于2013年12月30日签订，伦埇第一经济社于2014年5月28日将征地补偿款支付给所有集体成员。黄志科最晚于2014年5月就应当知道被诉行政行为，却于2017年1月才提起行政诉讼，已超过法定起诉期限。3.征收土地补偿协议程序合法，内容真实有效。请求驳回原告的起诉。
经审查查明，黄志科是伦埇第一经济社的成员。2003年，伦埇第一经济社475.02亩的土地被征收，因黄志科等成员对征地有异议，没有领取土地补偿款、青苗费等，伦埇第一经济社遂安排共74.15亩耕地给黄志科等成员耕种，其中，安排给黄志科一户5人耕种13.24亩。2013年，因城市建设需要，佛山市高明区拟征收伦埇第一经济社集体土地214.85亩（14.3233公顷，含黄志科家耕种的13.24亩），佛山市高明区国土城建和水务局（以下简称“高明区国土城建和水务局”）委托荷城国土城建和水务局开展征地前期工作。2013年8月15日，伦埇第一经济社召开成员大会表决通过了相关征收补偿方案。2013年12月30日，荷城国土城建和水务局与伦埇第一经济社就征地范围和数量、征地补偿标准和数额、留用地安排、安置补助费、青苗费及地上附着物补偿费等签订了《征收土地协议书》和《征收土地补充协议书》。之后，佛山市高明区荷城街道办事处按照协议条款支付了相关补偿费。因受年度建设用地指标限制，该征地的用地报批尚未完成，拟征收土地仍由伦埇第一经济社按原用途使用。
另查明，经国土资源部审批同意，佛山市从2001年开始征地制度改革试点，其中“将协商征地补偿前移，先谈补偿后征地审批”是改革试点方案的内容之一。
本院认为，原告黄志科不服高明区政府和高明区国土城建和水务局的土地征收行政行为，以高明区政府、荷城国土城建水务局和伦埇第一经济社为被告提起行政诉讼，经查，荷城国土城建水务局系佛山市高明区荷城街道办事处内设机构，不具有独立的行政主体资格，不应列为本案行政诉讼的被告。伦埇第一经济社非行政机关，其与本案处理有法律上利害关系，可列为本案第三人参加诉讼。
提起行政诉讼应当符合法定的起诉条件，起诉不符合法定起诉条件的，人民法院应当不予受理，已经受理的应当裁定驳回。本案中，黄志科起诉要求确认高明区政府和荷城国土城建水务局于2013年12月30日的征地行为违法、判决荷城国土城建水务局和伦埇第一经济社签订的《征收土地协议书》及《征收土地补充协议书》无效、返还13.24亩耕地。第一，经查，经上级政府和国土资源部审批同意，佛山市从2001年开始实施征地制度改革，试行先补偿后征地审批的征地程序。2013年，高明区政府及其相关行政部门因城市建设需要，启动征收伦埇第一经济社214.85亩集体土地前期工作。2013年12月30日，高明区国土城建和水务局委托荷城国土城建水务局与伦埇第一经济社签订《征收土地协议书》和《征收土地补充协议书》，协议内容包括征地范围和数量、征地补偿标准和数额、留用地安排、安置补助费、青苗费及地上附着物补偿费等。上述协议是高明区国土城建和水务局对拟征收伦埇第一经济社集体土地214.85亩事项所进行的前期工作的组成部分，征收伦埇第一经济社集体土地214.85亩的用地报批工作尚未完成。因此，原告黄志科所诉征地行为尚在行政程序的过程之中，不会对当事人的权利义务造成实际的影响。黄志科关于征地行为违法的起诉，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定的起诉基本条件。第二，案涉《征收土地协议书》和《征收土地补充协议书》的主要内容之一是征地补偿协议。1.黄志科不是合同主体，不具备征地补偿协议的当事人身份，不能以合同主体身份起诉征地补偿协议。2.《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定的征收集体所有土地的征地补偿对象为土地所有权人和使用权人。《中华人民共和国物权法》第四十二条、第一百二十一条规定征收集体所有土地征收补偿的对象是集体土地所有权人或者用益物权人。2003年，黄志科一户因对征收伦埇第一经济社475.02亩土地有异议，没有领取土地补偿款、青苗费等，伦埇第一经济社安排13.24亩土地给黄志科家耕种。黄志科提起本案诉讼没有提供土地承包经营权合同或者土地承包经营权证，不能证明其系该13.24亩土地的土地承包经营权人。即没有证据表明黄志科是该13.24亩集体土地的所有权人或者用益物权人。3.黄志科一户依据与伦埇第一经济社之间的约定使用该13.24亩土地，其使用该13.24亩土地权利的相对一方是伦埇第一经济社，该13.24亩土地被征收时，黄志科应向伦埇第一经济社主张相关权利。综上，黄志科与被诉征地补偿协议之间没有直接的法律上的利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”故，黄志科不具备提起本案诉讼的原告主体资格。
综上所述，原告黄志科的起诉不符合法定起诉条件。高明区政府关于原告的起诉不符合法定条件的意见，有事实和法律根据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）（四）项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）（八）项的规定，裁定如下：
驳回原告黄志科的起诉。
本案不收取案件受理费。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 王咏章
代理审判员 黄春英
代理审判员 温颖聪
二〇一七年六月十五日
书 记 员 张 靖