吉林省通榆县人民法院
行 政 判 决 书
（2018）吉0822行初8号
原告路长军，男，1968年4月10日出生，汉族，农民，现住吉林省通榆县。
被告通榆县人民政府，住所地吉林省通榆县。
法定代表人刘振兴，县长。
委托代理人秦铁军，县政府办公室副主任。
委托代理人单晓伟，县政府办公室科员。
被告通榆县林业局，住所地吉林省通榆县。
法定代表人王建，局长。
委托代理人葛志辉，林业局稽查大队队长。
委托代理人刘一霖，通榆县开通镇社区法律服务所法律工作者。
原告路长军不服被告通榆县林业局（以下简称“林业局”）作出的通林罚决字第（2017）213号行政处罚决定书及通榆县人民政府（以下简称“县政府”）作出的通政复决字（2017）51号行政复议决定书，于2018年3月7日向本院提起行政诉讼。本院于2018年3月7日立案后，于2018年3月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法适用简易程序于2018年4月10日公开开庭审理了本案，原告路长军、被告林业局的委托代理人葛志辉、刘一霖、被告县政府的委托代理人秦铁军、单晓伟到庭参加了诉讼。在审理过程中，因案件不适宜继续适用简易程序，本院于2018年4月11日裁定转为普通程序。本案现已审理终结。
被告林业局于2017年9月25日作出通林罚决字第（2017）213号行政处罚决定书，认定原告路长军未经林业部门审批，在通榆县新兴乡莫里屯科铁线南500米处，新兴林场林地内，林班为3林班，163小班，擅自改变林地用途面积1122平方米，其行为违反了《中华人民共和国森林法》的规定，依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定，作出如下处罚决定：1.限期（六个月内）恢复原状；2.依据吉林省林业厅印发《关于规范林业行政处罚自由裁量标准指导意见》第一条之规定，并处擅自改变林地用途每平方米20元的罚款，即22440元。路长军不服，向被告县政府申请行政复议，县政府于2018年2月5日作出通政复决字（2017）51号行政复议决定书，认为林业局作出的行政处罚事实清楚、证据确凿、适用法律正确，决定维持。
原告路长军诉称：不服被告林业局作出的通林罚决字第（2017）213号行政处罚决定书及被告县政府作出的通政复决字（2017）51号行政复议决定书，请求撤销。事实和理由：1.原告建房使用的土地不属于林地。1997年第二轮土地承包时，新兴林场与东太村经主管县长和农工部长同意，用新兴林场的天窗地置换东太村的耕地。之后，东太村把争议地按废弃地发包给村民刘俊，刘俊又把该地块置换给原告。原告在该地块上建房；2.原告建房已经过审核，有土地使用证。建成的房屋有县政府颁发的私有房屋所有权证。原告认为，林业局的行政处罚决定没有事实和法律依据，认定事实不正确，违反法定程序，适用法律不当，应当撤销。
原告路长军向本院提交了以下证据：新兴林场出具的证明材料，东太村民委员会与刘俊签订的废弃地整理协议、土地一调图、关于中央环保督察信访案件整改工作督办的通知、私有房屋所有权证（房屋位于新兴乡东太村科铁线道南）、土地使用证（土地位于白城市通榆县新兴乡东太村莫里社），证明争议地不属于林地，原告有土地使用权，在该地块建设的房屋合法。
被告林业局及被告县政府辩称，1.原告陈述与事实不符。原告2012年4月未经林业部门审批，擅自改变林地用途。原告的房照已被依法撤销，自始无效。原告的土地使用证不能对抗土地属性，该争议地是林地，有林业航空测评图为凭；2.林业局的处罚决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。经鉴定，争议地为天然林地，原告改变林地用途建房未经任何审批；3.土地的性质是由国土、林业等部门按照用途核定，经省级以上部门登记备案的，任何单位和个人不经审批都不能改变土地性质。新兴林场是国有林场，林地是国有资产，处置国有资产应按法定程序，林场将国有资产擅自置换的行为无效。
被告林业局向本院提交了以下证据：林业行政处罚立案登记表、林业行政处罚意见书、案件集体讨论记录、林业行政处罚先行告知书、听证权利告知书、送达回证、处罚决定书、罚没票据、权利义务告知书、询问笔录（路长军、温利民）、勘验、检查笔录、检测、鉴定呈批表、聘请、委托书、鉴定人资质证明、鉴定意见书、意见通知书、现场照片、林相图、责令限期恢复原状通知书，证明原告擅自改变林地用途，事实清楚，林业局的处罚决定证据充分、程序合法、适用法律正确。
被告县政府向本院提交了以下证据：询问笔录（刘宝森、咸希贵）、土地二调图、地类截图、吉林省村镇住宅建设工程确定建设位置通知书、私有房屋所有权证、土地使用证，证明原告的房屋所有权证已被依法撤销，土地使用证上登记的土地不是本案争议地，被告林业局作出的处罚决定及县政府作出的复议决定正确。
经庭审质证，原告对被告林业局提出的证据无异议。对被告县政府提出的证据提出异议，认为先由林业局对其处以罚款，后由县政府撤销其房照的程序不合法；土地置换是当时县政府的决定；1990年对争议地的一调图显示其性质为耕地；我的土地使用证上登记的土地包括争议地；新兴林场从未对争议地经营管理，争议地不是林地；东太村认为争议地不是林地，将其作为废弃地发包给了刘俊。被告县政府对原告提出的证据提出异议，认为新兴林场的证实材料与事实不符，依林业部门的登记，争议地现仍是林地，新兴林场既无权将国有土地置换，也不能改变土地性质；原告的房屋所有权证已被依法撤销；原告的土地使用证结合咸希贵的证言，证实证上登记的土地与争议地位置不同，不是同一地块；废弃地整理协议中，东太村发包给刘俊的土地面积与原告占用林地的面积不一致，无法认定是同一地块；环保督察的相关文件只能证明在争议地处存在违法行为，不能证明土地性质。被告林业局与县政府的质证意见一致，另对土地一调图提出异议，认为图上30-36号地块都是林地，争议地在图上标记为34号，应在林地范围内。
本院对上述证据认证如下：对当事人均无异议的证据，本院予以采信。关于原告对县政府所出示的证据提出的异议，因原告所提交的证据不足以证明其待证问题，亦不足以推翻被告县政府的证据。因此，本院对县政府提交的证据予以采信，对原告提交的证据不予采信。
经审理查明，2012年4月至2014年，原告路长军未经林业部门审批，在通榆县新兴乡莫里屯科铁线南500米处，建造了房屋及附属设施，共占地1122平方米。经群众举报，林业局认为原告未经审批私自改变林地用途的行为违法，于2017年9月20日立案调查。经调查询问、勘验检查、检测鉴定，集体讨论，于9月21日作出并送达了行政处罚先行告知书、听证权利告知书，于9月25日作出并送达了行政处罚决定书，认定路长军未经林业部门审批，在通榆县新兴乡莫里屯科铁线南500米处，新兴林场林地内，林班为3林班，163小班，擅自改变林地用途面积1122平方米，其行为违反了《中华人民共和国森林法》的规定，依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定，作出如下处罚决定：1.限期（六个月内）恢复原状；2.依据吉林省林业厅印发《关于规范林业行政处罚自由裁量标准指导意见》第一条之规定，并处擅自改变林地用途每平方米20元的罚款，即22440元。原告不服，向县政府提出复议申请。县政府于2018年2月5日作出通政复决字（2017）51号行政复议决定书，认为林业局作出的行政处罚事实清楚、证据确凿、适用法律正确，决定维持。
本院认为，《中华人民共和国森林法》第三条“森林资源属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。国务院可以授权国务院林业主管部门，对国务院确定的国家所有的重点林区的森林、林木和林地登记造册，发放证书，并通知有关地方人民政府。森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益，受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”第十条“国务院林业主管部门主管全国林业工作。县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作。乡级人民政府设专职或者兼职人员负责林业工作。”第十四条“各级林业主管部门负责组织森林资源清查，建立资源档案制度，掌握资源变化情况。”据此，新兴林场与东太村均无权以土地置换的方式改变林地性质。县林业局的森林资源档案显示，路长军建设的房屋位于新兴林场3林班163小班的国有天然林内。县林业局依照《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。”对路长军未经审批在林地内建设房屋的行为作出的行政处罚事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确。
综上，县林业局的行政行为合法、适当，县政府的复议决定正确，依照《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：
驳回原告路长军的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告路长军负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省白城市中级人民法院。
审判长 胡文建
审判员 包玉龙
审判员 王海洋
二〇一八年八月一日
书记员 邢 齐
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