山东省济南市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）济民四终字第628号
上诉人（原审原告、反诉被告）潘永泉，男，1948年4月19日出生，汉族，农民，住济南市。
委托代理人李东滨，男，1967年8月25日出生，汉族，济南市槐荫恒真法律服务所法律工作者。
委托代理人赵永珉，山东德义君达律师事务所律师。
被上诉人（原审被告、反诉原告）济南市槐荫区段店镇麻沟村村民委员会，住所地济南市槐荫区段店镇麻沟村。
法定代表人阴发志，主任。
委托代理人梁作刚，男，1980年8月24日出生，汉族，济南历下德义法律服务所法律工作者，住济南市。
原审第三人济南西城投资开发集团有限公司，住所地济南市。
法定代表人张伟，董事长。
委托代理人姚虎明，山东众成仁和律师事务所律师。
委托代理人董国爱，山东众成仁和律师事务所律师。
上诉人潘永泉因与被上诉人济南市槐荫区段店镇麻沟村村民委员会（以下简称麻沟村委会）及原审第三人济南西城投资开发集团有限公司（以下简称西城投资开发公司）土地承包合同纠纷一案，不服济南市槐荫区人民法院（2013）槐民重字第8号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院认定，潘永泉系麻沟村村民。2003年11月26日，潘永泉在其子潘虎与麻沟村委会签订的《老宅子周边土地承包协议书》承包的土地上申请成立了个人独资企业“济南玉清湖农场”。
2005年7月1日，麻沟村委会（甲）与潘永泉（乙方）签订一份《老村庄前承包地及鱼池承包合同书》，该合同约定：“根据原承包主潘永生承包的位于老村之前土地及废坑整理的鱼池范围仍按潘永生原承包的范围为准，其内含可耕地三十亩，鱼池十三亩，共计四十三亩。以上可耕地及废坑整理的鱼池经村委会及村民代表会议研究，面向村内村外民众张贴公告，广播宣传。11月18日十下午由驻村工作组、办事处、派出所领导参加的竞标会上，潘永泉依每年每亩300元，共计12900元，优先取得中标权，甲乙双方议定条款如下：一、乙方承包的以上范围土地及鱼池，承包时间定为10年，自2005年7月1日至2015年7月1日止。合同到期后地上固定建筑物全部归顺甲方（其他资产归乙方所有）。二、乙方承包该范围土地、鱼池，仍按现实情况，乙方为承包利益，在所承包范围内投资建筑物及管理设施归乙方所有。三、乙方在承包期间，依种植、养殖为目的，可以进行改造，对于道路、机井甲方保证乙方使用与畅通。四、乙方在承包期间，可以转让、可以对外联合开发。五、乙方在承包期间如遇国家占地必须服从，按国家规定建筑物、树木、青苗补偿全部归乙方所有；另外没有改造的地方如：机井补偿归甲方所有；如果占用乙方承包范围内的一部分，在不影响乙方继续承包的情况下按削减土地承包亩数的比例削减承包费；如果全部占用了，按其截止日期多退少补。......八、承包费每五年缴纳一次，由于前承包户拒绝交出土地、鱼池，使乙方无法落实种植，承包费暂时缓交，直到甲方协同乙方通过法律程序彻底解决，地上物清理完毕，土地、鱼池收回，按其乙方落实种植的实际时间缴纳承包费。九、乙方按竞标要求，缴纳的2万元定金，待落实种植后此款顶前五年的承包费，依次类推，除此之外甲乙双方不得以任何借口终止合同，如果一方违约，赔偿对方所受到的一切损失。”双方还对其他事项进行了约定。签订该合同后，潘永泉于2005年7月14日交纳前5年（自2005年7月1日至2010年7月1日）的承包费64500元。
2005年11月5日，麻沟村委会（甲）与潘永泉（乙方）签订一份《老村庄前承包土地合同书》，该合同约定：“根据原承包主潘永起等承包老庄前可耕地十三亩，经村委会及村民代表会议研究，对外张贴公告，广播宣传，公开投标，有本村村民潘永泉按每亩300元，取得承包权，甲乙双方议定条款如下：一、乙方承包该范围土地，承包费每年每亩300元，每年承包费共计3900元，承包期自2006年7月1日起至2016年7月1日止。二、乙方承包范围内的土地按现实情况，乙方承包利益在所承包范围内投资建筑物及管理设施归乙方所有，其中范围内潘永起打的一眼机井，潘永泉交纳500元后，归潘永泉所有。三、乙方在承包期间，依种植、养殖为目的，可以进行改造，对于道路、机井，甲方保证乙方使用与畅通。四、乙方在承包期间，可以转让、可以对外联合开发。五、乙方在承包期间如遇国家占地必须服从，按国家规定建筑物、树木、青苗补偿全部归乙方所有；另外没有改造的地方如：机井补偿归甲方所有；如果占用乙方承包范围内的一部分，在不影响乙方继续承包的情况下，按削减土地承包亩数的比例削减承包费；如果全部占用了，按其截止日期多退少补。......七、承包费每五年缴纳一次，合同签订后，现交清前五年承包费计19500元整，依此类推。八、乙方承包的土地如果集体改造，首先征求乙方同意方可，除此之外甲乙双方不得以任何借口终止合同，如果一方违约，赔偿对方所受到的一切损失。”双方还对其他事项进行了约定。签订该合同后，潘永泉于2005年11月14日交纳前5年（自2006年7月1日至2011年6月30日）的土地承包费19500元及机井款500元。
2005年11月30日，经麻沟村委会与济南玉清湖农场业主潘永泉协商，请山东省测绘局拍照绘制了“玉清湖农场界址图”，该图中注明玉清湖农场占地面积153350平方米，约230亩，麻沟村委会和济南玉清湖农场在该图上盖章确认。
2010年3月12日，济南市槐荫区人民政府发布“通告”，言明：“根据市委、市政府关于加快济西湿地公园建设的工作部署，为保证工程建设顺利推进，现就有关事项通告如下：一、济西湿地公园规划总面积约33.4平方公里.用地涉及槐荫区段店镇大李村、西王府村、东谢屯村、麻沟村等。二、济西湿地公园规划范围内的土地，由市政府依法统一征用。禁止各村与其他任何单位和个人新的租地协议。......四、济西湿地公园规划范围内，禁止新建、改建、翻建和扩建房屋及构筑物；不准栽植经济林、花卉药材等经济作物。不准打井、开挖鱼塘等。抢建、抢栽、抢挖的一律不予补偿。”
2010年6月13日，济南市槐荫区济西湿地工程建设指挥部发布“公告”，载明：“根据济南市西区投融资中心济西湿地公园建设规划，一期建设范围涉及筐里村、大李村、西王府村、东谢屯村、麻沟村等村在该区域的土地。由于工程施工需要，一期建设范围内所有的土地秋季农作物禁止种植。自发布公告之日起，如有种植，所产生的一切后果自负。特此公告。”
2010年7月，麻沟村委会（甲方）与济南市西区建设投资有限公司（以下简称西区投资公司、乙方）、济南市槐荫区段店镇人民政府（以下简称段店镇政府）（丙方）签订一份《土地使用协议》，约定：“一、甲方同意将本村所有的位于南水北调与玉清湖之间的土地提供给乙方作为济西湿地公园用地。二、使用土地四至为：东至南水北调河、西至玉清湖水库、南至东谢屯地、北至由李村。经具有资质的地籍测量单位实地测量，三方确认，乙方共使用甲方土地225.37亩。其中耕地225.37亩。三、土地使用期限暂定30年。四、土地使用费按年度计算，其中建设用地不支付使用费，耕地每年每亩使用费1800元，合计总额405666元。五、资金支付，每年土地使用费分两次支付，每年4月30日前支付50%，9月30日前支付剩余的使用费。2010年使用费自2010年9月30日前支付半年的使用费。”双方还对其他事项进行了约定。
2010年8月10日，济南市槐荫区济西湿地工程建设指挥部（甲方）与麻沟村委会（乙方）签订一份《济西湿地麻沟村地上附着物补偿协议书》，约定：“一、用地范围内地上附着物补偿费：经各单位实地清点、测量确认，济西湿地槐荫一期项目用地范围内麻沟村地上附着物补偿费1104503.2元，详见地上附着物补偿明细表。”，其中还有监督单位：济南市槐荫区监察局、济南市槐荫区审计局、济南市国土资源局槐荫区分局、济南市槐荫区段店镇人民政府在该补偿协议上盖章并由负责人签名。其中附表“济西湿地麻沟村地上附着物补偿明细表”中注明：“潘虎鱼塘：土筑鱼塘31.836亩，补偿单价12000元，合计382032元。因潘永泉与潘虎系父子关系，补偿单位将应补给潘永泉的鱼塘补偿款一并补给了潘虎。该“济西湿地麻沟村地上附着物补偿明细表”中还注明：“潘永泉：机井深275米，每米补偿单价260元，合计71500元；电力通讯线路补偿33800元；碎石子路面补偿17430元。”审理中，潘永泉申请证人潘永胜出庭作证，证明电力通讯线路、碎石子路面是潘永泉投资建设的，并提供了2002年、2003年当时建设电力通讯线路、碎石子路面施工人员收到人工费的收条。麻沟村委会申请证人王正华、潘永正出庭作证，证明潘永泉承包土地上的电力通讯线路、碎石子路面是由麻沟村委会建设的。
第三人西城投资开发公司已经按照《土地使用协议》约定的每亩每年使用费1800元的标准向济南市槐荫区济西湿地工程建设指挥部支付了2010年下半年至2013年上半年的土地使用费。济南市槐荫区济西湿地工程建设指挥部已经将该费用支付给了麻沟村委会，麻沟村委会收到该款项后，将该款项在全村按照每人每半年350元的标准在全体村民中进行了分配。潘永泉以该土地使用费中其中土地使用费252000元是补给其本人的土地流转租金为由，要求麻沟村委会支付该款未果。为此诉至原审法院要求处理。
审理中，潘永泉申请麻沟村原主任潘永胜出庭作证，证明其承包合同是真实；申请证人胡希贵出庭作证证明潘永泉出资修沙石路的事实；提交槐荫区由李庄村委会、筐李庄村委会的证明及李开良、赵明才、李开霞的证明，证明济西湿地公园补偿费全补偿给了承包户。提交了证人郑乃民、李宝刚等人证言，证明潘永泉对承包地进行了投资。麻沟村委会提交麻沟村100多户村民签名的关于罢免原村委会主任职务的请示报告，以证明潘永胜的行为无效。提交本村绘制的“济西湿地所占麻沟村土地面积”平面图，以示潘虎、潘永泉将承包的土地基本都承包给了胡世仁、胡西贵、张军、印正祥、牛庆山，他们或种植、或养鱼、或用于建钢结构厂房。并申请本村村民证人潘永正、刘家荣、刘兴会、潘永生、王正华、阴发志、王建新、刘玉华、潘永新出庭作证。以证明潘永泉领取的机井、电力通讯线路、碎石子路面补偿款侵犯了村委会的权利。
另，济南市西区建设投资有限公司在工商登记中将名称变更为济南西城投资开发集团有限公司。潘永泉当庭表示不要求第三人西城投资开发公司承担相应的责任。
原审法院认为，潘永泉、麻沟村委会双方争议的焦点问题有两个，第一个焦点问题是潘永泉、麻沟村委会双方于2005年7月1日签订的《老村庄前承包地及鱼池合同书》和2005年11月5日签订的《老庄前承包土地合同书》是否合法有效？第二个焦点问题是潘永泉、麻沟村委会签订的《老村庄前承包地及鱼池合同书》和《老庄前承包土地合同书》履行期间，麻沟村委会与第三人西城投资开发公司签订《土地使用协议》是否系受潘永泉委托代其进行土地流转？关于第一个焦点问题，从潘永泉、麻沟村委会于2005年7月1日签订的《老村庄前承包地及鱼池承包合同书》及2005年11月5日签订的《老庄前承包土地合同书》的内容看，应将潘永泉承包的合计56亩土地划为不亦采取家庭联产承包的荒山、坑洼地之类的土地，该两份合同已明确注明了“经村委会及村民代表会议研究，对外张贴公告，广播宣传，公开投标，潘永泉优先取得中标权”。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三条规定，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商形式承包。双方签订的该土地承包合同形式符合法律规定，应为有效。麻沟村委会举证证明麻沟村原主任潘永胜存在100多位村民上访罢免其村主任的事实，只能说明其在担任主任职务工作中的问题，麻沟村委会提出潘永泉与潘永胜之间有亲属关系是事实，但不能证明其在承包该土地过程中存在违法问题，不能作为认定该土地承包合同无效的依据。关于第二个焦点问题，《中华人民共和国农村土地承包法》第三十四条规定：土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》第六条、第八条规定：承包方有权依法自主决定承包土地是否流转、流转的对象和方式。任何单位和个人不得强迫或者阻碍承包方依法流转其承包土地。承包方自愿委托发包方或中介组织流转其承包土地的，应当由承包方出具土地流转委托书。委托书应当载明委托的事项、权限和期限等，并有委托人的签名或盖章。没有承包方的书面委托，任何组织和个人无权以任何方式决定流转农户的承包土地。根据以上法律规定可以看出，土地承包经营权流转的主体是承包方以及受承包方书面委托的发包方或中介组织。本案中，潘永泉不是三方《土地使用协议》的合同当事人，其不是涉案土地的流转主体，其也没有证据证实麻沟村委会受其委托代其进行土地流转，且麻沟村委会和第三人济南西城投资开发集团有限公司对此均不予认可。因此，潘永泉关于第三人现使用的土地中包括其承包的56亩土地，系麻沟村委会受其委托代其进行土地流转的陈述意见依据不足，原审法院不予采信。故潘永泉要求麻沟村委会向其返还2010年秋季至2012年的土地流转租金252000元的诉讼请求依据不足，原审法院不予支持。
关于麻沟村委会反诉要求潘永泉返还机井、电力通讯线路、碎石子路面补偿款合计49930元的问题。因济西湿地公园占地对潘永泉补偿的上述三项款项，是2010年8月10日由济南市槐荫区济西湿地工程建设指挥部与麻沟村委会签订的《济西湿地麻沟村地上附着物补偿协议书》中确认的补偿数额，其中还有监督单位：济南市槐荫区监察局、济南市槐荫区审计局、济南市国土资源局槐荫区分局、段店镇政府在该补偿协议上盖章并由负责人签名。在该补偿协议所附的“济西湿地麻沟村地上附着物补偿明细表”明确注明了补偿给潘永泉的因占地机井、电力通讯线路、碎石子路面补偿款。该补偿金额是经建设单位与有关政府部门共同确认的数额。因此，即使麻沟村委会认为该补偿款补偿错误，也应该向其他有关政府部门主张权利，其反诉要求潘永泉返还机井、电力通讯线路、碎石子路面补偿款理由不充分，不予支持。原审法院依照《中华人民共和国土地承包法》第三条、第四十四条、第四十九条，最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十八条之规定判决：一、潘永泉与济南市槐荫区段店镇麻沟村村民委员会于2005年7月1日签订的《老村庄前承包地及鱼池合同书》和2005年11月5日签订的《老庄前承包土地合同书》合法有效。二、驳回潘永泉的其他诉讼请求。三、驳回济南市槐荫区段店镇麻沟村村民委员会的反诉请求。案件受理费5080元，财产保全费520元，由潘永泉负担。反诉费1048元，由济南市槐荫区段店镇麻沟村村民委员会负担。
上诉人潘永泉不服原审判决上诉称，一、原审法院对政府使用涉案土地性质及合法性认定不清。二、原审法院认定潘永泉与麻沟村委会之间的法律关系错误。1、潘永泉与麻沟村委会之间是一种法定代理关系而非平等的法律主体。在实践活动中，村委会对外就是代表村民，由村委会代表村民对外协商事项、签订协议既是生活中常见的情况，也是保护村民利益的有效方式。2、简单套用部门规章而不探究立法本意是一审判决中最大的适用法律错误。鉴于《土地承包协议》合法、有效，潘永泉对涉案土地享有土地流转权并依法获得流转收益毋庸置疑。政府租用涉案土地前已和潘永泉协商，因用地范围内承包地和非承包地混杂等原因无法分别与每位土地承包方签订土地流转协议，而是以村委会的名义集中签订协议，该情况潘永泉知晓、理解并同意。因潘永泉对麻沟村委会的信赖和法律的无知，事前未与麻沟村委会签订书面委托书，但潘永泉对该代理行为是认可的。鉴于实际生活中的习惯，这种代签协议的情况完全符合常理。一审法院引用农业部规章《农村土地承包经营权流转管理办法》第八条的规定，因无书面委托书而认定潘永泉与麻沟村委会之间不是委托代理的法律关系。但纵观该《管理办法》，农业部制定时的立法本意是要充分保护农民的合法权益，特别是土地流转权益。具体到第八条规定的立法本意是为了防止发包方在承包方不知情的情况下对承包土地进行流转，而不是否认合同法中关于民事代理法律关系的解释和规定。潘永泉知晓也同意土地流转，虽未与麻沟村委会签订书面委托书，但不能就此否认事实的委托代理关系。如果不是代理行为，麻沟村委会不会于2010年8月10日在济南市槐荫区监察局、济南市槐荫区审计局、济南市国土资源局槐荫分局、段店镇政府的监督下，代表麻沟村涉及济西湿地公园被占地村民与西区投资公司签订《济西湿地麻沟村地上附着物补偿协议书》，潘永泉也不会认可并领取地上附着物补偿款。综上所述，原审法院对事实认定错误，对法律适用错误，直接导致判决结果错误。请求二审法院依法改判麻沟村委会返还潘永泉2010年秋季至2012年土地流转租金25.2万元，一、二审诉讼费用全部由麻沟村委会负担。
被上诉人麻沟村委会答辩称：对一审判决的反诉部分，麻沟村委会保留意见。对一审判决的本诉部分无异议。对潘永泉的上诉请求及事实理由，被上诉人认为均不成立，请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人西城投资开发公司述称：我方参加本案诉讼主要配合查清本案事实，我方不承担任何责任。
另查明，二审庭审中，潘虎、潘永泉主张其承包的涉案土地于2010年7月1日交给济南市槐荫区济西湿地工程建设指挥部。一审中潘虎、潘永泉提交2010年10月22日《济西湿地工程拆迁验收合格单》一份，内容为：麻沟村，户主：潘永泉。此人的（房屋／地上附着物）已拆迁完毕，验收合格。经本人同意由施工单位进场施工，拆迁废弃物由施工单位负责处理，特此证明。该合格单下方有户主潘永泉、村委潘永胜、区房管局代表人、济西湿地工程建设指挥部代表签字。
以上事实由《济西湿地工程拆迁验收合格单》、二审调查笔录在案为凭。
本院认为，2005年7月1日与2005年11月5日，麻沟村委会分别与潘永泉签订了《老村庄前承包地及鱼池承包合同书》及《老村庄前承包土地合同书》，上述两份合同系双方当事人的真实意思表示，麻沟村委会将村里的荒山、荒沟共计56亩土地，通过公开投标的方式承包给本村村民潘永泉，并不违反法律、行政法规的强制性规定，应为有效协议。2010年7月1日，潘永泉自认将涉案土地交给济南市槐荫区济西湿地工程建设指挥部。2010年7月1日，麻沟村委会与西区投资公司、段店镇政府签订了《土地使用协议》。潘永泉交出涉案土地的行为以及麻沟村委会于同日签订《土地使用协议》将包括涉案土地在内的土地出租的行为视为双方就解除《老村庄前承包地及鱼池承包合同书》及《老村庄前承包土地合同书》达成一致。至此，潘永泉与麻沟村委会签订的上述两份合同于2010年7月1日终止。潘永泉上诉主张麻沟村委会签订《土地使用协议》系受其委托代其进行土地流转，但麻沟村委会对此不予认可，潘永泉亦未提供相应的证据证明其主张，故对于潘永泉的该项上诉主张，本院不予支持。如潘永泉认为在履行《老村庄前承包地及鱼池承包合同书》及《老村庄前承包土地合同书》过程中存在损失，可以另行主张权利。潘永泉的上诉理由均不成立。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费5080元，由上诉人潘永泉负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 赵德铸
代理审判员 陈李丽
代理审判员 宋文华
二〇一四年十一月十三日
书 记 员 杨 燕