贵州省天柱县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）天行初字第10号
原告天柱县瓮洞镇瓮洞村鱼下一组（鱼良头一组）。
代表人胡英干。
原告天柱县瓮洞镇瓮洞村鱼下二组（鱼良头二组）。
代表人胡英道。
原告天柱县瓮洞镇瓮洞村鱼上组（鱼良头三组）。
代表人胡启义。
原告天柱县瓮洞镇瓮洞村大坳坡组（鱼良头大坳坡组）。
代表人胡朝赢。
委托代理人杨海滔，贵州争荣律师事务所律师。
被告天柱县人民政府。
法定代表人陆再义。
委托代理人李永鹏。
委托代理人龙鑫。
第三人天柱县瓮洞镇瓮洞村上街组。
代表人胡朝佳。
委托代理人胡朝金。
原告天柱县瓮洞镇瓮洞村鱼下一组（以下简称鱼下一组）、天柱县瓮洞镇瓮洞村鱼下二组（以下简称鱼下二组）、天柱县瓮洞镇瓮洞村鱼上组（以下简称鱼上组）、天柱县瓮洞镇瓮洞村大坳坡组（以下简称大坳坡组）不服被告天柱县人民政府于2013年12月19日作出的（2013）天府调15号《关于瓮洞镇瓮洞村上街组与鱼良头一、二、三、大坳坡四个组为大溪（瓦窑溪）坎上山林土地纠纷的处理决定》（以下简称天府调15号处理决定）之具体行政行为，于2014年4月16日向本院提起行政诉讼，本院受理后，于2014年4月23日向被告和第三人送达了起诉状副本、应诉通知书、参加诉讼通知书和举证通知书，本院依法组成合议庭于2014年6月23日公开开庭进行了审理。原告鱼下一组的代表人胡英干、鱼下二组的代表人胡英道、鱼上组的代表人胡启义、大坳坡组的代表人胡朝赢及原告的共同委托代理人杨海滔，被告天柱县人民政府的委托代理人李永鹏、龙鑫，第三人天柱县瓮洞镇瓮洞村上街组（以下简称上街组）的代表人胡朝佳及其委托代理人胡朝金到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告天柱县人民政府于2013年12月19日作出的（2013）天府调15号《处理决定》之具体行政行为，将争议地大溪（瓦窑溪）坎上从狗冲至黄巾坪、冲坡壕、铜鼓脑一片处于托口电站淹没线以上（瓦窑溪桥梁建设征用区域除外）的林地所有权原则上作各半处理，结合争议地内的自然地形和历史经营状况等实际情况，以从狗冲至黄巾坪、冲坡壕、铜鼓脑半坡中的中间盘路划分，盘路以上的林地所有权归原告所有，盘路以下的林地所有权归申请人所有；从狗冲至黄巾坪、冲坡壕、铜鼓脑一片处于托口电站淹没线以下的林地所有权自确定征收之日起归国有，征地补偿费由申请人和被申请人各半领取；瓦窑溪桥梁建设征用的林地自征用之日起土地权属归国有，征地补偿费由申请人和被申请人各半领取。将争议地从宝塘坎上至马路坎上、坝塘冲一片的林地所有权归上街组所有。被告天柱县人民政府于2014年5月4日向本院提供了作出具体行政行为的证据和依据：1、受理、答辩通知书及送达回证，2、申请书，证明程序合法；3、林地争议纠纷图，证明争议范围；4、双方证据分布示意图，证明双方证据在争议范围的分布情况；5、调解记录，证明程序合法及部分争议事实；6、询问笔录，证明第三人与原告的山林界线情况；7、询问笔录和调查笔录，证明争议情况；8、天柱县社员自留山使用证存根，证明林业三定时期划定自留山的权属情况；9、山林承包使用证，证明林业三定时期承包权归属情况；10、村委证明，证明第三人对部分证书正本不能提供的原因；11、转让合同，12、公证书，证明第三人对争议地实施管理的事实；13、山林承包使用证，证明被申请人承包使用权仅包括争议范围的一部分；14、大包干合同，证明该证据内容与争议地无关联；15、证实材料，证明与争议地实际管理事实不符；16、证实材料，证明林业三定时期权属登记造册情况。
原告诉称：一、被告把第三人提供的（81）天林自字第0027261号、0027262号、0027263号、0027265号《天柱县社员自留山使用证》以及第1575号、1579号《山林承包使用证》作为处理的证据是错误的，原告认为该证据存在严重的程序瑕疵，不能作为处理的依据。理由是：1、（81）天林自字第0027261号、0027262号、0027263号、0027265号天柱县社员自留山使用证提供的是存根复印件，且没有加盖政府部门或相关部门的公章，仅有县长黄再林的私章，无从证明其真伪。2、从第三人的林权登记和颁证的程序来看，无论是（81）天林自字第0027261号、0027262号、0027263号、0027265号天柱县社员自留山使用证还是第1575号、1579号《山林承包使用证》都涉嫌存在违法行为，表现在：第一，根据《林木和林地权属登记管理办法》第五条规定，林权权利人应当根据森林法及其实施条例的规定提出登记申请，并提交相关文件，第十九条规定，登记档案应当包括林权登记台账等材料，由此可知，第三人初始登记时，相关登记部门没有查验第三人的权属证明即给予登记和颁证，程序涉嫌违法。被告在作出处理决定时，也未对第三人林权证的合法性进行审查，故作出了错误的处理决定。第二，第三人申请登记时，没有与原告协商处理相关的界线，更没有相关权利人的认可，因此相关登记和颁证部门的行为涉嫌违法。第三，违反《物权法》第十二条和《村民委员会组织法》第二十四条的规定。二、既然第三人的林权证涉嫌程序违法，不能作为处理的依据，那么原告提供的《天柱县蓝田镇瓮洞公社瓮洞大队1962年大包干落实表》是作出具体行政行为的唯一依据。1、该份证据具体明确了第三人的山林管理范围，即“从半坡隆以上至西羊古脑、杨勒（音）妹田角贤（边的意思）至猫崽冲又平大张公溪至桐油湾岩膯头止”，该范围不在争议地，这就说明：第三人提供的争议地的林权证据没有法律依据。而原告管理的范围是按照“按原有地点范围管理”，对于“原有地点范围”的解释就应当进行调查，但被告没有进行调查。2、“原有地点范围”究竟在哪里，有证人证言证明，但被告未采纳，请求人民法院予以审查。3、从瓮洞村以及原大段乡的处理纠纷的依据来看，皆是按照1962年大包干依据来处理的，为何被告在处理原告与当事人的纠纷时不遵照乡规民约及其历史依据来处理？综上所述，请求人民法院对被告所作的具体行政行为所依据的证据的合法性进行查明，并根据法律的规定，撤销被告天柱县人民政府作出的（2013）天府调15号处理决定，以维护原告的合法权益。
原告向本院提交的证据有：1、身份证复印件及村委会证明，证明原告代表人的身份信息和原告的主体资格；2、山林承包使用证，3、大包干落实表，证明原告的权属依据；4、证实材料，证明原告对争议地的耕管事实；5、处理决定，证明被告的具体行政行为；6、复议决定，证明原告符合起诉条件；7、天柱县公益林2011-2012年补偿一览表，证明争议地从狗冲至坝塘冲范围内的国家公益林补偿款全部是原告四个组享有。
被告辩称：一、原告诉称“被告把第三人提供的天柱县自留山使用证和山林承包使用证作为处理的依据是错误的，不能作为处理的依据”的诉讼理由不能成立。1、《社员自留山使用证存根》保留于村委会，第三人因失火受灾不能提供证据的正本进行印证是属于不可抗力的原因，法律上应予认可。山林承包证是由县人民政府组织成立工作组进村入户指导工作，并按各村民小组当时实际使用的林地进行登记，该证据虽然未加盖政府印章，但这是该村的普遍现象，且是最能清楚反映“山林三定”时期林地所有权和使用权归属的证据材料。2、第三人取得《社员自留山使用证》、《山林承包使用证》的程序并不违法。《社员自留山使用证》登记行为发生于1981年、《山林承包使用证》登记行为发生于1986年，该时段之前均无法律法规规定明确的登记程序。原告所说的《林木和林地权属登记管理办法》、《土地登记程序》、《物权法》和《村民委员会组织法》均生效于前面所述的权属登记行为之后，根据法不溯及既往的原则，上述法律和部门规章规定的登记程序并不能追究其生效之前的行为程序违法。二、原告诉称“《天柱县蓝田区瓮洞公社瓮洞大队1962年大包干落实表》是本案作出处理决定的唯一依据”的观点错误。1、原告认为应采信该证据的理由是建立在其推定第三人的林权证涉嫌程序违法的前提下，但经前面所述，第三人的林权证没有涉嫌程序违法，该观点的前提条件不存在，故其诉讼理由不能成立。2、该依据记载第三人于1962年包干管理的山林不包括争议地，但同时也未载明原告包干管理的山林包括争议地，不能排除争议地在1962年根本未列入瓮洞大队划片包干范围的情形。所以，该证据与争议地无关联。3、原告诉称“被告没有就‘按原有地点范围管理’进行核查，没有根据历史依据和现实情况进行考量，导致作出错误的处理决定的诉称理由明显歪曲事实。原告私自提取的证人证言明显的偏向于原告，未按客观实际对事实进行公正证实。综上所述，原告的诉讼理由不能成立，被告依法作出的具体行政行为认定事实清楚，证据充分，适用法律法规适当且充分尊重了历史的经营管理实际，请人民法院依法予以维持。
第三人述称：一、原告诉称“被告把第三人提供的天柱县自留山使用证和山林承包使用证作为处理的依据是错误的，不能作为处理的依据”的起诉不能成立。1、第三人提供的天柱县社员自留山使用证以及山林承包使用证是真实有效的，虽然原告认为存在严重的程序瑕疵，但原告并未启动撤销上述物权证据的程序，在上述证据未依法定程序撤销之前，应当作为定案的依据，人民法院对上述证据是否存在程序瑕疵无需进行审查。2、第三人提供的上述证据所记载的山林四抵相互衔接形成闭合式连成一片与争议山场完全吻合，可以作为定案的依据。3、根据我国《物权法》、《林木林地权属争议处理办法》的相关规定，上述证据应作为定案的依据。二、原告诉称“《天柱县蓝田区瓮洞公社瓮洞大队1962年大包干落实表》是本案作出处理决定的唯一依据”的理由不能成立。1、原告提供的《天柱县蓝田区瓮洞公社瓮洞大队1962年大包干落实表》与本案争议地没有任何联系，不能作为本案的定案依据。2、虽然原告提供了部分证人的证明，但是证人证言的内容是虚假的，不能证明原告的《天柱县蓝田区瓮洞公社瓮洞大队1962年大包干落实表》与争议地有关，更不能证明争议地一直归原告管理。三、原告诉称“从瓮洞村以及原大段乡的处理纠纷的依据来看，皆是按照1962年的大包干依据来处理的，被告在处理本案纠纷时不遵照乡规民约及其历史依据处理”的起诉不能成立。对于处理山林纠纷应以什么证据以及以哪个时期的证据作为定案的依据，我国法律有明确具体的规定，即山林三定时期的证据优于四清运动时期的证据，何况原告未能提供任何时期的有效证据证明争议地归其所有或使用。综上所述，被告的具体行政行为认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，应当予以维持。
第三人向本院提交的证据有：1、自留山使用证存根，2、山林承包合同，3、造林公证书，4、出卖阴地坟山合同，以上四份证据证明争议山林使用权属归上街组；5、证人证言，证明上街组山林划分的由来；6、转让宅基地契约四份，证明争议山林权属归上街组；7、付款凭证，证明争议地权属归第三人；8、证明材料，证明从瓮洞镇街头的小桥到狗冲的山林都属于第三人所有；9、争议山场相片，证明上街组的田和山的权属及连接性。
第三人申请证人杨光清出庭作证，证明原告与第三人的林地界线。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：
被告提供的证据：证据1、2是被诉具体行政行为的程序，且原告与第三人均无异议，予以采信。证据3能证明争议地的范围，予以采信；证据4证明双方证据的分布情况，但被告未对双方持有的证据的合法性和有效性进行审查，将其中部分不属于有效权属证书的证据亦列入其中，故本院不予采信；证据5、7能证明原告和第三人的争议情况以及被告的调处情况，予以采信；证据6是对证人的调查笔录，但无其他书面证据佐证，不予采信；证据8是保存在村委会的社员自留山使用证存根，但没有颁证联与之相印证，不属于山林土地的有效权属证据，不予采信；证据9是第三人所属两户村民的山林承包使用证，但该证上无发包单位的印章，不符合证据的形式要件，不予采信；证据10证明第三人所属四户村民的山林承包使用证被火灾烧毁，是真实的，但不能证明该四户的自留山使用证存根是有效的，故被告的证明目的不予采信；证据11、12是真实的，能证明第三人对部分争议地的管理事实，予以采信；证据13是原告所属村民的山林承包使用证，但该组证据中，部分承包使用证无发包单位的签章，不符合证据的形式要件，对该部分证据本院不予采信；证据14为瓮洞村大包干落实表，是真实的，但不能确认该证据所记载的内容与本案的关联性，不予采信；证据15是证人证言，但未附证人的身份证明，也未出庭供庭审质证，不予采信。
原告提交的证据：证据1是原告代表人的身份证明，予以采信；证据2、3与被告的证据13、14相同，本院作同一认定；证据4是证人证言，但未附证人的身份证明，也未出庭供庭审质证，不予采信；证据5、6是被诉具体行政行为，不能作为本案的定案依据；证据7是公益林补偿一览表，但未加盖相关部门公章，不能确认其真实性，不予采信。
第三人提交的证据：证据1、2与被告的证据8、9相同，本院作同一认定；证据3、4、6、7是真实的，且该组证据中的土地包含在争议地范围内，能证明争议地范围内的部分土地使用权属情况，予以采信；证据5、8是证人证言，但未附证人的身份证明，也未出庭供庭审质证，不予采信；证据9是真实的，但不能证明争议地田和土的权属情况，故第三人的证明目的本院不予采信。
第三人申请出庭作证的证人杨光清的证人证言：该证人证言无其他书面证据佐证，不予采信。
经审理查明：争议地大溪（瓦窑溪）坎上林地坐落于瓮洞镇瓮洞村，四抵为：上抵半坡盘路，下抵大溪（瓦窑溪），左抵坝塘冲，右抵狗冲，内中包括狗冲、黄巾坪（或王津坪）、崩坡壕（或奔坡壕、冲坡壕）、同古脑（铜鼓脑）、宝塘坎上、马路坎上和坝塘冲等小地名，其中山脚海拔250米高程线下为托口电站库区淹没区，同古脑处为瓦窑溪桥梁建设工程区。山林三定时期，被告天柱县人民政府未对争议地确定林地所有权，但原告和第三人所属的村民分别持有部分争议地范围内的《山林承包使用证》。1984年2月28日，第三人上街组的村民胡贤妙、龙维连等四户将争议地范围内的马路坎上的山林承包给杨光清造林。1988年第三人上街组将争议地范围内的“大溪下边溪山脚八挑面积坝头田坎上”的林地转让给上街组居民杨通细作为坟地使用。1993年和2002年第三人上街组分别将争议地范围内的部分土地转让给蒋启均、吴绍贤等人作为宅基地用于建房使用。2011年原告与第三人因争议地山林土地权属发生纠纷，并经县调处办工作人员多次调解未果，2013年12月19日被告天柱县人民政府作出天府调15号处理决定，将争议地大溪（瓦窑溪）坎上从狗冲至黄巾坪、冲坡壕、铜鼓脑一片处于托口电站淹没线以上（瓦窑溪桥梁建设征用区域除外）的林地所有权原则上作各半处理，结合争议地内的自然地形和历史经营状况等实际情况，以从狗冲至黄巾坪、冲坡壕、铜鼓脑半坡中的中间盘路划分，盘路以上的林地所有权归原告所有，盘路以下的林地所有权归申请人所有；从狗冲至黄巾坪、冲坡壕、铜鼓脑一片处于托口电站淹没线以下的林地所有权自确定征收之日起归国有，征地补偿费由申请人和被申请人各半领取；瓦窑溪桥梁建设征用的林地自征用之日起土地权属归国有，征地补偿费由申请人和被申请人各半领取。将争议地从宝塘坎上至马路坎上、坝塘冲一片的林地所有权归上街组所有。原告不服并向黔东南州人民政府提出行政复议，黔东南州人民政府于2014年4月3日作出黔东南府复议字（2014）36号行政复议决定书，维持了被告天柱县人民政府的处理决定，原告仍不服，于2014年4月16日向本院提起行政诉讼，请求撤销被告作出天府调15号处理决定之具体行政行为。
本院认为：原告鱼下一组、鱼下二组、鱼上组、大坳坡组与第三人上街组为林地权属发生争议，属单位之间为林地所有权和使用权发生争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款和《贵州省林地管理条例》第十八条第（二）项之规定，被告天柱县人民政府对本案进行调处，属其职权范围。但是，应当在事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确的基础上才能作出对林地权属确认的具体行政行为，反之，则应当认定具体行政行为不符合法律法规的规定。本案中，首先，被告在对本案纠纷进行调处时，认定争议地四抵中的上抵为上抵岭，但第三人上街组在向被告申请调处本案纠纷时的申请书上即认为其大溪山林与鱼良头（即原告四个组）山的山林界线为半坡盘路，且被告天柱县人民政府向本院提交的证据中亦无相关材料证明第三人对争议地以上即半坡盘路以上至岭的部分主张所有权，故被告认定的争议地四至范围不清，其具体行政行为应属认定事实不清、主要证据不足。其次，第三人上街组提供的胡贤妙等四户的《社员自留山使用证存根》，没有颁证联与之相印证，且该存根系保管在村委会，不能作为认定林地权属的有效证据，但被告将该存根作为认定争议地权属证据的一部分，其具体行政行为亦属于事实不清，主要证据不足，应依法予以撤销。再次，被告天柱县人民政府在作出本案被诉具体行政行为时，适用了林业部《林木林地权属争议处理办法》第七条（六）项“尚未取得林权证的，人民法院的裁定、判决可以作为处理林权争议的依据”的规定，但被告天柱县人民政府向本院提交的证据中没有与本案争议地有关的人民法院的裁定或判决，故其具体行政行为应属于适用法律错误，亦应依法予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（二）项1.2目的规定，判决如下：
一、撤销被告天柱县人民政府于2013年12月19日作出的（2013）天府调15号《关于瓮洞镇瓮洞村上街组与鱼良头一、二、三、大坳坡四个组为大溪（瓦窑溪）坎上山林土地纠纷的处理决定》之具体行政行为。
二、由被告天柱县人民政府于本判决书生效后三个月内重新作出具体行政行为。
案件受理费50元，由被告天柱县人民政府负担。
如不服本判决，可自接到本判决书之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院。
审 判 长 欧阳广福
人民陪审员 姜 继 忠
人民陪审员 吴 述 坤
二〇一四年六月三十日
书 记 员 袁 小 流