湖南省湘潭市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）潭中行终字第101号
上诉人（原审原告）郭卫国，男，1973年11月25日出生，汉族，湖南省湘潭县人。
委托代理人贺志坚，湘潭县花城法律服务所法律工作者，代理权限为一般代理。
被上诉人（原审被告）湘潭县国土资源局，住所地湖南省湘潭县易俗河镇凤凰路。
法定代表人肖尽红，局长。
委托代理人肖自力，男，1959年7月8日出生，汉族，湖南省湘潭市人，湘潭县国土资源局工作人员，代理权限为一般代理。
委托代理人杨尚兵，男，1973年10月13日出生，汉族，湖南省湘潭县人，湘潭县国土资源局工作人员，代理权限为一般代理。
被上诉人（原审被告）湘潭市国土资源局，住所地湖南省湘潭市雨湖区北二环路9号。
法定代表人胡建凯，局长。
委托代理人许良，男，1987年2月27日出生，汉族，山东省齐河县人，湘潭市国土资源局政策法规科工作人员，代理权限为特别授权。
上诉人（原审原告）郭卫国因与被上诉人（原审被告）湘潭县国土资源局、被上诉人（原审被告）湘潭市国土资源局国土行政处罚一案，不服湖南省湘潭县人民法院（2015）潭行初字第39号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年9月11日立案受理后，依法组成由审判员谢颖担任审判长，代理审判员田晴、代理审判员赵祝参加的合议庭，于2015年10月22日公开开庭进行了审理，代理书记员何雅轩担任法庭记录。上诉人郭卫国及其委托代理人贺志坚、被上诉人湘潭县国土资源局的委托代理人肖自力、杨尚兵、被上诉人湘潭市国土资源局的委托代理人许良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定，1992年，因湘潭县县城建设开发拆除了原告家位于梅林桥派出所口子玉兰路边一栋三层楼房四个门面的房屋。1994年9月，原告家自购土地建设一栋三层半房屋。2003年，原告结婚，婚后生育两个小孩，2010年，经原告申请，村组同意后，湘潭县规划局向原告颁发了建设用地规划许可证（证号430321201001151号），规划用地180㎡，但未获得土地管理部门的批准，原告占用本县易俗河镇山塘村新塘组集体土地2120.26㎡建设一栋三层住宅别墅及围墙等附属设施，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定，被告湘潭县国土资源局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，对原告作出潭国土天易罚字〔2015〕1号《行政处罚决定书》，1、责令原告退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；2、原告应在收到本处罚决定书之日起十五日内自行拆除位于易俗河镇山塘村新塘组集体土地非法占地建设的三层住宅别墅及围墙等附属设施，恢复土地原状。原告不服，向湘潭市国土资源局提出复议申请，湘潭市国土资源局于2015年4月27日作出潭国土资复决字〔2015〕5号《行政复议决定书》，维持被告湘潭县国土资源局作出的潭国土天易罚字〔2015〕1号《行政处罚决定书》。原告仍不服，认为：1、其所建房屋经过了村组同意，符合城乡规划的要求，且符合《中华人民共和国土地管理法》一户一宅的规定；2、湘潭天易示范区持有湘潭县国土资源局（2）号公章的部门不是独立法人，不具有独立的行政执法权，无法律效力。原告遂诉至法院，请求人民法院1、依法撤销被告湘潭县国土资源局作出的潭国土天易罚字〔2015〕1号《行政处罚决定书》。2、依法撤销被告湘潭市国土资源局作出的潭国土资复决字〔2015〕5号《行政复议决定书》。
原审判决认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；……”。本案中，原告与其父亲郭立强同为一户，共同拥有一处宅基地，原告不再符合申请宅基地的条件，原告虽经规划部门批准获得180㎡的建设用地规划许可，但未获得土地管理部门的批准，擅自占用集体土地2120.26㎡建设三层住宅别墅及围墙等设施，违反了上述法律规定，被告湘潭县国土资源局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，作出潭国土天易罚字〔2015〕1号《行政处罚决定书》，事实清楚、证据确凿、适用法律、法规正确、符合法定程序。被告湘潭市国土资源局作出的潭国土资复决字〔2015〕5号《行政复议决定书》，复议程序亦符合法定程序。关于湘潭县国土资源局（2）号公章的法律效力问题。依据中共湘潭县委文件潭发〔2009〕20号规定，中共湘潭县委、县人民政府关于湘潭天易示范区行使有关县级行政管理权的实施意见第二条的规定，在湘潭天易示范区范围内，县人民政府工作部门行使的相关行政审批事项授权湘潭天易示范区，与行政许可相关联的收费、登记发证和行政处罚权一并移交，由湘潭天易示范区采取使用县有关单位（2）号公章的形式实施。故被告湘潭县国土资源局使用（2）号公章作出的潭国土天易罚字〔2015〕1号《行政处罚决定书》合法有效。综上，该院遂根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告郭卫国的诉讼请求。案件受理费免收。
一审判决宣告后，郭卫国不服提起上诉称：1、一审判决中查明一户一宅的事实不清，适用法律不当，错误维持了被上诉人作出的行政处罚决定书。被上诉人在上诉人向其申请办理建设用地许可证后迟迟不给答复，属于严重的行政不作为，其所加盖2号公章的行政处罚决定书应当依法认定为无效，且被上诉人提供的中共湘潭县委潭发［2009］20号文件未加盖公章，该文件系被上诉人虚构。2、上诉人建房前已通过村组同意并获得了规划部门颁发的《建设用地规划许可证》，而一审法院认为上诉人不符合申请宅基地的条件是错误的。3、一审判决对上诉人提供的户籍证据、申请办理建设用地许可、规划部门颁发的《建设用地规划许可证》等证据未予采信，损害了上诉人的利益。4、被上诉人为达到征拆目的，未按征拆前补办建房手续的规定办理该征拆事项，且上诉人建成房屋已达5年之久，所建房屋位于农村集体土地上，不属于城区规划范围，而一审法院以未办理建设用地许可证认定上诉人建房违法明显错误。综上所述，请求二审法院依法撤销湘潭县人民法院（2015）潭行初字第39号行政判决并支持上诉人一审的诉讼请求。
被上诉人湘潭县国土资源局答辩称：一、上诉人不符合一户一宅的建房条件，答辩人对其作出的行政处罚决定合法有效。1992年上诉人的老屋因湘潭县雪松路建设项目被征拆，经湘潭县人民政府批准，同意上诉人一家在梅林桥镇派出所与玉兰路交界处划地115㎡建有四层住房一栋，现该地属于住宅用地，至今没有办理土地使用权证，在上诉人父亲郭立强提交的《湘潭县城建设拆迁户住房安置分配申请审批表》家庭常住人口情况栏中明确填写了上诉人的名字。2010年5月5日，上诉人办理了《建设用地规划许可证》后，未经镇人民政府和县人民政府审核批准，未办理任何国土手续便擅自动工，圈占易俗河镇山塘村新塘组集体土地2120.26㎡建成房屋及附属设施，其中占用地类分别为水田186.73㎡、旱土1133.14㎡、林地800.39㎡。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地不能超过省、自治区、直辖市规定的标准。”第三款规定：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。”上诉人是其父郭立强的独子，无其他兄弟，上诉人与其父郭立强作为一户已经共同拥有一处宅基地，不符合再申请宅基地建房的条件，且其用地也未获得县级人民政府批准，故答辩人对上诉人作出的行政处罚决定合法有效。二、上诉人虽获得了湘潭县规划局向其颁发的《建设用地规划许可证》，但并不能说明其用地合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十九条规定：“乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。”农村住宅用地属于建设用地范畴，上诉人没有按照法律的相关规定办理审批手续，其用地不合法。三、关于处罚时效的问题。最高人民法院行政审判庭（1997）法行字第26号《关于如何计算土地违法行为追诉时效》中明确规定，对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算；破坏耕地的违法行为是否具有连续或继续状态，应根据案件的具体情况区别对待，因此答辩人对上诉人作出的行政处罚决定未超过处罚时效。四、上诉人认为答辩人在对其作出的行政处罚决定中所盖2号公章无效的问题。根据中共湘潭县委潭发［2009］20号文件规定，在湘潭天易示范区范围内，县人民政府工作部门行使的相关行政审判事项授权湘潭天易示范区，与行政许可相关联的收费、登记发证和行政处罚权一并移交，故由湘潭天易示范区采取使用县有关单位2号公章对上诉人作出的行政处罚决定具有法律效力。综上所述，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
被上诉人湘潭市国土资源局答辩称：一、一审判决认定事实清楚、适用法律正确。2015年3月6日，上诉人不服湘潭县国土资源局对其作出的《行政处罚决定书》（潭国土天易罚字［2015］1号）向答辩人申请行政复议，答辩人经审查后依法作出维持湘潭县国土资源局上述行政行为的《行政复议决定书》并送达了上诉人本人。答辩人的行政复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，一审法院认定答辩人的行政复议程序合法是正确的。二、答辩人作出维持湘潭县国土资源局行政行为的复议决定合法。答辩人经审查相关证据材料后认为，上诉人占用湘潭县易俗河镇山塘村新塘组集体土地2120.26㎡建设一栋三层住宅别墅及围墙等附属设施未获得人民政府和国土部门批准的事实清楚，湘潭县国土资源局经立案调查并对上诉人进行询问、现场勘察后，依据相关法律规定对上诉人作出的行政处罚决定证据确凿、适用法律正确，故答辩人决定对湘潭县国土资源局的行政行为予以维持。综上所述，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
经本院二审审理查明，原审判决认定事实清楚，本院依法予以确认。
本院认为，本案争议的焦点主要是以下三个方面：
一、被上诉人湘潭县国土资源局对上诉人郭卫国作出的潭国土天易罚字［2015］1号《行政处罚决定书》是否合法，所盖2号公章是否有效。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定：“农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准;其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”第七十七条第一款规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”本案上诉人郭卫国建房用地，虽经过了当地村组同意并取得了规划部门颁发的《建设用地规划许可证》，但未经县级人民政府批准，其用地行为并不合法。被上诉人湘潭县国土资源局据此对上诉人郭卫国作出潭国土天易罚字［2015］1号《行政处罚决定书》，事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确，应予维持。关于该决定书中所盖2号公章是否有效的问题，中共湘潭县委文件潭发［2009］20号《关于湘潭天易示范区行使有关县级行政管理权的实施意见》中明确规定，在湘潭天易示范区范围内，县政府工作部门行使的相关行政审批事项授权湘潭天易示范区，与行政许可相关联的收费、登记发证和行政处罚权一并移交，由湘潭天易示范区采取使用县有关单位2号公章的形式实施。故被上诉人湘潭县国土资源局在对上诉人郭卫国作出的行政处罚决定中使用2号公章符合相关规定。
二、被上诉人湘潭县国土资源局对上诉人郭卫国作出行政处罚决定是否超过了处罚时效。《最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》（［1997］法行字第26号）中规定，对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算；破坏耕地的违法行为是否具有连续或继续状态，应根据案件的具体情况区别对待。本案上诉人郭卫国的建房时间虽然发生在2010年，但一直未获得县级人民政府用地批准，其非法占用土地的违法行为一直处于继续状态，被上诉人湘潭县国土资源局于2015年发现后对上诉人郭卫国作出行政处罚决定并未超过处罚时效。
三、被上诉人湘潭市国土资源局作出的潭国土资复决字［2015］5号《行政复议决定书》是否合法。被上诉人湘潭市国土资源局在收到上诉人郭卫国提交的行政复议申请及证据资料后依法进行审查，履行了相应的行政复议程序，所作出的《行政复议决定书》也向当事人进行了送达，符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定。
综上所述，上诉人郭卫国的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一审案件受理费按一审判决确定的负担，二审案件受理费本院决定予以免收。
本判决为终审判决。
审 判 长 谢 颖
代理审判员 田 晴
代理审判员 赵 祝
二〇一五年十月二十九日
代理书记员 何雅轩
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；