江苏省南京市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）宁行初字第62号
原告王翠芳，女，汉族，1952年12月21日出生。
委托代理人王兴华，北京市京华律师事务所律师。
委托代理人吴涛，北京市京晟律师事务所律师。
被告南京市人民政府，住所地在南京市鼓楼区北京东路41号。
法定代表人缪瑞林，南京市人民政府市长。
委托代理人范民。
委托代理人朱昊，江苏三法律师事务所律师。
第三人江苏亚东建设发展集团有限公司，住所地在南京市六合区六城镇延安北路3号3楼。
法定代表人聂筑梅，董事长。
委托代理人贾仲明，北京大成（南京）律师事务所律师。
委托代理人贾志平，北京大成（南京）律师事务所律师。
原告王翠芳不服被告南京市人民政府（以下简称市政府）向江苏亚东建设发展集团有限公司（以下简称亚东公司）颁发宁雨国用（2013）第08389号国有土地使用证，向本院提起行政诉讼。本院于2014年4月15日受理后，于2014年4月17日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年6月3日、24日公开开庭审理了本案。原告王翠芳及其委托代理人王兴华、吴涛，被告的委托代理人范民、朱昊，第三人的委托代理人到贾仲明、贾志平庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年7月9日，被告市政府向亚东公司颁发了宁雨国用（2013）第08389号国有土地使用证，确认亚东公司对座落于雨花台区北窑岗村13462.28平方米土地的使用权。
被告市政府申请延长举证期限，经本院同意，被告于2014年5月12日向本院提交了据以作出被诉具体行政行为的证据、依据。
证据有：
1、土地登记申请书，证明第三人亚东公司向被告申请土地初始登记；
2、授权委托书、身份证复印件、组织机构代码证及营业执照，证明申请人即本案第三人的身份情况；
3、国有建设用地使用权出让合同，证明第三人亚东公司已依法与被告就涉案土地签订了国有建设用地出让合同，该土地已被被告的有关部门收回；
4、地籍调查材料（包括地籍调查表及宗地草图、建设项目用地勘测成果报告），证明被告已就涉案土地进行了地籍调查；
5、北窑岗村地块交接确认书，证明被告已依照合同履行了合同义务，该涉案土地已完成交接；
6、缴费凭证及完税证明，证明第三人亚东公司已就涉案地块依照合同支付了土地出让金，并按照有关规定缴纳了契税；
7、土地登记审批表；
8、土地登记卡。
证据7、8证明被告在依法审查第三人亚东公司提交的初始登记材料后，颁发了涉案的国有土地使用证。
依据有：《土地登记办法》第三条、第九条、第二十七条。
原告王翠芳诉称，原告是南京市雨花台区北窑岗村村民，对南京市雨花台区长虹路250号房屋拥有合法的产权。2013年7月份原告的房屋被一群不明身份的人破坏，9月份同样又被强行拆除，原告已向公安机关报案，公安机关称这是房屋拆迁不属于受案范围。因原告并没有看到本地进行拆迁的任何公告和信息，故原告于2013年7月22日向南京市国土资源局（以下简称市国土局）申请政府信息公开，要求公开本地房屋拆迁方案批准通知书，2013年8月7日该机关答复称没有核发征地房屋拆迁方案批准通知书。但原告在起诉亚东公司排除妨碍一案时，南京市雨花台区人民法院立案庭法官拿出一份土地使用权证的证据，称亚东公司是该地块的合法使用人，故在此施工合理合法。依据原告申请的政府信息材料可知本地并没有拆迁，原告也没有出卖过涉案房屋，故原告依然是本地块的合法使用人，被告给亚东公司颁发的土地使用证严重违法，侵害了原告的合法权益，故诉至本院。请求：1、依法撤销被告2013年7月9日向亚东公司颁发的宁雨国用（2013）第08389号国有土地使用证；2、诉讼费用由被告承担。
原告王翠芳向本院提交的证据有：
1、施工执照；
2、国有土地使用证；
证据1、2证明：原告在被告向第三人核发的土地使用权证范围内有房屋和原持有的土地使用权证情况。
3、建设用地规划许可证，证明被告向第三人核发国有土地使用证是违法的。
被告市政府辩称，1、王翠芳系南京市雨花台区长虹路250号土地使用权人。2009年因旧城区改建需要，被告根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）相关规定，批准市国土局针对涉案土地供应方案的申请。同年，市国土局就涉案土地分别刊登了国有建设用地使用权公开出让公告及收回国有土地使用权公告。其后，市国土局依法将王翠芳所有的国有土地证书予以注销。亚东公司系涉案土地挂牌出让的受让方。2013年6月18日，亚东公司就涉案土地提出土地登记申请，被告经依法审查后，于2013年7月9日向其颁发了宁雨用（2013）第08389号国有土地使用证。2、原告不具备行政诉讼主体资格。本案被诉具体行政行为系被告向亚东公司的颁证行为。王翠芳虽系涉案土地的原土地使用权人，但在涉案土地的使用权被依法收回后，针对被告在国有土地使用权流转中的登记颁证行为，王翠芳确无行政法律上的利害关系，因此，原告王翠芳不具备行政诉讼主体资格，理应驳回起诉。3、本案被诉具体行政行为合法。亚东公司按照《土地登记办法》相关规定提交了土地登记申请书、国有建设用地使用权出让合同等申请材料，被告依法予以登颁证，程序合法，行为并无不当。综上所述，原告并非适格的行政诉讼主体且被告的具体行政行为程序合法，符合法律规定，并无不当。故请求法院裁定驳回起诉或判决驳回诉讼请求。
第三人亚东公司辩称，第三人在政府公开挂牌出让过程当中，通过竞拍取得涉案土地的使用权，符合法律规定。原告请求法院撤销第三人的土地登记没有法律依据。原告在本案当中不具备行政诉讼原告的主体资格，因为原告本身并不是涉案行政登记行为法律上的利害关系人。原告在诉讼中所主张的土地使用权，在政府挂牌出让以前就已经被政府依法收回，原告所持有的土地使用权证也已经被注销，已经不具备维权法律效力。故请求法庭依法驳回原告的诉讼请求。
本院在审理过程中依职权向市国土局调取了如下证据：
刊登在《扬子晚报》上的《南京市国有建设用地使用权公开出让公告》；
收回土地使用权公告（（2009）1073号）；
注销公告（（2013）034号）及公告的网页截屏。
经庭审质证，被告对原告的证据1、2的真实性、合法性予以认可，但认为不能证明原告的证明目的；对原告的证据3的真实性予以认可，但认为与本案无关。原告对被告的证据1的真实性予以认可，但认为不能达到被告的证明目的；对被告证据2的真实性予以认可，但认为该份证据不完整；认为被告证据3里没有土地出让条件，故无效；对被告证据4的真实性予以认可；对被告证据5的证明目的不认可，认为实际上还没有完成交接；对被告证据6的真实性、合法性、关联性均不予认可；对被告证据7、8认为是变更登记手续，不能证明本案初始登记情况。第三人对被告的证据均予以认可，对原告的证据1认可；对原告的证据2的真实性认可，对其合法性不予认可；对原告的证据3的真实性、合法性认可，对其证明目的不予认可。
对本院调取的证据，被告、第三人均不持异议。原告对证据1的真实性、关联性认可，对其合法性不认可，认为该证据证明事后土地交付是违法的；认为证据2公告的收回土地使用权的地块不是本案的涉案地块，与本案无关；对证据3注销公告的真实性以法院核实为准，对其关联性、合法性均不予认可，对注销公告的网页截屏的真实性、关联性、合法性均不予认可。
本院经审查认为，原告的证据3与本案无关联，不予采信。被告的证据7、8显示登记类型为“变更登记”，但结合证据7、8上显示的其他登记内容、登记事项及审批情况可以判断，证据7、8实质是初始登记的相关材料，本院予以采信。原、被告的其他证据及本院调取的证据均真实、合法，与本案存在关联，本院均予以采信。
经审理查明，2009年8月10日，市国土局公开出让国有建设用地使用权，亚东公司通过竞买程序获得雨花台区北窑岗村地块的土地使用权。2009年9月17日，市国土局与亚东公司签订了编号为3201012009CR0111《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定：出让土地位于南京市雨花台区北窑岗村，东至现状、西至长虹路、北至宁芜铁路、南至现状，用地总面积为25385.0平方米，扣除规划道路面积和代征绿地用地面积，实际出让面积为13577.0平方米；出让土地用途为城镇混合住宅用地；土地成交价款总额为人民币28400万元等。2013年5月22日，南京市土地储备中心、南京市雨花台区人民政府赛虹桥办事处、亚东公司、市国土局雨花台分局共同签署《北窑岗村地块（NO.2009G36）交接确认书（一期）》，因出让土地范围内部分土地已符合合同约定的交地条件，南京市土地储备中心同意向亚东公司交付该部分土地，在交地范围图一期中以阴影方式标注了未拆迁范围。2013年6月17日，亚东公司缴纳完所有土地出让金，取得现金完税证。2013年6月18日，亚东公司就其出让取得土地使用权的座落于南京市雨花台区北窑岗村的国有建设用地向市国土局提交土地登记申请书。
2013年7月3日，市国土局对该地块进行了地籍调查，其中权属调查情况为“宗地内有部分房屋未拆迁完毕，依据交地确认书，地块内有土地面积为115.00平方米不在本次交地范围内，本次确权面积为13462.28平方米。”2013年7月9日，针对亚东公司的土地登记申请，市国土局初审后建议办理出让国有土地使用权登记，后报请市政府批准土地登记，市政府的意见为准予注册登记颁发证书。同日，市政府向亚东公司核发了座落于雨花台区北窑岗村、使用权面积为13462.28平方米的宁雨国用（2013）第08389号国有土地使用权证。
另查明，1985年4月20日原告领取了施工执照，1996年10月22日市政府向原告王翠芳核发了位于南京市雨花台区雨花镇长虹路250号的国有土地使用证。2009年7月7日，市国土局在网站上发布（2009）1073号收回土地使用权公告，决定依法收回位于雨花台区长虹路361号地块的土地使用权（后附收回地块范围图）。2013年7月9日，市政府在市国土局网站上发布（2013）034号注销公告，公告内容为位于雨花台区北窑岗村地块范围内的原登记的国有土地使用权已依法收回，对该范围内的土地登记予以注销（后附北窑岗村地块注销国有土地使用权公告范围图）。原告王翠芳持有的土地证号列在注销公告清单中。
庭审中，三方当事人围绕本案的争议焦点，即1、原告是否具有原告的主体资格，是否与本案具有法律上的利害关系。2、被告颁发宁雨国用（2013）第08389号国有土地使用证的行为是否合法进行了辩论。
原告认为，1、没有注销公告和收回公告，也没有送达原告方，在这种情况下被告的主要证据不足，被告办理手续属于程序违法，存在认定事实错误、程序严重违法，主要证据不足。涉案的土地历史上属于原告等老百姓居住，现在把土地使用证办到别人的名下中间肯定有一个变化，第一步的变化是立项变化，用地规划许可证是第二步，第三步才是能够把房屋出让出去，没有规划的土地使用权是不能出让的，被告不但没有规划，连立项都没有，被告直接办土地证从程序上违反了国家的原则性规定；2、被告没有提供涉案土地使用权发生变化的依据，签订买卖合同时政府还没取得到涉案地块的物权，当时产权发生变化的过程没有体现在颁证行为里，合同仅仅是一个立项性的工作，不能作为物权变化的工作。
被告认为，1、本案实质是两原告因拆迁补偿而引起的诉讼，本案的审理范围应该是被告向第三人的颁证行为，原告在质证和辩论环节也提到了关于注销公告及收回公告是否合法，房屋灭失的原因是否正当均不是本案颁证行为的审查范围；2、经过庭审质证已确定两原告虽系涉案土地的原使用权人，但在涉案土地的使用权被依法收回后针对被告向第三人颁发使用权证的行为是在国有土地使用权流转中的登记颁证行为，两原告没有行政法律上的利害关系，依法应当驳回起诉；3、被告根据第三人的申请，依照土地登记办法第九条、第二十七条规定审核了上述材料，颁发行为程序合法，事实充分。
第三人认为，第三人是在南京市国土资源局土地公开交易市场上通过竞拍取得的土地使用，并且与南京市国土资源局签署了土地使用权的出让合同，依法向南京市人民政府提交了登记材料，因此第三人取得土地使用权证的行为合法。原告原持有的土地使用权已经被政府依法决定收回，原告已不再是涉案土地使用权的合法使用权人，与第三人取得土地相关的土地使用权没有法律上的利害关系。
本院认为，《土地登记办法》第三条规定，土地登记实行属地登记原则。申请人应当向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。被告市政府具有核发土地使用权证的法定职权。
《中华人民共和国城市房地产管理法》第十九条规定，“国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。”《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权；第五十条规定，依法收回的国有土地可直接办理注销登记；第五十六条规定，土地登记注销后，土地权利证书应当收回；确实无法收回的，应当在土地登记簿上注明，并经公告后废止。
本案中，市国土局发布的（2009）1073号收回土地使用权公告上注明，因公共利益需要，经市政府批准，收回位于雨花台区长虹路361号地块范围的土地使用权，公告后附收回地块的范围图。市政府发布的（2013）034号注销公告上注明，出让给亚东公司的地块范围内原登记的国有土地使用权已依法收回，对该范围内的土地登记予以注销。收回使用权公告中收回使用权地块的名称是长虹路361号，本案中被告、第三人签订的国有建设用地使用权出让合同中出让土地的位置名称是南京市雨花台区北窑岗村，原告土地使用权证登记的地址为长虹路250号，上述地点从文字表述上看存在着不一致。但收回使用权公告中同时注明，收回地块的具体范围见附图，涉案国有建设用地使用权出让合同中约定出让土地地址具体范围是“东至现状、西至长虹路、北至宁芜铁路、南至现状”、“宗地四至及界址点见附件《用地勘测定界图》”，经对比，收回使用权公告的附图、注销公告所附范围图、《用地勘测定界图》的四至范围均基本相同，原登记在原告名下的土地同时位于上述三幅图的范围之内。涉及成片土地的行政行为，从客观性、精准性及便于社会认知的角度出发，在既有文字表述又有图纸作为文字附件的情况下，应以图纸作为认定行政行为内容的最终依据。因此，本案中收回土地使用权公告中收回地块名称的表述不影响包括原登记在原告名下的土地使用权已被公告收回、注销的事实认定。原告在庭审中多次对向亚东公司核发土地使用权证的前置行政行为提出异议，上述行政行为不在本案审查范围，原告可以依法通过提起相关行政诉讼以主张权利。综上，根据（2009）1073号收回土地使用权公告及（2013）034号注销公告，原登记在原告名下的国有土地使用权已被收回、注销。原告王翠芳不再享有涉案地块的土地使用权。原告可以要求因涉案土地的使用权被提前收回而受到补偿，但其与土地登记注销后发生的涉案土地的利用情况不再具有利害关系。因此，原告与市政府向亚东公司核发国有土地使用权证的具体行政行为不具有利害关系，原告不具有诉讼主体资格。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项的规定，裁定如下：
驳回原告王翠芳的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审 判 长 刘苏文
审 判 员 洪 彦
人民陪审员 乔金陵
二〇一四年七月一日
书 记 员 赵和玉