成都市龙泉驿区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）龙泉行初字第53号
原告双流县黄龙溪镇古佛页岩砖厂。
法定代表人张康宁。
委托代理人沈时，四川明炬律师事务所律师。
被告双流县国土资源局。
法定代表人赵彬。
委托代理人王智勇，四川省顺泰律师事务所律师。
委托代理人王靖财，四川省顺泰律师事务所律师。
原告双流县黄龙溪镇古佛页岩砖厂不服被告双流县国土资源局作出的双国土资［罚］字（2013）第28号行政处罚决定，于2014年4月14日向本院提起行政诉讼。本院于2014年4月14日受理后，于2014年4月16日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2014年6月18日、2014年10月30日公开开庭审理了本案。原告双流县黄龙溪镇古佛页岩砖厂的委托代理人沈时、被告双流县国土资源局的委托代理人王智勇到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告双流县国土资源局于2013年11月5日对原告双流县黄龙溪镇古佛页岩砖厂作出双国土资［罚］字（2013）第28号行政处罚决定，认定原告未按土地管理法等相关法律法规取得合法用地手续在土地上修建建（构）筑物，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，属于非法占地行为，遂根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定对原告作出行政处罚，责令原告退还非法占用的86.03亩土地给原集体经济组织；限期拆除在非法占用的86.03亩土地上修建的建（构）筑物和其他设施，并恢复土地原状。
被告双流县国土资源局于2014年4月28日向本院提供作出被诉具体行政行为的如下证据：
1．被告组织机构代码证、双办发（2012）28号文件，证明被告的主体资格及职权。
2．成经（2010）3号文件，证明双流县无页岩生产指标及原告采矿证期满后按规定不再延长。
3．双国土资［立］字（2013）28号立案呈批表、调查通知书、责令停止国土资源违法行为通知书、责令改正国土资源违法行为通知书，证明对原告的违法行为被告依法立案，并依法告知原告权利义务。
4．对雷克文（双流县黄龙溪镇古佛页岩砖厂代砖厂）、张焕友（双流县黄龙溪镇古佛村五组组长）询问的笔录，证明原告在采矿证到期后仍在生产，并证明原告租用的土地上修建有建（构）筑物。
5、委托书、身份证复印件、机构代码证，证明被告调查询问合法。
6．违法用地的调查报告、案件会审表，证明被告对原告的违法行为依法进行了会审讨论。
7．双国土资发（2010）52号文件，证明双流县域内采矿证到期后不得再进行矿产资源开采。
8．关于限期对地面建构筑物、机械设备进行移除的通知，证明被告在原告的采矿证到期后，依法要求原告移除地面建构筑物、机械设备。
9．现场照片、图纸、规划图，证明原告非法占用土地的事实。
10．企业法人营业执照、安全生产许可证，证明原告经营范围为页岩空心砖、彩色砖的生产、销售。
11．采矿许可证，证明原告的采矿许可已于2010年8月30日到期。
12．租地协议，证明原告租用双流县黄龙溪镇古佛村八社的土地用于修建页岩砖厂。
13．砖厂转让协议，证明张乐刚与陈安平于2008年7月14日就原告的转让达成了协议。
14．双流县采矿权出让合同，证明原告取得0.013平方公里的采矿权，期限为二年七个月。
15．行政处罚告知书，证明被告在作出行政处罚前依法向原告进行了告知。
16．行政处罚听证告知书，证明被告在作出行政处罚前依法告知了原告听证权。
17．行政处罚决定书，证明被告对原告作出处罚所认定的事实、法律依据及处罚内容。
18．行政复议决定书，证明成都市国土资源局作出行政复议决定，维持了被告作出的行政处罚决定。
19．送达回证，证明被告依法向原告送达了行政处罚过程中的法律文书。
被告双流县国土资源局提供了如下法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、七十六条、《中华人民共和国矿产资源法》第三条。
原告双流县黄龙溪镇古佛页岩砖厂诉称，原告依法取得了企业营业执照、安全生产许可证、税务登记证、采矿许可证等相关证照，属于合法经营的企业。基于对政策的笃信，原告投入了巨资用于基础设施的建设及机械设备的购买。自2010年起，原告多次向双流县工商管理局、双流县国土资源局申请工商年检及采矿权延期。但各部门均以原告不符合《成都市墙体材料工业结构调整和发展布局规划（2010-2012）的通知》的要求，拒绝办理。因此未能取得合法资质的责任并不在原告，而在于政府部门。从《双流县土地利用现状图》来看，原告所用土地的性质为集体建设用地（采矿用地）。根据《成都市集体建设用地使用权流转管理暂行办法》的规定，农村集体建设用地流转是合法的。原告通过土地使用权流转方式取得诉涉用地使用权，并且依法取得了《采矿许可证》，因此，原告的用地行为不违法《中华人民共和国土地管理法》第43条的规定，属于合法用地，应受法律保护。被告作出的行政处罚决定错误。原告地处天府新区规划范围，被告涉嫌以拆除违建的方式逃避补偿责任。对于政府的发展规划，原告理解并支持。但原告目前尚有百名员工，政府应当给予原告补偿。另外原告的采矿证到期时间为2011年10月30日，被告立案调查的时间为2013年8月，被告的行政处罚已经超出追诉时效。综上，请求法院依法撤销被告双流县国土资源局作出的双国土资［罚］字（2013）第28号行政处罚决定，并判令被告承担本案诉讼费。原告未向法庭提交证据。
被告双流县国土资源局辩称，原告持有的《采矿许可证》已过期，按照成都经济委员会关于《成都市墙体材料工业结构调整和发展布局规划（2010-2012）的通知》的要求，被告于2010年11月5日书面函告原告采矿证到期后不再办理延期。但原告在《采矿许可证》到期后，仍在使用砖窑及其他设施进行页岩砖的生产、加工。被告在发现原告的违法行为后，依法向原告送达了调查通知书、责令停止及改正违法行为通知书，但原告在规定的期限内未履行改正义务。2013年9月4日，被告向原告送达《关于限期对地面建筑物、机械设备进行移除的通知》，要求原告在2013年9月23日前移除地面建筑物、机械设备，但至2013年9月24日原告未履行上述义务，亦未对开采矿产资源的土地进行复耕。原告上述的违法事实，有询问笔录，现状照片、土地利用总体规划图等证据予以证明。原告的用地行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，属于非法占地。因此，被告作出的处罚决定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，请求法院依法维持被告作出的处罚决定。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：被告提供的证据均具有证据三性，可以作为认定本案事实的依据，予以确认。被告提供的法律、法规现行有效，可以适用于本案。
经审理查明：原告双流县黄龙溪镇古佛页岩砖厂位于双流县黄龙溪镇古佛村八社，主要经营页岩空心砖、彩色砖的生产、销售。2002年5月22日，原告与双流县黄龙溪镇古佛村八社签订了租地协议，约定原告租用双流县黄龙溪镇古佛村八社土地63亩用于修建页岩砖厂。2008年原告取得了《采矿许可证》，有效期至2010年8月30日。2008年4月17日，原告与被告双流县国土资源局签订《双流县采矿权出让合同》，取得了双流县黄龙溪镇古佛村八社面积为0.013平方公里土地的页岩采矿权。2010年11月5日，被告依照《成都市墙体材料工业结构调整和发展布局规划（2010-2012）的通知》的要求，向原告书面函告《关于采矿权许可证到期后不得再进行矿产资源开采的通知》。原告在2010年8月30日《采矿许可证》到期后，未能继续取得《采矿许可证》的情况下，继续使用砖窑及其他设施进行页岩砖的生产及加工。2012年8月6日，被告向原告送达调查通知书，要求原告接受调查。2013年8月12日，被告以涉嫌非法占地为由对原告的用地行为进行立案调查。2013年9月3日，被告作出责令停止国土资源违法行为通知书、责令改正国土资源违法行为通知书，并于当日送达原告。随后，经被告地籍事务所勘查，原告修建的建（构）筑物和附属设施占地面积为86.03亩。2013年9月4日，被告向原告作出《关于限期对地面建构筑物、机械设备进行移除的通知》，但原告未在规定的期限内履行上述义务。2013年10月29日，被告向原告送达了行政处罚听证告知书、行政处罚告知书。原告未要求听证。2013年11月5日，被告作出被诉行政处罚决定，认定原告未按土地管理法等相关法律法规取得合法用地手续在土地上修建建（构）筑物，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，属于非法占地行为，遂根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定对原告作出行政处罚，责令原告退还非法占用的86.03亩土地给原集体经济组织；限期拆除在非法占用的86.03亩土地上修建的建（构）筑物和其他设施，并恢复土地原状。该行政处罚决定书于当日送达至原告。因对行政处罚决定不服，原告向成都市国土资源局申请行政复议。2014年2月27日，成都市国土资源局作出行政复议决定，维持了被告作出的行政处罚决定，并于2014年3月5日向原告送达了该份行政复议决定书。另查明，原告在采矿区及租用的集体土地上修建建（构）筑物，均未办理合法的用地手续。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条、第七十六条的规定，被告双流县国土资源局作为县级以上人民政府土地行政主管部门，具有对辖区内违法用地行为作出行政处罚的法定职权。
《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定“任何单位和个人进行建设，需使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。土地使用权作为一项特殊的物权，国家通过法律对其用途作了严格规划管理并制定了严格的审批手续，任何单位和个人使用土地必须经有权审批的土地主管机关审批。本案中，原告双流县黄龙溪古佛页岩砖厂，未办理合法用地手续，在采矿区及租用的集体土地上修建建（构）筑物，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定。因此，被告认定原告非法占用土地，并据此依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定进行处罚，并无不当。被告在作出行政处罚的过程中，履行了告知、调查、送达等程序，程序合法。
原告提出的被告以拆违方式逃避征地补偿的意见，因其与被诉行政处罚不具有关联性，本院不予采纳。原告认为根据《成都市集体建设用地使用权流转管理暂行办法》的规定，其取得诉涉土地的使用权合法，因此原告的用地行为不违反《中华人民共和国土地管理法》的规定。本院认为，土地流转合法与修建建（构）筑物必须办理合法的用地手续并非同一概念，换言之，在经合法流转取得的土地上修建构筑物同样必须办理合法的用地手续。故对原告该项意见，不予采纳。关于原告提出的追诉时效问题，《最高人民法院函﹤关于如何计算土地违法行为追诉时效的请示﹥》规定“对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款规定，从违法行为终了之日起计算”，本案中，被告立案调查原告的违法用地行为时，诉涉土地上的建构筑物并未拆除，因此，被告作出的行政处罚不违反追诉时效的规定，对原告该项意见不予采纳。综上，原告的诉讼请求无事实及法律上的依据。依照最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回双流县黄龙溪镇古佛页岩砖厂要求撤销被告双流县国土资源局作出的双国土资［罚］字（2013）第28号行政处罚决定的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告双流县黄龙溪镇古佛页岩砖厂负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。
审 判 长 李明军
代理审判员 高清虎
人民陪审员 罗民凤
二〇一四年十二月四日
书 记 员 王 尧
附本案相关法律条文：
《中华人民共和国土地管理法》
第四十三条任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。
第七十六条未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
最高人民法院关于执行
《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。