江苏省东台市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）东行初字第0119号
原告吴冬楚，男，1979年4月3日生，住山东省青岛市。
委托代理人李瑞，北京大成（南京）律师事务所律师。
被告东台市国土资源局，住所地在江苏省东台市金海东路25号。
法定代表人智通祥，该局局长。
委托代理人孔祥友，该局建设用地科副科长。
委托代理人杜明旺，江苏月朗律师事务所律师。
原告吴冬楚诉被告东台市国土资源局土地行政确认暨行政赔偿一案，本院于2015年8月13日立案后，于2015年8月17日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年9月24日公开开庭审理了本案。原告吴冬楚及其委托代理人李瑞，被告东台市国土资源局副局长陈正茂及委托代理人孔祥友、杜明旺到庭参加诉讼。2016年2月13日，经江苏省高级人民法院批准，延长本案审理期限三个月。本案现已审理终结。
被告东台市国土资源局于2014年4月17日与原告签订的《成交确认书》，其内容为：2014年4月17日，在东台市国土大厦举办的国有建设用地使用权挂牌出让活动中，吴冬楚竞得老204国道西侧、三灶西路南侧（面积20000㎡）的国有建设用地使用权。现将有关事项确认如下：该地块成交价为每平方米人民币（大写）壹仟肆佰捌拾元（￥1480），出让金总价为人民币（大写）贰仟玖佰陆拾万元整（￥29600000）。竞得人缴纳的竞买保证金自动转作受让地块的定金。吴冬楚应当于2014年5月5日之前，持本《成交确认书》到东台市东台镇国土资源所与东台市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》。不按期签订《国有建设用地使用权出让合同》的，视为竞得人放弃竞得资格，竞得人应承担相应法律责任。本《成交确认书》一式二份，挂牌人执一份，竞得人执一份。
原告吴冬楚诉称：1、2014年3月14日，被告发出东台市挂[2014]02号文件，将位于东台市老204国道西侧、三灶西路南侧宗地编号为2014XXXX地块国有建设用地使用权以挂牌方式出让，竞买保证金450万元。原告向被告提出竞买申请，并缴纳了竞买保证金450万元，该450万元系原告通过银行贷款和借款筹集而来。根据《国土资源部住房和城乡建设部关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》（国土资发[2010]151号）第四条第（三）项“国土资源主管部门对竞买人参加招拍挂出让土地时，除应要求提交有效身份证明文件、缴纳竞买保证金外，还应提交竞买保证金不属于银行贷款、股东借款、转贷和募集资金的承诺书及商业金融机构的资信证明”之规定，被告有义务对原告的竞买资格进行审查，而原告实际不具有涉案地块的竞买资格，被告却对原告的竞买资格予以确认，程序违法；2、涉案地块的另一竞买人李竹根并没有将保证金缴纳至指定的银行账号，且东台市财政局《一般缴款书》确认的银行收款时间超过规定的缴款期限，李竹根亦不具有竞买资格，涉案地块的挂牌出让程序严重违法。根据《中华人民共和国行政许可法》、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（以下简称《招拍挂规定》）等相关法律规定，涉案土地出让程序违法，双方签订的《成交确认书》依法应予撤销，被告应当返还被没收的450万元并支付同期银行存款利息。原告请求撤销原、被告于2014年4月17日签订的《成交确认书》并赔偿其损失450万元及自2014年4月8日起至2015年8月8日止同期银行存款利息21057.53元。
原告吴冬楚向本院提交了以下证据：
1、《国有土地使用权挂牌出让公告》（东台市挂[2014]02号）1份。拟证明被告有义务对原告的竞买资格以及缴纳土地保证金银行账号信息进行审查。
2、《公证书》1份。拟证明被告在其网站上修改了挂牌出让公告内容。
3、《竞买资格确认书》1份。拟证明被告确认原告具有竞买资格违法。
4、江苏省非税收入一般缴款书（东台市）（回单）1份。拟证明李竹根并没有将土地保证金缴纳到被告指定的银行账户，李竹根也不具有竞买的资格。
5、《成交确认书》1份。拟证明原、被告双方签订的成交确认书程序违法。
6、借条、中国银行国内汇款付款通知单、新线借记卡历史交易明细清单、中国工商银行个人业务凭证（填单）、中国建设银行转账凭条、银行卡客户交易查询/打印清单、中国工商银行个人借款凭证及还款凭证、个人借款合同各1份、借款抵押合同2份。拟证明原告缴纳的450万元土地竞买保证金均是通过借款筹集而来，其不具有竞买人资格。
7、东台市财政局缴款统计查询记录1份。拟证明李竹根并没有在规定的时间将土地保证金缴至指定的银行账户中，涉案土地出让程序违法。
8、《国土资源部住房和城乡建设部关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》（国土资发〔2010〕151号）、《江苏省住房和城乡建设厅、国土资源厅、监察厅、物价局关于进一步促进房地产市场平稳健康发展加快推进保障性住房建设的通知》（苏建房管〔2010〕488号、苏国土资发〔2010〕323号、苏监发〔2010〕5号、苏价服〔2010〕346号）、《国务院办公厅关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》（国办发〔2011〕1号）各1份。拟证明该三份规范性文件也适用于东台市房地产市场。
9、《关于解除土地出让合同的通知》（东国土用发〔2014〕40号）1份。拟证明原告损失450万元的事实。
被告东台市国土资源局辩称：1、根据《招拍挂规定》，被告经批准对本市老204国道西侧，三灶西路南侧地块（原范公镇集镇区），规划面积2万平方米，用途为商住用地使用权挂牌出让。挂牌起始价为750元/平方米，竞买保证金为450万元。在挂牌出让公告规定的报名期限内，原告与李竹根参加竞买活动，被告根据挂牌出让文件确认两人均具有竞买资格；2、2014年4月17日，被告组织该地块的现场竞价会，并由市纪委等部门对竞价会全程进行现场监督，东台市公证处对竞价会全程进行了现场公证。经过21轮次的竞价最终原告以每平方米1480元的价格竞得，随后双方签订了《成交确认书》。按照《成交确认书》的约定，原告所缴纳的竞买保证金自动转为受让地块的定金，双方于2014年5月5日签订了《国有建设用地使用权出让合同》。该合同签订后，原告一直未能缴纳土地出让金，根据该合同第三十条之规定，原告应承担违约责任，所缴纳的定金不予返还；3、原、被告签订的《成交确认书》具有合同性质，双方意思表示真实，并不违反法律的强制性规定，合法有效；4、原、被告签署的《成交确认书》仅系挂牌出让涉案地块使用权程序之一，该《成交确认书》对原告的权利义务并不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。原告的诉讼请求无事实和法律依据，请求人民法院依法予以驳回。
被告东台市国土资源局向本院提交了以下证据：
1、《国有建设用地使用权挂牌出让公告》（东国土资告字[2014]02号）1份。拟证明2014年3月17日出让人编制了出让公告，告知竞买人应具备的竞买条件及注意事项等。
2、国有建设用地使用权挂牌出让须知1份。拟证明出让人编制了挂牌出让须知。
3、江苏省行政事业单位资金往来结算票据1份。拟证明原告缴纳竞买保证金450万元的事实。
4、《竞买申请书》1份。拟证明原告于2014年4月8日递交了竞买申请书。
5、《竞买资格确认书》1份。拟证明2014年4月8日原告通过了资格确认。
6、国有建设用地使用权挂牌出让竞买报价单1份。拟证明原告履行了竞买报价手续。
7、报价单1份。拟证明原告进行了报价。
8、竞买报价记录表1份。拟证明李竹根与原告现场竞买报价记录。
9、东国土资[2014]02公告地块成交登记表1份。拟证明涉案地块的竞价相关情况。
10、《成交确认书》1份。拟证明2014年4月17日原、被告签订了成交确认书。
11、吴冬楚的身份证1份。拟证明原告是中国公民。
12、《国有建设用地使用权出让合同》1份。拟证明原、被告于2014年5月5日签订了《国有建设用地使用权出让合同》。
13、申请监督报告表（土地出让类）1份。拟证明有关部门对涉案土地竞买活动进行监督情况。
14、《公证书》1份。拟证明涉案竞买现场有公证处的工作人员进行了公证。
15、《协议书》1份。拟证明原告与东台市东台镇人民政府签订协议，原告自愿参与涉案地块挂牌出让活动。
16、《竞买申请书》、江苏省非税收入一般缴款书收据、李竹根的身份证、国有建设用地使用权挂牌出让竞买报价单、竞买资格确认书各1份。拟证明李竹根申请参加竞买，缴纳竞买保证金450万元，已通过资格确认，并参加竞买活动。
17、《江苏省人民政府关于东台市2013年度第6批次村镇建设用地的批复》（苏政地〔2013〕632号）、《关于东台市2011年度第2批次村镇建设用地的批复》（苏政地〔2011〕3号）各1份。拟证明江苏省人民政府批复同意村镇建设用地。
18、《关于催缴土地出让金的通知》（东土用通[2014]15号）及邮政特快专递详情单各1份。拟证明被告于2014年6月6日向原告发出催缴出让金的通知。
19、《关于催缴土地出让金的通知》（东土用通[2014]24号）及邮政特快专递详情单各1份。拟证明被告于2014年7月30日向原告发出催缴出让金的通知。
20、《通知》（东土用通[2014]45号）及邮政特快专递详情单各1份。拟证明被告通知原告应履行合同并告知其如不履行合同应承担的法律后果。
21、《关于解除土地出让合同的通知》（东国土用〔2014〕40号）及邮政特快专递详情单各1份。拟证明被告于2014年9月18日通知原告解除双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》，合同定金450万元不予返还。
被告东台市国土资源局向本院提交了以下依据：
1.《中华人民共和国城市房地产管理法》；
2.《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》；
3.《招拍挂规定》。
庭审质证时，被告对原告提交的证据1、3-5的关联性、合法性、真实性（以下简称“三性”）无异议。被告对证据2的“三性”均有异议，认为该公证书违反了《公证程序规则》有关管辖的规定。对证据6、7，被告认为这两份证据与本案没有关联性。被告对证据8的真实性、合法性无异议，但认为该证据与本案没有关联性。对证据9，被告认为该证据与原告诉请要求赔偿其损失之间无关联性。原告对被告提交的证据1的真实性有异议，认为该证据与被告提交的公告内容不一致。原告对证据2的真实性无异议，但认为该出让须知中关于竞买人的资格审查部分并未要求原告提交土地保证金的来源。原告对证据3的真实性无异议，但认为被告应该提交缴款书，而非结算票据。原告对证据4的真实性无异议。对证据5，原告认为该竞买资格确认书违法，原告并不具备竞买主体资格。原告对证据6、7的真实性无异议。对证据8，原告认为该报价记录表没有真实记录每一轮双方的报价情况。原告对证据9的真实性无异议，但认为该证据与本案无关联性。对证据10，原告认为涉案土地出让程序违法，故该成交确认书不具有合法性。原告对证据11-15的真实性无异议，但认为该组证据与本案没有关联性。对证据16、17，原告认为该组证据的真实性其无法确认。对证据18-21，原告认为该组证据与涉案土地出让程序违法之间并无关联性。
本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1、3-5、7-9，本院对其真实性予以确认。原告提交的证据2、6，与本案不具有关联性，本院不予确认。被告提交的证据1-4、6-9、11-14、18-20，具有“三性”，本院予以确认。被告提交的证据5、10、15-17、21，具有真实性，本院予以确认。
经审理查明，经东台市人民政府批准，被告东台市国土资源局于2014年3月在江苏土地市场网等媒体上发布《东台市国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告》（东台市挂[2014]02号），对含本案讼争的位于老204国道西侧、三灶西路南侧面积为2万平方米宗地编号为2014XXXX地块在内的三宗国有建设用地使用权挂牌出让，确定规划用途为商业住宅、出让年限为70年、竞买保证金450万元以及出让起始价、竞买人的资格要求等事项。2014年4月8日，原告吴冬楚向被告提出竞买申请，提交了《竞买申请书》及其身份证，共缴纳竞买保证金450万元（其中200万元系原告预缴给了东台市东台镇人民政府，后东台市东台镇人民政府将该200万元转至被告东台市国土资源局作为原告参与竞买涉案地块使用权的竞买保证金），填写了国有建设用地使用权挂牌出让竞买报价单报价。同日，被告发给原告《竞买资格确认书》，确认其具备参加本次国有建设用地使用权挂牌竞买资格，并通知其于2014年4月17日15时至东台市国土大厦五楼会议室参加国有建设用地使用权挂牌活动。2014年4月15日，案外人李竹根亦向被告提出竞买申请，提交了《竞买申请书》及其身份证，缴纳了竞买保证金450万元，填写了国有建设用地使用权挂牌出让竞买报价单报价。同日，被告发给李竹根《竞买资格确认书》，确认其具备参加本次国有建设用地使用权挂牌竞买资格，并通知其于2014年4月17日15时至东台市国土大厦五楼会议室参加国有建设用地使用权挂牌活动。
2014年4月17日，经竞价，原告以2960万元的竞买价竞得位于老204国道西侧、三灶西路南侧面积为2万平方米宗地编号为20140203地块的国有建设用地使用权，并与被告签订了《成交确认书》。2014年5月5日，原、被告签订了《国有建设用地使用权出让合同》。嗣后，原告未按照《国有建设用地使用权出让合同》的约定于2014年6月5日前支付第一期1480万元的土地出让款，被告于2014年6月6日向原告发出了《关于催缴土地出让金的通知》，向原告催缴欠缴的1030万元（已缴纳的450万元保证金自动转作受让地块的定金）土地出让款。原告收到该通知后未缴纳该款，被告于2014年7月3日再次向原告发出了《关于催缴土地出让金的通知》，要求原告缴纳土地出让价款及延期付款违约金。之后，原告仍未支付第一期土地出让款及延期付款违约金，亦未按照合同约定于2014年7月5日前缴纳第二期土地成交价款1480万元，被告于2014年9月9日向原告邮寄《通知》，告知原告将解除双方于2014年5月5日签订的《国有建设用地使用权出让合同》，合同定金450万元将不予返还。2014年9月28日，被告向原告寄送了《关于解除土地出让金合同的通知》，告知原告解除双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》，合同定金450万元将不予返还。2015年8月，原告向本院提起本起行政诉讼，要求撤销原、被告于2014年4月17日签订的《成交确认书》并赔偿其损失450万元及自2014年4月8日起至2015年8月8日止同期银行存款利息21057.53元。
另查明，2015年3月，原告吴冬楚向本院提起行政诉讼，要求撤销其与被告东台市国土资源局于2014年5月5日签订的《国有建设用地使用权出让合同》。本院经审理查明，原、被告双方于2014年5月5日签订的《国有建设用地使用权出让合同》第四十条约定，因履行本合同发生争议，由争议双方协商解决，协商不成的，提交盐城仲裁委员会仲裁。本院于2015年6月11日作出（2015）东环行初字第0009号行政裁定，裁定驳回原告吴冬楚的起诉。原、被告未提起上诉，该裁定已生效。
本院认为，《最高人民法院行政审判庭关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》（[2010]行他字第191号）明确：“土地行政主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为。当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”因此，涉案《成交确认书》属于可诉的行政行为，应纳入行政诉讼的受案范围。
《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。《招拍挂规定》第六条规定，“市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同拟定拟招标拍卖挂牌出让地块的出让方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府国土资源行政主管部门组织实施。”第二十条第一款规定，以挂牌方式确定竞得人后，竞得人支付的竞买保证金，转作受让地块的定金。市、县人民政府国土资源行政主管部门与竞得人签订成交确认书。据此，被告作为县级人民政府国土资源行政主管部门具有与竞得人签订《成交确认书》的法定职权。
《招拍挂规定》第十一条第一款规定，中华人民共和国境内外的自然人、法人和其他组织，除法律、法规另有规定外，均可申请参加国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出让活动。根据国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》（国土资发[2006]114号）的规定，挂牌出让国有土地使用权程序为：公布出让计划，确定供地方式；编制、确定出让方案；地价评估，确定出让底价；编制出让文件；发布出让公告；申请和资格审查（申请人向出让人提出竞买申请，出让人对申请人的申请进行审查，符合规定条件的，确认申请人的竞买资格，并通知其参加挂牌活动）；挂牌活动实施，包括公布挂牌信息、竞买人报价、确认报价、挂牌截止、现场竞价、签订《成交确认书》；签订出让合同，公布出让结果等。本案中，被告经东台市人民政府批准，对本案讼争的位于老204国道西侧、三灶西路南侧面积为2万平方米宗地编号为2014XXXX地块的国有建设用地使用权挂牌出让，在江苏土地市场网等媒体上发布挂牌出让公告。原告吴冬楚作为中华人民共和国公民，其向被告提出竞买申请，提交了《竞买申请书》及其身份证件，共缴纳竞买保证金450万元，被告经审查后，发给原告《竞买资格确认书》，确认其具备竞买资格，并在实施挂牌活动后，与其签订了《成交确认书》，被告作出的该《成交确认书》符合上述规范性依据规定。现原告以其实际不具有涉案地块的竞买资格，被告却对其竞买资格予以确认，涉案土地出让程序违法等为由，要求撤销涉案《成交确认书》并赔偿450万元及其利息损失的请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
驳回原告吴冬楚的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告吴冬楚负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省盐城市中级人民法院。
审 判 长 苏学广
代理 审 判员 姚 芳
人民 陪 审员 施选祥
二〇一六年四月二十六日
书记员（代） 张 敏
附：本判决适用的相关法律依据
1.《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。