湖北省武汉市江岸区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂江岸行初字第00270号
原告戴煜华等39人（具体名单附后，见附页）。
诉讼代表人许利红。
原告许利红的委托代理人万珏（一般授权代理），湖北领汇律师事务所律师。
原告许利红的代理人周婷婷（一般授权代理），湖北领汇律师事务所律师。
诉讼代表人戴煜华。
诉讼代表人肖晶。
38位原告的委托代理人黄跃飞（特别授权代理），北京盈科（武汉）律师事务所律师。
38位原告的委托代理人曾祥斌（特别授权代理），北京盈科（武汉）律师事务所律师。
被告武汉市水务局，住所地武汉市沿江大道211号。
法定代表人左绍斌，系局长。
委托代理人李牧（一般授权代理），湖北重友律师事务所律师。
委托代理人邓洁平（一般授权代理），武汉市水务局湖泊局湖泊处副主任科员。
原告戴煜华等39人诉被告武汉市水务局（以下简称市水务局）履行法定职责一案，向本院提起行政诉讼。本院于2015年9月30日受理后，依法向被告市水务局送达了起诉状副本及应诉通知书等相关诉讼文书，并组成由审判员张薇担任审判长，与人民陪审员刘钢平、李尚文参加的合议庭，于2015年11月24日公开开庭进行了审理。原告许利红的委托代理人万珏、周婷婷及其余38位原告的委托代理人黄跃飞、曾祥斌，被告市水务局的委托代理人邓洁平、李牧到庭参加了诉讼。本案经合议庭评议，现已审理终结。
原告戴煜华等39人于2015年6月5日向被告市水务局提交一份《要求兑现“清除沙湖北岸填湖淤泥”承诺的函》，要求该局清除填湖毒泥和建筑垃圾。被告市水务局收到上述函件后认为属于信访事项，于当日组织相关信访人员进行座谈，表明将专门针对清淤问题进行协调处理，并将处理情况及时向信访群众回告。
原告戴煜华等39人诉称，其是居住在梦湖水岸小区的居民。被告市水务局在外沙湖污泥清淤工程中，将从湖中清出的污泥堆放在沙湖邻接梦湖水岸小区的2.35万平方米的水域中。由于堆积的污泥内含毒害物质，且散发浓烈恶臭，加之淤泥的堆放占据了梦湖水岸相邻接的2.35万平方米沙湖水域，导致梦湖水岸小区居民的生活、健康、居住环境均遭到严重影响，也使沙湖的相关水域遭到非法填占。为此，新闻媒体和包含原告戴煜华等39人在内的周边居民多次反映污泥堆放所导致的填湖和其他环境问题。在此情况下，包括武汉市政府和被告市水务局在内的相关主管部门曾多次向媒体和周边居民承诺清除污泥、及时还湖。2011年4月29日，被告市水务局在其作出的《市水务局关于沙湖填占和治理问题的回复》中明确提到相关淤泥系临时堆积湖边，并承诺将对淤泥组织清运。但多年来，被告市水务局始终没有履行清淤还湖的法定职责。2015年6月5日，原告戴煜华等39户居民向被告市水务局提交《要求兑现“清除沙湖北岸填湖淤泥”承诺的函》，要求该局履行法定职责以及多年来的承诺，对堆放在梦湖水岸附近沙湖水域的污泥进行清淤还湖。被告市水务局为此召开了座谈会，现场接受了我们提交的函件，听取了我们的口头陈述，并表示将及时处理回告。但被告市水务局至今未履行相关法定职责，也未对函件作出任何回复。事实上，2009年武汉市外沙湖污泥清淤工程中堆放在沙湖邻接梦湖水岸小区水域的污泥对原告戴煜华等39人的生活环境和健康造成了严重影响，且相关污泥堆放在沙湖水域已违反《武汉市湖泊保护条例》的规定，构成非法填湖。被告市水务局作为武汉市湖泊保护的行政主管部门，同时又是外沙湖污泥清淤工程的主管单位，具有清除堆放污泥、及时还湖的法定职责。被告市水务局多年来怠于履行法定职责，在原告戴煜华等39人致函要求履职的情况下，超过法定60日的期限拒不回复，请求法院判决：1、确认被告市水务局未在收到原告戴煜华等39人关于清除沙湖北岸填湖淤泥请求后的法定期限内履行法定职责的行为违法；2、责令被告市水务局依法履行法定职责，将2009年武汉市外沙湖污泥清除工程中堆放在梦湖水岸邻接沙湖水域的2.35万平方米的污泥清除还湖；3、本案的诉讼费用由被告市水务局承担。
原告戴煜华等39人向本院提交了以下五组证据：
第一组证据：武汉市发展和改革委员会文件《市发展改革委关于外沙湖污泥清除工程项目建议书的批复》（武发改城建（2009）438号），用以证明被告市水务局系2009年外沙湖污泥清除工程的主管单位。
第二组证据：1、梦湖水岸临接沙湖区域清淤前后对比照片五组（拍摄时间在清淤工作前后，分别是在建设沙湖大桥前和建设沙湖大桥后）；2、梦湖水岸临接沙湖区域清淤工程前后对比卫星地图一组，该组证据用以证明被告市水务局在外沙湖污泥清淤工程中将淤泥堆放在与梦湖水岸小区临接的沙湖水域，该淤泥至今没有清走。
第三组证据：1、梦湖水岸临接沙湖区域新（2013年设立）、老（2002年设立）湖域界碑照片一组；2、2015年5月23日湖北《经视直播》节目视频；3、2015年2月东方卫视《东方新闻》节目视频；4、鄂商杂志《沙湖醒来》新闻报道，该组证据用以证明涉案淤泥的堆放地点在沙湖湖域界碑的范围内，属于沙湖水域。
第四组证据：1、《市水务局关于沙湖填占和治理问题的回复》；2、荆楚网新闻报道《武汉沙湖“四面楚歌”网友在水中举牌呼吁：沙湖不能填》，该组证据用以证明被告市水务局承认临时占用沙湖水域堆放污泥并承诺及时清除还湖的事实。
第五组证据：1、《要求兑现“清除沙湖北岸填湖淤泥”承诺的函》；2、《群众反映沙湖清淤问题座谈会纪要》，该组证据用以证明原告戴煜华等39人于2015年6月5日向被告市水务局递交要求该局履职的函件，但被告市水务局并未在法定期限内作出处理。
第六组证据：信访事项程序性受理告知书，用以证明原告戴煜华等39人主张的内容是被告市水务局的法定职责。
被告市水务局辩称，1、原告戴煜华等39人的起诉不符合法律规定。沙湖污泥清除工程系由武汉市水资源发展投资有限公司（以下简称水投公司）投资承建的工程项目，故在沙湖北岸堆放淤泥或清除淤泥均应是实施工程的民事主体履行施工合同所为，是典型的民事行为，不是我局的法定行政职责。水投公司作为项目施工单位，投资近亿元对包括沙湖环湖路建设等工程项目进行承建，按照施工惯例，在施工工程中，会存在堆放淤泥等现象。我局认为，原告戴煜华等39人所称的“被告武汉市水务局在武汉市外沙湖污泥清除工程中”这一说法是对项目实施单位的重大误解。因我局不是该施工行为的民事责任主体，故本案的定性和原告戴煜华等39人的诉讼对象均与《中华人民共和国行政诉讼法》的基本原则相违背。因堆放和清除淤泥均不是行政行为，故原告戴煜华等39人对我局的诉讼请求不成立，本案不属于行政诉讼案件的受案范围。2、我局收到原告戴煜华等39人关于清除沙湖北岸填湖淤泥的请求后，已在法定期限内履行了法定职责。2015年6月5日，包括原告戴煜华等39人在内的部分沙湖居民到我局要求协调处理“沙湖北岸堆放淤泥”的问题，我局依据《信访条例》的规定，将此案件定性为信访案件，依法协调处理。我局于当日收到原告戴煜华等39人递交的《要求兑现“清除沙湖北岸填湖淤泥”承诺的函》后，当即与其召开了座谈会并现场给予回复。我局对于信访案件的处理，完全符合《信访条例》第二十二条等相关法律法规的规定，已依法履行了法定职责。综上，请求法院依法判决驳回原告戴煜华等39人的起诉。
被告市水务局向本院提交了以下两组证据：
第一组证据：《武汉市水务工程施工许可证》（武水施证字（2009）第129号），该组证据用以证明外沙湖淤泥清除工程的实施主体为水投公司。
第二组证据：1、《要求兑现“清除沙湖北岸填湖淤泥”承诺的函》；2、2015年6月5日《群众反映沙湖清淤问题座谈会纪要》；3、2015年6月5日武汉市水务局向武汉市政府重点办提交的《关于群众来访反映沙湖北岸淤泥堆积等问题的报告》；4、武汉市湖泊管理局湖泊管理处出具的《关于吴群威等群众来访反映沙湖北岸淤泥堆积等问题办理情况说明》；5、2015年6月24日政府协调会议的会议证明，该组证据用以证明被告市水务局已经依法履行了法定职责。
经庭审质证，原告戴煜华等39人对被告市水务局提交的第一组证据的真实性无异议，但对关联性及证明目的有异议，认为依据原《武汉市湖泊保护条例》第二十条，及修订后的《武汉市湖泊保护条例》第二十九条、第三十条的规定，不论是哪个单位施工，被告市水务局都应当对清淤之后的填湖行为负有不可推卸的行政法律职责，另外，该施工许可证上载明的开工日期是2009年10月23日，竣工日期是2010年3月30日，颁发日期是2009年11月19日，因此该施工许可证从颁发之日起就违法，该证据与本案无关联性，无法达到其证明目的；对第二组证据中证据4认为是被告市水务局自己对自己作出的证明，无证据效力；对其余证据的真实性无异议，但对其证明目的有异议，认为原告戴煜华等39人系要求被告市水务局依法清淤还湖，运用行政手段责令相关责任人进行清淤还湖的行政行为，上述证据只是内部函件，只能证明原告戴煜华等39人提交了申请，不能证明被告市水务局履行了湖泊管理的法定职责，另外，被告市水务局称已按信访程序作出了处理，但根据《信访条例》的规定，被告市水务局若按照信访程序处理案件，应当向我们出具信访事项程序告知书，同时在证据2的会议纪要中记载的“现场答复”内容的第3点提到了要及时向信访群众回告，但原告戴煜华等39人并没有收到信访回告。
经庭审质证，被告市水务局对原告戴煜华等39人提交的第一组证据的真实性无异议，但认为根据该文件第三条的规定，该项目的建设单位是水投公司；对第二组证据的真实性无异议，但认为该照片反映的是一个区域的现状和以前的状态，无法看出与本案有直接关联性，故认为与本案无关联性，亦不认可其证明目的；对第三组证据中证据4认为是新闻报道，其内容描述带有记者的个人观点，不具有客观性，无法达到其证明目的；对其余证据认为不知照片拍摄于何处，且认为界碑仅对湖泊起到警示作用，被告市水务局湖泊局的执法依据是武汉市“三线一路”规划中GPS定位的蓝线图，故有关界碑的照片与本案无关联性；对第四组证据中证据1的真实性无异议，但认为该回复是向吴江平作出的，与原告戴煜华等39人无关，且该回复是答疑解惑性质的回复，是本着为民负责的态度作出的对群众的解释，该回复中第三部分有关对外沙湖清淤的描述中可知，我局从未表述会代替水投公司实施清淤工作；对证据2认为是新闻报道，其内容描述带有记者的个人观点，不具有客观性，无法达到其证明目的；对第五组证据的真实性无异议，但对其证明目的有异议；对第六组证据认为该证据系在庭审调查期间当庭提交的证据，已超过法定举证期限，同时认为该证据也不能达到其证明目的。
本院对上述证据认证如下：
原告戴煜华等39人提交的证据真实、来源合法，能证明其因沙湖淤泥问题向被告市水务局提交了有关函件，要求该局履行清除堆放在沙湖北岸淤泥的法定职责。
被告市水务局提交的证据真实、来源合法，但不能证明原告戴煜华等39人主张的行为非该局的法定职责，也不能证明该局已完全履行了法定职责。
经审理查明，被告市水务局于2009年11月19日针对“武汉市外沙湖污泥清除工程二标段”项目向水投公司核发《武汉市水务工程施工许可证》，施工日期自2009年10月23日至2010年3月30日。在施工过程中，施工单位将部分淤泥临时堆积湖边。原告戴煜华等39人系沙湖沿岸梦湖水岸小区的业主，因沙湖北岸堆放淤泥的问题多次向有关部门反映情况。2011年4月29日，被告市水务局针对案外人吴江平反映的关于秦园东路填湖、长江隧道施工渣土堆积、外沙湖清淤及梦湖水岸、水岸星城小区绿化景观种菜、建设沙湖公园、减少湖泊水面等问题作出书面回复。其中，针对其反映的外沙湖清淤问题回复称，市水投公司于2009年9月22日正式启动沙湖清淤工程，2010年5月完工，投资9500万元，共计清淤面积260万平方米，清除淤泥105万立方米。在施工过程中，按照施工工艺，水投公司将部分淤泥临时堆积湖边，待固化后再组织清运，现由于外沙湖公园组织施工，占用场地，待公园建成后，再组织清运。2015年6月5日，原告戴煜华等39人再次向被告市水务局反映沙湖北岸堆放淤泥的问题，并向该局提交了《要求兑现“清除沙湖北岸填湖淤泥”承诺的函》，提出被告市水务局于2011年4月29日对吴江平的书面回复中承诺将清除在沙湖边堆积的淤泥，但时至今日不仅未清除淤泥，反而在淤泥和建筑垃圾上继续倾倒建筑垃圾，继续填湖，要求被告市水务局兑现承诺，清除填湖毒泥和建筑垃圾。被告市水务局当场接收了原告戴煜华等39人提交的书面函件，并与有关代表召开了座谈会，表示承认过去有关清淤的答复系该局出具，需请市政府出面协调有关职能部门共同解决沙湖问题，并将处理情况及时向信访群众回告。因认为被告市水务局在收到函件后未及时履行相应的法定职责，原告戴煜华等39人诉至本院，诉请如前。
本院认为，本案的争议焦点在于：1、原告戴煜华等39人投诉反映事项是否属于被告市水务局的法定职责？2、被告市水务局是否依法履行了法定职责？
一、原告戴煜华等39人投诉反映事项是否属于被告市水务局的法定职责的问题。
根据《武汉市湖泊保护条例》第五条的规定，被告市水务局具有对全市湖泊进行保护、管理和监督的职责。该条例第二十七条规定，鼓励社会公众以志愿者或者其他形式参与湖泊保护活动，任何单位和个人有权对填占、污染等侵害湖泊的行为进行举报和投诉。原告戴煜华等39人作为沙湖沿岸梦湖水岸小区的业主，在其认为存在非法填占湖泊及向湖泊倾倒垃圾的行为时，有权向被告市水务局反映情况，并要求该局依法履行查处的职责。
被告市水务局主张原告戴煜华等39人提交的书面函件系要求该局依据2011年4月29日对案外人吴江平的书面回复履行清除淤泥的承诺，但该局从未作出相应承诺。另，因沙湖污泥清除工程系由水投公司投资承建的工程项目，该局于2009年11月19日就“武汉市外沙湖污泥清除工程二标段”向水投公司核发了《水务工程施工许可证》，故在沙湖北岸堆放淤泥及清除淤泥应当是水投公司履行施工合同的民事行为，原告戴煜华等39人要求该局清除填湖毒泥及建筑垃圾的行为并非该局应当履行的法定职责。针对此观点，原告戴煜华等39人主张因被告市水务局系湖泊保护的行政主管部门，故对于违法填湖及向湖泊倾倒垃圾的行为具有监管的职责，同时根据《武汉市湖泊保护条例》第三十条之规定，在相应的责任主体不履行清淤的职责时，被告市水务局具有代履行的职责。本院认为，原告戴煜华等39人向被告市水务局提交的《要求兑现“清除沙湖北岸填湖淤泥”承诺的函》中主要反映的是沙湖北岸淤泥及建筑垃圾填湖的问题，并要求该局清除填湖淤泥及建筑垃圾。依据《武汉市湖泊保护条例》第二十七条、第二十九条、第三十条的规定，原告戴煜华等39人投诉反映的事项属于被告市水务局应当依法调查和处理的事项，属于该局应当履行的法定职责。
二、被告市水务局是否依法履行了法定职责的问题。
根据本案中当事人提交的证据，被告市水务局在收到原告戴煜华等39人提交的书面函件后，将其作为信访事项处理，及时组织相关来访人员召开座谈会，听取其来访诉求，并当场作出承诺商请市政府组织协调处理相关问题，系积极做好了接待及解释说明工作。
原告戴煜华等39人虽系通过信访途径向被告市水务局反映情况，因其投诉反映的问题属于被告市水务局的行政管理职权，故该局不应仅将其作为信访事项进行处理，而应根据《武汉市湖泊保护条例》第二十七条、第二十九条及第三十条的规定，将有关投诉事项纳入到行政管理的处理范围内，应当针对原告戴煜华等39人反映的问题，就沙湖北岸堆放的淤泥是否填湖、占湖，是否存在向湖泊倾倒建筑垃圾的行为，责任主体是谁，是否应当责令有关责任主体恢复原状等问题进行调查和处理，并将调查和处理的结果及时向原告戴煜华等39人进行告知，做好相关解释和说明工作。本案中，被告市水务局未提交相应的证据证明该局针对原告戴煜华等39人反映的沙湖北岸淤泥及建筑垃圾填湖的问题作出了调查和处理，未及时、全面的履行其法定职责。被告市水务局在庭审中陈述原告戴煜华等39人举报投诉的淤泥系堆放在湖泊蓝线范围外，并未填占湖泊，并陈述该局作为湖泊保护管理部门，保护的是湖泊蓝线以内的范围，针对湖泊蓝线以外的水域无管辖权。但被告市水务局并未提交相关证据证明其上述观点，且上述观点系在庭审过程中的答辩及辩论意见，不能证明其在行政程序中履行了相应的调查和处理的职责。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：
责令被告武汉市水务局在本判决生效之日起60日内针对原告戴煜华等39人提交的《要求兑现“清除沙湖北岸填湖淤泥”承诺的函》中反映的淤泥及建筑垃圾填湖的问题继续履行调查和处理的行政职责。
案件受理费50元、邮寄送达费20元合计人民币70元由被告武汉市水务局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省武汉市中级人民法院。
审 判 长 张 薇
人民陪审员 刘钢平
人民陪审员 李尚文
二〇一六年三月二十九日
书 记 员 张东洋
原告刘国庆。
原告吴群威。
原告喻定发。
原告刘海嵩。
原告赵从荣。
原告文敏。
原告刘晓丹。
原告雷小东。
原告高敏。
原告商利萍。
原告汪美玉。
原告ＸＸ。
原告罗清洪。
原告宋春燕。
原告王崇新。
原告舒芳。
原告郭文贞。
原告戴西凌。
原告左言健。
原告龚志红。
原告宋丽琴。
原告刘肖溢。
原告刘宇。
原告孟冬。
原告李青。
原告王毅。
原告易艳玲。
原告王玉珍。
原告周武爱。
原告曹春和。
原告刘平。
原告彭惠春。
原告李容。
原告王琼玲。
原告汪志琴。
原告汪汉香。
原告戴煜华。
原告许利红。
原告肖晶。