河北省沧州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）冀09行终188号
上诉人（原审原告）孙元春，男，1967年6月29日生，汉族，住沧州市沧县。
委托代理人崔术岭，河北海岳律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）沧州市新华区城市管理局，住所地沧州市新华区黄河东路32号。
法定代表人高双全，局长。
委托代理人王中杰，工作人员。
委托代理人高晓飞，河北海岳律师事务所律师。
原审第三人沧州市第一木材有限公司，住所地沧州市新华区南环中路2号。
法定代表人刘文静，经理。
委托代理人米冠博、张志勇，职员。
上诉人孙元春因城市规划行政处罚一案不服沧州市新华区人民法院（2016）冀0902行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明，2014年11月27日被告接到群众举报称第一木材公司在黄河路××号院内建设平房。同日被告进行了立案，经调查得知，第一木材公司未办理建设工程规划许可手续擅自在院内建房，建设面积为：大门东侧北房长40米，宽7.5米，面积300平方米；南房长40米，宽7.5米，面积300平方米；西房长34米，宽7.8米，面积265.2平方米；大门西侧房屋东西长56.9米、南北宽9.5米，面积540.55平方米；面积总计1405.75平方米；砖混结构；所建房屋的土地使用证为沧州市第一木材总公司。沧州市城乡规划局出具沧规函字[2015]24号函证实，其未向第一木材公司核发《建设工程规划许可证》。被告在履行了对第三人第一木材公司处罚告知、处罚审批等法定程序后，于2015年4月17日作出（沧城执）罚字（新）第（2-001）号行政处罚决定书，认定第三人的行为违犯了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条第一款的规定。依据该法第六十六条第一款的规定，决定给予第三人第一木材公司限三个月内自行拆除的行政处罚。
另查明，原告孙元春与第三人第一木材公司分别于2013年8月1日和2013年11月10日签订《工程管理协议》，由原告在第三人原有房屋的基础上进行拆除重建及配套工程建设，该工程完工后，因第三人第一木材公司拖欠孙元春部分工程款，故将该工程东侧平房5间，西侧房屋7间，面积共计300平方米，用于折抵工程欠款，双方于2015年1月16日签订了《房屋抵债协议》。原告孙元春认为该300平方米房屋的所有权归原告所有，被告未能将涉案《行政处罚决定书》送达原告，程序违法，因被告的具体行政行为损害了原告的合法权益，故原告起诉来院。
原审法院认为，根据被告提交的《河北省人民政府法制办公室对沧州市人民政府关于新华、运河两区城市管理行政执法局集中行使行政处罚权主体资格请示的复函》（冀法函[2012]6号）及《沧州市人民政府关于将部分城市管理行政处罚权划归城市管理行政执法局行使的通知》（沧政字[2006]82号），对于有关城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对未经规划批准违法行为的行政处罚权由沧州市新华、运河城市管理行政执法局集中行使，本案原告违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条第一款第（一）项“未经批准进行临时建设的”，故被告新华城管局具备该法规定的行政处罚权。
关于被诉行政行为的程序是否合法问题。被告作出本案被诉的（沧城执）罚字（新）第（2-001）号行政处罚决定书之前，进行了立案审批、制作了现场检查笔录并附草图及照片、对涉案房产进行了调查、集体讨论、行政处罚事先告知程序，在作出被诉行政处罚决定书之后也依法进行了送达，程序合法。对于原告诉称的其应为行政处罚送达的对象，本院认为，虽第三人第一木材公司与原告有民事抵债协议，但该协议作出的时间在临时建筑施工完毕后，该民事抵债协议产生的是原告与第三人的民事关系，而未经批准进行临时建设的违法行为实施主体为第三人第一木材公司，故被告向第三人送达行政处罚决定书程序合法。
关于被告作出的行政处罚决定书认定事实是否清楚的问题。从查明事实看，被告根据调查询问、现场勘验及照片、土地使用证及沧州市城乡规划局出具的《沧州市城乡规划局关于沧州市城市管理执法局规划执法案件询证函回复的函》，认定第三人第一木材公司临时建筑未经规划批准的事实清楚、证据确凿充分。
关于被告作出的行政处罚决定书适用法律是否正确的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，不得批准。”第六十六条第一款第（一）项规定：“建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：（一）未经批准进行临时建设的。”第三人第一木材公司未经规划批准擅自建房，所建房屋即属临时建筑，被告作为集中行使城乡规划管理权的单位根据上述法律规定，责令第三人自行拆除违法建筑，适用法律正确。遂判决驳回原告孙元春的诉讼请求。
上诉人孙元春上诉请求：撤销一审判决及被上诉人作出的行政处罚决定。主要理由：1、一审判决认定被上诉人作出的行政处罚事实清楚，是错误的。被上诉人在作出行政处罚时未对第三人将涉案房屋抵顶给上诉人的事实进行调查，而向第三人作出行政处罚属对象错误；2、一审判决认定被上诉人作出的行政处罚程序合法，是错误的。被上诉人未对《行政处罚决定书》中的处罚决定进行集体讨论，处罚决定未向涉案房屋的实际所有人送达；3、一审判决将被上诉人作出的“限三个月内自行拆除”认定为行政处罚是错误的。首先，《行政处罚法》并未将责令限期拆除作为行政处罚的种类，《城乡规划法》也未明确将责令限期拆除作为行政处罚；其次，《国务院法制办公室关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的答复》提出，责令限期拆除不应当理解为行政处罚行为；再次，责令限期拆除不具有行政处罚的性质，是一种行政强制措施。最后，执法实践中，责令限期拆除有专门适用的法律文书。由此可见，沧州市人民政府虽然将“未经规划批准违法行为的行政处罚权”交由被上诉人行使，但并未将责令限期拆除的行政措施权交由被上诉人行使，被上诉人无权作出“限三个月内自行拆除”的决定。4、被上诉人的负责人未出庭，工作人员也未出庭，一审判决审判程序违法。综上，一审判决认定事实不清，审判程序违法，被上诉人作出的《行政处罚决定书》事实不清，程序违法且适用法律错误。
被上诉人沧州市新华区城市管理局主要辩称，1、第三人系进行临时建设的违法行为实施主体，抵顶工程款存在造假的嫌疑，也不能改变违法行为实施主体的事实，被上诉人对第三人作出的行政处罚正确合法。2、被上诉人处理该案件的负责人集体讨论符合法律规定。3、责令限期拆除属于行政处罚。4、一审庭审中上诉人未对被上诉人出庭人员提出异议。请求驳回上诉人请求。
原审第三人第一木材有限公司述称，上诉人与第三人的抵顶帐款行为已经发生物权变动，上诉人为法律所保护的所有权人。涉案房屋并非翻建建设，是在原址上对房屋进行维护和改造。
经审理查明，被上诉人于2015年4月17日作出（沧城执）罚字（新）第（2-001）号行政处罚决定书，查明沧州市第一木材公司2014年11月27日在黄河东路27号院内未取得建设工程规划许可手续擅自建房，其行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条的规定，依据该法第六十六条第一款的规定，决定对其作出限三个月内自行拆除的行政处罚。
另查明，上诉人孙元春在原审中提供2013年8月1日和11月10日《工程管理协议》及2015年1月16日《房屋抵债协议》，主张涉案房屋系原审第三人交由其所建，工程完工后，原审第三人以其中部分房屋折抵所欠工程款。
本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定：行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。《国务院法制办公室关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的答复》的内容有：根据《行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为”的规定，《城市规划法》第四十条规定的“责令限期拆除”，不应当理解为行政处罚行为。根据以上答复，虽然责令限期拆除不应理解为行政处罚行为，但根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，责令限期拆除应与行政处罚同时作出，因此能够作出行政处罚的行政机关同时是能够作出责令限期拆除的机关。沧州市新华区城市管理局作为对未经规划批准违法行为行使行政处罚权的行政机关具有责令限期拆除的相关的职权。上诉人关于被上诉人无权作出“限三个月内自行拆除”决定的上诉理由不成立。
（沧城执）罚字（新）第（2-001）号行政处罚决定书查明的事实为：原审第三人于2014年11月27日在黄河东路27号院内未取得建设工程规划许可手续擅自建房。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。被上诉人以原审第三人行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条的规定，依据第六十六条第一款的规定，对其作出限三个月内自行拆除的决定，认定事实不清，适用法律错误。原审判决认定事实不清，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第八十九条第一款第（二）、(三)项的规定，判决如下：
一、撤销沧州市新华区人民法院（2016）冀0902行初12号行政判决；
二、撤销被上诉人沧州市新华区城市管理局于2015年4月17日作出（沧城执）罚字（新）第（2-001）号行政处罚决定的行政行为。
一、二审诉讼费各50元，由被上诉人沧州市新华区城市管理局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 孙树国
审 判 员 苗萍萍
代理审判员 张 倩
二〇一六年十二月十九日
书 记 员 兰明慧