江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）宁行终字第114号
上诉人（原审原告）徐雄庆，男，汉族，1983年11月7日出生，无固定职业。
上诉人（原审原告）陶慎林，男，汉族，1970年4月9日出生，无固定职业。
上诉人（原审原告）周林生，男，汉族，1954年12月27日出生，南京海鲸药业有限公司退休职工。
上诉人（原审原告）殷海岩，女，汉族，1980年4月9日出生，无固定职业。
以上四上诉人的委托代理人吴涛，北京市京晟律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市规划局，住所地在本市鼓楼区高家酒馆15号。
法定代表人叶斌，局长。
委托代理人周振东，男，南京市规划局干部。
委托代理人ＸＸ，男，南京市规划局干部。
原审第三人南京夫子庙文化旅游集团有限公司，住所地在本市龙蟠中路扇骨营秦淮区成教大厦三楼。
法定代表人王学军，董事长。
委托代理人徐培，北京大成（南京）律师事务所。
上诉人徐雄庆、陶慎林、周林生、殷海岩因诉被上诉人南京市规划局（以下简称市规划局）、原审第三人南京夫子庙文化旅游集团有限公司（以下简称夫子庙文旅公司）规划行政许可一案，不服南京市鼓楼区人民法院（2013）鼓行初字第109号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年4月25日受理后，依法组成合议庭，于2014年5月13日公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人吴涛，被上诉人市规划局的委托代理人周振东、ＸＸ，原审第三人夫子庙文旅公司的委托代理人徐培到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2012年10月23日，第三人夫子庙文旅公司向被告市规划局就科举博物馆及周边配套项目的建设用地规划证可证提出申请，并提交了建设项目基本信息表、规划审批事项申请表、组织机构代码证、选址意见书、发改委宁发改投资函字（2012）58号文件等材料。2012年10月26日，南京市发改委作出宁发改投资字（2012）902号文件，核准了科举博物馆建设项目。2012年10月26日，被告经审核，向夫子庙文旅公司颁布了地字第320104201211413号建设用地规划许可证。2012年11月8日，夫子庙文旅公司因项目地籍测绘需要，申请变更上述建设用地许可证，市规划局于当日决定变更上述规划证可，变更的内容为：建设用地规划许可证及附图由未明确代征用地变更为明确代征道路用地范围及面积。上述规划许可和变更规划许可均在被告网站进行了公示。
原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）》第十一条规定“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”，被告市规划局具有本市城乡规划许可的行政职责。《城乡规划法》第三十七条规定“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。”《南京市城市规划条例实施细则（2007年版》（以下简称《市规划条例实施细则》）第十九条规定“建设单位申领建设用地规划许可时，应当向规划管理部门提出申请，并提交以下图件：（一）建设用地规划许可证申请表；（二）项目批准（包括审批、核准、备案，下同）文件；（三）拟用地范围的地形图；（四）依法需要征求意见的，应当提供相关部门意见；（五）规划管理部门指定的其他图件。规划管理部门应当在受理之日起20个工作日内审查完毕，对符合要求的，提出规划设计要点，核发建设用地规划许可证。建设单位取得建设用地规划许可证后，方可向国土资源管理部门申请办理有关用地手续”。根据以上规定，被告市规划局根据第三人夫子庙文旅公司提出的申请核发建设用地规划许可证不违反法律规定。《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第四十六条规定“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证”。第四十七条规定“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关做出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证”。根据上述规定，除法律、法规、规章明确规定应当听证的行政许可事项外，行政机关对行政许可事项是否举行听证具有判断和裁量权。本案建设项目虽然没有法律、法规、规章规定必须在建设用地许可前举行听证，但考虑到被告的许可行为对利害关系人现实利益的影响，根据正当程序原则，被告应采取适当方式听取利害关系人的意见，被告在做出行政许可行为前没有听取利害关系人的意见，程序上存在瑕疵，被告今后工作中应予改正，但考虑到被告的行为不会直接产生土地使用权人、房屋所有权人丧失相关权利的法律后果，该瑕疵不足以构成确认被诉规划行政许可行为违法或撤销的违法事由。原告提出的被告受理前应通知利害关系人、受理后应告知利害关系人、取得环保评估及消防审核的意见没有法律依据，不予支持。需要指出的是，被告在受理涉案建设用地规划许可证时，第三人尚未取得项目批准文件，虽在被告核发时补齐了该项目的批准文件，仍应属工作上的瑕疵，包括申请人在申请时信息填报不全等问题应在今后的工作中予以改正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五条、第五十二条，最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告徐雄庆、陶慎林、周林生、殷海岩的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。
上诉人徐雄庆、陶慎林、周林生、殷海岩上诉称：1、一审法院事实认定错误，涉及利害关系人重大利益的，行政机关做出行政许可前，必须组织听证，而不是行政机关有权判断和裁量是否举行听证；2、一审法院认定被上诉人没有组织听证仅为程序瑕疵，属于明显错误，本案属于程序违法；3、一审法院认为在没有项目批准文件时就能获得建设用地规划许可证，明显错误。综上，请求法院判决：撤销原审判决，支持上诉人的一审诉请；上诉费由被上诉人承担。
被上诉人市规划局未向本院提交答辩状，在本院庭审中辩称，建设用地规划许可证不是城乡规划法律法规规章规定的必须听证的行政许可事项，上诉人也并非与颁发建设用地规划许可证存在重大利益关系；建设用地规划许可证核发时的法定前置条件是齐备、完整的，核发符合法律规定。综上，请求驳回上诉、维持原判。
原审第三人夫子庙文旅公司未向本院提交答辩状，在本院庭审中辩称，一审法院认定事实明确，适用法律正确。被上诉人作出的具体行政行为合法有效。上诉人提出的上诉请求无事实和法律依据，请求予以驳回。
原审原告徐雄庆、陶慎林、周林生、殷海岩向原审法院提交的证据有：四位原审原告的房屋所有权证及国有土地使用证。
原审被告市规划局向原审法院提交的证据有：
1、建设项目规划审批事项申请表、建设项目基本信息表和组织机构代码证；
2、行政事项受理通知书；
3、南京市发改委宁发改投资函字（2012）58号、宁发改投资字（2012）902号文件；
4、南京市规划局选字第320104201211327号建设项目选址意见书；
5、南京老城控制性详细规划（秦淮片区）、南京市历史文化街区保护规划（夫子庙历史文化街区保护规划）、南京老城南历史城区保护规划；
6、南京市规划局地字第320104201211413号行政许可决定书和建设用地规划许可证；
7、南京市规划局宁规变更（2012）01194号审批结果同意变更决定书、变更后的建设用地规划许可证；
8、南京市规划局网站公示截屏。
原审被告向原审法院提交的依据有：1、《城乡规划法》；2、《江苏省城乡规划条例》；3、《市规划条例实施细则》。
上述证据和依据均已随案移送本院。
经庭审质证，原审法院院对原审原、被告证据作如下认证：
被告和第三人对原告提供的证据不持异议，予以确认。原告对被告提供的复印件证据，考虑到相关文件保管归档的相关规定，且原告没有提供反证证明，予以确认。
本院经审查，原审法院从证据的关联性、合法性、真实性三个方面对双方当事人提交的证据进行了审查，原审认证正确，本院予以确认。
对于原审法院认定的案件事实，本院予以确认。
本院认为，《城乡规划法》第十一条规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。《市规划条例实施细则》第三条第一款规定，南京市规划局是本市城市规划管理的行政主管部门。因此，被上诉人市规划局是本市城市规划管理的行政主管部门，具有依申请核发建设用地规划许可证的法定职权。
《城乡规划法》第三十七条规定“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地”。《市规划条例实施细则》第十九条规定“建设单位申领建设用地规划许可时，应当向规划管理部门提出申请，并提交以下图件：（一）建设用地规划许可证申请表；（二）项目批准（包括审批、核准、备案，下同）文件；（三）拟用地范围的地形图；（四）依法需要征求意见的，应当提供相关部门意见；（五）规划管理部门指定的其他图件。规划管理部门应当在受理之日起20个工作日内审查完毕，对符合要求的，提出规划设计要点，核发建设用地规划许可证。建设单位取得建设用地规划许可证后，方可向国土资源管理部门申请办理有关用地手续”。本案中，原审第三人就科举博物馆项目向被上诉人申领建设用地规划许可证，按上述法律法规的规定提交了相应的办理材料。但被上诉人受理涉案建设用地规划许可申请时，原审第三人尚未取得项目批准文件。考虑到被上诉人在核发建设用地规划许可证时该项目的批准文件已补齐，原审第三人已具备了核发的法定条件，被上诉人的核发行为符合法律规定的实质要求，因此，被上诉人在受理时的审核不严可视为程序上存在瑕疵，并不构成实质上的违法。
《行政许可法》第四十六条规定，法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。《城乡规划法》及相关法律法规目前并未将颁发建设用地规划许可列为应当听证的事项，本案中，原审第三人在申领建设工程规划许可证时涉案地块尚未征收，被上诉人的许可行为对上诉人的利益会产生影响，但被上诉人作为本市城市规划管理的行政主管部门，有根据实际情况决定是否需要听证的裁量权，本案中被上诉人未采取听证方式并不违反上述法律法规。考虑到在之后的房屋征收程序中，房屋征收部门已就征收补偿方案充分征求了公众意见，利害关系人的利益实际已通过征收程序得以保障，因此，被上诉人在前期的行政许可环节未听取上诉人等利害关系人的意见并不构成违法。
综上，上诉人要求撤销原审判决的上诉请求，因缺乏事实和法律根据，本院不予支持。原审判决事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人徐雄庆、陶慎林、周林生、殷海岩负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘苏文
审 判 员 洪 彦
代理审判员 熊文超
二〇一四年六月九日
书 记 员 赵和玉