海南省三亚市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）琼02行初102号
原告杨玉梅，女，1942年3月1日出生，回族，现住三亚市，系海经国妻子。
委托代理人刘苇，男，1983年9月20日出生，回族，现住三亚市。
被告三亚市人民政府，住所地三亚市新风路257号。
法定代表人吴岩峻，该市市长。
委托代理人黄广明，三亚市法制办公室工作人员。
第三人三亚市天涯区人民政府，住所地三亚市凤凰路319号。
负责人江雄标，该区代区长。
委托代理人侯孝发，海南三和元律师事务所律师。
委托代理人吴开诚，海南三和元律师事务所律师。
第三人三亚市天涯区回新社区居民委员会，住所地三亚市天涯区回新社区居民委员会回新村。
负责人海世豪，该居委会主任。
原告杨玉梅诉被告三亚市人民政府（以下简称三亚市政府），第三人三亚市天涯区人民政府（以下简称天涯区政府）、三亚市天涯区回新社区居民委员会（与原三亚市羊栏镇回新居民委员会、三亚市凤凰镇回新居民委员会统称为回新居委会）土地征收纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。因本案与本院同期受理的原告海经杰等人分别诉被告三亚市政府，第三人天涯区政府、回新居委会土地征收及行政赔偿十九案的事实与理由相类同，本院经征询各方当事人同意后，将该二十个案件合并审理，现已审理终结。
原告杨玉梅诉称：一、1988年，根据原三亚市乡镇企业经济开发公司（以下简称市乡镇企业公司）的申请，三亚市政府作出市府函〔1988〕17号《关于市乡镇企业经济开发公司用地的批复》（以下简称17号用地批复），同意将红星八队西侧坡地4000平方米土地作为该公司兴建营业大楼和职工宿舍用地，该土地涉及回新居委会杨玉梅等十户农民的宅基地。1989年3月25日，市乡镇企业公司与回新居委会、三亚市国土局（与更名后的三亚市土地管理局统称为三亚市国土局）、三亚市城乡建设局、三亚市羊栏镇人民政府（以下简称羊栏镇政府）签订《国家建设征用土地协议书》，补偿农民鱼塘4亩共计50000元，宅基650立方米共计45500元，土坟墓26座共计4420元，片石4立方米共计80元，上述补偿款共计10万元。当时，因没有土地补偿款，十户农民不愿意交出宅基地，但遭到征地工作人员的威胁。最后，十户农民于1989年3月30日无奈地接受了羊栏镇政府委托回新居委会单方写出的《协议合同书》，该协议书中，回新居委会保证其在决定划分宅基地时优先安排十户农民，这让农民对政府公信力产生信赖，政府应当兑现其承诺，给十户农民安排宅基地，否则，应按2017年三亚市的土地市场价进行赔偿。回新居委会受羊栏镇政府委托征地，其权利义务归属于羊栏镇政府，羊栏镇政府先后更名为凤凰镇政府、天涯区政府，因此，天涯区政府应当给十户农民安排土地或赔偿损失。二、通常情况下，行政机关征地应先与被征地农民进行协商，在妥善安置被征地农民的生产生活并足额支付征地补偿款后再征收土地。关乎农民重大利益的事项，基层自治组织应当召开村民大会或村民代表大会决定。回新居委会作为基层自治组织，不但没有尽到保护村民合法权益的义务，反而串通有关单位和部门私分截留属于农民的土地补偿款，怠于兑现《协议合同书》的承诺，是严重的侵权行为。另外，市乡镇企业公司申请用地面积2000平方米，而被告三亚市政府批复4000平方米，属于滥用职权的行为，给国家和集体造成了重大损失。三、在十户农民二十多年的上访、信访及寻求行政救济的过程中，天涯区政府不按市委市政府领导的指示合理处理群众上访问题，隐瞒重要的补偿数据，变相地剥夺了农民对征地款项的知情权，导致二十八年来农民的土地补偿款无法得到落实，严重侵犯了农民的合法权益。十户农民偶然在三亚市国土局的《征地缴款通知单》中得知，市乡镇企业公司缴纳的总地价款为268000元（其中地上附着物补偿款为100000元，其余168000为地价款），此前，十户农民不知道征收决定，也不知道被征土地真实的补偿情况。四、1989年3月25日，回新居委会未经十户农民同意，私自与市乡镇企业公司签订《国家建设征用土地协议书》，剥夺了十户农民的知情权、参与权、监督权、表决权。天涯区政府明知回新居委会骗取农民土地却予以放任，存在严重不作为。五、天涯区政府对十户农民要求兑现《协议合同书》的处理意见违法，适用法律错误。天涯区政府认为征地补偿款中只有青苗和地上附着物的补偿款是补给农民的，土地补偿款和安置补助费是补给回新居委会的，该说法错误。回新居委会只是代表农民集体行使所有权或经营管理权，而不拥有集体土地所有权，征地补偿款也不是村官个人的。六、原告有权获得被征宅基地的土地补偿款。1989年，原告从回新居委会领取了5000元拆迁费，后在回新居委会换届时又领取了7000元拆迁费，这种分次分期给付补偿费的行为没有法律依据，政府应当足额支付农民法定的补偿费用。七、1992年11月15日，三亚市国土局作出《关于同意海南省三亚市乡镇企业经济开发公司将南新八队西侧地段部分土地转让给泸州市城市建设综合开发公司海南公司的批复》，同意市乡镇企业公司出让划拨土地，从此，市乡镇企业公司自动放弃了国家无偿或抵偿给他的划拨土地法益，对此，行政机关有义务告知十户农民，十户农民享有撤销权、土地利益补偿权和参与分配权，但羊栏镇政府和回新居委会剥夺了十户农民的上述权利。八、泸州市城市建设综合开发公司海南公司（以下简称泸州城建公司）、海南世嘉投资有限公司（以下简称世嘉公司）依次作为土地受让方，应当概括承继出让方在出让土地前的债权债务，但两公司明知该土地存在纠纷，不具备善意取得的条件，也明知划拨土地不能流转，不能改变土地用途，却恶意继受，其依次取得的土地均属于不当得利，应当予以返还冲抵赔偿。九、泸州城建公司从市乡镇企业公司受让土地后将土地闲置多年，三亚市国土局应依法征收土地闲置费，对多次不整改的，还应当收回该土地返还农民，但三亚市国土局不作为。十、三亚市地方税务局明知企业做假账不依法查处，同样严重不作为，其行为阻碍了十户农民600多万土地补偿款和62万坟墓补偿款的落实，应当承担相应的赔偿责任。十一、三亚市政府相关领导多次介入，但未很好地监督所属部门履行职能，也未有效引导和协助失地农民走司法程序，未为农民提供法律帮助，相关建议和指示也没有着落。综上，三亚市政府的征地行为实体、程序均违法，请求：一、确认被告三亚市政府于1988年征收原告杨玉梅位于红星八队西侧坡地400平方米宅基地的行为违法；二、判令被告三亚市政府履行《协议合同书》，给原告杨玉梅安排400平方米的宅基地。
被告三亚市政府辩称：一、原告提起本案诉讼已超过法定最长起诉期限，应驳回其起诉。从17号用地批复可知，被告同意征收红星八队西侧坡地4000平方米土地的时间为1988年5月，而用地单位市乡镇企业公司与被征地单位回新居委会签订《国家建设征用土地协议书》的时间是1989年3月，被诉征地行为发生于1988-1989年间，原告于2017年5月提起本案诉讼，事隔29年之久，远远超过了我国《行政诉讼法》第四十六条规定的最长起诉期限。因法定最长起诉期限不存在诉讼期限中止、中断和延长的情形，一旦超过法定最长期限即丧失起诉权，因此，应驳回原告的起诉。二、原告要求被告履行回新居委会出具的《协议合同书》于法无据，对其诉讼请求应予驳回。原告提交的《协议合同书》是回新居委会出具的，被告并非该协议的当事人，没有义务履行原告与第三人之间签订的协议，该《协议合同书》与被告无关。三、被告征地行为证据确凿，程序合法。1988年4月，市乡镇企业公司申请在红星八队西侧坡地兴建营业大楼和职工宿舍，该用地申请经原市乡镇企业管理局、市审计局、市财政局、市计委等部门审核同意后报被告审批。1988年5月，被告批复同意该用地申请。1989年3月，市乡镇企业公司与回新居委会签订《国家建设征用土地协议书》，明确补偿被征土地上的鱼塘、宅基地上建筑物、土坟墓、片石共计10万元。原告在《10户农民诉求书》中确认收到补偿款13万元，已超额领取征地补偿款。综上，请求驳回原告的起诉。
第三人天涯区政府述称：一、被告征地行为程序合法、补偿到位。1988年5月，被告批复同意将红星八队西侧约4000平方米土地作为市乡镇企业公司兴建营业大楼和职工宿舍用地。该4000平方米土地涉及回新居委会杨玉梅等十户居民的3335平方米宅基地。1989年3月，市乡镇企业公司与回新居委会签订《国家建设征用土地协议书》，并按协议落实征地补偿的各项费用，征地补偿工作己经完毕。二、被告没有义务给原告安排宅基地。本案征地行为发生在1988年5月，当时施行的是1986年颁布实施的《土地管理法》，该法只规定，因国家建设征用土地造成的多余劳动力，由县级以上地方人民政府土地管理部门组织被征地单位、用地单位和有关单位，通过发展农副业生产和举办乡（镇）村企业等途径，加以安置；安置不完的，可以安排符合条件的人员到用地单位或者其他集体所有制单位、全民所有制单位就业，并将相应的安置补助费转拨给吸收劳动力的单位。该法还规定，被征地单位的土地被全部征用的，经省、自治区、直辖市人民政府审查批准，原有的农业户口可以转为非农业户口。原有的集体所有的财产和所得的补偿费、安置补助费，由县级以上地方人民政府与有关乡（镇）村商定处理，用于组织生产和不能就业人员的生活补助，不得私分。总之，当时实施的《土地管理法》没有规定征用单位有义务给被征地单位及人员另行安置宅基地。另外，本案涉及的《协议合同书》系回新居委会单方出具，与被告无关，且其内容仅指日后如果安排宅基地优先照顾原告，并不具有强制安排宅基地的效力。综上，应驳回原告的诉讼请求。
第三人回新居委会未到庭，亦未向本院递交书面的陈述意见。
经审理查明：1988年5月27日，三亚市政府作出17号用地批复，同意市建委安排位于红星八队西侧坡地的4000平方米土地作为市乡镇企业公司兴建营业大楼和职工宿舍用地。该土地范围涉及回新居委会杨玉梅等十户农民的宅基地。1989年3月25日，用地单位市乡镇企业公司与被征地单位回新居委会签订《国家建设征用土地协议书》，约定：市乡镇企业公司为了兴建职工宿舍楼工程，需征用羊栏镇回新乡南新农场八队（即红星八队）地段的六亩（折合4000平方米）土地,其中鱼塘4亩，每亩补偿12500元，共计50000元；宅基650立方米，每立方米补偿70元，共计45500元；土坟墓26座，每座补偿170元，共计4420元；片石4立方米，每立方米补偿20元，共计80元。三亚市国土局和三亚市城乡建设局作为鉴征机关在该协议书上盖章。1989年3月30日，回新居委会给十农户之一的陈明华（现已故）出具《协议合同书》，该《协议合同书》记载：陈明华同意将本人宅基地转让给市乡镇企业公司征用，回新居委会保证，决定划分社员土地住宅时优先照顾，安排一份宅基地给陈明华，以协议书为据。时任回新居委会书记杨永义、主任蒲景棠在该《协议合同书》上签名，并加盖回新居委会印章。
1992年10月，市乡镇企业公司向三亚市国土局申请转让涉案4000平方米土地给泸州城建公司。1992年11月15日，三亚市国土局作出《关于同意海南省三亚市乡镇企业经济开发公司将南新八队西侧地段部分土地转让给泸州市城市建设综合开发公司海南公司的批复》（市国土字〔1992〕185号），同意市乡镇企业公司将南新八队地段部分土地转让给泸州城建公司作为”综合楼”用地，其四至为：东至从西小路起向东伸80米，西至小路，南至规划公路20米处，北至空地，总面积4000平方米。1992年11月17日，泸州城建公司依据三亚市国土局的通知，在依法缴纳相关土地转让费用后，与三亚市国土局签订《合同书》，三亚市国土局同意市乡镇企业公司将涉案4000平方米土地转让给泸州城建公司。1993年4月20日，泸州城建公司与回新居委会签订《征地协议书》，约定泸州城建公司征用回新居委会520平方米土地作为该公司兴建”三亚华坤大酒店”补充用地。1993年12月23日，泸州城建公司又根据三亚市国土局的通知，补缴了超出原批准面积的567.27平方米土地的地价款。2003年4月6日，泸州城建公司与世嘉公司签订《合同书》，约定泸州城建公司将”三亚华坤大酒店”整体建设项目及相关资产以1585万元的价格转让给世嘉公司。
2005年5月，三亚地方税务稽查局检查世嘉公司的财务问题时，工作人员持票据向相关人员了解情况，其中一张出具于2005年1月28日的发票记载：付款方为世嘉公司，收款方为回新居委会，品目为土建（含青苗费），金额为1230000元，收款方一栏有陈明华等四人的签名。经核对，该四人否认发票上的名字是其本人所签。此后，包括原告杨玉梅在内的十户农民到凤凰镇政府等部门进行信访，要求凤凰镇政府按《协议合同书》给十户农民各分一处宅基地。
2017年5月25日，杨玉梅向本院提起诉讼，请求：一、确认三亚市政府于1988年征收其位于红星八队西侧坡地400平方米宅基地的行为违法；二、判令三亚市政府履行《协议合同书》，给其安排400平方米的宅基地；三、确认三亚市政府于1988年征收其位于红星八队西侧坡地的行为违约。
庭审中，经本院释明，杨玉梅撤回上述第三项诉求，并称：本案被征土地总面积为4000平方米，按十户计算，每户被征宅基地面积约为400平方米。1989年3月30日，回新居委会给十户农民均出具了《协议合同书》，内容与回新居委会出具给陈明华的《协议合同书》相同，但后来回新居委会又收回了除陈明华之外的其余九户的《协议合同书》。1989年，杨玉梅从回新居委会领取了5000元征收补偿款，后在回新居委会换届时又领取了7000元征收补偿款。
本院认为，本案争议焦点为原告杨玉梅提起本案诉讼是否超过二十年的最长起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。行政诉讼起诉期限，指的是提起诉讼的法定有效期限，超出起诉期限，相对人丧失对该行政行为提起诉讼的权利。本案中，原告杨玉梅诉求确认被告三亚市政府于1988年征收其位于红星八队西侧坡地400平方米宅基地的行为违法。经查，1988年5月27日，三亚市政府作出17号用地批复，同意市建委安排位于红星八队西侧坡地的4000平方米土地作为市乡镇企业公司兴建营业大楼和职工宿舍用地。1989年3月25日，市乡镇企业公司与杨玉梅所在的回新居委会签订了《国家建设征用土地协议书》，杨玉梅亦于同年领取了5000元征地补偿费，此后，本案所涉4000平方米土地被征收，但其于2017年5月25日才提起诉讼，显然已经超过了二十年的法定最长起诉期限，人民法院依法应当不予立案。已经立案的，应当裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项、《诉讼费用交纳办法》第八条第（二）项之规定，裁定如下：
驳回原告杨玉梅的起诉。
本案不交纳案件受理费，原告杨玉梅已预交的案件受理费50元退还原告。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审判长 张维青
审判员 黎少云
审判员 王 娜
二〇一七年九月十一日
书记员 陈 浩
附：相关法律司法解释条文
中华人民共和国行政诉讼法
第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。
因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。
最高人民法院
关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。
诉讼费用交纳办法
第八条下列案件不交纳案件受理费：
（一）依照民事诉讼法规定的特别程序审理的案件；
（二）裁定不予受理、驳回起诉、驳回上诉的案件；
（三）对不予受理、驳回起诉和管辖权异议裁定不服，提起上诉的案件；
（四）行政赔偿案件。