河北省保定市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）保行终字第41号
上诉人（原审原告）唐县高昌镇高昌店村村民委员会，住所地唐县高昌镇高昌店村。
法定代表人甄亚乾，该村村民委员会主任。
委托代理人崔庆虎，男，1956年12月1日出生，汉族，农民，住唐县高昌镇高昌店村4区***号。
委托代理人韩来宝，河北颂和安达律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）唐县人民政府，住所地唐县光明路6号。
法定代表人尤志敬，该县县长。
委托代理人王庆考，该县人民政府法制办公室主任。
委托代理人邸靖，该县国土资源局信访科科长。
被上诉人（原审第三人）唐县供销合作社，住所地唐县向阳北街。
法定代表人于建合，该社主任。
委托代理人胡存标，该社信访办公室主任。
被上诉人（原审第三人）唐县高昌供销合作社，住所地唐县高昌镇高昌店村。
法定代表人马立群，该社主任。
委托代理人胡存标，唐县供销合作社信访办公室主任。
上诉人唐县高昌镇高昌店村村民委员会因不服唐县人民政府处理决定一案，不服保定市新市区人民法院（2013）新行初字第38号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。上诉人唐县高昌镇高昌店村村民委员会主任甄亚乾及委托代理人崔庆虎、韩来宝，被上诉人唐县人民政府委托代理人王庆考、邸靖，被上诉人唐县高昌供销合作社主任马立群及被上诉人唐县供销合作社共同委托代理人胡存标到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2013年3月5日，原告唐县高昌镇高昌店村村民委员会以第三人高昌供销社在上世纪九十年代初就已实质解体，应有的服务功能不再存在，至2007年所租村民土地的期限已满，高昌供销社竟然于2010年将所租土地卖给开发商，致使原告合法权益受到损害为由，要求被告对争议土地作出确权认定。被告依法予以受理，并进行了认真调查。查明唐县高昌供销合作社成立上个世纪五十年代，地址位于高昌镇高昌店村，建成后一直使用至今，因时间久远，建社时的原始资料丢失，已不能确定当时以什么方式占用高昌店村的土地。据高昌店村民回忆，当时高昌供销合作社占地是租用高昌店村民的，但未能提供当时的书证等证据。被告根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款第6项、第二十八条的规定，于2013年8月28日作出的唐政处决字（2013）第2号行政处理决定书，认定高昌供销社占地属于国有土地，使用权归高昌供销社。原告不服，向保定市人民政府申请行政复议，复议机关于2013年11月2日作出保政行复决（2013）44号行政复议决定，维持被告作出的行政处理决定。
原审法院经审理认为，原告、第三人对被告执法主体、办案程序无异议，对被告执法主体、办案程序予以认定。原告与第三人高昌供销社争议土地自上世纪五十年代一直由高昌供销社占有使用，至争议发生前已有50多年的历史，在此期间原告从未提出过异议。原告对被告认定事实虽有异议，但没提出有效证据加以证明，对其主张不予支持。被告认为我国土地所有制变更，从1952年成立初级农业社，1956年由初级社转为高级社，1962年成立人民公社。1956年6月30日《高级农业生产合作社示范章程》规定：“入社的农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有”。1962年《农村人民公社工作条例修正草案》（即《六十条》）规定：“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、宅基地等，一律不准出租和买卖”。2002年国土资源部就供销合作社使用土地权属问题复函河南省国土资源厅：按照《国务院关于召开全国城乡商业学大庆学大寨会议的通知》（国发（1977）163号）和中华人民共和国工商行政管理总局、中华人民共和国供销合作总社《关于供销合作社性质问题的复函》（（1979）工商总字第34号、（1979）供销基联字第242号）的决定，1982年以前，供销合作社已经成为全民所有制的商业企业，供销合作社的乡（镇）社从“四固定”至1982年5月国家发布《国家建设征用土地条例》期间使用原农民集体所有的土地，已进行补偿（付款）并签有协议的，按照《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条的有关规定应确定为国家所有。回复函明确了供销合作社已经成为全民所有制的商业企业。第三人唐县高昌供销合作社从上个世纪五十年代成立，企业性质就是集体所有制商业企业，在上个世纪六、七十年代，供销社升格为全民所有制商业，经1982年改制，恢复了集体所有制性质。被告依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款规定“《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有；第6项：农民集体所有制企事业单位转为全民所有制或者城市集体所有制单位的。”以及第二十八条“土地公有制之前，通过购买房屋或土地及租赁土地方式使用私有的土地，土地转为国有后迄今仍继续使用的，可确定现使用者国有土地使用权”的规定，由此可以确认第三人唐县高昌供销社所占有使用的土地不是原告的集体土地，应当确认高昌供销社占地属于国有土地，使用权归高昌供销社。被告本着尊重历史，注重现实的原则，根据实际使用情况，依照以上国家有关土地管理法律、法规和政策，依法确认高昌供销社土地为国有划拨土地是正确的。对被告认定的事实及法律适用予以认定。对原告的诉讼请求，本院不予支持。综上，被告被诉具体行政行为主体适格，程序合法，认定事实清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决维持被告唐县人民政府2013年8月28日作出的唐政处决字（2013）第2号行政处理决定书。
唐县高昌镇高昌店村村民委员会不服上诉称，一、被上诉人高昌供销合作社占用的土地就是上诉人的，无可争议。该土地的原始取得有崔吉利、崔成林的《土地房产所有证》，崔正尔、崔洛素的《买卖田房草契》等证实。二、望都县与唐县行政区划的变革。1954年8月前，高昌店村归望都县管辖，1954年8月后，经省政府批准划归唐县。唐县档案局2013年3月28日证明，原高昌乡11个村的土地房产证保存不全，是从望都县归属唐县时一并归过来，只有淑吕、庄头、贾庄三个村的，其它村没有。三、唐县供销合作社与唐县高昌供销社的建立、开业、经济性质变化、资金来源、提供场地证明。说明唐县高昌供销合作社占的土地不是高昌供销社的，更没有证据证明是唐县供销社的，就是上诉人高昌店村村委会的。四、唐县高昌供销合作社承认是租用高昌店村的土地。高昌村委会2010年5月17日将该块土地上的976平方米租给村民使用至今，租期30年，高昌供销社对该协议认可。五、一审判决及唐县人民政府、保定市人民政府认定事实缺乏依据。一审判决认定“建成后一直使用至今”是错误的。唐县人民政府作出行政处理决定的时间为2013年8月28日，高昌供销社已于2010年把地卖给开发商建成了商品房出售。一审判决没有查清以什么方式占用高昌村的土地，什么时间确定为国有划拨土地。六、一审判决只使用了程序法，无行政实体法依据。《中华人民共和国土地管理法》第十六条只规定了被上诉人是处理部门，不是认定事实的依据。七、一审判决实体适用法律错误。被上诉人根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》，应适用该《规定》第十六条第三款，要么按当时规定补办征地手续，要么退还农民集体，还应当适用《国土资源部关于供销合作社适用土地权属问题的复函》。八、行政诉讼举证责任在于被告，而不是原告。被上诉人作出处理决定没有向法庭提交任何说明第三人什么时间、什么方式占用的土地，什么时间依据什么文件转为全民所有制，什么时间依据哪级政府批准将占用土地转化为国有，更没有提供所依据的规范性文件，一审法院把举证责任推向上诉人一方实属错误。九、判非所诉，处理决定不正确。唐县人民政府行政处理决定将土地使用权归高昌供销社，高昌供销社就不存在。一审判决的内容超出了被上诉人的决定范围，唐县人民政府只认定为国有土地，并没有“划拨”二字，一审判决书“依法确认高昌供销社土地为国有划拨土地是正确的”是违法超范围的判决，判决书回避了土地实际使用人是谁这一事实。十、土地现状。现在部分土地开发商盖楼出售，部分土地上诉人租给村民使用，实际使用人已不是第三人。综上所述，上诉人有原始取得土地权属来源的土地证及买卖房契，足以证明是上诉人农民集体所有，且有第三人协调书证实。被上诉人没有按《确定土地所有权和使用权的若干规定》程序调查核实该土地划拨为国有的事实及文件，违反程序。被上诉人将该土地确定为“高昌供销社”使用，事实无此单位，一审法院错误认定事实，并扩大认定为“国有划拨土地”，认定事实错误，适用法律错误。请求二审法院撤销一审判决，判令被上诉人重新作出具体行政行为。
被上诉人唐县人民政府辩称，一、2002年国土资源部就供销合作社使用土地权属问题复函河南省国土资源厅：按照《国务院关于召开全国城乡商业学大庆学大寨会议的通知》和中华人民共和国工商行政管理总局、中华人民共和国供销合作总社《关于供销合作社性质问题的复函》的决定，1982年以前，供销合作社已经成为全民所有制的商业企业。二、上诉人在上诉状中也引用《国土资源部办公厅对九届全国人大一次会议第177-1号议案的答复》：供销合作社是五十年代初成立的农民自愿入股、自我服务的合作经济组织，但以后其性质变动较大，先后多次与国营商业合并，由农民合作经济组织转为集体所有制和全民所有制单位。依据《确定土地所有权和使用权的若干问题规定》第十六条第二款“全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属国家所有：6、农民集体所有制企事业单位转为全民所有制或者城市集体所有制单位的。”规定，随着供销社成为全民所有制企业，唐县高昌供销合作社所占土地已经由高昌店村集体所有变为国有。答辩人从不否认在农业合作化即农业社会主义改造之前，私人拥有土地，但新中国处于大变革时代，作为时代的产物，供销合作社的性质几经沿革，至于其所占土地的性质，也只能以当时的法律制度去判断。综上所述，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人唐县供销合作社辩称，同意唐县人民政府的答辩意见，请求二审法院依法维持一审判决，维护唐县供销合作社的合法权益。
被上诉人唐县高昌供销合作社辩称，同意唐县人民政府的答辩意见。
本院经审查一审法院随案移送的证据，认定的事实与一审一致。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，被上诉人唐县人民政府对上诉人唐县高昌镇高昌店村村民委员会与被上诉人唐县高昌供销合作社之间的土地权属争议具有作出行政处理决定的主体资格。被上诉人唐县人民政府根据上诉人唐县高昌镇高昌店村村民委员会的申请，在处理上诉人唐县高昌镇高昌店村村民委员会与唐县供销合作社、唐县高昌供销合作社土地所有权和使用权纠纷一案时，作出的处理决定中未明确所确权争议土地的四至及面积。且未尽审慎审查义务，使用高昌供销合作社和高昌供销社的名称。虽然在庭审中认为是唐县高昌供销合作社的简称，因其没有在该处理决定中注明，对该主张本院不予支持。因此，被上诉人唐县人民政府2013年8月28日作出的唐政处决字（2013）第2号行政处理决定，认定事实不清，证据不足。一审法院判决维持错误，应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销河北省保定市新市区人民法院2014年2月24日作出的（2013）新行初字第38号行政判决；
二、撤销唐县人民政府2013年8月28日作出的唐政处字（2013）第2号行政处理决定。
本案一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人唐县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨晏燕
代理审判员 李文玉
代理审判员 解建国
二〇一四年四月十六日
书 记 员 王向颖