湖南省永州市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）永中法民二终字第716号
上诉人（原审被告）寇德伟。
委托代理人蒋荣荣。
被上诉人（原审原告）永州市冷水滩区人民检察院。
法定代表人朱跃陆。
委托代理人李梦醒。
上诉人寇德伟因与被上诉人永州市冷水滩区人民检察院确认合同无效纠纷一案，不服永州市冷水滩区人民法院（2015）永冷民初字第809号民事判决，于2015年10月8日通过原审法院向法院提起上诉。原审法院于2015年10月13日将该案移送法院。法院于2015年12月8日立案受理后，依法组成合议庭于2016年1月4日在法院第八审判庭公开开庭进行了审理。上诉人寇德伟的委托代理人、被上诉人永州市冷水滩区人民检察院的委托代理人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2000年，冷区检察院准备修建综合大楼，此综合大楼的修建在获得同意修建的批复后，冷区检察院为筹集资金于2000年9月便动员全院干警交纳了集资款为每人1万元。该综合大楼于2001年11月开工，并于2003年10月竣工。2002年9月，冷区检察院与包括寇德伟在内的全院干警分别签订了一份《侦查技术综合楼门面集资协议》，该协议约定如下：一、出资金额为每位干警一万元，由四位干警共同拥有一个门面；二、每个门面面积为86.4平方米（为一、二层）；三、分配位置由每四位干警为一组，派出代表抽签决定；四、使用期限为干警可享受门面使用权七十年；五、干警在规定的期限内有权租赁、转让、继承；六、在政策允许的范围内，干警要求办证，冷区检察院应当为干警提供相关证明资料，其费用检察院不负责；七、门面前禁止搭雨棚，室内装修不能改变墙体结构，防盗窗为平面；八、若因政策性或规划需要拆迁，干警应获补偿；九、合同自签订之日起生效，双方应遵守执行，未尽事项双方协商解决。冷区检察院在此协议上盖有公章，当时的各院领导也在该协议上签了字。该协议签订后，冷区检察院在2003年底将该大楼的一、二层的门面按照四人共一个门面的方式全部分配至包括寇德伟在内的当时的全院干警的名下使用。寇德伟与其他三位在职干警共四人共同集资4万元并分得一个门面。现此综合大楼一、二层的门面均用于商业的用途，其所产生的商业收益也一直均由个人所享有；此综合大楼三层及以上的房屋均系冷区检察院的办公用房。冷区检察院所修建的此综合大楼的土地所登记的土地使用权人为冷区检察院，其土地登记的用途为办公，其土地使用的类型为划拨。双方均没有向法院提供可以将此一、二层门面的使用权分配给个人享有的相关审批手续。2015年4月21日寇德伟遂向法院提起诉讼。
原审认为，本案争执的焦点为双方所签订的《侦查技术综合楼门面集资协议》是否有效。根据双方所签订的门面集资协议的内容，可以认定其实质是集资建房协议，而本案集资建房所占用的土地使用权依法当然属于本案所涉的范围，故此协议实际上也是一种冷区检察院以其划拨土地使用权作为投资与寇德伟所订立的合作开发房地产合同，其土地的使用权和用途实际已发生了转让和改变。但本案所涉的登记土地既是国有划拨的办公用地，又属行政单位的国有资产，其土地使用权的转让和用途的改变应当要符合当时的法律、法规、规章和其他规范性文件的规定。根据1999年1月1日实施的《中华人民共和国土地管理法》第五十六条“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。”的规定，冷区检察院如要改变该宗划拨土地的建设用途，依法应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，并报原批准用地的人民政府批准，但冷区检察院并没有履行此法定义务。同时，根据1990年5月公布实施的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条和第四十五条的规定，本案的土地使用权并不符合转让的条件，依法不得转让。故本案门面集资协议的实际内容已违反了上述法律、行政法规的规定，其已构成了1999年10月1日施行的《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项的情形，依法应属无效合同。且根据1997年4月1日实施的2002年6月3日修正的《湖南省城镇划拨土地使用权管理条例》第十六条的规定，因社会公共利益建设需要的，其划拨土地使用权不得转让；根据1995年2月15日颁布实施的《行政事业单位国有资产管理办法》第二十七条的规定，行政事业单位处置资产（包括调拨、转让、报损、报废等），应向主管部门或同级财政、国有资产管理部门报告，并履行审批手续，未经批准不得随意处置。本案中的土地使用权本是社会公共利益建设需要的划拨土地即为冷区检察院的办公用地，其土地使用权依法本不得转让；且本案中的土地使用权又属于行政单位的国有资产，即使可以转让也应要按照相关的规定向其主管部门或同级财政、国有资产管理部门报告，并履行审批手续。故双方所签订的门面集资协议内容也违反了上述的相关规定。另外，根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十六条“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，以划拨土地使用权作为投资与他人订立合同合作开发房地产的，应当认定合同无效。但起诉前已经办理批准手续的，应当认定合同有效。”的规定，本案的门面集资协议至今未经有批准权的人民政府批准，依法也应认定为此协议无效。寇德伟提出冷区检察院的诉请已超过了二年的诉讼时效，但我国民法通则所规定的诉讼时效仅适用于债权的请求权，不适用于形成权，而形成权是指依据权利人单方意思表示就能使权利发生、变更、消灭的权利。而本案冷区检察院请求确认合同无效虽表述为请求权，但实质上是指合同一方当事人向法院或者仲裁机构提出的要求确认合同无效的权利，就其权利特征而言，其请求确认合同无效的权利的行使，不需要合同另一方的同意或者给付，通过权利人的单方主张后由法院或者仲裁机构确认即可实现，此种权利特征在性质上实属于形成权，故本案中冷区检察院的诉请并不受诉讼时效制度的限制。至于导致本案合同无效的过错责任和合同被确认无效后的后续处理等问题，均不是本案的审理范围，法院在本案中不再评述。
综上所述，冷区检察院要求确认门面集资协议无效的诉请，符合法律的相关规定，法院依法应予支持。寇德伟提出的本案协议合法有效、冷区检察院的诉请已过诉讼时效等辩称观点，与法律的规定不相符，不符合立法的本意，法院依法不予采纳。据此，法院依据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、第五十六条，《中华人民共和国土地管理法》第五十六条，《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十七条第（七）项，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十六条和《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条、第一百四十四条之规定，并经法院审判委员会讨论决定，判决如下：确认永州市冷水滩区人民检察院与寇德伟于2002年9月签订的《侦查技术综合楼门面集资协议》无效。本案受理费100元，由永州市冷水滩区人民检察院负担。
上诉人寇德伟不服上述判决，向法院提起上诉称：一、一审法院认定事实不清，适用法律错误，应予撤销；二、本案合同未损害国家、集体、第三人的利益，应确认为有效合同；三、本案已远超诉讼时效，对被上诉人的诉讼请求应予驳回。
被上诉人认为一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。
上诉人与被上诉人在二审过程中未提交新的证据。
一审审理过程中所采信的证据，经审查，符合证据的真实性、客观性、关联性原则，法院予以采信。
根据采信的证据，二审查明的事实与一审一致，法院予以确认。
本院认为，上诉人与被上诉人签订的《侦查技术综合楼门面集资协议》其内容约定，由被上诉人向上诉人征集建房资金，被上诉人给予上诉人70年的门面使用权，并配合上诉人办理相关产权证，同时还约定该门面由上诉人进行自由出租、转让等。该协议签订之前系由于被上诉人建办公楼资金缺乏，故向上诉人等进行集资，而后以划拨地使用权与被上诉人合作建房，故该协议应认定了合作开发房产。被上诉人办公楼所座落地的性质为划拨地，该划拨地的目的是用于国家机关办公楼建设，根据1999年1月1日实施的《中华人民共和国土地管理法》第五十六条“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。”的规定，被上诉人如要改变该宗划拨土地的建设用途，依法应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，并报原批准用地的人民政府批准，但被上诉人并没有履行此法定义务。被上诉人兴建的办公楼，其整栋楼的用途已经明确为办公用途，但上诉人与被上诉人签订的协议则确定该楼一、二层为上诉人等随意使用，该协议已经改变了该楼的用途，同时又未通过相应的审批程序，违反了划拨地土地使用权转让的强制性法律规定。又根据1995年2月15日颁布实施的《行政事业单位国有资产管理办法》第二十七条的规定，行政事业单位处置资产（包括调拨、转让、报损、报废等），应向主管部门或同级财政、国有资产管理部门报告，并履行审批手续，未经批准不得随意处置。被上诉人作为国家司法机关，其资产在国家的管理范围之内，不能随意出售。即便出售也须经国家相关部门的审批，在上诉人协议获得该资产时并没有进行法律、法规规定的审批程序，虽上诉人并未实际获得该房屋产权，但本案协议约定由被上诉人帮助、配合上诉人获得产权，因此该协议这一实质性内容违反了国家强制性法律规定。一审法院认定该协议违反国家法律、法规强制性规定，认定理由正确，应予维持。上诉人提出的一审法院认定事实不清，适用法律错误以及本案协议为有效的理由，本院不予采纳。
上诉人提出的被上诉人起诉已经超过诉讼时效的理由，经查，本案为确认合同效力纠纷，该诉讼属于确认之诉，该确认合同效力的权利属于形成权，我国民法通则所规定的诉讼时效仅适用于请求权，不适用于形成权，因此上诉人提出的超过诉讼时效的抗辩理由，本院不予采纳。
综上，原判认定事实清楚，适用法律正确。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一审案件费100元，由被上诉人永州市冷水滩区人民检察院负担。二审案件受理费100元，由上诉人寇德伟负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄素
代理审判员 曾忞
代理审判员 龚建
二〇一六年一月六日
代理书记员 罗娜
附相关法律条文：
《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。