山东省滨州市中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2017）鲁16民初87号
原告：滨州东尉置业有限公司，住所地邹平县黛溪西路邹平县廉租房项目3号楼。
法定代表人：孙英，该公司总经理。
委托诉讼代理人：李小旭，山东民颂律师事务所律师。
委托诉讼代理人：王亚男，山东民颂律师事务所实习律师。
被告：无棣县佘家镇人民政府，住所地无棣县佘家镇镇江一路。
法定代表人：张崇云，该镇镇长。
委托诉讼代理人：王永刚，山东黄河律师事务所律师。
原告滨州东尉置业有限公司（以下简称东尉公司）与被告无棣县佘家镇人民政府（以下简称佘家镇政府）合资、合作开发房地产合同纠纷一案，本院于2017年8月26日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。本案当事人和委托诉讼代理人均到庭参加诉讼。
东尉公司向本院提出诉讼请求：1.确认原告与被告签订的《社区建设合同书》及补充协议无效；2.判令被告返还原告土地出让款及工程建设资金(包括工程款、材料款、税费、规费等),各项费用共暂计3500万元（以司法鉴定结论为准）；3、本案诉讼费用由被告承担。事实与理由：2010年8月6日，原告与被告签订《社区建设合同书》，约定被告将其辖区内的位于牛王庄村以南、疏港路以西的牛王庄社区项目交由原告开发、建设、销售。约定该社区的规划建设面积120亩，土地使用期限为70年（2010年8月5日至2080年8月4日）。该社区土地每亩1.5万元，共计价格180万元，于合同签订之日起3日内付清。根据合同约定，被告负责土地拆迁、清理场地、报批该社区规划以及城建国土部门的前期批复手续，原告负责投资、建设、销售。2011年4月25日，无棣县政府作出棣政字（2011）32号批复，同意建设牛王庄社区，但要求严格按照农村住房建设与危房改造及城乡建设用地增减挂钩相关政策，确保规范运作。后原告投资建设，因不符合用地建设审批规划，原告停止施工。后原告得知牛王庄社区项目所占土地是被告租赁牛王庄村委的集体土地，土地的性质为农用地，并非建设用地。根据我国《土地管理法》第六十三条的规定：“农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是符合土地利用规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。依照上述法律的规定，农用地在转为建设用地，取得建设用地使用权之前不得出让。直至今日，该土地性质依然是农用地，相关土地转用的审批手续仍未完成。同时，依据相关法律的规定，镇政府无权办理社区的规划、建设、国土、环评等相关部门的审批，被告的行为涉嫌违法。
关于建设用地增减挂钩问题，2010年山东省政府批准的的关于无棣县西小王乡、佘家巷乡项目区安置区总面积为7.98公顷（即119.7亩），而2015年山东省政府批准的关于上述项目的安置区总面积调整为1.8819公顷（合28.2285亩），实际开发的该社区项目的建设面积大大超过批准的建设面积，违反了国务院国土资源部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》的相关规定，导致项目无法继续开发建设。根据《土地管理法》的规定，被告无权作为该土地的出让方出让该宗土地；同时，该项目的开发违反了国务院关于土地增减挂钩试点政策的相关规定。因此，被告与原告签订的《社区建设合同书》因违反法律、行政法规的强制性规定而无效。我国《合同法》第五十八条的规定，合同无效的，因合同取得的财产应当予以返还，不能返还或者没有必要返还的，应当折价赔偿。原告与被告签订合同后，按照合同约定的时间支付了土地价款，且为此投入工程建设资金、税费、规费共计3000余万元。对于上述款项，原告有权要求被告承担因合同无效产生的财产返还责任。
佘家镇政府辩称，1.我方与原告签订的《社区建设合同书》并非建设工程施工合同，而是关于牛王社区建设的合作协议。双方签订的社区建设合同书是答辩人为了解决建设资金，实施牛王社区建设而与滨州昌荣不锈钢型材制品有限公司以及原告签订的。合同约定的建设项目位于无棣县佘家镇牛王庄村南，疏港路西。该项目是为贯彻落实国发[2010]47号文件精神，切实增强土地增减挂钩与农村土地综合整治给农民带来的切身利益，实现拆掉平房建楼房、合村并居建设区的目标而启动的社区建设项目。合同书明确约定牛王庄社区为答辩人招商引资项目，该社区由原告自主开发建设、销售，其中约定的180万元土地价款实际是牛王庄项目建设中答辩人配合原告开发建设所需要的项目建设资金，并非原告所诉称的土地出让金，该资金已经全部用于牛王社区的项目建设工作。2.双方签订的《社区建设合同书》合法有效。牛王社区项目于2010年被滨州市列入第二批农村建设用地整治挖潜项目区，山东省人民政府于2010年12月26日给予批复（鲁政土字[2010]2054号）；2010年8月16日无棣县国土局对牛王社区出具关于佘家巷乡新建牛王庄社区一期工程项目拟用地块的说明，无棣县发改局于2011年3月23日出具关于无棣县佘家巷乡人民政府佘家巷乡牛王庄项目区的核准意见（棣发改[2011]35号），无棣县村镇建设办公室于2011年4月6日出具关于对无棣县佘家巷乡牛王庄社区项目工程的规划意见，无棣县人民政府于2011年4月25日做出关于同意建设牛王庄社区的批复（棣政字[2011]32号）。牛王庄社区项目建设完全符合国家法律政策的规定。答辩人为了在项目获批后尽快推动项目建设，2010年8月6日，与滨州昌荣不锈钢型材制品有限公司签订了《社区建设合同书》，2013年，在原告注册成立后，又重新签订了《社区建设合同书》，将社区建设合同的主体变更为滨州东尉置业有限公司，由原告作为投资主体具体负责牛王社区项目建设。在获得上级政府批准后，答辩人与原告即着手实施牛王庄社区项目建设。2011年5月答辩人作为牛王社区项目建设单位，委托滨州永衡招标有限公司将社区工程对外公开招标，济南英雄山建筑安装工程有限公司中标。2011年5月20日答辩人与济南英雄山建筑安装工程有限公司签订《建设工程施工合同》。合同工期为2011年5月20日至2012年10月30日，并于2011年5月开工建设。建设项目虽然以答辩人的名义签订合同，但社区项目建设的具体工作全部由原告工作人员负责并由原告全部支付建设资金。2013年12月17日，答辩人又与原告签订了牛王庄社区销售问题的补充协议，就牛王社区项目的销售以及后续工作进行了约定。截至目前，牛王社区项目除了部分户型的2800平方米尚未建设外，其他规划面积均已完成主体建设。内外装、水电路讯基础设施配套、院墙也部分完成。但由于原告自身缺乏资金实力，以及在公司内部管理上存在诸多问题，原告自己在未完工的状况下，停止了项目施工和后续资金投入，造成牛王社区项目至今未能通过项目区竣工验收，相关的审批手续也未能全部完成。总之，牛王社区项目的建设，完全符合国家法律政策规定，答辩人为引进开发资金而与原告签订的《社区建设合同书》及补充协议均合法有效，项目目前的困境主要是由于原告自身的原因造成的。3.《社区建设合同书》符合我国土地管理法的规定。原告在诉状中称：双方签订的合同违反了《土地管理法》第六十三条的规定。而实际上，牛王社区项目属于农村建设用地整治挖潜项目区，适用的是《土地管理法》第四十三条的规定，即“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地;但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”以及第四十四条第三款的规定，“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。”按照《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发[2008]138号）第十二条的规定，“试点省（区、市）应根据国土资源部批准下达的挂钩周转指标规模，在项目区备选库中择优确定试点项目区，对项目区实施规划和建新拆旧进行整体审批，不再单独办理农用地转用审批手续。整体审批结果报国土资源部备案”。牛王社区项目所占用土地属于土管法第四十三条、第四十四条所规定的情形，不需要单独办理农用地转用审批手续，完全符合土地管理法的规定。4.原告诉状中称建设项目违反国土资源部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》的相关规定缺乏依据；而且，即使违反上述规定，也并非违反法律、行政法规，并不属于《合同法》规定的无效情形。按照国家政策规定，牛王社区项目建设按照“先安置、后拆迁”的原则，由答辩人作为建设单位，在获得上级政府批准后，引入社会资金对项目进行了开发建设，项目区竣工验收后，才能完成地籍调查和土地变更调查，明确地块界址，并依法办理土地变更登记手续。而截至目前，由于原告资金投入不足，项目区尚未经竣工验收，导致项目区用地指标尚未全部获批。随着项目区的竣工验收，安置区的总面积也会相应调整。况且，项目区建设过程中出现的问题，也就是在合同履行过程中出现的问题，不能作为判定合同效力的理由。而且，答辩人目前具有充足的建新区用地指标，原告只要保证资金投入完全可以解决土地指标问题。综上，答辩人与原告签订的《社区建设合同书》及补充协议是双方在平等自愿的基础上签订的合作协议，合同涉及的牛王社区项目是经过上级政府依法批准，是为了试点土地增减挂钩与农村建设用地整治挖潜，是新农村建设的重要举措，牛王社区项目建设在2012年主体就基本完工，但因原告资金实力不足以及内部管理问题等多发面原因，致使工程停工至今。原告作为项目的投资方，按照合同的约定，应全面负责项目的建设和销售。对项目建设中出现的问题，双方应协商应对，原告加大资金投入，尽快完成牛王社区剩余工程建设，争取早日完成项目区竣工验收，才能实现原告方的投资回收。原告起诉请求确认合同无效并返还资金的请求缺乏事实与法律依据，应依法予以驳回。
本院经审查认为，涉案建设项目虽然有《乡村建设规划许可证》，但从《无棣县人民政府关于同意建设牛王庄社区的批复》、《山东省人民政府关于滨州市2010年度第二批农村建设用地整治挖潜项目区实施规划的批复》来看，涉案建设项目为农村新型社区，使用的土地为农村集体土地。在农村集体土地商进行的合资、合作开发房地产，我国尚无明确的立法规定，由此产生的争议是否可以通过民事诉讼程序处理，也缺少明确的立法依据，人民法院受理此类民事诉讼于法无据。并且此种大规模、大面积的农村新型社区建设，一般都是当地人民政府统筹处理较为妥当。况且涉案建设项目仅办理了《乡村建设规划许可证》，未办理建设项目土地使用、建设用地规划等手续。在此情形下，东尉公司要求确认涉案合同的效力并要求佘家镇政府赔偿损失，不属于人民法院受理民事诉讼的范围，本院不予审理。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第四项、第一百五十四条第一款第三项之规定，裁定如下：
驳回原告滨州东尉置业有限公司的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 崔诗君
审 判 员 王正真
人民陪审员 张晓翠
二〇一七年十一月二十日
书 记 员 董学学