海口市龙华区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）龙行初字第21号
原告林玉。
委托代理人郑洲。
委托代理人梁天鹏。
被告海口市美兰区三江镇人民政府。
代表人王山，镇长。
委托代理人冯峰，三门坡法律事务所主任。
委托代理人吴林威，三门坡法律事务所副主任。
第三人海口美兰三江热带作物农场，住所地海口市美兰区三江镇。
法定代表人杨许凤，场长。
第三人王艺翔。
委托代理人张景威。
原告林玉诉被告海口市美兰区三江镇人民政府（以下简称“三江镇政府”）及第三人王艺翔、海口美兰三江热带作物农场（以下简称“三江农场”）撤销行政行为纠纷一案，原告于2013年12月6日向本院提起行政诉讼，本院于2014年3月4日作出（2014）龙行立字第1号行政裁定，裁定不予受理原告林玉的起诉。后原告林玉不服上诉至海口市中级人民法院，2014年7月28日，海口市中级人民法院作出（2014）海中法立终字第69号行政裁定，裁定撤销本院作出的（2014）龙行立字第1号行政裁定并由本院立案受理。本院于2014年9月5日受理后，于2014年9月11日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年11月14日公开开庭审理了本案。原告林玉及其委托代理人郑洲和梁天鹏、被告三江镇政府的委托代理人冯峰、第三人王艺翔的委托代理人张景威、第三人三江农场的法定代表人杨许凤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告三江镇政府在第三人三江农场与第三人王艺翔于2010年1月15日签订的《土地承包合同书》最后一页的左下角处签署“经讨论，同意承包”字样并加盖了公章。
被告向本院提供如下作出被诉具体行政行为的证据、依据：
1、《三江镇热作场关于要求向外发包土地的请示》，证明被告作出行政行为的基础是由于第三人三江农场的申请；2、三江镇人民政府班子联席会议记录，证明被告针对第三人三江农场的请示召开了镇班子会议，对第三人三江农场发包土地的请示问题进行民主评议；3、三江镇人民政府三府发（2010）05号文件，证明被告作出具体行政行为的程序合法；4、海口市集有（2004）第003038号集体土地所有权证，证明第三人三江农场拥有本案集体土地所有权，其向外发包是对集体所有土地的管理；5、《土地承包合同书》，证明第三人三江农场与第三人王艺翔签订的合同是双方真实意思表示，也证明了被告的行政行为没有违反法律强制性规定。
原告林玉诉称，被告三江镇政府在第三人王艺翔与第三人三江农场签订的《土地承包合同书》上作出签署“经讨论，同意承包”并盖上其印章的具体行政行为，具有法定属于适用法律、法规错误的可以判决撤销的情形之一。由于第三人王艺翔属于城镇非农业户口居民身份的事实清楚，具体关系到第三人双方于2010年1月15日签订的《土地承包合同书》合同当事人主体是否适格的问题上。由此可见，被告机械地依照《农村土地承包法》第四十八条“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包……并报乡（镇）人民政府批准”的法律规定，就在《土地承包合同书》上作出签署“经讨论，同意承包”并盖上其印章的具体行政行为。该具体行政行为却与属于特别法的海南省人大常委会制定的、于2006年10月1日起施行的《海南省实施﹤中华人民共和国农村土地承包法﹥办法》第七条“发包方不得将农村土地发包给国家机关、从事非农业科学研究和技术推广的事业单位、工商企业及国家工作人员（含离退休人员）、城镇非农业户口居民……本办法施行后违反本条第一款、第二款规定的，承包合同或者流转合同无效，由县级以上人民政府农业、林业行政主管部门责令当事人退回土地”的规定相抵触。故该具体行政行为存在适用法律、法规错误，并因此侵犯了原告在先种植其中50亩土地而享有2600株橡胶树的财产权。由于原告仅从灵山人民法庭取得第三人双方签订的《土地承包合同书》的复印件，无法查证核实被告是否在第三人双方签订的《土地承包合同书》上作出签署“经讨论，同意承包”并盖上其印章的具体行政行为的真假，原告于2013年11月19日上门给被告提交《关于确认是否存在同意三江镇热带作物农场与王艺翔签订土地承包合同书一事的申请书》后遭到其拒绝书面确认的答复，遂同日向被告邮寄该申请书，至今未能在申请书所定被告作出书面答复之限期11月29日之前收到被告的任何答复，正如该申请书中所明示，从此时开始，视为原告才知道被告真实地作出了上述具体行政行为。综上所述，原告认为，被告三江镇政府作出上述的具体行政行为由于明显有悖《海南省实施﹤中华人民共和国农村土地承包法﹥办法》而属于具体行政行为违法，并因此侵犯了原告在先种植50亩土地而享有2600株橡胶树的财产权，故诉至法院，请求判令：确认被告三江镇政府在第三人王艺翔与第三人三江农场签订的《土地承包合同书》上签署“经讨论，同意承包”并盖上其印章的具体行政行为违法，依法予以撤销。本案的案由应定为土地行政管理纠纷。
原告为支持其诉讼请求提供了如下证据：
1、身份证、户口本复印件，证明两位第三人之间签订的合同没有超过法律规定的三分之二人员；2、申请书，证明原告没有超出起诉期限。
被告三江镇政府辩称，第一，被告的行政行为依法成立、合法效力，应予维持。第三人三江农场为盘活土地资源、发展农场经济、保障农场广大职工福利，根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”、第十条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理”之规定，多次召开农村党员会议、场务会议，经农村全体党员、职工一致同意将农场橡胶林地向外发包，符合农场集体及广大职工利益。被告收悉第三人三江农场关于向外发包土地的请示，根据《中华人民共和国土地管理法》第十五条第二款、《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条规定，经2010年1月11日班子联席会议批复同意该请示，并对其与第三人王艺翔签订的《土地承包合同书》（注：该土地承包合同书不存在合同法第五十二条规定合同无效的五种法定情形）作出“经讨论，同意承包”的行政行为，有事实和法律依据。被告上述行政行为经法定程序依法作出，该行政决定已送达行政相对人三江农场、王艺翔，并且行政相对人已实际受领履行。因此，被告针对第三人三江农场、王艺翔签订的《土地承包合同书》作出“经讨论，同意承包”的行政行为依法成立、合法有效，应予维持。第二，本案原告林玉提起行政行为，其原告主体不适格。原告林玉未合法取得第三人三江农场海口市集有（2004）第003038号集体土地所有权证项下集体土地承包权，其强占耕作第三人集体所有土地无任何合法依据。被告作出“经讨论，同意承包”的行政行为，其行政相对人为第三人三江农场、王艺翔。而本案原告林玉既不是行政行为行政相对人，也不是利害关系人，其也无合法权益遭受侵害。因此，本案原告林玉提起行政诉讼，其主体不适格。第三，被告依法行政并未侵害原告林玉的合法权益。原告林玉未取得第三人三江农场海口市集有（2004）第003038号集体土地所有权证项下集体土地承包权，其强占耕地第三人集体所有土地无任何合法依据，被告根据第三人三江农场关于向外发包土地的请示依法行政并未侵害原告林玉的合法权益。第四、本案原告林玉提起行政诉讼已超法定诉讼时效。现行行政诉讼法第三十九条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。原告林玉在2013年2月28日针对第三人《土地承包合同书》提起的确认农村土地承包合同无效纠纷一案，历经海口市美兰区人民法院、海口市中级人民法院两审终审败诉，海南省高级人民法院再审申请以及海口市人民检察院的抗诉申请，原告穷尽一切法律程序最终被驳回申请。然而，在上述诉讼期间，原告林玉应当知道被告针对《土地承包合同书》所作的行政行为，但其并未在法定期间内行使诉权，直至2013年12月6日才提起诉请撤销被告行政行为的行政诉讼，显然已超过法定诉讼时效。综上，原告林玉提起本案行政诉讼，是增加当事人的诉累，也损害了《土地承包合同书》当事人即本案第三人三江农场及王艺翔的合法权益，其诉请无任何事实和法律依据，恳请法院驳回原告的诉讼请求。
第三人王艺翔述称，第一，2010年1月15日签订的《土地承包合同书》程序合法、不违反法律法规强制性规定。2004年7月14日，海口市人民政府给第三人三江农场颁发集体土地所有权证，确认其集体土地所有权【证号：海口市集有（2004）第003038号】。根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”、第十条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理”之规定，为盘活土地资源、发展农场经济，保障职工福利，三江农场在被告三江镇政府领导、监督下，多次召开党员会议、场务会议，经全体党员、职工一致同意将农场橡胶林地向外发包（原告林玉也签名同意），三江镇政府三府发（2010）05号文件批复同意三江农场将橡胶林地向外发包。2010年1月15日，第三人王艺翔与三江农场签订《土地承包合同书》，承包三江农场集体土地农用地两块，面积约八十一亩，承包合同经三江镇政府同意。《土地承包合同书》的签订符合三江农场全体党员、职工共同意愿，维护三江农场社会公共利益，不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定合同无效的五种法定情形。根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（一）》第四条“合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据”之规定，第三人王艺翔与三江农场签订的《土地承包合同书》合法有效。第二，原告林玉主张集体土地优先承包权无任何依据。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十九条“本集体经济组织成员在承包费、承包期限等主要内容相同的条件下主张优先承包权的，应予支持。但在发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人，已经法律规定的民主议定程序通过，并由乡（镇）人民政府批准后主张优先承包权的，不予支持”之规定，原告林玉在《三江镇热作场关于要求向外发包土地的请示》上签名同意三江农场将橡胶林地向外发包，证明三江农场已充分保障其知情权，也证明了原告林玉已放弃优先承包权。《土地承包合同书》经三江农场全体党员、职工一致同意，且已报三江镇政府批准。因此，原告林玉以其对集体土地享有优先承包权，在三江农场已依法承包给第三人王艺翔的土地范围内，强行耕作是侵权行为，是违法的。综上，2010年1月15日，第三人王艺翔与三江农场签订的《土地承包合同书》合法有效，三江镇政府批复同意《土地承包合同书》，符合法定程序，该行政行为合法有效，恳请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人王艺翔提供了以下证据：
1、王艺翔的民事诉状；2、林玉的民事起诉状；3、海口市美兰区人民法院送达回证。
第三人三江农场述称，根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条、第十条规定，为盘活土地资源、发展农场经济，保障农场职工福利，第三人三江农场多次召开农场党员会议、场务会议，经农场全体党员、职工一致同意将海口市集有（2004）第003038号集体土地所有证项下农场橡胶林地向外发包。根据《中华人民共和国土地管理法》第十五条第二款、《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条规定，三江农场就有关问题请示三江镇政府，三江镇政府批复同意三江农场的请示【见三府发（2010）05号文件】。2010年1月15日，三江农场与王艺翔签订《土地承包合同书》，将海口市集有（2004）第003038号集体土地所有证项下农用地两块、面积约81亩承包给王艺翔，并报经三江镇政府同意。《土地承包合同书》符合三江农场集体利益和广大职工利益，不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定合同无效的五种法定情形。根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（一）》（1999年12月29日施行）第四条的规定，且因原告林玉提起确认农村土地承包合同无效诉讼，经海口市美兰区人民法院、海口市中级人民法院两审判决以及海南省高级人民法院再审裁定，均认定《土地承包合同书》合法有效。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（2005年9月1日起施行）第十九条之规定，原告林玉违法强占并耕作三江农场集体土地无任何事实和法律依据。综上，三江镇政府针对三江农场与第三人王艺翔签订的《土地承包合同书》，批复“经讨论、同意承包”的行政行为合法，恳请法院驳回原告林玉的诉讼请求。
第三人三江农场提供了以下证据：
1、（2013）美民一初字第684号民事判决书、（2013）海中法民一终字第1010号民事判决书、（2013）琼民申字第817号民事裁定书；2、海口市集有（2004）第003038号集体土地所有证；3、海口市美兰区三江镇热带作物农场召开会议记录；4、《三江镇热作场关于要求向外发包土地的请示》；5、三江镇人民政府三府发（2010）05号文件，《关于镇热作场要求向外发包土地的批复》；6、《土地承包合同书》。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：一、对被告证据的认证意见。被告所提供的证据主要用以证明其根据第三人三江农场的请示作出同意土地对外发包意见的过程，本院对被告提供的上述证据的真实性、合法性及与本案的关联性均予以确认。二、对原告证据的认证意见。对于原告所提供的证据1，被告及第三人对证据1的证明内容有意见，认为仅凭身份证不能确认这13个人是会议代表或村代表，因原告所提交的证据1是复印件，且无法证明这13个人为三江农场职工，故对该份证据，本院不予采信。被告及第三人对原告提供的证据2的真实性、合法性及与案件的关联性均予以确认，本院对该份证据予以采信。三、对第三人王艺翔证据的认证意见。第三人王艺翔提供的证据1-3主要证明相关民事案件处理情况，本院对第三人王艺翔提供的上述证据的真实性、合法性及与本案的关联性均予以确认。四、对第三人三江农场证据的认证意见。第三人三江农场提供的证据1、第三人三江农场提供的证据2-6主要用以证明其根据法律规定的程序讨论土地对外发包事宜并向被告请示的过程，本院对第三人三江农场提供的上述证据的真实性、合法性及与本案的关联性均予以确认。
经审理查明，2004年7月14日，海口市人民政府向第三人三江农场颁发了海口市集有（2004）第003038号集体土地所有权证，该证载明土地总面积为617575.96平方米，其中农用地面积610586.89平方米。原告是三江农场职工，从2009年底开始，原告在三江农场上述土地中种植橡胶苗及其他经济作物等。2010年1月2日，第三人三江农场召开全体党员会议，讨论将农场土地对外发包事宜。2010年1月10日，第三人三江农场向被告三江镇政府请示，拟将农场的橡胶林地向外发包，包括原告在内的18名农场党员和职工在请示上签名同意。2010年1月12日，被告三江镇政府作出三府发（2010）05号《关于镇热作场要求向外发包土地的批复》，同意三江农场将橡胶林地对外发包。2010年1月15日，第三人三江农场（甲方）与第三人王艺翔签订《土地承包合同书》，约定三江农场将其位于海口市美兰区三江镇热带作物农场第二生产队的潭关坡面积为81亩的土地承包给王艺翔，承包期限为五十年等内容。该合同报送至被告后，被告于2010年1月18日在该合同最后一页的左下角处签署“经讨论，同意承包”字样并加盖了公章。
另查，2013年1月17日，王艺翔将林玉、李明诉至法院，请求判令林玉、李明将其占用的50亩承包地返还给王艺翔并赔偿占用承包地的承包金及造成王艺翔的经济损失共计97500元等。林玉、李明于2013年1月24日签收了应诉通知书及证据材料复印件等，该案现已中止。2013年3月6日，林玉、李奇龙将王艺翔、三江农场诉至法院，请求确认三江农场与王艺翔签订的《土地承包合同书》违法无效及享有优先承包权。海口市美兰区人民法院经审理后认为，三江农场为了向外发包土地，经多次召开党员会议、职工会议，并经多数职工的签名同意和经三江镇政府批复同意，才向外发包，三江农场与王艺翔签订的土地承包合同是双方的真实意思表示，没有违反法律的禁止性规定，应是合法有效的。且根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十九条的规定，林玉、李奇龙主张优先承包权不符合该规定。2013年5月23日，美兰法院作出（2013）美民一初字第684号民事判决，驳回了林玉、李奇龙的诉讼请求。2013年10月11日，海口市中级人民法院作出（2013）海中法民一终字第1010号民事判决，维持了该判决。后林玉、李奇龙不服海口中院作出的二审判决，向海南省高级人民法院申请再审。海南省高院经审查后认为，根据王艺翔与三江农场签订的《土地承包合同书》经合法程序且报三江镇政府批准，该合同已履行，王艺翔已支付三年承包金等事实，王艺翔虽为城镇非农业人口居民，但依据最高人民法院《关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（一）》第四条的规定，考虑到大多数职工的意愿和切身利益，二审判决认定王艺翔与三江农场签订的《土地承包合同书》有效并无不当。2013年12月19日，海南省高院作出（2013）琼民申字第817号民事裁定书，驳回林玉、李奇龙的再审申请。
本院认为，关于原告请求确认被告在第三人三江农场与王艺翔签订的《土地承包合同书》上签署的“经讨论，同意承包”并加盖印章这一具体行政行为违法并予以撤销，根据已生效的（2013）海中法民一终字第1010号民事判决，《中华人民共和国土地承包法》第四十八条对以其他方式承包的农村土地承包合同中本集体经济组织以外的单位、个人等主体资格没有禁止性或强制性规定。《海南省实施﹤中华人民共和国农村土地承包法﹥办法》是省级地方性法规，原告主张王艺翔为城镇非农业户口居民，应以《海南省实施﹤中华人民共和国农村土地承包法﹥办法》第四条的规定为法律依据确认三江农场与王艺翔签订的《土地承包合同书》无效，不符合《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（一）》第四条“合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据”的规定。且第三人三江农场根据《中华人民共和国土地承包法》第四十八条和《海南省实施﹤中华人民共和国农村土地承包法﹥办法》第十四条的规定履行民主议定程序并报请被告批复，被告作出同意土地对外发包的批复文件后，于2010年1月18日在第三人三江农场与王艺翔签订的《土地承包合同书》上签署“经讨论，同意承包”并加盖公章的行为是其对本行政区域内农村土地承包及承包合同的管理行为，这一具体行政行为程序合法，符合相关的法律规定，应予维持。综上，原告的诉讼请求理由不成立，本院不予支持。关于被告主张原告不是行政相对人也不是利害关系人，主体不适格的意见，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，原告作为第三人三江农场的职工，认为被告批准土地对外发包的具体行政行为侵犯了其合法权益，依法有权提起行政诉讼。故对于被告的该项意见，本院不予采纳。关于被告主张原告的起诉已超过法定的起诉期限的意见，原告在第三人王艺翔起诉其作为被告的案件中，于2013年1月24日签收了应诉通知书及证据材料复印件，该案件的证据材料中包括三江农场与王艺翔签订的《土地承包合同书》，故原告应在2013年1月24日后知晓三江镇政府在合同上签署意见这一具体行政行为的内容。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条的规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。原告于2013年12月6日向本院提起行政诉讼并未超过法定的起诉期限，对于被告的该项意见，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决如下：
维持被告海口市美兰区三江镇人民政府在第三人海口美兰三江热带作物农场与王艺翔于2010年1月15日签订的《土地承包合同书》作出的“经讨论，同意承包”的具体行政行为。
本案受理费50元，由原告林玉负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省海口市中级人民法院。
审 判 长 冯平山
审 判 员 冯 琳
人民陪审员 张 磊
二〇一五年一月三十日
书 记 员 黄 静