北京市西城区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）京0102行初773号
原告北京市家燕福家政服务有限公司，住所地北京市西城区南华西里2号（阳光玉华招待所108室）。
法定代表人许爱梅，总经理。
委托代理人李鸿鹤，北京京平律师事务所律师。
被告北京市西城区人力资源和社会保障局，住所地北京市西城区西直门南小街20号。
法定代表人王效农，局长。
委托代理人高虹静，北京市西城区人力资源和社会保障局干部。
委托代理人吴腾姣，北京市西城区人力资源和社会保障局干部。
被告北京市人力资源和社会保障局，住所地北京市西城区永定门西街5号。
法定代表人徐熙，局长。
委托代理人白宝辉，北京市人力资源和社会保障局干部。
委托代理人朱砚萍，北京市人力资源和社会保障局干部。
原告北京市家燕福家政服务有限公司（以下简称家燕福公司）不服被告北京市西城区人力资源和社会保障局（以下简称区人社局）的劳动监察行政处罚行为及被告北京市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）的行政复议行为，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年9月12日公开开庭进行了审理。原告家燕福公司的法定代表人许爱梅及委托代理人李鸿鹤，被告区人社局的诉讼代理人高虹静、吴腾姣，被告市人社局的诉讼代理人白宝辉、朱砚萍均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年5月8日，区人社局作出的《行政处罚决定书》（京西人社劳监罚字﹝2017﹞11号，以下简称《处罚决定书》），其中载明：“……经立案调查核实，你单位在经营期间存在未经许可和登记，擅自从事职业中介活动，你单位于2017年2月24日向求职者王志华收取家政服务组织介绍费400元整，于2017年3月5日向求职者黄志宏收取家政服务组织介绍费400元整，于2017年3月11日向求职者李翠芳收取家政服务组织介绍费400元整，于2017年3月4日向客户何玉琴收取家政服务组织介绍费700元整，于2017年3月6日向客户刘其亚收取家政服务组织介绍费800元整，于2017年3月11日向客户石惠芳收取家政服务组织介绍费600元整，你单位共计收取违法所得3300元整。以上事实有《询问笔录》、《北京市家燕福家政服务有限公司合同》、《收据》为证。你单位上述行为违反了《中华人民共和国就业促进法》第四十条第二款“设立职业中介机构，应当依法办理行政许可。经许可的职业中介机构，应当向工商行政部门办理登记”及第三款“未经依法许可和登记的机构，不得从事职业中介活动”的规定。依据《中华人民共和国就业促进法》第六十四条“违反本法规定，未经许可和登记，擅自从事职业中介活动的，由劳动行政部门或者其他主管部门依法予以关闭；有违法所得的，没收违法所得，并处一万元以上五万元以下的罚款”的规定，本行政机关决定就上述违法行为对你单位作出以下行政处罚：1、罚款10000元；2、没收违法所得共计3300元整。本行政机关责令你单位在收到本行政处罚决定书之日起30日内停止职业中介活动。……”。
2017年7月31日，市人社局作出《行政复议决定书》（京人社复决字﹝2017﹞54号）（以下简称《复议决定书》）《复议决定书》，记载内容为：“……本机关认为，依据《劳动保障监察条例》第十条之规定，被申请人负有受理对违反劳动保障法律、法规或者规章之行为的举报、投诉，依法纠正和查处违反劳动保障法律、法规或者规章行为的职责。本案中，申请人向求职的家政服务员和有需要家政服务的客户提供职业中介服务，应当按照《中华人民共和国就业促进法》第四十条第二款“设立职业中介机构，应当依法办理行政许可。经许可的职业中介机构，应当向工商行政部门办理登记”的规定依法办理行政许可，申请人未办理行政许可从事职业中介服务，违反了《中华人民共和国就业促进法》第四十条第三款“未经依法许可和登记的机构，不得从事职业中介活动”的规定。被申请人根据《中华人民共和国就业促进法》第六十四条“违反本法规定，未经许可和登记，擅自从事职业中介活动的，由劳动行政部门或者其他主管部门依法予以关闭；有违法所得的，没收违法所得，并处一万元以上五万元以下的罚款”之规定，作出《行政处罚决定书》，决定对申请人罚款10000元，没收违法所得3300元并无不当。对于责令被申请人执法人员向申请人赔礼道歉的请求，不属于行政复议法规定范围，本机关不予支持。综上所述，根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项，本复议机关作出如下复议决定：维持被申请人2017年5月8日作出的京西人社劳监罚字﹝2017﹞11号《行政处罚决定书》。……”。
家燕福公司诉称，其经过合法工商登记备案，经营范围之一就是提供家务服务。2017年5月8日，区人社局作出的《处罚决定书》。2017年5月15日，区人社局向家燕福公司送达了《处罚决定书》，以家燕福公司未经许可和登记，擅自从事职业中介活动为理由，予以罚款10000元，没收违法所得3300元。家燕福公司于2017年5月17日提出行政复议申请。市人社局于2017年5月19日予以受理，于2017年7月11日作出《行政复议案件延期审查通知书》，于2017年7月31日作出《复议决定书》，维持了2017年5月8日区人社局作出的《处罚决定书》。家燕福公司认为，根据营业执照经营范围，其可以从事家政劳务服务，法律并未禁止收取应聘人员费用后，为有家政服务需求的客户提供家政服务人员的企业经营模式，且在日常生活中提供家政服务的方式可以灵活多样，实际生活中不乏其例，属于企业经营自主权的范畴，且促进了就业，行政机关不应当非法干涉破坏即已形成的且不损害供需双方和社会公众利益的交易习惯。家燕福公司是在工商登记备案的家政劳务服务的经营范围内提供的劳务服务，属于合法经营，不同于未经许可和登记，擅自从事职业中介活动。至于提供家政劳务服务的方式，属于企业经营自主权的范围，不违法法律禁止性的规定，应当本着促进就业的目的予以尊重，以实现法律实施过程中的良好社会效果。区人社局认为家燕福公司未经许可和登记，擅自从事职业中介活动，没有事实和法律依据，《处罚决定书》应予撤销；市人社局以相同理由作出《复议决定书》，亦应撤销。故诉至法院，请求1.撤销《北京市西城区人力资源和社会保障局行政处罚决定书》（京西人社劳监罚字﹝2017﹞11号）；2.撤销《北京市人力资源和社会保障局行政复议决定书》（京人社复决字﹝2017﹞54号）。
家燕福公司在法定举证期限内向本院提交了如下证据材料：
1、《处罚决定书》，用于证明区人社局作出并送达了行政处罚决定书，行政处罚行为成立；
2、《复议决定书》，用于证明市人社局作出并送达了复议决定，行政复议决定成立。
区人社局辩称，其作出的《处罚决定书》事实清楚、适用法律正确、程序合法、结果无误。请求法院依法驳回家燕福公司的诉讼请求。
区人社局在法定举证期限内向本院提交了如下证据材料：
1、《劳动保障监察日常巡视检查记录》，用于证明2017年4月1日被告对原告进行日常巡视检查；
2、《劳动保障监察立案审批表》，用于证明立案；
3、《北京市西城区人力资源和社会保障局询问笔录》，用于证明对原告的委托代理人进行了询问；
4、《企业法人营业执照》（副本）复印件，用于证明原告身份；
5、《简单租房协议》，用于证明从事中介活动服务地点；
6、《法定代表人身份证明书》，用于证明原告身份；
7、《授权委托书》，用于证明原告身份；
8、《北京市家燕福家政服务有限公司合同》，用于证明原告收取家政服务介绍费；
9、《收据》，用于证明原告收取家政服务介绍费；
10、《北京市西城区人力资源和社会保障局行政处罚事先告知书》，用于证明被告告知原告本案调查结果；
11、《送达回证》，用于证明被告向原告送达告知书，原告签署无陈述、申辩意见；
12、《处罚决定书》，用于证明被告依法律、事实依据作出行政处罚决定；
13、《送达回证》，用于证明被告向原告依法送达决定书。
市人社局辩称，其作出的行政复议决定程序合法，事实清楚，法律适用正确。请求法院依法驳回家燕福公司的诉讼请求。
市人社局在法定举证期限内向本院提交了如下证据材料：
1、《中华人民共和国行政复议法》，用于证明法定职责由来、法律适用正确；
2、原告的申请材料；
3、《行政复议申请受理通知书》、《行政复议答复通知书》、《行政复议案件延期审查通知书》及《送达回证》和Ems单据；
4、区人社局答复书；
5、复议决定的《送达回证》和Ems单据；
证据材料2-5均用于证明履责程序合法。
经庭审质证，家燕福公司对区人社局提交的证据材料1-4、6、7、10-13均予以认可；对于证据材料5、8、9，未发表质证意见；对于证据材料12的真实性和关联性均予以认可，但认为合法性待审查。家燕福公司对市人社局的提交的全部证据材料均没有异议。
区人社局对家燕福公司提交的全部证据材料均认可。区人社局对市人社局提交的证据均没有异议。
市人社局对家燕福公司提交的全部证据材料及区人社局提交的全部证据材料均没有异议。
依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的相关规定，本院对证据材料作如下认证：家燕福公司提交的全部证据材料、区人社局提交的证据材料12均系本案被诉行政行为的载体，不作为证据使用。区人社局和市人社局提交的其他证据材料符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据形式的要求，本院予以确认。
根据上述有效证据和当事人的一致陈述，本院认定以下事实：
2017年4月1日，区人社局对位于北京市西城区太平街11号的家燕福公司进行劳动保障监察日常巡视检查。家燕福公司在巡视检查现场未出示职业中介机构行政许可和登记手续。区人社局针对上述行为于2017年4月1日予以立案调查，并于2017年4月11日对家燕福公司的委托代理人进行询问。区人社局针对家燕福公司收取服务费的情况进行了相应调查，于2017年4月24日作出《行政处罚事先告知》，并于次日向家燕福公司送达。家燕福公司声明“认识到错误，一定积极改正，没有其他陈述和申辩”。2017年5月8日，区人社局作出的《处罚决定书》，并向家燕福公司进行了直接送达。家燕福公司不服，于2017年5月17日向市人社局申请行政复议。市人社局受理了家燕福公司的行政复议申请后，通知区人社局作出书面答复。2017年7月31日，市人社局作出《复议决定书》，决定维持区人社局作出的《处罚决定书》。家燕福公司不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，依照《劳动保障监察条例》等相关规定，区人社局作为本行政区域内的劳动保障监察行政部门，具有依法纠正和查处辖区内违反劳动保障法律、法规或者规章行为的法定职责。依照《中华人民共和国行政复议法》，市人社局具有接收、审查行政复议申请和作出行政复议决定的法定职责。
本案争议焦点有二。第一为区人社局作出《处罚决定书》是否超越职权问题。本案中，原告家燕福公司主张其为非员工制家政服务经营模式，政府并未对此模式采取禁止态度。提供家政劳务服务的方式，是企业自主经营权的范围。家燕福公司与提供劳务者并未建立劳动关系，不受劳动法律法规的调整，故区人社局作出《处罚决定书》是超越职权的。被告区人社局认为，依照《劳动保障监察条例》第十条规定，其具有受理对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的举报、投诉和依法纠正和查处违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的职责，对于家燕福公司作出的《处罚决定书》没有超越职权。
本院认为，《劳动保障监察条例》第十一条第（八）项规定：“劳动保障行政部门实施劳动保障监察，履行下列职责：……职业介绍机构、职业技能培训机构和职业技能考核鉴定机构遵守国家有关职业介绍、职业技能培训和职业技能考核鉴定的规定的情况”。《中华人民共和国就业促进法》第四十条第二款和第三款规定：“设立职业中介机构应当在工商行政管理部门办理登记后，向劳动行政部门申请行政许可。未经依法许可和登记的机构，不得从事职业中介活动。”家燕福公司在收取家政服务人员费用后，为有家政服务需求的客户提供家政服务人员，确需按照《中华人民共和国就业促进法》第四十条规定申请行政许可。但其在区人社区行政行为作出期间并未提供其已经申请了行政许可和登记的证据，区人社局依据《劳动保障监察条例》履行其劳动保障监察的法定职责，并无不当，本院予以确认。
争议焦点二为法律适用问题。原告家燕福公司主张其为非员工制家政服务经营模式，与提供劳务者并未建立劳动关系，不受劳动法律法规的调整。且区人社局在《处罚决定书》中适用《中华人民共和国就业促进法》第六十四条，在行政复议过程中适用《劳动保障监察条例》，适用法律有误。被告区人社局认为，其适用法律正确。本院认为，无论企业采用何种方式进行经营，均不得违背法律的强制性规定。对于法律、法规明确要求的行为，必须为之，这既是企业守法的必要，也是依法治国的客观要求。家燕福公司未按照《中华人民共和国就业促进法》第四十条规定申请职业介绍机构行政许可，区人社局在《处罚决定书》中适用《中华人民共和国就业促进法》第六十四条对家燕福公司做出处罚，并无不妥。《处罚决定书》为区人社局作出的对外发生法律效力，对相对人的权利义务产生实际影响的法律文书，该文书中有明确的法律适用。行政复议过程中区人社局适用《劳动保障监察条例》说明其职责依据，与在《处罚决定书》中适用《中华人民共和国就业促进法》第六十四条并无矛盾。
对于市人社局的复议程序，《中华人民共和国行政复议法》第二十三条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料”；第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。本案中，2017年5月17日，家燕福公司向市人社局申请行政复议。2017年5月19日，市人社局受理了家燕福公司的行政复议申请并于同日通知区人社局作出书面答复，于2017年5月24日将《行政复议答复通知书》送达区人社局。2017年5月31日，区人社局向市人社局提交《行政复议答复书》及相关证据材料。2017年7月11日，市人社局做出《行政复议案件延期审查通知书》，决定将复议期限延期30日。2017年7月31日，市人社局作出《复议决定书》。以上均符合复议程序规定。
综上，对于家燕福公司请求撤销区人社局作出的《处罚决定书》和市人社局作出的《复议决定书》的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：
驳回原告北京市家燕福家政服务有限公司的诉讼请求。
案件受理费五十元，由原告北京市家燕福家政服务有限公司负担（已交纳）。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于北京市第二中级人民法院。
审 判 长 郑炳汝
人民陪审员 王立统
人民陪审员 张京颖
二〇一七年十月三十一日
书 记 员 苏 静