江苏省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）苏行终字第00375号
上诉人（原审原告）吴永义等22人（基本情况附后）。
诉讼代表人吴永义。
诉讼代表人黄永兴。
诉讼代表人钱瑞林。
诉讼代表人钱卫平。
诉讼代表人祁丁华。
委托代理人方忠宏，江苏致邦律师事务所律师。
委托代理人刘艳龙，江苏致邦律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）苏州市人民政府，住所地苏州市三香路998号。
法定代表人周乃翔，该市市长。
委托代理人黄涧秋，该市人民政府法制办公室副主任。
委托代理人蒋磊，该市人民政府法制办公室工作人员。
上诉人吴永义等22人因诉苏州市人民政府（以下简称苏州市政府）驳回行政复议申请决定一案，不服江苏省苏州市中级人民法院（2015）苏中行初字第00009号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人的诉讼代表人吴永义、黄永兴、钱瑞林、钱卫平、祁丁华及上诉人的共同委托代理人方忠宏、刘艳龙，被上诉人苏州市政府的委托代理人黄涧秋到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，1996年6月27日，原江苏省国土管理局（以下简称原省国土局）向苏州市政府作出苏地管（1996）字第235号《征（拨）用土地批准通知》，经江苏省人民政府（以下简称省政府）1996年6月27日批准，同意为张家港市交通局南二环、东二环路建设工程征用张家港市杨舍、乘航、塘市、东莱等4个镇的土地。1996年6月28日，原苏州市土地管理局（以下简称原苏州市土管局）向张家港市人民政府（以下简称张家港市政府）作出了苏地征（96）字第45号《用地批准通知书》，告知张家港市政府，经省政府批准，同意张家港市交通局因南二环路、东二环路工程需要征用土地480851平方米，其中张家港市杨舍、乘航、塘市、东莱等4个镇耕地412680.5平方米，一般水面68170.5平方米。1996年6月28日，原张家港市土地管理局（以下简称张家港市土管局）向张家港市交通局作出了张土征（1996）第45号《关于张家港市交通局征用土地的批复》。
吴永义等22人系张家港市乘航镇村民，其诉称宅基地上的房屋于1995年5月左右被拆迁，耕种的稻田等土地被征收。吴永义等22人认为，原张家港市土管局涉嫌违法征用村民宅基地，而原苏州市土管局未严格审查并上报苏州市政府批准征用宅基地，未完成农转非等手续，且原苏州市土管局无权批准征地，涉案征地程序违法，遂于2014年11月4日向苏州市政府提出行政复议申请，被申请人为苏州市国土资源局（以下简称苏州市国土局），申请事项为撤销苏地征（96）字第45号《用地批准通知书》，对涉案土地重新申报征地审批，并依现行法律规定完成征地程序。苏州市政府要求吴永义等22人补正申请材料后于2014年11月25日予以受理。苏州市政府经审查认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第十三条的规定，苏州市国土局并非行政复议被申请人，苏州市政府亦非法定复议机关，且苏地征（96）字第45号《用地批准通知书》仅起到通知作用，未对吴永义等人增设新的权利义务，不属于行政复议受案范围，吴永义等人的复议申请不符合受理条件。苏州市政府遂于2014年12月9日依据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，作出了（2014）苏行复第151号《驳回行政复议申请决定书》。吴永义等22人不服该《驳回行政复议申请决定书》，向法院提起诉讼。
原审法院认为，公民、法人或者其他组织提出行政复议申请应当符合法定条件。本案中，吴永义等22人向苏州市政府提出行政复议申请，系认为苏州市国土局（原苏州市土管局）于1996年作出的征地批准行为违法，故要求撤销苏地征（96）字第45号《用地批准通知书》，并重新进行征地。根据本案查明事实，涉案张家港市交通局南二环路、东二环路建设工程的征用土地系经省政府1996年6月27日批准，苏地管（1996）字第235号《征（拨）用土地批准通知》对此已予以明确。《行政复议法实施条例》第十三条规定，下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。涉案征地行为由省政府批准，但吴永义等22人却将苏州市国土局列为被申请人申请复议，被申请人不适格。且苏地征（96）字第45号《用地批准通知书》仅是将省政府的批准征地事项向张家港市政府进行告知，并未对吴永义等人的权利义务产生实际影响，不属于行政复议的受案范围。苏州市政府在受理行政复议申请后，发现吴永义等22人提出的该行政复议申请不符合行政复议的受理条件，遂依据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，作出（2014）苏行复第151号《驳回行政复议申请决定书》符合法律规定，并无不当。吴永义等22人认为苏州市政府作出的《驳回行政复议申请决定书》违法的主张缺乏事实和法律依据，吴永义等22人认为苏州市政府行政不作为的观点亦缺乏依据，不予采信。吴永义等22人请求撤销上述《驳回行政复议申请决定书》，并判令苏州市政府重新作出具体行政行为的诉讼请求不能成立。据此，原审法院依据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回吴永义等22人的诉讼请求。
上诉人吴永义等22人上诉称，被上诉人苏州市政府在原审中提交的原省国土局苏地管（1996）字第235号《征（拨）用土地批准通知》、原苏州市土管局苏地征（96）字第45号《用地批准通知书（存根）》，上诉人向原审法院提交了原张家港市土管局张土征（1996）第45号《关于张家港市交通局征用土地的批复》，原审法院认定上述文件与本案具有关联性、真实性和合法性不当；原张家港市土管局张土征（1996）第45号《关于张家港市交通局征用土地的批复》记载；“。经苏州市土管局1996年6月28日苏地征（96）字第45号文批准，同意市交通局。”。该表述说明涉案征地行为系由苏州市国土局批准，属于越权批准行为，原审判决事实不清；原省国土局苏地管（1996）字第235号《征（拨）用土地批准通知》违法，本案应对该文件的合法性进行审查并作出确认。请求本院撤销原审判决并依法改判。
被上诉人苏州市政府答辩称，本案诉争的是行政复议决定的合法性。上诉人吴永义等人在申请行政复议时提交了原张家港市土管局张土征（1996）第45号《关于张家港市交通局征用土地的批复》的复印件，佐证涉案征地行为的存在，该文件虽表述：“经苏州市土管局1996年6月28日苏地征（96）字第45号文批准，同意。”，但行政复议审理期间，被申请人苏州市国土局提供了原省国土局苏地管（1996）字第235号《征（拨）用土地批准通知》和原苏州市土管局苏地征（96）字第45号《用地批准通知书（存根）》复印件，证实涉案土地征用确系省政府批准，据此，其认定苏州市国土局未作出涉案批准征地行为，驳回上诉人的行政复议申请并无不当；上诉人申请行政复议时提交的原张家港市土管局张土征（1996）第45号《关于张家港市交通局征用土地的批复》即是复印件，用以证明征地行为的存在。如果上诉人认为复印件不具有证据效力，则其申请复议时提交的该文件亦不具有证据效力，则行政复议的前提不存在。同时，根据法律规定和司法实践，复印件相互印证且无相反证据推翻，可作为定案证据；根据《行政复议法实施条例》第十三条规定，省政府是批准征地机关，应为被申请人，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）规定，被上诉人无权对该征地批准行为进行复议；本案被诉行政行为是其对上诉人作出的驳回行政复议申请决定书，省政府征地批准行为的合法性不在行政复议审查范围，亦不在本案行政诉讼案件审查范围。请求本院驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，上诉人吴永义等22人申请行政复议，要求撤销原苏州市土管局苏地征（96）字第45号《用地批准通知书》，并提交了该文件存根复印件。该文件有三部分内容，其中第二部分内容是经省政府1996年6月27日批准，同意张家港市交通局因南二环路、东二环路工程需要征用涉案土地。行政复议中，苏州市国土局提交了原省国土局苏地管（1996）字第235号《征（拨）用土地批准通知》和原张家港市土管局张土征（1996）第45号《关于张家港市交通局征用土地的批复》的复印件。虽然三份文件均系复印件，但文件内容相互承接，相互印证，形成证据链，且无反证推翻，故原审法院认定上述证据具有关联性、真实性和合法性，能够证明涉案土地的征用系经省人民政府批准并无不当。
根据《行政复议法实施条例》第十三条的规定，上诉人对涉案征地批准行为不服，以苏州市国土局为被申请人申请行政复议，不符合法律规定。《行政复议法》第十四条规定，“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。”据此，被上诉人苏州市政府关于其对上诉人的复议申请无复议职责的主张能够成立。
原苏州市土管局苏地征（96）字第45号《用地批准通知书》第一部分内容是确认该局对张家港市政府呈报的1996年6月26日张土征呈（96）字第9号报告收悉。第三部分内容是告知原张家港市土管局应按照有关文件规定制定土地补偿费、青苗费标准以及剩余劳动力安置等事宜。上述两部分内容只是原则性要求，并未对上诉人设定具体的权利义务，故上诉人以此证明苏州市国土局实施了涉案征地批准行为，证据不足。
原江苏省国土局苏地管（1996）字第235号《征（拨）用土地批准通知》系本案的证据，该通知的内容和本案其他证据相结合，用以证明涉案土地征用是经省政府批准的，至于其内容是否合法，不属于本案审查范围，故上诉人要求本院对该通知内容的合法性进行审查，以确认省政府批准土地征用行为违法，于法无据，本院不予支持。
综上，上诉人吴永义等22人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚、审判程序合法、适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人吴永义等22人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 齐 鸣
代理审判员 季 芳
代理审判员 黄 河
二〇一五年八月十二日
书 记 员 胡志成
见习书记员 张家松
附：上诉人基本情况
上诉人吴永义。
上诉人黄永兴。
上诉人钱瑞林。
上诉人钱卫平。
上诉人祁丁华。
上诉人黄建良。
上诉人黄建才。
上诉人黄正兴。
上诉人朱育祥。
上诉人钱建达。
上诉人钱建芳。
上诉人钱建明。
上诉人朱建立。
上诉人朱兴元。
上诉人钱惠新。
上诉人钱永才。
上诉人黄建国。
上诉人钱惠良。
上诉人钱世芳。
上诉人朱建新。
上诉人朱仁元。
上诉人钱仁平。
附：本判决适用的相关法律依据
1、《中华人民共和国行政复议法》
第十四条对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。
2、《中华人民共和国行政复议法实施条例》
第十三条下级行政机关依照法律、法规、规章的规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。
3、《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。