北京市第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）京01行终861号
上诉人（一审原告）张增林，男，1948年11月1日出生。
上诉人（一审原告）张勇，男，1981年2月18日出生。
两上诉人共同的委托代理人张凤金，北京市兆泰律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市门头沟区人民政府房屋征收办公室，住所地北京市门头沟区滨河路18号。
法定代表人杨武平，主任。
委托代理人杨练兵，北京市亚太律师事务所律师。
委托代理人孙潇，北京市门头沟区人民政府房屋征收办公室工作人员。
被上诉人（一审第三人）李国波，男，1954年6月27日出生。
上诉人张增林、张勇因房屋征收补偿安置协议一案，不服北京市门头沟区人民法院（2016）京0109行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，并于2016年10月11日公开开庭进行了审理。上诉人张增林、张勇的委托代理人张凤金，被上诉人北京市门头沟区人民政府房屋征收办公室（以下简称门头沟征收办）的委托代理人杨练兵、孙潇，被上诉人李国波到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
编号为QSC-014号的《房屋征收补偿安置协议》（以下简称被诉协议）由门头沟征收办委托北京市门头沟区房屋征收事务中心（以下简称门头沟征收事务中心）与李国波签订，协议内容包括：被征收房屋、人口情况，被征收房屋补偿，征收奖励、补助费，安置房产权，搬迁、付款期限及付款方式，房屋权属注销登记，争议解决方式等。其中被征收人处有“李国波”签字，落款时间为2012年5月26日，门头沟征收事务中心亦在房屋征收实施单位处加盖印章，落款时间处为空白。张增林、张勇不服被诉协议，向一审法院提起行政诉讼，请求确认被诉协议无效。
2016年6月29日，一审法院作出判决，查明：2009年，原北京市建设委员会向李国波核发了X京房权证门私字第0555**号房屋所有权证，该房屋所有权证载明，房屋坐落于门头沟区和平路xx号xx幢，房屋所有权人为李国波，房屋建筑面积为68.40平方米。2012年，李国波填写了无证房申请确认表，该确认表载明，房屋坐落于门头沟区和平路xx号xx幢，被拆迁人李国波，房屋权属性质为私房，有证房建筑面积68.40平方米，无证房间数9间，无证房面积164.48平方米，申请认定面积164.48平方米。后门头沟征收办委托门头沟征收事务中心与李国波签订了被诉协议，协议约定，被征收人李国波在征收范围内门头沟区和平路xx号xx幢有住宅平房12间，建筑面积232.88平方米。安置房为黑山安置房地块2套2居室，总建筑面积约120平方米。其中，第五条第二款规定，房屋征收部门应当在本协议经审计部门审计通过，且被征收人完成搬迁，经双方确认并签署《交房验收单》后，将被征收房屋重置成新价及附属物补偿价或房屋征收货币补偿价、被征收奖励、补助费扣减应缴房款后共计2846064元，存入以被征收人名义开立的账户，并将存折交给被征收人。该协议被征收人处有“李国波”签字，落款时间为2012年5月26日，门头沟征收事务中心亦在房屋征收实施单位处加盖印章，落款时间处为空白。2014年9月，门头沟征收办将征收补偿款2846064元发放至李国波账户。2015年12月，门头沟征收事务中心受门头沟征收办委托与李国波签订补充协议，就安置房地点变更事宜达成一致。
一审法院另查明，2014年张增林、张勇以李国波作为被告向一审法院提起民事诉讼，请求判决确认门头沟区和平路xx号xx幢房屋所有权为张增林、张勇、李国波共有，法院经审理，于2014年12月12日作出（2014）门民初字第3272号民事判决，判决门头沟区和平路xx号xx幢房屋所有权由张勇、张增林、李国波共有。
一审法院判决认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《中华人民共和国合同法》（以下简称合同法）第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，张增林、张勇未提供有效的证据证明被诉的房屋征收补偿安置协议符合法律规定的无效情形，因此，其关于要求判决该协议无效的主张缺乏事实和法律依据，法院不予支持。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张增林、张勇的诉讼请求。
上诉人张增林、张勇不服，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，依法改判确认被诉协议无效。其主要上诉理由为：一、一审法院以被诉协议以民事协议进行审理，属法律关系不清；二、一审法院对被诉协议盖章日期、涉案房屋是否完成搬迁、存折是否交予被征收人等事实未予查清；三、本案应当适用《国有土地上房屋征收和补偿条例》（以下简称征补条例）第二条及《中华人民共和国物权法》（以下简称物权法）第九十三条、第九十五条，而不应适用合同法第五十二条第（五）项的规定。
被上诉人门头沟征收办同意一审判决，请求驳回上诉，维持一审判决。其主要理由如下：一、被诉协议合法有效。该协议是双方真实意思表示，并已经生效，已部分履行，是合法有效的。张增林、张勇无权要求确认该房屋征收补偿协议无效；二、张增林、张勇只能分割门头沟区和平路xx号xx幢房屋极小部分的拆迁利益。2014年12月12日，一审法院作出（2014）门民初字第3272号民事判决，判决门头沟区和平路xx号xx幢房屋所有权由张增林、张勇、李国波共有。根据该民事判决，门头沟区和平路xx号xx幢房屋全部由李国波个人所建，其所在土地性质为宅基地，其对该块土地享有合法权益。张增林、张勇与李国波只能对该幢房屋的有证部分共有，且张增林、张勇在此共有中只占极小份额，在分割拆迁利益时只能对其共有中所占的极小份额的房屋面积分得相应拆迁利益。故张增林、张勇只能要求对门头沟区和平路xx号xx幢房屋相对应的拆迁利益进行分割，而不是要求全部房屋征收协议无效。
被上诉人李国波同意一审判决及门头沟征收办意见，请求驳回上诉，维持一审判决。
在法定期限内，门头沟征收办向一审法院提交如下证据：1.被诉协议书、2.无证房申请确认表、3.房屋所有权证。张增林、张勇向一审法院提交如下证据：1.（2012）门民初字第3306号庭审笔录、2.被诉协议书、3.（2014）门民初字第3272号民事判决书、4.（2015）一中民终字第06013号判决书。李国波向一审法院提交如下证据：1.（2016）京01民终1047号民事裁定书、2.补充协议及流水账单、3.1995年高淑芳的遗嘱。
一审法院对上述证据认证如下：张增林、张勇提交的证据3，门头沟征收办提交的证据，李国波提交的证据1、证据2中的补充协议符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》关于提供证据的要求，与本案具有关联性，均予以采纳。张增林、张勇提交的证据1、2、4不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条关于举证期限的规定，不予采纳。对李国波提交的证据2中的流水账单，因其与门头沟征收办一致认可征收补偿款已于2014年发放，法院亦不持异议。对于李国波提交的证据3，因（2014）门民初字第3272号民事判决已经在“本院认为”部分对该遗嘱的真实性、合法性进行了评判，法院不再赘述。
一审庭审中，门头沟征收办与李国波一致认可，被诉协议中涉及的补偿款已于2014年9月发放到李国波账户。
经审查，本院同意一审法院对证据的认证意见，对一审法院查明的事实亦予确认。
本院认为：本案的焦点问题在于被诉协议是否存在无效的情形。
一、合同法等民事法律规定能否作为行政诉讼审查行政协议效力的法律依据。对此本院认为，行政诉讼对行政协议效力的审查可准用合同法等民事法律规定，理由如下：
1.本案被诉协议属于行政诉讼所审查的行政协议范畴。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就土地、房屋等征收征用补偿协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。被诉协议系门头沟征收办与李国波就涉案房屋的征收补偿所签协议，属于上述条款所规定的行政协议。
2.准用合同法等相关法律规定的基础在于行政协议的合意性。行政协议的合意性体现为协议各方能够就具体内容实现一定程度的意思自治。作为公共管理领域公私协作的一种方式，行政协议的重要意义即在于通过协作或意思自治的方式能够在更有效地实现行政管理目的的同时，充分尊重被管理者的意愿。行政协议的效力乃是一种法律价值判断，体现的是国家公权力对行政协议合意性的干预。而有关民事法律规范对意思自治或合意的规制更具直接性，具有适用上的正当性。
3.准用合同法等有关民事法律规定审查行政协议效力具备规范基础。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第二款规定，原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。根据该条款的文义规定可以明确，合同法等相关法律规定可作为人民法院审理行政协议无效案件的法律依据。
综上，张增林、张勇有关本案不应适用民事法律规范进行审理的主张，缺乏事实及法律依据，本院不予支持。
二、被诉协议是否符合合同法第五十二条规定的无效情形。对此本院认为，被诉协议并不符合合同法第五十二条规定的无效情形，理由如下：
1.合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，系指效力性强制性规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条对此已作出明确规定。违反法律法规的强制性规定构成无效的情形一般指法律、行政法规明确规定违反了此类强制规范将导致合同无效或者合同不成立，或者如果允许合同继续履行，将损害国家利益、社会公共利益等基本法律秩序或社会秩序的情形。如果合同继续履行影响的仅仅是特定人的个别利益，则一般不构成违反效力性强制性规定。
本案中，张增林、张勇主张被诉协议违反了征补条例第二条及物权法第九十三条、第九十五条之规定。经查，征补条例第二条有关征收补偿程序中被征收人范围的规定及物权法第九十三条、第九十五条有关共同共有人所有权的规定，并不直接涉及补偿协议的效力认定，不属效力性强制性规定，故不属于合同法第五十二条第（五）项所指“强制性规定”的范畴。
2.被诉协议亦不属合同法第五十二条第（一）项至第（四）项所指情形。合同法第五十二条第（一）项至第（四）项规定的立法本意在于规制以恶意串通等不正当手段订立合同损害国家、集体、社会公共利益或他人合法权益的行为，结合本案证据提交情况分析，并无证据证明被诉协议存在上述情形。
综上，张增林、张勇有关被诉协议违反了征补条例第二条及物权法第九十三条、第九十五条的上诉理由，缺乏事实及法律依据，本院不予支持。
三、被诉协议是否为无效行政行为。对此本院认为，被诉协议并非无效行政行为，理由如下：行政行为无效须以该行为系重大且明显违法为前提。行政诉讼法第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。从该条款规定的立法本意分析，行政行为无效的情形主要包括行政行为欠缺适格主体、职权依据等要件，或其违法情节达到“重大且明显”的程度，即以一般理性人的常识即可判断出该行为的违法性。本案被诉协议并不存在上述重大且明显违法的情形，故不属于无效的行政行为。
综上，张增林、张勇的相关上诉理由均依据不足，对其上诉请求本院均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人张增林、张勇共同负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 龙 非
审 判 员 魏浩锋
代理审判员 张美红
二〇一六年十一月八日
书 记 员 易 梦