杭州市西湖区人民法院
行 政 判 决 书
（2012）杭西行初字第51号
原告蒋祖兴。
被告杭州市西湖区城市管理行政执法局。
法定代表人荆慰。
委托代理人王玥、蔡勇兴。
原告蒋祖兴（以下称原告）诉被告杭州市西湖区城市管理行政执法局（以下称被告）城建行政处罚一案，于2012年5月7日向本院起诉。本院于2012年5月14日受理后，于2012年5月18日向被告送达起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2012年6月21日公开开庭进行了审理。原告、被告的委托代理人王玥、蔡勇兴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2011年11月17日，被告对原告作出西城法罚字（2011）第41027616号行政处罚决定（以下简称第41027616号行政处罚决定），认定：原告在承包的西湖区转塘街道龙王沙社区集体土地杭西集用（1997）字第806号地块（以下简称龙王沙第806号地块），从1993年开始陆续建造了8处房屋。1、2、7号房屋在（1997）字第806号集体土地使用证上有标注，经国土部门认定，原告占用606.88平方米集体土地（即3、4、5、6、8号房屋所在地）建房未经批准，属违法用地、违法建筑。原告的行为违反了《杭州市城市规划管理条例》第二十六条的规定，属于未取得建设工程规划许可证进行建设的行为，依据该条例第六十三条第一款，责令原告收到《行政处罚决定书》后十日内自行拆除该处违法建筑物。
被告在法定期限内向本院提供的用于证明涉案行政处罚决定合法性的证据如下：
第一组证据：
1、《现场检查（勘查）笔录》。
2、《现场检查勘查草图》。
3、现场拍摄照片8张。
4、《询问（调查）笔录》二份。
证据1-4证明当事人基本情况、地点、房屋的基本情况和建造时间。
5、《杭州市西湖区城市管理行政执法局征求认定意见联系函》。
证据5证明原告占用606.88平方米集体土地建房未经批准，属违法用地、违法建筑。
6、杭西集用（1997）字第806号集体土地使用证。
7、《土地租用协议书》。
8、《要求转制报告》。
9、《资产确认书》。
10、1993年收款收据二份。
11、杭州杭江汽车摩托车配件厂企业法人营业执照。
证据6-11证明龙王沙第806号地块及其上房屋的标注情况，以及租用情况。
第一组证据证明原告未取得建设工程规划许可证在龙王沙第806号地块上违法建设。
第二组证据：
1、《接受调查处理通知书》。
2、《行政处罚事先告知书》及送达回证。
3、《行政处罚决定书》及送达回证。
4、见证人的单位证明及身份证复印件。
第二组证据证明被告作出行政处罚决定的程序合法。
第三组证据：
1、原告的《陈述申辩书》及提供的照片材料。
2、被告对原告陈述申辩的简复。
第三组证据证明原告收到被告的拟处罚告知及事实、理由和依据后，行使了陈述申辩权，被告也予以回复。
第四组证据：原告的户籍证明。证明原告的主体资格。
被告提供了作出第41027616号行政处罚决定的法律依据：《杭州市城市规划管理条例》、《浙江省村镇规划建设管理条例》、国法函（2000）145号《国务院法制办关于在浙江省杭州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、市政府令第169号《杭州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》、杭政发（2001）187号《杭州市人民政府关于将部分城市管理行政处罚权划归城市管理行政执法局行使的通知》、杭政函（2005）176号《杭州市人民政府关于进一步规范杭州市区违法建筑查处工作的意见》、西民（2002）25号《关于撤销方家畈等行政村建制设立方家畈等社区的批复》、杭府纪要（2004）205号《关于拆违工作有关问题的专题会议纪要》、国函（2007）19号《国务院关于杭州市城市总体规划的批复》及杭州市城市总体规划。
原告诉称，原告在2011年11月9日的询问笔录中已向被告表明，其企业房屋是从1993年至2005年之间陆续搭建，创建近20年，属于历史建筑问题，原告当时建设时该地块属于集体建设用地而非城市国有土地。被告适用《杭州市城市规划管理条例》错误。被告还违反了《行政处罚法》第二十九条关于处罚时效的限制。被告的处罚理由不能成立，侵犯了原告的合法权益。诉请判令：撤销被告作出的西城法罚字（2011）第41027616号行政处罚决定，并由被告承担本案诉讼费用。
原告为证明其上述主张，举证如下：
第一组证据：
1、行政处罚事先告知书。
2、原告的陈述申辩书。
3、被告发出的简复。
4、行政处罚决定书。
5、原告的行政复议申请书。
6、被告的行政复议答复。
7、原告的行政复议补充意见。
8、行政复议决定书。
第一组证据证明被告向原告发出行政处罚告知，原告提出了陈述申辩，被告作出答复；被告对原告作出的具体行政行为；原告提出行政复议，被告作出答复，原告再次主张权益，复议机关作出复议决定。
第二组证据：
1、国函（2007）19号《国务院关于杭州市城市总体规划的批复》。证明原告所在地是转塘地区，不在城市范围内。
2、1997-2010年杭州市城市土地利用总体规划图。证明原告所在地属于集体土地。
3、杭州市城市总体规划（2001-2020）。证明杭州市城市总体规划范围以及杭州市一主城三副城六组团六条生态带范围。
4、浙土字B2005-20190号规划图纸。证明涉案地块为集体土地及蔬菜基地保护区。
5、国函（2010）82号《国务院关于杭州市土地利用总体规划的批复》。证明国务院对涉案地块土地利用总体规划作出批复，至今土地性质未变，属于集体土地。
6、关于《杭州市土地利用总体规划（2006-2020年）》的公告。证明中心城区规划控制范围及土地未变化。
7、杭州市土地利用总体规划放大图。证明国务院明确原告所在地规划属于集体土地。
被告辩称，一、被告的处罚决定认定违法事实清楚，证据充分。2011年11月7日，被告经调查取证发现原告在承包的龙王沙第806号地块上，未经有关部门审批许可，违法进行建设。11月9日，立案调查，杭州市国土资源局之江度假区分局转塘管理所已明确认定原告占用总计606.88平方米集体土地建房未经批准。原告在《询问（调查）笔录》中也已明确涉案违法建筑均系其建造，集体土地证上标注的仅是1、2、7号房屋。可见3、4、5、6、8号房屋所涉606.88平方米房屋系违法建筑。原告的行为违反了《杭州市城市规划管理条例》第二十六条之规定。二、被告有权对原告的违法行为进行处罚。《行政处罚法》第二十九条规定的时限应从行为终了之日起计算，而原告的违建行为一直处于连续状态，因此被告的处罚决定未超过时效限制。根据西民（2002）25号，转塘镇龙王沙社区于2002年批准实施撤村建居，本案所涉土地为撤村建居的集体土地。杭府纪要（2004）205号明确由被告主要负责国有土地（包括撤村建居区域）违法建筑的查处。杭政函（2005）176号规定，已实施撤村建居但土地性质尚未变更区域范围内违法建筑由国土资源部门进行认定，由被告负责查处。市政府第169号令也规定由被告行使规划管理方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权。请求驳回原告的诉讼请求。
庭审中，双方以被告作出的西城法罚字（2011）第41027616号行政处罚决定是否合法为争议焦点展开质证和辩论。
原告对被告提供的证据发表如下质证辩论意见：第一组证据：证据1-5，真实性无异议，但被告勘查的时间是在建设后近20年，且建筑物是在集体土地上的小型企业，原告在建时，被告为何不调查。证据6-11，无异议。第二组证据：真实性无异议，合法性有异议，被告的程序不合法。第三组证据：证据1，无异议。证据2，不认可简复所称“证据确凿”。第四组证据无异议。
被告对原告提供的证据发表如下质证辩论意见：第一组证据无异议。第二组证据，证据1，证明涉案土地属于城市规划范围。证据2，被告负责撤村建居未改变土地性质的违法建筑查处，涉案地块是集体土地性质，但已撤村建居。证据3，杭州市区的概念包括西湖区，涉案地块适用《杭州市城市规划管理条例》。证据4-7，被告认定的事实就是撤村建居的集体土地。
经审查，本院对原、被告提供的上述证据作如下认证：被告提供的第三组证据中的证据1，所附照片材料系原告举报案外人的涉嫌违法建筑，与本案无关，不予认定。原告提供的第二组证据的证据2及证据4-7，系用于证明龙王沙地块土地性质为集体土地，对此被告并无异议，但涉案行政处罚决定的法律依据为《杭州市城市规划管理条例》第二十六条、第六十三条，其对于适用范围的规定为“城市规划区内”，是从规划角度对范围作出规定，与土地性质无关，因此上述证据与本案无关，不予认定。当事人提供的其他证据能相互印证其真实性，且具有合法性，与本案有关联，予以认定。
根据上述本院采信的证据记载的内容以及当事人在庭审中的陈述，本院就本案事实认定如下：
杭西集用（1997）字第806号集体土地使用证记载：土地使用者转塘镇龙王沙村经济合作社（龙王沙汽车摩托车配件厂），土地所有者转塘镇龙王沙村，使用权面积1961.76平方米。原告自1993年开始即实际租用龙王沙第806号土地至今。原告自1993年至2005年左右在龙王沙第806号地块上陆续建造了8处房屋用于企业用房，其中1、2、7号房屋的建设时间分别约为1993年、1993年、1997年前；3、4、5、6、8号房屋的建设时间分别约为2002年、2000年、2000年、2005年、2005年。1、2、7号房屋（总计占地1001.45平方米）在前述集体土地使用证上有标注，3、4、5、6、8号房屋（总计占地606.88平方米）无标注。
2011年11月7日，被告在监督检查中发现龙王沙第806号地块上存在涉嫌违法的建筑，随后立案调查。被告制作了现场检查（勘查）笔录、现场检查（勘查）草图、现场拍摄照片、对原告的《询问（调查）笔录》，并向杭州市国土资源局之江度假区分局转塘管理所征求认定意见，反馈的认定意见为原告占用总计606.88平方米集体土地建房未经批准，属违法用地、违法建筑。
2011年11月11日，被告向原告送达《行政处罚事先告知书》。原告于11月14日提出陈述申辩。被告于11月17日作出答复，对拟作出的处罚决定建议予以维持。2011年11月18日，被告向原告送达《行政处罚决定书》。2012年1月17日，原告申请行政复议，要求撤销行政处罚决定。2012年4月17日，杭州市城市管理行政执法局作出维持的复议决定。原告不服，诉至本院。
本院认为，根据《行政处罚法》第十六条的规定，除限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使外，经国务院授权的省人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。国法函（2000）145号《国务院法制办关于在浙江省杭州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》中明确，浙江省人民政府可以在杭州市开展相对集中行政处罚权试点工作，集中行使行政处罚权的行政机关的具体职责包括行使城市规划管理方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权。《杭州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》也规定，城市管理行政执法机关的具体职责包括行使城市规划管理方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权。因此，被告具有行使《杭州市城市规划管理条例》规定的行政处罚权的职权。涉案处罚决定涉及的建设行为发生于2000年、2002年及2005年，《杭州市城市规划管理条例》于1992年施行，于2011年废止，在时间上适用于涉案建设行为。根据该条例第二十六条、第六十三条的规定，在城市规划区内新建、扩建、改建建筑物，必须向市规划局申领建设工程规划许可证；未取得建设工程规划许可证进行建设，严重影响城市规划的，由市规划局责令停止建设，限期拆除或没收违法建筑物、构筑物和其他设施。该条例》第二条规定：本条例所称杭州市城市规划区，是指城市市区、近郊区以及杭州市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域。杭州市城市规划区的具体范围，由杭州市人民政府在编制的《杭州市城市总体规划》中划定。经2007年国函（2007）19号批复同意的《杭州市城市总体规划》（2001-2020年）第4条规定，城市规划区范围总面积为3122平方千米，其中杭州市区（含上城、下城、拱墅、西湖、江干、滨江、萧山、余杭等八个城区）面积3068平方千米，涉及富阳市范围的水源保护区面积54平方千米。转塘镇属于西湖区，也即在城市规划区范围内。因此，《杭州市城市规划管理条例》适用于原告在转塘镇龙王沙第806号地块建设3、4、5、6、8号房屋的行为。被告作出涉案行政处罚具有职权依据，认定事实清楚，适用法律正确。被告发现涉嫌违法的建筑后进行了调查，在调查的基础上作出事实认定，在作出处罚决定前告知原告享有陈述和申辩权，并依法进行送达，被告作出涉案处罚决定的程序并无不当。对于原告提出的被告违反《行政处罚法》第二十九条关于时效限制的规定，本院认为，法律对违法建筑行为设定法律责任，其目的不仅要制止违法建设的行为，还要消除该违法建设行为所产生的违法后果，违法建设行为在其违法后果未消除之前，具有继续状态，《行政处罚法》第二十九条第二款规定违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。因此，被告的处罚决定未超过时效限制。对于原告提出被告为何不在建设时即进行调查，多年后才责令拆除，本院认为，原告的违法建设活动并不因未被执法机关及时发现而成为合法；被告发现原告存在违法建设行为后，即进行调查处理并作出拆除的行政处罚决定，符合法规规定。综上，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回蒋祖兴的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告蒋祖兴负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院，并向浙江省杭州市中级人民法院预交上诉案件受理费50元（开户银行：工商银行湖滨分理处，账号：12×××68，户名：浙江省杭州市中级人民法院）。在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 王呈虹
代理审判员 吴俊洁
人民陪审员 王 伟
二〇一二年八月二日
书 记 员 杨静姝