内蒙古自治区满洲里市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）内0781行初13号
公益诉讼人：满洲里市人民检察院，住所地内蒙古自治区满洲里市。
被告：满洲里市国土资源局，住所地内蒙古自治区满洲里市。
法定代表人：徐昊，该局局长。
委托诉讼代理人：张颖，该局副局长。
委托诉讼代理人：郑爱玲，内蒙古益开律师事务所律师。
公益诉讼人满洲里市人民检察院（以下简称公益诉讼人）因被告满洲里市国土资源局不履行法定职责，于2017年6月5日向本院提起行政公益诉讼。本院当日立案后，依法组成合议庭，于2017年6月27日公开开庭审理了本案。公益诉讼人指派检察员王海燕、佟玲出席法庭，被告满洲里市国土资源局委托诉讼代理人张颖、郑爱玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人诉称，2017年4月，满洲里市人民检察院在履行职责中发现，2009年11月敖尔金牧场创业木材废料加工厂（以下简称废料加工厂）在未依法办理土地审批手续取得国有土地使用权的情况下，占用敖尔金牧场满西公路13公里处满矿边的土地建厂使用至今。该废料加工厂在新巴尔虎右旗市场监督管理局注册登记并办理了税务登记，但现已经注销登记。该废料加工厂地处满洲里市行政辖区范围内，非法占地31067.99平方米，未依法在满洲里市国土资源局办理土地审批手续，未依法取得国有土地使用权。被告作为对辖区内土地负有管理和监督职责的行政主管部门，对该厂长期非法占用土地的行为未履行监管职责，致使国家和社会公共利益受到侵害。满洲里市人民检察院于2017年4月24日向被告提出检察建议，督促其行使法定监管职责，被告虽然行使了相应职责，但直至起诉和开庭前，废料加工厂非法占用土地的行为仍在持续，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。故根据《全国人大常委会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和最高人民检察�《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》的规定，向人民法院提起公益诉讼，请求判令：1、确认满洲里市国土资源局对敖尔金牧场创业木材废料加工厂非法占用土地怠于履行职责行为违法；2、判令满洲里市国土资源局依法继续履行监管职责。
被告满洲里市国土资源局辩称，本案涉及的木材废料加工厂因处于满洲里市与新巴尔虎右旗两地交界处，历史形成的此前多年期间，该区域始终由新巴尔虎右旗人民政府及相关部门对其进行监督和管理，所以，本案基于历史形成的客观原因致使被告未对该处实施监管，并非被告主观怠于履行职责。在满洲里市人民检察院移交检察建议书后，被告便立即依法进行了调查、核实、处罚等履职工作：2017年5月11日，向当事人下发了行政处罚决定书、听证告知书；同年6月9日，举行了听证会；同年6月19日，下发行政处罚�定书。今后，被告会加强对该范围以及类似案件的监管力度，提高监管工作认识及工作人员的执法经验和水平，加大巡查力度，努力防止违法占地行为的再发生。
当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。
公益诉讼人向本院提交了如下证据：
第一组证据：
1、中共满洲里市委办公室、满洲里市人民政府办公室关于印发《市国土资源局机构改革”三定”规定》的通知。
2、满洲里市国土资源局统一社会信用代码证书。
3、满洲里市人民政府关于公布本级政府行政权力清单目录的决定：国土局具有以下职权1）、具有建设用地预审及建设用地审批权。2）、非法占用地处罚权。3）、土地使用权登记发证。
以上证据证明满洲里国土资源局负有本行政区�内土地管理监督职责。
被告对该组证据的真实性及证明问题均无异议。
第二组证据：
1、废料加工厂营业执照、税务登记：1）2015年登记营业执照一份，2)2009年税务登记证一份，3）2009年、2012年、2014年交税凭证。
2、敖尔金牧场废料加工厂工商注册信息：创业木材废料加工厂注册日期2009年，现已注销，经营者为靳兆国。
3、2015年11月，满洲里市互市贸易区管理委员会”满洲里市与新右旗交界处环境整治问题说明”一份：新巴尔虎右旗西侧第二家及北侧一处炭厂，企业法人为靳兆国，加工厂在满洲里市行政区范围内，企业手续在新巴尔虎右旗办理，环境整治过程中互市贸易区难以实施，请市政府与新巴尔虎右旗政府协调。
4、2017年4月1日，满洲里市人民检察院工作人员对废料加工厂拍照11张�该企业在生产，现场有锯末子、运锯末子的车并有大量烟雾。
5、满洲里市林业水务局回函：经对创业木材废料加工厂实地勘测，与满洲里市土地利用现状比对，该企业所处位置系采矿用地，不是天然草原。
6、土地勘测定界技术报告书二份，证明用地单位敖尔金牧场创业木材废料加工厂高军，位置位于满洲里中俄互市××区境内。占用的土地是采矿用地204天然草场041，性质为国有土地。实测项目用地总面积15308.56平方米。
用地单位敖尔金牧场创业木材废料加工厂梁树东，位置位于满洲里中俄互市××区境内。占用的土地是采矿用地204天然草场041，性质为国有土地。实测项目用地总面积15759.43平方米。
7、测绘资质证书：呼伦贝尔经纬测绘有限公司，专业范围：行政区域界限测绘等，2016年7月22日发证。
以上证据证明创业木材废料加工厂违法占用土地建厂行为，损害国家和社会利益。
被告对该证据的真实性无异议，认为通过该组的证据即废料加工厂的经营以及相关管理纳税票据显示，虽然该废料加工厂地处满洲里市行政区域内，但实质介于满洲里市和新巴尔虎右旗之间，所以该废料加工厂自2009年至2016年之间，始终是新巴尔虎右旗相关部分进行监管，所以被告不存在主观上怠于对废料加工厂监管职责的情况。
第三组证据：
1、满洲里市国土资源局给满洲里市人民检察院的回函：创业木材废料加工厂位于满洲里市境内，国土局未对该企业办理过土地审批手续，该企业未依法取得国有土地使用权。
2、满洲里市人民检察院询问张殿武笔录一份：厂子的负责人是高军，他从靳兆国处那里承包过来的，在张殿武工作期间满洲里市国土局没来过，厂子建了10多年了。并提供加工厂营业执照、税务登记等文书。
3、梁树东笔录一份（废料加工厂经营者）：废料加工厂没有用地审批手续。建厂时间是2009年。
4、满洲里市国土资源局询问高军笔录一份（废料加工厂经营者）：加工厂没有用地审批手续。
以上证据证明满洲里市国土资源局未依法履行监管职责。
被告对该组证据的真实性无异议，质证意见同第二组证据质证意见一致。
第四组证据：
1、2017年4月24日向满洲里市国土资源局下发满检民（行）行政违监〔2017〕150XXXXXXXX号《检察建议书》一份，建议依法履行监管职责。
2、送达回证一份，证实2017年4月24日将检察建议送达至满洲里市国土资源局，国土资源执法监察支队副支队长李智能签收。
3、2017年5月18日满洲里市国土资源局整改建议回复�证实废料加工厂共占地31067.99平方米，违反了《土地管理法》的四十三条的规定。
以上证据证明公益诉讼人履行了诉前程序。
被告对该组证据无异议。
第五组证据：
1、2017年5月18日检察机关再次现场取证并拍照，证实非法占用土地情况仍处于持续状态。
2、被告收到检察建议后，仅对二人下达了行政处罚告知书和听证告知书。废料加工厂非法占用土地的行为仍在持续，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。
以上证据证明满洲里市国土局收到检察建议后，仍未履行职责。
被告对该证据的真实性无异议，但对证明问题有异议。被告在本案接到检察建议后已经及时按照法定履行职责，但是根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国土地管理法》相关规定，答辩人不能在短期内完成所有�查处工作，因为要按照法定程序进行调查和处罚，现废料加工厂已处于停业状态，并且没有继续进行违法占地的施工行为，被告依法对其作出的行政处罚，没有自身的行政强制权，所以只能依法对当事人申请复议及向人民法院提起行政诉讼的期限届满后申请法院强制执行，所以现当事人仍处于非法占地的事实并非是被告继续履行职责所造成的状态。
被告向本院提交了如下证据：
第一组证据：
1、”敖尔金牧场创业木材废料加工厂”营业执照1份（2009年注册、2015年5月核准）、税务登记证正副本各1份；
2、2012年工商行政管理专用收据2份；
3、2014年5月增值纳税申报表1份、2012年-2014年税收通用完税证及税收缴款书8份；
4、2010年10月新巴尔虎右旗森林公安局”草原火灾隐患限期整改通�书”1份、新巴尔虎右旗呼伦镇人民政府防火公约1份；
5、2015年6月新巴尔虎右旗人民政府”新右征字【2015】82号、关于同意关停敖尔金牧场创业木材废料加工厂的批复”；
6、2016年7月新巴尔虎右旗环境保护局”新右环字【2016】62号、关于对八家机制木炭厂进行停业、关闭的决定”；
7、2015年11月满洲里市中俄互市贸易区管理委员会文件”满互管字【2015】68号、关于满洲里市与新巴尔虎右旗交界处环境整治问题说明”。
以上证据证明本案涉及的敖尔金牧场创业木材废料加工厂因处于满洲里市与新巴尔虎右旗两地交界处，历史形成的此前多年期间，该区域始终是由新巴尔虎右旗人民政府及相关部门对其进行监督和管理。对此，在2015年11月，满市互贸区管理委员会特向�洲里市政府请示，对该交界处企业的相关治理请求市政府与新巴尔虎右旗政府协调处理。所以，本案基于本案历史形成的客观原因致使被告未对该处实施监管，并非是被告主观怠于履行职责。
公益诉讼人对该组证据的真实性无异议，该组证据证实废料加工厂成立时间是2009年，增值税发票证实废料加工厂2014年仍在生产，从建厂到现在，占用土地长达八、九年，该组证据能够证实国土部门对废料加工厂没有监管。
第二组证据：
1、2017年5月9日答辩人出具的”关于”敖尔金牧场创业木材废料加工厂情况说明及车间坐标”1份；
2、2017年5月9日”国土资源违法案件调查报告书”1份；
3、2017年5月10日”违法案件处理决定呈报表”1份；
4、2017年5月11日”行政处罚告知书及送达回证”各1份；
5、2017年5月11日”行政处罚听证告知书及送达回证”各1份；
6、2017年5月18日答辩人”关于满洲里市人民检察院检察建议书整改意见采纳情况的回复及送达回证”各1份；
7、2017年6月1日”听证通知书及送达回证”各2份；
8、2017年6月19日”行政处罚决定书及送达回证”各2份；
9、2017年6月22日”违法行为抄告单”12份。
以上证据证明2017年4月24日满洲里市人民检察院向被告出具检查建议书后，被告立即进行组织调查敖尔金牧场创业木材废料加工厂涉嫌违法占地事实，并依法搜集相关证据及向当事人等有关人员询问了解有关情况。通过调查显示：新巴尔虎右旗存在越界审批�题，在调查事实及证据基本清楚、确凿的情况下，被告依法予以立案调查并查处。2017月5日11日，向当事人下发行政处罚告知书、听证告知书。2017年6月9日根据当事人要求听证的申请，被告举行听证会，会后经听证研究符合讨论，决定执行责令停止违法行为并限期拆除违法建筑、恢复原有地貌的处罚决定。最终于2017年6月19日向当事人下发行政处罚决定书，责令当事人限期拆除非法占用土地上的建筑物及其他设施、恢复土地原貌。同时，于2017年6月22日为避免违法行为持续，被告将上述处罚决定依法抄告满洲里市工商、公安、环保、综合执法局等相关单位。故被告在收到满洲里市人民检察院监察建议后，已立即依法履行职责，按照法律规定程序依法查实并处罚。
公益诉讼人对该证据的真实性无异议。废料加工厂非法占地的行为是2009年，2017年4月24日检察机关�国土资源局下发检察建议后，国土资源局作出的以上行为，2017年4月24日之前，国土资源局没有履行过监管职责，并且在国土资源局履行监管职责之后，废料加工厂非法占用土地仍属于持续状态，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。
对当事人无异议的证据本院予以确认并在卷佐证。
通过原、被告陈述及对证据的质证认证，本院确认如下事实：敖尔金牧场创业木材废料加工厂因处于满洲里市与新巴尔虎右旗两地交界处，满洲里开放山煤矿南侧，2009年在新巴尔虎右旗注册成立，现已经注销登记，但厂房依然存在。2017年4月，满洲里市人民检察院在履行职责中发现，2009年11月敖尔金牧场创业木材废料加工厂在未依法办理土地审批手续取得国有土地使用权的情况下，该废料加工厂地处满洲里市行政辖区范围内，非法占地31067.99平方米，未依法在满洲里市国土资源局办理土地审批手续。被告为对满洲里市辖区内国有土地负有管理和监督职责的行政主管部门，满洲里市人民检察院于2017年4月24日向被告提出检察建议，督促其行使法定监管职责，被告虽然行使了相应职责，并于2017年6月19日下发了行政处罚决定书，但直至起诉立案和开庭前，废料加工厂非法占用土地的行为仍在持续，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。
本院认为，公益诉讼人满洲里市人民检察院提起的本案诉讼符合《最高人民法院<人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法>》、《最高人民检察院<人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法>》规定的诉前程序等相关要求；满洲里市国土资源局是满洲里市行政区域范围内国有土地使用的负有监督管理职责的行政机关，符合《最高人民�院<人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法>》第十四条中行政公益诉讼案件对被告主体资格的要求，满洲里市国土资源局是本案适格被告。
本案中废料加工厂的经营者未依法取得国有土地使用权即开设废料加工厂，致使国有土地被非法占用、社会公众利益受到侵害的事实成立。虽然被告在本案庭审前对废料加工厂下发了处罚决定书履行了相关职责，但本案涉及的国有土地被非法占用的行为仍然存在。公益诉讼人要求确认其未履行法定职责的行为违法有法律依据，故对被告未依法履行法定职责的行为违法予以确认。
关于公益诉讼人请求判令被告继续履行职责的问题，公益诉讼人向被告发出检察建议后，被告虽然采取了一定的行政措施进行补救，但本案涉及的国有土地被非法占用问题并未得到有效的解决，被告并未履职到位，其还应继续采取措施对非法占用国有土地的行为进行治理。公益诉讼人为保护国家和社会公共利益不受侵害，所提出的诉讼请求有事实依据和法律依据，本院予以支持。
综上所述，依照《中华人民共和国土地管理法》第五条、第六十六条第一款，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第（二）项、第一百零二条，最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十条第二款的规定，判决如下：
一、确认满洲里市国土资源局对敖尔金牧场创业木材废料加工厂非法占用土地怠于履行职责行为违法；
二、责令被告满洲里市国土资源局继续依法履行监管职责。
案件受理费50元，由被告满洲里市国土资源局负担。
如不服本判决，公益诉讼�可以在判决书送达之日起十五日内向呼伦贝尔市中级人民法院提起抗诉，被告可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及副本，上诉于呼伦贝尔市中级人民法院。
审 判 长 吴豫江
审 判 员 贾 玲
人民陪审员 苏 晓
二〇一七年六月二十七日
书 记 员 张 雪