海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）琼行终字第35号
上诉人（原审被告）：文昌市人民政府。
法定代表人：何琼妹，该市市长。
委托代理人：伍一叶，海南外经律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）：海南文昌市新城区开发公司。
法定代表人：苏应山，该公司总经理。
委托代理人：苏运国，该公司办公室主任。
被上诉人（原审原告）：文昌市潭牛镇潭牛墟社区居民委员会墟北居民小组。
法定代表人：陈文章，该居民小组组长。
委托代理人：吴多乐，文昌市和平法律事务所法律工作者。
上诉人文昌市人民政府（以下简称文昌市政府）、海南文昌市新城区开发公司（以下简称新城区公司）因被上诉人文昌市潭牛镇潭牛墟社区居民委员会墟北居民小组（原名为文昌市潭牛镇潭牛圩经济合作社，以下统称墟北居民小组）诉文昌市政府颁发国有土地使用证纠纷一案，不服海南省第一中级人民法院（2014）海南一中行初字第196号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年12月22日受理后依法组成合议庭，并于2015年1月29日在本院主楼第三审判庭公开开庭审理了本案。文昌市政府的委托代理人伍一叶，新城区公司的委托代理人苏运国，墟北居民小组的法定代表人陈文章及其委托代理人吴多乐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉的行政行为：文昌市政府于2013年1月23日给新城区公司颁发文国用（2013）第w1000511号《国有土地使用证》［以下简称（2013）第1000511号土地证］，确认该公司对位于海文高速公路潭牛出口处西侧的14003.8m2（折合1.4公顷、21亩）国有土地享有使用权。该土地证在记事一栏注明：“本宗地根据文土管字（2000）35号文获取使用权，面积14003.8平方米。截止到2013年1月17日止转让后剩余面积为173.51平方米。”
原审法院查明：2000年1月20日，文昌市政府的职能部门文昌市土地管理局（现为文昌市国土环境资源局，以下简称文昌市国土局）与墟北居民小组及新城区公司签订《征用土地补偿协议书》，拟征用墟北居民小组位于海文高速公路潭牛出口处西侧的1.8248公顷集体土地给新城区公司作为建设潭牛墟文化商住区项目用地。同年1月26日，文昌市政府根据潭牛镇人民政府（以下简称潭牛镇政府）《关于开发建设潭牛墟文化商住区的请示》，对其作出文府函（2000）18号《关于同意征地建设潭牛墟文化商住区的批复》，同意在上述地段征地1.4公顷作为潭牛墟文化商住区用地。尔后，文昌市国土局就上述1.8248公顷土地拟订《农用地转用方案》和《征用土地方案》，并于2000年3月23日就其中的14004m2（折合1.4公顷、21亩）土地与新城区公司签订《国有土地使用权出让合同》。同年6月16日，海南省国土环境资源厅（以下简称海南省国土厅）对文昌市政府《关于农地转用并征用与出让土地兴建潭牛墟文化商住区的请示》进行审核并报海南省人民政府批准，作出琼土环资函（2000）109号《关于农地转用并征用与出让土地给海南文昌市新城区开发公司的复函》，其主要内容为：一、同意文昌市国土局拟订的《农用地转用方案》和《征用土地方案》，将1.8248公顷农用地转为建设用地，依照法定程序和已批准的《征用土地方案》，对墟北居民小组位于海文高速公路潭牛出口处的1.8248公顷集体土地实施征用；二、征用土地1.8248公顷，连同收回国有交通用地0.0534公顷，共计1.8782公顷，除规划道路用地0.4778公顷外，同意文昌市国土局按拟订的《建设用地项目供地方案》以人民币161.02元／m2出让1.4004公顷土地给新城区公司作为建设潭牛墟文化商住区项目用地；三、同意文昌市国土局与新城区公司签订的《国有土地使用权出让合同》。尔后，新城区公司代文昌市政府向墟北居民小组支付了有关征地补偿费用，并向文昌市政府和税务机关缴纳了土地出让金及有关税费。同年10月，文昌市国土局对墟北居民小组作出文土管字（2000）35号《关于征用土地兴建文化商住区项目的通知》，再次明确“征用潭牛镇潭牛圩北经济社位于海文高速公路潭牛出口处1.8248公顷集体土地，连同收回国有交通用地0.0534公顷，共计1.8782公顷，除规划道路用地0.4778公顷外，出让1.4004公顷土地给文昌新城区公司作为建设潭牛墟文化商住区项目用地”。同年10月，新城区公司就上述18782.182m2（折合1.88公顷、28.2亩）土地申请登记发证。文昌市政府经地籍调查和权属审查后，于同年10月24日给其颁发了文国用（2000）字第w1000511号《国有土地使用证》［以下简称（2000）第1000511号土地证，该证记载的土地面积为18782.182m2］。2013年1月15日，新城区公司发现该证登记的土地面积有误，遂书面请求文昌市政府进行更正登记。文昌市国土局经核查，发现2000年给新城区公司颁发（2000）第1000511号土地证时，没有将0.4778公顷规划道路用地从宗地图面积中扣减，导致给其登记的土地面积为18782.182m2。同年1月17日，文昌市国土局将登记错误的情况复函告知该公司。同年1月23日，文昌市政府根据文昌市国土局的核查情况，对（2000）第1000511号土地证中登记有误的内容进行更正登记，并重新给新城区公司颁发了（2013）第1000511号土地证，该证记载的土地面积为14003.8m2（折合1.4公顷、21亩），但由于截止至2013年1月17日，该公司已转让其中的绝大部分土地，仅剩173.51m2尚未转让，故该证注明新城区公司享有土地使用权的土地仅剩余173.51m2（该173.51m2土地即为本案讼争土地）。墟北居民小组因新城区公司于2014年2月10日向文昌市人民法院提起的民事诉讼知悉文昌市政府给该公司颁发了（2013）第1000511号土地证，遂以上述173.51m2土地是新城区公司协议留给其的土地、文昌市政府将该地使用权登记确认归新城区公司侵犯其合法权益为由，向原审法院提起行政诉讼。
另查明，在海南省国土厅批准征用涉案土地前，墟北居民小组与新城区公司于2000年1月27日就涉案土地的开发建设签订《协议书》，该《协议书》第六项约定“乙方（即新城区公司）向甲方（即墟北居民小组）无偿捐赠一间宽5米的宅基地（即位于符永德开发地块向北算起第一进的六间内）作为甲方日后公益事业用地”。但协议签订后，新城区公司并未依约将该无偿捐赠的土地交付给墟北居民小组，而是于同年2月26日转让给杨兹国（杨兹国已就该宗土地办理了《国有土地使用证》）。2004年11月8日，墟北居民小组与新城区公司就双方在开发建设涉案土地过程中产生的债权债务进行确认，并签订《确认书》，双方确认截止至该《确认书》签订之日，新城区公司尚欠墟北居民小组人民币33.96万元，新城区公司同意将潭牛墟文化商住区前排尚未销售的363m2土地（按原协议第六项的规定，新城区公司向墟北居民小组无偿捐助的地块除外）以人民币935.37元／m2抵偿欠款。据此，新城区公司从文昌市政府征用并出让给其使用的土地中划出473m2土地（含新城区公司无偿捐助的5m×22m=110m2土地）给墟北居民小组。随后，墟北居民小组将其中的277m2土地转让给他人，余下196m2土地。2007年，在新城区公司原法定代表人吴淑云的现场指导下，墟北居民小组在剩余的196m2土地上建起一幢二层楼房（该房屋占用范围内的173.51m2土地即为本案讼争土地），并于同年11月30日将该房屋的一楼出租给卢章斌经营众兴饭店。2011年12月28日，新城区公司以墟北居民小组侵犯其土地使用权为由，向文昌市人民法院提起民事诉讼，请求判决墟北居民小组拆除讼争土地上的房屋并返还173.51m2土地。该院经审理，于2012年7月19日作出（2012）文民初字第130号民事判决，驳回新城区公司的诉讼请求。新城区公司不服该判决提起上诉。海南省第一中级人民法院于2012年11月29日作出（2012）海南一中民二终字第545号民事裁定：一、撤销（2012）文民初字第130号民事判决；二、准许新城区公司撤回起诉。2012年12月13日，新城区公司对墟北居民小组提起不当得利纠纷诉讼。文昌市人民法院于2013年5月20日作出（2013）文民初字第113号民事判决：墟北居民小组于判决生效之日起10日内返还新城区公司人民币8.5897万元。墟北居民小组不服该判决提起上诉。海南省第一中级人民法院于2013年12月4日作出（2013）海南一中民二终字第701号民事判决：驳回上诉，维持原判。2014年2月10日，新城区公司再次向文昌市人民法院提起民事诉讼，请求判决墟北居民小组拆除讼争土地上的房屋并返还173.51m2土地。2014年5月23日，文昌市人民法院作出（2014）文民初字第321号民事判决，再次驳回其诉讼请求。新城区公司不服再次提起上诉。海南省第一中级人民法院于2014年10月11日作出（2014）海南一中民一终字198号民事判决：驳回上诉，维持原判。
原审法院认为：文昌市政府于2000年10月24日就其向墟北居民小组征用并出让给新城区公司作为建设潭牛墟文化商住区项目的1.4公顷土地给新城区公司颁发（2000）第1000511号《土地证》。后新城区公司于2004年11月8日与墟北居民小组签订了《确认书》，双方在该《确认书》中约定，新城区公司在上述土地中划出363m2土地给墟北居民小组以抵偿欠款，同时该公司同意按照2000年1月27日与墟北居民小组签订的《协议书》，无偿捐赠上述土地中的110m2土地给墟北居民小组作为其日后公益事业用地。墟北居民小组据此转让了其中的277m2土地，并于2007年在余下的土地上建起了一幢二层楼房。2013年1月，新城区公司发现文昌市政府给其颁发的土地证多登记了0.4778公顷规划道路用地后，便向文昌市政府申请土地更正登记，但却故意隐瞒其应依据上述《协议书》和《确认书》向墟北居民小组留地的事实。而文昌市政府受理新城区公司的土地更正登记申请后，亦没有到实地查看，导致墟北居民小组享有合法权益的建房用地仍被登记在文昌市政府重新给新城区公司颁发的（2013）第1000511号土地证之中。显然，文昌市政府颁发（2013）第1000511号土地证，事实不清，侵犯了墟北居民小组的合法权益，该土地证依法应予撤销。墟北居民小组的诉求成立，应予支持。案经原审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决：一、撤销（2013）第1000511号土地证；二、责令文昌市政府重新作出具体行政行为。案件受理费50元由文昌市政府负担。
文昌市政府上诉称：一、一审判决认定事实不清，应予以撤销。1、2000年3月23日，文昌市国土局与新城区公司签订《国有土地使用权出让合同书》，将涉案的1.4公顷土地使用权出让给该公司。文昌市政府给新城区公司颁发（2000）第1000511号及（2013）第1000511号《国有土地使用证》两次登记颁证行为所依据的均是上述出让合同，墟北居民小组和新城区公司均对该合同的真实性、合法性及关联性予以认可。一审法院虽然对该出让合同予以采信并作为认定案件事实的依据，但却没有据此作出判决，显属故意违背已查明的基础法律关系，认定事实不清。2、新城区公司和墟北居民小组先后签订了《协议书》、《确认书》，双方在履行上述协议时产生了纠纷，但均未曾将上述协议提交给文昌市政府及有关的行政部门备案登记，文昌市政府对该两方之间的纠纷无从知晓，且上述两份协议也并不是本案颁证行为的依据。墟北居民小组应当依法解决纠纷并根据结果来主张权利。一审法院却将上述两份协议当作文昌市政府颁证时必须查明的事实，一审判决认定事实不清，应依法予以撤销。二、一审法院超越行政审判权限，直接对新城区公司和墟北居民小组之间的民事纠纷进行司法认定并作为判决的依据。1、从新城区公司和墟北居民小组之间签订的《协议书》、《确认书》内容无法看出捐赠的地块与涉案的173.51平方米土地有何关联，双方之间的纠纷应当通过民事途径进行认定，一审法院直接根据加减法计算出应交付的土地面积并推定涉案未转让的173.51平方米土地就是应交付的土地，这显然是超越了行政审判权限。2、墟北居民小组在涉案的173.51平方米土地上建造房屋并未经有关部门审批报建，其也未就该土地申请登记颁证，一审法院对这些事实未予认定，反而将涉案土地认定为墟北居民小组的合法财产，该判决严重违法，应予撤销。三、一审判决撤销本案颁证行为将导致新城区公司与墟北居民小组之间的协议无法履行，直接损害了二者的合法权益。1、新城区公司与墟北居民小组之间签订的《协议书》和《确认书》都是在新城区公司已经合法取得涉案21亩土地使用权的前提下才能履行的，否则新城区公司将没有土地捐赠，也没有土地使用权来抵偿债务。一审判决撤销了文昌市政府给新城区公司颁发的土地证，等于否定了新城区公司取得的土地使用权，则新城区公司与墟北居民小组之间的协议将无法履行。2、本案颁证行为仅仅是将此前多登记的规划道路用地面积0.4778公顷扣减的更正登记行为，并未涉及新城区公司与墟北居民小组之间的民事纠纷。一审判决撤销该更正登记行为，使土地登记事项又恢复到2000年颁证的内容，实质上是判令文昌市政府不能自我纠错，并判令文昌市政府违法进行土地登记。3、土地登记程序是依申请而启动的行政程序。本案变更登记行为是根据新城区公司的申请而启动的，一审判决第二项判令重新作出行政行为，也应当是对变更登记申请重新进行审查认定，而与墟北居民小组能否取得剩余的173.51平方米土地使用权没有关联。在新城区公司和墟北居民小组之间的民事纠纷没有解决之前，墟北居民小组也没有依法向文昌市政府申请土地登记之前，文昌市政府不可能将涉案土地主动地登记到墟北居民小组名下，一审判决的部分内容已经严重违反了法律规定。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，驳回墟北居民小组的诉讼请求。
新城区公司上诉称：一、一审判决以新城区公司和墟北居民小组签订的《确认书》作为判决依据是错误的，应当以生效的民事判决为依据。文昌市人民法院作出（2013）文民初字第113号民事判决，根据该判决内容，新城区公司抵偿给墟北居民小组185平方米土地即支付完欠款，但其抵偿了277平方米土地，即多抵偿了92平方米，折价为8.5897万元，即墟北居民小组应返还给新城区公司8.5897万元。墟北居民小组不服该判决，提起上诉。海南省第一中级人民法院作出（2013）海南一中民二终字第701号民事判决，驳回上诉，维持原判。该终审判决认定，新城区公司与墟北居民小组对征地补偿面积认识有误，导致双方对合同的部分内容发生误解，新城区公司多付了8.5897万元征地款给墟北居民小组。根据上述生效判决，新城区公司应补偿和捐赠给墟北居民小组的土地总面积为185＋101.5=286.5平方米，墟北居民小组已经受偿了277平方米（已销售），故墟北居民小组应再受偿9.5平方米土地。而实际上墟北居民小组现已多占了新城区公司164.01平方米（即173.51-9.5=164.01平方米）。一审判决否定生效民事判决，以失效的《确认书》内容为依据，判决认定新城区公司应划出363平方米土地抵偿欠款，这是错误的。二、诉争的173.51平方米土地不是墟北居民小组的合法权益土地。2004年墟北居民小组与新城区公司签订《确认书》后从未向新城区公司提出将该地使用权转移至其名下。墟北居民小组在诉争的土地上建造房屋时并未向规划建设部门提交报建手续，其使用该土地并未取得合法物权。三、一审判决内容缺乏事实根据和法律依据。1、一审判决撤销（2013）第1000511号土地证，则同时撤销了诉争的173.51平方米土地使用权，那么该土地使用权就不能转移至墟北居民小组名下。一审判决责令文昌市政府将该地使用权登记给墟北居民小组没有事实根据和法律依据。综上，请求二审法院撤销一审判决，驳回墟北居民小组的诉讼请求。
墟北居民小组针对文昌市政府和新城区公司的上诉辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，文昌市政府和新城区公司的上诉请求没有事实根据，请求二审法院依法驳回其上诉请求。
本院二审查明的事实与原审查明的事实一致。
本院认为：根据本案查明的事实，新城区公司与墟北居民小组于2000年、2004年先后签订了《协议书》、《确认书》，对新城区公司向墟北居民小组捐赠土地以及以相应土地面积来抵偿欠款的内容进行了约定。墟北居民小组亦于2007年在该抵偿欠款的土地上建造了一栋两层的楼房并使用至今。后双方在履行上述协议的过程中产生纠纷，新城区公司向法院提起民事诉讼，请求判决墟北居民小组拆除诉争土地上的房屋并向其返还诉争的173.51平方米土地。一、二审法院审理后均判决驳回了新城区公司的诉讼请求。文昌市政府在2013年基于新城区公司的申请对该公司持有的土地证进行变更登记时，只对政府出让土地的面积进行了更正，而未查明涉案土地的实际转让及使用情况，将涉案的173.51平方米土地仍登记在新城区公司名下，显属认定事实不清，证据不足。原审法院据此判决撤销文昌市政府给新城区公司颁发的（2013）第1000511号土地证，并责令其重新作出行政行为，并无不当。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。文昌市政府和新城区公司的上诉请求不能成立，本院不予支持。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人文昌市人民政府和海南文昌市新城区开发公司共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 赵道远
代理审判员 冯 坤
代理审判员 李 贝
二〇一五年三月十七日
书 记 员 颜 恺
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判。
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。