广东省韶关市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）粤02行终154号上诉人(原审原告)：华兰和，男，19xx年x月x日出生，汉族，广东省韶关市人，居民，住广东省韶关市曲江区。委托代理人：曾彦杰。被上诉人(原审被告)：韶关市曲江区国土资源分局。法定代表人：杨海兵。委托代理人：廖江涛。委托代理人：彭鸿浑。上诉人华兰和因与被上诉人韶关市曲江区国土资源分局（以下简称：“曲江国土局”）房屋拆迁行政补偿一案，不服韶关市武江区人民法院作出的（2016）粤0203行初46号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年10月27日受理后，依法组成合议庭，于2016年11月29日进行了法庭询问。本案现已审理终结。原审法院查明：粤房证字第0105xxx号《房屋所有权证》显示：“所有权人：华兰和”“所有权来源：自建”“房屋座落：曲江县马坝镇”“建筑结构及层数：混合三层”“建筑面积：246.92平方米”。2006年5月10日，华兰和与谢君胜签订一份《房屋买卖合同》，约定涉案房屋以35万元的价格出售给谢君胜。2006年6月5日，应曲江城区发展建设需要，韶关市曲江区人民政府发布韶曲府[2006]60号《曲江区城北梅花河以北开发用地征地拆迁通告》，内容为：“为加快我区城市建设步伐，提高城市品味，给人民群众创造良好的工作、生活，依照城区总体规划，区政府决定对城北梅花河以北用地范围进行开发。为确保征地拆迁等工作顺利进行，根据《中华人民共和国土地管理法》、国务院《城市房屋拆迁管理规定》、《广东省实施办法》及韶关市有关规定，现就有关征地拆迁事项通告如下：一、征地拆迁范围：东至广韶公路延伸到检测中心；南至曲江一中；西至环城公路（106国道）延伸到东方汽修厂；北至城雕（环城公路与广韶公路的交叉口）。二、区政府将对上述征地拆迁范围的土地实行统一规划，合理开发。被征地单位及拆迁户自通告发布之日起应严格遵守以下规定：（一）任何单位和个人不得擅自改变征地范围内土地耕作性质，不得新种农作物、果树、竹林等，否则按抢种行为处理；（二）禁止在上述范围内新建、扩建、改建建筑物、构筑物及其他附属设施和搭建临时设施等，禁止新葬坟墓；（三）在征地拆迁范围内，有关户籍管理部门暂停办理户口迁入和分户手续（婚嫁、小孩出生、军人复转退、大中专学生分配回原籍工作等法律、法规、规章另有规定的特殊情况除外）；（四）禁止任何单位和个人将征地拆迁控制范围内的土地使用权、房屋产权进行转让交易，冻结房屋买卖、租赁以及将房产抵押贷款的活动。对违反上述规定者，将依照国家有关法律法规予以严肃处理。三、区国土、城建、房管等有关部门要大力支持，密切配合，耐心细致地做好群众思想工作。社会各界要顾大局，识大体，积极支持配合城北开发、整治的征地拆迁工作。四、请各土地权属所有者和被拆迁户自通告发布之日起20天内，携带房屋产权证、土地使用证等有效证件到区国土部门办理登记手续。五、本通告自发布之日起执行。”2008年3月6日，韶关市曲江区人民政府办公室发布韶曲府办[2008]28号《关于印发曲江区城北××园区开发项目用地房屋拆迁补偿安置方案的通知》，该方案明确：“一、房屋拆迁人为韶关市曲江区国土资源局。二、拆迁范围为东至广韶公路延伸到检测中心，南至曲江一中，西至环城公路（106国道）延伸到东方汽修厂，北至城雕（环城公路与广韶公路的交叉口），具体范围以规划部门划定的城北××园区开发项目用地红线范围为准，总拆迁房屋面积约71000㎡。三、拆迁时限为2008年5月1日前完成对上述范围内的建（构）筑物拆迁安置补偿协议的签订。四、安置地点为房屋、门店统一安置在曲江一中门口西北侧地块。五、拆迁补偿为拆除私人住房，被拆迁人可自行选择产权调换或货币补偿方式，拆除政府机关、事业单位及公司企业的厂房、仓库、车间等建筑物全部实行货币补偿。……”2011年6月2日，案外人韶关市曲江区住房和城乡建设局、谢君胜签订一份《房屋拆迁补偿协议书》，内容为：“根据韶关市曲江区城市总体规划及区政府对城北进行整治改造开发的决定，依照国务院《城市房屋拆迁管理条例》和韶曲府办[2008]28号文的有关规定，韶关市曲江区住房和城乡建设局需拆迁谢君胜位于炮师大门斜对面的混合楼房（房屋证号粤房证字第××），建筑面积275.87平方米，按1：1比例进行产权调换新房建筑面积，安置房统一安排在曲江一中门口西北侧地块范围内新建的安置住宅楼中，以抽签方式确定所在的楼层和房号。门店面积61.62㎡，按1：1比例进行产权调换门店建筑面积，……”同时双方约定安置房的面积为280平方米，其中面积80平方米的房屋一套，面积100平方米的房屋二套。此后，谢君胜向韶关市曲江区住房和城乡建设局提出门店进行货币补偿，韶关市曲江区住房和城乡建设局经向曲江区人民政府请求，决定按每平方米1.2万元的单价对其进行补偿，即韶关市曲江区住房和城乡建设局向谢君胜支付了门店补偿款739440元。2015年3月10日，华兰和曾向法院提起行政诉讼，请求：一、确认韶关市曲江区住房和城乡建设局征收华兰和房屋的征收和拆迁补偿行为违法；二、韶关市曲江区住房和城乡建设局向华兰和支付征收补偿款739440元，并对华兰和的住房进行了安置。2016年3月28日，原审法院作出（2015）韶武法行初字第25号行政判决，认为城北物流园开发项目的房屋拆迁人为“曲江国土局”，拆迁安置补偿协议应由“曲江国土局”，韶关市曲江区住房和城乡建设局未提交证据证明其被委托行使该项职权，故其对涉案房屋所作的征收和拆迁补偿行为没有依据，但华兰和要求支付征收补偿款及进行安置，应向负责房屋拆迁的部门提出，判决：一、确认韶关市曲江区住房和城乡建设局对位于韶关市曲江区马坝镇建设路第3栋303房的征收和拆迁补偿行为违法；二、驳回华兰和的其他诉讼请求。上述判决生效后，华兰和并未向“曲江国土局”提出支付拆迁补偿的要求，也未依照韶曲府[2006]60号《曲江区城北梅花河以北开发用地征地拆迁通告》的要求，携带房屋产权证、土地使用证等有效证件到曲江区国土局办理登记手续。2016年6月20日，华兰和提起行政诉讼，要求“曲江国土局”依法对华兰和位于韶关市曲江区广韶公路（马坝新村部队对面）的粤房证字第0105656号楼房作出房屋征收补偿安置的具体行政行为，向华兰和支付门店货币补偿款739440元，交付280平方米的回迁安置房。原审法院认为：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”第四条第二款：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”的规定，结合韶关市曲江区人民政府发布的韶曲府[2006]60号《曲江区城北梅花河以北开发用地征地拆迁通告》中“各土地权属所有者和被拆迁户自通告发布之日起20天内，携带房屋产权证、土地使用证等有效证件到区国土部门办理登记手续。”及韶曲府办[2008]28号《关于印发曲江区城北××园区开发项目用地房屋拆迁补偿安置方案的通知》中“房屋拆迁人为韶关市曲江区国土资源局”的相关内容，“曲江国土局”作为曲江区人民政府确定的城北××园区项目开发用地的房屋征收部门，征收开发用地范围内的个人房屋时，应对被征收房屋的所有权人给予公平补偿。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。”的规定，房屋所有权人房屋被征收的，应与房屋征收部门签订补偿协议，补偿方式、补偿金额和支付期限等事项，以协议约定的内容为准。本案中，华兰和所有的房屋在城北××园区项目开发用地范围内，其通过（2015）韶武法行初字第25号行政案件的诉讼，已清楚了解韶曲府[2006]60号《曲江区城北梅花河以北开发用地征地拆迁通告》、韶曲府办[2008]28号《关于印发曲江区城北××园区开发项目用地房屋拆迁补偿安置方案的通知》的内容，也知道“曲江国土局”为该项目开发用地的房屋征收人，其应携带房屋产权证、土地使用证等有效证件与“曲江国土局”就其所有房屋的拆迁补偿问题进行协商，在双方达成补偿协议的前提下，若“曲江国土局”在达成协议后不按协议履行约定义务，华兰和可提起行政诉讼。但华兰和至今未携带房屋产权证、土地使用证等有效证件向“曲江国土局”主张房屋所有权人的权利，也不曾与“曲江国土局”就其房屋的拆迁补偿问题达成协议，华兰和直接提起行政诉讼要求“曲江国土局”支付房屋补偿款及交付安置房，没有依据。综上所述，华兰和要求“曲江国土局”履行支付门店货币补偿款739440元及交付280平方米的回迁安置房的义务，理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回华兰和的诉讼请求。上诉人华兰和不服原审判决向本院上诉称：原审法院认为，华兰和所有的房屋在城北××园区项目开发用地范围内，其通过（2015）韶武法行初字第25号行政案件的诉讼，已清楚了解韶曲府[2006]60号《曲江区城北梅花河以北开发用地征地拆迁公告》、韶曲府办[2008]28号《关于印发曲江区城北××园区开发项目用地房屋拆迁补偿安置方案的通知》的内容，也知道“曲江国土局”为该项目开发用地的房屋征收人，其应携带房屋产权证、土地使用证等有效证件与“曲江国土局”就其所有房屋的拆迁补偿问题进行协商，在双方达成补偿协议的前提下，若“曲江国土局”在达成协议后不按协议履行约定义务，华兰和可提起行政诉讼。但华兰和至今未携带房屋产权证、土地使用证等有效证件向“曲江国土局”主张房屋所有权的权利，也不曾与“曲江国土局”就其房屋的拆迁补偿问题达成协议，其直接提起行政诉讼要求“曲江国土局”支付房屋补偿款及交付安置房，没有依据。华兰和认为，原审法院的上述认定适用法律错误，其判决应依法予以撤销，理由如下：一、原审法院的判决判非所请，将行政行为与民事行为混淆，导致本案出现了错判。按原审法院的逻辑，只有华兰和与“曲江国土局”达成协议后，“曲江国土局”不履行约定，华兰和才可以向人民法院提起行政诉讼，并以此驳回华兰和的诉讼请求。华兰和认为，原审法院这种认定错误，甚至连法律关系都没有弄清楚。任何一个案件，首先得厘清各种法律关系，将案件的性质确定，才能作出正确的判决。关于本案，原审法院适用了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第25条“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限，用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限的事项，订立补偿协议。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。”的规定，但却忽略了这个法条存有两个条款，同时也存有两种法律关系。第一种是行政法律关系。法条规定行政机关应当履行与行政相对人签订补偿协议的义务，如因行政机关不履行该义务而引发的纠纷则属于行政法律关系。第二种是民事法律关系。即行政机关与行政相对人签订协议后，拒不履行付款义务而引发的纠纷，这种纠纷根据《最高院民事案件案由规定》第83条的规定，属于民事案件，受民事法律的调整。然而，原审法院却将这两种法律关系混淆，认为华兰和得先与“曲江国土局”签订协议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，这种认定明显是对法律的错误理解。因为，如果按原审法院的这种理解，要是“曲江国土局”永远都不与华兰和签订补偿协议，那华兰和就永远都无法向人民法院提起诉讼，那华兰和的权利也永远都得不到救济。由此可见，原审法院的判决明显存在错误。本案属于行政纠纷补偿，该纠纷的引发是由于“曲江国土局”作为房屋征收部门依法征收了华兰和的房产，应依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定（详见该条例第2条、25条）依法对华兰和进行补偿安置。但是，现在的问题是“曲江国土局”拒不与华兰和签订补偿安置协议，不履行其法定义务，才引发本次争议。因此，华兰和依法向法院提起诉讼，要求法院判令“曲江国土局”依法作出征收补偿安置的行政行为。然而，原审法院却绕过华兰和的诉讼请求，用由民事法律调整的法条来驳回华兰和的行政纠纷诉求，适用法律明显不当，也是判非所请。二、房屋征收补偿安置的行政行为并非是依申请而为的行政行为，依法对被征收的房屋进行补偿安置是“曲江国土局”的法定义务。原审法院认为，华兰和在知道“曲江国土局”为该项目开发用地的房屋征收人，未携带有效证件与“曲江国土局”协商。因此，无权直接起诉。这种认定也是错误的。因为房屋征收补偿安置的行政行为并非是依申请而为的行政行为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第25条的规定，签订协议是由被征收人主动所为的行政行为，而且是其应当履行的法定义务。关于韶曲府办[2008]28号《关于印发曲江区城北××园区开发项目用地房屋拆迁补偿安置方案的通知》规定的携带有效证件到国土局进行登记并非法律规定的前置义务，这只是为了查清权属而做出的一般性规定，不具有强制效力，也不是法定义务。且根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第15条的规定，查清权属的义务在于房屋征收部门，而非行政相对人。另外，本案中“曲江国土局”的内设机构—城北拆迁指挥部早已查询到涉案房屋属于华兰和所有，华兰和也已多次前往“曲江国土局”内负责拆迁的城北拆迁指挥部主张权利。因此，这种所谓的登记已没有任何意义，“曲江国土局”以华兰和未履行登记义务而不予补偿的抗辩理由明显不能成立。综上所述，华兰和认为，原审法院适用法律不当，导致本案出现了错误的判决。因此，请求二审法院依法撤销原判，并支持华兰和在原审提出的诉讼请求，以维护华兰和的合法权益。上诉请求：一、撤销原判，并支付华兰和在一审的诉讼请求。二、本案一审、二审诉讼费由“曲江国土局”承担。被上诉人“曲江国土局”答辩称：原审法院的判决认定事实清楚，适用法律正确。一、“曲江国土局”与华兰和至今没有达成征收补偿协议。因曲江区发展建设需要，韶关市曲江区政府于2006年6月5日发布韶曲府[2006]60号《曲江区城北梅花河以北开发用地征地拆迁通告》(下称《通告》)，但华兰和没有按《通告》要求，携带房屋产权证、土地使用证等有效证件及时到“曲江国土局”办理登记手续，没有按《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条的规定，配合“曲江国土局”对房屋的权属、区位、用途、建筑面积等事项进行登记确认，致使双方没有达成补偿协议。二、“曲江国土局”至今也没有对华兰和的房屋进行拆迁。鉴于“曲江国土局”与华兰和至今尚未达成拆迁补偿协议；鉴于华兰和与案外人谢君胜的房屋买卖关系(此二人达成的《房屋买卖合同》至今尚未解除)；鉴于曲江区住建局与案外人谢君胜就房屋拆迁补偿款的不当得利纠纷尚未结案(正处于二审阶段)。因此“曲江国土局”未对华兰和房屋的征收拆迁。也就是说，“曲江国土局”至今没有对华兰和的房屋进行征收拆迁。因此，本案没有可诉性。正是基于上述两点，原审法院认为“曲江国土局”没有对房屋进行拆迁，双方没有达成补偿协议，华兰和直接通过诉讼要求补偿安置缺乏依据。因此，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决合理公正。二、“曲江国土局”在现阶段不征收涉案房屋有充足的理由。（一）房屋权属存在争议。从原审判决查明的事实来看，引发一系列案件的根源在于华兰和与案外人谢君胜于2006年5月10日签订了《房屋买卖合同》，即在发布征收公告之前华兰和与案外人谢君胜已达成房屋买卖合同，该合同至今没有解除，二者之间对房屋产权至今存在争议。（二）避免二次补偿，造成国有财产流失。虽然“曲江国土局”在文件上被确定为拆迁入，但具体工作一直由曲江区住建局开展。据曲江区住建局《复函》，曲江区住建局在开展拆迁工作过程中，案外人谢君胜持房产证（粤房证字第××)和《房屋买卖合同》(由华兰和与案外人谢君胜签订，该合同约定华兰和将房屋转让给谢君胜)，到曲江区城北××安置组商讨拆迁补偿事宜，后经双方协商一致，曲江区住建局于2011年6月2日与谢君胜达成《房屋拆迁补偿协议书》。也就是说，谢君胜是以房屋权属人的身份与曲江区住建局达成拆迁补偿协议的，而曲江区住建局也对谢君胜进行了安置补偿，具体如下：城北物流园安置房二期房屋三套(两套各100平方米，一套90平方米)，分别是C405、C403、E403；另支付补偿款739440元。后来，华兰和以拆迁房屋归其所有为由，诉至武江区法院，要求确认曲江区住建局对谢君胜的拆迁补偿行为违法。2016年3月28日，韶关市武江区法院作出(2015)韶武法行初字第25号行政判决，确认曲江区住建局对谢君胜的房屋征收和拆迁补偿行为违法。但该判决并没有判定撤销该房屋征收和补偿拆迁行为，也没有认定曲江区住建局与案外人谢君胜签订的拆迁补偿协议无效。鉴于此情况，曲江区住建局已另行向法院主张其与谢君胜签订的《房屋拆迁补偿协议》无效，并以不当得利为由要求案外人谢君胜返还补偿款，该案现在处于二审阶段，二审判决尚未作出。在二审裁判尚未作出之前，为避免二次补偿，避免国有财产流失，避免日后纠纷的复杂化，“曲江国土局”不宜对华兰和的房屋进行征收。综上所述，原判认定事实清楚，适用法律正确，华兰和的诉请缺乏事实和法律依据，请求二审法院依法驳回华兰和的上诉请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致,本院予以确认。本院另补充：华兰和向原审法院递交的《行政起诉状》所列诉讼请求为：“一、请求法院判令被告依法对原告位于韶关市曲江区广韶公路（马坝新村部队对面）的粤房证字第0105656号楼房作出房屋征收补偿安置的具体行政行为。并判令被告向原告支付门店货币补偿款739440元，交付280平方米的回迁安置房。二、本案诉讼费由被告承担。”本院认为：华兰和向原审法院递交的《行政起诉状》所列诉讼请求为：“请求法院判令被告依法对原告位于韶关市曲江区广韶公路（马坝新村部队对面）的粤房证字第0105656号楼房作出房屋征收补偿安置的具体行政行为。”即直接起诉要求“曲江国土局”对房屋拆迁给予补偿。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条规定：“房屋征收部门与被征收人依照条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。”第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的。由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”明确了涉及国有土地房屋征收拆迁的补偿问题，应由房屋征收部门与补征收人协商，协商不成的，才由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府按照征收补偿方案作出补偿决定。本案华兰和要求对房屋进行补偿，应当按照有关通知的要求，携带有关材料与房屋征收部门对补偿进行协商，协商不成，由房屋征收部门报请市、县级人民政府根据补偿方案作出补偿决定。然而，华兰和并未与房屋征收部门协商，直接要求房屋征收部门给予补偿，不符合上述规定。因此，原审法院判决驳回华兰和的诉讼请求，有依据。综上所述，华兰和上诉理由不充分，不予采纳；原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元由华兰和负担。本判决为终审判决。审判长 万 靖审判员 徐肇廷审判员 李应富二〇一六年十二月二十七日书记员 郑翠莹