辽宁省锦州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2012）锦行初字第00002号
原告锦州龙栖湾新区娘娘宫镇于屯村第五村民小组。
诉讼代表人杨少武，男，1934年11月28日出生，汉族，农民，住锦州市经济技术开发区。
诉讼代表人杨绍强，男，1949年10月20日出生，汉族，农民，住锦州市经济技术开发区。
诉讼代表人郝宝纯，男，1954年3月5日出生，汉族，农民，住锦州市经济技术开发区。
诉讼代表人杨绍军，男，1951年10月5日出生，汉族，农民，住锦州市经济技术开发区。
委托代理人冯树仁，辽宁开德律师事务所律师。
被告锦州市人民政府，住所地锦州市松山新区市府路68号。
法定代表人刘凤海，该市市长。
委托代理人：刘敏，锦州龙栖湾新区信访办副主任。
委托代理人刘剑辉，辽宁古塔律师事务所律师。
第三人杨作权，男，1954年7月25日出生，汉族，农民，住锦州市经济技术开发区。
第三人周丽华，女，1954年7月25日出生，汉族，住锦州市经济技术开发区。
第三人共同委托代理人杨辉，女，1981年9月27日出生，汉族，个体工商户，住锦州市太和区。
原告锦州龙栖湾新区娘娘宫镇于屯村第五村民小组因诉锦州市人民政府土地行政登记一案，于2012年8月7日向本院提起行政诉讼。本院于同年9月24日受理后，依法组成合议庭，于同年11月6日公开开庭审理了本案。原告锦州龙栖湾新区娘娘宫镇于屯村第五村民小组的诉讼代表人杨少武、杨绍强、郝宝纯、杨绍军及其委托代理人冯树仁，被告锦州市人民政府的委托代理人刘敏、刘剑辉，第三人杨作权、周丽华的委托代理人杨辉到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
2007年12月31日被告锦州市市人民政府作出了凌农地承包权（）第号《农村土地承包经营权证》（编号LNJZ-07041315050105），其主要内容为，承包代表：杨作权，土地用途：种植，承包经营权共有人杨作权、周丽华。承包地总面积4.2亩2块，地块名称：马路东三百垄，承包期限2007年12月31日至2030年12月31日，并颁发给杨作权。
原告锦州龙栖湾新区娘娘宫镇于屯村第五村民小组诉称，根据国家土地承包法律法规政策，第五村民小组2002年统一调整承包所有土地，经全组村民议定承包原则，即承包土地以本组村民户口截止到2001年12月31日前为准，以后，承包地死不收回、新增户不分地，只给今后本组新生儿预留5%机动地，实行五年一次调整，收回机动地承包给新生儿。2007年曾进行过一次调整，当时将机动地分给符合条件的6名新生儿，剩余的机动地由村民暂时承包5年。2012年4月10日，根据五年一调整的原议定原则，经五组全体村民讨论通过，决定将原承包的机动地收回，给10名符合条件的新生儿分地。村民杨喜权、杨宝龙、杨秋新生儿符合原议定原则分得土地后予以耕种，引起第三人与该三户发生争议，并于2012年向锦州市经济技术开发区法庭提起诉讼，要求该三户停止耕种返还承包地，在诉讼中，第三人出具了被告颁发的《农村土地承包经营权证》作为诉讼请求的证据，此时，原告才得知村委会不知何时擅自将五组村民所有的土地发包给第三人。因第三人户口曾于20年前从五组迁出，五组历次调整变动承包土地从未有过此户，第三人何时将户口从外地迁回五组落户、何时将五组土地向其发包、何时办理的土地经营权证等情况，五组村民全不知晓，通过第三人的诉讼，原告才知道是被告给办理了土地承包经营权证，原告认为，被告的行为侵犯了原告的合法权益，所以原告为维护自己的合法权益，依据《行政诉讼法》第2条、《最高人民法院关于执行﹤行政诉讼法﹥若干问题的解释》第1条、《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》（法释（2008）1号）1条等法规规定，请求人民法院依法撤销编号：LNJZ-07041315050105《农村土地承包经营权证》。
原告在起诉时向本院提交的证据有：1、《农村土地承包经营权证》；2、《于屯村五组承包机动地证明》；3、村委会证实第三人承包土地未交承包费材料、2012年4月10日五组为新生儿分地草案；4、原告向锦州市太和区人民法院情况反映；5、第三人起诉状、应诉通知书、镇司法所证明双方因承包地发生纠纷，调解无效。
被告锦州市市人民政府辩称，本案属于农村土地承包经营权纠纷案件，本案中第三人杨作权持有《农村土地承包经营权证》所确认的4.2亩土地承包合同纠纷，已经由2012年5月22日锦州市经济技术开发区法庭受理并在审理当中，就应当先行由民事审判对土地承包合同的效力予以确认，所以应当驳回原告的诉讼请求。理由如下：1、此案件属于民事和行政诉讼案件交织的案件，应当确立基础关系，先行审理基础关系。农村土地承包经营权是一种合同授权，基础关系是民事法律关系。依照法律有关规定，农村土地承包经营权证是依据农村土地承包经营合同而设立，是一种合同授权，村民必须与村集体经济组织签订承包合同，一旦合同生效，村民即能取得承包经营权证。2、政府颁发《承包经营权证》的行为属于政府应主动履行的职权和职责的行政登记行为。登记的实质只具有不动产物权变动公示的作用，登记的性质决定了行政登记机关有限有形式审查职责，对承包合同是否已经成立、是否已经实际取得承包经营权仅有形式审查的职能，即从合同文本上进行审查，不具有从实体上审查承包合同是否已经成立的实质审查权，没有审查承包合同效力的职权。3、于屯村在2002年3月份第二轮土地调整时召开村民代表会议，就原来是于屯村人因各种原因外迁又迁回的农户是否给地，当时参会的村民代表说，当时计划经济年代，咱村的经济条件不好，为了生活逃荒的，现在咱们这生活条件好了，他们本是咱们村的人，应当给他们分地。因此，于屯村在小调整时就遵循了这个决定，没有再次召开村民会议就给杨作权分包了土地，与其签订了承包合同，并无明显不妥之处。4、本案焦点是原告与第三人4.2亩土地承包经营权归属问题，原告认为是4.2亩土地归他们的新生孩子承包经营，但已归杨作权承包。而事实上，于屯村是在2002年进行的第二轮土地承包。第三人是2003年落户到于屯村五组的，其土地承包经营权是在2007年五组小调整时取得的，到2012年已整5年时间，做为一个小组的村民，不可能不知道4.2亩地已发包给杨作权，按照《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第十八条规定，“农村土地承包经营纠纷申请仲裁的时效期间为二年，自当事人知道或者应当知道其权利被侵害之日起计算”。原告辩称2012年才知村委会擅自将五组村民所有的土地发包给第三人是不符合事实的，所以，起诉案件已过法律时效。本案中应当先行由民事审判对土地承包合同的效力予以确认，而不应先由行政审判来审查《农村土地承包经营权证》。经民事审判确定土地承包合同的效力后，如确有错误，承包人可以依法院生效裁判文书向行政登记机关申请更正登记，使真实权利与登记权利归于一致。4、诉讼标的第三人已于2012年5月22日到锦州市经济技术开发区法庭受理并正在审理当中，待判决结果后再行开庭。据此，本案应驳回原告的起诉。
被告在法定的期间内向本院提交的证据有：1、2007年12月31日作出凌农地承包权（）第号《农村土地承包经营权证》；2、杨作权、周丽华农村人口户籍证明；3、杨作权农村土地承包承包合同；4、法庭举证通知书。
第三人未提交书面答辩意见，庭审中答辩称，第三人与村委会之间有承包合同，符合法律规定，办理的《农村土地承包经营权证》符合相关的法律程序，被告也是依据相关规定办理的，故应驳回原告的起诉。
上述证据经庭审质证，原告认为，证据1、《农村土地承包经营权证》不算证据，是双方共同争议的标的，颁证的行为是违法的；证据2、第三人的户口证明与本案没有关联性，不是有这个户口就应该由政府颁证；证据3、第三人承包合同书是伪造的，是村委会盖的章，未经村民代表同意，应由五组对外发包；证据4、民事案件不能解决我们的主张，应对政府颁证行为是否合法进行审查。对原告提交的证据，被告认为，《农村土地承包经营权证》证明了第三人有承包经营权；于屯村五组承包机动地明细账及情况反映等都是原告方一种陈述，不能作为证据使用。第三人认为；第三人承包了土地，是正常经营，无需交纳承包费；其他同意被告方的观点。
对以上证据的真实性本院予以确认。
经审理查明，被告锦州市人民政府于2007年12月31日依据第三人提供的杨作权与于屯村农村土地承包合同合同及户籍证明，作出了凌农地承包权（）第号《农村土地承包经营权证》。原告以该承包合同地块属于村委会给新生儿预留的土地，该合同未经过原告同意，属于违法签订，被告不应办理承包经营权证，且程序违法，应撤销被告给第三人颁发的《农村土地承包经营权证》为由，诉至本院。
庭审辩论中，双方当事人围绕本案争议的焦点，即被告于2007年12月31日作出的《农村土地承包经营权证》否应当撤销进行了辩论。原告认为，被告为第三人办理的承包经营权证侵犯了原告的合法权益，法庭上才知道有这个承包合同，村委会未征得五组村民的同意，这个合同是无效的；发证也未按有关规定履行法定的程序，没有书面申请等，应撤销被告给第三人颁发的《农村土地承包经营权证》。被告认为，被告依据第三人与村委会签订的承包合同，并审查了第三人夫妇的身份，其具有承包土地的主体资格，颁发了《农村土地承包经营权证》，有事实依据，程序合法。第三人认为，原告起诉无事实和法律依据，应驳回其诉讼请求。
本院认为，被告锦州市人民政府依法具有向承包方颁发农村土地承包经营权证的行政职权。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权管理办法》第七条的有关规定，土地承包合同生效后，发包方应将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况及承包合同报乡（镇）人民政府经营管理部门，该部门进行初审，登记造册，由乡、镇人民政府向县级以上人民政府提出书面申请，县级以上人民政府予以审核，申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。被告锦州市人民政府在为第三人杨作权办理《农村土地承包经营权证》时，仅依据第三人的户籍证明和承包合同，未审查土地承包方案及承包土地的详细情况，且锦州龙栖湾新区娘娘宫镇亦未报送书面申请，即被告在本案诉讼中未提交此类证据，该证的年号、字号亦为空白。故被告在为第三人颁发《农村土地承包经营权证》中，办理程序不符合国家法规的有关规定，原告提出应予撤销的诉讼请求应予支持。被告辩称“被告依据第三人与村委会签订的承包合同，并审查了第三人夫妇的身份，其具有承包土地的主体资格，颁发了《农村土地承包经营权证》，有事实依据，程序合法”，因缺乏法律依据而不予支持。
综上，被告锦州市人民政府为第三人杨作权颁发的《农村土地承包经营权证》违反法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项3目之规定，判决如下：
撤销锦州市人民政府于2007年12月31日为第三人杨作权作出的凌农地承包权（）第号《农村土地承包经营权证》。
一审案件受理费50元，由被告锦州市人民政府负担。
如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。
审判长 李 梅
审判员 陈 伟
审判员 张新海
二〇一四年五月二十九日
书记员 潘 妍