贵州省毕节市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔05行赔终10号
上诉人(原审被告)毕节市七星关区人民政府。
地址：毕节市七星关区开行路。
法定代表人胡敬斌，该区区长。
委托代理人（特别授权）石在长，毕节市七星关区林业局工作人员。
委托代理人（一般授权）张园园，毕节市七星关区人民政府法律顾问室工作人员。
被上诉人（原审原告）董爱国，男，1962年3月31日生，汉族，住贵州省毕节市。
委托代理人（特别授权）陈胜华，贵州本芳律师事务所律师。
委托代理人李海龙，贵州本芳律师事务所律师。
上诉人毕节市七星关区人民政府（以下简称：七星关区政府）因与被上诉人董爱国行政赔偿纠纷一案，不服贵州省大方县人民法院（2016）黔0521行赔初35号判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原告董爱国诉称：2005年贵州省毕节市聚合生态有限公司负责人赵军在梨树镇××村扩大速生林的种植面积，于同年4月18日向被告提供相关资料申请办理林权证，被告于2005年5月26日为赵军颁发了毕府林证字（2005）第27930号林权证。2008年赵军将该林权转让给曹镜钢（刚）、刘群英并办理了变更登记。2010年12月，曹镜钢、刘群英用该林权证的林权作抵押向农行毕节市七星关支行申请贷款82万元；农行七星关支行按程序认定该林权的价值大于贷款，遂办理他项权登记后为其发放贷款。贷款到期后因曹镜钢、刘群英未履行还款义务，农行七星关支行向七星关区人民法院提起诉讼，七星关区人民法院以（2011）黔毕民初字第1574号民事判决书判决曹镜钢、刘群英限期偿还借款本金及利息。曹镜钢、刘群英未履行判决，农行七星关支行向七星关区人民法院申请强制执行。七星关区人民法院在执行过程中，农行七星关支行与曹镜钢、刘群英和原告董爱国达成协议：曹镜钢、刘群英将其共有的毕府林证字（2005）第27930号林权证项下林权以及毕节劲钢木炭有限公司位于七星关区××××村的资产转让给董爱国，由董爱国履行（2011）黔毕民初字第1574号民事判决书的义务。之后，七星关人民法院解除了该林权证的查封，并下发协助执行通知书给原告到七星关林业局办理变更登记。在公示过程中，梨树镇小屯沟部分村民提出异议。2014年7月2日，被告作出七星府[2014]4号《毕节市七星关区人民政府关于撤销毕府林证字（2005）第27930号林权证的决定》，将毕府林证字（2005）第27930号林权证予以撤销。曹镜钢不服，向毕节市人民政府申请复议。2014年12月2日，毕节市人民政府作出维持的复议决定。2015年4月3日，原告向七星关人民法院申请执行回转；2015年5月5日，七星关人民法院裁定准予执行回转。农行七星关支行不服向七星关人民法院提出异议，七星关人民法院裁定驳回农行七星关支行的执行异议。农行七星关支行不服于2015年7月13日向毕节市中级人民法院申请复议；2015年9月5日，毕节市中级人民法院作出裁定，撤销了七星关人民法院的执行回转裁定。至此，原告向被告申请要求其赔偿原告损失902，191.03元。2016年7月13日，被告作出（2016）毕市七星行赔字第2号《不予赔偿决定书》。原告认为，原告是基于相信被告颁发的林权证效力和林权价值高于转让价格才与曹镜钢、刘群英进行交易；被告颁发林权证的错误行为导致原告损失的发生，被告应对原告的损失进行赔偿。综上，被告作出的不予赔偿决定认定事实错误，适用法律错误。原告特诉请法院判决被告赔偿原告的损失902，191.03元。
原告董爱国向一审法院提交如下证据：
1、执行笔录、林权证、资产评估报告、进账单、（2011）黔毕民初字第1574号民事判决书。2、（2012）黔七执字第115-1号、115-2号、115-3号115-4号、115-6号执行裁定书和（2012）黔毕中复字第12号执行裁定书。3、七星府发[2014]4号撤销决定、毕府行复决字[2014]35号复议决定书。
原告申请证人左某出庭作证，左某证实董爱国在得知涉案林权证真实的情况下，购买了曹镜钢的林权并到七星关法院办理手续前往相关部门过户，但在过户时出现新情况未过户成功。
被告七星关区政府辩称：答辩人自行撤销涉案林权证是基于权利人赵军在申请办理时提供虚假材料导致，该撤销行为并不违法。被答辩人的损失应当向赵军主张，被答辩人向答辩人提出国家赔偿的请求缺乏法律依据。被答辩人的损失并非答辩人错误颁证造成的直接经济损失，不属于国家赔偿的范围。综上，请求法院驳回被答辩人的诉讼请求。
被告七星关区政府向一审法院提交如下证据：1、承包合同、承包荒山面积及发放花名册、确权协议书、登记申请表、登记申请公示表、公示照片。2、转让协议书、赵军和曹镜钢身份证复印件。3、变更登记林权公示表。4、不予赔偿决定书、送达回证。
一审法院对上述证据认证如下：原告提交的所有书证和申请证人当庭作证的证言，被告提交的所有证据符合证据的客观性、关联性和合法性，其证明效力予以采信。
一审经审理查明：赵军原系贵州毕节地区聚合生态有限公司的法人代表。2005年4月18日，赵军向被告提交荒山林权登记申请，同时提交了《承包荒山合同》、承包费收据、《承包荒山荒地面积及租金发放花名册》、林业现场确权定界协议书、梨镇府发（2004）06号《关于成立天演速生杨发展基地协调小组的通知》文件。同年4月20日，毕节市梨树镇小屯村村民委员会、毕节市梨树镇人民政府对赵军申请林地进行公示。2005年5月26日，被告为赵军颁发毕府林证字（2005）第27930号《林权证》。2010年10月7日，赵军将毕府林证字（2005）第27930号《林权证》的林权转让给曹镜钢。2010年12月9日，被告为曹镜钢办理了林权变更登记手续。2011年1月6日，曹镜钢与中国农业银行股份有限公司毕节七星关支行签订820，000元借款合同，以涉案林权证项下林权作为该款抵押。
2012年6月26日，原告董爱国与中国农业银行股份有限公司毕节七星关支行、曹镜钢、刘群英在七星关区人民法院的主持下，三方自愿达成协议：一、曹镜钢至2012年6月26日止欠农行贷款本金797，476.12元，利息91，479.91元，诉讼费12，035元共900，991.03元；执行费减半收5000元由董爱国在本协议签定之日起三日内付清（经协商由董爱国在2012年6月29日前将人民币902，191.03元打入农行账户，其中1200元系预算三天利息。执行费5000元由董爱国直接交纳到法院）。二、曹镜刚、刘群英自愿将共有的证号为毕府林证字第（2005）27930号现位于毕节市七星关区××村的森林林权、毕节劲钢木炭有限公司（含木炭生产若干设备一套、木炭制棒机两台、供电柜一台、粉碎机一台、变压器一台及租赁厂房和生产场地）转让给董爱国。三、由董爱国给付刘群英、曹镜刚二万元用于支付至2012年6月30日止的看管厂房的民工工资。四、毕节劲钢木炭有限公司在此之前的债权债务由曹镜刚、刘群英承担。五、本协议经三方签字后生效。同年6月26日，七星关区人民法院作出（2012）黔七执字第115-2号执行裁定书，裁定解除对曹镜钢、刘群英位于毕节市七星关区××村的森林林权，林权证号为毕府林证字第（2005）27930号；毕节劲钢木炭有限公司现位于毕节市七星关区××村资产的查封。将曹镜钢、刘群英共有的位于毕节市七星关区××村的森林林权（林权证号为毕府林证字第<2005>27930号）转让给董爱国。董爱国于同年6月29日将902，191.03元给付中国农业银行股份有限公司毕节七星关支行。之后，董爱国持七星关区人民法院（2012）黔七执字第115-2号裁定书向被告申请林权变更登记。被告在林权变更登记公示期间，七星关区××××村村民提出异议。被告查明2005年4月18日原贵州省毕节市聚合生态有限公司法定代表人赵军向原毕节市林业局申请办理林权证登记手续的资料系虚假材料；2014年7月2日，被告作出七星府发[2014]4号文件《毕节市七星关区人民政府关于撤销毕府林证字（2005）第27930号林权证的决定》，决定撤销毕府林证字第27930号《林权证》。曹镜钢不服该撤销决定，向毕节市人民政府申请行政复议。2014年12月2日，毕节市人民政府作出毕府行复决字[2014]35号《行政复议决定书》，决定书维持了被告作出的撤销决定。
2015年4月13日，董爱国向七星关区人民法院申请执行回转。2015年5月5日，七星关区人民法院作出（2012）黔七执字第115-3号《执行裁定书》，撤销（2012）黔七执字第115-2号《执行裁定书》，恢复（2012）黔七执字115号案的执行；同时作出（2012）黔七执字第115-4号《执行裁定书》，裁定由中国农业银行股份有限公司毕节七星关支行返还董爱国人民币902，191.03元。中国农业银行股份有限公司毕节七星关支行不服该裁定提出执行异议，七星关区人民法院于2015年6月19日作出（2012）黔七执字第115-6号《执行裁定书》，裁定驳回其申请。中国农业银行股份有限公司毕节七星关支行不服裁定，向毕节市中级人民法院申请复议。2015年9月5日，毕节市中级人民法院作出（2015）黔毕中执复字第12号《执行裁定书》，裁定撤销毕节市七星关区人民法院（2012）黔七执字115-3、115-4、115-6号执行裁定。之后，董爱国向被告申请行政赔偿。2016年7月13日，被告作出（2016）毕市七星行赔字第2号《不予赔偿决定书》，决定不予赔偿董爱国申请的经济损失902，191.03元。董爱国不服被告作出的不予赔偿决定，于2016年10月10日向本院提起行政赔偿诉讼。
原审法院认为：被告七星关区政府在审查原告董爱国申请对毕府林证字第27930号《林权证》变更登记时，查明该林权证初始登记时系申请人赵军提供虚假材料造成。2014年7月2日，被告作出七星府发[2014]4号《毕节市七星关区人民政府关于撤销毕府林证字（2005）第27930号林权证的决定》。被告在办理该林权证初始登记和变更登记过程中存在如下问题：首先，被告在为原贵州省毕节市聚合生态有限公司法定代表人赵军颁发林权证时，根据《林木和林地权属登记管理办法》第十一条“对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记：（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确；（二）林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合。”之规定，被告未对赵军提供的林权权属材料进行合法性审查导致作出错误的颁证行为。其次，被告提供的证据材料中无赵军与曹镜钢进行林权变更登记的公示，证实被告未经公示就为赵军与曹镜钢办理林权变更登记，被告的变更登记行为违反了《林木和林地权属登记管理办法》第十条应当进行公告的规定。再次，依据最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第五款“原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；……。”的规定，因被告撤销毕府林证字（2005）第27930号林权证的决定给原告造成的损失，被告应承担赔偿责任。在农行毕节七星关支行向七星关区人民法院申请执行曹镜钢、刘群英借款合同一案中，原告董爱国基于信赖被告颁发的毕府林证字（2005）第27930号林权证合法有效且该林权价值大于转让价格的基础上，在七星关区人民法院的主持下与曹镜钢、刘群英和农行毕节七星关支行达成执行和解协议；且农行毕节七星关支行与曹镜钢、刘群英之间的借贷关系和七星关区人民法院对涉案林权证的查封均是信赖该林权证合法有效的前提下进行的。因被告错误的颁证行为导致原告转让所得林权证不能进行林权变更登记，被告的错误颁证行为是原告损失产生的直接原因。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（四）造成财产损害的其他违法行为。”的规定，因被告的错误颁证行为给原告造成的损失，原告有获得赔偿的权利。原告董爱国与曹镜钢、刘群英达成协议后，直接代曹镜钢、刘群英偿还农行毕节七星关支行借款本息等共计902，191.03元，上述款项可以认定为原告董爱国的直接损失。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第一款“赔偿义务机关有本法第三条、第四条规定情形之一的，应当给予赔偿。”的规定，被告对原告因涉案林权证错误颁证行为所造成的损失应当给予赔偿。故原告请求被告赔偿其损失902，191.03元的诉求，予以支持。据此，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条（四项）、第九条第一款、第三十六条（八）项，最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第五款，最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第一条、第三条之规定，判决：由被告毕节市七星关区人民政府于本判决生效后一个月内赔偿原告董爱国的损失902，191.03元。
宣判后，上诉人七星关区政府不服，向本院提出上诉称：1、一审法院适用法律错误。一审法院依据最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第五款规定，因上诉人撤销毕府林证字（2005）第27930号林权证的决定给被上诉人造成损失，认定上诉人应承担赔偿责任。上诉人认为本条规定应当是行政机关的行政行为依法被法院撤销、确认违法或无效，上诉人撤销毕府林证字（2005）第27930号林权证的行政行为并未经法院判决撤销、确认违法或无效，因此上诉人不应当承担行政赔偿责任。一审法院依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项规定，因上诉人错误颁证行为给被上诉人造成损失，被上诉人有获得赔偿的权利。但根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干规定》第二十一条规定，因上诉人颁证行为未被确认违法，被上诉人不符合提起行政赔偿条件。2、一审法院认定事实不清。因涉案林权原权利人提供虚假资料导致上诉人颁证错误，被上诉人既不属于涉案林权的实际权利人，也不属于原颁证行为的利害关系人，被上诉人的损失是由于与曹镜钢、刘群英达成的代为偿还协议造成的，其损失应当以不当得利为由通过民事诉讼向合同对方主张损失。请求：1、撤销贵州省大方县人民法院（2016）黔0521行赔初35号行政判决，依法改判或将本案发回重审；2、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人董爱国答辩称：1、上诉人以其作出的毕府证字（2005）第27930号林权证系自行撤销，未被法院撤销为由认为不应当承担赔偿责任，该理由没有法律依据。上诉人颁发毕府证字（2005）第27930号林权证过程中未对原权利人赵军提交的申请材料进行合法性审查，且未进行公示，在办理赵军转让给曹镜钢的变更登记时也未进行公示，导致涉案林权证无法变更为被上诉人，上诉人的行为违反《林木和林地权属登记管理办法》第十条规定。被上诉人撤销毕府证字（2005）第27930号林权证决定及毕节市人民政府作出毕府行复字[2015]35号维持决定，已表明上诉人就涉案林权登记存在审查不严，导致涉案林权进入交易市场，造成被上诉人购买该林权而遭受损失，上诉人应依法承担赔偿责任。根据最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第五款规定，上诉人自行撤销涉案林权，该行为已经自行承认颁证行为错误，就应对所造成利害关系人的损失承担赔偿责任。2、根据《行政诉讼法》、《国家赔偿法》的相关规定，董爱国系涉案林权证的利害关系人，具有诉讼主体资格。3、被上诉人的损失是上诉人错误颁证行为导致，被上诉人遭受的损失是基于信赖上诉人行政行为而产生，被上诉人有权提出国家赔偿。原判认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法予以维持。
二审审理过程中，双方当事人未向本院提交新证据。
经二审审理查明事实与一审查明事实一致。
本院认为，上诉人为原贵州省毕节市聚合生态有限公司法定代表人赵军颁发林权证时，未按《林木和林地权属登记管理办法》第十一条规定，对赵军提供的林权权属材料进行合法性审查导致作出错误的颁证行为。上诉人无证据证明其按照《林木和林地权属登记管理办法》第十条规定对赵军与曹镜钢林权转让进行林权变更登记的公示。上诉人颁证及林权变更登记行为违法。在被上诉人董爱国与曹镜钢进行林权变更过程中，涉案林权证被上诉人七星关区政府于2014年7月2日作出七星府发[2014]4号文件《毕节市七星关区人民政府关于撤销毕府林证字（2005）第27930号林权证的决定》予以撤销，上诉人错误的颁证行为导致原告转让所得林权证不能进行林权变更登记，该行为是被上诉人损失产生的直接原因，被上诉人与涉案林权具有利害关系，依据最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第五款规定，上诉人应承担赔偿责任。综上，一审判决事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人的上诉理由无事实及法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
审 判 长 张多周
审 判 员 赵 娟
审 判 员 吴 岚
二〇一七年七月十八日
法官助理 贾伟茜
书 记 员 汪 进