山东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）鲁行终2155号上诉人（原审原告）万新全，男，1957年10月22日出生，汉族，住山东省莱州市。被上诉人（原审被告）莱州市人民政府，住所地山东省莱州市府前街96号。法定代表人由如林，市长。委托代理人于杰，莱州市人民政府法制办公室工作人员。委托代理人秦婕美，山东文景律师事务所律师。被上诉人（原审被告）莱州市国土资源局，住所地山东省莱州市建新东街28号。法定代表人提云连，局长。委托代理人：宋俊丽，莱州市国土资源局工作人员。委托代理人：张秋霞，山东文景律师事务所律师。原审第三人莱州市泰和食品有限公司，住所地山东省莱州市金城镇新城村。法定代表人温永成，董事长。委托代理人王广礼，莱州济世法律服务所法律工作者。万新全因诉莱州市人民政府（以下简称市政府）、莱州市国土资源局（以下简称国土局）行政登记一案，不服烟台市中级人民法院于2017年7月17日作出的（2017）鲁06行初64号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向双方当事人送达告知书、诉讼要素表，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。2012年12月19日，经被告国土局登记，被告市政府为第三人颁发莱州国用（2012）第3171号国有土地使用证。原审原告万新全诉称，原告自1998年10月1日与莱州市金城镇后万家村村民委员会（以下简称后万家村委）签订滩涂养殖合同，后万家村委将由其管理使用的万家后滩涂承包给了原告经营管理，并对原告承包经营滩涂四至进行了界定。在原告承包经营期间，2000年9月，被告国土局将原告承包的滩涂确权给了第三人，并于2012年12月19日为其换发了新的莱州国用（2012）第3171号国有土地使用证。为此事，原告申诉至被告国土局要求撤销该证，市政府于2016年12月13日给原告下达了信访事项告知书，称其为第三人办理的土地登记权属合法、界址清楚、�积准确，符合土地登记要求。原告认为，二被告登记的国有土地证所涉滩涂已于1998年之前由后万家村委开发，二被告的登记行为违反了我国行政法的相关规定，属登记不当。为此原告特诉至法院，请求依法判决撤销莱州国用（2012）第3171号国有土地使用证。原审法院经审理查明：一、原告签订的承包经营合同的情况1998年10月1日，原告与后万家村委签订承包合同一份，约定：后万家村委将海上土地承包给原告经营养殖业，此地四至为东至大道，西至万家南大院西墙外根，北至万永跃养殖场墙外根，南至南大院墙外根，面积为8亩，98、99年免收一切费用。但该承包合同并未对承包截止期限进行约定。2000年7月6日，原告与第三人法定代表人温永成签订协议书一份，约定：温永成在养殖厂修筑养殖池一个，将部分沙土暂时存放原告�地，养殖池竣工后温永成负责将剩余的沙土全部拉走，在施工期间原告不予干涉温永成正常施工。（最晚2001年新年前清理结束）2004年5月3日，原告与第三人签订协议书一份，约定：2000年7月，第三人养殖池施工将部分沙堆放在原告承包的场地内存放，原告同意不需再将沙拉走；第三人一次性付给原告壹万元正，2000年7月6日签订的拉沙协议书作废。2009年10月3日，原告与万滨宏签订协议一份，约定：将原告承包的海滩部分租给万滨宏使用（由万顺强养殖厂墙南万家养殖大院房后路北归万滨宏使用），承包期为10年，10年后如需再议，如政策变动随政策变动。二、涉案土地使用证项下土地使用权的登记情况1998年12月10日，原莱州市土地管理局出具土地违法案件行政处罚决定书一份，载明：被处罚单位为第三人；案由为违法占地；�查实，第三人于1994年3月因建养殖厂未经批准擅自占用金城镇万家后国有沙滩6.84亩形成违法占地；决定处罚如下：1、责令写出书面检查；2、非法占地每亩罚款壹仟元，合计人民币陆仟捌佰肆拾元整。同日，第三人向市政府提交关于补办用地手续的申请一份，载明：我单位于1994年2月因建养殖厂擅自占用金城镇万家后国有沙滩6.84亩，造成违法占地，通过学习《土地管理法》及有关文件精神提高了认识，现已经市土地管理局处罚，特此申请补办用地手续。同日，莱州市金城镇人民政府向原莱州市土地管理局出具建设缘由说明一份，内容为：第三人于1994年2月未经审批擅自占用金城镇万家后国有沙滩6.84亩，建养殖厂，形成违法占地，经调查该项目当时确需建设，望市土地管理局给予补办用地手续。1998年12月30日，市政府作出莱政土字[1998]834号文件（关于莱州市土地管理局补办出让国有土地使用权的批复），内容为：经研究同意，莱州市土地管理局因第三人1994年2月建养殖场，需补办使用国有未利用土地4560平方米，并将4560平方米的国有土地使用权出让给第三人，出让期限50年；本宗土地用途规定为科技。2000年9月8日，原莱州市土地管理局与市政府审核批准了涉案土地登记。2000年9月26日，原莱州市土地管理局与市政府填发了莱州国用（00）字第01078号国有土地使用证，该证记载土地使用者为第三人；座落于莱州市金城镇万家后国有沙滩；地号为2/1/396；用途为养殖业；使用权类型为出让；终止日期为2048年12月30日；使用权面积为4560平方米；用地宗地图显示该宗土地四至均为国有沙地。2012年11月15日，第三人向国土局提交土地登记申请表，以土地证勘测定界坐标与实际勘测位�不一致为由申请更正登记。经第三人和莱州市金城镇人民政府的法定代表人通过到涉案土地现场指界，经国土局调查、测量员进行地籍细部测量和国土局审核认为，该宗地权属调查程序正确，权属合法有效，地籍勘丈结果正确，实际使用面积为4560平方米。2012年12月11日，二被告出具土地登记审批表，认为涉案宗地属国有建设用地使用权，权属合法有效，权属界线地上图上清楚一致，四至无争议，准予登记面积为4560平方米，作为养殖业用地使用。2012年12月19日，市政府向第三人颁发莱州国用（2012）第3171号国有建设用地使用权证，该证记载的土地使用权人为第三人；座落于莱州市金城镇城后万家后；地号为6830090073001；用途为养殖业；使用权类型为国有出让；终止日期为2048年12月30日；使用权面积为4560平方米；用地宗地图显示该宗土地四至均为国�滩涂，用地面积为4560平方米，合6.84亩。国土局在该证上记载的登记机关处加盖印章。三、原告承包的土地与涉案土地使用权证项下土地的关联原告主张，2002年，第三人法定代表人温永成将没有记载四至的莱州国用（00）字第01078号国有土地使用证复印件交付给原告，原告多次找后万家村委和土地管理所的相关人员，但均未给予处理。2012年，第三人办理了有四至的莱州国用（2012）第3171号国有建设用地使用权证，并且占用了原告承包到土地面积近4亩，该占用面积是否包含在涉案土地使用权证范围内原告不清楚，当时因原告及其女儿发生交通事故，所以至2016年才提起（2016）鲁0683民初5475号民事诉讼，在该诉讼中，第三人出示了有四至的莱州国用（2012）第3171号国有建设用地使用权证，后原告撤回对该民事案件的起诉而提起了本案诉讼。另，原告�其承包土地的性质以及是否与莱州国用（2012）第3171号国有建设用地使用权证项下的土地范围有重合均不清楚。二被告称，由于原告与后万家村委签订的合同四至界限无法确定，故无法确定原告承包合同项下的土地范围是否与其在本案中要求撤销的土地使用权证所载范围有关联。第三人称，其在批准的范围内使用土地，原告承包的土地是否在其权证范围之内无法证实。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。”《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响；……”本案中，根据原告提交的其与后万家村委签订的承包合同内容，原告承包的土地与涉案国有建设用地使用权证项下的土地面积不同，也无法确定两宗土地范围是否有重合，原告对此称不清楚。原告主张第三人占用其部分承包土地，但其针对该主张提起的民事诉讼已经撤回起诉，本案中提交的堆沙、清理协议和转租协议均不能证实上述主张及其主张的占用土地与涉案国有建设用地使用权证是否具有利害关系。因此，原告不能证实其与被告颁发涉案国有建设用地使用权证具有利害关系，依法应裁定驳回其起诉。2000年9月26日，原莱州市土地管理局与市政府基于第三�的申请，为第三人颁发了莱州国用（00）字第01078号国有土地使用证，确认由第三人使用4560平方米的国有土地。2012年12月19日，市政府向第三人颁发莱州国用（2012）第3171号国有建设用地使用权证，该权证与2000年国有土地使用证确认的土地使用面积相同，具体四至坐标更加精确，亦未改变使用权人，未为使用权人设定新的权利义务，实际上是对2000年权证的完善。故，涉案土地使用权已于2000年确权给第三人，被告于2012年向第三人颁发的使用权证未对2000年的权证内容作出实质性的改变，性质上属于换发新证，因此，被告于2012年向第三人颁证的行为对原告合法权益明显不产生实际影响，依法应驳回原告的起诉。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释�第三条第一款第一项、第八项的规定，裁定驳回原告万新全的起诉。上诉人万新全不服原审法院裁定向本院提起上诉。请求：1、撤销原审法院裁定；2、发回原审法院重审或依法改判。事实和理由：1、万家村民委员会发包的滩涂承包合同与第三人取得的土地使用权证同属于国有土地。被上诉人为第三人填发土地使用证时，没有到现场测量，而原审法院认为被上诉人颁发的土地使用证与上诉人承包合同是否重合，是否具有利害关系举证责任强加给上诉人，明显事实不清。2、原审法院认定被上诉人为第三人颁发土地使用证行为未作出实质性改变，对上诉人权益不产生实际影响的认定错误，应当予以纠正。被上诉人市政府书面答辩称，1、被上诉人颁发土地使用证事实清楚、程序合法、依据充分。第三人在没有审批手续情况下于1994年开始建设，于1997年立案调查，并于1998年下达行政处罚决定书。2000年9月26日填发国有土地使用证。2012年12月向第三人颁发国有建设用地使用权证。2、被上诉人颁发国有土地使用权证对上诉人合法权益不产生实际影响，且上诉人的起诉已超过诉讼时效。2012年被上诉人颁发的国有土地使用权证实际是对2000年权证的完善。请求依法驳回上诉，维持原裁定。被上诉人国土局未提交书面答辩意见。原审第三人莱州市泰和食品有限公司未提交书面答辩意见，但在诉讼要素表中明确要求驳回上诉人的上诉，维持原裁定。各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。”本案中，根据原审中上诉人提供的其与后万家村委签订的承包合同内容可知，上诉人承包的土地与涉案国有建设用地使用权证项下的土地面积不同，无法确定涉案两宗土地范围是否有重合，原审中上诉人称不清楚。上诉人在原审中提供的其他证据亦不能证实与被诉行政登记行为的土地面积存在重合。因此，上诉人与被诉国有建设用地使用权证不具有利害关系，不符合原告主体资格。原审法院依据法律规定裁定驳回上诉人起诉并无不当。另根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响；……”。2000年9月26日，原莱州市土地管理局与市政府为原审第三人颁发了莱州国用（00）字第01078号国有土地使用证，确认国有土地使用面积为4560平方米。2012年12月19日，市政府向第三人颁发莱州国用（2012）第3171号国有建设用地使用权证并未改变原国有土地使用权人，亦未对国有土地的使用面积与位置进行变更，未对权利人设定新的权利义务，对上诉人合法权益明显不产生实际影响。因此，上诉人要求撤销被上诉人颁发莱州国用（2012）第3171号国有建设用地使用权证诉讼请求，无事实和法律依据，不予支持。综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人万新全的上诉理由不�成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  张景凯审判员  山 莹审判员  孙晓峰二〇一八年六月二十二日书记员  杨柳青