广东省佛山市顺德区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤0606行初782号
原告区定文，男，1959年10月5日出生，汉族，住佛山市禅城区，
委托代理人区仕婷，广东法岸律师事务所律师。
委托代理人朱素雅，广东法岸律师事务所律师。
被告佛山市禅城区国土城建和水务局，住所地佛山市禅城区金澜北路68号。
负责人徐航，局长。
委托代理人陶文峰，该局工作人员。
委托代理人李军，广东天伦（佛山）律师事务所律师。
被告佛山市禅城区人民政府，住所地佛山市禅城区岭南大道北80号。
法定代表人孔海文，区长。
委托代理人何婉怡，该府工作人员。
原告区定文不服被告佛山市禅城区国土城建和水务局（以下简称禅城国土局）2017年2月7日作出的《清退通知书》和被告佛山市禅城区人民政府（以下简称禅城区政府）作出的禅城府行复[2017]463号《行政复议决定书》，于2017年6月23日向本提起行政诉讼，本院于同年6月26日立案受理后，依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。经广东省高级人民法院批准，本案依法延长审限六个月。2017年10月26日，原告以其已就本案所涉房产的权属纠纷向法院提起诉讼为由，向本院申请中止本案诉讼，经本院审查，原告所称的诉讼已经被佛山市中级人民法院终审裁定不予受理，因此原告申请中止的理由不成立，本院不予中止本案审理。本院依法组成合议庭,于2017年8月3日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人区仕婷，被告禅城国土局的委托代理人陶文峰、李军，被告禅城区政府的委托代理人何婉怡到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告禅城国土局于2017年2月7日作出《清退通知书》，认为原告不符合承租直管公房的条件，要求原告清退现居住的佛山市禅城区福禄路93号三座303房（直管公房）。原告不服，向被告禅城区政府申请行政复议，被告禅城区政府于2017年6月5日作出禅城府行复[2017]463号《行政复议决定书》，维持被告禅城国土局于2017年2月7日作出《清退通知书》。
原告诉称,一、两被告作出清退原告家庭的决定，缺乏法律依据。（一）《广东省公有房产管理办法》（以下简称《办法》）不符合《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）规定，没有法律效力。1.《办法》是由广东省人民政府制定，属于政府规章。根据《立法法》第八十二条规定，省人民政府可以根据法律、行政法规和本省地方性法规制定规章。但《办法》的制定缺乏法律、行政法规和广东省地方性法规作为依据。2.《办法》第二十五条明显属于设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，与《立法法》第八十二条关于没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加义务的规定相悖。3.《办法》颁布时间为1983年1月8日，而根据《立法法》第八十二条规定，该《办法》颁布至今早已远超两年，如果办法规定的行政措施需要继续实施的，应当提请广东省人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规。否则，该《办法》不应继续使用。因此，该《办法》不得作为行政机关作出具体行政行为的依据，更不得作为制定《佛山市禅城区公租房（含区属直管公房）清退实施方案》（以下简称《方案》）的合法依据。（二）《方案》不符合《立法法》规定，没有法律效力。1.该《方案》由佛山市禅城区人民政府办公室制定。根据《立法法》第八十二条的规定，佛山市禅城区人民政府办公室并非涉区的市，无权制定规章，其制定该《方案》没有法律约束力。而且该《方案》同样缺乏法律、行政法规和本省地方性法规作为制定依据。2.该《方案》第四、五、六条的规定，属于创设公租房的清退条件及相关程序。根据《立法法》第八十二条规定和举重以明轻的原则，依法制定的地方政府规章尚且不能在没有法律、行政法规、地方性法规的依据下，设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，更勿论连规章都不算的《方案》。但该《方案》第四、五、六条规定，明显属于设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，应属无效。3.该《方案》制定的依据之一为《办法》，但由于《办法》缺乏法律效力，进一步证明该《方案》的制定缺乏有效的法律依据。4.该《方案》第四、五、六条关于公租房的清退条件及相关程序的规定，超过了《办法》规定。根据《办法》第二十五条的规定，将公房收回的条件仅限于：（1）使用单位或者个人私自将公房转租、转让、转卖者；（2）有意连续拖欠房租半年以上者。但原告并没有上述情形，被告禅城国土局无权收回房屋。该《方案》凌驾于《办法》之上，自行创设公租房清退规定，缺乏立法依据，当属无效。两被告依据该《方案》作出清退原告家庭的决定毫无依据。5.根据《办法》第二十八条的规定，各市、县人民政府可根据本办法，制定实施细则，报省、地主管部门备案。但该《方案》的制定主体既市、县人民政府，亦无相关证据证明已经报省、地主管部门备案，该《方案》当属无效。综上，该《方案》没有法律效力，两被告不得以此作为清退原告的法律依据。
二、原告及其配偶原任职工厂以住房福利形式为原告支付部分房款，但两被告刻意隐瞒相关事实，强行清退原告家庭，严重损害原告家庭的合法权益。原告居住涉案房屋（即佛山市禅城区福禄路93号3座303房）前，曾居住于佛山市福禄路三友巷18号。但1985年后佛山市福禄路三友巷18号因旧城改造被拆迁，原告一家被安排居住回迁房。根据1985年城市人均住宅建筑面积10.02平方米的标准，国家为鼓励独生子女政策，独生子女按当时城市人均住宅建筑面积按两倍计算（即20.04平方米/人）。当时原告家庭包括原告父母、原告本人及配偶、独生女儿，回迁房建筑面积不应低于60.12平方米（即10.02平方米/人×4人+20.04平方米/人）。由于回迁房的建设不可能完全按照回迁面积建设，所以经常出现回迁的建筑面积与回迁面积存在差异的情况，如回迁房的建筑面积大于回迁面积，则由回迁的住户自行支付或者该住户所任职的单位支付超出部分的房价。又由于涉案房屋的建筑面积达77.66平方米，超出回迁面积达17.54平方米。原告经与原任职的佛山市纸箱厂协商，原告配偶经与原任职的佛山市第三服装厂协商，各方同意由佛山市纸箱厂和佛山市第三服装厂支付超出部分房款，作为原告及配偶的住房福利。根据《办法》第六条的规定，被告禅城国土局作为涉案房产档案的管理部门，理应完整保管并提供涉案房产的全部档案资料，包括佛山市纸箱厂和佛山市第三服装厂支付房款的原始凭证。但时至今日，被告禅城国土局一直拒不公开涉案房产的全部档案资料，原告复议期间请求被告禅城区政府查清案件事实时，被告禅城区政府认为原告理应掌握上述支付房款证据，不提供应承担不利后果，颠倒黑白。如果佛山市纸箱厂和佛山市第三服装厂确为原告支付部分房款，那么涉案房产不应全部归属房管部门，不排除权属登记之时遗漏审查上述事实，造成登记错误。退一万步将，即使涉案房产的全部产权归属房管部门，但佛山市纸箱厂和佛山市第三服装厂以住房福利形式，为原告及其配偶支付的房款以及对应的升值部分，仍应属于原告家庭的合法财产。两被告强行清退原告家庭，必将严重损害原告家庭的合法权益。
三、原告一家一直居住在佛山市禅城区福禄路93号3座303房，按时交纳水电费、租金，强行清退原告家庭，必将造成原告一家居无定所，引发社会不稳定因素。请求法院：1.依法撤销被告禅城国土局2017年2月7作出的《清退通知书》；2.依法撤销被告禅城区政府作出的禅城府行复[2017]463号《行政复议决定书》；3.本案诉讼费用由两被告承担。
原告在诉讼中向本院提交了以下证据：
1.原告的居民身份证复印件、两被告的信息查询结果，证明原告、两被告的诉讼主体资格。
2.清退通知书，证明被告禅城国土局对原告违法清退事实。
3.禅城府行复[2017]463号《行政复议决定书》，证明被告禅城区政府对被告禅城国土局的违法行政行为予以维持。
4.佛山市房屋拆迁合同书、佛山市国家建设征用拆迁房屋实施办法，证明原告已经对增加安置面积支付14000元建房资金，该部分房屋是原告出资兴建，被告禅城国土局无权清退原告；由于当时政策文件从未有公房清退的规定，原告才同意支付14000元获得房屋承租权，所有权归佛山市房地产业服务部的事实；办法第五条第2点第（4）项规定，原告支付14000元是案涉房屋的新建综合造价计算，即案涉房屋增加安置部分是由原告出资建造，被告禅城国土局无权清退原告。
5.企业信用信息公示报告（佛山市房地产业综合服务部）、粤房地权证佛字第××号《房地产权证》，证明佛山市禅城区住房保障中心并非拆迁合同的当事人，没有出资兴建案涉房屋，无权取得案涉房屋的所有权，佛山市禅城区住房保障中心没有经过原告的同意，违法办理案涉房屋登记，该房产证应予以撤销。佛山市房地产业综合服务部已于1991年3月21日注销，不可能注销24年之后将案涉房屋所有权转移至佛山市禅城区住房保障中心名下，再次证明佛山市禅城区住房保障中心取得案涉房屋所有权违法。
被告禅城国土局辩称，一、被告禅城国土局作出《清退通知书》主体适格。根据《办法》第三条的规定，各级房管部门是各级人民政府贯彻执行国家的房产方针政策，行使房产管理的职能机构，负责统管公房工作。被告禅城国土局作为佛山市禅城区人民政府房管部门，负责佛山市禅城区公房统管工作，对于不符合条件的公房承租人，有权作出清退通知。因此，被告禅城国土局作出《清退通知书》主体适格。
二、被告禅城国土局作出的《清退通知书》证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序。（一）被告禅城国土局认定原告不符合承租公房的条件证据确凿。2015年9月，被告禅城国土局核查发现，原告在佛山市顺德区陈村镇潭洲村委会碧桂花城翠湖畔三区三街6幢603房有住房，建筑面积159.5平方米，登记日期为2005年8月5日，原告拥有上述房产的事实有被告禅城国土局调查取得的《佛山市个人住房信息查询核验表》为证，因此，被告禅城国土局认定原告不符合承租公房的条件证据确凿。（二）被告禅城国土局作出《清退通知书》，适用法律、法规正确。根据《办法》第十一条、《方案》第四条第（二）款、《佛山市保障性住房管理办法》第十四条的规定，本案原告的家庭人均住房建筑面积达53平方米，超过了上述规定的住房保障标准，属于应当实施清退的对象。因此，被告禅城国土局作出《清退通知书》，适用法律、法规正确。（三）被告禅城国土局作出《清退通知书》程序合法。被告禅城国土局下属单位佛山市禅城区住房保障中心核查原告有关情况时，发现原告在2005年取得佛山市顺德区陈村镇潭洲村委会碧桂花城翠湖畔三区三街6幢603房，原告家庭人均住房面积超过规定标准，因此，2016年6月14日，佛山市禅城区住房保障中心作出《清退预通知》，并于次日送达给原告，告知其对通知有异议，可以向祖庙房管所反映。2017年2月7日，被告禅城国土局作出《清退通知书》，并于2017年2月20日邮寄给原告，告知其有权申请行政复议或提起行政诉讼。由此可见，被告禅城国土局作出《清退通知书》前先进行了调查，取得了确凿证据，并告知原告依法享有陈述和申辩的权利，故程序合法。
三、原告认为被告禅城国土局作出《清退通知书》缺乏法律依据，依法不能成立。《办法》是广东省人民政府于1983年制订的政府规章，而《立法法》于2000年7月施行，原告认为该办法没有按照《立法法》的规定制订显然不符合逻辑。同时，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条、第六十三条第三款的规定，人民法院审理行政案件,参照规章,对规章的合法性不进行审查，原告主张该办法不合法不能成立。至于原告认为被告禅城国土局适用《方案》不当，被告禅城国土局认为，根据《办法》第二十八条的规定，各市、县人民政府可根根据本办法，制订实施细则。上述规范性文件是被告禅城区政府为了实施《办法》而制订的相关实施细则，被告禅城国土局适用该规范性文件并无不当。
四、原告以其单位为其支付部分房款，从而对承租公房享有部分产权为由拒不退房，没有事实和法律依据。根据被告禅城国土局提供的粤房地权证佛字第××号《房地产权证》，本案涉诉房屋于2015年2月16日登记在被告禅城国土局下属单位佛山市禅城区住房保障中心名下，其权属清晰，不存在争议，原告主张其单位为其支付了上述房屋部分房款，但没有提供任何证据证明其主张，该主张依法不能成立。
综上所述，被告禅城国土局作出《清退通知书》的主体适格，证据确凿，适用法律、法规正确，符合程序，原告的诉请没有事实和法律依据，请法院依法查明事实，驳回原告的全部诉讼请求。
被告禅城国土局中向本院提交了以下证据、依据：
1.佛山市禅城区建设局直管公房租赁卡片、原告的户口本复印件、粤房地权证佛字第××号《房地产权证》，证明原告家庭承租了位于佛山市禅城区福禄路93号三座303房屋，承租面积77.66平方米，该房屋登记的权属人为佛山市禅城区住房保障中心，属于由被告禅城国土局负责管理的直管公房，其权属清晰，不存在争议。
2.佛山市个人住房信息查询核验表，证明2015年9月，经核查发现原告名下拥有位于顺德区陈村镇××桂花城翠湖畔××房，建筑面积159.5平方米。
3.佛山市禅城区住房保障中心清退预通知及EMS邮寄单复印件、快递详询单，证明2016年6月14日，佛山市禅城区住房保障中心向原告作出清退预通知，认为原告家庭人均居住建筑面积已超过本区住房保障的标准，已不符合承租直管公房的条件，属于应当清退的对象，并告知原告有权对此陈述和申辩。
4.清退通知书及EMS邮寄单复印件，证明2017年2月7日被告禅城国土局向原告作出清退通知书，认定原告在顺德区陈村镇××桂花城翠湖畔××号有住房，建筑面积159.5平方米，其家庭人均居住建筑面积已超过本区住房保障标准，已不符合承租直管公房的条件，决定对原告（家庭）实施清退。
被告禅城国土局提交了如下法律、法规依据：《办法》《佛山市保障性住房管理办法》《佛山市禅城区人民政府办公室关于印发佛山市禅城区公共租赁住房管理实施细则的通知》《方案》，证明其作出被诉行政行为的法律依据。
被告禅城区政府辩称，一、被告禅城区政府具有作出禅城府行复[2017]463号《行政复议决定书》的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十二条第一款的规定，被告禅城区政府对于被告禅城国土局作出的行政处理决定具有履行行政复议职责的法定依据。
二、被告禅城区政府作出的禅城府行复[2017]463号《行政复议决定书》程序合法。原告因不服被告禅城国土局于2017年2月7日作出的《清退通知书》，以邮寄的方式向被告禅城区政府提出行政复议申请，被告禅城区政府于2017年4月20日予以受理。被告禅城区政府于2017年4月20日将原告提交的行政复议申请书副本以邮寄的方式发送被告禅城国土局。被告禅城国土局于2017年4月28日以邮寄的方式向被告禅城区政府提交了书面答复及当初作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。被告禅城区政府对被告禅城国土局作出的行政处罚决定进行全面审查后，于2017年6月5日作出禅城府行复[2017]463号《行政复议决定书》，维持了被告禅城国土局作出的行政行为。被告禅城区政府于2017年6月7日以邮寄的方式向原告及被告禅城国土局发送了上述《行政复议决定书》。综上所述，被告禅城区政府在受理、作出决定、送达等各个程序中均严格遵照《中华人民共和国行政复议法》的相关规定执行，作出的复议决定程序合法正当。
三、被告禅城区政府作出的禅城府行复[2017]463号《行政复议决定书》认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条第二款的规定，本案事实、证据、依据方面由作出原行政行为的被告禅城国土局进行举证。
综上，被告禅城区政府作出的禅城府行复[2017]463号《行政复议决定书》事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，请法院予以维持。
被告禅城区政府向本院提交了下列证据、依据：
1.被告禅城区政府的《组织机构代码证》复印件、法定代表人证明书，证明被告禅城区政府主体适格。
2.行政复议受理通知书、提出行政复议答复通知书、送达回证2份及EMS邮寄单复印件5张、提交材料清单、禅城府行复[2017]463号《行政复议决定书》，证明被告禅城区政府作出的禅城府行复[2017]463号《行政复议决定书》程序合法。
被告禅城区政府提交了如下法律依据：《中华人民共和国行政复议法》，证明其作出行政复议行为的法律依据。
经庭审质证，本院对上述证据作如下确认：
原告提交的证据1、3，两被告均无异议，本院予以采纳。原告提交的证据2，被告禅城国土局对真实性无异议，被告禅城区政府无异议，经查，该证据符合真实性、合法性、关联性的要求，本院予以采纳。原告提交的证据4-5，两被告对真实性无异议，本院对证据的真实性予以确认。
被告禅城国土局提交的证据1-2，原告对真实性无异议，被告禅城区政府无异议，本院对证据的真实性予以确认。被告禅城国土局提交的证据3-4，原告对真实性不予确认，被告禅城区政府无异议，经查，证据3由佛山市禅城区住房保障中心依职权制作，证据4由被告禅城国土局依职权制作，且原告亦对被告禅城国土局作出的清退通知提起诉讼，因此本院对证据的真实性予以确认。
对被告禅城区政府提交的证据，原告对真实性无异议，被告禅城国土局无异议，经查，证据符合真实性、合法性、关联性要求，本院予以采纳。
经审理查明，原告户籍家庭成员两人，租住于佛山市禅城区福禄路93号三座303房。位于佛山市顺德区陈村镇潭洲村委会碧桂花城翠湖畔三区三街6幢603房屋登记在原告名下，该房屋建筑面积159.5㎡。2016年6月14日，佛山市禅城区住房保障中心作出《清退预通知》，并于次日送达给原告。被告禅城国土局2017年2月7日作出《清退通知书》，于2017年2月20日通过邮寄方式送达给原告。原告对上述通知书不服向被告禅城区政府申请行政复议，被告禅城区政府于同年4月20日受理，并于同日向被告禅城国土局作出禅城府行复[2017]463号《提出行政复议答复通知书》，经复议，被告禅城区政府于2017年6月5日作出禅城府行复[2017]463号《行政复议决定书》，于同年6月7日通过邮寄方式送达给原告、被告禅城国土局。
另查明，佛山市禅城区福禄路93号三座303房登记在佛山市禅城区住房保障中心名下，属于佛山市禅城区直管公房。
本院认为，《办法》第三条规定：“各级房管部门是各级人民政府贯彻执行国家的房产方针政策，行使房产管理的职能机构，负责统管公房工作。”《佛山市禅城区公共租赁住房管理实施细则》第二条第二款规定：“本细则所称公共租赁住房包括廉租住房和租赁型经济适用房，……以及将区属管理的住宅类直管公房逐步纳入公共租赁住房管理体系，统一归类为公共租赁住房。”第五条第二款规定：“区国土城建和水务局（城乡建设）为区住房保障主管部门，……”因此，被告禅城国土局依法具有对案涉的房屋行使管理的职能，其对原告作出清退通知书具有职权依据，程序合法，本院予以确认。
《办法》第十一条规定：“住宅分配的对象，主要是无房户、危房户、拥挤户以及按政策应优先照顾的住户，各单位对住宅分配要实行民主分房，接受群众监督。”《佛山市保障性住房管理办法》第十四条第一款规定：“符合下列条件之一的，可按相应类别和渠道申请保障性住房：（一）具有本市城镇户籍，家庭人均可支配收入低于上一年本市人均可支配收入且没有自有住房或虽有自有住房，但人均住房建筑面积在15平方米以下（含15平方米）的家庭。符合上述条件且已年满30周岁以上的单身或离婚人士，可单独申请。……”第五十一条规定：“各区根据实际情况，依照本办法制定具体实施细则。……”《佛山市禅城区公共租赁住房管理实施细则》第二十四条规定：“公共租赁住房保障原则上以家庭为单位申请，每个家庭确定1名申请人，其他家庭成员为共同申请人，申请时应符合下列条件：……（三）申请人及共同申请人在本市人均自有住房建筑面积在15平方米以下。……”《方案》第四条第（二）项第（1）点规定：“1.直管公房的承租人有下列情形之一的，应当实施清退：（1）承租人及其配偶、未成年子女或共同居住人及配偶、未成年子女在禅城区，南海区的桂城、狮山和大沥，顺德区的陈村、乐从另有产权住房且人均面积超过住房保障标准的；……”本案中，原告拥有位于佛山市顺德区陈村镇潭洲村委会碧桂花城翠湖畔三区三街6幢603房屋的产权，且该房屋建筑面积159.5㎡，明显不属于无房户、危房户、拥挤户以及按政策应优先照顾的住户，亦不符合佛山市禅城区公共租赁住房配租条件，根据上述规定，其属于应当实施清退的对象，被告禅城国土局作出《清退通知书》于法有据，本院予以支持；被告禅城区政府作出禅城府行复[2017]463号《行政复议决定书》维持被告禅城国土局作出的上述《清退通知书》正确，本院予以支持。
关于原告提出的原告及其配偶原工作的佛山市纸箱厂、佛山市第三服装厂曾支付涉案房屋增加安置面积的建安费用，因此原告应具有涉案房屋部分权属，被告禅城国土局强行清退严重损害了原告家庭的合法财产的主张。经查，根据原告提交的《佛山市房屋拆迁合同书》第五点明确，甲方（佛山市房地产业综合服务部）新增加安置乙方（原告）面积，由乙方及乙方单位负责支付建房资金壹万肆仟元给甲方。增加安置的面积产权归甲方所有。且目前涉案房屋登记在佛山市禅城区住房保障中心名下，而在本案中原告提交的证据并不足以证实其具有涉案房屋部分权属的主张，并且关于涉案房屋的权属争议亦非本案行政诉讼的审查范围，故本院对原告的该主张不予支持。
关于原告提出的被告禅城国土局适用的《办法》《方案》违反《立法法》，不能作为被告禅城国土局作出行政行为的法律依据的主张。本院认为，《办法》为广东省人民政府制定，属于政府规章，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，政府规章不属于人民法院对规范性文件进行合法性审查的范围，本院不作合法性审查。根据《办法》第二十八条“各市、县人民政府可根根据本办法，制订实施细则，报省、地主管部门备案。”的规定，被告禅城区政府作为县一级人民政府据此可制定《佛山市禅城区公共租赁住房管理实施细则》和《方案》，被告禅城区国土局以此作为作出本案被诉《清退通知书》的法律依据并无不当，原告的该主张本院不予支持。
综上，被告禅城国土局2017年2月7日作出的《清退通知书》、被告禅城区政府作出的禅城府行复[2017]463号《行政复议决定书》事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，本院予以支持。原告诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告区定文的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告区定文负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。
审 判 长 涂远鹏
人民陪审员 邓焕儿
人民陪审员 高莹莹
二〇一八年五月十七日
书 记 员 黎凯瑶