海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）琼环行终字第4号
上诉人（原审被告）乐东黎族自治县人民政府。
法定代表人王大辉，县长。
委托代理人陈积雷，乐东黎族自治县国土环境资源局干部。
委托代理人刘慧荷，乐东黎族自治县国土环境资源局干部。
被上诉人（原审原告）三亚嘉讯实业有限公司。
法定代表人王川，该公司总经理。
委托代理人翟明博，海南泽田律师事务所律师。
上诉人乐东黎族自治县人民政府（以下简称乐东县政府）因与被上诉人三亚嘉讯实业有限公司（以下简称嘉讯公司）收回国有土地使用权纠纷一案，不服海南省第二中级人民法院（2015）海南二中环行初字第2号行政判决（以下简称原审判决），向本院提起上诉。本院2015年8月4日立案受理后，依法组成合议庭，于2015年9月24日公开开庭审理了本案。上诉人乐东县政府的委托代理人陈积雷，被上诉人嘉讯公司的法定代表人王川、委托代理人翟明博到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉的行政行为是上诉人乐东县政府于2014年7月17日对被上诉人嘉讯公司作出乐府土处函（2014）11号《闲置土地处置决定书》，内容为：“你公司位于佛罗镇，《国有土地使用证》号为佛罗国用（2011）第013、014号，面积10公倾的旅游用地。经调查，你公司至今尚未开发建设该宗土地。我县已按规定程序认定该宗土地为企业原因造成的闲置土地，土地闲置已满两年。根据《海南省闲置土地认定和处置规定》（海南省政府令第247号）规定，现决定：1、无偿收回你公司10公倾的国有建设用地权。2、请你公司自收到本决定书之日起三十日内到乐东黎族自治县国土环境资源局办理国有土地使用权注销登记手续，并交回佛罗国用（2011）第013、014号《国有土地使用证》。你公司如对本决定不服，可在收到本决定之日起60日内向海南省人民政府申请行政复议或3个月内向人民法院提起行政诉讼。”
原审法院查明：三亚嘉讯发展公司于2013年1月4日经核准变更登记为三亚嘉讯实业有限公司。1993年3月5日，原乐东黎族自治县土地管理局与嘉讯公司签订《出让合同》，将位于乐东县佛罗镇丹村的667.43亩国有土地出让给嘉讯公司，合同约定的主要内容归纳如下：1、受让方（嘉讯公司）如不按合同规定期限和要求完成公用设施建设，又未按约定申请延期并得到出让方同意的，出让方有权无偿收回部分土地使用权，比例与未开发的公用设施比例相等；2、合同特定词语“公共设施”定义为：是指依照成片开发规划对地块进行综合性的开发建设，建成的供排水、供电、供热、道路、通讯等设施。合同签订后乐东县政府向嘉讯公司颁发国有土地证确定权属，后几经协议置换、土地使用权属变更，最终嘉讯公司的土地使用面积为150亩即涉案地（在667.43亩范围内）。2011年1月24日，乐东县政府根据变更的使用面积向嘉讯公司换发国有土地证，其中100亩土地登记在佛罗国用（2011）第013号国有土地证下，50亩土地登记在佛罗国用（2011）第014号国有土地证下。土地用途均为旅游用地，两块地相互毗邻，至今仍未动工开发。
2010年4月16日，乐东县政府与海南莺歌海雨林海岸房地产开发有限公司（以下简称莺歌海公司）签订《龙沐湾雨林海岸度假区合作开发项目框架协议书》，合同约定的主要内容有：1、开发的范围以《龙沐湾雨林海岸总体规划（2009-2030）土地利用规划图》规划的范围为准，规划面积约4.5平方公里；2、乐东县政府负责统一编制度假区内的建设总体规划、控制性规划，费用由莺歌海公司负责；3、乐东县政府在合作期间负责协调处理莺歌海公司在开发过程中涉及的规划、征地、治安等纠纷问题；4、莺歌海公司负责投资80亿元对龙沐湾雨林海岸度假区进行统一规划和开发，其中在第一期（第一至第二年内）应投资10亿元建设度假区内的基础设施和建设雨林公园，基础设施应当符合“七通一平”的标准；5、本协议经乐东县政府和莺歌海公司签字盖章之日起生效，并按海南省政府（2008年99号］文规定执行。涉案150亩土地在上述框架协议的规划范围内。
2010年乐东县政府批复实施《龙沐湾雨林海岸控制性详细规划》（以下简称控规），2011年10月28日嘉讯公司向乐东县住建局提出申请，请住建局核准嘉讯公司用地的规划指标。2013年乐东县国土局对嘉讯公司持有的013号、014号土地证项下用地开展闲置土地处置外业调查，2013年12月16日，乐东县住建局出具《关于三亚嘉讯发展公司佛罗国用（2011）第013、014号土地规划核实情况的复函》，复函中载明：“住建局于2013年1月18日收到嘉讯公司的报建申请（即嘉讯公司提交的《建设工程设计方案申报书》），但该设计方案与《龙沐湾雨林海岸控制性详细规划》部分不符，因此未予审批通过，之前从未收到嘉讯公司的有关报建材料”。2014年7月12日，乐东县住建局以《关于确认三亚嘉讯实业公司控规情况的复函》回复乐东县国土局，复函中载明：“涉案地在《龙沐湾雨林海岸控制性详细规划》范围内，该规划被批复实施前曾召开专家评审会，并通过《海南日报》和县人民政府网站公示，但未收到过嘉讯公司关于用地规划情况的反馈意见”。嘉讯公司为开发利用涉案地进行了适当的前期准备，包括增加公司注册资本金、出资进行概念规划设计等。2013年10月17日乐东县国土局向嘉讯公司送达《闲置土地调查通知书》，乐东县国土局于2014年6月18日作出《闲置土地认定书》，并于次日将该决定书与《闲置土地处置听证权利告知书》一并送达给嘉讯公司。乐东县国土局于2014年7月1日组织召开听证会。2014年7月17日，乐东县政府根据《海南省闲置土地认定和处置规定》作出乐府土处函（2014）11号《闲置土地处置决定书》，决定无偿收回嘉讯公司名下的150亩国有建设用地使用权，并要求嘉讯公司收到决定书后30日内办理土地证注销手续，交回013号、014号土地证。乐东县国土局于2014年8月4日将《闲置土地处置决定书》送达给嘉讯公司，嘉讯公司对处置决定不服，向海南省政府申请行政复议，海南省政府以琼府复决（2014）161号行政复议决定书维持了乐东县政府的处置决定，嘉讯公司不服，以乐东县政府为被告，向原审法院提起诉讼，请求法院判决撤销乐东县政府作出的乐府土处函（2014）11号《闲置土地处置决定书》，由乐东县政府承担本案的诉讼费用。
另查明，海南省政府在琼府复决（2014）161号行政复议决定书当中认定：“嘉讯公司用地项目至今仍未通水、通路、通电和平整土地，存在基础设施配套不到位的现实，但嘉讯公司与乐东县政府未明确约定用地的“三通一平”义务，且嘉讯公司在置换土地时应明确知道土地现状，不能认定系政府原因造成用地闲置”。
再查明，乐东县国土局于2014年6月18日作出的《闲置土地认定书》中，并未载明土地闲置的原因及认定结论。
原审法院认为：关于听证程序是否违法的问题。根据《国土资源听证规定》第三条第二款关于“依照本规定具体办理听证事务的法制工作机构为听证机构；但实施需要报政府批准的事项可以由其经办机构作为听证机构”以及第七条第四款关于“拟听证事项的具体经办人员，不得作为听证员和记录员；但可以由经办机构办理听证事务的除外”之规定，涉案听证事项属于实施需要报政府批准的事项（本案实施事项属于需要报政府批准的事项），因此可以由经办机构作为听证机构，且拟听证事项的具体经办人员也可以作为听证员。因此，嘉讯公司认为土地闲置调查的具体经办人员作为听证员从而违反听证程序的理由不能成立，不予采信。
关于涉案地基础配套设施建设义务的承担问题。1993年诉争双方的《出让合同》约定受让方（嘉讯公司）应按合同规定期限和要求完成“公用设施建设”，其一，“公用设施建设”并不能当然地理解为“基础配套设施建设”；其二，合同仅对特定词语“公共设施”进行了定义，而非“公用设施”，遣词造句未至严谨。《出让合同》里并未约定“基础配套设施建设”由嘉讯公司负责完成，这在海南省政府的行政复议决定书中也得到验证，该复议决定认定：“嘉讯公司用地项目至今存在基础设施配套不到位的现实，但嘉讯公司与乐东县政府未明确约定用地的'三通一平'义务”。由此而论，乐东县政府辩称涉案地基础配套设施属于嘉讯公司的合同义务尚缺乏依据。此外，乐东县政府与莺歌海公司签订的《龙沐湾雨林海岸度假区合作开发项目框架协议书》当中又明确约定了莺歌海公司负责投资对龙沐湾雨林海岸度假区进行基础设施建设（涉案地在框架协议规划范围内），乐东县政府虽辩称该框架协议未经批准故未生效，但该框架协议明确约定：“本协议经乐东县政府和莺歌海公司签字盖章之日起生效”，双方已在合同上签字盖章，故乐东县政府的辩解意见与合同约定不符，且无论该合同实际履行情况如何，乐东县政府既然将莺歌海公司作为合同当事人签订协议（有关基础配套设施建设），岂能又认为义务归属嘉讯公司。综上，乐东县政府认为涉案地的基础配套设施建设属于原告方合同义务缺乏事实根据，理由不充分，不予采信。
关于乐东县政府对涉案地闲置原因认定的问题。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条，《闲置土地处置办法》第八条、第十条和第十二条以及《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条规定的精神，行政机关适用无偿收回的处置方式，除对土地闲置的事实进行认定外，还应对造成土地闲置的原因予以查实确认。法律规定了行政相对人的免责事由，故行政机关在作出无偿收回决定之前，须在明确闲置土地原因的基础上审查确定行政相对人的免责事由是否存在，这也是行政机关全面查清事实，正确适用法律，依法行政的必然要求。本案当中，乐东县国土局作出的乐土环资处字（2014）10号《闲置土地认定书》中并未载明闲置土地的原因及认定结论，且从本案审理查明的事实上看，首先，本案存在着基础配套设施不到位又不能归责于嘉讯公司的事实，嘉讯公司未动工开发存在一定的免责事由，但该免责事由未在闲置土地认定过程中予以排除。其次，乐东县住建局在乐建函（2013）351号复函中确认嘉讯公司于2013年1月18日提交的设计方案与《龙沐湾雨林海岸控制性详细规划》部分不符，且是因为设计方案存在与控规部分不符的情况未予批复项目修建性详细规划和办理规划报批手续。既如此，乐东县国土局在土地闲置调查中应就设计方案与控规是否存在不符以及形成的具体原因进行调查核实，至于嘉讯公司之前是否就控规提出反馈意见并非能够成为确认客观事实的根据。综上，乐东县政府作出闲置土地处置决定存在认定事实不清，主要证据不足的情况。嘉讯公司认为本案并不符合无偿收回情形的主张成立，予以支持。
此外，原审法院于2015年4月13日向乐东县政府送达了嘉讯公司的起诉状副本，而乐东县政府于2015年4月28日向法庭提交答辩状及作出具体行政行为的有关证据和依据，已超过法定的10天期限且依法产生法律后果。
综上，乐东县政府作出乐府土处函（2014）11号《闲置土地处置决定书》，该具体行政行为存在主要证据不足的情形，在诉讼中又违反行政诉讼法的相关举证规定，依法应予撤销。依照《中华人民共和国房地产管理法》第二十六条，参照《闲置土地处置办法》第八条、第十条、第十二条，参照《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条，并依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款、第五十四条第二项第1目，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条、第五十三条第一款之规定，判决如下：撤销乐东县政府于2014年7月17日作出的乐府土处函（2014）11号《闲置土地处置决定书》。案件受理费50元，由乐东县政府负担。
乐东县政府上诉请求：撤销（2015）海南二中环行初字第2号行政判决；判决驳回嘉讯公司的一审诉讼请求；由嘉讯公司承担本案诉讼费用。事实与理由：嘉讯公司的一审诉讼请求没有事实根据，理由不成立。一、嘉讯公司称“因基础设施不到位、乐东县政府对龙沐湾开发政策的调整造成了土地闲置，属于政府的原因”的理由不成立。（一）根据双方1993年签订的土地出让合同第4、20、37条约定，基础设施由企业负责。该合同第4条约定“公共设施指依照成片开发规划对地块进行综合性的开发建设，建成的供排水、供电、供热、道路、通讯等设施（即五通一平）”；第20条约定“自转让合同生效之日起，地上附着物和合同登记文件中所载明的权利、义务随之转移”；第37条“如果企业不按合同规定期限和要求完成公用设施建设，则应在规定完成日期至少30日前通知国土局。如果国土局认为必要，可根据情况适当延长完成日期；如果没有在规定的期限内通知甲方，或甲方有理由认定上述延期理由无法成立并不同意延期，甲方有权无偿收回部分土地使用权。该部分土地使用权占全部土地使用权的比例与未开发的公用设施比例相等”。（二）2009年签订的《龙沐湾雨林海岸度假区合作开发项目框架协议书》第8项“生效条款”第1条约定，按海南省人民政府（2008年99号］文规定执行。根据该文规定，土地成片开发方案审批须经省政府常务会议讨论同意后，由省政府下达批复文件批准。而《龙沐湾雨林海岸度假区合作开发项目框架协议书》未经省政府批准，尚未生效。二、嘉讯公司关于控制性规划的陈述与事实不符。嘉讯公司在佛罗镇龙沐湾的150亩土地位于控规c03-03（酒店用地）、c03-04（防护绿地）和c03-06（酒店用地）地块中，该规划于2010年7月26日在海口召开专家评审会，县发改局、海洋局、国土局、交通运输局、水务局、林业局、佛罗镇和佛罗林场均派员参加，并于2010年7月28日至8月27日通过《海南日报》及县人民政府网站进行规划批前公示，在专家评审会和批前公示期间，均未收到关于嘉讯公司对规划情况的反馈意见。三、土地闲置系嘉讯公司自身原因所致。根据1993年的出让合同，嘉讯公司10公顷土地为现状出让，嘉讯公司取得土地证时已明确知道佛罗国用（2011）第013、014号地块现状，涉案地块在1993年均为嘉讯公司的使用地，嘉讯公司早在1993年取得土地后，并没有对土地进行管护及开发，放任闲置，致使土地复耕复种，土地闲置原因应属于企业原因。2013年1月18日，嘉讯公司向乐东县住建局提交了10公顷用地建设工程设计方案申报书，但与现行的《龙沐湾雨林海岸控制性详细规划》有关指标不符，无法通过审批。在嘉讯公司设计方案编制前，乐东县住建局已提供清楚相关的规划指标，该公司没有依法按确定的指标编制设计方案及申请报建，致使报建手续无法审批，故土地闲置应为企业原因。综上，乐东县政府在查清闲置土地原因的基础上依法作出乐府土处函（2014）11号《闲置土地处置决定书》，海南省人民政府作出的《行政复议决定书》琼府复决（2014）161号予以维持，该行政行为认定事实清楚，证据确实充分，适用法律、法规正确，处理程序合法，应予维持。
嘉讯公司答辩称：一、乐东县政府作出的11号决定书主要证据不足，认定事实不清。（一）涉案土地基础配套设施不到位，系乐东县政府的原因造成。首先，配套的基础设施，是嘉讯公司动工开发涉案土地的前提和基础，而修建基础配套设施是乐东县政府的义务。乐东县政府以1993年的土地出让合同约定的嘉讯公司应完成“公用设施建筑”为由主张配套基础设施建设应由企业即嘉讯公司负责的主张没有事实根据与法律依据。“公用设施建筑”不等同于基础配套设施，且依合同约定，嘉讯公司仅对合同项目的土地有开发的权利和义务，对出让地块以外的区域没有开发的权利和义务，故对开发区域进行配套基础设施修建，是当地政府法定的义务。其次，2009年后，乐东县委、县政府根据“大项目进入，大企业带动”开发战略，决定引进一级开发商，并与其签订《龙沐湾雨林海岸度假区合作开发项目框架协议书》，约定由一级开发商负责投资80亿人民币对龙沐湾雨林海岸统一规划和开发，2年内建设完成度假区基础设施，基础设施应当符合“七通一平”的标准。由此可见，乐东县政府通过协议的方式将基础配套设施的义务转给了一级开发商，但时至今日，无论是乐东县政府还是一级开发商，都没有进行任何基础配套设施修建。基础配套设施不到位是嘉讯公司无法动工开发涉案土地的重要原因之一。（二）涉案土地设计方案与控规不符，系乐东县政府的原因造成。乐东县政府及其下属部门，多年来未履行编制涉案土地总体规划和控制性详细规划法定义务，致使嘉讯公司一直无法取得开发依据，无法动工开发涉案土地。直至2010年11月10日乐东县政府才完成龙沐湾雨林海岸总体规划和控制性详细规划的编制工作。2011年10月28日，嘉讯公司向乐东县建设局提交《申请书》，积极申请用地规划指标，以便进行修建性详规设计。但由于该局工作人员失误，未将嘉讯公司的用地宗地图提供给设计院，亦未在规划前与嘉讯公司协调，造成用地地块与规划地块发生明显错位。若以控规地块为修建依据，嘉讯公司将占用其他公司的用地才能满足一完整控规地块使用。同样，其他相邻公司若按控规地块进行开发，将占用嘉讯公司用地。即乐东县政府已完成的生效控规是个无法执行和实施的控规。2013年1月18日，嘉讯公司向乐东县住建局提交《建设工程设计方案申报书》。对于嘉讯公司的项目申报，乐东县住建局在向乐东县国土局作出的乐建函（2013）351号复函中答复称，因设计方案与控规部分不符，故无法批复项目修建性详细规划和办理规划报批手续。乐东县政府及县国土局，既不对设计方案与控规部分不符的事实进行核实、调查形成的具体原因，也不提出解决问题的方法，试图掩盖涉案土地设计方案与控规不符的原因不能归责于嘉讯公司这一基本事实，逃避由此产生的责任。二、乐东县政府作出的11号决定书存在适用法律、法规错误，程序违法及滥用职权等情形，依法亦应予以撤销。（一）适用法律错误。乐东县政府在11号决定书中仅仅依据《海南省闲置土地认定和处置规定》，决定无偿收回涉案土地，没有引用具体法条的条款项目，应视为具体行政行为没有法律依据或适用法律错误。（二）程序违法。1.违反先取证后裁决的法律原则。国土资源部《闲置土地处置办法》第10条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第17条均规定，闲置土地认定书应当载明闲置土地的基本情况；认定土地闲置的事实、依据；闲置原因及认定结论。乐东县政府在《闲置土地认定书》中，没有载明上述事项，且未经调查取证即认定涉案土地构成闲置，违反了行政机关应当“先取证、后裁决”的原则，严重违反法定程序。2.乐东县政府未经行政机关负责人集体讨论决定，即作出无偿收地的行政处罚行为，严重违反法定程序。《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款明确规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”11号决定书决定无偿收回嘉讯公司150亩土地使用权，属于重大行政处罚行为，对嘉讯公司的财产权利造成了严重影响。至今为止，乐东县政府未提供证据证明在作出无偿收地决定之前经过了本单位领导的集体讨论，其作出的11号决定书严重违反法定程序。3.滥用职权。（1）未选择最适当的处置方式，违反比例原则。对于闲置土地的处理，除了无偿收回的方式外，还可以根据案件具体情况采用延长动工开发期限；调整土地用途、规划条件；由政府安排临时使用；协议有偿收回国有建设用地使用权；置换土地；征缴土地闲置费等方式进行处理。乐东县政府置其及其下属工作部门造成涉案土地无法动工开发的根本原因这一基本事实于不顾，在可以选择多种执法方式的情况下，直接收回土地，严重违反了比例原则，明显系滥用职权。（2）选择性执法及同责不同罚。大面积土地闲置是乐东龙沐湾开发区目前土地开发的现状，房地产投资企业达三十多家，而最后被作出无偿收回决定的仅仅是没有背景的7家。最为明显的是，与嘉讯公司置换土地的一级开发商的土地使用权并没有被无偿收回，而嘉讯公司的土地使用权却被无偿收回。乐东县政府选择性执法及同责不同罚的行为，违反处罚公正原则，属于滥用职权。三、乐东县政府逾期提交证据、依据，应认定乐东县政府作出的无偿收地行政处罚行为没有证据、依据，乐东县政府应承担相应的不利法律后果。四、无偿收回闲置土地使用权应以行政相对人不存在免责事由为前提。最高人民法院编纂的《中国行政审判案例》第2卷第68号案例中，确定了无偿收地案件的审判原则，即无偿收回闲置土地使用权应以行政相对人不存在免责事由为前提。本案中，乐东县政府制定的控制性详规，存在控规地块与嘉讯公司的用地地块错位，导致嘉讯公司的开发设计方案与控规部分不符，无法动工开发涉案土地，且乐东县政府一直未修建相应的基础配套设施，亦是嘉讯公司无法动工开发建设的重要原因。基于此，嘉讯公司名下的涉案土地闲置，具有合法的免责事由，涉案土地使用权不应被收回。
二审期间，本院依职权自乐东县住建局调取涉案地龙沐湾雨林海岸控制性详细规划土地利用规划图，并询问详规的编制单位海南华都城市设计有限公司、该项目主持人吴小平，吴小平明确详规确实存在控规地块与嘉讯公司的用地地块错位的问题，且该问题的解决需要依程序通过修规来解决。
二审查明的基本事实与原审判决查明的基本事实一致，本院予以确认。
本院认为：本案的争议焦点为乐东县政府作出的11号收地决定认定事实是否清楚；程序是否违法。
一、关于乐东县政府作出的11号收地决定认定事实是否清楚的问题。本案经审理查明，涉案土地至今处于闲置状态，该事实双方当事人均无异议，但对闲置的原因是政府还是嘉讯公司存在争议。（一）涉案地基础设施建设义务应归属哪方。基础设施配套到位，是土地动工开发的前提条件。关于基础设施建设的义务承担主体，《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》（国发（2013）36号）中明确，“城市人民政府是基础设施建设的责任主体”；国土资源部、财政部、中国人民银行联合发文《土地储备管理办法》（国土资发（2007）277号）亦有相关条款规定，其中第二条规定，本办法所称土地储备，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担。第十九条规定，前期开发涉及道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，要按照有关规定，通过公开招标方式选择工程实施单位。根据以上规定，基础设施建设确是政府的法定义务。本案中，乐东县政府主张依据双方1993年签订的土地出让合同，基础设施由企业负责，嘉讯公司对合同的理解提出异议。本院认为，首先，出让合同第四条是对该合同所使用的特定词语进行定义，该条第四款对“公共设施”进行了解释，第三十八条约定公用设施建设义务，虽然合同中出现“公用设施”、“公共设施”导致全文未至严谨统一，但依据具体的内容及结合上下文理解，合同中关于“公共设施”的定义包含基础设施建设，但“公共设施”（“公共设施”）与“基础设施”毕竟是不同含义的两个词汇，乐东县政府与嘉讯公司对基础设施建设的义务归属尚未达到明确约定，该事实亦被海南省政府的行政复议决定书予以认定。其次，根据本案的证据，2009年后，乐东县政府为统一规划成片开发，与莺歌海公司签订《龙沐湾雨林海岸度假区合作开发项目框架协议书》，约定由莺歌海公司负责投资建设度假区内的基础设施。涉案地在框架协议的规划范围内。且嘉讯公司为配合统一规划开发，土地使用权属几经置换变更，于2011年重新颁发了国有土地证，故乐东县政府以1993年的出让合同为依据认为基础设施建设的责任在于嘉讯公司的理由不充分，原审法院不予采信并无不当。（二）嘉讯公司关于涉案地的报建手续未通过审批的原因。乐东县住建局在乐建函（2013）351号复函中确认嘉讯公司报建手续未通过的原因是其提交的设计方案与控规部分不符，嘉讯公司则辩称涉案地块与规划地块明显错位，控规无法执行和实施。经审查，乐东县住建局对控规进行过批前公示，期间嘉讯公司未对控规提出反馈意见，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条规定，建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。故嘉讯公司提交的设计方案应当符合控规，但案涉控规确实存在用地地块与控规地块错位的问题，嘉讯公司不能完整合理开发涉案土地亦是事实，控规有必要通过法定程序进行修改，以提高土地利用价值。故涉案地的报建手续未通过审批不能完全归责于嘉讯公司。综上，根据《城市房地产管理法》第二十六条，《闲置土地处置办法》第八条、第十条和第十二条以及《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条之规定，乐东县政府作出无偿收回决定之前，应当审查嘉讯公司闲置土地是否存在免责事由。本案中，嘉讯公司为开发土地进行了适当的前期准备，而涉案地基础设施配套不到位以及控规地块与用地地块错位等事实客观存在又不能完全归责于嘉讯公司，因此，乐东县政府主张涉案地闲置系企业自身原因造成的理由不能成立。原审判决认定乐东县政府作出11号收地决定存在认定事实不清，主要证据不足的情况并无不当。
二、关于乐东县政府作出的11号收地决定程序是否违法的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条及相关规定，行政机关作出行政处罚必须查明事实。调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出决定；对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。本案系无偿收回国有土地使用权，属于对重大违法行为给予较重的行政处罚，故在调查终结后应当由行政机关的负责人集体讨论决定。本案中，乐东县政府无依据证明收地决定经过了集体讨论，违反了行政处罚的法定程序，嘉讯公司辩称乐东县政府作出11号收地决定程序违法于法有据，本院予以采信。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律、判决结果正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一、二审案件受理费100元，由乐东黎族自治县人民政府负担。
本判决为终审判决。
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案件唯一码
审判长 刘利红
审判员 林倩影
审判员 潘菲菲
二〇一五年十月十九日
书记员 冯 兰
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……
《中华人民共和国城乡规划法》
第四十三条建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。
建设单位应当及时将依法变更后的规划条件报有关人民政府土地主管部门备案。
《土地储备管理办法》
第二条本办法所称土地储备，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。
土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担。
第十八条土地储备机构应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件。
第十九条前期开发涉及道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，要按照有关规定，通过公开招标方式选择工程实施单位。