山东省潍坊高新技术产业开发区人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）开行初字第10号
原告管谨清，无业。
原告管谨德，无业。
原告管谨珠，无业。
原告管同庆，无业。
原告姚增利，无业。
原告杜彩云，无业。
六原告共同委托代理人张合刚，北京市盛廷律师事务所律师。
被告潍坊市发展和改革委员会，驻潍坊高新区东风东街6396号阳光大厦，组织机构代码：00428349-0。
法定代表人肖培灵，主任。
委托代理人张全玉，男。
委托代理人杨秋兰，山东诚公律师事务所律师。
第三人山东凯宇置业有限公司，驻山东省高密市人民大街219号，组织机构代码：78077045-1。
法定代表人单继孝，董事长。
委托代理人冯子伦，山东子伦律师事务所律师。
原告管谨清、管谨德、管谨珠、管同庆、姚增利、杜彩云诉被告潍坊市发展和改革委员会城建行政许可一案，本院于2015年2月15日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因山东凯宇置业有限公司与原告所诉具体行政行为有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年3月17日公开开庭审理了本案。原告管谨清、管谨德、管谨珠、管同庆、姚增利、杜彩云的共同委托代理人张合刚，被告潍坊市发展和改革委员会的委托代理人张全玉、杨秋兰，第三人山东凯宇置业有限公司的委托代理人冯子伦均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2009年10月13日，被告作出潍发改投资［2009］1126号潍坊市投资项目核准证明，该核准证明载明：单位全称山东凯宇置业有限公司，项目名称凯宇·凤城尚品，建设地点高密市凤凰大街以南化工路以东，项目执行年限2009年10月至2011年9月等等。被告在答辩期内向本院提交了如下证据和规范性文件依据：1、《山东凯宇置业有限公司凯宇.凤城尚品项目申请报告（第一章总论）》复印件，证明第三人为依法注册成立的、具有房地产开发资质的公司，且在项目申报阶段依法向被告提交了项目申请报告；2、潍发改投资［2009］1126号《潍坊市投资项目核准证明》复印件，证明被告作出的项目核准行为有明确的法律依据，被告适用法律、法规正确；3、高发改字［2009］第148号高密市发改局《关于转报山东凯宇置业有限公司开发建设凯宇.凤城尚品项目申请报告的请求》复印件；4、《山东凯宇置业有限公司拟开发建设凯宇·凤城尚品的请求报告》复印件；5、山东凯宇置业有限公司《企业法人营业执照》（副本）复印件；6、山东凯宇置业有限公司《房地产开发企业资质证书》（副本）复印件；3-6号证据均证明山东凯宇置业有限公司为依法注册成立的、具有房地产开发资质的公司，且在项目申报阶段依法向被告提交了项目申请报告；7、高密市国土资源局和第三人签订的《成交确认书》复印件；8、高密市规划局关于凯宇·凤城尚品小区符合规划的《证明》复印件；9、高密市经济贸易局高能核字［2009］第36号《高密市固定资产投资工程项目合理用能评估审核意见书》复印件；10、潍坊市环保局潍环审字［2009］第164号《关于山东凯宇置业有限公司凯宇·凤城尚品项目环境影响报告书的批复》复印件；11、潍坊市环境保护局委托有关专家出具的《关于山东凯宇置业有限公司凯宇·凤城尚品项目环境影响报告书审查意见》复印件；12、高密市地震局出具的《关于山东凯宇置业有限公司凯宇·凤城尚品项目正在办理地震安全评价的证明》复印件；7-12号证据均证明第三人向被告依法附送了城市规划、国土资源、环境保护等行政主管部门的意见；13、山东凯宇置业有限公司《税务登记证》复印件，证明第三人为依法注册成立的、具有房地产开发资质的公司，且在项目申报阶段依法向被告提交了项目申请报告；14、［2008］第21号《高密市人民政府征收土地方案公告》复印件；15、［2005］第16号《高密市人民政府征用土地方案公告》复印件；14、15号证据均证明山东凯宇置业有限公司向被告依法附送了城市规划、国土资源、环境保护等行政主管部门的意见；16、国发［2004］第20号《国务院关于投资体制改革的决定》；17、潍政办发［2006］第20号《潍坊市人民政府办公室转发市发展和改革委员会关于简化和改进投资项目办理程序的意见的通知》；18、国办发［2007］第64号《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》；19、《企业投资项目核准暂行办法》；20、鲁计投资［2004］第1428号《山东省发展和改革委员会关于企业投资项目实行核准制暂行办法的通知》；16-20号证据均系被告作出核准行为的法律依据，证明被告作出的该项目核准行为有明确的法律依据，适用法律、法规正确；21、潍坊市发展和改革委员会《关于管谨清等六人提出行政复议的答复》复印件；22、潍政复决定［2014］第188号《潍坊市人民政府行政复议决定书》复印件，21、22号证据均证明复议机关维持了被告作出的核准证明。
原告诉称：2014年11月20日，原告通过EMS方式申请被告信息公开。2014年12月4日，被告提供了潍发改投资（2009）第1126号投资项目核准证明。原告实际使用的土地在核准地区域内。被告作出的核准证明对原告在内的土地实际使用人的实体权利产生了不利影响，被告在作出核准证明前未听取土地实际使用人的意见，属程序严重违法。原告不服该核准证明向潍坊市人民政府申请复议，复议机关维持了被告的核准行为。请求法院依法撤销被告作出的潍发改投资［2009］1126号潍坊市投资项目核准证明。原告为证明其主张，向本院提交如下证据：管波母亲所属估价明细表、管金清（南）所属估价明细表、管同庆（北）所属估价明细表、管谨珠物品价格鉴证明细表、管金德所属估价明细表（该表系复印件），证明原告实际使用的土地在被告作出的核准证明范围内，与被告作出的核准证明有利害关系。
被告辩称：一、被告作出的项目核准行为适用法律、法规正确。项目办理主要依据《国务院关于投资体制改革的决定》、《企业投资项目核准暂行办法》、《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》、《山东省发展和改革委员会关于企业投资项目实行核准制暂行办法的通知》等文件的规定。按照上述有关规定，该项目属于核准项目，应按照“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的原则执行。二、被告作出的项目核准行为程序合法。2009年10月12日，第三人报来拟开发建设凯宇·凤城尚品的请示报告及高密市发展和改革委员会对项目申请报告的请示和山东世纪华都工程造价咨询公司编制的项目申请报告等文件。鉴于该项目相关材料齐全，被告决定正式受理。根据《企业投资项目核准暂行办法》以及相关规定，被告对项目申请报告进行了认真审查。鉴于该项目符合国家法律法规、产业政策、各项规划，符合资源有效开发利用要求，附件材料齐全。据此，被告作出项目核准证明，程序合法。三、被告作出的项目核准行为证据确凿。被告在项目核准前，项目单位已提供高密市国土资源局与第三人签订的《土地成交确认书》、高密市规划局关于凯宇·凤城尚品小区符合规划的《证明》等材料，相关部门的证明材料均能有效证明，土地权属明确，事实清楚，证据确凿，关于原告提出的“被申请人核准证明前应事先告知申请人在内的土地实际使用人并充分听取其意见”要求，不在被告受理范围内。综上，被告作出的项目核准行为事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，应予以维持。
第三人述称：一、第三人同意被告的答辩意见。二、对于原告与本案被诉具体行政行为是否存在利害关系，即原告是否具有本案的诉讼主体资格，要求原告提供相应证据。三、本案被诉核准行为系被告作为政府的投资主管部门对涉案项目进行宏观调控及审批立项的管理行为，主要作用是明确项目建设主体、投资规模、项目性质等，衔接好下一步土地、规划、建设手续的办理，不涉及征地、拆迁等具体工作，该行为本身并不直接调整第三人与原告之间的重大利益关系，因此，被告在作出该核准证明之前无需听取原告的意见，原告的诉讼请求无事实和法律依据。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
根据原告的起诉请求和起诉理由及被告的答辩意见、第三人的陈述意见，合议庭确定本案的审理重点为：原告是否具备诉讼主体资格；被告作出的具体行政行为是否合法。
针对以上审理重点，合议庭引导当事人进行了充分的举证、质证和辩论：
关于被告提交的22份证据，原告质证认为：对1号证据的关联性、真实性予以认可，对其合法性以及证明内容不予认可，申请报告的编写人员贾勇、王珊不具有咨询注册工程师资格，注册咨询工程师刘春华、杨锡永、王传收处只是加盖了其咨询工程师印章，没有其亲笔签名，被告在法定举证期限内提供的项目申请报告只有16页，与目录列明的事项严重不符；对2号证据的关联性、真实性予以认可，对其合法性、证明对象不予认可，该证据核准证明的时间是2009年10月13日，载明的项目执行年限为2009年10月至2011年9月，核准证明的时间为2年，被告作出的核准证明已经失去法律效力；对3号证据的关联性、真实性予以认可，对其合法性及证明内容不予认可，高密市发展和改革局未对第三人的项目申请报告按照规定提出审核意见，只是简单列明了项目内容与规模，其并未提出实质性的意见；对4号证据的真实性、合法性、关联性予以认可，但该证据只能证明第三人提出了项目申请；对5、6、13号证据的关联性、合法性、真实性以及证明内容予以认可；对7号证据的真实性予以认可，对其关联性、证明对象不予认可，本案的核准证明是第三人办理用地手续的前置条件，而用地预审意见是办理核准证明的前置条件，第三人报送申请报告时提交的其与国土部门签定的成交确认书不是法律规定的用土预审意见，成交确认书不能代替法律规定的用地预审意见；对8号证据项目名称的位置没有异议，但是对证据的关联性、合法性、真实性以及证明内容不予认可，第三人报送项目申请报告时并没有按照法律规定提交规划选址意见，提交的证明不符合法律规定的要求以及形式；对9号证据的证明内容有异议，该证据只能证明第三人依法办理用能评估并通过了审核；对10号证据的关联性、合法性、真实性予以认可，对证明内容不予认可，被告作出核准证明前第三人并未取得环评审批意见，即该审批意见不能作为本案被诉具体行政行为合法证据使用；对11号证据的真实性、合法性予以认可，对其关联性、证明内容不予认可，该评审意见不是法律规定的环评审批意见，与本案之间不存在关联性，不能作为被告作出核准证明合法的证据使用；对12号证据的关联性、合法性、真实性予以认可，对其证明内容不予认可，第三人报送项目申请报告时并未取得地震主管部门出具的地震安全性审批意见；对14、15号证据的关联性及证明对象不予认可，对其真实性、合法性不发表质证意见；16-20号证据是法律依据，不能作为证据使用；对21号证据的真实性予以认可，对其关联性、合法性及证明内容不予认可，该证据只能证明原告在申请行政复议时依法作出行政复议答复；对22号证据的真实性、关联性、合法性予以认可，对其证明内容不予认可，即原告与本案的被诉行政行为之间存在法律上的利害关系，原告具有本案的诉讼主体资格。第三人质证认为：对1-22号证据无异议。
关于原告提交的证据，被告质证认为：对原告提交的证据中管谨德的估价明细表复印件有异议，不符合证据的要件，另外四份明细表与本案没有关联性，该四份估价明细表并不能证明地面上附着物的座落位置，也不能证明其对该附着物下所属的土地具有使用权。第三人质证认为：该证据不能证明原告与被诉具体行政行为存在利害关系，该证据与被诉具体行政行为无关联性。
经庭审质证，合议庭对原被告提交的上述证据作出如下认定：
被告提交的22份证据：1、3-6、13号证据来源真实、合法，与本案有关联，能够证明第三人为依法注册成立的、具有房地产开发资质的公司，且在项目申报阶段依法向被告提交了项目申请报告，确认为有效证据；2、21、22号证据来源真实、合法，与本案有关联，能够证明被告作出潍发改投资［2009］1126号潍坊市投资项目核准证明以及复议机关维持了被告作出的核准证明，确认为有效证据；7-12、14、15号证据来源真实、合法，与本案有关联，能够证明第三人向被告依法附送了城市规划、国土资源、环境保护等行政主管部门的意见，确认为有效证据；16-20号证据系法规、规章和规范性文件，适用于本案。
原告提交的证据与原告的待证事实关联性不强，确认为无效证据；
根据以上有效证据和当事人无争议的陈述，本院确认如下案件事实：
被告潍坊市发展和改革委员会收到第三人《山东凯宇置业有限公司拟开发建设凯宇·凤城尚品的请求报告》及高发改字［2009］第148号高密市发改局《关于转报山东凯宇置业有限公司开发建设凯宇.凤城尚品项目申请报告的请求》以及山东世纪华都工程造价咨询公司编制的《山东凯宇置业有限公司凯宇.凤城尚品项目申请报告》等文件。经审查，被告决定正式受理。后被告根据《企业投资项目核准暂行办法》以及相关规定，对项目申请报告进行了审查。2009年10月13日，被告作出潍发改投资［2009］1126号潍坊市投资项目核准证明，该核准证明载明：单位全称山东凯宇置业有限公司，项目名称凯宇·凤城尚品，建设地点高密市凤凰大街以南化工路以东，项目执行年限2009年10月至2011年9月等等。
本院认为，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条之规定：“与具体行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”本案中，被告作出潍发改投资［2009］1126号潍坊市投资项目核准证明，是应第三人的申请作出的，对第三人的权利义务产生直接影响。被告作出的项目核准证明系被告作为投资主管部门对涉案项目进行宏观调控与审批立项的管理行为，主要作用是明确项目建设主体、投资规模、投资内容、项目名称等，衔接好下一步土地、规划、建设手续的办理，不涉及征地拆迁等具体问题，该行为本身并不直接涉及原告的利益关系，
被告作出的项目核准证明与原告之间不存在法律上的利害关系。原告主张其实际使用的土地在核准区域内，被告作出的核准证明对原告在内的土地实际使用人的实体权利产生了不利影响，但均未提供有效证据证明，对原告的该项主张，本院不予采信。综上，原告与被告作出的投资项目核准证明不存在法律上的利害关系，其不具备提起本案行政诉讼的原告主体资格。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
驳回原告管谨清、管谨德、管谨珠、管同庆、姚增利、杜彩云的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省潍坊市中级人民法院。
审 判 长 李 吉
审 判 员 刘华兵
人民陪审员 李忠成
二〇一五年四月二十四日
书 记 员 邱 玲