海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）琼行终字第251号
上诉人（原审原告）海口绿丰实业有限公司。
法定代表人刘晖，总经理。
委托代理人王正郭，海南大华园律师事务所律师。
委托代理人王端木。
上诉人（原审被告）海南老城经济开发区管理委员会。
法定代表人王世雄，主任。
委托代理人沈举泉。
委托代理人王超，海南嘉法律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）澄迈县人民政府。
法定代表人吉兆民，县长。
委托代理人莫景儒。
上诉人海口绿丰实业有限公司（以下简称绿丰公司）、海南老城经济开发区管理委员会（以下简称老城管委会）因绿丰公司诉澄迈县人民政府（以下简称澄迈县政府）和老城管委会行政强制清除行为违法及行政赔偿一案，不服海南省第一中级人民法院于2015年8月27日作出的（2015）海南一中行初字第126号行政判决。本院于同年11月2日受理后依法组成合议庭，于同年11月24日上午在本院第三审判庭公开开庭审理了本案。上诉人绿丰公司法定代表人刘晖及其委托代理人王正郭，上诉人老城管委会的委托代理人沈举泉、王超，被上诉人澄迈县政府的委托代理人莫景儒到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：2009年12月11日，澄迈县政府组织老城管委会、澄迈县老城镇人民政府、澄迈县国土环境资源局（以下简称澄迈县国土局）等单位对绿丰公司承包的145.56亩土地（以下简称涉案土地）上的香蕉及地上附着物予以强制清除。
原审查明，1994年5月15日，澄迈县政府的职能部门澄迈县国土局与尔邱村民小组签订《征（拨）土地协议书》，拟征用尔邱村民小组位于南一环路南侧地段的1672.672亩土地。1995年1月14日，经海南省人民政府批准，原海南省土地管理局对澄迈县政府作出10号《复函》，同意澄迈县政府征用尔邱村民小组位于老城工业开发区南一环路南侧地段土地1645.163亩。2010年3月12日，澄迈县政府就前述被征用土地中的部分土地，通过拍卖出让给海南安顺达橡胶制品有限公司并颁发第1198号《国土证》，登记的土地面积为103338.09㎡（约155.1亩）；拍卖出让给海南康尔乳胶制品有限责任公司并颁发第1199号《国土证》，登记的土地面积为128092.02㎡（约192.3亩）。绿丰公司种植香蕉的土地坐落在第1198号及第1199号《国土证》的范围内。2009年2月12日，澄迈县国土局在《海南日报》刊登公告，要求位于老城开发区南二环路南侧约600亩国有土地范围内有关青苗及地上附着物的户主于15日内到澄迈县国土局或老城管委会进行登记，并自行清理涉案土地上青苗及附着物，否则将视为无主物进行处理。由于绿丰公司未自行清理地上香蕉及相关生产设施，澄迈县政府于2009年12月11日组织相关部门对涉案土地上的香蕉及地上附着物予以强制清除。绿丰公司对该强制清除行为不服，于2014年12月29日向澄迈县政府信访局反映情况，要求解决补偿问题。2015年1月30日，澄迈县国土局作出澄土环资信访字[2015]5号《关于刘晖反映乳胶丝项目青苗及地上附着物补偿款的信访事项答复意见书》（以下简称5号《答复》）并于同年2月15日送达给绿丰公司。2015年5月11日，绿丰公司向海南省第一中级人民法院提起行政诉讼，请求判决确认澄迈县政府和老城管委会强制清除涉案土地上的香蕉及生产设施等附着物的行为违法并赔偿其经济损失人民币240.3426万元。
原审另查明，2006年3月10日，案外人傅兴旺、田文中与昌盛村民小组签订《土地承包合同书》，承包位于昌盛村后3块178亩土地。2006年4月15日，傅兴旺、田文中向尔邱村民小组承包位于颜春岭大门及渠道下边20亩土地。2008年7月10日，绿丰公司与傅兴旺、田文中签订《土地承包转让合同》，约定将傅兴旺、田文中承包的185.2亩土地（包括涉案土地）、地上设备及生产、生活工具一并转包给绿丰公司，总转让金为人民币42.6万元。澄迈县政府于1994年征用尔邱村民小组的1645.163亩土地时还未规划老城开发区南二环路，仅有南一环路，所征土地坐落于老城开发区南一环路南侧。之后，澄迈县政府规划了老城开发区南二环路，南二环路坐落于南一环路南侧。
原审认为，一、关于绿丰公司提起行政诉讼是否超过法定起诉期限的问题。根据《最高人民法院<关于行政诉讼证据若干问题的规定>》第四条第三款的规定，澄迈县政府和老城管委会认为绿丰公司的起诉已超过法定起诉期限，应由其承担举证责任。虽然澄迈县政府的国土部门于2009年2月12日在《海南日报》上进行公告，但是澄迈县政府和老城管委会并未直接针对绿丰公司发出自行清理地上附着物的书面通知，且澄迈县政府和老城管委会并未提交其他证据证明绿丰公司于2010年就已知道被诉的强制清除行为，因此不能认定绿丰公司于2010年已经知道澄迈县政府和老城管委会作出的强制清除行为，故澄迈县政府和老城管委会认为绿丰公司的起诉已超过法定起诉期限的理由不能成立。
二、关于澄迈县政府和老城管委会实施的强制清除涉案土地上香蕉及相关生产设施的行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第一款及《中华人民共和国物权法》第一百四十条之规定，原农村集体经济组织恢复耕种已被征用土地应经过原批准征地的机关批准以及建设用地使用权人需要改变土地用途的，应当依法经有关行政主管部门批准。经审查，经海南省人民政府批准，澄迈县政府于1995年已将涉案土地征用为国有土地，但是昌盛村民小组和尔邱村民小组把涉案土地发包给傅兴旺、田文中及傅兴旺、田文中再将涉案土地转包给绿丰公司均未依照法律规定向澄迈县政府和老城管委会申请并由澄迈县政府报经海南省人民政府批准，且绿丰公司将属于建设用地的涉案土地用于农业种植亦未经过有关行政主管部门批准，因此绿丰公司使用涉案土地不受法律保护。此外，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三条第一款、第八条第（七）项对行政处罚的适用对象和种类的规定，澄迈县政府和老城管委会于2009年12月11日对绿丰公司非法使用涉案土地种植的香蕉及生产设施等附着物实施的强制清除行为应界定为行政处罚。该法第三十一条、第三十二条还规定，行政机关在作出处罚决定之前应当告知当事人做出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的陈述和申辩的权利。根据本案查明的事实，澄迈县政府和老城管委会并未提交书面证据证明其在强制清除涉案土地上的香蕉及生产设施前已经向绿丰公司告知处罚的事实、理由及依据，以及告知绿丰公司享有陈述和申辩的权利；且在绿丰公司未自行清理涉案土地上香蕉和生产设施的情况下，澄迈县政府和老城管委会亦未对绿丰公司作出行政处罚决定。此外，对于非法占用他人土地所种植的林木，《中华人民共和国土地管理法》也没有规定行政机关有权直接实施强制清除行为。故澄迈县政府和老城管委会强制清除涉案土地上香蕉及生产设施的行为违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条的规定，澄迈县政府和老城管委会作出的强制清除涉案土地上香蕉及生产设施的行政行为依法应确认为违法。
三、关于绿丰公司请求澄迈县政府和老城管委会赔偿经济损失是否有事实根据和法律依据的问题。（一）根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，澄迈县政府和老城管委会因违法强制清除行为给绿丰公司造成的损失应依法赔偿。（二）关于赔偿范围和数额如何确定的问题。1、关于赔偿范围。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，虽然澄迈县政府和老城管委会对绿丰公司在诉状中所列香蕉损失的数量及生产设施损失的种类和数量予以认可，但是绿丰公司并未提交其在涉案土地上建设2栋房屋时所取得的相关建设许可，故该2栋房屋属于违法建筑，本身不受法律保护，不属于应赔偿的范围。剩余的赔偿范围按照绿丰公司在诉状中所列的财产种类，包括香蕉、深水井、变压器及电力设施、水池、铁丝围墙，pvc管道及喷带。
关于赔偿数额的确定。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，我国国家赔偿制度对于造成财产损害的，只对直接损失予以赔偿。此外，如前所述，本案昌盛村民小组和尔邱村民小组恢复耕种已被征用土地未经过原批准征地的机关批准，因此绿丰公司使用涉案土地不受法律保护。但鉴于绿丰公司在使用涉案土地过程中存在一定的合理合法的投入，由此绿丰公司应对澄迈县政府和老城管委会强制清除其在涉案土地上的种植香蕉和地上设施的直接经济损失承担一半的责任。结合本案事实并从尽量合理赔偿的原则出发，澄迈县政府和老城管委会实施的强制清除行为的时间是2009年12月11日，澄迈县政府和老城管委会的强制清除行为对绿丰公司造成的直接经济损失的时间节点应为上述时间，故对绿丰公司经济损失进行赔偿的标准应根据行为发生之日的有关赔偿标准进行，即根据海南省人民政府于2009年5月9日公布实施的《海南省征地统一年产值标准和海南省征地青苗及地上附着物补偿标准》[琼府（2009）41号]（以下简称41号《标准》）计算绿丰公司的损失。（1）香蕉损失数额的确定。根据41号《标准》，成果期的香蕉补偿价格为每株人民币44元，原告种植的香蕉损失为132.8亩×170株/亩×44元/株÷2=49.6672万元。（2）关于相关生产设施损失数额的确定。由于41号《标准》并未对水井、水池、围墙、管道、喷带等地上附着物的补偿标准作出具体规定，而且除了绿丰公司称其在诉状上所列的赔偿标准系参照2008年的市场价格的自我陈述外，其没有提供任何相关票据凭证证明其损失的生产设施的价值，澄迈县政府和老城管委会亦未提交证据证明绿丰公司在涉案土地上的生产设施价值。参照绿丰公司于2008年7月10日签订的《土地承包转让合同》中约定的土地承包金及地上生产设施的总转让金额人民币42.6万元，酌情确定绿丰公司在涉案土地上除2栋房屋外的生产设施的损失为人民币326000÷2=16.3万元。因此，澄迈县政府和老城管委会强制清除涉案土地上香蕉及生产设施给原告带来的直接经济损失，共计人民币65.9672万元。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条及《中华人民共和国国家赔偿法》第二条之规定，判决确认澄迈县政府和老城管委会于2009年12月11日强制清除绿丰公司在涉案土地上种植的香蕉及相关生产设施的行为违法；澄迈县政府和老城管委会于判决生效之日起三十日内支付绿丰实业公司赔偿金人民币65.9672万元。案件受理费人民币50元，由澄迈县政府和老城管委会共同负担。
绿丰公司上诉并针对老城管委会的上诉辩称，一、原审认定事实错误。即使涉案土地已被澄迈县政府征用，绿丰公司承包经营也不构成违法，原判已认定绿丰公司的承包经营权是通过转包的方式从傅兴旺、田文中处取得；绿丰公司承包涉案土地时，并不知情该涉案土地已被澄迈县政府征用，绿丰公司取得涉案地的承包经营权属善意取得；涉案地原为农民集体所有，根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条规定，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。二、根据《中华人民共和国物权法》第二百四十五条规定，澄迈县政府、老城管委会强制清除绿丰公司在涉案土地上的青苗及生产设备应负全部赔偿责任。三、涉案土地上的生产用房是承包地上生产配套设施的一部分，原判未判决澄迈县政府和老城管委会赔偿，显失公平。四、绿丰公司主张应参照2014年《海南省征地青苗及地上附着物补偿标准》予以赔偿。清除行为虽然发生在2009年12月11日，但绿丰公司2015年才得知强制清除行为是澄迈县政府和老城管委会所为。请求：一、依法撤销原审判决中关于澄迈县政府和老城管委员会支付绿丰公司赔偿金人民币65.9672万元的判项；二、改判澄迈县政府和老城管委会连带赔偿绿丰公司青苗及生产设施等附着物的财产损失人民币240.3426万元。
老城管委会上诉并针对绿丰公司的上诉辩称，一、原审判决认定本案未超过法定起诉期限属认定事实错误。依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条的规定，绿丰公司承租地上的青苗和生产设施于2009年12月11日被强行清除，绿丰公司于2013年2月24日已明确知道清除行为系澄迈县政府及老城管委会所为，绿丰公司于2015年5月2日提起诉讼已超过起诉期限。二、原审判决澄迈县政府和老城管委会向绿丰公司承担赔偿责任无法律依据。本案中，涉案土地于1994年5月15日已被澄迈县政府依法征收为国有土地，被征地单位昌盛村民小组、尔丘村民小组对涉案土地已不再拥有合法使用权，其与傅兴旺、田文中签订《土地承包合同书》进行发包，傅兴旺、田文中又将涉案土地转包给绿丰公司的行为均系违法无效行为，侵害了政府对国有土地的合法权益。原判在认定绿丰公司使用涉案土地不受法律保护的前提下，又判决澄迈县政府和老城管委会共同承担赔偿责任没有法律依据。请求：一、依法撤销原判；二、改判驳回绿丰公司的起诉，并由绿丰公司承担二审案件受理费。
被上诉人澄迈县政府答辩称，一、绿丰公司的起诉超过了起诉期限，其事实与理由与老城管委会的上诉意见一致。二、澄迈县政府及老城管委会的清除行为合法，绿丰公司的赔偿请求没有事实和法律依据。涉案土地于1994年5月15日已被征收为国有土地，绿丰公司使用涉案土地没有合法依据。澄迈县政府在对涉案土地清除前，澄迈县国土局于2009年2月12日在《海南日报》上刊登公告，要求在乳胶丝项目用地范围内的青苗及地上附着物户主在15日内到老城管委会或县国土局办理登记手续，逾期不登记的将按无主物处理。绿丰公司在登记期限内未进行登记，为了不耽误乳胶丝项目开发，2009年12月11日澄迈县政府及老城管委会才组织人员对涉案土地范围内的青苗及地上附着物依法给予强制清除。请求：驳回绿丰公司的上诉请求，改判驳回绿丰公司的起诉。
二审审理期间，绿丰公司向本院提交《关于海口绿丰公司被强制清除财产物“价格”认定的评估请求》，请求对其财产损失进行评估。本院认为，绿丰公司无正当理由未在原审中提出评估申请，且被强制清除的财产已不复存在，也没有评估的必要，因此本院对绿丰公司的请求不予准许。
本院另查明，澄迈县国土局于2009年2月12日在《海南日报》上刊登的公告载明：“青苗补偿、坟墓迁移及地上附着物补偿标准参照澄迈县人民政府澄府[2008]6号文件规定的标准执行。自公告发布之日起，凡在该地块范围内的各有关青苗、附着物户主及坟主请于15日内到我局或海南老城经济开发区管理委员会进行登记和办理补偿手续。逾期不登记的，将按无主物或无主坟进行处理。”
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定，本院要求澄迈县政府和老城管委会补充提交澄府[2008]6号文件，并于2015年12月22日组织各方进行质证。该文件名为《澄迈县人民政府关于海口保税区搬迁安置用地项目征用土地青苗及附着物补偿标准的通告》，该文件附件1中规定：香蕉（结果）补偿标准为21-30元每株。澄迈县政府和老城管委会认为，其不应赔偿绿丰公司的损失，即使判决赔偿，也应参照澄府[2008]6号文的标准进行赔偿，且香蕉应取21-30元每株的中间值比较合理。绿丰公司对该文件的真实性没有异议，但其认为与本案无关，澄迈县政府和老城管委会应按2014年的标准进行赔偿。本院认为，该文件真实、合法，能证明澄迈县政府和老城管委会于2009年2月12日发布公告时对于香蕉（结果）的补偿标准为21-30元每株。但该文件附件中并未对涉案土地上的深水井、围墙、管道、喷带等设施的补偿标准作出具体规定。
本院经审理查明的其他事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，关于绿丰公司提起行政诉讼是否超过法定起诉期限的问题。虽然澄迈县国土局于2009年2月12日在《海南日报》发布了清除公告，但其并没有直接针对绿丰公司发出自行清理青苗和地上附着物的书面通知，且在涉案土地被清理后，就补偿问题，绿丰公司一直积极和澄迈县政府沟通协调。澄迈县国土局还对其请求作出5号《答复》，建议绿丰公司按照老城管委会当时提出的青苗及地上附着物补偿标准，到管委会办理相关青苗及地上附着物补偿事项。因此，绿丰公司的起诉期限应以澄迈县国土局作出5号《答复》并于2015年2月15日送达给绿丰公司时起算。故绿丰公司于2015年5月11日提起诉讼未超过法定起诉期限。
关于澄迈县政府和老城管委会强制清除涉案土地上的香蕉及相关生产设施的行为是否合法的问题。澄迈县政府和老城管委会于2009年12月11日对涉案土地上的香蕉及生产设施等附着物实施的强制清除行为属行政强制行为。国务院国发[2004]10号文《全面推进依法行政实施纲要》中明确行政行为要程序正当，“行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。”本案澄迈县政府和老城管委会仅以公告的方式发出将强制清除包括涉案土地的大片土地的通知，未直接告知绿丰公司自行清理涉案土地上香蕉和生产设施，未告知绿丰公司作出强制清理决定的事实、理由及依据，并告知其依法享有的陈述和申辩的权利，违反了程序正当的要求。原审确认澄迈县政府和老城管委会强制清除涉案土地上的香蕉及生产设施的行政行为违法，并无不当。
关于补偿问题。虽然澄迈县政府和老城管委会的行政强制行为违法，但本案绿丰公司的损失并不因其行为违法而导致，因此本案不涉及赔偿问题，仅涉及补偿问题。根据澄迈县国土局于2009年2月12日在《海南日报》刊登的公告，青苗补偿、坟墓迁移及地上附着物补偿标准参照澄迈县政府澄府[2008]6号文件规定的标准执行，该文件附件1明确规定香蕉（结果）补偿标准为21-30元每株。澄迈县国土局该公告面向公告中所涉地块所有权利人，该公告对其自身具有法律上的约束力。按照诚实守信原则和公平原则，澄迈县政府和老城管委会应对绿丰公司参照公告所定标准进行补偿。根据双方的陈述，涉案土地上的香蕉已结果，但无法判定全部香蕉的生长情况，故取21-30元补偿标准的中间值即25元每株进行补偿比较合理。根据老城管委会提供的证据《绿丰公司昌盛基地设施》载明，涉案土地上的香蕉为28000株，故香蕉补偿数额应为28000株×25元/株=70万元。另外，由于澄府[2008]6号文件附件中并未对涉案土地上的深水井、水泵、围墙、管道、喷带等设施的补偿标准作出具体规定，且绿丰公司也未提供发票等证据证明这些物品的价值，对于地上附着物的补偿只能参照绿丰公司于2008年7月10日签订的《土地承包转让合同》中约定的土地及地上生产设施的总转让金额即42.6万元。绿丰公司亦未提供证据证明其在签订该合同后有其他设施的投入，因此该转让金额可作为对涉案土地全部地上附着物的补偿依据。两项相加，澄迈县政府及老城管委会应补偿绿丰公司112.6万元。绿丰公司上诉主张应按琼府[2014]36号《海南省征地青苗及地上附着物补偿标准》予以赔偿240.3426万元，没有事实和法律依据，不能成立。
综上，原审判决认定基本事实清楚，但适用法律错误，且对于青苗和地上附着物的补偿适用标准及责任分配依据不足，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
维持海南省第一中级人民法院于2015年8月27日作出的（2015）海南一中行初字第126号行政判决第一项，即确认澄迈县人民政府和海南老城经济开发区管理委员会于2009年12月11日强制清除海口绿丰实业有限公司在涉案土地上种植的香蕉及相关生产设施的行政行为违法；
撤销海南省第一中级人民法院于2015年8月27日作出的（2015）海南一中行初字第126号行政判决第二项，即澄迈县人民政府和海南老城经济开发区管理委员会于判决生效之日起三十日内支付海口绿丰实业有限公司赔偿金人民币65.9672万元；
澄迈县人民政府和海南老城经济开发区管理委员会于本判决生效之日起三十日内支付海口绿丰实业有限公司补偿金人民币112.6万元；
驳回海口绿丰实业有限公司的其他赔偿请求。
一、二审案件受理费各50元由上诉人海南老城经济开发区管理委员会和被上诉人澄迈县人民政府共同负担。
本判决为终审判决。
1zcioyuwc79lcflj82
案件唯一码
审判长 麻红丽
审判员 黄胜敏
审判员 李 贝
二〇一五年十二月二十三日
法官助理滕生虎
书记员颜恺
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。