辽宁省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）辽行抗字第2号
抗诉机关：辽宁省人民检察院。
再审申请人（一审原告、二审被上诉人、原再审被申请人）：王翠民，女，1965年3月5日出生，汉族，农民，住喀喇沁左翼蒙古族自治县。
再审申请人（一审原告、二审被上诉人、原再审被申请人）：朱景军，男，1967年3月27日出生，汉族，农民，住址同上。
上述二再审申请人的委托代理人：霍金花，辽宁实远律师事务所律师。
再审被申请人（一审�告、二审上诉人、原再审申请人）：辽宁省喀喇沁左翼蒙古族自治县人民政府，住所地辽宁省喀喇沁左翼蒙古族自治县大城子镇。
法定代表人：吕树江，系该县人民政府县长。
委托代理人：王宗仁，辽宁正明律师事务所律师。
委托代理人：王永，喀喇沁左翼蒙古族自治县人民政府法制办公室主任。
王翠民、朱景军诉喀喇沁左翼蒙古族自治县人民政府（以下简称喀左县人民政府）行政行为违法一案，原经朝阳市双塔区人民法院于2008年6月2日作出（2006）朝双行初字第00027号行政判决。喀左县人民政府不服，提出上诉，朝阳市中级人民法院于2009年6月23日作出（2008）朝中行终字第53号行政判决。喀左县人民政府仍不服，向朝阳中院申请再审，朝阳中院经复查认为，原判认定事实主要证据不足，经院长提交审判委员会讨论，于2011年9月19日作出（2011）朝中行监字第00020�行政裁定，对本案提起再审。2011年11月21日作出（2011）朝中行再终字第6号行政判决。该判决己经发生法律效力。王翠民、朱景军不服，向朝阳市人民检察院申诉，该院向辽宁省人民检察院提请抗诉。辽宁省人民检察院于2013年8月2日以辽检行抗字（2013）5号行政抗诉书，向本院提起抗诉。本院于2013年9月23日作出（2013）辽立一行抗字第6号行政裁定书，决定本案由本院提审。本院提审后，依法组成合议庭，于2014年3月26日公开开庭审理了本案。再审申请人王翠民、朱景军及其委托代理人霍金花，被申请人喀左县人民政府的委托代理人王永、王宗仁到庭参加诉讼，辽宁省人民检察院民行三处的检察员邹德芳、赵宇出庭支持抗诉。本案现己审理完毕。
朝阳市双塔区人民法院（2006）朝双行初字第00027号行政判决认定：原告王翠民与朱景军为夫妻。原告朱景军于2001年11月1日与�营喀左县小城子林场签订土地承包合同书，合同约定：土地坐落河湾工区门前，面积40.5亩，其中东片17.5亩，西片23亩，土地由承包方使用，种植品种、费用、收益、各种损失自负，与对方无关。协议期限2001年11月1日至2031年11月1日止。承包人承包土地后，种植了果树及葡萄。2003年10月17日，喀左县政府为国营喀左县小城子林场发放了喀政林证字（2003）第0300356号林权证。原告朱景军承包的林地在该林权证确定的范围之内，是其中的一部分。2003年6月3日，喀左县工商行政管理局为原告王翠民颁发了个体工商户营业执照，字号名称为喀喇沁左翼蒙古族自治县大城子镇凌河经济林开发中心，组织形式为家庭经营，经营范围及经营方式为经济林苗木、生态林苗木、果业，自产自销。2005年4月1日，辽宁省水利厅以辽水计（2005）63号文件作出《关于喀喇沁左翼蒙古族自治县大凌�西支（香磨—小河湾段）堤防工程初步设计报告的批复》，喀左县人民政府取得治理大凌河西支的合法手续。为确保水利工程的实施，县政府成立了大凌河西支治理工程指挥部，施工及机器设备由水利局负责。因原告的承包地在治理工程施工的范围之内，为确保工期，大凌河西支治理工程指挥部于2006年4月26日上午，组织水利局、公安分局将原告的林地推毁。
该判决认为，王翠民、朱景军系夫妻，虽然只有朱景军在承包合同书中签字，但个体营业执照中载明为家庭经营，其二人均具有原告资格，因行政诉讼法明确规定，与行政行为有法律上利害关系的公民，可以提起行政诉讼。大凌河西支治理工程指挥部系组织施工的临时性组织，其不具备行政主体资格，其行政行为应由组织成立的喀左县政府承担。喀左县水利局在大凌河西支治理工程指挥部的统一部署下参与推�林木，其行为后果应由县政府承担。被告喀左县人民政府不能提交有效证据证明原告承包林地在喀左县1994年确权划界的行洪区范围之内，由被告喀左县人民政府承担举证不能的责任。另被告喀左县人民政府在未对原告承包的林地进行依法登记、评估的情况下将原告承包地内的林木推毁，违背了行政执法的正当程序原则。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条（二）项的规定，判决：确认被告喀左县人民政府将原告王翠民、朱景军承包地内的林木推毁的行政行为违法。案件受理费及其他诉讼费用600元，由喀左县人民政府承担。
朝阳市中级人民法院（2008）朝中行终字第53号行政判决，认定的事实与一审法院认定事实相一致。
该判决认为：上诉人喀左县政府的大凌河西支堤防�程通过申请立项、朝阳市计划委员会批准立项、辽宁省发展计划委员会批复同意喀左县建设大凌河西支香磨—小河湾段堤防工程至辽宁省发展和改革委员会批复同意建设大凌河西支香磨—小河湾段堤防工程，虽然上诉人喀左县人民政府的大凌河西支治理工程在立项、审批等程序中符合法定程序，但被上诉人朱景军通过签订土地承包合同取得了坐落在河湾工区门前40.5亩土地的承包权，该合同在未经法定程序确认无效及被撤销、解除的前提下，被上诉人朱景军享有在承包期内对该土地的承包经营权，即占有、使用、收益的权利。上诉人喀左县人民政府称被上诉人朱景军承包的地块在1994年喀左县人民政府根据《中华人民共和国河道管理条例》将该地块依法确定划入大凌河西支管理范围，并提供大凌河西支地籍档案作为依据，但该档案不能确定上诉人喀左县人民政府划定的管理范围包括了被上诉人朱景军承包的土地。1981年上诉人喀左县政府为国营小城子林场颁发了林权证（林权证号为074115），该林权证的四至范围包含了被上诉人朱景军承包的地块，2003年上诉人喀左县政府在原有林权证的基础上，为国营小城子林场换发了林权证，该林权证也将被上诉人朱景军承包的地块确定在四至之内，该林权证是生效的行政决定，上诉人喀左县人民政府称1994年就已将该地块划入大凌河西支管理范围之内证据不足。上诉人喀左县政府依据喀左县水利局地籍档案中的图纸和大凌河西支测绘图，称被上诉人王翠民、朱景军建果园的地段在行洪区范围之内，并提供图纸作为依据，但在二审期间，针对上诉人喀左县人民政府当庭提供的1994年确权划界时的图纸原件审查看，表明行洪区范围的虚线是用钢笔后添加的，与原晒图其他线条不是一次形成的，该证据存有明显瑕疵，该图纸不能作为上诉人喀左县人民政府主张认定被上诉人朱景军承包的地块在行洪区范围之内的有效证据。上诉人喀左县人民政府认为被上诉人王翠民、朱景军在此区域栽植的树木阻碍行洪无事实依据。上诉人喀左县人民政府在原审法院审理期间作出的《关于对大凌河西支小河湾段工区前林地使用权的确权决定》也不能溯及既往。依照《中华人民共和国防洪法》的相关规定，上诉人喀左县人民政府治理大凌河是其履行行政职责，但前提必须是依法行政。上诉人喀左县人民政府因国家利益、公共利益或其他法定事由需要撤回或变更行政决定的，应依照法定权限和程序进行，并应对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。上诉人喀左县人民政府的大凌河西支治理工程项目虽然合法，但在被上诉人朱景军承包经营的林地上施工时未依法定程�进行，未能提供充分证明施工前已对被上诉人王翠民、朱景军履行告知义务，也未对被上诉人王翠民、朱景军承包经营的林地上的财产依法进行登记、评估、补偿，就强行摧毁，违背了依法行政的法定程序，侵犯了被上诉人王翠民、朱景军的合法权益。被上诉人王翠民与朱景军是夫妻关系，虽然在承包合同中签字的只有朱景军，但该承包地经营者为王翠民，个体工商户营业执照载明的组成方式为家庭经营，王翠民是上诉人喀左县政府2006年4月26日行政行为的利害关系人，原审法院将其列为原告并无不当。虽然原审法院在一审判决中适用法律的表述上漏写第二款存在瑕疵，但并不影响裁判的结果。原审法院对本案认定事实清楚，审判程序合法，上诉人喀左县人民政府上诉理由不充分，其上诉请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）�之规定，判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由喀左县人民政府承担。
朝阳市中级人民法院（2011）朝中行再终字第6号行政判决查明的事实与原判认定的事实基本一致。另查明，朱景军承包的40.5亩土地，在喀左县1994年确权划界的行洪区范围之内。
该再审判决认为，喀左县人民政府主张王翠民、朱景军的承包地在喀左县人民政府1994年划界的行洪区的范围内，在该范围内种植高杆植物按行政法的规定属于违法行为不受法律保护；而王翠民、朱景军与国营小城子林场签订的土地承包合同，在承包期限未到期的情况下国营小城子林场解除合同、喀左县人民政府为治理大凌河西支堤防工程推毁林地的行政行为存在着民事法律规范与行政法律规范因规定不同的法律后果而产生冲突的问题，属于民事法律规范与行政法律规范竞合。从民事法律关系的角度，根据合同相对性的原则，双方当事人应当按照合同的约定履行义务，违约应当承担民事责任，但本案中国营小城子林场与朱景军的承包合同的解除，是否符合法定或约定解除的条件，属于民事法律关系调整的范畴，对国营小城子林场与朱景军的承包合同的解除，造成地上物的损失，可依据双方约定的合同条款，向国营小城子林场另行主张权利。喀左县人民政府关于《治理大凌河西支堤防工程的会议纪要》要求限期“谁的孩子谁抱走，并自行解决占地补偿问题”说明政府对土地使用权人已履行了告知义务。王翠民、朱景军庭审中主张并提供其自行委托的辽宁省水利水电勘测设计院作出的《对大凌河西支河界图纸认定意见》及沈阳农业大学水利学院郭维东教授出具的《林地图班位置说明》证明其承包的40.5亩土地不在喀左县大凌河西支堤防治理行洪区范围之内。因喀左县人民政府提供的辽宁省水利水电勘测设计院《对大凌河西支图纸认定意见》的废止声明，证明王翠民、朱景军否认其承包地在行洪区的证据已经废止。又因朝阳市水务局依职权作出的情况说明，证明朱景军承包的40.5亩土地在大凌河西支河道管理范围以内，属于行洪区。2008年9月23日的庭审笔录中王翠民、朱景军自认其承包地在大凌河西支行洪区范围之内，因此王翠民、朱景军主张承包的40.5亩土地不在大凌河西支河道管理范围的行洪区以内的理由不成立，不予采信。喀左县人民政府治理大凌河西支堤防工程有合法的立项、审批手序，喀左县自治条例第四十一条规定了自主地安排基本建设项目，积极进行能源、交通、电力、水利、通信、城乡建设等基础设施建设。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条第二款规定，人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自�地方的自治条例和单行条例为依据。最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会议纪要》（法（2004）96号明确规定，人民法院审理行政案件中遇有法律规范冲突时，应当按照立法法及其他有关法律规定的适用规则选择适用相应的法律规范。综上所述，喀左县人民政府治理大凌河西支堤防工程的立项、审批程序合法，对治理大凌河西支堤防工程的必要性有事实和法律依据，本院予以确认。王翠民、朱景军主张喀左县人民政府治理大凌河西支堤防工程造成其承包地地上物的损失的具体行政行为违法的事实和理由不成立，不予支持。依照喀喇沁左翼蒙古族自治县《自治条例》第四十一条、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第七十八条的规定，判决：一、确认申请再审人喀�县人民政府，治理大凌河西支堤防工程的具体行政行为合法；二、撤销本院（2008）朝中行终字第53号行政判决及双塔区人民法院（2006）朝双行初字第00027号行政判决；三、驳回被申请人王翠民、朱景军请求确认喀左县人民政府，治理大凌河西支堤防工程的具体行政行为违法的诉讼请求。一审案件受理费600元，二审案件受理费50元，合计650元，由被申请人王翠民、朱景军负担。
再审申请人王翠民、朱景军诉称：朝阳中院再审程序中，证据未经质证即做为定案的依据，违反证据规则及法定程序；本案是诉政府强制推毁果园行为违法，再审审理的是政府治理大凌河西支堤防工程的具体行政行为合法，审查客体错误；承包合同仍有效，应当解决补偿问题再推果园；在政府林权证范围内的果园应受法律保护；朝阳中院的再审判决适用法律错误。请求：撤销朝阳中院再审判决，维持原一、二审判决。
再审被申请人喀左县人民政府辩称：申请人与小城子林场的合同已经解除，而申请人也没有登记为林木的所有权人和使用权人，其主张的林地使用权和林木所有权没有事实依据；被申请人实施推地行为时土地的权利人是小城子林场，申请人不是该行为的相对人；本案诉争的种植物在大凌河行洪区范围内，根据河道管理条例和防洪法的规定，该种植行为属于法律禁止的，不受法律保护；申请人的有关权益应通过民事途径解决。请求：维持朝阳中院的再审判决。
辽宁省人民检察院辽检行抗字（2013）5号行政抗诉书抗诉认为：
（一）本案证据能够证实王翠民、朱景军依承包合同取得使用权的果园林地系小城子林场合法享有使用权的国有林地，再审行政判决关于“王翠民、朱景军的承包地在喀左县人民政府1994年划界的行洪区的范围内”的认定缺�证据证明，适用法律错误。
（二）喀左县人民政府在实施公共水利建设用地征用行政行为时，对王翠民、朱景军合法承包林地果园未依法定程序进行征用而是强行推毁，违反了行政法律规定，系行政行为违法，再审行政判决以本案“行政行为存在着民事法律规范与行政法律规范竞合”及“大凌河西支堤防工程治理必要性的论证有事实和法律依据”来认定“王翠民、朱景军主张喀左县政府治理大凌河西支堤防工程造成其承包地地上物损失的具体行政行为违法的理由不成立”，属认定事实及适用法律错误。
综上所述，朝阳市中级人民法院（2011）朝中行再终字第00006号再审行政判决认定的基本事实缺乏证据证明，适用法律确有错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条之规定，向你院提出抗诉，请依法再审。
本院经审理查明的事实与原一、二审判决认定�实一致。
本院认为，再审申请人起诉请求确认喀左县人民政府推毁其林木的行政行为违法，则本案审查的应是被申请人实施推毁林木行政行为时是否按照法律规定的程序依法进行。而（2011）朝中行再终字第00006号行政判决将喀左县人民政府治理大凌河西支堤防工程的具体行政行为作为审查客体并判决予以确认，属审查客体错误，再审申请人的此项请求成立，应予支持。
关于争议承包地是否在划界的行洪区范围内问题。原一、二审判决对此均做了明确的认定，该认定符合证据规则的规定。辽宁省人民检察院对此项抗诉理由成立，应予支持。
关于再审申请人被推毁林木是否应受法律保护及本案是否存在民事法律规范与行政法律规范竞合问题。再审被申请人喀左县人民政府为国营喀左县小城子林场颁发了林权证，该林权证的四至包含了再审申请人向该林场承包的40.5�土地，再审申请人依据承包合同，在承包地上种植了果树，为符合法律规定的林地使用权人及其所种植林木的所有权人。再审被申请人认为申请人与小城子林场的合同已经解除、也没有登记为林木的所有权人和使用权人、主张权利没有事实依据的观点，缺乏合法有效的证据支持。本案中既不存在合同争议，又没有证据证明再审被申请人在征用本案争议地时已相应支付了地上物的补偿费用，那么，（2011）朝中行再终字第00006号行政判决认为存在民事法律规范与行政法律规范竞合的观点，没有法律依据。辽宁省人民检察院的此项抗诉理由成立，应予支持。
本案中，再审被申请人根据规划，对案涉争议地用以水利建设，应依法行政。再审被申请人在未完成合法程序的情况下，即实施推毁林木行为，违反了依法行政的正当程序原则，原一、二审判决确认喀左县人民政府将�翠民、朱景军承包地内的林木推毁的行政行为违法的结果正确，应予维持。
综上，原再审判决审查客体及判决观点错误，适用法律不当，应予撤销。辽宁省人民检察院对本案的抗诉意见成立，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（二）项、最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七十八条的规定，判决如下：
一、撤销朝阳市中级人民法院（2011）朝中行再终字第00006号行政判决；
二、维持朝阳市双塔区人民法院（2006）朝双行初字第00027号、朝阳市中级人民法院（2008）朝中行终字第53号行政判决。
原一、二审诉讼费650元，由再审被申请人喀左县人民政府承担。
本判决为终审判决。
审判长 康宪雷
审判员 武 江
审判员 徐桂伶
二〇一四年七月九日
书记员 李 鑫