北京市通州区人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2015）通行初字第32号
原告黄宝艳，女，1971年10月26日出生。
委托代理人母福奎，北京母福奎律师事务所律师。
被告北京市通州区宋庄镇人民政府，住所地北京市通州区宋庄镇宋庄村。
法定代表人柳德利，男，镇长。
委托代理人马思思，北京市北斗鼎铭律师事务所律师。
原告黄宝艳不服被告北京市通州区宋庄镇人民政府（以下简称宋庄镇政府）实施的强制拆除行为，向本院提起行政赔偿诉讼。本院受理后，向宋庄镇政府送达了起诉状副本及诉讼通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。黄宝艳及其委托代理人母福奎，宋庄镇政府的委托代理人马思思均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告黄宝艳诉称，2004年10月25日，黄宝艳与北京市通州区宋庄镇内军庄（以下简称内军庄）村民委员会签订《内军庄村养殖小区承包合同》，承包了内军庄村参观路以东已建成的养殖小区土地2.71亩。按合同约定，黄宝艳可以自己建设房屋，供生产经营使用。北京市通州区宋庄镇农村合作经济经营管理站作为鉴证机关在该合同上加盖了公章。承包合同签订之后，黄宝艳建起牛舍和养猪场。2014年8月黄宝艳将养猪场改建成库房及宿舍共286平方米。同年12月23日，宋庄镇政府所属宋庄镇土地规划巡查看护一队制作了2014年0002号告知书《拆除（清理）告知书》（以下简称《告知书》），在未告知黄宝艳的情况下，将《告知书》贴在黄宝艳养殖小区内房屋的墙上。2015年1月9日上午11时，宋庄镇政府派出多人用铲车将黄宝艳房屋拆毁。宋庄镇政府拆除黄宝艳房屋的行为违反了《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第三十一条、第三十二条、第三十九条、第四十条的规定，在拆除前宋庄镇政府未告知黄宝艳相应的事实、理由及依法享有的权利，未听取黄宝艳的陈述和申辩，且未向黄宝艳依法送达《告知书》。在拆除黄宝艳的房屋时，宋庄镇政府未制作行政处罚决定书并向黄宝艳送达，违反了《行政处罚法》第三条第二款的规定。故请求法院确认宋庄镇政府拆除黄宝艳房屋的行为违法，并赔偿黄宝艳建设涉案建筑的各项支出损失366600元和预计年收入损失50000元，共计416600元。
原告黄宝艳针对其赔偿请求向本院提供了以下证据：
1、《拆除（清理）告知书》；
2、照片；
证据1、2证明宋庄镇政府违法拆除黄宝艳的房屋。
3、损失清单，证明黄宝艳的经济损失；
4、《内军庄村养殖小区承包合同》；
5、被拆房屋示意图。
证据4、5证明黄宝艳对养殖小区土地有使用权。
经质证，宋庄镇政府对原告黄宝艳的证据发表如下质证意见：对证据1的真实性不予认可，宋庄镇政府对黄宝艳作出的《告知书》上盖章日期是12月23日，不是10月23日，但证据1上盖章日期为2014年10月23日，故对证据1不认可；对证据2的真实性认可，对其证明问题不认可，该证据不能证明宋庄镇政府拆除行为违法；对证据3不认可，该清单是黄宝艳自己写的，没有其他证据予以佐证；对证据4的真实性认可，但黄宝艳建设房屋应当取得规划审批手续；证据5是黄宝艳自己手画的，对其真实性不认可。
宋庄镇政府辩称，原告黄宝艳的诉讼请求不能成立，主要理由为：一是被拆除房屋未依法办理规划许可手续，属于违法建筑。根据《中华人民共和国城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》等法律法规的相关规定，黄宝艳建设涉案房屋前应当取得乡村建设工程规划许可证，方可办理用地审批手续，然后才能办理开工手续。但黄宝艳在内军庄村的农用地上建设房屋之前，并未依法取得乡村建设工程规划许可证，也未办理用地审批，即擅自开始建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》以及《北京市城乡规划条例》的强制性规定，被拆除房屋属于违法建筑，依法不予保护，因此应当依法予以拆除。二是宋庄镇政府依法有权拆除涉案违法建筑。依据《中华人民共和国城乡规划法》、《北京市禁止违法建设若干规定》等规定，宋庄镇政府有权并且应当依法履行行政职责，要求原告限期拆除，在黄宝艳拒绝自行拆除情形下，宋庄镇政府有权对该违法建筑予以强制拆除。三是黄宝艳无权要求行政赔偿。宋庄镇政府在作出具体行政行为前经过了调查，进行了现场勘验和拍照，并且制作了《告知书》，要求黄宝艳3日内自行拆除，在黄宝艳逾期不予拆除的情况下才采取强制措施，整个处置程序合法，未侵犯公民、法人或其他组织的合法权益，未造成损害不应予以赔偿，且涉案建筑属于违法建筑，不仅不需要进行赔偿，而且黄宝艳还需要对违法建筑承担法律责任。四是本案依法不应当适用《行政处罚法》的相关规定。宋庄镇政府“责令限期拆除”不是行政处罚行为，不应当适用《行政处罚法》的规定。
宋庄镇政府就答辩内容提供了以下证据：
1、《告知书》及照片，证明由于原告黄宝艳未取得相关部门的审批，擅自违法建设本案被拆除房屋，宋庄镇政府向其发出《告知书》并将《告知书》公开张贴在黄宝艳违法建筑的房屋墙上，依法履行了通知义务，黄宝艳亦看到了该《告知书》；
2、2014年北京市国土资源局下发的国土卫片图以及北京市国土资源局依据国土卫片图上监测图斑制作的北京市通州区2014年年度土地变更调查表，证明国土卫片图上红色框标出的第44号地块为黄宝艳违法建筑所在地，北京市国土资源局卫星监测结果显示，该地块位于参观路以东，占地面积1.43亩，其中耕地面积0.06亩，占用基本农田0.04亩，北京市国土资源局要求宋庄镇政府将该地块上的违法新建建筑物立即予以拆除；
3、违法建筑物拆除前及拆除后的照片，证明宋庄镇政府在将违法建筑拆除之前，经过了入户调查，进行了现场勘验并拍照。经过与黄宝艳多次告知、协调无果，而黄宝艳仍然逾期不予拆除的情况下，才不得不采取了强制拆除措施。
同时，宋庄镇政府为证明强制拆除行为合法、不应当赔偿黄宝艳的损失向本院提交了《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国国家赔偿法》、《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》、《北京市城乡规划条例》、《北京市禁止违法建设若干规定》、《国务院法制办公室关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的答复》作为法律依据。
经质证，原告黄宝艳对宋庄镇政府提交的证据及法律依据发表如下质证及辩论意见，证据1是贴在涉案房屋的墙上，送达不合法，宋庄镇政府实施拆除行为时黄宝艳才见到《告知书》；对证据2的真实性不认可，对其证明目的不认可；证据3拍摄的内容不全，宋庄镇政府先后去现场两次，在2015年1月9日第一次去现场把涉案房屋拆除了，第二次去又把拆倒的房屋垃圾堆起来。法律依据方面，黄宝艳对《国务院法制办公室关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的答复》有异议，第一，城市规划法在2001年已经废止；第二，国务院法制办公室没有对法律进行解释的权利，故答复无效。《国土资源行政处罚办法》第4条第4项规定，强制拆除属于行政处罚，宋庄镇政府为了否定其行为是违法行为，故该法律依据是不成立的；对其他法律依据无异议。
上述证据经过庭审质证、双方当事人充分发表质辩意见，本院认证如下：
原告黄宝艳提交的证据1并非宋庄镇政府向黄宝艳作出的《告知书》，其与本案不具有关联性，本院不予接纳；证据2能够证明宋庄镇政府拆除了黄宝艳的建筑，对此证据本院予以认可；证据3不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》对于证据的要求，故对此份证据本院不予接纳；证据4、5能够证明黄宝艳承包了内军庄村土地建设房屋及宋庄镇政府拆除黄宝艳建设房屋等事实，本院对其予以认可。宋庄镇政府提交的证据1、3能够证明宋庄镇政府向黄宝艳作出《告知书》以及拆除了黄宝艳建设的建筑等事实，本院对上述证据予以认可；证据2与本案不具有关联性，本院不予接纳。
根据上述有效证据及双方当事人当庭陈述，本院认定事实如下：
原告黄宝艳系内军庄村农民，2004年10月25日黄宝艳与内军庄村民委员会签订《内军庄村养殖小区承包合同》，承包该村参观路以东已建成的养殖小区，承包期限自2004年1月1日起至2018年12月31日止。合同签订后黄宝艳建起牛舍和养猪场。2014年8月，黄宝艳将养猪场改建成库房及宿舍，建筑面积约为286平方米。黄宝艳在建设上述建筑前未取得建设规划审批文件。同年12月23日，宋庄镇政府向黄宝艳作出《告知书》，其主要内容为：因黄宝艳未能在现场提供有审批权限的部门出具的相关许可证明，现责令黄宝艳3日内自行拆除并恢复原地貌，如拒不自行拆除、清理现场、恢复原地貌，宋庄镇土地规划看护一队将予以强制拆除和清理。2015年1月9日，宋庄镇政府将黄宝艳建设的库房、宿舍及院墙拆除。黄宝艳对宋庄镇政府的拆除行为不服向本院提起行政赔偿诉讼。
本院认为，依据国务院《全面推进依法行政实施纲要》中程序正当原则的要求，行政机关实施行政管理要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。
本案中，原告黄宝艳认为，宋庄镇政府的强制拆除行为违反了《行政处罚法》的规定，应当依据《行政处罚法》确认宋庄镇政府的强制拆除行为违法，但宋庄镇政府的强制拆除行为系行政强制执行行为，不属于行政处罚，故对于黄宝艳的此项主张，本院不予支持。宋庄镇政府在拆除涉案房屋前，未依照《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第三十五条、第三十八条的规定，向原告黄宝艳送达催告书，未保障黄宝艳享有的陈述权和申辩权。《行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”根据该条规定，行政机关应当在当事人申请行政复议或者提起行政诉讼的法定期限届满后进行强制拆除。宋庄镇政府作出的《告知书》中没有告知诉权或者起诉期限的相关内容，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。宋庄镇政府于2014年12月23日在黄宝艳建设的建筑上张贴《告知书》，于2015年1月9日对涉案建筑实施了强制拆除，拆除时《告知书》的起诉期限尚未届满，故宋庄镇政府强制拆除涉案建筑的行为违反了上述规定，损害了相对人依法进行救济的权利。综上，宋庄镇政府拆除涉案建筑的行为违反了法定程序，显属违法。
《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第三十六条第（八）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，国家机关及其工作人员在行使职权时有造成合法权益损害的情形，受害人有依法取得国家赔偿的权利，对财产权造成的损害，按照直接损失给予赔偿，受害人在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任，行政机关有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。本案中，黄宝艳主张的损失包括两部分，一部分是黄宝艳建设涉案建筑投入的资金损失，另一部分为涉案建筑的预期收入。因黄宝艳建设的涉案建筑未取得规划审批手续，不属于受法律保护的合法权益，且黄宝艳主张的涉案建筑的预期收入不属于直接损失，故本院对黄宝艳要求宋庄镇政府赔偿其经济损失的诉讼请求不予支持。
综上，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条、第三十四条之规定，判决如下：
一、确认被告北京市通州区宋庄镇人民政府于二〇一五年一月九日强制拆除原告黄宝艳在北京市通州区宋庄镇内军庄村养殖小区建设的库房、宿舍及院墙的行为违法；
二、驳回原告黄宝艳的行政赔偿请求。
如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。
审 判 长 武 威
人民陪审员 朱瑞林
人民陪审员 崔秀荣
二〇一五年五月二十九日
书 记 员 朱英慧