内蒙古自治区高级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）内民抗一字第68号
抗诉机关：内蒙古自治区人民检察院。
申诉人（一审被告、二审上诉人）：李子琴，女，1957年8月11日出生，汉族，农民，住内蒙古自治区阿鲁科尔沁旗天山镇。
委托代理人：毕继海，中国法律咨询中心内蒙古法律服务所法律工作者。
被申诉人（一审原告、二审被上诉人）：金玉，女，1960年5月6日出生，蒙古族，教师，住内蒙古自治区赤峰市阿鲁科尔沁旗天山镇。
委托代理人：张振华，内蒙古大树律师事务所律师。
原审被告：王玉哲，男，1974年9月7日出生，汉族，农民，住内蒙古自治区赤峰市阿鲁科尔沁旗天山镇。
申诉人李子琴因与被申诉人金玉、原审被告王玉哲宅基地使用权纠纷一案，不服赤峰市中级人民法院（2009）赤民二终字第379号民事判决，向检察机关申诉。内蒙古自治区人民检察院于2014年5月19日作出内检民监（2014）15000000029号民事抗诉书，向本院提出抗诉。本院于2014年5月26日作出（2014）内立一监字第00026号民事裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。内蒙古自治区人民检察院指派检察员郭培英、叶青出庭。申诉人李子琴委托代理人毕继海、被申诉人金玉委托代理人张振华、原审被告王玉哲到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
2008年5月30日，一审原告金玉起诉至内蒙古自治区阿鲁科尔沁旗人民法院称，金玉是赤峰市天山职业高中教师，1992年金玉所在单位为了解决职工住房问题，在天山镇红土井子村征得一块宅基地，并确定分给职工建房。后来由于迟迟没有实地测量划界，各户的建设只能延期进行。直到两侧邻居逐步建设后，金玉才知道自己宅基地的具体位置。准备建房时，发现王玉哲持李子琴在别处的宅基地批文在金玉的宅基地上建起住房，致使金玉的权利受到侵害，故诉至法院，请求判令李子琴、王玉哲停止侵害，返还侵占的宅基地东西11.11米，南北宽18米，共计200平方米，并承担诉讼费。一审被告李子琴辩称，李子琴的建房手续是1991年经红土井子村批准的。宅基地使用权纠纷应由行政机关处理后方可向法院提起诉讼，请求驳回金玉的诉讼请求。一审被告王玉哲未作答辩。
阿鲁科尔沁旗人民法院一审查明，金玉所在单位赤峰市天山职业高中为了解决职工住房问题，集体在红土井子村征得一块宅基地，并将征得的宅基地分给职工建房。1991年7月8日，金玉取得《个人建设用地许可证》（1991土许字第87号），此许可证的主要内容为：“建房用地坐落位置村北，占地类型为荒地，占地面积200平方米”。1992年12月，天山职业高中就征得的职工宅基地进行了规划并制作了平面图。1992年12月8日，金玉取得《村镇房屋建设准建证》。同年12月24日，阿鲁科尔沁旗天山镇人民政府向金玉发放《赤峰市建设用地规划许可证》（地规许字92第72号），主要内容为：“用地位置红土井子村，用地界限东邻哈斯、西邻张建君、南道路、北邻斯楞”。1991年8月5日，李子琴取得《个人建房批准许可证》（1991土许字第24号），此许可证的主要内容为：“所在单位红土井子村，建房用地位置村东，占地类型为空闲地，批准占地面积为334平方米”。1992年12月3日，李子琴取得《村镇房屋建设准建证》。2007年8月，李子琴持自己取得的《村镇房屋建设许可证》在金玉所取得的宅基地上建房，此房现在由王玉哲居住。
阿鲁科尔沁旗人民法院一审认为，金玉、李子琴均持有《个人建房用地批准许可证》，此证虽标明了建房位置，但双方当事人均未能提供《土地使用权证》，现有证据均不能证明金玉对争议地已经取得了合法的使用权，金玉的诉讼请求证据不足，不予支持。阿鲁科尔沁旗人民法院于2008年6月30日作出（2008）阿鲁民初字第1949号民事判决，驳回金玉的诉讼请求，诉讼费由金玉承担。
一审判决生效后，金玉向该院申请再审。其申请再审理由为：金玉提供了用地审批、收费、规划准建等证据，完整印证金玉对争议地块拥有准许建筑的权利，而李子琴、王玉哲的证据不能证明其取得的宅基地与金玉的是同一块地，且已经查明李子琴在金玉取得的宅基地上建房，本案不是宅基地纠纷，而是侵权纠纷。原审判决认定事实错误。阿鲁科尔沁旗人民法院于2008年10月16日作出（2008）阿鲁民监字第42号民事裁定，再审本案。
阿鲁科尔沁旗人民法院再审认定事实与原审认定事实一致。
阿鲁科尔沁旗人民法院再审认为，土地使用权证是土地管理部门在房屋建成并经验收合格后才颁发给土地使用权人，故原审判决理由有误，判决结果错误。李子琴未经金玉同意即在金玉的宅基地上建房，侵犯了金玉的财产权，依法应停止侵权，返还侵占的宅基地。王玉哲系向李子琴借住，与本案无关。该院于2009年5月14日作出（2009）年阿鲁民再字第4号民事判决：撤销（2008）阿鲁民初字第1949号民事判决；改判限本判决生效后30日内李子琴将占用的宅基地返还给金玉（东西11.11米，南北宽18米，共计200平方米）；驳回金玉要求王玉哲承担侵权民事责任的诉讼请求。
李子琴不服一审判决，向赤峰市中级人民法院提出上诉。
赤峰市中级人民法院二审查明事实与一审查明事实一致。
赤峰市中级人民法院二审认为，李子琴主张此案应先由人民政府先确权，经审查金玉的宅基地系其单位天山职业高中征得，其《村镇房屋建设准建证》上表明的面积清楚，上标注的用地界限亦清楚，与卷内天山职业高中红土井子村宅基地平面图标注的四邻相吻合，而李子琴的《个人建房用地批准许可证》和《村镇房屋建设准建证》没有标明四至和用地界限，从证据上不能看出李子琴依据《个人建房用地批准许可证》和《村镇房屋建设准建证》取得的宅基地与金玉取得宅基地是同一块地，故本案无须先确权。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，李子琴的上诉理由不能成立。赤峰市中级人民法院于2009年8月31日作出（2009）赤民二终字第379号民事判决，驳回上诉，维持原判。
内蒙古自治区人民检察院抗诉认为，金玉于1991年和1992年分别领取了《个人建房用地批准许可证》、《村镇房屋建设准建证》，均注明领取该证后两年内开工，否则收回土地。而在李子琴2007年建屋之前，金玉始终未在争议的土地上建房，已经超过两年时间，故上述土地已经被收回。因此，《个人建房用地批准许可证》、《村镇房屋建设准建证》不足以证明金玉对争议的宅基地享有合法使用权。本案中，双方均持有《个人建房用地批准许可证》、《村镇房屋建设准建证》，但均不能证实自己对争议土地享有使用权。故根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，本案应先由人民政府确权，原审法院认为无须先行确权、直接判决权属，适用法律确有错误。
本院再审过程中申诉人李子琴称，同意检察机关的抗诉意见。另外补充几点意见，1、金玉所在单位职业高中征地的行为本身是违法的；2、城镇户口居民占有农村土地的行为是违法和无效的；3、金玉的个人用地批准界限并不明确，而且批准建房手续闲置多年，直到李子琴建房时还是荒地，李子琴持合法手续在2007年合法行使了建房权利，缴纳了相关费用，并没有侵犯金玉的财产权利，原审判决错误，应予以撤销。被申诉人金玉辩称，金玉的四至很明确，位置是红土井子村村北，占地类型是荒地，面积200平方米，结合其他十七户教师宅基地坐落位置足以证明金玉的宅基地的具体位置。李子琴的建房用地是村东，与金玉的宅基地不是同一块地。金玉虽然未建房，但是并不等于不享有使用权，土地管理部门并没有撤销行政许可，建房许可仍具有效力。李子琴的建房手续是1991年8月取得，至2007年相隔15年之久，按照李子琴的理由，其建房许可证也已经无效。阿鲁科尔沁旗国土局根据阿政办字（2010）2号《关于对1998年以前审批的天山办事处规划区宅基地进行清理的通知》发布公告，仍然受理宅基地备案登记，说明金玉持有的《个人建房用地批准许可证》、《村镇房屋建设准建证》、《赤峰市建设用地规划许可证》均具有法律效力。金玉所在单位为了解决职工住房问题在红土井子村征地的行为不违反当时的法律规定。而且阿鲁科尔沁旗国土资源局也出具证明，进一步证明金玉对该宅基地拥有使用权。李子琴的建房行为侵犯了金玉的财产权，应当停止侵权，返还财产，李子琴的申诉理由不能成立，应予以驳回。王玉哲答辩称同意检察机关的抗诉意见。
本院再审查明的事实与一审、二审查明的事实一致，本院予以确认。
另查明，李子琴持有的《个人建房用地批准许可证》（91土许字第24号）载明“所在单位红土井子村；建房用地坐落位置村东；占地类型空闲地；面积334平米；如两年内未建，将收回土地，房屋建成后经验收合格再发放土地使用权证”。该证据右上角加盖“阿鲁科尔沁旗天山镇人民政府”印章，下方加盖“阿鲁科尔沁旗天山镇某某社区（无法辨别）红土井子集体经济合作管理委员会”印章，阿鲁科尔沁旗天山镇人民政府土地管理专用章”。该许可证抬头姓名有涂改，原系“孟繁兵”，涂改为“李子琴”。天山镇红土井子村“宅基地平面示意图”显示，李子琴（图中标注为“李子芹”）取得的宅基地与金玉的宅基地并不是同一块地；2008年9月27日，阿鲁科尔沁旗国土资源局出具证明：“金玉取得《个人建房用地批准许可证》（91土许字第87号）的事实存在”。2010年3月1日阿鲁科尔沁旗国土资源局发布公告：“依据阿政办字（2012）2号《关于对一九九八年底以前审批的天山办事处规划区内宅基地进行清理的通知》要求，现就有关问题公告如下：天山办事处规划区内1998年12月31日以前经原天山镇人民政府批准的，凡未领取土地使用权证书的宅基地实行限期登记和预登记备案…”。
本院再审认为，根据双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：1、本案双方当事人争议是否应由人民政府先行确权。2、李子琴在红土井子村的建房行为是否侵犯了金玉的合法权益。
关于双方当事人争议的宅基地权属、准建权利是否明确、本案是否应由政府先行确权的问题。双方当事人均提交了《个人建房用地批准许可证》、《村镇房屋建设准建证》，李子琴坐落位置为村东，金玉坐落位置为村北；其中李子琴的《个人建房用地批准许可证》有明显涂改，证明力较低。金玉提交的《赤峰市建设用地规划许可证》（地规许字92第72号），载明“用地位置村东北，用地界限东哈斯、西张建君、南道路、北斯楞”，与天山镇职业高中绘制宅基地平面图相吻合。天山镇红土井子村宅基地平面示意图上也可以看出李子琴与金玉的宅基地属于不同地块。通过以上证据分析，本案争议的宅基地准建权利较为明确的显示应当归属金玉，而李子琴称争议宅基地属于自己缺乏证据支持。通过以上对双方的证据分析，本案争议宅基地准建权利明确，不存在争议，本案应属于人民法院受案范围。
关于金玉领取的《个人建房用地批准许可证》、《村镇房屋建设准建证》的效力，是否因已超过两年时间未建房而失效的问题。2010年3月1日阿鲁科尔沁旗国土资源局公告载明政府对于“天山办事处规划区内1998年12月31日以前经原天山镇人民政府批准的，凡未领取土地使用权证书的宅基地实行限期登记和预登记备案”，金玉持有《个人建房用地批准许可证》（91土许字第87号）、《村镇房屋建设准建证》符合登记条件。而阿鲁科尔沁旗国土资源局出具的证明也未否定金玉宅基地准建手续的效力。
关于金玉作为城镇居民是否可以在农村拥有宅基地的问题（李子琴也非红土井子村集体经济组织成员）。根据1987年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法》第四十一条规定：“城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准”，说明该法律实施时有条件允许城镇非农业居民在农村拥有宅基地，该法律后虽经修订，但并不溯及既往。
综上，本案争议宅基地准建权利明确，而李子琴的《个人建房用地批准许可证》和《村镇房屋建设准建证》没有标明四至和用地界限，无证据证明李子琴取得的宅基地与金玉取得宅基地是同一块地，其在金玉的合法取得的宅基地上的建房行为属于侵权。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，李子琴的申诉理由不能成立。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第一款、第一百七十条第一款第（一）项、第一百四十四条之规定，判决如下：
维持赤峰市中级人民法院（2009）赤民二终字第379号民事判决。
本判决为终审判决。
审 判 长 王佐玲
代理审判员 王建军
代理审判员 武 杰
二〇一四年十一月四日
书 记 员 李青菓