陕西省西安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）西中行终字第00255号
上诉人（原审原告）张亚娥。
委托代理人白红卫，陕西省老法律工作者协会法律工作部法律工作者。
被上诉人（原审被告）西安市公安局雁塔分局。
法定代表人唐建平。
委托代理人李伟锋。
委托代理人赵昌毅。
上诉人张亚娥诉被上诉人西安市公安局雁塔分局（以下简称公安雁塔分局）行政处罚一案，不服西安市雁塔区人民法院（2014）雁行初字第00115号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2014年5月1日，原告与王某某在北京中南海附近被民警带至北京市公安局西城分局府右街派出所，该派出所对原告进行了训诫，训诫书中载明被训诫人为张亚娥，发生地点为中南海周边，发生时间为2014年5月1日。该训诫书上载明“中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集，你应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律规定予以处理。”2014年5月2日，原告从北京被带回到西安市公安局雁塔分局曲江派出所。当日14时，经西安市公安局雁塔分局曲江派出所书面批准，对张亚娥进行继续盘问，继续盘问的时间自2014年5月2日14时始至2014年5月3日2时止。2014年5月2日，被告对原告制作了询问笔录，原告在询问笔录中称其于4月29日早上和王某某等总计六人从西安出发到北京上访，第二天中午十一点原告在北京中南海附近被警察挡住，带至北京市公安局西城分局府右街派出所及马家楼，因在北京准备上访被遣送到被告处。原告称其是到信访局上访。同日，被告对证人王某某制作了询问笔录，王某某称其于4月29日早上和原告、呼某某等共计四人从西安到北京上访，第二天中午十一点和原告到北京中南海附近被警察挡住，被带至北京市公安局西城分局府右街派出所及马家楼，后被带回西安，王某某称其与原告是去城乡建设部、信访局上访。2014年5月2日，西安市公安局雁塔分局向原告书面告知被告拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据：“公安机关查明2014年5月1日中午11时许，张亚娥、王某某等人在北京天安门广场和中南海附近准备上访被北京警方查获，并带回了府右街派出所训诫，并给张亚娥、王某某、靳某某开具了训诫书。涉嫌扰乱单位秩序。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第二款之规定涉嫌扰乱单位秩序，拟对张亚娥行政拘留十五日。”此外，被告还书面告知了原告相关陈述和申辩的权利。当日，被告以原告及张某某的询问笔录、训诫书为事实依据，作出雁公（曲）行罚决字（2014）682号《行政处罚决定书》，对原告作出行政拘留十五日的行政处罚，执行期限为2014年5月2日至2013年5月17日，该处罚已执行完毕。后原告不服该处罚决定，遂提起诉讼。
原审法院认为，本案争议的焦点问题是被告给原告作出的行政处罚决定是否合法。公民维护自身权益，应当以遵纪守法，不影响公共秩序为前提，《信访条例》第二十条规定，信访人在信访过程中不得实施扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的行为。该《条例》第四十七条规定，违反本条例第二十条之规定，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定，有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的。该条第二款规定，聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。就本案而论，原告在被告的询问笔录中承认其与王某某等共计六人到北京上访，也到过中南海附近，也承认其是在北京准备上访时被遣返回西安，且原告在询问笔录里承认其2014年5月1日到过中南海附近的事实。此外，根据北京市公安局西城分局府右街派出所的训诫书显示，原告张亚娥曾于2014年5月1日在中南海周边反映问题，该训诫书也告知了原告“中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集，你应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律规定予以处理”，综合上述证据可以认定原告在北京天安门广场和中南海附近准备上访的事实。天安门广场和中南海附近属重点区域，原告准备上访的行为会影响到单位秩序，致使工作不能正常进行。此外，依原告及王某某的询问笔录显示，与原告一同前往北京上访的人数达数人，原告曾因在中南海附近反映问题多次被训诫，由此可见，原告对中南海不允许滞留和聚集非常清楚，其因此行为曾被多次训诫。2014年5月原告在明知的情况下，仍聚集他人继续到中南海附近上访、滞留，属聚众实施扰乱单位秩序首要分子，被告对原告的行政处罚认定事实清楚，主要证据充分。在执法程序上，本案中，被告经过相关审批手续，对原告进行继续盘问，制作了询问笔录，并有原告的签字。被告在对原告作出处罚之前向其告知了拟作出行政处罚决定的事实、理由及相关陈述申辩的权利。被告在作出行政处罚决定后向原告宣告并送达了《行政处罚决定书》，整个行政程序中，被告保护了原告的知情权及救济权，其行政程序基本合法。需要指出的是，被告在《行政处罚决定书》上告知原告的复议机关错误，但因原告已提起行政诉讼，其救济权利已得到保障，故行政处罚决定书上复议机关书写错误应视为瑕疵。综上，被告对原告作出的治安行政处罚决定认定事实清楚，主要证据充分，适用法律正确，程序基本合法，唯在法律文书书写上存在瑕疵，但不影响具体行政行为的合法有效性，原告要求撤销被告作出的行政处罚决定的理由不能成立，其请求应予驳回。依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，遂判决：驳回张亚娥要求撤销西安市公安局雁塔分局2014年5月2日作出的雁公（曲）行罚决字（2014）682号《行政处罚决定书》之诉讼请求。案件受理费50元，原告负担。
宣判后，上诉人张亚娥不服一审判决提起上诉称，一、原审法院认定事实错误。1、上访（包括非正常上访，下同）与扰乱公共秩序是完全不同的两个概念，上访不是必然地导致扰乱办公秩序，如果上访人在上访的时候没有采取过激行为，或者寻衅滋事、毁坏公私财物等行为，那么，这种上访就不足以扰乱公共秩序。本案中，被上诉人在行政处罚决定书及证据中都没有看到北京警方转办函和任何现场证据，根本证明不了上诉人在上访的时候采取过激行为，或者是如何扰乱了公共场所秩序，同时也没有说明上诉人上访时扰乱“公共场所秩序”的情节是否严重，以及造成了什么样的严重后果，这就说明，被上诉人是在没有任何现场证据的前提下做出了上述处罚决定的，应依法撤销。2、被上诉人在对上诉做出行政处罚决定书中记载，“以上事实有嫌疑人的供述、训诫书等”，也就是说除了上诉人对训诫书真实性和合法性不认可外，该决定所依据的理由只有这一条，即“本人供述”，除了这一条以外，再没有任何其他证据。根据《治安管理处罚法》第九十三条规定，公安机关查处治安案件，只有本人陈述，没有其他证据证明的，不能作出治安管理处罚决定。3、训诫书来源不合法，系被上诉人伪造。上诉人认为，训诫书应当是由北京派出所给上诉人出具的，被上诉人只有向上诉人索取训诫书才是其合法持有训诫书的唯一途径，但事实是，上诉人并不知道派出所给她开过训诫书，更不清楚应当交给上诉人的训诫书是怎样落到被上诉人手中的。该训诫书没有训诫民警的签名、没有被训人的签字、最后没注明训诫日期、上诉人质疑该训诫书来源的合法性，同时质疑它的真实性。4、训诫行为不是一种行政处罚，它只是公安机关作出的一种普通的具体行政行为，而一项普通具体行政行为是不能够必然证明当事人的行为是违法的。训诫书的重要意义是告知上访人应到相应的信访部门去反映问题，上面没有记录上诉人有违法行为。训诫书只能证明上访人有上访行为，而不能证实有扰乱公共秩序的行为。5、从府右街派出所对上诉人的上访行为没有施行行政处罚，而只是出具了训诫书这一情况可以证明，上诉人的上访行为并没有违法。所以，训诫书是行为合法的证据。用训诫书作为行政拘留的证据，是用证明行为合法的证据来证明行为违法。府右街派出所出具的训诫书只能证明上诉人到中南海附近去上访，而对上诉人扰乱了公共秩序则没有任何证明力，所以，该训诫书不能用来作为对上诉人进行行政拘留的证据。二、原审法院审理程序违法。1、即使上诉人违法，也应该由北京公安机关行政处罚，被上诉人没有处罚权。2、府右街派出训诫书第四条“对于不听劝阻，情节严重”的情形才行政处罚。上诉人违法行为轻微、未造成具体损害结果，所以只予训诫结案，是合情合理合法的。上诉人的行为又不在被上诉人辖区发生，原审法院办案程序违法。3、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。被上诉人的行政处罚行为程序违法。4、公安机关作出治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人作出治安管理处罚的事实、理由及依据，并告知违反治安管理行为人依法享有的权利。该行政处罚书显示被上诉人是在处罚后告知上诉人的，并且决定给予行政拘留处罚的，应当及时通知被处罚人的家属。被上诉人工作人员办案程序违法。5、《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。被上诉人的行政行为程序违法。6、本案中，被上诉人未在法定时限内提交对上诉人据以处罚的全部证据和依据。人民法院应认定被上诉人行政处罚违反《公安机关办理行政案件程序规定》的相关规定，被上诉人行政处罚程序严重违法，应依法撤销，而（2014）雁行初字第00115号行政判决书维持了该行政处罚决定。三、（2014）雁行初字第00115号行政判决书适用法律不当。最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十六条“有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。”不适用本案。而《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项应适用本案。综上所述，请求：撤销一审判决，撤销雁公（曲）行罚决字（2014）682号《行政处罚决定书》。
被上诉人公安雁塔分局辩称，一、被上诉人向一审法院提交的六组证据，足以证明上诉人在2014年5月1日伙同他人到北京中南海地区准备信访时，被府右街派出所民警现场抓获，并带至派出所进行训诫，训诫书上明确规定，中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集。上诉人曾于2014年1月30日、3月5日、5月1日被多次训诫，上诉人无视规定，明知故犯，屡教不改。二、上诉人适用法律错误，未将法律条文进行完整表述，而是断章取义。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖，也可以由违法行为人居住地的公安机关管辖。并非上诉状中所说的违法行为人居住地公安机关不能管辖。2014年8月18日被上诉人收到雁塔区人民法院的应诉通知书，同年8月28日向法院提交的证据，上诉人在上诉状中称被上诉人未在法定时限内提交对上诉人处罚的证据，没有事实依据。三、一审法院适用法律依据准确。综上所述，请求驳回上诉，维持原判。
二审经审理查明，原审查明的事实属实，应予以确认。
另查明，一、公安雁塔分局在二审询问中出示了“受案登记表”，该受案登记表案件来源栏载明：“移送”，雁塔分局主张本案系北京警方移送，但无证据附卷，也未向法庭提交相关证据。受案登记表有接报民警签字，但却没有报案人、报案材料等证据。二、本案行政处罚告知笔录中，记载张亚娥提出陈述和申辩：“因行政处罚不满”，但公安雁塔分局未向法庭提供对张亚娥提出的陈述和申辩进行复核的相关证据。
再查明，二审中张亚娥提供了北京市公安局西城分局出具的《登记回执》以及（2014）第2573号政府信息不存在告知书。该登记回执载明：张亚娥申请获取“西城分局制作的2014年5月1日张亚娥在中南海周边地区上访，扰乱公共秩序，被查获、立案和移交雁塔分局的手续的信息”。（2014）第2573号政府信息不存在告知书答复张亚娥：“其申请获取的证据信息，该机关未制作，该政府信息不存在。”
本院认为，本案的争议焦点为：公安雁塔分局对张亚娥作出的雁公（曲）行罚决字（2014）682号《行政处罚决定书》认定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确。
根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十一条的规定，治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定。被上诉人公安雁塔分局依法有权在本辖区内实施治安管理工作。上诉人张亚娥提出管辖问题，经查其居住地为被上诉人辖区，依照《公安机关办理行政案件程序规定》行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖，由居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由居住地公安机关管辖，故被上诉人有权对张亚娥违法行为予以处理。
关于本案被诉行政处罚决定认定事实是否清楚的问题。关于张亚娥2014年5月1日到北京市中南海周边非信访接待场所的事实，有北京市公安局西城分局府右街派出所作出的（2014）第201405010423号训诫书佐证。张亚娥主张公安雁塔分局出具的训诫书系伪造，在二审中提供了一份当时由北京警方给其出具的训诫书，但张亚娥持有的训诫书载明：此联交被训诫人。由此可见，公安雁塔分局出示的训诫书与张亚娥持有的训诫书属于同一份文书的不同联，由此对张亚娥的主张本院不予采信。所以该行政处罚决定认定张亚娥到中南海周边非正常上访的事实清楚。但关于本案行政处罚决定同时认定张亚娥2014年5月1日到北京天安门广场非信访接待场所的事实，并未提供相关证据佐证。
关于本案被诉行政处罚决定程序是否合法的问题。在案件来源方面，雁塔分局主张本案系北京警方移送，但无证据附卷，也未向法庭提交相关证据。从二审中雁塔分局提供的受案登记表来看，该受案登记表中移送单位、移送人一栏均为空白，受案登记表有接报民警签字，但却没有报案人、报案材料等证据。而且根据二审中张亚娥提供的北京市公安局西城分局出具的《登记回执》以及（2014）第2573号政府信息不存在告知书的内容来看，雁塔分局主张本案行政处罚案件来源系北京移交的主张不能成立。《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”陈述和申辩是法律赋予违反治安管理行为人的一种重要的程序权利，从公安机关的角度来讲，听取违反治安管理行为人的陈述和申辩，是行政处罚法以及治安管理处罚法规定的义务。公安机关对违反治安管理行为人的陈述和申辩应当认真听取，应当进行调查复核，而公安雁塔分局对张亚娥提出的陈述和申辩在并未进行复核的情况下径行作出行政处罚决定，违反了上述法律规定，应当认定本案被诉行政处罚决定不成立。《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十七条第一款规定：“……决定给予行政拘留处罚的，应当及时通知被处罚人家属”，但公安雁塔分局未能提供通知张亚娥家属的相关证据。而且公安雁塔分局在《行政处罚决定书》上告知的复议机关错误，复议机关应为公安雁塔分局的上级机关西安市公安局。
关于本案被诉行政处罚决定适用法律是否正确的问题。公安雁塔分局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第二款规定即：“聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款”之规定对张亚娥作出拘留十五日的行政处罚决定。但本案行政处罚决定并未认定张亚娥系聚众实施扰乱公共秩序的首要分子的事实，所以，本案被诉行政处罚决定适用法律错误。
综上，张亚娥进京非访属于违法行为，应当承担相应法律责任。公安机关履行职责中亦应严格遵守法定程序，制裁违法行为。《中华人民共和国治安管理处罚法》第五条规定：“公安机关实施治安管理处罚，应当公开、公正，尊重和保障人权，保护公民的人格尊严，办理治安案件应当坚持教育与处罚相结合的原则。”同时应严格依照治安管理处罚的相关法律规定和程序进行，但本案公安雁塔分局作出行政处罚决定认定事实不清、程序违法，适用法律错误，应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款（三）项之规定，判决如下：
一、撤销西安市雁塔区人民法院（2014）雁行初字第00115号行政判决书；
二、撤销西安市公安局雁塔分局作出的雁公（曲）行罚决字（2014）682号行政处罚决定书；
一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人西安市公安局雁塔分局承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张耀民
代理审判员 张 静
代理审判员 姜 华
二〇一五年一月二十二日
书 记 员 师 丹