海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼行终370号
上诉人（原审被告）万宁市人民政府。住所地：海南省万宁市。
法定代表人周高明，该市市长。
委托代理人杨哲，万宁市政府法制办公室科员。
委托代理人李志刚，万宁市国土资源局科员。
被上诉人（原审原告）中信泰富万宁瑞安发展有限公司。住所地：海南省万宁市。
法定代表人常振明，该公司董事长。
委托代理人朱玉明，北京市中伦（广州）律师事务所律师。
委托代理人邓文，北京市中伦（广州）律师事务所律师。
上诉人万宁市人民政府（以下简称万宁市政府）因与被上诉人中信泰富万宁瑞安发展有限公司（以下简称瑞安公司）收回国有土地使用权纠纷一案，不服海南省第一中级人民法院（以下简称一审法院）（2016）琼96行初40号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院于2016年8月10日立案受理并依法组成合议庭，于2016年9月2日公开开庭审理了本案。万宁市政府的委托代理人杨哲、李志刚，瑞安公司的委托代理人朱玉明、邓文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为系万宁市政府于2015年11月28日作出的《万宁市人民政府关于依法有偿收回中信泰富万宁瑞安发展有限公司123797平方米国有土地使用权的决定书》（以下简称收地决定），内容为：“你司位于东澳镇神州半岛F-01号地块123797平方米国有土地使用权，土地证号为：万国用（2012）第1050**号，土地用途为住宅用地。经调查，你司自取得该宗土地使用权后，一直未对土地进行开发，造成土地闲置，至今已满两年以上。根据《闲置土地处置办法》第十二条规定，我市决定依法有偿收回你司123797平方米国有土地使用权，具体收地补偿按照《关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府（2015）24号）第三点'按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价格的，按照市场评估价格协议收回土地使用权'的规定执行。经测算你司该宗地有偿收回总额为12658.4813万元。如对本决定不服，可在收到本决定书之日起60日内向海南省人民政府申请行政复议或6个月内向海南省第一中级人民法院提起诉讼”。
一审法院经审理查明：涉案的123797平方米（约合185.7亩）土地位于万宁市神州半岛用地总体规划范围内，出让宗地编号为：F-01号涉案土地。2005年9月6日，中信泰富有限公司（以下称中信泰富公司）与万宁市政府签订《海南省万宁市人民政府、中信泰富有限公司关于合作开发建设大兴隆旅游开发区神州半岛项目框架协议》（以下称框架协议），约定：万宁市政府指定万宁市土地开发整理储备中心与中信泰富公司按2：8的比例出资组建神州半岛项目公司，以成片开发方式合作开发神州半岛项目，由项目公司作为主开发商，对神州半岛进行项目带基础设施的成片开发；其中，万宁市政府负责向海南省人民政府申报涉案土地转用征用文件及土地出让方案，取得土地征用指标和土地上市交易指标，负责征地搬迁、安置、土地储备，并组织涉案土地的出让，根据主开发商的开发进度需要，做好神州半岛项目区外的基础设施建设工作；项目公司负责神州半岛的总规、详规、项目建议书的编制，按时垫付神州半岛的补偿费及筹措建设资金，负责神州半岛项目区内的基础设施建设。2005年12月23日，中信泰富公司的关联公司与万宁市土地开发整理储备中心根据上述框架协议约定，成立中信泰富（万宁）联合开发有限公司（以下称万宁联合公司）。2008年7月5日，万宁联合公司与万宁市政府签订《海南省万宁市神州半岛地区（一期）成片开发协议书》，约定：神州半岛由万宁联合公司进行成片开发，分三个阶段进行，第一阶段由万宁市政府负责涉案土地的征收、动拆迁及报批、办证等工作，第二阶段由万宁联合公司筹措资金进行神州半岛内的基础设施建设，第三阶段为根据市场需求和开发进度，具备出让条件的建设用地，由万宁市政府分期按国家规定进行挂牌出让给中信泰富公司的关联公司进行开发；神州半岛基础设施开发年限为4年，万宁市政府最迟于2008年8月底之前完成全部土地的动拆迁工作，将全部土地移交给万宁联合公司，如果万宁市政府延期完成拆迁及向万宁联合公司移交土地，则万宁联合公司的建设期限相应顺延。
上述协议签订后，万宁市国土资源局（以下称万宁市国土局）与瑞安公司于2011年8月8日签订了《国有建设用地使用权出让合同》（以下称出让合同），直接将涉案土地出让给瑞安公司。出让合同第十六条约定，受让人应在2012年2月15日之前开工，在2014年2月15日之前竣工；受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，但延建期限不得超过一年。出让合同第三十二条约定，土地闲置满两年且未动工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权。出让合同签订并瑞安公司支付完全部8825万元土地出让金后，万宁市政府于2012年2月16日给瑞安公司颁发了涉案土地的《国有土地使用证》，证号为：万国用（2012）第105014号。瑞安公司受让涉案土地后，因受让的土地未完全完成拆迁、地表清理以及当地村民的阻挠，瑞安公司无法进场动工开发，瑞安公司为此多次书面向万宁市政府及其相关职能部门反映，要求及时完成土地上附着物的拆迁、清理及排除妨碍，但一直未得到解决，瑞安公司也一直未对涉案土地进行开发，土地至今仍处于闲置状态。2014年12月1日，万宁市政府与包括瑞安公司在内的关联项目开发公司及万宁联合公司共同签订了《关于神州半岛第一、第二湾闲置土地开发的补充协议》（以下称补充协议），约定涉案土地动工开发期限延长至2016年10月。
2015年9月3日，万宁市国土局以瑞安公司涉嫌构成闲置土地为由，向瑞安公司送达《闲置土地调查通知书》，要求瑞安公司在5日内提供土地权利证明文件及土地闲置的原因说明及辅证材料。2015年11月6日，万宁市国土局向瑞安公司送达《闲置土地认定书》及《闲置土地处置听证权利告知书》，认定涉案宗地为闲置土地，拟以有偿方式收回使用权，并补偿瑞安公司12658.4813万元，同时告知瑞安公司有陈述、申辩及要求听证的权利。瑞安公司于同月10日向万宁市国土局提交了书面申辩意见，认为涉案土地不应被认定为闲置土地，且政府无权单方决定收回使用权。2015年11月26日，万宁市国土局根据瑞安公司提出的听证申请，召开听证会听取瑞安公司的陈述和申辩，瑞安公司的代理律师朱玉明、邓文参加了听证会，万宁市国土局制作了听证笔录，瑞安公司参加听证会的代理律师在听证笔录上签字。万宁市政府对瑞安公司提出的申辩意见没有回复，亦未采纳，于2015年11月28日单方作出收地决定，认定涉案土地自取得土地使用权后满2年以上未开发，造成土地闲置，决定有偿收回涉案土地使用权，按照单方测算决定补偿瑞安公司12658.4813万元。瑞安公司不服，遂提起本案诉讼。
海南省海洋与渔业厅、海南省住房和城乡建设厅、海南省国土资源厅、海南省发展和改革委员会于2015年6月8日共同下发《关于暂停审批海岸带控制范围内建设项目的通知》，要求各市、县暂停审批海岸带控制范围（平均大潮高潮线向陆地延伸200米）内的项目建设。本案涉案土地处于200米海岸带控制线范围外。
瑞安公司的诉讼请求为：撤销万宁市政府于2015年11月28日作出的本案收地决定。
一审法院认为：根据原、被告庭审中提出的诉辩主张，本案需解决的争议焦点是：1.涉案土地依法能否认定构成闲置土地；2.因政府原因导致的土地闲置，万宁市政府是否有权单方决定以有偿方式收回土地使用权。
1.关于涉案土地依法能否认定构成闲置土地问题。国土资源部制定颁布的《闲置土地处置办法》第二条第一款规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地”。万宁市政府直属的土地管理职能部门万宁市国土局与瑞安公司签订的出让合同虽然约定了动工开发期限届满超过2年未动工建设的政府可以无偿收回土地使用权，但该约定适用的前提条件是因土地受让人自身原因闲置土地的情形，并未约定因出让人的原因导致土地闲置的政府可以单方决定收回土地使用权。另外，万宁市政府与包括瑞安公司在内的相关项目开发公司于2014年12月1日签订的补充协议中，约定涉案土地动工开发期限延长至2016年10月，在补充协议未确认无效或解除之前，该补充协议仍然有效并处于正常履行状态。因此，因双方对动工开发时间有了新约定，应当按照新约定重新起算动工开发期限，在新约定的动工开发期限届满之前，万宁市政府认定涉案土地构成闲置土地没有法律依据，故涉案土地不能认定构成闲置，万宁市政府作出的收地决定应认定属事实不清、证据不足。
2.关于因政府原因导致的土地闲置，万宁市政府是否有权单方决定以有偿方式收回土地使用权问题。万宁市政府作出的收地决定以有偿收回方式决定收回涉案土地使用权适用的依据是《闲置土地处置办法》第十二条。根据该条款规定，因政府或政府有关部门的原因导致土地闲置的，国土行政管理部门应当与土地使用权人协商选择以下处置方式：（一）延长动工开发期限；（二）调整土地用途；（三）由政府安排临时使用；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地；（六）根据实际情况规定其他处置方式。从该条款的规定来看，因政府原因导致土地闲置，选择以有偿方式收回土地使用权的，只能以协商达成协议的有偿方式收回土地使用权。根据查明的事实，万宁市政府承认涉案土地是因政府原因导致土地闲置，根据上述规定，万宁市政府对涉案土地的处置选择以有偿方式收回土地使用权，只能与原土地使用权人即瑞安公司以协商、协议的方式进行处置，在未达成协议的情况下，万宁市政府单方决定以有偿方式收回土地使用权，没有法律依据，应认定属于适用法律错误。
另外，根据行政机关公文发布的行政模式要求，行政机关作出的行政决定应署上公文文号，万宁市政府作出的收地决定没有署上文号，应认定万宁市政府依职权作出的行政行为不符合行政公文的模式要求，存在瑕疵。
综上，万宁市政府作出的收地决定证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。瑞安公司的诉辩主张和诉讼请求有理，应予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项之规定，判决如下：撤销万宁市政府2015年11月28日作出的收地决定。案件受理费人民币50元由万宁市政府负担。
万宁市政府上诉请求：1.撤销一审判决，维持万宁市政府收地行政行为；2.案件受理费由瑞安公司负担。事实及理由：一、万宁市政府作出收地决定适用法律正确，程序合法。瑞安公司自取得万国用（2012）第105014号《国有土地使用证》以后，一直未对土地进行开发建设，涉嫌构成闲置土地行为。根据海南省政府工作要求，万宁市政府对全市土地进行清查处置工作，经过调查、听证等法定程序后，依据《闲置土地处置办法》第十二条及琼府（2015）24号《关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》作出收地决定，认定事实清楚、适用法律正确，程序合法。二、涉案土地认定为闲置土地，认定事实清楚、证据确凿、理由充分。《国有土地使用权出让合同》第十六条明确约定受让人同意本合同项下宗地建设项目在2012年2月15日之前动工建设，而瑞安公司自取得涉案的国有土地使用权后，一直未对土地进行开发建设，超过《国有土地使用权出让合同》约定的动工开发日期已满一年以上，故涉案土地可以认定为闲置土地。另外，万宁市政府的土地管理部门与瑞安公司签订补充协议约定涉案土地动工开发期限延长至2016年10月，但根据琼府办（2015）204号《海南省人民政府办公厅关于加快闲置土地处置工作的通知》，对通过延长动工开发期限、征收闲置费等方式处置的，不视为完成处置工作，万宁市政府的土地管理部门与瑞安公司签订补充协议不符合上一级政府机关的文件要求，故补充协议已被上级机关确认为无效。故瑞安公司超过《国有土地使用权出让合同》约定的动工开发日期已满一年以上，认定为闲置土地，事实清楚，理由充分。三、万宁市政府单方决定以有偿方式收回国有土地使用权，符合法律规定。在闲置土地处置工作中，万宁市政府已经主动跟瑞安公司进行协商，但没有达成一致意见，根据海南省政府的闲置土地处置工作要求，要确保在2015年12月31日之前所有宗地全部处置到位。涉案土地构成了闲置事实，按法律规定必须进行处置，在协商不成的情况下，闲置土地不能无限期的闲置，为有效处置和充分利用闲置土地，根据《闲置土地处置办法》第十二条第（六）项规定，市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。综上，请二审法院撤销一审判决，维持万宁市政府收地行政行为。
瑞安公司辩称：一、在涉案土地至今仍不具备出让条件的情况下要求瑞安公司全面开发神州半岛，违背经济规律，明显不当。神州半岛的开发工作一直以来存在重重障碍，另在持续滚动式开发中，因大量的基础配套设施不完备，致使开发建设无法全面铺开。上述已完工的部分市政工程，由于万宁市政府迟迟不能解决建设手续问题，导致不能移交给万宁市政府，瑞安公司还因此承担了更多的维护责任。但受制于神州半岛现有的开发条件，如果要求瑞安公司超越现有的开发强度，全面铺开建设工作，将严重违反经济规律。因此，万宁市国土局认定涉案土地存在闲置，要求瑞安公司违背经济规律超强度开发，该具体行政行为明显不当。二、涉案地块的动工开发期限尚未届满，依法不构成闲置。瑞安公司与万宁市政府就变更涉案土地的动工开发期限而补充签订了系列协议。补充协议是依法成立的合同，不存在无效或可撤销的情形，对瑞安公司、万宁市政府均具有法律约束力，涉案地块的动工开发期限应根据该等协议的约定重新起算，涉案土地至今都不构成闲置。三、万宁市政府无权单方决定收回涉案土地。万宁市国土局并未与瑞安公司协商涉案土地的处置方案，万宁市政府无权单方决定有偿收回瑞安公司合法拥有的土地使用权。涉案土地是因政府原因导致闲置，应当先由万宁市国土局与瑞安公司在平等协商的基础上，共同选择闲置土地的处置方式，在瑞安公司与万宁市国土局未能达成一致意见的情况下，万宁市政府也无权违反瑞安公司的意愿强行与瑞安公司缔约，以极不公平的价格强行收回瑞安公司涉案土地。万宁市政府从未提供任何证据证明其曾经与瑞安公司协商涉案土地的处置方式，也未能提供任何证据证明瑞安公司同意按有偿收回使用权的方式处置涉案土地，万宁市政府无权单方决定有偿收回涉案土地的使用权，更无权单方决定有偿收回涉案土地的对价。四、万宁市政府作出有偿收回涉案土地使用权的依据前后矛盾。万宁市政府单方决定有偿收回涉案土地使用权的依据是《闲置土地处置办法》第十二条，并不是土地管理法或《中华人民共和国物权法》关于征收国有土地使用权的规定，万宁市政府由始至终都是根据《闲置土地处置办法》的规定作出有偿收回涉案土地使用权的行政决定，万宁市政府在上诉状中主张按土地管理法第五十八条征收涉案土地，既没有法律依据，也没有事实依据。五、万宁市政府未能提供其有偿收回涉案土地使用权的行政行为的合法性依据，应当承担举证不能的败诉后果。综上，请求二审法院维持原判，维护瑞安公司的合法权益。
二审双方当事人对原审判决查明的事实无异议，本院予以确认。
本院认为：本案的争议焦点为：收地决定认定事实是否清楚、证据是否充分；收地决定适用法律是否正确。
一、关于收地决定认定事实是否清楚、证据是否充分的问题。首先，依据国土资源部《闲置土地处置办法》第二条第一款的规定，闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。只有国有建设用地构成闲置的，方可依法处置。本案中，万宁市政府的土地行政主管部门万宁市国土局虽于2011年8月8日与瑞安公司签订了涉案土地出让合同，并约定瑞安公司应在2012年2月15日之前开工，在2014年2月15日之前竣工，土地闲置满两年且未动工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权。但该合同同时约定，土地使用权受让人不能按期开工的，应提前30日向出让人提出延建申请（延建期限不得超过一年）。后瑞安公司受让涉案土地取得土地使用证后，因受让的土地未完全完成拆迁、地表清理以及当地村民的阻挠等，无法进场动工开发，瑞安公司为此多次书面向万宁市政府及其相关职能部门反映，要求及时完成土地上附着物的拆迁、清理及排除妨碍，但一直未得到解决，致使瑞安公司一直未能对涉案土地进行开发，土地处于闲置状态。依据国土资源部《闲置土地处置办法》第八条及第十二条的规定，因政府或政府有关部门的原因造成土地闲置的，国土行政管理部门应当与土地使用权人协商选择延长动工开发期限、调整土地用途、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地及根据实际情况规定其他处置方式等予以处置。基于此，2014年12月1日，万宁市政府与瑞安公司签订了延期开发补充协议，将涉案土地动工开发期限延长至2016年10月。依照《闲置土地处置办法》第十二条第二款的规定，除协议有偿收回国有建设用地使用权外，动工开发时间按照新约定、规定的时间重新起算。万宁市政府在约定的动工开发期限未到来涉案土地尚未再次构成闲置的情况下，即于2015年11月28日作出本案收地决定，显然缺乏事实依据。其次，万宁市政府主张补充协议因不符合琼府办（2015）204号《海南省人民政府办公厅关于加快闲置土地处置工作的通知》的要求和上级政府的工作部署因而无效，应当以出让合同约定的动工开发期限认定涉案土地是否构成闲置，但协议是否有效应依法定程序予以确认，本案补充协议系双方真实意思表示，且符合国土资源部《闲置土地处置办法》所规定的因政府或政府有关部门原因造成土地闲置情形下处置土地方式的规定，万宁市政府亦未举证证明本案补充协议已被依法确认无效或被撤销，故万宁市政府的该项上诉理由不能成立。一审法院有关这一问题的认定并无不当。
二、关于收地决定适用法律是否正确的问题。在涉案土地因政府原因造成闲置的情况下，万宁市政府经与土地使用权人瑞安公司协商一致，依据国土资源部《闲置土地处置办法》第十二条的规定，采取与瑞安公司签订延期开发土地的补充协议的方式对涉案土地进行了处置，在该协议约定的延期开发期限未到来涉案土地尚未再次构成闲置的情况下，万宁市政府又以《闲置土地处置办法》第十二条规定为据，作出收回本案土地的决定，显属不当。万宁市政府提出在有偿收地协商不成的情况下，还可以根据实际情况以其他方式处置，但万宁市政府并没有提供作出有偿收地决定的同时又以其他方式处置涉案土地的证据，故万宁市政府该项理由亦不能成立。一审法院认定本案收地决定适用法律错误并无不当。
综上，万宁市政府作出的本案收地决定缺乏事实依据，适用法律错误，依法应予撤销。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一、二审案件受理费各50元由万宁市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 曲永生
审判员 潘菲菲
审判员 林倩影
二〇一六年十二月一日
书记员 李文健
附：相关法律条文
中华人民共和国行政诉讼法
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……
闲置土地处置办法
第二条本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。
……
第八条有下列情形之一，属政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：
（一）因未按照国用建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；
（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；
（三）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；
（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；
（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；
（六）政府、政府有关部门的其他行为。
因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理。
第十二条因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：
（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；
（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；
（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；
（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；
（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；
（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。
除前款第四项规定外，动工开发时间按照新约定、规定的时间重新起算。
符合本办法第二条第二款规定情形的闲置土地，依照本条规定的方式处置。
第十三条市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟定闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。
……