山东省东营市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）东行终字第1号
上诉人（原审被告）：广饶县公安局。住所：广饶县乐安大街**号。
法定代表人：李国庆，局长。
委托代理人：燕林广，山东鼎旭律师事务所律师。
委托代理人：王小强，男。
被上诉人（原审原告）：李仁德，男。
委托代理人：王洪成，山东衡明律师事务所律师。
山东省利津县人民法院就李仁德诉广饶县公安局治安行政处罚一案，于2012年12月10日作出（2012）利行初字第66号行政判决。广饶县公安局不服，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2013年1月30日公开开庭审理了本案。上诉人广饶县公安局的委托代理人燕林广、王小强，被上诉人李仁德及其委托代理人王洪成到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2012年4月19日9时许，广饶县稻庄镇北成口村部分村民以打标语、喊口号等形式围堵在广饶县人民政府门口，李仁德在县政府门口西边花池旁，但没有实施打标语、喊口号、堵门口等行为。广饶县公安局工作人员到现场处置该事件过程中，将李仁德等人带至广饶县公安局广饶街道派出所进行调查询问。经调查，该局以李仁德等人涉嫌聚众扰乱单位秩序予以受案。广饶县公安局在对李仁德作出治安行政处罚决定前，制作了《公安行政处罚告知笔录》，将拟作出行政处罚的事实、理由、依据及享有的权利予以告知，李仁德在告知笔录中书面提出要求申辩。广饶县公安局于2012年4月19日作出行政处罚决定，对李仁德行政拘留10日，并将拘留情况电话通知了李仁德的家属。行政拘留已执行完毕。
原审法院认为，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。合法的具体行政行为应认定事实清楚、适用法律法规正确、符合法定程序。本案中，广饶县公安局作出行政处罚认定的事实是李仁德与他人采取聚众围堵县政府大门，打标语、喊口号等形式，影响县委、县政府的正常工作秩序。但经庭审查明，李仁德只是在县政府门口西侧的花池边上滞留，没有参与围堵县政府门口以及打标语、喊口号的行为。广饶县公安局提交的对广饶县稻庄镇镇政府工作人员马某、关某的询问笔录中，马某、关某两人陈述称李仁德对村民上访具有组织及现场指挥的行为。因两证人未就其所看到或听到的相关事实进行详细表述，属无具体情节直接作出的结论性证言，不能作为处罚事实的依据。马某、关某两人的陈述中均提到李仁德对他人说如何阻拦公安的话，但马某称其在县政府大门东边，经庭审查明李仁德在县政府门口西边，结合现场录音录像能够认定马某称其听到李仁德说话与事实不符。对于证人关某的陈述，在没有其他相关证据加以佐证的情况下，不能单独作为处罚事实的依据。故广饶县公安局依据马某、关某两人的陈述，认定李仁德与他人采取聚众围堵县府大门，打标语、喊口号等形式，影响县委、县政府正常工作秩序的事实主要证据不足。广饶县公安局在作出治安行政处罚决定前虽然将拟作出处罚的事实、理由、依据及李仁德享有的权利义务通过笔录的形式进行了告知。但在李仁德以书面形式明确要求进行申辩的情况下，广饶县公安局没有听取其申辩，继而亦没有对其申辩进行复核，故广饶县公安局没有依法履行行政处罚的程序义务。综上，广饶县公安局作出治安行政处罚所依据的事实证据不足，且违反法定程序，依法应予撤销。原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、3目之规定，判决撤销广饶县公安局于2012年4月19日作出的广公决字（2012）第00161号公安行政处罚决定。案件受理费50元，由广饶县公安局负担。
上诉人广饶县公安局不服原审判决上诉称，1、上诉人作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据充分。聚众扰乱单位秩序行为是多人共同完成的，并不仅仅是打标语、喊口号的少数人的行为。如果没有李仁德等多人的参与，也就不会发生围堵县委、县政府大门的事情。上诉人提交的证据能够证明李仁德是经多次劝离后仍滞留的县政府门口西侧的人员，且是被强行带离的。足以认定李仁德参与聚众扰乱单位秩序行为。2、上诉人作出的处罚决定程序合法。李仁德提出申辩要求，其申辩没有新的事实和理由，与其本人的陈述一致，不属于申辩理由，没有必要进行复核。综上，请求撤销利津县法院作出的一审判决，并改判维持广饶县公安局作出的处罚决定。一、二审案件受理费由被上诉人负担。
被上诉人李仁德庭审中答辩称，上诉人认定事实依据的两份证人证言和录像资料，均不能证明上诉人处罚决定所认定的事实。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予以维持。
二审庭审中，双方当事人针对上诉人援引的原审提供的证据，发表了辩论意见。本院就本案证据和法律依据进行了全面审查：
1、2012年4月19日上午、下午分别对李仁德作的询问笔录2份及询问笔录的同步录像光盘2张。用于证明李仁德自认4月18日、19日一直在广饶县人民政府门口，并为上访人员买水送水的事实。
2、4月19日北成口村村民上访录像光盘1张。用于证明村民围堵县政府门口，造成车辆不能出入，扰乱了正常机关办公秩序的事实。
3、4月19日对广饶县稻庄镇政府工作人员马某的询问笔录1份。马某陈述称，他当时在县政府门口大门东边，北成口村村民围堵县政府大门是村主任李友德的兄弟李明德、李仁德组织的，堵大门的大部分人都不认识，基本上是妇女。看到李仁德站在大门西边的松树下鼓动上访村民，还对村民说：如果有公安想带走我们的人的时候，你们要把他们拦住，不能让公安把我们带走（大致意思是这样的）。用于证明李仁德在本次事件中起了组织作用。
4、4月19日对广饶县稻庄镇政府工作人员关某的询问笔录1份。关某陈述称，县府南门的出口和入口都被北成口村的妇女堵住了。他当时在南门的西侧，看到李仁德对围堵的妇女说：一会儿公安抓人时，你们对着其中一个公安缠着他们，不要让公安带走我们的人。用于证明李仁德在事发现场并对围堵县政府大门的人员起到了指挥作用。
5、广饶县公安局民警王某某、李某的工作说明1份。用于证明李仁德在县政府门口上访，因劝其撤离拒不离开，被强行带离。
6、对北成口村村民闫某某、张某某、刘某某的询问笔录各1份及同步录音录像光盘。用于证明2012年4月19日北成口村许多村民围堵县政府大门，严重扰乱了县政府的正常办公秩序，造成了极坏的社会影响。
7、广饶县信访局出具的稻庄镇北成口村部分村民上访情况说明。用于证明2012年4月19日北成口村村民50余人围堵县政府大门，并不听劝阻。
8、广饶县公安局受案登记表一份。用于证明李仁德聚众扰乱单位秩序案的受案情况。
9、行政案件权利义务告知书一份。该告知书当事人栏有李仁德的签名和捺印，时间：4月19日。
10、公安行政处罚审批表一份。
11、公安行政处罚告知笔录一份。笔录中广饶县公安局就其所认定的违法事实向李仁德进行了告知，并告知其有权陈述和申辩。李仁德回答：“我要求提出申辩，我并没有堵大门，打标语，喊口号，只是看着我的大伯和母亲。”
12、行政处罚决定书一份。“被处罚人”处有李仁德书写的签名及收到决定书的时间（2012年4月19日）。
13、行政拘留家属通知书1份。
14、《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项。
原审庭审中被上诉人李仁德申请证人广饶县稻庄镇北成口村村民成某甲、王某甲、蒋某甲、刘某某、闫某某出庭作证，用于证明李仁德一直在县政府门口西侧花池旁，并没有实施围堵县政府门口以及打标语、喊口号的行为。
二审对证据的认证及事实的确认与一审无异。
本院认为，关于上诉人认定事实的证据是否充分问题。上诉人对被上诉人作出行政处罚，其认定的事实是被上诉人等采取围堵县政府大门，打标语，喊口号等形式，影响了机关正常工作秩序。但根据上诉人调取的询问笔录、录像资料等证据材料，均不能证明被上诉人实施了以上行为。上诉人称，上诉人能够证明被上诉人在现场滞留并被强行带离的事实，则上诉人对被上诉人的定性及处罚即是证据充分的。经审查，上诉人作出对被上诉人处以拘留十日的处罚，其依据是《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定，即扰乱机关等单位秩序，致使工作不能正常进行，尚未造成严重损失，情节较重的，处五日以上十日以下拘留。上诉人调取的证据虽能证实被上诉人参与了此次事件，但不能证明被上诉人存在围堵、打标语、喊口号等“情节较重”的情形。故对上诉人的主张本院不予支持。上诉人对被上诉人作出的该处罚决定应属认定事实不清，证据不足。
关于上诉人处罚程序的合法性问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十四条第二款规定，违反治安管理行为人有权陈述和申辩，公安机关必须充分听取违反治安管理行为人意见，对违反治安管理行为人提出的事实、理由和证据，应当进行复核。上诉人在作出治安处罚决定前，向被上诉人告知了拟给予行政处罚的事实、理由、依据及被上诉人享有的权利。但在被上诉人明确要求进行申辩的情况下，上诉人仍于告知后即向被上诉人送达了处罚决定，上诉人未能充分听取被上诉人申辩意见，亦未就被上诉人提出的事实和理由进行复核，应认定其违反法定程序。上诉人称，被上诉人的申辩不属于申辩理由，没有必要进行复核，对其主张本院不予支持。
综上，上诉人的上诉理由不能成立，上诉主张不予支持。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人广饶县公安局负担。
本判决为终审判决。
审判长 张晓丽
审判员 邵金芳
审判员 晋 军
二〇一三年三月八日
书记员 赵 岩