湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂28行初135号
原告冯永来，男，1954年12月29日出生，汉族，湖北省利川市人，无业，住利川市。
委托代理人冯俊（系原告之子），男，1983年8月5日出生，苗族，湖北省利川市人，利川市人民法院工作人员，住利川市。
委托代理人凌映，重庆渝万（利川）律师事务所律师。
被告利川市人民政府。住所地：利川市龙船大道**号。
法定代表人张涛，市长。
委托代理人陈万刚，利川市都亭街道办事处副主任。
委托代理人袁瑞，湖北利佳律师事务所律师。
原告冯永来诉被告利川市人民政府房屋拆除、还建行政合同一案，于2016年7月14日向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告利川市人民政府寄送了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书等诉讼文书，并依法组成合议庭于2016年9月14日、2017年5月24日公开开庭审理了本案。原告冯永来的委托代理人冯俊、凌映，被告利川市人民政府负责人罗勇、杨冬成及委托代理人陈万刚、袁瑞到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告冯永来诉称，原告2007年在利川市都亭街道办事处榨木村十组涉案土地上合法修建一栋房屋并使用。因原告的房屋紧挨张万龙的11层楼房的违法建筑，拆除该违法建筑必然会对原告的房屋造成损害，为此被告多次同原告协商将原告的房屋一并拆除，原告积极配合。在原告提交房屋相关证件、被告对房屋合法性予以认可后，房屋现状及修建费用以评估报告的形式进行了固定。2015年12月8日被告委托利川市都亭街道办事处与原告签订了《房屋拆除和恢复协议》，被告承诺在拆除原告房屋后按原状恢复。2015年12月9日被告在拆除张万龙违章建筑之前预先拆除了原告的房屋。之后被告又多次与原告协商，于2016年4月8日委托利川市都亭街道办事处与原告签订《补充协议》，委托原告自行修复房屋。2016年4月25日原告开始动工修建，施工期间因受到原土地出卖人周元龙无理阻扰被迫停工。后在相关部门的支持下原告于2016年5月3日继续施工。但之后利川市国土资源局和城管局先后向原告送达停工通知书，城管局又向原告送达《限期自行拆除搭建违法建筑决定书》。上述行为表明被告已经明确表示不履行行政协议，为维护原告合法权益，特向人民法院提起行政诉讼，请求：一、判令被告继续履行原、被告于2015年12月8日签订的《房屋拆除和恢复协议》，即于2016年12月30日前按要求恢复其拆除的原告位于利川市都亭街道办事处榨木村十组的两间三层房屋，并赔偿原告租金损失至房屋完全修复交付使用为止；二、由被告承担本案全部诉讼费用。
原告为支持其诉讼请求，向本院提交了以下证据：
证据一、原告的身份证、常住人口登记卡、死亡注销证明；
该组证据证明：原告与房屋登记权利人系夫妻关系，原告具有诉讼主体资格。
证据二、NO0019085个人建房用地许可证、利规建字[2006]第069号建设工程规划许可证、收费票据；
该组证据证明：原告被拆除的房屋手续合法。
证据三、2015年12月8日原告与利川市都亭街道办事处签订的《房屋拆除和恢复协议》、2016年4月18日原告与利川市都亭街道办事处签订的《补充协议》；
该组证据证明：原、被告签订的协议属于行政协议，被告应当按照协议的内容履行房屋修复及赔偿的义务。
证据四、利川市国土资源局2016年4月29日对原告作出的《责令停止违法行为通知书》、2016年5月5日利川市城市管理执法局对原告作出的《停工通知书》、2016年6月2日利川市城市管理执法局对原告作出的《责令限期拆除违法建筑事前告知书》、2016年6月16日利川市城市管理执法局对原告作出的《限期自行拆除搭建违法建筑决定书》；
该组证据证明：被告的职能部门阻止原告建房，表明被告不履行行政协议约定的义务。
证据五、2014年10月7日原告与何兴超签订的《房屋租赁合同》、2015年５月１８日原告与黄平签订的《房屋租赁合同》、2015年12月9日原告与利川市都亭街道办事处、黄平三方签订的《搬迁补偿协议》、2015年12月9日原告与利川市都亭街道办事处、何兴超三方签订的《搬迁补偿协议》；
该组证据证明：被告拆除原告房屋的行为给原告造成了损失，损失应当参照房屋租金计算。
证据六、2016年9月6日原告与陈万刚现场对话的录音（附文字内容）、2016年6月11日原告之子冯俊与陈万刚的手机通话录音（附文字内容）；
该组证据证明：被告对原告所拆除房屋的合法性予以认可。
证据七、2016年9月12日原告向被告发出的解除委托告知书；
该组证据证明：因被告的行为导致原告不能完成委托事项，原告依法行使合同解除权，原、被告签订的《补充协议》已依法解除。
证据八、利川市行政事业专用收款收据复印件1份；
证明目的：涉案土地原告已于1992年已缴纳相关费用；
证据九、证明；
证明目的：1、原告在茶叶公司没有土地也没有建房；2、登记地址系办证机关工作失误，但该瑕疵不影响证件效力；
证据十、传票、合议庭组成人员通知书；
证明目的：来凤法院（2016）2827民初19号判决书尚未发生效力。
被告利川市人民政府辩称，原、被告签订的《房屋拆除和恢复协议》、《补充协议》是平等民事主体之间签订的民事合同，不属于行政诉讼的受案范围。被告考虑到拆除张万龙的房屋会对相邻的原告房屋造成损害，故与原告多次协商并组织专业评估公司对损失进行了估算。原、被告在平等协商的基础上签订了上述两份协议，协议签订的目的是为了在拆除违章建筑时对原告的损害降到最小，充分保护原告的利益，并非以拆除原告的房屋为目的，上述两份协议不属于行政协议，应当裁定驳回原告的起诉。被告已按照《补充协议》的约定支付原告补偿款429495元及租金损失40000元。《补充协议》对《房屋拆除和恢复协议》的内容进行了变更，由原告自行负责修复房屋，故被告不承担修复房屋的义务。原告在修复房屋的过程中，因房屋建设许可证等证件存在瑕疵，被利川市城市管理执法局责令拆除，故原告要求被告恢复违章建筑并赔偿租金损失的主张，违反了法律的强制性规定和协议的约定。
被告利川市人民政府为支持其抗辩主张，向本院提交了以下证据：
证据一：2015年12月8日原告与利川市都亭街道办事处签订的《房屋拆除和恢复协议》、2016年4月18日原告与利川市都亭街道办事处签订的《补充协议》、利川市龙船大道南端房屋及附属物拟损坏赔偿评估结果报告（均为复印件）；
该组证据证明：两份协议系原、被告自愿签订，签订的补充协议变更了房屋拆除和恢复协议约定的内容。补充协议约定被告对原告的损失进行补偿，由原告自行恢复房屋，并非原告所称的受被告委托建房。
证据二、利川市都亭街道办事处项目专帐记账凭证、湖北省利川市国库集中支付凭证复印件、冯永来领款单复印件（均为复印件）；
该组证据证明：被告已按照协议的约定履行了相关义务，原告无权要求被告再行履行。
证据三、利城强拆决字（2016）第79号强制拆除搭建违法建筑决定书、利城限拆催字（2016）第79号限期自行拆除违法建筑催告书复印件、利城限拆决字（2016）第79号限期自行拆除搭建违法建筑决定书、利城责拆告（2016）第79号责令限期拆除违法建筑事前告知书、利规函（2016）54号利川市城乡规划管理局关于<建设工程规划许可证>（副证）合法性认定的复函、利规函（2016）50号利川市规划管理局关于都亭办事处冯永来建房地块情况的复函（均为复印件）；
该组证据证明：利川市城市管理执法局虽是被告的职能部门，但具有有独立的行政执法权，原告无法自行修复房屋是因利川市城市管理执法局依法履行法定职责造成，并非被告不履行协议。
经庭审质证，被告对原告提交的证据一、二无异议；对证据三的关联性、真实性、合法性无异议，但对证明目的有异议；对证据四、证据五的关联性有异议；对证据六的真实性无异议，但对私自录音行为的合法性以及证明目的有异议；对证据七的证明目的有异议；对证据八、证据九、证据十的真实性无异议，但对证明目的有异议。原告对被告提交的证据一中两份协议的真实性无异议，对评估报告的真实性有异议；对证据二的关联性有异议；对证据三的真实性无异议，但对证明目的有异议。
本院依原告申请调取了如下证据：
2016年5月5日冯永来房屋修建问题会议记录；
2016年5月5日关于冯俊家榨木村火车站对门房屋相关问题的会议记录。
经庭审质证，原、被告对该两份会议记录的真实性均无异议。
对双方当事人均无异议的证据，本院予以采信；对有异议的证据，认证如下：对原告提交的证据三、证据四、证据五、证据八、证据九、证据十及被告提交的证据一、证据二、证据三的真实性本院予以认可，并结合本案其他证据综合认证其证明目的。对原告提交的证据六，因来源不合法，不予采信；对原告提交的证据七，因不符合证据形式要求，不予采信。
经审理查明，原告冯永来与吴宗秀（2008年9月1日病故）系夫妻。1992年11月20日，吴宗秀取得NO0019085号《个人建房用地许可证》。该证载明：准许建房地址为市茶叶公司，新批宅基地面积壹佰平方米，土地类型为非耕，土地所有权为国有，位于原市茶叶公司。2006年10月16日，利川市人民政府为吴宗秀颁发了编号为利规建字[2006]第069号《建设工程规划许可证（副证）》。该证载明：建设单位为吴宗秀，建设位置为榨木村十组，工程名称为私人住宅，工程性质为新建，占地面积为100平方米，建筑层数三层，总建筑面积300平方米。2006年11月9日，吴宗秀向利川市城市规划管理局缴纳了城市基础设施配套费6000元。2007年原告在该土地上建成一栋三层（两间）房屋。因被告利川市人民政府准备拆除案外人张万龙的房屋，而原告冯永来的房屋与张万龙拟被拆除的建筑相连。为保证拆除行为顺利进行，2015年12月8日，被告利川市人民政府委托利川市都亭街道办事处（乙方）与原告冯永来（甲方）签订了《房屋拆除和恢复协议》，主要内容为：乙方负责对甲方的房屋进行拆除，乙方拆除房屋后对甲方的房屋按照原面积、原结构、原质量进行恢复，恢复时间截止2016年12月30日，装修程度与损失以评估报告为准；被拆房屋的承租人租金及装修损失由乙方承担，租金损失由乙方补偿甲方至房屋完全恢复为止。2015年12月9日原告的房屋被估价为429495元，该评估值不包括土地价值和生产经营性价值、基础工程价值。同日，利川市都亭街道办事处分别与租用原告冯永来房屋的黄平、贺兴超签订了《搬迁补偿协议》，之后，原告的房屋被拆除。2016年4月18日，被告利川市人民政府委托利川市都亭街道办事处（甲方）又与原告冯永来（乙方）签订了一份《补充协议》，主要内容为：甲方一次性按照评估结果补偿乙方429495元，由乙方自行负责修复房屋，补偿款在2016年4月25日之前支付；甲方一次性补偿乙方四个月房屋租金40000元，甲方负责协调“城管”、“三违”整治办、国土、规划等相关部门，支持乙方进行复建，乙方负责完成房屋修复工作，甲方不再补偿乙方房屋租金损失等。2016年4月21日原告从利川市都亭街道办事处领取469495元。2016年4月25日原告开始动工修建。因他人举报，利川市国土资源局对原告建房行为进行调查。2016年4月29日，利川市国土资源局以原告建房未经批准、擅自占用集体土地建房违法为由责令原告立即停止建房的违法行为。2016年5月5日，利川市城市管理执法局以原告建房未提供合法的建设工程规划许可证等手续违法责令原告停工。同日，被告利川市人民政府开会研究原告房屋修建问题。会议商定有禁止其修建的内容。2016年6月2日，利川市城市管理执法局告知原告因其建房未取得建设工程规划许可证违法将对其作出限期拆除在建违法建筑的决定，于2016年6月16日对原告作出自收到决定书起24小时内自行拆除在建一层房屋违法建筑决定，逾期不拆除的，将依法报请利川市人民政府强制拆除。利川市城市管理执法局经催告后于2016年7月11日对原告作出强制拆除决定。原告不服该强制拆除决定已另案提起行政诉讼。
另查明，在本案诉讼过程中，利川市人民政府于2017年4月27日解除了与冯永来签订的《房屋拆除和恢复协议》和《补充协议》，并于2017年5月5日向冯永来送达。本院据此向冯永来进行了释明，冯永来明确表示不撤诉。
本院认为，本案中，被告利川市人民政府与原告冯永来2015年12月8日签订《房屋拆除和恢复协议》的目的是为了辅助其履行城市管理职责、实现行政管理公益目标，符合行政协议的基本特征。原告冯永来对被告利川市人民政府履行该协议的行为不服，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的规定，有权向人民法院提起行政诉讼。本案属于人民法院行政诉讼受案范围。
为涉案房屋的拆除和修复事宜，被告利川市人民政府与原告冯永来先后签订了《房屋拆除和恢复协议》及《补充协议》。原告冯永来按照协议约定在自行修复房屋过程中，被告利川市人民政府明确表示不允许原告冯永来继续修建，违反了双方约定。双方因涉案行政协议的履行形成争议后，在本案诉讼过程中，被告利川市人民政府改变原行政行为，解除《房屋拆除和恢复协议》及《补充协议》，撤回了与原告达成的合意。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释[2000]8号）第五十条第三款关于“被告改变具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为原具体行政行为违法的，应当作出确认其违法的判决”的规定，在原告冯永来不撤诉的情形下，应当依法对被告利川市人民政府原履约行为作出评判。对于租金及其他经济损失，原告冯永来并未提交相关证据证明，对此，其可以另行主张。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条、《中华人民共和国合同法》第六条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第三款、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
一、确认被告利川市人民政府不完全履行其与原告冯永来签订的《房屋拆除和恢复协议》和《补充协议》违法；
二、驳回原告冯永来要求“赔偿租金损失至房屋完全修复交付使用为止”的诉讼请求。
案件受理费50元，由被告利川市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省高级人民法院。上诉人应在提交上诉状时，预交上诉案件受理费，款汇湖北省高级人民法院，开户行：中国农业银行武汉市东湖支行，收款人：湖北省财政厅非税收入财政专户，帐号：05×××69-1。上诉人在上诉期届满后七日内未预交上诉费用的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 李 野
审 判 员 聂礼刚
人民陪审员 唐永平
二〇一七年六月一日
书 记 员 屈 璐