海南省第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）海南二中行初字第151号
原告刘爱莲，女，黎族。
原告刘欣欣，女，黎族。系原告刘爱莲的女儿。
原告刘王山，男，黎族。
法定代理人刘爱莲，系原告刘王山的母亲。
三原告共同委托代理人黄恒森，昌江黎族自治县石碌法律事务所法律工作者。
被告昌江黎族自治县人民政府。
法定代表人林安，该县县长。
委托代理人吴世温，昌江黎族自治县人民政府法制办科员。
第三人昌江黎族自治县城市管理局
法定代表人薛为书，该局局长。
委托代理人周孝怀，海大平正律师事务所律师。
委托代理人符旭，昌江黎族自治县城市管理局工作人员。
原告刘爱莲、刘欣欣、刘王山不服被告昌江黎族自治县人民政府（以下简称昌江县政府）及第三人昌江黎族自治县城市管理局（以下简称昌江县城管局）行政强制及赔偿一案。原告于2014年5月23日向本院提起行政诉讼，本院于2014年6月3日立案受理后，于2014年6月10日向被告昌江县政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因昌江县城管局不是本案适格被告，本院依法变更其作为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2014年7月8日公开开庭审理本案。原告刘爱莲及委托代理人黄恒森，被告昌江县政府的委托代理人吴世温，第三人昌江县城管局的委托代理人周孝怀、符旭到庭参加诉讼，证人陈世才、黄斤用、刘泽生到庭作证。因本案需协调，本院于2014年8月26日中止本案诉讼，现中止原因消除，本院于2014年12月23日恢复本案诉讼。本案现已审理终结。
昌江县城管局于2013年6月7日作出昌城管罚字（2013）第2号《行政处罚决定书》（以下简称2号处罚决定书），该处罚决定书认定原告的建筑物为违法建筑物，限令原告收到处罚决定书之日起7日内自行拆除违法建筑物。2013年7月2日，昌江县城管局作出《关于强制拆除刘爱莲违法建筑决定的公告》，决定于2013年7月9日对刘爱莲的建筑物实施强制拆除。2013年11月15日，被告对原告的建筑物实施了强制拆除。
被告昌江县政府向本院申请了延期举证，于2014年6月30日向本院提交了以下证据：证据1.昌江黎族自治县城乡总体规划（2010-2030），证明原告建房地为规划区域；证据2.县机构编制委员会文件（昌编自（2011）18号），证明昌江县城管局具有查处原告违法行为的权力；证据3.委托函，证明昌江县城管局具有查处原告违法行为的权力；证据4.立案呈批表，证明查处原告违法行为程序合法；证据5.调查笔录，证明查处原告违法行为程序合法；证据6.现场检查（勘查）笔录，证明被告查处原告违法行为程序合法；证据7.昌土环资函（2013）209号《关于刘爱莲位于昌江大道西侧太坡段建房用地情况的函》，证明原告建房用地未获许可，属违法建筑；证据8.昌住建函（2013）75号《关于协助调查刘爱莲涉嫌违法建设的复函》，证明原告违法建设，其房屋为违法建筑；证据9.《关于对昌城管函（2013）66号的回复》，证明原告刘爱莲的母亲一直享受过优抚金，但原告无人享受过烈士遗属待遇；证据10.案件调查终结报告，证明查处原告违法行为重调查和证据，程序合法；证据11.会议纪要，证明处罚原告违法建设的程序合法；证据12.违法（章）案件处理审批表，证明处罚原告违法建设程序合法；证据13.昌城管罚告字（2013）第1号《行政处罚事先告知书》及送达回证，证明查处原告违法建设的程序合法；证据14.听证申请材料及送达回证，证明处罚原告违法建设前告知了原告有陈述和申辩权，程序合法；证据15.听证笔录，证明原告行使了听证的权利；证据16.行政处罚听证意见书，证明原告违法建设行为属实；证据17.2号处罚决定书及送达回证，证明处罚决定书已送达；证据18.昌城管罚催（2013）2号《履行行政处罚决定催告书》及送达回证，证明催告书送达原告时遭到拒签；证据19。当事人谈话笔录（2013.10.9），证明被告对强制拆除原告违法建筑物相当慎重；证据20.调查笔录（2013.10.25），证明强拆前被告出于人道关怀所做的工作；证据21.关于依法强制昌江大道两侧4户违法建筑的请示及文件呈批单，证明处罚原告违法建筑的程序合法，被告系作出负责拆除原告违法建筑的部门；证据22.《关于强制拆除刘爱莲违法建筑决定的公告》及送达回证，证明强制拆除前制作了强制执行的决定并公告，且送达原告；证据23.行政强制行为财产保全清单，证明被告强制拆除行为合法；证据24.现场笔录，证明拆除原告违法建筑的程序合法；证据25.现场录像，证明拆除原告违法建筑的程序合法。
原告刘爱莲、刘欣欣、刘王山诉称，原告刘爱莲的母亲刘拜强是昌江县革命烈土刘亚轮的亲属，刘拜强过世前一直领取烈属优抚金每月人民币210元。刘拜强、刘爱莲一家人在村里没有宅基地，于上世纪七十年代末搬迁到现昌江大道县农业大楼对面的地方建茅草房居住。1989年，昌江县民政局局长郭祥志（现已退休）同志带领民政慰问小组慰问革命烈士家属，看到刘拜强、刘爱莲一家破烂的茅草房时，郭祥志局长从民政经费里安排补助给刘拜强、刘爱莲一家人民币2000元用于改造房屋，刘拜强、刘爱莲一家才得以在原来茅草房的地基上建起一间瓦房，2011年被昌江县石碌镇人民政府确定为危房，并给予18000元补助，要求原告刘爱莲对危房进行改造。2011年，原告在原住处下地基，于2012年9月建起一栋272平方米的二层楼房，共花费人民币870243元。2012年2月13日，海南省人民政府批准实施《昌江黎族自治县城乡总体规划（2010-2030年）》，昌江县城管局以上述规划包含原告建房土地为由，认为原告刘爱莲违反规划建房，于2013年6月7日作出2号处罚决定书，限期原告刘爱莲7日内自行拆除房屋的行政处罚。2013年6月14日，昌江县城管局作出《履行行政处罚决定催告书》，同年7月2日作出《关于强制拆除刘爱莲违法建筑决定的公告》，同年11月14日作出《关于限期自行清理违法建筑物内物品的通知》。2013年11月15日，昌江县城管、公安等部门带领强拆人员对原告的房屋实施强制拆除。原告的房屋被强拆后，基于原告是烈士后人及因村里无宅基地而几十年在该处居住的历史缘由，昌江县城管局多次表示要协调赔偿原告的经济损失，原告作为普通的平民百姓对此深信无疑，最终昌江县城管局只于2014年3月19日赔偿原告“拆违损毁附着物”款人民币11212元，而对拆除的房屋分文未赔。被告强拆原告房屋，违反了《中华人民共和国行政强制法》第三十八的规定：“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人”，被告本次强拆没有制作“行政强制执行决定书”并将该决定书直接送达给当事人，违反上述法律规定，程序违法。根据《中华人民共和国行政强制法》的规定，被告昌江县城管局作为事业单位，不具有行政强制执行权，其组织强拆是违法的，因此，被告的强拆行为应当被确认违法。请求：1、确认被告于2013年11月15日强制拆除原告建筑物的行政行为违法；2、判决被告赔偿原告经济损失人民币870243元。
原告向本院提交了以下证据：证据1.身份证、常住人口登记表，证明原告身份及一家人的关系；证据2.《关于对昌城管函（2013）66号的回复》，证明原告母亲是烈士遗属的事实；证据3.昌江县民政局原局长的证明材料，证明原告刘爱莲及母亲刘拜强一家原住10平方米破烂草房及县民政局给予补助2000元才建起一间瓦房的事实；证据4.旧瓦房相片，证明原告旧瓦房成为危房的事实；证据5.楼房被拆除前相片，证明原告改造危房、建起二层楼房的事实；证据6.楼房被拆除后拆除现场相片，证明被告强拆原告房屋的事实；证据7.2号处罚决定书，证明昌江县城管局作出行政处罚的事实；证据8.昌城管罚催（2013）2号《履行行政处罚决定催告书》，证明昌江县城管局作出履行行政处罚决定催告书的事实；证据9.《关于强制拆除刘爱莲违法建筑决定的公告》，证明昌江县城管局只作出强拆公告，被告县政府并未依法作出“行政强制执行决定书”的事实；证据10.《关于限期自行清理违法建筑物内物品的通知》，证明强拆是被告批准并责成昌江县城管局组织实施的事实；证据11.《证明》，证明原告一家在村里没有宅基地的事实；证据12.谈话笔录，证明被告了解原告烈属后代情况及原告请求政府解决宅基地等问题的事实；证据13.相关单位意见，证明原告建房土地1980年期间由保突村委会批准，目的是解决烈属居住问题，同时，相关单位也认为原告建房有历史原因，属特殊情况，应报请县政府专题研究解决；证据14.文件呈批表，证明强拆由昌江县政府领导批准，即强拆行为是县政府的行为；证据15.《收据》4份，证明原告建房实际投入材料、劳动力成本共计870243元；证据16.《证明》、《补偿明细表》和《拆违损毁周边农户地上附着物补偿表》，证明被告县城管局出具《证明》，县国土环境资源局列出《补偿明细表》，县城管局最终确认《拆违损毁周边农户地上附着物补偿表》的事实，同时刘爱莲看到只给予地上附着物赔偿11212元时，才知道强拆产生经济损失的民事权益受到了损害；证据17.证人陈世才、黄斤用、刘泽生的证言。
被告昌江县政府答辩称：一、原告擅自建房未办理报批许可手续，属违法建筑物。原告所建两处房屋均位于昌江县石碌镇昌江大道西侧，结构为钢混框架结构，建筑物面积136平方米，建设时间为2012年11月，原告擅自建设的两处房屋未办理任何报批许可手续，已违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《海南省城乡规划条例》第三十七条、《海南省查处违法建筑若干规定》第三条的规定，属违法建筑物。二、被告责成有关部门对其违法建筑物进行强拆的行政行为符合法律法规，原告要求赔偿于法无据。昌江县城管局执法人员在巡查中发现原告违法建设时就进行过制止，但原告执意抢建。昌江县城管局于2013年1月12日立案调查。2013年1月19日，昌江县城管局执法人员在现场取证时，原告刚建到一层倒墙柱。在执法人员调查取证期间，原告非但不停止其违法建设行为，反而抓紧时间继续抢建。原告明知自己建房没有办理任何合法手续，在执法人员发现并查处后仍然继续违法建设行为，其损失不属于法律保护的正当利益，应当由原告自行承担。本案中，昌江县城管局执法人员对原告的建筑进行现场勘查，制作调查笔录，通过多部门调查取证，认定该建筑物属违法建筑，对原告作出限期拆除自建建筑物的决定并下达告知书给原告，但原告在规定期限内没有履行自行拆除义务。昌江县城管局向被告请示后。被告就此违章建筑情况综合各相关职能部门意见，责成昌江县城管局牵头多部门对其违法建筑物进行强拆，程序合法，适用法律正确。三、昌江县城管局具有处罚违法建设行为的职权。原告建筑属违章建筑，昌江县城管局在当事人逾期仍不拆除的情况下，报经县政府同意后组织强制拆除，没有违反有关程序规定。综上，原告的诉请与事实不符，请依法驳回原告的诉讼请求。
第三人昌江县城管局述称：一、我局执法人员在巡查中发现原告违法建设时就进行过制止，但原告执意抢建。我局于2013年1月12日立案调查。2013年1月19日，我局执法人员在现场取证时，原告刚建到一层倒墙柱。在执法人员调查取证期间，原告非但不停止其违法建设行为，反而抓紧时间继续抢建。原告明知自己建房没有办理任何合法手续，在执法人员发现并查处后仍然继续违法建设行为，其损失不属于法律保护的正当利益，应当由原告自行承担。二、原告擅自修建的私房属于违法建筑，严重影响城市规划，应当依法拆除。原告在已经列入昌江黎族自治县城市规划区域范围的昌江大道西侧土地上擅自修建房屋，严重影响了城市规划，属违法建筑，明显不属于《海南省查处违法建筑若干规定》第二十二条规定的尚可采取该证措施消除影响的违法建筑，依法应当拆除。三、我局对原告违法建设行为的处罚，事实清楚、证据确凿，适用法律正确，程序合法。我局对原告进行处罚前，进行了充分的调查取证，县国土环境资源局出具了《关于刘爱莲位于昌江大道西侧太坡段建房用地情况的函》，原告建房未办理任何批准许可手续，原告的行为已经构成违法建设行为，我局依法对原告进行处罚，适用法律、法规正确。我局对原告的违法建筑进行处罚前，向原告送达了《行政处罚事先告知书》，告知其有要求听证的权利，在原告申请听证并参加听证后，我局依法作出了行政处罚决定书并送达原告，要求其限期自行拆除违法建筑，原告在规定期限内没有自行履行拆除义务，也没有申请行政复议或者提起行政诉讼。我局又下达了《履行行政处罚决定催告书》，并告知其享有的权利，在原告仍然不履行拆除违法建筑的义务的情况下，昌江县政府责成我局对原告的违法建筑实施强制拆除。强制拆除前，我局向原告送达了《关于强制拆除刘爱莲违法建筑决定的公告》，拆除中对建筑物内物品逐一进行了清点保全，对拆除中损坏的其他合法物品进行了登记和补偿，程序合法。四、原告的诉讼请求不能成立。我局强制拆除原告违法建筑符合法律法规，属于依法行政，原告无权要求对其强制拆除违法建筑的行政行为予以赔偿。综上，请依法驳回原告的诉讼请求。
第三人昌江县城管局向本院提交以下证据：证据1.昌江黎族自治县城乡总体规划（2010-2030），证明原告建房地为规划区域；证据2.县机构编制委员会文件（昌编自（2011）18号），证明昌江县城管局具有查处原告违法行为的权力；证据3.委托函，证明昌江县城管局具有查处原告违法行为的权力；证据4.立案呈批表，证明查处原告违法行为程序合法；证据5.调查笔录，证明查处原告违法行为程序合法；证据6.现场检查（勘查）笔录，证明被告查处原告违法行为程序合法；证据7.昌土环资函（2013）209号《关于刘爱莲位于昌江大道西侧太坡段建房用地情况的函》，证明原告建房用地未获许可，属违法建筑；证据8.昌住建函（2013）75号《关于协助调查刘爱莲涉嫌违法建设的复函》，证明原告违法建设，其房屋为违法建筑；证据9.《关于对昌城管函（2013）66号的回复》，证明原告刘爱莲的母亲一直享受过优抚金，但原告无人享受过烈士遗属待遇；证据10.案件调查终结报告，证明查处原告违法行为重调查和证据，程序合法；证据11.会议纪要，证明处罚原告违法建设的程序合法；证据12.违法（章）案件处理审批表，证明处罚原告违法建设程序合法；证据13.昌城管罚告字（2013）第1号《行政处罚事先告知书》及送达回证，证明查处原告违法建设的程序合法；证据14.听证申请材料及送达回证，证明处罚原告违法建设前告知了原告有陈述和申辩权，程序合法；证据15.听证笔录，证明原告行使了听证的权利；证据16.行政处罚听证意见书，证明原告违法建设行为属实；证据17.2号处罚决定书及送达回证，证明处罚决定书已送达；证据18.昌城管罚催（2013）2号《履行行政处罚决定催告书》及送达回证，证明催告书送达原告时遭到拒签；证据19。当事人谈话笔录（2013.10.9），证明被告对强制拆除原告违法建筑物相当慎重；证据20.调查笔录（2013.10.25），证明强拆前被告出于人道关怀所做的工作；证据21.关于依法强制昌江大道两侧4户违法建筑的请示及文件呈批单，证明处罚原告违法建筑的程序合法，被告系作出负责拆除原告违法建筑的部门；证据22.《关于强制拆除刘爱莲违法建筑决定的公告》及送达回证，证明强制拆除前制作了强制执行的决定并公告，且送达原告；证据23.行政强制行为财产保全清单，证明被告强制拆除行为合法；证据24.现场笔录，证明拆除原告违法建筑的程序合法；证据25.现场录像，证明拆除原告违法建筑的程序合法。
经庭审质证，本院对以下证据进行确认：一、对于被告提供的证据1-25，原告对该些证据的真是性、关联性没有异议，本院依法对证据的真实性、关联性予以确认；二、对原告提供的证据1-14、证据16的真实性、关联性予以确认，对原告提供的证据15，该份证据是原告单方提供的证据，不属于正式的发票凭证，无法证实证据的真实性，本院对该份证据的真实性不予确认，对于证人陈世才、黄斤用、刘泽生的证言，因证人陈世才的证言没有其他证据予以证实，本院对其证言的真实性不予以确认，对于黄斤用、刘泽生的证言，其证言与本院查明的事实相符，本院对其证言的真实性予以确认；三、对第三人昌江县城管局提供的证据1-25，该些证据与被告提供的证据一致，本院对证据的真实性、关联性依法予以确认；
本院根据上述有效证据及当事人一致的陈述，认定以下事实：2012年9月，原告刘爱莲、刘欣欣、刘王山在昌江县昌江大道西侧（县农业检测技术中心）建起面积为272平方米的钢混框架结构建筑物。涉诉土地是宝突村委会分给原告刘爱莲的宅基地，原告从80年代起已在该地上建房居住，原告此次是在原居住地上改造危房建起的楼房。2013年1月12日，第三人昌江县城管局对原告的建筑物进行了立案调查，并向昌江县住房和城乡建设局和昌江县国土环境资源局发出协查函。2013年4月16日，昌江县住房和城乡建设局作出昌住建函（2013）75号复函，认定原告属擅自建房，未办理规划审批手续，建议昌江县城管局依法查处。2013年4月39日，昌江县国土环境资源局也作出昌土环资函（2013）209号函，认定涉诉地块属于城镇用地，权属为石碌镇孔车村、保新村集体农用地，未给予原告办理供地手续。2013年5月23日，昌江县城管局作出昌城管罚告字（2013）第1号行政处罚事先告知书，于同日送达原告。同年5月28日，原告刘爱莲向昌江县城管局申请听证。昌江县城管局于同年5月31日作出昌城管听通字（2013）01号《听证通知书》，决定2013年6月3日举行听证，并于2013年6月4日举行了听证。2013年6月7日，昌江县城管局作出2号处罚决定书，限原告收到决定书7日内自行拆除违法建筑物，并于当日留置送达原告。2013年6月14日，昌江县城管局作出昌城管罚催（2013）2号《履行行政处罚决定催告书》，2013年7月2日，昌江县城管局作出《关于强制拆除杨永春违法建筑决定的公告》，被告于2013年11月15日对原告的建筑物实施了强制拆除，并制作了行政强制措施现场笔录。原告不服被告的强制拆除行为向本院提起诉讼，请求：1、确认被告强制拆除行为违法；2、判决被告赔偿原告人民币870243元。
另查明，昌江县城管局是昌江县政府组建成立的正科级事业单位，隶属昌江县政府。2013年6月26日，昌江县城管局就拟对原告建筑物实施强制拆除的意见向昌江县政府请示，昌江县政府同意城管局的意见，建议在政策允许范围内妥善处理有关历史问题。
本院认为，一、关于本案的被告问题。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案中，按昌江县机构编制委员会昌编自（2011）18号文件，昌江县城管局是昌江县政府组建成立的正科级事业单位，隶属昌江县政府。虽然在该文件中，昌江县政府赋予昌江县城管局对违章建筑物和构筑物行使行政处罚权，但昌江县城管局不属于法律、行政法规授权的具有行政强制执行权的机构，故昌江县城管局以自己的名义作出行政行为，应当以昌江县政府为被告。昌江县城管局不是本案适格的被告，经向当事人释明同意，本院依法变更昌江县城管局作为本案第三人参加诉讼。
关于对原告的建筑物实施强制拆除措施的问题。本院认为，原告建房的用地是宝突村委会安排给其一家的宅基地，其在2012年建房只是在原旧房的基础上拆旧房建新房，对此宝突村委会也是予以认可的。虽然被告昌江县政府提交的《昌江黎族自治县城乡总体规划（2010-2030年）》证明原告建房的土地纳入昌江县总体规划中，但是被告没有提交关于昌江黎族自治县城乡总体规划（2010-2030年）》的详细性规划，也没有证据证明原告建房用地已被征收为国有土地。原告建房确实没有办理报建手续，但从目前海南农村的实际情况来看，农民在自家宅基地上建房没有经过报建的情况是普遍存在的，且原告在建房施工过程中，也没有证据证明被告或昌江县城管局曾责令原告停止施工行为，昌江县城管局只是在原告的楼房已施工完毕后才立案调查。依照《中华人民共和国行政强制法》第五条规定：“行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。”故被告以原告所建房屋没有报建为由，将此类房屋一律视为违法建筑并予以强制拆除，显然是不适当的，也是不合理的。此外，依照《海南省查处违法建筑若干规定》第十一条第三款规定：“本规定实施前，在农民集体所有建设用地上已经建成乡村基础设施、公益设施以及农民个人在原有宅基地上已经建成村民住宅，按照规定应当取得乡村建设规划许可、临时乡村规划许可而未取得的，但符合乡、村庄规划和建设工程施工许可管理以及其他建设工程质量管理规定的，可以责令限期改正，完善有关行政管理手续。”原告是革命烈士遗属，其所用宅基地是经过村委同意的，在其原住房成为危房后，镇政府及县民政部门关心其家庭，依有关政策安排款项给原告进行危房改建，原告据此拆旧房建新房，被告认为原告建房未经报建许可，完全可以要求原告完善有关行政管理手续，但被告未根据原告的实际情况进行全面考虑，而采取“一刀切”的方式对原告的房屋实施强制拆除，故被告作出的行政行为显然认定事实不清，依法应确认违法。
关于行政赔偿的问题。本案中，原告提供的收据不属于正规的发票凭证，故原告以该些收据诉请被告赔偿人民币870243元显然证据不足。本院认为，被告强制拆除行为违法造成损害的，依法应当承担赔偿责任。至于具体的赔偿数额，可由当事人委托鉴定评估机构对建筑物的价值进行评估后予以确定。
综上，原告诉请确认被告强制拆除行为违法理由成立，本院予以支持，对原告诉请被告赔偿的数额，证据不足，本院不予支持，依法予以驳回。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项、第五十七条第二款第（二）项的规定，判决如下：
确认被告昌江黎族自治县人民政府强制拆除原告建筑物的行政行为违法；
驳回原告刘爱莲、刘欣欣、刘王山的其他诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由被告昌江黎族自治县人民政府负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交上诉状副本，上诉于海南省高级人民法院。
审 判 长 贾希闯
代理审判员 李雪刚
代理审判员 曹荣刚
二〇一四年十二月二十三日
书 记 员 买歌豪
附相关法律条文：
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
第五十七条人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。
有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：
（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；
（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。