南京市浦口区人民法院
行 政 裁 定 书
（2013）浦行初字第12号
原告南京星甸生态农业科技园（下称：星甸生态园）。住所地：浦口区汤泉街道龙华村。
法定代表人肖永春，总经理。
委托代理人朱志军，北京市中银（南京）律师事务所律师。
被告南京市浦口区人民政府星甸街道办事处（下称：星甸街道办事处）。住所地：浦口区星甸街道。
法定代表人徐道俊，该办事处主任。
委托代理人丁朝龙。
委托代理人毛华贵，江苏石城律师事务所律师。
被告南京市国土资源局浦口分局（下称：浦口国土局）。住所地：浦口区江浦街道文德路**号。
法定代表人王军，该局局长。
委托代理人成向东。
委托代理人毛华贵，江苏石城律师事务所律师。
被告南京市浦口区住房和城乡建设局（下称：浦口住建局）。住所地：浦口区珠江路*号。
法定代表人张其祥，该局局长。
委托代理人金维民。
委托代理人陈春河，江苏众盛律师事务所律师。
被告南京市浦口区发展和改革局（下称：浦口发改局）。住所地：浦口区江浦街道江苑路*号。
法定代表人许国平，该局局长。
委托代理人袁婷。
委托代理人毛华贵，江苏石城律师事务所律师。
原告星甸生态园不服被告星甸街道办事处、浦口国土局、浦口住建局、浦口发改局项目立项批复一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告法定代表人肖永春及其委托代理人朱志军，被告星甸街道办事处委托代理人丁朝龙、被告浦口国土局委托代理人成向东、被告浦口发改局委托代理人袁婷及其三被告共同委托代理人毛华贵，被告浦口住建局委托代理人金维民、陈春河到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告星甸生态园诉称，2004年11月，原告法定代表人肖永春与浦口区星甸镇龙北村（现龙华村）村委会签订了土地租赁协议，村委会将平地、山地等合计219亩出租给肖永春使用，租用年限为50年。村委会协助肖永春办理项目审批和建设的一切手续，该协议由第一被告鉴证。协议签订后，肖永春支付了全部租金，并成立了南京星甸生态农业科技园。该项目在2005年2月被列为浦口区2005年国民经济和社会发展奋斗目标。2005年3月，第一被告向第四被告递交关于成立南京星甸生态农业科技园的立项报告，报告内容包括投资总额、占地面积和位置等，并附项目可行性研究报告。随后第四被告向第二被告、第三被告发出固定资产投资项目选址联系单，要求上述单位将该项目是否符合土地总体规划和城市规划的要求提供初审意见。第二被告、第三被告作出同意意见并盖章确认。2005年6月，第四被告根据上述意见正式批复同意星甸生态农业科技园项目立项。原告根据第四被告的批复，开始了大量的生产建设，因建设需要原告向有关部门申请相关手续时，一直未得到审批，并被口头告知该地块属于基本农田，不得用于开发，但一直未提供相关书面依据。随后，原告提起行政诉讼后得知，该土地在2000年经江苏省人民政府批复，已划定为基本农田。至此原告才知道，在签订土地租赁协议时，第一被告未尽告知义务，在立项过程中第二被告、第三被告未尽审查义务，作出错误的同意决定，第四被告基于第二被告、第三被告的错误决定，也未尽审查义务，同意该项目立项，致使原告实际投入大量的人力、物力，并且直接导致目前原告不能合法经营，后续生产建设也无法进行。请求：一、确认第一被告南京市浦口区星甸镇人民政府关于成立南京星甸生态农业科技园的立项报告的具体行政行为违法；二、确认第二被告南京市国土资源局浦口分局、第三被告南京市浦口区住房和城乡建设局、第四被告南京市浦口区发展和改革局关于同意成立星甸生态农业科技园项目立项的批复的具体行政行为违法。
原告星甸生态园提供的证据：1、土地租赁协议；2、关于成立南京星甸生态农业科技园的立项报告及星甸生态农业科技园项目可行性研究报告；3、固定资产投资项目立项选址联系单；4、浦口区发改局浦发改字（2005）96号关于同意成立星甸生态农业科技园项目立项的批复；5、民事判决书；6、行政裁定书。以上证据均为复印件。
被告星甸街道办事处辩称，1、本案原告不具备诉讼主体资格。被告从未向原告作出过具体行政行为，关于成立南京星甸生态农业科技园的立项报告，是被告为了发展农村经济向浦口区发改局提出的报告，目的是提请发改局审查项目是否符合产业结构，是否符合国家发展现代农业、特色农业的农村政策，并非向原告作出的具体行政行为；2、从诉讼时效上讲，原告超过了法律规定的提起行政诉讼的时效期间。请求驳回原告的诉讼请求。
被告星甸街道办事处提供的证据：1、浦口区发改局浦发改字（2005）96号关于同意成立星甸生态农业科技园项目立项的批复；2、关于成立南京星甸生态农业科技园的立项报告；3、星甸生态农业科技园项目可行性研究报告。以上证据均为复印件。
被告浦口国土局辩称，1、被告从未向原告作出过具体行政行为，被告在浦口发改局的固定资产投资项目立项选址联系单上加盖印章，这是政府部门之间的文件往来，并非针对原告作出的具体行政行为，故原告不具备诉讼主体资格；2、从诉讼时效上讲，原告超过了法律规定的提起行政诉讼的时效期间。请求驳回原告的诉讼请求。
被告浦口国土局提供的证据：固定资产投资项目立项选址联系单复印件。
被告浦口住建局辩称，原告的起诉超过了诉讼时效，被告的固定资产投资项目立项选址联系单上的签章行为合法。
被告浦口住建局提供的证据：固定资产投资项目立项选址联系单复印件。
被告浦口发改局辩称，1、被告从未向原告作出过具体行政行为，关于成立南京星甸生态农业科技园的立项报告的批复，是被告批复给原星甸镇政府。该批复只是认可成立生态农业科技园符合农村产业政策，星甸政府可以依据该批复向有关部门申请办理手续，如通过了有关部门的审核，手续齐全后，还要报被告审批正式项目后方可组织实施。故原告不具备诉讼主体资格。2、从诉讼时效上讲，原告超过了法律规定的提起行政诉讼的时效期间。请求驳回原告的诉讼请求。
被告浦口发改局提供的证据：1、关于同意成立星甸生态农业科技园项目立项的批复；2、固定资产投资项目立项选址联系单；3、关于成立南京星甸生态农业科技园的立项报告；4、星甸生态农业科技园项目可行性研究报告。以上证据均为复印件。
经庭审质证，原告提供的证据2、3、4与四被告各自提供的证据相一致。四被告对原告提供的证据真实性均无异议，原告对四被告提供的证据真实性也无异议。故本院对原、被告提供的证据予以确认。
本院经审理查明，2005年3月28日，原南京市浦口区星甸镇人民政府（下称原星甸镇政府）出具“关于成立南京星甸生态农业科技园的立项报告”并向浦口发改局提出立项申请，该报告的主要内容有：经友好商谈，由肖永春先生在星甸镇龙北村改建生态旅游农业科技园，资金来源由投资者自筹。浦口发改局接到原星甸镇政府的立项申请报告后，在作出批复之前，向浦口国土局、原浦口区建设局发出固定资产投资项目立项选址联系单，征询是否符合规划用途的初审意见。浦口国土局、原浦口区建设局各自在该联系单上加盖单位印章，但均未作文字说明意见。2005年6月27日，浦口发改局向原星甸镇政府作出浦发改字（2005）96号“关于同意成立星甸生态农业科技园项目立项的批复”，同意原星甸镇政府成立星甸生态农业科技园项目立项。2005年7月，原星甸镇政府将浦口发改局浦发改字（2005）96号批复交给肖永春，之后肖永春进行申办星甸生态农业科技园的工作。2006年7月，南京星甸生态农业科技园经工商部门登记成立，企业性质为个人独资企业。
另，因机构改革，原星甸镇政府、原浦口区建设局现分别变更为星甸街道办事处、浦口住建局。
本院认为，因机构改革，原星甸镇政府、原浦口区建设局的行政职能由现星甸街道办事处、浦口住建局各自行使，故原星甸镇政府、原浦口区建设局的权利义务由星甸街道办事处、浦口住建局各自承继。本案通过庭审，2005年3月28日，原星甸镇政府出具“关于成立南京星甸生态农业科技园的立项报告”并向浦口发改局提出立项申请，2005年6月27日，浦口发改局向原星甸镇政府作出浦发改字（2005）96号“关于同意成立星甸生态农业科技园项目立项的批复”，2005年7月，肖永春知道浦口发改局作出的浦发改字（2005）96号立项批复，2006年7月，肖永春成立了由其个人独资的南京星甸生态农业科技园。在浦口发改局作出批复之前，浦口发改局向浦口国土局、原浦口区建设局发出工作联系单征询意见，浦口国土局、原浦口区建设局在联系单上加盖了单位印章。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第一款规定，公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。原星甸镇政府出具“关于成立南京星甸生态农业科技园的立项报告”及向浦口发改局提出立项申请的行为并非法律规定的可诉行政行为。浦口国土局、原浦口区建设局的签章行为是浦口发改局在作出批复之前征询意见的内部工作联系，两被告并未对肖永春及原告作出具体行政行为，故原告起诉浦口国土局、浦口住建局，被告主体不适格。经本院释明，原告仍坚持起诉。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十三条第一款规定，原告起诉被告不适格，人民法院应得告知原告变更被告，原告不同意变更，裁定驳回起诉。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算。但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。浦口发改局2005年6月27日作出同意成立星甸生态农业科技园的浦发改字（2005）96号立项批复，2005年7月肖永春知道该批复的内容，2006年7月成立个人独资的南京星甸生态农业科技园。现原告起诉浦口发改局，已超过法定起诉期限，且无正当理由。综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第一款、第二十三条第一款、第四十一条第一款的规定，裁定如下：
驳回原告星甸生态园对被告星甸街道办事处、浦口国土局、浦口住建局、浦口发改局的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。
审 判 长 杜江洲
审 判 员 沈永成
代理审判员 张 茗
二〇一三年十一月十二日
书 记 员 谢发波