江苏省淮安市中级人民法院
刑 事 裁 定 书
（2018）苏08刑终206号
原公诉机关淮安市洪泽区人民检察院。
上诉人（原审被告人）冬某某，男，汉族，1962年9月6日出生于江苏省淮安市，本科文化，淮安市洪泽区农业资源开发局规划股股长，住淮安市洪泽区。因涉嫌犯玩忽职守罪，于2016年12月6日被取保候审。
辩护人赵耀，江苏法臻律师事务所律师。
淮安市洪泽区人民法院审理淮安市洪泽区人民检察院指控原审被告人冬某某犯玩忽职守罪一案，于2018年5月25日作出（2018）苏0813刑初262号刑事判决。宣判后，原审被告人冬某某不服，提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。经过阅卷，讯问上诉人，听取辩护人的辩护意见，认为案件事实清楚，决定不开庭审理。现已审理终结。
原审判决认定：
一、主体事实
江苏省洪泽县（现为淮安市洪泽区，下同）农业资源开发局为全额拨款事业单位法人，属区政府直属事业局，受区政府委托，履行农业资源开发项目的行政管理职能；规划股为其内设机构，负责国家、省、市立项的农业资源开发项目的筛选、审核和申报等工作。被告人冬某某于2004年被中共洪泽县委组织部任命为洪泽县农业资源开发局规划股股长。
上述事实，被告人冬某某在开庭审理过程中无异议，并有洪泽县农业资源开发局的事业单位法人证书、职能配置内设机构和人员编制规定、冬某某的干部任免审批表、考核登记表、职务任免通知、户籍信息证明等证据证实。
二、玩忽职守事实
2013年下半年至2016年1月，被告人冬某某担任淮安市洪泽区农业资源开发局规划股股长，负责本辖区内2014年度国家农业综合开发产业化经营财政补助龙头企业项目申报过程中，没有认真履行申报审核工作职责，致使洪泽鑫象猪业有限公司（以下简称为鑫象公司）在不符合申报条件要求的“带动农户条件”情况下通过申报，并获取国家补助资金人民币240万元，致使国家遭受重大经济损失。
案发后，被告人冬某某主动投案，如实供述自己的犯罪事实。
另查明，案发后，鑫象公司领取的补助资金人民币240万元已被追回。
上述事实，有公诉机关提交，经过举证、质证的下列证据证实：
1、被告人冬某某的供述，供认其任洪泽县农业资源开发局规划股股长，规划股职责是项目规划、编制计划、向上争取项目资金。规划股一直负责产业化经营财政补贴项目的申报工作，2012年开始，产业化经营项目的申报到实施都由规划股负责。
申报一般产业化经营财政补助项目的程序是省里下发选项入库通知，农业开发局和财政局在政府网站发选项公告，企业对照文件要求自行比对，自认为符合条件，就与农业开发局或者财政局农财股联系提出申报意向。其要求项目单位把营业执照带到农业开发局，如果成立时间符合，就安排项目申报单位按照省里项目建议书的目录准备建议书附件材料，同时规划股和县财政局农财股一起去现场查看有没有正常生产经营、有没有扩大生产规模的地方，如果有附件材料，也会现场看看，有多少看多少。实地查看后向领导汇报，认为基本条件符合，就通知申报单位尽快准备附件资料，并准备编制建议书。通过县里初审后，通知市级农业开发局、财政局审查。按照工作流程，只有通过县里初审的申报单位，才能向市里提供审查，但实际工作中，由于工作时间紧，一些项目还没来得及核查，也提供给市里审查，最终向省里提交时，市级要签署是否同意的意见。其通知项目申报单位编制完整的项目建议书，并提供纸质版和电子版。其中电子版要求扫描原件，其再对照原件与纸质版复印件比对，看是否与原件一致。如果一致就进行公示，之后农业开发局和县财政局共同向省里行文通过市里一起报送到省里。省级对建议书查看、评审，符合条件的，项目单位编制材料，省里组织专家评审，经专家评审认为可行的，通知项目申报单位编制实施方案。省里下达项目计划通知，市里同时下达项目实施方案批文，然后再施工，施工后由财政局审计、拨款。以上是产业化经营财政补助项目申报、实施、验收、拨款的整个流程，一般要经历三个年度。
申报条件中，有项目条件和项目单位条件。项目单位条件要求龙头企业成立时间满3年，且要在省农委公布的省政府优先扶持名录中，前两年度盈利，带动农户200户以上等。每家申报单位的申报材料都要核查，是全面核查，不是抽查。核查的方式就是比照原件，查看申报材料是否与原件一致。实地核查，就是到实地查看有无项目内容实施的场地。如有银行贷款，就审核申报材料中银行或者中介评估机构出具的信用等级报告，审核中有这方面材料就行。
龙头企业实施的项目一般应直接带动农户200户以上，加工项目所需原材料的70%以上来自企业注册地，流通设施项目能够带动注册区域农产品进入市场领域，其是查看申报材料中有无项目单位和农户或者合作社签订供销或者购销合同，并比对原件。条件中要求的2011年、2012年连续盈利，2011年、2012年资产负债率一般低于70%，2012年固定资产净值300万元以上，净资产不低于申请财政补助资金总额的2倍，该三项条件外，都是由其负责审核，工作惯例就是这样的，其没有走访农户了解带动农民情况。
鑫象公司申报的淮安市洪泽县2.5万头苗猪繁育基地扩建项目2014年国家农业综合开发产业化经营财政补助龙头企业项目的申报、实施，是其负责的。建议书中鑫象公司与宇阳合作社、永兴合作社两份养殖合作协议书是李某1提供，当时第一次提供证明带动农户的材料其记不清了，但肯定不是这两份合同，其当时与李某1讲提供的材料不行，李某1说现在农户养殖的也少，不好弄，其说合作社也行。因为项目申报条件要求带动农户200户以上，有了与合作社养殖协议的材料，可以在省级评审时占更多的优势，后来李某1就提供了这两份合作协议书。其知道是为了申报项目补签的材料，因为带动农户，如果单独带动农民养殖，现在很少有农户养猪，其主要就是想对照文件要求的带动200户农户，如果有与合作社签订的合作协议在省级评审时更容易通过。其当时意识到这份材料可能是假的，但当时无所谓真假，申报材料中能有证明带动农户的资料，对项目申报更有利。其同意后，向局领导汇报，与县财政局联合行文、盖章向上级申报项目资料。省里有统一要求，要求项目主管责任人承诺申报的项目是经过审核，而且是真实的，符合相关申报规定的，但其法律意识淡薄，当时都是制式表格，其就签字了，没当回事。
对农户利益联结情况的核查，应该走访农户，如果自筹资金证明是银行对账单的，应该到银行了解一下真假，其没有走访农户。
240万元财政资金都拨付到位了，第一次县级验收通过后拨付了192万元，第二次市级验收通过后拨付了48万元。
2、证人黄某的证言，证明其2013年8月到洪泽农业资源开发局规划股工作，主要协助股长冬某某做产业化项目申报、督促、验收和项目计划申报工作。规划股负责产业化项目一整套工作，申报、实施、验收，还有前期规划。其根据冬股长的安排找财政局吉某科长盖章，还一起去看项目申报、实施、验收，冬负责产业化项目工作的全部。其参与产业化项目工作期间，申报材料中的财务指标、看账都是由财政局负责，开发局负责审核财务指标以外的项目材料。项目申报材料是冬某某股长具体负责审核，财政局那边是吉某负责审核。
3、证人吉某的证言，证明其在区财政局工作期间，2000年至2015年负责国家农业综合开发产业化经营财政补助龙头企业项目。农业综合开发一般产业化补贴是农业开发局发布公示，然后由单位申报，再进行审核，后组织验收。正常情况下是农业开发局初审通过，就要求企业把财务资料递到财政局审核。鑫象公司大概是2013年、2014年左右申报国家农业综合开发产业化项目，其负责对财务指标的审核，查看申报材料中有没有中介机构出具的审计报告、有没有财务账，再查看账和审计报告是否相符，如果相符了，再审查申报条件中要求的几个财务指标，如果符合就通过审核。鑫象公司申请专项资金使用全过程承诺书是其签的名。
4、证人李某1的证言，证明其是鑫象公司原管理人员。鑫象公司是2009年1月注册登记，公司一直亏损。2012年底或2013年时，其看到农业开发局网站上发布相关龙头企业产业化经营补助项目资金的申报指南，其向王某1汇报，后王安排其准备材料给冬某某。申报入库的依据是《关于做好2014年农业综合农业开发产业化经营项目入库工作的通知》。申报条件有连续盈利、带动农户等要求，王某1安排其收集申报材料，安排公司代账会计贝宗才准备财务报表，做成盈利等工作，王某1自己负责项目外围的各个职能部门关系协调。
对项目申报基本条件要求的自筹资金来源保障，王某1让造假流水账，之后其伪造了流水账，盈利财务报表都是经过会计调成盈利。一般应直接带动农户200户以上，对照这个条件其从县林牧局调取了万集镇一些养殖大户名单，县开发局冬某某审核时说不行，让我去找合作社，把合作社加入名单。鑫象公司之前没有和合作社合作过，冬应该知道。后其找了宋某的宇阳合作社和李某2的永兴合作社，两份合作协议都是其找该二人签的。之前没有合作过，就是为了项目申报形式上签的，协议后面附的成员名单也是他们提供的。其把材料弄好，经王某1同意后交给冬某某，冬没有提出异议。附件材料通过县、市审核后，县里通知编建议书，之后还要报到省里审批。其听说产业化补助项目的分管领导是张代坤，但从没和张接触过，每次都是和冬某某联系。
5、证人王某1的证言，证明鑫象公司是其与李某1共同投资。在2013年下半年或者2014年上半年申报过国家农业综合开发产业化经营财政补助项目，具体项目申报是李某1经手，项目实施时是王学文经手。项目补助资金在2015年下半年领取了两次，一共240万元。
6、证人宋某的证言，证明其是洪泽县宇阳畜禽养殖专业合作社社长。该合作社没有实际运作过，出资也是虚假的。李某1曾找其签了一个合作协议，说是包装项目请其帮忙的，其没有细看内容，这份协议没有实际履行过。宇阳合作社从来没有和李某1及鑫象公司有过业务往来。
7、证人李某2的证言，证明2012年1月其与杨广梅成立淮安陆阳畜牧有限公司，2012年5月洪泽县共和镇政府帮其公司办理登记了洪泽县永兴生猪养殖专业合作社。2013年4、5月其就退出，不从事生猪养殖了。李某1曾找其说什么项目争取资金，请其帮忙签份养殖合作协议，其就在协议上签了字。在协议签订之前及之后，两家从来没有过业务往来。
8、证人王某2的证言，证明其任淮安市农业资源开发局项目管理处处长，该局综合计划处负责产业化经营财政补助项目，其在任综合计划处副处长主持工作期间，每年国家有申报指南，江苏省有选项入库的通知要求，县区同意申报的项目报给市里，市里开发局、财政局两家组织考察，出具考察意见，然后县里直接行文报到省里，区里由市里统一行文上报省里。县区先行核查，市级再行考察。申报产业化项目，如果没有与农民利益联结肯定不能申报，联结的方式可能不一样，但肯定是要与农民利益联结。而且从2014年左右起，省里还要求具体帮扶几户农户。产业化项目一直都是两家一起负责的，在选项考察时，对申报材料的核查过程中，开发局主要负责除财政、财务指标之外的内容，财政局具体负责审查财政指标、财务等资料，这是项目惯例。
9、2010年6月3日苏农开发（2010）10号、苏财农发（2010）41号《关于农业综合开发产业化经营财政补助项目试行“先建后补”的通知》，主要内容为，一、试行原则：国家农业综合开发产业化经营财政补助项目“先建后补”，坚持按项目管理和县级财政报账制的原则，实行项目先实施、后报账……五、项目申报：项目申报条件、程序，按当年度国家农业综合开发产业化经营项目申报指南和省选项通知的要求执行……市县开发、财政部门对项目申报材料要认真审核，确保审核材料真实。
10、2013年1月5日苏农开产（2013）1号、苏财农发（2013）1号《关于加强农业综合开发产业化经营项目申报材料核查工作的通知》，主要内容为，一、核查重点：（一）申报项目相关基础信息……（二）项目申报单位财务状况。重点核查项目申报材料反映的相关财务指标的真实性。（三）申报项目与农民利益联结情况。重点核查项目申报材料反映的与农民利益联结情况的真实性。二、核查程序：（一）县级初核。县级对项目申报材料全面核查。（二）市级复核。市级对所辖县（市、区）申报材料进行复核，并出具意见。（三）省级复核……三、核查方法：……（三）项目与农民利益联结情况的核查。通过查阅项目申报单位财务往来、相关档案和走访农户等方式，核查申报项目土地流转、原料收购、用工、股份等带动农户情况。四、保障措施：（一）完善申报承诺机制。项目申报单位对所提供的申报材料真实性和完整性要作出书面承诺；市、县开发、财政部门对申报材料核查情况出具核查意见并盖章，分管领导和核查人员要签字确认。（二）加强现场审核机制。加大申报项目现场核查力度，通过财务账册查阅和现场考察，对申报项目基础信息、项目申报单位财务状况、项目与农民利益联结情况进行严格核查。申报项目实地现状，县级需提供影像资料，并留存备查……（六）强化责任追究机制。坚持“谁申报谁负责，谁出具谁负责，谁核查谁负责”的原则，落实责任追究。
11、2013年10月11日《2014年国家农业综合开发产业化经营项目申报指南》，主要内容为，二、扶持范围：农业综合开发产业化经营项目包括一般产业化项目、龙头企业带动产业发展和“一县一特”产业发展试点项目。1、一般产业化项目扶持范围：……畜禽水产养殖等种植养殖基地……四、项目申报要求：（一）一般产业化项目。1、财政补贴项目。（1）项目基本条件：……（2）项目单位条件：龙头企业：……经营业绩良好，2011年、2012年连续盈利，具有良好的发展前景；2011年、2012年资产负债率一般低于70%……与农民以多种形式，形成联结紧密、科学合理的利益共同体。龙头企业实施的项目一般应直接带动农户200户以上……五、其他要求：……（三）其他要求：1、产业化经营项目原则上由省级农发机构统一组织专家评审、竞争立项……3、项目申报单位和地方各级农发机构要确保项目申报材料的真实可靠与完整……
12、2013年10月21日苏农开综（2013）6号、苏财农发（2013）73号《关于做好2014年农业综合开发产业化经营项目选项入库的通知》，主要内容为，二、扶持范围、对象：（一）扶持范围：包括一般产业化项目（财政补助项目和贷款贴息项目）、龙头企业带动产业发展和“一县一特”产业发展试点项目。1、一般产业化项目扶持范围为：……畜禽水产养殖等种植养殖基地……四、申报条件：（一）一般产业化项目。1、财政补助项目。（1）项目基本条件：……（2）项目单位条件，龙头企业：……经营业绩良好，2011年、2012年连续盈利，具有良好的发展前景；2011年、2012年资产负债率一般低于70%……与农民以多种形式，形成联结紧密、科学合理的利益共同体。龙头企业实施的项目一般应直接带动农户200户以上……七、项目申报：（二）一般产业化项目选项由县级组织，报市级核查，直接行文报省并报市级备案……（三）申报材料：……各地要高度重视选项申报工作，严格按照省级《关于加强农业综合开发产业化经营项目申报材料核查工作的通知》（苏农开产（2013）1号、苏财农发（2013）1号）要求，强化项目材料和现场核查，出具核查意见，对申报项目进行排序，并对申报材料真实性作出书面承诺。
13、淮安市洪泽县2.5万头苗猪繁育基地扩建项目建议书，载明鑫象公司申报农业开发产业化经营项目的相关材料，申报建设投资956万元，其中申请财政补助380万元。江阴天成会计事务所有限公司出具了鑫象公司审计报告。该公司与洪泽宇阳畜禽养殖专业合作社、永兴生猪养殖专业合作社签订的养殖合作协议书。该公司申报农业开发产业化经营项目材料真实性承诺书。
14、洪泽县农业资源开发局、财政局关于上报2014年农业综合开发产业化经营项目选项入库工作情况的报告，载明洪泽县农业资源开发局、财政局联合对鑫象公司申报的洪泽县2.5万头苗猪繁育基地扩建项目进行上报，其中被告人冬某某在财政专项资金申请使用全过程承诺责任书签字确认该项目经审核，符合相关规定，如存在虚假，愿意承担相关责任。
15、江苏省农业资源开发局、省财政厅关于下达2014年农业综合开发产业化经营批复、淮安市联合下发的实施方案批复、洪泽县农业资源开发局、财政局下发的关于2014年农业综合开发产业化经营财政补助项目实施方案的批复和下达项目计划的通知，载明鑫象公司申报的洪泽县2.5万头苗猪繁育基地扩建项目获得审批通过。
16、淮安市洪泽区财政局、鑫象公司的记账凭证，载明财政部门分别于2015年12月30日将192万元、2016年1月28日将48万元转入鑫象公司建设银行账户。
17、淮安市公安局洪泽分局、淮安市洪泽区人民检察院出具的情况说明及结算票据，载明鑫象公司已退出补助资金240万元，本案的经济损失已全部挽回。
18、发破案经过，载明本案的案发等情况。
原审人民法院认为，被告人冬某某身为国家机关工作人员，玩忽职守，致使国家利益遭受重大损失，情节特别严重，其行为已构成玩忽职守罪。冬某某犯罪后自首，可以从轻或者减轻处罚。本案的经济损失已全部挽回，可以对冬某某酌情从轻处罚。结合本案的实际情况以及冬某某的犯罪情节，可对其免予刑事处罚。据此，依据《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第一款、第三十七条、第六十四条之规定，作出如下判决：1、被告人冬某某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚；2、洪泽鑫象猪业有限公司退出的补助资金人民币240万元予以没收，上缴国库。
上诉人冬某某及其辩护人所提上诉理由和辩护意见如下：1、冬某某在涉案项目申报中不具有全面核查职责，县级农业资源开发局在选项入库中只负组织职责，全面核查职责在市级农业资源开发局；2、一审判决认定鑫象公司不符合带动农户的申报条件，属于事实认定错误，鑫象公司已于2011年被确定为市级龙头企业，而获得市级龙头企业的条件之一即是带动农户500户以上，并且鑫象公司在涉案项目中通过土地流转、原料收购、用工等已实际带动农户200户以上；3、涉案项目补贴资金已全部用于项目建设，并且，项目已建成并通过验收，故一审判决认定致使国家遭受重大经济损失的事实不成立。
经二审审理查明的事实与一审一致，一审判决中所列举的认定本案事实的证据，已在一审开庭审理时，当庭宣读、出示并质证，本院予以确认。
本院认为，上诉人冬某某身为国家机关工作人员，玩忽职守，致使国家利益遭受重大损失，情节特别严重，其行为已构成玩忽职守罪。冬某某犯罪后自首，可以从轻或者减轻处罚。本案所造成的经济损失已全部挽回，可以对冬某某酌情从轻处罚。结合本案的实际情况以及冬某某的犯罪情节，可对其免予刑事处罚。
对上诉人冬某某及其辩护人提出的第1条，冬某某在涉案项目申报中不具有全面核查职责，县级农业资源开发局在选项入库中只是组织职责，全面核查职责在市级农业资源开发局的上诉理由和辩护意见，本院经审查认为：根据文件规定及实际分工，在鑫象公司申报的2014年度国家农业综合开发产业化经营项目（2.5万头苗猪繁育基地扩建项目）中，项目申报信息的真实性是由洪泽县农业资源开发局、财政局负责全面审核。其中，财政指标、财务资料由财政局核查，其余均由农业资源开发局负责核查。该项目上报材料中，由冬某某在《财政专项资金申请使用全过程承诺责任书》的“项目申报单位所在地主管部门承诺”栏中，以“审核责任人”的身份签名确认“该项目经审核，符合相关规定。如存在虚假，愿意承担相关责任”。故冬某某及其辩护人提出冬某某在涉案项目申报中不具有全面核查职责的上诉理由和辩护意见，无事实依据，本院不予采纳。
对上诉人冬某某及其辩护人提出的第2条，一审判决认定鑫象公司不符合带动农户的申报条件，属于事实认定错误的上诉理由和辩护意见，经查：1、项目申报文件中规定，鑫象公司申报的项目要求“一般应直接带动农户200户以上”。2、鑫象公司办理项目申报的李某1、洪泽县宇阳合作社社长宋某、洪泽县永兴合作社法定代表人李某2的证言，证明李某1是为包装申报的项目，分别找宋某、李某2帮忙在养殖合作协议上签字，实际上该两个合作社与鑫象公司从未发生过业务往来。宋某、李某2另证明，宇阳合作社、永兴合作社没有实际运作过，工商登记中的成员名单均是虚假的。3、冬某某在侦查阶段供述，其知道两份养殖合作协议是为申报项目补签的，意识到材料可能是假的，但其对鑫象公司与该二个合作社有无实际的合作关系没有去核查，也没去走访农户。综上证据，鑫象公司在项目申报中提供的直接带动农户200户以上的材料是虚假的，而冬某某在审查时也未进行认真核查，具有玩忽职守的行为。至于提出“鑫象公司已于2011年被确定为市级龙头企业，而获得市级龙头企业的条件之一即是带动农户500户以上，并且鑫象公司在涉案项目中通过土地流转、原料收购、用工等已实际带动农户200户以上”的理由，经审查：鑫象公司在申报前是否被确定为市级龙头企业，属于项目申报的另一个条件，并不能由此得出该项目符合带动农户200户以上的结论；另提出鑫象公司已实际带动农户200户以上的理由，一是在项目申报材料中没有反映；二是得不到足够的证据证明。综上所述，该条上诉理由和辩护意见无事实依据，本院不予采纳。
对上诉人冬某某及其辩护人提出的第3条，涉案项目补贴资金已全部用于项目建设，并且，项目已建成并通过验收，一审判决认定致使国家遭受重大经济损失的事实不成立的上诉理由和辩护意见，经审查认为：根据文件规定，农业综合开发产业化经营项目申报需要达到一定的条件，由地方农业资源开发局和财政局共同行文上报江苏省农业资源开发局、省财政厅审批。根据现有证据，鑫象公司申报的涉案项目不符合申报条件，系采用编造假材料的方式骗取了上级部门的审批同意，故即使项目补贴资金被实际用于项目建设，因项目本身就不符合申报补贴的要求，不应获得补贴资金，故所套取的项目补贴资金均应认定为给国家造成的经济损失，此条上诉理由和辩护意见不能成立，本院不予采纳。
原审判决认定的事实清楚，证据确实、充分，定罪量刑正确，审判程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百二十五条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原判。
本裁定为终审裁定。
审判长 胡丽芳
审判员 王琤琤
审判员 王广田
二〇一八年九月六日
书记员 赵亚运
沈舒