河南省驻马店市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）驻行初字第136号
原告陈小霞，女，汉族，1982年10月23日生，住河南省。
被告正阳县人民政府。
法定代表人王东征，县长。
委托代理人崔豪，河南明信律师事务所律师。
委托代理人杨磊，正阳县国土资源局工作人员。
被告正阳县国土资源局。
法定代表人徐新春，局长。
委托代理人杨磊，正阳县国土资源局工作人员。
第三人付冬梅，女，汉族，1957年12月15日生，住河南省。
委托代理人陈小霞，女，汉族，1982年10月23日生，住址同上，系付冬梅之女。
原告陈小霞诉被告正阳县人民政府、正阳县国土资源局不履行颁证法定职责违法及赔偿一案，于2015年10月15日向本院提起行政诉讼。本院于2015年10月21日受理后，向被告正阳县人民政府、被告正阳县国土资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年3月7日公开开庭审理了本案。原告陈小霞，被告正阳县人民政府的委托代理人杨磊、崔豪，被告正阳县国土资源局的委托代理人杨磊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告陈小霞诉称，付冬梅系其母亲，杨清秀系其姥姥。杨清秀为西关粮库退休职工，一直独居在由正阳县西关粮库公房房改而来的两间瓦房内，拥有57%的房屋产权。第三人付冬梅离异后带陈小霞单过，一直无固定住处，因此杨清秀于1998年春让付冬梅出资在杨秀清的房屋东侧的空地上盖了三间平房，所占用地为当时西关粮库的公家荒地，被大家开垦当菜地使用。1999年春，付冬梅出资又在杨清秀的房屋东侧加盖一间瓦房给杨清秀当厨房用。为了解决安全问题，厨房盖好后，付冬梅又出资将杨清秀及第三人付冬梅的房屋前的空地修成水泥地坪，拉起院墙，加盖了大门，形成了一个独家小院，占地189.24平米。2000年正阳县实行了第二次房改及土地使用证办理，由于第三人付冬梅所建房屋及院子所占土地属于国有土地，正阳县国土资源局下发了《正阳县房改土地使用权转让缴款办证通知书》。到了2001年，被告正阳县国土资源局下发了正土监处字（2001）0173号行政处罚决定书再次催促缴款办证并处以罚金，逾期将被起诉至法院申请强制执行。当时杨清秀由于经济困难，为避免被正阳县国土资源局起诉至法院，加上付冬梅已经盖好房子居住，所以杨清秀主动放弃了其居住的两间瓦房43%的房产改制及土地使用证办理，让付冬梅购买，土地所有权归付冬梅所有，并立有字据。付冬梅出资后委托了别人去缴款办理，但由于被委托人的疏忽，新办理的土地证所有人误写为杨清秀。由于付冬梅与杨清秀为母女关系，加之平房和院子都是付冬梅实际出资所建并居住，便没有及时更正。此后为了更正土地证的名字，2007年杨清秀与原告陈小霞签订了土地转让协议，把此宗地过户给陈小霞。2009年原告陈小霞携带写有杨清秀名字的土地证及土地转让协议到被告正阳县国土资源局申请办理土地使用证转让。被告正阳县国土资源局审查受理后，将原告陈小霞提交的老土地证原件及土地转让协议原件收回，并报被告正阳县人民政府批准后，于2009年4月27日与原告陈小霞签订了GF-2008-2601号国有建设用地出让合同。原告陈小霞于2009年4月28日缴纳了土地转让契税1552.10元，同年5月18日缴纳了土地出让金15521.00元及转让服务费700元。上述费用缴纳后，原告陈小霞向被告正阳县国土资源局递交了颁发土地使用证申请，并在此之后多次催要，被告正阳县国土资源局均以县政府尚未发证为由，拖延至今。直至2015年9月正阳县西关粮库棚户区改造拆迁时，才得知有人拿着原告陈小霞于2009年已经上交给被告正阳县国土资源局的老土地证到拆迁办要求获得拆迁补偿，此行为给原告陈小霞造成了经济损失。因此，特提起诉讼，请求法院依法判决被告正阳县人民政府及被告正阳县国土资源局履行为原告陈小霞颁发土地使用证的法定职责并承担拆迁补偿的一切经济损失和相应的法律责任及后果。原告陈小霞向本院提交的证据：1、国有土地建设使用权出让合同，证明政府已经将该土地出让给陈小霞。2、土地转让协议书，证明土地转让来源合法。3、国有土地使用权出让金收入缴款通知书、土地出让价款缴款票据、土地转让契税完税证、转让服务费发票，证明已经缴纳了相关土地费用。
被告正阳县人民政府答辩称，第一，原告陈小霞所述土地位于1511粮食储备库即正阳县西关粮所职工家属院，城市规划用途为工矿仓储用地，正阳县住建局不予出具规划审核材料，该变更登记最终未能得到正阳县人民政府批准，而不是被告正阳县人民政府及被告正阳县国土资源局未履行为原告陈小霞颁发土地使用证的法定职责。第二，追究被告正阳县人民政府将杨清秀的土地使用证书抽出退还给杨清秀，导致原告陈小霞及第三人付冬梅不能正常获取拆迁补偿的法律责任及经济损失不是行政诉讼审理的范畴。而且原告陈小霞与其姥姥杨清秀所签的《土地转让协议书》真实性和有效性值得商榷，原告陈小霞没有按照该协议书约定支付2.8万元转让费，该宗地原登记使用人为杨清秀，与第三人付冬梅没有什么关系。被告正阳县人民政府归还杨清秀的土地使用证书是应杨清秀的要求和维护土地权利人的合法权益所做的行为。原告陈小霞和第三人付冬梅不能正常获取拆迁补偿实质上是第三人付冬梅与其弟弟付建生提前争夺杨清秀财产的家庭纠纷，不是行政诉讼审理的范围，应通过民事诉讼解决。因此，请求人民法院在查清事实的基础上，依法驳回原告陈小霞的诉讼请求。被告向本院提供的证据，1、陈小霞、杨清秀的身份证复印件，陈小霞土地使用权变更登记委托书、承诺书，土地登记申请书，证明陈小霞依法进行了申请。2、陈小霞的土地登记审批表，地籍调查表土地变更登记申请签发表。对陈小霞的申请进行了审查批准。3、土地转让协议，杨清秀土地登记申请书、正阳县公有住房出售土地使用权转让协议，证明土地来源合法。4、国有土地使用权出让收入缴款通知书、土地出让价款缴款票据、土地转让契税完税证、转让服务费发票，证明缴纳了相关土地费用。5、国有建设用地使用权出让合同，证明政府签发了出让合同。
被告正阳县国土资源局答辩称，同意正阳县人民政府的答辩意见，请求法院在查清事实的基础上，依法驳回原告陈小霞的诉讼请求。被告正阳县国土资源局未向本院提供证据。
第三人付冬梅答辩称，上述宗地上的房子除杨清秀原先居住的两间瓦房外，其余部分均是由其出资所建，2007年杨清秀与原告陈小霞签订了土地转让协议，把此宗地过户给陈小霞。费用缴纳后，原告陈小霞向被告正阳县国土资源局递交了颁发土地使用证申请，并在此之后多次催要，被告正阳县国土资源局均以县政府尚未发证为由，拖延至今。请求法院依法判决被告正阳县人民政府及被告正阳县国土资源局履行为原告陈小霞颁发土地使用证的法定职责并承担拆迁补偿的一切经济损失和相应的法律责任及后果。第三人付冬梅向本院提交的证据：1、老土地证档案记载证明、正阳县房改住房土地使用证转让缴款办证通知书、正阳县土地管理局行政处罚决定书，证明土地来源。4、杨清秀放弃办理土地证的签名，证明杨清秀转让的事实。
经庭审质证，原告、第三人对被告的职责没异议，对被告提供的证据没有异议，对被告陈述不予办证的理由有异议，认为政府审查已经向陈小霞签发了土地使用权出让合同，就应当及时给原告颁发土地使用权证。被告对原告、第三人提供的证据无异议，但对其要求有异议，被告认为不给陈小霞办证是因为该宗土地已经征收，根据县里整体规划，规划局不能办理规划批准手续，且陈小霞的舅舅对其发证有异议，其土地转让也有问题，不能颁证和拆迁补偿主要是陈小霞和他舅舅有矛盾没有解决，不是政府和土地局的原因。被告正阳县国土资源局对原告和第三人的提供的证据没有异议，但对其二人的说法有异议，认为杨清秀将土地证拿走是因为该宗土地转让有争议，转让人杨清秀将自己的土地证取走，并不是国土资源局的错，其应当找杨清秀及陈小霞的舅舅，先解决好家庭矛盾，再来请求支付拆迁补偿款的事情。
经质证，本院对被告正阳县人民政府提供的证据因是办证过程中的事实与本案具有关联性，本院予以采信。对原告、第三人提供的证据因具有与本案有关联性，本院予以采信。
本院经审理查明，原告陈小霞的姥姥杨清秀在房改期间，于2000年与其单位正阳县直属二库签订了土地使用权转让协议，经政府地籍调查，审查批准后，将本案宗土地转让并登记在杨秀清的名下。后陈小霞的母亲付冬梅与陈小霞的姥姥杨清秀在此居住，付冬梅出资加盖了除原来两间旧房以外的其他住房。2007年5月10日经杨清秀、付冬梅同意，杨清秀与陈小霞签订了土地转让协议，将位于正确路北西关粮所北侧，东西宽10.4米，南北长18.2米的土地以28000元的价格转让给陈小霞。2005年5月18日陈小霞向正阳县国土资源局申请办理土地转让登记，提交了申请，转让协议，杨清秀、陈小霞身份证复印件，杨清秀土地证原件，杨清秀的地籍调查表、土地登记审批表、杨清秀与正阳直属二库的土地使用权转让协议，2007年5月正阳县政府经过地籍调查，进行了审查批准，陈小霞缴纳了相关土地费用后，正阳国土资源局与其签订了国有建设用地使用权出让合同。后该宗土地被政府规划在棚户区改造进行拆迁范围内。其间土地局工作人员未经陈小霞同意将陈小霞提供的杨清秀的土地证原件交给了杨清秀，陈小霞多次请求将证追回无果，并多次请求被告正阳县政府向其颁发土地使用权证，或领取拆迁补偿款。正阳县政府以该宗地规划为棚户区改造拆迁范围，规划局不予审批为由，未向其颁发土地证，也一直没有与陈小霞签订拆迁补偿协议。为此，陈小霞不服，向本院提起行政诉讼。请求法院依法判决被告正阳县人民政府及被告正阳县国土资源局履行为原告陈小霞颁发土地使用证的法定职责，并承担拆迁补偿的一切经济损失和相应的法律责任及后果。
本院认为，一、被告正阳县人民政府享有对本行政区域内国有土地使用权登记并颁发国有土地使用证的职权。正阳县国土资源局与原告陈小霞签订了国有土地使用权出让合同，陈小霞又缴纳了土地出让金，被告正阳县人民政府没有为陈小霞颁发国有土地使用证，属于不履行法定职责的违法行为。鉴于本案宗地已被政府规划为棚户区改造拆迁，不能颁发土地使用证的情况，被告正阳县人民政府应采取补救措施，结合本案来说，关键是拆迁补偿款的领取问题，被告正阳县人民政府应针对陈小霞的请求，依法作出补偿决定。三、原告陈小霞诉讼请求第二项中追究正阳县国土资源局的法律责任的请求，不属于本案审理的范围，原告可另行主张权利。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项七十六条之规定，判决如下：
一、确认被告正阳县人民政府不履行为原告陈小霞颁发国有土地使用权证的法定职责违法。
二、责令被告正阳县人民政府自接到本判决书之日起60日内，为陈小霞作出拆迁补偿决定。
诉讼费50元，由被告正阳县人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。
审判长 刘 战
审判员 王 蓉
审判员 于发安
二〇一六年三月二十九日
书记员 李雯璨