山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁行终2053号
上诉人（原审原告）丁兆国，男，1978年3月13日出生，汉族，住日照市东港区。
被上诉人（原审被告）山东省人民政府，住所地济南市历下区省府前街1号。
法定代表人龚正，省长。
委托代理人董君，山东省人民政府工作人员。
丁兆国因诉山东省人民政府（简称省政府）行政复议一案，不服济南市中级人民法院于2017年9月27日作出的（2017）鲁01行初368号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向双方当事人送达告知书、诉讼要素表，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
本案形成行政争议过程如下：省政府于2017年4月10日作出鲁政复驳字[2014]123号驳回行政复议申请决定，认定省政府于2008年9月3日作出《关于日照市东港区2008年第一批次城市建设用地批复》（鲁政土字[2008]294号）后，日照市人民政府（简称日照市政府）于2008年9月10日作出《征收土地公告》并在日照市东港区秦楼街道湖西头村（简称湖西头村）公告栏进行了张贴，其中载明了有关征地所有权人、位置、地类和面积、征地补偿标准和农业人口安置途径等事宜，因此丁兆国最迟于2008年9月10日就应当知道该批复的内容，其于2014年5月14日提起行政复议，显然已超过法定的行政复议申请期限，该申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回丁兆国的行政复议申请。
原审原告丁兆国起诉称，原告在湖西头村有住房，并就房屋占用范围内土地办理了日山集用（2006）第013号土地使用权证，该房屋及其占用范围内的土地在鲁政土字[2008]294号批复征收的范围内。原告不服该批复，于2014年向省政府申请行政复议，被告以等待其他案件审理结果为由，中止复议案件审理达两年多的时间，在中止事由消除后，拒不及时恢复审理，通过这种方式拖延履行法定职责。原告有大量证据可以证明，鲁政土字[2008]294号批复下的土地没有完成征收，土地批文失效，被告拖延履行法定职责，是为了掩盖涉案征地批文违法的事实。请求：1、确认鲁政土字[2008]294号批复违法并撤销；2、撤销鲁政复驳字[2014]123号驳回行政复议申请决定。
原审法院经审理查明，2014年5月14日，被告省政府收到原告对鲁政土字[2008]294号批复的行政复议申请，并于同日受理。2014年7月8日，省政府作出延期通知，将复议决定延期至2014年8月12日前作出。2014年8月8日，省政府中止行政复议案件审理，2017年4月10日，省政府恢复案件审理，并作出鲁政复驳字[2014]123号驳回行政复议申请决定。
另查明，2014年8月5日，湖西头村委以日照市政府为被告、丁兆国为第三人，向日照市东港区人民法院提起行政诉讼，请求撤销日照市政府为丁兆国颁发的日山集用（2006）第013号土地使用权证。省政府认为本案须以该案件审理结果为依据，于2014年8月8日中止行政复议。在日照市东港区人民法院审理期间，湖西头村委以“涉案土地登记已另行申请有关部门调查处理为由”，于2016年9月29日申请撤回该案起诉。日照市东港区人民法院于同日作出（2016）鲁11行初1号裁定，准予湖西头村委撤回该案起诉。2017年1月9日，当地不动产登记部门注销了原告的土地使用证。
最后查明，原告对省政府中止审理决定不服，于2015年7月7日提起行政诉讼。经过审理，于2015年10月28日作出（2015）济行初字第461号行政判决，认定被告中止决定存在法定事由，决定驳回丁兆国的诉讼请求。原告上诉到山东省高级人民法院。该院经过审理，于2016年3月11日作出（2016）鲁行终字26号行政判决，决定驳回上诉，维持原判。2016年4月8日，原告向被告邮寄申请，要求公告撤销鲁政土字[2008]294号批复，被告未作出处理，原告因认为被告不履行法定职责，提起行政诉讼。济南市中级人民法院于2017年2月3日立案，案号为（2017）鲁01行初126号。
原审法院认为，省政府收到原告申请后，在法定期限内履行了受理、延期和中止审理和作出决定职责。其中，中止决定的合法性已经被法院生效判决确认，不再予以重复评价。关于原告提出的省政府在中止事由结束后，未及时恢复审理的问题，原审法院认为，土地征收是将集体所有的土地转化为国有土地的活动，丁兆国的日山集用（2006）第013号土地使用权证，是原告合法使用湖西头村委会所有的涉案集体土地的权属凭证，省政府待土地登记部门就原告与村委会之间的土地权属争议作出处理后恢复审理，有利于问题的实质性解决，也不违反法律规定。原审法院综合认定，省政府行政复议程序违法。
本案审理的焦点问题是：一、原告第一项诉讼请求是否属于人民法院的受案范围；二、鲁政复驳字[2014]123号驳回行政复议申请决定，认定日照市政府于2008年9月10日作出《征收土地公告》并在湖西头村公告栏进行了张贴，其中载明了有关征地所有权人、位置、地类和面积、征地补偿标准和农业人口安置途径等事宜，主要证据是否充足；三、鲁政复驳字[2014]123号驳回行政复议申请决定，适用法律、法规是否正确。
关于第一个审理的焦点问题。《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定：“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政复议法>第三十条第二款有关问题的答复》（（2005）行他字第23号）中明确：“《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决应当包括两种情形：一是国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定；二是省级人民政府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定。”《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（四）项规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（四）法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。”本案中，被告作出的鲁政土字[2008]294号批复系省级人民政府的征用土地决定，属于由行政机关最终裁决的行政行为。原告要求确认上述批复违法并予以撤销的诉讼请求，不属于人民法院受案范围。
关于第二个审理的焦点问题。被告为证明日照市政府于2008年9月10日作出《征收土地公告》并在湖西头村公告栏进行了张贴，其中载明了有关征地所有权人、位置、地类和面积、征地补偿标准和农业人口安置途径等事宜，提交了《日照市政府土地征收公告》、湖西头村委2014年6月29日的《公告等文书送达及张贴证明》、日照市国土资源局东港分局2017年3月15日的《公告等文书送达及张贴证明》、日照市国土资源局东港分局工作人员工作证明和复议机关对相关村民的询问笔录。以上证据均经庭审质证，并出示了原件，但原告对其真实性、合法性均不予认可。
原审法院认为，湖西头村委2014年6月29日的《公告等文书送达及张贴证明》，加盖了该村委会公章和村委相关负责人的签字，形式与来源合法，对其合法性与真实性予以确认。该证明是被征收土地所有权人湖西头村委会制作的书面证明，认定其具备较高的证明效力。根据该村委证明的记载，国土资源部门于2008年3月5日送达了征收土地预公告，于2008年3月18日送达了《征收土地补偿安置方案》、于2008年3月24日送达了《征地听证通知书》，2008年9月10日送达了《日照市政府征收土地公告》，于2008年9月15日送达了《征收土地补偿安置方案》，该公告全部于当日张贴于该村村委办公室东外墙村公示栏内。
上述内容与《日照市政府土地征收公告》、日照市国土资源局东港分局2017年3月15日的《公告等文书送达及张贴证明》等其他材料相互吻合，足以证明2008年9月10日，日照市政府作出《征收土地公告》，并张贴于湖西头村公告栏，将涉案批复的主要内容进行了告知，据此，省政府认定日照市政府于2008年9月10日作出《征收土地公告》并在湖西头村公告栏进行了张贴，其中载明了有关征地所有权人、位置、地类和面积、征地补偿标准和农业人口安置途径等事宜，主要证据充足。
关于第三个审理的焦点问题。《山东省行政复议条例》第八条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织行政复议申请权或者行政复议申请期限的，申请期限自公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请权或者申请期限之日起计算，但是自知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。”本案中，被告省政府没有证据证明，鲁政字[2008]294号批复作出后，土地征收工作部门曾公示并交代了该批复的行政复议申请权或者行政复议申请期限，复议申请权应从原告知道或者应当知道申请权或者申请期限之日起计算，但从原告知道或应当知道征地批复内容之日起最长不超过两年。因日照市政府未规定公告期限，应当推定原告自公告之日起合理期限届满后知道征地批复内容，原告于2016年提起行政复议，距离公告的张贴时间将近八年，扣除公告的合理期限，明显已经超过了两年的行政复议申请期限，省政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回丁兆国的行政复议申请，适用法律、法规正确。
综上，鲁政复驳字[2014]123号驳回行政复议申请决定主要证据充足，适用法律、法规正确，行政程序符合法律规定。被告认定原告在2008年9月10日就应当知道鲁政土字[2008]294号批复内容虽有不当，但明显未侵害原告的合法权益，不足以导致被诉行政行为被撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（四）项、第六十九条之规定，判决驳回原告丁兆国的诉讼请求。案件受理费50元，由原告丁兆国承担。
上诉人丁兆国不服原审法院判决向本院提起上诉。请求：撤销原审法院判决，发回重审或依法改判，支持上诉人的诉讼请求。事实和理由如下：1、上诉人就被上诉人的征收土地违法提起诉讼，属于行政诉讼受理范围。原审法院认定不属于受案范围于法无据。2、该土地征收批复存在实体和程序上违法。涉案征地批复从上报材料开始就没有告知、确认等一系列法定材料，申报程序严重违法，行政复议过程中被上诉人存在明显指使下级部门伪造证据材料行为。上诉人就此缺失的征地必备材料进行过诉讼及公开申请，但至今没有见过相应材料，日照市政府及国土部门均称涉案村居是村企合作，不存在征收材料，而上诉人作为被征收人对征收事宜毫不知情，2014年3月被政府逼迁，通过向政府提出公开申请才获知上诉人房屋项下土地被批准征收情况。3、上诉人并未超过时效。上诉人于2014年3月通过信息公开得知征收土地批复之前，从未见到过该征收土地批复及相关任何征收信息，该征收未依法在批复前告知被征收人，也没有经过被征收人的知情确认，批复后没有公示公布过。2014年5月上诉人提起行政复议没有超过法定期限。原审法院认定上诉人在2016年提起行政复议认定事实不清。4、原审法院认定被上诉人在复议决定中认定日照市政府在2008年9月作出征收土地公告并张贴证据充足错误。本案根本没有任何证据证明被征地农民在征收前和征收后知情，也没有证据证明日照市政府张贴公示过征地相关信息。仅凭借2017年临时制造的几份证据证明2008年张贴公示过，依据不足。5、原审法院只对被上诉人提交证据予以表述，对上诉人提交证据避而不谈，有失公允。6、上诉人因提起行政复议，多次举报涉案征地违法，从而遭到被上诉人及日照市各级政府部门打击报复。上诉人现今房屋被毁，合法物权被侵害是因涉案征地批复违法所引发。请求依法支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人省政府未向本院提交书面答辩意见。
各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为，本案争议焦点为：1、涉案鲁政土字[2008]294号批复是否属于行政诉讼受案范围。2、涉案鲁政复驳字[2014]123号驳回行政复议申请决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，行政复议程序是否合法。3、原审法院判决是否正确。
关于涉案鲁政土字[2008]294号批复是否属于行政诉讼受案范围问题。《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定：“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政复议法>第三十条第二款有关问题的答复》（（2005）行他字第23号）中明确：“《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决应当包括两种情形：一是国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定；二是省级人民政府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定。”《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（四）项规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（四）法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。”根据上述法律规定，对省级人民政府作出的征用土地决定，属于行政机关作出的最终裁决行政行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。因此，涉案鲁政土字[2008]294号批复系被上诉人省政府作出的最终裁决，不属于本案行政诉讼受案范围。上诉人认为涉案批复具有可诉性以及要求确认上述批复实体以及程序违法并予以撤销的上诉请求，无事实和法律依据，不予支持。
关于被上诉人作出的鲁政复驳字[2014]123号驳回行政复议申请决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，行政复议程序是否合法问题。该争议焦点主要涉案三方面问题，一是日照市政府于2008年9月10日作出《征收土地公告》中将涉案鲁政土字[2008]294号批复中的有关征地所有权人、位置、地类和面积、征地补偿标准和农业人口安置途径等事宜是否在湖西头村进行了公告；二是上诉人申请行政复议是否超过复议期限；三是被上诉人作出涉案行政复议决定程序是否合法。
一、关于日照市人民政府于2008年9月10日作出《征收土地公告》中将涉案鲁政土字[2008]294号批复中的有关征地所有权人、位置、地类和面积、征地补偿标准和农业人口安置途径等事宜是否在湖西头村进行了公告问题。根据原审中被上诉人提供的《日照市政府土地征收公告》、湖西头村委会于2014年6月29日出具的《公告等文书送达及张贴证明》（该证据加盖了该村委会公章和村委相关负责人的签字）、日照市国土资源局东港分局于2017年3月15日出具《公告等文书送达及张贴证明》（该证据加盖该单位公章）以及日照市国土资源局东港分局工作人员工作证明和复议机关对相关被征收5位村民的询问笔录等证据可以证实，国土资源部门于2008年3月5日送达了征收土地预公告，于2008年3月18日送达了《征收土地补偿安置方案》，于2008年3月24日送达了《征地听证通知书》，2008年9月10日送达了《日照市政府征收土地公告》，于2008年9月15日送达了《征收土地补偿安置方案》，该公告全部于当日张贴于该村村委办公室东外墙村公示栏内。上述事实能够充分证明被上诉人作出的涉案行政复议决定认定日照市政府于2008年9月10日作出《征收土地公告》并在湖西头村公告栏进行了张贴和公告。上诉人虽对该上述证据真实性和合法性不予认可，但未能提供相关证据予以反驳。因此，上诉人所称涉案鲁政土字[2008]294号批复其中载明了有关征地所有权人、位置、地类和面积、征地补偿标准和农业人口安置途径等事宜未予公告属行为违法的上诉理由，不予支持。
二、关于上诉人行政复议申请是否超过复议期限问题。《山东省行政复议条例》第八条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织行政复议申请权或者行政复议申请期限的，申请期限自公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请权或者申请期限之日起计算，但是自知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。”本案中，被上诉人作出鲁政字[2008]294号批复作出后，土地征收工作部门未交代该批复的行政复议申请期限，复议申请权应从上诉人知道或者应当知道之日起计算，但从上诉人知道或应当知道征地批复内容之日起最长不超过两年。上诉人于2014年5月提起行政复议，至批复作出以及公告时间已达六年之久，在扣除公告的合理期限，上诉人行政复议申请明显超过了两年的行政复议申请期限。原审法院判决虽认定上诉人自2016年提起行政复议申请不当，但并不影响上诉人已超过行政复议申请期限的认定，本院予以指正。因此，上诉人认为未超过行政复议申请期限的上诉理由，不具有客观性和合理性，不予支持。
三、关于被上诉人作出涉案行政复议决定程序是否合法问题。被上诉人收到上诉人复议申请后，在法定期限内履行了受理、延期、中止审理、作出决定并送达相关当事人的法定职责。但复议中止事由不存在的情况下，被上诉人未及时恢复审理，构成行政复议程序违法，原审法院判决对此认定正确，本院予以确认。
关于原审法院判决是否正确问题，其主要涉及上诉人认为原审法院没有对上诉人原审中提交的证据予以表述和认定。案件的审理应当以事实为根据，以法律为准绳，并结合双方当事人提供的证据进行综合判断。原审法院根据双方当事人提交的证据进行综合分析作出原审判决，并未否定上诉人所提供有效证据的法律效力。本院注意到，根据上诉人上诉状中的表述，明显是对其房屋以及房屋项下土地的补偿安置存有异议。上诉人如认为其合法权益被侵害，可以通过其他途径主张其合法权益。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。被上诉人作出鲁政复驳字[2014]123号驳回行政复议申请决定认定事实清楚，适用法律正确。上诉人丁兆国的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人丁兆国负担。
本判决为终审判决。
审判长 张景凯
审判员 山 莹
审判员 孙晓峰
二〇一八年六月二十二日
书记员 杨柳青