山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）济行初字第9号
原告王玉奎，男，1955年12月18日出生，汉族，农民，住章丘市。
委托代理人赵序伟、商苗苗，均系山东鲁明律师事务所律师。
被告济南市人民政府，住所地济南市。
法定代表人杨鲁豫，市长。
委托代理人张文利、张华林，均系济南市人民政府法制办公室工作人员。
第三人刘锡凤，女，1953年3月17日出生，汉族，无业，住章丘市。
原告王玉奎不服被告济南市人民政府（简称市政府）作出的济政复集决字（2014）第75号行政复议决定（简称75号复议决定），向本院提起诉讼。本院于2015年1月12日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年2月6日公开开庭审理了本案。原告王玉奎及其委托代理人赵序伟、商苗苗，被告市政府的委托代理人张文利到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
2014年12月22日，被告市政府作出济政复集决字（2014）第75号行政复议决定认为：被申请人章丘市住房和城乡建设管理委员会（简称章丘住建委）2011年12月3日为刘锡凤颁发了章房权证城字第110113**号《房屋所有权证》。在刘锡凤《房屋所有权证》合法有效的情况下，又于2014年1月24日就该房产为王玉奎补发章房权证城字第140005**号《房屋所有权证》，将刘锡凤所有的房产确权予王玉奎所有，直接侵害了刘锡凤的合法权益，造成“一房两证”的状态。被申请人在他人对涉案房产享有合法权属的情况下又为王玉奎就该房产补发《房屋所有权证》，其行为不是单纯的补发行为。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，决定：撤销被申请人作出的颁发章房权证城字第140005**号《房屋所有权证》的具体行政行为。
被告在举证期限内向本院提交了以下证据：1、行政复议申请书，证明申请人申请行政复议；2、济政复集受字（2014）75号《行政复议受理通知书》；3、行政复议答复通知书；4、行政复议答复书；5、济政复集办参字（2014）75号第三人参加行政复议通知书；6、行政复议决定延期通知书；7、章房权证城字第110113**号房权证，由章丘市住建委制作，证明复议申请人刘锡凤对涉案房产拥有所有权；8、章房权证城字第140005**号房权证，章丘住建委制作，证明被申请人章丘住建委在申请人刘锡凤的房产证合法有效的情况下又为原告王玉奎颁证；9、章集用（2001）字第0119078号集体土地使用证（注销），由章丘市土地管理局制作，证明被申请人章丘住建委在申请人刘锡凤房产证合法有效的情况下又为原告颁证；10、章政土批字（2001）165号批复，章丘市人民政府制作，证明原告享有的涉案房屋土地证被注销，证据9、10共同证明原告曾经享有的涉案房屋占有的土地证已被注销，相应的土地权益已失去；11、济政复集决字（2014）75号行政复议决定书，市政府行政复议办公室制作，证明依法作出行政复议决定；12、送达回证，EMS提供，证明复议案件办理程序符合法律规定。
被告提交其作出75号复议决定的法律依据为：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条及济南市人民政府济政办发（2012）25文件的规定。
原告王玉奎诉称，原告的《房屋所有权证》是章丘住建委颁发，复议机关应当是章丘市人民政府或者济南市住房保障和房产管理局，被告无权对本案进行复议，故被告作出75号行政复议决定的程序违法。原告于1988年6月30日取得《房屋所有权证》，早于刘锡凤2011年12月3日取得《房屋所有权证》。是刘锡凤在原告合法的《房屋所有权证》存续期间违法办理房产证，才导致一房两证状态的出现。被告认定系章丘住建委为原告补发《房屋所有权证》导致一房两证，认定事实错误。补发房产证的行为没有改变原有法律关系，没有对当事人的权利义务产生新的影响，属于重复处理行为，不属于行政诉讼的受案范围，《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第二条有明确规定。被告应适用《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条的规定驳回第三人的行政复议申请，被告作出的行政复议决定适用法律错误。请求法院：1、依法撤销被告作出的济政复集决字（2014）第75号行政复议决定；2、诉讼费由被告承担。
原告提交了以下证据：济南市人民政府2014年9月30日作出的济政复终字（2014）187号《行政复议终止决定书》。
被告市政府辩称：《济南市人民政府办公厅关于开展相对集中行政复议权工作有关事项的通知》（济政办发（2012）25号）规定：“自2012年9月1日起，在市级行政复议机关启动相对集中行政复议职权工作，市级行政复议机关的行政复议职权由市政府统一集中行使”、“由市政府行政复议办公室负责集中统一受理公民、法人或者其他组织向市政府和市政府部门提出的行政复议申请……按程序以市政府名义作出行政复议决定并送达当事人。市政府各部门不再受理、审理行政复议案件”。据此，被告有权受理对章丘住建委具体行政行为不服提出的复议申请并做出复议决定。2014年1月24日，在第三人刘锡凤章房权证城字第110113**号的《房屋所有权证》合法存续的情况下，章丘住建委为原告颁发章房权证城字第140005**号《房屋所有权证》，该颁证行为显然未尽合理审慎之职责，造成“一房两证”，致使刘锡风房产权益受到侵害。原告所称其房产权益是基于1988年所取得的章房2562号《房屋使用权证》的说法并不成立。2001年8月16日，章丘市人民政府《关于明水镇刘萍等十八户村民买房变更土地使用权的批复》已经将原告的章集用（2001）字第0119078号《集体土地使用证》注销，并于同年9月24日，将该宅基地为他人颁发了章集用（2001）字第0119102号《集体土地使用证》。行政复议中第三人提供的山东省章丘市房产协议（复印件）、契税纳税收据（复印件）、收条（复印件）、砚池居委会证明（复印件）等材料也显示，原告已于2001年8月16日前将该房产卖与他人。按照房地统一的原则，原告的《房屋使用权证》已失效，依法也应予收回注销。适用《房屋登记办法》第二十七条补发房屋权属证书的必要前提是：申请补发人必须是法定房屋权利人。本案原告在2014年1月14日申请补发时，申请人刘锡风已对该房产享有权利，显然不具备单纯补发证件的条件。章丘住建委为原告颁发的《房屋所有权证》采用的是现行编号：章房权证城字第140005**号，与原告曾经拥有的证书证号章房2526号并不一致，且该证书内也未标注章房2526号相关内容，并非是原告所称的“与原始登记证书完全一致，并没有任何改变”。可见，章丘住建委为原告颁发的章房权证城字第140005**号《房屋所有权证》时，与1988年为原告颁发章房2526号权属证书时的实际权属状况并不相同，该发证行为实际上又进行了重新确权，影响了复议申请人刘锡风的权益，登记内容实质上已经发生改变，原告的说法并能不成立。综上，答辩人作出的行政复议决定，认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，请求人民法院予以维持。
第三人刘锡凤述称，被告市政府的行政复议程序合法，认定事实清楚，应予维持。原告王玉奎通过欺骗的方式，取得章丘住建委补发的房产证，但实际上1996年王玉奎已将房产以35000元的价格卖给杨美华。2001年，章丘市人民政府作出《关于明水镇刘萍等18户村民买房变更土地使用权手续的批复》，注销了王玉奎的土地使用权证，将该土地批准给杨美华使用。2008年1月24日，在为杨美华办理房屋所有权登记手续时，原告王玉奎声称其所有权证件丢失，因此导致其原有的房屋产权证没有注销。在土地使用权证、房屋所有权证齐全的情况下，杨美华于2011年12月3日将该房屋卖于本案第三人刘锡凤，并为刘锡凤办理了房屋所有权登记手续。原告明知自己的房子已卖于他人，且土地使用权证已注销，仍向住建委虚假陈述，获得房屋所有权证的补办手续。原告补发房产证时，已丧失了房屋所有权和土地使用权，补证行为已不是一个单纯的补发行为，违背了《房屋登记办法》第八条之规定，即办理房屋登记，应当遵循房屋所有权和房屋占有范围内的土地使用权权利主体一致的原则，也侵犯了真实权利人刘锡凤的合法权益，请求法院驳回原告的诉讼请求。
第三人向本院提交了如下证据：1、收条；2、砚池居委会出具的证明；3、章政土批字（2001）165号文件；4、王玉奎被注销的章集用（2001）字第0119078号《集体土地使用证》；5、杨美华的村民建房用地报告书；6、杨美华集体土地使用权证；7、刘锡凤的章房权证城字第110113**号房屋所有权证；8、杨美华申请房屋所有权证的登记审批书；9、章丘市广播电视局收视维护费专用收据4份，证明争议房屋自2002-2005年一直都由杨美华在使用；10、刘锡凤婆婆李蔗英、公公杨家祥死亡证明；11、所有人为管纯江的集体土地使用权证及协议书一份，证明杨美华以高于当时的市场价的价格购买原告的房屋。以上证据证明涉案房屋已经于1996年卖给杨美华，第三人取得房屋后，已办理土地使用权证及房屋使用权证。
经庭审质证，原告对被告提交的证据10的内容不予认可，对被告提交的其他证据无异议，且认为被告提交的证据8能够证明被复议行为只是对原有房屋所有权证的补证行为，不属于行政复议的范围。原告认为第三人的证据是想证实该房产是其通过合法途径取得并办理《房屋所有权证》，但其证据不能否认该房产登记的行为违法。第三人对被告及原告提交的证据没有异议。被告对原告及第三人提交的证据没有异议。经审查，原、被告提交的证据及第三人提交的1－9号证据均具有真实性、证据形式和取得方式合法，与本案有关联，认定为有效证据；第三人的证据10、11与本案无关联，本院不予采信。
本院根据以上有效证据，认定如下事实：原告王玉奎系章丘市明水街道办事处砚池村村民，在本村拥有宅基地一处。1986年，原告在该宅基地上建起房屋。1988年，原告取得房屋所有权证。1996年4月9日，砚池居民委员会出具介绍信：“镇城建委：兹有我村王玉奎出售宅基地及房屋壹处，卖由本村王庆军，前来办理有关手续，望领导同志见信后给予办理为盼。”1996年5月3日，原告王玉奎出具收条：“今收到：出售给王庆军房屋壹处，收到现金叁万五千元整（35000.00元）。”王庆军系杨美华之夫。2001年8月2日，章丘市人民政府作出《关于明水镇刘萍等十八户村民买房变更土地使用权手续的批复》（章政土批字（2001）165号），同意为杨美华办理宅基地变更手续并注销了原告持有的章集用（2001）字第0119078号《集体土地使用证》。2001年9月，章丘市人民政府为杨美华办理了章集用（2001）字第0119102号《集体土地使用证》。2008年1月30日，杨美华领取了涉案房屋的《房屋所有权证》。因杨美华将该房屋转让给第三人刘锡凤，刘锡凤于2011年12月3日取得章房权证城字第110113**号《房屋所有权证》。2014年1月24日，章丘市城乡建设委员会为原告补发了章房权证城字第140005**号《房屋所有权证》。第三人刘锡凤不服，向被告市政府申请行政复议，请求撤销章丘住建委为原告补发的上述《房屋所有权证》。被告作出济政复集决字（2014）第75号复议决定，原告不服，诉至本院。
本院认为，本案争议焦点为：一、被告是否具有受理第三人提出的行政复议申请的法定职权；二、章丘住建委为原告补发章房权证城字第140005**号《房屋所有权证》的具体行政行为认定事实是否清楚。
关于第一个焦点问题，《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”第三人刘锡凤因对章丘市住建委的行为不服，既可以向章丘市政府，也可以向章丘住建委的上级部门申请行政复议。《济南市人民政府办公厅关于开展相对集中行政复议权工作有关事项的通知》（济政办发（2012）25号）规定：“自2012年9月1日起，在市级行政复议机关启动相对集中行政复议职权工作，市级行政复议机关的行政复议职权由市政府统一集中行使”、“由市政府行政复议办公室负责集中统一受理公民、法人或者其他组织向市政府和市政府部门提出的行政复议申请……按程序以市政府名义作出行政复议决定并送达当事人。市政府各部门不再受理、审理行政复议案件”。第三人刘锡凤于2014年9月28日向被告申请行政复议，被告具有受理刘锡凤的行政复议申请并作出行政复议决定的职权。
关于第二个焦点问题，《房屋登记办法》（建设部令第168号）第二条规定：本办法所称房屋登记，是指房屋登记机构依法将房屋权利和其他应当记载的事项在房屋登记簿上予以记载的行为。第八条规定：办理房屋登记，应当遵循房屋所有权和房屋占用范围内的土地使用权权利主体一致的原则。第二十条规定：房屋所有权证、房屋他项权证或者登记证明遗失或者灭失的，权利人在公开发行的报纸上刊登遗失声明后，可以向房屋登记机构申请补发。房屋登记机构应当在房屋登记簿上予以记载，并在补发的证书或者登记证明上注明补发。本案中，原告是涉案房屋的原所有权人，杨美华领取涉案房屋的《房屋所有权证》后，将该房屋转让给第三人刘锡凤。刘锡凤从杨美华处取得涉案房屋，办理了房屋所有权登记，已经享有涉案房屋的所有权。在此情况下，原告持有的原房屋所有权证虽因丢失而没有被及时注销，但确已失去补发证书的权利基础。在原告已将房屋转让他人，他人已取得房屋所有权证及土地使用权证的情况下，章丘住建委又为原告补发《房屋所有权证》的行为，与上述法律规定不符，属于认定事实不清，证据不足。
综上，被告作出济政复集决字（2014）第75号复议决定，撤销章丘住建委为原告颁发章房权证城字第140005**号《房屋所有权证》的具体行政行为，认定事实清楚，证据充分，复议程序合法，适用法律正确。原告请求撤销被告作出的济政复集决字（2014）第75号复议决定，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告王玉奎要求撤销被告济南市人民政府作出的济政复集决字（2014）第75号行政复议决定的诉讼请求。
一审案件受理费50元，由原告王玉奎负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 陈汉成
代理审判员 黄 娟
人民陪审员 娄 彬
二〇一五年三月三十日
书 记 员 王煜桐