湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）湘01行终579号上诉人（原审原告）朱宏。上诉人（原审原告）王曙。两上诉人共同委托代理人许路，男，湖南万和律师事务所律师。被上诉人（原审被告）长沙市开福区洪山街道办事处，住所地湖南省长沙市东二环三段***号。法定代表人杨兴高，男，该办事处主任。委托代理人欧卫军，湖南麓和律师事务所律师。委托代理人钟银意，湖南麓和律师事务所律师。原审第三人长沙市开福区洪山街道金鹰社区居民委员会，住所地长沙市开福区金鹰社区。法定代表人黄海梁，男，居委会主任。委托代理人欧卫军，湖南麓和律师事务所律师。委托代理人钟银意，湖南麓和律师事务所律师。朱宏、王曙不服长沙市开福区洪山街道办事处及第三人长沙市开福区洪山街道金鹰社区居民委员会行政不作为一案，不服开福区人民法院（2016）湘0105行初37号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审查明：原告朱宏、王曙系金鹰城圣爵菲斯小区业主，金鹰城圣爵菲斯小区位于被告洪山街道及第三人金鹰社区辖区内。2015年6月24日,原告朱宏、王曙所在的圣爵菲斯小区的业主联名向被告洪山街道提交了关于成立圣爵菲斯小区业主大会并选举成立圣爵菲斯业主委员会的申请，2015年6月29日，被告下发《任命书》，载明“圣爵菲斯居民小区关于召开业主大会的申请书已收悉，经研究同意成立圣爵菲斯业主大会筹备组，兹委任黄海梁同志为圣爵菲斯业主大会筹备组组长，周嘉玲同志为圣爵菲斯业主大会筹备组副组长。”2015年9月18日，包括原告王曙在内小区业主在周嘉玲的主持下召开会议，黄海梁汇报了前期筹备组工作，指出了申请人的签名从2013年至今，因核实申请人签名问题以致筹备组工作超期原因作了解释，王曙等人发表了各自意见。2015年10月19日，在黄海梁的主持下召开了关于成立圣爵菲斯首次业主大会会议筹备组会议，相关社区工作人员、小区党员、小组长和居民代表参加，该会议上汇报了前期筹委会工作，宣读了《关于成立圣爵菲斯小区首次业主大会会议筹备组会议的通知》，并听取了意见。2015年10月20日，第三人以其名义发布了《关于成立圣爵菲斯小区首次业主大会会议筹备组会议的通知》。2015年10月23日，涉案小区业主蒋国林就第三人发布的《关于成立圣爵菲斯小区首次业主大会会议筹备组会议的通知》的内容提出异议，并向第三人送达异议书。2015年10月，原告朱宏、王曙以第三人为被告向本院提出民事诉讼，要求确认《关于成立圣爵菲斯小区首次业主大会会议筹备组会议的通知》违法无效。2015年11月23日，第三人发布《暂停成立圣爵菲斯小区首次业主大会会议筹备组工作的公告》，表示因朱宏、王曙认为《关于成立圣爵菲斯小区首次业主大会会议筹备组会议的通知》违法而提出诉讼，为确保诉讼期间法院公正判决，决定暂停成立圣爵菲斯小区首次业主大会会议筹备组工作，重启时间根据诉讼情况再行确定。原判认为：根据国务院《物业管理条例》和住房和城乡建设部颁布的《业主大会和业主委员会指导规则》的有关规定，原告物业所在地的街道办事处即被告洪山街道应对原告所在小区成立业主大会，并选举产生业主委员会具有的是指导、协助等职责。本案中，被告表示第三人金鹰社区系受被告委托开展相关工作，第三人在受托范围内的行为后果应由被告承担。《业主大会和业主委员会指导规则》第九条规定，符合成立业主大会条件的，区、县房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府应当在收到业主提出筹备业主大会书面申请后60日内，负责组织、指导成立首次业主大会会议筹备组。《湖南省实施办法》第十九条第三款规定，街道办事处、乡镇人民政府应当在收到成立业主大会的书面请求之日起60日内，组织、指导成立业主大会筹备组。本案中，原告等圣爵菲斯小区业主于2015年6月25日向被告提出申请成立圣爵菲斯小区业主大会并选举成立圣爵菲斯业主委员会，被告在收悉该申请后，于2015年6月29日下发《任命书》，同意成立圣爵菲斯业主大会筹备组，并任命了组长和副组长。因此，被告应当履行了相应的组织、指导职责，对于原告提出的任命书存在违法的问题，并非本案诉争范畴。此后，被告同意成立的筹备组开展了相关工作，9月18日就筹备组的工作与原告等业主进行了沟通并听取了意见，10月19日组织召开了关于成立圣爵菲斯首次业主大会会议筹备组会议，第三人受被告的委托于10月20日发布《关于成立圣爵菲斯小区首次业主大会会议筹备组会议的通知》，后因为原告认为该通知违法无效而提出诉讼，第三人受被告委托发出通知而暂停了首次业主大会会议筹备组的工作。因此，被告虽负有组织、指导成立首次业主大会会议筹备组的职责，但从业主大会筹备组的成员产生和组成来看，成立筹备组需要业主的参与和支持，且业主在筹备组成员中占主导地位。基于本案的上述事实，被告在收到原告等业主提出筹备业主大会书面申请后，就筹备成立业主大会开展了相关工作，履行了相应的职责。虽首次业主大会会议筹备组未能在被告收到业主提交的申请书后60日成立，但因需对提交申请的业主身份进行核实确认而导致工作超期的原因，且被告已履行了相应的组织指导职责，发布了成立首次业主大会会议筹备组的通知，而筹委会的成立需要业主的参与和支持，并非被告单方行使行政职权而强制成立，故原告认为被告行政不作为与事实不符，而第三人发布的《关于成立圣爵菲斯小区首次业主大会会议筹备组会议的通知》的合法性并非本案审理范畴。现因原告认为第三人发布的成立首次业主大会会议筹备组的通知违法而提出诉讼，其诉讼的标的是首次业主大会会议筹备组成立的前提，第三人受被告委托发出通知而暂停了首次业主大会会议筹备组的工作并无不当，且被告表示会在案件了结后开展成立业主大会的相关工作。本案中应指出的是，被告洪山街道应秉持合理行政、高效便民的原则，更加积极主动、及时有效地开展圣爵菲斯小区首次业主大会会议筹备组的成立工作，指导、协助圣爵菲斯小区召开业主大会，顺利完成小区业主委员会的选举等工作。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告朱宏、王曙的诉讼请求。朱宏、王曙不服，上诉称：一、一审法院认为虽然首次业主大会会议筹备组未能在60日内成立，但因需对业主身份进行核实确认而导致了工作超期，且被上诉人发布了成立通知，已经履行了相应的职责。上诉人认为这种观点是错误的。相关法律法规明确规定，在收到书面请求之后的60日内，被上诉人要指导成立业主大会筹备组，很显然，这里的“指导”是手段和过程，“成立”是结果和要求。是否构成行政不作为，要看是否有“成立”这个结果，而不是是否有“指导“这个行为。被上诉人发布的《关于成立圣爵菲斯小区首次业主大会会议筹备组的通知》存在诸多违法之处，这也是业主大会筹备组迟迟未能成立的重要原因。本案中，被上诉人已经将自己摆在一个“领导者”的位置，强行以通知方式推行一个明显违反法律的筹备组成员选举办法。因此，上诉人没有履行法律法规要求的知道义务，其行为属于不作为。二、被上诉人委托第三人发布《关于暂停成立圣爵菲斯小区首次业主大会会议筹备组工作的公告》表明被上诉人明确拒绝履行法律法规规定的“组织、指导”的义务，已构成行政不作为。法律法规没有赋予被上诉人“暂停”的权利，且《通知》并非首次业主大会会议筹备组成立的前提，因为成立业主大会会议筹备组是小区业主的一种资质行为，筹备组能否成立，应当取决于小区业主。上诉人对于《通知》的合法性提出质疑，也不影响被上诉人履行“组织、指导”的义务。综上，被上诉人未在法定期限内“组织、指导”成立圣爵菲斯小区首次业主大会会议筹备组，且以通知的方式明确拒绝履行法定义务的行为，已构成了行政不作为。一审法院判决错误，请求二审法院予以纠正。当事人向一审法院提交的证据和依据已随案移送本院。经审查，本院认定的事实与原审无异。本院认为，本案的主要争议焦点是被上诉人是否履行了行政指导、组织的职责。《业主大会和业主委员会指导规则》第九条规定，符合成立业主大会条件的，区、县房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府应当在收到业主提出筹备业主大会书面申请后60日内，负责组织、指导成立首次业主大会会议筹备组。《湖南省实施办法》第十九条第三款规定，街道办事处、乡镇人民政府应当在收到成立业主大会的书面请求之日起60日内，组织、指导成立业主大会筹备组。本案中，被上诉人在收到原告等业主提出筹备业主大会书面申请后，就筹备成立业主大会开展了相关工作，下发了任命书、与业主进行沟通并听取意见、发布了成立首次业主大会会议筹备组的通知等。被上诉人虽负有组织、指导成立首次业主大会会议筹备组的职责，但从业主大会筹备组的成员产生和组成来看，成立筹备组需要业主的参与和支持，且业主在筹备组成员中占主导地位。筹备组的成立需要业主的参与和支持，并非被告单方行使行政职权而强制成立，故首次业主大会会议筹备组未能在被上诉人收到业主提交的申请书后60日成立并不是因为被上诉人单方未履行指导、组织职责。因此，上诉人主张因首次业主大会会议筹备组未能在被上诉人收到业主提交的申请书后60日成立，被上诉人未履行指导职责，本院不予支持。同时，上诉人已就原审第三人发布的《关于成立圣爵菲斯小区首次业主大会会议筹备组会议的通知》的合法性提出诉讼，而被诉的通知是首次业主大会会议筹备组成立的前置程序，第三人受被上诉人委托发出通知而暂停了首次业主大会会议筹备组的工作并无不当，且被上诉人表示会在案件了结后开展成立业主大会的相关工作。上诉人关于确认《关于暂停成立圣爵菲斯小区首次业主大会会议筹备组工作的公告》违法的诉讼请求，本院亦不予以支持。综上，上诉人的上诉理由均缺乏事实和法律依据，原审判决依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下:驳回上诉，维持原判。本案二审诉讼费50元，由上诉人朱宏、王曙负担。本判决为终审判决。审判长  陈光辉审判员  柳志敢审判员  王真铮二〇一六年十月二十日书记员  刘 哲附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。