浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙行终字第270号
上诉人（原审被告）绍兴市上虞区人民政府，住所地绍兴市上虞区百官街道市民大道987号行政中心。
法定代表人王慧琳，区长。
委托代理人牟正江、沈现达，绍兴市上虞区人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（原审原告）陈婉珍。
委托代理人沈华佐，杭州市律正法律服务所法律工作者。
陈婉珍诉绍兴市上虞区人民政府（以下简称“上虞区政府”）劳动和社会保障行政复议一案，绍兴市中级人民法院于2014年10月30日作出（2014）浙绍行初字第43号行政判决。上虞区政府不服，向本院提出上诉。本院于2014年11月18日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审判决认定：原告向浙江省人力资源和社会保障厅等部门写信，以自己“1963年响应国家号召，参加农业生产”为由，要求“认定知青身份，并按知青身份参保”。上虞市（现绍兴市上虞区）人力资源和社会保障局收到原告写给上述部门的信件后，于2012年4月6日作出虞信转字（2012）第216号《信访事项答复意见书》，该意见书载明三点意见。原告不服，向绍兴市人力资源和社会保障局申请复查。2012年6月13日，绍兴市人力资源和社会保障局作出（2012）绍市人社信访复字第13号《信访事项复查意见书》，对上虞市（现绍兴市上虞区）人力资源和社会保障局的信访答复予以维持。为此，原告代理人沈华佐（本案原告委托代理人）不断代原告向相关部门反映。2013年10月28日、11月29日，上虞市人力资源和社会保障局先后作出虞人社告字（2013）第29号、31号《信访事项不再受理告知单》，告知原告其所反映的事项属于信访事项已经有权处理的行政机关处理，并已有明确结论，不再受理。2014年1月7日，原告就虞人社告字（2013）第31号《信访事项不再受理告知单》向被告提出行政复议申请。被告经审查后，以原告“申请事宜属于信访事项，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条关于申请行政复议范围的规定，不符合行政复议法规定的受理条件”为由，于2014年1月10日作出虞复决字（2014）1号《不予受理决定书》，决定不予受理申请人的行政复议申请。原告不服提起诉讼，请求撤销上虞区政府虞复决字（2014）1号《不予受理决定书》，并判令其受理原告的行政复议申请。
原审法院认为：根据《中华人民共和国行政复议法》第五条“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼……”之规定，原告陈婉珍因不服被告对其行政复议申请作出《不予受理决定书》而提起行政诉讼，故上虞区政府是本案的适格被告。本案的争议焦点是被告对原告作出的行政复议申请不予受理决定是否正确，核心问题是被告认定原告的申请事宜属信访事项的依据是否充分。原告提出的“认定知青身份，并按知青身份参保”之请求，属上虞市（现绍兴市上虞区）人力资源和社会保障局法定职责范围内的事项，后者以信访答复形式（（2012）第216号《信访事项答复意见书》）予以回复。原告不服，后多次就同一请求事项向上虞市（现绍兴市上虞区）人力资源和社会保障局反映，后者以“信访事项已有明确结论”为由不再受理。原告针对虞人社告字（2013）第31号《信访事项不再受理告知单》向被告申请行政复议，被告以“原告申请事宜属于信访事项”为由不受理原告的行政复议申请，但并未充分阐述其认定的理由，也未向本院提交证明其认定结论的充分证据。判断原告的申请事宜是否为信访事项，应主要以其提出的实体请求为标准，而不能仅以答复机关的答复形式为标准，避免行政职能部门以信访答复之名行行政管理职权之实，致使行政相对人的救济渠道无法畅通。故被告以“原告申请行政复议事宜属信访事项”为由决定不予受理，事实依据不充分。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决：一、撤销被告上虞区政府作出的虞复决字（2014）1号《不予受理决定书》；二、责令被告上虞区政府在本判决生效之日起六十日内对原告陈婉珍的行政复议申请重新作出处理决定。
上虞区政府上诉称：1、一审法院认定事实不清。一审法院认为判断被上诉人申请复议的事宜是否为信访事项，应以其提出的实体请求为标准，而不能以答复机关的答复形式为标准。事实上，被上诉人向上诉人提交的行政复议申请书中，不仅在复议请求部分将绍兴市上虞区人社局作出的《虞人社告字（2013）第31号的信访事项不再受理告知单》作为复议对象，而且在事实与理由部分也强调其一直在通过信访渠道维护自己的权利，因信访途径遇到障碍，转而向上诉人申请复议。上诉人在收到被上诉人的行政复议申请书后，即对被上诉人提交的证据材料进行了审核，同时就此事向上虞区人社局、信访局调查。经审查，被上诉人的申请事项为其知青身份的认定，且已经上虞区人社局信访处理答复，绍兴市人社局复查，根据《行政复议法》第六条之规定，依法不属于行政复议的受案范围。上诉人据此作出《不予受理决定书》有理有据。2、一审判决所依据的法律错误。被上诉人自2012年开始通过信访形式要求认定其知青身份，2012年4月6日，上虞区人社局作出虞信转字（2012）第216号信访答复意见书。被上诉人不服该答复意见书，向绍兴市人社局申请复查。2012年6月13日，绍兴市人社局作出（2012）绍市人社信访复字第13号信访事项复查意见书。2013年，被上诉人再次向上虞区信访局信访该事项，上虞区人社局于2013年11月29日作出虞人社告字（2013）第31号信访事项不再受理告知单。综上，被上诉人属于就同一事项多次、重复信访。而一审法院认为上诉人有义务对有关信访事项不服的行政复议进行审查。根据《信访条例》第三十四条、第三十五条的规定，信访事项并不是通过行政复议机关进行救济。一审判决却认为行政复议机关也应将信访事项进行复议审查，将复议程序与信访程序混淆，不仅与《行政复议法》有关受案范围规定相违背，而且会误导信访人将行政复议作为信访程序之后的救济途径，势必造成大量的多次信访、重复信访案件通过行政复议维权。根据最高人民法院（2005）行立他字第4号《关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》，对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。另依据2014年10月28日《省行政复议与行政审判联席会议第十次会议纪要》精神，行政复议机关对信访人针对上述行为不服提出的行政复议申请，参照上述批复作出的不予受理决定，审判机关应予支持。3、一审法院判决理由牵强。上诉人在虞复决字（2014）1号不予受理决定书中的理由主要有两个方面，一是被上诉人申请事宜属于信访事项，二是被上诉人的申请事宜不属于《行政复议法》第六条的行政复议受案范围。前者是从《信访条例》的角度告知被上诉人其申请事宜应继续走信访程序，后者是上诉人通过对被上诉人的申请事宜实体审查，并从上虞区人社局、信访局核实之后，从《行政复议法》的角度告知被上诉人其申请事宜不属于行政复议的受案范围。一审法院认为上诉人仅以“原告申请行政复议事宜属信访事项”为由决定不予受理，事实依据不充分，显然忽视了上诉人对被上诉人申请事宜的实体审查。综上所述，一审判决认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院撤销原审判决，依法改判。
陈婉珍在法定期限内未提交书面答辩意见。
经审理，对原审判决认定的事实，本院予以确认。
本院认为，被上诉人陈婉珍申请复议的虞人社告字（2013）第31号《信访事项不再受理告知单》，系针对陈婉珍代理人写给原上虞市信访局，该信访局又转给原上虞市人力资源和社会保障局的信件作出，该信件涉及被上诉人提出的请求事项及理由，是判断被上诉人申请的事项是否属信访事项的重要证据，但上诉人上虞区政府在诉讼过程中并未提供该信件，且其在被诉虞复决字（2014）1号《不予受理决定书》中曾认定被上诉人的申请事宜属于信访事项，但却未阐明具体理由和依据。故被诉不予受理决定认定事实不清，证据不足。据此，原审法院判决撤销该决定并责令上诉人重做，并无不当。上诉人提出的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人绍兴市上虞区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马惟菁
代理审判员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一四年十二月十五日
书 记 员 韦若莎