福建省尤溪县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）闽0426行初5号
原告江先锦，男，1964年5月14日出生，汉族，农民，住福建省三明市沙县。
委托代理人江先钢（与原告系兄弟关系），男，1976年11月23日出生，汉族，公务员，住福建省永安市。
被告沙县国土资源局，住所地福建省沙县建国路8幢。组织机构代码：00377857-1。
法定代表人陈闻高，局长。
委托代理人吴观文，福建竞成律师事务所律师。
委托代理人曹翔，福建竞成律师事务所律师。
原告江先锦不服被告沙县国土资源局行政处罚一案，本院于2016年2月4日立案受理后，于2016年2与23日向被告沙县国土资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年5月13日公开开庭审理了本案。原告江先锦及其委托代理人江先钢、被告沙县国土资源局的委托代理人曹翔到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告沙县国土资源局于2015年8月18日对原告江先锦作出沙国土资执罚（2015）26号《行政处罚决定书》，认定原告未经有权机关批准，非法占用南阳乡竹山村白马坉基本农田825平方米搭盖猪舍2幢、鸡舍1幢及宿舍1幢的行为，违反了《中华人民共和国基本农田保护条例》第十七条和《福建省基本农田保护条例》第二十七条的规定，根据《中华人民共和国基本农田保护条例》第十七条，《福建省基本农田保护条例》第二十七条，《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条、闽政（2000）文98号《关于福建省耕地开垦费征收和使用规定的通知》以及《福建省国土资源行政处罚裁量权执行标准》第六项的第二款规定，决定对原告江先锦作出如下处罚：一、责令退还非法占用基本农田825平方米；二、责令15日内自行拆除在非法占用土地上新建的建筑物825平方米，并恢复土地的耕种条件；三、处非法占用基本农田开垦费每平方米18元的罚款，计人民币14850元。
原告江先锦诉称，原告不服被告于2015年8月18日作出的沙国土资执罚（2015）26号《行政处罚决定书》，主要理由是：一、原告是根据《山地租赁合同》约定以租赁方式依法取得土地使用权，合同依据充分，被告认为是原告非法占有基本农田属认定事实错误。根据《农村土地承包法》第十二条规定，竹山村委会享有村集体土地的发包权，最高人民法院关于《审理农村土地承包纠纷适用法律若干问题的解释》第十一条之规定，土地承包经营权流转中，本集体经济组织成员同等条件下主张优先权的，在本集体经济组织以外的人开始使用承包地两个月内未提出优先权主张的，法院不予支持。原告虽为南阳村村民，但为了发展畜禽养殖业，增加农民收入，加快新农村建设，经与竹山村村民委员会协商，于2012年6月6日以江惠满的名义与竹山村村民委员会签订《山地租赁合同》，其中合同第一条约定租赁用地位于竹山村白马坉，面积2亩。第二条约定租赁期限20年，自2012年6月6日起至2032年6月5日。租赁用地仅作为养殖场使用。第三条约定年租金1200元，当年租金在每年六月份付清。合同签订后，原告全面实际履行合同义务，按期支付租金，每年支付租金1200元，并按约定用途将租赁用地作为养殖畜禽的养殖场使用，已使用三年多，竹山村村民均未提出异议。《山地租赁合同》系双方真实意思表示，内容并无违反法律强制性效力性规定，对双方具有约束力，应作为认定事实的依据，得到法律的保护和支持；二、原告是依法依约使用土地，并未改变土地的农田地性质，法律依据充分，被告认为是原告非法使用基本农田属认定事实错误。首先，原告将租赁的山地用作养猪，符合《山地租赁合同》的约定；其次，根据国发（2007）4号《国务院关于促进畜牧业持续健康发展的意见》第十九条的规定，合理安排畜牧业生产用地，畜禽养殖场、养殖小区用地按农业用地管理。国土资源部、农业部关于国土资发（2007）220号《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》第一条、第二条、国土资源部、农业部关于国土资发（2010）155号《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》第一条、福建省人民政府闽政发文（2011）53号《关于推进农业适度规模经营的若干意见》第十条规定，畜禽舍等生产设施及服务于农业生产的附属设施用地按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。原告在竹山村白马坉建设的猪舍、鸡舍附属设施，实际用于养猪场使用，未挪作他用，并没有改变土地用途；三、被告认为原告行为违反了《中华人民共和国基本农田保护条例》第十七条、《福建省基本农田保护条例》第二十七条规定，由此作出行政处罚决定属适用法律错误。《基本农田保护条例》第十七条第一款规定，禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、挖坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固定废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动之情形。禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。《福建省基本农田保护条例》第二十七条规定，违反本条例规定，改变基本农田地形面貌，破坏种植条件的，给予不同情形的行政处罚。上述条例并没有对畜禽养殖业作出禁止性规定。四、原告租赁山地作为养猪场使用，仍按农用地管理，没有改变农用地性质，规模化畜禽养殖是国家政策及各地规范性文件倡导与支持，租赁经营养猪场至今三年多原告供养1000多头猪，主要销往沙县城关、南阳乡及郑湖、琅口等周边乡镇，为当地猪肉供应满足市民需求做出很大贡献，目前正在养殖还有200多头，这一事实也客观存在。综上，请求法院判令：1、撤销沙县国土资源局2015年8月18日作出的沙国土资执罚（2015）26号《行政处罚决定书》；2、诉讼费用由被告承担。
被告沙县国土资源局辩称，一、答辩人作出的沙国土资执罚（2015）26号《行政处罚决定书》，证据确凿，适用法律、法规正确。1、原告存在非法占用基本农田的违法事实。根据答辩人提供的现场勘查笔录、土地利用现状图、现场照片以及对原告做的询问笔录，可以证明原告未经有关机关批准在沙县南阳乡竹山白马坉占用825平方米土地修建猪舍2幢、鸡舍1幢、宿舍一幢。而沙县基本农田保护区核查工作领导小组出具的图纸可以证明原告所占用的土地属于基本农田。2、答辩人作出的行政处罚决定，符合法律规定。答辩人根据《基本农田保护条例》第三十条、《福建省基本农田保护条例》第二十七条、《福建省国土资源行政处罚裁量权执行标准》第六项、《关于福建省耕地开垦费征收和使用规定的通知》（闽政（2000）文98号）的规定，责令原告退还非法占用的基本农田825平方米，自行拆除在非法占用土地上新建的建筑物，恢复土地的耕种条件，并按每平方米18元的标准对原告处以14850元的处罚，符合法律规定。二、原告认为其是根据《山地租赁合同》约定以租赁方式取得土地使用权，而且没有改变土地的农用地性质，其不存在非法占用基本农田的事实，答辩人对原告进行处罚属适用法律错误。原告的观点不能成立。根据《基本农田保护条例》的规定，基本农田是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定不得占用的耕地。国家对基本农田实行特殊保护。本案中，原告虽然以江惠满名义从沙县南阳乡竹山村村民委员会租赁取得涉案土地的使用权，但原告只能在法律允许的范围内使用土地，原告无权将该土地用于非法用途。原告未经有关机关批准在基本农田上建设猪舍、鸡舍、宿舍，虽然用于或服务于农业生产，没有改变农用地性质，但严重破坏了耕作层，改变了基本农田作为耕地的用途，属于《福建省基本农田保护条例》第二十七条中所规定的“改变基本农田地形地貌，破坏种植条件”的情形。《国务院关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知》（国发明电（2004）1号）第一条规定，坚决制止占用基本农田进行植树等行为。要认真执行《土地管理法》和《基本农田保护条例》，坚决制止任意改变基本农田农用用途的行为，切实做好保护基本农田“五不准”，即：不准占用基本农田进行植树造林、发展林果业和搞粮间作以及超标准建设农田林网；不准以农业结构调整为名，在基本农田内挖塘养鱼、建设用于畜禽养殖的建筑物等严重破坏耕作层的生产经营活动……第四条规定，对已经违法违规占用和破坏的基本农田要尽快恢复耕种措施。各地区、各有关部门要按以下原则对已经违规占用和破坏的基本农田进行处理：（二）对在基本农田内建设畜禽养殖等建筑物的，限期拆除并予整理……答辩人对原告作出的行政处罚决定，符合上述通知的要求。综上，答辩人作出的沙国土资执罚（2015）26号《行政处罚决定书》，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告要求撤销该《行政处罚决定书》，缺乏事实和法律依据，应依法驳回原告的诉讼请求。
被告沙县国土资源局向本院提供了以下证据：1、组织机构代码证，证明被告组织机构代码证登记情况；2、法定代表人身份证明，证明被告法定代表人为陈闻高；3、《立案呈批表》，证明被告经执法巡查发现原告有非法占用基本农田行为，决定立案查处；4、《询问笔录》、现场照片、《山地租赁合同》，证明原告租赁取得涉案土地使用权，其未经有权机关批准，在涉案土地上修建猪舍2幢、鸡舍1幢、宿舍1幢；5、《现场勘察笔录》、《土地利用现状图》、《沙县土地规划测量队资质证书》、《事业单位法人证书》，证明原告修建的建筑物占用土地的面积为825平方米，以及占用土地的具体位置；6、沙县基本农田保护区核查工作领导小组出具的图纸，证明原告修建的建筑物占用了基本农田；7、沙县土地利用总体规划办公室出具的图纸，证明原告修建的建筑物不符合《沙县南阳乡土地利用总体规划（2006-2020年）》；8、沙县住房和城乡规划建设局出具的《证明》，证明原告修建的建筑物所占用地不属于规划建设用地范围；9、《责令停止违法行为通知书》，证明被告在2012年7月2日已通知原告停止在基本农田建设猪舍；10、《人均耕地面积的证明》，证明2014年末沙县人均耕地面积为1.034亩；11、《行政处罚听证告知书》、《送达回证》，证明被告拟对原告作出行政处罚，并告知原告享有陈述、申辩、听证的权利；12、沙国土资执罚（2015）26号《行政处罚决定书》，证明被告对原告作出行政处罚的理由及处罚的具体内容、被告已告知原告如不服处罚决定，可以在法定期限内申请复议或者提起诉讼；13、沙县人民法院（2015）沙执审字第91号《行政裁定书》，证明沙县人民法院裁定对被告作出的沙国土资执罚（2015）26号《行政处罚决定书》中的第二项处罚决定准予强制执行。
被告沙县国土资源局作出具体行政行为的依据：1、《中华人民共和国基本农田保护条例》第十七条、第三十条、第三十三条；2、《福建省基本农田保护条例》第二十七条；3、《福建省国土资源行政处罚裁量权执行标准》第六项；4、《关于福建省耕地开垦费征收和使用规定的通知》（闽政（2000）文98号）；5、《国务院关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知》（国发明电（2004）1号）第一条、第四条；6、《国土资源部、农业部关于完善建设农用地管理有关问题的通知》（国土资发（2010）155号）第二条第（四）项、第三条。
原告对被告提供的证据均无异议。本院认为，证据8的落款时间为2015年12月7日，在被告作出沙国土资执罚（2015）26号《行政处罚决定书》之后，属于作出行政行为后收集的证据，不能作为本案的定案依据，本院不予采信。其余证据本院均予以采信。
原告江先锦向本院提供了以下证据：1、《行政处罚决定书》、《关于行政处罚决定书补正告知书》，证明2015年8月18日，被告对原告作出行政处罚决定这一事实；2、《山地租赁合同》，证明2012年6月6日，原告以江惠满的名义与南阳乡竹山村村民委员会签订了《山地租赁合同》，双方就租赁山地的基本情况、租赁期限、用途、租金及支付方式等明确约定的事实；3、《福建省村集体专用收款收据》，证明原告按合同约定每年向南阳乡竹山村村民委员会支付租金的事实。
因被告对原告提供的证据真实性、合法性、关联性均无异议，本院予以采信。
经审理查明，2012年6月6日，原告以江惠满的名义与沙县南阳乡竹山村民委员会签订了关于租用南阳乡竹山村白马坉作为养殖场使用的《山地租赁合同》。2013年7月份，原告在沙县南阳乡竹山村白马坉搭建猪舍2幢、鸡舍1幢、宿舍1幢。2015年7月30日，被告执法巡查发现原告的该行为。2015年8月1日，沙县土地规划测量队制作了关于沙县南阳乡竹山村养殖场用地现状的《现场勘测笔录》一份，并附有《土地利用现状图》一份，测量结果为“原告所占总面积为0.0825公顷。其中水田0.0825公顷（基本农田），其权属属竹山村。建筑面积825平方米。”2015年8月3日，被告对原告进行询问并制作了《询问笔录》一份。2015年8月12日，被告结合沙县土地利用总体规划办公室出具的《沙县南阳乡土地利用总体规划（2006-2020年）》图纸等证据，作出沙国土资执听（2015）26号《行政处罚听证告知书》，告知原告享有陈述、申辩和听证的权利。《行政处罚听证告知书》于2015年8月15日送达原告。原告在法定期限内未提出陈述、申辩、听证的要求。2015年8月18日，被告作出沙国土资执罚（2015）26号《行政处罚决定书》，决定对原告作出如下处罚：一、责令退还非法占用基本农田825平方米；二、责令15日内自行拆除在非法占用土地上新建的建筑物825平方米，并恢复土地的耕种条件；三、处非法占用基本农田开垦费每平方米18元的罚款，计人民币14850元。《行政处罚决定书》于2015年8月25日送达原告。2015年12月1日，被告作出沙国土资执补告（2015）1号《关于行政处罚决定书补正告知书》，告知原告在六个月内有权依法向沙县人民法院起诉。2015年12月8日，被告向沙县人民法院申请执行沙国土资执罚（2015）26号《行政处罚决定书》。沙县人民法院于2015年12月18日裁定对被告作出的沙国土资执罚（2015）26号《行政处罚决定书》中的第二项处罚决定准予强制执行。原告不服被告作出的沙国土资执罚（2015）26号《行政处罚决定书》，诉至本院。
上述事实，有原告江先锦、被告沙县国土资源局在庭审中的陈述及各方提交的证据在案为凭，经当庭审查，本院予以确认。
本院认为，被告系土地管理行政执法机构，具有对本辖区内土地违法行为进行监督检查和处理的法定职权。本案中，一、原告在涉案基本农田上建设猪舍、鸡舍、宿舍，虽然用于或服务于农业生产，没有改变农用地性质，但破坏了耕作层，改变了基本农田作为耕地的用途，属于《福建省基本农田保护条例》第二十七条中所规定的“改变基本农田地形地貌，破坏种植条件”的情形。同时，根据国发（2007）4号《国务院关于促进畜牧业持续健康发展的意见》第（十九）条规定，“……农村集体经济组织、农民、畜牧业合作经济组织按照乡（镇）土地利用总体规划建立的畜禽养殖场、养殖小区用地按农业用地管理……”、国土资发（2007）220号《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》第一条第（三）款规定，“规模化畜禽养殖用地的规划布局和选址，应坚持鼓励利用废弃地和荒山荒坡等未利用地、尽可能不占或少占耕地的原则，禁止占用基本农田……”，结合《土地利用现状图》、《沙县南阳乡土地利用总体规划（2006-2020年）》等，可以认定原告所占涉案土地825平方米属基本农田且不符合沙县南阳乡土地利用总体规划（2006-2020年）；二、被告在作出沙国土资执罚（2015）26号《行政处罚决定书》之前，依法进行了立案、调查，在确认原告存在违法行为的情况下，告知了原告拟对其作出行政处罚的事实、理由、依据和依法享有的权利，被告作出行政处罚决定，基本事实清楚，基本程序合法，适用法律正确，依法应予维持。综上，原告的诉讼请求，缺乏事实、法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告江先锦的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告江先锦负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省三明市中级人民法院。
审 判 长 张初声
审 判 员 于文琼
人民陪审员 黄晓艳
二〇一六年七月二十二日
书 记 员 罗立鹏