浙江省温州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）浙温行终字第225号
上诉人（原审被告）平阳县国土资源局。
法定代表人陈世猛。
委托代理人章志刚。
委托代理人黄飞。
被上诉人（原审原告）毛秋香。
被上诉人（原审原告）徐贤勇。
被上诉人（原审原告）徐象玉。
上列三被上诉人的共同委托代理人裴爱英。
上诉人平阳县国土资源局因毛秋香、徐象玉、徐贤勇诉该局
不履行土地监察法定职责一案，不服浙江省平阳县人民法院（201
3）温平行初字第25号行政判决，向本院提起上诉。本院于2013年
11月26日受理后，依法组成合议庭，于2013年12月27日公开开庭
进行了审理。上诉人平阳县国土资源局的委托代理人章志刚、黄
飞，被上诉人毛秋香、徐贤勇及其与徐象玉的共同委托代理人裴
爱英到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原判认定：原告毛秋香、徐象玉夫妻及其子徐贤勇系同户成
员。1999年3月18日，徐象玉户向平阳县萧江镇立后村经济合作社
承包了2.76亩土地。该地现被高速公路萧江镇出口维护站项目占
用。2011年10月-
2012年5月，原告毛秋香、徐贤勇以自己坐落于萧江镇立后村的3.
029亩承包田、宅基地、自留地等被高速公路萧江镇出口维护站项
目占有使用为由多次向温州市国土资源局、浙江省国土资源厅提起信访。该信访事项被转由被告平阳县国土资源局处理。2012年9
月26日，平阳县国土资源局作出平土信（2012）37号《关于萧江
镇立后村徐贤勇、毛秋香信访件的答复》，表示对萧江高速公路
维护站的用地将进一步进行调查。2013年2月5日，被告向平阳县
人民政府书面请示，就高速公路萧江镇出口维护站项目用地行为
请示明确处置意见。该请示抄送温州市国土资源局。原告等人不
服，诉请确认平阳县国土资源局对高速公路萧江镇出口维护站项
目的违法用地行为不予查处的行为违法，并责令该局履行立案查
处职责。另查明，高速公路萧江镇出口维护站项目用地尚未批准
征收，也未办理用地手续，项目用地人为浙江省温州甬台温高速
公路有限公司。
原判认为：一、农村集体土地使用权或土地承包经营权以户
为单位分配、承包。三原告为同一户成员，徐象玉作为户主，可
以继受其他户内成员为维护家庭共同利益所作行为的法律效力。
故徐象玉基于毛秋香和徐贤勇的申请即有权提起本案诉讼，其诉
讼主体适格。二、原告等人向温州市国土资源局提出的信访转由
被告处理，说明原告通过信访提出的查处申请已被被告知悉，视
为原告已向被告提出了查处申请。被告主张原告在提起本案诉讼
之前未提出申请，不予采纳。三、依照《最高人民法院关于执行
〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的
规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其
他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组
织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或
者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。被告未就
原告的申请进行立案查处，也未告知诉权或起诉期限。原告自确定被告不立案查处之日起两年内提起本案诉讼，未超过法定起诉
期限。四、涉案用地项目未办理用地手续，涉嫌违法用地，且用
地行为人明确，符合《土地违法案件查处办法》第十七条的立案
条件。被告作为土地主管部门，应对其辖区内的违法用地行为进
行立案调查。被告至今未对涉案用地行为予以立案的行为，已违
反了《土地违法案件查处办法》的规定。据此判决：一、确认被
告未及时对高速公路萧江镇出口维护站项目的用地行为予以立案
违法；二、责令被告平阳县国土资源局于本判决生效之日起七日
对高速公路萧江镇出口维护站项目的用地行为予以立案。
上诉人平阳县国土资源局诉称：一、《最高人民法院关于执
行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条
第二款第（一）项规定：“被告不履行法定职责，但判决责令其
履行法定职责已无实际意义的，人民法院应当作出确认被诉具体
行政行为违法的判决。”一审法院在判决责令上诉人履行职责的
同时又确认上诉人未履行职责违法，两项判决内容相互矛盾，不
符合上述规定。二、上诉人收到被上诉人信访件之后，以书面形
式给予回复，并开展了前期调查工作。被上诉人反映的高速公路
萧江镇出口维护站所占用的土地位于萧江镇毛家处村和立后村，
该项目用地已由温州市高速公路部门征用，实行征地经费总包干
，并已将补偿款支付到村，发放到户。因该占地行为涉及到省重
点工程即甬台温高速公路建设，为妥善解决问题，上诉人多次要
求用地单位的负责人接受谈话，并按照浙江省委、省政府办公厅
有关文件精神，向县政府请示，研究协调有关事项并明确处置意
见。上诉人已经履行法定职责。原判认定事实有误，法律适用不
当。请求撤销原判，改判驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人毛秋香、徐象玉、徐贤勇辩称：上诉人主张已经履
行职责，与事实不符，上诉人至今没有对被上诉人申请的事项予
以立案。上诉人向县政府请示不是履行法定职责。《最高人民法
院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第
五十七条第二款第（一）项并没有规定判决责令履行职责的同时
不能确认不作为违法，原判内容并不矛盾。被上诉人提交的证据
能够证明被侵占的土地属于基本农田，原判未予认定不当。请求
驳回上诉，维持原判。
原判所列证据已随案移送至本院。
在二审庭审中，各方当事人围绕上诉人是否已履行法定职责
、原判认定事实是否正确、判决内容是否矛盾等争议焦点进行质
证和辩论。综合双方当事人的意见，本院认为：1、被上诉人被侵
占的土地是否属于基本农田，属于平阳县国土资源局在立案后应
予以调查确认的范围，原判未予认定并无不当。原判认定的事实
有相应证据证实，本院予以确认。2、被上诉人毛秋香、徐贤勇关
于其承包田、宅基地、自留地等被高速公路萧江镇出口维护站项
目占有使用的信访事项，已经温州市国土资源局、浙江省国土资
源厅转由上诉人平阳县国土资源局处理。因该事项属于平阳县国
土资源局的法定职责范围，平阳县国土资源局此前并未就该事项
作出过处理，该事项虽以信访件的形式提出，其实质为要求土地
管理部门对土地违法案件进行查处的履责申请。《土地违法案件
查处办法》第十三条、第十六条规定，土地管理部门对上级交办
、其他部门移送和群众举报的土地违法案件，应当受理。土地管
理部门受理土地违法案件后，应当进行审查，凡符合立案条件的
，应当及时立案查处；不符合立案条件的，应当告知交办、移送案件的单位或者举报人。平阳县国土资源局在收到申请材料后应
当依照《土地违法案件查处办法》的相关规定进行审查并决定是
否予以立案查处。现平阳县国土资源局仅向平阳县政府请示后作
出《关于萧江镇立后村徐贤勇、毛秋香信访件的答复》，表示对
萧江高速公路维护站的用地将进一步进行调查，但未对申请事项
是否符合立案条件进行审查并作出答复，不符合上述规定，已构
成不履行法定职责。因萧江高速公路维护站的项目用地尚未批准
征收，也未办理用地手续，违法用地事实清楚，原判确认平阳县
国土资源局不履行法定职责违法，同时判令其对高速公路萧江镇
出口维护站项目的用地行为予以立案查处并无不当。《最高人民
法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十七条第二款第（一）项并没有规定在确认不作为违法的同
时不能判令继续履行法定职责，本案也不存在“判决责令履行法
定职责已无实际意义”的情形，平阳县国土资源局主张原判内容
违反该条规定，理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中
华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决
如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人平阳县国土资源局负担
。
本判决为终审判决。
审判长 许旭东
审判员 来 敏
审判员 章宝晓
二〇一四年一月九日
书记员 朱妙秋