山东省青岛市城阳区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁0214行初94号
原告刘赞岗，男，汉族，1962年4月28日生，住青岛市城阳区。
委托代理人王雷，女，汉族，1985年11月19日生，住青岛市崂山区。
委托代理人刘美娟，女，汉族，1984年3月10日生，住青岛市城阳区。
被告青岛市国土资源和房屋管理局高新区分局，住所地青岛市高新区新业路69号。
法定代表人杨浩，职务局长。
委托代理人黄克清，系该局工作人员。
委托代理人刘曰刚，山东百佳信律师事务所律师。
被告青岛市人民政府，住所地青岛市市南区香港中路11号。
法定代表人孟凡利，职务市长。
委托代理人韩文超，系法制办公室工作人员。
原告刘赞岗不服被告青岛市国土资源和房屋管理局高新区分局（以下简称高新国土局）、被告青岛市人民政府（以下简称市政府）土地行政处罚及政府行政复议一案，于2016年12月2日向本院提起行政诉讼，本院于2016年12月5日受理后，依法组成合议庭，向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院于2017年5月11日在第九审判庭公开开庭审理了本案，原告委托代理人王雷、刘美娟，被告高新国土局出庭负责人纪军、委托代理人黄克清、刘曰刚及被告市政府委托代理人韩文超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告青岛市国土资源和房屋管理局高新区分局于2016年6月30日作出青高土停字[2016]22号《责令停止违法行为通知书》，载明：山角社区刘赞岗：你未经依法批准，于1998年在山角社区以西，青兰高速公路以南，占用社区集体土地约4亩建设房屋的行为，涉嫌违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条、《国土资源行政处罚办法》第十一条之规定，现责令你立即停止上述违法行为，听候处理。你主动纠正违法行为、消除违法状态的，可以依法从轻、减轻或者免于行政处罚。该通知书于同日留置送达给原告。原告刘赞岗不服，向被告青岛市人民政府申请行政复议，被告青岛市人民政府于2016年11月18日作出青政复决字[2016]308号《行政复议决定书》，维持被告高新国土局作出的青高土停字[2016]22号《责令停止违法行为通知书》。
原告刘赞岗诉称，被告高新区国土局的《责令停止违法行为通知书》事实不清，证据不足，程序违法，滥用职权，原告份房屋是否属于违法应经过法定程序，而被告没有找原告调查，听原告辩解、举行听证等，而是在原告一家不同意拆迁政策的情况下发的，而且房屋建成至今30多年，没有任何一个部门找过原告，说该房违法，仅仅是因为要建高速需要该地，该地和房就变成了违章。两被告的行政行为适用法律错误。《国土资源行政处罚办法》是2014年7月1日实施的，原告房屋早已存在，根据法不溯及既往不能适用，该办法第十一条是针对正在实施的行为，而原告发布服务员早已存在，切自2014年之后再没有做任何建设、改造等行为。根据1997年之前《土地管理法》第三十七条规定，原告现使用和居住的被定为“违章”的房屋时当初河套镇成立的政府工程一把刀放心肉屠宰场，1997年原告从山角村民委员会购买的。原告申请复议，但复议决定书未在法定时间内作出属违法，也没有找原告了解情况，通知原告开庭或参加听证。被告高新区国土局在复议答辩中以明确表示《责令停止违法行为通知书》只是告知行为非具体处罚且该通知书内容为停止违法行为，非处罚行为，被告市政府无权受理该复议申请更无权作出维持决定。请求依法撤销被告青岛市资源和房屋管理局高新区分局青高土停字[2016]22号《责令停止违法行为通知书》。
原告为证明自己的主张，向本院提交以下证据：1、收款收据1份，证明原告是从河套街道山角村委购买的土地房屋，已交款但没有签订协议。
被告青岛市国土资源和房屋管理局高新区分局辩称，1、《责令停止违法通知书》认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，符合法定程序。2016年6月中旬，河套街道“六线四线”建设指挥部根据群众举报及摸底排查，发现原告养殖场无合法用地手续，将该情况通知河套国土所，该所经查阅、查询获知该宗用地无合法用地批准文件，于2016年6月29日上报给被告高新区国土局，请求依法进行现场执法。被告经现场核查，作出《责令停止违法通知书》并送达原告。2、原告主张因涉案房屋早已存在，法不溯及既往的主张不能成立。1997年河套山角村委以2.7万元的价格将8间瓦房及所占土地使用权转让给原告，两者的买卖土地使用权行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》（1988、1998）第二条规定，因发现该行为的时间是2016年6月，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款的规定，该非法转让土地使用权的行为已超过两年，故对河套山角村委和原告不再追究法律责任。但1998年以来，原告所购买的瓦房一直未完善合法用地手续，始终非法占用山角社区集体土地，后又在该土地陆续进行建设，经丈量占地面积为1575.2平方米，该行为违法已构成非法占地，对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为继续状态，其行政处罚的追诉时效，应从违法行为终了之日起计算。由于上述非法占地建筑物及其他设施至今存在，并未拆除，违法行为处于继续状态并未终了，故原告主张不能成立。3、《责令停止违法行为通知书》对原告的权利义务不产生实际影响，未损害原告合法权益，不属于行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国土地管理法》第六十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十二条规定，被告高新区国土局的行为是履行监督检查职责的行政行为，是告知原告的行为涉嫌违法，责令停止违法行为，听候处理，并告知如主动纠正违法行为，消除违法状态的，可以依法从轻、减轻或免于行政处罚，目的是吧违法行为先停止或控制住，该《责令停止违法行为通知书》不具有惩罚性，不属于行政处罚，对原告的权利义务不产生实际影响，未损害原告合法权益，不属于行政诉讼受案范围，4、市政府行政复议决定书，认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。综上所述，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告青岛市人民政府辩称，原告不服被告高新区国土局作出的《责令停止违法行为通知书》的行政行为，于2016年9月5日提出行政复议申请，9月8日市政府作出《行政复议受理通知书》《提出行政复议答复通知书》，9月12日高新区国土局提交了《行政复议答复书》及相应证据。11月4日，市政府依法作出青政复延字[2016]77号《行政复议决定延期通知书》，并于11月18日作出青政复决字[2016]308号《行政复议决定书》，上述法律文书依法均送达给各方当事人。经审查，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第四款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十二条第三款、《国土资源行政处罚办法》第六十一条之规定，本案中高新区国土局根据举报线索经现场检查发现原告存在违法占用土地的行为，高新区国土局根据上述规定，作出的行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，被告市政府依法维持该行政行为，原告的诉求于法无据，请求依法驳回。
被告高新区国土局向向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1、违法线索登记表1份，证明2016年6月29日，被告高新区国土局街道河套国土所的报告：河套街道山角社区居民刘赞岗占用山角社区集体土地约4亩建设房屋，无合法用地手续，要求现场执法；2、现场照片5张，证明原告非法占用土地房屋的现状；3、非法占地丈量图1份，证明河套街道对原告非法占用山角社区的集体土地进行了丈量，占地面积约1575.2平方米；4、收款收据1份，证明1997年河套山角村未经依法批准，以2.7万元的价格将8间瓦房及所占土地使用权转让给原告；5、《责令停止违法行为通知书》1份，证明原告未经依法批准，于1998年占用集体土地约4亩建设房屋的行为，涉嫌违法占地，故被告高新区国土局根据相关法律规定于2016年6月30日向原告下达了《责令停止违法行为通知书》，责令原告停止违法行为，听候处理，并告知原告如主动纠正违法行为、消除违法状态的，可以依法从轻、减轻或免于行政处罚。被告高新区国土局尚未启动行政处罚程序，该通知书不具有惩罚性，对原告的权利义务不产生实际影响，未损害原告合法权益；6、法律文书送达回证1份，证明被告高新区国土局依法向原告送达《责令停止违法行为通知书》，原告拒收，故留置送达。7、法律依据：《中华人民共和国土地管理法》（1988年）第二条、第十条，《中华人民共和国土地管理法》（1998、2004年）第二条、第十二条、第四十三条、第四十四条、第六十七条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1999年）第三十二条，《最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》（[1997]法行字第26号），《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条、《国土资源行政处罚办法》（2014年）第五条、第二十一条。
被告青岛市人民政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：1、行政复议申请书1份，证明原告提出行政复议申请；2、行政复议受理通知1份，证明被告依法受理原告提出的行政复议申请；3、提出行政复议答复通知书1份，证明被告依法通知高新区国土局提出答复；4、行政复议答复书1份，证明高新区国土局在法定期限内答复；5、《延期决定通知书》1份，证明市政府在法定期限内延期作出复议决定；6、《行政复议决定书》1份，证明市政府在法定期限内作出复议决定；7、送达回证6份，证明市政府将法律文书依法送达相关当事人。8、法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第28条第一款第一项。
经庭审质证，原告对被告高新区国土的证据提出质疑，认为对证据1有异议，根据举报线索说原告是违法建筑，通过电话是例行检查监督时发现的，因为土地的确存在历史遗留问题，所以土地是由村委建成30多年了，1997年由原告从村委一次性买过来的，作为屠宰厂，买过来时里面已经有建筑，被告说原告的土地是违法建筑，说明村委把违法建筑用地直接卖给村民，原告当时不知道，多年过去都没有人说土地是违法违章，1951年、1987年、1991年办理宅基地签证时没有人通知原告说此地是违法用地，反而在2016年国家在建设高铁占用此地时说此地是违章违法建设，上次说此地是不能买卖的，作为当事人根本不知道这地是违法还是违章，首先是村委把此地卖给原告，村委的买卖首先违法了，应该首先追究村委违法买卖责任；对证据2、3、4、6无异议；对证据5有异议，被告高新区国土局无权下通知书。对被告高新区国土局的依据原告有异议，认为原告当时购买是建设用地。被告市政府对被告高新区国土局的证据及依据均无异议。
原告对被告市政府的证据提出质疑，认为对证据1-5、7无异议；对证据6有异议，被告应当在60日内作出。对法律依据有异议，认为市政府不应维持高新区国土局的行政行为。被告高新区国土局对被告市政府的证据及法律依据均无异议。
两被告对原告的证据真实性无异议，恰好证明原告的非法占地行为存在。因此，被告高新区国土局在查到原告的非法占地行为后，依据职权作出的《责令停止违法通知书》是被告依法履行监督检查职责，这只是被告履职过程中的限制性行为，不是最终生效的行政处罚决定。因此，原告就此提出行政诉讼，应予以驳回。
经庭审质证，本院对上述证据作如下确认：被告高新区国土局的证据5、被告市政府的证据6，均作为被诉行政行为本身，不能作为证明行政行为合法性的证据使用。原告的证据1及两被告的其余证据均符合证据的相关规定，本院予以采信。两被告的法律依据合法有效。
经审理查明，1997年河套街道山角村未经依法批准，以2.7万元的价格将8间瓦房及所占土地使用权转让给原告，涉案房屋及土地至今未办理相关审批手续。2016年6月29日被告青岛市国土资源和房屋管理局高新区分局接所属的河套国土资源所报告,原告占用河套街道山角社区集体土地约4亩建设房屋永久性建筑物，经了解无合法用地手续，要求现场执法。被告高新区国土局经现场核查，于2016年6月30日作出青高土停字[2016]22号《责令停止违法行为通知书》，载明：山角社区刘赞岗：你未经依法批准，于1998年在山角社区以西，青兰高速公路以南，占用社区集体土地约4亩建设房屋的行为，涉嫌违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条、《国土资源行政处罚办法》第十一条之规定，现责令你立即停止上述违法行为，听候处理。你主动纠正违法行为、消除违法状态的，可以依法从轻、减轻或者免于行政处罚，该通知书于同日留置送达给原告。
原告刘赞岗不服，向被告青岛市人民政府申请行政复议，于2016年9月5日提出行政复议申请，9月8日市政府作出《行政复议受理通知书》《提出行政复议答复通知书》，9月12日高新区国土局提交了《行政复议答复书》及相应证据。11月4日，市政府依法作出青政复延字[2016]77号《行政复议决定延期通知书》，经审理，被告青岛市人民政府于2016年11月18日作出青政复决字[2016]308号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，维持被告高新国土局作出青高土停字[2016]22号《责令停止违法行为通知书》的行政行为。
本院认为，一、根据《中华人民共和国土地管理法》相关规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。因此，原告刘赞岗作为河套街道山角社区的居民，要使用土地必须办理土地审批手续，但至今，原告未提交任何证据证明涉案土地及房屋已经办理了相关的审批手续，被告高新区国土局作出《责令停止土地违法行为通知书》符合相关法律规定。
二、《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”本案中，原告的建设行为虽发生在2016年以前，但其未取得相关土地使用手续的违法状态一直持续，原告没有提交证据已经办理相关手续的证据，因此被告高新区国土局作出的行政行为，适用法律并无不当。
三、被告高新区国土局辩称其作出的《责令停止土地违法行为通知书》,是履行监督检查职责行政行为,因而不具有可诉性。但该通知书要求停止土地违法行为是高新区国土局针对原告刘赞岗这一特定行政相对人所作出的行政行为,是对原告的权利义务产生实际影响的行为。所以,原告刘赞岗认为该行政行为侵犯了自己的合法权益,依法可以提起行政诉讼。对被告高新区国土局本案不属于行政诉讼受案范围的主张，本院不予支持。
四、根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，原告对被告高新区国土局作出的行政行为不服申请行政复议，被告市政府有权受理，其执法主体适格，本院予以确认。本案中，被告市政府受理原告的行政复议申请后，在法定期限内将原告的行政复议申请送达被告高新区国土局，并通知其提交作出行政行为的证据和依据，并在办理过程中，依法办理了延期通知书，并在法定期限内经审查后作出《行政复议决定书》，并送达原告及被告高新区国土局，符合法定程序。
综上，被告高新区国土局作出的青高土停字[2016]22号《责令停止违法行为通知书》和被告市政府作出的青政复决字[2016]308号《行政复议决定书》符合法定程序，证据确凿，适用法律、法规正确，原告的诉讼请求无事实和法律依据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：
驳回原告刘赞岗的诉讼请求。
案件受理费五十元，由原告刘赞岗负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。
审 判 长 刘 防
人民陪审员 黄 燕
人民陪审员 孙伟丽
二〇一七年五月二十三日
书 记 员 任瑶瑶