浙江省金华市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）浙金民终字第2071号
上诉人（原审被告）义乌市赤岸镇溪西村民委员会，住所地义乌市赤岸镇溪西村。
诉讼代表人朱益华，村委会主任。
上诉人（原审被告）义乌市赤岸镇溪西村股份经济合作社，住所地义乌市赤岸镇溪西村。
负责人毛松芳，董事长
委托代理人（特别授权）何恒锋，浙江兴运律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）方文国，经商。
上诉人义乌市赤岸镇溪西村民委员会、义乌市赤岸镇溪西村股份经济合作社为与被上诉人方文国租赁合同纠纷一案，不服浙江省义乌市人民法院（2015）金义佛堂民初字第214号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审原告方文国起诉称：2014年，原告为了开办驾校而想要租赁义乌市赤岸镇驾驶考试中心对面空闲的场地。经赤岸镇溪西村村民介绍，被告表示驾考中心对面的进溪西村水泥路两侧的南、北两块空闲场地（以下简称南北空闲场地）归其所有且有出租的意向。后经被告组织，双方于2014年11月30日签订《空闲场地承租合同》，约定被告将其所有的南北空闲场地承租给原告，并约定第一年的承租款为301000元，且除承租款外，原告需交被告100000元押金，押金于承租期末返还。原告将押金和第一年的承租款交付给被告义乌市赤岸镇溪西村股份经济合作社后，向土地管理部门咨询驾校申办事宜，土地管理部门告知原告承租的南北空闲场地均为国有土地，并非被告所有，被告无权出租。后经原告查询得知，被告所谓其所有的南北空闲场地已于2002年被国家征收（征收批文号：浙土字［B2002）第10501号）。原告认为，被告并非南北空闲场地的所有权人，原、被告之间签订的《空闲场地租赁合同》因被告无权对南北空闲场地进行处分而无效。现原告诉请判令：1、确认原告与被告义乌市赤岸镇溪西村民委员会之间于2014年11月30日订立的《空闲场地承租合同》无效；2、两被告共同向原告退还承租款301000元、押金100000元，合计401000元。
原审被告义乌市赤岸镇溪西村民委员会答辩称：招投标的程序都是正常的，跟原告签订的合同是合法有效的。我们有镇政府留回土地的协议书，我们村有权来处置这块土地的。要求驳回原告的诉讼请求。
原审法院认为：2014年11月28日，原告方文国因租赁土地需要向被告义乌市赤岸镇溪西村股份经济合作社支付承租押金100000元；于2014年11月29日支付了租金301000元整。2014年11月30日，原告方文国（乙方）与被告义乌市赤岸镇溪西村民委员会（甲方）签订《空闲场地承租合同》一份，约定：驾考中心对面进村水泥路两侧，甲方有南、北空闲场地二块，共约30亩，该土地为建设用地，南面地块（东边以新公路边围墙为界，南边以大溪为界，西边以现有围墙内为界，北边以进村水泥路为界），北面地块（东边以变动所西面围墙垂直为界，南面以进村水泥路为界，西面以老公路为界，北边以变电所北面围墙垂直为界）；经村二委讨论决定，用公开招标方式承租给乙方经营，特订条款如下：一、承租年限：壹拾伍年，2014年公历12月1日至2029年公历11月30日止；二、承租款上交方法：第一年为叁拾万壹仟元整；乙方今后每个下年承租款都在当年的9月底前并按当年承租款提升百分之二的金额加当年承租款数的总金额，按时上交甲方，逾期不交的，甲方有权终止合同，没收乙方押金；三、上级有关土地使用所需要的一切手续全部由乙方承担办理；甲方给予协助配合……九、乙方交甲方押金壹拾万元（100000元），承租期末无违约的，期满不计利息返还……。合同签订后，被告义乌市赤岸镇溪西村民委员会交付涉案南北地块的土地。另查明，2002年9月，经浙江省人民政府批准，义乌市赤岸镇34.6535公顷土地（含溪西村17.1814公顷土地）被征收（征收文号：浙土字［B2002）第10501号）。经现场勘查，涉案合同约定出租的土地中：南面地块位于浙土字［B2002）第10501号建设用地项目呈报材料所附征用图纸的征用红线之外，北面地块位于该征用图纸征用红线之内。南面地块现为集体所有的建设用地。2009年4月15日，义乌市赤岸镇政府与义乌市赤岸镇溪西村民委员会签订协议书一份，其中第三条载明：赤岸镇政府同意溪西村留回旧村改造用地，进村水泥路北侧地块保证110千伏变电所约4.37亩用地外，其余全部由溪西村留回。庭审中，双方一致认可涉案土地在原告承租之后，原告未对土地进行使用；原告现未交付第二年的租金款。被告陈述：被纳入征收红线范围之内的北面地块的部分土地（东边以田心渠道为界，西边以稠岭线老公路为界，南边以进村小路为界，北边以变动所北面围墙垂直为界区域）虽纳入征用红线，但未被实际使用，村里仍有农民将土地作为农业用地进行耕种。2015年6月24日，原告以土地性质为国有用地、被告无权出租涉案土地为由，向本院起诉请求确认合同无效并要求返还租金、押金。
原审法院认为，本案的争议焦点在于：1、原告与被告义乌市赤岸镇溪西村民委员会签订的《空闲场地承租合同》是否为无效合同？2、如果是无效合同，两被告应返还的款项是多少？关于第一个问题，因涉案合同涉及南面地块、北面地块两处地块，原告与被告就该两块地块的租赁行为的效力应根据土地性质分别进行分析。关于南面地块，该地块未被纳入2002年9月征用红线范围，其性质仍为集体所有的土地。南面地块虽为建设用地，但是农民集体所有的土地的使用权除法律规定情形之外不得出让、转让或者出租用于非农业建设。任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；集体土地建设用地根据法律规定只有在以下三种情况下可以使用：1）乡镇企业建设使用本集体经济组织农民集体所有的土地；2）农村村民建设住宅使用本集体经济组织农民集体所有的土地；3）乡（镇）村公共设施和公益事业建设使用农民集体所有的土地。本案中，南面地块系被告集体所有的建设用地，原告并非义乌市赤岸镇溪西村村民，被告将涉案南面土地出租给原告使用的行为，违反了法律强制性规定，原告与被告就南面地块的租赁行为归于无效。关于北面地块，经现场勘查，该地块已于2002年9月被纳入征用红线范围并依法办理了土地征收手续，该地块已经由农民集体所有的土地转变为国有土地。国有土地的使用根据法律规定应当以出让或划拨方式取得；且需要使用国有建设用地的，应向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出申请并经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。涉案北面地块属于国有土地，被告义乌市赤岸镇溪西村民委员会系本村集体土地的所有权人，其无权对国有土地进行处分；其出租行为未经涉案北面地块土地管理者即县级以上人民政府土地行政主管部门审批。因此，原告与被告就北面地块的租赁行为应当认定无效。综合上述分析，原告与被告义乌市赤岸镇溪西村民委员会就涉案南面地块、北面地块签订的《空闲场地承租合同》归于无效，涉案合同为无效合同。关于第二个问题，合同无效后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿；有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。虽然原告自身也对合同无效存在部分过错，但原告的过错影响的仅仅是其损失的负担，因合同无效而收取的租金以及押金两被告应全额返还。因此，两被告应当返还原告租金301000元以及收取的押金100000元。被告主张被征用土地经镇政府同意留回、其有权处置的抗辩，原审法院认为，北面地块属国有用地，国有用地的使用应根据法律规定的审批手续进行，镇政府并非涉案土地的审批权人，被告认为其为有权处分的抗辩，依据不足，不予支持。被告主张北面部分地块虽被征用但未被实际使用，原审法院认为，涉案北面地块已经被纳入征用红线范畴且经依法征收，其性质已经转变为国有土地，至于土地是否已经实际利用起来并不影响和改变涉案北面地块的土地性质；被告该项抗辩，不予支持。综上，原告方文国的诉讼请求合法有据，予以支持。依照《中华人民共和国物权法》第四十二条、第四十五条、第六十条、《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第五十三条、第五十四条、第六十三条、《中华人民共和国合同法》第五十一条、第五十二条、第五十八条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条之规定，判决：一、确认原告方文国与被告义乌市赤岸镇溪西村民委员会于2014年11月30日签订《空闲场地承租合同》无效。二、被告义乌市赤岸镇溪西村民委员会、义乌市赤岸镇溪西村股份经济合作社于判决生效后十日内返还原告方文国承租款301000元、押金100000元；合计401000元。如果未按判决指定的期间履行给付金钱义务的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费7316元，由被告义乌市赤岸镇溪西村民委员会、义乌市赤岸镇溪西村股份经济合作社负担。
宣判后，义乌市赤岸镇溪西村民委员会、义乌市赤岸镇溪西村股份经济合作社不服原审判决，向本院提起上诉称：一、上诉人与被上诉人签订的《空闲场地承租合同》明确约定“上级有关土地使用所需要的一切手续全部由乙方（被上诉人）承担办理民，（甲方）协助配合”，表明被上诉人租赁场地的用途应当符合法律政策规定，其违法使用场地导致的后果应当由被上诉人承担；二、涉案南面土地规划的建设用地由上诉人依法行使土地所有权的刑事没有违反法律强制性规定；三、涉案北面土地虽然被征用，但该涉案土地由赤岸镇人民政府给予上诉人使用，也不存在违反法律强制性规定。综上，请求二审法院依法改判。
被上诉人方文国答辩称：一审判决正确，请求二审法院予以维持。
二审中，上诉人向本院提交以下证据：证据一、《涉案地块分布示意图》1份2页，证明上诉人出租给被上诉人地块的具体分布等情况；（示意图为上北下南）证据二、《证明》及附件1份7页，证明虽然涉案的地块曾被列入征用范围，但政府同意留回上诉人管理、使用，政府也未给付征用费，涉案地块也一直由上诉人管理、使用；证据三、《中共义乌市委、义乌市人民政府文件》1份4页，证明国有资产授权所在地基层政府进行监管。被上诉人方文国质证认为，证据一，对示意图显示的地块具体位置没有异议；证据二，具体情况不清楚；证据三，文件真实性没有异议，但一审法院已经认定该土地为国有土地，村里无权管理和使用。本院认为，证据一因双方当事人均无异议，本院予以确认；证据二，本院对其真实性予以确认，但该证据仅能证明赤岸镇政府同意上诉人管理使用涉案土地，但无法证明上诉人有出租的权利，故本院不予认定；证据三与本案无关，本院不予认定。
经审理查明，原审法院认定事实清楚，本院予以确认。
本院认为，关于涉案南面地块，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”上诉人使用村集体建设用地不符合以上情形，违反法律强制性规定。关于涉案北面地块，上诉人在二审期间提供的证明虽然表明赤岸镇政府同意将涉案土地由上诉人管理使用，但无法证明“管理使用”包含了由上诉人自行出租的权利，上诉人不是该地块土地的所有权人，无权对国有用地以出租的形式予以处分。故双方签订的《空闲场地承租合同》应当认定无效。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，实体处理得当。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费7316元，由上诉人义乌市赤岸镇溪西村民委员会、义乌市赤岸镇溪西村股份经济合作社负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 宋文茹
审 判 员 陈旻尔
代理审判员 黄 晖
二〇一六年三月八日
代书 记员 崔立娜