江苏省高级人民法院
民 事 裁 定 书
（2015）苏民终字第00496-1号
上诉人（原审被告）沛县住房和城乡建设局，住所地沛县新城区政府行政办公楼。
法定代表人周胜利，该局局长。
委托代理人朱斯亮，江苏东恒律师事务所律师。
委托代理人关建勋，沛县沛城法律服务所法律工作者。
上诉人（原审被告）顾国辉。
委托代理人虢光辉，湖南麓和律师事务所律师。
委托代理人顾红艳。
被上诉人（原审原告）刘艳。
委托代理人邵春，江苏行于思律师事务所律师。
委托代理人吕士银，徐州市离退休法院工作者协会法律服务部法律工作者。
上诉人沛县住房和城乡建设局（以下简称沛县住建局）、上诉人顾国辉与被上诉人刘艳民间借贷纠纷一案，江苏省徐州市中级人民法院于2015年6月26日作出（2014）徐民初字第325号民事判决。宣判后，沛县住建局、顾国辉不服，向本院提起上诉。本院于2015年8月31日受理后，依法组成合议庭，于2015年10月30日公开开庭审理了本案，上诉人沛县住建局的委托代理人朱斯亮、关建勋，上诉人顾国辉的委托代理人虢光辉、顾红艳，被上诉人刘艳及其委托代理人邵春、吕士银到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：沛县城建展览馆工程是沛县住建局招标建设的工程，顾国辉为该工程实际施工人。沛县住建局因该工程资金周转困难，于2009年9月11日、同年11月13日向江苏誉商投资发展有限公司（以下简称誉商公司）出具《承诺》，要求誉商公司分别为其担保筹借民间资金800万元、500万元，承诺在向建筑公司拨付第二批工程款时首先用于偿还该借款。经誉商公司介绍，刘艳于2009年9月14日至2011年3月5日向沛县城建展览馆项目部（以下简称项目部）出借钱款1199.3527万元，包括：2009年9月14日汇给沛县住建局会计核算中心28万元、72万元，2009年9月15日汇给沛县住建局会计核算中心300万元，2009年9月28日汇给沛县住建局会计核算中心200万元，2009年11月27日汇给沛县住建局会计核算中心150万元、138万元，2009年12月9日汇给沛县住建局会计核算中心145万元、67万元，2010年12月7日汇给顾国辉51.1027万元，2011年3月5日汇给顾国辉48.25万元。
2011年9月26日，沛县住建局和刘艳签订《承诺协议》，向刘艳保证“该工程竣工决算审计后，在县财政拨付工程款时优先直接拨付乙方（即刘艳）的出借款”，约定：“借款范围限于2011年9月25日至11月30日城建展览馆扫尾工程施工期间内，项目部向乙方（即刘艳）所借款额壹仟万元和六个月利息及2011年9月30日对账清单额数。”并明确“审计后的结算余额应留有4500万元”。
2011年9月30日（刘艳表示实际为2011年9月26日），经刘艳、沛县住建局和项目部三方结算，项目部向刘艳出具《借款结算清单及说明》，载明2009年9月至2011年9月30日，项目部通过沛县住建局介绍，汇款加支付现金共借刘艳本金22175000元，之前的利息已付清，承诺在三个月内付清此款，按月息2.5%支付利息，逾期按3%支付利息。刘艳表示其实际出借本金1199.3527万元。
2011年9月25日，刘艳与项目部签订《借款合同》，约定项目部向刘艳借款1000万元，借期6个月，月息2.5%。后刘艳实际出借680万元，包括：2011年10月1日汇给顾国辉500万元，2011年10月25日汇给顾国辉100万元，2011年11月4日汇给顾国辉之女顾红艳30万元、20万元，2011年12月1日汇给顾红艳20万元，同日交付10万元承兑汇票一张。
2012年8月20日，项目部向刘艳出具代领750万元工程款的授权委托书，沛县住建局会计核算中心支付给刘艳550万元，余款200万元未支付，为此项目部和顾国辉向刘艳出具了200万元的借条。刘艳认可该550万元系偿还涉案借款的利息。
此外，刘艳自认顾国辉至2011年9月30日止还偿还其利息424万元。
刘艳于2014年11月15日向江苏省徐州市中级人民法院提起诉讼，请求判令：沛县住建局偿还借款本息合计39386628元，并支付利息（以22793527万元为本金，按照银行贷款利率四倍计算，自2014年10月24日起至判决给付之日止），并于2015年2月6日申请追加顾国辉为被告。后刘艳变更诉讼请求为：判令顾国辉偿还借款本金18793527元和利息（以交付各期借款为本金，利息自各期借款交付之日起至判决给付之日止，按中国人民银行同期贷款基准利率的四倍计算，并扣除利息974万元）；沛县住建局对该债务在4500万元范围内承担连带责任。
原审法院认为，一、关于如何确定涉案借款本金和利息问题。《中华人民共和国合同法》第一百九十六条规定：“借款合同是借款人向贷款人借款，到期返还借款并支付利息的合同。”第二百一十条规定：“自然人之间的借款合同，自贷款人提供借款时生效。”刘艳自2009年9月14日起多次通过汇款、交付现金和承兑汇票方式，向项目部交付钱款计18793527元，并提供了《借款结算清单及说明》、《借款合同》、《承诺协议》、汇款凭证、借条、收条等证据。沛县住建局虽然对此予以否认，但未提供相关证据证明其主张。刘艳的主张能够使人产生内心确信，予以支持。
关于借款利息。《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（二）》第二十一条规定：“债务人除主债务之外还应当支付利息和费用，当其给付不足以清偿全部债务时，并且当事人没有约定的，人民法院应当按照下列顺序抵充：（一）实现债权的有关费用；（二）利息；（三）主债务。”鉴于双方对顾国辉偿还的974万元系本金还是利息未作约定，刘艳主张该款系利息，符合法律规定。《最高人民法院关于人民法院审理借贷案件的若干意见》第六条规定：“民间借贷的利率可以适当高于银行的利率，各地人民法院可以根据本地区的实际情况具体掌握，但最高不得超过银行同类贷款利率的四倍（包含利率本数）。超出此限度的，超出部分的利息不予保护。”鉴于双方约定的借款月利率2.5%超过银行同类贷款利率的四倍，刘艳主张以交付各期借款为本金，利息自各期借款交付之日起至判决给付之日止，按中国人民银行同期贷款基准利率的四倍计算，并扣除顾国辉已支付利息974万元，符合法律规定，予以支持。
二、关于沛县住建局对涉案借款应否承担责任问题。顾国辉为涉案借款的借款人，其对借款本息应当承担偿还责任。就涉案借款，沛县住建局和刘艳签订《承诺协议》，向刘艳保证工程竣工决算审计后，在县财政拨付工程款时优先直接拨付刘艳的出借款，约定“借款范围限于2011年9月25日至11月30日城建展览馆扫尾工程施工期间内，项目部向乙方（即刘艳）所借款额壹仟万元和六个月利息及2011年9月30日对账清单额数。”且明确“审计后的结算余额应留有4500万元”，应理解为其承诺审计后在4500万元范围内向刘艳承担偿还借款本息的义务。现在涉案工程已审计结束，沛县住建局自认已给付顾国辉60%的工程款，称其现控制40%的工程款约1400余万元，其显然没有按照承诺直接向刘艳拨款以偿还涉案借款，按照双方当事人的约定，其承担还款责任的条件已经成就。刘艳要求其在4500万元欠款范围内与顾国辉承担连带清偿责任，符合法律规定。依照《中华人民共和国民法通则》第九十条、第一百零八条，《中华人民共和国合同法》第四十五条第一款、第一百九十六条、第二百一十条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十四条之规定，判决：一、顾国辉于本判决生效后十日内给付刘艳借款本金18793527元，并给付利息（各期利息以各期借款为本金，详见后附借款明细，自借款之日起至判决给付之日止，按中国人民银行同期同档贷款基准利率的四倍计算，并扣除顾国辉已支付利息974万元）。二、沛县住房和城乡建设局对上述债务在4500万元范围内承担连带责任。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，应当加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费238733元，由顾国辉、沛县住房和城乡建设局负担。
沛县住建局不服原审判决，向本院提起上诉称：（一）一审判决认定事实不清。1、刘艳不具备本案债权主体资格，其无权以个人名义提起本案诉讼。顾国辉以江西临川建筑安装工程总公司沛县城建展览馆项目部的名义进行借款，并非全部从刘艳处进行借款。顾国辉从2009年3月9日起开始向誉商公司进行借款，《借款合同》中的出借人方虽分别为金李山、刘艳，但其二人并非实际出借人，且本案中所涉款项的实际汇款人均非刘艳，足以认定誉商公司为本案实际出借人，刘艳仅为涉案借款的经办人，顾国辉向刘艳进行借款的事实并不存在。2、根据沛县住建局出具给誉商公司的《承诺》所载明的“如借款不打入建设局专用账户，本承诺书无效”。其中，2010年12月7日汇给顾国辉的51.1027万元及2011年3月5日汇给顾国辉的48.25万元，该两笔款项均未打入沛县住建局专用账户，故不在沛县住建局的承诺范围内。3、2011年12月1日汇给顾红艳20万元以及同日交付10万元承兑汇票一张，从相应的汇款凭证和收条来看，仅能反映出收款人为顾红艳以及汇款人为周玉兰的事实，未能反映该款项属于涉案借款，且该款项发生在2011年12月1日，不在《承诺协议》约定的期间内。4、《借款结算清单及说明》形成于2011年9月30日，沛县住建局未在该清单上签字或盖章，故该结算清单未生效。5、一审法院将974万元作为顾国辉已偿还利息，该认定错误，顾国辉已偿还大部分本金和利息。（二）徐州市泉山区人民法院依据（2013）泉民初字第4689号民事调解书，强制从沛县住建局扣划120万元及续冻134.052万元，合计254.052万元，应在借款本金中予以扣除。（三）沛县住建局不应对涉案借款承担连带责任。1、依据沛县住建局与刘艳签订的《承诺协议》，沛县住建局具有先履行抗辩权。刘艳没有按照《承诺协议》第一、二条的约定履行及时按照节点进度向顾国辉拨付借款，保证工程按期完工和竣工验收的义务。在刘艳没有先履行合同义务的情况下，沛县住建局有权拒绝向刘艳优先拨付工程款。2、从该协议载明的内容来看，沛县住建局仅有协助配合的义务，优先拨付工程款用于顾国辉清偿借款，并无义务对本案债务进行清偿，亦无担保意思表示。3、双方于2011年9月26日签订《承诺协议》时，沛县住建局在该协议第五条约定“审计后的结算余额应留有4500万元”，是在充分考虑当时能够留有4500万元情况下所作出的约定。（1）依据《建设工程施工合同》第一部分第五条约定，沛县城建展览馆工程合同价款为86291830.06元。（2）因该工程在施工过程中存在设计变更，项目部于2011年7月28日编制《沛县城建展览馆增加工程造价书》，该表显示增加工程造价为54557470.18元，扣除合同价减少的部分，沛县城建展览馆的工程造价也应当在1亿元左右。（3）沛县住建局于2011年9月5日委托徐州茂然工程咨询事务所有限公司出具的《沛县城建展览馆造价汇总》显示：由于本工程原图纸作废，重新设计新图纸。工程量按新图纸，重新计算工程量。调整后的工程造价约为100282126.1元。（4）从工程开工之日起至2011年9月26日，沛县住建局向项目部拨付工程款为52316624元。因此，在2011年9月26日签订《承诺协议》时，双方均认为工程在竣工后留有4500万工程款是没有问题的，故要求沛县住建局在《承诺协议》第五条增加了“审计后的结算余额应留有4500万元”的约定。然而沛县住建局并没有保证能够留有4500万的工程款，所以在第五条首先约定“决算审计后，若结算金额不足支付给乙方出借金额，差额部分由临川公司沛县城建展览馆项目部负责支付给乙方”。（5）一般建设工程造价审减率约3%-10%，本工程土建部分顾国辉送审金额为134074945.10元，审定金额为76919325.49元，审减金额为57155619.61元。审减率达到42.6%，该审计结果双方均无法预料。（6）顾国辉对于该审计结论不予认可，于2015年7月29日向江苏省徐州市中级人民法院提起（2015）徐民初字第143号民事诉讼，其主张工程价款应为133896683.6元，请求判令沛县住建局支付尚欠工程款、利息及违约金等合计71029754.6元。该案目前正在审理过程中。在该案未审结之前，顾国辉最终工程款余额还是未知的，本案应当中止审理。（四）一审法院严重违反法定程序。首先，刘艳并非涉案借款的实际出借人，其原告主体不适格。其次，一审法院在未通知顾国辉到庭情况下缺席审理并做出判决，违反法定程序。综上，请求依法撤销（2014）徐民初字第325号民事判决，依法改判；本案一、二审诉讼费用由刘艳承担。
上诉人顾国辉对沛县住建局的上诉请求及理由没有异议，其主要上诉理由为：（一）刘艳诉讼主体不适格。1、顾国辉与誉商公司之间存在借款关系，与刘艳之间并不存在借款关系，誉商公司为涉案借款的实际出借人。刘艳仅为誉商公司工作人员，负责会计账务的处理和借款手续的办理。本案全部借款均由誉商公司筹集后再进行出借，全部借款利息亦均由誉商公司提前收取。誉商公司在借款合同中虽是担保方，但借款合同中出借人金李山并未实际出现，亦未以债权人的名义主张权利，且部分借款合同中出借人栏均为空白。2、在徐州市泉山区人民法院审理的（2013）泉民初字第4689号案件中，刘艳自认其为誉商公司的工作人员，为涉案借款的经办人。故刘艳不具有本案一审原告的主体资格，无权提起本案诉讼。（二）一审判决认定顾国辉欠刘艳本金1879.3527万元和已支付利息974万元没有事实和法律依据。顾国辉在承包沛县城建展览馆项目建设期间，自2009年3月9日起，共分三个阶段向誉商公司进行借款。其中，2009年9月15日300万元、2009年9月28日200万元、2009年11月27日150万元、2009年12月9日145万元和67万元、2011年10月1日500万元、2011年10月25日100万元，上述七次借款依据2009年9月15日、2009年9月28日、2009年11月27日、2010年2月5日、2011年10月1日、2011年10月26日的凭证，誉商公司在出借款项时均提前扣除利息。从2009年9月14日至2012年8月28日，顾国辉已归还涉案借款的大部分本金及利息，尚欠誉商公司借款857.8516万元，2012年8月28日之前的借款利息已经全部还清。此外，一审法院认定顾国辉向刘艳于2010年12月7日借款51.1027万元及2011年3月5日48.25万元，没有事实依据。该两笔款项既没有经过沛县住建局指定的账户，也没有相应的借款借据，系万园春直接汇入顾国辉账户中，因此与本案无关，不应认定为顾国辉向刘艳的借款。（三）一审程序违法。一审法院未向顾国辉送达开庭传票、起诉状副本，在其未到庭的情况下缺席审理并做出判决，严重违反法定程序。综上，请求二审法院依法撤销（2014）徐民初字第325号民事判决，驳回刘艳的全部诉讼请求。
沛县住建局对于顾国辉的上诉请求及理由没有异议。
针对沛县住建局、顾国辉的上诉，被上诉人刘艳答辩称：（一）刘艳具有本案适格债权主体资格。刘艳是誉商公司介绍的民间借贷出借人，其从亲友处筹钱，直接将款项汇入沛县住建局的账户，并与顾国辉、沛县住建局分别签订《借款结算清单及说明》、《承诺协议》及《借款合同》，足以证明刘艳为案涉借款的实际出借人，借款本金合计为1879.3527万元，顾国辉已支付利息974万元。（二）顾国辉于2009年3月9日至5月9日期间与金李山之间的借款往来，与本案借款无关。刘艳所主张的是2009年9月14日之后发生的十六笔借款，其中刘艳分别于2010年12月7日、2011年3月5日出借给顾国辉的51.1027万元、48.25万元，均是由沛县住建局安排，从万园春的账户直接汇给顾国辉的。在2011年9月26日《借款结算清单及说明》中对上述两笔借款均予以认可，并计算在本金22175000元内。（三）本案所涉借款均是按照沛县住建局的要求办理的，其并未违反《承诺协议》的约定。对于《承诺协议》中“审计后结算余额应留有4500万”，这句话属于倒装句，应理解为在4500万之外的由顾国辉支付。依据沛县住建局出具给誉商公司的《承诺》及刘艳与沛县住建局签订的《承诺协议》内容来看，沛县住建局已经作为第三人与债权人刘艳约定，债务人顾国辉所发生的债务在4500万元内由其负责清偿，这属于债务加入，沛县住建局应当在4500万范围内对涉案借款承担连带还款责任。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律适当，请求驳回两上诉人的上诉，维持一审判决。
本院对原审法院查明的事实予以确认。另查明：
2008年11月25日，江苏省沛县建设局与江西临川建筑安装工程总公司签订《建设工程施工合同》，约定：“一、工程名称：沛县城建展览馆；资金来源：县财政拨款。二、工程承包范围：土建、水电暖、消防附属工程。五、合同价款：标书价86291830.06元”，在该合同第三部分专用条款第23.2条约定“采用可调价格合同，合同价款调整方法：工程审计造价，完税前下浮6%。2011年7月28日，沛县城建展览馆项目部编制《沛县城建展览馆增加工程造价书》载明：沛县城建展览馆二次设计、签证、漏项、变更工程合计总价为54557470.18元。应沛县建设局委托，徐州茂然工程咨询事务所有限公司承接沛县城建展览馆工程的编制工作，于2011年9月5日出具《沛县城建展览馆结算造价汇总》，工程造价合计：100282126.1元。
2011年9月26日，刘艳（乙方）与沛县住建局（甲方）签订《承诺协议》，约定：“一、乙方应向甲方保证督促该工程项目扫尾工程完成时间为2011年11月30之前，不得遗留任何子项工程，并保证竣工验收时间为2011年12月5日之前。二、乙方应根据实际节点进度向江西临川建筑安装工程总公司沛县城建展览馆项目部拨付工程借款，拨付借款时应取得甲方对节点进度的认可，签证有效。否则，甲方对拨付借款不予以承诺认可。三、甲方向乙方保证该工程竣工决算审计后，在县财政拨付工程款时优先直接拨付乙方的出借款。四、借款范围限于：2011年9月25日至11月30日城建展览馆扫尾工程施工期间内，江西临川建筑安装工程总公司沛县城建展览馆项目部向乙方所借款额壹仟万元和六个月利息及2011年9月30日对账清单额数。五、决算审计后，若结算金额不足支付给乙方出借金额，差额部分由江西临川建筑安装工程总公司沛县城建展览馆项目部负责支付给乙方。审计后的结算余额应留有4500万元。六、如发生纠纷由工程项目所在地人民法院管辖。七、本协议一式二份，甲乙双方各执一份。”
在2011年9月25日刘艳与项目部签订《借款合同》、2011年9月26日刘艳与沛县住建局签订《承诺协议》之后，项目部于2011年9月26日、2011年10月18日分别向沛县住建局递交《沛县城建展览馆工程款申请报告》，分别申请工程进度资金600万元、500万元。沛县住建局于2011年9月29日、2011年10月24日分别在上述申请报告上签署有关拨付500万元、300万元的意见。后刘艳于2011年10月1日汇给顾国辉500万元，2011年10月25日汇给顾国辉100万元，2011年11月4日汇给顾国辉之女顾红艳30万元、20万元，2011年12月1日汇给顾红艳20万元，同日交付10万元承兑汇票一张。
2013年9月4日至2014年4月20日沛县审计局对沛县住建局负责实施的沛县城建展览馆工程进行了竣工结算审计，于2014年5月8日出具沛审投（2014）9号《沛县审计局关于沛县城建展览馆工程竣工结算的审计报告》，审计结果：沛县城建展览馆工程送审造价140758452.62元，审定造价82876824.42元，审减造价57881628.20元。顾国辉对该审计报告不予认可，于2015年7月29日向江苏省徐州市中级人民法院提起诉讼，主张其完成施工总工程量共折款133896683.6元，扣除沛县住建局已付71866929元，尚欠工程款总额为62029754.6元未予支付。请求判令沛县住建局支付尚欠工程款62029754.6元、逾期付款利息8000000元及违约金1000000元，合计71029754.6元。
本案诉讼过程中，沛县住建局表示，依据上述审计报告顾国辉完成的工程量部分约在7200余万元。自工程开工至2015年7月28日止，共拨付顾国辉工程款7471.6929万元，不存在欠付工程款的情况，且已实际超付。沛县住建局二审中提供的《2009年6月至2015年7月28日拨款明细》载明，截至2011年年底实际拨款5231.6624万元；截至2013年年底实际拨款6988.0402万元；截至2015年年底实际拨款7471.6929万元。该清单上有顾国辉当日的签名。沛县住建局表示上述付款中包含法院强制执行扣划的405.0527万元。
二审中，顾国辉认为2009年11月27日其与誉商公司签订的《借款合同》上刘艳的签名系刘艳后来添加，该合同是其与誉商公司签订，刘艳不是本案借款出借人，并申请对刘艳签名笔迹形成时间进行鉴定。
二审中，顾国辉表示自2009年3月9日开始，其与誉商公司一直存在借款往来，并提供2009年9月15日至2011年10月26日期间其向誉商公司付款154.5万元的付款凭证，表示该部分款项属于借款（2009年9月15日300万元、2009年9月28日200万元、2009年11月27日150万元、2009年12月9日145万元和67万元、2011年10月1日500万元、2011年10月25日100万元）预扣的利息。该部分付款凭证上的收款事由载明“借款利息及手续费、担保费”、“借款费用”等。
根据各方当事人上诉、答辩主张，经各方当事人确认，本案二审主要争议焦点为：一、一审程序是否合法；二、刘艳是否为本案适格债权主体；三、本案所涉本息数额应如何认定；四、沛县住建局在本案中的责任应当如何认定。
对于上述争议焦点一、二、三，本院另行作出判决，并制作民事判决书，即（2015）苏民终字第00496号民事判决书。
关于争议焦点四，本院认为，一、沛县住建局提出刘艳未按节点进度向顾国辉拨付借款保证按时完工和竣工验收违约在先，其对刘艳享有先履行抗辩权的上诉理由不能成立。1、刘艳并非该工程的实际施工人，无法控制该工程的施工进度，且协议仅约定刘艳负有督促义务。2、从借款履行事实看，根据2011年9月26日、2011年10月18日的两份《沛县城建展览馆工程款申请报告》，先由项目部向沛县住建局申请拨款，沛县住建局审批之后再由刘艳提供借款。对于项目部申请的借款额度沛县住建局并未足额批准，沛县住建局也未提供证据证明存在项目部要求借款而刘艳拒绝按约提供借款影响施工的情形。因此，即使刘艳提供的借款没有满足工程进度需要，工程未能按期完工、竣工验收，其责任亦不能归咎于刘艳。沛县住建局上诉主张的先履行抗辩权不能成立，本院不予支持。
二、关于沛县住建局在本案中的法律责任问题。
（一）《承诺协议》相关内容约定不明确，是造成双方对其含义各执一词的主要原因。《承诺协议》第三条约定，沛县住建局保证在工程竣工决算审计后财政局拨付工程款时优先直接拨付刘艳借款，而第五条约定决算审计后，若结算金额不足支付给刘艳出借金额，差额部分由江西临川建筑安装工程总公司沛县城建展览馆项目部负责支付给刘艳，审计后的结算余额应留有4500万元。沛县住建局与刘艳对《承诺协议》上述约定作出不同解释。刘艳认为，根据约定沛县住建局应当确保工程款余额4500万元，并应在4500万元范围内承担借款清偿责任。但根据上述约定，并无法得出如此明确的结论。沛县住建局认为，在结算金额不足支付时仍由项目部承担偿还责任，而非沛县住建局承担。但亦无法根据约定得出如此明确的结论。从约定条款看双方当事人的理解分歧确与其表述不够严谨规范有关。
（二）关于是否属于债务加入的问题。刘艳认为沛县住建局通过签订《承诺协议》构成债务加入，即沛县住建局在4500万元范围内对顾国辉欠刘艳借款承担连带偿还责任。而沛县住建局则认为，依约定其仅有协助配合义务，优先拨付工程款时用于顾国辉清偿借款，并无义务对本案借款债务进行清偿，亦无担保的表示。债务加入是指第三人与债权人、债务人达成三方协议或第三人与债权人达成双方协议或第三人向债权人单方承诺由第三人履行债务人债务，但同时不免除债务人履行义务的债务承担方式。本案中刘艳与沛县住建局一方面约定沛县住建局支付工程款时优先直接支付给刘艳用于偿还借款，另一方面又约定若结算金额不足支付给刘艳出借金额，差额部分由江西临川建筑安装工程总公司沛县城建展览馆项目部负责支付给刘艳。该约定的责任方式不明确，不符合债务加入的法律特征。因此，刘艳有关沛县住建局承诺行为构成债务加入的主张，本院不予采纳。
（三）在《承诺协议》上述条款约定不明的情况下，应当结合当事人之间的关系、相关协议背景和原因、协议所涉工程建设和决算情况以及当事人过错程度等因素综合分析，确定沛县住建局的相关责任。从当事人之间的关系看，本案借款发生在刘艳与顾国辉之间，沛县住建局并非借款合同当事人。顾国辉以江西临川建筑安装工程总公司的名义承建沛县住建局的沛县城建展览馆工程，与沛县住建局之间系工程实际施工人与发包人关系。从《承诺协议》签订的有关背景看，因顾国辉承建工程需要资金，经沛县住建局出面协调，通过刘艳借款给顾国辉的方式予以解决，在沛县住建局最终支付所欠工程款时，不向顾国辉所属的项目部支付而直接付给刘艳用以偿还顾国辉的借款。沛县住建局尽管不是借款合同当事人，《承诺协议》在有些方面含义并不明确，但沛县住建局对各方之间的关系，借款合同、《承诺协议》签订的背景和原因、工程造价及付款等事实应当清楚，沛县住建局应当遵循诚实信用原则，适当地履行自身应尽义务，在处理工程进度款支付、结算事务过程中应顾及刘艳的借款债权。沛县住建局应当知晓如在具备条件时拒绝履行或因其原因导致刘艳通过工程款支付实现借款债权的保障性丧失其即有过错，应负法律责任。
（四）依据现有证据事实，尚无法确定沛县住建局最终的法律责任，刘艳在本案中要求沛县住建局承担责任的条件尚不成就。首先，根据2011年9月5日的《沛县城建展览馆结算造价汇总》，当时的工程造价合计100282126.1元；而沛县住建局提供的拨款明细载明截至2011年年底已付款5231.6624万元，可见2011年9月26日《承诺协议》签订时可计算的工程款余额超过4500万元。根据《沛县审计局关于沛县城建展览馆工程竣工结算的审计报告》，2013年9月4日开始审计，送审造价为140758452.62元；而拨款明细表载明截至2013年年底工程付款为6988.0402万元，可见至竣工结算送审时，当时可计算的工程款余额也达到4500万元以上。因此，自《承诺协议》签订至竣工结算送审，沛县住建局并无履行失当行为。其次，虽然沛县审计局对案涉工程已经审计，审定造价82876824.42元，但实际施工人顾国辉对此不予认可，认为工程价款有133896683.6元，沛县住建局尚欠工程款62029754.6元未支付，并已就此向江苏省徐州市中级人民法院另案提起诉讼。沛县住建局与顾国辉之间的工程价款、是否欠付或者欠付多少的事实均需经该审理程序确定，而该事实关系到刘艳要求沛县住建局承担责任的事实基础、相关条件。故在顾国辉与沛县住建局就工程款存在争议且相关诉讼尚未审结的情况下，刘艳要求沛县住建局承担责任的条件尚未完全成就，刘艳与沛县住建局之间的争议可在该案审结后另行主张。原审判决认定沛县住建局对涉案借款在4500万元范围内承担连带责任，缺乏充分的事实和法律依据。
综上所述，对于涉及沛县住建局责任部分，原审判决认定事实不清，适用法律不当，应予纠正。根据《中华人民共和国合同法》第一百二十五条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
一、撤销江苏省徐州市中级人民法院（2014）徐民初字第325号民事判决第二项，即：沛县住房和城乡建设局对上述债务在4500万元范围内承担连带责任；
二、驳回刘艳对沛县住房和城乡建设局的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 李亚林
代理审判员 秦岸东
代理审判员 缪 晔
二〇一六年二月十四日
书 记 员 朱亚萍