广西壮族自治区钦州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）钦行终字第68号
上诉人（一审第三人）灵山县伯劳镇六槛村委会大元山村民小组。
诉讼代表人陈光焕。
委托代理人钟铭。
被上诉人（一审原告）灵山县伯劳镇六槛村委会南宋村民小组。
诉讼代表人陈权芬。
委托代理人陈文伍，广西拓展律师事务所律师。
一审被告灵山县人民政府。住所地：灵山县灵城镇广场路**号。
法定代表人苏英权，县长。
委托代理人钟昌岩。
委托代理人蒙权东。
上诉人灵山县伯劳镇六槛村委会大元山村民小组（以下简称大元山村民小组）因林地行政裁决，不服灵山县人民法院（2014）灵行初字第15号行政判决，于2014年9月2日通过一审法院向本院提起上诉人一案。本院于2014年10月14日立案受理后，依法组成合议庭，于2014年11月5日公开开庭审理了本案。上诉人大元山村民小组的诉讼代表人陈光焕，委托代理人钟铬，被上诉人灵山县伯劳镇六槛村委会南宋村民小组（以下简称南宋村民小组）的诉讼代表人陈权芬，委托代理人陈文伍，一审被告灵山县人民政府的委托代理人钟昌岩、蒙权东到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
一审法院查明，本案争议大化了岭林地，位于六槛村委会辖区内，面积75亩，东以田边为界；南以田边为界；西以田边为界；北以车路槽为界。土改时连同狗头麓岭、扁妈麓岭、豆地坡岭属陈绍（肇）基一家所有，陈绍（肇）基原是大元山村民，在1954年搬到黄屋队居住、生活（后黄屋队与南宋队合并为南宋生产队）。争议的林地一直由陈绍（肇）基管理，南宋生产队（现南宋村民小组）负责其生养死葬，之后，南宋生产队对争议的山岭管理至1995年。灵山县人民政府认为1962年“四固定”时期，争议的大化了岭和狗头麓岭、扁妈麓岭、豆地坡岭是落实给大元山生产队（现大元山村民小组）所有，但从灵山县人民政府提交的证据材料查无依据，而在此期间，争议的大化了岭等山岭实际为南宋村民小组管理使用。1995年5月大元山村民小组认为大化了岭和狗头麓岭、扁妈麓岭、豆地坡岭的权属应属其村民小组所有，至此，双方发生纠纷。大元山村民小组于1995年5月6日向伯劳镇人民政府提出申请，要求伯劳镇人民政府对争议的上述山岭进行调处。伯劳镇人民政府于1995年5月17日组织双方进行调解，双方自愿达成调解协议：1、双方一致认定陈绍（肇）基遗下的山岭（争议山岭）大化了岭、狗头麓岭、扁妈麓岭、豆地坡岭。2、大化了全岭归南宋生产队所有，界至按车路槽直过为界。3、狗头麓岭、扁妈麓岭、豆地坡岭归大元山队所有。调解协议书签订时伯劳镇人民政府组织双方到大化了岭进行走山划界确认。之后，双方对调解协议书确认的山岭行使权利至今，无人提出异议。当时，参加调解的有六槛村委干部宋廷东，大元山村民小组的代表陈有海（出纳）、陈祖高（保管员）、陈光伴、陈光志等参加调解，其中参加调解的代表陈光伴在1995年5月17日参加调解后，1996年7月，经大元山群众选举为队长，1997年选举为六槛村委干部，兼任大元山队长，至今还担任六槛村委文书。2012年3月27日，大元山村民小组认为大化了岭是属其所有，1995年5月17日伯劳镇人民政府组织双方调解不调查，不按事实且没有生产队长签字同意，不符合《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，签订的《伯劳镇人民政府调解协议书》（以下简称《调解协议》）不合法，属违法协议书为由，阻止南宋村民小组管理经营大化了岭，再度引发纠纷。2012年11月2日，南宋村民小组向灵山县人民政府提出书面申请，请求把争议的大化了岭林地权属确认给其集体所有。灵山县人民政府依法立案调处，经调解未果，2013年12月25日作出灵政处（2013）10号《关于伯劳镇六槛村委会南宋村民小组与大元山村民小组争议林地的处理决定》（以下简称《处理决定》），经钦州市人民政府复议，维持了灵山县人民政府作出的《处理决定》，南宋村民小组不服，向一审法院起诉，请求撤销灵山县人民政府作出的《处理决定》），对争议的大化了岭林地重新作出具体行政行为。
一审法院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款规定：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理”，灵山县人民政府依法享有作出被诉具体行政行为的职权和依据。本案争议的大化了岭在1995年5月17日伯劳镇人民政府依大元山村民小组的申请，组织双方进行了调解，根据双方自愿协商达成的《调解协议》已明确约定大化了岭归南宋生产队所有，是当时双方当事人出自自愿、真实的意思表示。虽然《调解协议》存在瑕疵，但该《调解协议》是经伯劳镇人民政府组织主持下，有争议双方的代表及村委会干部参加的调解，而且《调解协议》签订后，双方均按照《调解协议》中确定的权属进行经营管理，且已履行了17年之久，无人提出过异议。依据《广西壮族自治区稳定山权林权、完善林业生产责任制暂行条例》（桂发（1982）36号）第四条“集体的山权林权，应以一九六二年‘四固定’时确定的权属为准。凡是权属清楚的，都要稳定下来。‘四固定’后经有关方面协商同意或经政府批准作了调整的，一律有效。”的规定，该《调解协议》在没有被依法撤销之前，具有法律效力。本案中大元山村民小组也没有提交在签订《调解协议》时受胁迫及欺骗的证明材料。因此，灵山县人民政府作出的《处理决定》认定事实不清，证据不足，实体处理适用法规不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项1、2目规定，判决撤销了灵山县人民政府作出的《处理决定》并重新作出处理决定。
上诉人大元山村民小组诉称，1、一审判决认定事实不清，证据不足。争议的林地在土改、时已分配给了大元山村的村民陈绍基一家所有，同时，分配的不止山岭，还包括水田、房屋等。这些水田、房屋现在还属大元山村民小组所有。合作化时期，争议的林地由陈绍基带入六槛高级社，1962年“四固定”时已由六槛大队固定落实给了大元山村民小组。1964年9月7日，六槛大队与钦廉林场签订落实山岭界至范围的《山界落实合约》时，争议的林地明确在大元山村民小组的界至范围内。2、一审判决认定《调解协议》为有效证据，无事实及法律依据。按照《村民委员会组织法》的规定，处理涉及到村民集体利益的重大事项，要有年满十八周岁超过三分之二的村民或户主的讨论通过才有效，由于该调解协议没有经过超过三分之二的村民讨论通过，参加调解的陈有海、陈光伴并不是全体村民推荐的代表，在该《调解协议》上签字纯属其个人行为，不能代表大元山村民小组集体。况且，我们大元山村民小组也没持有这份《调解协议》。由于《调解协议》违反法律的规定，是无效的。3、一审判决采信证据及认定事实错误。一审判决采信的证据都是南宋村民小组的代理人去调查的，是南宋村民小组的村民自己为自己作证，这样的证据一审判决也作为认定事实的依据，是违反证据规则有关规定的。同时，一审判决认定《调解协议》签订后“已履行了17年之久，无人提出过异议”是错误的。大元山村民小组从来没有放弃过对争议林地的管理使用，也一直与南宋村民小组为此林地的权属纠纷不断。请求二审法院依法撤销一审的判决，维持灵山县人民政府作出的《处理决定》。
被上诉人南宋村民小组未提交书面答辩意见，在法庭调查阶段口头辩称，1、一审判决认定的事实和适用法律是正确的。争议的大化了岭自1954年陈绍（肇）基加入南宋村后就一直由南宋村民小组对其生养死葬，其带入的大化了岭由南宋村民小组的管理经营收益至今无人异议。2、大元山村民小组主张1995年双方自愿协商签订的的《调解协议》没有法律效力，但大元山村民小组举不出证据证明，该《调解协议》签订是有威逼、欺骗的情形，所以，大元山村民小组的主张是没有事实根据及法律依据的。一审判决认定事实清楚，判决撤销灵山县人民政府的《处理决定》正确，请求二审法院维持一审判决。
一审被告灵山县人民政府未提交收面答辩意见，在法庭调查阶段口头辨称，灵山县人民政府作出的《处理决定》调查的事实是清楚的，处理是正确的，依法应予维持。一审判决撤销该《处理决定》采信的均是南宋村民小组单方提供的证人证言，我方认为有失公正。1995年的《调解协议》，没有经过双方村民会议的讨论通过，双方签字的代表也没有经过村民过三分之二的推荐，这种情况下所签订的《调解协议》是不符合《村民委员会组织法》相关规定的，一审判决认定该《调解协议》有效是错误的，请求二审法院撤销一审判决，维持灵山县人民政府作出的《处理决定》。
本案在二审法庭调查阶段，大元山村民小组与南宋村民小组均没有符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》的新证据向本庭举证。
经二审的全面审查，并根据各方当事人在一、二审法庭调查的举证、质证情况，按照采信证据必须具备关联性、客观真实性和合法性的原则，综合分析、评判各方当事人提供的证据，本院对下列证据予以采信并作为本案查明事实的定案依据：1、现场勘验笔录及勘验界线图，证明了争议大化了岭林地的名称、面积及四向界至；2、1953年人口、土地、产量分户清册，证明了大化了岭林地、狗头麓岭、扁妈麓岭、豆地坡岭林地及周边的水田属在土改时确权属大元山村的村民陈肇（绍）基所有；3、林权山界落实合约及附图，证明了“四固定”之后的1964年，就大化了岭林地、狗头麓岭、扁妈麓岭、豆地坡岭林地与钦廉林场管辖的国有林地范围分界线进行协商时，没有南宋生产队参加的事实；4、陈奇枝证言（灵山县人民政府提供的调查笔录），证明了土改、合作化及1962年“四固定”时期争议大化了岭林地属大元山生产队的事实；4、调解笔录，证明灵山县人民政府对本案争议的大化了岭林地依法进行调解的事实；5、《中华人民共和国森林法》第十七条第一款和《广西壮族自治区稳定山权林权、完善林业生产责任制暂行条例》（桂发（1982）36号）第四条，证明灵山县人民政府作出《处理决定》所适用的规范性文件是符合本案查明事实的。
经二审审理查明，位于六槛村委会辖区内争议的大化了岭及狗头麓岭、扁妈麓岭、豆地坡岭林地，在解放初期的1953年土改期间，由灵山县第十五区的金山乡分配给了大元山村的村民陈绍（肇）基一家所有，同时分配给陈绍（肇）基一家的还有座落于子木麓、勒竹塘等地的水田，该事实有《广西省灵山县十五区金山乡（村）人口土地产量分户清册》所记载的内容予以证实。合作化时期，大化了岭、狗头麓岭、扁妈麓岭、豆地坡岭及子木麓、勒竹塘等地的水田由陈绍基一并带入六槛高级社，1962年“四固定”时期由六槛大队固定落实给了大元山生产队集体所有并管理。1964年9月7日，六槛大队下辖的大元山等7个生产队（不包括南宋生产队）就各自所有的林地与钦廉林场管辖林地的分界线范围进行协商，明确了各个生产队所有的林地与钦廉林场管辖的国有林地的分界线，并共同签订了《林权山界落实合约》，其中，大化了岭、狗头麓岭、扁妈麓岭、豆地坡岭林地在该份《林权山界落实合约》的界至中已清楚地显示属大元山生产队所有管辖林地的范围。1995年5月大元山生产队与南宋生产队就大化了岭、狗头麓岭、扁妈麓岭、豆地坡岭林地发生争议，双方在灵山县伯劳镇人民政府的主持下进行协商调解，最后达成了一份大化了岭林地归南宋生产队，狗头麓岭、扁妈麓岭、豆地坡岭林地归大元山生产队的《调解协议》。当时参加调解并在《调解协议》上签字的有大元山生产队陈有海、陈兴伴和南宋生产队的陈祖惠、宋传益，而参与调解并签字的这些人都是伯劳镇人民政府临时召集的，两生产队集体均未召开过村民大会就争议林地的权属问题进行过讨论，也未作出过推举代表参与调解的决议。调解协议书签订后，伯劳镇人民政府组织双方参与调解的人员到争议现场进行走山划界。之后，南宋生产队对争议的大化了岭林地实施管理，发包给他人种植桉树。2012年大元山村民小组认为大化了岭属其所有，阻止南宋村民小组经营管理大化了岭，并且，在争议的大化了岭林地上种植了湿地松，再次引发纠纷。
本院根据各方当事人的诉辩主张及采信合法有效证据所查明的事实认为，大元山村民小组与南宋村民小组争议的大化了岭林地，在土改期间权属大元山村的村民陈绍（肇）基所有，这是各方当事人没有争议的事实。但陈绍（肇）基有没有迁入过南宋村，何时迁入南宋村，是否带争议的大化了岭林地到南宋村民小组并由南宋村民小组对其生养死葬，从目前南宋村民小组在法定期限内举证的情况来看，提供的证人陈奇枝、陈宗轼俩人的证言是南宋村民小组委托代理人叶自湖一人自问自记的询问笔录，难予确认这两份证言的内容是否属证人的真实意思表示。其中，陈宗轼对争议大化了岭林地的来源并不清楚，只知道该林地在1995年以后由宋廷林承包造林。而陈奇枝已先前接受过灵山县人民政府对其进行的调查，是在不受到任何干扰、影响的情况下向居中裁决机关所做的陈述，其第一次作证的内容具备客观真实性与合法性。同时，在一审出庭作证的证人宋传厚、陈祖朝、宋廷东、宋传益、陈祖惠、宋锡聪、黄攻师等7人均属南宋村民小组的村民，除能证明1995年以后对大化了岭林地进行过管理收益的事实外，其证明“陈绍（肇）基在土改以后带大化了岭林地一起迁入了南宋村，并由南宋村民小组负责陈绍（肇）基生养死葬”的内容，由于这些证人所证明的问题没有其他有合法有效的证据加予印证，按照最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十一条“下列证据不能单独作为定案依据：（二）、与一方当事人有亲属关系或者其他密切关系的证人所作的对该当事人有利的证言；或者与一方当事人有不利关系的证人所作的对该当事人不利的证言”的规定，这些出庭作证的证人证言不具有客观真实性及合法性，本院不予采信。因此，南宋村民小组以陈绍（肇）基在上世纪五十年代已迁入过南宋村并带争议的大化了岭林地到南宋村民小组并由南宋村民小组对其生养死葬的主张，不能提供合法有效的证据予以证实，灵山县人民政府在行政调处期间也调查不到这方面的证据材料。
1995年灵山县伯劳镇人民政府就争议的大化了岭等林地组织调解时所达成的《调解协议》，因参与调解的双方代表均没有经过村民小组集体讨论推荐的，而《调解协议》所要处分的林地，涉及到村民小组集体全体村民的共同重大利益，按照1987年实施的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》第十一条第二款“村民会议由村民委员会召集和主持。有1／5以上的村民提议，应当召集村民会议。涉及到全村民利益的问题，村民委员会必须提请村民会议讨论决定。”的规定，未经村民会议讨论决定的事项并推荐的代表，陈有海、陈兴伴虽然属大元山村民小组的村民，但未经村民小组集体授权，其不具有代表村民小组集体的资格，更不具有处分村民小组集体共同财产的权利，包括村民小组长（队长）也没有这样的权利。所以，1995年签订的《调解协议》因违反当时的法律规定，属无效的协议。因《调解协议》无效的时间回朔至1995年，即从此时开始，争议的大化了岭林地所有权并未发生转移，南宋村民小组依据无效的《调解协议》而取得对争议林地的使用权也是无效的。南宋村民小组1995年后对争议大化了岭林地所实施的管理行为是一种无因管理，不是取得林地所有权的法定依据。
从本案合法有效的证据来看，灵山县人民政府提供的1953年人口、土地、产量分户清册、林权山界落实合约及附图、陈奇枝证言（调查笔录）等证据之间已形成了周密的证据链条，共同证明了本案二审查明的事实。一审法院在查明事实时未采信效力较高的上述书证，而采信对争议标的有利害关系，又无其他无利害关系的证据予以印证，且效力较低的南宋村民小组部份村民的证言，以及违反《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》第十一条第二款规定而无效的《调解协议》，在采信证据的方法上是错误的，依据效力较低和无效证据所查明的事实也是错误的，依法应予纠正。
综合以上的事实和理由，大元山村民小组的上诉主张有事实根据和法律、法规依据，本院予以支持。南宋村民小组的答辩意见因缺乏事实根据和法律、法规依据，其主张不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、第五十四条第（一）项的规定，判决如下：
一、撤销灵山县人民法院灵行初字第15号行政判决；
二、维持灵山县人民政府灵政处（2013）10号《关于伯劳镇六槛村委会南宋村民小组与大元山村民小组争议林地的处理决定》。
一、二审案件受理费合计人民币100元，由被上诉人灵山县伯劳镇六槛村委会南宋村民小组负担。
本判决为终审判决。
审判长 黄应锐
审判员 黄粹幸
审判员 钟凌意
二〇一四年十二月五日
书记员 龙杰能