黑龙江省宾县人民法院
民 事 判 决 书
（2014）宾民初字第25号
原告蔡文，女，1956年3月15日生，汉族，工人，住黑龙江省宾县。
委托代理人霍玉成，男，1959年12月10日生，汉族，法律工作者，住黑龙江省宾县。
被告宾县畜牧兽医局，住所地黑龙江省宾县宾州镇文化街69号。
法定代表人于嘉宾，局长。
委托代理人徐甲，黑龙江界石律师事务所律师。
委托代理人毕宇洲，黑龙江界石律师事务所律师。
被告陈兴，男，1957年9月10日生，汉族，无固定职业，住黑龙江省宾县。
原告蔡文与被告宾县畜牧兽医局（以下简称畜牧局）、陈兴农业承包合同纠纷一案。原告蔡文于2013年11月4日向本院起诉，本院受理后，依法组成合议庭，于2014年6月23日、2014年7月21日、2014年10月11日公开开庭审理此案。原告蔡文及其委托代理人霍玉成，被告畜牧局的委托代理人徐甲、毕宇洲，被告陈兴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告蔡文诉称：原告与畜牧局于2004年1月1日签订了一份土地承包合同，合同期限25年，承包费已交清，原告主要合同义务已经履行完毕。畜牧局依合同约定向原告交付了全部土地。2007年开始逐年增加承包费，双方因承包费问题发生纠纷。2012年，在合同未解除的情况下，畜牧局将同一土地又发包给陈兴，致使原告不能继续占有、使用土地并取得收益。二被告签订的重复发包合同侵犯了原告的合法权益，畜牧局提供的《解除草原合同决定书》及送达回证都是伪造的。请求人民法院，一、要求确定原告与被告畜牧局之间签订的土地承包合同有效。二、要求确定二被告之间就已发包给原告的土地再签订的合同无效。三、要求二被告向原告交还土地。四、要求被告畜牧局赔偿因重复发包土地给原告造成的三年未耕种土地的损失7万元，不给损失就顺延承包期三年。
被告畜牧局辩称：一、原告和被告畜牧局于2004年1月1日签订的《草原承包合同书》是合法有效的，但该合同书已经于2008年9月16日解除了，自2008年9月16日起，原告不享有该合同书约定的任何权利。2005年6月4日原告与其丈夫王国臣在其承包的草原非法开垦，宾县草原监理站及时制止了原告的违法行为。2008年9月16日因原告的违法行为，被告畜牧局向原告发出了《解除草原承包合同决定书》，告之原告依据法律规定，发包方决定终止承包方的草原承包合同，并告之如不服本决定，从送达之日起15日内，向当地人民法院提起诉讼等。原告签收后未提出任何异议。2009年3月24日，宾县草原监理站作出宾草字第6号《违法行为处理决定书》和《行政处罚决定书》，认为原告2005年至2006年非法占用草原，2007年用挖掘机开荒、挖沟筑坝。情节严重，罚款5万元。2011年4月22日通过宾县人民法院强制执行，原告缴纳违法所得2，000元。因原告在履行合同过程中，不仅违反了合同的约定，还违反了草原法的相关法律规定，实施了违法行为。原告在接受《解除草原承包合同决定书》后，即不提出异议，也不提起诉讼，因此，自2008年9月16日起，原告已不是《草原承包合同书》的一方，不享有合同约定的任何权利，不具有原告的诉讼主体资格。
二、被告畜牧局与被告陈兴之间的《草原承包合同书》是合法有效的。
综上，原告与被告畜牧局间合法有效的《草原承包合同书》，由于原告与被告畜牧局依法解除了而失去了效力，进而二被告之间依法签订的合同是合法有效的，原告要求二被告交还土地以及重新发包造成的损失没有法律根据。因此，依据事实和法律，驳回原告的诉讼请求。
被告陈兴辩称：被告陈兴的合同是合法有效的，土地不同意返还。合同是被告陈兴和畜牧局善意合法取得的，本案与被告陈兴没有关系。
蔡文为证明其主张的事实成立，向法庭提交如下证据并当庭举示：
证据一、草原承包合同书复印件一份，意在证明原告与被告畜牧局存在合同关系及承包的内容。
证据二、光盘一张，意在证明畜牧局承认全县的草原都按照耕地管理，畜牧局要解除合同的原因是蔡文交钱少。
证据三、畜牧局给王国臣出具的收据3张，意在证明畜牧局是允许承包户种植农作物。也证明2008年9月16日以后畜牧局还允许蔡文种地。合同没有解除。
证据四，光盘一张，意在证明宾县满井下甸子2014年所有承包户都是种的玉米，陈兴2014年种玉米200亩。
被告畜牧局为证明其抗辩理由成立，向法庭提交如下证据并当庭举示：
证据一、草原承包合同书复印件一份，意在证明原告和被告畜牧局签订的合同中明确约定原告不得擅自改善草原用途，原告擅自开垦草原，由宾县草原监理部门按有关草原法规进行处罚，被告畜牧局有权收回原告承包所得和全部草原等。
证据二、草原行政执法案件卷宗三本（蔡文和王国臣谈话笔录、送达回证、解除草原合同书），意在证明卷宗三本中含有原告蔡文及其丈夫王国臣承认把草原改为耕地的说明，其中一份是蔡文的丈夫王国臣自己书写的，证明因原告违反草原约定的事实及实施违法行为将草原开垦为耕地的事实，卷宗也证明由于原告违法和违约行为，被告畜牧局依法解除了与原告的草原承包合同，原告于2008年9月16日签收了解除草原承包合同书一份，并且至今未提出异议。
证据三、2011年5月9日畜牧局和陈兴签订《草原承包合同书》一份，意在证明二被告之间签订的草原承包合同书与畜牧局同原告签订的草原承包合同书，两份之间签订的合同不重复，不存在重复发包的行为，而且二被告之间依法签订的合同，是正在履行合法有效的合同。是先解除与原告签订的合同，才与陈兴签订的合同，时间上不重合。
证据四、光盘一张，意在证明蔡文的行为不仅违反合同约定，还违反了法律规定，涉嫌违法犯罪行为。
证据五、送达回证一份，意在证明卷宗三本中含有原告蔡文及其丈夫王国臣承认把草原改为耕地的说明，其中一份是蔡文的丈夫王国臣自己书写的，证明因原告违反草原约定的事实及实施违法行为将草原开垦为耕地的事实，卷宗也证明由于原告违法和违约行为，被告畜牧局依法解除了与原告的草原承包合同，原告于2008年9月16日签收了解除草原承包合同书一份，并且至今未提出异议。
证据六，证人刘某某证言，意在证明被告向原告送达解除草原合同书的行为合法有效。
被告陈兴未向法庭提交证据。
经庭审质证，宾县畜牧局对蔡文举示的证据质证认为：证据一，对真实性及证明内容无异议，但是该合同是草原承包合同，不是土地承包合同。证据二，对真实性和证明内容均有异议，该证据不能证明被录音的人是谁，原告没有提供身份证明，证据来源不合法，偷录的录音只能作为线索，不能作为证据使用。证据三，对真实性没异议，对证明内容有异议，三份收据的项目都是非法所得，非法种植农作物，可以看出原告已经违反合同约定，把草原开垦成耕地，三份收据都是罚款收据，均没有写明是哪年非法所得，其中两份均为2008年的，一年之内不能两次非法所得，按照黑龙江省耕种时令，原告也不可能耕种两次，同时不能证明2008年9月16日以后畜牧局还允许蔡文种地。证据四，与本案没有关联性，证明不了原告诉请。
陈兴对蔡文举示的证据质证认为：证据一，无异议。证据二、三，认为与自己无关。证据四，陈兴未质证。
蔡文对畜牧局举示的证据质证认为：证据一，对真实性无异议，对证明内容有异议，不能仅凭草原合同书就认定是草原，根据草原法的规定，被告应出示县级以上人民政府颁发的证书。放牧场和草原是两个概念，草原应有一定的面积，在国家备案。被告畜牧局管理的土地几乎全部种植玉米，如果仅对原告承包的按土地管理，不对其他管理，是不公平的。证据二，本案是民事案件，不是行政处罚案件，不能将与本案无关的行政处罚内容交到法庭，对宾畜草字第009号卷宗中2008年9月16日处罚文书送达回证有异议，受送某某不是原告，而是与原告同音不同字的采文，送达只能对采文生效，送达回证没有送某某签字，没有工作人员对送达手续负责，送达要件欠缺是不能成立的，送达的是决定书，决定书是内部文书，不是对外文书，不能代替内外通用的法律文书，就本案说假设原告接到行政机关针对所有承包人的解除合同决定书，就不会清楚被解除合同的原因和理由，畜牧局送达的不是解除蔡文草原合同书，无法得知解除的理由，畜牧局送达回证是制式的，标题是处罚文书送达回证，原告签字的原因是接受行政处罚，不是接受解除承包合同，原告签字时是一张空白的处罚送达回证，解除草原合同书和送达回证都是后填的，行政机关不能用办理行政处罚的方式办理解除合同手续，双方法律地位不平等，送达时间不是受送某某填写的，是机关工作人员填写的，无法决定送达时间。蔡文的签名是本人签的，其他内容都没有，都是后填写的。对2008年6月26日王国臣谈话笔录有异议，蔡文承包是个人承包，王国臣不是本案的当事人，是否解除合同与王国臣没有关系，是王国臣的哥哥王国军开垦的土地，开垦土地发生在2005年，所有人都在开垦，对蔡文的谈话笔录有异议，蔡文不同意开垦土地，合同案件只有蔡文，没有王国臣，认定案件事实不能仅凭当事人的供述，还应有其他要件。卷宗中有现场勘验图，上面没有签字。证据三，合同中的法定代表人戚甫才与事实不符，戚甫才不是局长，该份合同不是法定代表人签字，陈兴知道土地蔡文承包过。证据四，应当提供原始载体，被告代理人陈述是发生在2010年的事情，说明了2010年宾县畜牧局仍允许蔡文使用承包土地，也说明2008年解除合同是不存在的。证据五，根据纸张的亮度判断，该证据还是复印件，处罚文书的送达回证有编号，案号是宾草字第4号，根据这个编号无论是民事案件还是行政处罚案件，都应该单独有一本材料，被告提供的一本卷宗，案件编号为宾草字第009号，所以编号与卷宗发生矛盾，从编号看该案件是行政案件，行政案件的处罚类别是罚款，蔡文签字表示接受畜牧局的罚款，行政处罚的具体内容不用蔡文回答，卷宗有记载，蔡文签字时文书上只有打印的处罚文书送达回证，没有其他字迹，其他字迹均属于后填写，并且伪造文书的人不敢出场，原告认为该字迹不可能是畜牧局管理机关以外的人填写，填写文书的人具有一定职务，是说了算的人，不是局长就是副局长，请求法庭查清字迹是谁填写，为什么伪造文书，收到文书日期2008年9月16日一栏，字迹肯定不是蔡文书写，送达要求应当由受送某某签署时间，签署时间就是送达时间，蔡文没有签署时间，所以文书现在没有送达。证据六，证人证言部分属实，送达文书有法律性质，证人是送某某，应该在送达文书上签字，证人说先送达后填写内容，证人是干某某，送达是经常性工作，根据证人证某某的内容是戚甫才后填写的，文书是伪造的。
陈兴对畜牧局举示的证据质证认为：证据一、二、四，认为与自己无关。证据三，无异议。证据五、六，陈兴未质证。
本院认证意见为：蔡文提出的证据一，二被告对真实性无异议，作为定案的证据采信。证据二，不能证明原告主张的事实，本院不予采信。证据三，对2008年、2009年原告耕种土地，被告畜牧局以原告非法所得、非法种植农作物为由，收取原告罚款6000元的事实予以采信，其他不予采信。证据五，与本案无关，不予采信。被告畜牧局提出的证据一与蔡文提出的证据一相同，作为定案的证据采信。证据二，不能证明畜牧局依法解除了与原告的草原承包合同的事实，不予采信。证据三，客观，真实，对二被告签订承包合同的事实，具有证明效力，作为定案的证据采信。证据四，不予采信。证据五、六，该证据能够相互佐证，证明蔡文签字时送达回证上空白的，该送达回证上的文字，是送某某以外的人后填写的，作为定案的证据采信。
经审理查明：宾县草原监理站系宾县畜牧局的一个部门。受宾县畜牧局委托，2004年1月1日蔡文与宾县草原监理站签订《草原承包合同书》，承包总面积为400亩，其中放牧场200亩，草原池塘200亩。从2004年1月1日起至2028年12月30日止，承包合同期限25年。同时还约定了承包草原的面积、现状、地点，甲乙双方的主要权利和义务，违约责任等六项内容。蔡文将承包费、管理费全部交清，畜牧局将合同约定的草原交付了蔡文经营。
2008年9月16日，宾县畜牧局制定了《解除草原承包合同决定书》，内容为：“蔡文、王国臣同志于04年1月1日”与宾县草原监理站（受宾县畜牧局委托）签订国有草原承包合同，在承包期间乙方没有履行合同规定义务，在合同第五条约定中违反违约责任，擅自开垦草原，挖沟筑堤，改变草原用途，非法种地。依据《合同法》的有关规定和《黑龙江省草原条例》第三章二十四条二款规定，发包方决定终止承包方（乙方）草原承包合同，并依照《草原法》第六十六条规定，没收开垦种地违法所得，如不服本决定，从送达之日起15日内，向当地人民法院提起诉讼，逾期不起诉，不履行终止合同，依法申请人民法院强制执行”。
畜牧局向法庭提交的宾案号草字第4号处罚文书送达回证写明受送某某为“采文”，送达文书为《解除草原承包合同书》，收到日期为08年9月16日，该处罚文书送达回证上收件人签名处有蔡文的签名。送某某处空白。2009年至2010年本案争议的草原由蔡文经营。2008年7月2日、2008年12月1日、2009年6月26日蔡文丈夫王国臣向宾县草原监理站交纳非法所得、非法种植农作物罚款合计6，000元。
2009年3月24日，宾县草原管理站作出了宾草字第6号《行政处罚决定书》和《违法行为处理通知书》，认定王国臣2005年至2006年非法占用草原183亩、2008年用挖掘机开荒、挖沟筑堤，决定对王国臣处罚人民币5万元。
2011年5月9日，畜牧局与陈兴签订《草原承包合同书》，将蔡文承包的草原承包给了陈兴，合同约定了承包草原的面积、现状、地点，承包期限等11项内容。2011年该草原仍由蔡文经营。2012年至今由陈兴经营。
2012年宾县公安局作出了哈宾公刑诉字（2012）11号《起诉意见书》，2012年12月31日宾县人民检察院，认为不符合条件，建议撤销案件。2013年1月22日宾县公安局作出宾公（治安）撤案字（2013）1号撤销案件决定书。现原告提起诉讼，一、要求确定原告与被告畜牧局之间签订的土地承包合同有效。二、要求确定二被告之间就已发包给原告的土地再签订的合同无效。三、要求二被告向原告交还土地。四、要被告畜牧局赔偿因重复发包土地给原告造成的三年未耕种土地的损失7万元，不给损失就顺延承包期三年。
根据双方当事人的诉辩主张，本案争议焦点为：
一、原告蔡文与被告畜牧局之间签订的草原承包合同书是否解除；
二，被告畜牧局与被告陈兴之间签订的草原承包合同书是否有效。
关于原告蔡文与被告畜牧局的之间签订的草原承包合同书是否解除的问题。本院认为，1、原告蔡文与被告畜牧局之间签订的草原承包合同，是平等主体的自然人与法人之间设立、变更、终止民事权利义务的协议。《中华人民共和国合同法》第九十六第一款规定，“当事人一方依照本法第九十三条第二款、九十四条的规定主张解除合同的，应当通知对方，合同自通知到达对方时解除。因此，畜牧局主张解除与蔡文的草原承包合同不能用行政处罚决定书，只能用通知书。2、被告畜牧局虽然写的是解除草原承包合同决定书，从内容上看，决定没收开垦种地违法所得，这是行政处罚的内容，同时交待了诉权，民事行为不能处罚，这是行政处罚决定书。3、送达程序不符合法律规定。畜牧局主张2008年9月16日依法向蔡文送达了解除草原承包合同决定书，蔡文主张该处罚文书送达回证上蔡文的名子是本人书写，当时草原监理站卢春龙打电话，让签名，没有说解除合同。畜牧局向法庭提交的制式处罚文书送达回证上，受送某某的名子与原告蔡文不符，又无送某某签名，畜牧局向法庭提供的证人刘某某证实，是蔡文签名后，由主管局长戚甫才在处罚文书送达回证上填写的内容。证人证实送达地点与被告所称的送达地点及在场人员不一致。
二，关于被告畜牧局与被告陈兴之间签订的草原承包合同是否有效的问题。本院认为，被告畜牧局与被告陈兴之间签订的草原承包合同不违反《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，是合法有效的合同。
综上，原告蔡文与被告畜牧局之间签订的草原承包合同书有效。被告畜牧局制作的解除草原承包合同决定书，不论从形式要件到内容都不是平等主体之间的民事法律行为，是行政处罚行为，且送达程序不符合法律规定。故本院认定，原告蔡文与被告畜牧局之间签订的草原承包合同未依法解除。虽然被告陈兴与被告畜牧局签订的草原承包合同有效，因蔡文与被告畜牧局之间签订的草原承包合同生效在先。所以蔡文享有承包权。被告陈兴的损失，可另行主张权利。本案争议的草原已由被告陈兴经营三年，因此，对原告蔡文造成的三年损失，被告畜牧局顺延承包期三年。原告蔡文的合法请求，应予支持。故依照《中华人民共和国合同法》第四十条、第六十条、第九十六条，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十条之规定，判决如下：
一、原告蔡文与宾县畜牧兽医局之间签订的草原承包合同书合法有效。
二、原告蔡文享有与宾县畜牧兽医局签订的草原承包合同书的承包权，被告宾县畜牧兽医局、被告陈兴于判决生效当年的12月30日，将经营的草原交付给原告蔡文经营。
三、原告蔡文与宾县畜牧兽医局之间签订的草原承包合同书，承包期顺延三年。
四、原告的其他请求不予支持。
案件受理费100元，由被告宾县畜牧兽医局负担，于判决生效之日起五日内给付。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交
上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省哈尔滨市中级人民法院。
审判长 徐洪晨
审判员 张柏英
审判员 吴新达
二〇一四年十一月二十日
书记员 谢春雨