广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）粤高法行终字第82号
上诉人（原审原告）：化州市那务镇壶垌村民委员会（以下简称壶垌村民委员会）。
负责人：李亚旺，代主任。
委托代理人：陈一德，广东法申律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：化州市人民政府。
法定代表人：林振光，市长。
原审第三人：化州市那务镇壶垌村委会圩边村经济合作社（以下简称圩边村经济合作社）。
负责人：刘华飞，社长。
原审第三人：化州市那务镇壶垌村委会壶垌圩圩队经济合作社（以下简称圩队经济合作社）。
负责人：黄三秀，社长。
化州市那务镇壶垌村民委员会诉化州市人民政府土地权属处理纠纷一案，广东省茂名市中级人民法院于2013年11月4日作出（2013）茂中法行初字第49号行政裁定。壶垌村民委员会不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2011年11月1日，圩边村经济合作社和圩队经济合作社向化州市人民政府递交《土地确权申请书》，请求化州市人民政府将九Ο塘约2.8亩的土地确权归其所有。化州市人民政府于2012年9月17日作出化府（2012）71号《关于九Ο（圈）塘（鸭乸塘）土地权属争议的处理决定》（以下简称化府（2012）71号《处理决定》），查明：壶垌村民委员会与圩边村经济合作社和壶垌圩圩队经济合作社争议的土地位于新扩改的化宝公路壶垌路段路边，四至：东至旧公路；南至以石灰缸砖柱为一点，再以化宝新公路边27号与28号电线杆之间的中点为一点，过这两点的直线；西至从化宝新公路边往东量出15米沿线；北至九圈岭和原塘基，面积约4.8亩。化州市人民政府认为：争议地在解放前是累功坡村的祖尝田，解放土改时，化州县人民政府分给圩头队农户，1962年“四固定”时圩头队领取了土地证，1965年被抽调入壶垌大队二级林场使用，但土地所有权并没有发生转移。壶垌村民委员会对争议地虽有出租收益的事实，但没有该地的权属凭证，也没有合法的土地来源依据。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条，原国家土地管理局《关于确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条、第二十条第二款第一项的规定，特作出如下处理决定：争议地的权属归申请人圩边村经济合作社和壶垌圩圩队经济合作社共有，四至面积如前面所述。如不服以上决定，可在接到本决定书之日起60日内申请茂名市人民政府复议。化州市人民政府于2012年12月11日将该决定书送达给了壶垌村民委员会。壶垌村民委员会不服该处理决定，没有申请行政复议，而直接向原审法院提起行政诉讼，请求：1、撤销化府（2012）71号《处理决定》；2、请依法认定鸭乸塘的土地所有权归壶垌村民委员会所有。
原审法院认为，化州市人民政府对壶垌村民委员会与圩边村经济合作社和圩队经济合作社争议的土地作出化府（2012）71号《处理决定》，是土地行政确认行为。壶垌村民委员会对该决定不服，应根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼”的规定，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼。并且，最高人民法院对此又作了司法解释《最高人民法院关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》（法释（2003）5号），明确土地权属争议案件为复议前置案件。壶垌村民委员会在庭审中称，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第三款“当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉”，该规定未规定复议前置，且与上述复议法的规定不一致。根据《中华人民共和国土地管理法》第八十六条“本法自1999年1月1日起施行”，以及《中华人民共和国行政复议法》第四十三条“本法自1999年10月1日起施行”，根据《中华人民共和国立法法》第八十三条规定“同一机关制定的法律，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定”，因此，本案根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款及《最高人民法院关于适用（行政复议法）第三十条第一款有关问题的批复》（法释（2003）5号）的规定，壶垌村民委员会不服化府（2012）71号处理决定，应当先申请行政复议，对复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。壶垌村民委员会未经复议便直接向人民法院提起行政诉讼，违反上述法律和司法解释的规定，不符合起诉条件，依法应予驳回壶垌村民委员会的起诉。壶垌村民委员会请求“依法认定鸭乸塘的土地所有权归原告化州市那务镇壶垌村民委员会所有”，不属行政审判权限范围，应予驳回。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）、（七）项的规定，裁定：驳回壶垌村民委员会的起诉。
上诉人壶垌村民委员会不服一审裁定，向本院提起上诉称：一、壶垌村民委员会不服化府（2012）71号《处理决定》，直接向人民法院提起行政诉讼，有充分的法律、法规依据。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第九十六条、《土地权属争议调查处理办法》第三十一条的规定，以及《广东省土地权属纠纷处理条例》第十八条的规定，壶垌村民委员会对化州市人民政府的土地确权行为不服，不必经行政复议程序，可直接向人民法院提起行政诉讼。二、一审裁定适用《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款、以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》（法释（2003）5号）的规定错误。《中华人民共和国行政复议法》自1999年10月1日起施行，《中华人民共和国土地管理法》于2004年8月28日第十届全国人大常委会第十一次会议第二次修正。根据《中华人民共和国立法法》第八十三条关于“新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定”、“特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定”的规定，本案应适用《中华人民共和国土地管理法》第十六条第三款的规定。且根据《中华人民共和国立法法》第八十五条规定，本案在有必要时应报告或请示全国人大常委会或国务院，由全国人大常委会或国务院裁决。请求：1、撤销一审裁定。2、依法认定本案的土地确权纠纷，当事人对化州市人民政府的处理决定不服，不必经复议程序而可以直接向人民法院提起行政诉讼。3、依法裁定将本案退回一审法院进行实体审理，依法撤销化州市人民政府于2012年9月17日作出化府（2012）71号《关于九O（圈）塘（鸭乸塘）土地权属争议的处理决定》。
被上诉人化州市人民政府未提供书面答辩意见。
原审第三人圩边村经济合作社和圩队经济合作社未提供书面答辩意见。
经审查，原审法院经审理查明的事实清楚，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国立法法》第八十三条规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定”。《中华人民共和国行政复议法》（1999年10月1日起施行）第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼”。《最高人民法院关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》（法释（2003）5号）规定：“根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定”。根据上述法律和司法解释的规定，当事人对化州市人民政府作出化府（2012）71号《关于九O（圈）塘（鸭乸塘）土地权属争议的处理决定》不服，依法应先申请行政复议，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼。《中华人民共和国土地管理法》2004年修订时，未对该法第十六条第三款规定作出相应的修改，并不影响此类行政诉讼案件的提起必须复议前置的性质。本案壶垌村民委员会未经复议便直接向人民法院提起行政诉讼，不符合上述法律和司法解释的规定，原审法院裁定驳回其起诉正确，本院予以维持。壶垌村民委员会上诉主张，本案所涉土地权属纠纷不属于行政复议前置，应优先适用《中华人民共和国土地管理法》，请求撤销一审裁定及被诉处理决定等，因缺乏事实根据和法律依据，上诉理由不成立，本院不予采纳。
综上所述，原审裁定正确，依法应予以维持；壶垌村民委员会上诉主张改判的理据不足，本院予以驳回。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十三条第一款第（十五）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原审裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 林俊盛
审 判 员 杨雪清
代理审判员 方丽达
二〇一四年四月二十日
书 记 员 张晓文