海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）琼行终字第162号
上诉人（原审原告）：李少江，男。
委托代理人：郑少敏，男。
委托代理人：陈帆，海南颖川律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：文昌市人民政府。法定代表人：刘春梅，该市市长。
委托代理人：伍一叶，海南外经律师事务所律师。
委托代理人：陈杰钦，文昌市人民政府法制办公室副主任。
上诉人李少江因其诉被上诉人文昌市人民政府（以下简称文昌市政府）房屋行政征收纠纷一案，不服海南省第一中级人民法院（2013）海南一中行初字第68号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后于2013年8月2日依法组成合议庭，并于2013年9月4日在本院第三法庭公开开庭审理了本案。李少江的委托代理人郑少敏、陈帆，文昌市政府的委托代理人伍一叶、陈杰钦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉的具体行政行为是文昌市政府于2012年12月14日作出文府（2012）418号《文昌市人民政府国有土地上房屋征收决定》（以下简称418号征收决定）的行为。
原审判决查明：2003年10月28日，李少江通过拍卖竞得本案被征收的2116.4平方米房屋及6666.66平方米国有土地使用权。2004年8月26日，文昌市政府给李少江颁发文国用（2004）第W0102170号《国有土地使用权证》，土地性质为工业用地。2010年3月15日，文昌市政府作出文府（2010）39号《关于有偿收回国有土地使用权及拆迁地上附作物的决定》，李少江对此决定不服向海南省第一中级人民法院提起行政诉讼，海南省第一中级人民法院于2010年8月10日作出（2010）海南一中行初字第76号行政判决，撤销了文府（2010）39号《关于有偿收回国有土地使用权及拆迁地上附作物的决定》，海南省高级人民法院于2010年11月23日作出维持原判的行政判决。因文昌航天发射场的配套设施文昌市人民医院搬迁扩建工程项目，2012年12月14日，文昌市政府作出418号征收决定，该决定征收的范围包括李少江的国有土地上房屋1幢，土地面积6666.66平方米，建筑面积2116.44平方米。该文同时附有《文昌市人民政府关于文昌市人民医院搬迁扩建工程项目国有土地上房屋征收补偿方案》和《文昌市文城组团东、北片区控制性详细规划图》。在作出征收决定之前，文昌市政府拟定征收补偿方案，经有关部门多次论证后在被征收范围内及文昌市政府网站上进行公布，同时送达给李少江。其后，文昌市政府还对征收房屋进行了社会风险评估，并将征收补偿款拨入文昌市住房和城乡建设局的专用账户上。李少江对此征收决定不服向海南省人民政府申请行政复议，海南省人民政府于2013年4月22日依据李少江的撤回申请作出行政复议终止决定书。之后，李少江提起本案行政诉讼，请求撤销文昌市政府作出的418号征收决定中涉及征收李少江的国有土地上房屋的具体行政行为。
另查明，2013年3月18日，文昌市政府作出文府（2013）41号《文昌市人民政府房屋征收补偿决定书》，决定货币补偿李少江6229998元。
原审法院认为：根据文昌市国民经济和社会发展第十二个五年规划、文昌市土地利用总体规划、文昌市城乡总体规划和文昌市文城东、北片区控制性详细规划等，文昌市政府征收了包括李少江的房屋占地在内的国有土地进行文昌市人民医院搬迁扩建工程。在作出418号征收决定之前，文昌市政府对李少江的国有土地上房屋进行征收调查登记并予以公告，在文昌市政府的职能部门拟定征收补偿方案后，文昌市政府向文昌市人大办、文昌市政协办等部门征求补偿方案的意见，并且还进行了社会稳定风险评估，在经过评估机构对李少江的房屋及房屋所占的土地进行估价后，文昌市政府还将征收补偿款拨入专用账户上。在经过这一系列工作后，文昌市政府作出418号征收决定并于同一天将该文进行公告，同时公布的还有征收补偿方案。由此，文昌市政府作出418号征收决定的一系列行为符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条到第十三条关于作出征收决定的有关规定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条第二款的规定，因旧城区改建需要征收房屋的才应当组织听证会，李少江认为文昌市政府没有召开听证会听取被拆迁人的意见没有法律依据。征收决定明确征收范围包含国有土地上房屋1幢，国有土地使用证为文国用（2004）第W0102170号，并在附件征收补偿方案中明确征收房屋的户主是李少江，故不存在被征收人不明确的情况。综上，李少江的诉求无事实根据和法律依据，应予驳回。经该院审判委员会讨论决定，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回了李少江要求撤销文昌市政府作出的418号征收决定的诉讼请求，案件受理费50元由李少江负担。
李少江上诉请求：撤销原判，改判支持李少江原审的诉讼请求。主要事实和理由：一、关于诉求问题。原审法院对李少江的诉讼请求没有审理。原审判决驳回李少江要求撤销418号征收决定的诉讼请求，但这并非是李少江在原审中的诉讼请求。李少江在原审中的诉讼请求是撤销418号征收决定征收李少江财产部分的具体行政行为。这是在原审法院立案时，立案庭在李少江请求撤销418号征收决定时，要求李少江改为撒销418号征收决定中涉及李少江财产的具体行政行为，诉讼请求并非是撤销全文。二、原审法院对418号征收决定中文昌市人民医院搬迁扩建工程项目第一期用地140.216亩的问题没有审查。根据李少江在原审中提交的文昌市政府提供的2010年3月19日文昌市国土环境资源局的文件、2010年3月25日文昌市政府给文昌市人民医院的文件、2010年3月12日、15日文昌市人民医院分别给文昌市委、市政府的文件、2010年3月份文昌市规划局的文件，说明文昌市人民医院搬迁扩建工程项目第一期用地已在2010年3月19日之前已经文昌市政府征用并办理农用地转非，而且都签订了补充协议，补偿款已足额到位，第一期141亩土地征收工作已全部完成。另外，李少江使用的10亩国有土地性质属于工业用地，不存在征地，且李少江也从未与文昌市政府签订过补偿协议，从未领取分文补偿款，故418号征收决定涉及的10亩国有土地不在文昌市人民医院搬迁扩建工程项目第一期用地140.216亩土地范围内。三、先建设、后规划问题。文昌市政府没有提供证据证明2009年建设文昌市人民医院搬迁扩建工程项目时，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条“应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划”的规定，事实上，政府在原审中提供的编号1-6证据，发生的时间均在2011年后，有一个规划今年五月份刚刚得到省政府批复，一个专项规划尚未得到省卫生厅的审批。故文昌市政府利用2011年后制订的四个规划来认定2009年的建设项目合法，违反了《中华人民共和国城乡规划法》“一切建设应当遵循先规划后建设的原则”。四、文昌市政府418号征收决定程序严重错误。1、418号征收决定与文府（2012）429号《关于〈文昌市人民医院搬迁扩建工程项目国有土地上房屋征收补偿方案〉再次修改情况的公示》同一天作出，程序严重违法。从文号顺序来讲，应该是先有418号征收决定再有429号文，换言之，是先有征地决定，后有补偿方案公示，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》关于只有制定出公平合理的补偿方案后才能做征收决定的规定。另外，补偿方案既然是公示，应该有异议期限，但该方案却连一天的异议期都没有，而且不是正式方案。2、李少江对征地补偿方案多次提出异议，而且涉及大问题18个，小问题将近40个。但政府没有按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条之规定，将征求意见情况和根据公众意见修改情况及时公布。3、按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神，政府作出征收决定之前，应该是对被征收范围内进行财产调查登记、公告，后由征收部门拟定征收补偿方案，报市、县人民政府，委托评估部门根据调查结果进行评估。然而，从政府提供涉及到上述事实证据的落款时间来看，均是顺序颠倒的。4、在征地范围内存在67亩林地和60多亩水田，为何没有看到省政府、省林业厅的批复文件。显见，418号征收决定程序严重违法。五、原审法院查明认可的文昌市政府文府（2013）41号《文昌市人民政府房屋征收补偿决定书》，只决定给予被拆迁人以货币补偿，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换”的规定。六、原审法院查明事实方面存在两个地方错误。1、没有证据证明文昌市人民医院搬迁扩建工程属于文昌航天发射场的配套工程，但原审查明事实部分竟然这样认定，显属认定失实。2、拟定补偿方案依条例应该是住建部门作出，非文昌市政府作出，但原审查明事实部分认为是文昌市政府作出。七、原审判决在查明事实部分与本院认为部分存在矛盾。查明事实部分没有查明被征收范围内财产登记的事实，但在本院认为部分又认为政府征收决定已经调查登记，并将调查结果公告等程序。八、原审法院对证据的采信存在问题。李少江对文昌市政府提供的48份证据的真实性、证明力、关联性都提出意见，但原审法院均采信了文昌市政府提供的证据。李少江在原审中提供了30份证据，原审法院对这些证据的真实性予以确认，但对证据的证明力均不予认定。李少江提供的证据充分证明文昌市人民医院搬迁扩建工程项目第一期建设用地140.216亩已征用足额到位，而且均补偿到位，从而证明李少江使用的10亩工业用地不在第一期建设用地范围内，但原审法院只认定这些证据的真实性，不认定其证明力，确属错误。九、418号征收决定没有相对人，应视为没有行政行为相对人的行政行为，是错误、违法的。十、418号征收决定没有适用具体法律条款，属适用法律条款不明确。十一、418号征收决定没有明确被征收的东西。十二、关于600张病床规模的问题。根据国家发改委、建设部（2008）164号《综合医院建设标准》规定的用地标准，600张床能获卫生厅批准的话，最多只能占地111.6亩，否则只能是101.7亩。
文昌市政府辩称：一、李少江提出的诉讼请求已经涵盖了被诉具体行政行为的全部内容，原审判决不存在审非所诉的情形。涉案被征收的国有土地上房屋是文昌市人民医院搬迁扩建工程项目用地的第一期征地范围内唯一的1幢国有土地上房屋，文昌市政府作出的418号征收决定中，无论是文件的名称还是内容及附件的内容，都清楚地表述，登记在李少江名下的10亩国有土地上的房屋是本次征收中唯一的被征收对象，李少江是唯一的被征收人。李少江提出的撤销418号征收决定中涉及征收国有土地上1幢房屋的诉讼请求已经涵盖了418号征收决定的全部内容，其实质上就是要求撤销418号征收决定。二、文昌市人民医院搬迁扩建工程项目的选址、建设规模、用地面积等情况均已依法办理审批手续，李少江所主张的违反规划及超面积使用土地等上诉理由不成立。1、登记在李少江名下的土地是作为工业用地的国有土地，地上的房屋用途是厂房，在文昌市政府实施涉案房屋征收行为之前，规划部门已对文昌市人民医院的规划申请进行了审批，并作出了《建设项目选址意见书》及《建设用地规划许可证》，换而言之，文昌市政府实施的涉案房屋征收行为完全符合城乡规划。2、按照文昌市人民医院的发展规划，新院区按综合性“三级甲等”标准建设，其中第一期项目建成后，病床编制数增加到600张。对此，海南省卫生厅已作出琼卫审函（2010）29号《关于同意文昌市人民医院新院增加病床的批复》，同意文昌市人民医院的申请，文昌市人民医院搬迁扩建工程项目中不存在未经批准擅自扩大建设规模的情况。3、文昌市人民医院新院区建设项目用地面积没有超出《综合医院建设标准》中规定的用地指标。3、文昌市人民医院搬迁扩建工程项目用地中既没有占用林地，也没有占用基本农田，不需要林业部门或国务院的批准。三、文昌市政府实施的征收行为程序合法，涉案房屋征收行为合法。1、在作出418号征收决定之前，文昌市政府房屋征收部门拟定征收补偿方案，经文昌市政府组织有关部门多次论证后在被征收范围内及文昌市政府网站上进行公布，同时向李少江送达征收补偿方案，征求公众和李少江的意见，征求意见期限超过30日。其后，根据公众、李少江和相关职能部门的意见，对征收方案进行过两次修改，都在被征收范围内进行公布，征收方案科学、合法、合理。且在作出418号征收决定之前文昌市政府已根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条的规定依法进行了社会稳定风险评估。2、政府发文的时间不能简单地以文件序号的先后来直接认定先后，文昌市政府作出的418号征收决定与文府（2012）429号《关于〈文昌市人民医院搬迁扩建工程项目国有土地上房屋征收补偿方案〉再次修改情况的公示》没有时间上的冲突。3、文府（2012）429号文件仅仅是对《文昌市人民医院搬迁扩建工程项目国有土地上房屋征收补偿方案》中规定的签订补偿协议的期限进行了修改，修改的内容没有影响到李少江的权利义务。四、李少江把2010年的土地征收行为与本案被诉的国有土地上房屋征收行为混为一谈，且处处以法院已撤销2010年的土地征收行为为由主张权利，其上诉理由不成立，依法应予驳回。1、2010年3月15日，文昌市政府作出文府（2010）39号《关于有偿收回国有土地使用权及拆迁地上附作物的决定》，以收地的形式将涉案土地收回，该收地决定被法院撤销不等于文昌市政府不能对涉案房屋进行征收，更不等于文昌市政府根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》所作出的418号征收决定就违法。2、正是有了文府（2010）39号《关于有偿收回国有土地使用权及拆迁地上附作物的决定》，文昌市人民医院、文昌市规划局及文昌市国土环境资源局根据该收地决定的内容出具了一系列的文件，在这些文件中都阐述到“医院建设项目一期用地的征地工作已经全面完成”等内容，但是，随着该收地决定被法院撤销后，文昌市人民医院等单位作出的请示或说明中所依据的前提也不存在，应当根据新的行政行为内容来确定新的征地情况。五、李少江所谓的涉案土地被用于商业房地产开发的主张纯属其主观臆断，毫无根据。文昌市政府征收涉案房屋是为了建设医院，是出于公共利益的需要，并不是用来进行房地产开发。李少江虽然主张涉案房屋被征收后是拿来给文昌某房地产商开发之用，但却无法对此主张提供任何证据予以证明。综上，文昌市政府作出的418号征收决定合法有效，原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。李少江的诉求没有事实根据和法律依据，请求二审法院查明事实，依法驳回李少江的上诉请求。
本院审理查明，海南省人民政府于2013年4月22日依据李少江的撤回申请作出行政复议终止决定书，在该决定书作出之前，李少江于2013年3月21日向原审法院提起本案诉讼。2012年7月18日，文昌市政府作出文府（2012）208号《文昌市人民政府关于〈文昌市人民医院搬迁扩建工程项目国有土地上房屋征收补偿方案〉修改情况的公示》，在被征收范围内进行了张贴公告，并于2012年7月20日向李少江邮寄了该份公示。文昌市政府作出418号征收决定之前，对被征收范围内的财产进行调查登记、公告，文昌市公证处于2012年8月22日作出（2012）文证内民字第481号《公证书》，对《调查登记清单》进行了公证。2012年12月14日，文昌市政府作出文府（2012）429号《关于〈文昌市人民医院搬迁扩建工程项目国有土地上房屋征收补偿方案〉再次修改情况的公示》，将签订房屋征收补偿协议时间自作出房屋征收决定公告之日起60日内完成修改为30日内完成。
另查明，2009年2月，文昌市建设局给文昌市人民医院颁发了文建字09012号《建设用地规划许可证》，文昌市人民医院搬迁扩建工程项目取得用地许可，李少江0.6667公顷用地在《文昌市人民医院搬迁扩建工程（一期）项目用地土地利用规划图》范围内。2011年3月18日，文昌市第十三届人民代表大会第八次会议通过了《文昌市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》。2011年8月1日，文昌市政府办公室印发了《海南省文昌市区域卫生发展规划》（2011-2015年）。文昌市人民医院搬迁扩建工程项目符合上述两个规划文件。
二审中，李少江对原审判决认定的以下事实提出异议：第一，关于文昌市人民医院是否为文昌航天发射场的配套设施的问题。因文昌市政府并未提供证据证明，原审判决认定“因文昌航天发射场的配套设施文昌市人民医院搬迁扩建工程项目”没有依据，应予纠正。第二，关于征收补偿方案为何单位拟定的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县人民政府”的规定，且文昌市政府答辩意见中明确指出文昌市政府房屋征收部门拟定征收补偿方案，故原审判决认定“在作出征收决定之前被告拟定征收补偿方案”错误，应予纠正。
二审查明的其他事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。
本案二审的争议焦点为：文昌市人民医院搬迁扩建工程项目是否符合规划；文昌市政府作出的418号征收决定涉及的国有土地是否在文昌市人民医院搬迁扩建工程项目第一期140.216亩用地范围内；文昌市政府作出418号征收决定的程序是否合法。
本院认为，关于文昌市人民医院搬迁扩建工程项目是否符合规划的问题。在文昌市政府实施涉案房屋征收行为之前，规划部门已对文昌市人民医院的规划申请进行了审批，文昌市人民医院搬迁扩建工程项目符合《文昌市土地利用总体规划》（2006～2020）。虽然《文昌市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》及《海南省文昌市区域卫生发展规划》（2011-2015年）在文昌市人民医院获得文建字09012号《建设用地规划许可证》之后作出，但这两个规划文件在文昌市政府作出418号征收决定之前已经存在，且文昌市人民医院搬迁扩建工程项目并未违反上述两个规划文件的内容。
关于文昌市政府作出的418号征收决定涉及的国有土地是否在文昌市人民医院搬迁扩建工程项目第一期140.216亩用地范围内的问题。李少江主张根据其在原审中提交的文昌市国土环境资源局的文件、文昌市政府给文昌市人民医院的文件、文昌市人民医院分别给文昌市委、市政府的文件及2010年3月份文昌市规划局的文件，文昌市人民医院搬迁扩建工程项目第一期141亩土地征收工作已全部完成，故文昌市人民医院搬迁扩建工程项目第一期140.216亩用地不包含李少江使用的10亩国有土地。本院认为，上述多份文件基本上是在文昌市政府于2010年3月15日作出文府（2010）39号《关于有偿收回国有土地使用权及拆迁地上附作物的决定》之后作出，该收地决定以收地的形式将涉案土地收回，在该收地决定被依法撤销后，文昌市人民医院搬迁扩建工程项目第一期140.216亩用地的征收工作并未全部完成，且《文昌市人民医院搬迁扩建工程（一期）项目用地土地利用规划图》明确将李少江0.6667公顷用地明确划入其中，因此，在文昌市政府文府（2010）39号《关于有偿收回国有土地使用权及拆迁地上附作物的决定》被依法撤销后，文昌市政府作出的418号征收决定并未超出文昌市人民医院搬迁扩建工程项目第一期140.216亩用地范围。李少江关于文昌市人民医院搬迁扩建工程项目第一期140.216亩用地不包含其使用的10亩国有土地的主张不能成立，本院不予支持。
关于文昌市政府作出418号征收决定的程序是否合法的问题。根据已查明的事实，文昌市政府作出418号征收决定之前，房屋征收部门拟定征收补偿方案，经有关部门多次论证后在被征收范围内及文昌市政府网站上进行公布，同时送达给李少江，至2012年7月18日文昌市政府作出文府（2012）208号《文昌市人民政府关于〈文昌市人民医院搬迁扩建工程项目国有土地上房屋征收补偿方案〉修改情况的公示》止，征收补偿方案征求意见期限超过30日。文昌市政府于2012年12月14日作出文府（2012）429号《关于〈文昌市人民医院搬迁扩建工程项目国有土地上房屋征收补偿方案〉再次修改情况的公示》，只是将签订房屋征收补偿协议时间进行了调整，并未对被征收人的实体权益产生影响。李少江主张418号征收决定与文府（2012）429号《关于〈文昌市人民医院搬迁扩建工程项目国有土地上房屋征收补偿方案〉再次修改情况的公示》同一天作出程序严重违法，以及文昌市政府作出征收决定之前，应该对被征收范围内的财产进行调查登记、公告后由征收部门拟定征收补偿方案，上述主张没有法律依据，本院不予支持。
关于文昌市政府征收李少江的国有土地上房屋的补偿方式及补偿数额，属于另一法律关系，且李少江对此已经提起另案诉讼，因此，对该问题本院不予审查。另外，关于原审判决是否存在审非所诉的情形。本院认为，418号征收决定确实存在表述不明确的问题，但是根据418号征收决定及其附件的内容，涉案被征收的登记在李少江名下的10亩国有土地上房屋是本次征收中唯一的被征收对象，李少江是唯一的被征收人。李少江提出的撤销418号征收决定中涉及征收国有土地上1幢房屋的诉讼请求实际上就是要求撤销418号征收决定，原审判决并不存在审非所诉的情形。
综上，因卫生公共事业的需要，文昌市政府作出418号征收决定对李少江的国有土地上房屋进行征收并无不当。原审判决认定基本事实清楚，程序合法，适用法律正确，判决结果并无不当。李少江的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人李少江负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈宏琼
代理审判员 赵敬义
代理审判员 李 贝
二〇一三年十二月二日
书 记 员 黄胜敏
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，判决驳回上诉，维持原判；
……