广西壮族自治区宾阳县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂0126行初19号
原告潘其执，男，1972年8月28日出生，壮族，农民。
原告潘永涌，男，1971年8月29日出生，壮族，农民。
上述原告委托代理人王和平，广西航洋律师事务所律师。
被告横县农业局。地址：横县横州镇茉莉花大道。
法定代表人龙朝晖，该局局长。
委托代理人陈丽娟，横县农业局法制股股长。
委托代理人胡大持，广西志明律师事务所律师。
第三人陆祖浩，男，1970年9月3日出生，壮族，农民。
第三人潘永日，男，1967年10月30日出生，壮族，农民。
第三人潘世接，男，1987年3月15日出生，壮族，农民。
第三人潘永福，男，1957年8月5日出生，壮族，农民。
上述第三人委托代理人王和平，广西航洋律师事务所律师。
原告潘其执、潘永涌不服被告横县农业局渔业管理行政处罚一案，于2016年3月2日、向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法向被告横县农业局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年4月21日、5月17日两次公开开庭审理了本案。原告潘其执、潘永涌及委托代理人王和平、被告横县农业局委托代理人陈丽娟、胡大持、第三人陆祖浩、潘永日、潘世接、潘永福及委托代理人王和平到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
横县农业局于2016年1月22日以横农（渔）罚字[2016]39号行政处罚决定书，对原告潘其执在横县莲塘镇六香村委榃留村特伯岭水域从事养殖生产的拦网、筑坝设施作出限期拆除的处罚决定。该处罚决定书认定：原告潘其执于2004年2月至今未依法取得养殖证，在横县莲塘镇六香村委榃留村特伯岭全民所有水域拦网从事养殖生产，拦网养殖水域面积达1470亩；筑坝养殖水域面积达530亩。该水域属全民所有水域，未经国家统一规划用于养殖业。原告的行为违反了《中华人民共和国渔业法》第十一条的规定，根据《中华人民共和国渔业法》第四十条第二款规定，对原告作出了限于2016年2月15日前自行拆除拦网养殖设施和筑坝养殖设施的处罚决定。
原告潘其执、潘永涌诉称，被告横县农业局作出的横农（渔）罚字[2016]39号行政处罚决定书认定事实不清，适用法律错误。理由是：首先，横县莲塘镇六香村委榃留村特伯岭水域中约2000亩水面拦网或筑坝养殖场所的主体并不是原告个人，而是横县莲塘镇六村养殖场。该片水域原先是由横县西津库区经济开发总公司于2002年2月28日发包给潘其仁、潘永朝、潘永涌、潘永烈、潘永日用于水产品养殖的生产基地，之后由原横县水产畜牧兽医局定名为横县莲塘镇六村养殖场，并一直沿用至今。2009年6月13日，陆祖浩、潘永涌代表养殖场再改与横县莲塘镇六香村委六村经联社续签特伯岭水域约502.3亩筑坝养殖承包合同。横县莲塘镇六村养殖场是个人合伙关系，现负责人潘永涌，原告潘永执只是其中股东之一，而不应是受处罚的当事人，被告处罚主体不当。其次，特伯岭水域是横县莲塘镇六香村委六村经联社常年被西津库区水浸的耕地，按照南宁地区党委、地区行署南地发（1984）238号《关于发展畜牧水产养殖业的若干规定》第二条的规定，权属应归农村农民集体所有，而不是全民所有。据此，被告作出的处罚决定书认定事实错误。再则，特伯岭约2000亩水域的养殖设施，是横县莲塘镇六村养殖场与相关权属单位签订承包合同后，自筹资金和利用国家财政发展资金建设而成，属养殖场合法财产。被告作出的处罚决定并没有对该财产进行合理的补偿，属违法的行政行为。再有，养殖场的拦网和筑坝设施始建于2002年，当时的《中华人民共和国渔业法》并没有第四十条的处罚条款，被告作出的处罚决定是引用事后多年才颁布实施的处罚条款作为处罚依据，违反了法律适用的基本原则。综上所述，请求人民法院判令确认被告横县农业局作出的横农（渔）罚字[2016]39号行政处罚决定书违法，并予以撤销。
为证明自己的主张，原告潘其执、潘永涌向本院提供了以下书证及相关规范性文件：一、潘其执、潘永涌的身份证明材料，用于证明原告的主体资格；二、横农（渔）罚字[2016]39号行政处罚决定书，用于证明被告作出行政行为的事实；三、原告等人与横县西津库区经济开发总公司、六香村委六村经联社水域承包协议书，该证据用于证明养殖场依法取得该水域的养殖使用权；四、项目验收材料，该证据用于证明该水域的养殖设施为养殖场的合法财产；五、各级政府及部门的相关文件，用于证明六村养殖场的建设和发展符合相关规范性文件的规定。
被告横县农业局辩称，一、横县农业局作出的横农（渔）罚字[2016]39号行政处罚决定，依据事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。经查明，原告自2004年2月以来，伙同他人在横县莲塘镇六香村委榃留村特伯岭水域从事水产养殖生产，拦网养殖水域面积达1470亩，筑坝养殖水域面积达530亩。该水域属全民所有，未经国家统一规划用于养殖业。原告未依法取得养殖证，擅自在该片水域拦网、筑坝从事养殖生产，违反了《中华人民共和国渔业法》第十一条第一款的规定。对此，横县农业局依据《中华人民共和国渔业法》第四十条第二款以及第四十八条第一款的规定，依职权对原告作出了行政处罚，且在处罚前依法告知了原告享有的权利。二、原告诉请的理由不能成立。首先，《中华人民共和国行政处罚法》明确规定了对行政相对人进行行政处罚的条件，而潘其执是成年公民，无证占用全民所有水域从事养殖生产，违反国家渔业行政管理秩序，横县农业局依法对其进行处罚并无不妥；其次，1964年国家批准建设西津水库时明确地对“63米高程”以下的土地进行了征收，而本案所涉水域在“63米高程”以下，故原告诉称本案所涉水域所有权为集体所有与事实不符；再则，我国对自然资源的利用实行许可证制度，任何人要从事开发、利用自然资源都要得到有关部门的批准，取得许可证。原告潘其执未经批准取得许可证，擅自在本案所涉水域从事养殖生产的行为属违法行为；还有，原告诉称横县农业局对本案和处罚适用法律错误，违反法律溯及力适用的原则。而事实上2000年修改的《中华人民共和国行政处罚法》已增加了第四十条处罚条款，原告诉称与法不符；最后，原告潘其执未经批准取得许可证，擅自在本案所涉水域从事养殖生产，其行为不具合法性，依法不受法律保护，其请求赔偿损失没有法律依据。况且横县农业局在作出处罚之前已给了原告合理的期限，尽到了审慎义务，原告这一请求于法无据。综上所述，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
在举证期限内，被告横县农业局向本院提供了以下书证及规范性文件：一、横县人民政府文件，用于证明被告执法主体资格适格。二、行政处罚决定书，用于证明被告的行政行为存在。三、居民身份证、养殖设施申报登记表、关于建设湿地公园占用鱼塘的诉求、询问笔录、现场勘验笔录、现场指认照片、郁江西津水电站技术设计书，上述证据用于证明被告作出的行政处罚决定认定事实所依据的证据充分。四、行政处罚立案审批表、案件处理意见书、案件调查终结报告、行政处罚事先告知书、关于对横县西津湿地公园水域内从事水产养殖设施申报登记的公告，上述证据用于证明被告作出的行政处罚决定程序合法。
经庭审质证，原告对被告行使处罚职权的主体资格无异议；对被告用于证明作出行政处罚决定认定事实所依据的证据，认为该证据恰好反证了六村养殖场为六人共有，被告处罚主体认定错误，同时不能证明本案所涉水域是在“63米高程”以下；对被告用于证明作出行政处罚决定程序合法的证据，认为是被告的内部问题不予质证。对原告提交的证据，被告质证认为；1994年广西区计委的批复并没有实施，同时该报告是否实施与原告的养殖行为没有关系，亦与本案没有关联；对原告提交的协议书，证明了被告对另外的处罚主体还在调查；南地发（1984）238号文不能证明原告的主张成立，该文与上位法相冲突；项目验收证据是原告申请的国家项目，不是横县农业局和横县人民政府的项目，不能成为原告取得相关水域使用权的依据。
本院对原、被告双方提供的证据综合认证如下：原、被告双方都提供了横农（渔）罚字[2016]39号行政处罚决定，对被告作出过横农（渔）罚字[2016]39号行政处罚决定的行政行为这一事实并无异议，对该证据本院予以采信。对被告横县农业局提供的用于证明作出的行政处罚决定认定事实清楚的证据，该组证据来源虽然合法，但与本案的原告主体为个人合伙的客观事实相背离，缺乏证据的真实性，对该组证据本院不予采信；对被告横县农业局提供的用于证明其作出行政处罚决定程序合法的证据，该组证据历经立案、调查、讨论、批准等内部行政程序，同时依照行政处罚法告知了当事人的权利，证据来源合法、真实、与本案有关联，对此本院予以采信。对原告提供的用于证明六村养殖场为个人合伙的协议书，该证据来源合法、真实、与本案有关联，对此本院予以采信，并作为本案定案证据；对原告提供的用于证明养殖场财产合法的项目验收材料，因本案的诉求只是确认之诉，并没涉及行政赔偿，故该组证据与本案没有关联，对该证据本院不予采信。
经审理查明，2002年，值全国进一步落实和完善生产责任制之际，原告与第三人合伙向横县西津库区经济开发总公司承包了横县莲塘镇六香村委榃留村特伯岭约2000亩的水域用于拦网养鱼，后成立了六村养殖场。2009年，六村养殖场再与横县莲塘镇六香村委六村经联社就特伯岭水域约502.3亩的水域，签订筑坝养殖承包合同。之后经该项养殖场申请，并经横县相关部门的争取，六村养殖场得到了国家专项资金的扶持，养殖场的建设也具备了一定的规模。2015年12月22日，横县农业局出于横县西津湿地公园规划建设的需要，向社会发出公告，要求在该水域范围内从事水产养殖的养殖户进行养殖设施申报登记。2015年12月25日，潘其执、潘永日、陆祖浩、潘永涌、潘永福、潘世接在同一张申报表上进行了财产申报。而在此之前的2015年12月16日，被告横县农业局已以横农（渔）罚字[2016]39号对原告潘其执的行政处罚进行了立案审批。后于2016年元月，经对潘其执进行询问、现场进行勘验，并对潘其执进行了行政处罚事先告知，最后于2016年1月22日以横农（渔）罚字[2016]39号行政处罚决定书对潘其执个人作出了行政处罚。2016年3月2日，原告潘其执、潘永涌以该处罚决定认定处罚主体错误、适用法律不当、处罚决定损害了相对人合法财产为由，向本院提起了行政诉讼。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”。亦即从行政机关是否享有作出被诉行政行为的职权、被诉行政行为认定的事实依据的证据是否充分、被诉行政行为的程序是否合法、被诉行政行为适用法律、法规是否正确和被诉行政行为的目的这几方面进行审查。本案中，被告横县农业局虽有对本案作出行政处罚的法定职权，但在对处罚主体的认定上存在错误，将本应以合伙人作为的处罚对象，却以潘其执个人作代替，由此引发的后果必然会使其他合伙人的财产因该行政处罚受到损害，故应认定该行政处罚认定事实依据的证据不足，并应予以撤销。出现该结果是因被告横县农业局先立案审批、后调查，程序上存在先入为主的工作方法所导致。而至于原告诉称被告存在违反法律溯及力的适用原则，适用法律错误的说辞，与事实不符，对该主张本院不予支持。综上所述，被告横县农业局作出的横农（渔）罚字[2016]39号行政处罚决定书，认定事实所依据的证据不足。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，判决如下：
撤销被告横县农业局于2016年1月22日作出的横农（渔）罚字[2016]39号行政处罚决定书。
案件受理费五十元，由被告横县农业局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于南宁市中级人民法院。
审 判 长 朱可铭
审 判 员 郑之新
人民陪审员 覃家珍
二〇一六年八月十五日
书 记 员 卢奕彤