江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）宁行终字第86号
上诉人（原审原告）谢民华，女，汉族，1951年4月12日出生。
上诉人（原审原告）肖吕萍，女，汉族，1970年11月29日出生。
上诉人（原审原告）殷雪琴，女，汉族，1976年10月11日出生。
上诉人（原审原告）丁仁明，男，汉族，1956年9月17日出生。
上诉人（原审原告）张成峰，男，汉族，1971年2月1日出生。
上诉人（原审原告）杨世宝，男，汉族，1962年7月8日出生。
上诉人（原审原告）林云贵，男，汉族，1941年12月9日出生。
上诉人（原审原告）丁同香，女，汉族，1963年3月25日出生。
上诉人（原审原告）刘玉虹，女，汉族，1968年10月27日出生。
委托代理人刘博韬，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市规划局，住所地在南京市高家酒馆15号。
法定代表人叶斌，南京市规划局局长。
委托代理人周振东、罗海明。
原审第三人保利江苏房地产发展有限公司，住所地南京市建邺区奥体大街69号。
法定代表人胡在新，保利江苏房地产发展有限公司董事长。
委托代理人刘波。
上诉人谢民华等九人因诉被上诉人南京市规划局（以下简称市规划局）、原审第三人保利江苏房地产发展有限公司（以下简称保利公司）规划行政许可一案，不服南京市鼓楼区人民法院（2014）鼓行初字第139号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年1月23日受理后，依法组成合议庭，于2015年3月4日公开开庭审理了本案。上诉人谢民华、林云贵及其委托代理人刘博韬，被上诉人市规划局的委托代理人周振东、罗海明，原审第三人保利公司的委托代理人刘波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告谢民华等九人系本市建邺区江心洲村民。2013年3月15日，第三人保利公司就保利江心洲NO.2012G67地块项目，向被告提出建设用地规划许可申请，被告于同日受理该申请。被告审核了第三人提交的宁发改投资字（2013）266号《关于保利江苏房地产发展有限公司NO.2012G67地块项目的核准决定书》、国有建设用地使用权出让合同、建设项目规划设计要点等材料，于2013年5月21日核发地字第320105201310209号建设用地规划许可证，该许可证注明：用地单位为保利公司，项目名称为NO.2012G67地块项目，用地位置为南京市建邺区江心洲。被告在其政府公开网站上将其核发的建设用地规划许可证予以公示。
原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第三十八条规定：“以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。”《南京市城乡规划条例》（以下简称《市城乡规划条例》）第五条规定：“市城乡规划主管部门负责本市城乡规划管理工作；县城乡规划主管部门负责辖区内城乡规划管理工作，并接受市城乡规划主管部门的指导与监督。”因此，被告作为南京市城乡规划主管部门，具有依法核发建设用地规划许可证的法定职责。原告谢民华等九人系本市建邺区江心洲村居民，其在江心洲拥有土地和房屋。被告及第三人并无证据证明原告拥有的土地和房屋在其建设项目影响之外，原告与被诉具体行政行为具有法律上的利害关系，原告具有提起本案行政诉讼的主体资格。《市城乡规划条例》第三十条规定：“以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，建设单位或者个人在签订土地出让合同后，持下列材料向城乡规划主管部门申请核发建设用地规划许可证：（一）建设用地规划许可申请书；（二）有关项目的批准、核准、备案文件；（三）国有土地使用权出让合同；（四）相应资质的测绘单位提供的现势性地形图；（五）法律、法规规定的其他材料。城乡规划主管部门应当自受理之日起二十个工作日内审查完毕。规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效；国有土地出让合同擅自改变规划条件的，不得核发建设用地规划许可证；国有土地出让合同符合规划条件的，核发建设用地规划许可证。”本案中，保利公司于2013年5月15日向被告提出建设用地规划许可申请，其向被告提交了建设用地规划许可申请表、宁发改投资字（2013）266号《关于保利江苏房地产发展有限公司NO.2012G67地块项目的核准决定书》、国有建设用地使用权出让合同等材料，上述材料符合《市城乡规划条例》第三十条之规定。经审核，被告于2013年5月21日核发涉案项目的建设用地规划许可证，未超过二十个工作日的审查期限。《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第四十六条规定：“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。”《城乡规划法》及相关法律法规目前并未将核发建设用地规划许可证列为应当听证的事项，被告作为本市城乡规划行政主管部门，有根据实际情况决定是否需要听证的裁量权，本案被告没有采取听证方式并不违反上述法律法规。诉讼中，原告主张，第三人未按照《市城乡规划条例》的要求，提交现势性地形图等申请材料。原审法院认为，被告在已掌握现势性地形图信息的情况下，本着便民原则不再要求第三人另行提供，并无不妥。关于原告提出建设用地规划许可证的落款时间早于该行政许可决定作出时间的问题，鉴于被告系作出行政许可决定后才向第三人送达建设用地规划许可证，故并未违反行政许可的程序。但制作建设用地规划许可证的时间早于作出行政许可决定的时间，程序上存在瑕疵，需在今后工作中加以改正。综上，被告核发地字第320105201310209号建设用地规划许可证的具体行政行为，依据充分，适用法律、法规正确。虽然被告核发建设用地规划许可证程序上存在瑕疵，但该瑕疵事由不足以成为撤销涉诉具体行政行为的理由。原告要求撤销涉诉具体行政行为的诉讼请求，不予支持。依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六第（四）项之规定，判决驳回原告谢民华等九人的诉讼请求，案件受理费50元由原告负担。
上诉人谢民华等九人上诉称，一审法院认定事实错误，适用法律、法规错误应当予以撤销。理由是：1、一审法院认定事实错误。根据《市城乡规划条例》第三十条的规定，原审第三人申请建设用地规划许可证必须按照该规定提交相应的文件，若按照一审法院的观点，申请建设用地规划许可证可以随意缺少必备的文件，都不至于将该许可证撤销，将会导致法律无需规定或形同虚设，显然与立法的目的、要求相违背。一审法院认为提交文件的程序虽有瑕疵但符合规定属于认定事实错误。建设用地规划许可证的落款时间早于行政许可决定，充分体现了行政机关在作出具体的行政行为时没有按照国家的法律规定进行依法行政，属于严重的程序错误，而不是一般的瑕疵。程序违法导致具体行政行为最终无效。一审法院认为是小瑕疵是对行政机关依法行政的错误理解。2、一审法院适用法律错误。根据《行政许可法》第四十七条的规定，建设用地规划许可证的颁发意味着第三人有权利对该土地进行建设，在上诉人的房屋和土地依然在其手中的时候出现了权利的冲突，所以核发建设用地规划许可证应当进行听证。综上，提起上诉，请求撤销一审判决并由被上诉人承担本案诉讼费用。
被上诉人市规划局未向本院提交答辩状，在本院审理中辩称，1、关于行政许可的受理材料，被上诉人已经完全提供了涉案建设用地许可的必备前提条件，并不存在缺件问题。被上诉人在之前的案件中曾向南京市中级人民法院提供过南京市人民政府和南京市规划局有关无偿提供现势性地形图的文件，即从2009年开始南京市的城乡建设各相关单位已不需要提供地形图，由人民政府无偿提供。2、本案中，建设用地规划许可的制定日期与用地许可的行政许可决定日期确实存在瑕疵，但是涉案建设用地许可无论从程序还是内容均符合城乡规划法律法规的规定，也符合所在地的详细规划，前述瑕疵不影响涉案建设用地许可的合法性。3、根据《行政许可法》的有关规定，对涉案建设用地许可没有举行听证并未侵害上诉人的知情权，城乡规划有关法律法规规章并未规定建设用地许可属于必须听证的情形，而涉案建设用地许可内容符合法律法规和相关规范的规定，前置材料齐全，被上诉人认为不需要听证，并不违反相关法律的规定。
原审第三人保利公司未提交书面的答辩状，在庭审中辩称其答辩意见与被上诉人的答辩意见一致。
原审原告谢民华等九人向原审法院提交的证据有：1、原告的身份证复印件；2、信息公开申请书；3、（2014）026号政府信息通知书；4、地字第320105201310209号建设用地规划许可证及其红线图；5、谢民华的承包经营证、江苏省农民负担监督卡、杨宗水农业承包合同、农业补贴发放存折。
原审被告市规划局向原审法院提交的证据有：1、建设项目申请表（含组织机构代码证、建设项目基本信息表）；2、市规划局行政事项受理通知书；3、宁发改投资字（2013）266号《关于保利江苏房地产发展有限公司NO.2012G67地块项目的核准决定书》；4、国有建设用地土地使用权出让合同（合同编号：3201012012CR0115）及南京市规划局建设项目规划设计要点；5、地字第320105201310209号建设用地规划许可证及附图；6、南京城市规划政府公开网站上公示截屏。
原审被告市规划局向原审法院提交的依据有：1、《城乡规划法》；2、《市城乡规划条例》。
上述证据和依据均已随案移送本院。
原审法院经庭审质证，对被告提交证据的真实性、合法性、关联性予以确认；对原告提交证据的真实性予以确认。
本院经审查，原审法院对各方当事人提交的证据进行了审查，原审认证正确。但原审法院未对原审原告提交证据的合法性、关联性进行评价，本院认为，原审原告提交的证据来源合法且与本案存在关联，故对原审原告提交证据的合法性、关联性亦予以确认。
对于原审法院认定的案件事实，本院认为，原审法院认定“于2013年5月21日核发地字第320105201310209号建设用地规划许可证”与事实不符，核发许可证的时间应为被上诉人向原审第三人实际送达许可证的时间而非许可证的落款时间，故涉案建设用地规划许可证的核发时间应纠正为2013年5月31日。对原审法院认定的其他案件事实，本院予以确认。
本院认为，《城乡规划法》第十一条规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。《市城乡规划条例》第五条规定，市城乡规划主管部门负责本市城乡规划管理工作。因此，被上诉人市规划局是本市城市规划管理的行政主管部门，具有依申请核发建设用地规划许可证的法定职权。
《城乡规划法》第三十八条第二款规定，以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。《市城乡规划条例》第三十条规定，“以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，建设单位或者个人在签订土地出让合同后，持下列材料向城乡规划主管部门申请核发建设用地规划许可证：（一）建设用地规划许可申请书；（二）有关项目的批准、核准、备案文件；（三）国有土地使用权出让合同；（四）相应资质的测绘单位提供的现势性地形图；（五）法律、法规规定的其他材料。”本案中，上诉人提出原审第三人未提交上述第（四）项材料。本院认为，市规划局于2009年3月23日下发《南京市规划局关于地形图报建免费供图的实施意见》，决定由政府划拨专项经费对地形图进行测绘和维护工作，对报建项目实行免费供图，免费供图范围为江南八区，免费供图的程序为建设单位凭项目有效批文及有效证件向测绘院供图窗口人员提出报建地形图的用图申请后，最终由测绘院将完成修测后的地形图数据传递到编研中心，编研中心进行核查和入库。上述文件说明，上诉人所称的第（四）项材料即现势性地形图市规划局已能够通过其他更为便捷和高效的方式获取，不再需要申请人提交，并非如上诉人所称原审第三人提交申请材料时缺失该项材料。
《行政许可法》第三十九条规定，行政机关作出准予行政许可的决定，需要颁发行政许可证件的，应当向申请人颁发加盖本行政机关印章的行政许可证件。行政许可证书是行政机关作出行政许可及申请人获得行政许可的外在表现形式。根据该法律规定，建设用地规划许可证应当在作出相关行政许可决定之后制作。本案中，建设用地规划许可证的落款时间虽然早于行政许可决定书的作出时间，但建设用地规划许可证系行政许可决定书作出之后才向原审第三人送达，故被上诉人系作出准予行政许可的决定后才实际颁发行政许可证件，并不违反相关法律规定。被上诉人先予制作许可证的行为属于程序上的瑕疵，该瑕疵不足以导致其作出行政许可决定并核发许可证书违法。
《行政许可法》第四十六条规定，法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。根据上述法律规定，被上诉人作为本市城市规划管理的行政主管部门，有根据实际情况决定是否需要听证的裁量权，本案中被上诉人未采取听证方式并不违反法律规定。
综上，上诉人要求撤销原审判决的上诉请求，因缺乏事实和法律根据，本院不予支持。原审判决事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人谢民华、肖吕萍、殷雪琴、丁仁明、张成峰、杨世宝、林云贵、丁同香、刘玉虹负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陆俊騑
审 判 员 洪 彦
代理审判员 周 磊
二〇一五年三月十八日
书 记 员 孙 皓