浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙杭行终字第220号
上诉人（原审原告）龚崇萍。
委托代理人陈义平、陈彤。
被上诉人（原审被告）杭州市国土资源局。
法定代表人谢建华。
委托代理人王波。
委托代理人郭超。
上诉人龚崇萍诉杭州市国土资源局土地行政复议一案，不服杭州市西湖区人民法院（2014）杭西行初字第46号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年6月6日受理后，依法组成合议庭，于2014年6月18日公开开庭审理了本案。上诉人龚崇萍及委托代理人陈彤，被上诉人杭州市国土资源局的委托代理人王波、郭超到庭参加了诉讼。经报浙江省高级人民法院批准，本案延长审理期限至2014年10月6日。本案现已审理终结。
2014年3月7日，杭州市国土资源局经审查后对龚崇萍于2014年1月7日向其提出的行政复议申请作出杭土复（2014）第1号《行政复议决定书》，认为：临安市国土资源局作出的临土资函（2013）26号《关于办理土地更正（撤销）登记的通知》系启动更正（撤销）土地登记的程序性告知行为，不属独立的具体行政行为，对龚崇萍的权利、义务未产生实际影响，故龚崇萍的复议请求不属于行政复议范围。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回龚崇萍的复议申请。
原审法院经审理查明：2004年4月1日，临安市人民政府向龚崇萍核发临集用（2004）字第0820181号《集体土地使用证》，该集体土地使用证上记载：土地使用者龚崇萍，土地所有者临安市高虹镇大山村农民集体，坐落临安市高虹镇大山村。2013年7月21日，大山村村委会向被申请人临安市国土资源局提交收回大山村龚崇萍集体土地使用权证的报告，并于2013年8月23日出具了原村委会对龚崇萍开出证明属工作失误并确定无效的证明。2013年10月31日，临安市国土资源局以龚崇萍为非农户口，非高虹镇大山村村民以及提供房屋产权变更协议书及相关证明材料与龚崇萍实际情况不符为由，作出临土资函（2013）26号《关于办理土地更正（撤销）登记的通知》，告知龚崇萍接该通知15日内向该局申请更正（撤销）登记，并于2013年11月1日进行了公证送达。2013年11月26日，临安市国土资源局在《今日临安》上刊登临土资告字（2013）86号《土地更正登记审核结果公告》，告知龚崇萍其将报临安市人民政府批准予以办理土地更正（撤销）登记，注销原土地证书手续，龚崇萍对此若有异议，可以在公告之日起15日内向临安市国土资源局提出并提供相关证据。2013年12月17日，临安市人民政府向龚崇萍作出《关于撤销土地登记的通知》，告知龚崇萍其于2013年12月11日撤销了龚崇萍2004年4月1日的土地登记，并注销了临集用（2004）字第0820181号集体土地使用证，并于2013年12月20日进行了公证送达；同时，将上述事实于2013年12月17日在《今日临安》上进行了公告。2014年1月7日，龚崇萍向杭州市国土资源局提出行政复议申请，要求撤销临安市国土资源局作出的临土资函（2013）26号《关于办理土地更正（撤销）登记的通知》。2014年3月7日，杭州市国土资源局作出杭土复（2014）第1号《行政复议决定书》，驳回龚崇萍的复议申请。龚崇萍不服，诉至原审法院，请求判令：撤销杭土复（2014）第1号《行政复议决定书》；责令杭州市国土资源局重新作出行政复议决定；案件受理费由杭州市国土资源局承担。
原审法院认为，本案争议的实质是临安市国土资源局作出的临土资函（2013）26号《关于办理土地更正（撤销）登记的通知》的行为，是否属于行政复议的受案范围。对此原审法院认为，对公民的权利和义务产生实际影响是行政行为产生法律效果的重要体现，如果行政机关的程序行为对当事人的权益不产生终局性的影响，则当事人对该程序行为的复议、起诉时机尚不成熟，亦不属于行政复议范围。临土资函（2013）26号《关于办理土地更正（撤销）登记的通知》表述：“请你户接到本通知15日内持‘临集用（2004）0820181号’集体土地建设用地使用权证书，来我局申请更正（撤销）登记；如逾期不申请办理，我局将启动更正登记程序，报经临安市人民政府批准后，更正（撤销）该土地登记并撤销该土地使用证书。”可见，《关于办理土地更正（撤销）登记的通知》系启动更正（撤销）土地登记的程序性告知行为，并不直接产生更正（撤销）的法律效果。事实上，临安市人民政府于2013年12月11日才撤销了龚崇萍户座落于高虹镇大山村的056号宗地土地登记，废止临集用（2004）0820181号《集体土地使用权证》。故临土资函（2013）26号《关于办理土地更正（撤销）登记的通知》系程序性的告知行为，未设定新的权利义务，其并非成熟、独立的具体行政行为；不属于《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条规定的行政复议范围，杭州市国土资源局根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定作出杭土复（2014）第1号《行政复议决定书》，并无不当。关于龚崇萍认为杭州市国土资源局超期限作出复议决定及违法采信临安市国土资源局超期限提供的证据等问题，原审法院认为，第一，杭州市国土资源局于2014年1月14日受理，并于同年3月7日作出复议决定，并未超过《中华人民共和国行政复议法》第三十一条关于“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定”的规定；第二，被申请人临安市国土资源局于2014年1月21日收到《行政复议答复通知书》并于同月28日提交《行政复议答复书》及相关证据，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十三条规定的答复及举证期限。综上，龚崇萍认为杭州市国土资源局未依法履行法定职责，被诉行政复议决定认定事实和适用法律错误、程序违法，缺乏事实和法律依据，其要求撤销杭土复（2014）第1号《行政复议决定书》等诉讼请求，不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回龚崇萍的诉讼请求。案件受理费50元由龚崇萍负担。
上诉人龚崇萍上诉称：一、原审法院认定事实错误。首先，被上诉人的行为是一个独立具体行政行为。所谓具体行政行为，简言之，即指行政机关行使行政权力，对特定的公民、法人和其他组织作出的有关其权利义务的单方行为。由此可以看出，案涉通知事实上也是针对上诉人要求必须去办理撤销手续的一个独立的明确的具体行政行为。其次，原审法院认定《关于办理土地更正（撤销）登记的通知》未设定新的权利义务，并非成熟、独立的具体行政行为是完全错误的。在《关于办理土地更正（撤销）登记的通知》中可明确看出是要求上诉人一定要去申请更正（撤销）登记的表述，是临安市国土资源局要求履行义务行为。由此可见，该通知不仅仅是一个告知义务，而是在本通知中非常明确作出上诉人土地使用权证书违法的认定。而通知中也未告知上诉人为什么作出本通知及给上诉人进行申辩的权利，该认定已经侵犯上诉人的知情权、申辩权等权利。第三，被上诉人有关超期的事实确实存在，上诉人在2014年2月19日来到被上诉人单位处，被上诉人当着上诉人面将临安国土资源局的EMS打开，将行政复议答复书给上诉人看的，而在庭审中，被上诉人却故意隐瞒了该事实，并且拒绝将送达行政复议通知书以及收到行政复议答复书及相关证据的EMS提交给原审法院。为此，被上诉人在庭审中也认可其现无法提供任何证据证明其履行送达以及临安市国土资源局在规定时间内提交行政复议答复书的事实，但原审法院仅根据被上诉人的供述，在没有任何证据的情况下予以认定是错误的，而原审法院将举证责任要求上诉人承担，也是违背举证责任的有关规定的。二、原审适用法律不当。原审法院在没有查明事实的情况下，认为案涉行为不属于《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条规定的行政复议范围是完全不负责的态度。行政复议法的制定的立法目的就是防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，且据《行政复议法》第六条只要申请人认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的，就可提出复议申请，而上诉人正是根据该条提出上诉请求的。而事实上被上诉人在整个复议过程中以及复议决定书中根本没有对案涉行为有无侵害上诉人的合法权益进行任何的表述和调查。三、临安市国土局的违法认定已经对上诉人造成了实际性的影响，因为国土局的违法认定已经导致上诉人的房屋被认定是违法建筑以及拆除房屋的合法性，最终导致上诉人现在无房可住的事实情况，无论上诉人是否去申请，后果是明显存在的，而被上诉人以及原审法院对于该行为是否对上诉人的权利、义务未产生实际影响都没有查清的情况下就予以驳回，违背了行政复议法的基本精神及立法目的。综上，请求：1、请求依法撤销（2014）杭西行初字第46号行政判决，并依法改判；2、被上诉人承担一审、二审诉讼费用。
被上诉人杭州市国土资源局答辩称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确。2014年1月7日，被上诉人收到上诉人的行政复议申请，请求撤销临安市国土资源局作出的《关于办理土地更正（撤销）登记的通知》（临土资函（2013）26号）。被上诉人审查后于1月14日予以受理，被申请人临安市国土资源局于1月21日收到《答复通知书》，1月28日提交了答复材料。经审查，被上诉人查明如下事实：2004年4月1日，临安市人民政府向上诉人龚崇萍核发了临集用（2004）字第0820181号《集体土地使用证》，该土地归高虹镇大山村集体所有。2013年7月21日，大山村村委会向被申请人提出收回大山村龚崇萍集体土地使用证，并出具了原村委会对龚崇萍开出证明属工作失误并确定无效的证明，被申请人开展了调查核实，于10月31日向上诉人作出了《关于办理土地更正（撤销）登记的通知》（临土资函（2013）26号），并进行了公证送达。11月26日，被申请人在《今日临安》刊登了《土地更正登记审核结果公告》，2013年12月17日，临安市人民政府向上诉人作出了《关于撤销土地登记的通知》，并进行了公证送达。案涉的《关于办理土地更正（撤销）登记的通知》（临土资函（2013）26号）是被申请人根据土地登记权利人的申请，依据《浙江省土地登记实施细则》第四十四条的规定，作出的启动更正（撤销）土地登记的程序性告知行为，不是独立的具体行政行为，对申请人的权利不产生终局性的影响。申请人的复议申请不属于行政复议范围。因此，被上诉人于2014年3月7日作出杭土复（2014）第1号《行政复议决定书》，驳回申请人的行政复议申请。一审判决驳回龚崇萍的诉讼请求是正确的。二、上诉人的上诉理由不能成立。被申请人临安市国土资源局已在法定期限内进行答复，被上诉人作为复议机关已依法作出认定，上诉人称被申请人超期答复没有依据。上诉人认为其房屋被认定为违法建筑以及被拆除等不属于本案的审理范围。综上，被上诉人作出的杭土复（2014）第1号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，证据充分。请求二审法院依法驳回上诉人的上诉。
各方当事人在原审期间提交的有关证据材料，均由原审法院移送至本院，根据原审法院移送的证据材料以及上诉人的上诉理由，被上诉人的答辩意见，庭审中，本案围绕被上诉人杭州市国土资源局所作出的杭土复（2014）第1号行政复议决定书是否合法这一争议焦点进行了质证、辩论。
综合各方当事人的质证、辩论，本院认为，原审法院对证据的采信无误。根据予以采信的证据，本院对原审法院查明的事实予以确认。
本院认为，《土地登记办法》第第一款规定，国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止。据此，本案中，临安市人民政府具有土地登记（含更正登记）的法定职权，而临安市国土资源局则只是负责具体办理土地登记（含变更登记）的部门，不具有土地登记（含更正登记）的法定职权。《浙江省土地登记实施细则》第四十四条规定，土地登记后，土地登记机构发现土地登记簿记载的事项确有错误或有下列情形之一的，应当书面通知当事人在15日内持原土地权利证书申请更正登记；当事人逾期不申请办理的，土地登记机构可启动更正登记程序，报经县级以上人民政府批准后，更正土地登记簿记载的错误事项或更正（撤销）已核准的登记。本案中，临安市国土资源局向龚崇萍所发临土资函（2013）26号《关于办理土地更正（撤销）登记的通知》中表述：“请你户接到本通知15日内持‘临集用（2004）0820181号’集体土地建设用地使用权证书，来我局申请更正（撤销）登记；如逾期不申请办理，我局将启动更正登记程序，报经临安市人民政府批准后，更正（撤销）该土地登记并撤销该土地使用证书。”可见，该《通知》仅系临安市国土资源局根据《浙江省土地登记实施细则》第四十四条的规定在依职权启动更正（撤销）土地登记前的程序性告知行为，即书面通知当事人申请更正（撤销）登记，如逾期不申请的，则启动依职权更正（撤销）登记程序。故《通知》本身对龚崇萍的权利、义务不产生直接、实际的影响。临安市国土资源局在启动更正登记后，仍需严格按照《土地登记办法》第第一款规定的程序，才能最终对龚崇萍产生更正（撤销）登记的法律效果。据此，复议机关认为案涉通知行为不属于行政复议范围，并无不当。综上，龚崇萍的上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人龚崇萍负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘晓辉
审 判 员 吴宇龙
代理审判员 唐莹祺
二〇一四年九月十九日
书 记 员 汪金枝