海南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）琼行终696号
海南省高级人民法院
行政裁定书
（2017）琼行终696号
上诉人（原审原告）海口市美兰区演丰镇美兰村委会谭康仔村民小组。
法定代表人吴挺雄，组长。
上诉人（原审原告）海口市美兰区演丰镇美兰村委会村内仔村民小组。
法定代表人吴明壮，组长。
上诉人（原审原告）海口市美兰区演丰镇美兰村委会美兰下村民小组。
法定代表人卢章源，组长。
上列三上诉人的共同委托代理人唐晓烨，海南天皓律师事务所律师。
上列三上诉人的共同委托代理人吕浩，海南天浩律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）海口市人民政府，住所地海口市长滨二路市政府第二办公区。
法定代表人倪强，市长。
委托代理人郭刻盛，海南瑞来律师事务所律师。
委托代理人李乐，海口市人民政府法律顾问室法律顾问。
原审第三人海南承海实业投资有限公司，住所地海口市美兰区演丰镇美兰墟美兰花园F栋202房。
法定代表人郑晓科，总经理。
上诉人海口市美兰区演丰镇美兰村委会谭康仔村民小组、海口市美兰区演丰镇美兰村委会村内仔村民小组、海口市美兰区演丰镇美兰村委会美兰下村民小组（以下简称谭康仔等三村民小组）因其诉被上诉人海口市人民政府（以下简称市政府）及原审第三人海南承海实业投资有限公司（以下简称承海公司）土地行政征收一案，不服海南省海口市中级人民法院（2016）琼01行初304号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
市政府于1998年征收位于海口市××区美兰墟的1447.388亩土地。谭康仔等三村民小组于2016年8月29日起诉请求确认市政府征收并出让上述1447.388亩土地的行为违法。
原审查明，谭康仔等三村民小组所诉被征收土地位于原琼山县演丰镇美兰墟。由琼山穗琼联营民政开发公司（后更名为承海公司，以下简称穗琼公司）向原琼山县人民政府申报”海南国际药业城”项目用地。该项目于1992年10月经原琼山县投资促进委员会受理，1993年6月原海南省计划厅批准立项，并于1993年12月颁发建设用地规划许可证。1998年12月，根据穗琼公司用地申请，原琼山市规划土地管理局作为征地单位，分别与被征地单位演丰镇美兰村委会美兰上经济社签订征收34.425亩土地的《征用土地补偿协议书》，与被征地单位演丰镇美兰村委会谭康仔经济社签订征收330.934亩土地的《征用土地补偿协议书》，与被征地单位演丰镇美兰村委会村内仔经济社签订征收427.751亩土地的《征用土地补偿协议书》，以及其他被征地单位原演丰镇热作场等签订补偿协议，共征收土地面积合计1447.388亩。原琼山市人民政府于1998年12月22日以琼山府[1998]162号《关于征地出让给琼山穗琼联营民政开发公司兴建海南国际药业城的请示》上报省政府，原海南省国土海洋环境资源厅经审核并报经省政府同意，以琼土海环资函[1998]98号《关于征用并出让土地给琼山穗琼联营民政开发公司的复函》，同意原琼山市规划土地管理局征收上述土地作为海南国际药业城建设用地。1998年12月5日，原琼山市规划土地管理局与穗琼公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将面积为931954.667平方米土地出让作为海南国际药业城建设用地。1999年1月25日，原琼山市规划土地管理局与穗琼公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将面积为200000平方米的土地作为首期先出让已建成项目部分用地给穗琼公司用于建设。
另查明，谭康仔等三村民小组于2007年8月向省政府提出复议申请，请求撤销市政府征收谭康仔等三村民小组1400亩土地的具体行政行为，并撤销市政府向穗琼公司颁发的琼山籍国用（2002）字第09－0057、09－0058号《国有土地使用证》。省政府受理后，谭康仔等三村民小组又撤回要求撤销市政府征收土地行为的申请。省政府最终作出琼府复决[2007]160号、161号行政复议决定，维持了市政府颁发的琼山籍国用（2002）字第09－0057、09－0058号《国有土地使用证》。
原审认为，涉案土地征收出让，已报经省政府同意作为海南国际药业城项目建设用地。因谭康仔等三村民小组的集体用地在该征地范围内，1998年12月，原琼山市规划土地管理局分别与谭康仔等三村民小组签订《征用土地补偿协议书》，但谭康仔等三村民小组认为对该征地行为不知情。因谭康仔等三村民小组曾于2007年8月向省政府提出撤销穗琼公司名下琼山籍国（2002）字第09－0057、09－0058号《国有土地使用证》的复议申请，并要求撤销涉案征收土地行政行为，故谭康仔等三村民小组至少在2007年8月向省政府申请复议前已知道涉案征地行为。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。谭康仔等三村民小组于2016年5月19日起诉请求确认市政府征收并出让涉案土地的行政行为违法，已经超过法律规定的起诉期限。因此，谭康仔等三村民小组的起诉不符合法定起诉条件。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项之规定，裁定驳回谭康仔等三村民小组的起诉。
上诉人谭康仔等三村民小组上诉称，一、原审裁定关于”谭康仔等三村民小组于1998年12月与原琼山市规划土地管理局签订《征用土地补偿协议书》”的事实认定存在明显错误，依据的主要证据不足，且违反法定程序。原审认定前述事实依据的三份《征用土地补偿协议书》系伪造证据。《征用土地补偿协议书》中谭康仔等三村民小组法定代表人的签名并非本人所签，系他人伪造的，并且本案其他证据可以证实当时谭康仔等三村民小组已启用公章，但《征用土地补偿协议书》中并无谭康仔等三村民小组的印章，充分说明了市政府征地时根本未与谭康仔等三村民小组办理任何征地手续，系违法征地。关于《征用土地补偿协议书》上签名及按印的真实性，谭康仔等三村民小组在原审期间已向原审法院递交了鉴定申请书，请求对上述签名及按印的真实性进行鉴定，并且也向原审法院递交了证人出庭作证申请书，请求原审法院传唤当时的法定代表人出庭作证，证实上述签名并非本人所签，但原审法院根本不予理睬，当庭不准许证人作证，且对鉴定申请不予准许。原审裁定既认定签订《征用土地补偿协议书》的事实，却又对谭康仔等三村民小组提供的证据及申请予以否认，导致认定事实的主要证据不足，存在明显倾向性，违反了法定程序。二、原审裁定适用法律错误。原审裁定依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，以超过起诉期限驳回谭康仔等三村民小组的起诉，属于适用法律错误。本案中，征地行为作出系在1998年，征地行为作出时并未告知谭康仔等三村民小组，根据上述司法解释第四十二条的规定，本案应适用20年起诉期限的规定。谭康仔等三村民小组虽于2007年提起复议申请，但不应据此适用上述解释第四十一条规定认定超过起诉期限。因为：（一）谭康仔等三村民小组已就颁证行为提起复议，由于征地及出让颁证系一个不可分割的整体行政行为，谭康仔等三村民小组就颁证行为提起复议，应视为已在法定期限内主张权利。（二）行政复议至2016年最终审结，驳回谭康仔等三村民小组的复议申请，部分终止复议程序，如果认定谭康仔等三村民小组知道或应当知道征地行为侵害自身合法权益，应从复议决定作出之日起计算。原审裁定适用法律错误，剥夺了谭康仔等三村民小组的诉权，导致谭康仔等三村民小组集体所有的上千亩土地无法通过合法途径维权。综上，请求：1.撤销原审裁定；2.指令原审法院继续审理本案。
被上诉人市政府答辩称，谭康仔等三村民小组的起诉明显超过起诉期限，原审裁定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。涉案土地的征收行为发生于1992年10月至1998年期间。1998年12月，根据用地单位穗琼公司的用地申请，原琼山市规划土地管理局作为征地单位，分别与包括谭康仔等三村民小组在内的被征地单位签订《征用土地补偿协议书》，征收土地的面积合计1447.388亩。根据涉案土地的实际情况并考虑到该项目符合产业政策，原琼山市人民政府于1998年12月20日以琼山府[1998]162号《关于征地出让给穗琼公司兴建海南国际药业城的请示》上报省政府，拟由原琼山市规划土地管理局征收演丰镇美兰和群庄村委会美兰上等经济社及演丰镇热作场土地共964925.333平方米（合1447.38亩），除代征道路用地32970.667平方米（合49.456亩）外，余下931954.667平方米（合1397.925亩）土地出让给穗琼公司作为海南国际药业城项目建设用地。原海南省国土海洋环境资源厅经审核并报经省政府同意，以琼土海环资函[1998]98号《关于征用并出让土地给琼山穗琼联营民政开发公司的复函》，同意原琼山市规划土地管理局征收上述土地作为海南国际药业城建设用地。1998年12月5日，原琼山市规划土地管理局与穗琼公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将面积为931954.667平方米（合1397.925亩）土地出让作为海南国际药业城建设用地。1999年1月25日，原琼山市规划土地管理局与穗琼公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将面积为200000平方米（合300亩）土地作为首期先出让给穗琼公司，并分别颁发了琼山籍国用（2002）字第09-0057、09-0058号《国有土地使用证》。2007年8月，谭康仔等三村民小组向省政府提起行政复议，申请撤销市政府征地行为并撤销琼山籍国用（2002）字第09-0057、09-0058号《国有土地使用证》。在省政府受理该行政复议申请后，谭康仔等三村民小组撤回了撤销征地行为的复议申请。从上述事实来看，谭康仔等三村民小组最迟于2007年8月即已知晓了本案被诉的征地行为，但谭康仔等三村民小组于2016年方提起行政诉讼，明显超过法定起诉期限。请求维持原审裁定。
原审第三人承海公司未参加询问，亦未提交书面意见。
二审查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十五条的规定，法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序，公民、法人或者其他组织向复议机关申请行政复议后，又经复议机关同意撤回复议申请，在法定起诉期限内对原具体行政行为提起诉讼的，人民法院应当依法受理。本案中，谭康仔等三村民小组对市政府征收土地行为不服，申请行政复议或提起行政诉讼，是谭康仔等三村民小组的权利，行政复议并非其提起行政诉讼的必经程序。谭康仔等三村民小组于2007年8月申请行政复议，其后又撤回要求撤销市政府征收土地行为的复议申请，选择对市政府征收土地行为提起行政诉讼，则其起诉期限依法应当按照法律、法规规定的起诉期限计算。本案所涉征收土地行为发生于1998年，谭康仔等三村民小组至2016年提起行政诉讼虽未满20年，但谭康仔等三村民小组自2007年8月即已知晓本案所涉市政府征收土地的行政行为并申请行政复议，故根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条”行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过２年”的规定，谭康仔等三村民小组于2016年起诉请求确认市政府征收土地行为违法，显然已超过了法定的2年起诉期限。征收土地行为与颁发国有土地使用证行为是两个独立的行政行为，谭康仔等三村民小组认为征地及出让颁证系一个不可分割的整体行政行为，系认识错误。谭康仔等三村民小组关于认定其知道或应当知道征地行为侵害其合法权益，应从省政府2016年就市政府颁发国有土地使用证行为作出复议决定之日起计算的主张，亦与谭康仔等三村民小组于2007年8月知晓市政府征地行为后申请行政复议主张权利的事实相矛盾，且于法无据。谭康仔等三村民小组主张其已就颁发国有土地使用证行为申请行政复议，故其就征地行为提起行政诉讼未超过法定起诉期限，理由不成立，本院不予支持。原审裁定称谭康仔等三村民小组于”2016年5月19日”起诉有误，本院予以指正。综上，原审裁定驳回谭康仔等三村民小组的起诉，并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 王 华
审判员 黄胜敏
审判员 麻红丽
二〇一七年七月四日
书记员 王洪玉