浙江省浦江县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙0726行初字第2号
原告：浦江县西南水晶工艺礼品厂，住所地：浙江省浦江县人民西路**号。
经营者陈希南，女，1970年3月1日出生，汉族，住浦江县。
原告：虞灵珠，女，1963年11月11日出生，汉族，住浙江省浦江县杭坪镇杭坪村中明堂一区*号，现住浙江省浦江县。
原告：何明时，男，1959年5月15日出生，汉族，住浙江省浦江县虞宅乡虞宅村侯中公路***号。现住浙江省浦江县。
原告：陈有根，男，1964年2月11日出生，汉族，住浙江省浦江县郑宅镇蒙山村一区**号。现住浙江省浦江县。
原告：陈名潮，男，1954年3月4日出生，汉族，住浙江省浦江县杭坪镇东岭村***号。现住浙江省浦江县。
原告：陈根土，男，1962年3月31日出生，汉族，住浙江省浦江县杭坪镇东岭村***号。现住浙江省浦江县。
原告：徐荣斌，男，1976年7月3日出生，汉族，住浙江省浦江县白马镇嵩溪村二区***号。现住浙江省浦江县。
原告：叶潮杨，男，1976年2月3日出生，汉族，住浙江省浦江县虞宅乡下湾村**号。现住浙江省浦江县。
原告：叶有兴，男，1968年11月14日出生，汉族，住浙江省浦江县虞宅乡下湾村**号。现住浙江省浦江县。
原告：张生成，男，1957年2月9日出生，汉族，住浙江省浦江县杭坪镇杭坪村街路片六区**号。现住浙江省浦江县。
原告：江益祥，男，1963年1月22日出生，汉族，住浙江省浦江县杭坪镇殿口村二区**号。现住浙江省浦江县。
原告：胡晓辉，男，1979年10月6日出生，汉族，住浙江省兰溪市兰江街道府前路*****号。现住浙江省浦江县。
原告：叶红山，男，1974年10月16日出生，汉族，住浙江省浦江县虞宅乡下湾村**号。现住浙江省浦江县。
原告暨诉讼代表人：朱希展，男，1951年9月4日出生，身份证号码：3307261951********，汉族，住浙江省浦江县虞宅乡智丰村***号，现住浙江省浦江县浦阳街道人民西路**号***室。
原告暨诉讼代表人：吴成元，男，1963年9月30日出生，身份证号码：3307261963********，汉族，住浙江省浦江县杭坪镇杭坪村中明堂一区*号，现住浙江省浦江县浦阳街道人民西路**号***室。
原告共同委托代理人：朱海雷，浙江望朔律师事务所律师。
被告：浦江县城市管理行政执法局，住所地：浙江省浦江县人民东路38号（老县府）。
法定代表人：马深源，浦江县城市管理行政执法局局长。
出庭行政负责人：金猛进，浦江县城市管理行政执法局副局长。
委托代理人：朱明光，浙江仙华律师事务所律师。
原告浦江县西南水晶工艺礼品厂、朱希展、吴成元、虞灵珠、何明时、陈有根、陈名潮、陈根土、徐荣斌、叶潮杨、叶有兴、张生成、江益祥、胡晓辉、叶红山与被告浦江县城市管理行政执法局城乡建设行政管理一案，于2016年1月15日向本院提起行政诉讼，本院同日受理后，于2015年1月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年3月24日公开开庭审理了本案。原告诉讼代表人朱希展、吴成元及原告委托代理人朱海雷，被告出庭行政负责人金猛进及该局委托代理人朱明光，到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
2007年8月份，浦江县西南水晶工艺礼品厂未经县城乡规划主管部门审批即动工改建、升建、扩建，至2009年3月份，改建、升建、扩建总建筑面积2270.26平方米，工程造价150余万元。其中，西南侧扩建面积建筑面积251.48平方米，原三层合法建筑以上升建建筑面积554.49平方米，北侧扩建建筑面积1464.29平方米。被告于2015年1月6日对浦江县西南水晶工艺礼品厂的升建、扩建、改建行为予以立案调查。通过现场查勘、拍照取证，制作现场笔录并询问了当事人等一系列调查取证，确认了涉嫌违法事实存在。被告浦江县城市管理行政执法局于2015年7月13日作出浦城执罚决字［2015］第136号《行政处罚决定书》，主要内容为：责令限15日内自行拆除：浦江××××号浦江县西南水晶工艺礼品厂西南侧扩建建筑面积为251.48平方米，三层合法建筑以上升建建筑面积554.49平方米，北侧扩建建筑面积1464.29平方米。
被告在举证期限内向本院提供了作出行政行为的证据、依据如下：
证据1、立案审批表、现场勘查图、检查（勘验）笔录、照片（图片、影像资料）证据原件。证明被告对本案违法建筑进行了立案审批程序并现场进行勘察查明原告违法改建、升建、扩建的违法事实。
证据2、调查询问笔录原件、营业执照及身份证复印件。证明本案中违法建筑的业主是陈希南且认可改建、升建、扩建没有进行审批的事实。
证据3、国有土地使用证复印件、房产证复印件、土地罚款发票复印件、原房屋照片。证明本案所涉及土地类型为出让。2007年之前为3层，2009年后为5层，故该建筑为违建。
证据4、浦江县城市总体规划（2002-2020）相关材料及2015年浦江县城西区块控制性详细规划相关材料原件。证明浦江县西南水晶工艺品厂没有进行审批且根据规划升建行为违反规划。
证据5、关于要求对原“御龙宫”消防公安进行检查并整治的函复印件。证明存在三合一情况，本案所涉及建筑已经存在严重的安全隐患，不符合相关规定。
证据6、浦江县人民法院执行裁定书复印件。证明本案所涉及房屋因欠外债法院进行拍卖本案自然人原告向法院提出执行异议，认为购买的房屋是合法的。法院审理后认定了两个基本事实：1、买卖房屋是在设定抵押权后，该浦江县西南水晶工艺礼品厂所在地块因债务抵押给债权人因不能归还债务，债权人向法院申请拍卖。2、本案自然人原告没有取得合法产权证书故提出异议，法院予以驳回。
证据7、关于浦江县西南水晶工艺礼品厂违法建设案件的调查报告及行政处罚决定审批表复印件、行政处罚事先告知书及送达回证复印件。听证申请书、听证通知书、听证笔录、听证报告及送达回证复印件。行政处罚决定书及送达回证复印件。证明被告经立案等程序作出行政处罚程序合法、事实清楚、适用法律正确。
证据8、法律依据《中华人民共和国城乡规划法》第40、64条
原告诉称，2015年7月14日，被告作出浦城执罚决字（2015）第136号行政处罚决定书，认为“已构成违法建设，并责令限15天内自行拆除”。原告认为，被告认定事实错误，适用法律错误。本案涉及的建筑，符合县政府所规划的商住用地，也系历史原因造成的，行政机关未予以及时处理，现职工住户已经购买并居住多年，拆除的方式将极大侵害没有过错的职工住户的权益，应以“拆除”之外的其他方法予以处理。
一、程序上，被告未按法律规定方式，通知浦江县西南水晶工艺礼品厂之外的原告，违反法律规定。请求撤销该行政决定，责令被告重新作出具体决定。
二、升建、扩建是在合法土地上进行的，符合当时的政府规章的规定，是有历史原因的，属于历史遗留问题。
原告浦江县西南工艺礼品厂的增建，在07、08年时期是普遍的行为，当时同等条件的一批企业加层建设取得房产证。建设局当时对原告增建的建筑进行勘察（勘察笔录附后），并作出了处罚决定，罚款26.8万。后由于未知原因，同时的十八家企业未缴纳罚款取得房产证。因此，原告浦江县西南工艺礼品厂的增建建筑是当时政策条件下的产物，是有一定合理性的，属于历史遗留问题。
《浙江省人民政府关于切实推进节约集约利用土地的若干意见》第五条规定：加强工业用地管理，提高工业用地的投入产出率（十四）鼓励建设多层标准厂房。对进行无特殊要求的新建工业项目，一般应建造3层以上多层厂房，不得建造单层厂房。该规定明确鼓励了厂房的扩建、升建。因此，原告房屋的升建扩建是符合当时的规定的。
三、原告的升建、扩建符合本区域的规划，也没有影响其他建筑的安全、采光等利益，可以采取罚款等方式处理。
1、《城乡规划法》规定其规划的目的是为了合理布局、节约土地、集约发展，而本厂的扩建、升建并没有影响规划，反而为了节约土地。
2、本案所涉及建筑在人民西路××号，根据规划，该地块属于商住用地，符合用地情况。
3、《城乡规划法》第六十四条尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法首付，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。该条款规定的前提条件是建设必须对规划实施有影响。
因此，从原告的升建、扩建，并没有对规划有实际的影响。法律也规定了不能拆除的情况下，可以做出罚款处理。
四、拆除方式处理，成本巨大，且极大影响职工住户的基本居住要求，可能引起巨大的社会矛盾，造成社会不稳定因素。
1、该建筑是整体浇筑的方式建造的，拆除部分建筑不仅仅成本巨大，也将影响建筑整体安全，拆除过程中极容易造成整体倒塌，造成拆除人员人身受伤。
2、职工住户都属于贫困阶层，没有其他住房。拆除将使职工住户流离失所。这是在影响政府形象。职工住户花费一生的积蓄所购买这一小块遮风挡雨的地方，如果被拆除，实在不是这些贫困百姓所能承受的。这将是难以承受之痛，人身都毫无意义，毫无希望。请政府和领导予以考虑、理解这惨痛的情境。
3、该建筑在勘察时，政府已经知晓相关情况，如果当时存在影响规划之情况，当时就应该责令停建并处理。现在职工住户已经花费积蓄购买，又要全部予以拆除，对这些损失，政府是存在过错的。根据行政信赖原则，购买房屋的普通百姓，没有任何过错。
综上，原告是升建扩建，是基于当时节约集约利用土地的大环境下所做的，有历史原因，是历史遗留产物，其建设也并没有极大影响城乡的规划。现在也是作为贫苦老百姓花费一生所积累的辛苦血汗钱所购买的，拆除成本十分巨大，也影响社会稳定，造成社会矛盾。
因此，请求法院综合考虑上述因素，撤销浦城执法决字（2015）第136号处罚决定书，并依法改判以其他方式处理本案。现诉至本院，1、请求撤销浦城执罚决字［2015］第136号行政处罚决定书。依法改做其他方式处罚或判令被告重做具体行政行为。
2、本案诉讼费用由被告承担；
原告为证明上述事实，提供了以下证据：
证据1、浦江县西南水晶工艺礼品厂工商登记信息复印件、身份证复印件、宿舍买卖合同。证明原告主体资格，证明实际居住情况。
证据2、处罚决定书、听证通知书、行政处罚事先告知书复印件。证明处罚决定情况，未经法定程序应予以撤销。
证据3、金华市人民政府关于浦江县城总体规划的批复、浦江县人大常委会关于同意浦江县城市总提规划修编的决定、浙江省浦江县城市总体规划图、勘察笔录（建设局给工艺品厂的）复印件。证明原告所建筑的房屋符合规划要求，已经改变为商住用地被告行政行为上存在错误。
证据4、《浙江省人民政府关于切实推进节约集约利用土地的若干意见》。证明事实原告建筑符合当时地方法律规定。
被告浦江县城市管理行政执法局辩称，一、被诉行政行为认定事实清楚、证据确凿。经查明，浦江县西南水晶工艺礼品厂位于浦江××××号的房屋，房产证面积885.88平方米，土地证面积1304.85平方米。2007年8月份，浦江县西南水晶工艺礼品厂未经县城乡规划主管部门审批即动工改建、升建、扩建，至2009年3月份，改建、升建、扩建总建筑面积2270.26平方米，工程造价150余万元。其中，西南侧扩建面积建筑面积251.48平方米，原三层合法建筑以上升建建筑面积554.49平方米，北侧扩建建筑面积1464.29平方米。认定上诉事实的依据包括：现场勘查笔录及照片、房产证、土地证、营业执照、当事人身份证信息、调查询问笔录等，故案涉违法事实清楚，证据确凿。
二、被诉行政行为程序合法。答辩人于2015年1月6日对浦江县西南水晶工艺礼品厂的升建、扩建、改建行为予以立案调查。通过现场查勘、拍照取证，制作现场笔录并询问了当事人等一系列调查取证，确认了涉嫌违法事实存在。2015年5月13日，被告向当事人送达《行政处罚事先告知书》，向其告知给予行政处罚的事实、理由、和依据，同时告知其享有陈述、申辩的及要求举行听证的权利，依据当事人申请被告于2015年6月16日对本案举行了公开听证。2015年7月13日，被告依法作出浦城执罚决字[2015]第136号《行政处罚决定书》并送达当事人，答辩人认为上诉程序符合法律规定，作出行政处罚的程序合法。
三、被诉行政行为适用法律正确。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构建物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”本案中，浦江县西南水晶工艺礼品厂未经县城乡规划主管部门审批进行升建、扩建、改建的行为，即不符合浦江县城市总体规划也不符合浦江城西区块控制性详细规划，且存在消防安全隐患，属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响的情况。故答辩人依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，作出限期拆除的处罚合法有据。
1、行政处罚主体是浦江县西南水晶工艺礼品厂并非原告自然人，故不适格，不是行政处罚的对象。
2、应当明确浦江县西南水晶工艺礼品厂是工业用地而不是商住用地，就不存在浦江县西南水晶工艺礼品厂与朱希展等人的房屋买卖关系。且朱希展等人中并非都是该厂职工。根据事实查明只是业务来往关系。
综上所述，答辩人作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适合法律、法规正确，请求驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
一、被告提交的证据1，原告对真实性无异议，对形成证据的合法性无异议，认为证明目的有异议，认为所确认的事实中西南水晶礼品厂陈述相关事实是符合当时历史条件的。本院对该证据真实性、合法性予以认定。
二、被告提交的证据2，原告对程序合法性有异议，现房产是职工居住，被告需向原告等自然人进行询问，调查相关事实。本院对该证据真实性予以认定。
三、被告提交的证据3，原告对该证据真实性无异议，但认为从照片中看出建筑比较破旧影响市容，但是改造后符合规划。本院对该证据真实性予以认定。
四、被告提交的证据4，原告有异议，本院对真实性予以认定。
五、被告提交的证据5，原告对合法性有异议，本院对该证据真实性予以认定。
六、被告提交的证据6，原告对关联性有异议，本院对该证据的合法性、真实性予以认定。
七、被告提交的证据7，原告对合法性有异议，认为有利害关系，处罚告知书没有收到，只收到听证通知书。被告程序不合法。被告程序上存在严重的瑕疵，只送达该厂，没有送达原告等自然人。本院对该证据予以认定。
八、被告提交的证据8，原告有异议，认为不适用。本院认为该证据系法律法规无需质证。
九、原告提交的证据1，被告有异议，对朱希展等人的原告主体资格有异议，该行政处罚的对象是对西南水晶工艺品厂。职工宿舍房屋买卖中朱希展等人不是职工，而是买受人。合同的效力存在问题，不是作为商住用地买卖的，故不合法。本院对该证据的真实性予以认定。
十、原告提交的证据2，被告对证据的真实性、合法性、关联性无异议。本院对该证据予以认定。
十一、原告提交的证据3，被告对证据的真实性、合法性、关联性无异议，本院对该证据予以认定。
十二、原告提交的证据4，被告对真实性无异议，但认为与本案缺乏关联性，本院对该证据的真实性予以认定。
根据双方当事人的庭审陈述、质证、辩论意见及上述采信的证据，本院确认如下事实：
2007年8月，原告浦江县西南水晶工艺品厂将其名下的坐落于浦江××××号的厂房在未办理规划审批手续的情况下，擅自进行动工改建。至2009年3月，在原工业用地上将原三层厂房进行改建、升建、扩建。最终建造完工成总建筑面积为2270.26平方米的违法建筑。西南侧扩建建筑面积为251.48平方米，三层合法建筑以上升建建筑面积554.49平方米，北侧扩建建筑面积1464.29平方米。在2010至2011年期间，浦江县西南水晶工艺品厂将违建的房屋以9万至180万不等的价格分别卖给朱希展等人。被告浦江县城市管理行政执法局于2015年1月6日对浦江县西南水晶工艺礼品厂的升建、扩建、改建行为予以立案调查。通过现场查勘、拍照取证，制作现场笔录并询问了当事人等一系列调查取证，确认了涉嫌违法事实存在。2015年5月13日，被告向当事人送达《行政处罚事先告知书》，向其告知给予行政处罚的事实、理由、和依据，同时告知其享有陈述、申辩及要求举行听证的权利，依据当事人申请被告于2015年6月16日对本案举行了公开听证。2015年7月13日，被告依法作出浦城执罚决字[2015]第136号《行政处罚决定书》并送达当事人。
本院认为，被告浦江县城市管理行政执法局是浦江县城市管理相对集中行使行政处罚权的管理机关，其对浦江县规划区范围内的违法建设作出行政强制决定和强制执行是其职责范围。浦江县西南水晶工艺礼品厂所改建、升建、扩建的房屋不符合浦江县城市总体规划和浦江县城西区块控制性详细规划，且存在消防安全隐患，为此被告浦江县城市管理行政执法局作出的浦城执罚决字［2015］第136号行政处罚决定，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确。原告的诉讼请求，理由不能成立，故本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项，判决如下：
驳回原告的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。（预交上诉案件受理费50元。汇款户名：金华市中级人民法院诉讼费预收户；账号：196999010400040900000106003；开户银行：中国农业银行金华市分行，或直接交金华市中级人民法院立案大厅收费室）。
审 判 长 郭子教
审 判 员 郑顺良
人民陪审员 蒋约苟
二〇一六年四月二十一日
代书 记员 张 晴
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