吉林省吉林市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）吉中行终字第46号
上诉人（原审原告）程玉林，男，1970年11月10日出生，汉族，农民，住吉林市船营区。
委托代理人禚吉祥，吉林松花江律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）吉林市船营区人民政府，住所地吉林市。
法定代表人李显辉，区长。
委托代理人韩国刚，男，1972年11月1日出生，汉族，吉林市船营区林业局科员，住吉林市船营区。
原审第三人吉林市船营区大绥河镇富乡村二社，住所地吉林市船营区。
负责人刘国志，该社代表。
委托代理人张继存，吉林市鑫星法律服务所法律工作者。
委托代理人姜春龙，男，1953年12月8日生，汉族，住吉林市船营区，富乡村村委会主任。
原审第三人吉林市船营区大绥河镇富乡村三社，住所地吉林市船营区。（未到庭）
原审第三人程万发，男，1948年4月10日出生，汉族，农民，住吉林市船营区（未到庭）。
程玉林因与吉林市船营区人民政府（下称船营区政府）、吉林市船营区大绥河镇富乡村二社（下称富乡村二社）林地权属行政确认纠纷，不服船营区人民法院（2014）船行初字第16号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人程玉林及其委托代理人禚吉祥，被上诉人船营区政府的委托代理人韩国刚，原审第三人富乡村二社负责人刘国志及其委托代理人张继存、姜春龙到庭参加诉讼。原审第三人富乡村三社、程万发经本院合法传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定：1964年原永吉县大绥河人民公社达子沟生产大队林权执照发放台账中注明：大绥河公社达子沟大队第二生产队南山的集体林地四至为：东至家杨树沟，南至分水岭，西至地边，北至毛道，面积为5公顷。1986年原永吉县大绥河人民公社达子沟大队更名为大绥河镇富乡村。2012年12月20日，富乡村二社因南山林地权属存在争议，向船营区政府提出林地所有权确权申请。船营区政府经过现场踏查，调查取证，组织调解后，于2013年3月26日作出《关于对大绥河镇富乡村二社南山林地权属争议的处理决定》，确认争议地四至为东：上山道，南：分水岭，西：分山岭与六社分界，北：大车道，该地块的林地所有权归富乡村二社所有。程玉林现在实际占有使用的林地位置坐落于船营区政府确权决定确认的林地范围内，因其主张其父程万发在1996年同大绥河林业站签订了有偿使用林地协议书，在行政处理程序中被列为第三人。船营区政府向各方当事人送达处理决定后，程玉林不服，向吉林市人民政府申请行政复议。2014年4月1日，吉林市人民政府作出吉市政复决（2014）21号行政复议决定书，维持了船营区政府作出的《关于对大绥河镇富乡村二社南山林地权属争议的处理决定》。程玉林仍不服，于2014年4月15日向本院提起行政诉讼，请求依法撤销船营区政府作出的林地权属处理决定。
原审法院认为：《中华人民共和国森林法》第三条规定“森林资源属于全民所有，由法律规定属于集体所有的除外。全民所有的和集体所有的森林、林木、和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认所有权或者使用权。森林、林木、和林地的所有者和使用者的合法权益，受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”；第十七条第一款规定“个人之间、个人与单位之间发生林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理”，据此，被告船营区政府依法具有对林地所有权进行确认的职权。被告船营区政府经过现场踏查、调查取证、组织调解，对林地四至认定准确，权属确认证据充分，程序合法，适用法律、法规正确，并无不当，原告程玉林的诉讼主张不成立。第一，原告主张在行政确认程序应当将林地所有承包人均列为第三人没有法律依据。林地所有权确认行政行为的相对人是所有权主体，如果使用权人要求参加，为查明事实，保护利害关系人的权利和利益，可以将其列为第三人。如果使用权人不主动主张权利，则没有必要将其追加为第三人，否则既会无端为其他使用权人增加负担，也会造成处理程序的长期迟滞。而且，即便需要主张权利的使用权人没有作为第三人参加行政处理程序，我国行政诉讼法也赋予了他们在知道或应当知道行政行为之后，作为利害关系人在法定期限内提起行政诉讼的权利。因此，行政处理程序是否将林地使用权人列为第三人不影响确权程序的合法性。第二，原告主张争议林地应当归村集体所有的主张没有依据。原永吉县大绥河人民公社达子沟生产大队1964年林权执照发放台账中记载的原大绥河公社达子沟大队第二生产队南山集体林地四至清楚准确，可以作为原始证据直接证明争议林地归富乡村二社所有。虽然富乡村三社负责人怠于履行代表职责，但三社社员既未组织重新选举代表人，也没有社员在行政争议处理过程中向被告提交三社对争议林地享有所有权的合法凭证。因此被告将林地确权给富乡村二社依据充分。致于争议林地由谁承包使用，并不影响林地所有权归属。第三，关于原告提出的处理决定无公文编号的问题，原审法院认为，行文文号属于行政机关内部管理问题，并不影响实体处理及行政相对人和利害关系人行使权利，故而没有文号不构成程序违法。综上，原告未提供有效证据证明林地归富乡村三社所有，其主张不成立。被告船营区政府据实作出的林地权属争议处理决定认定事实清楚、程序合法、证据充分，适用法律、法规、规章正确，依法应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（一）项、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六条之规定，经该院审判委员会讨论决定，判决维持被告吉林市船营区人民政府于2013年3月26日作出的《关于对大绥河镇富乡村二社南山林地权属争议的处理决定》。
程玉林上诉称：一、原审判决未通知富乡村南山林地全部使用权人参加诉讼，违反法定程序；二、原审判决未依据程万发与富乡村签订的有偿使用林地协议书认定事实，属认定事实不清；三、被诉处理决定仅以1964年台账作为证据，明显证据不足；四、被诉处理决定未明确引用法律法规，属于没有法律依据。故请求撤销原审判决及被诉的处理决定。
船营区人民政府答辩称：其作出的处理决定程序合法，认定事实清楚，证据充分，法律依据充分，请求二审予以维持。
第三人吉林市船营区大绥河镇富乡村二社的答辩意见与被上诉人相同。
二审审理的争议焦点是被诉的处理决定是否合法，原审判决是否正确。各方当事人对此均无异议。
船营区政府向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据（与一审一致）：
证据1.船营区政府作出的《关于对大绥河镇富乡村二社南山林地权属争议的处理决定》及送达回证，证明船营区政府依法作出处理决定，并已送达给当事人；
证据2.林地权属争议处理协调会签到簿及会议记录，证明船营区政府对林权争议依法进行调解，当事人各方参会情况及针对争议林地发表了各自意见；
证据3.原大绥河人民公社达子沟大队1964年林权台账，证明争议林地所有权归富乡村二社；
证据4.1984年发放的林业用地证书存根、证书9份，证明南山林地归属；
证据5.永吉县人民政府1996年1月23日印发的《关于集体林业用地清理及恢复蚕场有关问题的专题会议纪要》（永吉县人民政府（1996）2号），证明林地有偿使用协议书的签订期限和用途，使用人享有使用权，没有所有权；
证据6.程万发、刘力吉、白忠启与大绥河镇富乡村签订的《有偿使用林地协议书》，证明其他人所签订协议的承包期限都是10年，程万发签订的30年期限不合理，其合法性、真实性存在争议；
证据7.侯国义、车长喜、刘绍吉、李志福、陈明海、王录、杨金录、王卫东出具的书面情况说明，证明1982年富乡村未办理林权执照，以及签订林地使用协议时的情况；
证据8.《中共中央关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》，证明在1961年以后实行“四固定”，小队有林地所有权；
证据9.《中华人民共和国森林法》，证明确定林地权属的机关是县级以上人民政府，村委会没有职权确认；
证据10.《林木林地权属争议处理办法》（林业部第10号令），证明处理争议的依据。
程玉林为证实其主张，向本院提供如下证据：
证据1.1996年6月7日程万发签订的《有偿使用林地协议书》复印件，证明争议林地归富乡村三社所有，永吉县林业部门加盖了公章，对其合法性进行了确认，程万发是本案的利害关系人，被告应当通知其作为第三人；
证据2.林业站的收费票据9张，证明证据1的合法性。
证据3.1995年富乡村第24、29号土地承包使用合同书，证明被诉处理决定认定事实不清。
第三人富乡村二社为证实其主张，向本院提供如下证据（与一审一致）：
2014年4月1日吉林市人民政府作出的吉市政复决字（2014）21号行政复议决定书，证明所有证据已在复议程序中审查完毕，复议决定维持了原处理决定。
原审第三人富乡村三社、程万发未向本院陈述意见，亦未提供证据。
各方当事人对与原审一致的证据，相互质证意见与原审一致。对上诉人程玉林在二审新提交的两份土地承包合同书，被上诉人船营区人民政府和第三人富乡村二社均认为具有真实性但与案件无关。因上诉人未说明在原审未提交该证据的理由，不具备在二审提交新证据的条件，故本院不予审查认定。本院对诉讼证据的审查认定与原审一致。
经二审合议庭对上诉人程玉林据提交的主要证据《有偿使用林地协议书》复印件当庭比对审查，该协议书原件与其向法院提交的复印件在关键字迹上存在明显差异，即原件的“协议使用期限”手写文字近似“壹拾年”，而上诉人向法院提交的证据复印件的相应文字近似“叁拾年”。本院二审认定其他事实与原审一致。
本院认为：船营区人民政府依法具有对林地所有权进行确认的职权，经过现场踏查、调查取证、组织调解，对林地四至认定准确，权属确认证据充分，程序合法。上诉人程玉林在向人民法院提交主要证据的行为上存有瑕疵，该证据不能支持其诉讼主张。其上诉理由不成立，本院依法驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，且论述充分，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 寅
审 判 员 于晓峰
代理审判员 王 君
二〇一四年十月十日
书 记 员 隋雨桐