广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂行终605号
上诉人（一审原告）曾恩寿，男，汉族，1963年8月11日出生，住南宁市。
委托代理人苏现美，南宁市正一法律事务所法律工作者。
被上诉人（一审被告）南宁高新技术产业开发区管理委员会。住所地南宁市滨河路*号火炬大厦。
负责人李耕，该管理委员会主任。
委托代理人卢艳兰，南宁高新技术产业开发区管理委员会法制办工作人员。
委托代理人王德臻，广西创想律师事务所律师。
上诉人曾恩寿因与被上诉人南宁高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）行政强制执行行为违法及行政赔偿纠纷一案，不服南宁市中级人民法院（2015）南市行一初字第478号行政判决，向本院提出上诉。本院2016年7月21日立案受理后，依法组成合议庭，于2016年10月18日公开开庭审理了本案。上诉人曾恩寿及其委托代理人苏现美，被上诉人高新区管委会的委托代理人卢艳兰、王德臻到庭参加诉讼。本案经报最高人民法院批准延长审理期限，现已审理终结。
一审法院查明：2005年12月3日中华人民共和国国土资源部对广西壮族自治区人民政府提交的《关于南宁市2005年第二批次城市建设用地的请示》（桂政报（2005）23号），作出国土资函（2005）1117号《关于南宁市城市建设农用地转用和土地征收的批复》，同意南宁市将农村集体农用地122.9542公顷（其中耕地78.9806公顷）转为建设用地并办理征地手续，另征收农村集体建设用地40.4243公顷、未利用地7.4499公顷；同意将国有农用地13.9318公顷转为建设用地，以上共计批准建设用地184.7602公顷，按呈报的土地开发利用规划用于城市建设。上述批准用地包括相思湖新区土地储备供应中心申请的土地储备项目用地。2006年4月20日，南宁市国土资源局向南宁市相思湖新区房屋征收补偿和征地拆迁办公室（以下简称相思湖征地拆迁办）出具南国土相征（2006）009号《委托书》，委托相思湖征地拆迁办就相思湖新区土地储备项目用地开展征地工作。同年4月21日，南宁市国土资源局作出南国土征预（2006）47号《南宁市国土资源局关于相思湖新区土地储备项目用地征收土地预公告》，该公告将拟征用土地的位置、面积、范围和用途、土地补偿标准和安置方案等予以公告。曾恩寿诉称的位于南宁市西乡塘区石埠街道办事处西明村一组（以下简称西明村一组）“大坟岭”的祖坟所在土地处于上述预公告中的征地范围蓝线图内。
2007年2月7日，曾恩寿所在的西明村一组与南宁市相思湖新区土地储备供应中心签订了该项目用地的《国家建设征用集体土地补偿协议书》。2007年9月21日，西明村一组组长和代表到相思湖征地拆迁办召开会议协商该组征地拆迁补偿安置事项。2007年11月23日，西明村一组与相思湖征地拆迁办签订《西明村一组征地拆迁补充协议（一）》，该协议第八条明确了迁坟补助费按南府发（2005）141号文件标准执行，其中埋葬1年以内的坟墓800元／座，10年以上的坟墓250元／座，由西明村一组自行搬迁或由相思湖征地拆迁办聘请专业队伍组织搬迁。西明村一组大部分群众在《国家建设征用地西明村一队集体土地同意村民签字专页》上签名确认。2008年9月1日，南宁市人民政府对凤凰路南段项目用地和相思湖新区土地储备项目用地（西明村片）作出（2008）38号《南宁市人民政府征收土地和补偿安置方案公告》，再次明确项目征收土地拆迁补偿标准按南府发（2005）141号文规定执行。2013年1月17日，相思湖征地拆迁办在《南宁日报》上刊登了主要内容为“因西明江环境整治工程、西宁路南段、西明储备地等项目建设，需对西明村行政区范围内的坟墓进行迁移，请各坟主于2013年3月10日前携带有效身份证件到南宁市和美家园房屋拆迁工程有限公司办理迁坟手续并完成清表工作，逾期不办理迁坟手续（或不自行迁移），视为无主坟处理。请村（居）民相互转告”的《迁坟公告》。同年5月2日，相思湖征地拆迁办又在《南国早报》刊登《迁坟公告》，要求坟主务必于2013年5月15日前办理迁坟手续并完成迁坟工作，逾期作无主处理。2013年5月4日，相思湖征地拆迁办又发出《关于限期搬迁坟墓的公告》，告知将于2013年5月17日对上述用地范围进行保护性施工，清表供地，请在供地范围内的坟主务必于2013年5月15日前办理迁坟手续并完成迁坟工作，逾期作无主坟处理。直至2013年5月17日清表前，曾恩寿都未按要求办理征地范围内的祖坟登记手续且拒绝迁坟。2013年5月17日，南宁市相思湖新区管理委员会（以下简称相思湖新区管委会）对上述项目用地进行清表工作，对位于上述地点的坟墓进行了强制迁移，其中包括曾恩寿家族的坟墓。曾恩寿不服，诉至该院并提出上述诉讼请求。另查明，西明村一组涉案土地被征收后，全部土地补偿款已拨付西明村一组集体帐户并已安排三产用地和新农村回建用地。曾恩寿至今未领取补偿款。
再查明，根据南宁市相思湖新区征地迁坟常胜安置点出具的《证明》，证实曾恩寿家族遗骨数量11坛。现存于常胜安置点寄存室，存入时间为2013年5月17日。相思湖新区管委会于2013年6月并入高新区管委会。
还查明，南宁市人民政府2005年12月份发布的《南宁市征收集体土地及房屋拆迁补偿安置办法》（南府发（2005）141号）中有关迁坟的规定：（1）骨坟（含骨灰）200元／座；（2）埋葬10年以上的坟葬250元／座；（3）埋葬3年到10年的坟墓300元／座；（4）埋葬2年到3年的坟墓500元／座；（5）埋葬一年以内的坟墓800元／座。
南宁市人民政府于2013年3月份发布的《南宁市集体土地征收与补偿安置办法》（南府发（2013）10号）中有关迁坟补偿和奖励标准为：1、项目建设用地范围坟墓迁移，属坟墓权属人自行迁移的，按以下标准给予补偿：（1）骨坟（含骨灰），按1500元／罐计算；（2）埋葬3年以上的肉坟，按3000元／座计算；（3）埋葬3年以内的肉坟，按6000元／座计算；2、项目用地范围内坟墓权属人在规定期限内签订坟墓迁移协议，并积极自行迁移的，按下列标准给予搬迁奖励：（1）骨坟，每座（罐）一次性奖励1000元；（2）埋葬3年以上的肉坟，每座一次性奖励2000元；（3）埋葬3年以内的肉坟，每座一次性奖励3000元。
一审法院审理认为：本案争议焦点为，一、高新区管委会是否具有作出本案被诉行政强制执行的法定职权；二、被诉行政强制执行行为是否合法；三、曾恩寿请求行政赔偿有无事实和法律依据。
一、关于高新区管委会是否具有作出本案被诉行政强制执行法定职权的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案中，相思湖新区管委会已于2013年6月并入高新区管委会，其职权由高新区管委会继续行使。根据上述法律的规定，高新区管委会作为本案被告适格。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”由此可知，对于因国家建设征用土地涉及地上附着物的强制执行，法律并没有赋予行政机关具有行政强制执行的权力。相思湖新区管委会对曾恩寿的家族坟墓径行强制迁移属超越职权，曾恩寿提出高新区管委会不具有本案行政强制执行法定职权的主张，该院予以支持。
二、关于本案被诉行政强制执行行为是否合法的问题。《中华人民共和国行政强制法》第十三条明确规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的机关应当申请人民法院强制执行”。依据上述法律规定，行政强制执行必须遵循依法强制原则，法律没有规定行政机关强制执行的，不得强制执行。本案中，相思湖新区管委会在没有法律授权的情况下，对涉案土地储备项目用地进行清表工作时，对曾恩寿家族的坟墓进行强制迁移的行为，属于行政强制执行。相思湖新区管委会在强制迁移曾恩寿家族坟墓前，既没有作出责令曾恩寿交出土地的决定或通知，也没有向法院申请执行，其直接迁移曾恩寿家族坟墓的行为，违反了法律的规定，曾恩寿请求确认该强制迁移行为违法，该院予以支持。
三、关于曾恩寿请求赔偿有无事实和法律依据的问题。高新区管委会实施行政强制执行行为虽然违反法定程序，但其强制执行的是已被合法征收土地上的坟墓，且在实施强制迁移前，已多次公告并书面通知曾恩寿自行迁移坟墓，曾恩寿在收到或得知高新区管委会迁坟通知后，拒绝履行迁移义务，对于造成本案的后果应承担一定的责任。根据南宁市人民政府2008年9月1日发布的《征收土地和补偿安置方案公告》（（2008）38号）的规定，土地补偿费、安置补助费标准按照南府发（2005）141号《南宁市征收集体土地及房屋拆迁补偿安置办法》的有关规定进行补偿。而该办法中有关迁坟问题，明确了“骨坟（含骨灰）200元／座；埋葬10年以上的坟墓250元／座；1年以内的坟墓800元／座”。考虑涉案土地已于2008年征收完毕，由于曾恩寿家族坟墓于2013年5月17日被强制迁移，该院综合各方因素后，参照2013年《南宁市集体土地征收与补偿安置办法》（南府发（2013）10号）中有关迁坟的补偿和奖励标准的相关规定，判令南宁高新区管委会酌情对曾恩寿家族予以补偿。此外，曾恩寿要求高新区管委会公开赔礼道歉无法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条及最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第一款、第三十六条的规定，判决：一、确认高新区管理委员会2013年5月17日对曾恩寿家族位于西明村一组“大坟岭”的坟墓实施强制迁移的行为违法；二、判令曾恩寿于本判决生效后七日内领回保存于南宁市相思湖新区征地迁坟常胜安置点的家族遗骨11坛。三、由高新区管委会于本判决生效之日起15日内补偿曾恩寿家族经济损失9万元；四、驳回曾恩寿的其他诉讼请求。本案受理费50元，由高新区管委会负担。上诉人曾恩寿上诉称：（一）一审认定“高新区管委会提交的全部证据真实、合法且与本案具有关联，可以作为本案定案依据，依法予以确认”错误。高新区管委会提交的证据（国土资函（2005）1117号）《关于南宁市城市建设农用地转用和土地征收的批复》、南宁市国土资源局南国土相征（2006）009号委托书、征地蓝线审批图、《国家建设征用集体土地补偿协议书》、《征地地上附着物登记作价表》与《西明村一组征地拆迁补充协议》不能作为本案的定案依据。（二）一审认定“高新区管委会实施行政强制执行行为虽然违反法定程序，但其强制执行的是已被合法征收土地上的坟墓，且在实施强制迁移前，已多次公告并书面通知曾恩寿自行迁移坟墓，曾恩寿在收到或得知高新区管委会迁坟通知后，拒绝履行迁移义务，对于造成本案的后果应承担一定的责任”的认定是错误的。1、曾恩寿亲属墓地虽然在相思湖新区管委会征地蓝线图内，但该蓝线图内所征的土地没有国家用地批文，高新区管委会无权审批征地；2、西明村一组至今仍有一百多人未领过征地补偿款，属安置补偿未落实清楚；3、上诉人至今未收到被上诉人的书面迁坟通知，也没有被上诉人工作人员上门通知迁坟事宜；（三）一审判决由高新区管委会补偿上诉人家庭经济损失9万元，数额过低，无法使上诉人重新安葬亲人的遗骨。1、上诉人需购置墓地才能安葬亲人的遗骨，其要求赔偿65万元中的55万元是用于在本市公墓处购置11座墓地及做DNA确认遗骨是否属上诉人亲属和其他下葬费用，现赔偿数额太低；2、应判决被上诉人为上诉人提供合法安葬亲人遗骨的墓地；3、上诉人无法得知亲人遗骨下落，两年来在清明节无法祭拜亲人所造成的精神伤害及为阻止违法强挖祖坟时受到伤害，被上诉人应赔偿上诉人的精神损害费。请求撤销一审判决第三、四项，依法予以改判，上诉费全部由被上诉人负担。被上诉人高新区管委会答辩认为：（一）上诉人诉称的位于西明村一组大坟岭的祖坟所在土地已被合法征收。中华人民共和国国土资源部2005年12月3日作出了国土资函（2005）1117号《关于南宁市城市建设农用地转用和土地征收的批复》，2006年4月3日、20日南宁市国土资源局分别向相思湖征地拆迁办出具的凤凰路南段项目用地和土地储备项目用地的土地征收《委托书》，2006年4月5日、21日南宁市国土资源局作出的南国土征预（2006）26号、47号《南宁市国土资源局关于相思湖新区土地储备项目用地征收土地预公告》，2007年2月7日西明村一组与南宁市相思湖新区土地储备供应中心签订的南相征拆合（2007）124号《国家建设征用集体土地补偿协议书》，2007年9月21日西明村一组组长和代表到相思湖征地拆迁办召开会议协商该组征地拆迁补偿安置事项，2007年11月23日西明村一组与相思湖征地拆迁办签订的《西明村一组征地拆迁补充协议（一）》，2008年9月1日南宁市人民政府对凤凰路南段项目用地和相思湖新区土地储备项目用地（西明村片）作出（2008）38号《南宁市人民政府征收土地和补偿安置方案公告》，2009年5月25日广西壮族自治区人民政府作出的桂信核字（2009）18号《广西壮族自治区人民政府关于对曾恩寿等人信访事项复核意见的函》等证据，均证明被上诉人的祖坟所在土地已被合法征收；（二）上诉人一直未办理征地范围内的祖坟登记手续，相思湖征地办多次发出迁坟公告，上诉人超过公告规定的迁坟期限拒绝迁坟，依法应当强制搬迁；（三）上诉人要求赔偿经济损失55万元及精神损害费10万元没有事实和法律依据。南宁市相思湖新区征地迁坟常胜安置点出具《证明》，证明上诉人家庭遗骨11坛从2013年5月17日存入安置点寄存室。本案涉及的征收土地拆迁补偿标准按南府发（2005）141号文规定执行，上诉人祖坟所在地为村集体的土地，已被合法征收，上诉人诉请赔偿墓地及其他经济损失、精神损害费没有事实和法律依据。一审判决并无错误，请求驳回上诉人的上诉请求。在二审审理期间，双方当事人没有提交新证据。经审查，一审判决认定的证据合法有效，可作为本案定案证据，本院予以确认。
经查，一审判决确认曾恩寿所在的西明村一组与南宁市相思湖新区土地储备供应中心签订《国家建设征用集体土地补偿协议书》的时间为2007年2月7日有误，该时间应为2006年2月7日，本院予以纠正。此外，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。
本院认为，本案的争议焦点为：1、被上诉人高新区管委会强制拆迁行政行为的违法性问题。2、上诉人曾恩寿主张的各项损失赔偿有无事实和法律依据。
关于被上诉人高新区管委会强制拆迁行政行为的违法性问题。一审判决确认，相思湖新区管委会在没有法律授权的情况下对涉案土地储备项目用地进行清表工作，对曾恩寿家族的坟墓进行强制迁移的行为，属于行政强制执行。相思湖新区管委会在强制迁移曾恩寿家族坟墓前，既没有作出责令曾恩寿交出土地的决定或通知，也没有向法院申请执行，其直接迁移曾恩寿家族坟墓的行为违反了法律的规定，被诉的行政强制执行行为违法。上诉人曾恩寿主张被上诉人除上述行为违法外，还存在征地行为违法情形。因本案争议的是被诉行政行为的合法性问题，本案并无证据证明被上诉人对曾恩寿家族的坟墓所在区域的征地行为违法，因此对曾恩寿提出被上诉人征地违法行为的主张，本院不予采信。
关于上诉人曾恩寿主张的各项损失赔偿有无事实和法律依据问题。虽然被上诉人高新区管委会实施行政强制执行行为违反法定程序，但其强制迁移的是已被合法征收土地上的坟墓，且在实施强制迁移前，已多次公告要求被征地范围内的坟主自行迁移坟墓，上诉人曾恩寿在收到或得知高新区管委会发出的迁坟通知后，拒绝履行迁移义务，对于造成本案后果应承担一定的责任。现曾恩寿的11坛家族遗骨已保存于南宁市相思湖新区征地迁坟常胜安置点，曾恩寿要求被上诉人高新区管委会赔偿其墓地损失及精神损失，没有事实和法律依据。鉴于高新区管委会实施行政强制执行行为违反法定程序，一审参照2013年《南宁市集体土地征收与补偿安置办法》（南府发（2013）10号）中有关迁坟的补偿和奖励标准的相关规定，酌情判令高新区管委会对曾恩寿家族予以相应的补偿正确，本院予以维持。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人曾恩寿的上诉理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人曾恩寿负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张 辉
审 判 员 朱燕峰
代理审判员 熊 梅
二〇一六年十一月三十日
书 记 员 罗雨珊