贵州省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黔行终1146号
上诉人（一审被告）黔东南苗族侗族自治州人民政府。住所地凯里市北京东路**号。
法定代表人冯仕文，州长。
一审原告台江县台盘乡龙潭村一组。
负责人陈文才，组长。
委托代理人龙山，贵州振法律师事务所律师。执业证号15226201410945211。委托权限为特别授权代理。
一审第三人台江县台盘乡龙潭村二组。
负责人何光海，组长。
一审第三人（诉讼代表人）刘秀文，男，苗族。
一审第三人（诉讼代表人）张海，男，苗族。
一审第三人张军，男，苗族。
一审第三人刘德金，男，苗族。
一审第三人刘德忠，男，苗族。
一审第三人刘奇新，男，苗族。
一审第三人刘秀辉，男，苗族。
一审第三人张文生，男，苗族。
一审第三人刘秀光，男，苗族。
一审第三人刘秀发，男，苗族。
一审第三人刘德发，男，苗族。
一审第三人杨洪斌，男，苗族。
一审第三人杨洪泽，男，苗族。
一审第三人杨洪权，男，苗族。
一审第三人杨洪章，男，苗族。
一审第三人熊文昌，男，苗族。
台江县台盘乡龙潭村一组与黔东南苗族侗族自治州人民政府土地行政复议一案，黔东南苗族侗族自治州人民政府不服黔东南苗族侗族自治州中级人民法院（2015）黔东行初字第147号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
一审法院经审理查明，争议地“干能同”原属紧靠河边的荒地，家庭承包责任制时集体没有承包到户。二十世纪八十年代，张海等十六户在此开荒种田。2014年5月，争议地被征收为防洪堤建设用地，张海、刘秀文等十六人（名单如前所列，下同）与台江县台盘乡龙潭村一组（以下简称龙潭村一组）因土地权属及补偿款发生争议。经台盘乡调解委员会调解，双方未能达成协议。2014年10月13日，张海、刘秀文等十六人向台江县人民政府（以下简称台江县政府）申请对争议地的权属进行确权，2015年3月18日，台江县政府做出台府处（2015）1号《行政处理决定书》（以下简称处理决定），认定争议地属龙潭村一组及台江县台盘乡龙潭村二组（以下简称龙潭村二组）共同所有，并对补偿款做出了分配。张海、刘秀文等十六人不服，向黔东南苗族侗族自治州人民政府（以下简称黔东南州政府）申请行政复议，黔东南州政府认为台江县政府做出的处理决定超越职权，于2015年7月7日做出黔东南府复议字（2015）148号行政复议决定（以下简称复议决定），撤销了台江县政府做出的处理决定。龙潭村一组不服，提起行政诉讼。
一审法院认为，龙潭村一组与张海、刘秀文等十六人因土地权属发生争议，向台江县政府申请处理，台江县政府依据双方当事人提交的证据材料，依职权对双方争议的土地权属做出处理决定，是履行法定职责的行为。本案争议地被征收后，争议的标的物已消失，双方争议的实质是如何对征收土地的补偿款进行分配。台江县政府在对争议地的权属做出处理决定后，依据土地权属的归属对征地补偿款作出分配决定，是人民政府在行政行为中行使自由裁量权的体现，法律并无明文禁止。台江县政府对双方事人土地权属发生争议做出的处理，是以对争议土地权属的归属做出决定为前提做出的，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，行政复议机关应当对行政机关做出的行政行为进行全面审查。黔东南州政府在行政复议中，仅针对台江县政府对争议地补偿款进行分配的行政行为做出了审查，而忽略了台江县政府对争议地权属做出的处理决定，是没有对被复议的行政行为进行全面审查的表现。因此，黔东南州政府以对争议地的征地补偿款进行分配是当事人之间的民事法律关系，台江县政府的行政行为超越职权为由，撤销台江县政府做出的处理决定，理由不能成立，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项之规定，判决撤销黔东南州政府2015年7月7日做出的复议决定，由黔东南州政府于本判决生效后三个月内重新做出行政复议决定。案件受理费50元，由黔东南州政府负担。
黔东南州政府不服一审判决，向本院上诉称：1.最高人民法院《关于修改＜民事案件案由规定＞的决定》（法[2011]41号）明确规定“承包地征收补偿费用分配纠纷”属于民事案件案由。也就是说，本案争议地“干能同”被征收所得的土地补偿款、土地安置补偿款、青苗补偿款等款项的分配纠纷，属人民法院管辖，台江县政府无权管辖。黔东南州政府以台江县政府超越职权做出处理决定为由，撤销台江县政府的处理决定，符合法律法规之规定；2.《中共中央关于全面推进依法治国重大问题的决定》明确规定，行政机关要坚持法定职责必须为，法无授权不可为。一审判决的判决理由明显不能成立；3.本案中，张海、刘秀文等16户争议地实际使用人已经参加了调处，但台江县政府在做出处理决定时，只对争议地所有权做出处理，而没有对争议地使用权作处理，同样应当予以撤销。综上，黔东南州政府认为一审判决明显错误，依法应予撤销。
一审第三人张海、刘秀文等十六人答辩称：1.被开荒成田的争议地是在大河边，依照《中华人民共和国水法》的相关规定，河床属国家所有，而不是龙潭村一组主张所谓的老村寨的，台江县政府对土地权属的认定缺少合法的土地来源，是错误的行政行为。就此关键问题一审法院尚未查清，便在无证据支撑的情况下默认台江县政府的行政行为的合法性，对事实认定不清，证据不足；2.龙潭村一组在本案中不具有诉讼主体资格，其参与诉讼活动违法。请求撤销黔东南苗族侗族自治州中级人民法院（2015）黔东行初字第147号行政判决、撤销台江县政府做出的处理决定、维持黔东南州政府做出的复议决定，改判本案争议地的土地权属及其土地补偿款347094.8元归一审第三人张海、刘秀文等十六人享有。
一审原告台江县台盘乡龙潭村一组答辩称：1.中国实行民事争议多方解决机制，人民政府、人民法院和其他组织依照法律规定，处理各自管辖范围的民事争议；2.台江县政府对本案征地补偿安置费的处理，具备合法性、合理性和必要性，黔东南州政府做出复议决定撤销台江县政府做出的处理决定，于法无据。请求维持黔东南苗族侗族自治州中级人民法院（2015）黔东行初字第147号行政判决。
一审第三人台江县台盘乡龙潭村二组在二审法定期限内没有提交书面答辩意见。
本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案争议的焦点是台江县政府对征地补偿费进行分配的行政行为是否合法。对于征地补偿费的分配，属于涉及农民利益的重要事项，按照《村民委员会组织法》的有关规定，分配方案必须提请村民会议讨论决定，应当有本村十八周岁以上村民的过半数参加，或者有本村三分之二以上的户的代表参加的村民会议讨论通过。2005年3月29日，最高人民法院出台了《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》，该解释第一条规定：“下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：……（四）承包地征收补偿费用分配纠纷；……集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。”明确了农村土地征收补偿费用分配纠纷，人民法院应作为民事案件予以受理，但就用于分配的土地补偿费数额提起诉讼的，法院不予受理。这里所说的用于分配的土地补偿费数额，是指集体经济组织对其拥有的土地补偿费留存多少，分配多少的数额。因分配数额的确定事关集体经济的发展，属于村民自治权行使范畴，所以不属于民事诉讼范畴。本案中，台江县政府根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，受理了张海、刘秀文等十六人就争议地“干能同”提出的土地确权申请，经过调查在法定期限内做出处理决定，属于其法定职责。但是，如何对争议地“干能同”被征收所得的征地补偿费进行分配，事关集体经济的发展，是涉及农民利益的重要事项，属于村民自治权行使范畴，应当履行民主议定程序，体现村民的集体意志。如果因分配争议地“干能同”被征收所得的土地补偿款、土地安置补偿款、青苗补偿款而发生纠纷，则属民事纠纷，人民法院应作为民事案件予以受理。故台江县政府做出的处理决定，直接对争议地“干能同”土地补偿款以处理决定的形式予以处理，无法律依据，属超越职权。黔东南州政府以台江县政府超越职权做出处理决定为由，撤销台江县政府的处理决定并无不当。黔东南州政府的上诉理由成立，予以采信，对其诉讼请求本院予以支持。一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，本院依法应予以纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项“原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更”之规定，判决如下：
一、撤销黔东南苗族侗族自治州中级人民法院（2015）黔东行初字第147号行政判决；
二、驳回台江县台盘乡龙潭村一组的诉讼请求。
一、二审案件受理费100元，由一审原告台江县台盘乡龙潭村一组负担。
本判决为终审判决。
审判长 申有量
审判员 邱兴琼
审判员 安克佳
二〇一七年四月二十日
书记员 陈倩雯