浙江省金华市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）浙金民终字第1486号
上诉人（原审原告）：陈德宝。
委托代理人：何基鹏，浙江振进律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：磐安县安文镇人民政府。
法定代表人：陈一波。
委托代理人：蒋浪舟，浙江天潮律师事务所律师。
上诉人陈德宝与被上诉人磐安县安文镇人民政府（以下简称安文镇人民政府）土地开发承包合同纠纷一案，不服浙江省磐安县人民法院（2015）金磐民初字第303号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2015年10月12日公开开庭进行了审理，上诉人陈德宝及其委托代理人何基鹏，被上诉人安文镇人民政府的代理人蒋浪舟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审原告陈德宝诉称：原、被告于2010年5月27日签订了《土地开发承包协议》。具体内容是，被告安文镇人民政府简称甲方，原告陈德宝简称乙方。甲方有土地座落于岗头村双溪门口被废碴堆埋的约8亩土地，经安文镇人民政府研究决定，承包给乙方对其进行复垦。具体事项立如下协议：一、乙方责任：1、负责支付该片土地的复垦成本；2、保证土地复垦的质量，必须达到县国土局的验收标准；3、保证土地复垦的时间，从2010年5月27日开工到2010年12月31日竣工。二、甲方责任：负责土地复垦后向有关部门申领专项补助费，并及时将申领的专项补助费全额拨付乙方，不得扣留。本协议一式二份，双方各执一份，望共同遵守。甲方：加盖磐安县安文镇人民政府公章，甲方代表：郑汉文（时任安文镇人民政府常务副镇长）签名，乙方原告陈德宝签名，二〇一〇年五月二十七日。协议签订后，原告即按协议动工对被废碴堆埋的土地进行复垦工程。由于签订协议复垦面积没有进行实地测量而约定8亩，在复垦工程中实际面积增加到13.0132亩，原告还是增加人力、物力，按期竣工。复垦工程竣工后，原告及时向被告安文镇人民政府提出汇报，要求进行工程验收结清工程款，但事隔五年之久，至今尚无结果。五年来，原告几十次往返于被告安文镇人民政府领导办公室，并通过电话、短信催讨工程款。得到被告安文镇人民政府领导口头答复是“工程未经验收、工程未立项、工作太忙慢慢来、稍空一定解决、有关部门专项补助费未拨付、我们也很困难”等理由推托。原告迫不得已之下，于2014年6月9日向省委督导组书面信访，后被告安文镇人民政府驻村领导电话通知原告到安文镇人民政府谈话，得到的答复是反映的材料已到镇里了，除此再无下文。2014年9月18日收到被告安文镇人民政府的信访答复意见，即土地复垦事先没有征得土地所有权人安文镇岗头村集体同意，项目未予立项和通过验收，不能向有关部门申请专项补助，资金无法到位，希望理解。将理应由被告安文镇人民政府承担的全部违约责任一推干净。2014年底，经原告多次交涉，被告安文镇人民政府电话告知原告，镇政府也很困难，让我领取了16000元现金用于补偿我妻子患病家庭困境，但同时又收回了1000元税收。土地复垦补偿款问题，镇政府未说明理由，至今未支付，只是告知原告要么通过诉讼解决。原告认为，被告作为一级地方政府，理应带头履行加盖政府印章的承包协议，依法承担双方协议约定的责任才能取信于民。况且，原告按协议进行的复垦工程土地完工后，已经由被告安文镇人民政府征用开发完毕，但对原告应享有的权利置之不理。原告认为即使双方签订的“土地开发承包协议”存在欠缺，也不应该由弱势的农民单方来买单。综上所述，现诉请法院。诉讼请求：1、依法判令被告按《土地开发承包协议》和磐安县文溪测绘有限公司2010年7月数字化制图《关于岗头村双溪门工矿用地复垦1、2图纸》，按面积为13.0132亩计算支付补偿款98850元，同时视情支付利息；2、本案的诉讼费用由被告承担。
原审被告安文镇人民政府辩称：1、2010年5月27日，为了向上级部门申报立项，原、被告确实签订过土地开发承包协议，但是，协议非常明确约定镇政府的职责只是负责向有关部门申领专项补助费并及时将申领的专项补助费全额拔付给原告，不得扣留，至于土地开发的成本由原告自己负责。2、涉案土地属于岗头村，面积只有5亩多，并没有诉状所称13亩多，镇政府不是涉案土地的所有权人，也不可能成为该宗土地开发承担支付相关费用义务的主体。按规定，本案原告应当与土地所有权人协商并签订协议，确定开发土地的面积、期限、质量、验收、费用负担等具体事宜，岗头村对本案项目没有经过民主程序集体研究决定，原告只是与岗头村干部进行个别通气后就开工，开工不久，岗头村就通知停工，此后，原告与岗头村就该地块土地开发事项再也没有达成统一意见，土地开发工作也没有继续进行，因此，该项目一直没有立项，没有实际完工，也没有验收、没有也不可能享受上级专项资金补助。3、原告在本案涉及土地上所从事的活动在性质上讲属于土地开发，不是土地复垦，土地开发和土地复垦是两个不同的概念，而且政策补助的标准也大不相同。4、按照2010年政策规定，土地开发补助标准是3000元／亩，原告信访后，镇政府在2014年支付了16000元，退一步说，即使没有立项、没有完成、没有验收、没有上级部门专项补助拔款，镇政府也已经尽力而为了。5、原告诉讼请求不符合事实和法律规定，请求驳回其诉讼请求。
原审法院查明：原、被告于2010年5月27日签订《土地开发承包协议》。安文镇人民政府为甲方，陈德宝为乙方。甲方有土地座落于岗头村双溪门口被废碴堆埋约8亩土地，经安文镇人民政府研究决定，承包给乙方对其进行复垦。协议如下：一、乙方责任：1、负责支付该片土地的复垦成本；2、保证土地复垦的质量，必须达到县国土局的验收标准；3、保证土地复垦的时间，从2010年5月27日开工到2010年12月31日竣工。二、甲方责任：负责土地复垦后向有关部门申领专项补助费，并及时将申领的专项补助费全额拨付乙方，不得扣留。协议上加盖磐安县安文镇人民政府公章，甲方代表为郑汉文（时任安文镇人民政府常务副镇长）签名，乙方陈德宝签名。协议签订后，陈德宝于2010年6月开始施工。双方对有否完成复垦、验收存有争议，但对工程款未进行结算，双方陈述一致。
原审法院认为：原、被告双方未经立项审批即签订《土地开发承包协议》，且在一审法庭辩论终结前仍未完成立项审批，该协议应认定无效。被告安文镇人民政府未经立项即与原告陈德宝签订《土地开发承包协议》；原告陈德宝明知涉案地块所有权并非属于被告所有，且合同中约定被告安文镇人民政府只是承担“负责土地复垦后向有关部门申领专项补助费，并及时将申领的专项补助费全额拨付乙方”的义务，仍然与对方签署协议；应认为双方均有过错。双方未对复垦项目无法获得有关部门审批立项时前期施工费用负担作出明确，且双方未对实际施工的工程量进行结算确认及验收，原告陈德宝仅凭没有加盖出具单位印章的测绘图，以证明工程量，证据显然不足。故原告陈德宝的诉请，依据不足，不予支持。综上，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条之规定，判决：驳回原告陈德宝的诉讼请求。案件受理费1136元（已减半收取），由原告陈德宝负担。
宣判后，陈德宝不服，向本院提起上诉称：一、原审法院认定双方签订的《土地开发承包协议》无效错误。1、根据《中华人民共和国土地管理法》第41条的规定，安文镇人民政府作为一级人民政府有权对涉案土地进行整理、开发、复垦，其作为发包主体适格。2、涉案的《土地开发承包协议》是双方当事人真实的意思表示，并未损害他人、集体、国家利益。3、原审适用法律错误。二、我方已按协议约定完成了涉案土地的复垦，也要求安文镇人民政府进行验收，但安文镇人民政府一致没有验收，现涉案土地因42省道建设而被政府按耕地标准征收，说明我方事实上已完成复垦。三、我方在一审中提供了磐安县文溪测绘有限公司出具的测绘图、挖机费用清单、人工工资清单等证明涉案土地面积和复垦成本的证据，再根据磐安县人民政府下发的磐政（2010）3号文件关于复垦土地补助标准的规定，安文镇人民政府理应依据上述标准计算并支付相应款项。四、原审程序违法。如原审法院认为涉案的《土地开发承包协议》无效，应对当事人进行释明，经释明后当事人坚持诉请的才能驳回。综上，请求：一、撤销原判，依法改判或发回重审；二、本案一、二审诉讼费用由安文镇人民政府承担。
安文镇人民政府在二审中答辩称：一、涉案山地属于安文镇岗头村集体所有，面积5亩左右，镇政府不是涉案土地的所有权人，陈德宝也担任过岗头村的村主任，对此非常清楚。上诉状所称土地管理法第41条是针对土地整理的规定，显然不适用本案，而且从内容上也没有规定镇政府可以成为村级集体经济组织所有土地开发的发包主体，乡镇政府对土地依法享有的行政管理权不等于土地所有者享有的管理权，既然镇政府不是土地所有权人，自然不可能成为该宗山地开发并承担支付工程款的义务主体，陈德宝以乡镇政府有土地行政管理权为由主张有权对集体经济组织的土地进行发包的理由不符合法律规定。二、陈德宝混淆了土地整理和土地开发、土地复垦三个不同性质的概念，土地复垦是将闲置的建设用地恢复成农用地，土地整理是对已利用土地进一步优化利用结构，提高土地利用率和产出率，土地开发是将未利用土地改造成可利用的土地。不同的情况，立项条件和专项补助政策也不一样，按政策规定，符合条件的土地开发旱地补助标准是3000元／亩。本案涉及的土地属于村集体未利用的山地，根本不是工矿建设用地。所以，既不属于土地整理，也不属于土地复垦。三、按规定，土地开发、整理应当由所在村经过民主程序集体决定，项目应当由所在村委会提出申请，乡镇政府审核后上报国土局，通过审核后由国土局上报立项。申请时应当提供包括可行性方案在内的一系列资料，由国土局与所在村签订协议。本案项目没有经过岗头村民主议事程序集体研究决定，不符合立项条件，事实上也没有立项，陈德宝只与岗头村干部进行个别通气后就开工，根本没有按规定程序进行，开工不久，岗头村就通知其停工，之后双方再也没有达成统一意见，项目也就没有继续施工，项目也不了了之。因此，该项目根本没有实际完工，自然也谈不上验收，不能享受上级专项资金补助，上诉状所称项目全部完工并多次要求过验收不是事实。四、从协议约定的内容来看，协议明确约定镇政府只是负责向有关部门申领专项补助费并及时将申领的专项补助费全额拔付给陈德宝，不得扣留，至于成本费用明确约定由其自己负责，陈德宝要求镇政府支付工程款既不符合协议约定，也无法律依据。镇政府即使在没有立项、没有完工、没有补助的情况下，根据本案实际情况，镇政府还是支付16000元项目前期费用给陈德宝。五、根据协议的明确约定，项目开发成本本身应当由上诉人自己承担，上诉人没有对自己的主张提供证据，原审判决适用举证责任的法律和司法解释规定驳回诉讼请求，适用法律正确，程序合法。综上，请求驳回上诉，维持原判。
陈德宝在二审中向本院提供以下证据：
一、磐安县土地整理开发中心证明一份，磐安县文溪测绘有限公司出具的关于岗头村双溪工矿用地复垦制图2张，证明安文镇人民政府向县土地整理开发中心要求，由开发中心委托测绘公司制图，图纸所记载的面积可作为本案复垦面积。
二、磐安县42省道改建工程建设指挥部岗头村征用补偿费清单一份，改建图纸照片两张，施工告示牌、现场照片各一张，共同证明岗头村涉案土地按耕地标准征用。
三、42省道改建工程土地征用费和青苗补偿费清单一份（由上诉人照片拍得），证明涉案土地系按征地标准征用。
四、陈年德的证人证言，证明其在一审中出具的证明内容属实。
安文县人民政府质证意见：上述证据不属于新证据。按法庭要求质证如下：证据一，对真实性没有意见。证明的内容与事实不符，本案涉及的双溪门口地块不是属于工矿用地，是属于未开发利用的林地，不存在进行土地复垦的问题。从该证明的内容，只能是国土中心有这个准备要进行土地开发或进行过前期测绘，这项形成的测绘图纸仅仅是反映施工前的状况，并不是反映施工后的情况，更不能作为已经通过验收的证据。图纸里涉及的土地不仅包括岗头村本案所涉的土地，还包括其他两个村的土地，所以与本案无关。本案中涉及岗头村的只有5亩多一点的土地。综上，该份证据不能达到待证目的。对证据二、三，真实性没有异议。证据二中的土地征用补偿费所载明的土地位置与本案所涉土地无关，与本案没有关联性。从证据本身也无法认定是按照耕地标准进行征收补偿的，即使存在按耕地征收补偿，也不排除为了保证42省道工程的按时开工，满足农户要求，将旱地按照耕地标准进行征收补偿的情况，但不能倒推陈德宝完成土地复垦的事实，无法达到待证目的。对证据四，证人陈述的涉案土地复垦没有经过丈量，村里未形成统一意见、曾通知停工等部分内容属实，但九明寺和三溪门口不是同一地块，属于岗头村所有的涉案土地也没有完工，证人对该两部分所陈述的内容不属实。
陈德宝对证人证言的质证意见：证人陈述的内容属实。
本院质证意见：双方对上述证据的争议焦点主要在于陈德宝是否按照涉案协议约定完成土地复垦以及相应的面积问题，本院将在本院认为部分予以阐述。
安文镇人民政府在二审中未向本院提交新的证据。
经审理查明，原判认定事实清楚，本院予以确认。
本院认为：根据陈德宝二审庭审中的陈述，其明确表示一审诉请第一项要求安文镇人民政府支付补偿款98850元系其为完成土地复垦实际支付的成本，但根据双方签订的《土地开发承包协议》第一项的约定，涉案土地的复垦成本由陈德宝负责支付。而且陈德宝既未提供充分证据证明其完成复垦的土地面积，也未举证证明已完成涉案土地的复垦，应承担举证不能的法律后果。鉴于上述事实，陈德宝的诉请依据不足，于法也不符，应予驳回。至于原审程序是否违法问题，经审核，原审程序并无不当。综上，陈德宝的上诉理由不能成立。原审认定事实清楚，实体处理得当。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条，第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费2272元，由上诉人陈德宝负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 徐 磊
审 判 员 叶金龙
代理审判员 骆 观
二〇一五年十月二十一日
书 记 员 周 莉