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海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼行终113号
上诉人（原审第三人）陈有强。
委托代理人陈青矗，海南宝岛律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）麦玉琼。
被上诉人（原审原告）麦万诚。
被上诉人（原审原告）麦苗，现就读于湖北潜江艺术学院。
原审被告三亚市人民政府，住所地三亚市新风路257号。
法定代表人吴岩峻，市长。
委托代理人邓智强，三亚市人民政府法律顾问室专职法律顾问。
委托代理人邢锐，三亚市农业局干事。
原审第三人三亚市天涯镇马岭居委会第二农业经济社，住所地三亚市天涯区马岭社区居委会。
法定代表人林永光，组长。
原审第三人陈家顺。
委托代理人王湘海。
原审第三人陈家娥。
上诉人陈有强因被上诉人麦玉琼、麦万诚、麦苗诉原审被告三亚市人民政府（下简称市政府）及原审第三人三亚市天涯镇马岭居委会第二农业经济社（下简称第二经济社）、陈家顺、陈家娥颁发农村土地承包经营权证一案，不服三亚市中级人民法院作出的（2015）三亚行初字第113号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
本案被诉行政行为：市政府于2013年12月20日以陈家明为户主代表，以陈家顺、潘月姑、陈家娥为共同权利人，为其颁发了01102005号农村土地承包经营权证（以下简称01102005号证）。
原审查明，麦玉琼、麦万诚、麦苗系陈家凤（陈家凤已于2005年6月20日去世）子女；陈家凤、陈家顺、陈家娥和陈有强的父亲陈家明系同胞兄妹。1982年农村第一轮土地承包时，其家庭以潘月姑（麦玉琼、麦万诚、麦苗的外祖母，陈家凤、陈家顺、陈家娥、陈家明四人的母亲）为户主。潘月姑去世后，户主变更为陈家明。1992年的承包合同及1997年7月1日的承包手册均注明以陈家明为户主、家庭人口为5人的家庭承包户，以家庭承包方式承包第二经济社深田、高田等耕地8.7105亩。但除了注明承包方代表为陈家明外，家庭其他具体成员的姓名没有在1992年的承包合同及1997年7月1日的承包手册上列明。
2005年，市政府根据陈家明户家庭成员的实际情况，对以上承包土地进行确权登记，颁发了（天涯）第0110039号农村土地承包经营权证（以下简称0110039号证）。其中，承包经营权人登记为：陈家明、潘月姑、陈石四（陈家娥）、陈家顺、陈家凤、陈明婷（麦玉琼）、陈亚龙（麦万诚）、陈亚妹（麦苗）；承包土地面积8.7105亩。后由于家庭成员之间因使用承包地发生纠纷，多次引发诉讼。2012年11月14日，陈有强的父亲陈家明（已于2015年7月去世）与原发包方重新签订土地承包合同。将第一轮土地承包时已发包的土地，又再重新发包给以陈家明为户主代表的陈家明、潘月姑、陈家娥、陈家顺，并于2013年12月20日重新颁发了01102005号证。该证土地承包权利人登记为：陈家明、潘月姑、陈家娥、陈家顺；承包土地面积5.78亩。
另查，当事人所在的集体经济组织第二经济社自第一轮土地承包起至今，均按“增人不增地、减人不减地”的原则，延续第二轮土地承包关系。市政府于2005年根据陈家明户家庭成员的实际情况，对其家庭承包土地进行确权登记，所颁发的0110039号证至今尚未依法注销。
原审认为，本案主要的争议焦点：一、麦玉琼、麦万诚、麦苗是否系0110039号证上登记的权利人陈明婷、陈亚龙、陈亚妹；二、麦玉琼、麦万诚、麦苗的起诉是否超过法定的起诉期限；三、市政府颁发01102005号证的行政行为是否具有《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定的情形之一；四、麦玉琼、麦万诚、麦苗第二项诉讼请求应否支持。
一、麦玉琼、麦万诚、麦苗系0110039号证上登记的权利人陈明婷、陈亚龙、陈亚妹。对于承包户家庭成员，其成员所在社区居民委员会根据家庭关系出具的身份关系证明，也可以作为证明公民主体身份的有效证据。天涯镇马岭社区居民委员会出具的身份证明，可以证明原告麦玉琼、麦万诚、麦苗系0110039号证上登记的权利人陈明婷、陈亚龙、陈亚妹的事实。
二、麦玉琼、麦万诚、麦苗的起诉没有超过法定的起诉期限。市政府虽然在2013年12月20日就颁发了01102005号证，但是因麦玉琼、麦万诚、麦苗非该行政行为的相对人，市政府也没有提交其知晓该行政行为的证据。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条的规定，涉及不动产的起诉期限为20年，麦玉琼、麦万诚、麦苗提起诉讼的期限未超过20年。
三、市政府颁发01102005号证的行政行为，认定事实错误，依据不足。市政府主张该行为属换、补发土地承包经营权证的行为，但依据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十七条、十八条的规定，土地承包经营权证具有严重污损、毁坏、遗失情形的，经承包方申请，可以换、补发土地承包经营权证，且办理土地承包经营权证应以登记簿记载的内容为准。争议地2005年颁发的0110039号证至今尚未注销，如属换、补发证的行为，01102005号证的内容应以0110039号证登记的内容为准。但事实上，01102005号证变更了承包面积及权利人，不属以上变更行为而非换、补发土地承包经营权证的行为。故市政府颁发01102005号证的行政行为，认定事实不清，依据不足。
四、麦玉琼、麦万诚、麦苗的第二项诉讼请求没有事实根据和法律依据，依法不应支持。其第二项诉讼请求是责令市政府将01102005号证项下的土地登记在以陈家顺为户主代表的权利人陈家顺、陈家娥、麦玉琼、麦万诚、麦苗名下。其诉求内容属变更申请，变更行为是否合法有效仍属须通过民事争议解决途径，不属本案审理的范围。故第二项诉讼请求没有事实根据和法律依据，依法不应支持。
综上，市政府颁发01102005号证的行政行为，认定事实不清，依据不足。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：撤销01102005号证，驳回麦玉琼、麦万诚、麦苗的其他诉讼请求。案件受理费50元，由市政府负担。
上诉人陈有强上诉称，一、原审判决没有针对各被上诉人的诉讼主体资格进行审查，事实认定部分故意遗漏上诉人针对各被上诉人的诉讼主体资格所提出的异议。三位被上诉人并非第二经济社的集体成员，而且属于挂靠户，并没有依靠承包地生活。二、原审判决根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十七条、第十八条的规定，否认市政府颁发的01102005号证为换发新证，属于滥用裁判权、违法裁判。0110039号证因为登记错误，市政府依照法律的规定颁发新证加以纠正，属于正确行使行政权力，并没有违背事实和法律。三、“陈明婷”、“陈亚妹”、“陈亚龙”并非合法登记的名字，办证机关审查不严才导致这三个名字出现在0110039号证上，明显属于恶意行为。本案中，“陈明婷”、“陈亚妹”、“陈亚龙”并没有同第二经济社签订过任何承包合同，仅仅是挂靠户口，不应当被登记在土地承包经营权证上。综上，请求撤销原审判决，改判驳回被上诉人的全部诉讼请求。
被上诉人麦玉琼、麦万诚、麦苗未提交书面意见，当庭答辩称：其三人一直在这家的户口上，曾用名中也有足够的证据予以证明。在外工作的问题只是为了增加自己的收入，户口也并未迁出，而麦苗是因为上学才去外地的。
原审被告市政府未提交书面意见，在询问时陈述称：一、政府认为原审对相关事实认定的不够充分，有证据可以证明麦苗不是农业户口，麦万诚也在享受城市的待遇，两人均不是村民。二、三位被上诉人曾用名的情况，不能证明他们三人是0110039号证上登记的“陈明婷”、“陈亚妹”、“陈亚龙”三人。三、关于受案土地登记户主一直都是登记陈家明，而且一直都是五口人，没有增加过其他人。四、根据上诉人提交的农民负担手册、1996年的家庭承包手册等材料均能证明户主是陈家明，家庭人口是五口人。五、原审认为2013年的登记不属于变更登记，其实2005年的证与2013年的证登记的土地亩数等情况也是不一致的。六、麦玉琼、麦万诚、麦苗等三人无法证明他们享有该地的承包权，本案也没有有利证据证明其主张。原审认定事实不清，证据不足。
原审第三人第二经济社未提交书面意见，在询问时陈述称其哪一方都不支持，请法院依法认定。
原审第三人陈家顺未提交书面意见，在询问时陈述称原审判决认定事实清楚，证据充分，第二经济社也可以证实麦玉琼、麦万诚、麦苗三人的曾用名问题，事实已经非常清楚，没有别的意见。
原审第三人陈家娥未提交书面意见，请假未参加询问。
二审查明事实与原审判决查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案是对市政府颁发01102005号证的行政行为是否合法进行审查。首先，关于麦玉琼、麦万诚、麦苗是否享有本案的诉讼主体资格的问题。天涯镇马岭社区居民委员会出具的证明，足以认定麦玉琼、麦万诚、麦苗是0110039号证的权利人。在0110039号证与01102005号证项下的承包土地有重叠的情况下，麦玉琼、麦万诚、麦苗认为市政府颁发01102005号证的行政行为侵犯了其享有的土地承包经营权，有权提起本案的诉讼。第二，关于市政府颁发01102005号证的行政行为是否合法的问题。根据本案查明的事实，涉案土地的土地承包经营权在2005年已经颁发了0110039号证，麦玉琼、麦万诚、麦苗在0110039号证颁发后也就该证提起过多次诉讼，涉案土地的承包经营权明显存在争议。本案中，市政府在涉案土地的承包经营权争议尚未解决，0110039号证并未注销的情况下，仅以养老保险清单及户籍证明为依据，颁发01102005号证变更了0110039号证所登记的承包面积以及权利人，该颁证行为存在依据不足，事实不清的情况，依法应予撤销。第三，对于麦玉琼、麦万诚、麦苗原审第二项“责令三亚市人民政府在本判决生效之日起二个月内，将第01102005号农村土地承包经营权证项下的土地登记在以陈家顺为户主代表的权利人陈家顺、陈家娥、麦玉琼、麦万诚、麦苗名下”诉讼请求，因该诉讼请求不属于行政诉讼的审查范围，本院不予审查。综上，市政府颁发01102005号的行政行为，颁证事实不清、程序违法，依法应予撤销。原审判决认定事实清楚、适用法律正确、判决结果并无不当。上诉人陈有强的诉讼请求及理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人陈有强负担。
本判决为终审判决。
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案件唯一码
审判长 单 宇
审判员 赵敬义
审判员 冯 坤
二〇一六年四月五日
书记员 陈欣欣
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；