河北省唐山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）唐行初字第3号
原告肖明弟。
原告佟良。
原告牛素珍。
原告张钧。
原告秦连满。
原告王文才。
原告孟庆礼。
原告高顺贤。
原告孙巨祥。
原告魏焕义。
原告潘殿臣。
原告李树明。
原告张全。
原告魏春彦。
原告刘元晨。
原告陈瑞成。
原告王文礼。
原告李万忠。
原告王士元。
原告崔志勇。
原告阚会元。
原告王全才。
原告杨维德。
原告佟凤江。
原告丁照明。
原告李香芝。
原告苑士平。
原告于文奇。
原告王树彬。
原告刘纯正。
原告王胜武。
原告陶翠芬。
原告王明强。
原告孙立强。
原告白桂英。
原告魏建军。
诉讼代表人，肖明第、佟良、牛素珍。
诉讼代理人解建魁。
被告乐亭县人民政府。
法定代表人董立群，县长。
委托代理人崔志明，乐亭县人民政府办公室干部。
委托代理人刘建国，乐亭县住房和城乡规划建设局党委副书记。
原告肖明第、佟良、牛素珍等36人诉被告乐亭县人民政府不作为、乱作为一案，于2014年12月8日向本院提起行政诉讼，本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案，原告的诉讼代表人肖明第、佟良、牛素珍及部分原告和委托代理人解建魁、被告的委托代理人崔志明、刘建国到庭参加诉讼，本案已审理完毕。
原告诉称：我们是河北省乐亭县建筑工程公司的创始人，1972年我们自筹资金，自带劳动工具，艰苦奋斗创办城镇集体所有制企业：乐亭县建筑社（后改称建筑工程公司）。1985年4月30日时任乐亭县城乡建社环境保护局主抓全面工作的副局长、法定代表人范奎质，向我们发难：主动挑起事端称：“你们把社章丢了，不能承认是社员”，“不但不承认你们是社员，连建筑社也不能承认。”指派其办公室副主任王文德宣布辞退我们。唐山市劳动局、市总工会得知此事专门下发（1985）市劳、会便字3号文件：要求县劳人局、县总工会进一步弄清三个问题后，把我们入社前后计算为连续工龄，办“老保”手续。他们不但不执行，还与上级“对着干”，伙同城乡建设环境保护局在1988年3月1日，背着我们做出了《关于对原建筑社部分人员待遇问题的处理意见》（简称《意见》），强行将我们辞退并严格保密。直到2001年2月25日最后一名社员被辞，我们还蒙在鼓里。在2009年4月16日，我们获得《意见》，才使我们明白违法侵权者，原来是乐亭县人民政府所属的政府机关。依据宪法第17条关于集体经济组织实行民主管理的规定，国务院行政法规规定：“职工（代表）大会是集体企业的权力机构”，“企业的重大问题由职工大会民主讨论决定”。县政府机关行使了唯独只有我们自己的“社员”大会才有的权力，法律规定：“无权行使了有权”即无效，所以《意见》是自始、当然、确定的无效行政行为。
《宪法》第108条规定：县级以上的地方各级人民政府领导所属各部门的工作，有权改变或者撤销所属各部门不适当的决定。地方各级人民政府组织法第59条规定：县级以上的地方各级人民政府行使“改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示的职权”。法定职责必须为，法无授权不可为．但乐亭县人民政府却失职渎职、不作为、乱作为。
乐亭县人民政府把自己的职责，推诿给所属门。2009年4月16日我们获得《意见》，从4月28日起多次向县主要领导寄挂号、走快件，寄送我们的诉求“请求乐亭县人民政府确认宣布《意见》无效，并要求经济赔偿”。县领导批示：“住建、人劳、总工会阅处”就万事大吉，不再管了。其职能部门县信访局既不受理，也不向下交办督办。使我们只能奔波在作出《意见》的三个单位之间。2009年7月21日我们拿着县建设局所谓的答复意见书到市建设局去复查。市局认为：县局无权，更无权代表劳人局、县总工会作答复，当即被驳回作废；并告之我们回去直接找县政府，要求解决你们的问题。从获得《意见》，又经过五年半的时间，在此期间我们向县领导和有关部门无数次发挂号信，走快件，结果总是石沉大海，杳无音讯。
乐亭县人民政府应当诚实守信。每当在公示的县主要领导接待日，我们就从早到晚，一天又一天，一次又一次，无数次的等待，期盼着向县领导汇报，其结果总是连人影也见不着；次日我们就把汇报材料寄邮给县领导，仍然是没有回音。于是依据法律赋予我们对无效行政行为有抵抗权，根据宪法规定我们有请求集合游行示威的权利。在2011年4月18日和5月12日曾两次提出静坐示威的申请，其目的是：依据《集会游行示威法》第10条及其实施条例第11条规定，敬请与县领导商谈，解决我们的具体问题，其结果还是无济于事。迫不得已我们中还能走得动的一行五人在2011年7月20日进北京，向党中央喊冤，县里派专车接我们的人说：“只要你们跟我回去，县里就立即给你们解决问题。”哪知车刚到乐亭，他主动说：“我们的任务只是把你们接回来，别的事一概不管。”
乐亭县人民政府拒绝我们的行政复议申请。县政府应该运用好其内部解决矛盾的机制--
行政复议。依据行政复议法规定在知道60日内提出申请，我们就在第57天即2009年6月12日向县行政复议机构递交了《行政复议申请书》，他们谎称：“权力小复议不了”而拒收；我们又依法在2012年5月12日又将我们的申请书寄邮给他们，行政复议法规定：“行政复议申请自行政复议机构负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”7月31日我们向其索要结果，他们说：“我们就是不复议，请你们到法院告我们吧！”
乐亭县人民政府不应该欺上瞒下，更不应该故意违法剥夺我们请求复查的权利。2011年6月8日我们进京上访，国家信访局当即受理并进行交办督办：《意见》是否有效乐亭县政府给个说法，如果信访人不服的话到市里去复查。据此河北省信访局在6月15日进行了转交办，但县政府根本不予理睬。2012年8月20日我们第二次到省信访局上访，省局又一次进行了交办督办，县政府还是不予理睬。
在党的十八大召开之际，特别是国家信访局派工作组专程到乐亭这个“在全国出了名的进京上访大户”巡察工作时。在我们十分强烈的多次要求下，2012年11月6日副县长刘振凯听取了我们的汇报和诉求后，他说你们等三、四天就可以听到处理结果，哪知还是杳无音讯。又是在我们十分强烈要求下，在第77天即2013年1月22日王东群县长才指令：由县信访局代表县政府、组织住建局、人社局和总工会向我们宣读，按照县领导指意，他们提前商量好，所作的故伎重演式的答复意见称：《意见》是完全有效的并强迫我们签字、使其生效，从而终止信访，岂有此理。我们请求县信访局长边志工依法办事，出个手续让我们到市里去复查。不一会儿，该局几乎全局出动，连拉带拽，连推带搡，把我们请求人衣服都撕破了，由八个身强力壮的小伙子将其“头朝下”，一齐动手从三楼抬到一楼信访大厅，掷地后扬长而去。
2013年7月29日我们在国家信访局网上进行了投诉，哪知乐亭县就把1月22日双方都未签字的草稿上了网，欺瞒上级，2013年11月1日我们在国家信访局网上揭露乐亭县政府瞒上欺下继续故意违法剥夺我们的复查权！他们再也没有回复。
乐亭县纪委、监察局把我们三次举报其所属部门和负责人失职渎职、玩忽职守的举报材料，竞转交给被举报单位的被举报人．迫不得已我们在2014年5月22日第三次到河北省信访局上访，该局告知，其实唐山市信访局早在2013年1月24日、10月23日和2014年2月14日告知我们：乐亭县信访局对国家信访局、省、市多次交办督办要求其确保信访人的复查权利置若罔闻、置之不理，长期地顶着托着不办，应当到当地纪委、监察局反映。于是我们依据《监察法》在2014年6月11日向乐亭县纪委、监察局进行了第三次举报请求查处县信访局失职渎职，纠正其不作为、乱作为。该局又是明知故犯，将我们的举报材料转交给被举报单位的被举报人，就算完事。
其实是：当年在时任乐亭县人民政府法定代表人、县长田秀歧，他先授意后批准，其所属的政府机关：乐亭县城乡建设环境保护局、乐亭县劳动局以及县总会在1988年3月1日联合起来，背着我们作出《意见》，5月25日他们又研究决定以我们公司的名义贯彻执行，直到2001年2月25日最后一名“社员”被辞退时，我们还蒙在鼓里。在这样情况下不论我们怎么样长期地不屈不挠的坚持上访告状，其结果就可想而知。我们被强行辞退，其实质是他们对我们自己创办企业的财产的所有权“依法享有占有、使用、收益和处分的权利”的剥夺和丧失，因而使我们遭受到很大损失自从我们获得《意见》至今又有五年半多的时间，县政府没有半点解决问题的诚意！我们在我们自己创办的城镇集体所有制企业里工作了几十年，为国家缴纳那么多的税收，为社会解决那么多人的就业问题。现党中央、国务院着力保障和改善民生，人们共享改革开放发展成果生活水平普遍大提高。我们中已有17人离开人世，现活着的最大90岁，平均77岁，绝大多数人已失去劳动能力，每月只给我们60元钱所谓的补贴，其他什么也没有，加之年老，体弱、多病，几乎每日里都在生死线上挣扎，《意见》的抛制者，真是“无法无天”，当今乐亭县人民政府为什么不依法办事，还是我行我素！为维护社会公平正义，为维护中国特色社会主义法律体系的统一，尊严和权威，请求唐山市中级人民法院根据党的十八届四中全会决定进行立案登记，依法判令乐亭县人民政府确认宣布乐亭县城乡建设环境保护局、乐亭县劳动人事局和乐亭县总工会在1988年3月1日作的，执行到2001年2月25日，而我们在2009年4月16日才见到知道的《意见》无效，并进行经济赔偿。让我们这些老年人也能感受到社会的公平正义。
原告为证明自己的主张提供如下证据：1、1985年9月16日向乐亭县城乡建设环境保护局提出的报告，证明我们是建筑设计创始人，不是工人，不应给我们辞退。2、2011年2月8日用特快专递方式邮寄给乐亭县政府提出申请，证明我们向乐亭县政府提出过申请。3、2009年7月21日接到县建设局的答复意见，市建设局当时驳回。4、静坐示威申请的材料。5、09年6月12日、2012年5月12日进行2次行政复议申请，证明请求县政府驳回三个单位的处理意见。6、2011年6月8日进京上访，没有书面材料，答复乐亭县政府给个说法。2009年8月20日第二次去河北省信访局进行上访，没有文字材料。7、三个部门的答复，答复意见剥夺我们的复查权。8、2013年7月29日、11月1日两次在网上投诉。9、2014年5月22日第三次去河北省信访局上访。10、三次去县纪委举报，证明纠正不作为、乱作为，不能剥夺我们复查的权利。原告在开庭前还提供了乐亭县城建局、劳动人事局、总工会作出《关于对原建筑社部分人员待遇问题的处理意见》。
被告辩称：（一）关于《意见》乐亭县城建局、劳动人事局、总工会作出《关于对原建筑社部分人员待遇问题的处理意见》（以下简称《意见》）的背景是“根据建筑公司（原建筑社）部分人员的迫切要求和多次上访，要求解决他们的生活待遇问题”城建局、劳动人事局分别作为行业管理和劳资监督部门，总工会为群团组织代表工人的利益，三家通过调研提出解决乐亭县建筑工程公司与原告间的劳资问题的意见，《意见》针对的是独立法人单位
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乐亭县建筑工程公司的监督指导行为，不是针对原告作出的，对原告权利义务不产生直接影响，采纳与否以及具体执行是由企业根据生产经营状况和不同职工具体情况作出的相关决定，是企业内部自主管理的行为对原告权利义务产生了直接影响，因此，原告与企业的纠纷应以劳资方面的法律、法规解决。（二）关于经济赔偿，唐山市中院对原告已经做出“（2013）唐行终字210号行政赔偿裁定”。唐山市检察院作出“不予支持监督申请决定书”（唐检民行监（2014）13020000202号）。（三）关于被告不作为问题，2012年11月6日政府副县长刘振凯接待了原告信访。2013年1月22日出具“乐亭县住房和城乡规划建设局、人力资源和社会保障局、县总工会关于阚会元、佟良等人所反映信访事项答复意见书”。原告在起诉书中也承认有该答复。因此不存在政府不作为。（四）关于行政复议和诉讼，原告因以下三点理由也不能提起行政复议和诉讼。1、关于原告提起的行政复议的问题。《意见》为1988年3月1日作出，国务院《行政复议条例》发布时间是1990年12月24日1991年1月1日起实行，1999年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过了《中华人民共和国行政复议法》。因此，以上法律、法规施行前，因法律并未赋予当事人申请复议的权利，按照法律不溯及既往的原则，原告不能依据《中华人民共和国行政复议法》申请复议。2、关于诉讼时效的问题。《行政诉讼法》1990年10月1日实行，而《意见》作出于1988年3月1日，按照法律不溯及既往的原则，原告不能依据《行政诉讼法》提起诉讼。另外根据最高院关于执行《行政诉讼法》若干问题的解释第42条，具体行政行为从作出之日起5年提起诉讼，人民法院不予受理。综上，原告不能提起行政诉讼。3、被告主体不适格，退一步讲，假如能提起行政诉讼，《意见》作出者为城建局、劳动人事局、县总工会，而不是县政府，而县总工会为群团组织，不是政府部门，县政府、总工会不能作为被告。综上事实和理由，恳请贵院法官明察，驳回原告诉请。
被告为证明自己的主张提供乐亭县住房和城乡规划建设局、人力资源和社会保障局、县总工会《关于阚会元、佟良等人所反映信访事项答复意见书》。
本院对原告所提交的证据1只证明有此申诉过程，不能证明是向被告提出的，本院不予确认。证据3不是向被告提出的，本院不予确认。证据4、10因与本案无关联性，本院不予确认。所提交的证据6、8、因没有书面的证据材料，只是说明有此过程，本院不予确认。对原告所提交的第5组证据中的前两份行政复议申请书，系向乐亭县公安局提出的，且与本案无关联性，本院不予确认。对原告所提交的第5组证据中的后两份行政复议申请书，本院予以确认。对证据2、7、9，和被告提供的证据本院予以确认。
经庭审质证，本院认定如下事实：原告肖明第等36人因1988年3月1日，原乐亭县城建局（现更名为乐亭县住房和城乡规划建设局）、原乐亭县劳动人事局（现更名为乐亭县人力资源和社会保障局）、乐亭县总工会作出了《关于对原建筑社部分人员待遇问题的处理意见》（简称《意见》），于2011年2月10日以特快专递的方式向被告提出请求河北省乐亭县人民政府确认宣布《意见》无效。以后多次到有关部门上访，并先后两次向乐亭县住房和城乡规划建设局、乐亭县人力资源和社会保障局、乐亭县总工会提出行政复议申请（最后一次申请行政复议的时间为2012年5月21日），2012年11月6日被告乐亭县政府副县长刘振凯听取原告的诉求，2013年1月22日被告乐亭县政府指令乐亭县信访局代表县政府，组织乐亭县住房和城乡规划建设局、乐亭县人力资源和社会保障局、乐亭县总工会作出
《关于阚会元、佟良等人所反映信访事项答复意见书》。
本院认为，此案原告起诉的被告乐亭县人民政府不作为，诉讼请求是：请求判令乐亭县人民政府依法确认宣布乐亭县城乡建设环境保护局、原乐亭县劳动人事局和乐亭县总工会在1988年3月1日作出的《关于对原建筑社部分人员待遇问题的处理意见》无效，并要求经济赔偿。经查，被告已责成乐亭县城乡建设环境保护局、乐亭县劳动人事局和乐亭县总工会三个单位作出《关于阚会元、佟良等人所反映信访事项答复意见书》，已经履行了相应职责。基于此，对于原告的诉讼请求，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定判决如下：驳回原告肖明第、佟良、牛素珍等三十六原告的诉讼请求。
案件受理费五十元由上述原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省高级人民法院。
审 判 长 赵庆义
审 判 员 刘天永
代理审判员 计 珺
二〇一五年一月二十日
书 记 员 于 欣