福建省福州市中级人民法院行 政 判 决 书（2014）榕行终字第30号上诉人（一审原告）陈建国，男，1963年4月19日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。上诉人（一审原告）陈善佃，男，1952年1月1日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。上诉人（一审原告）陈春俤，男，1960年6月24日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。上述上诉人的共同委托代理人宋金玉，北京圣运律师事务所律师。上述上诉人的共同委托代理人汤俩伟，男，1982年9月20日生，汉族，住福建省福州市晋安区。被上诉人（一审被告）福州市城乡规划局，住所地福建省福州市台江区。法定代表人陈勇，局长。委托代理人庄亮、庞伟涛，该局工作人员。被上诉人（一审第三人）福州市土地发展中心，住所地福建省福州市台江区。法定代表人谢侹，主任。委托代理人魏星，福建齐贤律师事务所律师。上诉人陈建国、陈善佃、陈春俤因诉被上诉人福州市城乡规划局规划行政许可一案，不服福州市台江区人民法院（2013）台行初字第71号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年1月15日公开开庭审理了本案。上诉人陈建国、陈善佃、陈春俤及其委托代理人宋金玉、汤俩伟，被上诉人福州市城乡规划局的委托代理人庞伟涛，被上诉人福州市土地发展中心的委托代理人魏星到庭参加诉讼。本案现已审理终结。福州市城乡规划局于2011年1月27日向福州市土地发展中心颁发了地字第350100201100007号《建设用地规划许可证》，主要内容是：根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七、第三十八条规定，经审核，本用地项目符合城乡规划要求，颁发此证。该许可证记载用地单位为市土地发展中心；用地项目名称为湖中商服项目；用地位置为晋安区桂湖湖中村；用地性质为商业金融用地（C2）；用地面积113187.5平方米，建设规模81604平方米；附图及附件名称：1、建设用地规划许可证（附件），2、建设项目用地范围红线图，项目总编号：P2011010373。上述建设用地规划许可证（附件）中还记载同意该项目规划用地，用地地点为晋安区桂湖湖中村，用地范围详见本证所附建设用地规划红线图，有关规划指标及规划要求按我局新审定的总平面规划设计条件函执行等等。一审法院查明：2010年12月17日，福州市城乡规划局根据福州市土地发展中心的申请核发了选字第350100201000025号《建设项目选址意见书》，建设项目名称为湖中商服项目，建设单位名称为市土地发展中心，建设项目拟选位置为晋安区桂湖湖中村，拟用地面积为113187.5平方米，拟建设规模为81604平方米。该《建设项目选址意见书》包括了附图及附件名称1：选址红线图贰份，项目编号；2：建设项目选址意见书。2011年1月7日，福州市发展和改革委员会作出了榕发改基建[2011]3号《福州市发展和改革委员会关于湖中商服项目前期开发项目立项的复函》（以下简称《复函》），内容如下：同意福州市土地发展中心湖中商服项目前期开发项目立项，项目用地位于晋安区桂湖湖中村，选址面积169.78亩，总投资24926.64万元，资金从土地出让收入中列支。嗣后，福州市土地发展中心持选字第350100201000025号《建设项目选址意见书》及榕发改基建[2011]3号《复函》及相关片区控制性详细规划向福州市城乡规划局申请办理湖中商服项目的建设用地规划许可证。福州市城乡规划局经审核后，于2011年1月17日向福州市土地发展中心颁发地字第350100201100007号《建设用地规划许可证》，认为该用地项目符合城乡规划要求。陈建国（乙方）于1998年12月31日与福州市晋安区宦溪镇湖中村委会（甲方）签订了一份《耕地承包合同书》，主要内容是甲方同意将其管辖范围内的集体耕地给乙方承包经营等。陈善佃、陈春俤承包地块位于湖中商服项目用地范围内，陈建国等3人因不服地字第350100201100007号《建设用地规划许可证》，于2013年8月19日向福建省住房和城乡建设厅申请行政复议。2013年10月15日，福建省住房和城乡建设厅作出闽建法〔2013〕86号《行政复议决定书》，认为福州市城乡规划局颁发上述《建设用地规划许可证》符合《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条规定，决定维持福州市城乡规划局作出的地字第350100201100007号《建设用地规划许可证》。陈建国等3人遂向一审法院提起行政诉讼。一审法院认为，本案被诉具体行政行为所涉建设项目为湖中商服项目,福州市土地发展中心向福州市城乡规划局申请获得选字第350100201000025号《建设项目选址意见书》，及榕发改基建[2011]3号《复函》。福州市城乡规划局依福州市土地发展中心的申请，根据选字第350100201000025号《建设项目选址意见书》、榕发改基建[2011]3号《复函》等材料，经建设用地规划许可审批的法定程序，核定项目建设用地的位置、面积、性质等后，认为符合规划要求，于2011年1月27日向福州市土地发展中心颁发地字第350100201100007号《建设用地规划许可证》事实清楚、程序基本合法，符合《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条的规定。陈建国等3人的诉讼请求缺乏事实和法律依据,不予支持。依照《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：驳回原告陈建国、陈善佃、陈春俤的诉讼请求。上诉人陈建国、陈善佃、陈春俤对一审判决不服，向本院提起上诉称：一、福州市城乡规划局在集体土地上核发的地字350100201100007号《建设用地规划许可证》的具体行政行为超越法定职权，没有依据。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十三条，只有在建设用地上才能颁发建设用地规划许可证。福州市城乡规划局只能在城市规划区内作出规划许可，无权在集体土地上作出建设用地规划许可。因此，福州市城乡规划局在上诉人所承包的农用地上作出建设用地规划许可明显违法。二、福州市城乡规划局在福州市土地发展中心递交的报批材料《建设项目选址意见书》和发改委立项文件明显违法的情况下，直接作出建设用地规划许可，实体上违法。地字第350100201100007号《建设用地规划许可证》申请人福州市土地发展中心办理的审批手续不全，被上诉人福州市城乡规划局直接做出建设用地规划许可没有依据。福州市城乡规划局在福州市土地发展中心提交的证据欠缺建设单位申请规划选址的报告原件、福州市勘测院绘制的1:500地形图及相应的电子地图、福州市规划技术管理处选址论证批复、组织机构代码证的情况下，做出建设用地选址意见书的具体行政行为违法，依据此做出的建设用地规划许可行为亦违法。福州市土地发展中心提交的发改委文件既非项目建议书批复，又非可行性研究报告批复，也非备案登记表。该立项文件明显违法，福州市城乡规划局直接作出建设用地规划许可亦违法。三、福州市城乡规划局核发的地字第350100201100007号《建设用地规划许可证》具体行政行为程序违法。建设用地规划许可属于行政许可，应当依照《中华人民共和国行政许可法》规定的程序作出规划许可。福州市城乡规划局违反《中华人民共和国行政许可法》第三十六条及第四十七条的规定，未履行听证程序，未听取包括上诉人在内的广大利害关系人的意见，直接作出规划许可，侵犯了上诉人的陈述、申辩以及听证的权利。上诉人请求：1、依法撤销一审判决；2、依法撤销被上诉人福州市城乡规划局核发的地字第350100201100007号《建设用地规划许可证》；3、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人福州市城乡规划局未提交书面答辩意见，其代理人在庭审中辩称，本案是土地收储项目，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条的规定，划拨取得土地使用权的，应当先作选址意见书。对于《复函》，答辩人仅审查其真实性，无权审查其合法性。答辩人依据《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条、第三十七条，经审查福州市土地发展中心提交的申请、选址意见书、榕发改基建[2011]3号《复函》以及相关片区控制性详细规划，做出了本案被诉地字第350100201100007号《建设用地规划许可证》。答辩人认为一审判决事实清楚，证据确凿，适用法律正确，请求二审法院予以维持。被上诉人福州市土地发展中心未提交书面答辩意见，其代理人在庭审中辩称，同意被上诉人福州市城乡规划局的答辩意见。被上诉人福州市城乡规划局向一审法院提供了作出被诉具体行政行为的证据材料和法律依据：1、建设项目选址意见书申请表；2、建设项目选址意见书审批表；3、选字第350100201000025号《建设项目选址意见书》；4、榕地中函〔2010〕1643号福州市土地发展中心《关于商请办理桂湖苑、湖中商服项目规划手续的函》；5、建设用地规划许可证申请表；6、建设用地规划许可证审批表；7、榕发改基建[2011]3号《福州市发展和改革委员会关于湖中商服项目前期开发项目立项的复函》；8、相关片区控制性详细规划；9、《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条；10、地字第350100201100007号《建设用地规划许可证》的相关图件。上诉人陈建国、陈善佃、陈春俤向一审法院提交如下证据材料：1、土地承包经营权证明；2、政府信息公开申请办理告知书、地字第350100201100007号《建设用地规划许可证》；3、闽建法〔2013〕86号《福建省住房和城乡建设厅行政复议决定书》、闽建法〔2013〕86号《福建省住房和城乡建设厅行政复议决定书》信件封面。补充证据：1、福建省人民政府办公厅（2013）第056号《政府信息公开告知书》；2、福建省人民政府关于福州市晋安区2011年度第七批次建设用地农用地转用和土地征收的批复（闽政文〔2011〕267号）；3、闽政行复〔2013〕41号《行政复议决定书》。被上诉人福州市土地发展中心未向一审法院提交证据材料。以上证据材料均已随案移交本院。根据本案的有效证据，本院二审认定的事实与一审判决相同。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款的规定，被上诉人福州市城乡规划局作为福州市城乡规划主管部门，具有依申请作出建设用地规划许可的职权。本案所涉地块涉及项目经有关部门批准后，用地单位向福州市城乡规划局申请建设用地规划许可。福州市城乡规划局受理后，对福州市土地发展中心报送的材料进行审查，确认报送材料真实有效，符合申请建设用地规划许可证的要求。福州市城乡规划局作出的地字第350100201100007号《建设用地规划许可证》，内容与程序合法，符合《中华人民共和国城乡规划法》三十六条、三十七条的规定。上诉人认为福州市城乡规划局在上诉人所承包的农用地上作出被诉建设用地规划许可超越法定职权、明显违法的上诉理由不能成立。福州市城乡规划局核发的选字第350100201000025号《建设项目选址意见书》、福州市发展和改革委员会作出的榕发改基建[2011]3号《复函》系相关职能部门依职权作出的，其效力应由有权机关根据有关的法律法规予以认定。其效力未被依法确认无效前，是合法有效的。上诉人认为《建设项目选址意见书》和《复函》违法亦导致被诉《建设用地规划许可证》违法的上诉理由，本院不予采纳。对涉案许可，现行法律、法规均未作出必须听取利害关系人意见的要求，故福州市城乡规划局作出涉案许可前未召开听证会并无不当。上诉人关于福州市城乡规划局核发建设用地规划许可程序违法的上诉理由不能成立。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陈建国、陈善佃、陈春俤负担。本判决为终审判决。审 判 长  翁小明代理审判员  杨 以代理审判员  蔡陈飞二〇一四年三月十八日书 记 员  林 华附注：本判决书引用的主要法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。《中华人民共和国城乡规划法》第十一条国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。第三十六条按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。第三十七条在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。