内蒙古自治区阿拉善左旗人民法院
行 政 判 决 书
（2016）内2921行初26号
公益诉讼人阿拉善左旗人民检察院，住所地内蒙古自治区阿拉善盟阿拉善左旗。
被告内蒙古贺兰山国家级自然保护区管理局，住所地内蒙古自治区阿拉善左旗。
法定代表人段志鸿，该局局长。
出庭负责人陶苏门高，该局副局长。
委托代理人敖日格勒，该局林政资源科科长。
委托代理人王以军，内蒙古君缘律师事务所律师。
公益诉讼人阿拉善左旗人民检察院因被告内蒙古贺兰山国家级自然保护区管理局（以下简称贺管局）未依法履行职责，于2016年12月16日向本院提起行政公益诉讼。本院立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭于2017年2月13日公开开庭审理了本案。公益诉讼人阿拉善左旗人民检察院指派检察员张顺和、徐红、王月芹出席法庭，被告贺管局副局长陶苏门高、委托代理人敖日格勒、王以军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人诉称，阿拉善左旗人民检察院在履行职责过程中发现贺兰山国家级自然保护区大西沟违法违规建设狩猎场大本营，贺管局存在怠于履行监管职责情形。经调查查明，2002年8月份，贺管局逐级请示筹建成立内蒙古贺兰山狩猎场，2002年9月27日，内蒙古自治区林业厅批复：同意建立内蒙古贺兰山狩猎场，要求在筹建过程中严格遵守国家和自治区有关法律法规。2003年7月13日，贺管局与内蒙古阿拉善九汉天成旅游开发有限公司（下称九汉天成公司）达成内蒙古贺兰山国家狩猎场项目合作协议：约定由贺管局在贺兰山国家级自然保护区外围禁牧区，划定面积为5800公顷的狩猎场，并负责狩猎场枪械及弹药的管理和维护，九汉天成公司负责狩猎场建设投资。协议达成后，九汉天成公司在位于贺兰山国家级自然保护区大西沟建设狩猎场大本营一座，占地2.3亩。狩猎场建设完成后2004年10月正式开始运营，2008年年底因经营不善关停。该狩猎场大本营由九汉天成公司出资建设，在经营过程中又将狩猎场大本营的固定资产转让给韩生荣，后阿拉善盟伊克奈儿文化旅游有限公司（下称伊可奈儿公司）又委托贺管局作为中间人，以支付拆除补偿款的方式以400万元的价格从韩生荣手中将狩猎场大本营房屋及附属设施所有权收归己有，现狩猎场大本营房屋及附属设施归伊可奈儿公司。该狩猎场大本营位于贺兰山自然保护区实验区内。2016年7月19日，阿拉善左旗人民政府办公室下发关于印发《贺兰山国家级自然保护区及周边环境问题整改落实方案》的通知，要求狩猎场大本营全部拆除，恢复原状。
2016年11月4日，阿拉善左旗人民检察院根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》的相关规定，向被告贺管局发出检察建议，建议该局依法履行监管职责，责令伊可奈儿公司对贺兰山国家狩猎场大本营停止使用，恢复原状。经本院跟进监督，该狩猎场大本营仍未恢复原状。
公益诉讼人认为，《中华人民共和国自然保护区条例》第二十九条规定，在国家级自然保护区的试验区开展参观、旅游活动的，由自然保护区管理机构提出方案，经省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门审核后，报国务院有关自然保护区行政主管部门批准。该狩猎场大本营并未在请示批复的贺兰山自然保护区外围建设，而是在贺兰山自然保护区试验区建设了狩猎场大本营房屋及附属设施，同时也未办理征占用林地审批手续，属于自然保护区试验区内未批先建、批建不符的违规建设项目。被告贺管局作为贺兰山国家级自然保护区的管理机构，负有保护自然保护区的监管职责，该狩猎场大本营违规建设项目一直非法存在，贺管局怠于履行监管职责，致使贺兰山国家级自然保护区大西沟森林植被遭到破坏，至今未恢复，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，向阿拉善左旗人民法院提起行政公益诉讼，请求判令：1、确认被告贺兰山管理局对在贺兰山国家级自然保护区内违法违规建立狩猎场大本营项目未依法履职的行政行为违法。2、判令被告贺兰山管理局履行监管职责。
公益诉讼人向本院提交五组证据，分别是：
第一组证据，1、阿拉善左旗机构编制委员会2008年9月1日印发的文件、2、内蒙古贺兰山国家级自然保护区管理局事业单位法人证书，证实被告贺管局系依法设立的政府机构及其主要职责。
第二组证据，1、三份逐级申报建设内蒙古贺兰山国家狩猎场的请示及内蒙古自治区林业厅的批复；2、贺管局林政科科长周兴强的询问笔录；3、内蒙古贺兰山国家狩猎场项目合作协议；4、协议书、伊克奈尔公司和贺管局的补偿协议及附件。以上证据证实内蒙古贺兰山国家狩猎场建设及转让情况。
第三组证据，1、贺管局关于贺兰山狩猎场建设经营情况的说明；2、阿拉善左旗人民政府和阿拉善左旗人民政府文件；3、贺管局及阿左旗政府办公室、阿左旗林业局文件5份、贺管局责令关停通知和整改落实方案。以上证据证实内蒙古贺兰山国家狩猎场大本营位于贺兰山国家级自然保护区实验区内，未办理建设项目使用林地审核审批手续，属于实验区内未批先建、批建不符的项目，狩猎场大本营至今存在，贺管局未依法履行贺兰山自然保护区监管职责的行为已违法。
第四组证据，1、检察建议书及送达回证；2、贺管局对检察建议书的回复函；3、督促被告贺管局继续履行监管职责的情况说明及现场照片。以上证据证实按照《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十条之规定，公益诉讼人先行向被告贺管局提出了检察建议，督促其依法履行职责。发出检察建议后，仍不同形式跟踪监督履行职责。
第五组证据，1、现场勘查报告；2、阿拉善左旗人民检察院2017年1月18日对狩猎场大本营及周边地区的现状进行航拍照片6份。证实发出检察建议之后，被告提出了一些具体整改措施，但仍未能有效纠正违法行为，狩猎场大本营依然非法存在，贺兰山自然保护区自然环境仍处于受侵害状态，公益诉讼人提起行政公益诉讼符合《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》四十一条之规定。
被告辩称，一、贺兰山狩猎场大本营所占用土地确在贺兰山国家级自然保护区实验区内，位于贺兰山国家级自然保护区大西沟内，占地面积2.3亩，未办理征占用林地审批手续，系未批先建、批建不符的违规设施，公益诉讼人指控的事实客观真实。二、由于狩猎场大本营经营权几经转手，已由最初开发的九汉天成公司变更为伊克奈尔公司。贺管局的领导几经更替，办公场所三次搬迁，具体有关狩猎场大本营最初建设时的地址变更手续资料不全已无法查证。三、近年来，随着自然保护区管理的逐步规范，根据《森林法》、《自然保护区条例》等法律法规，贺管局曾先后于2007年1月、2010年12月、2011年7月、2012年5月多次向贺兰山狩猎场的经营企业下达管理通知，要求企业办理征占用林地审批手续，在未补办手续之前禁止企业开展经营活动。贺兰山狩猎场大本营自2008年底关停以来一直未开展过任何经营活动。根据阿拉善左旗人民政府办公室下发关于印发《贺兰山国家级自然保护区及周边环境问题整改落实方案》的通知，贺管局曾于2016年3月1日、2016年7月21日先后向企业下达了《关于责令自然保护区内违规建设项目关停的通知》、《狩猎场大本营整改落实方案》，责令企业关停，并限期拆除狩猎场设施，恢复原状。四、在公益诉讼人正式立案调查后，贺管局根据《检察建议书》采取了一定的整改措施，整改期满后涉案企业未拆除狩猎场大本营设施。
被告贺管局向本院提交三组证据，分别是：
第一组证据，1、《关于申报建设内蒙古贺兰山国家狩猎场的请示》；2、《阿左旗林业局关于筹建内蒙古贺兰山国家狩猎场的请示》；3、《阿盟林业局关于筹建内蒙古贺兰山国家狩猎场的请示》；4、《关于建立内蒙古贺兰山国家狩猎场的批复》，以上证据证实关于贺兰山国家狩猎场建设逐级审批的相关事实。
第二组证据，1、《内蒙古贺兰山国家狩猎场项目合作协议》；2、《狩猎场经营管理补充协议》；3、《协议书》；4、《收条》（韩生荣）；5、《贺兰山狩猎场拆除补偿协议》，以上证据证实关于贺兰山狩猎场大本营经营权几经转让的相关事实。
第三组证据，1、《内蒙古贺兰山国家级自然保护区管理局关于内蒙古贺兰山国家级自然保护区违规建设项目整治情况的报告》，附表四《阿拉善（盟/市)自然保护区内的旅游资源开发企业》；2、《内蒙古贺兰山国家级自然保护区管理局关于内蒙古贺兰山国家级自然保护区“绿箭行动”有关问题的整改报告》，附表二《内蒙古贺兰山国家级自然保护区“绿箭行动”整治情况统计表》，以上证据证实公益诉讼人正式立案之前，我局已对涉案违规建设项目采取相应整改措施的事实。
经庭前证据交换和庭审质证，双方对对方所出示证据均未提出否定的质证意见，对证据证明的基本事实无异议。
本院对以上证据认证如下：经过对本案证据全面、客观和公正的分析判断，确定证据材料与本案事实之间有证明关系，证据的来源合法，证明的事实清楚，故本院对以上证据均予以认证。
经审理查明，2002年8月份，被告贺管局逐级请示筹建成立内蒙古贺兰山狩猎场。2002年9月27日，内蒙古自治区林业厅批复：同意建立内蒙古贺兰山狩猎场，要求在筹建过程中严格遵守国家和自治区有关法律法规。2003年7月13日，贺管局与九汉天成公司达成内蒙古贺兰山国家狩猎场项目合作协议：约定由贺管局在贺兰山国家级自然保护区外围禁牧区，划定面积为5800公顷的狩猎场，并负责狩猎场枪械及弹药的管理和维护，九汉天成公司负责狩猎场建设投资。协议达成后，九汉天成公司在位于贺兰山国家级自然保护区大西沟建设狩猎场大本营一座，占地2.3亩。狩猎场建设完成后2004年10月正式开始运营，2008年年底因经营不善关停。该狩猎场大本营由九汉天成公司出资建设，在经营过程中又将狩猎场大本营的固定资产转让给韩生荣，后伊可奈儿公司又委托贺管局作为中间人，以支付拆除补偿款的方式以400万元的价格从韩生荣手中将狩猎场大本营房屋及附属设施所有权收归己有，现狩猎场大本营房屋及附属设施归伊可奈儿公司。该狩猎场大本营位于贺兰山自然保护区实验区内。2016年7月19日，阿拉善左旗人民政府办公室下发关于印发《贺兰山国家级自然保护区及周边环境问题整改落实方案》的通知，要求狩猎场大本营全部拆除，恢复原状。2016年11月4日，阿拉善左旗人民检察院向被告贺管局发出检察建议，建议该局依法履行监管职责，责令伊可奈儿公司对贺兰山国家狩猎场大本营停止使用，恢复原状。2016年12月1日，被告贺管局将贺兰山狩猎场大本营整改情况书面报告，涉案企业未拆除狩猎场大本营设施，该狩猎场大本营仍未恢复原状。
以上事实有书证、证人证言、当事人陈述、庭审笔录等证据予以证实。
本院认为，公益诉讼人阿拉善左旗人民检察院提起的本案诉讼符合最高人民法院《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》、最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》规定等相关要求。本案的争议焦点，一是被告对在贺兰山国家级自然保护区内违法违规建立狩猎场大本营项目未依法履职的行为是否违法；二是被告应否继续履行监管职责。关于焦点一，《中华人民共和国自然保护区条例》第二十九条规定，在国家级自然保护区的试验区开展参观、旅游活动的，由自然保护区管理机构提出方案，经省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门审核后，报国务院有关自然保护区行政主管部门批准。涉案狩猎场大本营并未在请示批复的贺兰山自然保护区外围建设，而是在贺兰山自然保护区试验区建设狩猎场大本营房屋及附属设施，同时也未办理征占用林地审批手续，属于自然保护区试验区内未批先建、批建不符的违规建设项目。本案被告贺兰山管理局作为贺兰山国家级自然保护区的管理机构，负有保护自然保护区的监管职责，应当对辖区内的违规建设行为及时履行管理职责。通过本案认证的事实可以证实，贺兰山狩猎场大本营属于违规建设项目，被告对此没有积极履行监管职责，至今该违规建设一直非法存在，致使贺兰山国家级自然保护区大西沟森林植被遭到破坏。被告辩称已履行了部分职责，但不能否定其怠于履行法定职责的违法事实存在，公益诉讼人要求确认其行为违法有法律依据，故本院对被告在贺兰山国家级自然保护区内违法违规建立狩猎场大本营项目未依法履行职责的行政行为违法予以确认。关于焦点二，公益诉讼人向被告发出检察建议后，被告书面回函称已向相关企业下达限期责令拆除的通知等整改措施，整改期满后，企业并未自动履行，该违规建设至今存在，遭到破坏的森林植被至今未恢复。判令被告依法履行监管职责，能够督促被告严格依法行政，保障自然保护区的生态有效恢复，促进生态环境得到改善。故为保护国家和公共利益，公益诉讼人要求判令被告贺兰山管理局依法履行职责的诉讼请求有事实和法律依据，本院予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项、第七十二条、第一百零二条，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十条第二款的规定，判决如下：
一、确认被告内蒙古贺兰山国家级自然保护区管理局对在贺兰山国家级自然保护区内违法违规建立狩猎场大本营项目未依法履职的行政行为违法。
二、判令被告内蒙古贺兰山国家级自然保护区管理局履行监管职责。
案件受理费50元，由被告内蒙古贺兰山国家级自然保护区管理局承担。
如不服本判决，公益诉讼人阿拉善左旗人民检察院可以在判决书送达之日起十五日内向阿拉善盟中级人民法院提出抗诉，被告内蒙古贺兰山国家级自然保护区管理局可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，上诉于阿拉善盟中级人民法院。
审 判 长 李秀兰
审 判 员 马 武
人民陪审员 司俊峰
二〇一七年二月十三日
书 记 员 刘 丹