广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2012）穗中法行初字第141号
原告：陈绍光，男，1952年1月24日出生，汉族。
委托代理人：郑东、文斌，均系北京市大成（广州）律师事务所律师。
被告：广州市番禺区人民政府。
法定代表人：楼旭逵，职务：区长。
委托代理人：骆文怡，该府工作人员。
委托代理人：王晓文，广东华誉律师事务所律师。
被告：广州市番禺区交通局。
法定代表人：陈立丰，职务：局长。
委托代理人：李惠炫，广东仲衡律师事务所律师。
委托代理人：陈婉静，广东仲衡律师事务所实习律师。
第三人：广州市番禺交通建设投资有限公司。
法定代表人：黄平：职务：董事长。
委托代理人：杨恒勤，北京市盈科（广州）律师事务所律师。
委托代理人：戴忠东，该公司职员。
原告陈绍光因不服被告广州市番禺区人民政府、广州市番禺区交通局收回公路预留地行为，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，分别于2012年10月25日、2013年3月28日公开开庭审理了本案。原告陈绍光、原告的委托代理人郑东、文斌、被告广州市番禺区人民政府的委托代理人骆文怡、王晓文、被告广州市番禺区交通局的委托代理人李惠炫、陈婉静、第三人广州市番禺交通建设投资有限公司的委托代理人杨恒勤、戴忠东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告陈绍光起诉称：番禺市沙湾镇桥梁加油站（系个体工商户）在1998年12月16日从番禺市（现番禺区）沙湾镇蚬涌村处受让得土地使用权3834平方米，并为此依法缴纳了土地转让契税35130元。番禺市国土局于1999年2月27日作出番国土地转字［1999］第19号批复，该用地批文确认“同意番禺市沙湾镇蚬涌村民委员会补办征用位于沙湾镇蚬涌村的土地3773平方米。同意其中854平方米补办土地使用权出让、2919平方米公路预留地（即涉案土地）划拨给受让方番禺市沙湾桥梁加油站作加油站建设用地”，确认上述土地使用权的权属人是番禺市沙湾镇桥梁加油站。番禺市沙湾镇桥梁加油站在取得上述土地使用权后，依法申请获得了《建设用地批准书》（番国土建用字［1999］第0134号）、《建设用地规划许可证》（编号032506），并在以上土地上报建施工，建成桥梁加油站并投入经营。2000年6月14日，原告作为番禺市沙湾镇桥梁加油站的业主，以加油站的土地和地上建筑物等资产作为出资与广东省石油企业集团公司共同设立“广州市番禺区沙湾镇桥梁加油站有限责任公司”，继续对桥梁加油站进行经营。2000年7月28日，番禺市沙湾镇桥梁加油站依法办理了注销登记。20l0年，被告广州市番禺区人民政府因建设广州亚运重点工程“番禺大道改造工程”项目的需要须对桥梁加油站进行征地拆迁，并决定由被告广州市番禺区交通局、第三人广州市番禺交通建设投资有限公司负责该征地拆迁工作。在征地拆迁的过程中，原告与被告就拆迁补偿的问题发生争议，但为配合、支持政府亚运工程的工作，原告还是先将桥梁加油站2919平方米的土地及地上构造物等给予了被告进行施工。第三人向原告出具书面承诺函，称“若上级政府职能部门其后认定本次所收回该地的补偿方案有误，下达政策后，不论是否己施工，我司协同桥南街均按政策要求完成补偿内容”。《物权法》第四十二条规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产……，征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益……；《土地管理法》第二条也规定：国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。后原告得知被告对桥梁加油站的征地拆迁没有取得拆迁许可证，并且在对原告的拆迁补偿问题方面，被告也一直以已失效的番府［2001］35号文件对抗上述法律规定，拒绝向原告支付对被拆迁的土地及其地上构筑物、园林等的补偿款。有鉴于此，原告认为，被告在未取得拆迁许可证的情况下即对桥梁加油站实施了征地拆迁，该具体行政行为显然已经严重违法，也严重损害了原告的合法权益，故根据《宪法》第四十一条“……由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利”以及《国家赔偿法》第二条“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利……”等有关法律的规定，依法提起本诉讼，请求：1、确认被告广州市番禺区人民政府以及广州市番禺区交通局在未取得拆迁许可证的情况下即对番禺市沙湾镇桥梁加油站实施征地拆迁的行为属违法具体行政行为。2、要求对因被告广州市番禺区人民政府以及广州市番禺区交通局违法拆迁行为而给原告造成的财产损失由两被告和第三人共同依法承担行政赔偿责任，即向原告立即支付拆迁赔偿金人民币30828551．1元（具体赔付项目明细详见附表，可以最终评估数为准）。3、由两被告、第三人承担本案的全部诉讼费用。
被告广州市番禺区人民政府答辩称：一、本案不存在征地或者房屋拆迁行为。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，征地是指国家征收原属于农民集体所有的土地。根据《城市房屋拆迁管理条例》（2001年6月13日生效，2011年1月21日失效）第二条规定：“在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿、安置的，适用本条例。”本案涉案地块为国有土地，其用途为划拨公路预留用地，该地块上并不存在房屋等建构筑物，且原告在《起诉状》中确认“为配合、支持政府亚运工程的工作，原告还是先将桥梁加油站2919平方米的土地及地上构造物等给予了被告进行施工”。第三人进场施工是经过原告同意的，第三人也为此向原告出具了承诺函，现因双方无法就补偿问题达成一致意见，不属于行政赔偿的范围。二、原告的起诉超过起诉期限。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款规定，“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之曰起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案第三人收回涉案地块进场施工的时间发生在2009年下半年，原告自第三人进场施工时已知悉自己的权利受到侵害，应当在2年内提起行政诉讼，而原告于2012年8月31日才提起行政诉讼，已超过法定的行政起诉期限。三、原告在其起诉状中所述的两点事实没有证据予以证实：1、原告的主体资格问题；2、原告没有提供合法的产权证明来证明涉案地块是属于番禺市沙湾镇桥梁加油站所有；3、原告所要求的赔偿金额没有任何依据。综上，本案不存在征地或者房屋拆迁行为、原告的起诉已超过法定的起诉期限，故请求法院依法驳回原告的起诉或者驳回原告的诉讼请求。
被告广州市番禺区交通局答辩称：一、涉案土地是划拨公路预留用地，市、县人民政府有权根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回。因此，本案不存在征地或拆迁行为，也不存在违法具体行政行为。1、原告提交的证据3番国土地转字［1999］第19号批复显示，2919平方米公路预留用地划拨给受让方番禺市沙湾桥梁加油站作加油站建设用地。而且，原告在第一次庭审中也承认涉案土地尚未取得国有土地使用权证，为划拨公路预留用地。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第二款规定，对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的规定予以出让。2、原告在起诉状中陈述：为配合、支持政府亚运工程的工作，原告还是先将桥梁加油站2919平方米的土地及地上造价物等给予被告进行施工。由此可见，原告完全知晓政府需要收回1900.8平方米划拨公路预留用地，只是就补偿问题发生争议。二、原告主张请求答辩人支付拆迁赔偿金人民币30828551.10元是毫无事实和法律依据，应予以驳回。1、本案不存在征地或拆迁行为，也不存在违法具体行政行为，即原告缺乏请求拆迁赔偿金的事实依据。2、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第三款已明确规定，无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。3、因番禺大道（罗家一沙湾大桥段）改造工程而收回划拨土地面积为1900.8平方米，收回时无地上建筑物，仅有花基、花草等附着物。而且，涉案土地本属于公路预留用地，人民政府需要收回时是否应给予补偿，目前法律法规尚未有该方面的明确规定。4、涉案土地是划拨公路预留地，原告亦未领取的土地使用权证，即涉案土地不属于原告所有，则不适用《中华人民共和国物权法》。
第三人广州市番禺交通建设投资有限公司述称：1、关于案件是否应该被受理的问题。依据行政复议法第三十条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。依据国家赔偿法规定，行政赔偿不能单独起诉，可在提起行政诉讼时一并提出。而对方的诉讼请求很明显就是认为被告的非法行政行为侵犯其土地使用权并要求赔偿，因此我们认为本案应当首先进行行政复议，之后再进行行政诉讼。所以该案不应该被受理，应当被驳回。2、关于主体是否适格的问题。我方认为广州市番禺区人民政府不是适格的主体，因为原告所诉的行政行为并非广州市番禺区人民政府发布通告的行为。原告所诉是征地拆迁行为侵犯其土地使用权并要求赔偿，根据原告提供的番府（2009）13号通告第二条规定，征地拆迁行为（如有）是由征地拆迁办公室执行；我方是代建单位，但我方并非是接受被告广州市番禺区人民政府委托代其进行建设。因此即使原告所诉行政行为确实存在，实施主体也不是被告，故被告广州市番禺区人民政府不是适格主体。我们同时认为原告也不是适格的原告，因为按其提供的证据，假使其开始确实拥有涉案土地的权属，但在2000年6月14日后其已经不是涉案土地的使用权人。按其事实理由部分陈述，其在2000年6月14日已经将涉案土地作为出资与广东省石油集团公司共同设立广州市番禺区沙湾桥梁加油站有限责任公司，因此涉案土地已经出资的方式变更为广州市番禺区沙湾桥梁加油站有限责任公司的财产，而原告应该因此获得了该公司的股权，从而原告已经不是涉案土地的权属人。3、有关诉讼请求二：要求被告和第三人共同承担行政赔偿责任赔偿金30828551元。要求判决第三人在行政诉讼中共同承担赔偿责任，在行政诉讼法和国家赔偿法中均找不到任何法律依据。4、原告并无涉案土地使用权的国有土地使用证，原告无权主张权益。根据目前掌握的陈绍光加油站土地产权资料，涉案土地由于属于划拨公路预留地范围，所以原告在办理国有土地使用权证时国土局并未同意办理国有土地使用权证。我方认为，一是番禺大道使用该土地后的土地实际用途没有发生变化，与加油站原位置土地的使用功效无异，对加油站生产经营没有造成任何影响；二是该部分土地的使用权权属不明，确权以土地使用权证及房地产权证登记为准，两证均无把该部分用地登记在内。因此，原告陈绍光没有对该土地主张补偿的权利，其必须通过法律或行政渠道明确其产权后方可。5、假设其对该1900平方米地块拥有划拨土地使用权，但在番禺大道进行市政公路建设收回国有土地使用权时其无权取得补偿。按《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第47条规定，对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条的规定予以出让。无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。根据其提供证据，番国土地转字（1999）第19号批复中明确载明涉案土地是公路预留地，而涉案土地目前正是用于番禺大道市政公路的建设，符合规划，故按照法律规定可无偿收回划拨土地，其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿，原告主张的补偿数额没有法律依据。6、陈绍光提出的补偿计算数额和方式无依据。一是其起诉提出的土地及地上附着物有较大讹误，番禺大道实际收回土地面积为1900平方米，地上附着物详查也只有三项（水泥地、常青树、草地），并非其诉状和证据中所称2919平方米。二是其最初取得土地的途径是与村集体签订所谓的土地转让补偿协议，再通过办理出让、转让手续获得相关证件，该土地取得途径不符合我国土地管理的相关办法，甚至涉案1900平方米国土部门根本没有颁发国土使用权证书，其不规范取得的划拨土地也已使用十年。三是提出的补偿和补偿方式不符合规定，目前其已经持有的与涉案1900平方米国有土地无关的房地产权证登记的土地用途为工业，而加油站用地应为商服用途，即使不追究变更土地用途的法律责任，即便假设其对该地块拥有完全产权，对其进行估价也只能设定为工业用途，而且不应该采用评估方式而应该采用成本价及其加权平均利息计算补偿。7、原告的起诉已超过法定起诉期限。
经审理查明，原告于1998年12月16日填报的《广东省契税纳税申报表》载明：纳税人是番禺市沙湾镇桥梁加油站，出让人为沙湾镇蚬涌村，土地房屋地址为沙湾镇蚬涌村草河村市灵公路桥梁加油站西北侧，房屋用途为商业，权属转移类别为土地使用权转让，土地面积和计税面积均为3834平方米，成交价格为419879.40元，市场评估价格为117.1万元，应征税额为35130.00元。同日，纳税人向番禺市财政局缴纳了上述契税35130.00元。番禺市规划局于1998年10月15日作出的编号为032506的《建设用地规划许可证》，其中写明的用地单位为番禺市沙湾镇桥梁加油站，用地位置在沙湾镇蚬涌村，用地面积为3834.20平方米。
1999年2月27日，番禺市国土局（现为广州市国土资源和房屋管理局番禺区分局）作出番国土地转字［1999］第19号《关于番禺市沙湾镇蚬涌村民委员会补办土地使用权出让手续后转让给番禺市沙湾镇桥梁加油站作加油站用地的批复》，载明：“番禺市沙湾镇蚬涌村民委员会、番禺市沙湾镇桥梁加油站：你们单位送来的《申请报告》收悉，经市人民政府批准，现批复如下：一、同意番禺市沙湾镇蚬涌村民委员会补办征用位于沙湾镇蚬涌村的土地3773平方米。同意其中854平方米补办土地使用权出让、2919平方米公路预留地划拨手续后，并把所出让土地854平方米转让、2919平方米公路预留地划拨给受让方番禺市沙湾镇桥梁加油站作加油站建设用地；注销转让方番禺市沙湾镇蚬涌村民委员会的番府集建字［1998］第11－014729号《集体土地建设用地使用证》。转让土地的界线拐点坐标及面积详示于所附的地转字［1999］19号用地红线图上。二、所转让土地所有权属国家，使用权属番禺市沙湾镇桥梁加油站；在依期缴交完所有转让税费后，填发《建设用地批准书》，并办理转让登记手续；土地使用期共肆拾年，自填发《建设用地批准书》之日起计算。三、所转让土地只准按上述批准的范围和用途使用，改变土地使用范围和用途，必须报经我局审核后，呈送市人民政府审批。四、所转让土地按转让及商业用地标准收取土地权属转让契税，补交土地出让金、土地开发基金，并向税务机关缴纳土地使用权转让营业税、土地增值税。五、受让方要继续履行我局与转让方签定的《国有土地使用权出让合同》。”上述批复后附有番禺市国土局于1998年2月12日作出的番国土用字［1999］第0134号《建设用地批准书》，用地单位为番禺市沙湾镇桥梁加油站，建设项目名称为加油站建设用地，该批准书中加注有手写“公路划拨预留地不含在内”字样。
2009年1月24日广州市番禺区人民政府作出《关于番禺大道项目建设的通告》（番府【2009】13号），载明：番禺大道是广州市南拓和迎亚运的重点交通项目，是代表番禺区形象的一项民生工程。该工程起于番禺大桥收费站南出口，由迎宾路、东环路、沙湾大桥至南沙大道整合而成，主要途经我区大石街、南村镇、东环街、石基镇、市桥街、桥南街和东涌镇。首期工程主要包括扩建辅道、强化市政功能、美化和亮化景观、解决水浸及人行过街难等问题，长约14.5公里，计划2009年动工，于2010年亚运会前建成。现就该项工程建设的有关事项通告如下：一、番禺大道项目工程范围按规划行政主管部门核发的建设用地规划许可等有关文件确定。二、番禺大道项目工程用地涉及的征地拆迁安置工作，由沿线镇（街）征地拆迁办公室和建设单位区交通局、代建单位广州市番禺交通建设投资有限公司依据国家、省和市有关规定，并参照番禺区有关征地拆迁的实施办法执行。三、番禺大道项目工程范围内的单位和个人，应顾全大局，积极支持和配合区重点工程建设，不得阻挠建设工程的测量、钻探、施工及征地拆迁工作。四、违反本通告，拒绝、阻碍国家工作人员依法执行公务的，由公安部门依照有关治安管理处罚的法律规定处理；使用暴力、威胁手段，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。五、本通告自公布之日起施行，有效期3年。
2009年11月12日，被告广州市番禺区交通局与第三人广州市番禺交通建设投资有限公司签订《番禺大道（罗家－沙湾大桥段）改造工程项目委托代建协议书》，双方根据番禺区政府的《关于番禺大道项目建设的通告》（番府【2009】13号），约定被告广州市番禺区交通局将番禺区财政投资的番禺大道（罗家－沙湾大桥）段改造工程委托第三人实施建设，由第三人组织做好项目工程规划红线范围内的征地、拆迁、安置等工作。
2010年3月16日，第三人向中国石油化工股份有限公司广东广州分公司、番禺桥梁加油站有限公司作出了《关于番禺大道改造工程对桥梁加油站路口围蔽施工的承诺函》（番交建投函（2010）134号），对补偿等问题作出承诺。
另查明，原告因与第三人在补偿问题上未能达成协议，遂以被告广州市番禺区人民政府和第三人作为被申请人，向广州市国土资源和房屋管理局番禺区分局申请行政裁决，广州市国土资源和房屋管理局番禺区分局于2012年6月18日作出《不予受理裁决申请决定书》（番国房函（2012）738号），决定不予受理原告的裁决申请。原告不服已向广州市人民政府申请复议。
广州市国土资源和房屋管理局番禺区分局的《土地产权情况证明》，载明：土地使用者为番禺市沙湾镇桥梁加油站；土地坐落于番禺区沙湾镇蚬涌村市南公路沙湾大桥收费亭西侧；权源文号为番国土建用字（99）第134号。
庭审中，原告确认涉案地块未取得国有土地使用证，属于番国土地转字［1999］第19号《关于番禺市沙湾镇蚬涌村民委员会补办土地使用权出让手续后转让给番禺市沙湾镇桥梁加油站作加油站用地的批复》中所述的2919平方米公路预留地。
广州市工商局番禺分局于2012年2月16日出具《证明》，载明：番禺市沙湾镇桥梁加油站于1998年8月7日核准开业，经营者为陈绍光，该个体工商户于2000年7月28日办理了注销登记。
以上事实有《关于番禺市沙湾镇蚬涌村民委员会补办土地使用权出让手续后转让给番禺市沙湾镇桥梁加油站作加油站用地的批复》、《广东省契税纳税申报表》、《广东省契税完税证》、广州市工商局番禺分局的《证明》、《关于番禺大道项目建设的通告》、《番禺大道（罗家－沙湾大桥段）改造工程项目委托代建协议书》、《关于番禺大道改造工程对桥梁加油站路口围蔽施工的承诺函》、蚬涌村现金收入收据、《不予受理裁决申请决定书》、《复议申请书》、《土地产权情况证明》等证据及当事人的当庭陈述予以证实。
本院认为，关于陈绍光是否具有原告主体资格的问题。本案中，广州市国土资源和房屋管理局番禺区分局出具的《土地产权情况证明》可证明涉案地块仍登记在番禺市沙湾镇桥梁加油站名下。番禺市沙湾镇桥梁加油站是个体工商户，其权利义务由业主陈绍光享有和承担。因此，陈绍光具有原告主体资格，有权提起本案诉讼。
关于原告提起本案诉讼是否超过起诉期限的问题。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”第四十三条规定：“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内。”因被告作出被诉具体行政行为时并未告知原告诉权或者起诉期限，故原告的起诉期限应适用上述司法解释第四十一条第一款的规定进行计算。本案原告虽从知道被诉具体行政行为内容到提起本案诉讼已超过两年，但因原告曾因补偿问题向广州市国土资源和房屋管理局番禺区分局申请行政裁决，根据上述司法解释第四十三条的规定，该耽误的时间不应计算在起诉期限内。综上，原告提起本案诉讼并未超过法定起诉期限。
根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第二款规定：“对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的规定予以出让。”被告广州市番禺区人民政府作为市辖区人民政府，有依法收回划拨土地使用权的职权。本案中，番国土地转字［1999］第19号《关于番禺市沙湾镇蚬涌村民委员会补办土地使用权出让手续后转让给番禺市沙湾镇桥梁加油站作加油站用地的批复》和番国土用字［1999］第0134号《建设用地批准书》均证明涉案地块为公路划拨预留地，因此，被告广州市番禺区人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，决定由广州市番禺区交通局和第三人无偿收回涉案的公路划拨预留地并无不当，本院予以支持。原告以被告未办理拆迁许可证从而认为被告收回涉案土地行为违法的理由不成立，本院不予支持。
根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”该法第三条、第四条规定了行政赔偿的赔偿范围，可见当事人取得行政赔偿必须符合法定范围和条件。本案中因被诉具体行政行为并不存在上述法律规定的应承担国家赔偿责任的情形，亦未侵犯原告的合法权益，故原告要求行政赔偿的请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
综上所述，本案被诉具体行政行为并无不当，本院予以支持。原告的诉讼请求因缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告陈绍光的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告陈绍光负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 庞智雄
审 判 员 邓 军
代理审判员 李 琦
二〇一四年一月××日
书 记 员 周文静