浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）浙行终319号
上诉人（原审原告）杭州联庄实业投资有限公司，住所地杭州市滨江区创业路298号。
法定代表人王闯，执行董事兼总经理。
委托代理人蒋朝镖、徐孟琬，浙江天册律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）杭州高新技术产业开发区管理委员会，住所地杭州市滨江区江南大道100号。
法定代表人金志鹏，主任。
委托代理人汪士雄，杭州市滨江区人民政府工作人员。
委托代理人戴梦华，浙江凯麦律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）杭州市滨江区人民政府，住所地滨江区江南大道100号。
法定代表人金志鹏，区长。
委托代理人汪士雄，杭州市滨江区人民政府工作人员。
委托代理人马宏利，浙江智仁律师事务所律师。
杭州联庄实业投资有限公司（以下简称联庄公司）诉杭州高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新管委会）、杭州市滨江区人民政府（以下简称滨江区政府）不履行行政补偿法定职责一案，杭州市中级人民法院于2016年2月4日作出（2015）浙杭行初字第299号行政裁定。联庄公司不服，向本院提出上诉。本院于2016年3月29日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年6月6日公开开庭审理了本案。上诉人联庄公司的法定代表人王闯，被上诉人高新管委会的委托代理人汪士雄、戴梦华，滨江区政府的委托代理人汪士雄、马宏利到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定：2015年1月13日，杭州联庄公司向滨江区政府提交杭联实（2015）01号《关于知本大厦若干情况的紧急报告》，认为“其投资建设的知本大厦项目作为两区管理体制合并及规划调整的历史遗留问题……至今尚未办妥房产证”，故在报告办证经过、公司困难的基础上，提出以下解决方法的建议:“1、由于情况特殊，容缺办理产权证，在其他各项要件已具备的情况下，允许暂缓交纳物业维修基金、建筑保修金，待取得产权证后即用于抵押贷款获取资金，承诺在三个月内补交并承担银行同期贷款利息。2、由于办证时间已远超预计的三至四个月，这些均是由于历史遗留问题造成，而非哪一方责任，请政府酌情按之前的补偿标准给予一年的补偿，以冲抵部分财务开支。3、由于B楼收储，涉及公司3亿的预期利润损失，原计划已无法实现，公司整体项目亏损巨大，无从弥补，这些均是服从政府规划调整原因而非公司经营不善造成……请政府能否通过其他方式或另外给予一个项目作为补偿。”滨江区政府收到该报告后未予回复。杭州联庄公司遂提起本案诉讼，要求高新管委会、滨江区政府履行补偿补助法定职责，给付补偿补助款人民币26749万元，包括：B区块被低价收储导致的损失补偿、A区块被延误办证的损失补偿、A区块建筑被错误认定为拆复建项目从而被限定为只能整层转让所导致的物业贬值损失补偿。另查明，2013年8月26日，甲方杭州市滨江区土地整理与测绘中心与乙方杭州联庄公司签订《收购协议》，约定由甲方收购乙方知本大厦B区块国有土地使用权，收购价格按评估确定为人民币3239.8634万元（具体以评估报告为准）；协议中同时载明“杭州联庄公司于2009年9月以协议出让方式取得了《杭州市国有土地使用权出让合同书》（杭高新土合字[2002]029号）项下国有建设用地使用权，用于建设中兴科技综合大厦（知本大厦）……此后，因江南大道城市景观规划要求，对项目进行了微调：以规划支路将宗地划分为A、B两个区块……2009年底A区块竣工……但因规划调整及拆迁原因导致B区块无法开工建设、进而造成已建成的A区块无法复核验收。”2013年8月29日，甲方杭州市滨江区人民政府浦沿街道办事处与乙方杭州联庄公司签订《协议书》，约定补偿金额为人民币7530万元（经各方庭审确认，该补偿金额系针对2010年7月12日至2013年7月12日期间杭州联庄公司A区块因无法复核验收而导致的财务成本损失）。2013年12月20日，甲方杭州市国土资源局滨江分局与乙方杭州联庄公司签订《补充协议》，该协议第三条载明“该项目为拆复建项目……其余的物业A1、A2、A3楼杭州联庄公司可以按层按幢分割转让。”再查明，2013年6月19日，高新管委会、滨江区政府召开主任区长办公会议，由各职能部门就涉及该区经济、建设等方面的事项提交讨论并形成了[2013]10号《主任区长办公会议纪要》，关于知本大厦遗留问题的处置事宜系该次会议讨论纪要事项之一。
原审法院认为，本案中，原告杭州联庄公司提起本案诉讼，要求被告高新管委会、滨江区政府履行补偿补助法定职责，给付补偿补助款人民币26749万元，具体包括三项要求：B区块被低价收储导致的损失补偿、A区块被延误土地复核办证的损失补偿、A区块建筑被错误认定为拆复建项目从而被限定为只能整层转让所导致的物业贬值损失补偿。第一，关于原告是否向两被告提出过上述履行法定职责申请的问题。原告以《关于知本大厦若干情况的紧急报告》的形式提出履行法定职责的申请，其载明的申请对象是滨江区政府，申请内容是针对B区块被低价收储和A区块被延误办证提出补偿要求。故可以认定原告就上述两项要求曾向被告滨江区政府提出过履行法定职责的先行申请。第二，关于两被告是否具有原告所诉请的法定职责。首先，确定知本大厦B区块国有土地使用权收购事宜的《收购协议》由原告与杭州市滨江区土地整理与测绘中心签订；确定案涉项目为拆复建项目的《补充协议》由原告与杭州市国土资源局滨江分局签订，该《补充协议》中同时限定了物业A1、A2、A3楼的转让方式，即“按层按幢”而非按其他单位转让。据此，原告因认为《收购协议》、《补充协议》显失公平或存在重大误解而要求两被告补偿损失，实质上是要求两被告撤销或者变更上述协议的相关内容。但两被告并非协议缔约方，亦无法律、法规、规章授权其对上述协议进行实体处理，故其并不具备相应的法定职责。且原告对协议约定的内容不服，应当依法针对协议本身提起确认无效或撤销之诉，而非以要求履行法定职责的形式寻求救济。其次，两被告不具备土地复核验收和房屋产权登记的法定职权，且事实上知本大厦A区块的土地复核是由杭州市国土资源局办理，地上建筑的产权登记事项是由杭州高新技术产业开发区住房和城市建设局办理。故原告要求两被告补偿因A区块被延误土地复核办证导致的损失，缺乏事实和法律依据。再次，关于[2013]10号《主任区长会议纪要》是否构成行政允诺的问题。行政允诺，应当指行政机关对外承诺在相对人实施特定行为后给予其物质利益或者其他利益的一种表示行为。但[2013]10号《主任区长会议纪要》并未对外公示亦不对原告设定特定义务，仅是对包括知本大厦遗留问题处置事宜在内的涉及该区经济、建设等多个事项提出指导性意见，故并不构成原告所主张的行政允诺。综上，被告并不具备原告所诉请的相关补偿补助的实体法职责，亦不存在原告所主张的因行政允诺产生相应补偿补助义务的情形，故原告要求被告履行补偿补助法定职责，不符合法定的起诉条件。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（十）项的规定，裁定驳回原告杭州联庄实业投资有限公司的起诉。
联庄公司上诉称：一、滨江区政府一直是整个事件的动议者、决策者、买单者，发挥着决定性、主导性的作用，具有履责的义务和能力，将其列为被上诉人和履职主体是适格可行的。一、项目调整方案来自于区政府领导的意见，之后成为区政府的决定并作为督办批示文件下达，因此事件的决策者是区政府。上诉人提出的《联庄村三产发展问题研究会议纪要》，是区政府所属四家主要部门加盖印章的法律文件，纪要中明确表述四部门是“根据区府办发[2003]24文督办要求”而召开会议的，是区政府“督办”的项目。上诉人在诉讼期间要求区政府公开上述“督办”文件，但区政府借口无此信息予以拒绝。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十九条的规定：上诉人确有证据证明被上诉人持有的证据对上诉人有利，被上诉人无正当事由拒不提供的，可以推定上诉人的主张成立。因此，应当推定区政府的督办事实成立。同时，区政府的后续行为也印证了前期的决策。2、“区长办公会”代表的是区政府的行为，会上对关键问题作了具体决策和分工，敲定了上诉人的权利义务，一审法院认为只是内部指导性意见的认定错误。《主任区长办公会议纪要》确定了知本大厦问题的解决方案即“依法依规收储一块、合理诉求补偿一块、遗留问题补助一块”、“全部所需资金由区财政给予最终保障。”这些构成了政府部门的义务和允诺，也决定了上诉人的权利义务，而且由于会议纪要通过各部门的对外执行（虽没有执行到位）已经“内部行为外部化”，不仅可诉，而且对外的诉讼主体和责任主体就应当是区政府，在各部门同上诉人签订的所有协议中，无一例外的都将该会议纪要明确列为办理和签约的依据。上述事实足以证明区政府是真正的决策者和买单者，各部门只是具体落实，落实不力的后果也应由区政府承担。二、区政府的具体职责来源于“行政协议、行政允诺”中的义务，并且是明确、具体、可计量的义务，它是上诉人应予保护的信赖利益。区政府目前履责严重不足，应当继续履行。1、关于B区块收储中的政府法定职责、未履责的表现及诉请。上诉人在一审时提交的证据1、8、2、29、21、27六份关键证据可以完整证明区政府负有行政协议上的义务，即B区块应当按照可建地上建筑面积36218.68平方米收储。上诉人提交的证据29、24、25、26、11可以证明B区块实际上按可建地上建筑2538.68平方米被强行收购的，大大少于应当计算的36218.68平方米，仅为十四分之一，导致价格极低，证明政府未按行政协议和行政允诺履行义务，所谓的未补交出让金的抗辩不能成立，应当履行继续补足的法定职责。由于政府应当补足的金额是明确的、可计量的，争议标的清晰，计算依据充分，因此法院可以直接判决认定具体数额。2、关于延期办证问题的政府法定职责、未履责的表现及诉请计算。延期办证是针对A区块即“知本大厦”而言的。现有的多份证据证明，A区块早在2009年底已经建成竣工，2010年完成备案和具备土地复核条件，但是由于政府一方的原因（拆迁未完成B区块无法开发）导致迟迟不能办理土地复核和办证（产权证）。对一这事实和因果关系政府是认可的，在上诉人提交的证据30《协议书》中对此作了确认。正因为如此，在该《协议书》中约定政府补偿7530万元。结合被上诉人提交的证据14《浙普会专（2013）163号专项审计报告》可知，该款即为截止当时按照上诉人已经产生的财务成本测算的，也就是从签订《协议书》之后到办妥土地复核及产权证之后又耗费了18个月，这期间上诉人的财务成本损失是在持续产生的，同样是政府同一个先行行为所导致的后果，当然应当是由被上诉人按同等标准继续补偿。上诉人考虑到各部门办理手续的合理时间而扣除2个月，只按被延误16个月计算，并且按照政府之前所定的补偿标准补偿。被上诉人认为这18个月是各个办事部门和上诉人自身造成的，对此上诉人认为，正是由于被上诉人的先行为，才导致原来很正常的项目变成了不正常，才会在办证过程中被各部门推脱延误，对此产生的后果应当由被上诉人承担。3、关于被限定只能整层转让问题的法定职责及未履责的表现。在2002年的土地出让协议中，没有提到土地性质是拆复建项目，在2005、2006年批复的建设方案和初步设计批复时，也从未提到这一点，更没有对建筑转让作出限制性约定或规定，反而在建筑方案中仍是分割至套、间的。直到2011年的土地出让合同的《补充协议》第三条，政府部门才第一次提到，但该条款中没有说由此建成的房屋只能整层转让，而是笼统的说按市政府相关政策执行。问题在于，在两次庭审中，被上诉人在提供的证据和一系列文件中都找不出“拆复建项目只能整层转让”的政策依据。在此情况下，上诉人由此蒙受的损失也是被上诉人导致的，应当由被上诉人予以补偿或者恢复可以分割至套、间转让。三、一审法院提出上诉人应当另向其它主体提出权利主张，不仅错误，也不可行，实际会导致各部门借机“踢皮球”推脱责任，使上诉人求告无门，加剧企业危机。本案中，虽然《收购协议》等具体协议是由街道办事处、滨江区土地整理中心等部门签订的，但实际上是区政府决定的。综上，请求撤销一审裁定，判令两被上诉人支付上诉人补偿补助款人民币26749万元。
高新管委会、滨江区政府在法定期限内未向本院提交书面答辩意见，庭审中答辩称：一、本案不属于行政诉讼受案范围。本案上诉人要求答辩人履行对上诉人的“中兴科技综合大厦”补偿补助的法定职责，该补偿补助的要求不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的任何一项的范畴，也没有任何其他法律、法规中规定地方政府对于一个民间的、私有的建设项目有补偿补助的法定职责或者义务。根据上诉人提供的证据，上诉人与整测中心，浦沿街道在2013年8月26日就已签署协议，将B地块交由整测中心收购（不是征收），且浦沿街道也根据实际情况对上诉人进行了补偿，补充协议也约定了现有房产的性质和初始登记等事项，这些都是上诉人自愿签署的协议，是各方协商一致的结果，各方均应遵照履行，上诉人亦承诺就知本大厦相关事项再无任何争议，不再就知本大厦红线内相关事宜向任何一级政府职能部门主张权利。上诉人即便对此不服，也应当针对协议本身提起撤销或者确认无效之诉，而非要求与此不相干的答辩人承担莫须有的“法定职责”。上诉人现在提出的诉请，实质上就是想要推翻这些已经签署并履行的协议。显然，上诉人的起诉不符合行政诉讼法第十二条的规定，应当驳回其起诉。
二、[2013]10号《主任区长会议纪要》并非行政允诺。该会议纪要仅是答辩人的内部会议讨论纪要，从未对外公示。内容也仅仅是对包括知本大厦遗留问题处置事宜在内的涉及答辩人行政区划内经济、建设等多个事项提出的指导性意见，并未涉及答辩人需要承担上诉人所称的补偿责任以及该补偿责任具体构成及数额等方面的问题。因此，该会议纪要并非上诉人所称的行政允诺，上诉人更不能据此向答辩人主张所谓的行政补偿。此外，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四款规定：造成财产损害的其他违法行为，而[2013]10号《主任区长会议纪要》显然不属于违法行为，因此原告显然无权取得赔偿的权利。三、本案上诉人已超过起诉期限。根据现有的证据显示，答辩人认为该起诉明显超过了起诉期限。根据上诉人提供的证据，上诉人与整测中心，浦沿街道在2013年8月26日就签署收购协议，将B地块交由整测中心收购，且浦沿街道也根据实际情况对上诉人进行了补偿。现在上诉人若以该部分收购款和补偿款不足以弥补其损失为由提出本案诉讼，那么按照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，上诉人的起诉期限为二年，应从该收购协议签订之日起计算。另一方面，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。”按照该规定，上诉人直到2015年9月10日才提出本案之诉，显然早已超过了诉讼时效。此外，签订收购协议时已告知出示了[2013]10号《主任区长会议纪要》，换言之原告从签订收购协议之日起就已知晓[2013]10号《主任区长会议纪要》这一行为的存在，至其提起诉讼之日已超过起诉期限。综上，本案无论从何种角度出发，均应当认定诉讼时效已经超过，法院应当驳回上诉人起诉。四、上诉人的诉请与答辩人无关。上诉人在开发建设“中兴科技综合大厦”的整个过程中，均是和相关职能部门发生关系。2013年8月是滨江区土地整理测绘中心、浦沿街道和上诉人签订协议并履行的；上诉人所称的办理土地复核、房产初始登记等又是分别与杭州市国土资源局、滨江区房管、建设的职权范围。上诉人若要否认2013年间的三份协议，追究杭州市国土局、滨江区房管等部门迟延履行职责等，均应当向相关职能部门进行主张。答辩人本身与这些行为无关。上诉人在毫无事实和法律依据的情况下直接起诉答辩人，违背行政诉讼法及相关司法解释相关规定。《地方各级人大和地方人民政府组织法》第五十九条对答辩人作为地方人民政府应当承担的职能作了明确规定，答辩人并不具有上诉人所称的行政补偿的法定职责，上诉人的诉请毫无依据。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款的规定，对于不作为的案件，上诉人有举证的义务。而上诉人提供的大量证据中并没有提供关于答辩人负有“补偿补助法定职责”的证据。这也恰恰说明了上诉人的诉讼无论从主体上还是请求上都是没有依据的。请求驳回上诉，维持原裁定。
庭审中，双方当事人围绕着被上诉人高新管委会、滨江区政府是否具备上诉人所诉的给予上诉人就中兴科技大厦项目予以补偿补助26749万元的法定职责的审理重点进行了质证、辩论。
二审期间，上诉人向本院提交了二份证据：1、滨江区政府《关于当前三镇经济工作中有关具体问题落实情况进行督查的通知》（办发[2003]24号）及附件，用以证明规划调整是由滨江区政府提出和决策，各部门只是执行落实；2、杭州市中级人民法院（2006）浙01行初40号行政判决，用以证明滨江区政府故意不公开“办发[2003]24号”文件，上诉人通过诉讼才取得该文件。上述二份证据结合其他证据可以证明两被上诉人具有上诉人所诉的法定职责。高新管委会、滨江区政府质证认为，对证据的真实性、合法性没有异议，但认为两份证据的内容与本案审查的内容无关，不能因为有“督办”两字，就认定是两被上诉人的法定职责。
本院经审查认为，上诉人提交杭州市中级人民法院的判决书证明其获得办发[2003]24号文件的过程，而上述文件的内容涉及到滨江区领导到区所辖的三镇调研过程中各镇和企业提出的有关具体问题以及解决方案。上述二份证据与两被上诉人是否具有上诉人所诉的法定职责之间不相关联，本院不予采纳。
经审查，对原审裁定认定的事实本院予以确认。
本院认为，上诉人联庄公司要求两被上诉人高新管委会、滨江区政府履行给付“中兴科技综合大厦”（知本大厦）补偿补助款人民币26749万补偿补助法定职责，具体包括三部分：B区块被低价收储导致的损失补偿、A区块被延误土地复核办证的损失补偿、A区块建筑被错误认定为拆复建项目从而被限定为只能整层转让所导致的物业贬值损失补偿。
公民、法人或者其他组织要求行政机关履行法定职责应是法律、法规、规章及其他规范性文件规定的行政机关应当履行的义务，以及行政机关对外公开承诺所确定的义务。知本大厦B区块国有土地使用权收购协议系上诉人与杭州市滨江区土地整理与测绘中心于2013年8月26日签订的，协议对收购对象、费用支付、双方义务、违约责任以及其他的相关事项均作了明确约定。2013年12月20日,上诉人与杭州市国土资源局滨江分局签订的《补充协议》第三条约定，该项目为拆复建项目用地，同时约定物业A1、A2、A3楼上诉人可以按层按幢分割转让。上述两协议对协议缔结双方均有约束力，现上诉人认为B区块被强行低价收购，面积大大少于应计算面积，以及A区块建筑被错误认定为拆复建项目，实际上是对上述协议相关的内容提出异议，两被上诉人并非协议的缔约方，故上诉人对协议内容提出异议，应通过相应的救济途径行使权利。上诉人提出两被上诉人[2013]10号《主任区长会议纪要》（以下简称《纪要》）已构成行政允诺，是两被上诉人具有其所诉的法定职责的主要依据，两被上诉人应履行该纪要所确定的内容。本院认为，行政允诺应是行政主体为履行自己的行政职责就特定事项对不特定行政相对人作出的一种单方意思表示，期待行政相对人作出相应行为，并保证给予利益回报的单方意思表示。《纪要》中“关于知本大厦遗留问题处置事宜”载明的内容看，系两被上诉人为妥善解决知本大厦历史遗留问题所确定的原则及方案，并不符合行政允诺的特征，且《纪要》涉及的有关知本大厦B区块的收储、A区块的复核验收、因规划调整等问题给予适当补助等内容，上诉人也承认均由《纪要》中明确的各个部门予以了具体执行，也即《纪要》确定的有关知本大厦历史遗留的相关问题解决原则和方案已通过上诉人与相关部门签订协议的方式进行具体转换。
2013年8月29日上诉人与滨江区政府浦沿街道办事处签订协议书，就因规划调整及拆迁原因导致B区块无地开工建设，进而造成已建成的A区块无法复核验收导致的损失给予上诉人补偿7530万元。同时该协议第五条约定：本协议签订后双方就知本大厦相关事项再无任何争议，同时乙方（上诉人）承诺除协议约定的内容外亦不得以任何理由再就知本大厦红线内相关事宜向任何一级政府或职能部门主张。现上诉人认为该协议签订之后到办妥土地复核及产权证又延误了16个月（已扣除合理办证期限2个月），是两被上诉人同一个先行行为导致的后果，应由两被上诉人按同等标准继续补偿。经查，知本大厦A区块的土地复核验收是由杭州市国土资源局办理,地上建筑的产权登记事项是由杭州高新技术产业开区住房和城市建设局办理。上述两机关是法律授权的职能部门,上诉人若认为延误办理土地复核及产权证的行政行为对其造成了损害，应向有关职能部门主张权利，而非通过要求两被上诉人履行法定职责的方式行使救济。
综上，两被上诉人不具有上诉人所诉对其补偿补助的法定职责，原审法院据此驳回上诉人的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一六年六月八日
书 记 员 韦若莎