浙江省衢州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙08行终66号
上诉人（原审原告）周仙兰。
委托代理人李宁，北京市汉衡律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）江山市新塘边镇人民政府，住所地浙江省江山市新塘边镇新兴路12号。
法定代表人徐正贵，镇长。
出庭的行政机关负责人姜春兔，副镇长。
委托代理人（特别授权代理）王君鸽，浙江刚诚律师事务所律师。
周仙兰诉江山市新塘边镇人民政府请求确认关停生猪养殖场行为违法及赔偿一案，浙江省江山市人民法院于2016年3月23日作出（2015）衢江行初字第61号行政判决，周仙兰不服，向本院提起上诉。本院于2016年5月13日受理后，依法组成合议庭，于2016年6月15日公开开庭审理了本案。上诉人周仙兰及其委托代理人李宁，被上诉人江山市新塘边镇人民政府副镇长姜春兔及委托代理人王君鸽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原判认定，原告系被告行政辖区范围内的生猪养殖户。2014年、2015年间，江山市委、市政府为了加强生猪养殖管理和污染防治，保护和改善农村生态环境，促进生猪养殖业科学健康发展，相继出台了《江山市畜禽养殖禁养区限养区划分方案》、《江山市生猪排泄物污染防治管理办法(试行)》、《江山市生猪禁养区限养区养殖场关停转迁政策意见》、《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》、《关于进一步加强生猪养殖管理促进生猪产业科学健康发展的意见》、《江山市养殖污染整治“百日攻坚”行动方案》等文件。被告根据前述相关文件精神，对其行政辖区范围内的生猪养殖户进行生猪养殖污染整治政策方面的宣讲，并发送了相关宣传资料。2015年2月13日，被告向原告送达一份《生猪养殖场限期关停退养通知书》。2015年5月15日，原、被告双方签订一份《生猪养殖场关停退养协议》。协议约定：原告同意在2015年5月30日前关停生猪养殖场，并彻底拆除建筑面积810平方米的养殖场及占地面积705平方米的室内养猪设施；被告在原告完成关停退养后给予81000元补助款等内容。原告养殖场关停及猪舍、猪栏拆除后，被告支付原告补助款81000元。
原审法院认为，“五水共治”是浙江省委、省政府为改善全省人民生活环境而作出的一项利国利民的重大决策。江山市委、市政府为了深入推进“五水共治”工作，根据全市生猪养殖对环境造成影响的实际情况，对全市范围内的生猪养殖进行污染整治和规范管理，其目的是为了着力优化城乡环境，提升人民群众生活品质。本案中，被告作为乡镇人民政府，有义务协助相关部门做好本行政辖区的畜禽养殖污染防治工作，有责任指导养殖户做好本行政辖区的生猪养殖污染整治工作，其为了履行行政职责实现行政管理目标与原告经过协商一致达成的《生猪养殖场关停退养协议》，是原、被告双方当事人的真实意思表示，协议约定的内容系各方当事人对己方权利和义务作出的处分。从原告收到《生猪养殖场限期关停退养通知书》及后续签订《生猪养殖场关停退养协议》，生猪的处置及猪舍、猪栏的拆除和收取补助款等一系列行为来看，都是原、被告各方的履约行为，被告送达相关文书及履约行为未侵犯原告的合法权益。据此，对原告要求确认被告对其生猪养殖场关停行为违法并要求赔偿损失的诉讼请求，法院依法不予支持。鉴于法院已驳回原告的诉讼请求，故对原告要求损失价值进行评估的程序不作启动。关于原告申请一并附带审查《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》（江政办发〔2014〕29号）规范性文件的合法性问题。原告认为，该文件违背了国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》的补偿精神，制定的补助标准不合法、不合理，且违法将本属于环保部门的行政职权授予各乡镇（街道）。经审查，法院认为，《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》（江政办发〔2014〕29号）的内容与相关法律法规不存在冲突，制定的补助标准是江山市人民政府结合本地实际对生猪养殖污染整治和规范管理过程中作出的具体规定，并无违法之处，原、被告双方通过签订协议的方式明确以该文件规定的补助标准给予补助亦无不当。综上，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第一款第(四)项之规定，判决：驳回原告周仙兰的诉讼请求。案件受理费50元，由原告周仙兰负担。
上诉人周仙兰上诉称，一、被上诉人实施了非法关停行为，一审法院审查事实错误。1.《生猪养殖场关停退养协议》被迫签订，并非自愿；2.《生猪养殖场关停退养协议》是上诉人养殖场被拆后才被迫签订；3.《生猪养殖场关停退养通知书》是强制关停的行政决定，并非宣传材料；4.上诉人的养殖场被被上诉人强拆，并非履约行为；5.被上诉人实际工作中采取的是胁迫、威胁上诉人，并非政策宣传。二、被上诉人不具备关停养猪场的职权。三、被上诉人关停上诉人养猪场没有进行合法补偿，关停行为严重违法。四、一审法院对上诉人超出举证期限的证据予以采信，适用法律严重错误。五、江政办发〔2014〕29号《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》违法。其中第三条第（三）项补助条件规定的内容违法，第五条第（三）项程序规定的内容违法，一审法院均没有审查。请求二审法院撤销原判并改判支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人江山市新塘边镇人民政府答辩称，原判认定事实清楚，适用法律正确。1.被上诉人从未实施过上诉人诉称的“关停”、“强拆”等行政执法行为。《生猪养殖场限期关停退养通知书》系被上诉人对相关法律、法规及上级政策精神的宣传材料，并非实施“关停”、“强拆”行为过程中的执法文书。2.《生猪养殖场关停退养协议》合法有效，上诉人生猪养殖场的关停、拆除，系双方基于该协议的履约行为，且双方已经履行完毕，上诉人主张被上诉人在没有法定职权情况下对其强制作出行政行为的理由不能成立。3.被上诉人未侵犯上诉人的合法权益，上诉人提出赔偿的理由不成立。4.江政办发〔2014〕29号《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》的内容与相关法律法规并不冲突。制定的补助标准是江山市人民政府结合本地实际对生猪养殖污染整治和规范管理过程中作出的具体规定，并无违法之处。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
上诉人周仙兰上诉后，原审法院已将相关证据材料随案移送本院，根据一审审理情况以及上诉人的上诉理由和被上诉人的答辩意见，二审中，主要围绕发送涉案《生猪养殖场限期关停退养通知书》性质，实施关停行为的依据，现有的补偿是否合法，上诉人的赔偿要求有无依据，江政办发〔2014〕29号文件是否违法等争议焦点进行审理。
经审理，二审查明的事实与原审基本一致。
本院认为，被上诉人向上诉人发送的《生猪养殖场限期关停退养通知书》，除具有宣传政策的内容外，还同时具有针对特定相对人作出的具体内容，该通知书明确了特定相对人的相关权利义务，故具有行政行为的特征。但上诉人在此之后又与被上诉人签订了《生猪养殖场关停退养协议》，在协商一致的基础上对养殖场进行了关停，其依据的是双方签订的《生猪养殖场关停退养协议》，虽上诉人主张该协议是拆后补签，但该协议仍是双方对关停养殖场合意的体现。故前述《生猪养殖场限期关停退养通知书》并未被实施，上诉人主张关停行为是依据上述通知书而为的行政强制行为理由不足。上诉人养殖场关停后，被上诉人依约支付了相应补偿，现上诉人要求进行其他赔偿，于法无据，本院不予采纳。关于江山市人民政府江政办发〔2014〕29号《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》是否违法的问题，因该文件在本院前期审理其他同类案件中已经进行了审查，认为未违反现行法律法规规定，故本案不再另行审查。本案一审期间因前述同类案件的裁判尚未生效，故一审法院对规范性文件进行实体审查并无不当。上诉人关于原审采信超出举证期限的证据违法的意见，因行政机关抗辩无行政行为，后为查明案件事实向法院提供相关证据，故其提交证据时间不违反法律规定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人周仙兰负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 沈 婷
审 判 员 朱桂英
代理审判员 颜朝童
二〇一六年六月二十七日
书 记 员 何 辛