广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2016）粤71行终1906号上诉人（原审被告）：广州市国土资源和规划委员会，住所地广州市吉祥路80号。法定代表人：彭高峰，职务：主任。委托代理人：王广沪，该委工作人员。委托代理人：黄亮平，广州金鹏律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：广州南天花园房产有限公司，住所地广州市解放北路603号广东迎宾馆3212-3214房。法定代表人：杨清泉，职务：董事长。委托代理人：林思臻，广东诺臣律师事务所律师。委托代理人：李官欣，广东诺臣律师事务所律师。原审第三人：广东海外建设总公司，住所地广州市天河路351号广东外经贸大厦2012、2013房。法定代表人：李福昌，职务：总经理。委托代理人：黄志民，该公司工作人员。上诉人广州市国土资源和规划委员会诉被上诉人广州南天花园房产有限公司、原审第三人广东海外建设总公司国有土地使用权出让合同一案，不服广州铁路运输第一法院（2016）粤7101行初2081号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：1994年6月28日，原广州市城市规划局向第三人广东海外建设总公司核发了编号穗城规南片地字[1994]第147号《建设用地规划许可证》，该证注明项目名称为商住楼，用地位置为海珠区南泰路××、××变电站西，用地面积为21279平方米（其中路3364平方米）。1994年12月20日，原广州市国土局向第三人核发了穗国土[1994]建用通字第1243号《建设用地通知书》，注明经市政府批准征用（收回）海珠区南泰路××、××变电站西地段的土地，核准面积贰万壹千贰佰柒拾玖平方米出让给第三人使用，作为建设商住楼项目，请即到市国土局及海珠区国土局办理征地、拆迁安置补偿和有偿使用事宜，依照《遵守事项》办妥手续后领取《建设用地批准书》，方得使用土地。1995年6月3日，原广州市城市规划局向第三人作出城规批字[1995]第115号《关于住宅组团详细规划方案的批复》，原则上同意第三人送审的在涉案地块兴建商住楼的详细规划方案等。1996年6月25日，原广州市规划局向广州海外建设开发有限公司作出穗城规南片地变字[1996]第254号《关于同意更改用地单位名称的复文》，注明穗城规南片地字[1994]第147号的《建设用地规划许可证》用地单位更改为广州海外建设开发有限公司。原批准的使用性质不变，请到市国土房管局办理有关手续。该复文注明抄送市国土房管局及海珠区规划分局。1998年6月26日，原广州市建设委员会向广州海外建设开发有限公司、广州市恒盛实业总公司作出穗建开函[1998]396号《关于同意设立广州南天花园房产有限公司的复函》，同意由上述两公司设立广州南天花园房产有限公司（本案原告），经营穗城规南片地字[1994]第147号、穗国土[1994]建用通字第1243号文批准的海珠区南泰路××、××变电站西地段21279号平方米土地开发商住小区。……项目公司成立后，可报市规划、国土部门将上述用地的土地使用权转入项目公司经营。该复函注明抄送市计委、规划局、国土房管局等。1998年12月21日，原广州市规划局向原告作出穗规地复字[1998]第1503号《关于同意建设用地转名项目公司的复函》，注明原告申请建设用地转名项目公司的报告收悉，同意涉案建设用地转名为项目公司原告，其他要求不变等。该复函注明抄送广州市国土房管局、海珠区规划分局、广州海外建设开发有限公司、广州市恒盛实业总公司。2001年9月20日原广州市国土资源和房屋管理局（现被告广州市国土资源和规划委员会）向第三人发出穗国土建用通函[2001]667号《关于评估国有土地使用权出让金的通知》，注明第三人持穗国土建用综函[2001]40号文申请使用位于海珠区南泰路××、××变电站西地段、面积21279号平方米的土地兴建商住楼。根据穗国房字[1997]36号文的规定，请你们自本通知发出之日起7日内到广州市房地产估价所办理国有土地使用权出让金的评估手续。办完评估手续后，请凭本通知到我局本场处办理《国有土地使用权出让合同》或《国有土地划拨决定书》，再到我处申领《建设用地批准书》。同月24日，第三人向原广州市房地产估价管理所递交了《关于申请评估的报告》等材料申请评估。经原广州市房地产估价管理所评估出具评估报告后，被告与第三人于2003年6月23日签订了穗国地出合[2003]200号《广州市国有土地使用权出让合同》，注明以协议方式出让海珠区南泰路××、××变电站西地段面积21279号平方米的土地给第三人，合同项下的国有土地使用权出让金总额为人民币15296832元等。另查明，2004年11月，第三人缴交了1000000元出让金，由案外人陈华代缴。2007年6月6日，被告开具了时间为2007年4月16日的《广东省政府性基金（资金）通用票据，注明缴款单位（人）：广州南天花园房产有限公司公司、广东海外建设总公司；项目名称：土地出让金；金额14296832元；地址：海珠区南泰路××、××变电站西地段等。2009年10月13日，广州市中级人民法院作出的（2008）穗中法民一初字第2号《民事判决书》查明了上述事实并认为广州宏新投资有限公司因受诈骗就涉案土地向被告缴纳土地出让金14296832元等的行为，导致海外公司（本案第三人广东海外建设总公司）和南天公司（即本案原告广州南天花园房产有限公司）取得利益……因此，南天公司和海外公司因广州宏新投资有限公司的缴纳行为而免予承担相应的给付义务……。原审法院认为：《中华人民共和国合同法》第五十六条规定：“无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。”《广东省实施办法》第四十二条规定：“禁止以规划、土地、房产等行政主管部门发出的规划许可文件、征地拆迁许可文件等作为合作条件与他人合作开发房地产。”被告认为原告是基于合作开发房地产而成立的项目公司，该合作方式违反穗府[1998]88号《广州市人民政府批转市国土房管局关于进一步加强土地管理工作请示的通知》及《广东省实施办法》第四十二条的规定，但本案涉案土地已经规划等行政主管部门批准转名至原告名下，并非加名或合作开发房地产的情形，而且2009年（2008）穗中法民一初字第2号《民事判决书》认定了本案原告对涉案地块有给付出让金的义务，因此原告具备主体资格，其起诉符合行政诉讼立案条件，被告请求驳回原告起诉的理由不充分，原审法院不予采纳。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条规定：“土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让应当签订出让合同。”《广东省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》第七条规定：“具体地块的土地使用权出让，应先拟定出让方案。出让方案由市、县国土部门会同城市规划和建设管理部门、房地产管理部门根据年度供地计划、城镇总体规划和基本建设投资计划拟定，并按《广东省土地管理实施办法》规定的建设用地审批权限报经人民政府批准后，由国土部门负责实施。土地使用权出让方案应包括出让地块的面积、位置、界址、用途、出让年限、建设规划要求、标定地价、出让方式等内容。征用、划拨土地的有关材料应与出让方案同时报批。”第十条规定：“土地使用权出让可采取招标、协议、拍卖的方式。招标出让，由市、县国土部门向符合规定条件的单位或向社会公布招标条件，通过合法招标程序，向经择优确定的中标者出让土地使用权。协议出让，由市、县国土部门根据土地用途、建设规划要求、土地开发程度等情况，与受让人协商用地价款和条件，根据双方达成的协议出让土地使用权。拍卖出让，由市、县国土部门在指定的时间、地点，向符合规定条件的用地需求者公开叫价竞投，并以竞投的最高价向该出价人出让土地使用权。”第十二条规定：“土地使用权出让，由市、县国土部门与受让人签订土地使用权出让合同（以下简称出让合同），明确双方的权利义务关系。出让合同应包括土地面积、位置、界址、用途、使用年限、地价款、付款方式和时限、投资总额、开发建设期限、土地利用和规划设计要求、其他附带条件以及违约责任等内容。”本案涉案地块据被告与第三人2003年签订的涉案出让合同显示是以协议方式出让，而涉案地块虽然原由第三人于1994年经原广州市城市规划局核发许可证及被告核发建设用地通知书批准使用，但原广州市城市规划局在1996年已批准用地单位更改为广州海外建设开发有限公司并及后于1998年批准转名为本案原告。况且原广州市建设委员会也于1998年同意由广州海外建设开发有限公司及广州市恒盛实业总公司设立本案原告作为项目公司并可报市规划、国土部门将涉案土地使用权转入项目公司经营。上述三份批文均明确注明抄送被告，故被告应当知道涉案地块的用地单位已由本案第三人更改为广州海外建设开发有限公司后再转名为本案原告的事实。在第三人申请被告办理签订《国有土地使用权出让合同》时，被告应当查明上述情况并根据土地用途、建设规划要求、土地开发程度等情况通知本案原告作为权利人以确定土地受让方后再签订出让合同，但被告直接将第三人认定为土地使用人并作为受让方签订出让合同违反了上述土地使用权出让的相关规定，该涉案出让合同应予撤销。由于签订土地出让合同属于被告职权，故原告请求法院直接判决变更涉案出让合同受让方及确认土地使用人的主张不当，原审法院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：一、撤销被告广州市国土资源和规划委员会与第三人广东海外建设总公司于2004年3月6日签订的穗国地出合[2003]200号《广州市国有土地使用权出让合同》。二、被告广州市国土资源和规划委员会于本判决发生法律效力之日起60日内对第三人广东海外建设总公司2001年的申请重新作出处理。三、驳回原告广州南天花园房产有限公司的其它诉讼请求。上诉人广州市国土资源和规划委员会不服原审判决，向本院提起上诉称：一、一审判决遗漏关键事实，并且多项事实认定错误。（一）本案已超过行政诉讼的法定起诉期限，按规定应驳回被上诉人的起诉。《行政诉讼法》第四十六条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条规定，2003年6月23日，上诉人与原审第三人签订了海珠区南泰路以南、泰沙路变电站以西地段地块（以下称涉案地块）的《广州市国有土地使用权出让合同》（穗国地出合[2003]200号）（以下简称涉案出让合同）。涉案出让合同签订至今已经十余年，被上诉人一直未提出过异议。根据广州市中级人民法院于2009年10月13日作出[2008]穗中法民一初字第2号《民事判决书》的内容显示，被上诉人最迟于2009年便知悉涉案出让合同。如果被上诉人认为该合同侵犯其合法权益，应在法定起诉期限内提起行政诉讼，但被上诉人却于2016年才起诉，早已超过行政诉讼的起诉时效。上诉人在一审程序中已经提出起诉时效抗辩，但一审法院在事实认定、判决分析等内容中均故意忽略该项事实，极大损害了上诉人的诉讼权益。（二）原市规划部门等单位不属于广州市土地行政主管部门，一审法院认定其批复文件属于确定用地单位的依据是错误的。根据《土地管理法》等法律法规，通过出让方式取得土地使用权的，应当签订土地出让合同，签订出让合同是成为用地单位并承担地块权利义务的前提条件，而上诉人作为广州市土地行政主管部门，是唯一有权与申请用地的单位签订出让合同的主体。原市规划局、市建委等单位并不具备土地出让方面的行政管理职能，其相关批复只能称为申请用地的前置程序，最终申请用地单位能否作为土地出让合同的受让方，仍需上诉人审核通过。一审法院直接以其批复文件确定被上诉人属于地块用地单位，不管是职权还是程序方面，均没有任何法律依据。原市规划局1996年6月25日作出的穗城规南片地复字[1996]第254号《关于同意更改用地单位名称的复文》、1998年12月21日作出的穗城规地复字[1998]第1503号《关于同意建设用地转名项目公司的复函》，以及原市建委1998年6月26日作出的穗建开函[1998]396号《关于同意设立广州南天花园房产有限公司的复函》均明确要求被上诉人等单位在收到原件后需到原市国土局（即上诉人）办理用地手续，这也说明最终确定用地单位的职能属于上诉人，上诉人有权单独对被上诉人是否符合申请用地条件进行审核。只有经上诉人审核通过并签订土地出让合同，被上诉人才能成为涉案地块的用地单位。（三）本案属于分发合作开发房地产，但一审法院却不予认可，没有任何事实依据和法律依据。《广州市人民政府批转市国土房管局关于进一步加强土地管理工作请示的通知》（穗府[1998]88号）及《广东省实施办法》（1999年颁布，2008年修订）第四十二条规定，禁止以规划、土地、房产等行政主管部门发出的规划许可文件、征地拆迁许可文件等作为合作条件与他人合作开发房地产。涉案地块在1994-1995年期间办理用地前置手续的过程中，均是以原审第三人的名义完成的。然而，原审第三人与其他单位为了合作开发房地产，才成立了被上诉人作为项目公司，该合作方式属于非法合作开发房地产，违反了上述规定。正是如此，上诉人才未与被上诉人签订土地出让合同。一审法院认定该合作方式不属于非法加名或合作开发房地产，理由是原市规划局、市建委已将涉案地块批准转名至被上诉人名下是错误的。首先，原审第三人利用在先取得的规划许可等文件，与其他公司合作成立被上诉人等单位，合作开发涉案地块，符合非法合作开发房地产的特征；其次，对于规划局等部门的批复文件，能否作为排除非法合作开发房地产情形的依据，我国并无明确的法律规定；再者，上诉人作为广州市土地行政主管部门，有权自行、单独对上述合作方式是否构成非法合作开发房地产作出认定，一审法院的做法忽略、剥夺了上诉人的合法职权！二、一审判决适用法律错误，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条、《广东省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》第七条、第十条和第十二条与如何确定土地出让合同的受让方并无关联。上述法条主要是关于土地出让过程中出让条件、出让程序的要求，而上述内容并未明确如何确定土地出让合同的受让方，一审判决援引该法律规定要求上诉人根据原市规划局和市建委的批复文件确定被上诉人为土地出让合同的受让方，属于法律适用错误。三、上诉人与原审第三人签订涉案出让合同，具有充分的事实依据和法律依据。1994年6月28日，原市规划局向原审第三人核发了编号为穗城规南片地字[1994]第147号的《建设用地规划许可证》，项目地址位于海珠区南泰路××、××变电站西，项目名称为商住楼，用地面积为21279平方米（其中道路3364平方米）。1994年11月9日，原审第三人与涉案地块村委海珠区新滘镇五凤村民委员会签订《征地补偿协议》及其补充协议，就征用涉案地块相关事宜与原地块权益人进行约定。1994年12月20日，原市国土局（上诉人）向原审第三人核发了穗国土[1994]建用通字第1243号《建设用地通知书》，经市政府批准同意征用涉案地块出让给原审第三人建设商住楼项目。1995年6月3日，原市规划局向原审第三人发出《关于住宅组团纤细规划方案的批复》（城规批字[1995]第115号），原则上同意原审第三人送审的在涉案地块兴建商住楼的详细规划方案。此后，原审第三人向上诉人申请办理涉案地块的用地手续，上诉人于2001年9月20日向原审第三人作出《关于评估国有土地使用权出让金的通知》（穗国土建用通函[2001]667号），要求原审第三人先行办理土地出让金评估手续。2001年9月24日、2001年9月26日，原审第三人向上诉人的下属机构广州市房地产估价管理所分别提交了《关于申请评估的报告》、《广州市国有土地使用权出让金评估申请表》，申请评估涉案地块土地出让金。该所于2003年5月23日作出涉案地块的《广州市国有土地使用权出让金评估报告》。从以上事实可知，涉案地块在申请用地之前的所有在先程序，以及申请办理用地手续，均是以原审第三人为主体完成的。根据《土地管理法》第五十三条、第五十四条、《城市房地产管理法》第十五条规定，上诉人作为广州市土地行政主管部门，原审第三人持相关材料向上诉人提出用地申请，经上诉人审核符合要求，为此上诉人与原审第三人签订穗国地出合[2003]200号《广州市国有土地使用权出让合同》，符合上述法律规定。故请求：1、撤销原审判决；2、驳回被上诉人的诉讼请求；3、由被上诉人承担本案一审、二审的所有诉讼费用。被上诉人广州南天花园房地产有限公司二审答辩称：一、无效合同不受诉讼时效的限制。《合同法》第五十六条规定无效合同自始无效。涉案合同经市规划局两次变更主体，《广东省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》第七条规定，上诉人在主体已变更的基础上，与原审第三人签订涉案合同，属于无效合同。二、土地出让合同具有一定的物权公示效力，应予以撤销，才可消除公示效应。由于涉案土地出让合同的一方主体不适格，上诉人与原审第三人签订的涉案合同是无效的，故必须撤销才能消除登记效应，并重新与真正的权利人签订新的《国有土地出让合同》。在广州中级人民法院同类案件中，法院亦是直接判决合同无效。三、被上诉人有权提起本案诉讼。规划等部门已批准涉案土地至被上诉人名下，且生效的中院判决认定了被上诉人具有给付土地出让金的义务，故被上诉人作为利害关系人有权提起本案诉讼。四、涉案土地是经过规划、建委等部门批准更名至被上诉人名下，并非上诉人所称“非法合作开发房地产”。五、上诉人在签订涉案合同前，应按法律规定履行相应程序确定受让方，且土地使用权出让仅是由“国土部门负责实施”，并非上诉人所述的“有权决定”与其他人签订出让合同。其权力应受法律的制约，现上诉人任意确定出让合同的单位的行为是违法的。《广东省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》第七条、第十条规定，土地使用权出让仅是由国土部门负责实施，上诉人无视市规划局、市建委的批复，在市规划局已将涉案土地的用地单位变更为答辩人、市建委批复同意的前提下，径自与原审第三人签订涉案合同，明显违反法定程序。六、上诉人与原审第三人签订涉案合同没有事实和法律依据。如前文所述，涉案土地的用地单位已经由市规划局、市建委作出批复变更为被上诉人，在一审查明事实的基础上，上诉人既不否认上述批复，也不引用相关批复，在上述批复抄送上诉人时，也没有提出相应的反驳意见。目前为止，上述批复仍然是合法有效的。上诉人在确认涉案土地使用权权属人时，应结合上述批复作出，而非径自与原审第三人签订涉案合同。故请求法院驳回上诉人的上诉请求。原审第三人广东海外建设总公司同意上诉人广州市国土资源和规划委员会的上诉意见并请求纠正一审判决的错误。本院经审理查明：原审法院查明事实清楚且有相应证据予以证实，本院予以确认。本院认为：关于被上诉人是否具备本案诉讼主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”被上诉人经广州市中级人民法院生效判决（2008）穗中法民一初字第2号民事判决书认定，“南天公司系涉案土地而设立的项目公司，应视为上述缴纳行为的受益人，故其亦取得了相应的财产利益。”因此，被上诉人虽然不是本案中涉案土地转让协议的相对人，但结合上述生效判决及原市规划局、市建委等行政主管部门作出的批复可认定被上诉人与被诉的土地转让协议具有利害关系，故被上诉人有权向人民法院提起本案诉讼。《中华人民共和国合同法》第五十六条规定：“无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。”《城市房地产管理法》第十条规定：“土地使用权出让，必须符合土地利用总体规划、城市规划和年度建设用地计划。”第十二条规定：“土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行。出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施。”第十五条规定：“土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”《广东省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》第七条规定：“具体地块的土地使用权出让，应先拟定出让方案。出让方案由市、县国土部门会同城市规划和建设管理部门、房地产管理部门根据年度供地计划、城镇总体规划和基本建设投资计划拟定，并按《广东省土地管理实施办法》规定的建设用地审批权限报经人民政府批准后，由国土部门负责实施。土地使用权出让方案应包括出让地块的面积、位置、界址、用途、出让年限、建设规划要求、标定地价、出让方式等内容。征用、划拨土地的有关材料应与出让方案同时报批。”第十条规定：“土地使用权出让可采取招标、协议、拍卖的方式。招标出让，由市、县国土部门向符合规定条件的单位或向社会公布招标条件，通过合法招标程序，向经择优确定的中标者出让土地使用权。协议出让，由市、县国土部门根据土地用途、建设规划要求、土地开发程度等情况，与受让人协商用地价款和条件，根据双方达成的协议出让土地使用权。拍卖出让，由市、县国土部门在指定的时间、地点，向符合规定条件的用地需求者公开叫价竞投，并以竞投的最高价向该出价人出让土地使用权。”本案中，1994年原广州市城市规划局、原广州市国土局分别向原审第三人颁发了涉案土地的《建设用地规划许可证》及《建设用地通知书》。但1998年原广州市建设委员会作出涉案的《关于同意设立广州南天花园房产有限公司的复函》，同意设立被上诉人作为项目公司经营涉案地块，同时，项目公司成立后，可报市规划、国土部门将涉案的土地使用权转入项目公司经营。1996年，原广州市规划局作出涉案的《关于同意更改用地单位名称的复文》，同意将涉案用地单位更改为广州海外建设开发有限公司。1998年广州市城市规划局也作出了《关于同意建设用地转名项目公司的复函》，同意将涉案的《建设用地规划许可证》的建设用地转名为被上诉人。上述三份文件均注明抄送原广州市国土房管局，根据上述复函可知，被上诉人作为项目公司经营涉案地块，而且原市规划局也同意将涉案地块的用地单位由原审第三人更改为广州海外建设开发有限公司后再转名为被上诉人，因此，被上诉人对涉案地块享有相应的权利，而上诉人在知晓上述复函的情况下，在签订被诉的行政协议时，并未通知上诉人作为权利人参加，未查明建设规划要求等情况，即与原审第三人签订被诉的行政协议，明显不当，原审法院判决予以撤销，并责令重做，并无不当，本院予以维持。被上诉人一审提出的要求法院直接判决其为涉案土地的受让方及确认土地使用人的主张，应由上诉人审查确认，原审不予支持被上诉人的该项主张正确，本院予以支持。关于被上诉人提起本案诉讼超过行政诉讼起诉期限的问题。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释法释[(2015)9号]第十二条的规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。”本案中，被上诉人并非对上诉人单方变更、解除协议的行为提起诉讼，上诉人认为本案超过行政诉讼起诉期限的规定，法律依据不足，本院不予支持。关于上诉人提出的被上诉人属于非法合作开发房地产的问题，因本案审查的是被诉的行政协议，被上诉人是否属于非法合作开发房地产的情形不属于本案审查范围，对此，原审法院予以审查不当，本院予以纠正。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理适当，程序合法，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人广州市国土资源和规划委员会负担。本判决为终审判决。审 判 长  朱 琳审 判 员  彭铁文代理审判员  林 彦二〇一七年二月二十八日法官 助理  潘烨怡书 记 员  高 洁