广东省佛山市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）佛中法行终字第234号
上诉人（原审原告）伍国华，男，住佛山市高明区。
委托代理人关仕平，广东广立信律师事务所律师。
委托代理人何梅花，广东广立信律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）佛山市高明区国土城建和水务局，住所地佛山市高明区荷城街道竹园路68号。
法定代表人宗纪昌，局长。
委托代理人黎宏武，广东华法（高明）律师事务所律师。
委托代理人梁镇忠，广东华法（高明）律师事务所律师。
上诉人伍国华因诉被上诉人佛山市高明区国土城建和水务局（以下简称高明国土局）土地所有权处理决定一案，不服佛山市高明区人民法院（2015）佛明法行初字第1号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原裁定经审理查明：2014年10月26日，高明国土局应案外人佛山市高明区明城镇光明村民委员会罗林经济合作社（以下简称罗林经济社）“要求明确杨更公路两边木材加工厂范围土地的权属”的申请作出《关于明城镇光明村委会罗林经济合作社要求明确土地权属的回复》（以下简称《回复》），并送达罗林经济社。《回复》的内容为：经高明国土局对所涉土地权属界线核查，“确定”伍国华承包的土地即“杨更公路两边木材加工厂范围土地”的权属为罗林经济社所有。其后，伍国华因与案外人罗林经济社就确认合同无效一案，从法院审理中得知高明国土局向罗林经济社作出的《回复》，遂以高明国土局的回复实际上是对土地权属的处理为由，认为其认定事实错误、程序违法，诉请人民法院依法撤销该具体行政行为，案件的受理费由高明国土局承担。另查明，高明国土局确已于2012年开展案涉土地的调查登记确权工作，对相关土地已另行进行了调查、公告等确权程序，办理了土地登记卡。涉案的《回复》及其附件系高明国土局从土地登记卡及其附图中核对复制所得。
原裁定认为：高明国土局作为佛山市高明区的土地行政管理部门根据《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款和《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四条第三款的规定，依法负责本行政区域内土地的管理和监督工作，根据申请人的申请而出具土地权属证明材料是其履行法定职责的表现形式之一，对高明国土局的诉讼主体资格依法予以确认。从庭审查明的事实可以清楚了解到案外人罗林经济社是基于民事诉讼中需要证明其享有土地所有权而向高明国土局提出明确权属申请的，与其他所有权人不存在所有权的争议。高明国土局则是基于其作为管理部门掌握着土地权属的资料而出具证明，是对已有土地登记成果所作出的说明性质的回复，不是另一次的确权行为。因此，高明国土局作出回复的行为是一种证明行为，既不设定当事人的权利义务，也不改变案涉土地的权属状况。从《回复》的形式来看，《回复》只是一般的简便式公函，明显与土地确权文件的国家法定形式——所有权证书或登记卡、决定书等不相符。综合以上几点分析，可以认定《回复》不应理解为一次确权行为。从查明的《回复》内容和上述分析可知，被诉的具体行政行为仅是高明国土局就其履行职责过程中所知信息而向申请人作出证明，该证明行为本身对伍国华和案外人罗林经济社并未设定权利义务，其证明效力也是由法院在审理案件过程中进行认定的，与高明国土局无关。从受送达人来看，高明国土局的《回复》仅送达给了申请人罗林经济社，并未对罗林经济社以外包括伍国华在内的公众送达该文件，更不是对公民、法人和其他组织行使行政权力的行为。高明国土局主张《回复》未对伍国华的权利义务未产生直接的影响，法院予以采信。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项的规定，伍国华对高明国土局《回复》的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，案件已受理的应裁定驳回起诉。伍国华主张不管《回复》是否对其存在实际影响均应由法院进行审查其合法性的观点，于法无据。依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第一款第（四）项、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项、第六十三条第（二）项的规定，裁定：驳回伍国华的起诉；案件不用缴纳案件受理费。
上诉人伍国华上诉称：一、原审法院认定被上诉人高明国土局作出的《回复》不属于行政诉讼的受案范围错误。首先，原审法院以该《回复》仅送达给申请人而未送达给申请人以外的其他公众为由，认定这并不是对公民、法人、其他组织行使权力的行为，属于理解错误。具体行政行为的作出既可以针对单个人、亦可以针对多个人。而该《回复》的作出直接影响到上诉人作为利害关系人的权益，即使未向上诉人送达，也不能否定该行为的可诉性。其次，无论被上诉人是否以《回复》的形式或是其他形式确认涉案两宗土地属于罗林经济社所有，这都是形式上的问题，实质仍然是对涉案土地的确权行为。这并不影响被上诉人作出该具体行政行为的性质，法院在审查一个行为是否属于具体行为时，应当遵循“事实在先原则”，而不应当只注重形式要件。因此，被上诉人作出的该《回复》完全符合行政诉讼受案范围的实质要件，原审法院驳回上诉人的起诉是错误的。二、原审法院认定该《回复》对上诉人不存在实际影响错误。被上诉人作出的《回复》明确涉案两宗土地权属为罗林经济社所有，而该《回复》也直接影响到上诉人与罗林经济社之间民事纠纷的审理结果，影响到上诉人合法的土地使用权。同时，该民事案件也因本次行政诉讼的发生而中止审理，但原审法院却认定该《回复》并未对上诉人的权利义务产生直接影响，违背事实。综上，上诉人提出的诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》的受案范围，原审法院应当依法受理。请求二审法院撤销原裁定，指令原审法院受理本案。
被上诉人高明国土局辩称：一、一审裁定认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。高明区2012年开展农村集体土地确权登记发证工作，对农村集体土地权属界线进行核定。在核定过程中，根据事实和法律规定，将坐落在高明区明城镇光明村民委员会的两宗土地（宗地编码440608003012ja00023、440608003012ja00044）确权罗林经济社，并制作了土地登记卡予以记载确认。2014年10月8日，案外人罗林经济社与上诉人伍国华存在土地合同纠纷，申请被上诉人确认该社两宗木材加工厂用地的土地权属。该两宗木材加工厂用地位于以上两宗土地范围之内。2014年10月20日，被上诉人根据高明区人民政府2012年的农村集体土地确认结果和土地登记卡记载的土地权属情况，作出《回复》。《回复》的依据是高明区2012年土地核查成果，《回复》的内容没有变更相关土地的所有权权属，在形式上只是一般的公函。一审法院认为被上诉人作出《回复》的行为既不设定当事人的权利义务，也不改变案涉土地的权属状况，只是一种证明行为，不属于另一次确权行为，是符合事实的。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，土地所有权和使用权争议，当事人协商不成后由人民政府处理。本案中，案外人罗林经济社与上诉人的土地合同纠纷，既不是土地所有权纠纷，也不是土地使用权纠纷，双方没有申请被上诉人对相关土地争议进行处理，且法律也没有赋予被上诉人调处土地争议的权力。一审法院认为《回复》行为不属于土地确权行为，依法驳回上诉人的起诉符合我国行政诉讼法的规定。二、影响上诉人权利义务的是土地所有权、上诉人与土地所有权人之间的约定，不是被上诉人的回复行为。《中华人民共和国土地管理法》规定，农村的土地除法律规定属于国家外，属于农民集体所有。案涉土地已于2012年确权给罗林经济社。被上诉人的回复，没有改变该宗土地所有权权属状态，因此没有发生行政法意义上的影响上诉人权利和义务的后果。两宗土地的所有权归属可能对上诉人的民事权利义务产生影响，但被上诉人的回复行为没有改变土地的所有权，属于《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条所规定的“对公民、法人或者其他经济组织权利义务不产生实际影响的行为”。被上诉人认为《回复》直接影响其与罗林经济社之间民事纠纷的审理结果，影响其合法的土地使用权，是对该条法律规定的错误理解。综上，原裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
经审查，原审法院经庭审质证而认定的证据合法有效，可以证明原裁定认定的事实，本院予以确认。
本院认为：本案审查的焦点在于上诉人伍国华提起的诉讼是否符合法定的起诉条件。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起行政诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，上诉人伍国华起诉要求确认被上诉人高明国土局出具涉案《回复》的行为违法。经查，被上诉人在收到案外人罗林经济社的要求明确杨更公路两边木材加工厂范围土地的权属的申请后，根据高明区2012年开展的农村集体土地所有权确权登记发证工作权属界线核查情况以及土地登记卡记载的土地权属信息，对该申请作出《回复》确定该宗土地权属为罗林经济社所有。该《回复》只是被上诉人作为土地管理部门根据所掌握的土地权属资料，对已有土地登记成果所作的说明，并不是对土地权属的再次确权行为，该行为既不改变涉案土地的权属状况，也不为当事人设定新的权利义务。由此可见，被上诉人出具涉案《回复》的行为，没有对上诉人的权利义务产生实际的影响，即被上诉人出具《回复》的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。上诉人主张该《回复》直接影响到其与罗林经济社之间民事纠纷的审理结果，但《回复》仅是对现有土地权属登记信息的客观反映，对上诉人与罗林经济社之间民事纠纷审理结果有影响的是土地权属登记状况，而非该《回复》行为。故上诉人该主张缺乏事实和法律依据，本院不予采信。综上，原审裁定依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项之规定，对已受理的上诉人的起诉予以驳回，处理正确，本院予以维持。上诉人的上诉主张缺乏事实及法律依据，本院不予采纳。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》若干问题的解释#第六十三条”﹥第六十三条第一款第（十五）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
二审诉讼费50元不予收取。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 郭 赟
代理审判员 何丽容
代理审判员 王 慧
二〇一五年六月十二日
书 记 员 陈惠玲
相关法律条文：
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第一条公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为
不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。
公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：
（一）行政诉讼法第十二条规定的行为；
（二）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；
（三）调解行为以及法律规定的仲裁行为；
（四）不具有强制力的行政指导行为；
（五）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；
（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。