新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市水磨沟区人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2015）水行初字第114号
原告：侯振山。
委托代理人：李泳霄，新疆巨臣律师事务所律师。
委托代理人：秦文明，新疆巨臣律师事务所实习律师。
被告：乌鲁木齐市国土资源局米东区分局，住所地乌鲁木齐市米东区。
法定代表人：张远，乌鲁木齐市国土资源局米东区分局局长。
委托代理人：屈传涛，新疆鼎信旭业律师事务所律师
委托代理人：钱秀敏，新疆公论律师事务所律师
第三人：孙惠枝。
第三人：陈世成。
第三人：乌鲁木齐市米东区畜牧兽医局，住所地乌鲁木齐市米东区。
法定代表人：包尔江，乌鲁木齐市米东区畜牧兽医局局长。
原告侯振山与被告乌鲁木齐市国土资源局米东区分局（以下简称米东国土分局）、第三人孙惠枝、陈世成、乌鲁木齐市米东区畜牧兽医局（以下简称米东畜牧局）土地行政强制与行政赔偿一案，乌鲁木齐市米东区人民法院于2013年6月12日作出（2012）米东行初字第29号行政判决书。原告侯振山、第三人孙惠枝、陈世成不服提出上诉，新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院于2013年11月1日作出（2013）乌中行终字第72号行政裁定，裁定撤销（2012）米东行初字第29号行政判决，发回乌鲁木齐市米东区人民法院重审。2014年3月25日，新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院将该案指定本院审理。2014年9月5日本院作出（2014）水行初字第46号行政赔偿判决，原告不服，上诉至新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院，2015年6月30日新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院作出（2015）乌中行终字第20号行政裁定，将本案发回我院重审。本院受理后，依法另行组成合议庭，分别于2015年11月16日、2016年3月9日对本案公开开庭进行了审理。原告侯振山及其委托代理人李泳霄、秦文明，被告米东国土分局法定代表人委托的负责人阿不都艾尼·艾再孜及代理人屈传涛、钱秀敏，第三人孙惠枝、陈世成到庭参加诉讼。第三人米东畜牧局经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭，本案依法缺席审判。本案现已审理终结。
2012年6月28日，被告米东国土分局作出米东国土资（2012）29号《责令拆除违法建筑通知书》，责令原告侯振山自收到本通知书之日起三日内自行拆除非法占用土地上的建筑物，逾期不拆除的，区人民政府将组织有关部门依法拆除，并追究法律责任。
原告侯振山诉称，1999年4月1日，我与张跃清承包了第三人乌鲁木齐市米东区畜牧兽医局所属1250亩土地，承包期为25年，双方签订了《土地承包合同》。2004年4月18日，我与张跃清解除合伙关系，并将承包地块中的510亩划分给我经营。根据实际需要，我与孙惠枝、陈世成继续合伙投资，花费大量人力、财力平整土地、修建水渠及道路，栽种枸杞、树木，并于2009年起陆续搭建了用于穴盘育苗的育苗大棚。2010年5月，由于原住房被征迁，经发包人书面同意，我在承包地内修建了简易的生产管理用房。2010年8月17日，被告向我下达《责令拆除违法建筑通知书》。2011年5月27日，在没有接到任何通知的情况下，我的育苗大棚及简易管理用房被强行拆除，所有生活用具、农用具及育苗设施等财产被埋。与此同时，被告为方便强拆，将浇灌用的主渠道填平，导致承包地失去灌溉水源，我所种植的枸杞、树木等陆续被旱死。我向乌鲁木齐市国土资源局申请行政复议，乌鲁木齐市国土资源局以被告处罚依据不存在为由，撤消了《责令拆除违法建筑通知书》，并责令被告重新作出具体行政行为。2012年6月28日，被告重新作出《责令拆除违法建筑通知书》，其内容与2010年基本一致，且未向我说明作出该通知的事实及法律依据，也未履行其他行政处罚的程序。为维护自身合法权益，提出诉讼请求：1.判令确认被告作出米东国土资（2012）29号《责令拆除违法建筑通知书》的行政行为违法；2.判令被告赔偿原告由于违法行政行为而导致的损失合计24981962元（最终以评估结果为准）。
原告侯振山针对其诉讼请求提交以下证据：1.土地承包合同，证明原告承包土地的灌溉条件为污水灌溉，不符合基本农田灌溉条件。2.关于张跃清、侯振山承包土地分立协议书；
3.《房屋拆迁补偿安置协议》；4.《关于申请修建农田管理简易用房的报告》，证据2、3、4证明原告因管理用房被拆迁，经向发包人申请后建设管理用房，原告承包的土地在甘泉堡工业园区规划范围内。5.《关于加强乌鲁木齐市甘泉堡工业区管理的通告》，证明原告承包的土地在甘泉堡工业园区范围内，原告的大棚符合规定。6.《关于拆除柏杨河乡红柳村违法建筑的通知》，证明该通知中没有明确原告的大棚属于违法建筑。7.视频资料及文字摘录，证明2011年5月27日，被告强制拆除了原告的育苗大棚和管理用房，毁坏了原告承包土地上种植的作物。8.预购苗木合同；9.收条一份；10.收条一份；11.收条一份；12.收条一份；13.证人证言；14.关于侯振山、陈世成购买我砖厂红砖情况的说明；15.关于侯振山、陈世成购买我木料的证明；16.关于侯振山、陈世成拉运砖、砂石料、水泥等情况的说明；17.为侯振山管理农田情况的说明；18.（2012）米证字第014072号《公证书》，证明原告承包土地上的四个育苗大棚，一个管理用房因被告的强拆行为被毁，育苗大棚中的苗盘及番茄苗被毁，造成巨额经济损失。19.（2012）米证字第014073号《公证书》，证明原告承包土地上的水渠因被告的强拆被掩埋，承包土地上种植的枸杞和防护林被旱死。20.《关于印发〈自治区重点建设项目征地拆迁补偿标准〉的通知》，证明原告损失的计算方法。
被告米东国土分局辩称，原告侯振山未经任何部门批准占用基本农田建房，米东区人民政府拆除违法建筑工作领导小组组织有关部门依据法律法规的规定，拆除其违法建筑之行为合法。我局对原告侯振山作出的米东国土资（2012）29号《责令拆除违法建筑通知书》证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。我方只是在2012年6月28日作出米东国土资（2012）29号《责令拆除违法建筑通知书》，我方不是实施拆除行为的主体，原告所称由于拆除行为给其造成的损失与我方无关。
被告米东国土分局向本院提交了以下证据、依据：1.《国土资源违法案件立案呈批表》，证明侯振山非法占用耕地建房的案件来源系米东区柏杨河乡人民政府举报。2.《柏杨河乡红柳村基本农田保护块分布图》，证明图中标注黄色地块为基本农田，其中编号为：Ba-L1-01-2／461.07的地块在黄色地块范围内，即该地块为基本农田。3.图斑号为189的基本农田卫片及柏杨河乡红柳村基本农田示意图，证明侯振山承包的土地及涉案建筑物、构筑物所占土地在Ba-L1-01-2／461.07分布图范围内，即均在图斑号为189的基本农田卫片范围内。4.《关于米泉市对基本农田保护区规划进行局部调整的批复》及附件，证明侯振山承包的土地及涉案建筑物、构筑物所占土地处于基本农田范围内。5.侯振山占用基本农田修建建筑物现场照片及执法活动照片，证明侯振山占用基本农田修建建筑物的客观事实。6.《询问笔录》、《现场勘测笔录》，证明侯振山认可其在承包的耕地上无手续建房的事实，并经现场勘测确认。7.米东国土资执字（2O1O）49号《责令停止违法行为通知书》存根，证明已事先书面通知侯振山立即停止违法占地建房的行为，听候处理。8.米国土资执通（2O10）113号通知存根，证明已通知侯振山持有关材料到米东区国土资源局执法监察大队对其用地行为进行审核，但侯振山没来。9.米东国土资（2010）O1号、米东国土资（2O12）29号《责令拆除违法建筑通知书》存根及送达回证，证明依据侯振山的土地违法事实对其作出《责令拆除违法建筑通知书》并已依法送达。10.照片及快递人员送达笔录，证明对侯振山土地违法行为作出的《责令拆除违法建筑通知书》已依法送达。11.《行政复议决定书》，证明米东国土资（2010）01号《责令拆除违法建筑通知书》因引用法规名称时产生文字错误，依法定复议程序被撤销后，米东区国土资源局依据《行政复议决定书》的要求，重新作出了米东国土资（2012）29号《责令拆除违法建筑通知书》，程序合法。12.《报告》，证明米东区柏杨河乡人民政府通过对卫片显示辖区违法建筑进行的实地调查，再次确认侯振山等人在柏杨河乡红柳村有违法占用基本农田的行为。13.《关于拆除柏杨河乡红柳村违法建筑的通知》（米拆（2011）22号），证明拆除工作按照法定程序进行。法律依据：1．《中华人民共和国土地管理法》第二条、第三十六条、第七十四条、第七十六条、第七十七条；2．《新疆维吾尔自治区国土资源监督检查条例》第十七条；3.《基本农田保护条例》第十五条、第十七条、第三十三条；4．《乌鲁木齐市拆除违法建筑办法》。
第三人孙惠枝述称，米东国土资（2012）29号《责令拆除违法建筑通知书》的送达时间是2012年7月21日，不是2012年6月28日，超过复议决定规定的60日。2011年5月27日已经拆除，2012年7月21日才给我方送达。前后两份《责令拆除违法建筑通知书》只有法律依据不一致，其余内容均一样，不符合法律规定。被告称不是拆除主体，但是拆除时，被告单位的工作人员在场。
第三人孙惠枝针对其述称未向法庭提交证据。
第三人陈世成述称，被告陈述与事实不符。被告2011年5月27日进行强拆是事实，2012年6月28日才下达的《责令拆除违法建筑通知书》，我们修建的是大棚，不是房屋，我们没有破坏土地的使用性质。
第三人陈世成针对其述称未向法庭提交证据。
第三人米东畜牧局未陈述意见。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：
原告侯振山对被告米东国土分局提交证据1的真实性、合法性和关联性均不认可，认定该证据系被告单方作出，原告非该证据形成的当事方，无法证实原告非法侵占耕地建房。对证据2、3的真实性、合法性和关联性均不认可，认为基本农田的范围应当以本地区编制的土地利用总体规划为准，被告仅仅提供一张图，不能证明原告承包的土地是否属于土地利用总体规划确认的范围。对证据4的真实性、合法性认可，关联性不认可，认为无法确认原告耕种的土地是否属于基本农田，并未记载原告建设的育苗大棚在基本农田保护区内。对证据5的真实性认可，合法性和关联性不认可，认为只能证明承包土地上建造有大棚和农业用房，不能证明这些建筑都是违章建筑。对证据6中询问笔录的真实性认可，合法性和关联性不认可，认为在询问过程中原告已经说明房屋是用于农业生产的简易用房和大棚，是组织农业生产的组成部分，无需办理手续。对证据6中现场勘查笔录的真实性、合法性和关联性均不认可，认为被告主观臆断原告的建筑物是违章建筑物。对证据7、8的真实性认可，合法性和关联性不认可，认为被告在送达通知时，未提供作出该行为的证据及依据。被告应当在区分建筑物性质后，再依据相应法规进行判断，而被告没有完成该项调查工作，直接认定是普通建筑。对证据9的真实性认可，合法性和关联性不认可，认为米东国土资（2010）01号《责令拆除违法建筑通知书》经过行政复议已经被撤销，该行政行为不具有合法性。涉案房屋于2011年5月27日被拆除，被告于2012年6月28日针对同一事项作出内容相同的通知书，没有合法性。对证据10的真实性、合法性和关联性均不认可，认为无法通过照片确认被告送达文件的内容，照片下的文字是后打印上去的。对证据11的真实性、合法性认可，关联性不认可，认为只能证明米东国土资（2010）01号《责令拆除违法建筑通知书》被依法撤销，不能确认米东国土资（2012）29号《责令拆除违法建筑通知书》合法。对证据12的真实性、合法性和关联性均不认可，认为是复印件，乡政府不是认定违法建筑的行政主体，也未记载原告的大棚属于违法建筑的范围。对证据13的真实性、合法性和关联性均不认可，认为是复印件，该证据不能反映原告的土地属于基本农田，也不能反映土地上的建筑属于违章建筑。对被告作出行政行为的法律依据不认可，认为被告在作出行政行为前和实施行政行为时，并未告知原告法律规定。被告没有对涉案房屋的性质进行调查，不能认定原告占用了基本农田，因此适用的法律与本案不符。被告提供的法律依据中，也没有授予被告可以拆除建筑的权利。
第三人孙惠枝及陈世成对被告提交证据1的真实性、合法性和关联性均不认可，认为立案呈批表是在没有任何调查的情况下做出的。对证据2、3中基本农田分布图的真实性、合法性和关联性均不认可，认为基本农田和基本农田保护区不是一个概念。在拆除大棚时，被告并不能明确原告承包的土地是基本农田还是基本农田保护区。对证据4、5的质证意见和原告一致，照片说明被告进行检查时，并没有任何在建项目。对证据6中询问笔录的真实性认可，认为在询问时已经说了建筑物性质，被告答复要请示上级，之后无音讯。对证据6中现场勘查笔录的真实性、合法性和关联性均不认可，认为记录数据不准确，测量人和记录人的签名是一人所为，现场勘测没有出具合法证件。对证据7的真实性认可，认为发通知时并没有在建房屋，不存在违法行为。对证据8的真实性认可，认为原告和第三人是承包土地，不是国有土地。对证据9的真实性、合法性和关联性均不认可，认为米东国土资（2010）01号《责令拆除违法建筑通知书》已经被撤销，没有合法性。米东国土资（2012）29号《责令拆除违法建筑通知书》作出时，房屋已经被拆除。对证据10、11、12、13的质证意见与原告一致。
被告米东国土分局对原告侯振山提交证据1的真实性、合法性认可，对原告要证明的问题不认可，认为合同第一条写明该地为已经开发好的熟地，熟地属于耕地。对证据2、3的真实性、合法性和关联性均不认可，认为是内部协议，与被告无关。对证据4的真实性认可，合法性和关联性不认可，认为米东区畜牧局无权对建设房屋进行审批。对证据5的真实性、合法性和关联性均不认可，认为该证据是复印件，米东区政府没有加盖公章。该文件的公告内容是意向，但是用地性质至今没有改变，现在仍然是基本农田，需要审批。对证据6的真实性、合法性认可，对原告要证明的问题不认可，认为拆迁主体不是被告，文件中注明米东区政府拆迁的法律依据，不是被告作出的米东国土资（2012）29号《责令拆除违法建筑通知书》。对证据7中的文字摘录我方认为不符合证据规则规定的形式，对文字摘录不予质证。对视频的真实性、合法性和关联性不认可，认为被告并不是拆除行为的主体，这是原告单方所录，真实性无法确认。对证据8至18的真实性、合法性和关联性均不认可，认为证人没有到庭质证，无法确认真实性，不能证明是被告拆除原告的建筑，并且造成损失。对证据19、20的真实性、合法性和关联性均不认可，认为公证书缺乏客观性，该公证是在建筑被拆除一年后做出，不能证明水渠被拆除行为所掩埋，枸杞等植物因拆除行为被旱死。对证据20的真实性认可，合法性和关联性均不认可，认为与本案无关。
第三人孙惠枝及陈世成对原告侯振山提交全部证据的真实性、合法性、关联性均认可。
本院综合全案情况审查对原告侯振山提交的证据1、6的真实性、合法性及本案的关联性予以确认。对证据4的真实性、关联性予以确认。对原告提交其它证据与本案的关联性不予确认。对被告提交证据12、13的真实性、合法性及本案的关联性予以确认，对其它证据的真实性及与本案的关联性予以确认。
根据上述有效证据，本院查明下列事实：
1999年4月1日，原告侯振山和张跃清承包了第三人米东区畜牧兽医局北大荒所属1250亩已开发好的熟地，并签订书面《土地承包合同》，承包期为25年。2004年4月18日，原告侯振山和张跃清解除合伙关系，双方约定将承包土地中的510亩划分给原告侯振山经营。2010年7月14日，被告米东国土分局作出米东国土资执字（2010）49号《责令停止违法行为通知书》，认为原告侯振山在承包的耕地内，未经国土资源主管部门批准占地建房，责令原告侯振山立即停止违法行为。2010年8月17日，被告米东国土分局作出米东国土资（2010）01号《责令拆除违法建筑通知书》，责令原告侯振山自收到本通知书之日起，三日之内自行拆除非法占用土地上的建筑物，逾期不拆除的，区人民政府将组织有关部门依法拆除，并依法追究法律责任。2011年5月27日，原告侯振山承包土地上的建筑物被拆除。2012年3月8日，原告侯振山向乌鲁木齐市国土资源局申请行政复议，2012年4月27日乌鲁木齐市国土资源局作出乌国土资复（2012）003号《行政复议决定书》，决定撤销被告米东国土分局2010年8月17日作出的米东国土资（2010）01号《责令拆除违法建筑通知书》，并由被告米东国土分局于60日内重新作出具体行政行为。2012年6月28日，被告米东国土分局作出米东国土资（2012）29号《责令拆除违法建筑通知书》，责令原告侯振山自收到本通知书之日起三日内自行拆除非法占用土地上的建筑物，逾期不拆除的，区人民政府将组织有关部门依法拆除，并追究法律责任。
另查明，2011年5月25日，乌鲁木齐市米东区拆除违法建筑领导小组下发米拆（2011）22号《关于拆除柏杨河乡红柳村违法建筑的通知》，《关于拆除柏杨河乡红柳村违法建筑的通知》的主要内容为：“由柏杨河乡人民政府制定方案，牵头组织，拆违领导小组协调各成员单位配合，于2011年5月27日至28日对柏杨河乡辖区内违法建筑依法进行拆除。包括柏杨河乡人民政府、国土资源局、国土资源执法监察大队、执法局、卫生局、规划局、公安分局、交警大队、司法局、供电局、广电局等单位均派员参加。”2011年5月27日原告侯振山位于柏杨河乡承包土地上的建筑物被拆除。
本院认为，一、被告米东国土分局以原告侯振山未经依法审批在承包的耕地内占地建房为由，于2012年6月28日作出米东国土资（2012）29号《责令拆除违法建筑通知书》，责令原告侯振山自收到通知书之日起三日内自行拆除非法占用土地上的建筑物。但实际原告侯振山承包土地上的建筑物已于2011年5月27日被拆除，被告作出该行政行为的基础事实依据并不存在，该行政行为也不具有可执行效力。故原告要求确认米东国土资（2012）29号《责令拆除违法建筑通知书》违法的诉讼请求，本院予以支持。二、原告侯振山要求被告米东国土分局赔偿各项损失共计24981962元的诉讼请求是基于2011年5月27日的强制拆除行为产生。庭审中已查明，被告米东国土分局在《责令拆除违法建筑通知书》上列明有权组织强制拆除的机关是乌鲁木齐市米东区人民政府。2011年5月27日被告根据乌鲁木齐市米东区拆除违法建筑领导小组的要求，指派工作人员参加了由乌鲁木齐市米东区拆除违法建筑领导小组组织，由包括被告在内的多家单位共同实施的强制拆除行动。由此可见，被告米东国土分局仅是按要求派员参与强制拆除行动的单位之一，并不是组织实施拆除行为的主体。故对原告侯振山要求被告米东国土分局赔偿各项损失共计24981962元的诉讼请求，本院不予支持。综上所述，经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：
一、确认被告乌鲁木齐市国土资源局米东区分局2012年6月28日作出的米东国土资（2012）29号《责令拆除违法建筑通知书》违法；
二、驳回原告侯振山要求被告乌鲁木齐市国土资源局米东区分局赔偿损失24981962元的诉讼请求。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院。
审 判 长 姚国文
审 判 员 李欣玫
人民陪审员 霍存芳
二〇一六年三月二十九日
书 记 员 侯 峥