福建省福州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）闽01行终369号
上诉人（一审被告）连江县东湖镇人民政府，住所地福建省连江县东湖镇人民政府院内。
法定代表人庄锋，镇长。
委托代理人程琪、邱红霞，福建南剑律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）郑喜春，女，1976年9月9日出生，汉族，住福建省连江县，
被上诉人（一审原告）郑龙，男，1975年8月13日出生，汉族，住址同上，
两被上诉人的共同委托代理人游金贵、张琳，福建合立律师事务所律师。
上诉人连江县东湖镇人民政府（以下简称东湖镇政府）因被上诉人郑喜春、郑龙诉其不履行行政协议一案，不服福州市晋安区人民法院（2016）闽0111行初48号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
一审法院认定，2011年11月17日，为解决拆迁地块的被拆迁户安置房用地问题，被告东湖镇政府与原告郑龙、郑喜春签订《协议书》一份，约定：原告坐落于东湖村××旁××宅基地四块，原告同意将其中一块土地155平方米用于被告拆迁安置需要，被告保证在2012年底之前办理好剩余三块宅基地共465平方米的土地所有权审批和私人建房乡村建设工程规划许可证审批手续，并负责相关税费，以上审批手续在规定时间内办理完成，原告可以使用该宅基地建设房屋，则原告不收取被告征用土地所有费用和补偿；到期被告未能办理上述土地和建设审批手续，则被告一次性付给原告征用土地补偿费50万元。协议签订后，原告依约将上述155平方米土地交付被告。2014年11月，原告向连江县人民法院提起民事诉讼，以被告未能办妥剩余三块宅基地的建设审批手续且未付款为由，要求判令被告支付征地补偿费50万元及逾期付款利息。2015年2月13日案件审理期间，被告与两原告签订《和解协议书》一份，约定：原告提交报批所需材料给被告，被告代为协调与政府主管部门的关系，确保在2015年12月31日前办妥该三块土地的宅基地用地审批手续及建设工程规划许可证等，确保原告能合法建设房屋，同时由被告承担办理审批所产生的税费及相关费用；被告代为办妥上述审批手续的，原告同意不再收取被告50万元的土地征收补偿费，双方就东湖村五角溪旁的155平方米宅基地征收所产生的权利义务全部终结；被告补助给原告2万元作为地面物补偿费，原告收到该费用后自行向法院撤诉；被告若在2015年12月31日之前未能办妥三块土地的审批手续，应在2016年1月2日之前支付征收原告155平方米土地的征收补偿费50万元，逾期支付的，按照月2％的标准支付原告逾期付款违约金，同时被告确认该补偿款为固定价格，对此无任何异议，不得以任何理由要求减少或降低该补偿款；被告拒绝或延迟履行本和解协议导致纠纷，原告提起诉讼的，由此产生的律师费、诉讼费、差旅费等费用由被告承担。2015年4月28日，原告申请撤诉，连江县人民法院裁定予以准许。之后，上述原告三块土地的用地和建设审批手续未办妥，被告亦未履行协议约定的支付义务。2016年4月7日，原告与福建合立律师事务所订立《委托代理合同》，委托该所律师处理本案纠纷并于2016年4月8日支付律师代理费2万元。2016年4月11日，原告诉至一审法院。
一审法院认为，修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）其他行政协议。”修改后的行政诉讼法将行政协议争议纳入行政诉讼的受案范围，被告东湖镇政府与原告郑喜春、郑龙于2015年2月13日签订的《和解协议书》是行政协议，属于行政诉讼受案范围。被告主张本案属民事合同纠纷，不属于行政诉讼受案范围，缺乏依据，不予采纳。原告是协议所涉土地的实际使用人，其有权与被告签订本案协议。被告与原告签订的《和解协议书》约定，被告若在2015年12月31日之前未能代为办妥原告三块土地的宅基地用地审批手续及建设工程规划许可证，应在2016年1月2日之前支付征收原告155平方米土地的征收补偿费50万元；逾期支付的，按照月2％的标准支付原告逾期付款违约金；被告拒绝或延迟履行本和解协议导致纠纷，原告提起诉讼的，由此产生的律师费、诉讼费、差旅费等费用由被告承担。该约定内容系双方当事人的真实意思表示，内容未违反法律和行政法规的强制性规定，合法有效。《和解协议书》关于被告为原告代为办理三块土地审批手续的约定是否构成违法、有无履行的可能，以及双方2011年11月17日签订的《协议书》是否无效、是否存在乘人之危及胁迫签订的情节，均不影响上述约定内容的效力。原告按约向被告交付了155平方米土地，被告未在约定期限内为原告办妥另三块土地的用地、建设审批手续，应当履行协议约定的支付义务。《和解协议书》明确约定被告确认补偿费50万元为固定价格，不得以任何理由要求减少或降低，现被告以补偿费约定数额50万元显失公平为由不予支付，有悖诚信原则及行政法的信赖保护原则所要求的政府对自己作出的行为或承诺应守信用，不得随意变更。原告请求支付补偿费50万元、按月利率2%的标准计算的逾期付款违约金及因诉讼支出的律师费，有协议约定为据，予以支持。经一审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款的规定，判决一、被告连江县东湖镇人民政府应于本判决生效后十日内支付原告郑喜春、郑龙补偿费50万元，并支付逾期付款违约金（暂计至2016年4月2日为3万元，此后以未付款项为基数，按月利率2%计至付清款项之日止）。二、被告连江县东湖镇人民政府应于本判决生效后十日内支付原告郑喜春、郑龙律师费2万元。案件受理费9300元，由被告负担。
上诉人东湖镇政府不服一审判决，提起上诉，请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人起诉。其主要理由为：一、上诉人与被上诉人于2011年11月17日签订的《协议书》、2015年2月13日签订的《和解协议书》属于民事主体之间签订的民事协议，不属于土地房屋征收的行政协议，因此本案不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的受案范围，法院应当裁定驳回被上诉人的起诉，一审判决认定错误。二、本案155平方米土地所有权××连江县××东湖村民委员会所有，该案处理结果与连江县东湖镇东湖村民委员会有法律上的利害关系，一审法院未追加其作为第三人参加诉讼，程序违法。三、本案讼争土地不属于被上诉人所有，也非被上诉人经营和管理，被上诉人无权签订征地协议，且诉争土地属于农田保护区的耕地或农用地，禁止利用该土地建设房屋，被上诉人与上诉人签订协议内容违反国家强制性规定，应当认定无效。四、被上诉人与上诉人签订《协议书》，系当时重点建设项目急需用地，被上诉人利用当时拆迁安置时间紧迫之机，胁迫政府签订显失公平和不可能履行的协议。《协议书》约定上诉人办理3块宅基地的“土地所有权审批和私人建房乡村建设工程规划许可证”审批手续，该约定违反国家相关法律规定，不可能履行。《协议书》约定未能办理审批手续一次性付给50万元征用补偿费，完全显失公平。我省农村土地征用的补偿费为每亩2至6万元，被上诉人155平方米的土地征用补偿费就要50万元，是乘人之危，胁迫上诉人签订的显失公平之条款。五、被上诉人未能及时提供完备的报批材料，致使涉案地块未能全部通过建设工程规划审批，上诉人不构成违约。如上所述，土地属于国家或集体所有，上诉人无法为被上诉人办理土地所有权的审批。至于私人建房的建设规划许可，上诉人已为被上诉人进行报批，但根据相关法律法规，村民个人建房，一户不可能同时审批3块建设用地，而被上诉人自身未能提供完备的报批材料，致使其建设工程规划许可证至今未能全部通过审批。协议书签订后，被上诉人迟迟未向上诉人递交建房申请及报批材料，导致上诉人无法为被上诉人进行建房报批，直至今日，被上诉人仍未提供齐备的报批材料，因此，被上诉人所述宅基地无法通过建设工程规划审批，系其本人怠于提交完备的材料造成的，责任在于被上诉人自己，上诉人不构成违约。综上，一审判决认定事实不清，证据不足，请求二审法院判如所请。
被上诉人郑喜春、郑龙请求驳回上诉，维持原判。其主要理由为：一、上诉人与答辩人于2011年11月17日签订的《协议书》系答辩人与东湖镇政府签订的土地房屋征收协议，依据《行政诉讼法》第十二条的规定属于行政诉讼。至于东湖镇政府是否出于公共利益需要，该行为是否属于东湖镇政府的法定职责，属于东湖镇政府是否违法行政的问题，并不改变东湖镇政府作为行政机关与答辩人签订的协议属于行政协议的性质。正如东湖镇政府所述，征用答辩人使用的土地系为安置案外人，该行为恰恰证明了东湖镇政府系履行对案外人的安置义务而征用答辩人使用土地的事实，该行为即行政行为。二、农村土地归集体所有，答辩人毫无异议，东湖镇政府作为地方政府不仅明知更应依法行政。答辩人系合法的占有、使用人，签约当事人系东湖镇政府与答辩人，答辩人是处分对诉争土地的占有、使用权。故东湖镇政府与答辩人签订协议后即将诉争土地交由案外人建设房屋。该补偿款补偿的是合法的占有、使用人即答辩人的损失，与村委会无关。三、《协议书》、《和解协议书》的内容并未违反法律、行政法规的强制性规定，系双方的真实意思表示，依法应当认定为合法有效。（一）上诉人在签订《协议书》时隔五年之后又签署《和解协议书》对征地补偿事宜再次予以确认，两份协议均是经上诉人内部审批流程严格审核后方才签订，代表了上诉人的真实意思表示，并不存在胁迫情形。2011年11月17日，双方签订《协议书》，上诉人同意支付被上诉人土地补偿费50万元，被上诉人系基于此才将土地交予上诉人。后因上诉人未按约定履行义务，被上诉人诉诸法院，要求上诉人按《协议书》内容履行义务。2015年2月13日，双方达成《和解协议书》，再次对《协议书》中的安置补偿方式予以确认，协议中对由甲方办妥三块土地的宅基地用地审批手续及建设工程规划许可证、土地征收补偿费的付款方式、支付金额、支付期限等均进行了明确约定。可见该《和解协议书》是经双方多次协商后最终根据双方意见达成的一致条款，代表了双方的真实意思表示。2011年11月17日签订《协议书》及2015年2月13日签订《和解协议书》均系上诉人按其行政机关内部的管理程序，经研究、讨论并最终确认盖章。上诉人作为行政机关相较于被上诉人来说系强势主体，被上诉人从未也无任何能力以欺诈、胁迫的手段订立合同。上诉人签署两份协议历经两任领导班子，被上诉人作为普通群众无能力能接连胁迫两任领导。上诉人主张被上诉人乘人之危，胁迫政府签定《协议书》却未提供任何证据予以证明，依法应当由其承担举证不能的不利后果。（二）《协议书》、《和解协议书》内容并未违反效力性的规定，农用地办理转用审批手续后即可作为建设用地使用，即便上诉人主张关于办理三个地块的土地的建设工程规划许可证审批违反相关法律规定也仅是违反了管理性规定，并不影响协议的效力。《土地管理法》第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”依据该规定，倘若涉案土地属于农田保护用地，履行相关法定审批程序，即可将农用地转为建设用地。故此，两份协议约定上诉人代为办妥三块土地的宅基地用地审批手续及建设工程规划许可证作为上诉人征收被上诉人土地的安置补偿，并未违反法律、行政法规的强制性规定。退一步说，即便上诉人以上述法律规定为依据认为该约定违反法律规定，也仅是涉及管理性规定，违反管理性规定并不影响该条款的效力。综上，两份协议均未有《合同法》第五十二条规定之任何情形，均代表了双方的真实意思表示，协议内容合法有效，上诉人不得以任何理由主张协议无效。四、双方所签署的《和解协议书》约定了两种补偿方案，现第一种安置补偿方式已无法成就，上诉人应履行第二种方案，并非违约责任。1、双方于2011年11月17日签订的《协议书》及2015年2月13日签订的《和解协议书》均是对征地补偿款所作的约定，系双方的真实意思表示，合法有效，应予以严格履行。2、《协议书》、《和解协议书》中均约定的安置补偿方式有两种：（1）由上诉人代为办妥三块土地宅基地审批手续及建设工程规划许可证作为安置补偿；（2）若期限届满后上诉人仍未办妥该手续，则以支付50万元征收补偿费的方式对被上诉人予以安置补偿。因此，根据两份协议的约定，当第一种安置补偿方式无法成就时，上诉人应履行第二种方案，支付50万元征收补偿费系协议约定的第二种安置方案。综上所述，一审人民法院认定事实清楚，判决合法、合理。请求二审人民法院依法驳回上诉人上诉，维持原判。
一审中各方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院。经审查，相关证据均经一审开庭质证。对于一审判决认定的证据和事实，本院予以确认。
本院认为，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议属于行政协议。本案中，上诉人系为解决拆迁地块的被拆迁户安置房用地问题而与被上诉人签订了《协议书》及《和解协议书》，协议约定被上诉人将一块面积为155平方米的土地交予上诉人用于拆迁安置，上诉人则应在规定期限内为被上诉人办妥三块土地的宅基地用地审批手续及建设工程规划许可证等建设手续，否则上诉人应一次性支付给被上诉人征用土地补偿费50万元。从主体要素看，协议一方系一级人民政府——东湖镇政府，另一方为公民；从目的要素看，协议系为了实现被拆迁地块的被拆迁户妥善安置这一行政管理目标；从职责要素看，作为一级人民政府的东湖镇政府负有相应的法定职责，以完成相关的拆迁安置任务；从行为要素看，协议系上诉人与被上诉人协商一致的结果；从内容要素看，协议涉及对被上诉人宅基地的征用、征收，具有行政法上的权利义务。因此，上诉人与被上诉人签订的《协议书》及《和解协议书》属于行政协议，一审法院对案涉协议的性质定性正确，上诉人主张案涉协议属于民事协议缺乏依据，不予支持。
关于案涉《协议书》的效力问题，首先从签约主体上看，上诉人主张被上诉人作为案涉协议的签约方主体不适格，对此本院认为，作为一级政府的上诉人对土地的相关法律法规及国家政策是知晓的，其与被上诉人签订《协议书》及《和解协议书》时均未对被上诉人的签约资格表示异议，实际上已经承认了被上诉人作为案涉地块实际使用人的身份。上诉人在被上诉人已经交付土地，履行了自身主要合同义务的情况下，才对被上诉人的签约资格提出异议，违反了诚实信用原则，本院对此不予支持。其次，从协议的内容上看，上诉人主张协议内容因违反国家强制性规定而无效。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十四条规定：“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。”《中华人民共和国合同法》第五十六条规定：“无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。”根据上述规定，即使协议中关于上诉人为被上诉人办理三块宅基地的土地所有权审批和私人建房乡村建设工程规划许可证审批手续的约定因违反国家强制性规定无效，仍不免除上诉人履行案涉协议其他约定的义务。被上诉人已经依照约定将155平方米土地交付上诉人，上诉人应当依照协议的约定，在未能办妥三块土地审批手续的情况下，向被上诉人支付相关费用。最后，从协议是否存在无效的法定事由上看，上诉人没有举证证明其在签订协议之时受到了被上诉人的胁迫，尤其是《和解协议书》还是在连江县人民法院审理被上诉人诉上诉人不履行《协议书》约定义务一案期间签订的，上诉人主张签约之时受到被上诉人的胁迫缺乏起码的事实依据。综上所述，上诉人主张案涉协议无效不能成立。
由于一审法院仅判令上诉人依照协议的约定支付相应补偿费，并不涉及处分连江县东湖镇东湖村的集体土地，因此连江县东湖镇东湖村村民委员会与本案不具有利害关系，一审法院未追加其为本案第三人并无不当。上诉人主张被上诉人未能及时提供完备的报批材料，却未能具体说明被上诉人缺少哪些报批材料并对此进行举证，应承担举证不能的法律后果。
综上，上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费9300元，由上诉人连江县东湖镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 谢红波
审 判 员 郑 鋆
审 判 员 曾 莹
二〇一七年九月五日
法官助理 杨 以
书 记 员 朱嘉婧
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。