贵州省安顺市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔04行终77号
上诉人（原审原告）陈永南，男，1983年11月18日生，黎族，住贵州省关岭布依族苗族自治县。
被上诉人（原审被告）关岭布依族苗族自治县公安局。地址：贵州省关岭布依族苗族自治县龙潭街道新龙潭村。
法定代表人杨剑，局长。
上诉人陈永南因治安行政处罚一案，不服镇宁布依族苗族自治县人民法院（2017）黔0423行初111号行政判决,向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原判认定：2016年12月，原告陈永南以未分配工作为由，伙同邹庚携带上访材料到北京上访，因携带上访材料到天安门地区被公安机关查获。后原告陈永南伙同邹庚又于2017年3月1日以同一事由携带上访材料到北京上访，并携带上访材料到北京市天安门地区，当日12时许在通过北京天安门西进口欲进入天安门广场时被查获。被告关岭苗族布依族自治县公安局（以下简称关岭县公安局）受案后，经过调查取证，告知原告陈永南拟对其作出行政处罚认定的事实、理由、依据及其享有的陈述、申辩权利。2017年3月3日，被告作出关县公新行罚决字[2017]85号行政处罚决定书，对原告陈永南行政拘留10日。原告不服该处罚决定，提起行政诉讼。
原判认为：依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”和《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”的规定，被告关岭县公安局作为原告陈永南居住地的县级公安机关，有权对其违反治安管理的行为作出行政处罚，原告陈永南认为被告不具有管辖权的理由不能成立。《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。天安门地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或者聚集。结合本案原告因携带上访材料到北京天安门地区被查获后，又携带上访材料到天安门地区被当地公安机关予以训诫的事实，被告的行为扰乱了公共场所秩序。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的。”被告依法对原告作出行政拘留十日的行政处罚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”的规定，判决：驳回原告陈永南的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈永南负担。
判决书送达后，上诉人陈永南不服，上诉称：一、被上诉人作出的行政处罚超越职权。被上诉人对上诉人作出行政处罚决定的行为发生地是在北京市，案件属于异地行政案件。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”第九条第二款规定：“移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。”结合本案庭审全过程，被上诉人没有提供北京市公安机关移交管辖该案件的任何证据。唯一与北京市公安机关相关的只有北京市公安局天安门地区分局出具的《训诫书》。但是，该《训诫书》没有移交案件用途的表达，被上诉人也未能举证说明该《训诫书》来源合法，不能作为被上诉人作出行政处罚行为合法的依据。同时，被上诉人举证的《受案登记表》清楚地记载了本案的案件来源是报案，足以证实本行政案件非由北京市公安机关移交。《公安机关办理行政案件程序规定》第七十条第一款规定：“超越地域管辖范围的应当认定该具体行政行为超越职权。”被上诉人超越地域管辖范围，应依法认定为超越职权；二、被上诉人作出的《行政处罚决定书》所依据的证据严重不足。该《行政处罚决定书》中记载“以上事实有上诉人的陈述、训诫书、上访材料等证据证实”。而根据上诉人的陈述、《训诫书》以及上访材料具体内容来看，根本没有任何能够证明上诉人有“扰乱公共秩序”的文字记录和表达。唯一具有关联的《训诫书》是北京市公安机关证明上诉人在北京没有“扰乱公共秩序”的证据。《训诫书》足以说明上诉人在北京是因上访地点不当而被训诫，而并非因“扰乱公共秩序”被训诫；三、上访不属于治安违法行为。1996年1月1日起施行的《信访条例》，对信访、信访人、信访事项等都做了明确的解释。信访，是指公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上各级人民政府所属部门反映情况，提出意见、建议和要求，依法应当由有关行政机关处理的活动。由此可见，上访是《信访条例》允许的信访形式之一，是受《信访条例》保护的合法行为。《中华人民共和国宪法》第四十一条规定：“公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利……任何人不得压制和打击报复。”由此可见，我国公民的信访权是我国《宪法》所赋予的。因此，上诉人进京上访反映相关问题，并不违法。综上，被上诉人作出的行政处罚决定超越行政职权，且认定案件事实的证据严重不足，因而不具有合法性。上诉人的起诉有确切的客观事实，有明确的法律依据，一审法院驳回上诉人诉请的判决明显错误，请求二审法院予以查明并依法改判。
被上诉人关岭县公安局二审辩称：一、对上诉人陈永南作出的行政处罚事实清楚、证据充分。2016年12月初，上诉人与邹庚以要求地方政府解决工作为由，携带信访材料到北京上访，在北京期间，上诉人携带上访材料到天安门地区，被天安门安检人员查出身上携带有上访材料，随后被送到久敬庄。在此之后，上诉人已清楚不能携带信访材料到北京天安门广场，但上诉人仍通过电话、微信邀请他人到北京上访。2017年2月23日，上诉人携带信访材料再次到北京上访，期间到过中国共产党中央纪律监察委员会、国家信访局等地上访。2017年3月1日，上诉人以想去北京久敬庄，不认识久敬庄的路为由，故意携带信访材料到北京天安门西进口欲进入天安门广场时被查获，以上事实有上诉人陈永南的陈述和辩解、证人证言、训诫书、上访材料等证据证实；二、对上诉人作出行政处罚法律依据正确、程序合法。上诉人陈永南扰乱公共场所秩序案，被上诉人于2017年3月2日立案调查，后经查明上诉人陈永南的行为已构成扰乱公共场所秩序。2017年3月3日，被上诉人依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十四条第一款、第二款的规定，履行告知程序，制作告知笔录，将作出治安管理处罚的事实、理由及依据告知了上诉人，并依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，对上诉人陈永南作出行政拘留10日的处罚。被上诉人依法受案后，依法开展调查工作，并根据调查结果逐级审批，处罚前告知，作出处罚决定，执行，并依法保证了上诉人的陈述权和申辩权等合法权益，其所作出的行政处罚行为完全符合法律规定；三、被上诉人对案件管辖符合法律规定。依照《公安机关办理行政案件程序规定》的规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。依照《公安机关执法细则》规定，违法行为地，是指违法行为着手地、经过地、实施地和危害结果发生地。本案中，上诉人在关岭××自治县（以下××）开始就预谋、策划到北京上访，关岭县系着手地，且上诉人的居住地在关岭县××黄丰村枯田，属关岭县辖区，因此，被上诉人对该案管辖完全符合法律规定。综上所述，被上诉人对陈永南作出的行政处罚，认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确、处罚适当，一审法院判决公正，上诉人上诉请求理由不成立。请求二审法院依法维持一审行政判决及被上诉人于2017年3月3日作出的关县公新行罚决字[2017]85号处罚决定，驳回上诉人的上诉请求。
当事人一审提交的证据材料已随案移送本院。经审查，一审判决认证正确，本院予以确认。
本院经审理查明的案件事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：本案的争议焦点为：一、上诉人的行为是否扰乱社会公共秩序；二、被上诉人关岭县公安局作出的行政处罚是否越权。
关于上诉人的行为是否扰乱社会公共秩序。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。《信访条例》第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”该规定强调的公共场所秩序，是为保证公共安全顺利的出入，使用公共场所所规定的公共行为准则，行为人的行为导致公共场所的正常秩序被扰乱而处于非正常的状态，即可定性为扰乱公共场所秩序。本案中，上诉人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出，天安门广场系公共场所，并非有关机关设立或者指定的信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或者聚集。上诉人在明知到天安门地区不得携带信访材料的情况下，携带上访材料到北京天安门地区被查获后，又携带上访材料到天安门地区被当地公安机关予以训诫，故上诉人的行为扰乱了天安门广场秩序，被上诉人对上诉人作出行政拘留十日的行政处罚，定性并无不当。
关于被上诉人关岭县公安局作出的行政处罚是否越权。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管埋工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”本案中，被上诉人陈永南认为上诉人不具有管辖权，因关岭县公安局作为上诉人陈永南居住地的县级公安机关，有权对其违反治安管理的行为作出行政处罚，上诉人认为被上诉人不具有本案管辖权的上诉理由亦不能成立。
综上所述，一审判决认定事实清楚，处理正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定,判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人陈永南负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘 江
审 判 员 肖 帮 华
审 判 员 洪 云
法官助理 郭 芮 男
二〇一七年十一月八日
书 记 员 汤晓燕(代)