宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院
p t ” > 民 事 判 决 书
（2018）宁03民终5号
上诉人（原审被告）：宁夏丰赢亨通环保科技发展有限公司。住所地：宁夏回族自治区青铜峡市。
法定代表人：杨宏兰，系该公司董事长。
委托诉讼代理人：王海峰，男，系该公司股东，特别授权代理。
委托诉讼代理人：祁施诺，系宁夏泽芸律师事务所律师。特别授权代理。
被上诉人（原审原告）：青铜峡市国土资源局。住所地：宁夏回族自治区青铜峡市。
法定代表人：王东，系该局局长。
委托诉讼代理人：王正平，男，系该局副局长，特别授权代理。
委托诉讼代理人：贺冬梅，系宁夏古峡律师事务所律师。特别授权代理。
上诉人宁夏丰赢亨通环保科技发展有限公司（以下简称丰赢公司）因与被上诉人青铜峡市国土资源局临时用地合同纠纷一案，不服宁夏回族自治区青铜峡市人民法院（2017）宁0381民初1771号民事判决，向本院提起上诉。本院于2018年1月15日立案后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人丰赢公司的委托诉讼代理人王海峰、祁施诺，被上诉人青铜峡市国土资源局的委托诉讼代理人田兴龙、贺冬梅，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
丰赢公司上诉请求：一、依法撤销一审判决，发回重审或依法改判给予上诉人相应补偿；二、一审、二审的诉讼费用由被上诉人承担。主要事实及理由：一、本案不属于民事诉讼，一审原告不适格。本案中上诉人与被上诉人所签临时用地协议书属于行政合同范畴，被上诉人青铜峡市国土资源局是行政机关，订立协议的目的也是为了公共利益和公共目的，并且是依据法律法规章程和上级行政部门的决定，该协议的缔结、履行、解除、变更都有特殊的方式，被上诉人青铜峡市国土资源局享有决定权。有权决定确定合同内容，而且可以单方面变更甚至解除合同。所以上诉人与被上诉人之间并非是平等民事主体，临时用地协议书也不是民事合同，而是行政合同，审理此案不应该采用民事诉讼程序，被上诉人青铜峡市国土资源局不是适格的民事诉讼原告，需要对被上诉人青铜峡市国土资源局及其上级部门所作具体行政行为合法性进行审查。二、本案中应当依法保护上诉人的信赖利益，维护行政行为稳定性，行政部门应当对违法失当决策担责，给予上诉人必要补偿。2010年3月《青铜峡市人民政府第35次常务会议纪要》中决定，在庙山湖南侧、沿山公路西侧200米处荒地，建设庙山湖煤炭园区，面积600亩，将电厂周围临时储煤点全部集中到该园区统一管理。上诉人与众多经营户基于对政府的信任，通过政府招商引资在庙山湖储煤园区按规划建厂，并于2013年与被上诉人青铜峡市国土资源局签订了一份2年期限的《临时用地协议书》，且协议书规定双方协议期满后可以续订用地协议，而根据宁夏回族自治区人民政府办公厅《关于印发2016年全区土地例行督查发现问题整改工作方案的通知》（宁政办发【2016]179号），已经证实庙山湖煤炭工业园系违法违规占地。也就是说2010年3月青铜峡市人民政府建设庙山湖煤炭园区的决策是违法违规的，正是因为之前的违法决策才导致今天的强制搬迁，企业的经营是个连续的过程，突然的强制搬迁造成上诉人与众多经营户的巨大损失，根据《行政许可法》第8条规定，行政机关应当依法给予补偿。本案中青铜峡市人民政府的决策失误，违法决策，其后果不应该由上诉人与众多经营户承担。《最高人民法院关于依法平等保护非公有制经济促进非公有制经济健康发展的意见》（法发〔2014)27号）第12条中指出，”依法保护非公有制经济主体由于对行政机关的信赖而形成的利益，维护行政行为的稳定性。行政机关为公共利益的需要，依法变更或者撤回己经生效的行政许可、行政审批，或者提前解除国有土地出让等自然资源有偿使用合同的，人民法院应依法支持非公有制经济主体关于补偿财产损失的合理诉求”，据此，应当依法给予上诉人相应补偿。
青铜峡市国土资源局辩称，一、上诉人认为本案不属于民事诉讼，而应当适用行政诉讼审理本案，这一上诉理由不能成立。上诉人取得的涉案土地性质属于国有土地的临时用地，应该分两个部分，第一是通过政府的规划和审批确定了涉案土地为庙山湖煤炭工业园的临时用地，确定之后形成了第二部分，即上诉人与被上诉人签订了临时用地协议书，上诉人将两部分混和在一起认为上诉人所取得临时用地属于政府的行政行为，这一认识不符合法律规定。从案由上说，根据最高人民法院关于案由的确定，确定了临时用地的合同纠纷，该案由说明了上诉人与被上诉人之间所签订的临时用地合同应当由民事法律关系予以处理。另外，根据土地管理法的规定，对于国有土地审批作为临时用地土地的应当由国土资源局与土地使用权人签订临时用地协议。其三，本案无法纳入行政诉讼的范畴。二、上诉状中要求行政部分给予必要的补偿没有事实依据和法律依据，上诉人与被上诉人签订的临时用地协议已期满，按照协议的约定被上诉人应无条件拆除并返还使用的土地，这一约定上诉人是明知的，而且根据临时用地协议内容，上诉人使用该临时用地只有两年期限，而且根据约定上诉人使用该土地的用途是煤炭堆积，上诉人不得用于永久性建筑，此次搬迁是青铜峡市人民政府根据全区土地督查中所指出的问题进行的整改，对庙山湖煤炭工业园所有的企业均已重新规划了经营地点，根据土地例行督查发现问题的通知确定了庙山湖煤炭工业园的用地均已超过期限，依照法律规定应当予以收回，上诉状中认为该通知确定了政府的违法决策这一认识不符合通知精神，本案中不存在政府违法决策的事实，因此也不存在给予上诉人经济补偿的依据。
青铜峡市国土资源局向一审法院起诉请求：1.要求被告交回所占用的位于庙山湖储煤园区宁夏鼎旭煤炭有限公司西侧国有土地15亩；2.要求被告无偿清除15亩土地上附着物，并恢复（复垦）土地原状；3.诉讼费由被告承担。
一审法院认定事实：2010年4月6日，青铜峡市人民政府第35次会议纪要审议通过了《市国土资源局、环保局关于大坝电厂周边煤场用地选址的请示》，同意由国土资源局牵头，在庙山湖南侧、沿山公路西侧200米处荒地，规划建设一处600亩临时储煤场，将大坝发电厂周边的临时储煤点集中到规划的储煤场进行统一管理。储煤场用地方式为租赁，期限2年。由国土资源局、环保局与入场储煤经营户签订场地租赁及管理协议书。青铜峡市海川工贸有限公司（以下简称海川工贸公司）向原告提交关于煤炭堆积临时用地申请。原告报经青铜峡市十四届人民政府第4次常务会议批准，于2013年6月5日下发青国土资批函（2013）13号《关于宁夏海川工贸有限公司临时用地手续的批复》，同意将位于庙山湖煤炭园区宁夏鼎旭煤炭有限公司临时储煤场西侧15亩国有土地批准给海川工贸公司用于临时煤炭堆放，土地使用期限两年，自2013年6月3日至2015年6月2日，未经批准不得在该宗地上修建永久性建筑物或随意改变土地用途，其他事宜按临时用地协议书的约定执行。2013年6月，原告（甲方）与海川工贸公司（乙方）签订临时用地协议书，约定：甲方同意乙方租用庙山湖储煤园区宁夏鼎旭煤炭有限公司临时储煤场西侧15亩土地用于煤炭堆积；租用土地只能用于建煤场，不得修建永久性建筑物或随意改变土地用途；土地租赁费每亩每年800元，共计缴纳土地租赁费2.4万元；租用期限2年，自2013年6月3日至2015年6月2日。期满后乙方应自行交回土地使用权，需要续期的，在期满前一个月内向甲方提出用地申请，经审查批准，可以重新办理续期手续；乙方缴纳生态恢复保证金6万元。土地到期后乙方必须主动清理地面临时建筑物，经甲方验收合格后将保证金退还乙方。若不按规定清理，保证金不予退还，由甲方组织施工队进行清理恢复。双方还对其他事项作出约定。协议签订后，原告依约将上述15亩国有土地交给海川工贸公司占有和使用。海川工贸公司依协议约定向原告交纳土地租赁费2.4万元、生态恢复保证金6万元。土地主要用途为配煤、储煤。另查明，青铜峡市海川工贸有限公司成立于2013年3月14日。2015年4月14日，青铜峡市海川工贸有限公司通过股东会议决议：公司名称变更为宁夏丰赢亨通环保科技发展有限公司，由一人有限公司变更为有限责任公司，经营范围由机械租赁、矿石销售、土石方工程变更为机械租赁、矿石、工业脱硫剂销售，企业法定代表人由王海峰变更为新增股东杨宏兰。并办理工商登记。现登记状态为存续（在营、开业、在册）。2012年8月25日，青铜峡市人民政府第98次会议纪要决定，对庙山湖储煤园区按照规划使用土地的储煤企业，租赁土地协议到期后，由国土资源局按临时用地规定继续为其办理临时用地续期手续。原、被告签订的临用地协议到期后，双方未办理续期手续。2016年4月至5月，国家土地督察西安局对全区开展全域土地例行督察，针对发现的问题，自治区人民政府办公厅于2016年10月31日下发宁政办发（2016）179号文件《自治区人民政府办公厅关于印发2016年全区土地例行督察发现问题整改工作方案的通知》，对土地督察中关于闲置土地、侵犯被征地农民权益、违法决策许可、耕地保护、违法占地、土地供应等六个方面提出整改标准，确定庙山湖煤炭工业园用地存在的问题类别属违法违规占地，限期整改完成时限为2017年6月30日。2017年2月22日，原告向被告及园区其他储煤场下发搬迁通知，限期搬迁，自行拆除地上附着物及附属设施。被告未予拆除和搬离。2017年6月，原、被告及青铜峡市环保局、法制办参与，青铜峡市公证处对庙山湖地区储煤企业地上附着物进行统计，并制作了地上附着物调查统计表，由各方签字确认。一审法院认为，原告依据其与被告签订的临时用地协议向法院提起民事诉讼，被告未提出异议，本案案由应确定为临时用地合同纠纷。临时用地合同是指建设项目施工、地质勘探、抢险救灾等需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地，土地使用者与土地行政主管部门或村集体签订的临时使用土地的合同。临时用地的特点是：不改变土地用途的性质、土地权属、经批准签订临时用地协议、履行了审批手续，但并非建设项目施工或地质勘查、抢险救灾等需要面临时堆放煤炭，临时用地协议中关于土地的用途不符合《中华人民共和国土地管理法》、《土地管理法实施条例》中有关临时用地协议为有效合同。原、被告双方应依约定全面履行各自的义务，未按合同约定履行的应当承担违约责任。有关作为合同的一方，有权决定在合同到期后是否继续签约；合同约定的履行期限自2013年6月3日至2015年6月2日，因此，被告认为合同到期后原告未按被告申请续签合同以及2015年9月临时用地协议未终止时，国网宁夏电力公司宁浙直流配套电源送出750千伏输变电工程项目经核准在被告经营场地进行开工建设，直接影响被告的生产经营，原告的行为构成违约的理由不能成立。因双方签订的合同中未约定合同到期后需要给土地使用方赔偿或补偿，且原告每月违约行为，故被告认为在原告未做出赔偿或补偿前应当驳回原告诉讼请求的理由不能成立。现临时用地协议期满，被告应按合同约定交回土地，清楚地上附着物并恢复原状。原告的诉讼请求成立，予以支持。经一审法院审判委员会研究决定，依照《中华人民共和国土地管理法》第五十七条，《中华人民共和国合同法》第六十条、第一百零七条规定，判决：一、被告宁夏丰赢亨通环保科技发展有限公司于判决生效之日起十日内向原告青铜峡市国土资源局交回位于庙山湖储煤园区内宁夏鼎旭煤炭有限公司西侧国有土地15亩；二、被告宁夏丰赢亨通环保科技发展有限公司于判决生效之日起十日内自行清除上述土地上的附着物，并恢复土地原状。案件受理费50元，由被告宁夏丰赢亨通环保科技发展有限公司负担。
本院二审审理期间，被上诉人青铜峡市国土资源局未提交证据，上诉人丰赢公司围绕其上诉理由提交通知书一方。被上诉人对上诉人提交证据的真实性无异议，本院对真实性予以确认，结合本案其他证据及事实综合认定，其证明目的不能成立。对一审法院审理查明的事实，有相应的证据予以证实，本院予以确认。
本院认为，民事合同是由平等主体签订的，其签订民事合同的目的是为了合同主体的个体利益。行政合同是行政机关为履行职责与公民、法人或者其他组织通过协商而形成的公法上的协议。行政合同的内容主要涉及履行行政机关的职能、公共利益、行政权力以及公民的平等参与，具有严格的程序规制。行政合同签订的目的是为了实现行政机关的行政职责、完成行政任务、为公共利益。本案上诉人丰赢公司与被上诉人青铜峡市国土资源局双方签订的《临时用地协议书》，其签订目的是”乙方因大坝电厂供煤的需要，需临时占用庙山湖储煤园区内宁夏鼎旭煤炭有限公司临时储煤场西侧的15亩国有土地建设储煤厂”，系为了上诉人作为合同主体的个体利益签订，并非是为了被上诉人作为行政机关实现其行政职责或为公共利益而签订。故涉案合同具有民事合同的特征，本案原告主体资格合适。上诉人丰赢公司租用涉案土地，双方签订的《临时用地协议书》约定合同履行期限为2013年6月3日至2015年6月2日，合同期满之后，双方并未签订续期合同，但至本案诉讼时，上诉人丰赢公司仍然使用涉案土地，故一审法院依据合同内容判令丰赢公司交回涉案土地，并清除地上附着物，恢复土地原状，判决内容符合本案实际及法律规定，并无不当。丰赢公司上诉请求判令被上诉人进行补偿，在合同中没有相关约定内容，其主张没有合同依据和法律依据，上诉人丰赢公司在二审提交的通知书也不能充分证明其上诉理由成立，本院不予支持。
综上所述，上诉人丰赢公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人宁夏丰赢亨通环保科技发展有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长苏永生
审判员韩芬
审判员马春燕
二〇一八年三月一日
书记员王丽荣
附：本案引用法律条文
《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
第十四条人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督。