云南省普洱市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）普中行初字第9号
原告潘存武，男，1968年3月14日生，汉族，住普洱市思茅区。
被告孟连傣族拉祜族佤族自治县人民政府（以下简称孟连县人民政府），组织机构代码01523111--9，地址孟连县城大街。
法定代表人李建华，县长。
委托代理人董祯祥，孟连县人民政府法制办主任。
委托代理人郭玲琴，云南云渝律师事务所律师。
第三人中国农业银行股份有限公司孟连傣族拉祜族佤族自治县支行（以下简称农行孟连支行），组织机构代码74529738--X，地址孟连县城莲花路南侧。
负责人李燕华，行长。
委托代理人曾凝，农行普洱分行职工。
委托代理人陈杨，农行孟连支行职工。
第三人潘贤武，男，1963年5月22日生，汉族，住普洱市思茅区。
原告潘存武因不服被告孟连县人民政府为第三人农行孟连支行颁发土地他项权利证明书的行政登记行为，于2015年12月1日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，委托孟连县人民法院于2015年12月15日向被告孟连县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因农行孟连支行、潘贤武与本案被诉行政行为有利害关系，经原告潘存武申请，本院依法通知农行孟连支行、潘贤武为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年3月10日公开开庭审理了本案。原告潘存武，被告孟连县人民政府委托代理人董祯祥、郭玲琴，第三人农行孟连支行委托代理人曾凝、陈杨，第三人潘贤武到庭参加诉讼。本案因案情复杂，报经云南省高级人民法院批准延长审限三个月。本案现已审理终结。
被告孟连县人民政府于2013年2月17日颁发了孟他项（2013）第21号土地他项权利证明书，该证明书载明：土地他项权利人农行孟连支行，义务人潘存武，土地座落于孟连县白象街西侧，抵押贷款金额1037421.00元，抵押期限三年（2013年2月17日至2016年2月17日），抵押面积为1047.90平方米。
原告潘存武诉称，2015年5月l7日，农行孟连支行以第三人潘贤武借款和原告以自己在孟连县白象街西侧的土地提供抵押担保为由，将第三人潘贤武和原告等人起诉到孟连县人民法院。经法院开庭审理，原告才知道第三人潘贤武冒用其名义签字，向被告的职能部门孟连县国土资源局申请办理了土地他项权利证明书，将土地抵押给第三人进行借款。在用原告土地办理担保抵押借款的他项权利证明书时，被告的下属单位孟连县国土资源局没有按行政程序尽到谨慎的审查义务，也没有告知原告和审查其委托的情形下，将该土地使用权抵押给了农行孟连支行，并办理了土地他项权利证明书，属于办证程序违法，已严重侵犯了原告的合法权益。孟连县人民法院以该土地他项权利证明书系行政机关核发未撤销为由，于2015年8月17日作出（2015）孟民初字第220号民事判决书，确认原告以该抵押物承担还款责任。由于被告在办理土地他项权利证明书的过程中，未按行政审查程序审查造成原告受到侵害的后果，故请求人民法院判决撤销被告于2013年2月17日作出的孟他项（2013）第21号土地他项权利证明书。
原告潘存武提交证据（复印件）：孟连县人民政府孟他项（2013）第21号土地他项权利证明书、孟连县人民法院（2015）孟民初字第220号民事判决书，证明民事判决只涉及民事纠纷，不涉及土地他项权利证明书的效力问题；被告颁证审查不到位。
被告孟连县人民政府辩称，其颁发土地他项权利证明书的行政行为合法，应驳回原告诉讼请求。（一）原告潘存武诉称申请书的签名系潘贤武所签不是事实，原告潘存武作为申请人向被告职能部门提供了申请书、国有土地使用权证、身份证复印件、借款合同等材料，被告职能部门已尽了合法性审查义务，因此被告根据《中华人民共和国担保法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等规定，向第三人核发土地他项权利证明书的行政行为程序合法，实体正当，没有违法行为，应予以维持；（二）根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，原告应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提起诉讼，本案中被告发证的时间是2013年，原告到现在才起诉已超过诉讼时效，应驳回原告诉讼请求；（三）原告潘存武、第三人潘贤武与第三人农行孟连支行之间的借款合同纠纷，已经人民法院生效的民事判决所确认，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼〉若干问题的解释》第四十四条（十）项之规定，诉讼标的为生效判决的效力所羁束的，应驳回原告的诉讼请求。
被告孟连县人民政府提交了五组证据：
第一组证据（复印件）：县长当选证书、组织机构代码证，证明被告的主体身份。
第二组证据：土地他项权利登记申请书（原件）、潘存武身份证（复印件）、孟他项（2013）第21号土地他项权利证明书（复印件），证明被告部门办理的土地他项权利证明书合法有效。
第三组证据（复印件）：孟国用（2002）字第0xxx号土地使用权证、最高额担保个人借款合同，证明原告申请办理土地他项权利证明书提交了相关证明材料，已尽了合法审查的义务。
第四组证据（复印件）：《中华人民共和国担保法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，证明被告作出土地他项权利证明书的法律法规依据。
第五组证据（原件）：申请法院调取的（2015）普中民终字第595号民事判决书，证明原告对签字抵押的事实没有提出异议，且相关民事纠纷法院已经作出终审判决。
第三人农行孟连支行述称：（一）潘贤武、潘存武等人在自愿、平等互利、协商一致的基础上，向其出具了信贷业务申请、用款申请、共同还款承诺书、同意房地产抵押承诺书、担保承诺书等，与其签订了最高额担保个人借款合同，潘存武在承诺抵押的同时向被告职能部门办理了合法有效的登记手续；（二）其与潘贤武、潘存武等人的借款合同纠纷，已经人民法院作出终审裁判，人民法院认定潘贤武借款事实成立，潘存武抵押担保有效，并确认潘贤武未按约定还款违约，判令潘贤武承担违约责任，潘存武承担抵押担保责任。综前，请求人民法院依法判处本案。
第三人农行孟连支行提交了四组证据：
第一组证据（复印件）：个人信贷业务申请表、最高额担保个人借款合同用款申请书、农行个人助业贷款面谈笔录、贷款用途证明、共同还款承诺书、同意房产抵押承诺书、担保承诺书，证明潘贤武申请贷款、潘存武承诺担保的事实。
第二组证据：抵押担保物权属证明（复印件）、房地产抵押清单（原件）、抵押物土地他项权利证明书（复印件）、最高额担保个人借款合同（复印件），证明其与潘贤武、潘存武等人签订了最高额担保个人借款合同，且依法办理了抵押登记。
第三组证据（复印件）：贷款发放通知单、借款凭证、个人贷款资金支付授权委托书，证明其已如约发放了贷款，但潘贤武逾期未还款。
第四组证据（复印件）：（2015）孟民初字第220号民事判决书、（2015）普中民终字第595号民事判决书，证明借款合同纠纷经人民法院判决生效。
第三人潘贤武述称，土地他项权利证明书是他去办理的，申请书上抵押人潘存武的相应意见也是他签的。
第三人潘贤武没有提供证据。
针对原告提供的证据，被告孟连县人民政府经质证认为，民事判决已确认原告签署抵押承诺书的事实，故不认可原告的举证意见；第三人农行孟连支行、潘贤武没有提出异议。
针对被告提供的证据，原告潘存武、第三人潘贤武及农行孟连支行经质证对第一组证据、第三组证据无异议；第三人潘贤武及农行孟连支行对第四组、第五组证据无异议。原告潘存武认为第二组证据中土地他项权利登记申请书中的名字及日期不是他签的字，办证时他没有到场；第三人潘贤武认可潘存武签名及日期等内容系其所签，潘存武身份证复印件等材料由其提供的事实；第三人农行对第二组证据无异议。针对第四组证据，原告潘存武认为不能仅提供法律法规依据，还应当提供规范的办证流程规定；第五组证据针对的是农行与潘贤武之间的纠纷，不是审查土地他项权利证明书有效无效的内容，与本案无关。
针对农行孟连支行提供的证据，被告孟连县人民政府、第三人潘贤武经质证对四组证据均无异议；原告潘存武对第二组、第四组证据无异议，认可第一组证据中2012年12月24日其签署同意房地产抵押承诺书的事实，但认为该组证据与本案没有关联性，第三组证据也与本案无关。
本院对上述证据认证如下：被告孟连县人民政府提供的第二组证据中，原告潘存武对《土地他项权利登记申请书》中以其名义签字同意抵押的内容的真实性提出异议，第三人潘贤武认可该签名及相关内容系其所签，被告孟连县人民政府当庭认可该签名及相应内容由潘贤武所签，故该证据中载明的潘存武以抵押人的名义签字同意抵押的事实，本院不予确认。第三人农行孟连支行提供的第一、二组证据中的《同意房产抵押承诺书》、《担保承诺书》、《房地产抵押清单》、潘存武国有土地使用权证、《土地他项权利证明书》等与本案有关联性，其载明的内容和相关事实，本院予以确认；第一、二组证据中的其他证据和第三组证据与本案没有关联性，本院不予确认。原告潘存武提供的证据、被告孟连县人民政府及第三人农行孟连支行提供的其他证据符合证据关联性、合法性、真实性要求，本院予以综合确认。
经审理查明：2012年12月24日，潘贤武及陈某某向农行孟连支行申请借款600万元；潘存武及其他抵押人向农行孟连支行出具了同意房产抵押承诺书，承诺用位于孟连县白象街的房产作抵押。2013年2月17日，潘存武及其他抵押人向农行孟连支行出具了担保承诺书；潘贤武、陈某某、潘存武及其他抵押人与农行孟连支行签订了《最高额担保个人借款合同》，该合同第二十二条22.4约定：“担保人同意用房地产提供担保。上述担保物详见（清单名称及编号）孟连县农行<2013>0004号。”第九条9.4.2约定：“抵押人应于本合同签订之日起五日内到有关登记机关办理抵押登记手续，抵押物的他项权利证书由贷款人持有。”同日，孟连县人民政府颁发了孟他项（2013）第21号土地他项权利证明书。2013年2月19日，潘存武及其他抵押人与农行孟连支行签订了《房地产抵押清单》（孟连县农行<2013>0004号），该清单载明：抵押物名称房地产，产权人潘存武等人，座落于孟连县白象街西侧，其中抵押房产证号孟连县房权证孟房字第××号，房产抵押面积1187.48平方米；建设用地使用权证号孟国用（2002）第0xxx号，抵押面积1047.90平方米。同日，潘贤武在土地他项权利登记申请书义务人栏签署了：“同意地抵押贷款潘存武2012年2月19日，”以潘存武的名义向孟连县国土资源局提出了土地他项权利登记申请，提交了潘存武身份证复印件、孟国用（2002）第0xxx号国有土地使用权证、《最高额担保个人借款合同》。随后，农行发放了600万元贷款。后因潘贤武逾期未还款，农行将其与担保人潘存武等人诉至法院。2015年7月28日，孟连县人民法院开庭审理农行孟连支行诉潘贤武、潘存武等借款合同纠纷案。2015年8月17日，孟连县人民法院一审判令潘贤武及陈某某偿还农行孟连支行借款，潘存武等人承担抵押担保责任。潘存武等人不服，上诉至本院，本院于2015年11月23日作出了二审民事判决，驳回上诉、维持原判。潘存武以在民事案件审理中才知道其土地被抵押登记为由，提起行政诉讼，要求法院判决撤销被告颁发的土地他项权利证明书。
本院认为，本案争议的焦点在于被告颁发土地他项权利证明书的程序是否合法。根据《土地登记办法》第三十六条的规定，抵押权人和抵押人，也就是第三人农行孟连支行和原告潘存武应当持土地权利证书、借款合同等材料，向行政机关申请土地使用权抵押登记；按照《最高额担保个人借款合同》的约定，原告潘存武应在签署抵押清单之后到登记机关办理抵押登记手续。本案中，抵押人潘存武没有在土地他项权证登记申请书上签字，也没有到登记机关办理土地他项权利证明书；另孟连县人民政府颁发的孟他项（2013）第21号土地他项权利证明书载明的颁发时间是2013年2月17日，而土地他项权利登记申请书载明的申请时间是2013年2月19日，属于先颁证、后申请的情形，显然违反了先申请、后颁证的行政登记正当程序原则，故孟连县人民政府颁发孟他项（2013）第21号土地他项权利证明书的行政行为，登记程序违法，依法应予撤销。至于本案的起诉期限问题，因潘存武没有申请办理土地他项权利证明书，其知道土地被抵押登记的时间，应确定为一审民事案件开庭的时间，即2015年7月28日，故原告潘存武自此之后，于2015年12月1日向本院提起行政诉讼，并没有违反被告辩称的六个月的起诉期限规定。另参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第三条（三）项，生效法律文书将房屋登记证明作为定案证据采用，公民对房屋登记行为不服的，可以提起行政诉讼，故民事案件将土地他项权利证明书作为定案证据采用，并不影响本案的审理。综上，原告潘存武关于土地他项权利证明书颁证程序违法，应予撤销的理由，于法有据，本院予以支持。被告孟连县人民政府关于其颁证行为合法、本案已超过起诉期限、本案受制于民事判决等理由，没有充分的证据证实和法律依据，与本院查明的事实不一致，本院不予支持。第三人农行孟连支行关于抵押事实已经民事判决确认，原告应承担抵押担保责任的主张，与本诉之间没有直接的关联性，本院不予支持。综上，本案经本院审判委员会讨论，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（三）项之规定，判决如下：
撤销被告孟连傣族拉祜族佤族自治县人民政府于2013年2月17日向第三人中国农业银行股份有限公司孟连傣族拉祜族佤族自治县支行颁发的孟他项（2013）第21号土地他项权利证明书。
案件受理费50元，由孟连傣族拉祜族佤族自治县人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。
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审判长 刘 德
审判员 李正松
审判员 雷斯祺
二〇一六年六月二十八日
书记员 速 娜