浙江省嘉善县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙0421行初44号
原告王晏秋，女，1984年8月25日出生，汉族，住浙江省嘉善县。
原告吕春松，男，1980年12月19日出生，汉族，住浙江省嘉善县。
二原告委托代理人袁小宝、陈昱，浙江君度律师事务所律师。
被告嘉善县综合行政执法局，住所地嘉善县魏塘街道车站北路39号。
法定代表人周加平，局长。
委托代理人沈建军，该局工作人员。
委托代理人张宏，浙江嘉深律师事务所律师。
原告王晏秋、吕春松不服被告嘉善县综合行政执法局于2016年7月7日作出的（2015）善综执字〔2〕074号行政处罚决定，于2016年8月12日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理后，于2016年8月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年9月14日公开开庭审理了本案。原告王晏秋及委托代理人袁小宝、陈昱、被告嘉善县综合行政执法局副局长何剑源、委托代理人沈建军、张宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告嘉善县综合行政执法局于2016年7月7日作出（2015）善综执字〔2〕074号行政处罚决定，认为两原告的行为违反了《浙江省城乡规划条例》第三十六条第一款的规定，属违反城乡规划管理，已构成无证建设行为。根据《浙江省城乡规划条例》第五十九条第一款和《浙江省违法建筑处置规定》第十二条第一款的规定，对两原告作出如下行政处罚：没收违法收入人民币147150元，并处建设工程造价百分之十，计人民币4877.70元的罚款。
原告王晏秋、吕春松诉称，被告嘉善县综合行政执法局于2016年7月7日作出（2015）善综执字〔2〕074号行政处罚决定书，对两原告作出如下行政处罚：没收违法收入人民币147150元，并处建设工程造价百分之十的罚款。原告认为，被告作出的上述行政行为程序不合法、缺乏事实依据和法律依据。具体理由：一、被告作出上述行政处罚行为，不仅未提供执法依据，也未依法履行相关告知义务，更未依照《中华人民共和国行政处罚法》规定的程序实施。因此，该行政行为显然不合法。二、被告在作出行政处罚前，未及时指出和纠正所谓的“违法行为”，存在选择性执法、“钓鱼执法”的故意。首先，原告装修的房屋结构及状态与开发商的“样板房”一致；其次，原告装修期间，物业公司及被告的执法人员多次到现场检查均未提出异议。三、原告装修的楼梯，属于内庭院。原告为了保障安全，便于生活，对自己所有的商品房进行了装修。该装修部分不仅在商品房产权证内，而且不影响公共利益，更不影响他人合法权益。四、被告对原告处罚数额过高，且没有明确的法律依据。首先，原告不存在“违法收入”，被告没收“违法收入”没有事实依据；其次，被告对“违法收入”数额的认定没有法律依据。现诉请法院，请求：撤销被告作出的（2015）善综执字〔2〕074号行政处罚决定书。为证实自己的主张，原告向本院提交下列证据：1.嘉善县综合行政执法局行政处罚决定书，证明被告向两原告作出行政处罚；2.土地证、设计图纸，证明原告装修的部分属于私有的内庭院，而非公共部分；3.照片，证明2014年8月14日下午被告执法人员检查中未及时指出和纠正“违法行为”的事实；4.原告身份证复印件，证明原告的主体资格。
被告嘉善县综合行政执法局辩称，一、被告在作出行政处罚决定前，向原告送达了行政处罚事先告知书，按规定进行了听证，依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条、《浙江省城乡规划条例》、《浙江省违法建筑处置规定》的规定作出行政处罚决定，处罚程序完全符合法律规定。二、由原告提供的嘉善县罗星街道东方润园10-××号房产证、装修图纸、建设工程规划核实确认书等证据，证实原告在装修中将原有楼梯拆除，在东侧上空无屋顶的采光内庭院依附原有建筑新建混凝土楼梯，其新建混凝土楼梯未办理建筑工程规划许可证，构成无证建设行为。原告从2014年4月建造楼梯，现已完工，原告提供的执法人员在小区的照片不能证实在原告新建楼梯施工现场，小区“样板房”已拆除。据此，不存在原告所称的“被告未及时纠正，故意造成所谓的违法事实，被告涉嫌钓鱼执法和渎职”的情况。三、原告无证建设的楼梯处原为采光内庭院，采光内庭院上空无屋顶，并未计入产权证。被告对发现的东方润园10-2号、32幢5单元的无证建设均作出了相应的行政处罚，不存在原告所称的“却对原告进行处罚，存在选择性执法的嫌疑”的情况。四、对原告作出没收违法收入，并处建设工程造价百分之十的行政处罚决定，完全符合《浙江省城乡规划条例》第五十九条第一款的规定。综上所述，原告违法事实清楚，证据确凿，被告对其作出的行政处罚决定，法律依据充分，适用法律正确，程序合法，原告提出的理由均不能成立。请求法院驳回原告的诉讼请求。被告在法定期限内向本院提交下列证据以证实自己的主张：1.嘉善县综合行政执法局（2015）善综执字〔2〕074号行政处罚决定书及送达回证、送达照片、投递邮件清单，证明被告于2016年7月7日对原告作出行政处罚，并于当日邮寄送达给原告；2.立案审批表，证明被告对原告涉嫌无证建设依法立案；3.巡视检查记录及巡视检查现场照片，证明被告发现原告涉嫌无证建设及现场违法建设的楼梯已经完工的事实；4.现场勘查笔录、平面示意图及现场照片，证明经被告现场勘查，原告违法建造楼梯的基本情况；5.询问笔录、授权委托书、委托人、被委托人身份证明，证明原告于2014年4月未经审批建造楼梯且已完工的事实；6.商品房买卖合同及发票，证明原告购买商品房；7.东方润园10幢××号房产权证、土地证，证明该房屋为原告合法所有，该住宅东侧采光内庭院为无屋顶上空等事实；8.房屋装修设计合同、房屋装修设计图纸、装饰工程施工合同，证明东方润园10幢××号的装修等情况，原告在采光内庭院内建设楼梯进行设计等事实；9.建设工程规划许可证、浙江省建设工程规划核实确认书及附件房屋建筑面积测绘成果书、竣工图，证明东方润园10幢××号竣工交付时室内原有楼梯位于室内西侧，该住宅东侧采光内庭院为无屋顶上空等事实；10.《嘉善县东方润园10-3户搭建的楼梯间拆除后对原有结构的影响鉴定报告》，证明经鉴定，东方润园10幢××号擅自搭建楼梯间的拆除施工对原有结构可能造成一定损伤等事实；11.调查取证函、送达回证及嘉善县住建局认定书，证明经认定，原告建造楼梯未取得建设工程规划许可证，其行为属无证建设，应认定为无法采取改正措施消除对规划实施影响等事实；12.嘉善衡实测绘有限公司出具的《建筑物及构筑物测量报告》，证明原告违法建造的楼梯的建筑面积为34.11平方米的事实；13.行政处罚有关事项审批表和案审会会议记录，证明被告对原告作出处罚进行了集体讨论等；14.行政处罚有关事项审批表和无证建设楼梯设施处理意见的公示及公示照片，证明被告对原告违法建设的楼梯作出不能实施拆除的认定向社会公示的事实；15.行政处罚有关事项审批表、被告对案涉楼梯作出处理决定的请示和县人民政府作出的决定，证明经被告报县人民政府，县政府对原告违法建设的楼梯设施作出不实施拆除决定的事实；16.（2016）中信估字第259号《东方润园10-××号室内楼梯估价报告》，证明原告违法建设的楼梯的重置价值为48777元，市场价值为147150元的事实；17.估价报告送达回证及照片，证明被告将估价结果告知原告；18.案件调查终结报告和案件处理呈批表，证明承办人对案件调查终结并提出处理意见；19.行政处罚事先告知书、送达回证和照片，证明被告已将拟作出行政处罚的事实、理由和依据以及其依法享有的权利等告知给原告；20.听证申请书、听证通知书、送达回证、授权委托书、听证笔录，证明经原告申请，被告依法举行了听证；21.听证报告，证明在听证后，听证人员对案件提出处理意见；22.行政处罚决定审批表，证明被告对处罚决定进行了审批；23.（2015）善综执字〔2〕030号、075号行政处罚决定书、“样板房”拆除照片，证明被告对东方润园的其他违法建设作出了行政处罚和“样板房”当事人自行整改的事实；24.统一社会信用代码证、《浙江省人民政府办公厅关于在嘉兴市、舟山市全面开展综合行政执法试点工作的通知》、《嘉善县人民政府关于综合执法试点工作职能划转的通告》，证明被告的职权范围、行使城乡规划管理方面的处罚职权和执法主体资格；25.沈建军等办案人员的行政执法证，证明本案执法人员具有执法资格。
被告嘉善县综合行政执法局向本院提交下列法律依据：《浙江省城乡规划条例》第三十六条第一款、第五十九条第一款、《浙江省违法建筑处置规定》第十一条、第十二条；吉林省住建厅吉建规〔2011〕××号《关于转发住房城乡建设部〈关于对违法建设进行行政处罚计算违法收入有关问题的函〉的通知》及附件。
经庭审质证，原告对于被告提供的证据5、14、21、22、24、25，没有异议；证据1，认为真实性没有异议，对合法性有异议，没有违法收入，没收没有法律依据；证据2，认为真实性没有异议，但不能证明被告是2015年5月12日才发现存在建造楼梯的事实，被告其实是在2014年8月已经到过现场，楼梯已经在建造当中，立案与巡视都是后来的材料，不能证明其合法性，如违法应该是在2014年8月立案；证据3、4，与证据2意见一致，勘查现场应该在2014年8月，时间有异议；证据6，对证据本身没有异议，但听证时没有提供，不能作为本案行政处罚的依据；证据7，对真实性、合法性没有异议，听证时也没有作为证据使用，但证明房屋为原告所有，内庭院采光的功能仍然保留的，功能性没有改变；证据8，听证时也没有作为证据使用，因此不能作为行政处罚的依据；证据9，与证据7意见一致，内庭院的功能仍然保留；证据10，认为真实性没有异议，但是鉴定报告并没有向原告进行送达，因此作为处罚的依据是有异议的；证据11，认为真实性没有异议，但对合法性、关联性有异议，住建局是否有这个资质，有没有相应的法律依据，认定书也没有向原告送达，程序性违法，仅在听证时出示，不能作为行政行为的前置依据；证据12，原告没有收到过，测量时也没有听取原告的意见，也没有告知对测绘方法或结果有异议是否有相应的救济途径，且测绘报告是被告单方的行为，被告测量行为也没有相应的法律依据，测绘报告不符合证据要求，不能作为行政行为的依据；证据13，对会议记录真实性有异议，合法性也有异议；证据15，对决定的真实性没有异议，但是这个决定没有向原告送达，原告作为相对方，依法律规定应告知和送达，不能作为依据；证据16，认为三性都有异议，与测量报告一样，没有签字，盖章不是公司备案章，也不是公章，申请法庭对鉴定人员进行咨询；证据17，估价报告没有送达给两原告，送达有异议，留置在现场，两原告也不是在现场，留置送达也没有相应的法律依据；证据18、19、20，属于被告内部的程序性文件，真实性没有异议，但是对处理意见有异议；证据23，合法性有异议，当时的样板房一直存在，也没有拆除。决定书本身没有异议，但是不能证明因为处罚了另外二个当事人，能反过来证明没有选择性执法，没有对样板房进行查处的事实，不能否定渎职的事实。被告对原告提供的证据1，没有异议；证据2，对真实性没有意见，但对证明事实有意见。从所附的宗地图看，整个东方润园10幢总的使用权面积是562.95平方米，原告的土地证上的使用权面积140.36平方均是平摊面积，没有独用面积，故属于按份共有。即使原告对其内庭院的土地有使用权，搭建楼梯也应取得建设工程规划许可；证据3，真实性没有异议，但是只能证明被告执法人员在该小区内，不能证明其在原告违建楼梯的施工现场，且被告确实至2015年5月12日才发现原告的违法建设行为；证据4，没有意见。
根据当事人举证、质证意见，本院对证据认证如下：对于被告提供的证据，原告对证据5、14、21、22、24、25没有异议，本院予以确认；证据1，证明被告对两原告违法建造楼梯作出行政处罚决定并将决定书送达给原告，本院予以确认；证据2、3，证明被告在巡查中发现原告在自己室内东侧搭建一楼梯，涉嫌无证建设，依法予以立案，本院予以确认；证据4，证明被告依法对原告搭建的楼梯进行勘查，本院予以确认；证据6、8，被告在作出行政处罚时未作事实证据采用，本院不予确认；证据7、9，在听证时由双方当事人质证，被告在作出行政处罚时作为事实证据予以采用，本院予以确认；证据10、11、12、16，均是被告在依法立案后，对涉案中的相关专业问题委托具有资质的单位出具的报告及调查取得的认定书，能证明案件的相关事实，本院予以确认；证据13，证明被告对案件处理进行集体讨论，符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条的规定，本院予以确认；证据15，证明被告按规定报请县人民政府对原告无证建设楼梯设施不能实施拆除作出决定，县人民政府依法作出了不实施拆除的决定，本院予以确认；证据17，证明被告将估价报告送达给原告，本院予以确认；证据18、19、20，证明被告依法将拟处罚的事实、理由和依据告知两原告，并应原告申请进行了听证，本院予以确认；证据23，证明被告对与原告同一小区的其他违法建筑作出行政处罚和“样板房”由当事人自行整改的事实，本院予以确认。对于原告提供的证据，被告对证据1、4没有异议，本院予以确认；证据2，证明罗星街道东方润园10幢××号属于两原告所有，原告搭建的楼梯在内庭院，本院予以确认；证据3，不能证明被告的工作人员在原告方施工现场，本院不予确认。
根据上述采信的证据及当事人当庭陈述，本院确认如下事实：
原告王晏秋、吕春松系嘉善县罗星街道东方润园10幢××号房屋的所有人。2014年4月，两原告擅自在东方润园10幢××号东侧，依附原有建筑，从地下一层至地上三层搭建一处混凝土楼梯，顶部为钢结构玻璃顶。2015年5月12日，被告嘉善县综合行政执法局巡查发现两原告涉嫌无证建设，遂立案调查。次日，被告对两原告无证建设楼梯进行现场勘查并拍摄了涉案楼梯的照片。2015年8月31日，经被告向嘉善县住房和城乡规划建设局查证，两原告建筑楼梯未向该局申请办理建设工程规划许可证，其行为属无证建设，应认定为无法采取改正措施消除对规划实施影响。2015年10月，经被告委托嘉善衡实测绘有限公司实测，涉案楼梯建筑面积为34.11平方米。2016年3月，经被告委托嘉善县中信房地产估价造价有限公司评估，涉案楼梯的重置价值为48777元，市场价值为147150元。经被告委托浙江省建设工程质量检验站有限公司鉴定，鉴定结论为：嘉善县东方润园10-3户擅自搭建楼梯间的拆除施工对原有结构可能造成一定损伤。被告于2016年1月21日至1月28日将认为不能实施拆除的意见在新建楼梯设施现场、东方润园小区公告栏窗口、被告公告栏窗口及网站上予以公示，公示期间没有收到反馈意见。被告于2016年2月17日向嘉善县人民政府提交了《关于要求对王晏秋、吕春松无证建设楼梯设施案作出处理决定的请示》，2016年2月22日，嘉善县人民政府作出对两原告无证建设的楼梯设施不实施拆除的决定。
2016年6月3日，被告向两原告送达了（2015）善综执字〔2〕074号《行政处罚事先告知书》，两原告提出了听证申请。2016年6月24日，被告举行了公开听证。案件经被告集体讨论决定后，被告于2016年7月7日对两原告作出如下行政处罚：没收违法收入人民币147150元，并处建设工程造价百分之十，计人民币4877.70元的罚款。因原告对行政处罚不服，遂向本院起诉。
另查明，被告嘉善县综合行政执法局于2016年5月对罗星街道东方润园另二住户因未取得建设工程规划许可证搭建楼梯的违法行为作出了行政处罚。罗星街道东方润园搭建楼梯的“样板房”已于2015年2月拆除。
本院认为，根据《浙江省人民政府办公厅关于在嘉兴市、舟山市全面开展综合行政执法试点工作的通知》和《嘉善县人民政府关于印发嘉善县全面开展综合行政执法试点工作实施方案的通知》的规定，嘉善县行政区域内城乡规划行政处罚执法权已划转给嘉善县综合行政执法局行使。被告嘉善县综合行政执法局对未取得建设工程规划许可证进行建设的行为具有行政处罚权。
原告对未取得建设工程规划许可证搭建楼梯的事实予以认可，且有现场勘查笔录、照片等证据予以佐证。被告向嘉善县住房和城乡规划建设局调查取证、委托嘉善衡实测绘有限公司测量楼梯的面积、委托嘉善县中信房地产估价造价有限公司评估楼梯的价值，均是按照法律规定进行调查，收集有关证据。县住建局就涉案专业性事项出具的认定书，楼梯测量报告和评估报告均是具有相应资质的公司出具，结论客观、真实，可以作为定案的依据。被告对两原告作出行政处罚事实清楚，证据确凿。
被告嘉善县综合行政执法局依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条的规定，在作出行政处罚决定之前，已告知两原告拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。涉案的认定书、测量报告、评估报告等均在告知书中予以明确告知，原告已知悉且根据享有的权利提出了听证申请，在听证中，原告委托律师参加听证，就案件违法的事实、证据、处罚依据等充分发表了意见。被告根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条、第四十二条的规定，在作出行政处罚前进行了集体讨论决定和听证，并按照规定将行政处罚决定书及时送达给原告。被告在实施行政处罚权时按照法律规定的程序实施，且保障了原告的陈述、申辩权利，被告对两原告作出行政处罚符合法定程序。
根据《浙江省城乡规划条例》第五十九条第一款的规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。两原告在自己户内搭建的楼梯未取得建设工程许可证，如拆除对房屋原有结构可能造成损伤，被告以没收违法收入对两原告作出处罚并无不当，且违法收入的计算符合全国人大常委会法制工作委员会对住房和城乡建设部“关于违法收入问题的请示”的答复（法工委发〔2011〕1号）的规定，即没收的违法收入应当与依法没收的实物价值相当，对两原告并处建设工程造价百分之十的罚款也在法定幅度范围内。被告作出的行政处罚适用法律、法规正确。
被告嘉善县综合行政执法局在对两原告作出行政处罚的同时，对位于原告同一小区内的另二住户的同一违法行为作出了行政处罚，处罚的幅度也与原告相当，小区内的“样板房”也予以了拆除。故原告提出“钓鱼执法”和“选择性执法”没有事实依据，本院不予采信。
综上，被告嘉善县综合行政执法局作出的（2015）善综执字〔2〕074号行政处罚决定书证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。故原告请求撤销被告作出的（2015）善综执字〔2〕074号行政处罚决定书的诉讼请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告王晏秋、吕春松要求撤销被告嘉善县综合行政执法局作出的（2015）善综执字〔2〕074号行政处罚决定书的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告王晏秋、吕春松负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省嘉兴市中级人民法院。
审 判 长 陆平华
审 判 员 胡锦明
人民陪审员 王卫平
二〇一六年十一月十八日
书 记 员 张 韬
附：本案适用的法律、法规
1.《浙江省城乡规划条例》
第三十六条第一款在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线以及其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请核发建设工程规划许可证，但依照本条例规定申请核发乡村建设规划许可证的建设项目除外。
第五十九条第一款未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。
2.《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。