中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申1262号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）桂林市雁山区大埠乡大埠村委甘棠村经济合作社。
负责人唐双有，组长。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）桂林市雁山区大埠乡陶家村委岩前村经济合作社。
负责人梁运久，组长。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）桂林市雁山区大埠乡草底村委龙头山经济合作社。
负责人周林重，组长。
以上三再审申请人的共同委托代理人唐德，男，1967年4月29日出生，汉族，住广西壮族自治区桂林市雁山区。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）桂林市雁山区大埠乡大埠村委大岗埠经济合作社。
负责人唐继成，组长。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）桂林市雁山区大埠乡陶家村委陶家村经济合作社。
负责人龚宝忠，组长。
委托代理人张法仁，广西中远律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）广西壮族自治区人民政府。住所地：广西壮族自治区南宁市民生路*号。
法定代表人陈武，主席。
委托代理人蒋盛，广西壮族自治区国土资源厅工作人员。
委托代理人杨琼，广西方园律师事务所律师。
再审申请人桂林市雁山区大埠乡大埠村委甘棠村经济合作社（以下简称甘棠社）、桂林市雁山区大埠乡大埠村委大岗埠经济合作社（以下简称大岗埠社）、桂林市雁山区大埠乡陶家村委岩前村经济合作社（以下简称岩前社）、桂林市雁山区大埠乡陶家村委陶家村经济合作社（以下简称陶家社）、桂林市雁山区大埠乡草底村委龙头山经济合作社（以下简称龙头山社）因诉被申请人广西壮族自治区人民政府（以下简称广西自治区政府）建设用地行政批复一案，不服广西壮族自治区高级人民法院于2016年8月31日作出的（2016）桂行终340号行政裁定，向本院申请再审。本院于2017年3月9日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。
1998年8月17日，桂林市人民政府向广西自治区政府报送市政报（1998）83号《关于申请办理桂林愚自乐园艺术园征地手续的请示》及相关材料，请求批准征收桂林市雁山区大埠乡等村组的集体土地。1998年10月15日广西壮族自治区土地管理局（以下简称广西区土管局）作出桂土征（1998）98号《关于桂林愚自乐园艺术园建设用地的批复》（以下简称98号用地批复），批复的主要内容为：经广西自治区政府经审核批准，同意征用桂林市雁山区大埠乡陶家村等5个村委会、10个自然村位于桂林至阳朔公路28公里东侧2公里处的集体土地1968.94亩（其中水田257.24亩、旱地337.06亩、林地321.29、园地56.30亩、牧草地997.05亩）。上述土地征为国有后，依法将土地使用权出让给桂林愚自乐园艺术园作为建园用地，出让年限为50年。2006年3月2日，包括甘棠社、大岗埠社、岩前社、陶家社、龙头山社（以下简称甘棠村等五经济合作社）在内的七个经济合作社申请行政复议，请求撤销98号用地批复、桂土征（1999）81号《关于桂林市朝日光艺术村建设用地的批复》、桂国土资函（2001）369号《关于补办桂林朝日光艺术村建设用地手续的批复》，请求对广西桂林愚自乐园有限责任公司非法占用5000亩集体土地的行为进行行政处罚。2006年3月9日，广西自治区政府作出桂政复决（2006）13号《不予受理决定》，认为七个经济合作社请求撤销98号用地批复等三个文件提出的复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第九条第一款规定的自知道具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请的期限，请求进行行政处罚的行政复议请求事项不属于行政复议法第六条规定的行政复议范围，决定不予受理。2016年8月18日，国务院法制办公室作出国法复（2016）655号答复，内容为：“广西壮族自治区桂林市雁山区大埠乡甘棠经济合作社等：来信收悉。你们不服广西壮族自治区发展计划委员会1998年7月13日作出的《关于同意桂林愚自乐园艺术园项目视同自治区重点建设项目管理的批复》（桂计重字[1998]245号）、1999年11月29日作出的《关于桂林市朝日光艺术村建设用地的批复》（桂土征[1999]81号）、广西壮族自治区土地管理局1998年10月15日作出的《关于桂林愚自乐园艺术园建设用地的批复》（桂土征[1998]98号），向国务院申请裁决，不符合行政复议法第十四条关于向国务院申请裁决的规定。特此告知。”2015年9月7日，甘棠村等五经济合作社提起本案行政诉讼，请求撤销98号用地批复。
广西壮族自治区南宁市中级人民法院（2015）南市行一初字第514号行政裁定认为,根据行政复议法第三十条第二款的规定，本案被诉的98号用地批复，是省级人民政府作出的征收土地决定，属于该条款规定的最终裁决。根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第十三条第四项的规定，甘棠村等五经济合作社对该征收土地决定不服提起诉讼，不属于行政诉讼的受案范围，依法应予以驳回。广西自治区政府于2006年3月9日作出不予受理决定，由此可知，甘棠村等五经济合作社最迟于2006年就已知道被诉98号用地批复的内容，但于2015年9月才提起本案行政诉讼，已超过了法律规定的起诉期限。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第一项、第六项的规定，裁定驳回甘棠村等五经济合作社的起诉。甘棠村等五经济合作社不服一审裁定，提起上诉。
广西壮族自治区高级人民法院（2016）桂行终340号行政裁定认为,包括甘棠村等五经济合作社在内的七个经济合作社对98号批复不服，于2006年3月2日向广西自治区政府申请行政复议，证明甘棠村等五经济合作社最迟于2006年已经知道98号批复，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，甘棠村等五经济合作社于2015年才向人民法院提起行政诉讼，已经超过了2年的起诉期限。依照行政诉讼法第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审裁定。
甘棠村等五经济合作社申请再审称：1.一审时，被申请人没有提供征地的法定批准文件，可认定为非法占地，而中院只凭广西区土管局的批复桂土征[1998]98号、[1999]81号、[2001]369号中的一句“经自治区人民政府审核批准”就认定为自治区人民政府的征收土地决定，是没有证据的错误认定。申请人最新得到证据国务院法制办公室国法复[2016]655号，确认了上述桂土征[1998]98号、[1999]81号批复不是自治区人民政府作出的征收土地决定而不依法作出最终裁决。且《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条和行政诉讼法第四十六条明确规定：对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理，被申请人征地行为就涉及不动产。因此，一、二审认定桂土征[1998]98号和[1999]81号批复是征收土地决定是错误认定。2.愚自乐园用地9000余亩，为外商投资进行成片土地开发的项目，征占用林地1000余亩。被申请人在国家规定的压力下，不敢也没有作出征收申请人集体土地的决定。请求撤销一、二审行政裁定，确认被申请人征用申请人的集体土地行政行为违法。
广西自治区政府答辩称：1.经该府批准作出的98号用地批复主体适格、事实清楚，程序合法，适用法律依据正确，且项目用地已进行补偿到位，不存在损害申请人权益的行为。2.98号用地批复是征收土地决定，依法属于最终裁决，不属于行政复议和人民法院行政诉讼受案范围，一、二审法院驳回起诉是正确的。3.申请人的起诉已经超过法定期限。请求驳回申请人的再审申请。
本院认为，《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。本案中，甘棠社等申请人于2006年3月向广西自治区政府申请撤销98号用地批复，证明其在当时已知道98号用地批复的具体内容。甘棠社等申请人直至2015年9月才提起行政诉讼，已经明显超过了法定的2年起诉期限。一、二审以甘棠社等的起诉超过法定起诉期限为由，裁定驳回起诉，并无不当。甘棠社等申请人主张应适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条和行政诉讼法第四十六条规定的20年起诉期限。行政诉讼法第四十六条第二款是关于行政诉讼中最长起诉期限的规定，但该条规定适用的前提是不知道行政行为的内容，甘棠社等申请人在提起行政复议申请时即应当知道被诉98号用地批复的内容，故其主张适用20年起诉期限，没有事实根据。
甘棠社等申请人还主张国务院法制办公室作出的答复，确认了98号用地批复不是人民政府的征收土地决定。行政复议法第十四条规定：“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。”根据该条规定，省、自治区、直辖市人民政府已经依照当事人的申请，对其所作的行政行为进行复议并作出行政复议决定，当事人对行政复议仍不服可向国务院申请裁决。但本案中广西自治区政府对七个经济合作社请求撤销98号用地批复等三个文件提出的复议申请，作出的是不予受理决定，并未进入复议程序。国务院法制办所作出的答复，仅是对甘棠社等提出的裁决申请不符合申请条件的程序性答复，并未对98号用地批复是否属于人民政府的征收土地决定作出认定。退一步而言，即使本案中广西自治区政府对七个经济合作社请求撤销98号用地批复等三个文件作出了行政复议决定，七个经济合作社也不能向国务院申请裁决。根据行政复议法第三十条第二款规定，“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”该条规定相对于第十四条的规定属于特别条款，也就是说，省、自治区、直辖市人民政府对征用土地决定所作出的行政复议决定本身属于最终裁决，对该复议决定不能再依据第十四条的规定向国务院申请作出最终裁决。甘棠社等申请人的该项主张没有事实根据，本院不予支持。
综上，甘棠村等五经济合作社的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一项、第四项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回桂林市雁山区大埠乡大埠村委甘棠村经济合作社、桂林市雁山区大埠乡大埠村委大岗埠经济合作社、桂林市雁山区大埠乡陶家村委岩前村经济合作社、桂林市雁山区大埠乡陶家村委陶家村经济合作社、桂林市雁山区大埠乡草底村委龙头山经济合作社的再审申请。
审 判 长 熊俊勇
审 判 员 龚 斌
审 判 员 陈宏宇
二〇一七年六月六日
法官助理 刘清启
书 记 员 余逸纯
附相关法律、司法解释条文：
1．中华人民共和国行政诉讼法
第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。
因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2．最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第四十二条公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过５年提起诉讼的，人民法院不予受理。
第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。
3.中华人民共和国行政复议法
第十四条对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。
第三十条公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。
根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。