吉林省吉林市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）吉中行终字第47号上诉人（原审原告）蛟河市吉峰出租车队，住所地蛟河市。法定代表人周长会，总经理。委托代理人周长德，男，1968年9月22日出生，汉族，蛟河市吉峰出租车队经理，住吉林市丰满区。被上诉人（原审被告）蛟河市运输管理所，住所地蛟河市。法定代表人李波，所长。委托代理人杨雪冬，该所副所长。委托代理人张逢新，蛟河市法律援助中心律师。上诉人蛟河市吉峰出租车队因诉被上诉人蛟河市运输管理所运输管理行政处罚一案，不服蛟河市人民法院（2015）蛟行初字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人蛟河市吉峰出租车队委托代理人周长德，被上诉人蛟河市运输管理所法定代表人李波及委托代理人杨雪冬、张逢新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审判决认定：原告于2010年与出租车驾驶员签订了《出租车经营管理合同》，合同约定：1.出租车经营权归蛟河市吉峰出租车队所有，车队每月每车收取中介服务费150元。司机个人自筹资金购买车辆，车辆所有权及运营手续（营运权）归司机个人所有。2.合同期满，本协议自动失效。除当地政府和国家政策变化外，由原经营者经营，经营者需在合同期限届满前30日内提出申请，双方续签合同。被告于2011年5月20日、2012年12月18日分别印发了《蛟河市调整出租汽车总量的实施方案》和《蛟河市千里马出租车运营许可延续实施方案》，上述实施方案要求：统一实行公司化管理，按现有模式经营，经营权归公司，车辆产权归个人，明确产权与经营权关系。同时又制作了《出租车公司管理合同（样本）》，该合同样本要求：经营权归出租车公司，运营权和车辆产权归具体承包运营人，具体承包运营人每月年出租车公司缴纳管理费150元。但2014年蛟河市吉峰出租车队又重新与出租车驾驶员签订了《出租汽车租赁合同》，该合同约定：1.蛟河市吉峰出租车队将其车辆整体出租给司机个人，车辆有效营运期限八年，八年到期车辆强制报废，双方权利义务自然解除。2.合同期间，司机个人向车队一次缴纳车辆折旧金105，700元，本折旧金八年折完。3.自合同签订之日起，司机个人向车队缴纳车辆租赁费每日每车9元。综上，被告认为：原告与出租车驾驶员签订出租车经营管理合同期满后，原告未与出租车驾驶员续签合同，而是与其重新签订《出租汽车租赁合同》，并且将原合同中约定的车辆产权归出租车驾驶员个人所有，擅自改变为归你单位所有；将向出租车驾驶员收取的每月每车150元服务费，擅自变更为每日每车9元的租赁费。原告擅自变更合同、改变了车辆产权归属和收取租赁费的行为，是从本质上改变了原经批准的经营方案。违反了《吉林省城市公共客运管理条例》等相关法律规定，造成了出租车司机群体上访，严重影响了社会稳定。被告依据《吉林省城市公共客运管理条例》第六十条第一款第（二）项之规定，对原告作出如下处罚：一、限你单位在7日内：1.解除与相关出租车驾驶员签订的《出租汽车租赁合同》；2.重新与相关出租车驾驶员续签《出租车经营管理合同》；3.将你单位向出租车驾驶员收取的每日每车9元租赁费改正为向出租车驾驶员每月每车收取150元服务费，并将前段时间多收取的差价返还相关出租车驾驶员。二、对你单位罚款人民币3万元。原告不服，申请行政复议。蛟河市人民政府于2014年11月25日作出蛟政行复决字（2014）第9号复议决定，维持了被告作出的行政处罚决定。原告仍不服，诉至本院。原审法院认为：被告作为城市公共客运管理机构，有权对辖区内的出租汽车客运经营活动进行管理。根据原、被告提供的证据足以证明，原告在取得出租车运营许可时，被告已对其符合人民政府要求的经营方案作出了明确的规定。原告作为出租汽车客运经营者应当严格执行。事实上原告于2010年与出租车驾驶员签订的出租车经营管理合同与最初确定的出租汽车经营方案相符合。但在该管理合同期满时，原告未与出租车驾驶员续签合同，而是重新签订了出租车租赁合同，擅自变更了最初确定的出租汽车经营方案，其行为违反了《吉林省城市公共客运管理条例》第六十条第一款第（二）项之规定。基于上述事实，被告对原告作出罚款3万元的行政处罚认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，本院应予维持。同时，被告对原告上述违法行为有权责令其改正，但被告在行政处罚决定中要求原告解除合同、续签合同、返还费用等内容超出其行政职权范畴，属超越职权，该部分应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项、第（二）项第4目之规定，判决：一、撤销被告蛟河市运输管理所作出的蛟运管行罚字（2014）第1号行政处罚决定的第一项；二、维持该处罚决定的第二项。蛟河市吉峰出租车队上诉称：一、一审判决不但有失公平、公正，更是一份搞折中、自相矛盾的判决。二、一审法院通过审理既然已认定被告已“超出其行政职权范畴，属于超越职权”，那么何来又维持该处罚决定的第二项。三、上诉人公司经营的依据是《吉林省城市公路客运管理条例》规定，合理、合法、依规经营无错，何以被罚。至于个别司机上访问题吉林省信访局已经作出明确答复：“车辆产权归公司所有，合同问题走法律程序”。五、本公司没有违法、违规问题，处罚自然没有依据。综上，请求依法撤销一审判决。蛟河市运输管理所辩称：一、上诉人擅自变更出租汽车经营方案，事实清楚、证据确实充分。上诉人借运营许可延续工作之机，私自与出租车驾驶员签订了《出租汽车租赁合同》，由合作经营变为租赁经营。将个人缴纳的105，700元购车款在合同中界定为一次性车辆折旧金，否定了由个人出资购车并享有车辆产权的事实，在未经听证会及批准程序，以变更收费名称的手段将每月每车150元管理费擅自提高至每车每日9元的租赁费，不仅违反了《蛟河市运输管理所关于印发蛟河市调整出租车总量的实施方案的通知》和《关于印发蛟河市千里马出租车运营许可延续实施方案的通知》，还违反了报备的经营管理方案，违背上诉人已在行政部门及政府法制办备案的《出租汽车合同》中重要条款，严重损害该公司出租车驾驶员的合法权益，并由此引发我市出租车驾驶员群体上访事件。由此可见，上诉人构成了擅自变更出租汽车经营方案的事实。二、答辩人作出罚款3万元的处罚正确。由于上诉人存在擅自变更出租汽车经营方案的违法事实，根据《吉林省城市公共客运管理条例》第六十条第二项之规定，对上诉人作出罚款3万元的行政处罚认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法，未超出行政职权范畴。综上，请求驳回上诉，维持一审判决。被上诉人提供的仍是一审时的证据，未有新证据。本院对原证据的审查意见与原审一致。上诉人在原审证据基础上补充提交以下材料：1.被上诉人于2015年3月13日出具的“关于对出租车工作有关问题的答复”。2.被上诉人于20115年6月25日作出的“情况说明”。以上两份材料证明上诉人的运营主体身份。3.《吉林省出租汽车行业开展和谐劳动关系创建活动实施方案》文本，证明其变更经营模式是按照省里的规定，属规范经营。4.《吉林省城市公共客运管理条例》第37条和73条。被上诉人认为上述证据与本案无关联性，且不属新证据。经审查，本院对上诉人提供的前两份证明其具有运营主体资格的证据予以确认。对证据3，证明不了其所要证明的问题，故不予确认。证据4属法律、法规依据，不属证据范畴。本院查明的事实与一审一致，不再重复。本院认为：根据《吉林省城市公共客运管理条例》第三十五条规定，申请人取得出租汽车客运经营资格的前提条件之一是其经营方案符合政府要求。本案中所涉及的出租汽车经营方案，具体都体现在出租车队（公司）与个人甲乙双方之间签订的经营管理合同当中，对比原来的《出租车经营管理合同》和2014年上诉人同部分出租车司机签订的《出租汽车租赁合同》内容，明显在出租车辆产权归属及收取租赁费用等主要两项上存在根本性的改变，而这种改变直接导致原来经营方案的重大改变，而该变更经营方案行为是上诉人在未经主管部门的审查批准的情况下擅自采取的，进而引发部分出租车司机停运和集体上访事件，对行业和社会稳定造成了不良的后果。因此，被上诉人对上诉人擅自改变原出租车经营方案的行为依法予以处罚是正确的。只是被上诉人在该处罚第一项中，责令限期改正的内容过于具体，尤其对涉及当事人平等主体间解除或重新签订合同事宜加以限定，明显超出其职权范围。因此一审法院作出撤销该处罚中的第一项，维持第二项的判决结果正确，应予支持。综上，原审判决认定的主要事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人蛟河市吉峰出租车队负担。本判决为终审判决。审判长 李 寅审判员 于晓峰审判员 钱 岩二〇一五年七月二十七日书记员 隋雨桐