湖北省宜昌市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂05行初67号
原告张顺池，男，汉族，1952年10月14日出生，农民，住长阳土家族自治县。
委托代理人田玉，湖北西陵律师事务所律师，一般授权代理。
被告长阳土家族自治县人民政府。住所地：长阳土家族自治县龙舟坪镇龙舟大道**号。
法定代表人李军，县长。
出庭负责人覃高轩，副县长。
委托代理人覃建伟，长阳土家族自治县人民政府法制办公室工作人员。一般授权代理。
第三人长阳土家族自治县高家堰镇人民政府。住所地：长阳土家族自治县高家堰镇丹水大道***号。
法定代表人饶会群，镇长。
委托代理人向克红，该镇综合治理办公室副主任。特别授权代理。
委托代理人向献懿，长阳土家族自治县清江法律服务所法律工作者。特别授权代理。
第三人安国清，男，土家族，1964年12月15日出生，农民，住长阳土家族自治县。
原告张顺池诉被告长阳土家族自治县人民政府（以下简称长阳县政府）不予受理行政复议申请决定一案，本院于2016年7月26日立案受理后向被告送达了起诉状副本，被告在法定期限内向本院提交了答辩状和证据材料，本院将被告提交的答辩状和证据材料送达给原告和第三人长阳土家族自治县高家堰镇人民政府（以下简称高家堰镇政府）、安国清。本院依法组成由审判员闵珍斌担任审判长，审判员曹斌、代理审判员周铁金参加的合议庭，于2016年9月27日公开开庭审理了本案，原告张顺池及其委托代理人田玉，被告长阳县政府的副县长覃高轩及县政府的委托代理人覃建伟，第三人高家堰镇政府的委托代理人向克红、向献懿，第三人安国清到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉行政行为：原告张顺池因不服第三人高家堰镇政府作出的《关于安国清与张顺池土地、山林权属争议不予受理的处理决定》（高政文（2016）20号），向被告长阳县政府申请行政复议，长阳县政府经审查，于2016年7月14日作出长政复决字（2016）11号《不予受理行政复议申请决定书》，以原告请求解决土地承包经营权纠纷，第三人高家堰镇政府依法没有处理该类纠纷的法定职权为由，认定第三人高家堰镇政府作出的不予受理处理决定符合法律规定，原告请求长阳县政府责令高家堰镇政府对诉争土地确权没有法律依据。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十七条、《行政复议法实施条例》第二十八条之规定，决定不予受理原告张顺池的行政复议申请。
原告张顺池诉称：1、原告与第三人安国清的母亲结婚时，第三人已成年。依据《婚姻法》，原告和第三人之间并不存在事实上的抚养和被抚养关系，也不存在继子女有赡养继父之法定义务。2、高家堰镇政府将土地承包经营权确权和林权确权混同在一起进行表述，导致得出荒唐的认定。首先，原告的土地承包经营权证上并没有载明共有人，说明权利人只有原告一人，与第三人安国清没有任何关系。其次，高家堰镇政府没有查清原告现所享有的林权是否全部填进了林权证，同时也没查清安国清岳母向贤珍林地的共同权利人。3、高家堰镇政府作出的不予受理决定，其实质是将本属于原告一人享有的土地和林地使用权的一部分确权给了第三人安国清，没有尊重客观事实。4、长阳县政府未作实际调查，对原告的行政复议申请同样又作出不予受理决定，该决定与高家堰镇政府的不予受理处理决定一样，均存在认定事实不清，适用法律错误，直接损害了原告的合法权益。综上，请求：1、法院判决撤销长阳县政府作出的长政复决字（2016）11号《不予受理行政复议申请决定书》。2、责令长阳县政府和高家堰镇政府受理原告确权申请并将原告所持有的鄂EL7110201004号《农村土地承包经营权证》上的土地经营权确权给原告。3、责令长阳县政府和高家堰镇政府受理确权申请并将原告所持有的长政林证字（2004）第191826号《林权证》上的林地使用权确权给原告。4、由被告长阳县政府承担本案诉讼费用。
被告长阳县政府辩称：1、原告1985年3月与第三人安国清母亲覃万友登记结婚，在女方落户。2004年原告取得《林权证》，载明老曲湾、杆子溪两宗林地的权利人为原告，2005年6月，原告与木桥溪村民委员会签订《农村土地承包合同》，村委会将牛凹淌、河边（门口坪）的土地发包给原告，双方签订的承包合同上没有第三人安国清。根据《农村土地承包经营权流转管理办法》第八条第二款的规定，没有承包方的书面委托，任何组织和个人无权以任何方式决定流转农户的承包地。同理，《林权证》的发放也一样。据此，被告认定原告与第三人安国清之间的纠纷系土地承包合同纠纷，事实清楚。2、根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条第一款第（四）项以及《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条的规定，农村土地承包经营权争议案件不作为争议案件受理；因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿意协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。据此，被告和第三人高家堰镇政府没有处理土地承包经营权纠纷的法定职权，争议当事人双方应按照法定途径和程序主张权利，解决争议。3、原告不服高家堰镇政府作出的不予受理处理决定，于2016年7月13日向被告申请行政复议，被告经审查，于7月14日作出长政复决字（2016）11号《不予受理行政复议申请决定书》，并于7月18日送达给原告，上述过程和处理结果符合《行政复议法》第十七条第一款、第四十条第二款以及《行政复议法实施条例》第二十八条的规定。综上，被告作出的不予受理行政复议申请决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，恳请法院驳回原告诉讼请求。
第三人高家堰镇政府辩称：1、原告与第三人安国清之间的争议属于农村土地承包经营权纠纷，根据《农村土地承包法》第五十一条以及《土地权属争议调查处理办法》第十四条第一款第（四）项的规定，高家堰镇政府对该类纠纷没有裁决的法定职权，只有调解权。镇政府在不能敦促双方达成一致协议的情况下作出不予受理决定，是认真履行职责的行为，且程序也合法。2、被告长阳县政府对本案事实的认定与高家堰镇政府一致，其不予受理行政复议申请决定适用法律正确，程序合法。恳请法院判决驳回原告的诉讼请求。
第三人安国清述称：长阳县政府和高家堰镇政府作出的不予受理行政复议申请决定和不予受理土地山林权属争议处理决定认定事实清楚，程序合法，原告请求将其持有的《农村土地承包经营权证》和《林权证》上的山林土地全部确权给原告无法律依据。请求法院驳回原告诉讼请求。
被告依法向本院提交了以下证据：第一组证据：1、1984年完善责任制登记表复印件。2、1983年3月6日安家会076769号《林权证存根》复印件。3、1983年11月10日安家会《责任、荒山承包合同书（存根）》复印件。证明高家堰镇木桥溪村在落实责任制时将6.2亩承包地及相关林地（含本案诉争山林、土地）发包给安家会户，其家庭成员为安家会、覃万友、安国清、安红卫、安健、安喜英等共六人。安家会于1983年6月病故，1984年完善责任制时，该户的户主变更为安国清。第二组证据：1、张顺池1998年《农民承包土地田块登记卡》复印件。2、安红卫1998年《农民承包土地田块登记卡》复印件。3、安健1998年《农民承包土地田块登记卡》复印件。4、张顺池所持鄂EL7110201091号《农村土地承包合同》。证明原安家会户所承包的6.2亩土地分作三份，张顺池2亩，安红卫、安健各2.1亩；2005年依法完善农村土地二轮延包时，高家堰镇木桥溪村委会与张顺池签订承包合同，面积2亩，该合同无其他共有人。第三组证据：1、张顺池2016年2月29日《调查笔录》复印件。2、安国清2016年3月4日提交的分家协议复印件（该复印件上载明的分家协议形成时间是1996年正月初九）。证明：原告1985年与覃万友结婚后，原木桥溪村责任制已结束，没有给原告重新划分承包地；原告在镇政府组织调查时，关于分家的陈述与分家协议的内容吻合。结合第二组证据来看，土地的分割系按协议落实；其次证明原告所持承包合同、林权证的权属来源于该分家协议，否则，原告所持权证无权属来源。第四组证据：木桥溪村委会2015年9月11日出具的《关于张顺池与安国清矛盾纠纷的调查结果及意见》。证明原告与第三人安国清应为本案诉争山林土地承包经营权的合法共有人，双方之间的纠纷为土地承包经营纠纷。第五组证据：1、原告的行政复议申请书。2、行政复议案件立案审批表。3、长政复决字（2016）11号《不予受理行政复议申请决定书》及送达回证。证明被告所作决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。
原告向本院提交了以下证据：第一组证据：张顺池、安国清身份信息。第二组证据：1、长阳县政府长政复决字（2016）11号《不予受理行政复议申请决定书》。2、张顺池行政复议申请书。3、高家堰镇政府高政文（2016）20号文。证明被告在不予受理的文书中表述相互矛盾，一方面表述是侵权纠纷，一方面又表述为是家庭成员之间的承包经营权纠纷。另证明原告已经向被告申请复议的事实。
第三组证据：安国清和向洪翠的结婚登记信息、结婚介绍信二份。证明安国清属于高家堰镇高家堰村集体经济组织成员。第四组证据：安国清户籍迁入木桥溪村的证明。证明安国清2015年2月26日将户籍由高家堰村七组迁回木桥溪村一组，其迁入户口的动机不纯，就是想争夺张顺池的土地和山林。
第五组证据：1、张顺池的鄂EL7110201004号《农村土地承包经营权证》。2、张顺池的农村土地承包合同（2005年6月1日）。3、张顺池与付先平农村土地经营权流转合同。4、2011年7月1日张顺池承包土地转入和付先平的转出申请。5、2011年7月1日张顺池与付先平农村土地承包经营证转让协议。6、2002年5月30日安国清与高家堰村委会签订的承包合同书一份及四份录音资料（录音资料已经制作成书面文字），另提供向天新、周金柏、周必相的身份信息。证明：张顺池所经营的土地有合法权证且无其他共有人；安国清在高家堰村有承包地0.6亩；被告并未查明张顺池现在所持有的土地承包经营权证上的两块土地经过了与案外人付先平之间的流转。
第六组证据：1、张顺池2015年10月15日民事诉状。2、长阳土家族自治县人民法院（2015）鄂长阳立字第00004号民事裁定书。3、张顺池2016年1月7日民事诉状。4、长阳土家族自治县人民法院（2016）鄂0528民初159号民事裁定书。证明：安国清2016年1月1日侵犯张顺池的土地经营权，迫使张顺池起诉的事实经过；安国清向高家堰镇政府申请确权，迫使法院对张顺池的民事诉讼案中止；其次1、2号证据证实长阳土家族自治县人民法院的民事裁定已经否决了被告提交的第四组证据。
第七组证据：张顺池长政林政字（2004）191826号《林权证》。证实张顺池是争议山林的合法权利人。第八组证据：张顺池与董秀珍的结婚证复印件。
补充举证：1、安健和安红卫的两份农村土地承包合同。证明二人2005年6月1日各自承包土地2.5亩，并非被告所说2.1亩。2、2016年6月23日被告对安国清作出的《不予受理行政复议申请决定书》（长政复决字（2016）7号）。证明第三人安国清陈述相互矛盾，庭审中安国清表示服从镇政府的不予受理权属争议处理决定，但是在7号案件的复议中又表示不服镇政府的不予受理决定。
第三人高家堰镇政府未提交证据，但强调被告提交证据的原件保存在镇政府，原告若需要查看镇政府可以提供。
第三人安国清向本院提交了以下证据：1、1996年分家协议。2、安国清父亲安家会的死亡证明。
原告对被告提交证据的质证意见为：第一组证据中，证据1
形式要件不符合证据要求；证据2形式要件不符合要求，再者此存根若存在也不是安国清持有；证据3形式要件不符合要求，再者安国清不是合法持有者。第二组证据中的2、3号证据，安红卫和安健的土地应该各为2.5亩，而不是2.1亩。总数不是6.2亩，而是7亩，对该两份证据不予认可。对4号证据的真实性不持异议，合法，有效。第三组证据中的调查笔录有改动的明显痕迹。再就是对“增人不增地，减人不减地”的政策理解错误，不能说张顺池没有土地；分家协议是复印件，不符合证据形式要件，原告持有经营权证和林权证的来源不是分家协议。第四组证据木桥溪村委会的意见不能作为证据，长阳土家族自治县人民法院的民事裁定已经否定了该份意见的内容。第五组证据的真实性不持异议，但政府的说法自相矛盾，一方面说是家庭共有都有经营权，另一方面说是侵权纠纷，且政府作出的决定适用法律模糊。
第三人高家堰镇政府、安国清对被告提交证据的真实性、合法请、关联性无异议，同时高家堰镇政府认为原告对第三组证据的证据1质证意见不成立，该份调查笔录并没有原告所说的有改动痕迹，如果改动的话肯定会按指印。调查的时候一共7人全部签了字并且还有录音记录。
被告对原告提交证据的质证意见为：对于第一组证据不持异议。对于第二组证据，张顺池的复议申请书相反能够证明张顺池和安国清之间存在抚养和被抚养关系。对于第三组证据和第四组证据，真实性无异议，但是不能证明高家堰村给安国清分了承包地。对于第五组证据，不认同对方证明目的，农村土地承包是以家庭为单位并不是承包给个人，并且是采取人口平均分配的方法。第六组证据与本案无关，2016年的中止裁定书也可以恢复审理，2015年的4号裁定与本案无关。对于第七组证据，土地证书只是土地权利的证明而不是土地权利的来源凭证，土地的划拨、转让、继承等法律行为才是导致权利人取得土地权利的唯一来源。对于第八组证据无异议。针对补充的证据，证据1恰恰能够证明第三人是按照当时分家协议进行的土地山林划分，否则张顺池就没有合法的土地和山林的权属来源。证据2，农村土地承包经营权纠纷本身是多种纠纷的竞合，所以被告确认本案属于农村土地承包经营权纠纷的定性是正确的。
第三人高家堰镇政府同意被告对原告证据的质证意见。
第三人安国清同意被告对原告证据质证意见的同时，补充了以下观点：安国清父亲安家会去世时间是1983年，不是1979年；安国清在高家堰村没有承包土地，安国清在木桥溪村的土地本人还在耕种经营；84年的承包合同证明安国清是争议土地的第一承包人。
原告对第三人安国清提交证据的质证意见为：证据1属于复印件且无原告签字，也无其他相关无利害关系人作证，因此对其效力不认可。证据2，安家会的死亡时间应当按照户籍注销的时间为准。
被告和第三人高家堰镇政府对安国清提交证据的真实性、合法性、关联性无异议。
本院认为，本案被诉的行政行为是被告对原告作出的不予受理行政复议申请决定，据此，被告提供的第二组证据的证据4，第五组证据，原告提交的第一组、第二组证据，第五组证据的证据1、第六组、第七组证据，以及第三人安国清提交的证据1与本案被诉行政行为存在关联性，且除原告对安国清提交的证据1的效力提出质疑外，前述其余证据的真实性当事人各方并未提出异议，故前述其余证据本院作为本案有效证据予以采信。至于安国清提交的分家协议，本院只是对安国清持有分家协议这一事实予以认定，对协议本身的真实性不予评判；其余证据中，虽有部分证据各方对真实性并无异议，但由于与本案被诉行政行为缺乏关联性，故不作为本案有效证据采信。
根据采信的证据以及当事人各方在庭审中的陈述，本院认定如下案件事实：原告张顺池与第三人安国清系继父子关系，因位于长阳土家族自治县高家堰镇木桥溪村一组的承包土地和山林的经营权产生争议，张顺池持有争议林地的《农村土地承包经营权证》和《林权证》，安国清持有载明时间为1996年正月初九的分家协议，安国清因此向第三人高家堰镇政府申请确权。2016年6月14日，高家堰镇政府作出《关于安国清与张顺池土地、山林权属争议不予受理的处理决定》（高政文（2016）20号），以该案件属农村土地承包经营权争议案件，不属于土地确权的处理范围为由，决定对安国清的确权申请不予受理。原告张顺池不服，向被告长阳县政府提起行政复议，请求长阳县政府撤销高家堰镇政府作出的不予受理处理决定，责令高家堰镇政府将其持有的《农村土地承包经营权证》以及《林权证》上的土地、山林确权给原告。被告于2016年7月13日收到原告复议申请，7月14日作出长政复决字（2016）11号《不予受理行政复议申请决定书》，根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条第一款第（四）项以及《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条的规定，认定本案属农村土地承包经营权争议案件，高家堰镇政府没有处理该类争议的法定职权，高家堰镇政府作出的不予受理处理决定符合相关法律规定。原告请求长阳县政府责令高家堰镇政府对诉争土地确权无法律依据。据此，根据《行政复议法》第十七条、《行政复议法实施条例》第二十八条之规定，决定不予受理原告张顺池的行政复议申请。张顺池不服，向本院提起行政诉讼，请求法院撤销被告作出的不予受理行政复议申请决定，依法支持其诉请。
另查明：1、2015年10月，原告以第三人安国清以及木桥溪村委会为被告，向长阳土家族自治县人民法院提起侵权之诉，该院于2015年12月作出（2015）鄂长阳立字第00004号民事裁定，以原告持有的《农村土地承包经营权证》已明确其是争议土地的承包经营权人，权属关系明确，使用、收益、处分无争议，木桥溪村委会出具的《关于张顺池与安国清矛盾的调查结果及意见》没有对原告的土地承包经营权产生实际影响为由，认定原告起诉木桥溪村委会侵犯了其对承包土地的承包经营权于法无据。据此，裁定对张顺池的起诉不予受理。2、2016年1月，原告以安国清、向红翠（安国清之妻）、安红卫、安健为被告，再次向长阳土家族自治县人民法院提起有关争议土地的侵权赔偿之诉，因安国清在诉讼中向高家堰镇政府申请对争议土地确权，该院据此作出中止诉讼的裁定。
本院认为，本案被诉的行政行为是被告长阳县政府2016年7月14日作出的长政复决字（2016）11号《不予受理行政复议申请决定书》，当事人各方对本案的争议焦点主要在于：被告作出的不予受理行政复议申请决定是否应予撤销。
《行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。”《行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；（二）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的。（四）被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。”本案原告申请复议的行为是第三人高家堰镇政府2016年6月14日作出的《关于安国清与张顺池土地、山林权属争议不予受理的处理决定》（高政文（2016）20号），该行为明显对原告和第三人安国清的权利义务产生了实际影响，原告在法定期限内申请复议，其申请亦符合《行政复议法实施条例》第二十八条所规定的受理条件，被告据此应对原告的复议申请予以受理，并依照《行政复议法》第二十八条的规定对高家堰镇政府作出的决定进行审查，作出复议决定。但被告长阳县政府在认定高家镇政府作出的不予受理处理决定符合相关法律规定的同时，根据《行政复议法》第十七条和《行政复议法实施条例》第二十八条的规定，决定对原告的行政复议申请不予受理，该处理结果与前述法律规定明显不符，适用法律错误。
另：被告在被诉不予受理行政复议申请决定中认定原告应根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条的规定直接向人民法院起诉，该认定与长阳土家族自治县人民法院已生效的（2015）鄂长阳立字第00004号民事裁定存在冲突。
综上，被告作出的不予受理行政复议申请决定适用法律错误，原告要求撤销被告作出的决定的请求本院应予支持。原告其他诉讼请求应在被告受理行政复议申请后依法处理，不属于本案审理范围。据此，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、撤销被告长阳土家族自治县人民政府2016年7月14日作出的长政复决字（2016）11号《不予受理行政复议申请决定书》；
二、由被告长阳土家族自治县人民政府在收到本判决后5日内受理原告的行政复议申请，并在法定期限内作出行政复议决定。
三、驳回原告张顺池其他诉讼请求。
一审案件诉讼费50元，由被告长阳土家族自治县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省高级人民法院，并按《诉讼费用交纳办法》的规定预交上诉案件受理费50元（湖北省高级人民法院的开户行：中国农业银行武汉市东湖支行。户名：湖北省财政厅非税收入财政专户。银行帐号：05×××69-1。用途：不服湖北省宜昌市中级人民法院（2016）鄂05行初67号行政判决的上诉费）。上诉人在上诉期满后七日内仍未预交上诉费的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 闵珍斌
审 判 员 曹 斌
代理审判员 周铁金
二〇一六年十二月六日
书 记 员 陈 悦