江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）宁行终字第255号
上诉人（原审原告）袁秀珍，女，1942年11月9日生，汉族。
委托代理人韩晓宁。
委托代理人杨书桥，江苏和忠律师事务所律师
被上诉人（原审被告）南京市鼓楼区人民政府，住所地江苏省南京市山西路124号。
法定代表人曹路宝，南京市鼓楼区人民政府区长。
委托代理人陆清怡，南京市鼓楼区人民政府工作人员。
委托代理人杨子江，江苏真释律师事务所律师。
上诉人袁秀珍因征收行政补偿一案，不服南京市鼓楼区人民法院（2015）鼓行初字第16号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人袁秀珍的委托代理人韩晓宁、杨书桥，被上诉人南京市鼓楼区人民政府（以下简称鼓楼区政府）的负责人张发轩，委托代理人陆清怡、杨子江到庭参加诉讼。本案经江苏省高级人民法院批准延长审理期限三个月，现已审理终结。
原审法院经审理查明，1997年10月20日，袁秀珍领取了鼓楼区场门口12号楼房的私有房屋所有权证，证载面积为349.7平方米，该房屋的土地使用权面积为345.3平方米。2001年10月15日，袁秀珍书写的申请报告内容为“场门口十二号袁秀珍私房小楼是一九八七年经批准建的一间三层两间二层，因系予制板楼顶到处裂缝漏雨，虽经古楼原防水公司多次补漏仍然不能解决问题，难以居住，故于一九九九年十二月进行了换顶，由平顶改成尖顶，拉平都是三层并扩出一个卫生间，计扩出七十余平方米，特此申领产权证书，请予批准”。南京市鼓楼区五台山街道清凉山社区居民委员会和南京市鼓楼区五台山街道办事处城管办公室均在申请报告上签章“情况属实”。2001年10月20日，南京市鼓楼区城市建设管理监察大队签章意见为“考虑该户的实际情况，临时保留使用”。
2014年1月15日，清凉山体校周边环境整治工程经批准立项。在取得规划、国土、住建等相关部门意见后，鼓楼区政府于2014年5月21日作出宁鼓府征字（2014）第8号房屋征收决定，决定对包括袁秀珍房屋在内的国有土地上的房屋实施征收，鼓楼区政府公告了房屋征收决定和征收补偿实施方案。2014年6月6日，被征收人投票选定了江苏中正房地产评估有限公司为征收项目的评估机构。2014年6月11日，江苏中正房地产评估有限公司对袁秀珍所有的房屋出具了征收补偿金额分户评估表：对房屋所有权证载的349.7平方米房屋评估总价为6896234元。该评估表于2014年6月18日送达给袁秀珍。2014年6月20日，袁秀珍不认可上述评估结果向评估机构提出异议，评估机构于2014年6月23日给袁秀珍作出了书面回复。2014年7月29日，江苏中正房地产评估有限公司对袁秀珍房屋室内装饰装修出具了补偿金额分户评估结果表：对房屋所有权证载的349.7平方米房屋的室内装饰装修评估总价为342050元。该评估表于2014年7月29日送达给袁秀珍。2014年8月，征收实施单位工作人员与袁秀珍就房屋征收补偿进行了协商，因袁秀珍对征收补偿金额及安置房源不能接受协商未果。2014年9月9日，鼓楼区政府作出宁鼓府征补字（2014）第10号房屋征收补偿决定：一、被征收人选择货币补偿的，根据江苏中正房地产评估有限公司对房屋及附属设施的评估和《清凉山体校周边环境整治项目房屋征收补偿实施方案》，被征收人应得的征收货币补偿款为：1、房屋的货币补偿金额为人民币6896234元；2、装饰装修补偿金额为人民币342050元；3、搬迁补助费为人民币17485元；4、临时安置费为人民币117499元；5、设备拆移补助费为人民币2590元整，上述几项总计补偿金额为人民币7375858元。征收实施单位已将房屋补偿款专户储存（开户银行：上海浦东发展银行股份有限公司南京城南支行，户名：南京下关区房屋拆迁安置办公室，帐号：93×××02）；二、被征收人选择房屋产权调换的，依据《清凉山体校周边环境整治项目房屋征收补偿实施方案》，将坐落于本市南湾新苑2幢二单元1308室（建筑面积为93.41平方米，评估价款为人民币1009800元）、南湾新苑2幢二单元1408室（建筑面积为93.41平方米，评估价款为1015400元）、南湾新苑2幢二单元1508室（建筑面积为93.41平方米，评估价款为人民币1021000元）和南湾新苑2幢二单元1608室（建筑面积93.41平方米，评估价款为人民币1026600元）的房屋作为产权调换房，并由征收实施单位依法与被征收人计算、结算被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价；三、被征收人应当在本房屋征收补偿决定书送达之日起十五日内与鼓楼区房屋征收管理办公室（以下简称鼓楼区征收办）办理南京市鼓楼区场门口12号房屋征收补偿安置和移交手续，并将该房屋腾空交房屋征收实施单位。逾期不腾空房屋的，征收人将依法申请人民法院强制执行。上述房屋征收补偿决定书于次日送达给袁秀珍。袁秀珍不服，向江苏省南京市人民政府申请行政复议，复议机关于2015年1月6日作出（2014）宁行复第267号行政复议决定书，维持了鼓楼区政府的上述房屋征收补偿决定。袁秀珍不服，向法院提起行政诉讼。
原审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”第二十六条规定“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告”，依上述规定，鼓楼区政府具有作出国有土地上房屋征收补偿决定的法定职责。
2014年5月21日，鼓楼区政府就清凉山体校周边环境综合整治工程项目作出宁鼓府征字（2014）第8号房屋征收决定，袁秀珍所有的场门口12号房屋位于该征收范围内。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条、第二十条的规定，被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定，房屋地产价格评估机构由被征收人协商选定，协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估，对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。在案证据表明上述征收项目的评估机构江苏中正房地产评估有限公司为多数被征收人决定选出，符合相关规定。袁秀珍虽对评估机构的被征收房屋价值有异议，向评估机构提出了异议，评估机构进行了书面回复，但袁秀珍此后没有向房地产价格评估专家委员会申请鉴定，鼓楼区政府依据评估机构的评估结果对被征收房屋作出征收补偿决定不违反法规的规定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、第二十一条、第二十二条、第二十六条的规定，鼓楼区政府作出的房屋征收补偿决定并予以公告，符合法规的规定。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿”依据该规定，鼓楼区政府应当在作出房屋征收决定前，对袁秀珍未经登记的建筑进行调查、认定和处理，鼓楼区政府在作出房屋征收决定前，没有对袁秀珍未经登记的建筑进行调查、认定和处理不符合上述规定，但鉴于鼓楼区政府作出的房屋征收决定已超过了行政诉讼的起诉期限，且征收工作已近结束，鼓楼区政府对袁秀珍已登记的房屋作出征收补偿决定与未登记的房屋是否应予补偿没有必然联系，故对鼓楼区政府依法对袁秀珍已登记的房屋作出的征收补偿决定予以维持，但鼓楼区政府应在房屋拆除前对袁秀珍未登记的房屋作出调查、认定、处理。
综上，鼓楼区政府作出的宁鼓府征补字（2014）第10号房屋征收补偿决定，认定事实清楚，程序基本合法，适用法律正确，袁秀珍提出要求撤销该具体行政行为的理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五条、最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，原审法院判决：驳回袁秀珍的诉讼请求。案件受理费50元，由袁秀珍负担。
上诉人袁秀珍上诉称，一、鼓楼区政府选定评估机构程序违法。1、选定评估机构的主体错误；2、征收办选定评估机构的时间违反法定时间；3、选定评估机构的时间和评估报告出具时间为同一天，存在矛盾。二、原审法院认定事实不清。1、上诉人对鼓楼区政府的征收决定不持异议，一直在配合征收工作；2、鼓楼区征收办在发布征收公告后应当完成建筑物的调查、认定和处理而未完成，其应当在征收补偿协商过程中予以补正；3、未经调查、认定和处理的部分房屋系征收范围内房屋的组成部分，其价值与补偿息息相关，故该部分房屋与补偿决定之间存在必然联系，不认定就不能做出补偿决定。综上，请求二审法院依法撤销一审判决，依法改判支持上诉人在原审中的请求，并判令鼓楼区政府承担本案一、二审的全部诉讼费用。
被上诉人鼓楼区政府辩称，一、被上诉人作出宁鼓府征补字（2014）第10号房屋征收补偿决定符合法律规定。鼓楼区政府依据《国有土地上房屋征收补偿条例》及《南京市国有土地上房屋征收补偿办法》的规定，作出宁鼓府征字（2014）第8号房屋征收决定、公告、选定房屋价格评估机构、现场勘查、调查登记、进行评估并送达等征收补偿程序。在作出宁鼓府征补字（2014）第10号房屋征收补偿决定前，鼓楼区征收办工作人员多次上门与上诉人进行沟通，双方未达成一致意见，故鼓楼区政府依法于2014年9月9日作出房屋征收补偿决定，并送达给上诉人。被上诉人作出（2014）第10号房屋征收补偿决定符合法律规定。二、上诉人的上诉的事实和理由不成立。1、上诉人认为“选定评估机构的主体错误，认为选定评估机构的主体应是南京市征收办而不是鼓楼区征收办”，无法律依据。从《选定评估机构征求意见汇总表》可以看出，本次被征收范围内总权证户及单位共十家，回收的六份表共同选择了江苏中正房地产评估有限公司作为房屋价格评估机构，超过50%的要求，故鼓楼区征收办有权依法按照被征收人多数决定来确定评估机构，不需要再通过由市征收部门采取摇号方式确定。2、上诉人认为“征收办选定评估机构的时间违反法定时间”，无法律依据。鼓楼区征收办依据法律规定以及房屋征收补偿实施方案的要求，自发布征收决定后，开展入户调查、选择评估机构。征收办发布征收评估信息不属于招投标法规定的招标范围，不适用招投标法的相关规定。3、上诉人认为“评估机构的选定与评估报告的出台时间矛盾”，无事实依据。根据（2014）宁鼓证民内字第1429号《公证书》，虽然于2014年6月11日才出具，但整个选定评估机构的过程和结果在2014年6月6日就已经完成和确定，故评估机构的选定与评估报告的出台时间不相矛盾。4、根据相关法律规定，对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理的时间应当是在作出房屋征收决定之前。被上诉人是在2014年5月21日作出的宁鼓府征字（2014）8号房屋征收决定，已经超过了行政诉讼起诉期限。被上诉人依法对上诉人已登记的房屋面积作出征收补偿决定是合法的，并且与未登记的房屋是否补偿没有必然联系。综上，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
二审审理中，上诉人袁秀珍向本院提交了如下证据：
1、三汊河南街后街地块危旧房改造项目地区的南京市国有土地上住宅房屋征收评估金额汇总表照片打印件及房屋照片4张，证明按照南京市的规定，三汊河后街项目属一类三级地区，征收房屋的评估单价为24000元每平方米，而涉案房屋地块属一类一级地区，但评估单价为18000元平方米，评估价格畸低。
2、新河村危旧房改造项目补偿结果公示（二）照片打印件，证明目的与证据1一致。
3、南京目标制冷设备工程有限公司的企业法人营业执照及税务登记证、袁秀珍与谢斌签订的租房协议书两份、袁秀珍与魏振强签订的租房协议书一份、租赁专用发票复印件8张、完税票据2张，证明涉案房屋一直用于经营，符合“住改非”政策，但在征收过程中，当事人向鼓楼区征收办的工作人员多次提出，鼓楼区征收办拒绝接收材料；
4、电费交费卡5张，证明评估金额错误，与事实不符。
本院经审查认为，上述证据系上诉人袁秀珍在一审程序中无正当理由未提供而在二审程序中提供，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款、第五十二条的规定，本院不予采纳。
本院经审理查明，鼓楼区政府提供的由江苏中正房地产评估公司出具的袁秀珍户的《南京市国有土地上住宅房屋征收补偿金额分户评估表》4份及《南京市国有土地上房屋征收室内装饰装修补偿金额分户评估结果表》4份，出具日期分别为2014年6月11日及7月29日，备注栏未显示“未入户”字样，由注册房地产估价师朱翠英、崖莉红签字盖章。
2014年6月23日，江苏中正房地产评估有限公司出具《关于场门口12号（袁秀珍）评估的书面回复》，该回复中称“因受现场勘察条件限制，估价师未能入户勘察，所以估价师是根据查产资料、建筑物的外观、朝向等……估价报告里也已经注明'未入户，面积据查产资料'”。
庭审中，上诉人陈述，其收到的《南京市国有土地上住宅房屋征收补偿金额分户评估表》的备注栏中有“未入户，面积据查产资料”字样。同时，其对被上诉人所提供的《南京市国有土地上住宅房屋征收补偿金额分户评估表》上所加盖印章的真实性予以认可，但认为被上诉人管理混乱或者是提供虚假材料。
本院向江苏中正房地产评估公司注册房地产估价师朱翠英、崖莉红核实，其称，江苏中正房地产评估公司于2015年6月变更企业名称为江苏中正同仁土地房地产资产评估有限公司。估价师于2014年6月前往袁秀珍户进行房屋现场勘察时，因袁秀珍拒绝其入户，故未能入户勘察，根据查产情况以及建筑外观、朝向等情况出具了袁秀珍户的《南京市国有土地上住宅房屋征收补偿金额分户评估表》4份。此后，在对袁秀珍户的房屋装饰装修进行评估时，其予以配合，评估人员入户进行勘察，并拍摄了相关照片。实际入户后，评估公司重新出具了袁秀珍户的《南京市国有土地上住宅房屋征收补偿金额分户评估表》4份，因房屋的评估总价及其他内容并无变化，遂直接将前述评估表中备注栏的“未入户”字样删除，但评估表的出具日期未予更改。上述评估表均已提交鼓楼区政府。
原审法院认定的其他事实属实，本院予以确认。
本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告”，因此被上诉人鼓楼区政府具有作出国有土地上房屋征收补偿决定的法定职责。
根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第八条的规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案中，被上诉人鼓楼区政府为改善青奥场馆周围环境，进一步提升城市面貌，对清凉山体校周边环境综合整治工程，符合公共利益的需要，有权对该项目内国有土地上房屋依法作出征收决定。被上诉人鼓楼区政府在作出房屋征收决定前，由房屋征收部门拟定了征收补偿方案，对征收补偿方案进行了论证并予以公布，征求了公众意见，同时进行了社会稳定风险评估。房屋征收决定公告后，征收部门亦依法定程序选取了房屋价格评估机构，并对拆迁范围内的被拆迁户按照征收补偿方案实施征收补偿。由此，被上诉人鼓楼区政府及房屋征收部门已经履行国有土地上房屋征收的主要程序，上诉人袁秀珍对涉案房屋征收决定亦未提起行政复议或行政诉讼，该征收决定已生效。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”本案中，房屋征收部门因在规定的签约期限内未能与上诉人袁秀珍达成征收补偿安置协议，向被上诉人申请作出征收补偿决定。被上诉人接到申请后，根据涉案房屋登记薄、房屋征收补偿金额分户评估表、房屋征收补偿安置方案等材料，作出了宁鼓府征补字（2014）第10号《征收补偿决定》，决定依据涉案房屋征收补偿评估报告给予上诉人相应的货币补偿，同时向上诉人提供了产权调换房，并明确了上诉人腾空涉案房屋的期限。该行政行为的程序中，就房屋征收补偿价值的评估程序存在瑕疵，被上诉人应予以改进。
根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款的规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿”。本案中，被上诉人鼓楼区政府在作出房屋征收决定前，未对被征收人袁秀珍未经登记的房屋作出认定和处理，故其作出的涉案征收补偿决定，对上诉人的被征收房屋价值补偿的认定，证据不足。原审法院判决认为该行政行为认定事实清楚不当。
综上，被上诉人鼓楼区政府作出的宁鼓府征补字（2014）第10号房屋征收补偿决定，主要证据不足，应予撤销。原审判决适用法律错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销南京市鼓楼区人民法院（2015）鼓行初字第16号行政判决；
二、撤销被上诉人鼓楼区政府于2014年9月9日作出的宁鼓府征补字（2014）第10号房屋征收补偿决定；
三、责令被上诉人鼓楼区政府依法对上诉人袁秀珍重新作出房屋征收补偿决定。
一、二审案件受理费各50元，合计100元，由被上诉人鼓楼区政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 路 兴
审 判 员 黄 飞
代理审判员 李丹丹
二〇一五年十一月十九日
书 记 员 赵和玉