黑龙江省双鸭山市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）黑05行终45号
上诉人（原审原告）刘君，女，1958年11月11日出生
上诉人（原审原告）张景海，男，1959年5月2日出生。
上诉人（原审原告）王成君，男，1947年8月21日出生。
上诉人（原审原告）陈适洲，男，1949年6月4日出生。
上诉人（原审原告）李世元，男，1962年4月13日出生。
上诉人（原审原告）柴继有，男，1951年2月4日出生。
上诉人（原审原告）许士友，男，1958年11月25日出生。
上诉人（原审原告）马维兰，女，1959年2月23日出生。
上诉人（原审原告）岳光辉，男，1960年10月20日出生。
上诉人（原审原告）廖艳秋，男，1956年12月09日出生。
原审原告诉讼代表人王成君、李世元。
被上诉人（原审被告）双鸭山市物价监督管理局。
法定代表人李一鸣，该局局长。
行政机关负责人张子宏，该局副局长。
委托代理人李甲东，男，1969年4月12日出生。
委托代理人张秀云，女，1966年10月10日出生。
被上诉人（原审被告）双鸭山市人民政府。
法定代表人宋宏伟，市长。
委托代理人吕斌，1979年6月7日出生。
第三人唐信（缺席）
第三人郭居发（缺席）
原告刘君等十人因与被告双鸭山市物价监督管理局（以下简称市物价局）、被告双鸭山市人民政府（以下简称市政府）及第三人唐信、郭居发调整供热价格决定及复议决定一案，不服尖山区法院（2016）黑0502行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
原审查明，2013年6月15日，市物价局根据中华人民共和国国家发展和改革委员会令第42号，市物价局成本调查监审局作出双价成监字2013（1）号成本监审报告书。依据《黑龙江省定价目录》（黑价字〔2004〕132号）规定：“辖区内热力销售价格授权市人民政府批准”。2013年8月3日，双鸭山市物价监督管理局在《双鸭山日报》上公布了第一次公告，公布了供热价格听证会参加人员条件、产生方式及报名办法。2013年8月13日，市物价局向市人大、市政协、市房产局、消费者协会发出《委托推荐函》，确定了消费者参加人员及专家、政府部门、社会组织和其他人员。2013年8月27日，在双鸭山政府网、双鸭山政府网物价窗口上发布了双鸭山市物价监督管理局关于召开供热价格调整价格听证会的第二次公告，公布了供热价格听证会参加人员名单及听证会要点。2013年9月13日上午8时30分召开了双鸭山市供热价格调整听证会，听证会按法定程序，听取了各方听证参加人意见。市物价局将双鸭山市供热价格拟调整方案上报市政府。2013年10月16日，双鸭山市人民政府常务会议[2013]4次会议决定通过了双鸭山市物价监督管理局提出的供热价格拟调整方案。2013年10月16日，市物价局作出了《双鸭山市物价监督管理局关于调整双鸭山市供热价格的通知》（双价字〔2013〕15号）。将双鸭山市居民供热价格每平米由28.5元调整为每平米31.5元；2015年9月10日，根据中华人民共和国国家发展和改革委员会令第42号市物价局成本调查监审局作出双价成监字2015（3）号成本监审报告书。依据《黑龙江省定价目录》（黑价〔2015〕119号）规定：“辖区内热力销售价格授权市人民政府批准”。2015年9月15日，市物价局在双鸭山政府网、双鸭山政府网物价窗口，2015年9月16、17日在双鸭山电视台；2015年9月17日在双鸭山日报上发布了第一次公告，公布了供热价格听证会参加人员条件、产生方式及报名办法。2015年9月18日，市物价局向市人大、市政协、市房产局发出《委托推荐函》，2015年9月29日市物价局向社区发出委托推荐供热听证会消费者参加人的方案，确定了消费者参加人及专家、政府部门、社会组织和其他人员。2015年9月30日，市物价局在双鸭山政府网和双鸭山政府网物价窗口,2015年9月30日、10月1日，在双鸭山电视台，2015年10月1日，在双鸭山日报分别发布双鸭山市物价监督管理局关于召开供热价格调整价格听证会的第二次公告，公布了供热价格听证会参加人员名单及听证会要点。2015年10月16日上午8时30分召开了双鸭山市供热价格调整听证会，市物价局综合双鸭山市供热价格调整听证会意见后，将双鸭山市供热价格拟调整方案上报市政府。2015年10月17日，双鸭山市人民政府常务会议[2015]8次会议决定通过了双鸭山市物价监督管理局提出的供热价格拟调整方案。2015年10月19日，双鸭山市物价监督管理局作出了《双鸭山市物价监督管理局关于调整双鸭山市供热价格的通知》（双价字〔2015〕29号），将双鸭山市居民供热价格每平米由31.5元调整为每平米28.84元。原告等十人不服2013年的供热价格调整，后原告多次到黑龙江省省政府、双鸭山市市政府、双鸭山市物价局、国务院进行信访，2015年2月13日市物价局针对对原告等人的信访，作出了双价字（2015）9号《关于供热费调整信访事项的处理意见》原告等人不服该处理意见到双鸭山市人民政府复查复核办公室申请复核，2015年6月26日双鸭山市信访复查复核办公室作出双信复函（2015）45号信访告知书，认为此案不在信访复查复核范围内，不予受理，依法到相关部门反映诉求。原告刘君、王成君、柴继有、ＸＸＸ、岳光辉、第三人唐信、第三人郭居发于2015年7月13日到行政复议办公室申请复议，双鸭山市人民政府认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第七条规定，《双鸭山市物价监督管理局关于调整双鸭山供热价格的通知》属于抽象行政行为，不能予以审查。根据《中华人民共和国复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，于2015年12月15日行政复议办公室下达了驳回行政复议申请的决定。因此，原告于2016年4月25日诉至法院，要求1.撤销经2013年10月16日市政府第四次常务会议批准的双价字（2013）15号《双鸭山市物价监督管理局关于调整双鸭山市供热价格的通知》中做出的调整我市供热价格的决定，依法重新制定2013年我市供热价格；2.撤销经2015年10月17日市政府第八次常务会议批准的双价字（2015）29号《双鸭山市物价监督管理局关于调整双鸭山市供热价格的通知》中做出的调整我市供热价格的决定，依法重新制定2015年我市供热价格；3.赔偿原告在上访和行政复议、行政诉讼过程中发生的相关费用和损失。增加诉讼请求：1.撤销双鸭山市人民政府双政复驳（2015）14号《驳回行政复议申请决定书》中做出的“驳回申请人的行政复议申请”的错误决定；2.请求法院宣布双鸭山市物价局双价字（2013）15号《关于调整双鸭山市供热费决定》双价字（2015）29号《关于调整双鸭山市供热费决定》无效，停止违法收费。赔偿用户损失（3.00每平方米×2年+0.34每平方米×1年）；3.请求法院判令双鸭山市物价局立即实行供热费按使用面积收取并返还多收取的热费，物价局行政不作为；4.请求法院保护城镇低收入生活困难群体，特别是下岗职工、失业人员、企业退休人员的冬季采暖保障问题；5.由被告承担诉讼费。原审法院认为，物价监督管理局是政府负责物价工作的行政机构，其负责本市价格总水平的宏观调控和综合平衡。被告市物价局作出的《双鸭山市物价监督管理局关于调整双鸭山市供热价格的通知》是双鸭山市物价监督管理局制定的针对供热企业对双鸭山市区内供热居民用户供热价格的调整通知，是属于国家机关制定法规、规章和有普遍约束力的决定、命令等行政规则的行为。是具有普遍约束力的抽象行政行为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（二）项之规定，不属于人民法院行政案件的受案范围。故原告要求撤销该通知之诉求，本院应予以驳回；根据《中华人民共和国行政复议法》第三条第（三）项及第十二条第一款规定，市政府作为复议机关有权作出复议决定。其依法受理、并在法定期限内向市物价局送达了行政复议通知书，经审查。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，作出驳回行政复议申请决定书，程序合法，适用法律正确，依法应予以维持。原告其他的诉讼请求于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第二十六条第一款及最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项规定，判决驳回原告刘君等十人的诉讼请求。案件受理费50元由原告刘君等十人负担。
上诉人刘君等十人上诉称，原审法院认定事实不清，适用法律错误。请求：一、撤销原审判决，重新审查二被上诉人的行政违法行为；撤销市物价局双价字（2013）15号和双价字（2015）29号两份在“关于调整双鸭山市供热价格的通知”中作出的错误决定;撤销市政府双政复驳（2015）14号驳回行政复议申请决定书中作出的错误决定，依法改判。二、判令市物价局立即依照规定实行按使用面积收取供热费。三、依法落实城镇低收入困难群体，特别是下岗职工、城镇失业人员、企业退休职工缴纳供热费应享有的减免照顾政策。由被上诉人承担一、二审的全部诉讼费用。
被上诉人市物价局辩称，我局作出的关于调整双鸭山市供热费价格的通知，事实清楚，程序合法，适用法律正确；原审法院判决事实清楚，证据充分，适用法律正确。请求二审法院依法裁决。
被上诉人市政府辩称，市物价局作出的关于调整双鸭山市供热费价格的通知，属于具有普遍约束力的抽象行政行为，不属于行政复议和行政诉讼范围。市政府依据事实，按照法定程序作出驳回决定，适用法律正确。原审法院判决事实清楚，证据充分，适用法律正确。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
经过阅卷、调查和询问当事人，各方当事人均未提出新的事实、证据和理由。
本院确认原审法院认定的事实。
本院认为，上诉人刘君等十人起诉要求撤销的被上诉人市物价局双价字（2013）15号和双价字（2015）29号两份《关于调整双鸭山市供热价格的通知》，是针对不特定主体作出的具有普遍约束力的行政决定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（二）项之规定，不属于人民法院行政案件的受案范围。上诉人刘君等十人起诉要求撤销的被上诉人市政府双政复驳（2015）14号《驳回行政复议申请的决定》，并未对市物价局双价字（2013）15号和双价字（2015）29号两份《关于调整双鸭山市供热价格的通知》进行实体复议审查，而是驳回了上诉人的复议申请。因此，在复议机关没有维持被复议行政行为，也没有撤销被复议行政行为的情况下，上诉人向原审法院提起的撤销市物价局双价字（2013）15号和双价字（2015）29号两份《关于调整双鸭山市供热价格的通知》和撤销市政府双政复驳（2015）14号《驳回行政复议申请的决定》，是两个独立的诉。虽然该两个独立的诉起因相同，但所涉及的事实和主体均不相同，审级和管辖也不相同。因此，不能合并审理。综上，原审判决程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（四）项的规定，裁定如下：
一、撤销尖山区人民法院（2016）黑0502行初21号行政判决；
二、发回尖山区人民法院重新审理。
审 判 长 祝玉富
审 判 员 杨利国
代理审判员 杨 亮
二〇一六年十二月二十六日
书 记 员 杨舒然