甘肃省高台县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）高行初字第5号
原告王述军，男，汉族，1960年6月出生，小学文化，农民，住高台县合黎镇.
被告高台县公安局
法定代表人ＸＸ，系该局局长。
委托代理人田伏伟，高台县公安局法制大队主任。
委托代理人盛兴明，该局法律顾问。
原告王述军诉被告高台县公安局不服行政处罚纠纷一案，本院于2014年10月27日受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理，原告王述军、被告高台县公安局委托代理人田伏伟、盛兴明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年9月3日，高台县公安局以原告王述军携带上访材料窜至甘肃省委办公大楼前并铺开喷绘广告布制作的控告状吸引过往群众，扰乱单位秩序且不听工作人员劝阻为由，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款之规定，作出高公（合）行罚决字（2014）15号行政处罚决定，对王述军作出了行政拘留十日并处罚款伍佰元的行政处罚。
原告王述军诉称，（一）被告作出高公（合）行罚决字（2014）15号行政处罚决定主体不适格。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”的规定，原告的合法上访行为发生在兰州市，故被告对原告在兰州市的上访行为作出行政处罚主体不适格。（二）被告作出行政处罚决定的事实依据不足。原告准备并携带上访材料和控告状于2014年9月1日赴兰州到甘肃省委上访属实，但原告上访合法合规，并未扰乱社会秩序。综上，原告认为被告不是适格的行政处罚主体，作出的高公（合）行罚决字（2014）15号行政处罚决定应予撤销。现予起诉，请求依法撤销被告作出的高公（合）行罚决字（2014）15号行政处罚决定，本案诉讼费用由被告承担。
被告高台县公安局辩称，（一）高台县公安局作为原告王述军居住地的公安机关，有权对其违法行为作出行政处罚，其行政处罚主体适格。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条关于“行政处罚由违法行为发生地县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外”、《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款“治安案件的管辖由国务院公安部门规定”，以及公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。”的规定，原告王述军的违法行为虽然发生在兰州市，但王述军的居住地在高台县，且兰州市公安局城关分局中央广场治安派出所已将案件于2014年9月1日移交高台县公安局处理。据此，高台县公安局作为违法行为人王述军居住地的公安机关，有权对本起治安案件作出行政处罚决定。（二）高台县公安局认定王述军扰乱单位秩序事实清楚、证据充分。高台县公安局认定王述军扰乱单位秩序的事实由物证、证人证言、对王述军的询问笔录等证据相互印证，足以证明原告王述军不到有关机关设立或者指定的接待场所提出诉求，而窜至甘肃省委办公大楼前采取铺开防水喷绘广告布制作的控告状吸引过路群众关注，扰乱单位秩序且不听工作人员劝阻的事实，其行为违反了国务院《信访条例》第十八条第一款规定，故高台县公安局据此认定王述军扰乱单位秩序并无不当。（三）高台县公安局作出行政处罚决定程序合法，适用法律正确。高台县公安局在依据《公安机关办理行政案件程序规定》对王述军进行行政处罚过程中，依照该规定履行了受案、传唤、调查取证、处罚前事实及依据和理由告知、作出行政处罚决定、送达等法定程序，故高台县公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款规定在法定幅度内对其作出行政拘留十日并处罚款伍佰元的行政处罚并无不当。综上，高台县公安局对王述军作出行政处罚认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，处罚幅度适当，其诉讼请求依法应予驳回。
被告在举证期限内提交证据拟证明如下事实：
1.高台县公安局行政执法主体资格证1份；
2.法定代表人身份证明1份；
3.高台县公安局郭海、蔺吉军、赵雯慧、肖丽霞警察证4份；
上述证据证明高台县公安局作出行政处罚主体适格，办案民警具备执法资格。
4.受案登记表、受案回执1份、兰州市公安局城关分局中央广场治安派出所移送函各1份。证明被告接到报案及案件移送并对案件依法予以受理的事实。
5.传唤审批表、传唤证各1份。证明被告依法传唤原告进行询问的事实。
6.检查笔录、呈请扣押扣留报告书、证据保全决定书、证据保全清单、收缴审批表、收缴物品清单各1份及照片6张。证明被告为获取证据、保障人身安全对原告携带物品进行检查并予登记保管，以及依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第89条、第11条规定，对原告“署名王述军的白底广告布做成的喷绘控告状一张予以扣押、扣留并予以收缴的事实。
7.行政处罚告知笔录1份、同步录音录像资料1份。证明被告依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第94条规定在作出行政处罚前，依法向原告王述军告知了其享有的陈述、申辩等权利以及拟作出处罚的事实、理由和依据等事实。
8.行政处罚审批表1份。证明被告依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第23条第一款规定对王述军予以行政处罚进行审批的事实。
9.行政处罚决定书及送达回执各1份。证明被告依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第23条第一款规定，对原告作出行政拘留十日并处罚款伍佰元的行政处罚决定以及向原告送达《行政处罚决定书》的事实。
10.行政案件权利义务告知书1份。证明被告对原告进行询问时向原告告知权利义务的事实。
11.高台县公安局合黎派出所执法民警于2014年9月3日对原告王述军的询问笔录1份，证明原告赴兰州到甘肃省委上访的事实。原告王述军在询问中陈述：我于2014年8月31日准备到甘肃省委和东乡县反映妻子与王宝元户籍一事，并于9月1日7时下火车后直接去了甘肃省委，并把事先准备好的广告布做成的喷绘控告状铺在了省委大门西面，目的是吸引过路群众关注，领导重视并接待我，让我反映我的问题。约半小时，省委一名工作人员接待了我并对我反映问题进行了登记。而后，我来到省委信访局，并因省委信访局工作人员说我的案子已过期并要求我回高台去处理与该局工作人员发生争吵。在我又回到省委取我的材料时被省信访局分流中心工作人员于11时左右送到了分流中心。
12.高台县公安局合黎派出所执法民警于2014年9月3日对甘肃省信访局分流协调中心工作人员牛小斌的询问笔录，证明该中心在省委东门口劝离、接送原告及其他信访人员的事实。牛小斌在询问中陈述：2014年9月1日10时30分许，省信访局分流协调中心通知我速去省委东门口对缠访闹访上访人员进行劝离。我们到达省委东门口时，有7名上访人员站在省委大门口，经我们劝解他们仍不离开，我们就将他们带离现场并送到了省信访局分流协调中心，登记时有5人是临夏州的，1人是白银市的，还有一人为王述军。随后，我单位通知张掖市信访局来接人。当时王述军还向我们单位递交了信访材料，我大致看了一下主要控告的是东乡县公安局。
13.高台县公安局合黎派出所执法民警于2014年9月3日对甘肃省委东大门负责安保工作的兰州市城关区保安公司保安宋明涛的询问笔录，证明原告与其他上访人员在省委东大门门口上访的事实。宋明涛在询问中陈述：我主要负责省委门口及周边的安保工作。2014年9月1日8时许，在省委东大门南侧向大门口蹲着一个背粉色书包的男人，面前放着一块约70cm×80cm的喷绘布，经阅看他的上访材料才知他叫王述军。我告诉他“你要上访就去旁边的信访接待大厅，大厅里有领导接待”，他说“我不去，去大厅不管事，我要见书记”，在劝说无效后因我还有其他工作就去了省委南门。9时30分许，我再次来到省委东大门时，见一个女人横躺在大门口，王述军和其他几个上访的人手持上访材料站在大门口，阻碍出入省委大门车辆的正常通行。在我们劝解那个女人和他们无效的情况下，我就给省信访局接待大厅办公室打电话汇报了具体情况。10时30分许，省信访局分流协调中心工作人员来到后，我们又和分流中心工作人员对这几个上访人员进行了劝离，但他们不愿离开。11时左右，省信访局分流协调中心工作人员在劝离无效的情况下，将王述军等几个人送到了分流中心。
14.原告王述军户籍证明1份。证明王述军为被告合黎派出所所辖居民。
15.甘肃省高台县公安局行政拘留执行回执1份。证明原告王述军于2014年9月3日至9月13日执行行政拘留的事实。
上述证据经本院组织质证，原告对被告提交的宋明涛询问笔录的客观性提出异议外，对被告提交的其他证据的客观性、合法性、关联性未提出异议。
对被告提交证据经本院组织质证，认证如下：原告对被告提交的宋明涛的证言的真实性虽提出异议，但该询问笔录系被告依法取得，并经本院依法调查核实，且与证人牛小斌的证言、原告的陈述能相互印证证实原告到甘肃省委门口及其周边上访经劝离无效而被带至甘肃省信访局分流协调中心的事实，故对被告提交的宋明涛的询问笔录和其他证据应予认定。
根据双方的陈述、被告提交经本院认证的证据，以及本院对证人宋明涛的询问笔录，查明如下事实：2014年9月1日8时许，原告在甘肃省委东大门南侧以摆放防水广告布制作的大幅喷绘控告状吸引过路群众和领导关注的方式提出上访要求，经安保人员劝解并告知其应到省信访局信访大厅提出上访要求，但原告王述军并未听从劝解离开省委大门口去省信访局信访大厅。9时30分许，在一名上访人员横躺省委门口闹访时，原告与其他上访人员手持上访材料站在省委大门口表达其上访诉求。10时30分许，省委安保工作人员以原告及其他上访人员阻碍省委门口车辆正常通行为由在对原告及其他上访人员进行劝离无效的情况下，经与省信访局接待大厅联系后，省信访局分流协调中心工作人员到场对原告等人再次进行了劝离。在劝离无效的情况下，王述军和其他上访人员被省信访局分流协调中心工作人员带离现场并送到了该分流中心。当日，兰州市公安局城关分局中央广场治安派出所以王述军在省委门口摆放控告状，涉嫌扰乱单位正常工作秩序为由，将案件移送高台县公安局予以查处。同日，高台县合黎镇人民政府以原告不按法律规定将其信访事项纳入司法程序处理，于2014年9月1日在甘肃省委门口手举横幅进行上访，经工作人员劝阻仍不离开，其行为已违反相关法律法规为由向高台县公安局合黎派出所报案并请求查处。9月3日，被告高台县公安局受理案件并对相关事实进行了调查取证。在传唤原告到高台县公安局合黎派出所接受调查期间，被告对原告携带物品进行了检查，并对原告持有的“署名王述军的白底广告布做成的喷绘控告状一张予以扣押、收缴。”同日，被告依法向原告告知了其享有的陈述、申辩等权利以及拟作出处罚的事实、理由和依据。在原告提出陈述、申辩要求，但未提出具体申辩事实和理由并放弃继续陈述、申辩的情况下，被告依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款之规定于当日作出高公（合）行罚决字（2014）15号《行政处罚决定书》，决定给予原告行政拘留十日并处罚款伍佰元的行政处罚。2014年9月3日至9月13日，原告在高台县拘留所执行了行政拘留10日的处罚。2014年10月27日，原告将本案诉至本院，要求撤销被告作出的高公（合）行罚决字（2014）15号行政处罚决定。
本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定“行政处罚由违法行为发生地县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖”，但该条同时规定“法律、行政法规另有规定的除外”，而被告根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款关于“治安案件的管辖由国务院公安部门规定”，以及公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条关于“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。”之规定对原告予以行政处罚即符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十条“法律、行政法规另有规定的除外”情形，且国务院《信访条例》第四十七条也明确规定，信访人违反该条例第十八条、第二十条规定构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚。因此，原告王述军的违法行为虽然发生在兰州市，但兰州市公安局城关分局中央广场治安派出所已将案件移交原告王述军居住地高台县公安局处理，且高台县合黎镇人民政府也向高台县公安局报案并请求查处，故高台县公安局作为违法行为人王述军居住地的公安机关，有权依照上述法律法规及行政规章的规定对原告在兰州市发生的违法行为作出行政处罚。而原告不到信访机构设立或者指定接待场所提出信访要求，却在甘肃省委门口采取铺控告状吸引路人，并与其他信访人手持上访材料站立省委门口阻碍车辆正常通行的方式提出上方要求，且不按安保人员告知和劝解正确行使信访权利，其行为违反了国务院《信访条例》第十八条第一款“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”；第二十条第一款（一）项信访人“不得在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆……”，以及《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条的规定，理应受到相应处罚。高台县公安局在履行受案登记、询问当事人、调查案情、行政审批、处罚告知等行政程序后，对原告王述军作出的高公（合）行罚决字（2014）15号行政处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律、法规正确，其决定应予维持。经合议庭评议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：
维持被告高台县公安局于2014年9月3日对原告王述军作出的高公（合）行罚决字（2014）15号行政处罚决定。
案件受理费50元，由原告王述军承担（已预交）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于张掖市中级人民法院。
逾期，本判决即发生法律效力。
审判长 贺永军
审判员 王琇元
审判员 赵玉梅
二〇一五年一月十二日
书记员 单兴宁
附：本案适用法律规定
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条第一项人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
……