浙江省台州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙台行终字第51号
上诉人（原审原告）程小行。
委托代理人高凤琴。
委托代理人邵涌。
被上诉人（原审被告）玉环县楚门镇人民政府。
法定代表人赵晓华。
委托代理人毛冬明。
委托代理人胡根寿。
原审第三人罗永平。
委托代理人张金芬。
原审第三人玉环县楚门镇山北村村民委员会。
法定代表人李志义。
委托代理人张仁刚。
上诉人程小行诉被上诉人玉环县楚门镇人民政府土地行政确认一案，不服玉环县人民法院于2014年6月5日作出的（2014）台玉行初字第9号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年7月3日受理后，依法组成合议庭，于2014年7月15日公开开庭审理了本案。上诉人程小行的委托代理人高凤琴、邵涌，被上诉人玉环县楚门镇人民政府的委托代理人毛冬明、胡根寿，原审第三人罗永平的委托代理人张金芬，原审第三人玉环县楚门镇山北村村民委员会的委托代理人张仁刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
玉环县楚门镇人民政府于2013年9月22日作出楚政决（2013）3号土地权属争议处理决定，认定：申请人程小行与被申请人罗永平争议的土地几经历史沿革，已归属楚门镇山北村所有，并由该村村民使用，程小行作为城镇居民，无权对山北村的集体土地主张使用权，其提供的土地房产所有证及档案资料，不能证实争议的土地在土改时属申请人祖上所有，且土改确定的土地所有权，也与现行的法律政策所不符。据此，根据《中华人民共和国土地管理法》第8条第二款、第16条之规定，决定：确定争议土地所有权属山北村村民委员会所有，有关该土地的使用权，由山北村村民委员会自行决定。对申请人要求确认争议土地使用权的申请不予支持。
原审法院经审理查明：原告程小行和第三人罗永平系前后邻居。二者房屋之间有一块面积约60平方米左右的杂地，第三人罗永平在该地块上堆放了杂物，为此双方发生使用权属争议。原告程小行于2011年5月12日提起民事诉讼，要求排除妨碍。该院于2011年8月4日作出（2011）台玉民初字第755号判决，驳回原告程小行的诉讼请求。原告不服，提起上诉。台州市中级人民法院于2011年11月3日作出（2011）浙台民终字第486号民事裁定，认为讼争土地的权属，应由政府有关主管部门予以确认，撤销该院（2011）台玉民初字第755号民事判决，驳回程小行的起诉。故此，原告程小行于2011年11月15日向被告玉环县楚门镇人民政府申请确认争议土地的使用权。被告玉环县楚门镇人民政府于2012年2月10日作出楚政决（2011）1号土地权属争议处理决定书，对原告程小行的申请不予支持。原告不服，向玉环县人民政府提起行政复议。玉环县人民政府于2012年5月9日作出玉政复决字（2012）5号行政复议决定书，维持被告作出的楚政决（2011）1号土地权属争议处理决定书。原告仍不服，向该院提起行政诉讼，要求撤销被告作出的楚政决（2011）1号土地权属争议处理决定。该院于2012年10月8日作出（2012）台玉行初字第11号行政判决，撤销被告作出的楚政决（2011）1号土地权属争议处理决定书，并要求被告于判决生效后六个月内重新作出处理决定。尔后，被告在会同有关部门组织相关当事人协商无果的情况下，于2013年9月22日作出楚政决（2013）3号土地权属争议处理决定书，对原告的申请不予支持。
原审法院认为，本案争议地块国家至今并未征收，依法应确认为玉环县楚门镇山北村集体土地，尽管政府尚未颁发所有权证，但土地所有权的归属不能否定。原告主张该地块在土改时政府已确权给其祖上孙志贞使用，但孙志贞的土地房产所有证登记的具有使用权的土地，与讼争地块在土地类别、确定的四至和使用面积上均不能印证讼争地块土改时已于确权。原告的主张缺乏证据。既然争议土地属村集体所有，其使用权应由第三人玉环县楚门镇山北村村民委员会依法决定。被告玉环县楚门镇人民政府作出的楚政决（2013）3号土地权属争议处理决定书，程序合法，处理得当，应予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决维持被告玉环县楚门镇人民政府于2013年9月22日作出的楚政决（2013）3号土地权属争议处理决定书。案件受理费50元，由原告程小行负担。
上诉人程小行上诉称：1、上诉人向被上诉人要求确认诉争土地的使用权，但被上诉人却作出诉争土地的所有权归属，对诉争土地使用权没作出任何的决定，答非所问。2、诉争土地属于城镇的建制范围，属于国家所有。第三人玉环县楚门镇山北村村民委员会是集体经济组织，不享有国家的土地所有权。被上诉人作出的权属决定，违反土地管理法的有关规定。3、诉争土地是宅基地，公民享有宅基地的使用权和继承权，上诉人依法继承了诉争土地的使用权，受国家法律保护。被上诉人对此不予裁决，混淆了所有权和使用权的概念。4、1951年土改时，诉争的土地使用权确定给孙志贞使用占有，这在1951年的土地房产所有证上有明确的记载，且在事实上一直归上诉人使用，但一审法院却认定诉争土地在土改时没确权，认定事实错误。5、第三人罗永平自建房至今十几年，未取得土地使用权属证明，说明诉争土地不属于集体土地，第三人玉环县楚门镇山北村村民委员会无权作出处理。一审判决认定事实错误，请求撤销一审判决，撤销被上诉人作出的楚政决（2013）3号《楚门镇人民政府土地权属争议处理决定书》。
被上诉人玉环县楚门镇人民政府未提交书面答辩意见，其委托代理人在本院庭审时答辩称：答辩人受理上诉人的申请后，通过详细的调查，认为涉案土地属于山北村集体土地，按照土地法及相关政策的规定，村集体土地的使用权应由所有权人山北村决定。上诉人是城镇户口，不享有集体土地的使用权。上诉人认为其祖上孙志贞在1951年土地房产所有证中对涉案土地作了登记，但答辩人认为其原来登记的土地与现在讼争的土地不是同一块，即使土改确定的土地房产证是孙志贞的，也不等于现在就是其享有。答辩人作出的处理决定是有法律依据的，请求依法予以支持。
原审第三人罗永平未提交书面意见，其委托代理在本院庭审时答辩称：这块地是村里的，是安排给我使用的。
原审第三人玉环县楚门镇山北村村民委员会未提交书面意见，其委托代理人在本院庭审时答辩称：这块地原来是水田，后来属于村集体所有。
各方当事人在一审期间提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。
法庭审查时，围绕被上诉人玉环县楚门镇人民政府于2013年9月22日作出的楚政决（2013）3号土地权属争议处理决定是否合法的审理重点，进行了质证和辩论。
经审理，原审法院查明的事实本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”。被上诉人具有解决涉案土地的所有权和使用权纠纷的法定职责，其对土地权属争议的处理决定系行政裁决，必须具有明确的结论。被上诉人现对上诉人申请确认的土地使用权未予明确归属，其作出的处理决定由原审第三人玉环县楚门镇山北村村民委员会自行决定，属事实不清、证据不足，也缺乏法律依据。对被诉的具体行政行为，人民法院应判决予以撤销。一审法院认定本案事实清楚，但判决维持该具体行政行为不当，本院予以纠正。上诉人要求被上诉人确认涉案土地的使用权并请求撤销被诉的具体行政行为的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、第五十四条第（二）项第1、2目的规定，判决如下：
一、撤销玉环县人民法院于2014年6月5日作出的（2014）台玉行初字第9号行政判决；
二、撤销被上诉人玉环县楚门镇人民政府于2013年9月22日作出的楚政决（2013）3号土地权属争议处理决定；
三、责令被上诉人玉环县楚门镇人民政府于本判决发生法律效力之日起六十日内对上诉人程小行的申请重新作出处理决定。
一、二审案件受理费人民币各50元，由被上诉人玉环县楚门镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 谢继红
审 判 员 徐后利
代理审判员 庞丹霞
二〇一四年七月十八日
书 记 员 王丽萍