山东省青岛市市北区人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）鲁0203行初56号
原告青岛岸滩建设开发有限公司，住所地青岛市市北区敦化路48号2号楼。
法定代表人高丽霞，职务经理。
委托代理人张东霞，山东琴岛律师事务所律师。
委托代理人戚永鑫，山东琴岛律师事务所律师。
被告青岛市市北区民政局，住所地青岛市市北区延吉路80号。
法定代表人张萍，职务局长。
委托代理人刘凯，山东诚功律师事务所律师。
第三人青岛恒星老年公寓，住所地青岛市市北区。
法定代表人陈昌金，职务经理。
委托代理人王华，该公司职工。
委托代理人万久祝，山东万锦律师事务所律师。
原告青岛岸滩建设开发有限公司诉被告青岛市市北区民政局、第三人青岛恒星老年公寓行政撤销纠纷一案，本院于2017年3月27日受理后依法组成合议庭，并于2017年5月9日、2017年5月17日两次公开开庭审理了本案，原告青岛岸滩建设开发有限公司张东霞、戚永鑫，被告青岛市市北区民政局副局长赵百亮、委托代理人刘凯，第三人青岛恒星老年公寓委托代理人王华、万久祝到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，一、被告在第三人未提交有效的场所使用证明的情况下，批准第三人设立并颁发了《养老机构设立许可证》，属于作出行政许可的主要证据不足。根据《养老机构设立许可办法》第十二条规定，《民办非企业单位登记暂行办法》第六条规定，申请设立养老机构，应当向许可机关提交下列文件、资料，服务场所的自有产权证明或者房屋租赁合同。本案中，第三人设立登记的申请过程中，仅就场所向被告提供了与举办者青岛恒星集团有限公司签署的《房屋租赁合同》及“青房地权市字第××号”《房地产权证》（记载权利人为恒星集团），但该《房地产权证》中仅记载了土地信息，并未记载《房屋租赁合同》中所约定房屋信息，无法作为恒星集团或第三人取得经营房屋合法权属的依据，且从《房屋租赁合同》项下房屋现场情况看，其实际外观坐落与《房地产权证》也并不完全一致。因此，第三人在未提供与其经营房屋情况一致的合法有效房屋权属登记证明的情况下，被告仍作出批准设立并颁发了《养老机构设立许可证》，系作出行政许可的主要证据不足。二、被告颁发的《养老机构设立许可证》所确认的第三人办公场所系违章建筑，存在重大安全隐患。被告颁发的《养老机构设立许可证》所确认的第三人办公场所，即青岛市市北区劲松七路9号系违章建筑，不但无法证明符合《老年人建筑设计规范》，更缺乏合法产权证明及最基本的工程质量、设计、消防验收手续，存在重大安全隐患。考虑到第三人系在该办公场所进行老年公寓的经营，一旦发生事故，将带来不可估量的损害后果和极其恶劣的社会影响；被告批准第三人设立并颁发《养老机构设立许可证》，存在明显不当。三、被告批准第三人设立并颁发《养老机构设立许可证》严重侵犯了原告的合法权益。第三人目前的办公场所系私自占用原告拥有合法权属的用地所建设的违章建筑。被告在第三人并不具备办公场所合法使用证明的情况下，确认了该违章建筑为第三人的办公场所，批准第三人设立并颁发了《养老机构设立许可证》，致使原告无法收回被第三人占用的建设用地，也无法在自身拥有合法使用权的土地上进行建设，给原告造成了巨额损失，严重侵犯了原告的合法权益。综上，被告在缺乏法律和事实依据的情况下，不当批准设立了青岛恒星老年公寓并颁发了《养老机构设立许可证》，导致第三人经营存在重大安全隐患，且严重侵犯了原告的合法权益，请求依法撤销被告颁发的《养老机构设立许可证》（证书编号为10370220044号）。
原告向法庭提交证据为由青岛市国土资源和房屋档案馆加盖档案调查专用章的10××45号房地产权证复印件一份，证明被告批准的第三人使用住所系在原告土地上建设的违章建筑。
被告青岛市市北区民政局辩称，一、答辩人为第三人颁发《养老机构设立许可证》对于被答辩人的合法权益明显不产生实际影响。被答辩人主张第三人劲松七路9号用地为其所有，但是从第三人提交的房地产权证（青房地权市字第××号）看，市北区劲松七路9号土地所有权人为青岛恒星集团有限公司。涉案建筑为青岛恒星集团借用给第三人，因而，被答辩人如就涉案土地权属存在纠纷应与青岛恒星集团有限公司协商或诉讼解决，与第三人并无直接关系。答辩人为第三人颁发《养老机构设立许可证》，并非对土地或房屋进行确权，对被答辩人的合法权益明显不产生实际影响。二、被答辩人的起诉超过了起诉期限。青岛市民政局给第三人颁发《青岛市养老服务机构登记证书》是在2010年12月29日，2014年1月1日答辩人依法给予换发新证。第三人一直公开经营，被答辩人主张涉案土地归其所有，其不可能不知道答辩人对第三人颁发养老机构设立许可证的事实，其起诉明显超过了六个月的起诉期限，且超过了五年的最长诉讼时效。三、答辩人依法为第三人颁发了《养老机构设立许可证》。2010年12月28日，青岛市民政局按照《青岛市养老服务机构管理办法》的规定，为第三人办理了养老服务机构登记。2014年1月1日，答辩人依据《养老机构设立许可办法》的规定，给第三人换发新证，并无违法之处。
被告向法庭提交以下证据，证据1、青岛恒星集团有限公司企业法人营业执照及组织机构代码证，证明2010年12月28日，第三人申请设立青岛恒星老年公寓，其提交材料符合《青岛市养老服务机构管理办法》第十三条的规定。证据2、青岛恒星老年公寓章程，证明2010年12月28日，第三人申请设立青岛恒星老年公寓，其提交材料符合《青岛市养老服务机构管理办法》第十三条的规定。证据3、青岛恒星老年公寓验资报告书，证明2010年12月28日，第三人申请设立青岛恒星老年公寓，其提交材料符合《青岛市养老服务机构管理办法》第十三条的规定。证据4、声明及房地产权证（青房地权市字第××号），证明2010年12月28日，第三人申请设立青岛恒星老年公寓，其提交材料符合《青岛市养老服务机构管理办法》第十三条的规定。证据5、公众聚集场所投入使用、营业前消防安全监察合格证，证明2010年12月28日，第三人申请设立青岛恒星老年公寓，其提交材料符合《青岛市养老服务机构管理办法》第十三条的规定。证据6、餐饮服务许可证，证明2010年12月28日，第三人申请设立青岛恒星老年公寓，其提交材料符合《青岛市养老服务机构管理办法》第十三条的规定。证据7、医疗服务协议书、民办非企业单位登记证明、医疗机构执业许可证，证明2010年12月28日，第三人申请设立青岛恒星老年公寓，其提交材料符合《青岛市养老服务机构管理办法》第十三条的规定。证据8、青岛市养老服务机构登记证书，证明2010年12月29日，青岛市民政局向第三人颁发了《青岛市养老服务机构登记证书》。证据9、餐饮服务许可证，证明依据《养老机构设立许可办法》规定，第三人提交新发的餐饮服务许可证，办理换证手续。证据10、养老机构设立许可证，证明第三人符合《养老机构设立许可办法》规定的换证条件，被告予以换发新证。
被告提交法律依据为《青岛市养老服务机构管理办法》第十三条、《养老机构设立许可办法》第十二条、第二十九条。
第三人青岛恒星老年公寓辩称，关于有效场所问题，土地及房屋权属属于青岛恒星集团有限公司，第三人是通过租赁的方式取得了建筑物及土地使用权，因此是合法的。关于违章建筑问题，主管部门不在民政机关，应当由市北区执法局或者青岛市执法局进行管理和处理，如果说是原告认为是违章建筑应当提交违章建筑证明，因此原告所诉无事实和法律依据，应依法驳回。
第三人向法庭提交证据为，证据1、青岛恒星集团有限公司青房地权市字第××号房地产权证复印件，原件比对，证明青岛恒星集团有限公司租赁给第三人长期使用。并不是第三人像原告所说的占用原告土地。证据2、公安局市北分局浮山新区派出所出具的情况说明复印件，原件交给了民管办，证明地址变更情况，和我们营业地址是一致的，从劲松七路变成劲松五路。
经庭审质证，原告对被告证据质证意见为：证据1到证据8真实性不予认可，关联性及证明事项有异议，原告起诉撤销的为养老机构许可证而非青岛市养老服务机构登记证书，两证所依据的法律规定不同，作出的许可机关不同，两证所记载的内容不同，第三人所需提供的文件不同，根据行政许可法规定，两者应属于不同的行政许可。即使两个文件之间存有关联关系，根据《青岛市养老服务机构管理办法》第13条规定，除证据4涉及违章建筑问题外，第三人提交的材料也缺乏法律规定的卫生防疫证明，与养老服务机构所在地一级以上医疗机构签订的提供医疗服务协议书，或者内设医疗机构的批准证书，青岛市民政局在缺乏法定条件前提下向第三人颁发的养老机构设立许可证将原证书住所地由青岛市市北区劲松七路9号变更为青岛市市北区劲松五路9号，存在违法行为。对证据4的真实性有异议，该证据所用印鉴即青岛恒星集团有限公司印鉴，与同期提交的营业执照、组织机构代码证、章程上的印鉴完全不一致。该证据系虚假证据材料，存在涉及刑事犯罪，我方保留追究刑事责任的权利，另该印鉴记载的数字编码应为近年工商行政部门要求新增的印鉴标注。证据9真实性及证明事项不予认可，该证据恰证明养老机构设立许可证与青岛市养老服务登记证书两者所依据的法律规定不同，根据2013年养老机构设立许可办法第29条，本办法实施前设立养老机构，符合本办法条件的，应当按照本办法规定办理手续，本办法实施前设立养老机构，不符合设立条件的，应当在本办法实施后一年内完成整改，第三人应当依据养老机构设立许可办法第12条向被告补齐相关手续，包括但不限于环保部门验收材料，以及建设单位竣工验收合格证明管理制度等，但被告并未提交上述材料予以证明第三人办证手续的合法。证据10真实性无异议，但证明事项不予认可，该证据载明第三人住所变更为青岛市市北区劲松五路9号，床位数量变更为400张，与证据8载明的住所地不同，床位数为520张，且服务范围有效期限系新增事项，足以证明被告于2014年1月1日为第三人颁发新证的行政许可行为是具有新内容的具体行政行为，并非是青老养字第0200号青岛市养老服务登记证书的延续，从被告提供的证据看，第三人提交的材料中涉及的建筑与提交的房地产权证不能对应，且证据4房地产权证附图恰恰证明建筑已超出土地证面积占用了原告的合法土地，同时提交的材料缺乏建设单位的竣工验收合格证明，卫生防疫，管理人员，专业技术人员，服务人员名单，不符合养老机构设立许可办法12条规定，不应予以颁发该证。政府部门进行行政许可，应当要求申请人提供加盖公司印章的申请材料，这是共识。被告无法提供上述盖章材料证明被告在作出行政许可时候没有进行必要形式及实质审查。对被告提交的法律依据没有异议。
第三人对被告证据和法律依据均无异议。
被告对原告证据质证意见为，真实性无异议，此复印件仅能证明原告曾经对产权证中登记的土地享有所有权，目前该土地所有权属不能确定。即便土地归原告所有，从房地产权证上看，原告土地坐落位置为市北区浮山新三小区，而第三人土地坐落为劲松七路9号，看不出两者具有相邻关系，从测绘图上看，两块土地亦看不出存在重叠。原告自2003年即办理了房地产权证，第三人自2011年即对外公开营业，原告不可能不知道获得了设立许可，因而其起诉超过了六个月诉讼时效，也超过了最长五年的诉讼期限。第三人现登记地址为劲松五路，属于市北区，原告其土地所在地为劲松七路，属于崂山区，中间隔着劲松五路，更不可能相邻，因而，原告无证据证明第三人土地跟其有任何关联，如有相关争议，其应当提供更加明确的能证明涉案房屋及土地归属所有的证据。我国在1990年即实行房地一体原则，第三人在设立时提供了土地所有权证书，根据房随地走的原则，涉案房屋必然属于恒星集团所有，因此，被告完全有理由相信，恒星集团对于涉案建筑应有所有权，如原告认为房屋登记机关存在错误，应先解决相关纠纷然后在提起本诉。被告的许可行为与原告无任何关系，原告诉求应依法予以驳回。
第三人对原告证据质证意见为，真实性无异议，该房产证不能证明现在土地的状况，按照原告自认的讲，土地产权情况发生变化，应当提交现在发生变化的房产证，该房产证只能证明2003年办证的土地状况，也说明原告找理由不提供房产证原件的原因之一。该房产证与原告主张证明的问题不成立。所记载的只有土地，而没有地上物和其他设施，而第三人所使用的经营场所是案外人青岛恒星集团有限公司在原告取得土地之前就有的建筑物，这相关证据在卫星地图就可以看到，而且恒星集团在2004年取得了建筑物所附属土地，按照房跟地走原则，建筑物属于具有合法使用权，土地权属清楚，与原告并无任何关联。
原告对第三人提交的证据质证意见为，对证据1真实性认可，证明事项有异议，该证据恰恰证明仅为土地信息，并无房产信息，且房地产权证本身无法证明租赁关系存在，根据该证附图，再次证明1234点四点内面积就是该产权证标示的土地使用权面积3987.8平米。对证据2证据真实性不予认可，根据该证据所显示，青岛恒星集团有限公司位于市北区劲松五路9号，而本案第三人为青岛恒星老年公寓，该情况说明并不能证明劲松五路9号和劲松七路9号之间具有承继关系。
被告对第三人证据无异议。
经审理查明,第三人青岛恒星老年公寓的举办者为案外人青岛恒星集团有限公司，2010年12月29日，青岛市民政局为第三人颁发青老养字第0200号《青岛市养老服务机构登记证书》，该证书中载明第三人登记地址为青岛市劲松七路9号。2011年1月24日第三人获得《民办非企业单位登记证书》。2014年1月1日，被告为第三人颁发了10370220044号《养老机构设立许可证》，该许可证登记第三人地址为青岛市市北区劲松五路9号。青岛恒星集团有限公司于2004年4月12日取得青房地权市字第××号房地产权证，该房地产权证记载土地坐落为劲松七路9号，地号为B16-13-24，土地使用权面积为3987.8平米。原告于2003年7月9日取得青房地权市字第××号房地产权证，该产权证记载房地坐落为市北区浮山新三小区，地号为B16-13-1，使用权面积为12159.7平米。第三人所在的办公场所建筑为其举办者青岛恒星集团有限公司提供给第三人使用。
庭审中，原告自称其拥有土地使用权的B16-13-24号地块相邻的道路原名为劲松七路，因为路名变更的原因现该地块相邻的道路名为劲松五路。原告认可在2003年取得该地块产权证前，占用其土地的建筑即已经存在。原告自称之前向有关部门反映过土地被占用问题，但有关部门未作出处理，原告也未向法院提起过相关诉讼。
以上事实有各方当事人陈述、提交的证据、庭审笔录等予以佐证。
本院认为，首先，第三人在2010年就已经取得了养老服务机构的设立许可，因当时国家尚未颁布有关养老机构管理的相关规定，根据当时施行的《青岛市养老服务机构管理办法》的规定，由青岛市民政局为第三人颁发了《青岛市养老服务机构登记证书》，之后第三人取得了《民办非企业单位登记证书》开始经营。2013年7月1日，民政部《养老机构设立许可办法》颁布实施，同年7月4日民政部下发了《关于印发<养老机构设立许可证>式样的通知》。根据《办法》和《通知》的规定，《办法》实施前已经批准设立并持有旧式证书的养老机构，均须换发《养老机构设立许可证》。自2014年1月1日起，全国养老机构一律凭《养老机构设立许可证》确认民政部门的行政许可。从被告为第三人颁发的《养老机构设立许可证》和原青岛市民政局为第三人颁发的《青岛市养老服务机构登记证书》所记载的登记内容来看，其主要内容除了登记地址的记载不同之外，并无根本性变化。而根据青岛市公安局市北分局浮山新区派出所出具情况说明，证明市北区劲松五路9号，原地址为市北区劲松七路9号。同时，原告也自认其土地相邻的道路原名为劲松七路，后因道路更名变更为劲松五路。因此两证登记地址之所以不同，是由于城市规划的原因导致路名发生了变化，并非第三人的经营场所发生变化。第三人并非是在2014年被告为其颁发《养老机构设立许可证》之后才开始经营，被告于2014年1月1日为第三人颁发《养老机构设立许可证》的行为仅是根据民政部的规定为第三人换发证书的行为，并非是导致第三人设立的行政许可。
其次，原告主张第三人所使用的建筑非法占用了原告拥有土地使用权的土地。根据证据证明，第三人使用的建筑为第三人的举办者青岛恒星集团有限公司提供给第三人使用。原告取得该地块土地使用权的时间为2003年，根据原告和第三人的陈述，在原告取得该地块土地使用权证书之前，原告所主张的占用其土地的建筑即已经存在。第三人是2010年取得的设立许可，于2011年开始经营，显然原告主张的占用其土地的建筑并非是第三人建设和拥有，第三人仅是使用者，该建筑的存在更非被告为第三人颁发《养老机构设立许可证》所导致。
综上，原告认为占用其土地的建筑早在第三人设立之前乃至原告取得土地使用权之前就已经存在，被告为第三人颁发《养老机构设立许可证》的行为并非是原告认为的其土地被侵占的原因，更非是原告所认为的其合法权益无法被保护的原因。对于该建筑是否是违法建筑应由有权机关作出认定，原告或者被告均无权对此作出认定，也非是应由本院在本案中进行认定的问题，原告如认为该建筑是违法建筑，认为自己拥有土地使用权的土地被侵占，应当积极依法行使权利，采取符合法律规定的途径去解决。被告是否为第三人发证，发证行为是否存在问题均对原告的权益不产生任何实际影响。根据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第（六）项的规定，原告起诉被告为第三人颁发《养老机构设立许可证》的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。
综上所述，原告的起诉不符合起诉条件，依法应予驳回。依据最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，裁定如下：
驳回原告青岛岸滩建设开发有限公司的起诉。
案件受理费人民币50元，免予收取。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。
审 判 长 刘永涛
人民陪审员 王翠玲
人民陪审员 王晓斌
二〇一七年六月二十六日
书 记 员 招立琛