海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）琼行终字第96号
上诉人（原审原告）：琼海市博鳌镇东屿村民委员会。法定代表人：卢家荫，该村委会主任。
委托代理人：黄雪颖，海南昌宇律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：琼海市人民政府。法定代表人：宁虹雯，该市市长。
委托代理人：符史法，琼海市国土环境资源局地籍股股长。
原审第三人：琼海博大庄发展有限公司。法定代表人：王绍莲，该公司总经理。
委托代理人：李奋，海南刚峰律师事务所律师。
委托代理人：王日明，海南刚峰律师事务所律师。
上诉人琼海市博鳌镇东屿村民委员会（以下简称东屿村委会）因其诉被上诉人琼海市人民政府（以下简称琼海市政府）及原审第三人琼海博大庄发展有限公司（以下简称博大庄公司）颁发国有土地使用权证纠纷一案，不服海南省第一中级人民法院于2014年10月30日作出的（2014）海南一中行初字第187号行政判决（以下简称原审判决），于2014年12月5日通过原审法院向本院提起上诉。本院于2015年3月26日立案受理后，依法组成合议庭，于2015年4月29日在本院第三审判庭公开开庭审理了本案。上诉人东屿村委会的委托代理人黄雪颖，被上诉人琼海市政府的委托代理人符史法，原审第三人博大庄公司的委托代理人李奋、王日明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉的行政行为系琼海市政府于2013年6月3日给博大庄公司颁发了海国用（2013）第1805号《国有土地使用权证》（以下简称第1805号国土证）。
原审查明：涉案土地位于琼海市博鳌镇海滨街，面积1000平方米，土地性质属于国有划拨土地，系2004年由琼海市政府划拨给东屿村委会作为建设用地，并于2004年1月9日给东屿村委会颁发了海国用（2004）第0049号《国有土地使用证》（以下简称第0049号国土证）。2009年4月22日、2009年6月9日，东屿村委会“两委”扩大会议、“两委”村组长会议讨论同意将涉案土地出让给开发商，出让价格为205万元。同年6月12日，东屿村委会与博大庄公司的法定代表人王绍莲个人签订了《土地转让协议书》，协议约定土地转让价为人民币205万元，还约定付款期限、违约责任等事项。协议书落款处盖有东屿村委会的印章、卢家炎签名以及盖有王绍莲本人的印章。在本案庭审当中，东屿村委会、琼海市政府及博大庄公司均向本院提供了一份落款为2009年6月12日东屿村委会与博大庄公司签订的《国有土地使用权转让合同》，该合同中约定转让的土地与《土地转让协议书》中所约定转让的土地相同，转让价格也一样，但其他条款不同。合同中落款处盖有东屿村委会的印章、卢家荫签名以及博大庄公司的印章，东屿村委会及博大庄公司的印章均属真实印章。已查明该《国有土地使用权转让合同》系博大庄公司经过报价竞买取得该土地使用权后，为了办理土地使用权过户手续而于2013年与东屿村委会补签，但合同落款时间为2009年6月12日。该《国有土地使用权转让合同》中落款处所盖的印章系东屿村委会于2009年8月以后采用的印章。另，王绍莲本人与东屿村委会所签订的《土地转让协议书》实际上并未履行，而东屿村委会与博大庄公司所签订的《国有土地使用权转让合同》已于2013年履行完毕。
还查明，2012年9月17日，东屿村委会及琼海市博鳌镇人民政府共同向琼海市国土局申请将涉案土地转让。同日，琼海市博鳌镇人民政府和东屿村委会共同出具《关于东屿村“两委”扩大会议的说明》，称涉案土地经过三分之二村民代表同意转让，恳请琼海市国土局办理过户手续。因涉案土地系国家划拨地，因此，东屿村委会还提交了《划拨国有土地使用权转让补办出让手续申请书》，并委托卢光和办理土地转让相关事宜。2012年9月26日，东屿村委会委托海南第二土地评估事务所对涉案土地的价格进行评估，海南第二土地评估事务所于2012年9月28日作出《土地估价报告》，涉案土地价格为每平方米人民币2482.04元，总价格为人民币248.2万元。2012年11月15日，东屿村委会与博大庄公司共同向琼海市国土局提交了《国有土地使用权（转受让）变更登记申请书》，请求办理涉案土地变更登记手续。2013年2月26日，琼海市政府作出［海府函（2013）84号］批复，同意东屿村委会将涉案土地以每平方米人民币2482.04元的价格出让，并按照该标准由琼海市国土局收取40％的土地出让金。2013年2月26日，琼海市国土局通知东屿村委会同意将涉案土地出让，并要求东屿村委会将涉案土地在琼海市土地储备整理交易中心（以下简称琼海市土地储备中心）公开交易，确认成交人和成交价格，并由受让人与琼海市国土局签订转让合同，缴纳土地出让金，且土地出让金不得低于每平方米人民币992.8元。2013年2月27日，琼海市土地储备中心在东屿村委会办公室外墙壁上张贴征询异议公告，拟将涉案土地公开挂牌交易，公告期届满，无人提出异议。2013年3月12日，博大庄公司向琼海市土地储备中心以每平方米人民币2482.04元报价竞买涉案土地。2013年3月18日，博大庄公司与琼海市土地储备中心签订涉案土地转让成交确认书，成交价为每平方米人民币2482.04元，总成交价为人民币248.2万元。2013年4月1日，博大庄公司与琼海市国土局签订了《国有土地使用权出让合同》，约定土地出让金为每平方米人民币992.816元，总价款为人民币992816元。2013年4月10日，博大庄公司向琼海市政府支付了上述土地出让金。已查明，博大庄公司已向税务部门缴纳完涉案土地转让的相关税费。2013年5月29日，经琼海市国土局核准并报琼海市政府审批，同意给博大庄公司颁发国有土地使用权证。2013年6月3日。琼海市政府给博大庄公司颁发了第1805号国土证。同日，东屿村委会持有的第0049号国土证被注销。
另查明，2013年5月6日东屿村委会与琼海市国土局签订《城市基础设施建设统筹金协议书》，约定由东屿村委会向琼海市国土局支付城市建设统筹金人民币10万元。同年5月9日，博大庄公司代替东屿村委会支付了该款项。现涉案土地上有博大庄公司所建的一间简易售楼处房屋。
原审法院认为：本案审理的是琼海市政府给博大庄公司颁发第1805号国土证的行政行为是否有事实根据和法律依据、其发证程序是否合法。一、关于博大庄公司取得涉案土地使用权的来源是否合法。从本案庭审所查明的事实及相关证据足以证明，涉案土地的转让系经过东屿村委会“两委”会议讨论同意。且因涉案土地属于国有划拨地，向琼海市国土局申请转让，经琼海市国土局请示琼海市政府批准后挂牌出让。因此，涉案土地的出让并未违法。而博大庄公司系按照涉案土地的评估价以每平方米人民币2482.04元报价，经过挂牌出让取得涉案的土地使用权。因此，其土地使用权的来源合法。二、涉案土地是否转让给博大庄公司。根据该院查明的事实及相关证据足以证明，东屿村委会与王绍莲于2009年6月12日所签订的《土地转让协议书》实际上并没有履行。东屿村委会与博大庄公司的《国有土地使用权转让合同》虽然是2013年才签订，落款时间是2009年6月9日，但合同落款处东屿村委会所盖的印章是真实的，而且所盖的印章是东屿村委会于2009年8月以后采用的新印章，因而可视为东屿村委会对将涉案土地转让给博大庄公司这一事实的追认。此外，从东屿村委会出具的《关于东屿村“两委”扩大会议的说明》、《划拨国有土地使用权转让补办出让手续申请书》、《国有土地使用权（转受让）变更登记申请书》，琼海市政府作出的［海府函（2013）84号］批复、琼海市国土局出具的《同意土地使用权准予转让通知书》等证据，足以证明涉案土地系东屿村委会转让给博大庄公司，博大庄公司也依约向东屿村委会支付了土地转让款人民币205万元、向琼海市国土局支付了土地出让金人民币99.2816万元及向相关部门支付了办理土地过户的税费。综上，涉案土地的转让行为实际上是由东屿村委会与博大庄公司共同来履行，而且合同已经履行完毕。根据出庭的证人即东屿村委会负责保管印章的文书苏炳伟的陈述：涉案土地转让给博大庄公司是经前届村委会讨论同意的，本案中涉及到东屿村委会盖印章的材料均也是经村委会讨论同意后才由其本人加盖，东屿村委会收到博大庄公司支付的土地转让款人民币205万元后，也分配给村民，村民并无异议。东屿村委会的法定代表人称其对涉案土地转让给博大庄公司之事并不知情，也没有签名，这属于东屿村委会内部管理不善所造成，其责任不在于琼海市政府及博大庄公司。依照《中华人民共和国合同法》三十二条规定：“当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章是合同成立”。东屿村委会若认为其与博大庄公司签订的《国有土地使用权转让合同》有违反法律、法规的情形，合同无效，可另行提起民事诉讼，不属于行政诉讼审理范围。三、琼海市政府给博大庄公司颁发第1805号国土证的主要证据是否充分，程序是否合法，适用法律是否正确。依照《土地登记办法》第二十八条：“划拨国有建设用地使用权已依法转为出让国有建设用地使用权的，当事人应当持原国有土地使用证、出让合同及土地价款缴纳凭证等相关材料，申请出让国有建设用地使用权初始登记。”东屿村委会于2012年11月15日与博大庄公司共同向琼海市国土局申请办理涉案土地使用权过户登记手续，并向琼海市国土局提交了第0049号《国有土地使用证》、《国有土地使用权转让合同》、土地出让价款缴纳凭证、缴税凭证、授权委托书等相关证明材料。经琼海市国土局于2013年5月29日核准，并报琼海市政府审批，于同年6月3日同意给博大庄公司颁发国有土地使用权证。琼海市国土局在核准之前，于2013年对涉案土地作了地籍调查，并无异议。综上可见，琼海市政府在给博大庄公司颁发第1805号国土证的过程中已尽了认真审查的义务，其发证的主要证据充分，认定的事实清楚，适用法律正确。虽然在程序方面略有瑕疵，该瑕疵在于东屿村委会于2012年11月15日与博大庄公司共同向琼海市国土局申请办理涉案土地使用权过户登记手续，而博大庄公司实际上是2013年3月18日才与琼海市土地储备中心签订涉案土地转让成交确认书，并于2013年4月1日与琼海市国土局签订了《国有土地使用权出让合同》取得涉案土地的使用权。但不应因此而否定琼海市政府给博大庄公司颁发第1805号国土证的行政行为的合法性。遂依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条之规定，判决驳回东屿村委会的诉讼请求，案件受理费人民币50元由东屿村委会承担。
东屿村委会上诉称：原审判决认定事实不清，证据不足，判决错误，请求依法撤销原审判决，依法撤销1805号国土证，并将涉案土地返还给东屿村委会，案件诉讼费由琼海市政府承担。具体理由：一、原审判决认定事实不清，主要表现在：（一）对“博大庄公司与东屿村委会签订的《国有土地使用权转让合同》已经履行完毕”的认定是错误的。（二）对“2012年9月17日，东屿村委会及博鳌镇政府共同向琼海市国土局申请将涉案土地转让。同日，博鳌镇政府与东屿村委会共同出具《关于东屿村“两委”扩大会议的说明》，称涉案土地经过三分之二村民代表同意转让恳请市国土局办理过户手续”的认定是错误的。（三）对“2012年11月15日，东屿村委会与博大庄公司共同向琼海市国土局提交了《国有土地使用权（转受让）变更登记申请书》，请求办理涉案土地变更登记手续”的认定是错误的。（四）对“2013年2月26日，琼海市国土局通知东屿村委会同意将涉案土地出让”的认定是错误的。（五）对“2013年2月27日，琼海市土地储备中心在东屿村委会办公室外墙壁上张贴征询异议公告”的认定是错误的。二、原审判决证据不足。原审判决对博大庄公司给东屿村委会支付土地转让款人民币205万元的认定，证据不足。三、被诉行政行为违反法定程序。（一）涉案土地的挂牌交易公告只提前了13天，少于《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第八条要求提前20天的规定。（二）挂牌报价时间只有6天多，少于10日的规定。（三）没有证据显示琼海市政府将招标拍卖挂牌出让结果在土地有形市场或指定的场所、媒介公布。
琼海市政府答辩称：一、原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律准确，登记的内容准确，应受法律保护。二、土地转让经东屿村“两委会”讨论同意。三、卢光和的双方代理行为没有违反相关法律规定。四、博大庄公司与东屿村委会共同申请办理划拨土地使用权流转许可，补交了竞买材料和琼海市政府批准文件，经审核后，博大庄公司与琼海市国土局签订了《土地出让合同》，该事实清楚，证据确凿。五、划拨土地转让符合法律规定。综上所述，请求驳回东屿村委会的上诉请求，维持原判。
博大庄公司答辩称：一、从涉案土地办证程序看，由东屿村委会提出涉案土地转让申请，经琼海市政府批准并收回土地后进行挂牌拍卖，博大庄公司通过竞买的方式向东屿村委会受让涉案土地使用权，并根据规定办理初始登记。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。二、东屿村委会与博大庄公司之间已经履行了《国有土地使用权转让合同》，且是否实际履行属于民事法律关系范畴，与本案无关；东屿村委会将涉案土地转让系经该村两委、村组长会议讨论通过；东屿村委会向卢光和出具的《委托书》所盖的东屿村委会公章是真实的，其代理行为不违反法律的规定。三、琼海市政府给博大庄公司颁发的第1805号国土证的行为在程序上虽有瑕疵，但不影响该颁证行为的合法性。综上，请求驳回东屿村委会的上诉请求。
二审中，琼海市政府向本院提交了《补报或完善审批项目材料通知单（一式两份）》、《琼海市国土环境资源局政务中心回执单》。经审查，本院认为，上述证据与本案被诉行政行为的关联性不大，对本案的裁判结果没有实质影响，且该证据在本案一审前就已存在，琼海市政府对该证据的提交超过了一审举证期限。因此，对该两份证据不予采纳。
二审另查明，琼海市国土局在颁发第1805号国土证之前，于2012年12月14日对涉案土地进行了地籍调查。
二审查明的其他案件事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：本案审查的是琼海市政府给博大庄公司颁发的第1805号国土证行政行为是否合法。首先，关于涉案土地的实际受让人问题。虽然东屿村委会与博大庄公司法定代表人王绍莲、博大庄公司分别签订了《土地转让协议书》、《国有土地使用权转让合同》，但从本案查明事实来看，并无证据显示王绍莲在签订《土地转让协议书》后有继续履行合同的行为。而博大庄公司于2012年9月17日，同东屿村委会共同向琼海市国土局申请将涉案土地转让进行变更登记；在2012年9月26日涉案土地被评估后，于同年11月15日，与东屿村委会共同向琼海市国土局提交了《国有土地使用权（转受让）变更登记申请书》，请求办理涉案土地变更登记手续；经过招拍挂程序后，并按琼海市国土局的要求缴纳土地出让金和相关税费，最终经琼海市国土局进行地籍调查、并报琼海市政府审批同意后，颁发第1805号国土证。从上述案件事实来看，博大庄公司最终成为涉案土地的实际受让人，取得了涉案土地的使用权。因此，东屿村委会关于原审对“博大庄公司与东屿村委会签订的《国有土地使用权转让合同》已经履行完毕”的认定错误的主张无事实根据。
其次，关于原审事实认定问题。上诉人东屿村委会虽然对其与博大庄公司分别于2012年9月17日、11月15日向琼海市国土局申请涉案土地的变更登记事实不予认可，认为原审对该事实认定错误。但申请的书面材料中均有东屿村委会的印章，且东屿村委会对该印章的真实性没有异议。因此，该申请应认定为其真实意思表示，东屿村委会以不知情为由否认该事实，理由不成立。自2009年8月至申请材料递交时，东屿村委会的法定代表人卢家荫一直是东屿村委会主任，理应掌控村委会公章的使用，至于该村村委会公章如何使用，是该村委会内部管理问题，且东屿村委会亦未提供该印章使用不真实的证据，因此，原审关于该类事实认定证据充分。关于土地转让款问题，博大庄公司提交了两份《收据》，证明东屿村委会文书苏炳伟和出纳卢业新代表东屿村委会分别于2009年7月和2010年2月收到土地转让款175万元和30万元，结合涉案土地转让的实际情况，原审认定东屿村委会收到博大庄公司205万元土地出让款的事实亦证据充分。至于涉案土地出让公告，东屿村委会虽不予认可，但从东屿村委会将收到的205万元土地转让款分配给村民的案件事实，结合琼海市政府提供的公告照片，可以认定琼海市政府进行了涉案地转让公告事实。至于卢光和代为东屿村委会和博大庄公司进行土地变更登记事宜，均有授权委托书为证，系东屿村委会和博大庄公司的真实意思表示，并不违反法律法规的禁止性规定。
再次，关于被诉颁证行政行为是否违法的问题。依照《土地登记办法》第二十八条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条的规定，博大庄公司和东屿村委会共同向琼海市国土局提交原国有土地使用证、出让合同、土地出让金及相关税费的缴纳凭证，且涉案土地的转让经琼海市国土局审核并报琼海市政府审批同意，故琼海市政府给博大庄公司颁发第1805号国土证证据充分，于法有据。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，东屿村委会的上诉请求不成立，依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人琼海市博鳌镇东屿村民委员会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 朱望锋
审 判 员 林 岱
代理审判员 冯 坤
二〇一五年五月二十日
书 记 员 井泉旺
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
……