四川省眉山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）川14行初51号
原告陈彬儒，女，汉族，1953年1月14日出生，住四川省仁寿县。
委托代理人吴成军，北京市京伦律师事务所律师。
被告仁寿县人民政府。住所地：四川省仁寿县文林镇文林路一段***号。
法定代表人顾贵鹏，县长。
委托代理人黄卉钧，仁寿县拆迁办工作人员。
委托代理人张晓峰，四川红地律师事务所律师。
被告眉山市人民政府。住所地：眉山市东坡区眉州大道西一段*号。
法定代表人罗佳明，市长。
委托代理人周炜，眉山市人民政府法制办公室复议应诉科科长。
委托代理人曾泽君，眉山市国土资源局法规科科长。
原告陈彬儒因与被告仁寿县人民政府（以下简称仁寿县政府）土地补偿标准行政批准和眉山市人民政府（以下简称眉山市政府）土地行政裁决一案，不服被告仁寿县政府批准实施的《关于仁寿县2014年第1批城市建设用地征收土地补偿安置方案》及眉山市政府作出眉府行裁〔2018〕2号《征地补偿争议裁决》，于2018年4月18日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年5月18日、6月27日公开开庭审理了本案。原告陈彬儒及其委托代理人吴成军、被告仁寿县政府的委托代理人黄卉钧、张晓峰、被告眉山市政府的委托代理人周炜等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年1月21日，仁寿县政府批准实施的《关于仁寿县2014年第1批城市建设用地征收土地补偿安置方案》载明：“一、被征收土地单位及面积；二、土地补偿费及安置补助费；三、青苗费；四、各社区、经济社总费用；……”
被告眉山市政府于2018年4月9日作出眉府行裁〔2018〕2号《征地补偿争议裁决》载明：“该机关认为：被申请人仁寿县政府批准作出的《关于仁寿县2014年第1批城市建设用地征收土地补偿安置方案的公告》（仁国土资告字〔2014〕18号）事实清楚、程序合法、内容适当。遂作出决定：维持被申请人批准作出的《关于仁寿县2014年第1批城市建设用地征收土地补偿安置方案的公告》（仁国土资告字〔2014〕18号）。”
原告陈彬儒诉称，原告位于仁寿县××××组共有房屋690平方米，其中住房450平方米、商铺240平方米。自2014年开始，仁寿县政府欲对原告位于文林镇高滩村6组的房屋进行拆迁，对原告的被拆房屋每平方米补偿400元，原告现在被拆房屋附近商品房价格达到每平方米7000元，商铺每平方米价格3万元，被告仁寿县政府的这种房屋拆迁补偿安置方式明显违背了《国有土地上房屋征收补偿条例》的规定。原告认为，被告仁寿县政府在四川省批准征收时即2014年未对原告房屋进行补偿安置，且该房屋所在地在于2012年就已经纳入城市规划区，应按照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定，参照执行国有土地上房屋征收补偿标准对原告进行补偿安置，被告未按国有土地上房屋补偿标准对原告进行补偿安置严重侵害了原告的合法权益。被告仁寿县政府的行为既违背司法解释的规定，也违背中纪委、监察部的相关规定，行为严重违法。原告共有房屋690平方米，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条之规定，应按被拆房屋附近房地产的市场价格即对住房每平方米7000元、商铺每平方米补偿3万元的价格进行补偿，合计金额为1035万元，或为原告置换450平方米的商品房和240平方米的商铺。综上所述，被告仁寿县政府对原告补偿安置严重违法，原告要求按《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定进行补偿安置合法有据，眉山市政府征地补偿争议裁决适用法律错误，依法应当撤销。请求判决撤销眉山市政府作出的眉府行裁〔2018〕2号《征地补偿争议裁决》；判决被告仁寿县政府按《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的标准对原告进行补偿安置。
原告向本院提交了以下证据：仁寿县文林镇“梦想城”楼盘的宣传资料。
被告仁寿县政府辩称：一、根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，县级人民政府为征收土地的实施主体。二、县政府征收土地程序合法。三、此次征收土地补偿安置合法。仁寿县文林镇高滩6组土地征地补偿标准依据四川省人民政府《关于同意眉山市征地青苗和地上附着物补偿标准的批复》（川府函〔2012〕94号）、眉山市政府《关于印发征地补偿耕地等别及年产值标准的通知》（眉府发[2010]4号）、仁寿县人民政府关于印发《仁寿县城市规划区征收集体土地补偿安置办法》的通知（仁府发[2013]7号）文件规定执行。上述文件是根据《中华人民共和国土地管理法》《四川省<中华人民共和国土地管理法>实施办法》以及省、市有关规定制定。2013年3月1日，县政府制发了《仁寿县城市规划区征收集体土地补偿安置办法》（仁府发〔2013〕7号），上述文件制定，适用法律法规正确，程序合法。四、本案不适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》。本案中在征收农村集体土地时已经对土地上房屋进行了补偿，并对相应符合安置的人员进行安置，故本案不符合该司法解释的规定。五、原告土地征收前属集体土地，不适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》。县政府按照《四川省人民政府关于同意眉山市征地青苗和地上附着物补偿标准的批复》(川府函〔2012〕94号)和眉山市政府《关于印发政府补偿耕地等别及年产值标准的通知》（眉府发〔2010〕4号）的文件规定对原告进行安置补偿，符合法律规定。综上，县政府征地实施机构一直在积极履行征地义务，绝大多数被征地对象都同意了补偿安置方案，原告的房屋保持原状未拆除的原因是其不满仁寿县的房屋拆迁补偿标准，不配合拆迁工作所致，原告的具体情形也不符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定，不应当参照城市房屋征收补偿标准进行拆迁补偿。县政府2014年第1批城市建设用地征收土地，程序合法。县政府批准的涉及原告的征地补偿安置方案内容、程序均合法，请依法予以维持。
被告仁寿县政府向本院提交了以下证据：1、仁寿县人大常委会《关于同意仁寿县城市总体规划修编的决议》仁人发{2012}23号、四川省建设厅关于印发《仁寿县城市总体规划评审纪要》的函川建规{2012}432号，拟证明仁寿县文林镇全部行政区划均于2012年7月纳入了仁寿县城市规划区范围。2、《四川省人民政府关于仁寿县2014年第1批城市建设用地的批复》（川府土〔2014〕655号）及该批次建设用地与原告房屋位置关系示意图；3、仁寿县人民政府《关于仁寿县2014年第1批城市建设用地征收土地方案的公告》（仁府发[2014]41号）及公示照片、《情况说明》；4、仁寿县国土资源局《关于仁寿县2014年第1批城市建设用地征收土地补偿安置方案的公告》（仁国土资告[2014]18号）及公示照片。证据2-4，拟证明被告征收土地行为合法。5、四川省人民政府《关于同意眉山市征地青苗和地上附着物补偿标准的批复》（川府函[2012]94号）；6、眉山市政府《关于印发政府补偿耕地等别及年产值标准的通知》（眉府发[2010]4号）；7、仁寿县人民政府《仁寿县城市规划区征收集体土地补偿安置办法》（仁府发[2013]7号）及发文审批程序。证据5-7，拟证明被告征收土地补偿安置标准合法。8、仁寿县国土资源局所作的《情况说明》、仁寿县国土资源局《关于批准实施仁寿县2014年第1批城市等十批次建设用地征收土地补偿安置方案的请示》、仁寿县政府收文处理签【收文（2015）60号】，拟证明县政府批准实施《关于仁寿县2014年第1批城市建设用地征收土地补偿安置方案》。
被告眉山市政府辩称：市政府作出眉府行裁〔2018〕2号《征地补偿争议裁决书》主体适格、程序合法，依据的事实清楚、证据充分，内容适当、适用法律正确，原告要求按《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定进行补偿安置的要求不符合法律法规规定。请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告眉山市政府向本院提交了以下证据：1、征地补偿安置裁决申请书、身份证复印件等申请材料，拟证明陈彬儒向市政府提起征地补偿安置裁决申请的事实。2、申请材料补正通知书及EMS邮单，拟证明市政府书面通知原告补正申请材料后，原告于2018年1月10日向市政府邮寄补正申请材料。3、行政裁决答复通知书，拟证明市政府向仁寿县政府送达裁决答复通知书。4、行政复议答辩状及证据目录，拟证明仁寿县政府在法定期限内提交复议答复通知书。5、行政裁决听证通知书及听证笔录等，拟证明市政府对陈彬儒提起的裁决申请进行了听证审理。6、延期审理通知书及征地补偿争议裁决书，拟证明市政府在延期30日后作出裁决的事实。7、送达凭证，拟证明市政府送达相关文书情况。
经庭审质证，原告对被告仁寿县政府所举证据的质证意见为：对仁寿县政府的第1组证据，足以证明原告房屋在2012年7月已经纳入城市规划区，恰恰符合《最高人民法院关于审理农村集体土地行政案件若干问题规定》第十二条的规定。证据2-4不能达到被告的证明目的，对证据3、4的真实性、合法性有异议。对证据5-8的真实性无异议，对合法性有异议。
原告对被告眉山市政府所举证据的质证意见为：对证据的真实性无异议，对眉山市政府的审理程序也无异议，但市政府作出的该裁决适用法律错误。
二被告对原告所举证据的质证意见为：原告所举证据与本案无关。仁寿县政府对眉山市政府所举证据均无异议。眉山市政府对仁寿县政府所举证据均无异议。
本院对上述证据认证如下：被告仁寿县政府、眉山市政府所举证据均与本案被诉行政行为有关，来源合法，内容真实，本院予以采信。原告所举证据与本案不具有关联性，本院不予采纳。
经审理查明，2012年7月10日，仁寿县第十七届人大常委会第七次会议通过《仁寿县人大常委会关于同意仁寿县城市总体规划编修的决议》（仁人发〔2012〕23号），将仁寿县文林镇全部行政区域划入了城市规划区。
2014年7月4日，四川省人民政府作出《关于仁寿县2014年第1批城市建设用地的批复》（川府土〔2014〕655号）批准征收仁寿县文林镇社区9组（包含原高滩村6组）部分集体土地，原告陈彬儒的房屋在本次征地范围内。2014年10月8日，仁寿县政府发布《关于仁寿县2014年第1批城市建设用地征收土地方案的公告》（仁府发〔2014〕41号），同年10月13日，仁寿县国土资源局发布了《关于仁寿县2014年第1批城市建设用地征收土地补偿安置方案的公告》（仁国土资告字〔2014〕18号），两公告于2014年10月在文林镇社区进行了公示。《关于仁寿县2014年第1批城市建设用地征收土地补偿安置方案的公告》载明：“一、被征收土地单位及面积。二、土地补偿费及安置补助费。三、青苗费。四、各社区、经济社总费用。五、仁寿县文林镇各社区、经济社共计299名农业户口依法登记为城镇居民，由县政府按照有关法律法规及政策妥善安置。六、拆迁补偿安置按仁府发[2013]7号执行。七、本方案涉及的人员安置和住房安置的截止日期为仁寿县人民政府批准本方案之日。八、本方案公告期自本公告发布之日起至2014年10月27日止，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对本方案如有不同意见或者要求举行听证会，可在此公告期内以书面形式送达仁寿县国土资源局，如在规定期限内未提出书面意见，视为同意本方案。九、本方案公告期满后报经仁寿县人民政府批准后组织实施。十、征收土地补偿安置争议不影响本方案的实施。……”征地范围内的补偿安置标准依据为《仁寿县城市规划区征收集体土地补偿安置办法》（仁府发〔2013〕7号），补偿标准与四川省人民政府《关于同意眉山市征地青苗和地上附着物补偿标准的批复》(川府函〔2012〕94号)主要内容一致。2015年1月21日，仁寿县政府批准实施《关于仁寿县2014年第1批城市建设用地征收土地补偿安置方案》。
陈彬儒房屋属于集体土地上住宅，由于陈彬儒与仁寿县政府对房屋拆迁补偿标准未达成一致意见，陈彬儒不同意房屋丈量登记，现陈彬儒房屋仍保持原状，未拆除。陈彬儒对仁寿县政府执行的征地补偿标准有争议，经眉山市政府协调，双方未达成一致意见，协调终止。原告不服，遂按照国务院法制办公室《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》的规定，于2018年1月11日向眉山市政府提出裁决申请，原告请求：确认被申请人仁寿县政府批准的征地补偿安置方案违法，要求按被拆迁房屋附近商品房价格对其进行补偿；原告共有房屋690平方米左右，其中住房450平方米按每平方米7000元，应补偿315万元，商铺面积240平方米按每平方米3万元，应补偿720万元，合计金额为1035万元，或为申请人置换450平方米的商品房和240平方米的商铺，亦可划地自建。
眉山市政府受理其申请后，仁寿县政府在10日内提交了答复书及证据材料，眉山市政府于2018年3月13日进行了听证审理，依法延期审理30日。2018年4月9日，眉山市政府作出眉府行裁〔2018〕2号《征地补偿争议裁决》，主要内容为：“经审理查明，2012年7月10日，仁寿县文林镇全部行政区域被划入城市规划区。2014年7月4日，四川省人民政府《关于仁寿县2014年第1批城市建设用地的批复》（川府土〔2014〕655号）批准征收仁寿县文林镇社区9组（包含原高滩村6组）部分集体土地，陈彬儒的房屋在本次征地范围内。2014年10月8日，仁寿县政府发布《关于仁寿县2014年第1批城市建设用地征收土地方案的公告》（仁府发〔2014〕41号），同年10月13日，仁寿县国土资源局发布了《关于仁寿县2014年第1批城市建设用地征收土地补偿安置方案的公告》（仁国土资告字〔2014〕18号），两公告于2014年10月在文林镇社区进行了公示。该机关认为：被申请人仁寿县政府批准作出的《关于仁寿县2014年第1批城市建设用地征收土地补偿安置方案的公告》（仁国土资告字〔2014〕18号）事实清楚、程序合法、内容适当。遂根据国务院法制办公室《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，该机关决定：维持被申请人批准作出的《关于仁寿县2014年第1批城市建设用地征收土地补偿安置方案的公告》（仁国土资告字〔2014〕18号）。”眉山市政府依法向陈彬儒和仁寿县政府送达了眉府行裁〔2018〕2号《征地补偿争议裁决》。陈彬儒不服，遂向本院提起行政诉讼，请求撤销被告眉山市政府作出的眉府行裁[2018]2号《征地补偿争议裁决书》；判令被告仁寿县政府按《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的标准对原告进行补偿安置。
在庭审过程中，原告一并请求对被告提供的川府土〔2014〕655号《四川省人民政府关于仁寿县2014年第1批城市建设用地的批复》的合法性进行审查。
本院认为，本案的争议焦点为：一、仁寿县政府批准实施《关于仁寿县2014年第1批城市建设用地征收土地补偿安置方案》的征地补偿标准是否合法；涉案征地补偿安置方案制定程序是否合法；二、眉山市政府作出的眉府行裁〔2018〕2号《征地补偿争议裁决》是否合法，本案是否应适用国有土地补偿标准进行补偿。三、在诉讼中，原告陈彬儒一并请求审查川府土〔2014〕655号《四川省人民政府关于仁寿县2014年第1批城市建设用地的批复》的合法性，能否得到支持。
关于第一个争议焦点，关于仁寿县政府批准实施的征地补偿标准是否合法，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿；征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费；征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定；被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。本案中，四川省人民政府作出川府土〔2014〕655号《关于仁寿县2014年第1批城市建设用地的批复》批准征收仁寿县文林镇社区9组（包含原高滩村6组）部分集体土地，2014年10月8日，仁寿县政府发布《关于仁寿县2014年第1批城市建设用地征收土地方案的公告》（仁府发〔2014〕41号），同年10月13日，仁寿县国土资源局发布了《关于仁寿县2014年第1批城市建设用地征收土地补偿安置方案的公告》（仁国土资告字〔2014〕18号），两公告于2014年10月在文林镇社区进行了公示。征收土地补偿安置方案载明，征地范围内的房屋拆迁补偿标准依据为《仁寿县城市规划区征收集体土地补偿安置办法》（仁府发〔2013〕7号），补偿标准与四川省人民政府《关于同意眉山市征地青苗和地上附着物补偿标准的批复》(川府函〔2012〕94号)主要内容一致。因此，仁寿县政府批准实施《关于仁寿县2014年第1批城市建设用地征收土地补偿安置方案》的征地补偿标准符合法定标准。
关于涉案征地补偿安置方案制定程序是否合法。《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见；征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中，仁寿县政府按照上述规定，发布仁府发〔2014〕41号《关于仁寿县2014年第1批城市建设用地征收土地方案的公告》后，仁寿县国土资源局发布《关于仁寿县2014年第1批城市建设用地征收土地补偿安置方案的公告》，两公告于2014年10月在文林镇社区进行了公示，因被征收人无意见，仁寿县政府遂批准了该征地补偿安置方案，因此，涉案征地补偿安置方案制定程序合法。
关于第二个争议焦点，眉山市政府作出的眉府行裁〔2018〕2号《征地补偿争议裁决》是否合法，本案是否应适用国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。据此，对市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服的救济途径，应当先向行政机关申请裁决（复议）。本案中，原告对仁寿县政府执行的征地补偿标准有争议，经眉山市政府协调，双方未达成一致意见，协调终止。原告不服，按照国务院法制办公室《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》规定向眉山市政府提出裁决申请，眉山市政府受理后，进行了听证审理，在法定期限内作出裁决，并向陈彬儒和仁寿县政府送达了裁决书。眉山市政府作出眉府行裁〔2018〕2号《征地补偿争议裁决》主体适格，程序合法，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。关于原告主张应当按照国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿的请求，因《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款所指的情形是农村集体土地被征收时其地上房屋未予安置补偿，经过若干年后，该房屋所在地已被纳入城市规划区的，才可以参照国有土地上房屋征收补偿标准对房屋所有权人予以补偿安置。而本案房屋系集体土地上的农村房屋，四川省人民政府批准征收涉案集体土地是在2014年，组织实施征地补偿安置也是在2014年，原告无证据证明其符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条规定的情形，故原告主张适用国有土地上房屋征收补偿标准对其进行补偿安置无事实根据和法律依据。综上，眉山市政府作出的眉府行裁〔2018〕2号《征地补偿争议裁决》，维持被申请人仁寿县政府批准作出的《关于仁寿县2014年第1批城市建设用地征收土地补偿安置方案的公告》的征地补偿安置标准，不违反法律规定。原告提出“撤销被告眉山市政府作出的眉府行裁〔2018〕2号《征地补偿争议裁决》，判令被告仁寿县政府按《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定对原告进行补偿安置”的诉讼主张不能成立，应依法予以驳回。
关于第三个争议焦点，在诉讼中，原告陈彬儒一并请求审查川府土〔2014〕655号《四川省人民政府关于仁寿县2014年第1批城市建设用地的批复》的合法性，因川府土〔2014〕655号《四川省人民政府关于仁寿县2014年第1批城市建设用地的批复》系土地征收决定，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十五条的规定，公民、法人或者其他组织对征收土地决定不服的，应当向省、自治区、直辖市人民政府提出行政复议申请，故川府土〔2014〕655号《四川省人民政府关于仁寿县2014年第1批城市建设用地的批复》不属《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定的一并审查的范围，对原告提出的该项请求，本院不予支持。
综上所述，仁寿县政府批准实施《关于仁寿县2014年第1批城市建设用地征收土地补偿安置方案》的征地补偿标准合法；涉案征地补偿安置方案制定程序合法。眉山市政府作出的眉府行裁〔2018〕2号《征地补偿争议裁决》主体适格，程序合法，认定事实清楚、证据充分，适用法律正确。川府土〔2014〕655号《四川省人民政府关于仁寿县2014年第1批城市建设用地的批复》不属《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定的一并审查的范围。原告陈彬儒提出的诉讼请求和理由均不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告陈彬儒的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告陈彬儒负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。
审 判 长 高 莉
人民陪审员 彭玉平
人民陪审员 陈俊文
二〇一八年六月二十九日
书 记 员 李晓洁