西安铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2016）陕71行初239号
原告马鑫，男，汉族。
委托代理人李为国，陕西克利律师事务所律师。
被告陕西省人民政府，住所地：西安市新城区新城大院。
法定代表人胡和平，省长。
委托代理人苏建武，陕西省人民政府法制办公室行政复议应诉二处工作人员。
委托代理人许立，陕西法智律师事务所律师。
原告马鑫不服被告陕西省人民政府行政复议决定一案，于2016年8月8日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，于2016年8月12日向被告陕西省人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年9月8日公开开庭审理了本案。原告马鑫及其委托代理人李为国，被告陕西省人民政府的委托代理人苏建武、许立到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年5月31日原告马鑫以西安市人民政府为被申请人向被告陕西省人民政府提出行政复议申请，要求撤销西安市环发[2003]206号通知中确定关闭利旺铅矿的行政行为，并赔偿其经济损失。被告陕西省人民政府审查后认为马鑫针对市环发[2003]206号通知提出的行政复议申请，不符合行政复议法及其实施条例规定的受理条件，于2016年7月29日作出陕政复驳字[2016]24号《驳回行政复议申请决定书》。
原告马鑫诉称，1996年7月周至县利旺铅矿取得了旺子沟铅矿的开采权，原告为开采铅矿投入了巨额资金。2002年1月因一场意外盗窃事故，周至县矿产局下发了停业整改通知。2003年年底采矿证到期，原告在法定期限内向西安市国土资源局递交了延续申请，得到的答复是现在正在整顿，待后办理。2006年5月，原告看矿人发现有人在自己的矿区采矿，经询问得知他们也持有采矿证。6月25日原告向周至县矿产办询问，被告知其采矿证已经被陕西省国土资源厅吊销。6月26日原告向西安市矿产局询问，被告知利旺铅矿被西安市政府确定为关闭矿山企业，并向原告出示了市环发[2003]206号通知。原告不服通知中关闭利旺铅矿的行政行为，于2006年6月11日以西安市环境保护局为被申请人，向西安市人民政府申请行政复议，西安市人民政府于2007年6月18日作出市政复决字[2006]72号《行政复议终止通知书》，决定终止行政复议。原告不服诉至法院，该案一审、二审、再审后，2016年西安市中院作出（2016）陕01行再1号行政判决书，责令西安市人民政府60日内重新作出行政行为。西安市人民政府认为原告应以西安市人民政府为被申请人向陕西省人民政府申请行政复议。原告遂向陕西省人民政府提出复议申请，但被告陕西省人民政府以市环发[2003]206号通知属于内部文件，对原告的权利义务不产生实际影响为由，作出陕政复驳字[2016]24号《驳回行政复议申请决定书》。原告认为市环发[2003]206号通知中点名道姓将周至县利旺铅矿确定为关闭矿山企业，对原告的权力义务产生了巨大的影响，被告的复议决定认定事实不清。现诉至法院请求：1、请求撤销陕政复驳字[2016]24号《驳回行政复议申请决定书》；2、判令诉讼费用由被告承担。
原告马鑫向本院提交以下证据：1、西安市中级人民法院（2016）陕01行再1号行政判决书、西安市人民政府《驳回行政复议申请决定书》（市政复驳字[2006]72号）、陕西省人民政府《驳回行政复议申请决定书》（陕政复驳字[2016]24号），证明在西安市人民政府作出关闭周至县利旺铅矿前利旺铅矿是合法的采矿企业，原告马鑫在权利受到侵害后积极维权，案件经历了一审、二审、再审，但是政府部门始终对关闭利旺铅矿的行为不提供任何法律依据，西安市人民政府的复议决定程序违法，被告陕西省人民政府复议决定认定事实错误。2、《西安市秦岭北麓生态保护专项整治工作领导小组办公室关于下发西安市秦岭北麓第一批整改和关闭搬迁的矿山企业的通知》（市环发[2003]206号），证明西安市人民政府授权成立秦岭北麓生态环境保护专项整治工作领导小组，在整治过程中确定了一批限期整改和关闭搬迁的矿山企业单位，利旺铅矿的关闭使原告马鑫的权利义务受到直接影响。3、陕西省国土资源厅《关于注销周至县利旺铅矿采矿许可证的通知》（陕国土资矿采注[2004]03号），证明市环发[2003]206号通知作出关闭周至县利旺铅矿的行为与注销采矿许可证有直接的因果关系。4、周至县人民法院开庭笔录，证明原告在采矿许可证届满前向国土资源局办理延续申请。5、采矿权人周至县利旺铅矿持有的中华人民共和国采矿许可证，证明2003年12月31日前周至县利旺铅矿是合法的采矿企业，利旺铅矿被关闭的原因是因为市环发[2003]206号通知，与申请人是否递交延续申请无关。
被告陕西省人民政府辩称，1、秦岭保护领导小组办公室发出的市环发[2003]206号通知属于政府内部文件，其目的是对省人民政府有关文件精神的贯彻落实，上传下达；其途径是在西安市人民政府法定职能部门，各区、县政府确定的应关闭、清理的企业的基础上所进行的分类汇总；其内容是对相关职能部门工作的进一步要求，对外不发生法律效力。2、市环发[2003]206号通知对原告的权力义务不产生实际影响，因原告在利旺铅矿采矿许可证有效期届满前未依法办理延续手续，2004年7月20日，省国土资源厅依据《矿产资源开采登记管理办法》第十六条、《陕西省矿产资源管理条例》第三十一条作出《关于注销周至县利旺铅矿采矿许可证的通知》（陕国土资矿采注[2004]03号），注销了该采矿许可证。根据以上事实，利旺铅矿的采矿许可证系因逾期未办理延续登记而被省国土资源厅注销，作为内部文件的市环发[2003]206号通知不是注销采矿许可证的依据，秦岭保护领导小组并未实施关闭利旺铅矿的行为。3、基于前述理由，原告针对市环发[2003]206号通知提出的行政复议申请，不符合行政复议法及其实施条例规定的受理条件。陕西省人民政府依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，作出陕政复驳字[2016]24号《驳回行政复议申请决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告陕西省人民政府向本院提交了以下证据：1、行政复议申请书。2、行政复议答辩书，证据1、2综合证明被告依法受理原告的行政复议申请。3、西安市人民政府《驳回行政复议申请决定书》（市政复驳字[2006]72号），证明西安市人民政府撤销了秦岭保护领导小组，是适格的行政复议被申请人。4、《关于下发西安市秦岭北麓第一批整改和关闭搬迁的矿山企业的通知》（市环发[2003]206号）。5、陕西省国土资源厅《关于注销周至县利旺铅矿采矿许可证的通知》（陕国土资矿采注[2004]03号），证据4、5综合证明市环发[2003]206号通知是内部文件，未对原告权利义务产生影响。6、西安市中级人民法院（2016）陕01行再1号行政判决书，证明法院生效判决书认定事实，可作为认定本案相关事实的依据。原告马鑫的铅矿因与韩小良人身事故有关，在2003年已经停止采矿，铅矿的关闭与市环发[2003]206号通知无关。7、陕西省人民政府《驳回行政复议申请决定书》，证明被告依照《中华人民共和国行政复议实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，作出决定认定事实清楚，适用法律正确。
经庭审质证，被告对原告提供的证据1的真实性无异议，对关联性和证明目的均有异议，被告认为铅矿是否合法与本案无关，原告证明目的与本案被告的职责没有关联性，与复议决定是否合法也无关联性。对证据2真实性无异议，对证明目的有异议，被告认为【2003】206号通知从来都没有下发给原告，吊销利旺铅矿采矿许可证时也没有依据该通知，秦岭北麓生态环境保护专项整治工作领导小组并不具有作出关闭利旺铅矿的职能。对证据3的真实性无异议，对证明目的有异议。被告认为利旺铅矿的关闭是陕西省国土资源厅依据《矿产资源开采登记管理办法》第十六条和《陕西省矿产资源管理条例》第三十一条的规定依法注销利旺铅矿采矿许可证的，与市环发[2003]206号通知无关。对证据4的真实性及证明目的均有异议，被告认为该证据不符合证据形式要件。因证据5无原件，被告对该不发表质证意见。
原告对被告提交7份证据的真实性无异议，对证据1、2的证明目的无异议，对证据3至7的关联性和证明目的均有异议，原告认为被告依法受理了原告的申请复议申请，但是作出的驳回复议申请决定的理由不成立，原告认为证据6中停止采矿行为与利旺铅矿的关闭没有关联性，利旺铅矿是因为市环发[2003]206号通知被注销采矿许可证的，因此驳回复议申请决定错误。
当事人所提交的上列证据均经法庭质证，本院对上述证据认证如下：对于原告提交的证据1-3真实性予以确认，因证据4、5无核对章及原件，不符合证据形式要件，不予确认。对于被告提交的证据1-7，因原告对真实性无异议，本院对真实性予以确认。
经审理查明，2003年11月18日，西安市环境保护局文件市环发[2003]206号《西安市秦岭北麓生态环境保护专项整治工作领导小组办公室关于下发西安市秦岭北麓第一批整改和关闭搬迁的矿山企业的通知》将周至县利旺铅矿确定为关闭的矿山企业，该通知称：“各区县矿管部门要在辖区政府的领导下，对应取缔关停的矿山企业，坚决予以取缔关停；对应搬迁的矿山企业，坚决予以搬迁，并制定出相应的、行之有效的措施、标准，责任落实到人，决不能留下死灰复燃的隐患……”，该通知落款为西安市秦岭北麓专项整治工作领导小组，西安市环境保护局在落款处加盖公章。原告马鑫因不服该通知内容，于2006年6月11日以西安市环境保护局为被申请人，向西安市人民政府申请行政复议，西安市人民政府于2007年6月18日作出市政复决字[2006]72号《行政复议终止通知书》，决定终止行政复议。原告马鑫对该通知书不服诉至法院，经过西安市莲湖区人民法院一审、西安市中级人民法院二审后，陕西省高级人民法院指令西安市中级人民法院再审，西安市中级人民法院于2016年3月16日作出（2016）陕01行再1号行政判决书，判决撤销一、二审判决以及西安市人民政府复决字[2006]72号《行政复议终止通知书》，责令西安市人民政府在60日内重新作出行政行为。嗣后，马鑫再次以西安市环境保护局为被申请人向西安市人民政府提出复议申请，要求撤销市环发[2003]206号通知，并赔偿给其造成的一切损失。西安市人民政府审查后认为市环发[2003]206号通知系由西安市秦岭北麓专项整治工作领导小组作出，该领导小组已经被西安市人民政府办公厅撤销，应以西安市人民政府为被申请人向陕西省人民政府申请行政复议，故作出市政复驳字[2006]72号《驳回行政复议申请决定》。2016年5月31日，马鑫以西安市人民政府为被申请人向陕西省人民政府提出复议申请，要求撤销市环发[2003]206号通知中关闭利旺铅矿的行政行为，并赔偿其经济损失。陕西省人民政府审查后，认为市环发[2003]206号通知属于政府内部文件，对外不发生法律效力，对利旺铅矿的权利义务并不产生实际影响。2016年7月29日，陕西省人民政府以马鑫的申请不符合行政复议法及其实施条例规定的受理条件为由，作出陕政复驳字[2016]24号《驳回行政复议申请决定书》。
另查明，2004年7月20日，陕西省国土资源厅《关于注销周至县利旺铅矿采矿许可证的通知》称：“根据西安市国土资源和房屋管理局文件'关于依法注销采矿许可证的报告'的意见。周至县利旺铅矿在2003年秦岭北麓环境保护整治工作中被定为关闭矿山。按照《矿产资源开采登记管理办法》第十六条、《陕西省矿产资源管理条例》第三十一条的规定，依法注销周至县利旺铅矿采矿许可证……”。
本院认为，行政复议是指公民、法人或者其他组织不服行政主体作出的具体行政行为，认为行政主体的具体行政行为侵犯了其合法权益，依法向法定的行政复议机关提出复议申请。市环发[2003]206号《西安市秦岭北麓生态环境保护专项整治领导小组办公室关于下发西安市秦岭北麓第一批整改和关闭搬迁的矿山企业的通知》将周至县利旺铅矿确定为关闭的矿山企业，并在通知要求各区县矿管部门要在辖区政府的领导下，对应取缔关停的矿山企业，坚决予以取缔关停。本院认为，该通知虽是政府内部文件，未对外发布或者送达，但通知的内容涉及利旺铅矿的实际利益，对于随后出现的行政行为具有一定的影响力，故对于被告陕西省人民政府的辩驳意见本院不予采纳。被告陕西省人民政府以市环发[2003]206号通知对利旺铅矿的权利义务并不产生实际影响，不符合行政复议法及其实施条例规定的受理条件，属于认定事实不清、适用法律错误。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（二）项之规定，判决如下：
一、撤销被告陕西省人民政府于2016年7月29日作出陕政复驳字[2016]24号《驳回行政复议申请决定书》；
二、责令被告陕西省人民政府于本判决生效后60日内重新作出行政行为。
案件受理费50元，由被告陕西省人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于陕西省高级人民法院。
审 判 长 张丽华
审 判 员 陈靖音
代理审判员 朱爱琳
二〇一六年十一月二十五日
书 记 员 李 荣