江苏省苏州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2012）苏中行终字第0036号
上诉人（原审原告）顾学毅。
委托代理人吴琪，江苏德音律师事务所律师。
委托代理人储中俊，江苏德音律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）张家港市住房和城乡建设局（下称张家港市住建局），住所地张家港市人民中路68号。
法定代表人袁雪祥，该局局长。
委托代理人吴某，该局工作人员。
委托代理人罗景远，江苏明荣律师事务所律师。
原审第三人张家港市土地储备中心（下称土储中心），住所地张家港市人民中路**号。
法定代表人王卫民，该中心主任。
委托代理人杨永清，江苏颐华（张家港）律师事务所律师。
上诉人顾学毅因房屋拆迁行政裁决一案，不服张家港市人民法院（2010）张行初字第0036号行政判决，向本院提起上诉。本院于2012年6月27日立案受理后，依法组成合议庭，于2012年8月9日公开开庭审理了本案。上诉人顾学毅及其委托代理人吴琪、储中俊，被上诉人张家港市住建局的委托代理人吴某、罗景远，原审第三人土储中心的委托代理人杨永清到庭参加诉讼。因开展协调工作，本院扣除了本案的审理期限。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，土储中心因实施旧城改造（小城河整体改造一期）项目建设，于2009年4月13日取得了由原张家港市建设局核发的张拆许字（2009）第7号房屋拆迁许可证。张家港市杨舍镇朱港巷南侧（阜康药店）房屋在批准的拆迁范围内，该房屋登记的所有权人为顾学毅，建筑面积585.57平方米，用途为非居住，土地使用权面积为196.4平方米，用途为住宅用地，其中商业用地分摊面积为65.5平方米。
2009年4月16日，土储中心公示房屋拆迁评估机构，并根据公示情况，于同年4月22日作出公示结果报告，确定张家港市吉安房地产评估咨询有限公司（下称吉安评估公司）作为房屋拆迁评估机构。
经评估，吉安评估公司对涉案被拆迁房屋及拟产权调换房屋的房地产市场价格出具了房地产估价报告。2009年11月3日，拆迁实施单位张家港市金泰房屋拆迁有限公司将房地产估价报告及房屋拆迁安置补偿情况告知书等材料送达给顾学毅。其中，被拆迁房屋的房地产估价报告载明“评估房产位于杨舍镇朱港巷南侧幢（阜康药店），总建筑面积为568.57平方米。其中底层门面建筑面积为165.81平方米。二层非居住用房建筑面积为201.38平方米，三层非居住用房建筑面积为201.38平方米”。2009年11月6日，顾学毅对该房地产估价报告向吉安评估公司提出书面异议。
因土储中心与顾学毅就涉案被拆迁房屋达不成拆迁补偿安置协议，2010年3月5日，土储中心向张家港市住建局申请裁决，并提交了涉案被拆迁房屋房地产估价报告等资料，该估价报告载明“评估房产位于杨舍镇朱港巷南侧幢（阜康药店），总建筑面积为585.57平方米。其中底层门面建筑面积165.81平方米。二层非居住用房建筑面积为201.38平方米，三层非居住用房建筑面积为201.38平方米，顶层建筑面积为17平方米”。同年3月6日，张家港市住建局按《江苏省城市房屋拆迁行政裁决工作规程》的规定受理了土储中心的裁决申请。3月19日，吉安评估公司向顾学毅送达复核结果通知。3月20日，张家港市住建局作出张住建行裁（2010）8号房屋拆迁裁决书。该裁决书对涉案被拆迁房屋建筑面积的认定及补偿金额的确定，与土储中心申请裁决时提供的房地产估价报告表述一致。
顾学毅不服该裁决，于2010年3月29日向苏州市住房和城乡建设局提出行政复议。同年7月5日，苏州市住房和城乡建设局作出（2010）苏住建行复第2号行政复议决定，维持了该裁决。顾学毅仍不服，向原审法院提起行政诉讼。
原审法院另查明，1、因机构改革，由原张家港市建设局和原张家港市房产管理局合并组建成立了张家港市住建局。2、涉案被拆迁房屋已被拆除。
一审期间，原审法院委托苏州市明诚房地产评估事务所有限公司对涉案被拆迁房屋价格进行评估。该公司按房产测绘报告成果记载的总建筑面积588.48平方米进行评估，估价总值为11387524元。
原审法院认为，根据《城市房屋拆迁管理条例》第五条第二款、第十六条第一款的规定，张家港市住建局作为张家港市人民政府负责城市房屋拆迁管理的职能部门，其对本行政区域范围内拆迁当事人不能达成拆迁补偿安置协议而提出的房屋拆迁裁决申请，具有作出行政裁决的行政职权。
土储中心经原张家港市建设局批准取得房屋拆迁许可证后，对拆迁范围内的房屋实施拆迁，符合《城市房屋拆迁管理条例》第六条的规定。土储中心作为拆迁人，应当根据《城市房屋拆迁管理条例》第二十二条、第二十三条第一款、第二十四条、第二十五条第一款的规定和张家港市人民政府有关城市房屋拆迁补偿安置的相关政策规定，对被拆迁房屋的所有人进行补偿安置。被拆迁房屋的所有人及居住于该被拆迁房屋内的其他利害关系人，应当根据《城市房屋拆迁管理条例》第四条第一款的规定，在规定的拆迁期限内履行房屋搬迁义务。
《江苏省城市房屋拆迁管理条例》第十八条第（三）项规定，拆迁评估的建筑面积是房屋所有权证书载明的建筑面积或者房产管理部门确认的实际测量面积。本案中，房产管理部门的实际测量面积大于房屋所有权证书载明的建筑面积，评估时应当按照实际测量面积计算。涉案被拆迁房屋的实际测量面积为588.48平方米，经苏州市明诚房地产评估事务所有限公司按商业用房评估，该房屋估价总值为11387524元。
张家港市住建局根据涉案被拆迁房屋状况及顾学毅选择的房屋产权调换拆迁补偿方式，裁决土储中心提供七套共计624.64平方米的商业性非住宅房屋与涉案被拆迁房屋实行产权调换，并结清产权调换的差价，符合张家港市有关城市房屋拆迁政策的规定，且也不违反城市房屋拆迁的相关法律规定。
张家港市住建局依其行政职权，对土储中心提出的房屋拆迁裁决申请，根据《江苏省城市房屋拆迁行政裁决工作规程》规定的行政裁决程序进行受理和审理，依据《城市房屋拆迁管理条例》第十六条和张家港市拆迁相关文件规定作出的张住建行裁（2010）8号房屋拆迁裁决，认定事实清楚，裁决程序合法，适用法律正确，但是对于房屋的补偿款，应按诉讼中的评估值予以补偿。故原审法院对此问题予以变更，即在实际执行该裁决时，房屋评估总价按11387524元执行。据此，原审法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（二）项的规定，判决驳回顾学毅的诉讼请求，案件受理费人民币50元，由顾学毅负担，评估费41000元，由土储中心负担。
上诉人顾学毅上诉称，一、行政裁决程序违法。被上诉人在上诉人收到吉安公司复核意见的次日就作出行政裁决，未给予上诉人异议期。二、行政裁决依据的估价报告未向上诉人送达，该报告对房屋面积、性质、收益年限确定错误，估价采用的租金数据未依法客观收集，导致估价结果远低于涉案被拆迁房屋的实际价值。三、被诉行政裁决依据的估价报告被否定，故裁决没有证据支持，应判决撤销。经原审法院委托形成的评估报告只给出结论，缺少技术报告，不符合评估报告的法定形式，不能作为判决依据，也不能证明行政裁决的合法性。综上，请求撤销原审判决，依法改判，诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人张家港市住建局辩称，一、裁决过程中，上诉人未提出评估报告不一致的问题，在原审法院发现评估报告不一致后，已启动司法鉴定程序进行了重新评估，维护了上诉人的合法权益。二、被上诉人尊重按司法鉴定程序作出的评估报告。技术报告是说明操作的规程和计算数据，上诉人在一审时未提出调取技术报告，二审时提出应不予采纳。三、被上诉人裁决的拆迁补偿方案是合法的。1、裁决采用的是房屋产权调换的法定形式。2、根据土地登记情况，上诉人的房屋不是完全的商业用房，实际是用于开设药店，被上诉人裁决给上诉人的产权调换房屋是完全的商业用房，充分考虑了上诉人今后的经营需要。3、裁决所用的评估报告采用收益法，按照统一时点、统一标准、统一方式进行双向评估，评估结果是公平的。请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人土储中心述称，上诉人对评估报告提出的异议，原审法院已启动司法鉴定程序重新评估，维护了上诉人的合法权益。裁决程序合法，依据的事实和法律正确，请求维持原判。
原审被告向原审法院提供的证据材料有：1、张住建行裁（2010）8号房屋拆迁裁决书；2、裁决申请书；3、张拆许字（2010）第7号房屋拆迁许可证和拆迁公告；4、委托拆迁合同和拆迁实施单位资质证书；5、顾学毅房屋所有权证和土地使用证；6、房屋和装修评估表和附属物补偿费结算表（含送达回执）；7、产权调换房源证明、房屋评估报告；8、分户评估汇总表（含公示照片）；9、评估单位和评估人员资质证书、评估单位营业执照；10、房屋拆迁评估机构公示结果报告单和公示照片；11、顾学毅（户）户籍证明；12、房屋拆迁安置补偿情况告知书；13、规划红线图；14、法定代表证明书（土储中心）；15、未达成拆迁协议比例和原因；16、协商笔录（三次）；17、立案审批表；18、调查、调解笔录；19、对顾学毅的送达回执两份。
原审被告向原审法院提供的法律依据有：1、《城市房屋拆迁管理条例》；2、张家港市相关拆迁文件目录；3、《江苏省城市房屋拆迁行政裁决工作规程》。
原审原告向原审法院提供的证据材料有：1、原审原告收到的房地产估价报告；2、原审原告对房地产估价报告的异议及证明吉安评估公司收到异议的送达报告；3、吉安评估公司出具的复核结果通知；4、（2010）苏住建行复第2号行政复议决定书；5、涉案被拆迁房屋位置图及斜对面商户租金情况的证明或租赁协议。
原审第三人向原审法院提供的证据材料有：苏州市房地产评估技术鉴定专家委员会于2010年5月18日对涉案被拆迁房屋出具的房屋拆迁估价技术鉴定结果表。
上述证据材料、依据均已随案移送本院。
本院经庭审质证，认定原审法院对被上诉人张家港市住建局提供的证据认证正确。对上诉人顾学毅及原审第三人土储中心提供的证据，本院认证如下：上诉人提供的证据1用于证明其收到的估价报告与作为裁决依据的估价报告不一致。被上诉人及原审第三人认为，估价报告不一致只是文字表述有差别，但未损害上诉人的权益。本院认为，该证据与本案具有关联性，被上诉人及原审第三人对其合法性、真实性没有异议，本院予以认定。上诉人提供的证据2和证据3，用于证明自己在收到估价报告后提出了异议，被上诉人在上诉人收到复核结果的第二天即作出裁决，因而剥夺了上诉人对复核结果不服的救济权利。被上诉人认为，对上诉人是否提出异议的情况不清楚。原审第三人认为，对上诉人提出异议的情况不清楚，但对复核结果没有异议。本院认为，上述证据涉及上诉人是否享有相关权利，与本案具有关联性。吉安评估公司在一审庭审中对上诉人提出异议的事实作了证明，被诉房屋拆迁裁决表明被上诉人知晓复核情况。据此，本院对证据2和证据3予以认定。上诉人提供的证据4，被上诉人及原审第三人对该证据的关联性、合法性、真实性均无异议，本院予以认定。上诉人提供的证据5，用于证明吉安评估公司采集的租金标准较低。本院认为，该证据与本案不具有关联性，不予认定。原审第三人提供的证据，用于证明估价报告结果正确。上诉人认为，该鉴定结果是原审第三人在裁决后单方申请的行为。被上诉人认为，该证据可以印证估价报告正确。本院认为，该证据形成于本案所涉具体行政行为作出之后，因此，与本案没有关联性，本院不予认定。
本院根据庭审确认的证据，认定以下案件事实，在确定涉案被拆迁房屋的房地产市场价格时，吉安评估公司共出具了两份房地产估价报告。其中一份按总建筑面积585.57平方米进行评估，评估总价为11224189元，该报告未向上诉人顾学毅送达，被上诉人张家港市住建局在作出裁决时，将该报告作为确定涉案被拆迁房屋房地产市场价格的依据。另一份按总建筑面积568.57平方米进行评估，评估总价为11096145元，该报告向上诉人顾学毅进行了送达，被上诉人张家港市住建局在作出裁决时，未将该报告作为确定涉案被拆迁房屋房地产市场价格的依据。
本院认定的其他事实与原审一致。
庭审辩论中，各方当事人围绕本案争议的焦点，即吉安评估公司出具的房地产估价报告能否作为被上诉人张家港市住建局作出被诉房屋拆迁行政裁决的依据，发表了辩论意见。
上诉人顾学毅认为，其收到的估价报告，总建筑面积为568.57平方米，评估总价为11096145元，在收到后已提出了异议。被上诉人作为裁决依据的估价报告，总建筑面积为585.57平方米，评估总价为11224189元，该报告未向其送达，不能作为裁决依据。还有，诉讼中形成的评估报告不能作为裁决依据。
被上诉人张家港市住建局认为，总建筑面积585.57平方米、评估总价为11224189元的估价报告，系按产权证登记的建筑面积进行评估，与产权调换房屋的评估方法一致，评估结果公平，可以作为裁决依据。裁决过程中，上诉人未提出评估报告不一致问题，且原审法院已通过重新评估，维护了上诉人的合法权益。
原审第三人土储中心认为，吉安评估公司根据产权证登记的建筑面积、按照评估规程作出的评估报告，应作为裁决依据。
本院认为，根据《城市房屋拆迁管理条例》第五条第二款、第十六条第一款的规定，被上诉人张家港市住建局作为张家港市房屋拆迁管理部门，对其行政区域内拆迁当事人达不成拆迁补偿安置协议而申请裁决的，应当依法履行行政裁决的职责。
根据上述条例第二十四条、第二十五条的规定，被拆迁房屋的补偿金额应根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。《江苏省城市房屋拆迁管理条例》第二十条第一款规定，拆迁人或者被拆迁人对评估结果有异议的，可以在评估结果送达之日起五个工作日内要求评估机构作出解释、说明。评估机构应当在五个工作日内作出书面解释、说明。经解释、说明仍有异议的，持有异议的拆迁人或者被拆迁人可以委托符合本条例第十五条规定的其他评估机构重新评估。因此，估价报告作为确定被拆迁房屋补偿金额的依据，应当向被拆迁人送达，赋予被拆迁人异议权。根据本案查明的事实，被诉房屋拆迁裁决所依据的估价报告未向上诉人顾学毅送达，上诉人也无法行使相关权利，故被上诉人张家港市住建局对被拆迁房屋补偿金额的确定缺乏依据，据此作出的房屋拆迁裁决不具有合法性。
另外，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十三条第二款的规定，人民法院不得为证明被诉具体行政行为的合法性，调取被告在作出具体行政行为时未收集的证据。因此，原审法院委托重新评估形成的估价报告不能作为被诉房屋拆迁裁决合法的依据。
综上所述，被上诉人张家港市住建局作出张住建行裁（2010）8号房屋拆迁裁决的主要依据不足，依法应予撤销。上诉人顾学毅的上诉理由成立，本院予以支持。原审判决适用法律错误，依法应予改判。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第六十一条第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销张家港市人民法院（2010）张行初字第0036号行政判决；
二、撤销张家港市住房和城乡建设局张住建行裁（2010）8号房屋拆迁裁决；
三、张家港市住房和城乡建设局于本判决生效之日起三个月内重新对张家港市杨舍镇朱港巷南侧（阜康药店）顾学毅户作出房屋拆迁裁决。
一、二审案件受理费各50元，合计100元，由被上诉人张家港市住房和城乡建设局负担。评估费41000元，由原审第三人张家港市土地储备中心负担。
本判决为终审判决。
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审 判 长 孙琳阳
审 判 员 周剑鸣
代理审判员 倪志钧
二〇一三年八月二十六日
书 记 员 赵 芬