湖南省新化县人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）湘1322行初14号
原告新化县西河镇正中村第六村民小组。
代表人刘经绍，该组组长。
委托代理人肖满桃，女，1956年2月19日出生，汉族，农民，住新化县。
委托代理人刘志德，湖南弘一律师事务所律师。
被告新化县国土资源局，住所地新化县梅苑开发区梅苑南路。
法定代表人邹谊翔，该局局长。
委托代理人肖毅，该局法规股股长。
被告新化县西河镇人民政府，住所地新化县西河镇双蹄村。
法定代表人袁宏，该镇镇长。
委托代理人陈玉，湖南梁文律师事务所律师。
原告新化县西河镇正中村第六村民小组诉被告新化县国土资源局、新化县西河镇人民政府土地行政管理一案，本院于2016年11月29日立案受理后，于2017年5月27日作出（2016）湘1322行初93号行政裁定书，以原告诉讼主体不适格为由，驳回原告新化县西河镇正中村第六村民小组的起诉。原告新化县西河镇正中村第六村民小组不服，向娄底市中级人民法院申请再审。娄底市中级人民法院于2017年9月22日作出（2017）湘13行申3号行政裁定，由娄底市中级人民法院提审。娄底市中级人民法院于2017年12月29日作出（2017）湘13行再4号行政裁定书，撤销湖南省新化县人民法院（2016）湘1322行初93号行政裁定书，指令湖南省新化县人民法院继续审理。本院依法另行组成合议庭，对本案继续进行了审理，现已审理终结。
原告新化县××正中村第六村民小组诉称，1973年至1975年间，原新化县横阳区鹅塘人民公社为创建翻砂厂，共租用了原鹅塘人民公社正中大队第十六生产队（现为西河镇正中村第六村民小组）一块集体土地共7.22亩，后因翻砂厂经营不善，自1979年开始原土地除堆放一些废旧农机外，一直处于荒废状态，我组村民多次要求西河镇人民政府将土地退还耕种，但历任领导总是置若罔闻，从1988年开始，我组村民陆续进入该场地种菜，居住和养鸡鸭，以此方式行使土地所有权，但原有废旧厂房和废旧农机占据了大量土地，村民们也不敢强行拆房和擅自处理属于政府的废旧农机等物品，致使大部分土地仍然处于荒废状况，我组村民已失去了对该土地的耕种达36年，造成直接经济损失折人民币18万余元。
2015年7月，第一被告新化县国土资源局突然要公开拍卖上述争议土地，我组村民立即制止了拍卖活动，然后才了解到第一被告于2002年将该土地登记为西河镇集体土地。2005年9月8日在未经依法征收和公示等法定程序，二被告串通一气，仅凭个别领导指示便将该集体土地擅自转为国有土地（见新国土函字2002年2号文),然后又将该地划拨给西河镇企业办公室使用，并颁发了新国用2005年第120403011号国有土地使用证，我组村民知晓后，多次向县市省国土管理部门投诉，但未能解决实际问题。2016年5月13日，第一被告回复要我组村民依法向人民法院提起行政诉讼，我组村民分别以35户户主的名义（全组共46户）于2016年7月5日向新化县人民法院提起诉讼，第一被告接到诉状副本后，于2016年9月19日以发证错误为由，将原国有土地使用证予以收回，在既没有申请人申请换证又没有进行更正公示的情况下，又错误地对该宗土地颁发湘（2016）新化县不动产权第0000152号不动产登记证，将本该属于原告所有的土地所有权确定为西河镇农民所有，使用权登记为并不存在的西河镇企业办所有，再一次侵害了原告之合法权益。
综上所述，该宗土地所有权自土地改革开始至今，就属于我组所有，期间并无征收征用而改变土地性质，且自1979年闲置、荒废至今，依据我国《土地管理法》第37条及国土资源部《关于确定土地所有权和使用权的若干规定》23条，该宗土地依法应当确权为我组集体所有，而被告必须立即将该地交由我组村民恢复耕种，但第一被告明知该宗土地未合理利用，不但没有责令西河镇人民政府将土地退还农民，反而在2005年擅自将该宗土地转为国有土地，而后公开拍卖，在我等村民极力制止并起诉之时，又未经公示，将土地再次错误地登记为本不存在的西河镇企业办公室，是错上加错，一错再错。严重地侵害了原告的合法权益。因此，请求人民法院秉公执法，依法判准第一被告将其颁发的湘（2016）新化县不动产权第0000152号不动产登记使用权人变更为原告所有，判令第二被告立即将非法占用原告之土地退还原告耕种并赔偿经济损失18万元。
被告新化县国土资源局辩称，一、湘（2016）新化县不动产权第0000152号《不动产权证书》的核发机关是新化县人民政府，我局作为县人民政府的一个职能机构，只负责受理、审查土地登记资料，依法报县人民政府登记造册，核发土地权利证书。在本案中，我局作为被告主体资格不符，请求法院依法驳回原告的起诉。
二、西河镇鹅塘农机站原为鹅塘人民公社农机铸造厂，始建于1975年，占地总面积7.22亩。1975年，农机铸造厂先后与西河镇正中大队16生产队签订了3份征用土地协议书，土地面积为4.24亩，同年与名庄大队7生产队签订1.78亩的征用土地协议书。1979年，鹅塘公社与县农科所（即原种场）签订1.2亩兑换土地协议书。2002年7月，我局就西河镇鹅塘农机站所占用的7.22亩土地向西河镇人民政府作出了复函，确定土地所有权××西河镇农民集体所有，使用权属西河镇企业办。
综上所述，湘（2016）新化县不动产权第0000152号《不动产权证书》认定事实清楚，程序合法，请求人民法院对原告的行政诉讼予以驳回。
被告新化县西河镇人民政府辩称，一、原告请求将新化县人民政府颁发的湘（2016）新化县不动产权第0000152号不动产登记使用权人进行变更登记，实际上就是土地权属争议，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条的规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。因此，原告只能先提起行政复议，而不能直接起诉。
二、被告并没有占用原告的集体土地，被告管理并使用正中村境内的7.22亩土地，1975年确属于原告集体所有，但该幅土地自1973年起，由原鹅塘人民公社创办集体企业后进行使用，1975年，原鹅塘人民公社按照当时的相关政策进行了土地征地补偿和青苗补偿，该幅土地就已经属于鹅塘人民公社集体所有，原鹅塘人民公社后更名鹅塘乡人民政府，1995年撤区并乡（镇）后，鹅塘乡并入新化县西河镇。故该幅土地按照行政区划沿革，属于被告镇农民集体所有。请求驳回原告的诉讼请求。
经审理查明，本案所涉土地位于新化县××正中村，新化县西河镇人民政府已为该宗土地及土地上的房屋先后办理了国有土地使用证和房屋所有权证。2016年9月19日，因土地登记过程中发现差错和不动产登记制度的改革，新化县西河镇人民政府再次办理了湘（2016）新化县不动产权第0000152号《不动产权证书》。原告认为该宗土地依法应当确权为原告组集体所有，故起诉至本院。
本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第二款规定“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”原告认为被告的土地登记行政行为侵害了其依法享有的土地所有权，依照上述法律规定，原告应当先行申请行政复议。原告未先申请行政复议而直接提起诉讼不符合法律规定的提起行政诉讼的条件。基此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第二款、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条第一款（五）项、《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款的规定，裁定如下：
驳回原告新化县西河镇正中村第六村民小组的起诉。
本案不收取诉讼费。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于娄底市中级人民法院。
（本页无正文）
审 判 长 曾海丰
审 判 员 吴燕燕
人民陪审员 曾海燕
二〇一八年三月十三日
代理书记员 李舒怡
附：本案适用的法律条文
一、《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十四条对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。
法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。
二、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释
第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的情形。
前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。
三、《中华人民共和国行政复议法》
第三十条公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。
根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。