山东省青岛市黄岛区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）黄行初字第88号
原告：闫会夏，男，1941年10月13日出生，汉族，籍贯山东省青岛市黄岛区，现住青岛市黄岛区张家楼镇海龙村。
委托代理人袁学奇，男，山东金润通律师事务所律师。
被告：青岛市黄岛区人民政府。住所地：青岛市黄岛区
法定代表人万建忠，男，区长。
委托代理人刘桂政，男，1982年1月21日出生，汉族，住青岛市黄岛区，系青岛市黄岛区政府法制办工作人员。
委托代理人张磊，男，山东光浩律师事务所律师。
第三人：闫会春，男，1936年1月27日出生，汉族，农民，住胶南市张家楼镇海龙村。
原告闫会夏与被告青岛市黄岛区人民政府因土地行政处理决定纠纷一案，本院于2013年10月21日立案受理，原告的委托代理人袁学奇，被告的委托代理人刘桂政、张磊到庭参加诉讼。第三人经本院依法传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告闫会夏诉称：原告与其兄闫会春宅基地权属争议纠纷于2012年10月29日向被告所属的黄岛区（原胶南市）国土资源局提出处理申请，被告于2013年9月16日向原告送达维持决定。原告认为该处理决定认定事实主要证据不足，无明确法律依据。本案争议土地上的房屋是原告继承叔叔闫世楼的房屋，而且早在1986年11月份，原告就取得了政府部门发给的《房屋建筑印契》和《房屋产权证明书》，足以证明争议土地上的房屋属于原告所有。在房屋所有权未变更的情况下，被告在进行宅基地初始登记时，就应按照尊重历史，地随房走的原则进行核查登记，将土地使用权登记在原告名下，以实现房屋所有权人和土地使用权人登记一致的原则。被告作出的决定认为原土地初始登记准确有效没有事实法律依据，与原告的证据矛盾，故被告决定错误。请求法院撤销被告作出的《关于维持原土地确权登记事项的决定》；判令被告依法重新作出有利于原告的决定，即撤销闫会春补办的南集用（2011）第030390230号集体土地建设用地使用证，同时注销闫会春名下的原地号为GE-39-119（原证号为南集建（1991）字第GE0390119号）的土地登记；确认该宗土地使用权人为原告；本案诉讼费由被告负担。
被告青岛市黄岛区人民政府辩称：一、被告作出的处理决定认定的事实清楚，适用法律正确。涉案土地上的房屋为1962年第三人所建，并同母亲、两个妹妹居住此处，在该村也无任何房屋。1991年，宅基地使用权确权登记时经闫会春申请，村委会同意，并公示无异议后，将该宅基地使用权登记在闫会春名下。原胶南市土地登记机关于1991年9月18日给闫会春办理了宅基地使用权初始登记，并颁发了证号为南集建（1991）字第GE0390119的《集体土地建设用地使用证》。原告知道该房屋登记确权在第三人名下，但默许了该行为。由于第三人保管不善致原土地证丢失，2011年其向原胶南市国土资源局提出补证申请，并在《青岛日报》上刊登遗失声明，还在村里公示栏里进行了公告，这期间原告也未提出异议，公告期满后，2011年4月22日国土部门给闫会春补发南集用（2011）第030390230号的《集体土地建设用地使用证》。二、被告所作处理决定程序合法。1、按国土资源部国土资厅函（2007）60号《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》的规定，本案不属于土地权属争议。胶南市国土资源局在原告提出土地权属争议申请后受理了该案。在受理后，发现该案不应作为土地权属争议案件处理，但胶南市国土资源局本着对原告负责的态度，仍按土地权属争议处理程序进行了处理。2、受理该案后，胶南市国土资源局到张家楼镇海龙村进行了调查并制作了调查笔录。由于原告与第三人闫会春无法达成一致意见，胶南市国土资源局提出了《拟调查处理意见》，并依法送达了原告与第三人闫会春。后原告提出听证，胶南市国土资源局组织听证，并制作了《听证笔录》。后胶南市国土资源局于2013年2月22日做出了《处理决定》并送达了原告和第三人。3、收到《处理决定》后，原告以胶南市国土资源局超越职权为由提起诉讼。胶南市国土资源局经研究决定后主动纠错，作出了撤销原处理决定的决定并送达原告。4、胶南市国土资源局将调查处理意见报被告，被告作出《关于维持原土地确权登记事项的决定》并依法送达给原告与第三人。三、被告所作处理决定的内容只是维持了原登记事项，未改变任何实质性的内容，未影响原告实体权利。综上，应驳回原告诉讼请求。
经审理查明：原告闫会夏系第三人闫会春之弟，二人均系青岛市黄岛区张家楼镇海龙村村民。
1986年，原胶南县人民政府向原告发放房屋建筑印契，记载：姓名闫会夏，房屋种类间数：正房四间，四至：东院墙基，西闫会全，南院墙基，北房后墙基，填发时间：86年11月10日等内容。同时附有房屋产权证明书，记载：业主姓名闫会夏，产权来源：原有，立契日期：1986年11月10日，使用宅基地面积：长9.8米，宽12米等内容。
1991年9月18日，原胶南市人民政府为第三人办理了涉案土地的使用权初始登记，登记的土地使用者为闫会春，地号：GE-39-119，使用面积179.7平方米，地上物类别及权属：本人。并向第三人颁发了集体土地建设用地使用证，证号为南集建（1991）字第GE0390119号。上述涉案房屋即坐落在该宗土地上。
2006年12月1日，第三人向国土部门提交书面申请，称其集体土地建设用地使用证保管不善不慎丢失，要求办理补证手续。海龙村委会及张家楼镇国土资源所加盖公章证明情况属实。经第三人签署书面承诺书及登报公告，国土部门认为初审过程符合要求，初审结果正确，同意提请批准土地登记。原胶南市人民政府向第三人补发南集用（2011）第030390230号《集体土地建设用地使用证》。
2012年4月12日，原告向原胶南市人民法院提起民事诉讼，要求确认涉案房屋所有权归其所有，法院经审理认为该类纠纷不宜作为民事案件受理，故裁定驳回原告的起诉。原告不服提起上诉，经青岛中院审理认为根据土地管理法的规定，双方之间的争议应通过协商解决，协商不成的由有关政府部门处理，该案依法不属于人民法院民事案件受理范围，因此裁定驳回上诉，维持原判。2012年10月29日，原告向原胶南市国土资源局提出书面申请，申请撤销第三人补办的南集用（2011）第030390230号集体土地建设用地使用证，同时注销闫会春名下的原地号为GE-39-119（原证号为南集建（1991）字第GE0390119号）的土地登记，并确认该宗土地使用权人为原告。
2012年11月2日，国土部门调查了原告及其妻李光花、第三人、张家楼镇海龙村党支部书记ＸＸ喜。被调查人均在调查笔录上签字捺印。上述调查笔录中未记录调查人出示证件、亮明身份并交代权利义务的内容，其中调查原告及其妻的笔录和调查闫会春的笔录中未写明调查人和记录人姓名。
原胶南市国土资源局根据调查情况，于2012年12月26日向原告及第三人送达了拟调查处理意见及听证通知，同日，原告提出听证要求，原胶南市国土资源局于2013年1月8日举行听证，原告本人及其委托代理人参加了听证。原胶南市国土资源局于2013年2月22日作出“关于对闫会夏提出撤销闫会春土地登记事项的处理决定”，并于2013年2月27日送达给原告及第三人。后原胶南市国土资源局又于2013年5月3日以土地权属争议案件“对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定”为由，决定撤销原处理决定，报送被告作处理决定。2013年9月9日，被告作出“关于维持原土地确权登记事项的决定”，决定维持1991年为第三人闫会春办理的土地使用权确权登记事项，2013年9月16日，原告收到该决定书。
本院认为：《土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉……。”由该法条看出，本案原告与第三人之间的集体土地建设用地使用权争议应由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理，被告所作行政处理决定符合其法定职责。
但是本院认为：首先，被告所作行政处理决定依据事实不清、主要证据不足，理由是：本案原告和第三人争议的焦点和根源在于原胶南县人民政府在1986年向原告颁发了“房屋建筑印契”和“房屋产权证明书”。如果按照“房地一致”（即房屋所有权人和土地使用权人一致）的原则，则通常情况下该房屋占用范围内的集体土地建设用地使用权也应确权到原告名下。但是之后的1991年原胶南市人民政府却将涉案房屋占用土地的使用权确权登记在第三人名下，导致房屋所有权登记权利人与土地使用权登记权利人不一致的情况发生，从而违反了“房地一致”的原则。原告提出土地使用权争议处理申请的主要依据就在此。被告应当在查明原告持有的“房屋建筑印契”和“房屋产权证明书”是否真实的前提下，确认原告所持房屋产权证明与第三人所持土地使用权证（即“两证”）不一致原因，并在此基础上作出认定，即认定“两证”中哪个有效、哪个无效，或者认定“两证”均有效或均无效并说明理由，以及提出处理办法，但是被告却未查明相关事实、也未作出认定及处理，而是仅以“在1991年初始土地登记过程中，原登记机关严格履行了相关程序，登记事项准确有效”为由，作出维持第三人土地使用权确权登记的决定。由此导致原告与第三人之间的土地使用权争议并未得到实质性解决，双方矛盾仍未化解。综上，本院认定被告的行政处理决定所依据的主要证据不足，事实不清。
其次，被告对原告、第三人及村支部书记所作调查笔录未记明调查人出示证件、亮明身份及交代权利义务的内容，其中两份笔录中未写明调查人和记录人姓名，违反行政机关在作出具体行政行为时调查取证的常规做法，存在程序上违法。
再次，被告所作行政处理决定未列明所依据的法律条文；被告处理决定主文中的“闫会夏申请事由不予主张”，表达模糊不清。
综上，被告的具体行政行为依据的主要证据不足、违反法定程序、应适用的法律、法规不明确，依法应予撤销。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2、3目，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六十条第一款之规定，判决如下：
一、撤销被告青岛市黄岛区人民政府于2013年9月9日作出的“关于维持原土地确权登记事项的决定”的行政处理决定。
二、被告于本判决生效之日起60日内对原告与第三人之间的土地使用权争议重新作出行政处理决定。
本案案件受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。
审判长 车成驹
审判员 孙德华
审判员 杜 勇
二〇一三年十二月三日
书记员 周菲菲