浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙行终字第83号
上诉人（原审原告）范悦林等二十四人（名单附后）。
诉讼代表人范悦林。
诉讼代表人蒋小平。
被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路8号。
法定代表人李强，省长。
委托代理人张荻秋，浙江省人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人黄路，杭州市国土资源局工作人员。
原审第三人丁建华。
范悦林等24人诉浙江省人民政府土地行政复议一案，杭州市中级人民法院于2014年11月13日作出（2014）浙杭行初字第145号行政判决。范悦林等24人不服，向本院提出上诉。本院于2015年3月19日立案受理后依法组成合议庭，并于同年4月13日公开开庭审理了本案。上诉人的诉讼代表人范悦林、蒋小平，被上诉人浙江省人民政府的委托代理人张荻秋、黄路出庭参加诉讼。原审第三人丁建华经本院依法传唤，表示涉案事项与己无关而拒绝出庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：2009年1月5日，杭州市国土资源局拱墅分局拟定杭征迁（2009）第3号《杭州市拱墅区征地补偿安置方案》，其中载明：因杭州市城市建设前期办公室实施化工路（余杭塘路－留祥路）项目，需征收杭州市拱墅区祥符镇花园岗村委会集体土地，根据《杭州市征用集体所有土地实施办法》、《关于杭州市市区综合补偿标准的批复》、《杭州市人民政府关于市区征用土地农转非人员就业和社会保障的若干意见》等相关规定，该局拟定了征地补偿安置方案……征地补偿安置采用开发性安置的综合补偿标准进行补偿，……土地补偿费和安置补助费、一般性地上附着物补偿费和青苗补偿费合计439.2465万元；本次农转非安置人数为83人，农业人员安置实行就地农转非。本次征地农转非人员中可参加“双低”养老保险和失业保险人数不得超过83人……本方案报杭州市人民政府批准后，由该局按方案内容与被征地单位草签协议。2009年1月15日，杭州市人民政府在杭征迁（2009）第3号《征地补偿安置方案审核表》上加盖“杭州市人民政府土地审批专用章”。该《征地补偿安置方案审核表》载明：项目名称化工路（余杭塘路－留祥路）项目；用地位置拱墅区祥符镇庆隆村委会、阮家桥村委会、方家埭村委会、花园岗村委会、祥符桥村委会。杭征迁（2009）第3号《杭州市拱墅区征地补偿安置方案》系该《征地补偿安置方案审核表》附件之一。2009年5月16日，国土资源部经国务院批准作出国土资函（2009）665号《关于浙江省杭州市和宁波市2009年农用地转用和土地征收方案的批复》，原则同意浙江省人民政府呈报的杭州市和宁波市农用地转用和土地征收方案，同意杭州市和宁波市将农用地1024.7369公顷（含耕地913.915公顷）转为建设用地，同时办理1399.5464公顷农村集体土地征收手续。共计批准上述城市建设用地1425.7353公顷，其中批准杭州市用地894.1642公顷。案涉项目在上述审批意见确定的用地范围内。2009年8月18日，浙江省人民政府作出浙土字A（2009）－0197号《浙江省建设用地审批意见书》，同意杭州市2009年度第五批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案，共计用地36.6266公顷（农用地转用20.2399公顷；征收集体土地34.2254公顷，使用国有土地2.4012公顷）。2009年9月7日，杭州市拱墅区人民政府就化工路（余杭塘路－留祥路）项目发布杭征迁（2009）第3号、拱土征（2009）第98号《征收土地方案公告》，其中载明：杭州市城市建设前期办公室实施化工路（余杭塘路－留祥路）项目所涉及的集体所有土地已经国务院批准征收，土地征收实施方案已经省人民政府批准，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条等规定，公告如下：……土地补偿费和安置补助费按照开发性方式的征地区片价标准进行补偿，……合计724.9245万元；本次农转非安置人数为83人，农业人员安置实行就地农转非。本次征地农转非人员中可参加“双低”养老保险和失业保险人数不得超过83人……青苗和地上附着物分别按其当季作物的产值和实际价值计算后进行补偿，补偿标准可参考《关于调整杭州市区征地补偿标准的通知》中附表2、3；被征收集体土地及地上附着物（除房屋外）、青苗的所有权人对公告所涉及征地补偿标准有争议的，可……向杭州市征地补偿标准争议协调办公室提出书面协调申请，协调不成的，申请人可……向裁决机关申请裁决。2014年7月12日，范悦林等二十五人向浙江省人民政府办公厅邮寄行政复议申请，请求撤销杭州市人民政府批准的杭征迁（2009）第3号《杭州市拱墅区征地补偿安置方案》。经行政复议被申请人杭州市人民政府答复并举证，浙江省人民政府于2014年8月20日作出浙政复（2014）227号驳回行政复议申请决定，以2009年1月15日杭州市人民政府对杭征迁（2009）第3号《杭州市拱墅区征地补偿安置方案》的批准行为系在农用地转用和土地征收被批准前，对预征地方案予以确认的过程性审核行为，并非《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定的对征地补偿安置方案的最终批准行为，该行为对行政复议申请人的权利义务不产生直接影响为由，认为2009年1月15日杭州市人民政府对杭征迁（2009）第3号《杭州市拱墅区征地补偿安置方案》的批准行为不属于行政复议范围。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回范悦林等二十五人的行政复议申请。该驳回行政复议申请决定书于2014年8月21日以邮寄的方式向原告送达。
原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施……并予以公告。被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内……办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。据此，市、县人民政府批准征地补偿安置方案系在征地方案经依法批准并已经公告、被征用土地所有权人或使用权人已经办理征地补偿登记、土地行政主管部门已将拟定的征地补偿安置方案予以公告并听取意见的基础上作出。本案中，杭州市人民政府批准案涉征地补偿安置方案的行为发生在案涉征地方案批准之前，系征地报批流程中一个过程性的预备性行为，不属于《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定的确定征收补偿安置方案的最终批准行为。该预备性行为不能代替最终的法定批准行为，不能独立对外发生法律效力。本案中，杭征迁（2009）第3号、拱土征（2009）第98号公告对案涉征地方案批准之前经杭州市人民政府审批的征地补偿安置方案所确定的补偿标准、补偿金额进行了调整的事实，亦可证明该征地方案批准之前的征地补偿安置方案审批行为不具有最终确定权利义务的效力，因而其不属于具体行政行为。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。本案中，范悦林等二十五人对相关地块征地方案批准之前的征地补偿安置方案批准行为申请行政复议，浙江省人民政府以该征地补偿安置方案的批准行为系在农用地转用和土地征收被批准前，对预征地方案予以确认的过程性审核行为，并非《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定的对征地补偿安置方案的最终批准行为，该行为对行政复议申请人的权利义务不产生直接影响为由，认为2009年1月15日杭州市人民政府对杭征迁（2009）第3号《杭州市拱墅区征地补偿安置方案》的批准行为不属于行政复议范围正确。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；”在浙江省人民政府已受理范悦林等二十五人的案涉行政复议申请，但其申请又不属于行政复议范围的情况下，被告适用《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”的规定，决定驳回复议申请人的行政复议申请正确。
行政程序方面，本案原告于2014年7月12日向被告申请案涉行政复议，被告收到申请后，于2014年8月20日作出浙政复（2014）227号驳回行政复议申请决定，决定书于2014年8月21日邮寄送达原告。上述过程符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第三十一条关于行政复议受理及办理期限的规定，行政程序合法。综上，被诉行政行为认定事实的主要证据充分，其决定驳回范悦林等二十五人的行政复议申请适用的法律正确，行政程序合法。原告的诉讼理由不能成立，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告范悦林等二十四人的诉讼请求。
范悦林等24人上诉称：第一、根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条，只有征收土地方案经依法批准后，市、县人民政府才能根据土地行政部门报批的拟订征地补偿、安置方案作出批准行为。本案案涉行政复议被申请人杭州市人民政府颠倒土地征收程序，在征收土地方案未经依法批准的前提条件下，直接对杭征迁（2009）第3号《杭州市拱墅区征地补偿安置方案》进行批准是行政乱作为和滥用职权。第二、被上诉人把杭州市人民政府对杭征迁（2009）第3号《杭州市拱墅区征地补偿安置方案》的批准行为狡辩成“预征地方案予以确认的过程性审核行为”，是认定事实错误，适用法律错误。原审法院无视征收土地方案批准在前，征地补偿安置方案批准在后的法律规定，是认定案件事实不清，适用法律错误。第三、本案中被上诉人作出案涉《驳回行政复议决定》剥夺了上诉人的行政复议权，使上诉人完全丧失行政复议这一权利救济程序，完全背离了“有权利必有救济”的这一最基本的法理。综上，原审法院认定事实不清，认定事实错误，适用法律错误。故提起上诉，请求二审法院依法撤销一审法院的错误判决。
浙江省人民政府答辩称：一、答辩人已依法履行行政复议法定职责。2014年7月10日，上诉人向答辩人申请行政复议。因申请材料不齐全，上诉人于2014年8月8日进行了补正。经审查，答辩人于2014年8月20日作出浙政复（2014）227号《驳回行政复议申请决定书》并送达上诉人。二、上诉人的上诉理由不能成立。答辩人经行政复议审理查明，2009年1月5日，因杭州市城市建设前期办公室实施化工路（余杭塘路-
留祥路）工程建设项目，杭州市国土资源局拱墅分局拟定杭征迁（2009）第3号《杭州市拱墅区征地补偿安置方案》，其中载明：1.征地补偿安置采用开发性安置的综合补偿标准进行补偿。2.安置补助费、地上附着物补偿费、青苗补偿费由被征地村按杭州市市区征地综合补偿标准中附表的分类按实进行补偿。3.本次农转非安置人数为83人，农业人员安置实行就地农转非。4.征收的建设用地参照水田（旱地）综合补偿标准补偿，建设单位不再承担被征地村复建用地的征地补偿费用。5.本方案已征求被征地单位意见。6.本方案报杭州市人民政府批准后，由本局按方案内容与被征地单位草签协议。2009年1月15日，杭州市人民政府在杭征迁（2009）第3号《征地补偿安置方案审核表》上加盖“杭州市人民政府土地审批专用章”。该《征地补偿安置方案审核表》上载有用地单位、项目名称、用地位置以及农用地、建设用地、未利用地面积等。杭征迁（2009）第3号《杭州市拱墅区征地补偿安置方案》，系《征地补偿安置方案审核表》附件之一。2009年1月15日，杭州市国土资源局拱墅分局与祥符镇花园岗村经济合作社签订杭征协字（2009）3号《征地补偿协议》。2009年5月26日，杭州市国土资源局拱墅分局与祥符镇花园岗村经济合作社签订《杭征协字（2009）3号﹤征地补偿协议﹥补充协议》。2009年8月18日，浙江省人民政府作出浙土字A（2009）-0197号《浙江省建设用地审批意见书》，同意杭州市2009年度第五批次城市建设用地转用和土地征收实施方案。案涉地块在上述批准征收的土地范围内。2009年9月7日，杭州市拱墅区人民政府作出杭征迁（2009）第3号、拱土征（2009）第98号《征收土地方案公告》，其中载明，征地补偿费用按照开发性方式的征地区片价标准进行补偿；本次农转非安置人数为83人，农业人员安置实行就地农转非；青苗和地上附着物分别按其当季作物的产值和实际价值计算后进行补偿，补偿费标准可参考《关于调整杭州市征地补偿标准的通知》中附表2、3；本方案在公告后，由区征地机构组织实施。以上事实所依据的证据材料，已在一审开庭审理时进行了质证，并为一审判决所认定。上诉人认为一审法院认定案件事实不清，不能成立。三、答辩人所作出驳回行政复议申请决定适用依据正确。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，《征地补偿安置方案》应当在土地征收被批准后，由土地行政主管部门拟订并报市、县人民政府批准。2009年1月15日，被申请人在《征地补偿安置方案审核表》上对杭征迁（2009）第3号《杭州市拱墅区征地补偿安置方案》的批准行为发生在案涉征地方案批准之前，系依照浙政发（2002）27号《关于加强和改进土地征用工作的通知》要求，在上报办理农用地转用和土地征用手续前，就杭州市国土资源局拱墅分局进行征地调查、充分听取被征地农村集体组织和农民意见后编报的预征地方案予以确认的一个过程性审核行为，并非对征地补偿安置方案的最终批准行为，该行为对申请人权利义务不产生直接影响，依法不属于行政复议范围。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。
庭审中，双方当事人围绕被上诉人所作被诉行政复议决定是否具备事实和法律依据的审理重点进行了质证、辩论。
经审查，本院对原审判决认定的基本事实予以确认。
本院认为，本案系上诉人范悦林等24人不服被上诉人浙江省人民政府被诉行政复议决定提起的诉讼。被上诉人作出被诉行政复议决定认为，2009年1月15日杭州市人民政府对杭征迁（2009）第3号《征地补偿安置方案》的批准行为系在农用地转用和土地征收被批准前，对相关预征土地补偿安置方案予以确认的过程性审核行为，并非《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定的对征地补偿安置方案的最终批准行为，该审核行为对行政复议申请人的权利义务不产生直接影响，故杭州市人民政府的被申请复议事项不属于行政复议受案范围，并据此驳回上诉人的行政复议申请。经审查，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经有权主体依法批准后，市、县人民政府土地行政主管部门应当根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民意见，征地补偿安置方案报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。即《征地补偿安置方案》应当在涉案土地已经被依法批准征收后，再由相关市、县人民政府土地行政主管部门拟订并报请市、县人民政府批准后组织实施。本案中，被上诉人杭州市人民政府于2009年1月15日批准杭州市国土资源局拱墅分局拟定的杭征迁（2009）第3号《征地补偿安置方案审核表》行为，系其依照浙江省人民政府浙政发（2002）27号《关于加强和改进土地征用工作的通知》规定的程序要求，在呈报办理农用地转用和土地征收手续之前，就杭州市国土资源局拱墅分局编报的预征土地补偿安置方案予以确认的一个过程性行为，并非根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定对《征地补偿安置方案》的最终批准行为。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向行政机关提出行政复议申请。《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条还分别就行政复议范围及其受理条件作出明确规定。由于上诉人申请的行政复议事项并不对其权利义务产生直接影响，故依法不属于行政复议范围。被上诉人驳回上诉人的行政复议申请，并无不当。原审判决据此驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，涉案批准行为即为终局批准行为等上诉理由不符合案件事实，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人范悦林等24人共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 万成兆
二〇一五年四月十五日
书 记 员 陈欧飞
附：上诉人（原审原告）名单（略）