云浮市云城区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）云城法行初字第2号
原告：郭进光，男，汉族，1965年9月9日出生，住址：罗定市。
被告：云浮市国土资源和城乡规划管理局。
委托代理人：余巧怡、王佐旗，广东翔浩律师事务所律师。
原告郭进光不服被告云浮市国土资源和城乡规划管理局（下称云浮市国土城规局）于2014年12月12日作出的云国土规划法规【2014】178号《行政复议不予受理决定书》行政撤销纠纷一案，于2015年1月5日向本院提起诉讼，本院于2015年1月5日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2015年2月10日对本案公开开庭进行了审理。原告郭进光、被告云浮市国土城划局的委托代理人余巧怡到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告云浮市国土城规局于2014年12月12日作出的云国土规划法规【2014】178号《行政复议不予受理决定书》称：原告请求复议的《罗定市城乡建设规划局关于严肃查处居（村）民住宅超高超层违法建设的通告》（下称《通告》）第三条内容，于2014年11月28日向本机关提出行政复议申请。根据《中华人民共和国行政复议法》第七条的规定，被告向原告发出《补正行政复议申请通知书》，要求其提供罗定市城乡建设规划局对其进行行政处罚的具体行政行为的证据，但是原告只是补充提交了一份《行政复议申请补正材料情况说明》，未向被告提供罗定市城乡建设规划局对其行政处罚的具体行政行为的证据。被告认为：从针对的对象来看，《通告》针对的对象是罗定市城市规划区范围内建设超高超层住宅的居（村）民，对象人数不确定且无法统计；从效力来看，《通告》在被明令废止或者撤销之前，对其所规定的事项可以反复适用；从执行力来看，《通告》不是针对具体人和事所做的个别规定，必须有一个具体行政行为作为中介，才能进入执行程序。因而《通告》属于抽象行政行为，不属于具体行政行为。根据《中华人民共和国复议法》第二条、第七条、第十七条的规定，决定不予受理。
被告云浮市国土城规局向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据如下：
1、行政复议申请书，原告的身份证复印件，2014年6月30日的二审行政答辩状，罗定市城乡建设规划局关于严肃查处居（村）民住宅超高超层违法建设的通告，（2014）云中法行终字第27号、（2014）云中法行初字第15号行政判决书，特快专递签收单。证明：原告向被告提出复议申请书及相应材料，原告并没有受到行政处罚（具体行政行为），罗定市城乡建设规划局发出的通告不属于具体行政行为，原告已就本案相同事实与理由向云浮市人民政府提出行政复议申请，并向法院提起诉讼。
2、送达回证、补正行政复议申请通知书，行政复议申请补正材料情况说明。证明：原告签收被告作出的补正行政复议申请通知书，原告未提供相应证据。
3、送达回证、行政复议不予受理决定书。证明：原告收到被告作出行政复议不予受理决定书，被告作出的行政复议不予受理决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。
原告郭进光诉称：2014年12月17日，原告收到云浮市国土城规局的云国土规划法规【2014】178号《行政复议不予受理决定书》。该决定书以本人未向其提交罗定市城乡建设规划局对本人进行行政处罚的具体行政行为的证据及其不能单独对《通告》第三条这一抽象行政行为进行审查为由，决定不予受理本人提交的行政复议申请。本人认为被告不予受理本人提交的行政复议申请的决定违法，理由如下：一、罗定市城乡建设规划局要求本人接受处罚是一个行政处罚决定，是一个针对本人的具体行政行为，该行政行为对本人的权利义务产生了极大的影响；二、罗定市城乡建设规划局对本人作行政处罚的依据是《罗定市城乡建设规划局关于严肃查处居（村）民住宅超高超层违法建设的通告》。综上所述，罗定市城乡建设规划局在核发《建设工程许可证》过程中要求本人接受处罚是一个具体行政行为，同时该行为与本人存有法律上的利害关系，该行政行为的依据是罗定市城乡建设规划局于2014年4月5日作出的《罗定市城乡建设规划局关于严肃查处居（村）民住宅超高超层违法建设的通告》。原告提请的行政复议申请符合《中华人民共和国行政复议法》第六条第一项及第七条第一款第二项的规定，属行政复议申请受理的范围。为此，请求法院判决：一、撤销云国土规划法规【2014】178号《行政复议不予受理决定书》；二、本案诉讼费由被告负担。
原告郭进光在诉讼中向本院提供以下证据：
1、身份证复印件，证明：原告的主体资格。
2、复议申请书，证明：原告申请行政复议。
3、《行政复议不予受理决定书》，证明：被告不予受理原告的复议申请。
被告云浮市国土城规局辩称：被告云浮市国土城规局于2014年12月12日作出的云国土规划法规【2014】178号《行政复议不予受理决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告郭进光提出的撤销云国土规划法规【2014】178号《行政复议不予受理决定书》的诉讼请求及理由缺乏事实和法律依据，法院应依法裁定不予受理或驳回起诉。原告郭进光于2014年11月28日向被告提出确认罗定市城乡建设规划局要求原告接受行政处罚的行政行为违法及撤销《罗定市城乡建设规划局关于严肃查处居（村）民住宅超高超层违法建设的通告》第三条内容的复议请求。被告认为原告提出的行政复议申请材料不全，于2014年12月4日向原告发出云国土规划法规[2014]175号《补正行政复议申请通知书》。原告在收到该《补正行政复议申请通知书》后，并没有补充罗定市城乡建设规划局对原告作出行政处罚的具体行政行为的证据，只向被告提供了一份《行政复议申请补正材料情况说明》。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条、第七条、第十七条的规定，被告依法作出云国土规划法规[2014]178号《行政复议不予受理决定书》。二、原告曾以相同事实和理由，向云浮市人民政府提出行政复议申请，云浮市人民政府依法作出云府行复[2014]26号《不予受理行政复议申请决定书》。原告不服云府行复[2014]26号《不予受理行政复议申请决定书》，向云浮市中级人民法院起诉，云浮市中级人民法院于2014年11月6日作出(2014)云中法行初字第15号行政判决书，判决驳回原告的诉讼请求。根据《最高人民法院<关于执行中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第44条规定，法院应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉。又根据《行政诉讼法》第十二条“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：……（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；……”和《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释））第一条第二款“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）行政诉讼法第十二条规定的行为；……”以及第三条“行政诉讼法第十二条第（二）项规定的‘具有普遍约束力的决定、命令’，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。”本案中，罗定市城乡建设规划局发出的《罗定市城乡建设规划局关于严肃查处居（村）民住宅超高超层违法建设的通告》属于行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。因而本案不属于行政诉讼的受案范围。综上所述，请人民法院依法裁定不予受理或驳回起诉。
经庭审辩证、质证，原告对被告提供的证据没有异议；被告对原告提供的证据1没有异议。对证据2、3的真实性没有异议，但认为原告没有补充罗定市城乡建设规划局对其作出行政处罚的具体行政行为的证据，被告才作出《行政复议不予受理决定书》，该决定书认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。
经庭审质证后，原告对被告提供的证据没有异议，被告对原告提供的证据的真实性没有异议，该证据与本案有关，本院对原、被告提供的证据予以采信。
经审理查明：罗定市城乡建设规划局于2012年4月5日通过各类媒体，向社会公众公开发布了《罗定市城乡建设规划局关于严肃查处居（村）民住宅超高超层违法建设的通告》称：为贯彻落实《中华人民共和国城乡规划法》，加强城乡规划管理，保障我市规划建设的顺利实施，严禁在我市城市规划范围内进行居（村）民住宅超高超层违法建设。根据《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定，现就有关事项通告如下：一、未取得城乡规划部门核发的《建设工程许可证》或者未按照《建设工程规划许可证》的规定进行建设的建（构）筑物，属违法建设，一律严格依法查处。二、自本通告发布之日起，未按照《建设工程规划许可证》的规定新建的超高超层居（村）民住宅违法建设，一律不给予补办报建手续，不予规划竣工验收，并依法拆除。三、对本通告发布以前已建成的超高超层违法建设，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”处罚。四、拆除的违法建设，一律不予补偿。五、本通告自发布之日起施行。《通告》发布后，原告郭进光不服，向云浮市人民政府申请行政复议。2014年9月12日，云浮市人民政府作出云府行复【2014】26号《不予受理行政复议决定书》，决定对原告郭进光的行政复议申请不予受理。原告仍不服，于2014年10月8日向云浮市中级人民法院提起诉讼。云浮市中级人民法院于2014年11月6日以（2014）云中法行初字第15号行政判决书判决驳回原告郭进光的诉讼请求。2014年11月28日，原告向被告提出行政复议申请，请求：1、确认被申请人罗定市城乡建设规划局要求其接受行政处罚的行政行为违法；2、审查撤销《罗定市城乡建设规划局关于严肃查处居（村）民住宅超高超层违法建设的通告》第三条内容。被告收到原告的行政复议申请书后，认为原告提出的行政复议申请材料不全，于2014年12月4日向原告发出云国土规划法规【2014】175号《补正行政复议申请通知书》，原告在收到该《补正行政复议申请通知书》后，没有补充罗定市城乡建设规划局对原告作出行政处罚的具体行政行为的证据，只向被告提供了一份《行政复议申请补正材料情况说明》。2014年12月12日，被告以云国土规划法规【2014】178号《行政复议不予受理决定书》决定不予受理。2015年1月5日，原告郭进光向本院提起诉讼，请求判决撤销云国土规划法规【2014】178号《行政复议不予受理决定书》。
本院认为，本案争议的焦点是被告云浮市国土城规局是否应当受理原告郭进光的行政复议申请。在本案中，应判断罗定市城乡建设规划局发布的《通告》是具体行政行为还是抽象行政行为。对一个行政行为是具体行政行为还是抽象行政行为应从以下三个方面进行界定：1、看该行为所针对的对象是不是确定的。抽象行政行为和具体行政行为的区别不在于它所针对的人数的多少，而在于对象的确定与不确定。抽象的行政行为的对象是不确定的，无法统计；具体行政行为的对象是确定的，尽管有时涉及到的人很多，但人数是确定的、是可统计的。本案罗定市城乡建设规划局发布的《通告》针对的对象是在罗定市规划区域范围内建设超高超层住宅的居（村）民，对象人数不确定且无法统计；2、看适用效力是“一次性消费”还是反复使用。一个具体行政行为原则上只对特定的对象有效，其效力不及于其他对象；抽象行政行为则可以反复适用。本案罗定市城乡建设规划局发布的《通告》在被明令废止或被撤销之前，对其所规定事项可以反复适用；3、看能否直接进入执行过程。具体行政行为具有直接的执行力；而抽象行政行为不能作为直接的执行根据，必须有一个具体行政行为作为中介，才能进入执行过程。本案罗定市城乡建设规划局发布的《通告》不是针对具体人和事所作的个别决定，必须有一个具体行政行为作为中介，才能进入执行程序。由此可见，罗定市城乡建设规划局发布的《通告》具备抽象行政行为的特点，并非具体行政行为。
根据《中华人民共和国行政复议法》第二条：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请，作出行政复议决定，适用本法”的规定，行政复议的对象应当是具体行政行为，而非抽象行政行为。原告向被告提出确认罗定市城乡规划局要求原告接受行政处罚的行政行为违法及撤销《通告》第三条内容的复议请求后，被告认为原告的行政复议申请材料不全，已向原告发出《补正行政复议申请通知书》，但原告收到《补正行政复议申请通知书》后，仍未能补充罗定城乡建设规划局对原告作出行政处罚的具体行政行为的证据。因此，被告对原告提出的行政复议申请不予受理并无不当。
综上所述，被告于2014年12月12日作出的云国土规划法规【2014】178号《行政复议不予受理决定书》，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，本院予以支持。原告的起诉理由不能成立，其相应的诉讼请求本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告郭进光的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告郭进光负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省云浮市中级人民法院。
审判长 黄秀萍
审判员 陈启荣
审判员 刘志梅
二〇一五年三月三日
书记员 陈美静