宁夏回族自治区银川市金凤区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）宁0106行初202号
原告宁夏均旺食品有限公司，住所地：宁夏回族自治区银川市兴庆区。
法定代表人王军，公司董事长。
委托代理人赵明华，公司副经理。
委托代理人杨保成，系该公司职工。
被告永宁县环境保护局，住所地：宁夏回族自治区永宁县杨和镇。
法定代表人李海星，局长。
委托代理人任秀萍，宁夏永川律师事务所律师。
原告宁夏均旺食品有限公司不服被告永宁县环境保护局环境行政处罚一案，本院于2016年12月20日受理，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年2月8日公开开庭进行了审理。原告法定代表人王军、委托代理人赵明华、杨保成，被告委托代理人任秀萍、行政机关负责人杨鑫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告永宁县环境保护局以原告宁夏均旺食品有限公司存在废水未经处理直接排放的违法行为为由，于2016年6月24日作出永环保罚字[2016]005号《行政处罚决定书》，对原告处以10万元罚款。
原告宁夏均旺食品有限公司诉称，一、涉案行政处罚应当撤销，理由为：1.被告于2016年6月7日向原告制发《限期整改通知书》，限原告“于10日内补办环保手续，并对污水处理设施进行整改……”，原告积极整改，于2016年6月12日前将污水外运至永宁县第二污水处理厂。但被告于2016年6月13日又制发《行政处罚事先告知书》，拟对原告罚款10万元。该两份文书系行政执法事项自相矛盾的重复处罚；2.被告制发的《行政处罚告知书》载明原告有陈述和申辩的权利，原告在规定的期限内，于2016年6月20日向被告递交陈述和申辩材料，但被告未给原告任何回复，也未调查核实，于2016年6月13日在原告经营地制作了《污染源现场监察记录》，其中要求原告立即缴纳罚款，于同日制发《行政处罚事先告知书》，于6月24日制发《行政处罚决定书》，未履行法定的听证告知义务，剥夺了原告的听证权利，一系列行政执法均存在程序违法的现象。二、涉案责令停产处罚无效，理由为：被告2016年6月13日制作的监察记录责令原告立即停产并整改，该监察记录并非合法有效的行政处罚文书。三、由于被告违法行政和行政不作为，导致原告停产停业半年之久，给原告造成巨额的经济损失，被告应予赔偿。1.原告是银川市生猪定点屠宰企业，属银川市菜篮子工程之一，各项建设手续均已经过审批，2011年经被告批复同意正式生产运行，2012年8月经银川市环境检测中心监测排放废水合格。仅是由于2012年永宁县城乡环境整治将原告列入拟拆迁范围，冻结了包括房产证、二期工程、排污许可证等所有报批手续，但向原告签发了“银川市排放污染物临时许可证”。原告环保手续不齐全非主观故意，而是由于政府行政决策造成。被告在执法过程中未考虑以上客观原因，无视原告停止排放污水积极整改的有效措施，不顾原告的现实情况，长期不允许原告恢复正常生产属于行政不作为。2.给原告造成的直接损失有：正常的生产经营收入、停产期间职工的安置费用、生产设备维护、保养费；间接损失有：客户流失、市场商业形象和信誉受损。故原告起诉请求判令：1.撤销永环罚告字[2016]005号《行政处罚决定书》；2.被告责令原告立即停产的决定无效，并允许原告在不排放污染的情况下立即恢复生产；3.被告赔偿原告经济损失144.4万元；4.本案诉讼费用由被告承担。
原告向法庭出示的证据有：一、[2006]13号《关于银川市食品公司生猪肉联加工一期项目环境影响报告书的批复》、永环审发[2011]40号《关于宁夏均旺食品有限公司生猪肉联加工一期项目试生产申请的批复》各一份。证明原告在立项成立初期及试生产期间向被告申请对环境影响报告书及试生产进行评审，被告于2006年12月1日、2011年12月12日作出相关批复的事实。
被告对该证据的三性无异议，但认为批复均记载项目试生产期超过三个月要申请验收，但原告至今达不到验收标准。
二、企业名称变更信息一份。证明2010年4月26日，经自治区工商局核准，原告公司名称由银川市食品公司变更为宁夏均旺食品有限公司。
被告对该组证据无异议。
三、银川市排放污染物临时许可证一组。证明被告于2012年6月18日向原告颁发许可证，原告的经营生产合法。
被告对该证据的三性无异议，但认为临时许可证有效期是2012年6月18日至12月18日，超过该时段进行生产排放属于违法行为。
四、（2012）第106号《银川市环境监测中心站检测报告》一份。证明银川市环境监测中心站于2012年8月监测，原告总排口排放废水各监测项目均符合《肉类加工工业水污染物排放标准》二级标准要求。
被告对该证据的三性无异议，但认为该证据仅能证实原告在2012年8月9日至15日排放达标的事实，不能证实2016年被处罚时排放达标。
五、《永宁县人民政府关于开展城乡环境综合整治的通知》、《关于望远工业园区西区规划建设有关情况的函》、[2012]86号《关于印发<永宁县“千处百日”城乡环境综合整治攻坚大会战实施方案>的通知》复印件各一份。证明因原告公司所在地在永宁县城乡环境综合整治拆迁范围内，故原告办理相关证照时，被告知拆迁范围内办理证照工作全面冻结不予办理，因此原告未能取得相关证照。
被告对该组证据的真实性、合法性无异议，但认为该组证据仅能证实政府对辖区要求进行环境整治，不能证实不给原告办理相关证件。
六、永环保函[2016]60号《限期整改通知书》、永环罚告字[2016]005号《行政处罚事先告知书》各一份、2016年6月13日《污染源现场监察记录》复印件一份。证明被告于2016年6月7日向原告制发限期整改通知书，告知原告须在10日内补办环保手续并整改，但被告于2016年6月13日，即整改期限未届满时，又向原告制发行政处罚事先告知书，同日被告制作的污染源现场监察记录要求原告立即停产整改补办环保手续，又要求原告立即交纳2016年6月13日下达的10万元罚款，被告的行政行为违法。
被告认为《限期整改通知书》是行政命令并非行政处罚。《处罚事先告知书》以被告向法庭提交的内容和时间为准。监察记录所记载的内容均是作出的行政命令，并非被告违反法定程序作出的行政处罚。
七、收据、宁夏增值税普通发票各一份。证明原告收到限期整改通知书后，于2016年6月12日至15日对公司的污水进行外运、整改的事实。
被告对该组证据的三性及证明目的均有异议，认为证据中没有加盖污水处理厂的印章，发票与收据上记载的金额不一致，发票上也不能反映出是废水运至污水处理厂的费用。
八、宁均旺[2016]36号《关于均旺生猪定点屠宰厂污水外运、尽快恢复正常生产的申请》一份。证明涉案《行政处罚事先告知书》告知7日内提出书面陈述申辩意见，原告于2016年6月20日向被告提出陈述申辩意见。
被告认为其负责人并没有收到该份申请书，且申请书的内容与本案处理没有直接因果关系。
九、宁夏均旺食品有限公司2016年6月至2017年1月五险一金缴费汇总表、2016年5月至6月14日屠宰加工汇总表。证明因被告行为导致原告停产，给原告造成损失的情况。
被告对五险一金缴纳汇总表的真实性、合法性无异议，但认为该缴费票据没有备注缴费名单，从金额上无法体现是否为本企业员工缴纳。对屠宰加工表的三性及证明目的均有异议，认为该加工表系原告单方制作，无法确认真实性。原告存在环保违法行为，既使产生损失也应自行承担。
十、证人余旭东的当庭证言。证明根据被告限期改正的通知，原告积极采取措施解决污水运输的问题。
被告认为将污水运送至处理厂净化，应当履行提交介绍信、签订合同及接收清单等程序，原告均未提供相应证据，故证人证言不能证实原告的污水运送至第二污水处理厂，因此原告所述按被告要求进行整改的说法不成立。
被告永宁县环境保护局辩称，被告作出的限期整改及停止生产属于行政命令，并非行政处罚，故原告所述被告重复处罚不属实。被告作出《行政处罚事先告知书》后，没有收到原告提交的陈述和申辩的材料，也没有收到原告《关于生猪定点屠宰厂污水外运尽快恢复生产的申请》。被告自进行执法检查至作出行政处罚决定期间，原告并没有停止生产，故未对原告造成相应的经济损失。被告作出的具体行政行为事实清楚、程序合法，请求驳回原告的诉请。
被告在法定期限内向本院提供了证明被诉具体行政行为合法的证据：
一、执法证书复印件两份。证明被告执法主体适格。
原告对该证据无异议。但认为被告立案审批表中的执法人员并不是该执法证书中的郭亚东和刘建武。
二、污染源现场监察记录三份、照片四张。证明2016年5月6日、5月27日、6月5日，被告到原告厂区实地检查，确认原告环评手续没有验收，污水处理设施不运行、生产污水直接排入永二干沟，造成永二干沟水质严重下降，隧告知原告补办手续，对污水设施整改并按时间检查的事实。
原告对该组证据不予认可，认为5月6日的监察记录中日期有明显涂改，5月27日的监察记录没有企业相关人员签字，也没有按照法律规定备注未签字的原因等情况，6月6日的监察记录日期也有涂改痕迹，首页写的是6月6日，尾页注明的是6月5日，因此无法确定原告排放污水的时间。照片无说明、印章，也未向原告进行核实，且签字备注中只有一名执法人员。
三、永宁县水务局水政监察大队巡查记录一份。证明永宁县水务局与被告共同对原告污水设备进行检查，确认原告污水处理设备没有启用，直接将污水排入永二干沟的事实。
原告认为未见过该记录，三名巡查人员签字的笔迹是一人所为，故对证据不认可。
四、宁夏森蓝环保有限公司检测报告一份。证明原告生产污水排放标准不达标的事实。
原告认为该证据无抽样检测记录，无法证明抽样程序合法有效，且原告也没有收到过该报告，故在诉讼之前也无法提出异议，证据不合法。
五、2016年6月7日调查询问笔录一份。证明经被告执法监察，原告环评手续不全，没有验收，污水处理设施不运行，不经处理直接排放，原告在笔录上签字确认。
原告认为执法人员对被询问人陈述的原因未做记录，有失公正。
六、永环保函（2016）60号《限期整改通知书一份》。证明经确认原告行为违法后，被告出具限期整改通知书。
原告对该证据无异议。
七、永宁县环境保护局违法行为立案审批表一份。证明原告污水处理设施长期闲置未运行，废水未经处理直接排放，被告依法立案。
原告认为该立案表不合法：申请立案的执法人员为一人，且该人员在后期调查中也未出现；审批意见仅有领导签名，没有明确是否同意立案，也没有签写时间。
八、永环罚告字[2016]005号《行政处罚事先告知书》及送达回证各一份。证明因原告存在环保违法行为，被告依法作出处罚告知，载明原告享有陈述和申辩的权利。
原告认为其收到告知书落款时间是2016年6月13日，内容与被告该组证据中告知书内容一致。送达回证原告是7月份补签的，当时以为送达的是整改通知书，因整改通知书是6月7日制发的。
九、污染源现场监察记录一份及现场监察照片13张、光盘一份。证明被告于2016年6月13日、14日、16日到原告处检查，确认原告未履行补办环评手续、污水未经处理直接排放，未进行整改事项，依然违法排放污水的事实。
原告认为照片无说明、印章，也未向原告进行核实，且签字备注中只有一名执法人员。认为6月13日监察记录时，原告已采取措施并没有污水排放情况，6月14日、6月16日检查排放情况未制作监察记录，原告不知情，仅拍摄照片不合法。对于光盘无异议。
十、永环保罚字[2016]005号《行政处罚决定书》及送达回证各一份。证明针对原告的违法行为，被告作出处罚决定并告知原告享有的救济权利和途径等。
原告认为行政处罚决定书认定原告污水设施长期未运行，“长期”不明确。且2016年6月13日作出的事先处罚告知书，没有告知原告听证的权利，原告在6月20日向被告提交了陈述和申辩的材料，被告在证据不足、程序违法的情况下作出的处罚决定不合法。
十一、原告公司2016年1-6月、7-12月电量明细表两份。证明自被告执法监察、告知限期整改至作出行政处罚期间，原告并未停止生产的事实。
原告认为该组证据是被告在具体行政行为作出后取得的证据，不具有证明效力。且两份证据中的用电量是有变化的，不能说明原告在六月以后还进行生产。
以上证据，经当事人当庭质证，本院审查认为，一、关于原告提交的证据：1.2016年6月13日的《行政处罚事先告知书》，加盖被告印章，有被告2016年6月13日监察记录载明的处理意见或要求的内容相印证，本院予以采信；2.宁夏增值税普通发票，没有其他证据相印证，不能达到原告所述污水处理费用的证明目的，本院不予采信；3.宁均旺[2016]36号《关于均旺生猪定点屠宰厂污水外运、尽快恢复正常生产的申请》，被告认可签收人王毅为其办公室工作人员，本院对该证据予以采信；4.宁夏均旺食品有限公司2016年6月至2017年1月五险一金缴费汇总表、2016年5月至6月14日屠宰加工汇总表，不能达到原告的证明目的，本院不予采信；5.证人余旭东的当庭证言，与原告提交的发票相互印证，能够证明原告于2016年6月12日外运污水的事实，本院予以采信；6.其他证据，被告对真实性认可，本院予以采信。二、关于被告提交的证据：1.2016年5月6日及6月6日的污染源现场监察记录，虽然检查时间有改动，但与被告提交的当日拍摄的现场照片注明的时间印证，本院予以采信；2.2016年5月27日的污染源现场监察记录，执法人员只有一人，行政执法程序违法，本院仅采信被告当日监察的事实；3.水政监察大队巡查记录，系行政机关内部取证记录，不属于应当向当事人送达的文书，且加盖永宁县水务局印章，本院予以采信；4.宁夏森蓝环保有限公司检测报告，无采样和监测点位的记录，不符合取样及监测的法律规定，本院仅采信被告委托宁夏森蓝环保有限公司对原告肉联加工基地水质进行监测的事实；5.永宁县环境保护局违法行为立案审批表，审批部门只有签名未注明意见及时间，属形式瑕疵，本院采信被告经过立案的事实；6.落款时间为2016年6月7日的永环罚告字[2016]005号《行政处罚事先告知书》，与向原告送达的文书落款时间不一致，本院不予采信；7.原告公司2016年1-6月、7-12月电量明细表，系被告针对原告提起的行政赔偿诉请时调取，来源合法，本院予以采信；8.其他证据客观真实，来源合法，能够作为本案认定事实的依据，本院予以采信。
经审理查明，2006年12月1日，永宁县建设与环境保护局批准原银川市食品公司编制的《银川市食品公司生猪肉联加工一期项目环境影响报告书》，批准位于永宁县望远镇新银五队的屠宰点进行建设，并要求试生产期满申办项目竣工环保验收手续。2010年3月，原银川市食品公司改制，由职工入股成立宁夏均旺食品有限公司，经营生猪养殖、购销、屠宰，肉制品加工销售、冷藏服务、食品机械。2011年12月12日，经被告批复同意原告开始试生产，并要求原告在试生产三个月内申请环保验收。2012年6月18日，被告向原告制发《银川市排放污染物临时许可证》，注明有效期至2012年12月18日。2012年10月，永宁县开展“千处百日”城乡环境综合整治，原告的屠宰点在迁建范围内。
2016年5月6日、2016年6月6日，被告对原告进行日常监察并拍照记录现场情况，在污染源现场监察记录中均载明：企业2006年环评批复，至今没有验收，企业污水处理设施没有运行，污水直接排放，提出处理意见为1.立即停产，补办环保手续；2.立即对污水处理设施进行整改，确保废水达标排放；3.限10日之内对出水进行整改，10日后再进行检查，若未解决问题，则从重处罚。2016年6月6日的监察有永宁县水务局联合执法。宁夏森蓝环保有限公司受被告委托对原告肉联加工基地水质进行监测，于2016年6月6日出具监测报告，监测结果为：悬浮物、化学需氧量、氨氮超标。
2016年6月7日，被告对原告进行调查询问，笔录中告知原告废水不经处理直接排放的行为违法，将对原告进行立案处罚。同日，被告以原告存在环境保护违法行为为由，对原告立案调查，并向原告制发永环保函[2016]60号《限期整改通知书》，限原告10日内补办环保手续，并对污水处理设施进行整改。
2016年6月12日，原告雇佣人员对其污水外运一天。
2016年6月13日，被告制发永环罚告字[2016]005号《行政处罚事先告知书》，载明原告违反《中华人民共和国水污染防治法》第二十一条的规定，根据该法第七十三条、《污染源自动监控管理办法》第十八条第（一）项的规定，拟对原告作出罚款拾万元整的行政处罚，原告如有异议，可以在7日内提出陈述和申辩意见。同日，被告对原告进行日常监察并拍照记录现场情况，在污染源现场监察记录中载明：企业有环评手续，但自2012年生产至今未环保验收。企业污水处理设施长期闲置不正常运行，污水不经处理直接排向永二干沟，导致永二干沟水质严重下降。提出处理意见为：1.立即停产，对污水处置设施进行整改，并补办环保手续；2.污水处置设施和环保手续不完成整改之前严禁生产；3.2016年6月16日将进行复查，在此之前完成停产前准备工作；4.立即对企业外排口进行封堵，同时现有污水通过车辆拉运至永宁二污处理；5.立即交纳2016年6月13日永宁县环境保护局下发的10万元罚款。
2016年6月14日、6月16日，被告对原告现场排污情况进行拍摄。
2016年6月20日，原告向被告递交《关于均旺生猪定点屠宰厂污水外运、尽快恢复正常生产的申请》，被告办公室工作人员王毅注明于当日收到该文件，并传阅李局长。
2016年6月24日，被告作出永环保罚字[2016]005号《行政处罚决定书》，对原告作出罚款10万元的行政处罚。原告对处罚不服，诉至本院。
本院认为，根据《中华人民共和国水污染防治法》第八条第一款的规定，被告作为永宁县环境保护主管部门，享有对其行政区域内水污染防治实施统一监督管理的法定职权。本案争议焦点及具体评述如下：
一、被告行政行为程序是否合法。环境保护部《环境行政处罚办法》第三章规定，环境行政处罚的一般程序为立案、调查取证、案件审查、告知和听证、作出处理决定。该办法第二十九条规定，调查取证人员不得少于两人；第三十三条规定，对场所进行检查时，应当制作现场检查（勘察）笔录；第四十八条规定，作出数额较大罚款等重大行政处罚决定前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；第四十九条规定，对当事人提出的申辩事实、理由和证据进行复核；第五十二条规定，案情复杂或者对重大违法行为给予较重的行政处罚，环境保护主管部门负责人应当集体审议决定；第七十八条规定，对法人或者其他组织处以5万元以上罚款的，界定为“较大数额”罚款。依据以上规定，被告于2016年5月27日对原告进行现场检查时，制作的笔录显示仅有一名执法人员调查取证；被告于2016年6月14日、6月16日对原告进行现场检查未制作笔录；被告于2016年6月7日向原告送达《限期整改通知书》，载明限原告10日内整改，限定的期限未届满时，于2016年6月13日制作《行政处罚事先告知书》；原告于2016年6月20日向被告递交的申请，说明了未取得排污许可证的原因、采取污水外运的措施、停产造成的影响及申请尽快恢复生产等事项，视为陈述和申辩材料，被告收到申请后，并未进行复核；涉案行政处罚10万元，属于较重的行政处罚，被告作出处罚未经集体审议、未告知原告享有要求举行听证的权利。故被告具体行政行为程序违法。
二、涉案行政处罚法律适用是否正确。永环保罚字[2016]005号《行政处罚决定书》依据的《中华人民共和国水污染防治法》是全国人民代表大会常务委员会于2008年修订颁布，该法第七十三条“违反本法规定，不正常使用水污染物处理设施，或者未经环境保护主管部门批准拆除、闲置水污染物处理设施的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令限期改正，处应缴纳排污费数额一倍以上三倍以下的罚款”。涉案处罚决定同时依据的《污染源自动监控管理办法》是国家环境保护总局于２００５年制定，该办法第十八条第一款（一）项及第二款“违反本办法规定，有下列行为之一的，由县级以上地方环境保护部门按以下规定处理：（一）故意不正常使用水污染物排放自动监控系统，或者未经环境保护部门批准，擅自拆除、闲置、破坏水污染物排放自动监控系统，排放污染物超过规定标准的；有前款第（一）项行为的，依据《水污染防治法》第四十八条和《水污染防治法实施细则》第四十一条的规定，责令恢复正常使用或者限期重新安装使用，并处10万元以下的罚款……”，该办法所依据的《水污染防治法》系1996年修订实施，后经2008年修订已失效。根据上位法优于下位法、新法优于旧法的法律适用原则，涉案行政处罚适用《污染源自动监控管理办法》作出罚款10万元属于法律适用错误。
三、涉案责令停产是行政命令还是行政处罚，是否合法有效。《环境行政处罚办法》第十二条规定的行政命令中包含了“责令生产或者使用”，而《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定“责令停产停业”为行政处罚的种类之一。前者为国家环保部制定的部门规章，后者为全国人民代表大会制定的法律，在下位法与上位法相抵触的情况下，应适用上位法。涉案责令停产载明在监察记录中，不符合行政处罚文书的形式要件，不是合法有效的法律文书。
四、原告主张的经济损失赔偿是否给予支持。本案中，被告未作出合法有效的责令停产的行政处罚决定，故原告关于因停产造成经济损失的赔偿诉请，没有事实依据，本院不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销被告永宁县环境保护局于2016年6月24日作出的永环罚告字[2016]005号《行政处罚决定书》；
二、驳回原告的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告永宁县环境保护局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区银川市中级人民法院。
审 判 长 李媛媛
人民陪审员 耿 敏
人民陪审员 鲍艳华
二〇一七年四月十日
书 记 员 伍小丽