海南省海口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）琼01行终30号
上诉人（原审原告）郭正华，男，汉族，1947年10月23日出生，住海口市。
上诉人（原审原告）肖雨雄，女，汉族，1949年7月8日出生，住海口市。
委托代理人郭正华，男，汉族，1947年10月23日出生，住海口市。
以上两位上诉人的共同委托代理人马相龙，海南大弘律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）海口市农村社会养老保险局，住所地海口市秀英区长滨三路市政府第二办公区16号楼。
法定代表人：李小云，局长。
委托代理人张钟钰，该局副局长。
委托代理人龚春枝，海南法立信律师事务所律师。
上诉人郭正华、肖雨雄因诉被上诉人海口市农村社会养老保险局（以下简称市农社局）不履行支付基础养老金法定职责一案，不服海口市秀英区人民法院（2016）琼0105行初130号行政判决，向本院提出上诉。本院于2017年2月22日立案后，依法组成合议庭，并于2017年4月12日公开开庭审理，上诉人郭正华及其与上诉人肖雨雄的共同委托代理人马相龙，被上诉人的委托代理人张钟钰、龚春枝到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理认定：郭正华、肖雨雄为夫妻关系。2001年7月26日，郭正华、肖雨雄购买位于海口市××路房，并取得由海口市住房和城乡建设局颁发的证号为海口市房权证海房字第XX**号房产所有权证。2004年1月9日，郭正华、肖雨雄将户口从湖南省沅江市大同乡大同派出所迁入海口市公安局机场路派出所。2011年6月7日，国务院颁布国发（2011）18号《关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》，其基本原则是：中央确定基本原则和主要政策，地方制定具体办法，城镇居民养老保险实行属地管理。同时规定，中央确定的基础养老金标准为每人每月55元，地方人民政府可以根据实际情况提高基础养老金标准。2011年6月8日，海南省人民政府颁布实施《海南省城镇居民社会养老保险暂行办法》，该办法第八条规定，政府对符合养老保险待遇领取条件的城镇居民全额支付基础养老金，标准为每人每月130元。第九条规定，年满60周岁的城镇居民，具有海口市、三亚市行政区域内非农业户籍10年以上（含10年），或具有本省其他市、县、自治县行政区域内非农业户籍5年以上（含5年），符合下列条件之一的，从核定的次月起，按月享受养老保险待遇：（三）制度施行之日，已年满60周岁且没有领取其他任何形式的社会养老保险待遇的。2014年2月，郭正华、肖雨雄落户海口市满10年期限，市农社局开始向郭正华、肖雨雄发放基础养老金每人每月130元。郭正华、肖雨雄认为，国务院的规定是年满60周岁就开始发放，而海南省却规定须落户满10年才发放，与中央的政策相违背，就此多次向各级政府相关部门反映。2016年9月23日，郭正华、肖雨雄向市农社局提出申请，要求补发2011年11月至2014年1月期间的基础养老金。2016年10月17日，市农社局向郭正华、肖雨雄作出回复，对其要求补发2011年11月至2014年1月期间的基础养老金的申请，以不符合相关规定为由，不予以支持。郭正华、肖雨雄不服，遂向原审法院提起行政诉讼。
原审法院判决认为：本案当事人争议的焦点是市农社局不同意向郭正华、肖雨雄补发2011年11月至2014年1月期间的基础养老金的行为是不是合法。经庭审质证后确认，首先，根据国务院国发（2011）18号文件的要求，中央确定发放基础养老金的基本原则和主要政策，地方制定具体办法，城镇居民养老保险实行属地管理。也就是说，全国各地经济发展水平不一，差距较大，不可能制定统一的发放标准，只能由各地根据当地的实际情况制定具体的实施办法。海南省人民政府根据海南本地的具体情况，制定实施《海南省城镇居民社会养老保险暂行办法》，规定年满60周岁且具有海口市非农业户籍10年以上才能享受养老保险待遇，就是根据海南的实际情况制定的政策。其次，市农社局根据上述规定，在郭正华、肖雨雄具有海口市非农业户籍满10年后才向其发放养老保险金的行为并无不当。郭正华、肖雨雄申请补发2011年11月至2014年1月期间的基础养老金的要求没有法律依据。对该政策规定是否合理合法，则不在本案的审查范围。第三，郭正华、肖雨雄在收到市农社局的回复后不服，向法院提起行政诉讼，并未超过行政诉讼法规定的起诉期限。综上，市农社局的辩解理由部分成立，本院予以采纳；郭正华、肖雨雄起诉的理由与事实不符，且于法无据，原审法院不予支持，依法应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回郭正华、肖雨雄的诉讼请求。本案诉讼费人民币50元，由郭正华、肖雨雄负担。
上诉人郭正华、肖雨雄不服原审判决，提起上诉称：一审法院适用法律错误，理由如下：本案中，2011年6月7日，国务院颁布国发（2011）18号《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》第七条规定养老金待遇领取的条件：参加城镇居民养老保险的城镇居民，年满60周岁，可按月领取养老金。国务院发布的该指导意见属于行政法规的性质。而2011年6月8日，海南省人民政府颁布实施《海南省城镇居民社会养老保险暂行办法》，该办法第八条规定，政府对符合养老保险待遇领取条件的城镇居民全额支付基础养老金，标准为每人每月130元。第九条规定，年满60周岁的城镇居民，具有海口市、三亚市行政区域内非农业户籍10年以上（含10年），......按月享受养老保险待遇。海南省颁布的该暂行办法属于地方性法规性质。上述国务院颁布的指导意见与海南省人民政府颁布的暂行办法就领取养老金的时间问题发生冲突，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条”人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件”及《中华人民共和国立法法》第七十九条”法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章，行政法规的效力高于地方性法规、规章”的规定，结合本案的事实，国务院颁布的指导意见属于行政法规，其效力明显高于海南省人民政府颁布的暂行办法，该暂行办法属于地方性法规。当行政法规与地方性法规相冲突时，应当以行政法规为准，而不是以地方性法规为准。因此，一审法院依据海南省人民政府颁布的暂行办法为依据作出判决，属于适用法律错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，请求二审法院依法改判，支持上诉人的上诉请求，撤销海口市秀英区人民法院（2016）琼0105行初130号行政判决，判令市农社局从2011年10月起至2014年1月31日止，按中央政府拨付给60周岁以上老人每人每月55元基础养老金支付给郭正华、肖雨雄（海口市2011年10月核准，11月发放，2011年11月至2014年1月止每人27个月×2人×55元=2970元）。
被上诉人市农社局答辩称：一、两上诉人在2011年10月至2014年1月期间不符合领取养老金的条件。根据海南省人力资源和社会保障厅2011年6月《海南省城镇居民社会养老保险暂行办法》第九条第一款规定：”已年满60周岁且没有领取其他任何形式的社会养老保险待遇的城镇居民，具有海口市、三亚市行政区域内非农业户籍10年以上（含10年），或具有本省其他市、县、自治县行政区域内非农业户籍5年以上（含5年，下同），符合下列条件之一的，从核定的次月起，按月享受养老保险待遇：（三）制度施行之日，已年满60周岁且没有领取其他任何形式的社会养老保险待遇的”。本案中两上诉人自2004年1月落户海口，至2014年1月落户满10年，在2014年1月之前，两上诉人并不符合《暂行办法》规定的领取养老金的条件。2014年2月在两上诉人符合落户10年以上的条件后，市农社局立即向两上诉人发放了养老金。
二、国务院于2011年6月7日颁发的国发（2011）18号《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》，文件第一章基本原则：”四是中央确定基本原则和主要政策，地方制定具体办法，城镇居民养老保险实行属地管理”。海南省人力资源和社会保障厅在贯彻落实国务院18号文精神的基础上制定并实施《海南省城镇居民社会养老保险暂行办法》，市农社局按照该办法向两上诉人发放养老金，并不违背国家政策。
因此，两上诉人诉求给付2011年10月至2014年1月期间的基础养老金，于法无据。
三、本案已过起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条关于”公民、法人或者其组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”的规定，本案两上诉人于2014年3月25日领取第一笔养老金，也就是两上诉人最迟于第一笔养老金发放时即知晓权益受到侵害，而本案事实是两上诉人于2016年10月24日方提起行政诉讼。因此，本案已超过法律规定的起诉期限。
综上，市农社局认为，两上诉人的请求没有事实和法律依据，一审判决认定事实清楚，证据充分，请求二审法院依法予以维持一审判决。
郭正华、肖雨雄提起上诉后，原审法院已将原审判决所列证据随卷移送本院。二审期间，上诉人郭正华、肖雨雄向本院提交了（2016）琼01行初167号行政裁定书，证明两上诉人因本案养老金问题曾于2016年5月向法院提起行政诉讼，因起诉被告不适格后撤回起诉，不存在起诉超过起诉期限的问题。被上诉人对该份证据的真实性、关联性及合法性均无异议，但对其证明内容有异议，认为该份裁定书明确列明两上诉人撤诉的理由是被告主体不适格，该裁定书对实体问题并没有加以认定，因此，不能证明两上诉人所要证明的事实。经庭审质证，本院认为，该份证据与本案审查两上诉人的起诉是否超过起诉期限并无关系，故不予采纳。
本院二审查明的事实与原审法院认定的事实一致。
本院认为：一、关于郭正华、肖雨雄起诉是否超过法定的起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：”公民、法人或者其组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”。2016年9月23日，两上诉人向被上诉人提出申请，要求被上诉人向其补发2011年11月至2014年1月期间的基础养老金。2016年10月17日，被上诉人作出回复，不予支持两上诉人的申请事项。两上诉人随后于2016年11月1日向原审法院提起本案诉讼，未超过法定的起诉期限。被上诉人关于两上诉人的起诉超过法定起诉期限的意见没有法律依据，本院不予采信。
二、被上诉人是否应向两上诉人补发2011年11月至2014年1月期间的基础养老金的问题。国发（2011）18号《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》的基本原则中规定：”中央确定基本原则和主要政策，地方制定具体办法，城镇居民养老保险实行属地管理”。海南省人民政府根据国务院该指导意见的基本精神和基本原则的相关规定，结合我省经济发展、居民生活水平等实际情况，制定《海南省城镇居民社会养老保险暂行办法》，该办法第九条第一款规定：”年满60周岁的城镇居民，具有海口市、三亚市行政区域内非农业户籍10年以上（含10年，下同）或具有本省其他市、县、自治县行政区域内非农业户籍5年以上（含5年，下同），符合下列条件之一的，从核定的次月起，按月享受养老保险待遇：......（三）制度施行之日，已年满60周岁且没有领取其他任何形式的社会养老保险待遇的”。本案中，两上诉人于2004年1月落户海口，至2014年1月落户满10年，在2014年1月之前，两上诉人并不符合上述办法规定的领取养老金的条件，故两上诉人请求被上诉人向其补发2011年11月至2014年1月期间的基础养老金没有法律依据，原审法院不予支持并无不当。
综上，上诉人郭正华、肖雨雄的上诉理由不成立，原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，判决结果并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人郭正华、肖雨雄负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 潘 娜
审 判 员 何 芳
审 判 员 吴 茜
二〇一七年四月二十七日
法官助理 文 静
书 记 员 李盼盼