吉林省长春市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）吉01行赔终25号
上诉人（原审原告）问江水，男，1973年1月3日出生，汉族，户籍所在地长春净月高新技术产业开发区。
上诉人（原审原告）赵艳萍，女，1976年7月12日出生，汉族，户籍所在地同上。
上诉人（原审原告）问园月，女，1998年9月28日出生，汉族，户籍所在地长春净月高新技术产业开发区。
三上诉人的共同委托代理人黄志英（系赵艳萍母亲），女，1952年7月25日出生，汉族。
三上诉人的共同委托代理人潘燕，北京德恒（长春）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）长春净月高新技术产业开发区永兴街道办事处，住所地长春净月高新技术产业开发区锦竹东路**号。
法定代表人杨逸圆，主任。
委托代理人赵正满，该单位工作人员。
上诉人问江水、赵艳萍、问园月诉被上诉人长春净月高新技术产业开发区永兴街道办事处（以下简称永兴街道办）不履行法定职责及行政赔偿一案，不服长春净月高新技术产业开发区人民法院（2017）吉0194行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院审理查明，赵玉龙与黄志英为夫妻，系原长春市南关区农林乡潭西村村民，二人育有两女，长女赵艳平于1998年6月20日与问江水结婚，并于同年9月28日生育一女问园月。1998年第二轮土地承包，原长春市南关区农林乡人民政府于同年8月25日作出《关于潭西村东王家屯稳定完善土地承包关系有关问题处理意见的报告》，对东王家屯土地承包关系中存在的问题作出处理，其中意见第8条为：“赵玉龙有两个女儿，大女儿赵艳平于1998年6月20日与陕西籍问江水结婚。赵艳平被赵玉龙确定为养老女婿，但问江水户口在7月12日前没有落下，有村和派出所证明，鉴于这种情况，考虑生活出路，分给赵艳平1亩地。”1998年10月20日潭西村民委员会与户代表赵玉龙签订土地承包合同，未分给问江水、问园月承包地，仅分给赵艳平1亩承包地。问江水、赵艳平、问园月不服，一直向相关部门反映情况要求解决。2000年3月潭西村民委员会更名为潭南居民委员会，并划归永兴街道办管辖。后问江水、赵艳平、问园月向永兴街道办申请对三人补分土地。永兴街道办于2001年2月6日作出处理意见：“仍按农林乡党委、政府的土地完善承包政策和农林乡党委、政府关于潭西村王家屯完善土地承包关系有关问题处理办”。问江水、赵艳平、问园月不服，向长春市南关区人民法院提起行政诉讼，申请撤销该处理意见，并确认三人的土地承包权。长春市南关区人民法院于2001年6月12日作出（2001）南行初字第82号行政判决书，认定问江水、赵艳平、问园月具备土地承包资格，撤销了永兴街道办作出的上述意见，并限其30日内重新作出处理决定。永兴街道办于2001年7月8日重新作出处理意见，“同意并尊重农林乡党委、政府对问江水等人土地问题的处理意见，并维持其处理意见”。问江水、赵艳平、问园月不服，再次提起行政诉讼，长春市南关区人民法院认为永兴街道办重新作出了一个与前一个结果相同的决定，不符合法律规定，于2001年8月5日作出（2001）南行初字第135号行政判决，撤销了永兴街道办于2001年7月8日重新作出的处理意见，并限其30日内重新作出处理决定。而后，永兴街道办要求潭南居民委员会对问江水、赵艳平、问园月分地事宜进行重新商讨。潭南居民委员会于2001年11月20日作出《关于问江水、赵艳平、问园月土地纠纷一案的处理意见》，“一致同意继续按长春市委、开发区农工委、原农林乡政府及潭西村等四家对问江水、赵艳平等人土地问题的处理意见办，不能改变”。永兴街道办于2002年4月8日重新作出处理意见：“对原农林乡政府已经处理过的土地问题，我们持尊重态度，仍同意原农林乡党委、政府对问江水一家人土地问题的处理。”针对永兴街道办再次作出相同的处理意见，长春市南关区人民法院于2002年8月19日向永兴街道办上级政府原长春净月潭旅游经济开发区管理委员会作出司法建议书，建议其纠正。之后，黄志英一直代表问江水、赵艳平、问园月通过信访渠道向相关部门反映情况，以�解决问题。后问江水、赵艳平、问园月所属集体经济组织所有的土地全部被征收。问江水、赵艳平、问园月于2016年12月7日向永兴街道办提出行政赔偿申请，永兴街道办于2017年1月18日作出不予行政赔偿决定，认为“赔偿请求人主张的损失实际是因未足额分到土地而受到的损失，应当依法向集体土地发包方主张权利，不属于行政赔偿的赔偿范围”，故不予赔偿。问江水、赵艳平、问园月不服，提起行政赔偿诉讼。
原审法院认为，行政机关承担赔偿责任应以行政行为违法为前提，且该行政行为给行政相对人造成损害。本案中，问江水、赵艳平、问园月仅提出赔偿诉求，经在庭审中向其释明，其表示主张永兴街道办未履行土地承包监管职责违法。关于永兴街道办是否未履行法定职责并给问江水、赵艳平、问园月造成损害事实的问题，《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条、第十八条、第十九条，规定了集体土地发包的主体、承包的原则和程序，可见，集体土地的承包属于集体经济组织成员的意思自治范畴，由集体经济组织成员决定。但《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款同时也规定，相关政府应对其行政区域内农村土地承包及承包合同进行管理，并处理集体经济组织成员未实际取得土地承包经营权的问题。本案中，问江水、赵艳平、问园月原系长春市南关区农林乡潭西村村民，2000年3月潭西村归永兴街道办管辖后，问江水、赵艳平、问园月因在第二轮土地承包时未分得承包地而向永兴街道办反映情况并要求解决，永兴街道办具有处理该问题的法定职责。永兴街道办�于2001年作出处理意见，但经长春市南关区人民法院作出行政判决予以撤销，并判令重新作出处理决定。对于长春市南关区人民法院作出的两份行政判决书，永兴街道办没有上诉，应视为其对裁判结果认可，其应当按照裁判文书的内容执行。在该裁判文书中已经明确确认问江水、赵艳平、问园月具有土地承包资格，永兴街道办反复作出相同结果的处理意见，实属对司法权威的不尊重。但应当指明的是，永兴街道办是否确认问江水、赵艳平、问园月具有土地承包资格与集体经济组织是否与三人签订土地承包合同并不能混为同一概念，是否符合签订土地承包合同的条件，具体还要看集体经济组织制定的土地承包方案。永兴街道办在收到长春市南关区人民法院作出的撤销行政判决后，已要求问江水、赵艳平、问园月所属集体经济组织重新进行商讨。潭南居民委员会于2001年11月20日作出《关于问江水、赵艳平、问园月土地纠纷一案的处理意见》，虽该处理意见最终结论为“一致同意继续按长春市委、开发区农工委、原农林乡政府及潭西村等四家对问江水、赵艳平等人土地问题的处理意见办，不能改变”，仍分给原告赵艳平1亩承包地，未分给问江水、问园月承包地，但永兴街道办已对问江水、赵艳平、问园月所属村土地发包行为进行了监管，已履行法定职责。问江水、赵艳平、问园月于2016年12月7日向被告提出行政赔偿申请，永兴街道办已在法定期限内作出书面决定并送达，该程序并无违法之处。综上，永兴街道办的行为并未对问江水、赵艳平、问园月的权益造成损害，问江水、赵艳平、问园月针对永兴街道办的行政赔偿请求缺少事实根据和法律根据，应当予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十�条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回了问江水、赵艳萍、问园月的诉讼请求。
上诉人问江水、赵艳萍、问园月不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认定被上诉人对于上诉人的承包资格仅具有管理职责是错误的，被上诉人对上诉人的承包资格具有直接的管理权，该管理权属于能够直接决定上诉人能否实际获得土地的行政管理权。原审判决写明上诉人向被上诉人申请补分土地，被上诉人作出处理意见。说明被上诉人对于上诉人补分土地的要求履行的是直接的管理职责，而非监督权职责。二、在原审中上诉人主张的是被上诉人违法管理权侵权造成上诉人的损失应承担赔偿责任，原审判决将被上诉人对上诉人的侵权方式相互混淆，错误认定。根据司法处理意见及长春市南关区人民法院作出的行政判决的认定，被上诉人处理和解决上诉人承包权问题是与被生效判决撤销的行政行为具有同等效力及影响力的行政管理性的行政行为，足以使上诉人直接获得承包地。监管与管理存在明显差别，原审判决认定被上诉人仅具有监管职能是错误的。认定被上诉人要求所属集体经济组织重新进行商讨未果后，在上诉人向其提出赔偿要求时，在法定期限内给予答复的行为系已履行法定职责是错误的。该行为与被长春市南关区人民法院作出的行政判决撤销的两个处理意见的管理效力不对等，不足以达到管理职责。被上诉人要求村集体经济组织对上诉人承包权进行处理并非履行的管理权，该行为不能替代前述违法行为对上诉人造成损失的赔偿责任，不能作为对违法行为的改正。根据长春市南关区人民法院作出的司法建议及行政判决的认定，被上诉人弥�与改正前述被依法撤销的违法行为给上诉人造成的损失行为方式与作出违法处理意见相同的书面处理确认上诉人具有土地承包权的处理行为，是履行管理权的行为，与原审判决认定的监督权完全不同，不能相互替代和混淆。上诉人因未获得土地的损失是被上诉人行使管理权作出违法处理意见造成的，不是行使监督权要求村集体经济组织对上诉人土地承包权进行协调造成的。原审判决认定被上诉人履行监督权的行为未对上诉人造成损害属于认定错误。综上，请求撤销原审判决，依法改判支持上诉人的全部诉讼请求；判令一、二审案件受理费由被上诉人负担。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：一、《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条规定：“……乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。”据此，永兴街道办对本行政区域内农村土地承包具有管理职责。本案中，永兴街道办针对上诉人土地承包问题积极进行处理，先后两次作出了处理意见。在处理意见被撤销的情况下，要求潭南居民委员会对上诉人承包土地的问题进行处理，并依据潭南居民委员会作出的处理决定再次作出了处理意见，其不存在怠于履行管理职责的情形。二、《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；……”第二十五条规定：“国家机关及其工作人员不得利用职权干涉农村土地承包或者变更、解�承包合同。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第（四）项规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（四）土地承包经营方案；”第五条第一款规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”据此，永兴街道办无权对于农民集体所有的土地进行发包及决定土地承包经营方案等属于村民自治范畴的事项直接作出处理决定或者直接改变村集体经济组织的决定。三、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”据此，对财产权造成损害的赔偿仅限于对直接损失进行赔偿。本案中，上诉人主张的因永兴街道办未履行土地承包管理职责，导致其未实际承包到村集体经济组织的土地，现该村集体经济组织的土地已被征收，其无法承包上述土地而产生的损失不是《中华人民共和国国家赔偿法》规定的直接损失，不属于行政赔偿的范围。综上，上诉人问江水、赵艳萍、问园月的上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。原审判决正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人问江水、赵艳萍、问园月负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 韩会志
代理审判员 姜 楠
代理审判员 高婧明
二〇一八年六月二十五日
书 记 员 侯天航