山东省聊城市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）鲁15行终86号上诉人（原审被告）：临清市安全生产监督管理局。住所地：临清市人民政府办公楼*楼。法定代表人：张巍然，局长。委托代理人：商先勇，该局副局长。委托代理人：王庆涛，该局监察大队大队长。被上诉人（原审原告）：临清市宏运物流货运有限公司。住所地：临清市新华办事处北关街*****号。法定代表人：王家峰，经理。委托代理人：田景旭，山东荣润律师事务所律师。上诉人临清市安全生产监督管理局（以下简称临清安监局）因安监行政处罚一案，不服临清市人民法院（2016）鲁1581行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审法院认定：2015年5月16日21时50分许，常朝山驾驶无牌普通二轮摩托车沿临清市烟店镇北环路由西向东行驶至山东石化加油站门口处时与停在道路南侧宏运公司驾驶员董勇驾驶公司的鲁Ｐ×××××、鲁P26**挂重型货车尾随碰撞,造成常朝山受伤,经医院抢救无效死亡,两车损坏的道路交通事故。事故发生后，临清市人民政府成立宏运公司“5·16”一般道路交通事故调查组，对该起事故进行调查，成员单位包括市安监局、临清市监察局、临清市公安局、临清市总工会、临清市交通局、聊城市公安局交通巡逻警察支队临清大队。调查组经过调查形成宏运公司“5·16”一般道路交通事故调查报告，临清市人民政府对事故调查报告进行了批复（临政字[2016]23号批复），同意事故调查组对事故原因的分析、事故性质和责任的认定以及对有关责任人员和责任单位的处理建议。事故调查报告中认定原告宏运公司存在的“涉案事实行为”，是发生交通事故的间接原因。另聊城市公安局交通巡逻警察支队临清大队作出聊临公交认字[2015]第00294号道路交通事故认定书，认定死者常朝山承担事故的主要责任，原告司机董勇承担事故的次要责任。2016年5月13日，市安监局根据事故调查报告查明的原因及处理建议予以立案。2016年5月23日，市安监局向宏运公司送达了行政处罚告知书、听证告知书，当月31日对案件进行了集体讨论和案件处理呈批，2016年6月1日作出（临）安监管罚[2016]法-018号行政处罚决定书，内容为：宏运公司作为安全生产责任主体，安全管理不到位，未与本公司从业人员层层签订安全生产责任书，对新入职人员未认真进行上岗前教育培训，对从业人员进行安全教育培训不到位，部分从业人员不能按时参加，以会代训，从业人员安全意识淡薄，未及时消除生产安全事故隐患（上述行为简称“涉案事实行为”），导致事故发生。以上事实违反了《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第十八条、第二十五条的规定，依据该法第一百零九条第（一）项的规定，决定给予罚款人民币贰拾万元的行政处罚。同月15日向宏运公司邮寄送达。一审法院认为：《安全生产法》第二条规定，在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位的安全生产，适用本法，有关法律、行政法规对消防安全、道路交通安全等另有规定的，适用其规定。该条排除的是法律、行政法规对“道路交通安全”另有规定的内容，并不完全排斥《安全生产法》对道路交通安全法律、行政法规未规定事项的适用。《安全生产法》系对从事生产经营活动的单位的安全生产进行一般性普遍规范的法律，《道路交通安全法》是对车辆驾驶人、行人、乘车人以及与道路交通活动有关的单位和个人在道路交通安全方面进行规范的特别法律。如果属于与特别法规范行为相关联的一般共性问题，特别法没有特殊规定或者适用范围的特别限制时，并不能完全排除一般法对该类事项的适用。本案中，原告存在的“涉案事实行为”属于安全生产领域的共性问题，《道路交通安全法》中对此并未作规定，也未规定不适用其他相关法律。而《安全生产法》第二十五条则规定了一般生产经营单位的对其从业人员的安全生产教育培训业务，该法也规定了相应的法律责任。《生产安全事故报告和调查处理条例》已将道路交通事故的报告和调查处理规定其中。原告属于交通运输生产企业，应当遵循生产企业安全生产的一般性规定,发生道路交通生产安全问题同时适用《安全生产法》和《道路交通安全法》。根据上述规定，被告对原告具备行政处罚权。原告认为被告不具有相应的行政职权和不享有行政处罚权的主张，本院不予支持。最高人民法院《关于安监部门是否有权适用及对道路交通安全问题予以行政处罚及适用法律问题的答复》（[2010]行他字第12号）中明确指出：“根据《安全生产法》第二条规定，《道路交通安全法》等法律、行政法规对道路交通安全有关问题有特别规定的，应当适用特别规定。没有特别规定的，安监部门可以适用《安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定处理。运输企业违反《安全生产法》第二十一条规定的，安监部门可以适用《安全生产法》第八十二条第三款予以处罚。未履行安全生产教育和培训义务不是发生交通事故的直接原因的，安监部门适用《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条对相关运输企业实施行政处罚不妥。”根据该解释规定，运输企业违反《安全生产法》管理规定，但不是发生事故的直接原因，适用《安全生产法》第一百零九条（2014年修订,2014年修订前适用《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条）规定对事故发生负有责任的进行处罚不妥。该案中，调查报告中认定原告方存在的“涉案事实行为”，是一般生产企业安全生产领域的共性问题，和涉案交通事故不具有直接因果关系，被告据此依据《安全生产法》第一百零九条的规定对原告进行处罚，属适用法律不当，依法应予撤销。综上所述，被告作出的处罚决定适用法律错误，原告请求撤销该处罚决定，本院依法予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项规定，判决撤销被告临清市安全生产监督管理局于2016年6月1日作出的（临）安监管罚（2016）法-018号行政处罚决定。案件受理费50元，由被告临清市安全生产监督管理局负担。上诉人临清安监局不服一审判决上诉称：一、根据临清市人民政府批复的涉案交通事故调查报告，能够认定行政处罚决定书上所载明的被上诉人存在的违法行为是发生涉案交通事故的间接原因，间接原因也是事故发生的原因，与交通事故的发生也具有因果关系。安全生产法第一百零九条规定并没有明示生产经营单位对事故发生必须负有直接责任才可以给予处罚，只要生产经营单位对事故发生负有责任就应处以罚款，而不论是直接责任还是间接责任，故上诉人适用法律正确。二、最高人民法院【2010】行他字第12号只是对个案的答复，并非司法解释，效力明显较低，且该答复2010年作出，安全生产法于2014年8月31日修改，新法的部分内容取代了《生产安全事故报告和调查处理条例》的相关规定，根据新法优于旧法的原则，该答复不应再继续适用。三、一审判决作出前上诉人的负责人为李德贤，现负责人张巍然2017年5月3日才到任，不清楚本案情况。一审判决认定上诉人的负责人为张巍然错误。综上，被诉行政处罚认定事实与法律依据、程序合法，作出的处罚决定正确，一审判决撤销不符合法律规定，依法应撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人宏运公司辩称：一审判决认定上诉人作出的处罚决定适用法律错误，撤销上诉人作出的行政处罚决定是正确的，应予维持。本院经审理查明的事实与一审一致，本院依法予以确认。本案经合议庭评议，本院认为：《安全生产法》第二条规定，在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定。根据事故调查报告认定，涉案交通事故是一起一般生产安全责任事故。《道路交通安全法》对此并无特别规定，故依据上述法律规定，临清市安监局对事故相关的单位和有关人员的生产安全违法行为具有行政管理职权。最高人民法院《关于安监部门是否有权适用及对道路交通安全问题予以行政处罚及适用法律问题的答复》（[2010]行他字第12号）（以下简称《答复》）的规定：“根据《安全生产法》第二条规定，《道路交通安全法》等法律、行政法规对道路交通安全有关问题有特别规定的，应当适用特别规定。没有特别规定的，安监部门可以适用《安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定处理。运输企业违反《安全生产法》第二十一条规定的，安监部门可以适用《安全生产法》第八十二条第三款予以处罚。未履行安全生产教育和培训义务不是发生交通事故的直接原因的，安监部门适用《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条对相关运输企业实施行政处罚不妥。”2014年8月31日《安全生产法》修正后，《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条已被《安全生产法》第一百零九条取代，本案同样适用《答复》的规定。根据事故调查报告认定，宏运公司的违法行为是发生交通事故的间接原因，上诉人依据《安全生产法》第一百零九条对被上诉人进行处罚适用法律错误。同时上诉人作出的处罚决定认定被上诉人违反了《安全生产法》第十八条、第二十五条规定，第十八条是针对生产经营单位的主要负责人负有的安全生产管理职责作出的规定，第二十五条是针对生产经营单位应履行安全生产教育和培训等职责的规定。本案被上诉人系生产经营单位，上诉人作出的处罚决定认定被上诉人同时违反了上述两条规定属认定事实与违反法律不符。综上，一审法院判决撤销被诉行政处罚决定并无不当，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由临清市安全生产监督管理局负担。本判决为终审判决。审判长  孟庆杰审判员  关 淼审判员  李 扬二〇一七年九月十八日书记员  欧 岚