广西壮族自治区高级人民法院
民 事 裁 定 书
（2017）桂行终307号
上诉人（一审原告）浦北县桂粤市场投资有限责任公司，住所地浦北县寨圩镇金宝商住小区。
法定代表人蒋振坚，总经理。
被上诉人（一审被告）浦北县人民政府，住所地浦北县解放路201号。
法定代表人李军，县长。
被上诉人（一审被告）钦州市人民政府，住所地钦州市永福东大街11号。
法定代表人黄海昆，市长。
一审第三人浦北县国土资源局，住所地浦北县越秀路24号。
负责人林明鲜，副局长。
上诉人浦北县桂粤市场投资有限责任公司（以下简称桂粤公司）因诉被上诉人浦北县人民政府（以下简称浦北县政府）、钦州市人民政府（以下简称钦州市政府）及一审第三人浦北县国土资源局（以下简称浦北县国土局）行政批复一案，不服钦州市中级人民法院（2016）桂07行初26号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭受理了本案。
一审审理查明，2005年6月10日，朱春辉取得了位于浦北县沙梨垌金宝商住小区的国有土地使用权（土地证号：浦国用（2005）字第C00**号）。2013年1月29日，朱春辉出具一份委托书，委托覃煜代为办理金宝商住小区购地户的《国有土地使用证》，委托书载明“限先办20户证件使用。”2014年1月6日，桂粤公司取得了浦北县政府颁发的位于浦北县寨圩镇金宝商住小区的两份《国有土地使用证》（证号：浦国用（2014）第C0002号、第C0003号）。2015年11月20日，朱春辉向钦州市政府提起行政复议，申请撤销浦北县政府为桂粤公司办理的浦国用（2014）第C0002号、第C0003号《国有土地使用证》。2016年1月27日，浦北县国土局作出《关于收回注销浦国用（2014）第C0002号、第C0003号<国有土地使用证>的通知》。2016年2月14日，桂粤公司对浦北县国土局的通知作出了答复。2016年2月16日，浦北县国土局向浦北县政府上报浦国土资报[2016]15号《浦北县国土局关于注销浦北县桂粤市场投资有限责任公司浦国用（2014）第C0002号、浦国用（2014）第C0003号<国有土地使用证>的请示》（以下简称《请示》），该《请示》认为，朱春辉于2013年1月29日出具的《委托书》没有明确20户的具体相应名称，属授权不明确，不能视为覃煜系受委托办理朱春辉与蒋振坚转让授权及土地使用权变更登记的证明材料。根据《土地登记办法》第五十八条第一款的规定，报请浦北县政府批准公告注销桂粤公司两宗土地的土地登记，并废止浦国用（2014）第C0002号、浦国用（2014）第C0003号《国有土地使用证》。2016年3月7日浦北县政府研究后给浦北县国土局作出《关于同意注销浦北县桂粤市场投资有限责任公司浦国用（2014）第C0002号、浦国用（2014）第C0003号<国有土地使用证>的批复》（以下简称《批复》），同意公告注销桂粤公司两宗土地的土地登记，并废止浦国用（2014）第C0002号、浦国用（2014）第C0003号《国有土地使用证》。2016年3月27日，浦北县国土局向桂粤公司作出《关于收回注销浦国用（2014）第C0002号、第C0003号<国有土地使用证>的通知》，告知桂粤公司接到此通知之日5日内来县国土局办理注销手续。逾期不办理的，将依法直接公告废止桂粤公司的上述《国有土地使用证》。桂粤公司在告知的期限内未去浦北县国土局办理注销手续。2016年4月14日，浦北县国土局作出《关于注销<国有土地使用证>的公告》，注销了登记在桂粤公司名下的浦国用（2014）第C0002号、浦国用（2014）第C0003号两宗土地的土地登记，并于同日在浦北县国土局的网站上刊登公告。桂粤公司对浦北县政府作出的《批复》不服，向钦州市政府申请行政复议，钦州市政府复议维持了浦北县政府的《批复》。桂粤公司不服，于2016年8月16日向一审法院提起行政诉讼，请求撤销浦北县政府的《批复》。
另查明，桂粤公司与许昆、朱春辉等人发生民事纠纷，案经本院（2016）桂民再76号民事判决书处理，判决：驳回许昆提出的“确认蒋振坚与朱春辉于2012年10月8日签订的《土地转让协议书》和2013年10月21日签订的浦土转合字[2013]第042号《浦北县国有土地使用权转让合同》无效的诉讼请求。
一审法院认为，《土地登记办法》第五十八条第一款规定：“国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止。”最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”桂粤公司持有的浦国用（2014）第C0002号、第C0003号《国有土地使用证》被注销，系浦北县国土局所做《关于注销<国有土地使用证>的公告》这一行政行为的结果。浦北县政府并非作出对外发生法律效力文书的行政机关，桂粤公司如认为自己的合法权益受到行政机关侵害的，应当就浦北县国土局所做《关于注销<国有土地使用证>的公告》这一行政行为提起行政诉讼。关于浦北县政府作出的《批复》是否可诉，《批复》是浦北县政府根据浦北县国土局的请示作出，批复对象亦系浦北县国土局，该批复性质上属于行政机关内部管理审批文件，没有送达桂粤公司，即该《批复》不对外发生法律效力，属内部行政行为，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。裁定驳回桂粤公司的起诉。
桂粤公司不服一审裁定，上诉称《批复》是浦北县国土局得以公告注销桂粤公司两本《国有土地使用证》的前提，对桂粤公司的财产造成实质侵犯，且《国有土地使用证》上加盖的是政府的公章，并非国土局的公章。浦北县国土局于2016年3月25日作出的《关于收回注销浦国用（2014）第C0002号、第C0003号〈国有土地使用证〉的通知》中，明确浦北县政府已作出《批复》，同意其收回桂粤公司两本《国有土地使用证》进行注销，事实上向桂粤公司告知了《批复》，其内容已经外化被桂粤公司知晓。桂粤公司以浦北县政府为被申请人、以《批复》作为行政复议事项向钦州市政府申请复议，系按照钦州市政府法制办的要求，根据《行政复议法实施条例》第十三条的规定进行的变更，且钦政复决字［2016］34号《行政复议决定》也明确：不服本行政复议决定，可在收到本行政复议决定书之日起15日内向人民法院提起行政诉讼，说明行政机关对《批复》行为的定性也是可复议可诉讼的具体行政行为。
本院认为，桂粤公司系因不服《批复》，向法院起诉浦北县政府、钦州市政府，要求撤销《批复》。《批复》是浦北县政府根据浦北县国土局的请示作出，批复对象系针对浦北县国土局，内容为“同意依法公告注销浦北县桂粤市场投资有限责任公司位于浦北县寨圩镇金宝商住小区宗地号分别为450722111005GB00484、450722111005GB00485宗地的土地登记，废止浦国用（2014）第C0002号、浦国用（2014）第C0003号《国有土地使用证》”，并未直接针对桂粤公司作出变更该公司权利义务的行政行为，且没有送达桂粤公司，因此一审法院认定《批复》属内部行政行为，桂粤公司起诉撤销《批复》不属于行政诉讼受案范围是正确的。综上所述，桂粤公司的上诉理由不能成立，依照中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
案件受理费人民币50元（桂粤公司已预交），本院予以退还。
本裁定为终审裁定。
审判长 贺利研
审判员 黄文臻
审判员 杨 钉
二〇一七年七月二十六日
书记员 周俊玲