安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）皖行终731号
上诉人（一审原告）肥东县经济开发区墩塘社居委胜北组，住所地安徽省肥东县龙岗镇墩塘社居委胜*组。
诉讼代表人郭子云，男，汉族，1965年10月12日出生，住安徽省肥东县。
诉讼代表人郭子龙，男，汉族，1950年11月11日出生，住安徽省肥东县。
诉讼代表人张兴年，男，汉族，1962年2月21日出生，住安徽省肥东县。
被上诉人（一审被告）肥东县人民政府，住所地安徽省肥东县店埠镇人民路15号。
法定代表人孙良鸿，该县县长。
委托代理人陈永红，该县副县长。
委托代理人解青，安徽凯安律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）合肥市人民政府，住所地安徽省合肥市东流路100号。
法定代表人凌云，该市市长。
委托代理人杨忠，该市人民政府法制办公室行政复议应诉处处长。
肥东县经济开发区墩塘社居委胜北组（以下简称胜北组）因诉肥东县人民政府、合肥市人民政府土地行政补偿及行政复议决定一案，不服安徽省合肥市中级人民法院作出的（2016）皖01行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人胜北组的诉讼代表人郭子云、郭子龙、张兴年，被上诉人肥东县人民政府的委托代理人陈永红、解青，被上诉人合肥市人民政府的委托代理人杨忠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审原告胜北组向一审法院起诉称，其所在的村民组耕地总面积590亩，于2006年被肥东县人民政府全部非法占用，安徽省人民政府作出四次征收土地复。根据皖政〔2012〕67号文、皖国土资〔2010〕245号文规定，肥东县人民政府需要征收原告所在村民土地，理应按上级人民政府文件执行，足额支付土地补偿费用后方可使用土地。然肥东县人民政府至今乃不予足额支付。后原告申请合肥市人民政府行政复议，要求政府按照省级人民政府规定给予执行。而合肥市人民政府于2016年1月8日作出[2015]163号行政复议决定，维持了肥东县人民政的行政行为。原告认为，〔2008〕136号市政府令与省政府规范性文相抵触，违反了《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》及省国土厅相关文件。违背国法[2012]38号规定，违背《中华人民共和国立法法》的宗旨，而合肥市人民政府却支持被告肥东县人民政府使用违法规章,侵害原告的合法权益，为维护起诉人的合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、四十五条、五十三条的规定，依法提起诉讼，请求：1、判决合肥市人民政府合复决[2015]163号行政复议决定违法，一并审查合肥市人民政府〔2008〕136号合肥市人民政府令。2、判决肥东县人民政府2012年5月15日后征用本村民组土地按皖政〔2012〕67号文件规定的土地补偿价执行，按皖国土资〔2010〕245号文件规定足额支付土地补偿款。3、判令被告承担本次诉讼费用。
一审法院经审理查明，2012年至2013年期间，安徽省人民政府分别作出皖政地（纳入增减挂钩）〔2012〕117号《安徽省人民政府关于肥东县2012年度第3批次纳入增减挂钩试点管理使用先行复垦建设用地指标的批复》、皖政地（增减挂钩）〔2012〕137号《安徽省人民政府关于肥东县2012年度第3批次(增减挂钩)城镇建设用地指标的批复》、皖政地（纳入增减挂钩）〔2012〕178号《安徽省人民政府关于肥东县2012年度第6批次纳入增减挂钩试点管理使用先行复垦建设用地指标的批复》、皖政地（纳入增减挂钩）〔2012〕212号《安徽省人民政府关于肥东县2012年度第8批次纳入增减挂钩试点管理使用先行复垦建设用地指标的批复》等四批次城镇建设用地批复，肥东县人民政府依据上述用地批复分别作出东政地〔2012〕30号、东政地〔2013〕2号、东政地〔2012〕31号、东政地〔2013〕12号《肥东县人民政府征收土地方案公告》，肥东县国土资源局分别作出东国土资告[2012]10号、19号、13号、17号《征收土地补偿标准安置途径告知书》，征收原告所在村集体经济组织84313.5平方米土地，农用地合计补偿标准为38180元/亩，建设用地和未利用土地合计补偿标准为19090元/亩。并将补偿费中24900元/亩的安置补助费用直接发放至被征地农民手中，将13280元/亩的土地补偿费中的70％部分上缴肥东县被征地农民养老保障专户，30％部分支付给肥东县经济开发区（墩塘社居委）。原告认为补偿金额过低，应按皖政地〔2012〕67号和皖国土资〔2010〕245号文件规定的标准向原告支付土地补偿费，于2015年11月23日向合肥市人民政府提出行政复议。合肥市人民政府受理后，向肥东县人民政府送达《提出答复通知书》，要求其在收到行政复议申请书副本之日起10日内，对该行政复议申请作出书面答复，并提交当初作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。12月2日，肥东县人民政府作出行政复议答复书，并提交了作出诉争行政行为的证据及有关材料。2016年1月8日，合肥市人民政府经过审查，作出了合复决[2015]163号《行政复议决定书》，维持了肥东县人民政府作出的《肥东县人民政府征收土地方案公告》(文号分别为东政地〔2012〕30号、东政地〔2013〕2号、东政地〔2012〕31号、东政地〔2013〕12号)的具体行政行为，并于1月8日分别送达原告和肥东县人民政府。
一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。《合肥市征收集体所有土地办法》第七条规定，土地补偿费按以下规定支付：（一）总额的70％用于被征地农民养老保障，直接转入被征地农民养老保障基金财政专户；（二）总额的30％支付给拥有土地所有权的农村集体经济组织。其使用管理由区政府负责监督，具体办法另行制定。本案中，肥东县人民政府制定的《肥东县人民政府征收土地方案公告》(文号分别为东政地〔2012〕30号、东政地〔2013〕2号、东政地〔2012〕31号、东政地〔2013〕12号)规定，农用地合计补偿标准为38180元/亩，建设用地和未利用土地合计补偿标准为19090元/亩,符合安徽省人民政府作出的皖政地〔2012〕67号《安徽省人民政府关于调整安徽省征地补偿标准的通知》关于征地补偿标准的规定。肥东县人民政府将补偿费中24900元/亩的安置补助费用直接发放至被征地农民手中，将13280元/亩的土地补偿费中的70％部分上缴肥东县被征地农民养老保障专户，30％部分支付给肥东县经济开发区（墩塘社居委）,符合《合肥市征收集体所有土地办法》的规定。《合肥市征收集体所有土地办法》系地方规章，不属于行政诉讼法规定的可在行政诉讼中进行合法性审查的规范性文件，原告要求对其合法性审查的诉讼请求，该院不予支持。合肥市人民政府依据上述事实和相关法律、法规和规章作出的复议决定依据充分，程序合法。原告的诉讼请求不能成立，该院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回了肥东县经济开发区墩塘社居委胜北组的诉讼请求。
胜北组上诉称：1、一审判决认定事实不清楚、证据不充分。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》对土地征收时有关土地补偿费作了明确规定，合肥市政府〔2008〕第136号令《合肥市征收集体所有土地办法》明显违反了该决定，且肥东县人民政府提供的证据不能证明其征地的合法性，亦未提供证据证明土地补偿费的70%用作养老保险，30%支付给了墩塘社区。2、一审判决适用法律错误。《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，本案的上诉人即是被征土地的所有者，土地补偿费应归上诉人所有。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定，土地补偿费应在农村集体经济组织内部合理分配。合肥市政府〔2008〕136号令明显与之相抵触，上述决定是国务院行政法规，效力远大于合肥市政府的地方政府规章，一审判决认为被上诉人依据的合肥市政府〔2008〕136号令合法是错误的。综上，请求：撤销安徽省合肥市中级人民法院（2015）合行初字第00207号行政判决，改判支持上诉人的诉讼请求。
肥东县人民政府辩称：1、一审判决认定事实清楚、证据充分。答辩人征地程序合法，并公告了土地补偿费的标准，上诉人对土地的征收及各项补偿标准本身没有异议，只是认为没有全额发放。答辩人按皖政〔2012〕67号文规定的标准进行征地补偿，同时依据合肥市人民政府〔2008〕136号令《合肥市征收集体所有土地办法》、肥东县人民政府办公室文件东政办（2010）29号《关于做好新征地补偿标准实施工作的通知》等规定发放征地补偿费用并无不当。2、一审判决适用法律正确、程序合法。一审判决依据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条、《合肥市征收集体所有土地办法》第七条、《安徽省人民政府关于调整安徽省征地补偿标准的通知》等相关规定，认定答辩人的行为符合法律规定并无不当。综上，请求驳回上诉，维持原判。
合肥市人民政府辩称，2015年11月19日，答辩人收到胜北组的行政复议申请，因认为肥东县人民政府就执行安徽省人民政府的有关征地批复而征收其土地，但支付的土地补偿费金额过低，请求责令肥东县人民政府按皖政地〔2012〕67号和皖国土资〔2010〕245号文件规定的标准向其支付土地补偿费。经审查，答辩人认为该复议申请符合《中华人民共和国行政复议法》第六条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，依法予以受理。2015年11月23日，答辩人向肥东县人民政府送达了《提出答复通知书》，12月2日，肥东县人民政府作出《行政复议答复书》，并提交了相关的证据及材料。答辩人通过书面审理，在查明事实的基础上，于2016年1月8日作出了合复决[2015]163号《行政复议决定》，维持了肥东县人民政府征收胜北组土地的具体行政行为，并于当日分别送达胜北组和肥东县人民政府。综上，答辩人作出被诉行政复议决定的程序合法，请求驳回上诉，维持原判。
一审被告肥东县人民政府向一审法院提举了以下证据、依据：证据1、行政复议答复书、行政复议申请书、行政复议决定书复印件各一份，证明被告作出的具体行政行为事实清楚、证据充分，适用法律正确。证据2：1、安徽省人民政府皖政地（纳入增减挂钩）〔2012〕117号《关于肥东县2012年第3批次纳入增减挂钩试点管理使用先行复垦建设用地指标的批复》；2、肥东县国土资源局东国土资告[2012]10号《征收土地补偿标准安置途径告知书》；3、肥东县人民政府东政地〔2012〕30号《肥东县人民政府征收土地方案公告》，以上证据证明：1、征地符合法律规定；2、“胜北组”被征收土地27854平方米；3、合计补偿标准为：38180元/亩（农用地）。证据3：1、安徽省人民政府皖政地（增减挂钩）〔2012〕137号《关于肥东县2012年第3批次（增减挂钩）城镇建设用地的批复》；2、肥东县国土资源局东国土资告[2012]19号《征收土地补偿标准安置途径告知书》；3、肥东县人民政府东政地〔2013〕2号《肥东县人民政府征收土地方案公告》，以上证据证明：1、征地符合法律规定；2、“胜北组”被征收土地5998.5平方米；3、合计补偿标准：农用地38180元/亩、建设用地19090元/亩。证据4：1、安徽省人民政府皖政地（纳入增减挂钩）〔2012〕178号《关于肥东县2012年第6批次纳入增减挂钩试点管理使用先行复垦建设用地指标的批复》；2、肥东县国土资源局东国土资告[2012]13号《征收土地补偿标准安置途径告知书》；3、肥东县人民政府东政地〔2012〕31号《肥东县人民政府征收土地方案公告》，以上证据证明：1、征地符合法律规定；2、“胜北组”被征收土地7565平方米；3、合计补偿标准为：38180元/（农用地）。证据5：1、安徽省人民政府皖政地（纳入增减挂钩）〔2012〕212号《关于肥东县2012年第8批次纳入增减挂钩试点管理使用先行复垦建设用地指标的批复》；2、肥东县国土资源局东国土资告[2012]17号《征收土地补偿标准安置途径告知书》；3、肥东县人民政府东政地〔2013〕12号《肥东县人民政府征收土地方案公告》，以上证据证明：1、征地符合法律规定；2、“胜北组”被征收土地42896平方米（其中农用地为21625平方米，建设用地为21271平方米）；3、合计补偿标准为：农用地38180元/亩，建设用地为19090元/亩。证据6：公告照片复印件一份，证明：1、征地符合法律规定；2、本案已超过诉讼时效。证据7：补偿费发放财务凭证及情况说明复印件各一份，证明1、补偿款已由肥东经济开发区墩塘社区居民委员会组织实施并发放到位；2、补偿款发放的标准符合法律规定。法律依据五份：1、《中华人民共和国土地管理法》；2、《中华人民共和国土地管理法实施条例》；3、皖政〔2012〕67号《安徽省人民政府关于调整安徽省征地补偿标准通知》；4、合肥市人民政府令〔2008〕第136号《合肥市征收集体所有土地办法》；5、肥东县人民政府办公室文件东政办（2010）29号《关于做好新征地补偿标准实施工作的通知》。
一审被告合肥市人民政府向一审法院提举了以下证据：证据1：行政复议申请书，证明肥东县经济技术开发区墩塘社居委向合肥市人民政府提起行政复议，合肥市人民政府依法予以受理。证据2：1、提出答复通知书（合复答〔2015〕163号）；2、送达回证，以上证据证明合肥市人民政府于收到复议申请之日起七日内，将申请书副本发送肥东县人民政府，要求其自收到申请书副本之日起十日内提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。证据3：行政复议答复书，证明肥东县人民政府自收到申请书副本之日起十日内提出了书面答复，并提交了当初具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。证据4：1、行政复议决定书（合复决[2015]163号）；2、送达回证，以上证据证明合肥市人民政府作出的行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》及实施条例的规定。法律依据三份：1、《中华人民共和国行政复议法》；2、《中华人民共和国行政复议法实施条例》；3、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》。
一审原告胜北组向一审法院提供了以下证据：证据1：行政复议申请书、特快传递单及本村民组12年征地状况表，证明原告申请的事实存在。证据2：合肥市政府的复议决定书，证明合肥市人民政府违背上位法，不作实际调查，违法作出复议决定的事实。证据3：原告的会议决议和诉讼代表人身份证，证明原告的真实身份，及诉讼代表人受所在的村民组村民委托进行诉讼。
上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审判决认定的案件事实，本院依法予以确认。
本院认为，2012年11月至2013年12月间，肥东县人民政府根据安徽省人民政府的征地批复制定征收土地方案公告，征收了胜北组的部分土地，并对农用地按38180元/亩的标准给予胜北组以补偿。该征地补偿标准符合皖政〔2012〕67号《安徽省人民政府关于调整安徽省征地补偿标准的通知》的规定。根据肥东县人民政府的征收土地方案公告，上述征地补偿款包括土地补偿费和安置补助费两部分，肥东县人民政府已将其中24900元/亩的安置补助费用直接发放至被征地农民手中。胜北组在本案二审庭审中亦表示对上述征地补偿标准及安置补助费用的发放无异议。关于土地补偿费的支付，《合肥市征收集体所有土地办法》第七条规定，土地补偿费按以下规定支付：（一）总额的70%用于被征地农民养老保障，直接转入被征地农民养老保障基金财政专户；（二）总额的30%支付给拥有土地所有权的农村集体经济组织。其使用管理由区政府负责监督，具体办法另行制定。故，肥东县人民政府将上述征地补偿款中13280元/亩的土地补偿费中的70%部分上缴肥东县被征地农民养老保障专户，30%部分支付给肥东县经济开发区（墩塘社居委）符合上述规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。该条第二款规定，前款规定的规范性文件不含规章。本案中，《合肥市征收集体所有土地办法》系经合肥市人民政府常务会议审议通过的地方政府规章，不属于上述法律规定的可在行政诉讼中进行合法性审查的规范性文件，故胜北组要求对其合法性进行审查的诉讼请求，本院不予支持。合肥市人民政府作出合复决（2015）163号行政复议决定符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定，程序合法。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确。上诉人胜北组的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人肥东县经济开发区墩塘社居委胜北组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王新林
代理审判员 阮秀芳
代理审判员 昂永华
二〇一七年一月十九日
书 记 员 潘玉丹
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……