河北省衡水市桃城区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）衡桃行初字第56号
原告马根海，农民。
委托代理人宋大苗，农民。
委托代理人邢发齐，河北来仪律师事务所律师。
被告衡水市公安局经济开发区分局。
法定代表人于银凯，该局局长。
委托代理人刘忠明，该局法制大队大队长。
委托代理人严颖，该局法制大队教导员。
原告马根海诉被告衡水市公安局经济开发区分局公安行政管理案，原告于2014年11月12日向本院提起行政诉讼，本院受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年1月21日公开开庭审理了本案，原告及委托代理人、被告委托代理人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告衡水市公安局经济开发区分局于2014年6月5日作出衡经开（苏）行罚决字（2014）0244号公安行政处罚决定书，认定，马根海、郭书来等十四名村民来到天安门地区活动，被当地警方发现并予以训诫。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第二款的规定，决定给予马根海行政拘留十五日的处罚。原告马根海不服决定，向衡水市人民政府申请行政复议，复议机关于2014年10月24日作出衡政复决字（2014）第45号行政复议决定书，决定维持衡水市公安局经济开发区分局作出的公安行政处罚决定书。
被告在法定时限内向本院提交了下列做出具体行政行为的证据：
1、综合材料。
2、2014年4月17日报警案件登记表。
3、2014年4月17日受案登记表。
4、2014年4月17日受案回执。
5、2014年4月17日传唤审批表。
6、2014年4月18日传唤证。
7、2014年5月8日传唤审批表。
8、2014年5月8日传唤证。
9、2014年6月4日传唤审批表。
10、2014年6月5日传唤证。
11、2014年6月4日宋大苗被传唤人家属通知书。
12、2014年6月5日传唤审批表。
13、2014年6月5日传唤证。
14、2014年6月5日何金馈被传唤人家属通知书。
15、2014年6月5日延长传唤审批表。
16、2014年6月5日呈请调取证据报告书。
17、2014年6月5日行政处罚审批表。
18、2014年6月5日马根海公安行政处罚告知笔录。
19、2014年6月5日马根海衡经开（苏）行罚决字（2014）第0244号公安行政处罚决定书。
20、2014年6月5日行政拘留家属通知书。
21、2014年6月5日行政拘留执行回执。
22、2014年6月5日郭书来公安行政处罚告知笔录。
23、2014年6月5日郭书来衡经开（苏）行罚决字（2014）第0243号公安行政处罚决定书。
24、2014年6月5日行政拘留家属通知书。
25、2014年6月5日行政拘留执行回执。
26、2014年6月5日马根海行政案件权利义务告知书。
27、2014年6月5日马根海询问笔录。
28、2014年6月5日郭书来行政案件权利义务告知书。
29、2014年6月5日郭书来询问笔录。
30、2014年4月17日马辉行政案件权利义务告知书。
31、2014年4月17日马辉询问笔录。
32、2014年6月5日郭某丙行政案件权利义务告知书。
33、2014年6月5日郭某丙询问笔录。
34、2014年6月5日郭某丁行政案件权利义务告知书。
35、2014年6月5日郭某丁询问笔录。
36、2014年4月17日衡水市经济开发区处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室关于马根海等十四人进京非正常上访情况的说明。
37、2014年4月17日武邑县循环经济园区建设管理委员会情况说明。
38、2014年6月5日调取证据通知书。
39、2014年6月5日调取证据清单。
40、2014年7月19日马根海送达回执。
41、2014年7月19日郭书来送达回执。
42、马根海、郭书来等十四人训诫书。
43、集资清单六页。
44、马根海、郭书来户籍证明。
45、2014年6月8日办案说明。
原告诉称，该行政处罚决定认定事实错误。诉争行政处罚决定书称，2014年4月14日下午马根海、郭书来直接到河北省信访局非防，2014年4月15日马根海、郭书来等十四名村民来到北京天安门地区活动。根据2012年2月14日《中央政法委关于处理上访人员的要求规定》认定违法上访，都要经过公开听证；凡是进行依法处理的，批准权归省里的规定，原告是否非法信访需要省级相关部门的认定，但被告并没有提供相关管理部门出具的法律文书，也没有经过法定程序，就认定原告是非法信访，没有事实根据和法律依据。该行政处罚决定适用法律错误。上访期间原告没有扰乱公共秩序的行为，更谈不上情节较重，被告适用《治安管理处罚法》第二十三条第二款对原告进行处罚是适用法律错误。根据《关于违反信访工作纪律适用《中国共产党纪律处分条例》若干问题的解释》和《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》不得使用警力处置群体性事件的规定，被告无权对原告的行为进行处罚。诉争行政处罚决定书称，原告在北京天安门地区活动期间，受到警方的训诫。原告不予认可。被告所提交的训诫书并没有任何人向原告出示，是没有生效的法律文书。该行政处罚决定和执行程序违法。根据《中华人民共和国行政处罚法》的二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外的规定，被告对本案没有管辖权。虽然被告提供公安部《公安机关办理行政案件程序规定》作为管辖的法律依据，但该《行政处罚法》明确要求只有法律、行政法规才能做出除外规定，而公安部的《规定》不是行政法规，更不是法律，不能违反上位法。被告下属的苏正派出所对原告进行处罚时，没有听取原告的陈述申辩，未向原告及近亲属送达处罚决定书。该行处罚决定书是拘留执行完毕，经原告多次催要才于2014年7月19日上午向原告出示的。因此，该行政处罚执行程序违法。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三条的规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规过着规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。针对被告的违法行为，原告向衡水市人民政府提出复议，衡水市人民政府做出复议决定维持原行政处罚决定。为了维护原告的合法权益，原告根据《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》、《中华人民共和国国家赔偿法》等有关规定提起诉讼，请予受理并做出公正裁判，支持原告的诉讼请求并赔偿原告经济损3010.35元，精神损害抚慰金3000元。
原告提交证据如下：
1、衡经开（苏）行罚决字（2014）0243、0244号公安行政处罚决定书。证明原告受到被告的行政处罚。
2、北京市公安局天安门地区分局训诫书14份。证明被告以外的部门已经立案处理该案，一事不再罚，被告无权管辖。
3、二原告的身份信息。证明原告的住所地，武邑县武邑镇，被告管辖地是经济开发区，被告无权管辖。
4、武邑循环经济园区管理委员会关于南郭庄村部分村民去北京非访情况说明。证明关于南郭庄村部分村民去北京非访情况说明。北京市马家楼服务中心对原告等人的信访给予了立案处理，而没有进行批评更没有劝阻，不属于非正常进京上访的范畴。
5、郭连德的证明。证明原告到天安门附近是找老乡郭连德。
6、2014年11月20日郭某甲的证明及身份信息、2014年9月30日郭冬卷的证明、2014年9月30日马俊谦等六人的证明。证明马根海不是组织者。
7、2014年11月19日郭某乙的证明及身份信息、2014年11月20日张玉斌的证明。证明原告拘留期间正是农忙时间，所以造成了原告的损失的增大。
8、证人郭某甲当庭证言。
9、证人郭某乙当庭证言。
经原告申请本院调取的证据：
承办案件两位民警的执法身份证明材料。
被告方辩称，原告诉称我局对其处罚决定认定事实错误，适用法律错误。我局认为，南郭庄村民马根海、郭书来等百余人为反映该村村干部任用、水管改造等情况，于2014年4月14日07时许到衡水市信访局上访，因不满意工作人员的答复，当日下午直接到河北省信访局上访，因再次不满答复，马根海、郭书来等二十五名村民于当日晚直接到北京上访，并于2014年4月15日上午到达国家信访局上访，得到工作人员返回衡水等待处理结果的答复后，马根海、郭书来等十四名村民来到北京天安门地区聚集活动，被当地警方发现制止并予以训诫。马根海、郭书来等人到开安门广场非信访接待场所的重点地区进行非法聚集的行为，属于非正常进京访，根据公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》、省法院、省检察院、省公安厅《关于进一步加大对非正常进京访处置力度的意见》，马根海组织在天安门广场非法聚集活动，扰乱公共场所秩序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，对其行政拘留十日的处罚事实清楚。其本人的陈述和申辩、证人证言、政府接访工作人员的证言、北京警方出具的《训诫书》等证据足以证实，证据确实充分，适用法律正确。原告所称未向其出示训诫书。北京警方向我局移送的文号为（2014）第201404150243号的训诫书，显示已向其宣读，马根海拒绝签字捺指印。本文书已然生效。原告诉称我局对其行政处罚程序违法，案发于北京，我局无管辖权。我局认为：根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》以及《公安机关办理行政案件程序规定》，行政案件由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地管辖更为适应的，可以有违法行为人居住地公安机关管辖，但涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。2008年1月7日省法院、省检察院、省公安厅联合下发的《关于进一步加大对非正常进京访处置力度的意见》第九条也明确规定，对非正常进京访人员的违法行为，如果上访人户籍地公安机关处理更为适宜的，应及时与北京市公安机关移交工作，严格依法处理，可不受告诫、警告的限制直接予以拘留。公安部公通字（2013）25号令也表明我局对查处马根海、郭书来等人的非正常进京访行为具有管辖权，对其作出的处罚是依据充分的事实和证据依法依序作出的。原告诉称我局对其处罚时，未听取其陈述和申辩，未向其及其亲属送达处罚决定书。我局认为，我民警办案过程中，依法向马根海宣读行政处罚告知笔录时，已告知其有提陈述和申辩的权利，马根海出提出了其不是上访的代表的陈述和申辩。我局及时予以了复核，根据证人郭某丙、郭某丁及马根海本人的笔录中，其组织上访人员、作为代表填写表格的事实，否定了其所陈述的事实和理由。2014年6月5日我局依法对马根海作出行政拘留十五日的处罚决定，办案民警当场宣告了公安处罚决定书，并予以送达，其情绪激动，将决定书掷于桌上拒不带走，处罚当日苏正派出所电话告知其妻子宋大苗行政拘留马根海情况并通知其妻子来领决定书，马根海直到7月19日才到该所领走处罚决定书，以上足以证明我局保障了马根海的陈述和申辩的权利，并完成了送达程序，依法履行了告知义务，完全符合法定程序。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：被告提交的证据系被告在作出处罚决定过程中形成的材料，内容真实，被告在调查取证中取得的证据程序合法，全部证据能够反映被诉行政行为的过程，本院予以采信。对原告提交证据1、证据2、证据3、证据4的真实性予以确认。证据5、证据6、证据7、证据8、证据9上述证据被告提出异议，无其他证据印证，系孤证，不能作为定案依据。对调取证据的真实性予以确认。
根据本院确认的上述证据，可以确定以下事实：2014年4月14日原告马根海、郭书来等百余人为反映该村村干部任用、水管改造等情况，到衡水市信访局上访，因不满意工作人员的答复，当日下午直接到河北省信访局上访，因再次不满答复，马根海、郭书来等二十五名村民于当日晚直接到北京上访，2014年4月15日上午到达国家信访局上访，得到工作人员返回衡水等待处理结果的答复后，马根海、郭书来等十四名村民来到北京天安门地区聚集活动，被当地警方发现制止并予以训诫。2014年4月17日武邑县循环经济园区建设管理委员会将上述情况移送被告处理，2014年6月5日被告作出衡经开（苏）行罚决字（2014）0244号公安行政处罚决定书，认定，马根海、郭书来等十四名村民来到天安门地区活动，被当地警方发现并予以训诫。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第二款的规定，决定给予马根海行政拘留十五日的处罚。原告马根海不服决定，向衡水市人民政府申请行政复议，复议机关于2014年10月24日作出衡政复决字（2014）第45号行政复议决定书，决定维持衡水市公安局经济开发区分局作出的公安行政处罚决定书。
本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第七条第二款和《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定，可以作为违法行为人居住地公安机关行使管辖权的法律依据，原告认为被告无权对本案行使管辖权，其理由不能成立。天安门地区不是信访接待场所，也不允许信访人员滞留或聚集，公安机关对其违法行为进行了训诫，原告到天安门地区非信访接待场所活动，不论是否实施过激行为，均违反相关法律的有关规定，属违法行为，应予处罚。被告依法对原告的违法行为实施行政处罚，符合法律的规定，故本院对原告要求撤销被告作出的衡经开（苏）行罚决字（2014）0244号公安行政处罚决定书并赔偿损失的请求不予支持。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条（四）项之规定，判决如下：
驳回原告马根海的诉讼请求。
案件受理费五十元由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于衡水市中级人民法院。
审判长 宫卫红
审判员 王秀荷
审判员 靳建明
二〇一五年二月四日
书记员 马 玲