陕西省西安市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）陕01行终1号
上诉人（原审原告）田荣辉，男，1980年8月29日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）王锦，女，1985年5月13日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）田银锁，男，1954年3月5日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）周淑侠，女，1953年3月25日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）田力，男，1985年8月28日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）田金福，男，1945年10月20日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）田衍明，男，1936年10月28日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）田锁民，男，1962年10月1日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）张军利，女，1968年9月3日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）田丙仓，男，1948年1月13日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）孔春凤，女，1963年1月30日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）田凯，男，1963年4月3日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）田升学，男，1954年3月13日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）王秋利，女，1964年5月14日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）田丑灵，男，1960年9月12日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）田蓬勃，男，1977年8月21日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）田卫东，男，1981年1月7日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）田长青，男，1967年1月26日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）田建飞，男，1977年11月13日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）田长永，男，1980年1月12日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）宋兰英，女，1941年11月28日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）田宏英，男，1943年8月16日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）田东娃，男，1958年8月14日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）吕军利，女，1960年6月7日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）高会菊，女，1951年10月10日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）李辉，女，1975年10月30日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）田军济，男，1951年12月15日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）姚省娥，女，1965年4月13日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）田国典，男，1939年7月7日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）田红光，男，1968年5月19日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）田晨，男，1994年2月4日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）王亚茸，女，1967年2月15日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）安娟娟，女，1979年8月8日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）田康志，男，1952年2月24日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）田小良，男，1949年12月7日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）郑瑞侠，女，1960年5月20日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）田玉文，男，1958年4月20日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）田乃茸，女，1959年6月24日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）田东平，男，1960年5月10日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）屈秋香，女，1961年7月1日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）李有仓，男，1962年3月27日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）田小峰，男，1968年2月25日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）刘段侠，女，1967年5月7日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）田海线，男，1956年11月22日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）张乃娥，女，1959年3月15日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）曹娟，女，1982年11月21日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）田蓬，男，1983年3月15日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）张利茸，女，1974年5月8日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）翁春娥，女，1963年3月20日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）田乃存，男，1959年1月25日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）张蕊，女，1979年10月6日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）邹丹丹，女，1992年12月23日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）田毅，男，1986年8月29日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）刘军娥，女，1960年4月15日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）田忙正，男，1959年10月13日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）田英怀，男，1939年4月18日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）古淑霞，女，1949年10月16日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）候秀芹，女，1945年7月30日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）田建学，男，1968年2月3日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）田浮，女，1990年3月18日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）田仲智，男，1944年12月8日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）杜凤英，女，1952年6月28日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）田建民，男，1970年2月2日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）吕云社，女，1955年8月20日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）戈梅叶，女，1975年2月9日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）李建英，女，1943年1月28日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）解英英，女，1964年7月21日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）高水娥，女，1952年10月23日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）兰雪爱，女，1950年4月17日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）张此立，女，1978年4月29日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）田伟，男，1985年9月18日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）陈杰，女，1986年7月23日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）高蝴蝶，女，1964年3月15日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）ＸＸ利，男，1976年5月14日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）胡诗会，女，1963年12月12日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）边卫利，女，1978年5月10日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）田小军，男，1968年5月12日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）田金怀，男，1953年5月4日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）田勃蕊，女，1987年10月27日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）向洪艳，女，1984年5月17日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）田辉，男，1980年7月7日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）王秀花，女，1968年7月29日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）唐桂英，女，1969年2月19日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）田西宝，男，1958年11月23日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）田逢逢，男，1972年4月5日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）ＸＸ侠，女，1958年4月8日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）孙淑英，女，1948年2月1日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）刘孔雀，女，1959年1月12日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）田治民，男，1957年8月20日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）王亚利，女，1956年3月4日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）田进，男，1985年3月25日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）王会平，女，1985年4月19日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）何晓静，女，1976年8月10日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）田军武，男，1974年4月17日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）张玉芳，女，1950年6月26日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）田颖茹，女，1985年3月6日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）郭西平，女，1975年12月30日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）田建社，男，1972年2月2日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）吴石头，男，1960年6月7日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）朱宏芬，女，1988年12月30日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）田强，男，1986年11月19日出生，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）严爱莲，女，1935年11月5日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）王东芹，女，1958年11月8日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）田有海，男，1955年3月20日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）田志义，男，1940年1月3日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）余桂芳，女，1948年10月21日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）韦改玲，女，1981年4月4日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）田华朋，男，1981年5月5日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）田有智，男，1947年10月26日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）田随仓，男，1953年6月19日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）严雪芹，女，1955年7月1日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）田云安，男，1945年2月4日出生，汉族，住西安市长安区。
上诉人（原审原告）袁水英，女，1949年9月25日出生，汉族，住西安市长安区。
诉讼代表人田荣辉，男，1980年8月29日出生，汉族，住西安市长安区。
被上诉人（原审被告）西安市民政局，住所地西安市凤城八路109号市行政中心3号楼。
法定代表人王碧辉，该局局长。
委托代理人赵成民，该局基层政权建设处副处长。
委托代理人郭焕铭，陕西金镝律师事务所律师。
上诉人田荣辉等人因诉被上诉人西安市民政局行政不作为一案，不服西安市长安区人民法院（2016）陕0102行初38号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
田荣辉等人原审诉称，西安市长安区滦镇街道办事处下滦村在2011年长安区第八次村民委员会换届选举过程中，现任村委会主任通过宗族宗派势力，徇私舞弊，拉票贿选当选，不仅如此，2011年底以来，他还非法指定村委会其他成员和村民代表、村民小组长，村级组织至今不健全；他私自掌控村委会印章，村务管理不民主；凡事从未召开过村民会议或者村民代表会议，非法剥夺村民的知情权和参与权，而使政策法规不能落实；他独断专行、一手遮天、为所欲为，也从来不进行政务公开、村务公开和财政公开。在这样的情况下，他一人竟然将200多亩集体所有的土地非法出卖，蓄意敛财，中饱私囊。依据相关法律规定，对村级重大事务要实行村民委员会商议，村民会议或者村民代表会议决议，决议内容和实施结果应当公开。对外签订合同等重大问题需使用印章时，村民委员会应当及时召开村民会议或村民代表会，经会议讨论同意方可使用。而实际情况却与上述规定相反。依据《长安区第八次村民委员会换届选举工作阶段划分》之规定，第六阶段，正式选举（2012年元月3日-2月5日），选举村民委员会；第七阶段，工作交接和建章立制（2012年2月6日-2月20日）新一届村民委员会成立后，十五日内组织推选村民代表和村民小组长，建立健全村民自治章程等。其所在长安区滦镇街道办事处下滦村至今无村民委员会，是严重违反法律规定的。又依据《中华人民共和国村民委员会组织法》和《陕西省村民委员会选举办法》及《民政部关于进一步严肃村“两委”换届工作纪律的通知》、《民政部关于切实加强村民委员会选举工作指导的意见》、《关于规范村民委员会印章制发使用和管理工作的意见》、《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》等民政部之相关规定，西安市民政局的法定职责是对全市民政工作负责组织实施和监督检查，西安市民政局也是有职责监督检查其所在的下滦村至今无村民委员会恶意践踏法律的客观事实的。2014年7月4日，其就上述事实向西安市民政局举报反映，请求西安市民政局履行法定职责。然而，西安市民政局至今已超过履行法定职责或者予以答复的法定期限却仍未作出具体行政行为。故西安市民政局行为属行政不作为，是违法行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》等之规定，请求判令西安市民政局超过法定期限仍未对其的申请履行法定职责，亦不予答复的不作为行为系违法行为；判令西安市民政局对其的申请作出履行法定职责或者予以答复的具体行政行为；本案诉讼费由西安市民政局承担。
西安市民政局原审辩称，一、其已合法履行法定职责，不存在行政违法行为。田荣辉等人在诉状中称，其对全市民政工作负责组织实施和监督检查，但其一直未能履行法定职责。事实上，基层人民政府或街道办是负责组织实施的直接机关，其仅对各区民政工作进行宏观规范、指导，其已经合法履行了全部法定职责，不存在违法行为。首先，其已对换届选举工作进行了全面指导和答疑工作。根据证据《市办字2011第47号通知》可以看出，其已经就换届指导工作向各区县进行了通知及指导工作，并要求各区县将换届选举工作予以总结分报。同时，作为上级指导监督部门，其不直接经办选举事宜，具体经办方应是各地选举工作指导小组，故其已经实际履行完毕自身的法定职责。其次，其知悉情况后，立即责问相关负责人，并要求相关行政部门及时向各方作出正式书面回复，至收信当月月底，长安区民政局已向其递交了最终的《情况报告》，长安区换届选举工作指导小组作为选举的直接办事机构，亦经其委托向田荣辉等人就《紧急举报申诉》进行了书面回复。至此，其已完全按照法定程序处理完毕相应的法定义务，无任何推诿及拖沓，整个事件的处理并不存在任何违法行为。田荣辉等人曾向其邮递《紧急举报申诉》一份，要求就选举过程中发现的村务管理及村务公开问题进行调查。其收到该申诉后，立即组织调查，并于当月委托选举工作指导小组对田荣辉等人进行了书面回复。选举工作指导小组虽未收到该份申诉，但因该指导小组为选举工作的直接办事机构，故其委托该指导小组直接向田荣辉等人进行回复，且该书面回复中亦明确说明是对该申诉的回复，足见其已向田荣辉等人履行了回复义务，不存在未予答复的情形。二、田荣辉等人要求其履行的相关法律职责于法无据，并非其本身工作职能范围。田荣辉等人所称不作为的问责主体应当是长安区民政局、相应街道办等。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三条“村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇人民政府提出，经村民委员会讨论同意，报县人民政府批准”；第三十一条“村民委员会不及时公布应当公布事项或公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇人民政府或县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或主管部门应当负责调查核实，责令依法公布”；第三十六条“村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇人民政府责令改正。”通过以上法律规定可以得知，具体的组织实施、监督事项均由基层政府组织及区级民政局负责，其本身正如田荣辉等人诉状中所说，仅进行宏观指导工作、颁布各种指导性文件，如果依据田荣辉等人的逻辑，其完全可以诉请国务院、民政部行政不作为。综上所述，其已合法履行全部法定义务，不存在任何违法行为，田荣辉等人的诉求明显缺乏事实及法律依据，请求依法予以驳回。
原审法院认为，行政职责是法定的，必须有法律、法规的授权。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会的选举是全体村民的自治行为，均由村民直选产生。西安市民政局没有对村委会的选举进行管理的行政职责，田荣辉等人起诉要求西安市民政局履行对其村民委员会的选举进行管理没有事实和法律依据。据此，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第二款的规定，裁定：驳回原告田荣辉等113人的起诉。诉讼费50元免交。
裁定书送达后，田荣辉等人不服，向本院提起上诉称，一、原审程序违法，认定事实不清，有法不依，适用法律错误。首先，依据陕西省高级人民法院《关于对原告申请异地管辖审理行政案件的意见》第四条、第五条“受案人民法院收到原告申请后应当暂停审理，在七日内报请上级人民法院审查决定”；“上级人民法院经审查应当在七日内作出裁定，对符合异地法院管辖的案件裁定指定异地法院管辖，并在十日内将裁定送达原告和受案法院及指定管辖法院；认为原告申请理由不能成立，裁定不予准许，由受案法院继续审理。”之规定，上诉人应原审法院的强烈要求申请异地管辖，但至今未有结果，故本案现在的状态仍然是“暂停审理”，依法也根本没有合议、审理、裁定的前提，所以本案的裁定违法无效。其次，依据《最高人民法院关于司法解释工作的规定》第五条、《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》第一条、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十二条的规定，《西安市政程序规定》具有合法、有效、合理、适当的效力，可以在裁判文书中引用。由于本案被上诉人系西安市辖区范围内的行政机关，故应属《西安市行政程序规定》第二条规定的“本市行政机关”，所以被上诉人“行使行政职权时，适用本规定”，因此，被上诉人在收到上诉人的行政处理申请后至今未作出任何行政行为，违反了上述《规定》的第四十条、第四十一条、第八十一条的规定，系行政不作为。还有，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第一款、《中华人民共和国立法法》第七十二条的规定，《陕西省村民委员会选举办法》属地方性法规，故根据该《办法》第五条、第七条第五款、第四十四条等的规定，上诉人是有诉权的。原裁定与该《办法》第四十四条对抗，且与同类判决相悖，依法应予撤销。最后，原审适用《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第一项错误，而适用该条第二款没有事实和法律依据。因原审没有向上诉人送达合议庭组成人员告知书、当事人权利义务告知书、举证通知书、被上诉人的答辩状及证据材料等应庭前送达的文书和材料，也未询问过上诉人。不知原审认为不需要开庭的理由是什么？综上，请求撤销原裁定，发回原审法院重审或依法变更、改判。
被上诉人西安市民政局辩称，一、原审审理程序合法，认定事实正确，适用法律准确。其已履行了法定职责，不存在任何违法行为。二、田荣辉等人要求其履行其他职责于法无据，并非其本身的工作职责范围。首先，其对全市民政工作负责组织实施和监督检查，而基层人民政府或街道办是负责组织实施换届选举工作的直接机关，其仅对各民政工作进行宏观规范、指导，且其已对换届选举工作进行了全面指导和答疑工作。其不直接经办选举事宜，具体经办方应是各地选举工作指导小组。其次，田荣辉等人曾向其邮递《紧急举报申诉》一份，其已按照法定程序处理完毕应尽的法定义务，并要求相关部门妥善解决，给予答复，不存在指导不利、监督不严的行为。最后，长安区换届选举工作指导小组虽未收到该份申诉，但作为选举工作的直接办事机构，其委托该指导小组予以回复，足见其履行了自己的职责，不存在未予答复等不作为情形。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。
本院认为，田荣辉等人向西安市民政局邮寄《紧急举报申诉》，要求西安市民政局责令长安区民政局、滦镇街办给下滦村指导第八届村民委员会的换届选举工作，选出合法有效的村民委员会。后田荣辉等人因认为西安市民政局收到举报申诉后在规定期限内未履行法定职责，遂提起本案不作为之诉。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（六）项“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；”之规定，田荣辉等人之诉请不属于行政诉讼受案范围。原审收到田荣辉等人的异地管辖申请后，按照相关规定及程序向本院进行了请示，本院已作出通知书，认为本案不属于请示移送范围，应由原审法院继续审理。故田荣辉等人认为本案仍然是“暂停审理”的状态，原裁定违法无效的上诉理由不能成立，本院不予采纳。综上，原审根据2015年5月1日起施行的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（法释[2015]9号）第三条第一款第（一）项、第二款之规定，裁定驳回田荣辉等人的起诉，并无不当，依法应予维持。田荣辉等人的上诉理由不能成立，其上诉请求依法应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 王 峰
审 判 员 张 静
代理审判员 冯旭鹏
二〇一八年三月××日
书 记 员 黄艳玉