陕西省西安市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）陕01民终7232号
上诉人（原审原告）郝田盛，男，1971年12月5日出生，汉族，住西安市未央区。
委托代理人叶名怡，陕西博硕律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）西安经济技术开发区管理委员会规划局。住所地西安市未央区凤城九路**号。
法定代表人刘建军，该局局长。
委托代理人白静江，北京金诚同达（西安）律师事务所律师。
委托代理人祁云，北京金诚同达（西安）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）中国红十字会西安备灾救灾中心。住所地西安市未央区未央路***号。
法定代表人王培，该中心主任。
委托代理人程明，北京市康达（西安）律师事务所律师。
原审第三人陕西欧亚达房地产开发有限公司。住所地西安市未央区未央路雅荷花园中环大厦*座*****号。
法定代表人何军旗，该公司董事长。
委托代理人钱永庆，男，1965年2月14日出生，汉族，该公司办公室主任，住西安市灞桥区。
委托代理人苏健知，女，1970年11月10日出生，汉族，该公司员工，住西安市雁塔区。
上诉人郝田盛因与被上诉人西安经济技术开发区管理委员会规划局（以下简称经开区规划局）、中国红十字会西安备灾救灾中心（以下简称西安备灾救灾中心），原审第三人陕西欧亚达房地产开发有限公司（以下简称欧亚达公司）确认合同无效纠纷一案，不服西安市未央区人民法院（2016）陕0112民初1381号民事判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭公开开庭审理了该案。上诉人郝田盛的委托代理人叶名怡，被上诉人经开区规划局的委托代理人白静江、祁云，被上诉人西安备灾救灾中心的委托代理人程明，原审被告欧亚达公司的委托代理人钱永庆、苏健知到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，1995年西安备灾救灾中心经陕西省房改办批准，同意西安备灾救灾中心以职工集资方式建设住宅楼一栋，建筑面积1338平方米，共17套，以成本价向本单位职工出售北郊未央路A2区砖混结构单元式住宅楼。郝田盛系西安备灾救灾中心的员工，2003年经西安备灾救灾中心批准，同意购买该楼面积62.80平方米住宅一套。2004年5月11日，陕西省红十字会（甲方、以下简称省红十字会）与陕西南海苑建设工程有限公司（乙方、以下简称陕西南海苑公司）签订《“陕西省红十字会及中国造血干细胞捐献者资料库陕西管理中心综合实验楼”工程联建合同》，约定在西安备灾救灾中心拥有土地使用权的西安市未央路123号院内联合建设综合实验楼项目，具体方位东临武警招待所、北临秦丰农业、南临雅荷花园（即省红十字会现在办公的院内，省发展计划委员会陕计社会【2003】894号文批准立项的实验楼所在位置）；占地面积684平方米，计1.027亩；联建形式为，甲方除以土地及双方商定的资金出资外，其余所需建设资金全部由乙方承担；设计建设面积8206.8平方米，甲方分得6524平方米（限于12层以下），乙方分得1682.8平方米，甲方出资680万元，其余所需资金由乙方承担；甲方允许乙方在征得有关部门批准同意后在12层以上增建写字楼（以管委会规划部门批准面积为准），每增加一平方米给甲方交纳40元。当日，省红十字会（甲方）与陕西南海苑公司（乙方）签订《补充协议》一份，约定陕西南海苑公司以优惠价980元/平方米的价格向省红十字会职工出售欧亚大厦12层以下、25套、建筑面积共计3062平方米的房屋。后陕西南海苑公司更名为陕西南海建设工程有限责任公司（以下简称陕西南海公司）。2005年3月2日、7月26日，省红十字会与陕西南海公司签订《工程联建补充合同》、《补充合同二》各一份，双方对变更土地性质差价的承担、省红十字会免收12层以上增加面积40元/平方米费用、省红十字会配合将土地过户至陕西南海公司名下等条款作出变更或补充约定。后省红十字会（甲方）、陕西南海公司（乙方）、欧亚达公司（丙方）签订《“省红十字会及中国造血干细胞捐献者资料库陕西管理中心综合办公楼暨欧亚大厦”建设工程三方合同》，约定陕西南海公司将其在《工程联建合同》及系列补充合同中的全部权利、义务转让给欧亚达公司。2005年11月26日，西安备灾救灾中心向经开区规划局提出《关于建设办公公寓楼的立项申请》。12月19日，经开区规划局（甲方）与西安备灾救灾中心（乙方）签订《保拆协议书》一份，载明因西安备灾救灾中心已建建筑物的风格、形式已严重影响该地段的城市总体形象，在满足城市总体规划及区域控规前提下，西安备灾救灾中心对该宗地重新进行规划设计，并自愿拆除该院内已有建筑物，双方达成协议如下：乙方按照甲方审定的图纸依法动工建设，在新建建筑物通过工程竣工验收十二个月内，乙方住户搬出后自行拆除该院内东北角的旧楼（地上5层），并将场地清理平整，用于小区停车场和绿化的建设。该协议签订后，2006年1月24日，经开区规划局向西安备灾救灾中心下发西经开发【2006】22号文件（《西安经济技术开发区管委会关于中国红十字会西安备灾救灾中心欧亚大厦项目立项的批复》），同意对欧亚大厦项目立项。2006年3月，西安备灾救灾中心向经开区规划局、西安市公安局消防局上报“欧亚大厦总平图”，后该总平图通过两部门的审核。从该总平图显示，涉案临街5层单体建筑、院内东北角旧楼（地上6层）均属拆除范围。
欧亚大厦于2006年11月28日开工建设。期间，2007年2月28日，西安备灾救灾中心与欧亚达公司签订《土地使用权转让合同》，将涉案土地的土地使用权人由西安备灾救灾中心变更为欧亚达公司。2007年10月，欧亚达公司取得西经国用（2007）出第53号土地使用权证。欧亚大厦于2009年1月16日经竣工验收，欧亚大厦分地上25层和地下1层，其中：1层为大厅，2-4层为办公楼，5-25层为住宅楼。2008年3月，郝田盛取得上述西安市未央区未央路123号由西安备灾救灾中心承诺拆除原旧楼中的10601号的房屋所有权证，面积62.8平方米，该房产证上载明房改单位为西安备灾救灾中心。2009年欧亚大厦竣工后，欧亚达公司按照协议约定，以每平方980元的价格向郝田盛所属单位西安备灾救灾中心交付了安置住宅25套，对原旧楼的住房完成了新建户的交付工作。其中郝田盛取得安置房面积为124.03平方米。2009年1月21日、3月24日、6月25日，经开区规划局向西安备灾救灾中心、欧亚达公司下发三份通知，要求限期拆除涉案临街五层建筑物。之后，就临街五层建筑物、院内东北角旧楼未拆除导致不能办理欧亚大厦综合备案、消防验收、房产证等。郝田盛与省红十字会多次磋商处理方案，但未能达成一致。2013年4月17日，西安市公安消防支队作出西公消验【2013】第0070号建设工程消防验收意见书（《关于陕西欧亚达房地产开发有限公司欧亚大厦建设工程消防验收不合格的意见》），评定该工程消防验收不合格，共指出十三项问题，其中第三项为“该建筑与北侧和西侧相邻建筑的防火间距不足9m，不符合《高层民用建筑设计防火规范》（GB50045-95）第4.2.1条，致使欧亚达公司无法为新楼住房办理相关房产证，欧亚达公司遂于2015年将陕西省红十字会、西安备灾救灾中心诉至未央区法院，要求二者履行《保拆协议书》，拆除旧楼，清理平整场地等。未央区法院作出（2015）未民初字第01799号民事判决，判令陕西省红十字会、西安备灾救灾中心于判决生效后三十日内自行拆除位于西安市未央路123号的临街5层楼房、院内东北角6层楼房，并将场地清理平整。陕西省红十字会、西安备灾救灾中心不服，现该案上诉至西安市中级人民法院。经查，西安备灾救灾中心系省红十字会下属全额拨款事业单位。
郝田盛于2016年1月8日诉至西安市未央区人民法院称，其系西安市未央区123号院内东北角六层楼房的业主，对该栋楼享有区分所有权，即对各自专有部分享有单独所有权，对其余共有部分享有共有和共同管理的权利。而经开区规划局、西安备灾救灾中心于2005年12月19日签订《保拆协议书》，该协议约定“乙方（西安备灾救灾中心）按照甲方（经开区规划管理局）审定的图纸依法动工建设。在新建建筑物通过工程竣工验收十二个月内，乙方住户搬出后自行拆除该院内东北角的旧楼（地上5层）（即其享有区分所有权的该栋楼），并将场地清理平整，用于为小区停车场和绿化的建设”。其对该协议一直不知情，直至近日欧亚达公司凭借该份非法无效的协议提起排除妨碍之诉，才得知该协议。经开区规划局、西安备灾救灾中心未经其同意恶意串通签订的上述协议，损害其合法权益，应属无效，故诉至法院要求判令经开区规划局、西安备灾救灾中心签订的《保拆协议书》无效，并承担本案诉讼费。
经开区规划局辩称，本案所涉的《保拆协议书》并非平等主体之间的民事法律关系，其应为办理行政审批过程中，行政相对人申请的行政审批事项获批应履行的条件，该行为应属行政法律关系，其系行使行政管理职能，该协议合法有效。本案不适用《合同法》关于无效合同的规定，不存在恶意串通的行为，也不存在侵害第三人合法权益的情形。郝田盛的起诉行为超过了法律规定的诉讼时效期间，应驳回郝田盛的诉讼请求。
西安备灾救灾中心辩称，郝田盛诉请合法，应予支持。本案诉争的东北角6层住宅楼（包含员工以成本价购买的房屋）在性质上属于职工集资由单位建设的房改房；郝田盛确实已在其签署《保拆协议书》前履行了全部购买公有住房手续且已实际入住，已实际取得购买房屋的所有权；《保拆协议书》的内容并非是其真实意思表示。
欧亚达公司述称，首先，郝田盛系西安备灾救灾中心的员工。本案所涉的《保拆协议书》是西安备灾救灾中心规划欧亚大厦项目，进行报建时出具的承诺意义的协议书，是通过规划审批的前提条件，也是基于欧亚大厦项目进行投资和建设的前提条件。现其已按照规划审批方案完成了欧亚大厦一期工程的建设工作，并按照协议以每平方980元的价格向郝田盛所属单位西安备灾救灾中心交付了安置住宅25套，对原旧楼的住房完成了新建户的交付工作，其中给郝田盛的安置房面积为124.03平方米，将欧亚大厦二、三、四层预留给西安备灾救灾中心办公。自2009年项目交付至今，西安备灾救灾中心拒不履行《保拆协议书》，未按规则管理部门的要求拆除违章的老建筑，造成新建的欧亚大厦与其北侧（老住宅楼）和西侧（老办公楼）相邻建筑的防火间距不足9米，无法通过消防验收，致使欧亚大厦业主的房产证至今无法办理，将欧亚大厦一千多名业主的生命及财产安全置于火灾隐患之中，其无奈之下，将西安备灾救灾中心起诉至未央区人民法院，要求西安备灾救灾中心拆除违章建筑，而西安备灾救灾中心在明知有《保拆协议书》，并已于2007年将土地过户给其的情况下，2008年给郝田盛办理了房产证，明显有恶意串通以制造产权纠纷，欲通过司法程序达到保留违法建筑，多占住宅和办公面积的目的。故请求法院驳回郝田盛的诉讼请求。
原审法院认为，西安备灾救灾中心作为欧亚大厦项目的申请立项人，与经开区规划局签订了保拆协议书，承诺拆除未央路123号院内建筑物，该拆除承诺构成行政主管单位批准项目立项，以及西安备灾救灾中心和省红十字会履行联建合同的基础。该保拆协议书实际内容并非平等主体之间的民事法律关系，是西安备灾救灾中心申请的行政审批事项获批应履行的条件。现西安备灾救灾中心申请的欧亚大厦项目已经获批，该协议应为有效。依据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条之规定，“当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果”。本案中，一、郝田盛作为西安备灾救灾中心的员工，西安备灾救灾中心作为土地使用权人，进行欧亚大厦的立项申请应该告知郝田盛，郝田盛称对此不知情，但又获得了新楼面积为124.03平方米的安置房，郝田盛此称存在矛盾，法院无法采信。二、郝田盛称经开区规划局、西安备灾救灾中心恶意串通签订《保拆协议书》损害了其合法权益，要求该协议无效，本案所涉及的土地使用权转让、开发立项、拆迁承诺均形成于郝田盛获得房屋产权证之前，郝田盛在涉案土地使用权人发生变更后，办理的房屋产权证上仍载明房改单位为西安备灾救灾中心，因此前涉案土地使用权人已经变更为欧亚达公司，郝田盛提交的房产证载明事项与实际不符。综上，郝田盛所提交的证据，不足以证明其主张，郝田盛理应承担举证不能的后果。综上，依据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条之规定，原审遂判决：驳回原告郝田盛的诉讼请求。案件受理费67800元（原告已经预交），由原告自行承担。
宣判后，郝田盛不服，向本院提起上诉称，一、原审审判程序违法。其诉讼请求是要求确认保拆协议书无效，原审判决一方面认为保拆协议书并非平等主体之间的民事法律关系，另一方面却判决驳回其诉讼请求，亦即认定该协议在民法上有效，明显自相矛盾。如果原审认为保拆协议书系行政法律关系，理应裁定驳回其起诉，而非判决驳回其诉讼请求；二、原审判决认定事实错误。原审判决认定其取得面积为124.03平方米的安置房无任何依据。其在欧亚大厦购买的单位福利房与拆迁安置房没有任何关系。无论是备灾救灾中心还是经开区规划局，从未告知其涉案房屋将被拆除，也从未告知其购买欧亚大厦新房是以同意拆除涉诉旧房为前提的。其是2002年购买的涉诉旧房，2004年入住，2005年经开区规划局、西安备灾救灾中心背着其签订保拆协议书，2008年西安备灾救灾中心配合其办理了房产证，该事实说明西安备灾救灾中心从未有过实施拆迁安置的念头。并且购买新房的并非仅限于居住在涉诉五层旧楼上的单位员工；三、原审判决说理混乱，逻辑不清。原审判决中称，在进行欧亚大厦立项时，西安备灾救灾中心应该告知其，其表示不知情，但又获得了新楼的安置房，故其所称存在矛盾，该说理逻辑混乱。首先，西安备灾救灾中心没有向其告知不是其的过错，原审判决将因西安备灾救灾中心的过错导致的不利后果让其承担，完全属于主观推定。其次，如上所述，关于购买欧亚大厦新房的事情，无论是经开区规划局、西安备灾救灾中心，还是欧亚达公司，都未告知其购买新房是以拆除旧房为前提的，故原审判决认定其购买的房屋属于安置房无任何依据；四、原审判决适用法律错误。原审判决中称，本案所涉及的土地使用权转让、开发立项、拆迁承诺均形成于其获得房产证之前，其在涉案土地使用权所有人发生变更后，办理的房屋产权证上仍载明房改单位为西安备灾救灾中心，因此前该涉案土地使用权人已经变更为欧亚达公司，其提交的房产证载明事项与实际不符，该言论错误百出。房产证仅是证明房屋所有权人的证据之一，并不意味着没有取得该房产证之前的民事主体对房屋就不拥有任何合法权益。事实上，其在2002年即与单位签订了房屋买卖合同，并缴纳了全部房款，2004年交付房屋并入住，其是涉诉房屋的全产权人，对房屋享有合法占有权和使用权。其持有的房产证是国家有权机关合法颁发的，并非是其自己伪造或者变造的，而且其房产证的载明事项与房产局登记记载事项完全一致。故原审判决认定其提交的房产证载明事项与实际不符错误；五、原审法院向其收取诉讼费67800元，既无法律依据，也不符合公平公正、司法为民原则。其提起的本次诉讼为确认之诉，而非给付之诉，原审法院按照保拆协议书所涉的整楼的房屋价值作为确定本案诉讼费的标准无任何依据。上诉请求：1、撤销原审判决，依法改判或者发回重审；2、一、二审诉讼费由经开区规划局、西安备灾救灾中心承担。
经开区规划局辩称，一、本案所涉的保拆协议书是作为行政主体的其与民事主体西安备灾救灾中心签订的，双方并非平等的民事主体，且该协议书是在建设欧亚大厦项目建设审批手续过程中，其履行行政管理职责，要求西安备灾救灾中心履行的行政义务，属于行政管理行为，依法不属于民事法律调整范畴；二、其行使行政管理职能，合法有效，并未侵犯郝田盛的权利。其作为经开区规划管理行政主管部门，负责经开区范围内的总体规划，详细规划的编制、报批及实施等工作。2006年1月24日经开区管委会同意“欧亚大厦项目”立项，2006年3月作为该宗土地的合法使用权人西安备灾救灾中心在承诺拆除院内东北角旧楼的基础上，其审核通过了“欧亚大厦总平面图”，并为该工程办理了《建设工程规划许可证》和《建筑工程施工许可证》，上述行为均属依法履行行政管理职责。故原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。
西安备灾救灾中心辩称，一、关于本案诉争的六层旧楼的性质。1、该楼属于职工集资建设的具有福利性质的房改房，在性质上不同于普通商品房住宅。2、该楼住户均是原始取得房屋所有权。3、在签署保拆协议书前，郝田盛及旧楼的其他住户均已缴纳全部购房款，实际入住，并按照省房改办要求签署了公有住房出售协议书。4、不能以取得房产证的时间来推定郝田盛取得诉争房屋实际权利的时间。涉案房屋系房改房，办证时间晚完全是由于房改房这一特殊性质和省房改办审查时间长造成的，并不能以此否认职工所享有的房屋权利；二、欧亚大厦25套房屋在性质上不属于安置房，而是其基于与欧亚达公司的联建协议所取得的收益分配。1、在其与欧亚达公司签署的所有协议中，均未出现过安置房的字眼或表述，仅在联建基础上表述为职工优惠购房，决不能据此认定为安置房。2、安置房在法律上有特定的含义，必须以土地及地上建筑物的补偿、拆迁为前提，需要履行特定的法律程序，并不是仅凭一份保拆协议书就可以认定为安置房。3、欧亚大厦25套房屋是其基于与欧亚达公司的联建协议所取得的收益分配。购买房屋的职工，是其依据工龄、职务等标准打分确定的，其中既包括六层旧楼的大部分职工，还包括其他职工，购房价格也是一样的。4、其与欧亚达公司签署的任何一份协议中都没有以拆除六层旧楼作为条件的内容；三、保拆协议书的内容确实不是其真实意思，也是其从未告知郝田盛的真实原因所在。1、签署保拆协议书的真实情况是应欧亚达公司的要求，在其与经开区规划局沟通协商后，为联建项目顺利规划而签署的，规划局也很清楚该协议仅是为了报建需要才签订的。2、在签署保拆协议书后，欧亚达公司曾于2007年8月14日出具承诺书，以及在2007年8月15日欧亚达公司与省红十字会签署的土地过户协议书中，明确表示绝不对联建土地上的现有房屋和所有院落有任何占有、侵犯行为。综上，请求二审法院依法裁判。
欧亚达公司辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，同意维持原审判决。
经审理查明，二审中，郝田盛向本院提交《职工优惠购买欧亚大厦住房挑房表》，用于证明欧亚达公司交付的25套房屋不是安置房，而是联建合同利益分配的结果。西安备灾救灾中心对该证据予以认可，经开区规划局和欧亚达公司均不予认可。西安备灾救灾中心则称，原审判决认定的安置房，实际是根据联建协议，欧亚达公司应该给陕西省红十字会、备灾救灾中心、资料库三个单位的房屋，房屋建成后欧亚达公司统一交付给省红十字会，省红十字会制定了职工优惠购房实施办法，根据工龄、职务来分配房屋。原审判决查明的其余事实属实。
本院认为，本案争议的焦点系郝田盛以西安备灾救灾中心和经开区规划局恶意串通，损害其合法权益，违反法律的强制性规定为由，请求确认二者于2005年12月19日签订的《保拆协议书》无效能否成立。本案所涉的《保拆协议书》系西安备灾救灾中心为了欧亚大厦项目的立项，与经开区规划局达成的承诺拆除未央路123号院内建筑物的协议，是西安备灾救灾中心申请的上述行政审批事项获批应履行的条件。其中涉案的院内东北角六层旧楼系陕西省红十字会西安备灾救灾中心出售给包括郝田盛在内的本单位职工的公有住房，签订《保拆协议书》时郝田盛等业主并未取得房屋所有权证，作为公有住房的产权单位，西安备灾救灾中心就涉案房屋与经开区规划局达成协议并未违反法律、行政法规的强制性规定。且双方诉争的旧楼至今并未拆除，现郝田盛以西安备灾救灾中心和经开区规划局恶意串通，损害其合法权益为由请求确认《保拆协议书》无效，未提供充分证据证明，对其该上诉请求，本院不予支持。综上，原审判决正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费67800元（郝田盛已预交），由郝田盛承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张亚凤
代理审判员 王慧芳
代理审判员 辛 娟
二〇一六年十月二十五日
书 记 员 陈 肖