浙江省青田县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙1121行初40号
原告：周献亮。
委托代理人：贾殿军，浙江捷频律师事务所律师。
被告：松阳县水利局，住所地松阳县西屏镇新华路34号。
法定代表人：程卫平，局长。
出庭负责人：叶松军，副局长，
委托代理人：吴春晖，系该局工作人员。
委托代理人：饶炳海，浙江绿谷律师事务所律师。
原告周献亮诉被告松阳县水利局其他（资源）行政处罚一案，于2016年7月1日向本院起诉。本院受理后，依法组成合议庭于2016年7月28日公开开庭进行了审理。原告周献亮及其委托代理人贾殿军，被告松阳县水利局的出庭负责人叶松军，委托代理人吴春晖、饶炳海均到庭参加诉讼。本案已经审理终结。
2015年12月14日，被告作出松水政罚决字（2014）第3号《松阳县水利局行政处罚决定书》（以下简称《决定书》）：根据《浙江省河道管理条例》第三十九条规定“在河道管理范围采砂的单位或者个人，应当依法申领采砂许可证和采矿许可证。”本机关于2014年12月16日对当事人周献亮未经批准擅自在河道管理范围内采砂的行为予以立案调查。现已查明，当事人周献亮于2014年11月29日至12月7日未经批准擅自在五部村河道管理范围内采砂，并运到大东坝镇源口村原林业站空地上堆积。以上事实由调查笔录、现场照片等证据证实。本机关认为，当事人的上述行为事实清楚，证据充分，违反了《浙江省河道管理条例》第三十九条规定，属于违法行为，依法应当予以处罚。为此，依照《浙江省河道管理条例》第四十七条的规定，对当事人作出行政处罚决定如下：1、没收违法所得，折合人民币叁万柒仟玖佰叁拾捌元整；2、并处罚款人民币贰万元整。当事人如不服本处罚决定，可在收到本处罚决定书之日起60日内向松阳县人民政府或者丽水市水利局申请行政复议，也可以在6个月内直接向松阳县人民法院起诉。行政复议和行政诉讼期间，本处罚决定不停止执行。当事人逾期不申请行政复议，也不提起行政诉讼，又不履行行政处罚决定的，本机关将依法申请人民法院强制执行。
原告周献亮起诉称：2014年11月29日至12月7日期间，原告经松阳县安民一级电站要求，对该电站库坝进行清淤，清淤手续由松阳县安民一级电站负责办理，清淤出来的沙石子由原告自行处理，原告向松阳县安民一级电站缴纳相应的沙石款2000元并向松阳县大东坝镇五部村第一生产小组缴纳2000元管理费。原告在缴纳相关管理费用后，即对电站库坝进行清淤（松阳县大东坝镇五部村河道管理范围内）。被告于2015年12月14日向原告下达松阳县水利局行政处罚决定书，对原告进行了行政处罚。原告认为，被告的处罚没有事实和法律依据。原告对该电站库坝进行清淤，手续齐全，属合法清淤。综上，被告存在程序和实体违法，为维护原告的合法权益，根据相关法律规定，现诉至贵院请求：撤销松水政罚决字（2014）第3号《松阳县水利局行政处罚决定书》。原告提交了以下两组证据：1、松阳县水利局提交潘献勇（在庭审过程中，“潘”与“泮”代表意义相同，本判决书中统一用“潘”）的询问笔录，待证潘献勇叫潘邦元采挖安民一级电站上游500米处砂石料的事实；2、松阳县水利局提交潘建根的询问笔录，待证潘建根叫人清理安民一级电站上游500米河道的事和原告没有关系；
被告答辩称：1、事实清楚、证据确凿。原告未经许可在河道采砂事实清楚，虽然原告及相关二级电站以清淤的名义要求清理位于安民一级电站下游100米处的二级电站进水口淤积物，但是原告在实际施工过程中将一级电站上游500米范围的砂石进行采挖，其非法采砂故意行为非常明显。结合相关证人证言，可以看出该采砂行为实际上是原告个人在实施。采挖后原告将砂石料堆积在源口林业站空地上，剔除原先堆积在该处的矿渣7687立方米及许可开采的1000立方米，可以计算出原告非法采砂数量为1264.6立方米。按每立方米30元计算，其非法所得为37938元。2、适用法律法规正确。根据已查明的事实，我单位根据《行政处罚法》第51条，《浙江省河道管理条例》第39条、第47条等规定作出了予以没收违法所得、并处以罚款的行政处罚。3、符合法定程序。我单位依法立案后，进行了调查，在进行行政处罚前，告知当事人行政处罚决定的事实理由及依据并告知当事人依法享有的陈述和申辩的权利，在当事人无任何异议的情况下，依法作出行政处罚决定。以上程序依法进行了送达。4、原告起诉超过起诉期限。本处罚决定于2015年12月22日依法送达，原告于2016年7月1日才提起诉讼，根据我国《行政诉讼法》第46条之规定，当事人应在6个月内提起行政诉讼，现原告起诉已超过起诉期限。当事人应已丧失诉权。综上所述，被告的处罚决定认定事实清楚、证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，且原告已经超过起诉期限，请人民法院依法查明事实，驳回原告的诉讼请求。被告在举证期限内向本院提交的证据：1、松水政罚决字[2014]第3号行政处罚决定书，待证原告的违法事实；2、2014年12月4日周献亮的询问笔录，待证原告采挖超过了清淤的范围；3、现场负责人周学华、清淤的转包方潘邦元、清淤的发包方李建伟调查（询问）笔录，待证原告在一级电站上游500米进行采挖超出了清淤的内容；4、浙江松阳安民水电站有限责任公司安民二级电站进水口清淤申请，待证二级电站进水口清淤许可审批量是1000立方米；5、浙江松阳安民水电站有限责任公司安民二级电站进水口清淤协议书，待证清淤范围；6、松阳县龙松公路建设工程指挥部施工情况说明，待证堆积物有7687立方米；7、浙江鼎测地理信息技术有限公司大东坝堆沙方量测算，待证堆放方量9951.6立方米；8、照片4张，第1张照片是现场开挖后的情况，第2-4张照片是堆积情况；9、大东坝镇二滩坝村支部书记梅先标、松阳县玉岩镇溪口村村主任李洪根二人关于砂石料折价情况的询问笔录，待证砂场的价格是30-35元/立方米；10、立案审批表，待证被告在2014年12月14日进行了立案；11、松水政罚先告字[2014]第3号行政处罚事先告知书及送达凭证，待证被告已经将原告违法事实、理由、作出的处罚进行了告知，也告知了相应的依据，并依法进行了邮寄送达；12、案件处理内部审批表，待证我方对查明的、告知的事实进行了审批，然后签发了行政处罚决定书；13、松阳县水利局松水政强催字[2016]第2号催告书及送达凭证，待证在申请强制执行前进行了先行催告；14、《浙江省河道管理条例》第三十九条、第四十七条，《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条，待证适用法律正确。
对于原告提交的证据，被告质证认为：原告所主张待证内容不属实。首先，潘献勇的笔录第二页和潘邦元的笔录第二页不相符，不能作为依据；其次，潘建根的笔录第二页也无法证实。对于被告提供的证据，原告质证认为：被告在立案前进行了调查，与被告在答辩状中陈述的不相符。1、《决定书》，被告的证据都是在证实原告的行为是合法的，被告适用法律是错误的；2、对周献亮的笔录三性没有异议，对待证事实有异议，笔录是未进行立案审批先进行调查，周献亮是代表五部村叫周学华清理石渣，并非周献亮个人行为；安民一级电站的砂石料开采与原告没有关系，上游的开采是潘建根叫周学华去清理的；3、周学华的笔录，不能证明是周献亮指使的，在周学华的笔录中第三页也说明了是潘献勇、潘建根叫周学华挖的；李建伟的笔录，是在被告立案前调查的，是不合法的笔录，与本案没有关联性，不能作为证据进行采纳。对待证事实也有异议，李建伟的笔录证明了出水口清淤有合法依据，在上游500米处开采违法。开采的当事人李建伟是不清楚的，后面写的承包人是潘邦元，违法采砂也和周献亮无关；对潘邦元笔录的三性没有异议，待证事实也是与被告所说的待证事实相反，也是在立案前制作的，原告代表五部村与安民水电站签的合同，清淤的主体是五部村，潘邦元也没有叫人在上游500米处违法开采，也证明了开采的砂石料用于村里的公益事业，与原告无关；4、对清淤申请三性没有异议，也证实了对二级电站清淤是合法的；5、清淤协议书，证实了主体是安民水电站和五部村，和周献亮无关；6、施工实施情况说明，对其三性没有异议；7、测算报告，只有一人签名，另外对其资质有异议，对其合法性有异议；8、第1-2现场照片不清楚，无法对真实性进行评判，对3-4照片的三性无异议；9、两份询问笔录，是违法的证据，本案依据该两份笔录算出的价格对我方当事人进行违法处罚，没收违法所得是没有法律依据的。10、对立案审批表的三性无异议，其内容违法，程序违法；11、对告知书及送达凭证真实性没有异议，告知书的内容上说2015年12月8日前进行陈述申辩，但是邮寄送达的时间为2015年12月9日，实际上剥夺当事人权利；12、2015年12月4日的审批表的真实性没有异议，但只写了内容和结果，没有任何材料提交，内容、程序违法；13、催告书及送达凭证违法的；14、《浙江省河道管理条例》和《中华人民共和国行政处罚法》，法律依据不对。
本院认证认为：本案事实认定的证据为原告提供的证据1、2，被告提供的证据2、3。该四组证据中涉及到的六份笔录，各笔录与本案相关的主要事实如下：1、潘献勇笔录：（1）我叫潘邦元去挖我当初遗留的石渣，没有叫他挖砂石料；（2）我是安民电站水库库区范围清淤的承包人，合同明年上半年到期。2、潘建根笔录：是我叫潘献勇把他当年遗留的石渣清理掉，潘献勇又叫潘邦元去清理石渣。3、周献亮笔录：（1）清淤工程是我代表村里叫周学华去料理的，也是我们村里人；（2）（安民一级电站上游500米位置）那里确实不是本次清淤范围内，周学华说潘建根说那里河道砂石料堆积严重，再加上潘献勇早年挖沙的时候曾经弃置石渣在那里，叫他一并开挖掉，我就说：“反正你们是亲戚，你就帮他清理一下”。4、周学华笔录：（1）是的，我是现场（安民一级电站出水口河道清淤工作）负责人，是五部村主任周献亮叫我现场负责一下。（安民一级电站上游500米位置的河道里砂石料）先是潘献勇叫我挖的，后来我舅舅潘建根也经过叫我挖，周献亮对这个事情是知道的；5、潘邦元笔录：（1）潘献勇没有叫我采挖过上游500米位置的砂石料，我没有跟潘献勇接触过；（2）当时我比较忙，所以合同是我签的，实际负责的是周献亮；6、李建伟笔录：（1）、合同承包人是潘邦元；（2）、安民一级电站上游500米的位置，清淤人采挖了砂石料。笔录1，2与笔录5中（1）的陈述内容相互矛盾不能相互印证，待证内容本院不予采信。结合证据被告提交的证据5及笔录5（2）、6，因“五部村一队”并非适格的责任主体，本院确认清淤合同的承包人为潘邦元，实际负责人为周献亮，安民一级电站上游500米的位置的砂石料被采挖。根据笔录3、4，本院确认实际采挖涉案砂石料的现场负责人为周学华，周学华的接受周献亮的管理和支配。
被告提交的证据8中的第1-2张照片，原告不予认可，被告未提供其他证据佐证，其证明力不充分，待证内容本院不予采信。证据1、5、7，证据9-14，本院对其真实性予以确认，对其合法性与关联性将结合本案事实予以分析。被告提交的其他证据（证据4、6、证据8中的第3-4照片），原告无异议，本院予以采信。
庭后被告向本院递交了处罚数额的计算说明，该说明载明原告共计违法所得（9951.6-7687-1000）*30元/立方=37938元，并处罚款2万元。原告对于该说明及计算经过不予认可。
经审理，本院认定事实如下：2014年10月30日，松阳县安民水站向松阳县松阴溪流域全面禁止河道采砂工作领导小组申请在位于安民一级电站下游100米处清淤1000立方米，后被批复同意。2014年11月21日，潘邦元代表五部村一队与浙江松阳安民水电站有限责任公司签订了《安民二级电站进水口清淤协议书》，双方在协议书中约定清理范围为：“安民二级电站进水口拦污栅外，翻板坝上游50米范围内，……”。清淤工作的实际负责人为周献亮，其安排周学华负责具体的现场挖沙采砂工作。2014年12月7日，安民电站安民一级电站上游500米砂石料被清淤相关人员采挖，安民电站技术总管李建伟发现并制止。清理的砂石料均堆放在源口林业站的空地上。2014年11月11日，被告询问梅先标，李洪根二人，得出沙石市场价格为30-35元/立方米。被告按30元/立方米，计算原告违法所得共计37938元。2015年12月2日，被告作出行政处罚事先告知书，在该份告知书中载明“……如你对本机关上述认定的违法事实、处罚依据及处罚内容等有异议的，可在2015年12月8日前提出书面陈述、申辩意见”。原告于2015年12月9日，收到被告邮寄该份告知书。2015年12月14日，被告对原告作出行政处罚：没收原告的违法所得37938元，并罚款20000元。该《决定书》于2015年12月22日通过邮寄送达原告。2016年6月23日，原告收到被告于2016年6月15日作出的催告书，要求原告履行《决定书》载明的内容。现原告对被告作出的《决定书》不服，遂诉至本院。
本院认为：《中华人民共和国行政处罚法》第三条规定“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效”；第四十一条规定，“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立”。1、被告对原告的违法所得折价37938元，原告认为每立方米的单价没有法律依据，被告未提供折价计算过程及结果的法定依据，原告的抗辩意见本院予以采纳，认定被告作出《决定书》处罚结果“没收违法所得，折合人民币叁万柒仟玖佰叁拾捌元整”依据不充分；2、被告在处罚前作出了《事先告知处罚决定通知书》，原告收到的日期比被告在该通知书载明的最后陈述、申辩的时间晚一天。被告陈述曾在作出该通知书当天电话通知原告，原告不予认可，被告并未提供其他证据证实。关于原告抗辩的实际上未给予原告陈述、申辩权利的意见，本院予以采纳；3、被告作出的《事先告知处罚通知书》与《决定书》中在均未对原告处罚的事实进行完整的告知情况下，径行作出了处罚决定，也在一定程度上妨碍了原告陈述、申辩权利的行使。综上，本院认为被告作出行政处罚程序违法、折价计算结果的法定依据不充分，应予撤销。但可以补充查证，并依法重新作出行政处罚。
根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第二十七条第（一）项的规定，被告主张原告超过起诉期限应承担举证责任。原告于2015年12月22日收到《决定书》，邮寄诉状至本院的路途时间加上本院立案审查时间，本院于2016年7月1日立案亦在合理起诉期限内。现被告认为原告超过六个月起诉期限，原告不予认可，被告未提供证据证明，其主张本院不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决如下：
撤销被告松阳县水利局作出的松水政罚决字（2014）第3号《松阳县水利局行政处罚决定书》；
本案受理费50元，由被告松阳县水利局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省丽水市中级人民法院。
审 判 长 陈青华
代理审判员 牛文军
人民陪审员 王永琴
二〇一六年十月三十一日
代书 记员 徐嘉静
附：本案适用的主要法律条文
一、《中华人民共和国行政处罚法》
第三条公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。
没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。
第四十一条行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。
二、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第二十七条原告对下列事项承担举证责任：
（一）证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外；
（二）在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实；
（三）在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实；
（四）其他应当由原告承担举证责任的事项。
三、《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。