安阳市文峰区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）文行初字第41号
原告宋保江，男，1967年08月29日生。
诉讼代表人马保山，男，1947年4月15日出生。
委托代理人李和平，男，1955年1月10日出生。
被告林州市五龙镇人民政府。
法定代表人杨军毅，镇长。
委托代理人曲中太，河南兴邺律师事务所律师。
第三人薛云财，男，1973年1月26日生。
原告宋保江不服林州市五龙镇人民政府与第三人薛云财签订的行政合同，于2014年6月10日向本院提起行政诉讼，本院受理后于2014年6月12日向被告送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年8月6日公开开庭审理了本案。原告宋保江的诉讼代表人马保山、委托代理人李和平，被告林州市五龙镇人民政府委托代理人曲中太，第三人薛云财到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告宋保江诉称，原告系林州市五龙镇花地村村民。1998年本村按照“三十年不变”的土地承包政策进行二轮土地承包，承包了本村土地。同年，在被告的主持及指导下，本村对全部荒山承包权进行了拍卖，期限60年。原告通过竞买取得了荒山的承包权。其后，原告陆续在荒山上种植了多种树木。通过多年的辛勤劳动，终于把荒山绿化成林区。2003年，按照国家“退耕还林”的政策，将耕地改为林地，在承包的土地上种植了多种树木，并按照国家政策领取退耕还林直补款。这几年来，将全部的心血和积蓄都投到了承包的林区，也得到了回报，每年从林区收入数万元。2009年4，被告利用职权，擅自将其承包的林区承包给第三人。2009年秋天到林区收果实时，第三人称该林区已由被告以150万元的价格承包给了第三人，期限三十年。第三人在去林区的路上设置大门，并派多人看守，不让收摘果实。综上所述，原告依法承包本村的土地，并按照“70年不变”国家政策退耕还林，在承包期内享有合法的承包经营权。原告的户籍虽然有所变动，但按照法律和政策规定，并不影响原告的承包经营权。被告作为镇政府，对原告村的土地不具备所有权，也没有任何处置的权力，擅自将林区承包给第三人，属于严重违法。因此，诉讼要求依法撤销被告将原告承包的林地承包给第三人的具体行政行为。原告提供的证据有：1、被告与第三人签订的承包合同。2、河南省退耕还林工程农户手册，退耕还林面积1.39亩。3、2006年农民粮食直补兑付底册，补贴面积1.32亩。4、河南省2005年度退耕还林粮补资金分配到户兑付底册，生态林面积1.39亩。5、浚县移民工作领导小组办公室证明两份，证明原告在移民时原告承包的林地及果树没有得到补偿。
被告林州市五龙镇人民政府辨称，1、原告说的事实不符，被告未与第三人签订土地承包合同，无侵害原告的合法权益；2、原告所诉无依据，因为被告未与第三人签订合同，而农民城建地集体迁移后不再使用的原属于农民集体所有的土地属于国家所有；3、原告身份不明；4、原告的起诉超过诉讼时效。原告迁移后，在当地得到政府安置，生活已有保障，原村民是自动迁移走的，对自己的权利进行了放弃。所以不能向原地政府主张权利，请求驳回原告的诉讼请求。被告提供的证据有：1、2012年12月12日林州政府批复的文件，说明迁移走的土地归国有；2、2013年2月6日林政文2013第29号文件，说明涉及的土地由林州市五龙镇政府代为管理。
第三人薛云财未答辩。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告提供的1—5号证据被告、第三人虽有异议，但证据的取得和收集方法符合法律规定，且与本案具有关联性、客观性，可作为本案的定案依据。被告提供的证据1、2，原告有异议，原告对这两个文件并不知情，第三人无异议，本院认为，被告提供的该两份证据均是在被告与第三人签订合同之后，对本案无约束力，本院不予认可。
经审理查明，原告宋保江原系林州市五龙镇花地村三组村民。1998年本村按照土地承包政策进行二轮土地承包，承包了本村土地。同年，通过竞买取得了荒山的承包权。后陆续在荒山上种植了多种树木。2003年，按照国家“退耕还林”的政策，将耕地改为林地，并按照国家政策领取退耕还林直补款，直补款领至2005年。因大型项目盘石头水库的建设，需要整体移民。2007年6月，包括原告在内的原林州市五龙镇花地村理峪自然村村民将户口迁移至浚县黎阳镇管理，浚县安置情况是：人均生活用地80平米，人均生产用地1亩，2008年完成了整体搬迁，对原理峪自然村的集体林地和荒山未做处理。2009年4月13日，被告与第三人签订了将界定范围内的耕地、林地、荒山、原村庄旧址整体承包给第三人的承包合同。界定范围为：东湾、火焰山、千人泉顶、桑峪、石阵、长坡、河头、盘石头水库水面以上周边界。承包期限为30年。承包费为150万元，分四次付清。经林州市人民法院审理查明，第三人已交被告承包费120万元。林州市人民法院对原林州市五龙镇花地村一、二组村民起诉被告与第三人签订的行政合同纠纷案件，已于2011年12月10日作出确认被告与第三人签订的承包合同无效的生效判决。原告所在的第三组共42户村民得知该情况后亦不服被告与第三人签订承包合同的行为，提起行政诉讼。
本院认为，根据三方当事人的庭审陈述，本案的争议焦点为：1、原告是否有诉讼资格。2、原告的起诉是否超过诉讼期间。3、被告是否有资格与第三人签订承包合同。4、被告与第三人签订的承包合同是否影响了原告的合法权益，是否应予撤销。庭审中三方表示均无异议。关于第1个焦点，被告提出是否是当事人的真实意思表示，关于该焦点，本院立案时已一一进行了核查；关于第2个焦点，被告与第三人签订合同的时间是2009年4月13日，根据《行政诉讼法解释》的相关规定，不知道作出的行政行为的，涉及不动产的诉讼时效是从作出之日起20年。原告起诉时间是2014年6月14日，被告也未提供原告何时知道的证据，故本庭确认，原告起诉未超过诉讼时效。关于第3、4两个焦点，1998年原告按照土地承包政策进行了土地承包，2003年按照国家“退耕还林”的政策，耕地改为林地继续进行了承包。1998年通过竞拍取得了荒山的承包经营权。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（六）项，因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地，归国家所有。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施；被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。根据《中华人民共和国森林法实施条例》第五条第三款，使用集体所有的林木和林地的个人，应当向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认林木和林地使用权。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十七条，任何组织和个人强迫承包方进行土地承包经营权流转的，该流转无效。根据国务院令471号《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第四十三条，大中型水利水电工程建成后形成的水面和水库消落区土地属于国家所有，由该工程管理单位负责管理，并可以在服从水库统一调度和保证工程安全、符合水土保持和水质保护要求的前提下，通过当地县级人民政府优先安排给当地农村移民使用。综合上述法律规定，被告作为发包方与他人签订承包合同于法无据。被告与第三人签订的承包合同，客观上影响了原告的合法权益，所为行政行为，属违反行政法规无主体职权的行为，依法应予确认无效。原告的诉求理由成立，本院予以支持。被告与第三人的辩解理由，与查明事实和现有法律规定相悖，本院不予采信。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（三）项之规定，判决如下：
确认被告林州市五龙镇人民政府与第三人薛云财于2009年4月13日签订的承包合同无效。
案件受理费50元，由被告林州市五龙镇人民政府负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省安阳市中级人民法院。
审 判 长 吴淑敏
审 判 员 王 宁
人民陪审员 郝东梅
二〇一四年九月九日
代理书记员 王 楠