浙江省台州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙台行初字第76号
原告包秀兰。
原告梅静静（系包秀兰之女）。
原告楼某。
法定代理人梅静静。
三原告共同委托代理人祁国敏。
三原告共同委托代理人何文君。
被告三门县人民政府，住所地三门县海游街道广场路18号。
法定代表人邱士明，县长。
委托代理人陈方康。
委托代理人王台敏。
被告三门县亭旁镇人民政府，住所地三门县亭旁镇宁和路521号。
法定代表人牟锡荣，镇长。
委托代理人陈道送。
委托代理人杨天阳。
原告包秀兰、梅静静、楼某因认为被告三门县人民政府不履行安置法定职责一案，向本院提起行政诉讼。本院于2015年6月29日立案受理后，依法组成合议庭，于2015年8月13日公开开庭审理了本案。因三门县亭旁镇人民政府与本案具有利害关系，本院于2015年11月13日依法追加其为共同被告参加诉讼，并于同年12月8日再次公开开庭审理了本案。原告包秀兰及其委托代理人祁国敏、何文君、被告三门县人民政府的委托代理人陈方康、王台敏、被告三门县亭旁镇人民政府的委托代理人陈道送、杨天阳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告包秀兰、梅静静、楼某诉称：2004年4月29日，原告包秀兰因离异且携带婚生女儿即本案原告梅静静从亭旁镇西山村迁入亭旁镇佃石村户主胡金杏（系包秀兰母亲）落户。经过几年的生活后，原告包秀兰为了方便家族成员生活，于2008年5月22日与母亲胡金杏办理户口分户的登记手续，为此，原告包秀兰母女与胡金杏系两个独立的家庭建户。2012年3月，原告梅静静婚嫁给楼晓旭（系居民户口），婚后于2012年9月9日生育了原告楼某，楼某的户口跟随其母登记在包秀兰户主中落户。因此，以包秀兰为户主的家族共同成员有：包秀兰、梅静静、楼某，即本案三原告。2004年上半年，被告为了开展佃石水库的水利建设，决定对三门县亭旁镇佃石水库进行扩容施工，成立了三门县佃石水库工程建设指挥部，负责对佃石水库的扩容建设和移民工作，包括原告在内的三门县亭旁镇佃石村村民予以移民迁址到三门县海润街道（滨海新城）落户。期间，三原告为了配合拆迁工作，如实申报家族成员等有关情况，根据拆迁安置政策有关规定，原告一家三口应得到二间宅基地安排。可是，在实际分配过程中，被告没有按照自己制定的政策和规定执行，只安排给三原告一间宅基地，少安排了一间。因此，三原告为了维护自己的合法权益，曾不断向被告及其有关部门提起异议和请求事项，但被告等职能部门以各种理由搪塞原告和相互推诿。期间，中共亭旁镇党委会、三门县亭旁镇人民政府超越职权于2010年7月13日下发了《关于佃石村移民拆迁安置工作几个问题处理意见的会议记录》，第5条作出了“包秀兰因离婚带女儿户口回迁佃石村，与母三人同户，已安排二间宅基地；按农村习俗不符合分户条件，她女儿已满婚龄，要求与男青年一样增加人口指标，不符合规定不予以考虑”。2013年11月12日由被告设立的三门县佃石水库建设工程指挥部颁发的三佃指（2013）3号《三门县佃石水库移民人口界定工作组会议纪要》第10条规定“对包秀兰提出要求安排2间宅基地问题，与会人员一致认为要维护亭旁镇党政联席会议决定，是否安排2间宅基地由佃石村讨论决定”。因此，被告不尽法定职责、拒不完全落实和分配给三原告在三门县海润街道（滨海新城）佃石水库移民安置区块的宅基地，严重损害了三原告的合法权益。请求判决被告立即履行在三门县海润街道（滨海新城）佃石水库移民安置区块补充安排宅基地一间的法定职责；诉讼费由被告承担。
原告在法定期限内向本院提供的证据有：1、居民身份证、户口薄，用以证明三原告的诉讼主体。2、三门县公安局亭旁派出所证明，用以证明原告包秀兰离异后户口迁移情况。3、三政发（2004）32号文件，用以证明原告属于移民区范围和符合宅基地安排标准。4、三政发（2007）62号文件，用以证明确定佃石水库移民人口办公室的基准日及原告均视为农业移民人口。5、关于佃石水库移民拆迁安置工作的补充规定，用以证明原告楼某于2008年1月10日后出生视为新增农业移民户口。6、申请书、再次申请报告，用以证明原告因被告的不作为向有关部门反映与请求。7、三佃指（2013）3号专题会议纪要，用以证明被告对原告请求事项推诿和不作为的事实。8、佃石村抓阄坐落登记，用以证明原告已经得到被告安排一间宅基地（少安排一间）的事实。9、三门县佃石水库工程移民拆迁安置补偿协议书，用以证明协议中认定农业移民人口为两人不正确，故原告未签署。
被告三门县人民政府未提交书面答辩，其在庭审中辩称：一、原告包秀兰原是佃石村村民，后生有一女，也就是本案原告梅静静。原告包秀兰与丈夫离婚后于2004年4月份将户口回迁到佃石村其母亲胡金杏家落户。按照三政发（2004）32号文件规定，原告包秀兰、梅静静属于库区移民事实。原告包秀兰、梅静静与胡金杏三人同户，三门县亭旁镇佃石村村民委员会已按照三政发（2004）32号文件规定安排了宅基地二间（其中胡金杏一间，原告包秀兰、梅静静一间），按农村习俗原告包秀兰、梅静静与胡金杏不符合分户条件。原告梅静静已满婚龄，但不符合三政发（2007）62号文件第三条第一款第十三项规定，该条规定：“基准日”未达到法定婚龄，目前已经达到法定婚龄的未婚男性，按三政发（2004）32号文件规定执行。本案原告梅静静2005年5月10日“基准日”未达到法定婚龄，目前已经达到法定婚龄，但原告梅静静系未婚女性，故不适用该文件，那么原告梅静静所生的儿子原告楼某不能视为新增农业户口。二、被告不是佃石水库库区内移民宅基地具体分配的实施单位，也没有给原告安排宅基地的法定职责。佃石水库库区内移民宅基地的安置由三门县亭旁镇佃石村村民委员会决定并予以安排，并不是由被告安排决定的。被告是佃石水库库区内移民拆迁安置规范性文件的制订单位，并不是执行单位，文件具体由三门县亭旁镇佃石村村民委员会执行。三门县国土资源局已经给三门县亭旁镇佃石村村民委员会在三门县滨海新城安排70多亩土地，用于佃石水库库区内移民安排宅基地，具体分配方案由三门县亭旁镇佃石村村民委员会结合被告制定的指导性文件予以落实。给原告安排宅基地一间还是二间，是由三门县亭旁镇佃石村村民委员会讨论决定的，并不是由被告决定的，因为三门县亭旁镇佃石村村民代表大会是三门县亭旁镇佃石村的最高权力及决策机构，他人无法干涉村民自治。三门县亭旁镇佃石村村民代表大会讨论决定给原告安排宅基地一间，原告认为自己的权利受到侵害，那么原告应向三门县亭旁镇佃石村村民委员会主张权利。原告要求被告补充安排宅基地一间在诉讼主体上是错误的。综上，被告不是佃石水库库区内移民宅基地分配的具体实施单位，也没有给原告安排宅基地的法定职责，原告要求被告安排宅基地在诉讼主体上是错误的，故被告要求法院判决驳回原告的诉讼请求。
被告三门县人民政府在法定期限内向本院提供的证据与依据有：1、三门县人民政府文件三政发（2004）32号《关于印发三门县佃石水库建设工程移民安置实施办法的通知》，用以证明凡符合佃石水库库区移民条件的均按该文件进行安置；证明被告作为人民政府仅是制订有关移民政策指导性文件，不是安排移民宅基地的具体单位，宅基地具体安排由佃石村村委会安排。2、三门县人民政府文件三政发（2007）62号《关于印发三门县佃石水库移民人口界定实施细则的通知》，其中第三条第一款第十三项用以证明原告梅静静在2005年5月10日“基准日”未达到法定婚龄，当佃石村委会分配宅基地时，其已达到法定婚龄，但其是未婚女性，不是未婚男性，不符合62号文件规定。原告楼某作为梅静静的儿子，母亲不符合条件，其儿子也不符合条件。3、《关于佃石水库移民拆迁安置工作的补充规定》，用以证明楼某不能视为新增农业户口。这跟62号文件的证明内容是一样的。4、《三门县佃石水库建设工程指挥部专题会议纪要》（三佃指（2013）3号），用以证明佃石水库移民宅基地由佃石村村委会集体予以安排，并不是被告安排决定的。5、三门县亭旁镇佃石村村民委员会会议纪要，用以证明宅基地安排由佃石村村委会讨论决定，被告不是适格主体。
被告三门县亭旁镇人民政府辩称：基本赞同被告三门县人民政府的答辩意见，补充认为：一、答辩人没有移民安置的法定职责和职权，不应列为本案被告。佃石村移民建造佃石水库是县政府统一部署下建造的，移民安置是县政府下设的指挥部的职责。佃石水库指挥部是三门县人民政府为建造佃石水库而临时设立的一个派出机构，原告所主张的要求在佃石水库移民安置区块补充安排一间宅基地，而县里安排的区块是三门县海润街道范围，答辩人就是想给原告安排也没有跨乡镇安排的职责。二、农民集体所有的土地，依法由村集体经济组织、村民委员会经营、管理。根据村民委员会组织法规定，乡镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项，也就是说村民委员会享有自治权。就本案而言，佃石村用于建造佃石水库后，县人民政府已经给佃石村70多亩土地，用于佃石水库库区移民安排宅基地，至于宅基地的具体落实问题，属于村民委员会自治范围内的事项，应由佃石村村民委员会会议依照法律的有关规定讨论决定。而本案中的佃石村村民委员会经过一致决定，不同意给原告再增加一间宅基地。这个从2013年7月30日三门县亭旁镇佃石村村民委员会的会议纪要可以证实。所以说答辩人无权干涉属于村民自治范围内的事项，答辩人应充分给予村民委员会自治权利。假使原告真正受到侵权的话，也应以村委会侵权为由另外提起诉讼。三、原告依规定不应另行安排一间宅基地。就本案而言，2004年4月29日原告包秀兰因离婚带着女儿梅静静将户口落到佃石村其母亲胡金杏处是事实，佃石村已经给他们安排了两间宅基地，后包秀兰借口自己与母亲的宅基地联在一起会影响与兄弟之间的利益争执，多次向指挥部提出要求分户，其当时是不符合分户条件的，指挥部考虑到从社会安定、有利于家庭的和睦出发，于2008年5月22日同意包秀兰、梅静静两人单独一户。之后，包秀兰提出其女儿梅静静也要求按三政发（2004）32号文件所指的男性青年一样，已到法定婚龄要求再增加一人的人口指标，也就是想要再增加一间宅基地，这是毫无依据的，与县政府相关的文件规定也是不符的。综上，答辩人作为被告主体不适格，且无权履行法定职责，请求法庭依法予以驳回。
被告三门县亭旁镇人民政府未提供证据与依据。
经庭审质证，两被告对三原告提供的证据1-2三性没有异议；对证据3、4、5、7的三性没有异议，但对其证明内容有异议；对证据6的真实性有异议，称没有收到该材料；对证据8的真实性没有异议，能证明佃石村村委会根据有关规定给原告安排了宅基地；对证据9的真实性无异议，对关联性有异议。三原告对被告三门县人民政府提供的证据1-4的真实性、合法性、关联性均没有异议，但对其证明对象有异议；对证据5的三性都有异议。被告三门县亭旁镇人民政府对被告三门县人民政府提供的证据无异议。
本院对上述证据认证如下：对于三原告提供的证据1-5、7，两被告对其三性均没有异议，本院予以认定；证据6与庭审查实的情况相符，对其真实性本院予以认定；对证据8、9被告对真实性没有异议，对其真实性本院予以认定。被告三门县人民政府提供的证据1-4与原告提供的证据3、4、5、7相同，不再重复认证；对证据5的真实性本院予以认定。
经审理查明，原告包秀兰原是三门县亭旁镇佃石村村民，结婚后育有一女，即原告梅静静。2004年4月29日，原告包秀兰因离异携带原告梅静静回迁到佃石村其母亲胡金杏家落户。2008年5月22日，原告包秀兰、梅静静与胡金杏分户，但在该村原告并没有宅基地，还是与其母亲住在一起。后原告梅静静与他人结婚，于2012年9月9日生育了原告楼某。原告楼某于2012年9月24日申报登记在原告包秀兰户内。为做好佃石水库移民安置工作，被告于2004年5月10日出台三政发（2004）32号《关于印发三门县佃石水库建设工程移民安置实施办法的通知》，其中第三条对于移民的确认时间限定为自本通知发布之日前户籍在移民区的。后胡金杏、包秀兰等人得到两间宅基地安排。三原告认为被告少安排了一间宅基地，被告没有完全履行法定职责，遂提起本案诉讼。
本院认为，从出台补充规定以及与各户主签订拆迁安置补偿协议来看，佃石水库的移民安置工作是由三门县亭旁镇人民政府和三门县佃石水库建设工程指挥部在具体负责。三门县佃石水库建设工程指挥部作为三门县人民政府的派出机构，在没有法律、法规、规章明确授权的情况下，并无独立的主体资格。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条的规定，行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。因此，三门县人民政府、三门县亭旁镇人民政府是本案适格被告，两被告辩称其主体不适格的理由不成立。原告包秀兰、梅静静于2004年4月29日将户口回迁到佃石村其母亲胡金杏家户内，在2004年5月10日三政发（2004）32号文件发布前户籍已在移民区，故两原告属于农业户口移民，而于2012年9月9日出生的原告楼某不属于农业户口移民。因原告梅静静系女性，不符合三政发（2007）62号《关于印发三门县佃石水库移民人口界定实施细则的通知》规定的“基准日（2004年5月10日）未达到法定婚龄，目前已经达到法定婚龄的未婚男性”规定的情形，不能按照三政发（2004）32号文件规定执行。因农村村民以户为单位依法取得宅基地，一户只能拥有一处宅基地。原告包秀兰、梅静静虽然于2008年5月22日分户后单独成户，但因其实际没有宅基地，故安置补偿时只能跟胡金杏计算在一起。因此，该户能确定为移民人口的是胡金杏、原告包秀兰、原告梅静静三人。按三政发（2004）32号文件“3－4人户安排二间”宅基地的规定，胡金杏及原告得到两间宅基地安排符合规定。三原告要求被告再补充安排宅基地一间没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决如下：
驳回原告包秀兰、梅静静、楼某的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告包秀兰、梅静静、楼某负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院。在上诉期限届满之日起七日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 谢继红
审 判 员 徐后利
代理审判员 庞丹霞
二〇一五年十二月十一日
书 记 员 王丽萍