广西壮族自治区桂林市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）桂市行终字第113号
上诉人（一审原告）唐顺义，个体工商户。
委托代理人王丽萍，广西明辩律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）全州县人民政府。
法定代表人蒋昌桂，县长。
委托代理人宋卫民。
委托代理人宁喜忠。
被上诉人（一审第三人）全州县全州镇北门社区居民委员会第一居民小组。
诉讼代表人邓寿平。
委托代理人邓学永，广西永富律师事务所律师。
上诉人唐顺义因土地行政确权一案，不服广西壮族自治区全州县人民法院2014年5月7日作出的（2014）全行初字第17号行政判决，向本院提起上诉。本院依法受理了本案并组成合议庭，于2014年9月2日公开开庭审理了本案。上诉人唐顺义及委托代理人王丽萍，被上诉人全州县人民政府的委托代理人宋卫民、宁喜忠，被上诉人（一审第三人）全州县全州镇北门社区居民委员会第一居民小组诉讼代表人邓寿平及委托代理人邓学永到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审判决查明：双方争执的石场土地位于全州县二建公司后面，在小奈何桥山脚，面积约15亩，其四至界线为：东以全州高中补习班围墙为界，南以全州县二建公司预制场和全州县消防大队围墙为界，西以第三人山场为界，北以第三人山场为界。原告在争执范围内有砖木建筑临时自住房一座（无土地使用证，面积166.1平方米），并主张争执范围内自己管理使用的土地属国家所有，使用权归其本人。争执地在解放后政府未确定过权属，一直由社会无业人员自行开采片石。1976年，原全州镇领导与第三人的队干代表统一将全州镇以外的人员驱离，只允许本镇无业人员开采石头以解决生活问题，原告自上世纪七十年代开始在争执地开采石头。上世纪八十年代林业“三定”时，第三人与柘桥村的山林土地界线以盘石脚山（今自来水厂水塔）倒水为界，界线以东山场为第三人所有（其中小奈何桥山便在界线以东）。1991年土地详查时，双方村委再次认可此界线。2001年3月，全州县水电局、公安局架设输电线路经过小奈何桥山场、2006年10月县消防大队修建围墙及2010年7月广厦房地产开发公司修建铁塔和地基用地都是与第三人签订土地补偿协议并支付了补偿款。
原全州镇红卫街于1993年划分为和平街和光明街两个社区，并重新划分了管辖范围，原告为光明社区居民，争执地在和平社区辖区附近，和平社区居委会于2010年10月9日出具文字证明，表示对争执土地不主张权利，而光明社区居委会出具证明认可在此无任何土地。2001年6月，原告在争执地修建住房时引发双方权属纠纷，2001年7月11日，全州镇政府工作人员组织双方勘察现场时，原告在现场勘察笔录上签名认可自己管业范围的土地为1.5亩左右，2010年9月20日，被告组织双方调解时原告将争执范围土地扩大至7.5亩左右。因调解未果，被告于2010年11月16日作出全政处字（2010）27号行政处理决定，原告申请复议，经桂林市人民政府复议维持了该处理决定，原告向本院提起行政诉讼，在本院审理期间，被告自行撤销了该处理决定。2012年12月31日，被告作出全政处字（2012）22号处理决定，原告不服，向桂林市人民政府申请复议，在复议审理期间，被告于2013年6月20日作出《全州县人民政府关于撤销全政处字（2012）22号处理决定的通知》，撤销了全政处字（2012）22号处理决定。2013年7月15日，被告作出全政处字（2013）15号处理决定，原告申请复议，经桂林市人民政府复议维持了该处理决定，原告向本院提起行政诉讼。
一审判决认为：由于原告与第三人争执的土地在解放后政府未确定过权属，被告根据查明的事实，依照相关法律法规的规定，对争执的土地进行确权，属于法律法规授予的职权范围。争执地的西、北均与第三人的山场相邻，原告作为光明社区的居民，虽然在争执地合法开采石头多年，但并未依法取得争执地的土地使用权，现和平社区居委会并不主张争执土地的权属，光明社区居委会亦表明在此无任何土地，被告依职权将争执土地的权属确定归第三人所有并无不当，亦未违反有关法律法规规定，其所作出的处理决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，本院依法应予维持。原告的诉讼请求无事实及法律依据，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款之规定，判决：维持全州县人民政府2013年7月15日作出的全政处字（2013）15号行政处理决定。本案收案件受理费50元，由原告唐顺义负担。
上诉人唐顺义上诉称，全州县人民政府全政处字（2013）15号行政处理决定是错误的，请求依法撤销。理由如下：一、被诉的决定书程序违法，应予撤销。决定书的“县政府认为”中明知红卫街街委会后来划分为和平街和光明街两个社区，其没有通知光明社区参加土地调处活动是程序违法。二、决定书将争执的光明街采石场矿区土地7.5亩认为农民集体所有是错误的。争执土地应属国家所有，归上诉人使用。理由是：1、唐顺义等人作为原红卫街委会的居民在争执的采石场矿区40余年，从来没有向第三人交纳任何费用，这一事实足以说明第三人北门一队根本没有对争执的7.5亩矿区土地行使任何有效的管理权。2、唐顺义的房屋和采石场的台阶、石渣台等设施都是唐顺义的个人合法财产，这些人工建筑已存在40余年，从无人提出异议。这些设备、设施、房屋、预制板所占土地完全掌控在唐顺义的手中，时间达40多年之久。所以说，北门一队的管理活动根本没有达到争执的矿区土地范围之内。这块土地定性为国家所有是合理合法的。其使用性质也是工业生产活动，完全脱离了农民集体经济组织的农业活动管理范畴。3、唐顺义于2000年在争执地上种桂花树70余株，白果、李子树等数十株，至今已有15年的历史。这些树苗成活下来的均长势良好。北门一队什么时候对这块土地进行了有效管理？4、争执土地的三个相邻处都为国有土地，所以争执土地定性为国有土地是定性恰当，且有理有据，根据文件规定：一个集体组织或单位，使用另一个单位或集体组织的土地连续长达20年之久，该土地归使用者所有和使用。唐顺义在争执的7.5亩开山炸石平整后的土地上经营、生产、生活达40余年，此地理所当然归唐顺义使用。5、争执土地是40余年来唐顺义一点一点炸平，将炸掉的石头或卖掉或烧灰，用精力和心血40余年如一日填平、管理、经营、生活生产都在这块土地上。唐顺义在这块土地上到现在已经有43年，试想有谁能够站出来讲他对这块争执土地比唐顺义管理的更多一些？6、现有唐顺义以及光明街诉讼代表签名，不放弃权利。7、在全州县人民政府发放了《行政确权案件参加调处通知书》后，却自己违反了通知书的第三条。把唐顺义的房屋瓦、监控摄像头及房门打烂；把碎石机的台阶、石渣台等设施铲除；把路挖毁、水管挖坏；将长势良好的桂花树70余株，白果、李子树等数十余株铲走，一颗不留；把原来放了百余块预制板的地方强制建了工棚，把预制板搬走、打烂。8、决定书的“县人民政府认为”中也承认双方争执的土地在全州镇人民政府主持下，数十年来统一将该石场作为本镇无业人员解决生活困难之用。这足以说明争执的采石场矿区土地是经全州镇人民政府主持双方已划分为国有土地。也说明石场范围内的所有土地，已经全州镇人民政府划定采石场的采矿范围，而且北门一队对当时全州镇人民政府划定采石场的范围也是认可的。9、1976年全州镇原书记和镇长等人出面赶走非全州镇人员在此采片石，而刻意保留并容许唐顺义在此采石的行为和历史事实足以说明唐顺义所在的片石队是当时的红卫街委会集体企业，采石场的土地不是北门一队所有的有力证据之一。10、第三人北门一队与柘桥村80年林业三定时的界限划分，以及1991年土地详查时双方村委再次认可此界线，即山场界线，没有涉及到采石场矿区土地界线，也没有唐顺义签字认可，都不能作为争执土地界线的权属凭据。11、2001年3月县水电局、县公安局架设输电线路经过奈何桥山场，2006年10月县消防大队修建围墙及2010年7月广厦房地产开发公司修铁塔和地基用地都是北门一组签订土地补偿协议并支付了补偿款。这些事实，都不能作为管理争执矿区土地的事实依据。因为争执的采石场矿区土地中没有涉及上述内容，他们的行为都与争执土地无关。三、争执的采石场矿区土地本来是7.5亩面积，而决定书仅对其中的1.5亩土地下决定是漏裁了争执面积，是程序违法的表现。四、争执的采石场矿区土地是一个独立于小奈何桥山场及奈何桥山场的人造空间，两面相邻土地都是国有土地，有一面是他本队石场，有一面是绝壁。政府的决定书牵强附会将争执土地确权归第三人所有是错误的。五、唐顺义使用该山场40多年，根据物权的先占原则和参照《确定土地所有权和使用权的若干规定》（（1995）国土（籍）字第26号）第二十一条：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权”的规定，讼争之山场应依法确权给光明街委会所有。唐顺义主张讼争的面积7.5亩，被上诉人确权面积1.5亩，遗漏确权争议对象。六、被上诉人以和平街委会并不主张争执土地权属为由，将争执土地确权给北门一组没有法律依据（山场土地证）。物权不因为没人认领而失去物权，也不因虚报冒领而获得物权即使和平街委会不主张权利，作为共有人光明街委会并未放弃权利，作为光明街委会居民唐顺义等人对讼争山场享有用益物权。综上所述，被诉的决定书将本属于采石场矿区土地的国家所有的性质错误的定性为农民集体所有，侵犯了唐顺义的合法权益。为此，请求二审法院依法撤销全州县人民法院作出的（2014）全行初字第17号行政判决，责令被上诉人重新作出具体行政行为。
被上诉人全州县人民政府答辩称，一、上诉人的上诉理由不成立。1、上诉人称：县人民政府认为明知红卫街委会后来划分为和平街和光明街两个社区，没有通知光明社区参加土地调处活动属程序违法。而事实上早在1993年的时候红卫街重新划分为和平街和光明街两个社区，并重新划定了管辖范围。而争执的采石场所在地就在现和平街的辖区附近，而和平街居委出具文字证明不主张该土地的权属。2、上诉人称：在争执的采石场打片石40余年从未向第三人交纳任何费用，这说明第三人根本没有对争执的1.5亩土地行使管理权。而事实上，早在上世纪70年代就由当时的全州镇原书记、镇长与北门一队的队干代表统一将全镇以外的非本镇人员赶走，只允许本镇无业人员开采以解决生活问题。上诉人从70年代就在该处开采石头，是作为全州镇无固定工作和收入人员，由全镇安排在当时的红卫街采石场工作，并以工分换取工资的。其在80年代后独立开采办理相关手续且向街委会缴纳管理费，都只能证明其合法开采。3、上诉人称：根据文件规定“一个集体或单位……该土地归使用者所有和使用”。答辩人认为，该规章条款因与法律相抵触，已不适用。4、上诉人称：在争执地种植了桂花树、白果树和李子树，已有10来年历史。而事实上，早在2001年6月，第三人就向全州镇政府提出了确权申请，种树是在纠纷发生以后。5、上诉人提出采石场土地经全州镇人民政府主持，双方已划分为“国有土地”。答辩人认为，根据法律规定，乡镇一级人民政府无权对土地所有权进行划分、确权，只有县级以上人民政府才有权对土地所有权划分、确权。6、上诉人称：第三人与柘桥村80年代林业三定及1991年土地详查时，没有上诉人答复认可，不能作为争执土地界线的权属凭证。而事实上，唐顺义一不是第三人方的队干代表，也不是柘桥村的队干代表，根本无资格参与集体与集体间的山场界线划分。7、上诉人称：第三人与水电局、公安局、消防大队、广厦房地产开发公司签订的相关协议不能作为权属凭据。事实上，这些协议所涉及使用到的土地就是争执土地相邻和相连的土地和山场，属于奈何桥山场的范围。8、上诉人称：争执的采石场土地本来面积7.5亩，而决定书仅为其中的1.5亩下决定，是漏裁了争议面积。事实上，组织双方勘察现场时，上诉人就认为自己的争执范围为1.5亩的争执面积，并签字认可。二、全州县人民政府全政处字（2013）15号行政处理决定完全正确。答辩人根据当事人的确权申请依法受理，并组织双方勘察现场、进行调解，在调解未达成协议的情况下，依法确权，对争执的土地确为集体土地，事实清楚、证据充分、程序合法，处理得当，一审判决维持该处理决定是完全正确的。请二审法院依法予以维持。
一审第三人全州县全州镇北门社区居民委员会第一居民小组答辩称，一、上诉人称：“全州县人民政府全政处字（2013）15号行政处理决定书（以下称15号决定书）程序违法。表现在：1、县政府未通知光明社区参加调处活动，且现在有光明街诉讼代表签名，不放弃权利。2、县政府漏裁了争议面积”。答辩人认为这一上诉理由不成立。理由是：①原红卫街委会虽然于93年划分为光明街与和平街两个居委会，上诉人也居住在光明社区，但这种行政区划的变化不仅没有引起涉案土地或山场的所有权变动，而且涉案土地（山场）并不在光明社区居委辖区内，况且和平社区与光明社区先后在行政处理程序和一审诉讼过程中明示不主张涉案土地权属并自认在湘山寺的地方没有任何山场土地。②上诉人在一审提出的所谓“诉讼代表人签名不放弃权利”，首先这些代表的身份与其意思表示是否真实，无法判定。其次，依据城市《居民委员会组织法》第9、10条规定，这些签名“代表”的主张没有通过“双过半”的居民（代表）会议讨论决定，且未加盖公章认可，故不具有合法性。再次，根据《土地管理法》第二条和《物权法》第45条规定，任何单位和个人非经国务院批准或法律授权，都不能代表国家行使国家土地所有权。换言之，如果涉案土地系国有土地，那么除了国家之外，任何单位和个人都不能成为国有土地的所有者。这种国有土地所有权主体的唯一性和统一性，决定了光明社区与和平社区这种自治组织不可能代表国家成为涉案土地的所有者。第四，上诉人在诉讼中的主张（涉案土地为国有土地）与其在行政处理程序中的主张（涉案地归和平社区与光明社区所有）自相矛盾。以上事实充分说明，涉案土地与光明社区和和平社区根本不存在直接利害关系，所以县政府明知而未通知两个社区参加调处活动是完全正确的，没有违反法定程序。③县政府认定争议面积与四至范围为一亩五分有充分的事实依据。首先有上诉人在现场勘察笔录上的签名认可，且包含于答辩人主张的面积与四至范围内。其次，上诉人与蒙冠佑签订的《土地使用权转让协议》和上诉人的收条也佐证了上诉人转让土地的面积（含部分荒地）为1266平方米〈约一亩九分）与县政府确认的面积基本吻合。故上诉人以在政府调解时将争议面积擅自扩大到七亩五分为由，认为县政府漏裁了争议面积，并无相应的事实根据。二、上诉人又称：“上诉人作为原红卫街委的居民，在采石场作业40余年，并在矿区修建台阶、石渣台与房屋。2000年上诉人又种上桂花树等数十株，无人提出异议，上诉人也未向第三人交纳任何费用，这说明第三人对矿区土地没有行使管理权或者说其管理活动没有到达矿区土地范围”。答辩人认为这是上诉人混淆了采矿权与管理权的应有区别所致。理由是：1、答辩人不否认上诉人在争议土地上从事过采矿作业的事实，但从上诉人提供的书证和证人证言看，无法证实其采矿行为的连续性与合法性。76年原全州镇领导与答辩人的队干代表统一将全州镇以外的人员驱离，只允许本镇无业人员开采以解决生活问题。这说明答辩人在76年就对涉案矿区主张过权利，怎么说40多年来“无人提出异议”呢？2、在原全州镇政府的主持调解下，答辩人本着和谐相处，互让互谅的原则与为政府分忧，解决本镇无业人员的“民生”问题出发，才允许本镇无业人员（含上诉人）采矿为生的。答辩人这种高风亮节的义举，怎么说答辩人的“管理权”没有延伸到“矿区”范围呢？上诉人在采矿期间没有向答辩人交纳任何费用，主要是基于政府领导做答辩人的思想工作，二是答辩人的人道主义精神，三是上诉人开采的是矿产资源，政府同意开采，上诉人又愿向政府交纳相关费用，答辩人也不便趁机索取额外费用。这种情况下，答辩人允许上诉人无偿开采，并不意味着答辩人放弃了对矿产资源所依附的土地所有权，绝不会因上诉人的采矿行为而改变集体土地所有权的性质，更不会因为上诉人的采矿行为终止后自然就取得了矿区范围内的土地使用权。3、从地形地貌看，争执地的南、西、北三面均为答辩人的山场、土地，不仅有相关单位与答辩人签订了租地、用地协议，而且有答辩人在矿区周边土地种植农作物的原始票据和证人证言相佐证，不仅有相邻村委与答辩人明确了山界，而且上诉人也在一审中自认涉案矿区系小奈何桥山场的一个有机组成部分。这些证据相互印证，且形成了一个完整的证据链，足以证实答辩人对涉案土地行使了充分的管理权，上诉人凭什么讲这些书证与本案无关联呢？凭什么讲，争执地的三方相邻土地为国有土地呢？怎么说矿区土地是一个独立于小奈何桥山场的人造空间呢？4、上诉人提及的种植行为，并无证据证实，纵使有少量树木，也是在（2000年）纠纷发生后种上的。依照法律规定，上诉人在纠纷未解决之前的种植行为，并不等于其管业事实。三、上诉人还称：“根据物权先占原则和参照（1995）国土（籍）字第26号文件第21条规定，上诉人理所当然享有争执地的使用权”。这纯属上诉人对法律的误读。第一、上诉人系城镇居民，光明社区又不是国有土地所有者的权利主体，根本不具备参照适用该部门规章第21条规定的主体条件（农民集体之间的使用）和时间条件（连续使用二十年以上，不包括答辩人明示同意上诉人采矿的时间），且与物权法定原则相悖。第二、所谓物权先占，从法律上讲，仅限于对动产无主物的先占，并不适用于不动产。从法律上讲，物权先占制度，在我国法律上还是一个盲点，没有法律依据。四、上诉人称：“县政府违反《行政确权案件参加调处通知书》第三条规定，损毁上诉人的财产”。答辩人认为这一事实无论是否成立，均与本案没有关联性。综上，一审判决认定事实清楚、程序合法、适法适当、说理充分、判决主文正确，请二审法院依法驳回上诉，维持原判。
经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实基本一致。
本院认为，本案争执地位于位于全州县二建公司后面，在小奈何桥山脚，四至界线为：东以全州高中补习班围墙为界，南以全州县二建公司预制场和全州县消防大队围墙为界，西以第三人山场为界，北以第三人山场为界。在争执范围内有上诉人无土地证的砖木建筑临时自住房一座（面积166.1平方米）。一审第三人申请确权面积约15亩，上诉人则主张争执范围内自己管理使用的1.5亩土地属国家所有，使用权归其本人。经政府组织现场勘查，争执双方均对争执范围予以确认。本案争执地在解放后政府未确定过权属，上诉人从上世纪七十年代开始经允许在争执地开采石头，但并未依法取得争执地的土地使用权。上世纪八十年代林业“三定”时，一审第三人与柘桥村的山林土地界线以盘石脚山（今自来水厂水塔）倒水为界，界线以东山场为一审第三人所有（其中小奈何桥山便在界线以东）。2001年以来，全州县水电局、公安局、县消防大队及广厦房地产开发公司用地都是与一审第三人签订土地补偿协议并支付了补偿款。据此，被上诉人全州县人民政府依据相关法律法规规定作出全政处字（2013）15号权属纠纷处理决定，将本案争执地权属确定为一审第三人集体所有，其处理决定认定事实清楚、适用法律、法规正确，程序合法，一审判决依法予以维持并无不当。上诉人认为争执地应属国家所有并归其使用的理由不能成立，对上诉人的上诉请求，本院依法不予支持。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人唐顺义负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李明军
审 判 员 陈桂良
代理审判员 吕 明
二〇一四年九月二十二日
书 记 员 万 强