湖南省临湘市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘0682行初16号
原告刘大文，男，1963年1月14日出生，汉族，住临湘市。
原告王荟，男，1983年7月1日出生，汉族，住临湘市。
两原告委托代理人兰新富，湖南云盟律师事务所律师。
被告临湘市黄盖镇人民政府。
法定代表人郑娟，镇长。
委托代理人姚志友，湖南永发律师事务所律师。
原告刘大文、王荟不服被告临湘市黄盖镇人民政府行政侵权及行政赔偿案，本院于2017年7月6日立案后，依法组成合议庭，于10月27日公开开庭进行了审理。原告刘大文、王荟及委托代理人兰新富，被告临湘市黄盖镇人民政府的委托代理人姚志友到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，2012年1月1日，原告刘大文与黄盖镇广坪村签订《风险抵押承包合同》，原告承包广坪村新庄组大堤外的耕地、渔池共224.6亩，承包期限为30年，并一次性交清30年承包款10万元。2013年10月25日，两原告签订《大湾租赁合同》，刘大文将上述承包地转包给王荟。两原告先后投入几十万元兴建、加宽加固道路、架线、建房等基础设施并新栽树木。另外在土地上进行种植农作物、养殖水牛与黄牛，在池塘进行养殖龙虾、鱼类等，投入成本达160万元。被告借口拆除黄盖湖临湘市域内围网围栏、网箱养殖设施及迷魂阵为由，在没有任何法律依据的情况下，将离黄盖湖水域几十里远的基本农田和渔池纳入整治范围。2016年12月30日，被告向原告下发《临湘市人民政府依法拆除黄盖湖临湘市水域内围网围栏、网箱养殖设施及迷魂阵等有害渔具的告知书》，其中第二条规定“凡已签订的合同自2017年1月1日起终止，不得有任何的再次投入。”2017年1月20日，被告强行将推土机、挖机和渣土车开进原告的承包经营地，将原告栽种的麦苗、油菜、树木推平，农田里的泥土强行取走，养殖池塘的抽水供电线路拆除，造成养殖的鱼、虾全部死亡，沿岸河堤强行挖土破坏，使原告无法经营生产，严重侵害了原告的合法权益，导致原告经济损失1200多万元。原告承包经营的农田、池塘等是国家基本农田保护区的土地，并非原告私自乱建的网箱围栏，并不在临湘市人民政府要求被告整治范围之列。被告毁坏原告土地并破坏其生产经营设施的行政行为是违法的，应当承担赔偿责任。请求法院判决：1、确认被告告知原告“凡已签订的合同自2017年1月1日起终止，不得有任何的再次投入”的行政行为违法，并依法撤销；2、确认被告在原告承包的土地上取土、破坏河堤及生产经营设施的行政行为违法；3、被告赔偿原告恢复破坏的土地和河堤原状的费用60万元；4、被告赔偿原告经济损失1200万元。
原告提供了以下证据：1、《风险抵押承包合同》、《大湾租赁合同》,证明原告一于2013年9月18日与黄盖镇广坪村村民委员会签订《风险抵押承包合同》，原告一承包了广坪村新庄组大堤外耕田、渔池面积共224.6亩，承包期限为30年，从2012年1月1日至2042年12月30日，并一次性交清了30年的承包款10万元；2013年10月25日，原告一与原告二签订《大湾租赁合同》，原告一将上述承包土地又承包给原告二；2、《临湘市人民政府依法拆除黄盖湖临湘市水域内围网围栏、网箱养殖设施及迷魂阵等有害渔具的告知书》，证明被告于2017年1月20日送达告知书给原告刘大文，要求作为承包户的刘大文依法拆除围网围栏、网箱养殖设施及迷魂阵等有害渔具；凡是签订的合同自2017年1月1日起终止，不得有任何的再次投入。此第二项行政行为违法。3、破坏承包土地的照片与视频、岳阳三权价格评估咨询有限公司出具的价格评估结论、广坪村民委员会出具的青苗补偿丈量明细，证明2017年1月20日，被告违法将推土机、挖机和渣土车开进原告的承包经营地，将原告栽种的麦苗、油菜、树木推平，农田里的泥土强行取走，养殖池塘的抽水供电线路拆除，造成养殖的鱼、虾全部死亡，沿岸河堤强行挖土破坏，使原告无法经营生产，严重侵害了原告的合法权益，造成了巨大的损失，损失价格评估为428415.6元。
被告辩称，1、被告在本案中没有实施侵害原告权利的行政行为。自2016年1月6日起，湖南省人民政府办公厅就洞庭湖生态经济区水环境综合治理，养殖环境整治多次下发专项文件。被告辖区黄盖湖区域属整治范围，被告为了整治工作顺利进行，进行广泛宣传，发动群众，工作得以顺利开展。原告所承包的新庄组大堤外耕田、渔池属于整治的范围，目前就《风险抵押承包合同》解除事宜相关部门正在协调处理过程中，但被告并没有实施侵害原告权利的行政行为。2、原告与黄盖镇广坪村签订的《风险抵押承包合同》履行产生的纠纷属于民事案件审判范围。因洞庭湖生态经济区水环境综合治理，养殖环境整治的需要，造成原告与黄盖镇广坪村签订的《风险抵押承包合同》无法继续履行，给原告造成的合理经济损失应由发包方给予合理的经济补偿。本案中原告所主张的经济损失均是因合同无法继续履行而产生的，如就经济损失补偿问题通过协商无法达成一致意见，原告可以提起民事诉讼。如原告认为黄盖垸堤整治施工造成了经济损失，也是民事侵权赔偿，而不是行政侵权赔偿。3、被告下达的《临湘市人民政府依法拆除黄盖湖临湘市水域内围网围栏、网箱养殖设施及迷魂阵等有害渔具的告知书》，并不是作出的行政处罚行为，不具有可诉性。被告辖区因对黄盖湖区域环境及养殖进行治理，为了避免给养殖户及承包经营者扩大经济损失，依据相关政策提前对相关事项进行预告并无不妥。告知书并未实际造成原告的经济损失，也不是作出的行政处罚行为，故不具有可诉性。4、在新庄组大堤外取土是黄盖大堤防洪整治建设的需要，并未给原告造成损失。关于黄盖垸堤防整治，临湘市人民政府高度重视，召开了专题会议，并成立了黄盖垸堤防整治工程建设指挥部，负责黄盖垸堤防整治的实施。在黄盖垸堤防整治过程中，需对堤坡进行清理，堤面加高及修整，因此在新庄组大堤提取了部分泥土，并未对原告的整体经营造成影响。
被告提供了以下证据、依据：1、临湘市国土局出具的证明，证明黄盖镇区域内所辖土地性质为国有土地；2、风险抵押承包合同，证明黄盖镇广坪村系土地发包人，刘大文系承包人，刘大文与黄盖镇广坪村系承包合同关系，双方是平等的民事主体；3、湘政办函【2016】1号湖南省人民政府办公厅关于印发《洞庭湖生态经济区水环境综合治理近期重点工作与责任分工方案》的通知；4、湘政办函【2016】55号湖南省人民政府办公厅关于印发《洞庭湖区养殖环境整治专项行动实施方案》的通知；5、岳牧渔发【2017】19号关于做迎接中央环保督察准备工作的紧急通知；6、临湘市人民政府【2016】第57次市长办公会议纪要；7、临湘市人民政府关于拆除黄盖湖围网围栏、网箱养殖设施及迷魂阵等有害渔具的通告；8、收回黄盖湖农场部分国有土地使用权决定书；9、黄盖镇人民政府向养殖户送达的告知书（空白文本），证据3-9证明：依据湖南省、岳阳市、临湘市三级政府要求，对洞庭湖区生态水环境进行整治（含养殖环境）及黄盖垸堤防整治，为了避免扩大养殖户的经济损失，2016年12月30日被告对其辖区内的养殖户提前进行了告知；10、黄盖湖大堤整治后的现场照片（刘大文承包养殖地段），证明为了黄盖垸堤防整治的需要，在原告承包范围取了少量的泥土，对垸堤进行了修整，但未给原告造成经济损失；11、中标通知书，证明黄盖垸堤施工是郴州水电建设公司；12、大湾现状图，证明大湾现状。
经庭审质证，原、被告提供的证据均具有真实性、合法性、关联性，本院予以采信。
经审理查明，2012年1月1日，原告刘大文与黄盖镇广坪村签订《风险抵押承包合同》，原告承包广坪村新庄组大堤外的耕地、渔池共224.6亩，承包期限为30年，并一次性交清30年承包款10万元。2013年10月25日，两原告签订《大湾租赁合同》，刘大文将上述承包地转包给王荟。原告王荟在土地上进行种植、养殖。
原告承包的土地是1958年黄盖镇组织村民修筑的大堤，1979年整修大堤时将大堤拉直，从而形成的拐水湾，名叫新庄组大堤外，村民一直在大堤外耕作种植、养殖。从国土局出具的地籍图中看出，原告承包的土地属于农田和养殖区。
2016年11月23日，临湘市人民政府召开市长办公会议，专题研究黄盖垸堤防整治工程项目建设，成立黄盖垸堤防整治工程项目建设指挥部。2016年12月30日，临湘市黄盖湖防洪治理工程项目办公室确定郴州水电建设公司为临湘市黄盖湖防洪治理黄盖垸堤防整治工程的中标人。2017年1月初，施工单位在实施黄盖垸堤防整治工程中，在原告承包的土地上用推土机、挖机和渣土车取土用于整治大堤，原告的种植物、树木被破坏。原告组织村民到现场阻止施工，被告派员到场协调处理。被告到场的工作人员要求原告方不得阻止施工，劝说原告遭到破坏的农作物会得到处理。2017年1月17日，黄盖镇广坪村委会对原告承包地上青苗、树木等进行了清点，出具了明细表。本案在审理期间，原告申请对承包地的损失进行鉴定，2017年10月15日，岳阳三权价格评估咨询有限公司出具价格评估结论，损失为428415.6元。
2017年1月初，被告为了配合国家环保督查行动，认为原告承包的大堤是矮围，属于拆除范围，于是用推土机将老堤与新堤的连接处挖开了两个口子，汛期来临前，被告将南边的口子用土进行了回填。2017年整个汛期，没有湖水从挖开的口子倒灌进入原告的承包地，没有给原告造成直接经济损失。
2017年1月30日被告依据上级文件规定，向原告送达《临湘市人民政府依法拆除黄盖湖临湘市水域内围网围栏、网箱养殖设施及迷魂阵等有害渔具的告知书》，主要内容是：由临湘市人民政府渔业行政主管部门依法拆除黄盖湖水域内的围网围栏、网箱养殖设施及迷魂阵等有害渔具。凡已签订的合同自2017年1月1日起终止，不得有任何的再次投入，禁止在黄盖湖投肥养殖，禁止新增围网围栏、网箱养殖设施，禁止在围网围栏、网箱内继续投放各类鱼苗。自市政府通告下发后，临湘市人民政府渔业行政主管部门将联合有关执法部门开展执法，依法拆除。
本院认为，本案的争议焦点有：1、被告于2016年1月30日向原告下发告知书是否违法？2、被告在新老堤连接处将堤挖开口子是否合法？3、在原告承包地取土、损坏农作物、树木的行为是否是被告所为，应不应当赔偿？
（一）被告于2016年1月30日依据上级文件规定，向原告送达《临湘市人民政府依法拆除黄盖湖临湘市水域内围网围栏、网箱养殖设施及迷魂阵等有害渔具的告知书》，告知书仅仅起到告知、提醒作用，是临湘市人民政府渔业行政主管部门依法拆除黄盖湖水域内的围网围栏、网箱养殖设施及迷魂阵等有害渔具执法活动的预告。其中第二条规定凡已签订的合同自2017年1月1日起终止，不得有任何的再次投入。这同样是起提醒作用，它并不当然地解除承包合同，仅起到防止损失扩大的作用。因此，被告下发的告知书并不违法，也没有给原告造成直接经济损失。
（二）2017年1月初，被告认为原告承包土地的大堤是矮围，属于拆除范围，于是用推土机将老堤与新堤的连接处挖开了两个口子。原告承包的土地是1958年黄盖镇组织村民修筑的大堤，村民一直在此耕作种植、养殖。原告承包的土地属于农田和养殖区。在本案诉讼中，被告未提供任何依据认定原告承包的大堤是矮围，属于拆除范围。因此，被告将原告承包土地的大堤挖开两个口子的行政行为违法，鉴于被告的行为没有给原告造成直接经济损失，不用赔偿。
（三）从现有证据看，2017年1月初，在原告承包的土地上取土用于整治大堤，破坏原告的种植物、树木的施工方是黄盖垸堤防整治工程的中标人郴州水电建设公司。施工单位未经原告许可取土，破坏种植物、树木，影响生产经营是民事侵权行为，造成原告经济损失的，原告可直接向侵权人主张权利。被告单位工作人员在协调处理阻工过程中，未将原告与施工方的纠纷处理好之前，只要求原告方不得阻止施工，让施工方继续在原告承包地取土，导致损失进一步扩大，存在处置矛盾纠纷方法不当，处理欠妥的问题，但这不是承担行政赔偿责任的理由。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第一项的规定，判决如下：
被告临湘市黄盖镇人民政府于2017年1月初将原告刘大文承包的广坪村新庄组大堤外新老大堤连接处挖开两个口子的行政行为违法；
驳回原告刘大文、王荟的其他诉讼请求。
本案受理费50元，由被告临湘市黄盖镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省岳阳市中级人民法院。
审 判 长 任刚德
审 判 员 万曙辉
人民陪审员 何 斌
二〇一七年十一月七日
书 记 员 张 瑜
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。