上海市第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）沪01行终10号
上诉人（原审原告）上海振刚鹧鸪养殖专业合作社，住所地上海市奉贤区XX镇XX村XX号。法定代表人刘振丽，理事长。委托代理人邹佳莱，上海彭旨平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）上海市奉贤区规划和土地管理局，住所地上海市奉贤区XX镇XX公路XX号。法定代表人韦冬，局长。委托代理人唐桂华，上海市九鼎律师事务所律师。被上诉人（原审被告）上海市奉贤区人民政府，住所地上海市奉贤区XX镇XX路XX号。法定代表人庄木弟，区长。委托代理人周欣。委托代理人徐洁，上海理帅律师事务所律师。上诉人上海振刚鹧鸪养殖专业合作社（以下简称：振刚合作社）因要求履行法定职责及行政复议决定一案，不服上海市奉贤区人民法院（2015）奉行初字第109号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年1月6日立案后，依法组成合议庭，于同年2月18日公开开庭审理了本案。上诉人振刚合作社的法定代表人刘振丽及委托代理人邹佳莱，被上诉人上海市奉贤区规划和土地管理局（以下简称：奉贤规土局）行政负责人朱某、委托代理人唐桂华，被上诉人上海市奉贤区人民政府（以下简称：奉贤区政府）委托代理人周欣、徐洁到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审查明，2011年5月31日，奉贤XX合作社核发沪奉规土农临[2011]27号《关于对上海振刚鹧鸪养殖专业合作社畜牧标准化生态养殖基地建设项目临时使用土地备案的通知》（以下简称：《土地备案通知》），同意办理振刚合作社畜牧养殖设施用地备案，临时用地10,000平方米，建筑占地6,000平方米，建筑面积6,000平方米，用于建设养殖场，同时《土地备案通知》另注明临时用地地块使用期限不得超过3年，使用期满后，应恢复土地原状，归还原土地使用者。振刚合作社也作出了使用土地3年的承诺。后奉贤规土局于2013年12月6日作出了沪奉规土[2013]294号通知（以下简称：《撤销通知》），以振刚合作社擅自将畜牧标准化生态养殖基地建设项目已核定建设地址由上海市奉贤区金汇镇xx村x组改为xx组，违反《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定为由，撤销了《土地备案通知》。振刚合作社不服，向原审法院提起行政诉讼，原审法院于2014年12月9日作出（2014）奉行初字第72号行政判决，认为奉贤规土局作出《撤销通知》行政行为事实认定不清、适用法律不正确、执法程序违法，应予以撤销，然鉴于《土地备案通知》中备案核准的振刚合作社临时土地用地期限至2014年5月份时3年使用期限已届满，撤销该《撤销通知》行政行为已无实际意义，且振刚合作社亦要求确认该《撤销通知》行政行为违法，故判决确认奉贤规土局作出的《撤销通知》行政行为违法。此后双方均未提起上诉，该判决已生效。2015年5月，振刚合作社向奉贤规土局提出《恢复土地备案申请》（以下简称：《申请》），认为奉贤规土局作出的《撤销通知》行政行为已被法院确认违法，奉贤规土局应依据法院的判决纠正违法行为，恢复土地备案，故请求奉贤规土局自接到申请之日起办妥恢复备案手续并书面通知振刚合作社。奉贤规土局于2015年5月18日向振刚合作社作出《关于恢复土地备案申请的复函》（以下简称：《复函》），内容为：振刚合作社提出的《申请》收悉，依据《上海市设施农用地管理办法》（以下简称：《办法》）的相关规定，设施农用地用地时限一般为3年，鉴于申请涉及的项目临时使用土地备案至2014年5月份时3年使用期限已满，恢复备案无事实和法律依据，故对振刚合作社的申请不予核准。振刚合作社不服，向奉贤区政府申请行政复议，奉贤区政府于2015年6月3日受理振刚合作社的行政复议申请后，将受理通知书发送振刚合作社，同时通知奉贤规土局进行答复。奉贤规土局于2015年6月10日提供《行政复议答复书》，请求对其作出的《复函》行政行为予以维持。后奉贤区政府向振刚合作社、奉贤规土局及案外人上海市奉贤区xx局进行了调查，于2015年7月28日作出奉复决字[2015]第16号《行政复议决定书》，维持了奉贤规土局作出《复函》的行政行为，并将文书送达振刚合作社及奉贤规土局。振刚合作社仍不服，诉至原审法院，请求判令奉贤规土局限期履行恢复土地备案职责，确认奉贤区政府作出的上述行政复议决定行政行为违法。原审庭审中，振刚合作社明确其诉讼请求中的“土地备案”是指奉贤规土局于2011年5月31日向其核发《土地备案通知》中的临时土地用地备案，临时土地用地期限为3年。原审另查明，2014年1月20日实施的《办法》规定，农业设施用地的审核，由乡镇政府根据用地单位提交的申请资料进行审查，经审查符合要求的，提交区（县）农委审核完成后，转送区（县）规土局就用地可行性进行审核。区（县）农委、规土局审核同意后，由区（县）人民政府批复同意。用地时限视农业项目性质而定，一般为3年，最长不超过5年。原审认为，对振刚合作社要求奉贤规土局履行恢复《土地备案通知》中所指向的临时土地用地备案职责的诉讼请求，首先，原审法院的生效判决认为，奉贤规土局作出《撤销通知》行政行为，撤销了《土地备案通知》，该行政行为事实认定不清、适用法律不正确、执法程序违法，应予以撤销，然鉴于《土地备案通知》中核准振刚合作社可临时使用土地不超过3年的期限已满，撤销已无实际意义，且振刚合作社亦要求确认奉贤规土局作出的《撤销通知》行政行为违法，最终判决确认奉贤规土局作出的《撤销通知》行政行为违法，故该判决并不能作为振刚合作社要求奉贤规土局履行恢复土地备案职责的依据，对振刚合作社认为其并未实际使用土地3年的主张不予采纳；其次，根据《办法》规定，当前农业设施用地核准最终须由区（县）人民政府批复同意，奉贤规土局现已无核准的职权。故对振刚合作社的该项诉讼请求不予支持。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条规定：复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性，复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。《中华人民共和国行政复议法》（以下简称：《行政复议法》）第二十二条规定：行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。第二十三条第一款规定：行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。第三十一条规定：行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人，但是延长期限最多不超过三十日。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十四条规定：行政复议人员向有关组织和人员调查取证时，可以查阅、复制、调取有关文件和资料，向有关人员进行询问。调查取证时，行政复议人员不得少于2人。本案中，奉贤区政府作出被诉行政复议决定的程序符合上述法律法规规定，振刚合作社要求确认被诉行政复议决定行政行为违法的诉讼请求并无事实和法律依据，不予支持。振刚合作社主张奉贤区政府在调查时，未告知振刚合作社享有申请回避的权利，原审认为，上述法律法规并未就此作出规定，故对振刚合作社的该主张不予采纳。振刚合作社还主张奉贤区政府应适用有关土地特别行政复议程序的规章进行复议，原审认为，《行政复议法》系国家针对行政复议而制定的法律，本案中奉贤区政府适用《行政复议法》进行行政复议正确，故对振刚合作社的该主张亦不采纳。遂判决驳回振刚合作社的诉讼请求。判决后，振刚合作社不服，上诉于本院。上诉人振刚合作社上诉称，按照《办法》的规定，用地时限最长不超过5年而非3年，目前，与上诉人同一批被批准的农业合作社项目也已经使用土地超过了3年，仍继续在使用。且按照“早投入，早收回”的规定，只有投入还没有收回，不能称为“使用3年”，故上诉人认为土地使用期限应从项目验收后开始计算，还应扣除诉讼的时间。因原审法院判决确认《撤销通知》行政行为违法，故上诉人要求恢复土地备案，而非重新进行申请。被上诉人奉贤规土局以《复函》的形式答复上诉人，行政法律文书错误。被诉行政复议决定认定事实与判决认定事实不一致。原审认定事实错误，适用的复议程序、许可程序的相关法律错误。请求二审法院撤销原判，依法改判支持上诉人原审诉讼请求。被上诉人奉贤规土局辩称，对上诉人临时使用土地核定的使用期限为不得超过3年，上诉人也作出了书面承诺。使用期限应当从核准土地备案开始起算，投入建设和效益产出都不能作为起算的标准。上诉人现提出申请的时间早已超过3年期限，故被上诉人不予核准正确。且自2014年1月20日《办法》实施后，被上诉人作为区规土局已不具有相应的审批权。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人奉贤区政府辩称，其作为复议机关，严格按照复议程序进行审查，行政复议原则上可以进行书面审理，但基于慎重考虑，被上诉人召集多个部门进行调查，程序合法。经调查了解，上诉人申请时土地使用期限已届满，被诉《复函》答复内容正确，行政复议决定合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。经审理查明，原审查明的事实无误，本院依法予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条等相关规定，被上诉人奉贤规土局作为城乡规划土地管理部门，对于上诉人原提出的畜牧标准化生态养殖基地建设项目临时使用土地的申请，具有相应的审核职权。本案中，被上诉人奉贤规土局于2011年5月31日作出的《土地备案通知》，明确临时用地地块使用期限不得超过3年。根据原审法院作出的（2014）奉行初字第72号生效行政判决，法院认为《土地备案通知》中备案核准的振刚合作社临时土地用地期限至2014年5月时3年使用期限已满，撤销被上诉人奉贤规土局作出的《撤销通知》行政行为已无实际意义，遂判决确认奉贤规土局作出的《撤销通知》行政行为违法。故法院生效判决亦已明确上诉人临时土地用地期限至2014年5月已届满。现上诉人于2015年5月再向被上诉人奉贤规土局提出恢复土地备案的要求，缺乏相应的事实根据和法律依据，被上诉人奉贤规土局作出《复函》答复上诉人，并无明显不当。故对上诉人要求判令被上诉人奉贤规土局限期履行恢复土地备案的诉讼请求，本院难以支持。上诉人认为土地使用期限应从项目验收后开始计算等意见，于法无据，本院亦不予支持。上诉人因不服被上诉人奉贤规土局作出的答复，向被上诉人奉贤区政府申请复议，复议机关受理后，依法向将受理通知书发送上诉人，同时通知被申请人进行答复。经向上诉人、被申请人及有关单位进行调查，复议机关查明了被上诉人奉贤规土局曾作出《撤销通知》，后法院又作出相关的生效判决等事实，作出被诉行政复议决定并向当事人送达文书，认定事实、适用法律和复议程序亦无不当。《行政复议法》第二十二条规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。上诉人对被上诉人奉贤区政府向案外人上海市奉贤区xx局等单位调查情况提出的异议，缺乏相应的依据，本院不予支持。综上，上诉人的上诉请求缺乏相应的依据，本院不予支持。原审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费人民币50元，由上诉人上海振刚鹧鸪养殖专业合作社负担（已付）。本判决为终审判决。
审 判 长 姚佐莲
代理审判员 刘智敏
代理审判员 宁 博
二〇一六年三月三十日
书 记 员 汪 菲
附：相关法律条文
1、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……