江苏省连云港市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏07行终269号
上诉人（原审原告）江苏茂期化工有限公司，住所地在江苏省灌南县堆沟港镇化学工业园区内。
法定代表人肖丹，该公司执行董事。
委托代理人章剑生、胡棕瀚，浙江泽大律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）灌南县人民政府，住所地在江苏省灌南县行政集中办公区。
法定代表人商振江，该县县长。
出庭负责人吴宏波，该县政府党组成员、法制办公室主任。
委托代理人张广强、吕业茂，该县政府法制办公室工作人员。
上诉人江苏茂期化工有限公司（以下简称茂期公司）因与被上诉人灌南县人民政府（以下简称灌南县政府）不履行土地确认法定职责一案，不服连云港市海州区人民法院（2016）苏0706行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，上诉人茂期公司的委托代理人章剑生、胡棕瀚，被上诉人灌南县政府的出庭负责人吴宏波及委托代理人张广强、吕业茂到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2004年12月30日，堆沟港工业园区管委会向茂期公司法定代表人肖丹提供85亩工业用地用于项目建设。后肖丹设立茂期公司，并于2007年9月10日取得了灌南县政府颁发的50亩《国有土地使用证》。2013年11月20日，灌南县国土资源局向茂期公司发出《责令改正违法行为通知书》，认定该公司用于建设的85亩土地中的35亩未经批准，属于非法占用，责令3日内自行拆除地上房屋、道路和围墙。茂期公司不服，先后提起行政复议和行政诉讼。在此期间，茂期公司于2014年2月15日使用EMS快递向灌南县国土资源局邮寄办证申请函，要求办理35亩《国有土地使用证》，但该局未作答复，茂期公司遂以灌南县政府不作为为由提起诉讼。东海县人民法院依法受理后，于2014年5月20日作出（2014）东行初字第00025号行政判决书，以茂期公司不具有35亩土地使用权为由驳回诉讼请求。茂期公司不服，向连云港市中级人民法院提出上诉。该院经审理认定原审法院违反法定程序，裁定发回重审。2015年12月30日，连云港市中级人民法院指定海州法院审理。
原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定，单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条第一款规定，单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地权证书，确认使用权。国土资源部《土地登记办法》第三条第二款规定，申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。该办法第二章对土地使用权登记、发证程序作出详细规定。由此可见，核发《国有土地使用证》属于多阶段的行政行为，即申请人应先向县级以上国土部门提交申请材料，经县级以上国土部门受理、审核后，对符合规定的，报请同级人民政府核发土地使用证。根据上述规定，灌南县政府向茂期公司核发《国有土地使用证》的前提，是茂期公司先向灌南县国土资源局提交申请，该局受理且经审核符合条件，再报请灌南县政府审批、发证。茂期公司于2014年2月15日向灌南县国土资源局邮寄“办理35亩土地使用证函”，EMS回执单显示该邮件已被灌南县国土资源局签收。灌南县国土资源局在收到申请后应当按照《土地登记办法》第十二条规定的程序进行审核，如申请不符合规定，应当书面告知茂期公司。但是灌南县政府作为发证机关，其本身并不直接面对申请人，在前一阶段行政行为未作出的情况下，茂期公司要求灌南县政府向其核发土地使用证并作出答复，缺乏事实依据。综上，茂期公司的诉讼请求不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回江苏茂期化工有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由江苏茂期化工有限公司（已预交）负担。
上诉人茂期公司不服原审判决，向本院提起上诉称，一、重审程序违法。本案系发回重审后指定审理，应按照重审程序审理，但海州法院重新向被上诉人送达起诉状及应诉通知，并允许被上诉人重新提出答辩意见并提交新证据，且被上诉人新的答辩状副本未在五日内送达上诉人，致使上诉人诉讼权利无法得到保障。二、原审认定事实依据不足，判决主要理由错误。原审法院将被上诉人在重审中提交的证据作为查明事实的依据，属于认定事实依据不足，对灌南县国土资源局在收到上诉人的申请后是否依法进行审核处理并报请被上诉人批准进而作出答复未做查证，导致原审判决错误。根据相关规定颁发涉案土地使用权证的法定职权归属被上诉人，国土资源局收到相关材料就意味着申请颁发《国有土地使用权证》的程序启动，至于是否通过审查，是否颁证，均应由被上诉人作出答复。三、被上诉人至今未作出任何答复，构成不履行法定职责。2014年2月17日，被上诉人收到上诉人的申请书，被上诉人虽在庭审中予以否认，但未提供合法合理的证据予以证明。针对上诉人的申请，被上诉人应进行审查处理，但至今未予答复，法院应责令被上诉人作出答复，被上诉人已构成不履行法定职责。请求撤销原判，改判被上诉人对上诉人的申请作出答复。
被上诉人灌南县政府辩称，一、原审审判程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。二、上诉人要求责令被上诉人对其申请作出答复，本案在2014年由东海县人民法院第一次审理期间，灌南县国土资源局相关分管领导已经当庭告知其具体内容，且记录在案，其申请没有实际意义。三、核发国有土地使用权证，申请人应先向县级以上国土部门提交材料，经审核后对符合条件的依照法定程序由国土部门报请同级政府核发土地使用权证。上诉人将不属于被上诉人的职责强加给被上诉人没有事实和法律依据，不符合依法行政的要求。被上诉人也不可能违反法律规定迎合上诉人的意志。四、上诉人的诉求对其本身没有实际权益影响，颁发土地使用权证是一个行政确认行为，其前提条件是依法取得土地使用权，并符合相应条件，依照法定程序申报土地使用权证。而本案上诉人，没有依法取得土地使用权证，不具备申报土地权证的主体资格。五、上诉人向灌南县国土资源局申请办证，却将灌南县人民政府作为被告向法院提起诉讼，被上诉人与灌南县国土资源局系不同的行政机关法人，在上诉人提起诉讼前，被上诉人对其是否提出申请及申请内容是什么均不知情。因此，上诉人要求被上诉人履行所谓的法定职责没有事实根据，且给出答复是县国土局的职责，被上诉人不能也不应当超越职权给其答复。综上，上诉人的上诉请求无事实和法律依据，依法应予驳回。
原审审理期间，原审被告灌南县政府向原审法院提供如下证据、依据（在东海法院审理期间未提交证据）：1、供地的请示；2、国有土地使用权出让合同（50亩）；3、国有土地使用证（50亩）；4、35亩违法用地（下同）立案呈批表；5、询问笔录；6、案件调查报告；7、案件讨论笔录；8、行政处罚告知书；9、行政处罚听证通知书；10、行政处罚听证告知书；11、行政处罚听证笔录；12、案件调查陈述；13、责令改正违法行为通知书；14、行政复议相关材料；15、行政诉讼相关材料。
原审原告茂期公司在东海法院审理期间向法院提供了以下证据（海州法院重审期间未提交证据）：1、投资合同；2、港澳侨投资企业批准书；3、企业法人营业执照；4、土地款的缴款单；5、建设用地规划许可证；6、国有土地使用证；7、企业名称变更工商登记；8、闲置土地认定书及测绘图；9、行政处罚告知书；10、行政处罚听证告知书；11、责令改正违法行为通知书；12、35亩土地证申请函件及快递回执；13、85亩土地税缴纳证明。
东海县人民法院在原审期间，依茂期公司申请依法调取如下证据：1、茂期公司50亩供地请示；2、50亩《国有土地使用权出让合同》；3、110.5万元土地款缴款书；4、10万元土地款缴款书；5、50亩土地地籍调查表；6、确权指界通知书；7、50亩建设用地批准通知书；8、茂期公司营业执照、机构代码证、法定代表人身份证明等。
上诉人提起上诉后，原审法院已经将上列证据和依据随案一并移送本院。经本院开庭审理，原审法院对本案证据的认定意见正确，本院依法予以确认。
根据确认的证据，本院认定的案件事实与原审判决相同。
本院认为，本案系上诉人起诉被上诉人不履行法定职责的案件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款的规定，“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据”。本案中，上诉人提供其向被上诉人提出申请的证据是“35亩土地证申请函件及快递回执”，该证据材料系上诉人邮寄给案外人“灌南县国土资源局”，函件抬头亦是“灌南县国土资源局”，函件内容系请该局颁发23333.33平方米国有土地使用证。
《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定，单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条第一款规定，单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地权证书，确认使用权。国土资源部《土地登记办法》第三条第二款规定，申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。该办法第二章就相关部门职责进行了明确规定，其中第十二条、第十三条、第十四条、第十九条等条款明确规定了国土资源行政主管部门在对当事人提出的土地登记申请应履行分别作出处理、询问查看、办理登记、审查报批等职责，并明确规定了办结期限；第十四条第二款规定，“国土资源行政主管部门在办理土地所有权和土地使用权登记手续前，应当报经同级人民政府批准”。据此，原审法院认定核发国有土地使用证属于多阶段的行政行为，即申请人应先向县级以上国土部门提交申请材料，经县级以上国土部门受理、审核后，对符合规定的，报请同级人民政府核发土地使用证，该认定并无不当。根据上述规定，核发国有土地使用证的前提是当事人先向国土资源行政主管部门提出土地登记申请，该部门受理申请且经审查符合条件的，再报请同级人民政府批准、发证。同级人民政府不负责前期审核、告知等事宜。
本案中，上诉人虽通过邮寄的方式向灌南县国土资源局提出土地登记申请，该局应在收到申请后依法进行审查，并应及时将审查结果书面告知申请人。被上诉人作为批准及发证机关，在前一阶段行政行为尚未作出的情况下，其没有核发土地使用权证的事实依据。上诉人关于被上诉人不履行法定职责的诉讼请求不能成立。
关于原审审判程序问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定，人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。原审法院系指定重审，向被上诉人送达起诉状及应诉通知书等材料，结合本案系不履行法定职责，举证责任主要在上诉人方这一事实，故原审法院审理程序不违反上述法律要求。
综上，上诉人的上诉请求及理由无事实及法律依据，依法不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人江苏茂期化工有限公司承担。
本判决为终审判决。
审判长 谢善娟
审判员 宋建霞
审判员 周文元
二〇一七年一月五日
书记员 苏 洋
法律条文附录
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；