四川省苍溪县人民法院
刑 事 判 决 书
（2015）苍溪刑初字第8号
公诉机关苍溪县人民检察院。
被告人李某，男，生于1974年5月21日，汉族，大专文化，四川省苍溪县人，苍溪县城市建设管理监察大队（以下简称城监大队）建设管理中队中队长，住苍溪县。2014年8月17日因涉嫌玩忽职守罪经苍溪县人民检察院决定，由苍溪县公安局执行取保候审。2014年12月12日经本院决定，12月31日由苍溪县公安局执行逮捕。2015年1月4日经本院决定，由苍溪县公安局执行取保候审。
辩护人马德彬，苍溪县达权律师事务所律师。
苍溪县人民检察院以苍检公刑诉（2014）137号起诉书指控被告人李某犯玩忽职守罪，于2014年12月12日向本院提起公诉。本院依法适用普通程序，组成合议庭，公开开庭审理了本案。苍溪县人民检察院指派检察员罗欢出庭支持公诉，被告人李某及辩护人马德彬到庭参加诉讼。现已审理终结。
苍溪县人民检察院指控，2012年3月至今，被告人李某在担任苍溪县城监大队建设管理中队（以下简称“建管中队”）中队长期间，负有对苍溪县域各乡镇违法建设行为进行制止、查处的职责。2012年5月16日，被告人李某与城监大队副大队长曾某某（另案处理）到苍溪县龙山镇进行检查时，发现龙山镇陈某、庞某某等16户居民联合修建的“龙庆佳苑”改变原六楼一底混合结构的建设规划，欲改建成高十七层的框剪结构电梯公寓。随后，被告人李某与曾某某即对该违法建设行为予以口头制止，下发了《责令暂时停止施工通知书》，并决定对其进行立案调查。2012年11月15日，被告人李某到苍溪县龙山镇再次检查时，发现违法建设行为并未停止，即又向其发出《责令暂时停止施工通知书》。2013年3月、10月，被告人李某两次到龙山镇又进行检查时，对该一直持续的违法建设行为未依法采取有效措施予以阻止，也未将“龙庆佳苑”违法建设情况向相关领导进行汇报。2013年10月，高十七层、框剪结构的“龙庆佳苑”主体建设完工。2014年7月，“龙庆佳苑”违法建设问题，引发了部分联建户的多次上访，并被“华西都市报”、“广元晚报”等多家网络媒体和报刊进行报道，造成了恶劣的社会影响。
公诉机关认为，被告人李某身为国家机关工作人员，在对“龙庆佳苑”违法建设行为进行执法过程中，严重不负责任，不正确履行自己的职责，致使该违法建设行为未依法得到有效制止，从而造成了恶劣的社会影响，其行为已构成玩忽职守罪，请依法判处。
被告人李某对起诉指控的事实及罪名均无异议，请求法院从轻处罚。
辩护人马德彬的辩护意见是，1、起诉指控2013年10月被告人再次去龙山镇检查时，该违法行为仍在继续不属实，当时“龙庆佳苑”主体工程已完工，违法行为已结束。2、被告人李某履职不能：一是建设局对改变原规划方案，修建高层电梯公寓不审批，但县政府要求提出可行方案；二是龙山镇政府为化解信访矛盾，默许了“龙庆佳苑”的违法建设行为，并书面请求县政府、县建设局改变原规划方案；三是本案涉及行政干预，迫于信访压力，被告人李某只能作出暂时停止施工的通知。3、联建户为了自身利益在网上炒作，只产生了一些负面影响，但并未降低政府形象，不能认定造成“恶劣社会影响”。综上，被告人李某不构成玩忽职守罪，请求法院免予刑事处罚。
经审理查明，2012年3月至今，被告人李某担任苍溪县城监大队建设管理中队中队长，负有对苍溪县域各乡镇违法建设行为进行制止、查处的职责。2012年5月16日，被告人李某与城监大队副大队长曾某某（另案处理）到苍溪县龙山镇进行检查时，发现龙山镇陈某、庞某某等16户居民联合修建的“龙庆佳苑”房产项目改变原六楼一底混合结构的建设规划方案，欲改建成高十七层的框剪结构电梯公寓。随后，被告人李某与曾某某即对该违法建设行为予以口头制止，送达了《责令暂时停止施工通知书》，进行了现场勘查，并决定立案调查。2012年11月15日，被告人李某到苍溪县龙山镇再次检查时，发现违法建设行为并未停止，即又向其发出《责令暂时停止施工通知书》。《责令暂时停止施工通知书》送达后，被告人李某未具体落实该建设项目是否停止施工。2013年3月、10月，被告人李某两次到龙山镇进行检查时，对“龙庆佳苑”一直持续的违法建设行为未依法采取有效措施予以阻止，也未将“龙庆佳苑”违法建设情况向相关领导进行汇报。2013年10月，高十七层、框剪结构的“龙庆佳苑”电梯公寓主体建设完工。2014年7月，“龙庆佳苑”违法建设问题引发了部分联建户的多次上访，并被“华西都市报”、“广元晚报”、“天津网”等多家网络媒体和报刊进行报道，造成了恶劣的社会影响。
同时查明，“龙庆佳苑”房地产项目系唐某甲、唐某乙、王某某等龙山镇场16户居民委托陈某、庞某某进行旧房改建，2008年规划设计方案为“砖混结构、共七层（含负一层）”。开工建设至二楼时，唐某甲、唐某乙、王某某等联建户以“一楼门面房未抬空”为由多次阻止施工，经苍溪县龙山镇人民政府（以下简称“龙山镇政府”）等部门多次调解无果，后双方经过诉讼，庭外达成补充协议，约定“1、将住宅楼原设计改为全框架结构，即电梯公寓，层数15层以上，商业临街门面层高度4.2-4.5米。2、以上协议在县政府及县规划和建设局批准电梯房设计方案即发生法律效力，否则，此补充条款自动失效”。之后，龙山镇政府多次向苍溪县人民政府（以下简称“县政府”）、县城乡规划建设和住房保障局（以下简称“县规建局”）请示“为解决纠纷，平息信访，建议审批修电梯公寓”。2011年6月2日县规建局回复“对原建设方案不予调整，按原审批规模建设（7层，含负一层，面积5855.30平方米）”。但陈某、庞某某在未取得新的建设规划方案审批手续之前，基于联建户与购房户的双重压力，继续违法修建“龙庆佳苑”，直至该项目完工。
根据《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规的规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”、“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”。
2014年6月3日，县规建局作出苍规建住罚（2014）第34号建设行政处罚决定书，决定“对唐某乙等十六户联建户的违法建设行为处罚款407250元，同时责令其在收到决定书之日起十五日内改正违法行为”。现该处罚决定正在执行中。
上述事实，有经庭审举证、质证，本院予以确认的下列证据证实：
（一）书证
1、立案决定书，证明苍溪县人民检察院于2014年8月17日决定对李某涉嫌玩忽职守罪一案立案侦查。
2、到案说明、传唤证，证明被告人李某于2014年8月17日经苍溪县人民检察院传唤到案。
3、取保候审决定书、逮捕决定书等书证，证明对被告人李某采取强制措施的情况。
4、常住人口登记表，证明被告人李某具有完全刑事责任能力。
5、苍溪县人事局苍人工调（2003）01号文件、苍溪县城市建设管理监察大队《关于人员定岗定责的通知》等书证，证明被告人李某于2003年元月调至城市监察大队工作，2012年3月10日起任苍溪县城市建设管理监察大队建设管理中队中队长，负责乡镇违法建设查处工作等。
6、苍溪县规划和建设局行政执法委托书、1992年建设部《城建监察规定》、2005年《四川省建设监察规定》、2007年《中华人民共和国城乡规划法》、2012年6月25日住建部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权指导意见》、2012年《四川省城乡规划条例》等书证，证明被告人李某的工作职责。
7、唐某乙等人2007年10月20日签订的《授权委托书》及《建房合同》、（2010）苍溪民初字第244号民事判决书、（2010）广民终字第308号民事调解书、2010年10月28日联建户签订的《建房合同》补充条款等书证，证明唐某乙、陈某、庞某某等人联合修建“龙庆佳苑”及阻止施工、诉讼、达成补充协议等事实。
8、2009年县建设局给唐某乙等16户颁发的《建设工程规划许可证》、《建设用地规划许可证》、《建筑工程施工许可证》以及庞某某、陈某与苍溪县建筑安装公司签订的《建设工程施工合同》等书证，证明“龙庆佳苑”规划确定的建筑结构为混合，层数为七层，底层占地面积为850.61平方米，建筑面积为5855.30平方米，总用地面积为910平方米。
苍溪县龙山镇人民政府2010年11月25日关于龙山场白马街唐某乙等16户住宅楼旧房改建与龙山茧站开发有关事项的请示（龙府（2010）99号）、2010年12月25日关于解决唐某乙等16户建房纠纷有关事项的请示（龙府（2010）103号），以及县建设局2011年6月2日《关于龙山镇唐某乙等16户房屋建设方案调整有关问题的报告》（苍规建（2011）80号）、《关于调整唐某乙等16户联合建房建设方案有关问题的函》（苍规建函（2011）74号）、局规划技术小组《会议记录》等书证，证明2010年11月、12月龙山镇政府两次向县政府请示希望改变规划，增加房屋层数修建电梯公寓，以解决唐某乙等户与庞某某、陈某二人的建房纠纷信访问题；2011年6月2日，县建设局向县政府报告、以函件形式答复龙山镇政府“对此建设方案不予调整，按原审批规模建设（即原审批规模为7层含负1层，面积为5855.3平方米）”。
10、2012年5月16日《建设行政执法询问笔录》、《现场勘验检查笔录》、《案件来源登记表》、《立案呈批表》、《四川省建设行政执法责令暂时停止施工通知书》（苍规建住（2012）停字014号）及施工现场照片1张，证明2012年5月16日被告人李某、曾某某发现“龙庆佳苑”违法建设行为时进行了现场询问、勘验，并送达《责令暂时停止施工通知书》，责令唐某乙等16户收到本通知时起立即停止施工，听候调查和处理，同时于当日立案调查，被告人李某作为案件承办人签字，但行政机关审批意见栏“李某某”签字时间为2014年3月12日。
11、2012年11月15日县规建局《责令暂时停止施工通知书》、2013年3月20日《建设行政处罚听证告知书》及送达回执、2013年4月1日《建设行政处罚事先告知书》及送达回执、2014年4月2日《建设监察执法询问（调查笔录）》、《责令（限期）改正通知书》及送达回执、2014年5月12日县监察大队向县规建局党组作出的《唐某乙等16户违法建设住宅楼案件调查终结和建设处罚报告》、《建设行政处罚案件审批表》、2014年6月3日《苍溪县城乡规划建设和住房保障局建设行政处罚决定书》（苍规建住罚（2014）第34号）及送达回执、“龙庆佳苑”建设过程中2012年11月15日、2013年3月22日、10月31日的照片5张等书证，证明县规建局对“龙庆佳苑”违法建设行为进行处罚的经过，决定对“龙庆佳苑”唐某乙等16户作出“处罚款407250元，同时责令自收到决定书之日起十五日内改正违法行为”的行政处罚。
12、苍溪县城乡规划建设和住房保障局《关于龙山镇“龙庆佳苑”有关情况的证明》、《关于对曾某某李某免于刑事处罚的情况报告》、中共苍溪县委办公室《龙山镇“龙庆佳苑”信访问题处理工作专题会议纪要》等书证，证明（1）“龙庆佳苑”违法工程建设的形成有一定的客观原因，广元市中级人民法院曾调解达成协议，建议修建15层以上高层，龙山镇党委政府曾专题研究，同意修建高层以化解信访矛盾，请求调整规划，县上领导曾多次批示要求提出可行之策。鉴于有司法调解建议和当地政府的意见，考虑化解信访矛盾的角度出发，我局工作人员履行岗位职责时，未采取查封施工现场，强制停工等措施。（2）如果采取强制措施将会引起其余大多数拆迁户和购房户更大的信访，在该工程不影响龙山镇总体规划的前提下，我局依法于2014年6月3日对该违法建设行为作出了“改正违法行为，处罚款407250元”的行政处罚，符合国家法律法规规定。9月4日，县委、县政府就“龙庆佳苑”信访问题事宜进行了专题研究，形成补交规费完善手续的处理意见。为加快完善建设手续，会议明确行政处罚、行政性规费和补交的土地出让金用该项目中未出售的等值房产进行抵偿。目前，该工程信访矛盾基本化解，社会影响已基本消除。（3）曾某某、李某二同志政治思想素质好，工作兢兢业业，任劳任怨，品行端正，为人正直，在单位表现优秀，工作出色，多年从事一线执法，办事讲原则、执法讲公道，社会评价好。在“龙庆佳苑”违法建设案中工作有疏漏之处，我局将以此为鉴，严格管理，完善制度建设，请法院对二同志免予刑事处罚。
13、2014年7月23日《四川论坛-
麻辣社区》、《中国早晚报》发表《广元苍溪县龙山镇“超级黑楼王”与镇政府大楼隔街相望》，后有数条网友评论；之后，《福建百姓杂谈》、《新浪博客》等相继转载。同日，《广元晚报》发表《17层高楼拔地起手续未办都“有理”》，对该事件进行了报道。7月27日《四川论坛-
麻辣社区》发表《龙山镇“超级黑楼王”真象》，再次引来无数网友评论。7月31日《苍溪在线》发表《镇政府门口“黑楼”7楼飙升到17楼》，《华西都市报》、《天津网》、《凤凰资讯》等相继转载。同日，《四川新闻网-
汉丰网》发表《化解矛盾？苍溪一镇政府门口“黑楼”7楼飙升到17楼》，《绵阳热线网》、《中国攀枝花网》等相继转载。2014年8月1日《法律与生活资讯网》发表《“黑楼”再现是谁失职渎职？》。同月，部分联建户向中央第九巡视组反映“龙庆佳苑”事件中国土、城建部门存在渎职、失职行为。
（二）证人证言
1、证人郑某的证言，证明（1）其系县监察大队大队长，该大队是县规建局下属单位，主要职责是乡镇规划建设执法、县城未取得施工许可证的违法行为查处等，建管中队主要负责对除县城以外所有乡镇违法建设行为查处，以及县城未办理施工许可证的，对建设单位的违法行为进行查处。建管中队的中队长是李某，分管领导是曾某某。（2）“龙庆佳苑”违法建设行为是李某具体查办，分管领导是曾某某。2012年5月的一天，曾某某在办公室向我说过“龙庆佳苑”的事情，意思是“龙庆佳苑”在修建17层电梯公寓，但没有相关建设手续，准备立案查处，我听后叫他们按程序办，之后他们再没有给我汇报过具体案情，也没有建议对“龙庆佳苑”采取进一步强制措施。2014年，我审核后上报局党组讨论对“龙庆佳苑”的最终行政处罚决定。
2、证人王某的证言，证明（1）其2010年至2013年9月在县规建局任副局长，分管建管、行政执法。城建监察大队工作职责、分工与证人郑某证实一致。（2）“龙庆佳苑”属违法建筑，未规划修建，我们应立案查处，我不知道监察大队是否立案，我也未签字审批过。按规定当时立案一定得经我批准，立案呈批表上李某某的签字是2014年补签的。（3）在查办“龙庆佳苑”违法建设过程中，曾某某、李某均未向我汇报过具体查办过程，2012年5月监察大队大队长郑某向我汇报过，我叫他们要密切关注，按程序办理。对于查封施工现场这类措施的采取，要案件承办人根据建设违法行为的严重性作出研判，提出意见，然后报建设局最高领导，领导指示后再报县政府批准。曾某某、李某均没有向我建议过对“龙庆佳苑”工程采取进一步的强制措施。（4）监察大队在对违法单位或个人发出责令停止施工通知书后，应加强巡查力度，监督施工单位或个人是否按通知书要求执行。如未严格按照规定执行，仍继续修建的情况下应采取进一步措施，“龙庆佳苑”违建工程李某、曾某某均有义务提出进一步的强制措施，是完全可以制止违法建设行为继续扩大的。
3、证人李某某的证言，证明（1）其2013年12月起担任县规建局副局长，分管质量安全和监察执法工作。城建监察大队对“龙庆佳苑”这种违法行为有监管职责，在执法过程中，对违法建设单位发出责令停工通知书后应当进行监督，如不停工继续修建可请示县政府查封施工现场。（2）2012年5月对“龙庆佳苑”立案时，当时分管领导未签字，我任副局长后补签的字。
4、证人陈某的证言，证明“龙庆佳苑”17层电梯楼设计图是2011年前作出的，我们推倒之前已建好的一楼门面，重新打地基准备修建17层电梯楼，一直未办有相关手续。县建设局2012年5月向我们发出责令停工通知书后，一直没有人来督促我们是否停工，我们也没有停工；第二次发通知时，说只是走程序，可以不停工。曾某某、李某等人从来没有采取过任何措施强制我们停工。
5、证人曾某某的证言，证明（1）李某作为建管中队中队长，是“龙庆佳苑”违法建设案件承办人，应对“龙庆佳苑”违法建设进行监管。（2）2012年5月我与李某一起到龙山进行安全执法检查时，“龙庆佳苑”已修至第二层，我们发现其未按照规划许可修建，就向陈某、庞某某发出责令暂时停止施工通知书，要求他们完善手续才能施工。2012年8月我被抽调到杜里坝BT项目做现场监管去了，未在过问过“龙庆佳苑”违法建设的事情。（3）按照法律规定，我们发出责令停工通知书后，如他们仍继续施工，我们可以通过批准后查封施工现场，我之所以没有对“龙庆佳苑”施工现场安排李某或直接向上级建议采取进一步强制措施，主要因为他们是联合建房，信访矛盾突出，他们说龙山镇政府正在协调县建设局改变规划、增大容积率，二是他们办有六楼一底的建设手续，当时虽然改变了结构但未超过批准的规模，后来我未到现场进行监督，龙山镇政府也未汇报过“龙庆佳苑”还在修建的情况。如果严格按照法律办事，肯定能阻止“龙庆佳苑”违法建设行为进一步扩大。
（三）被告人的供述与辩解
被告人李某对指控事实供认不讳，辩称（1）其身为城监中队中队长的主要职责是对全县在建工程进行批后管理工作，对建制镇和其他乡镇国有土地和单位建房进行监管，对乡镇的违法建设行为进行查处。城监大队副大队长曾某某分管中队工作，因为中队只有我一名正式执法人员，所以曾某某一直参与执法办案。（2）2011年冬我们中队配合质安站检查时，在龙山镇就发现“龙庆佳苑”正在拆除原有建筑，准备修建电梯公寓而且对外公开宣传，我们当时口头上告诉他们只能按照原有设计方案进行建设。2012年5月我们再次去龙山镇巡查，看到“龙庆佳苑”按照电梯公寓标准已修建至二楼，已经改变原设计方案，我们就发了责令停止施工通知书，叫他们补办手续，同时对“龙庆佳苑”进行立案调查。之前，庞某某、陈某以及龙山镇政府多次找县建设局和县政府，要求改变原有规划修建15层以上电梯公寓，建设局讨论决定不允许改变原有规划，并回函龙山镇政府，这个情况我是知道的。（3）2012年11月，我再次到龙山镇巡查，发现“龙庆佳苑”并未停止违法建设，已经修建至第10层，我们就再次发了责令停止施工通知书。回去后我向曾某某汇报了“龙庆佳苑”的具体情况，他说按程序对“龙庆佳苑”进行罚款。我们执法大队充分考虑龙山镇政府为化解矛盾消除隐患，有广元市中级人民法院、龙山镇政府组织联建户签订的补充协议，就没有采取进一步强制措施，进行查封现场、强制停工。（4）2013年3月20日，我们准备对“龙庆佳苑”进行处罚，一是改正违法行为，二是处工程总造价5%-10%的罚款，告知了当事人听证等权利，在2014年6月10日作出了行政处罚决定书。之所以历时两年多时间才作出处罚，一是很多时候找不到当事人，二是我们必须要按照程序走，三是龙山镇政府、庞某某、陈某拿着市中级法院主持达成的补充协议找过我，我们也采纳了龙山镇政府的处理意见，准备在违法建设结束时再处罚，四是领导换届的因素也造成处罚时间延后。（5）2012年8月，曾某某被借调到杜里坝从事BT项目建设，但是他仍然负责分管城监大队工作，这期间他还跟我们一起下乡办过案。
本院认为，被告人李某身为查处违法建设的国家机关工作人员，在对苍溪县龙山镇“龙庆佳苑”房地产项目改变原有规划方案的违法建设行为行政执法过程中，严重不负责任，不认真履行自己的职责，致使“龙庆佳苑”违法建设行为未得到有效制止，造成了恶劣的社会影响，其行为已构成玩忽职守罪，应当依法追究被告人李某的刑事责任。苍溪县人民检察院指控被告人犯玩忽职守罪的事实清楚，证据确实、充分，指控罪名成立。鉴于本案被告人犯罪前表现好，归案后坦白认罪，未正确履行职责有一定客观原因存在，也未造成人员伤亡及重大经济损失，现违法建设行为已得到改正并受到了相应的行政处罚，情节轻微，可对其免予刑事处罚。被告人及辩护人请求法院从宽处罚的辩护意见，本院予以采纳。
辩护人马德彬关于起诉指控2013年10月被告人再次去龙山镇检查时，该违法行为仍在继续不属实的辩护意见，经查，2013年10月被告人李某再次去龙山镇检查时，“龙庆佳苑”电梯公寓主体工程虽已完工，但仍然在继续进行违法建设，该违法建设行为仍在继续，辩护人的该辩护意见与庭审查明事实不符，本院不予采纳。
辩护人关于被告人李某履职不能的辩护意见，经查，1、被告人李某作为案件承办人，对县规建局不同意改变原规划设计方案的意见是明知的，其完全应该依照法定程序、及时请示汇报，直至作出行政处罚，及时阻止该违法建设行为。2、该案的发生虽然有联建户信访、当地政府调解等客观因素，但行政执法应依法、公正、公平、公开地进行，不受其它因素的干扰，被告人李某等人在面对这些客观因素时，主观臆断，缺乏必要的请示汇报，导致该违法行为得以延续，造成了恶劣的社会影响。故辩护人的该辩护意见，本院亦不予采纳。
辩护人关于本案联建户为了自身利益在网上炒作，只产生了一些负面影响，但并未降低政府形象，未造成恶劣的社会影响，不构成玩忽职守罪的辩护意见，经查，联建户等在《华西都市报》、《广元晚报》等媒体发表的以政府不作为、失职渎职为主要内容的帖子，被诸多媒体转载，无数网友评论，损害了政府形象，造成了恶劣的社会影响。辩护人的该辩护意见，本院不予采纳。
综上，根据被告人李某的犯罪事实、性质、情节及对于社会的危害程度，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款“国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定”、第三十七条“对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚，但是可以根据案件的不同情况，予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部门予以行政处罚或者行政处分”之规定，判决如下：
被告人李某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向四川省广元市中级人民法院提出上诉，书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本一份。
审 判 长 彭代荣
人民陪审员 徐培珍
人民陪审员 肖星富
二〇一五年一月十五日
书 记 员 任佰安