湖南省永州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）永中法行初字第8号
原告永州市冷水滩区梅湾街道办事处逸云路社区居委会祠堂居民小组。
代表人吕保洲，系该组组长。
委托代理人何选杰，湖南湘律律师事务所律师。
被告永州市人民政府，住所地，永州市冷水滩区逸云路1号。
法定代表人向曙光，市长。
委托代理人陶然海，永州市国土资源局公务员。
委托代理人陈保国，永州市国土资源局公务员。
第三人永州市中兴房地产开发有限责任公司，住所地，永州市冷水滩区育才路中胜家园14栋一单元201室。
法定代表人曾广建，公司董事长。
委托代理人肖耘，湖南湘南律师事务所律师。
第三人永州市安大投资实业发展有限公司，住所地，永州市冷水滩区育才路中胜家园1栋602室。
法定代表人朱勇，公司董事长。
原告永州市冷水滩区梅湾街道办事处逸云路社区居委会祠堂居民小组（以下简称祠堂组）诉被告永州市人民政府、第三人永州市中兴房地产开发有限责任公司（以下简称中兴公司）、第三人永州市安大投资实业发展有限公司（以下简称安大公司）土地行政登记一案，本院受理后，于二○一四年十月二十四日作出（2014）永中法行初字第8号行政裁定书，将本案移送永州市冷水滩区人民法院审理。永州市冷水滩区人民法院受理后，祠堂组提出异议。永州市冷水滩区人民法院于2014年11月18日向本院提出书面报请管辖报告。2014年11月24日，本院作出决定该案由本院审理。本院受理后，于同日向被告永州市人民政府、第三人中兴公司、安大公司分别邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书和举证通知书。在答辩、举证期限内，被告永州市人民政府于2014年12月8日向本院提出延长举证期限的书面申请。经审查，本院同意被告永州市人民政府延长举证期限至12月8日。2014年12月29日，本院依法组成合议庭在本院第十二审判庭公开开庭审理了本案。原告祠堂组的代表人吕保洲及委托代理人何选杰，被告永州市人民政府的委托代理人陶然海、陈保国、第三人中兴公司的委托代理人肖耘到庭参加诉讼，第三人安大公司经本院传票传唤未到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被诉具体行政行为：被告永州市人民政府为第三人中兴公司颁发的永（冷）国用（2008）533号《国有土地所有权证》和为第三人安大公司颁发的永（冷）国用（2009）491号《国有土地所有权证》。
被告永州市人民政府在举证期限内向本院提交了作出具体行政行为的证据：
1、湖南省人民政府（98）政土字第334号国家建设征（拨）用土地审批单，拟证明涉案宗地的征收是经过湖南省人民政府审批同意的；
2、（安置户）土地登记资料，拟证明原告小组吕保洲等拆迁户安置的土地面积、位置、土地证已办、集体土地已经收回的事实；
3、关于河东路网拆迁安置会审的会议纪要，拟证明原告小组吕保洲等拆迁户符合安置政策，并经政府审定给予了门面安置的事实；
4、关于河东D-1宗地征地费用及部分青苗附属补偿预算审查结论的通知，拟证明该宗土地征收资金来源，并是经财政审核，征地款拨付到位的事实；
5、永州市冷水滩河东路网征地拆迁补偿办法，拟证明征收该宗土地的法律依据；
6、房屋拆迁安置协议书，拟证明原告小组吕保洲等拆迁户与河东路网公司签订房屋拆迁安置协议书，政府按协议对其进行安置，其宅基地已经被政府收回的事实；
征收土地协议书，拟证明征收同类征收行为和惯例，宅基地与安置地两抵后结算的事实；
7、永州市人民政府市长办公会议纪要（1999）12号和永州市冷水滩区区长办公会议纪要（2001）3号，拟证明拆迁户原宅基地与安置地互换后，其原宅基地无偿收回政策的事实；
8、征收土地协议书（样本），拟证明永州市政府为解决原告组宅基地征收问题，永州市冷水滩区国土分局按2011年政策与原告组协商，对其宅基地3.94亩给予17.1190万元补偿征收，但原告组不同意的事实。
原告祠堂组诉称，2003年6月，被告永州市人民政府以河东路网工程建设名义对我组部分集体土地进行征收，但村民的宅基地没有征收。在此情况下，永州市人民政府违法将我组未被征收的集体土地出让给中兴公司，后中兴公司又将其中的5023.62平方米转让给安大公司。现上述两公司将我组部分集体土地围起建房，严重侵犯我组的集体土地使用权。请求人民法院：1、依法撤销被告为第三人中兴公司颁发的永（冷）国用（2008）533号《国有土地所有权证》和为第三人安大公司颁发的永（冷）国用（2009）491号《国有土地所有权证》；2、本案诉讼费由被告永州市人民政府负担。为支持其主张，祠堂组向本院提供了以下证据：
1、2008年7月15日，中兴公司的永（冷）国用（2008）533号国有土地登记审批表，拟证明中兴公司以出让方式取得的国用土地使用权范围部分与原告祠堂组集体土地范围部分重合的事实；
2、2009年8月14日，安大公司的永（冷）国用（2009）491号国有土地登记审批表，拟证明安大公司以转让方式取得的国有土地使用权范围部分与原告祠堂组集体土地范围部分重合的事实；
3、安大公司的永（冷）国用（2009）491号《国有土地所有权证》，拟证明事项同上；
4、育才路地籍图，拟证明原告祠堂组集体土地部分与第三人中兴公司、安大公司的用地范围部分重合的事实；
5、1992年7月25日，永州市冷水滩区国土资源局为祠堂组部分村民吕保洲、吕盛余颁发的《集体土地建设用地使用证》，拟证明事项同上；
6、2003年6月6日，永州市土地储备中心与原告祠堂组签订的《征用土地补偿协议书》，拟证明永州市土地储备中心征用原告土地49.98亩，第三人中兴公司取得的国有土地使用权部分为被告永州市人民政府从原告祠堂组征收的部分集体土地，且所有宅基地未被征收，宅基地权属仍然属于原告集体所有的事实；
7、2014年3月26日，永州市国土资源局执法监察支队作出的《信访回复意见书》，拟证明第三人中兴公司、安大公司取得的国有土地使用权部分为永州市人民政府从原告祠堂组征收的集体土地，其中中兴公司侵占原告宅基地1.06亩，安大公司侵占原告宅基地0.2亩的事实。
被告永州市人民政府辩称，1、该宗的宅基地政府应无偿收回，不存在原告所说未征收的问题；2、第三人持有的永（冷）国用（2008）533号《国有土地所有权证》和永（冷）国用（2009）491号《国有土地所有权证》合法有效；3、该案已过诉讼时效，请求驳回原告诉讼请求。
第三人中兴公司未予书面答辩也未向法庭提供证据；
第三人安大公司未予书面答辩也未向法庭提供证据。
原告对被告证据的质证意见是：1号证据的真实性、关联性有异议；2号证据的真实性无异议，对证明目的有异议，并不能证明原告集体土地已经被收回；3号证据是内部文件，不能作证据使用；4号证据的真实性不表异议，不能证明原告村民已经收到征地补偿款；5号证据无异议；6号证据的真实性无异议，对证明内容有异议，并不能证明农民宅基地权属变为国有性质；《房屋拆迁安置协议书》与本案无关；7号证据真实性无异议，对证明内容有异议，证明的内容不合法；8号证据与本案无关。
第三人中兴公司对被告证据质证的意见是：1-8号证据的关联性、合法性、真实性均无异议。
被告对原告证据质证的意见是：被告对原告提供的1-6号证据的真实性无异议，但对证明的目的有异议，认为原告的土地已经被征收，土地证已经被注销，不存在土地未征收重合的问题；对7号证据的真实性无异议，原告土地已经以地换地进行了安置。
第三人中兴公司对原告证据质证的意见是：对原告提供的7份证据的真实性无异议，对证明目的有异议，原告的土地已经被征收，现在是怎么解决安置补偿的问题。
经庭审质证，本院对以下证据效力作如下确认：
被告所举1号证据符合证据的关联性、合法性、真实性，认定为有效证据；2-8号所举证据与被诉具体行政行为无关联性，本案中不予以认定为有效证据；
原告所举1-7号证据符合证据的关联性、合法性、真实性，认定为有效证据，根据以上证据，确认案件事实如下：
1998年6月，被告永州市人民政府经湖南省人民政府（98）政土字第334号《国家建设征（拨）用土地审批单》批准永州市城建投资公司的解困工程项目征用永州市冷水滩区上岭桥镇（含原告村组部分土地）农村土地171.60亩，其中宅基地51.67亩。2003年6月6日，永州市土地储备中心为甲方，原告为乙方签订《征用土地补偿协议书》，约定征用原告的水田、旱土、水塘等49.98亩。2007年1月18日，第三人中兴公司在永州市国土资源交易市场举行的挂牌（拍卖）出让会上，经公开报价竟得涉案宗地，并经永州市国土资源局同意签订成交确认书。该宗地因非净地出让，被告永州市人民政府决定从已经出让的宗地中划出部分土地就地安置拆迁户及村民毛某等11户土地置换。被告永州市人民政府同意为第三人中兴公司颁证的面积为41641.62平方米计62.47亩。2008年5月15日永州市国土资源局为出让方，第三人中兴公司为受让方签订了《国有土地使用权出让合同》及补充协议。6月3日，永州市规划建设局为第三人中兴公司颁发了《建设用地规划许可证》（编号2008137）用地面积41641.62平方米。6月10日，永州市国土资源局对第三人中兴公司的用地进行了地籍调查。7月1日，第三人中兴公司向永州市国土资源局申请办理国土使用权证。2008年7月8日，永州市人民政府以（永土）政地出字（2008）第189号《国有土地使用权出让审批单》批准第三人中兴公司在永州市冷水滩区育才路与中兴路交汇处西北角出让用地面积41641.62平方米。2008年7月15日，被告永州市人民政府为第三人中兴公司颁发永冷国用（2008）第533号国有土地使用权证。2009年8月7日，永州市人民政府同意中兴公司转让安大公司土地7.53亩。8月11日中兴公司与安大公司签订《国有土地使用权入场交易合同》。8月13日，永州市国土资源局会审同意第三人中兴公司转让第三人安大公司国有土地5023.62平方米。8月14日，永州市人民政府以（永土）政地出字（2009）第74号《国有土地使用权出让审批单》同意第三人中兴公司出让第三人安大公司国有土地5023.62平方米，同日，被告永州市人民政府为第三人中兴公司办理了变更登记，为安大公司颁发永（冷）国用（2009）491号国有土地使有权证，土地面积5023.62平方米。因未征收的宅基地问题和宅基地征收与补偿安置问题，原告屡次信访。2014年3月26日，永州市国土资源执法监察支队对原告作出信访回复意见书：你组未征收的宅基地面积分别为安大公司约0.2亩，中兴公司多占用的宅基地约1.06亩。为此，原告以被告为第三人中兴公司、安大公司的土地登记面积部分与其部分宅基地面积重合为由，诉至本院。
本院认为，被告永州市人民政府是法律授权管辖本辖区土地登记工作的职能部门，有权依照《中华人民共和国土地管理法》、《土地登记办法》等法律法规规定的法律程序，对土地权利人提交申请办理《国有土地所有权证》的材料，依法进行审核后，作出是否准予土地行政登记是其法定职责，因此，被告永州市人民政府是本案适格的被告。原告祠堂组于2003年6月与永州市土地储备中心签订的《征用土地补偿协议书》，只征用原告祠堂组的集体土地49.98亩，宅基地部分未依法征收。被告永州市人民政府在为第三人中兴公司颁发的永（冷）国用（2008）533号国有土地使用权证和为第三人安大公司颁发的永（冷）国用（2009）491号国有土地使有权证时土地使用权面积与原告祠堂组宅基地面积部分相重合，原告与被诉具体行政行为有法律上利害关系，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条的规定，原告祠堂组具有本案起诉的原告主体资格。被告永州市人民政府依照土地权利人的申请办理国有土地所有权证，必须以事实为依据，以法律为准绳，并严格依照法律、法规、规章规定的程序办理。本案中，第一，被告永州市人民政府出让给第三人中兴公司的土地，不是净地出让，违反了国土资源部《关于加大闲置土地处置力度的通知》（2007年9月8日国土资电发（2007）36号）“…二、实行建设用地使用权‘净地’出让，出让前，应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，防止土地闲置浪费”；国土资源部、财政部、中国人民银行（2007年11月19日国土资发（2007）277号）《土地储备管理办法》第十八条“土地储备机构应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件”的规定，涉案宗地依行政法规规定不具备出让的条件；第二，被告永州市人民政府在为第三人中兴公司、安大公司颁发的《国有土地所有权证》时审核把关不严，导致颁发给第三人的国有土地使用权证用地面积与原告的宅基地使用面积部分重合，被告永州市人民政府的颁证行为，属于认定的事实不清，证据不足，应依法予以纠正；第三，第三人中兴公司取得涉案土地，是通过公开拍卖的方式取得，付清了全部价款，办理了土地使用权证，在涉案土地进行了房地产商业项目开发，业主已经入住，第三人中兴公司和业主在本案中均无过错，属于善意取得。第三人安大公司经有权部门批准依法转让中兴公司部分土地并依法办理了国有土地使用权转移登记手续，第三人的转让和土地登记行为，符合法律的规定，并无过错，也属于善意取得，其合法权益应依法予以保护。被告永州市人民政府辩称“该宗的宅基地政府应无偿收回，不存在原告所说未征收的问题”的理由，经查，被告永州市人民政府未向人民法院提供原告宅基地已经被依法征收补偿的充分证据，该辩称的理由与本案事实不符，本院依法不予支持；被告永州市人民政府辩称“第三人持有的永（冷）国用（2008）533号《国有土地所有权证》和永（冷）国用（2009）491号《国有土地所有权证》合法有效”的理由，经查，被告颁发给第三人中兴公司、安大公司的国有土地所有权证与原告宅基地部分重合的事实存在，该辩称理由与本案事实不符，本院依法不予支持；被告永州市人民政府辩称“该案已过诉讼时效，请求驳回原告诉讼请求”的理由，经查，被告永州市人民政府没有向人民法院提供原告起诉超过起诉期限的证据证实，根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第二十七条的规定被告认为原告起诉超过起诉期限的举证责任由被告承担的规定，不提供证据的应当承担举证不能的责任，该辩称理由无证据证实，本院依法不予支持。被告永州市人民政府为第三人执行公司、安大公司的颁证行为，属于认定事实不清，证据不足并违反行政法规的规定，依法应予以撤销，但综合本案的实际情况，若撤销第三人中兴公司、安大公司的国有土地所有权证，将会侵害善意第三人和入住业主的合法权益，造成善意第三人和入住业主公共利益的重大损失，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十八条的规定，本案不宜作出撤销被诉具体行政行为的判决，应当作出确认被诉具体行政行为违法，责令被诉行政机关采取相应的补救措施，故，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十八条的规定，判决如下：
一、确认被告永州市人民政府为第三人中兴公司颁发的永（冷）国用（2008）533号《国有土地所有权证》和为第三人安大公司颁发的永（冷）国用（2009）491号《国有土地所有权证》的土地登记行政行为违法；
二、责令被告永州市人民政府采取相应的补救措施。
本案案件受理费50元由被告永州市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 蒋跃兵
审 判 员 周文静
人民陪审员 李国发
二〇一五年三月十六日
书 记 员 唐 昱
附相关法律条文：
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十八条被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任。
国土资源部《关于加大闲置土地处置力度的通知》（2007年9月8日国土资电发（2007）36号）…二、实行建设用地使用权净地出让，出让前，应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，防止土地闲置浪费…；
国土资源部、财政部、中国人民银行（2007年11月19日国土资发（2007）277号）《土地储备管理办法》
第十八条土地储备机构应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件。