广西壮族自治区钦州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）钦行终字第28号
上诉人（一审被告）钦州市钦北区人民政府。住所地钦州市钦州湾大道政通街。
法定代表人申荣洲，区长。
委托代理人班克宝，钦州市钦北区法制办工作人员。
委托代理人凌安高，钦州市钦北区调处办工作人员。
上诉人（一审第三人）梁志忻（农村家庭承包经营户主），农民。
上诉人（一审第三人）施梅芬（农村家庭承包经营户主），农民。
上诉人（一审第三人）梁清（农村家庭承包经营户主），农民。
上诉人（一审第三人）梁辉（农村家庭承包经营户主），农民。
上诉人（一审第三人）梁恒裕（农村家庭承包经营户主），农民。
上诉人（一审第三人梁恒修（农村家庭承包经营户主），农民。
上诉人（一审第三人）梁恒仕（农村家庭承包经营户主），农民。
上诉人（一审第三人）梁恒善（农村家庭承包经营户主），农民。
上诉人（一审第三人）梁恒荣（农村家庭承包经营户主），农民。
上诉人（一审第三人）梁安团（农村家庭承包经营户主），农民。
上诉人（一审第三人）梁安棠（农村家庭承包经营户主），农民。
上诉人（一审第三人）梁安润（农村家庭承包经营户主），农民。
上诉人（一审第三人）梁安梅（农村家庭承包经营户主），农民。
上诉人（一审第三人）梁安利（农村家庭承包经营户主），农民。
上诉人（一审第三人）梁安结（农村家庭承包经营户主），农民。
上诉人（一审第三人）黄珍（农村家庭承包经营户主），农民。
上诉人（一审第三人）梁安河（农村家庭承包经营户主），农民。
上诉人（一审第三人）梁安海（农村家庭承包经营户主），农民。
上诉人（一审第三人）梁安棣（农村家庭承包经营户主），农民。
上诉人（一审第三人）梁恒锦（农村家庭承包经营户主），农民。
上诉人（一审第三人）梁恒会（农村家庭承包经营户主），农民。
上诉人（一审第三人）梁恒纲（农村家庭承包经营户主），农民。
上诉人（一审第三人）梁恒倡（农村家庭承包经营户主），农民。
上诉人（一审第三人）梁恒邦（农村家庭承包经营户主），农民。
上诉人（一审第三人）梁安心（农村家庭承包经营户主），农民。
上诉人（一审第三人）梁恒居（农村家庭承包经营户主），农民。
上诉人（一审第三人）梁志来（农村家庭承包经营户主），男，1989年10月17日出生，汉族，钦州市钦北区人，农民，住钦州市钦北区平吉镇朱林村委会第16村民小组。
（上述上诉人以下简称上诉人梁姓27户）
诉讼代表人梁安棣，男，1947年11月20日出生，汉族，农民，钦州市钦北区平吉镇朱林村委会第16村民小组村民，住该村。
诉讼代表人梁安梅，男，1935年9月10日出生，汉族，农民，钦州市钦北区平吉镇朱林村委会第16村民小组村民，住该村。
上诉人梁姓27户共同委托代理人黎景彬，广西铭德律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）钦州市钦北区平吉镇朱林村民委员会第16村民小组。
诉讼代表人黄立作，组长。
委托代理人陆卫，广西海湾律师事务所律师。
委托代理人黄海林，广西金狮律师事务所律师。
上诉人钦州市钦北区人民政府（以下简称钦北区政府）、上诉人梁姓27户因林地使用权行政决定不服钦州市钦北区人民法院（2014）钦北行初字第3号行政判决上诉一案，本院于2015年3月11日立案受理并依法组成合议庭，于2015年4月8日公开开庭审理了本案。上诉人钦北区政府的委托代理人班克宝、凌安高，上诉人梁姓27户的诉讼代表人梁安梅、梁安棣及其共同委托代理人黎景彬，被上诉人钦州市钦北区平吉镇朱林村民委员会第16村民小组（以下简称朱林16组）的诉讼代表人黄立作、委托代理人陆卫、黄海林到庭参加诉讼。二审期间，上诉人27个承包户、朱林16组申请本院调解（2015年4月30日至5月30日）。本案现已审理终结。
一审判决查明，原告朱林16组与第三人梁姓27户争议的林地名称为禾丁冲、乌龟坟、火粉麓、车子麓、石桥麓岭。其中，禾丁冲的四至为：东以螃蟹岭岐分水为界，南沿岭坳至17队林地分界，西以岭岐分水为界，北以岭顶分水为界，面积约100亩；乌龟坟、火粉麓、车子麓的四至为：东以岭岐分水为界（灵山人的林地），南以岭脚田坎为界，西以17队的林地为界，北以岭顶分水为界，面积约100亩；石桥麓岭的四至为：东以石桥岭岭岐分水为界，南到岭顶坟山为界，西至田坎，北至石子岐软坳为界，面积约40亩。争议林地属于朱林16组的集体所有，上世纪80年代实行家庭联产承包责任制时，朱林16组共分为5个生产小组，其中黄姓村民为第1－4组，梁姓村民为第5组（即第三人梁姓27户），村内集体的林地也分成五份进行分配，每人按0.9亩的林地进行分配，第三人梁安结、梁安团、梁安日、梁安棠、梁恒锦、梁安棣、梁德臣、梁安润、梁德庭、梁安海、梁安梅、梁恒金等12个承包户申领了《山权使用证》，其中，只有3户登记有石桥麓、乌龟坟等林地，但面积很小。2005年，第三人将现争议的林地与梁志秀签订了林地承包合同，之后，没有证据证明在承包期间原告提出过异议。2011年，梁志秀砍伐种植的桉树出售时，原告认为梁志秀没有向生产队交纳承包金，阻挠其出售木材，梁志秀向原告交纳了5000元才得以将林木运出销售，从而引发林地使用权纠纷。2012年，被告作出北政处（2012）2号处理决定，后被告自行撤销该决定，经补充调查，被告于2013年1月14日作出北政处（2013）2号处理决定，经复议后，原告于2013年6月20日向本院提起诉讼。本院于2013年9月16日作出钦北行初字第22号行政判决，撤销被告的处理决定，责令被告重新处理。第三人不服，提起上诉，钦州市中级人民法院二审维持了一审的判决，被告于2014年6月18日作出北政处（2014）13号《自然资源权属纠纷处理决定》，原告不服，向钦州市人民政府申请行政复议，复议机关维持被告的处理决定，原告遂向本院提起诉讼，请求撤销被告的处理决定，并判令被告重新作出具体行政行为。
一审判决认为，原告与第三人争议的禾丁冲、乌龟坟、火粉麓、车子麓、石桥麓等林地属于原告集体所有，取得原告集体所有的林地使用权的主体，只能是法律规定的原告集体经济组织的内部成员。原告集体经济组织成员以外的单位或个人，只有基于原告依法进行发包才能实现承包人享有林地合法使用权。
第一、1981年“实行农村家庭联产承包责任制”时，原告是否已经取得现争议林地的承包经营权是本案的主要争议焦点。从被告、第三人提供的钦州县人民政府1982年核发给部分第三人的《山权使用证》中看，除了梁恒金、梁安梅两个家庭承包户登记有争议的石桥麓岭外，梁安海家庭承包户登记有乌鸡坟（乌龟坟），且登记的面积很小，界址和范围都没有包含全部的争议林地，第三人的其他承包经营户没有证据证明原告发包给其使用的事实。因此，被告在处理决定中认定在1981年实行农村家庭联产承包责任制时，第三人已分得车子麓、火粉麓、乌龟坟及石桥麓的事实不清，证据不足；而第三人将争议的部分林地发包他人经营并没有得到原告的同意，原告也没有放弃使用权的主张，故第三人以出租他人使用的事实，主张现争议的林地已经分配给其27个家庭承包经营户的理由不充分，证据不足。本院不予采纳。
第二、被告作出北政处（2014）13号处理决定，将原告与第三人争议的禾丁冲、乌龟坟、火粉麓、车子麓、石桥麓林地使用权确权归第三人梁志忻等27个农村家庭承包经营户共同享是欠妥的，因为争议的乌龟坟岭有小部分林地已经是属于第三人梁安海1个家庭承包户合法享有使用权，争议的石桥麓岭也有小部分是第三人梁恒金、梁安梅两个家庭承包户合法享有使用权，合法的林地使用权是受到法律保护的，被告将原告与第三人争议的禾丁冲、乌龟坟、火粉麓、车子麓、石桥麓土地使用权确权归第三人梁志忻等27个农村家庭承包经营户共同享有必然侵害了第三人梁安海、梁恒金、梁安梅3个农村承包经营户的合法权益，实属欠妥。
第三，北政处（2014）13号处理决定认定的事实与北政处（2013）2号处理决定认定的事实基本相同，在生效的判决中，人民法院已经认定被告没有对1981年实行家庭联产承包责任制时，原告是否将本集体的所有林地全部分配到各生产小组或农户，是否将现争议的林地分配给梁安梅等27个家庭承包经营户的问题没有查明，而被告在补充调查中没有针对这些事实进行核查，所调查的人员不是负责或亲自参加分山工作的本生产队及本大队干部，无法证明现争议的林地是否全部分配到生产小组或农户的事实。
综上，被告作出的北政处（2014）13号处理决定事实不清，证据不够充分，依法应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目的规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决撤销被告钦州市钦北区人民政府2014年6月18日作出的北政处（2014）13号《自然资源权属纠纷处理决定》；责令被告重新作出具体行政行为。
上诉人钦北区政府上诉称，1、钦北区政府的处理决定认定事实清楚，证据充分，一审法院撤销上诉人所作出的决定明显错误。第三人1966年从朱林31队搬迁到朱林16队而成为成员的，1981年落实“农村家庭承包责任制”时，朱林16队内部分为五个小组（其中黄姓村民分为四个小组，梁姓村民分为一个小组），梁姓村民小组即第三人先后分得包括禾丁冲、乌龟坟、火粉麓、车子麓、石桥麓等争议岭在内的岭地。此后，第三人一直管理经营禾丁冲、乌龟坟、火粉麓、车子麓及石桥麓等岭。1991年，第三人响应政府的号召对分到的荒山（包括有争议的山岭）进行绿化造林、管理、出售林木、发包给老板种桉树，所得的收益都是由第三人进行支配。2005年下半年，梁志秀、梁志仁又与第三人签订了承包禾丁冲、乌龟坟、火粉麓、车子麓、灯草麓等岭种植速生桉的承包合同，承包金由第三人收取；其他黄姓村民小组也对外发包各自小组的岭地、林木，双方均没有人提出异议。虽然政府没有对该时期的农村家庭承包经营户实行全面发证确认，但承包的事实确实存在。一审法院仅以书证即《山权使用证》来确定并据以审查本案的事实，不采纳本案其他的证人证言、书证及当事人陈述，所作出的判决明显错误。2、北政处（2014）13号处理决定中并没有侵犯到他人的合法权益。第三人中有部分村民持有1982年钦州县人民政府颁发的《山权使用证》，但他们都参与了第三人小组的申请确权行为，明确表示把争议的禾丁冲、乌龟坟、火粉麓、车子麓、灯草麓等岭地的使用权确认给第三人小组共同享有。3、北政处（2014）13号处理决定虽然与被撤销的北政处（2013）2号处理决定的处理结果相同，但经过重新调查补充证据，查明了事实，作出的处理决定符合事实及法律规定，不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条规定的情形。请求二审法院依法撤销一审判决，维持上诉人作出的北政处（2014）13号《自然资源权属纠纷处理决定》。
上诉人梁姓27户上诉称，1、上诉人对存在争议的禾丁冲、乌龟坟、火粉麓、车子麓及石桥麓岭享有使用权。上诉人在1981年实行农村家庭联产承包责任制时分到了包括争议岭在内的岭地，虽然有少部分村民于1982年申领了《山权使用证》，但上诉人小组所分得的山岭依然由上诉人小组统一管理使用。1991年，上诉人在分到的禾丁冲、乌龟坟、火粉麓、车子麓及石桥麓等山岭种上了松木，并在2004年将禾丁冲岭承包给梁志秀割松脂，将乌龟坟、火粉麓及车子麓的松木卖给梁辉，承包金及松木变卖款由上诉人小组收取及支配使用。2005年，上诉人又将禾丁冲等山岭承包给梁志秀、梁志仁种速生桉，承包金依然由被上诉人小组收取及支配使用，一直以来都没有人提出异议。直到2009年，被上诉人内部的几个黄姓村民偷伐禾丁冲岭的松木卖给外地老板而发生纠纷。2、钦北区政府受理上诉人的确权申请后，经过现场勘界、调查有关证人、调取有关书证，根据上诉人部分村民持有的《山权使用证》及上诉人多年来对争议山岭的管理、使用等事实，依据有关法律法规作出的北政处（2014）13号处理决定，事实清楚，程序合法，适用法律依据准确。一审判决认定事实错误，判决明显不当。请求二审法院依法撤销一审判决，维持北政处（2014）13号《自然资源权属纠纷处理决定》。
被上诉人朱林16组辩称，1、争议的林地一直由被上诉人第16村民小组行使经营、管理、收益权。⑴争议的禾丁冲、乌龟坟、火粉麓、车子麓、石桥麓等岭地从解放后至今，从来没有调整或分配给其他队、村民个人管理、使用。在1981年走山定界时，记载入第16队的《山界林权证》。⑵1991年间，第16村民小组组织全体村民响应政府的号召，到上述岭地种松树并进行管理，并不是上诉人梁姓村民小组所种和管理，没有将松树发包给梁志秀割松脂和将松树卖给梁辉的事实存在。⑶2005年下半年，因梁姓村民放火烧田坎草时，将争议岭上的松树烧死，梁志秀利用职务（朱林村委支书）便利，擅自与上诉人梁姓村民小组私下签订承包合同，在争议岭上抢种速生桉树，曾受到第16村民小组村民的阻止。2011年4月梁志秀砍伐禾丁冲、乌龟坟等岭地上速生桉树出售吋，补交承包土地费5000元给第16村民小组。2、北政处（2014）13号处理决定认定事实不清，证据不足，一审法院判决撤销正确。钦北区政府依据梁安海、梁恒金、梁安梅等3个农户提供的《山权使用证》和《林地用地承包合同书》认定争议的林地在1981年落实农村承包经营责任制时，已分配到上诉人梁姓小组没有相关证据证实，认定上诉人梁姓小组管理、使用争议林地的事实也缺乏依据。且作出的（2014）13号处理决定与被撤销的（2013）2号处理决定所认定的事实基本相同。一审判决认定事实清楚，证据确实充分，审判程序合法，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
经审理查明，被上诉人朱林16组与上诉人梁姓27户争议的林地名称为禾丁冲、乌龟坟、火粉麓、车子麓、石桥麓岭。其中，禾丁冲的四至为：东以螃蟹岭岐分水为界，南沿岭坳至17队林地分界，西以岭岐分水为界，北以岭顶分水为界，面积约100亩；乌龟坟、火粉麓、车子麓的四至为：东以岭岐分水为界（灵山人的林地），南以岭脚田坎为界，西以17队的林地为界，北以岭顶分水为界，面积约100亩；石桥麓岭的四至为：东以石桥岭岭岐分水为界，南到岭顶坟山为界，西至田坎，北至石子岐软坳为界，面积约40亩。争议林地属于朱林16组集体所有，上世纪80年代实行家庭联产承包责任制时，朱林16组共分为5个生产小组，其中黄姓村民为第1－4组，梁姓村民为第5组，村内集体的林地也分成五份进行分配。上诉人梁姓27户分得包括禾丁冲、乌龟坟、火粉麓、车子麓、石桥麓等争议岭在内的岭地并管理经营。后27户中的部分承包户申领了《山权使用证》，其中，有3户登记有石桥麓、乌龟坟等小部分林地。1991年，梁姓27户响应政府的号召对分到的山岭（包括有争议的山岭）进行绿化造林、管理、出售林木、发包给老板种桉树，所得的收益都是由梁姓27户进行支配。2005年，梁姓27户与梁志秀签订了林地承包合同，将禾丁冲等山岭承包给梁志秀种速生桉，没有人提出异议。2011年，梁志秀砍伐种植的桉树出售时，遭到被上诉人朱林16组的阻挠，梁志秀向朱林16组交纳了人民币5000元后才得以将林木运出销售，从而引发林地使用权纠纷。2013年1月14日钦北区政府作出北政处（2013）2号处理决定，经复议后，朱林16组于2013年6月20日向一审法院提起诉讼。2013年9月16日，一审法院作出（2013）钦北行初字第22号行政判决，撤销钦北区政府的处理决定，责令钦北区政府重新处理。梁姓27户不服，提起上诉，本院二审维持了一审判决。2014年6月18日，钦北区政府作出北政处（2014）13号《自然资源权属纠纷处理决定》，朱林16组不服，向钦州市人民政府申请行政复议，复议机关维持钦北区政府的处理决定，朱林16组遂向一审法院提起诉讼，请求撤销钦北区政府的处理决定，并判令钦北区政府重新作出具体行政行为。
上述事实，有经一审法院庭审举证、质证、认证并经本院开庭审查核实的下列证据证实，1、现场勘界笔录及勘界图；2、十三户《山权使用证》；3、松木买卖合同；4、收款收据；5、林业用地承包合同书。6、林权现场勘界表及勘界图；7、林权登记申请表；8、黄立作、梁安梅陈述；9、梁恒锦、梁辉、梁积礼、黄林庄、梁志秀、梁志荣、玉家品、潘典鑫、黄钦先、梁恒恩、黄章福、梁安营、梁安相问话笔录；10、梁辉、梁志秀补充问话笔录；11、调解笔录；12、（2013）2号《自然资源权属纠纷处理决定书》、钦政复决字（2013）26号《行政复议决定书》、（2013）钦北行初字第22号《行政判决书》、（2013）钦行终字第64号《行政判决书》、北政处（2014）13号《自然资源权属纠纷处理决定》、钦政复决字（2014）62号《行政复议决定书》等；
本院认为，林地权属纠纷本质属于民事权益纠纷，人民法院处理这类案件属于居间裁判，应当适用处理一般民事争议的举证责任规则，采用优势证明标准。对于林地使用权确权案件，要根据当事人提供的证据，结合争议林地占有、使用、管理经营和收益等事实综合认定。本案中，上诉人钦北区政府、梁姓27户提供的证人证言、书证相互印证，可以证明争议的山岭在1981年实行农村家庭联产承包责任制时已经分给了梁姓27户，并且梁姓27个户对争议岭进行了管理使用，行使收益权。在上诉人钦北区政府、梁姓27户对其主张提供了基本证据予以证实后，被上诉人朱林16组作为当时生产队实行农村家庭联产承包责任制的组织者、实施者，不能提供书证（如林地分配方案、林地分配表、会议决定等）或者证人证言（如当时大队、生产队干部、知情人等的证言）等证据进行反驳，应当采信上诉人钦北区政府、梁姓27户提供的证据，确认钦北区政府认定的事实。一审法院在朱林16组不能提供证据反驳钦北区政府认定的事实的情况下，以梁姓27户提供的《山权使用证》中登记的面积（争议岭）很小为由，不综合考虑本案其他的证人证言、书证及当事人陈述等其他证据以及当前还存在大量的农村家庭承包经营户没有申领《山权使用证》的客观事实，认定争议的林地已经分配给梁姓27户的证据不足欠妥。上诉人钦北区政府、梁姓27户关于处理决定认定事实清楚，证据充分的上诉理由成立，应予支持。关于上诉人钦北区政府北政处（2014）13号处理决定是否侵害他人的合法权益的问题。本案中，梁姓27户中有3户持有1982年钦州县人民政府颁发的《山权使用证》，但这3户都参与了申请确权行为，明确要求把争议林地的使用权确认给梁姓27户共同享有，这是当事人对自己权益的志愿处分行为，不违反法律强制性规定，也没有侵害国家利益、公共利益和他人的利益，应当给予充分尊重。本案北政处（2014）13号处理决定的处理结果虽然与被撤销的北政处（2013）2号处理决定相同，但北政处（2014）13号处理决定是经过补充调查取证，补强证据，在进一步查明事实的基础上重新作出的处理决定，不存在违反《中华人民共和国行政诉讼法》（修改前）第五十五条规定的情形。虽然上诉人钦北区政府在补充调查中所调查的人员不是负责或亲自参加分山工作的本生产队及本大队干部，但其证言与原来收集的证据相互印证、相互补强，且朱林16组不能提供相反的证据反驳，可以作为定案的依据。一审法院以上诉人钦北区政府在补充调查中所调查的人员不是负责或亲自参加分山工作的本生产队及本大队干部为由，认定钦北区政府的处理决定无法证明现争议的林地是否全部分配到生产小组或农户的事实，缺乏事实和法律依据。
综上所述，北政处（2014）13号处理决定基本证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，上诉人钦北区政府、梁姓27户上诉理由成立，应予支持；一审判决认定事实不清，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项、第六十九条的规定，判决如下：
一、撤销钦北区人民法院（2015）钦北行初字第3号行政判决；
二、驳回钦北区平吉镇朱林村民委员会第16村民小组关于撤销钦北区人民政府北政处（2014）13号《自然资源权属纠纷处理决定》的诉讼请求。
一、二审案件受理费共100元，由钦北区平吉镇朱林村民委员会第16村民小组负担。
本判决为终审判决。
审判长 韦乐熙
审判员 黄粹幸
审判员 钟凌意
二〇一五年六月八日
书记员 龙杰能