陕西省镇巴县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）陕0728行初5号
公益诉讼人镇巴县人民检察院，住所地：镇巴县泾洋街道办事处文化路。
法定代表人邵恭友，男，该院检察长。
公益诉讼人出庭人员田生桂、陈启平，该院检察员。
被告镇巴县林业局，住所地：镇巴县泾洋街道办文化路54号。
法定代表人刘文祥，男，该局局长。
被告行政机关负责人王邦军，男，该局副局长。
委托代理人王卫平，男，该局工作人员。
委托代理人程开强，男，该局工作人员。
公益诉讼人镇巴县人民检察院诉被告镇巴县林业局不履行林业行政管理法定职责行政公益诉讼一案，于2017年4月27日向本院提起诉讼。本院受理后，于2017年5月2日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年8月17日公开开庭审理了本案。公益诉讼人镇巴县人民检察院检察员田生桂、陈启平，被告镇巴林业局行政机关负责人王邦军及其委托诉讼代理人王卫平、程开强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人镇巴县人民检察院诉称，镇巴县人民检察院在履行法律监督职责过程中发现，镇巴县三元镇三元坝村村民方正全未经林业主管部门批准，擅自改变林地用途，侵害了国家和社会公共利益。经审查后于2017年2月7日立案调查。经调查查明，2013年9月，方正全未经林业主管部门审批同意，擅自在镇巴县三元镇三元坝村街后面林地开挖，用于修建墓地，造成林地石头裸露，侵害了森林资源。2015年1月23日，经镇巴县林业调查设计队鉴定，方正全擅自改变林地用途修建墓地非法占用林地800平方米，非法占用林地类型为疏林地，地表植被主要为以杂灌为主的薪炭林，林地使用权人为方正全。镇巴县林业局2015年1月23日对方正全作出行政处罚决定书，处罚款8000元，并责令其于2015年6月30日前恢复林地原状，同日还作出责令限期恢复林地原状通知书。之后方正全仅缴纳了罚款1000元，余款7000元一直未缴，也未恢复林地原状。镇巴县林业局亦未采取其他监管措施，督促方正全履行。2017年2月20日镇巴县人民检察院对镇巴县林业局发出镇检民行建[2017]01号检察建议书，建议其积极履行监管职责，确保国家利益和社会公共利益不受损害。镇巴县林业局对检察建议书面回复称：该局同年2月22日向方正全作出了责令履行林业行政处罚决定的通知，督促方正全缴清罚款、恢复林地原状；方正全同年3月7日缴清了所欠罚款7000元；方正全现已在破坏林地原地和相邻一块耕地实施造林面积1.5亩（1000平方米），主要树种为马尾松，栽植的株行距为3.0m×3.0m,造林密度74株/亩，符合《非法占用林地（异地）恢复植被造林作业设计》的造林技术标准，达到了技术要求。镇巴县人民检察院对镇巴县林业局的回复情况进行调查核实，方正全已缴清余款7000元，在原地和相邻一块耕地种植了80余株林木（未达到《非法占用林地（异地）恢复植被造林作业设计》的造林技术要求）。被挖损的800平方米地仍处于受侵害状态。方正全至今未恢复林地原状，镇巴县林业局也未采取有效措施督促方正全履行，致使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。为督促镇巴县林业局依法全面履行职责，促进行政机关依法行政，切实保护林地资源，维护国家和社会公共利益。请求1、确认镇巴县林业局对方正全擅自改变林地用途不依法履行监管职责的行为违法；2、判令镇巴县林业局对方正全擅自改变林地用途依法履行监管职责，恢复被挖损的800平方米林地原状，切实保护林地资源。
公益诉讼人镇巴县人民检察院向本院提交以下证据：第一组法律依据证据：《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国森林法》等法律，证明被告具有主体资格。第二组证据：1、镇巴县林业局委托镇巴县森林公安分局处罚委托书、林业行政处罚受案及立案登记表、处罚先行告知书、巴山森林派出所询问方正全笔录、勘验笔录及现场照片。证明：方正全非法占用林地、改变林地用途。2、调取蒲应贤、方正全等笔录、山林权证、鉴定意见书、非法占用林地异地恢复造林作业设计、方正全身份证复印件，林业行政处罚决定书，责令、限期恢复林地原状通知书等，证明被告镇巴县林业局未全面履行职责，方正全未全面履行林业行政处罚决定。第三组证据：1、镇巴县人民检察院镇检民行公立[2017]01号立案决定书；2、镇检民行建【2017】01号检察建议书及送达回证。证明：镇巴县人民检察院对镇巴县林业局林业局不依法履职的行为发出诉前检察建议并送达的事实。第四组证据：1.镇巴县林业局关于方正全擅自改变林地用途案办理情况的回复镇林字[2017]31号；2.镇巴县林业局给方正全送达的《责令履行林业行政处罚决定的通知》；3.镇巴县林业调查设计队的《非法占用林地异地恢复造林作业设计》；4.2017年3月13日，镇巴县公安局森林公安分局三元（巴山）派出所查看方正全在破坏林地的原地上以及自留地造林现场照片；5.2017年3月23日，镇巴县人民检察院派员查看方正全在破坏林地的原地上以及自留地造林现场照片；6.镇巴县人民检察院2017年3月23日对方正全的询问笔录；7.陕西省当场处罚收据。证明被告收到原告的检察建议书后，被告履行了一些监管职责，但是，方正全至今未恢复林地原状。第五组证据：1、2017年5月2日，镇巴县人民检察院派员查看方正全在破坏林地的原地上造林现场照片；2、2017年6月6日，镇巴县人民检察院派员查看方正全在破坏林地的原地上造林现场照片。证明：镇巴县林业局虽然督促方正全在自己破坏的林地上进行造林以恢复原状，方正全并未将林地恢复到“以前的状态”，国家和社会公共利益仍然处在被侵害状态。
被告镇巴县林业局辩称，镇巴县三元镇三元坝村村民方正全违法毁坏林地，我局已履行了监管职责，2013年方正全在三元、平安等十个镇新建农村公益性公墓，9月在未取得征占用林地手续情况下，在自己的自留山内开挖林地800㎡,准备用于农村公益性公墓建设。我局发现后，立即进行调查处理。并于2015年1月23日作出“镇林罚决字（2015）第B03号”林业行政处罚决定书。1、处方正全罚款8000元；2、责令方正全于2015年6月30日前恢复林地原状。由于方正全承担我县十个镇的农村公益性公墓建设投资巨大，暂收罚款1000元，方正全打欠条7000元，方正全在2015年春季植树造林,由于时令节气未掌握好，造林失败，我局又安排林调队对方正全毁坏的林地进行造林设计，故我局依法履行了法定监管职责，不存在违法行为。镇巴县人民检察院发出检察建议书后，我局立即将方正全下余的罚款全部交纳到位，并对再次责令方正全植树并成活100株，在裸露石块上覆土后种植草籽，目前植殖树木、草籽长势良好，我局还将继续监管，确保树木、草籽成活，恢复好林地。对恢复原状是一个相对概念，不是完全相同的状态。故被告巳积极全面履行了行政监管义务，依法履行了法定监管职责，不存在违法行为。为强化我县林业行政执法规范有序，确保国家集体公益利益不受侵害，将进一步提高执法水平，依法履行法定监督职责，杜绝执行不到位现象再次发生。
被告镇巴县林业局向本院提交以下证据：第一组证据：
1、方正全罚款收据复印件。2、2017年6月6日方正全非法占用林地植被恢复造林的调查报告。3、镇巴县林业局统一社会代码证和县林业调查设计队事业单位法人证书。证明：1、方正全罚款已收缴完毕；2、调查报告证实，其造林已符合国家规定标准，其基本生态功能已恢复。3、县林业局与县林业调查设计队性质不同，是两个独立的法人单位。第二组证据：1、2015年12月22日镇巴县民政局镇民发[2015]84号关于同意建立三元坝社区公益性公墓批复。2、2015年12月22日镇巴县民政局镇民发[2015]81号、[2015]80号、[2015]85号、[2015]82号、[2015]83号分别关于同意建立巴庙、简池、碾子、黎坝、大池等镇社区公益性公墓批复。3、陕西省林业厅陕林资许准[2016]161号、[2016]162号分别给三元、简池镇人民政府使用林地审校同意书复印件和2016年2月25日方正全给镇巴县林业局交纳的植被恢复费票据复印件。证明：1、非法占用林地的起因是公益性事业。2、造成未全部缴纳罚款的原因是方正全承担多个镇的公益性公墓事实存在，造成资金短缺。3、占用林地批复和植被费缴纳证明，证明镇巴县林业局对方正全的处罚达到了教育目的，在此之后占用林地均是按程序报批的。第三组证据：1、关于开展林业行政执法质量提升年活动的实施方案。2、镇巴县发展森林资源目标责任书。证明：1、镇巴县林业局在打击上主动作为，提高执法水平，加强管理。2、镇巴县林业局通过目标责任书的形式，形成了镇（街道办）与部门上下联动机制，从宏观上确保类似事件不再发生。
本院依职权于2017年6月6日对本案所涉及非法占用林地原地恢复情况进行了现场勘验，并制作了现场勘验笔录，公益诉讼人及被告对此均无异议。
经庭前证据交换及庭审质证，被告对公益诉讼人提交的证据的真实性、合法性、关联性均没有异议，但证据的证明目的有异议。公益诉讼人认为其证据证明被告不依法履行法定监管职责的行为违法，被告需继续履行法定监管职责；被告认为其证据已证明其履行了法定的监管职责，不存在违法。公益诉讼人对被告提交的第一组证据中镇巴县林业调查设计队的调查报告有异议，认为镇巴县林业调查设计队是镇巴县林业局下属事业单位，是不应做出相应的调查报告，应由无利害关系的第三方进行调查。对第二组证据中非法占用林地的起因是公益性事业关联性有异议，认为方正全因公益事业占用林地也应该经过审批。对其他证据的真实性、合法性、关联性均没有异议。
本院对上述证据认证如下：对公益诉讼人、被告提交的证据双方无异议的证据以及本院所作勘验笔录，符合证据真实性、合法性、关联性，本院依法采信。被告对公益诉讼人所提交的证据的目的性有异议，认为其证据已证明其履行了法定的监管职责，不存在违法。经审查，被告未完全履行法定的监管职责造成林地毁坏客观事实存在，故本院对被告的辩解与意见依法不予采信。公益诉讼人对被告认为镇巴县林业调查设计队是镇巴县林业局下属事业单位，该单位所做出的调查报告及非法占用林地的起因是公益性事业关联性有异议。经审查，镇巴县林业局与镇巴县林业调查设计队是两个性质不同的独立法人，镇巴县林业调查设计队业务范围是承坦县内外森林资源调查，林业规划、造林等职责。故镇巴县林业调查设计队的调查报告证实方正全按设计要求完成了非法占用林地的植被恢复造林工作应当认定，但证明造林成活巳达到合格标准，因造林成活需要一定时间，是否成活尚不能确定，对造林成活巳达到合格标准不能认定。方正全因公益事业占用林地应该经过审批的异议成立，应予采信。
经审理查明，2013年镇巴县三元镇三元坝村村民方正全在三元、平安等十个镇新建农村公益性公墓，9月方正全未经林业主管部门审批同意，擅自在镇巴县三元镇三元坝村街后面林地开挖，用于修建墓地，之后镇巴县民政局和镇巴县三元镇认为距集镇太近，要求另行选址，但方正全已在自家自留山内开挖林地，造成林地石头裸露，侵害了森林资源。2015年1月23日，镇巴县林业调查设计队作出镇林鉴字(2015)03号鉴定意见书，鉴定结论为：1、方正全擅自改变林地用途修建坟地非法占用林地800平方米。2、非法占用林地类型为疏林地，地表植被主要为以杂灌为主的薪炭林。3、林地使用权人为个人所有。同日将鉴定结论告知书送达给方正全，方正全无异议。2015年1月23日镇巴县林业局作出“镇林罚决字【2015】第B03号”林业行政处罚决定书并送达。决定对方正全处以下行政处罚：1、处方正全罚款8000元；2、责令方正全于2015年6月30日前恢复林地原状。同日还作出责令限期恢复林地原状通知书。2015年1月23日方正全缴纳了罚款1000元，并出具7000元欠条一张。方正全在规定期限内既未申请行政复议也未向法院提起行政诉讼，镇巴县林业局作出“镇林罚决字【2015】第B03号”林业行政处罚决定书发生法律效力。之后镇巴县林业局未督促方正全进行植树造林、恢复林地原状，清收罚款，也未采取其他监管措施，督促方正全履行处罚决定。
2017年2月7日镇巴县人民检察院对镇巴县林业局履职不到位可能损害国家和社会公共利益，决定立案审查。同年2月20日镇巴县人民检察院对镇巴县林业局发出镇检民行建[2017]01号检察建议书，建议其积极履行监管职责，确保国家利益和社会公共利益不受损害。镇巴县林业局于2017年2月22日向方正全作出了责令履行林业行政处罚决定的通知，督促方正全缴清罚款、恢复林地原状；同年3月初镇巴县林业调查设计队对三元镇三元社区方正全、简池等作出“非法占用林地异地恢复造林作业设计”。方正全3月中上旬在被毁林地进行造林，主实栽植马尾松、银杏等，但成活不够。3月7日方正全缴清了所欠罚款7000元。2017年4月27日镇巴县人民检察院向本院提起行政诉讼。2017年5月2日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2017年5月5日至13日方正全在被毁林地进行补种柳树85株，播种草籽8斤。2017年6月6日镇巴县林业调查设计队作出方正全非法占用林地植被恢复造林情况的调查报告，认为方正全在破坏林地原地和相邻一块耕地实施造林面积1.5亩（1000平方米），主要树种为马尾松，栽植的株行距为3.0m×3.0m,造林密度74株/亩，符合《非法占用林地（异地）恢复植被造林作业设计》的造林技术标准，达到了技术要求。同日镇巴法院召集公益诉讼人、被告共同现场勘察，确认方正全在非法占有林地800㎡林地原址上全面进行了造林，对其内岩石裸露地段进行了异地取土覆盖，撒播了草籽，造林树种主要为柳树和华山松，另有少量银杏。造林成活需要一定时间，是否成活尚不能确定，造林成活巳达到合格标准不能认定。镇巴县林业局还需继续续履行监管职责，确保林地资源得以恢复。
本院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十三条规定，各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督。镇巴县林业局具有对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督职责，镇巴县林业局属本案的适格被告。根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条，《中华人民共和国行政强制法》第五十条、第五十三条、第五十四条的规定，行政相对人收到处罚决定书后，在法定期限内既未申请行政复议或提起行政诉讼，又未履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关应采取催告、加处罚款等方式督促其履行。经催告无效后，行政机关可以代履行，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之后法定期限内申请人民法院强制执行。被告虽辩称其已经依照法律规定履行了法定职责并提交了相应证据，但根据本院查明的事实，被告对行政相对人未经审批违法占用林地、毁坏林木违法行为于2015年1月23日作出《行政处罚决定》，相对人方正全仅缴纳了罚款1000元，并未全面履行行政处罚决定书上确定的罚款8000元及恢复原状的义务，使已经发生法律效力的行政处罚决定未能得到全面、有效的执行；检察机关向被告发出检察建议书后，行政相对人交清罚款，方正全也种植林木，但恢复原状仍未完成，被告仍未全面履职，故本院对被告已全面履行法定职责的意见不予采纳，对被告的辩称意见不予支持。被告未完全履行行政职责的行为已经构成违法。对公益诉讼人请求确认镇巴县林业局对方正全擅自改变林地用途不依法履行监管职责的行为违法的诉讼请求，本院依法予以支持；现方正全在被毁林地进行植树造林，培育土壤，造林的成活、生态的修复需要一定时间，短时间无法见效，成活率达到多少，还需要继续监管，被告作为对森林资源的保护、利用和更新实行监督、管理的行政主管部门，应当承担继续履行上述法定职责，通过持续有效的监管，促使恢复林地达到所要求的标准。综上所述，对公益诉讼人的诉讼请求，本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：
一、确认被告镇巴县林业局对方正全擅自改变林地用途不及时全面依法履行监管职责的行为违法；
二、责令被告镇巴县林业局继续履行对方正全擅自改变林地用途，恢复被挖损的800平方米林地植树造林（按镇巴县林业调查设计队设计的三元镇三元社区异地恢复造林作业设计图及成活率要求）工作进行监督、管理法定职责。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省汉中市中级人民法院。
审 判 长 张开义
审 判 员 钟世强
人民陪审员 韩方兴
二〇一七年九月五日
法官 助理 何红梅
书 记 员 周 汀