安徽省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）皖行终734号上诉人（一审原告）孟献志，男，1962年7月3日出生，汉族，住亳州市谯城区。委托代理人姬来松，河南麟格律师事务所律师。被上诉人（一审被告）亳州市人民政府，住所地亳州市谯城区希夷大道行政中心。法定代表人杜延安，该市市长。委托代理人蔡梅，该市人民政府法制办公室工作人员。被上诉人（一审被告）亳州市国土资源储备发展中心，住所地亳州市谯城区光明路。法定代表人叶祖贵，亳州市国土资源局局长。委托代理人邵长龙，该中心工作人员。一审第三人罗玉玲，女，1963年5月9日出生，汉族，住亳州市谯城区，系孟献志之妻。一审第三人田某，女，1986年6月24日出生，汉族，住址同上，系孟献志的儿媳。一审第三人孟某某，男，2010年9月16日出生，汉族，住址同上。法定代理人田某，系孟某某之母。上诉人孟献志因诉亳州市人民政府、亳州市国土资源储备发展中心（以下简称土地储备中心）安置补偿协议一案，不服安徽省亳州市中级人民法院（2016）皖16行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年1月18日公开开庭审理了本案。上诉人孟献志及其委托代理人姬来松，被上诉人亳州市人民政府的委托代理人蔡梅，被上诉人土地储备中心的委托代理人邵长龙，一审第三人罗玉玲、孟某某，一审第三人田某并作为孟某某的法定代理人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。孟献志向一审法院诉称，2013年11月20日，其因销售假药罪被亳州市公安局谯城分局刑事拘留，2014年8月7日，被亳州市谯城区人民法院判处有期徒刑三年，缓刑四年，当天释放。在其被拘留期间，亳州市人民政府及土地储备中心强迫其子孟飞、田某签订拆迁还原协议书。孟飞与田某未经其授权，也未经其妻罗玉玲同意，与土地储备中心签订拆迁还原协议，属无权签订。请求：1、撤销亳州市人民政府、土地储备中心与孟飞、田某签订的拆迁还原协议；2、赔偿其1000平方米的住房和100平方米的门面（旧地还原或经济补偿）。一审法院审理查明，孟献志与罗玉玲系夫妻，孟飞系孟献志与罗玉玲之子。孟飞现已去世，其妻田某及子孟某某与孟献志居住在亳州市谯城区十九里镇刘阁行政村栾庄19号。2014年1月11日，孟飞与土地储备中心签订一份合同编号为158号的《拆迁还原协议书》，该协议书中载明被拆除房屋面积为21.38平方米，每平方米奖励70元，安置一套100平方米左右的房屋。一审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。本案中，亳州市人民政府作为本行政区域房屋征收与补偿的主体，是本案适格的被告。《土地储备管理办法》第三条规定，土地储备机构应为市、县人民政府批准成立，具有独立的法人资格，隶属于国土资源管理部门，统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。本案中，土地储备中心不是房产管理的行政机关，不具有签订房屋拆迁还原协议的行政职权，但经亳州市人民政府追认，其所签订的协议具有相应的法律效力，且土地储备中心具有独立的法人资格，因此其作为直接参与签订拆迁还原协议的主体，具有本案适格的被告资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。孟献志认为涉案房屋是其建盖并交由儿子孟飞婚后生活居住，孟飞未经授权无权签字，该行为侵犯其合法权益，要求撤销拆迁还原协议，具有适格的诉讼主体资格，有权提起行政诉讼。本案被诉编号为158号的拆迁还原协议，系孟飞2014年1月11日所签。孟献志之妻罗玉玲于2014年1月17日被取保候审，孟献志于同年8月7日被释放，应视为孟献志于2014年8月7日知道或者应当知道其子孟飞与土地储备中心所签订协议的内容。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从知道或者应当知道诉权或起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过2年。孟献志第一次向人民法院起诉的立案日期为2015年10月28日，并未超过2年。因此其起诉并未超过法定期限。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条第二款第（二）项的规定，公民、法人或者其他组织就土地、房屋等征收征用补偿协议提起诉讼的，人民法院应当依法受理。故本案拆迁还原协议属于法院行政诉讼受案范围。孟献志要求撤销孟飞、田某所签协议，但这与协议中仅有孟飞签字的事实不符，故不予采信。虽然孟献志提起的是撤销之诉，但从其起诉的事实理由部分来看，是认为孟飞所签订的协议无效，故而要求撤销，因此本案的审查应还原孟献志本意，重点应是该拆迁还原协议的效力及合法性问题。关于协议的效力，首先，主体资格方面，孟献志称孟飞生前居住的房屋系其所建并交由孟飞婚后居住生活。因被征收人均以户为单位，与土地储备中心签订拆迁还原协议，孟飞于2007年5月25日立户为户主，住址为亳州市谯城区十九里镇刘阁行政村栾庄19号，故其于2014年1月11日就其户下合法占有使用的生活住房签订拆迁还原协议，并无不当。其次，意思表示方面，孟飞签字时具备完全民事行为能力，虽然孟献志提出孟飞系被迫签字，但因无证据支持，不予采信。另外，该编号为158号的拆迁还原协议中载明被拆除房屋面积为21.38平方米，每平方米奖励70元，安置一套100平方米左右的房屋，并未损害相关当事人的合法权益。因此涉案编号为158号拆迁还原协议合法有效。另，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。孟献志要求亳州市人民政府赔偿其1000平方米的住房和100平方米的门面，但并未提供有效证据予以证明，故该诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，不予支持。案经审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回孟献志的诉讼请求。孟献志上诉称，1、孟飞签订协议未得到孟献志的认可，所签协议不具有法律效力。2、土地储备中心无权签订协议，且协议中没有土地储备中心的签字、盖章，故协议无效。请求撤销一审判决，依法改判。亳州市人民政府答辩称，1、其是适格被告。土地储备中心与孟飞签订的拆迁补偿协议是代表亳州市人民政府的征收行为，亳州市人民政府对此予以认可。2、一审判决认定事实清楚，适用法律正确。孟飞签订的户主为孟飞本人的《拆迁还原协议》，因被征收人均以户为单位与土地储备中心签订协议，孟飞本人已独立成户，故其就其户下合法占有使用的房屋签订拆迁补偿协议，并无不当。请求依法驳回上诉，维持原判。土地储备中心的答辩意见与亳州市人民政府相同。另，孟献志要求赔偿其1000平方米的住房和100平方米的门面（旧地还原或经济补偿），未能提供证据，依法应予驳回。罗玉玲、田某、孟某某的陈述意见与孟献志的上诉理由相同。土地储备中心在一审中向法庭提交以下证据：1、机构代码证，证明土地储备中心主体适格。2、农用地征收批复及两公告，证明原告集体建设用地经土地征收已纳入国有储备用地，土地储备中心为拆迁安置协议主体。3、2014年1月11日编号为158号的《拆迁还原协议书》，证明原告长子孟飞与土地储备中心签订了一份关于一套100平方米还原安置房及拆迁过渡费等内容的还原协议。4、2014年1月11日编号为159号的《拆迁还原协议书》，证明原告次子孟庆涛与土地储备中心签订了一份关于一套100平方米还原安置房及拆迁过渡费等内容的还原协议。5、2014年1月11日孟飞、孟庆涛代其父孟献志与土地储备中心签订了编号为157号的《拆迁还原协议书》（已作废），2014年1月11日孟献志之妻与土地储备中心签订了编号为157号的《拆迁还原协议书》，证明原告长子、次子代其父签订了内容为一套60平方米、两套120平方米共计三套还原房的安置协议，后由孟献志之妻变更内容为三套100平方米的还原安置协议，原157号协议作废；确认罗玉玲签订日期为2014年1月11日的编号为157号的《拆迁还原协议书》有效，即代表孟献志对共同财产的确认行为；因过渡费自2014年1月11日发放，故罗玉玲签订的协议日期仍为2014年1月11日。6、证明三份，证明孟飞、孟庆涛代签的还原协议作废，罗玉玲在还原协议上的签字行为，是对夫妻共同财产的确认行为。孟献志在一审中向法庭提交以下证据：1、身份证复印件。2、（2014）谯刑初字第0341号刑事判决书、（2014）谯刑初字第0379号刑事判决书，证明原告与第三人等三人被羁押的情况，罗玉玲不可能在2014年1月11日签订协议。罗玉玲在一审中向法庭提交以下证据：取保候审决定书，证明当时被关押在看守所。亳州市人民政府、田某及孟某某在一审中未向法庭提交证据。一审合议庭依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定，要求孟献志补充了孟献志及孟飞的户口本。二审中，孟献志向本院提交以下证据：1、照片6张，证明孟献志的房屋有1000平方米以及门面房100平方米。2、158号《拆迁还原协议书》，证明协议书中无土地储备中心的签字盖章；协议书中显示有700平方米的建筑被认为是违建未进行补偿。土地储备中心向本院提交以下证据：1、158号《拆迁还原协议书》原件。2、选房确认单。3、申请书。4、领条。本院经审查认为，孟献志在二审中提交的照片，不能证明房屋的面积情况，不予认定；158号《拆迁还原协议书》一审中已提交且为本案被诉行政行为，不予认定；选房确认单、申请书及领条与本案无关联性，不予认定。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，孟献志请求撤销孟飞所签《拆迁还原协议书》，其本意是认为该协议无效。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”本案中，签订被诉拆迁还原协议的主体是土地储备中心，系经市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。故县级以上地方人民政府对征收土地工作负有组织实施之责。土地储备中心与孟飞签订被诉协议，是亳州市人民政府组织实施征地工作的具体方式，不违反土地管理法的规定，且亳州市人民政府对土地储备中心签订协议的行为也予以认可。故孟献志称土地储备中心无权签订被诉协议，该协议应属无效的理由不能成立。孟献志称孟飞签订协议属无权处分，依法应确认无效。首先，孟献志未能提供证据证明其是涉案房屋的产权人；其次，因我国集体土地上的房屋一般均无权属证书，实践中，征收人就房屋拆迁补偿安置问题只能与合法占有、使用房屋的主体签订协议，虽然孟献志在2016年5月12日的询问笔录中称涉案房屋由其建造，但亦认可由孟飞婚后居住；再次，土地储备中心与被征收人签订协议时，均以户为单位，孟献志与孟飞的户口本显示孟飞已于2007年5月25日分户，孟献志在上述询问笔录亦予认可，因此，土地储备中心与孟飞签订158号拆迁还原协议并无不当。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十四条规定：“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，孟献志并未提供证据证明被诉拆迁还原协议存在上述法律规定的无效合同情形。其称协议中无土地储备中心的签字盖章，对此，土地储备中心认可协议签订时只有被征收人一方签字，其在被征收人签字后统一签字盖章。《中华人民共和国合同法》第三十二条规定：“当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立。”该法第三十七条规定：“采用合同书形式订立合同，在签字或者盖章之前，当事人一方已经履行主要义务，对方接受的，该合同成立。”第四十四条第一款规定：“依法成立的合同，自成立时生效。”土地储备中心提交的《拆迁还原协议书》显示，土地储备中心签字盖章的时间为2014年11月27日。即使孟献志对该时间不予认可，根据双方在庭审中均认可安置房已经交付、协议已经实际履行的客观事实，依据上述法律规定，孟献志认为被诉协议无效的理由亦不能成立。孟献志在举证中称有部分面积作为违章建筑未予补偿，对此，其不能证明是被诉协议所涉房屋的产权人，故其对协议内容提出的异议，本院不再审查。关于孟献志要求赔偿其1000平方米的住房和100平方米的门面，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，行政机关及其工作人员在行使职权时有造成财产损害的违法行为，受害人有取得赔偿的权利。本案中，土地储备中心与孟飞签订被诉拆迁还原协议的行为未被确认违法，故孟献志的该项赔偿请求无事实根据和法律依据。综上，一审判决驳回孟献志的诉讼请求并无不当。孟献志的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人孟献志负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审 判 长 宋 鑫代理审判员 石 音代理审判员 蒋春晖二〇一七年三月二日书 记 员 刘 琳附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……