安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）皖行终218号
上诉人（一审原告）徐洪根，男1943年12月27日生，汉族，住安庆市宜秀区。
上诉人（一审原告）徐劲松，男，1977年3月7日生，汉族，住址同上。
二人共同委托代理人许文春，安徽金亚太律师事务所律师。
二人共同委托代理人孙玲，安徽金亚太律师事务所实习律师。
被上诉人（一审被告）安庆市人民政府，住所地安庆市东部新城综合写字楼C区。
法定代表人陈冰冰，该市市长。
委托代理人仲健，该市政府法制办科长。
被上诉人（一审被告）安庆经济技术开发区管理委员会，住所地安庆市湖心北路，统一社会信用代码113408007117328069。
法定代表人吴三九，该委员会副主任。
委托代理人胡晓云，该委员会工作人员。
被上诉人（一审被告）安庆市菱北办事处，住所地安庆市中兴大道***号。
法定代表人朱正尚，该办事处主任。
委托代理人余久云，该办事处副主任。
被上诉人（一审被告）安庆市城市管理行政执法局经济技术开发区分局，住所地安庆市开发区中兴大街140号，代码48561909-7。
法定代表人刘刚，该分局局长。
委托代理人毕胜进，该分局工作人员。
上述三被上诉人共同委托代理人崔爱国，安徽中天人律师事务所律师。
上诉人徐洪根、徐劲松因诉安庆市人民政府（以下简称安庆市政府）、安庆市菱北办事处（以下简称菱北办事处）、安庆经济技术开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）、安庆市城市管理行政执法局经济技术开发区分局（以下简称开发区行政执法分局）房屋强制拆迁一案，不服安徽省池州市中级人民法院（2017）皖17行初14号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院审理查明，上世纪九十年代初徐劲松、徐洪根户因开发区建设征地，按照当时政府的统一规划安置在开发区菱北居委会二次还建点，自筹资金建设了房屋。1997年安庆经济技术开发区国土规划建设局与安庆市郊区菱北办事处居委会签订征地协议，征用铁路以北24.47亩集体土地用于上述二次还建点建设，但安庆经济技术开发区国土规划建设局未按协议约定履行征地报批手续，徐洪根、徐劲松户未取得土地使用证及房产证。2014年5月26日，安庆市政府颁布了《安庆市市区集体土地与房屋征收与补偿安置暂行办法》（以下简称《暂行办法》），并自2014年6月1日开始施行。2015年12月21日，安庆市政府发出《关于485厂棚户区改造项目（第二还建点片区）建设的通告》（宜秘【2015】226号，以下简称《通告》），明确485厂棚户区改造项目（第二还建点片区）位于经开区，东至龙眠山路，南至火车道，西至中兴大道，北至民生路。通告第二条规定“棚户区改造项目在依法办理有关手续后，范围内涉及的征迁、清障工作由安庆开发区管委会组织实施。”第三条明确“土地、房屋征收补偿安置按照有关法律、法规、规章和安庆市政府有关规定执行”。开发区管委会及菱北办事处等部门于2009年3月对徐洪根、徐劲松户进行了分户摸底、2014年11月进行了安置人口认证并于2016年1月对上述情况予以公示。但双方就补偿安置协商未能达成一致意见。2016年8月14日，开发区管委会组织菱北办事处等部门将徐洪根、徐劲松户房屋强制拆除。
一审法院认为，本案件争议焦点，一是位安庆市人民政府是否为本案适格被告；二是拆除案涉房屋行为是否存在违法。
1、关于安庆市政府是否为本案适格被告问题。安庆市政府发出《通告》明确开发区管委会负责485厂棚户区改造项目（第二还建点片区）范围内的征迁、清障工作由开发区管委会组织实施，无证据表明其作出强制拆除原告房屋的决定，也无证据表明其参与实施了强制拆除行为，安庆市政府不是本案适格被告，原告要求确认安庆市政府强拆行为违法无事实法律依据。
2、开发区管委会、菱北办事处、开发区行政执法分局强制拆除原告房屋是否违法的问题。《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第四十六条第一款规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”本案中安庆市政府因485厂棚户区改造项目（第二还建点片区）发出《通告》明确该项目所涉范围内的房屋征收安置工作由开发区管委会组织实施。第三条明确“土地、房屋征收补偿安置按照有关法律、法规、规章和安庆市政府有关规定执行”。安庆市政府《暂行办法》对征收补偿的标准、程序等已有明确规定，该办法第二章征收安置程序第六条第（五）项明确“被征地农村集体经济组织和被征收入应当在征地补偿费用付清后，30日内交出被征收的土地。拒不交地的，由市国土资源局会同各区责令限期交地。被征地当事人对限期交地决定不服的，可依法申请行政复议，也可依法向人民法院提起诉讼。”安庆市政府《暂行办法》关于征收安置程序的上述规定符合《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理管理法实施条例》的有关规定，开发区管委会在与徐洪根、徐劲松户就补偿安置事项未达成协议的情况下，应按照法律、法规及《暂行办法》的规定程序在安置补偿费用支付到位的前提下由有关部门作出责令其交出被征收土地的决定，并告知其救济途径。开发区管委会、菱北办事处及经开区行政执法分局在未履行上述程序的情况下对徐洪根、徐劲松户房屋及其附属设施等强制拆除，其行为显然违法。
综上，原告要求确认开发区管委会、菱北办事处及经开区行政执法分局强制拆除其位于宜秀区第二还建区的房屋及其他附属物、附属设施的行为违法的诉讼请求，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项之规定，判决安庆经济技术开发区管理委员会、安庆市菱北办事处、安庆市城市管理行政执法局经济技术开发区分局于2016年8月14日强制拆除徐洪根、徐劲松户位于宜秀区第二还建区的房屋及其他附属物、附属设施的行为违法；驳回原告徐洪根、徐劲松要求确认安徽省安庆市人民政府强拆行为违法的诉讼请求。案件受理费50元，由安庆经济技术开发区管理委员会、安庆市菱北办事处、安庆市城市管理行政执法局经济技术开发区分局负担。
徐洪根、徐劲松上诉称，根据安庆市人民政府《关于485厂棚户区改造项目（第二还建点）建设的通告》以及安庆市住房和建设委员会“关于对安徽金亚太律师事务所法律意见书的答复”，能够证实案涉房屋的强制拆除，是安庆市人民政府直接指示其下属机构实施的，故其是本案适格被告，应当承担相应的责任。一审法院认定安庆市人民政府不是本案适格被告，缺乏事实和法律依据。请求撤销一审判决，确认安庆市人民政府强拆违法。
一审原告徐洪根、徐劲松向一审法院提供的证据为：1、原告的身份证、户口本复印件，证明原告的基本身份信息。2、原告的个体工商户营业执照与登记项目表及安庆市工商局开发区分局出具的情况说明和证明，证明原告从事日用杂货、土特产零售以及花卉批发的经营活动。3、安庆市经济技术开发区房屋征收协议书、宜政秘（1997）28通知、安全隐患告知书、宁安城际铁路北段房屋拆迁摸底情况公示榜（敏感区第一批），证明原告因安庆经济开发区建设被回迁安置于经开区菱北社区第二还建区，并自筹资金建设三层四开间房屋，该房屋系合法财产。4、经开区官网新闻、房屋被拆前后的房屋现场照片和视频、证人证言及其身份证复印件、关于方德胜房屋拆迁有关情况的回函，证明原告的房屋被四被告违法强制拆除的具体情况，强拆行为是安庆市政府直接组织实施，且事后考察验收成果，说明安庆市政府是适格被告。5、财产损失清单，证明原告被损坏财物、设施的基本情况。6、被告开发区管委会、菱北办事处、开发区行政执法分局的设立文件，证明三被告的法定职责等基本情况。经开区管委会文件上反映出经开区管委会是安庆市政府的派出机构，菱北办事处是安庆市政府的派出机构。派出机构所作的行政行为由派出机关安庆市政府承担责任。7、安庆市住建委对安徽金亚太律师事务所的答复函、安庆市棚户改造指挥部通讯名单，证明安庆市棚户区改造本案被告均参与，四被告主体资格合法正当。8、现场照片、原告的110报警记录、各级公安机关的不予立案决定，证明属于政府行政行为，不属于刑事案件立案范围。
一审被告安庆市政府向一审法院提供证据为：安庆市政府关于485厂棚户区改造项目（第二还建点片区）建设的通告。
一审被告开发区管委会、菱北办事处、开发区行政执法分局向一审法院提供证据为：1、组织机构代码证、《关于485厂棚户区改造项目（第二还建点片区）建设的通告》（宜政秘【2015】226号），证明三被告的主体资格，三被告是按该建设通告对具备涉案房屋施行拆迁、清障工作的。2、征地协议、《关于<请求明确宁安城际铁路第二还建区地块土地性质的报告>的复函》（庆国土资函【2014】678号），证明涉案房屋土地性质为集体土地。3、《安庆市市区集体土地与房屋征收补偿安置暂行办法》（安庆市政府令第80号）、户口认证资料及公示表、拆迁工作上门动员工作日志，证明对集体土地房屋的补偿安置标准；三被告已按政府80号令规定履行了户口认证及公示等程序；三被告多次派人上门宣讲征收补偿政策及沟通协调，但均因原告漫天要价而协商未果。4、物品登记表、物品登记人员职务及身份证复印件、对原告物品搬至迎湖工业园二园厂房的现场录像资料，证明原告极少数未自行搬迁的物品已由三被告帮其搬至迎湖工业园二园厂房并妥善保管。
上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。
本院认为，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼>的解释》第二十一条规定，当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起行政诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起行政诉讼的，以职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起行政诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府被告。上诉人提供的《安庆经济技术开发区管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定》，是安庆市人民政府对开发区管理委员会职能、机构设置、编制等具有法律效力的规定，该规定明确开发区管理委员会具有行政主体资格，菱北办事处、行政执法局开发区分局作为安庆市人民政府设立的行政职能部门，亦具有主体资格和相应行政职能。开发区管理委员会依据安庆市人民政府的《关于485厂棚户区改造项目（第二还建点片区）建设的通告》（宜政秘【2015】226号）的授权，可以组织菱北办事处、行政执法局开发区分局实施485厂棚户区改造项目（第二还建点片区）范围内的征迁、清障工作并对其行为负责。上诉人认为安庆经济技术开发区管理委员会、菱北办事处、行政执法局开发区分局是安庆市人民政府的下属机构，其实施的拆除行为应由安庆市人民政府承担责任的上诉理由于法无据。
综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。徐洪根、徐劲松的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由徐洪根、徐劲松负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 汪结平
审 判 员 陈 默
代理审判员 姜 明
二〇一八年五月三十日
法官 助理 王 劲
书 记 员 刘菊芳
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定;
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