浙江省嘉兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）浙嘉行终字第3号
上诉人（原审原告）毛全生。
上诉人（原审原告）沈秀英。
上诉人（原审原告）戈珍珠。
上诉人（原审原告）毛国庆。
上诉人（原审原告）毛俊雯。
毛俊雯的监护人毛国庆，基本情况同上，系毛俊雯之父。
上列五上诉人的委托代理人胡石洪。
被告平湖市新埭镇人民政府。
法定代表人徐炯。
委托代理人高峰。
委托代理人马小华。
原审第三人平湖市国土资源局。
法定代表人陶跃中。
委托代理人俞国华。
委托代理人钱林华。
毛全生、沈秀英、戈珍珠、毛国庆、毛俊雯诉平湖市新埭镇人民政府农村宅基地审批纠纷一案，不服平湖市人民法院2012年12月3日作出的（2012）嘉平行初字第10号行政判决，向本院提起上诉。本院于2013年1月7日受理，依法组成合议庭，于同月24日公开开庭审理了本案。上诉人毛国庆及五上诉人的委托代理人胡石洪，被上诉人平湖市新埭镇人民政府（以下简称新埭镇政府）委托代理人高峰、马小华，原审第三人平湖市国土资源局（以下简称平湖国土局）委托代理人俞国华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审认定，2000年4月8日，毛全生向平湖国土局新埭镇土管所提出申请，因平湖市华星制衣有限公司（以下简称华星公司）建设用地需要，毛全生自愿将宅基地作如下处理：⒈原有住房3间、厨房间、猪舍2间，合计建筑占地142.7平方米自行拆除。⒉拆除房屋后的宅基地归村集体所有，原集体土地建设用地使用证由土地管理部门收回。⒊房屋的有关拆迁费用及土地有关安置补助费等已全部由华星公司一次性解决处理好，本人日后无异议。平湖市新埭镇杨庄浜村民委员会（以下简称杨庄浜村民委）在申请书上盖章，并注明“情况属实，同意宅基地退回集体”。华星公司于2000年5月12日向平湖市土地管理局出具《用地沿革说明》中注明其厂房包括“毛全生原有宅基地住房3间、厨房1间、猪舍2间，计用地面积142.7平方米”。后毛全生向土管部门提出申请，要求由村集体经济组织安排给华星公司使用。2000年5月17日，平湖市土地管理局在平湖市土地证书年检违法用地登记表中将上述用地列入擅自改变用途一类，同时补办划拨用地手续。毛国庆以家庭成员5人名义于2011年3月15日向杨庄浜村民委申请宅基地建房，杨庄浜村民委讨论后在村民委集体意见一栏签署“经村三套班讨论同意，同意上审批”。后毛国庆将《平湖市村民建房用地呈报表》送至新埭镇政府要求审核。新埭镇政府于2011年7月1日作出《关于毛国庆建房用地的答复》，对毛国庆的申请宅基地不予批准。毛全生、沈秀英、戈珍珠、毛国庆、毛俊雯于2011年7月18日向本院提起行政诉讼。由于新埭镇政府在法定期限内未提供被诉具体行政行为的证据和规范性文件，本院认定新埭镇政府没有本案被诉具体行政行为的证据和依据，判决撤销新埭镇政府于2011年7月1日作出的《关于毛国庆建房用地的答复》及驳回毛全生、沈秀英、戈珍珠、毛国庆、毛俊雯其他诉讼请求。2011年12月7日新埭镇政府重新作出的《关于毛国庆建房用地申请的审核意见》。内容为：毛国庆户填写的《平湖市村民建房用地呈报表》与事实不符，且其土地申请虽经杨庄浜村民委讨论通过，但该村并未按规定在杨庄浜村或毛国庆户所在村民小组公布（公示）。根据国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》第一条第（六）“农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请。并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，报经乡（镇）审核后，报县（市）审批。”和浙江省国土资源厅《关于进一步加强农村宅基地管理的意见》第三条第二款农村村民有下列情形之一的，不得再申请宅基地：“⒉出卖、出租、赠与他人或者以其它形式转让宅基地上建筑物的”，以及第四条“农村村民建造住宅用地，应向户口所在地的村民委员会或农村集体经济组织提出书面申请。经村民委员会或农村集体经济组织讨论通过并予以公布。公布期满无异议的，报经乡镇人民政府审核后，报县级人民政府审批。”的规定，毛国庆户的申请不符合上述规定，故不批准其建房用地申请。毛全生、沈秀英、戈珍珠、毛国庆、毛俊雯对此不服，遂提起本案诉讼。
原审认为，本案的争议焦点在于：新埭镇政府作出的审核意见是否违法。毛全生、沈秀英、戈珍珠、毛国庆、毛俊雯认为，其自行拆除其房屋，并将宅基地退回集体，现依据一户一宅规定，再申请宅基地建房符合法律规定。原判认为，毛全生于2000年4月8日出具给新埭镇土管所《关于宅基地使用权退回集体申请》中第3条“房屋的有关拆迁费用及土地有关安置补助费等已全部由华星公司一次性解决处理好，本人日后无异议”，符合“以其他形式转让地上建筑物”的构成要件，应当认定毛全生将其所有的房屋以其他形式转让华星公司。《浙江省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第三十七条规定：“有下列情形之一的，其宅基地申请不予批准……⑵出租、出卖或者以其他形式转让地上建筑物，再申请宅基地。”，浙江省国土资源厅《关于进一步加强农村宅基地管理的意见》第三条第二款规定农村村民有下列情形之一的，不得再申请宅基地：“⒉出卖、出租、赠与他人或者以其它形式转让宅基地上建筑物的”。故新埭镇政府不批准其建房用地申请，有其法律依据。另外，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地”、《浙江省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第三十五条第二款规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地”。上述法律、法规规定农村村民一户只能拥有一处宅基地，而没有规定农村村民一户必须拥有一处宅基地。其次，毛国庆的建房用地申请程序存在问题，其所在的杨庄浜村民委和村民小组未张榜公布用地申请。故毛全生、沈秀英、戈珍珠、毛国庆、毛俊雯确认新埭镇政府的审核意见违法并予以撤销的诉讼请求，无法律依据，不予支持。宅基地审批的程序，由当事人提出申请，先由所在地乡镇人民政府审核通过，后由县级人民政府土管部门予以审批。本案中，平湖国土局明确表示毛国庆要求宅基地申请建房不符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决：驳回毛全生、沈秀英、戈珍珠、毛国庆、毛俊雯的所有诉讼请求；案件受理费50元，由毛全生、沈秀英、戈珍珠、毛国庆、毛俊雯负担。
毛全生、沈秀英、戈珍珠、毛国庆、毛俊雯不服，上诉称：上诉人自行拆除了房屋，并未将其转让给华星公司；村民申请建房经村民委讨论通过并予以公布，其中的公布并非是必备条件，新埭镇政府也未举证其在以往的审核中对是否公布的环节进行了审查。原审认定事实有误，导致判决错误，请求二审法院改判或发回重审。
被上诉人新埭镇政府辩称：毛全生出具的《关于宅基地使用权退回集体申请》第3条符合“以其他形式转让地上建筑物”的构成要件，故认定已将房屋转让给华星公司正确；村民委进行公布是强制性的规定，公布期满无异议的，才能报乡（镇）政府审核。原审认定事实证据充分、适用法律正确，请求二审法院予以维持。
双方当事人在一审期间提供的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。
二审庭审中，双方当事人围绕被上诉人作出的审核意见合法性的争议焦点展开了辩论，双方当事人各坚持上述诉辩意见。诉讼中，上诉人申请法庭准予华星公司的法定代表人顾华才出庭作证，因不符合法律、司法解释规定的行政诉讼举证规则，本院不予准许。
经审查，原审判决认定的事实与本案实际情况相符，本院对此予以确认。另查明，2011年12月7日被上诉人新埭镇政府作出的《关于毛国庆建房用地申请的审核意见》抬头为“毛国庆农户：”，直接发送给上诉人。被上诉人作出该审核意见后对毛国庆的建房申请不再报送平湖市人民政府批准。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准”；《浙江省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第三十六条规定“农村村民建造住宅用地，应当向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出申请，经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准”。上述法条明确：一是自村民将建房申请交给村民委或者农村集体经济组织始行政审批程序启动，直至县级人民政府作出审批结果，是一个完整的审批过程。这一过程中，村民只负责按规定提交申请，余下的工作由行政机关、法律授权组织完成。二是建房用地审批权在县级人民政府，乡（镇）人民政府在审批环节中其职权是对村民申请及村民委员会办理事项进行审核，出具审核意见后“报”县级人民政府批准，其行为的性质是一个阶段性的内部行为，对外不直接发生法律效力。本案中，毛国庆向所在村民委递交建房申请，村民委签署了意见后，再由毛国庆送交被上诉人新埭镇政府审核，被上诉人直接向毛国庆出具审核意见，这一过程将本应由行政机关、法律授权组织内部自行流转行为交由申请人完成，程序上存在瑕疵；更为严重的是被上诉人新埭镇政府将审核意见的抬头变写为“毛国庆农户：”，直接对其作出了不予批准的结论，并不再上报平湖市人民政府批准，其行为已从阶段性的内部审核行为转化为最终的（已完成的）对外产生法律效力的行政决定行为，违反了上述法律规定的建房审批程序，明显越权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四第㈡项之规定，超越职权的应当撤销；本案属依申请的行政行为，被诉行政行为被撤销后，被上诉人新埭镇政府应按法律规定重新作出审核意见，报平湖市人民政府批准。原审未关注被上诉人新埭镇政府审核行为的权限，而对审核意见的内容作了实体裁判，属适用法律不当，二审应予纠正。对上诉人起诉时提出的，“依法判令被告立即作出具体的行政行为即对原告申请宅基地建房进行审核同意；依法判令第三人监督被告对原告申请宅基地建房予以审核同意，并对原告申请宅基地建房予以批准”的请求，因超出人民法院行政审判的职权范围，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第㈡项之规定，判决如下：
一、撤销平湖市人民法院2012年12月3日作出的（2012）嘉平行初字第10号行政判决；
二、撤销被上诉人新埭镇政府2011年12月7日作出的《关于毛国庆建房用地申请的审核意见》；
三、被上诉人新埭镇政府于本判决生效后一个月内重新作出审核意见，报平湖市人民政府批准。
四、驳回上诉人毛全生、沈秀英、戈珍珠、毛国庆、毛俊雯在一审中的其他诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人新埭镇政府负担。
本判决为终审判决。
（本页无正文）
审判长 李土根
审判员 陈启清
审判员 孙 军
二〇一三年二月二十七日
书记员 张琳嫣