吉林省双辽市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）吉0382行初17号
公益诉讼人双辽市人民检察院，地址：双辽市辽河路。
法定代表人薄守东，双辽市人民检察院检察长（未到庭）
行政首长出庭：胡长山，双辽市人民检察院副检察长。
委托诉讼代理人孙长友，双辽市人民检察院检察员。
委托诉讼代理人曹岩，双辽市人民检察院检察员。
被告双辽市林业局，吉林省双辽市郑家屯街北兴委。
法定代表人张乙宏，局长。（未到庭）
行政首长韩文举，副局长。
委托诉讼代理人王桂玥，吉林公捷律师事务所律师。（一般代理）
委托诉讼代理人何彦军，吉林公捷律师事务所律师。（一般代理）
公益诉讼人双辽市人民检察院（以下简称双辽检察院）诉被告双辽市林业局不履行法定职责一案，本院于2017年6月23日立案后,向双辽市林业局送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，庭前向双方当事人送达了开庭传票，并于2017年8月30日公开开庭进行了审理。双辽检察院副检察长胡长山以行政机关负责人身份出庭应诉，其委托代理人孙长友、曹岩到庭参加诉讼，双辽市林业局副局长韩文举以行政机关负责人身份出庭应诉,其委托代理人王桂玥、何彦军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
双辽检察院的主要诉讼理由及请求是：根据群众举报发现，双辽市玻璃山机械林场管辖林地内存在毁林盖房的情况，导致部分林地用途改变，林业资源遭到破坏。双辽检察院依法进行了调查。现查明：战泽海于2009年10月30日与双辽市玻璃山机械林场签订《双辽市林地使用权转让合同书》，以37980元转让费购得该林场林地8公顷，林班号为17林班3-4小班，转让期为25年，双方明确约定不允许建筑。战泽海于2014年在该林地内建二层小楼4座，被林场发现后制止，至今未完工。所建4座小楼南北各两座，其面积为4米×6米两座，4米×7.5米两座。其中南侧地面已经硬化，面积为20米×10米。其改变林地用途总面积为254平方米。
为督促双辽市林业局依法履行职责，促进行政机关依法行政，保护生态环境和森林资源，维护国家和社会公共利益，依据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的规定》及《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》的规定，双辽检察院于2017年2月23日向双辽市林业局发出检察建议，要求其对战泽海依法作出行政处罚，责令其限期恢复林地原状，补种林木。2017年3月3日，双辽市林业局书面回复我院：“关于双辽检察院向我局发出的四双检行公建〔2017〕3号检察建议，经慎重考虑，不予采纳，特此回复！”截至目前，被毁坏的林地、林木仍未恢复。
双辽检察院认为，依据《中华人民共和国森林法》第十三条：“各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督。”第二十三条一款：“禁止毁林开垦和毁林采石、采砂、采土以及其他毁林行为。”和《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条：“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。”的规定，双辽市林业局对其辖区内的森林资源具有法定的监督管理职责，应对毁坏林地的行为予以行政处罚，并恢复被毁坏的国有林地，但其一直未履行职责，特别是在检察机关发出督促其履职的检察建议后，拒不履行职责，致使被毁坏的林地至今未恢复原状，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。故提起行政公益诉讼。诉讼请求：1、确认双辽市林业局对战泽海违法占用林地建房行为不履行监管职责违法。2、判令双辽市林业局依法履行监督管理职责，限期恢复被占用的林地原状。
双辽检察院向本院提交的证据有：
第一组证据：证明战泽海毁林的违法事实存在且属于被告双辽市林业局监管职责范围的证据。
1、战泽海改变林地用途现场照片，证明林地已经被毁。四平市森林公安局证明材料。
2、对战泽海的调查笔录。
3、林地使用权转让合同书。
4、林地位置示意图。
5、战泽海占用林地情况说明。
6、战泽海购买林地还林情况
7、依据《中华人民共和国森林法》第十三条、第四十四条规定、《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条规定，双辽市林业局对此林班具有法定的监督管理职权。
第二组证据：关于被告双辽市林业局未依法履行监管职责的证据。证明被告双辽市林业局一直对战泽海违法行为未依法履行监管职责。
8、双辽检察院于2017年2月23日向双辽市林业局发出检察建议，要求其对战泽海依法作出行政处罚，责令其限期恢复林地原状，补种林木。2017年3月3日，双辽市林业局书面回复双辽检察院：“关于双辽检察院向我局发出的四双检行公建〔2017〕3号检察建议，经慎重考虑，不予采纳，特此回复！”。
9、2017年8月21日双辽检察院实地踏查照片，证明直到检察机关公益诉讼开庭前，被毁林地仍未被恢复，社会公共利益仍然处于受侵害状态。
第三组证据：证据关于检察机关已发出诉前检察建议，被告收到检察建议后仍未依法履行职责，国家和社会公共利益受侵害的状态仍在持续的证据。证明检察机关已履行了诉前程序，针对被告未依法履行监管职责发出过检察建议，督促其履职。截止本案起诉前，被告双辽市林业局仍未纠正。
10、举报信，证明案件来源。
11、立案决定书，证明双辽检察院于2017年2月17日依法决定对双辽市林业局怠于履职依法立案审查。
12、四双检行公建〔2017〕3号检察建议书及送达回证，证明双辽检察院于2017年2月23日向被告双辽市林业局发出检察建议，督促其依法履职。
13、2017年3月3日，双辽市林业局书面回复双辽检察院：“关于双辽检察院向我局发出的四双检行公建〔2017〕3号检察建议，经慎重考虑，不予采纳，特此回复！”。
双辽市林业局辩称：一、案外人陈仙平、战泽海擅自改变林地用途案发后，已由四平市森林公安局侦办，答辩人不能进行重复管辖。
2014年12月19日，四平市森林公安局在查明案涉林地实际承包人为陈仙平，而非战泽海的基础上，进一步查明陈仙平涉嫌滥伐林木、非法占用农用地罪主观要件不充分，遂将该案转为行政案件继续侦办。
根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”的规定，和两个以上行政机关都有管辖权的案件，由最先立案的行政机关管辖的原则，案外人陈仙平擅自改变林地用途案于2014年12月19日，由四平市森林公安局立案侦办，双辽市林业局不能进行重复管辖。
二、双辽市林业局不宜再对案外人陈仙平擅自改变林地用途的违法行为予以行政处罚。
《行政处罚法》第二十四条规定“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。按此规定，一事不再罚可界定为：行政主体对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上同类（罚款）的行政处罚。
案外人陈仙平擅自改变林地用途的违法行为，已于2015年2月2日，被四平市森林公安局以四林行罚决字〔2015〕第001号林业行政处罚决定书给予了：1、责令停止违法行为，限期3个月内恢复原状；2、并处擅自改变林地每平方米10元的罚款，即9150元整的行政处罚。根据“一事不再罚”和“罚当其罚、过罚相当”的原则，双辽市林业局不宜再给予案外人陈仙平以行政处罚。
双辽市林业局向本院提交的证据有：
第一组证据：2014年12月19日，四平市森林公安局四森公林罚立字〔2015〕001号《林业行政处罚立案登记表》。
证明内容：陈仙平涉嫌擅自改变林地用途的违法行为，于2014年12月19日，被四平市森林公安局列为行政案件立案侦办。双辽市林业局不能对该案进行重复管辖。
第二组证据（2份）：1、2015年1月12日，四平市森林公安对陈仙平的询问笔录：该笔录中，陈仙平自认因为其2008年受过6个月的刑拘，担心在与玻璃山林场签订的合同上署自己的名字付出问题，就让战泽海以自己的名义，于2009年10月30日，与玻璃山林场签订了承包合同，但案涉林地的实际承包人为陈仙平。2011年，陈仙平在承包林地的四周修建围墙，2012年开始在承包的林地上打地基，2013年开始建房。2、2015年1月12日，四平市森林公安对申福民的询问笔录：申福民承认案涉林地上的围墙和房子是陈仙平雇他干的瓦匠活。
证明内容：1、案涉林地的实际承包人是陈仙平，而非战泽海。2、擅自改变案涉林地用途的违法行为人是陈仙平。
第三组证据（3份）：1、2015年2月2日，四平市林业局、四平市森林公安局四林行罚决字〔2015〕第001号《林业行政处罚决定书》2、2015年2月2日，四平市森林公安局《关于当场收缴罚款情况的说明》；3、2015年3月11日，四平市森林公安局四平市财政局缴款收（收据）。
证明内容：案外人陈仙平擅自改变林地用途的违法行为，已被四平市林业局、四平市森林公安局以四林行罚决字〔2015〕第001号林业行政处罚决定书给予了：1、责令停止违法行为，限期3个月内恢复原状；2、并处擅自改变林地每平方米10元的罚款，即9150元整的行政处罚。
经庭审质证，双方对于证据本身真实性均无异议，本院予以认定并在卷佐证。对于有异议的证据证明指向，双辽市林业局认为案涉林地的实际违法行为人是陈仙平，但是其提供的四平市森林公安局的卷宗中没有战泽海的笔录，陈仙平的笔录中陈仙平自述让战泽海替其与玻璃山林场签订林地承包合同。双辽检察院提交的战泽海笔录中战泽海自述与玻璃山林场签订林地承包合同，后想将8垧林地都圈起来用于做牲畜交易市场，于2014年建立了4个楼座。因此应认定案涉林地实际违法为行为人是战泽海。
经过庭审质证及各方当事人的陈述，本院认定如下事实：战泽海于2009年10月30日与双辽市玻璃山机械林场签订《双辽市林地使用转让合同书》，以37980元转让费购得案涉林地8公顷，林班号为17林班3-4小班，转让期为25年，双方明确约定不允许建筑。战泽海于2014年在案涉林地违规建筑，建筑围墙及二层楼房一座时被林场发现，至今未完工。现所建四座小楼南北各两座，改变林地用途总面积254平方米。2017年2月23日，双辽检察院向双辽市林业局发出检察建议书，建议其履行法定职责。2017年3月3日，双辽市林业局书面回复双辽检察院“……经慎重考虑，不予采纳，特此回复！”。
本院认为，依照《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》、《检察机关提起公益诉讼试点方案》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》的规定，检察机关具有提起行政公益诉讼的主体资格。行政公益诉讼的审理对象及范围应当是：行政机关在接到检察建议后一个月内，是否依法纠正违法行为或履行法定职责。
本案中，四平市森林公安2014年的卷宗中案涉林地上的违法建筑是1座未完工二层小楼及围墙，而双辽检察院于2016年调查结果是4座未建成建筑及围墙，足以说明双辽市林业局在2014年-2016年期间没有依法履行监管职责，案涉林地的损害后果在逐步扩大。双辽检察院于2017年2月23日向双辽市林业局提出检察建议，在接到检察建议后一个月内，双辽市林业局仅于2017年3月3日回复“……经慎重考虑，不予采纳，特此回复！”，没有依法履行法定职责。本案中被违法破坏的林地尚未恢复原状，林地资源仍处于破坏状态，双辽市林业局应继续履行其监督管理职责。
综上，为了保护森林资源，维护国家和公共利益不受侵害，促进行政机关依法行政，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：
一、确认被告双辽市林业局在收到检察建议后未依法履行监管职责违法。
二、责令被告双辽市林业局对案涉非法林地依法继续履行监督管理职责。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省四平市中级人民法院。
审 判 长 郭天成
审 判 员 田志军
人民陪审员 程 建
二〇一七年九月六日
书 记 员 聂 萌