贵州省兴义市人民法院
行 政 赔 偿 裁 定 书
（2016）黔2301行赔初5号
原告普安县地瓜镇富康煤矿，住所地贵州省普安县地瓜镇楮皮沟。
负责人傅国彦，矿长。
委托代理人黄天桥，贵州晶正律师事务所律师，特别授权代理。
委托代理人陈晓蒿，贵州晶正律师事务所律师，特别授权代理。
被告普安县人民政府，住所地贵州省普安县盘水镇西街政府大院，组织机构代码00961202-X。
法定代表人毛仕诚，县长。
出庭负责人龙金，副县长。
委托代理人刘龙书，普安县国土资源局副局长，特别授权代理。
委托代理人毛敏，贵州天生律师事务所律师，特别授权代理。
原告普安县地瓜镇富康煤矿（以下简称富康煤矿）诉被告普安县人民政府（以下简称普安县政府）行政赔偿一案，本院于2016年3月24日受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。现已审理终结。
原告富康煤矿诉称，2002年，被告依据贵州省人民政府（以下简称省政府）黔府办法（2001）172号以及黔西南州人民政府（以下简称州政府）州府函（2001）10号文件精神出台招商引资政策，吸收外地客商来普安县投资兴建民用煤矿，外地客商纷纷响应被告的号召来到普安县投资开发民用煤矿。普安县国土资源局（以下简称普安县国土局）批复并颁发了普矿自采煤（2002）第34号《农村自用煤矿开采证》和普矿自采煤（2003）第24号《农村自用煤矿开采证》给普安县地瓜镇富康煤矿和普安县地瓜镇孔家寨煤矿，后二煤矿合并为地瓜镇富康煤矿，划定了矿区范围的拐点坐标。2004年4月，普安县政府在地瓜镇召开民用煤矿业主会议，传达省政府办公厅（2003）77号文件，要求各民用煤矿加大投入进行整改，年产量达到9万吨，整改后，经省里组织验收合格的，换发省级煤矿证照。原告按照该会议精神进行整改，至技改、整改完毕富康煤矿总的地面及井下投入达到1000余万元。技改、整改完成后，被告组织相关部门对民用煤矿进行了初步检查，认为富康煤矿已形成开采系统，达到了技改、整改的要求，同意富康煤矿先进行开采，等待省里组织验收颁证。2005年7月，因普安县三家民用煤矿发生事故，所有民用煤矿被全部关闭，停止生产。煤矿被关停后，一直未能生产，为此，富康煤矿与其他煤矿的矿主多次上访，被告答复：煤矿被关闭是省里的要求，要求民用煤矿等待省里新的文件精神再行解决。2007年贵州省国土资源厅出台黔国土资发（2007）61号文件，对全省民用煤矿采矿权变更出台了新的政策，为此，全省1000多家全面形成系统进入投产阶段的民用煤矿除普安县12对煤矿外，其余已全部解决，换发新证，富康煤矿属于全面形成系统进入投产阶段未解决的民用煤矿之一。究其原因，是被告未能将黔国土资发（2007）61号文件及州政府州府常议（2007）10号文件精神进行传达，未将形成系统符合上报条件的富康煤矿进行上报，从而导致具备条件的煤矿被永远的关闭，导致原告的投资血本无归。
针对被告的行为，原告与其他煤矿矿主多年来数十次到县、州、省乃至北京进行上访要求赔偿解决，全国人大、贵州省人大、
省政协、黔西南州政府数次复函要求普安县政府根据投资人的实际情况给予补偿解决，普安县国土局在2012年9月12日给贵州省政协的《关于调研普安县农村家庭生活自用煤矿的情况汇报》中，谈到已全面形成系统的煤矿，每个矿的投资在400-800万元之间，针对赔偿问题，被告一直不给予明确的答复，究竟如何解决也不给予明确的方案，对此，富康煤矿与其他煤矿的矿主再次上访。2014年6月7日，被告以普府呈（2014）53号文件的形式向州政府提出了《普安县人民政府关于请求新立矿权解决普安民用煤矿遗留问题的报告》，2014年11月4日，原告与其他矿主再次到州政府上访，州政府副秘书长张颖召集州国土局、州能源局、州信访局、普安县政府领导和县国土局、能源局开会协商解决，此次会议并未得出实际性的结论。2015年8月30日，原告再次到普安县找到分管副县长，分管副县长答复走法律程序解决。富康煤矿系被告招商引资政策而开办的，投入了大量的资金，在被关闭后，被告对黔国土资发（2007）61号文件精神以及州府常议（2007）10号常务会议纪要精神不予传达、贯彻落实，对符合条件的富康煤矿不予上报，导致富康煤矿被永久的关闭，投资人的投资血本无归，给原告造成了巨大的经济损失和精神损失，多年来富康煤矿投资人常年聘用两名工人守矿，为此每月需支付工人数千元工资，数十次上访花费了数十万元，至今被告不给予任何肯定性的答复，更不对如何赔偿作出半点承诺。原告认为，原告的损失是由于被告的不作为所造成的，理应获得赔偿，为此，原告特提出诉讼，请求判令被告赔偿因其行政行为给原告造成的损失1105万元。
被告普安县政府辩称，一、原告因煤矿被关闭要求被告进行赔偿缺乏事实依据和法律依据。经普安县国土局批复并颁发了《农村自用煤采矿许可证》是事实。根据批复原告开采的煤炭只能自用，不能进入流通领域，且开采的期限仅为3年。2003年8月18日，省政府办公厅下发《加强农村家庭自用煤采挖整治工作的通知》即全省所有已批准开办的农村家庭自用煤矿井全部停止生产，由各县（市、区）人民政府对本地的农村家庭自用煤矿井进行清理，符合当地煤炭开发利用规划、手续齐全的矿井，按省煤矿安全生产专项整治办公室《贵州省小煤矿深化整治验收办法》有关规定进行整改，经省级验收合格的换发有关证照，持证生产。原告的煤矿就属于被关闭等待验收合格才能生产的煤矿。但省政府一直未组织相关人员对停产的农村家庭自用煤矿井进行验收，原告的煤矿就一直没有进行开采。原告未能开采的原因是省政府的决定，不是普安县国土局的决定。因此，原告要求被告赔偿因煤矿被关闭的损失缺乏事实依据。
2005年随着国家产业政策的变化，为了规范管理，国家对煤炭行业进行了整合。2005年8月普安县国土局根据贵州省国土资源厅、贵州省发展和改革委员会、贵州省煤炭管理局联合下发《关于煤炭矿产地清理整顿工作结束后煤矿矿权设置的意见》的通知（黔国土资发（2005）89号）和《关于印发﹤关于解决产煤地区农村贫困农民生活用煤问题的意见﹥的通知》（黔国土资发（2005）90号），上报新设14家新立采矿权，解决民用煤矿的问题，获得批准的只有7家。由于地瓜镇属分布有合法煤矿的乡镇，富康煤矿不符合上述文件的要求，所以富康煤矿未能获得新设置煤矿采矿权解决途径。普安县国土局依法行使了上报职责，不存在行政不作为的情形。另外，原告要求赔偿不符合《国家赔偿法》第三条、第四条的规定，不属于行政赔偿的范围。
二、原告认为被告不传达黔国土资发（2007）61号文及州府常议（2007）10号常务会议纪要精神属行政不作为，有失偏颇。根据《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国行政复议法》的规定，行政不作为是指行政主体依法对公民、法人或其他组织的申请，应当履行相应的法定职责，却不履行或者拖延履行的一种方式。对于上级部门的文件精神是否传达，并不是行政主体履行职责或者不履行职责的依据。况且，普安县共有民用煤矿68家，经普安县国土局传达了黔国土资发（2007）61号文及州府常议（2007）10号常务会议纪要精神等相关文件后，按照相关政策规定，整合了30余家，如果普安县国土局没有传达相关文件，普安县就不可能整合30余家煤矿。因此，无论被告是否传达相关文件精神，均不构成行政不作为。
三、原告以普安县政府作为本案的被告，主体不适格。
首先，原告的农村自用煤矿开采证系普安县国土局颁发的。其次，富康煤矿被关闭也是普安县国土局按照省政府办公厅下发的（2003）77号文件予以关闭的，与普安县政府没有任何关系。因此，原告将普安县政府作为本案的被告，被告认为主体不适格。
综上所述，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
经审理查明，经普安县国土局向普安县地瓜镇富康煤矿和普安县地瓜镇孔家寨煤矿颁发了普矿自采煤（2002）第34号《农村自用煤矿开采证》和普矿自采煤（2003）第24号《农村自用煤矿开采证》，准许“普安县地瓜镇富康煤矿”在普安县地瓜镇孔家寨村平箐规定范围内开采自用煤，负责人为刘康山，准许“普安县地瓜镇孔家寨煤矿”在普安县地瓜镇孔家寨规定范围内开采自用煤，负责人为周龙，期限为3年。
2005年因普安县三板桥镇发生两起瓦斯爆炸特大安全事故，为彻底扭转全县安全生产，同年7月3日普安县成立领导小组，对全县无证煤矿、民用煤矿进行专项整治，对包括原告煤矿在内的民用煤矿进行关闭，煤矿被关闭后，原告煤矿的投资人多次上访要求解决。
2006年12月15日，贵州省煤炭管理局、发改局、经贸委、国土局、安监局、环保局批复州政府上报的六县（市）煤矿整合、调整布局方案，原则同意并上报省政府审定批复，对黔西南州六县市现有合法生产、在建煤矿188处，其中有115处参与资源整合、企业整合或扩界整合为58处，40对煤矿技改，调整布局新设置33处，33处不具备整合条件的矿井暂未纳入本次整合范围。省政府批复原则同意上报方案。原告未被列入整合、调整范围。
2015年12月22日原告向被告提交赔偿申请书，请求被告赔偿1105万元，被告至本案起诉时未作答复。
本院认为，原告认为被告没有传达黔国土资发（2007）61号文件和州府常议（2007）10号文件精神，未将富康煤矿进行上报整合，系不作为导致原告的损失，原告提起行政赔偿诉讼前未先行请求确认被告的行为违法，亦未在提起行政赔偿中主张被告的行为违法，被告也未承认其存在违法。《中华人民共和国国家赔偿法》第三条：行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的；（二）非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的；（三）以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的；（四）违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的；（五）造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为。第四条：行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。第九条：赔偿义务机关对依法确认有本法第三条、第四条规定的情形之一的应当予以赔偿。赔偿请求人要求赔偿应先向赔偿义务机关提出，也可在申请复议和提起行政诉讼时一并提出。从前述法律规定来看，单独提起行政赔偿诉讼，仍应以违法为归责原则，原告不请求确认违法单独直接提起行政赔偿诉讼，不符合提起行政赔偿诉讼的条件，依法应驳回起诉。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条、第九条之规定，裁定如下：
驳回原告普安县地瓜镇富康煤矿的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院。
审 判 长 谢贤斌
审 判 员 舒其琪
人民陪审员 常维进
二〇一六年六月二十日
书 记 员 黄培贵