广东省封开县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）肇封法行初字第3号
原告张洁华，女，汉族。
委托代理人蒙灼新，男。（原告丈夫）
委托代理人卢锡源，男，广东理恒律师事务所律师。
被告封开县国土资源局。
机构代码：00716610－X。
法定代表人龙敬和，该局局长。
委托代理人陈伟就，男，该局执法监察队队长。
委托代理人黎锦华，男，该局执法监察股股长。
第三人封开县江口镇新进村六耳经济合作社。（以下简称六耳社）
法定代表人张剑雄，该社社长。
原告张洁华诉被告封开县国土资源局、第三人封开县江口镇新进村六耳经济合作社不服土地使用权处理决定纠纷一案，原告于2014年4月17日向本院提起行政诉讼，本院受理后依法组成合议庭，于2014年5月26日公开开庭进行了审理。原告张洁华的委托代理人蒙灼新、卢锡源，被告封开县国土资源局的委托代理人陈伟就、黎锦华，第三人封开县江口镇新进村六耳经济合作社法定代表人张剑雄到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：原告与家婆八瑞兴同为新进村六耳经济合作社社员且同一户籍。2001年，以家婆八瑞兴名义经过申请，取得100平方米宅基地使用权。2002年，八瑞兴去世。2006年，被告颁发了相关土地使用权证书。原告取得宅基地使用权后，开始在该地块开挖、推土。因缺乏地方堆填余泥以及人为阻止的缘故，至2013年11月间，才将宅基地整理好并建造好挡土墙。2013年12月，被告下发《关于江口镇新进村六耳经济合作社申请收回本社已故村民八瑞兴位于公路头宅基地使用权的批复》（封国土资用（2013）54号）一文，该文的收件人是江口镇新进村六耳经济合作社，抄送给原告丈夫蒙灼新以及县信访局等单位。原告丈夫随即向封开县人民政府申请行政复议，请求撤销该《批复》，在封开县人民政府复议期间，被告自行撤销了该《批复》，其后，于2013年12月6日作出《关于江口镇新进村六耳经济合作社申请收回本社已故村民八瑞兴位于公路头宅基地使用权的批复》（封国土资用（2013）55号），原告遂向肇庆市国土资源局申请行政复议，请求撤销封国土资用（2013）55号文，原告于2014年3月17日收到市国土资源局的《行政复议决定书》，决定书称：经复议决定维持该文。
原告认为，被告作出的《关于江口镇新进村六耳经济合作社申请收回本社已故村民八瑞兴位于公路头宅基地使用权的批复》（封国土资用（2013）55号），一、是程序违法，二、是实体认定事实及适用法律错误。
理由是：一、被告越权。《中华人民共和国土地管理法》第六十五条的规定：“农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。”根据这个规定，批准农村集体经济组织收回土地使用权的是“原批准用地的人民政府，”而不是土地登记机关国土资源局。被告以其名义作出《关于江口镇新进村六耳经济合作社申请收回本社已故村民八瑞兴位于公路头宅基地使用权的批复》（封国土资用（2013）55号）的这一行为，明显超越权限。
二、该《批复》认定事实及适用法律错误。原告取得该宅基地使用权后，己经进行建造房屋的准备工作，包括开挖、推土以及建造挡土墙等，该地块目前虽然尚没有房屋，但不可否认的是：经过原告的一番辛勤劳动，该地块己经由一处山地改变成为可以建造房屋的建设用地。根据土地法的相关规定，宅基地的使用原则是一户一宅，原告与八瑞兴是婆媳关系，且户口同为一户，尽管该处宅基地的使用权人登记为八瑞兴，但实际的使用人是八瑞兴及其同一户籍的家人，诚如被告在《批复》中所称：“宅基地使用权是农民基于集体成员身份享有的一种福利保障性权利，”原告身为八瑞兴的媳妇，与八瑞兴同一户籍，也是新进村六耳经济合作社的社员，同样有权享有使用宅基地这种福利保障性权利。
原告的户籍目前仍然在新进村六耳经济合作社，何来的撤销、迁移该宅基地己经开挖、平整，建造好挡土墙，何来的停止使用土地
综上所述，原告请求人民法院依法撤销被告作出的《关于江口镇新进村六耳经济合作社申请收回本社已故村民八瑞兴位于公路头宅基地使用权的批复》（封国土资用（2013）55号），切实保障原告的合法权益。
被告辩称：一、我局的《关于江口镇新进村六耳经济合作社申请收回本社已故村民八瑞兴位于公路头宅基地使用权的批复》（封国土资用（2013）55号）认定事实清楚、证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。表现在：
（一）我局的《关于江口镇新进村六耳经济合作社申请收回本社已故村民八瑞兴位于公路头宅基地使用权的批复》（封国土资用（2013）55号）认定事实清楚、证据确凿。
江口镇新进村六耳经济合作社提交《关于收回八瑞兴宅基地并取消其土地使用证的申请》等资料后，我局在依法作出《批复》前，进行了相关调查和证据材料收集。已查明：
1、从2001年12月24日，八瑞兴经申请获得原县国土局作出的《关于村民八瑞兴申请用地的批复》［封国土农宅（2001）985号］，取得江口镇新进村六耳经济合作社位于公路头（土名）所指定的位置划定100㎡（合0.15亩）宅基地，并于2006年以八瑞兴名义申请登记领取《集体土地使用证》［封府集用（2006）字第0174号］。至我局作出《批复》时上述土地仍为空地，一直闲置未建设，已近12年之久。
2、八瑞兴本人已于2002年亡故，上述土地的使用权主体已不存在。
3、江口镇新进村六耳经济合作社于2013年11月10日召开社员大会，讨论表决通过同意收回已故社员八瑞兴位于该社公路头的宅基地使用权，并向我局提交了《关于收回八瑞兴宅基地并取消其土地使用证的申请》及法定代表人身份证明、未办理机构代码证书证明原件以及代表人身份证复印件等材料，要求我局注销上述八瑞兴宅基地的土地证。
（二）我局的《关于江口镇新进村六耳经济合作社申请收回本社已故村民八瑞兴位于公路头宅基地使用权的批复》（封国土资用（2013）55号）程序合法。
江口镇新进村六耳经济合作社提交申请资料，我局在查明上述事实后，于2013年11月25日向县政府提交了《关于建议收回江口镇新进村六耳社村民八瑞兴位于公路头宅基地使用权的请示》（封国土资（2013）50号）。县政府于11月28日作出《封开县人民政府办公室关于收回江口镇新进村六耳经济合作社已故村民八瑞兴位于公路头宅基地使用权的批复》（封府办函（2013）229号），12月2日，我局依法向江口镇新进村六耳经济合作社作出了《关于江口镇新进村六耳经济合作社申请收回本社已故村民八瑞兴位于公路头宅基地使用权的批复》（封国土资用（2013）54号），后原告张洁华的丈夫蒙灼新提出要求我局提供作出《关于江口镇新进村六耳经济合作社申请收回本社已故村民八瑞兴位于公路头宅基地使用权的批复》（封国土资用（2013）54号）的法律依据，由于该《关于江口镇新进村六耳经济合作社申请收回本社已故村民八瑞兴位于公路头宅基地使用权的批复》（封国土资用（2013）54号）没有列明详细的法律依据，我局作出“封国土资（2013）52号”文予以撤销，并重新作出《关于江口镇新进村六耳经济合作社申请收回本社已故村民八瑞兴位于公路头宅基地使用权的批复》（封国土资用（2013）55号）。我局办理程序符合相关法律规定。
（三）我局的《关于江口镇新进村六耳经济合作社申请收回本社已故村民八瑞兴位于公路头宅基地使用权的批复》（封国土资用（2013）55号）适用法律依据正确。
八瑞兴自取得该宅基地使用权至今该宅基地仍为空地，闲置未建设已近12年之久，且其本人已于2002年亡故。江口镇新进村六耳经济合作社基于此情况下依法提出收回八瑞兴宅基地使用权并注销八瑞兴宅基地使用证的申请，完全符合原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回”和《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第一款第（三）项“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的”的规定。因此，我局适用上述法律依据作出的《关于江口镇新进村六耳经济合作社申请收回本社已故村民八瑞兴位于公路头宅基地使用权的批复》（封国土资用（2013）55号）是正确的。
（四）我局的《关于江口镇新进村六耳经济合作社申请收回本社已故村民八瑞兴位于公路头宅基地使用权的批复》（封国土资用（2013）55号）内容恰当。
我局作出的《关于江口镇新进村六耳经济合作社申请收回本社已故村民八瑞兴位于公路头宅基地使用权的批复》（封国土资用（2013）55号），是对《封开县人民政府办公室关于收回江口镇新进村六耳经济合作社已故村民八瑞兴位于公路头宅基地使用权的批复》（封府办函（2013）229号）文件的具体实施。其内容已明确县政府同意收回八瑞兴宅基地使用权并注销八瑞兴宅基地使用证，我局具体负责注销其集体土地使用证，收回集体土地使用权由江口镇新进村六耳经济合作社实施。
2010年12月，封开县人民政府办公室《印发封开县国土资源局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（封府办（2010）108号）规定，我局是封开县行政区域内负责法律规定收回的土地使用权和闲置土地的管理工作。因此，经县人民政府批准后，作出《关于江口镇新进村六耳经济合作社申请收回本社已故村民八瑞兴位于公路头宅基地使用权的批复》（封国土资用（2013）55号）属于我局的职权范围。
批复内容符合我局的审批权限，也符合省、市国土资源部门一般批复的行文方式，我局不存在越权行为。
张洁华不服我局作出的《关于江口镇新进村六耳经济合作社申请收回本社已故村民八瑞兴位于公路头宅基地使用权的批复》（封国土资用（2013）55号），向肇庆市国土资源局申请行政复议，经依法审查，2014年3月11日，肇庆市国土资源局作出《行政复议决定书》（肇国土资复（2013）6号），维持了我局的《关于江口镇新进村六耳经济合作社申请收回本社已故村民八瑞兴位于公路头宅基地使用权的批复》（封国土资用（2013）55号）。
二、原告张洁华的起诉理据不足。表现在：
（一）原告张洁华未在其《行政诉状》最后的“具状人”处签名，而签名的“蒙灼新”则未在《行政诉状》中列明属于本案的“原告”，因此，原告张洁华的起诉不成立。
从原告张洁华提交的《行政诉状》及证据材料显示，本案的原告张洁华是一个具有完全民事行为能力的成年人。原告张洁华未在诉状中列明其曾用名叫“蒙灼新”。一份未经起诉人亲笔签名的《行政诉状》存在形式要件上的欠缺，依法是不成立的。
而在《行政诉状》“具状人”处签名的“蒙灼新”，是原县信访办退休干部，系《行政诉状》上记载的原告人张洁华的丈夫，两人虽然是夫妻，但在法律上是不同的主体，未经张洁华委托并确认，蒙灼新代张洁华向人民法院提起行政诉讼的行为，对张洁华不发生法律效力。可见，原告张洁华的起诉不成立。
（二）我局作出《关于江口镇新进村六耳经济合作社申请收回本社已故村民八瑞兴位于公路头宅基地使用权的批复》（封国土资用（2013）55号）认定事实清楚，适用法律正确。
我局作出《关于江口镇新进村六耳经济合作社申请收回本社已故村民八瑞兴位于公路头宅基地使用权的批复》（封国土资用（2013）55号）认定事实清楚，适用法律正确，在本答辩状的第一大点的第（一）项和第（三）项已经清晰的阐述，这里就不再重复。
综上所述，我局的《关于江口镇新进村六耳经济合作社申请收回本社已故村民八瑞兴位于公路头宅基地使用权的批复》（封国土资用（2013）55号）事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，程序合法，内容恰当，原告张洁华的起诉理据不足，为此，请求人民法院依法维持我局的具体行政行为，并依法裁定驳回原告张洁华的起诉。
第三人述称：八瑞兴之子蒙灼新于2001年向当时的社长和社干部书面反映，在本社位于公路头（土名）的地方搭厂栅，开设小卖部，骗取原社长和社干部三人的签名和盖章，向被告申请建房用地。2002年9月八瑞兴因病去世。2013年原告张洁华丈夫蒙灼新聘请钩机平整土地，被群众发现，群众予以制止，原告反而不听制止，继续钩土，我社经社员会议一致通过要求收回公路头面积100平方米的土地，并向被告反映申请收回八瑞兴宅基地并取消其土地使用证。经查实，被告于2006年4月25日发证给原告家婆八瑞兴，土地使用证号为封府集用（2006）字第0174号。被告于2013年12月6日作出封国土资用（2013）55号《关于江口镇新进村六耳经济合作社申请收回本社已故村民八瑞兴位于公路头宅基地使用权的批复》，该批复同意我社的申请，注销土地使用权人八瑞兴的《集体土地使用证》，该土地由我社收回，并请八瑞兴之子蒙灼新在收到本批复之日起三个月内将《集体土地使用证》封府集用（2006）字第0174号交回国土资源局，逾期不交回的，国土资源局将依法办理注销登记。被告作出的具体行政行为是依法办事，程序合法，维护了我社的合法权益，望法院予以维持。
经审理查明：2001年5月18日，申请人八瑞兴以房屋陈旧交通不方便的理由，申请被告同意其公路头（土名）使用土地属于集体宅基地100平方米作建房用，经当时六耳社长和社干部三人签名同意和村委会加意见并盖章，再经镇政府和国土所同意加盖公章。2002年9月26日，申请人八瑞兴病故。2006年4月25日，被告根据八瑞兴的申请、填证，封开县人民政府颁发封府集用（2006）字第0174号《集体土地使用证》给己故的八瑞兴。2013年，原告在公路头八瑞兴的《集体土地使用证》中规划的范围内挖土动工，六耳社的群众发现后即制止，并于2013年11月10日召开社员代表大会，全社共有54户，实到45户，同意六耳社收回八瑞兴位于公路头的宅基地的社员代表有42名签名，不同意收回的零名，弃权的有3名。2013年11月15日，六耳社向封开县国土资源局提出申请要求收回八瑞兴宅基地并取消其土地使用证，2013年11月25日，被告封开县国土资源局发文封国土资（2013）50号《关于建议收回江口镇新进村六耳社村民八瑞兴位于公路头宅基地使用权的请示》，向封开县人民政府请示，封开县人民政府办公室发函《关于收回江口镇新进村六耳社己故村民八瑞兴位于公路头宅基地使用权的批复》，同意六耳社提出的《关于收回八瑞兴宅基地并取消其土地使用证的申请》，注销土地使用权人八瑞兴的《集体土地使用证》封府集用（2006）字第0174号，该土地由六耳社收回。2013年12月2日，被告作出封国土资用（2013）54号《关于江口镇新进村六耳经济合作社申请收回本社已故村民八瑞兴位于公路头宅基地使用权的批复》，2013年12月6日，被告以封国土资用（2013）54号批复未列明调查内容和适用法律依据为由，作出封国土资（2013）52号关于撤销《关于江口镇新进村六耳经济合作社申请收回本社已故村民八瑞兴位于公路头宅基地使用权的批复（封国土资用（2013）54号）》的决定，撤销封国土资用（2013）54号批复，同时作出封国土资用（2013）55号《关于江口镇新进村六耳经济合作社申请收回本社已故村民八瑞兴位于公路头宅基地使用权的批复》，原告张洁华不服，向肇庆市国土资源局提出行政复议，肇庆市国土资源局于2014年3月11日作出肇国土资复（2013）6号《行政复议决定书》，决定维持封国土资用（2013）55号《关于江口镇新进村六耳经济合作社申请收回本社已故村民八瑞兴位于公路头宅基地使用权的批复》，原告张洁华不服，向本院提起行政诉讼。
另查明：封开县人民政府办公室文件封府办（2010）108号《印发封开县国土资源局主要职责内设机构和人员编制的通知》三、内设机构（三）土地利用管理股。负责土地使用权出让、转让、租赁、作价出资、招拍挂交易的审核和监督管理，规范地产市场及其交易行为；负责建设用地用途管理，负责编制和审核建设项目用地征地方案，供地方案和划拔土地使用权处置方案；会同有关部门编制建设用地计划，参与建设项目选址定点和可行性论证，协商征地和组织签订征地协议；负责法律规定收回的土地使用权和闲置土地的管理工作。（四）地籍管理股。负责土地利用现状调查、地籍调查、动态监测、土地权属调查、变更调查；负责土地登记、发证工作，办理土地使用权租赁、变更和抵押登记，对土地确权、登记、发证和土地利用现状调查、地籍调查、变更调查工作实施监督管理。
本院认为：本案争议焦点为一、被告封开县国土资源局是否超越职权行为；二、土地使用权人死亡后，该土地使用权是否享有继承的权利。
一、根据封开县人民政府办公室文件封府办（2010）108号《印发封开县国土资源局主要职责内设机构和人员编制的通知》，主要职责（六）组织土地资源调查、地籍调查、土地统计和动态监测，负责土地确权、城乡地籍、土地定级、土地登记发证等工作。内设机构（三）土地利用管理股。负责法律规定收回的土地使用权和闲置土地的管理工作。被告对本辖区内的土地登记发证和根据法律规定收回土地使用权和闲置土地是行驶职权，没有超越职权行为，是本案的适格主体。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第一款第（三）项规定：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。”和国家土地管理局（1995国土籍字）《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条规定：“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。”被告作为土地审核发证机关，依据法律规定，报请封开县人民政府批准，有权注销己故村民八瑞兴的土地使用权，由第三人六耳社收回。
根据《中华人民共和国土地管理法》第八条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山属于农民集体所有。”根据《中华人民共和国土地管理法》第七条规定：“依照《土地管理法》的有关规定，收回用地单位的土地使用权，由原批准用地的管理机关注销土地登记。”宅基地使用权是农民基于集体成员身份享有的一种福利性权利，八瑞兴死亡后，该宅基地的所有权不属于八瑞兴死亡时遗留的个人合法财产，因此，不是八瑞兴家属可以依法继承的遗产。根据《中华人民共和国民法通则》第九条：“公民从出生时起至死亡时止，具有民事权利能力，依法享有民事权利，承担民事义务”的规定，在八瑞兴死亡4年之后，颁发给八瑞兴的《集体土地使用证》封府集用（2006）字第0174号，显然存在土地使用者不适格的问题。鉴于八瑞兴依法取得宅基地己闲置两年以上并且八瑞兴己去世，且该社召开社员代表大会，共54户，实到45户，有42户表达收回，3户弃权，均表达收回八瑞兴宅基地使用权并注销八瑞兴宅基地使用权的申请，符合法律规定。据此，本院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决如下：
维持被告封开县国土资源局作出的封国土资用（2013）55号《关于江口镇新进村六耳经济合作社申请收回本社已故村民八瑞兴位于公路头宅基地使用权的批复》。
本案受理费50元，由原告张洁华负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于广东省肇庆市中级人民法院。
审 判 长 莫永清
人民陪审员 黄小元
人民陪审员 谢雪群
二〇一四年七月七日
书 记 员 黎道生