江苏省南通市港闸区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏0611行初393号
原告南通桑普力兰电器实业有限公司，住所地南通市紫琅路18号。
法定代表人张亚青，职务总经理。
委托代理人汪明华，江苏圣典（南通）律师事务所律师。
被告南通市崇川区任港街道办事处，住所地南通市崇川区外环西路***号。
法定代表人邓成杰，职务主任。
应诉负责人许毅，南通市崇川区任港街道办事处副主任。
委托代理人李杰，南通市崇川区任港街道办事处工作人员。
委托代理人李小飞，江苏泰临律师事务所律师。
第三人南通市崇川区任港街道城港社区居民委员会，住所地南通市崇川区瑞丰花园18幢东首。
法定代表人陈锋，职务主任。
委托代理人宁永勇，江苏山水律师事务所律师。
委托代理人李宏健，江苏山水律师事务所实习律师。
第三人唐汉宝,男，1951年6月20日生，汉族，住南通市崇川区。
第三人胡志敏，男，1928年2月1日生，汉族，住南通市崇川区。
委托代理人郭华（系胡志敏女婿），男，1961年7月8日生，汉族，住南通市崇川区。
第三人殷立鸣，男，1943年10月9日生，汉族，住南通市崇川区。
第三人张金桃，女，1936年3月26日生，汉族，住南通市崇川区。
委托代理人仲莉君（系张金桃女儿），女，1963年10月29日生，汉族，住南通市崇川区。
原告南通桑普力兰电器实业有限公司（以下简称桑普公司）不服被告南通市崇川区任港街道办事处（以下简称任港街办）房屋搬迁行政强制，于2017年12月15日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于12月18日向被告任港街办邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。因南通市崇川区任港街道城港社区居民委员会（以下简称城港居委会）、唐汉宝、胡志敏、殷立鸣、张金桃与本案存在利害关系，本院依法通知上述单位和个人作为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年5月15日公开开庭审理了本案。原告桑普公司的委托代理人汪明华，被告任港街办副主任许毅及委托代理人李杰、李小飞，第三人城港居委会的委托代理人宁永勇，第三人唐汉宝，第三人胡志敏的委托代理人郭华，第三人殷立鸣，第三人张金桃的委托代理人仲莉君到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告桑普公司诉称：坐落于任港街道城港村五组约350平方米的一排房屋属原告桑普公司所有。2017年5月1日，原告桑普公司的房屋被拆毁。原告桑普公司报警后，经公安机关调查认定系被告任港街办指派人员所为。被告任港街办的行为侵犯了原告桑普公司的财产权，请求判令确认被告任港街办拆除房屋行为违法。
原告桑普公司向本院提供了以下证据：
1.营业执照、组织机构代码证，证明原告桑普公司及被告任港街办的主体资格。
2.通地征郊[87]147号《关于申请征用土地的批复》、单位工程竣工验收证明书，证明案涉房屋系原南通无线电厂建造。
3.协议书、移交人员清单、产权转让成交确认书、情况说明，证明案涉房屋现在所有权人为原告桑普公司。
4.（2017）苏0611行初236号开庭笔录、南通市公安局崇川分局对王陈军所作询问笔录、房子被拆前的照片，证明案涉房屋系被告任港街办所拆除及房屋被拆毁前的状况。
被告任�街办辩称：1.原告桑普公司对案涉房屋并不享有所有权，其不具有原告主体资格。1998年企业兼并时，原南通无线电厂申报转让的资产并不包括案涉房屋，案涉房屋为原南通无线电仪器厂、南通市民盛肉食品有限责任公司用于职工居住的房屋，在企业改制时，该房屋剥离用于原企业职工居住，并未作为改制资产出售。2.案涉房屋并非被告任港街办拆除。2016年12月1日，第三人城港居委会以城西小学西侧地块项目动迁指挥部名义发布《城西小学西侧地块房屋搬迁公告》。2016年12月，第三人城港居委会分别与第三人唐汉宝、胡志敏、殷立鸣、张金桃等人就其中的四间房屋签订了《房屋搬迁补偿安置协议》，第三人唐汉宝等人陆续交房拆除。原告桑普公司诉称被告任港街办拆除案涉房屋没有依据。3.第三人城港居委会对于尚未签订《房屋搬迁补偿安置协议》的两间房屋的权利�以保留，所有权人或者公房承租人可在提交合法权属资料后予以补偿安置。
2018年1月23日，被告任港街办向本院提交了以下证据、依据：
1.《城西小学西侧地块房屋搬迁公告》及其附件，证明第三人城港居委会作出公告，与被搬迁人协商对东至城西小学、南至城港新村、西至运料河、北至城港花苑二期范围内的房屋进行搬迁。原告桑普公司诉称的案涉房屋在搬迁范围内。
2.房屋搬迁补偿安置协议、南通市崇川区房屋搬迁补偿评估报告、房屋征收交房单、南通市（市区）单位自管房使用证、售房证明及收据，证明2016年12月第三人城港居委会对第三人唐汉宝等人就其中的四间房屋分别签订补偿安置协议，第三人唐汉宝等人也陆续交付房屋用于拆迁。原告桑普公司诉称对案涉房屋拥有所有权及被告任港街办拆除案涉房屋没有依据。
法律法规依据：《合同法》《物权法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》《市政府关于贯彻实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>的若干意见》（通政发[2017]71号）、《关于进一步做好市区国有土地上房屋征收工作的通知》（通办发[2013]7号）。
被告任港街办当庭补充提供了以下证据：
3.南通市不动产登记信息查询结果，证明被告任港街办没有查到原告桑普公司提交的《关于申请征用土地的批复》所对应土地登记信息，只查找到类似面积登记信息，但已经原告桑普公司转让且该土地也不是案涉房屋所占用的土地。
4.原告桑普公司改制有�资料（包括通计综（92）第244号《对南通无线电二厂更名的批复》、资产负债表、通桑（97）字第32号《关于南通桑普力兰电器实业公司改制中有关情况的汇报》、通电仪（96）字第118号《关于南通无线电厂土地同意由南通桑普力兰电器实业公司使用的通知》、通会评[1996]135号《资产评估报告书》及所附南通中华会计师事务所申报核实评估汇总表、南通市属改制企业资产剥离审批表、南通市属改制企业专项基金结余转股审批表），证明原告桑普公司在1997年改制的时候没有获得相应土地，职工宿舍也是剥离的。
5.南通无线电厂兼并的资料（包括通政复[1998]16号《市政府关于同意江苏华容集团有限公司兼并南通无线电厂的批复》及发文稿纸、企业兼并申报材料及所附通电仪（98）字第31号《关于南通无线电厂由江苏华容集团有限公司实行�并的请示》、关于集团公司兼并南通市无线电厂的申请报告、关于江苏华容集团有限公司兼并南通无线电厂的请示报告、兼并企业及被兼并企业概况（含资产负债表（月报）、损益表（月报）、被兼并企业概况、企业兼并方案、兼并工作具体实施），证明经上级资产管理部门确定的转移的资产，并不包括案涉的房屋。
第三人城港居委会述称：1.拆除案涉房屋并非行政行为，而是自愿协商的民事行为，不属于行政诉讼受案范围，应当驳回原告桑普公司的诉讼请求。2.案涉六间房屋并无权属登记，其中四间是原南通无线电厂和南通市民盛肉食品有限责任公司改制前分配和出售给员工的公房，另两间权属不明确，权利予以保留，待权利人提交资料后即予以补偿。请求驳回原告桑普公司的起诉。
第三人�港居委会向本院提供了以下证据：
1.城西小学西侧地块房屋搬迁公告、通吕运河南岸棚户区改造项目（一二片区）及城西小学西侧地块房屋协议搬迁补偿安置方案，证明本案是依据合同法双方自愿协商的民事搬迁行为，不是行政征收行为。
2.南通市（市区）单位自管房使用证及相应租赁合同、售房证明和售房收据，证明案涉房屋其中两间是南通无线电厂改制前分配给员工的公房，一间是南通食品总公司分配给职工的，一间是南通市民盛肉食品有限责任公司出售给员工的公房，其余两间权属不明。
3.第三人城港居委会与第三人唐汉宝、胡志敏、殷立鸣、张金桃签订的《房屋搬迁补偿安置协议》，证明协议双方依据合同法自愿协商签订民事合同，被搬迁人将房屋�空之后交付拆除，属于民事协商拆除行为，不是行政征收行为。
第三人唐汉宝述称：房子是厂里福利分房，其与街办协商后交付拆除的。
第三人唐汉宝未向本院提供证据。
第三人胡志敏述称：房子是原来南通市民盛肉食品有限责任公司的福利分房，原南通无线电厂需要征用此地，与其房子置换成案涉房屋，第三人胡志敏通过优惠售房购买了所住的房子。
第三人胡志敏未向本院提供证据。
第三人殷立鸣述称：公房是1992年原南通无线电厂福利分房所分配。
第三人殷立鸣未向本院提供证据。
第三人张金桃述称：房子原来属于食品公司的公房，分给仲培德的，其与街道协议拆迁的。
第三人张金桃未向本院提交证据。
经庭前证据交换及庭审质证，原告桑普公司对被告任港街办提供的证据1、2认为居委会不是独立主体，也没有独立资产，不可能成为拆迁补偿主体，与四第三人签订补偿安置协议应当征得产权人同意；对证据3-5认为系当庭提供，案涉房屋由原南通无线电厂投资，所有的投资均反映在该厂资产负债表上，虽然房屋没有领取产权证，但被告任港街办从未提供任何证据证明该资产被剥离。第三人城港居委会、唐汉宝、胡志敏、殷立鸣、张金桃对被告任港街办提供的证据未提异议。
被告任港街办对原告桑普公司提供的证据的真实性均无异议，但认为证据2、3不能证明案涉房屋属于原告桑普公司，单位工程竣工验收证明书表明建设主体不仅仅是南通无线电厂还有食品公司，且案涉房产并不属于改制资产转让的范围；对证据4认为不能证明拆除主体系被告任港街办。第三人城港居委会对原告桑普公司提供的证据1的真实性无异议；对证据2、3认为不能证明土地、房屋属于原告桑普公司，只能证明土地是原南通无线电厂、房屋是南通市民盛肉食品有限责任公司和南通无线电仪器厂共有的；对证据4的真实性无异议，但认为王陈军在询问笔录中所说的“我们”是指第三人城港居委会，并不是被告任港街办，不能证明拆迁行为是行政行为。第三人唐汉宝、胡志敏、殷立鸣、张金桃对原告桑普公司提供的证据未提实质异议。
原告桑普公司对第三人城港居委会提供的证据1真实性不予认可，第三人城港居委会没有能力作为补偿安置主体；对证据2中租赁证及租赁合同的真实性无异议，但认为承租人并非产权人，对售房证明及收据认为不清楚；对证据3认为与原告桑普公司无关，居委会无资产可以补偿,不可能作为补偿主体。被告任港街办及第三人唐汉宝、胡志敏、殷立鸣、张金桃对第三人城港居委会提供的证据无异议。
本院对上述证据认证如下：对当事人均不持异议的证据依法确认其效力。原告桑普公司提供的证据能够证明其与案涉房屋存在利害关系以及被告任港街办工作人员承认是街办通知南通宏发房屋征收服务有限公司拆除案涉房屋。被告任港街办无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。第三人城港居委会提供的证据无法证明拆除房屋行为系民事行为，不能达到其证明目的。
�审理查明：1998年5月，南通市人民政府批复同意江苏华容集团有限公司以承担债务方式整体兼并南通无线电厂，接受南通无线电厂的全部资产、全部在册职工和离退休人员，并承担其全部债务。1998年7月21日，江苏华容集团有限公司、原告桑普公司以及原南通电子仪表工业局签订一份《协议书》，约定原南通无线电厂的全部债权、债务、资产直接转移到原告桑普公司，原南通无线电厂的所有人员，包括离退休人员全部由原告桑普公司接收并予以安排、处理，且承担全部责任。因江苏华容集团有限公司只是名义上的兼并主体，对该兼并中的人员问题不负任何实质性的责任等内容。
案涉六间房屋坐落在原南通无线电厂内，未领取过房屋产权证。2016年12月，第三人城港居委会就其中的四间房屋与第三人唐汉宝、胡志敏、殷立鸣、张金桃�别签订了《房屋协议搬迁补偿安置协议》，经实地测量，六间房屋建筑面积共计295.83平方米。2017年5月1日，案涉六间房屋由被告任港街办通知南通宏发房屋征收服务有限公司全部拆除。
另，本院在（2017）苏0611行初236号案件中查明：2017年4月23日，原告桑普公司工作人员报警，称发现有人在拆公司房屋。南通市公安局崇川分局任港派出所民警到现场后未发现有人在拆除房屋，报警人称报警后拆房的人已经离开了，民警登记备查，未作为案件受理。5月2日，原告桑普公司工作人员报警，称公司房屋被不法人员拆毁。8月24日，该派出所对被告任港街办工作人员王陈军制作了询问笔录，王陈军在笔录中陈述“这排公房我们通知南通宏发房屋征收服务有限公司拆除”。同日，南通市公安局崇川分局作出崇公（任）不立字[2017]18号《不予立案通知书》，以没有犯罪事实为由，决定不予立案。
本院认为，根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点主要是：1.桑普公司是否具有本案原告主体资格。2.案涉房屋的拆除主体是何单位。3.拆除房屋的强制行为是否合法。
关于桑普公司是否具有本案原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条第一项规定，提起行政诉讼的原告应当是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。根据上述法律规定，原告主体资格的获得应以原告与被诉行政行为具有法律上的利害关系为前提。利害关系的判断主要应看行为是否对公民、法人或者�他组织的权利义务产生实际影响。就本案而言，桑普公司认为案涉房屋属其所有，并提供了关于申请征用土地的批复、单位工程竣工验收证明书、协议书、移交人员清单及情况说明等，已经提供了初步证据，证明原告桑普公司作为原南通无线电厂改制的资产受让主体，与案涉房屋存在利害关系。被告任港街办虽主张案涉房屋在企业改制时被剥离，但未能提供证据佐证。在被告任港街办或其他有权机关未对被拆除房屋的权属、性质、面积等作出核定的情况下，即便被拆除的房屋权属、面积存在争议，但因拆除房屋的事实行为导致原告桑普公司财产受损的可能性，因而应当赋予桑普公司提起诉讼的权利。故被告任港街办有该主张不能成立，本院不予支持。
关于案涉房屋的拆除主体是何单位的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）第四条第一款、第二款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。第五条规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。本案中，被告任港街办承认案涉地块并未经征收程序，因此，实际的实施主体应当根据具体情况判定。虽然被告任港街办否认拆除房屋行为系其所为，但是从原告桑普公司提供的（2017）苏0611行初236号开庭笔录、南通市公安局崇川分局对王陈军所作询问笔录来看，系被告任港街办通知南通宏发房屋征收服务有限公司拆除房屋的，故可以认定拆除房屋行为系被告任港街办所实施。退一步讲，根据法律规定，在国有土地上房屋征收过程中，有且仅有市、县级人民政府及其确定的房屋征收部门才具有依法强制拆除合法建筑的职权，建设单位、施工单位等民事主体并无实施强制拆除他人合法房屋的权力。因而，除非被告任港街办举证证明房屋确系在其不知情的情况下由相关民事主体违法强拆的，否则应推定系其实施。而被告任港街办并未在法定期限内提供证据佐证。
至于被告任港街办及第三人城港居委会提出拆除房屋行为系民事行为的问题。虽然案涉地块协议搬迁是以第三人城港居委会名义发布《城西小学西侧地块房屋搬迁公告》以及与被搬迁人签订《房屋协议搬迁补偿安置协议》，但是被告任港街办及第三人城港居委会均当庭承认动迁领导小组由街办人员及居委会人员组成，案涉地块补偿安置资金来源于政府财政资金，安置房屋亦有赖于地方政府提供并安置。显然，第三人城港居委会作为一个居民自治�织，缺乏作为一个补偿安置主体履行补偿安置义务的能力。案涉地块的用途是作为城西小学建设所用，对于搬迁腾地的行为显然也不应由纯粹的民事主体实施。根据《征收与补偿条例》的有关规定，市、县人民政府及其所确定的房屋征收部门方是适格的征收主体。第三人城港居委会即使参与协议搬迁，甚至以自己的名义与被搬迁人签订《房屋协议搬迁补偿安置协议》，其行为亦不应当视为单纯的民事行为，因为《房屋协议搬迁补偿安置协议》确定的权利义务的实现与履行有赖于地方政府提供财政资金及安置用房，与纯粹民事主体实施的民事行为有着本质上的区别。况且，被告任港街办作为一级政府派出机构，主动参与所谓的民事行为亦与其行政机关履行管理职责的主体身份不符。如果任由行政机关利用公权力为其他单位、组织所实施的行为提供所谓的“协助”，而无须作为实施主体承担法律责任，将会导致公权力的恣意妄为和社会管理的混乱，权力与责任的错位。因此，被告任港街办的该主张不能成立。
关于拆除房屋的强制行为是否合法的问题。根据《征收与补偿条例》的规定，国家因公共利益需要确需征收的，应当给予房屋所有权人公平补偿，并按照《征收与补偿条例》第二十七条的规定，先给予补偿，后实施搬迁。房屋所有权人在签订补偿协议或者收到补偿决定确定的补偿内容后，也有主动配合并支持房屋征收的义务和责任。《征收与补偿条例》和《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》对市、县级人民政府及房屋征收部门如何实施征收、如何进行补偿、如何强制搬迁等进行了系统、严密的规定。�时，为了确保因公共利益需要而进行的房屋征收顺利、高效实施，还专门规定对极少数不履行补偿决定、又不主动搬迁的被征收人可以依法进行强制搬迁。具体到本案而言，虽然案涉地块没有经征收程序，但协议搬迁应当遵循平等自愿的基本原则操作，否则违反这一基本原则而实施强制拆除行为当属于违法。而原告桑普公司并未与房屋搬迁部门或者具体实施单位签订过补偿安置协议，故在未签订补偿安置协议取得原告桑普公司意思自愿或人民政府作出征收决定的情况下，先行强制拆除行为违反法律规定。
需要特别指出的是，本案确认被告任港街办的强制拆除房屋行为违法并不是对案涉房屋的权属进行认定，根据《征收与补偿条例》的规定，房屋征收部门可以对房屋征收范围内房屋的权属、用途、建筑面积等情况组织调查并予以确认，原告桑普公司也可以另行通过合法途径主张。
综上，被告任港街办实施强制拆除的行为违反法定程序。原告桑普公司要求确认被告任港街办拆除房屋行为违法的主张应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：
确认被告南通市崇川区任港街道办事处2017年5月1日实施的强制拆除房屋行为违法。
案件受理费人民币50元，由被告南通市崇川区任港街道办事处负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，帐号：46×××65）。
审 判 长 齐海生
审 判 员 徐建云
人民陪审员 朱卫民
二〇一八年六月八日
书 记 员 王 洁
附：《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条第二款行政行为有下列情况之一，不需要撤销或者判决履行时，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的。