广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤行终1158号
上诉人（原审原告）：清远市清城区源潭镇大挞村鸡冠围村民小组。
负责人：李秋荣，组长。
委托代理人：王卫洲，北京万典律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：清远市人民政府。住所地：广东省清远市清城区人民二路。
法定代表人：郭锋，市长。
被上诉人（原审被告）：清远市清城区人民政府。住所地：广东省清远市清城区东城新区行政文化中心大楼。
法定代表人：邱泽军，区长。
被上诉人（原审被告）：清远市清城区源潭镇人民政府。住所地：广东省清远市清城区源潭镇源潭大道*号。
法定代表人：邱劲刚，镇长。
上诉人清远市清城区源潭镇大挞村鸡冠围村民小组（以下简称鸡冠围村民小组）因与被上诉人清远市人民政府（以下简称清远市政府）、清远市清城区人民政府（以下简称清城区政府）、清远市清城区源潭镇人民政府（以下简称源潭镇政府）土地征收行政纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院作出的（2017）粤18行初2号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，清远市为实施“三化一园”战略和总体规划，经广东省人民政府批准，省国土资源厅分别以粤国土资（建）字【2014】1690号、【2015】623号文两次批复清远市清城区源潭镇城镇建设用地，两次批复面积共19.34公顷。根据该两次批复，清远市人民政府发布了清府［2015］61、96号《征收土地公告》，并前往鸡冠围文化室张贴上述文件。上述征地的前期工作均由源潭镇政府组织实施，组织被征地村集体(包括鸡冠围村民小组)村民代表大会，并取得被征地村集体(包括鸡冠围村民小组)2/3村民户代表同意并签名确认。鸡冠围村民小组与源潭镇政府于2007年8月14日签订第一份《征用土地协议书》，约定征用鸡冠围村民小组打石坳、石古头、牛屎坳（土名）的土地共550.667亩，其中耕地243.469亩、园地30.275亩，林地276.923亩；补偿金额为10066185.8元。源潭镇政府于2007年8月30日与鸡冠围村民小组签订第二份《征用土地协议书》，约定征用鸡冠围村民小组打石坳、石古头、牛屎坳（土名）的土地共66.638亩，其中耕地5.355亩、园地20.488亩，林地40.795亩；补偿金额为962885元。源潭镇政府于2007年9月26日与鸡冠围村民小组签订第三份《征用土地协议书》，约定征用鸡冠围村民小组打石坳、石古头、牛屎坳（土名）的土地共37.869亩，其中耕地1.215亩、园地6.682亩，林地29.972亩；补偿金额为445506.6元。上述三份签订协议后，源潭镇政府按照约定及2006年粤国土资发［2006］149号文规定的征地补偿标准付清了土地补偿款、地上附着物及青苗补偿款给鸡冠围村民小组及各村民，其中耕地每亩28600元，园地每亩22000元，林地每亩8800元，养殖水面每亩29700元。鸡冠围村民小组村民在征地补偿表及补偿款签收表上签名确认已领取了上述款项。2016年12月26日，鸡冠围村民小组认为涉案《征用土地协议书》明显严重违法，属于无效协议，遂以源潭镇政府、清远市政府、清城区政府为被告向原审法院提起本案行政诉讼，请求：1.判决源潭镇政府与鸡冠围村民小组签订的涉案《征用土地协议书》无效；2.判决被告将征收鸡冠围村民小组的集体土地37.869亩返还鸡冠围村民小组。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”本案鸡冠围村民小组经三分之二以上村民签名同意与源潭镇政府分别于2007年8月、9月签订了三份《征用土地协议书》，源潭镇政府也于同年8月至9月支付了涉案土地的全部征地补偿款、青苗补偿款和安置补偿款给鸡冠围村民小组，应认定为鸡冠围村民小组于签订协议之日起就知道该行政行为已作出，鸡冠围村民小组对该行政行为有异议，应当在法定期限六个月内提起行政诉讼；而鸡冠围村民小组时至2016年12月26日才向原审法院提起本案之诉，已经超过了六个月的法定起诉期限并且无正当理由。根据《行政诉讼法》上述规定，应当裁定不予立案，已经立案的应裁定驳回其起诉。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第(二)项的规定，裁定：驳回鸡冠围村民小组的起诉。
鸡冠围村民小组不服一审裁定，向本院提起上诉称：1.从行政诉讼法和最高人民法院行政庭的观点来看，对行政行为确认无效之诉无需审查起诉期限。行政诉讼法第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”该条规定虽未明确规定无需审理起诉期限，但是从立法本意应当可以推导出无需审查起诉期限。（1）如需审查起诉期限，则确认无效之诉与确认违法（撤销）之诉无异。确认无效之诉为行政诉讼法修订新增加的行政诉讼裁判类型。法定认定条件明显严于或者说高于确认违法之诉。确认无效之诉必须具备重大且明显的违法情形，而确认违法之诉则符合一般违法情形即可。在确认无效之诉也适用起诉期限作为审查要件的情形下，原告只需提起确认违法（撤销）之诉，而不会“舍易就难”“舍轻就重”而提起确认无效之诉。如此一来，则新增加的确认无效之诉沦为摆设，根本不能发挥制度创新的效用。（2）从行政行为效力来看，也无需审查起诉期限。行政行为的效力一般理论分为公定力、不可变更力、执行力等。公定力为行政行为一经作出即要求当事人普遍遵守的效力。不可变更力指的是经过一定期限后，就无需接受审查面临被撤销的风险。一般可以理解为经过起诉期限后就持续生效。无效行政行为自始无效，不能具备公定力，起诉期限无从起算；不具备不可变更力，起诉期限的终点无法确定。故确认无效之诉应当先审查被诉行政行为是否构成无效的情况，而无需使用起诉期限来限制原告的诉权。（3）无需审查起诉期限，有助于促进依法行政。行政诉讼法设定起诉期限制度是为维护行政管理秩序的安定性，增强公民、法人、其他组织的预期性。但如果任由具备重大且明显违法情形的无效行政行为继续发挥法律效力、干预社会生活，反而会严重影响公民对法律的信赖，甚至将极大的损害政府威信和法治尊严。因此，鉴于无效法律行为对法律制度破坏的严重性，属于法治建设、社会秩序的“毒瘤”，依法应当予以剔除。当出现合法性和安定性之间的冲突和价值选择，行政管理秩序的安定性不得不让位于合法性，以促进法治社会的持续、健康发展。本案中虽然一审判决对被上诉人的主体资格和重大违法情形未予置评，但是从庭审时上诉人、被上诉人提供的证据可以明显的分析出被诉行政行为不具有行政主体资格和具有重大且明显的违法情形的结论。2.上诉人提出的诉讼为超过法定诉讼时效，一审法院适用法律错误。行政诉讼法第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于印发〈关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要〉的通知》（法〔2004〕第96号）：“（二）特别规定与一般规定的适用关系同一法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章内的不同条文对相同事项有一般规定和特别规定的，优先适用特别规定。”本案是基于不动产土地提起的诉讼，按照行政诉讼法第四十六条第二款规定，起诉期限应当是自行政行为作出之日起20年。第四十六条第一款和第二款规定属于同一法律规定中的一般规定和特别规定的关系，第一款是行政诉讼法对起诉期限的一般规定，第二款是行政诉讼法对起诉期限的特别规定，按照特别规定优于一般规定的原则，本案应当适用第二款规定，而不能适用第一款规定。同时，《中华人民共和国合同法》对确认合同无效并没有规定起诉期限，上诉人的起诉完全符合法定诉讼起诉期限。综上所述，上诉人提起的诉讼没有超出法定起诉期限，一审法院应当继续审理本案。请求二审法院支持上诉人的上诉请求：（1）判决撤销清远市中级人民法院作出的（2017）粤18行初2号行政裁定；（2）判决清远市中级人民法院继续审理本案。
被上诉人清远市政府、清城区政府、源潭镇政府二审均无提交书面答辩意见。
经审查，原审裁定查明的事实属实，本院依法予以确认。
本院认为，涉案《征用土地协议书》是源潭镇政府与鸡冠围村民小组于2007年9月26日签订，双方均在协议书上签名盖章确认。协议签订后，源潭镇政府按照约定以及2006粤国土资发【2006】149号文规定的征地补偿标准付清了涉案土地的土地补偿款、地上附着物及青苗补偿款给鸡冠围村民小组及各村民，鸡冠围村民小组村民在征地补偿表及补偿款签收表上签名确认已领取了上述款项。由此可见，鸡冠围村民小组于2007年9月26日已经知道了涉案《征用土地协议书》的内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”的规定，其对该《征用土地协议书》有异议，应当在法律规定的六个月期限内向法院提起行政诉讼，即鸡冠围村民小组不服涉案《征用土地协议书》提起诉讼的期限是2007年9月26日至2008年3月25日，但鸡冠围村民小组直至2016年12月26日才向原审法院提起本案行政诉讼，已经远远超过了法定六个月的起诉期限并且无正当理由。因此，原审法院根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……(二)超过法定起诉期限且无正当理由的；”的规定，裁定驳回鸡冠围村民小组的起诉正确。至于鸡冠围村民小组上诉提出，本案是基于不动产土地提起的诉讼，根据《行政诉讼法》第四十六条第二款规定，起诉期限应为20年，本案没有超过起诉期限的问题，本院认为，《行政诉讼法》第四十六条第二款是对当事人不知道被诉行政行为内容的情况下，最长起诉期限的规定，而本案鸡冠围村民小组2007年9月26日已经知道了涉案《征用土地协议书》的内容，故其起诉不能适用《行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，鸡冠围村民小组的上述主张，理据不足，本院依法不予支持。另，鸡冠围村民小组关于本案属于确认行政行为无效之诉，无需审查起诉期限的上诉主张，因无法律依据，本院亦不予支持。
综上，一审裁定驳回鸡冠围村民小组的起诉认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法，本院依法予以维持。鸡冠围村民小组的上诉理由不能成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 徐曾沧
审判员 罗 燕
审判员 黄伟明
二〇一七年十月二十七日
书记员 王秋喆