湖南省保靖县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘3125行初21号
原告陈某某，男，1977年5月27日出生，土家族，湖南省保靖县人，现住湖南省保靖县。
委托代理人黄某，男，湖南民生律师事务所律师。
被告保靖县卫生和计划生育局，住所地保靖县迁陵镇魏竹路。
法定代表人胡某，男，保靖县卫生和计划生育局局长。
委托代理人向某某，男，保靖县卫生和计划生育局工作人员。
委托代理人彭某某，女，湖南生元律师事务所律师。
原告陈某某诉被告保靖县卫生和计划生育局行政确认一案，本院于2016年10月11日立案，10月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年12月5日公开开庭审理了本案。原告陈某某及委托代理人黄某，被告保靖县卫生和计划生育局委托代理人向某某、彭某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告保靖县卫生和计划生育局于2016年8月11作出保卫计函（2016）34号《关于陈某某违法多生育一个子女及计生资格审查的认定》，此函认定原告陈某某夫妇生二孩为违法生育，其向原告出具的“无违反计划生育证明”为无效证明。原告认为该行政行为损害了其合法权�，提起行政诉讼。
原告陈某某诉称：一、原告无过错，不应承担责任。原告在《再生育证》的申领和延期审查及入职前的计划生育资格审查过程中，完全按照法定程序进行，按照被告要求填写了再生育申请审批表，并如实提交了各种证明文件，没有弄虚作假、欺骗隐瞒的行为，毫无过错。二、被告擅自改变行政许可的行为违法。被告未发现自身工作错误，及时撤销给原告发放的《再生育证》，而在孩子出生后认定原告的持证生育行为违法，出具的“没有违反计划生育的证明”无效，系违法行政行为。三、被告认定原告违法生育适用法律错误。2016年新修订的《湖南省人口与计划生育条例》第十四条第一款提倡一对夫妇生育两个子女。被告不能引用旧条例的条款认定原告生育二孩的行为是违法生育。综上所述，被告作出的行政行为违法，严重�害了原告的合法权益，请求法院依法予以撤销。
为支持其诉讼请求，原告向本院提供了以下证据：1、陈某某、周秀连3125108080082号二孩生育证复印件1份；2、保卫计函（2016）34号《关于陈某某违法多生育一个子女及计生资格审查的认定》复印件1份；3、比政发[2016]34号《关于与陈某某解除聘用合同的决定》复印件1份；4、陈某某、周秀连及长女陈蒲馨户口页，陈某某夫妇结婚证、再生育审批表、二孩生育证审批通知书复印件各1份；5、保卫计函[2016]5号函复印件1份；6、被告发给比耳镇人民政府的有关陈某某等四人生育情况的调查报告1份。
被告保靖县卫生和计划生育局辩称：一、保靖县卫生和计划生育局非适格的被告。保卫计函（2016）34号函是同级行政机关之间的内部公文，并非针对原告作出的具体行政行为，该函的�议内容对原告不直接发生法律效力，与原告没有法律上的厉害关系，不具有可诉性。二、保卫计函（2016）34号函中对原告陈某某夫妇生育第二个子女属于违法多生育子女的定性是正确的。因原告夫妇已经持证生育二孩，其所执《再生育证》自然失效，故不存在撤销其《再生育证》，且撤销已无实际意义。三、被告作出的认定适用法律正确。根据新修订的《湖南省人口与计划生育条例》规定，不符合原《条例》或政策规定条件生育第二个子女的，根据生育行为发生当时的《条例》或者政策规定，按违法多生育处理。已作出决定尚未处理到位的，继续依法处理到位；尚未作出决定的，依法作出决定并执行。综上所述，被告作出的保卫计函（2016）34号函有法可依，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告保靖县卫生和计划生育局向本院提供以下证据：1、陈某某、周秀连及其两个女儿陈希蓉、陈蒲馨的身份信息复印件各1份；2、陈某某、周秀连的调查笔录各1份；3、陈某某、周秀连的结婚证、再生育审批表、再生育证复印件各1份；4、关于《九六年以前统招统分部分大中专毕业生安排工作中违反计划生育信访件》复印件1份。
经庭审质证，本院对以下证据作出如下确认：
原告陈某某提交的证据1-6与本案有关联性，其真实、有效性本院予以确认并采信作为本案定案依据。
被告保靖县卫生和计划生育局提交的证据1-4与本案有关联性，对其真实性、有效性本院予以确认，并作为本案定案证据予以采信。
本院根据所采信的证据，结合当事人在法庭上的陈述，确认以下案件事实：
2008年10月，原告陈某某之妻周秀连向比耳镇人民政府申办《再生育证》，按要求填写了《再生育审批表》，并提交相应的证明文件。《再生育审批表》中记载陈某某为土家族、周秀莲为汉族，未要求填写户别。而当时，陈某某的户别为非农业户，夫妻两人不符合《湖南省人口与计划生育条例》（2007）第十八条规定的可以要求生育第二个子女的法定条件。被告因工作人员审核疏漏于2008年12月为原告夫妇颁发了31250800082号《再生育证》。领证后，因原告夫妇在2009、2010年未生育二孩，两次申请延期，均通过了延期审查，于2011年生育了第二个子女。2013年5月，原告被保靖县比耳镇人民政府录用为事业编制工作人员，录用报到前，需提交“无违反计划生育证明”，被告根据原告的申请，为其出具了“陈某某没有违反计划生育的证明”。2015年3月，保靖县人口与计划生育局接到保靖县委组织部转来的《九六年以前统招统分部分大中专毕业生安排工作中违反计划生育信访件》，被告对含原告在内的23名国家工作人员展开调查，发现原告陈某某夫妇当时确不符合要求生育二孩的法定条件，为其颁发31250800082号《再生育证》系因工作疏忽造成的错发，遂于2016年8月11日向比耳镇人民政府作出保卫计函（2016）34号《关于陈某某违法多生育一个子女及计生资格审查的认定》。该函认定陈某某夫妇虽持证生育，但其二人所生的第二个子女应定性为违法多生，比耳镇卫生和计划生育办公室给陈某某出具的“无违反计划生育证明”为无效证明。同时，建议比耳镇人民政府根据《湖南省人口与计划生育条例》中“违法多生育子女的，不得录用、招用为国家工作人员”的规定对陈某某给予处理。2016年8月28日，比耳镇人民政府作出比政发[2016]34号文件，以陈某某违法多生育一个子�为由，与其解除了聘用合同。陈某某对被告认定其持证生育二孩为违法生育的行政行为不服，向本院提起行政诉讼，请求撤销保卫计函（2016）34号函。
本院认为，本案争议焦点有二：一、被告保靖县卫生和计划生育局作出保卫计函（2016）34号函的行为是否具有可诉性。二、原告陈某某夫妇生育二孩是否为违法生育。
从形式上看，被告作出保卫计函（2016）34号函，其行文对象是比耳镇人民政府，是同级行政机关之间的内部公文，并非针对原告作出的具体行政行为，不具备可诉性。但是，根据《湖南省人口与计划生育条例》（2016）第四十五条之规定“对有一定证据证明违法生育的，县级以上人民政府人口和计划生育行政部门应当组织调查”，被告在其管辖范围内具有计划生育管理工作的职权。正是基于此，保靖县委组织部在收到《九六年以前统招统分部分大中专毕业生安排工作中违反计划生育信访件》时，没有直接对原告陈某某等人的生育行为进行性质认定，而是转给被告查办。被告作出的保卫计函（2016）34号《关于陈某某违法多生育一个子女及计生资格审查的认定》实质上是依职权启动的独立的违法行为认定程序，具有独立的法律效果。另外，被告的认定对原告的权利义务产生了实质性的影响。函件中的认定对原告夫妇生育二孩行为的性质进行了确认，是具有法律效力的认定，不仅对原告，对社会各界均具有拘束力，该认定直接导致保靖县人力资源和社会保障局及保靖县比耳镇人民政府将原告陈某某夫妇生育二孩作为违法生育处理，比耳镇人民政府更以此为依据，与其解除了劳动聘用合同。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机�和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。故原告陈某某认为被告作出的保卫计函（2016）34号函侵犯其合法权益时，有权向人民法院提起诉讼，被告作出保卫计函（2016）34号函的行为具备可诉性。
二、颁发《再生育证》是行政许可行为，《湖南省人口与计划生育条例》（2007）第十八条、第二十条规定了可以要求安排再生育一个子女的情形与申请手续。这些情形与申请手续只是行政许可的前提，并非符合条件即为合法生育，而应当经过人口与计划生育行政部门的审批，对符合条件的，免费发给生育证，不符合条件的，书面说明理由。由此可见，合法有效的生育证才是判断是否为合法生育的标准。被告认为原告夫妇已经持证生育二孩，其所执《再生育证》自然失效。《湖南省人口与计划生育条例》（2007）及2016年新修订的条例均在第四十二条第一款（一）项规定：“符合再生育一个子女的条件未取得生育证生育的……征收社会抚养费后补办生育证”。由此可以看出，生育证并非在孩子出生后自动失效，而是合法生育的持续有效证明，即便孩子出生，缴纳了社会抚养费亦应当依法补办。被告在原告夫妇合法持有《再生育证》生育二孩，且该《再生育证》仍持续有效的情况下，认定原告夫妇生育二孩为违法生育，没有事实和法律依据。另外，被告在认定原告陈某某夫妇违法生育二孩的过程中，未向原告送达该认定，亦未告知原告享有任何陈述、申辩的权利和救济途径，程序严重违法。综上所述，被告保靖县卫生和计划生育局作出保卫计函（2016）34号《关于陈某某违法多生育一个子女及计生资格审查的认定》没有事实和法律上的依据，且程序违法。依照《中华人�共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）、（三）项之规定，判决如下：
撤销被告保靖县卫生和计划生育局作出保卫计函（2016）34号函中关于陈某某违法多生育一个子女及计生资格审查无效的认定。
案件受理费50元，依法予以免交。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院。
审 判 长 李 源
代理审判员 姚慧君
人民陪审员 向明权
二〇一六年十二月七日
书 记 员 陈 敏
附页
本判决所适用的法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。
主要证据不足的；
……
违反法定程序的；