辽宁省锦州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）辽07行初38号
原告义县城关乡民丰粮食收购处，住所地辽宁省义县。
经营者董志刚,义县。
委托代理人白如冰，北京市中洋律师事务所律师。
被告义县人民政府，住所地辽宁省义县南关路A1号。
法定代表人苏贵宏，该县县长。
委托代理人张琳洁，义县政府法制办主任。
委托代理人李智光，辽宁玉衡律师事务所律师。
被告义县安全生产监督管理局，住所地辽宁省义县南关街武装部东临。
法定代表人田亚光，该局局长。
委托代理人耿佳，该局大队长。
委托代理人李智光，辽宁玉衡律师事务所律师。
第三人锦州市保丰机械有限公司，住所地辽宁省七里河工业园区天山路1号。
法定代表人韩丽敏，该公司董事长。
原告义县城关乡民丰粮食收购处不服被告义县人民政府事故调查批复，于2018年5月21日向本院提起行政诉讼。本院于2018年5月21日立案后，于2018年5月22日向二被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年7月5日依法公开开庭审理了本案。原告义县城关乡民丰粮食收购处经营者董志刚及委托代理人白如冰，被告义县人民政府委托代理人张琳洁、李智光，被告义县安全生产监督管理局委托代理人耿佳、李智光，第三人锦州市保丰机械有限公司法定代表人韩丽敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告义县人民政府责成义县安全生产监督管理局、公安局、检察院、总工会等部门组成的义县城关乡民丰粮食收购处“9.15”中毒和窒息事故联合调查组（以下简称事故调查组）于2018年1月8日向义县安监局出具了《义县城关乡民丰粮食收购处“9.15”中毒和窒息死亡事故调查报告》（以下简称《事故调查报告》）。2018年1月8日，义县安监局向县政府提交《义县安全生产监督管理局关于对义县城关乡民丰粮食收购处“9.15”中毒和窒息死亡事故调查报告的请示》即义安监管【2018】3号文件（以下简称《请示》）。2018年1月10日，县政府以义政【2018】5号文件之形式作出《义县人民政府关于对义县城关乡民丰粮食收购处9.15中毒和窒息死亡事故调查报告的批复》（以下简称《批复》），同意安监局和事故调查组对“9.15”中毒和窒息死亡事故作出的调查结论；同意事故调查组对“9.15”中毒和窒息死亡事故的处理建议和责任认定。
原告义县城关乡民丰粮食收购处诉称，1、依法撤销被告于2018年1月10日作出的义政【2018】5号批复及（义）安监罚【2018】005号及006号处罚决定。2、诉讼费用由被告承担。事实及理由：据贵院（2017）辽07行初59号判决，判决义县人民政府撤销义政【2017】59号批复中“同意调查结论和处理建议及责任认定”部分；并于60日内重新作出行政行为，但被告义县人民政府就上述判决内容依然按照原批复内容作出【2018】5号批复，故提起诉讼。补充：1、义县安监局及政府在处理中适用的是工贸企业有限空间管理规定，但其明确为企业，而原告为个体经营户，因此不能依此对原告处罚。根据登记管理条例28条规定，个体工商户不是企业。所以被告适用法律错误。2、该设备在事故调查报告及处罚中未提及是处在安装调试阶段，此阶段所有的维护及控制权都是在第三方手中，我方无法控制，及履行安全管理责任。如要处罚只能处罚第三人。3、地坑属于国家规定，一般情况下不会发生这种情况，事故就是第三方采取安装调试造成的，我认为这就是意外事件，不能作为安全事故。
原告义县城关乡民丰粮食收购处向本院提交了以下证据：1、义政【2017】59号文件。证明义县政府未按上次判决对事故重新认定。2、义政【2018】5号文件。该文件其中关于事故调查报告中第四项事故原因及性质第二项中明确适用的是《工贸企业有限空间作业安全管理与监督暂行规定》的法条，其法律适用错误。事实经过里漏掉了该设备在安装调试阶段，并没有交付使用，所以并不在原告手里，其处罚主体有误。3、董志刚与第三人的定购合同。证明付款方式约定安装完毕后付款，如出现事故甲方不承担责任。该合同证明该设备需安装调试后才能使用，安装调试期间原告没有控制及支配权。故处罚主体应该是第三人。4、锦州中院（2017）辽07行初59号行政判决。证明撤销县政府关于对原告9.15中毒和窒息死亡事故调查报告的批复，关于同意调查结论和处理建议及责任认定的部分。县政府未履行上述义务。
被告义县人民政府（以下简称县政府）辩称：一、我政府作出的义政[2018]第5号《义县人民政府关于对义县城关乡民丰粮食收购处“9.15”中毒窒息死亡事故调查报告的批复》，依据事故调查事实，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第五条、第十九条、第三十二条规定，具有职权依据、法律依据，受理、审查、作出批复，是我政府作出上述批复的合法程序。二、原告起诉没有事实和法律依据。我政府的上述《批复》是根据锦州市中级人民法院（2017）辽07行初字55号、59号判决书，重新作出的行政行为；是对义安监[2018]3号请示及所附的2018年1月8日《事故调查报告》作出的；原告理解为是对2017年9月29日《事故调查报告》作出的，是错误的。综上所述，请依法驳回原告的诉讼请求。
被告义县人民政府向本院提交了以下证据：生产安全事故调查报告的卷宗材料。1、（2017）辽07行初55、59号两份判决书。2、事故结案研讨会会议纪要。证明事故小组重新开会对事故责任的相关内容研讨的过程。3、研讨会签到表。证明会议签到情况。4、事故调查报告。证明对应本案2018第5号批复事故调查报告的相关内容5、调查报告的说明。证明介绍了再一次形成事故调查报告的背景是基于两份判决书。6、调查报告的请示。证明安监局向县政府报批上述事故调查报告的程序性文件。7、义政【2018】5号批复。证明批复本身8、义安监管【2018】5号结案通知。9、结案通知签收表。8-9证明通知给相对人及其签收的程序性文件。
被告义县安全生产监督管理局（以下简称义县安监局）辩称，：一、非我局行政行为，我局不是《批复》的被诉行政主体。1、义县人民政府义政[2018]第5号《批复》是义县人民政府的行政行为。2、我局对上述政府《批复》及《事故调查报告》不负有法律责任，已为锦州市中级人民法院（2017）辽07行初字55号、59号判决书所确认。二、非同一行政法律关系，不应同案审理。1、我局作出的(义)安监罚[2018]大队-005、006号行政处罚决定书与义县人民政府义政[2018]第5号《批复》相比较，行政主体、相对人、权利义务内容及所适用的行政法规均不同。2、我局作出的(义)安监罚[2018]大队-005、006号两个行政处罚决定书，其中，005号的行政相对人是董志刚，006号的行政相对人是义县城关乡民丰粮食收购处；对005号行政处罚决定书原告本无诉讼主体资格。三、非同一审级法院。依《行政诉讼法》管辖之规定，董志刚和义县城关乡民丰粮食收购处如分别对上述行政处罚决定书不服，应分别向义县人民法院起诉。综上所述，原告起诉我局，混淆法律关系，提高审级，故请驳回原告对我局的起诉，责令其另案诉讼。
第三人锦州市保丰机械有限公司述称，我公司是粮食烘干企业，没有有限空间的业务，事故时两名员工是我公司原告，是负责维修，不是进行有限空间作业。因为有限空间导致窒息死亡，不是我公司的责任。
经庭审质证，被告义县人民政府对原告提交的证据的质证意见：1、2、对批复的真实性没有意见，对证明目的有意见。我方没有责任和权利对事故作出责任认定，作出认定的是事故小组。我方只对事故小组作出的报告及结论作出批复表示是否同意的问题，而不能代事故小组做责任认定。事故报告中适用法律是适当的，涉及到《工贸企业有限空间作业安全管理与监督暂行规定》第五、六、七、十、十五、十九、二十二条的规定，我方认为恰当。主体是否有误我方认为这是对事实及法律的误解，事实是本案涉及的有限空间处于原告的生产经营场地，与安装调试的设备及谁来调试没有关系，认定原告应当承担主体责任适用法律没有问题。3号证据真实性没有意见。但据此我们才认定第三人是直接责任主体，原告人是基于有限空间作业的经营场所所有人才承担主体责任。4号证据判决第一项撤销的是原批复中关于同意调查结论和处理建议及责任认定的部分。原批复与新的报告是不一致的。判决第二项我们也据此作了新的批复。正是执行判决的结果。
被告义县安全生产监督管理局对原告提交的证据的质证意见：与义县人民政府意见一致。
第三人锦州市保丰机械有限公司对原告提交的证据的质证意见：事故之前原告已经生产了，如果没生产地坑里不可能有毒气，皮带也不可能开。
原告义县城关乡民丰粮食收购处对被告义县人民政府提交的证据的质证意见：对生产安全事故调查报告的卷宗材料认可，1号证据予以认可，2号证据真实性不予认可，无法证明确实召开过会议，但体现适用的是《工贸企业有限空间作业安全管理与监督暂行规定》。3号证据真实性不予认可也没接到原件，不应作为证据使用。4号证据我也举证了。5号证据不认可，真实性不认可。6、7号证据真实性没有意见、8、9号证据没有意见。
被告义县安全生产监督管理局、第三人锦州市保丰机械有限公司对被告义县人民政府提交的证据均无异议。
本院对上述证据认证如下：原告提交的证据：义政【2017】59号批复及《事故调查报告》真实性、关联性本院予以确认；义政【2018】5号批复及《事故调查报告》、锦州中院（2017）辽07行初55号和59号行政判决、董志刚与第三人的定购合同真实性、合法性、关联性本院予以确认；被告义县人民政府提交的证据：生产安全事故调查报告的卷宗材料、（2017）辽07行初55、59号两份判决书、事故结案研讨会会议纪要、研讨会签到表、事故调查报告、调查报告的说明、调查报告的请示、义政【2018】5号批复、义安监管【2018】5号结案通知、结案的通知签收表等真实性、合法性、关联性本院予以确认。
经审理查明：2017年7月2日，原告与第三人签订《定购合同》，原告向第三人定购提升机一台，其中约定第三人为原告移一台提升机及流粮管的安装，提货时间为2017年7月10-15日，原告付人工费。9月15日，第三人公司负责人带领戴绍军、贺春亭到原告处对提升机进行维修时发生事故，致戴绍军、贺春亭死亡。事故发生后，县政府组织有义县安监局、义县公安局、义县监察局、义县总工会等部门参加的事故调查组依法对事故进行调查，9月29日作出《事故调查报告》。同日，义县安监局向县政府《请示》：对“9.15”事故请予批复。9月30日，县政府作出义政【2017】59号批复。原告对义政【2017】59号批复及《事故调查报告》不服诉至本院，本院作出（2017）辽07行初59号判决，被告义县人民政府根据该判决，组成义县城关乡民丰粮食收购处“9.15”中毒和窒息事故联合调查组（以下简称事故调查组），于2018年1月8日向义县安监局出具了《义县城关乡民丰粮食收购处“9.15”中毒和窒息死亡事故调查报告》（以下简称《事故调查报告》），主要内容：事故地点位于义县城关乡民丰粮食收购处湿粮提升机地坑内，湿粮提升机地坑规格为：2.5米×2米×5.7米，符合《工贸企业有限空间作业安全管理与监督暂行规定》第二条规定，系“有限空间”；锦州市保丰机械有限公司职工戴绍军、贺春亭安全意识不足，在未配备相应安全防护用品，未进行“先通风、在检测、后作业”的情况下，贸然进入有限空间作业，因缺氧窒息死亡。戴绍军、贺春亭违规作业是造成这起事故的直接原因；锦州市保丰机械有限公司派职工对该企业售出的提升机进行维修作业，违反了《工贸企业有限空间作业安全管理与监督暂行规定》第六、八、九、十、十二、十五、十九、二十一条之规定，企业安全教育、保护措施等落实不到位，现场违规作业，根据《工贸企业有限空间作业安全管理与监督暂行规定》第二十二条规定，该公司在这起事故中承担直接责任；义县城关乡民丰粮食收购处，企业主体责任落实不到位，现场安全管理不到位，未对锦州市保丰机械有限公司现场维修人员进行安全生产统一协调和管理，违反《工贸企业有限空间作业安全管理与监督暂行规定》第五、六、七、十、十二、十五、十九条规定，根据《工贸企业有限空间作业安全管理与监督暂行规定》第二十二条规定，该公司在这起事故中承担主体责任；《事故调查报告》同时建议对企业和相关人员给予行政处罚。
2018年1月8日，义县安监局向县政府提交《义县安全生产监督管理局关于对义县城关乡民丰粮食收购处“9.15”中毒和窒息死亡事故调查报告的请示》即义安监管【2018】3号文件（以下简称《请示》），请予批复。2018年1月10日，县政府以义政【2018】5号文件之形式作出《义县人民政府关于对义县城关乡民丰粮食收购处9.15中毒和窒息死亡事故调查报告的批复》（以下简称《批复》），主要内容如下：一、同意安监局和事故调查组对“9.15”中毒和窒息死亡事故作出的调查结论；二、同意事故调查组对“9.15”中毒和窒息死亡事故的处理建议和责任认定。三、各乡镇、县行业管理部门和安全监管部门应认真吸取这次事故的教训，……彻底防止此类事故的再次发生。注：《义县人民政府关于对义县城关乡民丰粮食收购处9.15中毒和窒息死亡事故调查报告的批复》（义政【2017】59号）废止。2018年1月15日，义县安全生产监督管理局作出《关于义县城关乡民丰粮食收购处9.15中毒和窒息事故结案的通知》（义安监管【2018】5号），2018年1月25日向原告及相关单位送达了该通知。原告对义政【2018】5号批复不服诉至法院。
本院认为，义县“9.15”中毒和窒息死亡事故造成2人死亡，依照国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条、第十九条规定，属于一般事故，由县级人民政府负责调查，县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或委托有关部门组织事故调查组进行调查。第二十五条规定：事故调查组履行下列职责，查明事故发生的经过、原因、人员伤亡情况及直接经济损失；认定事故的性质和事故责任；提出对事故责任者的处理建议；提交事故报告。第三十二条第一款：重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；特别重大事故，30日内做出批复，特殊情况下，批复时间可以适当延长，但延长的时间最长不超过30日。根据上述规定，义县人民政府委托有关部门组成事故调查组，义县人民政府依事故调查组的请示，受理、审查后，依据事故调查事实，对该起事故作出义政【2018】5号《批复》，具有法定职能，且事实清楚，程序合法。
本案争议焦点：义政【2018】5号《批复》“同意事故调查组对“9.15”中毒和窒息死亡事故的处理建议和责任认定”是否有法律依据，是否应予撤销。本院认为，《生产安全事故报告和调查处理条例》第二条规定：“生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故的报告和调查处理，适用本条例；环境……不适用本条例”。义县“9.15”中毒和窒息死亡事故地点位于义县城关乡民丰粮食收购处湿粮提升机地坑内，湿粮提升机地坑规格为：2.5米×2米×5.7米，符合《工贸企业有限空间作业安全管理与监督暂行规定》第二条规定，系“有限空间”。根据上述规定，本案是在生产经营活动中发生的造成人身伤亡，事故地点又系“有限空间”，事故调查报告根据《生产安全事故报告和调查处理条例》，对事故直接责任和主体责任进行了认定，并依照《中华人民共和国安全生产法》同时建议对企业和相关人员给予行政处罚。原告作为个体工商户可以适用《工贸企业有限空间作业安全管理与监督暂行规定》。因此，事故调查报告适用《工贸企业有限空间作业安全管理与监督暂行规定》的规定作出责任认定，适用法律正确，义县人民政府作出的义政【2018】5号《批复》，本院对其合法性予以确认。故，关于原告主张其是个体工商户并不是企业，不应适用《工贸企业有限空间作业安全管理与监督暂行规定》，事故调查报告属于适用法律错误应予撤销的诉求，本院不予支持。
关于义县安监局作出的(义)安监罚[2018]大队-005、006号两个行政处罚决定书是否应予撤销问题。本院认为，义县安监局作出的行政处罚决定与本案《批复》非同一行政法律关系，且违反《行政诉讼法》关于管辖的规定，不属于本院管辖范围，原告可另行起诉，本院不予审理。故原告主张撤销行政处罚决定的诉求，本院不予支持。
综上所述，义县人民政府作出的义政【2018】5号《批复》事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决如下：
驳回原告义县城关乡民丰粮食收购处的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告义县城关乡民丰粮食收购处负担。
如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。
审判长 李 勇
审判员 王锦鹏
审判员 闻 伟
二〇一八年八月七日
书记员 许 敏