广西壮族自治区恭城瑶族自治县人民法院
行 政 判 决 书
（2013）恭行初字第5号
原告广西壮族自治区恭城公路管理局。
法定代表人陈峰，局长。
委托代理人杨小军，广西诚瑞律师事务所律师。
委托代理人赖有禄，广西壮族自治区恭城公路管理局公务员。
被告恭城瑶族自治县国土资源局。
法定代表人纪焱，局长。
委托代理人李生才，恭城瑶族自治县国土资源局公务员。
委托代理人周昌文，恭城瑶族自治县国土资源局公务员。
原告广西壮族自治区恭城公路管理局（以下简称恭城公路管理局）不服被告恭城瑶族自治县国土资源局（以下简称恭城县国土局）于2013年5月6日作出的恭国土资处字（2013）28号《行政处罚决定书》。原告恭城公路管理局没有在规定时间内向恭城瑶族自治县人民政府或者桂林市国土资局申请复议。原告于2013年7月2日向本院提起行政诉讼，本院于2013年7月9日受理后，依法组成合议庭，于2013年12月10日公开开庭进行了审理。原告委托代理人杨小军、赖有禄，被告委托代理人李生才、周昌文到庭参加了诉讼。原、被告法定代表人经传票传唤均未到庭。本案经广西壮族自治区高级人民法院批准延长三个月审限。案经合议庭评议，经本院审判委员会讨论决定，现己审理终结。
被告恭城县国土局于2013年5月6日作出的恭国土资处字（2013）28号《行政处罚决定书》认为，原告在未经批准的情况下，将划拨作建设办公用地的1235.25平方米以1000元／平方米和1200元／平方米以合作建房的形式转让土地，获取土地价款1345200元。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。”和第五十六条“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意”的规定，原告上述行为已构成非法转让土地。
依照《中华人民共和国土地管理法》第七十三条“买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”和第八十条“依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的，临时使用土地期满拒不归还的，或者不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款。”及《广西壮族自治区实施<；中华人民共和国土地管理法>；办法》第六十三条“依照土地管理法第七十三条的规定处以罚款的，罚款额为违法所得的百分之二十以上百分之五十以下；违法所得无法计算的，为非法转让土地使用权价款的百分之三以上百分之十以下。”的规定，决定处罚如下：1、没收违法所得1345200元；2、没收在非法转让的土地上的建筑物2451.5平方米；3、责令交还非法转让的土地1235.25平方米；4、处以违法所得20%罚款，共计269040元。
被告在法定举证期限内提交，并经法庭质证的证据如下：
第一组证据：1、立案呈批表；
2、调查报告；
3、案件会审表；
4、处罚听证告知书；
5、听证申请书；
6、申请延迟听证函；
7、延迟听证通知书；
8、听证笔录；
9、处罚决定书；
以上证据证明被告作出的具体行政行为程序符合法律规定。
第二组证据：
1、法定代表人及组织机构代码证，证明被处罚单位名称及法定代表人的姓名；
2、恭政函（2007）125号批复及《国有划拨土地决定书》，证明原告建设用地是国有划拨土地；
3、《建设工程许可证》，证明该地用于建生产业务房屋；
4、恭城公路管理局班子会记录，证明合作建房集体决策；
5、朱XX等人与恭城公路管理局合作建房协议书，证明⑴确定了地价款；⑵转让国有划拨土地使用权50年；
6、缴款凭证，证明合作建房朱XX等人按协议要求缴交资金给恭城公路管理局；
7、现场勘测笔录，证明合作建房用地面积及建房面积；
8、朱XX等人的询问笔录，证明⑴合作建房的过程；⑵缴交了建房款；⑶门面进行了出租；
9、何XX等人的询问笔录，证明承租了合作建房的门面并交纳了租金，使用了国有划拨土地使用权；
10、《门面转让协议》，证明转让了门面及国有划拨土地使用权；
11、26个门面实地照片，证明作商业门面使用；
被告恭城瑶族自治县国土资源局向法庭提交处理本案的法律依据是《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第五十六条、第七十三条、第八十条和《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第六十三条的规定。
原告诉称，一、被告认定原告单位合作建房行为构成非法转让土地属认定事实不清。第一、新办公楼建设依据充分、手续合法。新办公楼建设在实施过程中，取得了一系列批文，如：《关于同意购买土地新建办公楼的批复》［桂路规计（2007）184号］、恭城瑶族自治县建设局《建筑工程许可证》等。第二、我国法律并没有禁止享有土地使用权的一方与他人合作建房的行为。原告在得到划拨土地的使用权后，由于上级主管部门房建资金投入缺口较大，为确保原告新办公楼的建设，采取与朱XX等16人合作建设生产业务用房的方式解决资金困难，没有违反法律法规的规定。第三、原告与朱XX等人合作建房行为，是在土地划拨批准文件规定的范围内使用土地，也没有改变土地使用权的归属，不构成以其它形式非法转让土地的行为。从原告与朱XX等人签订的《恭城公路管理局合作建房协议书》来看，该约定也充分证明了原告并没有把土地使用权转让给乙方，该建筑的土地使用权及房屋所有权是属于原告的，在乙方按协议使用房屋50年后，原告仍有对房屋管理和处置的权利。第四、合作房屋建设过程中及建成后原告一直实施着对房屋的各项管理工作，行使着房屋产权人的权利。首先，《协议书》对相关问题作了相应约定：乙方应“承担积极配合甲方、建房领导小组及相关建设单位、管理部门工作的义务”、“接受甲方所进行的必要的规划变更及设计变更的义务”。其次，近年来原告一直就包括生产业务大楼和生产业务用房在内的新办公大楼实施了相应的管理措施。原告的所有行为就是要确保职工投资建设的业务用房能服从单位的调配管理，确保单位对所建房屋管理权，确保所建房屋的使用符合土地使用权划拨批准文件的规定。二、《决定书》对原告处以没收违法所得（即土地价款1345200元）及处以违法所得20%的罚款的行政处罚属认定事实不清，行政处罚没有法律依据。第一、基于前面所述，原告没有实施非法转让土地行为，被告行为处罚没有事实依据。第二、原告收取的款项不是土地转让款。被告简单地理解了《协议书》所表述的土地价款的含义。原告是以合法取得的土地使用权与朱XX等人进行合作建房，双方必须以一定的方式计算合作成本并确定合作各方的投入数额。从双方的《协议书》来看，原告基于与合作建房人的协议收取的费用除土建及装饰成本、土地费用两项外没有其它任何费用，土建及装饰成本是实实在在投入到房屋建筑施工中的，那么土地费用应当包括了原告获得新办公楼土地划拨使用权所缴纳的各种税费、整个新办公区动作成本、项目实施完毕后的增值、今后几十年的管理成本等等成本在内，由于原告在制定合作方案过程中对合作成本划分认识水平不到位，将除建筑成本以外的其它费用均以“土地费用”作出了错误的表述，但不能据此就认定《协议书》中表述的土地费用即为《决定书》中所认定的土地转让价款。第三、原告由于建设资金的短缺不得不采取与他人合作建房的方式实施新办公楼建设，由于客观原因导致合作建房另一方主体比较分散，签订的《协议书》标的只能指向具体门面，但从总体来说，原告是与投资方合作建设整个新办公区，所收取的所有合作款项已全部用于新办公区建设，全部转为国有资产，没有非法所得。三、《决定书》决定“没收在非法转让的土地上的建筑物2451.5平方米”没有法律依据。被告依据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条决定作出本处罚决定明显属适用法律不当。从该条规定看，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，才实施没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施的行政处罚，而本案明显不属该情形。四、《决定书》决定“责令交还非法转让的土地1235.25平方米”没有法律依据。被告依据《中华人民共和国土地管理法》第八十条决定作出本处罚决定也属适用法律不当。从该条规定看，责令交还土地的有三种情形：一是依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的；二是临时使用土地期满拒不归还的；三是不按照批准的用途使用国有土地的。第二种情形与本案明显不符。至于第三种情形，首先原告没有改变国有土地的的使用用途，其次该情形不是本案被告实施行政处罚的事由（本案行政处罚事由是“非法转让土地”）。第一种情形指的是“依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的”，适用该情形，首先要解决的是“依法收回国有土地使用权”的理由和法律依据，但遗憾的是，被告没有说明其依哪部法律、哪一条可以收回原告享有的土地使用权。“皮之不存，毛将焉附”，没有“依法收回国有土地使用权”的理由和法律依据，何来“责令交还非法转让的土地”。
综上所述，原告认为被告作出的行政处罚决定，在认定事实、适用法律上均存在十分严重的错误，因此，请求法院依法予以撤销。
原告在法定举证期限内提交，并经法庭质证的证据如下：
1、恭政函（2007）125号批复、《国有划拨土地决定书》等用地、规划、施工许可文件。证明原告合法取得土地使用权，并按行政主管部门批准的方式使用土地，与本案有关的生产业务用房也获得了规划部门的审批；
2、《恭城公路管理局合作建房协议书》。证明生产业务用房的产权归原告所有，协议书中约定的“土地费用”和“土建及装饰成本”都只是计算合作方出资的方式而已，并不是转让土地使用权的费用；
3、《房屋租赁合同》。证明建房合作方与他人签订的《房屋租赁合同》也表明，合作方取得的也只是房屋的使用权；
4、《恭城公路管理局新办公楼门面管理协议书》等协议、文件。证明合作方获得的只是房屋的使用权，而且在房屋的使用过程中仍要服从原告的管理，原告也通过不同方式行使产权人的权利；
5、恭城公路管理局主产业务大楼及生产业务用房收支情况表。原告从合作方收取的合作建房款已全部投入到新办公区建设，没有非法所得；
6、《关于恭城公路管理局生产业务用房使用情况的说明》。证明在被告对原告合作建房情况进行调查过程中，原告已对生产业务用房产权情况进行了明确说明，被告坚持以非法转让土地对原告实施处罚属认定事实不清；
7、《关于缴交土地收益金的通知》。证明被告对原告就享有使用权的土地对外开展有偿经济活动是知晓并许可的；
8、《门面装修的申请及批复》。证明合作方获得的只是房屋的使用权，而且在房屋的使用过程中仍要服从原告的管理，原告也通过不同方式行使产权人的权利；
9、《生产业务用房施工图》。证明生产业务用房的建设获得了规划部门的审批，原告并没有改变生产业务用房所使用土地的性质；
被告辩称，一、被告认为原告单位合作建房的行为已构成非法转让土地。理由是：1、原告于2007年8月经县人民政府批准［恭政函（2007）125号］取得位于城西行政办公区的5113.3平方米国有土地使用权划拨给被答辩人，作办公用地，用于办公综合楼建设；2、原告于2010年4月分别与朱XX等16户签订了《恭城公路管理局合作建房协议书》（以下简称“协议书”）建商业门面26间，签订协议的16户分四次将资金4652620元（其中：土地价款1345200元，土建价款3307420元）转入原告3286012040000449帐户，商业门面使用期限伍拾年；3、被告于2012年11月经现场勘测，原告合作建房占地面积1235.25平方米，建筑面积2451.5平方米；4、被告调查了欧XX、何XX等7户商业门面的出租方和承租方，出租收益归“协议书”中的乙方所有，唐XX将合作建房的5-6门面转让给了蒋XX。如果原告没有转让土地使用权的行为，为什么商业门面出租收益归“协议书”中乙方所有。并给予了“协议书”中的乙方使用国有划拨土地伍拾年。因此原告在未经批准的情况下，将划拨的办公用地国有土地使用权以合作建房的形式建商业门面，并获取土地价款1345200元，确定使用期限伍拾年的行为构成了非法转让土地，事实清楚。二、被告认为对原告没收违法所得，处以违法所得20%的罚款的行政处罚，事实清楚，适用法律正确。1、原告《协议书》明确规定“土地费用按建设门面占地面积每平方米乘以土地单价1000、1200元计算，并将土地价款1345200元转入原告单位帐户。2、原告没有提供合法有效收取土地费用的行政许可凭证，更没有将收取的土地费用1345200元缴交地方财政，为此，原告收取的土地费用1345200元实属违法所得。三、原告认为被告擅自将划拨土地与《协议书》中的乙方建商业门面，所使用土地违法，在违法使用的土地上新建的建筑物，可以没收上交国有资产管理局。四、被告认为原告将政府划拨建办公大楼的土地与《协议书》中的乙方建商业门面，并转让使用权伍拾年给《协议书》中的乙方，说明原告不需要该宗地。责令交还1235.25平方米土地给批准机关，符合法律规定。五、被告依据法定程序，经立案、调查取证、现场勘测、处罚告知、举行听证会、行政处罚决定等法定程序，认定原告的行为违反《中华人民共和国土地管理法》第二条、第五十六条的规定，适用《中华人民共和国土地管理法》第七十三、第八十条及《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第六十三条的规定，对原告进行的行政处罚是正确的，适用法律准确。
综上所述，被告对原告作出的恭国土资处字（2013）28号行政处罚决定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，请求人民法院予以维持。
经庭审质证，本院对诉讼当事人提交的证据作如下确认：
在被告提交的第一组证据中，原告对此证据无异议。
在被告提交的第二组证据中，原告对第1号证据没有异议。对第2、3号证据的真实性、合法性无异议，但与本案没有关联性，不能支持原告的行政处罚。对第4号证据的真实性无异议，但与本案没有关联性。对第5号证据认为，协议上的款项是合作建设房屋的房款，不是转让土地价款，五十年的使用权只是房屋使用权五十年。对第6号证据的真实性无异议，但与本案没有关联性，因为实际收取的款项是合作建房款。对第7号证据的合法性、关联性有异议。对第8号证据认为，此证据与本案无关联性，他们并没有讲土地价款和转让土地。对第9号证据与本案无关联性。对第10号证据与本案无关联性，因为不涉及土地使用权转让，与被告作出行政处罚无关。对第11号证据的真实性无异议，该证据与本案无关联性。
对被告提交处理本案的法律依据，原告认为被告适用法律错误。
在原告提交的证据中，被告认为第1号证据证实了该地是国有划拨土地作办公用地，没有商业用地的内容。对第2号证据的真实性无异议，证实了非法转让土地使用权的行为。对第3号证据的真实性无异议，原告无权将政府划拨的土地出租。被告认为第4、5、6、8号证据与本案没有关联性。对第7号证据不发表意见。被告认为第9号证据证实了该地是建生产业务用房。
本院对双方提交的证据的确认如下：被告提交的第一组证据，能证明其作出具体行政行为的程序合法，本院予以采信。被告提交的第二组证据中的第1号证据，原告无异议，本院予以采信。第2、3、4、5、6、7、8、9、10、11号证据，符合证据的真实性、关联性、合法性，本院予以采信。原告提交的第1、2、3、7、9号证据，符合证据的真实性、关联性、合法性，本院予以采信。第4、5、6、8号证据与本案没有关联性，本院不予以采信。被告提交处理本案的法律依据，存在适用部分法律条文不当。
经审理查明：原告于2007年8月9日经恭城瑶族自治县人民政府批准［恭政函（2007）125号］取得位于城西行政办公区的5113.3平方米国有划拨土地使用权作办公用地，用于办公综合楼建设。原告于2009年12月动工兴建办公大楼及合作建房楼，2011年9月完工。其中，合作建房楼占地面积1235.25平方米，建筑面积2451.5平方米。原告于2010年4月分别与朱XX等16户签订了《恭城公路管理局合作建房协议书》，门面26间，占地面积1201平方米，建筑面积2364平方米，签订协议的16户分四次将4652620元（其中：土地价款1345200元，土建价款3307420元）资金转入原告3286012040000449账户。合作建房楼协议书中约定：“甲方邀请乙方合作建设生产业务用房（以下简称门面），门面建成后产权归甲方所有，使用权归乙方，使用期限伍拾年。”；合作建房协议书第三条第一款第一项：“土地费用，按建设门面占地面积每平方米乘以土地单价1000、1200元计算。”；合作建房协议书第七条第二款：“前50年门面使用费用由乙方个人负责交纳，收入由乙方支配；50年以后门面租赁所得收入与甲方5：5分成。”；第三款：“如因政府规划调整或不可抗力因素造成乙方门面期限不达到50年，门面建筑物拆迁补偿款归乙方所有（土地权属除外）”。
本院认为，原告在未经批准的情况下，将划拨作建设办公用地的1235.25平方米以1000元／平方米及1200元／平方米以合作建房的形式转让土地与他人合作建房，获取土地价款1345200元。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”、第五十六条“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意”的规定，原告的行为已构成非法转让土地，因此，被告作出行政处罚所认定事实清楚；在程序上，被告履行了立案、调查、勘验、告知及送达程序，程序符合法律规定。但被告在作出具体行政处罚决定时，理解法律条文原意不够准确，导致适用部分法律条文错误。故本案事实清楚，证据充分，程序合法，但适用部分法律条文错误，依法应撤销被告作出的行政处罚决定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目的规定，判决如下：
撤销被告恭城瑶族自治县国土资源局作出的恭国土资处字（2013）28号《行政处罚决定书》。
本案受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可于本判决书送达之日起十五日内向本院或桂林市中级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时预交上诉案件受理费50元［户名：桂林市中级人民法院，账号：20216301040001416，开户行：农行桂林高新支行］，上诉于桂林市中级人民法院，递交上诉状后七日内未预交上诉费的，按自动撤回上诉处理，本判决即发生法律效力。
审 判 长 陈绍斌
审 判 员 陆光曜
人民陪审员 刘绍明
二〇一三年十二月三十一日
书 记 员 林文敏