江西省上饶市中级人民法院
刑 事 裁 定 书
（2017）赣11刑终334号
原公诉机关江西省婺源县人民检察院。
上诉人（原审被告人）吕福军，男，1976年1月20日出生于江西省婺源县，汉族，高中文化，中共党员，原系婺源县许村镇汾水村委会主任，住婺源县；因涉嫌犯玩忽职守罪，于2016年10月25日经婺源县人民检察院决定取保候审，现在家。
辩护人徐项锋，江西瀛赣律师事务所律师。
上诉人（原审被告人）葛红新，男，1973年11月29日出生于江西省婺源县，汉族，大学专科文化，中共党员，原系婺源县许村镇人民政府林政办主任，住婺源县；因涉嫌犯玩忽职守罪，于2016年10月24日经婺源县人民检察院决定取保候审，现在家。
上诉人（原审被告人）程航，男，1978年2月6日出生于江西省婺源县，汉族，大学本科文化，中共党员，婺源县许村镇林业工作站站长，住婺源县；因涉嫌犯玩忽职守罪，于2016年10月21日经婺源县人民检察院决定取保候审，现在家。
辩护人王界和、王思凡，江西青之蓝律师事务所律师。
江西省婺源县人民法院审理江西省婺源县人民检察院指控被告人吕福军、葛红新、程航犯玩忽职守罪一案，于2017年8月9日作出(2017)赣1130刑初58号刑事判决。宣判后，原审被告人吕福军、葛红新、程航不服，提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年12月8日公开开庭审理了本案，上饶市人民检察院指派检察员李芳莉出庭履行职务，上诉人吕福军及其辩护人徐项锋、上诉人葛红新、上诉人程航及其辩护人王界和、王思凡到庭参与诉讼。现已审理终结。
原审判决认定：根据《森林法》《江西省森林条例》等相关法律法规，地方各级人民政府应当配备专职或者兼职护林员，负责巡护森林，制止破坏森林资源的行为；乡镇政府具有组织村委会等单位建立护林组织，负责护林工作的职责；林业工作站具有协助乡镇政府建立护林组织，管理乡村护林员队伍的职责。2015年5月，婺源县林业局发布通知，决定将护林员的聘用、管理放权到各乡镇，即乡镇与村委会确定聘用人员，2015-2016年度专职护林员原则上按每个行政村1名配备，由各行政村自行选配，护林员管护合同由各行政村与护林员协商签订。
许村镇汾水村委会为增加村委会收入，经村两委会研究决定，于2015年5月将该村报账员潘某1以潘文禄的名义上报为该村专职护林员，负责村林业工作的村委会主任吕福军知道潘某1不符合专职护林员的条件，没有反对。许村镇林政办主任葛红新在审查汾水村报送的专职护林员材料时，没有实地审核上报护林员资料与护林员是否相吻合，草率签署同意申报。在实际过程中，潘某1和吕福军都先后请假，并没有完全履行护林员职责和监管职责。时任许村林业工作站站长程航对护林员日常管护情况疏于监督管理，在发现汾水某护林员配置不符合要求后该为不为，未采取有效措施予以纠正。汾水村2015-2016年度护林员工作被许村镇政府、汾水村委会、许村林业工作站三方于2016年4月27日考核为合格。
婺源县人大常务委员于2009年制定了禁止采伐阔叶林的规定。2010年3月，张某与汾水村里村签订了《里村村小组将集体财产变更转让进行里村公路硬化的交换协议》，取得八个山场林地的经营管理权，张某明知公益林不得随意砍伐，在未有采伐许可证的情况下砍伐林木，在近一年内滥伐汾水某山场的林木达281.14立方米。期间，吕福军与汾水某委会干部发现并制止过张某无证砍伐行为，但未向林业主管部门反映。直至2016年4月，葛红新与林业工作站副站长吴某一起进行古树名木调查时发现张某滥伐林木，葛红新与程航先后分别向森林公安机关报案或反映而案发。
被告人葛红新、程航归案后均如实供述了自己的基本犯罪事实，被告人吕福军主动交代了检察机关尚未掌握的汾水村上报不符合条件的潘文禄担任汾水村委会专职护林员，目的是套取专职护林员工资作为村委会工作经费的情况，并如实交代其他监管失职行为。
原审判决认为，被告人吕福军、葛红新、程航身为国家机关工作人员，不认真履行职责，致使公共财产遭受重大损失，其行为已构成玩忽职守罪。公诉机关指控的犯罪事实清楚，证据确实充分，指控罪名成立，应予以支持。鉴于被告人吕福军有自首情节，被告人葛红新、程航如实供述其犯罪事实，具有坦白情节；被告人吕福军、葛红新、程航案发前一贯表现良好，玩忽职守的行为只是导致张某滥伐林木后果的原因之一，其主观恶性不大，犯罪情节轻微，依法可以对其免予刑事处罚。综上，对被告人吕福军依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第一款、第三十七条，《全国人民代表大会常务委员会关于<中华人民共和国刑法>第九章渎职罪主体适用问题的解释》之规定，对被告人葛红新、程航依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第三款、第三十七条之规定，认定被告人吕福军犯玩忽职守罪，免予刑事处罚；被告人葛红新犯玩忽职守罪，免予刑事处罚；被告人程航犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
上诉人吕福军上诉提出：1其不是国家机关工作人员，不构成玩忽职守罪的主体；2、其没有玩忽职守的行为；3、张某滥伐林木281.14立方米的行为与护林员之间没有刑法上因果关系；4、两高颁布了新的司法解释，本案应适用新的法律标准。综上，一审判决认定事实、适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，宣告上诉人无罪。
其辩护人提出：吕福军不是玩忽职守罪的适格主体。吕福军与潘某3签订的是民事合同，吕没有任何监督管理职责，没有刑事上的过失，吕福军不是国家工作人员，也不是经授权履行国家公务的人员，原判决认定吕构成玩忽职守罪适用法律错误，应宣告吕福军无罪。
上诉人葛红新上诉提出：1、村委会虚报潘文禄作为汾水村的护林员的行为不是其玩忽职守造成的；2、张某滥伐林木281.14立方米的行为与其在初始阶段同意申报潘某3为护林员之间没有刑法上因果关系；3、两高颁布了新的司法解释，确定了玩忽职守罪“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”的标准，本案应适用新的法律标准。同时刑法第三条规定，法律没有明文规定为犯罪行为的，不得定罪处罚。综上，一审判决适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，宣告其无罪。
上诉人程航上诉提出：1、其只是工作失误，而非玩忽职守；2、其工作的失误与张某滥伐林木的行为没有刑法上的因果关系；3、从旧兼从轻原则不仅适用于刑法上，也适用于行政法上。本案应适用新版《林业工作站管理办法》，林业工作站是配合乡镇人民政府管理乡村护林队伍，对护林员只有会议指导、业务培训、考核等非行政管理职责。综上，一审法院认定程航犯玩忽职守罪的事实不清，证据不足，适用法律错误，罪名不能成立。请求二审法院撤销一审判决，宣告其无罪。
辩护人的辩护意见：1、没有任何法律、行政法规、规章及规范性文件规定林业站对护林员有日常管理之职；2、没有任何法律、行政法规、规章及规范性文件规定护林员不得兼职必须专职，程航也就没有法定职责要就护林员系兼职一事进行汇报；3、上诉人程航只是工作略有失误，而非玩忽职守。程航发现存在问题后也采取了一定措施根据相关规定林业工作站侧重抓好伐区管理，乡（镇）村侧重抓好非伐区管理发，而张某滥伐林木在非伐区；4、程航工作失误与张某滥伐林木的行为之间没有因果关系；5、本案也未达到刑事案件立案的起点标准。一审法院适用高检发释字（2006）2号规定第十八条第三款错误，该款是有适用前提的，高检发释字（2007）1号批复违反文理解释扩大主体范围，类推适用立案标准，违背法理，且40立方米的立案标准至今已有11年，早已不符合当今社会的经济发展情况，具有严重的滞后性。一审法院以高检发释字（2006）2号规定与高检发释字（2007）1号批复系特殊规定，法释（2012）18号解释系一般规定而适用前者是错误的。根据《立法法》第九十二规定，所指的特殊规定与一般规定必须是同一机关制定，且仅能是法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，法释(2012)18号解释是两高联合制定且时间晚于高检发释字（2007）1号批复，高检发释字（2007）1号批复仅高检制定且只是个批复文件，应当适用新规定，法释(2012)18号解释较高检发释字（2006）2号规定的立案标准大幅度提高，根据从旧兼从轻原则，应当适用法释(2012)18号解释。综上，一审法院认定程航犯玩忽职守罪的事实不清，证据不足，适用法律错误，罪名不能成立。请求二审法院撤销一审判决，宣告上诉人无罪。
二审庭审中检察员出示了婺源县林业局2015年5月至2016年4月护林员工资发放表及相关记帐凭证，同时认为原判认定事实清楚，证据确实充分，定性及处理得当，应予维持。
经审理查明，原判认定葛红新、程航身为国家机关工作人员，吕福军身为在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，在代表国家机关行使职权时，不认真履行职责，致使公共财产遭受重大损失的事实有如下证据证明：
1.立案决定书、归案情况说明，证明2016年10月17日婺源县人民检察院决定对吕福军、葛红新、程航涉嫌玩忽职守罪一案立案侦查，葛红新、程航均如实供述了自己的基本犯罪事实，吕福军主动交代了检察机关尚未掌握的汾水村上报不符合条件的潘文禄担任汾水村委会专职护林员，目的是套取专职护林员工资作为村委会工作经费的情况，并如实交代其他监管失职行为，构成自首。
2.常住人口信息、任免通知及村委会主任当选书，证明三上诉人的基本户籍信息情况及案发时三人担任的职务。
3.《林业工作站管理办法》，证明林业工作站的主要职责之一是配合乡镇人民政府建立健全乡村护林网络，负责乡村护林队伍的管理,协助林业行政主管部门管理辖区内的乡村林场、个体林场及林木采伐工作，依法对森林资源实行监督管理。
4.《江西省森林条例》，证明乡镇人民政府和国有林场，应当根据需要配备专职或者兼职护林员，负责：巡护森林、检查森林火灾隐患和林业有害生物、维护林业管理秩序、制止破坏森林资源的行为。各级政府应当组织有关部门和单位建立护林组织，负责护林工作，督促基层单位签订护林公约。
5.《婺源县关于禁止采伐阔叶林的若干规定》（婺府发[2009]2号），证明本规定经婺源县十四届人大三次会议通过，婺源县禁伐阔叶林，县林业行政主管部门为行政管理主体，乡镇、村委会为管护责任主体。
6.《关于2014-2015年度专职护林员绩效考核结果暨2015-2016年度专职护林员聘用事项的通知（函）》（婺林函字[2015]1号），证明按照省、市简政放权要求，婺源县林业局决定将护林员的聘用、管理放权到各乡镇，即乡镇与村委会确定聘用人员并签订聘用合同，制定管理规定和考核要求，各村委会主任及护林员作为辖区林某监管第一责任人。
7.《婺源县林业局关于开展2014-2015年度婺源县专职护林员工作绩效考核的通知》（婺林字[2015]45号），证明2015-2016年度专职护林员原则上按每个行政村1名配备，由各行政村自行选配，护林员管护合同由各行政村与护林员协商签订，林业局负责技术员培训和业务指导及年度绩效考核。
8.汾水某专职护林（信息）员管护合同及婺源县林业局2015年5月至2016年4月护林员工资发放表及相关记帐凭证，证明专职护林员是辖区森林资源监管第一责任人。许村镇汾水村与潘某3（实际为潘某1代签）签订管护合同，合同要求护林员定期巡山（每月上山21天以上），及时掌握林区动态，年工资1万元（七千为基本工资，三千为考核工资）。护林员工资来源于县林业局财政开支。
9.护林员信息登记表、婺源县2015-2016年度护林员信息表，证明潘某3的信息登记中，乡镇人民政府意见一栏，由葛红新填写了“同意申报”，并加盖了许村镇人民政府公章。许村镇报送林业局的护林员信息表，盖有许村镇人民政府公章，由分管领导顾某签字。
10.潘某3自书的情况说明材料，证明名义上潘某3是汾水某的专职护林员但实质上是虚报的并未到位（常年在外），汾水某并没有专职的本地的护林员的事实。
11.汾水村两委班子分工记录、汾水村变更护林员申请，证明该村两委班子分工中，村委会主任吕福军负责林业工作，报账员潘某1兼任护林员，协助林某管理及森林防火。汾水村于2015年5月5日向许村镇林办申请将潘文禄申报为该村护林员。
12.汾水某的证明、委托书和请假条，证明吕福军和潘某1都先后请假（2015年6月至11月潘某1因病请假，2015年9月至2016年2月吕福军请假），汾水村的护林工作实际上处于无人负责状态的事实。
13.汾水某委会会议记录，证明张某通过与汾水村里村村小组签订“以山换路”交换协议取得山场林木经营管理权后，在没有办理采伐手续的情况下实施了滥伐林木行为。
14.记账单、侦查实验和林木蓄积测算报告，证明张某滥伐的365.48吨阔叶树，测算活立木蓄积为281.14立方米。
15.婺源县林业局专职护林员考核表、考核方案、许村镇护林员的会议记录、巡山日志，证明潘某3并未履行护林职责，但被镇政府、村委会、林业工作站三方于2016年4月27日考核为合格。
16.许村镇林业工作站的会议记录，证明林业工作站客观上是对护林员进行管理监督的，程航负责召集护林员开会，对护林员工作进行部署和要求，要求护林员每月进行巡山并汇报，履行对护林员管理的职责的事实。
17.婺源县委办、政府办《关于按照标准化管理要求进一步加强乡镇林某管理工作的实施意见》，证明乡镇全面负责本行政区的林某管理工作，乡镇党政领导作为林某管理工作的第一责任人，林业工作站侧重抓好伐区管理工作，乡镇村侧重抓好非伐区管理工作，并对伐区管理进行监督的事实。
18.婺源县人民法院(2017)赣1130刑初69号刑事判决书,证明张某因滥伐林木罪，被依法判处有期徒刑二年六个月，并处罚金人民币三万元。该判决现已发生法律效力。
19.证人张某的证言，证明其与汾水村里村签订了《里村村小组将集体财产变更转让进行里村公路硬化的交换协议》，取得八个山场林地的经营管理权，到2015年开始大规模砍伐，2015年没有被举报过。其雇佣潘辉勤和张璜运输，不知道护林员是谁。
20.证人潘某1（汾水某委会报账员）、潘某2（又名潘文彬，汾水某委会党支部书记）的证言，证明汾水村将其以潘文禄的名义上报为该村护林员，管护合同是其以潘某3名义与村主任在镇林业办签的，不区分生态林与非生态林，这是假的，没有设专职护林员，挂名义，将该工资作为村委会收入，林业站未就滥伐一事向其调查了解过，在实际过程中，其和吕福军都先后请假，并没有完全履行护林员职责，平时林办和林站人员没有检查过巡山日记，
21.证人吴某（许村林业工作站副站长）、陈某（许村林业工作站工作人员）的证言，证明程航任站长后口头进行过工作分工，程航负责全面工作，吴某主管营林和林某，陈某负责办证、内勤等。两人在2015年知晓并告诉过程航，汾水某的护林员由报账员兼任，违反了护林员需要专职的规定，程未要求将此审核并上报县局。护林员任命程序一般由村委会推荐，林办初核，林站审核，县局决定，后护林范围不限公益林，村干部及护林员从未反映过滥伐。
22.证人江某1（婺源县林业局副局长）的证言，证明林业工作站应当履行辖区内的森林资源保护管理，许村林业工作站在张某滥伐林木案中存在对护林员监管的责任心不够，下去巡护少，同时因林业工作站业务繁杂，工作量大，导致监管不到位，存在一定客观原因。局里认为程航对辖区内发生滥伐林木事件未及时发现，存在失职行为。
23.证人洪某（婺源县林业局副局长）的证言，证明2014年后，林业局下放权力，护林员由村委会和乡镇政府聘任专职护林员，专职护林员日常工作归村委会和乡镇政府直接管理，监督管理归乡镇林业工作站的事实。专职护林后，非伐区第一责任为护林员、村委会，第二责任为林站、镇政府。
24.证人顾某（时任许村镇政府常务副镇长，分管林政工作）、祝某（婺源县林业局公益林办公室主任）的证言，证明两人对汾水某护林员非专职且不在本地的情况不知情，程航未向祝某汇报过这一情况。许村镇林办在审核把关不严，有失察之责，对护林员的日常工作监管也有所疏忽。村两委不能兼任护林员，2014年后，护林员由村委会推荐，乡镇政府审核，报林业站、林业局备案，日常监督管理由村委会、林办、林站。
25.上诉人吕福军的供述与辩解，证明①其作为村委会主任分管林某工作。村两委会决定上报潘文禄为2015年5月之后的汾水村专职护林员，但其实汾水某没有设专职护林员，潘某3（汾水某书记潘文彬的弟弟）长期在外务工，这么做目的是领取护林员工资，增加村委会收入，专职护林员工作由村委会报账员潘某1代为履行护林员职责。在会上其没有坚持反对意见。②2015年6月至11月潘某1因病请假，2015年9月至2016年2月自己因故请假，村委会聘请吕永根在2015年10月真正履行了专职护林员工作一个月。巡山日志10月由吕永根记录，其与潘某1也记录了一段时间。③2015年度许村镇专职护林员考核，其与潘某1参加，会上没人提出汾水某没有专职护林员的事，葛红新对此是知情的，也知道潘某1是村报账员。④发现张某滥伐林木后，因为张某是“以山换路”的形式取得汾水村几个山场的经营权，所以其也是睁一只眼闭一只眼，但曾确实将张某找到村委会让他不要继续砍伐了，事后补了会议记录。⑤其本人作为村委会主任失职的地方是在村两委会上同意不按照要求配备正式的专职护林员，在发现了张某滥伐林木后，没有及时向有处罚权的单位报告，放任张某滥伐林木一事继续进行直至案发。
26.上诉人葛红新的供述与辩解，证明①根据相关法律法规许村镇林办负责辖区内建立健全护林网络，帮助各个行政村配备好专职护林员。配备专职护林员先由村委会推荐，将材料报镇林办，林办初核，经分管领导同意盖章，报林站审核，再报林业局决定。2015年度考核程序，县局委托林站、林办联合村委会根据县局制定的考核方案考核，其参与了考核。其未与潘某3见过面，真实情况不清，会上程航未提出村没有设专职护林员由报账员兼任情况。②镇林办需要核实护林员资料的真实性，一方面对护林员的年龄条件、身份证、照片等身份信息进行审核，另一方面通过打电话核实护林员是否在当地。其作为林办主任，在导致张某滥伐林木案件时，工作上存在一些疏忽，在汾水某上报专职护林员人选时，太相信村委会了，没有实地审核资料的真实性。③镇林办参与2015年度各行政村护林员的年度考核，其没有提出过意见，也无人反映汾水某护林员非专职情况，对汾水某巡山日记未仔细看内容和笔迹。
27.上诉人程航的供述与辩解，证明①作为许村林业工作站站长，主持站里的全面工作，在会上口头交代过由副站长吴某具体负责监管护林员工作；专职护林员日常工作监管由镇政府林办和林业工作站共同进行。②许村林业工作站监管护林员工作包括会议督促、现场指导、年底考核。一是召集护林员开会强调职责，二是检查是否按照要求记录巡山日志，检查护林员在岗情况，三是配合镇政府做好年底考核，通过发短信方式通知提醒加强特殊情况的巡逻。③其没有接到汾水某报告过张某滥伐林木一事，2015年上半年发现汾水某未设专职护林员的事，也督促过汾水某书记潘文彬，但他说找不到合适人选，让报账员兼着。其没有向县局汇报过村里未设专职护林员一事，其没有检查过汾水某2015年度护林员履行管护职责情况自查月报表，作为许村林业工作站肯定是有责任，监管上存在一定的疏忽，没有经常性带领站里的工作人员到村里督促护林员开展工作，但滥伐林木很多部门都有监管职责，自己工作经验不足，但好像构不上渎职犯罪。
上述证据，经一、二审庭审举证、质证，查证属实，证据间能相互印证，本院予以确认和采信。
关于控辩双方争议焦点，本院评判如下：
1、吕福军可否构成玩忽职守罪的主体
《全国人民代表大会常务委员会关于<中华人民共和国刑法>第九章渎职罪主体适用问题的解释》中明确:在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员，或者在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，或者虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员，在代表国家机关行使职权时，有渎职行为，构成犯罪的，依照刑法关于渎职罪的规定追究刑事责任。本案中，吕福军作为汾水某委会主任，经县林业主管部门和乡镇政府委托，代表村委会行使林业监管方面的行政职权，属于“受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员”。
《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条第二款规定“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”村委会对乡镇政府工作的“协助”应当是乡镇政府的法定职责范围内的事项，而护林工作和护林员队伍管理正是法律法规规定的乡镇政府职责范围内的事项。故乡镇政府可以委托村委会协助护林方面的工作。《江西省森林条例》第十八条规定：“各级人民政府应当组织有关部门和单位建立护林组织，负责护林工作；督促有林的和林区的基层单位订立护林公约，组织群众护林，划定护林责任区。在行政区域交界的林区，有关人民政府及村民委员会应当建立护林防火联防组织，共同负责森林防火、扑火和护林工作。”可知，村委会负有护林工作方面的职责，县林业主管部门（代表县人民政府）应当组织和督促村委会等基层单位开展护林工作，同时也可以委托村委会协助护林方面的工作。此外，本案中的行政委托符合《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十一条“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托”的规定，且不属于行政强制措施等法律禁止委托的行政职权事项，另有婺林函字[2015]1号通知，《婺源县专职护林（信息）员管理办法》等作为书面形式委托，程序上虽有一点瑕疵，但不影响委托行为的成立。县林业主管部门、乡镇政府根据《森林法》等相关法律法规的精神进行该项行政委托并不违背法律规定，同时《森林法》等相关法律法规规定的对本案三上诉人在护林工作上的职责，并不因《婺源县专职护林（信息）员管理办法》的废止而停止。故吕福军可以构成玩忽职守罪的主体。
2、本案三上诉人的工作职责及是否存在玩忽职守行为
经查，吕福军作为村委会主任，分管村林业工作，却按村两委的决定将在外生活的潘某3虚报为护林员，由村委会报账员实际兼职履行护林职责，而报账员与其本人均先后长期请假，其本应监督护林员履行护林职责，但其放弃职守，使该村护林工作长期处于无人负责状态。葛红新作为镇林某办主任，代表许村镇人民政府负责执行涉林相关工作，根据《江西省森林条例》和汾水村护林员信息表的规定和实践操作可知，许村镇政府负责审核确定汾水村护林员的身份，葛红新作为履行该项职责的直接责任人，具有初审职责，没有尽到审慎注意义务，未发现潘某3为汾水某虚报的护林员，导致不适格的护林员被选聘，这一过程中，葛红新虽不具有最终的聘用权，但其有否定权即核实不聘用的权力，且葛红新也未认真履行护林监管工作。程航作为许村林业工作站站长，代表林业主管部门对护林员的工作进行日常管理，根据《林业工作站管理办法》及许村镇林业工作站会议记录可知，程航作为站长按法律规定负有履行对护林员的日常监管。但程航并没有按照规定对巡山是否脱岗等情形进行掌握，使得护林员日常工作流于形式。吕福军、葛红新、程航对护林员的选任和护林监管上的失职造成汾水某护林员的缺位，护林工作无法得到有效履行。三上诉人对法律法规赋予的职责均未能正常履行，主观上具有过错，因此三上诉人均存在玩忽职守行为。
3、张某滥伐林木后果与本案三上诉人的行为之间有无因果关系
《森林法》等相关法律法规规定各级人民政府要加强对林业资源的监管，组织有关部门建立护林组织，负责护林工作，县级或乡级政府可委任护林员。婺源县人大制定的《关于禁止采伐天然阔叶林的若干规定》明确乡镇、村委会为禁伐天然阔叶林工作的管护责任主体。吕福军作为汾水某委会主任且分管林业工作，根据《森林法》等相关法律法规规定和县乡两级政府的行政委托，负有建立本村的护林组织、向县乡两级政府推荐合格护林员人选，监管本村护林工作的职责。《江西省森林条例》第五条第四款规定“乡镇人民政府应当指定专职或者兼职人员负责林业工作。”葛红新作为许村镇林某办主任，代表许村镇人民政府负责本辖区内的林业工作，负有建立健全护林网络，对聘用护林员人选进行把关，与林业工作站、村委会共同对护林工作进行监管等职责。《林业工作站管理办法》（2000年03月13日发布，至2015年12月31日有效施行）第三条规定林业工作站依法对森林资源实行管理和监督；第九条林业工作站“配合乡镇人民政府建立健全乡村护林网络，负责乡村护林队伍的管理”是其主要职责之一。程航作为许村林业工作站站长，代表县林业主管部门负有对本辖区内林业进行监管、配合乡镇人民政府建立健全乡村护林网络，负责乡村护林队伍的管理等职责。本案中，吕福军未认真履行护林监管职责，村委会将常年在外工作明显不符合护林条件的潘某3虚报为护林员人选，实际工作中的兼职护林的潘某1长期请假，其本人也长时间请假，致使该村护林工作长期处于无人负责状态，即使发现了情况也未履行向上汇报的职责，为张某继续大规模滥伐林木未被及时阻止埋下了隐患；葛红新未认真履行审核护林员资质的职责，导致虚报的潘某3最终被聘用为汾水某护林员，平时也疏于对护林工作的监管；程航未认真履行对护林员的日常监管职责。三被告人均未认真履行护林监管职责，以致汾水村护林员的年度考核仍被镇政府、村委会、林业工作站三方考核为合格。正因三被告人的监管不力导致汾水某的护林员缺位，护林工作长时间处于脱管与失控状态，在此期间张某在长达一年的时间里滥伐行为未被查处，阔叶林被大面积滥伐。故三被告人的工作失职与张某滥伐林木行为之间具有刑法上的因果关系。
4.本案是否达到了立案追诉标准的问题。
2006年《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》（以下称《立案标准》）第一部分渎职犯罪案件第十八条第三款规定“林业主管部门工作人员之外的国家机关工作人员，违反森林法的规定，滥用职权或者玩忽职守，致使林木被滥伐40立方米以上……，按照刑法第397条的规定以滥用职权罪或者玩忽职守罪追究刑事责任。”《最高人民检察院关于对林业主管部门工作人员在发放林木采伐许可证之外滥用职权、玩忽职守致使森林遭受严重破坏的行为适用法律问题的批复》（高检发释字[2007]1号）（以下称《批复》）“林业主管部门工作人员……以其他方式滥用职权或者玩忽职守，致使森林遭受严重破坏的，依照刑法第三百九十七条的规定，以滥用职权罪或者玩忽职守罪追究刑事责任，立案标准依照《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》第一部分渎职犯罪案件第十八条第三款的规定执行。”本案中林木被滥伐281.14立方米，已远超40立方米的数量，三被告人的玩忽职守已使公共财产和人民利益遭受重大损失，属于《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》（以下简称《两高解释》）第一条第（四）项规定的其他致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情形，《两高解释》是关于渎职犯罪中滥用职权或者玩忽职守追责标准的一般规定，最高人民检察院的《立案标准》、《批复》是关于林木方面滥用职权、玩忽职守追责标准的具体规定，与《两高解释》相互补充，故本案三上诉人已达到立案追诉标准。
本院认为，上诉人葛红新、程航身为国家机关工作人员，上诉人吕福军身为在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，在代表国家机关行使职权时，不认真履行职责，导致汾水某山场的林木被滥伐达281.14立方米，致使公共财产遭受重大损失，其行为已构成玩忽职守罪。三上诉人及辩护人提出三上诉人无罪的意见与理由不能成立，不予采纳。鉴于吕福军有自首情节，葛红新、程航如实供述其犯罪事实，具有坦白情节；吕福军、葛红新、程航案发前一贯表现良好，玩忽职守的行为只是导致张某滥伐林木后果的原因之一，其主观恶性不大，犯罪情节轻微，依法可以对其免予刑事处罚。原判认定事实清楚，定性准确，对三上诉人判处得当，审判程序合法。依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百二十五条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原判。
本裁定为终审裁定。
审判长 吴寿涛
审判员 周 艳
审判员 肖 萍
二〇一八年一月十一日
书记员 林 霞