山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）鲁01行终343号
上诉人（原审原告）张士森，男，1965年4月22日出生，汉族，住济南市。
上诉人（原审原告）薛天才，男，1961年8月16日出生，汉族，住济南市。
上诉人（原审原告）邢尊生，男，1970年11月12日出生，汉族，住济南市。
三上诉人共同委托代理人胡立波，济南长清贵和法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）济南市长清区综合行政执法局。住所地济南市。
法定代表人宋传猛，局长。
委托代理人史云，该局工作人员。
委托代理人刘辉，山东海中洲律师事务所律师。
上诉人张士森、薛天才、邢尊生诉被上诉人济南市长清区综合行政执法局（下称区综合执法局）行政处罚一案，不服济南市长清区人民法院作出的（2017）鲁0113行初58号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，并于2018年6月7日进行了法庭调查。三上诉人共同委托代理人胡立波，被上诉人委托代理人史云、刘辉参加了法庭调查。本案现已审理终结。
原审法院查明，2007年10月24日，原告张士森与李荣水、刘兴华签订“部分厂房、土地使用权转让合同”，李荣水、刘兴华将由法院裁定、依法委托济南同声拍卖有限公司进行公开拍卖所得的原马山农机站厂房、土地使用权，将部分土地使用权（东南角）转让于张士森。2009年3月16日，山东福源设备安装有限公司（法定代表人张士森）出资人民币壹拾万元，合法取得马山镇政府转让的马山电影院院落土地及房屋使用权。2009年5月19日，张士森、薛天才、邢尊生签订协议书，其内容为：“为解决马山镇居部分企业员工常年在外地工作，家中老人养老难的问题，……根据镇委镇政府的指导精神，我们三人自愿自筹资金，筹建马山敬老院福源分院，按照平等、自愿、公正的原则，达成以下协议：一、张士森投入资金80万元，邢尊生投入资金10万元，薛天才投入资金10万元。……三、盈亏按投资人比例一年一结算。……”。同年6月份开工建设。同年8月12日被告检查发现三原告的建设行为，在对三原告进行询问调查时，其明确表示，“张士森全权代表其三人代收法律文书等事宜”。向原告下达《责令限期改正通知书》及调取建设个人证件通知；后于2009年8月12日、10月20日两次进行现场勘测并拍摄现场照片；在2010年7月5日拍摄现场照片时，涉案楼房已建成完工。2010年9月26日该地点登记为济南市长清区福源敬老院。原告向被告提交三人的协议书，李荣水、刘兴华与张士森签订的“部分厂房、土地使用权转让合同”，马山电影院土地及房屋使用权转让证明，马山镇政府给区民政局“关于建设长清区马山敬老院福源分院的申请报告”，马山镇政府给区政府“关于建设长清区马山敬老院福源分院的请示”及“关于长清区马山敬老院福源分院有关问题的请示报告”，建设工程施工图设计文件审查合格书，济南市长清建筑设计研究院出具“长清区马山敬老院福源分院公寓楼工程质量检测鉴定”，2013年被告作出济城执长清区综处字（2013）第09558号《行政处罚决定书》，落款时间为2013年12月11日，并送达张士森。同年12月14日原告提交“长清区马山敬老院福源分院关于房屋建设事宜情况说明”，请求免于相关处罚。2014年3月24日又分别向另两原告薛天才、邢尊生邮寄送达济城执长清区综处字（2013）第09558号《行政处罚决定书》，但落款时间为2014年3月24日。薛天才、邢尊生不服，向本院提起诉讼，诉讼过程中，被告作出济城执长清区综处撤字（2014）第09558号《撤销决定书》撤销了济城执长清区综处字（2013）第09558号行政处罚决定书，并注明相关文书另行送达。2014年6月14日被告又分别向三原告邮寄送达《调取建设个人证件（调查询问）通知书》，同年9月16日又向三原告邮寄送达《调取建设个人证件通知书》。2015年3月11日，被告函请济南市城市管理行政执法局“就三原告建设马山敬老院福源分院老年公寓”工程是否可以采取改正措施，向市规划局征求规划意见。市规划局于同年3月23日作出复函：经落实，该项目未在我局办理任何相关规划手续，请按《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》等相关法律法规进行执法。2016年7月11日马山镇政府向区综合执法局提交了“关于济南市长清区福源老年公寓免于拆除的函”。被告于2017年2月20日对三原告作出并送达行政处罚权利告知书。同年5月12日，被告作出济城执长清区综处字（2017）第09558号行政处罚决定书。三原告不服，诉至本院。
原审法院认为，本案中双方当事人争议的焦点问题有三：一、本案是否超过处罚时效？二、被告将三原告确定为被处罚主体是否正确、合法？三、被告的行政程序是否合法？
关于焦点问题一、本案是否超过处罚时效？本案中三原告的建设行为始于2009年6月，被告的介入查处是2009年8月，直至到本院诉讼，三原告也未办理或补办涉案工程的《建设工程规划许可证》，违法行为一直处于持续状态。而关于处罚时效，《行政处罚法》第二十九条则规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。本案中被告虽对三原告作出过济城执长清综处字（2013）第09558号行政处罚决定书，但因处罚文书有问题，被告已在2014年予以撤销，三原告也未履行2013年处罚决定所确定的义务。因此被告于2017年5月12日作出本案被诉的处罚决定，并未超过处罚时效。原告以此认定被诉处罚决定无效的观点，不能成立，原审法院不予支持。
关于焦点问题二、被告将三原告确定为被处罚主体是否正确、合法？本案从涉案建筑工程的土地来源及资金投入来源，结合被告2009年对本案的调查之初对三原告所作的调查询问笔录，可以认定长清区马山敬老院福源分院老年公寓的出资建设者是三原告。从被告提供的现场照片可以看出，该老年公寓在2010年7月5日即已建成，而马山老年公寓是于2010年9月26日才登记为长清区福源敬老院。《济南市城乡规划条例》第三十二条规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，按照下列规定办理建设工程规划许可证：（一）建设单位或者个人向城乡规划主管部门提交建设项目的下列材料，领取建设工程规划设计要求通知书及其附图：……。”从以上规定可以看出，办理建设工程规划许可证是建设单位或者个人在建设之初应当办理建设规划许可证件。所以被告将三原告作为处罚主体并无不当，于法有据。原告认为个人无法办理建设工程规划许可证、被告处罚主体有误的观点。原审法院不予支持。同时原告亦认可其至今未办理或补办《建设工程规划许可证》的事实，被告依法对其作出处罚，于法有据。另外相关法律文件也未有福利机构可以免于办理的相关规定。
关于焦点问题三：被告的行政程序是否合法？原审法院认为，本案中被告在相关法律文书的送达方面，因三原告在被告2009年对该案查处之初在调查询问笔录中已明确表示，“张士森全权代表其三人代收法律文书等事宜”。从被告提供证据可以看出本案被诉的处罚决定书及在先的权利告知书，原告张士森本人均已签收。出于全面考虑，被告又将上面法律文书向另外两原告邮寄送达，送达程序并无不当。所以原告庭审中其未收到被告任何行政法律文书的观点不能成立，也与其诉状中“两原告从未收到该两份法律文书，只是从另一原告张士森处得知了该处罚决定书”的内容相矛盾。从本案庭审查证的事实看，被告针对三原告的建设行为先后作出过两次处罚文书，但被告作出的济城执长清区综处字（2013）第09558号《行政处罚决定书》，因存有瑕疵，被告于2014年自行撤销，原告方也未履行2013年处罚决定所确定的内容，2017年5月12日被告作出本案被诉的处罚决定。其行为并不违反《行政处罚法》第二十四条的规定，不属重复处罚。
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十六条规定，有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的“程序轻微违法”：（一）处理期限轻微违法；本案中，被告第一次介入查处的时间是2009年8月，因存有瑕疵2014年被告将2013年作出的济城执长清区综处字（2013）第09558号《行政处罚决定书》自行撤销，直到2017年5月12日才作出本案被诉的处罚决定。《山东省行政程序规定》第九十三条规定，法律、法规、规章对行政执法程序有明确期限规定的，行政机关必须在法定期限内办结。法律、法规、规章对行政执法程序没有规定办理期限的，实行限时办结制度。行政执法程序由行政机关依职权启动的，行政机关应当自程序启动之日起60日内办结；60日内仍不能办结的，经本行政机关负责人批准，可以延长30日，并将延长理由告知当事人。……行政机关对行政执法程序的办理期限作出明确承诺的，应当在承诺期限内办结。《济南市城市管理综合执法行政处罚程序规定》第四十一条规定，城市管理综合执法行政处罚案件应当在立案后一个月之内处结；对不能在一个月内处结的疑难、复杂案件经本综合执法机关负责人批准可以延长，但一般不得超过三个月；特殊情况下三个月不能处结的，应当报经市综合执法机关批准。很显然，被告的查处办案期限已超出上述法律文件的规定。
原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决：确认被告2017年5月12日作出的济城执长清区综处字（2017）第09558号行政处罚决定书的行为违法。案件受理费50元，由被告区综合执法局负担。
上诉人张士森、薛天才、邢尊生上诉称，涉案建设工程用地是集体土地，应由镇人民政府负责查处；上诉人并非涉案工程建设者，处罚上诉人于法无据；被上诉人未在规定期限内作出行政处罚决定，也未向薛天才、邢尊生送达行政处罚权利告知书和行政处罚决定书。请求二审法院撤销原审判决和被诉行政处罚决定。
被上诉人区综合执法局同意原审判决意见。
本院认为，人民法院审查行政案件，对被诉行政行为程序是否合法，主要证据是否充足，适用法律、法规是否正确，是否超越法定权限等进行审查。结合上诉人上诉意见，本院首先对被诉行政行为程序是否合法进行审查。
本院经审查认定，被诉行政行为违反法定程序。主要表现在：1、调查询问没有个别进行。调查询问当事人和证人应当分别进行，这是行政程序的一般要求。被上诉人于2009年8月12日，对三上诉人进行了调查询问，并且制作了调查询问笔录，但该次调查询问是对三上诉人同时进行的，并只制作了一份调查询问笔录，违反了调查询问应当个别进行的要求。2、行政处理程序明显超期。根据《济南市城市管理综合执法行政处罚程序规定》第四十一条规定，城市管理综合执法行政处罚案件一般不得超过三个月，特殊情况下三个月不能处结的，应当报经市综合执法机关批准。被上诉人介入查处的时间是2009年8月，直到2017年5月12日才作出本案被诉的处罚决定，且中间未经过有权机关依法批准，明显不属于处理期限轻微违法的情形。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，行政行为违反法定程序的，人民法院即可以判决撤销或者部分撤销，并可以判令行政机关重新作出处理决定。据此，对被诉处罚决定是否存在超越法定职权、适用法律、法规错误、认定事实主要证据不足等法定的撤销事由的问题，本院不再予以审查确认。被上诉人在收到本院判决后，应当严格对照法律要求，依法重新作出处理决定。
综上，被诉行政行为程序违法，依法应予撤销，原审判决认为被诉处罚决定程序轻微违法，属于认定基本事实不清，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项，第八十九条第一款第（三）项之规定，判决如下
一、撤销济南市长清区人民法院（2017）鲁0113行初58号行政判决；
二、撤销被上诉人济南市长清区综合行政执法局2017年5月12日作出的济城执长清区综处字（2017）第09558号行政处罚决定；
三、被上诉人济南市长清区综合行政执法局重新作出处理决定。
一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人济南市长清区综合行政执法局负担。
本判决为终审判决。
审判长 李国才
审判员 胡一帆
审判员 陈 伟
二〇一八年六月二十九日
书记员 郭 萍