广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤行终512号
上诉人（原审原告）：德庆县德城街道办香山村孔竹根村村民李燕等105人（105名上诉人名单附后）。
诉讼代表人：李燕，女，汉族，1973年10月12日出生，住广东省德庆县。
诉讼代表人：林国富，男，汉族，1963年6月14日出生，住广东省德庆县。
被上诉人（原审被告）：德庆县人民政府。住所地：广东省肇庆市德庆县德城镇德庆大道。
法定代表人：ＸＸ，县长。
委托代理人：孔锦泉，德庆县法制局局长。
委托代理人：张少英，广东勤思进律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：德庆县国土资源局。住所地：广东省肇庆市德庆县德城镇德庆大道。
法定代表人：冯水贤，局长。
委托代理人：李子敏，该局总工程师。
委托代理人：张少英，广东勤思进律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：德庆县德城街道办事处。住所地：广东省肇庆市德庆县德城镇。
法定代表人：龙小霞，主任。
委托代理人：梁柱洲，德城街道办党工委副书记。
委托代理人：张少英，广东勤思进律师事务所律师。
原审原告：孔繁盛，男，1938年3月21日出生，汉族，住广东省德庆县。
原审原告：孔巧强，男，1991年11月9日出生，汉族，住广东省德庆县。
原审原告：孔繁斌，男，1971年5月8日出生，汉族，住广东省德庆县。
原审原告：孔令添，男，1997年5月18日出生，汉族，住广东省德庆县。
原审原告：林亚仙，女，1935年12月2日出生，汉族，住广东省德庆县。
上诉人德庆县德城街道办香山村孔竹根村村民李燕等105人因与被上诉人德庆县人民政府（以下简称德庆县政府）、德庆县国土资源局（以下简称德庆县国土局）、德庆县德城街道办事处（以下简称德城街道办）请求撤销征地承诺书及行政赔偿纠纷一案，不服广东省肇庆市中级人民法院(2015)肇中法行初字第61号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：德庆县政府于2010年7月27日发布了德府﹝2010﹞23号《关于征收德庆县城西区D块用地开发建设项目土地的预通告》，决定征收县城西区D块土地作为德庆县城西区开发建设用地，公布了拟征收土地位置、面积及征地补偿标准，并附德庆县城西区D块用地蓝线图。期间，部分村民及村民户代表签名出具了《征收（用）土地同意书》。2012年10月20日，德庆县政府、德庆县国土局、德城街道办出具了一份《承诺书》，对准备征收德庆县德城镇香山村孔竹根村民小组约144.54亩土地作出留用地43.362亩、从签订征地协议之日起2年内办理完善该留用地的发证、由承诺方负责留用地的“三通一平”的承诺。同日，德庆县国土局、德城街道办也出具了一份《关于承诺德城香山村委会孔竹根村办理完善征地后解决被征收农民出路的承诺书》，作出两年内为孔竹根村民小组办理5亩集体建设用地土地使用权证并由承诺方负责完成“三通一平”的承诺。2013年12月12日，德庆县政府支付了6395837元征地补偿款给德庆县德城镇香山村孔竹根村民小组。2014年10月22日，德庆县政府、德庆县国土局为德庆县德城镇香山村孔竹根村民小组核发了集体建设用地的德府集用（2014）第2845号《集体土地使用证》；2015年2月15日，德庆县政府、德庆县国土局为德庆县德城镇香山村孔竹根村民小组核发了留用地的德府国用（2015）第0964号《国有土地使用证》。2014年5月23日，县城西区开发征地拆迁工作指挥部、德城街道办发出通知，要求凡在西区范围内种植有农作物但未清点和领取补偿款的农户，于5月25日前联系德城街道办清点确认和办理补偿手续，已领青苗补偿款的农户在三天内自行清理，逾期不清理的，当无主物处理。由于德城街道香山村委会部分村民以香山居委会在征地过程中徇私舞弊，不召开村民大会等为由向德庆国土局举报反映，2013年3月21日，德庆县国土局作出了《关于德城街道香山村委会梁伟雄等村民信访事项的答复》作了回复；2013年5月29日，肇庆市国土资源局也作出了《国土资源信访事项复查意见书》对德庆县德城街道香山村委会梁伟雄等村民信访事项作出复查答复。
德庆县德城街道香山村孔竹根村民小组被征的土地，因未进行建设，该村民小组部分村民自发到部分被征土地上继续进行使用，种植了蔬菜瓜果等农作物。
2014年5月8日，德城街道办发出路网建设动工的通知。2014年5月27日，德庆县政府实施路网建设工程施工，遭到部分村民阻拦，德庆县政府强行将土地推平，将地上农作物推毁。德庆县城德城街道办香山村孔竹根村村民李燕等110人不服，向原审法院提起本案诉讼，请求：1.撤销德庆县政府、德庆县国土局、德城街道办与德庆县德城镇香山村孔竹根小组于2012年10月20日签订的《关于承诺德城香山村委会孔竹根村办理完善征地后解决被征地农民出路的承诺书》和《承诺书》，依法宣布违规无效。2.请求依法判令被告向原告支付经济损失赔偿及精神损失补偿费和修复菜田水利费。3.请求人民法院依法判令被告承担刑事责任和承担本次诉讼费用。
原审法院认为，本案中，原告孔竹根村村民认为被告德庆县政府、德庆县国土局和德城街道办因实施征地行为作出的两份《承诺书》违法请求撤销，以及因路网建设工程施工过程中推毁了其农作物要求赔偿、补偿而提起本案诉讼。对于原告诉请的第一项诉讼请求，从查明的事实来看。被告德庆县政府、德庆县国土局、德城街道办作出的承诺书，涉及的集体留用地及集体建设用地权益属于德庆县德城镇香山村孔竹根村民小组集体权益，庭审中，原告确认孔竹根村集体经济组织并没有将这些权益分配给村民，现孔竹根村村民以村民名义起诉主张德庆县德城镇香山村孔竹根村民小组集体权利不符合法律规定，主体不适格。对于原告诉请的第二项诉讼请求，由于征地事实发生在前，路网建设发生在后，国家征收集体土地之后一段时间，部分孔竹根村村民自发继续使用已被征收的土地，在已被征收的土地上种植了蔬菜瓜果等农作物，现孔竹根村村民无法证实被告在实施路网建设时推毁的蔬菜瓜果等农作物属于现起诉的村民谁人种植，归谁所有，原告孔竹根村村民针对征地后实施路网建设时的推毁行为起诉要求赔偿、补偿，该诉讼请求因原告的主体不明确，应视为主体不适格。因此，孔竹根村村民不具有本案原告的诉讼主体资格。
至于原告的第三项诉讼请求，诉请判令被告承担刑事责任的问题，因不属于行政诉讼案件受案范围，对原告的该项起诉亦应予驳回。
依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”的规定，对原告孔竹根村村民的起诉应裁定予以驳回。综上所述，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回原告德庆县德城街道办香山村孔竹根村村民的起诉。
上诉人德庆县德城街道办香山村孔竹根村村民李燕等105人不服一审裁定，向本院提起上诉称：一、原审裁定认定事实、适用法律错误。本案上诉人并没有就集体留用地及集体建设用地的权益问题起诉被上诉人，只是要求取消承诺书。因为两份《承诺书》是上一届村民小组长孔祥志伙同本村小组成员在没有召开村民大会征求村民意见的情况下，非法与县人民政府、县国土资源局及德城街道办私定，非法征收孔竹根村144.54亩优质蔬菜基地（没有实地丈量）。孔竹根村村民在2014年5月27日铲地时才知道该两份承诺书。二、上诉人在铲地前所种的农作物全部都是2000年1月10日由德庆县人民政府以各农户签发的承包合同书中所属的，以家庭承包为主责任制的土地，承包人的土地承包权三十年不变。被上诉人在没有出示有效征地批文的情况下，铲毁了各农户承包土地上的农作物，是侵权行为。所以上诉人的原告主体明确应视为主体适格，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，上诉人针对强拆行为起诉主体适格。综上，请求撤销原审裁定，依法查明并支持上诉人的上诉请求，维持上诉人的起诉权利；依法判令被上诉人承担本次诉讼费。
被上诉人德庆县政府、德庆县国土局、德城街道办二审均答辩称：一、原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，作出裁定合法适当，应当维持。（一）上诉人以“德庆县德城街道办香山村委会孔竹根村村民”的名义提起行政诉讼，主体不符《行政诉讼法》的规定。（二）后期上诉人补充提交具体的村民名单，但村民名单组成人员也不是村集体经济组织，无权就本案行政行为提起行政诉讼。二、上诉人的上诉理由没有事实和法律依据，依法应当驳回。作为农村集体组织的负责人经法定程序，有权代表该农民集体组织对外建立民事法律关系。被上诉人征收的相应土地在德应县城市规划范围，已经按法律规定办理征用，并经村集体征求多数村农户意见，上诉人声称“不知道”不能成立。集体土地依法被征收，村民原承包权利依法已经终止。其在被征土地上的种植行为属于临时使用土地的情形，在被上诉人通知用地时应当配合，自觉收获清理农作物，将土地交回被上诉人。上诉人上诉时附的证据，在原一审时已经递交，不属于“新证据”，不足以否定原审裁定。综上，请求驳回上诉，维持原审裁定。
经审查，原审法院审理查明的事实属实，本院依法予以确认。
本院认为：《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案中，李燕等110人向原审法院起诉请求撤销《承诺书》及《关于承诺德城香山村委会孔竹根村办理完善征地后解决被征收农民出路的承诺书》（以下简称两份《承诺书》），因该两份《承诺书》涉及的批准集体留用地及集体建设用地属于德庆县德城镇香山村孔竹根村民小组的集体权益，李燕等110人以孔竹根村村民名义起诉请求撤销涉及德庆县德城镇香山村孔竹根村民小组集体权益的两份承诺书，主体不适格。虽然在《承诺书》中被上诉人承诺“属村按规划分配给本村民的部分（以户为单位）留用地办国有土地证”，但一审庭审中李燕等110人确认孔竹根村集体经济组织并未将留用地权益分配给村民。而被上诉人承诺的属村按规划分配给本村民的留用地以户为单位发国有土地证，以村按规划分配给本村民留用地为前提条件，李燕等110人现起诉请求撤销两份《承诺书》，依法应予以驳回。
关于李燕等110人亦起诉要求被上诉人赔偿因2014年5月27日违规强拆、毁坏地上农作物及水利设施所造成的损失的问题。首先，该诉讼请求既涉及村集体土地的集体权益，也涉及村民使用集体土地的个人权益。涉及村集体土地集体权益的，应以村集体名义起诉，本案李燕等110人以村民名义起诉不符合规定。涉及村民使用集体土地个人权益的，村民可以自己的名义起诉。但本案李燕等110人起诉主张多户家庭分别承包的土地被强拆、毁坏农作物，要求被上诉人赔偿损失，涉及多户家庭与强拆主体之间不同的赔偿法律关系，实际是提起共同诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定：“当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。”据此，李燕等110人诉称的强拆、损毁农作物等行为涉及多户家庭的承包土地，是在强拆主体与被损坏农作物的承包家庭人员之间发生赔偿法律关系，本应由受该行为影响的承包土地的具体一户家庭成员共同起诉，不同户家庭成员主张损失应分别起诉、分别立案。现李燕等110人直接向原审法院提起本案共同诉讼，涉及多户家庭与强拆主体之间的不同赔偿法律关系，如果允许合并审理将极大增加案件难度、影响诉讼效率，故应不允许作为共同诉讼审理。因此，本案李燕等110人的起诉不符合前述法律关于共同诉讼的规定。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（十）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（十）不符合其他法定起诉条件的”规定，对李燕等110人要求被上诉人赔偿因2014年5月27日违规强拆、毁坏地上农作物及水利设施所造成的损失的该项起诉，依法应予以驳回。其次，李燕等110人起诉要求被上诉人赔偿强拆、毁坏地上农作物及水利设施所造成的损失，其中涉及的强拆、毁坏行为尚未被确认违法，李燕等110人在本案中亦未起诉该行为，而是在起诉请求撤销两份《承诺书》时一并提出赔偿请求，因其请求撤销两份《承诺书》的起诉应予以驳回，因此，对其赔偿请求应一并予以驳回。
此外，李燕等110人起诉请求判令被上诉人承担刑事责任，不属于行政案件受案范围，对其该项起诉，依法亦应予以驳回。因此，原审法院裁定驳回李燕等110人以德庆县德城街道办香山村孔竹根村村民名义的起诉，并无不当。李燕等105人上诉主张其并非就集体留用地及集体建设用地的权益问题起诉被上诉人，其起诉主体适格，原审裁定认定事实、适用法律错误，请求撤销原审裁定，依法改判，因缺乏事实根据和法律依据，上诉理由不成立，本院不予采纳。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原审裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 徐曾沧
审判员 罗 燕
审判员 黄伟明
二〇一七年八月三日
书记员 刘永红
附105名上诉人名单：
孔繁勇，男，1957年11月7日出生，汉族，住广东省德庆县。
张燕平，女，1980年10月7日出生，汉族，住广东省德庆县。
谢锦连，女，1947年8月7日出生，汉族，住广东省德庆县。
孔繁焜，男，1961年12月16日出生，汉族，住广东省德庆县。
罗买娒，女，1967年4月21日出生，汉族，住广东省德庆县。
孔祥捷，男，1998年3月11日出生，汉族，住广东省德庆县。
孔祥宝，男，1993年3月28日出生，汉族，住广东省德庆县。
黄敏英，女，1955年12月8日出生，汉族，住广东省德庆县。
陈妹英，女，1943年6月24日出生，汉族，住广东省德庆县。
郭灶伟，女，1958年7月15日出生，汉族，住广东省德庆县。
孔繁球，男，1962年9月5日出生，汉族，住广东省德庆县。
孔祥杰，男，1973年2月24日出生，汉族，住广东省德庆县。
孔繁裕，男，1938年6月23日出生，汉族，住广东省德庆县。
冼广礼，男，1990年6月3日出生，汉族，住广东省德庆县。
孔巧明，男，1980年4月15日出生，汉族，住广东省德庆县。
梁结连，女，1984年10月10日出生，汉族，住广东省德庆县。
孔丽桃，女，1984年2月4日出生，汉族，住广东省德庆县。
孔祥毅，男，1988年3月18日出生，汉族，住广东省德庆县。
孔祥贤，男，1975年8月8日出生，汉族，住广东省德庆县。
梁清兰，女，1971年3月8日出生，汉族，住广东省德庆县。
林永聪，男，1988年6月14日出生，汉族，住广东省德庆县。
孔令文，男，1994年7月14日出生，汉族，住广东省德庆县。
孔泳泉，男，1958年1月22日出生，汉族，住广东省德庆县。
孔令德，男，1982年10月13日出生，汉族，住广东省德庆县。
孔祥新，男，1969年3月10日出生，汉族，住广东省德庆县。
林亚梅，女，1928年4月6日出生，汉族，住广东省德庆县。
孔祥基，男，1973年10月1日出生，汉族，住广东省德庆县。
翁雪莲，女，1980年12月20日出生，汉族，住广东省德庆县。
彭锦云，女，1976年9月22日出生，汉族，住广东省德庆县。
余意玉，女，1941年2月22日出生，汉族，住广东省德庆县。
陈彩凤，女，1952年10月1日出生，汉族，住广东省德庆县。
孔祥艳，女，1990年5月8日出生，汉族，住广东省德庆县。
李燕，女，1973年10月12日出生，汉族，住广东省德庆县。
冼镇政，男，1964年2月25日出生，汉族，住广东省德庆县。
陈雪枚，女，1946年4月18日出生，汉族，住广东省德庆县。
冼振华，男，1946年8月4日出生，汉族，住广东省德庆县。
黄沛桂，女，1962年10月29日出生，汉族，住广东省德庆县。
岑亚幼，女，1955年7月3日出生，汉族，住广东省德庆县。
梁细英，女，1957年8月6日出生，汉族，住广东省德庆县。
孔繁文，男，1989年11月16日出生，汉族，住广东省德庆县。
孔亚水，男，1951年6月10日出生，汉族，住广东省德庆县。
陈玉婵，女，1976年4月13日出生，汉族，住广东省德庆县。
伍三梅，女，1978年4月2日出生，汉族，住广东省德庆县。
蔡惠容，女，1947年3月18日出生，汉族，住广东省德庆县。
谭世容，女，1957年11月25日出生，汉族，住广东省德庆。
聂幼英，女，1970年4月20日出生，汉族，住广东省德庆县。
冼广志，男，1994年5月21日出生，汉族，住广东省德庆县。
冼广飞，男，1972年10月13日出生，汉族，住广东省德庆县。
冼广耀，男，1981年6月27日出生，汉族，住广东省德庆县。
孔繁敬，男，1944年9月6日出生，汉族，住广东省德庆县。
徐水流，女，1949年4月18日出生，汉族，住广东省德庆县。
江秀莲，女，1938年3月28日出生，汉族，住广东省德庆县。
孔祥裕，男，1970年5月14日出生，汉族，住广东省德庆县。
关洁梅，女，1973年4月15日出生，汉族，住广东省德庆县。
孔庆佳，男，1950年10月8日出生，汉族，住广东省德庆县。
陈永梅，女，1972年12月14日出生，汉族，住广东省德庆县。
孔祥好，男，1973年1月18日出生，汉族，住广东省德庆县。
孔巧生，男，1982年6月8日出生，汉族，住广东省德庆县。
冼镇乾，男，1961年3月5日出生，汉族，住广东省德庆县。
何海燕，女，1972年3月6日出生，汉族，住广东省德庆县。
林国富，男，1963年6月14日出生，汉族，住广东省德庆县。
冼惠英，女，1953年4月8日出生，汉族，住广东省德庆县。
孔繁阳，男，1954年1月13日出生，汉族，住广东省德庆县。
梁少华，女，1950年4月6日出生，汉族，住广东省德庆县。
何桂梅，女，1974年10月16日出生，汉族，住广东省德庆县。
孔雄艺，男，1972年2月29日出生，汉族，住广东省德庆县。
冼海群，女，1968年5月13日出生，汉族，住广东省德庆县。
聂少英，女，1930年11月8日出生，汉族，住广东省德庆县。
孔金建，男，1965年3月6日出生，汉族，住广东省德庆县。
孔祥志，男，1970年3月14日出生，汉族，住广东省德庆县。
冼少凤，女，1975年1月16日出生，汉族，住广东省德庆县。
林焕英，女，1982年11月13日出生，汉族，住广东省德庆县。
孔繁成，男，1974年10月20日出生，汉族，住广东省德庆县。
李惠爱，女，1969年5月6日出生，汉族，住广东省德庆县。
江丽芳，女，1938年6月19日出生，汉族，住广东省德庆县。
聂伟英，女，1959年9月6日出生，汉族，住广东省德庆县。
孔祥辉，男，1993年1月2日出生，汉族，住广东省德庆县。
孔祥龙，男，1992年4月5日出生，汉族，住广东省德庆县。
董汝英，女，1963年9月27日出生，汉族，住广东省德庆县。
孔繁仪，男，1960年5月20日出生，汉族，住广东省德庆县。
莫小云，女，1962年2月14日出生，汉族，住广东省德庆县。
江亚伍，女，1926年9月5日出生，汉族，住广东省德庆县。
冼镇泉，男，1949年11月20日出生，汉族，住广东省德庆县。
孔永汉，男，1976年2月22日出生，汉族，住广东省德庆县。
孔繁镇，男，1964年4月2日出生，汉族，住广东省德庆县。
孔祥镜，男，1993年4月22日出生，汉族，住广东省德庆县。
孔祥斌，男，1988年4月10日出生，汉族，住广东省德庆县。
罗金群，女，1963年11月9日出生，汉族，住广东省德庆县。
江惠英，女，1930年4月12日出生，汉族，住广东省德庆县。
孔繁权，男，1966年11月10日出生，汉族，住广东省德庆县。
梁少兰，女，1944年10月18日出生，汉族，住广东省德庆县。
孔祥权，男，1971年9月4日出生，汉族，住广东省德庆县。
戴洁坚，女，1971年11月17日出生，汉族，住广东省德庆县。
孔凡钊，男，1990年11月20日出生，汉族，住广东省德庆县。
孔泳明，男，1964年2月22日出生，汉族，住广东省德庆县。
孔星凤，女，1998年8月11日出生，汉族，住广东省德庆县。
孔凡浪，男，1992年7月23日出生，汉族，住广东省德庆县。
孔丽芬，女，1989年10月16日出生，汉族，住广东省德庆县。
孔祥鹏，男，1989年8月2日出生，汉族，住广东省德庆县。
孔丽华，女，1990年9月4日出生，汉族，住广东省德庆县。
孔祥礼，男，1991年11月18日出生，汉族，住广东省德庆县。
唐小雲，女，1993年8月5日出生，瑶族，住广东省德庆县。
林永志，男，1994年6月4日出生，汉族，住广东省德庆县。
林健丽，女，1985年11月12日出生，汉族，住广东省德庆县。
李静雪，女，1973年10月5日出生，壮族，住广东省德庆县。