中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2016）最高法行申2609号再审申请人（一审原告、二审上诉人）福建省福鼎市桐城街道办事处岭下第三生产队。负责人高其用，该队队长。被申请人（一审被告、二审被上诉人）福建省宁德市人民政府，住所地福建省宁德市蕉城区署前路14号。法定代表人廖小军，该市市长。再审申请人福建省福鼎市桐城街道办事处岭下第三生产队（以下简称“岭下第三生产队”）因诉福建省宁德市人民政府征用土地批复一案，不服福建省高级人民法院（2011）闽行终字第71号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员梁凤云、代理审判员仝蕾、李小梅参加的合议庭，对本案进行了审查。现已审查终结。原审法院查明的主要事实为：1995年1月28日，原福鼎县电力公司向原福鼎县土地管理局提出建设城南变电所征用土地申请，并逐级向原福鼎县土地管理局、原福鼎县人民政府、原宁德地区土地管理局、原宁德地区行政公署提交了《关于建设城南变电所征用土地的报告》（鼎电〔1995〕002号）、原宁德地区经济委员会《关于福鼎县电力公司城南变电站技改项目建议书和实施方案的批复》（宁地经技〔1995〕40号）、原福鼎县经济委员会《转报》（鼎经技〔1995〕003号）、原福鼎县建设委员会编号95007《选址定点规划意见通知书》和编号95040《建设用地规划许可证》《征地协议书》及《征地平面红线图》、安置补偿《协议书》、原中国工商银行福鼎县支行项目资金落实情况证明和征地款支付凭证、原宁德地区水利电力局《福鼎城南35千伏变电所投产验收会议纪要》（宁署水电〔1995〕181号）等相关材料。1995年1月28日，征地单位原福鼎县土地开发事务所受原福鼎县土地管理局委托，分别与被征地单位原福鼎县桐山镇流美村民委员会、桐城镇五里牌村民委员会和玉塘村民委员会签署了《征地协议书》，与用地单位原福鼎县电力公司签订了有关征地款项《协议书》。《征地协议书》对拟征地块面积、范围、补偿标准及费用、付款方式、地面物处理等事项进行了规定。1996年4月11日，第三人福鼎市人民政府向原宁德地区行政公署呈报《福鼎市人民政府关于市电力公司建设城南变电所征用土地的请示》（鼎政〔1996〕土14号），原宁德地区行政公署于1996年12月31日作出宁署〔1996〕地77号批复，同意征用集体土地6557平方米作为城南变电所建设用地，其中包括福鼎市桐山镇流美村土地4270平方米（其中耕地172平方米，非耕地4098平方米）。岭下第三生产队对宁署〔1996〕地77号批复不服，向福建省人民政府申请行政复议。2010年8月25日，福建省人民政府作出闽政行复（2010）16号行政复议决定，维持了上述批复。岭下第三生产队仍不服，于2010年9月16日提起行政诉讼。另查明：1、福鼎市桐城街道办事处石湖社区的前身为桐城镇流美大队岭下片，岭下片包括岭下第三生产队等9个生产队。2001年流美村划分成石湖等三个社区，岭下第三生产队归属于石湖社区，现任队长高其用。2、1982年12月20日原福鼎市人民政府将涉案山林权属登记于流美大队岭下第三生产队名下，林权证（甲种）号为鼎政林字0003634号。该本林权证共登记有五片山林，面积50亩，本案征用的涉案林地是烟墩山片30亩中的6.147亩。福建省宁德市中级人民法院一审认为，对被告作出的宁署〔1996〕地77号批复是否合法的争议主要是：1、征用林地是否必须经林业主管部门审核同意.2、本案的征地审批程序是否合法。分析认定如下：（一）征用林地是否必须经林业主管部门审核同意。经查，1985年施行的《中华人民共和国森林法》第十五条规定：“进行勘察设计、修筑工程设施、开采矿藏，应当不占或者少占林地；必须占用或者征用林地的，按照有关法律规定办理。”本案被告作出征地批复时，有关法律并未规定征用林地必须经林业主管部门审核同意。原告所称征用林地必须经林业主管部门审核同意的规定是1998年《中华人民共和国森林法》修订时新增加的内容，而本案宁署〔1996〕地77号批复作出的时间为1996年12月31日。原告所称国家土地管理局《关于国家建设用地审批工作的暂行规定》中虽有规定应征求有关部门意见、报送有关部门的审查意见或证明材料，但并未明确规定征用林地必须经林业主管部门审核同意。因此，原告认为宁署〔1996〕地77号批复违反征用林地必须经林业主管部门审核同意的相关规定的意见，缺乏法律依据，不予采纳。（二）本案的征地审批程序是否合法。1991年施行的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十八条第一款第二项规定：“县级以上地方人民政府土地管理部门对建设用地申请审核，划定用地范围，并组织建设单位与被征地单位以及有关单位依法商定征用土地的补偿、安置方案，报县级以上人民政府批准。”本案征地前，原福鼎县土地管理局与流美村民委员会签订的征地协议书中，已经就征地补偿安置事宜进行了约定，可以视为商定了征用土地的补偿、安置方案，符合上述规定。且从征地程序上看，本案征地报件材料齐全，符合国家土地管理局《关于国家建设用地审批工作的暂行规定》（1988年11月22日颁布实施）第一款第二项、《福建省土地管理实施办法》（1994年修正）第十二条的规定。因此，本案的征地审批程序合法，原告认为本案征地审批程序违法的意见缺乏事实和法律依据，不予采纳。原告认为本案存在征地对象错误，经查，根据《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》（1988年6月1日实施）第四条第三款的规定，村民委员会依照法律规定管理本村属于村农民集体所有的土地，因此，原福鼎县土地管理局与流美村民委员会签订征地协议书，就征地补偿安置事宜进行约定，并无不当，不存在“征地对象错误”的问题，该意见不予采纳。综上所述，被告作出的宁署〔1996〕地77号批复认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，依法应当判决予以维持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一项之规定，判决维持被告宁德市人民政府作出的宁署〔1996〕地77号批复的具体行政行为。福建省高级人民法院二审认为，1962年《农村人民公社工作条例修正草案》第二条规定，人民公社的基本核算单位是生产队。根据各地方不同的情况，人民公社的组织，可以是两级，即公社和生产队，也可以是三级，即公社、生产大队和生产队。1986年《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款规定，村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。1998年修正的《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。这一规定延续至今。可见，村民小组（原生产队）可以作为林地的一级所有权主体。1981年中共中央、国务院作出《关于保护森林发展林业若干问题的决定》后，在全国范围内开展了林业“三定”工作。1982年福建省（82）闽林权办字006号《关于林业“三定”内业工作有关问题的通知》规定，无林地、疏林地，归本社队经营的，发甲种林权证。经审查，原福鼎县人民政府给岭下第三生产队颁发的0003634号林权证为甲种林权证，甲种林权证既是林木所有权，也是林地所有权的法律凭证。岭下第三生产队是涉案林地的所有权人。但就组织机构而言，岭下第三生产队现只有生产队长，没有会计、出纳，没有财物管理人员和印章，没有组织机构代码证，更没有在银行开立帐户。故岭下第三生产队属于组织机构不健全的集体组织。在此情形下，为保证征地补偿工作的顺利实施，可由岭下第三生产队所归属的流美村委会代为办理征地补偿手续。因此，原福鼎县土地管理局与流美村民委员会签订征地协议书，就征地补偿安置事宜进行约定，并无不当。上诉人认为征地对象错误的理由，不能成立。宁署〔1996〕地77号《批复》作出的时间为1996年12月31日，当时有关法律并未规定征收林地必须经林业主管部门审核同意。征收林地必须经林业主管部门审核同意的规定是1998年《中华人民共和国森林法》修订时新增加的内容。因此，上诉人主张的征地未经林业主管部门审核同意，违反法律规定的上诉理由，缺乏法律依据，不予采纳。本案中，虽然宁德市人民政府未举证证明用地单位申请用地时报送了环保部门的审查意见，但其提供的《福鼎城南35千伏变电所投产验收会议纪要》，能够证明该建设项目投产验收工作已于1995年12月完成，环保部门当时也参与了该建设项目的投产验收。而本案宁署〔1996〕地77号《批复》是1996年12月31日作出的，因此，可视为被诉行为存在的这一程序瑕疵已得到弥补。综上，上诉人的上诉理由不能成立，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。据此，二审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一项的规定，判决驳回上诉，维持原判。岭下第三生产队不服二审判决，向本院提出再审申请。其申请再审的主要理由为：原一、二审判决错误，补偿安置费被村委会截留私分。据此请求责成福建省高级人民法院按照最高人民法院（2012）行监字第489号通知书作出处理意见。本院认为，本案被诉的是被申请人作出的宁署〔1996〕地77号《关于福鼎市电力公司建设城南变电所征用土地的批复》。该批复作出时间为1996年12月31日。本案争议主要涉及两个问题：1.征用涉案林地是否必须经林业主管部门审核同意。被诉批复作出时，法律并未明确规定征收林地必须经林业主管部门审核同意。因此，申请人主张的征地未经林业主管部门审核同意，违反法律规定的理由缺乏法律依据。2.涉案的流美村委会签署相关的征地协议书是否违法。根据原审查明的情况，本案申请人只有生产队长，没有会计、出纳，没有财物管理人员和印章，没有组织机构代码证等，因此，由当时申请人所属的流美村委会代为签订征地协议书并无违法之处。综上，岭下第三生产队的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：驳回福建省福鼎市桐城街道办事处岭下第三生产队的再审申请。审 判 长  梁凤云代理审判员  仝 蕾代理审判员  李小梅二〇一六年十一月十七日书 记 员  徐 超