中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）最高法行申1580号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：定安县龙湖镇居丁村委会高潮村村民小组。住所地：海南省定安县龙湖镇居丁村委会高潮村村民小组。
负责人：王三刚，该村小组负责人。
委托代理人：王千飞，广东正大联合律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：定安县国土环境资源局。住所地：海南省定安县定城镇岳崧路定安县人民政府。
法定代表人：王三觉，该局局长。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：定安县人民政府。住所地：海南省定安县定城镇兴安大道*号。
法定代表人：刘蔚，该县县长。
再审申请人定安县龙湖镇居丁村委会高潮村村民小组（以下简称高潮村小组）因与被申请人定安县国土环境资源局（以下简称定安县国土局）、定安县人民政府（以下简称定安县政府）土地行政征收一案，不服海南省高级人民法院（2015）琼立一终字第217号行政裁定，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。
一、二审法院查明，1993年，定安兴达科技公司（现名为定安兴达科技有限公司，以下简称兴达公司）向定安县政府递交《关于请求批准征地的申请》。1993年5月6日，定安县政府作出定府函[1993]239号《关于在居丁镇立交桥附近安排土地兴办科技园的批复》（以下简称239号批复），同意安排约33.3公顷（500亩）土地给该公司作为兴办科技园用地。1994年5月20日，定安县国土局与高潮村小组签订《征用土地补偿协议书》，征用高潮村小组村庄东侧28.982公顷（434.73亩）土地。征地补偿款2387945.32元向高潮村小组支付完毕，被征用土地亦交给定安县国土局。因实际征地面积少于500亩，定安县政府根据上述征地协议约定的征地面积，于1997年1月14日作出定府（1997）08号《定安县人民政府关于征用居丁镇居丁村委会高潮村民小组土地的决定》（以下简称征地决定）。1997年1月，定安县政府将上述国有土地使用权出让并登记给兴达公司，该公司在该土地上种植荔枝等树木。2014年11月，高潮村小组向海南省驻定安县巡视组递交了《关于定安县人民政府非法征用耕地的情况反映》。2014年12月18日，定安县国土局作出定土环资函字[2014]415号《关于<定安县龙湖镇高潮村村民关于农村集体土地圈占申诉书>的答复》。2015年3月，高潮村小组向海南省第一中级人民法院提起本案诉讼，请求确认定安县国土局1994年5月20日征用土地行为违法；确认定安县政府1997年1月14日征地决定违法并撤销；责令两被告退回非法批准征用的28.982公顷土地。
一审法院认为，高潮村小组所诉的涉案土地已为定安县政府和定安县国土局于1994年征用，高潮村小组已经领取了征地补偿款，涉案土地于当年交付定安县国土局，且已于1997年1月出让并登记给兴达公司，该公司已在涉案土地上种植了树木。至于定安县政府1997年1月14日作出的征地决定，系对1994年征地行为手续的补充完善，并未改变1994年征用土地行为的内容。高潮村小组对1994年的征地行为是知道的，20余年均未提出异议，也未申请行政复议或提起行政诉讼。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条的规定，已经超过了2年起诉期限，且无正当理由，故裁定驳回高潮村小组的起诉。
二审法院认为，1994年定安县国土局与高潮村小组签订《征地补偿协议书》，同年高潮村小组全部领取了征地补偿款，涉案土地交付定安县国土局，故征地行为在1994年已经完成。定安县政府1997年1月14日作出的征地决定是对1994年征地行为手续的补充和完善，对高潮村小组的合法权益并未产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第八项之规定，应裁定驳回起诉。故驳回上诉，维持原裁定。
高潮村小组申请再审称：（一）一、二审裁定认定事实的主要证据不足。1994年5月20日，定安县国土局征收高潮村小组28.982公顷土地用于建设工业区，未得到海南省人民政府的批准。1997年定安县政府作出征地决定，征收高潮村小组28.982公顷土地系种植椰子、竹笋等农业项目用地。一、二审裁定认定1997年的征地决定是对1994年征地手续的补偿和完善，缺乏证据予以证明。前一征地行为没有任何法律根据，属于违法无效行政行为；后一征地行为未得到海南省人民政府的批准，违反《中华人民共和国土地管理法》第二十五条之规定，定安县政府的批准文件无效。（二）高潮村小组起诉未超过起诉期限。无效行政行为自始无效，不受起诉期限的限制。上述两征地行为均属于无效行政行为，故不受起诉期限的限制。高潮村小组2015年起诉请求确认定安县政府1997年做出的征地决定违法，未超过20年的最长起诉期限。（三）二审裁定适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第八项之规定错误。1997年的征地决定使高潮村小组失去400多亩土地，对高潮村小组的合法权益产生实际影响。（四）二审法院未就被诉行政行为是否合法进行审查，仅是程序性驳回高潮村小组的诉请，违反《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十七条的规定，未尽合法性审查和全面审查的责任。请求：1.撤销一、二审裁定，提审本案；2.确认定安县国土局1994年征用土地的行政行为违法、无效，3.确认定安县政府1997年1月14日作出的征地决定违法、无效，4.责令定安县国土局、定安县政府退回非法征收的28.982公顷土地给高潮村小组，5.本案诉讼费用由定安县国土局、定安县政府承担。
定安县政府提交意见称:（一）高潮村小组的起诉已超过法定起诉期限。案涉土地1994年被征收，高潮村小组已领取征收补偿款，可见在1994年高潮村小组既已知晓征地行为，其提起本案诉讼时已过20年最长起诉期限。（二）1997年征地决定并非独立的行政行为，1993年定安县政府作出案涉土地的征地批准文件239号批复，随后与高潮村小组签订《征地补偿协议书》，发放补偿款，该征地行为在1994年已经完成。1997年的征地决定是对1993年批复的补充和完善，仅是为了解决实际用地面积少于批复用地面积的问题，并未改变1994年征地行为的内容。综上，请求驳回高潮村小组的再审申请。
定安县国土局提交的意见与定安县政府的意见一致。
高潮村小组向本院申请再审并未否认一、二审法院查明的事实，故对一、二审查明的事实本院予以确认。
本院认为：本案的争议焦点是，高潮村小组的起诉是否超过法定起诉期限。
根据一、二审查明的事实，1994年5月20日定安县国土局与高潮村小组签订《征用土地补偿协议书》后，高潮村小组领取了征地补偿款并交付了被征用土地。因实际征用的土地面积少于239号批复的面积，定安县政府于1997年1月14日作出征地决定。该征地决定既是对1994年征地行为的补充和完善，同时与《征用土地补偿协议书》约定的实际征地面积相符。1993年239号征地批复、1994年签订的《征用土地补偿协议书》与1997年征地决定涉及同一块土地，系针对同一块土地的一次征地行为。根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条、第四十二条之规定，公民、法人或其他组织提起行政诉讼的起诉期限分为三种情况，自知道或者应当知道作出行政行为之日起三个月内提出，适用于行政机关作出行政行为时告知诉权或起诉期限的情形；未告知诉权或起诉期限的，自知道或者应当知道诉权或起诉期限之日起计算，但最长不得超过知道或者应当知道行政行为内容之日起2年；不知道行政行为内容的，涉及不动产的从行政行为作出之日起超过20年，人民法院不予受理。就本案而言，高潮村小组1994年与定安县国土局签订《征用土地补偿协议书》并领取征地补偿款时，就已知道涉案土地被征收，即本案被诉行政行为的内容，故本案不适用20年最长起诉期限的规定。高潮村小组至2015年3月提起本案诉讼，已明显超过2年的起诉期限，故一、二审裁定驳回起诉正确。高潮村小组关于确认行政行为无效之诉不受起诉期限限制的主张，缺乏法律依据，本院不予支持。
高潮村小组关于定安县政府未经海南省政府批准违法批地的主张，涉及征地行为的合法性问题，属于需要进行实体审理才能判断的问题。因高潮村小组超过法定起诉期限提起本案诉讼，一、二审依法裁定驳回起诉，尚未对实体问题进行审理，故高潮村小组关于原审未尽全面审查责任的再审申请理由亦不能成立，本院亦不予支持。
综上，高潮村小组的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一、四项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十四条之规定，裁定如下：
驳回定安县龙湖镇居丁村委会高潮村村民小组的再审申请。
审 判 长 于 泓
审 判 员 高晓力
审 判 员 汪治平
二〇一六年九月二十七日
法官助理 张丽敏
书 记 员 夏士莲
附：本案相关的法律、司法解释摘录
1．《中华人民共和国行政诉讼法》
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2.《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。