山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁行终1664号
上诉人（原审原告）赵丙元，男，1975年2月28日出生，汉族，农民，住山东省商河县。
被上诉人（原审被告）商河县人民政府，住所地山东省商河县明辉路119号。
法定代表人陈勇，县长。
被上诉人（原审被告）商河县农业局，住所地山东省商河县商中路208号。
法定代表人李东武，局长。
被上诉人（原审被告）商河县张坊镇人民政府（原商河县张坊乡人民政府），住所地山东省商河县张坊镇张坊村。
法定代表人孙建敏，镇长。
以上三被上诉人共同委托代理人赵福勇、董玉红，山东撼岳律师事务所律师。
上诉人赵丙元因诉被上诉人商河县人民政府、商河县农业局、商河县张坊镇人民政府土地承包经营权行政登记、行政赔偿一案，不服济南市中级人民法院于2016年7月26日作出的（2016）鲁01行初265号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，向各方当事人送达了案件受理通知书、应诉通知书、告知书和诉讼要素表，对本案进行了书面审理。现已审理终结。
原审原告赵丙元向原审法院起诉称，1999年1月16日，商河县人民政府为赵耀堂（系原告赵丙元之父）颁发《土地承包经营权证》，承包土地面积10.7亩，承包期自1999年1月16日至2029年1月16日止。2014年12月6日，赵耀堂去世，2014年3月30日，原告之母杨香英因病去世。2015年10月28日，本村村民赵丙龙突然将原告出苗的小麦耕毁。经询问得知是本村原村主任赵光治告诉赵丙龙分得原告土地1.85亩。原告找赵光治询问，赵光治认可。根据《中华人民共和国农村土地承包法》之规定，耕地的承包期为30年不变，农村土地承包的政策是，在承包期内增人不增地，减人不减地。2016年4月6日，村里给承包户发了新的《农村土地承包经营权证》，将原告承包的4.5亩土地确权给赵丙龙和赵炳会，三被告的行为给原告造成了直接损失和间接损失221875元。请求：1、确认三被告将原告4.5亩土地确权给赵丙龙和赵炳会的行政行为违法；2、判令三被告赔偿原告损失费221875元。诉讼费由三被告负担。
原审法院经审理查明，1999年1月16日，被告商河县人民政府为承包方赵耀堂（系原告赵丙元之父）颁发的《承包经营权证》载明，承包土地面积10.7亩，承包期自1999年1月16日至2029年1月16日止。2013年7月5日，原告赵丙元与其父赵耀堂分家单过并办理了分户手续。2014年3月29日，原告赵丙元之母杨香英去世，同年10月5日，原告赵丙元之父赵耀堂去世。2015年3月，原告赵丙元所在村依据上级规定对农村土地承包经营权进行重新确权登记，通过承包地块调查、农村土地承包经营权公示、农村土地承包经营权登记调查确认、签订《商河县农村土地承包合同》等方式，将原告赵丙元之父赵耀堂名下承包的土地调整出4.5亩给案外人赵丙龙和赵炳会承包经营，被告商河县人民政府依据案外人赵丙龙和赵炳会与其村民委员会签订的《商河县农村土地承包合同》为案外人赵丙龙和赵炳会颁发了《农村土地承包经营权证》。原告赵丙元对被告商河县人民政府的上述颁证行为不服，向法院提起诉讼。法院审理期间，就人民政府的颁证行为系依承包合同为基础，承包合同即自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权，如对村民委员会调整村集体内的承包土地不服，应先行提起民事诉讼，以确认承包合同是否合法有效等问题向原告进行释明，原告明确表示不同意通过民事诉讼来变更土地承包经营权。请求：1、确认被告将原告家庭承包经营的4.5亩土地确权给赵丙龙和赵炳会的行政行为违法；2、判令被告赔偿原告损失费221875元。诉讼费由三被告负担。
原审法院认为，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证”。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”。第二十三条第一款规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”。《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定：“土地承包经营权自土地承包经营合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权”。由此可见，土地承包经营权应自土地承包经营合同生效时设立，是否取得政府颁发的土地承包经营权证书并不是合同生效的要件。土地承包经营权的登记及土地承包经营权证的颁发，不是物权设立的公示方法，对承包合同的成立、生效和承包经营权的设立并无影响。土地承包经营权证的发放系县级以上人民政府根据法律授权应主动履行的职责，属于国家对农村土地承包经营权的一种事后确认，农村土地承包经营权证随着农村土地承包合同的变动而变动。本案中，被告商河县人民政府依据案外人赵丙龙和赵炳会与所在村村民委员会签订的涉案《商河县农村土地承包合同》，分别为案外人赵丙龙和赵炳会颁发涉案《农村土地承包经营权证》并无不妥。在案外人赵丙龙和赵炳会所持有的涉案《商河县农村土地承包合同》未被依法确认无效情况下，原告请求确认被告商河县人民政府为案外人赵丙龙和赵炳会颁发涉案《农村土地承包经营权证》，将原告承包的部分土地确权给案外人赵丙龙、赵炳会的行政行为违法，依据不足，法院不予支持。
根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条之规定，权利人请求国家赔偿应以行政机关存在违法行为为前提。本案中，被告商河县人民政府为案外人赵丙龙和赵炳会颁发涉案《农村土地承包经营权证》的行为并不违法，原告请求被告商河县人民政府赔偿损失费221875元，于法无据，不予支持。
被告商河县农业局、商河县张坊乡人民政府均系被告商河县人民政府的下属机关，上述两被告均不是颁发涉案《农村土地承包经营权证》的实施主体，原告未提供证据证实上述两被告的何种行政行为侵害了其合法权益，故原告请求确认上述两被告将其承包经营的的部分土地确权给案外人的行为违法并赔偿损失，缺乏事实与法律依据，原告对被告商河县农业局及商河县张坊乡人民政府的起诉，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告赵丙元的诉讼请求。案件受理费50元，由原告赵丙元负担。
上诉人赵丙元不服提起上诉，认为原审法院认定事实不清，适用法律有误，判决不公，请求山东省高级人民法院撤销济南市中级人民法院（2016)鲁01行初265号行政判决，并依法改判。理由如下：1、上诉人对商河县人民政府提供的赵丙龙、赵炳会土地承包经营登记档案资料不予认可，该证据相关材料均系伪造，不具有法律效力。2015年3月，上诉人所在村依据上级规定对农村土地承包经营权进行重新确权登记，于2015年6月30号确权登记完毕，2015年9月20号左右上诉人所在村原村委会主任赵光治依抓阄的形式将上诉人承包经营中4.5亩土地分给赵丙龙和赵炳会，2015年11月25号左右，原村委会主任赵光治从乡党委人民政府把土地确权好的材料拿回到本村赵丙路家重新更改，更改的人员有赵光军、赵耀良、赵希宝、赵丙路。2016年1月6号商河县人民法院审理上诉人状告本村村主任赵光治时赵丙龙给赵光治出庭作证，向法庭陈诉2015年20号晚以抓阄的形式取得上诉人1.85亩土地，被诉人所提供材料均系伪造，给法庭提供假的证明材料触犯了有关法律。2、上诉人将全家人口分成两个户口本并不是与父母分家单过，因女儿从济南上学父母身体有病所以办理分户手续，和农村土地承包主体没有任何关系，上诉人所持有的《家庭土地承包经营权证》符合第22条和23条法律规定。被诉人将上诉人承包的土地确权给赵丙龙和赵炳会，触犯了土地承包法，违犯了党的路线方针政策和国家法律法规。被上诉人给上诉人造成直接经济损失和间接经济损失221875元。诉讼费应由三被上诉人承担。3、原审法院没有看见农业局在《土地承包经营权登记证》上的印章，更看不见本证的附页注意事项第三项的条款“本证记载事项应当与农村土地承包经营权登记薄记载事项一致。记载不一致的，除有证据证明登记薄确有错误外，以登记薄为准”。
被上诉人商河县人民政府、商河县农业局、商河县张坊镇人民政府未向本院提交书面答辩意见。
二审审理过程中，上诉人提交了收据复印件二份、证明复印件一份、商河县人民法院（2015）商民初字第1485号民事裁定书复印件一份、济南市中级人民法院（2016）鲁01民终1758号民事裁定书复印件一份。对于上述新证据在原审未提交的理由，上诉人在诉讼要素表中填写为“没想到、忘记带”。经合议庭评议，上述证据上诉人在原审审理过程中未提交亦未在原审庭审时出示，不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新的证据，对此不予接纳。
各方当事人在原审中提供的证据已随案移送本院。经审理，本院同意原审法院对证据的认定意见及据此确认的案件事实。
本院认为：上诉人称商河县人民政府提供的赵丙龙、赵炳会土地承包经营登记档案资料均系伪造，但并未向本院提供证据予以证明，因此，对上诉人的该主张不予支持。
《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证”。《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定：“土地承包经营权自土地承包经营合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权”。因此，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，县级以上地方人民政府对承包方依法取得土地承包经营权的一种行政登记确认。农村土地承包合同系县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证的基础，在案外人赵丙龙和赵炳会所持有的涉案《商河县农村土地承包合同》未被有权机关撤销或确认无效之前，商河县人民政府颁发与该承包合同约定的内容一致的农村土地承包经营权证，符合法律规定。上诉人请求确认被上诉人商河县人民政府为案外人赵丙龙和赵炳会颁发涉案《农村土地承包经营权证》，将上诉人承包的部分土地确权给案外人赵丙龙、赵炳会的行政行为违法，依据不足，原审法院对该请求和上诉人在原审中关于商河县人民政府赔偿损失费221875元的诉讼请求不予支持，并无不当。被上诉人商河县农业局、商河县张坊镇人民政府均是商河县人民政府的下属机关，均不是颁发涉案《农村土地承包经营权证》的实施主体，在上诉人未提供证据证实两被上诉人侵害其合法权益的情况下，原审法院驳回上诉人对商河县农业局、商河县张坊镇人民政府的起诉，并无不当。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。本院对于上诉人的上诉请求，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人赵丙元负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王海燕
代理审判员 孙晓峰
代理审判员 宋海东
二〇一六年十二月九日
书 记 员 王超群