浙江省温州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙温行初字第80号
原告林晓东。
原告林仁贤。
原告林治光。
原告张宋贵。
原告吴方武。
上列原告的共同委托代理人毛毅坚、汪丽敏。
被告瑞安市人民政府，住所地浙江省瑞安市万松东路市政大院D幢。
法定代表人李无文。
委托代理人余心海。
委托代理人林孝海。
林晓东等5人因诉瑞安市人民政府土地行政批准一案，于2014年10月27日向本院提起诉讼。本院受理后，向被告送达了起诉状副本、举证通知书及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2014年12月9日公开开庭审理了本案。原告林晓东、林仁贤、林治光、张宋贵、吴方武及其委托代理人毛毅坚、汪丽敏，被告瑞安市人民政府的委托代理人余心海、林孝海到庭参加诉讼。经浙江省高级人民法院（2015）浙行延字第135号函批复同意，本案审限延长至2015年5月27日。本案现已审理终结。
瑞安市人民政府于2014年4月21日审议通过瑞安滨海新区开发建设管理委员会拟定的《瑞安市万松东路延伸工程房屋征收补偿方案》。
被告瑞安市人民政府在举证期限内提供的证据有：1.《瑞安市人民政府关于发布瑞安市万松东路延伸工程征地房屋补偿方案的公告》［瑞政告（2014）13号］及所附房屋补偿范围图，证明征地房屋补偿方案内容及范围图。2.《建设用地项目呈报材料“一书方案”》（浙土字［A2001）第10226号）、《浙江省建设用地审批意见书》2份（浙土字［A2010）-0647、浙土字［A2012）-0201）、《浙江省城乡建设用地增减挂钩置换审批意见书》（浙土字C（2012）-0160）、《瑞安市人民政府征用土地公告》（瑞政告（2001）29号）、《瑞安市人民政府征收土地公告》3份（瑞政告（2011）9号、瑞政告（2012）20号、瑞政告（2013）39号）、《瑞安市土地管理局征地补偿安置方案公告》（瑞土管字（2011）11号）、《瑞安市国土资源局征地补偿安置方案公告》3份（瑞征告（2011）4号、瑞征告（2012）12号、瑞征告（2013）30号），证明本案征地补偿范围内土地已经办理了集体土地征收手续。3.征地补偿费票据、情况说明及支付确认表，证明征地房屋补偿范围内的集体土地征收补偿安置费已支付。4.《瑞安市2001年度第四批次建设用地选址意见》、《关于瑞安市2010年度计划第七批次建设用地的规划选址意见》、《关于瑞安市2012年度计划第一批次建设用地规划审查意见》、《关于万松东路延伸工程建设项目的初步选址审查意见》（瑞规初选字（2010）045号），证明万松东路延伸工程建设项目用地符合城市规划要求。5.《瑞安市2014年国民经济和社会发展计划》（节录），证明万松东路延伸工程已纳入国民经济和社会发展年度计划。6.《瑞安市发展和改革局关于瑞安市万松东路（环镇路—滨海大道）工程项目建议书的批复》（瑞发改投（2010）14号）、《瑞安市发展和改革局关于瑞安市万松东路（环镇路—滨海大道）工程可行性研究报告的批复》（瑞发改投（2010）110号），证明万松东路延伸工程已办理建设项目立项手续。7.房屋拆迁调查资料汇总表、房屋调查结果公布照片，证明万松东路延伸工程用地范围内的房屋调查结果及公布照片。8.会议通知、签到表、记录，证明已对征地房�补偿方案进行论证。9.《瑞安市万松东路延伸工程征地房屋补偿方案（征求意见稿）》网站公告及张贴公告，证明征地房屋补偿方案于2014年3月21日分别在政府网站及征地房屋补偿范围内张贴公布征求意见。10.《关于万松东路延伸工程征地房屋补偿方案异议的报告》、《对瑞安市人民政府〈万松东路延伸工程征地房屋补偿方案〉的再次异议》、《瑞安市人民政府关于征求瑞安市万松东路延伸工程房屋征收与补偿方案意见的公告》、《瑞安市人民政府关于征求瑞安市万松东路延伸工程征地房屋补偿方案意见的公告》及建议材料，证明在公告征求意见期间收到的意见和建议。11.《关于对〈瑞安市万松东路延伸工程征地房屋补偿方案〉反馈意见及补偿方案修改说明》，证明针对征求意见期间收到的意见和建议，已在政府网站作出反馈，并就修改内容作出说明。12.中共瑞安�委维护稳定工作领导小组办公室《函》、《瑞安市重大事项稳定风险评估申报表》、《瑞安市万松东路延伸工程征地房屋补偿社会稳定风险评估报告》、《瑞安市万松东路延伸工程征地房屋补偿社会稳定风险评估实施方案》，证明已完成社会稳定风险评估。
被告在开庭前补充提交以下证据：内部签发文稿、《瑞安市人民政府常务会议纪要》（（2014）5号）、《瑞安市滨海新区管委会关于要求发布瑞安市万松东路延伸工程房屋征收补偿方案的请示》（滨管委（2013）44号），证明瑞安市人民政府常务会议批准同意涉案补偿方案并决定予以公布。
原告林晓东等5人诉称：1.被告在征求征收补偿方案意见的公告中没有明确应当听证的标准和程序，致使在未举行听证的情况下即制定涉案征收补偿方案，程序违法。2.涉案征收补偿方案所涉及的部分土地尚未被征收为国有，被告�议通过该补偿方案事实不清。3.征收补偿方案的内容有违合法性和合理性。4.本次万松东路征收建设用地，每拆除一间村民房屋，瑞安市人民政府即给予村委会安置房计划指标32平方米。该补偿不属于法定的补偿标准，应作为被拆迁户的奖励直接向原告等人发放。请求判决撤销被告瑞安市人民政府审批《瑞安市万松东路延伸工程征地房屋补偿方案》的具体行政行为。
原告林晓东等5人在举证期限内提供的证据有：1.身份证，证明原告等人的身份情况。2.《瑞安市人民政府关于征求瑞安市万松东路延伸工程征地房屋补偿方案意见的公告》，证明被告制定的公告未明确“多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定”中“多数”的标准，未明确听证组织程序，以致未能举行听证会公布征求意见情况和修改情况，属程序违法。3.《关于印发瑞安市万松东路延伸工程征地�屋补偿方案的通知》、房屋所有权证、土地使用权证，证明原告等人的房屋位于被告的征收范围内及征收补偿方案的内容有违合法性和合理性。同时证明被告在二号地块未经浙江省人民政府批准征收的情况下，先行与集体土地上的房屋所有权人签订房屋拆迁补偿协议并拆除该房屋，违反法律规定。4.《瑞安市邮电北路西侧及玉海中学操场地块改造工程房屋征收补偿方案》（瑞政发（2012）83号），证明涉案征收补偿方案与瑞安市邮电北路西侧及玉海中学操场地块改造工程房屋征收补偿方案相比存在差距，同个城市应当适用相同的政策。5.《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法（2011）35号），证明原告有权就征地补偿方案提起诉讼或复议。6.温州市人民政府《行政复议决定书》5份（温政行复（2014）87号、温政行复（2014）88号、�政行复（2014）89号、温政行复（2014）90号、温政行复（2014）91号）、特快专递邮件详情单，证明温州市人民政府复议维持被告作出的《瑞安市万松东路延伸工程征地房屋补偿方案》，并送达原告。
被告瑞安市人民政府辩称：1.被诉批准行为不属行政诉讼的受理范围。2.涉案《瑞安市万松东路延伸工程征地房屋补偿方案》符合法律规定。3.给予集体经济组织每间32平方米的安置建筑面积，是参照当地旧村改造政策执行，享受对象不是被征地农民。原告主张该情形不合法并要求将此作为奖励归被征地房屋所有权人的主张，缺乏法律依据。请求驳回原告起诉。
庭审中，双方当事人围绕被诉土地批准行为是否属于行政诉讼受案范围、被诉土地批准行为事实是否清楚、程序是否合法等问题进行了举证、质证。综合双方当事人的意见，本院对证据认定如下：1.被告提交的《建设用地项目呈报材料“一书方案”》（浙土字［A2001）第10226号）、《浙江省建设用地审批意见书》2份（浙土字［A2010）-0647、浙土字［A2012）-0201）、《浙江省城乡建设用地增减挂钩置换审批意见书》（浙土字C（2012）-0160）、《瑞安市人民政府征用土地公告》（瑞政告（2001）29号）、《瑞安市人民政府征收土地公告》3份（瑞政告（2011）9号、瑞政告（2012）20号、瑞政告（2013）39号）、《瑞安市土地管理局征地补偿安置方案公告》（瑞土管字（2011）11号）、《瑞安市国土资源局征地补偿安置方案公告》3份（瑞征告（2011）4号、瑞征告（2012）12号、瑞征告（2013）30号）、征地补偿费票据、情况说明及支付确认表，可以证实涉案土地已经被征收。原告诉称部分土地未被征收以及土地征收行为尚未生效，本院不予采信。2.被告提交的《瑞安市2001年度第四批次建设用地选址意见�、《关于瑞安市2010年度计划第七批次建设用地的规划选址意见》、《关于瑞安市2012年度计划第一批次建设用地规划审查意见》、《关于万松东路延伸工程建设项目的初步选址审查意见》（瑞规初选字（2010）045号）、《瑞安市2014年国民经济和社会发展计划》（节录）、《瑞安市发展和改革局关于瑞安市万松东路（环镇路—滨海大道）工程项目建议书的批复》（瑞发改投（2010）14号）、《瑞安市发展和改革局关于瑞安市万松东路（环镇路—滨海大道）工程可行性研究报告的批复》（瑞发改投（2010）110号）、中共瑞安市委维护稳定工作领导小组办公室《函》、《瑞安市重大事项稳定风险评估申报表》、《瑞安市万松东路延伸工程征地房屋补偿社会稳定风险评估报告》、《瑞安市万松东路延伸工程征地房屋补偿社会稳定风险评估实施方案》、房屋拆迁调查资料汇总表、�屋调查结果公布照片，与被诉土地批准行为的合法性无关，本院不作认定。3.被告提交的会议通知、签到表、记录、《瑞安市万松东路延伸工程征地房屋补偿方案（征求意见稿）》网站公告及张贴公告、《关于万松东路延伸工程征地房屋补偿方案异议的报告》、《对瑞安市人民政府〈万松东路延伸工程征地房屋补偿方案〉的再次异议》、《瑞安市人民政府关于征求瑞安市万松东路延伸工程房屋征收与补偿方案意见的公告》、《瑞安市人民政府关于征求瑞安市万松东路延伸工程征地房屋补偿方案意见的公告》及建议材料、《关于对〈瑞安市万松东路延伸工程征地房屋补偿方案〉反馈意见及补偿方案修改说明》，内容真实且与本案具有关联性，本院予以采信。4.原告提交的《瑞安市邮电北路西侧及玉海中学操场地块改造工程房屋征收补偿方案》（瑞政发（2012）83号）与�案无关，本院不予采纳。5.被告在开庭前提交的证据已经超出法定的举证期限，本院不予接纳。6.双方当事人对于其他证据的真实性均没有异议，本院予以采信。
根据上述采信的证据，本院确认以下事实：2001年9月25日、2011年2月28日、2012年8月20日、2013年7月29日，浙江省人民政府分别以浙土字［A2001）第10226号《建设用地项目呈报材料“一书方案”》、浙土字［A2010）-0647、浙土字［A2012）-0201《浙江省建设用地审批意见书》、浙土字C（2012）-0160《浙江省城乡建设用地增减挂钩置换审批意见书》批准同意征收包括原告林晓东等5人房屋所在的土地用于万松东路工程建设。2014年3月21日，瑞安市人民政府就瑞安市万松东路延伸工程征地房屋补偿方案发布征求意见公告。2014年4月23日，瑞安市人民政府批准同意修订后的补偿方案并予以公告。原告林晓东等5人不服上述批准行为�向本院提起行政诉讼。
本院认为：1.修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第十二条第（二）项规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令提起的诉讼。瑞安市人民政府批准的征地房屋补偿方案只能用于万松东路延伸工程，不具有普遍约束力。原告不服该批准行为提起行政诉讼，属于人民法院的受案范围。被告瑞安市人民政府主张被诉行政行为系抽象行政行为，不属人民法院行政诉讼的受案范围，本院不予支持。2.瑞安市人民政府在作出被诉批准行为之前，已对房屋征收部门拟定的补偿方案进行论证、公布，并根据收到的反馈意见进行修改后再次公布，程序并无不当。在法律、法规没有明确规定的情况下，“多数”泛指超过半数。原告诉称被告在发布征求意见公告时没有明确“多数”的具体标准而导致是否符合听证条件不明确，属于程序违法，本院不予采信。3.根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”可见在已经取得集体建设用地使用权的宅基地上，仍然可能存在违章建筑。涉案补偿方案规定未经登记房屋由相关部门认定后再分别处理，并无不当。原告林晓东等人主张在上述宅基地上建造的房屋，无论是否办理产权登记手续均应视为合法产权予以补偿，缺乏法律依据，本院不予支持。4.瑞安市邮电北路西侧及玉海中学操场地块改造工程房屋征收与本案不具有关联性。原告林晓东等人诉称应根据该项目补偿安置标准计算补偿安置面积、临时安置费，缺乏法律依据。同时，原告等人有关涉案补偿安置方案仅确定高层建筑对其进行安置不当、安置房套型不够多样化、安置在区位较差东首地块不合理、没有无偿提供地下车位、对商业用房的补偿规定不明确等主张，缺乏事实和法律依据，本院同样不予支持。5.瑞安市人民政府在拆除被征收房屋后是否给当地村民委员会相应的奖励、该奖励是否合法，与被征收人无关。原告等人主张该奖励不合法并要求归其享受，本院不予支持。综上，原告林晓东等人要求撤销被诉批准行为的诉讼请求，理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定�判决如下：
驳回原告林晓东、林仁贤、林治光、吴方武、张宋贵的诉讼请求。
一审案件受理费50元，由原告林晓东、林仁贤、林治光、吴方武、张宋贵共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。（在递交上诉状之日起七日内，预缴上诉案件受理费50元，款汇浙江省高级人民法院，户名：浙江省财政厅非税收入结算分户，帐号：19000101040006575401001，开户行：农行杭州市西湖支行。逾期按自动撤回上诉处理）。
审 判 长 张 存
审 判 员 曾晓军
人民陪审员 陈锡淼
二〇一五年四月二十九日
代书 记员 沈奇峰