广西壮族自治区来宾市兴宾区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）桂1302行初37号
原告象州县象郡投资有限公司。地址：象州县寺村镇二中路***号*楼。
法定代表人江元杰，经理。
被告（原行政机关）来宾市林业局。地址：来宾市兴宾区红水河大道***号。
法定代表人甘显汉，局长。
行政机关负责人刘世东，该局副局长。
委托代理人覃少文，该局干部。
被告（复议机关）广西壮族自治区林业厅。地址：广西南宁青秀区云景路**号。
法定代表人黄显阳，厅长。
行政机关负责人黄政康，该厅副厅长。
委托代理人龙耀，该厅干部。
委托代理人何耀雄，北京市盈科（南宁）律师事务所律师。
原告象州县象郡投资有限公司（以下简称“象郡公司”）不服被告来宾市林业局作出林业行政处罚及被告广西壮族自治区林业厅行政复议决定，于2017年7月12日向本院提起行政诉讼。本院于2017年7月月24日立案后，于2017年7月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年9月5日公开开庭审理了本案。原告象郡公司的法定代表人江元杰、被告来宾市林业局行政机关负责人刘世东及委托代理人覃少文、被告广西壮族自治区林业厅行政机关负责人黄政康及委托代理人龙耀、何耀雄到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告来宾市林业局于2016年11月4日作出来林罚决字[2016]第23号林业行政处罚决定书，该决定书认定主要事实：2013年3月，象郡公司与象州县寺村镇花池村民委东热村韦有涛等村民签订租用土地协议书，租用土地位于东热水村的东面岭。2015年10月，象郡公司在租用的土地上以珍象养生园项目工程建设修了道路和建房、水池，非法占用了林地。2016年2月15日，象州县林业局发现林地被占用后，要求象郡公司整改恢复，该公司没有整改，经鉴定，象郡公司占用林地6.58亩（4382.28平方米）。来宾市林业局认为，象郡公司的行为违反了《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条的规定，已构成违法。根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定，来宾市林业局决定对象郡公司处以下行政处罚：1责令象郡公司在2017年5月30日前恢复原状；2、对象郡公司并处非法改变林地用途每平方米20元的罚款处罚，合计人民币87645.60元。原告象郡公司不服，向被告广西壮族自治区林业厅申请行政复议，被告广西壮族自治区林业厅于2017年4月18日作出桂林行复决[2017]1号行政复议决定书，维持来宾市林业局作出的来林罚决字[2016]第23号林业行政处罚决定。
原告象郡公司诉称，1、原告租赁的土地是农用地，并非林地。2013年3月14日，原告与象州县寺村镇花池村民委东热水村村民韦有涛、韦绍新等村民分别签订《土地租赁协议书》，租赁韦有涛、韦绍新等村民的土地用来建设珍象养生园项目。2014年12月，原告开始在租赁约300亩的土地范围内动工建设珍象养生园。2015年6月6日，原告向象州县寺村镇人民政府提交了《设施农用地申请书》。2015年7月3日，该镇林业站出具意见：经现场核实，该地属非林地，同意申报。寺村镇人民政府经咨询象州县国土局、住建等相关部门，并与镇三家班子会议集中讨论后，于2015年11月9日，寺村镇人民政府作出（寺政复[2015]2号）的批复，同意原告租赁寺村镇东热水村300亩设施农用地。2、根据《中华人民共和国行政法》的信赖保护原则，应保护原告的合法权益。被告来宾市林业局林业行政处罚决定以及被告广西壮族自治区林业厅行政复议决定，认定原告租赁的土地是林地与政府相关部门确认租赁的土地性质为非林地的结论相违背，根据行政法的信赖保护原则，行政管理相对人对行政权利的正当合理信赖应当予以保护，行政机关不得擅自改变已生效的行政行为，确需改变行政行为的，对于由此给相对人造成的损失应当给予补偿。因此上述二被告作出的来林罚决字[2016]第23号林业行政处罚决定书、桂林行复决[2017]1号行政复议决定书，侵犯了原告的权益，应予以撤销，以保护原告的合法权益。
综上所述，原告的修路、建房子的行为合法有效，并未超出法律规定，请求法院判决撤销被告来宾市林业局作出的来林罚决字[2016]第23号林业行政处罚决定书以及被告广西壮族自治区林业厅作出的桂林行复决[2017]1号行政复议决定书。
原告向法庭提供下列证据：1、设施农用地申报及审核表，证明原告租赁的土地是设施农用地，并非林地；2、事业单位资金来往结算票据，证明原告交纳了设施农用地复垦费；3、象州县寺村镇人民政府的批复，证明象州县寺村镇人民政府经咨询县国土局、住建等相关部门，并经镇三家班子讨论后，同意原告租赁寺村镇东热水村300亩设施农用地；4、红线图，证明象州县国土局允许原告在建设用地建路修房屋；5、送达回证，证明原告于2017年6月29日收到桂林行复决字[2017]1号行政复议决定书；6、林业行政处罚决定书，证明被告来宾市林业局作出了林业行政处罚行为。
被告来宾市林业局及被告广西壮族自治区林业厅辩称，1、原告象郡公司擅自改变林地用途事实清楚，证据确凿充分。首先根据象州县人民政府《关于同意实施象州县林地保护利用规划（2010-2020年）的批复》（象政函[2012]983号）以及林权证之事实，原告在东热水村东面岭的土地上修建了道路、房屋和水池所涉及6.58亩土地属林地范围，其在林地范围内修建的道路、房屋等设施的行为属于改变林地用途。2、来宾市林业局作出的林业行政处罚决定书及广西壮族自治区林业厅作出的行政复议决定书，认定事实清楚，适用法律、法规正确，处理符合法定程序。3、根据《中华人民共和国森林法》第十八条规定及《森林法实施条例》第十六条规定可知，规范的占用林地行政审批必须是由用地单位向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，由县级以上人民政府林业主管部门审核同意。本案中，原告象郡公司并没有履行向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请的法定程序，其未取得林地使用许可的情况下，在租赁的林地范围上修建道路、建房和水池的行为，违反了《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条规定，根据该法实施条例第四十三条第一款的规定，对原告进行行政处罚于法有据，适用法律、法规正确，同时来宾市林业局作出的行政处罚决定书及广西壮族自治区林业厅作出的行政复议决定书，均按《中华人民共和国行政处罚法》及《中华人民共和国行政复议法》有关规定，履行了相关法定程序。
综上所述，来宾市林业局作出的来林罚决字[2016]第23号林业行政处罚决定书及广西壮族自治区林业厅作出的桂林行复决[2017]1号行政复议决定书，认定事实清楚，证据确实充分。处理符合法定程序，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。
被告来宾市林业局及被告广西壮族自治区林业厅向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1、来宾市林业局社会信用代码证书、法定代表人身份证明，证明来宾市林业局是适格的被告以及来宾市林业局的地址、机构性质及法定代表人的基本情况；2、来林罚决字[2016]第23号林业行政处罚决定书，证明来宾市林业局作出行政行为所认定的事实、适用法律及处罚情况等；3、江元杰、梁国成、莫秀喜、莫富剑、韦有涛、韦绍新等人的询问笔录，证明象郡公司在租用的土地上修路、建房以及涉案土地属于林地；4、土地租赁协议书，证明象郡公司租赁韦有涛、韦绍新等人承包的土地；5、勘验、检查笔录及照片，证明象郡公司在其租赁位于寺村镇东热水村的东面岭的土地上修路、建房以及水池的事实；6、委托书、现场勘测调查报告，证明象郡公司在租赁的6.58亩的林地上修路、建房以及水池的事实；7、寺村镇人民政府批复（寺政复[2015]2号），证明寺村镇人民政府同意象州珍象贸易有限公司在该镇东热水村租赁300亩的土地；8、象州县人民政府象政函[2012]983号《关于同意实施象州县林地保护利用规划（2010-2020年）的批复》及林地现状分布图，证明象郡公司建设《珍象养生园》项目所修建的道路、房屋及水池所涉及的土地在于林地范围内；9、林权证，证明象郡公司租赁韦有涛、韦绍新等人的土地属于林地；10、电脑咨询单、企业法人营业执照等材料，证明象郡公司于2012年12月24日成立，法定代表人为江元杰，经营范围：珠宝业、工艺品、旅游、宾馆等；11、象林发[2016]5号《关于珍象养生园立即停止违法用地的通知》，证明珍象养生园项目建设，违法占用林地曾被责令整改；12、案件期限呈批表、延长办案期限的批复、林业行政处罚告知书、听证权利告知书、听证会申请书、举行听证通知书、听证申请询问笔录、听证会笔录，证明来宾市林业局作出的林业行政处罚决定书，均履行了相关的法定程序；13、送达回证，证明林业行政处罚决定书已送达给了原告；14、《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条、第四十三条第一款、《中华人民共和国森林法》第十条、第十八条。
被告广西壮族自治区林业厅向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据：
被告广西壮族自治区林业厅向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据：1、行政复议申请书，证明2017年1月21日收到原告提出的行政复议申请；2、行政复议受理通知书、行政复议答复通知书、延期审理通知书，证明复议机关行政复议受理程序合法；3、处理文签，证明复议机关作出行政复议决定前履行了相关法定程序；4、行政复议决定书及送达材料，证明复议机关作出了行政复议决定以及将行政复议决定书送达给各方当事人。
经庭审质证，原告对被告来宾市林业局及被告广西壮族自治区林业厅提供证据的质证意见：原告对二被告提供证明原行政行为合法性的证据除了对证据13有异议外，其余证据均无异议，认为证据13的送达文书不符合法定程序。
原告对被告广西壮族自治区林业厅提供的程序性证据均无异议。
被告对原告提供证据的质证意见：对原告提供证据5-6无异议，对原告提供证据1-4有异议，认为证据1林业站没有职权对土地是否属于林地作出认定；认为证据2、3与本案没有关联性，不能证明原告所主张的证明目的；认为证据4象郡公司并没有履行向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请的法定程序，并没有取得合法改变林地用途的权利，因此对原告提供1-4不予认可。
本院对上述证据认证如下：被告来宾市林业局及被告广西壮族自治区林业厅提供证据原行政行为合法性的证据1-13中，除了证据7以外，以及原告提供5-6，这些证据双方当事人对证据的真实性、合法性、关联性无异议，且能证明本案有关事实，形成证据链，因此可以作为认定本案有关事实的证据，被告提供证据7与本案没有关联性，原告提供1-4与本案没有关联性，且不客观真实，不能证明本案有关事实，因此对这些证据不予采信。
经审理查明，2013年3月14日，原告象郡公司与象州县寺村镇花池村民委东热水村村民韦有涛、韦绍新等人分别签订《土地租赁协议书》，租赁韦有涛、韦绍新等村民的土地共约300亩，用来建设珍象养生园项目，约定土地用途为商务酒店、天岩温泉洗浴池、珍珠加工基地、象郡后花园、酒厂、野生物养殖、名贵植物种植示范基地、体育足球场、斗牛场、荷花鱼塘等生活设施。在这约300亩土地范围内，有的土地属于耕地、有的土地属于林地。其中韦有涛、韦绍新土地属于林地，象郡公司在租赁韦有涛、韦绍新的林地前，该林地上长着桉树木和松树木。2014年12月份，象郡公司在租赁韦有涛、韦绍新等人的林地拓宽修建了2条道路，其中1条道路长441.68米、宽7.7米，面积3400.90m2，另条道路长61.28米、宽7.7米、面积471.86m2，建了2栋房子，其中1栋长16.8米、宽12.7米，面积为213.36m2，另1栋房子长12.65米、宽16.1米，面积为203.66m2，建了2座水池，半径都是4米，面积都是50.24m2。共占用林地6.58亩，总面积为4382.28m2。
2016年2月16日，象州县林业局向象郡公司送达了《关于珍象养生园立即停止违法用地的通知》（象林发[2016]5号），要求该公司立即停止违法用地，并限于3月底前恢复林地。象郡公司接到上述通知后，没有恢复林地。2016年5月5日，来宾市林业局对象郡公司擅自改变林地用途行为进行立案调查，该局经过立案、调查、审查后，于同年10月18日，向象郡公司送达了《林业行政处罚告知书》（来林罚权告字[2016]第21号）、林业行政处罚听证权利告知书（来林罚听权告字[2016]第3号）。10月21日，象郡公司提出听证申请。11月1日，来宾市林业局主持召开了听证会，象郡公司法定代表人江元杰和股东江海锋参加了听证会。2016年11月4日，来宾市林业局作出来林罚决字[2016]第23号林业行政处罚决定书，责令象郡公司在2017年5月30日前恢复原状，并按每平方米20元的标准对象郡公司处以罚款共计人民币87645.60元。11月14日，来宾市林业将林业处罚决定书送达象郡公司，该公司不服来宾市林业局作出上述林业行政处罚决定，于2017年1月12日，向广西壮族自治区林业厅提出复议申请，2017年4月18日，广西壮族自治区林业厅作出桂林行复决[2017]1号行政复议决定书，维持来宾市林业局作出的来林罚决字[2016]第23号林业行政处罚决定。原告象郡公司仍不服，于2017年7月12日向本院提起行政诉讼，请求法院判决撤销被告来宾市林业局作出的来林罚决字[2016]第23号林业行政处罚决定书及被告广西壮族自治区林业厅作出的桂林行复决[2017]1号行政复议决定书。
本院认为，各方当事人对被告来宾市林业局依法具有本案行政执法主体资格和法定职权，以及原告象郡公司在租赁的土地上修建了道路，建了房子和水池均无异议。本案争议焦点包括：一是原告在租赁的土地上修建了道路、建了房子和水池所占用的土地是否属于林地?二是林业行政处罚决定和行政复议决定，认定事实是否清楚、证据是否确实充分，适用法律法规是否正确以及是否符合法定程序？
一、关于原告在租赁的土地上修建了道路、建了房子和水池所占用的土地是否属于林地的问题。本案在审理过程中，从被告来宾市林业局提供象州县林业局出具的《寺村镇东热水村民小组根屯岭、敢谷山林改确权发证范围图》、象州县人民政府《关于同意实施象州县林地保护利用规划（2010-2020年）的批复》（象政函[2012]983号），韦有涛、韦绍新等人持有的林权证等证据来看，足以证明原告象郡公司在根屯岭的韦有涛、韦绍新等村民所承包经营的集体土地上修建道路、建房子和水池占用土地属于林地。至于原告是否知晓上述土地为林地，并不影响该土地为林地性质的事实认定。
二、关于林业行政处罚决定和行政复议决定，认定事实是否清楚、证据是否确实充分、适用法律法规是否正确、以及是否符合法定程序问题。行政机关作出影响相对人合法权利的行为，必须满足法律所确定的事实要件。事实要件是否存在，需要一系列的证据加以证明。本案中，林业行政处罚决定和行政复议决定，均认定原告象郡公司在租赁林地上拓宽修建道路、建设了房子和水池，擅自改变林地用途的林地总面积为4382.28m2的事实，有勘验、检查笔录及照片，现场勘测调查报告、土地租赁协议书、象州县人民政府《关于同意实施象州县林地保护利用规划（2010-2020年）的批复、林权证等确实充分的证据予以证明，且原告象郡公司对上述证据的真实性、合法性、关联性无异议，足以认定原告擅自改变林地用途的事实，因此被告来宾市林业局作出林业行政处罚决定书和被告广西壮族自治区作出的行政复议决定书，认定事实清楚、证据确实充分。
根据《中华人民共和国森林法》第十八条规定：“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地，必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。”《森林法实施条例》第十六条规定：“用地单位应当向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，经审核同意后，按照国家规定的标准预交森林植被恢复费，领取使用林地审核同意书。用地单位凭使用林地审核同意书依法办理建设用地审批手续。占用或者征用林地未经林业主管部门审核同意的，土地行政主管部门不得受理建设用地申请。”从上述规定可知，规范的占用林地行政审批必须是由用地单位向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，由县级以上人民政府林业主管部门审核同意。本案中，原告象郡公司在建设《珍象养生园》项目中，未取得林地使用许可的情况下，在林地上修建了道路、建了房屋和水池，严重改变了林地原貌，改变了林地原有用途，其行为违反了上述法律法规规定，被告来宾市林业局根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定，对原告象郡公司作出林业行政处罚决定并无不当。同时被告来宾市林业局及被告广西壮族自治区林业厅作出林业行政处罚决定和行政复议决定，均履行了立案、调查、审查、告知等法定程序，其作出的行政行为符合法定程序。
综上所述，被告来宾市林业局作出的来林罚决字[2016]第23号林业行政处罚决定书及被告广西壮族自治区林业厅作出的桂林行复决[2017]1号行政复议决定书，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告象州县象郡投资有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告象州县象郡投资有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区来宾市中级人民法院。
审 判 长 谢丽行
审 判 员 莫长求
人民陪审员 田 甜
二〇一七年九月八日
书 记 员 韦 顺
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。