兰州铁路运输法院
行 政 判 决 书
（2017）甘7101行初194号
公益诉讼人皋兰县人民检察院，住所地甘肃省兰州市皋兰县中心路***号。
被告皋兰县农牧局，住所地甘肃省兰州市皋兰县石洞镇北辰路257号。
法定代表人南琴霞，系该局局长。
委托代理人马乐兵，甘肃诚信律师事务所律师。
第三人甘肃昊达物资贸易有限公司，住所地甘肃省兰州市城关区张掖路19号。
法定代表人谷忠辉，系该公司董事长。
委托代理人张世伟，系该公司职工。
公益诉讼人皋兰县人民检察院诉被告皋兰县农牧局不履行法定职责一案，于2017年4月12日向本院提起行政公益诉讼，本院于4月18日立案后，依职权追加甘肃昊达物资贸易有限公司为第三人，并于4月20日向被告和第三人分别送达了起诉状副本、应诉通知书及参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2017年5月18日公开开庭审理了本案。公益诉讼人皋兰县人民检察院检察员凌玉珍、助理检察员颜小芸，被告皋兰县农牧局法定代表人南琴霞及其委托代理人马乐兵，第三人甘肃昊达物资贸易有限公司委托代理人张世伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人皋兰县人民检察院诉称，2017年2月，皋兰县人民检察院在对皋兰县农牧局开展执法档案查询过程中发现甘肃昊达物资贸易有限公司在未办理草原审批手续的情况下，自2013年6月至起诉在皋兰县黑石镇三河村石峡子温性荒漠化草原上进行采石作业，而皋兰县农牧局不仅没有责令停止违法行为，限期恢复植被，更没有进行其他相应行政处罚，从而造成101.5亩草原植被受损，草原生态环境遭受破坏。2017年2月16日，皋兰县人民检察院作出皋检（民）行政违监[2017]62012200001号检察建议书，建议皋兰县农牧局依法履行法定职责，采取积极有效的措施，对甘肃昊达物资贸易有限公司非法使用草原的行为依法查处。2017年3月16日，皋兰县农牧局给予回复称其在收到检察建议前，农牧局下属单位皋兰县草原监督管理站针对甘肃昊达物资贸易有限公司的违法行为作出了《皋兰县草原监督管理站责令整改通知书》、《关于督促办理草原征占用审核手续的通知书》；在收到检察建议后，对该案进行立案查处，搜集相关证据，拟对其行政处罚，后送达了《行政处罚事先告知书》，告知其陈述、申辩的相关权利。皋兰县人民检察院认为，被告皋兰县农牧局依法赋有对本行政区域内非法使用草原的行为进行监督管理的职责。同时，依据《中华人民共和国草原法》相关规定，甘肃昊达物资有限公司在草原上从事采石作业，应当依法办理有关审批手续，但未办理。而皋兰县农牧局对甘肃昊达物资贸易有限公司作出了《皋兰县草原监督管理站责令整改通知书》、《关于督促办理草原征占用审核手续的通知书》、《行政处罚事先告知书》外，再无其他履职行为。被告怠于履行职责，致使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。
因此，为保护国家利益不受侵害，督促被告依法履行职责，教育和引导公民自觉守法，促进行政机关依法行政，皋兰县人民检察院就本案提起行政公益诉讼。
公益诉讼人皋兰县人民检察院向法庭提交以下证据材料：
第一组证据：1、《皋兰县农牧局组织机构代码证》；皋任字〔2016〕63号《中共皋兰县委关于周宏等同志职务任免的通知》；《皋兰县动物疫病预防控制中心组织机构代码证》。2、《皋兰县人民政府办公室关于印发皋兰县农牧局（林业局）主要职责和人员编制规定的通知》；《关于在皋兰县动物疫病预防控制中心加挂皋兰县畜牧技术推广中心和皋兰县草原监督管理站牌子的通知》。该组证据证明皋兰县农牧局对本行政区域内的草原具有监督管理的职责。
第二组证据：1、皋兰县人民政府公告。2、皋兰县农牧局关于二调数据库坐标确认草原面积的函。该组证据证明涉案草原位于皋兰县黑石镇三和村石峡子，系温性荒漠化草原。
第三组证据：1、《皋兰县草原监督管理站责令整改通知书》；《关于督促办理草原征占用审核手续的通知书》。2、皋兰县人民检察院于2017年3月17日对皋兰县农牧局副局长许万亨做的调查笔录。该组证据证明甘肃昊达物资贸易有限公司在草原上未经批准采石作业，皋兰县农牧局未进行行政处罚的事实。
第四组证据：1、皋兰县人民检察院检察建议书及送达回证。2、皋兰县农牧局对检察建议的回复函。3、行政处罚立案审批表、《草原等级鉴定书》、案件处理意见书、《行政处罚事先告知书》。
该组证据证明被告皋兰县农牧局怠于履行职责。
第五组证据：1、皋兰县农牧局关于二调数据库坐标确认草原面积图。2、皋兰县人民检察院于2017年2月在现场拍摄的照片。3、皋兰县人民检察院于2017年3月在现场拍摄的照片。该组证据证明被破坏草原的现状。
被告皋兰县农牧局辩称，一、被告确实对本行政区域内的草原具有监督管理的职责。被告对皋兰县草原的监管一直委托县政府在被告下设的皋兰县草原监督管理站进行监督。据此，出现了监督处罚衔接上的问题。二、被告进行了执法监督，但由于被告下属的皋兰县草原监督管理站加挂于皋兰县动物疫病预防控制中心。近年来，该草原监督管理站存在工作量大、涉及面广、人员力量薄弱的客观事实。皋兰县草原监督管理站发现甘肃昊达物资贸易有限公司的违法行为后，就多次向其下发了责令整改通知书。三、草原监督管理站近年来工作人员多次外调流动，对于草原监管人员来讲，进行草原行政监督必须持有草原行政执法证，而草原执法证的取得必须经省级人民政府批准颁发，故原监督人员的调动，导致了监督过程的迟延。四、根据《草原法》第三十八条、第五十七条的规定，皋兰县草原监督管理站在监督过程中，责令甘肃昊达物资贸易有限公司进行整改并到甘肃省农牧厅办理草原征占用审核手续，依法缴纳草原植被恢复费。甘肃昊达物资贸易有限公司认为采石地点虽属于温性荒漠化草原，但因常年干旱，已寸草不生，且自己采石也取得了相关部门的许可，于是本案出现了草原监督执法中多次督办的情况。
综上所述，被告对公益诉讼人为了保护国家利益不受侵犯提起法律监督并无异议，但请法院在审理中，能够考虑本案的客观情况，作出公正裁判。
被告皋兰县农牧局向法庭提交了以下证据材料：
证据一：《皋兰县草原监督管理站责令整改通知书》、《关于督促办理草原征占用审核手续的通知书》。证明被告从发现违法采石行为后，就作出了责令整改通知。
证据二：《行政处罚立案审批表》。证明在皋兰县人民检察院起诉之前，依据皋兰县草原监督管理站提交的相关材料，皋兰县农牧局就对违法行为依法立案。
证据三：《草原等级鉴定书》。证明皋兰县农牧局立案后，委托兰州市畜牧中心对涉案草原等级做出的鉴定意见为温性荒漠化草原。
证据四：《案件处理意见书》、《皋兰县农牧局行政处罚事先告知书》。证明皋兰县农牧局在皋兰县人民检察院起诉之前，告知违法行为人拟作出处罚的决定事项。
第三人甘肃昊达物资贸易有限公司述称，一、第三人愿意接受草原监督主管部门的监管，但采石作业的地点由于常年干旱，已寸草不生，目前植被的损害系天灾导致，故第三人对植被的破坏程度是极轻的。二、第三人在采石之前通过了相关部门的许可。由于法律意识淡薄，不知使用草原须经省级以上人民政府草原行政主管部门审核同意，但接到皋兰县草原监督管理站责令整改通知后停止了采石行为。三、按照我国《草原法》的相关规定，第三人在接受整改期间，确实已按照有关规定，正在补办相关手续。综上，希望法院考虑客观情况，作出公正裁判。
第三人未向法庭提交证据材料。
经庭审质证，公益诉讼人皋兰县人民检察院对被告皋兰县农牧局的证据质证意见如下：证据一，公益诉讼人认为被告只是进行了通知的工作，并没有进行实质性的处罚工作。《皋兰县草原监督管理站责令整改通知书》落款时间应当是2014年1月22日，被告提交的证据被涂改为2015年1月22日，实际上第三人是从2014年就开始采石作业。证据二，公益诉讼人认为2017年2月16日发出检察建议，但被告行政处罚立案是在发出检查建议后的2017年2月20日作出的，在三年时间内并未立案，被告怠于履职。公益诉讼人对证据三无异议。对证据四，公益诉讼人认为发出检察建议之前被告没有完全履行法定职责，2017年2月16日发出检察建议，被告是在2017年3月10日向第三人送达的《行政处罚事先告知书》，被告怠于履行职责。第三人对被告提交的证据无异议。
被告皋兰县农牧局对公益诉讼人的证据质证意见如下：第一组证据，被告对证据真实性无异议，但认为依据县政府的相关文件草原监督管理站具体进行执法监督，农牧局是处罚单位，因此出现了监督和处罚衔接不畅的问题。被告对第二组证据无异议。第三组证据，被告认为该组证据恰恰证明被告在行政执法过程中依据《草原法》履行执法监督职责的事实。第四组证据，对证据的真实性无异议，但被告在检察院提出检察建议之前，已按照《草原法》以及相关部门规章，责令第三人对违法行为进行了整改。第五组证据，被告认为仅仅反应了现场的现貌，无法确定损害的程度以及损害的时间。第三人对公益诉讼人的证据无异议。
本院对上述证据的认证如下：
被告皋兰县农牧局向法庭提交的证据一中《皋兰县草原监督管理站责令整改通知书》，该份通知书落款日期2014年被修改为2015年，对被告因工作人员失误导致日期出现错误的辩解意见本院不予认可；《关于督促办理草原征占用审核手续的通知书》，真实性本院予以认可。证据二，《行政处罚立案审批表》是在公益诉讼人发出检查建议之后提起公益诉讼之前作出的，与本案具有关联性。证据三，《草原等级鉴定书》具有客观性、关联性、合法性，本院予以采信。证据四为《案件处理意见书》、《行政处罚事先告知书》，均在公益诉讼人检查建议作出后制作形成，但是直至诉讼并未对第三人进行实质处罚。
公益诉讼人向法庭提交了五组证据材料，第一组证据是证明被告皋兰县农牧局执法主体资格的相关材料，与本案具有关联性，本院予以认可。第二组证据是反映涉案草原基本情况的材料，具有关联性、合法性、客观性，予以采信。第三、四组证据是关于被告怠于履职的证据材料，本院予以认可。第五组证据为涉案现场的照片等材料，能够证明第三人采石的客观情况，本院认可公益诉讼人就该组证据的证明目的。
经审理查明，第三人甘肃昊达物资贸易有限公司在未办理草原审批手续的情况下，于2013年6月8日取得采矿证，后在皋兰县黑石镇三和村石峡子实施花岗岩开采项目，占用草原面积为101.5亩，该草原为温性荒漠化草原。在2014至2016年间，皋兰县农牧局下属单位皋兰县草原监督管理站针对第三人甘肃昊达物资贸易有限公司违法采石的行为先后作出《皋兰县草原监督管理站责令整改通知书》、《关于督促办理草原征占用审核手续的通知书》，通知第三人办理草原征占用审核手续，立即停止违法行为。但是，第三人一直未办理审核手续，直至提起公益诉讼前仍在进行违法采石作业。2017年2月，皋兰县人民检察院在履职过程中发现了第三人违法破坏草原植被的行为，遂于2017年2月16日作出皋检民（行）行政违监[2017]62012200001号检察建议书，建议皋兰县农牧局依法履行职责，采取积极有效措施，对甘肃昊达物资贸易有限公司非法使用草原的行为依法查处。皋兰县农牧局在收到检察建议后，于2017年2月20日就第三人违法采石行为行政立案，对涉案草原等级鉴定，拟定对第三人进行行政处罚，但直至2017年4月12日，被告未对第三人进行实质性的处罚。据此，皋兰县人民检察院认为由于皋兰县农牧局怠于履行职责，造成草原植被破坏，致使生态环境受损，为保护国家利益不受侵害，为督促皋兰县农牧局依法履行职责，教育和引导公民自觉守法，促进行政机关依法行政，根据《全国人民代表大会常务委员会关于授予最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点办法》第二十八条、第四十一条，《甘肃省高级人民法院关于兰州铁路运输两级法院跨行政区划集中管辖行政案件公告》的规定，于2017年4月12日向本院提起公益诉讼，请求确认被告皋兰县农牧局未依法履行职责的行为违法；请求判令皋兰县农牧局依法责令甘肃昊达物资贸易有限公司停止违法行为，限期恢复植被。
本院认为，《中华人民共和国草原法》第八条规定：”国务院草原行政主管部门主管全国草原监督管理工作。县级以上地方人民政府草原行政主管部门主管本行政区域内草原监督管理工作。”本案被告皋兰县农牧局，作为皋兰县人民政府草原主管部门，具有对皋兰县辖区草原进行保护、建设、利用及监管的法定职责。
《中华人民共和国草原法》第五十条规定：”在草原上从事采土、采砂、采石等作业活动，应当报县级人民政府草原行政主管部门批准；开采矿产资源的，并应当依法办理有关手续。经批准在草原上从事本条第一款所列活动的，应当在规定的时间、区域内，按照准许的采挖方式作业，并采取保护草原植被的措施。”第六十八条规定：”未经批准或者未按照规定的时间、区域和采挖方式在草原上进行采土、采砂、采石等活动的，由县级人民政府草原行政主管部门责令停止违法行为，限期恢复植被，没收非法财物和违法所得，可以并处违法所得一倍以上二倍以下的罚款；没有违法所得的，可以并处二万元以下的罚款；给草原所有者或者使用者造成损失的，依法承担赔偿责任。”本案第三人甘肃昊达物资贸易有限公司在未办理草原审批手续的情况下，自2013年6月8日取得采矿证后在皋兰县黑石镇三和村石峡子温性荒漠化草原上进行采石作业，被告皋兰县农牧局下属的皋兰县草原监督管理站执法人员在对辖区占用草原检查时发现了第三人的违法行为，但仅向其作出《皋兰县草原监督管理站责令整改通知书》及《关于督促办理草原征占用审核手续的通知书》，再无其他履职行为，被告履行监管职责不到位。皋兰县人民检察院2017年2月16日向被告下发检察建议后，被告才开始对第三人违法采石行为行政立案，拟对其进行行政处罚，但直至皋兰县人民检察院提起行政公益诉讼，仍然未对第三人实质性处罚，未对遭受破坏的草原采取保护措施。被告的上述行为违反了《中华人民共和国草原法》第六十八条的规定，其行为属于不履行法定职责。公益诉讼人皋兰县人民检察院，根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，具有提起公益诉讼的职责，其提起公益诉讼的事实清楚，证据确实充分，适用法律、法规正确，程序合法，其诉讼请求应予以支持。现依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：
一、确认被告皋兰县农牧局对甘肃昊达物资贸易有限公司非法采石行为未有效监督管理的行为违法；
二、责令被告皋兰县农牧局依法履行法定监管职责，于判决生效后30日内对甘肃昊达物资贸易有限公司的违法行为作出处理；恢复受损的草原植被。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于兰州铁路运输中级法院。
审 判 长 李 青
审 判 员 杨道伟
代理审判员 岳亚丽
二〇一七年五月二十六日
书 记 员 王军艳