陕西省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）陕行终20号
上诉人（原审原告）：张振兴，男。
委托代理人：张增信，男。
委托代理人：温喜发，男。
被上诉人（原审被告）：山阳县人民政府。住所地：陕西省山阳县城关镇北新街。
法定代表人：袁良善，县长。
委托代理人：徐强，山阳县人民政府法制办副主任。
被上诉人（原审被告）：山阳县安全生产监督管理局。住所地：陕西省山阳县城关镇北新街。
法定代表人：朱军，局长。
委托代理人：胡一，陕西书宝律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：山阳县监察局。住所地：陕西省山阳县城关镇北新街。
法定代表人：李正峰，局长。
被上诉人（原审被告）：山阳县公安局。住所地：陕西省山阳县迎宾大道。
法定代表人：赵念强，局长。
委托代理人：黄劼，山阳县公安局副局长。
委托代理人：李先进，山阳县公安局治安大队中队长。
被上诉人（原审被告）：商洛市安全生产监督管理局。住所地：陕西省商洛市行政中心。
法定代表人：南晓良，局长。
委托代理人：陈波，陕西弘达律师事务所律师。
上诉人张振兴因诉被上诉人山阳县人民政府、山阳县公安局、山阳县监察局、山阳县安全生产监督管理局作出的《关于张增信上访一事的调查报告》及诉商洛市安全生产监督管理局同意调查结论一案，不服商洛市中级人民法院（2015）商中行初字第00017号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院认为，原告张振兴委托其叔父张增信作为诉讼代理人向本院提起诉讼，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十一条的规定，张增信不符合法律规定的诉讼代理人的条件，依法不能作为本案原告张振兴的诉讼代理人。原告所诉的《关于张增信上访一事的调查报告》系被告山阳县安全生产监督管理局、山阳县监察局、山阳县公安局联合对张增信上访一事进行调查后，向山阳县人民政府作出的报告，该报告不是山阳县人民政府作出的行政行为，故山阳县人民政府不是本案适格被告。本院2015年5月11日和6月17日，先后两次释明要求变更被告，但张增信不同意。因山阳县人民政府不是本案适格被告，因而本案不属于中级人民法院管辖的案件。对山阳县安全生产监督管理局、山阳县监察局、山阳县公安局作出的行政行为不服提起的诉讼由基层人民法院管辖，根据本院商中法（2014）84号《关于开展行政案件跨区域集中管辖试点工作的实施方案》，本案应由商州区人民法院管辖。商洛市安全生产监督管理局不是作出《关于张增信上访一事的调查报告》的主体，该局事后在该报告中添加的“同意调查结论，07.3.2工伤与山阳石峡石料厂无关”的行为与《关于张增信上访一事的调查报告》不是同时共同作出的同一行政行为，不能在同一案件中一并起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释第三条一款（三）项、二款、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十三条一款之规定，裁定：一、驳回原告张振兴对山阳县人民政府的起诉；二、原告对山阳县安全生产监督管理局、山阳县监察局、山阳县公安局的起诉移送商洛市商州区人民法院受理。对商洛市安全生产监督管理局可另案诉讼。
上诉人张振兴上诉称：（一）原审裁定书未列明其委托代理人温喜发，且另一委托代理人张增信与张振兴不仅系叔侄关系，而且有所在社区及金城街道办事处的推荐信，符合法律规定，是合法的诉讼代理人。（二）山阳县人民政府是本案适格的被告。山阳县安监局、监察局、公安局是山阳县人民政府的职能部门，隶属于山阳县人民政府，同时山阳县人民政府委托县安监局、监察局、公安局对张增信上访一事做调查报告，该报告结论实际对张振兴的权利、义务产生影响。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题解释》第二十一条规定，山阳县人民政府就是适格被告。（三）商洛市安全生产管理局在该报告中添加:”同意调查结论07.3.2工伤事故与山阳县石峡石料厂无关”等内容，商洛市安全生产管理局在同一份报告中作出结论，应被列为被告在同一案件中一并审理。请求二审法院撤销原审裁定。被上诉人山阳县人民政府答辩称：山阳县石峡石料厂在2007年3月2日发生安全事故导致张振兴受伤，事发后张振兴的叔父张增信上访，山阳县人民政府原分管安全生产工作的副县长周秀成批示山阳县安监局、监察局、公安局对该事故进行调查。山阳县安监局、监察局、公安局抽调人员组成调查组通过调查形成了《关于张增兴上访一事的调查报告》（以下称“调查报告”）报告山阳县政府并抄送省市相关部门。张振兴认为调查报告违背事实真相，于2015年5月向商洛市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销山阳县政府、山阳县安监局、监察局、公安局联合作出的《关于张增信上访事项一事的调查报告》。该调查报告是山阳县安监局、监察局、公安局联合作出的，山阳县人民政府并没有作出该报告，将山阳县人民政府列为被告与事实不符。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院维持一审判决，驳回上诉。
被上诉人山阳县公安局答辩称：2007年10月，山阳县公安局按照县政府安排，同山阳县安监局、监察局对张增信就张振兴在山阳县石峡石料厂打工期间，受伤致残要求解决赔偿费用及反映山阳县石峡石料厂私藏爆炸物品的上访事项进行调查。经过调查证实：山阳县石峡石料厂符合使用民用爆炸物品的法定条件，随即为山阳县石峡石料厂颁发了《民爆物品储存使用许可》；同年9月27日，首次批准该企业购买使用民爆物品，该企业不存在私藏爆炸物品的违法问题。据此，山阳县公安局按照县政府的要求，在《关于张增信上访一事的调查报告》上盖章，公安局盖章是按照职责分工，对张增信上访反映山阳县石峡石料厂私藏爆炸物品的问题调查结论负责，张增信信访反映的其它诉求不属公安局职责管辖范围，自然也就不对《关于张增信上访一事的调查报告》中的其他结论承担任何法律责任。故恳请人民法院驳回上诉。
被上诉人山阳县安全生产监督管理局答辩称：（一）《关于张增信上访一事的调查报告》是对上诉人的书面答复，不是行政处理或行政处罚决定，不属于行政机关作出的具体行政行为，不属于行政诉讼的被诉对象。法院将行政机关对上诉人的材料答复作为行政诉讼立案，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的提起行政诉讼的条件。（二）山阳县安监局的职责是对安全生产的管理，对《关于张增信上访一事的调查报告》是对张振兴诉2007年3月2日在山阳县石峡石料厂上班调试设备时，被传送带夹住左胳膊的事实进行全面的调查后作出的答复。并不是对张振兴工伤事故的行政处理决定，该调查报告不属于行政诉讼的受案范围。张振兴的工伤事故已经申请劳动仲裁并向法院起诉。请求二审法院驳回张振兴的上诉。
被上诉人商洛市安全生产监督管理局答辩称：其在山阳县公安局、安监局、监察局联合作出的《关于张增信上访一事的调查报告》复印件上书写“同意调查结论，07.3.2工伤事故与山阳县石峡石料厂无关”并盖章的行为只是行政机关内部行文程序，不是一种行政行为，该签字盖章行为对上诉人不产生约束力，不具有可诉性。上诉人将其列为被告是错误的。山阳县安监局等三部门作出的调查报告是行政机关内部汇报调查情况的一种文书，是就张增信上访一事的调查了解，对于县政府处理上访问题提供意见和建议，不属于行政行为。即使调查报告对事故原因认定不清、定性不准、责任不明，应当由山阳县人民政府要求县安监局等三部门重新调查、补充调查或补正材料，不存在撤销，更不能由法院撤销。请求驳回上诉人上诉。
本院认为，上诉人张振兴起诉的是山阳县公安局、山阳县监察局、山阳县安全生产监督管理局作出的《关于张增信上访一事的调查报告》，故对该调查报告起诉的被告应是山阳县公安局、山阳县监察局、山阳县安全生产监督管理局。上诉人张振兴将山阳县人民政府做为被告起诉不符合法律的规定，原审法院在向上诉人张振兴释明，张振兴不同意变更的情况下，裁定驳回张振兴对山阳县人民政府的起诉是正确的。商洛市安全生产监督管理局在该调查报告作出后，虽在报告上作了批示，但其并不是该调查报告的作出单位，其行为属对该调查报告的批复行为。上诉人张振兴对该局作出的上述批复行为不服，属另一行政行为，可另案起诉。故原审法院裁定对商洛市安全生产监督管理局可另案起诉的结论正确。综上，上诉人张振兴上诉理由不能成立，本院不予支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 肖宏果
代理审判员 马 萍
代理审判员 温永宏
二〇一六年四月一日
书 记 员 高 璇