重庆市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）渝行终774号
上诉人（一审被告）重庆市万州区人民政府，住所地重庆市万州区江南大道2号。
法定代表人白文农，区长。
委托代理人金震，该府法制办公室工作人员。
上诉人（一审第三人）重庆万州西南水泥有限公司，住所地重庆市万州区×××××。
法定代表人李军，执行董事。
委托代理人高胜，该公司行政人事处处长，特别授权。
委托代理人周儒刚，重庆超祥律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）重庆市万州区新田镇盐井社区第四居民小组。
负责人谭孝宇，组长。
委托代理人崔炳付，男，生于1939年7月25日，住重庆市万州区×××××，特别授权。
委托代理人冉小平，重庆天亿律师事务所律师。
上诉人重庆市万州区人民政府（简称万州区政府）、重庆万州西南水泥有限公司（简称西南公司）因重庆市万州区新田镇盐井社区第四居民小组（简称盐井四组）诉万州区政府会议纪要一案，不服重庆市第二中级人民法院（2016）渝02行初144号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院经审理查明，1985年原万县新田区盐井乡龙宝村四组（简称龙宝四组）筹劳集资修建“蒿子坝段”公路用于自建矿上的矿石运输。1992年，原万县新田区盐井乡凉风村8组（简称凉风8组）出资出力、龙宝四组地界部分由该组出土地，将该公路接通至凉风8组。因建制调整，龙宝四组于2004年与其他5个小组合并后更名为盐井四组。2004年，因位于万州区新田镇的原万州水泥厂连续亏损，万州区政府通过招商引资的方式引入科华集团，科华集团成立初日水泥有限公司作为过渡公司，租赁原万州水泥厂进行经营，后在新址建设了100万吨水泥生产线并成立了重庆市万州区科华水泥有限公司，初日水泥有限公司即予注销，原万州水泥厂宣告破产。科华集团进入万州经营后，利用原龙宝四组、凉风8组修建的公路进行拓宽硬化改造作为矿石运输公路。
2007年7月2日，万州区政府专题研究“万州科华水泥有限公司盐井矿山公路占地补偿工作”并形成万州府纪[2007]50号《会议纪要》（简称《会议纪要》），该《会议纪要》载明：“……二、明确原则。会议明确，此次占地补偿工作按照三原则实施：一是尊重事实，依法解决；二是谁受益谁补偿；三是结合实际，统一补偿标准和办法。三、具体处理意见：（一）关于补偿标准问题。盐井矿山公路所占农民田地按16000元/亩进行补偿，林地按2亩折算一亩田地进行补偿。（二）关于资金来源问题。按照谁受益谁补偿的原则和盐井矿山公路修建费用比例，由工业园区负责3/4的补偿资金，科华公司负责1/4的补偿资金。（三）补偿所涉及的具体数据，由工业园区和国土资源局会同新田镇政府共同调查测定，经区国土资源局审核，工业园区会同科华公司审定后，由新田镇政府负责具体实施。（四）盐井矿山公路占地补偿工作完成后，道路权属为工业园区所有，道路维护由科华水泥负责。（五）占地补偿完毕后的稳定工作由新田镇政府负责。”《会议纪要》形成后，重庆市万州区新田镇人民政府（简称新田镇政府）根据《会议纪要》的具体处理意见，对盐井矿山公路拓宽改造新占的土地进行了占地补偿安置，但未对原公路所占土地进行补偿。
2012年，“中国建材”收购了重庆科华控股集团有限公司在重庆市万州科华水泥有限公司的全部股份，更名为西南公司。
2013年，盐井四组村民崔炳富向新田镇政府信访，同年7月1日新田镇政府作出万州新田府发[2013]76号《关于对崔炳富信访事项的答复意见》，其载明“科华矿山路蒿子坝段原确是盐井群众自筹资金建设，科华接管后对路面加宽部分进行了补偿和农转非养老保险，对于你们提到的公路原有面积纳入补偿的诉求，现暂无政策支持”。同年9月4日，盐井四组委托律师冉小平向重庆市万州区国土资源局（简称万州区国土局）发出律师函，要求该局对科华公司涉嫌非法占用农用地是否予以处罚等问题予以函告。同日，冉小平亦向新田镇政府发出律师函，要求该府协调解决科华公司占用盐井四组农用地所产生的纠纷。10月16日，冉小平向万州区政府提出《关于对科华公司因采矿运输长期占用原盐井乡龙宝四组土地予以处理的请求》函，请求万州区政府对科华公司因采矿运输长期占用原盐井四组土地21.599亩予以处理。11月28日，万州区国土局作出信访回复，载明“关于原盐井乡龙宝村四组矿山道路用地补偿问题。据你反映，原盐井乡龙宝村四组为兴办企业于1985年修建了采矿运输道路（蒿子坝段），该段为当地群众筹劳集资修建。我们认为该路属集资联办的乡村道路，其用地补偿应当由原集体经济组织兴办的矿山企业按当时政策规定予以补偿”。
2014年6月3日，重庆市万州区人民法院（简称万州区法院）受理了盐井四组诉西南公司物权保护权纠纷一案，盐井四组在该案2014年6月25日庭审中才知晓万州区政府就万州科华水泥有限公司盐井矿山公路占地补偿工作作出了《会议纪要》。万州区法院经过两次审理后于2015年6月15日以双方所涉争议应由行政处理，不属民事受案范围为由裁定驳回盐井四组的起诉。2016年3月2日，盐井四组以万州区政府、西南公司未与其签订任何协议、未经法定程序占用并建设永久性公路专用于西南水泥公司矿石运输为由，认为万州区政府擅自以《会议纪要》的形式将矿山公路权属确定为工业园区所有，其行为违反《中华人民共和国土地管理法》第四十四条之规定，请求确认《会议纪要》违法并予以撤销。
另查明，2013年8月18日，龙宝四组召开村民大会，选举崔炳付、崔炳福、谭忠贵、谭安平、谭孝沛作为龙宝四组全体村民的代表，享有向西南公司提出补偿以及上访、委托律师、出庭诉讼、参与处理等权利。
还查明：2016年8月11日，重庆市第二中级人民法院依法询问万州区政府，要求明确《会议纪要》具体处理意见“（四）盐井矿山公路占地补偿工作完成后，道路权属为工业园区所有，道路维护由科华水泥负责”中涉及的“道路权属”是指所有权还是使用权。万州区政府明确表示该条文中的道路权属仅为道路使用权。
一审法院经审理认为，本案争议焦点为，一、盐井四组是否具有原告主体资格，其起诉程序是否合法？二、本案是否超过起诉期限？三、《会议纪要》是否具有可诉性以及是否违法应予撤销？
关于盐井四组是否具有原告主体资格以及起诉程序是否合法的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，万州区政府《会议纪要》将盐井矿山公路的权属确定给工业园区，盐井四组认为该处理意见侵犯了其集体经济组织的合法权益，有权向人民法院提起诉讼。盐井四组提起诉讼时，提交了加盖村民小组印章的行政起诉状以及负责人身份证明，故盐井四组具有原告主体资格，其起诉程序合法。万州区政府和西南公司认为，根据最高人民法院[2006]民立他字第23号答复即对河北省高级人民法院《关于村民小组诉讼权利如何行使的几个问题的请示报告的答复》之规定，小组长以村民小组的名义起诉和行使诉讼权利应参照《中华人民共和国村民委员会组织法》第十七条履行民主议定程序。盐井四组未经过民主议定程序，其起诉程序不合法。对此认为，[2006]民立他字第23号答复系民事案件中的个案答复，不属于行政案件的答复，在本案中不宜适用，万州区政府和西南水泥公司关于盐井四组起诉程序不合法的辩解理由不成立，本院不予采纳。
关于盐井四组起诉是否超过法定期限的问题。西南公司认为盐井四组在民事诉讼中就知晓《会议纪要》，其起诉超过法定期限。对此认为，《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起不得超过2年。本案中，《会议纪要》虽然是2007年7月2日形成，但盐井四组在与西南公司物权保护纠纷一案庭审时（2014年6月25日）才知晓《会议纪要》的存在，而《会议纪要》并未告知诉权和起诉期限，故盐井四组2016年3月2日起诉并未超过2年的法定期限。
关于《会议纪要》是否具有可诉性以及是否违法应予撤销的问题。
第一，会议纪要主要适用于记载和传达会议情况和议定事项，其性质主要是针对会议进行情况以及最后结论的记录。对于会议纪要是否具有可诉性，不能仅仅从名称或形式上判断，而必须通过会议纪要的内容来确定即探求行政机关的真意，考量会议纪要是否产生行政法上的法律效果。如果行政机关以会议纪要的形式确定行政相对人的权利义务，对行政相对人产生实际影响的，属于可诉的行政行为。本案中，《会议纪要》的具体处理意见载明“（一）关于补偿标准问题。盐井矿山公路所占农民田地按16000元/亩进行补偿，林地按2亩折算一亩田地进行补偿。……（四）盐井矿山公路占地补偿工作完成后，道路权属为工业园区所有，道路维护由科华水泥负责”。该《会议纪要》是针对特定主体（万州科华水泥有限公司）就特定事项（盐井矿山公路占地补偿）作出的决定（补偿标准、道路权属和维护等）。因此，该《会议纪要》属于一种可诉的行政行为。
第二、《会议纪要》是否违法应予撤销？1、从《会议纪要》的标题和内容来看，此次关于盐井矿山公路补偿工作的性质为占地补偿，并非征地补偿。万州区政府《会议纪要》具体处理意见中“（一）关于补偿标准的问题。盐井矿山公路所占农民田地按16000元/亩进行补偿，林地按2亩折算一亩田地进行补偿”的处理意见，因征地补偿应按照当年的征地补偿标准进行，占地补偿应由土地所有权人（或使用权人）和土地占用人予以协商，故该补偿标准缺乏双方协商决定的事实依据。2、《会议纪要》具体处理意见中“（四）盐井矿山公路占地补偿工作完成后，道路权属为工业园区所有，道路维护由科华水泥负责”的处理意见，从本案审理查明的事实来看，此次占地补偿的范围仅涉及盐井矿山公路拓宽部分所占用的土地，不包括龙宝四组自建矿山公路所占用的土地。在未对龙宝四组自建矿山公路予以占用补偿的情况下，万州区政府以《会议纪要》的形式将盐井矿山公路的使用权确定为工业园区所有，缺乏事实和法律依据。3、《会议纪要》具体处理意见中关于资金来源问题、补偿所涉数据和具体实施问题、稳定工作等问题，属于政府机关日常工作的内部协调，并无不当。
《会议纪要》第三条具体处理意见中第（一）款、第（四）款所涉及的补偿标准和道路权属问题，缺乏事实和法律依据，属于证据不足，应依法确认其违法。盐井四组请求确认上述内容违法并予以撤销的理由成立，予以支持。《会议纪要》的其余内容属于行政机关日常工作的内部协调事项，并无不当，盐井四组请求确认《会议纪要》全部内容违法并予以撤销的理由不成立，不予支持。遂根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）项之规定，判决撤销万州区政府2007年3月2日作出的万州府纪[2007]50号《万州科华水泥有限公司盐井矿山公路占地补偿协调工作会议纪要》第三条具体处理意见中第（一）、第（四）款。一审案件受理费50元，由万州区政府负担。
上诉人万州区政府上诉称，1、会议纪要明确的是占地补偿而不是征地补偿，土地所有权没有发生改变。同时，会议纪要纪载的“农田按16000元/亩进行补偿，林地按2亩折算成一亩田地进行补偿”，仅仅是万州区政府委托新田镇政府与被上诉人协商补偿事宜时的参考价格，新田镇政府与被上诉人达成一致，签订补偿协议并实际进行了补偿，对此被上诉人未提出异议，一审判决撤销该项内容明显错误。2、矿上道路除西南公司要使用外，凉风村8组以及其他矿山企业和被上诉人都要使用通行，会议纪要主要解决如何管理道路问题，防止西南公司独家使用，并没有改变占用土地的所有权，因此，一审原告对此没有诉权，一审判决撤销也是违法的。3、最高人民法院（2006）民立他字第23号答复中并没有明确只是民事诉讼要按该规定执行，也包括行政诉讼，一审原告起诉程序严重违法。请求撤销一审判决，依法改判。
上诉人西南公司的上诉意见与万州区政府的上诉意见一致。
被上诉人盐井四组未作答辩。
一审被告万州区政府在法定期限内向一审法院提交了以下证据：万州府纪[2007]50号《会议纪要》，用于证明《会议纪要》是协调工作时协调意见的记录，不是实施行政管理的决定或规范性文件，该纪要明确肯定要依法解决争议事项。
一审原告盐井四组在法定期限内向一审法院提交了以下证据：
1、村民大会会议记录，用于证明龙宝四组于2013年8月18日召开会议表决对矿山公路主张权利。
2、万州新田府发[2013]76号答复意见，用于证明盐井四组及其村民一直就涉案公路主张权利，尤其是土地补偿及建路成本；该涉案公路系盐井四组自筹建设。
3、万州国土信[2013]51号信访回复、2013年10月16日向万州区政府书面提出的处理请求、律师函2份，用于证明盐井四组向万州区政府提起处理请求，万州区政府有权力及义务对该请求予以处理但没有处理，盐井四组也向万州区国土局及新田镇政府去函要求处理，只有万州区国土局以信访形式进行回复。
4、（2014）万法民初字第04871号附2号民事裁定书、法律文书生效证明，用于证明盐井四组在民事诉讼中才知晓《会议纪要》的存在及其内容，起诉没有超过诉讼时效。
5、土地权属争议处理申请、重庆市人民政府告知书，用于证明盐井四组收到万州区法院民事裁定书后向重庆市人民政府申请土地权属争议处理，重庆市人民政府信访办向盐井四组告知不予受理，明确应当通过诉讼途径予以解决。
6、万州府纪[2007]50号《会议纪要》。
西南公司在一审庭审中举示了（2014）万法民初字第04871号附2号民事裁定书，用于证明2200米公路包括凉风8组合法使用的道路，万州府纪[2007]50号《会议纪要》确定了道路的权属。
一审法院对上述证据作如下认证：各方提交的证据具有真实性、合法性、关联性，予以采信。
前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，其据此所认定的事实，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案被诉《会议纪要》涉及盐井四组集体所有土地的权属问题和补偿标准，盐井四组与被诉行政行为有利害关系，具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。
《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”万州区政府作为本案被告，负有相应的举证责任。本案一审法定举证期限内，万州区政府除了向一审法院提交被诉《会议纪要》外，没有举示相关证据证明作出《会议纪要》的行为合法。西南公司作为本案第三人，向一审法院提交的证据不能实现证明被诉行政行为合法的目的。因此，万州区政府在诉讼中不向法院提供证据，应当视为其作出《会议纪要》没有相应证据。
《中华人民共和国土地管理法》在第五章对土地征收补偿作出了详细的规定，整部法律没有关于“占地补偿”的规定。万州区政府和西南公司在上诉理由中提及此次《会议纪要》解决的是“占地补偿”问题，不是改变所有权的征地补偿，但未向法院提交“占地补偿”的相关法律规范。《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定：“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事为建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”按照上述规定，土地所有权和使用权一经登记就受法律保护，要改变土地权属必须经过征收、出让等法定程序，任何行政机关无权在未按照相关法律法规规定履行相应法定程序的情况下，擅自改变土地权属。万州区政府在没有履行法定程序的情况下，仅凭一份《会议纪要》就确认“道路权属为工业园区所有”，无论其确认的“道路权属”是所有权还是使用权，均严重违反《中华人民共和国土地管理法》的规定。
万州区政府在《会议纪要》中明确对补偿标准按“田地16000/亩进行补偿，林地按2亩折算一亩田地进行补偿”。《会议纪要》中没有该补偿标准是参考价格的表述，万州区政府亦没有提交证据证明该补偿标准不是其确定，而是提供给相关单位协商补偿事宜时的参考。实践中，新田镇政府已经按照《会议纪要》中载明的补偿标准，对盐井矿山公路拓宽改造新占的土地进行了占地补偿安置。因此，万州区政府在没有履行其他法定程序的情况下，就在《会议纪要》中确定补偿标准的行为没有法律依据。
综上所述，万州区政府作出《会议纪要》第三条具体处理意见中第（一）、第（四）款内容，没有相应证据，超越法定职权，依法应予撤销。一审判决认定事实清楚，诉讼程序合法，适用法律正确，上诉人万州区政府和西南公司的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元由上诉人重庆市万州区人民政府和重庆万州西南水泥有限公司各自负担50元。
本判决为终审判决。
审判长 尹 洁
审判员 王 乐
审判员 谭秋勤
二〇一七年二月十三日
书记员 陈晓岑