湖南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）湘行终1126号
上诉人（原审原告）：长沙荆楚商贸有限公司。住所地：长沙市雨花区芙蓉中路三段***号***层。
法定代表人：李永平，董事长。
委托代理人：黄继跃，湖南琼武律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：岳阳市人民政府。住所地：岳阳市岳阳大道。
法定代表人：刘和生，市长。
委托代理人：王强，岳阳市人民政府法制办工作人员。
委托代理人：姚华平，岳阳市人民政府法制办工作人员。
被上诉人（原审被告）：湘阴县人民政府。住所地：湘阴县文星镇新世纪大道行政大院。
法定代表人：李镇江，县长。
委托代理人：熊威，湖南卓夫律师事务所律师。
上诉人长沙荆楚商贸有限公司（以下简称荆楚公司）诉被告上诉人岳阳市人民政府（以下简称岳阳市政府）、湘阴县人民政府（以下简称湘阴县政府）土地管理行政纠纷一案，湖南省岳阳市中级人民法院2016年7月12日作出（2015）岳中行初字第48号行政判决。荆楚公司不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
原审法院审理查明：原湘阴县种畜场在湘阴县玉华乡来龙村有一宗国有划拨土地，面积为82360.23平方米，土地用途为养殖。2004年2月11日，荆楚公司与湘阴县政府签订了《国有土地使用权出让合同》，合同约定：将湘阴县玉华乡来龙村原湘阴县种畜场76226.93平方米的国有土地使用权出让给荆楚公司，出让宗地的用途为工业用地，出让年限为50年。同年2月26日，湘阴县政府出具国有土地使用权出让批准书，并向荆楚公司核发了湘国用（2004）字第001596号《国有土地使用权证》，土地用途为工业用地。2011年7月1日湘阴县政府成立湘阴县清理整治违法占用土地非法转让土地闲置土地及预供地专项行动领导小组，该行动小组对荆楚公司土地利用情况进行了调查并进行了现场拍照和勘查取证。2012年6月12日，荆楚公司出具授权委托书，委托盛亚林全权处理有关玉华乡来龙村土地使用情况事宜。2012年6月20日，湘阴县国土局根据湘阴县清理整治违法占用土地非法转让土地闲置土地及预供地专项行动领导小组的调查及现场勘查情况，认为荆楚公司未按约定使用土地，并依照中华人民共和国国土资源部令第5号《闲置土地处置办法》第二条的规定，作出《闲置土地认定通知书》（湘国土闲认字[2012]05号），认定荆楚公司于2004年2月22日以出让方式依法取得的位于湘阴县玉华乡来龙村的一宗国有土地，土地面积为71784.95平方米（合107.68亩），证号为湘国用（2014）字第001596号，用途为工业用地，使用年限为50年的土地为闲置土地，通知荆楚公司在收到通知书之日起15日内与湘阴县国土局取得联系，逾期将对该宗土地进行处置。该通知已于做出的当日由盛亚林签收。2012年7月2日，荆楚公司向湘阴县国土局出具《报告》，称：其已于2012年6月20日收到了《闲置土地认定通知书》，未进行工业开发的原因是收购准备工作不充分、取得的土地没有水源、招工难、投资环境不好等原因。2014年11月27日，湘阴县国土局向原告送达《行政处罚告知书》，告知荆楚公司拟对其进行处罚，同年11月28日，荆楚公司书面申请听证，12月24日，湘阴县国土局组织了听证。2015年1月21日湘阴县国土局依照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条、第八十条，《中华人民共和国房地产管理法》第二十六条、第七十二条，中华人民共和国国土资源部第53号令《闲置土地处置办法》第二条、第十四条第二款、第十七条、第十八条的规定，作出《收回国有建设用地使用决定书》（湘阴国土资罚字[2015]第06号），决定：一、无偿收回荆楚公司位于湘阴县玉华乡来龙村的一宗国有建设用地使用权（权证号：湘国用[2004]字第001596号），土地面积76226.93平方米；二、荆楚公司自本决定书送达之日起三十日内，到本局办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地权利证书；三、责令荆楚公司自该宗土地使用权注销登记之日起三十日内交还该宗土地。该决定书报请了湘阴县政府批准。荆楚公司不服向岳阳市政府申请行政复议，该府于2015年6月16日作出岳政复决字[2015]34号行政复议决定书，决定：一、维持《收回国有建设用地使用权决定书》（湘阴国土资罚字[2015]第06号）。二、驳回荆楚公司对《闲置土地认定通知书》（湘国土闲字[2012]05号）的行政复议申请。荆楚公司遂于2015年向该院提起行政诉讼，请求撤销湘阴县政府作出的《闲置土地认定通知书》、《收回国有建设用地使用决定书》及岳阳市政府作出的岳政复决字[2015]34号行政复议决定。
原审法院认为，中华人民共和国国土资源部令第5号《闲置土地处置办法》第二条第一款规定：本办法所指的闲置土地是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经批准用地的人民政府同意，超过规定期限未动工开发建设的建设用地。第二条第二款第（一）项规定：国有土地有偿使用权合同或建设用地批准书未规定开发日期的，自国有土地有偿使用权合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日满一年未动工开发建设的，可以认定为闲置土地。中华人民共和国国土资源部令第53号《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项规定：未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。本案荆楚公司自2004年2月26日取得涉案土地使用权后，一直未按土地使用权证确定的土地用途（工业开发）使用土地，致使土地闲置至今，湘阴县政府依照上述法律规定，作出的《闲置土地认定通知书》和《收回国有建设用地使用权决定书》正确。湘阴县政府已于2004年向荆楚公司核发了《国有土地使用权证》，该使用权证确定的土地用途为工业开发，故荆楚公司提出湘阴县政府在涉案土地出让过程中未报请湖南省人民政府批准，出让行为违法，其不能进行工业开发，只能从事农业养殖，其没有闲置土地的理由亦不能成立，原审法院不予支持。荆楚公司还诉称其未进行工业开发的原因是湘阴县政府未立项，没开发的责任在湘阴县政府，但荆楚公司未提供其已申请开发湘阴县政府不予立项的证据，其诉讼理由不能成立，该院亦不予支持。因荆楚公司已出具授权委托书，委托盛亚林全权处理有关玉华乡来龙村土地使用情况的相关事宜，故湘阴县政府将《闲置土地认定通知书》送达盛亚林，系合法送达。湘阴县政府虽在作出《闲置土地认定通知书》前未告知荆楚公司，但其在《收回国有建设用地使用权决定书》前告知了荆楚公司，并给予了其听证、申辩、陈述的权利，故荆楚公司提出湘阴县政府作出的《闲置土地认定通知书》程序违法的理由不能成立，该院不予支持。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。荆楚公司在2012年6月20日收到《闲置土地认定通知书》，直到2015年5月26日才向岳阳市政府提出行政复议申请，岳阳市政府以其超过复议期限为由驳回其对《闲置土地认定通知书》的行政复议申请正确。综上，湘阴县政府作出的《闲置土地认定通知书》、《收回国有建设用地使用权决定书》及岳阳市政府作出的岳政复决字[2015]34号行政复议决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，荆楚公司要求撤销的理由不能成立，其请求依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回荆楚公司的诉讼请求。案件受理费50元，由荆楚公司负担。
上诉人荆楚公司不服上述判决，向本院提起上诉称：1、湘阴县政府未向湖南省人民政府报批，自行将涉案土地的性质由农用地转为建设用地的行为违法；2、一审法院以上诉人“未提供其已申请开发，湘阴县政府不予立项的证据，其诉讼理由不能成立”的认定与事实不符，湘阴县招商局的报告证明了上诉人已经提出了开发建设的立项申请、且由招商局负责办理立项审批手续，湘阴县政府应该提供湘阴县招商局于2004年3月8日前确已为上诉人拟定的建设项目申报立项的证据。一审法院判决维持湘阴县政府无偿收回涉案土地决定行为没有事实依据，违反法律规定，请求二审撤销：1、岳阳中级人民法院（2015）岳中行初字第48号行政判决书；2、撤销《收回国有建设用地使用权决定书》；3、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人湘阴县政府答辩称：1、涉案土地在受让给上诉人之前就已经是国有建设用地，有1987年湘阴县土地管理办公室合法的土地使用证为证，无需再进行农用地转用报批，且原种畜场土地的用途是另一个法律关系，不属于本案争议的范畴。2、上诉人未按照《国有土地出让合同》规定的工业用地用途投资建设，造成土地闲置，应当依法予以无偿收回。请求法院驳回上诉人的诉讼请求。
被上诉人岳阳市政府答辩称：上诉人在2012年7月2日向湘阴县国土资源局呈送的《报告》中承认其因准备工作不充分、水源存在问题、招工难、投资环境不理想等原因造成土地闲置，上述原因不是阻却闲置土地违法的合法理由，湘阴县政府依法收回闲置土地合法，请求驳回上诉人请求、维持原判。
当事人一审提交并经庭审质证的证据，已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。二审期间荆楚公司与岳阳市政府均未提交新证据。
二审期间湘阴县政府在二审期间向本院提交了：1、1987年1月8日原湘阴县土地管理办公室为湘阴县种畜场在湘阴县玉华乡来龙村的一宗面积为91.56亩土地颁发的土地使用证；2、该宗地的征用协议；3、该宗地的土地图纸，以证明涉案土地性质为国有建设用地。该证据经当事人质证，荆楚公司对上述证据的真实性、合法性、关联性都提出异议。岳阳市政府对上述证据没有异议。本院认为，上述证据是湘阴县政府从湘阴县国土资源局档案室调取的复印件，并经该局核对无异后加盖了其印章，其合法性和真实性可予以认可，但湘阴县政府提供该份证据是为了证明其将涉案土地的性质确定为国有建设用地，无需向省政府报批将农用地改为建设用地。鉴于该证据涉及到荆楚公司与湘阴县政府的国有土地使用权出让合同是否合法有效的问题，当事人在一审中并未申请审理该转让合同的效力问题，因此不属于本案审理的范围，故对上述证据不予采纳。一审法院查明的事实本院予以确认。
本院认为：本案争议的焦点是湘阴县政府作出的《闲置土地认定通知书》、《收回国有建设用地使用决定书》是否合法，而查清是荆楚公司的原因还是其他原因造成涉案土地闲置又是对该宗土地作出上述认定和决定的事实根据和前提。《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条、中华人民共和国国土资源部令第53号《闲置土地处置办法》第八条、第十二条等法律和规章均明确规定：因自然灾害、不可抗力或者政府、政府有关部门的行为造成土地使用权人动工开发延迟的不能无偿收回，而应采取其他方法处置。因此，法院应当查明造成涉案土地闲置的原因、土地使用权人是否具有法定免责事由等事实。对这一争议的焦点问题，本案一审期间，荆楚公司提出其未在涉案土地上动工建设的原因在于，湘阴县国土局未对其拟建设的项目出具用地预审报告，湘阴县发改委没有予以立项，但该公司没有提供其已经向湘阴县政府申请立项的证据。湘阴县政府辩称，荆楚公司未进行工业开发是因为其收购准备工作不充分、取得的土地没有水源、招工难、投资环境不好等原因，闲置的原因不在政府，其提交的证据是荆楚公司2012年7月2日向湘阴县国土局出具的《报告》。关于是否立项的问题，一审中，湘阴县政府提供了一份湘阴县招商局2004年出具给县国土局的一份报告，其内容是：荆楚公司受让涉案土地拟建服装和消防器材生产企业，投资金额为5000万元，已到位资金500万元；该公司已开始立项前期工作，立项手续由招商局负责补办交国土局。该份证据能够证明荆楚公司当时已经开始了立项的前期工作，招商局承诺向国土局补交立项手续，但这份报告并不能证明荆楚公司已经向湘阴县政府正式提交了拟在涉案土地上建设项目的立项申请手续以及湘阴县政府是否启动了立项工作。虽然荆楚公司负有进一步提供其申请了立项手续证据的举证责任，但这并不免除湘阴县政府负有的提供该府对于该项目是否立项、能否立项的举证责任。因此，一审法院认为荆楚公司未提供其已申请开发，而湘阴县政府不予立项的证据，故认定其诉讼理由不能成立、不予支持的认定不当。一审法院对于荆楚公司是否提供了立项申请、湘阴县政府是否收到了荆楚公司的立项申请以及能否立项，闲置的原因除了立项的问题外是否还有其他原因等问题均未查清，故原审判决认定基本事实不清、证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：
一、撤销湖南省岳阳市中级人民法院（2015）岳中行初字第48号行政判决；
二、本案发回岳阳市中级人民法院重审。
上诉人长沙荆楚商贸有限公司预交的二审案件受理费50元予以退还。
审判长 黄 燕
审判员 何建湘
审判员 张 平
二〇一七年四月十三日
书记员 汪媛媛
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
......
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。