广东省韶关市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤02行终46号
上诉人（原审原告）：官应怀，男，汉族，广东省始兴县人，农民，住广东省始兴县。
上诉人（原审第三人）：始兴县隘子镇满堂村委会大围村民小组。
诉讼代表人：官国林。
委托代理人：官保平，男，汉族，广东省始兴县人，农民，住广东省始兴县。
委托代理人：官迪平，男，汉族，广东省始兴县人，农民，住广东省始兴县。
被上诉人（原审被告）：始兴县国土资源局。地址：广东省始兴县。
法定代表人：李新兵。
委托代理人：李欠华。
委托代理人：钟俊文，广东宜方律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：始兴县隘子镇人民政府。地址：广东省始兴县。
法定代表人：唐代勇。
委托代理人：邱小庭。
被上诉人（原审被告）：始兴县旅游局。地址：广东省始兴县。
法定代表人：朱慧芳。
委托代理人：陈礼进。
被上诉人（原审被告）：始兴县人民政府。地址：广东省始兴县。
法定代表人：叶洪番。
委托代理人：陈寿华。
上诉人官应怀、始兴县隘子镇满堂村委会大围村民小组（下称大围村小组）与被上诉人始兴县国土资源局、始兴县隘子镇人民政府(下称隘子镇政府)、始兴县旅游局、始兴县人民政府土地行政征收纠纷一案，官应怀于2015年2月27日向始兴县人民法院提起行政诉讼，始兴县人民法院受理后，报请本院指定管辖，本院于2015年4月9日作出（2015）韶中法行辖字第11号行政裁定，指定由韶关市武江区人民法院管辖。韶关市武江区人民法院于2015年7月6日作出（2015）韶武法行初字第27号行政裁定，驳回官应怀的起诉。官应怀不服提起上诉，本院经审理于2015年11月5日作出（2015）韶中法行终字第97号行政裁定，撤销了（2015）韶武法行初字第27号行政裁定，裁定韶关市武江区人民法院继续审理本案。2016年1月18日，韶关市武江区人民法院作出（2015）韶武法行初字第27-1号行政裁定，驳回官应怀的起诉。官应怀不服提起上诉。本院经审理于2016年5月25日作出（2016）粤02行终44号行政裁定，撤销（2015）韶武法行初字第27-1号行政裁定，裁定韶关市武江区人民法院继续审理本案。韶关市武江区人民法院于2016年10月24日作出（2015）韶武法行初字第27号行政判决，官应怀、大围村小组均不服韶关市武江区人民法院（2015）韶武法行初字第27号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年2月28日受理后，依法组成合议庭，于2017年4月6日进行了法庭询问。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：1996年11月20日，国务院公布第四批全国重点文物保护单位名单，始兴县满堂围作为清代古建筑被列入范围。
2000年期间，大围村小组将村集体所有的3.5亩土地（1.腊树园土地一块，面积1.5亩；2.河背段土地一块，面积1.1亩；大围门口土地一块，面积0.9亩）发包给官应怀经营，双方签订《土地承包经营合同》，官应怀领取了《土地承包经营权证》。
2004年起，满堂围被作为旅游景区进行开发，官应怀被告知其位于大围门口的0.9亩承包地不能再进行耕种，每年可按一亩400元的标准获得补偿。官应怀领取补偿后就没有再耕种该0.9亩土地。此后，该0.9亩承包地被平整为草地，用作景区车辆停放。
2008年7月1日，始兴县旅游旺县工作领导小组召开满堂围开发建设工作会议，决定满堂围景区旅游开发、建设、经营由隘子镇政府负责。
因官应怀自2007年起就没有再领取土地占用人发放的土地占用款，2014年期间，官应怀以始兴县旅游局、隘子镇政府为被告，向广东省始兴县人民法院提起农村土地承包合同纠纷之民事诉讼，要求法院确认始兴县旅游局、隘子镇政府违法使用土地，并赔偿其经济损失。
始兴县人民法院受理该案后，隘子镇政府提交答辩状称：“……2008年10月之前，满堂村一组集体土地由始兴县旅游局使用……2008年10月8日，始兴县国土资源局与满堂村一组签订征用土地协议书，隘子镇政府取得了33.75亩集体土地的使用权和所有权。……隘子镇政府已一次性将相应补偿款落实到满堂村一组，由该农村集体经济组织自行决定分配方案后进行分配。”同时在举证期间向法院提交签订于2008年10月8日的一份《征用土地协议书》，据以证明其主张的其取得了包括官应怀0.9亩土地在内的隘子镇满堂村一组的33.75亩集体土地的使用权和所有权。虽然作为征地单位的始兴县国土资源局未在该协议上加盖公章，但因该份《征用土地协议书》载明：“始兴县国土资源局根据国家征用土地的有关规定，为了解决建设用地，需要征用满堂围村委会一组村民小组位于大围门口地段的土地33.75亩，每亩补偿人民币15600元，合计补偿526500元”，官应怀遂向广东省始兴县人民法院提出撤诉申请，法院经审查准许。此后，官应怀凭《征用土地协议书》、《大围到户菜地田补偿款明细表》等材料另行提起本案行政诉讼，经原审法院释明，官应怀明确其诉讼请求为：一、确认始兴县国土资源局的《征用土地协议书》是违法的。二、确认始兴县隘子镇人民政府使用大围村集体土地33.75亩违法。三、始兴县隘子镇人民政府、始兴县人民政府、始兴县旅游局、始兴县国土资源局赔偿官应怀被占0.9亩承包地2007年至2014年8月期间的经济损失20000元。四、始兴县旅游局赔偿官应怀在被占承包地上的地下设施、围墙、水井、电表、电线、水管、抽水机等损失4920元。五、始兴县隘子镇人民政府及始兴县人民政府赔偿官应怀因本案产生的差旅费、误工费3000元。六、始兴县旅游局、始兴县隘子镇人民政府承担（2014）韶始民初字第502号案的诉讼费237元。七、始兴县国土资源局、始兴县隘子镇人民政府、始兴县旅游局、始兴县人民政府负担本案诉讼费用。
另查明：2015年6月26日，本案开庭审理时，官应怀回答法庭询问的问题如下：“审：你是否知道被告为什么使用你的土地？原：开发旅游。审：你既然2004年知道被告使用你的土地，为什么现在才提起行政诉讼？原：2003年冬，我们的村小组长来告诉我们要开发旅游，要用我们的土地，我不知道跟我们签合同才能用我们的土地，不知道可以起诉，我以为政府要土地就要给他们。……审：原告有何证据证明土地被征收？原：有土地征收协议书，且已经支付补偿款，土地也已经被推为草地。”
始兴县国土资源局、隘子镇政府、始兴县旅游局、始兴县人民政府回答法庭询问如下：“审：县政府，你答辩说这个是预征程序，土地所有权和使用权都归农民？县政府：土地性质和权属都没有改变，现在由政府管理土地，因为政府支付了一笔钱给村民。审：法律依据是什么？县政府：政府租用了村民的土地，这是农民与政府之间的契约。行政行为还没有作出，只是预征阶段。审：国土局、镇政府、旅游局、县政府，涉案土地你们有无征收？国土局、镇政府、旅游局、县政府：没有。审：国土局，预征工作是否由你们负责？国土局：政府征地相关资料还没有交到我局，目前土地保持农用地性质，按照有关规定，我们需要申报，申报完成后才能征为国有。”
在法庭辩论时，官应怀认为：“被告在2004年说给400元一亩地的租金给我，叫我去领钱我就去，到了2007年没有给我租金了，我就回家去问。他们说给了一次性补偿款，就没有租金了，土地已经被征收了。但是同意一次性补偿的签名不是我签的。所以我通过民事诉讼起诉隘子镇政府，隘子镇政府答辩称其征收了土地，土地的所有权和使用权都是他的。那么征收土地就是行政行为，因为征收土地的行为程序不合法，所以我提起行政诉讼。我现在起诉被告违法征地，因为我以前不知道是行政行为，我是2014年10月28日才知道被征收的，开始我以为是非法使用我的土地。……”
原审法院经审理认为：隘子镇政府所持的《征用土地协议书》虽以始兴县国土资源局名义签订，但始兴县国土资源局主张其并未参与涉案土地的征收，也未在该协议书上加盖公章，对始兴县国土资源局关于其未参与涉案土地的征收的主张，原审法院予以采信。结合满堂围景区旅游开发、建设、经营由隘子镇政府负责，《征用土地协议书》由隘子镇政府出示给官应怀，以及征地协议约定的征地补偿款由隘子镇政府账户转至大围村小组账户等情况，原审法院确认隘子镇政府为涉案土地征收行为的实施单位。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”第四十七条第一款：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”第四十八条：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”的规定，国家征收土地，需严格按照法定程序，进行征地审核、报批，征地公告，征地补偿。本案中，官应怀0.9亩承包地自2004年起被占用后，按年领取无法耕种承包地的补偿，应确认官应怀与用地者就承包地被占用及补偿事宜达成一致协议。2008年10月起，涉案承包地被隘子镇政府征用，征地补偿款也按双方达成的协议发放给了大围村小组。始兴县人民政府虽主张涉案0.9亩承包地处于预征收阶段，目前正在办理征地手续，但因涉案承包地已由2008年10月起被隘子镇政府使用，实质上已进入征地环节，对始兴县人民政府关于涉案土地处于预征收阶段的主张，原审法院不予采纳。因此，涉案土地在未经过法定的征地程序的情况下，即被隘子镇政府征用，隘子镇政府以始兴县国土资源局名义与大围村小组签订的《征用土地协议书》，违反法律规定。官应怀要求确认该《征用土地协议书》违法的请求，原审法院予以支持。对于官应怀要求隘子镇政府、始兴县人民政府、始兴县旅游局、始兴县国土资源局补偿官应怀被占0.9亩承包地2007年至2014年8月期间的经济损失的诉讼请求，因官应怀未对其土地被征收所造成的经济损失类型及数额进行举证，原审法院对官应怀该主张，依法不予支持。对于隘子镇政府使用大围村小组的集体土地33.75亩是否违法的问题，应由大围村小组另案主张权利。另外，官应怀关于其被占的承包地内存在地下设施、围墙、水井、电表、电线、水管、抽水机等，损失达4920元的主张，因官应怀未提交证据证明，该院不予支持。其主张产生的差旅费、误工费3000元，以及（2014）韶始民初字第502号案的诉讼费237元的诉讼请求，于法无据，原审法院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定，判决：一、确认签订于2008年10月8日，征地单位为始兴县国土资源局，被征地单位为隘子镇满堂村一组的《征用土地协议书》违法。二、驳回官应怀的其他诉讼请求。
上诉人官应怀上诉称：一、在确认《征用土地协议书》违法的基础上，应增加归还土地所有权、具体赔偿金额及赔偿主体、按照《土地复垦规定》第四条、第十四条、第十五条的规定复垦被毁土地及责任主体等具体判决内容。二、关于赔偿经济损失部分，从官应怀在原审时提交的《联名证明书》可以证明，官应怀是常年起早摸黑的专业种菜户，当地临工工资有100元一天，广州、佛山打工最低工资标准是1000余元每天，官应怀如果没有相应的收入无法坚持5年，现要求按照每年2500元的标准进行赔偿合理。另外在《联名证明书》中还证明官应怀在承包地上种植蔬菜、砌有围墙长50米、高1.6米及购置抽水机一台，电线电表、挖水井一口，原审法院认为官应怀未提交证据证明而不予支持4920元的损失错误。关于差旅费问题，官应怀主张诉讼费和误工费于法有据。三、原审法院认定事实错误，原审法院认为官应怀与用地方就承包地被占用及补偿事宜达成一致是错误的，双方连口头协商都没有，领取补偿款时，官应怀才知道400元是一年的租金，应认定为强租行为。故请求：一、撤销原审判决，判令归还集体土地所有权、承包经营权，并赔偿由此造成的损失；二、判令始兴县国土资源局、隘子镇政府、始兴县旅游局、始兴县人民政府复垦被毁土地，执行《土地复垦法》；三、判令始兴县国土资源局、隘子镇政府、始兴县旅游局、始兴县人民政府赔偿官应怀0.9亩承包地上的地下设施、围墙、水井、电表、电线、水管、抽水机等损失4920元；四、判令始兴县国土资源局、隘子镇政府、始兴县旅游局、始兴县人民政府赔偿官应怀被占0.9亩承包地2007年至2016年10月期间的经济损失25000元；五、判令始兴县国土资源局、隘子镇政府、始兴县旅游局、始兴县人民政府赔偿官应怀因本案产生的差旅费、误工费5000元。六、判令始兴县旅游局、隘子镇政府负担（2014）韶始民初字第502号案的诉讼费237元，本案诉讼费50元及邮寄费100元，合计387元。
上诉人大围村小组上诉称：一、原审判决不具体，认定《征用土地补偿协议》违法，就应该归还集体土地所有权、承包经营权并赔偿损失，且没有判令复垦及由谁复垦，请求予以明确。二、原审法院认为大围村小组的集体土地33.75亩被使用是否违法的问题，应另案主张权利错误，大围村小组与官应怀之间只有赔偿数额的区别，不存在另案主张权利问题。三、既然判决《征用土地协议书》违法，就应该赔偿，原审法院并未采信《联名证明书》，亦未明确赔偿问题。大围村小组在涉案地被占前平均每年产粮1600斤至2000斤之间，但无法提交实物证据。故请求：一、判令始兴县国土资源局、隘子镇政府、始兴县旅游局、始兴县人民政府归还土地所有权、承包经营权并复垦；二、判令始兴县国土资源局、隘子镇政府、始兴县旅游局、始兴县人民政府赔偿大围村小组2008年下半年至2016年，按每亩每年800元的标准，32.85亩（已扣除官应怀0.9亩）被征用土地，共计223380元；三、判令始兴县国土资源局、隘子镇政府、始兴县旅游局、始兴县人民政府赔偿大围村小组因本案发生的差旅费、误工费3000元（开庭7次，每次车费200元，伙食费130元，合计2310元，误工费690元）。
始兴县国土资源局辩称：始兴县国土局未参与本案征收行为，请求驳回诉讼请求。
隘子镇政府辩称：官应怀的起诉已超过诉讼时效。隘子镇政府不是征地主体，也不是适格诉讼主体。
始兴县旅游局辩称：1996年11月20日，国务院正式批准满堂围为全国重点文物保护单位。《中华人民共和国文物保护法》第十八条规定：根据保护文物的实际需要，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以在文物保护单位的周围划出一定的建设控制地带，并予以公布。为做好满堂客家大围的保护性开发工作，促进始兴县旅游业的发展，始兴县旅游局于2004年起，牵头主持开展满堂客家大围旅游开发项目。根据满堂大围旅游项目开发方案，始兴县旅游局牵头，并负责筹措征地、拆迁、房屋租赁资金；隘子镇政府负责与村民签订征地、拆迁、房屋租赁协议，并按协议要求做好有关补偿款和租金的支付工作；始兴县国土资源局负责做好开发用地的办证工作。2008年6月27目，始兴县旅游局工作领导小组在工作会议上决定，由隘子镇政府为满堂围景区旅游开发、建设、经营主体，始兴县旅游局随后已将相关工作、工程、事务全部移交给隘子镇政府。因2004年始兴县旅游局负责此项目的人员均已调离，相关项目材料宜已移交隘子镇政府，建议核查隘子镇政府、始兴县国土资源局所存项目材料，对官应怀土地的征收协议、补偿款、使用证明等进行核实。
始兴县人民政府辩称：官应怀的起诉已超过诉讼时效，目前正在办理征地手续，官应怀没有证据证实征地行为是始兴县人民政府作出，因此始兴县人民政府不是适格被告。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实基本一致，予以确认。
本院认为：隘子镇政府于2008年10月8日对官应怀0.9亩土地的征地行为违法。
《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”第四十八条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”隘子镇政府提交的《征用土地协议书》虽然是以始兴县国土资源局名义签订，但始兴县国土资源局否认其参与涉案土地的征收，也未在该协议书上加盖公章。结合满堂围景区旅游开发、建设、经营由隘子镇政府负责，《征用土地协议书》由隘子镇政府出示给官应怀，以及征地协议约定的征地补偿款由隘子镇政府账户转至大围村小组账户、隘子镇政府主张发放征地补偿款并非镇政府财政支出并未有证据证实等事实，原审法院确认隘子镇政府为涉案土地征收行为的实施单位证据充分。隘子镇政府拟征收涉案土地，未将土地征收方案逐层申报审批，亦未将征地公告、安置方案、补偿方案张贴公示，其征地行为不符合法律规定。此外，无证据证明隘子镇政府对拟征土地地上附着物权属、面积、种类、数量等经营情况进行了调查确认，也无证据证明其就补偿方案听取被征用土地经营使用者的意见，以及对补偿问题组织协商或达成补偿协议，隘子镇政府的上述行为致使官应怀承包的土地在未经合法程序征收的情况下被推平归隘子镇政府使用，故应确认隘子镇政府对官应怀承包的土地进行征收的行政行为违法。
至于官应怀要求隘子镇政府、始兴县人民政府、始兴县旅游局、始兴县国土资源局赔偿其损失等问题，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十七条：“原告对下列事项承担举证责任：……（三）在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实……”的规定，官应怀应当依照法律规定提交其因受被诉行政行为侵害而造成损失的证据，否则应当承担因举证不能所带来的不利后果。官应怀提出的赔偿损失请求因无相应证据予以证明，并且官应怀承包地自2004年起被占用后，已按年领取无法耕种承包地的补偿，隘子镇政府亦于2008年将征地补偿款一次性发放至大围村小组账户，官应怀再次主张土地被占用期间的损失证据不足。
对于官应怀要求隘子镇政府、始兴县人民政府、始兴县旅游局、始兴县国土资源局赔偿（2014）韶始民初字第502号案的诉讼费237元、本案诉讼费50元及本案邮寄费100元的上诉请求，于法无据，本院不予支持。
大围村小组上诉主张始兴县国土资源局、隘子镇政府、始兴县旅游局、始兴县人民政府归还土地所有权、承包经营权并复垦土地，并赔偿土地被征用期间的损失及因本案发生的差旅费、误工费的问题。因大围村小组系由原审法院依职权追加的与本案处理结果有利害关系的第三人，大围村小组在原审期间并未提出上述诉请，属于二审程序中提出的新诉求，应当另行起诉，本案不作审理。官应怀上诉请求第一项“判令归还集体土地所有权、承包经营权”及第二项“判令复垦被毁土地，执行《土地复垦法》”均属于二审期间新增加的诉讼请求，依照《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第四十五条：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”的规定，官应怀在二审诉讼中增加请求不符合上述规定，本院不予采纳。
综上所述，隘子镇政府对官应怀0.9亩土地的征地行为违法。官应怀的上诉部分有理，有理部分予以支持。大围村小组的上诉理由不充分，不予支持。原审判决认定事实不清，适用法律、法规错误，予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销韶关市武江区人民法院（2015）韶武法行初字第27号行政判决；
二、确认隘子镇政府于2008年10月8日对官应怀0.9亩土地的征地行为违法；
三、驳回官应怀的其他诉讼请求。
上诉案件受理费50元，由上诉人官应怀、始兴县隘子镇满堂村委会大围村民小组负担。
本判决为终审判决。
审判长 万 靖
审判员 徐肇廷
审判员 邹征衡
二〇一七年五月二十五日
书记员 谢 珺