辽宁省葫芦岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）辽14行终63号
上诉人（原审原告）建昌绿宝露营养食品饮料有限公司，住所地辽宁省建昌县。
法定代表人于志强，该公司执行董事。
委托代理人吕金玉，安徽致养食品有限公司副总经理。
委托代理人藏济华，河北翼督律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）建昌县国土资源局，住所地辽宁省建昌县。
法定代表人黄克常，该局局长。
委托代理人王亚利，辽宁开德律师事务所律师。
委托代理人吉莫非，建昌县国土资源局不动产登记中心法规股股长。
原审第三人营口银行股份有限公司葫芦岛分行，住所地辽宁省葫芦岛市。
负责人刘焕国，该分行行长。
委托代理人卜范刚，辽宁卓辰律师事务所律师。
委托代理人杜江勇，男，1975年5月2日生，满族，该分行职员，住辽宁省葫芦岛市龙港区海星路*****号楼*单元*号。
上诉人建昌县绿宝露营养食品饮料有限公司因房屋产权登记一案，不服绥中县人民法院（2018）辽1421行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人建昌县绿宝露营养食品饮料有限公司的委托代理人吕金玉、藏济华，被上诉人建昌县国土资源局委托代理人王亚利、吉莫非，原审第三人营口银行股份有限公司葫芦岛分行的委托代理人卜范刚、杜江勇到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审审理查明，原告建昌绿宝露营养食品饮料有限公司系安徽致养食品有限公司在建昌县食品产业园区投资设立的子公司。2016年3月7日，安徽致养食品有限公司与辽宁天风投资有限公司签订《建昌绿宝露营养食品饮料有限公司股权转让合同》，将原告的全部股权转让给辽宁天风投资有限公司。2016年3月11日，原告向建昌县房产管理处提交产权证办理申请书，申请建昌县房产管理处为其办理联合生产一车间的房屋产权证。同日，建昌食品产业园区管委会与原告分别向建昌县房产管理处出具承诺书，承诺办理房屋产权证缺少的施工许可证、竣工许可证等证件在6个月内办理完毕，由原告承担下发产权证引起的一切经济的法律的纠纷及相关责任。原告向建昌县房产管理处提交了《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《国有土地使用证》《营业执照》（建昌绿宝露营养食品饮料有限公司）。2016年3月14日，建昌县房屋测绘中心出具了《房产测绘成果报告单》。2016年3月15日，建昌县房产管理处为原告申请的房产进行了首次登记，并向原告颁发了所有权证号为44333B的房屋所有权证书，但《房屋所有权初始登记申请审批表》上受理意见、核费意见、复审意见、审批意见等栏内，均无人签署意见。在办理上述产权登记时，原告的法定代表人为纪亮，是辽宁天风投资有限公司的股东。2016年11月1日，原告召开股东大会，辽宁天风投资有限公司的赵金彪作为当时原告公司唯一的股东，作出同意抵押担保决议：同意公司以本公司所有的土地[建昌国用（2014）字第14650173号]、房产（建房权证建昌字第4433**号）为兴城龙辉耐火材料有限公司向第三人营口银行股份有限公司葫芦岛分行申请信贷业务提供抵押担保。2016年11月1日，原告与第三人签订了《最高额抵押合同》，合同载明抵押物评估现值为55145100元，抵押率为43.52%，合同附抵押物清单载明本案涉及的房产评估价值为2306.88万元。安徽致养食品有限公司与辽宁天风投资有限公司因原告的股权发生纠纷，历经数次民事诉讼和司法执行程序，安徽致养食品有限公司已将原告100%股权在提起本次行政诉讼前变更到自己名下，同时进行了法定代表人的变更。现原告诉至本院，请求本院判决撤销被告为其进行的所有权证号为建昌字44333B号的房屋行政登记，并判决被告赔偿给其造成的经济损失2000万元。另查明，2016年11月1日，建昌县人民政府下发《建昌县人民政府关于实施不动产统一登记的通告》（建政[2016]136号）。按照该通告建昌县自2016年11月2日起，在建昌县行政区域内实施不动产统一登记，不动产登记工作统一由建昌县国土资源局负责，下设建昌县不动产登记中心，登记内容包括土地登记，房屋等建筑物、构筑物的各类所有权登记，林业、草原登记。
原审法院认为，一、关于原告的起诉期限问题。被诉行政行为发生在2016年3月15日，是投资设立原告的安徽致养食品有限公司与辽宁天风投资有限公司签订《建昌绿宝露营养食品饮料有限公司股份转让合同》，发生股权变动，由辽宁天风投资有限公司实际控制原告期间。在此期间，原告的公司名称虽未发生变化，但公司的股东及法定代表人均不是提起本次行政诉讼的原告的股东及法定代表人，如果抛开这一实际情况，仅以原告公司法人名称未发生变化，就以原告“自知道或者应到知道作出行政行为之日起”来确定原告的起诉期限，必然会造成原告现在的股东非因自身过错，却就被诉行政行为不能获取司法救助的局面，这与《行政诉讼法》关于规定法定起诉期限的立法原意是相悖的。鉴于本案的特殊性，且被起诉行政行为从作出之日起至原告起诉之日，并未超出《行政诉讼法》第四十六条二款规定的五年的最长起诉期限，故应认定原告的起诉并未超出法定起诉期限。二、关于被告的主体资格问题。依据《不动产登记暂行条例》第六条规定“国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作。县级以上人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督”。参照建昌县人民政府制定的《建昌县人民政府关于实施不动产统一登记的通告》的规定，2016年11月2日以后，建昌县不动产登记工作应由被告建昌县国土资源局负责。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”。综上，建昌县国土资源局是本案适格被告。三、关于本案的诉讼类型问题。原告的诉讼请求是请求本院依法撤销房屋登记行为，是撤销之诉，而非请求被告履行法定职责，即履职之诉，所以被告提出的，原告未按照《最高人民法院关于适用<中华人民国和国行政诉讼法>的解释》第九十三条第一款的规定在诉讼前未先行向其提出撤销的履职申请，故应裁定驳回原告起诉的诉讼主张，本院不予采纳。四、关于被诉行政行为是否撤销的问题。《不动产登记暂行条例实施细则》第三十五条规定“申请国有建设用地使用权及房屋所有权首次登记的，应当提交下列材料：（一）不动产权属证书或者土地权属来源材料；（二）建设工程符合规划的材料；（三）房屋已经竣工的材料；（四）房地产调查或者测绘报告；（五）相关税费缴纳凭证；（六）其他必要材料”。被告在为原告进行房屋所有权首次登记时，建昌食品产业园区管委会和原告虽然均向登记机关出具了《承诺书》，承诺在六个月内办理完毕施工许可证、竣工许可证等证件，但该承诺不能代替明确的法律规定，所以被告在明知原告按照《不动产登记暂行条例实施细则》第三十五条规定，缺少房屋已经竣工的材料、施工许可证仍为其进行房屋所有权首次登记，其登记依据的主要证据不足。按照通常的行政审批程序，审批各个环节的经办人均应签署意见，以明确责任，但被告在为原告进行房屋所有权登记时，在《房屋所有权初始登记申请审批表》上受理意见、核费意见、复审意见、审批意见等栏内，均无人签署意见，其登记程序违法。综上，被诉行政登记行为主要证据不足，程序违法，依法应予撤销。但原告用该房屋所有权为兴城龙辉耐火材料有限公司向第三人营口银行股份有限公司葫芦岛分行贷款提供了抵押担保，并办理了抵押登记手续，且其抵押价值高达1003.95万元（2306.88万元×43.52%）。如果撤销本案被诉房屋登记行为不仅会严重损害善意第三人的合法权益，而且还会严重损害善意第三人基于对行政登记行为的信赖从事民事行为的交易安全，而维护社会交易安全属于公共利益的范畴，即撤销本案被诉房屋登记行为会对社会公共利益造成重大损害。基于上诉理由，本案应判决确定被诉房屋登记行为违法，但不撤销该行为。五、被告是否承担赔偿责任问题。第三人营口银行股份有限公司葫芦岛分行并未就实现抵押权而处分被诉登记行为涉及的房屋，即原告主张的2000万元的经济损失并未实际发生，尚未对原告的合法权益造成损害，所以原告请求本院判令被告承担赔偿责任的诉讼请求本院依法不予支持。原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项，《最高人民法院<关于审理行政赔偿案件若干问题的规定>》第三十三条之规定，判决如下：一、被告建昌县国土资源局于2016年3月15日为原告建昌绿宝露营养食品饮料有限公司进行的房屋登记行为（房屋产权证号：建房权证建昌字第4433**号）违法。二、驳回原告建昌绿宝露营养食品饮料有限公司要求被告建昌县国土资源局赔偿经济损失的诉讼请求。案件受理费50元，邮寄送达费120元（原告已预交），由被告负担。
上诉人建昌县绿宝露营养食品饮料有限公司上诉称，一、一审法院混淆个体利益与社会公共利益的概念，撤销案涉行政行为不会造成对社会公共利益的损害，反而如不撤销将会对国家利益和社会公共利益造成严重损害。1、一审法院混淆个体利益与社会公共利益的概念，违背《行政诉讼法》以事实为依据，以法律为准绳的审判原则。《行政诉讼法》第七十四条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；……”，对于“社会公共利益”的理解应当限制在行政行为直接对社会公众利益产生影响的范围内，而不应由个体利益去引申公共利益。个体利益为某一组织或个人的利益，而社会公众利益是社会公众利益的集合体，二者有着严格而明确的区分，一审法院将原审第三人的利益引申至交易安全、社会公共利益是对个体利益的扩大，违反了行政诉讼法以事实为依据，以法律为准绳的基本原则。2、案涉行政行为的利害关系主体仅为上诉人与原审第三人，不涉及社会公共利益。被上诉人为上诉人违法办理房屋产权登记，致使上诉人在原股东辽宁天风投资有限公司控制之下与原审第三人签订《最高额抵押合同》，用以担保兴城龙辉耐火材料有限公司向原审第三人的借款，在2017年10月31日借款到期后，兴城龙辉耐火材料有限公司至今未向原审第三人偿还借款且没有偿债能力，如不撤销房屋产权登记证，上诉人随时面临房屋及土地被原审第三人拍卖、变卖的风险；如撤销房屋产权登记，原审第三人可能面临经济损失的风险。因此案涉行政登记行为的撤销与否仅涉及上诉人和原审第三人利益。而不涉及除此之外的任何第三方的利益，更不涉及社会公共利益。个体利益是共同利益的表现形式，任何一个个体利益均包含其背后的公共利益的价值所在，因此不能以个体利益去引申社会公共利益，否则便不存在个体利益与社会公共利益之分，既然《行政诉讼法》第七十四条明确规定只有对社会公共利益造成严重损害才不予撤销行政行为，则对社会公共利益的理解应当按照文义解释的方式，限制在行政行为能够造成直接影响的社会公众利益在内，而不包含由个体利益引申出的内容，否则《行政诉讼法》便没有设置第七十四条第（一）项的意义。3、一审判决不撤销案涉行政登记行为才是对国家利益、社会公共利益的严重损害。行政法的基本原则包括合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实信用五大基本原则，被上诉人在明知当时上诉人缺乏施工许可证、竣工验收证明等法定前置手续，并且在《房屋所有权初始登记申请审批表》的受理意见、核费意见、复审意见、审批意见等栏内均无人签署的情况下，违反《建筑法》、《物权法》等法律法规、程序性规定办理产权证，其行为违背了行政法的合法行政、合理行政、程序正当的基本原则，造成社会公众对国家行政机关依法行政信赖程度的降低，国家公信力的丧失，社会公众对自身财产安全利益保护的恐惧，一审法院判决不撤销案涉行政登记行为才是对国家利益、社会利益的严重损害。4、建昌绿宝露公司的实际控制人变化问题。2016年3月7日以前，建昌绿宝露公司的唯一股东是安徽致养食品有限公司，2016年3月7日，安徽致养食品有限公司将建昌绿宝露公司100%股权转让给了辽宁天风投资有限公司（实际控制人金鹏）。因为辽宁天风公司没有支付股份转让款，安徽致养食品有限公司于2016年10月9日起诉辽宁天风公司要回股权。建昌县人民法院于2016年11月22日做出（2016）辽1422民初2489号判决，判决股份恢复为安徽致养食品有限公司所有，该判决于2016年12月14日生效。2016年3月15日办理房产证、2016年11月1日抵押合同均是建昌绿宝露公司当时的股东辽宁天风公司的人员办理的，相关责任应由辽宁天风公司的人员承担，不应由现在的股东安徽致养公司承担。建昌绿宝露公司和现在的股东安徽致养公司也是受害者，不能说只考虑银行利益，而不考虑建昌绿宝露公司和安徽致养公司合法权益。二、被上诉人应当向上诉人赔偿损失2000万元。因被上诉人违法办理房屋所有权证书，才导致上诉人的原法定代表人将土地房产抵押给原审第三人，致使上诉人丧失对土地、房产的处分权，甚至面临丧失对土地、房产的所有权，已经严重损害了上诉人的合法权益，对上诉人的正常生产营业造成重大隐患，根据《行政诉讼法》第七十六条规定：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任”，被上诉人所做出的行政行为违法，依法应当向上诉人赔偿损失。根据上诉人因此造成的停工、未能进行生产经营，以及被上诉人的极大过错程度，被上诉人应当向上诉人赔偿2000万元的损失。综上，请求二审法院1、撤销绥中县人民法院（2018）辽1421行初12号行政判决书，改判“一、撤销被上诉人于2016年3月15日作出的“建房权证建昌字4433**号”房屋产权证书行政登记行为；二、赔偿上诉人经济损失2000万元”；2、诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人建昌县国土资源局未提交书面答辩意见，在庭审中辩称原判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法维持原判。
原审第三人营口银行股份有限公司葫芦岛分行未提交书面参诉意见。
本院根据本案有效证据认定的事实与原审一致。
本院认为，本案是撤销房屋产权登记行政案件。根据审理查明也为各方当事人均认可的事实，被上诉人对上诉人进行房屋产权登记时，主要证据不足，登记程序违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项的规定，行政行为主要证据不足以及违反法定程序的，人民法院应当判决撤销该行政行为。
所谓社会公共利益，一般是指社会公众都享有的非独占的，为一个社会生存所必须的利益，公共利益一般是不特定多数的受益人。本案涉及的上诉人个体的房屋产权登记行政行为，撤销该行政行为，直接导致的后果是上诉人自身房屋产权没有了物权法上的登记效力，并不会给社会不特定多数人带来损害。如因上诉人的房屋产权登记行为被撤销而影响了以该登记取得的产权证办理的抵押行为，也只是一种特定的具体对象之间的权益，这种基于特定对象之间的借贷抵押而形成的交易并不代表社会公共利益，并不具有公共利益属性。同时，抵押属于担保性质，不属于交易，撤销该房屋登记行为给抵押带来的风险，并不直接影响交易安全。上诉人关于该部分的上诉理由成立，应予支持；一审法院认为撤销被诉房屋登记行为会对社会公共利益造成重大损害，而适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定判决确认违法，属于适用法律错误，应予改判。
关于上诉人赔偿损失的请求，因截止上诉人提起本案诉讼，该被诉房屋产权登记行为并未造成上诉人直接经济损失。故，上诉人该部分请求及上诉理由无事实根据；一审法院对该部分判决正确，应予维持。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项和第（三）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销绥中县人民法院（2018）辽1421行初12号行政判决的第一项；
二、维持绥中县人民法院（2018）辽1421行初12号行政判决的第二项；
三、撤销被上诉人建昌县国土资源局于2016年3月15日为上诉人建昌绿宝露营养食品饮料有限公司进行的房屋登记行为（房屋产权证号：建房权证建昌字第4433**号）。
二审诉讼费50元，由被上诉人建昌县国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李彦博
审 判 员 刘思嘉
审 判 员 花 勇
二〇一八年七月十八日
法官助理 王 华
书 记 员 谭 思 朦
本判决所适用的法律条款：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（三）违反法定程序的；
第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更。