内蒙古科尔沁左翼后旗人民法院
民 事 判 决 书
（2014）后行初字第15号
原告内蒙古通辽市科尔沁左翼后旗甘旗卡镇北甘旗村民委员会（下称北甘旗村委员）。
法定代表人杨俊玉，主任。
委托代理人王晋哲，系内蒙古兴哲律师事务所律师。
被告内蒙古通辽市科尔沁左翼后旗人民政府（下称科左后旗人民政府）。
法定代表人许爱莲，旗长。
委托代理人耿立，系内蒙古双合尔律师事务所律师。
第三人沈阳铁路局，住所：辽宁省沈阳市。
法定代表人王占柱，局长。
委托代理人李铁红，系沈阳铁路局的法律顾问。
委托代理人王向军，系内蒙古巨鼎律师事务所律师。
原告北甘旗村委会与被告科左后旗人民政府、第三人沈阳铁路局土地行政登记一案，于2013年10月12日向本院提起诉讼。本院于2014年1月15日作出（2013）后行初字第10号行政判决，第三人沈阳铁路局不服，提出上诉。通辽市中级人民法院于2014年8月11日作出（2014）通行终字第18号行政裁定，发回本院重审。本院依法另行组成合议庭，于2014年10月15日公开开庭进行了审理。原告的委托代理人王晋哲、被告的委托代理人耿立、第三人委托代理人李铁红、王向军到庭参加诉讼。本案经合议庭评议，审判委员会进行了讨论并作出决定，现已审理终结。
原告北甘旗村委会诉称，1972年我村所辖哈日阿拉嘎屯（原哈日阿拉嘎嘎查现合并到北甘旗村）与被告达成了土地转让协议，将原甘旗卡乡哈日阿拉嘎大队所有，并位于甘旗卡站区间北段178公里至179公里铁路西侧距离铁路400米远的沙丘地带转让给甘旗卡车站（甘旗卡火车站现隶属于沈阳铁路局）做培育树苗基地。在此之后甘旗卡站逐年在原有协议面积基础上扩充面积到178公里555.3米至186公里261.2米，但车站实际并没有经营，而是由我村村民一直在经营此地。2013年我们准备规范我村以其他方式承包的土地，发现原有土地上多扩充部分已经被甘旗卡车站办理了土地使用证。群众对此反映强烈，我村对此也十分重视，请示了上级领导做了相关的调查才得知，甘旗卡车站早在1993年11月就将多扩充的土地办理国有土地使用证，证号为后国用（93）字第通铁014号国有土地使用证。多扩充的土地原是我村的集体所有的土地，与本案的第三人从未对多扩充的土地达成过任何转让协议或者合同等。此地块原是集体所有的土地，也未经任何集体所有变更国有土地审批程序，便为第三人颁发了土地使用证，其行为不仅事实不清还存在登记程序违法的情况。为此，我村委会为了维护集体的合法权益不受侵犯，依据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，现依法提起行政诉讼，请求人民法院撤销科左后旗人民政府为第三人颁发的后国用（93）字第通铁014号国有土地使用证中179公里至180公里范围内北面为郭氏牛羊定点屠宰厂、南面至甘旗卡北涵洞水泥路、东为铁路界、西为继承煤场的101.5亩土地面积的国有土地使用证。
被告科左后旗人民政府辩称，原告的诉讼要求没有任何事实依据和法律依据。我政府为第三人通辽铁路局分局，颁发的后国用（93）字第通铁014号国有土地使用证，是依据《土地管理法》（1987年1月1日施行）第九条、《土地管理法实施条例》第三条、《土地登记规则》（1989国有【籍】字第149号）和《国家土地管理局关于确定土地权属问题的若干意见》（1989年7月5日）的有关规定，以及通辽铁路分局递交的申请书、铁路用地管理档案图幅等，作出具体行政确权登记发证行为，行为主体明确、事实清楚、程序合法。原告所述该宗地内的101.5亩土地的“事实与理由”有违背历史，反映不真实的理由与实际不符。原告的“今年我们准备规范我村以其他方式承包的土地，发现原有土地上扩充部分已被甘旗卡站办理了土地使用证”的说法是属于无理取闹。请人民法院依法审理后，依法驳回原告北甘旗村委会的诉讼请求。
第三人沈阳铁路局述称，政府的发证行为事实清楚、适用法律正确。第三人有充分的事实依据和法律依据认为该争议地块是国有土地，且使用权归第三人。（一）第三人有从50年代在国有荒地上植树造林形成的防风固沙林、70年代补签两份协议书、90年代领取了国有土地使用证，至今一直管理、使用土地的事实，证明权属来源清楚。原告无权要求法院撤销科左后旗国土资源局为沈阳铁路局颁发的国有土地使用证。他们不是这块土地的所有者，也不是实际占有者。即没有所有权证，也没有使用权证，何来诉权。（二）依据《物权法》第四十八条规定，森林、山林、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有。《土地管理法》第八条、原国家土地管理局印发《关于确定土地权属问题的若干意见》（89）国土籍字第73号之规定，城市市区的土地和土地改革时未分配给农民，没有给农民发土地所有权证的土地，包括耕地、林地、水面、荒山、滩涂等属于国家所有。该争议地块从来也没有给原告确权发证，故不属于原告所有。（三）铁路林场退休老工人李振文的书面证言已经充分地说明了该地块是荒山，50年代初由甘旗卡铁路林场逐渐改造成铁路固沙护路用地，证明争议的土地是林地，适用《林木林地权属争议处理办法第十二条之规定，按照“谁造林、谁管护、权属归谁”的原则，被告给第三人发证确权是合法的行为，故不应被撤销。（四）该案是由于石宏伟个人先非法占有铁路用地而引发，他伪造公章，用于骗取批地手续，阴谋败露后又采取诉讼的办法来企图强占铁路用地，是以合法形式掩盖非法目的的行为。（五）原告的诉讼已超过诉讼时效。原告作为集体土地的所有权人，应当知道其所有的土地的四至范围，特别是2008年拓宽北环路项目道口施工，对占用这块地进行了补偿，北甘旗村委会对其权属并无争议。显然本诉讼超过了时效。（六）法院有依法保护国有土地不被非法占有和流失的责任，应依法查明事实，作出公正的裁决。
经审理查明，1993年11月，被告科尔沁左翼后旗人民政府根据第三人沈阳铁路局通辽铁路分局于1993年10月27日的申请，为其颁发了后国用（93）字第通铁014号国有土地使用证。土地证地址：甘旗卡-
北甘旗区间，用途铁路用地，四置东、南、西、北通地86—19图所示，用地面积530104平方米。原告提起行政诉讼，请求人民法院撤销科左后旗人民政府为第三人颁发的后国用（93）字第通铁014号国有土地使用证中179公里至180公里范围内北面为郭氏牛羊定点屠宰厂、南面至甘旗卡北涵洞水泥路、东为铁路界、西为继承煤场的101.5亩土地面积的国有土地使用证。
庭审中被告方提供的证据：1、第三人沈阳铁路局自制的线路地籍图；2、土地登记申请书，证明1993年10月27日向后旗国土资源局申请土地登记；3、土地登记审核表，时间是1993年10月27日。4、两份协议书：一份是1972年1月20日，一份是1972年12月20日的协议。5、李振文的证明，是第三人提供的。6、铁路用地现场照片拍自2013年11月8日。7、国有土地使用证。
第三人沈阳铁路局提供的证据：（一）第一组证据：1、1954年6月30日《需要造林沙害调查表》载要《1951年-1953年底，主管业务类（一）》；2、1954年《通辽铁路林场》宜林地调查图表（1）卷内目录第三页，（2）防沙造林位置图；（3）大郑线绿化林蓝图174-179公里；（4）大郑线176公里防沙林。3、（1）大郑线甘旗卡车站用地图（1950年）。证明争议地50年代（20世纪，下同）是国有荒地，第三人50年代垦荒植树的事实。当时在荒芜的沙坨地上植树造林完全是为了防风固沙，保护线路运输安全。通过50年代和80年代的地籍图说明甘旗卡中心线的位置差1.8公里，所以50年代的177-178公里就是现在争议地的位置。（二）第二组证据：1、郑家屯分局防风植树规划摘要《1967年收发文件》；2、《1973年文件先进集体个人经验材料》通辽林场（1）1973年春季林业生产任务和要求，（2）1973年春季表，证明当事人在60年代继续种植树木的事实，土地利用的状况。（三）第三组证据：1978年大郑线现有林平面图（甘旗卡-
北甘旗）。证明第三人在70年代继续种植树木的事实，土地利用的状况。（四）第四组证据：1、1984年现有林、宜林地野外调查记录表（甘旗卡-
北甘旗）；2、1984年大郑线现有林调查台帐（甘旗卡-北甘旗）；3、1984年现有林草图（甘旗卡-
北甘旗）；4、现有林统计表（1980年调查表、1980-83四年成活数、1984年现有林清查总结）。（1）大郑线现有林木统计表；（2）关于工林报表中现有林株树1984年比1983年大为减少的原因分析说明。证明第三人在80年代继续种植树木的事实，土地利用的状况。（五）第五组证据：1、影响树木处理申请书四份；2、国有林林木采伐许可证2份。证明在几十年种树过程中由于原来沙坨地是荒地，树木存活率低，时有枯死现象发生，造成了现状形成部分耕地。（六）第六组证据：1994年通辽铁路分局大郑线林地分布示意图。（七）第七组证据：谷歌地图，证明争议地现状。证明此争议的系林地和部分宜林地。在国有荒地上植树造林取得的国有土地使用证。（八）第八组证据：1、大郑线平交道口改造工程协议书；2、占地协议书6份。证明至少2008年此争议地属于沈阳铁路局所有，否则在建设北甘旗北环路项目及拓宽北环路项目占用争议地的小部分时，北甘旗村委会对争议地并没有提出补偿要求，已经过了两年的诉讼时效。3、介绍信一份，北甘旗村委会给旗政府规划局的介绍信。4、沈阳铁路局甘旗卡站的大郑线示意图，证明北甘旗村2011年6月份承认争议地是铁路林场耕地。5、1948年政府提供的土地执照，证明集体土地的来源，土地改革时发给农民的土地所有权证。
原告北甘旗村委会就诉讼时效问题复举被告方提供的证据“土地登记申请书”，办理土地登记的事实；第二份证据原告于2013年10月12日向本院诉讼要求撤销土地所有权证的事实，未超过20年。双方发生争议于2012年年底，因原告将涉案土地发包给案外人建房时，第三人持土地所有权证拆除建房，原告才知道第三人取得涉案地块的土地使用证的事实。此后一直上访有关部门解决，故未超时效。
对上述证据综合分析如下：
被告方的证据1第三人沈阳铁路局线路地籍图，是沈阳铁路局自行制作的，被告虽主张经过了相关的调查，没有证据证明现场勘察；证据2土地登记申请书，是1993年10月27日向后旗国土资源局申请的土地登记；而证据3土地登记审核表，填写时间是1993年10月27日，其中现场登记调查测量表，显示填表时间是1993年10月17日，是在申请和审批之前，测量的四至没有显示，只填写86-19，是沈阳铁路局北甘旗-
甘旗卡间铁路用地地籍图的图号。在权属证明材料一栏中没有填写初审审查人意见、土地机关审核人审核意见、发证机关批准意见负责人没有签字，也没有加盖公章，不能证明被告作出的土地登记行为履行了合法的程序；对证据4两份协议书：一份是1972年1月20日，是原哈日阿拉嘎生产队与甘旗卡铁路签订的，位置在甘旗卡站区间北段178-179公里距铁路西侧50米处。一份是1972年12月20日的协议，也是原哈日阿拉嘎生产队与甘旗卡铁路签订的，位置在甘旗卡站区间北段178-179公里距铁路西侧400米处。被告及第三人都认可二份协议不在争议的地块当中，在争议土地的南侧隔一条水泥路（北环路），水泥路南是村民的耕地，故两份协议书与本案无关联；证据5李振文的证明，证明时间是2013年7月3日，不是在被告审批时提取的证据。是第三人后提供的，且李振文没有出庭作证，故不予采信；证据6铁路用地现场照片拍摄于2013年11月8日，证明现在的土地状况，不能证明办证时的状况，且现在已成耕地；证据7（93）第14号国有土地使用证，地址：甘旗卡—北甘旗区间，用途铁路用地，四置东、南、西、北通地86—19图所示，用地面积530104平方米，根据四置的填写发证机关没有进行土地测量，而是根据第三人提供的地籍图所填写的，证据来源真实，但是审批程序违法。
对于第三人沈阳铁路局提供的证据，第一组证据均为第三人自行书写好制作，而非国家相关管理部门出具的权属证据，不能证明50年代的177-178公里就是现在争议地的位置。现在的争议地应在179公里以北。第二组证据，第三人以此证明对争议土地使用的情况，但证据来源于自行制作。第三组证据，1978年大郑线现有林平面图（甘旗卡-
北甘旗），显示争议地在179公里以北，不在两份合同之内，不能证明第三人的主张。第四组证据，也是第三人自制的材料。第五组证据，未载明树木与争议地的关系。第六组证据，是在颁证以后，第三人自制的，与现场查看的争议地不符。第七组证据谷歌地图，没有明确的标识，不能证明在国有荒地上植树造林依法取得国有土地使用权的事实。第八组证据，证明2008年通辽铁路局在建设北环路项目时，占用北甘旗村境内铁路中心每侧东西各30米。因本案属于原告不知道被告作出的行政行为，而不属于被告仅未告知原告起诉期限的情形。因此，第三人的已经过了两年诉讼时效的理由不成立。介绍信是北甘旗村给旗政府规划局的介绍信与本案无关。沈阳铁路局甘旗卡站的大郑线示意图是自制的，不能证明北甘旗村委会于2011年6月承认争议地是铁路林场耕地。对土地执照，因至今没有颁发农村集体土地所有权证。被告给第三人颁证。是依据第三人自制的相关材料而将争议地确认给第三人，因此，第三人的证据均证明不了所办理的土地使用证具有事实依据。
本院认为，争议地块位于原哈日阿拉嘎大队和原哈日阿拉嘎大队以协议转让给甘旗卡站区土地之间，现哈日阿拉嘎大队与北甘旗村委会合并，北甘旗村委会主张对争议地享有所有权，故原告北甘旗村委会的主体适格。被告科左后旗政府于1993年11月为第三人沈阳铁路局下属甘旗卡站区颁发国有土地使用权证，原告不知道被告作出的具体行政行为，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十二条的规定，原告2013年10月22日提起诉讼，未超过20年的诉讼时效。土地登记的法律性质，是一种登记行为，是对实体上已经具有土地所有权或者使用权的一种记载或确认。也就是前提权属清楚。通过审理，被告的登记行为依据的是第三人沈阳铁路局自制的线路地籍图以及1972年的两份协议书和李振文的证明，缺乏明确权属的事实和法律依据。协议书反映的两块地在甘镇铁路林场的北侧，而争议的101.5亩土地在相隔一条水泥路（北环路）的北侧，北环路的南侧是村民的耕地。对于土地所有权和土地性质问题，被告进行土地登记当时，就争议地块是国有土地还是农村集体所有土地，没有进行调查和现场勘察，也没有初始土地登记发布公告，存在事实不清的问题。同时，第三人主张争议土地为国有土地，但其未能提供国有土地使用权出让或者转让合同等取得国有土地使用权的证据。从法律方面看，被告依据的《土地管理法》第五条，是对管辖权的确定；第九条是县级人民政府具有职权的国有土地使用权的确认。以上条款说明被告具有行政职权。但是在履行职务中，对于土地所有权的权属，被告方依据《土地管理法实施细则》第三条规定，作为国有土地进行登记颁证，有悖于1988（修改）年《中华人民共和国土地管理法》第六条的规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有”。故被告在第三人没有充分的权属证明的情况下，为第三人登记颁证的行为存在事实不清、证据不足。从程序的合法性方面，被告应当根据《土地登记规则》第七条的规定按照初始土地登记办理1、申报；2、地籍调查；3、权属审核；4、注册登记；5、颁发土地证书。被告在没有进行地籍调查、权属审核、注册登记的情况下，为第三人颁证程序违法。被告在适用法律方面没有适用（1988年修改）《中华人民共和国土地管理法》第六条和《土地登记规则》第七条的规定，导致适用法律错误。综上，被告为第三人的颁证行为事实不清、证据不足、程序违法、适用法律错误，依法应撤销被告为第三人颁发的后国用（93）字第通铁014号国有土地使用证。对原哈日阿拉嘎生产大队转让给第三人沈阳铁路局下属甘旗卡站区的土地，被告应重新作出具体行政行为。重新作出具体行政行为时应注意原哈日阿拉嘎生产大队将集体所有的土地“转让”给第三人沈阳铁路局下属甘旗卡站区是否符合当时的政策和法律规定并产生集体土地成为国有土地的效力问题。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项第1、2、3目之规定，判决如下：
一、撤销科左后旗人民政府为第三人沈阳铁路局颁发的后国用（93）字第通铁014号国有土地使用证。
二、责令科左后旗人民政府对原哈日阿拉嘎生产大队转让给第三人沈阳铁路局下属甘旗卡站区的土地重新作出具体行政行为。
案件受理费50.00元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按当事人的人数提出副本，上诉于通辽市中级人民法院。
审 判 长 宝 海
审 判 员 成文荣
人民陪审员 邓艳颖
二〇一四年十二月二日
书 记 员 包美荣