河南省南阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫13行终253号
上诉人（一审原告）河南省万正置业有限公司。
法定代表人毕竟，任董事长。
委托代理人郎建勇，该公司工作人员。
委托代理人李建新，该公司工作人员。
被上诉人（一审被告）南阳市住房和城乡建设委员会。
法定代表人汪天喜，任主任。
委托代理人邓烽，该单位工作人员。
委托代理人潘广群，北京市京国（南阳）河南律师事务所律师。
上诉人河南省万正置业集团有限公司（以下简称“万正公司”）因与被上诉人南阳市住房和城乡建设委员会（以下简称“南阳市住建委”）为行政处罚纠纷一案，不服南阳市宛城区人民法院（2016）豫1302行初35号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭，于2017年8月30日公开开庭进行了审理。上诉人万正公司委托代理人李建新，被上诉人南阳市住建委委托代理人邓烽、潘广群到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
南阳市宛城区人民法院一审查明：2014年6月开始，原告在南阳市信臣路与滨河路交叉口西南角开始建设万正大帝苑东区5号楼项目。开工前未办理工程质量监督手续。2016年1月4日，被告发现了上述违法建设行为，向原告发出责令停止违法行为通知书，并要求原告于2016年1月7日到市质监站执法一队处理。2016年1月7日，原告委托代理人李晓雷在南阳市工程质量监督检验站接受被告工作人员询问，认可项目于2014年6月开工，开工前未办理工程质量监督手续。同日，被告对项目现场进行了勘验，制作了勘验笔录和现场检查笔录，李晓雷在笔录上签字确认。根据笔录记载，项目建筑面积为18077.52平方米，该项目施工企业为河南瑞恒建筑工程有限公司，项目开工时间为2014年6月，检查时未提供工程质量监督手续。同年1月12日，被告决定立案查处。同年3月16日，被告向原告送达行政处罚事先告知书，3月22日，被告向原告送达行政处罚听证告知书。同年5月13日，被告作出宛质监罚决字﹝2016﹞第A0106号《行政处罚决定书》，依据《建设工程质量管理条例》第五十六条第六款之规定，对河南省万正置业集团有限公司作出如下行政处罚：1、责令限期改正；2、处以人民币29万元整的罚款。另查明，2014年8月3日，南阳市人民政府作出《南阳市人民政府关于进一步规范中心城区建设用地供应管理工作的若干意见》（宛政[2014]38号），该文件在涉及城中村改造用地如何处置部分规定，对已经实施建设的拆迁安置住房用地，不再实施行政处罚，直接由市规划部门按照实际建设情况出具规划条件后，国土资源部门按照协议出让方式供地。2015年3月27日，南阳市宛城区人民政府向南阳市人民政府递交了《南阳市宛城区人民政府关于服务农运会城中村改造安置房项目先行开工建设的请示》（宛区政文[2015]30号）,该请示中指出，宛城区刘庄朱庄、钓鱼台、新闻中心以东、新闻中心以西、仲景路尚庄、东华苑、北辰7个城中村改造项目是服务农运会重点项目，请求市政府同意按照规划先行开工建设，边建设边完善手续。同年4月，南阳市人民政府批示由宛城区按照政府领导在整治领导小组会议上的要求，由宛城区对城中村安置房审核后，报整治办审定后进行。宛城区根据市政府批示意见，要求宛城区住建局按市研究意见办理相关手续。2015年5月29日，宛城区人民政府向南阳市城乡规划局发出《南阳市宛城区人民政府关于对中心城区房地产市场秩序专项整治项目安置房面积认定的复函》（宛区政函[2015]27号），该复函中记载，万正大帝苑项目内22栋楼均为安置楼，与本案有关的楼栋号安置房面积为南区1#安置楼面积为18957.93平方米；北区2#安置楼面积为17826.26平方米、7#安置楼面积为17124.24平方米；东区5#安置楼面积为9919.85平方米、9#安置楼面积为12509.91平方米。诉讼中，原告对被告认定的违法事实及处罚程序无异议。原告认为，该项目为涉及农运会项目，根据市区政府规定，不应处罚。
南阳市宛城区人民法院一审认为：《建设工程质量管理条例》第四十三条第三款规定，县级以上地方人民政府建设行政主管部门对本行政区域内的建设工程质量实施监督管理。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。因此，本案被告具有依法监督、管理本行政区域内的建设工程质量的法定职责，其可以针对具体的违法建设行为依法作出处罚决定。原告对处罚决定不服，以南阳市住房和城乡建设委员会为被告向本院提出行政诉讼，本院予以受理符合法律规定。《建设工程质量管理条例》第二条第一款规定，凡在中华人民共和国境内从事建设工程的新建、扩建、改建等有关活动及实施对建设工程质量监督管理的，必须遵守本条例。第十三条规定，建设单位在领取施工许可证或者开工报告前，应当按照国家有关规定办理工程质量监督手续。本案中，根据原告起诉意见及本案确认的案件法律事实，原告在开工建设前没有依法办理工程质量监督手续。被告根据法定职责对该违法行为进行调查处置并无不当之处。《建设工程质量管理条例》第五十六条规定，违反本条例规定，建设单位有下列行为之一的，责令改正，处20万元以上50万元以下的罚款：（六）、未按照国家规定办理工程质量监督手续的。根据该规定可知，对建设单位未按照国家规定办理工程质量监督手续如何处罚，法律的规定是清晰、明确的，被告根据行政法规的规定，依法作出上述处罚并无不当。综上，被告针对原告的违法行为作出的处罚决定，经审查并无不当之处。原告起诉意见无事实及法律依据，本院不予支持。依据《建设工程质量管理条例》第二条第一款、第四十三条第三款、第五十六条第六项、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第六十九条之规定，判决驳回原告河南省万正置业集团有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告河南省万正置业集团有限公司承担。
上诉人万正公司不服上述判决上诉称：一、一审判决违背本案事实。大帝苑项目，属城中村改造项目，是南阳市服务农运会重点工程，承载着支持南阳城市发展和解决居民拆迁安置和过渡的社会职责。之所以未批先建是因为：一是政府怠于作为，拆迁不力，导致项目建设手续未能及时办理。二是在政府要求下，为解决城中村居民安置等问题，原告被迫未批先建再完善手续。三是项目所及群众多次到区政府进行信访，要求尽快建成安置房，并及时发放延时过渡费。二、被上诉人的行政处罚行为违背客观事实，有悖于合理、公平的行政原则，一审判决适用法律不当。1、大帝苑项目未批先建事出有因，责任在政府，至今为止，因政府拆迁严重滞后，导致该项目建设手续无法正常办理。2、按照宛政【2014】38号文件精神，对已经实施建设的农运会服务项目安置房不实施行政处罚，抓紧建设并完善手续。3、根据南阳市市委宛督查字（2015）53号通知及市委领导的指示和精神，明确了具体行政行为必须要具有合理性，符合公平原则。综上，一审判决只注重法律的程序性规定，却置本案农运会建设的客观事实于不顾，违反公平原则和合理行政原则的事实，显属履行职能不当，适用法律错误。请求依法撤销南阳市宛城区人民法院（2017）豫1302行初35号行政判决，并支持上诉人的诉讼请求，依法改判撤销被上诉人宛质监罚决字﹝2016﹞第A0106号行政处罚决定书，诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人南阳市住建委口头答辩称：一、被上诉人作出的行政处罚决定，事实清楚，证据充分，量罚适当，程序合法，且上诉人对本案涉及的行政处罚事实和程序均认可并无异议，因此一审法院认定被上诉人作出的行政处罚并无不当，是正确的。二、被上诉人作出的行政处罚是根据国务院建设工程质量管理条例相关规定为法律依据，地方政府的文件或会议纪要不能作为设定或免除行政处罚的依据，更不能替代行政法规的相关规定。三、上诉人所建设的并不都是安置房，被上诉人考虑到本区域内及工程实际情况进行行政处罚，行政处罚的范围和幅度是合理和适当的。请求驳回上诉人上诉，维持一审判决。
本院二审查明的事实除与一审法院查明事实相一致外，另查明：南阳市住建委2016年5月13日作出本案被诉的宛质监罚决字﹝2016﹞第A0106号行政处罚决定，并于当日送达给上诉人万正公司委托代理人李晓雷。该处罚决定载明“如不服本决定，可以自收到本决定之日起六十日内向南阳市人民政府或者河南省住房和城乡建设厅（委、局）申请行政复议，或者在六个月内直接向人民法院起诉。”2016年11月10日万正公司向南阳市宛城区人民法院提交诉状请求撤销本案被诉的行政处罚决定，后因起诉不符合诉讼法规定，经法院释明，2016年12月21日，万正公司申请撤回该案起诉，南阳市宛城区人民法院于2016年12月23日作出（2016）豫1302行初156号行政裁定予以准许。2017年2月17日，万正公司重新提起本案一审行政诉讼。
本院认为：一、关于本案起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，万正公司于2016年5月13日收到处罚决定，于2016年11月10日提起行政诉讼，因起诉不符合诉讼法规定，在宛城区法院的释明下撤诉后重新起诉，未超过法律规定的起诉期限，也不属重复起诉。二、关于本案被诉行政行为的合法性。上诉人万正公司在开工建设前未办理质量监督手续，违反了《建设工程质量管理条例》的规定，南阳市住建委依法进行查处并作出处罚决定认定事实清楚，程序合法，且所作处罚位于裁量权范围内并无明显不当。综上，上诉人上诉理由不能成立，本院不予支持，一审法院判决正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定判决如下：
驳回上诉，维持南阳市宛城区人民法院（2016）豫1302行初35号行政判决。
二审诉讼费50元，由上诉人万正公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 闫 林
审判员 白 云
审判员 刘旭东
二〇一七年九月五日
书记员 刘冰心