山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁行终252号
上诉人（原审原告）霍道彬，男，1970年3月23日出生，汉族，住鄄城县。
委托代理人王卫洲、张沙，北京万典律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）鄄城县人民政府，住所地菏泽市鄄城县人民路36号。
法定代表人袁红兵，县长。
委托代理人刘兴玉，鄄城县人民政府法制办公室工作人员。
上诉人霍道彬因诉被上诉人鄄城县人民政府确认搬迁补偿安置协议无效一案，不服菏泽市中级人民法院于2016年11月23日作出的（2016）鲁17行初147号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了书面审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2015年11月23日，山东省住房和城乡建设厅、山东省发展和改革委员会、山东省财政厅、山东省国土资源厅作出鲁建住字［2015］25号关于公布2016年棚户区改造任务分解落实项目的通知，其中濮水新村片区在列，而本案原告为该片区内孙庄行政村尹庄村村民。2016年5月1日，鄄城县人民政府发布鄄征公告［2016］6号拟征收土地公告，告知了拟征收土地的位置、范围、权属、用途，拟征收土地补偿标准及其他事项，涉及的农村集体经济组织为陈王街道办事处孙庄村。2016年5月9日，鄄城县国土资源局拟订关于孙庄行政村(尹庄自然村)拟征收土地补偿安置方案，并予以公示。该方案还告知了方案公示期及申请听证的权利。该方案于2016年5月10日向孙庄行政村村民委员会进行了送达，同日还向孙庄行政村村民委员会发送了征地听证告知书。2016年5月15日，孙庄行政村民委员会向鄄城县国土资源局出具放弃听证证明，该证明称，“你局拟定的土地征收补偿安置方案于2016年5月10日在我村公示后，村委会组织村民代表大会进行了认真研究，拟定的征收土地补偿标准符合省市有关规定，经村民研究，同意拆迁补偿方案。”该证明上有村委会盖章及负责人、群众代表签字。2015年5月16日，鄄城县人民政府呈报建设用地呈报申请书，申请征收鄄城县陈王街道办事处孙庄行政村农用地、建设用地20.4048公顷。2016年6月4日，鄄城县棚户区改造工作领导小组办公室及原告签订搬迁补偿安置协议书，原告霍道彬的儿媳王红亚在该协议书上被搬迁方处签上了原告的名字，并注明是其代签。原告不服该协议，于2016年7月6日提起本案的诉讼。2016年8月2日，山东省人民政府作出鲁政土字［2016］395号建设用地批件，其批复意见是，同意征收鄄城县陈王街道办事处孙庄村农用地、建设用地20.4048公顷。另查明，申明亮等22人、连守亮等24人分别于2016年6月17日和22日向菏泽市人民政府提出行政复议申请，请求确认鄄城县人民政府组织实施濮水新村(尹庄片区)棚户区改造项目征地拆迁的行为违法，责令其停止违法行为，并对违法行为造成的现状采取补救措施。菏泽市人民政府分别于申请之日受理复议申请，并于6月26日根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第(七)项之规定中止行政复议。
原审法院认为，本案争议的焦点问题是：一、原告起诉是否符合法定起诉条件；二、被诉的搬迁补偿安置协议是否合法，原告要求确认协议无效是否有事实根据和法律依据。关于原告起诉是否符合法定起诉条件问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，原告作为搬迁补偿安置协议一方当事人，有权就协议提起行政诉讼，具备诉讼主体资格。该协议于2016年6月4日签订成立，原告于2016年7月6日提起诉讼，不超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的六个月的起诉期限。虽然原告在提起本案的诉讼前曾提起行政复议，但并非是就本案被诉的搬迁补偿安置协议提起的行政复议，故原告不存在就搬迁补偿安置协议既申请行政复议又提起诉讼的情形。因此，原告提起本案的诉讼符合法定的起诉条件。关于被诉的搬迁补偿安置协议是否合法，原告要求确认协议无效是否有事实根据和法律依据的问题。首先，濮水新村(尹庄片区)棚户区改造项目是由山东省有关部门根据全国棚户区改造统一部署要求分解落实的项目，已经列入山东省2016年棚户区改造任务，山东省人民政府也已批复同意征收孙庄村集体土地，被诉搬迁补偿安置协议并未损害国家利益及社会公共利益。鄄城县棚户区改造工作领导小组办公室是由鄄城县人民政府组建的临时办事机构，其行为应认定为被告鄄城县人民政府的行为。本案被诉的搬迁补偿安置协议自其与原告方签订之日起成立。对于协议由原告亲属签订的行为，由于代签人与原告有亲属关系，被告有理由相信行为人有代理权，应视为表见代理行为，应认定协议合法成立。其次，《中华人民共和国合同法》第五十二条规定了确认合同无效的五种情形，“（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》（法释〔2009〕5号）第十四条规定，合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。原告所称县政府组织的棚户区改造实为招商引资及商业开发，被诉协议违反法律强制性规定、侵害公共利益或致使公共利益遭受特别重大损失、以合法形式掩盖非法目的等，并无事实证据支持。本案中征收补偿方案对关于补偿标准、安置意见及所依据的文件予以了明确公示告知，原告与被告在协议中对补偿金额以及安置房的价格均作了明确的约定，协议的签订是双方合意的结果。被诉搬迁补偿安置协议不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条应确定无效的法定情形，原告确认搬迁补偿安置协议无效的诉讼请求依法应予驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告霍道彬的诉讼请求。案件受理费50元由原告霍道彬负担。
上诉人霍道彬不服原审法院判决，上诉请求撤销原审法院判决，确认被诉搬迁补偿安置协议无效。理由如下：一、被诉搬迁补偿安置协议违反法律强制性规定。涉案土地系集体土地，鄄城县人民政府组织的棚户区改造实质上用于招商引资及商业开发。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、四十六条等规定，征收涉案土地须经国务院或省级以上人民政府的批准。被诉搬迁补偿安置协议违反法律强制性规定，应属无效。二、原审法院认定事实错误。山东省人民政府作出征地批复的时间晚于搬迁补偿安置协议的签订时间，不能作为行政协议合法的依据。上诉人已经对山东省人民政府作出的征地批复申请国务院裁决，该批件效力尚未确定，原审法院认定山东省人民政府已经批准征收孙庄村集体土地明显错误。被上诉人对尹庄片区征收面积达500亩，而山东省人民政府批准的征地面积为306亩，且未提交征地平面红线图。山东省人民政府的征地批复不能证明上诉人的房屋位于批准征收范围之内。三、被上诉人违法征收集体土地500亩，未发布过征地公告和征收补偿安置方案公告，未就征收补偿问题征求意见，损害上诉人的合法权益。被上诉人单方选定评估公司评估，征收补偿标准过低，补偿资金不充足，没有建设拆迁安置房屋，损害社会公共利益。损害国家或集体利益，以合法形式掩盖非法目的。四、在上诉人不知情且未授权的情况下，被上诉人与他人签订的协议因双方不具有主体资格而无效。表见代理仅仅是民事行为才会构成，而行政协议作为一种具体行政行为，必须有明确的行政相对人，不能以签订协议的人与行政相对人具有一定关系就可以代替行政相对人。
被上诉人鄄城县人民政府未向本院提交书面答辩意见。
双方当事人在原审中提交的证据已随卷宗移送本院。上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，同意原审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为，本案被诉搬迁补偿安置协议是由被上诉人鄄城县人民政府所组建的鄄城县棚户区工作领导小组办公室签订的行政协议。《山东省土地征收管理办法》第五条规定：“市、县人民政府负责本行政区域内的土地征收工作。”被上诉人鄄城县人民政府作为县级政府具有组织实施征收涉案土地的主体资格。被上诉人在山东省人民政府作出征地批复之前签订被诉搬迁补偿安置协议符合《山东省土地征收管理办法》规定的征收程序。上诉人关于被诉搬迁补偿安置协议违反法律强制性规定的主张不予认可。
被诉搬迁补偿安置协议是被上诉人与上诉人亲属所签订。被上诉人并未提交上诉人授予其亲属签订被诉搬迁补偿安置协议代理权的证明材料。虽然村民委员会向被上诉人出具了亲属关系证明，但亲属关系存在不能证明代理关系存在。原审法院关于被上诉人有理由相信行为人有代理权，应视为表见代理行为的认定，本院不予认可。上诉人亲属无权代理上诉人签订被诉搬迁补偿安置协议。《中华人民共和国合同法》第四十八条规定：“行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立的合同，未经被代理人追认，对被代理人不发生效力，由行为人承担责任。”本案中，上诉人主张对其亲属签订被诉搬迁补偿安置协议不知情且未授权，被上诉人未提供相关证据证明上诉人予以追认。被诉搬迁补偿安置协议在无证据证明经上诉人追认的情况下，不能发生法律效力，应当认定被诉搬迁补偿安置协议无效。原审法院驳回上诉人霍道彬的诉讼请求不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条和八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销菏泽市中级人民法院（2016）鲁17行初147号行政判决；
二、确认鄄城县人民政府与上诉人亲属以上诉人霍道彬名义签订的《搬迁补偿安置协议书》无效。
一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人鄄城县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王海燕
审 判 员 孙晓峰
代理审判员 杜钰越
二〇一七年五月二十五日
书 记 员 王 璐