陕西省延川县人民法院
行 政 判 决 书
（2018）陕0622行初14号
原告：中交三公局第二工程有限公司。住所地天津市宝坻区宝平街道开元路**号院。
法定代表人：张争鹏，该公司董事长。
委托代理人：王江峰，系该公司职工。
委托代理人：李长军，河南路德律师事务所律师。
被告：延安市劳动保障监察支队。住所地延安市新区*号楼*座***号。
法定代表人：屈万荣，系该支队支队长。
委托代理人：马军峰，系该支队副支队长。
委托代理人：刘永乐，陕西益能达律师事务所律师。
原告中交三公局第二工程有限公司（以下简称“中交三公局二公司”）诉被告延安市劳动保障监察支队（以下简称“延安劳动监察支队”）行政强制一案，本院于2018年2月8日受理后，依法向被告送达了行政起诉状副本、应诉通知书等相关法律文书，并依法组成合议庭于2018年3月21日公开开庭进行了审理。原告中交三公局二公司的委托代理人王江峰、李长军，被告延安劳动监察支队的委托代理人马军峰、刘永乐到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2017年12月29日，延安劳动监察支队作出延人社监令字[2017]第41号《延安市劳动保障监察责令改正决定书》，查明中交三公局第二工程有限公司在黄延高速扩能工程LJ-7标段项目中拖欠卞建刚班组等39名工人工资764282元，根据《陕西省企业工资支付条例》第三十五条、第三十七条规定，责令陕西省交通建设集团公司黄延高速公路扩能工程建设管理处（以下简称“陕交建黄延高速管理处”）于2018年1月8日前将所欠卞建刚班组等39名工人工资764282元打入延安劳动监察支队农民工工资保障金专户。否则，还需支付所欠工资25%的补偿金191070.5元。
原告中交三公局二公司诉称，2017年12月29日，被告向陕交建黄延高速管理处送达延人社监令字[2017]第41号《延安市劳动保障监察责令改正决定书》，以原告在黄延高速扩能工程LJ-7标段中拖欠卞建刚班组等39名工人工资764282元为由，根据《陕西省企业工资支付条例》第三十五条、第三十七条规定，责令陕交建黄延高速管理处于2018年1月8日前，将所欠卞建刚班组等39名工人工资764282元打入被告农民工工资保障金专户。否则，还需支付所欠工资25%的补偿金191070.5元。逾期不履行本责令改正决定的，被告将依据《陕西省企业工资支付条例》第三十七条的规定进行处罚，并依据《延安市农民工工资支付保障管理办法》第十四条之规定，将原告此次拖欠农民工工资信息纳入企业信用监管体系。同时按照《中华人民共和国刑法》第二百七十六条将项目部（即：原告设立的中交三公局第二工程有限公司黄延高速公路扩能工程LJ-7合同段项目经理部）负责人涉嫌构成拒不支付劳动报酬罪的行为移交公安机关侦查处理。根据陕西省延安市中级人民法院（2017）陕06刑终179号《刑事裁定书》审理查明：2015年11月28日及2016年1月15日，咸阳佛海建设工程有限公司与黄延七标项目部分别签订《工程劳务分包合同》及《补充协议-1》。卞建刚施工班组是咸阳佛海建设工程有限公司雇佣的工人。卞建刚施工班组所干工程合计140.5万余元，佛海公司已付123.8万元，剩余16.4万元未付（其中7万元是质保金）。根据以上生效刑事裁定查明的事实，延人社监令字(2017)第41号《延安市劳动保障监察责令改正决定书》所指的卞建刚班组等39名工人实际是咸阳佛海建设工程有限公司雇佣的工人，不是原告雇佣的农民工。
因此，被告适用《陕西省企业工资支付条例》第三十五条、第三十七条规定，责令陕交建黄延高速管理处从应付原告的工程款中先予支付所谓的卞建刚班组等39名工人工资并需支付所欠工资25%的补偿金191070.5元、依据《延安市农民工工资支付保障管理办法》第十四条之规定，将原告此次拖欠农民工工资信息纳入企业信用监管体系、同时按照《中华人民共和国刑法》第二百七十六条将项目部负责人涉嫌构成拒不支付劳动报酬罪的行为移交公安机关侦查处理的决定没有事实依据；适用法律错误。
综上所述，被告作出的人社监令字(2017)第41号《延安市劳动保障监察责令改正决定书》侵犯了原告的合法权益。
为此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定提起行政诉讼，望依法撤销延人社监令字(2017)第41号《延安市劳动保障监察责令改正决定书》，以维护原告的合法权益。
被告延安劳动监察支队辩称，一、被告作出的行政行为事实清楚、程序合法、适用依据正确。
1．被告作出的行政行为事实清楚。2016年9月，王科展等74名工人以原告拖欠工资为由向被告单位提出投诉。被告立案后进行了调查，查明工程发包单位是陕交建黄延高速管理处，原告是工程的总承包单位，咸阳佛海建设工程有限公司是工程分包单位，卞建刚系该分包单位施工队队长，王科展等工人系为咸阳佛海建设工程有限公司提供劳务。在调查过程中，因发现总包单位相关人员涉嫌拒不支付劳动报酬犯罪，被告上级机关延安市人力资源和社会保障局将该案移交给富县公安局。富县公安局审查后以工资数额不实、账务不清为由对本案不予立案。随后，以卞建刚涉嫌诈骗罪立案侦查。2017年11月1日，富县人民法院作出(2017)陕0628刑初72号《刑事判决书》，以诈骗罪判处卞建刚有期徒刑三年，宣告缓刑。该判决书同时认定王科展等74人工资中有35人系伪造，18人以少报多，21人系真实。据此判决书确定的事实，经被告单位核实，确定欠薪的数额为764282元。由于王科展等工人的工资问题一直未能解决，多次上访，造成了社会不稳定因素。2017年12月29日，被告作出延人社监令字[2017]第41号劳动保障监察责令改正决定书，责令工程发包人陕交建黄延高速管理处将拖欠39名工人的工资764282元打入农民工工资保障金专户，并于当日送达陕交建黄延高速管理处。
2．被告作出的行政行为程序合法。被告在接到王科展等人的投诉后，依法立案，进行了调查。在发现案件涉嫌犯罪后，依法移送公安机关。在公安机关作出不予立案决定以及法院作出判决后，被告根据判决书查明的事实，作出了《责令改正决定书》，依法向工程发包人陕交建黄延高速管理处送达。
3．被告作出行政行为适用依据正确。被告做出《责令改正决定书》的依据是《陕西省企业工资支付条例》第三十五条、第三十七条、《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》（国办发[2016]1号）第三条第（九）项以及《陕西省农民工工资支付保障规定（试行）》第十一条，上述依据是正确的。
二、被告作出的《责令改正决定书》属于不可诉行政行为。1998年6月，最高人民法院办公厅曾作出《关于对（关
于请解决劳动监察决定强制执行问题的函）的答复》(法办
(1998)69号），其中第二条规定：“劳动监察限期改正指令书不属于可申请人民法院强制执行的具体行政行为，当事人不履行该指令书确定的义务的，劳动和社会保障部门可依照《劳动监察规定》的规定处理或者处罚”。被告作出的《责令改正决定书》是与《劳动监察限期改正指令书》同一性质的法律文书，是在劳动监察案件办理过程中实施的一种阶段性行为，其目的是督促行政相对人自觉履行义务，如不履行，随后可作出行政处理决定或实施行政处罚。因此，该行政行为属于行政指导行为，不具有行政强制力，不具有可诉性。
三、原告不具备本案行政诉讼主体资格。《行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案涉诉行政行为的相对人是工程发包人陕交建黄延高速管理处，该管理处是本案利害关系人，原告不是本案的利害关系人，原告无权就该《责令改正决定书》提起行政诉讼。
综上所述，被告作出的《责令改正决定书》事实清楚、
程序合法、适用依据正确，且该行政行为属于行政指导行为，
不具有可诉性，原告也不具备诉讼主体资格。为此，请求依
法驳回原告的起诉，实现法律的公正，维护农民工的合法权
益，维护劳动保障监察工作的正常秩序。
被告延安劳动监察支队在法定期限内向本院提交了以下证据（均为复印件）：
证据一：1、延安市劳动保障监察支队投诉登记表；2、延安市劳动保障监察支队投诉书；3、延安市劳动保障监察支队立案审批表。证明目的：被告作出的责令改正决定书程序合法。
证据二：1、延安市劳动保障监察支队询问笔录（卞建刚）；2、卞建刚提供的工资表；3、延安市人力资源和社会保障局关于黄延高速扩能工程LJ-7标项目中交三公局第二工程有限公司拖欠王科展、肖敏卿、李玉田等120名工人劳动报酬385万元案的调查报告；4、富县公安局《不予立案通知书》、《退还案件材料详单》；5、陕西省富县人民法院刑事判决书（（2017）陕0628刑初72号）；6、延安市劳动保障监察支队查明的工资表。证明目的：证明被告作出的责令改正书事实清楚。
证据三：1、延安市劳动保障监察责令改正决定书（延人社监令字[2017]第41号）；2、延安市劳动保障监察送达回证（第41号）。证明目的：证明被告作出的责令改正书适用法律正确。
原告中交三公局二公司为支持其诉讼主张，向本院提供以下证据（均为复印件）：
证据一：延人社监令字[2017]第41号《延安市劳动保障监察责令改正决定书》。在该决定书中，被告以陕西省交通建设集团公司黄延高速公路扩能工程管理处为行政相对人，做出行政决定：认定原告拖欠卞建刚班组等39名工人工资764282元，责令行政相对人将所欠款项于2018年1月8日前打入被告农民工工资保障金专户，否则还需支付所欠工资25%的补偿金；逾期不履行责令改正决定的，将进行处罚，并将原告拖欠农民工工资信息纳入企业信用监管体系。同时，将原告项目部负责人涉嫌构成拒不支付劳动报酬罪的行为移交公安机关侦查处理。证明：1、由于被告认定是原告拖欠工人工资，要求工程管理处从应付原告的工程款中支付该笔欠款，否则还需要支付补偿金；并且，还告知不履行责令改正决定的后果是对原告进行处罚、纳入企业信用监管体系、移交公安机关追究刑事责任。以上事实的认定和处理的结果，都是针对原告做出的。所以，原告是被告做出的行政决定的实际行政相对人。2、被告以原告为实际的行政相对人做出责令整改决定书时，却在形式上不对原告做出，甚至不向原告送达该决定书。在程序上剥夺了原告作为行政相对人进行陈述、申辩和救济的权利。
证据二：生效裁判文书（2017）陕06刑终179号《刑事裁定书》。证据来源：裁判文书网。证明：1、卞建刚施工班组是咸阳佛海建设工程有限公司雇佣的工人，用人单位是咸阳佛海建设工程有限公司，与原告之间不存在劳动关系；2、原告与咸阳佛海建设工程有限公司之间是工程劳务分包合同关系，截止目前原告仅仅剩余16.4万元工程款（其中7万元是质保金）未支付给咸阳佛海建设工程有限公司。3、卞建刚以非法占有为目的，组织所谓的被欠薪的农民工向被告虚假举报，实施诈骗犯罪行为；4、被告作出行政行为所依据的证据材料是卞建刚为了实施诈骗犯罪行为所提供的证据材料，证据的来源不合法、证明的目的不合法，因此，不能作为认定事实的依据。
证据三：咸阳佛海建设工程有限公司的《企业信用信息公示报告》，证据来源：国家企业信用信息公示系统。证明：咸阳佛海建设工程有限公司公司具备合法的工程劳务分包资格，原告与咸阳佛海建设工程有限公司的工程劳务分包合法。
证据四：黄延高速公路通车的新闻稿。证据来源：西安新闻网--
西安晚报。证明：涉案工程于2015年12月7日已经竣工通车。根据被告提供的陕政办发[2016]28号陕西省人民政府办公厅文件《陕西省人民政府办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的实施意见》第（六）条的规定：针对施工总承包企业和分包企业总部与项目部经常不在同一县级行政区域的特点，建立健全跨行政区域执法协作制度，正常施工期间的问题由企业项目部所在地（市、区）处理，工程竣工后的问题由企业总部所在县（市、区）处理。无论是作为总承包单位的原告还是作为用人单位的咸阳佛海建设工程有限公司，企业总部均不在延安市辖区内。因此，由于卞建刚实施诈骗犯罪行为，组织人员虚假举报欠薪的时间是2016年9月26日。举报的欠薪问题发生时间在工程竣工之后，所以，被告没有管辖权。
证据五：延人社监令字[2016]第74号《延安市劳动保障监察责令改正决定书》。证明：1、延人社监令字[2016]第74号《延安市劳动保障监察责令改正决定书》和被告的涉案行政行为是对同一起举报案件先后做出的两个行政行为。2、生效裁判文书（2017）陕06刑终179号《刑事裁定书》已经查明卞建刚施工班组是咸阳佛海建设工程有限公司雇佣的工人，用人单位是咸阳佛海建设工程有限公司，与原告之间不存在劳动关系，从而否定延人社监令字[2016]第74号《延安市劳动保障监察责令改正决定书》认定的事实的情况下，涉案行政行为仍然认定原告拖欠农民工工资；在已经查明原告与咸阳佛海建设工程有限公司之间是工程劳务分包合同关系，截止目前原告仅仅剩余16.4万元工程款（其中7万元是质保金）未支付给咸阳佛海建设工程有限公司的情况下，涉案行政行为仍然责令支付39名工人工资764282元；在同一起案件作出承担责令改正责任主体均是原告和内容相同（除了数额改变之外）的行政行为时，却在形式上改变了行政相对人
----由原告改变为管理处。
经庭审举证、质证，对被告提供的证据，原告提出以下质证意见：一、被告提供的《作出行政行为的证据目录》中第1--
5组证据（即证据一中的1、2、3和证据二中的1、2），是被告为作出延人社监令字[2016]第74号《延安市劳动保障监察责令改正决定书》所进行的调查材料，不是为作出涉案行政行为所进行的调查。被告用以证明其作出涉案行政行为所认定事实依据和调查程序的以上证据材料全部都是为作出[2016]第74号《延安市劳动保障监察责令改正决定书》所调查收集的证据材料和调查程序。因此，被告作出涉案行政行为没有进行调查，剥夺了原告的陈述和申辩权利；以上证据材料是卞建刚以非法占有为目的，实施诈骗犯罪行为，组织所谓的被欠薪的农民工向被告虚假举报所形成的证据材料。证据的来源不合法、证明目的不合法，不能作为认定事实的依据。二、第6组证据（即证据二中的3），调查报告是被告为作出延人社监令字[2016]第74号《延安市劳动保障监察责令改正决定书》，内部向上级呈报的调查情况总结，是被告办案人员针对调查情况的主观分析判断，不属于行政诉讼法第三十三条规定的证据类型，不能作为证据使用。三、第7
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9组证据（即证据二中的4、5），能够证明：卞建刚为了实施诈骗犯罪行为，组织人员伪造工资表，向被告虚假举报的事实；原告与咸阳佛海建设工程有限公司之间是工程分包关系；否定了原告是卞建刚班组工人的用人单位；卞建刚班组工人的用人单位是咸阳佛海建设工程有限公司；原告对咸阳佛海建设工程有限公司应付工程款余额为16.4万元（其中7万元为质保金）。四、第10组证据（即证据二中的6），是被告工作人员闫蓉单方制作的表格，是在没有为作出涉案行政行为进行调查、没有告知作为行政相对人的原告、更没有给予原告申辩权的情况下，单方做出的以表格形式出现的主观分析判断结论，不属于行政诉讼法第三十三条规定的证据，不能作为本案的定案依据。在2017年1月25日卞建刚涉嫌诈骗罪刑事立案至2017年12月27日作出终审刑事裁定期间以及刑事裁定生效后，未经调查所谓的39名工人工资是否仍然处于拖欠状态，就依据为作出延人社监令字[2016]第74号《延安市劳动保障监察责令改正决定书》所调查收集的卞建刚为实施诈骗犯罪行为制作的工人工资表和生效刑事裁判，单方制作了工资表，并以此为据作出了延人社监令字[2017]第41号《延安市劳动保障监察责令改正决定书》。因此，涉案行政行为没有经过调查、没有告知作为责令责任主体的原告、更剥夺了原告的陈述与申辩权，做出的程序严重违法，也没有证据证明其所认定的事实客观存在。五、第11
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12组证据（即证据三中的1、2），能够证明：被告认定的事实是原告拖欠工人工资，该认定是针对原告的；其责令承担法律责任的责任主体也是原告，因此，原告是该行政行为的相对人；其针对原告做出的行政决定却不对原告送达，当然也证明了其在作出该行政行为时，剥夺了原告作为行政相对人的一切权利；该行政行为与延人社监令字[2016]第74号《延安市劳动保障监察责令改正决定书》行政行为的内容（除了送达的对象和数额差异之外）完全一致，证明被告试图通过不向原告送达的手段，达到既实现获得所谓的工人工资的目的，又能剥夺原告救济权的非法目的。综上，被告在作出涉案行政行为时，程序方面：1、其用于证明涉案行政行为认定事实方面的证据不是在作出涉案行政行为过程中进行的调查取证；2、其用于证明涉案行政行为认定事实的证据是卞建刚为实施诈骗犯罪行为进行虚假举报提供的证据，是非法证据，不能作为任何行政行为认定事实的证据；3、其为延人社监令字[2016]第74号《延安市劳动保障监察责令改正决定书》行政行为所做的调查报告和为涉案行政行为所制作的工资表，均不属于证据，不能作为认定事实的依据；4、其作出涉案行政行为时，没有进行调查、没有告知原告、没有给予原告陈述和申辩的权利、更没有向原告送达。认定事实方面：其作出的行政行为认定原告拖欠工人工资的事实与已经生效的刑事裁判文书认定的事实相矛盾。因为，原告不是涉案工人的用人单位，不承担支付工人的法定义务，所以，其认定的事实错误。适用法律方面，涉案行政行为适用的是地方性法规《陕西省企业工资支付条例》第三十五条、第三十七条，和规范性文件《延安市农民工工资支付保障管理办法》第十四条。法定程序应当遵守行政法规《劳动保障监察条例》。据此，被告所提供的其他文件均不能作为支持其行政行为合法性的依据列入本案的审理范围。《陕西省企业工资支付条例》第二条规定：本条例适用于本省行政区域内的企业、个体经济组织（以下统称为用人单位）和与之形成劳动关系的劳动者。据此，该条例应当也不适用于涉案行政行为。因为原告与卞建刚班组工人没有劳动关系，原告不是涉案行政行为所指的工人的用人单位，用人单位是咸阳佛海建设工程有限公司。作为总承包人的原告对分包人咸阳佛海建设工程有限公司应付工程款余额仅为16.4万元（其中7万元为质保金），没有拖欠涉案行政行为所指的工人工资，因此涉案行政行为适用《陕西省企业工资支付条例》第三十五条、第三十七条规定明显错误。《延安市农民工工资支付保障管理办法》是延安市人民政府对政府各职能部门下发的规范性文件，不是地方政府规章。该办法第十四条及其他大量条款规定均超越了上位法的规定，属于设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。因此，该规范性文件不合法，人民法院审理行政案件不应适用该规范性文件。
对原告提供的证据，被告提出以下质证意见：对179号裁定书真实性合法性认可，证明目的不认可，首先卞建刚不是咸阳佛海建设工程有限公司的法定代表人，原告存在违法分包的情形，将劳务分包给没有资质的个人，应当依法承担农民工工资的支付责任。对公示信息的真实性、合法性、关联性均不认可，公示信息与本案没有关联性，咸阳佛海公司与卞建刚之间是否存在劳务关系，均与本案原告拖欠农民工工资没有直接关联，对41号与74号决定书的真实性合法性予以认可，对证明目的不认可，该决定书行政相对人是陕交建高速公路管理处，被告虽在决定书中载明原告拖欠卞建刚等工人工资，但被告依据的陕西省企业工资支付条例第三十五条是要求发包人承担农民工工资支付，该决定书并未要求陕交建高速公路管理处扣划原告款项，因原告与高速公路管理处的纠纷，被告并未作出判断，因此，该决定书的行政行为相对人应该是高速公路管理处。原告主张陕交建扣划了其款项，当庭提供的证据无法证明陕交建支付的工人工资是原告的利益；卞建刚虚报伪造工人工资部分事实认定，且裁判文书中查明了卞建刚的诈骗金额，与公诉机关差额1720000元，证明卞建刚伪造的农民工工资仅是一部分，并不能说明被告投诉的欠薪事实是伪造的，是真实存在的。被告依据该裁判文书的内容确定原告的实际欠薪数额；新闻稿真实性、合法性、关联性均不认可，该证据只能证明高速竣工通车，与本案争议无关系，高速公路通车并不能证明该工程的全部农民工工资已经结算清楚。
本院对本案证据认证如下：被告延安劳动监察支队和原告中交三公局二公司提供的证据，相对方对证据的真实性无异议或者未提出实质性异议，这些证据与本案具有关联性，能够证明本案的相关事实，故对原、被告提供的证据的真实性予以采信，可以作为本案的定案依据。
经审理查明，2017年12月29日，被告延安劳动监察支队向陕交建黄延高速管理处作出延人社监令字[2017]第41号《延安市劳动保障监察责令改正决定书》，查明原告中交三公局二公司在黄延高速扩能工程LJ-7标段项目中拖欠卞建刚班组等39名工人工资764282元。根据《陕西省企业工资支付条例》第三十五条、第三十七条规定，责令陕交建黄延高速管理处于2018年1月8日前将所欠卞建刚班组等39名工人工资764282元打入延安劳动监察支队农民工工资保障金专户。否则，还需支付所欠工资25%的补偿金191070.5元。逾期不履行本责令改正决定的，被告将依据《陕西省企业工资支付条例》第三十七条的规定进行处罚，并依据《延安市农民工工资支付保障管理办法》第十四条之规定，将中交三公局二公司此次拖欠农民工工资信息纳入企业信用监管体系。同时按照《中华人民共和国刑法》第二百七十六条将项目部负责人涉嫌构成拒不支付劳动报酬罪的行为移交公安机关侦查处理。当日，被告延安劳动监察支队向陕交建黄延高速管理处送达了延人社监令字[2017]第41号《延安市劳动保障监察责令改正决定书》，未向原告中交三公局二公司送达。后陕交建黄延高速管理处将764282元转入延安劳动监察支队农民工工资保障金专户，被告延安劳动监察支队又将该款转付卞建刚班组等39名工人。
另查明，2015年11月28日及2016年1月15日，咸阳佛海建设工程有限公司（以下简称“咸阳佛海公司”）与中交三公局二公司黄延高速扩能工程LJ-7标段项目部（以下简称“黄延七标项目部”）分别签订《工程劳务分包合同》及《补充协议-1》。咸阳佛海公司所承包的是内路基土石方、防护、龙头河一号大桥桥面系、龙头河立交匝道桥桥面系等施工工程，卞建刚施工班组干了桥面系及防护工程。2015年11月28日，经咸阳佛海公司与卞建刚结算，卞建刚班组所干桥面工程系工程合计140.5万余元，咸阳佛海公司分8次付给卞建刚123.8万元，剩余16.4万元未付（其中7万元是质保金）。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，被告作出的延人社监令字[2017]第41号《延安市劳动保障监察责令改正决定书》认定的事实是原告中交三公局二公司在黄延高速扩能工程LJ-7标段项目中拖欠卞建刚班组等39名工人工资764282元。基于以上认定的事实，被告责令工程发包方陕交建黄延高速管理处将所欠卞建刚班组等39名工人工资764282元打入延安劳动监察支队农民工工资保障金专户。可见，被告作出了应由原告承担法定工资支付义务的原告拖欠工人工资的事实认定，并基于以上认定的事实责令陕交建黄延高速管理处将上述所欠工人工资向被告交付，并将逾期不履行决定的法律后果明确指向原告。事实上，陕交建黄延高速管理处也按照被告的要求将上述所欠工人工资已交付给了被告。陕交建黄延高速管理处作为非工资支付义务人向被告交付的只能是其应付原告的工程款。因此，虽然被告对陕交建黄延高速管理处作出涉案行政行为，但原告却是涉案行政行为责令改正责任的实际承担者，是涉案行政行为的实际相对人，被告的行政行为与原告有利害关系。原告有权提起诉讼。
被告作出的延人社监令字[2017]第41号《延安市劳动保障监察责令改正决定书》，认定原告拖欠卞建刚班组等39名工人工资764282元，并责令陕交建黄延高速管理处将所欠卞建刚班组等39名工人工资764282元打入延安劳动监察支队农民工工资保障金专户。否则，还需支付所欠工资25%的补偿金191070.5元。逾期不履行本责令改正决定的，被告将依据《陕西省企业工资支付条例》第三十七条的规定进行处罚，并依据《延安市农民工工资支付保障管理办法》第十四条之规定，将中交三公局二公司此次拖欠农民工工资信息纳入企业信用监管体系。同时按照《中华人民共和国刑法》第二百七十六条将项目部负责人涉嫌构成拒不支付劳动报酬罪的行为移交公安机关侦查处理。可见，被告责令陕交建黄延高速管理处支付所欠卞建刚班组等39名工人工资的行政行为具有强制性，如不履行还将要承担对原告不利的相应责任。被告作出行政行为后，陕交建黄延高速管理处按照被告的要求履行了支付行为，被告无需再进行后续的处理或者处罚行为，事实上被告也再没有作出后续的处理或者处罚行为。被告作出的责令改正决定不属于行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，也不属于行政指导行为，而是属于对原告的权利产生实际影响的具有外部法律效力和强制性效力的行政行为。属于行政诉讼的受案范围。
根据《劳动保障监察条例》第三条、第四条、第十三条、《陕西省企业工资支付条例》第五条规定，县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。县级、设区的市级人民政府劳动保障行政部门可以委托符合监察执法条件的组织实施劳动保障监察。对用人单位的劳动保障监察，由用人单位用工所在地的县级或者设区的市级劳动保障行政部门管辖。被告延安劳动监察支队有权实施劳动保障监察，对涉案劳动保障监察有管辖权。
根据发生法律效力的陕西省延安市中级人民法院（2017）陕06刑终179号《刑事裁定书》认定的事实可知：2015年11月28日及2016年1月15日，咸阳佛海公司与黄延七标项目部分别签订《工程劳务分包合同》及《补充协议-1》。咸阳佛海公司所承包的是内路基土石方、防护、龙头河一号大桥桥面系、龙头河立交匝道桥桥面系等施工工程，卞建刚施工班组干了桥面系及防护工程。经咸阳佛海公司与卞建刚2015年11月28日结算，咸阳佛海公司支付部分款项后尚欠卞建刚班组16.4万元未付（其中7万元是质保金）。可见，原告中交三公局二公司与咸阳佛海公司系工程分包关系，原告中交三公局二公司为工程总承包人，咸阳佛海公司为工程分包人，卞建刚班组等39名工人系咸阳佛海公司的施工班组。咸阳佛海公司欠卞建刚班组16.4万元未付（其中7万元是质保金）。而被告于2017年12月29日作出的延人社监令字[2017]第41号《延安市劳动保障监察责令改正决定书》，在没有其他证据证实的情况下，认定原告中交三公局二公司在黄延高速扩能工程LJ-7标段项目中拖欠卞建刚班组等39名工人工资764282元，属于认定事实不清,证据不足。
被告延安劳动监察支队依据《陕西省企业工资支付条例》第三十五条、第三十七条规定，向陕交建黄延高速管理处作出延人社监令字[2017]第41号《延安市劳动保障监察责令改正决定书》，责令陕交建黄延高速管理处将所欠卞建刚班组等39名工人工资764282元打入延安劳动监察支队农民工工资保障金专户。《陕西省企业工资支付条例》第三十五条、第三十七条规定，发包人未按照合同规定结清工程款，致使承包人拖欠劳动者工资的，劳动和社会保障行政部门可以责令发包人先予支付劳动者工资。发包人先予支付的工资以未结清的工程款为限。用人单位克扣、拖欠劳动者工资的，由劳动和社会保障行政部门责令限期足额支付所欠工资。可见，劳动和社会保障行政部门责令发包人先予支付劳动者工资的条件是发包人未按照合同规定结清工程款，而且发包人未按照合同规定结清工程款是导致承包人拖欠劳动者工资的因素。本案中，卞建刚班组所干桥面工程系工程合计140.5万余元，咸阳佛海公司分8次付给卞建刚123.8万元，剩余16.4万元未付（其中7万元是质保金）。可见，卞建刚班组所干工程的工程款大部分已经支付。被告认定的拖欠卞建刚班组等39名工人工资764282元，不是由于作为发包人的陕交建黄延高速管理处未按照合同规定结清工程款而导致的。被告依据《陕西省企业工资支付条例》第三十五条、第三十七条规定，责令发包人陕交建黄延高速管理处先予支付卞建刚班组等39名工人工资，系适用法律、法规错误，处理不当。
综上，被告作出的延人社监令字[2017]第41号《延安市劳动保障监察责令改正决定书》，认定事实不清，主要证据不足，适用法律、法规错误，应予撤销。但撤销该行政行为，不利于保护卞建刚班组等39名工人的合法权益，故应确认被告的行政行为违法。被告的辩解主张，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告延安市劳动保障监察支队于2017年12月29日作出的延人社监令字[2017]第41号《延安市劳动保障监察责令改正决定书》违法。
案件受理费50元，由被告延安市劳动保障监察支队承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于陕西省延安市中级人民法院。
审 判 长 高 辉
审 判 员 张志成
人民陪审员 杨为平
二〇一八年七月二十三日
书 记 员 杨园园
本案适用法律条文：
《劳动保障监察条例》
第三条国务院劳动保障行政部门主管全国的劳动保障监察工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。
县级以上各级人民政府有关部门根据各自职责，支持、协助劳动保障行政部门的劳动保障监察工作。
第四条县级、设区的市级人民政府劳动保障行政部门可以委托符合监察执法条件的组织实施劳动保障监察。
劳动保障行政部门和受委托实施劳动保障监察的组织中的劳动保障监察员应当经过相应的考核或者考试录用。
劳动保障监察证件由国务院劳动保障行政部门监制。
第十三条对用人单位的劳动保障监察，由用人单位用工所在地的县级或者设区的市级劳动保障行政部门管辖。
上级劳动保障行政部门根据工作需要，可以调查处理下级劳动保障行政部门管辖的案件。劳动保障行政部门对劳动保障监察管辖发生争议的，报请共同的上一级劳动保障行政部门指定管辖。
省、自治区、直辖市人民政府可以对劳动保障监察的管辖制定具体办法。
第十八条劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，根据调查、检查的结果，作出以下处理：
（一）对依法应当受到行政处罚的，依法作出行政处罚决定；
（二）对应当改正未改正的，依法责令改正或者作出相应的行政处理决定；
（三）对情节轻微且已改正的，撤销立案。
发现违法案件不属于劳动保障监察事项的，应当及时移送有关部门处理；涉嫌犯罪的，应当依法移送司法机关。
第二十六条用人单位有下列行为之一的，由劳动保障行政部门分别责令限期支付劳动者的工资报酬、劳动者工资低于当地最低工资标准的差额或者解除劳动合同的经济补偿；逾期不支付的，责令用人单位按照应付金额50％以上1倍以下的标准计算，向劳动者加付赔偿金：
（一）克扣或者无故拖欠劳动者工资报酬的；
（二）支付劳动者的工资低于当地最低工资标准的；
（三）解除劳动合同未依法给予劳动者经济补偿的。
《陕西省企业工资支付条例》
第五条县级以上劳动和社会保障行政部门依照劳动监察管辖权限负责用人单位工资支付的监察。
县级以上有关部门按照各自的职责，协助劳动和社会保障行政部门做好用人单位工资支付的监察工作。
第三十五条发包人未按照合同规定结清工程款，致使承包人拖欠劳动者工资的，劳动和社会保障行政部门可以责令发包人先予支付劳动者工资。发包人先予支付的工资以未结清的工程款为限。
第三十七条用人单位克扣、拖欠劳动者工资或者不按照本条例规定支付加班工资、假期工资和特殊情况工资的，由劳动和社会保障行政部门责令限期足额支付所欠工资，并支付所欠工资25%的补偿金；逾期不予支付的，劳动和社会保障行政部门应当作出行政处理决定，并可按照所欠工资和补偿金总额处以二倍以上五倍以下罚款。
用人单位支付劳动者工资低于当地最低工资标准的，由劳动和社会保障行政部门责令其限期补发所欠劳动者的工资，并可责令其按所欠工资的一倍以上五倍以下支付劳动者赔偿金。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。
有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。
有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。