贵州省凯里市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）凯行初字第36号
原告吴道明，男，1946年2月20日出生，苗族，贵州省凯里市人，农民，住凯里市舟溪镇石青村*组。
原告吴道贤，男，1951年2月15日出生，苗族，贵州省凯里市人，农民，住址同上。
以上原告委托代理人（特别授权）黄雪刚，贵州天合律师事务所律师。
被告凯里市舟溪镇人民政府，住所地凯里市舟溪镇。
法定代表人杨鹏飞，系该镇镇长。
委托代理人（特别授权）杨正彪，日介线律师事务所律师。
第三人凯里市舟溪镇石青村四组村民杨通林等十三户。（详细名单附后）
诉讼代表人杨通林，男，1952年5月13日出生，苗族，贵州省凯里市人，农民，住凯里市舟溪镇石青村*组。
诉讼代表人杨光荣，男，1962年5月25日出生，苗族，贵州省凯里市人，农民，住址同上。
诉讼代表人杨通权，男，1954年2月17日出生，苗族，贵州省凯里市人，农民，住址同上。
诉讼代表人杨光银，男，1969年9月17日出生，苗族，贵州省凯里市人，农民，住址同上。
原告吴道明、吴道贤不服被告凯里市舟溪镇人民政府于2013年9月9日作出的舟府发（2013）50号《舟溪镇人民政府关于土地权属争议处理决定书》，向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告及第三人送达了起诉状副本、举证通知书等相关材料。本院依法组成合议庭于2015年4月30日公开开庭审理了本案。原告吴道明、吴道贤及其委托代理人黄雪刚，被告委托代理人杨正彪，第三人诉讼代表人杨通林、杨光荣、杨通权、杨光银到庭参加了诉讼。案经合议庭评议，现已审理终结。
被告凯里市舟溪镇人民政府于2013年9月9日作出舟府发（2013）50号《舟溪镇人民政府关于土地权属争议处理决定书》，该处理决定书认定：1979年，原凯里市石青大队第四生产队分成八、九、十生产小组，原告与第三人同属第十生产小组。双方争议地位于钉耙山，争议地名为“别者囊”（也称为“干刁颠”、“干懂给颠”），争议地面积为1.64亩，该地现已被羽润集团使用。该纠纷宗地是原石青大队第四生产队在分成八、九、十生产小组时分给原第十生产小组作为集体耕地（属于三类田），系在1980年分田到户时未分剩下的尾数田之一。1981年，该生产小组把“望牛”处块、外迁户潘荣瑞留下的“别扎”块和“长年榜”半块等处三等田按每人0.04亩进行分配到户，其中，杨利奎、杨贞贤、杨通敏、杨光杰、杨利昌、吴道渊、杨利章等户分得“望牛”块宗地，吴道贤、吴道明、杨利德三户分得“长年榜”块宗地，杨光荣、杨利光、杨利和、潘树芬、吴老四五户分得外迁户潘荣瑞的“别扎”块宗地。耕种两年后，因外迁户潘荣瑞户悄悄把一人的户口迁回，又强行要回其户已自愿退回并已被分给各户耕种的田，造成杨光荣、杨利光、杨利和、潘树芬、吴老四五户少分得三等田，于是，当时拟作第二次分配的现纠纷地块、“长年榜”半块和“别衣向”一块也暂时搁置，待将被潘荣瑞户抢回的外迁户田处理收回后再作最后分，后因政府一直未对被潘荣瑞户抢回的那部分田进行处理，就一直搁置到2002年。2002年5月15日，经该生产小组集体开会讨论，决定把上述尾数田再行划分到户，当时大家的意见是：先对现双方争议地块和“长年榜”半块分进行分配，具体方案是：先补足杨利光、杨光荣、杨利和、潘树芬四户（吴老四户因前述原因不再参与分配）因原分得潘荣瑞户的三等田后被抢回这部分面积后，剩下的平均分摊，每人分得0.02亩。之后，该组每户当年于5月17日到实地去先排序后抽签，再按抽签所得位置量足应得的面积，当时有吴道明等九户抽得现争议地处，吴道贤等六户抽得“长年榜”处半块，之后各户都按各自所得的宗地进行管理和耕种。同年9月18日、19日，吴道明、吴道贤两户却又按原来两户所耕种的宗地强行抢收他户种植的稻谷，从而引起纠纷，当时杨通敏、杨光荣、杨利光三人到镇综治办反映要求对吴道明、吴道贤两户强行收割几户稻谷的侵权行为作处理。镇综治办、司法所于同年10月18日组织双方进行调解过，当时仅就该争议地的使用权问题进行了调解，调解未果后，凯里市舟溪镇人民政府于2003年12月5日以镇府处字（2003）04号文作处理决定。第三人不服向凯里市人民政府申请复议，凯里市人民政府行政复议办公室受理复议申请后，以“该《处理决定》所依据的法律法规条款不完善”为由，作出凯府法函字（2005）01号函并建议舟溪镇人民政府自行撤销处理决定，舟溪镇人民政府于2005年4月30日以舟府通（2005）20号通知作出《关于收回镇府处字（2003）04号处理决定》的通知，后由于人事变动，至今未重作处理决定。吴道明、吴道贤两户原有自留地位于杨利奎房屋北侧和北挡头东侧处，在70年代初期（1971、1972年左右），石青中寨为修建氨水池和自然村公路占用吴道明、吴道贤两户部分自留地（具体面积不祥，吴道贤户自留地尚剩余部分，吴道贤于2007年3月23日将剩余的部分自留地作价300元转让给杨利能使用）。后石青大队领导调“别记麻”处杨通群、吴炳昌的开荒地给其使用。其中，吴道贤补得两块，面积为0.172亩，吴道明补得一块，面积为0.378亩。吴道明、吴道贤两户一直耕种该地到1981年7月5日，后被杨通群户收回。另外，二原告于2003年6月15日在向舟溪镇人民政府反映的材料称“现双方争议的‘干刁颠’处地块是因所耕种的‘别记麻’处的自留地被杨通群户收回去后，杨通书（队长）、杨正美、杨永才等革委才商量叫我俩到‘别者囊’要十年九不收的这块耕种”，而二原告在舟溪镇人民政府于2002年10月18日和2012年8月27日两次调解调查中又称该争议地是当时的大队支书王朝志、调解员王朝亮安排他们到钉耙山去要这块，前后说法不一，时间上又自相矛盾，更无相关的证据材料予以印证，不予采信其说法。被告根据以上查明的事实及采信的证据，依照根据《中华人民共和国土地管理法》第十条、第十六条第二款、第四款和《土地权属争议调查处理办法》第五条第二款的规定，作出如下处理决定：一、双方位于钉耙山处、争议地名为“别者囊”（也称为“干刁颠”、“干懂给颠”）、面积为1.64亩的宗地被征收前的所有权、使用权归原第十生产小组集体享有。二、双方争议宗地被征收后所获得的土地补偿费，建议按有关文件规定分配。被告于2015年2月9日向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据、依据。
被告凯里市舟溪镇人民政府在延期举证的期限内向本院提交的证据材料有：1、舟府发（2013）50号处理决定书及文件签收单复印件，旨证被告作出行政行为并已将决定书送达给各方当当事人。2、第三人向被告提交的日期为2012年7月23日的申请书复印件，旨证本案纠纷的来源。3、调解签到册与2014年4月1日、2012年8月27日、2012年8月30日的调解笔录复印件，旨证被告组织争议双方多次调解未果的事实。4、2012年8月30日调解谈话笔录及2012年9月6日确权讨论会复印件，旨证双方认可被告所认定的事实，被告将该组证据作为认定事实的依据。5、舟府发（2013）24号、舟府发（2012）28号以及镇府处字（2003）04号处理决定复印件，旨证本纠纷经过多次处理的事实。6、舟府通（2005）20号通知、凯府法函字（2005）1号函、舟府通（2013）10号通知复印件，旨证镇府处字（2003）04号及舟府发（2012）28号处理决定已被收回撤销，不再生效。7、六份分田记录及调解协议书复印件，旨证本案争议地经集体讨论进行分配，且未完全分配给原告。8、被告于2003年8月31日对吴道明所作的调查笔录复印件，旨证争议地已于2002进行分配，吴道明参加并认可。9、被告于2003年8月31日对吴老四作的调查笔录、2003年8月31日对王朝能作的调查笔录、2003年6月20日对吴老四作的调查笔录、2007年9月13日对吴老四作的调查笔录、2007年9月20日对吴道渊作的调查笔录、2007年9月13日对杨利德作的调查笔录复印件，旨证被告将该组证据作为认定事实的依据。10、杨利光与杨通林陈述，旨证第三人在调处过程中向被告提交的材料，但被告并未采纳为定案依据。
原告吴道明、吴道贤诉称：上世纪七十年代，因原告所在的小队修建水池和公路需占用原告的自留地，原告所在的大队就将当初单干户的开荒地调给原告作为自留地，后该单干户又收回其开荒地。后来，原石青大队将本寨西南面的地名为“干懂给旧”的土地安排给原告作为自留地使用，原告耕种一年后，因当时第四生产队部分农户有意见，认为“干懂给旧”是块好田，大队又不同意给原告使用。在生产小队细化时期，原告又向当时的第十生产小组要求使用自留地，经召开小组会议后，第十生产小组决定将钉耙山处的“干懂给颠”（本案争议地）留给原告作为自留地使用，当时该块荒地土质差，无法种植庄稼。1987年，里禾水库通水后，原告将该块土地改为田，并经原告的精心养护已成为良田，且原告一直耕种到2001年，期间无任何人提出过异议。2002年，杨通敏、杨利光、杨利奎与杨通权四户见有利可图，便与原告发生纠纷。经被告凯里市舟溪镇人民政府处理，被告于2003年12月5日作出镇府处字（2003）04号处理决定，认定本案争议地使用权归原告。十年之后，杨通林等十七户又向被告申请调处，被告于2012年9月2日作出舟府发（2012）28号处理决定，将本案争议地中的1.456亩使用权归原第十生产队集体享有，其中0.184亩使用权归原告享有。原告不服，向凯里市人民政府申请行政复议，被告自行撤销了舟府发（2012）28号处理决定。2013年4月2日，被告又作出舟府发（2013）24号处理决定，将争议地所有权、使用权归原第十生产小组集体享有，该处理决定又将申请人修改为杨通林等十三户。原告不服，向凯里市人民政府申请行政复议，复议期间，被告自行撤销了舟府发（2013）24号处理决定，原告同时也撤回行政复议申请。被告于2013年9月9日作出舟府发（2013）50号处理决定，将争议地所有权、使用权归原第十生产小组集体享有，原告再次不服，于2013年9月26日向凯里市人民政府申请行政复议，凯里市人民政府却于2015年2月3日才将凯府行复决字（2013）8号复议决定书送达给原告。原告认为被告作出的舟府发（2013）50号处理决定存在以下问题：一是处理决定所认定的事实不清。而本案争议地系原石青第十生产小组为调土弥补给原告的自留地，当初该块土的土质较差，没有通水，无法种植庄稼，所以当初没有任何人提出异议。里禾水库通水后，原告将该块土变成田并一直管理至今，被告在2003年处理时对该事实已经作了认定，第三人是因该田被国家征收可以得到补偿款才与原告发生争议。因此，被告认定纠纷地一直未进行分配的说法与客观事实不符。另外，被告已于2003年12月5日作出镇府处字（2003）04号处理决定，并将争议地使用权处理给原告享有，且该处理决定书未被任何生效的法律文书予以撤销，依法应当具有法律效力，因此被告作出的舟府发（2013）50号处理决定系对同一争议地重复作出的具体行政行为，依法应予以撤销。最后，第三人也无任何证据证明争议地归其所有，因原第十生产小组早已不存在，被告将争议地所有权和使用权处理给不复存在的生产小组，于法无据。二是被告处理程序违法。被告作出的舟府发（2013）50号处理决定书中的申请人为“石青村第四组原第10生产小组村民杨通林等13户”，被申请人为吴道明和吴道贤，而被告却在处理结果中将争议地处理给“原第10生产小组集体”享有，该处理程序严重违法。另外，被告在作出处理决定之前并没有按照法定程序通知争议双方参加调处、举证和质证。三是被告作出的处理结果与申请人主体不符。除被告作出舟府发（2013）50号处理决定书中的申请人名称与处理结果的名称不一致外，更为奇怪的是，被告对本案争议进行处理时，出现了四个不同的申请主体，即2003年的杨通敏、杨利光、杨利奎、杨通权四户，2012年的石青村第四组村民杨通林等17户、石青村第四组村民杨通林等13户、石青村第四组原第10生产小组村民杨通林等13户，这都是前所未有的处理决定。综上，被告作出的舟府发（2013）50号处理决定所认定的事实不清，程序违法，依法应予以撤销。
为证明上述事实和理由成立，原告吴道明、吴道贤向本院提交的证据材料有：1、居民身份证复印件，旨证原告的主体资格。2、镇府处字（2003）04号处理决定复印件，旨证：一是本案系杨通林等四人与原告发生的争议。二是本案争议地使用权应为原告所有。三是该处理决定并未被任何合法有效的法律文书予以撤销，是具有法律效力的。3、舟府发（2012）28号处理决定复印件，旨证案件的申请主体为杨通林等十七户。4、舟府发（2013）24号处理决定复印件，旨证案件申请人主体系杨通林等十三户，该处理决定并未被被告撤销，原告也未收到该文件。5、舟府发（2013）50号处理决定书与凯府行复决字（2013）8号行政复议决定书复印件，旨证：一是本案主体又有变动。二是被诉具体行政行为存在，并已经过复议得到维持。
被告凯里市舟溪人民政府辩称：第一，被告认定的事实清楚。本案纠纷自2002年发生以来，经过多次处理，本案事实已经查清，即在舟府发（2013）50号文件的审查查明部分中可以得到体现。2002年5月15日，原告所在的小组召开全体村民会议，并一致决定共同分配争议地，同年同月17日，经实地丈量、抽签，组里对争议地进行具体分配，当时原告方也参与分配，且对分配方案并无意见。至于2002年秋天发生的原告强行收割争议地农作物并强占争议地，该行为属于连续侵权行为，对此，村民已经向镇政府主张权利。第二，被告作出的处理决定过程中适用的程序合法。本纠纷于2012年再次进入处理程序之后，被告进行了必要的调查，并对争议双方进行了询问，制作了详细的调查询问笔录，对纠纷事实予以确认，并于2012年8月27日、9月6日主持双方进行举证、质证和调解，在调解未果的情况下，作出处理决定书，并将决定书送达给双方当事人，处理的程序并未违法相关法律规定。第三，关于本案纠纷主体问题。因原石青村第四生产对第10生产小组的称谓已不存在，而现在的石青村第四小组与原石青大队第四生产队第10生产小组又不完全相同，因此，只能将全体村民并以户为单位列为纠纷主体，这是符合相关法律规定的。综上，被告作出的处理决定没有违法相关程序规定，适用法律法规正确，处理结果正确，依法应当予以维持。值得一提的是，即使该争议地处理给原告使用，第三人也有权予以调剂，调剂后，征地补偿款也属于组集体全体村民享有，而不是原告独自享有。
第三人凯里市舟溪镇石青村四组村民杨通林等十三户庭审中口头述称：被告作出的舟府发（2013）50号的处理决定是正确的，符合客观事实。
为证明上述事实和理由成立，第三人凯里市舟溪镇石青村四组村民杨通林等十三户当庭向本院提交的证据材料有：1、1979年第十生产队自留地登记本复印件，旨证1979年分配自留地的情况。2、第十生产队田土分配清册复印件，旨证1980年分田到户的情况。
本院于2015年4月29日制作的现场勘查笔录及现场勘查示意图，旨证争议地的四至范围。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：被告提交的1号证据材料能证明本案被诉行政行为存在，同时证明被告将处理决定书送达给原告及第三人的事实。被告提交的2号证据材料只能证明第三人向被告提出过调处的事实。被告提交的3号证据材料只能证明被告组织争议双方进行调解的事实。被告提交的4号证据材料只能证明被告进行过调解并对纠纷如何处理进行讨论的事实。对于被告提交的5号证据材料，该组证据中的舟府发（2012）28号处理决定已被撤销，本院不予采信，其中舟府发（2013）24号处理决定虽未下文撤销，但被告后来又重新作出舟府发（2013）50号处理决定，本院亦不予采信。其中镇府处字（2003）04号处理决定被舟溪镇人民政府下文收回，故本院不予采信。被告提交的6号证据材料具有关联性、真实性及合法性，本院予以采信。对被告提交的7号证据材料，其中六份记录系第三人单方所作，原告方不予认可，且无其他证据相互佐证，不具有真实性，本院不予采信。其中调解协议书具有真实性，且原告方对该证据材料的真实性予以认可，本院对该证据予以采信。被告提交的8号证据材料系被告对原告吴道明所作的调查笔录，该笔录中并无相关内容证明原告吴道明认可分配方案，本院对被告旨证内容不予认可，同时，该笔录系原告吴道明单方面陈述，无其他证据相互印证，不具有真实性，本院对该证据材料不予采信。对于被告提交的9号证据材料，其中被告对吴老四、王朝能所作的调查笔录有关管理事实方面的陈述因无其他相关证据材料予以佐证，且第三人也不予认可，本院对该陈述不予采信。其中被告对吴道渊、杨利德所作的调查笔录系第三人单方所作的陈述，无其他证据材料相互佐证，同时，该调查笔录的调查人仅有一人，不符合证据的形式要件，不具有合法性，本院不予采信。被告提交的10号证据材料系第三人所作的陈述，无其他证据材料相互印证，故本院不予采信。
因被告及第三人对原告提交的1号证据材料均无异议，且经核对，该居民身份证具有关联性、真实性及合法性，本院予以采信。因原告提交的2号证据材料已被凯里市舟溪镇收回，本院不予采信。因原告提交的3号证据材料已被凯里市舟溪镇人民政府撤销，本院不予采信。因原告提交的4号证据材料虽未下文撤销，但被告后来又重新作出舟府发（2013）50号处理决定，本院不予采信。原告提交的5号证据材料只能证明被诉行政行为存在并复议得到维持的事实。
第三人提交的1号证据材料系第三人单方所作，原告方不予认可，且无其他证据相互佐证，不具有真实性，本院不予采信。因第三人提交的2号证据材料与本案无关联性，本院不予采信。
因原、被告及第三人对本院于2015年4月29日制作的现场勘查笔录及现场勘查示意图均表示无异议，本院予以采信。
根据以上采纳的证据及庭审情况，本院确认如下案件事实：原告与第三人均系凯里市舟溪镇石青村四组村民，凯里市舟溪镇石青村四组原系凯里市石青大队第四生产队。1979年，原凯里市石青大队第四生产队分成八、九、十生产小组，原告与第三人同属第十生产小组。原告与第三人所争议的宗地位于钉耙山，争议地名为“别者囊”（也称为“干刁颠”、“干懂给颠”），争议地面积为1.64亩，该地现已被羽润集团使用。2002年，原告与第三人因该宗地发生纠纷，经调处，被告于2003年12月5日作出镇府处字（2003）04号处理决定，认定本案争议地使用权归由原告享有。第三人不服，向凯里市人民政府申请行政复议，2005年4月11日，凯里市人民政府作出凯府法函字（2005）1号函，建议被告撤销镇府处字（2003）04号处理决定。2005年4月30日，被告作出舟府通（2005）20号《关于收回镇府处字（2003）04号文件的通知》。2012年，第三人向被告申请调处，被告于2012年9月6日作出舟府发（2012）28号处理决定，将本案争议地中的1.456亩使用权归原第十生产小组集体享有，其中0.184亩使用权归原告享有。原告不服，向凯里市人民政府申请行政复议，复议期间，被告于2013年2月20日作出舟府通（2013）10号通知，撤销舟府发（2012）28号处理决定。2013年4月2日，被告作出舟府发（2013）24号处理决定，将争议地所有权、使用权归原第十生产小组集体享有。2013年9月9日，被告作出舟府发（2013）50号处理决定，将争议地所有权、使用权归原第十生产小组集体享有。原告不服，于2013年9月26日向凯里市人民政府申请行政复议，凯里市人民政府于2013年11月22日作出凯府行复决字（2013）8号复议决定。2015年2月3日，凯里市人民政府将凯府行复决字（2013）8号复议决定书送达给原告。原告不服，向本院提起行政诉讼，要求撤销被告作出的舟府发（2013）50号处理决定。
本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”及第九条“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。”的规定，农村土地所有权由农民集体享有，使用权由个人享有，本案原告与第三人系同一个村民小组的村民，双方的土地权属纠纷应属于个人与个人之间的土地使用权争议。本案被告根据其所作的调查笔录及第三人提交的分田记录，将争议地使用权处理给原告与第三人共同享有，被告所依据的证据并非有效的权属依据，其中被告所作的调查笔录既不符合证据的形式要件，同时也不具有真实性，第三人提交的分田记录系第三人单方作出，又无其他证据相互印证，同样不具有真实性。另外，被告未查清争议地的长期使用者和管理者。综上，被告作出的处理决定所依据的主要证据不足，查明的事实不清，依法应予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：
一、撤销被告凯里市舟溪镇人民政府于2013年9月9日作出的舟府发（2013）50号《舟溪镇人民政府关于土地权属争议处理决定书》。
二、责令被告凯里市舟溪镇人民政府在法定期限内重新作出具体行政行为。
案件受理费50元，由被告凯里市舟溪镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达当事人之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，还应在上诉期限内直接向上诉法院预交上诉费，上诉于贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院。逾期，本判决发生法律效力。
审 判 长 刘 江
审 判 员 夏 林
人民陪审员 顾劲松
二〇一五年五月十九日
书 记 员 石 娟