江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏06行终66号
上诉人（原审原告）徐锦仁，男，1952年7月24日生，汉族，住海门市。
委托代理人江新，男，1966年5月12日生，汉族，住海门市，海门市。
被上诉人（原审被告）海门市民政局，住所地海门市。
法定代表人ＸＸ，局长。
应诉负责人石磊，副局长。
委托代理人尹秀刚，江苏诚谨律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）海门市包场镇人民政府，住所地海门市。
法定代表人从建军，镇长。
委托代理人陈达，海门市东灶港法律服务所法律工作者。
上诉人徐锦仁因要求履行法定职责一案，不服江苏省如皋市人民法院（2016）苏0682行初106号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院经审理查明，徐锦仁于1973年1月应征入伍，1977年3月退伍，原海门县人民武装部进行退伍登记后向徐锦仁颁发了退伍军人证明书。
2016年1月，徐锦仁至海门市包场镇人民政府（以下简称镇政府），要求查阅其退伍军人档案，镇政府的工作人员为徐锦仁进行了查找，并于2016年1月27日向徐锦仁出具了《情况说明》，主要内容为：2016年1月22日，徐锦仁来镇档案室查阅其退伍军人档案，经档案室工作人员查寻，无其退伍军人档案，并且在1988年海门市民政局（以下简称民政局）移交给原新余乡政府的退伍军人档案移交清单中也查无此人。镇政府还将1988年至1994年9月原新余乡的历年退伍军人花名册复印给徐锦仁，以便于徐锦仁向其他有关部门查询。其后，徐锦仁向民政局提出申请，要求民政局为其查找退伍军人档案，办理并享受××回乡退伍军人待遇。民政局于2016年5月5日给予徐锦仁海民新访复字（2016）4号《信访事项答复意见书》，主要内容为：根据退伍军人档案管理的相关规定，我市退伍军人档案是由退伍军人所在乡镇或所在单位保管的，因此，经查找，我局没有您的档案。该答复同时对徐锦仁要求办理并享受××回乡退伍军人待遇问题进行了政策解答。
徐锦仁认为，民政局当年的工作人员有责任及时向人武部或徐锦仁原服役的部队查询徐锦仁档案移交情况，因民政局当时工作人员的失责，导致现在查找不到徐锦仁的退伍军人档案，现民政局、镇政府相互推诿，××回乡退伍军人待遇。请求：判令民政局、镇政府提供徐锦仁的退伍军人档案材料。
一审法院认为，行政主体不履行法定职责是指行政机关及其工作人员负有法律、法规及规章规定的职责，应当履行而未予履行，或拖延履行，给公民、法人或其他组织造成了不应有的人身、财产损失的情形。本案中，徐锦仁诉讼的目的是通过要求民政局、镇政府提供徐锦仁的退伍军人档案，××回乡退伍军人待遇的问题。徐锦仁先是要求镇政府查找其退伍军人档案，镇政府的工作人员经查寻，无徐锦仁的档案，遂将查寻的情况书面告知了徐锦仁。其后，徐锦仁又向民政局提出申请，要求民政局查找其退伍军人档案，××回乡退伍军人待遇，民政局经查找，未能查到徐锦仁的退伍军人档案，也将查寻档案的情况书面告知了徐锦仁。民政局、镇政府已尽了为徐锦仁查寻档案的义务。因徐锦仁从部队退伍时间在1977年，距离现在近40年，徐锦仁在1977年退伍时，原海门县人武部进行了退伍登记，但徐锦仁的退伍军人档案移交给了哪个部门，原海门县人武部未有记载。1977年前后退伍军人的档案是由民政部门接受和保管，还是由退伍军人所在乡镇政府接受和保管也查无法律、法规或文件的明文规定，即徐锦仁无证据无依据证明民政局、镇政府在1977年期间具有接受和保管退伍军人档案的法定职责，徐锦仁也无证据证明是民政局、镇政府接受和保管其退伍军人档案，故徐锦仁认为民政局、镇政府未履行保管其档案的职责的理由依法难以成立。因民政局、镇政府经查找，未能查找到徐锦仁的退伍军人档案材料，故徐锦仁要求判令民政局、镇政府提供其退伍军人档案材料依法难以支持。关于徐锦仁要求民政局解决其××回乡退伍军人待遇问题，不属于本案审理的范围。一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼》第六十九条之规定，判决驳回徐锦仁的诉讼请求。
徐锦仁不服一审判决，提起上诉称，被上诉人民政局于1988年向镇政府转交的历年退伍军人档案及花名册中，包含与上诉人同期入伍并同期退伍的人员档案，证明民政局存在保管退伍军人档案的事实。上诉人的名字也登记在民政局历年退伍军人花名册中，但无法查找到相应档案，对此民政局必须承担举证责任。一审法院以上诉人无证据证明镇政府和民政局具有接收并保管退伍档案职责而作出相应判决，认定事实不清，适用法律不当。请求撤销一审判决，判令被上诉人民政局和镇政府提供上诉人在部队服役期间的部队档案。
被上诉人民政局辩称，民政局已在1988年将之前接收到的退伍军人档案移交到军人所在的乡镇人民政府。对上诉人提出的查找申请，民政局在能力范围内未能查找到。上诉人要求民政局履行法定职责的诉讼请求不能成立，请求二审法院维持一审判决。
被上诉人镇政府辩称，镇政府的退伍军人档案来源于被上诉人民政局的转交，民政局未接到上诉人的档案，自然也未向镇政府转交，上诉人要求镇政府履行法定职责无据。请求二审法院驳回上诉。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。二审期间，被上诉人民政局提交一份原海门县人民政府、原江苏省海门县人民武装部联合发布的海政发（1988）261号《关于农村退伍军人档案交乡镇管理的通知》。
本院认为，被上诉人民政局和镇政府是否实际保管上诉人的退伍军人档案，是提供给上诉人档案材料的前提条件。
我国法律、法规未对民政部门保管退伍军人的档案方面作出明确规定，但根据1988年10月12日原海门县人民政府、原江苏省海门县人民武装部联合发布的海政发（1988）261号《关于农村退伍军人档案交乡镇管理的通知》中有关“对原由民政局保管的农村退伍军人、复员军人档案一律移交复退军人所在地乡镇（场）政府管理”的要求，以及被上诉人民政局于1988年至1994年实际移交给被上诉人镇政府大批量退伍军人档案的事实，能够认定，被上诉人民政局具有将保管的复退军人档案移交至辖区乡镇人民政府的法定职责。
本案中，上诉人徐锦仁于1972年12月在海门县人武部应征入伍，1977年3月经部队批准退伍。在诉讼过程中，被上诉人民政局作为退复军人档案的中转接受部门，已经将1988年移交给各乡镇人民政府的档案移交清单进行了详细筛查，对上诉人徐锦仁持有的《退伍军人证明书》所载姓名“徐巾仁”进行重点查找，并对其后几年陆续移交至乡镇人民政府的档案进行复检，均未发现上诉人的退伍军人档案。应当认为，被上诉人民政局在力所能及的范围内已经尽到查找义务，上诉人要求被上诉人民政局提供其退伍军人档案，事实根据不足。
上诉人的退伍军人档案无法查找的责任不能归责于被上诉人民政局和镇政府。鉴于1977年上诉人退伍时，我国的法律、法规规定很不健全，档案转接手续也不完备，对军人经批准从部队退伍或复员后，军人所在部队是否及时将复退军人档案转出、通过何种方式转出，以及这些档案是直接转交军人当初应征入伍的原县人武部后再转至民政局，抑或是直接转交民政局，没有明确的操作规定。对1988年之前转至民政局的复退军人的档案现状，海政发（1988）261号《关于农村退伍军人档案交乡镇管理的通知》中有相应记载，即“民政局所管理的退伍军人档案，数量大，年距长，有的因地址不明、不清难以清理登记，有的因行政区划变更，可能出现档案与实际地址不符的情况”。可见，对于上诉人的退伍军人档案是移交至民政局后遗失，还是在某一流转环节发生操作失误而未转至民政局，因时过境迁，目前已经无法查证，故上诉人档案无法查找到的责任不能归于被上诉人民政局。被上诉人镇政府只是从被上诉人民政局处接收了退复军人档案，且档案移交清册中并无上诉人的名字。故被上诉人镇政府亦不存在保管上诉人档案的事实，上诉人要求被上诉人镇政府提供档案缺乏事实根据，理由亦不能成立。
关于上诉人徐锦仁主张被上诉人民政局制作的退伍人员花名册中有其名字、即应当保存上诉人的退伍军人档案的理由。本院认为，由于档案管理有一套严格的规定，一般不会允许退伍军人直接携带本人档案到当地民政部门报到后将档案交民政部门保管。因此，被上诉人民政局保存的花名册中有上诉人的姓名，只表明上诉人到民政局报到过，并不能据此推定民政局同时保存着上诉人的退伍军人档案。
综上，虽然被上诉人民政局在一定时期内保管着退复军人的档案，但其对是否保管上诉人的退伍军人档案已尽到了仔细检索和查找的义务，且目前亦无证据证明民政局在1977年上诉人退伍后实际接收了上诉人的退伍军人档案。一审法院据此判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人徐锦仁负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 郭德萍
审 判 员 鲍 蕊
代理审判员 张祺炜
二〇一七年三月二十九日
书 记 员 吴 迪
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；