广东省茂名市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤09行终32号
上诉人（原审原告）：吴汉权，男，1958年11月8日出生，汉族，住化州市。
上诉人（原审原告）：吴汉富，男，1962年5月14日出生，汉族，住化州市。
上诉人（原审原告）：吴春宇（又名吴康木），男，1988年11月25日出生，汉族，住化州市。系吴汉权和吴汉富的已故胞兄吴汉超的儿子。
上列上诉人共同委托代理人：梁文光，男，广东粤茂律师事务所律师。
上列上诉人共同委托代理人：张学清，男，广东粤茂律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：化州市人民政府。
法定代表人：谭剑锋，市长。
委托代理人：陶召富，男，化州市人民政府法制局工作人员。
委托代理人：车奔缤，男，化州市人民政府法制局工作人员。
原审第三人：郭英，女，88岁，汉族，住化州市。
原审第三人：吴汉伟，男，1956年1月5日出生，汉族，住化州市。系郭英的儿子。
原审第三人：吴木荣，男，1976年6月14日出生，汉族，住化州市。系郭英已故儿子吴汉新的儿子。
原审第三人：吴康荣，男，1974年1月17日出生，汉族，住化州市。系郭英已故儿子吴汉新的儿子。
上列原审第三人共同委托代理人：陈耀华，男，广东橘乡律师事务所律师。
上诉人吴汉权、吴汉富、吴春宇因诉被上诉人化州市人民政府，原审第三人郭英、吴汉伟、吴木荣及吴康荣土地行政确权复议纠纷一案，不服广东省化州市人民法院（2015）茂化法行初字第47号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院认为，争议地位于鉴江河堤堤外4.7米。争议双方对争议地均没有土地权属依据。《广东省河道堤防管理条例》第十条规定：“堤防两侧应留有护堤地。凡过去已征用、划定的护堤地，均归国家所有。由河道堤防主管部门管理。新建堤防和尚未划定护堤地的堤段，当地市（地）、县人民政府应按下列规定划定护堤地。”“捍卫1万亩至5万亩农田的堤防，从内、外坡堤脚算起每侧20至30米。”本案争议地位于该法律规定的范围之内，争议地是否已被征用或已被划定为国有的护堤地，即是否属国有土地，河街办（2015）1号《关于化州市河西街道樟村村委会车头村吴汉权兄弟与吴汉伟等人的土地权属争议的处理决定》［以下简称：河街办（2015）1号《处理决定》］对该事实没有查明。同时，如果该争议地不属于国有土地，是属于集体所有的土地。属于那个集体所有？争议双方是否同属一个经济实体？该河街办（2015）1号《处理决定》对上述的事实也没有查明。属国有土地或属于两个集体争议的土地，依法应由县级人民政府处理。该河街办（2015）1号《处理决定》未查清争议地的所有权人，未查明争议双方是否同属于一个经济实体的事实，是不能够证明适用法律准确以及处理纠纷的程序合法。被告化州市人民政府作出的化府行复决（2015）2号《行政复议决定书》，没有对河街办（2015）1号《处理决定》存在的上述问题给予说明。以没有适用实体性法律条款为由，决定撤销河街办（2015）1号《处理决定》，虽然该行政复议行为过于草率，但复议决定书程序合法，应予认定。由于该《行政复议决定书》未能根据法律的规定决定处理纠纷的行政机关重新作出行政行为或引导处理纠纷的行政机关作出相应的处理办法。将造成处理纠纷的行政机关收到《行政复议决定书》后束手无策，争议人申请对争议地的处理无下文，陷争议双方对争议地的争议处于僵持状态。被告应根据河街办（2015）1号《处理决定》未查明争议地的事实，告知处理纠纷的行政机关查明，并根据查明的事实，是属于国有土地或争议双方不是同一个经济实体争议集体土地的，处理纠纷的行政机关应当告知争议人向化州市人民政府申请处理。争议地属于集体所有的土地且争议人同属于该集体社员的，处理纠纷的行政机关应对争议地作出处理决定。因此，该化府行复决（2015）2号《行政复议决定书》生效后，处理纠纷的行政机关应根据本院上述陈述的意见，对双方争议的土地作出相应的处理。原告请求撤销被告的复议决定理由不足，主要证据不充分。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，作出如下判决：驳回原告的诉讼请求。本案案件受理费50元由原告负担。
上诉人吴汉权、吴汉富、吴春宇不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决在查明河街办（2015）1号《处理决定》系根据调查材料及上诉人在调解庭上作证的9位证人材料，依据《土地管理法》第十六条第一款和第二款的规定，将涉案土地确权给上诉人的情况下，竟抛开权属来源的事实而直接以程序瑕疵为由，驳回上诉人的诉讼请求，违背事实，不能成立。二、原审判决认定本案争议地事实不清、证据不足，缺乏依据，违背事实。三、原审判决在认定复议决定过于草率，在事实不清的情况下，竟然又认定其程序合法并给予维持。这既自相矛盾，又违反法律强制性规定，应予撤销。四、原审判决在认为涉案地块需要行政机关进一步核实具体事实的情况下，却不判决行政机关就争议地重新作出行政行为，反而直接驳回上诉人的诉讼请求，导致上诉人无所适从，不知找谁。涉案争议处于搁置状态，无法切实解决。庭审上补充如下意见：1、原审判决中“本院认为”对争议地是否属于国有土地的论述应不属于本案的争议的范围，原审这部分认定是错误的。因为上诉人和原审第三人对上述内容都没有提出争议，争议地不涉及国有，所有权是集体的，使用权归上诉人。2、“本院认为”中对上诉人与原审第三人是否同一集体组织的问题无须查明，因为这是众所周知的事实，上诉人和原审第三人都属于同一村集体，且是兄弟叔侄关系。3、化府行复决（2015）2号《行政复议决定书》的适用法律是错误的。化州市人民政府没有按照《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定作出完整的行政行为，导致上诉人不清楚向哪个部门申请处理解决纠纷。4、化州市河西街道办的河街办（2015）1号处理决定是认定事实清楚、适用法律正确，该处理决定已经明确认定事实和适用有关法律依据。综上所述，原审判决没有事实和法律依据，故提出上诉请求：1、撤销化州市人民法院（2015）茂化法行初字第47号行政判决；2、撤销化州市人民政府作出的化府行复决（2015）2号《行政复议决定书》，并责令其重新作出行政行为；或者判决维持化州市河西街道办的河街办（2015）1号《处理决定》；3、判决被上诉人承担本案一、二审全部诉讼费用。
被上诉人化州市人民政府答辩称：1、河街办（2015）1号《处理决定》适用法律依据是《土地管理法》第十六条第一、二款的规定，这两款不是实体处理的依据，只是程序上叫哪个部门去处理的有关条文。2、化州市河西街道办是化州市人民政府的派出机关，不属于乡镇级政府，根据土地管理法的规定，只有乡级的政府才有权作出处理决定。3、现在土地是什么性质，化州市河西街道办也是没有查清。4、我府去勘验现场时，发现争议地距离江堤很近，应保留一定防护距离。争议地属于保护区，不应该确权给任何人，所以我府组织双方多次调解，但调解未果才讼至法院。其余意见与原审时作出的答辩意见一致。
原审第三人郭英、吴汉伟、吴木荣及吴康荣答辩称：一、争议地的使用权属原审第三人所有是不争的事实。二、上诉人以一份《宅基地分关契约》争议原审第三人一直使用的自留地，是没有依据的。三、化州市人民法院作出的（2015）茂化法行初字第47号行政判决和化州市人民政府作出的化府行复决（2015）2号《行政复议决定书》是依法有效的。四、上诉人上诉没有事实依据，应予驳回。综上，恳请二审法院依法将原属第三人使用的土地使用权认定归原审第三人所有，驳回上诉人侵权的行为。
经本院审理查明：上诉人吴汉权、吴汉富、吴春宇与原审第三人郭英、吴汉伟、吴木荣及吴康荣争议的土地位于化州市河西街道办北岸樟村村委会车头村江堤边，面积约400平方米左右。因双方对该土地的权属发生争议，上诉人吴汉权、吴汉富、吴春宇作为申请人，于2014年4月23日向化州市河西街道办事处提交确权申请。化州市河西街道办事处于2015年1月26日以其名义作出河街办（2015）1号《处理决定》，将争议地的使用权确归上诉人吴汉权、吴汉富、吴春宇。
原审第三人郭英、吴汉伟、吴木荣及吴康荣不服该处理决定，于2015年3月18日向被上诉人化州市人民政府申请行政复议。被上诉人化州市人民政府仅认为该处理决定仅适用程序性法律条款作为法律依据，未适用实体性法律条款来确定权属，于2015年7月6日作出化府行复决（2015）2号《行政复议决定书》，撤销河街办（2015）1号《处理决定》。
上诉人吴汉权、吴汉富、吴春宇不服该复议决定，以化州市人民政府为被告，于2015年9月14日向原审法院提起行政诉讼，请求撤销化府行复决（2015）2号《行政复议决定书》及维持河街办（2015）1号《处理决定》。原审法院经审理后，于2016年1月4日作出（2015）茂化法行初字第47号行政判决，驳回原告吴汉权、吴汉富、吴春宇的诉讼请求。上诉人吴汉权、吴汉富、吴春宇不服原审判决，于2016年1月15日向本院提出上诉，请求撤销原审判决，撤销化府行复决（2015）2号《行政复议决定书》并责令重作，或维持河街办（2015）1号《处理决定》。
本院认为，根据《土地权属争议调查处理办法》第五条规定：“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。”第三十条第一款规定：“国土资源行政主管部门提出调查处理意见后，应当在5个工作日内报送同级人民政府，由人民政府下达处理决定。”本案中，上诉人吴汉权、吴汉富、吴春宇与原审第三人郭英、吴汉伟、吴木荣及吴康荣对化州市河西街道办北岸樟村村委会车头村江堤边的土地权属发生争议，按上述规定应由化州市土地争议调处办公室调查处理，提出调查处理意见后报送化州市人民政府，由化州市人民政府下达处理决定。化州市河西街道办事处作为化州市人民政府的派出机构，不属乡镇级人民政府，对其辖下村民个人之间的土地权属争议无权作出处理决定。被上诉人化州市人民政府行政复议时，未就化州市河西街道办事处作为处理机关是否具有调处职权予以审查，仅评判其处理决定未适用实体性法律条款来确定权属，从而作出撤销河街办（2015）1号《处理决定》的复议决定。但未向争议当事人指明土地权属争议解决的途径，使双方争议悬而未决，不利于土地权属纠纷的解决，本院对此不予支持。原审判决虽指出确权时应注意的有关问题和争议仍处于僵持状态，但未能指出复议决定阐述理由所存在的问题，故本院亦不予支持。
综上所述，上诉人吴汉权、吴汉富、吴春宇上诉理由部分成立，本院予以支持。原审作出驳回原告诉讼请求之判决错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项及第七十条第（六）项之规定，判决如下：
上诉人（原审原告）：吴汉权，男，1958年11月8日出生，汉族，住化州市。
上诉人（原审原告）：吴汉富，男，1962年5月14日出生，汉族，住化州市。
上诉人（原审原告）：吴春宇（又名吴康木），男，1988年11月25日出生，汉族，住化州市。系吴汉权和吴汉富的已故胞兄吴汉超的儿子。
上列上诉人共同委托代理人：梁文光，男，广东粤茂律师事务所律师。
上列上诉人共同委托代理人：张学清，男，广东粤茂律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：化州市人民政府。
法定代表人：谭剑锋，市长。
委托代理人：陶召富，男，化州市人民政府法制局工作人员。
委托代理人：车奔缤，男，化州市人民政府法制局工作人员。
原审第三人：郭英，女，88岁，汉族，住化州市。
原审第三人：吴汉伟，男，1956年1月5日出生，汉族，住化州市。系郭英的儿子。
原审第三人：吴木荣，男，1976年6月14日出生，汉族，住化州市。系郭英已故儿子吴汉新的儿子。
原审第三人：吴康荣，男，1974年1月17日出生，汉族，住化州市。系郭英已故儿子吴汉新的儿子。
上列原审第三人共同委托代理人：陈耀华，男，广东橘乡律师事务所律师。
上诉人吴汉权、吴汉富、吴春宇因诉被上诉人化州市人民政府，原审第三人郭英、吴汉伟、吴木荣及吴康荣土地行政确权复议纠纷一案，不服广东省化州市人民法院（2015）茂化法行初字第47号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院认为，争议地位于鉴江河堤堤外4.7米。争议双方对争议地均没有土地权属依据。《广东省河道堤防管理条例》第十条规定：“堤防两侧应留有护堤地。凡过去已征用、划定的护堤地，均归国家所有。由河道堤防主管部门管理。新建堤防和尚未划定护堤地的堤段，当地市（地）、县人民政府应按下列规定划定护堤地。”“捍卫1万亩至5万亩农田的堤防，从内、外坡堤脚算起每侧20至30米。”本案争议地位于该法律规定的范围之内，争议地是否已被征用或已被划定为国有的护堤地，即是否属国有土地，河街办（2015）1号《关于化州市河西街道樟村村委会车头村吴汉权兄弟与吴汉伟等人的土地权属争议的处理决定》［以下简称：河街办（2015）1号《处理决定》］对该事实没有查明。同时，如果该争议地不属于国有土地，是属于集体所有的土地。属于那个集体所有？争议双方是否同属一个经济实体？该河街办（2015）1号《处理决定》对上述的事实也没有查明。属国有土地或属于两个集体争议的土地，依法应由县级人民政府处理。该河街办（2015）1号《处理决定》未查清争议地的所有权人，未查明争议双方是否同属于一个经济实体的事实，是不能够证明适用法律准确以及处理纠纷的程序合法。被告化州市人民政府作出的化府行复决（2015）2号《行政复议决定书》，没有对河街办（2015）1号《处理决定》存在的上述问题给予说明。以没有适用实体性法律条款为由，决定撤销河街办（2015）1号《处理决定》，虽然该行政复议行为过于草率，但复议决定书程序合法，应予认定。由于该《行政复议决定书》未能根据法律的规定决定处理纠纷的行政机关重新作出行政行为或引导处理纠纷的行政机关作出相应的处理办法。将造成处理纠纷的行政机关收到《行政复议决定书》后束手无策，争议人申请对争议地的处理无下文，陷争议双方对争议地的争议处于僵持状态。被告应根据河街办（2015）1号《处理决定》未查明争议地的事实，告知处理纠纷的行政机关查明，并根据查明的事实，是属于国有土地或争议双方不是同一个经济实体争议集体土地的，处理纠纷的行政机关应当告知争议人向化州市人民政府申请处理。争议地属于集体所有的土地且争议人同属于该集体社员的，处理纠纷的行政机关应对争议地作出处理决定。因此，该化府行复决（2015）2号《行政复议决定书》生效后，处理纠纷的行政机关应根据本院上述陈述的意见，对双方争议的土地作出相应的处理。原告请求撤销被告的复议决定理由不足，主要证据不充分。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，作出如下判决：驳回原告的诉讼请求。本案案件受理费50元由原告负担。
上诉人吴汉权、吴汉富、吴春宇不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决在查明河街办（2015）1号《处理决定》系根据调查材料及上诉人在调解庭上作证的9位证人材料，依据《土地管理法》第十六条第一款和第二款的规定，将涉案土地确权给上诉人的情况下，竟抛开权属来源的事实而直接以程序瑕疵为由，驳回上诉人的诉讼请求，违背事实，不能成立。二、原审判决认定本案争议地事实不清、证据不足，缺乏依据，违背事实。三、原审判决在认定复议决定过于草率，在事实不清的情况下，竟然又认定其程序合法并给予维持。这既自相矛盾，又违反法律强制性规定，应予撤销。四、原审判决在认为涉案地块需要行政机关进一步核实具体事实的情况下，却不判决行政机关就争议地重新作出行政行为，反而直接驳回上诉人的诉讼请求，导致上诉人无所适从，不知找谁。涉案争议处于搁置状态，无法切实解决。庭审上补充如下意见：1、原审判决中“本院认为”对争议地是否属于国有土地的论述应不属于本案的争议的范围，原审这部分认定是错误的。因为上诉人和原审第三人对上述内容都没有提出争议，争议地不涉及国有，所有权是集体的，使用权归上诉人。2、“本院认为”中对上诉人与原审第三人是否同一集体组织的问题无须查明，因为这是众所周知的事实，上诉人和原审第三人都属于同一村集体，且是兄弟叔侄关系。3、化府行复决（2015）2号《行政复议决定书》的适用法律是错误的。化州市人民政府没有按照《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定作出完整的行政行为，导致上诉人不清楚向哪个部门申请处理解决纠纷。4、化州市河西街道办的河街办（2015）1号处理决定是认定事实清楚、适用法律正确，该处理决定已经明确认定事实和适用有关法律依据。综上所述，原审判决没有事实和法律依据，故提出上诉请求：1、撤销化州市人民法院（2015）茂化法行初字第47号行政判决；2、撤销化州市人民政府作出的化府行复决（2015）2号《行政复议决定书》，并责令其重新作出行政行为；或者判决维持化州市河西街道办的河街办（2015）1号《处理决定》；3、判决被上诉人承担本案一、二审全部诉讼费用。
被上诉人化州市人民政府答辩称：1、河街办（2015）1号《处理决定》适用法律依据是《土地管理法》第十六条第一、二款的规定，这两款不是实体处理的依据，只是程序上叫哪个部门去处理的有关条文。2、化州市河西街道办是化州市人民政府的派出机关，不属于乡镇级政府，根据土地管理法的规定，只有乡级的政府才有权作出处理决定。3、现在土地是什么性质，化州市河西街道办也是没有查清。4、我府去勘验现场时，发现争议地距离江堤很近，应保留一定防护距离。争议地属于保护区，不应该确权给任何人，所以我府组织双方多次调解，但调解未果才讼至法院。其余意见与原审时作出的答辩意见一致。
原审第三人郭英、吴汉伟、吴木荣及吴康荣答辩称：一、争议地的使用权属原审第三人所有是不争的事实。二、上诉人以一份《宅基地分关契约》争议原审第三人一直使用的自留地，是没有依据的。三、化州市人民法院作出的（2015）茂化法行初字第47号行政判决和化州市人民政府作出的化府行复决（2015）2号《行政复议决定书》是依法有效的。四、上诉人上诉没有事实依据，应予驳回。综上，恳请二审法院依法将原属第三人使用的土地使用权认定归原审第三人所有，驳回上诉人侵权的行为。
经本院审理查明：上诉人吴汉权、吴汉富、吴春宇与原审第三人郭英、吴汉伟、吴木荣及吴康荣争议的土地位于化州市河西街道办北岸樟村村委会车头村江堤边，面积约400平方米左右。因双方对该土地的权属发生争议，上诉人吴汉权、吴汉富、吴春宇作为申请人，于2014年4月23日向化州市河西街道办事处提交确权申请。化州市河西街道办事处于2015年1月26日以其名义作出河街办（2015）1号《处理决定》，将争议地的使用权确归上诉人吴汉权、吴汉富、吴春宇。
原审第三人郭英、吴汉伟、吴木荣及吴康荣不服该处理决定，于2015年3月18日向被上诉人化州市人民政府申请行政复议。被上诉人化州市人民政府仅认为该处理决定仅适用程序性法律条款作为法律依据，未适用实体性法律条款来确定权属，于2015年7月6日作出化府行复决（2015）2号《行政复议决定书》，撤销河街办（2015）1号《处理决定》。
上诉人吴汉权、吴汉富、吴春宇不服该复议决定，以化州市人民政府为被告，于2015年9月14日向原审法院提起行政诉讼，请求撤销化府行复决（2015）2号《行政复议决定书》及维持河街办（2015）1号《处理决定》。原审法院经审理后，于2016年1月4日作出（2015）茂化法行初字第47号行政判决，驳回原告吴汉权、吴汉富、吴春宇的诉讼请求。上诉人吴汉权、吴汉富、吴春宇不服原审判决，于2016年1月15日向本院提出上诉，请求撤销原审判决，撤销化府行复决（2015）2号《行政复议决定书》并责令重作，或维持河街办（2015）1号《处理决定》。
本院认为，根据《土地权属争议调查处理办法》第五条规定：“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。”第三十条第一款规定：“国土资源行政主管部门提出调查处理意见后，应当在5个工作日内报送同级人民政府，由人民政府下达处理决定。”本案中，上诉人吴汉权、吴汉富、吴春宇与原审第三人郭英、吴汉伟、吴木荣及吴康荣对化州市河西街道办北岸樟村村委会车头村江堤边的土地权属发生争议，按上述规定应由化州市土地争议调处办公室调查处理，提出调查处理意见后报送化州市人民政府，由化州市人民政府下达处理决定。化州市河西街道办事处作为化州市人民政府的派出机构，不属乡镇级人民政府，对其辖下村民个人之间的土地权属争议无权作出处理决定。被上诉人化州市人民政府行政复议时，未就化州市河西街道办事处作为处理机关是否具有调处职权予以审查，仅评判其处理决定未适用实体性法律条款来确定权属，从而作出撤销河街办（2015）1号《处理决定》的复议决定。但未向争议当事人指明土地权属争议解决的途径，使双方争议悬而未决，不利于土地权属纠纷的解决，本院对此不予支持。原审判决虽指出确权时应注意的有关问题和争议仍处于僵持状态，但未能指出复议决定阐述理由所存在的问题，故本院亦不予支持。
综上所述，上诉人吴汉权、吴汉富、吴春宇上诉理由部分成立，本院予以支持。原审作出驳回原告诉讼请求之判决错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项及第七十条第（六）项之规定，判决如下：
一、撤销化州市人民法院（2015）茂化法行初字第47号行政判决；
二、撤销被上诉人化州市人民政府化府行复决（2015）2号《行政复议决定书》，由其重作。
本案一、二审受理费各50元，均由被上诉人化州市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 徐少伟
审判员 黄志平
审判员 张国平
二〇一六年五月十三日
书记员 邹君萍
吴虹莹