云南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）云行终179号
上诉人（一审原告）云南省保山市隆阳区永昌街道办事处黉学社区居委会象山小区居民小组。
负责人刘国相，组长。
委托代理人杨桂芝，女，1943年6月24日生，汉族，住云南省保山市隆阳区。代理权限：特别授权代理。
上诉人（一审原告）云南省保山市隆阳区永昌街道办事处杏花社区黄纸房小区居民小组。
负责人杨树珍，组长。
委托代理人杨平仙，女，1953年4月5日生，汉族，住云南省保山市隆阳区。代理权限：特别授权代理。
上诉人（一审原告）云南省保山市隆阳区永昌街道办事处杏花社区孝感小区居民小组。
负责人杨景龙，组长。
委托代理人高留英，女，1947年5月5日生，汉族，住云南省保山市隆阳区。代理权限：特别授权代理。
三上诉人的共同委托代理人张德禄，云南金曦律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
被上诉人（一审被告）保山市隆阳区人民政府。
住所地：隆阳区永昌社区杏花路**号。
法定代表人段生荣，区长。
委托代理人杨龙，云南旦阳律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。
云南省保山市隆阳区永昌街道办事处黉学社区居民委员会象山小区居民小组（原杏花社区第十居民小组，以下简称象山小组）、云南省保山市隆阳区永昌街道办事处杏花社区黄纸房小区居民小组（原杏花社区第一居民小组，以下简称黄纸房小组）、云南省保山市隆阳区永昌街道办事处杏花社区孝感小区居民小组（原杏花社区第二居民小组，以下简称孝感小组）因诉保山市隆阳区人民政府（以下简称区政府）土地行政征收及管理一案，不服云南省保山市中级人民法院（以下简称保山中院）2017年4月12日作出的(2016)云05行初26号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2017年6月12日受理其上诉后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
象山小组、黄纸房小组、孝感小组起诉称，2006年6月7日，杏花社区居委会与各小组共同商议，向隆阳区中心城市建设北片指挥部报送了《杏花社区小组新村规划实施方案》，隆阳区中心城市建设北片指挥部于2006年7月1日向区政府报送了《关于永昌街道办事处杏花社区一、二、五、六、七、八、九、十小组规划新村发展预留用地及企业发展预留用地选址方案的请示》（以下简称《请示》）。7月12日，分管副区长韦国忠批复同意并加盖了区政府公章，但有关新村发展预留用地和企业发展用地的问题一直未予落实。2010年12月23日，中共隆阳区委办公室、隆阳区人民政府办公室下发了隆办发[2010]122号《关于规范城市规划区村（居）民小组预留用地管理的通知》（以下简称122号文件）。2011年至2013年期间保山市国土资源局隆阳分局对预留用地进行调查落实，但仅对2002年1月1日至2010年9月30日期间征用土地的预留用地进行了折价兑现。其对2002年1月1日至2010年9月30日期间预留用地折价兑现并无异议，但要求区政府继续兑现2006年7月12日批准给杏花社区一、二、十组的30亩预留用地。2015年6月15日起，杏花社区居民委员会先后向永昌街道办事处、保山市国土资源局隆阳分局、隆阳区信访局、保山市信访局等部门反映上述问题均未得到解决。此外，其对区政府征用215.4353亩土地没有签订征地协议提出异议。请求判令区政府按照2006年7月12日的批复，履行兑现新村发展预留用地和企业发展用地共30亩的职责；确认区政府征用其215.4353亩土地不签订协议的行为违法。
一审裁定认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二条第一款、第十二条第一款第（十二）项的规定，结合《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第九条、第十条、第十一条的规定，象山小组、黄纸房小组、孝感小组具备提起本案行政诉讼的原告主体资格，其对区政府行政管理职权涉及的并拒绝的事项要求兑现而提起诉讼，应当属于行政审判范畴。《行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《执行若干解释》）第四十一条第一款的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，象山小组、黄纸房小组、孝感小组所诉的区政府土地管理行为，应当以其提交的《请示》批注时间2006年7月12日为其知道区政府作出相应程序行为的时间，但象山小组、黄纸房小组、孝感小组并未在随后及时履行相应的义务；且区政府2011年发文对本辖区内涉及的预留用地问题进行清理工作期间，象山小组、黄纸房小组、孝感小组在明知本案涉及的事项未获得解决的情形下仍怠于行使自己的权利，就该事项提起的诉讼时间已超过了法定起诉期限。象山小组、黄纸房小组、孝感小组关于要求确认区政府未与其签订土地征收协议的行为违法的诉讼请求，经审查，象山小组、黄纸房小组、孝感小组与区政府均确认一致是指区政府于2000年至2001年征收象山小组、黄纸房小组、孝感小组集体土地209.2128亩涉及的事项，其亦认可该209.2128亩土地的征收工作已完成，该诉请已超过2年的法定起诉期限。综上，象山小组、黄纸房小组、孝感小组的两项起诉均已超过法定起诉期限且无正当理由，依照《行政诉讼法》第四十六条第一款、《执行若干解释》第四十一条第一款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《适用若干解释》）第三条第一款第（二）项之规定，裁定驳回象山小组、黄纸房小组、孝感小组的起诉。
象山小组、黄纸房小组、孝感小组上诉称，1.《请示》被批注后其一直要求区政府及其职能部门完善用地手续，2011年区政府的发文其并不知情。保山中院一审裁定认定其知道《请示》批注的时间为2006年7月，认定事实错误；2.其向有关部门反映问题是主张完善用地手续，属于行政法律规范的范畴，其主张具有连续性，其提起本案诉讼后才知道区政府将预留地出让给他人，故其起诉未超过法定起诉期限；3.一审裁定适用法律错误，本案应当适用《执行若干解释》第四十一条第一款以及《行政诉讼法》第一百零一条的规定。请求撤销一审裁定，指令保山中院对本案继续审理。
区政府提交意见称，1.象山小组、黄纸房小组、孝感小组于2016年8月23日提起本案行政诉讼，已超过法律规定的起诉期限；2.象山小组、黄纸房小组、孝感小组一方面要求确认区政府未签订征收协议违法，一方面又要求区政府履行兑现预留地问题，其诉请自相矛盾；3.象山小组、黄纸房小组、孝感小组第一项诉求所依据的来源《请示》理应无效。相关两份《请示》第四项内容并不一致，其中一份未加盖公章。该《请示》系原分管领导超越职权批准，且该批注仅为选址方案的批准意见，不是针对土地使用权的批准行为，不具有土地批文的法定公文格式，应属无效文书。请求驳回象山小组、黄纸房小组、孝感小组的上诉；由象山小组、黄纸房小组、孝感小组承担本案诉讼费用。
本院认为，《行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”《执行若干解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，隆阳区中心城市建设北片区指挥部于2006年7月1日向保山中心城市建设工作委员会报送《请示》，该请示上批注时间为7月12日。象山小组、黄纸房小组、孝感小组在一审庭审中陈述称：2008年已经知道杏花社区新村规划实施方案及请示存在，2011年获知122号文件的存在；其提交的证据目录清单第6组证据的证明目的和内容也载明：“从2002年下半年以来，直至隆办发（2010）122号文件出台前后，杏花社区一、二、十组广大居民和杏花社区区委会一直向有关部门反映和要求兑现政府批准的预留用地。”根据以上材料和象山小组、黄纸房小组、孝感小组的陈述，其于2008年和2011年获知请示和122号文件，以及在保山市国土资源局隆阳分局于2011年至2013年对预留用地进行调查落实时，就应当知道区政府未落实预留用地的问题。关于其“请求确认区政府征用215.4353亩土地不签订协议的行为违法”的诉讼请求，该征地行为发生在2000年至2001年且征收工作已完成。象山小组、黄纸房小组、孝感小组于2016年8月23日提起本案行政诉讼已经超过法律规定的起诉期限且无正当理由。依据《适用若干解释》第三条第一款第（二）项之规定，超过法定起诉期限且无正当理由，已经立案的，应当裁定驳回起诉。一审裁定驳回象山小组、黄纸房小组、孝感小组的起诉，并无不当。
综上，依据《行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 杜瑞芳
审判员 赵 霁
审判员 桂 蕾
二〇一七年八月二十八日
书记员 林珊珊