浙江省青田县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙1121行初59号
原告：李妹群。
委托代理人：陶毅杰，浙江民晖律师事务所律师。
被告：缙云县东渡镇人民政府，住所地缙云县东渡镇东渡村。
法定代表人：王华云，系镇长。
出庭负责人：王华云。
委托代理人：章新海，该镇人武部长。
委托代理人：梅亚宝，浙江新之亚律师事务所律师。
李妹群诉缙云县东渡镇人民政府（以下简称东渡镇政府）劳动和社会保障行政管理（劳动、社会保障）不履行法定职责一案，原告于2016年10月12日向本院起诉。本院受理后，因（2016）浙1121行初59、60、64、65、67号案件中的原告李妹群、陈子兴、陈子奎、上官彩仙、徐美玲向本院申请将五案合并审理，五案被告东渡镇政府也表示同意。经审查，五案系同类行政案件，符合合并审理的规定，本院予以准许，并依法组成合议庭于2016年12月20日公开开庭进行了审理。原告李妹群及其代理人陶毅杰，被告的出庭负责人王华云，被告委托代理人章新海、梅亚宝，均到庭参加诉讼。本案已经审理终结。
原告起诉称：原告系东渡镇方川中心村长丰自然村（以下简称长丰村）村民。2005年，经相关政府部门批准改建的兰舒公路，经统计共征用了长丰村土地10.498亩。2012年10月，被告开展了对被征地农民保险的办理工作，根据相关文件规定并结合被征地数量，确定长丰村共有7名失地农民保险名额。2012年11月，长丰村村委委员陈金钟利用手中职权，以权谋私，将自己及陈兰英、沈秀玲、陈育富、李美春、陈雪兰、朱明芬等7位未失地农民（以下简称陈金钟等7人）列入失地农民保险名单。同月，被告在未清查具体事实的情况下，未履行监督职责，为陈金钟等7人办理了被征地农民基本生活保障参保手续并上报缙云县社会保险事业管理局（以下简称缙云县社保局）。从2013年开始，原告对长丰村村委及被告政府办理的参保对象提出质疑。2014年，被告与缙云县人力资源和社会保障局（以下简称缙云县人社局）沟通协调，对陈金钟等7人中的2人暂停发放生活保障金。2016年1月28日，被告组织参保方代表与长丰村五、六队代表陈子兴签订了《协议书》，约定参保方每人交13000元，共计91000元给村集体，长丰村五、六队。资金暂由驻村干部保管，陈金钟等7人继续享受参加失地农民养老保险的权利和义务，长丰村五、六队失地农民，今后不得再针对该问题提出任何异议，此事就此了结。凭借该《协议书》，缙云社保局恢复陈金钟等7人的被征地农民基本生活保障待遇。事后，陈子兴向缙云县人民法院起诉要求确认《协议书》无效，缙云县人民法院裁定陈子兴无签订协议书的资格。2016年6月30日，李妹群、陈子兴、陈苏娟三人与长丰村失地农户，该长丰村村民签订了《参保失地份额转让书》（以下简称《转让书》），其中约定该三人共支付96390元给长丰村的五、六队失地农民与村民，同时参保失地享受份额权转让给该三人。原告认为，被告未履行政府和人社局的相关文件，在未查清具体事实的情况下，未履行监督职责，草率地为陈金钟等7人办理了失地农民基本生活保障参保手续，违反了法律规定，侵犯了原告的合法权益。原告现诉至贵院，请求依法判令：1、被告为原告办理被征地农民基本生活保障参保手续；2、本案诉讼费由被告承担。
原告向本院提交的证据有：
1、原告身份证，待证原告的身份信息。
2、《缙云县被征地农民基本生活保障参保核准表》，待证被告为陈金钟等7人办理的失地农民基本生活保障参保手续。
3、缙政发（2012）42号、缙人社发（2014）78号文件（分别指缙云县政府文件、缙云县人社局的文件，以下出现该两份文件，仍以文件号代指），待证缙云县被征地农民基本生活保障办理的各部门的相关工作职责及流程等。
4、《转让书》，待证长丰村村民，失地农户将参保失地享受份额权利转让陈子兴、陈苏娟、原告三人，失地农民基本上都在该份《转让书》签了字，已经办理保险的陈金钟等7人及他们的亲戚没有签字。
5、《协议书》、（2016）浙1122民初1011号民事裁定书，待证2016年1月28日陈子兴与陈绍兴等7人签订的《协议书》无效。
6、《关于东渡镇被征地农民养老保险操作办法的通知》（以下简称《通知》），待证东渡镇被征地农民养老保险操作流程、要求。
证据7-16均系当庭提交：
7、《关于兰舒公路失地保险权益剥夺之事的报告》，待证缙云县东渡镇政府、方川村办理失地农民参保事宜未按照流程公开公示。
8、兰舒公路失地保险户主名单，待证长丰村失地户主。
9、授权委托书，待证长丰村失地村民委托陈子兴、陈苏娟去信访局维权。
10、失地保险上访开支筹资资料，待证失地保险上访开支筹资情况。
11-12、《缙云县人社局信访答复意见书》、《中共缙云县委、人民政府文件信访局信访事项转送告知单》，待证缙云县人社局要求东渡镇政府重新办理失地农民参保事宜。
13、《东渡镇政府信访答复意见书》，待证东渡镇政府承认长丰村有7个失地农民参保名额，其中村集体有2-3个名额。
14-15、长丰村第五、第六村民小组决议书，长丰村第五、第六组户主证言，待证该决议书未经公开决议，是伪造的。
16、《合作协议书》，待证陈子奎、徐美玲、上官彩仙关于诉状中陈述的96390元款项各占到七分之一的比例。
被告答辩称：一、答辩人不是本案的适格被告。为被征地农民基本生活保障办理参保手续不属于答辩人的工作职责范围。根据缙人社发（2014）78号文件及缙土资（2015）8号文件（缙云县国土资源局、财政局、社保局、房屋与土地征收办公室联合发布的文件，以下出现该文件仍以文件号代指），为原告等人办理参保手续的单位是行政村及缙云县人社局而不是答辩人，所以答辩人不是本案的适格被告。二、答辩人的监督行为非可诉的具体行政行为。无论是缙政发（2012）42号文件还是缙人社发（2014）78号文件及缙土资（2015）8号文件，答辩人在参保过程中的职责是负责监督和指导行政村做好被失地农民保险工作，属于监督指导地位，这点原告在诉状最后一段也清楚明确的提到答辩人未履行监督责任。根据《行政诉讼法》第12条的规定答辩人的行为不属于具体行政行为，不具有可诉性。三、本案已超过行政起诉期限。陈金钟等7人是在2012年11月30日就已经办理了失地农民生活保障参保手续，而原告是在2016年10月份向青田县人民法院提起诉讼，依据《行政诉讼法》第四十六条的规定，原告在2016年10月起诉已远远超过行政案件的起诉期限。四、答辩人已经履行了自己的监督指导职责。答辩人为更好的让行政村做好失地农民参保工作，向各行政村下发了一个《通知》，指导各行政村具体操作办理事宜。在方川村2012年11月中旬上报的名单中，答辩人发现长丰村名单中有四个不是长丰村村民，要求方川村重新上报名额，因当时政策原因，福利不是太好，村民报名积极性不是很高，长丰村只有三个被征地农民报名，后经村里动员，又有四个人报名。答辩人在了解报名情况后，根据缙政发（2012）42号文件对报名人员做了核实后再上报县人事局。2015年，原告等人对于参保人提出异议后，答辩人也与国土资源局、缙云县人社局等单位沟通，已暂停了已参保发放人员的生活保障金，并要求长丰村按政策、程序重新办理失地农民的参保工作，已经充分履行了自己的监督、指导职责，不存在过错。综上，请求贵院依法驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提交了如下证据：
1、缙人社函（2012）19号、兰舒公路东渡段土地征用一览表、东渡镇各行政村人均耕地面积主要数据统计，待证长丰村土地被征用共计7.6亩，可参保人数为7人及缙云县政府要求各单位在2012年11月26日之前必须落实参保工作。
2、兰舒公路北征地农民原始清单，待证按政府文件，被征地1.11亩才有一个名额，而长丰村没有一个农户达到此要求。
3、东渡镇方川村民委员会的申请报告、缙云县被征地农民基本生活保障情况备案表及证明，待证方川村民委员会将涉案7人的参保信息上报给被告，被告按规定进行审核的事实。
4、缙政发（2012）42号、缙土资（2015）8号及人社信答字（2014）2号、缙人社发（2014）78号文件，待证被征地农民基本生活保障的对象是限于本村村民，而不仅仅是失地农民，参保对象的分配方案是村双委集体研究，并经村民大会或是村民代表大队决议通过，镇政府审核后由村经办人员到社保经办机构统一办理，由此可知被告不是办理参保手续的主体。
5、信访事项答复意见书及《通知》，待证被告按缙政发（2012）42号文件的规定，指导行政村办理参保事宜，在原告等人对于参保对象提出质疑后，被告也已经要求方川村按程序重新办理。
原告提交的证据，被告质证认为：证据1，真实性无异议，待证事实有异议。按照国土资源局的文件，长丰村所有的农民都是不符合条件的。证据2，真实性无异议，待证事实有异议，不能看出办理手续的是被告。证据3，与本案无关联性，时间要求不一致。证据4，三性均有异议，不能确认双方是否系本人签字。证据5，真实性无异议，裁定书只是驳回陈子兴的起诉，该《协议书》真实性有效。证据6，能证明被告已经履行了职责。证据7，三性均有异议，报告是陈子兴与陈苏娟自己书写的。证据8，真实性无法核实，无关联性。证据9、10，三性均有异议，与本案无关联性。证据11，真实性无异议，待证事实有异议，该证据只能证实缙云县人社局要求将此问题交给方川村和东渡镇政府处理，并没有要求重新办理。证据12，真实性无异议，信访转送告知单只是将陈子兴等人的信访事项交给被告，并不是要求重新办理参保事宜。证据13，无异议。证据14-15，真实性有异议，无关联性。证据16，有异议，该协议书只是原告七人的内部协定，与本案无关，也与法律法规相违背。关于被告提供的证据，原告质证认为：证据1、2，无异议。证据3，三性均有异议，具体名单中的沈秀珍不是长丰村的村民，报告也只是加盖了方川村的公章，没有相应人员的签名，不符合证据形式。备案表的程序不合法，待证事实也有异议，不能证明被告按照规定流程对涉案七人的参保条件进行审核。证据4，待证事实有异议，文件并未体现被告不是办理参保手续的主体。证据5，待证事实有异议，不能看出被告已经要求方川村按照程序重新办理失地农民参保事宜。
本院认证认为：原告提交的证据1，被告对待证事实有异议，但原告待证仅系自身身份，本院予以采信。证据2，证据本身载明的内容无法体现原告的待证事实，被告的质证意见本院予以采纳。证据3，真实性本院予以确认，被告抗辩的2014年的文件对之前的流程不具有约束力的意见符合法不溯及既往的原理，本院予以采信。证据4，被告有异议，仅凭该证据本院无法核实其真实性，且原告自认该份《转让书》并非全体失地农民的签字，故该证据本院不予采信。证据5，与原告诉请及本案焦点关联性体现不足，本院不予采用。证据6，真实性双方无异议，原告主张的待证事实系证据本身载明的内容，本院予以采信。证据8，被告不予认可，仅凭该份证据，本院无法核实其真实性，其待证内容本院不予采信。证据13，被告无异议，本院予以采信。证据16，被告不予认可，原告未提供其证据证实其真实性，本院不予采信。证据7、9、10、11、12、14、15，被告在不同方面对该7组证据均提出了异议。该7组证据是围绕陈金钟等7人办理参保手续不符合流程，原告上访及相关部门答复等产生的相关证据，但陈金钟等7人是否符合参保条件与原告诉请无直接关联，并非本案审查焦点，该7组证据与本案关联性体现不足，本院不予采用。被告提供的证据1、2，原告无异议，本院予以采信。证据4，真实性本院予以确认，其待证内容系本院将结合事实认定再予以分析。证据5中的《通知》，原告无异议，本院予以采信。证据3，5中的《答复意见书》与本院对原告上述7组证据认证意见相同。
本院经审理，认定事实如下：原告系长丰自然村村民。2003年，缙云县国土资源局因修建兰舒公路征用土地，征用长丰自然村土地7.6亩，按照征地1.11亩给予一个名额的标准，总共给予该村7个办理失地农民养老保险手续的名额，全村失地农户无一人单独被征收土地达到此标准。2012年6月25日，缙云县人民政府发布（2012）第42号文件，在第三条第二款载明：“县人力社保部门根据国土部门提供的应参保人数通知相关镇（街道）。各乡镇（街道）会同村级集体经济组织依法确定参加基本生活保障对象名单并公示后，经乡镇人民政府（街道办事处）审查确认，报县社会保险经办机构备案，由各村统一办理参保手续”。2012年11月10日，被告发布《关于东渡镇被征地农民养老保险操作办法的通知》，载明：“二、对不足人均面积户的参保办法：1、按被征地户数争取名额；2、按照被征地从多到少排名；3、按年龄从年长到年轻排名；4、抓阄（适用于涉及集体土地被征用的村）；5、各不足户自行将被征地面积拼凑成一个名额。三、操作要求：1、由各村统一到镇社保办领取参保资格，各村定出人选后统一放发填写完毕后由村统一收回，凭村集体申请报告（要求注明由村双委决定，具体参保人员名单）和参保人员公示照片统一上交到镇盖章交到县社保处参保。”2012年11月20日-30日，经村上报，被告审查确认，缙云县社保局备案等程序为陈金钟、陈兰英、沈秀玲、陈育富、李美春、陈雪兰、朱明芬7人办理了失地农民保险手续。2014年7月1日，缙云县社保局发布（2014）年78号文件，载明：“1、行政村：负责研究制定被征地农民参保方案，依法合理确定参加被征地农民保险对象，统一办理参保手续，负责保费的收缴和缴纳工作。村主要干部是办理被征地农民保险的主要负责人。2、乡镇（街道）政府（办事处）：负责监督和指导行政村做好被征地农民保险工作，审核行政村办理被征地农民保险的程序是否到位、参保方案是否合理、参保对象的参保条件是否符合，是办理被征地农民保险的审核确认者。3、社保经办机构：负责被征地农民参保人员信息录入、保费收缴、办理待遇享受与终止工作，对有异议的参保对象退回行政村，由乡镇（街道）政府（办事处）调查核实”。2015年1月27日，缙云县国土资源局、财政局、社保局、房屋与土地征收办公室联合发布缙土资（2015）8号，载明：“被征地农民基本生活保障指标分配方案由村双委集体研究，并经村民大会或村民大会决议通过，做到‘名额公开、申请人公开、程序公开、结果公开’”。2016年10月12日，原告诉至本院要求责令被告为原告办理被征地农民基本生活保障参保手续。
本院认为：缙政（2012）42号文件、《通知》、缙人社（2014）78号文件均规定了被告在办理失地农民养老保险过程中工作职责，原告将其作为被告，不属于错列被告的情形，被告抗辩的自身不适格的意见，本院不予采纳。长丰村被征地共7.6亩，有7个参保名额，被征用土地1.11亩取得一个参保名额。7个名额已经分配给陈金钟等7人，未被确认违法，无剩余名额。原告被征用土地的未达到1.11亩，虽提交《转让书》证明自己购买失地农民享有的参保份额，但既未提供其他证据佐证《协议书》真实性，又自认未得到长丰村全体失地农民签字，且也未提供《协议书》中载明的款项交付凭证，故原告主张其符合参保条件，本院不予采信。综上，原告要求被告履行法定职责理由不成立。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告李妹群的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告李妹群负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省丽水市中级人民法院。
审 判 长 陈青华
代理审判员 牛文军
人民陪审员 陈爱青
二〇一六年十二月二十七日
代书 记员 徐嘉静
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。