浙江省高级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2016）浙行赔终13号
上诉人（原审原告）仙居县常青山庄老年公寓。
法定代表人王具州，负责人。
委托代理人林统，浙江利群律师事务所律师。
委托代理人陈一来，浙江时代商务律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）仙居县人民政府。住所地：仙居县环城西路**号。
法定代表人林虹，县长。
委托代理人周成海，浙江安州律师事务所律师。
仙居县常青山庄老年公寓诉仙居县人民政府土地行政赔偿一案，台州市中级人民法院于2016年1月18日作出（2015）浙台行赔初字第28号行政赔偿判决。仙居县常青山庄老年公寓不服，向本院提出上诉。本院于2016年3月16日立案受理后依法组成合议庭，并于2016年5月6日公开开庭审理了本案，因被上诉人仙居县人民政府负责人及工作人员未能到庭参加诉讼，故本院又于同年5月17日组织第二次公开开庭审理。上诉人仙居县常青山庄老年公寓的法定代表人王具州及其委托代理人林统、陈一来，被上诉人仙居县人民政府副县长周斌及其委托代理人周成海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：原告仙居县常青山庄老年公寓系经仙居县民政局批准设立的民办非企业单位。2011年2月16日，原告取得老年公寓建设用地规划许可证。2011年4月，原告提出建设项目用地申请，仙居县国土资源局受理后进行了审查并于2011年4月27日审核同意后报送被告批准，但被告未在法定期限内作出是否批准的决定。原告对被告超过法定期限不作出是否批准原告供地申请决定的行为不服，提起行政诉讼。台州市中级人民法院经审理后，于2014年8月20日作出（2014）浙台行初字第13号行政判决：一、被告仙居县人民政府未在法定期限内作出批准或不予批准原告供地申请决定的行为违法；二、被告仙居县人民政府应在本判决发生法律效力之日起三十日内依法作出批准或不予批准原告供地申请的决定。被告不服该判决，向浙江省高级人民法院提出上诉。浙江省高级人民法院作出终审判决，驳回上诉，维持原判。2015年2月2日，被告批准了原告的项目用地。2015年7月28日，原告向被告申请行政赔偿。被告于2015年7月31日收到原告的申请后，未作出决定。原告于2015年11月5日提起本案行政赔偿诉讼。
原审法院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。第十三条、第十四条规定，赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。本案系原告单独提起的行政赔偿诉讼，被告在收到原告的行政赔偿申请后的两个月内未作出是否赔偿的决定，原告在期限届满之日起三个月内提起行政赔偿诉讼，符合法律规定。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”该法第三十六条第（八）项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。本案中，原告虽然在2011年2月16日取得老年公寓建设用地规划许可证，但其在2015年2月才取得涉案用地批准，在未取得建设用地批准前，原告依法不能在涉案土地上建设。因此，原告请求赔偿发生在用地批准前涉及的日常支出、支付工资、工程用车、投入资金利息、床位补贴等没有依据。原告在2015年2月已取得涉案用地批准，其在这之前所化费的土地行政规费未造成损失，其要求赔偿土地行政规费的主张不成立。原告主张的行政诉讼费用，不属于直接损失，不属于行政赔偿范围。虽然被告未在法定期限内对原告提出的建设项目用地申请作出是否批准的决定，属不履行法定职责，被一、二审人民法院判决确认违法，但被告的这一行为未造成原告的人身权、财产权的损害。原告提起本案行政赔偿诉讼，没有事实根据和法律依据，对其请求不予支持。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决驳回原告仙居县常青山庄老年公寓的赔偿请求。
仙居县常青山庄老年公寓上诉称：一、一审判决逻辑推导过程错误。本案的焦点在于2011年5月至2015年2月期间，由于被上诉人的行政违法，导致上诉人无法取得涉案用地使用权，该行政违法行为有没有导致上诉人的经济损失？一审判决绕开被上诉人不履行法定职责，从而导致上诉人无法取得涉案用地的关键事实，从一个错误的前提条件出发，从而得出错误的结论。一审判决把未取得涉案用地的责任归于上诉人，认为上诉人未取得涉案用地的情况下施工建设违法，从而认定上诉人不存在经济损失。该判决书没有确认是谁导致了上诉人无法正常取得用地批准的事实，也未确认被上诉人是在两级法院的判决书生效后核准上诉人的用地批准。一审判决没有思考这样的问题：如果被上诉人依法审批，上诉人取得涉案用地并正常施工建设，本案是否还会发生？一审判决认为上诉人未取得建设用地批准前，不能开工建设，从而认定上诉人在取得用地审批前涉及的日常支出、支付工资、工作用车、投入资金利息、床位补贴等没有依据，这是典型的因果关系认定错误。二、一审判决的前置条件设定错误。1、未取得用地批准前，上诉人需要完成选址、红线规划、图纸设计、各部门审批、解决项目用地村民事宜及最基本的三通一平工作。这部分的投入是必须的，合法的。况且得到了被上诉人相关部门的许可，也向上诉人收取了定桩费、规划设计等费用。一审判决认定在未取得用地批准前，开工建设行为是违法的没有法律依据。2、本案涉及的项目在2008年就已经启动，前期的准备工作必须在上报供地审批前完成，上诉人需完成招聘工作人员、筹集资金、财务管理、联系审批流程中所有部门等必要的准备工作。这些工作在获得用地审批前缺一不可，不可能等用地手续批准完成之后才进行。且这些费用都属于必要、直接的损失。3、上诉人有充分的理由相信被上诉人会依法按时审批上诉人的用地申请。首先，该项目是被上诉人引进的，承诺40天内由政府代办审批手续，不能及时办理的，可以先施工，后补办手续。因此，被上诉人已经完成现场定桩、放样以及三通一平验收工作。其次，上诉人在2011年2月16日取得老年公寓建设用地规划许可证，于2011年4月经县国土局审批后上报被上诉人建设项目用地审批会签前，必须缴纳各项税、费93.6万元。被上诉人在此实地踏勘验收时并没有反对意见。再次，上诉人按照用地审批的程序缴纳了相关的费用。最后，上诉人已经按照被上诉人的要求，向各有关的行政部门缴纳了相应的税、费和审批费用。4、基于行政法上的正当信赖利益原则，上诉人为此支付和承担成本，是合理合法的支出，这些支出是由被上诉人行政违法行为导致的，两者存在因果关系。一审判决不予确认，属于事实认定错误。三、被上诉人行政违法，导致上诉人工程无法正常施工，这四年多的停工期，损失是明确的。1、2011年5月至2015年2月，日常支出费用648431元；2、2011年5月前，上诉人各项资金投入682.5万元，利息损失341.25万元；3、上诉人的项目建筑面积为13020平方米，土建面积每平方米增加200元，桩基人工每平方米增加15元，水电消防每平方米增加20元，建筑工程延误增加的人工费等为306万元；4、对于涉案的项目，每个床位有8000元政府补贴，上诉人共有300个床位，因此，2012年5月至2015年2月应得补贴的利息损失为43.2万元；5、由于被上诉人行政不作为，未按照核准用地申请，导致上诉人于2011年2月16日获得的建设用地规划许可证作废，因此需要支付新的费用重新取得建设用地规划许可证；6、被上诉人没有批准涉案用地，不等于涉案用地项目投资人没有直接经济损失。被上诉人拖延四年多才按原规划许可证批准涉案用地，造成经济损失有目共睹。综上所述，上诉人认为由于被上诉人的违法行为导致上诉人的经济损失真是难以计算，一审判决草率认定上诉人的损失不存在，无法让人信服。请求二审法院撤销一审判决，并判令被上诉人赔偿上诉人经济损失758.2631万元。
仙居县人民政府在法定期限内未提交答辩意见，二审庭审时答辩称：2015年已经批准的用地申请不能作为经济损失依据进行赔偿，上诉人提出的经济损失7582631元没有事实依据，一审判决认定事实正确。上诉人提出2011年5月至2015年2月日常支出费用648431元不存在，不存在支出工资费用，且没有正式发票证明，无法确认其真实性。上诉人提出2011年5月前投入资金6825000元的损失利息3412500元也不存在，除了支付相关审批费用外，其他费用支出都是没有依据的。上诉人提出增加建筑工程延误的人工费306万元，没有事实依据。用地尚未审批，不存在人工费用的损失。另外，人工费用的损失属于间接损失。上诉人提出补贴利息损失，上诉人尚未建设，不存在偿还补贴费以及利息损失。间接损失不符合《中华人民共和国国家赔偿法》规定的赔偿范围，依法不予赔偿。综上，上诉人的上诉理由不能成立。请求二审法院驳回上诉维持原判。
庭审中，双方当事人围绕上诉人仙居县常青山庄老年公寓提出行政赔偿经济损失7582631元（包括：1、2011年5月至2015年2月日常支出费用648431元；2、2011年5月至2015年2月投入资金利息3412500元；3、建筑工程延误增加的人工费等306万元；4、2012年5月至2015年2月应得补贴的利息损失432000元；5、因行政诉讼支出的费用3万元）是否具备事实和法律依据等审理重点，进行了质证和辩论。
经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。
本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，行政赔偿是指国家行政机关及其工作人员违法行使职权，侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益并造成损害的，由行政机关作为赔偿义务机关对造成的损害承担赔偿义务。该法第四条第四款规定，行政机关及其工作人员在行使职权时，有造成财产损害的其他违法行为情形的，受害人有取得赔偿的权利。第三十六条第（八）项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。涉及本案，上诉人仙居县常青山庄老年公寓虽在2011年2月16日已取得老年公寓建设用地规划许可证，且被上诉人未在法定期限内对其提出的建设项目用地申请作出批准或不予批准行为被法院确认违法，但上诉人要求被上诉人赔偿其2011年5月至2015年2月日常支出费用648431元、2011年5月至2015年2月投入资金利息3412500元、建筑工程延误增加的人工费等306万元、2012年5月至2015年2月应得补贴的利息损失432000元及因行政诉讼支出的费用3万元等共计7582631元经济损失，经查，该日常支出费用系上诉人公司正常运作所支出的工资、私车公用及水电费用等，并非被上诉人的违法行为所致；建筑工程延误增加的人工费等306万元，亦非已发生的实际损失；投入资金利息及行政诉讼支出不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定的直接损失，且其提供的证据也不足以证明该损失的存在；应得补贴的利息损失432000元系老年公寓建成后所能获得的床位补贴，属于预期利益，并非直接损失，故上诉人主张的行政赔偿请求均不属于直接损失，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》规定的行政赔偿范围。原审判决根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”之规定，驳回上诉人仙居县常青山庄老年公寓的赔偿诉讼请求，并无不当。上诉人仙居县常青山庄老年公寓提出“原审赔偿判决认定上诉人请求赔偿没有依据是典型的因果关系认定错误；上诉人基于行政法上的正当信赖利益原则所支付和承担成本是合理合法支出，与被上诉人行政违法行为存在因果关系，属于直接损失”等上诉理由，缺乏法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 蔡成杯
二○一六年五月十七日
书记员徐一菁