青海省西宁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）青01行初37号
原告：索忠云，男，撒拉族，1965年7月5日生，农民，住青海省大通回族土族自治县城关镇。
原告：索仲良，男，撒拉族，1968年5月6日生，农民，住青海省大通回族土族自治县城关镇。
二原告委托代理人：翟根才，北京市盛廷律师事务所律师。
被告：大通回族土族自治县人民政府，住所地：大通县桥头镇人民路94号。
法定代表人：魏成玉，该县县长。
委托代理人：马晓东，该县法制办公室主任。
委托代理人：陈立国，青海凡圣律师事务所律师。
原告索忠云、索仲良因要求撤销被告大通回族土族自治县人民政府（以下简称大通县人民政府）作出的大复决字（2016）3号《不予受理行政复议申请决定书》一案，于2016年8月24日向本院提起行政诉讼。本院于当日受理本案后，于2016年8月29日向大通县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年10月25日公开开庭审理了本案。原告索忠云、索仲良及委托代理人翟根才，被告大通县人民政府的委托代理人陈立国、马晓东到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
原告索忠云、索仲良诉称：原告索忠云、索仲良与索福成系父子关系。1985年11月，索福成与大通县城关镇政府签订《乡镇土地使用合同》，将东门桥南侧土地租给索福成使用，后索福成在涉案土地上建造门面房经商使用，2013年索福成因病去世，涉案土地及房屋由二原告使用。2016年5月20日，大通县人民政府在上述区域张贴《公告》，对原告土地所在区域内的房屋进行征收，实施旧城改造。7月21日，大通县城关镇政府作出了《限期交出国有土地使用权的通知》，要求原告8月1日交出土地。为此，原告向大通县人民政府提出行政复议，要求撤销《限期交出国有土地使用权的通知》，被告以原告申请事项属民事合同纠纷为由，对原告行政复议不予受理。原告认为，本案被告大通县人民政府作为征收主体，依法应对原告房屋进行补偿，而大通县城关镇政府作为本次征收的实施单位，为回避补偿问题，作出的《限期交出国有土地使用权的通知》，意图强拆，显属滥用职权，被告以原告申请事项属民事合同纠纷为由，不予受理是极其错误的，请求人民法院依法撤销被告大通县人民政府作出的大复决字（2016）3号《不予受理行政复议申请决定书》，责令被告对原告行政复议申请作出决定。
原告索忠云、索仲良向本院提供的证据材料有：
1、大通县城关镇佰胜社区居委会出具的情况说明、死亡注销证明及大通县城关镇人民政府与索福成签订的《乡镇土地使用合同》，以证实与大通县城关镇人民政府签订土地使用合同的索福成与索忠云、索仲良系父子关系，索福成死亡后，索忠云、索仲良对承租土地及所建商铺享有使用权；
2、大通县人民政府作出的《房屋征收决定公告》及大通县城关镇人民政府作出的《限期交回国有土地使用权的通知》，以证实二原告享有使用权的土地于2016年5月20日已被大通县人民政府决定征收，大通县城关镇人民政府无需再于2016年7月21日出具《限期交回国有土地使用权的通知》，大通县城关镇人民政府的行为属重复收回;
3、索忠云、索仲良的行政复议申请书及大通县人民政府作出的《不予受理行政复议申请决定书》，以证实索忠云、索仲良对大通县城关镇人民政府作出的行政行为不服及时提起了行政复议，大通县人民政府的复议决定无法律依据，应予撤销。
被告大通县人民政府辩称：原告索忠云、索仲良提出行政复议申请后，大通县人民政府对索忠云、索仲良与大通县城关镇人民政府之间的关系进行了调查，认为双方之间属民事合同纠纷，不属于行政复议案件的受理范围，因此大通县人民政府作出的不予受理决定书符合事实和法律的规定，请求人民法院驳回索仲良、索忠云的诉讼请求。
被告大通县人民政府提供了以下证据材料：
1、索忠云、索仲良的两份《行政复议申请书》及大通县人民政府制作的《行政复议案件审批表》，以证实索忠云、索仲良于2016年7月31日向大通县人民政府提出行政复议，大通县人民政府进行审批的事实；
2、大通县城关镇人民政府与索福成签订的《乡镇土地使用合同》、《土地丈量登记表》及《公证书》，以证实索忠云、索仲良现使用的土地是大通县城关镇人民政府租赁给索忠云、索仲良之父索福成的，现租赁期限已届满；
3、大通县城关镇人民政府作出的《限期交回国有土地使用权的通知》，以证实大通县城关镇人民政府履行的是收回租赁土地的民事行为；
4、大通县人民政府作出的《不予受理行政复议申请决定书》及送达回执，以证实政府作出的决定具有合理依据，且已向索仲良、索忠云送达。
经庭审质证，被告大通县人民政府对原告索仲良、索忠云所提供证据材料的真实性无异议，但认为大通县城关镇人民政府作出的《通知》就是基于双方之间存在土地租赁合同关系，双方间系民事合同关系；原告索仲良、索忠云对被告大通县人民政府所提供证据材料的真实性无异议，但认为大通县城关镇人民政府作出的《通知》不属于民事行为。本院对双方提交的证据材料认证如下：原告索忠云、索仲良提供的证据材料真实有效，本院予以认定。被告大通县人民政府所提交证据的真实性予以确认，但不能证实其主张成立。
经审理查明，原告索忠云、索仲良与索福成系父子关系。1985年11月，索福成与大通县城关镇人民政府签订了《乡镇土地使用合同》，合同约定为了迅速发展乡镇企业，扩大经营范围，解决“两户一体”发展城镇集体经济和个人经济所需场地。大通县城关镇人民政府根据索福成申请，准许索福成对本合同“附件”所丈量登记的土地拥有使用权，但没有所有权，双方均无权出租买卖土地。本合同的土地使用期限，从合同生效之日起至2000年12月31日止。如需续订土地使用合同，双方应于期满前协商解决。附件中土地丈量登记表显示索福成承租的土地经营性质是饭馆，合计面积是120.6平方米。后索福成在涉案土地上建造门面房经商使用，2013年索福成因病去世，涉案土地及房屋由其子索忠云、索仲良使用。2016年5月20日，大通县人民政府作出了《房屋征收决定公告》，征收城关镇G-07-07,G-07-05地块国有土地上的房屋，户数10户，建筑面积1591平方米，本户内涉及范围外的房屋一并征收。2016年7月21日，大通县城关镇人民政府向索忠云、索仲良发出《限期交回国有土地使用权的通知》，内容为：“你父索福成于1985年11月20日与城关镇人民政府签订《乡镇土地使用合同》，约定使用东门桥南侧国有土地120.6平方米，土地使用期限自合同签订之日起至2000年12月31日。合同期限届满后，你方既未办理延期手续，也未续缴国有土地临时用地费用，属超期使用。因我镇要进行旧城改造，经研究决定不再延长使用期限，并收回国有土地使用权，限你在2016年8月1日前清除该宗地上的房屋及附着物，并交回土地。逾期由你方承担一切法律责任。”索忠云、索仲良收到该通知后，向大通县人民政府提起行政复议申请，要求撤销大通县城关镇人民政府作出的《限期交出国有土地使用权的通知》，大通县人民政府认为索忠云、索仲良的申请事项属民事合同纠纷，不属于大通县人民政府行政复议案件的受理范围，于2016年8月5日作出不予受理行政复议申请决定书。索忠云、索仲良不服，诉至法院。
本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第（十一）项的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依照本法申请行政复议。原告索忠云、索仲良认为大通县城关镇人民政府作出的《限期交出国有土地使用权的通知》侵犯其合法权益，遂向被告大通县人民政府提出行政复议，大通县人民政府认为城关镇人民政府作出的《限期交出国有土地使用权的通知》系民事行为，而民事行为和行政行为的本质区别就在于行政主体在实施行政行为时具有单方意志性，不必与行政相对方协商或征得其同意，即可依法自主作出。大通县城关镇人民政府是基于旧城改造的政府规划向索仲良、索忠云作出了《限期交出国有土地使用权的通知》，其行使的是行政职权，该通知具有强制性和单方意志性，并不是平等民事主体之间的协商，故大通县人民政府认为该通知系民事行为的认定不当，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第六十八条、第七十条的规定，判决如下：
一、撤销被告大通回族土族自治县人民政府于2016年8
月5日作出的《不予受理行政复议申请决定书》；
二、责令被告大通回族土族自治县人民政府在判决生效后60日内对原告索仲良、索忠云提出的复议申请重新作出决定。
案件受理费50元，由被告大通回族土族自治县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于青海省高级人民法院。
审判长 张敏娟
审判员 韩雪梅
审判员 李小梅
二〇一六年十一月十六日
书记员 李明书
附：相关法律
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。
第六十八条人民法院审理行政案件，由审判员组成合议庭，或者由审判员、陪审员组成合议庭。合议庭的成员，应当是三人以上的单数。
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（六）明显不当的。
第八十五条当事人不服人民法院第一审判决的，有权在判决书送达之日起15日内向上一级人民法院提起上诉。当事人不服人民法院第一审裁定的，有权在裁定书送达之日起10日内向上一级人民法院提起上诉。逾期不提起上诉的，人民法院的第一审判决或者裁定发生法律效力。