浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙行终字第99号
上诉人（原审原告）奉化鸿运建材有限公司。
法定代表人余惠琴。
委托代理人姜旭日。
被上诉人（原审被告）浙江省人民政府。
法定代表人李强。
委托代理人白植强。
奉化鸿运建材有限公司（以下简称“鸿运公司”）诉浙江省人民政府土地行政复议一案，杭州市中级人民法院于2014年4月14日作出（2014）浙杭行初字第36号行政判决。鸿运公司不服，向本院提出上诉。本院于同年5月13日立案受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审判决认定：2006年9月6日，衢州市国土资源局发布衢市须字（2006）第13号《国有土地使用权挂牌出让须知》，挂牌出让衢州市西区五星级酒店及精品商场地块的国有土地使用权，该地块坐落于衢州市花园大道以南、××大道以西，土地面积40000平方米，用途为商业服务业用地，出让年限为40年。该《须知》第十条注意事项第（二）项内容为：申请人竞得土地后，拟成立新公司进行开发建设的，应在申请书中明确新公司的名称、出资人、出资构成、成立时间等内容。衢州市国土资源局可以根据挂牌出让结果与竞得人签订《国有土地使用权出让合同》，在竞得人按约定办理完新公司登记手续后，再与新公司签订《国有土地使用权出让合同》。同日，衢州市西区开发建设管理委员会发布《衢州市西区五星级酒店及精品商场相关优惠政策和项目建设特别规定》，第六条内容为：土地竞得人从土地成交之日起30日内在衢州注册成立公司，注册资本金8000万元人民币以上。2006年10月18日，鸿运公司（法定代表人余明方）通过竞拍取得涉案地块的国有土地使用权，成交总价为5230万元，并与衢州市国土资源局签订《成交确认书》。同年10月23日，鸿运公司与衢州市国土资源局签订涉案国有土地使用权出让合同。期间，鸿运公司依约分次缴清了土地出让金。同年12月8日，余明方、袁建华、蒋岳云在衢州注册成立浙江元生实业投资有限公司（以下简称“元生公司”），公司法定代表人为余明方。同年12月14日，鸿运公司向衢州市国土资源局提交《关于要求重新签订国有土地使用权出让合同的报告》。同日，衢州市国土资源局与元生公司签订了涉案国有土地使用权出让合同，并向元生公司颁发《建设用地批准通知书》。2006年12月18日，元生公司向衢州市国土资源局申请办理涉案国有土地使用权登记手续，并要求将涉案土地分割为三宗办理土地证。衢州市国土资源局受理上述申请，经审核后上报衢州市人民政府审批。同年12月20日，衢州市人民政府批准同意将涉案土地分割为三宗进行登记，并向元生公司颁发了衢州国用（2006）第5-432号、第5-433号、第5-203693号三本《国有土地使用证》，三宗土地登记面积均为13333.30平方米。2009年10月8日，元生公司申请公司变更登记，将法定代表人余明方变更为尤新权。2010年2月8日，经衢州市工商行政管理局批准，元生公司名称变更为浙江金沐实业投资有限公司（以下简称“金沐公司”）。2010年6月28日，金沐公司向衢州市国土资源局申请办理衢州国用（2006）第5-433号《国有土地使用证》所涉土地的使用权变更登记手续。2012年7月20日，衢州市人民政府向金沐公司颁发了衢州国用（2010）第5-64046号《国有土地使用证》，同时收回了原土地使用人元生公司的衢州国用（2006）第5-433号《国有土地使用证》。2012年12月10日，鸿运公司向浙江省人民政府申请行政复议，请求撤销衢州市人民政府向元生公司颁发的衢州国用（2006）第5-433号《国有土地使用证》。经补正、延期、中止后，浙江省人民政府于2013年12月24日作出浙政复决（2013）78号《驳回行政复议申请决定书》，该复议决定认为：根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定，申请人申请行政复议，应当与具体行政行为有利害关系。人民法院认定，申请人鸿运公司既非涉案土地注册登记前的使用人，亦非注册登记后的使用人。故其与衢州市人民政府批准核发衢州国用（2006）第5-433号《国有土地使用证》不具有法律上的利害关系，其提出的行政复议申请不符合受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，决定驳回鸿运公司的行政复议申请。鸿运公司不服提起诉讼，请求撤销浙江省人民政府浙政复决（2013）78号《驳回行政复议申请决定书》，并判令其重新作出行政复议决定。另查明，鸿运公司不服衢州市人民政府向金沐公司颁发的衢州国用（2010）第5-64046号《国有土地使用证》，向衢州市中级人民法院提起行政诉讼。2013年1月28日，浙江省高级人民法院作出（2013）浙行终字第27号《行政裁定书》，认定：“上诉人鸿运公司既非涉案土地变更登记前的使用人，亦非变更登记后的使用人，故其对上述具体行政行为不具有法律上的利害关系，因而也不具备提起行政诉讼的原告主体资格。”据此裁定驳回鸿运公司的起诉。再查明，鸿运公司不服衢州市人民政府向元生公司颁发的衢州国用（2006）第5-203693号《国有土地使用证》，向衢州市中级人民法院提起行政诉讼。该院于2013年1月18日作出（2013）浙衢行初字第1号行政裁定，以鸿运公司的起诉已超过法定期限为由，驳回其起诉。鸿运公司不服，向浙江省高级人民法院提起上诉。浙江省高级人民法院于2013年3月18日作出（2013）浙行终字第72号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。
原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……。本案中，鸿运公司对衢州市人民政府向元生公司颁发的衢州国用（2006）第5-433号《国有土地使用证》不服，向浙江省人民政府申请行政复议。该土地使用证项下土地使用权虽原系鸿运公司竞拍所得，但此后鸿运公司依挂牌出让文件在衢州本地成立项目公司
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元生公司，并要求以元生公司的名义重新签订土地出让合同，故元生公司成为了涉案土地的最终使用权人，据此，应当认定鸿运公司与被诉土地登记行为并不存在法律上的利害关系。浙江省人民政府以此为由驳回鸿运公司的行政复议申请，并无不当。原告的诉讼理由不能成立，其诉讼请求不予支持。依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告鸿运公司的诉讼请求。
鸿运公司上诉称：1、一审判决认定事实错误。《土地登记办法》第二十七条规定：“依法以出让方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当在付清全部国有土地出让价款后，持国有建设用地使用权出让合同和土地出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权初始登记。”申请人没有将竞买获得的40年土地使用权转让，通过《投资开发回报合同》出借土地使用权也只有15年。一审法院确认上诉人通过竞拍取得4万平方米国有土地使用权，在没有同时认定上诉人依法转让这4万平方米国有土地使用权的情况下，也就是确认上诉人是涉案土地的使用权人。《土地登记办法》第七条规定：“土地登记应当由当事人共同申请，但有下列情形之一的，可以单方申请：（一）土地总登记；（二）国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权的初始登记；（三）因继承或者遗赠取得土地权利的登记；（四）因人民政府已经发生法律效力的土地权属争议处理决定而取得土地权利的登记；（五）因人民法院、仲裁机构已经发生法律效力的法律文书而取得土地权利的登记；（六）更正登记或者异议登记；（七）名称、地址或者用途变更登记；（八）土地权利证书的补发或者换发；（九）其他依照规定可以由当事人单方申请的情形。”上述法律规定证明，上诉人与涉案土地存在法律上的利害关系。衢州市人民政府在发放涉案土地使用权证书过程中审查的权源法律文件内容系编造，事实自相矛盾。《投资开发回报合同》经公证处公证，其真实性与合法性受法律保护，一审法院对该证据的三性不予认定错误。元生公司是在涉案土地由上诉人竞拍成交后才经工商部门注册成立，一审认定关键事实错误。元生公司不花一分钱代价，即获得现值数亿元的财富。2、一审判决适用法律错误。被上诉人在一审中没有按照举证期限提交完整的证据材料，该组证据不具备证据三性。该组证据直接证明被上诉人认定事实是否清楚，所作复议决定是否正确。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条规定：根据行政诉讼法第三十二条和第四十三条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。证据规则规定被告应提交“全部证据”，而不是提交被告选择的证据；本案案情重大复杂，2014年2月9日，上诉人在本案开庭审理前提交了《中止审理申请书》，一审法院对此没有作出任何决定，没有按照法律规定中止审理。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十一条规定，在诉讼过程中，有下列情形之一的，中止诉讼：······（六）案件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的。上诉人已对被上诉人在行政复议决定书中引用的浙江省高级人民法院（2013）浙行终字第26号、第27号行政裁定书向最高人民法院提出再审申请，要求予以纠正；上述两份裁定适用法律严重错误。《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”上述26号、27号裁定书驳回上诉人的起诉，不是根据上述法律规定，而是认定涉案土地与上诉人毫无关系，所谓“原告既非涉案土地注册登记前的使用人，亦非注册登记后的使用人”，上诉人成了提起行政诉讼权利都被剥夺的案外人，两份裁定书适用法律显然错误。由于该两再审案件的审理结果将有力证明本案被上诉人作出行政复议决定行为是否合法，为此，上诉人才请求一审法院将本案中止审理，防止出现相互矛盾的处理结果。请求二审法院撤销一审判决，撤销被诉复议决定，判令被上诉人重新作出复议决定。
浙江省人民政府答辩称：1、上诉人不服衢州市人民政府颁发衢州国用（2006）第5-433号《国有土地使用证》的具体行政行为，向答辩人申请行政复议。答辩人查明，涉案的衢州市西区五星级酒店及精品商场地块坐落于衢州市花园大道以南、××大道以西，土地面积40000平方米，性质为国有出让土地，用途为商业服务业用地，使用年限为40年。2006年10月18日，上诉人通过竞拍取得涉案地块的国有土地使用权。同年10月23日，上诉人与衢州市国土资源局签订涉案国有土地使用权出让合同。同年12月8日，余明方、袁建华、蒋岳云在衢州注册成立元生公司，公司法定代表人为余明方。同年12月14日，上诉人向衢州市国土资源局提交《关于要求重新签订国有土地使用权出让合同的报告》。同日，衢州市国土资源局与元生公司签订了涉案国有土地使用权出让合同，并向元生公司颁发《建设用地批准通知书》。2006年12月18日，元生公司的法定代表人余明方向衢州市国土资源局申请办理涉案国有土地使用权登记手续，并要求将涉案土地分割为三宗土地办理土地证。衢州市国土资源局受理上述申请，经审核后上报衢州市人民政府审批。同年12月20日，衢州市人民政府批准同意将涉案土地分割为三宗土地进行登记（地号分别为5-194-1-1、5-194-1-2、5-194-1-3），并向元生公司颁发了衢州国用（2006）第5-432号、第5-433号、第5-203693号三本《国有土地使用证》，三宗土地登记面积均为13333.30平方米。2009年10月8日，元生公司申请公司变更登记，将法定代表人余明方变更为尤新权。2010年2月8日，经衢州市工商行政管理局批准，元生公司变更为金沐公司。2010年6月28日，金沐公司向衢州市国土资源局申请办理衢州国用（2006）第5-433号《国有土地使用证》所涉土地的使用权变更登记手续。2012年7月20日，衢州市人民政府向金沐公司颁发了衢州国用（2010）第5-64046号《国有土地使用证》，同时收回了元生公司的衢州国用（2006）第5-433号《国有土地使用证》。上诉人不服衢州市人民政府向金沐公司颁发的衢州国用（2010）第5-64046号《国有土地使用证》的具体行政行为，向人民法院提起行政诉讼。2013年1月28日，浙江省高级人民法院作出（2013）浙行终字第27号《行政裁定书》，认定：“上诉人鸿运公司既非涉案土地变更登记前的使用人，亦非变更登记后的使用人，故其对上述具体行政行为不具有法律上的利害关系，因而也不具备提起行政诉讼的原告主体资格。”据此裁定驳回上诉人的起诉。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定，申请人申请行政复议，应当与具体行政行为有利害关系。上诉人已经放弃了涉案土的受让权利，终审裁定也认为上诉人既非涉案土地变更登记前的使用人，亦非变更登记后的使用人。因此，上诉人与衢州市人民政府批准核发衢州国用（2006）第5-433号《国有土地使用证》的行为不具有法律上的利害关系，上诉人提出的行政复议申请不符合受理条件。答辩人根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，驳回上诉人的行政复议申请，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确。2、答辩人作出的驳回行政复议申请决定程序合法。2012年12月12日，答辩人收到上诉人的行政复议申请。因申请材料不齐全，上诉人于2012年12月24日补正。2013年2月19日，本案延长行政复议期限30日。2013年3月5日，本案因法定事由中止行政复议。2013年12月24日，答辩人恢复审理并作出浙政复决（2013）78号《驳回行政复议申请决定书》。答辩人作出的驳回行政复议申请决定符合行政复议法第十七条、第三十一条第一款及其实施条例第二十九条、第四十一条规定的程序。3、原审判决正确，上诉人的上诉理由不能成立。一审法院认定，涉案土地使用证项下的土地使用权虽原系上诉人竞拍所得，但此后上诉人依挂牌出让文件在衢州本地成立项目公司元生公司，并要求以该公司名义重新签订土地出让合同，故元生公司成为了涉案土地的最终使用权人，据此，应当认定上诉人与被上诉人土地登记行为并不存在法律上的利害关系。一审法院根据上述认定驳回上诉人的诉讼请求正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
经审查，对原审判决认定的事实，本院予以确认。
本院认为，被上诉人浙江省人民政府浙政复决（2013）78号《驳回行政复议申请决定书》以上诉人鸿运公司与衢州市人民政府颁发衢州国用（2006）第5-433号《国有土地使用证》的行为不具有法律上的利害关系，不符合行政复议案件的受理条件为由，驳回了上诉人的行政复议申请。因此，本案的审理重点是上诉人与衢州市人民政府颁发上述国有土地使用证的行为是否具有法律上的利害关系。国土资源部2006年5月31日发布、同年8月1日实施的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》“10．2申请……（6）”规定：“申请人竞得土地后，拟成立新公司进行开发建设的，应在申请书中明确新公司的出资构成、成立时间等内容。出让人可以根据招标拍卖挂牌出让结果，先与竞得人签订《国有土地使用权出让合同》，在竞得人按约定办理完新公司注册登记手续后，再与新公司签订《国有土地使用权出让合同变更协议》；也可按约定直接与新公司签订《国有土地使用权出让合同》。”衢州市国土资源局衢市须字（2006）第13号《国有土地使用权挂牌出让须知》第十条第（二）项也作了基本相同的规定。虽然涉案土地原由上诉人通过挂牌出让竞得，并先由其与衢州市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，但随后上诉人原法定代表人余明方与他人在衢州注册成立元生公司，2006年12月14日，上诉人向衢州市国土资源局递交了《关于要求重新签订国有土地使用权出让合同的报告》，要求衢州市国土资源局按挂牌出让须知的约定与元生公司重新签订出让合同，衢州市国土资源局收到该报告后于当日与元生公司重新签订涉案土地《国有土地使用权出让合同》。至此，涉案土地受让人由上诉人变更为元生公司，上诉人因原土地使用权出让合同产生的权利义务均移转至元生公司的名下。故上诉人与此后衢州市人民政府向元生公司颁发涉案衢州国用（2006）第5-433号《国有土地使用证》的行为并不具有法律上的利害关系，被上诉人驳回上诉人的复议申请，原审判决驳回上诉人的诉讼请求均无不当。至于上诉人一审中提供的《投资开发回报合同》，从内容看该合同由鸿运公司与元生公司签订，与本案无关，双方因该合同产生的纠纷可寻求其他途径救济，原审法院对该份证据不予采信并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人奉化鸿运建材有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 鲍灵富
代理审判员 车勇进
二〇一四年七月一日
书 记 员 韦若莎