广东省惠州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）惠中法行初字第59号
原告：江庆福，男，汉族。
委托代理人：曹政，广东蛇口律师事务所律师。
委托代理人：张萍，广东法盟律师事务所律师。
原告：项红，女，汉族。
委托代理人：曹政，广东蛇口律师事务所律师。
委托代理人：张萍，广东法盟律师事务所律师。
被告：博罗县人民政府，地址：博罗县博惠路82号。
法定代表人：江菊莲，县长。
委托代理人：石伟坚，博罗县人民政府法制局副局长。
委托代理人：刘燕琼，博罗县人民政府法制局办事员。
原告江庆福、项红不服被告博罗县人民政府于2013年9月9日作出的博府复决字[2013]18号《驳回行政复议申请决定书》，向本院提起行政诉讼。本院于2013年10月16日立案受理，10月19日向被告送达应诉通知书及起诉状副本。本院依法组成合议庭，于2013年11月11日对本案进行了公开开庭审理。原告江庆福、项红的委托代理人曹政、张萍，被告博罗县人民政府的委托代理人石伟坚、刘燕琼出庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告于2013年9月9日作出的博府复决字[2013]18号《驳回行政复议申请决定书》认定：因申请人江庆福、项红不服被申请人博罗县龙华镇人民政府于2013年6月15日作出的《通知》，于2013年7月16日向本府申请行政复议。经审查，被告认为：被申请人于2013年6月15日作出的《通知》中，未列明该《通知》的收受人，没有被送达人的签名，申请人也无证据证明其与该《通知》有利害关系，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》(中华人民共和国国务院令第499号)第二十八条“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……(二)申请人与具体行政行为有利害关系……”的规定，江庆福、项红无资格作为本案行政复议申请人。被告根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》(中华人民共和国国务院令第499号)第四十八条第一款第(二)项的规定，作出驳回申请人的行政复议申请的决定。
被告提供的证据有：
1、行政复议申请书，证明复议程序合法、原告复议时称其养猪场不在《通知》所涉范围；
2、行政复议限期答复举证通知书；
3、行政复议限期答复举证通知书的送达回证，证据2、3证明复议程序合法；
4、通知，证明无受送达人签名；
5、动物防疫条件合格证，证明该证已经过期，原告经营养猪场不合法；
6、养猪场四至图及卫星图，证明养猪场在禁养区范围；
7、国土资源案件询问笔录；
8、责令停止土地违法行为通知书（博国土资字[2010]220号）；
9、责令改正违法行为通知书（博国土资（卫监）字[2011]3746号）；
10、责令改正违法行为通知书（博国土资（卫监）字[2011]3751号）。证据7-10证明原告养猪场中的猪舍未批先建，属违法建筑。
原告江庆福、项红起诉称：原告为一家生猪养殖户，2010年经营至今，总计前期投入资金730余万元，环境保护设施总计投入近200万元。原告养猪场于2011年经村委会、镇政府、县政府批准同意，通过了畜禽养殖场规范整治，并取得动物防疫条件合格证。同时原告养猪场一直秉承绿色养殖的理念，运用科学手段实现零排放。养猪场经科学合理设计布局，场内粪水与雨水分流，粪水经专门管道流进沼气池，处理后的粪水变成有机肥用来浇灌原告喂猪的牧草，原告现有牧草70亩地，目前猪场产生的有机肥还不够牧草地使用，因此原告的养猪场完全不存在排污或污染的问题。原告为一家符合国家鼓励畜禽规模养殖的养殖户，属于当地各类养殖场环境保护方面的典范。2013年6月15日原告养猪场原土地承包人方前到博罗县龙华镇人民政府签收了，要求原告于2013年7月15日前停养、搬迁的通知。原告认为该通告没有任何法律依据，因此向被告申请行政复议。而被告作出的行政复议决定书以“通知没有被送达人的签名，申请人也无证据证明其与该《通知》有利害关系。”为由驳回原告的行政复议申请。原告认为被告以该理由驳回该行政复议申请完全没有任何理由及法律依据：第一、该通知系龙华镇政府通知原告养猪场原土地承包人方前去签收（证据四），签收记录理应由龙华镇政府保留，并在行政复议过程中出示，龙华镇政府不但在行政复议过程中不提交该证据还否认对原告作出该行为完全是不负责的行为。第二、至于通知没有列明原告养猪场的名称，系龙华镇作出该通知的工作人员失误的问题，与原告无关。该通知虽未列明原告养猪场名称，但是通知内容中列明了将“柳村、粮桥、旭日、龙华”列入禁养范围区，而原告养猪场所在位置正是列明区域中的旭日村。因此该通知当然就涉及原告的利益，怎么可能如复议决定所述与原告没有利害关系。第三、就通知下达后，原告为维护切身利益多次与龙华镇及博罗县相关部门沟通协调，就该事宜旭日村委、镇政府、博罗县政府相关人员几次来到原告养猪场协调强拆事宜。因此，不可能如被告所称该通知与原告没有利害关系。综上所述，为维护原告的合法权益，在此提起撤销该决定书申请。恳望贵院查明事实，支持原告请求。诉讼请求：依法撤销被告作出的《驳回行政复议申请决定书》（博府复决字[2013]18号）。
原告提供的证据有：
1、畜禽养殖场规范整治申报登记表；
2、动物防疫条件合格证，证据1、2证明原告经营的合法性；
3、（1）现场环境照片，证明原告经营不造成环境污染，（2）庄学弄养猪场转让协议，证明原告2010年4月获取养猪场的价款；
4、证人证言，证明《驳回行政复议申请决定书》所认定的事实错误，原告应龙华镇政府的要求签收了禁养《通知》，该通知与原告有利害关系，原告有权提起行政复议。
被告博罗县人民政府答辩称：一、本府作出《驳回行政复议申请决定书》(博府决[2013)18号)程序合法。2013年7月16日，本府收到被答辩人以邮寄方式递交的《行政复议申请书》，请求撤销龙华镇人民政府于2013年6月15日作出的《通知》。2013年7月19日，本府向龙华人民政府发出《行政复议限期答复举证通知书》(博府复答字[2013)22号)。2013年7月26日，龙华镇人民政府向本府提交了《行政复议答复书》及相关材料证据。2013年9月9日，本府经全面审查作出《驳回行政复议申请决定书》(博府复决字[2013]18号)。二、无证据证明《通知》与被答辩人有利害关系。在本府对本行政复议案件进行审理期间，被答辩人对其猪场是否在《通知》所指范围内等事实负有举证责任，但被答辩人当时未就此举证，事后再举证依法应不予采信。本府查明《通知》只有送达人签名，未列明该《通知》的收受人，也没有受送达人的签名。故本府当时认定无证据证明被答辩人与《通知》有利害关系是基于行政复议双方当事人的举证材料作出的，是依法作出的。三、被答辩人错列被告。本府以龙华镇人民政府作出的《通知》与被答辩人无利害关系为由驳回被答辩人的行政复议申请，属程序审查，不属撤销或变更原具体行政行为，且并未影响被答辩人的诉权，同时对《通知》的复议认定处理，不属法定复议前置程序，原告可针对《通知》直接向人民法院起诉，而不应针对《驳回行政复议申请决定书》(博府决[2013)18号)将本府列作被告。否则被答辩人纠缠于程序问题将不利于本案实体问题的解决。因此，本着“裁判官不作被告”的原则，被答辩人将本府列作被告，于法于理无据。综上所述，本府作出的《驳回行政复议申请决定书》(博府决[2013)18号)是查明事实清楚、程序合法、证据充分、适用法律正确、处理适当的，请惠州市中级人民法院予以维持。
经庭审质证，原告对被告提供的证据进行质证意见如下：证据一真实性合法性没有异议，这份证据与本案没有关联性。证据二和证据三真实性不予确认，在申请复议期间请求查阅答复，原告是有这个权利的，但是被告没有向原告出示镇政府的答复。合法性不予确认，因为原告认为在诉讼期间，是被告作出的补救措施。原告认为在行政复议期间，镇政府没有在规定的期间内作出书面答复。证据四真实性予以确认，合法性不予确认，龙华镇政府划定禁养区是没有法律法规依据，因为法律规定只有县政府有这个权利。原告认为虽然这个通知中没有列明原告为当事人，也没有原告在送达回证上签名，但是县政府是有叫原告去签收这份通知书的。证据五真实性合法性子以确认，至于关联性，原告认为是原告请求法院撤销行政复议决定书，只能证明原告的养猪场是个合格的养猪场，只是因为被告出了这样的通知，才在原告年审的时候不给原告通过。证据六真实性部分予以确认，其中不予确认的是标注点不准确，第一点附近的居民点，实际上并不是居民点，是果场。第二点农田保护区，实际上也不是农田。与本案是没有关联性的，从图上看，原告的养猪场是不在禁养区范围内的。证据七真实性部分予以确认，合法性原告不予确认，第一点询问人的身份没有办法确认，第二询问人和记录人是同一个人，违反了相关调查取证的规定，第三在询问笔录中直接作出决定也是违反了法律的规定，因为他没有这样的职权。原告认为这份证据与本案没有关联性。证据八、九、十真实性无法确认，并不能证明是原告的名字，通知的对象也不是原告。与本案也没有关联性，本案是申请撤销不予受理复议决定，与违法用地没有关联。被告对原告提供证据的质证意见如下：证据一、二、三关联性有异议，因为这些证据只能证明原告以前是否合法开办猪场，并不能证明他与龙华政府的通知有法律上的利害关系。证据四真实性有异议，行政复议是在9月9日作出的，这个证明是在9月26日写的。原告如果要证明与龙华政府的通知有法律上的利害关系，应该找这方面的证据，而不应找人写这样的证明。经庭审交换证据及质证，本院对上述当事人没有异议的证据的真实性、合法性予以确认并采信，对有异议的证据则根据其关联性进行综合分析，在认定事实时参考。
经审理查明：原告江庆福、项红经营的“庄学弄猪场”位于博罗县龙华镇旭日村永吉小组。2013年6月15日，博罗县龙华镇人民政府发出《通知》，内容为“根据博罗县委办《印发博罗县2013年环境综合整治工作方案的通知》（博委办[2013]57号）、博罗县人民政府《关于进一步扩大畜禽禁养区范围的通告》（博府[2013]48号）、《关于印发<2013年博罗县进一步深入开展畜禽养殖污染防治工作方案>的通知》等文件精神的有关规定，结合我镇创建省生态镇、生态村的工作要求，将柳村、粮桥、旭日、龙华等村委会列入禁养区范围，你的养殖场位于禁养区范围内，现要求你场在2013年7月15日前停止养殖，做好存栏生猪搬迁和猪场设施清理，并做好栏舍清拆。没有按时清拆的，镇政府将在2013年7月20日后依法强行清拆，造成的一切损失由养殖场自负”。该《通知》在“送达通知人签名”处有“汤明稳、陈建新”的签名，“通知对象”一栏和受送达对象“养殖户接通知签名”处均为空白栏。原告江庆福、项红对该《通知》的内容不服，于2013年7月16向被告博罗县人民政府申请行政复议。2013年7月26日，龙华镇人民政府提交了行政复议答复书，答复书的内容已明确涉案《通知》是龙华镇人民政府向原告发出的。2013年9月9日，被告博罗县人民政府以原告与该具体行政行为没有利害关系为由，作出博府复决字[2013]18号《驳回行政复议申请决定书》，驳回了原告的行政复议申请。
本院认为，关于原告与龙华镇人民政府的具体行政行为是否有利害关系问题。龙华镇人民政府发出的《通知》划定的禁养区范围是“柳村、粮桥、旭日、龙华等村委会”，并认定原告的养殖场位于禁养区范围内，最后要求原告限期停止养殖、做好相关搬迁工作及自行拆除猪场设施，逾期政府将采取强制措施。虽然《通知》在“通知对象”一栏没有写明原告的名称，《通知》中“养殖户接通知签名”处也没有原告的签名，但原告持有该《通知》原件且原告的养猪场位于禁养区范围内的事实以及龙华镇人民政府行政复议答复书的内容，足以证实涉案《通知》确实是由龙华镇人民政府向原告发出的。因此，原告是龙华镇人民政府具体行政行为的行政相对人，原告与龙华镇人民政府的具体行政行为有利害关系。
关于原告起诉的被告主体是否适格的问题。原告因不服龙华镇人民政府作出的具体行政行为而向被告博罗县人民政府申请行政复议，被告博罗县人民政府是该案行政复议的受理机关。被告博罗县人民政府以原告与具体行政行为没有利害关系为由驳回原告的行政复议申请，该决定所认定的事实是否清楚，决定正确与否，涉及到行政复议申请人及原告江庆福、项红的权益，原告可依法对博罗县人民政府驳回其行政复议申请的具体行政行为提起行政诉讼。因此，博罗县人民政府作为本案的被告并无不当。
综上所述，被告博罗县人民政府于2013年9月9日作出的博府复决字[2013]18号《驳回行政复议申请决定书》，认定事实不清，证据不足，适用法律法规错误，依法应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第2目的规定，判决如下：
一、撤销被告博罗县人民政府于2013年9月9日作出的博府复决字[2013]18号《驳回行政复议申请决定书》。
二、由被告博罗县人民政府对原告提出的复议申请重新作出行政复议决定。
案件受理费50元，由被告博罗县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 王瑞南
代理审判员 邱炜炜
代理审判员 覃毅华
二〇一四年一月十五日
书 记 员 廖晓丹