重庆市第三中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）渝三中法行终字第00034号
上诉人（一审被告）丰都县国土资源和房屋管理局，住所地重庆市丰都县三合街道平都大道西段295号，组织机构代码：00868650-2。
法定代表人蒋宗泽，局长。
委托代理人刘世荣，重庆天宇三星律师事务所律师。
上诉人（一审第三人）曾吉山，男，1946年1月23日出生，汉族，住重庆市丰都县。
委托代理人曾勃，重庆力隆律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）丰都县虎威镇大池社区五组。
负责人冯运华，组长。
委托代理人彭道柏，重庆森吉律师事务所律师。
丰都县虎威镇大池社区五组（以下简称大池社区五组）诉丰都县国土资源和房屋管理局（以下简称丰都国土房管局）与第三人曾吉山土地行政登记一案，一审被告丰都国土房管局、一审第三人曾吉山不服丰都县人民法院于2014年12月19日作出的（2014）丰法行初字第00059号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年3月19日受理后，依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。
一审法院经审理查明，1984年10月20日，丰都县原虎威乡政府与虎威乡镇企业公司规划兴建油房一座，需占用虎威乡大池村七组（现大池社区五组）非耕地。虎威乡政府与虎威乡镇企业公司、虎威乡大池村七组协商，达成协议：占用地名虎威区粮站后面，砖瓦窖门起大池七组非耕地段，需占用有效面积0.4亩，占地界线为下抵砖瓦窖门起直上为长度，后与区粮站间隔一米为宽度，丈量为有效面积，按1250元／亩计算，补偿500.00元，砖瓦窖石头折价款350.00元，共计850.00元，由乡镇企业公司一次付清大池七组。1988年，《国有土地使用权申报登记申请书》和《国有土地使用权申报记载簿》载明：申报单位名称为虎威乡油房；四至界线为东至丰垫公路绿化界，南至粮站，西至大池七社的地，北至大池七社的地；用地面积267平方米。1991年7月5日《土地登记审批表》载明：申请单位虎威乡油房；用地面积230.49平方米；四至界线东本房滴水，外为粮站围墙，南本房滴水，外为空坝，西本房滴水，外为空坝，北本房滴水，外为耕地。丰国用（91）字第Da-024号土地使用权登记卡载明：土地使用者虎威乡油房；四至界线东本房滴水，外为粮站围墙，南本房滴水，外为空坝，西本房滴水，外为空坝，北本房滴水，外为耕地；用地面积230.49平方米。丰国用（91）字第24号《国有土地使用证》载明：用地面积267平方米；四至界线东本房滴水，外为粮站围墙，南本房滴水，外为空坝，西本房滴水，外为空坝，北本房滴水，外为耕地。
1993年8月7日，丰都县虎威镇人民政府与丰都县拉丝制钉厂签订《四川省丰都县拉丝制钉厂一分厂联营协议》，约定组建丰都县拉丝制钉厂一分厂，丰都县虎威镇人民政府投入资金120000.00元，其中原虎威油房厂房作价20000.00元，其余现金100000.00元。同年8月30日，该厂办理工商注册登记。1997年1月28日，丰都县拉丝制钉厂与成都金牛蜀丰物资协作公司丰都经营部签订《丰都县拉丝制钉厂以资抵债协议书》，主要约定：丰都县拉丝制钉厂将原设在虎威镇大池街镀锌分厂原车间厂房抵债与曾吉山所有，具体包括原房面积165平方米，1楼1底1幢，四至界线为东抵粮站围墙（围墙权属粮站，排水沟属本房），西抵虎威镇大池七社陈雪碧桑树地（排水沟属本房），南抵丰垫公路排水沟（已安砌好水泥硬化空地基属本房），北抵大池七社陈雪碧绿化地（排水沟属本房）。1997年9月16日，丰都国土房管局为曾吉山办理了丰国用（97）字00571号《国有土地使用证》，载明：土地使用者曾吉山；用地面积318.08平方米；建筑占地172.64平方米；四至界线东粮站围墙，西至流水沟，南至流水沟，北至流水沟。《勘丈记录表》载明：土地使用人名称曾吉山；土地使用面积289.54平方米；建筑占地面积207.64平方米。《变更土地登记申请、审批表》载明：申请者曾吉山；变更前所有者虎威油房；用地面积289平方米；建筑占地289平方米；四至界线东距虎威粮站墙体外0.3米，南本房院坝边线为界，外为丰垫公路，西本房墙体为界，外为水沟，北本房滴水为界，距人行路坎1米。《地籍调查表》载明：土地使用者曾吉山；宗地勘丈面积289.54平方米；四至界线东本房滴水和院坝边线为界，南本房院坝边线为界，外为丰垫公路，西北段本房滴水为界外为水沟，南段距周时春墙体0.3米，北本房墙体为界。2005年4月5日，丰都国土房管局为曾吉山办理了306房地证2005字第01037号房地产权登记。
2014年5月，在曾吉山与彭朝东返还原物纠纷一案执行过程中，大池社区五组发现丰都国土房管局为曾吉山登记颁发的丰国用（97）字00571号《国有土地使用证》，认为该登记行为将属于该集体所有的部分土地登记给曾吉山，侵犯其合法权益。遂于2014年8月提起本案诉讼，请求人民法院判决丰都国土房管局变更丰国用（97）字第00571号国有土地使用权登记中被登记土地的括面积、地址和四至界线。
另查明，2001年11月，丰都县虎威镇村组建制调整，实行村、组合并，其中大池村原七社（组）改编为大池村五社（组）。2007年村级建制，原丰都县虎威镇大池村村民委员会建制为丰都县虎威镇大池社区居民委员会，原村民小组改为居民小组，原丰都县虎威镇大池村五社（组）改为大池社区五组。
一审法院审理认为，虽然当事人诉讼均指向丰国用（97）字第000571号《国有土地使用证》，但是国有土地使用证属于不动产权属证书，是在当事人依法办理不动产登记手续后由登记机构制作并颁发给权利人作为其享有权利的证明文件，而不动产权属证书是依据登记簿的登记内容制作，其应与登记簿记载内容一致。因此，本案主要审查丰都国土房管局作出的丰国用（97）字第000571号国有土地使用权登记的具体行政行为是否合法。
关于大池社区五组诉讼主体资格问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条之规定，提起诉讼应当符合起诉条件，原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人、或者其他组织。因丰都县虎威镇村组建制调整及后因村级建制变换，原虎威镇（乡）大池村七社（组）演变成现虎威镇大池社区五组。根据1984年的土地征用协议，因建虎威乡油房而占用大池社区五组部分非耕地是客观事实。虎威乡油房建成后，丰都县虎威镇人民政府将该油房作价投资兴办制钉厂。因抵债，制钉厂又将厂房抵偿给债权人成都金牛蜀丰物资协作公司丰都经营部，丰都国土房管局办理了丰国用（97）字第00571号国有土地使用权登记，将其权利人登记为曾吉山。丰国用（97）字第00571号国有土地使用权登记行为所涉土地坐落于原虎威乡大池村七社（组），即现虎威镇大池社区五组。大池社区五组认为此次转移登记四至界线不同，面积扩大，损害其合法权益。大池社区五组与此次土地权属登记行为有利害关系，具有诉讼主体资格。
关于原告起诉期限问题。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十二条的规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起未超过20年而提起诉讼的，人民法院应予以受理。本案被诉具体行政行为是丰都国土房管局于1997年9月16日作出的丰国用（97）字00571号国有土地使用权登记，涉及不动产登记，丰都国土房管局不能举证证明大池社区五组何时知道该登记行为。即使本案诉争的土地被曾吉山使用，大池社区五组对此未提出异议，也不能推定大池社区五组许可丰都国土房管局将本案诉争土地权属登记给曾吉山，也不能推定大池社区五组对该登记行为的知晓，更不能推定丰都国土房管局的登记行为合法。因此，大池社区五组的起诉未超过法定起诉期限。
关于大池社区五组的诉讼请求是否明确问题。大池社区五组起诉时，请求人民法院判决：变更丰都国土房管局登记的丰国用（97）字第00571号国有土地使用证登记的具体行政行为，庭审中提出请求人民法院判决丰都国土房管局变更丰国用（97）字第00571号国有土地使用权登记，包括面积、地址和四至界线。大池社区五组的起诉内容，主要是对丰国用（97）字00571号国有土地使用权登记中的面积、地址和四至界线提出异议，要求予以变更，其请求明确。至于其理由是否成立，本院应对该登记行为的合法性进行全面审查。
关于登记是否错误问题。丰都国土房管局作出的丰国用（97）字00571号国有土地使用权登记属于转移登记，根据1984年土地占用协议，占用原告土地面积0.4亩，即267平方米，界线下抵砖瓦窖门起直上为长度，后与区粮站间隔一米为宽度。原砖瓦窖门位置即油房建成后的厂房大门位置，以此为起点往北为长度，距离东粮站1米往西为宽度，结合占地面积，勾勒了最初虎威乡油房占用土地的大致界线范围。丰国用（97）字00571号国有土地使用权登记涉及的土地面积和四至界线，既与1984年土地占用协议约定的占用原告土地面积和界线范围不一致，也与1988年的部分资料载明的用地面积和四至界线不一致，与1991年登记资料中载明的用地面积和四至界线不一致，且与办理此次登记所依据的其他资料《勘丈记录表》、《变更土地登记申请、审批表》、《地籍调查表》所载明的内容不尽一致。丰都国土房管局作出的丰国用（97）字00571号国有土地使用权登记，将用地面积登记为318.08平方米以及四至界线登记的变化缺乏证据，且地址错误。此次登记证据不足，事实不清。
关于是否先应通过民事诉讼确权确认问题。丰都国土房管局作出的丰国用（97）字00571号国有土地使用权登记，内容涉及的四至界线和土地面积，依据了丰都县拉丝制钉厂与成都金牛蜀丰物资协作公司丰都经营部签订的抵债协议书。该协议内容涉及房屋面积和四至界线。虽然该协议属于平等民事主体之间就有关权利义务进行的约定，其合法性不属于本案行政审判权限范围，但丰国用（97）字00571号国有土地使用权登记属于转移登记，正因土地坐落位置不变，故应尊重历史，保持面积、界线登记的一致性，丰都国土房管局应当进行审查。虽然抵债协议书客观存在，但大池社区五组并非为该协议的主体，并非大池社区五组对本案诉争的土地权利归属作出的处分，不能因双方签订了协议便判定丰都国土房管局作出的登记行为合法。
综上所述，丰都国土房管局作出的丰国用（97）字00571号国有土地使用权登记行为，证据不足，事实不清，依法应予撤销，但由于丰都国土房管局在此次登记之后又为第三人办理了房地产权登记，已无可变更或撤销内容，应当确认丰都国土房管局此次作出的登记行为违法。一审法院遂依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决确认丰都国土房管局于1997年9月16日作出的丰国用（97）字00571号国有土地使用权登记违法。
丰都国土房管局上诉称，大池社区五组已纳入城市规划区，其所有的土地在被纳入城市规划区之日起转为国有。大池社区五组对涉案土地不享有所有权，无权对涉案土地提出权利主张，无诉讼主体资格。其提起的本案诉讼未经村民会议集体讨论决定，不具有合法性，且超过法定的起诉期限，诉讼请求不明确，人民法院应当驳回其起诉。被诉行政登记事实清楚、证据充分，程序合法，人民法院应当依法驳回大池社区五组的诉讼请求。故一审法院判决错误，请求二审法院撤销一审判决，依法改判驳回大池社区五组的起诉或诉讼请求。
曾吉山上诉称，曾吉山合法取得被诉登记行为项下的国有土地，被诉登记正确合法，大池社区五组提起本案诉讼不符合起诉条件。一审判决认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院撤销一审判决，依法改判驳回大池社区五组的起诉或者诉讼请求。
大池社区五组答辩称，被诉登记行为将大池社区五组所有集体土地纳入登记范围，侵犯大池社区五组的合法权益，大池社区五组有权提起本案诉讼。一审法院认定事实清楚，确认被诉登记行为违法正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。
丰都国土房管局向一审法院提交了以下证据：
第一组：1、《丰都县虎威乡人民政府、虎威乡镇企业公司关于占用虎威乡大池村七组非耕地为新建乡办油房协议》；2、丰都县虎威乡企业办公室出具的《关于办油房占地问题》；3、丰都县国土申报登记收件收据2张（NO：003403、NO：0554112）；4、1988年《国有土地使用权申报登记申请书》；5、1988年《国有土地使用权申报记载薄》。拟证明建原虎威乡油房的占地位置、面积、范围。
第二组：1、《土地登记审批表》；2、《堪丈记录表》；3、丰国用（91）字第Da-24号《土地使用权登记卡》；4、《地籍调查表》；5、丰国用（91）字第24号《国有土地使用证》。拟证明丰都国土房管局为原虎威乡油房办理丰国用（91）字第Da-24号国有土地使用权登记情况。
第三组：1、丰国用（97）字第00571号《国有土地使用证》；2、《授权委托书》；3、《变更土地登记申请、审批表》；4、《地籍调查表》；5、《堪丈记录表》；6、《界址调查表》；7、《国有土地使用权申报登记通知单》；8、丰都县虎威镇企业办出具的《说明》；9、《四川省丰都县拉丝制钉厂一分厂联营协议书》；10、《丰都县拉丝制钉厂以资抵债协议书》。拟证明丰都国土房管局为曾吉山办理丰国用（97）字第00571号国有土地使用权登记情况。
第四组：1、《重庆市房地产登记申请表》；2、《土地房屋登记卡》（200501004）；3、丰建规虎威镇（05）字第8号《村镇规划验收证》；4、渝村规虎（05）10号《重庆市村镇规划选址意见书》；5、渝村建虎（05）10号《重庆市村镇规划建设许可证》；6、《国有土地审批表》；7、《国有土地使用权申报登记申请书》；8、《地籍调查表》；9、《界址调查表》；10、《堪丈记录表》。拟证明丰都国土房管局于2005年4月5日为曾吉山办理土地房屋权属登记情况。
大池社区五组为证明其主张，向一审法院提交如下证据：
1、1991年7月5日《土地登记审批表》、1997年9月16日《国有土地使用权证》。拟证明丰都国土房管局作出的被诉登记行为扩大了用地面积，侵犯大池社区五组的合法权益。
2、丰都县人民政府丰府（2001）168号文件、丰都县虎威镇民政办公室证明2份。拟证明大池社区五组对争议土地享有权益。
经质证，大池社区五组对丰都国土房管局举示的证据证明1991的登记行为无异议，对1997年及以后的登记有异议，认为登记时未进行勘验勘测，四至界线、面积出现错误，档案中有伪造笔迹的行为。丰都国土房管局认为大池社区五组举示的证据不能证明其是本案合格诉讼主体，与本案不具有关联性。曾吉山对丰都国土房管局举示的证据的关联性、合法性、真实性无异议；认为大池社区五组提交的证据不能达其证明目的，与本案无关。
一审法院依职权调取了证人江大树的证言，证明1984修建虎威乡油房占用大池村七组的土地以及原砖瓦窖位置及虎威乡油房位置的有关情况。大池社区五组和丰都国土房管局对证人江大树证言无异议，曾吉山认为江大树证言与本案无关联性。
经审查，一审法院对以上证据作出如下认证：丰都国土房管局举示的第四组证据系其于2005年4月为曾吉山办理房地产登记的相关材料，不能用以证明本案被诉具体行政行为的合法性，不予采信。其他证据与本案具有关联性，符合证据法定形式，来源合法，无影响证据效力的违法情形，综合分析全案证据，能相互印证，具有真实性，予以确认。
以上证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对当事人提交证据的认证正确，予以确认。
二审中，丰都国土房管局向本院提交如下证据材料：1、丰都县人民法院（2014）丰法民初字第3032号民事裁定书；2、重庆市永川区人民法院（2014）永法民初字第3986号民事裁定书；3、云南省玉溪市红塔区人民法院（2014）玉红民一初字第208号民事裁定书。拟证明大池社区五组提起诉讼，应当经过该集体经济组织会议决定。
经质证，曾吉山对以上证据无异议，大池社区五组认为以上证据与本案无关联性。
经审查，以上证据系人民法院裁判文书，其载明的内容与本案待证事实间不具有关联性，不能作为本案证据采用，不予采用。
根据上述合法有效证据和当事人之有关称述，一审法院查明的案件事实成立，予以确认。
本院认为，大池社区五组认为丰都国土房管局作出的被诉登记侵犯其土地所用权，有权提起本案诉讼。组长是居委小组的负责人，有权遵照居委小组集体意志以居民小组的名义提起诉讼。本案中，大池社区五组组长以大池社区五组的名义提起诉讼，诉讼的同时提交了负责人身份证明、村民签名按捺的“维权人员名单”，以证明其提起的诉讼系集体意志。丰都国土房管局和曾吉山认为大池社区五组提起诉讼不合法，但未能提交相反证据和依据支撑其主张，对其该上诉主张不予支持。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款的规定，公民、法人或者其他组织起诉期限从知道或者应当知道作出行政行为之日起计算，对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起不超过20年；被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。本案被诉行政行为是丰都国土房管局于1997年9月16日作出，涉及不动产，丰都国土房管局不能举证证明大池社区五组何时知道该登记行为。大池社区五组于2014年8月提前本案诉讼未超过法定期限。
土地登记是对无争议土地权属的确认，土地的方位、面积和界畔是登记的主要内容。对土地登记行为的合法性审查，即包括审查登记机构是否已尽到审核职责，也包括对登记结果正确性的审查。相关材料关于待登记土地方位、面积和界限记载的一致，是登记机应当审核的基本内容。被诉丰国用（97）字00571号国有土地使用权登记属于权属转移登记，从该登记项下土地的转变过程看，除了权利人变化外，其方位、面积和界畔均源于《丰都县虎威乡人民政府、虎威乡镇企业公司关于占用虎威乡大池村七组非耕地为新建乡办油房协议》中的约定。在没有法定的事实和法律根据的前提下，被诉登记对于项下土地的方位、面积和界畔应于前述《协议》中的约定一致。而现有证据显示，丰国用（97）字00571号国有土地使用权证载明的土地方位、面积和界限，既与1984年土地占用协议约定的占地面积和界线范围不一致，也与1988年、1991年登记的部分资料载明的用地面积和四至界线不一致，且与办理此次登记所依据的《勘丈记录表》、《变更土地登记申请、审批表》、《地籍调查表》等其他资料也不尽一致。可见，丰都国土房管局在办理涉案土地时，未尽到必要的审查职责，其作出的登记行为事实不清，证据不足，应予撤销。因被诉登记行为效力已被丰都国土房管局为曾吉山办理的房地产权登记所替代，已无撤销内容，故人民法院应当依法确认该登记行为违法。
综上，一审判决认定案件事实清楚，确认被诉登记行为违法适用法律正确，应予维持。丰都国土房管局、曾吉山的上诉理由不成立，其上诉请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案案件受理费50元，由上诉人丰都县国土资源和房屋管理局和曾吉山各负担25元。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨 煜
审 判 员 喻伦泰
代理审判员 刘厚勇
二〇一五年五月五日
书 记 员 杨 杰