吉林省四平市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）四行初字第5号
原告：田守峰，男，成年人，个体工商户，现住本市铁西区。
委托代理人：吉林辅民律师事务所律师。
被告：四平市铁东区人民政府。
法定代表人：郭志勇，区长。
委托代理人：程霞，四平市铁东区房屋征收经办中心工作人员。
委托代理人：四平市铁东区法律援助中心律师。
原告田守峰不服被告四平市铁东区人民政府于2015年2月5日作出的四东政房征补（2015）012号房屋征收补偿行政裁决，于2015年5月4日向本院提起行政诉讼。本院于2015年5月4日立案后，于2015年9月15日、9月19日公开开庭审理了本案。原告田守峰的委托代理人，被告四平市铁东区人民政府委托代理人程霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉行政行为是，被告四平市铁东区人民政府为了公共利益的需要，于2015年2月5日作出了关于田守峰四东政房征补（2015）第012号房屋征收补偿决定。原告田守峰不服，向本院提起行政诉讼。
原告田守峰诉称：被告单方委托评估机构对原告在被征收范围内的房屋等地上附属物进行了两次评估（第一次评估价格是791，134元；第二次评估价格是1，210，095元），两次评估结果相差悬殊。被告在送达评估报告时亦未向原告告知相应的权利。遂依据其中的一个评估报告，于2015年2月5日，向原告下发了四东政房征补（2015）012号房屋征收补偿决定。该征收补偿决定不仅依据的评估报告没有法律依据，而且原告家尚有部分财产仍没有进行评估，属漏估。因此，请求法院撤销被告作出的四东政房征补（2015）012号房屋征收补偿决定，并由被告承担案件诉讼费。
被告四平市铁东区人民政府辩称：评估公司的选定是由公证处现场公正，由公众代表参与抽签选择的。补偿价格是由评估公司按房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格评估作出的。向原告送达评估报告时，原告接受了评估报告，并在送达回执上签字。该回执上有权利告知，即“受送达单位（被征收人）自收到评估报告之日起10日内，对评估结果有申请复估和鉴定的权利”。该回执双方各持一份。原告未提出复估申请，故不存在二次评估结果相差悬殊的情况。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告在举证期限内向法院提供了作出具体行政行为的事实及程序方面的证据。第一组证据：1、四平市铁东区人民政府关于棚户区改造9#-8地块房屋征收项目合法性审查专题会议记录签到簿；2、四平市铁东区人民政府关于9#-8地块房屋征收项目合法性审查专题会议记录；3、申请棚改9#-8地块名称变更为棚改26#地块的函；4、关于四平市26#地棚户区改造建设项目符合四平市国民经济和社会发展规划的说明；5、关于四平市26#地棚户区改造建设项目符合四平市城市总体规划的说明；6、关于四平市棚改26#地棚户区改造建设项目用地的函；7、关于四平市2011年国民经济和社会发展规划已经过科学论证的说明；8、关于四平市城市总体规划已经过科学论证的说明；9、关于四平市土地利用总体规划已经过科学论证的说明。以上证据证明征收项目是为了公共利益需要，征收项目合法。
原告的质证意见：原告对上述证据的真实性没有异议，认为上述证据与被告对原告进行征收补偿程序中的违法行为不具有关联性。
对被告提供的第一组证据，合议庭评议认为，原告房屋所在范围的征收是经过规划、土地等相关部门论证的，征收项目属于公共利益需要，应依法予以确认。
第二组证据：1、《26#地征收补偿方案征求意见稿》、《26#地块房屋征收入户调查登记表》公示公证书；2、四平市棚户区改造项目26#地块征收补偿方案征求意见稿；3、四平市铁东区人民政府关于棚户区改造26#（9#-8）地块房屋征收补偿方案（征求意见稿）论证专题会议记录；4、修改意见公告；5、棚户区改造26#地块征收不需要召开听证会的说明；6、四平市棚户区改造项目26#地块房屋征收补偿社会稳定风险评估报告；7、房屋征收社会稳定风险评估实施方案；8、关于对《四平市棚户区改造项目26#地块房屋征收补偿社会稳定风险评估报告》的批复；9、国家开发银行吉林省分行资金存款证明；10、四平市铁东区人民政府国有土地上房屋征收决定；11、关于四平市铁东区人民政府国有土地上房屋征收决定的公告；12、四平市棚户区改造项目26#地块征收补偿方案；13、《四平市铁东区人民政府国有土地上房屋征收决定》、《关于四平市铁东区人民政府国有土地上房屋征收决定的公告》、《四平市棚户区改造项目26#地块征收补偿方案》、《选择房屋征收评估单位的公告》公示公证书；14、棚改26#项目房屋征收评估邀请函；15、对参加四平市棚户区改造项目26#地块房屋征收评估邀请函的回函（8份）；16、26#地块征收补偿方案；17、评估公司抽取公证书。以上证据证明征收方案的做出和评估机构的选择合法。
原告的质证意见：原告对上述证据中的1-13份证据的真实性没有异议，对被告证明其行政行为合法性有异议。
对被告提供的第二组证据，合议庭评议认为，因原告对上述证据未提出异议，故对上述证据的真实性予以确认。原告对14--
17份证据的真实性、合法性、关联性虽均提出异议。但经合议庭审查后认为，被告提供的证据能够证明，被告人在作出征收补偿决定后以公告的方式告知了被征收人选取评估机构的时间和方式，故对被告人提供的第二组证据的证明效力，合议庭予以确认。
第三组证据：1、征收补偿决定；2、房屋征收补偿决定送达回执；3、房屋征收补偿决定申请书；4、田守峰身份证、户口本复印件：营业执照和组织机构代码证；5、房屋征收评估报告；6、评估报告送达回执二份；7、2014.12.20日城管认定单三份；8、询问笔录、询问笔录详记、协商笔录共计5份；9、房屋征收入户调查登记表（2014年4月19日）；10、现场见证人身份证明、身份证复印件。以上证据证明征收补偿决定的合法性。
原告的质证意见：原告对上述证据中第2、4、8份证据无异议。原告对其他证据均有异议，认为房屋征收补偿决定评估程序违法，一个征收补偿决定，两份不同的评估结果，尽管如此，对原告的被征收财产仍有一部分没有进行评估和补偿。
对被告提供的第三组证据，合议庭评议后认为，被告提供的该组证据的第5、6份证据，即评估报告与评估报告的送达手续，因被告提供的评估报告有二份送达回执，且原告质证称被告对其作出两份评估报告且评估结果相差悬殊，故对被告提供的此份评估报告的有效性，合议庭不予确认，对被告提供的其他证据，经审查具有证据效力，合议庭予以确认。
第四组证据：1、国有土地上房屋征收与补偿条例；2、国有土地上房屋征收评估办法；3、四平市人民政府四政办发（2013）55号文件。以上证据证明作出具体行政行为的政策、法律依据。
原告的质证意见：原告对上述证据的真实性没有异议。
对被告提供的第四组证据，经审查，合议庭认为，上述证据属法律、法规及规范性文件，故对上述证据的真实性予以确认。
原告提供了如下证据：1、田守峰身份证复印件。2、四平市铁东区益农农机配件厂营业执照、组织机构代码证、税务登记证。证明房屋用于生产经营，具有合法经营手续。3、四平市房权证四字第063**号房权证（面积81.71㎡）；4、四平市房权证四字第063**号房权证（面积86.01㎡）；5四平市房权证四字第063**号房权证（165.37㎡）；6、吉林省国理房地产土地评估有限公司吉国理评字（2014SpZ）第0861号《房屋征收评估报告》两份。7、地上附着物及设备搬迁费房屋明细表；8、四东政房征补（2015）012号房屋征收补偿决定。以上证据证明田守峰具有原告诉讼主体身份，所拥有的房屋在征收范围内，两份评估报告证实评估程序违法，存在漏估，征收补偿决定存在程序违法、事实不清的问题。
被告的质证意见：被告对原告提供证据的真实性没有异议。认为原告虽有四平市铁东区益农农机配件厂营业执照、组织机构代码证、税务登记证，但经踏查，原告没有实体经营。对两份评估报告本身没有异议，但称第一次评估与第二次评估选择方法不同，第二次评估是对第一次落项进行的补充。
对原告提供的证据，合议庭评议认为，因被告对原告提供证据的真实性没有异议，故对原告提供的证据的真实性予以确认。原告提供的两份评估报告能够证明被告选定的评估机构对原告征收范围内的财产进行了两次评估，故对原告要证明的问题，合议庭予以确认。
依被告的申请，被告要求证人齐秀英、蒋福国两位证人出庭作证。证人齐秀英证实：“2014年冬，评估公司对田守峰家的房屋及附属物进行了评估。评估报告送达后，田守峰不认可，称有漏项的，我们去田守峰家送达的第二次评估报告。我只负责送达，两次评估报告的内容我不清楚。《地块房屋入户调查登记表》是我亲自送达的，是田守峰自己签的名。现场询问笔录及协商笔录均是田守峰签的。是与田守峰本人协商的。几份笔录都有见证人在场”。被告对证人齐秀英的证言无异议。
原告对证人齐秀英出庭的程序有异议。称证人出庭应提出申请才能出庭，本次开庭证人出庭是违法的。证人所证实的只是对评估报告送达的事实。被告发问的事实不是证人出庭所要证明的事实，其只证实对房屋的调查和送达评估报告和补偿决定有原告签名的过程，不能证明评估程序合法性问题。
对证人齐秀英的证言，合议庭认为，依据最高人民法院关于《行政诉讼证据若干问题的规定》第四十三条第二款规定：“当事人在庭审过程中要求证人出庭作证的，法庭可以根据审理案件的具体情况，决定是否准许以及是否延期审理”。本案中，被告在第一次庭审中提出要求证人出庭，并向本院提出书面申请，经审查，符合上述规定。证人齐秀英的证言证实了被告在征收时对房屋进行了调查，对评估报告和征收补偿决定进行了送达。原告承认上述事实。本院对齐秀英的证言予以采信。
证人蒋福国证实：“我证明两份评估报告结果不一致的问题。有两份评估报告是因为原告对第一份评估报告认为落项。我们按照评估办法要求进行重新评估，当时的营业执照和城管认定还没有结果，导致两次评估结果不一致。另外，设备能否搬迁，也是导致评估结果不一致的原因”。被告对证人蒋福国的证言无异议。
原告对证人蒋福国的证言有异议，认为两个评估报告的结果不一致并非像证人所陈述的那样。两次评估报告当中都有营业执照和城管认定单，证人所述第二次评估时才有的营业执照和城管认定单是不真实的。尽管进行了两次评估，但仍有落项的。
对证人蒋福国的证言，合议庭认为，经核查，两次评估报告中的确都存有营业执照、房屋所有权证及城管认定单。证人蒋福国的证言与事实不符，合议庭不予采信。
经审理查明：被告四平市铁东区人民政府为了公共利益的需要，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》及有关文件规定，于2014年5月27日作出四东政房征（2014）2号《四平市铁东区人民政府国有土地上房屋征收决定》，并于同日做出四东政征公字（2015）第2号《关于四平市铁东区人民政府国有土地上房屋征收决定公告》，对四平市棚户区改造26＃地建设项目范围内国有土地上的房屋进行征收并公告。被征收人田守峰的房屋在该征收范围内。房屋征收部门与被征收人田守峰虽经多次协商，但未能达成征收补偿安置协议。吉林省国理房地产评估有限公司于2014年8月15日对田守峰被征收财产，作出两份字号相同（即吉国理评（2014SPZ）第0861号）、内容和结果不同的评估报告。第一份评估报告的结果是791，134元，第二份评估报告的结果是1，210，095元，两次相差418，961元。2015年2月5日，被告依据第二份评估报告的补偿标准1，210，095元，作出了四东政房征补（2015）第012号《四平市铁东区人民政府关于对田守峰房屋征收补偿决定》。补偿决定的作出是为了棚户区改造的需要的目的性，且经过了科学论证。依据国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划，并依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，被告依职权作出了被诉房屋征收补偿决定。
本院认为，被告提供的证据证明其行政行为《房屋征收补偿决定》做出的前置程序基本合法。本院对相关证据和意见予以确认和采信。但根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十九条规定：“被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，出具评估报告的房地产评估机构应当向其作出解释和说明”。第二十条规定：“被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。申请复核评估的，应当向原房地产价格评估机构提出书面复核评估申请，并指出评估报告存在的问题”的规定。本案中，原告如对评估机构出具的第一份评估结果有异议，评估机构应作出说明或告知原告人申请复核评估，而本案中被告称评估机构是在原告提出异议之后又作出的第二份评估报告，因第二份评估报告的作出程序违法且与第一份评估报告内容相差悬殊，该两份评估报告字号相同，内容结果不同，并仍有部分财产漏评。故应认为其不具有科学、客观、公正、合理的评估效力。被告依据该评估报告作出《房屋征收补偿决定》属行政行为作出的事实依据不充分。且经庭审调查，被告在作出《房屋征收补偿决定》时，原告在征收范围内仍有部分财产没有进行评估和补偿，故应认为被告作出被诉《房屋征收补偿决定》行为事实不清。另，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条的规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。本案中，被告作出的《房屋房屋征收补偿决定》只选择了货币补偿一种补偿方式。剥夺了被征收人的选择权，该行政行为不合法。本院对原告诉请中的相关意见予以采纳。在审理期间，本院经原告与被告同意，多次组织双方进行调解。被告作出的《房屋征收补偿决定》所依据是第二次评估报告的结果1，210，095元，原告认为该评估结果过低，并且仍存在漏评问题，同时提出两个评估报告原则上应选择相对较高的评估价格。于是法院明释双方当事人在两份评估报告的基础上，坚持依法、公正、合理的原则，并参照基本情况接近的其它被征收企业的房屋评估价值，贴近本案两个评估报告，采取逐项调解的方式，最终以160万元达成一致意见。但一周后被告反悔，调解未能成立。综上，被告作出的四东政房征补（2015）第012号《房屋征收补偿决定》，事实不清，证据不足，行政行为不合法，依法应予撤销。经本院2015年第29次审判委员会研究决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：
撤销四平市铁东区人民政府作出的四东政房征补（2015）第012号《房屋征收补偿决定》。限令四平市铁东区人民政府在60日内重新作出《房屋征收补偿决定》。
案件受理费人民币50元，由被告四平市铁东区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。
审判长 王玉川
审判员 李本直
审判员 刘淑娟
二〇一五年十二月一日
书记员 陈 坤