江西省吉安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）赣08行终76号
上诉人（原审第三人）吉安市公路局永丰分局。住所地：永丰县恩江镇跃进路**号。组织机构代码证：49253019-7。
法定代表人黄定吉，该局局长。
委托代理人江伟伟，该局副局长。
委托代理人刘自文，永丰县恩江法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审原告）永丰县古县镇桥坑村委会洲上村小组。
诉讼代表人张兴发，该村小组组长。
委托代理人陈英生，江西阳丰律师事务所律师。
原审被告永丰县人民政府。住所地:永丰县新城区。
法定代表人娄致文，该县县长。
委托代理人郭天武，永丰县国土资源局副局长。
上诉人吉安市公路局永丰分局（以下简称永丰县公路分局）因与永丰县古县镇桥坑村委会洲上村小组（以下简称洲上村小组）及永丰县人民政府（以下简称永丰县政府）土地行政登记一案，不服永丰县人民法院（2017）赣0825行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
一审法院经审理查明，永丰县公路分局系全民所有制单位。永丰县公路局柴坑养路队系永丰县公路分局派出机构，成立于1964年，成立时建有道班房一栋，面积214.95平方米，坐落在永宁线16KM处。1978年永丰县公路局柴坑养路队新建一栋二层楼的道班房，面积283.5平方米。另外，除两栋房屋外，尚有水井、菜地、树等，故当时永丰县公路局柴坑养路队道班基地合计面积1498.45平方米。1989年10月20日，永丰县公路分局（协议所称甲方）因建设围墙需要，与洲上村小组（协议所称乙方）签订一份《协议书》，约定：1、甲方因为下属单位柴坑养路队建围墙，原柴坑养路队所占菜地、房屋等地基，经双方协商，甲方不给付乙方土地征用费。2、甲方建设围墙后，围墙界址内属甲方管用，乙方不得干涉、破坏养路队的生活、生产秩序。围墙外原养路队所属树木等归山地承包人所有。3、甲方建起围墙后，应补偿给乙方栽植及抚育油茶树费用100元。4、乙方提出甲方应为洲上村民小组建设两座通往公路的小桥，经协商甲方同意建立，并于1989年底建成。5、四方界址：前与公路水沟边止，后以樟树至大板栗树往下7.5米（即第二颗板栗树兜止）处，左、右与原地址为界。6、现养路队所属房屋等出卖，应优先出卖给洲上村民小组第一小组（土地归洲上村民小组所有）。7、养路队后面围墙中心做一小门，便利村民生产。8、本协议双方签字后即行生效。9、本协议一式叁份，双方签字生效后，甲乙双方各执壹份，为双方的凭证，鉴证单位桥坑村委会壹份。鉴定单位代表为刘永元、张柏香。其中协议第3条中提到的“油茶树”，洲上村小组及永丰县公路分局均认可是洲上村小组村民栽植的。2010年永丰县公路分局将永丰县公路局柴坑养路队房屋、围墙等一并拆除。
2003年8月5日，永丰县政府出具一份《关于土地权属来源的说明》，证明永丰县公路分局柴坑养路队座落点在古县，四周界址：东：永龙公路；南：荒山；西：荒山；北：荒山，土地面积为3115.86平方，土地属于政府划拨。
2003年10月30日，经永丰县公路分局申请，永丰县政府向其颁发永国用（2003）字第705号《中华人民共和国国有土地使用证》，证载：“土地使用者：吉安市公路局永丰分局；座落：古县柴坑；地号：1006-030-013；用途：公路用地；使用权类型：划拨；使用权面积：3115.86平方米。”
2016年7月29日洲上村小组向法院提起行政诉讼，要求撤销永丰县政府向永丰县公路分局颁发的永国用（2003）字第705号《中华人民共和国国有土地使用证》。2016年10月12日洲上村小组撤回起诉。2016年11月7日洲上村小组向吉安市人民政府申请行政复议。2016年12月21日吉安市人民政府驳回洲上村小组的行政复议申请。洲上村小组于2017年1月12日向法院再次提起行政诉讼。
另查明，1962年12月31日古县人民公社桥坑生产大队洲上生产队申领的《江西省永丰县山林所有执照存根》，证载第三栏“河仔垇：东：草坪；南：荒山；西：骑龙；北：河树”，其范围包含了永国用（2003）字第705号《中华人民共和国国有土地使用证》证载面积。1982年10月永丰县政府颁发给古县大队桥坑生产队洲上一队（现洲上村小组）的（永）权证字第NO：0023867号山林所有权证,证载第三栏“养路队屋背：东：公路；南：大队杉树林；西：骑龙;北：骑龙及大队杉树林。”其范围也包含了永国用（2003）字第705号《中华人民共和国国有土地使用证》证载面积。2005年12月28日古县桥坑村桥坑小组（编号0362425410515JDS00244）林权登记申请表（内表），小地名养路队屋背，四至界限：“东：山脚（与七都乡曾家村园下三组山场为界）；南：山脊（与古县林业工作站山场为界）；西：山脊（与古县林业工作站造林山为界）；北：山脊（与新店组山场为界）”。其范围不包含永国用（2003）字第705号《中华人民共和国国有土地使用证》证载面积。
一审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”本案洲上村小组所诉行政行为为颁证行为，行政复议程序不是必经程序。本案中，洲上村小组未起诉吉安市人民政府作出复议决定的行政行为，且吉安市人民政府作出的复议决定既不是维持原行政行为，也不是改变原行政行为，故吉安市人民政府不是本案必要的共同被告。同时，根据吉中法【2015】36号关于以县级人民政府名义办理的不动产物权登记行政案件的管辖通知的规定：“房屋、土地、林权等不动产在2015年3月1日《不动产登记暂行条例》实施前，均系由房屋、土地、林业等相关行政职能部门办理不动产物权登记后，以县级人民政府的名义颁发权属凭证。当事人对该类登证、办证（含林改发证）行为不服，以县级人民政府为被告，要求撤证的行政案件，仍由各县、市、区人民法官管辖。”因此，永丰县人民法院对本案具有管辖权。
永丰县政府向永丰县公路分局颁发永国用（2003）字第705号《中华人民共和国国有土地使用权证》，证载使用权面积3115.86平方米。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款规定：“《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：2、经县级以上人民政府批准使用的”，《江西省调处土地权属争议暂行规定》第二十六条第（二）项：“全民所有制单位、城镇集体所有制单位占用农村集体土地进行建设的，按下列规定处理：（二）一九六二年九月二十七日至一九八二年五月十三日期间占用的，符合下列条件之一的，所占土地所有权属国家；不符合的，其土地权属由县级以上人民政府根据具体情况决定，或按当时规定补办征地手续，或退还农村集体：（１）经人民政府批准使用的；”永丰县公路分局柴坑养路队成立于1964年，成立时建有道班房一栋，于1978年新建一栋二层楼的道班房，柴坑道班基地合计面积1498.45平方米。2003年永丰县政府出具了《关于土地权属来源的说明》，证实了永丰县柴坑养路队的1498.45平方米系政府划拨。且洲上村小组与永丰县公路分局签订的《协议书》中第1条约定：“甲方因为下属单位柴坑养路队建围墙，原柴坑养路队所占菜地、房屋等地基，经双方协商，甲方不给付乙方土地征用费。”亦可佐证，永丰县公路分局已征用了洲上村小组的土地用于建设菜地、房屋等（1498.45平方米）。因此，对于永丰县政府颁发给永丰县公路分局的永国用（2003）字第705号《中华人民共和国国有土地使用权证》中的1498.45平方米的土地使用权认定事实清楚，证据充分，程序合法，依法予以确认。剩余的1617.41平方米的土地，也即之后用围墙围起的范围，根据洲上村小组与永丰县公路分局签订的《协议书》中第2条约定：“甲方建设围墙后，围墙界址内属甲方管用，乙方不得干涉、破坏养路队的生活、生产秩序。围墙外原养路队所属树木等归山地承包人所有。”且结合签订《协议书》时的鉴证单位代表刘永元证言证明，1989年建设围墙多围起的土地是借给永丰县公路分局使用的。也就是说，根据协议约定，永丰县公路分局享有1617.41平方米的管理和使用权，同时永丰县政府和永丰县公路分局均未提供证据证明该1617.41平方米的土地属于国家所有，因此该1617.41平方米的土地使用权类型不应为“划拨”，永丰县政府颁证时对1617.41平方米的土地使用权类型认定事实不清，证据不足，依法予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条、《江西省调处土地权属争议暂行规定》第二十六条之规定，判决撤销永丰县政府于2003年10月30日颁发的永国用（2003）字第705号《中华人民共和国国有土地使用权证》。案件受理费50元，由永丰县政府负担。
永丰县公路分局不服上述判决，上诉请求撤销一审判决，将本案发回重审或查清事实后依法改判，一、二审诉讼费由洲上村小组负担。其理由如下：1.一审法院适用法律错误。一审法院已经认定洲上村小组对争议土地不享有所有权和使用权，则应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（八）项的规定，裁定驳回洲上村小组的起诉。2.一审法院认定事实不清或错误。一审认定1962年12月31日洲上村小组申领的《江西省永丰县山林所有权执照存根》及1982年1O月永丰县人民政府颁发给洲上村小组的（永）权证字第0023867号山林所有权证“其范围包含了永国用(2003)字第705号《中华人民共和国国有土地使用证》记载面积”，事实不清，证据不足，也没有法律依据。3.一审法院认定事实错误。一审认定永国用（2003）字705号《中华人民共和国国有土地使用权证》中1498.45平方米系政府划拨，1617.41平方米永丰县政府及永丰县公路分局均未提供证据证明1617.41平方米的土地属于国家所有，因此该1617.41平方米土地使用权类型不该是“划拨”，系认定事实错误，缺乏法律依据。4.一审法院未对洲上村小组超过诉讼时效起诉的事实进行审查，导致是否超过诉讼时效事实不清。
洲上村小组答辩称，1.洲上村小组提供的0023867号山林所有权证系永丰县政府颁发的，四至包含了争议山场，因此，争议山场的所有权属洲上村小组。2.根据1989年双方签订的协议书，双方签订的是租赁协议，并不是赠与或者转让协议，且协议书第六条明确规定了，如果房屋出卖，土地归村小组，参与的第三方村委会人员也在一审时出庭作证，说明协议是租赁性质。3.政府发证程序违反法律规定，申请表既没有经过村小组签字，也没有经过林地相邻接界人签字。4.洲上村小组一直到2014年才知道永丰县公路分局登领了国有土地使用权证，后向国土局反映并主张权利，但一直没有得到回应，才向法院起诉主张权利，不存在超过诉讼时效的问题。综上，请求法院依法维持一审判决。
永丰县政府答辩称，永丰县公路分局的国有土地使用权证登证程序合法，且永丰县公路分局提供了相关的材料，永丰县政府进行了审查并进行了现场勘查。请求撤销一审判决，依法改判。
二审查明的事实与一审认定的事实基本一致，本院依法予以确认。
本院认为，根据《国家土地管理局印发<国家土地管理局土地登记规则>的通知》（[1995]国土[法]字第184号）第十五条关于“经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告。”以及第十八条关于“公告期满，土地使用者、所有者和土地它项权利者及其他土地权益有关者对土地登记审核结果未提出异议的，由人民政府批准后，按照下列规定办理注册登记”的规定，申请人申请土地登记，土地管理部门应对申请人提交的材料进行审核，经审核符合条件的再行公告，公告无异议且经人民政府批准后，方可进行注册登记。本案中，虽然永丰县公路分局于2003年10月30日在向永丰县政府申请颁发涉案土地国有土地使用权证时，提供了相关申请材料。但永丰县政府在对涉案土地进行登记发证前未依法依规进行公告。因此，永国用（2003）字第705号《中华人民共和国国有土地使用权证》的发证程序违法，应予撤销。
根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款有关“《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：2、经县级以上人民政府批准使用的”和《江西省调处土地权属争议暂行规定》第二十六条第（二）项有关“全民所有制单位、城镇集体所有制单位占用农村集体土地进行建设的，按下列规定处理：（二）一九六二年九月二十七日至一九八二年五月十三日期间占用的，符合下列条件之一的，所占土地所有权属国家；不符合的，其土地权属由县级以上人民政府根据具体情况决定，或按当时规定补办征地手续，或退还农村集体：（１）经人民政府批准使用的”的规定，全民所有制单位和城镇集体所有制单位在1962年9月27日至1982年5月13日期间，占用的农村集体土地进行建设的，经县级以上人民政府批准使用的，土地所有权属于国家。本案中，永丰县公路分局柴坑养路队成立于1964年，成立时建有道班房一栋，在1978年又新建了一栋二层楼的道班房，根据永丰县公路分局柴坑养路队提供的房屋卡片显示，建筑总面积为498.45平方米，基地面积为1498.45平方米。永丰县政府在2003年出具的《关于土地权属来源的说明》，证实了永丰县柴坑养路队的1498.45平方米系政府划拨。且洲上村小组与永丰县公路分局1989年签订的协议中第一条亦约定：“甲方因为下属单位柴坑养路队建围墙，原柴坑养路队所占菜地、房屋等地基，经双方协商，甲方不给付乙方土地征用费。”因此，永丰县公路分局柴坑养路队基地所占1498.45平方米土地系从洲上村小组征收且经永丰县政府划拨所得。一审判决确认永丰县公路分局对该1498.45平方米土地享有国有土地使用权正确。
1987年版《中华人民共和国土地管理法》第二十三条第一款规定：“国家建设征用土地，建设单位必须持国务院主管部门或者县级以上地方人民政府按照国家基本建设程序批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级以上地方人民政府土地管理部门提出申请，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。”1999年版《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”、第四十五条第三款规定：“征用农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”根据上述规定，自1987年土地管理法实施以来，建设征用土地，均需履行相关征用批准手续。本案中，尽管永丰县政府于2003年出具《关于土地权属来源的说明》，用以证明该1617.41平方米土地属永丰县政府划拨给永丰县公路分局的国有土地。但其并未提供相应的征收审批或划拨批准手续。且洲上村小组与永丰县公路分局签订涉案土地协议时的鉴证单位代表刘永元亦向一审法院证实，该1617.41平方米土地系洲上村小组借给永丰县公路分局使用，土地所有权××××村小组。因此，永丰县政府将颁发该1617.41平方米土地的国有土地使用权证颁发给永丰县公路分局证据不足，一审法院据此撤销永丰县政府于2003年颁发的永国用（2003）字第705号《中华人民共和国国有土地使用权证》并无不妥。
关于洲上村小组1962年12月31日申领的《江西省永丰县所有权执照存根》及1982年10月申领的（永）权证字第0023867号山林所有权证证载面积是否包含了永国用（2003）字第705号《中华人民共和国国有土地使用权证》证载面积的问题。上诉人认为结合2005年洲上村小组的林权证及登载地名可以证明不包含争议土地。对此，一审法院审理过程中，到现场实地勘查，确认洲上村小组所持该两证证载面积包含争议土地。另洲上村小组与永丰县公路分局于1989年签订的涉案争议土地协议第一条有关“甲方因为下属单位柴坑养路队建围墙，原柴坑养路队所占菜地、房屋等地基，经双方协商，甲方不给付乙方土地征用费。”和第二条有关“甲方建设围墙后，围墙界址内属甲方管用，乙方不得干涉、破坏养路队的生活、生产秩序。围墙外原养路队所属树木等归山地承包人所有”的约定可知，若洲上村小组对争议土地不享有集体土地所有权，则永丰县公路分局无需与洲上村小组达成上述土地征收和租借约定，故此亦可佐证洲上村小组所持有的1962年12月31日申领的《江西省永丰县所有权执照存根》及1982年10月申领的（永）权证字第0023867号山林所有权证证载面积包含争议土地。上诉人关于洲上村小组所持1962年12月31日申领的《江西省永丰县所有权执照存根》及1982年10月申领的（永）权证字第0023867号山林所有权证证载面积不包含争议土地的上诉理由不能成立。
关于起诉期限的问题。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过2年。”虽然洲上村小组在2006年林改期间，未对涉案土地进行林权登记，但不能以此推定洲上村小组在2006年就应当知道永丰县政府在2003年10月30日将涉案土地的国有土地使用权证颁发给永丰县公路分局的事实。洲上村小组自认在2014年11月左右与永丰县公路分局因涉案土地发生纠纷时才知道永丰县政府颁发了涉案国有土地使用权证给永丰县公路分局，永丰县政府在颁证过程中，并未进行公告，且未提供其他证据证明洲上村小组在此之前就知道或者应当知道该颁证行为，故洲上村小组在2016年7月29日提起行政诉讼，并未超过起诉期限。
综上，上诉人永丰县公路分局的上诉理由缺乏证据证实，依法不能成立。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项、第（三）项、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人吉安市公路局永丰分局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 施 春
审 判 员 颜 莉
审 判 员 罗英秀
二〇一七年十月二十五日
法官助理 李虎广
书 记 员 陈 翔
附：本判决适用的相关法律
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
······
（三）违反法定程序的；
······
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
······