广东省韶关市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤02行终26号
上诉人（原审被告）：仁化县国土资源局。地址：广东省仁化县丹霞大道128号
法定代表人：刘炳鸿。
委托代理人：廖志军。
委托代理人：蒙克荣。
被上诉人（原审原告）：罗优娥，女，汉族，广东省仁化县人，住广东省仁化县。
委托代理人：罗小清，男，汉族，广东省仁化县人，住广东省仁化县。
委托代理人：温天养，男，汉族，广东省仁化县人，住广东省仁化县。
原审第三人:李福胜，男，汉族，广东省仁化县人，住广东省仁化县。
委托代理人：刘友兰，女，汉族，广东省仁化县人，农民，住广东省仁化县。
原审第三人：仁化县扶溪镇扶中村民委员会第七村民小组。
诉讼代表人：谭绍全。
委托代理人：洗玮，男，汉族，广东省仁化县人，住广东省仁化县。
上诉人仁化县国土资源局因与罗优娥土地行政批准一案，不服仁化县人民法院（2016）粤0224行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组织成合议庭，于2017年3月16日进行了法庭询问，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2014年10月10日，根据李福胜的申请，经审核，仁化国土资源局向李福胜颁发了国土资（用）字[2014]494号《集体土地建设用地批准书》（以下简称494号《建设用地批准书》），同意李福胜使用第七合作社的建设用地120平方米建住宅，用地的四至界限是：东至谭广才屋3.7米、南至李财久屋2.0米、西至蔡润生屋0.4米、北至农田8.4米……1999年11月20日，广东省仁化县扶溪镇扶中村民委员会第七村民小组（即第七合作社）（发包方）与谭富辛（即谭某）（承包方）签订《仁化县第二轮土地承包合同书》，约定谭富辛户承包第七合作社的耕地3.6亩，其中在“坪坌坝”有2丘，面积1亩，承包期限从2000年1月1日起至2029年12月31日。
罗优娥与谭某于1986年10月22日登记结婚，谭某现已故。
2014年7月7月，第七合作社的村民李福胜向仁化国土资源局提出建房用地申请，申请位于该合作社地名叫“坪坌坝”的土地上建房，四至界限是：东至谭广才屋3.7米、南至李财久屋、西至蔡润生屋0.4米、北至农田8.4米，面积120平方米。对上述申请，第七合作社的初审意见是“同意，该申请人所述情况属实，符合集体土地宅基地政策，符合规定面积一户一宅，该田地无争议”。广东省仁化县扶中村民委员会的审批意见是“同意村小组意见”。
在李福胜提交的《建设用地申请呈批表》中，第七合作社签署的意见是“经召开村户代表会议通过，同意该户办理建房用地手续”。扶中村委会的意见是“同意村小组意见”。广东省仁化县扶溪镇国土资源所的意见是“经调查，该宗地现状是水田，……为建设用地范围，同意报批”。仁化县扶溪镇人民政府的意见是“情况属实，同意申报”。2014年9月26日，仁化国土资源局批复“同意建住宅”。
2014年10月10日，仁化国土资源局向李福胜颁发494号《建设用地批准书》，内容是“经研究，同意你使用仁化县扶溪镇扶中村民村委会第七经济合作社的建设用地壹佰贰拾平方米建住宅。用地的四至界限是：东至谭广才屋3.7米，南至李财久屋2.0米，西至蔡润生屋0.4米，北至农田8.4米”。
2016年，罗优娥发现李福胜在其承包耕地“坪坌坝”上取得了494号《建设用地批准书》，其曾于2016年7月19日向原审法院起诉要求撤销494号《建设用地批准书》。2016年9月14日，罗优娥以需先确定李福胜侵犯了其在“坪坌坝”的承包经营权为由撤诉。2016年10月17日，罗优娥增列第七合作社作为第三人再行起诉，请求撤销仁化国土资源局颁发给李福胜的494号《建设用地批准书》。
庭审中，第七合作社证实，李福胜在494号《建设用地批准书》中取得的120平方米建设用地是在罗优娥的承包责任田“坪坌坝”范围内。并说明，由于当时罗优娥一家人都不在扶溪，以为罗优娥与李福胜私下解决了土地承包问题。因此，在没有核实清楚的情况下在李福胜的《建房用地申请书》上签署了“……该田地无争议”的意见，并且在《建设用地申请呈批表》上签字盖章，同意李福胜办理建房用地手续。
原审法院认为：仁化国土资源局颁发给李福胜的494号《建设用地批准书》，因其批准的120平方米建设用地侵占了罗优娥在“坪坌坝”的承包耕地，应予撤销。2014年7月7日，第七合作社村民李福胜向仁化国土资源局提出在第七合作社的“坪坌坝”建房用地申请。经第七合作社、广东省仁化县扶溪镇扶中村民委员会、广东省仁化县扶溪镇国土资源所、广东省仁化县扶溪镇人民政府签署意见后，2014年10月10日，仁化国土资源局向李福胜颁发了494号《建设用地批准书》，同意李福胜使用第七合作社的建设用地120平方米建住宅。但本案庭审时，作为“坪坌坝”土地的所有权人和发包人第七合作社证实，李福胜在上述批准书中取得的120平方米建设用地是在罗优娥的承包耕地“坪坌坝”范围内，并说明，由于当时罗优娥一家人都不在扶溪，以为罗优娥与李福胜私下解决了土地承包问题。因此，其在没有核实清楚的情况下在李福胜的《建房用地申请书》上签署了“……该田地无争议”的意见，并且在《建设用地申请呈批表》上签字盖章，同意李福胜办理建房用地手续。由于仁化国土资源局给李福胜颁发的494号《建设用地批准书》中的建设用地界限是在罗优娥的承包耕地“坪坌坝”的范围内，现罗优娥不同意李福胜在其承包地上建房，李福胜取得的上述建设用地批准书已无基础。因此，罗优娥请求撤销494号《建设用地批准书》，理由充分，予以支持。关于仁化国土资源局和李福胜认为本案属于撤回起诉后无正当理由再行起诉，应驳回罗优娥起诉的问题。罗优娥曾于2016年7月19日向原审法院提起要求撤销494号《建设用地批准书》的行政诉讼，2016年9月14日，罗优娥撤诉。2016年10月17日，罗优娥增列第七合作社作为第三人再行起诉要求撤销494号《建设用地批准书》。而第七合作社作为被批准涉案建设用地的所有权人和发包人，出庭证实李福胜在前述批准书中取得的120平方米建设用地是在罗优娥的承包耕地“坪坌坝”范围内，从而查明了本案基本事实。从上述过程可以看出，本案中罗优娥不属于撤回起诉后无正当理由再行起诉的情形。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：撤销被告仁化县国土资源局颁发给第三人李福胜的仁国土资（用）字[2014]494号《集体土地建设用地批准书》。
上诉人仁化县国土资源局不服原审判决向本院提起上诉称：一、原判认为“发给第三人李福胜的仁国土资（用）字[2014]494号《仁化县国土资源局集体土地建设用地批准书》，因其批准的120平方米建设用地侵占了罗优娥在坪坌坝的承包地”。该认定是错误的。主要理由：（一）李福胜申请建设用地时，所在的村民小组有三分之二以上的户代表签名同意；然后所在村民小组签署同意建房用地手续，并证实该田地无争议，申请建房符合土地管理法的有关规定；同时所在村民委员会签署意见后通过镇国土所、镇人民政府审查后报仁化县国土资源局。仁化县国土资源局收到有关材料后，依有关规定发给李福胜《仁化县国土资源局集体土地建设用地批准书》。因此，证实仁化县国土资源局发给李福胜宅基地批准书证据充分，程序合法。（二）仁化县扶溪镇扶中村民委员会第七村民小组在庭审时陈述“……由于当时罗优娥一家人都不在扶溪，以为罗优娥与李福胜私下解决了土地承包问题……”该村民小组当时是在三分之二以上村民代表签名的基础上签署意见的，如果李福胜申请建房的用地是罗优娥的承包地，为何村民小组还会同意李福胜的建房用地呢？而时任和现任村长都签了名。现在村民小组出尔反尔，以“以为罗优娥与李福胜私下解决了土地承包问题”为由来证实其同意李福胜建房用地手续的辩解没有提供任何证据相互印证，属于与罗优娥串通损害李福胜利益的行为。（三）李财久申请建房用地不属于耕地，对申请建房用地是否符合土地利用总体规划，通过现场调查，用地位于图幅号G49G067094《土地利用分布图》中，宗地号12/203（释明：203为地类是集体建设用地，12为宗地号。即李福胜申请建房位置符合建设用地总体规划。二、原判认为：“……罗优娥增列第七合作社作为第三人再起诉……本案不属于撤回起诉后无正当理由再行起诉的情形”该认定与法律相悖。罗优娥诉仁化县国土资源局土地行政批准一案，曾在2016年7月19日向原审法院提起行政诉讼，2016年9月6日开庭审理，2016年9月14日罗优娥以“先要通过民事诉讼确定李福胜侵犯了其在坪坌坝上的承包经营权”为由申请撤回起诉。但罗优娥并没有通过民事诉讼来解决李财久是否侵犯其承包经营权问题。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十一条规定：“在诉讼过程中，有下列情形之一的，中止诉讼：（六）案件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的；中止诉讼的原因消除后，恢复诉讼。”罗优娥如需以相关民事的审理结果为依据，可申请人民法院对正在审理的行政案件中止诉讼，而不是撤诉，如果需要查明事实，可申请法院通知村民小组作为第三人参加诉讼或者申请村民小组出庭作证，而不是撤诉后再起诉。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（七）撤回起诉后无正当理由再起诉的。”综上所述，原判认定事实不清，适用法律错误，上诉请求：一、撤销原判，改判驳回罗优娥的起诉。二、由罗优娥承担本案一、二审诉讼费用。
被上诉人罗优娥答辩称：仁化县国土资源局国土资（用）字[2014]494号《集体土地建设用地批准书》中所批的土地一直以来都是罗优娥家承包的耕地。李福胜趁罗优娥家无人在家之际，骗取村民签名及村民小组盖章，以达到侵占罗优娥合法承包土地的目的，违反法律规定。仁化县国土资源局在未审核清楚土地权利的情况下做出该批准书，侵害了罗优娥的合法权利。二、根据《关于加强农村宅基地管理的意见》第六条：“规范农村宅基地申请报批程序。农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，报经乡（镇）审核后，报县（市）审批。经依法批准的宅基地，农村集体经济组织或村民小组应及时将审批结果张榜公布。”《国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》第二条第七款：“依法维护农民宅基地的取得权。农民申请宅基地的，乡（镇）、村应及时进行受理审查，对符合申请条件，且经公示无异议的，应及时按程序上报……”仁化县国土资源局并未举证相关公示的证据，程序违法。三、罗优娥于2016年9月4日第一次提起行政诉讼后，因确定承包关系问题而以“要先通过民事诉讼确定承包经营权”为由撤回起诉。撤回起诉的目的是查清案情，而为了避免累诉，追加扶溪镇扶中村第七经济合作社作为第三人参与本案审理，途径不同但目的相同，所以原审法院认为罗优娥追加扶溪镇扶中村第七经济合作社为第三人符合法律规定。
原审第三人李福胜没有书面答辩,其口头辩称:对原判撤销“批准书”有意见。
原审第三人仁化县扶溪镇扶中村民委员会第七村民小组没有书面答辩，其口头辩称：原判认定事实，请求维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：本案相关材料表明，李福胜主张涉案土地属于其承包的农村集体土地，而罗优娥主张该土地属其承包经营的土地。因此，本案仁化县国土资源局所作国土资（用）字[2014]494号《集体土地建设用地批准书》涉及的土地，处于原使用权属待定的状态。对此，罗优娥、李福胜等人可以依照《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条有关：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”第五十二条有关：“当事人对农村土地承包仲裁机构的仲裁裁决不服的，可以在收到裁决书之日起三十日内向人民法院起诉。逾期不起诉的，裁决书即发生法律效力。”的规定，通过法定途径解决有关土地承包经营权的归属问题，然后根据相关法定机关对土地承包经营权的确权情况，决定是否向仁化县国土资源局申请撤销国土资（用）字[2014]493号《集体土地建设用地批准书》。本案罗优娥在没有解决土地承包经营权归属的情况下，直接向法院提起行政诉讼要求撤销“批准书”，依法应予驳回。据此,依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（十）项之规定，裁定如下:
一、撤销仁化县人民法院作出的（2016）粤0224行初22号行政判决。
二、驳回罗优娥的起诉。
一、二审案件受理费各50元依法免交。
本裁定为终审裁定。
审判长 万 靖
审判员 徐肇廷
审判员 邹征衡
二〇一七年五月八日
书记员 谢 珺