湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）鄂恩施中行终字第00110号
上诉人（原审被告）巴东县人民政府。住所地：巴东县信陵镇巫峡路*号。
法定代表人单艳平，该县代理县长。
委托代理人杨祖海，湖北楚峡律师事务所律师。代理权限：一般代理。
上诉人（原审第三人）巴东县官渡口镇蔡家村民委员会（以下简称蔡家村委会）。
法定代表人李红，该村主任。
被上诉人（原审原告）巴东县官渡口镇蔡家村六组（以下简称蔡家六组）
代表人周明祥，该组组长。
被上诉人（原审原告）周克立，务农。
被上诉人（原审原告）周明坤，务农。系周克立之子。
被上诉人（原审原告）周明能，务农。系周克立之子。
被上诉人（原审原告）周明木，务农。系周克立之子。
被上诉人（原审原告）周明洪，务农。系周克立之子。
被上诉人（原审原告）周明勇，务农。系周克立之子。
被上诉人（原审原告）周明奇，务农。系周克立之子。
被上诉人（原审原告）来明红，务农。系周克立之子周明海（已去世）之妻。
被上诉人（原审原告）周克位，务农。
被上诉人（原审原告）周明容，务农。系周克位之子。
被上诉人（原审原告）周明国，务农。系周克位之子。
被上诉人（原审原告）周明刚，务农。系周克位之子。
被上诉人（原审原告）周明园，生于，1967年6月26日，务农。系周克位之子。
被上诉人（原审原告）周明山，务农。
被上诉人（原审原告）周明祥，务农。系周明山之弟。
以上被上诉人的共同委托代理人童军，湖北施南律师事务所律师。代理权限：特别授权。
以上被上诉人的共同委托代理人谭德富，湖北施南律师事务所律师。代理权限：特别授权。
上诉人巴东县人民政府、巴东县官渡口镇蔡家村民委员会因与被上诉人巴东县官渡口镇蔡家村六组、周克立、周明坤、周明能、周明木、周明洪、周明勇、周明奇、来明红、周克位、周明容、周明国、周明刚、周明园、周明山、周明祥土地行政确认一案，不服来凤县人民法院（2014）鄂来凤行初字第00014号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审查明，争议土地（林地）小地名“九股水”，位于湖北省巴东县官渡口镇蔡家村六组孙家岩座山，面积1282亩，四至范围为：东至神龙溪175米水线，南至水獭余姓田边，西至腰路，北抵水岩。原告蔡家六组前身在1953年时为周克立、周克位、周克臣、孙仕雄四户，后组成水獭九队，之后并入蔡家生产大队，先与蔡家生产大队的一队（现在的一组）、二队（现在的二组）组成一个生产队，后一队分出再后又分成二队及六队（蔡家六组），之后三个生产队一直延续到现在的一组、二组和六组。1953年，巴东县人民政府给周克立、周克位、周克臣、孙仕雄四家发放了《湖北省巴东县土地房产所有证》，四户的土地均有“东至河心”的地界界线。1968年7月，巴东县官渡口镇赵家湾村四组购买蔡家六组山一块。1972年，证人邱某甲、邱某乙、王某、李某所在村民小组买蔡家六组绵竹湾（在争议土地范围内）柴山一块。1973年，水獭坪村十组买蔡家六组猴匠坡（在争议土地范围内）柴山一块。1974年，杨基桩村三组到蔡家六组买楂子山一块。在田土承包到户前，蔡家生产大队在六组办一柑橘厂，田土承包到户后，该厂停办。1984年6月25日，巴东县人民政府将林厂门前位于争议土地内的五亩林地确认给周明洪，作为其自留山。2004年，陈向坪村一组刘美富买蔡家六组周明木“绵竹山”一块，东齐河边，西至岩坎，南至周明刚界，北至周明国界。三峡水利工程建设中，本案争议土地以东部分林地被淹没，为淹没林地补偿款归属，蔡家六组与蔡家村委会发生纠纷，经多次协调，在将补偿款作为蔡家村福利事业资金后得以化解。2008年实行农村集体林权制度改革时，双方再次对本案争议土地（林地）权属发生纠纷。2008年3月8日，蔡家村委会召集全村党员、组长及村民代表会议决定，将本案争议土地留村管理，如受益则用于办村民福利企业。同年3月19日，蔡家村委会制定《官渡口镇蔡家村集体林权制度改革实施方案》，决定：村级公山（含本案争议林地）1682亩实行村集体统一管理，组级公山677亩由各组农户讨论后按组人数平均分配到农户。2008年5月14日，蔡家村委会又召开全村党员、组长及村民代表会议决定，本案争议土地权属归村集体经济组织所有，不属于蔡家六组所有。2010年4月6日，巴东县官渡口镇人民政府对申请人周明海与蔡家村委会就本案争议林地1282亩权属作出官政处字（2010）1号《蔡家村山林权属纠纷处理决定书》，支持蔡家村村支两委、党员、组长及村民代表于2008年3月8日和5月14日两次会议所作出的争议土地权属属于蔡家村集体经济组织所有的表决结果。周明海不服向被告巴东县人民政府申请复议，被告巴东县人民政府于2010年7月7日以巴政行复（2010）12号行政复议决定维持巴东县官渡口镇人民政府官政处字（2010）1号蔡家村山林权属纠纷处理行政行为。周明海不服向巴东县人民法院提起诉讼。诉讼中，巴东县官渡口镇人民政府于2010年9月16日以官政发（2010）54号文件撤销其官政处字（2010）1号《蔡家村山林权属纠纷处理决定书》。之后，周明海撤回起诉。2011年5月15日，周明海、周明容等10人向巴东县人民政府提出本案争议土地确权申请，因被告不作为，10人遂向恩施中院提起诉讼，恩施中院指定建始县人民法院管辖。经审理，建始县人民法院以（2011）建行初字第20号行政判决驳回周明海、周明容等10人诉讼请求。10人不服上诉，恩施中院于2011年9月14日以（2011）恩中行终字第77号行政判决书，撤销建始县人民法院（2011）建行初字第20号行政判决，限被告巴东县人民政府在接到判决书之日起60日内对10上诉人的申请作出具体行政行为。2013年1月30日，被告作出巴政行处字（2013）1号《行政处理决定书》，决定本案争议土地所有权归第三人所有。原告方不服向恩施中院起诉，恩施中院指定建始法院管辖。经审理，建始县人民法院以应先提起行政复议为由于2013年7月8日作出（2013）鄂建始行初字第00021号行政裁定书，驳回原告方的起诉。原告方不服上诉，恩施中院以（2013）鄂恩施中行终字第00089号行政裁定书裁定驳回上诉，维持原裁定。原告方遂向恩施土家族苗族自治州人民政府申请复议。2014年3月14日，恩施土家族苗族自治州人民政府作出恩州政复决字（2014）10号《行政复议决定书》，维持被告作出的巴政行处字（2013）1号《行政处理决定书》。原告方不服向恩施中院起诉，恩施中院遂指定来凤县人民法院管辖。
原审认为，根据《中华人民共和国森林法》第十七条“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理”的规定，被告巴东县人民政府对本案争议土地（林地）权属依法享有处理权。被告巴东县人民政府在进行调查、下发行政确权告知书、组织双方当事人进行举证质证及调解基础上所作出行政处理决定的程序合法。被告巴东县人民政府并未对本案争议土地（林地）的使用权和森林、林木所有权进行处理，因此，原告方关于判决争议林地内的森林、林木所有权、林地的使用权属于蔡家村六组全体农户所有的要求，法院无权裁判，原告方可向被告巴东县人民政府另行申请确权。
国家土地管理局《关于确定土地权属问题的若干意见》（国土（籍）字（1989）第73号）已被国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》（（1995）国土（籍）字第26号）废止，被告巴东县人民政府以该废止规章的“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，现在仍由村或乡农民集体经济组织或其成员使用的，属于农民集体所有”的规定作为其行政处理决定的理由不当。
国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》第四条规定：“凡是村民小组（原生产队）土地权属界线存在的，土地应确认给村民小组农民集体所有，发证到村民小组农民集体；对于村民小组（原生产队）土地权属界线不存在、并得到绝大多数村民认可的，应本着尊重历史、承认现实的原则，对这部分土地承认现状，明确由村农民集体所有；属于乡（镇）农民集体所有的，土地所有权应依法确认给乡（镇）农民集体”。从本案看，蔡家六组从原水獭九队转入蔡家生产大队，在转入后又与蔡家生产大队的两个生产队合并和分立，在其转入、合并及分立过程中，蔡家六组土地权属界线是否属于上述规定中的“对于村民小组（原生产队）土地权属界线不存在、并得到绝大多数村民认可的，应本着尊重历史、承认现实的原则，对这部分土地承认现状，明确由村农民集体所有”情形，被告巴东县人民政府并未提供相关依据予以证实。
林业部《林木林地权属争议处理办法》（林业部第10号令，1996年10月14日起执行）第七条规定：“尚未取得林权证的，下列证据作为处理林权的依据：（一）土地改革时期，人民政府依法颁发的《土地房产所有权证》；（二）土地改革时期，《中华人民共和国土地改革法》规定不发证的林木、林地的土地清册；（三）当事人之间依法达成的林权争议协议、赠送凭证及附图；（四）人民政府作出的林权争议处理决定；（五）对同一起林权争议有数次处理协议或决定的，以上一级人民政府作出的最终决定或者所在地人民政府做出的最后一次决定为依据；（六）人民法院作出的裁定、判决”，第八条规定：“土地改革后至争议发生时，下列证据可以作为处理林权争议的参考依据：（一）国有林业企业事业单位设立时，该单位的总体设计书所确定的经营管理范围及附图；（二）土地改革、合作化时期有关林木、林地权属的其他证据；（三）能够准确反映林木、林地经营管理状况的有关凭证；（四）依照法律、法规和有关政策规定，能够确定林木、林地权属的其他凭证”。从被告巴东县人民政府提供的争议土地所有权归第三人所有的依据上看，第三人既没有《林木林地权属争议处理办法》第七条规定的证明争议土地（林地）属于第三人所有的“处理林权的依据”，也没有第八条规定的证明争议土地（林地）属于第三人所有的“参考依据”。村支两委会议、村民代表会议、全村党员会议及全村组长会议均无权对争议土地（林地）权属作出处理决议，因此，被告巴东县人民政府提供的证明争议土地（林地）属于蔡家村委会所有的《蔡家村关于沿河边公山改革的实施方案》、《蔡家村公山讨论再次通过材料》（附调查记录）及《蔡家村集体林权制度改革实施方案》三份证据不能作为其认定争议林地归第三人所有的依据。而且，根据蔡家村委会制定的《官渡口镇蔡家村集体林权制度改革实施方案》，蔡家村的一、二、三及十二四个村民小组在2008年林权改制时还有677亩组级公山，被告巴东县人民政府对争议土地（林地）是否属于蔡家六组的组级公山也没有查证。综上所述，被告巴东县人民政府作出的巴政行处字（2013）1号《行政处理决定书》的主要证据不足，事实不清，应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销巴东县人民政府2013年1月30日作出的巴政行处字（2013）1号《行政处理决定书》；二、责令巴东县人民政府于本判决生效之日起60日内重新作出行政处理决定。案件受理费50元由被告巴东县人民政府承担。
上诉人巴东县人民政府不服原审法院前述判决，上诉称：原审判决认定事实错误，适用法律错误，请求中院撤销来凤县人民法院（2014）鄂来凤行初字第00014号《行政判决书》，判决维持上诉人作出的巴政行处字（2013）1号《行政处理决定书》。
上诉人蔡家村委会不服原审法院前述判决，上诉称：一审法院认定事实错误，适用法律错误，请求恩施州中级人民法院依法撤销来凤县人民法院（2014）鄂来凤行初字第00014号《行政判决书》，重新作出公正判决。
被上诉人蔡家六组答辩称：来凤县人民法院（2014）鄂来凤行初字第00014号《行政判决书》，认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
被上诉人周克立等十五人答辩称：来凤县人民法院（2014）鄂来凤行初字第00014号《行政判决书》，认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
二审查明的事实与原审判决认定的事实相同。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款之规定，巴东县人民政府是本案适格被告。本案中，巴东县人民政府启动行政处理程序后，依法收集了相关证据，组织争议双方当事人进行了听证，经协调无果后，作出处理决定，该处理程序符合相关法律、法规及规章的规定。巴东县人民政府向法院提交的证据，能够充分证实争议林地所有权应由蔡家村委会享有，而被上诉人并无有力证据证明，其对争议林地享有合法的所有权。可见，巴东县人民政府作出的巴政行处字（2013）1号《行政处理决定书》正确，应予维持。
综上，上诉人巴东县人民政府、蔡家村委会的上诉理由成立，对其上诉请求应予支持。一审判决错误，应予改判。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项、第六十一条第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销来凤县人民法院（2014）鄂来凤行初字第00014号《行政判决书》；
二、维持巴东县人民政府作出的巴政行处字（2013）1号《行政处理决定书》。
二审案件受理费50元，由被上诉人巴东县官渡口镇蔡家村六组、周克立、周明坤、周明能、周明木、周明洪、周明勇、周明奇、来明红、周克位、周明容、周明国、周明刚、周明园、周明山、周明祥共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 蔡 斌
审判员 彭 文
审判员 聂礼刚
二〇一五年一月十四日
书记员 张 宁