内蒙古自治区兴安盟中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）内22行终33号
上诉人（一审原告）孙凤华，女，1962年8月7日出生，蒙古族，无职业，现住乌兰浩特市。
委托代理人张艳梅，内蒙古矩成律师事务所律师。
上诉人（一审被告）内蒙古扎赉特旗住房和城乡规划建设局，住所地：扎赉特旗音德尔镇。
法定代表人王玉林，该局局长。
委托代理人，张海涛，该局干部。
委托代理人张斌，内蒙古有初律师事务所律师。
一审第三人施洪喜，男，1942年9月19日生，汉族，退休干部，住内蒙古乌兰浩特市。
一审第三人施磊，男，1988年11月15日生，汉族，无职业，住内蒙古乌兰浩特市。
一审第三人刘洪波，男，1971年1月13日生，汉族，农民，住内蒙古扎赉特旗音德尔镇。
上诉人孙凤华因上诉人扎赉特旗住房和城乡规划建设局（以下简称扎旗住房规化建设局）为施井华（已故）作出乡村规划许可证一案，不服科右前旗人民法院（2015）科行初字第22号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年5月30日公开开庭审理了本案。上诉人孙凤华及其委托代理人张艳梅，上诉人扎旗住房规化建设局的委托代理人张海涛、张斌以及原审第三人刘洪波到庭参加诉讼；原审第三人施洪喜、施磊经合法传唤均未到庭参加诉讼。本案缺席审理，现已审理终结。
原审法院认定事实如下，孙凤华与施井华均系乌兰浩特市居民。因扎赉特旗小城子乡大岭村招商引资，孙凤华与施井华一同到该村投资养殖。经村委会成员及村民代表会议研究决定，为孙凤华申请建设住房10间，面积为200平方米，圈舍10间，面积为260平方米的绒山养殖基地。2007年5月，经大岭村委会和小城子乡政府申请，原扎赉特旗城乡规划局为孙凤华办理了小城子工作部（2007）-003号建设用地规划许可证，同意其建设50平方米的办公用房。具体四至为东新建队、西树地、南耕地、北耕地。孙凤华依据该证向扎赉特旗国土资源局申请办理了集用（2007）字第0-1-14-68号集体土地使用证，并向小城子财政所交纳土地转让费7500元。土地使用证标明土地用途为养殖，土地使用权面积为30000平方米，建筑面积为2000平方米，单位性质为个人，权属性质为集体，使用权类型为划拨，使用期限为长期。孙凤华自认与大岭村委会就建养殖场没有签订任何形式的合同。证人冷彦利的出庭证言及大岭村委员会会议纪要证实，原为孙凤华、施井华选取的办公地点因离村屯较远，取水打井困难。2007年8月10日，大岭村再次召开村委会，同意施井华在该村村民袁洪斌（案外人）废弃的房场建设办公用房70平方米、羊舍200平方米、庭院5000平方米，具体四至为东李金发家、西道路、南道路、北道路。2009年5月5日，原扎赉特旗城乡规划局为施井华颁发了乡字第152223200900138号乡村建设规划许可证，建设项目名称为住宅。该房屋于2007年建成，扎旗住房规化建设局自认该规划许可证是补发的。2009年末，因孙凤华母子受伤住院治疗，施井华自杀，致养殖场无人管理。2012年末，小城子信用社回收施井华借款，经扎赉特旗人民法院调解，施井华的直系亲属施洪喜、施磊同意以养殖场71.6平方米住宅乡字第152223200900138号乡村建设规划许可证许可的房屋及院落附属物350平方米羊舍所有权转给借款担保人刘洪波，由刘洪波偿还信用社欠款。
一审审理期间，2016年3月8日，经孙凤华、扎旗住房规化建设局申请，科右前旗法院派员到诉争地块进行了现场勘验，两个规划许可证均无GPS坐标点，只能以四至为准。为施井华批准建设的71.6平方米的住宅四至为：东李金发家、西村屯路、南村屯路、北村屯路，与法院实际勘验的71.6平方米房屋的坐落位置四至一致。院落内有住宅71.6平方米、羊舍、门卫室以及院墙，无其他设施。71.6平方米的住宅东侧为大岭村村民袁洪斌废弃的房场。为孙凤华批准建设的50平方米办公用房的四至为：东新建队、西树地、南耕地、北耕地。经法院实地勘验，该地块位于71.6平方米的住宅西北方约500米处，现场无符合规划条件的房屋。两地块并未重叠。孙凤华以养殖场被拆毁，养殖场因施井华负债经法院调解已经给刘洪波折抵为施井华担保债务了，均系扎赉特旗城乡规划局于2009年5月为施井华核发乡村建设规划许可证所致，因此，孙凤华认为扎旗住房规化建设局为施井华核发的乡村建设规划许可证是错误的，应予撤销，要求赔偿由此造成的损失。
原审法院经审理认为，第一，扎旗住房规化建设局自认在为施井华办理规划许可证时明知其系城市居民，根据《中华人民共和国乡镇企业法》第二条第一款之规定，乡镇企业是指农村集体经济组织或者农民投资为主，在乡镇（包括所辖村）举办的承担支援农业义务的各类企业，故施井华不具备成立乡镇企业的资格；第二，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条之规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，施井华非房屋所在地农村集体经济组织成员，是不能使用农村集体土地建设的，且扎旗住房规化建设局也不能举证证明批准给施井华规划建设的房屋非个人住宅；第三，扎旗住房规化建设局认可乡字第152223200900138号乡村建设规划许可证是在房屋已经建造完毕后办理的。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。扎旗住房规化建设局在施井华先建房的情况下，应当首先取得乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正的文件，再为其办理乡村建设规划许可证。在未取得相应的处罚文件且不清楚乡、镇人民政府是否对施井华的行为进行了相应行政处罚的的情况下就为施井华核发了规划许可证。因此扎旗住房规化建设局称其仅凭村乡两级政府的申请就可以核发规划许可证的抗辩理由不能成立；故其为施井华核发乡字第152223200900138号乡村建设规划许可证的行政行为系违法行为。综上，扎旗住房规化建设局为施井华补发的乡字第152223200900138号乡村建设规划许可证的行政行为违法，对孙凤华要求确认原扎赉特旗城乡规划局为施井华补办的乡字第152223200900138号规划许可证的行政行为违法的诉讼请求予以支持。虽然扎旗住房规化建设局为施井华补发乡字第152223200900138号规划许可证的行为没有法律依据，但该违法颁证的行为不是第三人施洪喜、施磊处分财产的依据，扎旗住房规化建设局违法补发规划许可证的行为也不能导致第三人刘洪波取得财产，故扎旗住房规化建设局违法发证的行为与第三人施洪喜、施磊处分财产和孙凤华诉请的财产损失无法律上的因果关系。且孙凤华自认诉请返还的土地系他人自主占用，扎旗住房规化建设局从未占用，故孙凤华要求扎旗住房规化建设局返还71.6平方米的房屋及羊舍等建筑物和土地的诉讼请求本院不予支持。判决：一、确认被告内蒙古扎赉特旗住房和城乡规划建设局（原扎赉特旗城乡规划局为施井华颁发的乡字第152223200900138号乡村建设规划许可证的行政行为违法。二、驳回原告孙凤华的其他诉讼请求。
上诉人孙凤华不服一审判决上诉称：1、一审法院查明事实错误，应依法撤销。一审法院认为，经施井华申请，在村民袁洪斌（案外人）废弃的房场建设办公用房70平方米、羊舍200平方面、庭院5000平方米的事实有误，事实是在孙凤华有土地使用权的范围内，仅有一处建筑（其他均为附属建筑，羊舍等），就是71.6平方米的办公用房。这是孙凤华2007年申请批建的，并办理了规划许可和土地使用权证。不是施井华批建的；2、一审判决认为孙凤华请求返还的土地系大岭村其他村民自主占有，是错误的。是因为扎旗住房规化建设局的错误行政行为导致我不能收回自己建设的房屋，因此应赔偿我的经济损失。
上诉人扎旗住房规划建设局上诉称：1、、孙凤华不具备本案主体资格；2、诉争房产不是孙凤华的合法财产；我局为施井华颁发的乡字第152223200900138号乡村建设规划许可证合法有效。
上诉人扎旗住房规划建设局向原审法院提供如下证据材料：1、大岭村民委员会会议记录。2、小城子工作部建设项目初审表及乡字第152223200900138号乡村建设规划许可证（复印件）。3、冷艳利、冷树春、孙文忠于2015年6月18日出具的证明（复印件）。4、袁洪彬、邹春红出具的证言材料。5、大岭村民委员会出具的《关于施井华在大岭村投资建养殖场的证明》6、被告于2015年11月25日测绘的《本案涉及养殖场、房屋及周边现状地型图》。7、被告于2012年2月24日拍摄的航拍图2张。8、原扎赉特旗城乡规划局于2009年5月5日为施井华颁发的乡字第152223200900138号乡村建设规划许可证（复印件）。9、扎赉特旗国土资源局档案中的集体建设用地批准证（扎地准字90号）复印件一份。10、施井华给刘洪波、李向友写的遗嘱（复印件）。11.证人冷彦利当庭作证证词。一审审理期间扎旗住房规划建设局申请法院调取了下列证据：（1）、扎赉特旗公安局刑警大队出具的关于孙凤华、张翔宇被伤害一案的说明。（2）、扎赉特旗公安局刑警大队出具的5张遗书照片及光盘。（3）、施井华于2010年2月25日书写的遗嘱复印件一份。以上证据欲证明扎旗住房规划建设局为施井华颁发的乡字第152223200900138号乡村建设规划许可证合法有效。12、二审庭审中补交一份扎赉特旗（2006）18号文件的复印件，证明是当时政策依据。
上诉人孙凤华向原审法院提交如下证据材料：1、土地登记卡、集用（2007）字第0-1-14-68号集体土地使用证及附图、扎赉特旗集体建设用地批准证、土地初始登记申请审批表、交款证；2、小城子工作部（2007）-003号建设用地规划许可证；3、乡字第152223200900138号乡村建设规划许可证；4、(2013)扎民初字第210号民事调解书复印件；5、财产损失明细表（一）、（二）6、照片19张。
一审审理期间孙凤华申请法院调取了下列证据：1、2007年5月5日大岭村委会给建设局规划股的申请书复印件；2、小城子工作部（2007）-003号建设用地规划许可证；3、扎赉特旗音德尔镇人民政府关于查调案卷的情况说明；4、扎旗住房规划建设局关于调取孙凤华建设用地规划许可证等相关材料的说明。以上证据欲证明孙凤华要求确认扎旗住房规划建设局为施井华颁发的乡字第152223200900138号乡村建设规划许可证的行政行为违法并应赔偿其经济损失。
原审第三人刘洪波向原审法院提交如下证据材料：1.施井华出具的借据复印件1枚。2.施井华出具的欠据复印件1枚。3.内蒙古农村信用社借款借据1枚。4.大岭村民委员会出具的关于施井华在大岭村投资建养殖场的证明。5.施井华遗嘱中部分内容复印件3页。以上证据欲证明其主张。
上述证据材料均已随案移送本院。
本院依据本案有效证据认定的事实与原审法院认定的事实一致，原审认定的本案事实，本院予以确认。
本院认为，死者施井华系城市居民，根据《中华人民共和国乡镇企业法》第二条第一款之规定，其不具备成立乡镇企业的资格，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条之规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，施井华非房屋所在地农村集体经济组织成员，是不能使用农村集体土地建设的，且上诉人扎旗住房规划建设局也不能举证证明批准给施井华规划建设的房屋非个人住宅。同时扎旗住房规划建设局承认乡字第152223200900138号乡村建设规划许可证是在房屋已经建造完毕后办理的。扎旗住房规化建设局为施井华补发的乡字第152223200900138号乡村建设规划许可证的行政行为违法；但该违法颁证的行为不是原审第三人施洪喜、施磊处分财产的依据，扎旗住房规化建设局违法补发规划许可证的行为也不能导致原审第三人刘洪波取得财产，故扎旗住房规化建设局违法发证的行为与第三人施洪喜、施磊处分财产和孙凤华诉请的财产损失无法律上的因果关系。且孙凤华自认诉请返还的土地系他人自主占用，扎旗住房规化建设局从未占用，孙凤华要求扎旗住房规化建设局返还71.6平方米的房屋及羊舍等建筑物和土地的诉讼请求本院不予支持。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。二上诉人的上诉理由本院不予支持。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50.00元，上诉人孙凤华、内蒙古扎赉特旗住房和城乡规划建设局各负担25.00元
本判决为终审判决。
审判长 朱靖荣
审判员 李 杨
审判员 孟海晶
二〇一六年六月一日
书记员 青 梅