浙江省杭州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙01行终214号
上诉人（原审原告）余善军，男，1974年8月30日出生，汉族，住杭州市滨江区。
被上诉人（原审被告）杭州市滨江区人民政府西兴街道办事处，住所地杭州市滨江区西兴街道官河路1号。
法定代表人徐建刚，主任。
委托代理人马宏利、王永皓，浙江智仁律师事务所律师。
上诉人余善军因拆迁其他行政行为一案，不服杭州市滨江区人民法院（2016）浙0108行初44号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：余善军集体所有土地上房屋原位于滨江区西兴街道七甲闸社区。2012年1月9日，滨江区西兴街道征迁安置管理中心（协议甲方）作为动迁人，与余善军户（协议乙方）签订《滨江区集体土地房屋拆迁补偿安置协议书》，约定因实施星民加油站以东地块建设项目，经杭滨土资拆许字（2009）第25号房屋拆迁许可证批准进行拆迁，乙方房屋属于拆迁范围内。经甲乙双方协商一致，根据《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》的有关规定就房屋补偿安置事项达成协议。
2012年年底，朱某等17人因担心先拆迁吃亏，到街道办事处进行信访。2012年12月11日，西兴街道信访办出具《七甲闸社区朱某等17人到街道信访的答复》，针对同年12月10日朱某等17人到街道反映“星民加油站以东拆迁区块”腾房一事，答复如下：“……同一区块拆迁政策是相同的，补偿标准和依据也是一样的，不会让先拆迁的拆迁户吃亏。街道、社区会加大力度做未拆迁户的思想工作，上门做宣传解释工作，让他们尽早配合政府拆迁，做到公平公正，拆迁补偿标准如有变动，将对先于腾房的拆迁户同等对待。”
后村民代表先后到西兴街道征迁安置管理中心、拆迁指挥部、西兴街道拆迁办、信访办等部门进行了九次上访，2014年12月8日，西兴街道办事处针对拆迁户的上访，出具《七甲闸社区拆迁户信访答复》，答复如下：“……1、街道认为2012年12月11日对七甲闸社区朱某等17人到街道信访的答复意见是符合信访工作程序的。2、目前街道拆迁补偿政策一直执行2009年4月1日后实施的新政，鉴于周边区域拆迁补偿奖励实际情况，2013年8月我区出台整村（连片）拆迁有关奖励措施，在现有征迁补偿政策基础上，新增相关配套措施，要求整村（连片）拆迁必须经村民代表大会表决同意后，以书面形式上报街道、区批准，经同意后实施，符合整村拆迁的户可以享受整村拆迁奖励资金措施。但必须在规定时间内完成丈量签约腾房。整村成片拆迁以前的拆迁户要求补偿拆迁差价的问题，是全区一个共性问题，区街两级已经在制订整村成片拆迁办法时考虑了奖励，时间差带来的价格差问题还是难以解决。信访人如对答复意见有异议，可以申请行政复议或通过司法途径解决。……”
余善军向原审法院提起诉讼，认为西兴街道办事处承诺“拆迁补偿标准如有变动，将对先于腾房的拆迁户同等对待”，请求西兴街道办事处依承诺对余善军在原《滨江区集体土地房屋拆迁补偿安置协议书》的基础上进行增加补偿711474元。
原审法院认为：余善军诉请的依据为要求西兴街道办事处履行西兴街道信访办出具的《七甲闸社区朱某等17人到街道信访的答复》，进而变更合同的履行，增加拆迁补偿款。该答复为信访工作机构对信访人反映情况，提出建议、意见或者投诉请求而作出的答复，其性质为信访答复，对信访人不具有强制力。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项的规定，提起诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。余善军的诉请不属于人民法院行政诉讼的受案范围。信访人对处理信访事项的行为不服，或信访人对信访复查意见不服，提起行政诉讼的，法院不予受理，已经受理的，应裁定驳回起诉。虽西兴街道办事处在《七甲闸社区拆迁户信访答复》载明“信访人如对答复意见有异议，可以申请行政复议或通过司法途径解决。”但信访途径和司法途径是不同的救济途径，故信访答复关于救济途径的陈述不能拘束人民法院的判断。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回余善军的起诉。
上诉人余善军上诉称：上诉人因为房屋拆迁与被上诉人签订了《滨江区集体土地房屋拆迁补偿安置协议书》。因为补偿问题上诉人多次要求被上诉人作出处理，2012年12月11日，被上诉人下属信访办出具《七甲闸社区朱某等17人到街道信访的答复》称“拆迁补偿标准如有变动，将对先于腾房的拆迁户同等对待”。2014年12月8日，被上诉人作出《七甲闸社区拆迁户信访答复》称“鉴于周边区域拆迁补偿奖励实际情况，2013年8月我区出台整村拆迁有关奖励措施，在现有拆迁补偿政策基础上……以书面形式上报街道、区批准，经同意后实施，符合整村拆迁的户可以享有整村拆迁奖励资金措施”。之后，上诉人通过七甲闸社区居委会取得了滨江区农村住宅拆迁户付款情况表和付款清单发现，拆迁补偿标准有所调整，被上诉人依法应当按照新的拆迁补偿标准为上诉人增加补偿，但是被上诉人作为一级政府机关却百般耍赖，上诉人为了维护自身的合法权益，依法寻求司法救济。一审法院作出的裁定认定事实错误，适用证据错误，适用法律错误，实属剥夺上诉人的诉讼权利。依据《行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）规定，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，属于行政诉讼受案范围。上诉人是基于在拆迁时与被上诉人达成的房屋拆迁补偿协议提起的本案诉请，根本不是要求被上诉人履行西兴街道信访办出具的信访答复，故一审法院认定“余善军诉请的依据为要求西兴街道办事处履行西兴街道信访办出具的《七甲闸社区朱某等17人到街道信访的答复》，进而变更合同的履行，增加拆迁补偿款。该答复为信访工作机构对信访人反映情况，提出建议、意见或者投诉请求而作出的答复，其性质为信访答复，对信访人不具有强制力”存在根本错误。上诉人举证的《七甲闸社区朱某等17人到街道信访的答复》是证明被上诉人对上诉人作出的承诺等事实存在，且该信访答复中有协议签订一方杭州市滨江区人民政府西兴街道办事处征迁安置管理中心的盖章确认，上诉人的起诉和信访本身无直接关联性。上诉人在提起行政诉讼之前，曾向原审法院提起了民事诉讼，原审法院作出的民事裁定适用了行政诉讼法认定属于行政诉讼受案范围，且杭州中院作出生效裁定予以维持。一审法院裁定不属于行政诉讼范围，明显和之前的生效裁定相矛盾。综上，请求撤销原审裁定，改判支持上诉人的一审诉讼请求。
被上诉人西兴街道办事处答辩称：本案涉及的事项是拆迁补偿款项问题。按照双方当事人确认以及一审确认的事实，被上诉人下属的征迁安置管理中心经批准，依法对上诉人的房屋进行动迁，在对上诉人的房屋进行丈量评估后与上诉人（户）签订拆迁补偿安置协议。涉及的房屋早已经由上诉人自行腾退并拆除完毕，拆迁补偿也已发放到位，上诉人（户）也予以了安置，被上诉人认为该拆迁补偿安置协议已基本履行完毕，其行为合法，程序正当，应属有效。上诉人提起本本案诉讼的依据是被上诉人的信访办公室出具的信访答复，该答复从性质上属于信访答复意见，按照《信访条例》以及最高法院批复的规定，信访答复不属于行政诉讼受案范围。尽管征迁管理中心在信访答复上加注了内容并加盖了公章，但是这种加注本身不会改变该答复属于信访答复的本质，更加不会构成上诉人所认为的“承诺”。因此一审法院在查明该事实后驳回上诉人的起诉是正确的处理。至于上诉人诉称认为其获得补偿数额低于其他农户，并认为该种区别不能体现被上诉人所说的补偿标准一致性的上诉理由。这是上诉人对于补偿安置协议的误解。就双方签订的补偿安置协议而言，上诉人以及其他农户所依据的补偿及安置标准是统一的，即协议中列明的《杭州市征收集体所有土地房屋拆迁补偿办法》、《杭州市区集体土地房屋拆迁搬家补贴费、非住宅搬迁补贴费、住宅临时过渡费等三项费用标准的通知》，以及滨江区的规范性文件，不存在前后差异或者标准变化的情形。被上诉人也从未和上诉人达成增加补偿等协议，因此上诉人的该理由显然不符合相关法律及合同规定，人民法院不应予以支持。综上，请求维持一审裁定。
本院认为：上诉人提起本案诉讼的诉讼请求为“请求西兴街道办事处依承诺对余善军在原《滨江区集体土地房屋拆迁补偿安置协议书》的基础上增加补偿711474元。”从该诉请内容上看，上诉人系认为西兴街道办事处作出了对其增加拆迁补偿款的承诺，故诉请判令西兴街道办事处履行承诺。
一审中，上诉人还认为西兴街道办事处在信访工作中作出的“拆迁补偿标准如有变动，将对先于腾房的拆迁户同等对待”的答复既是一项承诺，也是对原《滨江区集体土地房屋拆迁补偿安置协议书》的补充约定，因此认为本案系履行协议之诉。
《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第十一条第一款规定“在市土地管理部门公告规定的搬迁期限内，拆迁人与被拆迁人应当按照本条例规定和经批准的拆迁方案，就补偿、安置等事项签订房屋拆迁补偿安置协议。协议应明确规定补偿形式、补偿金额、安置方式、安置用房面积、安置地点、搬迁期限、过渡方式、过渡期限和违约责任等事项。房屋拆迁补偿安置协议应当送土地管理部门备案。协议可以向公证机关办理公证。”同一拆迁区块中，拆迁人按照经批准的同一拆迁方案中所确定的同一拆迁补偿标准与被拆迁人签订房屋拆迁补偿安置协议，是《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》的明确规定。西兴街道办事处在信访工作中答复“拆迁补偿标准如有变动，将对先于腾房的拆迁户同等对待”，系《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》的应有之义，不构成设立、变更或终止信访人权利义务的承诺，也不构成原《滨江区集体土地房屋拆迁补偿安置协议书》双方补充设立、变更或终止权利义务的合意。
本案上诉人提起的诉讼，如系要求西兴街道办事处履行承诺之诉，则承诺的存在是该诉成立的前提；如系要求西兴街道办事处履行补充协议之诉，则补充协议的存在是该诉成立的前提。上诉人未能提供初步证据证明其所主张的承诺的存在或补充协议的存在，其提起本案诉讼，不符合法定的起诉条件。原审法院裁定驳回上诉人的起诉并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 秦 方
审 判 员 徐 斐
代理审判员 李希芝
二〇一七年四月十九日
书 记 员 叶 嘉
附：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。