河北省涞水县人民法院
行 政 判 决 书
（2012）涞行初字第3号
原告郑春荣，男。
原告段合蕊，女。
委托代理人夏文清，男。
委托代理人郑红梅，女。
被告涞水县九龙镇人民政府。
法定代表人李增浩，镇长。
被告委托代理人耿卫东。
第三人王金龙，男。
第三人李秀珍，男。
第三人李玉亮，男。
第三人李玉宝，男。
第三人高玉臣，男。
第三人高登龙，男。
第三人杨甫银，男。
第三人杨甫学，男。
第三人诉讼代表人王金龙。
第三人诉讼代表人李秀珍。
第三人委托代理人李振功，男。
郑春荣、段合蕊因不服涞水县九龙镇人民政府于2012年1月17日做出九政决字（2012）第1号《九龙镇人民政府行政处理决定书》（以下简称“行政处理决定”），向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2013年1月30日公开开庭审理了本案。原告郑春荣、段合蕊的委托代理人夏文清、郑红梅，被告涞水县九龙镇人民政府的委托代理人耿卫东，第三人王金龙、李秀珍、李玉亮、高玉臣、高登龙、杨甫银、杨甫学及其诉讼代表人王金龙、李秀珍、委托代理人李振功到庭参加诉讼。原告郑春荣、段合蕊及被告涞水县九龙镇人民政府法定代表人李增浩未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
涞水县九龙镇人民政府于2012年1月17日做出九政决字（2012）第1号《九龙镇人民政府行政处理决定书》，决定：1、被申请人（即本案原告）郑春荣、段合蕊与申请人王金龙、李秀珍、李玉亮、李玉宝、高玉臣、高登龙、杨甫银、杨甫学（即本案第三人）双方存在的争议土地（位于九龙镇镇厂村原镇厂构件厂南墙与郑春荣、段合蕊房屋北墙之间向南宽6米，长11米，共计土地0.1亩，现为通道出口部分）的所有权归镇厂村村委会集体所有；2、该争议土地的土地使用权为镇厂村内公共通道，属历史形成通道，任何单位和个人不得占用和堵塞；3、被申请人郑春荣、段合蕊在道口上堆放的堵塞物应立即清除，保持通道畅通。
原告郑春荣、段合蕊对被告九龙镇人民政府做出的行政处理决定不服，于2012年2月8日向涞水县人民政府申请行政复议，原告郑春荣、段合蕊于2012年4月9日收到涞水县人民政府做出的维持原决定书的复议决定。原告郑春荣、段合蕊不服行政复议决定，向涞水县人民法院提请行政诉讼，请求法院撤销被告九龙镇人民政府做出的行政处理决定。
原告诉称：1、行政处理决定中的争议土地尚属农业用地，并且申请人（即本案第三人）对争议土地不具有利害关系，故本案第三人无权对争议土地的使用权和所有权提出权属异议。被告在没有证据证明第三人对该土地具有利害关系前提下，违法受理申请并做出行政处理决定，系滥用职权；被告同时做出要求原告清除堵塞物之类的侵权性质的处理决定，亦违反有关土地权属争议的法律规定，属超越职权，应依法撤销行政处理决定。
2、1990年镇厂村和黑水寺村达成的换地协议中包括本案争议土地，依照法律规定，本案争议土地所有权归黑水寺村集体所有，原告拥有合法使用权；争议土地尚属农用地性质，从未形成历史通道。故被告未查明事实，错误适用法律，并在证据严重不足的情况下做出与事实不符的决定。
3、被告不审查第三人主体资格的合法性，同时在第三人未提交相应证据证明其提交协议合法性的情况下，否定原告提供的与申请人提供的协议相似的证据，做出支持申请人的处理决定，违背了行政机关承担举证责任的原则，该行政行为明显不当。
综上所述，被告滥用且超越职权，认定主要事实不清、证据不足即做出行政处理决定，不但违法，也不合理，请求法院依法撤销被告行政处理决定，维护原告合法权益。
被告辩称：1、争议土地位于原镇厂村构件厂南围墙至原告北墙之间，原告没有该土地政府颁发的权属证书，虽然镇厂村与黑水寺村有换地协议，而且加盖了两村村委会公章，但根据《土地管理法》第11条和《土地管理法实施条例》第6条的规定，该宗土地的所有权并没有发生改变，仍属镇厂村集体所有。原告仅按1990年的互换承包地协议主张该处土地的承包经营权是错误的，况且原告已经申请了宅基地，改变了该宗土地的使用性质，其承包经营权同时丧失，1990年签订的互换协议同时失去效力。
2、镇厂村于1999年为峨峪村设置官道道口，根据相关法律规定，土地所有者有权在符合乡村土地规划的条件下设置官道。该官道自1999年清理后至今始终为公共通道，镇厂村清理此官道的用地应属于镇厂村集体所有。根据《物权法》、《民法通则》等相关法律规定，历史通道，即使是土地所有人或使用人都无权改变或堵塞，故原告无故用沙石堵塞官道是违法的，对第三人已构成侵权。
3、土地使用权的客体是国有土地和集体土地的占有、利用、收益的权利，包括土地承包经营权。无论土地性质和用途如何，只要因占有、利用、收益土地的权属归属存在争议，就是土地使用权争议，应由人民政府处理。原告堵塞道口的行为侵害了第三人（即行政处理决定中所指申请人）的道口使用权和镇厂村委会集体土地的所有权，双方都有权向人民政府提出申请确权。
九龙镇人民政府依法做出具体行政行为符合法律规定，原告在听证期间没有按期提交相关证据，应承担举证不能的责任。因此，九龙镇人民政府做出的处理决定认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确，依法维护了第三人的合法权益，有利于社会矛盾的解决，应依法维持。
第三人述称：本案争议为个人之间的争议，非单位（委员会）之间的争议。因为本案中当事人个人对争议土地的所有权和使用权有不同的推理和认识，一方认为该土地由三村委员会共同设置公共通道，其土地所有权没有变更，另一方认为，该土地在换地协议内，其土地所有权因两村换地协议而变更了，推断自己有使用权。但黑水寺村和镇厂村对争议土地的权属没有异议，是双方共同设置的通道，双方村委会均参加听证会，黑水寺村对镇厂村的主张没有异议。所以，个人对土地所有权提出异议只能代表个人意见，不能代表单位之间就存在争议。
被告所做出的行政处理决定第一条，是根据查明的事实对土地权属的说明，证明该土地权属的来源。
《土地管理法》第十六条规定乡级人民政府处理土地权属争议的职责，但未对其履行该职责的前提条件做出规定，所以，不能因为当事人取得了县级以上人民政府颁发的《土地证》或提出土地权属变更，就否定乡级人民政府处理土地权属争议的法定职责。因此，武断地认为乡镇政府无权确认土地权属，就无权受理并处理土地权属争议，是没有法律依据的。
在法定期限内，被告对争议事实提供如下证据：
第三人土地使用权争议调查处理申请书及送达回证；
1999年3月18日镇厂村委会与峨峪村委会签订的镇厂村为峨峪村设置道口协议书；
1990年5月22日镇厂村委会与黑水寺村委会签订的换地协议；
2011年11月25日镇厂村委会证明；
2011年12月8日九龙镇人民政府司法所关于第三人与原告土地所有权、使用权争议纠纷的听证会议记录；
2011年7月26日九龙镇司法所耿卫东、隗向阳对郑春荣、段合蕊调查笔录；
2011年7月11日九龙镇司法所耿卫东对李秀珍、任国民调查笔录；
2011年7月6日九龙镇司法所耿卫东、李术山对李瑞亭、杨作福调查笔录；
2011年7月10日杨春发证人证言；
2011年12月8日第三人委托代理人法律意见书；
2012年1月17日镇长办公会议记录；
九政决字（2012）第1号行政处理决定书及送达回证；
原告不服行政处理决定提起的行政复议材料。
被告用证据2-9证明其做出行政处理决定的事实依据，用证据1、11-12做出该决定的程序性材料，以上证据和证据13证明其做出行政处理决定认定事实清楚，适用法律正确。
在法定期限内，被告未就其享有做出被诉具体行政行为的职权和程序性的规定提出证据，同时未提供其做出具体行政行为程序合法的证据材料。
原告向法庭提供下列证据证明自己的主张：
证据1、郑春荣、段合蕊身份证复印件；
证据2、行政复议决定书；
证据3、被告做出九政决字（2012）第1号行政处理决定；
证据4、镇长办公会议记录；
证据5、镇厂村于黑水寺村换地协议；
证据6、土地承包合同；
证据7、黑水寺村委会“证明”；
证据8、原镇厂村委会书记“证明”；
证据9、原黑水寺村主任“证明”；
证据10、证人王庆云“证明”。
证据1-2用以证明原告符合本案主体资格；用证据3-10证明本案争议土地权利应由原告享有，被告处理决定不合法，不合理。
庭审过程中，首先对原告是否具有主体资格及是否超过诉讼期限进行审查，被告未对原告身份质疑，并且原告对被告提供1、12、13的真实性无异议，证明原告与本案有利害关系，并且其中涉及到复议及起诉程序的时间点均未超过期限，因此本院认为应确认原告具备主体资格，且起诉未超过诉讼期限。
在对被诉具体行政行为进行合法性审查过程中，原告虽对被告提交证据12的真实性无异议，但原告认为，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条以及《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，对土地所有权确权，只能由村集体享有，并提出申请，并由县级以上人民政府做出，乡政府无权处理。
被告认为：被告是依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条及《土地权属争议调查处理办法》第五条第二款的规定，只是明确争议土地所有权而做出的行政处理决定。而对被告是否有职权做出原告立即清除在争议土地上堆放的堵塞物保持通道畅通的决定，被告未提供法律依据。
第三人认为：对被告提供证据无异议，认为本案系个人与单位之间的争议，被告适用《土地权属争议调查处理办法》做出行政处理决定，是特别法优先原则，是正确的；对被告是否有职权做出原告立即清除在争议土地上堆放的堵塞物保持通道畅通的决定，第三人认为被告适用的《土地权属争议调查处理办法》未排除乡政府对土地使用权争议做出处理的职权。
经过庭审，本院认为，本案争议焦点为，九龙镇人民政府是否具有确认土地所有权及做出排除妨碍决定的职权。原、被告、第三人对被告所做行政处理决定的真实性无异议，对被告提供的证据1、12、13及原告提供的证据1、2、3，应予采信。本院认为未确定被告是否享有做出被诉具体行政行为的职权前，对当事人提供的作为确定土地所有权的相关事实证据，暂不予审查认定。
经审理查明：第三人于2011年10月27日向被告提出土地使用权争议调查处理申请，请求被告确认争议土地所有权归镇厂村委会所有，并确认是第三人共同使用的官道；对原告因侵占道口给第三人造成损失做出调查处理。被告于2012年1月17日做出的九政决字（2012）第1号《九龙镇人民政府行政处理决定书》，决定1、原告与第三人双方存在的争议土地的所有权归镇厂村委会集体所有；2、该争议土地的土地使用权为镇厂村内公共通道，属历史形成通道，任何单位和个人不得占用和堵塞；3、原告在道口上堆放的堵塞物应立即清除，保持通道畅通。原告不服被告行政处理决定，于2012年2月8日向涞水县人民政府申请行政复议，原告于2012年4月9日收到涞水县人民政府做出的维持原决定书的复议决定。原告不服行政复议决定，于2012年4月17日向涞水县人民法院提请行政诉讼，请求法院撤销被告做出的行政处理决定。
另查明，在法定期限内，被告未就其享有被诉具体行政行为的职权及程序性的规定提出证据。
本院认为：被诉具体行政行为无法律依据。理由如下：
1、被告做出的行政处理决定共为三项，第一项为原告与第三人双方存在的争议土地的所有权归镇厂村委会集体所有；第二项是该争议土地的土地使用权为镇厂村内公共通道，属历史形成通道，任何单位和个人不得占用和堵塞；第三项为原告在道口上堆放的堵塞物应立即清除，保持通道畅通。第一项内容系对土地所有权的确认，第二项系对争议土地现场的描述，第三项为排除妨碍。
2、根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款及《土地权属争议调查处理办法》第五条的规定，乡级人民政府有权处理个人之间、个人与单位之间争议。本案中原告与第三人之间就争议土地使用权存在争议，第三人可以向乡级人民政府提出处理申请。但被告对争议土地所有权做出确认的决定（即行政处理决定第一项内容）已超越职权。
我国《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条规定，土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办。土地权属争议，由土地管理部门提出处理意见，报人民政府下达处理决定或报人民政府批准后由土地管理部门下达处理决定。《土地权属争议调查处理办法》第四条的规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。县级以上国土资源行政主管部门可以指定专门机构或者人员负责办理争议案件有关事宜。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款及《土地权属争议调查处理办法》第五条规定乡级人民政府可以处理个人之间、个人与单位之间的土地权属争议。而《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条、《土地权属争议调查处理办法》第四条规定了确认土地所有权的主体及程序，对于确定土地所有权的调查、调解机关为县级以上国土资源行政主管部门，而做出确认土地所有权处理的机关为县级以上人民政府。
这两类法条之间只是一般规定与特别规定的关系。根据法理中特别法优于一般法的原理，确认土地所有权应适用特别法即《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条、《土地权属争议调查处理办法》第四条。因此，被告作为乡级人民政府无权做出确认争议土地所有权的决定。
3、被告做出的第三项决定，对于其职权没有提出法律依据，我国现行法律法规中亦没有其具有相关职权的内容。
综上所述，被告涞水县九龙镇人民政府做出的行政处理决定超越职权，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项的规定，判决如下：
撤销涞水县九龙镇人民政府2012年1月17日做出的九政决字（2012）第1号《九龙镇人民政府行政处理决定书》。
案件受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于河北省保定市中级人民法院。
审 判 长 张常谊
审 判 员 郭敏洪
代理审判员 刘东升
二〇一三年六月二十一日
书 记 员 徐 帅