河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）郑行终字第50号
上诉人（原审原告）石梅莲，女，汉族，1948年7月30日出生。
上诉人（原审原告）冀海山，男，汉族，1943年12月17日出生。
上诉人（原审原告）杨青昆，男，汉族，1965年6月26日出生。
上诉人（原审原告）朱贵明，男，汉族，1963年8月23日出生。
上诉人（原审原告）吴红军，男，汉族，1969年10月1日出生。
上诉人（原审原告）张学荣，男，汉族，1969年1月27日出生。
上诉人（原审原告）杜平，男，汉族，1958年12月30日出生。
上诉人（原审原告）林治聚，男，汉族，1955年3月4日出生。
上诉人（原审原告）孟大英，女，汉族，1944年9月2日出生。
诉讼代表人张维先，男，汉族，1942年12月17日出生。
委托代理人段学聪，河南泰豫恒律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）郑州市惠济区人民政府。
法定代表人黄钫，区长。
委托代理人韩超，刘寨街道办事处粮运社区书记。
委托代理人王晓乐，河南闻禹律师事务所律师。
上诉人石梅莲等9人因诉郑州市惠济区人民政府房屋征收决定一案，不服河南省郑州市管城回族区人民法院（2014）管行初字第50号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年1月22日受理后，依法组成合议庭，于2015年3月18日对本案公开开庭进行了审理。上诉人石梅莲等9人的诉讼代表人张维先、委托代理人段学聪，被上诉人郑州市惠济区人民政府的委托代理人韩超、王晓乐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定：2010年12月28日，郑州市人民政府作出了《郑州市人民政府关于郑州市第08-314-K02街坊控制性详细规划的批复》（郑政函（2010）275号），原则同意《郑州市第08-314-K02街坊控制性详细规划》，涉案地块在此详细规划范围内。2011年6月3日，郑州市人民政府作出了《郑州市人民政府关于下达2011年度第一批棚户区改造计划的通知》（郑政文（2011）133号），位于南阳路180号的粮机家属院在棚户区改造范围内，责任单位惠济区人民政府。2011年10月14日，郑州市发展和改革委员会作出了《郑州市发展和改革委员会关于粮机家属院棚户区改造项目房屋征收相关意见的回复》（郑发改城市（2011）864号），载明粮机家属院列入郑州市2011年棚户区改造计划，根据《郑州市人民政府关于印发郑州市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法的通知》（郑政（2011）31号）要求，经初步审查，该项目符合产业政策。要求惠济区发改统计局按有关程序办理相关手续。2011年10月27日，郑州市城乡规划局出具《关于粮机家属院棚户区改造项目征收地块规划意见的函》（郑城规函（2011）428号）载明涉案项目用地范围，根据《郑州市城市总体规划（2010-2020）》和2010年12月28日经郑州市人民政府批准的《郑州市第08-314-K02街坊控制性详细规划》（郑政函（2010）275号），用地范围涉及的用地面积符合城市规划所确定的内容。2011年10月27日，郑州市国土资源局出具《郑州市国土资源局关于粮机家属院棚户区改造项目土地意见的复函》，载明粮机家属院棚户区改造项目符合郑州市土地利用总体规划。要求惠济区住房保障服务中心依法办理规划红线范围内国有土地上的建筑物与附属物的征收手续，签订征收补偿协议后依法办理相应的土地使用权相关手续。2011年5月17日，惠济区住房保障服务中心、郑州粮机家属院棚户区改造指挥部拟定了《郑州粮机家属院棚户区改造征收补偿安置方案》并公示，对粮机家属院的住户进行入户调查，收集了住户对房屋征收的意见和要求。2013年1月17日，郑州市惠济区第二届人民代表大会第二次会议通过了《郑州市惠济区2012年国民经济和社会发展计划执行情况与2013年计划（草案）的报告》，对粮机家属院棚户区改造指挥部出具《郑州粮机家属院棚户区改造房屋征收补偿安置方案》。2013年10月30日至2013年11月1日，受惠济区刘寨街道粮机家属院棚户区改造指挥部委托，由河南天健房地产评估有限公司对南阳路180号粮机家属院棚户改造规划红线范围内的被征收房屋进行评估。2013年11月1日，惠济区刘寨街道粮机家属院棚户区改造指挥部对粮机家属院棚户改造项目房屋征收社会稳定风险进行评估并形成报告，粮机家属院棚户区房屋征收社会稳定风险程度低，该项目可实施。后经惠济区刘寨街道粮机家属院棚户区改造项目信访评估领导小组研究通过。2013年11月22日，郑州市惠济区人民政府作出《郑州市惠济区人民政府关于对国有土地上房屋征收决定的通告》（惠政通（2013）1号）。另查明，2014年10月8日，郑州市惠济区财政局出具了关于原粮机家属院棚户区改造项目的资金证明，该项目所需征收补偿费用已足额到位。还查明，原告起诉时人员27名，在诉讼过程中有8名原告与被告达成协议，撤回起诉。
原审认为：本案为国有土地上进行的房屋征收，应按照国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，履行手续和程序。从本案的证据看，2010年12月28日郑州市人民政府作出的《郑州市人民政府关于郑州市第08-314-K02街坊控制性详细规划的批复》，表明涉案地块的改造符合郑州市土地利用总体规划。2011年6月3日郑州市人民政府作出《关于下达2011年度第一批棚户区改造计划的通知》、2011年10月27日郑州市城乡规划局出具《关于粮机家属院棚户区改造项目征收地块规划意见的函》均表明涉案地块的改造在棚户区改造计划范围内，符合城市规划。2011年10月27日郑州市国土资源局出具《郑州市国土资源局关于粮机家属院棚户区改造项目土地意见的复函》，粮机家属院棚户区改造项目符合郑州市土地利用总体规划。2013年1月17日，郑州市惠济区第二届人民代表大会第二次会议通过的《郑州市惠济区2012年国民经济和社会发展计划执行情况与2013年计划（草案）的报告》，表明涉案地块的改造符合惠济区国民经济与社会发展规划。综上，被告对其辖区内粮机家属院棚户区进行的改造符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第八条第（五）、（六）项以及第九条的规定。2013年11月1日，惠济区刘寨街道粮机家属院棚户区改造指挥部对粮机家属院棚户区改造项目房屋征收社会稳定风险进行评估并形成报告，后经惠济区刘寨街道粮机家属院棚户区改造项目信访评估领导小组研究通过。符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款的规定。被告房屋征收部门于2011年5月17日拟订了《郑州粮机家属院棚户区改造征收补偿安置方案》并进行了公示，对粮机家属院的住户进行了入户调查，收集了住户对房屋征收的意见和要求。但被告并未将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。被告提供的作出征收决定前征收补偿费足额到位、专户存储、专款专用的证据，系作出具体行政行为之后形成的证据。2013年11月22日，被告作出《郑州市惠济区人民政府关于对国有土地上房屋征收决定的通告》，被告提供的证据不能证明其对该征收决定进行了公告。被告作出的涉案房屋征收决定程序上存在瑕疵。由于涉案地块的房屋征收符合郑州市城市规划要求，是为了公共利益需要而实施的项目，且部分住户已与被告达成协议，若因该瑕疵支持原告诉讼请求，会给公共利益造成重大损失，故本院对原告要求撤销被告作出的《郑州市惠济区人民政府关于对国有土地上房屋征收决定的通告》的诉讼请求不予支持。关于原告提出的被征收房屋评估问题，系房屋征收过程中补偿程序涉及的内容，不属于本案审理房屋征收决定合法性的范围。原告提出的该项问题具有一定合理性，建议被告对原告作出房屋征收补偿决定时考虑这一因素。综上所述，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，并经本院审判委员会研究决定，判决：驳回原告的诉讼请求。
上诉人石梅莲等9人不服一审判决，提起上诉。上诉的主要理由是：一、一审认定被上诉人作出的征收决定及其征收行为有法律依据错误。1、一审中被上诉人提交郑州市及其相关部门文件，其中发改委、规划局、国土局的复函、回复等均不是正式行政文件，不具有行政法上的效力。且该三份文件均系2011年复函，而郑州市政府的郑政文（2011）133号文，郑州市第08-314-K02街坊控制性详细规划，郑政函（2010）275号文均系2010年作出的，将本项目列入了2011年市政府改造范围，被上诉人却在2013年启动此项目。故上述文件不能证明该征收行为所依据的政府性文件是合法的。且依据590号令第九条规定制定国民经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证，但一审证据中未见相关单位征求社会群众意见，也未见经过了科学论证，故上述文件不具有法律效力。2、依据590号令第十二条规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用，但被上诉人提交的证明时间是2014年10月8日，其在下达征收决定前没有达到590号令第十二条要求的征收决定合法。一审依据惠济区财政局的一个证明认定征收前征收补偿费用足额到位是错误的。3、590号令第八条、第十三条规定，市、县人民政府应当下达“征收决定”并予以公告。但至今被征收人未见到征收决定，被上诉人作出的仅有征收决定通告，依据相关法律，通告是抽象行政行为，是不可以复议和诉讼的，依据通告而进行征收是违法的。4、被上诉人一直称本次征收是棚户区改造，所谓棚户区其应该提交相应部门对南阳路180号院是否属于棚户区的认定，但一审中上诉人未提交该结果，一审判决认定该棚户区改造合法是没有事实根据的。二、一审认定被上诉人作出征收的程序合法是错误的。1、590号令第十条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案后，应当组织有关部门进行论证，被上诉人未作论证就做出征收方案是违法的。征收补偿方案应予公布，征求公众意见不得少于30天，被上诉人未予以公布征求意见。2、根据590号令第十一条规定，被上诉人应将征求意见情况及根据公众意见修改情况及时公布，但被上诉人未将征求意见修改情况公布。且被上诉人应该召开听证会，但被上诉人没有召开。3、被上诉人作出征收决定后未及时公告，违反了590号令第十三条规定，上诉人申请信息公开后才知道作出了征收决定，其侵害了被征收人的行政复议、行政诉讼权利。4、被上诉人作出的征收决定通告上告知对征收决定不服向郑州市惠济区人民法院提起诉讼，依据行政法的规定，对县级人民政府提起诉讼应向中级人民法院，被上诉人故意误导被征收人，侵害其诉讼权。5、作出征收决定前，被上诉人应在被征收范围内作摸底调查，其也提交了自行制作的摸底调查汇总表，但由被征收人亲自签字的仅有几十份而整个被征收范围内有四百多户，证明被上诉人在摸底调查中根本未听取群众意见，更未按照群众意见来对方案进行修改。三、征收决定补偿方案过低，严重侵害被征收人权利。依据590号令，房地产评估机构应由被征收人共同协商选定，协商不成的采取多数决定、随机选定的方式确定。但在本次征收前，被上诉人从未告知被征收人选择评估机构，故评估结果也是不合法的。对征收房屋的补偿应参照就近区位新建商品房价格，以被征收人在房屋被征收后居住条件、生活质量不降低为宜，但本次征收未参照，更是让被征收人生活质量明显下降，该补偿方案严重违法。四、一审判决适用法律错误。应该适用《行政诉讼法》第五十四条第二款的1-3项，主要证据不足，适用法律法规错误，违反法定程序，判决被上诉人予以撤销该行政行为。请求二审法院：1、依法撤销郑州市管城回族区人民法院（2014）管行初字第50号行政判决书；2、依法确认郑州市惠济区人民政府作出的惠政通（2013）1号通告对应的征收决定书及征收行为违法，并予以撤销。
被上诉人郑州市惠济区人民政府答辩称：一、本次征收行为，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。（一）本次行政征收行为事实依据充分，程序适当，不存在事实及程序问题。本案所涉及土地早自2010年就着手准备征收工作，答辩人为此做了大量工作。涉案地块早已纳入郑州市人民政府土地利用总体规划，被确定为棚户区改造项目，在整体改造计划范围之内，符合城市整体利用规划。市国土局也在2011年确认该项目符合郑州市土地利用总体规划。2013年1月17日，惠济区第二届人民代表大会第二次会议将涉案土地改造纳入惠济区国民经济与社会发展规划。2013年11月1日该项目作了社会稳定风险评估报告并经研究通过。初步征收补偿方案在2011年5月17日正式对外发布，并先后三次逐户征求意见，共收集居民亲笔签名征求意见表约1200余份。相关征求意见情况在2013年《致粮机家属院居民的一封信》中进行了公示，并在180号院范围内公布了修改后的补偿方案。财政局也证明补偿费用足额到位，在先期已签协议并进行补偿的400余户中不存在拖欠、延付情况，足以说明补偿费用足额到位。答辩人于2013年11月22日作出本案征收决定，并在180号院进行大范围张贴公示。（二）本次征收决定的作出符合国务院590号令的相关规定，适用法律、法规正确。答辩人按照法律规定程序开展了相应的工作，还就本次征收进行了总费用的匡算，用近三年时间进行了补偿方案的公示和意见收集，根据入户调查结果，采纳了被征收人合理建议，并修改公示新的征收补偿方案，多次进行宣讲，最终经区政府专题会议讨论作出征收决定并进行公告。整个征收程序符合相关规定，适用法律法规正确。二、原告一审诉请依法不能成立，一审判决结果正确。原告一审中所提请求缺乏事实依据和法律依据，所提6项理由均不成立：以通告形式公示征收决定本身没有问题，也符合行政机关行文格式要求，本次行政征收前置条件具备，棚户区改造计划也不是答辩人提出并立项的，而评估并非征收决定作出的前置程序。经过拆迁改造可以提升区域形象，对原告居住环境有较大改善。三、上诉人的上诉请求不能成立，请求依法维持原判，驳回上诉人上诉请求。（一）上诉人认为征收补偿费用在作出征收决定前没有足额到位，专款专用是错误的。首先，该笔费用在征收决定作出前已经足额到位是一个基本事实，资金是真实存在的，否则财政局不会出具《资金证明》。其次，因暂时未产生诉讼纠纷，答辩人也不可能提前要求财政局出具证明。再次，目前已达成协议的400多户，均已按时足额发放补偿款项，不存在争议。（二）上诉人提出征收决定没有公示，没有见到征收决定是违背事实的。答辩人在一审中提交六组证据中有两张照片，一张显示韩超正在张贴征收决定，一张显示张贴在180号院的征收决定。其次，本案中已先后有400多户签订协议领取补偿款，说明征收决定已经公示。再次，答辩人一审提交的代理词及二审代理词中也有相应照片，该征收决定在180号院各处张贴的都有。需要指出的是，以通告形式发布征收决定是符合格式要求的，该决定以在被征地范围内张贴的形式发布，以通告形式行文是合适的，不能因以“通告”形式发布就认为发布的是“通告”而没有“决定”，上诉人这种理解是片面的。最后，一审原告及二审上诉人均在起诉状和上诉状中提出答辩人在征收决定中告知向惠济区人民法院提起诉讼是错误的，这证明是见过征收决定的。请求二审法院驳回上诉人上诉请求，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审基本一致。
另查明，2013年10月21日，惠济区人民政府召开常务会议，原则同意启动粮机家属院棚户区改造项目。被上诉人提供的照片证据显示被上诉人对本案所涉《郑州市惠济区人民政府关于对国有土地上房屋征收决定的通告》及其附件进行了张贴。
本院认为：本案争议的焦点有两个：一是被上诉人是否下达了房屋征收决定；二是被上诉人作出的被诉房屋征收决定是否合法。
针对第一个焦点问题，上诉人认为本案被上诉人未下达过房屋征收决定而仅作出了征收决定通告，通告是抽象行政行为，不能进行复议和诉讼，依据通告进行征收是违法的。被上诉人认为其发布的征收决定通告标题虽为“通告”实际上即是征收决定，不能仅因标题问题即认定被上诉人没有作出征收决定。对于此问题，本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第十三条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。”根据上述规定，负责征收工作的市、县级人民政府应当分别作出两个行为，一个是作出征收决定的行为，另一个是将征收决定进行公告的行为。在这种情况下，对被征收人权利、义务产生实质性影响的是征收决定，被征收人对征收决定不服可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。而对征收决定进行的公告行为仅是将征收决定的相关内容进行公布的一种方式，并没有给被征收人创设新的权利、义务，被征收人对公告的行为不能进行行政复议、行政诉讼。具体到本案中，被上诉人没有按照上述《条例》的规定先作出征收决定再进行公告，而是直接作出了涉案的《郑州市惠济区人民政府关于国有土地上房屋征收决定的通告》（以下简称《通告》）。在这种情况下，该《通告》虽然在形式上是对征收决定内容进行公告的载体，但实质上则对包括本案上诉人在内的被征收人的权利、义务产生影响。如果仅因标题上的不规范而将被上诉人作出该《通告》认定为是一种进行公告的行为，会造成包括本案上诉人在内的被征收人无法对该行为进行复议、诉讼，也即无法通过提出本案诉讼寻求救济。故为保护被征收人诉权考虑，对本案所涉《通告》宜作广义理解，将其视为实质上的征收决定。但值得注意的是，被上诉人应严格按照《条例》相关规定作出征收决定并予以公告，其却直接以本案中《通告》的形式作出征收决定，以致作为被征收人的上诉人对其行政行为的合法性产生上述怀疑，故建议被上诉人在行政管理过程中应当充分谨慎，严格遵守法律、法规的规定，以免损害其行政行为的严肃性和权威性。
至于上诉人提出被上诉人作出征收决定后一直未予公告及涉案《通告》上所告知提起诉讼的法院错误侵害起诉权的问题，本院认为，被上诉人提供的照片证据显示被上诉人对本案所涉《通告》及其附件进行了张贴。涉案《通告》已告知被征收人对征收决定不服可向郑州市惠济区人民法院提起行政诉讼，告知诉权无问题，但告知的受案法院有误。按照《行政诉讼法》的相关规定应是向本院提起诉讼，但该告知错误对上诉人的实体权利并无影响，故上诉人该上诉理由不能成立，本院不予支持。
针对第二个焦点问题，国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要……”。本案中，被上诉人提交的《郑州市人民政府关于下达2011年度第一批棚户区改造计划的通知》（郑政文（2011）133号）显示，郑州市人民政府已决定将粮机家属院列入郑州市2011年棚户区改造计划，被上诉人根据上述文件可以对其辖区内涉案地块进行棚户区改造。
《条例》第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条、第十五条等对市、县级人民政府作出房屋征收决定的程序作出了规定。从本案被上诉人提供的证据来看，粮机家属院棚户区改造项目经郑州市惠济区人民代表大会批准，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，纳入了郑州市惠济区2013年国民经济和社会发展规划。对此，上诉人认为被上诉人提交的用以证明粮机家属院棚户区改造项目符合相关规划的证据均是有关职权部门出具的函，不是正式行政文件，不具有法律效力，且这些文件均为2010年作出，市政府也将该项目纳入2011年改造范围，被上诉人却在2013年启动此项目，故不能证明涉案征收行为所依据的上述政府文件合法。上诉人还提到根据《条例》第九条的规定，国民经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会群众的意见，经过科学论证，一审中未提供相应证据证明，故上述所谓文件不具有法律效力。本院认为，《条例》中未对房屋征收行为符合相关规划的有关证明文件的形式作出明确规定，且本案中被上诉人提供的上述材料是相应职权部门在其职权范围内出具的证明材料，能够证明涉案改造项目符合相应规划。上述文件材料在时间上确实早于被诉征收行为，但不能因此即认定其不具有合法性，在未经有权机关确认无效的情况下，这些文件材料的法律效力仍应得到认可。至于相应计划、规划应当征求意见、科学论证的问题，上诉人是认为被上诉人应当举证证明上述计划、规划本身是依法作出，进而有关符合这些计划、规划的证明文件才具有法律效力。本院认为，这其实是涉及相应计划、规划作为行政行为的合法性的审查问题，而不是其作为证据的合法性问题。本案是针对被诉征收决定的合法性进行审查，对作为该征收决定前提行为的计划、规划从证据角度考量其合法性问题，上诉人如对上述计划、规划作为行政行为的合法性有异议，应当通过其他的法律途径进行解决。故上诉人该上诉理由不能成立，本院不予支持。
本案中，被上诉人房屋征收部门拟定了征收补偿方案进行了公示，并组织人员对涉案地区房屋区位、用途、建筑面积等情况进行了入户调查，收集了住户对房屋征收的意见和要求。被上诉人对征收补偿方案进行了修改，对征收行为进行了社会稳定风险评估，并经政府常务会议讨论决定，最终作出涉案房屋征收决定予以公布。被上诉人作出本案房屋征收决定的行为基本符合《条例》的上述程序规定，但仍存在一定问题，主要体现在两个方面：一是征收补偿方案的确定方面，被上诉人提供的证据不能证明其组织有关部门对房屋征收部门拟定上报的征收补偿方案进行了论证及对征求意见情况和根据公众意见修改情况进行了公布，也不能证明涉案征收补偿方案不需听证或其组织了相关听证；二是征收补偿费用证明方面，被上诉人提供的作出征收决定前征收补偿费足额到位、专户存储、专款专用证据是作出具体行政行为之后形成的证据。
对于第一方面的问题，组织有关部门对房屋征收部门拟定上报的征收补偿方案进行论证是指征收人应当组织发展改革、城乡规划、国土资源、财政等有关部门对建设项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，征收补偿方案是否公平等进行论证，其目的是为了保证征收补偿方案合理可行。将征求意见情况及根据公众意见修改情况及时公布，就征收补偿方案组织听证是为了使被征收人能及时了解彼此间的要求以及征收人的意见，使征收人更广泛地了解被征收人代表、社会各界公众代表意见，使征收补偿方案更能体现公众意见，以便征收决定作出后，能顺利地进行后续的签订房屋征收补偿协议或者作出房屋征收补偿决定行为。从这个意义上讲，上述程序与房屋征收决定之后的房屋征收补偿协议和房屋征收补偿决定关联更为紧密，其并非房屋征收决定的法定要件，这一问题不足以否定被诉房屋征收决定的合法性。
对于第二方面的问题，被上诉人提供的区财政局资金证明形成时间虽晚于征收决定作出时间，但其内容能够反映一定情况。结合对被上诉人工作人员反映的涉案改造项目所涉范围内房屋被征收人已签署协议，领取相应补偿费用进行搬迁，并未出现征收补偿费用不到位的情况，同时考虑到涉案改造项目已经基本实施完毕，故对该问题应认定为行政程序上的瑕疵。
此外，《条例》将整个房屋征收过程分为房屋征收决定、房屋征收补偿协议和房屋征收补偿决定三个行为。本案上诉人提出的关于补偿过低、房地产评估机构的选定不合法等诉求可以通过后续两个行为及相关司法救济得到解决。
综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审诉讼费50元，由上诉人承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 石 伟
代理审判员 耿 立
代理审判员 王 冰
二〇一五年八月五日
书 记 员 付亚楠