广东省肇庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤12行终109号
上诉人（原审原告）肇庆市高要区臻源房地产开发有限公司，住所地：肇庆市高要区。
法定代理人戴某，该公司总经理。
委托代理人胡作明，广东刚钲律师事务所律师。
委托代理人梁达腾，广东刚钲律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）肇庆市高要区人力资源和社会保障局，住所地：肇庆市高要区。
法定代表人李玉洪，该局局长。
委托代理人陆文权，该局工作人员。
委托代理人刘宏锐，该局工作人员。
被上诉人（原审被告）肇庆市高要区人民政府，住所地：肇庆市高要区。
法定代表人江栋才，该区区长。
委托代理人何锐和，肇庆市高要区法制局工作人员。
上诉人肇庆市高要区臻源房地产开发有限公司（以下简称高要臻源公司）因与被上诉人肇庆市高要区人力资源和社会保障局（以下简称高要人社局）、肇庆市高要区人民政府（以下简称高要区府）劳动保障监察及行政复议纠纷一案，不服肇庆市鼎湖区人民法院（2016）粤1203行初62号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，上诉人高要臻源公司的委托代理人胡作明和梁达腾、被上诉人高要人社局的委托代理人陆文权和刘宏锐、被上诉人高要区府的负责人梁玉茹及委托代理人何锐和到庭参与法庭调查，现已审理终结。
原审法院审理查明，2013年12月31日，高要臻源公司作为发包方与湖南鸿信建筑有限公司作为承包方签订《广东省建设工程施工合同》（补充合同1），约定高要臻源公司将臻源时代花园工程项目发包给湖南鸿信建筑有限公司承建，合同总价约3300万元，该工程项目于2015年12月2日通过了竣工验收。2015年12月起，高要人社局陆续收到臻源时代花园工程项目9个施工班组工人的投诉，反映湖南鸿信建筑有限公司共拖欠施工班组工人工资约210万元。2015年12月21日、31日、2016年1月13日，高要人社局对向湖南鸿信建筑有限公司臻源时代花园项目工程负责人龙云峰进行了询问调查。2015年12月30日、2016年1月15日，高要人社局向湖南鸿信建筑有限公司和高要臻源公司发出《劳动保障监察询问通知书》，要求派员接受询问调查，2016年1月5日、6日湖南鸿信建筑有限公司委派王亚平到高要人社局处接受询问调查，对施工班组提供的拖欠工人工资表进行确认，反映高要臻源公司已支付工程款2400万元，并于2016年1月16日提交《请求解决支付工程款以便迅速支付农民工工资的报告》，反映高要臻源公司仍欠其约1000万元，要求高要人社局督促高要臻源公司付款以解决民工工资问题。2016年1月19日高要臻源公司的委托代理人胡作明到高要人社局处接受询问调查并提交材料，反映高要臻源公司已支付工程进度款3047万元，但双方未进行工程结算。2016年1月21日，高要人社局向高要臻源公司作出并送达高人社监字[2016]第102号《劳动保障监察限期改正指令书》，查明高要臻源公司发包，湖南鸿信建筑有限公司承建的臻源时代花园项目工程发生拖欠施工班组工人工资约210万元，工程项目已于2015年12月2日竣工验收，但高要臻源公司至今未与湖南鸿信建筑有限公司进行工程结算；根据《广东省工资支付条例》第三十三条第一款的规定，责令高要臻源公司于三日内，以臻源时代花园项目工程未结清的工程款为限，先行垫付湖南鸿信公司所拖欠下属施工班组工人工资。高要臻源公司不服，于2016年1月25日向高要区府申请行政复议，高要区府于同月26日决定受理后，向高要人社局发出《提出行政复议答复通知书》，要求高要人社局提出答复及提交当初作出行政行为的证据、依据等，高要人社局于2016年2月3日提交《行政复议答辩书》及相关证据材料，高要区府收到后将高要人社局的《行政复议答辩书》及相关证据材料于2016年2月17日送达给高要臻源公司；2016年3月23日，高要区府作出高要府行复[2016]1号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持高要人社局作出的高人社监字[2016]第102号《劳动保障监察限期改正指令书》，并于2016年3月29日、30日分别送达给高要臻源公司和高要人社局。
原审法院审理认为，根据《广东省工资支付条例》第六条第一款：“县级以上人民政府劳动和社会保障行政部门（以下简称劳动保障部门）负责对本行政区域内用人单位的工资支付行为进行指导和监督检查。”的规定，高要人社局是高要区劳动保障部门，依法对高要区行政区域内用人单位的工资支付行为进行指导和监督检查是其法定职责，系本案的适格被告；高要区府系高要人社局的本级人民政府，故高要区府是本案适格的复议机关，其作出了维持高要人社局《劳动保障监察限期改正指令书》的复议决定，也是本案的适格被告。又根据《广东省工资支付条例》第三十三条第一款：“建设单位（业主）未按照合同约定拨付或者结清工程款，致使施工单位拖欠劳动者工资的，劳动保障部门可以责令建设单位（业主）先行垫付劳动者工资，先行垫付的工资数额以未结清的工程款为限。”的规定，高要人社局接到施工单位拖欠劳动者工资的投诉后，向高要臻源公司和湖南鸿信建筑有限公司发出《劳动保障监察询问通知书》，并分别对涉案臻源时代花园工程项目的投诉人、建设单位（即高要臻源公司）和施工单位（即湖南鸿信建筑有限公司）进行了询问调查，并根据调查取得的建设工程施工合同、建筑工程竣工验收报告等证据，认定高要臻源公司发包，湖南鸿信建筑有限公司承建的臻源时代花园项目工程发生拖欠施工班组工人工资约210万元，工程项目已于2015年12月2日竣工验收，但高要臻源公司至今未与湖南鸿信建筑有限公司进行工程结算，事实清楚，证据充分。高要人社局根据《广东省工资支付条例》第三十三条第一款的规定，作出责令高要臻源公司于三日内，以臻源时代花园项目工程未结清的工程款为限，先行垫付湖南鸿信公司所拖欠下属施工班组工人工资的《劳动保障监察限期改正指令书》，并向高要臻源公司送达，适用法律正确，程序合法。高要区府作为高要人社局的本级人民政府，受理高要臻源公司的复议申请后，根据高要人社局提交了《行政复议答辩书》及相关证据，在法定期限内作出《行政复议决定书》，程序合法。对于高要臻源公司提出已足额支付工程款给施工单位的意见，经查，高要臻源公司与湖南鸿信建筑有限公司签订的建设工程施工合同总价约3300万元，该工程项目于2015年12月2日通过了竣工验收，但双方未进行工程结算，高要臻源公司表示已支付工程进度款3047万元。因此，高要臻源公司的上述主张理由不能成立。对于高要臻源公司提出建筑材料价格下降、湖南鸿信建筑有限公司拖延工程进度、在实际施工过程中偷工减料，应减少款项的意见，属另一法律关系，高要臻源公司可另寻其他法律途径解决，本案不作处理。综上所述，高要人社局、高要区府作出的本案行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。高要臻源公司提出的诉讼请求的理由不能成立，不予支持。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，作出驳回高要臻源公司的诉讼请求的判决。
上诉人高要臻源公司不服原审判决，向本院上诉称，一、我公司已经按照合同约定，依法足额（超额）向湖南鸿信建筑有限公司支付了工程进度款项，不存在未结清工程款项的情况，被上诉人高要人社局下达的指令缺乏事实和法律依据。合同约定的工程承包价款约为3300万元，但此仅为双方在工程开展之始预估的价款，实际工程款仍需在工程完成后进行结算才能确定。湖南鸿信建筑有限公司在签订补充协议后，并未依约履行义务，严重违反合同的约定，其要求按照合同约定支付工程进度款项没有依据。我公司已经向湖南鸿信建筑有限公司支付了3047.649万元工程款项（包含200万元保证金）。由于建筑材料一直下降，根据合同的约定，合同差价应降低约150万元。湖南鸿信建筑有限公司未按照合同约定施工，在实际施工过程中偷工减料，因此减少的款项约为190万元，即使以合同签订之时预估的3300万元进行计算，我公司早已经超额向湖南鸿信建筑有限公司支付了工程款项。工程已于2015年12月2日通过竣工验收，因湖南鸿信建筑有限公司的原因未能进行对账结算。二、我公司依法无须代湖南鸿信建筑有限公司先行垫付工人工资。根据《广东省工资支付条例》第三十三条第一款的规定，劳动保障部门责令建设单位先行垫付劳动者工资的前提条件有两个：一是未按照合同约定拨付或者结清工程款；二是由于未按照合同约定拨付或者结清工程款导致施工单位拖欠劳动者工资。在本案中，缺乏上述两个前提条件，我公司不存在未按照合同约定拨付或者结清工程款的情况，湖南鸿信建筑有限公司拖欠劳动者工资，并非因为我公司拖欠工程款。再者，湖南鸿信建筑有限公司认为拖欠劳动者工资，仅向被上诉人高要人社局提供了所谓的《人工工资发放情况表》，但没有提供劳动合同、施工合同、社保证明、工资结算等证据，证实该工资发生及拖欠的真实性。三、我公司因湖南鸿信建筑有限公司违约行为已遭受巨大经济损失，请法院本着公平公正的原则，依法保障我公司的合法权益。综上，被上诉人高要人社局的行政指令没有法律和事实依据，我公司已经全面向被上诉人高要人社局陈述情况，并且提交了足够的证据证明我公司已经超额支付了工程款项的情况下，仍然作出垫付工资的行政指令是错误，而且，在作出行政指令时，没有告知我公司任何申辩、救济权利以及途径。被上诉人高要区府复议决定维持行政指令也是错误的。一审判决事实不清，适用法律错误。现请求二审法院，撤销一审判决、高要府行复[2016]1号《行政复议决定书》及高人社监字[2016]第102号《劳动保障监察限期改正指令书》，并由两被上诉人承担本案的诉讼费。
上诉人在二审期间新提交了3份证据：
1、臻源房地产开发有限公司时代花园项目付款情况；
2、（2016）粤1283民初799-1号《民事裁定书》；
3、（2016）粤1283民初799号查封、冻结财产清单。
被上诉人高要人社局答辩称，我局坚持一审中的答辩意见，我局依法作出的高人社监字[2016]第102号《劳动保障监察限期改正指令书》的行政指令，是正确的，该指令得到了被上诉人高要区府及一审法院的维持，请二审法院以事实为依据，以法律为准绳，依法维持我局的行政指令，驳回上诉人的诉讼请求。
被上诉人高要人社局在二审期间新提交了7份证据：
1、人民调解补偿协议书；
2、承诺书；
3、送达回证；
4、授权委托书；
5、代臻源时代花园施工项目发放工资签名表；
6、结算业务委托书；
7、公证书两份。
被上诉人高要区府答辩称，一审判决程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，作出判决合法，依法应当予以维持。一、上诉人高要臻源公司上诉所述“上诉人已经按照合同约定，依法足额（超额）向湖南鸿信建筑有限公司支付了工程进度款项，不存在未结清工程进度款项的情况”与客观证据事实不符。上诉人称：合同约定的工程承包价款约为3300万元，上诉人已经向湖南鸿信建筑有限公司支付了3047.649万元的工程款（包含200万元的保证金）。这里存在200多万元工程款项差额未结清，上诉人认为“不存在未结清工程进度款项的情况”是自相矛盾的。湖南鸿信建筑有限公司已经完成工程，因此，客观证据事实表明，上诉人目前尚有200多万元的工程款未支付给湖南鸿信建筑有限公司。二、上诉人认为“上诉人依法无须代湖南鸿信建筑有限公司先行垫付工人工资”的观点没有证据事实和法律法规支持，是错误的。正是由于上诉人有未结清工程进度款项的证据事实，导致湖南鸿信建筑有限公司发生拖欠工人工资事件。被上诉人高要人社局依据《广东省工资支付条例》第三十三条第一款的规定对上诉人作出《劳动保障监察限期改正指令书》是有事实和法律支持的，是正确的。三、上诉人在上诉中认为“因湖南鸿信建筑有限公司违约行为已遭受巨大经济损失”的观点，应属于另一法律关系，不是由行政法调整。被上诉人高要人社局根据调查结果和证据材料向上诉人发出《劳动保障监察限期改正指令书》并送达，符合法定程序，适用法律正确。我府作出的高要府行复[2016]1号《行政复议决定书》，主体适格，认定事实清楚，证据确凿，处理适当，程序合法，适用法律正确。综上所述，一审法院作出驳回上诉人诉讼请求的判决属于认定事实清楚，适用法律正确的情形，请二审法院维持一审判决。
被上诉人高要区府在二审期间新提交了2份证据：
1、人民调解补偿协议书；
2、公证书一份。
经质证，被上诉人高要人社局对上诉人高要臻源公司新提交的证据1，不予认可；对证据2、3，无异议；被上诉人高要区府对上诉人高要臻源公司新提交的证据的真实性无异议，关联性有异议。
上诉人高要臻源公司对被上诉人高要人社局新提交的证据的真实性由法院认定，合法性、关联性不予认可；被上诉人高要区府对被上诉人高要人社局新提交的证据无异议。
上诉人高要臻源公司对被上诉人高要区府新提交的证据的真实性由法院认定，合法性、关联性不予认可；被上诉人高要人社局对被上诉人高要区府新提交的证据无异议。
根据质证，对当事人认可，或虽提出异议，但无充分理据予以支持的证据，本院均认定为有效证据。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案争议焦点是被上诉人高要人社局作出的高人社监字[2016]第102号《劳动保障监察限期改正指令书》认定的事实是否清楚，适用法律法规是否正确，程序是否合法和被上诉人高要区府作出的高要府行复[2016]1号《行政复议决定书》程序是否合法。被上诉人高要人社局是辖区范围内劳动保障行政部门，具有对辖区企业进行劳动监察的职责；被上诉人高要区府是被上诉人高要人社局的同级人民政府，有对是被上诉人高要人社局作出行政行为进行复议的职责，两被上诉人是本案的适格主体。
被上诉人高要人社局接到臻源时代花园工程项目施工工人的投诉，对湖南鸿信建筑有限公司拖欠工人工资进行调查，向湖南鸿信建筑有限公司及上诉人高要臻源公司发出《劳动保障监察询问通知书》，并对投诉的工人、湖南鸿信建筑有限公司及上诉人高要臻源公司进行询问调查，结合上诉人高要臻源公司作为发包方与湖南鸿信建筑有限公司作为承包方签订《广东省建设工程施工合同》、建设工程竣工验收报告等证据，认定上诉人高要臻源公司发包，湖南鸿信建筑有限公司承建的臻源时代花园项目工程发生拖欠施工工人工资约210万元；工程项目已于2015年12月2日竣工验收，上诉人高要臻源公司未与湖南鸿信建筑有限公司进行工程结算，认定事实清楚，证据充分。由于上诉人高要臻源公司未与湖南鸿信建筑有限公司进行工程结算，而发生拖欠工人工资，被上诉人高要人社局根据查明的事实，依照《广东省工资支付条例》第三十三条第一款“建设单位（业主）未按照合同约定拨付或者结清工程款，致使施工单位拖欠劳动者工资的，劳动保障部门可以责令建设单位（业主）先行垫付劳动者工资，先行垫付的工资数额以未结清的工程款为限”的规定，作出高人社监字[2016]第102号《劳动保障监察限期改正指令书》，适用法律正确，程序合法，处理得当。上诉人高要臻源公司认为其已经按照合同约定支付工程进度款，不存在未按照合同约定拨付或者结清工程款的情形，以及认为高人社监字[2016]第102号《劳动保障监察限期改正指令书》认定事实不清，适用法律不正确，其理据不充分，本院不予采纳。
被上诉人高要区府在2016年1月26日受理上诉人高要臻源公司的复议申请后，向被上诉人高要人社局发出《提出行政复议答复通知书》，经审查，于2016年3月23日作出高要府行复[2016]1号《行政复议决定书》，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定……”的规定，程序合法。上诉人高要臻源公司请求撤销高人社监字[2016]第102号《劳动保障监察限期改正指令书》和高要府行复[2016]1号《行政复议决定书》理据不充分，原审法院判决驳回诉讼请求，并无不当。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律恰当，处理正确，本院予以维持。上诉人上诉请求改判的理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审受理费50元，由上诉人高要臻源公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 陈国鑫
审判员 彭卓腾
审判员 张国良
二〇一七年十月二十四日
书记员 何剑锋