河北省承德市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）承行终字第68号
上诉人（原审被告）滦平县人民政府。
法定代表人关继高，职务县长。
委托代理人闫德华，滦平县国土资源局监察局副局长。
委托代理人孙红岩，滦平县国土资源局法制股长。
被上诉人（原审原告）承德市滦平国有林场管理处金沟屯林场（以下简称金沟屯林场）。
法定代表人许国民，职务场长。
委托代理人孙佳星，申彬律师事务所律师。
委托代理人陈申彬，申彬律师事务所律师。
原审第三人滦平县红旗镇南白旗村民委员会（以下简称南白旗村委会）。
法定代表人刘安廷，职务村主任。
委托代理人董永才，住滦平县。
委托代理人杨孝军，住滦平县。
原审原告金沟屯林场诉原审被告滦平县人民政府滦政行处字（2012）第1号土地权属处理决定一案，滦平县人民政府不服围场满族蒙古族自治县人民法院（2013）围行初字第4号行政判决，于2013年4月25日向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2013年7月30日上午公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人，被上诉人的法定代表人、委托代理人，原审第三人的法定代表人、委托代理人到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审判决认定的事实：1975年11月30日，滦平县林业局与红旗镇塔子沟大队签订了《集体荒山交国家造林合同》，将其坐落在塔子沟房后阳坡2420亩荒山，四至为东至哈莫石；西至白羊沟顶；南至山根；北至梁头。交由原告林场整地、造林、经营、抚育成林。滦平县政府对原告金沟屯林场提交的《核对国有林地、林木、宜林荒山登记表》及地形图进行核对无误后，于1992年7月29日颁发了林木证字1008号《林地、林木所有证》。而后滦平县政府经多次复核、验证、公示等程序，无单位和个人提出异议，被告滦平县政府为原告颁发了滦林证字（2002）第24020106号、滦林证字（2008）第24020806号《中华人民共和国林权证》。第三人南白旗村委会与原告金沟屯林场争议林地是塔子沟房后阳坡一部分的杨海清后沟处，东至（哈莫石）源通公司尾矿库中线（南北线）；西至杨海清后沟沟底；北至粱脊；南至沟塘道边林地。滦平县政府将此争议林地也于1992年12月10日，为第三人南白旗大队同时颁发了林木证第16号、17号林地使用执照和林木所有证。造成了第三人与原告林权证重叠。第三人与原告发生了争议，向滦平县政府提出确权申请，被告滦平县政府于2012年7月10日作出滦政行处字（2012）第1号土地权属行政处理决定认为，争议地“四固定”时已划归南白旗大队所有，一直由南白旗村民进行承包。以后也未进行政策性调整，在全国第一次和第二次土地调查现状图中显示，所有权仍未发生变化。1975年塔子沟村误将争议地当做自己的山场交国家造林，南白旗大队并未同意，也未承认。另外，滦平县政府“林地证第16号”林权证载明的四至与“滦林证字（2008）第24020806号”林权证第三号登记载明的四至发生重叠，且“滦林证字（2008）第24020806号”林权证第三号登记有误，应予纠正。依照《中华人民共和国森林法》第十七条和《确认土地所有权和使用权若干规定》第十九条规定，决定吊销“滦林证字（2008）第24020806号林权证第3号登记证；争议地所有权归红旗镇南白旗村委会所有；待本决定生效30日内，金沟屯林场按决定内容到滦平县林业局重新登记发证。原告不服此“决定”，向承德市人民政府提出行政复议，市政府于2012年11月5日作出维持滦平县政府土地权属行政处理决定。原告金沟屯林场提起行政诉讼，请求人民法院依法撤销被告作出的土地权属行政处理决定，并将争议林地、林木的所有权归国家和使用权归原告。
一审判决认为：1975年11月30日滦平县林业局与红旗镇塔子沟大队签订了《集体荒山交国家造林合同》，将其坐落在塔子沟房后阳坡荒山2420亩，交由原告林场整地、造林、经营、管理、抚育成林。现第三人与原告发生行政争议地已成为林地。被告滦平县政府将第三人与原告林地权属争议确认为土地权属争议，属于认定事实不清，定性错误，依照《中华人民共和国土地管理法》第九条第三款规定“确认林地、草地的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理”。根据上诉法律规定，处理林地权属争议，应当依照森林法律、法规，而不能依照土地行政管理法律、法规进行处理。被告滦平县政府依照《确认土地所有权和使用权若干规定》第十九条规定进行处理林权争议，属于适用法律、法规错误；被告滦平县政府指定土地部门处理林权争议，违反了《林木、林地权属争议处理办法》第四条，“林权争议应由人民政府林业行政主管部门或人民政府设立的林权争议处理机构进行处理”的规定，应认定执法主体不合格；原告的请求争议的林地、林木所有权归国家和使用权归原告金沟屯林场的诉讼请求，不属于本院审理、支持的权限范围。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十六条第（二）项2目之规定，判决如下：一、撤销被告滦平县政府于2012年7月10日作出的滦政行处字（2012）第1号土地权属行政处理决定。二、责令被告滦平县政府60日内重新作出具体行政行为。
上诉人上诉称：第一、此案应定性为土地权属争议，而非一审法院认定的林地权属争议。依据《土地管理法》第二条规定，土地分为：农用地、建设用地、未利用地三类。农用地又分为：耕地、园地、林地、草地。所以林地和耕地、园地一样都是农用地其中的一类，也属于农用地；确认土地权属的原始政策依据是1962年实施的《农村人民公社工作条例修正草案》简称《六十条》。在“四固定”时，此宗地是集体所有，此事实无争议。1962年到现在，从法律到规章没有处理林地所有权、使用权的规定。所以此案只有定性土地权属争议，才能找到处理该案的法律依据。第二、《立法法》规定，特别法适用优于一般法，但前提是特别法有规定或不同规定，如果没有规定，就要按法律、行政法规、地方性法规、部门规章的顺序找依据。从1962年“四固定”到现在，林业部门没有制定处理林地权属争议的规范性文件，只有原国家土地管理局发布的《确定土地所有权和使用权若干规定》这部规章。所以只能适用该规章。林业部门处理此类案件，也是参照此规章。因此上诉人依照《确认土地所有权和使用权若干规定》处理滦平县红旗镇南白旗村委会与滦平国有林场管理处金沟屯林场因土地所有权发生争议一案是完全正确的，不属于适用法律、法规错误。第三、《土地法》第十六条、《森林法》第十七条都规定了：单位之间的土地（林地）争议，由县级以上人民政府处理。按《立法法》七十九条的规定：法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。《土地权属争议调查处理办法》的效力相当于规章。林地所有权、林地使用权、林木所有权证是县政府发的，对同一宗林地县政府将证发给了两个以上单位或个人，作为下级的林业行政主管部门或政府设立的林权争议处理机构也无权处理。另外，此案是县长亲自交办，县国土与林业部门联合办案，处理决定审核表上有林业局主管局长签字确认（相当于政府临时设立的林权争议处理机构）。处理主体是滦平县人民政府；执法主体是持有行政执法证的滦平县国土资源局及林业局的行政执法人员；授权依据是国土资源部2003年3月1日施行的《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款规定，县级以上国土资源行政部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。滦平县红旗镇南白旗村委会与滦平国有林场管理处金沟屯林场因土地所有权争议一案事实清楚、案情简单：此争议地在“四固定”时是集体所有，并且是南白旗村集体所有。有“四固定”时划村界的双方村书记的证词；滦平县国土资源局1992年土地资源调查图经双方村干部指定，该村界与“四固定”时划的村界一致。1975年12月塔子沟村与县林业局签订的《集体荒山交国家造林合同》不能移交村界外非本村的荒山，更不可能改变土地所有权。此宗地1992年南白旗村己经领取了16号林地使用证，并且多次组织群众植树造林，而林场是2008年6月依据与塔子沟的协议中错误的四至及自己利用地形图勾的图，申请领的林权证。南白旗领证在先，长期使用，而林场没有任何证据证明取得过该争议地的所有权或使用权。
综上所述，一审法院认定事实错误，请求二审法院支持上诉人的上诉请求。
被上诉人答辩称：本案的事实是：1975年，经滦平县统一规划，报当时的承德地区行署、河北省政府批准，滦平县白旗公社塔子沟大队于1975年11月30日将坐落在塔子沟房后阳坡2420亩的林地交给国家造林并签订了《集体荒山交国家造林合同》，荒山坐落地点为塔子沟房后阳坡，四至为东至哈莫石、西至白羊沟顶、南至山根、北至梁头，争议地为塔子沟房后阳坡的一部分，由被上诉人管理至今。滦平县人民政府在1992年对被上诉人提交的《核对国有林地、林木、宜林荒山登记表》及其地形图进行核对无误后，向被上诉人颁发了包括塔子沟房后阳坡在内的《林地、林木所有证》（林木证号第1008号）。1998年8月17日滦平县林业复核验证办公室对被上诉人持有的所有林权证再次审核并确认表、图、证相符，上述林地林木为持证者所有并在该证上盖有滦平县林业复核验证办公室印章。2002年7月1日，被上诉人填写了《金沟屯林场国有林地公示表》红旗镇塔子沟村塔子沟房后阳坡林地部分，该公示表公示的地点为：塔于沟房后阳坡，面积为2420亩，就包括本案的争议地在内，公示期满，没有任何组织和个人提出异议，2002年8月10日，滦平县人民政府为被上诉人颁发了全国统一样式的林权证。2008年6月3日滦平县人民政府为被上诉人换发了新的林权证，林权证确定的范围均包括属于塔子沟房后阳坡2420亩国有林地一部分即杨海清后沟至哈莫石范围内的林地、林木，确认了争议地的所有权归国家，该处林地也一直由被上诉人进行造林（主要为油松）、经营、管理、维护至今。第三人滦平县红旗镇南白旗村就在争议地附近，几十年来从未提出任何异议，而塔子沟村委会也为被上诉人出具证据证明争议地原为塔子沟村所有，后交给国家造林；滦平县人民政府的行政区域图中也将本案的争议地划入了塔子沟村范围内。第三人之所以现在编造事实，伪造证据对争议地提出请求，是因为此地有公司投资开矿，第三人完全受巨额利益驱使而致事实及法律于不顾。
由以上事实可以看出，该争议林地原属塔子沟大队，且滦平县国土资源局没有权利对行政区域划分进行调查，村干部也没有权利指定村界。此地在塔子沟大队于1975年交由国家造林时就为林地，且滦平县人民政府分别于1992年7月、2002年、2008年相继向被上诉人颁发了包括争议地在内的林权证书，上诉人提交给法院的原审第三人的林权证存根，也能证明本案属林地权属纠纷，而不是如上诉人所述的土地权属纠纷。上诉人在上诉状中提出林业部门没有制定处理林地权属争议的规范性文件，因此本案应适用《确定土地所有权和使用权若干规定》的观点，明显是对我国法律、法规、规章掌握不够或是故意避而不谈，林业部于1996年10月14日颁布实行了《林木林地权属争议处理办法》。依据《立法法》关于特别法优于一般法的规定，本案应适用《林木林地权属争议处理办法》。该办法第四条规定：林权争议由各级人民政府依法作出处理决定。林业部、地方各级人民政府林业行政主管部门或者人民政府设立的林权争议处理机构按照惯例管理权限分别负责办理林权争议处理的具体工作。很明显，滦平县人民政府委托滦平县国土资源局进行处理是不合法的，无论受谁指派都没有法律效力，滦平县国土资源局不具有林业行政执法资格，而且上诉人直到一审终结也没有提交委托滦平县国土资源局处理该案的委托书。
另外，滦平县人民政府说本案作出的处理决定的程序违法。《林木林地权属争议处理办法》第20条规定：当事人之间达成的林权争议处理协议或者人民政府作出的林权争议处理决定，凡涉及国有林业企业、事业单位经营范围变更的，应事先征得原批准机关的同意。本案中的原批准机关是河北省人民政府，而滦政行处字（2012）第1号土地权属行政处理决定根本没有在事先征得河北省人民政府的同意，属程序严重违法。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，对案件定性准确，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。
原审第三人在二审没有提交书面参诉意见，当庭表示同意上诉人的上诉意见。
上诉人在一审提交的证据有：1—4号证据，林地使用执照（存根），核对集体、个人责任山登记表，林权证，森林、林地林木四至范围图，拟证明1992年12月10日滦平县政府将争议地确认为第三人并颁发了林地使用执照。2008年6月3日滦平县政府也将争议地在内的林地颁发执照给原告。5、6号证据，集体荒山交给国家造林合同，协议书，拟证明1975年11月30日塔子沟阳坡2420亩荒山交给国家造林，1999年9月1日南白旗村委会与董玉签订协议将争议地承包给董玉；7—11、14号证据，塔子沟村证明，南白旗村证明，李玉珍、杨仕杰、赵来玉的询问笔录，拟证明争议地归南白旗村等情况。11—13号证据，卫星遥感图，全国土地第一次土地详查图。
被上诉人在一审提交的证据有：1-2号证据，《关于认真做好统一规划宜林荒山地的通知》，《关于切实做好集体荒山交国家造林规划工作的通知》。3号证据，《集体荒山交国家造林合同》，拟证实1975年11月30日滦平县林业局与塔子沟大队签订坐落在塔子沟房后阳坡2420亩荒山，东至哈莫石、西至白羊沟顶、南至山根、北至梁头。4-11号证据，《关于新建四处国营林场的请示》，《关于滦平县新建国营林场的批复》，《关于南甲山国营管理局拉海岭等六个国有林场移交省煤炭工业管理局的协议书》，《河北省革命委员会关于成立滦平国有坑木林场的通知》，金沟屯林场基本图，《核对国有林地、林木、宜林荒山登记表》和塔子沟房后阳坡四至范围地形图。12号证据，《林地、林木所有权证》及附图，拟证实1992年7月29日滦平县林业复核验证办公室为林场颁发的林木证第1008号所有证及现场图。13-16号证据，《滦平县林业局复核验证办公室关于对滦平县坑木林场管理处林地、林木所有证进行审核的说明》，金沟屯林场国有林地公示表，2001年、2008年《中华人民共和国林权证》。17-21号证据，王发、王海林、赵胜才证明材料，造林整地验收汇总表，金沟屯林场边整边造检查验收表、验收单，金沟屯林场自查造林统计表，金沟屯林场造林整地、造林付款凭证等，拟证实金沟屯林场整地、造林包括争议地，付给造林单位款项单据等情况。22-24号证据，滦平县红旗镇与塔子沟村的村界是东至哈莫石，塔子沟村民王义等6人居民在塔子沟阳坡有承包土地并县政府为其颁发土地承包经营权证书等情况。
原审第三人在一审时未提交证据。
上述证据随卷移送至二审法院。
经庭审质证、认证，本院对证据的确认与一审判决对证据的确认相同。
根据上述确认的合法有效证据，本院认定的事实与一审判决认定的事实无异。
本院认为：自1975年11月30日滦平县林业局与红旗镇塔子沟大队签订《集体荒山交国家造林合同》至今，包括争议地在内的荒山2420亩就由被上诉人进行封山、造林、经营管理；被上诉人现持有的上诉人自1992年7月29日、2002年、2008年相继颁发、换发的包括争议地在内的林权证书；上诉人提交给一审法院的原审第三人1992年12月10日的林权证存根，以及争议地现在的实际状况，足以认定原审第三人与被上诉人的纠纷属林地权属争议。而上诉人将原审第三人与被上诉人的林地权属争议定性为土地权属争议，确属认定事实不清，定性严重错误，依法应予纠正。
《中华人民共和国土地管理法》第九条第三款规定：“确认林地、草地的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理”。上诉人依照《确认土地所有权和使用权若干规定》第十九条规定处理林权争议，属于适用法律、法规错误，依法应予纠正。
滦平县人民政府指定本县国土资源局处理此案，违反了《林木、林地权属争议处理办法》第四条：“林权争议应由人民政府林业行政主管部门或人民政府设立的林权争议处理机构进行处理”的规定，其执法主体错误，依法应予纠正。
原审第三人既无争议地书面的权属证明，也没有对争议地经营管理的任何有效证据，仅凭本村几个“利害关系人且没有出庭质证的证言”，一张“应由发证机关存档”而由上诉人提交给一审法院的“林权证存根”来主张争议地归其所有属明显的证据不足。而被上诉人自1975年11月30日滦平县林业局与红旗镇塔子沟大队签订《集体荒山交国家造林合同》后，对争议地进行了封山、造林、经营管理的证据确实充分，且连续经营管理至今已五十余年，没有任何单位和个人提出过异议。其间，上诉人三次（第一次为1992年7月29日）为被上诉人颁发、换发了争议地的林权证，并就有关事项依法进行过公示，原审第三人从未就此主张过任何权利；原审第三人初次林权证的存根记载为1992年12月10日，但其没有提供相对应的林权证，且以后更不曾换发，现在却因争议地可能潜在的利益而主张争议地的权属不应得到支持。
综上，上诉人将争议地所有权确归原审第三人既无事实依据，也无法律依据；对争议地的定性错误，执法主体错误。一审判决对滦政行处字（2012）第1号土地权属行政处理决定予以撤销，认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由于法无据，本院不予支持，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件诉讼费100元由上诉人承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘松平
审 判 员 陈德贵
代理审判员 祁春梅
二〇一三年八月五日
书 记 员 孙媛媛