四川省南部县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）川1321行初35号
原告四川艾明物业管理有限公司阆中分公司。住所地：阆中市华胥路“华胥南苑”小区。
负责人冯大勇，总经理。
委托代理人何江，总经理助理。
委托代理人李洪友，四川纪明律师事务所律师。
被告阆中市市场监督管理局。住所地：阆中市七里新区长安西路***号。
法定代表人杜敏，局长。
委托代理人赵荣，该局执法大队中队长。
委托代理人王敏，四川纪明律师事务所律师。
原告四川艾明物业管理有限公司阆中分公司不服被告阆中市市场监督管理局行政处罚决定一案，于2016年6月12日向阆中市人民法院提起行政诉讼，该院报请四川省南充市中级人民法院指定管辖，南充市中级人民法院于2016年8月9日裁定本案指定南部县人民法院管辖。本院于2016年9月8日立案后，于2016年9月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，于2016年10月17日组织双方进行了证据交换。本院依法组成合议庭，于2016年11月4日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人何江、李洪友及被告的出庭负责人副局长张婧、委托代理人赵荣、王敏到庭参加诉讼。在审理过程中，双方愿意庭外协调，但未能达成一致意见。本案现已审理终结。
被告于2016年5月16日作出阆市监处字[2016]第128号行政处罚决定，认定原告与阆中市“华胥南苑”小区业主采用格式条款签订《装饰装修�务协议》，并向业主收取装修管理费275471元、装修许可证工本费9470元、装修押金1758800元的行为，构成了“侵犯消费者合法权益”的违法事实，其违法所得为284941元（装修管理费275471元＋装修许可证工本费9470元）；向业主收取建渣清运费269032元，构成了“迫使他人与自己交易”的不正当竞争行为。被告依据《四川省消费者权益保护条例》第六十八条和《四川省反不正当竞争条例》第四十三条的规定，决定责令原告立即改正违法行为，并作出如下处罚：1、对不正当竞争行为处罚款20000元；2、对其他侵犯消费者合法权益行为处罚款284941元。
原告诉称，一、原告依据《阆中市物业服务收费管理实施细则》收取了“装修管理费”和“建渣清运费”属实但并无不当。理由是经营者依法享有在政府指导价规定的幅度内制定价格的权利，原告是在政府指导价之内收取的以上两项费用；原告的物业管理范围既有法律法规依据，也有物业管理合同的约定，对业主的装修行为进行监督管理是原告的权利和义务；收取保证金是原告监管方式，也是行业惯例，政府规范性文件亦认可，并不侵害业主的利益；提供清运建渣服务是原告物业合同服务范围的专属服务，收取建渣清运费是专属交易而非强迫交易。二、被告没有执法权。原告收取的“装修管理费”、“建渣清运费”属于物业服务收费的范围，依据《物业管理条例》第四十三条之规定，县级以上政府价格主管部门应当会同同级房地产行政主管部门，加强对物业收费的监督。物业服务收费问题，业主可以向价格主管部门或物管行业主管部门投诉，投诉至被告处，被告应移送至有权部门处理，即便被告说都有权，也要由更专业的机构认定。三、行政处罚贯彻平等原则，物管公司收取以上两�费用具有普遍性，且有历史性，现被告仅针对原告处罚有选择执法之嫌，不公正之虞。四、装修管理费里必然有成本开支，包括电梯拉运建筑材料、建筑垃圾及其他管理费，计算非法所得必须要减除成本，故被告的处罚不当。综上，被告无执法主体资格，适用法律错误，依法起诉请求：1、撤销阆市监处字[2016]第128号行政处罚决定；2、对《阆中市物业服务收费管理实施细则》予以司法审查。
原告向本院提交了证据、依据，按如下顺序在庭审中出示：
第一组：15、《物业管理条例》第十七条、第十九条、第二十三条、第四十一条；16、《中华人民共和国价格法》第十一条。证明：物业收费由价格主管部门或建设行政主管部门处理，被告没有执法权。
第二组：1、原告的营业执照、税务登记证、组织机构代码证；2、《物业管理服务合同》文本；3、《装饰装修管理服务协议》文本；4、《装饰装修管理细则》文本；5、《前期物业管理服务协议》文本；6、《临时管理规约》文本；7、《承诺书》文本；8、阆发改价格[2012]325号《阆中市发展和改革局、阆中市住房和城乡建设局关于印发〈阆中市物业服务收费管理实施细则〉的通知》；9、《关于华胥南苑物业服务费收取办法的公告》；10、业主代表大会《会议记录》；11、《关于收取装修押金等费用的说明》；12、成发改收费[2012]1345号《成都市关于我市物业服务等级划分物业服务收费政府指导价标准及有关问题的通知》；13、《住宅室内装饰装修管理办法》（建设部令第110号）；14、阆中市晶城小区、和润物业、时代天娇、中央华城等物业管理公司收取装修服务费的单据。证明：原告收取“装修管理费”和“建渣清运费”合法。
第三组：17、《中华人民共和国反不正当竞争法》。证明：强迫交易行为未纳入该法规定的行政处罚范围，被告以原告存在“强迫交易”行为所给予的相应处罚，属适用法律不当。
被告辩称，一、被告具有独立的行政执法主体资格，可以对原告侵犯消费者合法权益和不正当竞争行为一案进行查处。二、被告的执法程序合法，包括：案件受理、立案调查程序、依法履行了行政处罚前的告知、听证等程序。三、原告侵犯消费者合法权益和不正当竞争行为的违法行为事实清楚，证据确凿。四、被告对原告作出的行政处罚决定适用法律正确、且实体处理上是适当的，具有合法性和合理性。综上所述，被告对原告侵犯消费者合法权益及不正当竞争行为所作出的阆市监处字[2016]第128号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿，定性准确，程序合法，适用法律正确，实体处理适当，应予以维持。故原告的诉讼请求依法不能成立，应予以驳回。
被告向本院提交了证据、依据，按如下顺序在庭审中出示：
第一组：45、阆府办发[2015]113号《阆中市人民政府办公室文件》；46、《四川省反不正当竞争条例》第四条、第四十三条；47、《四川省消费者权益保护条例》第六十八条。证明：被告的行政执法主体资格适当。
第二组：1、举报信；2、南充市工商系统“诉转案”移交单；3、现场检查笔录；4、对业主曾庆蓉的调查笔录及曾庆容提供的《前期物业管理服务协议》、《装饰装修管理服务协议》、收费收据；5、对业主董雪波、陈艳、李琳、肖雯的调查笔录；7、办案人员提取的原告营业执照、法人身份信息；8、办案人员提取的四川艾明物业管理有限公司（以下简称艾明公司）营业执照、资质证书、法人身份信息；9、原告提供的�明公司与阆中市首批自然人合伙建房合作会（以下简称阆中建房合作会）签订的《物业管理服务合同》；10、原告提供其与艾明公司签订的《合作协议》；11、艾明公司员工调动单；13、对原告负责人冯大勇、员工何江的询问笔录；14、对业主任秀荣、李雪华、宋容、杜永全、王微、杨红、彭术云、涂兴荣、冯飞、何明权的调查笔录；15、对业主的意见调查表；16、原告提供的涉案小区收费公告；17、原告提供的《装修施工许可证》、《装修服务协议》样件、《前期物业管理服务协议》样件；34、听证笔录；35、原告在听证会上向被告提供的《业主代表大会会议记录》、收取物业服务费收取办法的公告、收取装修押金等费用情况说明、艾明公司提供的其与阆中建房合作会签订的《物业管理服务合同》《物业管理合同（补充协议）》。证明：原告的违法事实存在。
第三组：41、《四川省物业管理条例》第2条、第46条第1款、第53条第2款；42、《四川省反不正当竞争条例》第28条第1款；43、《四川省消费者权益保护条例》第6条；44、《四川省物价局关于物业管理收费有关问题的答复》；46、《四川省反不正当竞争条例》第四条、第四十三条；47、《四川省消费者权益保护条例》第六十八条。证明：被告对原告的行政处罚适用法律正确，处罚适当。
第四组：6、立案审批表；12、限期举证通知书、送达回执；18、原告提供的阆中市发展和改革局、阆中市住房和城乡建设局关于印发《阆中市物业服务收费管理实施细则》的通知；19、原告提供的其收取业主费用的统计表；20、原告提供的已接房业主信息表；21、原告提供的其收取业主“装修管理费、建渣清运费、装修押金、装修许可证费”收据复印件；22、原告提供的其收取业主费用的电子台账打印件；23、原告提供的情况说明；24、阆中建房合作会提供的情况说明；25、原告提供的情况说明；26、原告提供的案发后收费退款明细表；27、《四川省物价局关于物业管理收费有关问题的答复》；28、执法人员收集的艾明公司、原告公司登记信息、公司章程、人事令；29、行政处罚有关事项审批表；30、行政处罚听证告知书、送达回执；31、原告要求举行听证申请的资料；32、行政处罚听证通知书、送达回执；33、听证会案情介绍材料；36、听证报告；37、调查终结报告；38、案件审核表；39、行政处罚决定审批表；40、行政处罚决定书、送达回执。证明：被告对原告的行政处罚程序合法。
经庭审质证，原告对被告所举证据的质证意见是：第一组依据不能证明被告的主张，根据特别法优于普通法的原则，物业收费属价格范畴，行政执法主体应该是价格主管部门；第二组证据不能证明被告的待证事实，无法支持被告的主张；第三组依据不能证明被告的主张，相反能证明被告适用法律不当，尤其是计算非法所得没有扣除必要的成本，作出的处罚不当；第四组证据所证明的被告的行政执法程序无异议，但被告无执法权。
经庭审质证，被告对原告所举证据的质证意见是：对第一组依据的真实性、合法性、关联性无异议，但不能证明原告的证明事项。对第二组中的证据1、2的真实性、合法性、关联性及其证明事项均无异议；证据3、4、5、6、7和依据8的真实性无异议，合法性、关联性有异议；证据10、12、14和依据13的真实性、合法性无异议，关联性有异议；证据11的真实性、合法性、关联性均有异议。对第三组依据的真实性、合法性无异议，被告对原告的处罚适用《四川省反不正当竞争条例》第二十八条第�一）项并不与《中华人民共和国反不正当竞争法》相抵触。
本院对原、被告所举证据认证如下：
原告所举第二组中的1、2、3、4、5、6、7、9、10、11号证据，被告所举第二组证据及第四组中除18、27外的其余证据，客观真实地证明了案件事实，本院予以采信。原告所举12、14号证据与本案无关联，本院不予采信。原告所举第一组、第二组中的8、13和第三组以及被告所举第一组、第三组、第四组中的18、27，均属于法律、法规等规范性文件，不是案件的证据。
经审理查明：
艾明公司是从事物业管理服务的法人企业，原告属其依法设立的分公司。2014年10月10日，阆中建房合作会与在“华胥南苑”小区物业管理服务选聘中中标的艾明公司签订《物业管理服务合同》，委托艾明公司对该小区实施物业管理，委托管理期限为物业实际交付之�至业主委员会成立并选聘新的物业公司签订物业管理合同时止，具体管理事项是“公共环境卫生，包括但不限于：房屋公共部位的清洁卫生，公共场所的清洁卫生，垃圾的收集、清运等”、“交通与车辆停放秩序的管理、房屋装修管理。小区内非车库、车位禁止停放车辆；房屋装修禁止任何破坏外观和结构行为发生”等10余项，并约定由艾明公司按每户的建筑面积向业主或物业使用人收取物业管理费用：住宅1.18元/月/平方米，商业暂定1.60元/月/平方米，业主产权车位管理费38元/月/个。合同签订后，艾明公司与原告签订《合作协议》，授权原告实施“华胥南苑”小区的物业管理服务工作。
原告在实施物业管理过程中，对业主采取不缴费就不给钥匙的方式，要求业主签订《前期物业管理服务协议》、《装饰装修管理服务协议》，向业主收取房屋装修管理费、�渣清运费、装修押金、装修许可证工本费。《前期物业管理服务协议》对艾明公司所签订《物业管理服务合同》第十条约定的委托物业管理事项变更为“交通、车辆行驶及停泊”，去掉了原有的“房屋装修管理”事项，物业管理服务费用采用包干制，收取标准与阆中建房合作会和艾明公司所签订《物业管理服务合同》约定的上述标准相同。《装饰装修管理服务协议》，约定在办理装修手续时，装修单位须按0.03元/户/平方/天的标准向原告缴纳装饰装修管理服务费，10.00元/户的标准向原告缴纳施工许可证工本费，2000元/户的标准向原告缴纳装修押金，2.50元/平方米的标准向原告缴纳垃圾清运费。2015年6月18日至2016年2月19日，“华胥南苑”小区共有948户业主接房，原告按1.18元/月/平方米标准共向948户业主收取物业管理费1450427元，按2000元、2100元或1000元等不同标准共向877户业主收取房屋装修押金1758800元、按10.00元/户的标准共向947户业主收取装修许可证工本费9470元、按0.03元/户/平方/天×90天的标准共向945户业主收取装修管理费275471元、按2.50元/平方米的标准共向948户业主收取建渣清运费269032元。
2016年2月14日，被告接到关于原告强制收费并要求进行查处的举报信，通过初步调查和现场检查，发现原告有涉嫌违法的行为，遂于同年2月19日立案调查。被告通过调查业主、询问原告单位相关人员、通知原告提供证据等方式，对案件事实进一步调查后，经其案审委员会讨论决定，拟对原告实施行政处罚，并于同年4月1日向原告送达《行政处罚听证告知书》，告知了拟作出行政处罚的事实、理由、依据、处罚内容以及享有的陈述、申辩和听证等权利。经原告申请，被告于同年4月15日举行了听证。2016年5月16日，被告作出阆市监处字[2016]第128号行政处罚决定书，次日，向原告送达了该处罚决定书。原告不服，遂提起本案诉讼。
同时查明，经阆中市人民政府依法批准，2015年12月30日，阆中市人民政府办公室以阆府办发[2015]113号文件印发《阆中市市场监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定》，设立阆中市市场监督管理局，为阆中市人民政府工作部门，将原阆中市工商行政管理局、质量技术监督局、食品药品监督管理局（市食品安全委员会办公室）的职责整合划入该局。按照该规定第二条“主要职责”第（六）项和第（九）项的规定，被告负责反垄断执法有关工作，依法查处不正当竞争等违法行为；负责消费者权益保护工作，查处侵害消费者合法权益的违法行为。
本院认为：本案争议的焦点，涉及到被告作出行政决定的主体资格是否合法，认定的事实是否正确，决定是否合法合�，适用法律、法规是否正确等问题。
一、被告具有查处侵害消费者合法权益违法行为的行政职权。
根据《中华人民共和国消费者权益保护法》第五十六条第一款“经营者有下列情形之一，除承担相应的民事责任外，其他有关法律、法规对处罚机关和处罚方式有规定的，依照法律、法规的规定执行；法律、法规未作规定的，由工商行政管理部门或者其他有关行政部门责令改正，可以根据情节单处或者并处警告、没收违法所得、处以违法所得一倍以上十倍以下的罚款，没有违法所得的，处以五十万元以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿、吊销营业执照：……”和《中华人民共和国反不正当竞争法》第三条第二款“县级以上人民政府工商行政管理部门对不正当竞争行为进行监督检查；法律、行政法规规定由其他部门监督检查的，依照其规定。”�规定，工商行政管理部门具有对侵犯消费者合法权益或不正当竞争行为进行监督检查并实施行政处罚的法定职权。被告单位是由原阆中市工商行政管理局、质量技术监督局、食品药品监督管理局（市食品安全委员会办公室）合并组建，依法享有法律、法规赋予原三个行政机关的行政职权。
二、被告认定的案件事实清楚、证据确凿。
艾明公司与阆中建房合作会签订的《物业管理服务合同》以及阆中建房合作会制订的《临时管理规约》，明确了艾明公司对“华胥南苑”小区提供的是前期物业管理服务，物业服务收费采取的是“包干制”形式。原告作为艾明公司的分公司，根据艾明公司授权对“华胥南苑”实施前期物业管理服务，应当按照艾明公司与阆中建房合作会签订的物业管理服务合同的约定标准收取前期物业管理费，如需要提供物业服务合同�定以外的其他专项服务、特约服务并收取相关服务费用，应当与阆中建房合作会或业主平等协商一致。但是，原告以业主不交费就不交房门钥匙的方式，提供格式合同，迫使业主签订《前期物业管理服务协议》、《装饰装修管理服务协议》，强行收取房屋装修管理费、建渣清运费、装修押金及装修许可证工本费。这些事实有原告和相关当事人的陈述以及被告调取的各种材料予以证实。
三、原告的行为违法，应当受到行政处罚。
《中华人民共和国消费者权益保护法》第九条第一款“消费者享有自主选择商品或者服务的权利。”第二款“消费者有权自主选择提供商品或者服务的经营者，自主选择商品品种或者服务方式，自主决定购买或者不购买任何一种商品、接受或者不接受任何一项服务。”第十六条第三款“经营者向消费者提供商品或者服务，�当恪守社会公德，诚信经营，保障消费者的合法权益；不得设定不公平、不合理的交易条件，不得强制交易。”和《四川省消费者权益保护条例》第六条“消费者依法享有《中华人民共和国消费者权益保护法》规定的人身和财产不受损害权、知情权、自主选择权、公平交易权、受偿权、获得有关消费和消费者权益保护方面的知识权、受尊重权、监督权和依法成立消费者维权组织的权利。”明确规定了消费者依法享有自主选择权和公平交易权。原告强行要求业主签订服务协议和缴纳费用，侵害了业主的公平交易权；强行提供建渣清运服务，侵害了业主的自主选择权。原告的这两项行为，侵害了业主的合法权益，属于违反行政管理法律、法规的行为，应当受到行政处罚。
四、被告认定原告强行提供建渣清运服务是不正当竞争行为，属适用法律、法规错误。
《中华人民共和国反不正当竞争法》和《四川省反不正当竞争条例》所称的不正当竞争，是指经营者违反该法律、法规规定，损害其他经营者的合法权益，妨碍公平竞争，扰乱社会经济秩序的行为。可见，不正当竞争行为是通过损害其他经营者合法权益的不正当竞争手段，达到其不正当竞争的目的。原告的职责是对小区物业实施管理和服务，如超出阆中建房合作会与艾明公司签订的《物业管理服务合同》内容的事项，应当通过自愿、平等的方式与业主协商一致并签订相关协议。但是，原告采取附设签订协议、缴纳费用才交房门钥匙为条件，强行与业主进行交易，达到其提供服务的目的，不是为了排挤其他经营者。因此，原告强行向业主提供建渣清运服务，损害业主合法权益的行为，被告应当适用《中华人民共和国消费者权益保护法》和《四川省消费者权益保护条例》进行规范。
五、被告作出“责令当事人立即改正违法行为”决定不合理，没有体现对业主实体利益的保护。
1、从责令立即改正的时间上理解，时限不具体，更重要的是，本案涉及的业主众多，需要一定的时间和程序才能改正违法行为，责令立即改正不现实，被告应当给原告一定的改正时间；从改正违法行为的内容上理解，原告应当改正哪些违法行为，改正的结果应当达到恢复业主被侵害的权益；被告应当在行政决定中作出具体明确的规定，这样不仅有利于原告履行被告作出的行政决定，也有利于被告事后的监督管理。
2、行政处罚本身不是目的，而是一种手段，是为了预防破坏社会秩序和公共利益行为的再次发生，责令当事人改正违法行为，停止侵害行为，使受到损害的社会和个人利益得到补救或者恢复。我国消费者权益保护方面的法律、法规，均明确将保护消费者合法权益作为一项首要任务。从《四川省消费者权益保护条例》第六十八条“经营者违反本条例规定，侵害消费者合法权益的，法律、法规、规章对处罚方式有规定的，从其规定；未作规定的，由工商行政管理部门责令改正，可以根据情节单处或者并处警告、没收违法所得、处以违法所得一倍以上五倍以下的罚款，没有违法所得的，处以一万元以下的罚款。”规定的内容上理解，对侵害消费者合法权益的违法行为，行政机关在作出行政处罚时，首先要责令行政违法行为人改正违法行为，目的是使受到侵害的消费者的合法权益得到恢复或者保障。但是，被告作出的阆市监处字[2016]第128号行政处罚决定，主要表现为对原告行政违法行为的制裁，没有着重运用该法规制定的责令改正的规定，矫正原告的违法行为，补救业主的实体�益。
六、关于违法所得的认定。
《物业管理服务合同》已经就房屋装修管理进行了约定，原告迫使业主签订的《装饰装修管理服务协议》中增设的装饰装修管理服务费和施工许可证工本费，被告认定为违法所得，合法合理。《物业管理服务合同》中约定的垃圾清运没明确是否包括房屋装饰装修建筑垃圾清运，原告应当与业主平等协商，达成一致后，向业主提供该项服务，原告违法采取强迫的方式收取该项费用，应认定为违法所得，但应当减除合理成本。
七、被告作出的行政决定程序合法。
被告在接到举报后，开始立案、调查、告知原告相关权利，听取原告陈述、申辩，案审委员会的讨论决定以及法律文书的送达等，均符合法律规定。
八、原告提出对《阆中市物业服务收费管理实施细则》的合法性进行司法审查的�求不合法。
被告作出的阆市监处字[2016]第128号行政处罚决定，没有参照《阆中市物业服务收费管理实施细则》作为处罚的规范性文件依据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”的规定，本院不予审查。
综上，原告作为物业管理服务企业，其职责来源于业主的授权和委托，应当与业主相互尊重和理解，不断完善管理和服务水平，才能提高业主的满意度。被告在加强物业服务行业监管的过程中，应注重业主被侵害利益的保护和落实，才能实现我国消费者权益保护方面法律、法规的立法精神，调节物业管理服务企业与业主之�的矛盾，规范物业服务行业的经济秩序。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（二）适用法律、法规错误的；”的规定，判决如下：
一、撤销被告阆中市市场监督管理局作出的阆市监处字[2016]第128号行政处罚决定。
二、被告阆中市市场监督管理局在本判决生效后90日内重新作出行政处罚决定。
案件受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省南充市中级人民法院。
审 判 长 杨 晓 彬
人民陪审员 杨 文 斌
人民陪审员 王 正 明
二〇一七年五月二十三日
书 记 员 �周帅