宁波市海曙区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）甬海行初字第17号
原告张志光。
原告方宏昌。
原告夏秀国。
原告郑忠伟。
原告李如才。
原告夏根宝。
原告陈南琴。
原告方永法。
原告暨原告张志光等8人的诉讼代表人夏辰来，男，1952年8月19日出生，汉族，浙江省宁波市人，住浙江省宁波市鄞州区邱隘镇汇头村**号。
原告暨原告张志光等8人的诉讼代表人夏祥寿，男，1943年8月8日出生，汉族，浙江省宁波市人�住浙江省宁波市鄞州区邱隘镇汇头村***号。
原告张志光等10人的委托代理人王令，北京市才良律师事务所律师。
被告宁波市鄞州区人民政府，住所地浙江省宁波市鄞州区新城区惠风东路568号。
法定代表人陈国军，男，区长。
委托代理人钱佳茵（特别授权代理），女。
委托代理人高燕（特别授权代理），浙江红邦律师事务所律师。
原告张志光、方宏昌、夏祥寿、夏秀国、郑忠伟、李如才、夏根宝、陈南琴、方永法、夏辰来不服被告宁波市鄞州区人民政府作出的鄞政复决字（2013）17号行政复议决定，于2013年7月12日向宁波市中级人民法院提起诉讼，宁波市中级人民法院受理后，于2013年7月15日作出（2013）浙甬行辖字第28号行政裁定，将本案移交我院审理。我院于同月24日受理后，于同月29日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2013年8月16日依法公开开庭进行了审理。原告张志光、方宏昌、夏祥寿、夏秀国、郑忠伟、李如才、夏根宝、陈南琴、方永法、夏辰来及10原告的委托代理人王令，被告宁波市鄞州区人民政府的委托代理人钱佳茵、高燕参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告张志光等10人因不服宁波市鄞州区邱隘镇人民政府于2013年2月23日作出的定价通知行为而向被告宁波市鄞州区人民政府提出行政复议，2013年6月28日被告宁波市鄞州区人民政府作出鄞政复决字（2013）17号行政复议决定，认为原告提出的行政复议申请不符合行政复议的受理条件，因此，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回原告张志光等10人提出的行政复议申请。
被告于2013年8月5日向本院提供了作出具体行政行为的证据、依据：
1.关于同意邱隘镇汇头村新村建设一期工程项目建议书的批复复印件1份。
2.关于邱隘镇汇头村新村建设工程建设的批复复印件1份。
证据1、2拟证明邱隘镇汇头村新村建设工程项目（汇馨家园）经宁波市鄞州区新村建设办公室、宁波市鄞州区发展和改革局的批复同意。
3.宁波市鄞州区建设项目用地批准书复印件1份，拟证明新村建设工程项目用地经依法批准。
4.鄞州区邱隘镇人民政府于2013年2月23日作出的通知复印件1份，拟证明镇政府在新村建设项目建成后对价格作出的倡导、建设等性质的行为，不是具体行政行为。
5.行政复议申请书复印件1份。
6.受理通知书复印件1份。
7.答复通知书复印件1份。
8.行政复议答复书复印件1份。
9.延期审理通知书复印件1份。
10.送达回证、EMS快件单复印件各1份。
证据5-10拟证明被告复议决定程序合法的事实。
11.《宁波市鄞州区旧村改造新村建设暂行办法》复印件1份，拟证明新村建设项目是政府引导农村村民对村庄及农村房屋进行改建的行为，其实质是农村村民建房，属村民自治行为。
12.《中华人民共和国行政复议法实施条例》复印件1份，拟证明被告适用法律正确的事实。
原告张志光等10人起诉称：原告均系鄞州区邱隘镇汇头村村民，代表近200户村民进行维权。2010年7月，邱隘镇新村建设办公室经鄞州区有关部门批准，使用约9098万元财政拨款，在国有划拨土地上进行新村建设。近日，邱隘镇政府未征求广大村民意见，迳行决定该新村建设房起步价为5000元每平方，并于2013年2月23日发出通知，公布上述定价，如不按照上述定价，则丧失购买权，原告认为该新村住房定价行为违法，向被告申请行政复议。2013年7月3日，原告收到行政复议决定书，被告驳回了原告提出的行政复议申请。原告认为被告作出的该行政复议决定违法，应予以纠正。一�核定新村住房定向供应价格属于具体行政行为。依照《宁波市鄞州区旧村改造新村建设暂行办法》第三十二条之规定，村集体组织实施的新房供应价由所在镇乡（街道）新村建设办公室核定，该条款将新房定价权授予镇新村建设办公室。镇政府据此确定汇馨家园售房价格，属于行使上述条款赋予的行政职权；二、该定价行为违反相关规定。新村住房应当按成本价原则供应，成本价是依据折旧建新成本确定的定向供应价格，主要包括：征地和拆迁安置补偿费、勘察设计及前期工程费、主体房屋建筑安装工程费、小区规划红线内与住宅同步建设的基础设施建设费及不能有偿转让的非营业性公共设施建设费、贷款利息、管理费等。但从始至终，镇政府未向村民公示任何确定起步价为5000元每平方米的依据。在建设用地由国土局划拨，工程款由财政拨付的前提下，该新村住�价格已经明显超出新村住房建设的实际总体成本。镇政府指导新村住房建设，是行使行政职权，而不应从中牟取暴利；三、由镇政府发布的汇馨家园售房公告违法。2013年2月28日，镇政府发布公告，内容中包括“逾期不再优惠，推向市场出售”。这一公告明显违法了鄞州区发展和改革局文件中第三项规定，即“住宅及其他各类住房建成后不得对外销售。”镇政府以逼迫性言辞要求村民于限定时间内接受新房定价，违背了村民的个人意愿，不是基于双方自愿的合同行为，该公告体现出具体行政行为的强制性特征。综上，邱隘镇政府在履行管理、指导职责时，应按照利民惠民的基本要求进行，以成本价进行供应，绝不能借新村建设之名，行房地产开发之实，借机从中牟取暴利。该新村住房定价行为，明显是违法的。被告以原告提出的行政复议申请不符合行政复议的受理�件为由，作出驳回申请之决定，其实质是剥夺了原告申请行政复议的合法权利，导致原告无法在法律渠道依法维权。故诉至法院，请求依法撤销被告作出的鄞政复决字（2013）17号行政复议决定，判令其履行职责。
原告张志光等10人为证明其主张，提供了如下证据：
1．原告身份证复印件10份，拟证明原告的主体资格适格。
2．鄞州区邱隘镇人民政府于2013年2月23日作出的通知和公告复印件各1份，拟证明邱隘镇人民政府定价售房行为的存在。
3．行政复议决定书复印件1份，拟证明被告已驳回原告行政复议申请。
4．关于同意邱隘镇汇头村新村建设一期工程项目建议书的批复复印件、关于邱隘镇汇头村新村建设工程建设的批复复印件、宁波市鄞州区建设项目用地批准书复印件各1份，拟证明汇头村新村建设项目并非由汇头村村民自治修建，而是由邱隘镇人民政府具体实施，所申请的文件均由邱隘镇人民政府以政府名义向上级机关报批。
5．鄞州区邱隘镇汇头村新村建设工程招标公告复印件、2010年度宁波市各类房屋建筑安装工程平均造价复印件各1份，拟证明汇头村的新村建设项目实际成本不超过1500元／平方米，远低于邱隘镇人民政府公平的5000元／平方米。
被告宁波市鄞州区人民政府答辩称：一、被告作出的鄞政复决字（2013）17号行政复议决定事实认定清楚，证据确实充分。鄞州区邱隘镇人民政府于2013年2月23日发布的定价通知行为，不是具体行政行为。1、邱隘镇汇头村新村建设工程项目经宁波市鄞州区新村建设办公室、宁波市鄞州区发展和改革局批复同意。根据《宁波市鄞州区旧村改造新村建设暂行办法》文件规定，新村建设项目是政府引导农村村民对村庄及农村房屋进行改建的行为，其实质就是农村村民建房，属村民自治�为。2、鄞州区隘邱镇人民政府发布的通知，是镇政府在新村建设项目建成后对价格作出的倡导、建议等性质的行为。汇馨家园由符合条件的汇头村社员进行认购，体现社员的个人意愿，是一种双方自愿的合同行为，无必须履行的法律后果，不具有行政强制性执行力。3、原告现提交的公告，在复议期间并未向被告提交，也未要求被告对该公告的合法性进行审查。该公告中“推向市场出售”的言辞虽有不妥，但并没有逼迫的性质，认购行为还是取决于购房者的个人意愿。二、被告作出的鄞政复决字（2013）17号行政复议决定所适用的法律正确。由于原告提出的行政复议申请不符合行政复议的受理条件，为此被告依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回原告提出的行政复议申请，适用法律正确。三、被告作出的鄞政复决字（2013）17号行政复议决定程序合法。原告于2013年4月2日向被告提出行政复议申请，被告受理后，即向鄞州区邱隘镇人民政府发送了《答复通知书》，后因案件复杂，不能在规定期限内审结，经批准延长30日作出行政复议决定，于2013年6月28日作出复议决定，并依法对双方进行了送达。综上，被告作出的具体行政行为认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，恳请法院依法予以维持。
经庭审质证，原告对被告提供的证据发表如下质证意见：
1、对证据1关于同意邱隘镇汇头村新村建设一期工程项目建议书的批复及证据2关于邱隘镇汇头村新村建设工程建设的批复的真实性、合法性以及关联性均无异议，同时认为该2份证据不仅证明了汇头村新村建设项目是经过有关部门的批准，还证明了汇馨家园的建设不是村民自行建房的行为，而是有行政许可等行政管理行为的存在。
2、对证据3宁波市鄞州区建设项目用地批准书的真实性、合法性、关联性无异议，除与证据1、2的质证意见一致外，再补充一点，即证据1、2、3能证实汇馨家园的建设是由鄞州区邱隘镇人民政府组织实施的，而非由汇头村村民或村民委员会组织实施。
3、对证据4鄞州区邱隘镇人民政府于2013年2月23日作出的通知，对其真实性无异议，对其合法性有异议，此通知即原告方在行政复议时申请撤销的行为。对被告提供该证据的证明目的亦有异议，认为该证据不能证明镇政府作出的价格认定是一个倡导、建设性质的行为，而恰恰能证明是一个具体行政行为。
4、对证据5-10的真实性无异议，但认为不能证明被告作出复议决定程序合法，在该组证据中可以看出被申请人鄞州区邱隘镇人民政府未提交任何证据及答辩书。
5、对证据11《宁波市鄞州区旧村改造新村建设暂行办法》本身无异�，但对被告提供该组证据的证明目的有异议，不能证明新村建设是村民自治行为。
6、对证据12《中华人民共和国行政复议法实施条例》本身无异议，但认为被告适用法律错误。
经庭审质证，被告对原告提供的证据发表如下质证意见：
1、对证据1原告的身份证无异议。
2、对证据2鄞州区邱隘镇人民政府的通知和公告，对通知的真实性没有异议，但认为这是鄞州区人民政府在汇头村新村建设项目后作出的倡导和建议的行为。对原告方提供的公告真实性无异议，但原告方未在行政复议期间向被告提供该份公告，也未要求被告对该公告进行审查，该公告虽有部分言词不妥，但并没有逼迫的意思。
3、对证据3行政复议决定书无异议。
4、对证据4关于同意邱隘镇汇头村新村建设一期工程项目建议书的批复、关于邱隘镇汇头村新村建设工程建设的批复、宁波市鄞州区建设项�用地批准书本身无异议，原告认为新村建设是由鄞州区邱隘镇人民政府在组织实施，这个提法是不正确的，应该是鄞州区邱隘镇新村建设办公室在代建。
5、对证据5鄞州区邱隘镇汇头村新村建设工程招标公告、2010年度宁波市各类房屋建筑安装工程平均造价真实性无异议，但认为原告计算的新村建设项目工程成本有误，其不仅包括工程造价，还包括勘察设计、管理费用等等。
结合上述原、被告的质证意见以及双方在庭审中的陈述、答辩意见，本院对本案事实及证据作如下认定：
1、2010年7月28日，鄞州区新村建设办公室发文给邱隘镇新村建设办公室，同意汇头村新村建设工程项目，该总规划位于邱隘镇汇头村，建设工程项目总用地面积26667平方米，该项目按照《宁波市鄞州区旧村改造新村建设暂行办法》规定实施，该地块各类用房建成后不准外销，有关配套事宜按�关承诺由邱隘镇新村办公室负责落实。2010年11月15日，宁波市鄞州区发展和改革局发文给宁波市鄞州区邱隘镇汇头新村建设办公室，同意邱隘镇汇头新村建设一期工程项目建议书，该工程项目位于邱隘镇汇头村，项目总用地面积26667平方米，建设新村总建筑面积62346平方米，其中住宅面积44523平方米，物业、社区等配套公建用房面积1729平方米，底层车棚面积5242平方米，地下建筑面积10852平方米。住宅及其他种类用房建成后不得对外销售，有关配套事宜按相关承诺由邱隘镇人民政府负责落实、实施，项目估算总投资约为9098万元，建设资金由邱隘镇自筹解决。后宁波市人民政府作出甬鄞土（2011）231号建设项目用地批准书，同意邱隘镇汇头村建设用地，土地用途为城镇住宅用地。原告提供的证据4以及被告提供的证据1、2、3均证实了这一情况，原、被告对对方提供的证据�身并无异议，本院予以认定。
2、2013年2月23日，鄞州区邱隘镇人民政府发出通知，该通知的主要内容为：镇政府在汇馨家园投资建造的房屋，在安置好重点工程拆迁户的前提下，考虑到汇头村大多数住户未拆迁安置，为此，经镇政府商量决定把剩余的房屋以优惠价、优先的原则出售给汇头村部分社员。购房价格镇政府定起步价为5000元／平方米；购房对象为除包里岙、新庙前周已拆迁安置和已购买雅安小区房屋（包括捆绑式户主）以外的汇头村社员，每户（以户口簿为准）限购一套；购房程序为符合购买条件的社员可以凭户口簿报名认购，并支付定金每套75000元；楼房差价为一房一价，适当接开差距；如房源少于购房户，抽签结束后未抽到房屋的社员，镇政府3天退还定金，并支付利息2000元，抽到房屋的社员在30天内付清房款余额及相关费用，购买的房屋5年内不准过户……。原告提供的证据2中的通知及被告提供的证据4均证实了这一情况，且双方当事人对该组证据本身并无异议，对上述证据本院予以认定。原告提供的证据2中另包括了邱隘镇人民政府于2013年2月23日发出的公告，原、被告均认可在行政复议期间原告并未向被告递交该份公告，原告提起行政复议的请求亦为撤销邱隘镇人民政府于2013年2月23日发布的定价通知，而非撤销该公告，故对该公告本院不作认定。
3、原告张志光等10人因不服宁波市鄞州区邱隘镇人民政府于2013年2月23日作出的定价通知行为而向被告宁波市鄞州区人民政府提出行政复议，2013年6月28日被告宁波市鄞州区人民政府作出鄞政复决字（2013）17号行政复议决定，认为原告提出的行政复议申请不符合行政复议的受理条件，因此，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规�，驳回原告张志光等10人提出的行政复议申请。原告提供的证据1原告张志光等10人的身份证以及证据3行政复议决定书、被告提供的证据5-证据10均证实了这一情况，且双方当事人对该几组证据本身并无异议，对上述证据本院予以认定。
对原告提供的证据5鄞州区邱隘镇汇头村新村建设工程招标公告、2010年度宁波市各类房屋建筑安装工程平均造价，由于本案的争议焦点并非为邱隘镇汇头村作出的房屋定价是否合理，故该组证据与本案的争议焦点缺乏关联性，本院不予认定。
被告提供的证据11《宁波市鄞州区旧村改造新村建设暂行办法》、证据12《中华人民共和国行政复议法实施条例》系有效的法规及规范性文件，原告对此亦无异议，本院予以认定。
综上，本案争议的焦点在于：1、鄞州区邱隘镇人民政府于2013年2月23日发布的通知中对所涉房屋的定价行为是否为具体�政行为？2、被告在作出行政复议决定时程序是否合法？3、被告根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定作出行政复议决定，其适用的法律、法规是否正确？
1、鄞州区邱隘镇人民政府于2013年2月23日发布的通知中对所涉房屋的定价行为是否为具体行政行为？
本院认为，具体行政行为是指国家行政机关、法律法规授权的组织或行政机关委托的组织在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关公民、法人或其他组织权利义务的单方行为。因此考量一个行为是否为具体行政行为，可从四方面予以判断，即是否是行政机关实施的行为、是否是行政机关行使行政权力所为的单方行为、是否是针对特定的对象就特定的事项作出的行为、是否与特定的对象有法律上的利害关系。从�案看，根据《宁波市鄞州区旧村改造新村建设暂行办法》的规定，区新村建设工作领导小组负责全区的旧村改造、新村建设工作，区新村建设办公室负责处理区新村建设工作领导小组的日常事务，各镇（乡）政府、街道办事处对本辖区内旧村改造、新村建设工作负总责。涉案的汇馨家园是邱隘镇汇头村新村建设工程项目，经过宁波市人民政府、宁波市鄞州区发展和改革局、鄞州区新村建设办公室审批，由鄞州区邱隘镇人民政府自筹资金建造。邱隘镇人民政府作为负责本辖区内旧村改造、新村建设工作的行政机关，其针对汇馨家园作出的房屋定价行为是其在履行新村建设行政管理职责中所为的行为。从该通知的行文内容看，对该房的购房价格“镇政府定起步价为5000元／平方米”，购房的对象为“除包里岙、新庙前周已拆迁安置和已购买雅安小区房屋（包括捆绑式户�）以外的汇头村社员，每户（以户口簿为准）限购一套”，不难看出，该定价行为是邱隘人民政府在履行行政管理职责中所作出的单方行为，其针对的对象是特定的，其针对的事项也是特定的。至于该行为是否与特定的对象有法律上的利害关系，即该行为是否是行政指导行为，对此本院认为，行政指导行为是行政主体采取指导、建议等方式所为的一种管理行为，行政相对人对行政机关的行政指导行为可以遵从，也可以不响应，这完全取决于自己的意愿，这种管理行为最大的特点是给行政相对方留有了选择的余地。被告方认为，此定价行为仅仅是镇政府在新村建设项目建成后对价格作出的一种倡导、建议性质的行为，体现社员的个人意愿，是一种双方自愿的合同行为。对此，本院认为，根据《宁波市鄞州区旧村改造新村建设暂行办法》的规定，新村住房按“成本价�原则供应，其价格由区新村建设办公室或所在镇乡（街道）新村建设办公室核定，因此，新村住房价格的高低势必对符合旧村改造、新村建设的村民的利益产生一定的影响。庭审中，双方当事人均认可汇头村新村建设项目目前仅为汇馨家园一个项目，由此可看出，如原告方不同意按照镇政府提出的5000元／平方米的价格认购汇馨家园，其并无选择其他汇头村新村建设项目房屋的可能。汇馨家园作为汇头村新村建设的项目，其房屋价格的高低与原告方的利益有直接的利害关系，邱隘镇人民政府对汇馨家园房屋所作出的定价行为对原告方的权利义务予以了具体的设定，是一种具体行政行为。
2、被告在作出行政复议决定时程序是否合法？
被告认为，被告于2013年4月2日受理了原告方提出的行政复议申请，并于同日向邱隘镇人民政府发出《行政复议答复通知书》，邱隘镇人民政府在规定的期限内递交了答复书及相关证据，因案情复杂，不能在规定期限内审结，经批准延长30日，于2013年6月28日作出复议决定，并依法送达了双方当事人，本案的行政复议行为程序合法。原告则认为，从被告提供的证据看，在行政复议阶段邱隘镇人民政府是否递交过答复书并不清楚，被告也没有把答复书送达给原告方。对此，本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第二款规定，申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。本案被告在收到邱隘镇人民政府递交的书面答复书后，并未将该答复书送达给原告方，这并未违反《中华人民共和国行政复议法》的相关规定。至于原告所说的不清楚邱隘镇人民政府是否在规定期限�递交过答复书，被告在庭审中已当庭确认邱隘镇人民政府在规定期限内递交了答复书及相关证据，因此，被告作出的涉案具体行政行为程序合法。
3、被告根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定作出行政复议决定，其适用的法律、法规是否正确？
本院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项适用的对象是不符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的行政复议受理条件的行为。对本案所涉的邱隘镇人民政府对汇馨家园房屋定价行为的性质在上文已详述，被告认为该行为不是具体行政行为，并驳回了原告方的行政复议申请，其适用法律、法规有误。
综上，本院认为，邱隘镇人民政府对汇馨家园房屋的定价行为是具体行政行为，原告方对该行为不服的，可以在规定期限内向行政机关提出行政复议。被告认为该定价行为不符合法律对于具体行政行为的认定，被告的该认定行为主要证据不足。同时，被告依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回了原告方提出的行政复议申请，适用法律有误。被告作出鄞政复决字（2013）17号行政复议决定主要证据不足，适用法律、法规错误，应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第2目，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十九条第（一）项、第六十条第一款之规定，判决如下：
撤销被告宁波市鄞州区人民政府于2013年6月28日作出的鄞政复决字（2013）17号行政复议决定，并责令被告宁波市鄞州区人民政府在本判决生效之日起三十日内重新作出具体行�行为。
案件受理费人民币50元，由被告宁波市鄞州区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院，并在上诉期内凭判决书向浙江省宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费50元；如通过银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，帐号为37×××92，开户银行为宁波市中国银行营业部；如通过邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室，汇款时一律注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期限内预交的，应当在上诉期限届满后七日预交，逾期不交，作放弃上诉处理。
审 判 长 陆 萍
代理审判员 贾丰荣
代理审判员 张 严
二〇一三年九月二十二日
代书 记员 楼文亚
附：本案相关的法律、司法解释
�、《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
……
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
⒈主要证据不足的；
⒉适用法律、法规错误的；
……
二、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十九条根据行政诉讼法第五十四条第（二）项规定判决撤销违法的被诉具体行政行为，将会给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成损失的，人民法院在判决撤销的同时，可以分别采取以下方式处理：
（一）判决被告重新作出具体行政行为；
……
第六十条人民法院判决被告重新作出具体行政行为，如不及时重新作出具体行政行为，将会给国家利益、公共利益或者当事人利益造成损失的，可以限定重新�出具体行政行为的期限。
……