鄂托克前旗人民法院
行 政 判 决 书
（2017）内0623行初3号
原告那仁满都呼，男，1981年5月7日出生，蒙古族，牧民，现住内蒙古自治区鄂尔多斯市。
委托代理人嘎础拉，内蒙古秀友律师事务所律师，特别代理。
委托代理人王喜，乌审旗“148”法律服务所法律工作者，特别代理。
被告乌审旗人民政府，住所地为乌审旗。
组织机构代码证01173854-5。
法定代表人乔允利，旗长。
委托代理人满达日娃，乌审旗人民政府法制办办公室职工，特别代理。
第三人哈斯朝日格图，又名召日格，男，1966年12月20日出生，蒙古族，牧民，现住内蒙古自治区鄂尔多斯市乌审旗乌审召镇乌审召嘎查。
2013年7月16日，本院受理了原告那仁满都呼诉被告乌审旗人民政府、第三人哈斯朝日格图不服土地所有权处理决定纠纷一案，我院于2013年10月10日作出了【2013】鄂前行字2号行政判决书。判决撤销乌审旗人民政府颁发的，名为哈斯朝日格图，无合同号的《草原承包经营权证》。第三人哈斯朝日格图不服向鄂尔多斯市中级人民法院提起上诉，2014年12月4日鄂尔多斯市中院以（2014）鄂行终字第5号行政判决书撤销了【2013】鄂前行字2号行政判决书，维持乌审旗人民政府为哈斯朝日格图颁发的《草原承包经营权证》的具体行政行为。
再审申请人娜仁满都呼因与被申请人乌审旗人民政府、哈斯朝日格图颁发草原承包经营权证纠纷一案，不服中院（2014）鄂中法行终字第5号行政判决，向内蒙古自治区高级人民法院申请再审。内蒙古自治区高级人民法院于2016年7月6日作出（2016）内行申41号行政裁定书，指令中院再审。2017年7月4日鄂尔多斯市中院以（2016）内06行再1号行政裁定书撤销了（2014）鄂中法行终字第5号行政判决及鄂托克前旗人民法院【2013】鄂前行初第字2号行政判决书，发回鄂托克前旗人民法院重审。我院重新立案，另行组成合议庭，于2017年10月16日公开开庭进行了审理。原告那仁满都呼及委托代理人嘎础拉、王喜，被告乌审旗人民政府的委托代理人满达日娃到庭参加了诉讼，第三人哈斯朝日格图经本院合法传唤拒不到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告乌审旗人民政府依据乌审旗人民政府于2008年4月10日颁发的乌政办发（2008）10号文件给第三人哈斯朝日格图颁发草原承包经营权证。被告于2017年10月16日向本院提供了给第三人颁发草原证的依据和证据：1、乌政办发（2008）10号文件；2、“草牧场承包合同书”复印件及草原承包经营权证复印件等，证明被告根据第三人哈斯朝日格图与乌审召嘎查（原查干淖嘎查）签定的“草牧场承包合同书”，依据乌政办发（2008）10号文件，给第三人颁发了草原承包经营权证，该证中记载的草原面积、承包期限与合同书一致，故被告的颁证行为合法有效。3、分地代表人的询问笔录4份，用以证明1997年调整过草牧场，且在现争议地上没有原告那仁满都呼家草牧场，证明由第三人哈斯朝日格图一直管理使用争议地，争议是后来发生的。原告对被告提供的乌政办发（2008）10号文件只是政府的规范性文件，内容如果与法律法规冲突，应该自动作废。对另两份证据以真实性合法性均不成立为由不予认可。
原告娜仁满都呼及其委托代理人诉称，有权属争议的土地上被告不应该颁发草牧场经营权证，所以被告的行为违法，现申请撤销。请求依法撤销乌审旗政府于1997年给哈斯朝日格图颁发的草原承包经营权证。
事实与理由，原告是乌审召嘎查（原布日都嘎查）阿贵希里生活了几代的老牧户。嘎查第一轮承包草场时原告一家共10口人，所承包草场为12828亩，折成标准草场1369亩。其中包括现第三人非法占用的草场约9000多亩，被占用草场四至界线为：南至布日都嘎查，西阿如才当，西北查干陶老盖牧业社，北伦都格、乌仁高娃、乌兰乌都、青克乐等牧民草场，东额尔登珠拉草场，折合为473亩标准草场。1997年实施第二轮草场承包时，嘎查工作组向原告一家提出其家三个女儿已出嫁，故将原告家的部分草场调整给第三人的建议,但对此原告一家提出因其三个出嫁女儿在出嫁地未分得草场为由未予同意。因此，原告一家第一轮承包的草场第二轮承包时实际未作调整。后原告多次向嘎查提出要求签订合同并颁发草原承包经营权证时，嘎查明确告知原告，因原告与第三人之间存在草场纠纷，故原告及第三人两家均暂不办理合同及草原承包经营权证等。近两年第三人恶意占用上述争议草场，使两家矛盾进一步激化至2012年6月10日，在鄂尔多斯市中院审理两家财产损害二审案件时，第三人向法庭提供了《草牧场承包合同》及《草原承包经营权证》原件，据此原告得知被告早已给第三人颁发了草原承包经营权证，且被告的颁证行为侵犯了原告的合法权益。随之，原告为了维护自己的权益，向鄂尔多斯市政府提起了复议申请，市政府于2013年5月6日向原告送达了鄂府复决字（2013）2号复议决定书，维持了被告的具体行政行为。期间，原告认为自己草场承包权受侵犯与乌审召镇人民政府相关工作人员渎职有关为由，反映到乌审旗监察局，经乌审旗监察局调查核实后认为，乌审召镇人民政府干部在工作中存在失职行为，要求乌审召镇政府成立小组重新调查。小组调查结果也基本查清第三人签订草场合同及取得草原承包经营权证的来源违法的问题。因此原告从几个方面认为被告给第三人颁发草原承包经营权证的具体行政行为违法，其一，第三人第一轮承包草场的面积为140亩（标准草场），而现在草原承包经营权证中记载的标准草场则是358亩（标准草场），其亩数与嘎查“底帐”中记载的亩数又不一致，计算方法又不清楚，且没有四至界线，故合同及草原承包经营权证来源不清楚。其二，第三人实际占用草场面积与其合同上记载的亩数又不一致情况下被告又没有做实地调查轻易发证，被告存在审查程序违法。其三，1997年二轮承包草场时因原告与第三人草场调整问题存在纠纷而嘎查决定暂不发给两家合同及草原承包经营权证，此后嘎查等有关部门一直也未按法律规定，召开村民会调整过两家草场，现第三人突然持有草原承包经营权证及合同书，按照《合同法》及《草原法》…等相关法律规定，这是一份无效合同。其四，经乌审旗监察局查明，第三人与嘎查签订的合同来源不明，合同没有一式三份，只有第三人持有一份，嘎查及农牧业局没有存档，合同上签字双方均不是本人签字，故合同签订程序及内容均违法。综上，被告未查清合同书来源合法与否的前提下颁证，导致具体行政行为违法，要求撤销该行为。
原告提供的证据有第一组证据，鄂尔多斯市中级人民法院（2016）内06行再1号行政裁定书和鄂托克前旗人民法院（2013）鄂前行初字第2号行政判决书。用以证明1、被告向第三人颁发《草原承包经营权证》时所依据的、第三人所持有的《草牧场承包合同书》没有在乌审旗农牧业局进行备案，嘎查也没有向第三人发放《草原承包经营权证》的任何记录。2、被告没有依照《农村土地承包经营权证管理办法》第7条规定的程序对第三人的申请手续进行审查。
第二组证据，纪检委谈话证明书、监察局谈话笔录（乌都）、额尔克木青格勒和乌都的证明、额尔克木青格勒的说明、乌审召嘎查委员会对于布仁陶特呼和哈斯朝日格图两户草场纠纷的证明、纠纷相关简要会议笔录复印件。用以证明1、被告在第三人与原告之间的草场争议尚未解决前向争议一方，即第三人颁发了草原承包经营权证的行为是不合法的；2、原告在第一轮、第二轮土地承包中均从乌审召嘎查阿贵希里牧业社承包了12828亩草场；3、乌审召嘎查阿贵希里牧业社在第二轮土地承包工作中将实际100亩草场折算成5亩标准草场进行了发包，即原告承包的草场折算成标准亩为641.4亩。4、原告与第三人的草场相邻，从第二轮草场承包工作开始时就存在草场争议至今，双方争抢的草场面积为473标准亩；5、乌审召镇人民政府和乌审召嘎查委员会组织的乌审召嘎查成员会议纪要显示，投票的66户中58户认为原告与第三人争抢的473亩标准草场是归原告方，且认定第三人所持有的《草场承包合同书》是无效的。会议纪要的最后一项写的很清楚，第三人承包土地的行为是无效的。
第三组证据，土地承包经营及林权转让协议书及其测量图、乌审召嘎查阿贵希里牧业社草原有偿使用税费的缴费表、第三人持有的《草场承包合同书》和《草原承包经营权证》复印件。用以证明1、第三人现在实际占有的草场面积为13500亩以上，而第三人在缴纳草原有偿使用税费时只使用358亩标准草场（7160亩）。原告当时以原告母亲的名义缴纳的，是以768亩标准草场缴纳的草原有偿使用税费。第三人现在多占有的草场就是原告所失去的草场；2、第三人所持有的《草场承包合同书》和《草原承包经营权证》上的亩数与原先的亩数和实际占有的亩数均不相符。
被告乌审旗人民政府辩称，2008年乌审旗下发《乌审旗人民政府办公室关于认真开展基本草原划定和进一步落实和完善草原家庭承包制草畜平衡责任制工作的通知》（乌政办（2008）10号文件）开展基本草牧场划定工作，全旗进行了统一发证。该文件第二项中说明：“各苏木镇人民政府依据草原第二轮承包案确定的草原承包面积为基础，对已与牧民签订草原承包合同书的嘎查村民委员会可以直接补发《草原承包经营权证》，承包时间及面积与原合同书一致、嘎查村在发放《草原承包经营权证》时应登记造册，登记薄一式两份，一份报旗农牧业局备案，一份嘎查村留存。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第五条：“农村土地承包经营权证所载明的权利有效期限，应与依法签订的土地承包合同约定的承包期限一致”第九条：“农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记薄记载的事项应一致”。本案第三人哈斯朝日格图的《草原承包经营权证》是根据1997年6月30日第三人与发包方签订的草牧场承包合同书而颁发的，所记载的事项与农村土地承包合同一致，发包方已按程序向农牧业主管部门进行了备案。在第二轮草牧场调整中哈斯朝日格图家新增人口，那仁满都呼家两个女儿婚嫁迁走，因此从那仁满都呼草牧场中调出沙梁折算为280亩标准草场给了哈斯朝日格图，另外为了方便管理和利用又将调给那仁满都呼母亲的105亩标准草场（沙梁）与原哈斯朝日格图从老家分得的80亩标准草场（草滩）做了调整，现80亩滩地由原告那仁满都呼实际占有使用。并从第二轮土地承包之后《草原承包经营权证》中记载的草场一直由哈斯朝日格图管理经营且自1997年至2010年两家无任何争议。故乌审旗人民政府颁发给哈斯朝日格图承包经营权证书是符合法律规定的。请予以维持。
被告提供的第一组证据，乌政办发（2008）10号文件，用以证明颁发草牧场证的政策依据。
第二组证据，第三人的草牧场承包合同书复印件一份，草原承包经营权证复印件一份，用以证明记载事项一致。
第三组证据，分地代表人的询问笔录4份；用以证明1997年调整过草牧场，且在现争议地上没有原告那仁满都呼家草牧场，证明由第三人哈斯朝日格图一直管理使用争议地，争议是后来发生的。
第三人哈斯朝日格图未做答辩。
经庭审质证，原告对被告提供的证据质证称，对第一组证据，1、这只是个政府的规范性文件，内容如果与法律法规冲突，应该自动作废。2、嘎查村委会向牧民补发草原经营权证的行为不能免除被告作为一级人民政府履行其法定职责的情形。3、该文件第二条第二款要求颁发经营权证时应该登记造册，一式两份，一份报农牧局备案，一份留嘎查村委会留存。被告显然违反了该要求。并未审查第三人草原承包经营权证的合法性。该文件第二条要求的登记造册是一个账册在农牧局备案，而不是被告所做的合同备案。故被告的具体行政行为违反了法定程序。关于第二组证据，1、该经营权证正是原告请求撤销的行政行为的对象，现在本案审查的是该经营权证的合法性的问题，因此不能作为证据使用。2、承包合同形式要件有瑕疵，且在一审中第三人自认承包合同上的签字并非其本人，且承包合同上的亩数与实际不符。因此该承包合同是并非有效的承包合同。经营权证上发包方和承包方的名称互相颠倒了。关于第三组证据，1、该四份证据的形成时间是2012、2014年，而被告向第三人颁发经营权证的时间是2008年，因此该四份证据是向第三人颁发经营权证之后形成的，依据法律相关规定，行政机关不得在具体行政行为作出之后取证，在具体行政行为作出之后取的证不能作为其具体行政行为合法性的依据。队长乌都的分地记录里面记录是没有调整土地的。且尼盖其自述他是指地界的，而队长乌都是做记录的，现在乌都的记录和尼盖其的陈述是相反的。在尼盖其的陈述中尼盖其给那仁满都呼的母亲从父亲处分了105亩地，是尼盖其去丈量的，而紧接着陈述给第三人调整土地，却没有丈量，不符合逻辑，给妻子分的土地丈量，给第三人分的土地没有丈量，完全不符合事实。足以证明证人尼盖其的陈述完全属于捏造，自相矛盾。
被告对原告提供的证据提出以下质证意见：关于第一组证据，对证据没有异议，对证明目的有异议。一审和再审判决没有查明第三人原来从老家调整80亩地调给原告，现在由原告实际管理使用的土地没有查清。关于第二组证据，额尔克木青格勒的说明底单是1992年第一轮土地承包时的底单，证明不了第二轮承包时第三人的土地承包问题。对额尔克青克勒及乌都的谈话有异议，本人应该出庭作证。对纠纷相关简要会议笔记也有异议，承包合同有效无效不是会议纪要能说明的。对乌审召嘎查委员会的证明的真实性有异议。原告所述亩数有问题，这个问题当时调整土地的时候都存在，都没有进行过测量。关于第三组证据，关于测量图和转让协议方面，当时分地的时候都没有测量，所以实际亩数和使用亩数是肯定有差距的。实际占有的亩数其实就是他们记载的这个亩数。签字方面也是当时的一种做法，都是代替签字的。
本院对上述证据认证如下：对被告提供的证据经原告质证均有异议，本院不予采信。对原告提证据经被告质证虽有异议，但证明原告和第三人的草牧场有争议，本院予以确认其真实性。对原、被告提供的第三人的草原承包经营权证是本案争议标的物，其真实性、合法性有争议的证据，本院对此不予确认。
经审理查明，本案原告娜仁满都呼（其父亲布仁陶特呼）与第三人哈斯朝日格图均系乌审旗乌审召镇合并后的乌审召嘎查牧民，两家系邻居，嘎查实行草牧场第一轮承包时双方家庭在其所在嘎查均承包有草场。1997年嘎查按照大稳定小调整的方案实行第二轮草场承包时，因对两家草场进行调整问题发生争议至今。期间于2008年4月10日，乌审旗人民政府印发乌政办发[2008]10号文件后，被告依据第三人与原查干淖尔嘎查（现乌审召嘎查）签订的草牧场承包合同书，结合该文件第7页第2项内容，给本案第三人哈斯朝日格图颁发了草原承包经营权证。2011年起，在争议草场上的投资建设等事宜，第三人与原告双方的矛盾进一步激化至诉讼过程中，原告得知被告已给第三人颁发草原承包经营权证的事，进而于2012年7月份原告向鄂尔多斯市人民政府提出了复议申请。期间，原告又以被告给第三人颁证行为中存在渎职问题为由，向乌审旗监察局提出了调查申请。乌审旗监察局调查核实后发现，1997年二轮承包草场时，镇干部在签订合同的审查工作中存在失职行为，并于2013年3月22日向乌审召镇人民政府下发了（2013）乌监建字第1号建议书，建议乌审召镇人民政府将两家争议处理好后，于2013年4月23日前将处理结果书面报旗监察局。对此乌审召镇政府及时召开会议，对两家争议正进行处理当中，鄂尔多斯市人民政府的复议决定宣布，维持了乌审旗人民政府给第三人颁发草原证的具体行政行为。对此原告按照复议决定限定的起诉时间，向鄂尔多斯市中院提起了行政诉讼，要求撤销被告给第三人颁发草原证的具体行政行为。中院于2013年5月22日，以（2013）鄂中法辖字第3号裁定书，指定由我院审理此案。
另查明，第三人哈斯朝日格图持有的《草牧场承包合同书》和《草原承包经营权证》在乌审旗农牧业局没有进行备案，嘎查没有关于给其发放证书的任何记录，亦无档案。证书上发证时间一栏为空白，且该《草原承包经营权证》中将发包方登记为召日格，承包方登记为乌审召嘎查。
本院认为，人民法院审理行政案件，对行政机关作出的行政行为是否合法进行审查。本案争议焦点是：被告乌审旗人民政府向哈斯朝日格图颁发《草原承包经营权证》的行为是否合法。首先，本案中乌审旗人民政府作出行政行为时所依据的乌政办发《2008》10号文件第二条第（一）项规定“对已与农牧民签订草原承包合同书的嘎查村，嘎查村民委员会可以直接补发草原承包经营权证”。但第（二）项规定“嘎查村在发放《草原承包经营权证》时登记造册，登记一式两份，一份报旗农牧业局备案，一份嘎查村留存”。现哈斯朝日格图所持有的《草原承包经营权证》在乌审旗农业局没有备案，在嘎查委员会也无任何记载，且该证书上的对发包方与承包方记载有误。其次，双方对经营权证中所记载的8750亩草场权属一直有争议。根据《内蒙古自治区草原管理条例》第十三条第二款第（四）项规定，在草原权属争议解决前，不得对有争议的草原发放权属证书。乌审旗人民政府颁发草原承包经营权证时未履行审查义务，双方对涉案草场存在权属争议的情况下，向争议一方发放《草原承包经营权证》的行为明显不当，且所发放的《草原承包经营权证》的发证时间一栏为空白，同时无合同号，未进行备案，发包方和承包方的名字位置颠倒，从而导致该证出现瑕疵，程序违法，应当撤销。应由有关行政主管部门确认两家的草牧场经营权后，重新发放《草原承包经营权证》。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项，《内蒙古自治区草原管理条例》第十三条第二款第（四）项之规定，判决如下：
一、撤销乌审旗人民政府颁发的，第三人哈斯朝日格图持有的名为召日格，无合同号的《草原承包经营权证》；
二、责令被告乌审旗人民政府于本判决生效之日起60日内重新作出具体行政行为。
案件受理费50元，由被告乌审旗人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于鄂尔多斯市中级人民法院。
审 判 长 马 图 雅
审 判 员 纠 凌 云
人民陪审员 乌力吉苏都
二〇一七年十二月十四日
书 记 员 牧 其 尔
法条连接：
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：违反法定程序的。
《内蒙古自治区草原管理条例》第十三条第二款第（四）项之规定，在草原权属争议解决前，不得在有争议的地区进行下列活动：（四）对有争议的草原发放权属证书。