河北省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）冀行终158号
上诉人（原审原告）张永信张某某，男，1943年3月9日出生，满族，住围场满族蒙古族自治县。
委托代理人马利伟，河北正围律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）围场满族蒙古族自治县人民政府。住所地：围场县围场镇木兰中路***号。组织机构代码：00097695-1。
法定代表人甄毓敏，该县县长。
委托代理人曲秀坡，围场满族蒙古族自治县林业局工作人员。
委托代理人韩国平，围场满族蒙古族自治县林业局工作人员。
被上诉人（原审被告）承德市人民政府。住所地：承德市双桥区行政中心。组织机构代码：00051434-3。
法定代表人常丽虹，该市市长。
委托代理人陈东方，承德市人民政府法制办工作人员。
原审第三人河北省木兰围场国有林场管理局孟滦林场。住所地：围场县石桌子乡石桌子村。组织机构代码：40212714-3。
法定代表人纪晓林，该场场长。
委托代理人周海明，该场工作人员。
上诉人张永信张某某因与围场满族蒙古族自治县人民政府（以下简称“围场县政府”）林地确权一案，不服承德市中级人民法院（2015）承行初字第00078号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人张永信张某某及委托代理人马利伟，被上诉人围场县政府委托代理人曲秀坡、韩国平，被上诉人承德市人民政府（以下简称“承德市政府”）委托代理人陈东方，河北省木兰围场国有林场管理局孟滦林场（以下简称“孟滦林场”）委托代理人周海明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，富荣昌富荣某系张永信张某某的岳父。1963年富荣昌富荣某取得南沙坨子西台上坟地林木的《林木所有证》，四至为东至西台坟小道、南至大楞树、西至分水、北至梁分水。树种杨桦，树龄10年，面积7亩。在1981年林业“三定”时，孟奎区落实林权工作组、孟滦林场、南山咀大队三方共同签订协议书，将南沙坨子全沟以及南沙坨子西面的棒磖子沟西南小沟的沟塘梁顶分水对沟心上下取齐均为国有林。此协议将包括本案争议林地在内的整个南沙坨子林权划归国家所有。1982年林场办理了围国孟林证字第008号《林木所有证》。证中南沙坨子的林木落座四至为东至分水、南至分水、西至棒磖沟西小沟堂、北至沟门，树种松桦柞，林龄40，面积为15660亩。1993年林业复核验证期间，为解决遗留争议，落实林权工作组对南沙坨子的林权进一步明确，组织争议双方富荣昌富荣某与孟滦林场签订了林权转让《协议书》，约定南沙坨子的林权归国家所有，林场一次性给富荣昌富荣某林木补偿费4000元整，林场按现行价格用木材抵顶此款；富荣昌富荣某原林木所有证在复核验证中注销。签订协议后，富荣昌富荣某领取了协议约定的17.3立方米木材。因当时林场没有松原木，双方协商可在林场采伐时再给富荣昌富荣某，但1.5立方米的松原木至今没有支付。富荣昌富荣某没有按协议约定，将1963年的原林木所有证注销，围场县政府也没有将1963年的原林权证收回，但围场县政府档案中此林权证的存根上加盖了“作废”字样。富荣昌富荣某在1994年复核验证时又领取了61001号《个人林木所有证》，该证登记四至、面积等内容与1963年林权证的内容完全一致。富荣昌富荣某1994年的领取林木所有证申请表中毗邻单位意见一栏空白，没有毗邻单位的签字和盖章。1993年4月1日，林场在1982年围国孟林证字第008号《林木所有证》的基础上，进行复核验证，领取了林证国字第0000244号国有林权证。0000244号林权证登记的南沙坨子林权四至、面积均与1982年林权证中记载的林权范围一致，并没有因1993年1月10日与富荣昌富荣某签订林权转让协议，对南沙坨子林权四至、面积有所更改，完全与1982年林权的范围一致，同时备注一栏注明“没有村及个人自留山”。现在该争议地主要树种为油松，生长有林龄较小的天然杨树，只有一棵树龄较大的人工杨树即张永信张某某所称的大楞树。2004年富荣昌富荣某就1993年1月10日与林杨签订的转让林权协议书向围场县人民法院提起民事诉讼，富荣昌富荣某认为该协议是在欺诈、胁迫、重大误解的情况下签订的，应属于无效协议。围场县人民法院于2004年7月21日作出（2004）围民初字第267号民事判决，依法解除了富荣昌富荣某与林场签订的林地买卖协议、由富荣昌富荣某返还林场松木17.3立方米。林场不服该判决向承德市中级人民法院提出上诉，承德市中级人民法院于2004年11月12日作出（2004）承民终字第165号民事判决，认为双方签订的协议合法有效，判决撤销一审判决，驳回富荣昌富荣某的诉讼请求。后富荣昌富荣某去世。张永信张某某向承德市中级人民法院提出再审申请，2005年10月18日该院作出（2005）承立民监字第376号驳回申请再审通知书，依法驳回了张永信张某某的申请。张永信张某某不服向河北省高级人民法院提出再审申请，本院2007年2月7日作出（2007）冀民监字第19号民事裁定，指令承德市中级人民法院进行再审。承德市中级人民法院于2007年11月7日作出（2007）承民再终字第188号民事裁定，以争议实质为林权纠纷，应先由围场县政府林业行政主管部门依法处理决定后，才可以提起民事诉讼为由，撤销了原一、二审判决，驳回了张永信张某某的起诉。2010年4月5日，张永信张某某向围场县政府提出确权申请，请求撤销颁发给孟滦林场第0000244号国有林权证，确认争议地归张永信张某某所有，确认富荣昌富荣某持有的林证个字0061001号林权证合法有效。围场县政府于2014年5月30日作出围政行（2014）9号行政处理决定，认为孟滦林场第0000244号国有林权证与富荣昌富荣某的61001号个人林权所有权证权属登记发生重叠，围场县林业主管机关应依法对孟滦林场和富荣昌富荣某持有的林权证权属重叠部分变更登记，予以修正。对该确权决定，张永信张某某和孟滦林场均不服，向承德市政府申请行政复议，承德市政府于2014年9月12日作出承政复决字（2014）85号行政复议决定，撤销了围政行（2014）9号行政处理决定，责令围场县政府重新作出行政行为。2015年2月10日，围场县政府作出围政行（2015）4号行政处理决定，认为富荣昌富荣某与孟滦林场签订山林转让协议后，在林权转移的情况下又申请了南沙坨子小西台的林权登记，且申请表无毗邻单位意见，富荣昌富荣某持有的个人林木所有证应予撤销。故处理决定认定孟滦林场所持0000244号国有林权证合法有效，座落于南山咀南沙坨子国有林范围内的富荣昌富荣某原转给孟滦林场的沟门西台上坟地，林地所有权归国家所有，林地使用权、林木所有权、林木使用权归孟滦林场经营管理使用；注销富荣昌富荣某对南沙坨子沟门西台上坟地的林权登记，撤销富荣昌富荣某名下的61001号个人林木所有证。张永信张某某不服该处理决定，向该院提起诉讼。
原审法院认为，虽然1963年富荣昌富荣某领取围孟林证字第443号《个人林木所有权证》，享有南沙坨子沟门西台上坟地的林木所有权，树种为杨树，但是林业“三定”时期，经由孟奎区落实林权工作组、孟滦林场、南山咀大队三方协商，对权属不清及插花不便于经营管理的林权进行了相应的调整，将南沙坨子全沟以及南沙坨子西面的棒磖子沟西面小沟的沟塘梁顶分水对沟心上下取齐，林地归国有。该协议划定的林权范围包括了本案争议的林权四至。孟滦林场于1983年取得了围国孟林证字第008号《林木所有证》，享有南沙坨子15660亩的林权，树种为松桦柞。富荣昌富荣某对林业“三定”时期收回自己的林权一直有争议。为解决林权纠纷，1993年1月10日，在林业“三定”的基础上，孟滦林场与富荣昌富荣某达成一致协议，将该案争议的南沙坨子小西台自留山归国家所有，孟滦林场支付富荣昌富荣某补偿款4000元，以木材抵顶。该协议进一步明确争议林权归属。张永信张某某虽主张林权转让协议无效，但该协议已经部分履行，且协议没有经过司法或者仲裁程序予以撤销。签订协议后，孟滦林场于1993年进行复核验证，并领取了林证国字第0000244号国有林权证，该证对南沙坨子林权记载的四至、面积、树种等与原围国孟林证字第008号证记载内容完全一致。张永信张某某既然认可争议林地在孟滦林场林证国字第0000244号国有林权证范围内，说明争议林地亦在1983年原008围国孟林证的范围内，亦能说明围场县政府将包括争议地在内的林地为孟滦林场颁发第0000244号国有林权证并不是完全基于林场与富荣昌富荣某签订的林权转让协议，权属来源应为林业“三定”时林权划定。孟滦林场在争议地栽植油松并实际经营管理多年的事实存在。该案经过现场实地勘查及围场县政府提供的相关照片可以看出，争议地及周围孟滦林场经营管理的林木树种主要为生长规则的人工油松，争议现场的树种明显与富荣昌富荣某林权证中记载的杨树不符。张永信张某某既然主张其岳父富荣昌富荣某栽植了大量的黑松，那么1994年富荣昌富荣某领取林权证时登记的树种就不该为杨树。富荣昌富荣某持有的1963年443号林权证系个人林木所有证，树种为杨树。现争议地杨树已不存在，故该个人林木所有权证记载的林木权属亦不存在，且该证的存根也标注了作废字样，与客观情况相符。富荣昌富荣某领取61001号个人林木所有证是基于对1963年443号林权证进行的复核验证而取得，亦在签订林权转让协议和孟滦林场领取0000244号国有林权证之后，故61001号林权证无合法的权属来源。虽然围场县政府在审核不严的情况下，为双方当事人颁发了权属部分重叠的林权证，但依据《林木林地权属登记管理办法》的相关规定，在两个林权证权属发生重叠的情况下，围场县政府有权作出处理决定并对证件登记进行变更。故围场县政府所作的（2015）4号行政处理决定事实清楚，证据充分，程序合法。承德市政府依法受理了申请人的复议申请，并在规定的期限内作出了复议决定，复议程序亦合法。张永信张某某主张协议无效，要求撤销孟滦林场的林证国字第0000244号国有林权证的诉讼请求无事实和法律依据。该院不予支持。林权转让协议是否履行完全不是本案的审查范围，当事人可以通过合法途径予以维权。故作出（2015）承行初字第00078号行政判决，依法驳回张永信张某某的诉讼请求。
张永信张某某不服上述行政判决，向本院上诉称，一审判决认定事实不清、证据不足。1、一审法院认定本案诉争的林权，在林业“三定”时（1982年协议）归国有，明显错误。1982年协议涉及的主要是当时南山咀大队辖区范围内的队有林（集体林权），不涉及个人自留山（个人林权），且1982年协议欠缺加盖林权争议处理机构的印章，因此，该协议不能作为认定富荣昌富荣某名下个人自留山收归国有的证据。一审法院最终认定孟滦林场1993年0000244号《国有林权证》不是依据1993年“协议”，而是源于林业“三定”时1982年协议是错误的。富荣昌富荣某与孟滦林场出现争议是从1993年“协议”签订之后开始的，之前双方不存在林权争议。2、1993年“协议”不能作为林权确权的依据。围场县政府、一审法院认定事实前后矛盾，先认定林业“三定”时富荣昌富荣某名下的林权归国家所有，之后又认定1993年“协议”将富荣昌富荣某名下小西台归国家所有。1993“协议”欠缺加盖林权争议处理机构的印章及富荣昌富荣某及其妻子的签字而不生效。富荣昌富荣某名下1963年林权证未被作废、林权未被收回，因换发1994年新证，而在老证存根加盖作废。一审法院认定孟滦林场1983年008号林权证与1993年0000244号林权证记载内容完全一致是错误的，前者未标注“没有村及个人自留山”字样，而后者进行了该标注。这说明林业“三定”时及1994年富荣昌富荣某换证前，富荣昌富荣某的自留山没有被收归国有，同时证明1963年林权证存根在林业“三定”时并没有加盖作废戳记。3、富荣昌富荣某1994年林权证是依据1963年林权证换发的，两个林权证四至界限明确。富荣昌富荣某名下的自留山四至范围内不但有杨树，还有油松、榆树等树种，从未采伐过。一审称杨树不存在，林木权属亦不存在是错误的推理。不能因树种记载不全而影响林权的认定。一审法院认定富荣昌富荣某1994年061001号林权证无合法的权属来源，该认定错误。富荣昌富荣某用1963年林权证换取1994年林权证理所当然。4、本案在行政处理、行政复议及一审诉讼中，没有采信上诉人的证据，司法不公正。综上，请求二审法院依法改判，撤销一审行政判决、撤销围场县政府围政行（2015）4号行政处理决定并撤销围场县政府将富荣昌富荣某名下0061001号林权证四至面积错误登记在孟滦林场0000244号林权证内的行政行为，以认定上诉人持有的0061001《个人林木所有证》合法有效或依法撤销原判，发回原审人民法院重审。
被上诉人围场县政府答辩称，1、一审法院认定事实清楚，证据确凿。富荣昌富荣某土改时拥有南沙坨子山场，高级社时已不归其所有。经过实地勘查，争议地现存的树种与富荣昌富荣某1963年《林木所有证》记载的树种和树龄不符，该地生长的优势树种为人工油松，根据孟滦林场提供的工程验收单及鉴定报告，可以认定是孟滦林场林业“三定”的造林结果。富荣昌富荣某持有1963年的《林木所有证》已作废，到林业“三定”时，南沙坨子林权已归国有，不存在富荣昌富荣某的山林。1982年协议对南沙坨子全沟进一步明确归国家所有，南沙坨子国有林四至范围内没有个人自留山。1982年协议能够作为定案依据。1983年孟滦林场008号《林木所有证》符合法律规定。根据当时的相关规定，假如南沙坨子范围内有富荣昌富荣某的山林，林业“三定”时，富荣昌富荣某应该申请办理《林木所有证》。林业“三定”前后，富荣昌富荣某要求要回南沙坨子林权，但没有得到相关部门支持。上诉人认为依据《林木林地权属争议处理办法》第18条规定，应认定未加盖林权争议处理机构印章的1982年协议无效是错误的，因为该办法1996年10月14日开始施行，法律不具有溯及力。2、1993年协议，能够作为本案林权确权的依据。在林业复核验证工作组落实南沙坨子林权时，富荣昌富荣某提出争议，工作组为了化解矛盾，从照顾富荣昌富荣某角度，与其达成协议，该协议约定的条款并不存在收回富荣昌富荣某的自留山，而是再一次对南沙坨子林权进行明确。富荣昌富荣某作为完全民事行为能力人，且其是户主，其代表家庭履行对外事务，有其手章，即使无签字也不影响合同的效力，且其履行了该协议，因此该协议应具有法律效力。围场县政府、一审法院认定的事实前后并不矛盾。1983年008号《林木所有证》没有标注“没有村及个人的自留山”，1993年0000244号证标注“没有村及个人的自留山”是为了防止今后再次发生权属争议。富荣昌富荣某签订1993年协议后，履行了部分内容，但其违背协议约定又申请山林登记，由于相关部门把关、审查不严，富荣昌富荣某取得了1994年0061001号《个人林木所有证》。林业复核验证是对林业“三定”以来所发的林权证进行复核验证，而不是对1963年所发的《林木所有证》进行复核验证，没有经过林业“三定”不会有林业复核验证。林业“三定”时，富荣昌富荣某证中登记的林木已灭失，该证已作废，林地已发生转移，故富荣昌富荣某1994年0061001号证属于错误核发，围政行（2015）4号行政处理决定对此进行了认定。3、一审法院认定孟滦林场1993年0000244号《国有林权证》源于林业“三定”时1982年协议林权划定，认定事实清楚，孟滦林场不同时间取得的林权证依据相互衔接，来源合法，符合林权登记的相关要求。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应依法予以维持。
被上诉人承德市政府与围场县政府答辩意见相同。
原审第三人孟滦林场答辩称，1、富荣昌富荣某在林业复核验证时取得的1994年0061001号《个人林木所有证》缺乏政策和有效依据。孟滦林场依据1982协议，依法申领了1983年008号《林木所有证》。此次发证的政策依据是：1981年3月8日，中共中央、国务院下发的《关于保护森林发展林业若干问题的决定》，根据此文件精神落实林权工作组对孟奎区南山咀大队范围内权属不清的林权进一步明确权属。2、孟滦林场依据1993年协议，在林业“三定”的基础上，申请复核验证，1993年0000244号《国有林权证》，程序合法，依据充分。富荣昌富荣某1963年443号《林木所有证》已作废无效，不能作为现在权属的有效凭证。富荣昌富荣某没有林业“三定”时的《林木所有证》，说明在林业“三定”时争议地已不归富荣昌富荣某所有和使用。3、富荣昌富荣某1994年61001号《个人林木所有证》属于错误核发的证，没有经过林业“三定”稳定山权林权，直接从1963年过度到1994年的林业复核验证，中间缺少必要的环节，不符合法律法规和相关的林业政策。4、孟滦林场与富荣昌富荣某签订的1993年协议合法有效，该协议是从照顾富荣昌富荣某的角度出发签订的，再次明确南沙坨子小西台归国家所有。为防止今后再次发生争议，所以1993年0000244号《林木所有证》标注了“没有村及个人自留山”。1993年协议签订后孟滦林场履行了协议，仅有1.5立方米土料板因富荣昌富荣某没有相中而没有立即兑现，孟滦林场积极的与张永信张某某协商解决，因张永信张某某提出的条件过于苛刻而协商未果。按照该协议约定，富荣昌富荣某1963年443号《林木所有证》在复核验证中注销。但富荣昌富荣某一边按照协议领木材补偿，另一边骗取申办1994年61001号《个人林木所有证》，围政行（2015）4号处理、承政复决字（2015）45号行政复议决定和一审判决认定事实清楚，适用法律正确、程序合法。综上，上诉人张永信张某某的上诉理由不成立，应驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。
本院认为，1963年富荣昌富荣某领取443号《个人林木所有权证》，享有南沙坨子沟门西台上坟地的林木所有权。林业“三定”时期，孟奎区落实林权工作组、孟滦林场、南山咀大队三方共同签订了1982年协议，孟滦林场于1983年取得了008号《林木所有证》。林业“三定”期间，富荣昌富荣某没有更换新的林木所有证。1993年孟滦林场与富荣昌富荣某达成协议，约定：在林业“三定”的基础上，南沙坨子小西台的林权归国家所有，林场一次性给富荣昌富荣某林地林木补偿费4000元整，林场按现行价格用木材抵顶此款，另外补给松原木1.5立方米（木料板材）；富荣昌富荣某原林木所有证在复核验证中注销。签订该协议后，孟滦林场经复核验证，领取了1993年0000244号国有林权证。富荣昌富荣某领取了17.3立方米木材，因当时林场没有松原木，1.5立方米的松原木至今没有支付，富荣昌富荣某未按照协议约定将原林木所有证在复核验证中注销。孟滦林场在林业“三定”时在争议地上栽植优势树种油松并实际经营管理多年，争议地上的树种与富荣昌富荣某林权证中记载的不符。综合以上事实，能够认定孟滦林场取得的1993年0000244号《国有林权证》，程序合法，依据充分；富荣昌富荣某取得的1994年61001号林权证无合法的权属来源。围场县政府所作的（2015）4号行政处理决定事实清楚，证据充分，程序合法。承德市政府作出的复议决定符合法律规定。
综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。上诉人张永信张某某的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人张永信张某某负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 范艺娜
代理审判员 魏立超
代理审判员 张晓鹏
二〇一六年七月一日
书 记 员 简 毅