湖北省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）鄂行终630号上诉人（原审被告）武汉市武昌区人民政府，住所地：湖北省武汉市武昌区中山路307号。法定代表人：刘洁，区长。被上诉人（原审原告）彭世铭，男，1940年12月12日出生，汉族，住湖北省武汉市武昌区。原审被告武汉市武昌区房屋征收管理办公室，住所地：湖北省武汉市武昌区荆南街**号。法定代表人：肖哲，主任。上诉人武汉市武昌区人民政府（下称武昌区政府）因与彭世铭城建强制拆除一案，不服湖北省武汉市中级人民法院（2017）鄂01行初154号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。彭世铭一审诉称，武昌区政府于2015年1月20日下发了《房屋征收决定》（武昌征决字[2015]1号），决定征收武昌区武锅生活片区的房屋，包括彭世铭的住房。彭世铭对该《房屋征收决定》不服，已经依法向武汉市中级人民法院提起行政诉讼，湖北省高级人民法院于2016年6月20日下达终审判决。但是武昌区政府在上诉期间已经对其居住房屋的部分设施实施拆除，使用断水、断电等非法手段逼迁，严重破坏其居住生活环境，对其及居住在该幢楼房内的居民造成严重安全隐患。武昌区政府于2016年4月8日向彭世铭下发《房屋征收补偿决定》，彭世铭认为武昌区政府作出的征收决定及补偿决定均违法，已经依法向武汉市中级人民法院提起行政诉讼。然而在本案审理过程中，武昌区政府持续违法强拆，目前已经将彭世铭的房屋全部拆除。综上，请求：确认武昌区政府强拆彭世铭房屋违法，并责令武昌区政府将彭世铭房屋恢复原状；本案诉讼费由武昌区政府承担。原审判决认定，2015年1月20日武昌区政府作出武昌征决字[2015]1号房屋征收决定（下称1号征收决定），决定征收武昌区武锅生活区片旧城改造项目范围内的国有土地上房屋，同时予以公告。该征收决定明确征收主体为武昌区政府，征收部门为武昌区政府房屋征收管理办公室，征收实施单位为武汉荣欣房屋征收服务有限公司和武汉市武昌家园房屋拆迁安置事务所。彭世铭坐落于武昌区武珞路586号108栋（55栋）2单元1层2号的房屋，在1号征收决定所确定的征收范围内。2016年4月6日，武昌区政府针对彭世铭作出征收补偿决定,并在其房屋所在地张贴公告予以送达。现彭世铭房屋已被完全拆除，对此事实武昌区政府当庭予以认可。故原告诉至法院，诉请如前。原审法院认为，本案的争议焦点为：一、被诉拆除涉案房屋的行为是谁所为？该行为的法律后果由谁承担？二、被诉拆除涉案房屋的行为是否合法？一、被诉拆除涉案房屋的行为是谁所为？该行为的法律后果由谁承担？根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第四条、第五条、第八条、第十二条、第十三条、第十七条、第二十八条等规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，是本行政区域房屋征收补偿工作的责任主体。市、县级人民政府确定的房屋征收部门具体组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。该《条例》同时规定，房屋征收决定、征收补偿决定、申请法院强制执行征收补偿决定等均由征收责任主体做出，属征收主体的权限范围，即属于市、县级人民政府的权限范围。而《条例》第十条、十五条、十六条、二十二条、二十五条、二十九条规定，作出征收决定过程中的拟定征收补偿方案，对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，通知有关部门暂停为房屋征收范围确定后所实施的新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等行为办理相关手续，征收补偿中的向被征收人支付搬迁费、临时安置费或者提供周转用房、与被征收人订立补偿协议、建立房屋征收补偿档案并负责公布等行为均由征收部门作出，属《条例》明确规定的征收部门的权限范围。市、县级人民政府作为征收主体在征收决定作出、补偿实施以及最后搬迁等三个环节中起主导作用，主导行为由其作出，属其权限范围。征收部门组织实施房屋征收决定、补偿决定以及最后的搬迁，都必须在征收主体的主导下进行。由上述规定可以得出如下确定行为责任归属的原则：征收各环节中主导行为应由征收主体作出，并由其承担责任，征收部门为组织实施征收主体权限范围内的事项实施行为所产生的法律后果由征收主体承担。本案彭世铭的房屋位于武昌区政府作出的武昌征决字[2015]1号房屋征收决定范围内，武昌区政府亦针对彭世铭作出了房屋征收补偿决定，现涉案房屋被拆除，虽然彭世铭没有证据直接证明实施强制拆除房屋行为的主体，但从以上事实可看出，武昌区政府显然是拆除涉案房屋行为的受益人。同时，本案所涉及的是非正常状态下拆除彭世铭被征收房屋的行为，属征收搬迁环节中的决定性行为，属武昌区政府主导的权限范围，在武昌区政府无法提出相反证据证明彭世铭的房屋不是其拆除的情况下，应该推定被诉拆除彭世铭房屋的行为是武昌区政府所为。武昌区征收办作为涉案征收部门，在被诉拆除彭世铭房屋行为中所处的地位应该是对武昌区政府权限范围事项所作的执行性行为，其行为的法律后果应由武昌区政府承担，武昌区政府是本案的适格被告，武昌区征收办不是本案的适格被告。据此，彭世铭以武昌区征收办为被告就确认拆除涉案房屋行为违法提起的诉讼不符合起诉条件，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告提起的该项诉讼。二、被诉拆除涉案房屋的行为是否合法？根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六、第二十八条的规定，政府在作出征收决定后，应就补偿与被征收人进行协商，协商不一致的，政府应作出征收补偿决定。在法定期限内，被征收人既不复议又不起诉，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，政府可申请法院强制执行征收补偿决定，被征收房屋才可被拆除。在本案中，武昌区政府在作出房屋征收决定后，自行拆除彭世铭房屋，该强拆行为显然违法。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定，判决确认武昌区政府拆除彭世铭坐落于武昌区武珞路586号108栋（55栋）2单元1层2号的房屋行为违法。本案案件受理费人民币50元，由武昌区政府负担。武昌区政府上诉称，彭世铭的起诉不符合《行政诉讼法》的规定，一审法院认定事实不清，适用法律错误。请求撤销原判，依法改判驳回彭世铭的起诉；本案一、二审诉讼费用由彭世铭承担。本院二审查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。依据上述规定，彭世铭起诉武昌区政府强制拆除行为违法，应当承担举证强拆行为存在且系武昌区政府所为的初步证明责任。然而在本案中，彭世铭虽然没有直接证据证明武昌区政府具体实施或组织实施了强制拆除其房屋的行为，但其房屋位于武昌区政府所作1号征收决定的征收范围内，且相关事实足以证明武昌区政府是拆除彭世铭房屋行为的受益人。在武昌区政府未提供有关证据证明强制拆除行为确系其他相关部门或组织所为的情况下，原审法院推定作出征收决定的机关为强制拆除机关并无不当。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六、二十八条的规定，政府在作出征收决定后，应就补偿与被征收人进行协商，协商不一致的，政府应作出征收补偿决定。在法定期限内，被征收人既不复议又不起诉，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，政府可申请法院强制执行征收补偿决定，被征收房屋才可被拆除。在本案中，武昌区政府在作出房屋征收决定后，未经法定程序，直接自行拆除彭世铭的房屋，明显存在程序违法情形。原审法院据此判决确认武昌区政府强制拆除行为违法，认定事实清楚，适用法律正确。综上，武昌区政府的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人武汉市武昌区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 吴 晋审判员 张思化审判员 马春亮二〇一七年九月七日书记员 杜思远