广西壮族自治区凭祥市人民法院
行 政 判 决 书
（2011）凭行初字第2号
原告梁焕伟，男，1979年2月20日出生，经商，住所地广西壮族自治区南宁市民主路阳光新都*单元***号。
委托代理人何广华，广西永泰和律师事务所律师，特别授权。
被告凭祥市国土资源规划局，地址广西壮族自治区凭祥市北大路三支。
法定代表人黄飞鸿，男，局长。
委托代理人黄炫武，男，凭祥市国土资源规划局执法大队大队长，特别授权。
委托代理人黄贵越，男，凭祥市国土资源规划局工作人员，一般代理。
第三人凭祥市经济合作区实业开发公司，地址广西壮族自治区凭祥市南山工业园区。
法定代表人闭祖和，男，经理。
原告梁焕伟不服被告凭祥市国土资源规划局（以下简称国土局）、第三人凭祥市经济合作区实业开发公司（以下简称实业公司）土地行政处罚一案，于2011年7月14日向本院提起行政诉讼。本院于当日受理后，于2011年7月25日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2011年8月12日公开开庭审理了本案。原告梁焕伟及其委托代理人何广华，被告委托代理人黄炫武、黄贵越，第三人实业公司法定代表人闭祖和到庭参加诉讼，被告国土局法定代表人黄飞鸿因公未到庭参加诉讼。在诉讼过程中本院依法追加实业公司为本案第三人参加诉讼。本案现已审理终结。
被告国土局依照土地行政处罚程序，于2011年6月27日作出凭国土规罚字（2011）15号国地资源规划行政处罚决定书，该决定书认定原告与第三人签订合同承租第三人位于凭祥市友谊镇卡凤金鸡山供水所大院紧邻公路边473.13平方米的土地。2011年2月，原告未依法取得《建设工程规划许可证》，擅自于广西凭祥综合保税区（以下简称保税区）一期控制性详细规划红线范围内施工建设三层钢筋混凝土楼房，其面积为1884.89平方米。该建筑物座落位置不符合规划道路建筑退让控制线距离的要求；建筑部分占用凭祥至弄怀规划道路的面积85.3平方米，占用广西凭祥综合保税区专用规划通道面积为116.7平方米。该建筑物严重影响了保税区一期控制性详细规划的实施，无法通过采取改正措施消除对保税区一期控制性详细规划实施的影响。依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条和《广西壮族自治区实施<；中华人民共和国城乡规划法>；办法》第三十一条第一款、第五十八条的规定，被告认定原告未经城乡规划主管部门批准，擅自建设的行为属于违法建设行为。被告限原告、第三人在七日内自行拆除该违法建筑，并告知原告、第三人有关复议及诉讼的权利。被告为证明其行政处罚决定的合法性，于2011年7月28日向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据共28份。1、凭国土规罚字（2011）15号《国地资源规划行政处罚决定书》及送达回证，证明被告于2011年6月27日作出行政处罚决定书，该决定书认定原告、第三人的建设行为违反相关法律规定，限当事人在7日内自行拆除违法建筑，并将该决定书于2011年6月28日送达第三人；2、国土资源规划立案呈批表，证明被告在执法过程中发现原告、第三人违法行为，于2011年4月26日决定立案查处；3、责令停工限期拆除通知书及送达回证，证明被告于2011年4月28日依照相关法律规定，责令原告、第三人立即停工，限3日内自行拆除建筑物等，恢复土地原状，并将该通知书送达原告、第三人；4、关于违法案件的调查报告，证明被告下辖执法机构经调查发现原告、第三人违法行为，拟作出处理意见报局领导集体审议并作出决定；5、局务会议纪要及签到表，证明被告于2011年5月13日召开局务会议，决定对原告、第三人的违法建筑物依法进行拆除；6、听证告知书及送达回证，证明被告于2011年5月30日将原告依法享有的听证权利告知原告；7、听证告知书及送达回证，证明被告于2011年6月8日将第三人依法享有的听证权利告知了第三人；8、听证申请书，证明原告于2011年6月2日向被告申请举行听证会；9、听证通知书及送达回证，证明被告于2011年6月13日将举行听证会的有关事项通知了原告；10、听证会签到表，证明听证会各方及相关人员于2011年6月21日签名报到；11、听证笔录及听证会报告，证明被告于2011年6月21日举行听证会并制作听证笔录；听证会后，根据原告、第三人有关违法事实，拟作出行政处罚。12、处理决定呈报表，证明被告相关执法机构于2011年6月23日建议作出行政处罚，获局领导批准；13、身份证、企业法人营业执照复印件，证明原告的公民身份、第三人的企业法人身份；14、土地租赁合同，证明第三人与原告于2010年10月15日签订土地租赁合同，由原告租赁第三人土地用于建设商业办公楼，该合同还约定了其它事项；15、土地使用证，证明第三人于2008年10月24日依法获得凭祥市友谊镇卡凤金鸡山供水所大院内1000平方米国家划拨土地使用权，土地用途为市政公用设施用地。16、建筑勘测示意图，证明该建筑物占地面积473.13平方米，建筑面积1884.89平方米；17、建筑物相对位置示意图，证明该建筑物所座落的位置不符合退让道路的控制线要求，建筑物部分占用了凭祥至弄怀规划道路、保税区专用规划道路；18、桂政函（2009）214号，证明保税区规划于2009年9月13日获广西壮族自治区人民政府批准实施；19、保税区一期控制性详细规划—土地使用现状图、土地使用规划图，证明第三人已依法取得的划拨土地宗地位置在保税区一期规划红线范围内；20、保税区一期控制性详细规划—地块编号及面积图，证明第三人土地宗地所处位置及总面积；21、保税区一期控制性详细规划—建筑退线控制图，证明保税区已设定建筑退线控制要求；22、保税区一期控制性详细规划文本，证明保税区范围内的土地使用及一切开发建设活动必须遵守相关规定，23、建筑物现场照片，证明建筑物立面、方位及现状情况；24、当事人询问笔录、证人证言，证明被告对原告、第三人法定代表人闭祖和、梁庆乐进行了调查询问，并制作询问笔录；25、请示，证明被告于2011年7月6日请示凭祥市人民政府，请求凭祥市人民政府组织相关单位，对该违法建筑物进行拆除；26、批示、批复，证明凭祥市人民政府对被告的请示依法进行了批复，责成被告组成联合执法工作组，依法对金鸡山供水所违法建筑进行拆除；27、拆除现场笔录及照片，证明被告于2011年7月14日对原告、第三人所有的建筑物进行了强制拆除，并制作拆除现场笔录，拍照保存被拆物证据；28、邮寄送达回执，证明被告于2011年7月2日向原告邮寄送达行政处罚决定书，因原告提供的电话无法联系、原址不详，送件被退回。
原告诉称，原告与第三人于2010年10月15日签订土地租赁合同后，即开始建设商业办公楼，在建设过程中，没有任何单位及个人予以质疑，直至该建筑物主体完工以后，被告才出面责令停工、拆除建筑物，被告的行为违反了行政执法原则；原告所建建筑物依法可以采取改正措施消除影响，而被告却采取强拆决定，被告行为适用法律错误。请求人民法院依法撤销被告所作出的行政处罚决定。
被告辩称，其于2011年6月27日作出的行政处罚决定，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，请求人民法院依法维持其所作出的行政处罚决定。
第三人未提交书面答辩状，也未提交任何证据，在庭审时述称没有意见。
经庭审举证、质证，本院对各方当事人提供的证据作如下分析确认：被告提供的3、6、7、8、9、10、13、14、15、16、18、23、24、27号证据，各方当事人庭审确认无异议，上述证据真实、合法，且与本案具有关联性，本院依法予以确认。
对于被告提供第1号、第28号证据送达回证，被告主张因原告提供的地址不准确，电话不通，通过邮寄送达未果，后通过第三人转交了处罚决定书；原告主张认为是通过第三人取得处罚决定书；第三人主张认为其将处罚决定书转交了原告；本院认为，因原告常住地不在凭祥市，其提供的通信地址不准确，电话联系不上，被告通过第三人将决定书转交给了原告，原告庭审时确认其于2011年6月27日在被告处领取了处罚决定书，被告送达处罚决定书给原告时间应确认为该日；原告于2011年7月14日依法向本院提起行政诉讼，未超过法定起诉期限，本院也依法予以受理，并未剥夺原告的复议、诉讼权利。对于被告提供的第2、4、5、12、25、26号证据，被告主张认为上述证据为被告内部立案审批、调查报告、会议纪要、处理决定呈批表、请示、批复等程序性证据，证明其程序合法；原告主张认为这些证据或为被告内部讨论决定，其不清楚，或为内部讨论的事实与客观事实不符；第三人无意见。本院认为，原告非被告工作人员或被告上级机关工作人员，被告内部对有关工作的讨论、呈报审批不清楚是当然的；被告对其有关工作机构、人员收集的证据、认定的事实，召开有关会议进行分析讨论，是其严格依法履行工作职责；认定违法事实的证据，应以被告在调查取证程序中调取的证据为准，而不是以有关会议讨论决定的证据为准，被告对其收集的证据进行分析讨论，只是对其收集的证据进一步分析认定；上述程序性证据真实、合法，且与本案具有关联性，应为合法有效证据。对于被告提供的第17、19、20、21、22号证据，被告主张认为上述证据证明原告与第三人所建房屋位于保税区规划红线以内，不符合规划要求，而且该建筑物部分占用了凭祥至弄怀规划道路、保税区专用规划道路；原告主张认为其所建房屋并不在保税区规划红线内，其占用的土地是第三人合法拥有的土地，并未占用保税区土地；第三人主张意见与原告相同。本院认为，经核对保税区规划批复文件及有关规划控制详图等文件资料，被告以保税区规划图纸为底图，所进行的勘验结果，与其证明的事实相一致。原告、第三人对其主张，没有提供充分的相反的证据推翻被告所提供证据，其主张不予采信，上述证据应为合法有效证据。对于被告提供的第11号证据，被告主张认为，根据原告申请，依法举行听证会。听证会依法定程序进行，听取了案件承办人、听证申请人的陈述意见，并由双方作了最后陈述；原告主张认为，被告没有听取原告的辩解和申述，被告回避了建筑物是否应该拆除问题，该听证笔录不符合法律规定。本院认为，经核对听证会笔录，原告主张被告未听取其陈述申辩，被告回避建筑物是否应该拆除问题与事实不符，其主张不予采信，该证据应为合法有效证据。
原告为证明其陈述的事实，在法定期限内提供了1-5号共5份证据，分别与被告提供的第14号、第15号附件、第15号、第1号、第3号证据相对应，举证、质证及分析确认意见同被告提供相应证据。
根据以上采信的合法有效证据，综合本案庭审笔录，本院确认本案法律事实如下。
2008年10月24日，第三人依法取得座落于凭祥市友谊镇卡凤金鸡山供水所内地号为02-07-01-71号、面积为1000平方米，用途为市政公共设施用地、使用权类型为划拨的国有土地的使用权。2009年9月13日，广西壮族自治区人民政府依法批复了《保税区规划》，并附《保税区一期控制性详细规划》土地使用现状图、土地使用规划图、地块编号及面积图、建筑退线控制图，保税区一期控制性详细规划文书等附件，对保税区土地利用现状、规划等作出了明确的规定。2010年10月15日，第三人与原告签订了一份《土地租赁合同》，第三人将其拥有划拨土地使用权土地一块中的约600平方米租赁给原告，用于建设商业办公楼，该合同还约定了其它事项。租赁合同签订后，原告即于2011年2月组织建设，并于2011年4月27日左右近三个月时间建成三层面积为1884.89平方米的钢筋混凝土楼房主体。2011年4月28日，被告依法对第三人法定代表人闭祖和进行了调查询问并制作询问笔录，其在询问笔录中陈述确认该建筑物在动工建设前未办理有关报批手续。有关报批手续由原告办理，动工建设时间为2011年2月；2011年5月3日，被告依法对建筑施工人梁庆乐进行了调查询问并制作询问笔录，其在询问笔录中陈述确认该建筑物于2010年年底开始动工建设，其它情况不清楚；2011年5月4日，被告依法对原告进行了调查询问并制作询问笔录，其在询问笔录中陈述确认，该建筑物于2011年2月由其和第三人共同建设，动工前未办理相关报批手续，同时希望政府部门对其违法行为从轻处理，给予补办有关手续。2011年5月4日，被告对该建筑物进行了现场勘验，该建筑物占地面积473.13平方米，建筑面积1884.89平方米；比对保税区一期控制性详细规划相关文件、规划图件，该建筑物位于保税区一期控制性详细规划红线范围内；建筑物座落位置不符合规划道路控制红线退让距离的要求；该建筑物占用专用规划道路面积116.7平方米，占用凭祥至弄怀规划道路85.3平方米。2011年6月7日，被告根据原告、第三人违法事实，依照相关法律规定，对原告及第三人作出行政处罚，限当事人在7日内自行拆除违法建筑；原告对该处罚决定不服，依法提起行政诉讼；当事人在规定期限内没有履行拆除义务，被告于2011年7月14日依法强制拆除了该建筑物。
2011年4月26日，被告经例行检查发现原告、第三人违法行为，依法决定立案查处。2011年4月29日、5月30日分别向第三人、原告下达责令停工限期拆除通知书，并于同日送达第三人、原告，要求第三人、原告立即停止施工，并于3日内自行拆除新建建筑物和其它设施，恢复土地原状。2011年5月9日，被告执法机构针对该违法行为形成调查报告，建议局务会议讨论获批准。2011年5月13日，被告通过局务会议讨论决定对违法建筑物进行拆除。2011年5月26日、6月8日，被告分别制作行政处罚告知书，并分别于2011年5月30日、6月8日送达原告、第三人，告知其违法事实，拟作出处罚的内容及依法享有的陈述、申辩、听证权利。2011年6月2日，原告依法申请听证。2011年6月13日，被告依法告知原告参加听证事项及享有的权利和应承担的义务。2011年6月23日被告执法机构就该违法案件作出处理意见获局批准。2011年7月6日，被告依法请示凭祥市人民政府责成被告牵头、有关部门配合，依法对违法建筑物进行拆除。2011年7月11日，凭祥市人民政府责成被告组成联合执法工作组，依法对该建筑物进行拆除。
另查明，第三人为企业法人。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》等相关法律法规的规定，建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权划拨批准文件的规定使用土地，确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，由原批准用地的人民政府批准，其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意；在城市、镇规划区内进行建筑物建设的，建设单位和个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证，未取得建设工程规划许可证的，不得进行建设；未取得建设工程规划许可证进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，无法采取改正措施消除影响的，限期拆除；划拨土地使用权出租，应当以出租所获收益抵交土地使用权出让金；违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚，法律另有规定的除外。本案中，第三人依法取得国有土地使用权时，取得土地使用权类型为划拨，土地用途为市政公用设施，第三人将土地使用权出租时，未将以出租所获收益抵交土地使用权出让金，并未进行登记，违反法律规定。原告依据原告与第三人通过合同违法取得该土地使用权，将土地用途为市政公用设施改变为商业办公楼，违反法律规定。原告未经土地规划行政主管部门批准并取得建设工程规划许可证等许可手续，擅自开工建设，违反法律规定。原告所建房屋位于保税区红线范围内，占用保税区专用规划道路116.7平方米，占用凭祥至弄怀规划道路85.3平方米，且该建筑物位置大部分座落于保税区规划道路建筑退让控制线以内，该建筑物已严重影响保税区控制性详细规划，无法采取改正措施消除对规划实施的影响。被告根据其调取的充分证据，认定原告、第三人违法事实清楚，适用法律、法规正确，经立案、调取证据、告知、举行听证等法定程序，作出的行政处罚决定合法有效，依法应予维持。对于适用法律是否正确的问题。原告主张认为被告适用法律错误，应适用责令限期改正法律规定，而不应适用责令限期拆除法律规定；被告主张认为其适用法律正确；本院认为，原告所建建筑物地处保税区规划红线范围内，不仅占用保税区专用规划道路116.7平方米，占用凭祥至弄怀规划道路85.3平方米，而且该建筑物位置大部分座落于保税区规划道路建筑退让控制线以内，无法采取改正措施消除对保税区规划实施的影响，只能采取拆除措施消除对保税区规划实施的影响，被告适用法律是正确的。对于行政处罚程序是否合法的问题。原告主张认为根据行政执法的原则，被告应在原告开建之初或在建设过程中，即应立即制止和纠正原告的行为；在长达6个月的过程中，且办公楼就建在公路边的情况下，被告没有制止纠正，而在原告建筑物至主体完工时才予以查处，不符合法律规定；被告主张其在法定期限内发现并制止原告、第三人的违法行为，符合法律规定；本院认为，根据有关行政处罚法律规定，违法行为在二年内未被发现的，才不予处罚，法律另有规定的除外，原告、第三人违法建设行为在三个月内被发现并作出处罚，并不违反法律规定；本院查阅有关土地、规划、行政处罚等法律，并未规定有关建设违法行为必须在建筑物建设之初或在建过程中被发现并制止，原告也未提供相关法律规定建设违法行为必须在建筑物建设之初或在建过程中被发现并制止，原告的主张于法无据，不予支持。对于原告建筑物被拆除的问题。原告在收到责令停工限期拆除通知、行政处罚决定书后，在规定的期限内拒不自动履行拆除义务，被告经报请凭祥市人民政府批准，并责令被告组成联合执法工作组，依法对原告所建建筑物予以强制拆除，符合法律规定。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：
维持被告凭祥市国土资源规划局凭国土规罚字（2011）15号国土资源规划行政处罚决定书。
本案案件受理费50元，由原告梁焕伟负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院或崇左市中级人民法院递交上诉状正本四份，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于崇左市中级人民法院，并于上诉期限届满之日起七日内预交上诉费50元。（收款单位：崇左市中级人民法院诉讼费，账号：20-073801012000660，开户银行：中国农业银行崇左建设支行）。逾期不交也不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 林卫国
代理审判员 冯潆予
人民陪审员 文梦妮
二〇一一年九月十三日
书 记 员 刘 琼