河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫行终591号
上诉人（一审原告）潘长义。
委托代理人杨强，北京市盛廷律师事务所律师。
委托代理人杨佳丽，北京市盛廷（上海）律师事务所律师。
一审原告王俊杰。
被上诉人（一审被告）郑州市人民政府。
法定代表人马懿，市长。
委托代理人李建军，郑州市人民政府法制办工作人员。
委托代理人吕宇航，郑州市人民政府法制办工作人员。
上诉人潘长义因诉被上诉人郑州市人民政府不予受理行政复议申请决定一案，不服新乡市中级人民法院（2015）新中行初字第89号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理本案。上诉人潘长义及其委托代理人杨强、杨佳丽，被上诉人郑州市人民政府的委托代理人李建军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为是：2015年7月9日，郑州市人民政府作出郑政（不受复决）字（2015）25号不予受理行政复议申请决定，以潘长义、王俊杰提起复议的事项不属于具体行政行为、不属于行政复议受案范围及审查范围为由，对潘长义、王俊杰的行政复议申请不予受理。
新乡市中级人民法院一审查明：潘长义、王俊杰系中牟县白沙镇魏庄村村民。2015年7月2日，潘长义、王俊杰以郑州市郑东新区管理委员会为被申请人用邮寄方式向郑州市人民政府提出复议申请，复议请求为：1、确认《郑东新区新型城镇化建设领导组关于印发郑东新区2015年度棚户区改造工作方案的通知》（郑东新城领（2015）1号）违法并予以撤销；2、依法对《郑州市人民政府办公厅关于加快棚户区改造工作的通知》（郑政办（2014）18号）进行审查并确认违法。郑州市人民政府经审查认为：1、《郑东新区新型城镇化建设领导组关于印发郑东新区2015年度棚户区改造工作方案的通知》不属于行政行为，不属于行政复议受案范围；2、鉴于此，《郑州市人民政府办公厅关于加快棚户区改造工作的通知》（郑政办（2014）18号）不是《中华人民共和国行政复议法》第七条第一款规定的行政复议机关在行政复议过程中可以审查的范围。据此，郑州市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条之规定，于2015年7月9日作出郑政（不受复决）字（2015）25号《不予受理行政复议申请决定书》，决定对潘长义、王俊杰的行政复议申请不予受理，该决定书于作出的当日送达。潘长义、王俊杰对该不予受理行政复议申请决定不服，向一审法院提起本案行政诉讼，请求依法确认郑州市人民政府作出的郑政（不受复决）字（2015）25号《不予受理行政复议申请决定书》违法、责令郑州市人民政府对潘长义、王俊杰的行政复议申请作出决定。
新乡市中级人民法院一审认为，郑州市人民政府作出的郑政（不受复决）字（2015）25号《不予受理行政复议申请决定书》所涉及的行政复议申请有两项，即请求确认《郑东新区新型城镇化建设领导组关于印发郑东新区2015年度棚户区改造工作方案的通知》违法并予以撤销、请求对《郑州市人民政府办公厅关于加快棚户区改造工作的通知》进行审查并确认违法。经审查：（一）《郑东新区新型城镇化建设领导组关于印发郑东新区2015年度棚户区改造工作方案的通知》，所涉及的工作方案是郑东新区为加快棚户区改造步伐，针对下属各单位制定的内部工作要求，属内部行为，其附件《郑东新区2015年棚户区改造拆迁工作责任目标分解表》、《郑东新区2015年棚户区改造安置房建设工作责任目标分解表》中虽对白沙镇相关拆迁任务目标、拆迁启动及完成时间、责任人等内容做了明确要求，但实质是郑东新区针对白沙镇办事处作出的工作部署与任务要求，该文件本身对潘长义、王俊杰的权利义务并不产生直接影响，潘长义、王俊杰也未提供有效证据证明案涉文件对其自身合法权益造成了侵害。郑州市人民政府以《郑东新区新型城镇化建设领导组关于印发郑东新区2015年度棚户区改造工作方案的通知》不属于具体行政行为、不属于行政复议受案范围为由，对潘长义、王俊杰的该项复议申请决定不予受理，并无不当；（二）鉴于《郑东新区新型城镇化建设领导组关于印发郑东新区2015年度棚户区改造工作方案的通知》不属于行政复议受案范围，故其所依据的《郑州市人民政府办公厅关于加快棚户区改造工作的通知》（郑政办（2014）18号）不符合《中华人民共和国行政复议法》第七条规定的行政复议机关可以一并审查的范围。郑州市人民政府以《郑州市人民政府办公厅关于加快棚户区改造工作的通知》不是行政复议过程中可以审查的范围为由，对潘长义、王俊杰的复议申请不予受理，并无不当。综上，潘长义、王俊杰认为《郑东新区新型城镇化建设领导组关于印发郑东新区2015年度棚户区改造工作方案的通知》、《郑东新区新型城镇化建设领导组关于印发郑东新区2015年度棚户区改造工作方案的通知》侵犯了其合法权益，属行政复议受案范围和复议机关审查范围，请求确认违法并责令重作，缺乏事实及法律依据，一审法院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审法院作出（2015）新中行初字第89号行政判决：驳回潘长义、王俊杰的诉讼请求。
潘长义不服该行政判决，向本院提起上诉称：其为郑州市郑东新区白沙镇魏庄村村民。今年5月，在未对魏庄村的土地依法征收既对上诉人合法宅基地的房屋实施拆迁，依据的是《郑东新区新型城镇化建设领导组关于印发郑东新区2015年度棚户区改造工作方案的通知》（郑东新城领（2015）1号）和《郑州市人民政府办公厅关于加快棚户区改造工作的通知》（郑政办（2014）18号）实施的，郑东新城领（2015）1号的内容涉及对上诉人所在村庄拆迁改造，且已实际执行，该通知的内部行政行为已经外化，对其的权利义务产生了实际影响，应确认被诉的不予受理行政复议申请决定违法，责令郑州市人民政府作出行政复议决定。一审行政判决错误，应予撤销。
被上诉人郑州市人民政府答辩称：《郑东新区新型城镇化建设领导组关于印发郑东新区2015年度棚户区改造工作方案的通知》（郑东新城领（2015）1号）不是行政行为，不属于行政复议的受案范围。鉴于此，《郑州市人民政府办公厅关于加快棚户区改造工作的通知》（郑政办（2014）18号）不是《中华人民共和国行政复议法》第七条第一款规定的行政复议机关在行政复议过程中可以审查的范围。郑州市人民政府作出的不予受理行政复议申请决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。一审行政判决驳潘长义的诉讼请求正确，应予维持。
本院查明的事实与一审法院查明的事实一致。
本院认为，一、关于被诉的不予受理行政复议申请决定认定郑州市郑东新区新型城镇化建设领导组印发的郑东新城领（2015）1号《关于郑东新区2015年度棚户区改造工作方案的通知》不属于具体行政行为，申请行政复议不属于行政复议受案范围的问题。2015年3月19日，郑州市郑东新区新型城镇化建设领导组对所辖的各乡（镇）办事处、各局（办），项目代建单位印发了郑东新城领（2015）1号《关于郑东新区2015年度棚户区改造工作方案的通知》，该通知是行政主体层级间的文件，不对外产生法律效力，通知中方案内容虽涉及潘长义所在的白沙镇魏庄村，但所载明的基本原则及目标任务，实施步骤、工作分工及流程，考核及奖惩办法，工作保障措施应认定是郑州市郑东新区2015年度对所辖棚户区改造的工作部署。通知及方案不属于具体行政行为，申请行政复议不属于行政复议受案范围。郑州市人民政府不予受理行政复议申请决定对此认定正确，本院予以支持。
二、关于被诉的不予受理行政复议申请决定认定郑州市人民政府办公厅作出的郑政办（2014）18号《关于加快棚户区改造工作的通知》不属于行政复议机关在行政复议过程中审查的范围的问题。《中华人民共和国行政复议法》第七条第一款规定，公民、法人或者其他组织可以一并对有关依据提出审查申请，但前提是行政机关作出的是具体行政行为且所依据的规定不合法，而本案中，郑州市郑东新区新型城镇化建设领导组印发的郑东新城领（2015）1号《关于郑东新区2015年度棚户区改造工作方案的通知》已认定为不属于具体行政行为，因此潘长义提出的一并审查不符合法律规定。郑州市人民政府对此认定不是行政复议过程中审查的范围正确，本院予以支持。
综上，一审行政判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。潘长义的上诉理由，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持新乡市中级人民法院（2015）新中行初字第89号行政判决。
本案二审诉讼费50元，由上诉人潘长义负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吕 平
代理审判员 马传贤
代理审判员 肖海生
二〇一六年六月三十日
书 记 员 郭建花