上海市第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）沪01行终342号
上诉人（原审原告）周国荣，男，1952年8月22日生，汉族，住上海市浦东新区。
上诉人（原审第三人）顾琴林，女，1955年1月23日生，汉族，住上海市浦东新区。
上诉人（原审第三人）周德骏，男，1979年1月5日生，汉族，住上海市浦东新区。
上诉人顾琴林、周德骏的共同委托代理人周国荣，年籍见上。
被上诉人（原审被告）上海市浦东新区规划和土地管理局，住所地上海市浦东新区锦安东路475号。
法定代表人关也彤，局长。
委托代理人王洋，该局工作人员。
委托代理人赵辰恺，上海市锦天城律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）上海市规划和国土资源管理局，住所地上海市黄浦区北京西路99号。
法定代表人徐毅松，局长。
委托代理人周晓峰，该局工作人员。
上诉人周国荣、顾琴林、周德骏因要求确认《关于确认（编号003996）无效的决定》及行政复议决定违法一案，不服上海市浦东新区人民法院（2017）沪0115行初788号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年2月6日立案后，依法组成合议庭于2018年3月21日公开开庭审理了本案。上诉人暨上诉人顾琴林、周德骏的共同委托代理人周国荣，被上诉人上海市浦东新区规划和土地管理局（以下简称：浦东规土局）的委托代理人王洋、赵辰恺，被上诉人上海市规划和国土资源管理局（以下简称：市规土局）的委托代理人周晓峰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，周国荣与顾琴林系夫妻，系周德骏的父母。1991年8月，周国荣以代理人身份申报上海县农村居民宅基地使用权，家庭成员为伯母乔某、父亲周某1及叔叔周某2，平房90平方米，建造于1949年之前。经批准核发了证号为沪集宅（上三）字新春-322号《农村宅基地使用权证》，地号为XX乡XX村XX丘（XX），土地使用者为周国荣（代）。1996年12月，周国荣递交《三林镇村民建房用地申请表》，以原老房年久失修急需翻建为由申请在此地号上翻建房屋三间90平方米；家庭成员记载为：周国荣（居）、妻顾金林（农，即顾琴林）、子周德骏（居）、父周某1（居）、母金某（居）。周国荣的申请获得批准，上海市XX局三林规划土地管理所于1996年12月9日向周国荣颁发《三林乡村民建房用地许可证》（编号003996，以下简称：系争许可证）。周国荣据此翻建房屋。2016年5月29日，乔某的继承人周某3、周某4、周某5、周某6、周某7，周某2的继承人凃兰英、周国航、周国燕向浦东规土局提出书面申请，要求撤销系争许可证。浦东规土局受理后组织听证，并于2017年3月16日作出沪浦规土监〔2017〕144号《关于确认（编号003996）无效的决定》（以下简称：被诉决定），主要内容为，根据利害关系人乔某、周某2财物继承人的请求，在对1996年12月9日核发给周国荣户的系争许可证核查中发现，根据审批时有效的法律、法规及现行有效的法律、法规，浦东规土局均不具备核发系争许可证的主体资格。另外，周国荣作为乔某、周某1、周某2的受托人，受托权限仅为“代为办理手续、整修、经管”新春村陈桥队房屋，系争许可证的申请及核发，应系周国荣为乔某等人的代理行为。周国荣严重超越代管权，以自己名义在XX村XX号申请建房用地，本身亦属违法侵权行为。根据审批时有效的《中华人民共和国土地管理法》（自1987年1月1日起施行）第四十八条以及现行有效的《中华人民共和国土地管理法》（自2004年8月28日起施行）第七十八条，无权批准使用土地的单位超越批准权限非法批准占用土地的，其批准文件无效。浦东规土局决定确认系争许可证审批无效。并于2017年3月30日向周国荣送达被诉决定。周国荣收到被诉决定后不服，在法定期限内向市规土局申请复议。市规土局受理后依法通知浦东规土局作出答复，并于2017年7月17日作出编号为沪规土资复决字〔2017〕第101号《行政复议决定书》（以下简称：被诉行政复议决定），认定浦东规土局作出的被诉决定认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用依据正确，据此维持了浦东规土局作出的被诉决定。周国荣不服，以浦东规土局作出的被诉决定和市规土局作出的被诉行政复议决定认定事实不清，适用法律错误等为由，诉至原审法院，请求法院判决确认浦东规土局作出的被诉决定和市规土局作出的被诉行政复议决定违法。
原审认为，根据《上海市农村村民住房建设管理办法》第四条第一款规定，浦东规土局负责本辖区内村民建房的规划、用地和配套设施建设管理，具有作出被诉决定的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称：《行政复议法》）第十二条第一款的规定，市规土局依法具有作出被诉行政复议决定的法定职权。浦东规土局受理权利人申请后根据《国土资源听证规定》的规定召开听证会，听取各方意见后作出被诉决定并依法送达，执法程序合法；市规土局作为复议机关，在收到周国荣复议申请后履行了受理、审查等程序，作出维持的被诉行政复议决定，程序合法。根据系争许可证审批时有效的《中华人民共和国土地管理法》规定，农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准；现行有效的《中华人民共和国土地管理法》规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积的不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。根据审批时有效的《上海市农村个人住房建设管理办法》规定，乡（镇）人民政府在接到村民委员会报送的《农村个人建房申请表》和建房申请人书面申请后，应对用地面积、建房位置、建筑面积标准以及房屋的层数、高度等进行审核，并按规定审批。根据现行有效的《上海市农村村民住房建设管理办法》规定，建房用地批准后，由区（县）人民政府发给用地批准文件；由镇（乡）人民政府发给建设规划许可证。综上，在相关法律、法规修订前后，浦东规土局均不具备核发系争许可证的主体资格，其作出的被诉决定事实认定无误，适用法律正确。综上，周国荣要求撤销被诉决定及被诉行政复议决定的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回周国荣的诉讼请求。判决后，周国荣、顾琴林、周德骏不服，上诉于本院。
上诉人周国荣诉称，坚持原审诉称意见。根据当时政策，其有权利申请建房，且其建房的手续齐全，并非其非法取得。其申请延期召开被上诉人浦东规土局组织的听证会，但未被准许，听证会当日其要求获取听证内容，也未获准许，被上诉人浦东规土局剥夺了上诉人周国荣的合法权利，被上诉人浦东规土局作出的被诉决定程序违法。故请求二审法院撤销原判，依法改判支持上诉人周国荣原审诉讼请求。
上诉人顾琴林、周德骏诉称，同意上诉人周国荣的诉称意见。故请求二审法院撤销原判，依法改判支持上诉人周国荣的原审诉讼请求。
被上诉人浦东规土局辩称，其不具有颁发系争许可证的法定职权，上诉人周国荣作为案外人乔某、周某2的受托人以自己名义申请建房用地的行为属于侵权行为。其作出的被诉决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。故请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人市规土局辩称，同意被上诉人浦东规土局的辩称意见。故请求二审法院驳回上诉，维持原判。
经二审公开开庭审理查明，原审查明的事实无误，本院予以确认。
本院认为，《上海市农村村民住房建设管理办法》第四条第一款规定，上海市房屋土地资源管理局是本市村民建房用地和配套设施建设的主管部门；区（县）房地产管理部门负责本辖区内村民建房的用地管理和配套设施建设管理，镇（乡）土地管理所作为其派出机构具体实施相关的管理工作。故被上诉人浦东规土局具有作出被诉决定的法定职权。《行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。故被上诉人市规土局具有作出被诉行政复议决定的法定职权。
自1992年11月1日起施行的《上海市农村个人住房建设管理办法》第十二条规定，乡（镇）人民政府在接到村民委员会报送的《农村个人建房申请表》和建房申请人的书面申请后，应对用地面积、建房位置、建筑面积标准以及房屋的层数、高度等进行审核，并按下列规定办理审批手续：（一）公民建房使用原宅基地、其他非耕地，以及不需要申请用地的房屋加层、房屋翻建、建设围墙等，由乡（镇）人民政府在一个月内审批。现行有效的《上海市农村个人住房管理办法》第十三条规定，镇（乡）人民政府应当在接到村民委员会报送的《农村村民个人建房申请表》和建房申请人的书面申请后20日内，会同镇（乡）土地管理所进行实地审核。审核内容包括申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划、拟建房位置以及层数、高度是否符合标准等。镇（乡）人民政府审核完毕后，应当将审核意见连同申请材料一并报区（县）人民政府审批建房用地；区（县）人民政府应当在20日内审批。建房用地批准后，由区（县）人民政府发给用地批准文件；由镇（乡）人民政府发给建设工程规划许可证。故无论按照系争许可证核发时生效的《上海市农村个人住房管理办法》还是现行的《上海市农村个人住房管理办法》的规定，本案被上诉人浦东规土局均非核发系争许可证的主体。1988年修订后的《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定，无权批准征用、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，批准文件无效，对非法批准占用土地的单位主管人员或者个人由其所在单位或者上级机关给予行政处分；收受贿赂的，依照刑法追究刑事责任。非法批准占用的土地按照非法占用土地处理。现行有效的《中华人民共和国土地管理法》第七十八条第一款规定，无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征收土地的，其批准文件无效，对非法批准征收、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。非法批准、使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占用土地论处。故被上诉人浦东规土局依据上述法律规定作出被诉决定，认定事实清楚，适用法律正确。
被上诉人浦东规土局受理权利人申请后根据《国土资源听证规定》的规定召开听证会，听取各方意见后作出被诉决定并依法送达，执法程序合法。上诉人关于被上诉人浦东规土局召开听证程序违法的理由，缺乏相应的法律依据，本院不予采信。
上诉人周国荣不服被诉决定，申请行政复议，被上诉人市规土局受理后，在对复议申请及被申请人提供的证据材料进行审查后，作出维持的复议决定，认定事实、适用法律和复议程序亦无不当。
本院注意到，上诉人周国荣原审诉讼请求为“确认被诉决定和被诉行政复议决定违法”，而在原审判决书第8页最后一行至第9页第一行载明的“原告要求撤销被诉决定及被诉复议决定的诉讼请求缺乏事实和法律依据”有误，应为“原告要求确认被诉决定及被诉复议决定违法的诉讼请求缺乏事实和法律依据”，本院予以纠正。
综上，上诉人周国荣、顾琴林、周德骏的上诉请求缺乏相应的依据，本院不予支持。原审判决驳回上诉人周国荣的诉讼请求并无不当，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费人民币50元，由上诉人周国荣、顾琴林、周德骏负担（已付）。
本判决为终审判决。
审判长 岳婷婷
审判员 陈根强
审判员 宁 博
二〇一八年五月七日
书记员 刘天翔
附：相关法律条文
1．《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条
人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……