安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）皖行终248号
上诉人（一审原告）东至县大青湖生态渔业专业合作社，住所地安徽省东至县胜利镇康桥村。
法定代表人胡永平，公司理事长。
委托代理人吕立秋，北京观韬律师事务所律师。
委托代理人孟庆亮，北京观韬律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）东至县人民政府，住所地东至县尧渡镇至德大道1号。
法定代表人李明月，县长。
委托代理人宋世俊，安徽安泰达律师事务所律师。
委托代理人罗燕，安徽安泰达律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）东至县水产局，住所地东至县建设路75号。
法定代表人曹永生，局长。
委托代理人陈汉领，东至县水产局工作人员。
上诉人东至县大青湖生态渔业专业合作社（以下简称合作社）因诉东至县人民政府（以下简称东至县政府）、东至县水产局行政合同一案，不服池州市中级人民法院（2015）池行初字第00002号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年5月10日公开开庭审理了本案。上诉人合作社的法定代表人胡永平及其委托代理人孟庆亮，被上诉人东至县政府的委托代理人宋世俊、罗燕，被上诉人东至县水产局的法定代表人曹永生及其委托代理人陈汉领到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审原告合作社诉称，2013年1月31日，东至县招标采购交易中心受被告东至县水产局委托，就大青湖生态渔业经营承包公开招标项目发布中标公示，原告为第一中标候选人，中标内容为大青湖正常年份6万亩国有水面的承包期5年，最高承包期7年。2013年3月28日，东至县招标采购管理委员会办公室作出《关于东至县大青湖生态渔业经营承包项目招标投诉的答复意见》（东招复[2013]1号），认定评标委员会成员在评标过程中存在未按照招标文件的评标标准和方法评标等情况，造成评标结果产生偏差，且无法采取补救措施予以纠正，决定由被告东至县水产局重新组织招标。原告就投诉处理决定不服对被告东至县政府提起行政诉讼，后被法院以主体不适格为由裁定驳回起诉。2013年12月，原告将东至县招标采购管理委员会办公室（以下简称东至县招管办）列为被告，向东至县人民法院（以下简称东至县法院）提起行政诉讼，请求撤销前述投诉处理决定。2014年2月21日，二被告违法要求原告订立《协议》，约定“本协议生效后，乙方放弃对东至县招管办就大青湖废标问题提起的行政诉讼”，“本协议生效后，就本协议签订前大青湖引发的一切纠纷，双方就此了结，乙方同意不会采取通过诉讼、上访等在内的任何途径提出异议”，且未告知行政诉权和起诉期限。原告认为，依据《中华人民共和国宪法》第四十一条、《中华人民共和国行政诉讼法》第二条，原告对东至县招管办作出的招标投诉处理决定不服，以向法院提起行政诉讼等方式提出申诉控告或检举，均为宪法和法律确认的与生俱来、不可剥夺的基本权利。二被告违法要求原告订立《协议》，属于违反宪法和法律压制原告行使宪法基本权利的违法要求履行义务行为，该《协议》无效，请求法院依法撤销。
一审法院经审理查明，2013年1月31日，东至县招标采购交易中心受被告东至县水产局委托，就大青湖生态渔业经营承包公开招标项目发布中标公示，原告合作社为第一中标候选人。2013年3月28日，东至县招管办作出《关于东至县大青湖生态渔业经营承包项目招标投诉的答复意见》（东招复[2013]1号），认定评标委员会成员在评标过程中存在未按照招标文件的评标标准和方法评标等情况，造成评标结果产生偏差，且无法采取补救措施予以纠正，决定由被告东至县水产局重新组织招标。原告就投诉处理决定不服对被告东至县政府提起行政诉讼，池州市中级人民法院（以下简称市中院）以主体不适格为由裁定驳回起诉，原告不服，向安徽省高级人民法院（以下简称省高院）提起了上诉，省高院驳回上诉、维持原裁定。后原告两次组织股东赴安徽省人民政府（以下简称省政府）信访局上访，要求对重新招标的事实与理由给出解释并授予原告2013年大青湖冬捕权。2013年10月23日，由省政府法制办主持，东至县政府与原告签订了《关于2013年大青湖冬捕事宜的协议书》，授予了原告2013年大青湖冬捕权。2013年10月27日，东至县水产局与原告签订《大青湖2013年冬季捕捞监管协议》，原告实施了冬季捕捞。2013年12月，原告以东至县招管办为被告，向东至县法院提起行政诉讼，请求撤销前述投诉处理决定。2014年2月，原告再次赴省上访。２月21日，省政府法制办组织原、被告三方及其委托代理人进行协调，主持签订了涉诉《协议》，参与《协议》协调、签订的人员为：省政府行政复议处处长张书明、东至县政府时任副县长李明月、东至县水产局局长黄长贵、东至县政府委托代理人安徽安泰达律师事务所主任律师宋世俊、合作社股东胡永平、檀接兵等、合作社委托代理人安徽大学法学院陈宏光教授。《协议》主要内容为：东至县政府将大青湖水面委托合作社经营使用1年，合作社放弃起诉东至县招管办的行政诉讼并同意因大青湖招标引发的一切争议纠纷就此了结，委托经营期满，合作社无条件配合东至县政府、水产局全面回收大青湖。2月23日，被告东至县水产局与原告签订《大青湖有关资产交接协议》，2月24日，又签订了《东至县大青湖国有水面委托经营协议》和《资产租用协议》。2015年2月1日，委托经营期满，东至县水产局与原告于2月12日签订《资产移交协议》，并移交了相关财产。2015年5月20日，原告向法院提起诉讼，要求确认2014年2月21日与被告签订的《协议》无效。
一审法院审理认为，2014年2月21日签订的《协议》系被告东至县政府、东至县水产局为了实现对大青湖水资源管理的目标，与原告之间经过协商一致签订的行政合同，属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的受理案件的范围。《协议》有各方当事人及其委托代理人、安徽省知名律师、学者参与签订，且实体权益全面履行完毕，无任何证据表明《协议》的签订违反了意思自治的原则。申诉、控告与诉讼系宪法与法律赋予公民与法人的基本权利，公民与法人可自由行使，原告对《协议》约定的实体权益条款未提出异议并已实际履行，限制权益的五、六条款又不具有实际的法律约束力，且原告已实际行使了其权益，《协议》的主体内容是双方真实意思表示，合法有效。综上，原告关于《协议》系被告剥夺其基本权利、违法要求履行义务，应确认为无效的诉讼理由不能成立，该院不予支持。经院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告东至县大青湖生态渔业专业合作社的诉讼请求。
上诉人合作社上诉的主要理由为，上诉人与被上诉人订立《协议》后，上诉人的实体权益未获履行和行使，《协议》中放弃起诉权的条款设立，没有法律依据，系受胁迫所致，法院应当依法判决确认无效。上诉人虽已向东至县法院提起行政诉讼，请求法院撤销东至县招管办投诉处理决定，但至今东至县法院尚未实体判决，故上诉人的该起诉权益尚未实现，一审判决认定事实不清，适用法律法规错误。请求二审法院依法改判。
被上诉人东至县政府的辩称，双方请求省政府法制办主持协调，达成了一揽子解决大青湖招标引发争议的协议，合作社据此在约定期间实际取得了大青湖的经营管理权，至2015年双方已全面履行了协议。《协议》第五条、第六条这两条所谓的限制权益条款，是协议各方经过充分的协商，合作社主动放弃有关权利做出的一种意思表示，故合作社主张《协议》无效的理由不能成立。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审依法予以维持。
被上诉人东至县水产局的答辩意见同被上诉人东至县政府。
一审被告东至县政府在法定期限内向一审法院提举以下主要证据：1、2013年3月28日，东至县招管办《关于东至县大青湖生态渔业经营承包项目招标投诉的答复意见》；证明大青湖生态渔业经营承包项目评标结果公示后，因部分投标人提出质疑，东至县招管办决定由招标人依法重新组织招标。2、（2013）池行初字第00002号行政裁定书；3、省高院（2013）皖行终字第00063号行政裁定书；证明合作社不服东至县招管办答复意见，以东至县政府为被告提起行政诉讼，市中院以被告主体不适格为由裁定驳回起诉，省高院驳回上诉、维持原判。4、2013年10月23日东至县政府与合作社签订的《关于2013年大青湖冬捕事宜的协议书》；5、2013年10月27日东至县水产局与合作社签订的《大青湖2013年冬季捕捞监管协议》；证明经双方请求省政府法制办主持协调，双方同意暂时搁置争议，对2013年冬捕问题达成协议，由东至县政府委托合作社进行冬捕，由东至县水产局实施监管。6、2014年2月21日东至县政府、东至县水产局与合作社签订的《协议》；7-9、东至县水产局与合作社2014年2月23日签订的《大青湖有关资产交接协议》和《东至县大青湖国有水面委托经营协议》，2月24日签订的《资产租用协议》；证明经双方请求省政府法制办主持协调，达成了一揽子解决大青湖招标引发争议的协议，至此无条件无争议交回水面及资产，合作社同意就大青湖引发的一切纠纷就此了结。10-12、2014年2月25日合作社向东至县水产局转帐付款的《电子转账来账凭证》及其结算票据；2015年2月12日东至县水产局与合作社签订的《资产转交协议》；2015年4月1日东至县水产局收购合作社监控等设施设备的付款发票；证明双方已全面履行了协议。
一审被告东至县水产局在法定期限内向一审法院提举以下主要证据：1、组织机构代码证、法定代表人身份证明一份；证明被告东至县水产局的主体资格。２、《关于2013年大青湖冬捕事宜的协议书》、《大青湖2013年冬季捕捞监管协议书》、《协议》、《大青湖有关资产交接协议》、《东至县大青湖国有水面委托经营协议》、《资产租用协议》、《资产移交协议》；证明协议已全面履行，且该组证据的全部协议均属民事合同，并非是行政主体的行政行为，不具有行政行为和行政协议的特征和本质属性。３、（2015）东行初字第00009号行政裁定书；证明合作社在《协议》全面履行获取实际利益后，再度对东至县招管办提起行政诉讼，为扫除障碍，又提起确认《协议》效力之诉，不仅违反了协议约定，且严重违背了诚实信用原则。
一审原告合作社向一审法院提供的主要证据有：1、营业执照；2、机构代码证；证明原告主体资格。3、中标公示；4、延期公示通知；证明原告参与招标并中标，有原告的主体资格。5、关于东至县招管办等机构设立调整的通知；6、东至县政务服务中心主要职责内设机构设立调整的通知；证明招标办主体适格。7、2013年12月7日东至县法院的行政起诉状及情况说明；证明原告的起诉时间，案件没有进行实体审理。8、向市中院提交起诉状的邮寄单；9、向东至县法院提交起诉状的邮寄单；证明原告希望启动诉讼程序。10、向东至县政府提交的继续承包经营大青湖的报告及情况说明；11、向东至县法院提交的关于撤销2014年2月21日关于大青湖委托经营协议和2014年2月26日座谈会纪要的申请及情况说明；证明原告对协议的看法。12、关于东至县大青湖生态渔业经营承包项目招标投标的答复意见；证明原告有诉权。13、东至县法院民事裁定书及情况说明；证明被告方对原告施加了胁迫。14、东至县大青湖要求重新招标的公示及情况说明；证明东至县大青湖重新组织招标，后停止该招标活动。15、合作社抗议书；16、关于要求依法继续承包经营大青湖水面进行生态养殖的报告；17、关于对签订大青湖生态渔业经营承包合同有关问题的声明书及情况说明；18、关于请求撤销在胁迫情况下签订的无效协议，依法落实我社2013年招标中标结果，继续承包经营大青湖的报告；19、向省政府提出的“关于请求尽快解决东至县大青湖渔业生产经营权的报告”；20、关于2013年大青湖冬捕事宜的协议书；21、关于立即销售囤养鱼货的通知；22、关于立即销售囤养鱼货的催告函；23、关于张溪大桥梁以上水域再次发生打、砸、抢时导致湖区治安秩序严重失控，已经无法进行管理的情况报告；24关于东流镇密丰圩口发生7.31重大伤害案件的情况汇报；25、关于要求在大青湖冬捕期间，加大对违法犯罪分子偷鱼、炸鱼打击力度的报告；证明被告在签订协议后未保障协议有效履行。
上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对本案证据和事实的认定符合法律规定，本院依法予以确认。
本院另查明，2015年3月31日，合作社向东至县法院提起行政诉讼，请求撤销东至县招管办作出的《关于东至县大青湖生态渔业经营承包项目招标投诉的答复意见》。2015年12月21日，东至县法院作出（2015）东行初字第00009号行政判决驳回其诉讼请求。
本院认为，为确保经营管理好大青湖自然鱼类和水生生物资源，恢复和保护好湖区生态环境，东至县政府、东至县水产局与合作社在2014年2月21日，经协商一致签订了涉诉《协议》。合作社据此在约定期间实际取得了大青湖的经营管理权，至2015年2月委托经营期满，双方已实际履行该行政协议，大青湖水面及相关资产亦交还东至县水产局。据此，可以认定《协议》约定的2014年2月至2015年2月大青湖经营及其收益分配已经实现。
现合作社在上述协议实际履行完毕后，又以其签订协议时被胁迫，协议中的第五、第六条违法要求其履行义务为由，向人民法院提起行政诉讼，请求确认涉案的《协议》无效。但合作社并未向法院提供对方胁迫其签订协议、损害了国家利益的相关证据，故不能认定该协议系合作社被胁迫的情形下签订。至于协议第五条、第六条有关协议签订前纠纷的处理约定，对合作社实际并未产生法律约束力，合作社于2015年3月31日已向东至县法院提起行政诉讼，要求撤销东至县招管办作出的投诉处理决定，东至县法院受理了此案，本案诉讼期间，该院业已作出行政判决。故合作社以协议两条款的设立限制其起诉权益违法为由，要求确认涉案的《协议》无效，缺乏事实和法律依据。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人合作社上诉的主要理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人东至县大青湖生态渔业专业合作社负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 邓晓月
代理审判员 石 音
代理审判员 蒋春晖
二〇一六年六月三十日
书 记 员 郑天强
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。