黑龙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）黑行申284号再审申请人（一审被告、二审上诉人）海林市规划局，住所地海林市海林镇子荣街第一中学对面。法定代表人刘旭峰，该局局长。委托代理人赵俊达，该局副局长。委托代理人王进军，黑龙江鼎坤律师事务所律师。被申请人（一审原告、二审被上诉人）陈佩（培）芬。委托代理人张广才(系陈佩芬丈夫)。再审申请人海林市规划局因与被申请人陈佩芬撤销行政许可决定一案,不服牡丹江市中级人民法院（2016）黑10行终76号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，并于2017年6月12日组织各方当事人进行了询问。再审申请人海林市规划局行政负责人局长刘旭峰及委托代理人赵俊达、王进军，被申请人陈佩芬及委托代理人张广才到庭参加询问。本案现已审查终结。本案诉争房屋座落于海林市海林镇振兴西区18委胜利街邮政所西侧，用于经营大世界歌厅，歌厅的门面房屋建筑面积为189平方米，该房屋南侧连接的房屋建筑面积为137.74平方米，上述二栋房屋的所有权初始登记用途为住宅。2005年5月27日，陈佩芬为将上述二栋房屋的用途改变为商服性用房，向海林市规划局提出变更房屋使用性质的申请，陈佩芬按要求向海林市规划局提交了原房屋产权证、辖区社区介绍信、身份证复印件、大世界歌厅营业执照复印件。海林市规划局受理后派人勘验现场，于2005年5月30日向陈佩芬颁发了编号为2005003-1和2005003-2号二份《私人建筑建设工程规划许可证》，在上述许可证中均加盖了“房屋改变性质”字样的印章。陈佩芬于2005年6月到海林市房地产管理办公室将上述二栋房屋的使用性质由住宅变更登记为商业服务。2010年，牡丹江市开发商到海林市胜利街南侧开发房地产，在拆迁过程中因陈佩芬与开发商就拆迁补偿问题没有达成协议，海林市规划局根据有人反映陈佩芬在办理《私人建筑建设工程规划许可证》时有违规现象，对陈佩芬当时提交的资料进行重新核查后，认定陈佩芬提供伪造的工商营业执照，于2011年9月14日作出海规许撤字[2011]1号《撤销行政许可决定书》，决定撤销编号为2005003-1、2005003-2号的《私人建筑建设工程规划行政许可证》。陈佩芬不服，提起行政复议，海林市人民政府审查后维持了海林市规划局作出的海规许撤字[2011]1号《撤销行政许可决定书》。陈佩芬不服，依法提起行政诉讼。宁安市人民法院（2016）黑1084行初10号行政判决认为，国家的一切行政管理活动都必须严格依法进行，行政机关应当依法行使职权。海林市规划局作为行使规划职权的行政主体，合法性是其作出具体行政行为的基本要求。根据黑龙江省建设厅黑建房[2003]39号《关于在全省城镇开展房屋使用性质变更登记工作的通知》中规定：“房屋使用性质变更登记是一项政策性很强的工作，直接涉及到房屋产权人的合法权益，已经成为当前城镇房屋拆迁主要矛盾之一。各级建设、房地产、城市规划主管部门必须站在全国贯彻落实“三个代表”重要思想和加强“两风”建设的高度，坚持实事求是，严肃认真的态度，切实保护好广大房屋产权人的合法权益”。海林市规划局已经按照陈佩芬的申请于2005年5月30日作出准予房屋改变性质的许可，就应当维护该行政行为的既定性、合法性。海林市规划局以对陈佩芬的申请应出具“证明”而不应是“行政许可”作为撤销具体行政行为依据的观点不正确，至于其采用何种形式的证明文件对房屋改变用途予以批准，是该局内部职能的工作要求，不能以此为由认定行政审批的事项存在违法之处，剥夺申请人的合法权益。《海林市工商行政管理局关于大世界歌厅登记注册有关情况的调查报告》能够证明将海林市大世界歌厅登记注册档案丢失的事实，据此，海林市规划局认定陈佩芬申请办理变更审批时提供的工商营业执照是伪造的，以欺骗手段取得行政许可的认定属事实不清、证据不足。综上，海林市规划局作出的海规许撤字[2011]1《撤销行政许可决定书》认定事实不清、证据不足，撤销理由明显不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（六）项的规定，判决撤销海林市规划局作出的海规许撤字[2011]1号《撤销行政许可决定书》。牡丹江市中级人民法院（2016）黑10行终76号行政判决认为，根据《中华人民共和国行政许可法》第八条和第六十九条的立法精神，在行政许可领域中，信赖保护原则在一定程度上要优位于法律优先的原则。根据行政机关在管理活动中贯彻信赖保护原则的要求，对于因行政机关有违法因素应当撤销的行政许可，从保护行政相对人利益的角度出发，原则上应当不予撤销，只有在特殊情形下，行政机关经过科学的权衡后，才可以撤销违法的行政许可。本案中，海林市规划局作出撤销行政许可决定的理由是该局不应当就改变房屋性质问题颁发行政许可，同时陈佩芬提交的申请材料中的工商营业执照是虚假的，但该局作为规划行政主管部门，对陈佩芬的申请进行受理审批是其依法享有的行政职能，不能以出具的相关文本的样式或格式存在瑕疵就认定为超越职权。另一方面，海林市的相关部门在时隔多年后仅凭工作人员的回忆而得出的调查报告，不符合证据应当具有客观性、合法性、关联性的原则要求，即海林市规划局以此为依据认定陈佩芬在申请行政许可时存在弄虚造假的情形，进而作出撤销规划许可的决定系事实不清证据不足。另根据《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》和《黑龙江省建设厅坚决纠正城镇房屋拆迁中侵害居民利益问题专项治理措施和工作方案》的相关精神，行政机关在涉及拆迁工作中应当坚持实事求是的原则，妥善处理好历史遗留问题。而不应在时隔多年后，在陈佩芬将房屋经营使用多年的情况下迳行将规划许可予以撤销，明显违反了信赖保护原则，侵害了行政相对人的合法权益实属不当。故原审法院将被诉具体行政行为予以撤销符合法律规定，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。海林市规划局申请再审称，原审判决认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。主要理由为：1.该局在超越职权颁发行政许可后作出撤销决定，是依法纠正自己的违法行为。2.原审法院认为申请人既然已经颁发了规划许可证，就应当维护该行为的既定性、合法性的观点明显错误。3.本案不适用信赖保护原则，原审法院引用该原则无法律依据。陈佩芬提交答辩意见称，原审判决正确，请求驳回海林市规划局的再审申请。主要理由为：1.张广才贷款曾经用过工商档案，该档案是纪检委拿走后弄丢的。2.海林市规划局将证明批为许可是该局自身的责任，后果不应由其承担。3.其提交申请材料都是按海林市规划局的要求提交的。本院认为，根据双方当事人的诉辩主张，结合本案事实，本案的争议焦点为海林市规划局作出的撤销行政许可决定是否合法。经审查，该撤销决定证据不足，原审判决予以撤销并无不当。关于海林市规划局作出行政许可是否属超越职权的问题。2005年该局作出许可时尚在适用的《中华人民共和国城市规划法》第九条规定：“国务院城市规划行政主管部门主管全国的城市规划工作。县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门主管本行政区域内的城市规划工作”。《黑龙江省实施办法》第四条规定：“省、市、县人民政府城市规划行政主管部门主管本行政区域内的城市规划工作，并负责组织实施本办法”。根据上述法律规定，海林市规划局无论是作出行政许可，还是作出规划证明，都属履行法定职责。本案中，海林市规划局在建筑建设工程规划许可证上加盖“房屋改变性质”的印章，并在审批栏注明“改为商业用房”，海林市规划局对此行为认为违反《关于全省城镇开展房屋使用性质变更登记工作的通知》第二条“应当出具证明”的规定，但是，是出具证明还是予以许可只是规划部门职能的内部要求，无论采用何种形式都是对房屋改变用途予以允许的行为，不能以此为由认定超越法定职权，剥夺相对人的合法权益。故海林市规划局的该项申请理由不能成立。关于陈佩芬规划申请时提交虚假工商营业执照问题。原审卷宗中海林市工商行政管理局出具的《市工商局关于大世界歌厅登记注册有关情况的调查报告》可以证明：2000年至2004年，海林市大世界歌厅是由王世军申请登记注册，在此期间，陈佩芬未申请登记；2005年11月17日，张广才申请登记注册大世界歌厅并领取了营业执照，2009年12月3日，申请办理经营期限变更登记，变更后的经营期限为2009年12月3日至2013年12月3日；同时亦称由于海林市工商局办公场所动迁，海林市大世界歌厅登记注册档案丢失。根据上述事实，张广才的歌厅事实上存在工商营业执照，且海林市规划局亦有对当事人提交的申请材料进行核对的职责，该局未与原件进行核对，后因张广才的工商档案及王世军的档案均已丢失，无法认定当初经营者是谁，由此产生的不利后果不能由许可申请人承担，故海林市规划局认定陈佩芬提供虚假材料，证据不足。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确。海林市规划局的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：驳回海林市规划局的再审申请。审 判 长 李 柏 坤审 判 员 王 鹏 跃审 判 员 皇甫延玉二〇一七年八月十一日法官助理 任 夫 亮书 记 员 张  莉附：相关法律司法解释条文1.《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。2.《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。