辽宁省葫芦岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）辽14行终47号
上诉人(原审原告)晋玉杰，女，1966年10月1日出生，满族，住址辽宁省绥中县。
上诉人(原审原告)闫海霞，女，1972年5月13日出生，河北省秦皇岛市人，汉族，住址河北省秦皇岛市海港区。
上诉人(原审原告)韩洪付，男，1974年3月13日出生，汉族，住址辽宁省绥中县。
上诉人(原审原告)丁磊，男，1985年6月8日出生，满族，住址辽宁省绥中县。
上诉人(原审原告)刘忠奎，男，1949年6月22日出生，汉族，住址辽宁省绥中县。
上诉人(原审原告)程凤秀，女，1974年11月27日出生，汉族，住址辽宁省抚顺市。
上诉人(原审原告)齐京利，男，1964年3月14日出生，汉族，住址辽宁省绥中县。
上诉人(原审原告)刘伟，男，1949年3月21日出生，汉族，住址辽宁省绥中县。
上诉人(原审原告)王玉新，女，1967年12月1日出生，满族，住址辽宁省绥中县。
上诉人(原审原告)虞连富，男，1954年11月4日出生，汉族，住址辽宁省绥中县。
上诉人(原审原告)李振江，男，1957年10月27日出生，满族，住址辽宁省绥中县。
上诉人(原审原告)裴绍财，男，1962年8月12日出生，满族，住址辽宁省绥中县。
上诉人(原审原告)刘利，男，1958年1月28日出生，汉族，住址辽宁省绥中县。
上诉人(原审原告)康永祚，男，1927年12月26日出生，满族，住址辽宁省绥中县。
上诉人(原审原告)何秀丽，女，1963年8月8日出生，汉族，住址辽宁省绥中县。
上诉人(原审原告)张亮，男，1988年2月11日出生，满族，住址辽宁省绥中县。
上诉人(原审原告)ＸＸ，男，1975年9月28日出生，满族，住址辽宁省绥中县。
上诉人(原审原告)康兰军，男，1952年3月28日出生，满族，住址辽宁省绥中县。
上诉人(原审原告)蒋丽，女，1975年9月15日出生，汉族，住址辽宁省绥中县。
上诉人(原审原告)虞中龙，男，1987年7月8日出生，汉族，住址辽宁省绥中县。
诉讼代表人齐京利，男，1964年3月14日出生，汉族，住址辽宁省绥中县。
诉讼代表人刘伟，男，1949年3月21日出生，汉族，住址辽宁省绥中县。
诉讼代表人裴绍财，男，1962年8月12日出生，满族，住址辽宁省绥中县。
二十名上诉人共同委托代理人黄冬梅，河北高俊霞律师事务所律师。
二十名上诉人共同委托代理人高庆萍，河北高俊霞律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）绥中县城乡规划局，住所地绥中县。
法定代表人韩文凯，该局局长。
委托代理人齐景卫，该局法规科科长。
委托代理人胡伟，该局审批科科长。
被上诉人（原审被告）葫芦岛市城乡规划局，住所地葫芦岛市。
法定代表人邓爱平，该局局长。
委托代理人赵福长，该局法规监察科科员。
委托代理人陈思齐，辽宁大潮律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）绥中县建安房地产开发有限公司，住所地辽宁省绥中县。
法定代表人龙树山，该公司经理。
委托代理人艾思聪，辽宁冰镜律师事务所律师。
上诉人晋玉杰、闫海霞、韩洪付、丁磊、刘忠奎、程凤秀、齐京利、刘伟、王玉新、虞连富、李振江、裴绍财、刘利、康永祚、何秀丽、张亮、ＸＸ、康兰军、蒋丽、虞中龙诉被上诉人绥中县城乡规划局、被上诉人葫芦岛市城乡规划局、被上诉人绥中县建安房地产开发有限公司撤销建设工程规划许可证一案，不服建昌县人民法院（2017）辽1422行初39号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人晋玉杰等二十人的诉讼代表人齐京利和委托代理人黄冬梅、被上诉人绥中县城乡规划局的委托代理人齐景卫和胡伟、被上诉人葫芦岛市城乡规划局的委托代理人赵福长和陈思齐、被上诉人绥中县建安房地产开发有限公司的委托代理人艾思聪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2010年12月24日，本案第三人绥中县建安房地产开发有限公司取得坐落于绥中县西关街路南、党校东侧国有土地使用权，2016年12月31日绥中县人民政府作出关于宝地家园地块控制性详细规划的批复，批复涉及用地西关街路南党校东侧（涉案宗地）2017年6月20日第三人向绥中县城乡规划局提出办理规划手续的申请，2017年6月21日，被告绥中县城乡规划局在网上作出宝地家园2号批前公示，公示期7日，2017年6月30日绥中县城乡规划局给第三人颁发规划许可证（建字第211421201700018号）。2017年7月3日，原告代理人向被告邮寄了异议申请。2017年7月10日，对原告代理人作出关于申请政府信息公开及提出异议申请听证的答复，2017年7月20日，原告向被告葫芦岛市城乡规划局提出复议申请，2017年10月19日，被告葫芦岛市城乡规划局作出维持绥中县城乡规划局作出的建设工程规划许可证（建字第211421201700018号）的复议决定书。
原审法院认为，被告绥中县城乡规划局作为城市规划主管部门具有颁发建设工程规划许可证的行政权力。判断其颁证行为是否合法，就要看行政机关的行政行为是否依照法律规定的程序进行。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。第三人绥中县建安房地产开发公司，在取得国有土地使用权后，于2016年12月31日绥中县人民政府作出关于宝地家园地块控制性详细规划的批复，批复涉及用地西关街路南党校东侧（涉案宗地）2017年6月20日第三人向绥中县城乡规划局提出办理规划手续的申请，被告绥中县城乡规划局收到申请后，在网站上进行了公示。公示期满后给第三人绥中县建安房地产开发公司颁发规划许可证（建字第211421201700018号）。2017年7月10日，对原告代理人作出关于申请政府信息公开及提出异议申请听证进行了书面答复。因此，被告绥中县城乡规划局颁发规划许可证（建字第211421201700018号）的行为并无违法和失当之处。被告葫芦岛市城乡规划局作为绥中县城乡规划局的行政主管部门具有行政复议决定权，其复议决定的程序和范围符合《中华人民共和国行政复议法》的法律规定。综上所述，被告绥中县城乡规划局颁发规划许可证（建字第211421201700018号）的行为事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律准确。被告葫芦岛市城乡规划局复议决定程序合法、适用法律准确。原告的诉讼请求不能成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，判决如下：驳回原告的诉讼请求。案件受理费50元，由原告承担。
上诉人晋玉杰等二十人上诉称，绥中县城乡规划局作出的、葫芦岛市城乡规划局维持的颁发建字第211421201700018号建设工程规划许可证的具体行政行为事实不清，证据不足，程序违法，应该根据法律规定予以撤销。被诉具体行政行为事实不清，证据不足。首先，根据《辽宁省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第三十四条第四款的规定“建筑工程严重影响规划实施且无法采取改正措施消除对规划实施影响，有下列情形之一的，任何组织、单位和个人不得进行建设活动，城乡规划主管部门不得核发规划许可证：（四）危及相邻建筑物、地下工程安全，污染环境，采取措施无法消除危险的”。行政机关核发建设工程规划许可证必须考虑到对周边建筑物及环境的影响，换句话说，申请建设工程规划许可证提交周边环境评估报告是法律的强制性要求。而且，根据葫芦岛市城乡规划局《建设工程规划许可证办理程序流程图》、《绥中县城乡规划局政务服务项目公开表》也明确：颁发建设规划许可证所需要的文件材料包含消防环保意见，经过审批的图纸等，但被上诉人绥中县城乡规划局在无上述材料的前提下作出的具体行政行为属主要证据不足，应予以撤销。其次，被诉具体行政行为所依据的宝地家园地块控制性详细规划的批复不符合法律规定。根据《城乡规划法》第19条的规定，控制性详细规划应经同级人民代表大会及上一级人民政府备案。被上诉人在一审中提交的控制性详细规划无备案信息且只是一份内部批复，无论内容、形式均违法。再次，被上诉人绥中县建安房地产开发有限公司提交的土地使用证的面积与建设工程规划许可证的面积存在矛盾。本案中，存在一个土地使用证对应两个建设工程规划许可证，上诉人无法得知哪个建设工程规划许可证所使用的土地面积是多少，也无法划分。在无法确定所涉建设工程规划许可证占地面积的情况下就核发建设工程规划许可证，属事实不清。最后，被诉具体行政行为属明显不当。被诉具体行政行为将会对上诉人刘伟等20户居民的排水造成实质的、且无法弥补的影响，在如此前提下，被上诉人仍核发建设工程规划许可证属明显不当。被诉具体行政行为未能保证上诉人的陈述、申辩、申请听证的权利，属程序违法。根据《行政许可法》第36条规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见，依据《行政许可法》第47条规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。本案中，上诉人刘伟等20人早在2015年7月31日（被上诉人于2017年6月30日作出具体行政行为，时间相差近两年）就开始通过申请信息公开的方式，表达自己对被上诉人具体行政行为的陈述、申辩愿望。仅2015年就申请了三次信息公开，但只有2015年8月3日收到未进行审批的回复。2015年12月23日，上诉人又通过原有的方式向被上诉人提出预先听证申请书。被上诉人一直没有回复上诉人。在一审庭审中，上诉人提交了自中国邮政系统打印的邮件回执后，被上诉人却称自己没有收到。几次邮件往来均是同样的地址、联系人、联系电话，且有邮局的回执为证，被上诉人辩称未收到恰好能够证明被上诉人存在隐瞒事实，不充分听取利害关系人意见。同时，被诉具体行政行为在履行批前公示手续中，未能穷尽一切办法进行公示，影响了上诉人申请听证的权利。在上诉人已多次表明自己的听证请求的前提下，被上诉人既未在工程地点进行公示也未联系上诉人的情况下，直接作出具体行政行为，侵害了上诉人申请听证的权利。综上，请求二审法院依法撤销一审法院作出的（2017）辽1422行初39号行政判决书，撤销绥中县城乡规划局作出的建字第211421201700018号建设工程规划许可证，维护上诉人的合法权益。上诉人晋玉杰等二十人向原审法院提交以下证据：第一组证据，原告的身份证、房产证复印件及房产证明；第二组证据，原告申请政府信息公开及被告绥中县城乡规划局关于黄冬梅申请信息公开的回复；第三组证据，预先听证申请书；第四组证据，2017年原告代理人向被告邮寄政府信息公开申请表；第五组证据，EMS快递单。证明原告在网上看到被告公示后第一时间向被告邮寄了异议申请；第六组证据，葫芦岛市城乡规划局建设工程规划许可证办理流程图、绥中县城乡规划局政务服务项目公开表。
被上诉人绥中县城乡规划局答辩称，上诉人提出的绥中县城乡规划局核发211421201700018号《建设工程规划许可证》的具体行政行为事实不清，证据不足，没有事实上的依据。上诉人引用《辽宁省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第三十四条第四款的规定，不适用核发211421201700018号建设工程规划许可证的具体行政行为。该法条规定“建筑工程严重影响规划实施且无法采取改正措施消除对规划实施影响，有下列情形之一的，任何组织、单位和个人不得进行建设活动，城乡规划主管部门不得核发规划许可证：（四）危及相邻建筑物、地下工程安全，污染环境，采取措施无法消除危险的”。宝地家园2＃、C－2＃楼的建设不存在严重影响规划实施且无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，对周边环境的影响能够满足《城市居住区规划设计规范》的要求。宝地家园2＃楼位于一建家属2号楼西侧，规划设计两楼的侧向间距最近距离13米，对一建家属2号楼通风、采光等方面不产生实质意义上伤害，更谈不上危及相邻建筑物、地下工程安全，污染环境，采取措施无法消除危险，并且通过环保部门评估。2016年以来，绥中县城乡规划局即在符合《城乡规划法》及相关法律法规的要求下最大限度精简各类证件、证明、盖章环节和申请材料、办理步骤，减少行政审批前置要件数量，没有法定依据的前置证件、证明、申请材料不要，其他部门审核过的前置要件不要，提高了规划审批的透明度，加快了规划审批的进度，这一作法符合优化营商环境，振兴东北经济、加强作风建设等国家政策方针。绥中县人民政府批准的绥政［2016］321号控制性详细规划是绥中县建安房地产开发有限公司申请办理“建设工程规划许可证”的依据之一，内容、形式均符合法律规定。211421201700018号建设工程规划许可证的工程项目建设，在《绥中国有（2010）第4512013号国有土地使用证》范围内，二者不存在矛盾，不存在超占土地建设的现象。综上，核发211421201700018号建设工程规划许可证的具体行政行为，审批过程事实清楚，审批合理合法。宝地家园2＃楼位于一建家属2号楼西侧，规划设计两楼的侧向间距最近距离13米，对其权益不造成损害，因此，作为原告刘伟等20人，与绥中县城乡规划局核发211421201700018号建设工程规划许可证的具体行政行为，不存在利害关系。宝地家园早在2010年就是绥中县政府确定的开发改造项目，该项目的实施能有效的带动周边的发展，对打通建都路繁荣区城经济起到了很大的作用。一建家属2号楼位于绥中县西关街与建都路交叉口东南。该地段地势较低，雨季排水困难，这是该地段所有建筑面临的实际情况，包括宝地家园小区，而并不是一建家属2号楼一家面临的问题，宝地家园小区的建设不会增加一建家属2号楼的排水负担，而且可以明显改善周边建筑的排水现状。绥中县城乡规划局核发211421201700018号《建设工程规划许可证》的具体行政行为程序正当，未侵犯一建家属2号楼住户的陈述、申辩、申请听证的权利。一建家属2号楼聘请秦皇岛律师于2015年8月、2015年9月、2017年7月，多次来函表示异议，但没提出具体异议问题，只是要求政务公开，我局也依法进行了答复和公开。一建家属2号楼还提出要求在规划许可行为发生前进行听证，经研究依据《行政许可法》第四十六条之规定，我局认为对宝地家园2＃楼作出行政许可行为不会对公共利益造成损害，不属于涉及公共利益的重大行政许可事项。且一建公司家属院2号楼住户与该具体行政行为，不存在利害关系，一建公司家属院2号楼住户的合法权益并未受到侵害，应当依法作出准予许可的决定，绥中县城乡规划局颁发宝地家园2＃楼211421201700018号《建设工程规划许可证》属于行政许可行为，不适用听证程序。《中华人民共和国行政许可法》第四十六条：“法律法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。”依据《行政许可法》四十六条规定，行政许可前在两种情况下可举行听证：1、法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，2、行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。听证程序是行政机关作出行政行为前给予当事人就重要事实表示意见的机会，通过公开、公正、民主的方式达到行政目的程序。就其作用而言，听证应当适用于所有行政机关的行政行为。但采用听证程序必然要发生人力、财力的成本。因此，不可能所有的行政行为作出之前均要求举行听证。确定听证程序适用范围必须综合考虑成本与效益的关系，在成本不大于综合效益的前提下进行。绥中县城乡规划局颁发宝地家园项目《建设工程规划许可证》属于行政许可行为。在颁发证件前确定听证的范围必须遵循的原则是：个人利益与公共利益均衡原则和成本不大于效益原则。首先，听证程序范围的设置必须均衡个人利益与公共利益关系，即在有可能严重侵害个人利益的情形下适用听证程序；遇有一般情形，应允许行政机关自由裁量决定是否适用听证程序；在轻微影响当事人权益的行政决定或当事人放弃获得听证权利的情况下，不适用听证程序。宝地家园项目不存在影响个人利益与公共利益的均衡现象，如举行听证明显成本大于效益。宝地家园项目对一建公司家属院2号楼的采光、通风、安全间距、生产生活等相关指标均不产生影响，有影响的也是由历史原因造成的轻微影响。规划行政主管部门经过对申请人的利益与公共利益进行考量后，认为对宝地家园作出行政许可行为不会对公共利益造成损害，不属于涉及公共利益的重大行政许可事项，应当作出准予许可的决定。绥中县城乡规划局对宝地家园项目的规划许可行为，符合法律规定。该项目对公共利益不产生影响．一建公司家属院2号楼住户的合法权益并未受到侵害。因此，我局认为宝地家园项目建设工程规划许可证颁发，不适用听证程序。宝地家园项目批前我局在“绥中县政府网站”进行了批前公示，公示时间为7个工作日。符合国家法律法规的规定。综合上述事实和理由，答辩人作出核发211421201700018号《建设工程规划许可证》的行为合法有效。建昌县人民法院作出的（2017）辽1422行初字第39号行政判决书认定事实清楚，适用法律正确，答辩人据此请求法院驳回上诉人的诉讼请求。被上诉人绥中县城乡规划局向原审法院提交以下证据：1、办理规划手续的申请，2、国有土地使用权证，3、宝地家园规划图，4、分栋面积统计表，5、绥中县人民政府关于绥中县宝地家园地块控制性详细规划的批复，6、绥中县宝地家园地块控制性详细规划，7、公示截图，8、建设工程规划许可证。
被上诉人葫芦岛市城乡规划局未向本院提交书面答辩，庭审中答辩称，被上诉人作出的行政复议决定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。绥中县规划局的具体行政行为符合城乡规划法第40条之规定。因此被上诉人作出行政复议决定程序和范围均符合《行政复议法》的规定。上诉人的上诉事实和理由均不能成立。被上诉人葫芦岛市城乡规划局未向原审法院提交证据。
被上诉人绥中县建安房地产开发有限公司答辩称，被诉具体行政行为事实清楚、证据充分，答辩人依法取得《建设工程规划许可证》，一审认定事实正确。上诉人提出“行政行为属主要证据不足”的主张于法无据。答辩人被审批《建设工程规划许可证》的项目建设施工并不危及相邻建筑物或污染环境，不属于《辽宁省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第三十四条第四款的规定情形。上诉状中“换句话说，申请建设工程规划许可证提交周边环境评估报告时法律的强制性要求”这一说法是对法律的肆意扩大解释和主观臆断，不是具体行政行为的合法依据。答辩人提出办理规划许可证的申请并依法提供了《绥中国有（2010）第4512013号国有土地使用证》、宝地家园规划图等相关材料，绥中县规划局经审查符合相关规划要求。因此，作出具体行政行为的证据充分，符合法律规定。上诉人称“具体行政行为将会对上诉人排水造成实质的、且无法弥补的影响”根本不是事实。上诉人的房屋原本就处于县区内的低洼地势，无论是否存在该建设项目，上诉人的房屋都存在排水问题，且按照规划设计答辩人的建设楼房与上诉人楼房并非同一方向，且两楼的侧向间距最近距离13米，对于上诉人的权益不造成损害，既不影响排水也不存在所谓将上诉人原有的排水问题恶化情况，上诉人的排水与具体行政行为没有因果关系。具体行政行为程序正当，一审法院认定正确。2017年6月20日，答辩人依法向绥中县城乡规划局提出办理宝地家园2＃、C－2楼的《建设工程规划许可证》申请，并依法提供了相关材料，绥中县规划局经审查符合相关规划要求。经过公示后，县规划局与2017年6月30日向答辩人核发了211421201700018号《建设工程规划许可证》。据此，该《建设工程规划许可证》程序合法，审批过程事实清楚，属依法审批，诉请撒销无理。综上，一审法院判决结果正确，应维持，上诉人的上诉请求无理，应驳回。被上诉人绥中县建安房地产开发有限公司未向原审法院提交证据。
本院经审理查明的事实与原审一致。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定，“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”本案中，绥中县建安房地产开发有限公司取得绥中县西关街路南、党校东侧（涉案宗地）国有土地使用权和控制性详细规划的批复后，于2017年6月20日向被上诉人绥中县城乡规划局申请办理建设工程规划许可证，同时提交建设工程的设计方案。绥中县城乡规划局收到申请后于2017年6月21日在网站上进行了为期七天的公示，公示期间，上诉人没有提出异议。公示期满后，绥中县城乡规划局为绥中县建安房地产开发有限公司核发建设工程规划许可证。该行为程序符合法律规定。《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定，“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”第四十七条规定，“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。申请人、利害关系人不承担行政机关组织听证的费用。”本案中，上诉人晋玉杰等二十人所在的一建公司家属院2号楼与宝地家园2＃楼最近侧间距为13米，不影响通行、采光、通风等。上诉人主张宝地家园2＃楼的建设影响了一建公司家属院2号楼的排水，但也承认在宝地家园2＃楼建设之前该楼就存在排水问题。因此，无法认定上诉人晋玉杰等二十人与宝地家园2＃楼的建设工程规划许可证核发行为存在重大利益关系。所以，被上诉人绥中县城乡规划局在核发建设工程规划许可证之前没有组织上诉人晋玉杰等二十人进行听证不违反法定程序。原审判决事实清楚，适用法律正确，本院应当予以维持。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50.00元，由上诉人晋玉杰等二十人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李彦博
审 判 员 花 勇
审 判 员 刘思嘉
二〇一八年七月十九日
法官助理 王 华
书 记 员 谭思朦
本判决援引的法律条款：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。