浙江省温岭市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）台温行初字第72号
原告玉环金迪科技有限公司，住所地浙江省玉环县科技产业功能区。
法定代表人张弘，执行董事兼总经理。
委托代理人林慧，浙江天册律师事务所律师。
被告玉环县国土资源局，住所地玉环县城关玉兴东路98号。
法定代表人蔡其方，局长。
委托代理人章剑生、毛洪辉，浙江泽大律师事务所律师。
被告玉环县人民政府，住所地玉环县东城路6号。
法定代表人吴才平，县长。
委托代理人梁美法，法制办工作人员。
委托代理人董灵旭，浙江星汇律师事务所律师。
原告玉环金迪科技有限公司不服被告玉环县国土资源局其他行政行为及被告玉环县人民政府行政复议决定，台州市中级人民法院作出（2015）浙台行辖字第144号行政裁定书，裁定本案由本院管辖。本院于2015年10月23日立案后，依法组成合议庭，并于2015年11月27日公开开庭审理了本案。原告玉环金迪科技有限公司的法定代表人张弘，委托代理人林慧，被告玉环县国土资源局应诉负责人陈彬，委托代理人章剑生、毛洪辉，被告玉环县人民政府的委托代理人梁美法、董灵旭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年7月24日，被告玉环县国土资源局作出《关于解除玉国让（合）字（2006）第831号〈国有土地使用权出让合同〉的函》（玉土资函[2015]7号），该函内容如下：你公司于2006年12月18日与我局签订了玉国让（合）字（2006）第831号《国有土地使用权出让合同》，受让位于楚门镇科技产业功能区内一宗面积为4.1293公顷的工业用地，土地出让总金额为1156.20万元。上述《合同》第八条约定“本合同经双方签字后当日内，受让人须向出让人缴付人民币1156.20万元作为履行合同的定金。定金抵作土地使用权出让金。”第三十一条约定“受让人必须按照本合同约定，按时支付土地使用权出让金。如果受让人不能按时支付土地使用权出让金的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的0.5‰向出让人缴纳滞纳金，延期付款超过6个月的，出让人有权解除合同，收回土地，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿因违约造成的其他损失。”你公司未按上述《合同》第八条的约定于合同经双方签字后当日内缴付人民币1156.20万元；而提供了变造的土地款收款收据，实际仅缴付人民币761.95万元；你公司逾期付款已超过六个月，违反了上述《合同》第三十一条的约定，已构成违约。依照上述《合同》第三十一条的约定和《中华人民共和国合同法》第九十三条的规定“当事人一方可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同。”我局决定解除于2006年12月18日与你公司签订的玉国让（合）字（2006）第831号《国有土地使用权出让合同》。对于你公司已缴付的款项，我局将按照上述《合同》的约定及《中华人民共和国合同法》的相关规定予以处置。《中华人民共和国合同法》第九十六条规定“当事人一方依照本法第九十三条第二款、第九十四条的规定主张解除合同的，应当通知对方。合同自通知到达对方时解除。”据此，我局通知你公司自本函送达你公司之日起玉国让（合）字（2006）第831号《国有土地使用权出让合同》解除。原告玉环金迪科技有限公司不服申请行政复议。玉环县人民政府于2015年9月24日作出玉政复决字[2015]18号行政复议决定予以维持。
原告玉环金迪科技有限公司起诉称，被告玉环县国土资源局单方解除出让合同的行政行为违法。一、被告玉环县国土资源局单方解除出让合同的行政行为主要证据不足。2006年12月18日，玉环县国土资源局与原告签订出让合同。出让合同使用说明第5条规定，合同第九条土地使用权出让金支付方式的规定中，双方约定土地使用权出让金一次性付清的，选择第一款；分期支付的，选择第二款。出让合同第3条约定，出让人出让给受让人的宗地位于楚门镇科技产业功能区，宗地面积为48250平方米，其中出让面积为41293平方米。第7条约定，本合同项下宗地的土地使用权出让金为280元/平方，总额为人民币1156.20万元。第9条约定，受让人同意按照本条第/条的规定向出让人支付上述土地使用权出让金；分期支付土地出让金的，受让人在支付第二期及以后各期土地出让金时，应按照银行同期贷款利率向出让人支付相应的利息。第31条规定，受让人未按合同约定支付出让金的，自滞纳之日起每日按延迟支付款项的0.5‰向出让人缴纳滞纳金，延期付款超过6个月的，出让人有权解除合同，收回土地，受让人无权要求返还定金，出让人并可以请求受让人赔偿因违约造成的其他损失。出让合同签订前后，原告于2006年8月25日支付人民币40万元、2006年12月14日支付人民币721.95万元，并于2006年12月26日付清土地出让金余款394.25万元。出让合同第7条约定了土地使用权出让金总额，第9条对土地出让金支付期限未作出约定。出让合同签订前，原告已支付人民币761.95万元，出让合同签订后，原告付清土地出让金余款。故被告玉环县国土资源局认定原告“实际仅缴付人民币761.95万元”、“逾期付款已超过六个月”缺乏证据。二、玉环县国土资源局单方解除出让合同的行政行为认定事实错误。该出让合同第8条约定签订合同当日，受让人须向出让人缴付人民币1156.20万元作为履行合同的定金，定金抵作土地使用权出让金。根据《中华人民共和国合同法》第52条、第115条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第14条，《中华人民共和国担保法》第89条、第90条第91条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》第121条的规定，当事人约定的定金数额超过主合同标的额百分之二十的，超过的部分人民法院不予支持，故上述出让合同关于定金数额约定未生效或无效，对双方当事人没有约束力。玉环县国土资源局根据出让合同第8条定金条款认定土地出让金未支付事实是错误的。三、玉环县国土资源局单方解除出让合同的行政行为适用法律错误。出让合同第5条约定，出让人同意在2007年1月18日前将出让宗地交付给受让人。双方签订的多份补充合同等证据证明出让合同一直在履行中，因玉环县国土资源局的原因致使土地至今未实际交付原告使用，玉环县国土资源局构成根本违约，其无权行使单方合同解除权。玉环县国土资源局根据《合同法》第93条第2款的规定单方解除出让合同，适用法律法规错误。四、玉环县国土资源局单方解除出让合同构成滥用职权。玉环县国土资源局于2014年11月12日向原告发送《关于拟解除〈国有土地使用权出让合同〉的函》，并于2014年11月14日向原告的贷款银行发送函，要求贷款银行酌情办理原告的贷款事项，又于2015年6月向原告的贷款银行发送玉土资函[2015]7号文件，严重影响原告的生产经营活动。玉环县国土资源局在原告支付了全部土地出让金并与原告就出让合同履行签订了多份补充合同后，单方解除出让合同，违反土地出让的法定目的，违背公平、诚信的合同法律原则，显失公正，属滥用职权的行政行为。被告玉环县人民政府的行政复议决定认定事实、适用法律错误，程序违法，依法应予撤销。玉环县国土资源局应当依法依约继续履行出让合同将涉案土地实际交付原告使用。为此请求人民法院判决撤销玉环县国土资源局作出的玉土资函[2015]7号《关于解除玉国让（合）字（2006）第831号〈国有土地使用权出让合同〉的函》；判决撤销玉环县人民政府作出的玉政复决字[2015]18号《行政复议决定书》。
原告在规定的期限内向本院提供的相关证据有：1、玉国让（合）字（2006）第831号《国有土地使用权出让合同》及合同补充条款各一份；2、编号为20101017、20111048、20131081的《国有建设用地使用权出让补充合同》；3、原告与玉环县楚门经济发展有限公司于2006年7月28日签订的《玉环县科技产业功能区建设项目用地协议书》；4、发票号码为00760745的收款收据一张；5、编号为1995001的统一票据及中国银行玉环支行进账单各一张；6、玉环县楚门经济发展有限公司于2007年11月26日向原告出具的收条一张；7、编号为05898881的中国银行电汇凭证一张；8、支票号码为04441527、出票日期为2009年12月29日的中国银行转账支票存根及进账单一张；9、2010年9月15日中国银行玉环支行借记通知一张；10、收据号码为01355104的收款收据及编号为10403375的中国银行本票各一张；11、玉环县漩门二期管理局、玉环县楚门镇人民政府、浙江省玉环县蓄淡围垦发展有限公司、玉环县楚门经济发展有限公司于2006年9月5日共同向县财政局出具的证明一份；12、玉国用（2007）第04044号土地使用证；13、原告于2015年1月28日作出的《关于请求交付土地并延长竣工日期的报告》；14、玉环县国土资源局于2015年2月6日回复原告的函一份；15、楚门镇人民政府于2011年8月5日向县国土资源局出具的函一份；16、原告于2015年3月9日作出的《延长建设用地项目开竣工日期申请》及快递邮寄证明；17、登记单号码为620434的玉环县国有土地使用权出让金登记单一张；18、登记单号码为620434的玉环县国有土地使用权出让金清算单一张；19、玉环县人民政府作出的《批转县财政局县国土局关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理实施意见的通知》；20、契税完税证一份；21、玉环县国土资源局于2014年11月12日作出的《关于拟解除〈国有土地使用权出让合同〉的函》；22、《省“三改一拆”工作督查意见书》。上述1－3号证据拟证明在合同约定期限之外付款是经政府同意的；4－10号证据拟证明原告实际已按合同价款付款；11号证据拟证明是政府要求将土地款支付到楚门经济发展有限公司的；12－16号证据拟证明原告取得土地证后，原、被告双方多次协商延长开竣工日期；17－20号证据拟证明被告同意原告领取土地使用证并进行土地出让金的结报；21－22号证据拟证明被告解除合同有违法律。
被告玉环县国土资源局及被告玉环县人民政府答辩称，一、玉环县国土资源局解除案涉国有土地使用权出让合同的权利具有合同依据及法律依据。2006年12月18日，玉环县国土资源局与原告签订了玉国让（合）字（2006）第831号《国有土地使用权出让合同》，以1156.20万元受让位于楚门镇科技产业功能区内面积为4.1293公顷的工业用地，土地出让金总额为人民币1156.20万元。合同第八条约定“本合同经双方签字后当日内，受让人须向出让人缴付人民币1156.20万元作为履行合同的定金。定金抵作土地使用权出让金。”第三十一条约定：“受让人必须按照本合同约定，按时支付土地使用权出让金。如果受让人不能按时支付土地使用权出让金的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的0.5‰向出让人缴纳滞纳金，延期付款超过6个月的，出让人有权解除合同，收回土地，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿因违约造成的其它损失。”依据上述合同条款约定，原告应在合同签订当日向玉环县国土资源局缴付土地出让金人民币1156.20万元，若原告逾期付款超过6个月的，玉环县国土资源局有权解除合同并收回土地。根据《中华人民共和国城镇国有土地地使用权出让和转让暂行条例》第十四条，《中华人民共和国合同法》第九十三条第二款及九十四条第五款的规定，玉环县国土资源局在原告逾期缴付土地出让金的情况下有解除《土地出让合同》的权利。二、原告逾期缴付土地出让金的事实清楚，玉环县国土资源局解除《土地出让合同》的条件已成就。原告于2006年12月14日向玉环县国土资源局预付土地出让金人民币721.95万元，并在当年10月向楚门经济发展有限公司缴付了土地出让金人民币40万元，截至2007年5月17日，原告再未向玉环县国土资源局缴付过案涉地块的土地出让金，也未经被告玉环县国土资源局或玉环县人民政府同意向楚门镇或楚门经济发展有限公司缴付案涉地块的土地出让金。且原告还通过对票据金额进行涂改复印，伪造了楚门经济发展有限公司400万元的土地款收款收据用于向被告骗取国有土地使用权证。据此，玉环县国土资源局依据《土地出让合同》第三十一条及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条的规定，解除《土地出让合同》的条件业已成就，玉环县国土资源局有权依法行使对土地出让合同的解除权。三、玉环县国土资源局行使解除权的程序合法。玉环县国土资源局于2014年11月12日向原告发送了《关于拟解除〈国有土地使用权出让合同〉的函》并给予原告陈述申辩的机会，原告也对相关问题进行了陈述。玉环县国土资源局在进一步调查确认其陈述的理由不成立的情况下，于2015年6月3日作出《关于解除玉国让（合）字（2006）第831号〈国有土地使用权出让合同〉的函》并送达原告，程序合法。原告不服申请行政复议，玉环县人民政府作出玉政复决字[2015]18号行政复议决定予以维持。该行政复议决定事实清楚，于法有据，程序合法，并无不当，请求人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
被告玉环县国土资源局及被告玉环县人民政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1、玉国让（合）字（2006）第831号《国有土地使用权出让合同》及合同补充条款各一份；2、编号为20101017、20111048、20131081的《国有建设用地使用权出让补充合同》各一份；3、原告于2015年1月28日向玉环县国土资源局提交的《关于请求交付土地并延长竣工日期的报告》；4、玉环县国土资源局于2015年2月6日向原告作出的函；5、编号为1995001的非税收入票据一张；6、发票号码为00761856的收款收据一张；7、发票号码为00760745的收款收据一张；8、玉环县纪委于2015年2月27日作出的《关于玉环金迪科技有限公司等3家企业用地报批手续问题处置情况的汇报》；9、玉环县纪律检查委员会制作的询问张弘笔录三份，询问胡爱平、陈玲晓笔录各一份；10、玉环县国土资源局制作的调查龚彩娟、陈琪笔录各两份；11、玉环县楚门镇人民政府出具的《玉环金迪科技有限公司等三家企业土地款资金往来情况表》一张；12、玉环县国土资源局于2014年11月12日作出的《关于拟解除〈国有土地使用权出让合同〉的函》；13、原告作出的“关于对《关于拟解除〈国有土地使用权出让合同〉的函》的复函”；14、EMS邮政特快专递及查询单；15、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权转让暂行条例》。上述1－5号证据拟证明原告与玉环县国土资源局签订土地出让合同、原告已缴纳土地出让金721.95万元、土地已实际交付原告的事实；6－11号证据拟证明原告于2006年8月25日向楚门经济发展有限公司缴纳土地出让金40万元，后又伪造了一张400万元的收据以骗取土地证的事实；12－14号证据拟证明被告作出解除合同函的程序合法；15号依据拟证明作出解除合同函所适用的法律、法规正确。
被告玉环县人民政府向本院提交了证明复议程序合法的以下证据、依据：1、行政复议申请书及证据清单；2、玉环县国土资源局作出的行政复议答复书及证据清单；3、玉政复立字[2015]18号行政复议案件受理通知书及送达回证；4、玉政复决字[2015]18号行政复议决定书的送达回证二份；5、《中华人民共和国行政复议法》。上述1-4号证据拟证明玉环县人民政府作出的行政复议决定程序合法；5号依据拟证明玉环县人民政府作出复议决定适用的法律法规正确。
法庭审查中，本院将原、被告提供的证据交与对方质证。对二被告提供的证明原行政行为合法性的证据，原告认为：1、2号证据不能证明国土资源局已交付土地，且证明养殖塘还在，未能收到土地是政府原因；6、7号证据的伪造系在政府的要求下完成，是政府明知的；8、9号证据系纪委错误对非党人员张弘采取双规时制作的笔录等，用纪委的笔录来对其举证是错误的，笔录记载的张弘承认的事实与实际情况不符，且该笔录与本案缺乏关联性，9号证据也反映了原告伪造发票是政府授意的；12号证据系被告国土资源局在未查明事实时作出。对玉环县人民政府提供的用以证明行政复议程序合法的证据，原告认为复议机关未进行听证，程序违法。对原告提供的证据，二被告认为，4号证据系原告伪造，不能证明其已支付了土地款，国土资源局在不清楚伪造发票的情况下向原告颁发了土地证；6－10号证据原告不是向被告玉环县国土资源局支付，故不予认可；11号证据中无玉环县国土资源局盖章确认，且该证明为合同签订前作出，与土地款支付无关；12－15号证据反而证明被告已向原告交付了土地；17－18号证据证明国土在未知发票伪造的情况下出具结算单；22号证据与本案无关联，且该证据认定的一些情况与事实不符。
经庭审质证，本院对上述证据认证如下：二被告提供的证明原行政行为合法性证据中，1、2、3、4、5号证据与原告提供的1、2、5、13、14号证据相同，该五份证据结合原告提供的15、16号证据，能够证明原告与被告玉环县国土资源局签订土地出让合同，缴纳了部分土地出让金，且双方多次协商延长开竣工日期的事实，本院予以采信；6号证据与原告提供的4号证据虽同为玉环县楚门经济发展有限公司于2004年8月25日开具的缴款单位为原告的40万元土地款发票，该二张发票除号码不同外，原告提供的发票记载收款方式为现金，被告提供的未予记载，7号证据与原告提供的4号证据发票号码相同，但原告提供的金额为40万元，被告提供的金额为400万元，该三张发票结合8－10号证据、原告提供的12、17、18、19、20号证据及庭审内容，能够证明原告等利用伪造部分发票等方式取得土地使用权证，本院对该事实予以确认；11号证据，结合原告提供的6－10号，能够证明原告取得土地使用权证后，就土地款的继续缴纳与玉环县楚门经济发展有限公司发生资金往来，本院对该事实予以确认；12号证据与原告提供的21号证据相同，该证据结合13－14号证据，能够证明被告作出解除函的程序，本院予以采信。玉环县人民政府提交用以证明复议程序合法的证据，能够证明其受理原告的复议申请并作出复议决定的程序，本院予以采信。原告提供的3号证据，能够证明其与玉环县楚门经济发展有限公司签订项目用地协议书约定用地的事实，本院对该事实予以确认。原告提供的11号证据，能够证明在签订土地出让合同前，玉环县漩门二期管理局、玉环县楚门镇人民政府、玉环县楚门镇经济发展有限公司就原告报批的厂区用地位置及土地征用款与楚门经济发展有限公司发生往来向县财政局出具证明，本院对该事实予以确认。原告提供的22号证据，未加盖出具意见书单位公章，与本案的诉讼请求缺乏实质性关联，本院不予认定。
经审理查明，原告与台州金马铜业有限公司、玉环县金马铜业有限公司的法定代表人、执行董事兼总经理同为张弘。上述三公司于2006年7月28日与玉环县楚门经济发展有限公司签订《玉环县科技产业功能区建设项目用地协议书》，分别约定使用玉环县科技产业功能区规划内B-14a地块的建设项目用地，其中原告为48250平方米，共计用地价格为1176.8505万元。同年9月5日，玉环县漩门二期管理局、玉环县楚门镇人民政府、浙江省玉环县蓄淡围垦发展有限公司、玉环县楚门经济发展有限公司四单位共同向县财政局出具台州金马铜业有限公司的“土地征用款与楚门经济发展有限公司发生往来”的证明。2006年8月25日，原告向楚门经济发展有限公司支付土地款现金40万元。2006年12月14日，原告向玉环县财政局缴纳土地使用权出让金721.95万元。原告又利用其取得楚门经济发展有限公司上述40万元现金支付土地款的发票样板，通过复制涂改等方法伪造了楚门经济发展有限公司于2006年12月14日收取其土地款400万元的收据复印件。楚门经济发展有限公司另开具发票金额为40万元的发票。2006年12月18日，原告与被告玉环县国土资源局签订玉国让（合）字（2006）第831号国有土地使用权出让合同及补充条款，合同约定签字当日内须向玉环县国土资源局缴付1156.2万元作为履行合同的定金，定金抵作土地使用权出让金。玉环县国土资源局于2007年1月18日前向原告交付受让的土地。合同违约责任第三十一条约定“……如果受让人不能按时支付土地使用权出让金，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的0.5‰向出让人缴纳滞纳金，延期付款超过6个月的，出让人有权解除合同，收回土地，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿因违约造成的其他损失。”第三十二条约定“……由于出让人未按时提供出让土地而致使受让人对本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按受让人已经支付的土地使用权出让金的0.5‰向受让人给付违约金。出让人延期交付土地超过6个月的，受让人有权解除合同，出让人应当双倍返还定金，并退还已经支付土地使用权出让金的其他部分，受让人并可请求出让人赔偿因违约造成的其他损失。”合同和补充合同还约定原告“在2007年4月18日之前动工建设”、“在2008年12月18日前完成项目竣工验收”。后原告凭实际缴纳给玉环县国土局的土地出让金发票和伪造楚门经济发展有限公司开具的400万元的虚假土地款收款收据，于2007年1月19日取得了玉国用（2007）第04044号国有土地使用证，完税凭证按1156.2万元进行缴纳。因受让地块“涉及养殖塘的兑现政策未被养殖户接受，造成养殖塘的土地兑现得不到落实，造成该项目至今无法进行施工建设”，原告与玉环县国土资源局于2010年4月6日签订补充合同，国土资源局同意“开工日期延长到2010年4月18日，竣工日期延长到2011年12月18日”。又“因玉环新城规划涉及到该项目用地，致使该企业无法进行施工建设”，原告与玉环县国土资源局于2011年9月15日签订补充合同，国土资源局同意“竣工日期延长到2013年12月18日”。2013年10月28日，原告与玉环县国土资源局又一次签订补充合同，“因该项目用地存在客观原因未按约定开竣工”，国土资源局同意“竣工日期延长到2014年12月18日”。2015年1月28日，原告以“玉环县国土资源局未向其交付土地，致使其无法按约定开竣工，要求玉环县国土资源局向其交付土地，并同意项目用地竣工日期延长至2016年12月18日”为主要内容向被告玉环县国土资源局书面报告。2015年2月6日，玉环县国土资源局向原告发函，以“你公司于2007年1月25日领取土地使用证，且向银行办理了土地抵押登记，该土地已实际交付；项目用地竣工延期需先由企业申请，乡镇人民政府审核，县人民政府批准，再由县国土地资源局办理”为由答复原告。在此期间，台州金马于2007年11月26日至2011年8月5日分五次共向玉环县楚门经济发展有限公司、楚门镇资产经营有限公司支付人民币2035.1735万元，具体包括支付给楚门经济发展有限公司的四笔，其中2007年11月26日承兑汇票2张1000万元，贴现9729300元、2008年1月29日电汇300万元（注明土地款）、2010年9月15日电汇300万元（注明土地款）。2011年8月5日电汇262.2435万元（注明土地款）。另外，2009年12月29日电汇给楚门镇资产经营有限公司200万元（未注明土地款，电汇存根注明土地款）。上述汇款除2011年8月5日电汇的262.2435万元，有玉环县楚门经济发展有限公司出具的一张内容为“土地款”的统一收款收据发票外，均没有发票提供。
2014年9月，玉环县纪委对原告等单位伪造发票事件进行调查后，玉环县国土资源局也就假发票事件进行调查，已核实原告办理涉案土地使用权证登记时向玉环县国土资源局提交的400万元收据复印件为伪造的收据复印而成。2014年11月12日，玉环县国土资源局向原告发出《关于拟解除〈国有土地使用权出让合同〉的函》，原告为此于2014年11月19日作出复函，认为合同依法成立，公司已付清全部土地出让金，解除合同缺乏法律依据和合同根据。2015年7月24日，玉环县国土资源局作出《关于解除玉国让（合）字（2006）第831号〈国有土地使用权出让合同〉的函》。原告不服提起行政复议。玉环县人民政府于2015年8月21日受理原告的复议申请后，向玉环县国土资源局发出行政复议答复通知书。2015年9月24日，玉环县人民政府作出玉政复决字[2015]18号行政复议决定予以维持，原告仍不服提起本案诉讼。
本院认为，楚门镇人民政府、玉环县漩门二期管理局、浙江省玉环县蓄淡围垦发展有限公司、玉环县楚门镇经济发展有限公司等四单位向县财政局出具的证明、楚门镇人民政府出具的《台州金马铜业有限公司等三家企业土地款资金往来情况表》，结合玉环县国土资源局在庭审中陈述的在实际操作中土地出让金一部分交县财政，一部分交镇政府，以及玉环县国土资源局对原告与其签订土地出让合同前向玉环县楚门经济发展有限公司交纳40万元的土地款予以认可，可以确定玉环县国土资源局允许原告将土地出让金交至玉环县楚门经济发展有限公司的帐户。原告伪造的开票时间为2006年12月14日、金额为400万元的收款收据发票，其收款单位为玉环县楚门经济发展有限公司。玉环县楚门经济发展有限公司向原告二次开具了金额为40万元且开票时间均注明为2006年8月25日的发票，其中一次缴款方式注明为现金，而实际原告在8月25日无付款，而到10月26日仅付了40万。原告凭借实缴的发票和虚假的发票，申请办理土地登记，表面上票面缴款金额总计为1161.95万元，比合同金额多了5.75万元。玉环县国土资源局未一一核实发票原件，未辨别真伪，即为原告办理了土地使用权证,可见对土地出让金的收缴单位是无异议的。玉环县国土资源局在庭审中认为原告等三家公司在领取土地证后向楚门经济发展有限公司支付的共计2035.1735万元的款项，可能系原告与楚门经济发展有限公司存在着其他业务往来，但未提供证据加以证明。而被告提供的盖有楚门镇人民政府印章的三家企业土地款资金往来情况表却表明，自2008年1月16日至2011年8月5日，楚门镇政府实收台州金马铜业有限公司资金，内容注明土地款的分别为972.93万元、300万元、300万元、262.2435万元，合计1835.1735万元，明显超出了原告等三公司实际尚未付清的土地出让金1008.827万元。楚门经济发展有限公司于2011年8月5日向原告出具的款项内容注明土地款的262.2435万元发票，也说明楚门经济发展有限公司认可原告陆续支付的土地款，认可原告对未缴清土地出让金的补救行为及余额结算。楚门镇经济发展有限公司系楚门镇政府的全资国有公司，其行为即代表楚门镇政府的行为，楚门镇政府对原告陆续支付的土地款没有提出异议，应当视为达成了对原土地出让合同付款期限约定的变更。在被告玉环县国土资源局作出解除国有土地使用权出让合同的通知前，原告已完成合同约定的付款义务，被告玉环县国土资源局要求解除合同没有法律依据。故玉环县国土资源局作出解除国有土地使用权出让合同的函事实证据不足。案经本院审判委员会讨论决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：
撤销被告玉环县国土资源局作出的《关于解除玉国让（合）字（2006）第831号〈国有土地使用权出让合同〉的函》（玉土资函[2015]7号）及玉环县人民政府作出的玉政复处决字[2015]18号《行政复议决定书》。
本案受理费50元，由被告玉环县国土资源局负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省台州市中级人民法院。
审 判 长 阮灵飞
审 判 员 陈锦峰
人民陪审员 张海华
二〇一六年十一月二十六日
书 记 员 杨 芬
本判决所依据的相关法条
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
主要证据不足的；
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