河南省洛阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫03行终230号
上诉人（原审被告）洛阳市老城区房屋征收服务中心（简称老城征收中心），住所地：洛阳市中州东路***号。
法定代表人陈健康，××主任。
委托代理人王敬波，法律顾问，特别授权。
被上诉人（原审原告）丁心志，男，汉族，1950年11月25日出生，洛阳市市政工程有限公司退休职工，住洛阳市西工区。
被上诉人（原审原告）唐峰，女，汉族，1950年10月1日出生，洛玻集团退休职工，住址同上
丁心志、唐峰共同委托代理人陆其德，洛阳市洛龙区法律服务所法律工作者，特别授权。
丁心志、唐峰共同委托代理人张嫚，河南诚然律师事务所律师。
原审被告洛阳市老城区房屋征收办公室（简称老城征收办），住所地：洛阳市中州东路***号。
法定代表人唐云峰，主任。
原审第三人刘士奎，男，汉族，1955年6月20日出生，户籍所在地河南省商丘市柘城县。
委托代理人莫建勋，河南洛浦律师事务所律师。
委托代理人皇玉芝，刘士奎妻子。
上诉人老城征收中心因丁心志、唐峰诉被告老城征收办、老城征收中心及第三人刘士奎征收补偿协议一案，不服瀍河区人民法院（2015）瀍行初字第40号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人老城征收中心的代理人王敬波、被上诉人丁心志、唐峰共同委托代理人陆其德、张嫚，原审被告老城征收办委托代理人王敬波，第三人刘士奎及其委托代理人莫建勋、皇玉芝到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，丁心志是洛阳市市政工程公司职工，2005年后丁心志儿子丁磊也成为该公司职工。1997年1月22日丁心志向公司交房改款19038.78元；1999年公司以抵账方式从中原菜市场继受取得“中原菜市场4号楼8单元501号房屋”，当时登记在房产科长肖飞红名下；后来公司将该房以房改房分配给丁心志，但未办理转移登记。该房屋即为本案涉案房屋。丁心志、丁磊均未实际居住该房屋。丁心志认可约2002年刘士奎开始居住该房。2003年1月17日，丁心志向刘士奎出具收条，载明收刘士奎三万元，系付“中原菜市场购房款”，落款为“丁心志代丁磊写”。洛阳市老城区“洛阳古城保护与整治项目”实施征收时，涉案的中原菜市场4号楼8单元501号房屋实际由刘士奎居住。2013年10月19日，被告方以第三人刘士奎提交的“肖飞红房权证”、“市政公司证明”、“丁心志收条”为依据，与刘士奎签订了“征收补偿安置协议”。被告方2013年11月19日制作形成“征收补偿计算表”，刘士奎签字确认。刘士奎还在补偿款确认表上签字，该表未记载日期。诉讼过程中，被告也未提交能证明实际付款日期的财务凭证。2013年12月6日被告方“征迁指挥部”在洛阳日报刊登了征询异议公告。2014年3月31日，丁心志、唐峰提起以洛阳市市政工程公司和肖飞红为被告的房屋所有权确认之诉，洛阳市老城区人民法院审理后于2014年6月9日作出428号判决书，确认涉案房屋归二原告所有，判决已发生法律效力。
原审认为，被告征收中心就涉案房屋与第三人刘士奎签订征收补偿协议、支付征收补偿款的行为，是依据洛阳市老城区人民政府的“房屋征收决定”而实施，是行政行为，原告丁心志、唐峰与该行政行为有利害关系，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，有权提起行政诉讼。原告也可以通过与刘士奎之间的民事诉讼解决民事权利的争议，但不因此排除原告提起行政诉讼的权利。被告在实施征收补偿时，有依法核实、确定被征收房屋所有权人的义务。我国物权法明确规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记发生效力，未经登记不发生效力，法律另有规定的除外。认定不动产物权原则上应以物权登记为准。本案的涉案房屋登记所有权人为肖飞红，刘士奎不是登记的权利人。被告没有关于涉案房屋属市政公司所有的材料又未向市政公司核实即采信“市政公司证明”，依据不足。“市政公司证明”关于出售人的证明方向指向市政公司，“丁心志收条”关于出售人的证明方向则指向丁心志，两者之间的矛盾明显，未经核实、矛盾不能合理排除的情况下两者不能同时采信。被告方确定涉案房屋权属作出补偿，缺乏事实依据。被告发布公告的行为实际证明被告已经注意到确定涉案房屋权属存在的问题。“征收补偿安置协议”签订于2013年10月19日，征收补偿计算表记载日期是2013年11月19日，被告不提供支付补偿款的财务凭证，根据补偿安置协议中的补偿款支付条款应推定被告在2013年11月底前向刘士奎支付了补偿款。在支付补偿款之后发布公告，显然不符合公告的目的；公告“逾期申告由争议双方通过诉讼解决”，缺乏法律依据，该公告不能免除被告的责任。原告主张所有权确认诉讼是被告让进行的，被告否认原告对涉案房屋提出过异议，原告提起所有权确认之诉的事实支持原告主张的证明力大于支持被告主张的证明力。被告在原告已提起所有权确认之诉的情况下未就补偿款采取任何补救措施，明显存在合理性的问题。综上，被告与刘士奎签订征收补偿安置协议，事实依据明显不足；作出行政行为后发布公告，不符合行政行为的目的；属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的情形，依法应予撤销。在428号判决确认原告对涉案房屋有所有权的情况下，原告诉请确认关于涉案房屋的征收补偿协议无效，可予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，经合议判决如下：
确认被告洛阳市老城区征收服务中心与刘士奎签订的被征收人为肖飞红（刘士奎）的2013年10月19日的征收补偿安置协议无效。
上诉人老城征收中心上诉称，一、本案程序错误。1、本案属于民事纠纷，被上诉人的诉讼请求不属于行政受案范围。上诉人是行政事业法人，但不是行政主体，不具有独立的行政职能，上诉人与他人签订的拆迁补偿协议是平等民事主体之间形成的民事权利义务关系，不具有行政可诉性。2、本案的审理结果与案外人刘士奎、肖飞红、洛阳市市政工程公司有利害关系，应当追加其为第三人参加诉讼，一审遗漏上述利害关系人，程序违法。二、涉案房屋登记房主为肖飞红，肖飞红确认其为房屋代持人，实际权力人为洛阳市市政工程公司，上诉人对房屋征收过程中案外人刘士奎持洛阳市市政工程公司证明、产权证等材料证明其为当时产权人，房屋的实际权利人洛阳市市政公司也要求上诉人将涉案房产补偿款补偿给刘士奎。同时，上诉人也对该房屋登报公告了异议期限，故上诉人将涉案房屋与刘士奎签订补偿安置协议事实清楚，程序合法。请求撤销瀍河区人民法院（2015）瀍行初字第40号行政判决，驳回丁心志、唐峰的诉讼请求。
被上诉人丁心志、唐峰答辩称，被上诉人是适格的原告，上诉人是适格的被告。上诉人与刘士奎签订补偿安置协议并付款以后公告，程序错误，采信市政公司证明对刘士奎补偿不合法。一审认定事实清楚，证据充分，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人丁心志、唐峰向本院提交新证据如下：1、（2015）洛行初字00014号行政裁定书和2015年7月2日洛阳市中级人民法院行政庭告知笔录。证明本案属于行政案件收案范围，证明被告主体资格适格。2、洛阳市政公司在老城法院确权时的答辩状，证明刘士奎在房屋征收时出示的洛阳市政公司的证明系本人伪造的。3、洛阳市洛龙区人民法院裁定书，证明洛阳市政公司获得本案房屋的法律依据。
上诉人老城征收中心质证认为，对第一组证据没有异议。对证据2答辩状的真实性没有异议，但是不能证明刘士奎伪造证明。对证据3没有异议。
原审第三人刘士奎质证认为，答辩状不能证明刘士奎伪造市政公司的证明。
老城区房屋征收办公室质证意见与上诉人老城征收中心意见一致。
原审第三人刘士奎陈述，同意上诉人的上诉请求。本案房屋的实际所有权人是第三人刘士奎，不是二被上诉人。
原审第三人刘士奎出示2013年11月19日与丁心志签订的协议，证明本案房屋是刘士奎的，不是丁心志的。
上诉人老城征收中心质证认为，这个协议和2003年1月17日丁心志向刘士奎出具的收条，相互印证，证明上诉人将房款付给刘士奎是正确的。
被上诉人丁心志、唐峰的代理人质证认为，这是民事协议，与本案行政行为没有关系。
本院对新证据作出以下认定：答辩状不能证明刘士奎伪造市政公司的证明。2013年11月19日刘士奎与丁心志签订的协议，和2003年1月17日丁心志向刘士奎出具收条，相互印证，证明房屋实际所有人是刘士奎。
经审理查明的事实与原审基本一致。另查明，2003年1月17日，丁心志向刘士奎出具收条，载明收刘士奎三万元，系付“中原菜市场购房款”，落款为“丁心志代丁磊写”。此后刘士奎开始以买受人的身份占有、使用涉案的中原菜市场4号楼8单元501号房屋，丁心志、唐峰并没有起诉刘士奎没有交清全部房款，也没有起诉买卖关系不成立。该房屋已经于2013年被拆除。丁心志、唐峰2014年3月31日向老城区人民法院起诉要求确权，老城区人民法院没有通知利害关系人刘士奎参加确权诉讼，2014年6月9日老城区人民法院作出（2014）老民初字第428号判决书，认定丁心志、唐峰从房屋分配以后居住至判决之日，与本案庭审查明的事实不符。而且判决书没有确认涉案房屋从何时开始至何时结束归丁心志、唐峰所有。
本院认为，《中华人民共和国物权法》明确规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记发生效力，未经登记不发生效力，法律另有规定的除外。认定不动产物权原则上应以物权登记为准。涉案房屋登记房主为肖飞红，肖飞红确认其为洛阳市市政工程公司代持。丁心志称从洛阳市市政工程公司买到该房屋，但是十几年没有过户。“丁心志收条”证明丁心志将房屋卖给刘士奎，并且已经交付给刘士奎，至拆迁时刘士奎占有该房屋已经十年。房屋征收过程中，房屋实际占有人刘士奎持“肖飞红房权证”、“市政公司证明”、“丁心志收条”等材料证明其为当时实际产权人，洛阳市市政公司也要求上诉人将涉案房产补偿款补偿给实际占有人刘士奎，所以被告洛阳市老城区征收服务中心与刘士奎签订征收补偿安置协议并无不当。丁心志、唐峰2014年3月31日向老城区人民法院起诉要求确权，老城区人民法院受理后没有通知利害关系人刘士奎参加确权诉讼，2014年6月9日老城区人民法院作出的（2014）老民初字第428号民事判决书认定丁心志、唐峰从房屋分配以后居住至判决之日，与本案庭审查明的事实不符。该判决没有查明何时发生房屋物权转移，没有确定从何时到何时丁心志、唐峰具有产权，没有对房屋征收时的产权进行确权，本院不予采信。而本案签订补偿协议在前，法院确权在后，不能证明洛阳市老城区房屋征收服务中心有过错和违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第六十九条之规定，判决如下：
一、撤销瀍河区人民法院（2015）瀍行初字第40号行政判决；
二、驳回丁心志、唐峰的诉讼请求。
本案一二审诉讼费共计100元，由丁心志、唐峰负担。
本判决为终审判决。
审判长 冀新强
审判员 王慧芳
审判员 黄义顺
二〇一六年十一月九日
书记员 王文霞