江苏省响水县人民法院
行 政 判 决 书
（2013）响行初字第0092号
原告樊禄辉（又名“樊陆辉”），男。
委托代理人王胜军，响水县中心法律服务所法律工作者。
被告滨海县陈涛镇人民政府（原滨海县陈涛乡人民政府）。住所地：滨海县陈涛镇郭集村。
法定代表人朱永胜，该镇镇长。
委托代理人陈乃柏，江苏阜东律师事务所律师。
第三人冯志武，男。
原告樊禄辉不服被告滨海县陈涛镇人民政府土地行政处理决定一案，于2013年10月9日向滨海县人民法院提起行政诉讼。因原告樊禄辉书面申请该案指定其他法院管辖，故滨海县人民法院将案件报请盐城市中级人民法院指定管辖。盐城市中级人民法院作出（2013）盐行辖字第0065号行政裁定书，裁定此案由响水县人民法院管辖。本院于2013年12月4日立案受理后，于2013年12月10日向被告送达起诉状（副本）、应诉通知书及举证通知书。因冯志武与本案处理具有法律上的利害关系，本院依法通知其参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2014年1月14日公开开庭审理本案。原告樊禄辉及其委托代理人王胜军、被告滨海县陈涛镇人民政府的委托代理人陈乃柏、第三人冯志武到庭参加诉讼。现已审理终结。
2013年3月25日，滨海县陈涛镇人民政府作出《关于对樊陆辉与冯志武宅基地纠纷处理意见》（以下简称“宅基地处理意见”），对樊陆辉与冯志武始发于1984年的宅基地纠纷，依据县相关部门会办精神，经研究，作如下处理意见：1、在陈涛幸福大街（沈庄水泥路向南、郭集安置房向北地段内）安排樊陆辉三间宅基地；2、将樊陆辉、冯志武争执的宅基地安排给冯志武使用等。
在法定的举证期限内，被告滨海县陈涛镇人民政府未提供书面答辩意见，亦未提交被诉宅基地处理意见这一具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件，也未在法定的举证期限内，提出正当理由依法向本院申请延期举证。考虑到案涉宅基地处理意见涉及第三人冯志武的权益，本院又重新限定期限，责令被告提供作出案涉宅基地处理意见的证据与依据，在限定的举证期限内，被告仍未能提供相关证据与依据。
原告樊禄辉诉称：1984年底，原陈涛乡人民政府根据当时改造建设小城镇政策需要，将原国有河道陈涛干渠平整后拆建新街道，并向全社会公开招标。原告自1980年就在陈涛街租房从事照片经营。为解决经营用房，于1984年12月27日根据陈涛乡第七届人民代表大会第二次会议《关于加快郭集新街道建设的决定》投标并中标。1985年1月3日，被告安排原告三间门面房宅基地并颁发给原告土地使用权证和建房执照，被告也同时安排参加投标并中标的案外人冯志武另外三间门面房宅基地。因为冯志武以嫌弃被告安排的位置不适中为由，仗势欺人，放弃他的中标地点，非法组织多人对原告已扛土两天正在施工的人大打出手，将原告等多人打伤住院。1987年9月29日，在集体组织杠土平整后，按原投标程序，被告为原告依法颁发了建房宅基地第000202号土地使用权证及滨村镇字第0033407号滨海县村镇建筑执照，从事实和法律上继续确认原告中标地点土地使用权和履行颁发建房手续。多年来，原告一直寻求政府及司法部门的处理，但至今未果。期间，案外人冯志武还于2007年将侵占原告中标的宅基地非法转让他人，从中谋取暴利。因原告的强烈反对和乡政府的行政干预及公安介入而未得逞。原告是响应被告号召，依法投标而中标的，该地属国有土地，是政府按照规定安排的，是合法有效的。被告已经于1987年9月29日为原告颁发土地使用证和建房执照，从事实和法律上进一步确认原告的土地使用权利。被告应当依法维持和维护。被告历届分管领导均在原告持有的建筑执照上签字，确认建房执照继续、持续有效，此证至今仍然有效，只是因为案外人冯志武的不法侵害而使原告无法行驶权利。原告从未放弃过权利，多年来若干次向被告诉请，要求被告依法行政，作出对案外人冯志武的违章建筑拆除决定，而被告至今未履行法定义务，致案外人冯志武侵权至今，使原告二十八年来不停奔波、诉讼、上访，寻求司法保护…，这样已造成原告直接和间接损失达200万元之多。现被告不尊重历史，无视客观事实和法律规定，一反常态，否定历届政府的行政许可，毫无原则地默许、怂恿直至公开支持案外人冯志武的违法建筑。为配合案外人冯志武违建并使其合法化，在无根据的前提下，收集一些“冯志武为该地村组安排户和自1984年来就没有住房”的伪证，以此为由作出案涉宅基地处理意见，为冯志武非法强占和违建寻找借口和理由。原告于2013年7月12日向滨海县人民政府申请复议，滨海县人民政府口头决定不予受理，也不给任何答复意见和手续并建议原告向法院起诉。后原告依法申请行政复议，滨海县人民政府于2013年9月27日以滨政复决字（2013）001号行政复议决定书作出维持被告作出的案涉宅基地处理意见，原告难以信服！综上事实，原告依法取得的土地使用权遭到案外人冯志武的非法侵害，这与被告的不作为存在着完全的因果关系。冯志武目前继续违章强建，被告未履行法定义务，给原告一家人精神上带来很大痛苦，经济上造成巨大损失。现原告为维护合法权益，特具此状，请求法院依法撤销被告作出的《关于对樊陆辉与冯志武宅基地纠纷处理意见》并承担本案诉讼费用。
原告在庭审时，向本院提交以下证据：
1、原陈涛乡第七届人民代表大会第二次会议《关于加快郭集新街道建设的决定》复印件；
2、1984年12月25日，30号标东建房户安排顺序复印件；
3、2011年11月29日，陈克家出具的证明并附照片，证实陈克家于1998年购买本村冯志武家草房；
4、1999年4月20日，原滨海县陈涛乡人民政府出具证明，证实樊禄辉持有的《建房宅基地使用证》和《建筑执照》中标注土地是乡研究安排，原无人居住，所持有的证照继续有效，冯志武搭建的简易房属违章建筑等；
5、1987年9月12日，向樊禄辉发放的证号为000202《建房宅基地使用证》；
6、1987年9月12日，向樊禄辉发放的滨村镇字第0033407号《滨海县村镇建筑执照》；
7、《户口簿》，内容为：1984年8月，陈涛派出所为原告樊禄辉之妻陈兰办理了户口迁入手续；
8、署名为冯志武写给编辑的信件及滨海县村镇建设办公室受报社委托给冯志武的相关答复复印件；
9、原告樊禄辉与第三人冯之武为争议宅基地进行诉讼形成的（1997）滨民初字第297号《滨海县人民法院民事判决书》及（1998）盐民终字第129号《盐城市中级人民法院民事裁定书》；（1998）滨民初字第832号《滨海县人民法院民事裁定书》及（1999）盐民终字第138号《盐城市中级人民法院民事裁定书》；苏检民行抗字（1999）第76号《江苏省人民检察院民事抗诉书》、（1999）苏民监字第141号《江苏省高级人民法院民事裁定书》及（1999）盐民再终字第25号《盐城市中级人民法院民事裁定书》；2013年3月25日，被告作出的《关于对樊陆辉与冯志武宅基地纠纷处理意见》。
被告当庭辩称：1984年12月，原陈涛乡政府将陈涛干渠扩建成新街，新街的宅基地面向全乡招标，要求中标者建成二层以上沿街建筑，但土地的性质仍为集体所有，不是土地出让。本案原告与第三人均中标，当时乡政府分别安排原告与第三人各三间宅基地。但第三人冯志武提出异议，认为在原告樊禄辉分得的宅基地上，其已经搭建了简易房屋，在该矛盾未解决的情况下，原告樊禄辉申领了宅基地的土地使用证与建房执照。在取得相关证件后，原告樊禄辉也未能在土地上建房。1997年，原告凭其持有的土地证与建房执照向滨海法院提起诉讼，要求拆除第三人在争议土地上所建的房屋。该起诉讼经过一审、二审、发回重审、抗诉、再审等程序后，最终于2000年5月份，盐城中院作出终审裁定，认为该宅基地存在权属争议，使用权不明确，要求当时的陈涛乡政府重新作出确权处理。多年来，历任乡政府领导经过多次调解、多次调查未果。2013年，由滨海县政法委等相关部门牵头，经过反复调查，本着立足现实，兼顾历史，依法公平公正的原则作出了土地处理决定。本案经过被告查阅大量的历史资料，向原告办理的证件过程中确实存在一定的错误，所以才作出了诉争的宅基地处理意见，故请求驳回原告的诉讼请求。
第三人冯志武当庭述称：争议的宅基地是村组在国家还没有颁布土地法之前就分配给我，后我在上面搭建了简易房临时居住。陈涛乡政府当时发证给原告樊禄辉时，是我有房在先，乡政府发证在后。法院现在生效的终审裁定，也是认定我有房在先。我对原告土地证与建筑证件的合法性和有效性一直持有异议，最后经政府调查，还是认定我有房在先。另外，我只有此处一处宅基地，而原告樊禄辉有多处宅基地。本村的宅基地，只能分配给本村村民，而樊禄辉不是我们村人，是外村迁入到我们村的，从未履行过本村村民应尽的义务。我过去二十多年来，一直是租房子住，已对我造成上百万的经济损失。请求法院秉公执法，驳回原告的诉求。
第三人在庭审时，向本院提交以下证据：
1、1996年10月20日，原滨海县陈涛乡郭集村街南村民小组及郭集村民委员会出具证明，证实第三人冯志武于1982年初，经村组同意在争议宅基地上搭建简易房三间等；
2、1997年11月2日，原滨海县陈涛乡郭集村街南村民小组、滨海县陈涛乡郭集村潘庄村民小组、滨海县陈涛乡新滩村第四组共同出具证明，证实政府部门当时未征用郭集南北新街道，在当时不是出售宅基地等；
3、原滨海县陈涛乡村镇建设办公室《新街投标明细帐》；
4、1999年12月14日，原滨海县陈涛乡人民政府出具证明，证实1999年4月20日其所出具的证明无效（原告提供的证据4）等内容；
对庭审中提供的证据，当事人均发表了质证与辩论意见，本院认为，原告提供的证据9，系因案涉宅基地而多次诉讼所形成的相关法律文书，应予以确认，但为便于被告对争议宅基地进行处理，故对原告、第三人提供的其他证据，本院不作确认。
根据确认的有效证据及庭审中当事人无争议的事实，本院对下列事实予以确认：
1984年12月，原滨海县陈涛乡人民政府将陈涛干渠郭集段的废河堆堤扩展为新街道。新街道宅基地面向全乡招标，要求中标者建成二层以上临街建筑物。冯志武、樊禄辉均中标。原陈涛乡人民政府分别安排冯志武、樊禄辉各三间宅基地，两户间的宅基地相隔。1987年7月，樊禄辉申请办理了证号为000202的《建房宅基地使用证》和滨村镇字第0033407号《滨海县村镇建筑执照》。两证虽然办理，但原告樊禄辉未能在该地块上建房，原因是第三人冯志武认为，原陈涛乡人民政府安排给樊禄辉的宅基地原系村、组安排给其户的宅基地且已在该宅基地上搭建了简易房屋为由，占住该宅基地，不让樊禄辉建房。此间，原陈涛乡人民政府将当时冯志武中标并安排给冯志武的三间宅基地又安排给他人建房。
1997年，樊禄辉以冯志武侵犯其土地使用权为由，诉至滨海县人民法院，要求冯志武拆除在争议宅基地上的障碍物，将该宅基地交由其使用。1997年9月29日，滨海县人民法院作出民事判决，判决冯志武在判决生效后一个月内，拆除在原告樊禄辉宅基地（争议宅基地）上的障碍物，宅基地交原告樊禄辉使用。冯志武对该判决不服，提出上诉。1998年3月30日，盐城市中级人民法院裁定撤销上述判决，将案件发回滨海县人民法院重审。滨海县人民法院重新组成合议庭对案件进行审理，并于1998年11月30日作出（1998）滨民初字第832号民事裁定，认为樊禄辉与冯志武之间因土地使用权发生纠纷应由所在地乡人民政府处理，不属于人民法院受理范围，裁定驳回樊禄辉的起诉。樊禄辉、冯志武均不服，提出上诉。在上诉过程中，冯志武撤回上诉。盐城市中级人民法院于1999年2月11日作出（1999）盐民终字第138号民事裁定，认为原审法院裁定驳回起诉并无不当，樊禄辉上诉理由不予采纳，故驳回上诉，维持原裁定。樊陆辉不服，向检察机关申诉。盐城市人民检察院提请江苏省人民检察院抗诉。1999年9月27日，江苏省人民检察院认为盐城市中级人民法院（1999）盐民终字第138号民事裁定认定事实有误，适用法律不当，向江苏省高级人民法院提出抗诉。1999年11月5日，江苏省高级人民法院作出（1999）苏民监字第141号民事裁定，指令盐城市中级人民法院另行组成合议庭进行再审。盐城市中级人民法院另行组成合议庭进行审理，并于2000年5月29日作出（1999）盐民再终字第25号民事裁定，认为樊禄辉虽持有宅基地证和建房执照，但该宅基一直被冯志武占有使用，且冯对宅基使用证和建房执照的合法性和有效性存有异议，故此宅基地使用权属尚不明确，对土地权属争议，当事人应当向陈涛乡人民政府申请解决，不属于人民法院直接受理范围，原裁定驳回樊禄辉起诉，并无不当，故维持了盐城市中级人民法院（1999）盐民终字第138号民事裁定。
在原告樊禄辉与第三人冯志武为宅基地争执期间，1994年，原告樊禄辉户购买了原陈涛乡人民政府南侧主街道上原安排给郭集村街南组于广州的二间座东朝西宅基地，并于1995年建成两间两层房屋居住使用至今。1984年以来，第三人冯志武一直没有住房。对樊禄辉所持有的争议宅基地的《建房宅基地使用证》及《滨海县村镇建筑执照》，第三人冯志武虽有异议，但未向相关发证部门申请撤销，相关发证部门也未对樊禄辉所持有的上述证、照进行撤销或注销。
2013年3月25日，被告滨海县陈涛镇人民政府作出《关于对樊陆辉与冯志武宅基地纠纷处理意见》，内容为：依据相关部门会办精神，经研究，作出如下处理意见：1、在陈涛幸福大街（沈庄水泥路向南、郭集安置房向北地段内）安排樊陆辉三间宅基地；2、将樊陆辉、冯志武争执的宅基地安排给冯志武使用；3、樊陆辉、冯志武在所安排的宅基地上的建筑必须符合镇人民政府的统一规划；4、樊陆辉、冯志武如不服本处理意见，可在收到本意见之日起三十日内，依法向人民法院提起诉讼。樊禄辉对被告作出的该宅基地处理意见不服，直接向法院提起行政诉讼，后原告樊禄辉以所诉案件需复议前置且诉讼请求有误为由，书面申请撤诉，被依法予以准许。
2013年7月22日，樊禄辉向滨海县人民政府提出复议申请。滨海县人民政府于2013年9月27日作出滨政复决字（2013）001号《行政复议决定书》，维持被告作出的宅基地处理意见。原告樊禄辉不服，提起本案诉讼，要求撤销被告作出的《关于樊陆辉与冯志武宅基地纠纷处理意见》，并承担本案诉讼费用。
另查明，在被告作出宅基地处理意见后至本案审理期间，第三人冯志武在争议的宅基地上已建成两间半房屋三层，并已入住，所建房屋未取得相关部门颁发的建房许可证件。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。…个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。…。”本案原告樊禄辉与第三人冯志武为案涉宅基地诉争多年，生效的法律文书也明确诉争宅基地使用权属尚不明确，对土地权属争议，当事人应当向陈涛乡人民政府申请解决，不属于人民法院直接受理范围。故被告滨海县陈涛镇人民政府对其辖区范围内原告樊禄辉与第三人冯志武个人之间关于宅基地使用权争议，具有作出处理决定的法定职权。
本案处理过程中，被告在收到本院向其送达的起诉状副本之日起10日内，未向本院提交答辩状，亦未提供作出案涉宅基地处理意见时的证据、依据。在本院为其重新限定的举证期限内，被告仍未提供作出案涉宅基地处理意见的全部证据和所依据的规范性文件。《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第二十六条规定：“在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。”根据这一规定，应当认定被告所作出的宅基地处理意见没有证据、依据。本案被告在作出案涉宅基地处理意见中，明确处理意见依据的是相关部门会办精神，这一处理依据亦与国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第三条“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。”之规定相悖。综上所述，本案被告作出诉争的宅基地处理意见因无证据与依据，应当予以撤销。原告樊禄辉与第三人冯志武同为邻里，本应当尊重历史现状，互谅互让协商解决，但却为宅基地归属争执不休达三十年，造成近二十年诉讼缠身，影响了当事人自己的生产、生活，在当今构建和谐社会中实属不可取、不可倡导。鉴于诉争的宅基地纠纷尚未解决，故被告滨海县陈涛镇人民政府仍应依法予以处理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2目之规定，判决如下：
一、撤销被告滨海县陈涛镇人民政府于2013年3月25日作出的《关于对樊陆辉与冯志武宅基地纠纷处理意见》；
二、被告滨海县陈涛镇人民政府在法定期限内对争议宅基地重新作出处理决定。
案件受理费50元，由被告滨海县陈涛镇人民政府负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于江苏省盐城市中级人民法院。
审 判 长 黄永玲
审 判 员 马丽萍
人民陪审员 赵四海
二〇一四年二月二十一日
书 记 员 蒯 刚
附录法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）…
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足；
2、适用法律、法规错误的；
…
《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》
第二十六条在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。
被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。