山西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）晋行终183号
上诉人（原审原告）白锦涛，男，1996年2月5日出生，汉族，住晋中市。
委托代理人李艮花，女，1972年12月18日出生，汉族，住晋中市，系白锦涛之母。
委托代理人赵辉，北京圣运律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）山西省人民政府，住所地太原市府东街101号。
法定代表人楼阳生，省长。
委托代理人秦子龙，山西省人民政府办公厅信息办公室工作人员。
委托代理人韩婧，山西省人民政府法制办行政复议应诉处工作人员。
上诉人白锦涛因诉山西省人民政府（以下简称省政府）政府信息公开一案，不服太原市中级人民法院（2016)晋01行初140号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人白锦涛的委托代理人李艮花、赵辉，被上诉人省政府的委托代理人秦子龙、韩婧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2016年6月30日，原告白锦涛向被告省政府申请公开”晋中市榆次区东南外环道路快速化改造项目”征地批准文件。被告于2016年7月8日作出《答复》称，原告申请的信息不属于被告制作的信息。另查明，原告诉称其与涉案拆迁项目有利害关系，但未向原审法院提交相关房产权利证明。
原审法院认为，国土资厅发[2014]29号《国土资源部办公厅关于进一步做好市县征地信息公开工作有关问题的通知》第二条规定，依据土地管理法律法规规定，市、县政府组织用地报批和征地实施，征地补偿安置等信息由市、县政府及其国土资源主管部门产生。按照”谁制作、谁公开”和”就近、便民”的原则，市、县政府是征地实施的主体，也是征地信息公开的主体。《政府信息公开条例》第十一条第（三）项规定，征收或者征用土地，房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况的政府信息由设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开。本案原告白锦涛所申请公开的信息即涉及征地批准，应当向市、县政府申请信息公开。被告受理原告的信息公开申请后，依法审查并按期答复，该《答复》程序、内容合法。原告的诉求不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告白锦涛的诉讼请求。
白锦涛不服原审判决，向本院提起上诉称：一、一审判决认定事实错误。1.被上诉人有职责制作”晋中市榆次区东南外环道路快速化改造项目”建设项目的征地批准文件，一审判决认定事实错误。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。上诉人所在房屋为集体土地，现面临征地拆迁，此次建设项目的征地批复文件应由被上诉人批准。被上诉人应为制作和保存机关，按照《政府信息公开条例》第十七条的规定”谁制作谁公开，谁保存谁公开”的原则，被上诉人应为信息公开的责任主体。2.一审判决认为，根据国土资厅发[2014]29号《国土资源部办公厅关于进一步做好市县征地信息公开工作有关问题的通知》第二条的规定，依据土地管理法律法规规定，市、县政府组织用地报批和征地实施，征地补偿安置等信息由市、县政府及其国土资源主管部门产生。按照”谁制作、谁公开”和”就近、便民”的原则，市、县政府是征地实施的主体，也是征地信息公开的主体，对做好征地信息公开工作起到关键作用。此条仅仅规定的是市、县政府是征地实施的主体，也是征地信息公开的主体。但是上诉人所申请公开的是”晋中市榆次区东南外环道路快速化改造项目”建设项目的征地批准文件，此征地批准文件的审批主体为被上诉人，市、县政府不是该征地批准文件的审批主体。即使市、县政府可以公开上诉人申请公开的信息，但是当上诉人向被上诉人申请公开此信息时，被上诉人作为制作主体，应当按照便民的原则予以公开，而不是推脱自身责任。二、一审判决适用法律错误。根据《政府信息公开条例》第二十一条第（三）项的规定，对申请公开的政府信息，依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。依法行政是法律对于每一个行政机关的基本要求，即使被上诉人不是该信息公开的责任主体，但是也没有告知上诉人负责信息公开的机关的联系方式。一审判决应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决被上诉人未正确履行信息公开行为违法并撒销，判令其在法定期限内履行政府信息公开的法定职责。综上，一审判决无视事实与法律，判决驳回上诉人的诉讼请求并由上诉人负担案件受理费错误，应依法予以纠正。现提起上诉，请求撒销一审判决，改判被上诉人不正确履行政府信息公开法定职责的行为违法，判令其依法公开相关政府文件信息。
被上诉人省政府答辩称：一、本案基本事实。2016年6月30日，被上诉人收到上诉人通过邮政EMS快递提交的政府信息公开申请书一份，申请公开”晋中市榆次区东南外环道路快速化改造项目”建设项目征地批准文件，并要求以邮寄纸质文本的方式答复。被上诉人受理后，经研究，认为该信息不属于山西省政府办公厅制作的信息，于2016年7月8日出具了《关于申请公开土地征收有关信息的答复》，并于7月20日通过挂号信方式向上诉人寄出。二、被上诉人不是上诉人所申请政府信息的公开的主体。《政府信息公开条例》第十七条规定了”谁制作谁公开，谁保存谁公开”的原则。本案中，被上诉人既不是上诉人所申请信息的制作机关，也不是保存机关，故该信息不应由被上诉人公开。（一）被上诉人不是该政府信息的制作机关。《土地管理法》第四十四条规定：”建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”根据以上规定，上诉人所称的情况要经被上诉人批准，但事项的”批准”和相关文件的”制作”是两个截然不同的概念，批准的主体并不当然是批准文件的制作主体。批准是指上级对下级意见表示同意，具体体现为通过会议等方式对下级意见进行审议和通过，属于行政机关内部管理的范畴，而审批过程中形成的会议纪要等信息属于过程性信息，不同于最终成文的批准文件。根据国务院办公厅《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）规定，内部管理信息和过程性信息不属于《信息公开条例》所指应公开的政府信息。（二）被上诉人不是该政府信息的保存机关。根据《政府信息公开条例》第十七条的规定，行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。可见”谁保存谁公开”原则的适用以政府信息从行政相对人处获取为前提。被上诉人并未从公民、法人或者其他组织获取过该信息，显然不适用该原则。（三）该类政府信息的公开主体已有规定。根据《政府信息公开条例》第十一条、第十二条的规定，设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门、乡（镇）人民政府重点公开的政府信息包括：征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况。《国土资源部办公厅关于进一步做好市县征地信息公开工作有关问题的通知》（国土资厅发〔2014〕29号）规定：”市、县政府是征地实施的主体，也是征地信息公开的主体。市县征地信息主动公开的内容主要包括以下方面：1.国务院或省人民政府依法批准用地的批复文件。”由此可见，被上诉人不是该政府信息的公开的主体。三、被上诉人无法确定该政府信息的公开主体。《政府信息公开条例》第二十一条第二款第（三）项规定：”对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。”被上诉人提交的政府信息公开申请表中既无文件名称，又无文号，被上诉人无法准确确定公开主体，故无法告知机关名称和联系方式。综上，被上诉人作出的具体行政行为程序和内容合法，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求依法驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第一条的规定，政府信息公开的目的是为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。本案中，白锦涛申请省政府公开”晋中市榆次区东南外环道路快速化改造项目”的征地批准文件，但其没有提供相应的证据证明其房屋或土地位于该征地拆迁范围，未能说明该征地拆迁对其权利义务产生实际影响，因何生产、生活需要申请政府公开该征地批准文件。由于白锦涛申请政府信息公开的目的不明确，省政府对其申请政府信息公开的请求不应支持，白锦涛的上诉理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人白锦涛承担。
本判决为终审判决。
审判长 李振华
审判员 刘晓芬
审判员 李克恭
二〇一七年六月二十八日
书记员 穆五谋