海南省第二中级人民法院行 政 判 决 书（2017）琼97行终24号上诉人（原审原告）李福兴，男，汉族。委托诉讼代理人刘信龙，重庆鼎圣律师事务所律师。被上诉人（原审被告）乐东黎族自治县林业局，住所地乐东黎族自治县抱由镇。法定代表人林岩，该局局长。委托诉讼代理人陈少志，该局防火办主任。上诉人李福兴因诉被上诉人乐东黎族自治县林业局（以下简称县林业局）不履行法定职责一案，不服乐东黎族自治县人民法院于2016年12月26日作出的（2016）琼9027行初24号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，于2017年6月8日公开开庭审理了本案，上诉人李福兴及其委托诉讼代理人刘信龙，被上诉人县林业局的委托诉讼代理人陈少志到庭参加诉讼，本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2016年4月3日，乐东黎族自治县（以下简称乐东县）尖峰镇岭头村寿山岭公墓发射塔旁发生火灾。被告组织力量扑灭火灾后，于第二天（4月4日）又组织专业人员对火灾现场进行了勘查、鉴定，形成了《现场勘查鉴定报告》。报告记明过火面积、火灾地点、地类和树种、森林受害面积、火烧林木总株数及原因（被地表明火所烧）等内容。当天，李福兴的龙眼树也同时被火烧。2016年5月19日，根据李福兴的申请，乐东县公证处对李福兴被火烧的龙眼树等进行了清点、拍照，作了相应的证据保全。同年6月间，李福兴到县林业局办公室口头要求县林业局提供本次火灾事故调查报告，无果。2016年7月18日，李福兴将此问题向乐东县信访局投诉，乐东县信访局向李福兴出具了《程序性受理告知书》，并将李福兴投诉的问题移送县林业局处理。2016年8月1日，县林业局向李福兴出具《受理告知书》，称李福兴投诉的事项“属本单位的职权范围”，“本单位决定予以受理”，将在60日内出具答复意见书。至李福兴提起本案诉讼时，县林业局对李福兴之申请仍未作出答复。在庭审中，县林业局已为李福兴提供了本案火灾《现场勘查鉴定报告》、《答复意见书》、《岭头公墓火灾调查情况》等书面材料。一审另查明，本案火灾之着火点、肇事者等问题，乐东县森林公安局佛罗林区派出所已立案调查，正在调查中。一审法院认为，县林业局受理李福兴要求提供本案火灾调查报告之申请后，在法定期限内对李福兴的申请不作答复，其行为是否违法；根据本案的实际情况，对李福兴的其他诉讼请求是否应予驳回是本案争议的焦点问题。对焦点问题分述如下：一、县林业局的行为违法。李福兴要求县林业局提供本案火灾调查报告，实质上是申请县林业局为其提供本案火灾的政府信息。《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《信息公开条例》）第二条、第九条、第二十四条规定，本条例所称的政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的以一定形式记录、保存的信息。涉及公民、法人或者其他组织切身利益的政府信息，行政机关应当主动公开。行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需要延期答复的，应经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延期答复的期限最长不得超过15个工作日。上述行政法规明确界定了政府信息的概念、行政机关主动公开政府信息的范围和公开政府信息的答复期限。本案事实表明，县林业局依法履行法定职责将火灾扑灭后，第二天依职责调查形成的《火灾现场勘查鉴定报告》，实质上是火灾调查报告。报告记明了火灾地点、地类和树种、森林过火面积、森林受害面积、火烧林木总株数及原因（被地表明火所烧）等具体内容。报告之内容是县林业局依法履行职责中制作、记录的火灾信息，属政府信息。李福兴的龙眼树在本次火灾中同时被烧，此政府信息涉及到李福兴的财产权益，县林业局应当依法主动将之公开。故李福兴向县林业局申请提供火灾调查报告，合理合法。县林业局自2016年8月1日为李福兴出具《受理通知书》受理李福兴之申请至李福兴于2016年11月14日起诉之日，时间长达三个多月，县林业局在已形成火灾调查报告的情况下仍未对李福兴的申请作出答复。可见，县林业局的行为显然违反了上述行政法规关于对申请人的答复期限的规定，故应确认其行为违法。二、李福兴的其他诉讼请求应予驳回。虽然县林业局没有在法定期间内为李福兴提供火灾调查报告，但诉讼过程中县林业局已为李福兴提供了火灾《现场勘查鉴定报告》、《岭头公墓火灾调查情况》、《答复意见书》等书面材料，李福兴的第二项诉讼请求已实现。在此情况下，判决县林业局再次向李福兴提供火灾调查报告，已无意义。另，本次火灾发生的具体原因、着火点及肇事者等问题，县林业公安局已立案调查，且正在调查中。县林业公安局调查中的过程信息，不属《信息公开条例》所指的应当公开的政府信息。因此，李福兴的第二项诉讼请求应予以驳回。综上所述，县林业局对李福兴的申请未在法定期限内予以答复，其行为违法；李福兴的第二项诉讼请求已在诉讼中实现；本次火灾的着火点和肇事者等问题，县林业公安局已立案调查，且在调查中。调查中的过程信息不属《信息公开条例》所指的政府信息。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）、第（三）项、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（七）、第（八）项之规定，判决被告县林业局受理李福兴的申请后在法定期限内不作答复的行为违法；驳回李福兴的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告县林业局负担。李福兴不服一审判决，向本院提出上诉称：一、原审法院认定事实错误。原审法院认定，在诉讼过程中被上诉人提供的《现场勘查鉴定报告》《岭头公墓火灾调查报告》《答复意见书》等书面材料等同于《火灾调查报告》，并由此认定上诉人的第二项诉讼请求已经实现，系严重的事实认定错误。根据《中华人民共和国森林法》（以下简称《森林法》）、《森林防火条例》以及《海南省森林防火条例》等相关法律、条例的相关规定，被上诉人所应该出具的《火灾调查报告》应该包括：对森林火灾发生原因、肇事者、受害森林面积和蓄积、其他经济损失等情况进行调查和评估，并向当地人民政府提出调查报告。而被上诉人所提供的上述材料既没有火灾发生原因、起火点、肇事者等基本内容，也没有就此次火灾造成的经济损失等情况的任何调查和评估，原审法院将被上诉人提供的诉讼材料等同于《火灾调查报告》显然是错误的。二、原审法院适用法律错误。根据2013年国家林业局森林公安局关于森林火灾事故认定法律适用问题的批复：重庆市森林公安局，你局《关于森林火灾事故认定是否适用的请示》（渝森公刑[2012]17号）收悉，经研究，批复如下：《森林防火条例》第四十一条第一款规定：“县级以上人民政府林业主管部门应当会同有关部门及时对森林火灾发生原因、肇事者、受害森林面积和蓄积、人员伤亡、其他经济损失等情况进行调查和评估，向当地人民政府提出调查报告；当地人民政府应当根据调查报告，确定森林火灾责任单位和责任人，并依法处理”的规定，森林火灾的起因，受害森林面积和蓄积，人员伤亡等情况，应当由林业主管部门会同有关部门调查和评估。因此，被上诉人负有出具符合法定内容要件的《火灾调查报告》的法定职责，原审法院应对被上诉人所出具的鉴定报告进行合法性审查。（三）根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第二十二条：原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。综上，恳请二审法院撤销(2016)琼9027行初24号行政判决第二项，并责令县林业局限期作出《火灾调查报告》，以维护上诉人的合法权益。被上诉人县林业局未提交书面答辩意见，其庭审中口头答辩称：一、上诉人认为被上诉人不履行法定职责与事实不符。事实是，本案火灾发生后被上诉人立即组织人员于当天扑灭了火灾，而且及时会同有关部门依法对火灾发生的原因、肇事者、事故责任人和森林火灾损失等进行了调查评估。2016年4月4日，被上诉人派员到火灾发生地，对火灾情况进行了详细勘测和具体评估，形成了调查评估报告，并及时移送县林业公安局。县林业公安局一直在调查火灾发生的原因、火灾肇事者、事故责任人。由于案情复杂，难于认定火灾事故结果，案件仍在调查中。根据《海南省森林防火条例》第五十条规定，要求形成火灾调查报告的时间的是“应当及时”，而不是“限期60日”。二、在诉讼过程中被上诉人已为上诉人提供了火灾《现场勘查鉴定报告》、《岭头公墓火灾调查情况》、《答复意见书》等书面材料，上诉人的第二项诉讼请求已实现。对于本次火灾发生的具体原因、着火点及肇事者等问题，县林业公安局正在立案调查中。县林业公安局调查中的过程信息，不属《信息公开条例》所指的应当公开的政府信息。一审判决正确，恳请二审法院驳回上诉人的上诉，维持一审判决。各方当事人在一审提交的证据材料已随案移送本院，并在二审庭审中再次进行了质证。一审法院对双方当事人证据的质证与认证，符合法律规定，本院予以确认。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院二审诉讼期间，县林业局于2017年6月26日对上诉人李福兴作出《关于李福兴果园被烧情况的回复》，答复李福兴本次森林火灾事故调查处理情况，告知本次森林火灾地点、地类和树种、森林过火面积、森林受害面积、火烧林木总株数等相关信息,并就上诉人要求公开的火灾发生原因、火灾肇事者、事故责任人等相关信息，告知由乐东县森林公安局立案侦查，因侦查工作需要保密，故不便公开此信息。目前该案件仍在侦破中。李福兴认为该回复意见未明确起火点及起火原因，其不同意撤诉。本院认为，根据《森林防火条例》第五条、第四十一条及《海南省森林防火条例》第五十条的规定，县林业局作为当地林业主管行政机关，其具有负责本辖区森林防火的监督和管理工作的行政职能，对发生的森林火灾负有会同有关部门及时对火灾发生原因、肇事者、受害森林面积和蓄积、其他经济损失等情况进行调查和评估，形成调查报告，并向地方人民政府提出调查报告的职责。据本案查明的事实，县林业局于火灾发生当天组织力量及时扑灭大火后，于火灾的第二天组织工作人员依法对火灾现场进行勘验、调查，并形成《火灾现场勘查鉴定报告》，对本次森林火灾地点、地类和树种、森林过火面积、森林受害面积、火烧林木总株数及原因作出了鉴定结论。该报告之内容是县林业局依法履行职责中制作、记录的火灾信息，属政府信息。李福兴的龙眼树在本次火灾中部分被烧毁，此政府信息涉及李福兴的财产权益，其向县林业局申请公开火灾调查报告，县林业局应当依法及时向其公开。本案中，县林业局自2016年8月1日为李福兴出具《受理通知书》，承诺在60日内就其申请作出答复意见，但至李福兴提起本诉之前，县林业局仍未对李福兴的申请作出答复，其不依法履职已构成行政不作为。一审据此判决确认其行为违法，正确。虽然县林业局在一审诉讼过程中为李福兴提供了火灾《现场勘查鉴定报告》、《岭头公墓火灾调查情况》及《答复意见书》等部分书面材料，但李福兴认为上述材料均未涉及火灾发生原因、起火点、肇事者等基本内容，不符合《火灾调查报告》法定内容要件。庭审中，县林业局就此问题答复称，本次森林火灾发生原因等相关问题，由乐东县森林公安局负责调查处理，该局已于2016年4月9日立案进行调查。由于火灾案情复杂，难于认定火灾事故结果，目前该案件仍在侦破中。因侦破工作需要保密，故案件侦破程序性信息不予公开。此外，关于火灾造成的经济损失问题已由评估公司进行评估鉴定。李福兴对此事实无异议，本院予以确认。根据前述法律规定，地方林业部门、森林公安部门等有关部门按照职责分工，负责森林火灾的调查处理工作。李福兴要求公开的火灾发生原因、起火点等信息，依法已由乐东县森林公安局受理。鉴于二审诉讼期间，县林业局已对李福兴作出了新的答复意见，李福兴请求二审判令县林业局限期向其提供火灾调查报告，于法无据。一审判决驳回李福兴要求责令县林业局限期（不超过60天）作出《火灾事故报告》的诉讼请求，并无不当。但县林业局应当依职责履行督促乐东县森林公安局及时破案作出处理，并在合理的期限内作出火灾调查报告，依法向李福兴公开火灾调查报告的内容。综上，一审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由被上诉人乐东黎族自治县林业局负担。本判决为终审判决。审判长  周文娟审判员  孔凡勇审判员  郝良存二〇一七年六月二十七日书记员  赵瑛瑛附：本判决适用的相关法律依据《森林防火条例》第五条森林防火工作实行地方各级人民政府行政首长负责制。县级以上地方人民政府根据实际需要设立的森林防火指挥机构，负责组织、协调和指导本行政区域的森林防火工作。县级以上地方人民政府林业主管部门负责本行政区域森林防火的监督和管理工作，承担本级人民政府森林防火指挥机构的日常工作。县级以上地方人民政府其他有关部门按照职责分工，负责有关的森林防火工作。第四十一条县级以上人民政府林业主管部门应当会同有关部门及时对森林火灾发生原因、肇事者、受害森林面积和蓄积、人员伤亡、其他经济损失等情况进行调查和评估，向当地人民政府提出调查报告；当地人民政府应当根据调查报告，确定森林火灾责任单位和责任人，并依法处理。森林火灾损失评估标准，由国务院林业主管部门会同有关部门制定。《海南省森林防火条例》第五十条森林火灾扑灭后，县级以上人民政府林业主管部门应当及时会同有关部门，对森林火灾发生原因、肇事者、事故责任和森林火灾损失等进行调查和评估，形成调查报告，报送本级人民政府和上一级人民政府林业主管部门。县级以上人民政府应当很据调查报告，确定森林火灾责任单位和责任人，并依法处理。一般、较大森林火灾由市、县、自治县人民政府林业主管部门组织调查评估；重大、特别重大森林火灾由省人民政府林业主管部门组织调查评估。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。