杭州市萧山区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）杭萧行初字第70号
原告王国桥。
被告杭州市国土资源局，住所地杭州市西湖区文三路359号。
法定代表人谢建华。
委托代理人朱亮。
委托代理人沃青雯。
被告浙江省国土资源厅，住所地杭州市西溪路118号。
法定代表人陈铁雄。
委托代理人谢伟。
第三人杭州市萧山区人民政府北干街道办事处，住所地杭州市萧山区金城路1269号。
法定代表人杨新程。
委托代理人赵婷婷。
原告王国桥不服被告杭州市国土资源局（以下简称市国土局）行政批准行为，于2015年1月23日向本院提起行政诉讼。本院于同年5月12日立案后，于同年5月16日向被告市国土局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，因本案被诉行政行为经浙江省国土资源厅（以下简称省国土厅）复议决定予以维持，本院依法追加省国土厅为共同被告参加诉讼；因杭州市萧山区人民政府北干街道办事处（以下简称北干街道）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼，于同年8月12日公开开庭审理了本案。原告王国桥、被告市国土局委托代理人朱亮和沃青雯、被告省国土厅委托代理人谢伟及第三人北干街道委托代理人赵婷婷均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告市国土局于2014年8月20日批准了《北干街道畈里张社区城中村改造项目征地房屋补偿实施方案》（以下简称《补偿实施方案》，并作出杭萧土资征补字（2014）3号房屋补偿公告。《补偿实施方案》明确补偿人为第三人北干街道，实施范围为萧山区北干街道畈里张社区（四至范围为1号地块：东至施家桥社区民居、棉北里，南至河道，西至施家桥社区居委会、社区集体房，北至道路；2号地块：东至河道、城中花园，南至原杭州中汇棉纺织有限公司，西至杭二棉宿舍、原城北办事处宿舍，北至山阴路），补偿对象为被征收土地涉及补偿的房屋及其附属物的合法所有权人，安置补偿的标准为《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》（以下简称补偿条例）、《杭州市萧山区人民政府办公室关于印发〈萧山区城市示范村住宅建设安置实施意见〉的通知》（萧政办发（2010）30号）、《杭州市萧山区人民政府办公室关于调整杭州市萧山区房屋重置价格的通知》（萧政办发（2013）149号）及《关于萧山区城市示范村建设安置有关问题的补充意见》（萧城乡办（2013）30号）等，同时还对补偿安置的方式、签约期限、过渡方式、过渡期限和实施步骤等等相关事宜均作了规定。原告王国桥不服，向被告省国土厅申请行政复议，被告省国土厅于2015年1月13日作出浙土复决（2014）89号《行政复议决定书》，决定维持被告市国土局2014年8月20批复、杭萧土资征补字（2014）3号公告的《补偿实施方案》。
原告王国桥诉称：2014年8月20日，被告市国土局发布了杭萧土资征补字（2014）3号房屋补偿公告，对北干街道畈里张社区进行城中村改造。该范围内涉及的集体土地上的房屋依照重置价评估补偿，实行调产安置。补偿标准按补偿条例、萧政办发（2013）149号、萧政办发（2010）30号等有关文件执行。该公告中涵盖的三个文件对独生子女的补偿标准是不一样的，其中根据补偿条例第二十条规定：“安置人口按照被补偿人家庭常住人口数确定。有下列情形之一的，可以增加一个安置人口：（一）已婚尚未有子女的；（二）已领取独生子女证的。”从该条内容来看户口性质不影响独生子女安置人口的计算。而萧政办发（2010）30号和萧城乡办（2013）30号两个文件均规定安置人口按实施拆迁或申请购房时符合农村建房条件的在册人口计算，其中独生子女凭证按两人计算。原告认为，萧山区作为杭州市的一个市辖区，本次城中村改造项目中所涉的畈里张社区民宅均属于集体所有土地上的房屋，相应的房屋及附属物的安置理应适用补偿条例。而萧政办发（2010）30号和萧城乡办（2013）30号仅是萧山区制定的文件，在上述文件中关于独生子女安置人口计算方法与补偿条例规定相冲突时，应以补偿条例规定为准。但被告市土管局在审批过程中把关不严，把补偿安置标准不一致的三个文件同时载于一个公告中，涉嫌严重违法。原告于2014年10月15日向被告省国土厅提起行政复议，要求纠正市国土局的违法行为，即明确已经领证的独生子女按照两个安置人口计算。但省国土厅曲解了补偿条例内容，认为只有享有集体土地使用权的独生子女才按照两个安置人口计算，后维持了市国土局作出的行政行为。原告为此向法院起诉，要求被告市国土局在杭萧土资征补字（2014）3号公告中明确领证的独生子女（不分户口性质）面积安置时按照两个安置人口计算。庭审中，原告将诉讼请求变更为要求确认杭萧土资征补字（2014）3号公告的《补偿实施方案》违法，并予以撤销。
原告王国桥在举证期限内向本院提供的证据有：1.杭萧土资征补字（2014）3号公告，证明市国土局作出了案涉行政行为；2.《行政复议决定书》，证明案涉行政行为经过省国土厅行政复议；3.户口本、萧山县个人建房用地申请表，证明原告系案涉房屋建造申请时的家庭成员，户内人员都享有该房屋的产权；4.独生子女证，证明原告儿子领取了独生子女证，按照补偿条例应该按照两个人口进行安置。
被告市国土局及被告省国土厅辩称：一、市国土局所作出的补偿公告符合法定程序。2014年7月9日，区国土分局先行对项目范围内的被补偿人送达并张贴了萧土字征听告字（2014）第10号听证告知书，并于7月31日召开了此次征地房屋补偿实施方案听证会。原告作为被补偿代表参与了听证，北干街道就补偿安置政策进行了解释说明。同年8月8日，北干街道向杭州市国土资源局萧山分局（以下简称区国土分局）提交《北干街道畈里张社区城中村改造项目征地房屋补偿初步方案》（以下简称《补偿初步方案》）和该项目《征地房屋拆除工地文明施工和扬尘污染整治方案》，一并提供了萧发改投资（2014）114号批复、20140306规划意见及征地红线图、浙土字A（2014）-0071号用地批文、抽号确定评估服务机构的公证书、评估委托协议书、实地勘踏表等相关文件。同年8月20日，经市国土局批准，区国土分局依委托就北干街道畈里张社区城中村改造项目作出杭萧土资征补字（2014）3号《补偿实施方案》，内容包括补偿人、实施范围、补偿安置的方式和标准、签约期限、过渡方式、过渡期限和实施步骤等必要项目。随后市国土局委托区国土分局将上述《补偿实施方案》在北干街道畈里张社区公开栏进行张贴，并在萧山日报上予以公告。二、房屋补偿公告中的补偿方式系依据现行有效的法律、法规及规范性文件制定，并不存在矛盾。补偿条例第五条规定：“本条例所称补偿人是指市、区人民政府设立或者指定的实施征地房屋补偿工作的机构；被补偿人是指被征收土地涉及补偿的房屋及其附属物的合法所有权人。”要成为农村房屋的合法所有权人，首先要符合批地建房条件。根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）第六十二条的规定，只有农村村民才能通过批地建房获得宅基地。因此，补偿条例所列的补偿对象均为农业户口人员，对于非农户口人员及其子女系照顾性安置对象，其补偿方式在萧政办发（2010）30号及萧城乡办（2013）30号文件中予以规定。故对非农人员及其子女的安置方式并未违反任何法律、法规及规范性文件的规定。三、原告应在收到省国土厅作出的浙土复决（2014）89号《行政复议决定书》后15日内向人民法院提起诉讼，但自2015年1月13日行政复议决定作出至今已过去近五个月，案涉具体行政行为及复议决定已超过起诉期限。综上，市国土局所作案涉《补偿实施方案》符合法律法规的规定，应属合法有效，省国土厅所作复议决定程序合法，适用法律正确，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告市国土局及被告省国土厅向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1.萧发改投资（2014）114号批复，2.规划意见及征地红线图，3.浙土字A（2014）-0071建设用地审批意见书用地单位明细表，4.公证书，5.评估委托协议书、房地产估价机构资质证书、营业执照及公司变更登记核准通知，证据1-5证明北干街道提供了拆迁前期资料，选定了评估机构，并将资料提交给了市国土局；6.《补偿初步方案》，7.《征地房屋拆除工地文明施工和扬尘污染整治方案》，证据6-7证明北干街道提交了补偿初步方案；8.房屋补偿公告，证明市国土局依法发出补偿公告；9.《补偿实施方案》，证明市国土局委托区国土分局批准了北干街道的实施方案；10.房屋拆迁补偿安置协议，11.非农业户口方情况证明书，证据10-11证明原告在2014年9月7日已与北干街道签订拆迁安置补偿协议；12.国土资源行政执法委托书，证明市国土局委托区国土分局行使部分行政职权；13.听证告知书、送达回执、公告证明及照片，证明案涉《补偿实施方案》的听证权利已告知畈里张社区各村民；14.听证申请报名情况表、听证申请表及王国桥身份信息，15.听证会通知书及送达回执，证据14-15证明原告申请对《补偿实施方案》进行听证；16.听证笔录、听证会签到单，证明听证会依法举行，区国分局对补偿政策进行说明、解释并听取原告意见；17.萧土资征许字（2014）3号批复，证明市国土局批准畈里张社区的《补偿实施方案》；18.报纸公告及照片，证明案涉《补偿实施方案》已进行公告；19.《行政复议决定书》，证明省国土厅经复议维持了原行政行为。法律、法规依据：土地管理法、补偿条例、萧政办发（2010）30号文件、萧城乡办（2013）30号文件。
被告省国土厅向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：1.行政复议申请书，证明原告向省国土厅申请行政复议；2.行政复议受理通知书，3.行政复议答复通知书，4.延期作出行政复议决定通知书，5.《行政复议决定书》，6.送达回证，证据2-6证明省国土厅受理、延期，作出复议决定书并已送达当事人。法律、法规依据：《中华人民共和国行政复议法》。
第三人北干街道述称：第三人根据萧政办发（2010）30号及萧城乡办（2013）30号文件等对原告采取的补偿安置方式并无不妥，非农成家子女、配偶及其子女（孙辈）作为照顾性安置对象予以安置符合法律法规的规定。同时原告与第三人已于2014年9月签订了补偿安置协议并按约腾房领取安置款项，从其行为亦可以说明原告对案涉公告的认可。其他意见与被告市国土局答辩意见一致。
第三人北干街道未向本院提供证据。
经庭审质证，原告对两被告证据3中建设用地审批意见书真实性无异议，但认为审批意见书是2014年的，而建设用地单位明细表是2013年的，两者时间上有矛盾，且明细表上没有领导人的签字，不符合证据规范；对证据10真实性无异议，但需要说明原告在签协议前曾明确提出在协议上写明独生子女应按照两人来安置的问题，但被告知不能加上该条款而可以诉讼，同时原告起诉与之前是否签订过补偿协议无关，该证据与本案没有关联性；对证据16真实性、合法性无异议，但对关联性有异议，认为市国土局虽然举行了听证，但在编制实施方案时并没有考虑原告意见，初步方案和实施方案没有任何变化，即听证的结果没有改变补偿方案；对其余证据三性无异议。原告对被告省国土厅证据1-6三性无异议。两被告对原告证据1、2无异议；对证据3三性无异议，但认为户口簿恰能证明原告、朱王莉及王锦程已是居民户口，户主陈米芬及其丈夫王校正户籍性质为农转非，而建房审批时原告才六岁，当时这个用地应该是其父母的，随着原告读书工作户口的迁出，其已经丧失了宅基地的使用权，再迁回来其已不属于农村户口。同时建房申请证明了该房屋属于征收补偿范围，现房屋已拆除，相应法律关系已消亡。对证据4真实性无异议，但对关联性有异议。第三人对两被告证据均无异议；对原告证据同意被告市国土局质证意见。
本院对上述证据认证如下：原告证据4及两被告证据10、11，经审查，与本案被诉具体行政行为没有直接关联性，本院不予采信；其余原、被告提供的证据，经审查，与本案具有关联性，且内容真实，来源合法，本院均予以采信。
经审理查明：2014年3月5日，杭州市萧山区发展和改革局作出萧发改投资（2014）114号批复，同意北干街道畈里张社区城中村改造项目（以下简称案涉建设项目）开展前期工作。同年3月6日，杭州市规划局出具了该地块的规划意见。同年6月13日，浙江省人民政府以浙土字A（2014）-0071号批文同意萧山区2014年度计划第5批次建设用地60.1886公顷（其中包括了案涉建设项目集体土地2.0035公顷）。此后北干街道与经公证抽号产生的杭州震元房地产土地评估有限公司签订评估委托协议书，委托其从事评估工作。同年7月3日，北干街道拟定了《征收集体所有土地房屋补偿初步方案》，区国土分局据此制作了《征收集体所有土地房屋补偿实施方案》（征求意见稿）。同年7月9日，区国土分局就案涉建设项目补偿实施方案在北干街道畈里张社区发布了听证告知书，王国桥报名参加听证会。同年7月31日，区国土分局举行召开了听证会，并对相关疑问进行了解释。同年8月8日，北干街道将完善后的《补偿初步方案》，及《征地房屋拆除工地文明施工和扬尘污染整治方案》等提交给区国土分局。同年8月20日，市国土局经审查批准了案涉《补偿实施方案》，同时向北干街道作出萧土资征许字（2014）3号批复，并在萧山日报等处对《补偿实施方案》进行了公告。
王国桥家庭所有的房屋位于案涉建设项目征地补偿范围内。2014年10月15日，王国桥向省国土厅申请行政复议，对案涉《补偿实施方案》不服，省国土厅于同年10月20日受理了复议申请，并通知了王国桥及市国土局。同年12月19日，省国土厅以情况复杂为由作出延期决定。2015年1月13日，省国土厅作出浙土复决（2014）89号《行政复议决定书》，决定维持市国土局2014年8月20批复、杭萧土资征补字（2014）3号公告的《补偿实施方案》，并将该维持决定送达双方当事人。王国桥不服，遂诉至本院。
另查明：2014年7月，市国土局与区国土分局签订国土资源行政执法委托书，市国土局将萧山区行政区域范围内的征地房屋补偿实施方案审批和征地房屋补偿决定事项委托给区国土分局实施。
本院认为：根据补偿条例第八条的规定，市国土局具有批准征地房屋补偿实施方案的法定职权。该条例第八条第一款、第二款、第三款规定：“区国土资源管理部门根据补偿人提交的征地房屋补偿初步方案编制征地房屋补偿实施方案，公开告知被补偿人和其他利害关系人有要求听证的权利。被补偿人和其他利害关系人申请听证的，区国土资源管理部门应当及时组织听证，但此前已经对征地房屋补偿实施方案公开告知听证权利的，不作重复告知。征地房屋补偿实施方案应当经市国土资源管理部门批准。征地房屋补偿实施方案的内容应当包括：补偿人、实施范围、补偿安置的方式和标准、签约期限、过渡方式、过渡期限和实施步骤等。征地房屋补偿实施方案经批准后，市国土资源管理部门应当予以公告。”本案中，区国土分局根据北干街道提交的征地房屋补偿初步方案编制了征地房屋补偿实施方案，且依法公开告知听证权利并组织了听证。市国土局经依法审查北干街道提交的发改批复、规划意见等相关材料，认为案涉《补偿实施方案》符合补偿条例规定，并据此予以批准，该具体行为认定事实清楚，证据充分、适用法律法规正确，程序合法。王国桥认为案涉《补偿实施方案》中作为安置标准的补偿条例与萧政办发（2010）30号和萧城乡办（2013）30号两个文件之间就独生子女安置人口数的确定存在相互矛盾之处，本院认为补偿条例适用于征收集体所有土地涉及房屋的安置补偿，被补偿人必须享有集体土地使用权，故该条例与两个文件之间关于独生子女安置的规定并不矛盾，其要求撤销案涉《补偿实施方案》的请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。省国土厅受理王国桥的复议申请后，依法进行了审查，并在法定期限内作出维持的行政复议决定，复议决定认定事实和适用法律正确，处理结论得当，符合法定程序。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告王国桥的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告王国桥负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院，并向杭州市中级人民法院预交上诉案件受理费50元（开户银行：工商银行湖滨分理处，帐号：12×××68，户名，浙江省杭州市中级人民法院）。在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 郭 权
人民陪审员 周桂珍
人民陪审员 何汉潮
二〇一五年十一月十一日
书 记 员 朱红梅