河南省三门峡市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）三行终字第00064号
上诉人（原审原告）刘正军，男，汉族，生于1956年6月3日，住河南省三门峡市。
委托代理人陈军、李吏民，北京京坤律师事务所律师，代理权限为特别授权。
被上诉人（原审被告）三门峡市湖滨区人民政府。
法定代表人亢哲楠，系该区区长。
行政机关负责人师生林，该区副区长。
委托代理人陈启超，河南共同律师事务所律师，代理权限为特别授权。
上诉人刘正军因房�征收，不服陕县人民法院（2015）陕行初字第39号行政判决，于2015年8月17日向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2015年9月17日公开开庭审理了本案。上诉人刘正军及其委托代理人陈军、李吏民，被上诉人三门峡市湖滨区人民政府副区长师生林及其委托代理人陈启超到庭参加诉讼。现已审理终结。
一审法院经法庭质证认定，2013年7月4日，《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》指出，棚户区改造是重大的民生工程和发展工程。各地要适应城镇化发展的需要，以改善群众住房条件作为出发点和落脚点，加快推进各类棚户区改造，使居民住房条件明显改善，基础设施和公共服务设施建设水平不断提高。要求各地区在加快推进集中成片的城市棚户区改造的基础上，将其他棚户区、城中村改造，统一纳入城市棚户区改造范围，稳步有序推进。2014年1月，河南省人民政府为贯彻落实国务院上述意见，提出了省政府《关于加快推进棚户区改造工作的意见》，就改造范围，该《意见》提出：（一）城市棚户区。即城市规划区范围内符合下列条件的居住区……三是使用功能不完善，基础配套设施不健全；四是设市城市和县城规划范围内的行政村、自然村。而且规定棚户区的具体范围由各省辖市县（市）政府结合实际确定。三门峡市人民政府《关于加快推进旧城区和城中村改造工作的意见》就改造对象和范围规定：中心城区城市建设用地范围内的行政村、自然村。改造的对象包括了湖滨区的上村，同时确定三门峡市旧城区和城中村改造指挥部负责该项工作的组织与实施。就上村改造的工作，2011年2月16日《三门峡市湖滨区国民经济和社会发展第十二个五年规划》中指出，加快城中村改造步伐，逐步完成上村区域（六峰路以西，大岭路以东，三大铁路以北，黄河岸以南）的改造工作，不断完善城市形象，切实改善城市居民生活环境和生活质量。同年3月《三门峡市国民经济和社会发展第十二个五年规划》中指出，现有城区以旧城改造、城中村改造、棚户区改造为契机，统筹规划，分步实施，改善城市居民的生活环境和生活质量。《2014年度三门峡市国民经济和社会发展规划》指出，稳步推进旧城区和城中村改造，启动湖滨区上村片区改造工程，谋划实施中心城区棚户区改造项目。《2014年度三门峡市湖滨区国民经济和社会发展计划》指出，推进旧城区和城中村改造，启动上村地块改造，进一步优化黄河公园的周边环境。2014年9月被告湖滨区政府就上村片区的改造向三门峡市旧城区和城中村改造指挥部办公室提出请求，并取得相关部门批准。2014年7月，湖滨区会兴街道办事处和前进街道办事处分别对辖区范围内改造工程进行了社会稳定风险评估，9月25日被告区政府由两个街道办事处公布了《房屋征收补偿安置方案》，并征求意见；11月1日根据先期征求的群众意见，被告区政府公示了《上村改造征收补偿安置方案》（修改稿），2014年11月8日，被告区政府召开常务会议，专题研究关于上村改造片区内房屋征收的工作。2014年11月7日，湖滨区上村棚户区改造项目资金4000万元已拨回市财政局在省国家开发银行帐户。该项目资金通过自筹资金和申请省豫资公司统贷统还项目国家开发银行贷款解决。11月9日，被告区政府作出《征收决定》，并予以公告，该《征收决定》同时公布了征收补偿方案，告知了公众如对本征收决定不服的，可申请行政复议或者进行行政诉讼等权利事项。
刘正军系居住在三门峡市湖滨区会兴镇上村241号�居民。2014年11月9日，区政府作出《关于对上村改造片区内房屋征收的决定》，并于当日在湖滨区会兴镇上村村委办公场所、村有关地段张贴公告其决定，同时还公布了征收补偿安置方案。该征收决定征收的范围为三门峡市湖滨区建工路以北、黄河公园以南、六峰路以西、大岭路以东，上村及上村周边旧城区，总面积1021亩，拆迁建筑物总面积53.82万平方米。原告经营的金长城安全门厂在被告《征收决定》征收的范围之内。该《征收决定》同时告知，对该征收决定不服的可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。原告于2014年12月29日向三门峡市人民政府提出行政复议申请，三门峡市人民政府于2015年2月9日作出三政复决字（2015）3号行政复议决定书，维持了区政府作出的《征收决定》。该决定于2015年2月13日送达。该复议决定书告知其如不服该决定，可在接到该决定之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。原告刘正军于2015年2月25日向三门峡市中级人民法院提起行政诉讼。
一审法院认为：为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，国务院于2011年1月21日公布实施了《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称﹤条例﹥）。该《条例》规定，市县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。据此，被告区政府依法有权就本区域的房屋征收工作作出决定。在被告区政府就上村改造片区的房屋作出征收决定后，原告以其房屋在此《征收决定》范围之内与之有利害关系而提起行政诉讼，原被告诉讼主体适格。原告在知悉被告区政府作出《征收决定》后，先是申请行政复议，尔后在规定期限内提起行政诉讼，其诉权应当予以保护。原告诉请撤销被告区政府作出的《征收决定》能否予以支持，就应当就被告作出这一《征�决定》的程序是否合法进行审查。首先，国务院《关于加快棚户区改造工作意见》提出，棚户区改造是重大的民生工程和发展工程，要求各地区要逐步将城中村改造统一纳入城市棚户区改造范围，稳定有序推进。该《意见》推出，市县级人民政府结合当地实际，合理界定城市棚户区具体改造范围。2014年1月，河南省政府也进一步明确了设市城市和县城规划范围内的行政村、自然村属于城市棚户区改造的范围，而且具体的范围由各省辖市、县（市）政府结合实际确定。三门峡市人民政府的《关于加快推进棚户区和城中村改造工作的意见》（三政（2014）54号文件）确定了改造对象为中心城区城市建设用地范围内行政村、自然村（包括了湖滨区的会兴镇上村等）。以上可以证明被告区政府作为县级人民政府对上村片区的改造是依照城乡规划法有关规定组织实施的基础设施落后地段进行的旧城区改建的需要，符合国务院《条例》第八条，征收是“为了国民经济和社会发展等公共利益的需要”，是符合法律规定的。其次，作出征收决定的程序而言，关于上村改造片区房屋征收的各项活动，先是纳入了三门峡市和湖滨区（县）级国民经济和社会发展年度计划；随后，被告组织有关部门对征收补偿方案进行了论证并予以公布、公开征求各方意见；接着，被告区政府将征收补偿方案分别交由会兴和前进两个街道办事处进行征求意见并将修改后的征收补偿安置方案予以公布；接下来，被告区政府又将此次房屋征收涉及的社会公众所在的会兴和前进两个街道办事处进行社会稳定风险评估；因房屋征收决定涉及被征收人数量较多，被告区政府召开区政府常务会讨论并形成《常务会议纪要》；此后，能够将开始进行此次房屋征收补偿费用的资金存入三门峡市财政局专用账户；最后，被告区政府与2014年11月9日作出《房屋征收决定》并及时公告。以上程序都是按照《条例》的规定进行的，证明被告区政府作出的《房屋征收决定》的程序是合法的。需要指出的，被告区政府在作出这一《征收决定》时，有的程序如社会稳定风险评估工作存在瑕疵和不足，本来应当由区政府本身进行的工作却交由被征收人所在的两个街道办事处进行社会稳定风险评估；也可能这两个办事处与被征收人联系更加紧密和具体，由其进行社会稳定风险评估更加准确和贴切，但法律毕竟要求承担这一责任和后果的是被告区政府，被告区政府的这一行为明显不妥。另外，关于征收补偿费用4000万是否足额的问题，尽管该项费用已存入市财政局专用账户，从客观情况看，征收工作并非同时全部进行，被征收人也非全部唯一的选择货币补偿的方式，因此，作为被告应当多多地向被征收人作出解释、告知、说明等，以消除包括原告在内的被征收人对征收补偿费不足的疑虑。尽管如此，不能因此否定其《房屋征收决定》的合法性。综上，被告区政府作出的《房屋征收决定》证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，应予维持。综上，依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条规定，一审法院判决：维持被告三门峡市湖滨区人民政府于2014年11月9日作出的《关于对上村改造片区内房屋征收的决定》。
宣判后，刘正军不服上诉至本院，认为一审法院没有管辖权判决程序严重违法，遗漏了上诉人在一审开庭时要求审查规范性文件的诉讼请求，未通知三门峡市人民政府为共同被告参加本案诉讼，适用修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》是适用法律错误，房屋征收决�程序违法，事实不清，依据不足，请求二审法院撤销一审判决，改判撤销三门峡市湖滨区人民政府于2014年11月9日作出的《关于对上村改造片区内房屋征收的决定》，并由被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。
被上诉人在法定期限内没有提交书面答辩状在庭审中辩称：一、一审审理程序合法。根据“法不溯不及往”和“实体从旧，程序从新”的法律适用原则，一审法院适用修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》对本案进行审理，并无不当。据此，三门峡市中级人民法院指定本案交由陕县人民法院予以一审，亦正确无误；一审法院也没有权力对规范性文件进行合法性审查，不存在遗漏上诉人诉讼请求的问题；三门峡市人民政府也不应作为当事人参加本案诉讼；答辩人所作征收决定虽然涉及其他被征收人的利益，但没有起诉的都是同意征收方案的，故而没有必要追加所谓“广大”被征收人参加本案诉讼。二、答辩人所作征收决定的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。被上诉人为进一步改善群众居住环境，推进新型城镇化建设，答辩人依据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令590号）和三门峡市人民政府《关于加快推进旧城区改造和城中村改造工作的意见》（三政（2014）54号）等有关规定，于2014年11月9日作出了《关于对上村片区内房屋征收的决定》。在征收前，答辩人组织有关部门和人员进行了调查、论证和风险评估，市区国土、规划及发改等部门依法确认上村片区改造符合土地利用总体规划和城市总体规划，拟定的征收补偿安置方案经过群众讨论、修改及市国土、规划部门的审核，并经政府常务会议�论后作出决定。答辩人所作征收决定的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。一审法院经过审理，依法判决维持答辩人的征收决定，是正确的。请求二审人民法院查明事实，驳回上诉人的上诉请求，以维护政府依法行政和群众的合法权益！
一审判决中所列的各方当事人所提交的证据材料均已随案移送本院。
本院根据本案有效证据所认定的事实与一审判决无异。
本院认为：本案中，被上诉人依据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令590号）和三门峡市人民政府《关于加快推进旧城区改造和城中村改造工作的意见》（三政（2014）54号）等有关规定，于2014年11月9日作出了《关于对上村片区内房屋征收的决定》。在征收前，组织有关部门和人员进行了调查、论证和风险评估，市区国土、规划及发改等部门�法确认上村片区改造符合土地利用总体规划和城市总体规划，拟定的征收补偿安置方案经过群众讨论、修改及市国土、规划部门的审核，并经政府常务会议讨论后作出决定。被上诉人所作征收决定的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，所作出的行政决定并不违反法律规定。上诉人认为一审法院遗漏了上诉人在一审开庭时要求审查规范性文件的诉讼请求，本院认为本案界于新旧行政诉讼法衔接时期，一审法院适用修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》对本案进行审理并无不当。上诉人上诉请求无法律依据和事实依据，本院不予支持。一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序并无不当。依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人刘正军承担。
本判决为终审判决。
审判长 吴洁梅
审判员 刘 毅
审判员 肖爱祥
二〇一五年九月二十九日
书记员 黄 飞