山东省青岛市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）鲁02行终139号上诉人（原审原告）青岛合利丰印章有限公司，住所地青岛市李沧区。法定代表人谭龙祥，经理。委托代理人林琳，山东诚功（济南）律师事务所律师。委托代理人朱鹏，山东诚功律师事务所律师。被上诉人（原审被告）青岛市公安局李沧分局，住所地青岛市李沧区。法定代表人金瑞谟，局长。委托代理人丁祥军，青岛市公安局李沧分局法制大队副大队长。委托代理人卢艳，青岛市公安局李沧分局法制大队民警。上诉人青岛合利丰印章有限公司因诉被上诉人青岛市公安局李沧分局行政不作为一案，不服青岛市李沧区人民法院于2016年12月27日作出的（2016）鲁0213行初146号行政裁定，于法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年3月16日在第二十七法庭公开开庭审理了本案。上诉人青岛合利丰印章有限公司的委托代理人林琳、朱鹏，被上诉人青岛市公安局李沧分局的委托代理人丁祥军、卢艳参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，原告青岛合利丰印章有限公司于2016年7月15日取得青岛市公安局颁发的XXXXX号《特种行业许可证》，经营范围为公章刻制。其后原告（乙方）又与青岛恒达顺通信息管理有限公司（甲方）达成《合作协议》，约定：“甲方作为青岛市公安局授权的青岛市印章治安管理信息系统建设软件提供方和系统建设、维护方与作为青岛市公安局授权并拥有《特种行业许可证》的乙方达成如下合作协议：……三、甲方职责：1、对各印章制作单位与公安联网的设备以及制章网络设备出现的故障，如乙方向甲方提出上门服务，甲方派人提供上门服务……”。2016年8月15日，原告向被告治安大队提交《关于恳请审批安装系统开业的申请书》，2016年8月18日，被告组织青岛顺和玺制章中心、青岛启茂顺通印章有限公司及原告召开刻字业（公章）份额配给协商会，要求三家公司互相让步协商承接制作印章份额。因协商不成，被告于2016年8月18日及2016年8月30日两次向青岛市公安局治安大队提交《关于为辖区青岛合利丰制章有限公司和青岛启茂顺通印章有限公司安装系统并与公安公章备案系统联网的申请》，申请青岛市公安局为原告及青岛启茂顺通印章有限公司安装备案系统，并与被告公章备案系统联网。原审法院认为，根据原告提交的XXXXX号《特种行业许可证》，其已依法取得公章刻制特种行业的营业资格，有权正常开展营业，对此依法取得的营业资格不论是被告、其他行政机关或其他公民、法人，均不应加以不当限制。被告没有提交证据及法律、法规证明其对辖区内的刻章企业有协调份额的职权，因此其2016年8月18日对原告等三家刻章企业进行份额协调的行为没有职权依据。但被告在份额协调不成之后已经及时向青岛市公安局出具了请求青岛市公安局为原告安装公章备案系统并联网的申请，且根据原告与青岛恒达顺通信息管理有限公司签订的《合作协议》，青岛恒达顺通信息管理有限公司系青岛市公安局授权的青岛市印章治安管理信息系统建设软件提供方及维护方，以及原告庭审中不能明确其要求被告出具相关的报告名称及法律依据，因此原告的起诉不符合有具体的诉讼请求和事实依据的起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告青岛合利丰印章有限公司的起诉。案件受理费50元（原告已预交），退还原告。上诉人青岛合利丰印章有限公司不服原审裁定，上诉称，一、原审法院认定事实错误。上诉人的诉请形式上是要求被上诉人出具报告，实质上是要求其履行法定职责。原审法院不应要求当事人对行政机关的行文名称进行准确描述，应当认可符合起诉条件。恰恰是因为被上诉人在一审审理期间向青岛市公安局治安支队出具了包含份额分配方案的报告，青岛市公安局治安支队才给上诉人安装联网系统，上诉人目前可以正常开展刻章业务。二、被上诉人的行政行为超出法定期限，属于程序违法。《行政许可法》第四十三条规定：依法应当先经下级行政机关审查后上报上级行政机关决定的行政许可，下级行政机关应当自其受理行政许可申请之日起二十日内审查完毕。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。被上诉人的行为也同时超出了《公安机关办理行政案件程序规定》的期限，属于程序违法。三、被上诉人滥用职权，应属违法。原审裁定已经认定“被告没有提交证据证明及法律规定证明其对辖区内的刻章企业有协调份额的职权，因此其2016年8月18日对原告等三家刻章企业进行份额协调的行为没有职权依据”，因此，被上诉人多次组织协调份额分配方案的行为明显属于滥用职权。四、上诉人主张的赔偿范围符合国家赔偿法的有关规定。因被上诉人治安大队违反《行政许可法》等相关法律规定，滥用行政权，导致上诉人无法正常营业。特别是一审审理期间被上诉人出具份额分配方案报告后，青岛市公安局立即给上诉人开通了联网系统，进一步证明了该报告为联网必备的前提条件。因此，因为被上诉人的违法滥用职权不给出具报告的行为导致上诉人的损失应由被上诉人承担。上诉人至本案原审起诉时未能正常营业，遭受到了可预期的营业损失6万元、租金损失5000元、工人工资9200元，理应得到赔偿。综上，请求二审法院：1、依法撤销青岛市李沧区人民法院于2016年12月27日作出的（2016）鲁0213行初146号行政裁定书；2、确认被上诉人协调份额分配的行为违法；3、依法判令被上诉人赔偿因其违法行为给上诉人造成的损失。被上诉人青岛市公安局李沧分局辩称，上诉人不符合起诉条件，请求二审法院依法驳回上诉人的诉讼请求。一、关于上诉人在原审中提出的不作为问题，上诉人认为被上诉人应出具“同意安装刻章系统”的书面报告，但被上诉人对出具报告没有法定职责和义务，上诉人未指出被上诉人应当履行何种法定义务，因此上诉人的起诉不符合起诉条件。二、关于上诉人提出被上诉人对上诉人等三家刻章企业协调份额属于滥用职权的问题，上诉人进行份额协调是为企业尽快正常营业而作，协调行为没有法律强制性，不对各方当事人权利义务产生实质影响，不属于行政诉讼法第十二条规定的受案范围。三、关于上诉人提出的赔偿请求问题，因上诉人所主张不作为及滥用职权均不符合起诉条件，因此赔偿请求没有事实及法律依据。关于原审法院的审判程序，上诉人提出异议称原审遗漏了其要求行政赔偿的诉讼请求，本院认为，原审裁定认定上诉人不符合法定起诉条件，因而上诉人之诉讼并未进入实体审理，不存在遗漏诉讼请求未予审理的问题。因此，本院确认原审法院审判程序合法。各方当事人原审时向法院提交的证据已随案移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院确认原审法院查明的事实成立。本院另查明，一审判决作出后，2017年2月，上诉人已与公安机关联网开展正常营业活动。本院认为，1、《青岛市刻字业治安管理规定》第七条第一款、第二款规定：需从事刻字经营的单位和个人应当向所在地公安机关提出申请，经公安机关按有关规定审查批准后，发给特种行业许可证。其中，申请承制原子印章的，应当按程序报省公安机关核准后，由市公安机关颁发特种行业许可证。经批准的单位和个人，持公安机关发给的特种行业许可证向工商行政管理部门申请登记注册，领取营业执照。根据上述规定，从事刻字经营的企业取得特种行业许可证和营业执照后即可开业经营，法律、法规及其他规范性文件并未有开业经营前需市（区）公安机关出具份额协调报告的规定。二审庭审中，经询问，上诉人称其之所以向被上诉人提出出具份额协调报告的申请，是因为印章治安管理信息系统建设和维护单位青岛恒达顺通信息管理有限公司告知其需被上诉人出具该报告才能进行系统安装，并非公安机关明确向其告知或依据相关规定提出。综上，上诉人要求被上诉人出具报告的请求缺乏事实依据，上诉人的起诉不符合法定受理条件，原审对此认定正确。至于上诉人所提出的出具报告系行政许可行为的观点，本院认为，上诉人已取得特种行业许可证，针对准予其经营刻字行业的行政许可已实施完毕，其所主张的出具报告行为并非行政许可行为，故不应适用《中华人民共和国行政许可法》的相关规定。2、上诉人所提出的“确认被上诉人协调份额分配的行为违法”的上诉请求在原审中并未提出，本院不予审查。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院应予维持。上诉人的上诉缺乏依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  孙志刚代理审判员  李玉兰代理审判员  高沛沛二〇一七年三月二十七日书 记 员  赵洪峰书 记 员  王周浩