安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）皖行终610号
上诉人（一审原告）沈仁彬，男，1954年4月17日出生，汉族，住安徽省六安市城东开发区。
委托代理人张明惠，金安区中店乡法律服务所法律服务工作者。
被上诉人（一审被告）寿县人民政府，住所地安徽省寿县国投大厦。
法定代表人程俊华，该县县长。
委托代理人霍忠勇，该县国土资源局副局长。
委托代理人孟德春，安徽孟德春律师事务所律师。
上诉人沈仁彬因诉寿县人民政府不履行法定职责一案，不服安徽省淮南市中级人民法院（2016）皖04行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年11月23日公开开庭审理了本案。上诉人沈仁彬及其委托代理人张明惠，被上诉人寿县人民政府副县长贺大龙及委托代理人霍忠勇、孟德春到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
沈仁彬向一审法院诉称，2008年5月，其与安徽省寿县百信医疗用品有限公司（以下简称百信公司）签订招商引资协议，共同进行寿县隐贤镇太平商贸城项目建设。历时一年多，共建房124套，总面积13000平方米。后因土地用途为工业用地且未经依法变更，被寿县国土资源局处以收回土地和罚款的行政处罚。后其多次要求有关部门和领导处理该宗土地上已经建成的违规建筑未果，遂通过上访要求解决问题，寿县人民政府的上级部门领导批示要求寿县人民政府妥善处理。寿县人民政府遂于2012年5月29日，由时任主要领导召集有关部门，针对该违规建设提出处理意见并形成《会议纪要》，涉及对太平商贸城项目建设的处理措施，但至今未予执行。沈仁彬认为其已经按照《会议纪要》的要求，对违规建设的建筑成本、安全标准等予以鉴定，应由寿县人民政府依照《会议纪要》的内容对涉诉建筑进行处理，遂于2016年1月19日向寿县人民政府寄送《关于请求落实2012年5月31日<会议纪要>精神的请求函》,要求落实该《会议纪要》，至今未果。沈仁彬遂向人民法院起诉，请求：责令寿县人民政府限期履行法定职责，落实寿县土地利用协调小组于2012年5月31日作出的《会议纪要》中第一项所述涉及保护其财产所有权的相关事项。
一审法院审理查明，2008年4月8日，沈仁彬作为投资方，与招商引资方百信公司签订《招商引资意向协议》，拟将百信公司拥有土地使用权的工业用地进行商业开发，建设太平商贸城。后又于同年5月16日签订《招商引资开发“太平商贸城”协议》，并正式开工建设。由于涉诉土地使用权性质至今仍为工业用地，不能用于商品房开发，寿县国土资源局遂对该违法建设行为进行查处并作出行政处罚。为此，沈仁彬多次上访，要求妥善解决该违法建设造成的后果。2012年5月29日，寿县土地利用协调小组召开会议，并于当月31日作出《会议纪要》，其第一项涉及对“百信公司姜辉、沈仁彬未经任何部门批准，擅自将位于隐贤镇太平街道百信公司9857.65平方米工业出让土地改变用途，实施房屋开发建设”这一违法行为的处理方案。2012年10月8日，百信公司的营业执照被寿县工商行政管理局吊销。现涉诉的违法建筑至今未能由沈仁彬、姜辉收回，上述问题未得到彻底解决。
一审法院另查明，寿县土地利用协调小组是由寿县人民政府召集部分职能部门组建并赋予一定的行政管理职能，但不具有独立承担法律责任能力的机构。涉诉的《会议纪要》系该小组以自己的名义作出的行政行为。
一审法院认为，对于沈仁彬的起诉是否符合法定的起诉条件这一问题，首先，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款关于“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。本案中，涉诉《会议纪要》的第一项系对百信公司姜辉、沈仁彬的违法行为予以依法处理的意见，沈仁彬系该行政行为的相对人，可以作为原告提起行政诉讼；其次，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十条第一款关于“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”的规定，寿县人民政府可以作为本案的适格被告。故原告的起诉符合法定的起诉条件。
对于寿县人民政府应否履行法定职责，即涉诉的《会议纪要》第一项的相关事项这一问题，该院认为，行政机关法定职责是由法律法规设定的，应当依照法定程序履行的行政职责。本案中，沈仁彬要求寿县人民政府履行寿县土地利用协调小组2012年5月31日作出的《会议纪要》第一项相关事项，而该项仅系对“百信公司姜辉、沈仁彬未经任何部门批准，擅自将位于隐贤镇太平街道百信公司9857.65平方米工业出让土地改变用途，实施房屋开发建设”这一违法行为的处理方案，并不属于法律法规设定的应当由寿县人民政府履行的法定职责，故其诉讼请求无法律依据，依法不能成立。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回沈仁彬的诉讼请求。
沈仁彬上诉称，1、一审判决程序违法。其曾书面申请追加百信公司、百信公司法定代表人姜辉及房屋买受人作为第三人参加诉讼，但一审法院未予采纳；寿县人民政府法定代表人未参加一审庭审，寿县国土资源局副局长不能代表政府出庭应诉。2、《会议纪要》是地方政府处理特定事项的具体行政行为，是地方政府依法行政的具体表现，应当合法有效。寿国土资处[2013]4号文件已生效，土地已被收回，按照“房随地走”的原则，在法律形式上，涉案房屋已被寿县国土资源局收回。寿县人民政府应按照《会议纪要》的规定，按建筑成本支付给沈仁彬价款。3、收回违法售出的房屋，应由有执法权的政府职能部门实施，要求沈仁彬收回违法售出的房屋，于法无据，其也无法做到。综上，一审判决程序违法，认定事实错误，适用法律不当。请求依法改判或发回重审。
寿县人民政府答辩称，1、《会议纪要》属政府内部用于记载、传达会议或议定事项而形成的，不直接与相对人发生法律关系，不属于具体行政行为。同时，法律禁止政府利用职权违法行政，一审法院判决驳回沈仁彬要求寿县人民政府履行《会议纪要》的无理请求，适用法律正确。2、沈仁彬与百信公司的违法建设已受到处罚。3、《会议纪要》是为沈仁彬等人违法建设的善后处理事宜提出方案，但沈仁彬至今没有收回已销售的房屋，没有履行处罚决定，导致住建、土地、房管等部门无法继续处理。4、寿县人民政府没有为沈仁彬违法行为履行合法化的法定职责。综上，请求依法驳回上诉，维持原判。
沈仁彬在一审中向法庭提交以下证据：1、原告身份证，证明原告身份及诉讼主体资格。2、《招商引资意向协议》、《招商引资开发“太平商贸城”协议》，证明其与百信公司法定代表人姜辉分别于2008年4月8日、2008年5月16日签订协议，约定共同投资开发太平商贸城，现已建成的涉诉建筑系原告出资兴建，并由百信公司和姜辉以土地使用权投资入股的事实。3、《工程承包合同》，证明百信公司于2008年7月22日委托原告与安徽天宇建设工程有限公司签订了关于太平商贸城项目施工合同，印证原告按照上述招商引资协议，出资建设涉诉建筑的事实。4、寿县隐贤镇人民政府隐政发[2008]85号《关于申请调整安徽省寿县百信医疗用品有限公司用地规划的请示》以及86号批复文件，证明被告的下属单位隐贤镇人民政府疏于监管，导致百信公司的法定代表人姜辉于2008年10月伪造政府公文的事实。5、寿县隐贤镇人民代表大会主席团向寿县建设局出具的《寿县隐贤镇人大关于调整安徽省寿县百信医疗用品有限公司用地规划的意见》，证明该主席团于2010年5月30日向被告的建设行政部门提出书面意见，要求将涉诉土地调整为商业用地和寿县建设局不作为的事实。6、寿县隐贤镇人民政府于2011年11月30日出具的证明，证明原告投资开发太平商贸城并申请调整土地用途，被告对原告投资建设太平商贸城持默许态度，且已经同意投资建设方补办手续，将违法建筑合法化的事实。7、寿县土地利用协调小组于2012年5月31日作出的《会议纪要》，证明：被告下设的“寿县土地利用协调小组”召集相关部门研究处理太平商贸城违建的问题，系被告同意对百信公司擅自改变土地用途行为作出具体处理意见；该会议纪要对原告的利益产生影响，原告和被告诉讼主体适格，且被告不履行保护原告财产所有权法定职责的事实存在；该会议纪要做出当日即已向原告送达，说明该案属于行政诉讼受案范围。8、安徽电视台《假文件建起的商贸城》新闻报道视频资料，证明原告投资建设涉诉建筑的具体情况。9、安徽省六安市金安区人民法院（2012）六金执字第86号公告和（2012）六金执字第86-1号执行裁定书，证明原告投资建设涉诉建筑且经营失败后，被告不履行法定职责造成了严重后果。10、寿县国土资源局寿国土资处[2013]4号行政处罚决定书，证明：该局于2013年6月4日对百信公司作出交还不按照批准用途使用的土地9857.65平方米并处以罚款295729元，该处罚行为的被处罚主体与原告无关；国土行政部门已经落实了涉诉会议纪要的内容，对百信公司进行了行政处罚。11、副县长许支禄于2012年8月15日在“关于落实寿县土地利用协调小组会议纪要中寿县百信医疗用品有限公司擅自改变土地用途行为的处理意见的建议”上的批示和中共六安市委群众工作部六安市人民政府信访局《关于交办沈仁彬来信的函》（六信字[2014]13号）中六安市委书记孙云飞阅批，共同证明被告不履行法定职责。12、安徽省建筑工程质量第二监督监测站出具的关于寿县太平商贸城的主体结构安全性鉴定检测报告2份，证明涉诉建筑质量合格。13、六安财立达会计事务所出具的《基本建设工程预（结）算审核定案表》、《催办函》和《工程决算审核说明》，证明六安财立达会计事务所完成对涉诉建筑基本建设工程成本的审计。证据12-13证明原告已完成涉诉会议纪要的要求，提起本次行政诉讼具有事实依据。14、《“为官不为”典型案例——政府假文件，8年踢皮球，一个投资人的血泪控诉》等上访材料，证明原告为维护自身权益进行上访的事实。15、寿县国土资源局寿国土资信答[2016]6号《信访事项处理意见书》，证明：寿县国土资源局于2016年3月15日对原告的信访事项进行了书面答复；该局对百信公司已进行行政处罚，印证被告不履行法定职责的事实。16、原告向被告、淮南市国土资源局提出的复查申请，证明因为被告不履行法定职责，原告多年上访直至提起行政诉讼，时效具有连续性。
寿县人民政府在一审中向法庭提交以下证据：寿县国土资源局对百信公司进行行政处罚的案卷材料一组，证明原告与百信公司违法建设的行为存在且已受到行政处罚，涉诉建筑不属于合法财产，依法不受法律保护的事实。包括以下证据：1、土地利用协调小组会议纪要。2、立案呈报表。3、询问笔录。4、现场照片。5、土地利用现状图。6、土地利用总体规划图。7、企业法人营业执照。8、组织机构代码证。9、身份证复印件。10、国有土地使用权证书。11、报告。12、停工通知。13、招商引资开发“太平商贸城”协议。14、建筑工程检测合同。15、关于申请调整安徽省寿县百信医疗用品有限公司用地规划的请示（隐政发[2008]85号），同原告证据5。16、寿县隐贤镇人民代表大会主席团向寿县建设局出具的《寿县隐贤镇人大关于调整安徽省寿县百信医疗用品有限公司用地规划的意见》，同原告证据6。17、关于安徽省寿县百信医疗用品有限公司违法用地的报告（隐政发[2008]90号）。18、“关于落实寿县土地利用协调小组会议纪要中寿县百信医疗用品有限公司擅自改变土地用途行为的处理意见的建议”以及分管副县长许支禄于2012年8月15日的批示。19、寿县国土资源局2013年5月14日出具的函。20、寿县工商行政管理局2013年5月14日出具的证明。21、关于百信公司违法用地的调查报告。22、关于对原“安徽省寿县百信医疗用品有限公司”改变用途一案违法主体予以认定的请求。23、寿县国土资源局土地违法案件会审表。24、违法案件处理决定呈批表。25、寿县国土资源局《土地行政处罚告知书》（寿国土资监字[2013]4号）。26、土地行政处罚告知书送达回证。27、寿县国土资源局《行政处罚决定书》（寿国土资处[2013]4号）。28、行政处罚决定书送达回证。29、寿县国土资源局《履行行政处罚决定催告书》（寿国土资强催字〔2013〕第84号）。30、寿县国土资源局《土地行政处罚强制执行申请书》（寿国土资强执字[2013]82号）。31、寿县人民法院（2014）寿行非审字第00004号行政裁定书。32、违法案件结案呈批表。33、结案报告。
以上证据均已随案移送本院。本院依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》对案件证据进行了审核，一审关于案件证据的认证符合法律规定，本院对一审认定的案件事实予以确认。
本院认为，寿县土地利用协调小组于2012年5月31日作出《会议纪要》，其第一项系对百信公司擅自改变土地用途行为的处理意见。根据该意见，在涉案土地调整用途，依法公开出让后，对房屋建设成本给予处理。在此之前，需完善相应手续，责成沈仁彬、姜辉收回已销售的房屋，委托有资质的质量检测机构对违法建设的房屋质量安全进行鉴定并出具质量检测报告；若房屋质量安全合格，由审计部门对房屋建设成本进行审计；寿县国土部门针对百信公司擅自改变土地用途行为，责令交还土地，并处罚款；退还剩余出让年限土地出让金，收回土地使用权。据此，为实现对房屋建设成本给予处理，沈仁彬等必须履行的义务包括收回已销售的房屋、交还土地并缴纳罚款等。而沈仁彬提供的证据不能证明其已经完成应履行的义务、寿县人民政府对其房屋建设成本给予处理的前提条件已经成就。故其要求寿县人民政府落实《会议纪要》第一项所述相关事项的诉讼请求，依法不予支持。
至于沈仁彬认为一审判决程序违法的问题，其申请追加百信公司、百信公司法定代表人姜辉及房屋买受人作为第三人参加诉讼，一审法院以该申请不符合法律规定为由，不予采纳并无不当；《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”寿县人民政府负责人在一审中未能出庭应诉，委托与本案有关联的政府下属职能部门寿县国土资源局的副局长出庭应诉，不违反法律规定，且沈仁彬在一审庭审中对此并无异议。
综上，一审判决驳回沈仁彬的诉讼请求并无不当。沈仁彬的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人沈仁彬负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 宋 鑫
代理审判员 石 音
代理审判员 蒋春晖
二〇一七年一月十日
书 记 员 潘玉丹
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……