浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙行终1121号
上诉人（原审原告）李志明，男，1963年10月15日出生，汉族，住浙江省龙游县龙洲街道县学街**号，现住浙江省义乌市。
上诉人（原审原告）章爱妹，女，1963年1月18日出生，汉族，住浙江省龙游县湖镇镇联合村南区***号，现住浙江省龙游县。系上诉人李志明妻子。
两上诉人共同委托代理人张立核、孟祺洪，北京创为律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）龙游县人民政府，住所地浙江省龙游县太平西路28号。
法定代表人张晓峰，县长。
委托代理人汪钢，浙江达正律师事务所律师。
委托代理人余雪峰，龙游县旧城改造征收指挥部办公室工作人员。
李志明、章爱妹诉龙游县人民政府房屋行政强制一案，衢州市中级人民法院于2017年7月31日作出（2017）浙08行初10号行政判决。李志明、章爱妹不服，提出上诉。本院于2017年8月22日立案，并依法组成合议庭，于同年2017年9月18日公开开庭审理。上诉人章爱妹及其与上诉人李志明的共同委托代理人张立核、孟祺洪，被上诉人龙游县人民政府的副县长丁民坚及委托代理人汪钢、余雪峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告李志明、章爱妹系龙游县龙洲街道居民，其房屋位于县学街26号301室。2015年6月9日，龙游城投公司与龙游旧城改造征收指挥部办公室签订《委托书》，委托龙游旧城改造征收指挥部办公室实施龙游县大南门历史文化街区保护项目（一期）国有土地上房屋收购项目，期限自项目调查摸底至收购项目实施完成。2015年12月9日，龙游城投公司发布公告，公告该公司作为收购单位，收购范围为：灵山江以西，太平路以南，西湖沿巷一、二弄以东，巨龙路以北，保留房屋除外。并明确龙游旧城改造征收指挥部办公室为委托收购实施单位及收购时间、实施方案等。原告李志明、章爱妹位于县学街26号301室的房屋位于收购范围内。原告李志明、章爱妹未提出收购申请，也未签订房屋收购协议，其房屋未被拆除。2016年1月5日，龙游县房屋征收管理办公室分别与衢州市恒泰房屋征迁服务有限公司、临海市伟群拆迁有限公司针对龙游县城区大南门区域被收购房屋事项签订《房屋拆除工程合同》，合同约定龙游县城区大南门区域被收购的房屋由衢州市恒泰房屋征迁服务有限公司、临海市伟群拆迁有限公司负责拆除，并承担相应的行为责任。2016年7月4日，施工单位在拆除被收购的龙游县××街道县××街××号附属房时，发现地下有废旧炮弹，遂停止作业并报警。据衢州市公安局治安支队说明，2016年7月4日至5日，衢州市公安部门在龙游县××街道县××街××号墙角挖掘出各类炮弹90枚。2016年7月6日，龙游县公安局向龙洲街道县学街26号住户作出《告知书》，告知7月4日发现废旧炮弹，该处建筑物地下极有可能藏匿炮弹相似的情况。为确保公共安全，消除安全隐患，必须尽早拆除该建筑物，该建筑物居住人员应尽快搬离等事项。同日，龙游县公安局向龙游旧城改造征收指挥部办公室发出《函》，建议尽快拆除龙洲街道县学街26号建筑物，以利于尽早对该建筑物地下进行开挖检查，消除安全隐患，并告知施工单位和相关民众，注意观察，发现疑似物及时报警妥善处置，以免发生意外。2016年10月19日，龙游县公安局作出《关于龙游县××街道县××街××号地块的危险性评估报告》，认为“县学街26号地块建筑物极有可能存在藏匿炮弹相似的情况，危险系数较大。为确保公共安全，必须尽早拆除该建筑物，在防爆专家的指导下进行全面开挖检查，彻底消除安全隐患，消除周边居民的恐慌心理”。同月20日，龙游县龙洲街道办事处向原告李志明发出《通知书》，告知需对该宿舍楼进行排险、拆除，彻底消除公共安全隐患，该户仍居住在301室未搬离，严重影响排险、拆除工作的正常开展。并通知该户迅即搬离该宿舍楼，临时安置用房由街道帮助安排在龙洲街道东园小区18幢2单元501室（房屋面积73.51平方米，储藏室面积20.32平方米）。对该户房屋拆除后的补偿，按相关政策执行。2016年10月28日，龙游县人民政府组织拆除了龙洲街道县学街26号建筑物。2016年12月5日龙游县龙洲街道办事处出具《情况说明》称，将上述安置用房调整为龙洲街道竹锦花园12幢1单元502室（房屋面积123.8平方米，阁楼73.9平方米，储藏室16.31平方米），并已在排爆前将李志明户原住房内的所有物品整理到临时安置用房内。李志明、章爱妹不服，以被告先以收购名义强制要求原告签订收购申请，后又以危房为名强行拆除行为违法为由，于2017年4月12日向本院提起行政诉讼，诉请如前。
原审法院认为，《中华人民共和国突发事件应对法》第七条规定：“县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责”。第四十八条规定：“突发事件发生后，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府应当针对其性质、特点和危害程度，立即组织有关部门，调动应急救援队伍和社会力量，依照本章的规定和有关法律、法规、规章的规定采取应急处置措施。”本案中，现有证据能够证明,龙游县××街道县××街××号房屋地块存在安全隐患，龙游县人民政府在施工单位拆除被收购的龙洲街道县学街26号附属房发现地下有废旧炮弹并报警，龙游县公安局评估后出具《关于龙游县××街道县××街××号地块的危险性评估报告》认为“县学街26号地块建筑物极有可能存在藏匿炮弹相似的情况，危险系数较大……必须尽早拆除该建筑物，在防爆专家的指导下进行全面开挖检查”的情况下，经相关职能部门告知原告李志明户安全隐患并通知搬迁而原告未在期限内搬迁后，制定排除公共安全隐患工作实施方案，对存在安全隐患的县学街26号地块建筑物采取拆除的紧急处置措施，于法有据。但原告户位于县学街26号301室的房屋系其合法财产，龙游县人民政府在采取上述紧急处置措施中予以拆除，对原告造成的客观损失，应当依法予以补偿。被告所属职能部门虽在行政程序中安置了临时用房，并承诺按照相关政策予以补偿。但在本案审理过程中，被告并未在举证期限内提供证据证明该政府已经依法履行补偿职责，依法应当承担补偿的法定职责。2017年7月31日，衢州市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项，判决：一、驳回原告要求确认被告拆除原告房屋行政行为违法的诉讼请求。二、责令龙游县人民政府在收到本判决书之日起30日内依法补偿原告因被告紧急处置措施造成的损失。
上诉人李志明、章爱妹上诉称：一、一审法院在审查案件事实时，未查明以下事实，对案件事实的认定错误。（一）不论龙游城投公司的“收购行为”是不是民事行为，都不能排除被告在收购过程存在的行政行为，更不能掩盖这些行为的违法性。行政行为包括行政作为和行政不作为，一审法院以“龙游城投公司为收购主体”为由，拒绝对被告行政作为和行政不作为的违法性作出审查、判断是非常错误的，是对案件事实的认定错误；原告提交的证据，在证明力上明显效力高于被告提交的《委托书》，一审法院未查明相关的事实，用一份委托书否定的所有证据的效力，这样认定事实是明显错误的。（二）龙游县城投公司没有权组织大规模的拆除行为，根据国务院590号令，拆除行为是由市、县级人民政府组织的，龙游县政府应当承担相应监管责任，监管不到位，对被拆迁户造成了侵害，应当承担监管责任。根据国务院590号令的规定，旧城改造项目应当按照国家征收程序进行，这样才能在最大范围内保证原告的合法权益。但正是因为被告采取了“以收代征”逃避征收程序的方式，严重侵害了原告的合法财产和人身自由，剥夺了原告的救济途径。如果龙游县政府按国务院590令规定的流程和要求，组织旧城改造，原告就不可能因房屋的拆除行为而受到侵害，正是因为被告决定“采用民事收购的方式进行旧城改造”，将自己排除在国家法律、法规的监管之外，原告才会蒙受如此大的伤害。一审法院没对收购主体是不是龙游县城投公司作出明确的判断、审查，属于事实认定不清错误。一审法院应当认清原告房屋是由于被告先以收购为名义强制要求原告签订收购申请，后又以危房为名强行拆除，才导致了现在的结果。（三）一审法院对龙游县大南门历史文化街区保护项目（一期）国有土地上房屋“收购”实施方案中的收购主体没有作出明确认定。该收购仅在形式上符合“民事行为”，但其实质存在大量的政府行政行为，违反国务院590号令的精神。在本案中，外表上虽然是龙游城投公司对龙游县大南门历史文化街区保护项目（一期）国有土地上房屋“收购”实施方案，但实际上是以收购代替征收，企图用该手段逃避法律的征收规定，让被征收人失去了维护自身合法权益的救济途径。如该项目真为龙游城投公司收购的话，为何在整个收购的过程中都凸显了政府的职能（我方有多项证据可以印证）。发布公告的单位龙游城投公司是县政府成立的国有公司，龙游县旧城改造征收指挥部办公室成员都是县各部门领导，完全代表了被上诉人龙游县人民政府。原审法院认定事实不清，有损上诉人的合法权益。（四）被上诉人以公共利益为由拆除上诉人房屋与实际不符。首先，从龙游县公安局治安大队在2016年7月6日提供的《龙游县公安局“7·4”排爆基本情况》中写到“为彻底消除隐患，排爆人员扩大寻爆范围，从中心向周围搜索，经过细查确定无可疑物后，于14点30分左右结束排爆工作。”从上述这段话中，可以看出，在排爆当天，龙游县公安局治安大队已经将全部炸弹取出，并且不存在任何的爆炸可能性。其次，2016年10月19日龙游县公安局做出了《关于龙游县××街道县××街××号地块的危险性评估报告》，从这份报告的记录中我们可以看出，2016年7月4日共清理出各种废旧炮弹90枚，并且大部分炮弹的引信、雷管依然完整，具有极强爆炸性、危险性。这么大范围的炸弹分布，但仅仅上诉人的房屋被拆除，上诉人周围2米到30米范围的房屋都未拆除，并且至今还有人居住，这有违常理。而且在报告中也写道:“附近的凤梧楼在解放前曾被国民党军队做过弹药库。”但在凤梧楼紧挨着的两处房屋也没有采取任何措施，且有人居住。难道做过国民党弹药库的凤梧楼附近的房屋就没有危险了么？最后，在报告中还写道：“该批炸弹的发现，引起了周边居民对公共安全的担忧，20多名群众联名要求拆除该建筑物，彻底排查消除隐患。”从上述可以得知，在排查工作结束之后，安全隐患己经消除，对周边的群众不会造成任何的不利影响，而且在排查清理工作结束后，被上诉人有责任和有义务向周边的居民公布排查的情况以及结果。不能因为有群众联名要求拆除房屋，被上诉人就作出损害上诉人利益的事情。被上诉人打着“公共利益”的名号，却做着房屋“收购”的事情，于情于理都不符合，所以，被上诉人强制拆除上诉人房屋的行为违法。（五）龙游县公安局治安大队做出的《龙游县公安局“7·4”排爆基本情况》和龙游县公安局做出的《关于龙游县××街道县××街××号地块的危险性评估报告》、排爆视频，缺乏专业性。上述两个文件中，都记载了排爆工作共清理出炮弹90枚，包括迫击炮17枚、手榴弹51枚、手雷12枚、航弹3枚、火箭弹1枚、地雷l枚、迫击炮飞翼2个、不明弹3枚。龙游县公安局作为一个专业性的行政机关，竟然分辨不出炮弹和爆炸物的区别。炮弹是指日径在20mm以上，利用火炮发射，完成杀伤，爆破，侵彻及或其他战术目的作用的弹药。而清理出的爆炸物中，手榴弹和手雷并不符合炮弹的性质。龙游县公安局向上诉人提供了一段排爆的视频，从这段视频中可以看到，首先，这段视频并没有表明拍摄的时间、地点以及何人拍摄；其次，作为一个专业性的行政机关，排爆这样专业性强的精细工作为何用挖掘机来进行，龙游县公安局自己都认定炮弹引线完整，随时都有爆炸的可能性，并且对这样危险程度高的工作，工作人员的排爆装备如此简陋，双手没有任何的防护装备，以这样随意放纵的工作态度，不得不让人怀疑排爆的真实性；最后，从视频中并未看到对排爆现场有封锁的情形，如此高危险的工作，一个差错就可能酿成大祸，造成人员的伤亡。从这一点中可以看出，龙游县公安局作为一个专业性行政机关，却做出了这样缺乏专业性的文件和视频，很难想出，如果以上述文件和视频认定的事实来作为判定案件事实依据，那上诉人将要蒙受多少冤屈。二、一审法院在审查案件时，对上诉人提供的多项证据未进行审查，存在对案件审判过失。上诉人在一审时共提交了18项证据，但一审法院仅仅支持了上诉人两项证据——身份及结婚证明材料、房屋所有权证及土地使用权证，2015年6月9日龙游城投公司与龙游旧城改造征收指挥部办公室《委托书》，有失公允。（一）上诉人提供的龙游旧城改造征收指挥部办公室下发的大南门项目房屋收购《城南纪事》，该项目部署动员会在龙游县人民政府会议室召开，县长等政府官员担任项目总指挥等职责。2015年12月9日龙游城投公司关于收购的《公告》。共同证明了该项目属于政府工作，政府以收购的名义进行征收。（二）龙游城投公司《营业执照》。龙游城投公司外表上虽然为国有企业，但从营业范围可以看出，龙游城投公司是依照“受县政府委托，从事城市基础设施项目。市政公共项目、县政府指定建设项目、社会公共事业项目等。”被上诉人与龙游城投公司之间的关系就类似于民法中的代理关系，虽然收购的行为以龙游城投公司的名义作出，但最终的利益承担者是被上诉人。（三）2015年6月9日龙游城投公司与龙游旧城改造征收指挥部办公室签订的《委托书》。龙游城投公司本身就是依据被上诉人的意思进行工作，虽然外表是龙游城投公司委托的龙游旧城改造征收指挥部办公室，但实际上是被上诉人对龙游旧城改造征收指挥部办公室的委托。这实际上就是一种征收行为，被上诉人以自己设立的公司进行征收，企图逃避征收的法定程序。这与上个世纪90年代国务院590号令没有出台之前政府的操作方式没有区别，已被国务院590号令的规定所禁止。三、一审法院在审查案件事实时，存以下法律适用错误：（一）违反了国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八、三、四、五条的规定。（二）违反了《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三、八、十一条的规定。（三）违反了《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题》第六十三条的规定。（四）违反了《中华人民共和国突发事件应对法》第七条、第十二条、第二十条、第五十九条、第六十二条规定。请求：撤销浙江省徽州市中级人民法院作出的（2017）浙08行初10号行政判决；发回重审或者依法改判。
被上诉人龙游县人民政府答辩称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确。本案原告提起行政诉讼，要求一审法院确认答辩人拆除房屋行为违法。一审法院在审理过程中，针对原告的该项诉讼请求，对双方所陈述的相关事实和证据予以审查和认定。从一审法院查明的事实可以证明，原告的房屋被拆除，并非上诉人诉称的是城投公司房屋收购行为所导致。其直接原因是上诉人房屋所在位置存在废旧炮弹重大危险的可能，已经严重影响周边群众的生命财产安全。依据《中华人民共和国突发事件应对法》第七条、第八条规定，答辩人有权且应当及时履行法定职责，采取必要的应急处置措施。答辩人组织相关职能部门制定了排除公共安全隐患工作实施方案，并向上诉人告知涉案房屋位置存在极大的安全隐患，劝其限期搬离避险。可见，答辩人组织相关行政部门和街道办事处对涉案房屋实施拆除、排查除险的行为，其主体适格，程序合法，处置适当。上诉人诉称是答辩人借用城投公司名义对房屋收购所实施的强拆行为与事实不符。一审法院驳回上诉人要求确认答辩人拆除房屋行政行为违法的诉讼请求，是根据案件审理所查明的事实，结合原、被告所提交的证据予以综合认定后所作出的正确判决。因上诉人提交的很多证据材料与本案答辩人采取应急处置措施所实施拆除房屋、排查除险的行为无关联。因此，一审法院没有采信与上诉人诉请无关的事实和证据，不属于审判过失。二、答辩人实施应急处置措施，已对房屋产权人进行了临时安置。2016年10月20日，龙游县龙洲街道办事处给上诉人的通知书中已明确了对上诉人落实的临时安置用房。后龙洲街道考虑临时安置用房面积较小，居住条件较差，将原通知中的临时安置用房变更至龙洲街道竹锦花园12幢1单元501室，面积123.8平方米，阁楼73.79平方米，储藏室面积16.31平方米，其居住条件远优于上诉人之前居住的60．08平方米的房屋。答辩人已充分保障了上诉人因实施应急处置的临时居住需要。有关被拆除房屋的补偿问题，答辩人已经多次安排街道等相关部门与上诉人进行商量，并提出相应的补偿意见。由于上诉人要价过高未能达成协议。下一步答辩人将尽快作出房屋补偿决定。请求维持原判，依法驳回上诉人全部诉讼请求。
二审庭审围绕龙游县人民政府有无实施强制收购行为、龙游县人民政府实施的强制拆除行为是否合法两个审查重点进行了举证、质证和辩论。二审确认的事实与一审认定的事实一致。针对本案房屋安置补偿问题，本院对双方当事人进行调解，因各方差距太大而未成。
本院认为，现行法律并不排除政府有关部门在自愿、平等基础上收购房屋行为。本案龙游县人民政府虽然在房屋征收过程中虽有收购房屋行为，但由于上诉人李志明、章爱妹拒绝签订房屋收购协议，龙游县人民政府收购房屋行为未成，故本案龙游县人民政府并不存在针对上诉人李志明、章爱妹强制收购房屋行为。上诉人李志明、章爱妹上诉称龙游县人民政府有强制收购房屋行为，缺乏事实证据。有充分证据表明，施工单位在拆除被收购的龙洲街道县学街26号附属房时发现地下有废旧炮弹并报警，龙游县公安局评估后出具《关于龙游县××街道县××街××号地块的危险性评估报告》认为“县学街26号地块建筑物极有可能存在藏匿炮弹相似的情况，危险系数较大……必须尽早拆除该建筑物，在防爆专家的指导下进行全面开挖检查。”相关职能部门在告知上诉人李志明户安全隐患并通知搬迁而上诉人未在期限内搬迁后，实施了消除公共安全隐患工作方案。龙游县人民政府对存在安全隐患的县学街26号建筑物采取拆除的紧急处置措施，符合《中华人民共和国突发事件应对法》第七条规定：“县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责。”和第四十八条规定：“突发事件发生后，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府应当针对其性质、特点和危害程度，立即组织有关部门，调动应急救援队伍和社会力量，依照本章的规定和有关法律、法规、规章的规定采取应急处置措施。”上诉人李志明、章爱妹上诉称其房屋可以不强制拆除的理由，缺乏法律依据。龙游县人民政府强制拆除房屋，程序合法。但《中华人民共和国突发事件应对法》第十二条规定：“有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。”本案上诉人李志明、章爱妹的房屋被强制拆除后，龙游县人民政府依法应当及时给予补偿。《中华人民共和国突发事件应对法》并没有规定具体的补偿标准。由于上诉人李志明、章爱妹所有的县学街26号房屋被强制拆除是在房屋征收过程中发生的，其应当按照房屋征收安置补偿标准予以补偿。上诉人李志明、章爱妹提出的安置补偿请求，超过《国有土地上房屋征收和补偿条例》和《浙江省国有土地上房屋征收和补偿条例》规定的房屋征收补偿标准，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。上诉人李志明、章爱妹上诉理由不足，本院不予采纳。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应当予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人李志明、章爱妹负担。
本判决为终审判决。
审判长 江 勇
审判员 董跃进
审判员 王玉岳
二〇一七年九月二十一日
书记员 魏 星
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