中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2016）最高法行申3184号再审申请人（一审原告、二审上诉人）张付荣，别名张华，男，汉族，1961年9月5日出生，住江西省抚州市临川区。再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）江西省抚州市人民政府，住所地江西省抚州市赣东大道行政中心。法定代表人张鸿星，该市市长。再审申请人张付荣诉江西省抚州市人民政府（以下简称抚州市人民政府）确认行政协议无效及行政赔偿一案，不服江西省高级人民法院（2016）赣行终字27号行政判决，向本院申请再审。本院依�组成由审判员马永欣、代理审判员阎巍、沈小平参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。原审法院认定以下主要事实：江西省抚州市凤岗河（人工湖）治理建设项目是经市政府批准的重点工程。2006年12月29日，江西省国土资源厅向抚州市人民政府作出《关于抚州2006年度第三批次城市建设用地的批复》（赣国土资函〔2006〕634号），批复同意抚州将金巢经济开发区城西街办东津村、南岸社区的农村集体农用地25.5356公顷（其中耕地16.5138公顷）转为建设用地并办理征收手续，另征收农村集体建设用地1.1310公顷。2007年1月20日，抚州市人民政府作出《征收和收回土地公告》，主要内容包括建设用地项目名称（即凤岗河治理开发建设用地）、拟征收和收回土地位置及范围、被征收和收回土地单位、村组及土地面积、征地补偿标准及其他事项。2007年6月18日�12月17日，抚州市凤岗河治理（人工湖）工程建设领导小组和抚州市临川区人民政府城市房屋拆迁安置办公室就凤岗河治理（人工湖）工程项目分别作出建设拆迁前的公告。2009年10月26日，抚州凤岗河治理（人工湖）工程建设领导小组征地拆迁安置组向原告张付荣作出《限迁通知》，主要内容为：人工湖拆迁工作已基本结束，经拆迁工作人员多次协商，张付荣至今未与人工湖征地拆迁组签订拆迁协议，且张付荣房屋已严重阻碍了工程的顺利开展，根据有关规定，限张付荣于2009年11月4日与征地拆迁组洽谈、签订协议，自行拆除，否则人工湖工程建设领导小组将对张付荣的房屋进行强制拆除。2011年6月21日，抚州凤岗河治理（人工湖）工程建设领导小组（即甲方）与张付荣（即乙方）签订了《抚州凤岗河治理工程（人工湖）拆迁补偿安置协议》，主要内容为：根据《抚州�城市新区内农户拆迁安置（过渡）实施意见》的文件规定和抚州市人民政府关于凤岗河治理工程拆迁安置协调会议精神，双方就拆迁补偿安置事宜达成一致协议，由甲方一次性支付乙方拆迁补偿费、拆迁补贴合计人民币208243.8元。张付荣表示认可已经领取了协议中的拆迁补偿费、拆迁补贴208243.8元，同时还领取了协议金额外的拆迁补偿费人民币50万元。2011年7月11日，抚州凤岗河治理（人工湖）工程建设领导小组还在抚州贸易广场向张付荣及其儿子张作文提供两宗集体土地（共200平方米）用于安置，张付荣亦认可得到了这两宗土地。2015年6月，张付荣以“抚州市人民政府没有依法办理征地手续，没有依法履行任何拆迁手续，其于2011年6月21日与抚州市人民政府所签协议是被迫行为造成的，是无效协议，侵犯了其合法居住权和合法财产权”为由，向法院提起诉讼，请求人民法院：一、判决确认其与抚顺市人民政府于2011年6月21日所签协议无效，并予撤销；责令抚顺市人民政府对张付荣房屋面积591.82平方米，应按市场价赔偿为146.3784万元；二、本案诉讼费用及相关费用由抚顺市人民政府承担。江西省抚州市中级人民法院一审认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”，行政协议属于行政案件受案范围的一种，也应适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定。本案中，抚州市凤岗河治理（人工湖）工程建设领导小组是由被告抚州市人民政府组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，该领导小组作出的行政行为后果仍应由被告抚州市人民政府承受，而被告�州市人民政府具有针对本案所涉协议进行签订及履行的行政主体资格，故被告抚州市人民政府是本案适格被告。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十四条规定“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范”和《中华人民共和国合同法》第五十二条规定“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”，本案中，原告张付荣对其与抚州凤岗河治理（人工湖）工程建设领�小组于2011年6月21日签订《抚州凤岗河治理工程（人工湖）拆迁补偿安置协议》的真实性无异议，其亦承认领取到了该协议中的拆迁补偿费、拆迁补贴人民币208243.8元，同时还领取了协议金额外的拆迁补偿费人民币50万元，被告抚州市人民政府还给原告张付荣及其子提供了两宗集体土地进行安置，不存在该协议客观上不可能实施的问题，并且该协议的签订和履行是为了抚州凤岗河（人工湖）治理建设项目，是为了公共利益，不存在违背公序良俗或严重损害公共利益或者他人合法权益等重大且明显违法的情形，故应确定双方签订的《抚州凤岗河治理工程（人工湖）拆迁补偿安置协议》合法有效。关于原告张付荣提出“政府在签订协议前曾口头答应给其两宗国有土地予以安置，但协议签订后，实际上只给其两宗集体土地，该协议的签订存在欺诈；同时，政府告诉其如不签协议则一分钱都领不到，是强迫其签订协议”的理由。经查，就本案原告张付荣向法院所提供证据看，并不能证明抚州凤岗河治理（人工湖）工程建设领导小组与原告张付荣在签订《抚州凤岗河治理工程（人工湖）拆迁补偿安置协议》时，存在欺诈、胁迫的手段，且被告对协议中约定的义务也已履行完毕，并对原告张付荣给予了安置，故对原告张付荣的该项主张不予采纳。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条第二款第二项规定“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：……（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；……”，本案原告张付荣是针对其与抚州凤岗河治理（人工湖）工程建设领导小组签订的《抚州凤岗河治理工程（人工湖）拆迁补偿安置协议》提起行政诉讼，属于人民法院行政诉讼受案范围，故对被告抚州市人民政府辩称“本案是平等主体间有关安置、补偿等民事权益纠纷，符合民法调整的范围，不属于人民法院行政诉讼的受案范围”的意见不予采纳。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十二条规定“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；……，本案中，原告张付荣起诉要求确认协议无效，本应参照民事法律规范关于诉讼时效的规定，但合同当事人不享有确认合同无效的法定权利，只有仲裁机构和人民法院有权确认合同是否有效。合同无效系自始无效，单纯的时间经过不能改变无效合同的违法性。当事人请求确认合同无效，不应受诉讼时效期间的限制�而合同经确认无效后，当事人关于返还财产及赔偿损失的请求，应当适用关于诉讼时效的规定。故对被告抚州市人民政府辩称“原、被告之间签订《抚州凤岗河治理工程（人工湖）拆迁补偿安置协议》的时间是2011年6月21日，现原告起诉早已超过了2年的诉讼时效期间”的意见亦不予采纳。综上，抚州凤岗河治理（人工湖）工程建设领导小组于2011年6月21日与原告张付荣签订《抚州凤岗河治理工程（人工湖）拆迁补偿安置协议》是在平等、自愿基础上订立的，是双方真实意思的表示，协议内容没有损害国家、集体或第三人利益，没有违反法律、行政法规的强制性规定，因此该协议应属合法、有效，且双方均已履行完毕。原告张付荣诉讼提出“责令被告对其房屋面积591.82平方米，应按市场价赔偿为146.3784万元”的诉讼请求缺乏事实和法律依据，且原告张付荣诉�“被告抚州市人民政府没有依法办理征地手续，没有依法履行任何拆迁手续，其于2011年6月21日与被告抚州市人民政府所签协议是被迫行为造成的，是无效协议，侵犯了其合法居住权和合法财产权”的诉讼理由与事实和法律规定不符，不予支持，对其诉讼请求依法应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十四条、《中华人民共和国合同法》第四十四条第一款、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、第一百四十八条之规定，判决驳回原告张付荣的诉讼请求。张付荣不服，提起上诉；江西省高级人民法院作出（2016）赣行终字27号行政判决：驳回上诉，维持原判。张付荣不服，向本院申请再审称：1.原审判决查明的主要事实存在重大错误，应予以撤销并改判。2.原审判决认定《拆迁补偿安置协议》合法有效是错误的。该《协议》不能体现平等、自愿，且被申请人答应给的二块国有土地至今没有给。请求本院撤销原审判决，依法再审本案。本院认为，依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十四条规定，“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范”。按照《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，合同有下列情形之一的无效：一是一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；二是恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；三是以合法形式掩盖非法目的；四是损害社会公共利益；五是违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，张付荣对其与江西省抚州凤岗河（人工湖）治理工程建设领导小组签订的《抚州凤岗河治理工程（人工湖）拆迁补偿安置协议》的真实性无异议，并认可领取该协议中的拆迁补偿费208243.8元。张付荣同时还领取了协议金额外的拆迁补偿费50万元，抚州市人民政府还给张付荣及其子提供了两宗集体土地进行安置。该协议已得到实际履行，且不符合上述合同无效的有关规定。因此，张付荣主张安置补偿协议无效的诉请没有事实依据，原审判决驳回其诉讼请求并无不当。张付荣的再审申请理据不足，依法不予支持。综上，张付荣的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：驳回再审申请人张付荣的再�申请。审 判 长  马永欣代理审判员  阎 巍代理审判员  沈小平二〇一六年十二月五日书 记 员  卢琨琨