云南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）云行终94号
上诉人（一审原告）昆明高上高食品有限公司。
住所地：昆明市呈贡工业园（小哨箐）。
法定代表人高厚基，总经理。
被上诉人（一审被告）云南省人民政府。
法定代表人阮成发，省长。
委托代理人刘纯，云南省人民政府法制办公室行政复议处处长。代理权限：特别授权代理。
委托代理人马巍，北京大成（昆明）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
被上诉人（一审被告）云南省国土资源厅。
住所地：云南省昆明市盘龙区北京路****号。
法定代表人刘佳晨，厅长。
上诉人昆明高上高食品有限公司（以下简称高上高公司）因诉云南省人民政府（以下简称省政府）、云南省国土资源厅（以下简称省国土厅）土地批复行政赔偿一案，不服云南省昆明市中级人民法院作出的（2017）云01行初3号行政赔偿判决，向本院提出上诉。本院于2018年3月26日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
一审法院查明:1993年高上高公司（原昆明香肠厂）与官庄办事处五社（现官庄居民委员会第五居民小组）签订了《承包土地协议》约定高上高公司用该社5亩土地建房承包40年，由高上高公司向该社支付承包费用。1999年9月1日官庄办事处五社取得了高上高公司建房土地的《国有土地使用证》（官国用（1999）字第1112310号）（使用权面积为3157.5平方米划拨工业用地），高上高公司实际使用该片土地。2013年1月9日，省国土厅发文云国土资复〔2013〕42号《云南省国土资源厅关于西山区第18号片区（二期）城中村改造项目土地征收的批复》（以下简称《18号片区征地批复》），确定官国用（1999）字第1112310号证上的土地被征收。该批复加盖的是省政府征地审批专用章。高上高公司认为该征地批复违法，向省政府提起行政复议申请，省政府于2015年4月10日作出云政行复决字〔2015〕3号《行政复议决定书》决定撤销本政府作出的上述《18号片区征地批复》中官庄办事处五社（现官庄居民委员会第五居民小组）持有的1112310号土地使用证项下国有土地进行征收的行政行为，同时维持该批复的其他内容。之后高上高公司于2015年7月27日向省政府及省国土厅采用邮寄赔偿申请书的方式请求给予赔偿，要求返还土地使用权，赔偿各项损失（生产设备、办公设备、包装材料、产品成品、其他损失、经营损失、房产损失）共计68927789.51元，向申请人及遭受不法侵害的员工赔礼道歉。省政府对其赔偿请求未予答复，省国土厅于2015年9月28日作出云国土资赔决字〔2015〕第1号《不予行政赔偿决定书》，决定不予赔偿。高上高公司认为《18号片区征地批复》中涉及其土地部分的批复行为违法，给其造成了损害，故提起本案行政赔偿诉讼。另查明：2013年3月18日昆明市西山区人民政府（以下简称西山区政府）与官庄居民委员会第五居民小组签订《征地补偿协议》对征收的土地（168.18亩）进行了货币补偿。2014年7月11日西山区政府委托的相关机构与高上高公司签订了《西山区“城中村”第18号片区（二期）重建改造项目征地拆迁安置补偿协议》。由西山区政府委托的相关机构对拆迁高上高公司房屋建筑面积4815.02平方米进行货币补偿人民币10600000.00元（1060万元）并予以了给付。
一审法院认为，土地征收是指将集体所有的土地依法征收为国有土地，是土地所有权的转移。本案中，官国用（1999）字第1112310号《国有土地使用证》，已经明确该土地系国家所有，故不存在征收的可能。因此，省政府行政复议后将官国用（1999）字第1112310号《国有土地使用证》中登记的国有土地在《18号片区征地批复》中进行了撤销。本案是基于征地批复行为被撤销，高上高公司作为涉案土地的实际使用人，单独提起的行政赔偿诉讼。省政府仅系土地征收的批复机关，而非具体的土地征收实施机关，高上高公司主张的损失是在实施征收具体行为过程中所导致的，《18号片区征地批复》并非导致高上高公司主张之损失的原因，高上高公司也未提交其房屋系由一审被告直接拆除，相应损失系由一审被告造成的证据。综上，高上高公司要求一审被告对其主张之损失进行赔偿没有事实依据，不予支持。对于高上高公司申请对被拆毁的厂房及停产停业损失、装修装潢损失、办公设备、成品及半成品食品货物损失进行价值评估鉴定的问题，因一审被告对高上高公司主张之损失没有赔偿义务，故本案中没有评估鉴定相应损失的必要，且厂房也被拆除，部分物品也已经灭失，相应损失也已不存在评估鉴定的条件，对高上高公司提出的评估鉴定请求不予准许。据此，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回高上高公司的全部诉讼请求。
上诉人高上高公司上诉称，根据土地管理法的规定，征收土地的行为必须由省、自治区、直辖市人民政府批准，省政府批准征地的行为系上诉人厂房被征收的必要条件。省政府作出的《18号片区征地批复》已经外部化，该批复所包含的处分行为“褫夺”了上诉人的土地权益，使其在之后相当长的时间内丧失了对土地的使用权利，也进一步导致土地上附着物及相关财产权益的丧失。故省政府作出的《18号片区征地批复》与上诉人财产损失之间具有直接的因果关系。被上诉人错误地将上诉人厂房所在地块上的国有土地当做集体土地进行征收，使上诉人丧失了按照国有土地上房屋进行征收时的救济权利。被上诉人作出征地批复行为对上诉人所称厂房、设备、土地承包租用、员工人格尊严等权益受到严重损害之间存在因果关系。根据被上诉人提供的拆迁补偿安置协议，其签订时间为2014年7月5日，强拆行为发生在2013年签订补偿安置协议之前，该协议不能证明强拆行为的合法性。根据上诉人提供的中国工商银行进账单回单、中国农业银行收款凭证，涉案补偿款1060万元并未支付给上诉人，而是支付给了云南高上高农业科技有限责任公司，上诉人未收到过任何拆迁补偿款。鉴于被上诉人存在违法征地行为，该征地行为对上诉人造成了相应财产损失，且损失与违法征地行为之间具有直接因果关系。被上诉人应当对上诉人的财产损失共同承担赔偿责任。请求撤销一审判决，依法支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人省政府答辩称，《18号片区征地批复》系上级政府针对下级政府部门的请示作出的内部批复，并未直接针对上诉人，不会对上诉人权益产生立即的、必然的实际影响。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。市、县人民政府土地行政主管部门根据批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。省政府仅是土地征收的批复机关，未对上诉人实施过拆除房屋、收回土地的行为。省政府作出的《18号片区征地批复》并未对上诉人的合法权益造成损失，一审判决驳回上诉人的诉讼请求适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人省国土厅未提交答辩意见。
本案一审法院对本案各方当事人提交的证据进行了审核认定。一审法院对各方当事人提交的证据审核认定正确，本院予以确认。
本案经审理查明的事实与一审法院判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案高上高公司基于《18号片区征地批复》中部分内容被撤销而提起本案诉讼，要求返还土地使用权，赔偿生产设备、办公设备、包装材料、产品成品、其他损失、经营损失、房产损失等。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依法取得国家赔偿的权利。故高上高公司所主张损失是否由被上诉人作出《18号片区征地批复》造成系本案争议焦点。
《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，经过法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。根据上述法律规定，本案被上诉人作出《18号片区征地批复》系土地征收过程中的批准行为，具体实施土地征收行为的法定主体系市、县人民政府及市、县人民政府的土地行政主管部门。故在土地征收过程中是否造成了被征收人的财产损失，与具有法定职权的市、县人民政府或市、县人民政府的土地行政主管部门实施的土地征收行为相关,与被上诉人作出的批准行为不具有直接关联性。同时，本案亦无证据证明被上诉人实施了造成高上高公司所主张损失的其他行政行为。本案高上高公司主张的赔偿事项由被上诉人承担无法律及事实依据。一审判决驳回高上高公司的诉讼请求并无不当。上诉人高上高公司的上诉理由不能成立，对其上诉请求应不予支持。另,根据《诉讼费用交纳办法》第八条（四）项之规定，行政赔偿案件不交纳案件受理费。本案高上高公司预交的二审案件受理费人民币50元，应予以退还。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，退还昆明高上高食品有限公司。
本判决为终审判决。
审判长 赵学军
审判员 易 文
审判员 赵 霁
二〇一八年六月二十二日
书记员 张 瑞