湖南省双峰县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘1321行初21号
原告ＸＸ明，农民。
委托代理人石玉竹，湖南晨晖律师事务所律师。
委托代理人陈湘红，农民。
被告双峰县国土资源局，住所地双峰县永丰镇城中路。
法定代表人罗放来，系该局局长。
委托代理人肖玉辉，系该局工作人员。
委托代理人肖文辉，系该局工作人员。
被告双峰县人民政府，住所地双峰县永丰镇蔡和森大道。
法定代表人杨维，系该县县长。
委托代理人宋柏林，系双峰县人民政府工作人员。
原告ＸＸ明不服被告双峰县国土资源局（以下简称双峰国土局）、被告双峰县人民政府土地管理行政处罚一案，本院于2016年4月18日受理后，依法由审判员钟平亮担任审判长，与人民陪审员邓湘黔、谭友三组成合议庭，由书记员刘桂花担任记录，于2016年7月18日公开开庭进行了审理。原告ＸＸ明及其委托代理人石玉竹、陈湘红，被告双峰国土局的委托代理人肖玉辉、肖文辉，被告双峰县人民政府的委托代理人宋柏林到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告诉称：2016年1月26日，被告双峰县国土局作出双国土资罚决字（2016）第2号《行政处罚决定书》，认为原告非法占有土地，根据《中华人民共和国国土管理法》第62、77条规定，责令原告退回非法占有的7.1平方米土地，限期在接到本决定书起15日内拆除在非法土地占用的土地上新建的围墙。原告不服，向双峰县人民政府申请行政复议，复议决定维持行政处罚决定书。原告认为俩被告作出的行政处罚决定和复议决定。缺乏法律根据，根据《行政诉讼法》的规定，特向双峰县人民法院起诉，请求法院判令撤销被告双峰县国土局双国土资罚决字（2016）第2号行政处罚决定书，撤销被告双峰县人民政府双政复决字（2016）第2号复议决定书。
原告方为支持其诉讼请求，在举证期限内向本院提交如下证据：
1、原告身份证；
2、被告组织机构代码证；
3、原告的集体土地建设用地使用证；
4、原告所在洪山殿镇四方村村委会证明；
5、原告房屋四周现状照片；
6、四方村村民彭卫文的证明；
7、双国土资罚决字（2016）第2号行政处罚决定书；
8、双政复决字（2016）第2号复议决定书及送达回证。
被告双峰国土局辨称：原告ＸＸ明原有住房面积311平方米，已合法审批。但2014年5月，原告未经批准占用集体土地修建围墙，围墙长29.6米，占地面积7.1平方米。我局发现后，于2015年10月28日立案调查，2015年12月4日我局下发了双国土资罚告字（2015）第14号《国土资源行政处罚告知书》和双国土资罚听告字（2015）第14号《国土资源行政处罚听证告知书》。原告在规定期限内提交了申辩意见书，我局经复核审查，认为原告的申辩事实和理由不成立，不予采纳。我局于2016年1月26日作出了双国土资罚决字（2016）第002号《行政处罚决定书》，事实清楚，适用法律准确，程序合法，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告为支持其诉讼主张，在举证期限内向本院递交了如下证据：
1、原告的土地登记资料；
2、原告ＸＸ明及四方村村民王志文、彭卫文的讯问笔录；
3、勘查笔录；
4、现场的相关照片；
5、土地利用现状图G49G010065图幅四方村26号图斑；
6、制止违法行为的通知书；
7、行政处罚告知书及听证告知书；
8、原告ＸＸ明提交的申辩意见书；
9、申请延期的报告；
10、行政处罚决定书。
被告双峰县人民政府辩称：1、原告未经批准占用四方村肖家村民组集体土地修建围墙的事实客观存在；2、县国土管理部门对原告进行处罚符合法定程序；3、县国土管理部门对原告的违法行为进行的处罚适用依据正确；4、复议机关县人民政府的行政复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》和《实施条例》的相关规定；故原告的起诉无事实和法律依据，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告为支持其诉讼主张，在举证期限内向本院递交了如下证据：
1、行政复议申请书；
2、行政复议立案呈报表；
3、行政复议文书送达回证；
4、行政复议答复书；
5、行政复议案件审查终结报告；
6、双政复决字（2016）第2号行政复议决定书；
7、行政复议文书送达回证。
经庭审质证、认证，本院对原、被告提交的证据作如下认定。
对原告、被告提交的证据，因各方当事人无异议，本院均予以认定。
经审理查明：原告ＸＸ明于1992年在本组集体土地上建住宅一栋，占地面积311平方米，并已取得双集用(1992)字第0734067号土地使用权证。2014年5月，ＸＸ明未经国土部门批准在已建好的住宅旁修建围墙，至2015年10月被告双峰国土局工作人员立案调查止，已建围墙长29.6米，占地面积为7.1平方米，地类为未利用地。被告双峰国土局经调查取证后，认定原告未经批准擅自在已建好的住宅旁占用集体土地上修建围墙的行为，属于占用集体土地建住宅的范畴，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条之规定，遂依照《中华人民共和国土地管理法》第七十七条之规定，于2016年1月26日作出了双国土资罚决字（2016）第002号行政处罚决定书：“责令ＸＸ明退还非法占用的7.1平方米土地，限期在接到本决定书之日起十五日内拆除在非法占用土地上新建的围墙”。原告ＸＸ明接到该行政处罚决定书之后不服，于2016年2月22日向双峰县人民政府申请行政复议。被告双峰县人民政府经书面审查后，亦认定原告占用集体土地建围墙的行为属于住宅用地行为，遂于2016年3月26日作出了双政复决字（2016）2号行政复议决定书，决定维持双峰县国土局作出的双国土资罚决字（2016）002号《行政处罚决定书》。原告ＸＸ明又不服，诉至本院，请求法院判决撤销被告双峰县国土资源局双国土资罚决字（2016）第2号行政处罚决定书，撤销被告双峰县人民政府双政复决字（2016）第2号复议决定书。
本案争议的焦点是：被告双峰县国土资源管理局作出的行政处罚决定书是否合法。
本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第六十二条“……农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准……”，第七十七条“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”原告ＸＸ明未经批准修建围墙的行为，属于非法占用土地的行为，但修建围墙与修建农村村民住宅应属于不同的占用土地行为，被告适用《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、第七十七条之规定，作出行政处罚决定，属于适用法律错误，对被告作出的行政处罚决定，本院依法应予撤销。被告双峰县人民政府作出的维持原行政行为的复议决定，也应一并予以撤销。据此，依照《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、第七十七条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条之规定，之规定，判决如下：
一、撤销被告双峰县国土资源局于2016年1月26日作出的双国土资罚决字（2016）第2号行政处罚决定书；
二、撤销被告双峰县人民政府于2016年3月26日作出的双政复决字（2016）2号行政复议决定书。
案件受理费50元，由被告双峰县国土资源局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，通过本院或直接向娄底市中级人民法院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于娄底市中级人民法院。
审 判 长 钟平亮
人民陪审员 邓湘黔
人民陪审员 谭友三
二〇一六年九月二十日
书 记 员 刘桂花
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
(一)主要证据不足的；
(二)适用法律、法规错误的；
(三)违反法定程序的；
(四)超越职权的；
(五)滥用职权的；
(六)明显不当的。
《中华人民共和国土地管理法》第六十二条农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。
农村村民建住宅，应当符合乡(镇)土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。
农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。
农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。
第七十七条农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。