江苏省东台市人民法院
行 政 判 决 书
（2013）东行初字第0060号
原告夏春官，男，汉族。
原告高嵩华，男，汉族。
委托代理人洪素梅（系原告高嵩华之妻），女，汉族。
原告包永新，男，汉族。
原告严相宜，男，汉族。
上列四名原告共同委托代理人王小悦，江苏陈爱平律师事务所律师。
被告东台市环境保护局。住所地在东台市金海东路*号。
法定代表人崔庆明，男，该局局长。
委托代理人王文宝，男，该局副局长。
委托代理人杜珉珉，江苏择善律师事务所律师。
第三人东台市东台镇四季辉煌沐浴广场。住所地在东台市东台镇宁树路景范新村。
经营者陈鹏飞，男，汉族。
委托代理人崔拥军，男，东台市东台法律服务所法律工作者。
原告夏春官、高嵩华、包永新、严相宜不服被告东台市环境保护局环保行政许可一案，向本院提起行政诉讼。本院于2013年9月23日受理后，于2013年9月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因东台市东台镇四季辉煌沐浴广场（以下简称四季辉煌沐浴广场）与本案有法律上的利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2013年10月17日公开开庭审理了本案。原告夏春官、高嵩华、包永新、严相宜及其共同委托代理人王小悦、原告高嵩华的委托代理人洪素梅，被告东台市环境保护局的委托代理人王文宝、杜珉珉，第三人四季辉煌沐浴广场经营者陈鹏飞及其委托代理人崔拥军到庭参加诉讼。2013年12月20日，经江苏省高级人民法院批准，延长本案审理期限2个月。因涉及法律适用问题，需报请上级法院决定，本院于2014年1月23日裁定中止本案的审理。本案现已审理终结。
被告东台市环境保护局根据第三人的申请，于2013年4月1日作出东环表函（2013）59号《关于对东台市东台镇四季辉煌沐浴广场洗浴服务项目环境影响报告表的审批意见》（以下简称《审批意见》），主要内容为：1、同意你沐浴广场在东台市宁树路景范新村17号楼二楼及19号楼一、二单位二楼之间投资250万元（其中环保投资25万元）新建洗浴服务项目，项目总营业面积约1200平方米。2、该项目在运营过程中产生的洗浴废水及员工生活污水混合后达东台市污水处理厂接管标准，经东台市污水处理厂集中处理达标后排放。3、项目在运营过程中须强化管理，合理布局声源，以减轻噪声对邻近声环境质量的影响。确保场界噪声达到GB22337-2008《社会生活环境噪声排放标准》中2类标准。4、项目营业过程中产生的各类固废收集后分类处置，有利用价值的部分收集后出售，无利用价值的部分收集后由环卫部门统一清运处置。5、项目应认真执行环保“三同时”，切实做好运营期的污染防治工作，确保各类污染物达标排放。项目竣工后三个月内，必须申请我局验收，经验收合格方可投入运行。项目建设期间及运行后的现场监督由东台市环境监察局（大队）负责。6、项目报告表经审批后，如项目性质、规模、地点、拟采用的防治污染及防止生态破坏的措施发生重大变化的须重新报批环境影响评价文件或自审批之日起满5年方开工建设的，须报我局重新核准。
被告在法定期限内向本院所举并经庭审质证的证据有：
1、建设项目环境影响申报（登记）表1份。拟证明第三人于2013年3月12日向被告申报洗浴项目，2013年3月15日被告受理并确认该项目环境评价类别为应当编制环境影响报告表。
2、建设项目环境影响报告表1份。拟证明第三人委托有资质的环评单位编制环境影响报告表并报送被告审批。
3、建设项目基本情况表1份。拟证明第三人于2013年2月25日将审批项目报东台市东台镇人民政府审批。
4、《审批意见》1份。拟证明被告对第三人申报的《建设项目环境影响报告表》审查后，于2013年4月1日作出涉案《审批意见》。
5、环评审批意见通知单1份。拟证明被告将涉案《审批意见》书面通知第三人。
被告提供的上述证据均为复印件，经核对与原件无异。
被告在法定期限内向本院提交的规范性依据有：
1、《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环境影响评价法》）（节录）；
2、国务院《建设项目环境保护管理条例》（节录）；
3、江苏省环境保护厅办公室《关于进一步明确环境影响报告表、登记表审批权限的通知》（节录）；
4、《建设项目环境影响评价分类管理名录》（国家环境保护总局令第2号）（节录）；
5、国家环境保护总局《环境影响评价公众参与暂行办法》（节录）；
6、江苏省环境保护厅《关于切实加强建设项目环境保护公众参与的意见》（苏环规（2012）4号）（节录）。
原告夏春官、高嵩华、包永新、严相宜诉称，四名原告分别系东台市XXXXX新村19幢301室、302室、303室、304室的房主，第三人四季辉煌沐浴广场在本市东台镇宁树路景范新村17号楼二楼及19号楼一、二单元二楼之间新建洗浴服务项目，第三人的浴池、噪音设备间、水泵房等位于原告主卧室正下方。被告在没有召开座谈会、论证会，征询包括原告在内公众意见的情况下，即作出《审批意见》。为此，原告多次向有关部门信访，要求被告责令第三人限期整改、暂停该项目建设。2013年5月13日被告作出东环函（2013）4号《关于责令东台镇四季辉煌沐浴广场停止建设的函》，但第三人一直在施工建设。综上，被告作出的违法审批行为，侵犯了原告的合法权益。原告请求法院依法撤销被告作出的《审批意见》。
原告夏春官、高嵩华、包永新、严相宜在法定期限内向本院所举并经庭审质证的证据有：
1、房屋产权证书4份。拟证明原告具备诉讼主体适格。
2、东环函（2013）4号《关于责令东台镇四季辉煌沐浴广场停止建设的函》1份。拟证明被告承认了公众参与、公示有误；被告没有尽到审查义务，发函要求第三人停止建设，待信访处理结束取得周围居民同意并经被告核查同意后，方可继续施工建设，被告没有履行法定职责。
3、《审批意见》1份。拟证明被告对第三人报送的项目予以审批许可。
4、报告1份。
5、专题问卷调查1份。
上述证据4、5，拟证明第三人通过欺骗手段取得了12户住户的签字，第三人并未进行环评公示。
原告提供的上述证据均为复印件，经核对与原件无异。
被告东台市环境保护局辩称，1、根据《环境影响评价法》第二十二条第一款、国务院《建设项目环境保护管理条例》第十一条第一款、第二款以及江苏省环境保护厅办公室《关于进一步明确环境影响报告表、登记表审批权限的通知》的规定，被告具有作出被诉《审批意见》的法定职权；2、根据《环境影响评价法》第十六条第一款、第三款，对照《建设项目环境影响评价分类管理名录》V23.的规定，本案洗浴服务项目应为编制环境影响报告表的建设项目，不属于应当开展公众参与和举行听证的建设项目，被告作出的《审批意见》合法。被告请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人四季辉煌沐浴广场述称，1、第三人所建浴室的浴池、设备及配电间等均不在四名原告房屋正下方，而且第三人将采用先进的水空调设备，没有外机噪音，浴室污水集中处理达标排放城市下水道，不设烧煤炭锅炉，无废气排放，对原告的居住环境不会造成不利影响。2、被告依职权所作出的《审批意见》程序合法、客观公正。第三人请求法院依法维持被告作出的《审批意见》。
第三人在法定期限内未向本院提供证据。
庭审质证时，原告对被告提供的证据1的关联性、真实性无异议，对合法性有异议，认为该登记表第三、五、六项未填写、第四项没有写全。原告对被告提供的证据2的真实性、合法性有异议，认为该证据不能证实未签字的有18家，且进行了环评公示。原告对被告提供的证据3的关联性、合法性、真实性（以下简称“三性”）无异议。原告对被告提供的证据4的关联性、真实性无异议，对合法性有异议，认为被告没有对该项目进行审查，签字并非群众的真实意思表示。原告对被告提供的证据5的真实性无异议，对关联性、合法性有异议，认为该证据不能证明被告已于2013年4月2日书面通知第三人领取《审批意见》。第三人对被告提供的证据的“三性”均无异议。
被告对原告提供的证据1的“三性”无异议。被告对原告提供的证据2的合法性、真实性无异议，对关联性有异议，认为这份证据形成于涉案《审批意见》之后，不应作为审查被诉《审批意见》合法性依据。被告对原告提供的证据3的“三性”无异议。被告对原告提供的证据4、5的“三性”均有异议，认为这两份证据上人员签字的真实性无法确认；环评公示不在法定审查范围之内。第三人对原告提供的证据1、3、4、5质证意见同被告的质证意见。第三人对原告提供的证据2的真实性无异议，对关联性、合法性有异议，认为该证据与本案无关联性，第三人目前施工建设并未违反相关法律、法规规定。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告及第三人对被告提供的证据3的“三性”无异议，本院予以确认。被告提供的证据1、2、4、5，具有“三性”特征，本院予以确认。被告及第三人对原告提供的证据1、3的“三性”无异议，本院予以确认。原告提供的证据2，具有真实性特征，应予确认。原告提供的证据4、5，与本案具有关联性，应予确认。
经审理查明，原告夏春官、高嵩华、包永新、严相宜分别系东台市XXXXX新村19幢301室、302室、303室、304室的住户，其住宅与第三人四季辉煌沐浴广场相邻。第三人为新建洗浴服务项目，承租位于东台市宁树路景范新村17号楼二楼及19号楼一、二单元二楼之间已建营业用房作为经营场地，该洗浴服务项目占地面积2000平方米，总营业面积约1200平方米，项目投资250万元，其中环保投资25万元。2013年2月25日，第三人就涉案建设项目报东台市东台镇人民政府进行审批。2013年3月12日，第三人向被告东台市环境保护局提交了《建设项目环境影响申报（登记）表》。被告受理审查后，于2013年3月15日作出“根据申报情况，你单位申报的男女浴室项目须委托有资质的环评单位编制环境影响报告表。本意见仅作为委托环评的依据（不作为领取工商执照的依据），环境影响报告表编制完成后报负责审批的环保行政主管部门审批”的审批意见。嗣后，第三人委托具有建设项目环境影响评价乙级资质的东台市环境科学研究所对其洗浴服务项目编制环境影响报告表。东台市环境科学研究所于当月编制了《东台市东台镇四季辉煌沐浴广场项目环境影响报告表》，内容包括建设项目基本情况、工程内容及规模、建设项目所在地自然环境及社会环境简况、环境质量状况、评价适用标准、建设项目工程分析、环境影响分析、建设项目拟采取的防治措施及预期治理效果、环保投资费用估算及“三同时”验收内容、结论与建议等，并附有建设项目地理位置图、平面布置图、四邻环境质量现状图等。涉案建设项目环境影响报告表编制完成后，第三人将该报告表送至被告东台市环境保护局进行审批。被告东台市环境保护局在没有告知四名原告享有听证权利的情况下，于2013年4月1日向第三人作出被诉《审批意见》，其主要内容为：1、同意你沐浴广场在东台市宁树路景范新村17号楼二楼及19号楼一、二单位二楼之间投资250万元（其中环保投资25万元）新建洗浴服务项目，项目总营业面积约1200平方米。2、该项目在运营过程中产生的洗浴废水及员工生活污水混合后达东台市污水处理厂接管标准，经东台市污水处理厂集中处理达标后排放。3、项目在运营过程中须强化管理，合理布局声源，以减轻噪声对邻近声环境质量的影响。确保场界噪声达到GB22337-2008《社会生活环境噪声排放标准》中2类标准。4、项目营业过程中产生的各类固废收集后分类处置，有利用价值的部分收集后出售，无利用价值的部分收集后由环卫部门统一清运处置。5、项目应认真执行环保“三同时”，切实做好运营期的污染防治工作，确保各类污染物达标排放。项目竣工后三个月内，必须申请我局验收，经验收合格方可投入运行。项目建设期间及运行后的现场监督由东台市环境监察局（大队）负责。6、项目报告表经审批后，如项目性质、规模、地点、拟采用的防治污染及防止生态破坏的措施发生重大变化的须重新报批环境影响评价文件或自审批之日起满5年方开工建设的，须报我局重新核准。2013年4月2日，被告书面通知第三人领取上述《审批意见》。原告不服该《审批意见》，向本院提起行政诉讼。
庭审辩论中，当事人围绕本案的争议焦点，即被告作出的《审批意见》认定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确等进行了辩论。原告认为，根据《中华人民共和国行政许可法》第一条、第三十六条的规定，行政机关对行政许可申请事项进行审查时发现行政许可事项涉及他人重大利益的，应当告知该利害关系人享有听证的权利，被告作出被诉具体行政行为时未告知四名原告，程序违法。被告认为，1、本案争议的公众参与不在环境影响报告表审批的范围之内；2、根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》的规定，涉案建设项目不属于环境敏感区的保护项目，无需开展公众参与。第三人认为，1、根据《环境影响评价法》第二十一条的规定，涉案建设项目属于应当编制环境影响报告表的建设项目，不需要主动组织听证；2、因第三人与原告之间存在民事相邻关系，第三人承诺如在经营过程中产生噪音、水气等不良影响，第三人将会即刻采取措施予以消除。
本院认为，《环境影响评价法》第二十二条第一款规定：“建设项目的环境影响评价文件，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批；建设项目有行业主管部门的，其环境影响报告书或者环境影响报告表应当经行业主管部门预审后，报有审批权的环境保护行政主管部门审批。”江苏省环境保护厅办公室《关于进一步明确环境报告表、登记表审批权限的通知》（苏环办（2011）325号）规定，自2011年10月1日起，除环保部直接审批和环保部委托省级环保部门审批的报告表、登记表以外，其余报告表、登记表由市、县（市）环保部门负责审批。据此，本案被告作为县级环境保护行政主管部门，具有对本辖区的建设项目的环境影响报告表进行审批的职权。
行政机关作出的行政行为，不仅应事实清楚，主要证据充分，适用依据正确，而且应遵守法定程序。《中华人民共和国行政许可法》第四十七条第一款规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利……。”听证作为一项法律制度，是现代行政程序法基本制度的核心，是指行政机关在作出影响公民、法人或者其他组织合法权益的决定前，向其告知决定理由和听证权利，公民、法人或者其他组织随之向行政机关表达意见、提供证据、申辩、质证以及行政机关听取意见、接纳其证据的程序。对何谓“重大利益关系”，我国现行法律、法规、规章以及司法解释虽无具体规定，但涉及民生利益的问题，不应排除在“重大利益关系”之外。本案原告夏春官、高嵩华、包永新、严相宜分别作为东台市XXXXX新村19幢301室、302室、303室、304室的住户，其住宅与第三人四季辉煌沐浴广场相邻。第三人新建的洗浴项目投入运营后所产生的潮湿及热、噪声污染等，不能排除对四名原告的生活造成重大影响的可能，被告在作出《审批意见》前应当告知四名原告享有听证的权利，其未告知即径行作出被诉《审批意见》，违反了法定程序，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政许可法》第四十七条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目的规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
撤销被告东台市环境保护局2013年4月1日作出的东环表函（2013）59号《关于对东台市东台镇四季辉煌沐浴广场洗浴服务项目环境影响报告表的审批意见》。
案件受理费50元，由被告东台市环境保护局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省盐城市中级人民法院。
审 判 长 苏学广
代理审判员 周陈华
代理审判员 姚 芳
二〇一四年四月十六日
书 记 员 夏裕峰
附录法律条文
1.《中华人民共和国行政许可法》
第四十七条行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。
申请人、利害关系人不承担行政机关组织听证的费用。
2.《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。