辽宁省朝阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）辽13行终10号
上诉人（原审原告）李银廷，男，农民。
委托代理人李海东（李银廷之子），男，农民。
被上诉人（原审被告）凌源市松岭子镇人民政府，住所地凌源市松岭子镇。
主要负责人李国，副镇长（主持工作）。
委托代理人刘占文，副镇长。
原审第三人凌源市人民政府，住所地凌源市市府路西段。
法定代表人于仁礼，市长。
委托代理人吴景生，凌源市林业局法规科科长。
原审第三人刘春生，男，农民。
委托代理人程士华，凌源市法律援助中心律师。
原审第三人郭现兰（原审第三人刘春霄已故，其妻继续参加诉讼），农民。
委托代理人程士华，凌源市法律援助中心律师。
上诉人李银廷因履行法定职责一案，不服凌源市人民法院（2015）建行初字第32号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人李银廷的委托代理人李海东，被上诉人凌源市松岭子镇人民政府（以下简称松岭子镇政府）主要负责人李国的委托代理人刘占文，原审第三人凌源市人民政府（以下简称凌源市政府）法定代表人于仁礼的委托代理人吴景生，原审第三人刘春生、刘春宵（已故）的妻子郭现兰及其委托代理人程士华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定：原告李银廷系凌源市松岭子镇东场村（又名大场子村）大洼组村民，2000年，因本村民组小地名秋皮洼山林承包经营权问题，与同组刘贺丰（2009年去世）发生争议，被告松岭子镇政府于2001年6月23日作出松证（2001）9号处理意见，裁定争议山段权属暂归村民组集体所有，刘、李无权干涉，原告对该处理不服提起诉讼，诉讼期间被告作出松政（2001）14号关于撤销松证（2001）9号处理意见的决定，但原告不撤回起诉，本院于2001年10月28日作出（2001）凌行初字第52号行政判决，判决确认松证（2001）9号处理意见违法。因李银廷与刘贺丰林权争议未得到解决，李银廷于2008年12月8日向被告书面提出确权申请，被告至2011年4月22日�告向本院提起诉讼时未作出处理。原审法院另查，刘贺丰于2009年末去世，本案第三人刘春生、刘春霄系其侄子，在整理刘贺丰遗物时发现填写日期为1984年5月12日的凌源县人民政府凌林照字1号山林执照。被告于2013年12月5日作出松证发[2013]37号《关于李银廷申请荒山确权答复意见书》，该意见认为争议荒山因刘贺丰生前持有山照，应该为刘贺丰生前所有，至于刘贺丰死后是否存在继承问题不属于镇政府职权范围，应通过其他途径解决。该意见书已向李银廷送达。
原审法院认为：根据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款之规定，“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理”。根据该规定，个人之间发生林权争议，当事人有权向县级或乡级人民政府申请依法处理；同时，县级或乡级人民政府具有对辖区内个人之间林权争议作出处理的职权和义务。另参照《林木林地权属争议处理办法》第十六条之规定“林权争议处理机构接到《林木林地权属争议处理申请书》后，应当及时组织办理”。本案，原告李银廷与同组村民刘贺丰发生林权争议，于2008年向被告松岭子镇政府提出书面申请确权处理，被告在收到申请后以刘贺丰持有山林执照不需再次确权为由较长时间内未予以书面明确答复，迟至2013年才向原告出具答复意见的行为，违反了上述法律、规章的规定，违背了依法行政及时高效原则。关于被告以刘贺丰持有山林执照不需再次确权为由而未对原告的确权申请作出处理决定的理由是否成立问题，主要涉及到对刘贺丰持有的山林执照效力的认定，该林照是根据1981年3月8日中共中央、国务院《关于保护森林发展林业若干问题的决定》及地方党委、政府制定的相�政策发放的，受当时各方面条件的限制，确有发放程序不规范等问题，但基于政府公信力和发证秩序的稳定性，县政府颁发的山林执照未经该发证机关或其上级机关认定无效的情况下，目前仍具有证明效力，《中华人民共和国森林法》第十七条之所以规定个人之间发生林权争议应当由县级或者乡级人民政府依法处理，正是基于乡级人民政府在履行林权争议处理职责时，遇有行政层级障碍，赋予当事人向上级机关申请确权的选择权。本案被告作为乡级人民政府无权对其上级机关颁发的山林执照直接否定效力，故被告未对原告的确权申请作出确权决定的理由成立。鉴于此，虽然被告在较长时间才将其未对原告确权申请不予作出确权决定的事实和理由书面告知原告，但原告坚持要求被告履行争议林地权属确权法定职责确已超出被告职权范围，其诉讼请求本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告李银廷的诉讼请求。
上诉人李银廷上诉称，原审判决认定事实不清，适用法律错误。1.原始山林台账和明细表可证明争议的秋皮洼林地及林木属于上诉人，1985年初我与刘贺丰分得秋皮洼同一地段的相邻两片山林，但刘贺丰分得山林后拒不交款，村民组上报村委会后将这一段山林也转给我承包，我交纳了两块林地的承包款，二十多年来一直对该地段经营管理，1997年唐山老板来我村开矿占地，村委会与我签了协议，也给了一定补偿，刘贺丰见有利可图后，开始与我争夺林权；2.刘春生、刘春宵兄弟提供的填写日期为1984年5月12日凌源县政府颁发给刘贺丰的凌林照字1号山林执照是其仿造的，争议林地早已属于上诉人，村委会不可能再给刘贺丰办理山林执照，且当时全村有林地的人也都没有办理过山林执照，原审法院未就该山林执照如何办理以及是否合法进行审查就妄下其具有证明效力的结论是错误的；3.被上诉人与第三人凌源市政府虽然存在行政隶属关系，但法律没有规定下级政府不能改变上级政府错误的认定或结论，根据《中华人民共和国森林法》（以下简称森林法）第十七条规定，被上诉人应依法作出确权决定。综上，上诉人的诉讼请求未超过被上诉人的职权范围。请求二审法院查明事实，撤销原审判决，依法改判由被上诉人将争议林地确认归上诉人享有。
被上诉人松岭子镇政府答辩称：1.争议林地上已经有原凌源县政府颁发的山林执照，镇政府无权再对争议林地进行处理，对李银廷确权申请事项，我机关先作出过一份确权决定，后又在诉讼过程中撤销，经与多部门沟通，认为我机关无权处理，最后于2013年5月对李银廷出具答复书，�经履行了我们的职责；2.争议林地上刘春生已经办理了采矿证，又有刘贺丰持有的山林执照，权属已经非常清楚，林地权属就以执照为准，没有必要了解争议林地的现实管护情况和承包人死后的继承问题，且继承问题也不是镇政府的职责范围。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人凌源市政府陈述称，上诉人称刘贺丰1984年山林执照是伪造的，但没有法律依据，单从执照来看，是有效的，没有必要再进行确权。请求二审依法裁判。
原审第三人刘春生、郭现兰陈述称：1.1984年刘贺丰与母亲两口人分得秋皮洼一段林地，并办理了山林执照，争议林地权属明确，没有再确权的必要；2.刘贺丰无妻子儿女，父母及兄弟姐妹均已去世，侄子刘春生、刘春宵对其生活及死后安葬尽了扶养义务，且1984年获得的林权中有刘贺丰的母亲、也就是刘春生、刘�宵奶奶的份额，刘春生、刘春宵属于继承人的范围。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
上诉人向原审法院提供证据有：1.松证（2009）9号处理意见；2.松证（2009）14号处理意见；3.（2001）凌行初字第52号判决书；4.国内特快专递邮件复印件；5.山林台帐；6.明细表；7.李荣廷证明；8.薄锡峰证明；9.薄希丰、吕希民、李荣廷、李强证明；10.冯永民证明；11.协议书；12.调查笔录；13.确权申请书。以上证据用以证明原告拥有争议地权属，其与刘贺丰发生林权争议后向被告申请确权，被告未予作出处理决定，原告提起诉讼符合法律规定。
被上诉人松岭子镇政府向原审法院提供了采矿许可证1份、照片和松政发[2013]37号答复意见书，用以证明被告无权对原告林权争议确定权属，并以书面形式向原告告知，其行政行为合法。
原审第三人刘春生、刘春宵�原审法院提供证据有：1.刘贺丰分得自留山账单；2.中共凌源县委文件凌委发（1981）93号；3.《采矿合同》（2006年）；4.《采矿合同》（2008年）；5.大场子村及冯秀峰的证明；6.大场子村委会证明；7.松岭子镇民政办证明；8.《树木划价记录》；9.刘贺丰的山林执照。以上证据用以证明争议林地为刘贺丰生前承包经营，刘贺丰去世后，刘春生、刘春霄继承取得。
上述证据均已随卷移送本院。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国森林法》第十四条第二款规定：“个人之间、个人与全民所有制单位或者集体所有制单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府处理。”被上诉人具有对辖区个人之间林地使用权和林木所有权争议作出处理的法定职权，其“争�林地上出现了刘贺丰持有的1984年原凌源县人民政府颁发的凌林照字1号山林执照，故上诉人申请确权事项不属本机关职权范围”的答辩理由成立，作为下一级政府，无权对上一级政府颁发的山林执照进行审查和处理，对争议林地有权作出处理决定的应当是凌源市政府，上诉人应向凌源市政府提出确权申请。上诉人关于“法律没有规定下级政府不能改变上级政府错误的认定或结论，被上诉人有权对争议林地进行处理”的观点没有法律根据，上诉人要求确认被上诉人未对其申请事项作出确权决定属于行政不作为的理由不成立。原审判决追加第三人的程序中存在不当之处，但判决驳回原告诉讼请求的结果正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，�上诉人李银廷负担。
本判决为终审判决。
审判长 孟 凡 芹
审判员 陈铁成审判员王敏一
二〇一六年四月七日
书记员 邹 荣