江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）通中行终字第00382号
上诉人（原审原告）倪美菊。
被上诉人（原审被告）启东市公安局，住所地启东市汇龙镇民乐中路516号。
法定代表人黄忠，局长。
行政机关负责人龚陈兵，副局长。
委托代理人ＸＸ，启东市公安局法制大队副大队长。
上诉人倪美菊因治安行政处罚一案，不服海门市人民法院（2015）门行初字0075号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年8月17日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
原审法院经审理查明，倪美菊因对上海市徐汇区人民法院判决其与徐长元的离婚不满，于2014年1月至10月期间多次在北京市中南海周边进行非正常上访。启东市公安局于2014年10月23日作出启公（寅）行罚决字（2014）1967号行政处罚决定，给予倪美菊行政拘留十日的处罚。2015年1月9日至1月21日期间，倪美菊又至北京市中南海周边进行非正常上访。2015年1月22日，启东市公安局立案调查并传唤了倪美菊，在对倪美菊进行了行政处罚告知后，作出启公（寅）行罚决字（2015）146号行政处罚决定，决定给予倪美菊行政拘留十日，并于同日交付执行。倪美菊不服于2015年2月11日向南通市公安局提出行政复议申请，复议机关于同年3月27日作出行政复议决定，维持了启东市公安局作出的原决定。
原审法院认为，关于启东市公安局是否具有管辖权的问题。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”上述规定是公安机关对治安行政案件管辖的选择规定，即从是否更有利于行政案件的处理和执行、是否更有利于节约办案成本、是否更有利于对违法行为人教育的三个原则来判断。本案违法行为虽发生在北京，但倪美菊的居住地在启东市。因此，根据本案实际情况，启东市公安局对本案的管辖，符合上述三原则精神，不违反程序规定。倪美菊认为启东市公安局不具有对本案管辖权的理由，不能成立。
关于倪美菊是否存在违法事实的问题。倪美菊在2015年1月至北京市中南海周边地区进行非正常上访，有北京市公安局西城分局府右街派出所七份训诫书予以证实。启东市公安局据此认定倪美菊至上述地区上访，并扰乱上述地区的正常秩序并无不当。
关于被诉行政处罚适用法律是否准确的问题。《信访条例》第十八条规定，“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”中央有关国家机关设有专门的信访接待机构，信访人应当按照条例的上述规定，到有关机关设立或者指定的接待场所提出信访请求。中南海周边地区不是信访接待场所，也不允许信访人员走访、滞留或聚集。倪美菊在受到治安管理处罚后六个月内又到中南海周边非正常上访，其行为已触犯了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第二十条第（四）项的规定，且情节严重。启东市公安局据此对倪美菊处以治安行政拘留，适用法律正确。
综上，原审法院遂驳回倪美菊的诉讼请求。
倪美菊不服，向本院提起上诉称，1、倪美菊根据《信访条例》及民事诉讼法的规定进行控告和申诉，两年来寄信近万封，亲自去北京30次，但并未实施任何扰乱公共场所秩序的不当言行，被诉处罚决定认定倪美菊到中南海周边地区非正常上访不当；2、启东市公安局在作出处罚决定前未告知倪美菊作出处罚决定的事实、理由、依据，也未告知倪美菊有听证的权利，在处罚决定作出后未告知倪美菊可以申请暂缓执行，所作处罚决定程序违法。故请求二审法院撤销原审判决及被诉处罚决定。
启东市公安局答辩称，被诉处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由没有事实依据和法律依据。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
倪美菊提起上诉后，原审法院已将双方当事人提交的证据材料随案移送本院。
本院经审理，对原审判决认定的事实和采信的证据予以确认。本院另根据启东市公安局在原审中提交的行政处罚告知笔录认定以下事实：2015年1月23日，启东市公安局向倪美菊进行了行政处罚前的告知，告知其行为已构成扰乱公共场所秩序，公安机关将根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第二十条第（四）项之规定对其进行处罚。倪美菊拒绝阅看处罚告知书，拒绝签字，后民警在询问室视频监控下向其宣读告知书内容。
本院认为，根据双方当事人的诉辩意见及原审判决的基本内容，本案的争议焦点是：1、被诉处罚决定认定倪美菊实施扰乱公共场所秩序的行为是否具有事实依据；2、被诉处罚决定程序是否合法。
关于被诉处罚决定认定倪美菊实施扰乱公共场所秩序的行为是否具有事实依据的问题。申诉举报权是公民的基本权利，但该权利的行使应当依法进行，不得违反国家法律、法规的规定。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。据此，公民在行使申诉举报权时，有上述违法情形的，应予处罚。本案中，倪美菊在行使申诉举报权利时，未依照有关规定通过适当的方式向依法设立的申诉、举报机构提出，而是通过去北京上访，在中南海、天安门周边滞留的方式，欲利用上述地区所具有的特殊政治意义以引起关注，且倪美菊明知天安门周边、中南海地区等不是正确的上访场所，在经北京公安机关训诫、启东公安机关行政处罚后，仍多次实施上访行为，其行为对上述地区正常的公共场所秩序造成了影响，具有社会危害性，应予处罚。被诉处罚决定认定倪美菊在北京中南海周边地区上访的行为扰乱了公共场所秩序具有事实依据，所作处罚决定认定事实清楚。
关于被诉处罚决定程序是否合法的问题。首先，对于行政处罚前的告知问题。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十四条规定，公安机关作出治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人作出治安管理处罚的事实、理由及依据，并告知违反治安管理行为人依法享有的权利。违反治安管理行为人有权陈述和申辩。本案中，启东市公安局提交的行政处罚告知笔录明确载明了拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知倪美菊享有陈述申辩权。但倪美菊拒绝签字，民警在询问室视频监控下向其宣读告知书内容。该笔录足以证明启东市公安局履行了处罚前的告知程序。其次，对于倪美菊主张的处罚前应当告知听证权的问题。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十八条规定，公安机关作出吊销许可证以及处二千元以上罚款的治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人有权要求举行听证；违反治安管理行为人要求听证的，公安机关应当及时依法举行听证。该条仅规定公安机关根据治安管理处罚法作出吊销许可证及二千元以上罚款的处罚时，才应当告知相对人听证权。对于本案所涉的拘留处罚，治安管理处罚法并未要求公安机关告知听证权。倪美菊以此主张被诉处罚决定程序不合法的理由依法不能成立。对于倪美菊提出的启东市公安局作出处罚决定后未告知其申请暂缓执行权的问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第一百零七条规定，被处罚人不服行政拘留处罚决定，申请行政复议、提起行政诉讼的，可以向公安机关提出暂缓执行行政拘留的申请。公安机关认为暂缓执行行政拘留不致发生社会危险的，由被处罚人或者其近亲属提出符合本法第一百零八条规定条件的担保人，或者按每日行政拘留二百元的标准交纳保证金，行政拘留的处罚决定暂缓执行。从上述规定可以看出，告知申请暂缓执行权并非公安机关执行行政拘留应当履行的法定程序，启东市公安局在执行被诉处罚决定前未进行告知不违反上述法律规定。倪美菊所诉称的被诉处罚决定程序违法的理由不能成立，本院不予采信。
综上，原审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，应予维持。倪美菊的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人倪美菊负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘羽梅
审 判 员 仇秀珍
代理审判员 张祺炜
二〇一五年十一月五日
书 记 员 凌 媛
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；