河南省郑州市管城回族区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）管行初字第30号
原告郑州金盾未来花园业主委员会。
负责人何才英，主任。
委托代理人张长和，男，1943年6月5日出生，汉族。
委托代理人王宏亮，男，1955年7月15日出生，汉族。
被告郑州市管城回族区住房保障服务中心。
法定代表人张献忠，主任。
委托代理人张晓卫，男，郑州市管城回族区住房保障服务中心法制科科长。
委托代理人刘丹，女，郑州市管城回族区住房保障服务中心物业管理科副科长。
原告郑州金盾未来花园业主委员会诉被告郑州市管城回族区住房保障服务中心业主委员会不予备案一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告郑州金盾未来花园业主委员会主任何才英及委托代理人张长和、王宏亮，被告郑州市管城回族区住房保障服务中心副主任张晓强及委托代理人张晓卫、刘丹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告郑州市管城回族区住房保障服务中心于2015年4月21日作出管字业委会不予备（2015）第001号业主委员会不予备案通知，内容为：“座落于郑州市管城回族区德风街36号金盾未来花园（项目地点）的金盾未来花园（业主委员会名称）因下列理由，不予备案。理由：1、备案程序不符合相关规定。2、因该小区存在较大的遗留问题，业主身份暂无法确认。”
被告向本院提供作出被诉行政行为的证据、依据：1、国务院《物业管理条例》第六条房屋的所有权人为业主。第十六条业主委员会应当自选举产生之日起3０日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门备案。2、建设部《业主大会和业主委员会指导规则》（建房（2009）274号）第十条首次业主大会会议筹备组由业主代表、建设单位代表、街道办事处、乡镇人民政府代表和居民委员会代表组成。筹备组成员人数应为单数，其中业主代表人数不低于筹备组总人数的一半，筹备组组长由街道办事处、乡镇人民政府代表担任。第十三条依法登记取得或者根据物权法第二章第三节规定取得建筑物专有部分所有权的人，应当认定为业主。3、《物权法》第六条不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记。动产物权的设立和转让，应当依照法律规定交付。第十条不动产登记，由不动产所在地的登记机构办理。国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。第十一条当事人申请登记，应当根据不同登记事项提供权属证明和不动产界址、面积等必要材料。第十四条不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。4、《郑州市业主大会工作指导手册》首次业主大会筹备工作步骤（试用）一、二、三款。证明原告成立不合法，因为业主委员会的成员必须是业主，原告的成员不能证明是业主身份，所以他们成立的业主委员会就不合法。原告以业主委员会的名义起诉，原告不能证明业主委员会是合法成立的。5、国务院《物业管理条例》第六条房屋的所有权人为业主。第十六条业主委员会应当自选举产生之日起3０日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门备案。6、《郑州市物业管理条例》第二十一条业主委员会应当自选举产生之日起三十日内，持下列文件向县（市）、区房地产管理部门和街道办事处、乡（镇）人民政府备案：（一）业主委员会成立情况的书面报告；（二）业主大会议事规则；（三）管理规约；（四）业主委员会成员名单及基本情况；（五）法律、法规规定的其他材料。7、《郑州市业主大会工作指导手册》第一项。8、《郑州市人民政府关于郑州市物业管理纳入社区建设工作的意见》（郑政（2011）8号）。9、建设部《业主大会和业主委员会指导规则》（建房（2009）274号）第十条、第十一条、第二十二条、第二十三条。证明原告在诉状中称2013年4月1日召开业主大会，2015年4月10日向被告提出备案申请。超过30日的规定，是被告不予备案的理由之一。申请业主委员会备案应有三名以上业主，及入住20%以上的业主签名同意的书面材料到房管部门申请，申请人不是业主，也没有提供全面的书面材料，这也是被告不予备案的理由之一。原告小区的人员曾经来咨询过，被告给其解释了，后来他们就直接开了会，根据《郑州市物业管理条例》第十三条、第十四条，成立业主委员会要有筹备组，原告自行召开业主大会选举业主委员会的程序不合法，原告的参会人员资格不合法，形式不合法。该大会是无效的，所以被告不给原告备案。10、业主委员会不予备案通知存根。证明被告已经作为，告知原告不予备案。11、航海东路街道办事处映月社区出具的证明，其上显示“经他们了解”，说明办事处没有参加选举的过程，按照程序规定，办事处应当派人参加，其上显示“选举产生程序基本符合相关法律规定”，说明不是完全符合，说明社区对他们成立程序的一种否定。该证明上显示“至今未有商品房销售合同”，说明他们不具备业主身份。
原告诉称，原告于2013年3月依法成立，并依法向被告提出备案申请，被告不予受理，未向原告出具法律文书。2015年4月10日原告再次依法提出备案申请，被告仍以各种理由不予受理，在原告要求下，被告于2015年4月21日出具（2015）第001号《业主委员会不予备案通知》，拒绝出具备案证明。被告不出具备案证明的行为，侵害了原告的合法权益，致使原告及成员无法刻章履行职责。为此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第12条第2款、第44条，向法院起诉，要求依法确认被告行为违法，要求被告为原告出具备案证明。在诉讼过程中，原告变更诉讼请求，请求法院撤销被告不予备案通知，判令被告为原告出具备案证明。
原告提供证据如下：1、被告管城回族区住房保障服务中心不予备案通知。证明被告作出行政行为事实。且行政行为内容与事实不符、于法无据，侵害了原告合法权益。2、证人宋为民证言。证明原告业主大会筹备前，曾到被告处咨询，被告工作人员称没有房产证和购房合同，不能成立业主大会和业主委员会，也不参加筹备组。3、原告向被告报送的备案材料及相关材料。证明原告申报要求被告出具备案证明的事实及原告已经依法成立存在二年之久，业委会成员均是热心公益事业，积极为小区建设服务的志愿者。4、郑州市公安局2011年3月22日选房《通知》、2011年4月7日选房交款《通知》、2012年3月22日交房《通知》，开发商给张长和等开具的房屋价款及领取钥匙的收据，及相关《前期物业管理服务协议》、《装修管理服务协议》、《临时管理规约》、《消防安全责任书》、《金盾未来花园业户手册》、《郑州供水欠费停水通知单》、《抽油烟机服务行为报告》等证据。证明买房的民警通过与开发商郑州申泰置业有限公司房屋买卖民事法律行为，已经合法占有了建筑物专有部分，成为房屋的业主。开发商对原告业主占有房屋专有部分无异议。5、原告2014年工作总结及2015年工作目标等材料、党支部批复。证明原告为小区建设和社会服务做了大量工作，取得了许多成绩。社区和郑州市公安局给予充分肯定。
被告辩称，一、对原告起诉书内容进行答辩之前，被告就原告起诉的主体资格提出异议，郑州金盾未来花园业主委员会未得到任何部门的确认，不具有法律起诉的主体资格，人民法院应当不予立案。二、对原告在起诉状中所叙述的被告行为违法及不作为进行答辩：1、依据国务院《物业管理条例》、《郑州市物业管理条例》、建设部《业主大会指导规则》相关规定，郑州市管城回族区住房保障服务中心在所辖区域内依据法律程序具有作出业主委员会备案或不予备案的职能，不存在行为违法。2、按照原告申请，被告依据法律法规出具了不予备案证明，已履行单位职能。原告未按照法律法规相关程序依法筹备业主大会和选举业主委员会，并且反诉被告不作为行为，请求人民法院依法驳回原告起诉。三、对原告在起诉状中所叙述的不予备案陈述内容进行答辩：1、依据建设部《业主大会指导规则》、“郑州市人民政府关于郑州市物业管理纳入社区建设工作的意见”郑政（2011）8号文件，郑州市管城回族区住房保障服务中心在所辖区域内负责对符合条件且按照法律程序召开业主大会并选举产生业主委员会的小区给予备案。原告未按照《业主大会指导规则》相关程序未向被告提出书面申请、没有在所辖办事处组织指导下进行业主大会的筹备召开，不符合业主大会筹备及业主委员会选举程序。2、依据国务院《物业管理条例》、《郑州市物业管理条例》，业主的定义为产权所有人，原告提供的该小区备案资料，不能提供房屋产权证和购房合同等合法有效的能够确认业主身份的相关资料，不符合成立业主委员会的基本条件。3、鉴于原告未按照《业主大会指导规则》相关程序且原告不能提供能确认小区业主身份的合法有效材料的情况下，郑州市管城回族区住房保障服务中心依据法律法规作出不予备案行为，不存在行为违法。
经审理查明，郑州金盾未来花园小区位于郑州市管城回族区德风街36号。2013年2月20日，该小区成立业主大会工作筹备组，由沙鑫（映月社区网格长）任组长，成员有李国庆（社区民警）、业主代表宋为民、张长和、王宝珍。2013年3月初，该小区人员到郑州市管城回族区住房保障服务中心咨询有关成立业主委员会的相关事宜。被告知没有房产证和购房合同成立业主委员会不符合法律规定，不会被备案。2013年3月6日，金盾未来花园业主委员会筹备组公告了金盾未来花园业主委员会七名候选人名单。2013年3月31日，金盾未来花园业主委员会筹备组召天成立大会，通过了金盾未来花园业主委员会章程和金盾未来花园管理规约，推选了上述七名候选人为业主委员会委员。2013年4月1日，业主委员会召开第一次会议，选举主任、副主任并进行了分工。2015年4月10日，郑州金盾未来花园业主委员会向郑州市管城回族区住房保障服务中心递交金盾未来花园业主委员会备案申请书。郑州市管城回族区住房保障服务中心以金盾未来花园备案程序不符合相关规定及业主身份无法确认的理由于2015年4月21日作出管字业委会不予备（2015）第001号业主委员会不予备案通知。
另查明，郑州金盾未来花园小区是按照从优待警政策开发的限价商品房小区，购房民警已实际占有、使用所买房屋三年，因开发商问题，致使住户未有商品房销售合同、未办理房屋所有权证。
本院认为，本案争议焦点之一金盾未来花园小区住户是否为业主？国务院《物业管理条例》第二章第六条规定，房屋的所有权人为业主。《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第一条第二款规定，基于与建设单位之间的商品房买卖民事法律行为，已经合法占有建筑物专有部分，但尚未依法办理所有权登记的人，可以认定为物权法第六章节所称的业主。住建部《业主大会和业主委员会指导规则》第十三条规定，依法登记取得或者根据物权法第二章第三节规定取得建筑物专有部分所有权的人，可以认定为业主。基于房屋买卖等民事法律行为，已经合法占有建筑物专有部分，但尚未依法办理所有权登记的人，应当认定为业主。本案中，因建筑开发商的原因，金盾未来花园小区的住户尚未办理房屋所有证，但从原告提交的证据可以看出该小区的住户已经全部支付购房款，实际占有使用房屋，依据上述法律法规，可以认定购买金盾未来花园小区房屋的住户为业主。本案争议焦点之二业主委员会的成立是否合法？国务院《物业管理条例》第十条规定，同一个物业管理区域内的业主，应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府的指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会。根据上述条例，房管部门仅是起到指导作用或见证作用，而实质的成立主体应为全体业主，业主大会的成立应当由全体业主的意志决定。由前述可知，金盾未来花园小区全体住户为业主，被告以住户不是业主为由不参与指导，在此情况下，如果有证据证明原告是经金盾未来花园小区全体业主选举产生的，被告应当予以备案。但原告向被告提交的备案材料中，没有经金盾未来花园小区业主签名的选举产生业主委员会的证据，不能证明其成立合法。被告以其选举程序不合法不予备案，理由正当。因此，原告要求撤销被告作出的业主委员会不予备案通知及要求被告为原告出具备案证明的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告郑州金盾未来花园业主委员会的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告郑州金盾未来花园业主委员会负担。
如不服本判决，可在收到判决书之日起十五日内向本院递交上诉状一式十份，上诉于河南省郑州市中级人民法院，并于上诉之日起七日内向河南省郑州市中级人民法院交纳上诉费，将交费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。
审 判 长 陈 峥
人民陪审员 任天才
人民陪审员 杜 盼
二〇一五年九月六日
书 记 员 吕爱莉
附法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
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