陕西省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）陕行终279号
上诉人（原审原告）：宝鸡市渭滨区八鱼镇姬家殿村第五村民小组。住所地：陕西省宝鸡市渭滨区八鱼镇姬家殿村。
法定代表人：茹红录，该村民小组组长。
委托代理人：刘洋，陕西金宝律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：宝鸡市陈仓区人民政府。住所地：陕西省宝鸡市陈仓区行政中心。
法定代表人：王万庆，该区区长。
委托代理人：陈波，该区副区长。
委托代理人：吴智丰，陕西永佳律师事务所律师，
被上诉人（原审第三人）：宝鸡市渭滨区八鱼镇人民政府。住所地：陕西省宝鸡市渭滨区八鱼镇姬家殿村。
法定代表人：朱海涛，该镇镇长。
委托代理人：毛海鹰，该镇副镇长。
委托代理人：杨林周，陕西秦川律师事务所律师。
上诉人宝鸡市渭滨区八鱼镇姬家殿村第五村民小组（以下简称姬家殿村五组）因诉被上诉人宝鸡市陈仓区人民政府（以下简称陈仓区政府）、宝鸡市渭滨区八鱼镇人民政府（以下简称八鱼镇政府）土地行政登记一案，不服宝鸡市中级人民法院(2016)陕03行初69号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明：1987年，原宝鸡县八鱼乡农机管理服务站（以下简称八鱼乡农机站）经原宝鸡县八鱼乡人民政府同意，搬迁新址。当年11月19日，八鱼乡农机站与原宝鸡县八鱼乡姬家殿村民委员会签订《征地兑地协议书》，约定卧龙寺大桥南路、与西宝南线相交的路南西侧五亩土地为八鱼乡农机站新址用地，此五亩地，其中三亩以八鱼乡农机站旧址使用的三亩地还田兑换，其余二亩地，由八鱼乡人民政府从外村兑换抵顶，兑换不能时由八鱼乡农机站支付征用费二万元。八鱼乡农机站新址用地在建站前由原告姬家殿村五组耕种，姬家殿村实行村作为一级核算组织。
1999年12月，经原宝鸡县八鱼镇农机管理服务站（以下简称八鱼镇农机站）申请，原宝鸡县人民政府向八鱼镇农机站颁发了宝县集用（1999）字第1116013号B《集体土地使用证》。
2016年7月5日，原告村民小组村民在涉案土地上建房，建房过程中，八鱼镇政府工作人员进行阻挡，出示了宝县集用(1999)字第1116013号B《集体土地使用证》，并贴出公告要求停止建房。原告不服该土地使用权登记行为，遂提起本案诉讼。
原审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（四）项之规定，被诉土地使用权登记行为属于行政诉讼的受案范围。根据《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》（〔2005〕行他字第4号）规定，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形，因此，被告及第三人关于本案被诉土地使用权登记行为应当复议前置的主张不能成立。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”该款规定了行政行为的相对人或利害关系人方可作为行政诉讼的原告。此处的“利害关系”是指行政行为对起诉人的合法权益造成了影响或具有造成影响的可能性。原告在庭审时主张兑给八鱼镇农机站的是土地使用权，由于被诉土地使用权登记行为的产生而使其不能行使土地所有权，所以其与被诉土地使用权登记行为具有利害关系。但是，根据《征地兑地协议书》的约定，八鱼乡农机站以其旧站址三亩地兑换姬家殿村五亩地建新站，兑换办法是八鱼乡农机站旧址占用的三亩地交姬家殿村还田，剩余二亩地由八鱼乡政府从外村兑换抵顶或由八鱼乡农机站支付土地征用费二万元。从协议内容看，其中并不包含保留所有权或者兑换的是土地使用权的记载，而且没有土地使用一定年限就要相互退还的内容，所以，协议双方兑换的应当是涉案土地的所有权；其次，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”原告提供的《姬家殿村委会证明》，仅能证明八鱼乡农机站建站前的土地由原告耕种，但不能由此而推导出原告对涉案土地具有所有权。因此，原告关于被诉土地使用权登记行为侵犯其土地所有权的主张不能成立，其与被诉土地使用权登记行为不具有利害关系，不具备原告资格。
经合议庭评议，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定，裁定：驳回原告宝鸡市渭滨区八鱼镇姬家殿村第五村民小组的起诉。本案预收的案件受理费50元，退还原告宝鸡市渭滨区八鱼镇姬家殿村第五村民小组。
上诉人姬家殿村五组上诉称：原审裁定认定事实不清，程序违法。（一）上诉人姬家殿村五组具有本案主体资格。上诉人主张所有的土地在八鱼乡农机站建站前由上诉人耕种，也属于上诉人管辖范围。1987年姬家殿村委会在未经任何村民同意的情况下将土地暂时借给八鱼乡农机站使用，由此可以认定，该地所有权归上诉人所有。（二）被上诉人向第三人颁发的集体土地使用权程序严重违法，原审法院对本案实体并未审理。（三）第三人提供的《征地兑地协议书》不应作为定案依据。请求：撤销原审裁定，将本案发回重审。
被上诉人陈仓区政府答辩称：原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。（一）上诉人与本案无利害关系，不具备诉讼资格。上诉人在一审中提交的证据仅能证明八鱼镇农机站建站前的土地由上诉人耕种，由此并不能推定上诉人对涉案土地具有所有权，而本案涉及的是土地所有权，并非土地使用权。（二）由于行政区划发生变动，被上诉人所在的八鱼镇已经划归渭滨区，被上诉人不是适格的被告。（三）宝县集用（1999）字第1116013号Ｂ《集体土地使用证》合法有效。请求：驳回上诉，维持原裁定。
被上诉人八鱼镇政府答辩称：（一）同意陈仓区政府的答辩意见。（二）根据原审法院认定的事实，上诉人不具有主体资格。依据1995年《关于确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条及相关法律的规定，姬家殿村集体已经丧失土地所有权，上诉人不具有主体资格。请求：驳回上诉，维持原裁定。
本院经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。
本院认为：本案的焦点问题是上诉人姬家殿村五组是否具有诉讼主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，姬家殿村五组提起诉讼，请求撤销宝县集用（1999）字第1116013号Ｂ《集体土地使用证》，其理由是上诉人姬家殿村五组为该土地所有权人。经查，宝鸡市八鱼镇姬家殿村实行的是村作为一级核算组织。本案一、二审中，上诉人并未提供其为该土地所有权人的合法证据，上诉人在一审期间提供的《姬家殿村委会证明》和二审期间提供的《宝鸡县农村耕地承包合同》（该合同的发包方正式落款的有效印章为宝鸡市八鱼镇姬家殿村村民委员会印章），仅能证明涉案土地在八鱼乡农机站建站前由上诉人耕种，但不能由此认定上诉人对涉案土地拥有所有权。上诉人仅以涉案的土地在八鱼乡农机站建站前由其耕种，故其对涉案土地拥有所有权的理由不能成立，故无法认定其与被诉土地使用权登记行为具有利害关系。
关于上诉人姬家殿村五组提出的原审未进行实体审理的上诉理由。行政案件进入实体审理，需以当事人的起诉符合法定的起诉条件为前提，而本案因上诉人姬家殿村五组不具备主体资格，不符合起诉的受理条件，本案未进入实体审理。故该上诉理由，不能成立。
综上，上诉人姬家殿村五组的上诉请求和理由，依法不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 焦玉珍
代理审判员 温永宏
代理审判员 王 鑫
二〇一七年六月二十一日
书 记 员 崔 燕