陕西省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）陕行终363号
上诉人（原审原告）：陕西恒达房地产有限公司。
法定代表人：邹志伟,执行董事兼总经理。
委托代理人：呼东红，北京市中兆（西安）律师事务所律师。
委托代理人：潘静，北京市中兆（西安）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：西安未央区人民政府。住所地：陕西省西安市未央区龙首北路西段*号。
法定代表人：梁晚晴，该区区长。
委托代理人：王圆，该区人民政府法制办公室干部。
委托代理人：赵淼，陕西智冠律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：西安未央湖旅游开发区管理委员会（原为西安未央湖旅游度假区管理委员会）。住所地：陕西省西安市未央区环湖南路*号。
法定代表人：乔森，西安未央湖旅游开发区管理委员会主任。
委托代理人：马丙新，西安未央湖旅游开发区管理委员会工作人员。
委托代理人：赵淼，陕西智冠律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：西安浐灞生态区管理委员会。住所地：陕西省西安市浐灞大道*号。
法定代表人：门轩，西安浐灞生态区管理委员会主任。
委托代理人：代涛，西安浐灞生态区土地储备中心干部。
委托代理人：张温，陕西金镝律师事务所律师。
上诉人陕西恒达房地产有限公司（以下简称恒达公司）因诉被上诉人西安市未央区人民政府（以下简称未央区政府）、西安未央湖旅游开发区管理委员会（以下简称未央湖管委会）、西安浐灞生态区管理委员会（以下简称浐灞管委会）行政合同一案，不服西安铁路运输中级法院（2016）陕71行初320号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院查明：2000年5月31日，被告未央湖管委会（甲方）与原告恒达公司（乙方）签订了《征地合同》。合同约定：乙方所征地位于辛王路以东、湖滨路以南、建设路以北、规划路以西。所征地面积为352980平方米（约合530亩）。所征地用途：住宅及商业配套用地。项目名称：百合水乡。征地价每亩70000元，合同总价37000000元。付款方式：本合同签定之日起，壹周内乙方向甲方支付9000000元（玖佰万元）人民币。甲方在收到该款项之日起壹月之内负责给乙方圈地壹佰亩，交乙方使用。在未央湖二期工程（指规划图中的“北湖博览园”）动工前，乙方每付相应亩数征地款，甲方在壹月之内负责组织圈相应亩数的地，交乙方使用。在未央湖二期工程动工之日起壹月内支付剩余地款的80%，甲方在壹月之内组织圈建所征用的土地围墙，清理完地面附着物，交乙方使用。在所征用土地围墙全部圈建完后10日内，乙方付清剩余款项。如乙方不能按时支付地款，除应承担延期付款的违约金外，甲方有权收回土地。围墙圈建费用由乙方承担。甲方责任：甲方提供给乙方征用的土地必须符合国家法律政策规定，系房地产开发用地。甲方协助乙方办理有关规划及《国有土地使用权证》，所需费用由乙方承担。甲方在2000年12月31日前将湖滨路修通，做通排水。乙方责任:乙方应按合同规定的时间和数额支付款项。乙方须在验线后积极办理有关手续，并组织动工建设，不得私自改变立项内容。乙方不得私自转让或买卖合同土地，如有特殊情况须经管委会审批通过。项目规划、审批须经管委会通过后方可上报。合同还约定：如果甲方不能如期向乙方提供土地，从违约日起甲方应向乙方支付已付款万分之五的违约金（按日计算）。如果乙方不能按合同规定支付款项，乙方应向甲方支付合同余款万分之五的违约金（按日计算）。合同签订后，原告于2000年6月1日、6月7日、2003年1月28日分别向被告支付征地款5000000元、4000000元、150000元，共计人民币9150000元整。后原告相继取得西安市城乡建设委员会市建发（2002）74号立项批复，市规划局2002字第40号《建设项目选址意见书》，西安市发展计划委员会市计投发（2003）74号项目前期准备计划等政府文件，并于2004年4月9日取得编号为（2003）188号《建设用地规划许可证》。2013年2月26日，西安市政府召开关于研究讨论恒达公司“百合水乡”项目用地有关问题的专题会议。2016年5月16日，西安市国土资源局浐灞分局出具的情况说明载明:“百合水乡”原拟用地范围农用地转用和土地征收已于2014年12月31日经陕西省人民政府批准，并下发陕政土地批[2014]768号土地审批件，规划部门将该用地作为八家堡村城中村改造项目安置用地选址范围。2016年8月16日，原告向被告未央湖管委会递交《关于“百合水乡”项目用地问题处理的申请报告》，但至今未向原告作出答复。综上，原、被告双方签订的《征地合同》目的无法实现，严重侵害了原告的合法权益。为此原告提起诉讼，请求：1.解除第二被告因行使第一被告的权利与原告签订的《征地合同》；2.请求三被告共同赔偿915万元征地款及违约金190320000元。
另查明，被告未央湖管委会系西安市未央区机构编制委员会成立的事业单位，经费自收自支。
原审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议”及《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国民事诉讼法﹥若干问题的解释》第十一条：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）其他行政协议”的规定。作为行政协议的一方当事人是行政机关或者法律、法规、规章授权的组织，并且是为了实现公共利益或者执行管理目标在法定职责范围内订立的协议。本案中，被告未央湖管委会以自己的名义与原告签订的《征地合同》。因被告未央湖管委会即非行政机关亦非被告未央区政府的派出机构，本案也无证据证明被告未央湖管委会是受被告未央区政府的委托签订的被诉《征地合同》，且两被告均否认存在委托的事实。原告认为被告未央湖管委会是被告未央区政府的派出机构、是行使被告未央区政府的权利与其签订的《征地合同》之观点，缺乏事实依据，不予采纳。又因被告未央湖管委会并非法规、规章授权的组织。因此，涉案《征地合同》属于民事合同，不是行政协议，不属于行政案件的受案范围。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第十项的规定，裁定：驳回原告恒达公司的起诉。案件受理费50元，退还原告恒达公司。
上诉人恒达公司上诉称：（一）涉案《征地合同》是行政协议，应受行政诉讼法的调整。合同双方处在管理与被管理的不平等地位；未央湖管委会行使的是土地管理的行政职权；合同标的为转让国有土地使用权的法律关系；合同约定的权利义务包含税务等行政管理的内容。（二）一审裁定以“被上诉人未央湖管委会并非法规、规章授权的组织”进而得出涉案合同不是行政协议的事实认定明显逻辑错误。涉案合同签订之时，被上诉人未央湖管委会行使的权利是被法律赋予的，上诉人基于对其政府职权的信任才与之签订合同。虽然事后被上诉人未央湖管委会被登记为事业单位，但从各级政府及职能机关对涉案《征地合同》的效力均认可，并积极配合履行合同义务的情况来看，被上诉人未央区政府以实际行为追认了被上诉人未央湖管委会与上诉人签订的《征地合同》的效力，因此法律责任应由被上诉人未央区政府承担。（三）涉案合同签订之时未央湖管委会并没有登记成事业单位，被上诉人对未央湖管委会行使政府职权的缘由负有举证责任，一审裁定对证据和举证责任的划分认定明显错误。被上诉人未央湖管委会提交的设立文件，其登记为事业单位的时间，晚于涉案合同。对于未央湖管委会行使政府职权的缘由，被上诉人各方负有举证责任。一审要求原告对此举证，不符合行政诉讼的举证规则。综上，请求：撤销一审裁定，判令被上诉人承担本案诉讼费用。
被上诉人未央区政府答辩称：涉案《征地合同》系未央湖管委会以自己的名义与被答辩人签订的民事合同，因此不属于行政诉讼受案范围。一审法院查明事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回上诉维持原裁定。
被上诉人未央湖管委会答辩称：答辩人既非行政机关，亦非未央区政府的派出机构，也不是法律法规授权的组织，而是自收自支的事业单位，涉案《征地合同》是答辩人以自己的名义签订的，不是行政合同而属于民事合同，因此不属于行政诉讼受案范围。一审法院查明事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回上诉维持原裁定。
被上诉人浐灞管委会答辩称：（一）答辩人没有与被答辩人签订过任何形式的合同，被答辩人起诉答辩人要求解除合同、赔偿违约金没有事实依据和法律依据。（二）涉案《征地合同》不符合法律规定。本案所涉土地在没有被征收之前，被答辩人与他人签订的《征地合同》是无效合同，无效合同的法律结果就是一方或者双方履行返还义务，而答辩人没有任何返还义务，无需承担法律责任。（三）被答辩人与未央湖管委会签订《征地合同》的时间为2000年5月31日，答辩人成立于2004年8月19日。本案涉案合同签订在前，答辩人成立在后，答辩人不可能侵害其合同利益，被答辩人没有任何证据证明答辩人有任何具体行政行为违法侵害其合法权益，因此答辩人不应成为本案的被告。请求法院驳回被答辩人的起诉，维持原裁定。
一审查明的事实与二审查明的事实相同，本院予以确认。
另查明，西安未央湖旅游度假区管理委员会成立于1998年。2000年更名为西安未央湖旅游开发区管理委员会，为区政府直属事业单位，经费自收自支。根据西安市未央区机构编制委员会关于成立西安未央湖旅游开发区管理委员会的通知》（未编发（2000）8号）文件，其主要职能是：“1、组织实施有关法律、法规和规章，并结合开发区实际制定有关管理制度。2、在市级有关部门指导下，编制开发区发展计划和建设规划，经批准后组织实施。3、受市级相关部门委托，审批开发区内的投资项目，负责开发区基础设施和公用设施的建设和管理，负责开发区内的环境管理。4、受有关部门委托，负责开发区的环境卫生、计划生育、园林绿化、劳动人事、财务监督等工作。5、对开发区的企业、事业单位进行协调、服务和管理。6、完成区人民政府交办的其它任务”。
本院认为：公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，应当符合法定的起诉条件。本案的争议焦点，一是浐灞管委会是否为本案适格被告；二是本案是否属于行政诉讼法的受案范围。
关于浐灞管委会是否为本案适格被告的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，上诉人恒达公司与被上诉人未央湖管委会于2000年5月31日签订了《征地合同》，约定了双方的权利义务。浐灞管委会既不是合同相对方，也未对上诉人恒达公司作出任何行政行为，上诉人恒达公司列其为本案被告没有事实和法律依据，其不是本案的适格被告。
关于本案是否属于行政诉讼法的受案范围。本案系因上诉人恒达公司与被上诉人未央湖管委会于2000年签订的《征地合同》而引发的案件，涉诉合同实际含有国有土地出让的性质。对于新修改的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称新行政诉讼法）施行之前形成的此类协议，根据当时的法律规定和人民法院处理此类纠纷的通常做法，一般作为民事合同通过当事人提起民事诉讼方式寻求司法救济，不纳入行政诉讼受案范围。上诉人现针对新行政诉讼法施行前的涉案协议提起行政诉讼，相关法律依据不充分。原审法院认为涉案协议不属于行政诉讼受案范围，并无明显不当。
综上，原审裁定驳回上诉人恒达公司的起诉正确，应予维持。上诉人恒达公司的上诉理由和请求，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 焦玉珍
代理审判员 温永宏
代理审判员 王 鑫
二〇一七年九月二十五日
书 记 员 仵 媛