浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2013）浙行终字第80号
上诉人（原审原告）许长根等171人。
诉讼代表人许长根。
诉讼代表人胡智贤。
被上诉人（原审被告）义乌市人民政府。
法定代表人何美华。
委托代理人徐巍。
许长根等171人诉义乌市人民政府其他行政行为一案，金华市中级人�法院于2013年2月28日作出（2012）浙金行初字第29号行政裁定。许长根等171人不服，向本院提出上诉。本院于2013年4月3日立案受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审裁定载明下列事实：许长根等171人诉称，因旧城改造的需要，义乌市人民政府成立了义乌市北门街区块工程建设指挥部，负责北门街区块的拆迁安置工作，义乌市人民政府文件义政（2003）2号关于《义乌市北门街区块旧城改造房屋拆迁管理实施细则》的批复。被诉具体行政行为：1、该文件指定为被告代理机构指挥部为本地块拆迁人、管理人那就等于被告自己就是拆迁人、管理人，该行政行为是违法的。2、之后被告代理机构又顺理成章成为原告所在拆迁地块中的招标人，也就等于被告就是本地块的招标人。3、为此招投标实施细则特设置规定，该地块除出让部分建筑设施外所有建筑设施�偿归招标人所有，那就等于归本案被告所有这个行政行为是明显违法的行为。本案诉讼代表原告在内本小区共652户业主所取得的产权是本地块原拆原建性质，被告为了节省土地成本才在本地块中规划高层建筑，被拆迁人胡智贤、郑焕才、吴冬菊、傅元勇及本小区在内的共有652户业主与本案被告代理机构北门街建设工程指挥部拆迁协议签订后，法律上关系成立。根据（2009）义民初字第153号民事判决，被拆迁人傅元勇在该地块所有产权依法判决归原告许长根所有，被拆迁人傅元勇在拆迁安置中享有一切权利义务一并转移给许长根享受和承担。因此，原告许长根与被告义乌市人民政府法律上关系成立，为此多份判决已确认为原告许长根具有诉讼主体资格。根据提供的现土地使用证显示本地块用地总面积为14561.56平方米，根据本地块国有土地使用权出让合同显示，商铺出�面积占1488.45平方米，现土地使用证原告分摊面积为19.8平方米，本小区共有652户，根据实际本小区现土地使用证平均每户有20.1平方米，那么652×20.1=13105平方米＋已出让商铺1488.45平方米=14593平方米-
本地块总占面积14561.56平方米=全部土地用完还欠31平方米。为此，被告在本地块拆迁安置中没出过一寸土地的事实存在不可否认。根据原告提供的金华晚报，该证据证明内容是：中标者要负责建造拆迁安置户房屋，无偿提供给地块内的拆迁安置户。为此可以证实，被告在本地块中没出过一分建设费用事实存在不可否认。根据城拍（2005）44号国有土地使用权出让合同与（2011）浙金行重字第1号行政判决书，可以得到证实，本地块原批准的容积率只有2.56，建筑密度只有34.8%，规划违法后实际容积率是4.89，建筑密度是63.6%。为此可以得到证实，北门街14#、14-1号地块中除本小区652户�置房与出让部分建筑外，所有建筑及设施是在增加容积率与建筑密度基础上建成的，特别是安置剩余的58套房，不是被告另增土地建成的。根据《中华人民共和国物权法》第1条、第2条、第142条规定，土地使用权归谁使用，一切建筑物、构造物及其附属设施的所有权属归建设用地使用权人所有。被告利用招投标权利，成立非法代理机构，为什么说是非法代理机构呢，因指挥部是个没有民事独立行为，没有法人资格的机构，所组成人员都是东拼西凑的，所以这个机构是非法机构。被告在本地块拆迁安置中，既没出过一寸土地又没出过一分钱，利用招投标权利将本地块除出让部分建筑外，所有建筑设施无偿归招标人所有，这是严重的违规违法行政。根据中华人民共和国国务院令（第305号）、《中华人民共和国招标法》、《浙江省城市房屋拆迁管理条例》，这些法律法规�确规定，市、县一级人民政府在城市房屋拆迁安置中，只有管理与监督的权利，绝对禁止参与经营性活动以及谋取经济利益与物质利益的权利。该法律法规是各级政府应当遵照执行的，同时也是法院判决参照的依据。为此原告根据民事诉讼法与行政诉讼法相关规定，特向法院提起行政诉讼，请求：一、依法确认被告义乌市人民政府作出的对义乌市北门街14#、14-1地块除出让部分建筑外，所有建筑及设施均无偿归招标人的行政行为违法。二、本案诉讼费由被告承担。
原审法院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼。据此规定，与被诉具体行政行为具有法律上利害关系是公民、法人或者其他组织具有原告诉讼主体资格的必要条件。原告许长根等171人在本案中的诉讼请求为确认被告作出的对义乌市北门街14#、14-1地块除出让部分建筑外，所有建筑及设施均无偿归招标人的行政行为违法。而该地块为国有土地，原该土地上的房屋被征收后，原有房屋所有权人对项下土地已不再享有物权。另依据本案查明的事实，14#、14-1地块除出让部分建筑外，所有建筑及设施均无偿归招标人系《义乌市北门街区块11#、14#地块土地出让项目招投标实施细则》中的规定，原告许长根等171人并非涉案地块招投标的一方当事人，亦无证据证明其享有对涉案地块除出让部分建筑外的其他建筑及设施的权利，故原告许长根等171人与本案被诉具体行政行为没有法律上的利害关系，不具有原告诉讼主体资格。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条、第四十四条第一款第（二）项、第六十三条第一款第（二）项之规定，裁定驳回原告许长根等171人的起诉。
许长根等171人上诉称：本案主要争议焦点是被上诉人在上诉人所在拆迁安置地块中作出的除出让部分建筑设施外所有建筑及设施无偿归招标人所有的行政行为是否违法。本案中，根据原告提供的相关证据证明被告在本拆迁安置地块中没出过一寸土地，没出过一分建设费用的事实不可否认。被上诉人利用手中权利擅自改变土地使用性质，改变容积率的事实存在。被告拿不出出让后剩余建筑设施归被上诉人所有的事实与法律依据。一、原告与被告的主体是否适格。原告认为在本案中原告主体与被告主体是适格的，原告与被告代理机构义乌市北门建设工程指挥部房屋拆迁协议签订后法律上利害关系成立，被告文件指定其代理机构为本地块的拆迁人、管理人，也就等于被告自己就是拆迁人�管理人，之后其代理机构指挥部就顺利地成为原告所在地块的招标人，也就等于被告自己就是本地块的招标人，为此招投标实施细则中就特设制规定，该地块除出让部分建筑及设施外所有建筑设施无偿归招标人所有，那就等于归本案的被告义乌市政府所有，这个行政行为明显违规违法。二、本案的时效是否超过。原告与被告属于土地产权争议，根据法律规定，土地产权争议时效期限为20年，况且本小区171名原告从（2010）浙金行初字第8号与（2011）浙金行重字第1号以及（2010）浙金义民初字第01910号、01912号、01913号、01915号、01916号等多起案件中均不存在时效问题，原告主张权利至今未中止过，其目的、性质都是同一件事，因此本案不存在时效问题。三、原告不服的行为不是行政诉讼的受案范围。原告认为被告是在为其行政违法行为混水摸鱼，乱弹琴。被告在北门街其�地块均未实施，对未实施地块那是以后的事，本地块是已经实施完毕地块，只有实施后才能知道该行政行为是否违法，事实证明本地块实施后，义乌市建设局审批规划违法（该违法主要是改变建设用地，改变容积率），与被告在本案中作出的行政行为违法，本拆迁安置地块是独立的安置地块与其他地块无关联的，原告的诉讼是符合行政诉讼受案范围的。四、本案一审法院驳回原告的起诉主要理由是认为原告不具有诉讼主体资格，这个驳回理由是草率的，是站不住脚，摆不上桌面的，是违背事实，违反法律原则的：（1）原告所在的安置地块是原拆原建性质没改变，原被拆房屋所涉土地属于国有土地，拆建重建后还是国有土地，为此原告国有土地性质始没改变。原告所提供的是新房建成后，现土地使用证的物权而不是被拆迁房项下的土地物权，为此应当以现土地使用�的物权标准处置，原审法院用原被拆迁房屋项下土地已不再享有物权来处置，那是错误的，其错误主要是对原告所提供的现房屋土地使用的证据没理解，原审法院对这个证据概念没理解清楚，而造成的是误解错误。（2）原告与被告代理机构义乌市北门街建设工程指挥部拆迁协议签订后法律上利害关系成立，原告与被告法律上关系形成，被诉具体行政行为是被告下文件指定其代理机构为原告所在地块的拆迁人、管理人、那就等于被告自己是拆迁人、管理人，该行政行为是违法的，之后被告代理机构又顺利成为原告所在地块的招标人，也就等于被告自己是招标人，这个行政行为也是违法的，为此招投标实施细则故特设定，该地块除出让部分建筑外将所有剩余的建筑设施无偿归招标人所有，那就等于归本案的被告所有，这个行政行为是明显的违法行为。根据中华人民共�国国务院令（第305号）；《中华人民共和国物权法》；《中华人民共和国招标投标法》，浙江省城市房屋拆迁管理条例；这些法律条款法律法规中明确规定，市、县一级人民政府在城市房屋拆迁安置中，只有管理与监督的权利，绝对禁止参与经营性活动以及谋取经济利益与物质利益的权利，该条例条款，法律法规是各级政府应当遵照执行的，同时也是法律判决参照的依据。为此被告在原告所在地块中即没出过一寸土地，又没出过一分钱，利用手中的招投标权利将原告所在的地块中除出让部分建筑外所有建筑及设施无偿归本案被告所有，这是明显的违法行政，原告诉被告的行政行为违法有什么不妥，被告在原告所在地块来实施招投标与原告有法律上利害关系的。为此，本案中原告主体适格。（3）被告在原告所在地块中进行规划违法行为是有直接利害关系的。规划违�主要内容是，原批准的容积率只有2.56，建筑密度只有34.8%，规划违法后的容积率是4.89，建筑密度是63.6%，与原批准的相差近一倍。对于本地块出让后剩余建筑来说是在增加容积率与建筑密度基础上才建成的，而不是被告另增土地基础上建成的，对于出让后剩余建筑归原告所有，是有事实依据和法律依据的，为此，原告与被告是有法律上利害关系的，原审法院认为本案原告不具有诉讼主体资格，这是完全错误的。另外，被告在原告地块上实施规划违法，增加容积，增加建筑密度，对原告与本小区业主居住环境是受到严重影响的，该行为严重侵犯了原告的合法权益，上述种种事实表明，原告与被告是有法律上利害关系的，原告主体是适格的。五、国家对改变土地使用性质违规违法行为是高度重视的。我们强烈呼吁在本拆迁安置地块，关于被告义乌市政府少数领导，国�机关人员在本地块建设用地，审批规划违法，变更容积率及义乌市政府行政行为违法中玩忽职守，权钱交易等违纪、违法行为给予严厉查处。请求撤销原审裁定，依法确认被上诉人作出的对义乌市北门街14#、14-1地块除出让部分建筑外，所有建筑及设施均无偿归招标人的行政行为违法。
义乌市人民政府答辩称：一、原审裁定认为许长根等171人不具有原告诉讼主体资格，符合行政诉讼法的相关规定。本案具体行政行为是答辩人作出的对义乌市北门街14#、14-1地块除出让部分建筑外，所有建筑及设施均归招标人所有。该具体行政行为发生在义乌市北门街区块14#、14-1地块土地出让项目招标投标活动中，许长根等171人与该招标投标活动没有利害关系。1、许长根等171人不是该招标投标活动中的当事人，也不是行政行为的相对人。2、本招标投标活动的结果与许长根等171人没有�接的利害关系。3、本案具体行政行为与许长根等171人也没有间接的利害关系。尽管许长根等171人可以成为拆迁房屋未来的使用权人，但是他们如何取得使用权，是基于他们与答辩人的临时机构北门街区块工程建设指挥部签订的《拆迁安置协议》的约定。至于涉案建筑及设施在答辩人与投标人之间如何确定所有权归属，如何确定有偿或无偿，与许长根等171人没有任何间接的关系。二、原告起诉超过法定的诉讼时效。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第41条规定：行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。现有证据证明，许长根、胡智贤、郑焕才等人在（2010）金义民初字第1910号等系列案件中，就已经于2010年7月20日向义乌市人民法院提交名称为2005年7月21日金华晚报第20版的证据，证明对象是：义乌市北门街14号地块，中标者要负责建造拆迁安置房无偿提供给地块内的拆迁安置户。因此，原告起诉已经不符合司法解释“从知道或应当知道具体行政行为的内容之日起最长不得超过2年”的规定。三、本案的具体行政行为符合法律规定。本案具体行政行为是义鸟市国土资源管理局出让土地以拍卖形式出让土地，成功竞拍人应当将完成的部分建筑及设施无偿交给政府，这其实是土地出让金交付形式的变化，即成功竞拍人的土地出让金分为二部分：一是拍卖款中的金钱价款；二是房屋竣工验收后的部分（实物建筑及设施）。上述行为符合《国家城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《浙江省城镇国有�地使用权出让和转让实施办法》的规定。综上所述，许长根等171人的起诉没有事实和法律依据，请二审法院维持一审裁定。
原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。
本院认为，上诉人在原审时的诉讼请求为“依法确认被告义乌市人民政府作出的对义乌市北门街14#、14-1地块除出让部分建筑外，所有建筑及设施均无偿归招标人的行政行为违法”，该被请求确认违法事项系招标人义乌市国土资源局、义乌市北门街区块工程建设指挥部与其代理机构义乌至诚会计师事务所有限公司在《义乌市北门街区块11#、14#地块土地出让建设项目招投标实施细则》“北门街区块11#、14#地块土地出让建设项目投标须知资料表”序号18“产权划分”第3项的具体内容。由于该涉案事项系招标人及其代理机构就义乌市北门街14#、14-1地块土地出让建设项目招标行为所作的具体招标约定，并非具体行政行为，亦非被上诉人义乌市人民政府所为，故上诉人就此提起本案诉讼缺乏事实和法律依据。原审却以《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条为依据，认为上诉人并非该招投标行为一方当事人，其与被申请事项没有法律上的利害关系、不具有原告主体资格，并据此作出裁定，显属不当。但鉴于原审裁定驳回上诉人起诉的结论正确，故对存在的问题本院予以指正。上诉人提出的上诉理由均缺乏事实和法律依据，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第九十七条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十一条之规定，裁定如下：
�回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 万成兆
二〇一三年五月二十九日
书 记 员 徐一菁
附：上诉人（原审原告）许长根等171人名单（略）