河南省濮阳市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）濮中法民一初字第00039号
原告濮阳市工业和信息化局。住所地：濮阳市。
机构代码：74251759-4
法定代表人张洪江，局长。
委托代理人田华钢，河南金谋律师事务所律师。
被告濮阳市康丽卫生科技服务中心，住所地：濮阳市。
诉讼代表人刘进忠，经理。
委托代理人ＸＸ军，河南依言律师事务所律师。
原告濮阳市工业和信息化局诉被告濮阳市康丽卫生科技服务中心合作开发房地产合同纠纷一案，2013年5月15日原告濮阳市工业和信息化局向濮阳市华龙区人民法院提起诉讼。2014年6月23日濮阳市华龙区人民法院以该案诉讼标的超出其审理权限为由移送濮阳市中级人民法院。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，原告濮阳市工业和信息化局委托代理人田华刚，被告濮阳市康丽卫生科技服务中心负责人刘进忠、委托代理人ＸＸ军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告濮阳市工业和信息化局诉称：2001年9月5日，原告（原濮阳市乡镇企业管理局）与被告签订联合建设培训楼协议书一份，约定：双方联合建设市京开路南段路东，石化路中段以南，戚城村以西、临开州路临街培训楼一栋，被告提供土地，原告出资用于建设该培训楼3
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6层（含1、2楼通道），该工程应于2002年12月31日交付使用。合同签订后，原告累计向被告支付248.69万元，被告施工却一再延期，至今未能竣工验收。后原告又发现被告在签订合同中存在严重欺诈行为，其提供的开发用地缺少国有土地使用权证等必要手续，无法办理房产证。为此，请求被告返还工程款248.69万元，赔偿损失40万元，并要求被告承担本案诉讼费用。
原告为支持自己的主张提出以下证据：1，联合建设办公楼协议书。证明2001年9月5日被告濮阳市康丽卫生科技服务中心与原濮阳市乡镇企业管理局签订联合建设办公楼协议书。2、联合建设职工住宅楼协议书。证明2001年9月5日，原濮阳市乡镇企业管理局与被告濮阳市康丽卫生科技服务中心签订联合建设职工住宅协议书，约定建设住宅楼两栋。3、原告向施工单位以及被告支付工程款单据，证明原告在家属楼和办公楼建设中，支付了工程款，同时也证明了被告占用了原濮阳市乡镇企业管理局248.69万元。
被告濮阳市康丽卫生科技服务中心辩称：1，原告濮阳市工业和信息化局不具备诉讼主体资格。2，原濮阳市企业管理局是行政机关，所建办公用房应依法经政府主管机关批准，本案原、被告签订的联合建设办公用房未经主管政府机关批准，应依法驳回原告的诉讼请求。3，原告要求返还工程款248.69万元，没有事实根据。被告与原濮阳市乡镇企业管理局（后变更为濮阳市企业服务局）签订联合建设办公楼协议书和联合建设职工住宅协议书，明确约定办公楼的造价三层以上每平方米800元，一层、二层每平方米1800元，工程总造价6514834元。住宅楼按建筑面积每平方米890元，地下室、阳台每平方米445元，总价款604139.2元。上述资金都应由原濮阳市乡镇企业管理局提供，由于原濮阳市乡镇企业管理局存在严重违约行为，不能及时提供资金，致使工程拖延，给被告造成巨大经济损失。
被告为支持自己的主张提出以下证据：1，联合建设办公楼协议书。证明2001年9月5日濮阳市康丽卫生科技服务中心与原濮阳市乡镇企业管理局签订联合建设办公楼协议书，约定一层、二层归濮阳市康丽卫生科技服务中心，三层以上（含三层）归濮阳市乡镇企业管理局，三层以上（含三层）每平方米800元，一层、二层每平方米1800元，工程款由濮阳市乡镇企业管理局支付，土地由濮阳市康丽卫生科技服务中心提供。工程款共计6514834元。2，联合建设职工住宅楼协议书。证明2001年9月5日，原濮阳市乡镇企业管理局与濮阳市康丽卫生科技服务中心签订联合建设职工住宅协议书，约定建设住宅楼两栋，均为6层，按建筑面积每平方米890元，地下室、阳台建筑面积每平方米445元，濮阳市康丽卫生科技服务中心提供地皮，负责工程建设。原濮阳市乡镇企业管理局负责提供资金。并约定若需变更图纸设计，由双方技术人员会同施工队共同协商，并签字认可，变更所需费用在总价款中增减，以实结算。经计算两栋职工住宅楼共需资金6041391.6元，不包括在施工过程中原濮阳市乡镇企业管理局变更设计图纸，增加费用40余万。3，交接工协议一份。证明2007年9月11日濮阳市康丽卫生科技服务中心代表同濮阳市正方建业集团代表李培军签订交接工协议一份，濮阳市企业服务局在建设中变更设计，至少多花费40余万元以上，由濮阳市康丽卫生科技服务中心与濮阳市企业服务局进行结算。4，支款凭证22份，证明濮阳市康丽卫生科技服务中心从原濮阳市企业服务局支款共计4097000元。5，支款凭证21份。证明濮阳市康丽卫生科技服务中心代表从濮阳市企业服务局支款716511.72元。6，费用凭证12份。证明濮阳市企业服务局直接向施工单位支付工程费454222元。7，支款凭证39份。证明濮阳市企业服务局在未经濮阳市康丽卫生科技服务中心同意的情况下擅自向施工队支付工程款3226724元。
本院经审理查明：2001年9月5日原濮阳市乡镇企业管理局与濮阳市康丽卫生科技服务中心签订《联合建设办公楼协议书》一份。合同约定：由濮阳市康丽卫生科技服务中心提供土地，原濮阳市乡镇企业管理局筹集资金，为濮阳市乡镇企业管理局建设办公用楼。一、办公楼位置为濮阳市开州路南段路东。二，临街楼南北长99米、东西宽9米，建筑楼层为6层，其中建设完工后，1-2楼归濮阳市康丽卫生科技中心所有，3-6楼归濮阳市乡镇企业管理局所有，同时约定三楼以上的房间按照宾馆的标准预留基础设施。三、配套设施费用濮阳市康丽卫生科技服务中心负责，四、濮阳市康丽卫生科技服务中心负责办理产权证，如不能办理房产证书，濮阳市康丽卫生科技服务中心应退回濮阳市乡镇企业管理局交付的工程款。同时双方当事人还约定了建筑单价、工程质量、付款方式、交工日期等有关权利和义务。
2001年9月15日原濮阳市乡镇企业管理局与濮阳市康丽卫生科技服务中心签订《康丽卫生科技服务中心与企业局联合建设职工住宅协议书》一份。合同约定：为解决濮阳市乡镇企业管理局职工住宅，濮阳市乡镇企业管理局筹集资金，由濮阳市康丽卫生科技服务中心提供土地、并负责施工，为濮阳市乡镇企业管理局建设两栋职工住宅楼，楼高为6层，所建家属楼配套费用以及其他基础设施、房产证的办理均有濮阳市康丽卫生科技服务中心负责。同时双方当事人还约定了建设住宅楼所使用的建筑材料、建筑单价、付款方式、工程质量、交工日期、物业管理等相关权利和义务。
另查明：2004年7月21日濮阳市人民政府办公室，濮政办（2004）47号文，将原濮阳市乡镇企业管理局的职能划入濮阳市企业服务局；2010年3月30日濮阳市人民政府办公室，濮政办（2010）47号文，将濮阳市企业服务局的主要的职能划入濮阳市工业和信息化局。
另查明，原、被告对原濮阳市乡镇企业管理局向施工单位直接支付的工程款2040224元，属多支付的部分，被告应予以返还原告。
本院认为：双方当事人签订的两份“合作建房合同”虽然是真实意思的表达，但是该合同涉及的土地使用权性质未按国家相关法律规定进行变更，同时合作建设的办公用房，未经政府部门批准，因此本院对于双方当事人签订的两份“合作建房合同”的效力不予认可，属无效合同。合同无效后。按照《中华人民共和国合同法》的相关规定，因合同无效而取的财产应当予以返还，在合作建房中，被告对占有原告的工程款2040224元，予以认可，故依法应予以返还。由于双方当事人在签订“合作建房合同”时，均存在一定的过错，且已将建好的“职工宿舍楼”交付原告使用，故对于原告要求被告赔偿损失的诉讼请求本院不予采信。按照濮阳人民市政府办公室濮政办（2004）47号文、濮政办（2010）47号文的规定，原告濮阳市工业和信息化局经机构沿革，已继承了原濮阳市乡镇企业管理局的相关职权，故原告濮阳市工业和信息化局具有本案的诉讼主体资格，本院对于被告濮阳市康丽卫生科技服务中心称，原告濮阳市工业和信息化局不具有本案诉讼主体的辩称，不予采信。综上，依照《中华人民共和国民法通则》第一百一十三条，《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十四条、第十六条、第十九条第一款之规定，判决如下：
一、原、被告之间签订的《联合建设办公楼协议书》和《康丽卫生科技服务中心与企业局联合建设职工住宅协议书》合同无效；
二、被告濮阳市康丽卫生科技服务中心返还原告濮阳市工业和信息化局工程款2040224元；
三、驳回原告濮阳市工业和信息化局其他诉讼请求。
如未按本判决指定的期间履行给付金钱的义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费46800元，被告濮阳市康丽卫生科技服务中心负担35000元，原告濮阳市工业和信息化局负担11800元。
如不服本判决，可自判决书送达之日起15日内向本院递交上诉状并按对方当事人人数提供副本，上诉至河南省高级人民法院。
审 判 长 王瑞峰
代理审判员 徐春宁
代理审判员 艾海宏
二〇一四年十二月十六日
书 记 员 高腾飞