湖北省武汉市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）鄂武汉中行终字第00090号
上诉人（原审原告）中国人民解放军海军工程大学，住所地武汉市解放大道***号。
法定代表人赵永甫，男，该校校长。
委托代理人龙心刚，男，1978年11月15日出生，汉族，该校工作人员。
委托代理人汪夏，湖北山河律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）武汉市人民政府，住所地武汉市沿江大道188号。
法定代表人唐良智，男，市长。
委托代理人方蓉，女，1968年11月13日出生，汉族，武汉市国土资源和规划局硚口分局工作人员。
委托代理人陈凌，湖北今天律师事务所律师。
第三人武汉置乐物业发展有限公司，住所地东西湖区柏泉农场场部。
法定代表人汪建强，男，该公司董事长。
委托代理人陈义萍，女，1954年10月5日出生，汉族，该公司副总经理。
委托代理人乐瑞，湖北正信律师事务所律师。
上诉人中国人民解放军海军工程大学（下称海军工程大学）因诉被上诉人武汉市人民政府土地行政登记、颁证一案，不服湖北省武汉市硚口区人民法院（2012）鄂硚口行初字第00041号行政判决，向本院提起上诉。本院2014年4月24日立案受理后，依法组成合议庭，于同年5月9日公开开庭进行了审理，上诉人海军工程大学的委托代理人龙心刚、汪夏，被上诉人武汉市人民政府的委托代理人陈凌、方蓉，第三人武汉置乐物业发展有限公司（下称置乐公司）的委托代理人陈义萍、乐瑞均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，1993年7月，海军工程大学根据财政部、国家土地管理局、总后勤部（1993）财综字第159号文件规定，经总后勤部（1993）后营字第438号批复批准进行与地方合作建房事宜。1994年12月28日，海军工程大学与第三人置乐公司订立“合作建房合同”并办理公证。该合同约定：海军工程大学提供经批准的位于该校三号门内侧，坐落于海武鄂字第6681号西南角的土地作为本金投入，第三人以全部建设资金投入双方合作建房，建设花园别墅120栋，科技综合楼1栋，并约定分配比例、交付时间、方式及对海军工程大学所得部分由第三人负责包销并回购；该宗土地的土地使用权50年期满后房地产权无偿交给军队；第三人向海军工程大学换建150户师职宿舍楼、医院门诊部等事项。后中国人民解放军土地管理局向原武汉市土地管理局颁发军用土地补办出让手续许可证，同意海军工程大学宗地坐落号海武鄂字第6681，面积约24000平方米的土地用于合建，请地方准予办理出让手续，免交土地出让金。1995年4月18日，原武汉市土地管理局与第三人签订了WP-95-056号国有土地使用权批租合同。同年11月23日，武汉市人民政府为第三人颁发了WP（95临）字第069号国有土地使用证。此后，海军工程大学、第三人根据合作建房合同的约定履行了部分合同内容，第三人为海军工程大学换建了医院门诊部及三栋教职楼（后交付海军工程大学使用），并修建部分别墅（后被铲除）。1998年3月因第三人的债务纠纷，该宗土地先后被武汉市中级人民法院及湖北省高级人民法院查封，后于2010年6月5日到期自动解封。2008年7月，第三人向原武汉市国土资源和房产管理局提交土地登记申请书及申请报告，请求就该宗土地换发正式的国有土地使用权证，第三人同时提交了土地登记法人代表身份证明书、土地登记委托书、企业法人营业执照、组织机构代码证等。2008年10月，武汉市国土资源和规划局硚口分局向海军工程大学发出指界通知书，通知海军工程大学于10月13日上午9时30分为相邻第三人指界。10月27日，海军工程大学向武汉市国土资源和规划局硚口分局发出关于复指界通知书的函，表示不与第三人进行现场指界。同年12月，武汉市国土资源和规划局硚口分局将定界结果通知书邮寄送达海军工程大学。2009年1月，海军工程大学向武汉市国土资源和规划局硚口分局发出关于复定界结果通知书的函，声明对该宗土地不予定界。2010年12月17日，武汉市国土资源和规划局硚口分局再次向海军工程大学发出指界通知书，通知海军工程大学于2010年12月21日上午9时30分为相邻第三人指界。12月20日，海军工程大学向武汉市国土资源和规划局硚口分局发出关于复指界通知书的函，再次表示不与第三人进行现场指界。2011年1月13日，武汉市国土资源和规划局硚口分局将定界结果和地籍调查表邮寄送达海军工程大学。1月20日，海军工程大学向武汉市国土资源和规划局发出关于不予指界与地籍调查的回复，表示拒绝地籍调查和定界。8月27日，武汉市国土资源和规划局向海军工程大学发出告知函，告知其决定给第三人办理土地登记相关手续，并通知海军工程大学办理土地变更登记手续。9月7日，海军工程大学向武汉市国土资源和规划局发出关于办理土地变更登记手续告知函的回复，指出武汉市国土资源和规划局要求海军工程大学办理土地变更登记手续不符合法律规定，应中止相关土地变更程序。2012年3月28日，武汉市人民政府就座落硚口区解放大道海军工程大学内大门西北侧的土地（使用面积24635.95㎡）向第三人颁发了武国用（2012）第40号国有土地使用权证。6月15日海军工程大学向湖北省人民政府提出复议，9月20日湖北省人民政府作出维持武汉市人民政府具体行政行为的复议决定。海军工程大学认为，武汉市人民政府作出的颁发土地证的行政行为在事实依据，适用法律，颁证程序方面均存在错误，并存在超越和滥用职权的情况，故诉至法院，要求依法撤销武汉市人民政府向置乐公司颁发土地使用权证的具体行政行为，并收回武国用（2012）第40号国有土地使用权证。
原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条“单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权”之规定，武汉市人民政府依法具有颁发武国用（2012）第40号国有土地使用权证的行政职权，各方当事人对此均无异议。本案的审理焦点在于武汉市人民政府颁发武国用（2012）第40号国有土地使用权证的具体行政行为事实依据是否充分，适用法律是否正确和程序是否合法。一、事实依据部分：本案中，海军工程大学依据相关文件规定，经上级机关批准与地方进行合作建房，其与第三人置乐公司就本案该宗土地订立合作建房合同。双方在合同中约定：海军工程大学提供经批准的位于该校三号门内侧，坐落于海武鄂字第6681号西南角的土地作为本金投入，第三人以全部建设资金投入双方合作建房，建设花园别墅120栋，科技综合楼1栋，并约定分配比例、交付时间、方式。对于海军工程大学所得部分由第三人负责包销并回购，该宗土地的土地使用权50年期满后房地产权无偿交给军队。因该宗土地原为军事用地，中国人民解放军土地管理局向原武汉市土地管理局颁发“军用土地补办出让手续许可证”，同意该宗土地用于合建，请地方准予办理出让手续，免交土地出让金。武汉市人民政府认为，该宗土地的管理权此时已交由武汉市人民政府管理。此后，原武汉市土地管理局与第三人订立批租合同，将该宗土地的使用权出让给第三人，并为其颁发加盖临时方章的国有土地使用证。基于上述事实，武汉市人民政府认为第三人实际上已取得该宗土地的使用权。故当第三人于2008年7月，向原武汉市国土资源和房产管理局提出换发土地证申请，并提交了土地登记申请书，申请人身份证明，WP-95-056号国有土地使用权批租合同、WP（95临）字第069号国有土地使用证等材料，武汉市人民政府经审核认定第三人的申请已具备事实依据。原审法院认为，该宗土地原为军事划拨用地，后因合作建房需要，经中国人民解放军土地管理局向原武汉市土地管理局颁发《军用土地补办出让手续许可证》同意该宗土地用于合作建房，请地方准予办理出让手续，免收土地出让金，该土地的管理权已转为武汉市地方政府管理，此时土地应由军用变更为建设用地。原武汉市土地管理局与第三人订立批租合同，将该宗土地出让给第三人，只是基于当时的土地法律法规，需待项目竣工后，方可办理土地登记，核发国有土地使用证，但第三人通过订立批租合同的方式，应已享有该宗土地的实际权利。对于批租合同在第十条约定先予颁发加盖临时方章的国有土地使用证，取得土地开发权，待项目竣工、出让金缴清后再颁发正式的土地使用权证的内容，原审法院认为，项目完工再颁发正式的土地使用权证，符合当时的土地管理法实施条例的规定。颁发加盖临时方章的国有土地使用证的做法是在当时的历史条件下，武汉市人民政府对毛地批租进行的特殊管理政策，其目的主要是为促使土地使用权人尽早缴清土地出让金并推动项目的顺利进行，符合当时的客观状况和政策法规，此做法亦已得到原国家土地管理局的认可。因土地必须办理土地登记，故批租合同第十条中无论是颁发加盖临时方章的国有土地使用证，取得土地开发权，还是项目完工再颁发正式的土地使用权证，都是为第三人设立的办理土地登记、核发国有土地使用权的条件。但此条件的设立不能否认第三人通过批租合同在当时已取得实际的土地权利的客观情况。该宗土地于1998年被查封，直至2010年6月5日解封，在土地查封期间，武汉市已于2002年停止颁发临时土地使用权证，相关土地法律、法规亦发生变化。依据对武汉市人民政府证据6、7的审核意见，根据新的《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《土地登记办法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《建设工程施工许可管理办法》的相关规定和精神，项目竣工不再是土地登记的前提条件，办理土地登记以缴清土地出让价款为主要事实条件。而建设工程项目必须先办理建设工程规划许可证和施工许可证，而办理建设工程规划许可证又规定要提交使用土地的有关证明文件，国有土地使用权证已成为建设工程项目的前提条件之一。武汉市人民政府依据当时客观历史状况及现行的土地法律、法规，结合该宗土地已经被批准免交土地出让金的情况，认定第三人享有对该宗土地的使用权，符合土地登记的事实条件的理由，于事实于法有据依法予以支持。二、程序及适用法律部分：《武汉市土地登记管理办法》第十条“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或更换土地证书。”1、申请程序：第三人根据《土地登记办法》第九条“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；……”之规定，向原武汉市国土资源和房产管理局提交土地登记申请书及申请报告，请求就该宗土地换发正式的国有土地使用权证，并提交了土地登记申请书，身份证明，WP-95-056号国有土地使用权批租合同、WP（95临）字第069号国有土地使用证等材料。对于海军工程大学认为第三人申请土地登记在时间上违法的异议，根据《土地登记办法》第六十九条的规定，在土地查封期间，不能办理变更登记或者土地抵押权、地役权登记，但对于第三人的申请行为并没有禁止性规定，故海军工程大学的异议不能成立。对于海军工程大学认为第三人单方申请土地登记违反“批租合同”第十条及土地登记办法规定的异议，原审法院认为，“批租合同”第十条约定的内容是在特定的历史时期，特定土地管理政策背景下形成的，此约定符合当时的客观状况和政策、法规。该宗土地原为军事用地，后交由地方政府管理，此时土地应由军用变更为建设用地。依据《土地登记办法》第二十七条“依法以出让方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当在付清全部国有土地出让价款后，持国有建设用地使用权出让合同和土地出让价款缴款凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权初始登记”之规定，该宗土地作为出让方式取得的建设用地使用权的登记，应属初始登记。根据《土地登记办法》第七条之规定，土地的初始登记可以单方申请；另该条规定的“当事人共同申请”中的当事人应为合同双方当事人。本案中，第三人取得的土地是通过订立“批租合同”的方式，合同双方当事人为原武汉市土地管理局和第三人，海军工程大学不是合同当事人。武汉市人民政府认定第三人的申请符合法律规定的审核行为，于事实于法有据。海军工程大学对此的异议不能成立。2、地籍调查程序：根据《土地登记办法》第六十九条“对被人民法院依法查封、预查封的土地使用权，在查封、预查封期间，不得办理土地权利的变更登记或者土地抵押权、地役权登记。”武汉市人民政府在接到第三人的申请后，先后进行了两次指界、定界行为，其中第二次指界、定界行为在土地自动解封之后，符合上述法律的规定。武汉市人民政府向海军工程大学送达指界通知书和定界结果，其均回复不予指界和定界。武汉市人民政府依据《根据城镇地籍调查规程》3.2.6.7“如一方违约缺席，其宗地界线以另一方所指界线确定；将确界结果以书面形式送达违约缺席者，如有异议，必须在15日内提出重新划界申请，逾期不申请，确界自动生效”之规定，认定海军工程大学在收到定界结果后，并未提出重新划界申请，武汉市人民政府的确界已经生效，之后对该宗土地进行地籍调查，完成地籍调查表。故其进行指界、定界及地籍调查的行为符合法律规定的程序。3、权属审核程序：武汉市人民政府通过审核第三人提交的WP-95-056号国有土地使用权批租合同、WP（95临）字第069号国有土地使用证，确认第三人对案涉土地拥有土地使用权。海军工程大学对此持有异议，认为该宗土地的权利仍属海军工程大学。原审法院认为，海军工程大学的异议不能成立，其理由见事实依据部分。4、注册登记、颁发或更换土地证书：武汉市人民政府审核了第三人提交的申请资料，进行了地籍调查、作出地籍调查表，并对该宗土地的权属进行审核后认为权属来源清楚、符合土地登记的形式要件，由此作出了颁发武国用（2012）第40号国有土地使用权证的具体行政行为。海军工程大学认为武汉市人民政府未依法举行听证程序，颁证程序违法的异议，由于听证程序不是土地登记的法定程序，故其异议不能成立。综上，武汉市人民政府于2012年3月28日就坐落硚口区解放大道海军工程大学内大门西北侧的土地（使用面积24635.95㎡）向第三人置乐物公司颁发武国用（2012）第40号国有土地使用权证的具体行政行为事实依据充分，适用法律正确，程序合法。海军工程大学认为武汉市人民政府作出的颁发土地证的行政行为在事实依据，适用法律，颁证程序方面均存在错误，并存在超越和滥用职权的异议不能成立。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回原告中国人民解放军海军工程大学要求撤销并收回被告武汉市人民政府向第三人武汉置乐物业发展有限公司颁发（2012）第40号国有土地使用权证的诉讼请求。
上诉人海军工程大学不服原审判决，向本院提起上诉称：一、被上诉人的具体行政行为主要证据不足。1、被上诉人认定第三人免交土地出让金，但其证据《军用土地补办出让手续许可证》没有原件，复印件不是合法证据；2、第三人申请时未提交《国有土地使用权出让合同》，同时也无证据表明《国有土地使用权批租合同》就是《国有土地使用权出让合同》，因此认定第三人是《国有土地使用权出让合同》的受让人没有证据；3、《国有土地使用权批租合同》是一份不完整的合同，第三人未将该合同第七条所述的合同附件《土地使用条件》一并提交。而WP国用（95临）字第069号《国有土地使用证》因在被上诉人审核时，未经地籍调查、仅赋予土地开发权而未赋予土地使用权、临时土地证超期失效等原因，不具有合法性。二、被上诉人具体行政行为适用法律法规错误。1、被上诉人提交的法律依据国土资源部《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的函》和《建筑工程施工许可管理办法》不是合法有效的法律渊源。2、被上诉人未提交任何有关将过期临时土地证换发为正式土地证的法定程序与流程的法律规定，其“换发”土地证的行为没有法律依据。3、被上诉人未提交适用《军用土地补办出让手续许可证》的法律依据。三、被上诉人土地登记的地籍调查程序和权属审核程序违法，同时遗漏了申请人和权利人武汉汉宝物业开发有限公司。四、原审判决错误采信被上诉人提交的证据，从而做出了事实认定不清，证据不足，适用法律错误，程序违法的判决。请求二审法院：一、撤销湖北省武汉市硚口区人民法院（2012）鄂硚口行初字第00041号行政判决书，发回重审；二、改判撤销被上诉人武汉市人民政府向第三人置乐公司颁发武国用（2012）第40号《国有土地使用证》的具体行政行为。
被上诉人武汉市人民政府辩称：原审判决事实清楚，证据充分，适用法律正确，审判程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
第三人置乐公司述称：同意被上诉人的答辩意见。
原审被告、原审原告及第三人向原审法院提交的证据、依据均已随案移送本院。原审法院对证据的认证正确，本院对原审判决采信的证据予以确认，二审认定的事实与原审判决无异。
本院认为，本案涉案土地原系军用土地。1993年，军队为合理开发因精简整编部队员额减少后的空余军用土地，总后勤部与国家土地局、财政部联合发布（1993）财综字第159号文，对依法转让、出租土地使用权，包括以土地使用权为条件与地方合建房屋等具体事项作出规定：用地单位需持中国人民解放军土地管理局制发的《军用土地补办出让手续许可证》到当地土地管理部门补办土地使用权出让手续，办理土地变更登记，在补办土地出让手续时免交土地出让金。在此背景下，次年上诉人海军工程大学与第三人置乐公司签订了《合作建房合同》，约定在海军工程大学院内海武鄂字第6681号宗地上合作建房。为此，中国人民解放军土地管理局根据上述文件的规定和总后勤部（1993）后营字第438号“批复”，向原武汉市土地管理局开具了《军用土地补办出让手续许可证》，由此该地块即由军用土地变更为建设用地，其土地管理权转由武汉市人民政府管理。该证在本案中虽是复印件，但在该证前有相关文件、批复及上诉人与第三人的合作建房合同，之后又有双方多年来合作开发建房的事实以及《国有土地使用权批租合同》等，均与当年的形势和要求及事实相吻合。被上诉人武汉市人民政府与上诉人海军工程大学所提交的《军用土地补办出让手续许可证》虽在文号和时间上有所不同，但该份均为填写式的许可证，在宗地坐落号、面积、土地的用途及“补办出让手续，免交土地出让金”等这些主要内容的表述上是一致的，且能互相印证。因此，形式上的差异并不能否定该证的真实性。上诉人认为被上诉人提交的《军用土地补办出让手续许可证》不合法，进而认为第三人免交土地出让金的证据不足、没有依据的理由不能成立，本院不予支持。
我国土地管理制度有其发展的阶段和过程，每个时期有不同的规定和程序，随着形势的变化，其法律、法规的制定也是在不断的修订中日趋成熟。上世纪九十年代，武汉市为推动城市建设而采取毛地批租的方式出让土地使用权，签订《国有土地使用权批租合同》，土地批租亦是土地使用权有偿使用的一种方式，其实质和法律意义与土地出让没有区别，只是名称不同。而颁发盖有临时方章的《国有土地使用证》，也与1991年《中华人民共和国土地管理法实施条例》“在项目竣工验收后方可办理土地登记手续，核发土地使用权证”的规定的精神相符。这均是特定时期特殊的土地管理方式，其目的是促使土地使用权人合法使用土地，推动项目的顺利进行，尽早缴清土地出让金。因此，1995年第三人与原武汉市土地管理局签订《国有土地使用权批租合同》后，因免交土地出让金，同年被上诉人武汉市人民政府向其颁发WP国用（95临）字第069号《国有土地使用证》。至此，第三人置乐公司以土地批租的方式，已实际拥有了诉争土地的使用权。《国有土地使用权批租合同》第十条约定的置乐公司“土地的开发权”，应是以土地的使用权为前提条件，只待项目竣工后再办理登记手续，换发土地证，符合当时的客观状况和法规及政策的规定。而其后发生的诉争土地被法院查封，也是基于第三人是该宗土地的实际使用人而实施。在土地的查封期间关于土地管理的法律法规亦发生了变化，根据1999年施行的《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《土地登记办法》、《中华人民共和国城乡规划法》等规定，办理土地登记已不再是以项目竣工为前提条件，土地使用权的取得却成为其他建设工程项目许可的前提条件。因此，2000年后武汉市停止办理临时土地证，《国有土地使用权批租合同》的第十条亦于现行的法律、法规的规定不一致。故第三人的临时《国有土地使用证》因上述客观原因超过了期限，但形式上的超期不代表该土地使用权的实体权利的消失。
第三人置乐公司于2008年向原武汉市国土资源和房产管理局申请办理诉争土地登记并换发土地证，虽是在土地的查封期间，由于不涉及土地使用权主体的变更，行政管理机关予以受理并没有违反法律禁止性的规定，更何况在土地登记申请的审查过程中，土地也已自动解封。被上诉人根据第三人提交的材料：土地登记申请书、身份证明、批租合同、临时土地证等，依据《武汉市土地登记管理办法》第十条的规定，先后履行了指界、地籍调查，作出地籍调查表和权属审核，认为其提交的批租合同，临时土地等材料能够证明第三人是该宗土地唯一的合法使用者，其土地权属清晰，遂进行注册登记，向第三人颁发武国用（2012）第40号《国有土地使用证》。该被诉具体行政行为证据充分，程序合法，适用法律正确。至于被上诉人向法院提交的《建筑工程施工许可管理办法》，并非被上诉人作出被诉行政行为的法律依据，它仅是为了证明“已经办理了该建筑工程用地批准手续”，才能领取施工许可证。且无论是1999年还是修改后的2001年的该办法，均证明2000年左右无需在项目竣工后才领取土地权证的事实。上诉人认为被上诉人所依据的《建筑工程施工许可管理办法》不是合法有效的法律渊源，适用法律错误的理由，本院亦不予支持。
武汉汉宝物业开发有限公司1995年和第三人共同与原武汉市土地管理局签订《国有土地使用权批租合同》，但其于同年底就向该局书面申请并经同意退出涉案土地上的合作开发项目，放弃批租合同中的权利，且在随后的近二十年间并未就此主张自己的权利，其与本案不存在利害关系，并非属于必须参加诉讼的当事人。上诉人以原审判决遗漏必须参加诉讼的当事人，属于程序违法，要求将本案发回原审法院重新审理的理由，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，审判程序合法，上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人中国人民解放军海军工程大学负担。
本判决为终审判决。
审判长 余汉平
审判员 肖 丹
审判员 巩文胜
二〇一四年六月十八日
书记员 张笑弥