广西壮族自治区桂平市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浔行初字第10号
原告桂平市南木镇中桥村第1生产队。
诉讼代表人薛宏清，队长。
原告桂平市南木镇中桥村第2生产队。
诉讼代表人黄柏林，队长。
原告桂平市南木镇中桥村第3生产队。
诉讼代表人张少辉，队长。
原告桂平市南木镇中桥村第4生产队。
诉讼代表人张德胜，队长。
原告桂平市南木镇中桥村第5生产队。
诉讼代表人曾平波，队长。
原告桂平市南木镇中桥村第15生产队。
诉讼代表人张建辉，队长。
原告桂平市南木镇中桥村第16生产队。
诉讼代表人张学文，队长。
原告桂平市南木镇中桥村第17生产队。
诉讼代表人曾其远，队长。
原告的共同委托代理人薛亮，广西桂力律师事务所律师。
原告的共同委托代理人蒋柏满，广西桂力律师事务所实习律师。
被告桂平市人民政府。
法定代表人潘汉胜，市长。
委托代理人覃育贤，桂平市人民政府调处土地山林水利纠纷办公室干部。
委托代理人钟莉莉，桂平市人民政府调处土地山林水利纠纷办公室干部。
第三人桂平市南木镇人民政府。
法定代表人张进才，镇长。
委托代理人郑家荣，桂平市大洋镇法律服务所法律工作者。
原告桂平市南木镇中桥村第1、2、3、4、5、15、16、17生产队不服被告桂平市人民政府作出的浔政决字（2014）12号处理决定（以下简称“12号决定”）一案，于2015年1月12日的向本院提起行政诉讼，本院于同日立案受理，于2015年1月14日向被告送达了行政起诉状副本、应诉通知书及举证通知书等。本院依法组成合议庭，于2015年2月10日公开开庭审理了本案。原告桂平市南木镇中桥村第1、2、3、4、5、15、16、17生队队的诉讼代表人薛宏清、黄柏林、张少辉、张德胜、张建辉、张学文及其共同委托代理人薛亮、蒋柏满，被告桂平市人民政府的委托代理人覃育贤、钟莉莉，第三人桂平市南木镇人民政府的委托代理人郑家荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告桂平市人民政府于2014年8月4日作出的“12号决定”，认定争议地“中桥竹场”在1975年以前虽属南木镇公社中桥大队第1、2、3、4、5生产队管理使用，但从1975年南木公社决定在该土地成立公社蔗场后改为竹场，南木镇政府原思宜乡政府管理该土地将近四十年，虽然在1995年曾发生过纠纷，但经过政府组织双方进行调解，并签订了调解协议，协议明确约定：“中桥林场”的林权、地权属思宜乡政府集体所有。该事实有1995年调解协议和当年经办人及知情人证实，因此，对于1975年原南木公社决定成立公社蔗场、竹场和1995年双方商定的协议，应当维护。争议地权属应确定归南木镇农民集体所有为宜。为此，依据《中华人民共和国土地管理法》第16条，《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷情况报告》（国发（1980）135号）第三点第（二）项的规定，决定原告与第三人争议“中桥竹场”的土地，属桂平市南木镇农民集体所有。
被告在法定期限内向本院提供作出“12号决定”的证据材料：1、申请书，证实第三人申请处理中桥竹场土地纠纷的事实。2、处理决定书，证实被告作出具体行政行为。3、送达回证，证实被告送达相关法律文书的事实。4、勘踏现场笔录争议现场示意图，证实争议地的座落位置、四至、面积等事实。5、2014年1月22日、2014年2月24日及2014年6月9日的调解笔录，证实本案纠纷经调解的事实。6、2013年6月26日调查原南木公社党委书记杨培荣的笔录，2013年7月9日、10日调查原告中桥村公所支书薛泰朝、村主任蔡延超、副主任曾恒中的笔录，2013年7月11日调查原中桥村1队队长薛宏清、第十五队队长张德海的笔录，证实1975年间南木公社成立蔗场、竹场的过程及管理使用的事实。7、1990年12月17日关于南木乡与思宜乡分乡后的财产分割“协议书”，1991年7月4日竹场承包合同书及公证书，1994年12月28日思宜乡企业竹场转包合同书，证实了思宜乡企办管理使用“中桥竹场”的事实。8、2013年7月9日调查原中桥村公所支书薛泰朝，2013年7月11日原中桥村第一队队长薛宏清、第十五队队长张德海的笔录，2014年2月11日调查原中桥村主任蔡延超、副主任曾恒中、妇女主任温容珍，2014年2月18日调查1995年参加调处“中桥竹场”纠纷案的办案人员陈瑞杰、韦荣钊、陈家武的笔录，证实当事人双方自愿在1995年3月23日的调解会笔录和调解协议书上签字盖指模的事实。9、1995年3月23日的调解协议书，证实“中桥竹场”的林权、地权归思宜乡集体所有的事实。10、2014年2月11日调查原中桥村公所主任蔡延超、副主任曾恒中妇女主任温容珍的笔录，证实1995年期间中桥村1-5队、15-17队的队长身份。11、2014年2月11日调查原中桥村公所主任蔡延超、2014年5月20日调查中桥村支书张建禄、村主任蔡辉贵的笔录，1995年3月23日思宜乡政府支付中桥村协管费的承诺书，1996年6月1日的土地承包合同，1997年1月1日中桥村委会的承诺书，1999年1月7日思宜乡企办的委托书，2002年4月3日承包土地补充合同，中桥村委会收取发包农科所土地2002、2003、2007、2008、2009、2010、2011年、2013年等年度的租金现金收入单，证实自1995年至2013年思宜乡企办、南木镇企办兑现1995年3月23日双方签订的第四项约定每年支付给中桥村委会1500元协管费的事实。12、中共桂平市委员会办公室文件浔办发（2005）65号、南木镇委员会文件南发（2005）45号，证实思宜乡并入南木镇的事实。13、2014年6月4日复查相关生产队队长薛宏清、张建辉、张少辉、张德胜、黄柏林、张学文、曾铭扬、曾其远的笔录，证实“中桥竹场”争议地面积360亩，其中306亩属原南木公社中桥大队1-5队1975年前的耕地，其余54亩属于坟山地、石头地、冲坑地、田梗地等的事实。14、2013年7月8日调查中桥村主任蔡辉贵的笔录，2014年1月15、16日调查张德胜、张德誉、黄佐安、黄柏荣的笔录，2014年5月18日、19日调查原沿江大队长支书张仲树、原沿江大队队长薛桂文、原三鼎大队副大队长潘瑞年的笔录，2014年6月4日复查相关生产队队长薛宏清、张建辉、张少辉、张德胜、黄柏林、张学文、曾铭扬、曾其远的笔录，证实1975年间南木公社成立蔗场、竹场的过程及后期企办管理使用的事实。15、2014年5月20日、21日调查中桥村5队、17队队长曾恒芬、曾其辉的笔录，证实其生产队在原“中桥竹场”范围内的土地地名、面积及四至。16、1995年中桥村1-17队队长领队长补助费用记录，证实1995年中桥村第1-17队任职的队长。
原告诉称，一、“12号决定”认定事实不清，证据不足。1、争议地“南木竹场”土地权属没有改变，仍然属于原告队集体所有。1975年桂平县委、县政府号召各人民公社大力发展经济、扩大地方经济实力，当时南木人民公社响应号召，经公社革委会领导会议讨论通过，并召开公社大队干部会议和群众大会，决定在中桥村附近规划，开垦土地种植甘蔗，以壮大公社经济实力而成立“中桥甘蔗场”，后改为“中桥竹场”。当时是有力出力，有土地出土地，共同组成“中桥甘蔗场”。因此，当时的行政号召行为不属于具体行政行为，属于行政指导性行为。对争议地没有依法定程序划拔，没有经过群众开会同意，没有任何补偿。根据我国《土地法》规定农村集体土地不能任意划拔变更为国有土地。因此，争议地的土地性质和用途没有改变，仍然属于原告队集体所有。2、“12号决定”对“南木竹场”的性质和土地来源没有调查清楚。“南木竹场”由当时的“甘蔗场”改变而来，该“竹场”由公社决定从各大队抽人员组成临时专业队，由专业队管理，临时专业队既不是独立的法人，也不是国营企业，是当时特定历史条件下而成立的一种群众性临时组织。随着历史的变化而自然解散，竹场解散后，该竹场土地自然应由原成立前的土地所有者管理使用。而不是划归思宜乡企业管理。因此“12号决定”对南木竹场的性质和土地来源没有调查清楚是错误的。3、“12号决定”认定1995年3月23日《调解协议书》有效是错误的。（1）该《调解协议书》违反自愿原则，属于胁迫行为。1995年3月23日由中桥大队干部通知原告各队队长到中桥村公所开会，各队队长到村公所后，桂平市公安局治安科立即宣布拘留原告3队队长张永东、3队党员张少辉、4队队长张德胜，并被告知：①原告各队队长必须在桂平市调处办打印好的《调解协议书》上签字，不签字不得回家。②各队队长不签字被拘留的三个人不放。③不签字的话，被拘留的三个人要追究刑事责任。原告各队队长被迫签字并注明仅代表个人意见。可见该《调解协议书》违反了自愿原则。属于胁迫行为，该行为无效。（2）该《调解协议书》损害集体利益。该《调解协议书》没有依法程序、调处，而是当时以强制性手段强迫原告队队长签字的行为。原告队社员对该《调解协议书》并不知情，没有开过任何会议，政府也没有任何划拔或征收手续或文件。因此，《调解协议书》损害了原告队集体利益，是无效的。（3）该《调解协议书》制作主体不合法，调处办属政府内设机构，该内设机构无权对外行文，该行文行为属于越权行为，越权行为自始无效。（4）该《调解协议书》中第三人思宜乡政府没有盖印确认。说明了该《调解协议书》当时双方当事人没有达成协商一致，仅是桂平市人民政府调处办公室建议草案，并没有实际协商一致，建议草案是无效的。从以上事实可知，“12号决定”把《调解协议书》作为定案依据是错误的。二、“12号决定”适用法律错误。适用《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》（国发（1980）135号第三点第二项）的规定是错误的。该第二项：关于证据问题，根据中央和自治区的各项政策、规定、法律、法令，一般应以土改、合作化、四固定时定论为依据，对于解放后党政机关的处理决定和双方商定的协议应当维护。“12号决定”曲解了该第二项规定，解放后党政机关处理决定和双方商定的协议应当维护。市政府调处办不是党政机关，充其量调处办仅是市政府的一个内设机构，其无权对外行文，属于越权行为，越权行为自始无效，同时《调解协议书》也不是双方商定的协议，该协违反了自愿原则，属于行政强制行为，属于无效协议，因此“12号决定”适用法律错误。综上所述，“12号决定”认定事实不清，证据不足，适用法律法规错误。为此，特向人民法院提起行政诉讼，请求法院判决撤销被告作出的“12号决定”。
原告向法院提供的证据材料有：1、张德新、薛宏清、张德海、蔡延超、曾恒中等证明，拟证实1995年3月23日调解协议的签字属强迫签字行为，该行为无效。2、95年队长工资数，拟证实1995年原告方诉讼代表人。3、原告村民证明，拟证实讼争土地原告村民没有召开过村民代表大会讨论。
被告辩称，一、“12号决定”事实清楚，证据充分。争议地“中桥竹场”在1975年以前虽属原南木公社中桥大队第1、2、3、4、5生产队管理使用。但从1975年起南木公社决定在该土地成立公社蔗场后改为竹场，南木镇政府、原思宜乡政府管理该土地将近四十年，虽然在1995年曾发生过纠纷，但经过政府组织双方调解，争议双方已经签订了调解协议，协议明确约定“中桥竹场”的林权、地权属思宜乡政府集体所有。该事实有1995年调解协议，和当年经办人及知情人证实。因此，对于1975年原南木公社决定成立公社蔗场，竹场和1995年双方商定的协议，应当维护，因此，被告作出的处理决定是事实清楚，证据充分的。二、“12号决定”适用法律法规正确，程序合法。被告在上述事实证据较为清楚的情况下，适用《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》（国发（1980）135号第三点第（二）项）的规定，在实体上完全正确，在程序上适用《中华人民共和国土地管理法》第十六条也没有不当之处。其他方面也没有违反任何程序规定。综上所述，被告作出“12号决定”是事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，请法院以予维持。
第三人述称，被告作出的“12号决定”认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法，请求法院维持被告作出的“12号决定”。
第三人除陈述外，未向法院提供有证据。
本院依职权调取的证据有：现场勘验笔录。
经庭审举证、质证，本院依照法律的规定对以下的证据材料作如下确认，一、下列证据来源合法，具有真实性，与本案有关联性，能证明本案的事实，可作为本案的定案依据：（一）被告提供作出“12号决定”程序方面的证据：1、土地确权申请书。2、2014年1月22日、2月24日、6月9日三次调解会笔录。3、“12号决定”。4、送达回证。证据1-4原告和第三人均认同无异议，可证明被告作出被诉具体行政行为经过了当事人提出的申请，立案，进行了调查调解后作出“12号决定”并将处理决定书送达给当事人等，本案的调处程序合法。（二）认定事实方面的证据：1、2014年1月10日现场勘验笔录及争议现场示意图，证实双方争议土地的地名、四至、面积、地上附着物等状况。2、2013年6月26日调查杨培荣的笔录。3、2013年7月9日调查薛泰朝、蔡延超的笔录。4、2013年7月10日调查恒中的笔录。5、2013年7月11日调查薛宏清的笔录。6、2013年7月11日调查张德海的笔录。证据2-6证明1975年间南木公社经班子领导会议，大队干部会和群众大会决定成立南木蔗场，后改为竹场的过程，成立后由南木公社、思宜乡政府管理使用的事实。7、1990年12月17日关于南木公社与思宜乡分乡后的财产分割“协议书”，1991年7月4日竹场承包合同及公正书。1994年12月28日思宜乡企业竹场转包合同书。证明思宜乡政府企业办公室对争议地“中桥竹场”管理收益的事实。8、2013年7月9日调查薛泰朝。9、2013年7月11日调查薛宏清、张德海的笔录。10、2014年2月11日调查蔡延超、曾恒中、温容珍的笔录。11、2014年2月18日调查陈瑞杰、韦荣钊、陈家武的笔录，12、1995年3月23日的调解协议书。证据8-12证明各方当事人自愿达成协议明确了争议的“中桥竹场”的林权、地权属思宜乡集体所有的事实。13、2014年2月1日调查蔡廷超、曾恒中、温容珍的笔录。证明1995年间中桥村1-5队，15-17队的队长身份情况。14、2014年2月11日调查蔡廷超笔录。15、2014年5月20日调查张建禄、蔡辉贵的笔录。16、1995年3月23日思宜乡政府同意支付中桥村协管费的承诺书。17、1996年6月1日的土地承包合同。18、1997年1月1日中桥村委会的承诺书。19、1999年1月7日思宜乡企业办公室的委托书。20、2002年4月3日承包土地补充合同。21、中桥村委会收取发包农科所土地2002年、2003年、2004年、2007年、2008年、2009年、2010年、2011年、2013年等年度的租金现金收入单。证据14-21证明自1995年至2013年思宜乡企办、南木镇企办对争议“中桥竹场”进行管理收益并按约定支付协管费给中桥村委会的事实。22、中共桂平市委员会办公室文件，浔办发（2005）65号，南木镇委员会文件，南发（2005）45号，证明撤销思宜乡并入南木镇的事实。23、2014年6月4日调查薛宏清、张建辉、张少辉、张德胜、黄柏林、张学文、曾铭扬、曾其远的笔录，证明“中桥竹场”争议地面积360亩，其中306亩属原南木公社中桥大队1-5队1975年前的耕地，其余54亩属坟山地、石头地、冲坑地、田埂地的事实。24、2013年7月8日、2014年1月15日、16日、2014年5月18日、19日，2014年6月4日分别调查蔡辉贵，张德胜、张德誉、黄佐安、黄柏荣、张仲树、薛桂文、潘瑞年，薛宏清、张建辉、张少辉、张德胜、黄柏林、曾铭扬、曾其远等人的笔录。证明1975年南木公社成立蔗场、竹场的过程以及后期由乡政府企办管理使用的事实。25、2014年5月20日、21日调查中桥村5队、17队队长曾恒芳、曾其辉的笔录，证明生产队在原“中桥竹场”范围内的土地地名、面积及四至。26、1995年中桥村1-17队队长领补助记录，证明1995年中桥村第1-17队任职的队长。（三）本院依职权制作的现场勘验笔录，证明原告与第三人争议土地的座落、名称、四至范围，面积和现状等情况。二、下列原告向本院提供的证据材料，因缺乏充分合法有效的证据佐证，不能够证明本案争议地属原告或与本案无关联性，且与本案查明的事实不符合，故本院不予认定作为本案的定案依据。1、张德新、薛宏清、张德海、蔡延超、曾恒中的证明，拟证实1995年3月23日调解协议书的签字属强迫签字签订的该行为无效。2、95年队长工资数，拟证实1995年原告的队长情况。3、原告的证明，拟证实讼争的土地原告村民没有召开过村民代表大会讨论。
根据以上有效证据及原告、被告、第三人的起诉，答辩、陈述，本院确认本案的事实为：原告与第三人双方争议的土地称“中桥竹场”座落于桂平市南木镇中桥村的南面，四至范围是：东至河边为界；南至大桥头河边为界；西至三鼎村，沿江村耕地为界，北至中桥村三队的土地为界；面积约360亩。争议地自合作化以来至1975年均由原中桥大队1-5队集体管理使用。1975年南木公社经过召开公社革委会班子会议讨论通过，并召开公社及大队干部会议和群众大会，决定在中桥大队大桥头，即现“中桥竹场”争议地开垦土地种植甘蔗来壮大集体经济实力。1976年春，因霜冻新种的甘蔗全部被冻死。南木公社将种甘蔗改为种竹，原来的蔗场改成了现在的“中桥竹场”。竹场成立后，由公社成立的专业队管理竹场直至到1987年，同年南木镇分出思宜乡时把该竹场划分给思宜乡政府，由思宜乡政府、思宜乡企业办管理。1995年春中桥村1-5队，15、16、17队的群众认为该竹场的土地属他们所有。砍伐竹场的竹而引发纠纷。经桂平市政府有关部门组织双方调解，思宜乡政府与中桥村第1、2、3、4、5、15、16、17队签订了调解协议，该调解协议约定“中桥竹场”的员谈一冲林权、地权属思宜乡集体所有，由思宜乡企办经营管理。中桥村公所全体村干部作为见证人在协议上签名盖指模。2005年思宜乡撤销并入南木镇后，该竹场划归到南木镇企办管理至今。基于以上的事实认定，被告遂根据国务院国发（1980）135号文件批转执行的广西壮族自治区人民政府《关于我区处理土地山林水利纠纷的情况报告》第三点第（二）项的规定作出“12号决定”，将本案争议的土地确权归属桂平市南木镇农民集体所有。原告不服，向贵港市人民政府申请行政复议，贵港市人民政府于2014年11月26日作出贵政复决（2014）65号行政复议决定，维持被告作出的“12号决定”。原告仍不服，遂向本院提起行政诉讼，请求法院撤销被告的“12号决定”
本院认为，被告桂平市人民政府作出“12号决定”是对原告与第三人之间的土地所有权和使用权属争议而作出的，符合《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理。”的规定，据此，被告享有作出被诉具体行政行为的法定职权。本案争议地“中桥竹场”在1975年前虽属原南木公社中桥大队第1-5生产队管理使用，但从1975年起南木公社经班子会议大队干部会议和群众大会决定在该地成立公社蔗场、改为竹场后，南木镇政府，思宜乡政府对争议土地管理收益将近四十年，虽在1995年曾发生过纠纷，但经桂平市人民政府有关部门组织双方调解，争议双方已签订了调解协议，该协议明确“中桥竹场”的林权、地权属思宜乡集体所有。以上事实有1990年12月17日关于南木乡与思宜乡分乡后的财产分割“协议书”1995年3月23日的《调解协议书》，1991年7月4日竹场承包合同书及公证书和被告调查杨培荣、薛泰朝、蔡延超、曾恒中、薛宏清、张德海、温容珍、陈瑞杰等众多知情证人及其他有关证据予以证实。经争议双方签订的《调解协议书》是签订该协议的各方当事人的真实意思表示，其内容不违反国家有关法律法规及政策的强制性规定，应为合法有效，并受法律保护，依法应当予以维持。被告基于以上事实，作出“12号决定”将争议地的权属确归第三人。被告该具体行政行为是认定事实清楚，证据充分，程序合法。被告适用国务院国发（1980）135号文批转执行广西壮族自治区人民政府《关于我区处理土地山林水利纠纷的情况报告》第三点第（二）的规定，虽然表述时有瑕疵，但其适用法律法规正确。原告主张争议的土地权属没有依法定程序划拔，没有补偿、变更为国有土地，违反了《土地法》的规定，本院认为，因1975年我国尚未制定土地管理法，现争议地在“12号决定”中确认为南木镇农民集体所有，并非国有土地。原告主张1995年的协议书是因受胁迫所签订，没有任何证据证实。桂平市人民政府调解处理土地山林水利纠纷办公室作为被告桂平市人民政府的职能部门，依职权制作的调解协议，对各方当事人均具有法律效力，因此，原告认为被告作出“12号决定”认定事实不清，证据不足，适用法律法规错误等主张，未能提供合法有效的证据证实其主张，而且缺乏事实和法律依据，故对原告的主张本院依法不予采信，因此，对原告请求撤销被告作出的“12号决定”的诉讼请求，其理由不能成立，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告桂平市南木镇中桥村第1、2、3、4、5、15、16、17生产队请求撤销被告桂平市人民政府于2014年8月4日作出的浔政决字（2014）12号处理决定的诉讼请求。
本案受理费50元（原告已预交），由原告桂平市南木镇中桥村第1、2、3、4、5、15、16、17生产队负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数加五提出副本，上诉于贵港市中级人民法院。同时应在上诉期届满后七日内预交上诉案件受理费50元，款汇至户名为：贵港市中级人民法院—诉讼费；开户行：中国农业银行贵港分行营业部；账号：45×××93。逾期不交也未提出司法求助申请的，则按自动撤回上诉处理。
审 判 长 甘培乾
审 判 员 刘佰能
人民陪审员 李达球
书 记 员 谈一冲
二〇一五年四月二日