广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）粤高法行终字第1072号
上诉人（原审起诉人）：陆镇铭，男，汉族，住广东省茂名市茂南区。身份证号：×××0018。
上诉人（原审起诉人）：陈欣华，男，汉族，住广东省茂名市茂南区。身份证号：×××3735。
上诉人（原审起诉人）：邓卫强，男，汉族，住广东省茂名市茂南区。身份证号：×××0416。
上诉�（原审起诉人）：谭科颖，男，汉族，住广东省茂名市茂南区。身份证号：×××2851。
上诉人（原审起诉人）：张剑豪，男，汉族，住广东省茂名市茂南区。身份证号：×××1231。
上诉人（原审起诉人）：丘晓东，男，汉族，住广东省茂名市茂南区。身份证号：×××127X。
上诉人（原审起诉人）：黄宗琦，男，汉族，住广东省茂名市茂南区。身份证号：×××121X。
上诉人（原审起诉人）：何亚新，男，汉族，住广东省茂名市茂南区。身份证号：×××1655。
上诉人（原审起诉人）：罗世敏，男，汉族，住广东省茂名市茂南区。身份证号：×××3750。
上诉人（原审起诉人）：李国尧，男，汉族，住广东省茂名市茂南区。身份证号：×××0013。
上诉人（原审起诉人）：卢燕祥，男，汉族，住广东省茂名市茂南区。身份证号：×××1636。
上诉人（原审起诉人）：马宇罡，男，汉族，住广东省茂名市茂南区。身份证号：×××5474。
上诉人（原审起诉人）：江海鹏，男，汉族，住广东省茂名市茂南区。身份证号：×××2416。
上诉人（原审起诉人）：田锋，男，汉族，住广东省茂名市茂南区。身份证号：×××0016。
上诉人（原审起诉人）：许武，男，汉族，住广东省茂名市茂南区。身份证号：×××0830。
上诉人（原审起诉人）：陈碧玉，女，汉族，住广东省茂名市茂南区。身份证号：×××002X。
上诉人（原审起诉人）：易碧蓉，女，汉族，住广东省茂名市茂南区。身份证号：×××290X。
上诉人（原审起诉人）：田小燕，女，汉族，住广东省茂名市茂南区。身份证号：×××3868。
上诉人（原审起诉人）：�美红，女，汉族，住广东省茂名市茂南区。身份证号：×××4026。
上诉人（原审起诉人）：毛海英，女，汉族，住广东省茂名市茂南区。身份证号：×××2243。
上诉人（原审起诉人）：朱春婵，女，汉族，住广东省茂名市茂南区。身份证号：×××2349。
上诉人（原审起诉人）：曾钰茗，女，汉族，住广东省茂名市茂南区。身份证号：×××2842。
上诉人（原审起诉人）：黎丹，女，汉族，住广东省茂名市茂南区。身份证号：×××7925。
上诉人（原审起诉人）：陈杰，女，汉族，住广东省茂名市茂南区。身份证号：×××242X。
上诉人（原审起诉人）：张峰，女，汉族，住广东省茂名市茂南区。身份证号：×××0528。
上列上诉人的共同委托代理人：陈敏，女，××年××月××日出生，住广东省茂名市茂南区。
上列上诉人的共同委托代理人：周海，男，××年××月××日出生，住广东省茂名市茂南区。
上诉人陆镇铭等25人因诉被上诉人茂名市人民政府、茂名市城乡规划局行政规划纠纷一案，不服茂名市中级人民法院（2014）茂中法立行初字第9号行政裁定，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。
上诉人陆镇铭等25人诉称：起诉人均为合力花园业主，居住于茂名石化医院东院区周边，被告茂名市人民政府、茂名市城乡规划局违反法律法规为第三人茂名石化医院东院区改扩建项目核定规划，在核定涉案规划时，亦未依法定程序办理，其行为侵害了起诉人合法居住权益。故请求：1、判令撤销茂名市人民政府、茂名市城乡规划局为茂石化医院核定的茂规条字（2010）091号和（2012）195号规划；2、判令茂名市人民政府和茂名�城乡规划局依法依规对茂名石化医院东院区改扩建工程项目核定规划；3、判令茂名市人民政府、茂名市城乡规划局和茂名石化医院共同承担本案的诉讼费。
经审查，原审法院认为，本案现有证据显示，起诉人请求撤销的行政行为，在其对外发生法律效力文书上署名的机关为茂名市城乡规划局。在本案中，起诉人虽主张该行政行为已经茂名市人民政府批准，但并没有证据证明该具体行政行为是由茂名市人民政府所作。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”和第四十四条“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：……（三）起诉人错列被告且拒绝变更的……”的规定，起诉人提起诉讼应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告，起诉人在起诉状中将茂名市人民政府列为被告，明显属于错列被告，对其以茂名市人民政府提出的起诉，人民法院应裁定不予受理。另外，起诉人以茂名市城乡规划局为被告提出的起诉，不属于原审法院管辖范围，起诉人可依法向有管辖权的人民法院提起。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一项、第四十一条以及《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十九条、第三十二条、第四十四条的规定，裁定对陆镇铭等25人的起诉，不予受理。
陆镇铭等25人不服上述裁定，向本院提起上诉称：（一）原审裁定认定事实错误。茂名市人民政府应当作为本案共同被告。涉案的茂规条字（2010）195号规定条件是经由茂名市城市规划委员会（茂名市人民政府的下设机构）审议通过，经由茂名市人民政府批准的。（二）原审裁定适用法律错误。本案涉案规划条件依法必须由茂名市人民政府批准，由茂名市城乡规划局做出涉案的规划条件的基本案情基础上，本案应当依照《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第四条“……行政许可依法必须经上级机关批准，当事人对批准或不批准行为不服一并提起诉讼的，以上级行政机关为共同被告；……”以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十条“行政机关作出具体行政行为时，没有制作或者没有送达法律文书，公民、法人或者其他组织不服向人民法院起诉的，只要能证明具体行为存在，人民法院应当依法受理”之规定，认定上诉人将茂名市人民政府列为共同被告正确。请求二审法�依法撤销（2014）茂中法立行初字第9号行政裁定，并依法裁定茂名市中级人民法院依法受理本案。
本院二审补充查明：茂名市城乡规划局于2010年8月17日作出茂规条字（2010）091号《乙烯生活小区YXSHC41-02地块规划条件》，于2012年12月21日作出茂规条字（2012）195号乙烯生活小区YXSHA51-02地块规划条件》。
本院认为：本案属行政规划纠纷，二审争议的焦点是原审法院裁定驳回起诉人的起诉是否恰当。关于茂名市人民政府是否属于本案的适格被告问题，本案中，陆镇铭等25人以茂规条字（2010）091号和（2012）195号规划条件侵犯其合法权益为由向原审法院提起本案诉讼。本案事实表明，茂规条字（2010）091号和（2012）195号规划条件是茂名市城乡规划局作出的行政行为，并非茂名市人民政府所作的行政行为。因此，原审法院根据《最高人民法院关于执行〈中华�民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”和第四十四条“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：……（三）起诉人错列被告且拒绝变更的……”的规定，以陆镇铭等25人在起诉状中将茂名市人民政府列为被告属于错列被告为由，裁定不予受理并无不当，本院应予维持。此外，针对茂名市城乡规划局的起诉，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条“基层人民法院管辖第一审行政案件”的规定，则应由基层人民法院管辖，原审法院向起诉人释明应向有管辖权的人民法院起诉亦无不当。
综上，原审裁定结果正确，依法应予维持。上诉人的上诉理据不足，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原审裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 徐曾沧
代理审判员 黄伟明
代理审判员 董嫦青
二〇一五年四月二十日
书 记 员 唐亚文