江苏省高级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）苏民终字第0056号
上诉人（原审被告）丹阳市导墅镇人民政府，住所地江苏省丹阳市导墅镇新征路38号。
法定代表人颜卫军，该镇镇长。
委托代理人贺菊芳，男，汉族，1960年9月18日生。
委托代理人王玉俊，江苏维尔达律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）云南恒昌房地产集团有限公司，住所地云南省昆明市白龙路520号恒昌大厦。
法定代表人刘晓尘，该公司董事长。
委托代理人任天生，江苏甘露律师事务所律师。
委托代理人耿志强，江苏甘露律师事务所律师。
原审被告丹阳市导墅镇导墅村民委员会，住所地江苏省丹阳市导墅镇桑园村。
法定代表人周群宜，该村民委员会主任。
原审被告丹阳市导墅镇小华村民委员会，住所地江苏省丹阳市导墅镇东邮村。
法定代表人何金华，该村民委员会主任。
委托代理人周群宜，男，汉族，1956年6月24日生，住江苏省丹阳市导墅镇桑园村蔡村**号。
上诉人丹阳市导墅镇人民政府（以下简称导墅镇政府）因与被上诉人云南恒昌房地产集团有限公司（以下简恒昌房地产公司）、原审被告丹阳市导墅镇导墅村民委员会（以下简称导墅村委会）、原审被告丹阳市导墅镇小华村民委员会（以下简称小华村委会）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服江苏省镇江市中级人民法院（2013）镇民初字第12号民事判决，向本院提起上诉。本院于2014年2月20日受理后，依法组成合议庭，于2014年3月31日公开开庭审理了本案。上诉人导墅镇政府的委托代理人贺菊芳、王玉俊，被上诉人恒昌房地产公司的委托代理人任天生、耿志强，原审被告导墅村委会法定代表人周群宜，原审被告小华村委会委托代理人周群宜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2002年6月13日，云南恒昌有色矿业开发集团（以下简称恒昌集团）作为甲方，导墅镇政府作为乙方签订征地协议一份。协议约定：甲方到乙方所在地征地230亩，具体面积以丹阳市土管部门测量为准，使用期限为70年（实际使用年限以国家法律规定为准）。甲方征用乙方用地（耕地及非耕地），总地价为每亩5万元（指报批费用和村民赔产、补助款）。甲方先支付清村里赔产及补助款每亩1.5万元，余款于正式分期征用时一次性付清。同时协议还约定了乙方应在甲方征地后，主动为甲方提供便利，必须帮助办理对外一切手续，甲方在企业招工时优先在当地招收技术工人等内容。同日，恒昌集团分别与导墅镇桑园村第一村民小组签订征地协议一份，与导墅镇东邮村第一、二、三村民小组签订征地协议一份。两份协议约定，恒昌集团征用桑园村第一村民小组土地40亩，征用东邮村第一、二、三村民小组土地190亩。每亩土地平均赔产及补贴款为1.5万元。协议的其他内容同恒昌集团与导墅镇政府所签征地协议内容基本相同。
上述协议签订后，云南恒昌房地产开发经营有限公司分别于2002年7月4日和2003年1月2日电汇给导墅镇政府300万元和70万元。导墅镇政府按桑园村被征用67.5亩、东邮村被征用175.8亩的数量，分别于2002年7月31日、2002年11月15日给付桑园村委会519750和506250元，合计1026000元，于2002年7月31日、2002年11月1日、2002年11月15日给付东邮村委会1353660元、860000元、466000元，合计2679660元。（上述两村委会合计收款3705660元）
嗣后，村镇合并过程中，桑园村并入导墅村，东邮村并入小华村。
另查明，1997年1月30日，云南省经济体制改革委员会作出关于同意组建恒昌集团，成立云南恒昌有色矿业开发集团有限公司的批复。批复称，同意以云南恒昌有色矿业开发集团有限公司为核心企业，组建恒昌集团。恒昌集团是以母子公司为主体，通过投资及生产经营关系为联结纽带，与众多的企事业单位共同组成的法人联合体。恒昌房地产公司之前名称为云南恒昌房地产开发经营有限公司，为该联合体成员，2004年10月变更为现名，即云南恒昌房地产集团有限公司。恒昌集团于2012年9月26日出具情况说明，表明三份征地协议是恒昌集团签订，实际上是由恒昌房地产公司负责履行合同，征地款370万元由恒昌房地产公司支付。恒昌集团对恒昌房地产公司提出诉讼请求确认征地协议无效、要求返还预付征地款及利息无异议。
恒昌房地产公司诉至原审法院，称导墅镇政府作为基层政府无权签订土地征用协议，主体不合法；征地协议涉及到耕地且数量大，内容不合法；且导墅镇政府等在其不知情的情况下，又将土地转租给第三方更有悖法律。请求判令其与导墅镇政府、导墅村委会、小华村委会所签的征地协议无效；导墅镇政府返还征地款370万元及利息185万元；导墅村委会对其中的643478元及利息321739元承担连带责任；小华村委会对其中的3056522元及利息1528651元承担连带责任；导墅村委会和小华村委会给付复种协议款69620元；诉讼费由导墅镇政府、导墅村委会和小华村委会承担。审理中对前述第2项诉讼请求中的导墅村委会和小华村委会应承担责任明确为，导墅村委会为1027300元及相应的利息，小华村委会为2672700元及相应的利息。
经双方当事人确认，原审法院确认本案争议焦点为：一、恒昌房地产公司是否具有提起本案诉讼的主体资格。二、恒昌房地产公司的起诉是否超过诉讼时效。三、恒昌集团与导墅镇政府、导墅村委会、小华村委会签订的三份征地协议是否有效。四、恒昌房地产公司要求导墅镇政府、导墅村委会、小华村委会返还370万元征地款及相应利息的请求是否应予支持。五、恒昌房地产公司要求导墅村委会、小华村委会返还复种费的请求是否应予支持。
关于争议焦点一，恒昌房地产公司是否具有提起本案诉讼的原告主体资格的问题。原审法院认为，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（一）项的规定，原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。本案中，三份征地协议由恒昌集团签订，恒昌集团系一个由众多企事业单位共同组成的法人联合体，其已明确表示所签订征地协议，实际上由恒昌房地产公司履行，对恒昌房地产公司的起诉无异议。事实上，所涉征地款亦是由恒昌房地产公司支付。因此，恒昌房地产公司与本案有直接的利害关系，具有提起本案诉讼的原告主体资格。
关于争议焦点二，恒昌房地产公司的起诉是否超过诉讼时效的问题。诉讼时效制度的规定适用于债权请求权，当事人请求确认合同无效的请求权，本质上不是债权请求权，而属于形成权，故不适用诉讼时效的规定。合同被确认无效，所产生的返还财产、赔偿损失请求权应当是债权请求权，受诉讼时效的限制。关于时效期间的计算问题，应当依据民法通则所规定的权利人知道其权利被侵害之日起算。但对于要求确认合同无效后形成的返还财产请求权，由于当事人不享有确认合同无效的法定权力，合同只有被有权机关确认无效后，才产生返还财产、赔偿损失请求权的问题，故诉讼时效期间应从合同被确认无效之日起计算。本案中，恒昌房地产公司请求确认征地协议无效，不适用诉讼时效的规定，其同时请求返还财产及利息也未超过诉讼时效期间。因此，恒昌房地产公司的起诉未超诉讼时效。导墅镇政府、导墅村委会和小华村委会对恒昌房地产公司的诉讼请求提出超过诉讼时效的抗辩，缺少法律依据，原审法院不予采纳。
关于争议焦点三，恒昌集团与导墅镇政府、导墅村委会和小华村委会签订的三份征地协议是否有效的问题。原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》四十六条，《江苏省土地管理条例》第二十三条的规定，因建设需要征用农民集体所有土地的，实行统一征地、统一供地。建设单位应当持法律、行政法规规定的有关批准文件，向土地行政主管部门提出用地申请，由县级以上人民政府依照法定的审批权限和程序批准。征收土地，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，恒昌集团没有相关批准文件，也未依法提出申请并经过法定程序批准，直接与导墅镇政府、导墅村委会、小华村委会就农民集体所有土地签订征地协议，该协议签订程序、协议内容和协议的签订主体均违反了法律规定。因此，恒昌集团与导墅镇政府、导墅村委会、小华村委会签订的三份征地协议为无效协议。导墅镇政府、导墅村委会、小华村委会关于协议只是框架性的协议应为有效的辩称，与事实不符，亦不符合法律规定，原审法院不予采纳。
关于争议焦点四，恒昌房地产公司要求导墅镇政府、导墅村委会和小华村委会返还370万元征地款及利息的请求是否应予支持的问题。本院认为，根据《中华人民共和国合同法》第五十八条的规定，合同无效后，因该合同取得的财产，应当予以返还；有过错的一方应当赔偿对方因此所受到损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。本案中，恒昌集团与导墅镇政府、导墅村委会、小华村委会签订的三份征地协议为无效协议，恒昌集团也未取得土地，导墅镇政府、导墅村委会、小华村委会应将因该协议取得的款项返还给原告。导墅镇政府就总的征地数量与恒昌集团签订了征地协议，系合同的相对方，且也是恒昌房地产公司支付370万元款项的收款方，其应对370万元承担返还责任。导墅村委会、小华村委会分别就相应征地数量与恒昌集团签订了征地协议，也系合同的相对方，并且也分别从导墅镇政府领取了相应征地数量的款项，应分别对相应征地数量的款项与导墅镇政府共同承担还款义务。根据查明事实，导墅村委会领取了1026000元，小华村委会领取了2679660元，总计3705660元，超过了370万元。恒昌房地产公司主张导墅村委会返还1027300元超出了导墅村委会实际领取的1026000元，导墅村委会应对其实际领取的1026000元承担返还责任。恒昌房地产公司主张小华村委会承担2672700的返还责任，在小华村委会实际取得的数额之内，应予准许。恒昌房地产公司主张导墅镇政府、导墅村委会和小华村委会还应返还相应的利息，根据前述法律规定，合同无效后，因该合同取得的财产，应当予以返还，并赔偿相应损失。恒昌房地产公司主张导墅镇政府、导墅村委会和小华村委会赔偿自收款之日起至2012年12月31日起诉之日止按同期银行贷款利率计算的利息损失185万元，于法有据，应予以支持。
关于导墅镇政府提出为案涉土地砌围墙支出235000元，不应予返还的答辩意见。原审法院认为，首先，该款项的支出是否经过了恒昌集团的同意，没有证据证实。其次，后来该土地在被征收和出让给案外人的过程中，是否收取了围墙款，导墅镇政府也没有提供证据证实。因此，导墅镇政府提出的砌围墙款235000元不应予返还的意见，缺乏充分的证据和理由，不予采纳。导墅村委会和小华村委会辩称其已经将该征地款发放给了被征地农民，其现在不能也不应返还该征地款。因导墅村委会和小华村委会是与恒昌集团的合同相对方，而其收取款项后如何使用或分配是其内部关系，该内部关系发生与否、如何发生均不能对合同相对方产生效力。况且，案涉土地现已被政府征收并出让给案外人，该征收补偿款如何分配和使用，两村委会也未举证证实。因此，导墅村委会和小华村委会的该抗辩意见，原审法院亦不予采纳。
关于争议焦点五，恒昌房地产公司要求导墅村委会、小华村委会返还复种费的请求是否应予支持的问题。本院认为，恒昌房地产公司为主张返还复种费提供了征地复种协议及两份收款收据。首先，征地复种协议为复印件，被告不认可其真实性，且该协议的签订单位为江苏恒昌房地产开发有限公司，不是本案原告恒昌房地产公司。其次，收款收据中记载的交款人也是江苏恒昌房地产开发有限公司，虽然恒昌房地产公司称系其委托该公司代为办理，但未提供证据证实。因此，恒昌房地产公司于本案中要求导墅村委会、小华村委会返还复种费，证据不足，原审法院不予支持。
综上所述，恒昌房地产公司起诉导墅镇政府、导墅村委会、小华村委会，要求确认三份征地协议无效并返还其已支付的征地款及利息，具有原告诉讼主体资格，也未超过诉讼时效期间。三份征地协议因违反法律规定而无效，导墅镇政府应当向恒昌房地产公司返还370万元及利息185万元，导墅村委会对其中的1026000元及利息513000元与导墅镇政府承担共同还款责任，小华村委会对其中的2672700元及利息1336250元与导墅镇政府承担共同还款责任。恒昌房地产公司要求导墅村委会、小华村委会返还复种协议款的请求，证据不足，不予支持。据此，原审法院依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、第五十八条、《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《江苏省土地管理条例》第二十三条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条之规定，判决：一、导墅镇政府于判决生效后十日内向恒昌房地产公司返还370万元及利息185万元；导墅村委会对其中的1026000元及利息513000元与导墅镇政府承担共同还款义务，小华村委会对其中的2672700元及利息1336250元与导墅镇政府承担共同还款义务。二、驳回恒昌房地产公司的其他诉讼请求。案件受理费51217元，由导墅镇政府、导墅村委会、小华村委会负担。
导墅镇政府不服该判决，向本院提起上诉。
导墅镇政府的上诉请求：撤销一审判决，将本案发回重审或依法改判。上诉理由：1、原审法院认定事实不清。恒昌房地产公司在支付370万元后，迟迟不予后续进展，导致230亩耕地抛荒达5、6年之久，造成耕地农作物收入减损，其收取的款项应扣除这些耕地上农作物收入减损的损失。本案中导致恒昌房地产公司未能获得讼争土地使用权的原因在于恒昌房地产公司不予配合，故其预支给农民的农作物收入损失符合情理与法理。2、合同无效应当区分各自的过错责任和损失比例，其不应当承担全部损失，原审判决适用法律不当；且即便需要承担利息，也应按照存款利率或结合5、6年农作物的收入减损来综合处理。在本院庭审中，导墅镇政府将原先所称耕地抛荒达5、6年之久变更为耕地抛荒达8、9年之久。
恒昌房地产公司答辩称，一审判决公平合理，查明事实清楚、适用法律正确，上诉人上诉请求不能成立。且上诉人变更上诉状内容，原称涉案土地抛荒5、6年，现又改称抛荒8、9年是不准确的。
原审被告导墅村委会和小华村委会同意导墅镇政府的上诉意见，并认为耕地抛荒时间最短的有5年，最长的达9年。
本院查明事实与原审相同。
在本院审理过程中，导墅镇政府向本院提交3份证据以证明其主张：
证据1、企业投资项目备案通知书，记载部分新企业从2009年到2011年期间陆续进驻丹阳市导墅镇的情况，导墅镇政府称在这些企业进驻之前系由恒昌公司在管理、使用。恒昌房地产公司质证认为，对其真实性没有异议，但是对其证明目的有异议，认为依据导墅镇政府提交的企业备案通知书，总亩数就是100多亩，是否就是诉争土地无法确认，2009年之前有无企业进驻也不确定。
证据2、丹阳市农村合作经济组织收款收据，分别是1997、1998、2001年的给付部分社员的赔偿款，导墅镇政府称在此期间已经以每年每亩1500元标准支付村民赔偿款，按此标准计算，农作物的收入从02-09年期间损失巨大。恒昌房地产公司质证认为，该证据与本案没有关联性，真实性也有异议，收据上仅有单方制作的记账凭证而缺少相关的协议或者村民集体讨论的内容，为什么赔偿并不清楚，且数额偏高。
证据3、《丹阳市征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》，导墅镇政府称这份证据可以证明该园区陆续进驻的企业是系按照该文件规定的程序完成土地征收征用的，所有企业征地费统一由丹阳市国土部门缴纳，新的企业与之前的用地及农作物收入减少没有任何关系。恒昌房地产公司质证认为，对文件真实性没有异议，但根据这份文件，丹阳市国土部门在征收本案案涉土地时根据国家标准赔偿给村委会土地补偿费等费用已经补偿到位，不存在农作物的损失。
恒昌房地产公司向本院提交调查报告《江苏镇江土地流转情况调查》一份，称系其从网上下载，根据这份报告土地流转补偿费用为每亩100元左右。导墅镇政府质证认为，真实性不能确定，且报告所载数额不实，明显过低。
经过双方当事人确认，二审的争议焦点为：一、涉案合同效力如何认定；二、导墅镇政府主张恒昌房地产公司应承担农作物收入减少的损失有无事实和法律依据。三、370万元的利息应否支付。
关于争议焦点一，恒昌集团与导墅镇政府、导墅村委会和小华村委会签订的三份征地协议是否有效的问题。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》四十六条，《江苏省土地管理条例》第二十三条的规定，因建设需要征用农民集体所有土地的，实行统一征地、统一供地。建设单位应当持法律、行政法规规定的有关批准文件，向土地行政主管部门提出用地申请，由县级以上人民政府依照法定的审批权限和程序批准。征收土地，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，恒昌集团未持有有关批准文件，也未向土地行政主管部门提出用地申请并经过法定程序批准，而是直接与导墅镇政府、导墅村委会、小华村委会就农村集体土地签订征地协议，违反了上述相关法律的效力性强制性规定，故原审判决认定恒昌集团与导墅镇政府、导墅村委会、小华村委会签订的三份征地协议为无效协议并无不当，无效协议所涉及的内容自始无效，导墅镇政府关于涉案征地协议部分有效的上诉理由没有法律依据，不能成立，本院不予采纳。
关于争议焦点二、导墅镇政府主张恒昌房地产公司应承担农作物收入减少的损失有无事实和法律依据。
本院认为，导墅镇政府对于农作物收入减少的损失，一审时既未就此提出反诉，亦未以此提出抗辩，直至二审中才提出该主张，故在二审程序中本院依法不予理涉。导墅镇政府和恒昌房地产公司在本院审理过程中提交的证据亦均是关于涉案土地是否存在农作物收入减少的情况及损失如何计算的问题，该问题不属本案审理范围，上述证据与本案没有关联性，本院均不予采信。如导墅镇政府认为涉案土地存在农作物收入减少的损失，可以另案主张。
关于争议焦点三，370万元的利息应否支付的问题。
本院认为，涉案三份征地协议均为无效，导墅镇政府应当返还因该协议而取得的370万元及该笔款项占用期间的利息。恒昌公司依据中国人民银行同期同类贷款基准利率计算利息符合法律规定，原审判决对恒昌房地产公司主张的185万元利息予以支持并无不当，导墅镇政府提出的应当按照银行存款利率计算利息或判决其只承担部分利息的上诉理由没有法律依据，不能成立，本院不予采信。
综上所述，导墅镇政府的上诉理由均不能成立。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，所作判决并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币51217元，由上诉人丹阳市导墅镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王政勇
代理审判员 杨 雷
代理审判员 张 娅
二〇一四年十月二十四日
书 记 员 周杨明