宁夏回族自治区高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）宁行终367号
上诉人（一审原告）石苛（曾用名石岢），男，1951年1月25日出生，汉族，农民，住宁夏回族自治区青铜峡市玉东村一队*******号。
委托代理人董国女，北京楹庭律师事务所律师。代理权限为一般授权。
委托代理人路永强，北京楹庭律师事务所律师。代理权限为一般授权。
被上诉人（一审被告）盐池县人民政府，住所地：宁夏回族自治区盐池县鼓楼南街。
法定代表人戴培吉，县长。
委托代理人王建成，盐池县人民政府法制办公室主任。代理权限为特别授权。
委托代理人施选泽，盐池县司法局法律援助中心律师。代理权限为一般授权。
上诉人石苛因草原行政管理一案，不服吴忠市中级人民法院（2016）宁03行初5号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
一审法院审理查明，2010年2月4日，农业部畜牧业司为贯彻落实《中共中央关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》中关于“按照权属明确、管理规范、承包到户的要求继续推进草原基本经营制度改革”的精神，向宁夏等省畜牧（农牧、农业）厅（局）下发《关于报送草原承包经营规范化试点县的通知》，该通知中给宁夏分配名额1个。2010年2月26日，宁夏农牧厅畜牧局复函农业部畜牧业司，建议将盐池县列入国家级草原承包经营规范化试点县。2010年8月9日，盐池县人民政府作出盐政办发（2010）122号《关于印发盐池县草原承包经营规范化试点工作实施方案的通知》，自2010年4月至2010年12月，在高沙窝等三个试点乡镇全面完成草原承包经营规范化试点工作。2010年12月31日，盐池县人民政府作出盐政办发（2010）164号《关于印发盐池县继续完善和规范草原承包经营责任制工作实施方案的通知》，自2010年12月30日至2011年3月10日，在全县全面完善和规范草原承包经营责任制工作。
2011年6月12日，农业部财政部作出农财发（2011）85号《农业部财政部关于印发<2011年草原生态保护补助奖励机制政策实施指导意见>的通知》，自2011年起，国家在宁夏等8个主要草原牧区省（区）及新疆建设兵团，全面建立草原生态保护补助奖励机制。2011年1月20日，宁夏回族自治区财政厅农牧厅作出宁财（农）发[2011]42号《关于做好建立草原生态保护补助奖励机制前期工作的通知》。根据上述文件精神，2010年盐池县人民政府制定相应的工作实施方案和工作安排并成立工作组，在全县开展草原生态保护补助奖励机制。
2010年，盐池县高沙窝镇相继发文并成立草原承包经营规范化试点工作领导小组和落实草原生态保护补助奖励机制工作小组，开展草原承包经营规范化试点工作和草原生态保护补助奖励工作。盐池县高沙窝镇高沙窝村亦发文成立工作领导小组，开展上述工作。2010年9月20日，石亮、石岩参加了在盐池县高沙镇高沙窝村胡记圈自然村尚登云家召开的会议。
2011年4月30日，盐池县人民政府给石亮、石苛、石孔、石武、石玉佳的父亲石文换发了《草原使用权证》新证，证书内注记：1、四至、坐标点、GPS图，以2011年继续完善和规范草原承包信息表五为准。2、此证一经换发，原草原承包合同书及使用权证自动失效。
2012年12月3日，石苛等人因草原面积与本组成员发生纠纷，经盐池县高沙窝镇高沙窝村胡记圈自然村召开会议后签订了《高沙窝村胡记圈草原补充协议》，补充协议内容：“经2012年12月3日在高沙窝村召开全体胡记圈石宗组草原按照草原签字分配协议石亮4人372亩，石玉录2人172亩，石科2人172亩，石孔1人86亩，石文5人430亩，石武4人344亩，石岩4人344亩，石宗3人275亩，石玉金3人286亩，石俊3人258亩，石玉印1人142亩，石广1人86亩，石玉天4人372亩，胡进5人430亩，石玉珍5人430亩，胡前2人256亩，杨学莲2人172亩，石玉珏2人172亩，共计4799亩，全体通过，一致同意，并达成以下协议：一、原有上报草原亩数无效，按照签字分配方案进行；二、今后草原征地以以上分配亩数进行统一丈量兑现；三、累计5年草原差款石俊负责找给石亮2人、石玉天1人、胡前2人，负责打入石岩账户，石玉金2人负责打给石玉录1人、石科1人；四、草原新一轮承包证书由村委会负责扣压个人拿走无效。待新一轮承包证发放时按以上协议亩数为准，由村委会协商处理变更新证。上述人数共分两组，其中石宗组26.5人，石亮组25.5人。以上经全组多数人员统一并签字为依据，办证时石孔增加人口1人。”石岩及参加会议的石苛、石广、石玉录、张文霞（石武妻子）、石俊、石玉佳、石亮、石孔、石玉天、石玉金、石崇等人在该协议上签字捺印。石苛等人按照盐池县人民政府2011年4月30日颁发的《草原使用权证》领取了2011年-2015年的牧户生产资料补贴金和禁牧补助金。
另查明，石亮、石苛、石孔分别于2001年-2002年将户籍迁出盐池县，迁入青铜峡市邵刚镇玉东村。
一审法院审理认为，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，盐池县人民政府出示的2012年12月3日《高沙窝村胡记圈草原补充协议》中载明新一轮承包证书由村民委员会扣押，石苛在该协议中签名按印，盐池县人民政府出示的《生态补偿补贴花名表》证实石苛等人已领取禁牧补助金，且禁牧补助金是依照盐池县人民政府颁发的2011年《草原使用权证》确定草原亩数，按标准予以发放，故石苛等人应自上述事实发生之时就知道或应当知道盐池县人民政府于2011年换发了新的《草原使用权证》，同时废止2003年给其颁发的《草原使用权证》的事实，而其于2016年1月向法院提起行政诉讼，确已超过法定起诉期限且无正当理由，依法应驳回起诉。盐池县人民政府认为石苛等人的起诉已超过法定起诉期限的答辩理由成立，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款、第四十四条第一款第（六）项之规定，裁定：驳回石苛的起诉。
石苛不服一审裁定，向本院提起上诉，请求撤销宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院（2016）宁03行初字第5号行政裁定，将本案指令一审法院继续审理。理由是：一、一审裁定认定事实不清。（1）2012年12月3日签订的《高沙窝村胡记圈草原补充协议》，该协议中载明：“新一轮承包证书由村民委员会扣押，个人拿走无效。”2011年的《草原使用权证》一直由村委会保管，上诉人无从知晓使用证上标记的“此证一经换发，原草原承包合同书及适用权证自动失效”，并且上诉人手中2003年《盐池县草原使用权证》从未有任何部门向上诉人主张过已失效或已注销，也没有被收回，一审裁定仅根据《高沙窝村胡记圈草原补充协议》就认定上诉人知晓2011年《草原使用权证》的具体内容存在错误；（2）上诉人一直认为领取禁牧补助金确定草原亩数的依据是《高沙窝村胡记圈草原补充协议》，与是否新颁发了《草原使用权证》无必然联系，且证据显示领取禁牧补助金额年份只有2015年。故一审裁定认定上诉人应自领取禁牧补助金时就知道或应当知道2011年换发的《草原使用权证》，同时废止了2003年《草原使用权证》的行政行为，属认定事实错误；（3）被上诉人在一审中提交的第一组证据均不是国家的法律、法规以及规章，不能作为证实行政行为合法的法定依据。有关生态保护奖励机制的内容与上诉人颁发的2011年《草原使用权证》的合法性不具有关联性。第二组证据全部是规范性文件，不能做为行政行为合法的法律依据。第三组证据与第一组证据存在自相矛盾，且户籍迁出与集体经济成员资格的丧失没有必然联系。二、一审裁定适用法律错误。上诉人实际上知道2003年《草原使用权证》被废止是在2015年5月27日，通过另案开庭才获悉的，应适用《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十二条的规定，起诉期限应从知悉内容即2015年5月27日计算，本案并未超过起诉期限。
盐池县人民政府在二审中提交了书面答辩意见称，一、一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。上诉人在法定的2年内没有行使起诉权，本案已超过起诉期限；二、被上诉人2011年4月在全县范围颁发的《草原使用权证》要件齐全、程序合法，符合草原承包法律法规及草原承包试点政策文件规定，具有法律依据和上级政策文件依据；三、被上诉人颁发的2011年《草原使用权证》是对2003年草原承包工作的继续规范和细化，不是对承包经营者使用的草原进行调整，无违反《中华人民共和国草原法》第十三条规定的情形。综上，请求二审法院驳回上诉，维持一审裁定。
本院认为，2012年12月3日，盐池县高沙窝镇高沙窝村民委员会与石苛等人签订《高沙窝村胡记圈草原补充协议》，协议中载明“草原新一轮承包证书由村民委员会负责扣押”，石苛在该协议中签字按印，盐池县人民政府出示的《生态补偿补贴花名表》亦证实石苛已领取禁牧补助金，且禁牧补助金是依照盐池县人民政府2011年颁发的《草原使用权证》确定草原亩数，按标准予以发放的，故上诉人应自上述事实发生之时就知道或应当知道盐池县人民政府于2011年换发了《草原使用权证》，同时废止2003年给其颁发的《草原使用权证》的事实，而其于2016年1月向法院提起行政诉讼时，已超过《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定的法定起诉期限，且无正当理由。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确、审判程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、第八十六条之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 孔庆顺
审 判 员 王鸣亮
代理审判员 胡文红
二〇一六年十一月七日
书 记 员 金 芳