陕西省榆林市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）榆中行初字第00011号
原告某某公司。
负责人王某某。
委托代理人崔某某，甘肃长油律师事务所律师
委托代理人张某某，宁夏维誉律师事务所律师。
被告某某局。
法定代表人任某某。
委托代理人安某某。
委托代理人张某某，陕西王东律师事务所律师。
原告某某公司因不服被告某某局土地行政处罚一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年4月30日公开开庭审理了本案。原告某某公司的委托代理人崔某某、张某某，被告某某局的委托代理人安某某、张某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告某某局于2014年8月12日作出定国土资罚发[2014]28号行政处罚决定书，认定某某公司于2009年至2012年在陕西定边县境内进行石油勘探、开发，共涉及43宗用地行为，共占用土地584.859亩。上述土地未经批准擅自建设井场、道路等，故构成非法占地事实。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，作出处罚：1、没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施。2、并处罚款404.6890万元。
原告某某公司诉称：一、2010年以来原告所使用的37宗、占地面积562.96亩土地，经定边县政府批准，且与村集体分别签订了《用地协议书》，并依约缴清了各种税费，所以不构成非法占地行为。处罚决定认定原告占地43宗用地行为，共占用土地584.859亩与实际不符。二、根据法律、法规规定，石油天然气钻井及配套设施建设用地的报批是由当地县级人民政府土地行政主管部门依法向有批准权的一级人民政府报批。由于被告的不作为，导致报批程序延误，相关责任应由被告承担。请求人民法院判决撤销被告作出的定国土资罚发[2014]28号《行政处罚决定书》，本案的诉讼费用由被告承担。
原告为支持其诉讼主张，向本院提供了以下六组证据：
第一组证据：中华人民共和国采矿许可证。证明目的：原告在定边县拥有合法探矿、开采资格。
第二组证据：1、定边县人民政府常务会议纪要；2、定边县油气开发领导小组办公室文件。证明目的：原告在定边探矿、开采经定边县政府会议批准，定边县油气开发领导小组办公室下发了开工通知书。
第三组证据：用地协议，缴纳税费的单据。证明目的：在被告主持下达成用地协议，并缴纳了相关税费。
第四组证据：中国石油股份有限公司和长庆油田分公司文件。证明目的：原告每年都发文请求土地报批
第五组证据：陕西省国土资源厅文件。证明目的：陕西省国土资源厅出台了油气用地报批工作实施方案。
第六组证据：中国石油长庆油田分公司关于2010-2011年油气建设用地报批的有关问题的报告。此证据是证据交换后，原告在庭审中提出。证明目的：长庆油田分公司曾分别向省国土厅、市国土资源局申请了建设用地。
被告辩称：被答辩人提出与答辩人已签订了协议、履行了相关款项的支付义务，用地即为合法的说法是错误的。被答辩人在用地过程中并未按照相关规定及时向国土资源行政主管部门提出报批用地申请及提供所需报批材料，致使国土资源行政主管部门不能及时组件报批建设用地，因此，被答辩人应承担由此而产生的全部责任。答辩人在本案调查过程中，被答辩人自己提供的情况说明与被答辩人油气勘探用地勘测面积统计表一致，与答辩人对被答辩人的处罚面积相符。请求人民法院判决维持定国土资罚发[2014]28号《行政处罚决定书》。
被告向本院提交了以下两组证据：
第一组证据：1、营业执照、组织机构代码证、授权委托书；2、询问笔录；3、某某公司石油开发用地勘测面积统计表。证明目的：1、被询问人高铭系原告授权委托处理违法、违规用地行为的代理人。2、高铭承认某某公司借用村集体土地，依据定边县政府会议纪要，无其他用地手续。3、经某某局实际勘测某某公司违法占地584.859亩。
第二组证据：1、行政处罚告知书及送达回证；2、行政处罚听证告知书及送达回证；3、听证会记录；4、行政处罚决定书及送达回证；5、榆林市国土资源局行政复议决定书。证明内容：某某局就原告的非法占地行为按照法律规定进行了告知、听证、陈述、申辩等程序，故某某局作出行政处罚决定程序合法、认定事实清楚、适用法律正确。
经庭审质证，被告提供的两组证据中，原告对第一组证据中的第一份证据“营业执照”、“组织机构代码证”无异议，认为“授权委托书”不具有关联性；第二份证据“询问笔录”证明目的有异议。首先，其询问内容与其证明目的没有关联性。其次，就笔录内容而言，被询问人高铭没有就所谓的某某公司未经批准非法占地的行为做出过任何认可与陈述。因此，对该份询问笔录不予认可；第三份证据即“某某公司石油开发用地勘测面积统计表”的真实性、证明内容、证明目的以及关联性均有异议。第二组证据中，对于《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》、听证会记录、《行政处罚决定书》、《榆林市国土资源局行政复议决定书》及送达回证的真实性、合法性无异议，但对该证据的证明目的不予认可，该组证据与是否存在违法用地的行为不具有关联性，原告自始至终坚持是合法用地，不存在任何违法用地的行为。
原告提供的六组证据，被告对证据真实性均没有异议，对证明目的有异议。认为原告用地虽然获得了定边县人民政府的批准，也签订了临时用地协议、交纳了税费补偿费等，但并不能证明其建设用地就是合法用地。本案原告从始至终并未向被告提供报批所需材料，以致被告无法为其报批。其在未获得有批准权的一级人民政府批准用地又超过临时用地期限使用土地，就是违法用地。另需说明的是，签订用地协议完全是为原告能顺利进入施工现场，原告认为其签订了协议就是合法用地的观点是错误的。
本院对原、被告提供的证据认证如下：
被告提供的第一组证据中，询问笔录、某某公司石油开发用地勘测面积统计表，可以证实使用土地的事实；关于被告提供的第二组证据中，《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》、听证会记录及送达回证，可以证实被告处罚履行了告知、听证等程序，榆林市国土资源局《行政复议决定书》可以证实复议决定维持了定国土资罚发[2014]28号《行政处罚决定书》。
原告提供的六组证据中，定边县人民政府会议纪要及用地协议书可以证实定边县人民政府曾同意原告使用临时用地，原告也与相关村集体签订了用地协议。定边县石油天然气开发建设项目管理领导小组办公室文件及油气建设项目开工通知书可以证实定边县石油天然气开发建设项目管理领导小组办公室批准原告建设井场，并下发了开工通知。缴费票据可以证实原告缴清了相关费用。
经审理查明：2010年至2011年期间，定边县人民政府会议纪要数次批准同意原告某某公司借用临时用地，原告也与村集体签订了用地协议，支付了临时借用土地补偿费。2011年至2012年期间，定边县石油天然气开发建设项目管理领导小组办公室数次批准原告实施石油建设项目，并下发了油气建设项目开工通知书。原告缴清了相关费用，某某局出具了《陕西省政府非税收入零星收据》，定边县农税局出具了《中华人民共和国耕地占用税完税证》。
被告某某局于2014年8月12日作出定国土资罚发[2014]28号行政处罚决定，认定：某某公司于2009年至2012年在陕西定边县境内进行石油勘探、开发，共涉及43宗用地行为，共占用土地584.859亩。上述土地未经批准擅自建设井场、道路等，故构成非法占地事实。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，作出处罚：1、没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施。2、并处罚款404.6890万元。原告不服向榆林市国土资源局申请复议。榆林市国土资源局复议决定维持了被告定国土资罚发[2014]28号行政处罚决定。原告不服，涉诉法院，提出前述诉讼请求。
本院认为：本案的争议焦点是原告某某公司的建设行为是否为“未经批准”、“擅自建设”构成了“违法占地”，对此原告认为其临时用地得到定边县人民政府批准，后定边县政府批准原告建设并下发了开工通知书，原告缴清了相关费用，被告应履行征地义务，完善手续。被告因陕西省用地指标原因，迟迟未能完成征地手续，现却认定原告违法占地显属错误。被告认为原告虽履行了相关款项的支付义务，但用地即为合法的说法是错误的。经查，定边县人民政府会议纪要数次批准同意原告某某公司井场建设使用临时借用土地，每次会议纪要中均有具体的地理位置及坐标。2011年至2012年期间，定边县石油天然气开发建设项目管理领导小组办公室数次批准原告实施石油建设项目，并下发了油气建设项目开工通知书，原告亦缴清了相关费用。被告现单一认定原告的责任并依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条之规定认定原告“擅自建设”“非法占地”，并对之进行处罚显然是错误的。综上，某某局定国土资罚发[2014]28号行政处罚决定事实不清、证据不足，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，经合议庭评议，并报经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
撤销被告某某局于2014年8月12日作出的定国土资罚发[2014]28号《行政处罚决定书》。
案件受理费50元，由被告某某局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。
审 判 长 崔利平
审 判 员 王 静
人民陪审员 李 云
二〇一五年五月十二日
书 记 员 寇艳艳