安徽省怀远县人民法院
民 事 判 决 书
（2015）怀民二初字第00059号
原告：怀远县唐集镇人民政府。
法定代表人：张店根，该镇镇长。
委托代理人：何立功，男，1977年9月18日出生，汉族，怀远县唐集镇司法所所长。
被告：唐景军，男，1967年4月4日出生，汉族。
被告：唐志（系唐景军之子），男，1988年11月6日出生，汉族，农民，住安徽省怀远县。
两被告的共同委托代理人孙金来，上海海德安达律师事务所律师。
第三人：怀远县唐集镇唐集行政村村民委员会。
法定代表人：唐景军，该村主任。
原告怀远县唐集镇人民政府（以下简称唐集镇政府）与被告唐景军、唐志以及第三人怀远县唐集镇唐集行政村村民委员会（以下简称唐集村委会）委托合同纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2015年5月19日公开开庭进行了审理。原告怀远县唐集镇政府的委托代理人何立功、被告唐景军以及被告唐景军、唐志的共同委托代理人孙金来、第三人唐集村委会的法定代表人唐景军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告唐集镇政府诉称：2010年10月左右，案外人陈道云回怀远县唐集镇投资办学，计划在唐集镇唐集村建一所学校。经与有关部门协商、考察，确定使用唐集镇唐集村土地建校，后陈道云将200万元征地款打入怀远县唐集镇经管站账户，原告委托第三人征用该村农民的承包土地。通过协商，第三人与被告签订征地协议，原告按协议约定将征地补偿款267423元支付给了被告。后因未取得建设用地征地指标，怀远县国土资源局向原告下发纠正违法行为通知书，责令进行整改，不得征用农民耕地。原告即通知第三人，第三人按照要求，通知被告解除征地协议，返还征地补偿款，被告在收到解除合同通知书后没有提出异议，也未返还征地补偿款。现要求两被告返还征地款267423元，承担本案诉讼费用。在诉讼期间，原告增加诉讼请求，要求确认第三人与被告之间签订的征地合同无效。
原告为证明自己主张成立，向本院提供下列证据：
1、户籍证明一份，证明被告诉讼主体资格。
2、征地协议及领款手续一份，证明原告委托第三人与被告签订征地协议及被告已领取原告支付的267423元征地补偿款。
3、安徽怀远农村合作银行个人业务凭证一份，证明被告领取267423元征地补偿款的事实。
4、怀远县国土资源局责令改正违法行为通知书一份，证明由于发生不可抗力，导致征地协议无法生效。
5、解除协议书送达回执一份，证明原告已通知被告解除征地补偿协议。
6、唐集镇党委扩大会议会议记录一份，证明唐集镇委托唐集村征地的事实。
根据原告申请，证人唐某到庭作证，证明第三人与被告签订征地协议，是原告召开党政联席会议决定，委托第三人开展的征地工作，征地后，按照每户被征用土地的亩数及补偿金额，怀远县唐集镇经管站分别开具支票，由第三人按被征地户领取款项花名册将支票交给被征地户，被征地户领取支票向银行办理转存手续领取征地补偿款，被告已领取该款。
两被告共同辩称：原告所诉没有事实与理由依据，应予驳回。一、原告诉讼主体不合格。1、被告与第三人签订的征地协议中载明甲方是本案第三人，原告没有提供证据证明其委托第三人与被告签订征地协议，其是征地协议的实际主体，原告据此向被告主张权利没有法律依据。2、怀远县国土资源局下发的责令改正违法行为通知书中清楚写明：“2010年10月－11月，你镇唐集村村委会……在政府新区东侧征用唐集村15户村民的承包地……。”，该政府文件已确认征地主体不是原告。3、即使被告收到所谓的“征地补偿款”，但原告没有提供证据证明该款是原告作为征地主体支付，原告在诉状中也陈述征地补偿款不是原告所有，而是案外人陈道云所有，是陈道云支付给了原告或第三人，由第三人最终作为征地协议的主体和支付主体。二、本案超过诉讼时效。1、原告提供的征地协议签订时间为2010年10月16日，所谓的征地补偿款在签订协议后的次月支付。原告在民事诉状中写明2014年9月20日起诉要求解除合同，返还征地补偿款，及于2014年5－6月份向被告送达了解除征地协议通知书，均已超过诉讼时效。2、怀远县国土资源局下发的责令改正违法行为通知书不应作为诉讼时效开始计算的起点或时效中止原因，亦不能作为不可抗力的因素要求解除合同。3、被告与第三人签订的征地协议即便无效，原告要求返还征地补偿款的诉讼请求也已超过诉讼时效。三、原告主张解除合同的行为不具有法律效力。被告与第三人签订的征地协议已履行完毕，第三人发送的的解除合同通知书未得到被告认可，该解除行为不具有法律效力。四、原告的诉讼请求违反法律公平原则。原告主张返还征地补偿款，但原告提供的征地补偿款清单中还包括青苗补偿费，且涉案土地在协议签订当时就交付给了原告，被告多年无法正常使用被征用的土地，因此造成损失无法弥补，现要求原告按照每亩3万元的损失予以赔偿。五、虽存在征用土地及领取土地补偿款与粮补款的事实，但原告并非征地协议当事人。六、本案定性为委托合同纠纷不当。本案原、被告之间不存在委托合同关系，也没有因委托产生纠纷，本案确定为委托合同纠纷不当。综上，要求驳回原告的诉讼请求。
在举证期限内，被告未向本院提供证据。
第三人述称：第三人已做了被告的工作，要求解除征地协议，退回征地补偿款，但被告一直不同意退还。村委会已经做了村民的工作，请求法院依法判决。不同意宣告村委会与村民签订的合同无效。
在举证期限内，第三人亦未向本院提供证据。
经庭审质证，两被告对原告提供的证据1无异议；对证据2的真实性、合法性有异议，征地协议中不是原告的签字，原告主体资格不适格，协议并没有改变土地性质，实质上只是转移土地使用权，不是征地协议，领款单也不能证明钱是原告给的，只能证明被告领款，领款的笔迹及手印也是伪造的，如果原告有异议，可以申请笔迹鉴定；对证据3的真实性有异议，不能证明钱就是唐集镇政府打的；对证据4的真实性、合法性无异议，证明目的有异议，原、被告所签协议与国土资源局文件所写的协议不是一回事，不能证明原、被告所签协议无效；对证据5的真实性、合法性均有异议，看不到被告签字确认，是原告单方面制作，被告没有收到该份通知；对证据6有异议，认为系原告单方制作。被告对证人唐某证言有异议，认为唐某系村干部，与原告有利害关系，证言不真实。
第三人对原告提供的证据1、2均无异议；证据3不清楚，征地打款时唐景军还不是村干部；证据4有异议，同意被告质证意见；证据5无异议，是4月份的时候，镇政府找到唐景军要求解除合同，唐景军派村干部唐中井、唐旭、唐计祥三人与村民商谈，但村民不愿签字；证据6不清楚；第三人对证人唐某的证言表示认可。
经审查，根据双方当事人陈述及庭审质证意见，依据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第六十五条之规定，本院审查认为，原告提供的证据1，被告及第三人均无异议，本院予以认定。原告提供的证据2、3、6及证人证言，相互印证，形成证据链，共同证明原告委托第三人向被告征地、发放征地补偿款的事实。被告虽有异议，但未提供相反证据证明，本院对其异议理由不予采信，原告提供的上述证据均具有真实性、合法性、关联性，本院予以认定；原告提供的证据4，具有真实性、合法性、关联性，且能够证明因未按规定办理征收土地的批准手续，致第三人与被告签订的协议因违反法律的禁止性规定归于无效，但该证据不能证明是发生不可抗力致征地协议无法生效，故本院对原告提供该份证据的证明目的不予认定；原告提供的证据5具有真实性、合法性、关联性，并能够证明原告通知被告解除征地协议，但因第三人与被告签订的征地协议属于无效协议，故该通知不发生解除合同的法律效力，本院对原告提供的该份证据的证明目的不予认定。
根据上述认定的证据和庭审中当事人的陈述，查明：2010年7月19日，唐集镇召开党政联席会议，研究决定陈道云征地建校一事，具体委托唐集村负责办理。此后，唐集村委会遂与被征用土地的村民开展征地补偿工作。2010年10月16日，第三人作为甲方，被告作为乙方，双方签订征地协议，约定内容如下：“……为积极响应国家建设社会主义新农村，配合中心镇规划建设的具体需要，需征唐集村土地。经甲乙双方共同协商达成如下协议：一、甲方征用的土地位于唐集镇镇东。东临＿，南至＿，西至＿，北至＿，东西宽＿米，南北长＿米，面积＿平方米，折合7.61亩。二、甲方征用乙方土地按照每亩34200元人民币，计7.61亩，应付＿元整。三、甲方一次性付清乙方征地款，土地使用权随之转移给甲方。四、甲方征用乙方土地后减免乙方被征用＿亩耕地的水费，乙方的粮补款照领。五、街道开发后，镇划出一条街给被征地户按规划要求，建设房屋，只收土地征收成本和配套拆迁费。六、本协议自签字之日生效，协议一式二份，甲乙双方各执一份”，协议落款处，第三人加盖了单位印章，其代表人唐某与被告分别签名。第三人征用农民土地分户花名册显示，被告被征用土地面积7.82亩，每亩补偿款为34200元，征地补偿款金额总计267423元。2011年11月20日，被告唐景军、唐志通过安徽怀远农村合作银行分别领取上述补偿款133711.5元。
2014年3月12日，怀远县国土资源局向原告就2010年10月-11月第三人为配合中心镇规划建设在该镇政府新区东侧征用唐集村15户村民承包地计56.55亩的行为下发责令改正违法行为通知书，责令退回被征用农民的土地。2014年4月25日，第三人向被告送达了《解除协议通知书》。
本院认为，第三人唐集村委会应原告唐集镇政府要求，开展土地征收工作，双方之间成立委托关系。第三人唐集村村委会与唐景军签订征地协议，因该协议没有报请有关部门批准，违反法律强制性规定，应为无效。被告因合同无效取得的财产应当予以返还。被告辩称原告主体不适格，从被告与第三人唐集村委会签订的协议“为积极响应国家建设社会主义新农村，配合中心镇规划建设的具体需要，需征唐集村土地”及“五、街道开发后，镇划出一条街给被征地户按规划要求，建设房屋，只收土地征收成本和配套拆迁费。”的内容以及土地补偿款发放情况看，被告应该知道第三人唐集村委会与原告唐集镇政府之间属于代理关系，因此，被告与第三人唐集村委会签订的征地协议可以直接约束原告，且被告领取的征地款是原告唐集镇政府支付，故原告主体适格，原告要求确认第三人与被告之间签订的征地协议无效及两被告返还征地款267423元的诉讼请求，本院予以支持。被告辩称原告的诉讼请求超过诉讼时效，因诉讼时效主要适用于债权请求权，第三人唐集村委会与唐景军签订的征地协议，违反法律强制性规定，该协议自始无效。因无效合同存在合同何时被确认无效的问题，只有当合同被确定为无效时，相应的债权请求权才发生诉讼时效起算问题。本案中，被告仅简单的以时间超过两年主张原告诉讼请求超过诉讼时效，无事实和法律依据，故本院对其该辩解不予采信。两被告辩称原告应按每亩3万元计算赔偿损失，但被告并未就其损失情况向本院提供证据加以证明，对此，被告可就其损失一节另行主张权利。综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第一款第五项、第五十八条、第四百零二条，《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条和《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、第三款之规定，判决如下：
一、第三人怀远县唐集镇唐集行政村村民委员会与被告唐景军于2010年10月16日签订的征地协议无效。
二、被告唐景军、唐志于本判决生效之日起七日内分别返还原告怀远县唐集镇人民政府征地款133711.5元。
如果未按判决指定的期间给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费5311元，由被告唐景军、唐志负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省蚌埠市中级人民法院。
审 判 长 张绍斌
审 判 员 杨万易
人民陪审员 刘志强
二〇一五年五月二十二日
书 记 员 杨 梅
提示：
1、宣判后一方或者双方当事人提出上诉的，应将上诉状提交承办人；
2、判决生效后申请执行的期限为二年。
附法律条文
《中华人民共和国合同法》
第五十二条有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。
第五十八条合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。
第四百零二条受托人以自己的名义，在委托人的授权范围内与第三人订立的合同，第三人在订立合同时知道受托人与委托人之间的代理关系的，该合同直接约束委托人和第三人，但有确切证据证明该合同只约束受托人和第三人的除外。
《中华人民共和国土地管理法》
第四十四条建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。第四十五条征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。《中华人民共和国民事诉讼法》
第六十四条当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据，或者人民法院认为审理案件需要的证据，人民法院应当调查收集。人民法院应当按照法定程序，全面地、客观地审查核实证据。