江苏省南通市港闸区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）港行初字第00295号
原告王培战。
委托代理人俞坤，江苏诚谨律师事务所律师。
被告海门市城市管理行政执法局，住所地海门市北海东路1号。
法定代表人唐国强，职务局长。
委托代理人苏建红，海门市城市管理行政执法局局长助理。
委托代理人王翔，江苏联佑律师事务所律师。
第三人钱云香。
委托代理人朱文斌，海门工业园区法律服务所法律工作者。
委托代理人杨魏斌。
原告王培战诉被告海门市城市管理行政执法局（以下简称海门城管局）不履行法定职责，于2014年12月12日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案受理并向被告海门城管局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。因钱云香与本案被诉具体行政行为存在法律上的利害关系，本院依法通知钱云香作为第三人参加诉讼。本院依法由审判员徐建云独任审理，于2015年1月14日、1月26日公开开庭审理了本案。原告王培战及其委托代理人俞坤，被告海门城管局的委托代理人苏建红、王翔，第三人钱云香的委托代理人朱文斌、杨魏斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告王培战诉称：原告王培战与第三人钱云香系邻居。因第三人钱云香未取得合法的建设规划许可证即在海门市三星镇镇南村二十九组双校北路南侧违法建房。原告王培战于2014年10月11日向被告海门城管局举报，要求被告海门城管局依法履行对第三人钱云香违法建设行为的查处职责。被告海门城管局以第三人钱云香计划建设的新房虽超出了《海门工业园区规划控制区居民建房联审单》（以下简称联审单）核准的面积，但其作出书面承诺，保证在享受的面积内建设，且第三人钱云香搭建的房屋仍处于地基范围内为由，未对第三人钱云香的违法建设行为进行查处。请求确认被告海门城管局不履行法定职责行为违法，并责令被告海门城管局依法履行对第三人钱云香违法建设行为的查处职责。
原告王培战为证明其主张，向本院提供以下证据材料：
1.原告王培战的居民身份证复印件，证明原告的身份。
2.被告海门城管局2014年11月7日作出的第104号《人民来信答复》及信封复印件，证明原告王培战向被告海门城管局进行投诉的事实。
3.照片八张，证明原告王培战与第三人钱云香系相邻关系。从地理位置看第三人钱云香建造的房屋与原告王培战的住房相邻。第三人钱云香的建房影响了原告王培战住房的通风采光及排水。两张照片证明第三人钱云香把地基抬高，影响了原告王培战房屋的排水。
4.联审单，证明第三人钱云香新建的房屋与原告王培战相邻。
被告海门城管局辩称：2014年10月11日，被告海门城管局接到群众举报第三人钱云香违章搭建房屋之后，即派工作人员到现场进行调查。经核查，第三人钱云香户籍所在的海门市三星镇镇南村二十九组30号的老宅年久失修，需翻建。经村民委员会、园区规划建设局、园区城建指挥部同意，准予在拆除原房后在双校北路南侧新建80.5平方米房屋。目前第三人钱云香的建房行为处于开挖地基阶段，经现场查勘，第三人钱云香共准备建房三间，北处两间88.36平方米，南处一间111.6平方米，从现状来看，有超出联审单核准面积的可能。故被告海门城管局工作人员当即作出海城执1412015号《停工（核查）通知书》，责令第三人钱云香停工。经村民委员会协调，第三人钱云香作出书面承诺，保证在享受面积内建房，不超面积。目前第三人钱云香家搭建的新房仍处于地基状态，未有超面积建房现象。第三人钱云香的建设行为属于未按规划批准进行建设的行为，按照海门市人民政府海政发（2013）47号文件的规定，查处的主体应该是海门市住房和城乡建设局（以下简称海门住建局）。请求依法驳回原告王培战的诉讼请求。
2014年12月22日，被告海门城管局向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据材料、依据：
一、证据材料
1.海门市人民政府海政发（2013）47号《市政府关于印发﹤海门市规划行政执法主体和执法职责方案﹥的通知》，证明海门住建局负责查处相关范围内未按照规划批准文件进行建设的行为，海门城管局负责查处相关范围内未经规划批准的建设行为和违法的临时建设行为。
2.联审单，证明第三人钱云香的建设行为经过了村民委员会及相关主管部门的审核批准，其建设行为是有规划批准的行为。
3.第三人钱云香拆除旧房的押金承诺，证明第三人钱云香在按照联审单批准的要求建房时，向相关部门承诺按照批准审核的要求进行建设，不超范围建设。
4.停工（核查）通知书，证明被告海门城管局在收到原告王培战的来信后，对第三人钱云香的建设行为进行了现场调查取证和勘查，并对第三人钱云香的建设行为发出了停工核查通知书，要求进一步接受被告海门城管局的审查，证明被告海门城管局在接到原告王培战来信后依法履行了前期的调查取证工作。
5.第三人钱云香就翻建新房作出的进一步承诺书，证明第三人钱云香承诺在享受面积范围内建房。
6.现场照片，证明被告海门城管局在勘查后进一步确认第三人钱云香搭建的房屋目前处于地基状态，没有超面积建房的事实。
7.案件移送单，证明被告海门城管局在经过前期调查取证后，确认了第三人钱云香违法搭建房屋的行为并非被告海门城管局的职责范围之后，依照相关规定将该案件及相关的调查材料移送给职权部门。
二、法律、法规依据
1.海门市人民政府海政发（2013）47号《市政府印发﹤海门市规划行政执法主体和执法职责方案﹥的通知》。
2.海门市人民政府办公室（2015）1号文，海门市人民政府法制办公室就本案依法应由哪个部门承担监管职责作出了明确的批复，确定第三人钱云香违建行为应由海门住建局委托海门市三星镇人民政府查处。该证据证明查处不按规划批准的建房行为并非被告海门城管局的职权。
第三人钱云香述称：1.第三人钱云香建造房屋取得合法的批准。第三人钱云香在建房前取得了联审单，联审单由村民委员会初审、规划建设局现场勘察审核、园区城建指挥部同意，并明确新建房屋的四至和面积。第三人钱云香在指定的地点按批准的面积建房合法。2.被告海门城管局履行了法定的职责。第三人钱云香在建房开挖地基阶段，海门市城管局发现第三人钱云香有超出联审单核准面积可能，即于2014年10月11日作出了停工（核查）通知书，之后第三人钱云香也按照联审单核准的面积建房。3.第三人钱云香的建房行为与原告王培战没有任何关系，也没有影响到原告王培战的合法利益，故原告王培战没有行政诉讼的主体资格。
第三人钱云香向本院提交以下证据材料：
1.第三人钱云香的居民身份证复印件，证明其身份。
2.联审单，证明第三人钱云香的建房具有合法的手续。
本院依职权委托海门市人民法院调取的海门市人民政府海政规（2012）5号《市政府关于进一步加强农村居民建房管理的通知》、《海门市人民政府市长办公室会议纪要》以及海门市人民法院向海门住建局村镇规划科科长姜冲的调查笔录，证明按海门市人民政府海政规（2012）5号文件的规定，村民建房需要办理乡村建设工程规划许可证，根据住建部《乡村建设规划许可实施意见》（建村（2014）21号）规定“城市、县人民政府城乡规划主管部门在法定职责范围内，依据法律、法规、规章的规定，可以委托乡、镇人民政府实施乡村建设规划许可。”故海门住建局经海门市人民政府同意，委托乡镇人民政府实施乡村建设规划许可的审查职责。
经庭审质证，被告海门城管局对原告王培战所举证据的真实性没有异议，但认为证据2不能达到原告王培战的证明目的，该证据说明了被告海门城管局在接到原告王培战的来信后履行了前期的调查取证及现场勘测职责；证据3无法确认原告王培战与第三人钱云香之间存在相邻关系，也不能达到证明原告王培战所主张的第三人钱云香的建设行为影响其通风采光排水的证明目的；证据4即联审单中的“王备战”和原告王培战是否为同一个人无法确定，第三人钱云香的房屋建设在“王备战”的西侧，谈不上对东边房屋的通风采光排水有影响。第三人钱云香对原告王培战所举证据3即照片的真实性有异议，认为照片不能证明是在哪个地点拍摄的，也不能达到原告王培战的证明目的。
原告王培战对被告海门城管局所举证据1无异议，对证据2即联审单认为并非第三人钱云香取得的合法批准手续，违章建设的行政监管职责应由被告海门城管局履行。对证据3和证据5的真实性、合法性和关联性均不予认可，且认为从承诺的内容来看，承诺人是王胜伟，而不是第三人钱云香本人，主体资格不符，被告海门城管局以承诺书作为不作为的借口，不符合法律的规定。对证据4的真实性无异议，但被告海门城管局虽然核发了停工（核查）通知书，而事实上第三人钱云香的房屋在既超面积又没有合法审批的情况下建成了，被告海门城管局没有责令限期拆除，放任了第三人钱云香违法建房的行为，构成不作为。对证据6的真实性无异议，但不能达到被告海门城管局的证明目的。对证据7的合法性不予认可。第三人钱云香对被告海门城管局所举证据没有异议。
对第三人钱云香所举联审单原告王培战有异议，质证意见同上。被告海门市城管局对第三人钱云香所举证据没有异议。
对本院依职权调查的证据材料，原告王培战、被告海门城管局及第三人钱云香没有异议，原告王培战认为这个证据能够证明1.第三人钱云香的建房行为是违法建设；2.被告海门城管局具有对未取得规划建设行为查处的职责。被告海门城管局认为调查笔录证实了第三人钱云香的建房行为是得到相关部门批准的合法行为，至于相关部门仅向第三人钱云香提供联审单而没有出具建设规划许可证并非第三人钱云香能够决定和改变的，更不是被告海门城管局的职责范围。该调查笔录所附的海门市人民政府的相关文件，明确了第三人钱云香的建设行为是一种合法行为。按调查笔录的内容，第三人钱云香有超面积建房的情形，按海门市人民政府的相关文件规定，应由海门住建局查处，并非被告海门城管局的职责范围。第三人钱云香对调查笔录的真实性无异议，认为该调查笔录中明确海门住建局委托乡镇人民政府实施规划许可的审批，海门市人民政府相关文件也证实了第三人钱云香的建设行为是一种合法行为。
结合各方当事人的质证意见，根据证据采信规则，本院对当事人各方提供的证据作如下确认：对各方当事人均不持异议的证据依法确认其效力。原告王培战提供的证据2，能够证明原告王培战向被告海门城管局进行投诉的事实。证据4即联审单（也即被告海门市城管局提供的证据2、第三人钱云香提供的证据2）的真实，与本案具有关联性，是否合法将在本院认为中进行阐述。证据3、4真实，能够达到证明原告王培战与第三人钱云香新建的房屋东西相邻的证明目的。被告海门城管局提供的证据3、4、5、6、7系被告海门市城管局在履行职责过程中制作和收集的材料，内容真实且来源合法，能够达到被告海门城管局的证明目的。本院依职权委托海门市人民法院调取的证据材料真实、合法且与本案具有关联性，具有证明力。
根据各方当事人的陈述及对以上证据的认定，本院确认如下事实：
第三人钱云香原有房屋位于海门市三星镇镇南村29组30号，因年久失修需重新翻建。2014年年初，第三人钱云香（家庭成员包括丈夫王义、二女儿王胜伟）向当地村民委员会提出建房申请。经村民委员会初审、海门市工业园区规划建设局现场踏勘及审查、园区城建指挥部审查，向第三人钱云香颁发联审单，同意第三人钱云香拆除老屋后，在双校北路南侧按人口享受面积建房。新建房屋的四至位置为北至路17米，南至杨少泉责任田8米，东至王备战住房0米，西至泯沟3米。
原告王培战（即联审单上笔误所写的“王备战”）的住房与第三人钱云香新建的房屋东西相邻。第三人钱云香的女儿王胜伟以无处居住为由，书面向村民委员会申请在新房建好后再将老房拆除，并缴纳5000元保证金作为担保。2014年9月22日，村民委员会在王胜伟的书面申请书上批示，同意暂收老房拆除保证金5000元，由村进行监督实施。随后，第三人钱云香动工建房。同年10月11日，原告王培战向被告海门城管局举报第三人钱云香违章建房。当日，被告海门城管局工作人员到现场勘查，发现第三人钱云香砌建了三间房屋的地基，其中北处两间88.36平方米，南处一间115.32平方米，有超出联审单核准面积的可能。被告海门城管局当即作出海城执停1412015号《停工（核查）通知书》和编号1407544号《限期整改通知书》，责令第三人钱云香立即停止违法搭建房屋的行为，并在收到《限期整改通知书》之日起至当日17时前，将超过联审单批准面积的123.18平方米的建筑物拆除。第三人钱云香作出书面承诺，保证在享受面积内翻建房屋，在政府规划的房屋北侧不再建房。11月7日，被告海门城管局针对原告王培战的举报作出《第104号人民来信答复》，主要内容为：经核查，第三人钱云香老宅年久失修，需翻建，经村民委员会、园区规划建设局、园区城建指挥部同意，准予在异地（双校北路南侧）在拆除原房后按享受面积（80.5平方米）建设新房（附联审单），实际建房过程中，第三人钱云香准备建三间，北处两间（88.36平方米），南处一间（111.6平方米），超出了联审单核准的面积，经村民委员会协商，第三人钱云香作出书面承诺，保证在享受面积内搭建，不超面积。目前第三人钱云香搭建的新房仍处于地基范围内，其承诺北侧两间绝不搭房，只在享受面积内搭建，并未有超面积搭房现象。
原告王培战对被告海门城管局的上述答复不服，于12月12日向本院提起行政诉讼提出如前诉请。从12月15日被告海门城管局到现场检查时拍摄的照片可见，第三人钱云香搭建的新房仍处地基状态，但建房材料已进场。后第三人钱云香在原告王培战的西侧建造了12.4米×9米，计111.6平方米的房屋。2014年12月31日，被告海门城管局以第三人钱云香的违法搭建行为宜由海门市三星镇人民政府城建监察中队查处为由，将案件移送海门市三星镇人民政府城建监察中队。2015年1月4日，被告海门城管局进行了现场勘查，确认第三人钱云香所建房屋的位置并制作了现场勘查笔录。
2015年1月15日，海门市人民政府法制办公室针对被告海门城管局的请示作出海府法复（2015）1号《关于海门市三星镇镇南村29组钱云香违建一事确定查处职责的批复》，内容为：根据《海门市规划行政执法主体和执法职责方案》（海政发（2013）47号）之精神，经研究，确定钱云香南处违建（111.6平方米）由海门住建局委托海门市三星镇人民政府查处。
另查海门市三星镇人民政府与海门工业园区管理委员会合署办公。
本院认为，根据当事人诉辩主张及当庭陈述，本案争议焦点是：1.原告王培战有无本案行政诉讼主体资格。2.被告海门城管局对举报第三人钱云香违章建房的事项有无查处的职权，原告王培战的诉讼主张能否成立。
关于原告王培战有无本案行政诉讼主体资格的问题。最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。第十三条第一款规定，被诉具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼。因此，只要具体行政行为对公民的权利义务产生实际影响，公民便可以对其提起行政诉讼。本案中，原告王培战的房屋与第三人钱云香新建的房屋东西相邻，原告王培战认为被告海门城管局不及时查处第三人钱云香违法建房的行为，侵害其通风采光权、邻地使用权，应当认定原告王培战与被诉具体行政行为存在法律上的利害关系，具备行政诉讼的原告主体资格。
关于被告海门城管局对举报第三人钱云香违章建房的事项有无查处的职权，原告王培战的诉讼请求能否成立的问题。
《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”根据此规定，除限制人身自由的行政处罚权外，经国务院授权的省级人民政府可以决定由一个行政机关行使相对集中行政处罚权。《国务院法制办公室关于在江苏省南通市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函（2000）157号）第一条规定，江苏省人民政府可以在南通市开展相对集中行政处罚试点工作。第二条第（二）项规定了集中行使行政处罚权的行政机关的职责包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。江苏省人民政府办公厅在《省政府办公厅关于海门市开展相对集中行政处罚权工作的函》（苏政函（2004）49号）中明确，省政府同意海门市在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作。南通市人民政府在《市政府关于在海门市开展相对集中行政处罚权工作的通知》中明确，经省政府同意（苏政办函（2004）49号），市政府决定在海门市开展相对集中行政处罚权工作，集中行使行政处罚权的行政机关的具体职责包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。海门市人民政府在《市政府关于城市管理领域开展相对集中行政处罚工作中调整机构职能的通知》（海政发（2005）27号）明确了将“未经市建设局规划审批，擅自开展建设的违章行为的行政处罚权划转给市城管执法局行使。”2014年1月1日起施行的海门市人民政府海政发（2013）47号《市政府关于印发﹤海门市规划行政执法主体和执法职责方案﹥的通知》第三条规定，海门住建局查处相关范围内未按照规划批准文件进行建设的行为，海门城管局负责查处相关范围内未经规划批准的建设行为和违法的临时建设行为。根据上述规定，对于未经规划批准的建设行为由被告海门城管局查处，对经过规划批准，但不按规划批准文件进行建设的行为，由海门住建局查处。
《江苏省城乡规划条例》第四十一条第三款规定，乡、镇人民政府对建设单位或者个人的申请材料提出审查意见，报城市、县城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。第四十二条规定，农村村民在乡、村庄规划区内农村集体土地上自建住房的，应当向乡、镇人民政府提交宅基地使用证明或者房屋权属证明、村民委员会意见、新建住宅相关图件等有效证明文件，由城市、县城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。住房和城乡建设部关于印发《乡村建设规划许可证实施意见》的通知（建村（2014）21号）第四条规定，城市、县人民政府城乡规划主管部门在其法定职责范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托乡、镇人民政府实施乡村建设规划许可。海门市人民政府以《市长办公会议纪要》第19号文件的形式，同意海门住建局提出的下放农民建房审批权限的请示。根据以上规定，农村村民在规划区内建房，需向村民委员会提出申请并提交证明材料，经村民委员会初审，乡镇人民政府审查，对符合建房条件的，由乡镇人民政府上报城市、县城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。规划主管部门可以依法将其职责范围内的乡村建设规划许可委托乡、镇人民政府实施。海门市明确乡镇人民政府受海门住建局的委托，实施村镇规划许可的审查。本案第三人钱云香因老房年久失修需翻建，其向村民委员会提出申请，经村民委员会、海门工业园区管理委员会规划建设局、园区城建指挥部审核，同意第三人钱云香拆除老房在新址即双校北路南侧按人口享受面积建房，并向第三人钱云香核发了联审单。虽然第三人钱云香未获得乡村建设规划许可证，但其建房是经过海门住建局委托的海门工业园区管理委员会批准，由于海门工业园区管理委员会未按规定向海门住建局上报，导致第三人钱云香未获得乡村建设规划许可证，责任不在第三人钱云香。
根据海门市人民政府海政规（2012）5号《市政府关于进一步加强农村居民建房管理的通知》精神，一户农村居民在农村只能拥有一处宅基地，其宅基地面积以户为单位，2-3人户宅基地为115平方米，建筑占地不超过80.5平方米。第三人钱云香建房申请书中的家庭成员为3人，按照上述规定，其应当享受115平方米的宅基地，建筑面积不得超过80.5平方米。第三人钱云香实际建房的面积为111.6平方米，超过了联审单审核的面积。海门市人民政府海政发（2013）47号《市政府关于印发﹤海门市规划行政执法主体和执法职责方案﹥的通知》第四条规定，执法中遇到本方案未明确列举，对照原则又难以明确的，由相关单位提请市政府按行政执法争议协调程序处理，具体由市政府法制办承办。海门市人民政府法制办公室针对被告海门城管局的请示，就本案依法应由哪个部门承担监管职责以海门市政府办公室（2015）1号文件的形式作出了明确的批复，确定第三人钱云香未按规划审批建房的行为应由海门住建局委托海门市三星镇人民政府查处。故海门城管局对举报第三人钱云香违章建房的事项没有查处的职权。
至于原告王培战的诉讼请求能否成立的问题。被告海门城管局2014年10月11日接到原告王培战的举报后，到现场进行勘察，发现第三人钱云香开挖的地基超过联审单核准的面积时当即作出《停工（核查）通知书》和《限期整改通知书》。在本案审理过程中，被告海门城管局对第三人钱云香户经过村民委员会、海门工业园区管理委员会规划建设局、园区城建指挥部审核，获得联审单的情形，认为不属于其查处的职责范围，遂将案件移送给海门市三星镇人民政府城建监察中队查处。海门市政府办公室也以（2015）1号文件的形式明确第三人钱云香超过联审单批准面积的建房行为不属于被告海门城管局的职责范围。故原告王培战要求确认被告海门城管局不履行法定职责的理由不能成立。
综上，原告王培战要求确认被告海门城管局不履行法定职责，没有事实根据，本院不予支持。被告海门城管局对举报第三人钱云香违章建房的事项没有查处的职权，原告王培战要求责令被告海门城管局依法履行对第三人钱云香违法建设行为进行查处的职责，本院不予支持。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项，判决如下：
驳回原告王培战要求确认被告海门市城市管理行政执法局不履行法定职责行为违法并责令被告海门市城市管理行政执法局依法履行对第三人钱云香违法建设行为进行查处职责的诉讼请求。
案件受理费25元，由原告王培战负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，账号：47×××82）。
审判员 徐建云
二〇一五年一月二十六日
书记员 许美燕
附：《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。