浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙行终1134号
上诉人（原审原告）郑昌胜，男，汉族，1952年12月3日出生，住浙江省瑞安市。
委托代理人程树飞，男，汉族，1975年6月11日出生，住浙江省平阳县。系郑昌盛女婿。
被上诉人（原审被告）瑞安市人民政府，住所地浙江省瑞安市万松东路市政大院。
法定代表人麻胜聪，代市长。
委托代理人徐本仲，瑞安市人民政府法制办公室工作人员。
郑昌盛诉瑞安市人民政府土地行政复议一案，温州市中级人民法院于2016年8月30日作出（2016）浙03行初84号行政判决。郑昌盛不服一审判决，向本院提出上诉。本院于2016年11月1日立案受理后，依法组成合议庭，并于2017年1月12日公开开庭审理了本案。上诉人郑昌盛的委托代理人程树飞，被上诉人瑞安市人民政府的委托代理人徐本仲到庭参加诉讼。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。本案现已审理终结。
一审法院经审理认定：2016年3月14日，被告瑞安市人民政府作出瑞政复决字[2015]2432号《行政复议决定书》，认定：申请人郑昌胜系瑞安市湖岭镇大同村村民。2004年1月2日，瑞安市人民政府作出《瑞安市人民政府征用土地公告》(瑞政告[2004]3号)，内容为浙江省人民政府浙土字[A2003]第10581号批准的瑞安市2003年度计划第八批次建设用地内容和有关事项，包括征收湖岭镇大同村耕地共计4.4561公顷，申请人承包的集体土地在征收范围内。2004年1月7日，瑞安市国土资源局作出《瑞安市国土资源局征地补偿安置方案公告》(瑞土告[2003]16号)，内容为根据浙江省人民政府浙土字[A2003]第10581号批准的瑞安市2003年度计划第八批次建设用地的《征用土地方案》，拟定土地补偿安置标准、土地附着物补偿标准、青苗补偿标准、各被征地村(组)征地补偿费安置费用、农业人口安置方法等方案，并征求被征土地的所有权人和土地使用权人的意见。2004年3月22日，瑞安市国土资源局作出《关于同意2003年度第五、六、七、八、九批次建设用地征地补偿安置方案的批复»(瑞土资[2004]104号)，同意了涉案的征地补偿安置方案。申请人土地被征收后，因认为其征收安置补偿未落实，故向本机关（瑞安市人民政府）寄送了《行政复议申请书》，要求撤销瑞土告[2003]16号公告。另，申请人郑昌胜对该瑞土告[2003]16号公告不服，还向温州市国土资源局申请行政复议，温州市国土资源局作出行政复议申请不予受理决定。申请人对该不予受理决定不服，于2015年7月21日向温州市鹿城区人民法院提起行政诉讼，同年11月5日，温州市鹿城区人民法院作出(2015)温鹿行初字第238号行政判决书，认为瑞安市国土资源局作出的瑞土告[2003]16号文件是听取意见的过程性行为，对当事人权利义务不产生实际影响，驳回郑昌胜的诉讼请求。郑昌胜对一审判决不服，向温州市中级人民法院提起上诉，温州市中级人民法院于2016年2月26日作出(2015)浙温行终字第484号行政判决书，认为瑞土告[2003]16号文件对郑昌胜的权利义务不产生实际影响，郑昌胜提出的行政复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(五)项规定的受理范围，驳回上诉，维持原判。本机关（瑞安市人民政府）认为：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡镇、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”本案中，瑞安市国土资源局作出的瑞土告[2003]16号征地补偿安置方案公告是征求相关土地权利人意见的过程性行为，对包括申请人在内的土地权利人尚不产生实际影响。因瑞土告[2003]16号征地补偿安置方案公告对申请人的权利义务不产生实际影响，其不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项规定，决定驳回申请人的行政复议申请。一审查明的案件事实与被诉复议决定一致。另查明，被告瑞安市人民政府于2015年6月30日收到原告郑昌胜的复议申请后，于2015年7月7日受理立案。审理中，被告瑞安市人民政府发现原告郑昌胜还向温州市国土资源局提出相同的行政复议申请，而温州市国土资源局作出的不予受理决定正处于司法审查中，故被告于2015年8月28日中止案件的审理。2016年3月11日，因中止事由消失，被告瑞安市人民政府恢复该案的审理。2016年3月14日，被告作出被诉的复议决定，并于当日向原告送达。原告不服该复议决定，提起本案诉讼。
一审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十条规定：“申请人就同一事项向两个或者两个以上有权受理的行政机关申请行政复议的，由最先收到行政复议申请的行政机关受理；同时收到行政复议申请的，由收到行政复议申请的行政机关在10日内协商确定；协商不成的，由其共同上一级行政机关在10日内指定受理机关。协商确定或者指定受理机关所用时间不计入行政复议审理期限。”可见，申请人就同一事项向两个或者两个以上有权受理的行政机关申请行政复议的，只能由一个有权受理的行政机关受理。在被告瑞安市人民政府作出被诉复议决定前，温州市国土资源局已经就原告的同一复议申请事项作出不予受理的决定。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（七）项的规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。”原告郑昌胜的复议申请不符合上述的受理条件。瑞安市人民政府依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定驳回原告的复议申请，结果并无不当。因此，原告郑昌胜要求撤销被诉复议决定的诉讼请求，本院不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告郑昌胜的诉讼请求。
郑昌盛上诉称：一、上诉人拥有位于大同村洋降水田592.7平方米，2003年因瑞安市一十百千工程惠民工程需要，上诉人前述水田当年被征用，根据集体土地征收的有关规定，政府应与拥有使用权的农民签订《征地安置协议》并安置失地农民，而政府没有与失地农民签订《征地安置协议》。上诉人善良无知，相信湖岭镇政府以及当时村委工作人员的口头协议。以每平方米70元标准补偿及安置返回地，已领取39040元，而安置返回地一直没有到位，因此上诉人认为征地工作并没有结束。后来上诉人曾多次到村××、湖岭镇及阳光扶贫移民社区讨要返回地基，也上访过得到的却是口头承诺或有人威胁。二、直到2013年8月至9月，湖岭镇政府阳光扶贫移民社区在没有安置好原告的情况下强制将原告所种水田的592.7平方米的水稻用挖机将其毁掉使原告颗粒未收，再次给原告造成严重损失。原告、原告家人等前去阻止，与保安发生冲突。但政府叫来警察抓人。当时上诉人没有办法只能离开现场。湖岭镇政府阳光扶贫移民社区这样设圈套来欺压善良的农民，让警察来抓人，其中有几个人被刑事拘留，后来改行政拘留，原告没有被抓到逃过一劫，还逼原告与其它失地农民签字永远不得上访或上诉。三在这期间湖岭镇政府阳光扶贫移民社区用建设用安置返回地基以每间6.2万元人民币出售给农民，其中4.2万给湖岭镇政府阳光扶贫移民社区，其余2万给村集体，湖岭镇人民政府以偷梁换柱来倒卖良田的方法从中谋到盈利。给上诉人合法权益造成严重侵害。因此上诉人于2015年6月29日向温州市国土局和瑞安市法制办申请涉案行政复议。但被申请人称：一、本案争议不属于行政复议受理范围。土地管理部门依法发布的征地补偿安置方案属于中间行政行为，非独立的行政行为，不属行政复议受理范围；二、公告发布时间已经超过10年，复议申请人作为被征集体经济组织成员，应当知道被复议行政行为内容，故而也已超过复议期限。三、该公告内容合法，涉案征地事项已经由省政府批准征收，由市政府发布征地公告后，答复人根据土地管理法律法规发布征地补偿方案，符合法律规定。请求复议机关驳回申请人的行政复议。而被告瑞安市人民政府法制办认为瑞土告[2003]16号文件对原告的权利义务不产生实际影响，原告提出的行政复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件，原告对此不服依法提起诉讼。请求撤销一审判决，发回重审。
瑞安市人民政府答辩称：瑞土告[2003]16号征地补偿安置方案公告是征求相关土地权利人意见的过程性行为，对包括上诉人在内的土地权利人不产生实际影响，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。故答辩人依据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回原告的复议申请，符合法律规定。望二审法院驳回上诉，维持原判。
二审庭审中，双方当事人围绕着被上诉人瑞安市人民政府所作瑞政复决字[2015]2432号行政复议决定是否具备事实与法律依据的审理重点，进行了质证、辩论。
经审理查明，本院对一审认定的案件事实予以确认。
本院认为，本案上诉人郑昌盛申请行政复议的事项是瑞安市国土资源局所作瑞土告[2003]16号征地补偿安置方案公告。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。上诉人向被上诉人瑞安市人民政府申请行政复议同时还向温州市国土资源局申请行政复议，被上诉人在受理上诉人复议申请作出复议决定前，发现温州市国土资源局已经就上诉人的同一复议申请事项作出不予受理的决定。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十条规定：“申请人就同一事项向两个或者两个以上有权受理的行政机关申请行政复议的，由最先收到行政复议申请的行政机关受理；同时收到行政复议申请的，由收到行政复议申请的行政机关在10日内协商确定；协商不成的，由其共同上一级行政机关在10日内指定受理机关。协商确定或者指定受理机关所用时间不计入行政复议审理期限。”可见，申请人就同一事项向两个或者两个以上有权受理的行政机关申请行政复议的，只能由一个有权受理的行政机关受理。现温州市国土资源局已经就上诉人的同一复议申请事项作出不予受理的决定，且该决定已经经生效行政判决所羁束。在此情况下，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（七）项的规定，上诉人向被上诉人所提复议申请不符合受理条件，应予驳回。综上，上诉人相关上诉理由缺乏相应依据，本院不予采纳。一审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人郑昌盛负担。
本判决为终审判决。
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审 判 长 陈
代理审判员 杨
代理审判员 万
二〇一七年四月十七日
书 记 员 徐一菁.