四川省盐亭县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）川0723行初9号
原告肖方礼，男，生于1941年7月27日，汉族，住三台县。
委托代理人杨佑成，四川居阳律师事务所律师。
被告三台县公安局。所在地址：三台县潼川镇小学上街**号。
法定代表人梁隆钧，系该局局长。
委托代理人兰瑜平，系三台县公安局法制大队大队长（特别授权）。
委托代理人罗正凯，系三台县公安局治安大队大队长。
被告绵阳市公安局。所在地址：绵阳市涪城区解放街**号。
法定代表人王明华，系该局局长。
委托代理人刘凯，系绵阳市公安局法制支队副支队长（特别授权）。
委托代理人李晓萍，系绵阳市公安局法制支队调研员。
原告肖方礼不服被告三台县公安局、绵阳市公安局行政处罚一案，于2016年5月9日向三台县人民法院提起行政诉讼。同日，三台县人民法院向绵阳市中级人民法院提出指定管辖申请。2016年7月7日，绵阳市中级人民法院作出（2016）川07行辖27号行政裁定书，将该案指定本院管辖。2016年7月14日，本院立案受理后向被告三台县公安局、绵阳市公安局送达了起诉状副本、应诉通知书。2016年8月19日，本院依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告肖方礼及其委托代理人杨佑成、被告三台县公安局副局长符瑜作为负责人及其委托代理人兰瑜平、罗正凯和被告绵阳市公安局的委托代理人刘凯、李晓萍到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2016年1月19日，三台县公安局作出三公（治）行罚决字[2016]63号公安行政处罚决定书，查明：肖方礼以反映信访诉求为由，于2015年12月14日以来，先后采用电话联系的方式组织邀约三台县上访人员魏某某、龙某某、赵某某等人于2015年12月16日到绵阳市上访。2015年12月16日上午10时许，肖方礼等人在绵阳市信访局（现已更名为：绵阳市群众工作局）上访时，不听从信访局工作人员安排，煽动在场的三台部分上访人员三十余人到绵阳市委、市人民政府办公大楼二楼平台和门前，采取高声喧哗要求市委书记、市长出面解决问题，被保安人员、工作人员和执勤民警劝阻，后劝离到信访局。当日14时30分，肖方礼等人不听信访局工作人员劝阻，再次煽动上访人员二十余人到市委二楼平台及市委办公大楼门前聚集并大声喧哗，要求市委书记、市长处理上访问题。在绵阳市委、市人民政府非正常上访一案中，肖方礼采取事先给其他上访人员打电话，煽动、组织三台部分镇、乡的上访人员一起上访。当天在绵阳市信访接访大厅里煽动在场的三台上访人员三十余人前往绵阳市委、市人民政府机关大楼门前采取聚集、喧闹、围闹保安及工作人员等过激方式要求市委书记、市长面见处理上访诉求，且不听工作人员、处警民警的劝阻，时间长达4小时，致使进入市委机关二楼平台大门一度关闭，严重影响了市委、市人民政府机关的办公秩序。肖方礼的行为违反了《信访条例》第十八条、第二十条之规定构成违法上访，属于聚众扰乱单位秩序的情形，应依法予以处罚。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称：《治安管理处罚法》）第二十三条第一款第（一）项、第二款之规定，现决定对肖方礼作出行政拘留十二日的处罚。执行方式和期限：因肖方礼已满70周岁，根据《治安管理处罚法》第二十一条第（三）项之规定：决定对肖方礼行政拘留十二日的处罚不执行。肖方礼不服，向绵阳市公安局申请复议。2016年4月26日，绵阳市公安局作出绵公复字[2016]6号行政复议决定书，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称：《行政复议法》）第二十八条第一款第一项的规定，维持原处罚决定。
原告肖方礼诉称，绵阳市信访办公布的市长信访接待日是2015年12月16日，原告因多次到上级部门控告原告所在地的乡镇村社干部合伙侵吞公款及“5.12”地震救灾物资均得不到回复，便去了绵阳市政府。这天正好赶上三台县多地共30多人也来上访控告，原告在交谈中与他们认识，但因信访接待室空间有限，工作人员就叫原告在外面等候。原告便走出来围坐在市政府二楼平台的阶梯上静等。快到中午时，工作人员说“下午两点钟答复”，当时楼下还有很多警察，没有给原告说坐在阶梯上有什么不对，原告也根本没有采取任何过激行为，更没有阻碍任何工作人员办公和“高声喧哗”。下午两点，三台县公安局局长、副局长、政法委书记、群工局局长在市政府的坝子里，很远看见原告坐在那里没动，后来工作人员叫原告到绵阳市群众工作局（以下简称：市群工局）去解决问题，原告听从安排到了群工局后，看见三台县各乡镇干部都在那里，要求原告等人回去才能解决问题。于是原告听取了意见，三台县各乡镇干部便分别把上访人员接回了家。2016年1月19日，观桥派出所用警车把原告拉到三台县公安局办案中心进行审问，并几次强迫原告在其瞎编乱写的“询问笔录”上签字。同日，三台县公安局在未经法定程序的情况下，在传唤原告前去“接受询问”的同时径直认定原告有违法行为，并给原告下达了《行政处罚决定书》。原告对此不服，向绵阳市公安局提起了行政复议，绵阳市公安局作出《行政复议决定书》，维持原处罚。原告认为：一、被告的行政行为在程序上违法。三台县公安局作出的三公（治）行传字（2016）46号《传唤证》和《行政处罚决定书》落款的时间均为“2016年1月19日”，可以看出被告并没有依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条的规定，告知原告作出行政处罚决定的事实、理由及依据，更没有告知原告依法享有的权利，显然程序违法。二、原告等人为控告地方官员贪污腐败而上访至绵阳市政府，是宪法赋予给原告的权利，而原告当天的所作所为全是依法进行，根本没有过激、违法之处，因当时正处深冬，天气很冷，市政府的大门本来就是自闭门。被告罗织给原告的罪状，纯属是为了给其同伙掩盖贪污腐败事实真相，而对原告实施的一种打击报复行为。三、两被告认定事实所采用的证据相当一部分属于根据自己需要炮制的伪证，其中相当一部分证人证言均属非法取得，请求人民法院通知相关人员到庭对质，以便人民法院在查清事实的基础上作出正确判决。为此，请求人民法院：一、撤销绵阳市公安局作出的绵公复字（2016）6号《行政复议决定书》；二、撤销三台县公安局作出的三公（治）行罚字（2016）63号《行政处罚决定书》。
被告三台县公安局辩称：一、本案受理及查证情况。2015年12月16日，绵阳市公安局巡特警支队六大队将肖方礼在绵阳市委、市政府聚众扰乱单位秩序案移送给三台县公安局办理。三台县公安局接受移送案件后，立即开展初查核实后，于当日依法受案，并开展调查取证工作。二、本案事实清楚、证据确实充分、程序合法、裁量适当。三台县公安局受理本案后，及时调查取证，收集了能够证明本案事实的相关证据。在查明案件事实后，三台县公安局向原告依法作出了行政处罚告知书，原告对其违法事实提出了陈述和申辩，三台县公安局对原告提出的陈述、申辩理由进行了复核。在此情况下，三台县公安局向原告作出、送达了《行政处罚决定书》，原告拒绝签字捺印，办案人员依法对送达过程进行了录音、录像，并有在场人作证。三、原告起诉三台县公安局行政行为程序违法，纯属歪曲事实，是对三台县公安局依法履行职责的诋毁和诬蔑。（一）原告诉称三台县公安局处罚前未作处罚前告知，程序违法，纯属歪曲事实。2016年1月19日，三台县公安局依法传唤原告到办案中心接受询问，询问时间从11：45至15：05时。同日18时，办案民警向原告告知了违法的事实、理由、依据及处罚的内容，并对告知过程进行了同步录音录像，原告已提出了陈述、申辩意见。18时20分，三台县公安局对原告的陈述和申辩进行了复核，并告知对其违法事实的认定均有证据和视频资料为证，对其陈述、申辩的理由不予采纳；（二）原告称自己在上访过程中没有过激行为，是依法行使宪法赋予自己的权力，纯属对宪法的曲解，对自己违法行为的无理辩解；（三）原告称三台县公安局收集采用的证据违法炮制，制造伪证，是对三台县公安局依法履行职责的诋毁。为此，三台县公安局对原告聚众扰乱单位秩序行为作出的行政处罚决定，事实清楚，证据确实充分，定性准确，运用法律正确，处罚适当，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告三台县公安局为了证明自己的主张，在法定期限内向本院提供了下列证据：第一组：绵阳市公安局巡特警支队移送案件通知书、接（报）处警登记表、受案登记表。拟证明：三台县公安局受理、查处绵阳市公安局巡特警支队移送的原告等人扰乱单位秩序案件。第二组：处警经过、传唤证、到案经过、行政案件权利义务告知书、处罚告知笔录、三次询问原告的询问笔录。拟证明：三台县公安局办理原告聚众扰乱单位秩序案时，依法履行了受案、传唤、调查询问、处罚前告知、送达、申辩复核等法定程序，程序合法。第三组：第二次询问原告的询问笔录、询问龙某某、贺某某、赵某某、黄某某、魏某某、菊河乡党委副书记王某某、绵阳市政府保安何某某、李某、绵阳市政府机关事务管理局工作人员李某、何某某、市群工局接访处三台窗口工作人员王某某、杨某某、许某某的询问笔录、绵阳市委工作人员李某辩认笔录、绵阳市机关事务管理局“关于12月16日三台县集访情况的概述”、原告电话清单及通话分析、三台县菊河乡党委、政府“关于老上访户肖方礼的情况报告”、原告出具的息访承诺书、三台县公安局因原告扰乱单位秩序于2013年9月作出的行政处罚、视频资料、市政府监控视频截图、现场图、现场照片。拟证明：2015年12月16日，三台县20余名上访人员到绵阳市委、市政府进行违法上访，多人证实去绵阳上访是原告在12月14日、15日、16日通过电话联系的方式邀约的，符合《治安管理处罚法》第二十三条第二款中规定的聚众的构成要件，在该次扰乱单位秩序中起组织作用，属非法上访活动的组织者、牵头人。同时，20余名上访人员在市群工局未得到满意答复后，多人证实是原告提议到绵阳市委、市政府办公大楼二楼大门平台激访，属首要分子的构成要件，在该次扰乱单位秩序中起策划、指挥作用。第四组：《信访条例》第十八条、第二十条、《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项、第二款、第二十一条第（三）项、《公安机关办理行政案件程序规定》第三十三条、第六十三条。拟证明：原告采用上访形式信访，应当到市政府信访局信访，到市委、市政府大楼信访已构成违法信访，且原告与三台的信访人员已超过5人，属于聚众扰乱单位秩序的行为，系首要分子，应当从重处罚。鉴于原告已年满70周岁，决定对原告行政拘留十二日的处罚不予执行。为此，被告三台县公安局对原告作出的行政处罚定性准确，运用法律正确，处罚适当。第五组：视频资料、DVD光碟、C盘、H盘、I盘、K盘。拟证明：原告于2015年12月16日11时35分至11月50分、14时42分至15时17分、15时47分至16时48分、17时在绵阳市委二楼平台、大门口、栏杆和明确标识有“重点部门管制区域”等场所非法聚集上访。2016年1月19日，三台县公安局对原告进行人身安全检查、核对询问笔录、进行处罚前告知、充分听取原告的陈述、申辩、对原告提出的陈述、申辩进行复核、送达行政处罚决定书、原告拒绝签字等情况。说明三台县公安局对原告作出的行政处罚决定事实清楚、证据确实充分，程序合法。
经庭审质证，原告对三台县公安局提供的证据质证意见是：一、对第一组证据中的履职行为没有异议，对原告进行行政处罚案件的来源有异议，是移送管辖的案件，还是报警立案的案件不明确。二、对第二组证据中的传唤证、行政案件权利义务告知书没有异议，对行政处罚告知笔录和第三次询问原告的询问笔录有异议，原告没有签字，不认可笔录的内容和原告答复的内容，三台县公安局没有核实原告提出的陈述、申辩意见，程序不合法。三、对第三组证据称：原告的询问笔录没有签字，不能作为定案依据，相反证明三台县公安局认定的事实不实。对龙某某、贺某某、黄某某、魏某某的询问笔录本身没有异议，但不能证明是原告让他们去闹事，去做违法事情。当天是市长接待日，原告在市委二楼台阶坐的行为不违法。原告等人没有哭闹，不能证明原告有扰乱机关秩序的过激言行。对李某、何某某的询问笔录有异议，不能作为证据使用，只是说有个残疾老头拿着拐杖，不能证明是原告。李某证明原告喊口号，不能作为拘留的条件。对通话记录没有异议，但只能证明相互有电话联系，不能证明原告邀约他们去闹事，也不能证明原告具有组织的作用，原告没有出资、出力。对息访承诺书和菊河乡党委、政府的情况报告有异议，息访承诺书是菊河乡政府打印后让原告签的字，内容不真实。情况报告也不真实，原告是2008年“5.12”地震后才进行的上访，称原告长期上访不是事实，不能作为定案依据。对辩认笔录不持异议，但不能认定原告在2015年12月16日有打骂、拉扯领导等违法行为。为此，该组证据不能证明原告有违法的事实，三台县公安局作出的行政处罚程序上、实体上都违法。四、对第四组证据称：三台县公安局适用《信访条例》第十八条、第二十条不正确，原告上访的对象是村领导，原告所在的村只有原告一个人上访。同一事实多人上访并指定场所才选代表，当时没有人通知上访事项，不可能选代表。同时，原告只是坐在台阶上等候，没有损害国家利益，也没有聚众扰乱办公秩序，更没有出资、出力，不是组织者。《治安管理处罚法》第二十三条对原告不适用，原告提出陈述、申辩意见后，三台县公安局没有进行复核。五、对第五组证据在观看DVD光碟后称：2015年12月16日是市长接待日，原告到市信访局信访进行了登记，由于市信访局的房间太小，不能容纳当天的信访人员，领导收取了原告的材料，在下午2点才答复，原告和三台的上访人员才到市委二楼平台。到了下午3点，信访局未作出答复，原告才坐在栏杆上等候。视频上不能证明原告大声喧哗、大声哭闹，也没有冲击门卫、打骂门卫。警察过来时原告有礼有节，没有过激行为。三台县公安局称市委二楼大门关闭不是事实，从画面看有人进出，看不出大门关闭。为此，原告找领导信访合法，无非法言行，虽不排除原告的声音大点，但原告应该不会骂人。2016年1月19日，三台县公安局向原告告知行政处罚，原告提出陈述、申辩意见后，在二、三个小时内，向原告作出了行政处罚决定，没有进行复核，程序违法。
经庭审质证，被告绵阳市公安局对三台县公安局提供的五组证据的合法性、真实性、关联性不持异议，同意五组证据证明的目的。
被告绵阳市公安局辩称：2015年12月16日，原告采用电话联系的方式组织邀约三台县上访人员魏某某、龙某某、赵某某等人在绵阳市信访局上访时，不听从工作人员、保安人员、执勤民警的安排和劝阻，煽动在场的三台籍上访人员三十余人到绵阳市委、市人民政府办公大楼二楼平台和大门口高声喧哗，要求市委书记、市长处理上访问题，时间长达4小时，致使市委办公大楼正门关闭，严重影响市委、市人民政府机关办公秩序。原告的行为已构成违法上访，属于聚众扰乱单位秩序的行为，违反了《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项、第二款之规定，应予处罚。为此，三台县公安局对原告作出的行政处罚事实清楚，证据确凿，适用法律正确，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告绵阳市公安局为了证明自己的主张，在法定期限内向本院提供了下列证据：原告提出的行政复议申请书、绵公复受通字（2016）4号复议申请受理通知书、行政复议答复通知书、行政复议答复书、行政处罚决定书、行政复议案件结案报告、行政复议决定书、送达回执、法律摘要。拟证明：三台县公安局向原告作出的行政处罚决定事实清楚，证据确凿、充分，程序合法，适用法律正确，处罚适当，应当依法予以维持。
经庭审质证，原告对绵阳市公安局提供的证据有异议，绵阳市公安局认定原告具有邀约、组织、煽动其他上访人员和高声喧哗等行为没有证据证明，绵阳市公安局作为复议机关没有调查、取证，作出维持决定不妥。
经庭审质证，被告三台县公安局对绵阳市公安局提供的证据不持异议，同意绵阳市公安局的证明目的。
原告为了证明自己的主张，向本院提供了下列证据：原告和证人的身份信息、传唤证、行政处罚决定书、复议决定书、赵某某证言笔录、龙某某证言笔录、魏某某证言笔录和证人赵某某、林某某、魏某某、刘某某到庭作证证言。拟证明：原告和证人的个人基本情况。传唤证和行政处罚决定书均是同一天的时间，证明三台县公安局没有告知原告享有陈述、申辩的权利，原告提出申辩意见后，三台县公安局未进行复核，程序违法。2015年12月16日是市长接待日，原告和证人以及三台其他上访人员到绵阳市信访局信访，市信访局不接待原告和其他上访人员才到市委二楼要求见市长和等待领导答复。原告没有电话联系、邀约、组织、煽动上访人员到市委二楼闹事，也没有高声喧哗、打砸抢的行为，三台县公安局作出的行政处罚认定事实错误，程序违法。
经庭审质证，被告三台县公安局对原告提供的身份信息、行政处罚决定书、复议决定书的真实性、合法性、关联性不持异议，但不同意原告的证明目的。对证言笔录、证人到庭作证证言提出异议，三台县公安局于2015年12月18日对证人龙某某进行了询问，龙某某证实原告具有邀约、组织其他上访人员上访的行为，与当庭作证证言前后矛盾，系伪证，不能采信。但四位证人均证实了原告和其他上访人员到市委二楼上访，该地点不是信访地点，属非正常上访，三台县公安局对原告作出的行政处罚决定客观、真实，事实清楚，程序合法。
经庭审质证，被告绵阳市公安局对原告提供的证言笔录和证人到庭作证陈述的内容提出异议，证人龙某某的证言前后矛盾，国家机关取证高于他人取证，前面的证言优于后面的证言。同时，原告的代理人以引诱的方式向证人发问和调查证人时形成的证言笔录违法，且证人作证的证言含糊其辞，双方均是上访人员，有利害关系，应当排除引诱性的证据，不予采信。
本院对上述证据认证如下：一、对被告三台县公安局提供的第一组、第二组、第三组、第五组证据和被告绵阳市公安局提供的1至9组证据具有合法性、真实性、关联性，本院予以确认。二、对被告三台县公安局提供的第四组证据和被告绵阳市公安局提供的第10组证据系法律规定，本院无须确认。三、对原告提供的证言笔录和四位证人证言证明原告与四位证人于2015年12月16日到绵阳市信访局、市委二楼信访，原告没有电话联系、邀约、组织、煽动上访人员，也没有闹事，更没有高声喧哗、打砸抢的行为，该证言与当庭播放的视频资料、视频截图、现场照片、原告本人和其他上访人员魏某某、黄某某、贺某某在公安机关询问时的陈述和值勤保安、市委、市群工局工作人员的证明以及电话清单等证据证明的事实严重不符，且赵某某、龙某某、魏某某前后陈述的内容矛盾，显然龙某某、赵某某、魏某某在公安机关询问时的陈述真实，与收集在卷的证据证明的事实相互印证，已形成证据锁链，应当予以认定。为此，赵某某、龙某某、魏某某各自的证言笔录和赵某某、魏某某、林某某、刘某某到庭作证的证言不具真实性、关联性，本院不予确认。
经审理查明，80年代以来，原告以农民负担、排水沟渗水至承包田、诉讼执行等问题，先后到中央、省、市、县上访。2009年，原告又多次向中央、省、市、县多个部门反映换届选举、场镇乱搭乱建、灾后重建、村干部贪污救灾款粮、干部打击信访人等问题。经三台县菊河乡党委、政府协调，原告于同年5月15日出具书面息访承诺。事后，原告继续到中央、省、市、县上访、缠访。2013年8月16日上午10时许，原告煽动、串联其他人员在四川省人民政府机关大门口以聚集、逗留的方式上访，并与执勤民警发生抓扯。2013年9月9日，三台县公安局以扰乱单位秩序为由，对原告作出拘留九日的行政处罚，因原告年龄已满70周岁，未予执行。
2015年12月14日，原告得知16日是绵阳市市长接待日后，利用自己的手机给三台县辖区内的上访人员赵某某、王某、魏某某、谭某某、杨某某、唐某某、羊某某、骆某某、彭某某、王某某、刘某某等人拨打电话，通话时间最长是3分20秒、最短是39秒。16日凌晨4点过，原告从自家出发在路上坐摩托车到观桥镇，后换乘中巴车到踏水桥下车，再换乘客车与三台县的上访人员赵某某、黄某某、王某某等8人到绵阳市南湖车站下车。其间，从凌晨4时53分41秒起至上午10时13分43秒止，原告再次利用自己的手机分别给三台县的上访人员赵某某、唐某某、王某某、王某、余某某、骆某某、魏某某、羊某某等人拨打了42个电话。原告在南湖车站与其他8名上访人员一起坐公交车在上午10时左右到了绵阳市群工局。此时，三台县已有30多名上访人员聚集在三台窗口的位置登记。原告向三台窗口负责登记的工作人员说“我们这么多人，想见市长把材料交给他”，工作人员向原告解释称“你们的上访已三级终结，属于反复上访行为，信访机构不再受理，不符合市领导接见的规定。同时，你们没有信访问题处理意见书，也不符合市领导接见的规定……”。在此情况下，原告拒不听从工作人员的劝解，高声大喊地对三台县30余名上访人员说“信访室的人不能解决我们的问题，我们要见市委书记、市长，干脆到市委、市政府去找市委书记、市长接见”。在原告的煽动、带领下，三台县30余名上访人员与原告一起到了绵阳市委二楼平台。上午11时36分，原告1个人在大门口与看守大门的保安对话。11时38分后，三台县30余名上访人员均聚集、围堵在大门口，原告与在场的上访人员非常激动，纷纷提出“要见市委书记、要见市长，见不到人大家就在这里……”。有的上访人员不听从保安劝告准备冲进大门，被保安拦住。保安为了控制局面把二楼大门关闭了，致使绵阳市委上班的领导、工作人员绕道进出办公场所。由于原告和30多名上访人员喧闹的声音很大，导致二楼的领导和工作人员无法正常上班，便来到上访人员中进行劝解，并收取了原告和其余上访人员的上访材料，一直持续到中午12时左右。绵阳市公安局巡特警民警在巡逻时发现原告和其余上访人员聚集在市委二楼大门，通过10余名民警的劝导，把原告和上访人员带到了市群工局，要求原告和上访人员在群工局等待有关部门对其答复所反映的问题。随后，原告和上访人员先后离开群工局到外面吃午饭。中午2时左右，原告和上访人员午饭后又到市委二楼平台，原告和其他上访人员仍然高声喧闹“要见市委彭书记，要见市长，如果见不到领导，大家就在这里等……”。保安怕控制不了局面，向绵阳市公安局巡特警六大队报案后，又把原告和其他上访人员劝到绵阳市群工局。下午3时左右，原告见工作人员没有安排他们见领导，再次和30多名上访人员来到绵阳市委二楼平台。其间，原告和上访人员继续在二楼平台、大门口逗留，在台阶和有明确“管制区域”标识的栏杆上坐。在绵阳市群工局的工作人员不能劝离原告和其他上访人员的情况下，通知三台县委、政府派领导到市委接待上访人员。下午3时左右，原告所在的菊河乡人大主席、党委副书记等领导来到市委二楼平台见到原告后，经多方劝解，原告仍然坚持要见市委书记、市长，拒不离开。下午5时左右，三台县委、政府的领导来到市委二楼平台，通过劝解，5时30分左右原告才同意离开，与菊河乡的领导一起回家。同日，绵阳市公安局巡特警支队向三台县公安局出具绵公（巡）行移字（2015）62039号移送案件通知书，将2015年12月16日受理原告等人扰乱单位秩序一案移送给三台县公安局承办。同日，三台县公安局在19时许受理此案，由国保大队牵头，与治安大队、派出所民警组成专案组，对原告和刘某某、姚某某3人扰乱单位秩序的行为作为行政案件立案查处。2015年12月17日16时25分至同日17时58分，三台县公安局新生派出所对新生镇上访人员魏某某进行了询问，魏某某主要称：“2015年12月14日中午，观桥镇的肖大爷打电话给我说，这周礼拜三是市长接访日，叫我跟他去绵阳上访，还说他找了两个记者，有几十个人去上访。16日，我到市群工局后在信访室交了材料，我是听了肖大爷的话，他说要去找市长要说法，所以我就跟着其他上访的人一起去市委门口站，是肖大爷组织我们去的……”。2015年12月17日15时10分至同日16时和2016年1月14日15时7分至同日17时57分，三台县公安局中新派出所和三台县公安局分别对中新镇上访人员黄某某分别进行了询问，黄某某主要称：“2015年12月15日，中新镇的上访人员赵某某说明天是市长接待日，问我去不去，我就答应了。16日早上，赵某某叫我在踏水桥碰头，我按照赵某某说的在踏水桥坐车和赵某某、肖方礼、王某某等人到了绵阳市群工局。因群工局不接待我们，肖方礼向我们说‘工作人员不让我们见市领导，我们就到市委那边去’，然后，二、三十人上访人员同肖方礼到了市委二楼门口，办公人员不让我们进去，肖方礼向我们说‘不准我们进去，我们就挤进去’……”。2015年12月17日16时14分至同日17时35分，三台县公安局中新派出所对中新镇上访人员赵某某进行了询问，赵某某主要称：“菊河乡的肖方礼打电话说他们要到市上去上访，16日是市委书记、市长接待日。如果这次不去上访，要后悔，机会就错过了，这次有记者来，在12月16日早晨在踏水桥等他”。当天大约8点过钟，一辆从菊河乡到绵阳的班车来到踏水桥停下，肖方礼喊我上车一起到了南湖车站。下车后，我、肖方礼、黄某某等8人坐公交车到了市群工局。因群工局不接待，肖方礼说到市政府去，一行30多人到了市政府……”。2015年12月18日10时01分至同日11时15日，三台县公安局观桥镇派出所对观桥镇上访人员龙某某进行了询问，龙某某主要称：“2015年12月14日，肖方礼给我打电话说16日是市长接待日，有几十个人要去。2015年12月16日早上6时左右，我、刘某某、肖方礼三人约好坐菊河到成都的中巴车，我们在踏水桥高速路处下车，又与唐某某等二十多人一起包的中巴车到绵阳，9时30分左右，我们到了绵阳市信访局。登记后，我们就在信访局外面商量，肖方礼说‘我们干脆到市政府去，要求市长接见’，然后我们二、三十人就一起到了市政府，大家大声喧闹，反复几次在市政府坝子里吵闹，有1个多小时……”。2015年12月18日15时45分至同日16时7分，三台县公安局观桥派出所向原告出具《行政案件权利义务告知书》后，对原告进行了询问，原告明确回答：“我去了信访局，信访局不接访，我才到的市政府去，喊市长接见我……”。原告在询问笔录上签字确认。2015年12月21日11时1分至同日12时22分，三台县公安局新生派出所对玉林乡上访人员贺某某进行了询问，贺某某主要称：“2015年12月16日，我和玉林乡的王某某在9时许到绵阳市信访办公室排队登记，后来肖方礼说信访办的人不能解决我们的问题，让我们去找政府，于是很多人和肖方礼去政府了。中午2时许，肖方礼又喊我们三台的都去市委门口，于是我们就跟着过去了。他们人多嘴杂，你一句我一句闹，但没见他们动手砸东西……”。2016年1月6日11时12分至同日12时45分，三台县公安局对菊河乡党委副书记王某某进行了询问，王某某证实了原告自80年代开始一直上访，三台县纪委、菊河乡党委、政府多次协调处理解决，政府已多次给付了资金救助。肖方礼作出书面息访承诺后仍然继续上访，其行为属于重复上访行为。其中，肖方礼进京2次，到省市各1次。12月16日，肖方礼在绵阳市委二楼上访时，在下午5时30分左右将肖方礼从绵阳市委接回……。同时，绵阳市公安局对绵阳市政府保安何某某、李某、绵阳市机关事务管理局工作人员李某、何某某、绵阳市群工局接访处工作人员王某某、杨某某、许某某进行了询问，均证实原告和30多名三台县上访人员在市委二楼大门口、二楼平台等地点聚集，大声喧闹要见市委书记、市长，无法正常工作，严重影响了市委正常的工作秩序，造成进出市委的人员无法正常进出。另外，三台县公安局对现场目击人员进行了辩认记录；调取了原告的电话清单并对通话情况进行了分析；收集了绵阳市机关事务管理局“关于12月16日三台县集访情况的概述”、三台县菊河乡党委、政府“关于老上访户肖方礼的情况报告”、肖方礼的息访承诺书等依据。2016年1月10日，三台县公安局治安大队以肖方礼等人涉嫌扰乱单位秩序，因案情复杂，无法在规定时间结案，提出申请延长办案期限30日。同日，三台县公安局同意延长办案期限30日。2016年1月19日，三台县公安局向原告送达了三公（治）行传字（2016）046号传唤证、行政案件权利义务告知书，原告已签名确认。同日，11时45分至15时5分，三台县公安局对原告进行了询问，向原告核实了2015年12月14日至16日拨打电话联系其他上访人员的情况。同时，原告陈述了12月16日到绵阳市群工局、绵阳市委二楼大门口、二楼平台要求见市长等情况。主要陈述：“当时保安看这么多人来，就问我们是做什么的，我们就给他说了是找市长交材料，之后就有很多人把保安围住在吵闹；我们当天就是想找到市长、见到市长交材料，所以在绵阳市信访局的工作人员明确给我们回复后，我们仍然要到绵阳市委、市政府那边去；当时，我给在场上访人员说组织部也在绵阳市委办公楼那边，领导都要走那边的大门进出，我们在那里去找市长、交材料，后来一大群人就跟在我后面一起到了绵阳市委、市政府办公楼二楼平台”。原告对该询问笔录签字确认。2016年1月19日18时8分，三台县公安局向原告告知原告在绵阳市委上访的行为已构成聚众扰乱单位秩序，拟处十二日拘留的行政处罚和陈述、申辩的权利，公安机关将对提出的陈述、申辩进行复核，并出具行政处罚告知笔录，原告拒绝签字。同时，三台县公安局进行了同步录音录像。2016年1月19日18时20分至同日18时32分，三台县公安局向原告进行询问，又再次告知原告陈述、申辩的权利，原告提出了五点申辩的理由，分别为：第一，龙某某在2015年12月16日当天没有去绵阳市委、市政府；第二，我不认可是我煽动三台县部分人员到绵阳市委、市政府去上访的；第三，我们前去绵阳市委、市政府的30余名上访人员没有在绵阳市委二楼平台高声喧哗；第四，我们上访的人员当天没有在绵阳市委、市政府二楼平台持续到4个小时；第五，我们没有影响到绵阳市委、市政府的办公秩序。对此，三台县公安局进行了复核，认为公安机关有相关证据证实原告提出的五点申辩理由不属实，不予采信，且原告肖方礼拒绝在询问笔录上签字和三台县公安局进行复核的情况，三台县公安局均进行了同步录音录像。2016年1月19日22时，三台县公安局向原告送达了三公（治）行罚决字（2016）63号公安行政处罚决定书，原告拒绝签字，三台县公安局进行了同步录音录像。
2016年3月17日，原告不服三台县公安局作出的行政处罚决定，向绵阳市公安局提出行政复议申请，要求绵阳市公安局撤销三台县公安局作出的行政处罚决定。同日，绵阳市公安局作出绵公复受通字（2016）4号行政复议申请受理通知书。同时，向三台县公安局作出绵公复答通字（2016）4号行政复议答复通知书，要求在10日内对行政复议申请提出书面答复，并提交当初作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。2016年3月20日，三台县公安局向绵阳市公安局提出“肖方礼聚众扰乱单位秩序案行政复议答复书”，同时提供了相关证据材料。2016年4月18日，绵阳市公安局案件承办人提出“行政复议案件结案报告”，4月26日被批准。同日，绵阳市公安局作出绵公复字（2016）6号行政复议决定书，认为原告的行为违反了《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项、第二款之规定，应予处罚。根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持原处罚决定。2016年5月4日，绵阳市公安局委托当地公安机关向原告送达了行政复议决定书。原告对此不服，在法定期限内提起了行政诉讼。
本院认为，本案系行政拘留引发的被处罚人不服公安机关行政处罚的行政案件，根据《行政诉讼法》第十二条第一款：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼”、第（一）项：“对行政拘留……等行政处罚不服的”之规定，本案属于人民法院的受案范围。原告作为被处罚人，依据《治安管理处罚法》第一百零二条：“被处罚人对治安管理处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”的规定，原告有权申请行政复议或者提起本案行政诉讼，其主体资格适格。根据《治安管理处罚法》第七条第一款：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作”、第九十一条：“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定……”、《行政诉讼法》第二十六条第二款：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告……”的规定，三台县公安局系县级公安机关，其行政执法主体资格合法、适格。根据《治安管理处罚法》第七条第二款：“治安案件的管辖由国务院公安部门规定”、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”的规定，原告作为违法行为人居住地在三台县辖区，三台县公安局依法具有管辖权。绵阳市公安局既系三台县公安局上一级公安机关，又系三台县公安局的复议机关，且本案已经被绵阳市公安局复议，并维持了三台县公安局作出的原行政行为，绵阳市公安局应为本案共同被告，其主体资格适格。人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳，对行政行为是否合法进行审查。原告作为公民，应当在法律规定的范围内行使自己的合法权益。自80年代以来，原告在长达30多年的时间里，以各种理由和无理要求长期上访，在作出书面息访承诺后又违背诚实信用原则，反复上访、缠访，其行为危害了公共安全，妨害了社会管理，属于违法上访。2013年8月16日上午10时许，原告在四川省人民政府机关大门口违法上访，严重影响了国家机关的正常办公秩序，被三台县公安局行政拘留九日的处罚。鉴于原告已满70周岁，依法决定不予执行。但原告仍不改正，继续违法上访。特别是原告在2015年12月14日得知16日是绵阳市政府市长接待日后，以电话方式联系、邀约三台县上访人员赵某某等10余人上访。从16日凌晨4时53分41秒起至上午10时13分43秒止，原告再次以电话方式联系赵某某等10余人上访人员到绵阳市上访，先后拨打了42个电话，并约定了乘车地点、时间、方式。由此可见，原告具有组织、串联三台县上访人员到绵阳市上访的行为。原告和三台县上访人员因不符合领导接见的规定，在绵阳市群工局不再受理反复上访的情况下，原告几次煽动三台县的上访人员到市委、市政府去找市委书记、市长接见。经值勤民警劝到群工局后，原告和三台县的上访人员30余人又到标识有“管制区域”的市委二楼大门口、二楼平台等地点聚众上访，不听从保安人员劝阻，原告带头高声喧哗、吵闹“要见彭书记、要见市长”，并持续4个多小时，严重影响了国家机关正常的办公秩序和形象，造成进出市委的人员无法正常进出。足以证明原告带领三台县30余名反复上访的上访人员聚众扰乱国家机关正常办公秩序的违法行为，具有组织、策划、安排、指挥的作用，已构成首要分子的法定要件，有原告本人和其他上访人员魏某某、黄某某、赵某某、龙某某、贺某某在公安机关询问时的陈述和保安、绵阳市委工作人员、群工局工作人员的证明以及监控视频、照片等充分合法的证据予以证明，其违法事实清楚、证据确凿、充分，已形成证据锁链，本院予以认定。三台县公安局依据绵阳市公安局巡特警支队移送案件通知书和原告违反治安管理行为的大量证据，及时予以受理、登记，对原告和大量人员进行了全面调查；对现场目击人员进行了辨认记录；调取了原告的电话清单，并对通话情况进行了分析；收集了相关依据等。三台县公安局在作出行政处罚决定前，已明确告知原告拟将作出行政处罚的事实、理由及依据和享有的陈述、申辩权利。虽然原告提出了五点申辩意见，但是经三台县公安局书面复核后，认为原告提出的五点申辩意见不真实，与公安机关查实的事实和证据严重不符，向原告明确告知不予采信。随后，三台县公安局在调查结束后依法作出了行政处罚决定。为此，被告三台县公安局作出的行政处罚程序合法。庭审中，原告认为被告三台县公安局没有向原告告知陈述、申辩的权利，同时也没有对原告提出的申辩意见进行复核，其程序违法的理由，有三台县公安局同步录音录像予以证明，与客观事实不符，本院不予支持。根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：”、第（一）项：“扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的”、第二款：“聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款”的规定，原告作为长期上访人员，既不遵守法律、法规，又不自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不但不在市群工局设立的信访接待场所提出自己的信访事项，而且积极充当首要分子，拒不听从处警民警、值勤保安和工作人员的劝阻，几次带领三台县30余名上访人员聚众扰乱作为国家机关的绵阳市委、市政府正常的办公秩序，其违法行为严重违反了该条款的规定，应当依法予以处罚，且情节较重。为此，三台县公安局对原告作出行政拘留十二日的行政处罚适当，并根据原告已满70周岁不予执行的决定符合法律规定。为此，三台县公安局作出的行政处罚适用法律正确，处罚适当，本院予以认可。绵阳市公安局依据原告的违法事实，认定三台县公安局作出行政处罚的行政行为事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，依据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出的维持原处罚决定的行政复议决定并无不当，符合法律规定，本院予以支持。综上，原告要求撤销三台县公安局作出的三公（治）行罚决字（2016）63号行政处罚决定书和绵阳市公安局作出的绵公复字（2016）第6号复议决定书的主张不符合《行政诉讼法》第七十条规定的情形，于法无据，本院不予支持，应当依法予以驳回。为此，为了维护社会治安秩序，保障公共安全，保护公民、法人和其他组织的合法权益，切实监督行政机关依法行使职权，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告肖方礼的诉讼请求。
根据中华人民共和国国务院《诉讼费用交纳办法》的规定，本案收取案件受理费50元，由原告肖方礼负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省绵阳市中级人民法院。
审 判 长 苏奇元
审 判 员 何文标
人民陪审员 哈 敏
二〇一六年十一月八日
书 记 员 杨 尧
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。