江苏省徐州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）徐环行终字第0005号
上诉人（原审原告）江苏金广厦置业集团有限公司，住所地：徐州市奎园小区北门1号楼综合楼。
法定代表人韩秀环，该公司总经理。
委托代理人孙克，江苏汇君律师事务所律师。
委托代理人李强，江苏汇君律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）邳州市人民政府，住所地：邳州市沙沟湖行政中心1号楼。
法定代表人陈静，市长。
委托代理人张祥荣。
委托代理人吴士芹，江苏徐淮律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）铜山县长城房地产开发有限公司，住所地：徐州市奎园新居1号楼。
法定代表人卢道敏，该公司总经理。
委托代理人卢志刚。
委托代理人沈兆峰，江苏清正苑律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）邳州市运河街道办事处（原运河镇人民政府），住所地：邳州市青年东路。
法定代表人刘辉，该办事处主任。
委托代理人魏东，江苏魏东律师事务所律师。
上诉人江苏金广厦置业集团有限公司（以下简称金广厦公司）因诉被上诉人邳州市人民政府土地行政登记一案，不服新沂市人民法院（2014）新环行初字第0005号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年11月14日公开开庭审理了本案。上诉人金广厦公司的委托代理人孙克，被上诉人邳州市人民政府的委托代理人张祥荣、吴士芹，原审第三人铜山县长城房地产开发有限公司（以下简称长城公司）的委托代理人卢志刚、沈兆峰，原审第三人邳州市运河街道办事处（以下简称运河街道办）的委托代理人魏东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2006年4月17日，原告以600万元的价格竞得邳州市国土资源局挂牌出让的2006-4地块即邳州市奚仲路79号土地（面积8637.17平方米）的国有土地使用权。2007年12月29日，原告与邳州市国土资源局签订了国有土地使用权出让合同。其后，被告向原告发放了《国有土地使用权证》。
2008年1月14日，因原告委托，迅达会计所对原告在邳州市奚仲路南侧原运河镇电器材料厂的居乐园小区项目资金使用情况进行审计，迅达会计所出具的审计报告载明：项目计划投入资金2000万元，截至2007年12月31日，实际支出607.4万元，实际使用资金占计划投入资金的30%。同年1月17日，第三人长城公司委托苏信咨询公司对原告竟得的土地进行估价，该公司出具的土地估价报告载明：评估土地实际开发程度为“四通一平”，单价为每平方米566元，总价值488.86万元。同年1月19日，原告向邳州市国土资源局递交了国有土地使用权转让申请书，要求给第三人长城公司办理土地使用权证书。同年1月21日原告与第三人长城公司签订国有土地使用权转让合同，双方约定：由原告将其竞得的上述土地488.86万元的价格转让给第三人长城公司。长城公司以上述两份评估和审计报告等资料向邳州市国土资源局申请了土地过户变更登记。被告依据该等资料将上述土地使用权变更过户至第三人长城公司名下，同年1月23日，被告向第三人长城公司发放了《国有土地使用权证》。
2011年9月14日，华森公司给原告出具回函称其公司从未与原告所属邳州项目部发生过业务关系，2007年11月26日、27日三张发票（号码分别为00023699、00023692、00023158）上的发票专用章系伪造，并要求原告尽快向公安机关报案。同年9月22日，迅达会计所给原告出具回函，声明原告工作人员出具的资料为虚假票据，造成项目实际使用资金不实，造成审计报告不具法律效力，应做无效报告处理。同年12月9日，迅达会计所再次做出情况说明，认为原告提供的三张发票系伪造，涉及金额222.26万元，项目实际使用资金不能达到投资总额的25%。由于原告未向会计所提供真实合法完整的相关会计资料，造成审计结论与使用资金情况不符，应由原告承担相应的法律责任。
其后，原告对被告向第三人长城公司颁发“邳国有（2008）第0084号”《国有土地使用权证》的具体行政行为不服，要求撤销该证。邳州市国土资源局认为其颁证的具体行政行为事实清楚、程序合法、适用法律法规正确，对原告的请求不予支持。2011年7月，原告向被告申请行政复议，被告审查后认为其作出的具体行政行为事实清楚、程序合法、适用法律法规正确，原告认为其代理人与第三人长城公司签订的合同因违反法律强制性规定应为无效合同没有事实依据，于2012年8月23日作出“邳政复决字（2012）第9号”行政复议决定书，维持了被告于2008年1月23日作出的“邳国有（2008）第0084号”《国有土地使用权证》的具体行政行为，并于8月31日送达原告。同年9月13日，原告因不服该决定向邳州市人民法院邮寄诉状提起行政诉讼，并向徐州市人民政府申请行政复议。徐州市人民政府经审查认为原告提出的行政复议申请已经超过法定的60日申请期限，于2013年4月19日作出决定，驳回了原告的复议申请。原告于2013年6月6日收到驳回行政复议申请决定书，并于6月21日向徐州市中级人民法院邮寄诉状提起行政诉讼。
原审法院认为，原告通过竞买方式取得邳州市国土资源局挂牌出让的邳州市奚仲路79号的国有土地使用权，之后双方签订了国有土地使用权出让合同，被告向原告发放了《国有土地使用权证》。2008年1月19日，原告向邳州市国土资源局递交了国有土地使用权转让申请书，要求给第三人长城公司办理土地使用权证书。在此前后，原告与第三人长城公司分别向邳州市国土资源局递交了《国有土地使用权证》、国有土地使用权转让合同以及审计报告、估价报告等相关资料，第三人长城公司以上述资料向邳州市国土资源局申请土地过户变更登记。被告依据上述资料将土地使用权变更过户至第三人长城公司名下，并向第三人长城公司发放了《国有土地使用权证》。《土地登记办法》第三十九条规定：依法以出让、国有土地租赁、作价出资或者入股方式取得的国有建设用地使用权转让的，当事人应当持原国有土地使用权证和土地权利方发生转移的相关证明材料，申请国有建设用地使用权变更登记。本案中，被告作为土地登记部门依据相关法律规定为本案第三人长城公司办理国有土地使用权过户登记手续，在审查与登记过程中均无违反法律规定的行为，且作为土地转让方的本案原告和受让方的第三人长城公司向邳州市国土资源局提交办理土地过户手续的土地转让合同对实际使用资金占计划投入资金的比例也未作出约定，故对原告要求被告撤销“邳国有（2008）第0084号”《国有土地使用权证》、确认土地使用权归原告所有的诉讼请求不予支持。原告如认为其公司工作人员在土地转让过程中存在提供虚假证据及伪造印章发票的行为，可向公安机关报案要求处理；如原告认为与第三人长城公司之间的土地转让合同无效，可通过其他途径予以解决。被告主张原告诉请超出法定的起诉期限，但从原告所举证据分析，原告在被告作出行政复议决定后，在法定期限内分别向法院起诉并向徐州市人民政府申请行政复议，其主张并未超过法定的起诉期限，法院对被告该主张不予支持。综上，遂依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回原告江苏金广厦置业集团有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。
上诉人金广厦公司上诉称，一、一审法院认定事实不清，证据不足。1、一审法院认定“2008年1月14日，因原告委托，迅达会计所…对项目资金使用情况进行审计……。”实际上上诉人并没有委托迅达会计所对项目资金使用情况进行审计，上诉人有证据证明。2、审计所依据的发票等证据资料都是假的。原审第三人长城公司提供的300余万元的发票是假的，上诉人及原审第三人长城公司并没有对该项目进行投资，更没有达到法定的25%的投资额，不符合法定的土地过户条件。3、根据法律规定，土地二次过户必须对土地进行评估，长城公司委托苏信公司对土地评估“四通一平、每平方米566元”与事实不符。事实上该土地上还有建筑物没有拆除，更没有达到四通一平，总价值488.86万元，更与购买价600万元相矛盾。二、一审适用法律错误。根据规范土地二级市场转让的行政法律、法规、规章来看，土地过户，首先要达到投资额的25%以上，虽然过户时有审计报告显示达到了30%，但，该报告是假的，且已被撤销。而一审法院避谈是否达到25%投资额，且断章取义选择《土地管理法》39条作为法律依据，上诉人认为在法律适用上是错误的。根据《江苏省土地登记办法》，土地过户前必须评估，而评估报告描述的“四通一平、每平方米566元”与事实不符，因为2008年1月18日向上诉人发放了《国有土地使用权证》，在发证前即2008年1月17日长城公司委托苏信房地产评估咨询有限公司出具《评估报告》，2008年1月23日被上诉人邳州市人民政府即向长城公司发放了《国有土地使用权证》。在审查过户资料时也应该知道土地的现状，即知道评估报告虚假。因此，被上诉人许可过户的行为，存在明显过错。而一审法院没有认定被上诉人邳州市人民政府的行政行为违法，客观上纵容了政府机关的“乱行政”的行为，综上，请求二审法院支持上诉人的上诉请求。
被上诉人邳州市人民政府答辩认为，上诉人的上诉请求不能成立。一审法院查明事实清楚，适用法律正确，理由如下：1、关于上诉人上诉理由认为涉案的审计报告并非是上诉人委托，是有悖事实的，从一审卷宗中的迅达会计师审计报告可以看出是上诉人委托的，审计报告抬头文就是上诉人，因此上诉人的观点有悖事实。2、上诉人上诉理由所依据的发票是虚假的，对此作为被上诉人邳州市人民政府在办理土地变更没有对发票进行审查的义务，被上诉人邳州市人民政府是对审计报告进行审查，上诉人说发票虚假与本案不涉及，即便发票虚假上诉人可以通过其他方式进行司法救助。3、关于上诉人谈到上诉人土地600余万元，转让时的土地款480余万元，因此认为这种转让不合法仍然不能成立。作为土地价格的转让是市场行为，在上诉人购买地块时，土地价格较实际转让时低了不少，即便当时转让价格有悖市场行情，是当事人权利义务的行使，也无法因此影响被上诉人对土地合法变更的事实行为。4、上诉人说一审法院适用法律错误是有悖事实的，因为根据一审庭审审计报告中可以看出，涉案地块在转让时已经投资达到了30%，因此符合转让条件，一审法院根据相关法律规定认定被上诉人在涉案土地转让中行政行为合法有效是正确的。综上，一审法院对该案的判决事实认定清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人上诉请求，依法维持原判。
原审第三人长城公司答辩称，原审认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，请二审法院维持原判。
原审第三人运河镇街道办答辩称，运河街道办事处在本案中，与各方当事人均无利害关系，且一审法院也没有判决运河街道办事处在本案中承担责任，上诉人上诉内容也未涉及到运河街道办事处，运河街道办事处不做实际答辩，请二审法院对本案依法作出公正裁判。
各方当事人向一审法院提供的证据均已随案移送至本院，本判决书不再累述。二审中，各方当事人均未提供新的证据。
本院经庭审质证、认证认为，原审判决对证据和事实的认定正确，二审予以确认。
庭审辩论中，各方当事人围绕本案争议焦点即：被上诉人给原审第三人长城公司颁发的邳国有（2008）第0084号国有土地使用权证是否合法，一审判决是否正确等问题进行了辩论。
上诉人金广厦公司坚持上诉状意见，请求法院依法作出公正裁判。
被上诉人邳州市人民政府坚持答辩意见并补充，1、该案诉讼前，上诉人曾诉至法院要求长城公司解除土地转让合同，因此可证明，上诉人对此之前向被上诉人提交的有关审计报告和资料是真实的，因此被上诉人所依据的土地转让的有关手续从形式上都符合法律规定。2、纵观本案，被上诉人认为基于上诉人内部投资人出现重大变故引起的经济纠纷导致了本案的形成，因此他们之间的民事纠纷不能影响被上诉人依法作出的行政行为。综上，建议驳回上诉人上诉请求维持原判。
原审第三人长城公司同被上诉人意见，另补充1、上诉人提到上诉人公司前后法定代表人之间冲突的存在是客观的，现上诉人否认土地转让的事实是没有依据的，在原审起诉状中上诉人曾两次出现以原告的名义订立合同，申请审计，可以看出上诉人对所出具的公章是没有异议的。2、上诉人曾在邳州法院起诉长城公司，要求解除转让合同，因有最高人民法院2004第46号的案例，该合同是有效的，所以在此情况下进行撤诉，现又提起行政诉讼没有法律和事实依据。
原审第三人运河镇街道办同答辩意见。
本院认为：一、关于被上诉人邳州市人民政府颁发的邳国有（2008）第0084号国有土地使用权证是否合法的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款的规定，被上诉人邳州市人民政府具有核发该块国有土地使用证书的法定职权。《土地登记办法》第三十九条规定：依法以出让、国有土地租赁、作价出资或者入股方式取得的国有建设用地使用权转让的，当事人应当持原国有土地使用权证和土地权利方发生转移的相关证明材料，申请国有建设用地使用权变更登记。本案中，2008年1月14日，上诉人委托迅达会计所对其在涉案地块的项目资金使用情况进行审计，出具的审计报告载明了实际使用资金占计划投入资金的30%。同年1月17日，长城公司委托苏信咨询公司对涉案地块进行估价，出具的土地估价报告载明：评估土地实际开发程度为“四通一平”，单价为每平方米566元，总价值488.86万元。同年1月19日，上诉人向邳州市国土资源局递交了国有土地使用权转让申请书，要求给长城公司办理土地使用权证书。同年1月21日上诉人与长城公司签订国有土地使用权转让合同，双方约定：上诉人将涉案地块以488.86万元的价格转让给长城公司。长城公司遂以与上诉人签订的国有土地使用权转让合同、原国有土地使用权证，以及上述两份评估和审计报告等土地过户变更登记的相关资料也向邳州市国土资源局申请了土地过户变更登记。被上诉人邳州市人民政府依据相关法律，在审核相应得变更登记材料后，将涉案土地使用权变更过户至原审第三人长城公司名下，并向其发放了邳国有（2008）第0084号《国有土地使用权证》的行为，符合法律规定，且程序合法，并无不当。上诉人认为，上诉人并没有委托迅达会计所对项目资金使用情况进行审计，证据不足，本院不予支持。二、关于上诉人认为原审第三人长城公司提供的审计所依据300余万元的票据等证据资料都是假的及并没有对该项目进行投资，更没有达到法定的25%的投资额，不符合法定的土地过户条件的问题。本院认为，《城市房地产管理办法》第三十八条关于土地转让时投资应达到开发投资总额25%的规定，是对土地使用权转让合同标的物设定的于物权变动时的限制性条件，其规范调整的是房地产开发经营行为，不属于政府土地管理部门办理土地过户变更登记禁止性规定。况且有上诉人委托的会计事务所，出具的审计报告载明的实际使用资金占计划投入资金的30%的审计结论。被上诉人在办理土地过户审批手续时，仅对提供的相关材料进行形式审查。故，上诉人的上述观点，于法无据，本院不予支持。三、上诉人认为三张发票的发票专用章系伪造，土地使用权转让合同并未履行的问题，不属于本案审查范围。
综上，原审判决并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人金广厦公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 祁贵明
审 判 员 陈小兵
代理审判员 徐 冉
二〇一四年十二月二十二日
书 记 员 何柏村