湖北省十堰市茅箭区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂0302行初77号
原告湖北富菱机电工程有限公司。住所地：湖北省十堰市车城南路**号。
法定代表人朱立全，该公司总经理。
被告十堰市公共资源交易监督管理局。住所地：湖北省十堰市北京中路**号。
法定代表人徐荣，该局局长。
行政机关出庭负责人姜丽华，该局党支部书记。
委托代理人王大荣，该局干部，代理权限：一般代理。
委托代理人罗家旭，湖北朗润律师所律师，代理权限：一般代理。
原告湖北富菱机电工程有限公司（以下简称原告富菱机电公司）不服被告十堰市公共资源交易监督管理局（以下简称市交易管理局）公共资源交易监督行政管理，于2017年10月10日向本院提起行政诉讼，本院于同年10月11日受理后，于同年10月20日向被告市交易管理局送达起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。后原告于2017年12月21日完善其诉讼请求。本院依法组成由审判员刘绪喆担任审判长并主审，审判员张守强、彭绣霖参加的合议庭，于2018年1月4日公开开庭进行了审理。原告富菱机电公司法定代表人朱立全，被告行政机关负责人姜丽华、委托代理人王大荣、罗家旭到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告市交易管理局于2017年9月18日针对富菱机电公司的投诉作出《关于十堰市火车站北广场电梯采购及安装项目评标结果投诉问题的回复》：2017年9月15日，我局收到你公司递交的关于十堰市火车站北广场电梯采购及安装项目评标结果的《投诉书》。现回复如下，1、关于襄阳西继迅达电梯有限公司投标行为未满足招标文件的问题。该项目招标代理机构于2017年8月15日发布《十堰市火车站北广场电梯采购及安装项目招标文件补充说明》中，明确要求“单位负责人为同一人或者存在控股、管理关系的不同单位，只接受一个投标人参加投标（按报名时间先后顺序）。”经查，襄阳西继迅达电梯有限公司于2017年7月20日报名并购买该项目《招标文件》，湖北华乘楼宇自动化工程有限公司于2017年7月24日报名并购买《招标文件》。因此，襄阳西继迅达电梯有限公司本次投标是符合《招标文件》要求的。湖北华乘楼宇自动化工程有限公司因未响应《招标文件》要求，已由评标委员会做出废标的决定，且没有对整个评标造成实质性影响；2、关于湖北广域建设管理有限公司对你公司投诉回复违背法律程序的问题。《民法通则》第63条规定：“公民、法人可以通过代理人实施民事法律行为。代理人在代理权限内，以被代理人的名义实施民事法律行为。被代理人对代理人的行为，承担民事责任”。《中华人民共和国招标投标法》第十二条第一款规定“招标人有权自行选择招标代理机构，委托其办理招标事宜”。因此，湖北广域建设管理有限公司在招标人委托权限内，代表招标人回复投诉是有效合法的。
原告富菱机电诉称，2017年1月中建三局十堰城市运营有限公司对十堰市火车站北广场电梯采购及安装项目公开招标，招标代理机构湖北广域建设管理有限公司。湖北广域建设管理有限公司于2017年9月5日举办了十堰市火车站北广场电梯采购及安装项目的招标活动，其招标文件《十堰市火车站北广场电梯采购及安装项目招标文件》及《十堰市火车站北广场电梯采购及安装项目招标文件补充说明》中明确说明单位负责人为同一人或者存在控股、管理关系的不同单位，只接受一个投标人参加投标（按时间先后顺序）。我公司认为襄阳西继迅达电梯有限公司与湖北华乘楼宇自动化工程有限公司存在串标嫌疑，两公司的投标行为均为无效投标，依据是：襄阳西继迅达电梯有限公司于2017年7月20日报名并购买该项目《招标文件》，湖北华乘楼宇自动化工程有限公司于2017年7月24日报名并购买该项目《招标文件》。襄阳西继迅达有限公司该项目所代理品牌为西继迅达（许昌）电梯有限公司，湖北华乘楼宇自动化工程有限公司该项目所代理品牌为迅达（中国）电梯有限公司，而迅达（中国）电梯有限公司和西继迅达（许昌）电梯有限公司存在控股与被控股关系。而市交易管理局却做出了襄阳西继迅达电梯有限公司本次投标是符合《招标文件》要求的回复。本案中湖北广域建设管理有限公司同时接受襄阳西继迅达电梯有限公司与湖北华乘楼宇自动化工程有限公司的投标标书，湖北广域建设管理有限公司明显在招投标过程中存在徇私舞弊的行为，这两个投标单位不符合投标条件，都应当作出废标的决定。特向人民法院提起行政诉讼，请求：1、依法撤销被告市交易管理局于2017年9月18日作出的《关于十堰市火车站北广场电梯采购及安装项目评标结果投诉问题的回复》；2、判令被告依法履行监督职能，对襄阳西继迅达电梯有限公司在十堰市火车站北广场电梯采购及安装项目招投标活动中作出予以废标决定。后原告于2017年12月21日完善其诉讼请求，删除了第二项诉讼请求，保留了第一项诉讼请求。
原告富菱机电公司向本院提交如下证据以支持其诉讼请求：
证据1、中建三局招标文件及补充说明各一份，证明被告方未能依据其要求对于投标人资格身份进行严格审查；2、请求函一份，证明我公司曾向被告方提出异议；3、市交易管理局《关于十堰市火车站北广场电梯采购及安装项目评标结果投诉问题的回复》；4、湖北广域建设管理有限公司针对质疑的回复，证明我方向涉案招标代理机构提出异议后其向我公司的回复；5、文件签收表一份，证明我公司向广域公司提交投诉书一份，其予以签收；6、投诉书两份及资料签收表一份，证明我公司向被告以及中建三局投诉；7、西继讯达（许昌）电梯有限公司企业信息一份，证明许昌西继公司同迅达中国电梯有限公司存在股东关系（制造商），双方系利害关系人。
被告市交易管理局辩称，一、被答辩人的诉讼请求不属于行政诉讼受案范围；答辩人没有作出废标决定的法定职权，诉讼主体地位不适格。《回复》属于答辩人作出的对相对人的权利义务不产生实际影响的行为，而非具体行政行为，依法不具有可撤销性。因而，被答辩人要求答辩人撤销《回复》依法不属于行政诉讼受案范围。废标与否只能由评标委员会决定或由评标委员会提出废标建议后由招标人决定。评标委员会是由招标人组织并由省级专家库随机抽选产生，并非答辩人组织与控制。答辩人依法、依程序没有作出废标决定的法定职权，故答辩人的被告主体地位不适格。
二、襄阳西继迅达电梯有限公司与湖北华乘楼宇自动化工程有限公司（以下简称华乘楼宇公司）相互之间不存在控股、管理关系，单位负责人也并非同一人，因此同时参加投标活动不违反《招标文件》中“单位负责人为同一人或者存在控股、管理关系的不同单位，只接受一个投标人参加投标”之规定。
三、襄阳西继迅达公司与华乘楼宇公司同时参加投标活动也不违反《招标文件补充说明》中“投标人须携带电梯制造商在投标有效期内的有效股东信息及对外投资信息等证明文件备查。单位负责人为同一人或者存在控股、管理关系的不同单位，只接受一个投标人参加投标”之规定。1、该《补充说明》第一句已经指明了该条作用的对象与文义主语为投标人与电梯制造商；第二句“单位负责人”之前虽然未再指明文义主语，但结合《补充说明》全文语义，需要“备查”的显然是投标人与电梯制造商之间是否存在控股、管理关系及单位负责人是否为同一人。只要投标人与电梯制造商之间不存在控股、管理关系，单位负责人不为同一人，即满足参与投标条件。具体到襄阳西继迅达公司，其作为代理商，与所代理品牌的电梯制造商西继迅达（许昌）电梯有限公司不存在控股、管理关系，单位负责人也非同一人。因此，襄阳西继迅达公司参与此次投标活动并不违反《补充说明》之规定。同理，华乘楼宇公司也不违反《补充说明》之规定。
2、《补充说明》只能约束参与本次投标活动的投标人。事实上，襄阳西继迅达公司和华乘楼宇公司也不可能违反《补充说明》之规定。《补充说明》的真实文义是：只有投标人和电梯制造商同时参与投标，且其单位负责人相同或存在控股、管理关系，才择一接受投标。否则，最后半句“只接受一个投标人参加投标”便没有逻辑意义。而襄阳西继迅达公司和华乘楼宇公司作为代理商，其分别代理品牌的电梯制造商许昌公司及迅达（中国）电梯有限公司（以下简称迅达中国公司）均未参与此次投标。故，从此方面分析，襄阳西继迅达公司及华乘楼宇公司也未违反《补充说明》之规定。
3、《补充说明》真意为防止单位负责人为同一人或存在控股、管理关系的不同单位同时进入投标，这与《招标投标法实施条例》第三十四条第二款的立法本意也相符合。
四、被答辩人诉状中称襄阳西继迅达公司及华乘楼宇公司存在“串标嫌疑”。但依据《招标投标法实施条例》及其他相关法律、法规所列举、规定的情形来看，两投标人并不存在任何应被认定为或应被视为串标的行为，且被答辩人也未对此进行任何举证。
五、西继迅达（许昌）电梯有限公司与迅达（中国）电梯有限公司虽然存在控股、管理关系，但其品牌分别为“西继迅达”与“迅达”，显然并非同一品牌，未违反《招标文件》之规定。
六、涉案招投标活动采用资格后审的方式，开标后才对投标人进行资格审查，且经过资格审查，因华乘楼宇公司未响应招标文件的实质性要求，已被作废标处理，并未对中标结果造成任何实质性的影响。
综上，答辩人认为被答辩人诉讼请求在程序上、实体上均无任何事实及法律依据。答辩人经审查，认为本次招投标活动程序正当。故，请求法院判决驳回被答辩人的诉讼请求。
被告于2017年10月27日向本院提交了证据如下：
1、襄阳西继迅达电梯有限公司企业信息公示报告；2、华乘
楼宇公司企业信息公示报告；3、西继迅达（许昌）电梯有限公司企业信息公示报告；4、迅达（中国）电梯有限公司企业信息公示报告。证明襄阳西继迅达电梯有限公司与华乘楼宇公司之间不存在关联关系，两个公司分别与其所代理的品牌的制造商之间亦不存在关联，故其投标活动不违反《招标文件》及《招标文件补充说明》的规定。5、对于华乘楼宇公司废标说明一份，证明华乘楼宇公司因废标并未对涉案招标活动产生实质性影响。6、招标领取文件登记表一份，证明襄阳西继迅达电梯有限公司与华乘楼宇公司所代理的品牌并非同一品牌，针对此点符合招标文件要求。7、火车站项目招标报告一份，证明涉案招标作出程序合法。8、被告对原告投诉书回复一份，证明被告已经按照法定程序对原告异议做出了答复，履行了法定职责。9、询问笔录一份，证明两个投标人（襄阳西继、华乘楼宇）不存在关联关系。
经庭审质证，本院对原、被告提供的上述证据认证如下：
原告对于被告证据1、2、3、4的真实性无异议，证明目的有异议，认为投标的制造商存在关联性，也就是迅达（中国）电梯有限公司同西继迅达（许昌）电梯有限公司之间存在控股关系，双方之间存在关联关系；对于被告证据5华乘楼宇公司废标说明的真实性无法核实，且对证明目的有异议，原告认为该废标说明与被告的回复内容不一致；对于被告证据6招标领取文件登记表的真实性无异议，但是对证明目的有异议，原告认为招标领取文件登记表中两公司所代理的品牌相同，故而两公司之间存在关联性；对于被告证据7火车站项目招标报告的真实性无异议，鉴于其上的异议存在，故对其评估报告的合法性有异议，其做出程序不合法；对于被告证据8被告对原告回复的真实性无异议，但是对证明目的有异议，认为答非所问，并未针对原告的异议进行回复；对于被告证据9询问笔录的真实性有异议，认为无法核实。
被告对原告方的证据1的真实性及合法性无异议，但是认为证明目的及关联性均有异议。被告认为补充说明所针对的主体是投标人，原告的证明目的显然是属于文义理解错误；对于原告证据2的真实性、合法性无异议，但是对证明目的有异议，认为其提出异议理由不成立；对于原告证据3的真实性及合法性无异议，认为该证据证明被告已经按照招标文件上的要求选定了中标候选人，华乘楼宇公司的确系未符合招标文件的实质性要求而被废标；认为原告证据4、5与本案无关联性；对于原告证据6的真实性无异议，但是认为与本案无关联性：对于原告证据7的真实性无异议，但是对证明目的有异议，认为两个制造商之间虽然存在股东关系，但是根据招标文件及补充说明的要求，并不能够说明两个制造商之间存在关联性就否认本次招投标活动，原告依据本证据要求废标，是对《招标文件》及《补充说明》的错误理解。
结合当事人的举证及质证意见，本院认证如下：原、被告提供的上述证据来源合法，与案件具有关联性，内容反映了双方争议发生的由来及事实情况，本院将据此作为认定案件的事实依据。
经审理查明，2017年初中建三局十堰城市运营有限公司对十堰市火车站北广场电梯采购及安装项目公开招标，招标代理机构为湖北广域建设管理有限公司。湖北广域建设管理有限公司于2017年7月、8月发布了招标文件《十堰市火车站北广场电梯采购及安装项目招标文件》及《十堰市火车站北广场电梯采购及安装项目招标文件补充说明》，该《招标文件》第一章第3条“投标人的资格要求”3.1.1目及3.1.3目明确“投标人必须是电梯设备的制造商或制造商就本项目的唯一授权代理商。每个品牌（包括关联企业同一品牌）只接受一个投标人参加投标”；第二章“投标人须知”第1.4.2目（4）“两个及以上投标人在同一标包存在：法定代表人为同一人，或者存在控股、管理关系，或者代理同一制造商的同一品牌、同一型号货物的”。《补充说明》“招标文件第二章“投标人须知”“二、投标须知”第3.5.5项目增加：（5）投标人须携带电梯制造商在投标有效期内的有效股东信息以及对外投资信息等证明文件备查。单位负责人为同一人或者存在控股、管理关系的不同单位，只接受一个投标人参加投标（按报名时间先后顺序）”。
原告参与了该项目的投标。2017年9月5日十堰市火车站北广场电梯采购及安装项目评标委员会做出《招标评标报告》，报告载明：投标截止时间前递交投标文件的投标人有6家，经评委鉴定，3家投标文件均符合投标要求，3家废标情况；经评标委员会评审，依法推荐的中标候选人第一中标候选人襄阳西继迅达电梯有限公司，第二中标候选人湖北富菱机电工程有限公司，第三中标候选人东南电梯股份有限公司；经各位专家评委的评定，拟定襄阳西继迅达电梯有限公司为中标人。
2017年9月8日原告富菱机电公司向中建三局十堰城市运营有限公司、代理公司湖北广域建设管理有限公司递交《投诉书》，认为该次招投标活动的结果损害了原告的利益：一、认为本项目在招投标过程中未完全按照招标文件要求评审，1、招标过程及结果公示未公开候选人评审所得分数，原告公司质疑该排名的准确性；2、根据《招标文件补充说明》所增加的投标人须携带电梯制造商在投标有效期内的有效股东信息及对外投资信息等证明文件备查。单位负责人为同一人或者存在控股、管理关系的不同单位，只接受一个投标人参加投标。原告公司认为襄阳西继迅达电梯有限公司与华乘楼宇自动化公司存在串标嫌疑。依据是襄阳西继迅达电梯有限公司该项目代理品牌为西继迅达（许昌）电梯有限公司，华乘楼宇自动化公司该项目代理品牌为迅达（中国）电梯有限公司，而迅达（中国）电梯有限公司和西继迅达（许昌）电梯有限公司存在控股和被控股关系。二、投诉请求、要求就上述质疑事项按照招投标管理有关规定在限期内做出回复。2017年9月14日湖北广域建设管理有限公司回复原告公司：1、开评标过程均在招标人及监督管理机构监督下进行，最终评分及最终的排列名次结果均由评标委员会按招标文件评定，由评标委员会和招标人签字确认；2、襄阳西继迅达电梯有限公司与华乘楼宇自动化公司单位负责人是否为同一人或者存在控股、管理关系的不同单位，由评标委员会根据投标人提供的相关资料和实际情况评判。且华乘楼宇自动化公司（迅达（中国）电梯有限公司）已被废标。
原告公司收到该回复后不满意，于2017年9月15日向被告市交易管理局递交《投诉书》，要求被告对襄阳西继迅达电梯有限公司的投标结论予以废标，认为：襄阳西继迅达电梯有限公司所投标的电梯品牌是西继迅达（许昌）电梯有限公司与华乘楼宇自动化公司所投标的电梯品牌迅达（中国）电梯有限公司之间存在控股和被控股的法律关系，明显违背该项目《招标文件补充说明》的规定；湖北广域建设管理有限公司对原告公司的投诉回复违背法律程序。该公司无权单独做出回复，根据招投标公示的内容规定，投标人提出异议的，由招标人在收到异议之日起3日内做出书面回复。被告市交易管理局于2017年9月18日针对富菱机电公司的投诉作出《关于十堰市火车站北广场电梯采购及安装项目评标结果投诉问题的回复》。原告不服，提起诉讼。
本院认为，依据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四条第二款“县级以上人民政府有关部门按照规定的职责分工，对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为”的规定，以及国家发展和改革委员会、建设部、铁道部、交通部、信息产业部、水利部、民航总局颁布的部门规章《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第四条第一款“各级发展改革、工业和信息化、住房城乡建设、水利、交通运输、铁道、商务、民航等招标投标活动行政监督部门，依照《国务院办公厅印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见的通知》和地方各级人民政府规定的职责分工，受理投诉并依法做出处理决定”的规定，被告受理原告对城乡建设项目招标投标活动的投诉，并依法做出处理决定是其法定职责，被告做出的被诉《回复》系其依据上述法律、法规做出的行政行为。原告作为工程建设项目的投标人对此提起行政诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十二）项的规定。
上述《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》对行政监督机关对投诉受理、做出处理决定的程序进行了规定。该《办法》第二十二条规定“投诉处理决定应当包括下列主要内容：（一）投诉人和被投诉人的姓名、住址；（二）投诉人的投诉事项及主张；（三）被投诉人的答辩及请求；（四）调查认定的基本事实；（五）行政监督部门的处理意见及依据”。被告做出的被诉行政行为缺失法定对投诉处理决定规定的前三项，对原告投诉主要内容，即：襄阳西继迅达电梯有限公司与华乘楼宇自动化公司之间是否存在控股和被控股的法律关系，也缺少调查认定的证据、事实认定。该行政行为主要证据不足，内容明显不当。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（六）项之规定，判决如下：
一、撤销被告十堰市公共资源交易监督管理局于2017年9月18日针对原告湖北富菱机电工程有限公司的投诉作出《关于十堰市火车站北广场电梯采购及安装项目评标结果投诉问题的回复》；
二、责令被告十堰市公共资源交易监督管理局在三十个工作日内重新作出行政行为。
案件受理费50元，由被告十堰市公共资源交易监督管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省十堰市中级人民法院。上诉人应在提交上诉状时预交上诉案件受理费50元，款汇湖北省十堰市中级人民法院，十堰市中级人民法院诉讼费专户名称：十堰市财政局非税收入汇缴结算户；户名：湖北省十堰市中级人民法院，账户号：17×××01。开户行：中国农业银行股份有限公司北京路支行。通过邮局汇款的，款汇十堰市中级人民法院，邮编：442000；地址：十堰市浙江路66号。上诉人应将注明一审案号的交费凭证复印件同时交本院。上诉人在上诉期届满之次日起七日内未预交，也未提出缓交、减交、免交上诉案件受理费申请的，按自动撤回上诉处理（本院不再另行送达预交上诉费通知）。
审 判 长 刘绪喆
审 判 员 张守强
人民陪审员 彭绣霖
二〇一八年四月八日
书 记 员 吴金城