浙江省绍兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙绍行终字第80号
上诉人（原审被告）绍兴市柯桥区人力资源和社会保障局，住所地绍兴市柯桥区兴越路1718号。
法定代表人王秋珍，局长。
委托代理人黄汉喜，男。
委托代理人朱磊，男。
被上诉人（原审原告）傅前煜。
上诉人绍兴市柯桥区人力资源和社会保障局因人社行政确认一案不服绍兴市柯桥区人民法院（2014）绍柯行初字第28号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年9月19日公开开庭审理了本案。上诉人绍兴市柯桥区人力资源和社会保障局副局长胡尧钦代为局长与委托代理人黄汉喜、朱磊，被上诉人傅前煜到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原审法院审理查明：1969年10月，原告作为知识青年下乡。1972年12月应征入伍。1978年退伍，后被安置在原绍兴县化肥厂工作。1983年4月，原告向厂方提出离职申请，同年5月5日，原绍兴市重化工业公司作出《关于傅前煜同志自愿申请离职的批复》［（83）绍重工字第41号］，同意其离职。之后，原告经商。2008年12月，原告首次参加养老保险，并自2008年1月起补缴至今。2014年年初，原告向被告提出申请，要求办理退休手续。被告告知其因缴费年限不满15年，不符合按月领取养老金条件，但可办理补缴手续。原告不同意补缴，要求被告将离职前的工龄（含知青、军龄）确认为视同缴费年限。被告告知其不符合政策规定。2014年3月26日，原告向被告提交解决未参保集体企业退休人员及其他相关人员养老保障等问题的申报审批表，在该表“其他诉求”一栏中，原告填写为“国企批准辞职时已有工龄视同缴费年限”。次日，被告在该表中“身份（年限）认定意见”一栏中签署意见为：核定原工作年限壹拾叁年捌个月（1969.10—1983.5）。后原告又向被告提出书面申请，要求将国企批准离职前的工龄（含知青、军龄）确认为视同缴费年限。2014年4月2日，被告作出信访事项处理意见书，告知原告因离职后没有再次参加工作（以单位名义参加城镇企业职工基本养老保险），不能将离职前的工龄（含知青、军龄）确认为视同缴费年限。原告不服，遂向法院提起诉讼。
原审法院审理认为：根据《浙江省职工基本养老保险条例》第六条第一款之规定，县级以上劳动保障行政部门主管本行政区域内职工基本养老保险工作。故被告具有对本行政区域内职工退休年龄进行审核认定的职权，其主体适格。
根据《中华人民共和国劳动保险条例实施细则修正草案》第十章第三十九条和《国家劳动总局关于贯彻执行﹤国务院关于工人退休、退职的暂行办法﹥的若干具体问题的处理意见（草案）》第八条第（七）项之规定均系关于本企业工人因离职或脱离工作后又参加工作的，工龄如何起算的规定；《劳动部办公厅关于贯彻执行﹤国有企业富余职工安置规定﹥中有关职工辞职后的工龄计算问题的批复》（劳办发（1994）340号）系关于国有企业辞职的富余职工连续工龄计算等规定。本案原告虽经批复“离职”，如根据《劳动部办公厅关于自动离职与旷工除名如何界定的复函》中关于“‘自动离职’是指职工擅自离职的行为”之规定，将原告经批复之“离职”视为辞职，原告辞职时也非富余职工身份；浙劳险（1995）221号文件第三条第二款系关于浙政（1988）53号文件下发后企业职工辞职后再次参加工作工龄合并计算等规定；浙人社发（2011）221号文件第四条第（三）项也系机关、企事业、社会团体等单位的职工，因辞职、除名、自动离职原因离开单位的，其原单位工作年限可补缴养老保险之规定。综观被告适用的上述五部规范性文件相关条文，均未明确类似原告之情形应否确认视同缴费年限。因此，被告据此作出将原告视同缴费年限确认为零的具体行政行为依据不足。另外，原告关于要求确认离职前工龄（含知青、军龄）为视同缴费年限之诉请系行政权限范围，不作判定。原告诉请于2008年开始缴纳养老保险，系1998年以后参保，为“中人”，只须缴费十年办理退休手续。原告有农婚知青养老保险，应予兑现，并补发因被告延误所致的养老金，因与原告诉请本身以及被诉具体行政行为无关，不属于本案审查之范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六十条第一款之规定，判决撤销被告绍兴市柯桥区人力资源和社会保障局将原告傅前煜视同缴费年限确认为零的具体行政行为；责令被告绍兴市柯桥区人力资源和社会保障局在本判决生效之日起六十日内重新作出具体行政行为。该案案件受理费50元，由被告绍兴市柯桥区人力资源和社会保障局负担。
上诉人绍兴市柯桥区人力资源和社会保障局上诉称：1、一审判决认定事实错误，逻辑混乱。⑴上诉人对被上诉人的处理意见是其“离职”前的工龄不能计算为连续工龄（即视同缴费年限），也就是不予确认为连续工龄（视同缴费年限）。并非一审法院认定的将其视同缴费年限确定为零。⑵被上诉人1983年离开企业时，是经申请，得到单位和主管部门批准的，属于“辞职”。但一审法院认为被上诉人的情形既不属于“自动离职”，也不是“辞职”。2、一审法院的错误判决将严重侵害被上诉人的权益。浙江省人力资源和社会保障厅、浙江省财政厅《关于解决未参保集体企业退休人员及其他人员基本养老保险等遗留问题的实施意见》（浙人社发（2011）221号）第四条第（三）项规定：具有本省户籍，经组织人事部门或劳动行政部门办理招录用或招工手续的原机关、企事业、社会团体等单位的职工（以下简称“部分离开单位职工”），因辞职、除名、自动离职原因离开单位的，其在原单位的工作年限经审核确认后，可申请一次性补缴原工作年限的基本养老保险费。但一审法院的判决剥夺了其补缴的权力，侵害了被上诉人的合法权益。且一审法院的判决也有违《浙江省行政复议与行政审判联席会议第七次会议纪要》的相关精神。上诉人作出傅前煜原工作年限不能视同缴费年限的具体行政行为事实清楚、程序合法、适用法律正确。故请求撤销一审判决，依法改判驳回原告诉讼请求。
被上诉人傅前煜答辩称：1、上诉人在一审答辩状上自己辩称其具体行政行为为确认原告养老保险视同缴费年限为零年零月，上诉却指责一审判决认定事实错误，实属不当。2、上诉人没有正确理解一审判决，一审法院认定的其情形应是辞职。3、最高法院编写的《行政执法与行政审判》（2011）第6集公示了被上诉人情形应如何确认连续工龄，上诉人有法不依，是对被上诉人权益的侵害。故请求驳回上诉，维持原判。
庭审中，双方当事人围绕上诉人将被上诉人视同缴费年限确认为零年零月的法律依据等争议焦点展开了质证、辩论。
经审理，本院对原审法院认定的事实予以确认。
本院认为：1、首先，上诉人诉称对被上诉人的连续工龄不予确认，其意思表示即视被上诉人离职前工龄（含知青、军龄）为零。但上诉人在一审答辩词中明确表示了确认其行政行为系被上诉人将上诉人视同缴费年限为零年零月。显然该诉请与上诉人作出行政行为时的真实意思表示相悖。其次，上诉人认为被上诉人经批复后离职，应视为辞职。但被上诉人辞职时间为1983年，并非上诉人所适用相关规定中的富余职工辞职情形，故一审认定事实并无明显不当。
2、根据上诉人所适用的《中华人民共和国劳动保险条例实施细则修正草案》第十章第三十九条、《国家劳动总局关于贯彻执行﹤国务院关于工人退休、退职的暂行办法﹥的若干具体问题的处理意见（草案）》第八条第（七）项、《劳动部办公厅关于贯彻执行﹤国有企业富余职工安置规定﹥中有关职工辞职后的工龄计算问题的批复》、浙江省人力资源和社会保障厅、浙江省财政厅《关于解决未参保集体企业退休人员及其他人员基本养老保险等遗留问题的实施意见》（浙人社发（2011）221号）第四条第（三）项规定，均未对本案被上诉人存在的知青、军龄和工龄等特殊情形应否确认视同缴费年限作出明确规定，故一审判决认定上诉人作出具体行政行为依据不足并无不当，且一审判决仅认定依据不足，并未排除上诉人采取何种权利救济方式或者适用何种政策法规。基本养老保险作为对劳动者年老或者丧失劳动能力时的基本生活保障，上诉人更应考虑特殊历史时期和特殊对象的特殊原因，从有利于行政相对人的老有所养的角度出发，审慎运用相关政策法规作出行政行为。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人绍兴市柯桥区人力资源和社会保障局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 建
代理审判员 梅 云
代理审判员 王晗莉
二〇一四年十月十四日
书 记 员 缪洪娇