浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙杭行终字第440号
上诉人（原审原告）徐雪良。
被上诉人（原审被告）杭州市公安局上城区分局望江派出所。
诉讼代表人缪志军。
委托代理人徐晨、孔冬宁。
被上诉人（原审被告）杭州市上城区人民政府。
法定代表人陈瑾。
委托代理人吴晓燕。
委托代理人毛洪辉，浙江泽大律师事务所律师。
上诉人徐雪良因治安行政处罚一案，不服杭州市上城区人民法院（2015）杭上行初字第45号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年9月6日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
2013年10月12日，杭州市公安局上城区分局望江派出所（以下简称望江派出所）对徐雪良作出上公（望）行罚决字（2013）第46号《行政处罚决定书》，认定：2013年10月1日上午徐雪良在北京中南海周边，不听从现场工作人员劝阻，进行非法信访活动、涉嫌扰乱公共场所秩序。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，决定给予徐雪良警告处罚；同时告知其申请复议或者诉讼的权利。该决定书于作出同日送达徐雪良。徐雪良不服，向杭州市上城区人民政府申请行政复议。杭州市上城区人民政府于2014年2月20日作出杭上政复决字（2013）第6号维持望江派出所作出的上公（望）行罚决字（2013）第46号《行政处罚决定书》的行政复议决定。
徐雪良提起诉讼，请求：1.撤销望江派出所作出的上公（望）行罚决字（2013）第46号行政处罚决定；2、判决望江派出所向徐雪良赔礼道歉；3、本案诉讼费由望江派出所承担。
原审法院经审理查明，2013年10月1日，徐雪良因在北京中南海周边进行非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。同日，杭州市处理信访突出问题及群体性事件联席会议北京工作组发函，明确指出徐雪良的行为属非正常上访，要求依法处理。后上述材料转递望江派出所。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，望江派出所对徐雪良涉嫌扰乱公共场所秩序案件具有管辖权。同年10月11日，望江派出所受理该案并于同日依法对徐雪良进行了传唤，经审批延长传唤至二十四个小时，并就相关事实进行了调查询问。次日，望江派出所对徐雪良履行了告知程序，听取其陈述和申辩，并经内部审批程序后，对徐雪良作出上公（望）行罚决字（2013）第46号行政处罚决定，于同日送达徐雪良。徐雪良不服该决定，于同年12月9日向杭州市上城区人民政府申请行政复议。2014年2月20日，杭州市上城区人民政府经审查后，作出杭上政复决字（2013）第6号维持行政处罚行为的行政复议决定。
原审法院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条、第九十一条和《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，望江派出所对案涉行政处罚案件具有管理职权和管辖权。望江派出所提供的证据能够相互印证，证明徐雪良实施了扰乱公共场所秩序的行为，望江派出所遂依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，作出上公（望）行罚决字（2013）第46号行政处罚决定并无不当。从在案证据看，望江派出所受案后，依法对徐雪良进行了传唤，并经调查、询问、告知等法定程序，程序亦无不当。
杭州市上城区人民政府于2013年12月31日依法受理徐雪良复议申请后，向望江派出所送达了行政复议答复通知书，经审查望江派出所在法定期限内提交的答复意见及行政处罚证据材料，于2014年2月20日作出杭上政复决字（2013）第6号《行政复议决定书》，并于2014年2月22日送达徐雪良，杭州市上城区人民政府的复议决定亦无不当。
综上，徐雪良请求撤销被诉行政处罚决定并责令赔礼道歉的诉讼请求理由不足，均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决驳回徐雪良的诉讼请求。案件受理费50元，由徐雪良负担。
宣判后，徐雪良不服，向本院上诉称：一、本案无人报案被上诉人望江派出所虚构案件。北京市公安局西城分局府右街派出所的训诫书和杭州市处理信访突出问题及群体性事件联席会议北京工作组的《关于建议依法严肃处理徐雪良进京非正常上访行为的函》没有证明上诉人有严重扰乱公共场所秩序的行为，被上诉人的处罚没有事实依据，一审判决认定事实错误。1.本案无人报案没有来源，被上诉人望江派出所虚构案件。2.府右街派出所的训诫书没有证明上诉人在北京进行非正常上访，没有证明上诉人扰乱公共场所秩序以及造成了什么样的严重后果。3.训诫书与所谓的扰乱公共场所秩序风马牛不相及。4.北京工作组的《关于建议依法严肃处理徐雪良进京非正常上访行为的函》没有证明上诉人有“严重扰乱公共场所秩序”的行为，被上诉人望江派出所的指控只是其臆想而没有事实依据，一审判决认定事实错误。二、假如上诉人真有在北京“严重扰乱公共场所秩序”的行为，被上诉人望江派出所也没有违法行为地的治安管辖权。1.根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条的规定，望江派出所的管辖地域仅限于杭州市上城区望江地区的治安，北京的治安非被上诉人管辖地域和管辖范围，被上诉人对此没有特权。2.《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款“行政案件由违法行为地的公安机关管辖”的规定与上述《治安管理处罚法》第七条的规定是一致的，是公安机关实行地域管辖的明确规定。《程序规定》第九条第一款后面“由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”是附条件的补充规定，即管辖权的转移，需经行为地公安机关认为并固定证据依法办理移交，这是法定程序。本案中，望江派出所没有举证其获得了北京公安机关的法定移交手续，也就是说，没有获得管辖权。3.假如上诉人真有在北京严重扰乱公共场所秩序的行为，北京公安也必然会履行法定职责立案处理，北京公安没有立案和移交，证明上诉人没有在北京扰乱公共场所秩序的行为。三、望江派出所故意用废止规范的公安文书处理本案不合法，一审判决故意遗漏该重要事实的裁判。望江派出所提交的受案登记表、传唤证、行政处罚告知笔录、行政处罚审批表、传唤审批表等都是已经废止的旧式公安文书，这些证据完全不合法。望江派出所使用已经废止的旧式公安文书，在其向法庭提交的证据清单中不能说明证据的来源。四、被上诉人望江派出所提交的证据不能证明其虚构案件的事实而且行政程序违法。1.上诉人是否非正常上访以及违反了什么法律规定，北京工作组没有认定权，其作出的建议函没有法律依据，应归于无效。2.询问笔录没有证明上诉人有违法的事实，该证据对指控没有证明力。望江派出所拒绝记录上诉人的陈述、申辩，也拒绝核查上诉人陈述申辩的理由是否属实，根据法律规定，剥夺当事人陈述申辩权的证据应予排除。3.本案的受案审批、传唤和延长传唤审批以及处罚决定的批准是由无权批准的人作出。4.望江派出所无端限制上诉人人身自由24小时是恶意报复上诉人的违反治安管理处罚法行为。五、一审法庭未充分保障上诉人在本案审理程序中的相关权利，庭审程序不合法。1.对于上述质疑，上诉人在获得证据后即向一审法庭申请调取被上诉人望江派出所作出本案行政程序是否真实合法的视听监控录像证据，调取被上诉人处罚决定书查明的2013年10月1日上午徐雪良在北京中南海周边，不听从现场工作人员劝阻，进行非法信访的活动，严重扰乱公共场所秩序的全部监控视听录音录像证据。为查明查清案件事实，上诉人申请一审法庭传北京工作组负责人出庭，但一审法庭既未保障上诉人的法定请求权，也未在判决中作出裁判。2.非办案民警出庭应诉不合法。3.杭州市上城区人民政府行政首长没有出庭应诉和派浙江泽大律师事务所的律师出庭代理不符合行政诉讼法的规定。六、杭州市上城区人民政府在复议中的审查未达到应有的审查强度，其复议决定不合法，一审判决对复议决定予以认定是错误的。综上，请求撤销一审判决，确认上公（望）行罚决字（2013）第46号行政处罚决定及其限制上诉人24小时人身自由的强制措施违法，判决被上诉人向上诉人赔礼道歉，本案诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人望江派出所答辩称，一审判决认定的事实清楚，程序合法。一审法院严格依照行政诉讼的相关规定，经公开开庭、依法审理，对证据进行了全面、负责的审查，正确确定了证据材料与案件事实之间的证明关系。一审判决适用法律正确，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条、第九十一条以及《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，认定望江派出所对案涉行政处罚案件具有管理职权和管辖权。同时依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，认定望江派出所作出被诉行政处罚决定适用法律并无不当，并认为处罚程序亦无不当。综上所述，本案一审法院对本案的审理，程序合法、事实清楚、适用法律正确，请求二审法院依法维持一审判决。
被上诉人杭州市上城区人民政府答辩称，望江派出所作出的被诉行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确，程序合法。被上诉人据此作出的杭上政复决字（2013）第6号行政复议决定正确，一审判决依据的事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律法规正确。上诉人在上诉状中所称望江派出所虚构案件与本案事实不符，望江派出所根据北京市公安局西城分局府右街派出所的训诫书及杭州市处理信访突出问题及群体性事件联席会议北京工作组等材料，对徐雪良的违法信访行为进行了询问等调查，认定徐雪良存在违法信访情况，并不存在虚构案件的情况。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”，望江派出所系徐雪良居住地公安机关，有权管辖本地信访人员跨地区违法信访案件，上诉人称望江派出所无管辖权的理由不能成立。综上，请求二审法院维持一审判决，驳回徐雪良的上诉。
经审查，原审对证据的采信符合法律规定，本院对原审认定的事实予以确认。
本院认为，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。本案中，徐雪良非正常上访行为发生在北京，但望江派出所是其居住地的公安机关，对其案涉行为进行管辖，符合法律规定。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款规定，有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……。国务院《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。本案中，徐雪良经北京警方训戒后仍前往北京市非上访区域内上访，已构成扰乱公共场所秩序，望江派出所依据上述规定，给予其警告的治安处罚，符合法律规定。杭州市上城区人民政府作出维持的复议决定亦符合法律的规定。徐雪良原审中提出的出庭作证、调取证据等申请，原审判决均依法予以回应。上诉人的上诉理由均不能成立，其上诉请求不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人徐雪良负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴宇龙
代理审判员 蔡维专
代理审判员 何钦波
二〇一五年十一月二十六日
书 记 员 汪金枝
附：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。