广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）粤高法行终字第795号
上诉人（原审第三人）：英德市英红镇水头村委会涂屋村民小组。
负责人：涂伟泽，该村民小组长。
委托代理人：刘永坤，广东德众律师事务所律师。
委托代理人：涂德达，男，汉族，××年××月××日出生，住英德市。
被上诉人（原审被告）：英德市人民政府。住所地：广东省英德市。
法定代表人：黄镇生，市长。
委托代理人：刘文静，广东远大永恒律师事务所律师。
委托代理人：陆文新。
被上诉人（原审被告）：清远市人民政府。住所地：广东省清远市清城区。
法定代表人：郭锋，市长。
委托代理人：张念。
委托代理人：张宇坤。
原审原告：英德市英红镇水头村委虎石朱屋村民小组。
负责人：朱思庚，该村民小组长。
委托代理人：欧阳晟，广东定海针（清远）律师事务所律师。
上诉人英德市英红镇水头村委会涂屋村民小组（以下简称涂屋村民小组）因与被上诉人英德市人民政府、清远市人民政府和原审原告英德市英红镇水头村委虎石朱屋村民小组（以下简称虎石朱屋村民小组）山林所有权行政确权处理决定纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院（2015）清中法行初字第55号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2009年9月21日，因第三人涂屋村民小组与原告虎石朱屋村民小组争议“南风凹山（虎石朱屋村民小组称背夫山）”林地林木权属问题，第三人涂屋村民小组向被告英德市人民政府提出申请，要求确认背夫山林权属归其村民小组集体所有。被告英德市人民政府依法受理后，派员进行现场勘验和调查核实，并要求双方当事人协商解决，因双方当事人各持己见，无法通过协商解决。20ll年1月4日，被告英德市人民政府作出英府决（2011）3号《关于处理南风凹林地林木权属的决定》，决定将争议山场南风凹（又称背夫山），面积615亩，四至：东至山顶，南至南风凹至西江岭脚，西至大坑，北至窑角沥，此四至范围内的林地林木所有权归虎石朱屋村民小组集体所有。第三人涂屋村民小组不服，向被告清远市人民政府申请行政复议。2011年6月13日，被告清远市人民政府作出清府复决（2011）26号《清远市人民政府行政复议决定书》认为，前述英德市人民政府英府决（2011）3号处理决定认定一些主要事实不清，证据不足，决定撤销英府决（2011）3号处理决定。原告虎石朱屋村民小组不服提起行政诉讼，2013年6月13日，韶关市中级人民法院作出（2013）韶中法行初字第17号行政判决书，维持被告清远市人民政府作出的《清远市人民政府行政复议决定书》。
为此，被告英德市人民政府派出调处工作组进行重新调查、核实，对争议山场进行实地勘查，再次组织双方当事人进行协商调解。第三人涂屋村民小组在行政调处时申称：争议山场称南风凹山，四至：东至山顶分水，南至南风凹至西江岭脚，西至大坑，北至窑角沥。我组持有1982年原英德县人民政府颁发的《山权林权所有证》（英林证字NO：0007573号），70年代我组在争议山场种竹，1983年种植杉树，1988年种植湿地松，2008年将争议山场租给李宗喜开矿，并签订《合同》，并有一直经营和管理事实，请求英德市人民政府以事实、证据为依据，依法确认南风凹山的山权林权归我村民小组集体所有。
原告虎石朱屋村民小组在行政调处时辩称：争议山场称背夫山，四至：东至山顶至沥，南至打梗栋埂，西至大坑，北至马射尿沥。我组持有1982年原英德县人民政府颁发的《山权林权所有证》（英林证字NO：0007577号），70年代我组在争议山场种植杉树和竹，2004年承包给刘太暖种竹；2006年将背夫山承包给英德市五联三林木业有限公司并有《山地经营承包合同》；2011年承包给钟爱民开矿并有《承包矿山合约》。因此，请求英德市人民政府根据事实和依据，依法确认背夫山的山权林权归我村民小组集体所有。
被告英德市人民政府经调处查明：争议山场称南风凹山，面积615亩，四至：东至山顶分水，南至南风凹至西江岭脚，西至大坑，北至窑角沥，属林地性质。涂屋村民小组持有1982年原英德县人民政府颁发的《山权林权所有证》（英林证字NO：0007573号），持证单位：水联大队涂屋队，该证第二栏中载明山名南风凹，面积：500亩，四至：东至山顶分水界，南至南风凹西江岑脚，西至大坑，北至士麻坑狮象把水口界；经实地核对，该证的四至范围包括了整个争议山场四至范围。虎石朱屋村民小组持有1982年原英德县人民政府颁发的《山权林权所有证》（英林证字NO：0007577号），持证单位：水联大队朱屋队，该证第一栏载明山名背夫山，面积：1000亩，四至：东至冲江湖蛇公蛇麻埂，南至老庙山水界至背夫路基，西至大坑，北至南风凹至西江岭脚；经实地核对，该证的四至范围不包括争议山场四至范围也不在争议山场的四至范围内。另查明，涂屋村民小组的《山权林权所有证》（英林证字NO：0007573号）注明的南至与虎石朱屋村民小组的《山权林权所有证》（英林证字NO：0007577号）注明的北至都是南风凹至西江岭脚，南北界至相吻合，不存在重填重发。经营管理事实方面：涂屋村民小组提供了2008年租给李宗喜开矿的《合同》；虎石朱屋村民小组提供了2004年承包给刘太暖种竹；2006年将背夫山承包给英德市五联三林木业有限公司的《山地经营承包合同》及2011年钟爱民承包开矿的《承包矿山合约》。再查明，争议山场四至范围内有人工种植的湿地松、杉树和竹，其余林木为自然生长。
被告英德市人民政府认为：争议山场称南风凹山，面积615亩，四至：东至山顶分水，南至南风凹至西江岭脚西至大坑，北至窑角沥。涂屋村民小组持有1982年的《山权林权所有证》经实地核对，证的四至范围包括了整个争议山场四至范围，并提供了在争议山场经营管理的事实，其提出占有整个争议山场的权属请求，理由充分，本府应予支持。虎石朱屋村民小组持有1982年的《山权林权所有证》，经实地核对，证的四至范围不包括争议山场四至范围也不在争议山场四至范围内，虽然提供了在争议山场的经营管理事实，但其提出占有整个争议山场的权属请求，理由不充分，本府不予支持。争议山场四至范围内人工种植的湿地松、杉树和竹，按照“谁造林、谁管护、权属归谁所有”原则归种植者所有，本府不作处理。
2014年12月2日，被告英德市人民政府根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款和广东省人民政府令（第111号）《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条、第十六条的规定，作出了英府决（2014）57号《英德市人民政府关于重新处理南风凹林地林木权属的决定》，处理决定如下：争议山场南风凹山，面积615亩，四至：东至山顶分水，南至南风凹至西江岭脚，西至大坑，北至窑角沥（人工种植的湿地松、杉树和竹除外）此四至范围内的林地林木所有权归涂屋村民小组集体所有（详见附图）。
原告虎石朱屋村民小组不服被告英德市人民政府上述决定，向被告清远市人民政府申请复议。2015年4月10日，被告清远市人民政府作出清府复决（2015）29号《清远市人民政府行政复议决定书》，认为：对于争议地，虎石朱屋村民小组提供1982年英林证字NO：0007577号《山权林权所有证》，该证第一栏载明山名背夫山的四至范围不包括争议山场四至范围也不在争议山场的四至范围内。涂屋村民小组持有1982年英林证字NO：0007573号《山权林权所有证》，该证第二栏中载明山名南风凹的四至范围包括了整个争议山场四至范围，并提供了在争议山场经营管理的事实，因此英德市人民政府将争议山场确权给涂屋村民小组所有，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，本府决定维持英德市人民政府的《处理决定》。
原告虎石朱屋村民小组不服被告英德市人民政府作出的重新处理决定及被告清远市人民政府作出的复议决定，遂向原审法院提起本案行政诉讼。
原审法院另查明：原审法院于2015年9月18日组织原告、第三人的负责人和村民代表及被告英德市人民政府的工作人员到争议的山场现场核查，勘查地点位于争议山场北面边缘水头村委去洞尾、田心的小路边两个山顶中间的山凹处，现场有采矿场旧址，在向南处的该凹地的两面山经争议双方确认都认可两面山称之为南风凹山，原告认为该勘查的山凹处称为“南风凹”，第三人认为该山凹处称为“南昌凹”。在被告调处期间，案外人新岭村委会洞尾村民小组村民指认的“南风凹”的位置与原告指认的位置相同。双方对处理决定认定的争议山场面积、范围均没有异议。
原审法院认为：原告虎石朱屋村民小组与第三人涂屋村民小组争议的原告称之为背夫山、第三人称之为南风凹山场的山林权属，对争议的山场争议双方均提供了政府颁发的有效的权属凭证，原告持有1982年原英德县人民政府颁发的英林证字N0：0007577号《山权林权所有权证》第一联山名背夫山，面积1000亩，四至：东至冲江湖蛇公蛇麻埂，南至老庙山水界至背夫路基，西至大坑，北至南风凹至西江岭脚，第三人持有1982年原英德县人民政府颁发的英林证字N0：0007573号《山权林权所有权证》第二联山名南风凹，面积500亩，四至：东至山顶分水界，南至南风凹至西江岭脚，西至大坑，北至士麻坑狮象把水口界。本案根据原告的诉讼请求，被告的答辩，第三人的陈述，原、被告举证与质证等综合分析，本案争议的焦点：一是被告英德市人民政府作出的英府决（2014）57号《英德市人民政府关于重新处理南风凹林地林木权属的决定》认定事实是否清楚、适用法律是否正确；二是原告和第三人持有1982年《山权林权所有权证》两证注明的北至与南至都是“南风凹至西江岭脚”，而关键是认定南、北交界的南风凹是处在争议山场哪个具体位置。
被告英德市人民政府作出的英府决（2014）57号《英德市人民政府关于重新处理南风凹山林地林木权属的决定》在认定事实方面，对原告虎石朱屋村民小组与第三人涂屋村民小组争议焦点问题，即争议山场南、北交界的南风凹是处在哪个位置并没有作出认定，而是简单地认为“虎石朱屋村民小组持有1982年的《山权林权所有证》第一栏载明山名背夫山不包括争议山场四至范围，也不在争议山场的四至范围内，涂屋村民小组持有1982年的《山权林权所有证》第二栏载明名南风凹，其四至范围包括了整个争议山场四至范围”，而本案确定南风凹在争议山场的位置直接关系到将争议山场确权给争议哪一方的关键所在，被告英德市人民政府重新作出的处理决定在未经重新调查取证和实地勘查，对南风凹的位置究竟在何处未作出重新界定的情况下，对同一争议的山场，作出与原来处理决定（即英府决（2011）3号《关于处理南风凹林地林木权属的决定》）结果完全相反的处理决定，明显证据依据不足，属认定事实不清，所作出的重新处理决定没有事实和法律依据。被告清远市人民政府作出维持英府决（2014）57号处理决定的复议决定同属是认定事实不清。
据原审法院现场勘查，原告与第三人持有的《山权林权所有权证》所载的四至，东至虽然表述不同或都在争议地的东面，西至都是“大坑”双方都已经确认，两证的北至与南至表述相同，都称为“南风凹至西江岭脚”，山名“西江岭”在地形图上已有标记，可以确定西江岭不同的岭脚位置，而“南风凹”的位置从争议山场现场看，在争议地红线图北面有一凹点，是处在争议山场北面以外水头去洞尾、田心的小路边两个山顶中间的山凹处，现场有采矿场旧址，现场勘查时该凹地的两面山争议双方都认可称之为南风凹山。据此可以认定该中间凹点即为争议山场的分界线“南风凹”，该处有相邻的案外人新岭村委洞尾村民小组在政府调处时在争议地地形图上指认的“南风凹”也是位于该山凹处。如果该山凹处为“南风凹”与对应的西江岭脚形成南北分界线，就应是争议地地形图红线的北至。因此，从争议双方持有的《山权林权所有权证》所载四至和面积看，原告持有的《山权林权所有权证》所载四至范围与争议山场的四至范围核对较为吻合，第三人持有的《山权林权所有权证》所载四至范围与争议山场的四至范围核对，是处在争议地范围的北面即“南风凹”以北的山场。而根据本案查明的事实和证据显示，在经营事实上，原告村民一直在争议山场经营管理，2004年将该山发包给刘太暖种竹，2006年将包括争议山场在内的背夫山发包给英德市五联三林木业有限公司承包，签订《山地经营承包合同》附图覆盖争议范围，2011年承包给钟爱民开矿并有《承包矿山合约》约定将南风凹矿口承包给钟爱民开矿。故争议山场归原告所有依据较为充分。
综上所述，被告英德市人民政府作出的英府决（2014）57号《英德市人民政府关于重新处理南风凹山林地林木权属的决定》将争议山场判归第三人所有，认定事实不清，证据不足，适用法律法规不当，处理结果明显偏差，应予以撤销。被告清远市人民政府维持该重新处理决定明显不当，亦应予以撤销。原告虎石朱屋村民小组诉讼请求理据充分，原审法院予以支持。
原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（六）项的规定，判决如下：一、撤销被告英德市人民政府于2014年12月2日作出的英府决（2014）57号《英德市人民政府关于重新处理南风凹山林地林木权属的决定》和被告清远市人民政府2015年4月10日作出的清府决（2015）29号《清远市人民政府行政复议决定书》。二、由被告英德市人民政府重新作出行政行为。本案受理费50元，由被告英德市人民政府负担。
涂屋村民小组不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认定事实错误。1、英德市人民政府在作出英府决（2011）第3号处理决定及2014年重新作出处理决定时，均认定了南风凹的位置，认定标高319.8至331.2之间的凹为南风凹。2、原审判决认定南风凹的位置事实不清、证据不足。（1）原审判决以“现场勘查时该凹地的两面山争议双方都认可称之为南风凹山”为由，认定该凹即为南风凹是错误的。上诉人认为勘查点（采矿场旧址）两面的山都称为南风凹山，证明争议山场只是南风凹山的大部分，争议山场没有包括南风凹山的全部，南风凹山的背面部分双方没有争议。这一讲法不能证明一审法院勘查的凹地是南风凹，南风凹只能位于南风凹山的南面，不可能在北边。（2）原审判决以“相邻的案外人新岭村委会洞尾村民小组在政府调处时在争议地地形图上指认的南风凹也是位于该山凹处”为理由，认定勘查点为南风凹是错误的。首先，新岭村委会洞尾村村民并没有在政府调处时在争议地地形图上指认南风凹的位置，该证据只是朱屋村的单方在地图中标注，并没有洞尾村村民的签名，不具有证据效力。其次，在政府调处时新岭村委会洞尾村民小组出具证明，证明东西方向的凹（采矿场旧址）一直以来都叫南昌凹。另外，在去洞尾村的公路边因修路而立的公德碑记载了南昌凹矿山捐款3000元的事实。这一事实充分证明采矿场旧址的山凹是南昌凹，并不是南风凹。（3）原审判决认为“如果该山凹处为南风凹与对应的西江岭脚形成南北分界线，就应是争议地地形图红线的北至”是错误的。首先，原审法院将东西走向的山凹错误认定为向南处的该凹地。所谓南风凹是指南北对流的凹口，而从地理图中可以看出上诉人所指的南风凹是符合南北对流的，而朱屋村指认的所谓南风凹（实为南昌凹）是东西对流的凹口，明显不符合南风凹的地形。其次，原审法院将对门岭脚指认为西江岭脚。一审法院现场勘查的地点，东西向的山叫对门岭，不叫西江岭。该山凹根本无法与西江岭脚形成南北分界线（即东西走向的界线）。因为地图中明确标明了西江岭的位置。另外，如按一审判决认定的南风凹位置，则西边界至是以田边为界，就不可能以大坑为界，与山林权证西至大坑为界是矛盾的。（4）虎石朱屋村民小组多次指认南风凹的位置，前后矛盾，证明其陈述不可采信。2009年12月23日英红镇调处办、英德市调处办和水头村委会主持对争议范围进行现场勘查，在此次勘查中，虎石朱屋村民小组指认的南风凹在争议红线图的背面凹点，而在原审审理过程中，虎石朱屋村民小组指认的南风凹位置在争议红线图的东北面凹点，虎石朱屋村民小组两次指认的位置均不相同，而且两次指认的地点相距甚远，朱屋村对南风凹的位置表述不一致，说明其对于南风凹的位置是不能确定的。（5）原审判决认定争议山场的经营管理事实错误。实际上争议山场南风凹山一直由上诉人经营管理。上世纪70年代上诉人在争议山场种竹，1983年种植杉树，1988年种植湿地松，2008年将山场出租给李宗喜开矿并签订了《合同》，即南昌凹矿点由上诉人出租给李宗喜开采。虎石朱屋村民小组没有在争议山场范围内开过矿，也没有其他经营事实。二、原审判决程序违法。1、原审法院只对虎石朱屋村民小组指认的地点进行勘查，对上诉人指认的地点不予勘查，程序不公，没有全面调查争议的四至范围，明显有先入为主的嫌疑。2、原审法院在争议山场四至范围外进行现场勘查，程序违法。从双方的林权证来看，上诉人的南风凹南至与虎石朱屋村民小组的背夫山北至是一致的，即“南风凹至西江岭脚”，争议焦点是该界线认定问题。从字面理解，南风凹至西江岭脚是东西走向的一条界线，在地图上明显可以看出，西江岭位置在争议山场东面，南风凹应当与西江岭脚约在同一水平方向上。一审法院不对地图中有标记的西江岭进行勘查，而在双方争议范围之外勘查，作出错误认定，程序明显违法。三、原审判决作出超越职权的事实认定，违反法律规定。根据法律规定，林地、林木权属争议由县级人民政府处理，属于行政权力，法院只对政府行政行为的合法性进行审查，无权对争议事实进行认定。原审判决在没有事实根据、没有调查核实的情况下，以司法权代替行政权，在争议四至范围外，认定南风凹的具体位置，明显违反法律规定。1、扩大争议范围，扩大双方矛盾。虎石朱屋村民小组原本只争议窑角坜以南的山场，现一审判决在窑角坜以北认定南风凹，人为扩大了争议范围。虎石朱屋村民小组的背夫山只填了1000亩，如按一审法院认定的南风凹位置，背夫山将会变成2000多亩。而上诉人的南风凹山就只有100多亩，那么上诉人600亩的南风凹山哪里去了呢？2、如果一审判决发生法律效力，那么判决对南风凹具体位置的认定将发生法律效力，英德市人民政府重新处理时将无法改变上述认定，这样无形中产生了法院的司法权代替政府的行政权的结果。所以一审判决是越权处理，违反法律规定，应予以撤销。综上所述，一审判决认定事实明显错误、程序违法、越权处理，英德市人民政府作出的英府决（2014）57号《英德市人民政府关于重新处理南风凹林地林木权属的决定》正确，请求二审法院撤销一审判决，维持上述处理决定。驳回虎石朱屋村民小组的诉讼请求。
英德市人民政府未提交书面答辩意见，在本院组织法庭调查时口头答辩称坚持一审答辩意见，并补充：原审判决认定事实错误。从地理位置上分析，一般将南北对流的地方习惯称为南风凹、南风窗，而原审法院认定的南风凹的凹是东西对流的，与人们的日常生活常识相反。而且原审法院认定的南风凹与西江岭连成直线的话，是一条划分东西方向的趋近南北走向的线，与争议双方的山林权证上关于南至或北至的记载不相符。如果争议山场北至线上的凹是南风凹，那么该山地与上诉人持有的1982年山权林权所有证第二栏所记载的西至大坑、北至士麻坑狮象把水口界亦不相符。我府重作处理决定时已经通知争议双方重新提交材料，并且重新组织双方现场勘查，程序合法。
清远市人民政府答辩称：我府的行政复议受理程序合法，行政复议审查程序合法，所作出的行政复议决定程序合法。其他认同英德市人民政府的答辩意见。
原审原告虎石朱屋村民小组未提交书面答辩意见，口头答辩称：英德市人民政府重新作出的处理决定认定事实错误，原审判决认定事实正确，程序合法，应予维持。原审合议庭法官都有到现场勘查，也询问过双方当事人，都确认南风凹山只有一个凹，并不是英德市人民政府认定的有两个凹，所以原审法院判决是符合法律规定的。上诉人认为原审法院越权处理没有事实和法律依据。英德市人民政府重作的处理决定没有把争议双方对争议山场的称谓写上，而只写为南风凹山是不公正的，认定事实错误。第二次处理决定将南风凹位置南移，英德市人民政府也未到现场实地勘查，并没有对分界的点做实际确认，程序不合法。1981年、1982年颁发的山权林权证都是未经实地勘查，未经相邻山场所有人确认作出的，所以表述也是不严谨的，我方认为分界点应该以南风凹为界点。英德市人民政府重新作出的处理决定及清远市人民政府的复议决定均是不合法的。
经审查，本院对原审判决认定的事实除“在被告调处期间，案外人新岭村委会洞尾村民小组村民指认的‘南风凹’的位置与原告指认的位置相同”，因标注有“新岭洞尾村所指认的南风凹”字样的相关地图上，没有任何人签名，原审判决对该节事实的认定依据缺乏分析论证，本院不予确认外，其余部分均予以确认。
本院认为：本案为山林所有权确权行政纠纷。二审主要争议的问题为英德市人民政府作出的英府决（2014）57号《英德市人民政府关于重新处理南风凹林地林木权属的决定》是否合法，清远市人民政府对该处理决定予以维持的行政复议决定是否合法。
根据山林所有权争议双方虎石朱屋村民小组和涂屋村民小组各自持有并据以主张权属的《山权林权所有证》记载内容，涂屋村民小组的南风凹山南至南风凹至西江岭脚，虎石朱屋村民小组的背夫山北至亦为南风凹至西江岭脚，而双方对南风凹的具体位置有争议，因此，确定南风凹的位置是确定争议双方所有的背夫山及南风凹所在位置及确定争议山场所有权属的关键。
英德市人民政府在其作出的英府决（2011）3号《关于处理南风凹山山林权属的决定》因认定事实不清被清远市人民政府复议决定撤销并责令重作后，重新作出前述英府决（2014）57号处理决定，认定涂屋村民小组持有的1982年《山权林权所有证》四至范围包括了整个争议山场四至范围，虎石朱屋村民小组持有的1982年《山权林权所有证》四至范围不包括争议山场四至范围，也不在争议山场四至范围内，但英德市人民政府仍然没有对其在调处程序中取得的证据进行综合分析论证，特别是没有充分论述认定南风凹至西江岭脚这一界线位置的理由和依据，因此，原审判决认定英德市人民政府作出的英府决（2014）57号《英德市人民政府关于重新处理南风凹林地林木权属的决定》认定事实不清、证据不足，该认定并无不当。该处理决定适用《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》》第十六条规定，但未明确表明本案属于该条规定的哪种具体情况，适用法律法规亦有不妥之处，该重新作出的处理决定依法应予撤销，由英德市人民政府再次重新作出处理决定；清远市人民政府维持该处理决定的清府复决（2011）26号行政复议决定书亦应予撤销。但原审判决认定南风凹在争议山场北面的山凹处，亦缺乏对行政处理程序及原审法院审理程序中调取的一系列证据的综合分析论证，在经营事实上，对涂屋村民小组提交的证据不予采纳的理由亦未分析论证，故原审判决未能充分阐述事实理由和依据，即认定“争议山场归原告所有依据较为充分”亦属不当，本院予以纠正。争议山林所有权的归属由英德市人民政府依法重新进行调查处理后，作出认定结论。
综上所述，原审判决认定主要事实清楚，适用法律正确，作出的判决应予维持，上诉人主张撤销原判的理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人英德市英红镇水头村委会涂屋村民小组负担。
审 判 长 秦红梅
代理审判员 彭 静
代理审判员 董嫦青
二〇一六年三月二十四日
书 记 员 朱钟涛