广州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2017）粤71行终2403号
上诉人（原审原告）：广州市番禺创信鞋业有限公司，住所地：广东省广州市南沙区榄核镇九比村九榄公路。
法定代表人：吴振昌，董事长。
委托代理人：徐启英，该公司工作人员。
被上诉人（原审被告）：广州住房公积金管理中心，住所地：广东省广州市天河区华就路**号***楼。
法定代表人：夏卫兵，主任。
被上诉人（原审被告）：广州市人民政府，住所地：广东省广州市越秀区府前路1号。
法定代表人：温国辉，市长。
原审第三人：赵霞，女，1979年2月1日出生，汉族，住湖南省郴州市北湖区，
上诉人广州市番禺创信鞋业有限公司（以下简称创信鞋业公司）因诉被上诉人广州住房公积金管理中心（以下简称公积金中心）、广州市人民政府（以下简称市政府）、原审第三人赵霞公积金行政处理及行政复议一案，不服广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初2154号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
原审法院经审理查明：2016年12月23日，第三人向被告公积金中心递交投诉信，请求被告公积金中心为其追讨2002年6月至2015年6月原告欠缴部分住房公积金。第三人向被告公积金中心提交了劳动合同、纳税清单、养老保险缴费明细，证明原告与第三人于2002年5月至2015年6月之间存在劳动关系，并因其本人在单位的劳动时间与社保缴交时间一致，且工资与社保缴费基数相符，申请使用社保缴费基数作为公积金缴费基数。2016年12月27日，被告公积金中心向原告作出《核查通知书》，通知原告第三人反映其少缴/未缴2002年6月至2015年6月期间住房公积金15884元，要求原告对其与第三人之间是否存在劳动关系及劳动关系的起始时间，是否为第三人缴存了住房公积金及住房公积金缴存起始时间，第三人相关年度住房公积金缴存基数、比例是否正确等事项进行核实；同时告知原告如对第三人所反映的事实、补缴数额有异议，可以在收到通知书之日起10个工作日内提出异议并附上相关证明资料。被告公积金中心于2016年12月28日向原告邮寄送达上述《核查通知书》、《应缴数额统计表》等，原告于2016年12月29日签收。2017年1月9日，原告就第三人及其他劳务人员的公积金缴存问题一并向被告公积金中心提出了异议。2017年2月21日，被告公积金中心经核查后，向原告作出穗公积金中心南沙责字[2017]148号《责令限期办理决定书》，查实原告未按规定为第三人缴存2002年6月至2015年6月期间的住房公积金，根据国务院《住房公积金管理条例》第二条、第十三条、第十五条、第十六条、第十七条、第十八条、第十九条、第二十条、第三十七条、第三十八条、第四十七条、《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管[2005]5号）第六条、《关于住房公积金管理几个具体问题的通知》（建金管[2006]52号）等有关规定，责令原告在收到决定书之日起10个工作日内为第三人补缴2002年6月至2015年6月期间的单位应缴存部分住房公积金合计15884元到职工住房公积金账户内。上述决定书中2002年6月至2007年6月住房公积金缴存基数来源依据为该期间养老保险缴费基数，2007年7月至2015年6月住房公积金缴存基数来源依据为该期间纳税清单证明的工资。被告公积金中心于2017年2月21日向原告邮寄送达上述决定书，原告于次日签收。2017年4月14日，原告不服上述决定书，向被告市政府申请行政复议。被告市政府于2017年4月17日向被告公积金中心作出《提出行政复议答复通知书》，于2017年5月3日向第三人发出《第三人参加行政复议通知书》。2017年6月7日，被告市政府作出穗府行复[2017]394号《行政复议决定书》，决定维持被告公积金中心作出的涉案决定书。原告仍不服，遂诉至法院。
原审诉讼中，原告对其与第三人的劳动关系存续期间及住房公积金缴存比例予以认可，对住房公积金缴存时间及缴存基数有异议，但表示因该司工资台账数据仅保留两年而未向被告公积金中心提供证据证明第三人的工资收入情况。
原审法院认为：《住房公积金管理条例》第十条第一款规定：“直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市（地、州、盟）应当按照精简、效能的原则，设立一个住房公积金管理中心，负责住房公积金的管理运作。县（市）不设立住房公积金管理中心。”第三十八条规定：“违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行。”因此，被告公积金中心负有辖区内住房公积金管理的职责。
《住房公积金管理条例》第十六条第二款规定：“单位为职工缴存的住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以单位住房公积金缴存比例。”第十七条规定：“新参加工作的职工从参加工作的第二个月开始缴存住房公积金，月缴存额为职工本人当月工资乘以职工住房公积金缴存比例。单位新调入的职工从调入单位发放工资之日起缴存住房公积金，月缴存额为职工本人当月工资乘以职工住房公积金缴存比例。”第十八条规定：“职工和单位住房公积金的缴存比例均不得低于职工上一年度月平均工资的5％；有条件的城市，可以适当提高缴存比例。具体缴存比例由住房公积金管理委员会拟订，经本级人民政府审核后，报省、自治区、直辖市人民政府批准。”参照建设部、财政部、中国人民银行《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》第二条规定：“设区城市（含地、州、盟，下同）应当结合当地经济、社会发展情况，统筹兼顾各方面承受能力，严格按照《条例》规定程序，合理确定住房公积金缴存比例。单位和职工缴存比例不应低于5%，原则上不高于12%。采取提高单位住房公积金缴存比例方式发放职工住房补贴的，应当在个人账户中予以注明。未按照规定程序报省、自治区、直辖市人民政府批准的住房公积金缴存比例，应予以纠正。”第六条规定：“单位补缴住房公积金（包括单位自行补缴和人民法院强制补缴）的数额，可根据实际采取不同方式确定：单位从未缴存住房公积金的，原则上应当补缴自《条例》（国务院令第262号）发布之月起欠缴职工的住房公积金。单位未按照规定的职工范围和标准缴存住房公积金的，应当为职工补缴。单位不提供职工工资情况或者职工对提供的工资情况有异议的，管理中心可依据当地劳动部门、司法部门核定的工资，或所在设区城市统计部门公布的上年职工平均工资计算。”本案中，被告公积金中心责令原告补缴的住房公积金数额，有养老保险缴费历史明细、纳税清单、《住房公积金应缴数额统计表》等证据予以证明，原告虽对《住房公积金应缴数额统计表》中的缴存基数及缴存期间有异议，但原告未能举证予以说明。因被告公积金中心以养老保险缴费清单记载的缴费基数和纳税清单记载的工资收入作为第三人的住房公积金缴存基数，符合法律规定，故对被告公积金中心提交的《住房公积金应缴数额统计表》予以采纳，对涉案决定书中认定的原告应为第三人补缴的单位应缴存部分住房公积金的数额予以认可。被告公积金中心根据养老保险缴费历史明细、劳动合同、纳税清单等证据证实原告与第三人存在劳动关系，以第三人提供的相关证据作为基础，初步查明原告欠缴第三人的住房公积金情况后向原告发出《核查通知书》，通知原告对相关事实进行核实，并可在指定的期限内提出异议及提交证据，已给予原告陈述、申辩的机会及举证的权利，程序合法正当。原告接到核查通知后，仍未为第三人缴存劳动关系存续期间的住房公积金，被告公积金中心作出涉案决定书并依法送达原告，具有事实和法律依据，程序合法。
对于原告提出的涉案决定书不符合《劳动保障监察条例》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》、《中华人民共和国民法通则》中关于查处、处罚期限、诉讼时效规定的主张，首先，《劳动保障监察条例》规范的是劳动保障行政部门的行政行为，被告公积金中心作出的涉案决定书并非行政处罚行为，亦非劳动争议仲裁行为；其次，根据《住房公积金管理条例》的规定，住房公积金是单位和职工缴存的长期住房储金，具有强制性、义务性、专项性，单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或者少缴，因此原告的上述主张于法无据。
《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于60日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过30日。”本案中，被告市政府依照法律规定在法定期限内作出行政复议决定维持被告公积金中心作出的涉案决定书，程序合法。
综上所述，原告要求撤销涉案决定书及涉案复议决定书的请求理据不足，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告创信鞋业公司的诉讼请求。
上诉人创信鞋业公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审认定事实不清。上诉人收到被上诉人公积金中心作出的《核查通知书》后，在期限内向其寄送《住房公积金异议函》，对《核查通知书》中提到的缴存年限、缴存基数等标准提出了异议。但被上诉人公积金中心收到《异议函》后，既未对函中提出的异议进行调查，也未回复上诉人，直接作出了《责令限期办理决定书》，剥夺了上诉人的申辩、异议权，程序违法，原审对该部分事实未进行审查，查明事实不清。根据《住房公积金管理条例》第十六条的规定，公积金的缴存基数为职工本人上一年度月平均工资，并非养老保险，且根据《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》第六条的规定，在单位不提供职工工资情况或职工对提供的工资情况有异议的情况下，管理中心可依据当地部门、司法部门核定的工作或所在设区城市统计部门公布的上年职工平均工资计算，本案补缴年限已超过两年，上诉人客观上无法提供这么长时间的工资台账，并非故意不提供，对于超过两年追溯期限的补缴请求，应由原审第三人提供经上诉人确认的个人收入情况作为缴存依据，若原审第三人无法提供的，应由其承担不利后果。被上诉人公积金中心不能以未经劳动部门核定的养老保险缴费基数作为缴存基数来源，原审法院对公积金缴存基数的事实也未尽审查义务。二、本案应受两年追溯期限的限制。被上诉人公积金中心在履行公积金追缴职责时，应遵守、参照《劳动保障监察条例》的规定，对于超出两年追溯时效的请求不应受理、处理。刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼均有设立时效制度，若补缴公积金没有时效限制，不仅造成企业经营不稳定，还会产生因工资数额丧失等原因导致无法确定补缴标准的问题，不利于维护企业、职工利益。在南沙地区甚至珠三角地区，因社会环境、法律宣传等原因，实际上很少用人单位为员工缴纳公积金，若补缴公积金不论时效的话，上诉人及周边地区的企业都将面临极其可怕的局面，可能会使上诉人资金周转困难甚至倒闭，也不利于社会经济秩序的稳定。综上，请求判决：1.撤销原判；2.撤销被上诉人公积金中心作出的被诉《责令限期办理决定书》及被上诉人市政府作出的被诉《行政复议决定书》；3.本案诉讼费由两被上诉人承担。
被上诉人公积金中心、市政府二审期间均未提交答辩意见。
原审第三人赵霞二审期间未陈述意见。
经审查，原审法院查明的事实清楚，且有相应的证据证实，本院予以确认。
本院认为：本案的争议焦点主要有以下两点：
一、被上诉人公积金中心责令上诉人为原审第三人补缴涉案期间住房公积金的依据是否充分。《住房公积金管理条例》第二十条第一款规定：“单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或者少缴。”建设部、财政部、中国人民银行《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》第六条规定：“单位补缴住房公积金（包括单位自行补缴和人民法院强制补缴）的数额，可根据实际采取不同方式确定：单位从未缴存住房公积金的，原则上应当补缴自《条例》（国务院令第262号）发布之月起欠缴职工的住房公积金。单位未按照规定的职工范围和标准缴存住房公积金的，应当为职工补缴。单位不提供职工工资情况或者职工对提供的工资情况有异议的，管理中心可依据当地劳动部门、司法部门核定的工资，或所在设区城市统计部门公布的上年职工平均工资计算。”据此，为职工按时、足额缴纳住房公积金是用人单位的法定义务。本案原审第三人虽已离职，但其在职期间，上诉人未为其缴存住房公积金，该违法行为一直处于持续状态，故被上诉人公积金中心受理原审第三人的投诉并无不当。被上诉人公积金中心在受理投诉后，作出《核查通知书》，要求上诉人核实劳动关系、住房公积金缴存时间、基数、比例等信息，并附《住房公积金应缴数额统计表》一份，上诉人虽在规定期限内提出了异议，但未附相应证明资料。被上诉人公积金中心经审查，认为异议不成立，责令上诉人为原审第三人补缴涉案期间的单位应缴部分住房公积金符合法律规定，依据充分。上诉人认为被诉《责令限期办理决定书》公积金缴存基数依据不足、程序违法的意见无事实依据，本院不予支持。
二、追缴行为是否应参照适用《劳动保障监察条例》两年时效限制。住房公积金是用人单位及职工必须依法缴存的长期住房储金，相关法律法规对住房公积金追缴时效并无限制性规定。对于未依法缴存住房公积金的用人单位，被上诉人公积金中心依法履行追缴行政职责，与劳动保障违法查处行为属于不同行政行为，不适用《劳动监察保障条例》所规定的两年查处时效。上诉人主张被上诉人公积金中心的追缴行为应参照适用《劳动保障监察条例》两年时效限制缺乏法律依据，本院不予支持。
根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项以及第三十一条第一款的规定，复议机关被上诉人市政府的复议程序合法，本院予以支持。
综上，原审判决驳回上诉人诉讼请求的处理正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人广州市番禺创信鞋业有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 邓 军
审判员 谭建军
审判员 陈作斌
二〇一七年十二月十五日
书记员 李梦瑶