江西省吉安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）吉中行终字第51号
上诉人（原审原告）杜江，电工。系杜明德长孙。
上诉人（原审原告）杜珊，女，1966年4月28日出生，汉族，新干县人，无业，住江西省宜春市奉新县冯川镇奉新中大道***号*栋*单元***室。公民身份号码：3622261966********。系杜明德孙女。
上诉人（原审原告）杜钊，个体户。系杜明德次孙。
上诉人（原审原告）杜林春，无业。
上诉人（原审原告）杜林新，个体户。
上诉人（原审原告）杜玉如，无业。
上诉人（原审原告）杜金如，无业。
上诉人（原审原告）杜立志，退休教师。
上列上诉人的委托代理人郑力杰，江西天开律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）新干县人民政府。住所地：新干县城南行政服务中心大楼。
法定代表人包静，县长。
委托代理人张晓勇，新干县法制办副主任。
委托代理人吴小龙，新干县房屋征收与补偿办公室副主任。
上诉人杜江、杜钊、杜珊、杜林春、杜林新、杜玉如、杜金如、杜立志（以下简称杜林春、杜林新等6户）因其诉被上诉人新干县人民政府（以下简称新干县政府）房屋行政征收一案，不服吉安县人民法院（2014）吉行初字第19号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
一审法院经审理查明，2009年3月28日，原新干县规划建设局作出选字第2009005号建设项目选址意见书，拟选新干县城乡建设投资开发有限责任公司建设的新干县赣江防洪路堤建设项目（滨江大道）北区段工程位置为县城赣江东岸，南起新干赣江大桥，北至光明瓷板厂。2009年7月2日，新干县发展和改革委员会作出干发改字（2009）56号《关于新干县赣江防洪路堤建设项目（滨江大道）北区段工程立项的批复》认为，为加快新干县城市建设步伐，完善城市交通设施，改善城区交通现状，加强城市防洪能力，带动城市经济发展，根据新干县城市总体规划，同意新干县赣江防洪路堤建设项目（滨江大道）北区段工程建设地点、线路走向、建设规模和建设内容、项目总投资及资金筹措的立项。2009年10月15日与2009年10月19日，原新干县规划建设局分别为新干县城乡建设投资开发有限责任公司颁发了该建设项目的建字第2009251号建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证。2012年8月11日，新干县发展和改革委员会以干发改字（2012）40号《关于新干县县城防洪工程（滨江大道）建设房屋征收项目批复的函》批复新干县城乡建设投资开发有限责任公司，认为该建设房屋征收项目符合新干县“十二五”国民经济和社会发展规划，并已列入2012年全县重点项目计划，同意该项目按计划实施。新干县城乡建设局以干建字（2012）20号《关于新干县县城防洪工程（滨江大道）建设房屋征收项目的规划意见》认定该项目符合新干县总体规划，且该项目控制性详细规划已经县城乡建设规划建设委员会2009年12月17日全体讨论通过，同意新干县城乡建设投资开发有限责任公司开始实施该项目。新干县国土资源局以干国土字（2012）21号《关于新干县县城防洪工程（滨江大道）建设房屋征收项目的用地意见》认定该项目符合新干县土地利用总体规划，同意新干县城乡建设投资开发有限责任公司开始实施该项目。2012年11月25日，新干县财政局作出干财字（2012）43号《关于我县县城防洪工程（滨江大道）建设房屋征收补偿资金到位的承诺函》向县房屋征收与补偿办公室承诺该项目房屋征收补偿资金预计总投资3亿元，已由县财政安排，实行专户储存。自2012年7月5日至2012年11月2日，新干县政府多次将《新干县县城防洪工程（滨江大道）建设房屋征收及补偿安置实施方案征求意见稿》向被征收对象征求意见，同时组织对征收范围内的房屋情况进行调查登记，并将该《新干县县城防洪工程（滨江大道）建设房屋征收及补偿安置实施方案征求意见稿》分别在新闻媒体和其它公共场所等进行了公示。征求意见经县委常委会、县政府常务会议、县四套班子会多次讨论修改。2012年9月20日新干县政府对项目进行了社会稳定风险评估，作出了干房征办字（2012）2号《县城防洪工程建设房屋征收风险评估报告》，评估为C级风险。2012年11月23日，经新干县人民政府第9次常务会讨论通过了县房管局《关于呈报新干县县城防洪工程（滨江大道）建设房屋征收及补偿安置实施方案的请示》，并于2012年12月3日形成《县政府第9次常委会议纪要》。2012年11月27日被告正式作出了干府字（2012）45号《新干县人民政府关于县城防洪工程（滨江大道）房屋征收决定书》（以下简称《房屋征收决定书》）和《新干县县城防洪工程（滨江大道）建设房屋征收及补偿安置实施方案》（以下简称《补偿安置实施方案》），并于同日在新闻媒体、征收范围区域公共场所等地进行了公告。该《房屋征收决定书》决定对北起光明瓷板厂，南至新干大桥，西以赣江为界，东距赣江沿岸内区域房屋、土地进行征收（详见规划红线图）。该《补偿安置实施方案》明确了征收补偿的有关内容，包括征收范围、征收时间、征收部门、征收实施单位、征收步骤、房屋评估办法、补偿安置办法、其它补偿及奖励等有关征收补偿规定，载明行政复议、行政诉讼权利等事项。征收部门新干县房屋征收与补偿办公室和征收实施单位新干县县城防洪工程建设指挥部将该决定和《补偿安置实施方案》对所有被征收对象进行宣传和解释，并编印成册发给每户被征收对象。在法定行政复议和行政诉讼期限内，无被征收对象对《房屋征收决定书》提起行政复议和行政诉讼。为使被征收对象获得更多的征收补偿实惠，新干县政府又公布了《补充细则》（以下简称《补充细则》），补充规定了砖混与砖木结构房屋保底成新率、房屋折旧计算法、房屋装修补偿比率、总楼层为一层与二层等栋房评估时分别按1.7与1.4的修正系数修正后扣除一层房屋建筑面积十成新房屋重置价计算房屋价值等。由于被征收人不能最终确定评估机构，2012年12月20日，新干县政府采取公开抽签方式确定了具有二级房地产估价资质的南昌市鼎力土地房地产评估有限公司为该项目的评估机构。新干县公证处经现场公证，认可此次挑选评估机构真实有效。杜林春、杜林新等6户的房屋为一栋共六层，座落在新干县城沿江路35号，位于该项目征收范围内。2003年杜林春、杜林新等6户办理的房屋所有权证均登记该房建造于2001年，底层面积为137.9㎡。杜江、杜钊、杜珊的祖父杜明德与杜林春、杜林新、杜玉如、杜金如、杜立志所有的房屋分别在该栋房中的第一、二、五层共14间；第一、二层共7间；第一、三层共7间；第一、四、六层共13间；第一、四、五层共13间；第一、三、六层共8间。房屋所有权证号分别为301034、301031、301032、301046、301045、301036。杜江、杜钊、杜珊的祖父杜明德与杜林春、杜林新、杜玉如、杜金如、杜立志国有土地使用证地号均为A-519，分别拥有土地面积为35.5㎡、17.75㎡、17.75㎡、24.675㎡、24.675㎡、21.85㎡。经南昌市鼎力土地房地产评估有限公司依据该《补偿安置实施方案》及《补充细则》，按照《国有土地上房屋征收评估办法》程序，以2012年11月27日为估价时点进行评估，于2013年9月3日作出估价报告，确认杜明德房屋建筑面积202.33㎡，价格803677元，装修价4701元，合计808378元；杜林春房屋建筑面积101.17㎡，价格401874元，装修价14772元，合计416647元；杜林新房屋建筑面积101.17㎡，价格401874元，装修价29709元，合计431584元；杜玉如房屋建筑面积192.98㎡，价格766538元，装修价5924元，合计772462元；杜金如房屋建筑面积192.98㎡，价格766568元，装修价26592元，合计793160元；杜立志房屋建筑面积121.78㎡，价格483743元，装修价44001元，合计527744元。新干县房屋征收与补偿办公室将该房屋评估结果告知并送达于杜林春、杜林新等6户。在规定期限内杜林春、杜林新等6户既未提出异议，也未提出书面复核复估申请。经新干县房屋征收与补偿办公室与征收范围内的被征收户协商，需征收的共581户，已签订补偿协议570户，未签订补偿协议的包括杜林春、杜林新等6户在内共11户。由于征收决定规定的签约期限已过，杜林春、杜林新等6户仍未与县房屋征收与补偿办公室达成补偿协议。故经新干县房屋征收与补偿办公室申请，新干县政府于2014年2月18日向杜林春、杜林新等6户作出被诉《关于对杜明德、杜林春、杜林新、杜立志、杜玉如、杜金如房屋征收补偿决定书》（以下简称《房屋征收补偿决定书》）。杜林春、杜林新等6户不服，向吉安市人民政府申请行政复议。2014年6月6日吉安市人民政府以吉府复字（2014）18号行政复议决定书维持了新干县政府该被诉《房屋征收补偿决定书》。杜林春、杜林新等6户仍不服，提起行政诉讼。因杜明德及其唯一子女杜尚志于该《房屋征收补偿决定书》作出前已死亡，2014年9月26日新干县政府作出《关于更正有关内容的通知》，将该《房屋征收补偿决定书》中的“杜明德”内容全部变更为“杜明德”的代位继承人“杜钊、杜江、杜珊”。庭审中杜林春、杜林新等6户对此均无异议。
另查明，该被诉《房屋征收补偿决定书》对杜玉如的房屋征收货币补偿额比该房屋估价报告确认的市场价格短少8818元。
一审法院认为，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第八条、第二十六条的规定，新干县政府具有作出房屋征收决定及按照征收补偿方案作出补偿决定的法定职权。杜林春、杜林新等6户作为被征收人，对补偿决定不服，可以依法提起行政诉讼。由于新干县原防洪工程设计标准低，工程老化严重，防洪保安能力较弱，为加快新干县城市建设步伐，完善城市交通设施，改善城区交通现状，加强城市防洪能力，带动城市经济发展，新干县政府研究决定实施新干县县城防洪工程建设项目。该项目经发改部门批准立项，符合新干县相关规划的要求，并取得相关部门的批准手续。新干县政府依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的程序规定，作出了《房屋征收决定书》和《补偿安置实施方案》。在法定行政复议和行政诉讼期限内，该征收范围内的被征收人未对该《房屋征收决定书》提起行政复议和行政诉讼，该《房屋征收决定书》已具法律效力。该《房屋征收决定书》也非本案被诉具体行政行为，不属于本案审理范围。本案被诉的系新干县政府对杜林春、杜林新等6户作出的《房屋征收补偿决定书》，争议的焦点是该《房屋征收补偿决定书》对杜林春、杜林新等6户若选择产权调换安置方式，则安置两宗建房用地和四套住房是否合法的问题。由于新干县政府依法公布的《补偿安置实施方案》，并非具体行政行为，不属行政诉讼范围，故杜林春、杜林新等6户诉称该《补偿安置实施方案》对独栋私宅征收补偿安置中第（四）项规定的内容有失公平且不合法，新干县政府按照该《补偿安置实施方案》作出的被诉《房屋征收补偿决定书》不合法，应予撤销的主张无法律依据，不予支持。根据该《补偿安置实施方案》，选择产权调换补偿安置方式的，独栋私宅征收补偿安置的被征收户可选择安置房安置或土地安置。选择土地安置的条件是：被征收人一个户头（以房屋所有权证或土地使用证为准），原则上只安置一宗土地，房屋占地面积大于135㎡（含135㎡）小于225㎡的可安置两宗土地；……。2000年元月1日后建成的被征收房屋若办理了多本房屋所有权证或土地使用证的，按房屋占地面积安置土地宗数，剩余的户头只能按照就近靠档不调档的原则选择安置房。即建房用地的安置系以房屋所有权证或土地使用证登记的内容为准，按照该《补偿安置实施方案》的规定予以确定。杜林春、杜林新等6户的房屋系一栋六层。2003年杜林春、杜林新等6户各自为其所有的房屋办理的房屋所有权证登记的房屋建筑年代均为2001年，底层面积为137.9㎡。杜林春、杜林新等6户未提出异议的其房屋估价报告也记载该房屋使用年限为11年，不在2000年前建造，因此被诉《房屋征收补偿决定书》按该《补偿安置实施方案》安置两宗建房用地和四套住房予杜林春、杜林新等6户，并无不当。杜林春、杜林新等6户诉称其房屋实际系1999年建成且有六本并各自独立的房屋所有权证应安置六宗建房用地之主张与该《补偿安置实施方案》规定不符，不予支持。该被诉《房屋征收补偿决定书》除对杜玉如的补偿短少8818元外，对其他人被征收房屋价值的补偿额，并未低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，且确定了货币补偿与产权调换两种安置方式的选择及用于产权调换的建房用地及安置房地点；并给予杜林春、杜林新等6户选择的货币补偿总额包括了房屋价值、装修费、临时安置费、搬迁费等各项补偿及支付方式与期限；还确定了过渡方式与期限，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、第十九条、第二十一条、第二十二条、第二十五条、第二十六条的规定。虽该被诉《房屋征收补偿决定书》对杜玉如房屋价值的补偿低于其房屋估价报告确认的市场价格，又未对杜林春、杜林新等6户选择货币补偿安置方式的各自具体货币补偿金额进行分户确定，且认定被征收房屋的座落与事实不符，存瑕疵。但由于杜林春、杜林新等6户对此未主张异议，且庭审后，新干县政府已作出按杜玉如被征收房屋估价报告确认的房屋价格对杜玉如进行补偿的书面承诺，故本院不予裁判。综上，杜林春、杜林新等6户请求撤销被诉《房屋征收补偿决定书》的理由不成立，依法不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回杜林春、杜林新等6户的诉讼请求。
杜林春、杜林新等6户不服上述判决，上诉请求撤销一审判决，改判对杜林春、杜林新等6户给予每户一宗建设用地进行征收安置。其理由为：1.一审法院不按新干县政府2012年11月27日《补偿安置实施方案》的第八条补偿安置中产权调换独栋私宅征收补偿安置第一项“被征收人一个户头（以房屋产权证或土地使用证为准）原则上只安置一宗地”的规定进行安置错误。因为杜林春、杜林新等6户均为独立的家庭，也是独立的生活单元，在1998年1月建该征收房时就是分别以杜立志、杜明德、杜林新和杜林春、杜金如、杜玉如6户报建和批建的，房产证和土地使用证均是以6户分别办理的，每个户头均有一份产权证。依新干县政府2012年11月27日《补偿安置实施方案》的第八条补偿安置中产权调换的规定，被征收人一个户头（以房屋产权证或土地使用证为准）原则上只安置一宗地就应该要按该规定安置。在新干县政府干府字（2014）7号《房屋征收补偿决定书》和一审法院（2014）吉行初字第19号行政判决书的判决均没有谈到为什么不按此规定安置，既然杜林春、杜林新等6户没有不符合该规定的要求，就应按此规定给杜林春、杜林新等6户每户一宗地进行安置，而不是按《补偿安置实施方案》的第八条补偿安置中产权调换独栋私宅征收补偿安置第四项的内容安置。2.一审法院认定杜林春、杜林新等6户的房屋是2001年建成的错误。杜林春、杜林新等6户提供的房产证上确实写了是2001年建成，但是因种种原因才于2003年去房管单位办证，当时对建成时间没有在意，加上房管单位没有太严格的要求，杜林春、杜林新等6户只是随意的写了一个时间，但这并不等于房屋就是2001年建成，交通局宿舍与杜林春、杜林新等6户房屋相隔间隙只有二三十公分宽，而交通局的宿舍房屋建成时间为1999年。并且交通局房屋的粉刷是借助杜林春、杜林新等6户房屋南面窗户才能粉刷的。另外，杜林春、杜林新等6户在一审时，提供了当时建房的施工人员的证明和完工后结算人员的证明，以及结账单、记账簿等，均证明该房屋是在1999年年底前就完工建成，而非2001年建成，另外有线电视入户证也是在2001年1月办好的。并且1999年5月与新干县航运公司就阳台影响航运公司通风采光而发生纠纷的调解，也确实说明杜林春、杜林新等6户所建房屋在1999年5月份就基本完工。由此可见，杜林春、杜林新等6户的房屋是在1999年完工，而非2001年完工，因此杜林春、杜林新等6户应每户获得一宗土地安置。
二审经审理查明，2014年2月18日，新干县政府作出干府字（2014）7号《房屋征收补偿决定书》，主要内容：1、如被征收人杜明德、杜林春、杜林新、杜立志、杜玉如、杜金如选择货币补偿，根据南昌市鼎立土地房地产评估有限公司对房屋及装修的评估和《补偿安置实施方案》的规定，被征收人杜明德、杜林春、杜林新、杜立志、杜玉如、杜金如应得的货币补偿金额合计为3841184元，其中：房屋补偿金额为3615456元、房屋装修补偿金额为125655元、搬迁费18157元（含二次搬迁费）、临时安置费81916元。全部补偿金存储于中国工商银行股份有限公司新干支行；2、如被征收人杜明德、杜林春、杜林新、杜立志、杜玉如、杜金如选择房屋产权调换，按照县政府公布的《补偿安置实施方案》确定的安置地点和安置办法选择安置土地，安置土地价值与被征收房屋价值的差额待被征收房屋搬空并拆除时结算。县房屋征收与补偿办公室为被征收人杜明德、杜林春、杜林新、杜立志、杜玉如、杜金如提供的产权调换土地位于城北安置点3－10、3－11（90㎡／宗）；3、安置房房屋座落于：城南火车站东苑小区，分别为：1号楼1单元702室、1号楼2单元701室、2号楼1单元702室、2号楼2单元701室；4、在补偿决定规定期限内，被征收人杜明德、杜林春、杜林新、杜立志、杜玉如、杜金如既不选择货币补偿也不选择产权调换，则视为其选择产权调换等。另经二审实地勘验，杜林春、杜林新等6户涉案被征收共有房屋的东南面三层以上仍有部分处于在建状态，至今尚未完全竣工。
二审查明的其他事实与一审认定的事实一致。
本院认为，新干县赣江防洪路堤（滨江大道）北区段建设项目工程是新干县政府为加强城市防洪能力，完善城市交通设施等公共利益需要，在符合新干县城市总体发展规划和土地利用总体规划基础上投资建设的市政基础设施建设项目。为确保该项目的顺利推进，所制定的《房屋征收决定书》和《补偿安置实施方案》经过了相关部门的论证和公开征求公众意见，组织被征收人和公众代表召开听证会听取意见建议并作出了相应修改，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关程序规定，合法有效，应为该项目范围内的房屋征收安置补偿工作的实施依据。该《补偿安置实施方案》第八条第（二）款第2项第（2）目对独栋私宅的征收补偿安置方式规定为：“①被征收人一个户头（以房屋所有权证或土地使用证为准）原则上只安置一宗土地，房屋占地面积大于135㎡（含135㎡）小于225㎡（不含225㎡）的可安置两宗土地；房屋占地面积大于225㎡（含225㎡）小于315㎡（不含315㎡）可安置三宗土地；房屋占地面积大于315㎡（含315㎡）小于405㎡（不含405㎡）可安置四宗土地，以此类推。……④2000年元月1日后建成的被征收房屋若办理了多本房屋所有权证或土地使用证的，按房屋占地面积安置土地宗数，剩余的户头只能按照就近靠档不调档的原则选择安置房”等。杜林春、杜林新等6户共有的涉案被征收房屋底层面积为137.9㎡，其2003年签字确认的《江西省新干县房产所有权登记审核表》登载的建筑年代为2001年。新干县政府据此按照《补偿安置实施方案》第八条第（二）款第2项第（2）目④的规定，决定如杜林春、杜林新等6户选择产权调换安置方式，则为其提供位于城北安置点3－10、3－11号（90㎡／宗）土地进行产权调换。对此，杜林春、杜林新等6户不服，认为其共有的涉案房屋系1999年建成，且每户都办理了土地使用权证和房屋所有权证，应按《补偿安置实施方案》第八条第（二）款第2项第（2）目①的规定分别对每户提供一宗土地进行土地调换，即6宗土地。但经本院实地勘验，杜林春、杜林新等6户共有的涉案被征收房屋的东南面三层以上仍有部分处于在建状态，至今尚未完全竣工。新干县政府适用《补偿安置实施方案》第八条第（二）款第2项第（2）目④的规定，按2000年1月1日后建成房屋确定二宗土地对其进行产权调换并无不当。杜林春、杜林新等6户关于其房屋1999年建成，应给予六宗土地调换的上诉理由，与事实不相符，依法不能成立。至于《房屋征收补偿决定书》中存在的补偿金额计算瑕疵问题，双方在一审过程中业已达成一致，二审不存争议。综上，一审认定事实清楚，判决驳回杜林春、杜林新等6户撤销新干县政府干府字（2014）7号《房屋征收补偿决定书》的诉讼请求并无不妥。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人杜江、杜钊、杜珊、杜林春、杜林新、杜玉如、杜金如、杜立志负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴 山
审 判 员 颜 莉
代理审判员 钟君林
二〇一四年十二月十五日
书 记 员 罗英秀