浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙01行终414号
上诉人（原审原告）：杭州市余杭区闲林街道农民多层公寓建设管理中心，住所地杭州市余杭区闲林街道闲富中路*号。
法定代表人：余栋豪，主任。
委托代理人：胡云鹏、喻云皓，浙江金成太炎律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：杭州市余杭区城市管理综合行政执法局，住所地杭州市余杭区星桥街道藕花洲大街西段211号。
法定代表人：陈建荣，局长。
委托代理人：冯鑫芳，该局工作人员。
委托代理人：曹玲玲，浙江金宏律师事务所律师。
上诉人杭州市余杭区闲林街道农民多层公寓建设管理中心（以下简称建管中心）为与被上诉人杭州市余杭区城市管理综合行政执法局（以下简称余杭区城管执法局）城建行政处罚一案，不服杭州市余杭区人民法院（2017�浙01**行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年5月2日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：杭州市规划局于2011年、2012年先后两次向建管中心分别颁发了的建字第201101518081号建设工程规划许可证和建字第201201518023号建设工程规划许可证，认定建管中心在闲林街道里项村建设闲林水库安置房西区项目符合城乡规划。后，建管中心领取了建设工程施工许可证。但建管中心在建设过程中，对该项目51幢主体建筑物及附属的地下室、车库等配套设施进行了规划变更，主要变更内容有：飘窗取消改为普通窗、空调机位移位、客厅落地窗规格变更、外墙材质变更、排烟井取消、地下室改建、自行车坡道调整、幼儿园门窗变更、幼儿园外立面增设雨棚、增设门楼一处、增设室外箱式变压器等。闲林水库安�房西区项目地上地下总建筑面积原规划为327895.83平方米，变更减少368.41平方米，现实际总建筑面积为327527.42平方米。2015年10月20日、2015年11月3日、2016年4月25日，余杭区城管执法局就建管中心上述未按照规划条件的建设行为三次向余杭规划分局征求意见。后，余杭规划分局均作出同意按程序补办相关手续的认定意见。2016年5月30日，杭州天阳工程咨询有限公司经余杭区城管执法局委托作出《工程造价咨询报告书》，认定闲林水库安置房西区项目工程造价为伍亿伍仟贰佰陆拾壹万柒仟壹佰叁拾伍元整（552617137元）。2015年7月7日，余杭区城管执法局向建管中心发出行政处罚听证告知书，告知建管中心作出行政处罚决定的事实、理由、依据及拟处罚的内容，并告知建管中心依法享有陈述、申辩及要求听证的权利。建管中心在收到听证告知书三日内未向余杭区城管执法局要求举行听证。2016年7月13日，余杭区城管执法局作出了41022135号处罚决定，并于2016年7月14日送达给建管中心。建管中心不服该处罚决定，向原审法院提起诉讼，请求撤销余杭区城管执法局于2016年7月13日作出的41022135号处罚决定。
原审法院认为，本案诉争的是余杭区城管执法局作出行政处罚的行政行为。根据《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第三条、第六条规定，余杭区城管执法局作为城市管理综合行政执法部门，在其职权范围内，依法对城市规划区内未按取得建设工程规划许可证进行建设的行为予以处罚是其法定职责。本案中，建管中心在建设闲林水库安置房西区项目时，存在对该项目51幢主体建筑物及附属的地下室、车库等配套设施未按照已取得的建设工程规划许可证的规定进行建设行为，有现场笔录、现场检查（勘查）照片、询问笔录、余杭区规划局回函等证据佐证，事实清楚。建管中心主张其改建行为系正常的设计变更且余杭规划分局并未认定其未经规划许可。原审法院认为，工程建设应该按照建设工程规划许可证的规定进行建设，但建管中心在建设闲林水库安置房西区项目时的上述改建行为与其取得建设工程规划许可证的规定不符；同时余杭规划分局在余杭区城管执法局对建管中心的改建行为征求意见时均回复“同意按程序补办手续”，也印证了建管中心在实施改建时也未取得规划部门项目批后修改审批许可，故对建管中心的上述主张不予支持。余杭区城管执法局作出被诉行政行为时，经历了现场检查（勘查）、立案、调查取证、案件审查、告知、陈述申辩以及作出处理决定等阶段和程序，均符合程序规定，故余杭区城管执法局执法程序合法。根据《中华人民共和国城乡规划法》第�十三条第一款规定，本案建管中心未依法申请批后修改的审批许可，擅自变更其已取得建设工程规划许可证的规划条件进行建设的行为违法。但因余杭规划分局“同意按程序补办手续”的意见，余杭区城管执法局根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，以《工程造价咨询报告书》认定的工程造价，对建管中心作出责令30日内补办相关规划手续、处建设工程造价6%的罚款33157000元的处罚决定并无不当。建管中心认为处罚的基数应以改建行为所属的单项工程造价计算，不应该按照房屋的单体工程造价来确定。原审法院认为，根据《浙江省城乡规划条例》第五十九条规定，建设工程造价按照有违法建设情形的单项工程造价确定，其中房屋建筑工程按照单体建筑物工程造价确定。本案中建管中心建设的闲林水库安置房西区项目系房屋建筑工程，故余杭区城管执法局以51幢单体建筑物的工程造价作为处罚决定的基数并无不当。建管中心认为其改建行为导致实际建筑面积减少368.41平方米属于合理误差不应予以处罚。原审法院认为，建管中心建设的闲林水库安置房西区项目建筑面积的减少是由建管中心未办理建设工程规划批后修改审批许可，擅自变更建设工程规划许可证的规划条件建设行为所致，并不是正常建设的合理误差，故对建管中心的抗辩，不予支持。综上，建管中心要求撤销41022135号处罚决定的理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回建管中心的诉讼请求。本案受理费50元，由建管中心承担。
宣判后，建管中心不服，向本院上诉称：原判决事实不清，适用法律错误，请求依法改判。一、本案中，原判决认定事实不清。本案中余杭规划分局关于上诉人涉及的设计变更回复“同意按程序补办手续”，但未明确补办的手续是审批手续还是备案手续，一审法院未对案件事实向规划部门进行询问，仅以主观认定余杭规划分局作出的回复系指审批手续的补办，从而认定上诉人实施改建时未取得规划部门项目批后修改审批许可，认定上诉人存在违法的情况，是不严谨的行为，是对案件事实的误判。依据《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第20条第2款规定，故对于上诉人涉及的设计变更是否需要规划部门审批，未经审批是否违法，应由规划行政管理部门进行认定，被上诉人再根据规划行政管理部门对上诉人行为是否构成违法进行认定的结果行使处罚权。故被上诉人作出处罚的依据不足，缺少相关行政管理部门的认定。且被上诉人提供的证据8体现了规划部门对上诉人的部分变更已经用过了审批（如34/35号楼东侧自行车坡道施工部分），其他内容也仅说明未经许可，可补办许可，但未对违法性作出认定，证据8也仅说明被上诉人履行了《杭州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第14条规定的通知义务。二、被上诉人主体资格不适格，一审法院未对被上诉人主体资格进行审查，导致对原判决认定事实不清，法律适用错误。余城法罚字（2016）第41022135号行政处罚决定书系杭州市余杭区城市管理综合执法局作出，依据《关于在浙江省杭州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》国法函（2000）145号文件第三条规定及《杭州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第3条第3款的规定，上述规定即说明杭州市余杭区城市管理综合执法局具有独立的法人资格，且被上诉人提交的法定代表人身份证明书也说明了杭州市余杭区城市管理综合执法局具有独立法人资格，故一审参�诉讼应为杭州市余杭区城市管理综合执法局，而非杭州市余杭区城市管理局，而事实上参与一审诉讼的当事人为被上诉人杭州市余杭区城市管理局，被上诉人主体不适格。三、一审法院未对被上诉人是否具备城市管理相对集中行政处罚权进行审查，导致对原判决认定事实不清，法律适用错误。依据《关于在浙江省杭州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》规定杭州市人民政府有权设立集中行使行政处罚权的行政机关，后杭州市人民政府于2001年9月9日制定《杭州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》授权各区人民政府依法设立城市管理行政执法局，按本办法规定相对集中行使城市管理行政处罚权，上述办法第20条明确“本办法自2001年9月0日施行，萧山区、余杭区的施行时间，由市人民政府另行规定。”故对被上诉人是否具备城市管理相对集中行政处罚权有异议，且根据《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第3条第1款，被上诉人应按该条例取得浙江省人民政府批准，现被上诉人未出具相关批准文件，且根据现有的文件也未表明被上诉人经过批准享受相对集中行政处罚权。且被上诉人在庭审过程中也仅以余政办（2012）25号余杭区建设工程规划批后管理办法（试行）第27条作为其授权的依据，根据《中华人民共和国行政处罚法》第16条规定国务院或经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。故上诉人认为被上诉人不具备城市管理相对集中行政处罚权，无权作出相关处罚，也同时说明了原判决认定事实不清，法律适用错误。综上，请求：1.请求判令撤销（2017）浙0110行初9号行政判决书；2.请求判令撤销被上诉人作出的余城法罚字（2016）第41022135号行政处罚决定书。
余杭区城管执法局答辩称：一、上诉人在建设过程中未按规划许可进行建设，违法事实清楚。本案一审期间，上诉人对其在未经规划部门批后修改审批许可的情况下，对51幢主体建筑物及附属设施改变规划建设这一事实不持异议。杭州市规划局余杭分局在回复征求意见时作出“可以按程序办理批后修改”、“原则上同意按补办批后修改处理，街道相关部门做好安置户的安抚协调工作”的具体意见，已经明确上诉人应按程序补办批后修改手续，而非备案手续。上诉人关于杭州市规划局余杭分局未明确是“审批”还是“修改”手续的上诉理由与客观事实不符。二、被上诉人主体资格适格。本案上诉人将被上诉人列为被告，其诉请也是针对被上诉人作出的处罚决定。被上诉人身份亦经一审法�审查，上诉人认为本案一审参加诉讼的是余杭区城市管理局，与事实不符。三、被上诉人依法履行行政处罚权，职权明确。被上诉人是依法设立的城市管理综合行政执法部门。《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第三条明确“城市管理行政执法部门（以下简称执法部门）是本级人民政府设立的行使城市管理相对集中行政处罚权的专门机关，依法独立履行职责，并承担相应的法律责任。”另，根据《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第六条第（二）款，被上诉人应对“违反规划管理规定的部分行为实施行政处罚”，以及《余杭区建设工程规划批后管理办法》：“余杭区城管执法局依法查处未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为。”综上，请求驳回上诉，维持原判。
各方当事人在原审期间提交的有关证据材料，均�原审法院移送至本院。综合各方当事人的质证、辩论意见，本院对原审法院查明的事实予以确认。
本院二审另查明，根据余政办[2012]290号杭州市余杭区人民政府办公室关于印发《杭州市余杭区城市管理局（杭州市余杭区城市管理综合行政执法局、杭州市余杭区城市管理综合行政执法大队）主要职责内设机构和人员编制规定》的通知（余政办[2012]290号），“……设立杭州市余杭区城市管理局，增挂杭州市余杭区城市管理综合行政执法局、杭州市余杭区城市管理综合行政执法大队牌子。……”
本院认为，《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第三条第二款规定，“城市管理行政执法部门（以下简称执法部门）是本级人民政府设立的行使城市管理相对集中行政处罚权的专门机关，依法独立履行职责，并承担相应的法律责任。”《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第六条第（二）项规定，“执法部门根据国务院或者省人民政府的批准，履行下列基本职责：……（二）依照城乡规划管理方面法律、法规、规章的规定，对违反规划管理规定的部分行为实施行政处罚；……”据此，余杭区城管执法局有权依法查处余杭区城市规划区范围内未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为。本案中建管中心擅自变更其已取得建设工程规划许可证的规划条件进行建设的行为事实清楚，但因余杭规划分局出具了同意按程序补办手续的意见，故余杭区城管执法局根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，对建管中心作出责令30日内补办相关规划手续、处《工程造价咨询报告书》认定的工程造价6%罚款的处罚决定，并无不当。关于处罚基数问题，建管中心认为应以改建�为所属的单项工程造价计算，不应该按照房屋的单体工程造价来确定。但根据《浙江省城乡规划条例》第五十九条规定，建设工程造价按照有违法建设情形的单项工程造价确定，其中房屋建筑工程按照单体建筑物工程造价确定。案涉闲林水库安置房西区项目系房屋建筑工程，故余杭区城管执法局以51幢单体建筑物的工程造价作为处罚决定的基数并无不当。另，案涉余城法罚字（2016）第41022135号行政处罚决定书系余杭区城管执法局作出，本案被上诉人一审答辩状中加盖的印章亦为余杭区城管执法局的印章。因杭州市余杭区城市管理局与余杭区城管执法局系一套班子，两块牌子。故本案被上诉人一审提供杭州市余杭区城市管理局的组织机构代码证及在负责人出庭应诉证明上加盖杭州市余杭区城市管理局印章等，并无不当。综上，建管中心的上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人杭州市余杭区闲林街道农民多层公寓建设管理中心负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘晓辉
代理审判员 唐莹祺
代理审判员 李希芝
二〇一七年六月二十七日
书 记 员 徐 丹