湖南省湘潭市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）潭中行终字第16号
上诉人（原审第三人）湘乡市白田镇长江村和平村民小组。（以下简称和平组）
负责人黄文中，组长。
委托代理人付牙，北京中银（长沙）律师事务所律师，代理权限为一般代理。
被上诉人（原审原告）湘乡市白田镇长江村村民委员会，住所地湘乡市白田镇长江村。（以下简称长江村）
负责人刘德，村主任。
委托代理人廖超群，湘乡市白田镇法律服务所法律工作者，代理权限为一般代理。
原审被告湘乡市人民政府，住所地湘乡市务门前街67号。
法定代表人彭瑞林，市长。
委托代理人尹武维，湘乡市人民政府法制办副主任，代理权限为特别授权。
委托代理人陈清林，湘乡市人民政府法制办工作人员，代理权限为一般代理。
上诉人（原审第三人）和平组因与被上诉人（原审原告）长江村、原审被告湘乡市人民政府土地行政裁决一案，不服湖南省韶山市人民法院（2013）韶行初字第3号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年4月23日以（2014）潭中行终字第20号行政裁定书发回韶山市人民法院重审。韶山市人民法院于2014年9月26日作出（2014）韶行初字第17号行政判决书，上诉人和平组不服，上诉至本院。本院受理后，依法组成由审判员张防修担任审判长，审判员谢颖、代理审判员田晴参加评议的合议庭，于2015年4月30日公开开庭审理了本案，代理书记员刘恋担任记录。上诉人和平组的负责人黄文中、委托代理人付牙，被上诉人长江村的负责人刘德、委托代理人廖超群，原审被告湘乡市人民政府的委托代理人陈清林到庭参加诉讼。因案情复杂，经湖南省高级人民法院批准延长案件审理期限二个月。本案现已审理终结。
原审判决认定，原告长江村与第三人和平组争议山位于湘乡市白田镇长江村境内，东接长江水库水面，南至王家坳到猪场公路，接猪场围墙，延伸至长江水库水面，西至王家坳屋后公路到观音冲反堤大路，北至长江水库水面，面积91.8亩。1962年“四固定”（劳动力、土地、耕畜、农具固定给生产队使用的制度）时，争议山属原东田大队竹山湾生产队集体所有。因长江水库主坝加高、扩容需要，1965年竹山湾生产队大部分社员作为移民外迁，仅留的几户社员与毛家、观音生产队合并为长江大队和平生产队（第三人和平组前身）。东田大队曾在王瓜坪山建立东田林场，1965年长江大队与东田大队合并为长江大队后，长江大队（长江村前身）利用竹山湾生产队移民留下的土地及东田林场开办大队园艺场，先后栽种梨树、桔树，并进行了集体经营、承包经营和流转承包经营。1981年12月22日，原湘乡县人民政府为长江大队园艺场（使用的格式文书式样，表述为园艺场生产队）颁发了《山权林权证》，对园艺场的梨园、桔园、茶园标明了四至、面积共210亩及3.9万株的株数。为稳定园艺场经营环境，1987年12月23日，湘乡市委工作队促成长江村与园艺场周边的和平组、民主组就园艺场上交村利润分红问题达成协议，由村下拨分红款5300元给和平、民主组，分15年给付，其中和平组占93%，民主组占7%。但因冰冻致桔树冻死，协议未能履行。之后和平组曾向长江村提出退还园艺场给组上的要求，由于存在争议，未得到许可。2001年1月17日，白田镇林业站与长江村就园艺场开发签订承包合同，长江村作为发包方，和平组赵建雄（行）、章福秋作为“山主组”代表在承包合同上签字，约定由白田镇林业站与长江村共同开发园艺场所有山地、水面。合同签订后，和平组避开长江村又与白田镇林业站签订了《山地分红协议》，约定由山主组获得收入的25%，双方直接结算（签订时间不详）。2005年9月22日，长江村与湖南大有养殖发展有限公司就长江水库边130亩山地（含争议山地及和平组部分山地、水田）开发猪场项目签订承包合同，约定由该公司承包25年及其他事项。2005年12月10日，长江村与和平组签订《长江村园艺场出租金与和平山主组分红协议》，约定长江村占出租金的65%，和平组占35%。
之后，因出租金分配不到位，长江村与和平组就山地权属引发争议，和平组向市政府申请行政裁决。2006年12月12日市政府以（2006）湘政受字第09号受理通知书受理该申请。市政府经过调查了解，多次组织双方调解无效，于2013年1月31日作出湘政行裁决字[2013]第1号《行政裁决书》，认定争议山在“四固定”时属竹山湾生产队所有，竹山湾生产队滞留农户与毛家、观音生产队合并为和平生产队（和平组前身）。和平组多次以“山主组”名义参与签订协议和分红，之后由于和平组与长江村因承包款分配问题发生争议，而引发权属争议。并认为争议山地属和平组所有，长江村认为属于它们所有的依据不足，1981年原湘乡县人民政府颁发的《山权林权证》无法证明长江村对园艺场的山地拥有所有权，而依照原国家土地管理局1995年5月1日施行的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第二款第（一）项及《湖南省林木林地权属争议处理办法》第十四条第二款之规定，决定争议山属和平组农民集体所有。
裁决书送达后，长江村不服，于2013年3月20日向湘潭市人民政府申请行政复议。2013年6月25日，湘潭市人民政府作出潭复决字[2013]第6号《行政复议决定书》，维持了湘乡市人民政府作出的湘政行裁决字[2013]第1号《行政决定书》。长江村2013年6月29日接到《行政复议决定书》，仍然不服，于2013年7月12日向湘潭市中级人民法院提起诉讼。
原审判决认为，1、原告长江村于2013年6月29日接到行政复议决定后，于2013年7月12日以湘潭市人民政府为被告向湘潭市中级人民法院提起行政诉讼，是在法律规定的时间内起诉，故未超过起诉期限。湘潭市中级人民法院移交该院审理后，在立案审查中，该院发现起诉状中存在错误，向原告指出，原告提出补正申请，进行了补正，符合《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十二条的规定，且补正后的起诉状重新向被告及第三人送达。此次诉讼是依据湘潭市中级人民法院发回重审的裁定，因此被告湘乡市人民政府及第三人和平组提出的原告长江村超过起诉期限和原告主体资格不适格的意见该院不予支持。
2、被告市政府认定争议山地属第三人和平组所有的证据为1987年12月23日原告长江村与和平组、民主组对园艺场利益分红款的协商意见，以及和平组向原告长江村提出过归还争议山请求的事实。并认为1981年原湘乡县人民政府颁发的《山权林权证》因记载权证单位为白田公社长江大队园艺场生产队，而无法证明原告长江村拥有对园艺场山地的所有权。通过庭审查明，第三人和平组就园艺场事项签订的分红协议，仅仅只在“参与”而不是完全的所有人，有的协议还是以长江村代表的身份参与。园艺场利益中的分红及标明的“山主组”，都无法证实第三人和平组拥有对争议山地的所有权。而1998年第三人和平组向原告长江村提出将争议山地归还和平组的要求，只能证明在此之前长江村对争议山地实际占有并行使经营、管理权。原湘乡县人民政府1981年颁发的《山权林权证》合法有效，该证中记载的权证单位为白田公社长江大队园艺场生产队，在当时的历史条件下，大队的副业队、林业队，均是大队的一个经济实体，归大队所有。长江大队园艺场生产队，也是大队的经济实体，并非独立核算的有固定农户的生产队，并且《山权林权证》是一种格式文书。市政府以当时没有园艺场生产队的理由否认长江村对园艺场山地的山权林权证依据不足。被告市政府对争议的裁决认定事实的证据、理由不充分。
3、市政府受理和平组申请行政裁决时间为2006年12月12日。2008年10月1日《湖南省行政程序规定》正式实施。该规定第114条规定“行政机关应当自受申请之日起60日之内作出裁决，情况复杂的，经本行政机关主要负责人批准，可以延长30日作出裁决”。该案于2013年1月31日方作出裁决，裁决时限明显超期，市政府行政程序违法。
4、原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条第一款第（2）项规定：乡(镇)或村办企事业单位使用的集体土地，《六十条》公布以前使用的，分别属于该乡(镇)或村农民集体所有；《六十条》公布时起至一九八二年国务院《村镇建房用地管理条例》发布时止使用的，有下列情况之一的，分别属于该乡(镇)或村农民集体所有，经县、乡(公社)、村(大队)批准或同意，并进行了适当的土地调整或者经过一定补偿的。据该规定，争议山地的处理亦应适用该规定。市政府的裁决书关于实体处理的法律法规选择适用该规定的第二十条第二款第一项，法律适用不当。综上所述，市政府作出的湘政行裁决字（2013）第1号《行政裁决书》认定事实的证据不充分，法律适用不当，程序不合法，应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二款第（1）、（2）、（3）项的规定，经该院审判委员会讨论决定，判决：一、撤销被告湘乡市人民政府所作的（2013）湘政行裁决字第1号行政裁决；二、责令被告湘乡市人民政府在本判决生效后六十日内重新作出行政裁决。案件受理费50元，由被告湘乡市人民政府负担。
一审判决宣告后，和平组不服提起上诉称：一、原判决认定事实不清、证据不足。1、原判决第2页认定：“2013年7月12日，原告长江村不服湘乡市人民政府湘政行裁决字（2013）第1号行政裁决书向湘潭市中级人民法院提起诉讼”是严重与事实不符的。2013年7月12日，原告长江村并未提起诉讼，而是邹祖光提起的诉讼，且邹祖光起诉的是湘潭市人民政府的行政复议决定，原判决认定事实前后矛盾；2、原审被告作出的裁决是“湘政行裁决字（2013）第1号《行政裁决书》”，而原判决将其写成了“湘政行裁决字[2013]第1号《行政裁决书》”、“湘政行裁决字[2013]第1号《行政决定书》”、“湘政行裁决字（2013）第1号行政裁决”等多种表述，原判决最后撤销的是（2013）湘政行裁决字第1号行政裁决书，湘乡市人民政府根本没有作出过；3、原判决对1965年长江大队与东田大队合并为长江大队、《山地分红协议》签订时间不详等事实的认定与实际情况不符。同时，原审被告适用的依据是《确定土地所有权和使用权若干规定》第二十一条第二款，而原审法院认定为《确定土地所有权和使用权若干规定》第二十一条第一款，明显错误。二、原审判决程序违法。1、原审法院对于邹祖光不服湘潭市人民政府行政复议决定的起诉在发现起诉对象、请求事项错误后，法院应当驳回起诉，但法院仍继续审理并判决，明显错误。即使长江村另案起诉，也已超过起诉期限。2、原审法院7月1日立案，7月10日才发送副本违反了《行政诉讼法》第四十三条的规定，违反了法定程序。3、一审法院允许邹祖光在过了起诉期限后对起诉湘潭市人民政府行政复议决定的诉状进行补正，严重违反了最高人民法院有关司法解释。4、原判决在证人没有出庭作证也无《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四十一条规定情形的情况下直接予以认定其证言，违反了证据规则的规定。5、周启田的调查笔录形成在前，其担任代理人在后，不能否定其证据效力。6、原审法院在审理过程中出现了多达4份的起诉状，严重违反程序的问题。7、原审法院对该案并无管辖权。湘潭市中级人民法院移交原审法院审理的时间是2013年7月30日，原审法院只能审理原告向湘潭市中级人民法院起诉的案件，原告无权在中院移交之前即2013年7月12日直接向原审法院提起诉讼，在移交之前即向原审法院起诉湘乡市人民政府的案件原审法院无管辖权。三、原判决适用法律错误。1、原判决依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二款第（1）（2）（3）项作出撤销决定是错误的，该法第五十四条总共只有一款，不存在第二款的第（1）（2）（3）项。2、原判决第12页认为补正符合《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十二条的规定是错误的，该司法解释第五十二条是规定诉讼终结的事项。综上，原判决认定事实、适用法律均有错误，程序违法，请求依法撤销韶山市人民法院（2014）韶行初字第17号《行政判决书》，维持原审被告湘乡市人民政府作出的湘政行裁决字（2013）第1号《行政裁决书》。
被上诉人长江村答辩称：一、原判决认定事实清楚、证据确凿充分。上诉人认为原判决“事实不清、证据不足”并列举了7条理由，其中第1、2点只是抓住原判决起诉状和判决书中的个别文字错误及不同的表述形式大做文章，没有实质意义。第3点认为原审被告湘乡市人民政府作出行政裁决的证据不止两份，而是十五份。事实上，这些所谓的证据大多是不足以采信的，原审法院逐条进行了审查，原判决论述充分，上诉人的这一理由不值一驳。第4点对自己的主张既没有证据证实，也没有理由陈述。第5点长江大队和东田大队合并时间为1965年，这不仅有邹咏芝、刘端明等大量证人证实，还有《长江大队1965年度农业税征收计算清册》在案证实。第6点和平组与镇林业站于2001年2月16日签订的《山地分红协议》无效。1、和平组在村上不知情的情况下以“山主组”名义与林业站签订合同，主体资格不合法。2、和平组与林业站擅自处分答辩人收益的25%，内容不合法。3、协议中已明确表述当时背景，林业站是在和平组的干扰下为自救而迫于无奈与和平组签订的一份以损害村上利益的无效协议。湘乡市人民政府对该协议中的关键内容未作审查。签订协议时间不是决定协议的关键条件。上诉人抓住原判决中“签订时间不详”就认为原审法院认定事实不清，证据不足，是站不住脚的。第7点原审被告对争议地进行行政裁决时，适用和理解法律、法规错误。裁决本案时湘乡市人民政府应适用《确定土地所有权和使用权若干规定》第二十三条来处理，但原审被告却适用了第二十条第二款第（一）项来调整本案，而且该条第二款第（二）项也明确规定：“由于土地开发、国家征地、集体兴办企事业或者自认灾害等原因进行过土地调整的”，“按变更后的现状确定集体土地所有权。”本案中的争议地大部分是63年以前王瓜坪等生产队的移民户留下的水淹区残留地，小部分是和平组的马家塘山（又名公山），对马家塘山这一部分，村上已用兰脚咀12亩多水田以及安置和平组村民刘端明等方式进行了置换。即使按照《若干规定》第二十条第二款第（二）项的规定，也应将争议地裁决给长江村。二、原审没有违反法定程序。本案原审被告湘乡市人民政府于2013年1月31日作出裁决，将争议山权属裁给和平组。答辩人不服，向湘潭市人民政府申请复议，湘潭市人民政府于2013年6月25日作出维持原裁决的行政复议，答辩人于7月12日向湘潭中院提出行政诉讼，中院裁定移交韶山法院审理，韶山法院经审查中发现起诉状的错误，答辩人于9月15日向韶山法院申请补正并递交了补正后的起诉状，韶山法院将补正后的起诉状副本再次向一审被告和第三人予以送达。2013年10月10日，韶山法院开庭进行公开审理并于开庭后作出了撤销被告行政裁决的判决，以后进入上诉和重审程序，起诉状的补正是符合法律规定的。综上，原审判决正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审被告湘乡市人民政府答辩称：一、答辩人所作裁决认定事实清楚，证据确凿，程序合法。争议山四固定时属于竹山湾生产队所有，之后竹山湾生产队与毛家、观音两生产队合并为和平生产队，即现在的和平组。1987年至2005年期间的多份协议中均约定了对和平组的分红比例，部分协议甚至明确了和平组作为“山主组”参与分红，有的协议中和平组作为“山主组”派代表签字，根据国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十第第二款第（一）项的规定及和平组多次参与签订园艺场承包款分红协议和分红的有关事实，应依法认定争议山属和平组所有。答辩人根据相关法律法规作出争议土地属和平组集体所有的裁定依法应当予以维持。二、原审判决认为裁决应当适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条第一款第（2）项规定是错误的。该项规定必须是：乡（镇）或村办企事业单位使用的集体土地，即先有乡（镇）或村办企事业单位，然后再使用集体土地，而本裁决案件的事实是长江村先使用集体土地，然后再成立园艺场，不符合该条款的规定。三、答辩人认同上诉人的上诉理由和请求，请求二审法院撤销一审判决，维持答辩人所作行政裁决。
本院经二审审理查明，一审判决认定的事实除1965年竹山湾生产队社员移民后田土山水的处理及长江村园艺场的土地来源情况双方存有争议外，其他事实清楚，本院依法予以确认。
本院认为，本案要确定争议山地的权属，首先要查明本案所涉争议山地1965年原东田大队竹山湾生产队移民后的田土山水归属管理情况及长江村委会开办园艺场的山地组成、土地来源情况，该内容实质上属于民事争议。为支持各自的主张，争议双方提供了大量的证人证言，但因上述过程历时久远，证人证言易受客观情况的影响，真实性难以认定。在双方均不能提供有关土地来源等事实方面的原始凭证的情况下，行政机关应在双方就民事争议的举证基础上尊重实际现状，以优势证据作为裁决山地权属的根据。和平组主张争议山地的所有权属于该组的主要依据是《湖南省林木、林地权属争议处理办法（修正）》第二十六条对“四固定”时期劳力、土地、耕畜、农具必须固定给生产小队使用的规定以及历年来多份表述为“山主组”的协议；被上诉人长江村委会则认为其已通过调换方式取得争议山地，且有1981年湘乡县人民政府颁发的《山权林权证》予以证实。从1987年至今现存的书面证据来看，1987年12月23日长江村委会与和平组、民主组签订《关于园艺场分红款具体分配到组的协调意见》，在分红总额中约定和平组占93%，民主组占7%；2001年1月17日，长江村委会作为发包方与白田镇林业站签订《长江村园艺场开发承包合同书》，约定发包方山地分红占30%，和平组组民赵健行、章福秋作为山主组代表参与并签字；2005年9月22日，长江村委会作为甲方与湖南大有养殖发展有限公司就长江水库边130亩山地（含争议山地及和平组部分山地、水田）开发猪场项目签订《承包合同》，由湖南大有养殖发展有限公司每年给付承包金13800元，和平组组长黄文中作为甲方代表参与并签字；同年12月10日，针对13800元承包金的分配，长江村委会与和平组签订《长江村园艺场出租金与和平山主组分红协议》，双方约定长江村委会占65%，和平组占35%。根据上述协议及内容，可以认定从1987年开始，争议双方即就分红有过协商，和平组事实上一直作为山主组或者利害关系人参与对争议地的分红，未放弃对争议山地的权属，长江村委会也在多份协议中默认和平组以山主组的身份参与协商的事实。因此，和平组主张争议山地权属归其所有的证据较为客观真实。根据《湖南省林木、林地权属争议处理办法（修正）》第五条：“林业三定时县级人民政府依法核发的山林权属证书所确认的林木、林地权属，应予维护，不得擅自变更。确有错误且权属仍有争议的，由原发证的人民政府负责处理”之规定，原则上1981年湘乡县人民政府颁发给白田镇长江村园艺场生产队的《山权林权证》应予尊重，但长江村与和平组对该证书上所载权证单位“白田公社长江大队园艺场生产队”存在争议，被上诉人长江村虽认为《山权林权证》系一种格式文书，“白田公社长江大队园艺场生产队”即是指长江村，但园艺场生产队究竟是属于大队组建的经济实体，还是实际存在有固定农户的生产队，长江村对相关权利是如何进行接管的，被上诉人长江村未提供相关证据证实，前后表述也相互矛盾。同时，湘乡市人民政府于2010年11月2日向被上诉人长江村颁发湘林证字（2010）430901201116号林权证，将1981年湘乡县人民政府颁发的《山权林权证》记载的总面积210亩中的92.8亩林地权属确定给被上诉人长江村，视为对1981年《山权林权证》内容的变更，后湘林证字（2010）430901201116号林权证被湘乡市人民政府以存在权属争议、不符合颁证条件为由予以撤销，1981年《山权林权证》中所涉争议的91.8亩山地权属并不当然恢复到原来状态，湘乡市人民政府作为颁证机关对本案争议地重新进行裁决处理，根据可以确认的现有书面证据，将争议山地确定给和平组农民集体所有，符合优势证据的规则，其所作行政裁决并无不当。湘乡市人民政府未在《湖南省行政程序规定》要求的期限内作出裁决，程序上确有瑕疵，但该瑕疵尚不构成重大违法。被上诉人长江村起诉时有权根据法律规定对诉状进行相应补正，上诉人和平组认为被上诉人长江村的起诉不合法的理由不能成立，本院不予支持。综上，一审判决认定事实基本清楚，但实体处理不当，适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款（二）项、第二款、第三款之规定，判决如下：
一、撤销湖南省韶山市人民法院（2014）韶行初字第17号行政判决；
二、驳回被上诉人湘乡市白田镇长江村村民委员会的诉讼请求。
一审案件受理费由被上诉人湘乡市白田镇长江村村民委员会负担，二审案件受理费本院决定予以免收。
本判决为终审判决。
审 判 长 张防修
审 判 员 谢 颖
代理审判员 田 晴
二〇一五年七月二十九日
代理书记员 刘 恋
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
······
(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
……
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。