福建省莆田市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）闽03行初288号
原告莆田市荔城区西天尾镇渭阳村第五村民小组（下称渭阳村第五村民小组）。
负责人钟晓东，组长。
被告莆田市荔城区人民政府（下称荔城区政府），住所地莆田市荔城区县巷63号，统一社会信用代码1350321003714068R。
法定代表人柯金国，区长。
委托代理人李仙，莆田市国土资源局荔城分局工作人员，委托权限特别代理。
委托代理人李金兴，福建融成律师事务所律师，委托权限一般代理。
被告莆田市人民政府，住所地莆田市城厢区荔城中大道2169号。
法定代表人李建辉，市长。
委托代理人吴章明，莆田市人民政府办公室干部，委托权限特别代理。
委托代理人隋海洋，莆田市人民政府办公室干部，委托权限特别代理。
第三人荔城区西天尾镇渭阳村委会（下称渭阳村委会），住所地该村村部。
法定代表人黄志辉，村委会主任。
原告渭阳村第五村民小组不服荔城区政府行政确权、莆田市人民政府行政复议一案，福建省高级人民法院二〇一六年九月十四日作出（2016）闽行终459号行政裁定，指令本院继续审理。本院于2016年10月28日立案受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。并依法组成合议庭，于2017年4月13日对案件公开开庭进行了审理。原告渭阳村第五村民小组负责人黄国新，被告称荔城区政府的委托代理人李仙、李金兴，被告莆田市人民政府的委托代理人隋海洋，第三人渭阳村委会未派员到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，原告渭阳村第五村民小组于1998年将原告所属的所有土地平均发包给组内各成员，实施家庭联产承包责任制。1998年12月25日各承包户经原莆田县人民政府核发《土地承包经营权证》。根据有关法律法规的规定，各户家庭承包的土地应当由村民小组进行管理，而被告荔城区政府违背法律的规定，将本应由原告管理的集体土地赋予与土地权属毫无相干的第三人渭阳村委会履行土地登记、确权、颁证手续，属超越职权实施的非法土地侵权行为。被告莆田市人民政府没有依法履行职责，其作出的复议决定违背客观事实。为此，原告不服提起诉讼，请求依法判决：一、撤销被告莆田市人民政府于2016年3月28日作出莆政行复[2016]10号行政复议决定；二、撤销被告荔城区政府登记确权给第三人渭阳村委会的莆荔集有[2003]第00280号土地权属证书；三、确认原告发包给组内各成员的承包地，属于原告的农民集体所有；四、责令第三人渭阳村委会返还连续二次政府征收土地属于原告的集体提留款及市政府政策性面积建设用地的征收土地回拨地。
被告荔城区政府答辩称：1、答辩人颁证主体适格。根据《土地管理法》第十一条第一款规定：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权”。县级人民政府是农民集体所有的土地适格登记颁发证主体，答辩人作为市辖区级的人民政府向第三人核发集体土地使用权证系依法履行职责的行为。2、本案颁证程序合法。2003年7月，第三人向土地登记部门提交了《农村集体土地所有权登记申请书》，申请土地确权登记，并提交了《集体土地所有权登记具结报告书》作为土地权属来源依据。土地登记部门依法受理后对宗地位置、面积、用途、界线等进行地籍调查，并对土地权属性质、土地权属来源进行审核，确认了本案第三人申请登记的土地权属来源为该村集体原社员入社土地。在资料审查和地籍调查的基础上，上报审批注册，核发土地使用证。3、本案颁证事实清楚。根据全国人大法工委《对关于村民委员会和村经济合作社的权利和关系划分的请示的答复》（1992年1月31号）、《村民委员会组织法》及国土资源部《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》中“组由村管”模式的相关规定，本案第三人作为村民委员会一级组织，在村民小组不健全的情况下代为提出土地登记申请，且已在具结报告书备注栏上注明并无不妥。4、原告请求返还提留款及回拨地的申请不属行政诉讼范围，应予以驳回。综上所述，本案颁证程序合法，事实清楚，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告莆田市政府答辩称，答辩人受理了原告提出的行政复议申请后，在法定期限内审理，按规定将复议申请书及相关材料发送给荔城区政府，要求其依法答复，并通知了第三人后卓村委会。经审查后认为荔城区政府核发的《集体土地所有权证》（莆荔集有[2003]00288号），事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，依法作出维持的行政复议决定，请求依法驳回原告的诉讼请求。
第三人渭阳村委会未提交答辩状。
经公开开庭审理，被告荔城区政府在法定期限内向本院提交了以下证据：
证据1、《农村集体土地所有权登记申请书》复印件一份；证明第三人提出土地登记申请的事实。
证据2、《集体土地所有权登记具结报告书》复印件一份；证明第三人权属来源合法。
3、宗地图复印件一份。证
4、《农村集体土地权属调查表（一）》复印件一份。证
５、地籍调查法人代表身份证明书复印件一份。证
6、荔城区西天尾镇渭阳村界址编号图复印件一份。证
7、《农村集体土地权属调查表（二）》复印件一份。证
8、《线形地物宽度丈量记录表》复印件一份。证
9、荔城区西天尾镇渭阳村线状地物编号图复印件一份。证
10、《渭阳村田坎面积量算表》复印件一份。证
11、土地利用现状分类面积统计表复印件一份。证
12、土地利用现状图斑面积量算表复印件一份。证
13、荔城区西天尾镇渭阳村图斑编号图复印件一份。证
14、《荔城区西天尾镇集体土地所有权登记发证国有其他土地使用权面积汇总表》复印件一份。证
15、《荔城区西天尾镇集体土地所有权登记发证宗地面积汇总表》复印件一份。证
16、《荔城区西天尾镇集体土地权属性质宗地汇总表》复印件一份。以
以上证据3-16证明土地登记部门依法进行地籍调查和权属审核的事实。
证据17、土地登记审批表复印件一份。证明被告荔城区政府依法审批和颁发土地权利证书的事实。
法律依据：《土地管理法》第十一条、《土地登记规则》第3、6、10、11条、《福建省土地登记条例》第4条第1款第（4）项、第21条，以上法律依据证明：一、被告荔城区政府审批和颁发土地权利证书主体适格；二、土地登记程序合法。
被告荔城区政府提供的上述证据，经原告质证认为，证据1、2的真实性和合法性均有异议。证据3-16系明显伪造的证据，不具有真实性、合法性。证据17不具有合法性，反证被告荔城区政府侵权的事实。被告提供的法律依据因被告荔城区政府不是县级人民政府，不具有对集体土地登记颁证的法定主体资格，故被告适用法律错误。
被告莆田市人民政府对被告荔城区政府提供的证据没有异议。
为证明行政复议决定依法成立，被告莆田市人民政府在法定期限内向本院提交了以下证据：
证据1、行政复议申请书、行政复议答复通知书、第三人参加行政复议通知书、延期审理通知书、送达回证等复印件各一份；以上证据证明莆田市人民政府依法受理原告与被告荔城区政府行政复议一案，并履行了送达职责。
证据2、行政复议决定书、送达回证等复印件各一份。证明莆田市人民政府经审理认为，被告荔城区政府核发的《集体土地所有权证》（莆荔集有[2003]00280号），事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确,程序合法,内容适当,依法作出予以维持的行政复议决定,并履行了送达职责。
被告莆田市人民政府提供的上述证据，经原告质证认为，证据1无异议。证据2是被诉的具体行政行为，不能作为证据，应予以排除。
被告荔城区政府对被告莆田市人民政府提供的证据没有异议。
原告渭阳村第五村民小组为证明其诉讼请求成立，向本院提交了以下证据：
1、证明书复印件一份。证
2、原告的负责人及民主议定程序证明书等复印件各一份。证
3、身份证复印件一份。以
以上证据1-3证明原告的主体适格，原告已依法得到村民小组的授权。
证据4、土地承包经营权证复印件一份；经营权证中有载明：“所有权单位：五组集体”，证明被诉的具体行政行为明显是违背事实与法律，被告荔城区政府实施土地侵权的事实。
5、政府信息公开告知书复印件一份。证
6、莆荔集有［2003］第00280号集体土地所有权证书复印件一份。以
以上证据5、6证明被告主体适格，被诉的具体行政行为现实存在及原告自2015年12月17日才知道诉争证书的内容。
证据7、莆政行复[2016]10号行政复议决定书复印件一份；证明被诉行政行为现实存在。
原告提供的上述证据，经被告荔城区政府质证认为，证据1、2、4-7真实性没有异议。证据3的真实性由法院认定。原告的主体资格由法院审查认定。
原告提供的上述证据，经被告莆田市人民政府质证认为，证据4的真实性没有异议，但对其证明对象有异议。其余证据的质证同意被告荔城区政府的质证意见。
根据各方当事人的举证和质证意见，本院认为，被告荔城区政府、莆田市人民政府提供的证据具备真实性、合法性、关联性，可以作为认定案件事实的依据。原告提供的证据1-3真实合法有效，可证明原告主体适格。原告提供的证据4-7具备真实性，但证明对象错误。
根据上述有效证据，本院对案件事实认定如下：
原告渭阳村第五村民小组系改制前的“生产队”过渡成为现在的“村民小组”。1998年12月25日原莆田县人民政府向原告所在组内的各承包户核发了《土地承包经营权证》，确认了组内各承包户的土地承包经营权，承包经营时间从1998年12月25日至2028年12月25日。原告认为，原告所在组内的各户家庭承包的土地应当由村民小组进行管理，而被告荔城区政府违背法律的规定，将本应由原告管理的集体土地赋予第三人渭阳村委会履行土地登记、确权、颁证手续。被告荔城区政府超越职责实施了非法土地侵权行为。被告莆田市人民政府未依法履行复议职责，作出违法行政复议决定。为此，特提起诉讼，请求依法判决：一、撤销被告莆田市人民政府于2016年3月28日作出莆政行复[2016]10号行政复议决定；二、撤销被告荔城区政府登记确权给第三人渭阳村委会的莆荔集有[2003]第00280号土地权属证书；三、确认原告发包给组内各成员的承包地，属于原告的农民集体所有；四、责令第三人渭阳村委会返还连续二次政府征收土地属于原告的集体提留款及市政府政策性面积建设用地的征收土地回拨地。
本院认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条规定：召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。本案原告渭阳村第五村民小组自述该村民小组共有76户，村民有400多人。依据上述法律规定，原告至少应当由51户的代表参加村民小组会议才符合法律的规定，但本案原告提供的民主议定程序证明书上只有50人参加会议并署名，故原告自称已经过法律规定的民主议定程序，并获得本村民小组三份之二以上户的代表参加并同意起诉的主张，缺乏事实根据和法律依据。原告以渭阳村第五村民小组名义起诉实质上并未获得组内村民的法定支持，因而本案原告无权以渭阳村第五小组的名义向人民法院提起诉讼。据此，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（十）项的规定，裁定如下：
驳回原告荔城区西天尾镇渭阳村第五村民小组的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。
审 判 长 陈金发
审 判 员 张鹏程
人民陪审员 李竽孜
二〇一七年四月二十七日
书 记 员 陈霞滨
附本案相关法律法规规定
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
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（十）不符合其他法定起诉条件的
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