台州市黄岩区人民法院
民 事 判 决 书
（2015）台黄民初字第1774号
原告：院桥镇高洋村民委员会，住所地台州市黄岩区院桥镇高洋村。
法定代表人：叶国平，村长。
委托代理人：陈正军，浙江中英律师事务所律师。
委托代理人：王建斌，浙江中英律师事务所律师。
被告：叶荷芬。
委托代理人：牟肖明，浙江东海律师事务所律师。
原告院桥镇高洋村民委员会（以下简称高洋村委会）为与被告叶荷芬合同纠纷一案，于2015年9月10日向本院起诉，诉请：1、确认原、被告于2007年6月18日签订的《集体土地使用权转让协议》无效；2、由被告返还现黄岩通懋塑料厂厂房建筑占用的土地约3.6404亩（以围墙内实际测量面积为准），并赔偿占用土地期间的土地租金损失人民币993884元（暂计算至2015年6月17日，以后按64000元／亩／年计算至土地返还之日止）。本院受理后，依法适用简易程序于2015年10月28日第一次公开开庭进行了审理。后因案情复杂，依法组成合议庭于2016年1月28日第二次公开开庭进行了审理。原告的法定代表人叶国平及委托代理人陈正军、王建斌，被告叶荷芬的委托代理人牟肖明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
案件相关情况
2007年上半年，院桥镇高洋村召开村民代表以上有职干部会议，经商量决定以公开招投标形式出租位于院桥镇高洋工业园区高洋路西端南侧的村集体留用地。2007年4月26日上午，在高洋村村部举行第一次公开出租村集体留地使用权投标会，投标标底为25万元／亩，村里还设定一个保留价。参加本次竞标的三人叶文正、章海涛、杨荷英均按规定交了投标保证金。开标后，因三人所报价格均低于保留价，本次投标失败。
第一次投标失败后，高洋村两委班子集体商量，将标底提高到29万元／亩，人数不限，都有效，高洋村委会通过张贴和广告的形式公布了《土地使用权转让公告》和《投标须知》。此次参与投标有两人，叶文正和叶荷芬。按照要求，投标人须在2007年6月14日16时前将保证金200000元存入高洋村银行账户，叶文正于2007年6月14日16：20分将投标保证金200000元存到高洋村账户，因超过规定时间20分钟，高洋村委会取消了叶文正的投标资格。叶荷芬没有按规定将200000元保证金存到高洋村账户，但高洋村委会在2007年6月14日开具了统一收据给叶荷芬，载明的项目为“村留地投标保证金”人民币200000元。
2007年6月18日，高洋村委会（甲方）与叶荷芬（乙方）签订一份《集体土地使用权转让协议书》（以下简称《转让协议书》），约定：“为了发展和壮大集体经济，建设社会主义新农村，经甲方村民代表以上会议通过，同意公开转让甲方集体留地土地使用权建设工业用标准厂房。现经双方协商同意，特订协议如下：一、地块范围：坐落于院桥镇高洋工业园区内高洋路南侧，面积3亩。乙方围墙及房屋建筑必须按上级有关部门规定退让距离。二、转让年限：该土地为甲方集体土地所有权。现经竞投承租方式转让给乙方土地使用权肆拾年，自二○○七年六月十八日至二○四七年六月十七日止。三、转让金交付：经公开竞标乙方实投肆拾年转让金每亩贰拾玖万元，共捌拾柒万元，投标时已交的保证金抵作转让金，余额陆拾柒万元在二○○七年六月二十五日前一次性付清……四、使用要求：乙方受让的土地使用权是工业用地，乙方必须与甲方两委会协商规划图纸，建设好标准厂房。乙方不得擅自改变用途或单方转让，确需转让必须经甲方同意许可。乙方在受让的工业用地上承办企业，必须证照齐全，手续合法，准许生产国家一、二类产品，不得生产环境污染、化工、易燃易爆危险和重噪音严重影响居民生活的产品，如有违反甲方有权制止，并无偿收回土地使用权。五、手续报批：甲方有义务协助乙方报批相关手续，一切费用由乙方自负，若乙方自身原因或受政策限制不能报批，甲方不负任何责任，甲方协助乙方报批用水、用电手续，费用由乙方自负……八、转让期满后，乙方在该块土地上所建的建筑物和附属建筑设施要保持原有完好无偿归甲方所有。到期后再次转让，乙方再次中标可享受5%的转让金优惠。九、本协议未尽事宜，双方协商解决。附”转让金按实际丈量面积计算，多退少补。”2007年6月21日，叶荷芬向高洋村支付了转让金余款670000元。
2007年7月5日，叶荷芬动工建造厂房，在建造好二层厂房后，叶荷芬因涉诉集体留用地未办理农转用手续而停工。
2007年11月19日，高洋村召开村两委班子会议，并作出如下决定：“一、本村村留地因农转用手续未报批，不能建厂房，属违章建筑。二、村集体土地使用权转让属违法行为，因此本村委会与叶荷芬所签土地使用权转让协议无效。三、本村必须退还叶荷芬的土地使用权转让款87万元及利息，并退还在村留地上所建房屋的投入款。四、本村应立即向国土部门报批农转用相关手续。待手续报批完毕，在村留地上建标准厂房，建好标准厂房后，公开对外招租。”一、二层厂房经浙ＸＸ诚会计师事务所审核为1034976元。2008年初，高洋村建造好三层标准厂房。经高洋村村民代表以上有职干部会议商量决定，出租三层标准厂房一幢。高洋村委会于2008年2月通过张贴和广告形式公布了《标准厂房出租公告》和《投标须知》，但最终招投标失败。
2008年3月16日，高洋村召开会议，商量村留地及标准厂房有关问题，会议认为：“高洋村村留地使用权已转让给叶荷芬四十年。村委会若要解除协议，必须经受让方叶荷芬同意并退还转让款及补偿全部损失。现村委会单方解除协议是不合法的。村委会在村留地上建标准厂房出租也是不合法的，为了纠正错误，经村两班子研究作如下决定：1、建标准厂房第三层的所有款项由叶荷芬来支付，即标准厂房全由土地使用权受让方叶荷芬建造，与村委会无任何关系。2、标准厂房审计的各项费用由高洋村委会支付。3、因高洋村委会无权单方解除协议，因而村委会与叶荷芬所签的土地使用权转让协议继续生效。”叶荷芬在付清建房款后，开始使用厂房。现用于台州市黄岩通懋塑料厂（以下简称通懋塑料厂）的厂房，实际使用高洋村集体留地面积2312平方米（3.468亩）。
另查明：蔡永桃于2005年4月至2008年3月任高洋村村委会主任，2008年3月至2014年8月25日任高洋村党支部书记。蔡永桃与叶荷芬系夫妻关系。2015年2月10日，中国共产党台州市黄岩区院桥镇委员会作出院镇委发（2015）4号文件，认为蔡永桃身为中共党员，时任高洋村村委会主任，却存在村集体留地出租违规招投标，其妻参加投标也未进行回避，已违反了党的纪律，经研究决定，给予蔡永桃党内严重警告处分。
2015年5月28日，台州市黄岩国土资源局黄岩分局作出黄土资罚字（2015）69号《国土资源违法案件行政处罚决定书》，认为通懋塑料厂未经批准擅自占用土地建造厂房，属未经批准擅自占用土地行为，责令通懋塑料厂退还土地，没收通懋塑料厂在院××镇高洋村非法占用的2312平方米土地上新建的建筑物，恢复土地耕种条件，并处以每平方米60元罚款，计人民币138720元。
涉诉村集体留地地类在2008年变更调查数据库中为耕地，后在2009年黄岩区第二次土地调查变更为建设用地。经查阅土地利用总体规划图，在黄岩××院桥镇土地利用总体规划中的用途确认为允许建设区，符合土地利用总体规划。
裁判理由与结果
本院认为：《转让协议书》名为转让，实为集体土地使用权出租。高洋村经过村民代表以上有职干部会议商议确定了村留地出租的期限、金额，此决定非蔡永桃一人作出。根据本案招标项目性质，两次招投标失败后，招标人高洋村可自行决定不再进行招标。高洋村村集体留地于2007年4月26日第一次招投标时失败，2007年6月14日第二次招投标时投标人少于三人，叶荷芬未按规定时间缴纳投标保证金，该次招投标亦应作流标处理，换言之，叶荷芬的中标无效。此后，高洋村委会与叶荷芬签订《转让协议书》，协议约定办理审批手续、土地性质等内容，协议内容本身并不当然违法，但因程序瑕疵和有关手续未办理完毕，该协议不能认定为生效。2007年底，高洋村集体商议办理农转用手续，并认为在未办理手续前出租土地给叶荷芬是违法的，于是高洋村在二层基础上建造好三层标准厂房后，于2008年2月通过招投标方式予以出租，后因无人投标而失败。此时情势发生变更，涉讼土地（厂房）作为村委会出面建造好，前后三次招投标失败，集体资产面临闲置损失，高洋村班子于2008年3月决定以协议招租方式追认原《转让协议书》的有关内容，此时的《转让协议书》不再是招投标结果，而是高洋村委会为了给集体创收、减少损失，与叶荷芬重新协商一致的结果，因此，高洋村委会认为该协议损害集体利益、协议价格显失公平的依据是不足的。另外，国土部门出具处罚决定书，针对的是叶荷芬未批先占行为，此与追认《转让协议书》的效力并不冲突，且在法庭辩论终结前涉讼土地已经变更为工业工地（实际在2009年已属于允许建设区），按照有关法律规定和本案实际情况，本院认定追认《转让协议书》的行为并不当然无效。然而，根据《中华人民共和国合同法》第二百一十四条的规定，租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效。《转让协议书》约定的出租期限为四十年，超过二十年部分应为无效。至于叶荷芬实际使用土地面积超过3亩应支付多少租金和高洋村委会应当返还多少租金给叶荷芬的问题，双方可另行解决。依照《中华人民共和国合同法》第六条、第八条、第六十条和第二百一十四条之规定，判决如下：
一、原告院桥镇高洋村民委员会与被告叶荷芬于2007年6月18日签订的《集体土地使用权转让协议书》超过二十年部分无效。
二、驳回原告院桥镇高洋村民委员会的其他诉讼请求。
案件受理费13841元，由原告院桥镇高洋村民委员会负担13761元，被告叶荷芬负担80元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状及副本，上诉于浙江省台州市中级人民法院。［上诉案件受理费13841元在提交上诉状时预交，在上诉期内未预交的，应当在上诉期满后七日内预交，逾期不交按自动撤回上诉处理。款汇：台州市财政局，开户银行：台州市农行，账号：19900001040000225089001。在预交上诉案件受理费后，及时将收据复印件送交本院］。
审 判 长 杨 莹
人民陪审员 官忠勇
人民陪审员 余雪梅
二〇一六年二月二十二日
代书 记员 梁益玲