中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2017）最高法行申4630号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：尚士军，男，1958年12月3日出生，汉族，住陕西省西安市灞桥区。委托代理人：孙宇皓，陕西瑞森律师事务所律师。委托代理人：张瀚轩，陕西瑞森律师事务所实习律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：陕西省西安市人民政府。住所地：陕西省西安市凤城八路***号。法定代表人：上官吉庆，该市人民政府市长。再审申请人尚士军因诉陕西省西安市人民政府（以下简称西安市政府）行政征收行为违法一案，不服陕西省高级人民法院（2016）陕行终397号行政裁定，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。一审法院查明：尚士军系西安市灞桥区席王街道办事处安邸村人，与安存棉系夫妻。自1994年起，尚士军在该村承包了5.99亩土地，用于栽种各种园林绿化苗木，西安市灞桥区人民政府于1999年3月31日给尚士军家颁发了土地承包经营权证。2003年7月9日，西安市政府印发《西安市人民政府关于印发西安市三环路建设工程征地拆迁安置规定的通知》（市政发〔2003〕88号），要求各部门确保三环路建设工程征地、拆迁安置及建设工作的顺利实施。2005年，西安市三环路建设征地拆迁安置工作开始实施。2005年5月7日，尚士军承包的5.99亩土地被征收。2005年5月17日，安存棉从席王街道办领取补偿款226713.02元（包括砖瓦房1873.80元、石棉房581.22元、粪池1280元、葡萄0.48亩附着物款6240元、苗圃4.74亩附着物款71100元、土地5.22亩补偿款145638元）。2005年5月19日，安存棉从席王街道办领取补偿款24563元（包括0.77亩土地补偿款21483元、0.77亩附着物款3080元）。2005年5月14日，席王街道办安邸村经办人李国宏向三环路项目部申报尚士军土地登记核算变更情况，原登记核算情况：葡：0.48亩×13000元/亩，苗圃：4.74亩×15000元/亩；现申请变更情况：苗圃价格。其后，尚士军从席王街道办领取压管井补偿款400元、原葡萄地0.48亩补偿款补差1920元、4.74亩苗圃补差9480元，共计11800元。尚士军在《西安市东三环征地附着物补偿表》上签字确认领款。补偿表注明领款人自领款之日起三日内清理完所有地面附着物，到期未清理者，视为放弃。2009年6月23日，尚士军向西安市中级人民法院提起行政诉讼，要求依法判决西安市政府行政不作为，并附带赔偿其家庭经济损失81.8万元。一审法院认为，根据该院查明事实，尚士军2005年5月7日已经知道其承包地被征收，2005年5月分三次从席王街道办领取土地补偿款、附着物补偿款，并在《西安市东三环征地附着物补偿表》上签字确认领款。上述事实表明，尚士军应当知道西安市东三环征地的行政行为内容。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，尚士军2009年6月23日向西安市中级人民法院提起诉讼时，确已超过法定起诉期限。尚士军认为其起诉应适用二十年起诉期限的观点，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定所适用的条件。尚士军亦无证据证明其因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限，亦不适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的情形。据此，西安铁路运输中级法院依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（二）项之规定，作出（2016）陕71行初109号行政裁定,驳回尚士军的起诉。尚士军不服，提起上诉。二审法院另查明：西安市政府根据市政发〔2003〕88号和灞政发〔2004〕20号文件精神，征收了尚士军的土地，并提交了国家发改委对西安市三环路建设的批复，但只有复印件。陕西省国土资源厅印发的《关于西安市三环路工程涉嫌违法用地问题的调查处理意见》（陕国土资函〔2010〕165号）确认了市、区两级政府在没有取得合法用地手续情况下实施的征地行为违法，并要求“尽快完善三环路项目用地手续”。尚士军向席王街道办借款五万元，并写了息诉罢访保证书。二审法院认为，本案争议焦点，一是起诉是否超过期限；二是行政征收行为是否违法；三是本案应当适用二年还是二十年的起诉期限。关于起诉期限问题。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，尚士军2005年5月7日已经知道土地征收行为的内容，起诉期限应该从此时起计算，至2007年5月6日届满。虽然按照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定，起诉期限可以扣除或者延长，但并无证据证明其因不可抗力或者其他不属于自身原因耽误了起诉期限，且其也没有申请延长起诉期限。因此，尚士军的起诉已经超过了起诉期限。关于本案适用法律问题，即本案应当适用二年还是二十年的起诉期限问题。2005年5月7日尚士军已经知道其承包地上的苗木被损坏，且先后三次领取了土地补偿款、附着物补偿款，并在附着物补偿表上签字确认，因此应当适用关于二年起诉期限的规定。二十年的起诉期限适用的前提是不知道行政机关作出行政行为的情形，因其于2005年5月7日已经知道行政行为的内容，故不适用二十年起诉期限的规定。关于要求确认行政行为违法问题。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款规定，有本条规定的情形之一、已经受理的案件，应当裁定驳回起诉，故对此不予审理。综上，尚士军的上诉理由不成立，不予支持；一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。陕西省高级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，作出（2016）陕行终397号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。尚士军不服，向本院申请再审。尚士军申请再审称，西安市政府从未作出并发布任何书面文件，尚士军一直无从知晓强制铲除其承包地上苗木的实施主体，不能视作行政相对人知道或应当知道该行政行为，本案应当适用二十年的起诉期限。原审法院认定尚士军于2009年6月23日才向法院起诉错误。事实上，早在此前一年多，尚士军即向西安市中级人民法院对西安市政府提起行政诉讼，但由于西安市中级人民法院拒绝接收尚士军的起诉状，尚士军投诉后，经陕西省高级人民法院督促，西安市中级人民法院才于2009年6月23日接收了尚士军的起诉状。请求依法撤销陕西省高级人民法院（2016）陕行终397号行政裁定,指令该院再审。本院经审查查明，西安市中级人民法院于2009年6月23日收到尚士军的起诉状，尚士军请求法院依法判决西安市政府行政不作为，并附带赔偿其家庭经济损失81.8万元。2009年6月29日，西安市中级人民法院作出（2009）西行受字第2号行政裁定，对尚士军的起诉不予受理。尚士军不服，提起上诉。陕西省高级人民法院于2009年9月10日作出（2009）陕行终字第00049号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。尚士军不服，向陕西省高级人民法院申请再审。陕西省高级人民法院于2010年4月7日作出（2010）陕行监字第36号驳回再审通知书，驳回尚士军的再审申请。尚士军仍不服，向最高人民法院提出申诉。最高人民法院于2014年12月24日作出（2014）行监字第521号行政裁定，指令陕西省高级人民法院再审。陕西省高级人民法院于2015年6月25日作出（2015）陕行再终字第00001号行政裁定，认为原审遗漏审查尚士军要求确认西安市政府征地行为违法的问题，遂发回西安市中级人民法院重审。西安市中级人民法院于2015年11月2日作出（2015）西中行初字第00268号行政裁定，准许尚士军撤回对西安市政府行政不作为的起诉，对于确认征地行为违法及行政赔偿的诉讼请求，尚士军应明确诉请后分别立案。2016年4月，尚士军向西安铁路运输中级法院起诉，请求确认西安市政府强制征收其承包土地行为违法。本院认为，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，尚士军请求确认西安市政府征收其承包土地行为违法的起诉期限应从其知道征地事实之日起计算，最长不超过二年。尚士军承包地上栽种的苗木2005年5月7日被强制铲除，尚士军及其妻子安存棉于2005年5月分三次领取土地补偿款、附着物补偿款后，尚士军在《西安市东三环征地附着物补偿表》上签字确认领款，故至迟于此时尚士军就应当知道土地被征收的事实。关于尚士军首次提起确认征地行为违法之诉的时间，原审认定为2009年6月23日，但尚士军主张其向西安市中级人民法院起诉的时间为2008年6月，因西安市中级人民法院不立案也不出具书面理由，其向陕西省高级人民法院反映情况后，西安市中级人民法院才于2009年6月23日接收其起诉状。尚士军向本院提交了一份陕西省高级人民法院陕高法信复（2009）第2号告知书，载明已将尚士军的来信转至西安市中级人民法院。即便尚士军所述属实，按2008年6月来认定其首次提起确认征地行为违法之诉的时间，亦已超过二年的起诉期限。关于尚士军本案应适用不动产二十年期限的主张，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的是法律最长保护期限，适用的前提是公民、法人或者其他组织不知道行政行为的内容。本案中，尚士军已于2005年5月知道土地被征收的事实，故本案不适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款关于最长起诉期限的规定。综上，尚士军的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：驳回尚士军的再审申请。审 判 长 杨永清审 判 员 汪国献审 判 员 李 涛二〇一七年七月二十七日法官助理 王一婷书 记 员 陈小雯