宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）宁03行初19号
原告代云，男，汉族，1949年4月23日出生。
委托诉讼代理人王庆，北京智舟律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。
被告吴忠市利通区人民政府，住所地：宁夏回族自治区吴忠市利通区朝阳东街111号。
法定代表人李玉山，男，区长。
委托诉讼代理人冯金良，宁夏清瞳律师事务所律师。代理权限为特别代理。
原告代云不服被告吴忠市利通区人民政府作出的《关于代云同志请求支付国有土地补偿款的答复》，于2016年9月1日向本院提起行政诉讼，本院受理后于同年9月2日向被告依法送达了应诉案件通知书、举证通知书、行政起诉状。2016年10月11日，原告向本院提交了变更诉讼请求申请书，同月12日，本院向被告送达了变更诉讼请求申请书，被告吴忠市利通区人民政府向本院递交了不需要重新答辩举证期限说明。本院依法组成合议庭，于2016年10月18日公开开庭审理了本案，原告代云及其委托诉讼代理人王庆，被告吴忠市利通区人民政府出庭应诉负责人杨有凯、委托诉讼代理人冯金良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年3月14日，被告吴忠市利通区人民政府做出《关于代云同志请求支付国有土地补偿款的答复》，内容为：代云同志，关于你提出请求支付国有土地补偿款的申请，经本机关实际调查和与扁担沟政府沟通，现就有关问题答复如下：你反应的问题是2011年利通区政府在生态移民收地时遗漏的问题。2015年12月，扁担沟镇政府与利通区国土局、农牧局、水务局等相关单位到实地进行调查，在对照相关资料、走访部分知情人的基础上，通过GPS丈量确有29亩在修路时占用，未做补偿。你本人对此面积也表示认可。面积确定后，扁担沟镇政府先后几次以不同方式与你约谈补偿费问题。依据《吴忠市利通区人民政府关于收回扁担沟五里坡红柳坑区域国有土地使用权的通告》（吴利政通字[2014]1号）,按照地貌只能按《通告》中第二类地：旱耕地开垦费补偿每亩补偿700元。至于你主张的要按耕地给予补偿（每亩15000元）无政策依据。
原告代云诉称，2015年8月27日，原告向被告递交了《请求利通区人民政府支付国有土地补偿款申请书》。被告未在法定期限内予以答复,原告依法向吴忠市人民政府提起行政复议。2016年1月18日吴忠市人民政府作出吴政复决字(2015)第14号《行政复议决定书》，责令被告向原告作出答复。2016年3月14日，被告作出《关于代云同志请求支付国有土地补偿款的答复》。在答复中被告承认多占用原告耕地29亩且未作出补偿，并答复原告：“依据《吴忠市利通区人民政府关于收回扁担沟镇五里坡红柳坑区域国有土地使用权的通告》（吴利政通字〔2014〕1号）…旱耕地开垦费每亩补偿700元。至于你主张的要按耕地给予补偿（每亩15000元）无政策依据”。因原告耕地有水系、水渠，属于能够浇灌的土地。依据《吴忠市统一征地管理办法》（吴政发〔2010〕57号）文件的相关规定，被告应按每亩15000元补偿原告的经济损失。综上，被告出具的《关于代云同志请求支付国有土地补偿款的答复》认定事实不清，内容违法，请求1.撤销被告出具的《关于代云同志请求支付国有土地补偿款的答复》并判令被告重新作出答复；2.本案的诉讼费用由被告承担。
原告向本院提交如下证据：
一、《请求利通区人民政府支付国有土地补偿款申请书》。证明原告于2015年8月27日向被告吴忠市利通区人民政府请求履行法定职责：1、请求确认扁担沟镇政府超占原告60亩耕地违法。2、要求被告按照市场价款赔偿原告国有土地补偿款900000元。
二、吴政复决字[2015]第14号《行政复议决定书》。证明：1、原告的履责申请被告在法定期限内没有答复。原告提起复议申请。2、吴忠市人民政府责令被告60日内作出答复。
三、吴忠市利通区人民政府出具的《关于代云同志请求支付国有土地补偿款的答复》。证明被告于2016年3月14日作出《答复》，1、承认多占用原告29亩的耕地，对于多占用的耕地未作出补偿。2、认为依据《吴忠市利通区人民政府关于收回扁担沟镇五里坡红柳坑区域国有土地使用权的通告》（吴利政通字〔2014〕1号）旱耕地开垦费每亩补偿700元。至于你主张的要按耕地给予补偿（每亩15000元）无政策依据”。
四、《吴忠市人民政府关于印发<吴忠市统一征地管理办法>的通知》（吴政发〔2010〕57号）。证明依据该文件相关规定，原告的主张符合吴忠市人民政府制定政策的规定。被告应当按照每亩耕地15000元补偿原告的经济损失。
五、利通区扁担沟镇人民政府收回国有土地补偿协议。证明：该协议中第四项证明原告土地中的水渠已经被征收，涉案的29亩土地包括在征收的水渠灌溉范围内。
六、29亩土地的平面图（两张）。证明：涉案土地有水渠灌溉，并在水渠灌溉的范围内，属于耕地。
七、证人康某某证言，证明涉案土地系有水渠灌溉的耕地。
被告吴忠市利通区人民政府答辩称，一、原告诉称的基本事实错误。被告作出的《关于代云同志请求支付国有土地补偿款的答复》内容：（一）吴忠市利通区人民政府对原告代云反映的问题进行了情况调查并答复；（二）对原告代云请求支付国有土地补偿款的问题予以解释说明。从内容上看，该答复不具有行政确认与行政强制效力，对原告代云的权利未产生实际影响，不存在违法内容。从形式上看，针对原告代云多次反映的问题，吴忠市利通区人民政府以行政答复的方式回复，类似于信访回函。故该答复未处分原告代云的实体权利，不是具体行政行为，不存在内容违法事项。二、被告做出的《关于代云同志请求支付国有土地补偿款的答复》事实清楚，程序合法，符合法律、法规的规定。三、原告请求按照耕地每亩补偿15000元，没有事实和法律依据。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
被告吴忠市利通区人民政府向本院提交了如下证据及依据：
一、《请求利通区人民政府支付国有土地补偿款申请书》、吴政复决字（2015）第14号《行政复议决定书》，吴忠市利通区人民政府作出《关于代云同志请求支付国有土地补偿款的答复》、《送达回证》。证明：2015年8月27日，原告代云向被告吴忠市利通区人民政府提出书面申请。2016年1月20日，被告收到吴忠市人民政府行政复议决定书，责令被告60日内向原告做出答复。2016年3月14日，被告在六十日内做出《关于代云同志请求支付国有土地补偿款的答复》，并于2016年3月17日向原告代云送达，原告本人签收。
二、吴利政通字（2011）10号《吴忠市利通区人民政府通告》。证明：2011年8月1日，被告依法发出吴利政通字（2011）10号《吴忠市利通区人民政府通告》，决定收回东至扬水干渠，西至苦水河，南至小沙沟，北至白黄公路南侧110高压线以南的土地。补偿标准：原生态草原管护每亩300元，旱耕地开垦费每亩700元，人工种植甘草每亩补偿1600元。
三、GPS卫星测绘图。证明：经测绘并结合实际勘测情况，涉案土地为29亩。
四、宁国用（1998）字第028号国有土地使用证。证明：涉案土地使用权类型为划拨，用途为农业。
五、《宁夏回族自治区人民代表大会常务委员会关于中部干旱带县内生态移民涉及土地有关问题的决定》,证明：《宁夏回族自治区人民代表大会常务委员会关于中部干旱带县内生态移民涉及土地有关问题的决定》第五条授权被告制定具体补偿办法。
经庭审质证，原告对被告出具证据一的真实性无异议，对证明目的有异议，认为该答复是行政行为不是信访行为；对证据二的真实性无异议，但认为该证据与吴忠市人民政府57号文件矛盾，且10号文件仅仅是开垦费的补偿，不是对土地补偿的数额。根据吴忠市人民政府的文件，利通区没有旱耕地补偿数额，而旱耕地也是耕地的一种，应按照耕地的标准统一补偿。在吴忠市人民政府57号文件中只有盐池县有旱耕地，且补偿标准为每亩4225元和3976元，而非700元。对证据三、证据四的真实性及证明目的均无异议；对证据五有异议，认为被告作出的制定办法应在吴忠市人民政府关于征地管理办法的内容内，不应超出吴忠市人民政府的文件范围。被告对原告出示证据一的真实性、关联性无异议，对合法性和证明目的有异议。认为该申请书请求的补偿亩数为60亩，但经双方实际勘测确定为29亩，说明原告申请属于信访事项，被告答复不属于行政行为；对证据二的真实性、合法性、关联性及证明目的没有异议；对证据三的真实性、合法性无异议，认为该证据并不涉及原告权利，不属于行政行为；对证据四的真实性、合法性无异议，但对关联性及证明目的有异议。认为涉案土地属生态移民区土地，与原告举证的57号文件不是同一标准，涉案土地补偿标准是依据自治区人民政府生态移民区土地补偿决定作出；认为证据五与涉案土地没有关联，对其证明目的不予认可；对证据六的真实性、合法性没有异议，对关联性及证明目的有异议，认为该证据证明涉案土地属于生态移民土地，不适用57号文件而应适用10号文件。对证据七亦提出异议。
本院对上述证据认证如下，被告出示的证据一、二、三、四、五，原告对其真实性无异议，本院予以确认。原告出示证据一、二、三、四、六，被告对其真实性、合法性无异议，本院予以确认，原告出示的证据五、证据七，被告不予认可，本院不予认定。
经审理查明，2015年8月27日，原告代云向被告吴忠市利通区人民政府递交《请求利通区人民政府支付国有土地补偿款申请书》，请求1.依法确认扁担沟镇人民政府多占了申请人60亩耕地违法；2.按照市场价价款赔偿给申请人土地款900000元（60亩x15000元=900000元）。被告吴忠市利通区人民政府在法定期限内未予以答复，原告代云向吴忠市人民政府申请行政复议。2016年1月18日，吴忠市人民政府作出吴政复决字[2015]第14号《行政复议决定书》认为，被告吴忠市利通区人民政府收到代云《请求利通区人民政府支付国有土地补偿款申请书》后，应当予以答复，并决定由被告吴忠市利通区人民政府在60日内向代云作出答复。
2016年3月14日，被告吴忠市利通区人民政府作出《关于代云同志请求支付国有土地补偿款的答复》。原告代云不服提起诉讼，请求判如所请。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案中，原告代云向被告吴忠市利通区人民政府递交《请求利通区人民政府支付国有土地补偿款申请书》后，因被告吴忠市利通区人民政府在法定期限未作答复，原告代云遂向吴忠市人民政府申请行政复议，吴忠市人民政府复议决定由被告吴忠市利通区人民政府在60日内向代云作出答复，后被告吴忠市利通区人民政府作出《关于代云同志请求支付国有土地补偿款的答复》。经查，该答复明确了涉诉土地适用的补偿标准，对原告代云的合法权益产生了影响，故原告代云提起行政诉讼，符合法律规定，被告吴忠市利通区人民政府所提该答复对原告代云未产生实际影响，不是行政行为，不存在违法内容，属于信访回函的答辩意见于法无据，不予支持。鉴于被告吴忠市利通区人民政府作出《关于代云同志请求支付国有土地补偿款的答复》对原告申请补偿事项未作完整答复，属明显不当，依法应予以撤销。原告代云诉讼请求成立，应予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项之规定，判决如下：
一、撤销被告吴忠市利通区人民政府作出的《关于代云同志请求支付国有土地补偿款的答复》；
二、责令被告吴忠市利通区人民政府在60日内重新对原告代云请求支付国有土地补偿款的申请作出补偿决定。
案件受理费7825元，其中50元由被告吴忠市利通区人民政府负担，剩余7775元退还原告代云。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。
审 判 长 杨雪梅
审 判 员 贾玉宁
代理审判员 梁 超
二〇一六年十一月十日
书 记 员 摆媛媛
本案适用法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
…
（六）明显不当的。