文书内容广东省南雄市人民法院行政裁定书（2015）韶雄法行初字第8号原告：郭先余，男，1945年7月出生，汉族，住南雄市。。被告：南雄市油山镇政府。法定代表人：蔡庆娟，系该镇镇长。委托代理人：张文良，系广东永顺律师事务所律师。委托代理人：李英桂，系广东永顺律师事务所律师。被告：南雄市国土资源局。法定代表人：张政平，系该局局长。委托代理人：谢桂英，系该局副局长。第三人：郭先龙，男，1957年3月出生，汉族，南雄市人，住本市。第三人：郭先耀，男，1960年2月出生，汉族，南雄市人，住广东省东莞市。原告郭先余诉被告南雄市油山镇人民政府及南雄市国土资源局行政不作为纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭,公开开庭审理了本案。原告郭先余及被告南雄市油山镇政府委托代理人张文良、被告南雄市国土资源局委托代理人谢桂英均到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告郭先余诉称：在土地承包责任制时，我生产队于1978年将本生产队划分两个生产小组，全队土地按人口同鱼塘一起分到各小组，原生产队鱼塘共六口，当时生产队确定第一组分得庙门口两口鱼塘，而原告为第二小组分得办塘、沙园塘和德明塘，剩下遥千塘作为公共塘。1979年由我二小组再划分土地、鱼塘到户经营管理，自此原告经我二小组分给我家一口2分多的沙园塘，并经我家一直养鱼作业于1982年，1983年被我队第一小组与原告不同生产小组的郭先龙蛮不讲理，强行干空原告作业多年的沙园塘进行抢占，当时原告直接向原南雄县大塘公社原任党委书记黄永东反映，要求速作出处理。后又分别向多任公社书记的刘叶石、何光福、钟光辉、黄端清、黄宵书记反映多年未果。土地管理法实施后也向油山镇国土所所长多次反映要求处理。由于油山镇国土所的不作为，原告不得已向南雄市国土资源局反映要求责令油山镇国土所对我多年反映我村郭先龙强占我沙园塘作出处理。《中华人民共和国土地管理法》第十六条：土地所有权各使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。原告自向市国土资源局反映后，油山镇国土所长卢德文还哄原告找镇司法所调解，在调解过程中利害关系人郭先龙竟然出示一张盖有原南雄县大塘公社印章的《决定书》，该决定书内容称，关于城俚队郭先跃、郭纪安俩人未分得水田的处理，经公社党委、部队干部、本生产队干部的研究决定如下：由于俩人未分田土，现补鱼塘顶田土，其中鱼塘做俩份解决，因该称为《决定书》是从司法所取得的复印件，下面文字模糊难于看清，不知何内容，况且原告之前从未见过该所谓的《决定书》。因此，原告对郭先龙在司法所出示的决定书有所怀疑是伪造的。原告不服于2007年开始，从未间断过多次持该《决定书》到油山镇政府反映，直至2013年也多次邮寄申请油山镇政府确认，但多年来油山镇政府都以推诿的形式敷衍原告，至今不了了之。国土资源局对我的书面反映也未作出处理。鉴于俩被告这种久拖不理的行为，依照《国家赔偿法》第四条第（四）规定：应当承担原告一切经济损失。其实本诉原告早已向南雄法院起诉过，但未立案，也未裁定，现重新书写起诉状。《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条：人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：第（五）申请行政机关履行保护人身权、财产权、的法定职责，行政机关拒绝履行或不予答复的：特依上述条项之规定向法院起诉，请求判决俩被告分别履行职责，共同赔偿。被告油山镇政府辩称：原告郭先余与第三人郭先龙、郭先耀土地承包经营权纠纷而诉至法院，要求判令郭先龙、郭先耀停止侵权及返还涉案土地“沙园塘”，而法院经审理后认定涉案证据《关于城仂队郭先跃、郭纪安俩人未分水田、土的处理》等，从而认定郭先耀对“沙园塘”享有合法的承包经营权，驳回郭先余的诉讼请求【案号：韶关市中级人民法院（2010）韶中法民一终字第701号】郭先余对上述判决不服，试图推翻该判决，于是向被告油山镇政府申请要求解决，因原告申请的事项已超越了被告油山镇政府的职责范围，被告油山镇政府反复做原告工作，请原告另寻途径解决。但原告不听劝，遂成本案诉讼。综上，被告油山镇政府不存在行政不作为、未履行职责的情形。被告南雄市国土资源局辩称：一、原告反映的纠纷不属于我局的职责范围。原告根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理”，向我局反映其鱼塘纠纷。《中华人民共和国土地管理法》调整的是土地管理关系，属普通法，而《中华人民共和国农村土地承包经营法》是专门调整农村土地承包经营的法律，因此，二者之间是特别法与普通法的关系。根据法律适用“特别法优于普通法”的原则，在调整农村土地承包经营管理纠纷时，应优先适用《中华人民共和国农村土地承包经营法》而不是《中华人民共和国土地管理法》。本案中虽然争议的是鱼塘，但是鱼塘在土地利用现状分类中属于农用地，在落实生产责任制时是按水田性质承包的，因此原告所反映的鱼塘纠纷应由《中华人民共和国农村土地承包经营法》第十一条规定：“国务院农业、林业行政主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包及承包合同管理的指导……。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。”及第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府调解解决。当事人不愿协商、调解或协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”我局没有对原告与郭先龙之间争议的鱼塘作出确权的法定职责。2、原告起诉我局不作为，不符合事实。我局早于2013年7月2日答复了原告的来信关于郭先余信访件的答复。在答复中明确告诉原告，其所反映的鱼塘纠纷属于土地承包经营发生的纠纷，不属于我局的职责范围。并明确列举了有关法律依据，告知原告可请求油山镇政府和农业部门解决，也可以直接向人民法院起诉。因此，原告提出“国土资源局对我的书面反映未作出处理”不是事实。第三人郭先龙、郭先耀经本院依法传唤未到庭参加诉讼，也未作出答辩。经审理查明：南雄市油山镇浆田村委会郭屋城俚村小组有一鱼塘，名为“沙园塘”，面积约为0.2亩。该鱼塘属南雄市油山镇浆田村委会郭屋城俚村小组所有。1982年前，郭先余曾承包经营过该沙园塘。1982年，郭先耀服军役期满退役回到南雄市油山镇浆田村委会郭屋城俚村小组。因该村1979年包产到户，郭先耀先后向当地政府及服役的部队反映情况。经当时的南雄市油山人民公社管理委员会（即现在的南雄市油山镇）党委与郭先耀服军役的部队干部及南雄市油山人民公社浆田生产队（即现在的南雄市油山镇浆田村委会郭屋城俚村小组）干部研究，决定将先太塘、辣塘、沙园塘三口塘分给郭先耀承包，抵作其责任田。并作出《关于城仂队郭先跃、郭纪安俩人未分田、土的处理》的意见，该意见上有油山公社、浆田大队盖章，并有当时大队的干部及部队的干部邓冰源等人在该处理意见签名确认。之后，郭先耀将其分得的鱼塘交由其兄弟郭先龙经营管理至今。2009年初，郭先余以其曾于1979年经营管理过沙园塘为由，要求郭先龙将沙园塘的经营管理权归不，郭先龙未予应允。郭先余为此前往南雄市油山镇人民政府信访，要求南雄市油山镇人民政府调处，双方未能达成一致意见。之后，郭先余前往南雄市信访局，要求责成郭先龙将沙园塘的经营管理权归还。南雄信访局将其信访件转至南雄市油山镇人民政府。经南雄市油山镇人民政府三次调解，双方当事人均未能达成一致协议。南雄市油山镇人民调解委员会与南雄市油山镇浆田村人民调解委员会对此事进行了调查询问后，于2009年3月16日作出调解意见，认定南雄市油山镇浆田村委会郭屋城俚村小组“沙园塘”的承包经营权属归郭先耀。南雄市油山镇人民调解委员会与南雄市油山镇浆田村人民调解委员会作出调解意见后，郭先余不同意该意见，遂上访至南雄市信访局，南雄市信访局再次将其信访件转给南雄市油山镇人民政府。南雄市油山镇人民政府于2010年5月10日作出回复，并建议郭先余通过法律途径解决。2010年5月25日，郭先余诉讼至南雄市法院，请求判令郭先龙郭先耀停止对沙园塘的侵占，归还其沙园塘的承包经营权。另查明该案在2010年经本院作出【2010】雄法民一初字第462号民事判决书判决：驳回郭先余的诉讼请求。原告郭先余不服上诉至韶关中级法院，韶关市中级法院于同年作出2010韶中民一终字第701号民事判决书判决：驳回上诉，维持原判。2015年5月，原告诉南雄市国土资源局和南雄市油山镇政府不作为要求其履行职责诉至法院。本院认为：首先原告起诉南雄市国土资源局行政不作为未履行职责的诉请属错列被告。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六规定：“土地所有权和使用权争议由当事人协商解决，协商不成的，申请人民政府处理”。原告要求处理的是鱼塘承包的问题，应适用《中华人民共和国农村土地承包经营法》来调整该纠纷，也就是说南雄市国土资源局没有对原告与第三人之间的诉争作出确定承包经营权的法定职责。故原告错列了被告南雄市国土资源局。第二，本案起因是农村土地承包权纠纷，原告在2010年已通过民事诉诉讼起诉要求法院处理，并已经两审法院对本案作出终审判决。法院已对争议的鱼塘依法作出了判决，根据一事不再理，禁止重复起诉的原则，法院已经处理过的案件或正在审理的案件原告不得就同一事实、同一理由向法院再行起诉。被告油山镇政府对该争议亦不存在作为或不作为的情形。综上，原告起诉油山镇政府和南雄市国土资源局的理由不成立，根据最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十四条之规定，依法裁定如下：驳回原告郭先余的起诉。本案诉讼费50元，原告已预交退回原告。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省韶关市中级人民法院。审 判 长 ：饶光华审 判 员 ：黄永华人民陪审员 ：陈彝凤二〇一五年十月二十六日书 记 员 ：彭淑秋