广东省湛江经济技术开发区人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤0891行初105号
原告雷州市白沙镇麻扶村下北山经济合作社。
法定代表人蔡芝田，社长。
原告雷州市白沙镇麻扶村麻扶经济合作社。
法定代表人林寿钰，社长。
原告雷州市白沙镇麻扶村含头经济合作社。
法定代表人吴方胜，社长。
上列当事人共同委托代理人方卫，广东民赐律师事务所律师。
被告雷州市国土资源局，住所地：雷州市雷南大道。
法定代表人林豪，该局局长。
委托代理人韩琦震，雷州市国土资源局宣教法规股股长。
委托代理人刘卫强，雷州市国土资源局宣教法规股副股长。
第三人雷州市白沙镇麻扶村民委员会。
法定代表人黄祥远，主任。
第三人雷州市第一中学。
法定代表人：蔡日春，该校校长。
委托代理人：徐天成，该校办公室主任。
第三人雷州市隆基房地产开发有限公司，住所地：广东省湛江市雷州市。
法定代表人郭陈芳，该公司董事长。
委托代理人吴国志，广东誉志律师事务所律师。
原告雷州市白沙镇麻扶村下北山经济合作社、雷州市白沙镇麻扶村麻扶经济合作、雷州市白沙镇麻扶村含头经济合作社诉被告雷州市国土资源局、第三人雷州市白沙镇麻扶村民委员会、第三人雷州市第一中学、第三人雷州市隆基房地产开发有限公司土地征收协议一案，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案，本案现已审理终结。
原告雷州市白沙镇麻扶村下北山经济合作社、雷州市白沙镇麻扶村麻扶经济合作社、雷州市白沙镇麻扶村含头经济合作社诉称，2006年12月29日，雷州市人民政府以实施《雷州市城市建设规划》为由，决定征地建设雷州市第一中学示范性高中用地。在未经三原告（集体土地实际所有权人）同意的情况下，被告雷州市国土资源局与第三人雷州市白沙镇麻扶村委会先后签订了《征收土地协议书》和《征地补充协议书》，将位于雷南大道粮食市场东侧的74.506亩作为雷州市第一中学示范性高中用地。《征收土地协议书》及《征地补充协议书》均明确约定该地用途为雷州一中示范性高中办学用地，不得他用。但雷州市第一中学示范性高中已经雷州市政府在雷州市附城镇工业大道征地另行建设，目前已投入使用，而被告征收原告的土地却一直在抛荒中。该两份协议书作为行政合同，约定的作为雷州一中示范高中用地的排他性合同目的已不可能实现。当时被告雷州市国土资源局不与真正物权人三原告进行充分磋商并签订征地协议书，而是与无权代理人雷州市白沙镇麻扶村民委员会签订《征收土地协议书》及《征地补充协议书》。被告的行政征收行为明显违反《土地管理法》、《物权法》、《合同法》等法律的规定，据此，请求判决确认被告雷州市国土资源局与第三人雷州市白沙镇麻扶村民委员会于2006年12月29日签订的《征收土地协议书》和《征地补充协议书》无效。
被告雷州市国土资源局辩称，我方认为原告雷州市白沙镇麻扶村下北山经济合作社、雷州市白沙镇麻扶村麻扶经济合作社、雷州市白沙镇麻扶村含头经济合作社与本案没有利害关系，不具备原告的诉讼主体资格，且丧失了诉权；被告雷州市国土资源局已依法将涉案土地出让给雷州市隆基房地产开发有限公司（以下简称隆基公司）符合法律规定。一、涉诉征收土地行政行为事实清楚，于法有据。被告雷州市国土资源局与第三人雷州市白沙镇麻扶村民委员会签订的《征收土地协议书》及《征地补充协议书》系各原告方意愿，体现原告方的意志，事实清楚。虽当时签订上述征地协议行为系第三人雷州市白沙镇麻扶村民委员会名下签订，但事实上代表第三人雷州市白沙镇麻扶村民委员会签名的干部代表均为当时各原告的干部代表，只是当时不以第三人名义盖章确认而已，并未违背原告的意愿及剥夺原告的权利，且各原告集体已接受领取了被告兑现的征地补偿款，该征地协议各方已实际履行了协议条款。二、涉案土地已办理农用地转用审批手续，并经雷州市政府批准作为教育用地挂牌出让，已由买受人隆基公司竞得，与原告没有任何利害关系，实施事实清楚。三、原告所诉土地征收协议依法签订并已实际履行，涉案土地被征收后经省国土厅批复为建设用地至今仍为教育用地，用途未改变，不存在着约定无效的情形。四、原告提起本案诉讼，已超过法定起诉期限，依法应予驳回。本案中，名义上是被告与第三人雷州市白沙镇麻扶村民委员会签订的协议，但实际上是与原告的村集体签订的征地协议，自协议签订之日起，原告应当知道协议的内容，但原告直到2017年4月才提起行政诉讼，期间长达10年，其起诉明显超过2年的诉讼时效。
第三人雷州市隆基房地产开发有限公司辩称，原告与涉案的行政行为没有利害关系。具体意见如下：一、原告与涉案的《征收土地协议书》、《征地补充协议书》没有利害关系，依法应驳回原告的起诉。涉案的《征收土地协议书》、《征地补充协议书》是被告雷州市国土资源局与第三人雷州市白沙镇麻扶村民委员会（以下简称麻扶村委会）签订的，是征收该村委会的集体土地。原告是以其是被征收土地的所有权人为由要求确认协议无效，那么原告必须要证明其是该土地的所有权人。原告是在2015年才登记设立的。涉案的协议是在2006年签订的，而当时原告尚未成立，所以该土地与原告是没有任何利害关系的。依法应驳回原告的诉讼请求。二、涉案的《征收土地协议书》、《征地补充协议书》合法有效，法院应当驳回原告的诉讼请求。涉案的合同明显不存在《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条第二款和《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，请求驳回原告的诉讼请求。三、第三人雷州市白沙镇麻扶村民委员会有权与被告签订征收协议，原告的主张没有法律依据。第三人隆基公司不知道该土地是否与原告有关，但第三人隆基公司不否认下北山村、麻扶村、含头村是麻扶村委会下辖的自然村。其三条村在征地时还没有成立自己的经济组织，并不形成法定的村集体经济组织。根据《土地管理法》第十条规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”为此，麻扶村委会有权对集体土地行使管理权利，与被告签订协议。
第三人雷州市白沙镇麻扶村民委员会、第三人雷州市第一中学陈述，同意雷州市国土资源局答辩意见。
经审理查明，2006年8月26日，雷州市白沙镇麻扶村民委员会主持召开麻扶经济合作社、含头经济合作社、下北山经济合作社三条自然村的村民代表大会，讨论关于征地的问题，麻扶经济合作社、含头经济合作社、下北山经济合作社应到会代表95人参加会议，经讨论表决，一致通过同意征用土地办学。2006年12月29日，被告雷州市国土资源局与第三人雷州市白沙镇麻扶村民委员会签订《征收土地协议书》，约定：一、征收位于雷南大道粮食市场东侧土地74.506亩作为雷州市第一中学示范性高中用地（具体位置及四至如勘测定界图红线所示）。二、征收土地补偿标准按每亩23620元(含土地补偿费、安置补助费)，另外青苗每亩补偿1380元，共计25000元／亩给予补偿，征用74.506亩，共计补偿￥：1862650元。三、付款方式：雷州市国土资源局在征地审批后一次性将征地补偿款支付给雷州市白沙镇麻扶村民委员会。同日，被告雷州市国土资源局与第三人雷州市白沙镇麻扶村民委员会及第三人雷州市第一中学签订《征地补充协议书》，约定：一、排沟补偿问题；二、关于94年建设雷南大道征地退征问题等。麻扶经济合作社代表黄发胜、卢昌林、林如生、黄时隆、黄发玲、林华球、林华茂、含头经济合作社代表吴万山、邓如再、吴胜贤、下北山经济合作社代表蔡芝田、陈柯团等41人在上述二份协议上签名，雷州市白沙镇麻扶村民委员会加盖了公章。协议签订后，被告于2007年3月14日、2007年3月19日分别给第三人雷州市白沙镇麻扶村民委员会支付征地补偿款1862650元、58100元。2007年9月11日经广东省国土资源厅粤国土资（建）字[2017]519号批复，2007年9月26日湛国土资（利用）[2017]220号批复，同意将涉案土地作为建设用地使用。依上述批复，2007年9月30日，雷州市人民政府函[2007]122号文同意将含涉案土地在内的198.8亩居住用地变更为教育地。2015年9月22日，雷州市人民政府同意涉案土地作为教育用地挂牌出让方案，2015年12月16日，第三人雷州市隆基房地产开发有限公司依法竞得涉案土地国有土地使用权。
另查，原告雷州市白沙镇麻扶村下北山经济合作社、雷州市白沙镇麻扶村麻扶经济合作社、雷州市白沙镇麻扶村含头经济合作社是第三人雷州市白沙镇麻扶村民委员会属下三条自然村的经济合作社。三原告社长以本经济合作社的名义提起诉讼时，均未经过村民大会决定通过，履行民主议定程序。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”依上述法律规定，第三人雷州市白沙镇麻扶村民委员会作为三原告的管理者，有权对雷州市白沙镇麻扶村下北山经济合作社、雷州市白沙镇麻扶村麻扶经济合作社、雷州市白沙镇麻扶村含头经济合作社共同所有的土地进行经营、管理，其在经过三原告多数村民代表同意下与被告雷州市国土资源局签订《征收土地协议书》、《征地补充协议书》。三原告现在以雷州市白沙镇麻扶村民委员会在未经三原告同意的情况下与雷州市国土资源局签订《征收土地协议书》、《征地补充协议书》为由向本院起诉请求确认《征收土地协议书》、《征地补充协议书》无效。为了防范损及三原告广大村民利益及避免诉权的滥用，根据《最高人民法院关于村民小组诉讼权利如何行使的复函》规定：“小组长以村民小组的名义起诉和行使诉讼权利时应当参照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条履行民主议定程序”。所谓民主议定程序就是村民小组在决定村小组重大事项时，必须要召开村民大会形成会议决定，并经村民大会通过。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条规定：“召开村民小组会议，应当由本村村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意”。本案中，三条自然村社长以三条自然村经济合作社名义起诉，均未召开小组村民大会，未履行民主议定程序，不符合《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定的民主议定程序，三原告不具有本案的主体资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）之规定，裁定如下：
驳回原告雷州市白沙镇麻扶村下北山经济合作社、原告雷州市白沙镇麻扶村麻扶经济合作社、原告雷州市白沙镇麻扶村含头经济合作社的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湛江市中级人民法院。
审 判 长 沈碧清
审 判 员 陈 晓
代理审判员 李国栋
二〇一七年七月五日
书 记 员 李小惠
附法律法规及司法解释
1、《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。
有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。
有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。
2、《中华人民共和国村民委员会组织法》
第二十四条涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：
（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；
（二）从村集体经济所得收益的使用；
（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；
（四）土地承包经营方案；
（五）村集体经济项目的立项、承包方案；
（六）宅基地的使用方案；
（七）征地补偿费的使用、分配方案；
（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；
（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。
村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。
法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。
3、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。