浙江省舟山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙09行初10号
原告薛红波，女，1973年5月29日出生，汉族，住舟山市定海区。
委托代理人（特别授权代理）薛国波，男，1974年12月22日出生，汉族，住址同上，系原告薛红波之弟。
被告舟山市定海区人民政府，住所地舟山市定海区昌国路61号。
法定代表人侯富光，区长。
出庭负责人鲍瑞安，副区长。
委托代理人（一般授权代理）王平，舟山市定海区三轮车管理办公室主任。
委托代理人（一般授权代理）单贤定，上海瀛泰（舟山）律师事务所律师。
原告薛红波不服被告舟山市定海区人民政府（以下简称定海区政府）于2013年5月27日作出的交通行政强制行为，于法定期限内向本院提起行政诉讼。本院于2014年12月31日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，并于2016年12月30日作出（2015）浙舟行初字第5-2号行政裁定，驳回原告薛红波的起诉。原告薛红波不服，上诉至浙江省高级人民法院（以下简称省高院），省高院经审理于2017年5月5日作出（2017）浙行终195号行政裁定，撤销本院（2015）浙舟行初字第5-2号行政裁定，并指令本院继续审理。本院于2017年5月19日立案后，依法组成合议庭，并于2017年7月20日公开开庭审理了本案，原告薛红波的委托代理人薛国波、被告定海区政府的副区长鲍瑞安及委托代理人王平、单贤定到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年5月27日，定海区政府组建的舟山市定海区城区人力客运三轮车管理办公室（以下简称三管办）根据《定海区城区人力客运三轮车管理暂行规定》（定政办发〔2013〕33号）（以下简称《三轮车管理暂行规定》）第十四条的规定，以人证不符为由，对原告薛红波所有的0198号人力客运三轮车作出“第一次扣车7日”的决定。
原告薛红波诉称，2013年5月27日，其所有的一辆0198号人力客运三轮车为被告定海区政府授权的三管办以人证不符（出租给外地人）为由非法查扣。原告认为人证不符的查处属于公安机关交通行政管理部门和工商行政管理部门的职责范围。被告定海区政府行使下级行政机关的职权显然属于超越职权。根据《中华人民共和国行政强制法》（下称《行政强制法》）第九条、第十七条及第二十条之规定，扣押财物、责令停产停业作为行政强制措施种类之一，应由法律、法规授权的行政机关在法定职权范围内实施，且不得委托其他任何行政机关或组织实施。本案中，定海区政府本身并不具有行政执法资格，还违法授权三管办实施扣车行为，严重侵害了原告的合法权益。综上，请求法院：1.判令定海区政府授权三管办实施的扣车行为违法并无条件返还被扣车辆；2.审查定政办发〔2013〕33号《三轮车管理暂行规定》的合法性；3.诉讼费由被告承担。
原告在向本院起诉时提交并于庭审中出示了以下证据：
1.人力客运三轮车扣车凭证，用以证明三管办于2013年5月27日对原告所有的0198号人力客运三轮车采取了扣车行为。
2.原告薛红波的个体工商户营业执照、营运证、行驶证，用以证明原告个人所有的0198号人力客运三轮车证照齐全。
3.三轮车主赵养高、傅裕平的书面证言，用以证明被告定海区政府提供的三轮车人员联名申请书并非全部为三轮车主本人签名。
被告定海区政府辩称,一、原告请求对定政办发〔2013〕33号《三轮车管理暂行规定》进行附带审查没有法律依据。被告出台《三轮车管理暂行规定》系应900余名车工要求被告对三轮车运营市场进行管理的联名请愿，并根据法律、法规，结合定海区实际情况而出台的管理规范，该规定执行至今，得到了广大车工的支持和拥护。针对原告提出的《三轮车管理暂行规定》第十四条与《行政强制法》规定不符的问题，被告正在启动规范性文件修改程序；二、三管办实施的扣车行为属于人力客运三轮车车主行业自治的民事行为,原告对该扣车行为提起的诉讼不属于行政诉讼受案范围；三、定海区政府并非本案适格被告。四、三管办扣车行为合法合理。因舟山市交警支队扣押三轮车主李永兵车辆被确认违法后，定海区人力客运三轮车处于失控状态，严重扰乱社会秩序和交通秩序。上千名车工围攻区法院，集体到区政府请愿要求政府出面管理，并不断向区、市两级政府信访，市政府明确要求定海区政府承担三轮车管理工作，市政法委还将三轮车事件列入专门维稳督办案件进行督办，在此情况下，被告接手三轮车管理工作，并与三轮车主推选的代表进行协商，根据绝大多数车工的要求出台管理办法，成立三管办进行管理。综上，请求法院依法驳回原告诉讼请求。
被告在举证期限内向本院提交并于庭审中出示了以下证据：
1.舟山市定海区机构编制委员会定编〔2013〕36号《关于同意成立区城区人力客运三轮车管理办公室批复》（以下简称《批复》）。
2.三管办事业单位法人证书。
3.三管办组织机构代码证。
上述三份证据用以证明三管办是依法成立且具有独立承担法律责任能力的机构，被告未实施扣车行为，故其不是本案适格被告。
4.定政办发〔2013〕33号《定海区城区人力客运三轮车管理暂行规定》。
5.946名三轮车工签字确认要求专门管理机构对人力客运三轮车违反单双号规定、人照不符、无照经营等违规行为作出相应扣车或取消经营资格决定的联名申请书。
6.中共舟山市定海区委舟山市定海区人民政府信访局出具的《情况说明》。
上述三份证据用以证明绝大多数三轮车工以联名请愿、信访等方式要求被告对三轮车运营采取管理措施，三管办实施扣车行为合法合理。
被告向本院提交的作出本案被诉行政行为的依据有：《中华人民共和国道路交通安全法》、《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》、《浙江省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》、《无照经营查处取缔办法》、《浙江省取缔无照经营条例》。
经庭审质证，原告对被告提供的证据1-3的真实性、合法性、关联性均有异议，认为在三轮车主联名请愿与《批复》同一天作出缺乏合理性；对证据4的合法性有异议，并要求本院进行审查；对证据5的真实性、合法性、关联性均有异议，认为联名申请书上的签名并非完全真实，946名三轮车主的签名不能代表原告的意志，且该联名申请书与本案无关联性；对证据6的关联性、真实性均有异议，认为该证据陈述的情况发生在市交警支队扣车行为被确认违法之后，与本案不具有关联性，且即使三轮车主信访，也应当出具受理单，而非《情况说明》。对原告提出的质证意见，被告质辩为：《批复》发文系在原文件基础上做了修改，原文件作废，以本次庭审提交的为准；证据5系职责移交时原有档案材料。被告对原告提供的证据1无异议，对证据2的真实性无异议，但对个体工商户营业执照、营运证的合法性提出异议，认为这些证件过了有效期，原告薛红波已经不具有营运资格；对证据3的真实性、合法性提出异议，认为书面证言是否系证人本人签字无法核实。
本院对证据认证如下：被告在举证期限内提供的证据1-6与本案具有关联性，内容真实，来源合法，本院予以确认。原告提供的证据1、2与本案具有关联性，内容真实，来源合法，可以证明原告个人所有的三轮车被三管办采取管理措施的事实，予以确认；证据3证人未出庭作证，本院不予确认。
经审理查明,1995年，舟山市人民政府颁布了《舟山市定海区城区人力三轮车管理暂行规定》对定海城区人力客运三轮车进行管理，后于2007年废止。原人力客运三轮车管理部门舟山市公安局交通警察支队（以下简称市交警支队）下设的舟山市定海人力三轮车管理所（以下简称三轮车管理所）对人力客运三轮车管理失去规范依据。2011年11月21日，广大三轮车主以出具承诺书的方式表示服从三轮车管理所的管理，承诺内容为遵守单双号通行及不擅自出租等，三轮车管理所以三轮车主的承诺为依据继续行使管理职能。2012年7月27日，三轮车管理所发现三轮车主李永兵将其所有的三轮车出租给非定海常住人口运营，对其三轮车予以扣押。李永兵不服，先后向舟山市人民政府提起行政复议、向本院提起行政诉讼，要求确认市交警支队扣车行为违法、返还车辆并赔偿损失。期间，定海区城区人力客运三轮车处于失控状态，三轮车营运市场混乱，严重扰乱了社会秩序和交通安全秩序。之后，上千名三轮车主不断向定海区委区政府、舟山市委市政府信访，要求政府对三轮车营运市场进行管理。2013年4月15日，900余名定海城区人力客运三轮车车主签署了联名申请书，请求定海区政府“出台新的定海城区人力客运三轮车管理规定，设立定海城区人力客运三轮车专门管理机构，按照‘政府牵头、部门参与、依法管理；行业自律，业主诚信、创新管理’的原则管理”，并承诺除遵守法律法规规定的相关要求外，“还要求专门管理机构对人力客运三轮车违反单双号规定、人照不符、无照经营等违规经营行为作出如下处理：第一次违规的扣车7日，第二次违规的扣车15日，第三次违规的扣车30日，第四次违规的取消该车所有人的经营资格”。被告定海区政府在此基础上制定了《三轮车管理暂行规定》，于2013年4月18日起实行。该规定第二条明确，人力客运三轮车的营运权属于公共资源。按照“政府牵头、部门参与，依法管理；行业自律，业主诚信、创新管理”的原则，对定海城区人力客运三轮车进行管理。第十四条明确，三管办同时对人力客运三轮车违反单双号规定营运、人照不符、无照经营等违规行为作出处理，第一次违规的扣车7日，第二次违规的扣车15日，第三次违规的扣车30日，第四次违规的取消该车所有人的经营资格。2013年5月27日，三管办发现原告所有的0198号人力客运三轮车营运期间营运人与上岗证不符，遂根据《三轮车管理暂行规定》第十四条的规定，以人证不符为由，对该车予以扣押，出具的人力客运三轮车扣车凭证载明：“第一次扣车7日，如扣车期限到期请持本凭证在到定海区人力客运三轮车管理办公室发还。”原告薛红波不服，诉至本院。
另查明，2013年4月15日，舟山市定海区机构编制委员会发布定编[2013]36号《关于同意成立区城区人力客运三轮车管理办公室批复》，载明：“经研究，同意成立舟山市定海区城区人力客运三轮车管理办公室，为股级事业单位，经费方式为全额拨款，隶属区政府办公室管理，人员内部调剂。”2013年5月20日，舟山市定海区机构编制委员会重新发布定编[2013]36号《关于同意成立区城区人力客运三轮车管理办公室的批复》，载明：“经研究，同意成立舟山市定海区城区人力客运三轮车管理办公室，为股级全额拨款事业单位，隶属区政府办公室管理，核定事业编制2名。”该次发文在原文件基础上作了修改，原文件作废。
本院认为，三管办系被告定海区政府设立的事业单位，受区政府委托，负责定海区城区人力客运三轮车的日常管理及对非法营运三轮车的依法整治工作，故三管办以自己名义作出涉案扣车行为的法律后果应由其设立单位定海区政府承担，定海区政府为本案适格被告。人力客运三轮车营运客观上系车辆营运行为，对交通安全秩序、社会管理秩序会产生较大影响。在缺乏法律法规有关规定，且三轮车营运市场已经出现极度混乱，行业内绝大多数三轮车主请愿政府管理的情况下，定海区政府出台规范性文件、设立专门管理机构对定海区城区人力客运三轮车营运进行管理，是其履行政府管理职责所需，符合公共利益的需要，具有及时性和必要性。另，人力客运三轮车营运系政府为解决就业等民生问题而推出的公共资源，该市场并非可自由竞争的市场领域，故从三轮车营运市场设立之初就有对营运车辆及营运人的严格准入条件，并在行业内形成行业规则，得到广大三轮车主的认可和支持。《三轮车管理暂行规定》延续多年来形成的行业自律管理规约，符合三轮车营运市场的设立目的和绝大多数三轮车主的正当意愿。原告薛红波亦可以自己营运或办理出租手续将三轮车出租给符合条件的人员，但其却违反《三轮车管理暂行规定》将车辆交由无法办理上岗证的人员营运，三管办依据该规定对其三轮车人照不符的行为作出予以扣车7日的处置，是对三轮车营运市场进行管理而采取的有效必要措施。在不予管理而可能出现的重大社会风险和对违反规则的营运人采取强制措施之间作利益权衡，政府选择后者，是对社会管理秩序、交通安全秩序和绝大多数三轮车车主正当利益的维护。原告薛红波提起本案诉讼，籍此以个人财产的自由处置权排除人证相符的规约限制甚至是政府对三轮车营运市场的管理，其目的不具有正当性，对其要求确认扣车行为违法的诉讼请求本院不予支持。因三管办在扣车同时已告知其取车的时间和地点，故原告薛红波要求被告返还车辆的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
另，原告薛红波于2014年12月31日提起本案诉讼，要求对被告定海区政府制定的规范性文件《三轮车管理暂行规定》进行合法性审查，因其提起诉讼在新《行政诉讼法》实施之前，故其要求对政府规范性文件进行合法性审查依法不属于本案审查范围，对其该项诉讼请求，本院不予支持。
综上，原告薛红波提起本案诉讼的目的缺乏正当性，对其诉讼请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告薛红波的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告薛红波负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于浙江省高级人民法院。
审 判 长 王卫东
审 判 员 周 杰
审 判 员 张 静
二〇一七年七月二十八日
代书记员 方 园