安徽省合肥市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2015）合行赔终字第00011号
上诉人（原审原告）：安徽省北斗广告有限责任公司，机构代码70504369-2，住所地合肥市瑶海区长江东路。
法定代表人：王祥，总经理。
委托代理人：向世忠，浙江丹华律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：肥东县城市管理行政执法局。机构代码68084663-1，住所地肥东县店埠镇沿河西路**号。
法定代表人：马宜文，局长。
委托代理人：张庆。
委托代理人：李丰升，安徽李丰升律师事务所律师。
上诉人安徽省北斗广告有限责任公司（以下简称北斗广告有限公司）因诉肥东县城市管理行政执法局（以下简称肥东城管执法局）作出的行政赔偿处理决定，不服安徽省肥东县人民法院（2015）肥东行赔初字第00009号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人北斗广告有限公司的诉讼代理人向世忠、被上诉人肥东城管执法局的诉讼代理人张庆、李丰升到庭参加诉讼。现已审理终结。
一审审理查明：北斗广告有限公司系经工商管理行政机关核准登记从事广告经营活动的公司。2005年12月，北斗广告有限公司未经许可，在肥东县境内合徐高速公路与范同路交叉口处设置1座高立柱广告牌。2013年11月至12月间，肥东城管执法局对北斗广告有限公司设置的高立柱广告牌予以拆除。北斗广告有限公司于2014年5月4日向一审法院提起行政诉讼，请求确认肥东城管执法局拆除广告牌的行政行为违法。案经审理，一审法院作出（2014）肥东行初字第00035号行政判决书，确认肥东城管执法局对北斗广告有限公司1座高立柱广告牌实施的拆除行为违法。该判决业已生效。2015年1月，北斗广告有限公司向肥东城管执法局申请行政赔偿，同年3月10日肥东城管执法局对北斗广告有限公司作出东城赔字（2015）2号不予赔偿决定书，3月30日北斗广告有限公司遂提起行政赔偿诉讼，请求赔偿其损失合计人民币71万元。
一审法院审理认为：《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。据此，北斗广告有限公司对其71万元的赔偿请求，理应提供合法有效的证据予以证明。但北斗广告有限公司的主要证据，均系北斗广告有限公司与案外人订立的协议、合同，及自行列举的损失说明，无其他有效补强证据证明与案外人的协议、合同及损失说明的真实性与合法性，其赔偿数额的构成，缺乏有效证据证明。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，侵犯公民、法人和其他组织财产权，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。而北斗广告有限公司的赔偿请求数额，包含广告发布等间接损失的主张请求，明显有悖法律规定，且其请求数额缺少合理合法的有效证据证明，依法不予支持。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告的合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实或者法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。据此，北斗广告有限公司应就其合法权益造成的损害，负有举证责任。北斗广告有限公司被拆除的1座高立柱广告牌，未经行政许可，属擅自经营行为。而北斗广告有限公司赔偿请求的数额构成，是一种基于其合法经营状态下的理论推断。但北斗广告有限公司并非合法经营，因此其赔偿数额的构成，不具备请求权基础的合法性。北斗广告有限公司未能就其合法权益造成的损害，提供有效证据加以证明。据此，北斗广告有限公司的诉讼请求证据及理由不足，依法不予支持。案经一审法院审判委员会讨论，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：驳回安徽北斗广告有限责任公司的诉讼请求。
北斗广告有限公司上诉称，第一、肥东县法院生效判决已经确认强制拆除行为违法，但肥东法院无视上诉人巨大财产损失，认定上诉人未能就其合法权益造成的损害提供有效证据属认定事实错误。第二、一审判决认定擅自经营事实错误。上诉人被强制拆除的广告牌在设置前已依法获得被上诉人许可，且根据被上诉人许可的惯例许可期限为一年。2010年12月7日，根据合肥市政府第120号《专题会议纪要》、合城管（2010）132号合肥市城市管理局《关于加强合肥市境内高速公路段及一级公路两侧大型户外广告设置管理工作的通知》，被上诉人自2010年开始已经全面停止对户外广告设置的延期许可。因此，上诉人的广告牌系被上诉人对生效行政许可的撤回，而非违法设置或延续。第三、一审判决在已经确认被上诉人的强拆行为违法和上诉人因此导致的损失客观存在的事实基础上仍然适用《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条系适用法律不当。一审判决对事实及法律适用的论证避重就轻，未就上诉人主张的赔偿项目是否属于赔偿范围作出认定就得出“原告的诉讼请求证据及理由不足”结论明显脱离事实基础和违背法律适用规则。综上，请求撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。
肥东城管执法局辩称，第一、对于被上诉人拆除非法设置广告牌的事实，有原一审法院生效判决予以确认。根据《国家赔偿法》第二条的规定，国家赔偿是对合法权益造成损害而予以赔偿的，而不赔偿不合法的财产损失。上诉人对非法设置的广告牌拆除后所造成的财产损失是由自己的非法行为造成的，其要求法庭对其不合法损失进行赔偿有悖于法律的规定。且上诉人对其不合法损失所提供的证据正如一审判决所认定的大多是与第三方之间签订的，不能证明其真实性、合法性。另上诉人主张的被拆除的广告牌大部分由被上诉人处分或因被上诉人原因灭失。被上诉人在一审中也提供了证据证实绝大部分广告牌被拆除后均由广告公司拉回或就地出售有的还从乡镇领取自拆补偿款。第二、涉案的广告牌虽经许可，但许可期限只有一年，至被拆除时，均已超过设置许可期限。依据2013年10月1日实施的合肥市人民政府令第169号《合肥市户外广告和招牌设置管理办法》第七条第二款第（一）项“禁止设置高立柱广告”的规定，涉案被拆除的高立柱广告牌因未取得延期许可审批，属于非法设置。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《关于查处违法建设的决定》第二条之规定，上诉人非法设置的高立柱广告牌，均系应拆除的违法建设。因此，一审判决认定被拆除的广告牌系未经许可擅自经营行为，事实清楚，符合法律规定。第三、拆除行为虽在程序上违法，但未对上诉人合法权益造成损害，上诉人虽有损失，也系其擅自经营造成，属于法律不予保护和支持的损失。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请二审法院依法驳回上诉，维持原判。
北斗广告有限公司向一审法院提供了以下证据：1、工商营业执照。2、企业组织机构代码证。3、法定代表人身份证明。4、行政判决书。证明被上诉人强制拆除行为被确认违法。5、协议书。证明上诉人为设置广告牌支付土地租赁费3万元的事实。6、广告牌建造合同及收据。证明广告牌造价及材料损失合计为12万元。7、广告牌租赁合同、照片及损失说明。证明广告发布经济损失为56万元。8、广告牌维修费收据。证明广告维修费4万元。9、不予赔偿决定书。证明上诉人依法向被上诉人提出赔偿申请被上诉人拒绝赔偿的事实。
肥东城管执法局向一审法院提供了以下证据：1、2010年12月7日第120号合肥市人民政府《关于整顿合肥境内高速公路及一级公路两侧广告问题的会议纪要》、2010年12月10日合肥市城市管理局合城管（2010）132号《关于加强合肥市境内高速公路及一级公路两侧大型户外广告设置管理工作的通知》。证明执法局严格执行规定，此后在规定范围未审批设置各类户外广告。2、一组证明材料。证明广告牌被拆除后的残值材料均由上诉人自行处理。
上述证据均已随案移送本院。
经审查，一审法院对证据的分析认定符合法律规定，本院予以确认。
根据采信的证据，本院确认一审认定的案件事实。
本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。被上诉人将上诉人的高立柱广告牌拆除时，其设置的广告早已超过行政许可期限，且在拆除前和拆除后，均通过工作人员进行了告知。《中华人民共和国行政许可法》第八十一条规定，公民、法人或者其他组织未经行政许可，擅自从事依法应当取得行政许可的活动的，行政机关应当依法采取措施予以制止，并依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。上诉人设立的户外广告自未取得行政许可，其擅自从事的经营活动，被上诉人依职权可以采取措施予以制止。由于被上诉人的强制拆除行为未按法定程序进行，其强制行为被一审法院确认违法，但上诉人所主张的经营收益及其他损失并非合法利益，不属于《国家赔偿法》规定的赔偿范围，一审法院判决驳回其诉讼请求并无不当。其上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 施光远
审 判 员 李 琦
代理审判员 钟 芳
二〇一五年十月三十日
书 记 员 丁亚敏
附：本案适用的相关法律规范性文件条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；