四川省自贡市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）川03行终15号
上诉人（原审原告）陈荣贵，男，1952年6月出生，汉族。
委托代理人刘兵，四川公生明律师事务所律师。
委托代理人姜敏，四川公生明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）自贡市贡井区卫生和计划生育局。住所地四川省自贡市贡井区筱溪街金鱼路**栋***号。
法定代表人胡德模，局长。
出庭负责人吴鸿莉，自贡市贡井区卫生和计划生育局副局长。
委托代理人熊永富，四川双溪律师事务所律师。
陈荣贵因卫生行政其他一案不服自贡市贡井区人民法院（2015）贡井行初字第18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人陈荣贵的委托代理人刘兵、姜敏，被上诉人自贡市贡井区卫生和计划生育局（简称贡井区卫计局）的负责人吴鸿莉、委托代理人熊永富到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，《中华人民共和国执业医师法》（简称执业医师法）和原卫生部、原人事部卫医发〔1999〕319号《具有医学专业技术职务任职资格人员认定医师资格及执业注册办法》（简称卫医发〔1999〕319号文件）施行后，陈荣贵被认定为执业助理医师（师承）。2014年9月12日，四川省卫生和计划生育委员会下发川卫办发〔2014〕301号《关于做好医师资格遗留问题有关工作的通知》（简称川卫办发〔2014〕301号文件），对在执业医师法颁布之日前具备医师资格认定条件，但未在规定时间内申请认定人员的医师资格，进行“认定补办”。
2015年5月13日，陈荣贵向贡井区卫计局提交《医师资格认定申请审核表》及申请书等相关材料，申请认定执业医师资格。2015年6月2日，贡井区卫计局作出《关于李敏等四同志反映医师资格问题的答复函》（简称答复函）并将陈荣贵提交的《医师资格认定申请审核表》及相关材料退回。答复函称陈荣贵已经确认为执业助理医师，不应再重复确认，而且原告不符合申请执业医师的受理条件。陈荣贵不服，诉至一审法院。
一审法院认为，根据执业医师法第四十三条及卫医发〔1999〕319号文件第七条第一款之规定，贡井区卫计局有负责受理医师资格认定申请的法定职权。
根据执业医师法第二条、第八条和第十二条之规定，医师包括执业医师和执业助理医师，国家实行医师资格考试制度，医师资格考试成绩合格，取得执业医师资格或执业助理医师资格。根据执业医师法授权制定的卫医发〔1999〕319号文件第三条之规定，执业医师法施行后，取得医师资格有二种途径，第一种是通过医师资格统一考试，第二种是通过医师资格合法认定。这表明，基于医师资格的行政许可对于保障社会公众生命健康权息息相关，法律对此作了较为严格的规定。陈荣贵现系执业助理医师，在执业医师法施行后没有通过执业医师资格统一考试的情况下，其要求授予执业医师行政许可没有事实根据和法律依据。
卫医发〔1999〕319号文件颁布施行于《中华人民共和国立法法》之前，其虽未以部长令的形式发布，但仍具有规章性质。且其并未被有权机关认定为违法或者予以撤销，是现行有效的规定。根据卫医发〔1999〕319号文件第七条之规定，县级卫生行政部门收到当事人的医师资格许可申请后，对是否符合受理条件具有审查职责，对不符合受理条件的，可以不予受理。当事人如果对不予受理申请有异议的，可以通过申请行政复议或者提起行政诉讼等方式予以救济，并不会因为县级卫生行政部门对是否符合受理条件具有审查职责，而导致权利受到侵犯时救济无门。根据《中华人民共和国行政许可法》（简称行政许可法）第三十五条之规定，需要层报的行政许可申请，在符合受理条件并已经受理的情况下，下级行政机关对是否作出行政许可不享有决定权，而应将申请材料层报上级行政机关审核，并不得要求当事人重复提交相关材料。但该条款并未排除或者否定受理机关对是否符合受理条件具有审查职责。陈荣贵已经进行了助理医师资格认定，不符合川卫办发〔2014〕301号文件中关于医师资格“认定补办”的受理范围，且陈荣贵提交申请材料超过“认定补办”的规定时间。贡井区卫计局对此不予受理并告知情况、退回相关材料并无不当。陈荣贵的诉讼请求，一审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回陈荣贵的诉讼请求。案件受理费50元，由陈荣贵负担。
判决后，陈荣贵不服，向本院提起上诉称：第一，一审判决事实认定和适用法律错误。1.贡井区卫计局出具的答复函中没有关于陈荣贵不符合申请执业医师受理条件的认定，一审判决认定“原告不符合申请执业医师的受理条件”属于认定事实错误。2.按照行政许可法的规定，贡井区卫计局收到申请材料超过五天答复即视为受理。同时，受理前的审查也是基于形式要件的审查。贡井区卫计局已经进行实质性的审查后，退回申请材料，违反行政许可法第三十五条的规定。一审判决认定贡井区卫计局的行为属于受理前的审查行为系事实认定和适用法律错误。3.根据卫医发〔1999〕319号文件的规定，陈荣贵的申请符合受理的形式要件，应当予以上报。第二，一审判决违反行政诉讼法的辩论原则，属于严重的违反法律程序。第三，一审判决认定陈荣贵提交申请材料超过“认定补办”规定的时间，无事实和法律依据。第四，一审判决认定陈荣贵已被认定为助理医师后，不能再申请执业医师认定的理由不成立。请求撤销一审判决；确认贡井区卫计局2015年6月2日作出的答复函违法；判决贡井区卫计局将陈荣贵提交的《医师资格认定申请审核表》及材料认定合格并报送自贡市卫生和计划生育委员会审核；本案诉讼费用由贡井区卫计局承担。
被上诉人贡井区卫计局在庭审中辩称，第一，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。1.贡井区卫计局作出的答复函文字表述非常清楚，严格说来答复函是对陈荣贵的一个信访回复。2.陈荣贵不是普通的申请许可，而是认定补办。明知陈荣贵超过时间提交材料，贡井区卫计局仍针对陈荣贵的补办信访诉求是否合法进行了认真研究和审查。在确定不能补办的情况下退回申请材料并予以告知，符合相关规定。3.应当适用卫医发〔1999〕319号文件，不适用行政许可法的一般规定。第二，一审判决认定陈荣贵超过时间提交材料有充分的事实证明。第三，从实质要件看，陈荣贵不符合认定执业医师的条件，贡井区卫计局对其申报材料不予上报符合相关法律、法规的规定。
二审中上诉人未提交新证据。
双方当事人在一审中提交的证据已随案移送本院。
一审判决查明事实基本正确，本院予以确认。
二审经审理查明，陈荣贵于1997年取得中医士资格。执业医师法施行后，陈荣贵于2000年通过考试取得助理医师资格，其级别为执业助理医师（师承）。
本院认为，根据执业医师法第四十三条：“本法颁布之日前按照国家有关规定取得医学专业技术职称和医学专业技术职务的人员，由所在机构报请县级以上人民政府卫生行政部门认定，取得相应的医师资格。……具体办法由国务院卫生行政部门会同国务院人事行政部门制定。”的规定，执业医师法颁布前已取得相应职称和职务的人员，只需要依法进行认定即可取得相应资格。其性质不同于未取得相应职称、职务人员通过考试取得资格的许可性质。且依据该条规定，原卫生部、原人事部制订了卫医发〔1999〕319号文件。陈荣贵此次申请确认医师资格所依据的川卫办发〔2014〕301号文件载明，医师资格认定补办的申报范围是符合卫医发〔1999〕319号文件及原卫生部卫人发〔2000〕第117号《关于进一步做好医师资格认定工作的通知》（简称卫人发〔2000〕第117号文件）、原卫生部卫人发〔2003〕316号《关于妥善解决医师资格认定工作有关问题的通知》（简称卫人发〔2003〕316号文件）等文件规定认定条件的人员。而卫人发〔2000〕第117号文件和卫人发〔2003〕316号文件规定的申报范围与卫医发〔1999〕319号文件一致。根据卫医发〔1999〕319号文件第二条：“《执业医师法》颁布之日前，按照国家有关规定已取得医学专业技术职务任职资格的人员，申请执业医师资格或执业助理医师资格认定和申请医师执业注册的，适用本办法。”的规定，陈荣贵于执业医师法颁布后通过考试取得助理医师资格，不属于川卫办发〔2014〕301号文件规定的申报范围。
以上一系列文件规定主要为了解决执业医师法颁布前的历史遗留问题，贡井区卫计局依据相关文件作出的行为亦是解决历史遗留问题的行为，故本案不适用行政许可法。根据卫医发〔1999〕319号文件第七条第一款：“县级以上卫生行政部门负责受理申请医师资格认定。县级卫生行政部门收到申请材料后，对申请人的申请材料进行验证，并签署初审意见。初审合格的，经地或设区的市级卫生行政部门审核后，报省级卫生行政部门认定”的规定，县级卫生行政部门具有对申请材料进行初审的职权，对初审合格的予以上报。贡井区卫计局认为陈荣贵已经取得助理医师资格，不应再重复确认，并将其申报材料退回的行为不违反相关法律规定。陈荣贵的上诉理由不成立，本院不予支持。
一审判决结果正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由陈荣贵负担。
本判决为终审判决。
本判决中人
审判长 赵月维
审判员 谭爱华
审判员 徐 云
二〇一六年四月二十一日
书记员 朱梦洁