湖北省保康县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂0626行初16号
原告王佳宝，保康县公安局歇马派出所民警。
被告保康县城市管理执法局（以下简称保康城管局），统一社会信用代码12420626011200905G，住所地保康县城关镇清溪路86号。
法定代表人史述海，保康城管局局长。
委托代理人孙定军，保康城管局党组成员。代理权限为：一般代理。
委托代理人柳永馗，保康县城市管理综合执法大队执法人员。代理权限为：一般代理。
原告王佳宝诉被告保康城管局行政撤销一案，于2016年6月7日向本院提起行政诉讼。本院当日受理后，同月8日向被告保康城管局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同月29日公开开庭审理了本案。原告王佳宝、被告保康城管局的委托代理人孙定军、柳永馗到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告王佳宝诉称：原告于2010年1月18日以多年在基层工作无房居住的实际情况向保康县公安局申请，将歇马派出所空闲地划拨给原告建房居住。2010年9月30日，保康县公安局与原告签订了土地转让协议，同意将歇马派出所办公用房东边的150平方米土地以每平方米120元共计18000元的价格转让给原告建房使用。2010年11月19日保康县规划局给原告出具了建房用地红线图。2010年12月1日动工，2011年7月竣工入住。房屋为砖混结构共计三层，合计362.1平方米。2016年3月8日，被告以原告未取得建设工程规划许可证为由对原告进行处罚“限期7日内消除对规划实施的影响，并处工程造价246228元的5%计12311.4元的罚款”的处罚决定，给原告下达了（2016）保城规划罚字第1065号行政处罚决定书，原告于2016年3月28日交清了罚款。原告不服保康城管局的处罚决定，原告理由如下：1、原告的房屋建设并未影响城乡建设的规划，有保康县规划局出具的红线图，应视为在建设规划的范围内；2、被告违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款的规定，原告自2011年7月建房竣工入住至2016年3月8日，时间跨度达六年之久，被告没有依法采取行政措施纠正原告的建房行为，应视为默许或者未发现，违背处罚的时效制度。《湖北省城乡规划条例》是2011年8月30日由湖北省人大常委会通过，2011年10月1日施行，原告在此条例颁布之前已建房，行政机关不应对原告给予行政处罚；3、被告对原告的行政处罚程序违法。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，原告在建房期间，城乡规划部门和城管执法部门没有到现场告知、劝阻、纠正，属于被告未履行管理职责，此责任应由被告负责。4、被告对原告的处罚是对法律的曲解。综上，请求法院依法撤销被告保康城管局（2016）保城规划罚字第1065号行政处罚决定书，同时判令被告保康城管局退还对原告所处的12311.4元的罚款。
原告王佳宝为支持其诉讼主张，向本院提交了以下证据、依据：
1.2010年1月18日原告给保康县公安局的建房《申请报告》复印件1份；
2.2010年9月30日保康县公安局与原告签订的《土地转让协议》复印件1份；
3.2010年9月30日原告给保康县公安局歇马派出所付款18000元土地转让费收据复印件1份；
4.2016年3月8日保康城管局开具的罚款12311.40元缴款收据；
5.2016年2月27日保康城管局给原告的《建设工程造价认定书》复印件1份；
6.2005年10月26日国务院法制办公室对湖北省人民政府法制办公室《关于如何确认违法行为连续或继续状态的请示》的复函国法函（2005）442号1份；
7.2015年11月17日保康县地方税务局收取王佳宝国有土地使用权出让契税720元完税证明单据复印件1份；
8.2010年11月19日保康县城乡规划管理处《保康县歇马镇王佳宝建设现状图》原件1份及规划部门2011年4月19日收费发票复印件1份；
9.2009年12月9日保康县人民政府给保康县公安局颁发的保国用（2009）第080500215号土地使用证复印件1份；
10.2016年3月8日保康城管局（2016）保城规划罚字第1065号《行政处罚决定书》复印件1份；
11.2011年8月3日湖北省人大常委会通过的《湖北省城乡规划条例》1份。
被告保康城管局辩称：1、原告建房虽有保康县规划局出具的红线图，但未取得建设工程规划许可证，原告建设属于违法建设，我局对原告违法事实的认定是正确的，处罚对象正确，证据确凿；2、自2015年12月15日正式启动调查以来，我局严格按照法定程序，对原告违法建筑完成了调查取证工作，期间听取了原告的陈述，做到了实体处理和程序正当的结合，充分保障了当事人的合法权益，体现了教育和处罚相结合，我局向原告下达的处罚决定书行政行为程序合法、正当。3、我局依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条向原告作出的行政处罚，法律适用正确。违法建设是一个持续性的过程，只要没有采取改正措施其危害结果一直存在，原告未办理建设工程规划许可证进行建设，违法行为一直处于持续状态中，对于原告诉称已过行政处罚时效的理由不能成立。综上，请求人民法院对我局的行政处罚决定予以维持。
被告保康城管局在法律规定的期限内提供了以下证据、依据：
1.2015年12月15日保康县城市管理行政处罚案件立案登记表复印件1份。
2.2015年12月23日保康县城市管理行政处罚案件调查询问笔录复印件1份；
3．2015年12月15日保康县城市管理行政执法现场勘验笔录及附图、物证照片复印件1套；
4.王佳宝提供的书面材料复印件一套；
5.2015年12月9日关于王佳宝房屋建设处理征求意见函复印件1份；
6.2015年12月11日征求意见回复函复印件1份；
7．2016年2月27日建设工程造价认定书复印件1份；
8.2016年2月27日拟文审批表（（2016）保城规划罚听字第1065号）复印件1份；
9.2016年2月27日行政处罚听证权利告知书及2016年3月2日送达回证复印件各1份；
10.2016年3月8日拟文审批表（（2016）保城规划罚字第1065号）；
11.2016年3月8日行政处罚决定书及2016年3月10日送达回证复印件各1份；
12.2016年3月28日缴款凭证复印件1份；
13.2009年12月17日湖北省人民政府鄂政函（2009）303号批复复印件1份；
14.2010年1月19日襄樊市人民政府襄樊政函（2010）5号批复复印件1份；
15.2010年9月10日保康县人民政府保政办发（2010）92号文件复印件1份；
16.2012年2月17日建设工程造价评估报告复印件1份；
17.歇马镇总体规划文本相关内容复印件1份；
18.事业单位法人证书及法定代表人身份证明书、身份证复印件各1份。
原告对被告提供的证据、依据的真实性没有异议，被告对原告提供的证据的真实性没有异议，本院予以采信。
根据以上有效证据，结合当事人在庭审中的陈述，本院确认以下法律事实：
2010年1月18日，原告王佳宝以多年在基层工作无房居住的实际情况向保康县公安局申请，要求将保康县公安局歇马派出所空闲地转让给其建房居住。2010年9月30日，保康县公安局与原告签订土地转让协议，同意将歇马派出所办公用房东边的150平方米土地以120元每平方米共计18000元的价格转让给原告建房使用。后原告王佳宝到保康县城乡规划管理处（现更名为保康县城乡规划局）申请建房。2010年11月19日，保康县城乡规划管理处给原告王佳宝办理了建房用地红线图，原告王佳宝于2011年4月19日给规划部门交纳费用800元。原告王佳宝于2010年12月1日开始在保康县城乡规划管理处规定的红线图内动工兴建住宅，2011年7月房屋竣工，原告搬迁入住。2015年11月17日，原告王佳宝在保康县地税局交纳国有土地使用权出让契税720元。2015年12月15日，保康城管局对原告王佳宝建房立案调查，2016年3月8日，保康城管局以原告王佳宝未取得建设工程规划许可证为由对原告下达（2016）保城规划罚字第1065号行政处罚决定书，即“限期七日内消除对规划实施的影响，并处建设工程造价246228元的5％计12311.4元”的行政处罚，原告王佳宝于2016年3月28日交纳12311.4元的罚款。后原告王佳宝于2016年6月7日向本院起诉，请求法院撤销保康城管局（2016）保城规划罚字第1065号处罚决定书，并退还原告12311.4元的罚款。
本院认为，《中华人民共和国行政许可法》第四十二条规定“除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。依照本法第二十六条的规定，行政许可采取统一办理或者联合办理、集中办理的，办理的时间不得超过四十五日；四十五日内不能办结的，经本级人民政府负责人批准，可以延长十五日，并应当将延长期限的理由告知申请人”，原告王佳宝到保康县城乡规划部门申请建房，保康县城乡规划局于2010年11月19日给原告王佳宝下发了建设红线图，原告王佳宝向规划部门交纳了相关费用，视为行政部门许可原告王佳宝建房，保康城管局现对原告王佳宝进行处罚，明显不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项的规定，判决如下：
一、撤销被告保康县城市管理执法局（2016）保城规划罚字第1065号行政处罚决定书。
二、由被告保康县城市管理执法局退还原告王佳宝罚款12311.4元，限于本判决生效之日退清。
案件受理费50元，由被告保康县城市管理执法局负担，限于本判决生效之日交纳。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省襄阳市中级人民法院。上诉人应预交二审案件受理费50元，可汇款或直接交至湖北省襄阳市中级人民法院（开户银行中国农业银行襄阳万山支行，账号17×××56），也可以由本院转交。上诉人在上诉期届满后七日内仍未预交二审案件受理费，又不提出缓交、减交、免交申请，或者提出申请未获批准的，按自动撤回上诉处理。
审判长 吕刚惠
审判员 ＸＸ青
审判员 许 立
二〇一六年七月四日
书记员 潘大红