浙江省绍兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙绍行初字第84号
原告高惠珍，女，1962年8月16日出生，汉族，原住嵊州市，现住嵊州市。
委托代理人何妙富，浙江坚定律师事务所律师。
被告嵊州市人民政府。住所地嵊州市城南新区领带园五路*号。
法定代表人陈玲芳，市长。
委托代理人赵红卫，嵊州市人民政府法制办公室副主任。
委托代理人李淑芳，浙江浙经律师事务所律师。
第三人高华成(系原告高惠珍之兄)，男，1953年8月14日出生，汉族，原住嵊州市，现住嵊州市。
原告高惠珍不服被告嵊州市人民政府房屋行政征收行为一案，于2015年12月8日向本院提起诉讼，本院于2015年12月11日立案后，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，根据被告嵊州市人民政府的申请，依法追加第三人高华成参加诉讼。2016年3月4日公开开庭审理了本案。原告高惠珍及其委托代理人何妙富，被告嵊州市人民政府负责人的委托代理人赵红卫及该人民政府的委托代理人李淑芳，第三人高华成到庭参加诉讼。本案经浙江省高级人民法院（2016）浙行延字第295号批准，延长审限至2016年12月10日。本案现已审理终结。
2015年10月21日，因城中村改造，第三人高华成与受嵊州市三江街道办事处委托的嵊州市城镇房屋拆迁有限公司签订了《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》，双方就原告高惠珍及其母亲和第三人高华成名下房屋予以拆除及补偿事项作了约定。后涉案房屋按协议约定经自行腾空、验收合格后已拆除，相关安置补偿款已全部集中发放至第三人高华成名下。
原告高惠珍诉称：1.被告逃避征地法律程序，非法征收农村集体土地。原告虽不反对拆迁，但应当按照土地房屋征收的程序和补偿安置标准给予合理补偿。被告没有办理征地合法手续、没有建设项目公告、没有集体土地征收决定、国土部门没有与村委会签订征地协议、没有全额支付土地补偿金和安置费及搬迁费、没有办理失地村民的社会养老及医疗保障手续、没有强拆农民房屋的合法依据而将原告房屋拆除，违反了我国物权法、土地管理法、国务院关于深化改革严格土地管理的决定、国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知、国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见等相关法律和文件的禁止性规定。2.被告没有制定房屋征收决定书，没有履行公告义务，其法律文书对被征收人不产生效力。被告没有按照土地管理法、国有土地上房屋征收与补偿条例、政府信息公开条例、浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例的规定进行公告、定价、安置、拆迁。以《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法（试行）》［嵊政（2015）15号］作为操作准则，规定嵊州市内的征收、补偿、安置等事宜，排除了法律实施。且评估机构选择不合法和估价过低，以《嵊州市人民政府关于城中村改造房屋征收房票安置的实施办法（试行）》［嵊政（2015）16号］的文件推行“房票”安置；采用先搬迁、后补偿的形式，剥夺了原告的补偿方式选择权。3.嵊州市城中村改造房屋征收补偿安置协议书违法并无效。因《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条明确规定，房屋征收的一方应当为政府，而原告安排私营企业直接与农户签订房屋征收协议，违反了行政许可法规定的不得再委托其他组织或者个人实施行政许可的规定。综上，请求确认被告对原告的房屋拆迁征收行为违法，并对被告作出的嵊政（2015）15号、16号文件进行合法性审查。在开庭审理时，原告变更诉讼请求为诉请确认对原告的房屋征收行为违法，并对被告作出的嵊政（2015）15号、16号文件进行合法性审查。
原告高惠珍提供的证据、依据：
1.土地使用权证2本，证明原告享有涉案房屋土地使用权；
2.嵊州市私人建房用地预审表、继承书、拆迁房屋测绘图、房屋评估表，证明原告有合法住房；
3.户口本，证明原告有单独户口；
4.《中共嵊州市委办公室、嵊州市人民政府办公室〈关于成立嵊州市城中村改造工作领导小组的通知〉》嵊市委办发(2015)4号，证明被告主体适格；
5.嵊政(2015)15号、16号文件，证明被告拆迁行为违法。
被告嵊州市人民政府辩称：1.本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应依法予以驳回。原告高惠珍之母丁菊凤生有两儿两女，原告为其中一女，属于已嫁出高家村但户口未迁出人员（其儿子叶红波为非农户口）。根据嵊州市人民政府城中村改造政策《城中村改造房屋征收安置人口的认定办法》第六条规定，丁菊凤须跟随其中一个儿子为一户，已嫁出本村但户口未迁出人员（包括其子女），其安置人口列入父母所在户计算。故原告依政策应列入与其母亲跟随的大儿子即本案第三人高华成户。2015年10月21日，原告所在户由第三人出面与嵊州市城镇房屋拆迁有限公司签订了《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》，至目前，涉案房屋已经拆除，相关安置补偿款也已全部发放。被告认为，原告在其诉状中阐述的事实和理由，其内容均为对安置补偿协议中约定的权利义务所提出的异议，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定的内容，即不属于行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的情形。故本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应予驳回。2.本案如属人民法院受案范围，被告下属的派出机关嵊州市城南新区管理委员会（三江街道）根据城中村改造政策规定，对原告房屋拆迁安置补偿行为并无违法和不当。原告所在行政村位于嵊州市城中村拆迁改造范围，该村改造项目经由该村（居）民代表大会表决通过，并由该村向街道提出申请，经嵊州市城南新区管理委员会（三江街道）审查同意后报请被告审批同意，才由被告下属机构城南新区管理委员会（三江街道）组织实施，有关协议签订及房屋拆除则由嵊州市城镇房屋拆迁有限公司实施。该城中村改造项目经有资质的杭州正望房地产评估有限公司对城中村房屋价格进行评估，依据统一制定的《关于确定城南城中村改造市场比准价和安置房重置价及成本价的批复》［嵊政办批（2015）35号］等指导性政策文件，将有关房屋产权面积认定、在册人口、安置补偿方式、补偿标准以及评估认定结果等进行公告和公示。允许被拆迁户复核和提出异议，涉案原告户公示期间也未提出异议。为此，2015年8月28日原告所在户与嵊州市城镇房屋拆迁有限公司签订了《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》。签约过程充分体现了自愿、公平、公开和合法的原则；协议的内容符合被告制订的《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法（试行）》［嵊政（2015）15号］及《嵊州市人民政府关于城中村改造房屋征收房票安置的实施办法（试行）》［嵊政（2015）16号］等规范性文件及物权法等法律、法规的规定。故房屋征收实施单位实施的安置补偿行政行为合法、有效。3.被告作出的嵊政（2015）15号、16号规范性文件，并未违反现行法律、法规。⑴城中村改造涉及的土地性质现仍为集体所有，而非国有，且未涉及集体土地的征收。因此，本案对城中村改造拆迁安置补偿行为合法性审查，不能适用《国有土地上房屋征收补偿条例》的规定，同时也不涉及对集体土地征收行为合法性的审查；⑵法律、行政法规等对城中村改造拆迁安置的条件、程序及安置补偿等未作其他禁止性规定；⑶城中村改造是政府为加快城镇化进程，提升城市品位，改善人居环境，同时又是集约利用土地的一项重要工作举措，是一项利国利民的实事工程，得到绝大多数村民的一致认可；⑷文件中有关城中村改造房屋拆迁安置补偿的标准、范围及安置方式也未违反《中华人民共和国物权法》和侵害了原告的合法权益，且被告出台的相关政策在政府门户网站上进行了公示。同时，城中村改造指挥部将相关政策文件装订成册，分发给每一被征收户，内容包括城中村改造房屋产权和安置面积的认定办法、住宅的补偿与安置、非住宅房屋的补偿与安置、征收实施程序、政策补偿标准等等，且涉案区域的安置补偿经“三公示三公告”，所有操作均在“阳光”下进行。综上，被告结合本地实际，制定的上述两个规范性文件，未违反法律、法规的规定，被告下属机构城南新区管理委员会（三江街道）依据上述政策文件对原告户进行拆迁安置并无违法和不当。请求法院依法驳回原告的诉请。
被告嵊州市人民政府向本院提交了以下证据、依据：
第一组证据。关于要求实施城中村改造的请示及嵊州市人民政府同意批复：嵊州市三江街道高南村村民委员会《关于高南村实施城中村改造的申请报告》、村民社区及城中村改造工作方案讨论表决会议记录、下南田(高村)高南村村民代表表决单、嵊州市城南新区管理委员会《关于城南新区(三江街道)合新等村(社区)要求实施城中村改造的请示》、嵊州市人民政府办公室《嵊州市人民政府办公室关于同意对合新等村(社区)实施城中村改造的批复》。证明经村民代表讨论后向城南新区管理委员会（三江街道）申请要求对桥南社区实施城中村改造，城南新区管理委员会（三江街道）根据村委会报告报经被告嵊州市人民政府批准及城中村改造实施单位为三江街道的事实；
第二组证据。《房屋拆迁委托协议》、营业执照及组织机构代码证。证明委托签约的事实及委托方为嵊州市三江街道办事处，受委托方是嵊州市城镇房屋拆迁有限公司；
第三组证据。补偿安置联审确认表及计算表、《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》、安置补偿款及房票领取凭证各一份。证明第三人高华成代表原告在内的户与嵊州市三江街道办事处委托的拆迁公司签订了城中村改造房屋征收补偿安置协议及安置补偿款与房票已领取，且原告之安置补偿款已包含其中之事实；原告的主要诉求是评估机构和房票等问题，都是对上述协议内容的不服，根据行政诉讼法的规定，本案不属于行政诉讼的受案范围；
上述三组证据同时证明原告的诉讼主体不适格。
第四组证据。嵊州市人民政府关于确定城南城中村改造市场比准价和安置房重置价及成本价的批复及评估价格的说明：《嵊州市人民政府办公室关于确定城南城中村改造市场比准价和安置房重置价及成本价的批复》、评估价格表、嵊州市房屋重置价格评估表15份。证明依法对涉案房屋进行评估的事实；
第五组证据。城中村改造第二期房屋征收公告及管委会房屋征收补偿公示及照片：城南新区(三江街道)城中村改造第二期房屋征收一号、二号、三号公告，高家区块城中村改造第一、二次公示，城南新区(三江街道)高家区块城中村改造房屋征收补偿安置结果公示。证明涉案城中村改造项目和安置补偿结果经公告及公示的事实；
被告明确《物权法》、《土地管理法》、《嵊州市人民政府关于推进城中村改造的实施意见(试行)》、《嵊州市人民政府关于印发〈嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法(试行)〉的通知》、《嵊州市人民政府关于城中村房屋征收房票安置的实施办法(试行)》、嵊州市人民政府公开信息及《浙江省人民政府办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》等为作出行政行为的依据。
第三人高华成未提交书面意见，庭审时述称，响应嵊州市人民政府的号召，对妹妹高惠珍户在拆迁时挂靠在其户上没有意见。
经庭审质证，原告对被告提交的第一、二组证据的真实性、关联性没有异议，合法性有异议。认为被告是具体的组织实施者，房屋拆迁委托协议的征收房屋和土地只能由人民政府实施，三江街道再行委托违背行政许可法的规定。高南村实施城中村改造的申请报告系复印件加盖印章确认，对其真实性存有异议。第三组证据的关联性没有异议，真实性、合法性有异议。第四组证据中的评估价格真实性、关联性、合法性均有异议。第五组证据的真实性、关联性没有异议，合法性有异议。因为公告应为30日，而非5日，同时没有告知权利人相应的权利。公告虽是三江街道作出，但被告不能逃避是组织实施者的事实。第三人表示对拆迁是拥护的，协议系由其根据规定代为签订。对上述证据均无异议。
被告对原告提供的证据的真实性均无异议，但对证据2中的继承书，认为因原告母亲还健在，故对其合法性存在异议，实际上应为分家析产协议；另，预审表中原告没有提供私人建房审批手续，故其合法性同样存在问题。第三人对上述证据均没有异议。
本院对原、被告双方提交的证据之真实性及所证明的事实均予确认。对原告提供的证据1、2、3、4除2中的合法性应为分家析产外，合法性、关联性均予确认；证据5及被告提交明确作出行政行为的依据《嵊州市人民政府关于印发〈嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法(试行)〉的通知》、《嵊州市人民政府关于城中村房屋征收房票安置的实施办法(试行)》因系同一内容，而该证据也为本案的审查评判内容，故本院对其关联性予以确认，合法性将在此后评析。被告提交的第一至第五组证据，因系待证被告作出行政行为的合法性之证据，本院对其关联性予以确认，合法性将在此后一并作出评析。
经审理查明，原告高惠珍为农业家庭户，1986年出嫁（现离异），育有一子叶洪波（非农业家庭户）于2004年12月14日从嵊州市剡湖街道北直街179号2－604室迁入嵊州市三江街道高家村339号。2003年12月28日，原告从其父母处分家析产得占地面积为28.1平方米的二层楼房一间，另宅基地31.5平方米。2015年3月12日，被告出台《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法（试行）》［嵊政（2015）15号］及《嵊州市人民政府关于城中村改造房屋征收房票安置的实施办法（试行）》［嵊政（2015）16号］文件，具体对住宅、非住宅性房屋的补偿与安置及房票的性质与政策优惠等作出了规定。
2013年5月14日，原告房屋所在的嵊州市三江街道高南村村民代表会议表决通过“村改社区及城中村改造工作方案”。次日，该村民委员会提交《关于高南村实施城中村改造的申请报告》报请嵊州市城南新区管理委员会（三江街道），要求尽快实施对该村的城中村改造。2013年5月20日，嵊州市城南新区管理委员会就上述城中村改造事宜向嵊州市人民政府书面请示。同年7月29日，嵊州市人民政府办公室作出嵊政办批(2013)176号《嵊州市人民政府办公室关于同意对合新村等村(社区)实施城中村改造的批复》，批复同意嵊州市城南新区管理委员会（三江街道）对涉案房屋所在社区实施城中村改造。2015年3月20日，嵊州市三江街道办事处与嵊州市城镇房屋拆迁有限公司签订《房屋拆迁委托协议》，明确嵊州市三江街道办事处将涉案房屋和地上建筑物的具体征收拆迁事务工作委托嵊州市城镇房屋拆迁有限公司办理。2015年3月23日，嵊州市人民政府办公室制订《关于确定城南城中村改造市场比准价和安置房重置价及成本价的批复》，确定2015年度涉案城中村改造房屋的市场比准价、安置房重置价、安置房成本价的具体价格。2015年8月23日，嵊州市城南新区管理委员会（三江街道）对包括涉案房屋在内的高家自然村城中村改造房屋征收进行公告、2015年9月7日对房屋征收的评估机构杭州正望房地产评估有限公司及拆迁服务机构嵊州市城镇房屋拆迁有限公司进行公告、2015年9月26日对涉案城中村改造待征收人口与房屋基本情况汇总表进行公示（原告及其母亲丁菊凤和第三人高华成为一户，其中原告房屋建筑面积为49.74平方米，证载用地面积及证载建筑面积：编号用2004－7009为31.50平方米、编号住2003－1－12644为28.1平方米）、2015年10月6日对涉案高家区块城中村改造房屋征收补偿安置确权联审结果汇总表进行公示（原告上述相应用地面积及建筑面积列入第三人户）、2015年11月2日对房屋征收补偿协议书的签约率超过90%及签订的协议已生效和房屋腾空期限进行公告、2015年12月3日对涉案高家区块城中村改造房屋征收补偿安置结果汇总表进行公示（第三人及原告总安置补偿款6318657元，包括房票安置2676240元，货币安置3642417元）。
另查明，2015年10月21日，第三人高华成与嵊州市城镇房屋拆迁有限公司签订《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》，同意征收包括原告户在内的建筑面积合计780.36平方米，就安置在册人口、面积、补偿补助款、按时签约和腾空并经验收合格的奖励款等作了约定。2015年11月19日，第三人签收包括原告在内的房票安置购房证明书，货币安置费亦已领取。原告因对涉案房屋征收、拆迁行为不服，遂未去第三人处领取属自己所有的相应款项，并提起行政诉讼。
本院认为，本案的争议焦点主要为被诉房屋征收行为是否存在及是否合法。现分述如下：一、关于原告起诉的被告征收行为是否存在。本案中，被告嵊州市人民政府于2013年7月29日作出的嵊政办批〔2013〕176号批复中明确原则同意对合新、西湖、桥南、高南及仙湖社区实施城中村改造，并要求城南新区管委会（三江街道）组织实施。被告于庭审中也自认“城中村”改造工作主要方式为签订房屋征收补偿安置协议并拆除房屋。后嵊州市城南新区管理委员会在具体实施城中村改造过程中作出的“三公示、三公告”等内容中，均明确实施城中村改造房屋征收；征收补偿安置协议书中亦具有房屋征收内容。故应认定被告具有房屋征收的目的。且涉案房屋现已被拆除。鉴于书面征收决定并非认定征收行为存在的必要前提，被征收人是否自愿、征收人的目的为何亦并不影响征收行为的定性。故被告针对涉案房屋的征收行为客观真实存在，其辩称原告主体不适格之理由，本院不予采纳。同时，因被告的派出机构嵊州市城南新区管理委员会为主要的实施主体，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十条第二款之规定，嵊州市人民政府为本案适格被告。二、关于被诉征收行为的合法性。根据本案查明的事实，涉案房屋为集体土地上的房屋和其他地上构筑物。根据《中华人民共和国物权法》第四十二条第一款规定，为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有土地和单位、个人的房屋及其他不动产。因此，对集体土地及地上房屋等不动产的征收必须依照法定权限和程序进行。《中华人民共和国立法法》第八条第（六）项亦规定：“下列事项只能制定法律：（六）对非国有财产的征收；……”。鉴于我国法律目前并未对行政机关单独征收集体土地上房屋作出相应规定，故本案被告并无单独征收集体土地上涉案房屋的法定职权。由于集体土地上的房屋与土地密不可分，而根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条之规定，国家征收土地的，必须依照法定程序批准，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。征地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费等。故对涉案集体土地上房屋的征收和补偿行为应当作为集体土地征收过程中对地上附着物的征收和补偿行为的重要组成部分。被告在未完成对涉案土地征收的各项审批手续前，实施对涉案集体土地上房屋的征收，于法无据。三、关于规范性文件的合法性。嵊政〔2015〕15号《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法（试行）》文件第二条规定，凡城市规划区内列入城中村改造计划且经过市政府批准区域内的城中村房屋及其附属物的征收、补偿、安置等事宜，适用本办法。被告在征收原告房屋时以该规范性文件为依据。鉴于该规范性文件涉及对集体土地上房屋征收的内容缺乏上位法依据，故本院对其合法性不予认可，具体理由在征收行为合法性部分已作阐述。嵊政〔2015〕16号《嵊州市人民政府关于城中村改造房屋征收房票安置的实施办法（试行）》文件涉及房屋安置补偿方式，与征收行为合法性审查无关，故本院不予审查。综上，被告对原告集体土地上的房屋进行征收缺乏职权依据，原告诉讼请求应当予以支持。鉴于征收行为已经实际实施，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：确认被告嵊州市人民政府对原告高惠珍房屋实施的征收行为违法。案件受理费50元，由被告嵊州市人民政府负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；账号：19000101040006575401001。汇款时应同时注明上诉人名称、一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 王 建
代理审判员 范卓娅
人民陪审员 马雅萍
二〇一六年十一月四日
书 记 员 徐海莲