四川省江油市人民法院行 政 判 决 书（2016）川0781行初29号原告张顺菊，女，生于1964年10月11日，汉族，初识字，四川省江油市人，住四川省江油市，农民。委托代理人雍玉民，四川张元律师事务所律师，由江油市法律援助中心指派。被告江油市卫生和计划生育局（以下简称江油市卫计局），住所地四川省江油市中坝镇华丰街4号。法定代表人代勇，局长。出庭负责人欧文孝，副局长。委托代理人叶茂，四川太白律师事务所律师。委托代理人陈茂林，四川太白律师事务所律师。原告张顺菊诉被告江油市卫计局计划生育行政管理一案，于2016年8月18日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2016年8月24日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等应诉法律文书。本院依法组成合议庭，于2016年9月13日依法公开开庭审理了本案，原告张顺菊及其代理人雍玉民，被告江油市卫计局出庭负责人欧文孝及委托代理人叶茂、陈茂林均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：1990年3月，原告到被告所属江油市计生指导站做结扎手术，而指导站采用欺骗方式给原告实施了银夹节育手术，至原告长期身体不适，小腹疼痛，月经不调。原告在该指导站长期吃药，身体、精神越来越坏，没有了性生活，造成夫妻离婚，原告靠吃安眠药才能入睡，逐渐丧失劳动能力。原告多次找指导站解决，指导站于2003年3月28日将原告送到绵阳市计划生育宣传技术指导所做了银夹摘除术，将原告弃之不顾。当天深夜，原告才回到家中，裤子已被血水浸湿，原告多次找指导站和上级相关部门解决未果。2012年3月20日，被告违反相关法律、法规、规章的规定，给原告作了节育手术并发症鉴定，确定原告为三级戊等伤残，且未将鉴定书送达原告。为此，特提起诉讼，请求依法撤销被告于2012年3月20日对原告作出的节育手术并发症伤残鉴定。原告为支持其诉讼主张，在举证期限内向本院提交并当庭出示了以下证据：1、原告张顺菊的居民身份证复印件；2、沟通笔录复印件1份；3、纠纷调解终止通知书复印件1份；4、手术记录单、计划生育手术并发症技术鉴定书复印件各1份；5、说明1份；6、（2013）江油民初字第4302号民事裁定书1份、（2016）川0781民初209号民事裁定书1份、（2016）川07民终912号民事裁定书。拟证明：1990年，江油市计生指导站对原告实施银夹节育手术后，出现术后并发症，2003年3月28日，绵阳市计划生育宣传技术指导所对原告实施银夹摘除术，2012年3月30日，经江油市计划生育手术并发症鉴定专家组鉴定，伤残等级为三级戊等，原告一直坚持通过诉讼等途径主张权利的事实。被告辩称：计划生育手术并发症鉴定是对计划生育手术损伤程度的行政确认行为，我局是法定的确认机构。计划生育手术并发症鉴定是国家给予因计划生育手术受到损伤者相应政策补助，而对损伤程度进行确认的行政行为。我局对原告的鉴定结论作出后，原告未在规定的期限内申请重新鉴定，且已经依法享受国家政策规定的特别扶助多年，现请求撤销鉴定结论已超过了行政诉讼时效，不符合法律规定。请求人民法院驳回原告的全部诉讼请求。被告江油卫计局在举证期限内向本院提交并当庭出示了以下证据：第一组证据：1、绵阳市人口和计划生育委员会关于转发《国家人口计生委关于印发的通知》（绵人口【2012】16号）；2、绵阳市人口和计划生育委员会关于转发《四川省人口和计划生育委员会关于的通知》（绵人口【2012】18号）。拟证明：1、国家对计划生育手术并发症的鉴定和管理的具体办法规定，不服鉴定结论的，必须在收到鉴定结论通知之日起20个工作日内申请上一级人口计生部门重新鉴定，逾期申请的不予受理；2、四川省人口和计划生育委员会对计划生育手术并发症的鉴定、管理办法在执行中有关问题的指导意见。第二组证据：1、四川省物价局、四川省财政局、四川省计划生育委员会《关于调整的通知》（川价费第【2002】85号）；2、国家人口计生委、财政部《关于将三级以上计划生育手术并发症人员纳入计划生育家庭特别扶助制度的通知》（人口政法【2011】62号）；3、四川省财政厅、省卫生计生委《关于提高计划生育手术并发症人员特别扶助标准的通知》（川财社【2011】90号）。拟证明：国家对计划生育手术并发症人员的有关扶助政策、标准。第三组证据：1、江油市人口和计划生育局《关于成立计划生育手术并发症鉴定管理工作领导小组的通知》（江人口发【2012】12号）；2、江油市人口和计划生育局《关于成立计划生育手术并发症鉴定专家组的通知》（江人口发【2012】14号）。拟证明：为贯彻、执行国家计划生育手术并发症鉴定管理工作的相关制度，被告依法成立了工作领导小组和鉴定专家组，具体负责辖区计划生育手术并发症的鉴定、管理和相关扶助政策的实施工作。第四组证据：1、计划生育手术并发症特别扶助申请书；2、计划生育手术并发症鉴定申请表；3、计划生育手术并发症目标人群对象见面调查表4份；4、江油市三合镇广胜村证明1份；5、绵阳市计划生育宣传技术指导所病历资料一套5页；6、计划生育手术并发症技术鉴定书1份。拟证明：1、原告于2012年3月7日申请做计划生育手术并发症鉴定，并申请特别扶助；2、被告调查、核实原告计划生育手术并发症的情况；3、原告所在村委会证明原告具有计划生育手术并发症；4、原告2003年3月28日在绵阳市计划生育宣传技术指导所住院治疗计划生育手术并发症的病历资料；5、2012年3月30日，原告被鉴定为计划生育手术并发症三级戊等。第五组证据：1、（2013）江油民初字第4302号和（2014）绵民管终字第1823号民事裁定书，（2016）川0781民初209号和（2016）川07民终912号民事裁定书；2、领取计划生育手术并发症特别扶助款凭据。拟证明：原告收到并知悉计划生育手术并发症鉴定结论为三级戊等，且还领取了多年的特别扶助款，现要求撤销该鉴定结论不符合法律规定。经当庭质证，本院对以下证据作如下确认：原告所举第1、2、3、4、5、6项证据相互印证，形成了完整的证据锁链，具备证据的关联性、合法性、真实性，本院予以采信，对原告的其它证明目的本院予以采纳。被告所举第一组证据是国家人口和计划生育委员会制定发布的部门规章和四川省人口和计划生育委员会制定的规范性文件，适用于本案，本院予以确认。被告所举第二组证据是国家、四川省计生、财政、物价等部门针对计划生育手术并发症人员制定的有关扶助政策、标准，适用于本案，本院予以确认。被告所举第三组证据是被告成立计划生育手术并发症鉴定工作领导小组和鉴定专家组的文件，具备证据的关联性、合法性、真实性，本院予以采信。被告所举第四、五组证据具备证据的关联性、合法性、真实性，本院予以采信。经审理查明：1990年3月，原告张顺菊响应国家计划生育政策号召，到江油市计划生育服务站（以下简称计生服务站）做女性结扎手术，计生服务站工作人员未征询原告意见，即免费对其实施了输卵管银夹节育手术。术后，原告出现小腹疼痛、月经不调等身体不适症状，原告多次前往计生服务站，要求解决。2003年3月28日，计生服务站将原告送到绵阳市计划生育宣传技术指导所实施了银夹摘除术，术后，原告身体不适症状并未缓解。原告多次向计生服务站和被告江油市卫计局反映，要求解决手术后遗症问题。2011年7月22日，国家人口和计划生育委员会制定发布《计划生育手术并发症鉴定管理办法（试行）》，以加强和规范计划生育手术并发症的鉴定和管理工作。2012年1月18日，四川省人口和计划生育委员会制定发布《关于执行中有关问题的指导意见》。2012年2月16日、2月27日，被告江油市卫计局根据上述规范性文件的要求，先后成立了计划生育手术并发症管理工作领导小组和计划生育手术并发症鉴定专家组。2012年3月7日，原告张顺菊提出计划生育手术并发症特别扶助申请，并填写了计划生育手术并发症人员鉴定申请表。2012年3月30日，江油市计划生育手术并发症鉴定专家组对原告进行并发症鉴定，结论为：原告的并发症等级为三级戊等。鉴定专家组在鉴定记录中诊断的疾病名称栏填写的内容为：“盆腔静脉淤血症？”被告未在鉴定书下端县级人口计生部门对鉴定审核意见栏内签具审核意见，也未加盖印章，未向原告送达鉴定书，未告知原告申请重新鉴定的权利和申请重新鉴定的期限。事后，被告专门为原告办理了中国农业银行储蓄卡，并从2012年起，按照每月100元的标准将计划生育手术并发症特别扶助资金存入原告的农业银行储蓄卡。2015年6月25日，四川省财政厅、四川省卫生和计划生育委员会联合发出《关于提高计划生育手术并发症人员特别扶助标准的通知》后，被告按照新标准继续向原告发放别扶助金。2013年9月9日，原告张顺菊以江油市计划生育服务站为被告，向本院提起民事诉讼，请求判令被告承担医疗损害赔偿责任。2014年8月18日，本院以“原告提起的损害赔偿诉讼不属于人民法院受理民事诉讼的范围”为由，裁定驳回起诉，原告上诉被绵阳市中级人民法院驳回。2016年，原告张顺菊再次以江油市计划生育服务站为被告，向本院提起侵害患者知情同意权责任民事诉讼，被本院裁定驳回起诉，原告上诉后，被绵阳市中级人民法院驳回。2016年8月18日，原告向本院提起行政诉讼。另查明，2015年1月21日，根据《江油市人民政府职能转变和机构改革方案》的规定，原江油市卫生局和原江油市人口和计划生育局的职能进行整合，组建成立江油市卫生和计划生育局，承接江油市卫生局和原江油市人口和计划生育局的行政职能。本院认为：根据国家人口和计划生育委员会《计划生育手术并发症鉴定管理办法（试行）》授权，江油市卫计局负责辖区内计划生育手术并发症鉴定管理工作，具有对计划生育手术并发症鉴定作出处理的行政职权，是本案适格的被告。张顺菊与被诉行政行为存在法律上的利害关系，是本案适格的原告。根据庭审中原、被告发表的诉辩意见，本案有以下争议焦点：1、原告起诉是否超过法定期限？2、江油市计划生育手术并发症鉴定专家组对原告作出的节育手术并发症伤残鉴定是否应当撤销？3、四川省人口和计划生育委员会《关于〈计划生育手术并发症鉴定管理办法（试行）〉执行中有关问题的指导意见》是否合法？1、原告起诉是否超过法定期限？《计划生育手术并发症鉴定管理办法（试行）》第三十一条规定：“承担技术鉴定的鉴定专家组应当将并发症技术鉴定结论及有关资料，在5个工作日内移交委托技术鉴定的县级人口计生部门。收到并发症技术鉴定书后，县级人口计生部门对鉴定程序进行审核。经审核，发现不符合本办法规定的，应当要求重新组织鉴定，重新鉴定时不再收取鉴定费。经审核合格的，应当填写《计划生育手术并发症鉴定结论通知书》，并在20个工作日内送达双方当事人。”本案现有证据表明，2012年3月30日，江油市计划生育手术并发症鉴定专家组对原告作出计划生育手术并发症鉴定结论，并移交被告后，被告未对鉴定程序进行审核和签署意见，也未填写《计划生育手术并发症鉴定结论通知书》，未举证证明已将鉴定书送达双方原告。被告虽未签署审核意见，但按照鉴定书确定的三级戊等标准向原告发放特别扶助金，属于以默示的方式认可了鉴定结论。该行政确认行为不符合《计划生育手术并发症鉴定管理办法（试行）》规定的行政程序，被告未告知原告重新鉴定的权利和期限，变相剥夺了原告申请重新鉴定的权利。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”原告知悉鉴定等级后，认为自己已丧失劳动能力，扶助金的标准太低，从2013年9月9日开始通过诉讼维权，未超过上述司法解释规定的起诉期限。被告针对此问题提出的抗辩意见，不符合法律规定，本院不予采纳。2、江油市计划生育手术并发症鉴定专家组对原告作出的节育手术并发症伤残鉴定是否应当撤销？《计划生育手术并发症鉴定管理办法（试行）》第三十条规定：“鉴定结论由鉴定专家组做出后，鉴定专家组制作《计划生育手术并发症鉴定书》。并发症技术鉴定书包括下列主要内容：（一）双方当事人的基本情况及申请鉴定要求；（二）当事人提交的材料和鉴定专家组的调查材料；（三）对鉴定过程的说明；（四）分析说明手术行为是否违反法律、法规、规章和诊疗护理规范、手术常规等；（五）并发症等级；（六）对并发症人员的医学建议。鉴定书应当对上述第四款内容的认定详细说明理由；经鉴定为并发症的，鉴定书应当包括上述第五、六项内容。”江油市计划生育手术并发症鉴定专家组制作的鉴定书不符合上述规定，未包含被鉴定人的基本情况及申请鉴定要求，未详细分析说明手术行为是否违反法律、法规、规章和诊疗护理规范、手术常规等，在不能确定诊断的疾病名称是否属于盆腔静脉淤血症的情况下，未对张顺菊做进一步的检查，即作出三级戊等的鉴定结论，属于证据不足。《计划生育手术并发症鉴定管理办法（试行）》同时规定，并发症鉴定实行县、设区的市、省逐级鉴定制度，并由县级人口计生部门对鉴定程序进行审核。当事人对鉴定结论不服的，可收到鉴定结论通知书之日起20个工作日内，提出要求上级人口计生部门鉴定的申请。由此可见，当事人对鉴定结论不服的救济途径是申请设区的市一级计划生育手术并发症鉴定专家组，而非诉请人民法院撤销鉴定。因此，原告请求撤销江油市计划生育手术并发症鉴定专家组对其作出的计划生育手术并发症鉴定，不符合法律规定。经本院依法向原告释明，原告对其诉讼请求的真实意图作出了书面说明。根据本案的实际情况，被告已对鉴定结论作出行政确认，并按照鉴定结论确定的等级所对应的标准向原告发放特别扶助金。原告对鉴定结论不服，实质上是对行政确认行为不服，为切实解决行政争议，本院应对被告所作行政确认行为的合法性进行司法审查。根据本院对第1个争议焦点的分析认定意见，被告对鉴定结论作出的行政确认行为不符合《计划生育手术并发症鉴定管理办法（试行）》规定的行政程序，属于违反法定程序，应当依法予以撤销。3、四川省人口和计划生育委员会《关于〈计划生育手术并发症鉴定管理办法（试行）〉执行中有关问题的指导意见》是否合法？四川省人口和计划生育委员会根据四川省的实际情况，依照法定权限，按照规定程序制定的《关于〈计划生育手术并发症鉴定管理办法（试行）〉执行中有关问题的指导意见》，属于可反复适用，具有普遍约束力的规范性文件，是对《计划生育手术并发症鉴定管理办法（试行）》的进一步细化和阐释，使之更具有可操作性，避免下级人口计生部门错误解读和执行。指导意见的内容与《计划生育手术并发症鉴定管理办法（试行）》并不发生冲突，本院对其合法性予以确认。原告就此问题提出的诉讼主张，本院不予采纳。在本案庭审结束后，原告向本院递交增加诉讼请求申请书，要求被告赔偿经济损失70万元或购买养老保险、医疗保险，该申请不符合最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十五条：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”的规定，本院不予准许。综上所述，被告江油市卫计局对原告张顺菊计划生育手术并发症鉴定结论作出的行政确认行为违反法定程序，应予撤销，并责令被告限期重新作出行政确认行为。原告起诉的事实和理由成立，对原告的诉讼请求本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项关于“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（三）违反法定程序的；”之规定，判决如下：一、撤销被告江油市卫生和计划生育局对江油市计划生育手术并发症鉴定专家组针对原告张顺菊所作计划生育手术并发症鉴定结论作出的行政确认行为；二、责令被告江油市卫生和计划生育局在本判决生效之次日起三十日内，对原告张顺菊的计划生育手术并发症鉴定结论依法重新作出行政确认行为。本案受理费50元，由被告江油市卫生和计划生育局负担。如不服本判决，可在判决书送达之次日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省绵阳市中级人民法院。审 判 长  周晓龙审 判 员  梁玉玲人民陪审员  王惠民二〇一六年十一月十四日书 记 员  王 茜