杭州铁路运输法院
行 政 判 决 书
（2016）浙8601行初63号
原告郑玉辉，男，1988年9月30日出生，汉族，住山东省寿光市。
委托代理人胡育宏、谢菲菲，北京市炜衡律师事务所律师。
被告杭州市文化广电新闻出版局，住所地浙江省杭州市江干区富春路188号市民中心A楼。
法定代表人钮俊，该局局长。
委托代理人金忠鑫，该局工作人员。
委托代理人郑舒木，浙江浙杭律师事务所律师。
被告杭州市人民政府，住所地浙江省杭州市拱墅区环城北路318号。
法定代表人张鸿铭，该市市长。
委托代理人童跃军、符晓雯，该市政府法制办公室工作人员。
原告郑玉辉不服被告杭州市文化广电新闻出版局（以下简称市文广局）文化行政确认及被告杭州市人民政府（以下简称市政府）行政复议决定，在2016年3月25日向本院提起行政诉讼。本院在同日立案后，向两被告发送《行政起诉状》副本及《应诉通知书》等。本院依法组成合议庭，在同年7月12日和8月19日两次公开开庭审理了本案。原告郑玉辉的委托代理人胡育宏和谢菲菲、被告市文广局副局长张朋及委托代理人金忠鑫和郑舒木、被告市政府的委托代理人童跃军参加了两次庭审。经本院通知，证人沈某、王某、余某在第二次庭审中出庭作证。本案现已审理终结。
被告市文广局在2015年11月30日作出杭文广新发[2015]32号《关于公布第五批杭州市非物质文化遗产项目代表性传承人的通知》（以下简称[2015]32号《通知》），公布六十五名第五批杭州市非物质文化遗产项目代表性传承人（××）的名单，郑玉辉未被认定为非遗代表性传承人。郑玉辉不服，向被告市政府申请行政复议，市政府在2016年3月9日作出杭政复[2016]11号《行政复议决定书》，依照《中华人民共和国行政复议法》（《以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第（一）项之规定，维持市文广局不予认定郑玉辉为非遗代表性传承人的行政行为。
原告郑玉辉诉称：2015年3月30日，市文广局发布杭文广新发[2015]10号《关于申报第五批杭州市非物质文化遗产项目代表性传承人的通知》（以下简称[2015]10号《通知》）。郑玉辉、王映晖、ＸＸ、赵军、沈俊等五人（以下简称郑玉辉等五人）根据[2015]10号《通知》的要求，在同年4月8日将申报非遗代表性传承人的材料送达至杭州市上城区文化广电新闻出版局（以下简称区文广局）。区文广局经初审，出具《关于丁光明等13人申报第五批杭州市非物质文化遗产项目代表性传承人的审核意见》（以下简称《审核意见》），并将申报材料上报至市文广局。同年11月6日，市文广局官网公布[2015]32号《通知》，郑玉辉等五人未被认定为非遗代表性传承人。郑玉辉在2016年1月7日向市政府申请行政复议，市政府在2016年3月9日作出《行政复议决定书》，维持市文广局不予认定郑玉辉为非遗代表性传承人的行政行为。郑玉辉在同年3月15日收到《行政复议决定书》。两被告作出的行政行为违法，应予撤销，理由如下：1.[2015]10号《通知》将申报名额进行限制，即“每个项目推荐不超过2名”，没有法律依据。《中华人民共和国非物质文化遗产法》（以下简称《非遗法》）、《杭州市非物质文化遗产代表性传承人申报与认定办法》（以下简称《市非遗代表性传承人认定办法》）等相关法律、法规并没有对申报非遗代表性传承人的人数进行限制，[2015]10号《通知》限制申报名额，导致很多符合非遗代表性传承人标准的申报者未能申报，很多具有互补性的技艺门类因一个项目限定为2人而无法申报；同时，对参与评审的专家造成误导，进而影响评审结果。2.市文广局以“申报人数超过规定申报数量”为由，作出不予认定的行政行为违法。郑玉辉的申报代理人赵军在2015年11月10日与市文广局副局长张朋进行沟通时，张朋称“申请人5人申报的材料有问题，申报人超额申报导致落选”。但市文广局却称“杭文广新发[2015]10号规定了每个项目推荐传承人不超过2名，后发现不妥，不再执行”。故市文广局作出不予认定郑玉辉等五人为非遗代表性传承人的行政行为缺乏事实与法律依据。3.市文广局作出的不予认定郑玉辉等五人为非遗代表性传承人的行政行为违反公开原则，程序违法。首先，根据《非遗法》《市非遗代表性传承人认定办法》等相关规定，评审工作应当遵循公开、公平、公正的原则，任何相关信息必须真实、准确、完整地予以披露，包括提交审议的非物质文化遗产相关信息的公开、评审程序的公开、评审标准的公开、评审结果的公开，但是除公开评审结果外，市文广局仅在行政复议答辩阶段提交了一份《第五批杭州市非遗代表性传承人专家评审会进程》（以下简称《专家评审会进程》），其他评审的相关信息并未公开，评审工作严重违反公开原则。其次，根据《市非遗代表性传承人认定办法》，评定工作应当先由市文广局根据申请人申报材料和区文广局的《审核意见》，结合申请人所申请项目在本辖区内的分布情况，组织该项目领域的有关专家对申请人的申报资格进行复审，提出该项目代表性传承人推荐名单及推荐意见，报杭州市非物质文化遗产保护办公室，然后再由杭州市非物质文化遗产保护办公室负责审核申报材料，遴选出基本符合条件的申报名单，提交评审委员会评审。但市文广局并未按照规定程序进行评定，仅在一天时间内组织了初评和评审委员会评审，严重违反法定程序。4.评审结果不具有合法性。评审专家不具有评审案涉非遗项目代表性传承人的专业水平，其作出的评审意见随意以法外条件为标准，评审结果违反行业公知。故请求：1.依法撤销被告市政府作出的杭政复[2016]11号《行政复议决定书》；2.依法撤销被告市文广局作出的[2015]32号《通知》；3.依法附带审查规范性文件[2015]10号《通知》有关条款的合法性；4.诉讼费由两被告承担。
原告郑玉辉在法定期限内向本院提交以下证据材料：
1.[2015]10号《通知》，拟证明市文广局告知公众申报非遗代表性传承人，且对每个项目代表性传承人的申报名额进行限制的事实；
2.《第五批杭州市非物质文化遗产项目代表性传承人申报表》（以下简称《申报表》），拟证明郑玉辉等五人按照[2015]10号《通知》的要求进行申报的事实；
3.《审核意见》，拟证明区文广局同意郑玉辉等五人申报非遗代表性传承人的事实；
4.[2015]32号《通知》附名单，拟证明郑玉辉等五人未被认定为第五批杭州市非遗代表性传承人的事实；
5.《行政复议申请书》，拟证明郑玉辉申请行政复议的事实；
6.《行政复议答复书》，拟证明市文广局承认“每个项目推荐不得超过两人”的规定不合理并不再执行的事实；
7.《行政复议决定书》，拟证明市政府作出行政复议决定的事实；
8.《送达回证》，拟证明郑玉辉收到《行政复议决定书》的事实。
9.2015年11月10日与张朋副局长谈话的录音光盘附文字整理材料、2016年3月8日与钮俊局长和张朋副局长谈话的录音光盘附文字整理材料，拟证明郑玉辉等五人未被评为非遗代表性传承人，一是因为申报名额超过[2015]10号《通知》中的名额要求，二是因为部分申报人员年龄不符合规定，且评审工作违反公开、公平、公正原则。
10.《关于保护百年老字号浣花斋非遗技艺传承和发展的专家建议书》（以下简称《专家建议书》）附专家名单，拟证明市文广局作出的行政行为违反行业公知。
两被告对原告郑玉辉提交证据材料的质证意见是：两被告对证据1的关联性有异议，认为评审实际没有按照[2015]10号《通知》实施；对证据2的关联性有异议，认为郑玉辉等五人的申报不符合《省非遗条例》第十八条规定的非遗代表性传承人条件；对证据3-8无异议；对证据10的真实性无法确认，合法性、关联性有异议，认为其中签名的专家不具有非遗评审资格，相关内容是对“浣花斋”老字号的评价，没有反映郑玉辉等五人的个人技艺。两被告对证据9的质证意见有差异，被告市文广局对其真实性无异议，合法性、关联性有异议，认为评审实际未限定推荐人数，谈话记录不能证明评审程序违法；被告市政府则对该证据三性均有异议。
被告市文广局辩称：1.原告诉讼请求不具体。《行政起诉状》中诉讼请求第2项要求依法撤销[2015]32号《通知》。市文广局在2015年11月6日作出《关于公示第5批杭州市非物质文化遗产项目代表性传承人推荐名单的公告》（以下简称《推荐名单公告》），但《推荐名单公告》并非《通知》，文号并非“杭文广新发〔2015〕32号”，而“杭文广新发〔2015〕32号”文件对应的是《通知》，文件下发日期是11月30日，并非11月6日。故郑玉辉起诉要求撤销的文件并不明确，起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第四十九条第（三）项之规定，应当驳回起诉。2.退一步讲，即使原告起诉符合法律程序，则亦无事实和法律依据，应当予以驳回。理由：(1)确认非遗代表性传承人是市文广局的职责。《非遗法》第七条、《浙江省非物质文化遗产保护条例》(以下简称《省非遗条例》)第十五条第二款、第十七条第一款和《杭州市人民政府办公厅关于印发杭州市文化广电新闻出版局（杭州市版权局）主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（以下简称杭政办函[2012]38号《通知》）均作出明确规定。（2）郑玉辉对申报名额限定的主张与事实相悖。本次评审，郑玉辉所在辖区的同一项目“古画（籍）修缮及墨拓技艺”上报五人都列入了《第五批杭州市非物质文化遗产项目代表性传承人申报者名单》（以下简称《申报者名单》），提交评审委员会评审。郑玉辉等五人“申报人数超过规定申请数量”导致落选的说法与事实不符。（3）郑玉辉对评审程序的质疑亦无根据。2006年至今，市文广局一直按照《省非遗条例》第十七条的规定和杭州市政府办公厅《关于加强我市非物质文化遗产保护的意见》（以下简称杭政办函[2006]217号《意见》）有关规定，坚持科学、公开、公平、公正的原则开展非遗代表性传承人的申报、评审工作，从推荐申报、材料审核、组织评审、公示结果、公布名单，严格按照程序开展工作。2015年3月30日，市文广局下发了[2015]10号《通知》；同年6-7月，对全市申报推荐的文本材料进行审核，符合申报要求的共九十八人（包括郑玉辉等五人在内）；同年8月，将全市各地推荐的符合要求的申报材料录入非遗数据库；同年9月29日，从浙江省非物质文化遗产专家库中抽取三十七名非遗专家，传统医药类省专家库中无法抽取，由杭州市卫计委推荐两名，组成评审委员会，实际参加评审的三十位专家，对符合条件的非遗代表性传承人按申报门类分成九个组，经分组讨论、集中评审，本着公平、公正、宁缺毋滥的原则进行评审，所有非遗专家都作出了评定意见并签名，最终推荐出第五批杭州市非遗代表性传承人六十五名；郑玉辉等五人没有入选“古画（籍）修缮及墨拓技艺”项目（传统手工技艺类）代表性传承人推荐名单；同年11月2日提交局长办公会决定，从11月6日开始通过市文广局门户网站向社会公示，公示期15天，2015年11月30日以[2015]32号《通知》确认公布。（4）郑玉辉对缺少杭州市非物质文化遗产办公室审查的环节异议问题亦不成立。本次评审，市文广局是严格按照《省非遗条例》第十七条第二款的规定执行的，并无不当。市文广局请求依法驳回郑玉辉的起诉或驳回其诉讼请求。
被告市文广局在法定期限内向本院提交证明原行政行为合法性的以下11组证据材料：
1.[2015]10号《通知》和《申报者名单》，拟证明郑玉辉等五人都列入了《申报者名单》，不存在名额限制问题。
2.《专家评审会议进程》，拟证明评审程序合法。
3.《推荐名单公告》，拟证明专家评审会形成推荐名单的事实。
4.网上截屏材料，拟证明评审经过公示的事实。
5.《古画（籍）修缮及墨拓技艺项目对公示第五批杭州市非物质文化遗产代表性传承人推荐名单公告有异议的情况反馈》，拟证明其对认定非遗代表性传承人的异议给以反馈的事实。
6.《第五批杭州市非物质文化遗产项目代表性传承人推荐名单公示结果小结》，拟证明评审结果公示的相关情况。
7.[2015]32号《通知》附名单及网站公开截屏，拟证明评审确认结果及公开情况。
8.《第五批杭州市非物质文化遗产项目代表性传承人抽取的评审委员会专家名单》；9.《第五批杭州市非物质文化遗产项目代表性传承人实际参加评审的专家名单》;10.《评审意见》;11.《局长办公会议记录》:证据8-11拟证明评审程序合法。
原告郑玉辉和被告市政府对被告市文广局提交证据材料的质证意见是：原告郑玉辉对证据1中[2015]10号《通知》的合法性有异议，对《申报者名单》无异议；对证据2的真实性有异议；对证据3、7无异议；对证据4的合法性有异议；对证据5、6的真实性、合法性有异议；对证据8、9中评审专家资格的合法性有异议;对证据10的真实性、合法性有异议；对证据11的合法性有异议，认为没有市文广局领导的签字，不能证明评审程序合法。被告市政府对证据1-11均无异议。
被告市文广局向本院提交以下法律依据：
《非遗法》、《省非遗条例》、《市非遗代表性传承人认定办法》、[2006]217号《意见》、杭政办函[2012]38号《通知》。
被告市政府辩称：1.行政复议决定的程序合法，并无不当。郑玉辉在2016年1月7日申请行政复议，请求认定市文广局未认定其为代表性传承人的行为违法。经审查，市政府作出《行政复议受理通知书》、《行政复议答复通知书》并送达双方当事人。经审理、核实并延期，市政府在同年3月9日作出《行政复议决定书》，并送达双方当事人。2.行政复议决定事实清楚、于法有据。市政府受理行政复议申请后，依法进行审理。经审理并核实，“古画（籍）修缮及墨拓技艺”为杭州市非物质文化遗产项目，郑玉辉等五人申报为该项目代表性传承人，市文广局就郑玉辉等五人是否具备非遗代表性传承人推荐条件组织专家进行评审，并根据专家评审意见，不予认定郑玉辉等五人为非遗代表性传承人，并无不当。郑玉辉在复议过程中申请对[2015]10号《通知》中“……代表性传承人，每个项目推荐不超过2名”的规定进行规范性文件审查，市政府认为，市文广局已将郑玉辉等五人一同列入申报名单，上述规定并非市文广局不予认定郑玉辉为非遗代表性传承人的依据，故决定不予审查。郑玉辉提出“至始至终未收到文广局提出任何材料不符规定、要求修改的意见或退回的申报材料；市文广局未进行任何询问，未组织专家实地考察或与传承人交流”，市政府认为，郑玉辉作为非遗代表性传承人申报者，应当提交完整全面的申报材料，否则应承担因申报材料不全或不能体现非遗代表性传承人条件等因素而产生的不利后果；且市文广局已按照《省非遗条例》第十七条规定的要求，组织了专家评审，在此基础上不予认定郑玉辉为非遗代表性传承人，程序并无不当。郑玉辉还质疑评审专家专业水平，市政府认为，参加评审的专家系市文广局从浙江省非物质文化遗产专家库中抽取产生，亦无不当之处。故市政府请求驳回郑玉辉的诉讼请求。
被告市政府在法定期限内向本院提交证明行政复议程序合法性的以下5组证据材料：
1.《行政复议决定书》及邮寄凭证，拟证明被诉行政复议决定的具体内容及送达情况。
2.《行政复议申请书》及相关证据材料，拟证明郑玉辉申请行政复议并提交证据材料的事实。
3.《行政复议答复书》及相关证据材料，拟证明市文广局及时作出答复并提交证据材料的事实。
4.郑玉辉在行政复议中提供的补充材料，拟证明郑玉辉查阅市文广局提交的证据材料后提出了补充意见。
5.《行政复议受理通知书》等程序性材料，拟证明被诉行政复议决定的程序合法。
原告郑玉辉和被告市文广局对被告市政府提交证据材料的质证意见是：原告郑玉辉对证据1、3的合法性有异议，对证据2、4、5无异议。被告市文广局对证据1-5均无异议。
被告市政府向本院提交以下法律依据：
《行政复议法》。
经庭审举证、质证和辩论，本院对各方当事人提交的证据材料认证如下：
关于原告郑玉辉提交的10组证据材料：经审核，证据1、2符合证据三性，证实市文广局向公众告知申报非遗代表性传承人和郑玉辉等五人进行申报的事实，本院对其证据效力予以确认，对[2015]10号《通知》相关内容的评判则在判决理由中予以综合阐述。两被告对证据3-8无异议，经审核，本院对其证据效力予以确认。被告市文广局作为谈话记录的当事人，对证据9的真实性无异议，故谈话记录的真实性得以确认，证实市文广局就评审情况与申报落选人进行沟通的事实，本院对其证据效力予以确认，但该证据不能证实评审活动违法。证据10证实专家建议保护百年老字号“浣花斋”非遗技艺传承和发展的情况，但该证据不能证实评审活动违法，且其与本案讼争的事实亦缺乏关联性，本院对其证据效力不予确认。
关于被告市文广局提交的11组证据材料：经审核，证据1符合证据三性，本院对其证据效力予以确认，证实郑玉辉等五人列入《申报者名单》，评审活动实际未对申报名额进行限制的事实。证据2、8-11与证人沈某、王某、余某在庭审中证言基本一致，证实市文广局组织召开专家评审会，专家在评审会中形成评审意见，市文广局确认推荐名单的事实，本院对其证据效力予以确认。原告郑玉辉和被告市政府对证据3、7无异议，经审核，本院对其证据效力予以确认。证据4的真实性得到原告郑玉辉和被告市政府的确认，与证据3、6、7相结合，证实评审结果的公示情况，故本院对其证据效力予以确认。证据5与原告郑玉辉提交的证据9中谈话记录的部分内容相一致，证实市文广局就评审情况与申报落选人进行沟通的事实，本院对其证据效力予以确认。
关于被告市政府提交的5组证据材料：证据1系被诉行政复议决定的书面载体，证实行政复议决定存在的事实，本院对其证据效力予以确认，行政复议决定的合法性则在判决理由中予以综合认定；原告郑玉辉和被告市文广局对证据2、4、5无异议，经审核，本院对其证据效力予以确认，证实行政复议程序的合法性；证据3的真实性得到原告郑玉辉和被告市文广局的确认，证实行政复议程序的合法性，本院对其证据效力予以确认，对复议中提交的证据的认证意见与前述“关于被告市文广局提交的11组证据材料”的认证意见相同，不予赘述。
因郑玉辉在第一次庭审中对《评审意见》的真实性提出异议，并申请对专家沈某的签名进行笔迹鉴定，为查明专家评审的真实情况，本院通知参加评审的专家出庭作证。沈某、王某、余某三名专家出庭作证，均确认自己参加了评审会议和评审表决，评审结果由评审专家集体讨论决定，《评审意见》如实反映了评审结果，且确认评审没有考虑推荐人数的因素，在评审过程中没有徇私行为。原告郑玉辉对证人证言的真实性、合法性有异议。两被告对证人证言无异议。本院认为，证人证言前后无自相矛盾之处，相互之间也没有矛盾之处，郑玉辉认为证人证言缺乏真实性，却无法提出足以反驳的理由，且本院依法通知证人出庭作证的程序合法，故对证人证言均予以采信。鉴于证人证言已证实《评审意见》的真实性，本院对郑玉辉提出的笔迹鉴定申请不予准许。
经审理查明：2015年3月30日，市文广局发布[2015]10号《通知》，开展第五批杭州市非遗代表性传承人的申报、评审工作。[2015]10号《通知》第一条第（二）款第4项规定的申报条件为“具有良好的职业道德，能够积极开展传承活动，培养后继人才，取得较大成果”；第四条第（二）款规定“重点推荐那些技艺突出、公认程度高、有较大影响力、传承工作突出的代表性传承人，每个项目推荐不超过2名”。同年5月18日，郑玉辉等五人申报“古画（籍）修缮及墨拓技艺（全形拓）”项目代表性传承人，得到责任保护单位浙江浣花斋文化艺术发展有限公司（以下简称浣花斋公司）的支持。同年5月20日，上城区文广局作出《审核意见》，同意郑玉辉等五人申报非遗代表性传承人。市文广局根据申报情况确定了共计九十八人的《申报者名单》。同年9月29日，市文广局组织召开专家评审会议，参加评审的专家系市文广局从浙江省非物质文化遗产专家库中产生。在分组审议过程中，传统手工艺组由浙江省非物质文化遗产保护中心副主任郭艺、浙江省非物质文化遗产保护中心研究员许林田、浙江财经大学教授姚红、中国美术学院教授王某和沈某、浙江省文化馆原馆长余某六名专家组成。专家对郑玉辉等五人出具暂不推荐的《评审意见》，具体意见如下：①郑玉辉“该项目申报人的年龄不符合评审条件（1988年出生），暂不推荐。”②赵军“自2000年后担任公司的管理人员，资料没有体现该申报人的传承技艺，暂不推荐。”③王映晖“96年以前为美术老师，之后一直从事文化企业管理，申报材料中没有体现申报人的传承技艺，暂不推荐。”④沈俊“传承技艺不具有代表性及典型性，暂不推荐。”⑤ＸＸ“年龄不符合评审条件（1982年出生），暂不推荐。”根据专家的评审意见，评审委员会形成六十五人的推荐名单。同年11月2日，市文广局局长办公会议确认推荐名单，名单中没有郑玉辉等五人的名字。同年11月6日，市文广局将非遗代表性传承人推荐名单在其门户网站上公告。同年11月30日，市文广局作出[2015]32号《通知》，正式审定非遗代表性传承人名单，并向社会公布。郑玉辉不服，在2016年1月6日向市政府申请行政复议，市政府在同月7日受理，并通知市文广局在收到申请书副本之日起10日内提交书面答复和作出被诉行政行为的全部证据、依据和其他有关材料。市文广局在同月18日收到书面答复通知，在同月22日提交书面答复及相关证据材料。市政府在2016年3月3日决定延长复议期限一个月。2016年3月9日，市政府作出《行政复议决定书》，后送达各方当事人。
本院认为：本案的首要问题是认定非遗代表性传承人的法定职权问题，虽各方当事人对此无争议，但仍应依法予以审查。《非遗法》（2011年施行）第三条规定“国家对非物质文化遗产采取认定、记录、建档等措施予以保存，对体现中华民族优秀传统文化，具有历史、文学、艺术、科学价值的非物质文化遗产采取传承、传播等措施予以保护”。《非遗法》第七条第一款规定“国务院文化主管部门负责全国非物质文化遗产的保护、保存工作；县级以上地方人民政府文化主管部门负责本行政区域内非物质文化遗产的保护、保存工作”。据此，市文广局负责杭州市非遗保护工作，有权采取非物质文化遗产的传承措施。《非遗法》第四十三条规定“建立地方非物质文化遗产代表性项目名录的办法，由省、自治区、直辖市参照本法有关规定制定。”《省非遗条例》（2007年施行）第十五条规定“建立省、市、县非物质文化遗产名录体系。省级、市级和县级非物质文化遗产名录项目，分别由同级人民政府文化行政部门组织专家评审、向社会公示，由同级人民政府批准公布，并报上一级人民政府备案。国家级非物质文化遗产的申报和评比，按照国家有关规定执行。”据此，市文广局具有评定非遗名录项目的法定职权，而评定非遗名录项目和非遗代表性传承人是有关联的，均属于非遗保护工作范围。《省非遗条例》第十七条规定“非物质文化遗产的代表性传承人和代表性传承单位，由县级以上人民政府文化行政部门确认和命名。确认和命名非物质文化遗产代表性传承人和代表性传承单位，应当组织有关专家评审，并向社会公示。公示期满，对公示对象没有异议或者异议不成立的，予以确认、公布，并报上一级文化行政部门备案。”综上，市文广局具有认定杭州市非遗名录项目和非遗代表性传承人的法定职权。
本案的争议焦点之一是评审结果和程序的合法性问题。案涉非遗代表性传承人评审结果的合法性与评审程序的合法性相互关联。本院认为，从法律属性来分析，非遗代表性传承人的确认系稀有资源分配的行政管理行为，体现市文广局以专业判断为依据作出行政裁量的过程。由于专家个人主观认识的差异，评审过程是一个具有高度属人性的专业认知过程，评审专家在专业评审过程中具有相当程度的自由判断权。经审查，参加评审的专家系市文广局从浙江省非遗专家库中产生，具有专业评审的资格。专家对申报者的从艺资历、传承谱系、技艺特征进行综合考量，作出真实的意思表示，形成一致的评审意见，未推荐郑玉辉等五人为非遗代表性传承人，并未违反《非遗法》、《省非遗条例》的强行性规定，亦无明显不合理之处，郑玉辉等五人也无证据证明专家评审和行政裁量的过程中存在任何徇私行为。在以专业判断为依据的行政裁量过程中，行政程序的合法性是直接影响裁量结果公正性的重要因素。《省非遗条例》第十七条第二款规定“确认和命名非物质文化遗产代表性传承人和代表性传承单位，应当组织有关专家评审，并向社会公示。公示期满，对公示对象没有异议或者异议不成立的，予以确认、公布，并报上一级文化行政部门备案。”市文广局制定的《市非遗代表性传承人认定办法》对非遗代表性传承人的申报、审核、评审、公示、评定程序进行规范，并未与《省非遗条例》的规定相抵触，可以作为本案参照适用的规范性文件。区文广局收到项目保护责任单位浣花斋公司申报郑玉辉等五人为非遗代表性传承人的材料，经审核后上报至市文广局。市文广局组织评审委员会进行评审，在专家出具一致的评审意见后，对评定的非遗代表性传承人推荐名单进行公示，并根据公示结果审定名单，最后将评定结果向社会公布，完全符合《省非遗条例》《市非遗代表性传承人认定办法》的规定，评审程序合法、正当。故本院对郑玉辉在庭审中提出的评审结果和程序违法的诉讼主张及相应理由均不予支持。鉴于评审专家在书面《评审意见》中出具的评审理由过于笼统，内容不够全面，文字不够严谨，易产生歧义，本院对此予以指正，以期引导杭州市非物质文化遗产的保护秩序进一步趋于合理化。
本案的争议焦点之二是一并审查规范性文件问题。《行政诉讼法》第五十三条规定“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”[2105]10号《通知》系被告市文广局制定的规范性文件，原告郑玉辉在诉讼中有权提出对其中条款一并审查。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十条规定“公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，可以在法庭调查中提出。”原告郑玉辉在起诉时提出对[2105]10号《通知》的合法性进行审查，认为其中第四条第（二）款“重点推荐那些技艺突出、公认程度高、有较大影响力、传承工作突出的代表性传承人，每个项目推荐不超过2名”的“工作要求”规定是违法的。鉴于市文广局在实际评审活动中未限定推荐名额，郑玉辉等五人都得到申报推荐，且出庭作证的三名专家均证实申报名额对评审没有影响，故第四条第（二）款并非市文广局未予认定郑玉辉等五人为非遗代表性传承人的适用依据，故本院对此不予审查。在庭审中，郑玉辉在查证辩论阶段另提出其中第一条第（二）款第4项“具有良好的职业道德，能够积极开展传承活动，培养后继人才，取得较大成果”的“申报条件”规定是违法的。经审查，该规定与《省非遗条例》第十八条相一致，而《省非遗条例》第十八条并未与《非遗法》第二十九条相抵触。故本院对郑玉辉提出[2105]10号《通知》部分条款违法的诉讼主张不予支持。
关于行政复议行为的程序合法性问题。市政府在收到《行政复议申请书》后依法审查受理，依法将《行政复议申请书》、《行政复议受理通知书》、《行政复议答复通知书》送达市文广局，依法延长审查期限，最后作出《行政复议决定书》，并将《行政复议决定书》向当事人送达，符合《行政复议法》第十七条、第二十三条第一款、第二十八条第一款第（一）项、第三十一条之规定，行政复议程序合法。
综上所述，被告市文广局作出的原行政行为认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，被告市政府作出的行政复议行为程序合法。原告郑玉辉的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告郑玉辉的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告郑玉辉负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至浙江省杭州市中级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费人民币50元至浙江省杭州市中级人民法院（开户行：工商银行湖滨支行；户名：浙江省杭州市中级人民法院；帐号：12×××68。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期满之日起七日内仍不预交，且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 王江桥
审 判 员 何 淼
代理审判员 毛林斌
二〇一六年九月十二日
书 记 员 王丹华
附：相关的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。