浙江省温州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）浙03行终355号
上诉人（原审原告）林吕伍等十四人（名单附后）。
诉讼代表人（原审原告）林吕伍。
诉讼代表人（原审原告）苏相味。
诉讼代表人（原审原告）林吕干。
各上诉人的共同委托代理人史西宁，北京京坤律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）苍南县住房和城乡规划建设局，住所地浙江省苍南县灵溪镇人民大道。
法定代表人虞亦杭，局长。
委托代理人罗君，苍南县住房和城乡规划建设局工作人员。
委托代理人董文显，浙江正昌律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）温州新雅曙光房地产开发有限公司，住所地浙江省苍南县龙港镇示范工业园区。
法定代表人朱诗平，总经理。
委托代理人余乃盛，浙江法之剑律师事务所律师。
委托代理人陈吉开，浙江法之剑律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）苍南县钱库镇车头村村民委员会，住所地浙江省苍南县钱库镇车头村。
负责人林清选，主任。
上诉人林吕伍等十四人因诉被上诉人苍南县住房和城乡规划建设局（以下简称苍南住建局）、温州新雅曙光房地产开发有限公司（以下简称新雅曙光公司）、苍南县钱库镇车头村村民委员会（以下简称车头村村委会）不履行法定职责一案，不服浙江省苍南县人民法院（2016）浙0327行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年10月17日受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：林吕伍等十四人系苍南县钱库镇车头村村民。新雅曙光公司则是位于苍南县钱库镇的江南御府房地产项目的开发商，江南御府河滨景观绿地位于车头村江南御府旁边，所涉土地性质属于车头村集体土地、农用地，尚未经征收。2015年9月22日，苍南县钱库镇人民政府（以下简称钱库镇政府）经研究，原则上同意江南御府河滨景观绿地项目由江南御府开发商承担建设。2015年10月30日，车头村召开村民代表会议，认为C-3-15地块周边河道砌岸观景工程系“五水共治”工程建设项目，应配合项目工作，确保工程有序进行。2015年12月30日，钱库镇政府决定上述项目由车头村自行负责建设。后新雅曙光公司自行出资对江南御府河滨景观绿地进行建设，并支付车头村村委会“土地补偿费”部分款项，现已建设完毕。2015年12月8日，因相关村民向苍南住建局申请公开钱库镇车头村江南御府滨水公园项目的用地规划许可证及规划红线图，该局答复称申请公开的上述政府信息不存在。2016年2月27日，林吕伍等人向苍南住建局邮寄《查处申请书》，其中称：“申请人系苍南县钱库镇车头村村民，在本村依法承包土地。新雅曙光公司在没有取得建设用地规划许可、建设用地批准书、建设工程规划许可、建筑工程施工许可等相关法律手续的情况下，非法侵占申请人所承包的集体土地进行江南御府滨水公园项目建设，其在没有获得建设用地规划许可和建设工程规划许可的情况下即进行施工建设的行为严重违反了《城乡规划法》第三十七条第二款、第六十四条的规定，要求对此立案查处，并追究相关人员的法律责任。”苍南住建局于2016年2月29日收到该书面查处申请，并于2016年5月4日作出《关于钱库镇江南御府滨水公园项目建设的答复》，主要内容如下：“江南御府滨水公园位于钱库镇江南御府小区边上，江南御府滨水公园项目建设用地未征用，土地性质仍为集体土地，江南御府滨水公园项目为绿化工程，是钱库镇政府实施的公益性项目，该项目未向我局提出规划许可申请，未获得相关规划许可审批手续。钱库镇江南御府滨水公园项目违法用地行为，根据苍政发（2012）84号文件规定，国土部门作为违法用地的执法主体，应由苍南县国土资源局进行查处。”林吕伍等十四人以苍南住建局至今没有履行法定职责对违法占地建设行为进行查处，并依法作出处罚决定为由，向原审法院提起行政诉讼，请求判决苍南住建局履行法定职责，对新雅曙光公司未取得建设用地规划许可、建设工程规划许可等进行“江南御府滨水公园”项目建设的违法行为立案查处。
原审判决认为：《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”第四十四条第一款规定，“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”《国土资源行政处罚办法》第二条规定，“县级以上国土资源主管部门依照法定职权和程序，对自然人、法人或者其他组织违反国土资源管理法律法规的行为实施行政处罚，适用本办法。”土地违法案件，是指违反土地法律、法规规定，依法应当追究行政法律责任的案件。土地违法案件由土地所在地土地管理部门管辖。据此，对辖区内违反土地管理的行为进行查处属于国土资源管理部门的法定职责。针对新雅曙光公司在未向苍南住建局提出规划许可申请，未获得相关规划许可审批手续，也未经依法申请、未办理农用地转用审批手续，而占用村集体农用地进行“江南御府滨水公园”项目建设的情况，林吕伍等人同时期分别向苍南住建局及苍南县国土资源局提出查处申请，要求依法处理，苍南住建局在收到查处申请后，已经依法予以答复；况且，在林吕伍等十四人要求苍南县国土资源局履行查处土地违法一案中，原审法院已依法判决，责令苍南县国土资源局履行对“江南御府滨水公园”项目建设的违法占地行为进行查处的法定职责，对同一违法行为如由不同的行政机关同时进行查处，既浪费有限的国家行政资源，也违背了行政效率原则。综上，苍南住建局不构成不履行法定职责，林吕伍等十四人诉请的理由不能成立，原审法院不予支持。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，判决驳回林吕伍等十四人的诉讼请求。
上诉人林吕伍等十四人上诉称：1.根据《城乡规划法》第六十四条的规定，被上诉人具有对城市规划区内的违法建设行为进行查处的法定职责。2.新雅曙光公司在未取得建设用地规划许可、建设用地批准书、建设工程规划许可、建筑工程施工许可等相关手续的情况下，非法侵占上诉人所承包的土地进行“江南御府滨水公园”项目建设，属于违法建设，应当予以立案查处。3.国土部门对违法占地行为的查处不能代替被上诉人履行对违法建设行为进行查处的法定职责。综上，请求撤销原判，依法改判苍南住建局履行法定职责，对新雅曙光公司未取得建设用地规划许可、建设工程规划许可等进行“江南御府滨水公园”项目建设的违法行为立案查处。
被上诉人苍南住建局答辩称：本案违法行为既涉及违反土地管理法，又违反城乡规划法，行政处罚的基本原则是对同一违法行为不做二次处罚。根据苍政发（2012）84号文件和苍政办（2014）57号文件的规定，对本案的违法行为已明确由国土部门处置，且原审法院已经判决国土部门立案查处，规划部门如同时查处，也违背行政效率原则。综上，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人新雅曙光公司陈述称：1.本案不存在违法建设行为。涉案土地位于新雅曙光公司的用地红线外，属于集体土地，且未经征用。涉案项目系经镇政府同意的五水共治项目，不存在未经批准违法建设，苍南住建局没有查处,原审判决驳回林吕伍等十四人的诉讼请求符合规定，但原审认定存在违法占地有误。2.被上诉人与本案没有利害关系，不符合原审原告的主体资格。被上诉人提供的证据不能反映其是涉案土地承包人。综上，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人车头村村委会陈述称：“江南御府滨水公园”项目用地位于江南御府项目用地红线外，土地性质现仍属集体所有，该项目系经钱库镇政府同意，作为钱库镇“五水共治”美化工程，系我村为民办实事的绿化项目，由于我村缺乏资金，该项目由我村委托新雅曙光公司出资建设，项目属我村所有。
二审诉讼中，被上诉人没有向本院提供证据。上诉人向本院提供如下证据：2008-2013年钱库镇土地转让金征地支出表，以证明新雅曙光公司未征地但实际发放征地补偿款，存在违法建设行为。本院认为，上诉人提交的证据无法反映其形成时间、证据来源，不能查明是否属于在原审举证期限届满前已经形成，且上诉人未提供证据原件，无法核对其真实性，本院不予接纳。
原审法院经审理查明的事实，有相应证据予以印证，本院予以确认。
本院另查明：“江南御府河滨景观绿地项目”、“C-3-15地块周边河道砌岸观景工程”即“江南御府滨水公园”项目，该项目位于车头村C-3-15地块用地红线外，C-3-15地块经出让由新雅曙光公司取得并进行江南御府房地产项目的开发。林吕伍等十四人领取了C-3-15地块的征地补偿款。
本院认为：林吕伍等人向苍南住建局提交《查处申请书》的行为实际上系举报行为，苍南住建局向林吕伍等人出具《关于钱库镇江南御府滨水公园项目建设的答复》系举报答复行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。因此，林吕伍等人作为举报人，是否能提起本案行政诉讼，在于其与举报的事项是否具有法律上的利害关系。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条的规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。根据林吕伍等人向原审法院提交的“车头村C-3-15地块征地补偿款清单”，仅能证明林吕伍等人领取的是C-3-15地块的补偿款，而涉案项目用地位于C-3-15地块用地红线外，故该清单不能证明林吕伍等人属于涉案项目用地的使用权人或实际使用人。同时，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款的规定，涉案土地属于车头村集体土地，村委会或村集体组织未就涉案违法建设行为起诉的，可以由过半数的村民以集体组织名义起诉。本案林吕伍等人也未达到该村村民的过半数，不能以自己名义提起本案诉讼。综上，林吕伍等人提供的证据不足以证明其与要求苍南住建局履行查处涉案违法建设行为具有利害关系，不符合法定起诉条件，应予驳回起诉。原审判决对本案作出实体处理，属于适用法律错误，依法应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：
一、撤销浙江省苍南县人民法院（2016）浙0327行初27号行政判决；
二、驳回上诉人林吕伍等十四人的起诉。
本案一、二审案件受理费依法免收。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 马永利
审 判 员 章宝晓
代理审判员 诸智影
二〇一六年十二月三十日
书 记 员 李超超
附上诉人（原审原告）名单：
上诉人（原审原告）林吕伍，男，1962年11月10日出生，公民身份号码330327196211101777，汉族，住浙江省苍南县钱库镇明珠路38号。
上诉人（原审原告）林仁山，男，1947年3月1日出生，公民身份号码33032719470301171X，汉族，住浙江省苍南县钱库镇车头村。
上诉人（原审原告）林贤渺，男，1957年6月7日出生，公民身份号码330327195706071712，汉族，住浙江省苍南县钱库镇环西路292号。
上诉人（原审原告）林吕蓬，男，1960年12月22日出生，公民身份号码330327196012221717，汉族，住浙江省苍南县钱库镇车头村。
上诉人（原审原告）林仁孝，男，1949年2月27日出生，公民身份号码330327194902271717，汉族，住浙江省苍南县钱库镇明珠路11号。
上诉人（原审原告）林仁乾，男，1953年1月23日出生，公民身份号码330327195301231714，汉族，住浙江省苍南县钱库镇环西路221号。
上诉人（原审原告）林仁言，男，1928年11月18日出生，公民身份号码330327192811181717，汉族，住浙江省苍南县钱库镇环西路219号。
上诉人（原审原告）苏相历，男，1971年5月2日出生，公民身份号码330327197105021735，汉族，住浙江省苍南县钱库镇环西后路100号。
上诉人（原审原告）林清泱，男，1978年2月26日出生，公民身份号码330327197802261777，汉族，住浙江省苍南县钱库镇环西路197号。
上诉人（原审原告）苏相味，男，1968年6月4日出生，公民身份号码330327196806041734，汉族，住浙江省苍南县钱库镇环西后路99号。
上诉人（原审原告）林久焕，男，1964年2月9日出生，公民身份号码330327196402091719，汉族，住浙江省苍南县钱库镇环西路296号。
上诉人（原审原告）林仁库，男，1934年3月9日出生，公民身份号码330327193403091717，汉族，住浙江省苍南县钱库镇环西路169号。
上诉人（原审原告）林吕干，男，1969年1月8日出生，公民身份号码330327196901081718，汉族，住浙江省苍南县钱库镇环西路288号。
上诉人（原审原告）林吕永，男，1945年5月18日出生，公民身份号码330327194505181718，汉族，住浙江省苍南县钱库镇公园路160号。