安徽省凤阳县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）凤行初字第00004号
原告：徐兵，农民。
委托代理人：聂荣，北京在明律师事务所律师。
委托代理人：王家才，北京在明律师事务所律师。
被告：凤阳县城市管理行政执法局。住所地安徽省凤阳县府城镇政务新区。
法定代表人：李仁排，该局局长。
委托代理人：许红旗，该局法制股股长。
委托代理人：赵雷雨，安徽皖淮律师事务所律师。
原告徐兵诉被告凤阳县城市管理行政执法局城市管理行政处罚一案，于2015年3月31日向本院提起行政诉讼，本院立案受理后，于2015年4月24日向被告凤阳县城市管理行政执法局送达了起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年5月29日、7月13日两次公开开庭审理了本案。第一次庭审原告徐兵及其委托代理人聂荣、王家才、被告凤阳县城市管理行政执法局的委托代理人许红旗、赵雷雨到庭参加诉讼。第二次庭审原告徐兵、被告凤阳县城市管理行政执法局的委托代理人许红旗、赵雷雨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年12月15日，凤阳县城市管理行政执法局作出（凤）城行罚决字（2014）第2023号行政处罚决定，认定徐兵于2012年1月1日在凤阳县府城镇县城村东门队（城市规划区范围内）养殖家禽家畜（猪），未取得《动物防疫条件合格证》，也未经市容环境卫生行政主管部门批准，对周边环境造成了一定影响，违反了《安徽省城市市容和环境卫生管理条例》第二十九条第一款的规定。依据《安徽省城市市容和环境卫生管理条例》第四十六条的规定，凤阳县城市管理行政执法局作出了（凤）城行罚决字（2014）第2023号行政处罚决定，责令徐兵10天内进行处理，逾期不处理将依法予以没收。
徐兵诉称：凤阳县城市管理行政执法局在原告家房屋和养殖场面临被征收之时，作出了（凤）城行罚决字（2014）第2023号行政处罚决定，被诉行政行为认定事实不清，程序违法，且被告的行为明显背离了政府的行政目的。依据《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，请求法院依法撤销被告作出的（凤）城行罚决字（2014）第2023号行政处罚决定。
为支持其诉讼请求，徐兵向本院提交并在庭审中出示了以下证据：
1、土地承包经营权证、营业执照各一份，证明原告在享有合法土地使用权的场所依法经营；
2、行政处罚决定书一份，证明被诉行政行为存在；
3、行政复议决定书一份，证明原告是在法定期限内提起诉讼。
凤阳县城市管理行政执法局辩称：1、本案认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，处罚适当；2、原告将行政处罚与拆迁行为进行联系没有依据，且法律没有规定，列入征迁范围内的违法行为不予处罚。故原告的诉讼请求没有事实和法律依据，依法应驳回其诉讼请求。
为证明被诉行政行为合法，凤阳县城市管理行政执法局向本院提交行政处罚卷宗一册，庭审中出示了以下证据：
事实证据
1、2014年12月6日潘国新《调查询问笔录》；
2、原告徐兵身份证、户口本复印件；
3、现场平面图及现场照片21张；
4、2014年12月8日凤阳县畜牧兽医局证明；
5、2014年12月9日凤阳县环境保护局《关于凤阳县府城镇徐兵养殖场环境违法情况的说明》。
上述证据用于证明：（1）、原告在县城村养猪的基本事实；（2）、原告与潘国新的亲属关系；（3）、原告养殖行为没有经过相关部门批准；（4）、原告的养殖行为影响了周边环境。
6、凤阳县城市总体规划图（2010-2030）及说明书；
7、2014年12月8日凤阳县文化广电新闻出版局《证明》；
8、国家文物局《关于明中都皇故城及皇陵石刻保护规划的批复》、安徽省政府《关于同意含山县凌家滩遗址等五处全国重点文物保护单位保护规划的通知》。
上述证据用于证明原告养殖场位于凤阳县城市规划区和文物规划保护区范围内。
程序证据
1、受理案件登记表、立案决定书、案件处理审批表、案件调查终结报告；
2、2014年12月10日《处罚事先告知书》、《处罚听证告知书》及送达回证、照片、2014年12月15日《行政处罚决定书》及送达回证、照片。
上述证据用于证明被诉行政行为程序合法。
本院依法调取了以下证据：
1、滁州市环境保护局滁环复字（2015）1号《行政复议决定书》；
2、2015年7月10日凤阳县环境保护局出具的《情况说明》。
经庭审质证，双方质证意见如下：
1、徐兵对凤阳县城市管理行政执法局出示的2014年12月6日潘国新《调查询问笔录》有异议，认为笔录没有潘国新本人签字，在询问笔录上签字的在场人员身份不清，不符合相关法律规定，笔录不能反映执法人员依法出示证件，故对笔录的真实性、合法性不予认可。
2、徐兵对其户口本及身份证复印件没有异议。
3、徐兵对现场平面图及21张现场照片有异议，认为不是原始记录，对证据的真实性不予认可。
4、徐兵对2014年12月8日凤阳县畜牧兽医局出具的证明、2014年12月9日凤阳县环境保护局出具《关于凤阳县府城镇徐兵养殖场环境违法情况的说明》有异议，认为这两份书证是畜牧局和环保局做为行政机关向被告出具的情况说明，不是行政机关依据事实和法律规定作出的行政处理决定，对其认定的违法事实没有证据予以佐证，这二份证据不具有合法性。
5、徐兵对凤阳县城市管理行政执法局出示的上述证据证明目的有异议，除对证明亲属关系予以认可外，对其他证明目的均不认可。
6、徐兵对凤阳县城市总体规划图（2010-2030）及说明书无异议。
7、徐兵对2014年12月8日凤阳县文化广电新闻出版局《证明》、国家文物局《关于明中都皇故城及皇陵石刻保护规划的批复》、安徽省政府《关于同意含山县凌家滩遗址等五处全国重点文物保护单位保护规划的通知》有异议，认为上述证据与本案没有关联性。
8、徐兵对受理案件登记表、立案决定书、案件处理审批表、案件调查终结报告真实性、合法性均有异议。认为2014年12月6日是星期六，在没有其他证据证明行政机关是处于加班的情况下，没有实施立案、受理、调查的事实依据。凤阳县城市管理行政执法局仅对原告的母亲进行了一次询问，且调查笔录不具有合法性，因此被诉行政行为缺乏事实依据，也没有证据可以证明处理意见是被告经过集体讨论作出。
9、徐兵对2014年12月10日《处罚事先告知书》、《处罚听证告知书》、《行政处罚决定书》及送达回证、照片的真实性、合法性不予认可。照片上看不到徐兵本人，而且照片拍摄时间不明，故送达方式不符合法定的形式要件，不能证明相关文书依法送达。
10、徐兵对滁州市环境保护局作出的复议决定及凤阳县环境保护局2015年7月10出具的《情况说明》无异议。
11、凤阳县城市管理行政执法局对徐兵出示的土地承包经营权证的真实性没有异议，但该证据不能证明经营权证所记载的土地与本案原告养殖场所在地是同一个地方。
12、凤阳县城市管理行政执法局对徐兵出示的营业执照真实性没有异议，但执照仅年审到2011年，之后没有进行年审。按照法律规定，从事养殖业还需要其他相关审批手续。故原告未经批准在城市规划区范围内进行养殖，对其进行处罚并无不当，同时营业执照也不能证明原告养殖行为合法。
13、凤阳县城市管理行政执法局对徐兵出示的行政处罚决定书、行政复议决定书无异议。
14、凤阳县城市管理行政执法局对滁州市环境保护局作出的复议决定真实性无异议，但该证据不能否定徐兵养猪场污水外排对环境造成污染的事实。对凤阳县环境保护局2015年7月10日出具的《情况说明》没有异议。
经庭审举证、质证，本院对上述证据做如下认证：
1、凤阳县城市管理行政执法局出示的第一组证据中2014年12月6日潘国新《调查询问笔录》、原告身份证、户口本复印件、现场平面图、现场照片21张及2014年12月8日凤阳县畜牧兽医局证明是依法取得，具有真实性、合法性，且与本案有关联性，可以达到其证明目的，本院予以确认。
2、凤阳县城市管理行政执法局出示的第一组证据中，2014年12月9日凤阳县环境保护局《关于凤阳县府城镇徐兵养殖场环境违法情况的说明》，因该说明不是生效的法律文书，也不是专门机构出具的鉴定意见，凭该证据认定徐兵养猪场对环境造成一定影响，难以达到其证明目的。另外，在2014年10月，凤阳县环境保护局也对徐兵养猪场污染环境问题进行了调查处理，并于2015年2月27日向徐兵下达了凤环罚字（2015）第33号行政处罚决定，经行政复议程序，滁州市环境保护局以事实不清、适用法律错误，撤销了该行政处罚决定。故凤阳县环境保护局出具的《关于凤阳县府城镇徐兵养殖场环境违法情况的说明》合法性存在问题。鉴于以上两点，本院对该证据不予采信。
3、凤阳县城市管理行政执法局出示的第二组证据中，凤阳县城市总体规划图（2010-2030）及说明书、2014年12月8日凤阳县文化广电新闻出版局《证明》、国家文物局《关于明中都皇故城及皇陵石刻保护规划的批复》、安徽省政府《关于同意含山县凌家滩遗址等五处全国重点文物保护单位保护规划的通知》具有真实性、合法性，且与本案有关联性，本院予以确认。
4、徐兵出示的证据具有真实性、合法性，且与本案有关联性，本院予以确认。
经审理查明：2009年3月3日，徐兵在原凤阳县工商管理局办理了营业执照，开始在凤阳县府城镇县城村东门队（城市规划区范围内）养猪。凤阳县城市管理行政执法局认定徐兵未取得动物防疫条件合格证，也未经市容环境卫生行政主管部门批准，在城市规划区范围内养殖家禽家畜（猪），且对周边环境造成了一定影响，徐兵的行为违反了《安徽省城市市容和环境卫生管理条例》第二十九条第一款之规定。依据《安徽省城市市容和环境卫生管理条例》第四十六条之规定，凤阳县城市管理行政执法局于2014年12月15日对徐兵作出了（凤）城行罚决字（2014）第2023号行政处罚决定，责令徐兵限期10天内进行处理，逾期不处理将依法予以没收的行政处罚。徐兵不服，向滁州市城市管理行政执法局申请行政复议，2015年3月18日，滁州市城市管理行政执法局作出滁行执复决字（2015）4号行政复议决定，维持（凤）城行罚决字（2014）第2023号行政处罚决定。徐兵依然不服，于2015年3月31日向本院提起行政诉讼，认为对城市规划区内饲养家禽家畜的查处，只能是城市市容和环境卫生管理的手段，不应该以行政处罚之手段达到拆迁之目的。凤阳县城市管理行政执法局在原告家住房及养殖场面临被征收之时，对其作出行政处罚，认定事实不清，程序违法，被告的行为明显背离了政府的行政目的。依据《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，请求撤销被告作出的（凤）城行罚决字（2014）第2023号行政处罚决定。
本院认为：凤阳县城市管理行政执法局作出的（凤）城行罚决字（2014）第2023号行政处罚决定，认定徐兵未取得动物防疫条件合格证，也未经市容环境卫生行政主管部门批准，在城市规划区范围内养猪，对周边环境造成了一定影响，违反了《安徽省城市市容和环境卫生管理条例》第二十九条第一款的规定，其提交的证据《关于凤阳县府城镇徐兵养殖场环境违法情况的说明》所载明的事实，没有相关证据予以佐证，难以达到其证明目的，故认定徐兵养猪场对周边环境造成了一定影响，主要证据不足。另外，徐兵家的养猪场位于城市规划区范围，并不是在城市市区内，《安徽省城市市容和环境卫生管理条例》第二十九条只是规定在城市市区内禁止饲养鸡、鸭、鹅、兔、羊、猪等家禽家畜和食用鸽，故未经合法批准，在城市规划区范围内养猪以及对周边环境造成一定影响的行为，不属于《安徽省城市市容和环境卫生管理条例》调整的范围。综上所述，被诉行政行为认定的事实证据不足，适用法律法规错误，徐兵请求撤销（凤）城行罚决字（2014）第2023号行政处罚决定的诉讼请求，本院予以支持。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项的规定，判决如下：
1、撤销被告凤阳县城市行政管理行政执法局作出的（凤）城行罚决字（2014）第2023号行政处罚决定。
2、案件受理费50元，由被告凤阳县城市管理行政执法局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省滁州市中级人民法院。
审 判 长 钱远标
审 判 员 高 平
人民陪审员 尹协荣
二〇一五年七月十五日
书 记 员 胡楠楠
附法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
《安徽省城市市容和环境卫生管理条例》
第二十九条城市市区内禁止饲养鸡、鸭、鹅、兔、羊、猪等家禽家畜和食用鸽。因教学、科研以及其他特殊需要饲养家禽家畜的，应当经城市人民政府市容环境卫生行政主管部门批准。
城市市区内限制饲养宠物。饲养宠物，不得散放，不得影响环境卫生。宠物在道路和其他公共场所产生的粪便，其饲养人应当即时清除。
第四十六条违反第二十九条第一款规定，未经批准在市区内饲养家畜家禽，影响市容和环境卫生的，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门责令限期处理或者予以没收，并可处以50元以上200元以下的罚款。