吉林省梅河口市人民法院行 政 判 决 书（2018）吉0581行初19号公益诉讼起诉人：梅河口市人民检察院。住所，梅河口市。法定代表人：李志刚，检察长。委托代理人：刘玉林，检察员。委托代理人：毕春江，检察员。被告：梅河口市住房和城乡建设局。住所，梅河口市。法定代表人：陈连发，局长。委托代理人：姜春晓，该局副局长。委托代理人：贾红梅，该局人防工事审查科负责人。公益诉讼起诉人梅河口市人民检察院诉被告梅河口市住房和城乡建设局不履行法定职责一案，本院于2018年6月1日受理后，于2018年6月1日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年6月7日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人梅河口市人民检察院委托诉讼代理人刘玉林、毕春江及被告梅河口市住房和城乡建设局委托诉讼代理人姜春晓、贾红梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼起诉人梅河口市人民检察院（以下简称公益诉讼起诉人）诉称，2017年，本院在对我市防空地下室易地建设费收缴情况进行专项检查时发现，吉林森工集团梅河房地产开发有限责任公司（以下简称“吉森梅河公司”）开发的吉森·柏丽城商住小区一期项目（以下简称柏丽城一期），未按国家有关规定修建防空地下室，亦未按照国家有关规定缴纳防空地下室易地建设费，现欠缴防空地下室易地建设费共计1,555,308.97元。经调查,梅河口市住房和城乡建设局（以下简称“梅河口市住建局”）对柏丽城一期项目是否适宜修建防空地下室未尽到审核义务;梅河口市住建局规划管理处等相关部门，违反规定，在未经人民防空主管部门审核的情况下，给该项目下发了工程规划许可证、施工许可证等相关手续;梅河口市住建局人民防空主管部门，未能依法积极采取措施进行收缴，致使吉森梅河公司无正当理由，至今未缴纳此费用，国家利益遭受侵害。2017年4月17日，本院向梅河口市住建局发出检察建议，建议梅河口市住建局应当依法履职，采取有效措施，督促项目单位依法缴纳人防工程易地建设费。梅河口市住建局5月17日回复称：开发单位承诺在2017年6月30日前一次性交付人防易地建设费，如到期不能履行承诺，将依法履行行政处罚程序。但截止2018年5月2日，梅河口市住建局仍未依法采取有效措施将该笔人防工程易地建设费收缴到位，国家利益仍处于受侵害状态。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条，《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条的规定，向梅河口市人民法院提起行政公益诉讼，请求判令：一、确认梅河口市住房和城乡建设局在未经人民防空主管部门审核的情况下，向梅河口市吉森·柏丽城一期小区项目颁发工程规划许可证、施工许可证等相关手续的行政行为违法；二、确认梅河口市住房和城乡建设局对梅河口市吉森·柏丽城商住小区一期项目应建而未建防空地下室未依法履行审核批准职责行为违法；三、判令梅河口市住房和城乡建设局依法履行职责，追缴梅河口市吉森·柏丽城商住小区一期项目拖欠的人防工程易地建设费。公益诉讼起诉人向本院提交以下证据材料:1、书证：（1）《梅河口市住房和城乡建设局主要内设机构和人员编制规定》梅政办发[2014]14号。此证据证明，梅河口市人民防空办公室的职责划入梅河口市住房和城乡建设局。（2）《防空地下室易地建设（缴费）审批表》一份。此证据证明，吉森梅河公司当时共计应缴纳防空地下室易地建设费用3，059，948.00元。（3）《结合民用建筑修建防空地下室项目报建审批表》和《人防结建审批未办理（未缴费）项目表》各一份、2011年6月30日梅河口市政府专题会议纪要[65]号一份、2018年1月22日吉林省人民防空办公室下发《省人防办关于结建审批等有关问题的处理意见（吉防办发[2018]9号）文件》，其中第二条规定:“凡在《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（2014年11月27日国发[2014]62号）之前，由政府集体决定，并正式印发的、内容中有关于人防结建费审批优惠政策的文件，人防主管部门报政府，政府要求继续执行、建设单位愿意执行的，人防部门可以执行，尔后，出具办理产权所需要件。”此证据证明，梅河口市吉森·柏丽城一期项目，按照当时梅河口市政府会议纪要给予的优惠政策，应当缴纳防空地下室易地建设费1，555，308.97元。（4）《中华人民共和国人民防空法》、《吉林省实施办法》、《吉林省物价局、财政厅、人民防空办公室关于规范防空地下室易地建设收费规定的通知》（吉省价收字[2001]30号）等相关法律、法规、规章规定。此证据证明，住建局人防工事审查科，是作为梅河口市人防主管部门，对人防地下室易地建设费的征收主体；“城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室。”（5）中华人民共和国人民防空法第6条第二款规定：“大军区根据国务院、中央军事委员会的授权领导本区域的人民防空工作。”此证据证明，大军区有权领导本区域的人民防空工作。（6）《中共中央、国务院、中央军委关于加强人民防空工作的决定》（中发[2001]9号）、《国务院、中央军委关于进一步推进人民防空事业发展的若干意见》（国发[2008]4号）、《国家国防动员委员会、国家发展计划委员会、建设部、财政部人民防空工程建设管理规定》（2003年2月21日国人防办字[2003]18号）、《中国人民解放军沈阳军区、辽宁省人民政府、吉林省人民政府、黑龙江省人民政府关于贯彻落实的意见》（[2008]8号）。此证据证明，人民防空是社会公益事业；“民用建筑包括除工业生产厂房机器配套设施以外的所有非生产性建筑”；未经人民防空主管部门审核，建设及规划部门不得下发工程规划许可证、施工许可证等相关手续；梅河口市人防主管部门，没有经过是否适合建设防空地下室的认定程序，即批准易地建设并收取易地建设费。（7）住建局城市规划管理处说明一份。此证据说明，规划管理处在人防部门没有审核回复的情况下，给吉森·柏丽城一期项目下发了相关手续。（8）吉森·柏丽城一期项目相关手续复印件。此证据证明，住建局相关部门下发了相关手续。（9）检察建议书（梅检行公建[2017]2号）。此证据证明：本院于2017年4月17日向梅河口市住建局发出检察建议。（10）住建局回函。此证据证明：梅河口市住建局于2017年5月17日对本院发出的检察建议回函情况。2、证人证言：对住建局人防部门工作人员的调查笔录3份。此证据证明，吉森·柏丽城一期项目未缴纳防空地下室易地建设费和主管部门未采取积极措施进行收缴以及人防部门审核作为规划许可和施工许可前置程序的情况。被告梅河口市住房和城乡建设局辩称：一、在未经人民防空主管部门审核的情况下，为吉森·柏丽城一期项目核发规划许可和施工许可证是正当职权行为，符合法律规定。根据《中华人民共和国人民防空法》第四十八条、吉林省实施《中华人民共和国人民防空法》办法第三十一条、及沈阳军区和东北三省人民政府《关于贯彻落实国务院中央军委关于进一步推进人民防空事业发展的若干意见的意见》第十四条，规定确因地质、地形等原因不能修建的，经人防主管部门审核，报省人防办审批，按照有关规定缴纳易地建设费，由人民防空主管部门统一安排易地修建人民防空工程。吉森·柏丽城一期建设项目没有建设地下人防工程，在核发规划许可证、施工许可证过程中不受人防审核意见限制。其人防工程修建按规定缴纳易地建设费解决。因此，为吉森·柏丽城一期项目在核发规划许可证和施工许可证等相关手续符合法律规定。二、关于未建防空地下室未依法履行职责的行政行为，由于当时现状是建设项目已经完工，建设单位未来人防部门办理审批手续，已经完工的建设项目无法再建防空地下室，只能申请易地建设或缴纳易地建设费。三、关于收取易地建设费问题。由于当年该项目的收费标准按照梅河口市政府专题会议纪要2011[65]号要求，不符合国家和吉林省的有关规定，开发单位吉林森工梅河房地产开发有限公司明确按梅河口市政府专题会议纪要缴纳易地建设费，而梅河人防部门严格按照国家和吉林省的有关规定执行，以至于影响了人防易地建设审批手续的办理工作。自从收到梅检行公建［2017］2号检察建议书后，我局非常重视，局党组认真研究，多次与开发单位对接后，开发单位承诺在2017年6月30日前一次性付清人防易地建费。截止到2017年6月30日，吉林森工梅河房地产开发有限公司仍未缴纳人防易地建设费。2017年7月3日，局党组研究决定，依法对吉林森工梅河房地产开发有限公司履行行政征收程序，送交法院依法强制执行，2017年10月30日下发缴费通知书、2017年11月6日下发行政征收决定书。2018年吉林省人防办为了解决遗留问题，提出了省人防办关于结建审批等有关问题的处理意见（吉防办发[2018]9号），意见第二款规定当地政府关于结建审批优惠政策的文件，政府要求继续执行的，人防部门可以执行。因此2018年5月18日，下发了按照梅河口市政府专题会议纪要收费标准要求的变更收费数额后的缴费通知书。吉林森工梅河房地产开发有限公司正在筹措资金中。庭审中，被告对原告提供第一组证据、第二组证据无异议。该证据具有真实性和关联性，证据来源合法，本院予以确认，并作为定案依据。本院认为，公益诉讼起诉人提起本案行政公益诉讼符合《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条的规定的行政公益诉讼受案范围，符合法定起诉条件。依据《人民防空法》第七条六款“县级以上人民政府的计划、规划、建设等有关部门在各自的职责范围内负责有关的人民防空工作”、《中共中央、国务院、中央军委关于加强人民防空工作的决定》(中发[2001]9号)第九条“未经人民防空部门审核批准，建设消防等部门不能办理相关手续”、《人民防空工程建设管理规定》第五十四条“经人民防空主管部门批准需缴纳防空地下室易地建设费的，建设单位在办理建设工程规划许可证前，应当先缴纳防空地下室易地建设费”、《中国人民解放军沈阳军区、辽宁省人民政府、吉林省人民政府、黑龙江省人民政府关于贯彻落实的意见》第十四条“所有新建、改建、扩建民用建筑及临时建筑项目，未经人民防空主管部门审核，计划部门不得批准建设项目计划，规划部门不得发给工程规划许可证，建设部门不得发给施工许可证，不予办理竣工验收备案，房产部门不得办理预售许可，不予办理产权登记”的规定，梅河口市住建局规划管理等部门在未经人民防空主管部门审核的情况下，为柏丽城一期项目下发了相关规划、施工许可，该行为违法。依据《中华人民共和人民防空法》第七条三款“县级以上地方各级人民政府人民防空主管部门管理本行政区域的人民防空工作”、国家国防动员委员会、国家发展计划委员会、建设部、财政部《人民防空工程建设管理规定》第四十八条“按照规定应当修建防空地下室的民用建筑，因地质、地形等原因不宜修建的，或者规定应建面积小于民用建筑地面首层建筑面积的，经人民防空主管部门批准，可以不修建，但必须按照应修建防空地下室面积所需造价缴纳易地建设费，由人民防空主管部门就近易地修建”的规定，因不适宜修建防空地下室而改为缴纳易地建设费，应当经由人防部门审查批准，人防部门负有执收人防工程易地建设费的法定职责。梅河口市住建局人防部门没有履行审查批准程序，未依法履行职责。根据《吉林省实施办法》第十二条“建设单位应当向所在地人民政府人民防空主管部门申请易地建设，或者按照国家和省有关规定向人民防空主管部门交纳结建人防工程建设费，由人民防空主管部门统一修建”、《吉林省物价局、财政厅、人民防空办公室关于规范防空地下室易地建设收费规定的通知》第四条一款：“（一）防空地下室易地建设费由各人防重点城市人防主管部门严格按照国家和省的规定执收”的规定，在柏丽城一期项目未修建防空地下室而应当缴纳易地建设费的情况下，梅河口市住建局依法应追缴人防易地建设费而未追缴，经检察机关督促后，梅河口市住建局仍未依法全面履职，违反了《吉林省实施办法》第三十一条的规定，损害了国家利益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条，《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；”之规定，本案被告未经人民防空主管部门审批为梅河口市吉森·柏丽城商住小区一期项目下发工程规划许可证、施工许可证不需要撤销，但行政行为应确认违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行”的规定，被告应依法履行对梅河口市吉森·柏丽城一期小区项目人防工程易地建设费的收缴。综上，为避免国有资产流失，维护国家和社会公共利益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第一款第一项之规定，判决如下：一、确认被告梅河口市住房和城乡建设局在未经人民防空主管部门审核的情况下，向梅河口市吉森·柏丽城商住小区一期项目颁发工程规划许可证、施工许可证等相关手续的行政行为违法；二、确认被告梅河口市住房和城乡建设局对梅河口市吉森·柏丽城商住小区一期项目应建而未建防空地下室未依法履行审核批准职责行为违法；三、责令被告梅河口市住房和城乡建设局依法履行职责，追缴梅河口市吉森·柏丽城商住小区一期项目拖欠的人防工程易地建设费。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数递交上诉状副本，上诉于吉林省通化市中级人民法院。审判长  李贵民审判员  田 伟审判员  郭志东二〇一八年六月十一日书记员  王俊博