广西壮族自治区南宁市青秀区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂0103行初67号
原告莫伟，男，1942年5月17日出生，汉族，住南宁市，
委托代理人ＸＸ，广西华尚律师事务所律师。
委托代理人韦景旅，广西华尚律师事务所律师。
被告南宁市良庆区卫生和计划生育局，住所地：南宁市歌海路体育中心良庆区行政中心9楼。
负责人班锋，该局局长。
委托代理人李仕钧，广西创想律师事务所律师。
委托代理人李志鹏，广西创想律师事务所律师。
被告南宁市卫生和计划生育委员会，住所地：南宁市长湖路26号。
负责人谢宗务，该委主任。
委托代理人王爱凡，该委法制科副主任科员。
委托代理人张德艳，该委综合监督科副主任科员。
第三人覃振书，男，1982年1月25日出生，壮族，住南宁市，
原告莫伟不服被告南宁市良庆区卫生和计划生育局（以下简称良庆区卫计局）作出的卫生行政处罚及不服被告南宁市卫生和计划生育委员会作出的（以下简称南宁市卫计委）行政复议决定一案，于2016年7月14日向本院提起行政诉讼；经补正后，本院于2016年7月20日立案，并于2016年7月21日向被告良庆区卫计局及南宁市卫计委送达了起诉状副本及应诉通知书；同时，本院依法追加覃振书为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年12月2日公开开庭审理了本案。原告莫伟的委托代理人ＸＸ，被告良庆区卫计局副局长王乐靖及委托代理人李仕钧，被告南宁市卫计委副主任李琳珊及委托代理人王爱凡、张德艳，第三人覃振书到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告良庆区卫计局于2016年4月19日向原告莫伟作出良卫医罚〔2016〕2号《行政处罚决定书》，查明其存在转让《医疗机构执业许可证》违法行为，违反了《医疗机构管理条例》第二十三条之规定，故依据《医疗机构管理条例》第四十六条、《医疗机构管理条例实施细则》第七十九条第三、四款之规定，对其作出如下行政处罚：1、没收非法所得24000元；2、罚款4000元；3、吊销编号为PDY61224-345010817D2112的《医疗机构执业许可证》；同时告知其如不服该处罚，可在收到处罚决定书之日起六十日内向南宁市卫计委或南宁市良庆区人民政府申请行政复议，或在六个月内向人民法院起诉。
原告莫伟申请复议后，南宁市卫计委于2016年7月1日作出南卫复议〔2016〕1号《行政复议决定书》，认为良庆区卫计局作出的上述处罚决定，事实清楚、证据确凿，法律适用正确，程序合法，故决定维持良庆区卫计局作出的良卫医罚〔2016〕2号《行政处罚决定书》，并告知原告莫伟，如不服可在收到该《行政复议决定书》15日内向人民法院提起诉讼。
原告莫伟诉称，一、被告良庆区卫计局作出的良卫医罚〔2016〕2号《行政处罚决定书》，认定事实错误，表现在：1、原告与覃振书于2014年6月12日签订的《协议书》明确约定双方属于合作关系，并非转让、出借医疗机构执业许可证给他人；2、原告与持有医师执业资格证书的覃振书签订协议进行合作经营，并未违反法律禁止性规定，没有过错；3、原告与覃振书合作经营过程中并未获利，没收非法所得24000元，缺乏事实依据；4、覃振书将“莫伟内科诊所”转让给卜盛良，卜盛良又将该诊所转让给郭森平，均未征得原告同意，原告对郭森平在莫伟内科诊所非法行医不知情，也不存在过错，不应承担责任。二、被告南宁市卫计委在未查明案件事实的情况下，维持良庆区卫计局作出的本案行政处罚，属认定事实错误，进而导致适用法律错误。综上所述，被告良庆区卫计局作出的行政处罚决定、被告南宁市卫计委作出的行政复议决定没有事实和法律依据，依据《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称行政诉讼法)第十二条、第二十六条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七条之规定，为维护原告合法权益，请求人民法院：1、撤销被告良庆区卫计局作出的良卫医罚〔2016〕2号《行政处罚决定书》；2、撤销被告南宁市卫计委作出的南卫复议〔2016〕1号《行政复议决定书》；3、本案诉讼费用由被告负担。
被告良庆区卫计局辩称，一、原告违法转让诊所并造成患者死亡的严重后果，良庆区卫计局作出没收非法所得24000元、罚款4000元，并吊销南宁莫伟内科诊所医疗机构执业许可证的处罚决定依法有据。理由是：（1）南宁莫伟内科诊所由仅有助理医师资格而无执业医师资格的郭森平经营，并造成患者死亡，属于情节严重；（2）当事人就南宁莫伟内科诊所先后签订的数份合作协议，从协议的内容看，实质是属于违法转让医疗机构执业许可证；（3）原告将南宁莫伟内科诊所非法转让给覃振书、卜盛良和郭森平等经营，获得非法利益人民币24000元应当没收。二、良庆区卫计局在作出本案行政处罚前依法向原告送达了行政处罚告知书，履行了告知义务并组织听证，充分保障其申辩权与陈述权，处罚程序合法。三、良庆区卫计局作出本案行政处罚，适用法律正确。四、南宁市卫计委作出的行政复议决定程序合法，适用法律正确，应当维持。综上，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
被告南宁市卫计委辩称，良庆区卫计局作出的良卫医罚〔2016〕2号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿，程序合法；经其复议后决定维持该行政行为，程序合法，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
第三人覃振书述称，被告良庆区卫计局认定原告存在违法转让医疗机构许可证，并据此对原告作出本案被诉行政处罚，经过了事实调查，是正确的，其没有异议。
经审理查明，原告莫伟具有执业医师资格。2013年12月31日，经原南宁市良庆区卫生局审核，获准其在南宁市良庆区金沙大道北一里一巷36号开办“南宁莫伟内科诊所”（以下简称莫伟诊所），有效期至2016年12月30日。
2014年6月12日，莫伟（乙方）与覃振书（甲方）签订《协议书》就双方的权利义务主要约定如下：由覃振书接手经营莫伟诊所，合同期自2014年6月12日至2016年12月31日止；期间，由覃振书按2000元/月支付莫伟“法人代表费”，该款于每月10日前一次性付清；莫伟则每月至诊所工作2-3天（每天工资按100-150元计算）；诊所一切经营管理事务由覃振书负责，莫伟不干涉诊所正常事务；经营期间，所发生的一切医疗纠纷、事故、差错均由覃振书负责；诊所培训、学习及应向上级主管部门缴纳的一切费用也均由覃振书负责，莫伟因协助处理诊所事务而支付的费用也由覃振书负责。
2014年6月13日，覃振书（甲方）与卜盛良(乙方)签订一份《协议书》主要约定，双方各出资50000元共同承接莫伟诊所，并由覃振书与法人（莫伟）签订协议；诊所日常经营管理由双方共同商定，各项开支由各自负责50%，共同承担各项责任，经营利润平均分配。该协议签订后同年8月20日，双方再次签订一份《协议书》主要约定：自2014年8月20日起，诊所一切经营管理事务由卜盛良负责，覃振书不再干涉；协议生效后，法人代表费2000元/月由卜盛良支付，经营期间所发生的一切医疗纠纷、事故、差错均由卜盛良负责。
2015年7月2日，卜盛良（甲方）与郭森平（乙方）就莫伟诊所又签订一份《协议书》约定：在2015年10月30日前，由郭森平自负盈亏；期间，郭森平不得转租转让并负责经营期间所发生的一切医疗纠纷、事故、差错，卜盛良则不得无故干扰郭森平正常营业；协议签订后，由郭森平向法人、房东支付租金，其中于每月10日支付法人代表费2000元，于每月3日支付租金1500元；本协议为预备协议，主要为保障双方于2015年10月30日签订正式的转让协议，正式转让协议内容主要为：1、诊所转让金为23000元；2、清算押金；3、卜盛良负责协调诊所和法人的一切关系；4、总转让费48000元（含诊所押金及房屋押金），由郭森平先行支付30000元。
郭森平经营期间，2015年9月26日19时37分许，本市“110”联动指挥中心接群众报警反应，在莫伟诊所，一女性疑似死亡；19时54分许，前往抢救的广西水电医院医护人员反馈称病人已死亡。当晚22时许，被告良庆区卫计局即组织工作人员前往现场并先行登记查封相关物品，随后于次日9月27日立案调查，当日即对死者农晓群胞妹农佩江，原告莫伟进行询问调查;在调查中，莫伟述称其为莫伟诊所负责人，从业人员主要有其本人、覃振书以及卜姓执业助理医师；患者农晓群在诊所死亡时，其不在现场也不知情，事后经人告知才知晓。良庆区卫计局还于9月28日对覃振书进行询问调查，调查中覃振书则称其是从陆义雄处接手经营莫伟诊所的，但对外系其与莫伟签订协议，对内则是其与卜盛良共同经营；此后已于2015年8月20日转由卜盛良单独经营，对此莫伟是知情的，但莫伟对卜盛良又将诊所转让给郭森平是否知情，其不清楚。2015年9月28日，经初步查实，系郭森平医疗行为致病患农晓群死亡且逃逸，良庆区卫计局遂将该案移送南宁市公安局良庆分局处理，但对于莫伟涉嫌违反《医疗机构管理条例》，应给予行政处罚的，其另行于9月29日重新立案，并在调查期间，从南宁市公安局良庆分局调取到郭森平到案后向公安机关所作的讯问笔录，其在笔录中供述称：其自卜盛良接手而来，双方签订有转让协议；2015年7月曾要求卜盛良协助办理医师执业地点变更手续，但始终未果；诊所日常由其一人负责诊疗输液，并无指导医师，事发当日也是由其一人为死者农晓群诊疗、输液、抢救。由于调查期间无法联系到卜盛良、郭森平，未能在法定期限内办结，良庆区卫计局遂于2015年12月14日向南宁市卫计委申请延期结案；12月17日，南宁市卫计委批复同意延长三个月。2016年3月11日，良庆区卫计局再次询问覃振书，其述称支付了两个月的法人代表费予莫伟，此后则由卜盛良支付，但具体支付了多少不清楚。综合以上调查，2016年3月21日，良庆区卫计局向莫伟作出良卫医告〔2016〕2号《行政处罚事先告知书》，告知其拟作出本案被诉行政处罚。收悉后，莫伟于3月22日申请听证。3月24日，因仍未能在法定期限内办结，良庆区卫计局再次向南宁市卫计委申请延长一个月,当日南宁市卫计委批复同意延长二十六日。3月29日，就莫伟转让所得，卜盛良向良庆区卫计局出具《关于莫伟诊所情况的说明》称：2014年6月至10月由覃振书转账给莫伟；2014年11月至2015年6月，由其自工商银行转账给莫伟；2015年7月起，由郭森平汇款后再由其转账给莫伟；但在该份书面说明中，卜盛良自始未明确陈述转款的具体金额。2016年4月7日，被告良庆区卫计局组织原告进行听证，听取其陈述申辩。听证结束后，良庆区卫计局于4月19日作出本案被诉行政处罚决定书并送达原告。原告不服，于2016年4月26日向被告南宁市卫计委申请行政复议。南宁市卫计委受理后，依法向双方送达相关法律文书；良庆区卫计局则于5月16日作出复议答复并于5月18日出具书面说明称，其在处罚决定书中适用法律存在笔误，适用的应是《医疗机构管理条例实施细则》第七十九条第（二）、（三）、（四）项，而非该实施细则第七十九条第三、四款。南宁市卫计委审查后认为良庆区卫计局作出的本案被诉行政处罚，事实清楚、证据充分，遂于2016年7月1日作出维持其处罚决定的复议决定并送达原告。原告仍不服，遂于2016年7月14日诉至本院，请求法院判如所请。
另查明，覃振书具有医师执业资格，但未在莫伟诊所注册执业；郭森平具有临床执业助理医师资格，原在云南省洱源县邓川镇新州村卫生室注册；至于卜盛良，覃振书在首次接受良庆区卫计局询问时称，其可能具有乡村医生助理医师资格；良庆区卫计局则查明其未在该局备案及在莫伟诊所注册执业，但未提供在全国范围内的医师或医师助理查询结果，难以查明卜盛良是否为卫生技术人员。
本院认为，《医疗机构管理条例》第四十条规定，县级以上人民政府卫生行政部门具有对违反该条例的行为给予处罚的监督管理职权；《卫生行政处罚程序》第二条规定：“本程序所指行政处罚，是指县级以上卫生行政机关依据卫生法律、法规、规章，对应受制裁的违法行为，作出的警告、罚款、没收违法所得、责令停产停业、吊销许可证以及卫生法律、行政法规规定的其他行政处罚。”，故被告良庆区卫计局作为县级卫生行政机关具有作出本案罚款、没收违法所得、吊销许可证的法定职权。
关于被告良庆区卫计局作出本案被诉行政处罚所依据的事实，其证据是否确凿充分。（一）原告莫伟是否构成转让《医疗机构执业许可证》。综合被告收集的书面证据，即莫伟与覃振书签订的《协议书》、覃振书与卜盛良签订的《协议书》、卜盛良与郭森平签订的《协议书》及向莫伟、覃振书进行的询问调查以及郭森平向公安机关的供述，可以确定莫伟对外虽然是莫伟诊所的负责人，但对内并不实际参与诊所的日常经营及诊疗，也不对诊所在经营过程产生的医疗纠纷或事故承担法律责任，更不承担各项经营费用支出，而是每月收取固定的“法人代表费”2000元。其与覃振书不具备合作关系应当具有的共同经营、共担风险、共享利润的基本特征；莫伟在接受良庆区卫计局询问调查以及听证过程中反复申辩的对诊所数次易手以及对卜郭森平人在莫伟诊所从事诊疗行为等事实概莫知情，恰好证明了该诊所并不在其实际控制及管理下。医疗机构执业许可具有人身特定性，被许可的个人应当亲自从事诊疗，方能保证卫生行政主管机关对医疗机构进行有效的监管，不违背许可的初衷，且《医疗机构管理条例》禁止转让、出借《医疗机构执业许证》等行为，其目的也在于此。本案中，莫伟获得医疗机构执业许可后，开办莫伟诊所，不实际出诊而将诊所转由他人实际执业经营，从中收取固定收益，实质上构成了《医疗机构执业许证》的转让。被告对此认定事实清楚，证据充分，本院予以采纳。（二）原告莫伟是否存在非法所得24000元的事实。对于这一事实的认定，良庆区卫计局依据的是协议书中存在每月支付“法人代表费”2000元/月的约定以及覃振书和卜盛良的各自单方陈述，但是对于协议的实际履行情况如何，即“法人代表费”是否实际支付、支付的具体金额又是多少，良庆区卫计局并未收集到诸如转账凭证、收款收据等直接证据予以证实，也无确切证据证实原告在调查中曾予以认可，而覃振书和卜盛良在陈述各自支付的“法人代表费”的起始期间上又相互矛盾，且卜盛良还仅是以出具书面说明的方式予以陈述，并未接受过良庆区卫计局的询问调查。以上，被告良庆区卫计局认定原告存在非法所得24000元的事实确证据不足，本院难以采纳。
关于被告良庆区卫计局作出本案被诉行政处罚所经历的程序是否合法。被告良庆区卫计局在接到群众举报后，依法由两名工作人员进行现场调查、固定证据、立案调查，并在调查中渐次发现莫伟存在转让《医疗机构执业许证》违法行为的线索而后重新立案调查，收集证据。期间，因未能在规定期限内办结，依规向上级主管部门南宁市卫计委申请延长办案期限并获准许。作出处罚前，事先向原告告知了处罚事实及依据，并应其申请举行了公开听证，充分保障了其陈述申辩权，符合行政处罚法及《卫生行政处罚程序》相关程序性规定，原告也无异议，本院确认其合法。
关于被告良庆区卫计局作出本案被诉行政处罚适用法律是否正确。本案被诉行政处罚决定书上载明的法律依据为“《医疗机构管理条例》第四十六条以及《医疗机构管理条例实施细则》第七十九条第三、四款”，由于《医疗机构管理条例实施细则》第七十九条不存在第三、四款，复议期间，良庆区卫计局已就此向南宁市卫计委出具说明此为笔误，实际为《医疗机构管理条例实施细则》第七十九条第（二）、（三）、（四）项。因原告存在转让《医疗机构执业许证》违法行为，依据《医疗机构管理条例》第四十六条规定，可处以没收非法所得，并处以5000元以下的罚款；情节严重的，可吊销《医疗机构执业许可证》，而《医疗机构管理条例实施细则》第七十九条进一步规定，“有下列情形之一的，没收其非法所得，处以三千元以上五千元以下的罚款，并吊销《医疗机构执业许可证》：…（二）转让或者出借《医疗机构执业许可证》是以营利为目的；（三）受让方或者承借方给患者造成伤害；（四）转让、出借《医疗机构执业许可证》给非卫生技术专业人员；…”，本案虽发生患者死亡，但与原告莫伟签订转让协议的覃振书具有执业注册医师资格，故其不存在将《医疗机构执业许可证》转让给非卫生技术专业人员的情形。由此，被告良庆区卫计局作出本案处罚适用的法律基本正确，量处在法律规定的范围内，本院予以支持。
关于被告南宁市卫计委作出的本案被诉复议决定。本案中，南宁市卫计委依法受理原告的复议申请并送达相关法律文书，于法定期限内作出了复议决定，程序合法，原告也无异议，其复议程序的合法性，本院予以确认；但由于良庆区卫计局作出没收原告莫伟非法所得24000元的处罚，主要证据不足，南宁市卫计委在复议时一并予以维持，确有不当，相关部分应予撤销。
综上，被告良庆区卫计局具有作出本案被诉行政处罚的法定职权，其认定原告莫伟存在转让《医疗机构许可证》违法行为，事实清楚，据此给予其罚款4000元，并吊销《医疗机构执业许可证》的行政处罚，适用法律准确，量处得当；但其认定原告莫伟存在非法所得24000元的违法事实，主要证据不足，应予撤销。被告南宁市卫计委作出的本案复议决定程序合法，但确有部分不当，应予撤销。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条之规定，判决如下：
一、撤销被告南宁市良庆区卫生与计划生育局于2016年4月19日作出的良卫医罚〔2016〕2号《行政处罚决定书》中没收原告莫伟非法所得24000元的行政处罚；
二、驳回原告莫伟要求撤销被告南宁市良庆区卫生与计划生育局于2016年4月19日作出的良卫医罚〔2016〕2号《行政处罚决定书》中的其它行政处罚的诉讼请求；
三、撤销被告南宁市卫生与计划生育委员会于2016年7月1日作出的南卫复议〔2016〕1号《行政复议决定书》中维持被告南宁市良庆区卫生与计划生育局于2016年4月19日作出良卫医罚〔2016〕2号《行政处罚决定书》关于没收原告莫伟非法所得24000元行政处罚的复议决定；
四、驳回原告莫伟要求撤销被告南宁市卫生与计划生育委员会于2016年7月1日作出的南卫复议〔2016〕1号《行政复议决定书》中的其它复议决定的诉讼请求。
本案受理费50元，由被告南宁市良庆区卫生与计划生育局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或者南宁市中级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于南宁市中级人民法院。同时在上诉期限届满之日起七日内到南宁市中级人民法院预交上诉案件受理费50元，逾期不交又不提出缓交、减交或免交申请的，则按自动撤回上诉处理。
审 判 长 骆兴国
人民陪审员 秦虹潇
人民陪审员 陈凤兰
二〇一七年七月十一日
书 记 员 黄 馨
附本判决涉及的相关法律依据
1、《卫生行政处罚程序》（一九九七年六月十九日卫生部令第53号发布）
第二条本程序所指行政处罚，是指县级以上卫生行政机关依据卫生法律、法规、规章，对应受制裁的违法行为，作出的警告、罚款、没收违法所得、责令停产停业、吊销许可证以及卫生法律、行政法规规定的其他行政处罚。
2、《医疗机构管理条例》
第二十三条《医疗机构执业许可证》不得伪造、涂改、出卖、转让、出借。
第四十条县级以上人民政府卫生行政部门行使下列监督管理职权：
（一）负责医疗机构的设置审批、执业登记和校验；
（二）对医疗机构的执业活动进行检查指导；
（三）负责组织对医疗机构的评审；
（四）对违反本条例的行为给予处罚。
第四十六条违反本条例第二十三条规定，出卖、转让、出借《医疗机构执业许可证》的，由县级以上人民政府卫生行政部门没收非法所得，并可以处以５000元以下的罚款；情节严重的，吊销其《医疗机构执业许可证》。
3、《医疗机构管理条例实施细则》
第七十九条转让、出借《医疗机构执业许可证》的，没收其非法所得，并处以三千元以下的罚款；有下列情形之一的，没收其非法所得，处以三千元以上五千元以下的罚款，并吊销《医疗机构执业许可证》：
（一）出卖《医疗机构执业许可证》；
（二）转让或者出借《医疗机构执业许可证》是以营利为目的；（三）受让方或者承借方给患者造成伤害；
（四）转让、出借《医疗机构执业许可证》给非卫生技术专业人员；
（五）省、自治区、直辖市卫生行政部门规定的其它情形。
4.《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条第（一）项行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。
5.《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第五十三条第一款复议决定维持原具体行政行为的，人民法院判决撤销原具体行政行为，复议决定自然无效。