河北省隆化县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）冀0825行初6号
原告董国凤，住河北省围场满族蒙古族自治县。
委托代理人王志伟，河北山庄律师事务所隆化分所律师。
被告围场满族蒙古族自治县国土资源局，住所地：河北省围场满族蒙古族自治县。
法定代表人吕辰光，局长。
委托代理人闫大伟，河北泓鹏律师事务所律师。
委托代理人崔悦山，围场满族蒙古族自治县国土资源局职员，住河北省围场满族蒙古族自治县。
被告围场满族蒙古族自治县人民政府，住所地：河北省围场满族蒙古族自治县。
法定代表人甄毓敏，县长。
委托代理人王文权，围场满族蒙古族自治县人民政府法制办公室主任。住河北省围场满族蒙古族自治县。
第三人围场满族蒙古族自治县市场监督管理局，住所地：河北省围场满族蒙古族自治县。
法定代表人刘爱民，局长。
委托代理人曲艳辉，围场满族蒙古族自治县市场监督管理局副局长，住河北省围场满族蒙古族自治县。
原告董国凤不服被告围场满族蒙古族自治县国土资源局（以下简称围场县国土局）于2015年8月24日作出的围国土资罚字（2015）26号行政处罚决定，于2015年12月31日向围场满族蒙古族自治县人民法院（以下简称围场县法院）提起行政诉讼，因原告提出回避申请，承德市中级人民法院于2016年1月27日作出行政裁定，指定此案由本院管辖。本院于2016年2月19日受理后，于2016年2月23日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因围场满族蒙古族自治县市场监督管理局（以下简称围场县市场监督管理局）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其做为第三人参加诉讼，李某某经本院通知其明确表示放弃作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年5月18日公开开庭审理了本案，原告董国凤及其委托代理人王志伟；被告围场县国土局法定代表人吕辰光的委托代理人闫大伟、崔悦山；被告围场满族蒙古族自治县人民政府（以下简称围场县政府）法定代表人甄毓敏的委托代理人王文权；第三人围场县市场监督管理局法定代表人刘爱民的委托代理人曲艳辉到庭参加诉讼，被告围场县国土局法定代表人吕辰光、被告围场县政府法定代表人甄毓敏、第三人围场县市场监督管理局法定代表人刘爱民经本院合法传唤未到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告围场县国土局于2015年8月24日作出围国土资罚字（2015）26号行政处罚决定，认定的主要事实、定性依据和处理结果：认定李某某、董国凤未经批准非法占用集体、（国有）土地建仓库的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，被告围场县国土局于2015年8月6日和2015年8月10日分别向二人送达了行政处罚告知书和行政处罚听证告知书，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和承德市国土资源行政处罚自由裁量权细化标准，序号1、编码CD01GT—CF—0001，违法情形轻微，违法情节C的规定。决定处罚如下：1、责令李某某、董国凤退还非法占用的集体土地面积304.60平方米，自行拆除在非法占用土地上新建的建筑物、构筑物和其他设施，恢复土地原貌，损失自负。并处每平方米10元的罚款，计304.60平方米×每平方米10元＝3046元罚款。2、责令李某某、董国凤退还非法占用的国有土地面积228.08平方米，自行拆除在非法占用土地上新建的建筑物、构筑物和其他设施，恢复土地原貌，损失自负。并处每平方米10元的罚款，计228.08平方米×10＝2280.80元罚款。罚款总额合计5326.80元。
原告不服该处罚决定，向被告围场县政府申请行政复议，被告围场县政府于2015年11月30日作出行政复议决定，维持被告围场县国土局作出的行政处罚决定。
原告诉称，1、围场县工商局在1988年征用十三组荒地三亩作为牲畜市厂，形成合同后雇人在四角制作了四个水泥墩为界，2003年工商局说要卖此地，但没合同，原告未买，2006年3月6日，工商局就以12000元的价格与烧锅村十五组村民张某某签了长期租赁国有土地合同，张某某就拿着3.88亩土地证和与原告整体重叠的土地草图到处告原告。2、原告所建筑的面积没有占国有土地。原告所占用的土地面积都是烧锅村十三组的坝沿和荒滩，2013年原告已和十三组村民开会形成合同，由原告长期使用并护水。可是被告围场县国土局却在面积不准、土地草图出现四份大小不等、四至变了四次的的情况下说工商局的土地证合法有效，被告所说四至是1、2、3、4号木桩，但从来就没有过什么木桩，当时就是四个水泥墩为边界，现在只有一个水泥墩存在，被告国土局所说的依据令人无法信服。故请求人民法院依法撤销被告围场县国土局作出的围国土资罚字（2015）26号行政处罚决定和被告围场县政府作出的围政复决字（2015）9号行政复议决定。
原告提供如下证据：
1、烧锅村十三组与原告董国凤签订的有偿使用合同一份，拟证明使用权属归属于烧锅营村十三组西坝沿，通过合同转让的方式转让给原告使用，原告具有合法的土地使用权，合同约定了用途是为了管理西坝沿大水，同时说明被告处罚的第一项事实错误，原告有合法的使用权且该宗土地属于集体土地，不适用于《土地管理法》第四十三条关于国有用地的规定。2、证测绘宗地图四张，拟证明被告国土资源局的处罚事实有错误。3、国土资源局给工商局颁发的（2015）第0967号国有土地使用证、十三组会议记录、村民代表证明、权属争议申请及信访材料，拟证明案外人张某某在违法租用工商局土地后，被告围场国土局在调查过程中为工商局发了国有土地使用证，对原告的处罚没有事实方面的证据支持。4、（2010）019号行政处罚决定书，拟证明原告及李某某被处罚，行政处罚已生效，后被告又进行处罚，属于重复处罚，程序违法。5、（2011）围行执字第1098号执行通知书、1098号行政裁定书、1098-1号裁定书、1098-2号通知书，拟证明原告董国凤是否构成违法建筑应按民事处理。
被告围场县国土局辩称，2003年4月25日，李某某审批农宅一处，土地坐落在兰旗卡伦乡烧锅村十三组西坝沿，审批号：200305002号。四至边长分别为：东至荒滩边长为12.94米；西至荒滩边长12.94米；南至袁宝军墙外皮边长18.00米；北至坝沿边长18.00米；面积232.90平方米。2004年李某某、董国凤夫妇开始建筑主房，主房为二层建筑，第一层用于经营建材、粮油门市，第二层用于居住。主房南边、西边是李某某、董国凤违法占用集体、（国有）土地建的仓库，北边是硬化了的空地。2005年开始装修主房并建起了房南面仓库。2005年至2006年李某某、董国凤夫妇二人一同建起了房西、房北的仓库和围墙，并硬化了院内地面。以上建筑建完后，董国凤、李某某二人于2006年12月20日办理了离婚协议书，离婚协议书约定房院归董国凤所有，至今董国凤、李某某二人没有办理土地变更登记。2008年董国凤、李某某二人离婚后在一起共同建筑了围墙外西南角仓库，并于2014年8月把房西围墙内的空地建筑了仓库，把围墙外西南角仓库进行了翻建和扩建。工商行政管理局蓝旗卡伦农贸市场坐落在李某某、董国凤房院南北相邻。国土资源局在实际勘测中发现工商行政管理局所持蓝旗卡伦农贸市场国有土地使用证，编号[89、14]号，宗地面积3.88亩。根据工商行政管理局蓝旗卡伦农贸市场国有土地使用证上所记载的四至边长计算，总面积就为3.30亩，属面积登记有误。李某某、董国凤自2004年至2014年共建筑主房、仓库、围墙765.58平方米。建筑房西、房南仓库及围墙时占用了工商行政管理局蓝旗卡伦农贸市场国有土地面积为228.08平方米。2009年9月28日，张某某到国土资源局举报，反映李某某、董国凤违法占地建仓库。2010年7月30日，国土资源局经过调查，依法向李某某下达了围国土资罚字[2010]第019号行政处罚决定书，责令其自行拆除在非法占地上建筑物面积474.63平方米。履行期限内，当事人没有履行围国土资罚字[2010]第019号处罚决定书，2010年12月14日，国土资源局申请围场满族蒙古族自治县人民法院依法强制执行。2011年8月12日，围场满族蒙古族自治县人民法院作出行政裁定书，撤销该院于2011年3月31日作出的[2011]围行执字第1098号行政裁定，法院裁定认为：“申请执行人处罚主体错误、实际处罚人应为董国凤，申请执行人处罚被执行人的非法占地面积中，含有围场满族蒙古族自治县工商行政管理局的蓝旗卡伦农贸市场部分国有土地，围场满族蒙古族自治县工商行政管理局可向人民法院提起侵权诉讼”。2012年5月8日，围场满族蒙古族自治县工商行政管理局职工ＸＸＸ受围场满族蒙古族自治县工商行政管理局委托，到蓝旗卡伦乡烧锅村农贸市场现场进行指界，国土资源局测绘大队依据工商行政管理局职工ＸＸＸ指界进行测绘，2012年6月20日测绘结果出来后，围场县工商行政管理局以ＸＸＸ并不清楚农贸市场四至为由，不承认国土资源局测绘大队测绘结果，国土资源局无法作出新的行政行为。2012年9月25日，国土资源局给围场满族蒙古族自治县工商行政管理局送达了指界通知书，约定2012年9月26日上午10：30分到蓝旗卡伦乡烧锅村十三组农贸市场进行现场指界，工商行政管理局没有出席指界。2014年8月5日，国土资源局与县相关人员进行研究，烧锅村支部书记石景山明确表示，工商行政管理局当年已将蓝旗卡伦农贸市场征为国有土地，且界线清楚，并多次为工商行政管理局指明界桩的位置，但工商行政管理局一直没有核实确认，已经征为国有的土地不可能再由村收回，村里也不会出具任何意见和签字。与会人员一致认为，此案必须由工商行政管理局进行维权，确定董国凤、李某某占用了工商行政管理局农贸市场多大面积后，国土资源局才能对非法占用集体部分进行处罚。如果董国凤、李某某违法占地全部为工商行政管理局国有土地，工商局应通过法律程序予以维权。2014年10月29日，由县政法委组织相关部门召开的李某某、董国凤案件调度会议决定，国土资源局可在无人指界的情况下现场确权，确权后进行处罚。2014年10月29日，国土资源局在无人指界的情况下，依据工商行政管理局蓝旗卡伦农贸市场国有土地使用证上所叙述的四至、边长面积，对董国凤、李某某违法占地情况进行了测量。依据《中华人民共和国国土资源部令》第40号《土地登记办法》第五十八条的规定，国土资源局按程序对测量结果进行了公示。2014年11月25日，国土资源局将公示送达相关当事人及相关部门，并进行了张贴。2014年12月1日，蓝旗卡伦乡烧锅村民委员会主任许占峰和十三组部分群众在公示期内对公示内容提出异议并出具证明，证实董国凤、李某某违法占地面积532.68平方米中占的是烧锅村集体土地，没有占用工商行政管理局蓝旗卡伦农贸市场的面积。2014年12月16日国土资源局研究后决定，给县工商行政管理局致函，给张某某、张桂兰通知，征求他们的意见，张某某、张桂兰口头认可2014年10月29日国土资源局测量结果，本人不出具任何手续。2014年12月18日，工商行政管理局给国土资源局的复函中表示，对于蓝旗卡伦农贸市场国有土地有关问题的处理，服从贵局依法依规做出的处理决定。2014年12月18日下午，蓝旗卡伦乡烧锅村村委会主任许占峰出具了2014年12月1日为董国凤出具的证明内容不一致的情况说明，证明内容：“证明虽然加盖了村委会公章并签署许占峰个人名字，但证明属许占峰个人行为，出具的证明没有召开村委会会议，也没有召开村民代表大会会议，不代表村委会的真实意见”。2014年12月22日，围场县政府给工商行政管理局下达了关于更正工商行政管理局兰旗卡伦农贸市场国有土地建设用地使用证的通知。2015年3月20日蓝旗卡伦乡烧锅村村民委员会以书面形式对国土资源局三次测量结果不一致及工商行政管理局蓝旗卡伦农贸市场土地权属提出异议，要求重新确权。2015年3月28日，蓝旗卡伦乡烧锅村村民委员会又以书面形式向县政府提出申请，请求依法撤销围场县政府给围场县工商局核发的国有土地使用证，另撤销围政通[2014]113号围场满族蒙古族自治县人民政府关于更正工商行政管理局蓝旗卡伦农贸市场国有建设用地使用证的通知。2015年6月4日，国土资源局就此申请给蓝旗卡伦乡烧锅村村民委员会下达了信访事项答复意见书，烧锅村村民委员会不服，于2015年6月28日向围场满族蒙古族人民政府申请复查。2015年7月6日，围场满族蒙古族自治县处理信访突出问题及群众性事件联席会议办公室将该申请退回国土局办理。2015年7月23日，县有关部门召开现场会，会议决定，按围政通（2014）113号文件给工商行政管理局更正发证。李某某、董国凤、张某某、张桂兰两家非法占用集体和国有土地，依法依规从严一起查处，拆除非法建筑并处罚款。2015年4月9日，满族蒙古族自治县工商行政管理局申请更正工商行政管理局蓝旗卡伦农贸市场国有土地使用证，2015年7月27日工商行政管理局取得了围国用（2015）第0967号国有土地使用证。2015年8月6日，围场县国土局给李某某、董国凤下达了围国土资罚字[2015]33号行政处罚告知书，2015年8月10日，县国土局给李某某、董国凤下达了围国土资罚听告字[2015]30号行政处罚听证告知书，2015年8月10日，董国凤申请听证，2015年8月26日，县国土局认为李某某、董国凤非法占用集体、国有土地建仓库的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第七十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和承德市国土资源行政处罚自由裁量权细伦标准，序号1、编码CD01GF—CF—0001，违法情形轻微，违法情节C的规定。对李某某、董国凤作出围国土资罚字[2015]26号行政处罚决定书。综上，被告围场县国土局所下达的围国土资罚字[2015]26号行政处罚决定一案的处罚程序合法，事实清楚、证据充分，适用的法律准确。请求隆化县人民法院驳回李某某、董国凤的诉讼请求
被告围场县政府辩称，一、被告围场县政府作出的围政复决定（2015）9号行政复议决定书认定事实清楚、适用法律依据正确、程序合法。2015年10月23日，原告因对县国土资源局作出的围国土资罚字（2015）第26号行政处罚决定书不服，向县政府申请行政复议。县政府于2015年10月23日依法予以受理。经审理查明的事实同被告围场县国土局查明的事实一致。2015年8月6日，县国土资源局向董国凤下达了行政处罚告知书，8月9日董国凤提交了申辩意见。2015年8月10日，县国土资源局向董国凤下达了行政处罚听证告知书。当时，董国凤、李某某向被申请人提出了听证申请。县国土资源局于2015年8月18日9时，在其二楼会议室召开了行政处罚听证会。2015年8月24日，县国土资源局根据查明结果及《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第七十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条，《承德市国土资源行政处罚自由裁量权细化标准》CD01GF—CF—0001之规定对董国凤、李某某作出了围国土资罚字（2015）26号行政处罚决定书。二、原告称其没有非法占地与事实不符。原告称“其所占用的面积都是烧锅村十三组的坝沿和荒滩，2013年已和13组村民开会形成合同，由其长期使用并护水”。根据县国土资源局查明的结果，原告现有的建筑系2004年至2014年期间所建，其建筑的主房、仓库等其占地765.58平方米，其中经批准的农宅面积232.90平方米，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条、第四十三条、六十三条《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条之规定，原告未经批准占地建筑面积532.68平方米。因此，原告未经批准占用土地532.68平方米的事实清楚。综上，被告围场县政府作出的围政复决字（2015）9号行政复议决定书认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。
被告围场县国土局向本院提交了证明行政行为合法的以下证据及依据：
1、（1）李某某的询问笔录三份，（2）董国凤的询问笔录五份，（3）冯某某的询问笔录一份，（4）王某某的询问笔录二份，（5）金某某的询问笔录二份，（6）李某甲的询问笔录一份，（7）金某甲的询问笔录一份，（8）王某的询问笔录一份，（9）金某乙的询问笔录一份，（10）李某乙的询问笔录一份，（11）袁某某的询问笔录二份，（12）赵玉平的询问笔录一份，（13）马某某的询问笔录一份，（14）冯某甲的询问笔录一份，（15）赵某某的询问笔录一份，（16）李某丙的询问笔录一份，上述证据拟证明只有李某某、原告董国凤说没有占工商局的地，没有人知道工商局农贸市场坐落位置的四至，据此可以证实董国凤所占的土地不仅有集体土地还有工商局的国有土地。2、照片四张，拟证明董国凤非法建筑与非法占地事实。3、张某某与围场满族蒙古族自治县工商行政管理局于2006年3月6日签订的土地租赁协议及委托书各一份，拟证明张某某租赁工商局农贸市场的事实。4、烧锅村十三组于2006年5月12日出具的书面证明一份，拟证明烧锅村十三组工商局农贸市场四至及面积。5、李某某宅基地审批表一份，拟证明李某某宅基地审批的四至及面积。6、工商局农贸市场编号为8914的土地使用证一份、附图一份及征地卷一份，拟证明工商局经审批取得了编号为8914的土地使用证及土地使用证所确定的四至面积。7、围场县法院出具的（2011）围行执字第1098-1号行政裁定书、（2011）围行执字第1098-2号通知书各一份，拟证明法院裁定此案主体有误，另由工商局维权。8、烧锅村委会于2014年12月1日及2014年12月18日出具的证明两份，拟证明烧锅村委会否认李某某没有占工商局土地的说法。9、行政处罚告知书一份及送达回证，拟证明对原告的处罚前已向其送达了处罚告知书。10、行政复议申请一份，拟证明申请行政复议的理由。11、围国土资罚听告字[2015]3号听证告知书、回证及听证申请，拟证明进行了听证告知。12、围国土资罚听告字[2015]01号行政处罚听证通知书及回证，拟证明对听证日期进行了通知。13、董国凤听证答复意见和听证笔录，拟证明董国凤参加了听证。14、围国土资罚字[2015]26号行政处罚决定书及回证，拟证明被告已将行政处罚决定书送达给原告。15、履行行政处罚决定催告书及回证，拟证明依法催告当事人履行国土资罚字[2015]26号行政处罚决定书并已送达原告。
被告围场县国土局提供的法律依据：1、《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第七十六条。2、中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条。3、承德市国土资源行政处罚自由裁量权细化标准的规定。
被告围场县政府向本院提交了证明复议程序合法的以下证据及依据：
1、董国凤的复议申请一份、围场县国土资源局的行政处罚决定书一份、原告身份证复印件一份、证据材料及行政复议立案审批表一份，拟证明董国凤向围场满族蒙古族自治县人民政府提出复议申请。2、复议受理通知书一份，拟证明在法定期限内受理原告的复议申请。3、复议答复通知书及围场满族蒙古族自治县国土资源局复议答复材料，拟证明在法定期限内围场满族蒙古族自治县国土资源局进行了复议答复。4、行政复议决定审批表、行政复议决定书草稿，拟证明围场满族蒙古族自治县人民政府出具了复议决定书。5、送达回证四份，拟证明已将文书送达给双方当事人。6、行政复议案件结案报告。
被告围场县政府提供的法律依据：
1、《中华人民共和国行政复议法》第一百二十八条第一款第一项规定。2、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定。
第三人围场县市场监督管理局述称，1、第三人于1989年8月28日取得县土地局颁发的国家建设用地使用证合法有效。至于面积计算错误，属于土地部门计算错误，依照《土地登记办法》第五十八条第一款的规定；国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止。应当由土地部门进行更正登记。县国土局于2015年7月27日更正登记发放新证，证号为国用（2015）第0967号。2、关于原告侵占第三人土地面积228.08平方米，是由2014年10月29日国土资源局进行勘测的结果。3、第三人与张某某签订的土地租赁合同，合同期限约定了长期，但依据合同法第五十六条的规定，部分无效并不影响其他部分效力的，其他部分依旧有效的规定，该合同除了合同期限外，其他条款依旧有效，同时，当时的土地证上，没有标注年限。
第三人围场县市场监督管理局向本院提交了以下证据：
1、围国用（2015）第0967号国有土地使用证一份，拟证明原工商局的土地使用的合法性。2、征用荒滩地合同一份，拟证明1989年8月24日取得土地使用证的合法性及土地面积的四至。3、张某某与围场满族蒙古族自治县工商行政管理局于2006年3月6日签订的土地租赁协议及委托书各一份，拟证明土地面积四至。4、李某某、董国凤违法占地情况的公示一份，拟证明原告董国凤、李某某违法占地侵权的依据。
经庭审质证，原、被告及第三人质证意见：
原告对被告国土资源局出示的证据1认为因均系复印件，无法核实，对于证人证言中王某、王某某的询问笔录中明确答复在十三组的会议结果是原告占的是集体土地，没有占工商局的土地。对于其他的证人证言没有明确答复，都表示不清楚，因此证据1没有证据说服力。证据2与本案无关联性。证据3的合法性、真实性、关联性都是违法的。对证据4的真实性不予认可，系四个自然人出具的证明，不能以联名出具证明，另外应出庭接受法庭的质询，该份证据中王某也是证据1中证人证言的证明人，该份证明与证据1中王某的证言相系矛盾，证明事项相反，该份证据不具真实性、合法性。对证据5没有异议，但不能证明原告占地违法。证据6其中有一个是税务所的与本案无关，查不清与原告占地有关联。对证据7的真实性没有异议，对证明目的及效力有异议，被告方属于重复行政行为。证据8证明不了案件事实。对被告程序方面的证据，认为被告作出的行政处罚决定中给被处罚人交代的诉权三个月不对，应该是六个月。对证据15不予认可，没有向原告送达。关于被告适用法律方面，认为对违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定的才根据该法第七十六条进行处罚，但证明不了原告侵占了国有土地，所以被告作出处罚没有法律依据。被告围场县政府及第三人对被告围场县国土局出示的的证据及法律依据无异议。被告围场县国土局对原告出示的证据1有异议，认为原告在2008年就已经违法占地，而合同在2009年发生，对合同的真实性不予认可，合同不能改变原告违法占地的事实。对证据2认为被告国土资源局对原告的占地多次进行测量，确定最终的四至和面积，后给工商局颁发了土地使用证。对证据3认为会议记录的主持人就是原告，与本案存在利害关系。对证据4至5的真实性没有异议。被告围场县政府对原告出示的证据质证意见同被告围场国土局的意见，另外补充两点：一、十三组租赁的土地只能代表土地的流转，但根据土地管理法的规定在土地流转的过程中进行建筑必须经土地使用部门批准，不能以合同证明占用土地的合法。二、原告如不服发证的行政行为，应启动复议或诉讼程序，但原告没有主张权利。第三人对原告出示的证据3有异议，认为原土地使用证是合法的，新证是按照土地管理办法依法变更的，变更土地使用证是合法的。原告对第三人出示的证据1有异议，认为在行政处罚过程中不能以行政许可方式发证。对证据2有异议，认为属于虚假合同，不真实。对证据3至4认为与本案的行政处罚无关联性。被告围场县国土局及围场县政府对第三人出示的证据无异议。原告对围场县政府出示的证据认为在行政复议中应全面查明案件事实，但在复议决定书中可以看出，作为复议机构没有对证据进行说明，复议机构没真正做到对证据和适用法律进行分析。本复议决定也是原告在起诉中请求撤销的行政行为。另外，原告收到的复议决定书没有编号。被告围场县国土局及第三人对被告围场县政府出示的证据无异议。
本院对上述证据认证如下：
对被告围场县国土局提供的证据1中被告围场县国土局询问原告及李某某的询问笔录，因二人系本案当事人，对其二人陈述内容的真实性不予采信；对其他证人证言因均不能证明本案待证事实，本院不予采信。对证据2因不能提供原件，对其真实性不予采信。对证据3的真实性予以采信。对证据4因不符合证据的法定形式，故对其真实性不予采信。对证据5至7的真实性予以采信。对证据8中烧锅村于2014年12月1日出具的证明，因不符合证据的法定形式，不予采信；对烧锅村于2014年12月18日出具的证明，因被告不能说明该证据的合法来源且无其他证据予以佐证，故对其真实性不予认定。对证据9至15的真实性予以采信。对被告围场县国土局提供的法律依据的真实性予以采信。对被告围场县政府提供的证据及法律依据的真实性予以采信。对原告提供的证据1至5的真实性予以采信。对第三人提供的证据1的真实性予以采信，对证据2，因系复印件，庭审中原告提出异议，第三人不能提供原件进行核对，故对该复印件的真实性不予采信。对证据3至4的真实性予以采信。
经审理查明，2003年4月25日，李某某（原告前夫）经土地管理部门审批取得宅基地一处，土地坐落在围场满族蒙古族自治县兰旗卡伦乡烧锅村十三组西坝沿，四至边长分别为：东至荒滩，边长为12.94米，西至荒滩，边长12.94米，南至袁宝军墙外皮，边长18米，北至坝沿，边长18米，面积232.9平方米。2004年，李某某、董国凤开始建设主房，主房为二层建筑，2005年后，二人在主房西、北、南侧建起仓库和围墙等建筑物，并对院内地面进行了硬化。2006年12月20日，双方协议离婚，协议约定房院归原告所有，但未办理土地变更登记手续。2010年7月30日，被告围场县国土局对李某某第一次作出围国土资罚字（2010）019号行政处罚决定，责令其限期拆除非法占地上的建筑物。在规定期限内，李某某未申请行政复议和提起行政诉讼，被告围场县国土局向围场县法院提出执行申请，围场县法院于2011年3月31日作出（2011）围行执字第1098号行政裁定书，对围国土资罚字（2010）019号行政处罚决定准予执行，2011年8月12日，围场县法院作出（2011）围行执字第1098—1号行政裁定书，以申请执行人围场县国土局处罚主体遗漏当事人及李某某实际占用围场县工商行政管理局的国有土地权属无争议，应按民事侵权案件处理为由，撤销其作出（2011）围行执字第1098号行政裁定书。围场满族蒙古族自治县工商行政管理局于2013年9月9日向围场县法院提起民事诉讼，要求判令被告李某某返还被侵占土地，清除土地上建筑物。围场县法院于2013年10月29日作出（2013）围民初字第3423号民事裁定书，以无法确定原、被告双方拥有土地使用权的地块所占具体位置及被告侵占土地使用权范围和面积为由，裁定驳回原告工商行政管理局的起诉。后被告围场县国土局又对该案重新进行了调查，并在此次对原告超出宅基地的土地及建筑面积进行丈量时未通知原告、围场满族蒙古族自治县工商行政管理局及村组等相关人员到场指界，单方划界绘制了现状图纸。被告围场县国土局于2015年8月6日，给原告送达了行政处罚告知书，2015年8月10日，给原告送达了行政处罚听证告知书，因原告提出听证申请，被告围场县国土局于2015年8月18日举行了听证会，2015年8月24日，被告围场县国土局对原告及李某某作出行政处罚决定，认定原告及李某某非法占用集体土地面积304.60平方米，非法占用国有土地面积228.08平方米，二人未经批准非法占用集体、国有土地建仓库的行为违反了中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，根据“该法”第七十六条及“该法”实施条例第四十二条和承德市国有资源行政处罚自由裁量权细化标准，序号1、编码CD01GT_CF_0001，违法情形轻微，违法情节C的规定，决定处罚如下：一、责令李某某、董国凤退还非法占用的集体土地面积304.60平方米，自行拆除在非法占用土地上新建的建筑物、构筑物和其他设施，恢复土地原貌，损失自负。并处每平方米10元的罚款，计3046.00元。二、责令李某某、董国凤退还非法占用的国有土地面积228.08平方米，自行拆除在非法占用土地上新建的建筑物、构筑物和其他设施，恢复土地原貌，损失自负，并处每平方米10元的罚款，计2280.80元。
另查明，蓝旗卡伦乡烧锅村村民委员会曾以书面形式对蓝旗卡伦农贸市场土地权属提出过异议，要求对该土地重新确权并撤销被告围场县政府给围场县工商局核发的国有土地使用证。
本院认为，根据庭审双方提交的证据，可以认定被告围场县国土局作出的处罚决定在事实认定方面存在如下问题：
1、被告围场县国土局在此次对原告作出行政处罚前对原告超出宅基地的土地及建筑面积进行丈量时未通知原告、围场满族蒙古族自治县工商行政管理局及村组等相关人员到场指界，在界址不清的情况下，仅依靠被告围场县国土局单方划界丈量的结果作为行政处罚的依据属事实认定不清、主要证据不足。2、根据国土资源部颁发的《国土资源违法行为查处工作规程》12.4.2（5）（1）的规定，被告围场县国土局作出的处罚决定主文中责令原告退还占用的土地未明确退还土地的接收对象，应属事实认定不清。3、原告所占土地是违反土地利用总体规划还是符合土地利用总体规划在行政处罚事实认定中未予明确，无法确定应适用拆除建筑物还是适用没收建筑物，故亦属事实认定不清，主要证据不足。
被告围场县国土局作出的处罚决定在程序方面存在如下问题：
1、原告现超占的土地权属问题烧锅村村委会与围场满族蒙古族自治县工商行政管理局存在争议，本案应在权属问题解决后，再行处理，被告先行作出处罚决定，程序不合法。2、根据国土资源部颁发的《国土资源行政处罚办法》第十二条规定：“符合下列条件的，国土资源主管部门应在十个工作日内予以立案……….”。但本案未有立案及审批手续，根据该“办法”第三十二条规定，“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定”。该案因无法确定立案时间，故被告围场县国土局作出行政处罚是否超过六十日案件审理期限无法计算。3、根据该“办法”第二十四条规定，案件调查终结，案件承办人应当提交调查报告并提出处理意见，但该案未有上述材料，程序不合法。4、本案属情节复杂且给予较重的行政处罚，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定，被告围场县国土局在作出处罚决定前应当进行集体讨论决定，庭审中，被告围场县国土局未向本院提供该案进行集体讨论的证据，故亦应认定被告作出的处罚决定程序违法。5、被告围场县国土局作出的处罚决定交代起诉期限为三个月错误，应适用新修改的行政诉讼法规定的六个月的起诉期限。综上，被告围场县国土资源局作出的处罚决定事实认定不清、主要证据不足，违反法定程序，故依法应予撤销。
被告围场县政府在复议程序中维持了被告围场县国土局作出的行政处罚决定，对原行政行为的事实认定及程序方面均作出错误的判断与认定，故对该复议决定亦应依法予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）、(三)项之规定，判决如下：
一、撤销被告围场满族蒙古族自治县国土资源局作出的围国土资罚字（2015）26号行政处罚决定。
二、撤销被告围场满族蒙古族自治县人民政府作出的围政复决字（2015）9号行政复议决定。
案件受理费50元二被告各负担25元。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于河北省承德市中级人民法院。
审 判 长 吴俊平
审 判 员 田凤林
人民陪审员 王尚华
二〇一六年六月十二日
书 记 员 黄俊云
附页：
一、本案判决适用法律：
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）、（三）项之规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）……….；（三）违反法定程序的；…….”。
二、相关权利义务：
上诉费按照一审判决确定的数额预交。如逾期未递交上诉状或者递交上诉状后七日内未预交上诉费，视为不上诉或者自动撤回上诉，本判决即发生法律效力。