重庆市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）渝高法行终字第00223号
上诉人（一审原告）冉光清，女，汉族，1964年8月28日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县保家镇。
上诉人（一审原告）钱西亚，女，汉族，1974年10月8日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县保家镇。
二上诉人委托代理人张建华，重庆西田律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）彭水苗族土家族自治县人民政府。住所地重庆市彭水苗族土家族自治县汉葭街道北门街**号。
法定代表人刘峰，县长。
委托代理人敖国娥，彭水苗族土家族自治县国土资源和房屋管理局副局长。
委托代理人聂洪波，重庆渝东律师事务所律师。
一审第三人钱西望农村承包经营户。
诉讼代表人钱西望，男，汉族，1967年8月29日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县保家镇。
一审第三人彭水苗族土家族自治县保家镇大河坝村1组。
负责人李国建，组长。
上诉人冉光清、钱西亚因与彭水苗族土家族自治县人民政府（简称彭水县政府）要求确认行政行为违法一案，不服重庆市第四中级人民法院（2015）渝四中法行初字第00033号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。本院依法组成合议庭，于2015年11月3日公开开庭审理了本案。上诉人冉光清、钱西亚及其委托代理人张建华到庭参加了诉讼；被上诉人彭水县政府的委托代理人敖国娥、聂洪波到庭参加了诉讼。一审第三人钱西望农村承包经营户、彭水苗族土家族自治县保家镇大河坝村1组未到庭参加诉讼。
一审法院经审理查明，钱洪章系彭水苗族土家族自治县大河坝乡陈园村6组（现大河坝村1组）村民。1972年，冉光清之母吴兴淑与钱西望、钱西林、钱西云之父钱洪章再婚，婚后生育钱西亚和钱西燕。在第一轮土地承包时，钱洪章农村承包经营户（简称钱洪章户）分得了土地。1987年，冉光清与彭水苗族土家族自治县保家镇三江口村1组张仕绪结婚并在夫家生活，其户口已迁到夫家所在地。1995年，钱西亚与彭水苗族土家族自治县保家镇三江口村2组杨仕忠结婚并在夫家生活，其户口于2005年8月4日迁到夫家所在地。1995年，吴兴淑去世。1998年农村土地第二轮承包时，钱西林与钱洪章户分家，钱西林单独列户承包了土地。钱洪章户1998年农用土地承包经营合同证记载：现有人口4个，承包耕地人口6个，承包耕地面积合计8.29亩，耕地地块19块。2005年换发农村土地承包经营权证，彭水县政府为钱洪章户颁发了彭水府农地承包权（2005）第02号农村土地承包经营权证，该证记载：承包方土地承包经营权共有人3个，即钱洪章、钱西望、敖开平，承包地面积8.29亩，承包地块总数19块。2008年，因彭水保家工业园区开发，彭水县政府对大河坝村1组的部分土地实施征收。2010年3、4月，彭水县政府征地实施部门对钱洪章户承包的土地进行了土地现场调查和清理勘丈。其中，彭水县征收土地现场调查、清理勘丈表记载：土地权属单位大河坝村1组，土地使用者冉光清、钱西亚，征收耕地面积为2673.35平方米、园地面积为50.07平方米。2010年6月21日，彭水苗族土家族自治县征地拆迁办公室出台《关于在集体土地征收补偿安置工作操作说明》，该说明规定：以被征地农户为单位测算征地农转非指标，若测算出的转非安置指标数大于被征地户户籍载明人数的，农业户口全部转非安置后，剩余指标数按26500元每人的标准以现金方式直接支付给被征地户。彭水县政府土地征地实施部门根据该县征地补偿安置政策，计算出了冉光清、钱西亚的土地补偿费、安置补助费和青苗补偿费。其中，工业园区征收集体土地补偿花名册记载，冉光清、钱西亚已领取了土地补偿款6416.04元，青苗补偿费10025.06元，共计16441.10元；彭水县保家工业园区北岸建设征收集体农转非测算公示记载，冉光清、钱西亚名下无实际人口，征收面积4.09亩，转非人数为4.216人，安置补助费为111724元。因钱西望户与冉光清、钱西亚就上述111724元安置补助费领取存在争议，彭水县政府土地征收实施部门暂停了该款支付。冉光清、钱西亚遂向彭水苗族土家族自治县人民法院（简称彭水县法院）提起民事诉讼，请求判令钱西望户停止（阻止支付冉光清、钱西亚的土地补偿费128165.1元）侵害。彭水县法院于2012年11月10日作出（2012）彭法民初字第01522号民事判决，判决驳回冉光清、钱西亚的诉讼请求。冉光清、钱西亚、钱西望户均不服提起上诉，在重庆市第四中级人民法院审理期间，冉光清、钱西亚撤回了起诉，重庆市第四中级人民法院于2013年2月5日作出（2013）渝四中法民终字第00094号民事裁定，裁定撤销彭水县法院（2012）彭法民初字第01522号民事判决，准许冉光清、钱西亚撤回起诉。彭水县保家工业园区征地农转非人员安置补助付款花名册记载，2013年3月11日，彭水县政府土地征收实施部门依据裁定书将上述111724元安置补助费支付给了钱西望户。2013年5月22日，冉光清、钱西亚向彭水县法院提起民事诉讼，请求判令钱西望户返还其安置补偿费111724元，彭水县法院于2013年8月5日作出（2013）彭法民初字第01516号民事判决，判决驳回冉光清、钱西亚的诉讼请求。冉光清、钱西亚不服提起上诉，重庆市第四中级人民法院于2013年11月13日作出（2013）渝四中法民终字第01038号民事判决，该判决查明，1998年第二轮土地承包时，冉光清、钱西亚均未以农户或农户成员的名义在大河坝村1组承包土地。冉光清作为张仕绪农村承包经营户的成员，在三江（口）村1组承包了土地；钱西亚作为杨仕忠农村承包经营户的成员，在三江（口）村2组承包了土地。遂以冉光清已取得三江（口）村1组集体经济组织成员资格，钱西亚已取得三江（口）村2组集体经济组织成员资格，二人均已丧失大河坝村1组集体经济组织成员资格为由，驳回其上诉，维持原判。冉光清、钱西亚仍不服，向重庆市高级人民法院申诉，该院于2014年7月15日作出（2014）渝高法民申字第00419号民事裁定，驳回了冉光清、钱西亚的再审申请。其间，冉光清、钱西亚又于2014年3月27日向彭水县法院提起民事诉讼，请求判令彭水县政府支付安置补偿费111724元给冉光清、钱西亚。彭水县法院于2014年9月15日作出（2014）彭法民初字第00940号民事裁定，裁定驳回冉光清、钱西亚的起诉。冉光清、钱西亚不服提起上诉，重庆市第四中级人民法院于2014年11月10日作出（2014）渝四中法民终字第01020号民事裁定，以冉光清、钱西亚不具有大河坝村1组集体经济组织成员资格，与讼争的安置补助费没有直接利害关系为由，维持彭水县法院（2014）渝四中法民终字第01020号民事裁定。冉光清、钱西亚认为彭水县政府将已确定给二人的安置补助费111724元支付给钱西望户的行为损害其合法权益，遂提起行政诉讼。
另查明，2010年11月30日，彭水县政府换发农村土地承包经营权证，钱洪章户承包方代表变更为钱西望，该府为钱西望户颁发了彭水苗族土家族自治县人民政府农地承包权（2010）第CQ390205010026号农村土地承包经营权证。该证记载：土地承包经营权共有人为钱西望、钱洪章、敖开平、钱珍、钱多，承包地面积为3.36亩，承包地块总数7块。2012年4月，钱洪章去世。编号为CQ39020602041于2010年11月20日填写的彭水苗族土家族自治县农村土地承包经营权证登记簿记载，杨仕中（忠）农村承包经营户在三江（口）村2组有承包地6块共计4.13亩，土地承包经营权共有人为杨仕中、钱西娅（亚）、杨前江、杨晴。编号为CQ39020601063于2010年11月20日填写的彭水苗族土家族自治县农村土地承包经营权证登记簿记载，张仕绪农村承包经营户在三江（口）村1组有承包地12块共计8.81亩，土地承包经营权共有人为张仕绪、冉光清。
一审法院经审理认为，本案的争议焦点为：一是冉光清、钱西亚是否有原告诉讼主体资格；二是彭水县政府支付涉案安置补助费111724元给钱西望户是否合法。
一、冉光清、钱西亚是否有本案原告诉讼主体资格问题。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，彭水县政府在征收钱洪章户承包地过程中，征地实施部门以土地使用者为冉光清、钱西亚对钱洪章户的承包地进行了勘丈确认，又将勘丈的土地按征地政策折算成安置补助费记载在冉光清、钱西亚的名下并进行公示，该安置补助费与冉光清、钱西亚存在关联，彭水县政府未将该安置补助费支付给冉光清、钱西亚，却支付给钱西望户的行为，与冉光清、钱西亚具有利害关系。冉光清、钱西亚不服彭水县政府的上述行政行为提起本诉，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，彭水县政府提出冉光清、钱西亚不具有本案的原告主体资格的意见不成立。
二、彭水县政府支付涉案安置补助费111724元给钱西望户是否合法的问题。
《中华人民共和国农村土地承包法》第十五条规定，“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。”该法第十六条规定，“承包方享有下列权利：……（二）承包地被依法征用、占有的，有权依法获得相应的补偿；……。”《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款规定，“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。……。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第二款规定，“征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”根据上述法律法规规定的精神，安置补助费是国家征收集体土地后，安置被征地单位由于征地造成的多余劳动力的补助费用。通过支付该费用，保障以土地为主要生产资料和生活来源的失地农户的基本生活，安置补助费的人身性决定了安置补助费只能补助给失去土地的农村集体经济组织和农村集体经济组织成员。本案中，（2013）渝四中法民终字第01038号民事判决，认定冉光清、钱西亚不具有被征收土地所在的大河坝村1组集体经济组织成员资格，依据上述法律法规规定，冉光清、钱西亚不享受彭水县政府征收大河坝村1组钱洪章户承包地的安置补助。本案证据证明，钱洪章户被征承包地为10.13亩，按照彭水县征地补偿安置政策，该户可享受农转非安置指标为10.443人，可得安置补助费276739.5元，其中记载在冉光清、钱西亚名下的农转非安置指标为4.216人，安置补助费为111724元。实际上钱洪章户应当安置的农业人口为5人，彭水县政府只应支付钱洪章户5人的安置补助费。记载在冉光清、钱西亚名下的安置指标，因冉光清、钱西亚不是钱洪章户所在组集体经济组织成员，不享受该次转非安置，故钱洪章户除应当安置的5人以外实则已无农业人口安置，该户安置指标呈现剩余。根据彭水县集体土地征收补偿安置工作操作说明规定的被征地农户剩余的安置指标折算成安置补助费发放给农户的政策。彭水县政府将钱洪章户剩余的安置指标即冉光清、钱西亚名下的安置指标折算成安置补助费支付给钱西望户，符合当时安置政策规定，亦与法律法规规定的精神不相悖。且冉光清、钱西亚在钱洪章户征地安置中，实际均未获得农转非安置，二人在各自集体经济组织内获得征地补偿安置的权利未被剥夺，故彭水县政府履行的本诉行政行为不损害冉光清、钱西亚的合法权益，其诉讼请求难予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回冉光清、钱西亚的诉讼请求。案件受理费50元，由冉光清、钱西亚负担。
上诉人冉光清、钱西亚上诉称，一审判决以冉光清、钱西亚没有被征地村组户籍为标准，确定其不具有被征地集体经济组织的成员资格，无视其既有的承包地和承包经营权，认定其无权享受承包地的安置补助费，属于事实认定错误，法律适用错误，请求二审法院依法改判。
被上诉人彭水县政府答辩称，冉光清、钱西亚不是大河坝村1组集体经济组织的成员，不享有该组农村土地承包经营权，无权享受征地安置补助费，一审判决认定事实清楚，法律适用正确，请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人钱西望农村承包经营户没有陈述意见。
一审第三人彭水苗族土家族自治县保家镇大河坝村1组没有陈述意见。
彭水县政府在法定举证期限内向一审法院提供并当庭举示的证据和依据有：
1.钱西望常住人口登记卡。证明钱西望系大河坝村1组集体经济组织成员，享有征地补偿费的资格。
2.钱西望户农村土地承包经营权证。证明钱西望户土地承包经营权共有人中没有冉光清和钱西亚，征收的土地是钱西望户的承包地，钱西望户享有征地补偿款的资格。
3.彭水县保家工业园区征收集体土地补偿花名册。
4.彭水县保家工业园区征地农转非人员安置补助付款花名册。
证据3、4，证明虽有冉光清、钱西亚的花名册，但存在争议，且二人不是大河坝1组的集体经济组织成员，彭水县政府依据法律文书于2013年3月11日将款支付给钱西望户的行为合法。
5.（2014）彭法民初字第00940号《民事裁定书》；
6.（2014）渝四中法民终字第01020号《民事裁定书》。
证据5、6，证明冉光清、钱西亚不是大河村1组的集体经济组织成员，与征地补偿款间没有直接关系，不应享受领取资格，彭水县政府将征地补偿款支付给钱西望户是合理合法的。
7.彭水县征收土地现场调查、清理勘丈表。证明被征地面积，虽有冉光清、钱西亚的名字，但存在争议，以民事判决为准。
8.彭水府发（2008）44号《彭水苗族土家族自治县人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》。
彭水县政府应一审法院要求提供并当庭举示的证据和依据有：
1.（2012）彭法民初字第01522号民事判决书。
2.（2013）渝四中法民终字第00094号民事裁定书。
以上两组证据证明钱西望户领款依据。
3.原彭水县工业园区管理委会主任张达清的会议记录。
4.彭水苗族土家族自治县征地拆迁办公室《关于在集体土地征收补偿安置工作操作说明》。
5.保家工业园区征地农转非人员安置补助花名册。
以上三组证据证明，彭水县政府为了解决人少地多、人多地少的矛盾，召开了专题研究会，征地拆迁办公室按会议制作了操作说明，相关部门按操作说明进行了操作，钱西望户是按这个操作规程进行安置补助的，该政策不是专门针对钱西望户，其他农户都是这样操作的，涉案的11余万元安置补助费支付给钱西望户合法。
对彭水县政府举示的证据，冉光清、钱西亚质证认为：证1的真实性不持异议，该证据证明钱西望户家庭人员5人，钱多出生于第二轮土地承包之后的2003年，其不享有被征收补偿土地的承包经营权。证2真实性有异议，该证是换发证，证上共有人只有3人，该证据证明彭水县政府将冉光清、钱西亚名下的征地补偿款支付给钱西望户是违法的，也可证明民事判决是错误的。证3、4、7的真实性、合法性、关联性无异议，能证明冉光清、钱西亚具有主体资格，彭水县政府的行政行为违法，民事判决错误。证5、6与彭水县政府提交的其他证据相矛盾。对规范性文件无异议，但不能证明彭水县政府的行为合法，能证明应将一部份补偿款交集体经济组织，政府却全部支付给了钱西望户。
钱西望户对彭水县政府举示的证据质证认为：证1、2、5、6无异议。证3、4无异议，虽花名册上记载有争议，但冉光清、钱西亚的名字不在户口本、承包合同上。证7不能说明冉光清、钱西亚享有补偿款的资格。证8，大河村的集体土地已全部下户，可以适用这个文件。
大河坝村1组未提出质证意见。
对彭水县政府补充举示的证据，冉光清、钱西亚质证认为：证1、2真实性无异议，但该文书没有确定安置补助费由钱西望户领取，钱西望户领取该补助费无依据。证3的真实性无法确认。证4、5的真实性无异议，但不能证明彭水县政府的行为合法。
钱西望户对彭水县政府补充举示的证据质证认为：对证1-5的真实性、合法性、关联性无异议，能证明彭水县政府的支付行为合法。
大河坝村1组未提出质证意见。
冉光清、钱西亚在法定举证期限内向一审法院提供并当庭举示的证据有：
1.钱西亚的户口登记卡。证明钱西亚是大河坝村1组成员，有承包地在大河坝村1组。
2.钱洪章土地承包清册。证明冉光清、钱西亚在大河坝村1组有承包地。
彭水县政府对冉光清、钱西亚举示的证据质证认为：证1反而能证明钱西亚不是大河坝村1组集体经济组织成员，不能享受征地补偿费。证2的真实性无异议，但不能达到其证明目的，承包地是以户为单位，按增人不增地，减人不减地原则，冉光清、钱西亚是三江口村集体经济组织成员，不能在大河坝村1组享受承包地。
钱西望户对冉光清、钱西亚举示的证据质证认为：证1的真实性无异议，但达不到其证明目的。证2系复印件，真实性有异议，无法确认其来源。
大河坝村1组未提出质证意见。
钱西望户提交并经庭审质证的证据有：
1.钱洪章1998年农用土地承包经营合同证，彭水府农地承包权（2005）第02号农村土地承包经营权证，彭水苗族土家族自治县人民政府农地承包权（2010）第CQ390205010026号农村土地承包经营权证。证明三证均未载明冉光清、钱西亚的承包经营权。
2.2010年彭水苗族土家族自治县农村土地承包经营权证登记簿。证明冉光清、钱西亚已在三江口村1组、2组取得承包地，二人已不是大河坝村1组集体经济组织成员。
3.彭水县保家工业园区北岸建设征收集体农转非测算公示。证明冉光清、钱西亚在大河坝村1组无承包地，彭水县政府将补偿费支付给钱西望户是合法的。
4.艾某某调查笔录。证明大河坝村1组土地下户时，没有留机动地，彭水县政府职能部门将补偿费全部支付给农户符合政策规定。
5.（2013）彭法民初字第01516号民事判决书，（2013）渝四中法民终字第01038号民事判决书。证明冉光清、钱西亚不是大河坝村1组集体经济组织成员。
6.（2014）渝高法民申00419号民事裁定书。证明冉光清、钱西亚在大河坝村1组无承包资格。
冉光清、钱西亚对钱西望户举示的证据质证认为：对证1中钱洪章1998年农用土地承包经营合同证的真实性、合法性、关联性无异议，但达不到其证明目的；对证1中彭水府农地承包权（2005）第02号农村土地承包经营权证、彭水苗族土家族自治县人民政府农地承包权（2010）第CQ390205010026号农村土地承包经营权证，能证明2005年承包证上共有人为3人，系第三人户的3个人，2010年承包证户主变动，多了一个钱多和钱珍。证2的真实性、合法性无异议，对关联性有异议。证3达不到其证明目的，11万余元在冉光清、钱西亚的名下，其起诉是正确的。证4与本案无关联性。证5与彭水县政府提交的证据存在矛盾，不具有关联性。证6的真实性无异议，但缺乏关联性。
彭水县政府对钱西望户举示的证据质证认为：证1-6的真实性、合法性、关联性无异议，能证明冉光清、钱西亚系三江口村1组、2组的集体经济组织成员，不能享有征地补偿费。
大河坝村1组未提出质证意见。
大河坝村1组未提交证据。
一审法院对当事人提供的上述证据认证认为：彭水县政府提交的证1-7来源合法，内容真实，与本案具有关联性，予以采信；其举示的规范性文件系征地补偿的依据，可作为定案参照依据。彭水县政府补充出示的证1-5，系其应法院要求提交的证据，符合法律规定，其中证1虽已被撤销，但能反映冉光清、钱西亚与钱西望户就彭水县政府补偿安置补助费111724元的诉争过程，与本案具有关联性，内容真实，来源合法，予以采信。证2、4、5具有真实性、合法性和关联性，予以采信。证3系参与研究工业园区征地补偿事宜的工作人员的工作记录，虽证明力较小，但能补强证4，予以采信。
冉光清、钱西亚提交的证1与本案具有关联性，来源合法，内容真实，予以采信；证2系复印件，无来源，不具有合法性，不予采信。
钱西望户提交的6组证据，来源合法，内容真实，与本案具有关联性，予以采信。
前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据和事实的认定正确，本院依法予以确认。二审认定的事实与一审无异。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”。征地补偿费用是国家征收集体土地后，为保障以土地为主要生产资料和生活来源的失地农民原有生活水平所支付的补偿费用，其补偿对象是失去土地的农村集体经济组织和农村集体经济组织成员。本案中，冉光清、钱西亚均已以土地承包经营权共有人的身份，登记于其夫名下的农村土地承包经营权证登记簿上，两人均已取得三江口村集体经济组织成员资格。由于集体经济组织成员资格具有唯一性，在冉光清、钱西亚取得三江口村集体经济组织成员资格之后，冉光清、钱西亚就已自动丧失大河坝村一组集体经济组织成员资格。本案被征地农村集体经济组织系大河坝村一组，冉光清、钱西亚并非大河坝村一组集体经济组织的成员，依法无权获得征地安置补助费。彭水县政府根据实际情况，将记载在冉光清、钱西亚名下实为钱洪章户（钱西望户）的安置指标，按照该县集体土地征收补偿安置工作操作说明的规定，在安置完钱洪章户（钱西望户）所有应当安置农业人口后，把该户全部剩余的安置指标折算成安置补助费发放给钱洪章户（钱西望户）的行政行为并无不当。冉光清、钱西亚虽已领取土地补偿费6416.04元、青苗补偿费10025.06元，不能证明其在大河坝村一组享有承包地，亦不能支持其应当享有安置补助费的诉讼请求。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。冉光清、钱西亚的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由冉光清、钱西亚负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 尹 洁
代理审判员 乐 敏
代理审判员 王 乐
二〇一五年十一月十一日
书 记 员 熊其涛