广西壮族自治区龙州县人民法院
刑 事 判 决 书
（2015）龙刑再初字第1号
原公诉机关龙州县人民检察院。
原审被告人黎某，原任龙州县上金乡林业站站长，现任龙州县民政局干部。
龙州县人民检察院指控原审被告人黎某犯玩忽职守罪一案，本院于2008年9月29日作出（2008）龙刑初字第64号判决，该判决发生法律后，2015年3月9日，原审被告人黎某以原判事实认定、法律适用错误，请求撤销原错误判决为由，向崇左市中级人民法院申诉。经审查，崇左市中级人民法院于2015年5月11日作出（2015）崇刑申字第2号刑事裁定书，决定再审并指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。龙州县人民检察院检察员罗文胜、黄宝妹出庭履行职务。原审被告人黎某到庭参加诉讼。现已审理终结。
原审判决认定，被告人黎某2002年4月负责上金乡林业站工作，2004年2月6日任上金乡林业站站长。在2004年4月上金乡实施退耕还林工作时，出任上金乡退耕还林工程队副组长（组长由上金乡副乡长李小雄担任）。林业站主要工作有：负责上金乡退耕还林工作的外业设计（对农户申请拟退耕还林的地块进行实地勾图、丈量面积）、内业工作（填写相关的退耕还林工程表格及其签订退耕还林合同）、负责对农户种植的退耕还林生态林木的成活率每年度的验收、协助有关部门发放给退耕还林农户的粮食补助工作。2003年至2006年间，被告人黎某负责上金乡退耕还林工作的审核、申报、签定退耕还林合同、验收及发放补助过程中，疏忽大意，不认真履行职责，违反国务院《退耕还林条例》等有关规定，经对地处上金乡联江村板受屯、上金村灵活屯等地的荒地承包户区军的170.8亩、黄某丙的70亩、黄万龙的67.1亩、黄崇石的65.1亩、陆某甲的56.6亩、莫某甲的159.6亩、莫某乙47.2亩、李某甲的103.9亩共740.3亩尚未承包到户的农村集体坡地进行审核、申报后，为上述人员与上金乡政府签订了符合发放退耕还林粮食补助和生活补助条件的退耕还林工程合同，同意发放退耕还林粮食补助和生活补助款并报龙州县林业局审批。经林业局审批，并经验收合格后，为上述人员发了相应的退耕还林粮食补助和生活补助款共454779元，
原审判决认定上述事实证据有：
（一）证人黄某甲、黄某乙、零海民等人都证言，即：本村民委员会对本村农民开荒地从未进行登记发包，村民开荒地是属于集体所有，但按照本村的风俗习惯，谁开荒谁暂时拥有经营权；
（二）证人黄某丙证言，其与区军一起到上金乡联江村板受屯承包240.8亩地，2003年10月或是11月的某一天（具体时间已记不清）上金乡林业站站长黎某和乡政府的几个工作人员曾到他们的承包地调查核实要退耕还林的地块；
（三）证人区军证言，已记不清具体时间的某一天，上金乡林业站的3或是4个工作人员到他同黄某丙承包的240.8亩荒地调查核实要退耕不林的地块，当时黎某也在。他们已领取了2004年至2006年共三年的退耕还林粮补和生活补助款共166152元。2007年6月其与黄某丙分地经菅时，与上金乡政府重新订合，原合同黎某已收回；
（四）证人李某甲证言，2005年，其与龙州县上金乡联江村板受屯村民黄某乙、零海民合伙经营103.9亩退耕还林生态林，手续是由其在龙州县林业部门工作的儿媳赵某办理的。2005、2006年度退耕还林粮补款共23897元是由儿媳代领的；
（五）证人莫某甲证言，其与龙州县上金乡联江村板受屯村民黄某乙、零海民合作经营159.6亩退耕还林荒地，合同签订之前是其儿媳赵某办理的，后交其签字。2005、2006年度退耕还林粮补款共142922元是由儿媳代领的；
（六）证人莫某乙证言，2005年，其与龙州县上金乡联江村板受屯的零海民合伙经营47.2言亩退耕不林生态林，合同是其媳妇赵某拿给他签字后，由其媳妇具体去办理的。2005、2006年度其媳妇已代领了相应的退耕还林粮补款共21712元；
（七）证人陆某甲证言，2003年，他在上金乡灵活村自家开荒地种植了56.6亩生态林，退耕还林手续是其在上金乡政府工作的胞弟陆某甲办理的，已领取了4笔粮补款共37922元。该地块是屯集体荒地，是其家在上世纪80年代的开荒地，屯集体还未将此地块发包到户；
（八）证人陆某乙证言，他种植的65.1亩退耕还林地是他家上世纪80年代开荒的本村集体荒地，村集体还未将此地块发包到户。他是以其母亲黄崇石的名字办理有关退耕还林手续的，他以其母亲的名字签领了两年的钱粮补助款共27342元；
（九）证人张某甲证言，他在1999年至2003年间担任上金乡政府乡长，上金乡是从2002年4月起开始退耕还林工作的。乡政府为此成立了以时任副乡长的李小雄任组长、时任乡林业站站长的黎某任副组长的工作组。此项工作主要是以乡林业站为主；
（十）证人陆某丙证言，其在2002年至2006年担任上金乡副乡长期间，上金乡的退耕还林工程工作具体实施是由乡林业站负责，林业站长是黎某。退耕还林工程合同签订之前，由黎某分别到各地块核实，如符合退耕还林条件和符合退耕还林工程项目的，才拿合同给他。是由他代表乡府与区军、黄某丙、黄万龙、黄崇石、陆某甲、黄伟罴、莫某乙、李某甲等农户签订退耕还林合同的。农户的粮补是根据乡林业站对退耕还林林进行检查验收合格后，由乡林业站制作检查验收表上报县林业局，农户才能领取粮补；
（十一）证人符某证言，其是2002年9月任上金乡乡长的，当时退耕还林工作是由乡林业站具体负责的，由乡林业站制作退耕还林工程作业小班调查设计表，报县林业局审批后填写退耕还林工程合同，并负责核实后交分管领导陆某丙签字；
（十二）证人马某证言，1991年至2007年其在上金乡任林业站枝术员，上金乡退耕还林工作由黎某负责。如果没有乡林业站对本辖区退耕还林的农户种植的生态林进行验收，并由黎某把每年度检查验收合格调查表上报县林业局，本辖区退耕还林农户是不能领到相关粮款补助的；
（十三）证人赵某证言，莫某乙是其丈夫，莫某甲、李某甲是其家公和家婆。莫某乙、莫某甲、李某甲所签订的三份合同是我到上金乡联江村板受屯对三农户的退耕还林地块进行勾图、设计然后把勾图设计情况报县退耕还林办公室，再由上金乡林业站到县退耕还林办领取合同后送到上金乡政府为三农户办理退耕还林工程合同。莫某乙、莫某甲、李某甲的领款手续也是我办理的。莫某乙领到粮食和生活补助款21716元，莫某甲领到粮食和生活补助款74416元，李某甲领到粮食和生活补助款47794元；
（十四）证人许某证言，退耕还林工作展开后，县林业局组织各乡镇林业站人员及其他相关工作人员到县林业局集中学习培训。2003年国务院颁布退耕还林条例后，县林业局又组织各乡镇林业站站长学习。发放钱粮补助的依据是，由各乡镇林业站对实施退耕还林工程的地块进行年度考核验收，如果成活率达到85%以上，就可以发放钱粮补助。按国务院《退耕还林条例》规定，没有土地承包证是不符合发放钱粮补助条件的。
（十五）证人李某乙证言，2002年，县林业局派他到上金乡协助上金乡林业站开展退耕还林工作，在上金乡工作期间参加了对联江村板受屯黄万龙的退耕还林地块的勾图工作，后通知乡林业站负责人到退耕还林办公室领取设计图，再由乡林业站审核，后交回退耕还林办公室上报上级林业部门审批；
（十六）证人潘某、黄某丁证言，2002年实行退耕还林工程后，龙州县林业局在3月或4月间，组织各乡镇林业站站长到县林业局学习退耕还林工程的具体实施细则。国务院的《退耕还林条例》颁布后，县林业局虽然没有组织学习，但已把此条例发放到各乡镇林业站；
（十七）龙州县林业局证明、龙州县林业局《关于黎某等同志任职借调聘请的通知》、龙州县林业局《关于协助上金乡退耕还林工说明》等文件证明，2001年12月29日黎某分配到上金乡林业站工作以及2004年2月6日黎某任上金乡林业站站长；
（十八）龙州县财政局粮食补助款兑现表证明，龙州县财政局已把检察院指控构成被告人犯罪的退耕还林款兑现给了区军、黄某丙、黄万龙、黄崇石、陆某甲、莫某甲、莫某乙和李某甲等退耕还林户。
以上证据经原审的庭审举证和质证，被告人黎某对区军、零海民的证言持异议，认为其到退耕还林的地块调查，主要是了解该地块有无争议，并不是去调查退耕还林的承包情况。对许某、黄正刚的证言持有异议，认为不得参加退耕还林学习，没有收到有关退耕还林学习书籍。
原审被告人黎某辩称，其行为构不成玩忽职守罪，理由：1、退耕还林地块是由县林业局技术人员去实地调查并设计后交由其签字的，其对林业局技术人员设计的退耕还林地块无权再去审核；2、2002年县林业局组织学习有关退耕还林规定时讲到，有的地块虽无承包证，但在1999年前开荒的也符合退耕还林补贴政策；3、其只是林业站一名工作人员，退耕还林所有工作都是在县林业局、乡政府组织下进行的。合同的签订、补助的发放都经过县林业局和乡政府审核批准后才进行的，其本身不具备审核批准的职权。
被告人黎某向法庭提供了桂林营发（2007）63号《广西壮族自治区林业局关于退耕还林政策补助问题的批复》等证据。63号文件主要内容是：广西区林业局批复钦州市林业局如何理解“承包户”的问题，认为三种形式可视为“承包户”或者事实上的“承包到户”，都可以享受退耕还林政策补助。这三种形式是（一）本集体经济组织的坡耕地，约定给本集体经济组织成员（包括大家庭或几户人家组成的小组）承包经营，承包者拥有土地经营权的。（二）本集体经济组织的林地（或荒地），本集体经济组织成员开垦成为坡耕地并一直自行耕作，虽与本集体经济组织没有承包约定，但土地经营权事实上已属于自行耕作者。（三）本集体经济组织的坡耕地，已落实到本集体经济组织成员，或者承包金已由本集体按一定形式分改发到户，由本集体经济组织发包给本集体经济以外的单位或个人承包经营的。
公诉机关对被告人黎某提供的证据发表质证意见，认为该文件与退耕还林法律、法规相抵触，法庭不应采纳其意见。原审认为，被告人黎某作为乡林业站站长，在开展退耕还林工作之前，理应学透退耕还林的有关业务知识，况且，龙州县林业局组织乡镇林业站站长学习退耕还林业务，证人许某、与黄某丁的证言能相互印证，故被告人黎某的意见不予采纳。广西壮族自治区林业局（2007）63号文与国务院《退耕还林条例》相抵触，公诉机关的意见应予采纳。关于被告人黎某提出其行为不构成玩忽职守罪的辩解意见，原审认为，虽然广西壮族自治区林业局的有文件规定，这八户退耕还林户可以享受承包到户的粮食补助和生活补助，但这一规定与国务院《退耕还林条例》相抵触，广西林业局的文件规定不能作为粮食补助和生活补助的依据。被告人黎某作为乡林业站负责人负责本辖区退耕还林合同的签订等工作进行审核过程中，对区军、黄某丙、黄万龙、黄崇石、陆某甲、莫某甲、莫某乙和李某甲的、属尚未承包到户的集体荒地申请退耕还林时，不按照国务院《退耕还林条例》的有关规定拒绝这八户的申请，反而同意给予领取二年粮食补助和生活补助并上报龙州县林业局审批，致使这八户领取了二年的粮食补助和生活补助，造成国家经济损失454779元，被告人黎某辩解意见不予采纳。
原审判决认为，被告人黎某在2002年4月负责上金乡林业站工作，2004年2月6日任上金乡林业站站长，此期间负责本乡退耕还林工作，在龙州县林业局组织学习退耕还林业务知识期间不学透有关退耕还林业务知识，不正确履行职责，不按照国务院有关尚未承包到户的坡耕地退耕还林户不能享受粮食补贴和生活现金补助的规定，致使八户获得2003年至2006年的此两项补助，造成国家财产的重大损失。其行为已触犯了《中华人民共国刑法》第三百九十七条第一款之规定，公诉机关的指控成立，构成玩忽职守罪。被告人黎某认为其行为符合广西林业局（2007）63号文件精神不构成犯罪的辩解意见，因此文件与国务院的《退耕还林条例》相抵触，广西林业局的文件不能作为粮食补助和生活补助的依据，故对被告人黎某的辩解意见不予采纳。但被告人黎某的主观恶性不大，八户退耕还林户所造的生态林已经产生生态效益，造成的损失仍有可能挽回。根据《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十一条、第三十七条之规定，判处被告人黎某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
原审被告人黎某在再审中辩称，原审判处申诉人犯玩忽职守罪的主要依据是申诉人违反国务院《退耕还林条例》有关规定，对尚未承包到户的集体坡耕地经审核、申报和验收合后发放了相应的退耕还林粮食补助和生活补助。国务院的条例只是总的思想和原则，自治区根据本区域内具体情况出台了具体政策，明确了尚未承包到户和事实上已承包到户的“三种形式”都可以享受相应的退耕还林粮食补助和生活补助，崇左市和龙州县都是按照自治区的这一政策执行的，如今，龙州县仍继续执行此政策规定发放粮食补助和生活补助。这足以证明当年申诉人的行为是合法合规的，是符合国家实施退耕还林的“保护退耕还林者的合法权益，巩固退耕还林成果，优良化农村产业结构，改善生态环境”的指导思想和目标是一致的，同时说明申诉人在该案中起的作用是无关紧要的。在检察院调查阶段，时任县林业局局长和局工作人员多人都说明全区全县都是这种情况，执行的都是此政策，不是申诉人的责任，但申诉人仍被公诉并被判有罪。此判决认定事实和适用法律错误，给申诉人造成极大打击，几年来严重影响了申诉人的工作和生活，垦请法院再审，撤销原判决，还申诉人清白。
原审被告人黎某提供如下新证据：
（一）广西壮族自治区退耕还林工作领导小组办公室桂退办字（2008）2号文件，主要内容是不同单位和个人只要按照退耕还林规定承包退耕还林并与土地经营权人订退耕还林合同，都可以享受退耕还林政策。以证明其行为符合政策不违规；
（二）龙州县2003年退耕还林07年度（第五年）粮食及现金补助发放明细表（第三批）；
（三）龙州县2005年退耕还林07年度（第三年）粮食及现金补助发放明细表（第三批）；
（四）龙州县2005年退耕还林08年度（第四年）粮食及现金补助发放明细表（第三批）；
（五）龙州县2005年退耕还林09年度（第五年）粮食及现金补助发放明细表（第三批）；
（六）龙州县2005年退耕还林10年度（第六年）粮食及现金补助发放明细表（第三批）；
（七）龙州县2005年退耕还林11年度（第七年）粮食及现金补助发放明细表（第三批）；
（八）龙州县2005年退耕还林12年度（第八年）粮食及现金补助发放明细表（第三批）。
以上二至八号证据证明龙州县仍按自治区政策发放粮食及现金补助，以证明其行为符合政策规定且其个人作用无关紧要。
龙州县人民检察院再审认为，原判定罪准确，量刑适当，应予维持。但，原判认为自治区文件与国务院退耕还林条例相抵触，故，被告人辩解其行为符合自治区文件精神，不构成犯罪的意见不予采纳的事实认定有瑕疵，适用法律也有瑕疵。被告人行为不但不符合国务院退耕还林条例的土地尚未承包到户不能享受粮食补助和生活现金补助规定，也不符合自治区文件规定的耕地才算退耕还林地块并享受退耕还林优惠政策，荒地和休耕地还林不能享受退耕还林优惠政策规定，且有多个土地承包户与屯集体订合同时或是同村开荒地农户订合同时未按土地承包法的规定到乡政府报批，这些合同是无效合同。原审被告人为这八人办理粮食补助和生活补助的行为违法，造成国家财产重大损失，构成玩忽职守罪，原审被告人辩解其行为符合自治区有关文件精神的理由不成立。
为此龙州县人民检察院向法庭提供新证据如下：
（一）证人张某乙证言，我当时与黄某乙一起担任板受屯屯长。区军、黄某丙、莫某甲、莫某乙、李某甲等人到上金乡板受屯种树的坡地是村集体荒地，村集体未将此坡地发包给农户。其中，区军和黄某丙种树地是本村村民零海民、黄某乙开荒地，后由零、黄二人分别承包给区军、黄某丙；
（二）证人黄某甲证言，我从2005年起到现在担任板受屯屯长。区军和黄万龙承包本屯地是与屯集体签有承包合同的，合同未报上金乡政府批准。莫某甲、莫某乙、李某甲承包地是本屯村民零海民、黄某乙开荒地，是零、黄二人承包给上述三人的，上述土地是村集体土地，都未发包给本屯农户；
（三）证人张某丙证言，我曾担任板受屯副屯长。本屯村民会议三分之二成员同意龙州镇人区军、黄某丙承包本屯土地并签了承包合同，二人已交承包费给屯集体。莫某甲、莫某乙、李某甲用来种树地是集体荒地，本屯村民零海民、黄某乙开荒用来种木薯，后零、黄二人将地承包给上述三人，该地屯集体也没有发包到户；
（四）证人韦某证言，我是板受屯村民。区军、黄某丙承包本屯种树地是屯集体荒地，没有承包到本屯农户。本屯村民零海民、黄某乙在本屯有开荒地，二人没有与屯集体签有承包手续。后二人将地包给谁我不知道；
（五）证人黄某乙证言，区军、黄某丙与本屯订合同承包的土地属屯集体荒地，合同没有报联江村委和上金乡政府批准，二人已交承包金给屯集体。我和零海民将我们八十年代开荒地承包给莫某甲、莫某乙、李某甲时没订书面合同，我们当时开荒后种农作物并没有与屯集体签有承包手续；
（七）上金乡人民政府证明。证明龙州镇区军、黄某丙与上金乡联江村板受屯签订的土地承包合同在乡政府无备案，也未上报乡政府批准；
（八）上金乡联江村委会证明。证明龙州镇区军、黄某丙与联江村板受屯签订的土地承包合同未报村委会备案；
（九）龙州县农业局证明。证明龙州县2012至2013年筹备农村土地承包经营权确权登记颁证工作，2014年在荒田、百沙、埂宜等屯开始登记颁证试点工作；
（十）龙州县公安局城厢派出所户籍证明。证明区军、黄某丙、莫某甲、李某甲和莫某乙的身份户籍情况；
（十一）2006年11月10日黄某甲收到黄某乙交来区军交的承包金8672元的收条；
（十二）证人黄某戊证言，我是现任上金乡联江村委支书。陆某甲、黄崇石八十年代在灵活屯地名为“陇旦”和“陇纠”的荒地开荒，两人是先种农作物后退耕还林种树，此地是集体荒地，两人没有与屯集体签有承包手续，也没有交承包给屯集体；
（十三）证人莫某甲证言，我与零海民、黄某乙是亲戚关系，地是他们的，我同李某甲、莫某乙只是投入资金与他们合伙种树的。当时只有约定待林木长大砍伐得钱后如何分配的口头合同，没有书面合同。是我和李某甲、莫某乙在领取粮补款兑现表上签名的。退耕还林合同上的名是我签的，零海民、黄某乙也签名是因为地是他们二人的；
（十四）证人莫某乙证言，我与零海民他们是亲戚关系，地是他们的，我同李某甲、莫某甲是只投入资金与他们合伙种树的。当时只有约定待林木长大砍伐得钱后如何分配的口头合同，没有书面合同。领取粮补款兑现表上签名是我签的，李某甲、莫某甲的签名也是他们签的。退耕还林合同上有零、黄二人签名是因为地是他们的；
（十五）证人零海民证言，我和黄某乙因资金不够就与亲戚李某甲、莫某甲、莫某乙合作种树，只订口头合，没订书面合同。地是我和黄某乙八十年代开荒的、屯没有承包到户的集体荒地，用来种芭蕉和木薯等农作物，重未交承包金给屯集体。退耕还林合同上除有李某甲、莫某甲、莫某乙签字外，还有我和黄志民签字，这是因为地是我们的；
（十六）联江村委证明以及村委换届选举会议记录复印件，证明本村委第三届村民代表会议选举板受屯黄某甲、黄某乙为村民代表。
再审查明，2003年，原审被告人黎某担任上金乡林业站站长，在上金乡实施退耕还林工程工作中具体负责全乡的这一工作，乡林业站是本乡退耕还林工程工作的具体实施部门。在这一工作开展过程中，原审被告人黎某在审查了到上金乡板受屯承包土地种树的，家住龙州县城人区军、黄某丙，合伙承包种树的家住南宁的莫某甲、李某甲、莫某乙及合伙人板受屯村民零海民和黄某乙，板受屯村民黄万龙，灵活屯农户黄崇石、陆某甲的退耕还林申请并实地核实后，为这10人办理了与乡政府订立的退耕还林工程合同。后在林木成活率验收合格后，又为10人办理了领取粮食补助和生活现金补助的手续。10人为此获领2003年至2006年粮食补助和生活现金补助共折款454779元。获得两项补助的地块包括区军的170.8亩、黄某丙的70亩，二人获得二项折款共166152元；黄万龙的67.1亩，获得二项折款共61732元；黄崇石的65.1亩，获得二项折款共44919元；陆某甲的56.6亩，获得二项折款共39054元；莫某甲与黄某乙、零海民合伙的159.6亩，获得二项折款共73416元；莫某乙与零海民合伙的47.2亩，获得二项折款共21712元；李某甲与黄某乙、零海民合伙的103.9亩共740.3亩，获得二项折款共47794元。其中区军和黄某丙的承包地是二人与板受屯集体订立承包合同且是没有承包到户的集体荒地，合同没有报村委备案和未报乡政府批准，但承包金已交给屯集体；莫某甲、莫某乙、李某甲经营的地块是与他们有亲戚关系的村民零海民和黄某乙的开荒地，屯集体没有与零、黄二人签订承包该地块到户合同，莫某甲、莫某乙、李某甲与零海民和黄某乙订立的是口头合伙合同。村民黄万龙、黄崇石、陆某甲的地块是自己开荒的屯集体荒地，未发包到户。
另查明，国务院《退耕还林条例》第三十六条尚未承包到户和休耕的坡耕地退耕还林的，以及纳入退耕还林规划的宜林荒山荒地造林，只享受种苗造林补助费。广西壮族自治区林业局《桂林营发（2007）63号“关于退耕还林政策补助问题的批复”文件》内容：下列三种情形可视为承包到户或者事实上的承包到户，都可以享受退耕还林政策补助。（一）·······。（二）本集体经济组织的有林地（或荒地），本集体经济组织成员开垦成为坡耕地并一直自行耕作，虽与本集体经济组织没有承包约定，但土地经营权事实上已属自耕作者的。（三）本集体经济组织的坡耕地，已经落实到本集体经济组织成员，或者承包金已由本集体经济组织按一定形式分发到户，由本集体经济组织发言包给本集体经济组织以外的单位或个人承包经营的。·······。广西壮族自治区退耕还林工作领导小组办公室《桂退办字（2008）2号“关于退耕还林政策有关问题的答复”文件》内容：一、关于不同单位或个人承包退耕还林是否享受退耕还林政策同等待遇的问题。······无论哪些单位或个人，只要依照退耕还林政策规定承包退耕还林，并与土地经营权人签订合法的退耕还林承包合同，都可以享受退耕还林政策。······。广西壮族自治区林业局《桂林营发（2007）34号“关于国有土地和集体土地尚未承包到户纳入退耕还林工程问题的批复”文件》内容：······我局认为巴马县把尚未承包到户的国有土地和集体土地纳入退耕还林工程，不属违法违规行为，只要造林质量达到要求，应当继续享受国家退耕还林政策。······。广西壮族自治区人民检察院广西壮族自治区林业局《桂检会（2009）1号“关于印发﹤自治区人民检察院自治区林业局第二次联席会议纪要﹥的通知》内容：······会议认为，退耕还林是国家改善环境的重大举措······既要把握政策法律界限，又要尊重历史、从实际出发；既要注重生态实效，又要兼顾国家、农村集体经济组织和退耕还林承包经营户的利益；既要打击犯罪行为，又要保护国家、农村集体经济组织和退耕还林承包经营户的利益······会议达成以下共识：符合下列条件之一的，属于承包到户的坡耕地：·······（二）本集体经济成员自行在本集体经济组织的荒山、林地开垦变成自营地（1998年以后毁林开垦的除外），虽然与本集体经济组织未签订任何协议或合同，但事实上经营权已属于自垦自营者的，在得到集体经济组织确认同意列入退耕还林后，可以纳入退耕还林范围，享受钱粮补助政策。（三）本集体经济组织把本经济组织的土地统一发包给本集体经济组织成员或本集体经济组织以外的单位和个人，坡耕地虽然没有具体划界分块到户，但土地收益按一定形式分配到本集体经济组织成员。······。
本院再审认为，在自治区退耕还林工作领导小组办公室和自治区林业局的政策明确了集体荒地尚未承包到户，也可作为退耕还林地享受退耕还林优惠政策，以及自治区检察院与区林业局为此达成共识的情况下，被告人行为符合政策规定但不符合法规规定是否构成犯罪，承包人与发包人签订的合同程序不合法的情况下被告人为承包人办理享受退耕还林优惠政策的行为是否构成犯罪？这是控辩双方争议的焦点。我国法律对玩忽职守罪的罪与非罪有较严格的界限，行为人由于政策不明确、业务能力水平低等原因，工作失误的，主观上没有犯罪所具备的主观罪过，不认为是犯罪。政策不明确，工作失误构不成犯罪，行为人按明确的政策行事更构不成犯罪了。结合本案，在政策明确，被告人行为符合政策规定的情况下，原判以自治区相关部门的政策与国务院的法规相抵触就认定行为人犯罪，显然理由不成立，也与法律界定的罪与非罪中非罪的解释不相符。原审认为损失仍可能追回，也就是说国家财产仍有可能未受损失，这样被告人就构不成犯罪。订合同时程序违法是民法调整的范围，不是认定犯罪的依据和要件，这只能认定是行为人工作不细致失误。检察机关认为被告人的行为既不符合法规的规定也不符合政策的规定，显然是过度解读地方政策了。只要是符合恢复森林生态，确保国土生态安全这一法规、政策的宗旨要求，只要造林质量达到要求，林户为此领取的两项补助就是合法合规的，国家财产就没有造成损失，被告人的行为就不应认为是犯罪。公诉机关指控原审被告人黎某犯罪证据不足，所指控的犯罪不能成立。宗上所述，原审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误，应予改判。依照1996年修订的《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百六十二条第一款第（三）项和1998年实施的《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国刑事诉讼法﹥诺干问题的解释》第一百七十六条第一款第（四）项、第二百一十二条第一、二款的规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
一、撤销本院（2008）龙刑初字第64号判决；
二、原审被告人黎某无罪。
如不服本判，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向崇左市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
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审 判 长 黄自力
审 判 员 李英杰
人民陪审员 黄敏莉
二〇一五年七月三十一日
附法律条文和司法解释如下：
1996年修订的《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百六十二条在被告人最后陈述后，审判长宣布休庭，合议庭进行评议，根据已经查清的事实、证据和有关法律规定，分别作出以下判决：
（三）证据不足，不能认定被告人有罪的，应当作出证据不足、指控的犯罪不能成立的无罪判决。
《最高人民法院1998年实施的关于执行﹤中华人民共和国刑事诉讼法﹥诺干问题的解释》第一百七十六条人民法院应当根据案件的具体情形，分别作出裁判：
（四）证据不足，不能认定被告人有罪的，应当以证据不足，指控的犯罪不能成立，判决宣告被告人无罪；
第二百一十二条再审案件经过重新审理后，应当按照下列情形分别处理：原判决、裁定、认定事实不清，证据不足，经再审仍无法查清，证据不足，不能认定原审被告人有罪的，应当参照本解释第一百七十六条第（四）项的规定，判决宣告原审被告人无罪。