广东省深圳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）深中法行终字第149号
上诉人（原审原告）陶霞，女。
委托代理人陈德军，男。
被上诉人（原审被告）深圳市住房和建设局，住所地址广东省深圳市福田区振华路8号设计大厦。
法定代表人杨胜军，系该局局长。
委托代理人刘小斌，系该局工作人员。
委托代理人刘练，广东联建律师事务所律师。
原审第三人深圳中海地产有限公司，住所地广东省深圳市福田区福华路399号中海大厦十一楼。
法定代表人王琦，系该公司董事长。
委托代理人宋阳，万商天勤（深圳）律师事务所律师。
委托代理人陈彤，万商天勤（深圳）律师事务所律师。
上诉人陶霞因诉被上诉人深圳市住房和建设局二次装修竣工验收备案行为一案，不服广东省深圳市龙岗区人民法院（2014）深龙法行初字第211号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行审理，现已审理终结。
原审法院认定，2011年5月26日，深圳市规划和国土资源委员会龙岗管理局（下称规土委龙岗局）与深圳中海地产有限公司签订关于宗地编号为G06304-0026《深圳市土地使用权出让合同书》，约定土地性质为安居型商品房，附件《安居型商品房建设和销售任务书》约定住宅户内装修标准客厅和卧室地面、踢脚为国产中档抛光砖等内容。深圳市住房和建设局与深圳中海地产有限公司就该宗地签订《深圳市安居型商品房建设标准和销售监管协议书》。2011年12月27日，深圳市住房和建设局向深圳中海地产有限公司核发阅景花园1、4号楼、5-7（商业）、8（幼儿园）主体工程的《建筑工程施工许可证》（编号：44030020110371005），2012年9月10日，深圳市住房和建设局向深圳中海地产有限公司核发阅景花园装饰装修工程的《建筑工程施工许可证》（编号：44030020120601001）。2012年11月30日，陶霞在签名确认深圳中海地产有限公司在上述宗地取得了兴建安居型商品房阅景花园项目所需要的《房地产证》（土地使用权）、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建设工程施工许可证》、《房地产预售许可证》等项目证件的情况下，与深圳中海地产有限公司签订《深圳市阅景花园安居型商品房买卖合同（预售）》，购买了阅景花园的第1号楼二单元2214号房，合同的附件四约定客厅、餐厅、卧室地面铺复合木地板及复合木踢脚线，电梯品牌为曼隆等。2013年1月31日，深圳市住房和建设局在深圳中海地产有限公司提交了涉案项目的深圳市房屋建筑项目竣工验收备案表、工程竣工验收报告、燃气工程竣工验收报告、建设工程消防验收意见书、电梯验收文件、建筑节能专项验收合格证明文件、防雷装置验收合格证等资料（有相关施工单位、勘察单位、设计单位、监理单位审核并盖章确认，以及相关验收单位出具了相关验收合格文件）的情况下，对阅景花园1、4号楼、5-7（商业）、8（幼儿园）主体工程（含1-8号楼室外环境工程）项目出具编号2013016的《深圳市房屋建筑工程项目竣工验收备案收文回执》，予以验收备案。2013年10月24日，深圳市住房和建设局在深圳中海地产有限公司提交了深圳市房屋建筑项目竣工验收备案表、工程竣工验收报告（阅景花园装饰装修工程）等资料（有相关建设单位、施工单位、勘察单位、设计单位、监理单位审核并盖章确认，以及相关验收单位出具了相关验收合格文件）的情况下，深圳市住房和建设局对阅景花园装饰装修项目出具了编号2013098的《深圳市二次装修工程项目竣工验收备案收文回执》，予以验收备案。该收文回执特别提示第2点“根据国务院文件《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》（国发（2003）5号，竣工验收备案为告知性备案）”。陶霞认为上述二次装修项目竣工验收备案具体行政行为违法，遂诉至法院，提出上列诉讼请求。另查，阅景花园系深圳市安居型商品房小区，共有8栋楼，共计2888套房。截至一审法庭辩论终结时止，大部分业主均已入伙，少部分业主包括陶霞因小区规划、房屋装修质量等问题拒绝办理入伙手续。在深圳中海地产有限公司开发阅景花园项目过程中及向业主交房前，经深圳市住房和建设局监督核查，深圳中海地产有限公司对建设工程项目进行了整改。再查，深圳中海地产有限公司提供证据中出让方深圳市规划和国土资源委员会龙华管理局与受让方深圳中海地产有限公司于2013年10月16日签订的《深圳市土地使用权出让合同书》、管理方深圳市住宅发展事务中心与建设方深圳中海地产有限公司于2013年10月29日签订的《安居型商品房建设和管理任务书》，上述两份材料虽确定深圳市住房和建设局具有符合性验收核查的职权和职责，但均属宗地编号A816-0050建设工程项目，与本案阅景花园无关。
原审法院认为，根据《深圳市建设工程质量管理条例》第八条规定，深圳市住房和建设局作为我市建设行政主管部门，具有对建设工程质量进行监督管理的行政职权，故深圳市住房和建设局具有对阅景花园二次装修项目作出竣工验收备案具体行政行为的职权和职责。本案的争议焦点是深圳市住房和建设局对阅景花园小区作出的涉案项目竣工验收备案具体行政行为是否合法。根据《深圳市建设工程质量管理条例》第五十九条规定，建设单位应当自房屋建筑工程竣工验收和消防、电梯、燃气等工程验收合格之日起十五日内，将竣工验收报告和有关合格证明文件或者准许使用文件报建设行政主管部门备案。建设行政主管部门发现建设单位违反建设工程质量管理法律、法规的，应当责令工程停止使用、重新组织验收、重新办理备案手续。国务院2003年2月27日发布的《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》第76项的内容，房屋建筑工程竣工验收由核准改为告知性备案。根据上述规定，建设行政主管部门对房屋建筑工程竣工验收备案属于告知性备案，其主要进行法律上和形式上的审查，即审查建设单位是否按照相关规定提交了竣工验收报告和有关合格证明文件等材料，提交的材料有无违反建设工程质量管理法律、法规的强制性规定。本案中，深圳中海地产有限公司向深圳市住房和建设局提交的《深圳市房屋建筑项目竣工验收备案表》、《工程竣工验收报告》等证据显示，涉案工程竣工验收已经相关建设单位、施工单位、勘察单位、设计单位、监理单位审核并盖章确认，质量监督单位对涉案工程也出具了工程质量监督报告，深圳市住房和建设局根据深圳中海地产有限公司提交的申请办理涉案项目竣工验收备案的上述材料，认定涉案工程项目满足竣工验收备案要求，并作出编号2013098的《深圳市二次装修工程项目竣工验收备案收文回执》，符合国家法律法规的相关规定。至于涉案装饰装修工程是否符合设计及相关规范要求，以及是否验收合格，属于设计、施工、监理等单位的技术性规范评定范畴，不是具体行政行为，亦不属于行政诉讼合法性审查范围。而且，阅景花园《安居型商品房建设和销售任务书》和《深圳市安居型商品房建设标准和销售监管协议书》中并未规定深圳市住房和建设局须对阅景花园进行符合性验收核查的义务。深圳中海地产有限公司与规土委龙岗局签订的阅景花园所在宗地的《深圳市土地使用权出让合同书》签订在《深圳市安居型商品房建设和管理暂行办法》（228号文）施行以前。因此，陶霞要求撤销涉案工程竣工验收备案的诉讼请求，缺乏法律依据，原审法院不予支持。虽然《安居型商品房建设和销售任务书》中约定住宅户内装修标准客厅和卧室地面、踢脚为国产中档抛光砖，但之后陶霞与深圳中海地产有限公司签订《深圳市阅景花园安居型商品房买卖合同（预售）》的附件四确定客厅、餐厅、卧室地面铺复合木地板及复合木踢脚线，电梯品牌为曼隆，表明陶霞与深圳中海地产有限公司自愿对上述条款进行了变更。因此，陶霞对所涉房屋质量及其装修问题可以另循法律途径解决。综上，原审法院判决驳回陶霞的诉讼请求。
上诉人陶霞不服原审判决提起上诉。上诉请求：1、撤销原审判决；2、撤销深圳市住房和建设局对阅景花园装饰装修项目作出二次装修工程项目竣工验收备案（编号2013098）；3、判决深圳市住房和建设局依法履行职责，重新进行阅景花园装饰装修项目竣工验收、重新办理备案手续；4、由深圳市住房和建设局承担本案全部诉讼费。上诉理由：1、本案所涉小区阅景花园是安居型商品房，在深圳辖区内适用本案的专门法律是《深圳市安居型商品房建设和管理暂行办法》（深圳市政府228号令），一审判决意见中故意不对本案是否适用于《深圳市安居型商品房建设和管理暂行办法》作出说明，导致深圳市住房和建设局行政程序违法不被一审判决认定。上诉人强烈请求二审法院在审理判决时，明确说明本案装修竣工验收备案是否适用于《深圳市安居型商品房建设和管理暂行办法》相关规定及事实、法律依据。2、一审判决对上诉人在一审时提出的阅景花园装修工程竣工验收违反了逐套检验（分户验收）强制性要求的诉求、及相关证据置之不理，直接认定深圳市住房和建设局的行政行为合法，没有任何事实依据。3、一审判决对上诉人在一审时提出深圳中海地产有限公司申报备案的竣工验收报告公然造假的诉求置之不理。深圳中海地产有限公司提交的阅景花园装饰装修《工程竣工验收报告》，其中第四项：验收人员签名表格中参与验收的共计19名验收人员，根据笔迹，19人的签名完全是由一人所签，签名明显造假。4、深圳市建设工程质量监督总站没有尽职核查，其所出的工程质量监督报告明显不合法，应当承担法律责任。由于工程质量监督报告并不对阅景花园业主公开，只是深圳市住房和建设局内部报告，不是具体的行政行为，其违法责任应由本案装修工程竣工验收备案行为来承担。5、深圳市住房和建设局对阅景花园装修工程作出的建筑工程施工许可证号为44030020120601001，日期是2012年9月10日，此时，深圳市住房和建设局已同意深圳中海地产有限公司擅自改变装修标准。上诉人签订购房合同的时间是2012年12月，从时间可以说明，上诉人签订购房合同是无奈的选择，因为装修材料已被深圳市住房和建设局默许改变，上诉人如果放弃签订合同，等同于放弃政策性住房的选择。6、阅景花园是安居型商品房，属政府保障房，买房的业主在深圳都是没有买房的。业主们无法长期负担月供、房租双重压力，收房后维权是业主低成本、最好的选择。阅景花园业主收房并不代表业主认可阅景花园没有质量、规划问题。7、本案一审判决违反《行政诉讼法》五十七条之规定，严重超过法定的判决期限，也没有按法律规定获到广东省高级人民法院延期审理批准，一审审判程序违法，其判决结果不具有合法性。
被上诉人深圳市住房和建设局答辩称，1、一审判决认定事实清楚，适用法律正确。深圳中海地产有限公司依照《深圳市建设工程质量管理条例》的规定提交了竣工验收备案表、工程竣工验收报告等资料。深圳市住房和建设局经审核后出具《深圳市二次装修工程项目竣工验收备案收文回执》，予以竣工验收备案。2、对上诉人上诉意见的说明。阅景花园装饰装修工程竣工验收备案程序合法，且深圳市住房和建设局已经履行了对涉案保障性住房项目的行政监管职能。深圳市住房和建设局既是住房保障行政主管部门也是建设行政主管部门，对涉案项目竣工验收备案履行的是建设行政主管部门职责，但其不是涉案项目的竣工验收主体。阅景花园《安居型商品房建设和销售任务书》规定的内容涉及建设任务、销售任务和设计、施工、监理单位及物业收费标准。深圳市住房和建设局是按照任务书中的规定对涉案项目履行住房保障行政监管职责，该职责与竣工验收备案是两类完全不同的行政行为，且没有关联性。涉案项目竣工验收时市质监站按照5%的比例对原审第三人逐套验收的结果进行了监督抽查，已经履行监管职责。因阅景花园属于预售项目，上诉人与原审第三人已经对装修标准进行了变更，应当视为上诉人对装修标准没有异议。阅景花园的建设管理不应当适用《深圳市安居型商品房建设和管理暂行办法》的规定。竣工验收备案作为告知性备案不作实质性审查，上诉人所主张的房屋质量问题，应当由原审第三人承担相应责任。依照《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目的管理方式的决定》【国发（2003）5号】第76项的规定，涉案项目竣工验收备案为告知性备案，深圳市住房和建设局对原审第三人提交的材料只作形式审查，不作实质内容审查，不能将备案行为视为深圳市住房和建设局认为涉案工程质量合格与否的意思表示。依照建筑工程质量管理法律法规的规定，涉案工程的验收主体和工程质量责任承担主体都应当是建设单位（本案原审第三人）。2000年1月30日公布施行的《建设工程质量管理条例》将建设工程验收主体由原来的政府行政主管部门变更为建设单位，2003年国务院又将竣工验收备案从行政许可变更为告知性备案，本意就是转变政府职能，防止权力对私权领域的过度干涉，严格建设单位等相关建设主体的工程质量责任。上诉人如果认为工程质量存在问题，应当依照《建筑法》、《建设工程质量管理条例》和《深圳市建设工程质量管理条例》的相关规定，让原审第三人承担保修、赔偿等违约责任，而不是撤销涉案项目竣工验收备案。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求。
原审第三人深圳中海地产有限公司陈述称，同意深圳市住房和建设局的答辩意见。
经审理查明，原审判决查明事实清楚，本院予以确认。
本院认为，本案争议的焦点是深圳市住房和建设局对阅景花园小区作出的涉案项目竣工验收备案行为是否合法。要解决这个问题，首先要明确两个问题，其一是区分涉案项目竣工验收中的验收主体与验收备案主体两个概念；其二是房屋建筑工程二次装修中存在的问题是否属于工程质量不合格的问题。
关于第一个问题，项目竣工验收中的验收主体与验收备案主体是两个概念。《深圳市建设工程质量管理条例》第五十六条规定：“房屋建筑工程竣工验收应当按下列程序进行：（一）经施工单位自验、监理单位组织初验合格后，由施工单位向建设单位提交工程竣工报告；（二）建设单位收到建筑工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。”第五十七条规定：“建设单位组织房屋建筑工程竣工验收，应当提前三日通知质监机构到场监督。质监机构应当于验收之日到场监督，发现有违反工程质量管理规定的行为或工程质量不合格的，应当责令建设单位进行整改；必要时责令建设单位重新组织验收。质监机构应当在竣工验收合格后三日内向建设行政主管部门提交工程质量监督报告。”第五十八条规定：“负责房屋建筑工程的消防、电梯、燃气等工程验收的主管部门应当自接到建设单位提交的验收申请之日起二十日内完成验收，并出具书面验收意见。”第五十九条规定：“建设单位应当自房屋建筑工程竣工验收和消防、电梯、燃气等工程验收合格之日起十五日内，将竣工验收报告和有关合格证明文件或者准许使用文件报建设行政主管部门备案。建设行政主管部门发现建设单位违反建设工程质量管理法律、法规的，应当责令工程停止使用、重新组织验收、重新办理备案手续。”根据上述规定，深圳市住房和建设局并非是涉案项目竣工验收的验收主体，而是涉案项目竣工验收的备案主体。其作为备案主体，应就申请人提交的申请材料，依据《深圳市房屋建筑工程竣工验收及备案办法》第十五条、第十六条、第十七条作出相应的处理。国务院2003年2月27日发布的《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》第76项的内容，将房屋建筑工程竣工验收由核准改为告知性备案，此意味着建设行政主管部门在对房屋建筑工程竣工验收备案时主要进行法律上和形式上的审查。本案中，深圳中海地产有限公司提交的申请办理涉案项目竣工验收备案的材料齐全，深圳市住房和建设局根据此材料作出编号2013098的《深圳市二次装修工程项目竣工验收备案收文回执》，符合国家法律法规的相关规定，本院予以确认。
关于第二个问题，关于工程质量是否合格的判断具有较强的专业性和技术性，应由专业质检机构判断。作为专业质检机构的深圳市建设工程质量监督总站出具的房建2013-94号《房屋建筑工程质量监督报告》在无相反证据否定其内容的情况下，本院对其认定内容予以采信。而对于本案所涉房屋装修质量问题可另循法律途径解决。
上诉人关于涉案竣工验收备案行为违法的理由主要有以下三点：其一，《深圳市安居型商品房建设和管理暂行办法》第十八条规定验收主体是市住房保障部门。其二，阅景花园装修工程竣工验收违反了逐套检验（分户验收）强制性要求；其三，深圳中海地产有限公司提交的阅景花园装饰装修《工程竣工验收报告》签名明显造假，深圳市建设工程质量监督总站没有尽职核查，其所出的工程质量监督报告明显不合法。对于上述三点理由，本院认为，本案审理的是深圳市住房和建设局对阅景花园小区作出的涉案项目竣工验收备案行为，深圳市住房和建设局收到备案申请及相关材料后，经法律上和形式上的审查，出具编号为2013098号的深圳市二次装修工程项目竣工验收备案收文回执，其内容为已收到阅景花园装饰装修项目竣工验收备案的材料，且注明此回执只是深圳市住房和建设局收到申请人所报备案资料的证明。故市住房保障部门是否需要参与现场实际验收、阅景花园装饰装修项目有无逐套检验（分户验收）、房屋建筑工程质量监督报告是否违法不是本案审理的内容，上诉人以此请求撤销涉案备案行为的上诉理由不成立，本院不予支持。
综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人陶霞负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张小妮
审 判 员 王成明
代理审判员 王强力
二〇一五年八月二十六日
书 记 员 刘晓晨