陕西省高级人民法院
民 事 裁 定 书
（2016）陕民终279号
上诉人（原审被告、反诉原告）：陕西众和置业有限公司。住所地：西安市高新区科技一路**号*座。
法定代表人：严书元，该公司董事长。
委托代理人：石养卫，陕西平镜律师事务所律师。
委托代理人：雒建飞，陕西平镜律师事务所律师。
被上诉人（原审原告、反诉被告）：南郑县人民政府。住所地：南郑县汉山镇西大街。
法定代表人：曹俊强，县长。
委托代理人：齐向前，陕西云昊律师事务所律师。
上诉人陕西众和置业有限公司（以下简称众和公司）因与被上诉人南郑县人民政府建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服汉中市中级人民法院（2015）汉中民二初字第00056号民事裁定书，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，上诉人众和公司的委托代理人石养卫、雒建飞，被上诉人南郑县人民政府的委托代理人齐向前到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，2007年9月27日，见证方汉中市人民政府、甲方南郑县人民政府与乙方陕西众和置业有限公司、丙方南郑县城市建设投资开发有限责任公司签订《合作协议书》，约定：各方就甲方招商乙方投资参与汉中市南郑县大河坎地区连片开发建设的事宜，本着自愿、平等、协商一致的原则，同意签订本协议如下，共可遵守执行：一、投资合作方式。1、甲方为了筹措资金加快南郑大道东段道路工程项目建设及大河坎地区连片开发建设的步伐，决定对规划出让的国有土地使用权，采取由乙方在举行土地使用权出让招拍挂之前支付预购款进行预购的方式，招拍挂时乙方在同等条件下有优先购买权。2、出让地块的成本价为58万元／亩，甲方使用乙方支付的预购款对地块实施征地拆迁、配套建设、土地储备开发、土地使用权招拍挂出让。实际拍卖成交价与成本价的差价为土地储备开发的增值收益，按照本条第3点约定方式处理。3、土地使用权拍卖出让后，若乙方成功竞买取得预购地块国有土地使用权时，先用乙方支付的预购款抵扣应交纳的出让金额，不足部分由乙方接照本协议约定支付其余的款项。若乙方未能竟买取得预购地块国有土地使用权的，出让地块国有土地使用权拍卖所得资金首先用于偿还乙方已付预购款、支付乙方增值收益（增值收益部分先扣除相关规费后再由甲方与乙方对半分成），作为对乙方支付预购款支持甲方启动土地前期开发储备的经济补偿。二、乙方预购地块及总金额。乙方自愿按58万元／亩的地块储备成本价，预购《南郑大道东段建设项目储备地块用批示意图》中的第四号共计1宗地块，暂按净地总面积约42亩计算，共计人民币2436万元（实际土地面积以招拍挂面积为准，具体位置见附件《南郑大道东段建设项目储备地用地示意图》）。三、付款方式。本协议生效后甲方委托丙方根据协议实施征地拆迁和市政道路与配套设施建设等工作，乙方根据工作进度，分批分期支付预购款，总额原则上不超过土地出让总金额的35％，并约定了具体时间和金额等内容。2008年1月2日，南郑县国土资源储备交易中心公告出让编导2008NZ0l和2008NZ02（原、被告合同附件原标注的4#土地）两块土地。同月18日，陕西众和向南郑县国土资源储备交易中心递交《竞买报名申请书》申请竞买。同日，南郑县国土资源储备交易中心回复陕西众和取得竞买资格。同年3月31日，南郑县国工资源储备交易中心向陕西众和发《国有土地使用权出让结果通知书》，通知陕西众和为2008NZ02号地块的竞得者，成交地价为人民币2436万元。
2009年6月18日，出让人南郑县国土资源局与受让人陕西众和置业有限公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定，出让人出让给受让人的宗地位于大河坎镇南郑大道以南，宗地编号为2008NZ02号，宗地总面积28001平方米，用途为商住，出让年限为70年，出让金为每平方米61.66元，总额1726541.66元。
协议签订后，众和公司分五次向南郑县财政局交国有土地使用权出让金共计1350万元，2007年11月21日350万元，2007年12月13日300万元，2008年1月29日200万元，2009年12月31日500万元。此后南郑县城市建设投资开发有限责任公司、南郑县国土资源局、南郑县财政局多次向众和公司催收剩余土地出让金，众和公司至今仍欠286万元未支付。南郑县人民政府起诉请求判令众和公司支付拖欠原告的土地出让收入286万元。众和公司反诉请求判令南郑县人民政府支付迟延移交土地违约金335.45万元，并赔偿因移交土地不具备合同约定条件给反诉人造成的损失175.1402万元及向反诉人交付土地证、继续履行未履行完的合同义务。
原审法院认为，根据《城市房地产管理法》第十二条规定，土地使用权出让，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施；第十五条规定，土地使用权出让，应当签订书面出让合同；土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。本案中，南郑县人民政府与众和公司所签订的《合作协议书》是南郑县人民政府为了招商引咨而与企业签订的承诺给予企业优惠政策的协议，并不是国有土地使用权出让合同。南郑县国土资源局与陕西众和置业有限公司签订的《国有土地使用权出让合同》才是本案中4#地块的国有土地使用权出让合同。在众和公司未按合同约定缴纳土地出让金时，合同相对方南郑县国土资源局有权作为原告起诉，要求合同另一方众和公司履行缴纳土地出让金的合同义务；同时，众和公司的反诉被告也应是南郑县国土资源局。南郑县人民政府不是适格的原告和反诉被告。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十二条、第十五条和《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百五十四条第一款第（三）项之规定，裁定：一、驳回南郑县人民政府的起诉；二、驳回陕西众和置业有限公司的反诉。本案本诉案件受理费29680元，退还南郑县人民政府。反诉费23770元，退还反诉众和公司。
陕西众和上诉称：本案属于《合作协议书》纠纷。南郑县人民政府依据《合作协议书》起诉众和公司索要所欠的286万元土地出让金，众和公司依据《合作协议书》反诉请求支付迟延办证、迟延移交土地违约金，赔偿交付土地不符合合同约定条件给众和公司造成的损失。《土地出让合同》不是本案争议的合同；南郑县人民政府和众和公司作为《合作协议书》当事人，因履行《合作协议书》发生纠纷，有权依据《合作协议书》起诉，是《合作协议书》纠纷诉讼的适格主体，原审裁定南郑县人民政府和众和公司主体资格不适格属于适用法律不当。请求：裁定撤销（2015）汉中民二初字第00056号民事裁定书，指定汉中市中级人民法院对上诉人与被上诉人合作协议书纠纷一案继续审理。
南郑县人民政府答辩称，《合作协议书》的主要内容是围绕国有建设用地使用权的出让而约定了合同各方的权利义务，其实质应是国有土地使用权出让合同。原审法院民事裁定书认为，按照《城市房地产管理法》第十二条、第十五条等相关法律规定，南郑县国土资源局是该类纠纷的适格诉讼主体，上诉人要求二审法院指定汉中市中级人民法院继续审理本案的上诉理由不符合上述法律规定。原审法院民事裁定书中对案件事实及双方纠纷的认定和定性是正确的。上诉人的上诉理由没有事实和法律依据，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。
经审理查明，2007年9月27日，见证方汉中市人民政府、甲方南郑县人民政府与乙方陕西众和置业有限公司、丙方南郑县城市建设投资开发有限责任公司签订《合作协议书》。后南郑县人民政府依据此《合作协议书》向汉中中院提起诉讼，请求判令众和公司支付拖欠南郑县人民政府的土地出让收入286万元。诉讼中，众和公司亦依据《合作协议书》提起反诉，请求判令南郑县人民政府支付迟延移交土地违约金3354500并赔偿因移交土地不具备合同约定条件给反诉人造成的损失1751402元及向其交付土地证、继续履行未履行完的合同义务。
本院认为，本案上诉人众和公司与南郑县人民政府诉争的依据是《合作协议书》，原审裁定认为所签订的《合作协议书》是南郑县人民政府为了招商引咨而与企业签订的承诺给予企业优惠政策的协议，并不是国有土地使用权出让合同，却依据南郑县国土资源局与众和公司签订的《国有土地使用权出让合同》，认定本案的诉讼主体为南郑县国土资源局和众和公司，最终以南郑县人民政府不是适格的原告和反诉被告驳回南郑县人民政府的起诉和驳回反诉原告众公司的反诉不当。
故依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款（二）及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百三十二条之规定，裁定如下：
一、撤销（2015）汉中民二初字第00056号民事裁定；
二、指令陕西省汉中市中级人民法院审理。
审 判 长 王小凤
代理审判员 邹军红
代理审判员 张 玮
二〇一六年三月二十八日
书 记 员 赵杨璇