河南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）豫行终1760号
上诉人（一审原告）高良只，男，汉族，1953年3月18日出生，住安阳市文峰区。
委托代理人和记英，北京创为律师事务所律师。
委托代理人张路路，北京创为律师事务所实习律师。
被上诉人（一审被告）安阳市文峰区人民政府，住所地安阳市文峰区文明大道72号。
法定代表人杜建勋，区长。
委托代理人魏巍，文峰区国土资源局工作人员。
委托代理人刘用田，河南上合律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）安阳市人民政府，住所地安阳市文峰大道东段568号。
法定代表人王新伟，市长。
委托代理人杨根亮，安阳市人民政府工作人员。
委托代理人翟开林，安阳市人民政府工作人员。
上诉人高良只因诉安阳市文峰区人民政府（以下简称文峰区政府）征地补偿安置方案公告和安阳市人民政府（以下简称安阳市政府）行政复议决定一案，不服安阳市中级人民法院作出的（2017）豫05行初22号行政裁定书，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人高良只及其委托代理人和记英、张路路，被上诉人文峰区政府的委托代理人魏巍、刘用田，被上诉人安阳市政府的委托代理人杨根亮、翟开林，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2016年6月21日，文峰区政府印发了《安阳市文峰区人民政府征地补偿安置方案公告》（〔2016〕第7号），高良只认为该公告侵犯了其合法权益，于2016年9月28日通过邮寄方式向安阳市政府申请行政复议，要求确认该公告违法并予以撤销。2016年12月30日，安阳市政府作出行政复议决定书（安政复决〔2016〕208号），决定维持该公告。高良只不服，提起行政诉讼，请求撤销文峰区政府作出的征地补偿安置方案公告和安阳市政府作出的行政复议决定。
安阳市中级人民法院一审审理查明，2016年6月21日，文峰区政府印发的《安阳市文峰区人民政府征地补偿安置方案公告》（〔2016〕第7号）。该公告在高良只所在村委会进行了张贴。高良只认为上述征地补偿安置方案公告涉及其土地并违反法律法规规定，侵犯其合法权益。
安阳市中级人民法院一审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十八条“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”等法律法规规定，国家征收集体土地包括建设项目用地申请、国土资源部门拟定征地方案等逐级上报审批、批准后被征地所在县级人民政府发布征地方案公告、被征地所在国土部门制定征地补偿安置方案并公告、补偿安置等诸多环节和行为，而征地补偿安置方案的制订及公告只是其中的一个环节。征地补偿安置方案公告只是对被征地农村集体经济组织和农民进行安置补偿的方式、方法、标准等内容进行告知、公示，未对被征地农村集体经济组织和农民设定新的权利和义务，不具有可诉性。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。高良只要求撤销《安阳市文峰区人民政府征地补偿安置方案公告》（〔2016〕第7号）的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项关于应属于人民法院行政诉讼受案范围的规定，故应当裁定驳回高良只的起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定，裁定驳回高良只的起诉。
上诉人高良只不服，向本院上诉称，原审法院认定事实错误，本案中文峰区政府作出的《安阳市文峰区人民政府征地补偿安置方案公告》（〔2016〕第7号），与上诉人有明显的利害关系，对上诉人的权利义务产生实际影响。（一）文峰区政府作出的补偿安置公告是典型的行政行为，属于行政诉讼的受案范围。在该公告中，文峰区政府确定了征收土地的范围、用途、安置原则、补偿安置结算标准等内容。上诉人属于此次被征收方中的一员，其土地在此次征收范围内，必然受到该方案的影响。同时，文峰区政府以该公告为基础，通过该公告中的具体内容，才能对上诉人进行补偿。假如没有该公告，上诉人就没有明显的补偿依据，其合法依据必然会受到严重影响。上诉人能否得到补偿，得到补偿的程度及数额，基本都依据该公告，故该公告对上诉人的权利义务产生了影响。（二）从程序上讲，该公告是征收活动中的重要环节，也会对上诉人的合法权益造成实质影响。政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。事实上，文峰区政府并未将征地补偿安置方案予以公布，亦未征求农民意见，程序违法。（三）补偿方案与补偿安置方案公告性质不同。在本案中，先有国家的征收行为，然后作出补偿方案，最后根据补偿方案并结合当事人的具体情况作出补偿安置方案公告。两种分别属于不同的行政法律关系，基于这两种行为可以产生不同的诉讼请求，这没有背离行政诉讼法的立法目的。（四）一审裁定由于事实认定错误，必然导致适用法律依据错误。原审法院认为以补偿安置方案公告对上诉人的权利义务不产生实际影响、不属于行政诉讼的受案范围为由裁定驳回起诉属于适用法律错误。请求法院依法撤销安阳市中级人民法院作出的（2017）豫05行初22号行政裁定；依法指令安阳市中级人民法院进行立案受理。
被上诉人文峰区政府答辩称：（一）本案的《征地补偿安置方案公告》不具有可诉性。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第十三条的规定，行政行为具有可诉性的前提是该行政行为具有处分性。本案中，无论是文峰区政府印发的《征地补偿安置方案》本身，还是公告行为，都不是独立的行政行为。其中，公告只是发布安置补偿方案的载体，目的是让相关权利人知道安置补偿的标准和方式，并有机会提出意见，属于程序性行政行为，不涉及终局性问题，对相对人的权利义务没有实质影响，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围，不具有可诉性。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款之规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理。”因此，即使上诉人的起诉是针对补偿方案，其不经文峰区政府协调以及安阳市政府裁决而直接起诉的做法违反法律规定，应当予以驳回。（二）《安阳市文峰区政府征地补偿安置方案公告》以及答辩人的公告行为合法正当，未损害上诉人的合法权益。首先，法律依据上，该公告的法律依据是《中华人民共和国土地管理法》以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》，前者是由全国人大制定的法律，后者是由国务院出台的行政法规，二者都是具有权威性的法律文件，这从根本上肯定了文峰区政府公告的正当性。其次，在程序上，根据上述两部法律法规的规定，文峰区政府在征地安置方案确定后，向上诉人所在的村集体发布了该公告，公示了补偿方案内容，并通过村集体召开村民大会的方式，听取了村民的意见，该程序有晁家村村委会出具的证明为证，听取了村民的意见，该程序合法。（三）上诉人的起诉不符合法律规定。文峰区政府的公告行为以及公告内容是不产生终局效力的程序性行政行为，对上诉人的权利义务没有实际影响，不具有可诉性，且公告内容及程序合法正当。此外，上诉人不经协调直接与裁决直接起诉不符合法律规定。请求法院驳回上诉人的上诉，维护文峰区政府的合法权益。
被上诉人安阳市政府答辩称，安阳市政府作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告。文峰区政府具有作出本案被诉公告的法定职责。根据晁家村村委会出具的证明，能够证明该村已召开村民代表大会，听取了被征地村民的意见，文峰区政府作出的征地安置方案符合规定。请求维持一审裁定，驳回上诉。
本院经审理查明的事实与一审法院审理查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，上诉人高良只请求依法撤销《安阳市文峰区人民政府征地补偿安置方案公告》（〔2016〕第7号），其实质上是对该公告中的补偿标准不服，该公告显示补偿标准包含土地补偿安置标准和被征收土地所涉及的农业人口的安置途径两个方面内容。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“……对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”的规定，在征收土地过程中出现的征地补偿安置争议，应先经过协调，经协调达不成一致意见的，由批准征收土地的人民政府作出裁决决定。高良只称向安阳市政府申请行政复议的行为即代表申请行政裁决，因安阳市政府并非批准征收土地的人民政府，故该主张不成立。本案中，在所涉征地补偿安置争议未依法经协调和裁决的情况下，直接向人民法院提起诉讼的，不属于人民法院的受案范围。综上，上诉人高良只的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审裁定正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持一审裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 李继红
审 判 员 段励刚
代理审判员 刘洋洋
二〇一七年十一月十五日
书 记 员 陈盼盼