浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙01行终742号
上诉人（原审原告）李丽娟，女，汉族，1962年7月27日出生，住杭州市下城区。
被上诉人（原审被告）杭州市公安局上城区分局，住所地杭州市中河中路88号。
法定代表人秦文，局长。
委托代理人陈军军、孔冬宁，杭州市公安局上城区分局工作人员。
被上诉人（原审被告）杭州市上城区人民政府，住所地杭州市上城区惠民路3号。
法定代表人金承涛，区长。
委托代理人赵纳佳，杭州市上城区人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人徐杨超，浙江金道律师事务所律师。
上诉人李丽娟因治安行政处罚及行政复议一案，不服杭州铁路运输法院作出的（2017）浙8601行初78号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2017年1月17日，杭州市公安局上城区分局（以下简称上城区公安分局）作出杭上公（清）行罚决字[2017]10048号《行政处罚决定书》，认定：2017年1月14日李丽娟在北京天安门地区滞留，不按规定途径、法定程序、法定方式到非信访接待场所上访。李丽娟的行为已构成寻衅滋事。经查证，李丽娟属六个月内曾受过治安管理处罚，对其从重处罚。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第四项、第二十条第四项之规定，决定给予李丽娟行政拘留十日的行政处罚。
2017年5月11日，杭州市上城区人民政府（以下简称上城区政府）作出杭上复[2017]第11号《行政复议决定书》，维持上城区公安分局作出的杭上公（清）行罚决字[2017]10048号《行政处罚决定书》。
原审法院经审理查明：2017年1月14日，李丽娟在北京天安门地区滞留，不按法定途径、法定程序、法定方式到非信访接待场所上访，被北京市公安局天安门地区分局治安大队训诫。同月16日，上城区公安分局接报案后予以受案登记，对李丽娟进行传唤并通知其家属，且对李丽娟和相关证人进行询问。同月17日，上城区公安分局延长询问查证时间至24小时，向李丽娟告知拟作出行政处罚及陈述和申辩的权利，并对其陈述和申辩进行复核，后作出案涉行政处罚决定，给予李丽娟行政拘留十日的行政处罚，将《行政处罚决定书》直接送达李丽娟并通知其家属。在李丽娟申请暂缓执行后，上城区公安分局经审核决定不予暂缓执行拘留。另查明：李丽娟不服案涉行政处罚决定，在2017年3月13日向上城区政府申请行政复议。同年3月16日，上城区政府受理复议申请，并通知上城区公安分局在收到书面申请副本之日起10内提交书面答复和作出被诉行政行为的全部证据、依据和其他有关材料。上城区公安分局依法提交书面答复及相关证据材料。同年5月11日，上城区政府作出《行政复议决定书》。同年5月13日，李丽娟收到《行政复议决定书》。又查明：2016年7月16日，上城区公安分局作出杭上公（清）行罚决字[2016]10874号《行政处罚决定书》，认定李丽娟于同年6月30日在北京市中南海周边滞留，不按规定信访，于同年7月13日又在北京市中南海周边滞留，不按规定信访，其行为扰乱公共场所秩序，决定给予李丽娟行政拘留十日的行政处罚。
原审法院认为：《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。”《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”在本案中，李丽娟的户籍地在杭州市上城区，上城区公安分局具有依法作出被诉行政处罚决定的职权。北京市公安局天安门地区分局治安大队对李丽娟出具的《训诫书》系国家执法机关依职权作出的公文书证，证实李丽娟于2017年1月14日在北京天安门地区滞留，不按法定途径、法定程序、法定方式到非信访接待场所上访的事实。李丽娟没有举出足以反驳该公文书证的相反证据，其随身携带佛珠和经书的事实不能否定其进京非访的事实。天安门周边区域并非信访接待场所，不接待信访人员走访。鉴于该区域的特殊性，李丽娟的行为可以确定为非正常上访行为。李丽娟在2016年7月16日因实施非正常上访行为被处以行政拘留十日的行政处罚，具有六个月内曾受过治安管理处罚的情节。上城区公安分局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第（四）项、第二十条第（四）之规定对李丽娟作出行政拘留十日的行政处罚决定，适用法律正确，量罚亦无不当。上城区公安分局接报案后及时受理登记，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十七条、《公安机关办理行政案件程序规定》第四十七条之规定；以涉嫌寻衅滋事为由传唤李丽娟并制作《询问笔录》，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条之规定；因情况复杂，可能适用行政拘留处罚，将询问查证时间延长至24小时，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十三条之规定；在作出《行政处罚决定书》前告知陈述、申辩权，在作出《中华人民共和国行政处罚决定书》后及时送达李丽娟，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十四条、第九十七条之规定；在李丽娟申请暂缓执行行政拘留后，经审批确定其理由不符合法律规定，未同意暂缓执行行政拘留，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第一百零七条、《公安机关办理行政案件程序规定》第一百九十七条第一款、第二款、第一百九十八条第（三）项之规定，行政处罚程序合法。上城区政府在收到复议申请后及时受理，通知上城区公安分局进行复议答复并要求提交相关证据、依据，在法定期限内审理并作出复议决定，且将《行政复议决定书》送达李丽娟，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第二十八条第一款第（一）项、第三十一条之规定，行政复议程序合法。综上，上城区公安分局作出的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序；上城区政府作出的行政复议决定程序合法。李丽娟的诉讼理由不能成立，对其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回李丽娟的诉讼请求。案件受理费50元，由李丽娟负担。
上诉人李丽娟上诉称：上城区公安分局不具有治安管理处罚权。上诉人的居住地在下城区，上城区公安分局既非涉嫌违法行为地，也非上诉人的居住地公安机关。对上诉人的治安处罚没有证据支持。案中三个证人都某，不能证明上诉人在北京的行为。上城区公安分局适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第（四）项适用法律错误，任意剥夺上诉人自由，属于违法自由裁量。根据《信访条例》的相关规定，对违法信访的劝阻、批评或者教育是其他措施的前提，劝阻、批评、教育不能解决的，才能采取训诫、警告、治安处罚或追究刑事责任的措施，只能选择其一，不能既训诫又处罚。公民的人身自由、旅行自由、宗教信仰自由不容侵犯。请求：1、撤销杭州铁路运输法院（2017）浙8601行初78号行政判决书，依法改判，支持上诉人在一审中的诉讼请求；2、诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人上城区公安分局答辩称：原判决认定事实清楚。2017年1月14日，上诉人在北京天安门地区滞留，不按规定途径、法定程序、法定方式到非信访接待场所上访，被北京公安查获。上城区公安分局于1月16日接报案，即受案并调查，后依照法定程序决定对上诉人作出行政拘留十日的行政处罚，并将《行政处罚决定书》送达上诉人。原判决程序合法，严格依照行政诉讼法的相关规定，进行公开开庭、依法审理，对证据进行了全面、负责的审查，确认了证据之间的关联。原判决适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人上城区政府答辩称：上城区公安分局对上诉人违反治安管理的行为具有管辖权。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”上诉人的户籍地在上城区，其涉及的案件亦非卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件，因此上城区公安分局具有管辖权。本案证据证明上诉人实施了非正常上访行为。北京市公安局天安门地区分局治安大队对上诉人出具了《训诫书》，这是国家机关依职权制作的公文文书，可以证明上诉人于2017年1月14日在北京天安门地区滞留，不按法定途径、法定程序、法定方式到非信访接待场所上访的事实。鉴于上诉人并未举出足以反驳《训诫书》的相反证据，《训诫书》的内容应当采信，可以认定上诉人存在非正常上访行为。原判决适用法律法规正确。上诉人前往天安门地区非正常上访，足以认定其存在寻衅滋事行为。上城区公安分局适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第（四）项的规定对上诉人进行处罚符合法律规定。根据《信访条例》第四十七条规定，信访人违反本条例第十八条、第二十条规定，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚。据此，上城区公安分局对上诉人的违法行为给予治安处罚符合上述规定。请求依法判决驳回上诉，维持原判。
二审中，上诉人向本院提交证人出庭作证申请书，申请证人包正宇、毛某、鲁坚出庭作证。本院认为，上城区公安分局提供的对包正宇、毛某、鲁坚三人的调查笔录内容清晰明确，与案中其他证据无冲突，上诉人亦未能提供证据或线索对调查笔录的内容提出质疑，故原审法院未准许上诉人申请证人出庭作证的申请并无不当。对上诉人在二审中提出证人出庭作证的申请，本院不予准许。
本院认为，原审法院对证据的采信符合法律规定。
根据予以采信的证据，本院对原审法院查明的事实予以确认。
本院认为：《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。据此，对于治安案件的管辖，法律已授权公安部作出规定。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、引诱、容留、介绍卖淫、赌博的案件除外。居住地包括户籍所在地和经常居住地。本案中上诉人李丽娟的户籍地在上城区。据此，上城区公安分局对案涉治安违法行为具有管辖权。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条规定“有下列行为之一的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。
情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款：……（四）其他寻衅滋事行为。”案中证据证明，李丽娟于2017年1月14日在北京市天安门地区滞留，不按规定信访。天安门地区并非信访接待场所，不接待信访人员走访。鉴于该区域的特殊性，李丽娟的前述上访行为应确定为非正常上访行为，构成寻衅滋事。上城区公安分局接报案后进行受理登记，经调查后对李丽娟作出杭上公（清）行罚决字[2017]10048号行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序亦无不当。上城区政府作出的复议决定程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人李丽娟负担。
本判决为终审判决。
审判长 张 波
审判员 秦 方
审判员 王银江
二〇一七年十一月十三日
书记员 叶 嘉
附：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。
（二）原判决、裁定认定事实错误
者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更。
（三）原判决认定基本事实不清、
据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。
（四）原判决遗漏当事人或者违法
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。