重庆市高级人民法院行 政 判 决 书（2017）渝行终53号上诉人（一审原告）欧祖明，男，1961年10月28日出生，汉族，重庆市铜梁区人，住重庆市铜梁区。被上诉人（一审被告）重庆市铜梁区人民政府，住所地重庆市铜梁区巴川街道办事处龙都路50号。法定代表人常斌，区长。委托代理人吴凤霞，重庆市铜梁区人民政府工作人员。委托代理人雷兴伟，重庆市铜梁区人民政府工作人员。欧祖明因诉重庆市铜梁区人民政府（简称铜梁区政府）环境整治通告一案，不服重庆市第一中级人民法院（2016）渝01行初536号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案现已审理终结。一审法院查明，铜梁区政府于2015年7月6日向重庆市人民政府呈报了《关于恳请审批铜梁区新增城区集中式饮用水源地保护区划分方案的紧急请示》，该请示载明：因铜梁城区集中式饮用水源取水点由琼江调整至涪江和小北海水库，故报请重庆市人民政府审批《铜梁区新增城区集中式饮用水源地保护区划分方案》。该方案中将安居涪江提水工程水源确定为涪江，并划定一级保护区为：取水口上游1000米，下游100米的整个河段水域，及洪水期正常水位河道边缘水平纵深50米与水域长度相同的陆域范围；二级保护区为：取水口上游1000米至3000米，下游100米至200米的整个河段水域，及洪水期正常水位河道边缘水平纵深50米与水域长度相同的陆域范围。2015年10月19日，重庆市人民政府批复原则同意了铜梁区政府的上述方案，并要求铜梁区政府严格按照有关法律法规要求，加强集中式饮用水水源地管理，全面开展集中式饮用水水源地保护工作，确保人民群众饮水安全。铜梁区政府在收悉重庆市人民政府批复后，于2015年10月20日作了铜府[2015]127号《重庆市铜梁区人民政府关于涪江饮用水源保护区环境整治的通告》（简称《通告》）。该《通告》载明：根据《中华人民共和国水污染防治法》、《重庆市长江三峡水库库区及流域水污染防治条例》、《重庆市饮用水源保护区防治办法》等相关规定，经区政府研究，决定对涪江饮用水源保护区进行环境综合整治，并通告：铜梁安居提水工程涪江取水点上游1000米至下游100米整个河段水域及相应水域对应的河岸陆域纵深50米为饮用水源一级保护区；取水点上游1000米至3000米、取水点下游100米至300米整个河段水域及相应水域对应的河岸陆域纵深50米为饮用水源二级保护区；在饮用水源二级保护区内禁止从事泊船、采砂、放养家禽、网箱养殖等活动；在饮用水源一级保护区内，除遵守二级保护区管理规定外，还须禁止从事水产养殖等行为；对违反本通告的单位或个人，由环保、农业、水务等相关职能部门根据有关规定予以处理；违反《中华人民共和国治安管理处罚法》规定的，由公安机关依法处理；涉嫌犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。欧祖明系铜梁区安居镇居民，其于2011年6月13日办理了水域滩涂养殖证，并延展期限到2015年12月31日，长期在安居镇涪江流域从事渔业养殖。欧祖明认为铜梁区政府作出的《通告》将其养殖区域划定为水源保护区，并禁止其继续从事渔业养殖活动，侵犯了其合法权利，故诉至法院请求撤销该《通告》。一审法院认为，铜梁区政府作出的《通告》虽在一定的时间和空间内具有普遍的约束力，在作出时亦未明确针对特定的行政相对人，但欧祖明举示证据证明其长期在该《通告》划定的水源保护区内从事渔业养殖，而《通告》将其养殖流域划定为水源保护区后，禁止在内从事渔业养殖活动，并规定了违反《通告》的相应行为后果，涉及到了欧祖明的实体权利，对其权利义务可能产生影响，故本案应属行政诉讼受案范围。铜梁区政府关于其作出的《通告》不属行政诉讼审查范围的答辩意见不能成立，对此不予支持。《中华人民共和国水污染防治法》第四条第二款规定：“县级以上地方人民政府应当采取防治水污染的对策和措施，对本行政区域的水环境质量负责。”《重庆市长江三峡水库库区及流域水污染防治条例》第二十四条第一款规定：“市、区县（自治县）人民政府应当按照国家和本市规定，建立饮用水水源保护区制度，并划定一级保护区、二级保护区和准保护区。”铜梁区政府据此具有就辖区内饮用水水源保护区进行划定，并采取相应措施对水源予以保护的法定职权。故本案中被诉《通告》系铜梁区政府履行其法定职权的行为。该《通告》作出的目的是为了防治饮用水源污染，确保广大人民群众生产、生活用水安全，其行政目的也符合上述法律、法规的具体规定。铜梁区政府作出《通告》前，经过了公开征求意见、合法性审查、会议审议等程序，并已报经重庆市人民政府批复同意，并无违反法定程序之处，且《通告》的内容有相应事实证据支持，符合法律规定，故该《通告》应属合法。欧祖明虽曾依法办理了水域滩涂养殖证，获得从事渔业养殖的行政许可，但根据《中华人民共和国行政许可法》第八条的相关规定，行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。欧祖明如对依该《通告》可能产生的后续行政行为存有异议，可另行主张权利救济。综上，铜梁区政府具有作出被诉《通告》的法定职权，作出该《通告》的行政目的合法，其提供的证据足以证明《通告》认定的事实清楚，适用法律正确，程序合法。欧祖明起诉认为该《通告》违法侵害其合法权利，请求予以撤销的诉讼请求及理由缺乏事实和法律依据。不能成立，依法应予驳回。据此，根据中华人民共和国《行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回欧祖明的诉讼请求；案件受理费50元，由欧祖明负担。欧祖明不服一审判决提出上诉称，1、一审法院对于铜梁区政府发布《通告》的动机和目的没有查清，属于认定事实不清；2、本案应当适用《中华人民共和国渔业法》和《中华人民共和国水污染防治法》相关条款，一审法院适用法律错误；3、铜梁区政府非法强占上诉人的养殖基地，造成停产停业的损失，应当依法加倍赔偿。请求二审法院撤销一审判决，依法改判。铜梁区政府在二审中未提交书面答辩意见。欧祖明在法定期限内向一审法院提交并举示了以下证据：1.《通告》，拟证明铜梁区政府作出了被诉《通告》。2.渝铜梁县府（淡）养证[2011]第00106号水域滩涂养殖证；3.重庆市农村劳动力转移培训阳光工程的培训资料；4.铜梁县农业局《关于我县渔业社的组建及发展情况说明的函》；证据2-4拟证明欧祖明长期在安居镇水域从事养殖业。5.水域内网箱丈量情况明细表；6.鉴定申请书及委托书；7.信访事项受理告知书；8.证明；9.照片、水费发票。证据5-9拟证明欧祖明多次就拆除网箱养殖一事要求铜梁区政府补偿。铜梁区政府在法定期限内向一审法院提交并举示了以下证据、依据：1.《通告》；2.《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条；证据1、2拟证明欧祖明的起诉不属行政诉讼审查范围。3.铜梁区政府《关于恳请审批铜梁区新增城区集中式饮用水源地保护区划分方案的紧急请示》；4.重庆市人民政府《关于铜梁区新增城区集中式饮用水源地保护区划分方案的批复》；5.《中华人民共和国水污染防治法》第五十六条第二款；证据3-5拟证明铜梁区政府制定《通告》事实根据充分。6.铜梁区公众信息网上公开征求意见的截图；7.铜梁区政府法制办关于《通告》的合法性审查意见；8.铜梁区政府常务会议纪要；证据6-7拟证明铜梁区政府制定《通告》程序合法。9.《中华人民共和国水污染防治法》第五章；10.《重庆市长江三峡水库库区及流域水污染防治条例》；11.《重庆市饮用水源污染防治办法》。证据9-11拟证明铜梁区政府制定《通告》内容合法。经一审庭审质证，欧祖明对铜梁区政府举示的证据及依据真实性均无异议。但认为《通告》作出时间在其从事渔业养殖之后，不能以此否定其从事渔业养殖的合法性；且本案应属行政诉讼审理范围。铜梁区政府对欧祖明举示的证据1、2无异议；对证据3、6、7、8的真实性无异议，但认为与本案无关联性；对证据4、5、9的真实性不予认可，且认为与本案无关联性。一审法院经审查对上述证据认证如下：铜梁区政府举示的证据及依据均与本案具有关联性，内容客观真实，收集程序合法，能够反映本案基本事实及法律适用，均予以采信。欧祖明举示的证据1、2与本案有关联，内容客观真实，收集程序合法，予以确认。欧祖明举示其他证据，因与本案被诉行政行为的合法性并无关联，不予采纳。前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，上述证据可以作为本案的定案依据。一审法院根据上述有效证据认定的事实属实，本院予以确认。二审期间，铜梁区政府向本院补充提交了铜府[2015]132号《重庆市铜梁区人民政府关于更正的通知》，以及铜梁区政府官方网站上《关于更正的通知》截图，以证明一审期间双方提交的《通告》后来经过了更正，将“取水点下游100米至300米整个河段水域及相应水域对应的河岸陆域纵深50米为饮用水源二级保护区”更正为“取水点下游100米至200米整个河段水域及相应水域对应的河岸陆域纵深50米为饮用水源二级保护区”。欧祖明质证认为，对该两份证据的真实性、合法性予以认可，但该两份证据与本案无关。本院经审查认为，该两份证据与本案有关联，内容客观真实，收集程序合法，本院予以采信。二审中另查明，2015年10月27日，铜梁区政府发布《重庆市铜梁区人民政府关于更正的通知》，并在其官方网站上予以公布。将原于2015年10月20日发布的《通告》中“取水点下游100米至300米整个河段水域及相应水域对应的河岸陆域纵深50米为饮用水源二级保护区”更正为“取水点下游100米至200米整个河段水域及相应水域对应的河岸陆域纵深50米为饮用水源二级保护区”。本院认为，一、关于铜梁区政府是否具有相关法定职权的问题。根据《中华人民共和国水污染防治法》第四条第二款“县级以上地方人民政府应当采取防治水污染的对策和措施，对本行政区域的水环境质量负责”及《重庆市长江三峡水库库区及流域水污染防治条例》第二十四条第一款“市、区县（自治县）人民政府应当按照国家和本市规定，建立饮用水水源保护区制度，并划定一级保护区、二级保护区和准保护区”的规定，铜梁区政府具有建立饮用水水源保护区制度，划定一、二级保护区的法定职权。故铜梁区政府具有发布本案被诉《通告》的法定职权。二、关于被诉《通告》的内容是否合法的问题。被诉《通告》的内容主要是发布铜梁区安居涪江提水工程的一、二级保护区范围，以及在一、二级保护区范围禁止的相关行为。关于“安居涪江提水工程的一、二级保护区范围”这一内容，根据《中华人民共和国水污染防治法》第五十六条“饮用水水源保护区的划定，由有关市、县人民政府提出划定方案，报省、自治区、直辖市人民政府批准”的规定，安居涪江提水工程的一、二级保护区范围是经过重庆市人民政府渝府[2015]51号《重庆市人民政府关于铜梁区新增城区集中式饮用水水源地保护区划分方案的批复》批准确定的，符合上述规定。关于“在一、二级保护区范围禁止的相关行为”这一内容，《通告》中所列明的禁止行为符合《重庆市饮用水源污染防治办法》第八条、第九条的相关规定。三、关于铜梁区政府发布《通告》的程序是否合法的问题。铜梁区政府发布《通告》前，经过了公开征求意见、合法性审查、会议审议等程序，符合相关程序规定。综上，一审判决认定主要事实清楚，适用法律正确。欧祖明的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由欧祖明负担。本判决为终审判决。审判长 尹 洁审判员 乐 敏审判员 谭秋勤二〇一七年四月六日书记员 李小燕