山东省高级人民法院
民 事 判 决 书
（2017）鲁民终1930号
上诉人（原审原告）：威海广能供热有限公司，住所地山东省威海市祺山路66-2号。
法定代表人：孙宝范，该公司执行董事。
委托诉讼代理人：刘学进，男，该公司职员。
委托诉讼代理人：高玉刚，北京大成律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：威海临港经济技术开发区管理委员会，住所地山东省威海临港经济技术开发区管委江苏东路。
法定代表人：于文江，该管理委员会主任。
被上诉人（原审被告）：威海临港经济技术开发区建设局，住所地山东省威海临港经济技术开发区江苏东路。
法定代表人：林刚，该局局长。
以上两被上诉人共同委托诉讼代理人：栾卫建，山东凌云志律师事务所律师。
以上两被上诉人共同委托诉讼代理人：丛海威，山东凌云志律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：威海市南郊热电有限公司，住所地山东省威海临港经济技术开发区202省道东、开元路南。
法定代表人：宋洪昭，该公司总经理。
委托诉讼代理人：王卫东，山东时中律师事务所律师。
委托诉讼代理人：邢晓雨，山东时中律师事务所律师。
�诉人威海广能供热有限公司（简称广能公司）因与被上诉人威海临港经济技术开发区管理委员会（简称临港管委会）、威海临港经济技术开发区建设局（简称临港建设局）、威海市南郊热电有限公司（简称南郊公司）所有权确认、返还原物纠纷一案，不服山东省威海市中级人民法院（2016）鲁10民初6号民事判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭，开庭进行了审理。上诉人广能公司的委托诉讼代理人刘学进、高玉刚，两被上诉人临港管委会、临港建设局的共同委托诉讼代理人栾卫建、丛海威，被上诉人南郊公司的委托诉讼代理人邢晓雨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
广能公司上诉请求：撤销威海市中级人民法院作出（2016）鲁10民初6号民事判决，改判支持广能公司的各项诉讼请求；被上诉人承担一、二审诉讼费用。事实和理由：原审判决�定事实不清，适用法律错误。一、原审判决在认定广能公司建造了涉案供热设施的同时，否认广能公司对供热设施享有所有权，违反了物权法第30条的规定。没有任何证据证明广能公司投资建设涉案供热设施属于“代建”行为。物权法第30条规定“因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力”。应当认定广能公司基于“合法建造”行为取得涉案供热设施的所有权。二、原审判决以建设资金来源包括配套费，且配套费金额高于固定资产原值为由，否认广能公司对供热设施的所有权，混淆了物权和债权法律关系，缺乏事实和法律依据。首先，涉案供热设施的建设资金来源是多方面的，不能认定建设资金全部是配套费。涉案供热设施的资金来源包括自有资金、银行贷款、配套费以及公司作为供热企业收取的供暖费、蒸汽费。上述资�形成一个资金池，该资金池内资金共同用于公司的管网建设、管网维护、日常营业支出、偿还负债等用途。不能简单地认为建设资金全部是配套费。其次，广能公司收取的配套费用于以下三个用途，一是供热设施的建设，二是供热设施的管理、维护，三是用于弥补经营亏损。因此，不能简单的认定配套费全部用于了涉案供热设施的建设。经营亏损的产生并非由于广能公司经营不善，而是因为政府确定的供暖费、蒸汽费价格低于企业的成本价格，必然导致亏损的发生。再次，配套费的性质属于另外一个法律关系，与本案无关，不影响涉案供热设施的所有权归属。因此，建设资金来源包括配套费，且配套费高于固定资产原值的事实不能否认广能公司依据物权法取得所有权。三、被上诉人在本案和另案中均认可广能公司是涉案供热设施的所有权人，只不过主张广能公司因涉案供热设施被转让或收归国有而丧失了所有权。原审判决对此视而不见，是导致事实认定错误的重要原因。首先，临港建设局与广能公司、威海京润燃料有限责任有限公司执行异议之诉一案中，临港建设局主张其己经以500万元受让了包括锅炉在内的涉案供热设施。本案一审庭审中，临港建设局仍主张其已经受让涉案供热设施或已经将其收归国有（详见庭审笔录）。然而，受让和收归国有均是以认可广能公司是涉案供热设施的所有权人为前提。其次，被上诉人提交的《审计报告》和《评估报告》均将涉案供热设施列为广能公司的固定资产。《评估报告》还载明“对广能公司的股东全部权益在2013年6月30日所表现的市场价值进行评估”，评估范围是“广能公司截止2013年6月30日经审计后资产负债表中反映的全部资产和负债”。四、原审判决以广能公司被取消供热资质，�法行使所有权的管理、使用、收益和处分职能，并已经将供热设施移交为由，否认广能公司对涉案供热设施享有的所有权，属于本末倒置，自相矛盾。广能公司因资质问题无法行使所有权，是以广能公司对供热设施享有所有权为前提，只不过因不具备供热资质无法行使而己。五、原审判决以广能公司将供热设施移交威海工业新区国有资产经营管理有限公司为由，认定广能公司处分了其对供热管网及附属设施的权利，并因此不应再主张权利是错误的。广能公司在政府没有妥善解决资产权属、债务和亏损承担的情况下就移交涉案供热设施，是为了顾全大局，且是在政府承诺给予补偿的基础上。政府违背承诺，在资产移交后拒绝给予补偿。在所有权确认纠纷案件中，即使不能支持广能公司确权的诉讼请求，亦应对权属进行认定。原审法院未对权属进行认定的原因，就是因为广能公司是涉案供热设施唯一的所有权人，认定其他主体为所有权人均确乏法律依据。
临港管委会、临港建设局辩称，原审认定事实清楚，适用法律准确。广能公司的上诉理由不能成立，应驳回上诉，维持原判。一、涉案供热设施属于威海市临港国有资产经营管理有限公司所有，广能公司并非所有人。原审中，临港建设局和临港管委会提交了威海市临港国有资产经营管理有限公司（原威海工业新区国有资产经营管理有限公司，以下简称临港国资公司）与广能公司签订的交接单，对于该清单的真实性，广能公司没有异议。临港国资公司、广能公司双方在交接单上非常清楚地写明，清单内交接的供热系统所有权属于临港国资公司。因此广能公司无权提起确认所有权之诉，更无权要求返还。虽然交接清单仅是涉及草庙子镇区域内的供热设施，但苘山镇与草庙�镇的供热设施性质是一样的，并且都交由南郊公司占有、管理使用；况且南郊公司在原审中承认其并非从广能公司手中接管，因此可以证实广能公司与临港国资公司就涉案全部供热设施均办理了交接手续，所有权人为临港国资公司。二、广能公司占有供热设施期间，只是享有经营、管理的权利，并不享有所有权。原审中，临港建设局提交了评估机构的评估报告，其中载明广能公司经营期间收取配套费6600多万元，而其施工建设的供热设施价值仅有4000万元（含100万元的土地价值），说明供热设施全部是用配套费建设。根据国家及威海市的相应规定，配套费应由财政部门收取，其性质属于政府基金，属于国家所有。配套费只能专款专用，用于基础配套设施的建设。利用国有资金投资建设形成的设施，其所有权应当属于国家所有。临港国资公司作为国有资产经营管理单位，其有权代表国家对涉案供热设施享有所有权。临港财政局出具的证明说明了广能公司收取配套费仅是代财政部门代收，因此广能公司尚未利用的配套费应当返还财政部门。本案中不存在债权和物权混淆的问题。如果认定政府基金投资形成的设施属于私人（或私企）所有，必然导致国有资产流失。如果认定属于私人、私企所有，私人或私企又不同意交接，那么必然要重新建设，又需再次要求用热单位和个人缴纳配套费，如此明显不公平，更不具履行可能性。供热企业从事供热经营必须取得行政许可，其根据许可从事相应的供热经营。供热设施的建设，规划、决定权在政府，并非供热企业；供热企业仅是利用国家拨付或代收的配套费进行组织施工。即供热设施建设的决策、投资主体是政府，相应供热设施的所有权应当属于政府。三、随着国家经济体制的改革，投融资�式变化多样，市政公用设施的投资、建设主体也出现多样化，但万变不离其宗，确定所有权最根本的要件是看投资人是谁。如投资人是私企或私人的，特许经营期间，私企、私人享有其投资建设的建筑产品所有权，但特许经营期届满，所有权归国家所有。特许经营期未满，但因政府原因导致合同解除的，所有权也属于国家，国家只是给予企业一定的补偿。因此无论是根据以前的规定或历史状况，还是目前的相关规定，所有权不会属于终止供热资格的企业。
南郊公司辩称，南郊公司对管理使用涉案供热设施没有过错，不应承担任何责任。
广能公司向一审法院起诉请求：1.确认位于威海临港经济技术开发区草庙子镇、苘山镇的供热设施（包括供热管网、供热站、换热站、办公用房、锅炉房及锅炉等）归广能公司所有；2.临港管委会、临港建设局及南郊公司返还上述供热设施。
一审法院认定事实：
广能公司自成立后负责威海临港经济技术开发区草庙子镇和苘山镇的区域供热，2013年因未取得供热经营资质，退出了威海供热市场。2013年10月25日，广能公司和临港建设局签订协议书一份，载明为保证工业新区的正常供热，工业新区管委会接手供热事宜，鉴于双方在亏损补贴金额方面没有达成一致意见，为缓解广能公司资金紧张，经双方协商，临港建设局预付广能公司因煤气价格倒挂产生的亏损补贴300万元。
2013年，广能公司将草庙子镇和苘山镇的供热设施移交给威海工业新区国有资产经营管理有限公司，其中草庙子镇的供热设施办理了移交手续并签订了交接清单，苘山镇的供热设施无相关手续。后南郊公司接管上述供热设施。
受威海工业新区国有资产经营管理有限公司的委托�山东英华会计师事务所有限公司和山东汇德资产评估有限公司分别于2013年9月16日和9月28日出具（2013）英华内审字第067号和汇德评报字（2013）第17号评估报告，载明2006年至2013年6月广能公司经营期间共收取配套费76621452.73元，供热供气设施投资形成固定资产原值39820313.8元。
2016年3月3日，威海临港经济技术开发区财政局出具证明，证实根据威海市政府《关于收取城市基础设施配套费有关问题的通知》（威政办发2003第23号），城市基础设施配套费收取单位为财政部门。在实践中，为了便于供热企业及时收拢资金，城市基础设施配套费中的集中供热设施建设费部分，由供热企业进行代收。
另查明，威海市人民政府《威海市城市集中供热管理办法》第十三条规定，用户交纳的供热设施建设费形成的集中供热设施属于公有资产，竣工后由国资、审计和市�热主管部门进行资产评估，按公有资产管理。后威海市人民政府《关于公布市政府规范性文件清理结果的决定》（威政发2012第13号）明确上述管理办法不再适用。此外，双方均未能提供案涉供热设施的产权登记材料。
一审诉讼中，广能公司主张案涉供热设施系其建造，资金来源于部分供热设施配套费和部分自有资金，且广能公司收取的供热设施配套费属于其收入而非代收款项。临港管委会和临港建设局则主张广能公司收取配套费的行为属于代收，利用配套费建造的供热设施根据规定属于国有资产，广能公司无权主张权利。
一审法院认为，案涉供热设施无产权登记手续，双方对所有权人产生争议。虽然双方当事人未明确约定广能公司收取供热配套费之性质和用途，但根据相关规定，供热配套费应当由政府收取并专项用于供热设施的建设，即便该�用由广能公司代收，也不能以此改变行政收费的规定用途，即广能公司收取的供热配套费和其建设的供热设施之间具有关联性，且根据审计报告，广能公司收取的配套费已经足以满足供热设施的建造需要，故在此情况下，也不宜抛开供热设施的建设资金来源而简单的将建造者确认为所有权人。同时，广能公司虽然主张该供热设施系其建造，但供热设施具有社会公用性质，广能公司在已经取消供热资质的情况下，无法行使所有权的管理、使用、收益、处分之权能，且双方均认可该供热设施已经由广能公司移交给威海工业新区国有资产经营管理有限公司，表明广能公司已经将案涉供热设施的权利予以处分，亦不应再对案涉供热设施主张权利。综上，广能公司的主张理由不当，于法无据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国物权法》第七条、第三十九条规定，判决：驳回威海广能热电有限公司的诉讼请求。案件受理费291800元，由威海广能热电有限公司负担。
二审中，当事人没有提交新证据。二审审理查明的事实与一审查明事实一致，本院予以确认。
本院认为，二审争议的焦点问题：广能公司是否对涉案供热设施（包括房屋）享有所有权，一审法院驳回诉讼请求是否正确。
广能公司请求确权的案涉供热设施，标的包含房屋和锅炉、管网等设施、设备，其中房屋并未办理产权登记手续。供热设施具有社会公用性质，且根据相关规定，供热经营企业应当取得供热经营资质，才可以进行该项经营，而供热配套费则应当由政府收取并专项用于供热设施的建设。在本案中，广能公司收取供热配套费的行为，应当认定为属于代收行为。广能公司代收供热配套费以后，亦应当用于供热设施的建设，而不能改变�行政收费的规定用途。广能公司虽然组织实施了涉案供热设施的建设，但却并非全部由其自有资金所建，广能公司亦认可资金来源于部分供热设施配套费和部分自有资金。根据评估报告，广能公司经营期间共收取配套费76621452.73元，供热供气设施投资形成固定资产原值则为39820313.8元。即使广能公司认可的其收取配套费数额6000多万元，亦远高于上述固定资产原值39820313.8元。可见，广能公司主张涉案供热设施系其所建造，应当基于“合法建造”行为取得涉案供热设施的所有权，与上述查明的资金来源情况不符。即使广能公司上诉所主张的涉案供热设施的建设资金来源是真实的，除了供热配套费外，还包括自有资金、银行贷款等，但其收取的供热配套费已经足以弥补其他来源的资金。且鉴于广能公司已于2013年被取消供热经营资质，涉案供热设施已经由广能公司移交给威海工业新区国有资产经营管理有限公司，所以，广能公司主张其对供热设施享有所有权，理由不能成立。一审法院未支持广能公司对案涉供热设施享有所有权的主张，是正确的。
综上所述，广能公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费291800元，由上诉人威海广能供热有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 丁国红
审判员 张 豪
审判员 毕中兴
二〇一七年十二月二十二日
书记员 李 倩