浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）浙杭行终字第85号
上诉人（原审原告）夏永泉。
上诉人（原审原告）余慧耀。
上诉人（原审原告）余慧忠。
上诉人（原审原告）方文娟。
方文娟委托代理人陈国耀。
被上诉人（原审被告）杭州市规划局。
法定代表人张勤。
委托代理人徐雁飞。
委托代理人蒋朝镖。
被上诉人（原审第三人）杭州市国土资源局。
法定代表人卢春强。
上诉人夏永泉、余慧耀、余慧忠、方文娟因诉杭州市规划局规划行政许可一案，不服杭州市江干区人民法院（2009）杭江行初字第59号行政判决，向本院提起上诉。本院于2013年2月16日受理后，依法组成合议庭，并于2013年3月21日公开开庭审理了本案。上诉人夏永泉、余慧耀、余慧忠，以及上诉人方文娟的委托代理人陈国耀，被上诉人杭州市规划局的委托代理人徐雁飞、蒋朝镖到庭参加诉讼。被上诉人杭州市国土资源局经本院合法传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2008年5月26日，杭州市规划局核发地字第（2008）年浙规用证01000253号建设用地规划许可证。该证载明用地单位：杭州市国土资源局；用地项目名称：草庄村R21-25等四个地块；用地位置江干区；用地性质为住宅、幼儿园、商业用地；用地面积：247100平方米。并附建设用地规划许可证副本附件以及1：1000规划用地范围地形图一份。
原审原告夏永泉、余慧耀、余慧忠、方文娟诉至原审法院，请求：撤销地字第（2008）年浙规用证01000253号建设用地规划许可证，由杭州市规划局承担案件诉讼费。
原审法院认定事实如下：2008年5月16日，杭州市国土资源局因草庄村R21-25等四个地块项目向杭州市规划局申请办理建设用地规划许可证，并提交：建设用地规划许可证申请表、杭发改函（2008）158号《关于同意草庄村R21-25等四个地块列入政府储备土地出让前期准备计划的复函》、经规划审定的建设用地总面积布置图、（2008）年浙规定字01000422号《建设项目选址意见书》及附图等材料。杭州市规划局受理后，对杭州市国土资源局的申请事项进行了审查。经审查，杭州市规划局认为该用地项目符合城乡规划要求，于2008年5月有26日向杭州市国土资源局核发了（2008）年浙规用证01000253号建设用地规划许可证。夏永泉、余慧耀、余慧忠、方文娟因不服杭州市规划局作出的地字（2008）年浙规用证01000253号建设用地规划许可证，故向人民法院提起行政诉讼。
原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条第一款规定“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。”杭州市国土资源局因“草庄村R21-25等四个地块”项目向杭州市规划局申请办理建设用地规划许可证，并提交相关的证据材料。杭州市规划局以杭规调（2008）50号《杭州市规划局控制性详细规划局部调整批复单》为依据，核定该项目建设用地的位置、面积、允许建设的范围后，向其颁发地字第（2008）年浙规用证01000253号建设用地规划许可证，被诉具体行政行为符合上述规定，并无不当。综上，有关夏永泉、余慧耀、余慧忠、方文娟要求撤销被诉建设用地规划许可证的诉讼请求，其理由不成立，不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回夏永泉、余慧耀、余慧忠、方文娟的诉讼请求。
宣判后，夏永泉、余慧耀、余慧忠、方文娟不服，向本院上诉称：一、本案认定事实错误。建设项目用地必须符合土地利用总体规划，被上诉人以划拨方式将涉案基本农田保护区的土地用作商业目的不符合国家产业政策，违反法律法规。建设项目以划拨方式获取土地的必须严格依照国家政府划拨程序办理。《中华人民共和国土地管理法》及国土资源部政策法规规定，基本农田保护区内的土地未经国务院批准不得征收，不得将基本农田保护区的土地规划为建设用地。本案杭州市规划局与杭州市国土资源局以划拨方式直接将基本农田转为建设用地违反党纪国法，违反国家法律。杭发改函（2008）158号文不是涉案项目立项批复书，杭州市规划局没有尽到依法审查行政许可前置材料的职责。杭州市国土资源局作为政府的行政单位不得作为行政许可颁发的对象，杭州市规划局违反国家法律以及《中华人民共和国行政许可法》第二条、第三条、第四条的规定。二、原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求违背司法公正。人民法院在审理行政案件时，必须对行政行为的依据作出审查。本案杭州市规划局作出的具体行政行为的合法性并没有进行判定，原审法院不能只对第三人提交申报材料数量的可观性来驳回上诉人的诉讼请求。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项是兜底条款，具体行政行为的证据是否合法不应当以兜底条款作为判决依据，原审判决违反《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条的规定。综上，请求：一、撤销杭州市江干区人民法院作出的（2009）杭江行初字第59号行政判决；二、撤销杭州市规划局作出的地字（2008）年浙规用证01000253号建设用地规划许可证；三、一审、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人杭州市规划局答辩称：一、杭州市规划局的行政许可行为法律依据充分，事实证据完备，程序正当。杭州市规划局依据《中华人民共和国城乡规划法》，具体核发涉案规划许可的职权依据。许可申请人在取得发展改革行政主管部门的审批意见后，向杭州市规划局提出了建设用地规划许可申请，并递交了相关材料，杭州市规划局经审查，认为其申请符合规划要求，遂予以发证，符合法定要求。二、上诉人的上诉理由缺乏依据。上诉人提出农转用和征用土地须按法定程序报批以及本案许可不符合土地利用总体规划的问题，并不属于杭州市规划局审查的职责。该理由不能成立。综上，请求驳回上诉请求，维持原审判决。
被上诉人杭州市国土资源局未向本院提交书面答辩状，亦未列席参加诉讼陈述意见。
原审期间，各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审中，各方当事人均未提交新的证据材料。庭审中，各方以被诉规划许可行为所依据的证据材料是否合法有效，被诉规划许可适用法律是否正确，程序是否合法为争议焦点展开了质证和辩论。
经审查，原判对证据的采信符合法律规定。根据予以采信的证据，本院对原审法院认定的事实予以确认。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条第一款规定“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。”杭州市规划局作为杭州地区城乡规划主管部门，具有作出被诉用地规划许可行为的职权依据。杭州市国土资源局于2008年5月16日，持杭发改函（2008）158号《关于同意草庄村R21-25等四个地块列入政府储备土地出让前期准备计划的复函》等材料向杭州市规划局提出建设用地规划许可申请，杭州市规划局经审核，依据杭规调（2008）50号《杭州市规划局控制性详细规划局部调整批复单》，作出（2008）年浙规定字01000422号建设项目选址意见书，核定了建设用地的位置、面积，并在地字第（2008）年浙规用证01000253号建设用地规划许可证核定了用地面积，作出被诉规划许可，其要件齐备，符合法律规定。上诉人提出的建设项目用地不符合土地利用总体规划及基本农田未经国务院批准不得征收等问题，不属于本案规划许可的审查范围，本院对此不予审查。
综上，被诉具体行政行为认定事实具备主要证据，其作出的行政决定适用法律正确，行政程序并无明显违法之处。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人夏永泉、余慧耀、余慧忠、方文娟负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 秦 方
审 判 员 李 洵
代理审判员 廖珍珠
二〇一三年四月十六日
书 记 员 叶 嘉