江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）赣行终137号上诉人（原审原告）刘效民，男，汉族，1956年11月24日出生，住江西省修水县。委托代理人廖志青，江西人民律师事务所律师。委托代理人肖晓明，江西人民律师事务所律师。被上诉人（原审被告）修水县人民政府。法定代表人张林，县长。委托代理人胡俊，江西东太律师事务所律师。委托代理人周九华，修水县程坊风景区管理委员会党工委书记。上诉人刘效民因诉修水县人民政府交通行政强制一案，不服九江市中级人民法院于2016年6月13日作出的（2015）九中行初字第31号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审认定，修水县人民政府于2013年6月24日作出修综发【2013】27号《修水社会管理综合治理委员会印发〈关于开展东津水库船舶清理整顿专项行动实施方案〉的通知》，由修水县程坊风景区管委会对东津水库库区“三无”船舶进行调查摸底、统一编号，但刘效民的船舶并未到港务监督机构进行登记。2015年6月1日，修水县人民政府作出《修水县人民政府关于开展东津水库库区船舶清理整顿专项行动的通告》，决定从2015年6月1日至同年12月19日，对东津水库库区内的船舶进行清理整顿，整治内容为规范农用船舶，取缔“三无”船舶，规范执法船舶。通告发布后，修水县人民政府经过调查，对于无法确认船舶所属的，集中停放在东津水库码头，并进行了公证，至9月29日，东津水库内的“三无”船舶全部停泊完毕。在集中停泊过程中，修水县人民政府于9月2日发出了船主可以领取船舶的通知。10月19日，船主方向修水县人民政府发出律师函，对该通告的内容提出异议，修水县人民政府收到律师函后，对6月1日的通告进行了审查，并于10月23日又发出《修水县人民政府关于开展东津水库库区船舶清理整顿活动的通告》，对6月1日通告中包括第六条在内的有关条款进行了修改，同时第八条规定“本通告自发布之日起执行，2015年6月1日发布的通告中有与本通告相抵触的条款，以本通告为准”。至本案起诉前，刘效民的船舶已领走。原审认为，修水县人民政府为了保障该县水上交通安全和自来水饮水源的生态环境，对东津水库库区内的船舶进行清理整顿，是为了维护公共利益和社会秩序，确保饮水源不受到污染，避免危害的发生。在行政管理过程中，因原告方的船舶未经过港务监督机构登记，属于无船名、无船号、无船籍港、无船舶证书的船舶，对原告方的船舶进行集中停泊，既符合《中华人民共和国行政强制法》第二条规定的对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，被告依法强制相对人履行义务，也符合交通部《关于实施清理、取缔“三无”船舶通告有关问题的通知》的第二条规定的“加强船舶签证管理工作和对管辖水域的巡逻，发现‘三无’船舶，立即禁止其离港，并责其到指定的水域停泊，查清‘三无’原因……”。结合修水县人民政府于9月2日发出的领取船舶的通知及大部分船舶被领走的事实，可以得知修水县人民政府所采取的行政强制措施并不是扣押，而是其他行政强制措施，故对刘效民所诉确认修水县人民政府扣押其船舶行为违法的请求，不予支持。对于刘效民的船舶，并未到港务监督机构进行登记，应属于无船名无船号、无船籍港、无船舶证书的船舶。对于“三无”船舶，国务院于1994年10月16日生效的《国务院对清理、取缔“三无”船舶通告的批复》第二条规定，由港监和渔政渔监部门对停靠在港口的“三无”船舶禁止离港，予以没收，等等。1995年1月4日公布实施的《交通部关于实施清理、取缔“三无”船舶通告有关问题的通知》也作出了相关规定，由港监机构作为执法主体。2002年8月1日实施的《中华人民共和国内河交通安全管理条例》规定由海事管理机构对所辖内河通航水域实施水上交通安全管理，同时对船舶航行的条件作出了规定。该条例第六十一条规定，海事管理机构依照本条例实施监督检查时，可以根据情况对违反本条例有关规定的船舶，采取责令临时停航、驶向指定地点，禁止进港、离港，强制卸载、拆除动力装置、暂扣船舶等保障通航安全的措施。该条例也明确县级以上地方各级人民政府应当加强本行政区域内的内河交通安全管理工作，建立、健全内河交通安全责任制。2010年12月30日，江西省人民政府办公厅出台了《江西省人民政府办公厅关于进一步加强水上安全生产工作的意见》（赣府厅发【2010】88号）指出港航、海事管理机构负责内河交通安全统一监督管理。综上所述，修水县人民政府作为县级人民政府有权作出对于开展东津水库库区船舶清理整顿的通告，对于库区的“三无”船舶，应由海事管理机构依照相关法律法规进行执法。修水县人民政府在收到船主方的《律师函》后，对2015年6月1日通告的内容进行了审查，认为其2015年6月1日通告中第六条的内容违反了相关法律规定，于10月23日作出了《修水县人民政府关于开展东津水库库区船舶清理整顿活动的通告》，对2015年6月1日通告中第六条的内容进行了修改，原审认为2015年6月1日通告中第六条内容不合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条规定，将向修水县人民政府提出处理建议。对于10月23日通告中第六条的规定，未违反相关法律法规的规定，对刘效民要求确认10月23日《修水县人民政府关于开展东津水库库区船舶清理整顿活动的通告》中涉及侵犯其合法财产的内容违法的诉讼请求，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条、六十四条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（二）项之规定，判决驳回原告刘效民的诉讼请求。本案诉讼费50元，由原告刘效民负担。上诉人刘效民不服一审判决提出上诉，请求撤销一审判决，改判支持其诉讼请求。具体理由是：1、原审判决所适用的法律与认定的事实完全相反。对于《修水县人民政府关于开展东津水库库区船舶清理整顿专项行动的通告》内容的合法性，一审法院作出了内容不合法的认定,而判决书依据的是《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（二）项之规定，该规定内容为“被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的”，也就是说一审法院认为被上诉人的行政行为合法但存在合理性问题，所以驳回上诉人的诉讼请求。一审判决所适用的法律与其认定的事实相反，二审应予以纠正。2、一审错误适用已经废止的法规。一审法院认定被上诉人扣押上诉人船舶行为不违法，认定的法律依据包括《交通部关于实施清理、取缔“三无”船舶通告有关问题的通知》，该规定已因规范性文件中设定处罚、强制等管理措施而被废止，一审法院以此作为认定事实的法律依据是错误的，二审应予纠正。3、一审法院行政判决书尾部没有告知如对一审判决不服，有权向上级法院提起上诉的权利的内容，直接剥夺了上诉人的诉权。被上诉人修水县人民政府答辩认为，一审法院认定事实清楚，适用法律并无不当，请求驳回上诉人的上诉请求，维持原判。具体理由是：1、一审法院对2015年6月1日通告第六条内容审查后，采用的裁判方式符合法律规定。2、根据国务院法制办公室官网显示，一审法院所引用的《国务院对清理、取缔“三无”船舶通告的批复》未失效或废止。根据交通部2016年6月1日交办发（2016）95号《关于废止一批政策性文件的规定》，一审法院所引用的《交通部关于实施清理、取缔“三无”船舶通告有关问题的通知》未失效或废止。3、答辩人对怠于停靠的“三无船舶”，由相关职能部门拖至码头，并通知船主领取，该管理措施符合《中华人民共和国内河交通安全管理条例》的规定。4、一审判决书尾部虽遗漏了交代上诉权，这一瑕疵一审法院已通过裁定补正。上诉人在法定期限内提起了上诉，并没有影响上诉人的上诉权。双方当事人向一审法院提交的证据材料已全部向本院随案移送，本院经查证核实，对其证据效力，予以确认。本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致。本院认为，《中华人民共和国行政强制法》第二条规定：“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为”。修水县人民政府为了保障该县水上交通安全和自来水饮水源的生态环境，对辖区东津水库库区内的船舶进行清理整顿，是为了维护公共利益和社会秩序，确保饮水源不受到污染，避免危害的发生，具有正当性和必要性。修水县人民政府对上诉人船舶进行集中停泊的行为是对船舶的暂时性控制，是为了防止证据损毁、避免危害发生的中间行为，是为保证最终行政行为的作出所采取的措施，属于行政强制措施。《中华人民共和国内河交通安全管理条例》第五条规定：“县级以上地方各级人民政府应当加强本行政区域内的内河交通安全管理工作，建立、健全内河交通安全管理责任制”。第二十四条规定：“船舶应当在码头、泊位或者依法公布的锚地、停泊区、作业区停泊；遇有紧急情况，需要在其他水域停泊的，应当向海事管理机构报告”。该条例第六十一条规定：“海事管理机构依照本条例实施监督检查时，可以根据情况对违反本条例有关规定的船舶，采取责令临时停航、驶向指定地点，禁止进港、离港，强制卸载、拆除动力装置、暂扣船舶等保障通航安全的措施”。修水县人民政府具有对于东津水库有关交通安全的管理职责，在其统一组织的包括地方海事处在内的各职能部门联合清理整顿活动过程中，修水县人民政府对于未按照规定停泊的船舶有采取责令驶向指定地点，禁止进港、离港、暂扣船舶等措施的职权。刘效民的船舶虽经过程坊风景区管委会2013年的调查摸底、统一编号，但其并未根据《中华人民共和国船舶登记条例》有关规定，到港务监督机构依法登记，属于无船名无船号、无船籍港、无船舶证书的“三无”船舶。对此，双方均无异议。刘效民的船舶并没有按照规定在码头、泊位等地停放，在其他水域停泊也未向海事管理机构报告。在卷××库区捕捞（钓鱼）船舶登记表载明，船主姓名不清、船舶种类仅分为铁船和木船、购建时间空白。在案证据证明修水县人民政府对于库区有关船舶的具体信息并没有全面掌握，修水县人民政府将有关通告通知张贴在东津水库范围内各处及散落于各处的船舶上，对于开展东津水库库区船舶清理整顿活动的有关清理范围、程序、依据等进行了公告，履行了告知义务。修水县人民政府对于包括刘效民船舶在内的所有船舶进行集中停泊后，申请修水县公证处进行了证据保全公证，公证处进行了现场勘查工作，对于集中停放的船舶进行了登记和现场拍摄，并由在场工作人员及公证员在勘查工作记录上签字。修水县人民政府对于东津水库内“三无”船舶实施集中停泊的暂时性控制行为符合《中华人民共和国行政强制法》行政强制措施实施程序一般规定。在完成有关调查和勘查后，修水县人民政府并没有实际作出下一步行政行为或行政处罚，而是要求各船主领回各自船舶。该行政强制措施事实上已经解除。上诉人刘效民提出的应依法确认被上诉人修水县人民政府扣押上诉人自用钓鱼船的行政行为违法的上诉请求，本院不予支持。2015年6月1日的通告部分内容已经由修水县人民政府2015年10月23日的通告所修改。修改后的内容系修水县人民政府根据相关法律规定，针对特定区域，特定船舶以及一定期限范围，在职权范围内开展东津水库库区船舶清理整顿活动的程序性告知行为，并没有涉及到侵犯上诉人合法财产的内容，且该两份通告不属于规范性文件，不属于本案审查范围。上诉人刘效民提出的要求对该两份通告进行规范性文件附带审查，并确认其中涉及到侵犯原告方合法财产的内容违法的上诉请求亦不能成立。上诉人刘效民还提出一审判决驳回其诉讼请求适用法律错误，与认定的事实完全相反。经查，一审判决依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（二）项之规定是对具体行政行为评价的法律依据，不是对修水县人民政府2015年6月1日通告进行评价，两者并不矛盾。刘效民的该上诉理由亦不能成立，本院不予支持。《交通部关于实施清理、取缔“三无”船舶通告有关问题的通知》已废止，一审判决在判决理由中予以引用不妥，本院予以纠正。但由于一审法院在判决理由中同时引用的《国务院对清理、取缔“三无”船舶通告的批复》并未失效或废止，因此，一审适用法律并无不当。上诉人刘效民还提出一审法院行政判决书尾部没有告知当事人上诉权，属程序违法。经查，一审判决书尾部遗漏了告知上诉权部分内容，一审法院已裁定补正，符合法律规定，上诉人在法定期限内已提起了上诉，并没有影响其上诉权。刘效民的该项上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘效民负担。本判决为终审判决。审 判 长  葛 伟审 判 员  王丽君审 判 员  万 菁二〇一七年七月十七日法官助理  饶晓燕书 记 员  张建平附：本判决适用的相关法律依据1、《中华人民共和国行政强制法》第二条……行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。……2、《中华人民共和国内河交通安全管理条例》第五条县级以上地方各级人民政府应当加强本行政区域内的内河交通安全管理工作，建立、健全内河交通安全管理责任制。……第二十四条船舶应当在码头、泊位或者依法公布的锚地、停泊区、作业区停泊；遇有紧急情况，需要在其他水域停泊的，应当向海事管理机构报告。……第六十一条海事管理机构依照本条例实施监督检查时，可以根据情况对违反本条例有关规定的船舶，采取责令临时停航、驶向指定地点，禁止进港、离港，强制卸载、拆除动力装置、暂扣船舶等保障通航安全的措施。3、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……