江西省高级人民法院
民 事 裁 定 书
（2015）赣民二初字第37号
原告温州市永厦住宅建设有限公司，住所地:温州市环城东路永嘉大厦四楼。
法定代表人刘丐算，该公司董事长。
委托代理人胡献旁，北京市汉衡律师事务所律师。
委托代理人崔若彤，北京市汉衡律师事务所律师。
被告乐平市人民政府，住所地:江西省景德镇市乐平市大连新区。组织机构代码：01455708-8。
法定代表人罗璇，市长。
委托代理人黄武，江西护三农律师事务所律师。
委托代理人王金龙，江西博煜律师事务所律师。
被告江西省交通运输厅，住所地:江西省南昌市西湖区八一大道275号。组织机构代码：01450111-3。
法定代表人朱希，厅长。
委托代理人王卿，江西华邦律师事务所律师。
委托代理人吴跃明，江西华邦律师事务所律师。
原告温州市永厦住宅建设有限公司（以下简称温州永厦公司）为与被告乐平市人民政府（以下简称乐平市政府）合同纠纷一案，于2015年6月30日向本院起诉。本院受理后，依法组成合议庭。2015年8月27日，原告温州永厦公司向本院申请追加江西省交通运输厅（以下简称江西省交通厅）为被告，本院于2015年9月7日通知江西省交通厅作为被告参加诉讼，并于2015年11月5日、12月7日公开开庭审理了本案。原告温州永厦公司的法定代表人刘丐算及其委托代理人胡献旁、崔若彤，被告乐平市政府的委托代理人黄武、王金龙，江西省交通厅的委托代理人王卿、吴跃明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告温州永厦公司诉称:一、案情背景。乐平市政府投资建设乐平大桥，乐平市政府下属的乐平市交通经营管理有限责任公司（以下简称乐平交通公司）拥有乐平大桥的管理权、收费权等权益。因在大桥建设过程中乐平市政府资金紧张，乐平市政府以招商引资的方式，2002年5月17日，乐平市政府、乐平交通公司与原告签订《乐平市交通经营管理有限责任公司投资经营管理收费权转让协议书》，协议书约定：乐平大桥转让价格为1亿元人民币，乐平市政府和乐平交通公司将该公司的投资、经营、管理收费权、公司职能转让给原告。并在协议书的第五章“双方责任”里约定“甲方（乐平市政府和乐平交通公司）负责向江西省政府及有关部门办理经营年限及大桥收费的一切手续，在大桥通车投入使用时，确保乙方（原告）按省政府批准的经营年限、收费项目、收费范围及收费标准依法收取机动车辆通行费”；在第八章“违约责任”里约定“协议生效以后，甲乙双方应认真遵守本协议的规定，任何一方不履行本协议规定的义务，守约方有向违约方索取赔偿经济损失的权力”。2002年5月26日，乐平市政府、乐平交通公司与原告签订《乐平市交通经营管理有限责任公司投资经营管理收费权转让的补充协议书之一》，约定：原告同意以1亿元人民币转让价格接收乐平市政府和乐平交通公司的全部股份和全部职能以及经营管理收费权，在这1亿元中，包括支付投资经营管理权转让费和工程款4097万元人民币，以及承担乐平市农业银行对乐平大桥的贷款5903万元人民币。同日，上述三方又签订《乐平市交通经营管理有限责任公司投资经营管理收费权转让的补充协议书之二》，对部分优惠政策进行补充和细化。上述三份协议书都经过公证部门公证。签订上述协议书以后，原告按照协议书的约定，履行了全部义务。2002年8月7日，江西省发展计划委员会、江西省交通厅和江西省财政厅联合发文《关于对乐平大桥设站收取车辆通行费的批复》，乐平大桥的收费经营权年限为28年，收费起止日为2002年8月1日至2030年7月31日。2013年年底，乐平市政府突然通知原告，要求终止履行其与原告签订的协议，收回其对乐平大桥的收费经营权，要求乙方（原告）停止对乐平大桥车辆通行收费。2004年1月5日，原告与乐平市政府签订《协议书》，约定：乙方（原告）对乐平大桥收费站于2014年1月6日零时停止收费；甲方（乐平市政府）在2014年1月31日前预先支付原告人民币4000万元，作为乐平大桥收费站取消收费后的原工作人员遣散、安置等善后工作的经费；甲乙双方在该协议签订后6个月内，就撤除乐平大桥收费站之事达成补偿协议。签订该协议书以后，乐平市政府没有按约定足额支付安置款4000万元人民币，之后原告多次找乐平市政府协商解决撤除乐平大桥收费站的补偿问题，乐平市政府对原告的合理合法要求置之不理。二、因乐平市政府的违约造成原告的经济损失问题。由于乐平市政府违背2002年5月17日、5月26日签订的系列《协议书》的约定，单方终止协议；乐平市政府不按照2014年1月5日签订的《协议书》约定，既不足额支付安置款，又不解决2014年1月6日至2030年7月31日期间原告停止乐平大桥收费的损失补偿问题，造成原告重大的经济损失。原、被双方曾经委托中审国际会计师事务所就乐平交通公司的财务报表（包括2013年12月31日的资产负债表、2003年10月1日至2013年12月31日的利润表）进行审计。2014年6月8日，中审国际会计师事务所出具《专项审计报告》。原告以该《专项审计报告》的相关数据为依据，委托温州瓯江会计师事务所有限公司就乐平交通公司2014年1月6日至2030年7月31日期间的预期利润做审计，2015年6月10日温州瓯江会计师事务所有限公司出具《乐平市交通经营管理有限责任公司2014年1月6日—2030年7月31日预期利润审核报告》（以下简称《审核报告》），《审核报告》认为乐平交通公司2014年1月6日—2030年7月31日期间预期净利润为58,655.30万元。2014年1月5日原告和乐平市政府签订的《协议书》约定自协议签订后6个月内，就撤除乐平大桥收费站之事达成补偿协议。但由于乐平市政府一直对原告的合法合理要求置之不理，在2014年7月5日之前没有达成补偿协议，所以请求自2014年7月6日开始起到执行付清之日就58,655.30万元按人民银行同期贷款利率支付原告利息。根据《关于印发全省收费公路专项清理暨取消普通公路收费实施意见的通知》（赣交财审字【2012】24号）规定：“江西省交通厅承担所属取消收费12个收费站撤站补偿的50%”，所以，被告江西省交通厅应该承担总补偿款的50%。综上，请求：1、判令两被告共同支付原告补偿费58,655.30万元，并从2014年7月6日起到执行付清之日按人民银行同期贷款利率共同支付原告利息（暂计到起诉之日，利息为3226.0415万元），两被告各自按照50%的比例分担上述总补偿款（包括补偿费及其利息）。2、两被告支付本案的诉讼费。
本案第一次庭审中，原告温州永厦公司当庭将要求判令“……两被告各自按照50%的比例分担上述总补偿款（包括补偿费及其利息）”的诉讼请求变更为：“……被告江西省交通厅就上述总补偿款（包括补偿费及其利息）的50%承担连带责任”。
被告乐平市政府提交书面答辩状，答辩称:一、温州永厦公司不具备原告的诉讼主体资格，依法应当驳回其起诉。根据赣计收费字[2002]833号文件批复，享有乐平大桥设站并收取通行费的主体是乐平交通公司，在实际运行中，也一直由乐平交通公司在行使乐平大桥的经营、管理及收费权；2014年1月，根据赣交财审字[2012]24号文件的规定，答辩人要求撤销乐平大桥收费站并停止收费的对象同样是乐平交通公司，以上均与温州永厦公司没有任何关系；如果因为停止收费发生争议，提起诉讼的主体只能是乐平交通公司，温州永厦公司只是乐平交通公司的股东之一，明显不具备本案的诉讼主体资格。二、本案不是民事合同纠纷，温州永厦公司无权提起民事诉讼。（一）答辩人并不是2002年5月17日协议书真正的民事主体。协议书的标的是乐平大桥投资经营管理收费权的转让，由温州永厦公司支付对价向乐平交通公司收购以上权利。实际操作是温州永厦公司将收购的资金支付给了乐平交通公司，乐平交通公司将乐平大桥的经营管理收费权转让给温州永厦公司，温州永厦公司同时又整体收购了乐平交通公司的全部股份，实际由乐平交通公司来行使乐平大桥的经营管理收费权。可见，协议书真正的转让方（甲方）是乐平交通公司，答辩人虽然也在协议书上盖章，但其只是起到协调、争取行政审批及相关优惠政策的作用，并不是本协议真正的民事主体。如果因为履行本协议书发生纠纷，答辩人能否成为民事诉讼的主体，还存在不确定性。（二）协议书已经实际履行，温州永厦公司支付对价后取得了乐平大桥的收费权并由乐平交通公司独立行使经营管理收费权达十多年，在这期间，温州永厦公司（乐平交通公司）与答辩人之间并不存在合同关系，答辩人行使的只是行政管理、协调等权利。（三）2014年1月5日协议书是行政行为的结果。1、协议书的核心内容是限期停止收费，并撤除乐平大桥收费站，体现的是典型的行政行为特征。2、答辩人要求停止收费的理由是江西省政府的通知而不是基于合同的约定。3、答辩人要求乐平交通公司停止收费不以双方是否存在民事合同为前提，只要是列入了通知范围内的收费站均应按要求停止收费。4、协议书对撤除收费站后的处理，是按照赣交财审字[2012]24号文件确定的原则来商定，强调的是“补偿”而不是“赔偿”。可见，答辩人和温州永厦公司（乐平交通公司）之间并不存在真正意义上的民事合同关系，停止乐平大桥收费及撤除收费站的行为，明显不是民事行为，温州永厦公司无权就此提起民事诉讼，依法应当驳回其起诉。三、乐平交通公司的股东已经收回投资并获得合理的资金回报。（一）温州永厦公司向法院提交的付款凭证显示，其公司实际投入资金共计4260万元。（二）中审国际会计师事务所专项审计报告确认以下事实：1、乐平交通公司实际收费时间为10年零3个月，累计实现利润35220734元。2、截止到2013年年底，乐平市农业银行对乐平大桥的贷款5903万元及利息已通过收费还贷的方式全部偿还，乐平交通公司实际负债为3222386.8元。3、2009-2013年间，乐平交通公司的股东刘雪佑、刘雪佐及法定代表人刘丐算等三人先后多次向乐平交通公司借款合计18153210元，乐平交通公司支付温州永厦公司利息295.92万元，两项合计收回资金21112410元。4、乐平大桥收费站共有工作人员29人，截止到2014年4月30日，已经安置了26人，共支付安置费1495037元。还未安置的三人预计需要安置资金424800元。5、结合温州永厦公司提供的预期利润审核报告，乐平交通公司管理费用中包括了经营权摊销费（以投入资金一亿元为基数，按28年分摊从管理费用中收回），温州永厦公司等股东从管理费用中累计收回投资约3600万元。（三）停止收费时，答辩人承诺补偿4000万元，并已经基本支付到位。以上事实表明，乐平大桥停止收费后，主要债务已经得到了清偿，余下的债务数额很少，且完全能够清偿；人员已经基本得到安置，待安置人员完全有安置资金予以保障；在实际经营期间，乐平交通公司的股东已经实际收回了全部的投资，加上答辩人的补偿款，温州永厦公司等股东实际获得了一定的投资回报，回报率高于同期银行贷款利率。四、答辩人依法不应当承担民事赔偿责任。（一）主张预期利润的事实基础是乐平交通公司在将来能合法、持续的收费。现政府要求停止收费，而且停止收费是全国性的。乐平交通公司已经不能再收费了，何来预期利润呢？（二）主张预期利润的法律依据是答辩人根本违约。本案答辩人与温州永厦公司之间不是民事合同纠纷，答辩人不存在违约行为，本身没有过错，温州永厦公司也没有提供证据证明答辩人存在根本违约行为；且答辩人要求停止收费的理由是政府行为，该行政行为具有普遍适用的效力，依法属于抽象行政行为，抽象行政行为一般构成民法上的不可抗力，根据《民法通则》第107条及《合同法》第117条之规定，因不可抗力导致不能履行合同，是法定的免责事由。按照温州永厦公司的诉讼逻辑，从民事法律的视角来审视本案，答辩人没有根本违约，不应当赔偿温州永厦公司预期利润，而基于不可抗力因素，即使根本违约也依法应当免除答辩人的赔偿责任。
被告江西省交通厅提交书面答辩状，答辩称:一、本案所涉乐平大桥收费经营权被取消的补偿性质属于行政补偿，原告对此提出的诉求，不属于民事诉讼受理范围。本案所涉乐平大桥收费站的收费经营权的取消系依据国家部委《关于开展收费公路专项清理工作的通知》（交公路发（2011）283号文）以及江西省《关于全省收费公路专项清理暨取消普通公路收费的实施意见》（赣交财审字（2012）24号文）等行政规范性文件而进行的，由此引起的补偿问题系行政补偿，不是民事补偿。而且乐平大桥收费权取消是出于公共利益的需要，是合法的行政许可撤回行为。原告温州永厦公司据以起诉的其与乐平市政府于2014年1月5日签订的撤站补偿《协议书》，实质上是乐平市政府为履行行政职责而与温州永厦公司签订的行政补偿协议。根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条、《行政诉讼法》第十二条关于行政诉讼受理案件范围的规定，显然，原告基于乐平大桥收费站的收费权被行政取消的法律事实而提出的补偿请求，应当适用行政诉讼程序，不属于民事诉讼受理范围。因此，就本案而言，应裁定驳回原告温州永厦公司的起诉。二、答辩人江西省交通厅不是乐平大桥收费经营权被取消的行政补偿义务主体，不是本案适格被告。首先，就原告起诉状中提出的合同纠纷之诉而言，答辩人江西省交通厅并不是相关合同主体，根据合同相对性原则，温州永厦公司无权基于合同向答辩人江西省交通厅主张任何权利。其次，温州永厦公司以赣交财审字[2012]24号文中的“江西省交通厅承担所属取消收费12个收费站撤销补偿的50%”规定为据，将答辩人列为被告明显错误。一方面，乐平大桥收费站并不在这12个收费站之列，故乐平大桥收费站撤站补偿不适用该项规定。另一方面，按[2012]24号文的相关规定，实质上解决的是政府内部财政补助问题，中央和省政府给付补偿费用的对象是承担撤站善后处理的地方政府，江西省交通厅没有义务也没有权利直接向收费经营权的企业作出补偿。故而，温州永厦公司无权以该文件相关规定为据向答辩人提出诉请主张。再次，我国《收费公路权益转让办法》第36条明确规定，因公共利益提前收回收费公路经营权的，补偿主体为接受收费公路权益的交通运输主管部门。乐平大桥撤站后的路产路权系由乐平市地方交通局接收管理，故而补偿义务主体应当为乐平市交通局或乐平市政府，而非江西省交通厅。江西省交通厅不是本案适格被告，依法应当驳回原告对答辩人江西省交通厅的诉讼请求。三、温州永厦公司不是乐平大桥收费经营权的权利主体，不是本案适格原告。从温州永厦公司的诉状可见，其虽系以合同纠纷起诉，但所提出的诉请实质上是基于乐平大桥收费经营权取消后的行政补偿之诉。从原告据以起诉的其于2002年与乐平市政府签订的《乐平市交通经营管理有限责任公司投资经营管理收费权转让协议书》（含补充协议）可见，原告基于该合同所直接受让的是乐平交通公司的“股份”，原告并未直接受让乐平大桥收费经营权。乐平大桥的收费经营权从未发生转让审批及变更登记，乐平大桥的收费经营权自始至终系由乐平交通公司所享有，因此，因乐平大桥收费经营权被取消所引起的行政补偿，受偿主体只能是乐平交通公司，温州永厦公司不是本案争讼标的的适格原告，依法应驳回其诉讼请求。四、温州永厦公司主张的补偿金额不符合法律规定，补偿程序亦不符合国家法律和相关文件规定。第一，本案所涉补偿属于行政补偿，补偿方式、标准及程序应当适用相关行政法律法规和部门规章以及行政规范性文件的规定。即基于公共利益提前收回公路收费权的，补偿标准应以实际投入的损失为准。而原告以剩余收费年限的预期可得利润计算补偿金额，显然违反了上述国家规定，依法不应支持。第二，根据（赣交财审字（2012）24号文）《关于全省收费公路专项清理暨取消普通公路收费的实施意见》第二节明确规定，就本案所涉撤回收费权的行政补偿程序应当是：1）必须由省审计厅全面审计并将审计报告向省政府报告；2）由项目属地市、县人民政府与经营业主协商补偿；3）最终形成的补偿方式与补偿金额需报省人民政府批准。然而，到目前为止就乐平大桥项目取消收费权的补偿方案并未依照上述规定的程序报经省审计厅审计，即行政补偿程序尚未启动。因此，被撤回收费权的权利人尚不能提出给付之诉。既使原告就撤回收费权有受偿权，但在未完成上述规定的程序之前，其提出补偿给付之诉于法无据。第三，由原告单方或是原告与乐平市政府共同委托的社会中介机构作出的审计报告，均不符合上述规范性文件的规定，依法不能作为本案所涉撤回收费权的行政补偿依据。再则，由原告与乐平市政府共同委托的中审国际会计师事务所对乐平交通公司财务所作出的《专项审计报告》只是对该公司经营期间的财务情况所作的审计，并未涉及原告或是乐平交通公司在乐平大桥收费权被撤回而存在的投资损失。因此，该份报告只是作为乐平交通公司停业清算的依据，不能作为撤回收费权的行政补偿依据。至于原告以此报告为据，单方委托温州瓯江会计师事务所有限公司作出的《报告书》更是不符合行政补偿程序规定，依法不可采信。综上，请求法院依法驳回温州永厦公司的起诉。
为证明其诉讼主张，原告温州永厦公司向本院提供了如下证据:
证据一、营业执照，证明：原告主体资格。
证据二、《乐平市交通经营管理有限责任公司投资经营管理收费权转让协议书》，证明：1、原告具有诉讼主体资格；2、原告支付了1亿元的对价取得了收费经营权；3、乐平交通公司是和原告共同作为乙方在合同上签字，不享有乙方的权利。4、被告乐平市政府作为甲方在合同上签字，其作为被告是符合合同的相对性原则。5、被告将乐平交通公司（包括乐平大桥）的投资、经营和管理收费权以1亿元价格转让给原告。
证据三、《乐平市交通经营管理有限责任公司投资经营管理收费权转让的补充协议书之一》，证明：合同约定了乙方享有的优惠政策及原告1亿元的支付方式以及相关的权利义务关系。其他证明目的和证据二一致。
证据四、《乐平市交通经营管理有限责任公司投资经营管理收费权转让的补充协议书之二》，证明目的和证据三基本一致。
证据五、《关于对乐平大桥设站收取车辆通行费的批复》，证明：1、原告享有乐平大桥28年经营收费权（2002年8月1日至2030年7月31日）。2、原告与乐平交通公司的三份协议已经把收费权转给了原告。
证据六、2014年1月5日《协议书》，证明：1、被告乐平市政府需支付原告4000万元，作为乐平大桥收费站取消以后原工作人员遣散、安置等善后费用；2、被告乐平市政府认可原告取得补偿权资格，乐平交通公司未签字不具有任何资格。3、协议签订后6个月内必须与原告达成补偿协议。4、被告乐平市政府支付原告的3500元未经过补偿程序。
证据七、《专项审计报告》，证明：乐平交通公司的财务报表（包括2013年12月31日的资产负债表、2003年10月1日至2013年12月31日的利润表）。
证据八、《乐平市交通经营管理有限责任公司2014年1月6日—2030年7月31日预期利润审核报告》，证明乐平交通公司2014年1月6日—2030年7月31日期间预期净利润为58,655.30万元。
证据九、付款凭证，证明原告已按约定支付款项，全部履行了相关协议的义务。
证据十、《关于印发全省收费公路专项清理暨取消普通公路收费实施意见的通知》，证明被告江西省交通厅应承担总赔偿款的50%。
被告乐平市政府质证后认为：1、对证据一的真实性、合法性没有异议，原告不是本案的适格主体。2、对证据二的真实性、合法性没有异议，该协议在2004年已经完全履行，双方已经没有争议，该协议对大桥的收费权由省政府审批，该收费权与本合同无关。3、对证据三的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，原告的实际投入只有4097万元，这个投入并没有支付给乐平市政府，是用于乐平大桥本身，余款是由乐平市政府提供了担保，此贷款本息已支付给了农业银行。根据合同第六条的约定，收费年限没有约定，乐平政府也不能确定，取决于省政府的许可。4、对证据四的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议。5、对证据五的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，享有收费权的是乐平交通公司，温州永厦公司不是本案适格原告。协议中约定的最低收费年限最低是20年。6、对证据六的真实性、合法性没有异议，关联性有异议，双方依据就是24号文，提起民事诉讼没有依据。这是一个待定协议，需要得到省政府的确定，否则补偿是违法的，在签订该协议之后，乐平市政府也积极履行了自己的义务，不仅补偿了乐平交通公司3500万，还为乐平交通公司出了36万元审计费，审计报告出来后又共同要求审计厅审计，如果审计结果认为3500万元超出了标准，乐平交通公司应予退回，这个钱是付给乐平交通公司的而不是原告。7、对证据七的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，这是审计厅审计前的基础性报告，只用于清算，不得用于其他目的，不能作为原告私自委托其他中介机构审计的依据。8、对证据八的真实性、合法性、关联性均有异议，原告没有权利私自委托中介机构作出审计报告，收费标准也是由政府批准的，且不能按逐年增长的车辆数量为计算依据，公路上汽车是有饱和的。9、对证据九的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，付款没有付给乐平市政府，乐平市政府不是适格被告。10、对证据十的真实性、合法性、关联性均没有异议。
被告江西省交通厅质证后认为：1、对证据一的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议。2、对证据二的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，第一条明确了转让的是乐平交通公司全部的股份，第九条同时明确甲乙转让的支付方式，转让金额是1000万，而不是原告主张的1亿元。收费经营权并没有转让的登记，只是股权的转让。3、对证据三的真实性没有异议，对合法性、关联性有异议，该证据明确了1亿元中有4097万元是用于支付转让费和工程款，是温州永厦公司借给标的公司的债权债务关系。4、对证据四的真实性没有异议，对关联性、合法性有异议。5、对证据五的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，享有收费权的是乐平交通公司，而非原告。6、对证据六的真实性没有异议，对合法性、关联性有异议，同意被告1的质证意见。是一个行政补偿，而不是民事补偿。恰恰与前面的股权转让协议不同，该合同属于行政合同，不属于民事合同。7、对证据七的真实性、合法性、关联性均有异议，违反了审批规定，是违法的，是经营期间的财务情况进行的审计，与行政补偿的金额没有关联。原告将3600多万元借给标的公司没有支付凭证等。专项审计报告没有按会计法原则对财务状况没有真实表达，与撤站补偿没有关联。8、对证据八的三性均有异议，因为是依据审计报告作出的，撤站补偿是行政许可补偿，是实际投入的成本补偿，算预计利润没有意义。9、对证据九的三性均有异议，实际上支付的是1000万元，其他的没有付款凭证。10、对证据十的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，不是对外设定的补偿责任；该文件的发文单位是五个，对撤站补偿的安排界限分的很清楚，省、地、市、县，江西省交通厅只针对省的范畴，乐平市政府属于市的范畴，补偿安排不属于江西省交通厅的承担范围。
本院认为，1、被告乐平市政府、江西省交通厅对原告温州永厦公司提交的证据1-7、10的真实性均没有异议，应予以确认，可以作为认定本案事实的证据。2、被告乐平市政府、江西省交通厅对第8组证据《乐平市交通经营管理有限责任公司2014年1月6日—2030年7月31日预期利润审核报告》的真实性均有异议，经核对原件，对证据形式的真实性予以确认，但该审核报告系原告温州永厦公司单方委托做出，是否能作为本案认定事实的依据，应结合其他证据予以确认。3、被告江西省交通厅对第9组证据付款凭证的真实性提出异议，但其并不是《乐平市交通经营管理有限责任公司投资经营管理收费权转让协议书》及相关协议的当事人，而被告乐平市政府作为合同当事人对该组证据的真实性并未提出异议，因此，对于该组证据的真实性予以确认。
被告乐平市政府向本院提供了如下证据：
证据一、乐平市交通经营管理有限责任公司工商登记档案，证明：原告不是本案适格的诉讼主体。
证据二、赣交财审字【2012】24号文件及凌成兴同志的讲话，证明：撤销乐平大桥收费站属于省级政府的抽象行政行为。
证据三、关于开展收费公路专项清理工作的通知，证明：撤销乐平大桥收费站是国家政策的要求。
证据四、乐平大桥收费站撤站资金明细及相关付款凭证，证明：被告已经按照2014年1月5日的协议约定付款，款项是付给乐平交通公司，不是付给原告。证明原告不是本案适格的诉讼主体。
原告温州永厦公司质证后认为：1、对证据一的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，证据与本案无关，本案的利益主张来自合同协议，与工商登记档案无关。2、对证据二关联性不予认可，24号文件不能作为被告乐平市政府免则的事由，讲话第5页第三段，交通部门作为公路的主管部门，应承担50％的责任。对方在答辩时故意漏掉了“交通部门应该予以补偿”。3、对证据三的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，该通知不能成为被告乐平市政府的免责事由，今天的诉讼与通知无关，与签订的协议有关。4、对证据四的真实性、合法性没有异议，约定是4000万，但对方只付了3500万，义务没有完全履行，同时证明原、被告不是行政补偿范围，否则不会不经过审查就支付3500万，签订合同时双方是自愿合法的，该协议确定了主张补偿的权利，协议里没有乐平交通公司的签字。
被告江西省交通厅质证后认为：1、对证据一的三性均没有异议，乐平交通公司主体从未消灭，是独立的法人人格，和原告是股东与标的公司的关系。2、对证据二的三性没有异议，原告对文件的理解是错误的，补偿主体是由接收收费权或交通主管部门，是省、市分开，是行政行为。3、对证据三的三性没有异议，撤销是行政许可，该通知代表行政撤销，收回行政许可的行为。4、对证据四的三性没有异议，行政合同不一定都有强制性，该协议是行政合同，乐平市政府履行义务也是行政行为。收款主体应是乐平交通公司，且已经支付，协议主体写成原告是错误的，不能因此确定原告的法律地位。
本院认为：原告温州永厦公司与被告江西省交通厅对以上证据的真实性均没有异议，应予以确认，以上证据可以作为认定本案事实的证据。
被告江西省交通厅向本院提供了如下证据：
证据一、赣计收费字[2002]833号文，证明：乐平大桥收费经营权权利人为乐平交通公司，不是温州永厦公司，温州永厦公司不是适格原告。收费权是一个行政许可行为。
证据二、乐平交通公司投资经营管理收费权转让协议及其补充协议一，证明：温州永厦公司受让的是乐平交通公司的股权，其并未受让乐平大桥收费权，温州永厦公司不是本案争议适格原告。
证据三、赣交财审字[2012]24号文及其附件，证明：1、收费公路专项清理暨取消普通公路收费站点系基于“减轻人民群众负担”之公共利益需要而做出的行政决定；2、乐平大桥收费站收费权取消以及补偿问题属于行政争议，不属于民事诉讼受理范围。3．江西省交通厅不是本案争议的适格被告。4、乐平大桥收费站并非江西省交通厅所属12个普通公路收费站之一，不能适用“省交通运输厅承担所属取消收费12个收费站撤站补偿的50%”之规定；5、收费权取消的补偿程序是，先由省审计厅审计并向省政府上报审计报告。地方经营性普通收费公路，由项目属地市、县人民政府与经营业主协商，研究补偿方式及金额，报省人民政府批准。温州永厦公司主张不符合行政规范性文件规定。
原告温州永厦公司质证后认为：1、对证据一的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，不能证明被告二的举证目的。补充协议里明确规定了将交通收费权转让给了原告。2、对证据二的真实性、合法性没有异议，对证明目的有异议，不能证明被告二的举证目的。乐平交通公司的职能、资产、大小收费权全部转让给了原告，该协议约定的主体是原告温州永厦公司而不是乐平交通公司。原告支付了1亿的对价，是原告支付给乐平交通公司的，《补充协议书一》提到了股份转让，但双方确定以合同方式转让收费经营权，实际的经营主体是原告而不是乐平交通公司。3、对证据三的真实性、合法性没有异议，对证明目的有异议，不能证明被告二的举证目的。①该文件第5页规定：“由中央和省共同承担50%给予补助”，而被告二作为省级的公路收费主管部门，应该承担相应责任。②政府的文件不能违反契约精神、合同约定，更不能成为被告免责的事由。
被告乐平市政府对以上证据的三性均无异议。
本院认为：原告温州永厦公司与被告乐平市政府对以上三组证据的真实性均没有异议，应予以确认，以上证据可以作为认定本案事实的证据。
第二次庭审后，原告温州永厦公司又补充提交了如下证据：1、温州永厦公司汇给乐平交通公司款项明细表，证明：从2002年5月23日至2006年3月15日，共汇给乐平交通公司人民币4690万元。2、利息计算方式，证明：本案利息的计算方法。3、乐平交通公司借款凭证（复印件）及还款明细表，证明：2009年9月15日，乐平交通公司向农业银行借款人民币5903万元，该款已经还清。
被告乐平市政府对以上证据未提交质证意见。被告江西省交通厅质证后认为：1、转账凭证未见原件，对真实性、关联性均有异议。退言之，即使款项支付是真实的，依据2002年转让协议之约定，其中有1000万元投资款为乐平交通公司向原股东乐平市交通局、接渡供销社支付的股权转让款。其余款项，无论原告温州永厦公司提交的转账凭证复印件上记载的是投资款或是工程款，实质上都是原告在向乐平交通公司提供借款。借款金额约3690万元，与原告提交的审计报告中提及的挂账但未见转账凭证的3798万元借款金额基本相符。该款不是原告主张受让乐平大桥收费经营权的转让款。2、对于乐平交通公司从农业银行贷的5903万元的贷款凭证等证据的关联性有异议，系乐平交通公司作为独立法人自贷自还的款项，原告作为乐平交通公司的股东对该款不承担还款责任，原告关于该款是其受让收费权的转让款的主张不能成立。3、原告温州永厦公司主张系以1亿元从乐平市政府处受让的乐平大桥收费经营权，但其自身提交的证据显示，该1亿元转让款没有付给乐平市政府。除2002年转让协议中安排的通过乐平交通公司支付给原股东乐平市交通局、接渡供销社的1000万元股权转让款外，原告未支付任何财产或权利转让对价性质的款项。
本院认为：原告温州永厦公司庭后提交的证据1、3系对其庭前提交的第9组付款凭证的补强证据，虽然被告江西省交通厅对以上证据不予认可，但乐平市政府对原告原提交付款凭证的真实性并无异议，因此，对原告提交的补强证据1、3真实性予以确认，而补强证据2系原告自行计算利息的方式，对于该证据不予确认。
根据原、被告提交的证据，结合各方当事人的质证意见，本院认定以下事实:
2002年5月17日，乐平市政府、乐平交通公司作为甲方与温州永厦公司作为乙方签订《乐平市交通经营管理有限责任公司投资经营管理收费权转让协议书》（以下简称转让协议书），协议主要约定内容为：第一条约定经乐平市政府批准，将乐平交通公司（以下简称公司）的全部股份、公司职能和乐平大桥的投资经营管理收费权转让给温州永厦公司。第三条约定乐平交通公司的主要业务：投资、建设、经营206国道乐平大桥。第六条约定乐平交通公司债权、债务：公司拥有乐平大桥收费经营权（具体收费年限需报省政府审批），先期投入包括：公司注册资本金、公司在农业银行贷款、前期工程款等债权债务。第七条约定乐平大桥转让价格为1亿元人民币。第八条转让方法约定，以合同方式进行转让，甲方同意按1亿元人民币的价格将乐平交通公司的投资、经营、管理收费权、公司职能。第九条支付方式约定：甲方应尽快办理好收费经营年限不低于20年的收费权手续批文，并移交给乙方。自本协议书签订后一周内，乙方采取银行转账形式支付给乐平交通公司1000万元，用于甲方支付所有股权单位资本金。在甲方取得乐平大桥收费经营年限批文后，乙方必须按照乐平大桥工程进度月报，及时支付工程款。乐平大桥通车收费运营前，转让资金的余款由乙方一次性付给甲方。第十条约定，在甲方将乐平大桥投资经营管理权转让后，乙方拥有乐平大桥不低于20年收费经营权。第十七条约定，协议生效后，甲乙双方应认真遵守本协议的规定，任何一方因不履行本协议规定的义务，守约方有向违约一方索取赔偿经济损失的权力。
2002年5月26日，乐平市政府、乐平交通公司作为甲方与温州永厦公司作为乙方签订《乐平市交通经营管理有限责任公司投资经营管理收费权转让的补充协议书之一》（以下简称补充协议一），约定甲、乙双方就乐平大桥经营管理收费权转让中的贷款事宜，经双方协商达成如下补充协议：一、乙方同意以1亿元人民币转让价格接收甲方的全部股份和全部职能以及乐平大桥的经营管理收费权，在这1亿元中，包括支付投资经营管理收费权转让费和工程款4097万元人民币，以及承担乐平市农业银行对乐平大桥的贷款5903万元人民币。二、农业银行江西省乐平市支行的贷款人民币5903万元整，其贷款利息在乐平大桥通车收费之前，由甲方负责支付给农业银行，乙方对此补偿63万元人民币给甲方。自乐平大桥通车收费运营之日起，农行5903万元贷款本金及利息由乙方以收费还贷的形式支付给农行。三、甲方同意继续为乐平大桥贷款向乐平市农业银行提供担保，使原5903万元贷款合同继续有效。乙方必须严格按照乐平市农业银行的有关规定以及甲、乙双方签订的《乐平市交通经营管理有限责任公司投资经营管理收费权转让协议书》有关条款，按时支付农行对乐平大桥5903万元的贷款利息，按时偿还本金。否则，甲方有权停止乙方对乐平大桥经营管理收费权，由此引起的法律纠纷由乙方承担法律责任。四、甲方在乐平大桥建设期间移交乙方之前产生的一切债权、债务，除乐平市农业银行对乐平大桥贷款5903万元由乙方承担之外，其它由甲方承担，乙方不承担任何责任。五、本补充协议与《乐平市交通经营管理有限责任公司投资经营管理收费权转让协议书》具有同等法律效力。
同日，乐平市政府、乐平交通公司作为甲方和温州永厦公司作为乙方，就乐平大桥经营管理收费权转让中的未尽事宜，签订了《乐平市交通经营管理有限责任公司投资经营管理收费权转让的补充协议书之二》（以下简称补充协议二），协议约定的主要内容为：双方对2002年5月26日签订的《乐平市交通经营管理有限责任公司投资经营管理收费权转让协议书》（以下简称协议书）中第六章优惠政策第十三、十四条进行增加及修改。对《协议书》中第三章公司背景资料第三、第四条内容进行增加。对《协议书》中第四章转让价格、办法和支付方式第八条在最后增加：转让给乙方，乙方同意接受。对《协议书》中第五章双方责任第十一条第二款，在最后增加：公司办公设施、交通工具、家俱等一切列入乐平大桥成本的资产。（详见造册清单）。对《协议书》第五章双方责任中第十一条第6款删除。甲方应对原设置的影响乐平大桥收费的平交道进行清理，对需新增设的平交道路要经乙方同意。本补充协议与《协议书》具有同等法律效力。
2012年2月17日，江西省交通厅、江西省发展和改革委员会、江西省财政厅、江西省监察厅、江西省人民政府纠正行业和部门不正之风办公室联合下发《关于印发全省收费公路专项清理暨取消普通公路收费实施意见的通知》（赣交财审字[2012]24号），文件主要内容是：为切实减轻人民群众负担，构建我省收费调整公路和免费普通公路的“两个公路体系”，根据交通运输部、国家发展改革委、财政部、监察室、国务院纠风办《关于开展收费公路专项清理工作的通知》（交公路发[2011]283号）精神，将制定的《关于全省收费公路专项清理暨取消普通公路收费的实施意见》（以下简称实施意见）印发给各市、县（区）人民政府、各收费公路经营管理单位，要求遵照执行。《实施意见》第二关于取消收费项目的补偿规定：对取消收费的普通公路，由省审计厅全面审计、核实投资、结余等情况，锁定债务余额，并向省政府上报审计报告。各级政府采取有力措施，积极筹集资金，用5至8年时间偿还政府还贷项目债务，补偿经营性收费公路项目。地方经营性普通收费公路，按照收回投资并有合理回报的原则，由项目属地市、县人民政府与经营业主协商，研究确定补偿方式和补偿金额，报省人民政府批准。（一）争取中央按照取消政府还贷二级公路收费政策，对我省取消收费的普通公路给予补助。政府还贷项目锁定债务余额和经营性项目核定的补偿额（以下统称撤站补偿），由中央和省共同承担50%给予补助。……（二）省交通运输厅承担所属取消收费12个收费站撤站补偿的50%，可按“统贷统还”模式纳入省管收费公路核算管理，通过适当延长省管高速公路收费期限等方式给予补偿。……该文件后附有3份附件，附件1为省交通运输厅所属普通公路收费站名单（共12个）；附件2为地方政府收费还贷一级公路收费站名单（共11个）；附件3为市（县）境内经营性收费公路收费站名单（共12个），其中景德镇市境内（2个），1个为乐平大桥收费站。
2014年1月5日，乐平市政府（甲方）与温州永厦公司（乙方）签订《协议书》，内容为：乙方于2002年5月26日与甲方签订协议，之后取得乐平大桥收费站经营权（赣计收费字[2002]833号文件），现甲方按照赣交财审字（2012）24号文件，要求乙方停止收费，撤除收费站。为此，甲、乙双方经多次协商，达成以下协议条款，供甲、乙双方共同遵守：一、乙方同意乐平大桥收费站于2014年1月6日零时起停止收费。二、甲方同意预先支付人民币肆仟万元整给乙方，此款中壹仟万元整在协议签订后三日内付给乙方，余款叁仟万元整在2014年1月31日前付清。三、甲方如果未能在约定期限内支付人民币肆仟万元整给乙方，应承担违约责任（按人民银行同期贷款利率计算）。四、甲方付给乙方的人民币肆仟万元整应列入乐平大桥收费站取消收费项目的总补偿款范围之内。补偿金额以双方的方案为准。五、乙方收到甲方支付的肆仟万元后负责在15日内做好乐平大桥收费站取消收费后的原工作人员遣散、安置等善后工作。六、甲、乙双方应当在本协议签订后六个月内按赣交财审字[2012]24号文件要求就撤除乐平大桥收费站之事达成补偿协议。七、其他未尽事宜，甲、乙双方另行协商处理。2014年1月24日至6月12日，乐平市政府的下发抄告单，以乐平大桥收费站补偿款、大桥项目建设贷款及清算综合服务费的名义，向乐平交通公司支付乐平大桥收费站撤站资金共计3536万元。
另查明：1999年3月15日，乐平市政府向江西省交通厅提交《关于要求投资承建乐平独立大桥并收费经营的立项请示》（乐府字[1999]20号），请求江西省交通厅批准将乐平独立大桥（由乐平市政府筹资修建、收费经营）按商品桥建设模式给予工程立项。同年4月2日，江西省交通厅下发《关于同意乐平大桥建设立项的批复》（赣交计字[1999]33号）给乐平市政府，批复主要内容为：一、同意乐平大桥按商品桥模式兴建。二、206国道乐平境内杨家岭至竹科，按公路改造模式改建为二级公路，你市要承担地方三项工程和贷款贴息两年，采取以资代劳形式完成路基土石方工程。并与大桥同步完成。三、乐平市政府尽快向省交通厅申请授权乐平大桥的经营管理单位，并获得批准。
2002年8月7日，江西省发展计划委员会、江西省交通厅、江西省财政厅联合下发《关于对乐平大桥设立收取车辆通行费的批复》（赣计收费字[2002]833号），该文件系下发给乐平交通公司，批复中确定乐平交通公司对乐平大桥收取车辆通行费的收费范围、收费标准及收费经营权年限为28年，收费起止日为2002年8月1日至2030年7月31日止。
还查明：1999年4月12日，乐平交通公司经乐平市工商行政管理局批准成立，系由乐平市交通局出资400万元、乐平市接渡供销社出资200万元组建的有限责任公司，注册资本为600万元，公司主要业务：乐平大桥经营管理服务。
2004年12月20日，乐平市交通局、乐平市接渡供销社（甲方）与浙江温州市永厦住宅建设有限公司（乙方）签订《股权转让协议》，约定：经甲、乙双方协商一致，甲方同意将其在乐平市交通经营管理有限责任公司所持570万元股份全部转让给乙方。乙方表示同意，乙方承诺在双方股权转让协议签字后10日内将570万元人民币支付给甲方。合同落款处乙方浙江温州永厦住宅建设有限公司处加盖的是温州永厦公司公章。同日，乐平市接渡供销社（甲方）、与刘雪佑（乙方）、刘雪佐（丙方）、刘雪相（丁方）签订《股权转让协议》，约定：经甲、乙、丙、丁四方共同协商，甲方同意将其在乐平市交通经营管理有限责任公司所持30万元股份全部转让给乙、丙、丁三方，且三方各10万元股份。乙、丙、丁三方表示同意，且三方承诺在股权转让协议签字后10天内将30万元人民币支付给甲方。还是在2004年12月20日，乐平交通公司在工商局办理了公司变更登记，对公司住所、法定代表人及股东情况进行了变更，变更后的法定代表人为刘丐算，股东为温州永厦公司、刘雪佑、刘雪佐、刘雪相。之后公司召开了股东会，并形成了股东会决议。
再查明：2003年10月1日，乐平大桥建成通车，大桥收费站开始收费。2014年1月6日，乐平大桥收费站停止收费。
本院认为：《中华人民共和国行政许可法》第二条规定“行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查准予其从事特定活动的行为”。《中华人民共和国公路法》第六十三条规定“收费公路车辆通告费的收费标准，由公路收费单位提出方案，报省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门会同同级物价行政主管部门审查批准”，第六十四条规定“收费公路设置车辆通行费的收费站，应当报经省、自治区、直辖市人民政府审查批准。……”。本案中，江西省发展计划委员会、江西省交通厅、江西省财政厅联合下文对乐平大桥收费站设置、收费标准及乐平交通公司的收费经营权等事项审批的行为系行政许可行为。2012年2月17日，政府下发的《关于印发全省收费公路专项清理暨取消普通公路收费实施意见的通知》（赣交财审字[2012]24号），根据该文件内容可以明确政府“为切实减轻人民群众负担”的公共利益的需要，做出取消普通公路收费的决定，本案所涉的乐平大桥收费站也在取消收费之列，该文件确定了“地方经营性普通收费公路、按照收回投资并有合理回报的原则，由项目属地市、县人民政府与经营业主协商，研究确定补偿方式和补偿金额，报省人民政府批准”的补偿方式。根据《中华人民共和国行政许可法》第八条规定“……行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止、或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”。因此，政府为了公共利益的需要作出取消乐平大桥收费的行为属于撤回行政许可的行为，符合法律的规定。2014年1月5日，乐平市政府与温州永厦公司签订的《协议书》，从协议内容中可以反映，该协议是依据赣交财审字[2012]24号就停止收费、撤除收费站的补偿问题进行协商签订的，协议约定乐平市政府付给温州永厦公司的肆仟万元是列入乐平大桥收费站取消收费项目的补偿款范围，因此该协议的性质应属于行政补偿协议。从原告温州永厦公司起诉的理由及诉讼请求可以反映，其起诉的主要理由是乐平市政府违约未与其达成补偿协议，诉讼请求亦是要求判令被告支付原告补偿费58,655.30万元。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……”及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第二款“……公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受','2018-09-29
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