广东省肇庆市高要区人民法院
民 事 判 决 书
（2017）粤1204民初557号
原告：肇庆市高要区江南海景房地产开发有限公司，住所地：高要区文峰路57号，统一社会信用代码91441283761584338K。
法定代表人：赵啟成，该司经理。
委托代理人：区划，广东融晖律师事务所律师。
被告：肇庆市高要区住房和城乡建设局，住所地：广东省肇庆市科德工业区和平路，统一社会信用代码914412830599587900
法定代表人：潘伟成，该局局长。
委托代理人：翟学明，广东红棉律师事务所律师。
委托代理人：陆庆，该单位政策法规股股长。
原告肇庆市高要区江南海景房地产开发有限公司（以下简称江南海景房产公司）诉被告肇庆市高要区住房和城乡建设局（以下简称高要住房城乡建设局）合同纠纷一案，本院于2017年3月14日立案受理后，依法组成合议庭，于同年4月21日公开开庭进行了审理。原告江南海景房产公司的委托代理人区划以及被告高要区住房和城乡建设局的委托代理人翟学明、陆庆均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告江南海景房产公司诉称：2015年1月11日双方洽谈一致，原告与被告签订了一份《合作兴建商品楼协议》，约定被告将上述地块投入开发，由原告出资建设一幢商品楼，合同详细内容见协议复印件。合同签订后，原告按约定支付了被告所得的总额为人民币42万元正给了被告，但被告迟迟未将该地块交由原告开发。原告认为被告违约，致使原告蒙受极大损失，应承担违约责任，同时立即将土地交由原告开发，原告没有任何违约行为。故原告起诉，请求：1、判令确认原被告双方签订的《合作兴建商品楼协议书》为有效合同，双方按合同履行；2、判令被告履行合同，将位于肇庆市高要区南岸镇府前大街21号的一块商住用地（国有土地使用证号，国有国用（2003）房第010453号，地号：010117138，使用面积：513㎡）交给原告合作开发；3、本案诉讼费用由被告承担。
被告高要住房和城乡建设局辩称：请法院驳回原告的全部诉讼请求，理由如下：一、双方于2005年所签订之《合作兴建商品楼协议书》，现在丧失了履行的法律与政策基础。原告在《民事起诉状》中诉称，其于2005年1月11日与当时的高要市房产管理局（现已并入我方）签订了《合作兴建商品楼》，并为此支付了42万元，现诉请要求我方履行该协议，将案涉之地块交由其开发。我方认为，案涉之地属国有资产，该协议签订时，当时的法律、政策并不反对类似之合作开发。所涉之国有资产之转让，也需经过批准、评估、拍卖程序。故原告诉请要求履行十多年前所签订的协议，在法律与政策上已不可能了。二、《合作兴建商品楼协议》之所以迟迟未能履行，根本原因在于原告怠于履行协议中之约定，责任在原告。根据双方签订《合作兴建商品楼协议书》之约定，我方一次收取分成所得后，开发地块所需之投入及销售所得均由原告承担和享有。开发所需之全部手续也由原告负责办理，我方仅提供协助。但协议书签订后，原告不知出于何种原因，迟迟没有开发案涉之地块、也没有办理相应的开发手续，以至今日无法开发。其责任完全在原告。因此产生的后果，也应当由原告承担。三、本案早已超过诉讼时效，原告之诉请依法不应得到支持。《合作兴建商品楼协议书》是双方于2005年1月签订的。从签订之日至原告起诉之日2017年2月，达12年之久，早已经超过法律规定的诉讼时效，故原告的诉请依法应予驳回。
经审理查明：2005年1月11日，原告（乙方）与被告（甲方）之间签订《合作兴建商品楼协议书》，约定甲方愿意把位于南岸镇府前大街21号的一块商住用地（国有土地使用证号：高要国用（2003）字第010453号），地号：010117138，使用权面积513㎡合作投入。乙方愿意投入全部资金建设一幢商品楼。甲方分成所得总额为人民币42万元正，本协议签订之日起7天内乙方应一次性支付给甲方，该合作地块的商品房建成后，销售所得全归乙方。甲方负责提供该地块的有关资料，无条件协助办理该地块开发建设的有关手续（报建、房屋办证等）。乙方负责该地块开发建设所需全部资金投入，负责该工程的一切报建手续和费用，一切销售办证手续和费用，如该工程在开发建筑过程中出现的各种纠纷和矛盾由乙方负责。合同签订后，原告一次性支付了42万元给被告，被告也将国土证交付给了原告。但至今原告没有开发涉案地块，该土地闲置。原告认为是被告没有协助其办理相关手续，没有交付土地；被告则认为其已经将国土证交付原告，但由于原告一直没有做好设计原件、效果图等事项，导致地块至今没有开发，时至今日国家政策已经不允许了。2017年5月2日，本院依职权向肇庆市高要区国有资产监督管理委员会发函，查询涉案土地的处置是否有相关批文，同年同月31日，肇庆市高要区国资委复函认为，涉案土地属公有资产，根据高要市（现为高要区）人民政府高府法【2001】18号《关于重申明确全面加强公有资产管理的通知》第三条第（一）项规定，涉案土地权属单位在处置涉案土地时应办理相应的审批手续，具体应报国资委审核，并报市政府审批，至今的存档资料中均未发现对涉案土地进行审核或批复的相关资料。
本院认为：根据《中华人民共和国合同法》第四十四条的规定，必须依法成立的合同才能在成立时生效。本案中，原被告签订的《合作兴建商品房协议书》并没有依法进行。该合同所涉标的物是权属人为高要市房产管理局的证号为高要国用（2003）字第010453号的国有商住用地，属于国有资产。根据《国务院国有资产评估管理办法》第三条“国有资产占有单位由下列情形之一的，应当进行资产评估：（一）资产拍卖、转让……”以及《中华人民共和国物权法》第一百三十七条“……工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经验性用地以及同一土地有两个以上意向用地者，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让”之规定，但是，原被告签订上述合同后，相当于直接把案涉土地以42万元的价格转让给原告，并没有经过招标、评估，更没有证据证实其该国有资产转让行为已经过政府部门的审批。因此，原被告之间签订该合同违反了法律规定，该合同并不是依法成立的，不具备生效条件。其次，原被告签订该合同、转让案涉土地，属于物权处分行为，但未得到产权人确认，因此，该合同无效。虽然被告是《合作兴建商品房协议书》中涉及的土地权属人，但是该资产属于国有资产，因此即使被告是登记的权属人，其转让相关财产，亦应遵守国有资产管理的相关规定，依法定程序进行。本院经函询国资委，证实原被告之间名义上是合作兴建但实质上属于土地转让的行为，并未经过评估、审批等法定程序，国资委对其转让行为不予认可。因此，原被告之间签订合同这一无权处分行为所产生的合同，属于无效合同。无效合同自始无效，对原告要求继续履行该合同，将涉案土地交给原告的诉请，本院不予支持。合同无效，根据《中华人民共和国合同法》第五十八条“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”之规定，被告应当将收取的42万元及利息（从收款之日2005年1月14日起，按年利率6%的标准支付利息至本判决确定的最后还款日止）支付给原告。关于诉讼时效的问题，首先，《中华人民共和国民法通则》规定的两年的诉讼时效期间适用于债权请求权，不适用于形成权，原告诉请确认合同效力性问题属于形成权之诉，不受两年诉讼时效的限制。其次，因合同无效产生的财产返还请求权在性质上属于债权，应受到两年诉讼时效的限制，鉴于当事人并不享有确认合同效力的法定权利，合同只有在被法定裁判机关确认为无效之后，才产生财产返还请求权及诉讼时效问题，故本案没有超过诉讼时效。综上，依照《中华人民共和国合同法》第七条、第四十四条、第五十八条，《中华人民共和国物权法》第一百三十七条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条，并参照《国务院国有资产评估管理办法》第三条的规定，判决如下：
一、驳回原告肇庆市高要区江南海景房地产开发有限公司要求确认原被告双方签订的《合作兴建商品楼协议书》为有效合同，双方按合同履行的诉请。
二、被告肇庆市高要区住房和城乡建设局应于本判决生效之日起十日内支付42万元及利息（该利息以42万元为本金，从2005年1月14日起，按年利率6%的标准支付利息至本判决确定的最后还款日止）给原告肇庆市高要区江南海景房地产开发有限公司。
本案受理费7300元，由被告肇庆市高要区住房和城乡建设局承担，该款原告已经预交，被告肇庆市高要区住房和城乡建设局在履行付款义务时迳付7300元给原告肇庆市高要区江南海景房地产开发有限公司，本院不另行收退。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省肇庆市中级人民法院。
审 判 长 游兴华
代理审判员 赖金华
人民陪审员 陈根华
二〇一七年六月二十一日
书 记 员 黄丽莹