山西省晋中市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）晋07行再1号
上诉人（原审第三人）王三旦。
委托代理人安明生，山西鼎正律师事务所律师。
委托代理人武秀君，山西鼎正律师事务所实习律师。
上诉人（原审第三人）王水山。
委托代理人王雪兰。
委托代理人史晓勇，山西新东律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）晋中市人民政府，地址晋中市榆次区新华街199号。
法定代表人赵建平，男，职务市长。
委托代理人郝建伟。
委托代理人任炜君，山西奇政律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）王亲爱。
委托代理人王何山。
上诉人王三旦、王水山诉晋中市人民政府土地登记行政行为一案，不服晋中市榆次区人民法院（2017）晋0702行再1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王三旦及其委托代理人安明生、武秀君，上诉人王水山及其委托代理人王雪兰、史晓勇，被上诉人晋中市人民政府的委托代理人郝卫伟、任炜君，被上诉人王亲爱的委托代理人王何山到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，王水山与王三旦系亲兄弟关系，分别为王亲爱的二子和三子。1970年之前，王亲爱与王水山、王三旦居住在其老宅内。1970年，王三旦在本案争议的标的宅基地上修建窑洞，其他的房屋（包括四间窑洞、一间西房、三间南房和一间大门）系由王三旦自1970年至1988年陆续建成，并一直居住至今。1985年王三旦申请为其发放宅基地使用证，1986年晋中市人民政府为王三旦颁发了证号为0411216的《宅基地使用证》，但将王三旦写成了王二旦。此后虽然王三旦始终持有该证，但未要求发证机关更正。1995年11月12日换证时，王三旦向原榆次市人民政府提出土地登记申请书，并交回旧证，同日，榆次市人民政府进行了地籍调查，在四邻签字确认后，1995年12月1日，榆次市人民政府进行了土地登记审批，随后给王三旦颁发了第0411504号集体土地建设用地使用证。另查明，王水山自1970年入伍，后转业阳泉市，不属于诉争辖区的村民。以上为本案事实。
原审认为，本案争议的标的宅基地所有权问题属于分家析产范畴，应通过民事诉讼加以解决，待产权明晰后再对登记发证的对象加以认定为宜。本案仅对发证之行政行为的合法性进行审查。原榆次市人民政府于1986年颁发0411216号《宅基地使用证》将“王三旦”登记为“王二旦”，晋中市人民政府有权予以更正。但晋中市人民政府1995年的换证行为作为更正土地登记的行政行为，缺乏登记发证程序中对原证的调查核实说明及相应的调查核实材料，缺乏行政行为的主要证据，程序错误。原审判决：一、撤销晋中市人民政府为王三旦发放的0411504号《集体土地建设用地使用证》。二、晋中市人民政府于判决生效后十日内重新作出行政行为。
上诉人王三旦上诉称：原审认定政府行政行为缺乏依据、程序错误，并以此为由撤销行政机关发放的《集体土地建设用地使用证》，没有事实和法律依据。1985年王三旦申请发放宅基地使用证，1986年晋中市人民政府为王三旦颁发了证号为0411216的《宅基地使用证》，但将王三旦错写成了王二旦。此后虽然王三旦始终持有该证，但未要求发证机关更正。1995大换证时，王三旦向原榆次市人民政府提出土地登记申请书，并交回旧证换发新证。王水山1970年入伍，后转业阳泉市，不属于诉争辖区的村民。故晋中市人民政府为王三旦发放《集体土地建设用地使用证》的行为不存在实体错误。本案既有查明的事实依据，又有发证登记的档案材料和职权及程序依据，完全能够证明政府的行政行为合法。总之，原审判决撤销为王三旦发放的《集体土地建设用地使用证》是错误的，请求二审法院支持上诉请求。另外，行政诉讼法时效是二十年，退一步讲，王三旦就算是侵犯了王水山的权益，也超过起诉时效，应该驳回其起诉，所以一审法院判决的撤销土地使用证是错误的。故请求撤销原判，改判维持晋中市人民政府为王三旦发放的0411504号《集体土地建设用地使用证》。上诉人王三旦对上诉人王水山上诉请求的答辩意见为，从王水山第一项上诉请求可以看到再审一审判决并没有判令其承担义务也没有减损其权利，因此其仍然认为其主体不适格，对其第二项请求，其在再审期间并没有收到王水山提出的任何书面的诉讼请求，而是在上诉时提出了书面诉讼请求，在一审期间剥夺了其答辩权。即使其再审申请时提出过这样的请求，那也是再审申请程序，而再审申请与再审一审是两个程序不能混为一谈。包括再审时候原审原告的诉状也是重新入卷的，不能代替在一审程序中发放申请书的程序。故请求驳回其第二项上诉请求。土地使用权是村民委员会经过本人申请后给了本村村民的，双方争议的宅基地属于村民集体所有的宅基地，村里已经证明了土地是给王三旦的，而1970年时王水山就不在村里了，直到现在户口都不在村里集体土地不能随便给外人使用，所以土地使用权不是给王水山的，一审法院说重新认证不对，故请求驳回王水山的上诉请求。
上诉人王水山上诉称：上诉人与父（王德成）母（王亲爱）及王三旦原均系一个生活单位。1968年5月7日，上诉人与父母经南砖井大队批准地基一块。1970年6月前后，上诉人在此地基上正式备料开建窑洞。1970年12月30日，上诉人应征入伍参军。因属于军属，当时南砖井大队即派员将争讼院落，计四眼窑洞建起。1977年5月，上诉人退伍，被政府安排工作到阳泉市化工局三泉硫铁矿工作直到2008年退休。因上诉人不在本地居住，争讼房屋一直由父母管理。1986年3月，在地基清理登记过程中，父母就将争讼地基以原批手续登记在上诉人名下，原榆次市人民政府为上诉人颁发了0411216号《宅基地使用证》，由父母为上诉人保管。1995年12月，原榆次市人民政府进行土地登记时，王三旦即以讼争土地应归其使用，1986年误将其土地登记在上诉人名下为理由，申请为其变更登记。原审批表注明“补协议后同意发证”。但在无任何协议可补也未经原土地使用人的情况下，晋中市人民政府即为王三旦变更并颁发了《集体土地建设用地使用证》。2008年，王亲爱提起行政诉讼，晋中市榆次区人民法院在未通知上诉人的情况下，判决维持了晋中市人民政府为王三旦颁发的0411504号《集体土地建设用地使用证》。由此可见：原审判决认定上诉人与王三旦之间的争议为分家析产范畴，没有任何事实根据和法律依据。分家析产的前提必须是具有“共有”这一说，本案争讼的地基使用权不是归上诉人，就是归王三旦，没有共有之事实根据。原审判决认定争议地基属王三旦所批，没有任何事实根据和法律依据。讼争地基已有明确记载，是在1968年5月审批的，当时王三旦才16岁，尚与上诉人和父母在一块生活。上诉人已经20岁尚不能批的地基，还得有父母做主并以家庭出面才能批得。所以，王三旦以讼争地基应归其所有，应登记在其名下。此院进行修建时，王三旦才18岁，他没有资格审批上地基并在此地基上修建房子。另外，王三旦也承认，在修建时，还有村集体派员予以修建。这完全是因为其参军入伍，村集体才予以帮助的。在1995年，晋中市人民政府为王三旦进行地籍审查时就已经发现为其进行登记必须补充一个与上诉人的“协议”，晋中市人民政府还是没有进行这一步，违反程序而为王三旦进行了登记和发证。据此，原审判决就应当实事求是地认定案件事实，依法公正地将王三旦非法取得的土地使用证件予以撤销。综上所述，原审判决撤销了晋中市人民政府为王三旦颁发的《集体土地建设用地使用证》，且又责令晋中市人民政府重新作出行政行为的结果是正确的。但在事实上认定争议标的为分家析产范畴、王三旦在争议地基上修建窑洞等应归其所有、晋中市人民政府在1986年为王三旦发证时误将“王三旦”写成“王二旦”等内容，具有无可弥补的错误，已经超出案件应予处理的范围和严重损害了上诉人的合法权益，必须予以纠正。故请求维持晋中市榆次区人民法院(2017)晋0702行再1号行政判决关于“撤销晋中市人民政府为王三旦颁发的0411504号《集体土地建设用地使用证》”和“晋中市人民政府于判决生效后十日内重新作出行政行为”的内容，撤销晋中市榆次区人民法院(2017)晋0702行再1号行政判决关于争议标的为分家析产范畴、王三旦在争议地基上修建窑洞等应归其所有、晋中市人民政府在1986年为王三旦发证时误将“王三旦”写成“王二旦”等的事实认定内容，依法确定讼争地基归上诉人使用并重新为上诉人颁发《集体土地建设用地使用证》。上诉人王水山对上诉人王三旦上诉请求的答辩意见为，从现在来说，作为被上诉人晋中市政府颁发土地证最初是发放给了王二旦，现在二人有不同的说法，有些东西无从考证了，当事人都是单方陈述，应该结合书证和被上诉人提供的证据，均能证实房产原来确实是属于王水山。至于王三旦说的其是否具有请求权，其确实具有利害关系，所以主体没有任何问题，故请求驳回其诉讼请求。
被上诉人晋中市人民政府答辩称：一、被上诉人在职权范围内依据相关登记程序给王三旦颁发0411504号《集体土地建设用地使用证》不存在程序错误，被上诉人发证的职权依据是1988年《土地管理法》第9条：集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权，土地登记程序是严格按照1989年国家土地管理局发布的《土地登记规则》第七条的登记程序和《榆次市人民政府关于农村宅基地登记换证及实行有偿使用的实施方案》[市政发（1992）07号]第五条5点的规定进行登记的，故被上诉人的该行政行为程序合法。二、上诉人王水山在上诉状中陈述的并非客观事实，上诉人于1970年参军将户口迁出南砖井村，1986年被上诉人通过清理宅基地调查并颁发《宅基地使用证》是只针对当时属于本集体经济组织成员（即南砖井村）合法占有使用的宅基地使用权及地上房产所有权的确认，在清理宅基地调查过程中，当时南砖井村村民并没有上诉人王水山，故被上诉人给王三旦占有使用的涉案宅基地颁发了0411216号《宅基地使用证》，该证上面明确写明现住址南砖井，但在登记户主名字时因当时工作人员笔误便将王三旦写成了王二旦。1996年换发《集体土地建设用地使用证》时，王三旦持0411216号《宅基地使用证》原件向被上诉人提出换发申请，被上诉人依据当时的法律和政策规定经过向四邻调查均无争议的情况下，向王三旦颁发了0411504号《集体土地建设用地使用证》并更正了户主名称，被上诉人的发证行为依据的事实清楚、证据充分。直至2015年王水山都没有向晋中市人民政府的相关职能部门提出异议。综上，被上诉人认为应当撤销一审判决，改判维持被上诉人为王三旦颁发的0411504号《集体土地建设用地使用证》。
被上诉人王亲爱答辩称：土地使用证是1968年批的，是以什么名义发的，当时其也不在村里。王水山是1970年走的，房子按理说应该在其名下的，其本人还在世，怎么能轮上老二和老三两个人。当时老三王三旦在村里，村里发证时就以老三名字发了，谁能照顾好我，吃好喝好，其的房产全给他。
被上诉人晋中市人民政府向法院提供以下证据：1.土地登记申请书；2.为王二旦发放的《宅基地使用证》；3.地籍调查表；4.土地登记审批表。
被上诉人王亲爱向法院提供的证据有：南砖井村民委员会证明。
上诉人王三旦向法院提供以下证据：2017年4月南砖井村民委员会证明三份及十份证人证词。
上诉人王水山向法院提供的证据有：1.晋中市公安局经济技术开发区分局调查报告一份；2.阳泉市信息资产管理中心《应征青年入伍登记表》；3.晋中市国土资源局榆次分局《榆次市清理宅基地登记表》；4.0411216号《宅基地使用证》；5.0411504号《土地登记申请书》；6.0411504号《地籍调查表》；7.0411504号《土地登记审批表》。
经庭审质证，上诉人王三旦对被上诉人晋中市人民政府、被上诉人王亲爱提供的证据无异议。被上诉人晋中市人民政府对上诉人王三旦、被上诉人王亲爱提供的证据无异议。被上诉人王亲爱对上诉人王三旦、被上诉人晋中市人民政府提供的证据无异议。上诉人王三旦、被上诉人晋中市人民政府、被上诉人王亲爱对上诉人王水山提供的证据的质证意见为：入伍登记表只证明了其在1970年前叫过王二旦，但没有证据证明其在任何正规场合使用过，登记表反映了王二旦并不在正式文件档案中使用，而用的是王水山，因此不能以其小名主张权利。晋中市公安局经济技术开发区的调查报告超出其职权范围，南砖井村属于乌金山，不属于汇通路派出所管辖范围，地籍证明只能证明王水山出生在南砖井村，1970年后他就不是这个村的人了。上诉人王水山认为上诉人王三旦提供的证据，其证人应全部出庭作证，证人证言不具有确定性和唯一性且应当以国家机关加盖的证件作为依据；认为被上诉人王亲爱所提供证据的证明内容提到的时间与土地使用时间不一致，发证机关是土地部门而非村委会且因年代久远，现在村委会组成人员是否了解当年真实情况存在疑问；认为被上诉人晋中市人民政府提供的证据是原始证据具有真实性，政府的资料可以表明王三旦和王二旦不是一个人，假设发错也应与王二旦核实，按照书面信息认定的事实，原证登记的是王二旦。
本院对上述证据认证如下，上诉人王水山、被上诉人晋中市人民政府提供的证据与本案有关联，来源及程序合法可以作为定案的证据。上诉人王三旦、被上诉人王亲爱提供的证据，可以证明其与本案有利害关系，但不能证明本案涉诉土地登记的合法性。
经审理查明，上诉人王水山与上诉人王三旦系亲兄弟关系，分别为被上诉人王亲爱的二子和三子。1986年3月20日，原榆次市人民政府在进行清理宅基地登记后，发放了0411216号宅基地使用证，该证载明：户主为王二旦、人口为4、面积为277平方米，东至马珠牛，北至马润花，西和南均至走道。1995年经王三旦申请，被上诉人在经过地籍调查和土地审批后，为王三旦发放了0411504号集体土地建设用地使用证，该证载明：土地使用证王三旦，面积为280.26平方米，东至张学文，北至马润华，西和南均至走道。
另查明，2015年王水山因发现涉诉土地登记在王三旦名下，即向本院提起行政诉讼，本院以该案已被晋中市榆次区人民法院（2008）榆行初字第18号行政判决所羁束为由，裁定驳回王水山的起诉。该裁定于2016年1月向各方当事人送达。王水山于是向本院申请再审。本院于2016年12月16日作出（2016）晋07行监1号行政裁定，以涉诉土地原登记在王水山名下，原审没有依法通知王水山作为第三人参加诉讼，可能影响公正审判为由，指令原审法院再审。原审法院再审后，上诉人王三旦、王水山不服，上诉至本院。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，行政机关被撤销或职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。原榆次市人民政府被撤销后，其土地登记的职权由晋中市人民政府继续行使，故晋中市人民政府是本案适格的被告。
关于上诉人王水山是否具备上诉人主体资格这一争议焦点。因本院作出的已发生法律效力的（2016）晋07行监1号行政裁定，已明确应当通知王水山作为第三人参加诉讼，故上诉人王水山应作为本案第三人参加诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条的规定，人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。因为原审判决认定了王三旦在本案争议宅基地上修建窑洞及其他房屋的事实，被上诉人王水山认为该事实减损其权益，所以王水山有权依法提起上诉。
关于上诉人王水山提出诉讼请求是否超过起诉期限这一争议焦点，因上诉人王水山第一次起诉时，未超过《中华人民共和国行政诉讼法》规定的因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起20年的最长起诉期限，且上诉人王水山在知道涉诉行政行为内容之日起2年内，向法院提起诉讼后，一直处于不同阶段的诉讼状态，其一直积极主张权利，故上诉人王水山的起诉未超出起诉期限。
关于本案涉诉的0411504号集体土地建设用地使用证的发放是否合法这一争议焦点。根据本案被上诉人晋中市人民政府提供的证据，本案涉诉的0411504号集体土地建设用地使用证的发证基础为0411216号宅基地使用证。0411216号宅基地使用证的户主登记为王二旦，0411504号集体土地建设用地使用证的土地使用者登记为王三旦。根据上诉人王三旦、王水山、被上诉人王亲爱的陈述，王水山、王三旦等兄弟四人曾用“王二旦”、王三旦等小名互称。上诉人王水山提供的证据也证明其曾用名为王二旦。在此情况下，被上诉人晋中市人民政府虽辩称，0411216号宅基地使用证中登记的“王二旦”为笔误，应为“王三旦”，但被上诉人却未提供任何证据和调查材料证明其主张。被上诉人晋中市人民政府在发放0411504号集体土地建设用地使用证过程中，未就涉诉土地究竟属于王水山还是王三旦，进行调查核实，仅以笔误为理由就为王三旦发放了0411504号集体土地建设用地使用证，其并未尽到认真审核的义务，也是引发本案行政争议的根本原因。因本案涉诉宅基地最初审批距今时间已久，其最初究竟是审批给谁使用，需要土地部门进一步调查核实。因此，原审判决被上诉人晋中市人民政府于判决生效后十日内重新作出行政行为不妥，应由被上诉人晋中市人民政府视调查情况在法定期限内依职权予以作出。涉诉宅基地上房屋由谁所建，属于民事纠纷，各方当事人因通过民事诉讼予以解决。原审法院直接认定房屋建造等相关情况不妥，故本院对本案事实予以重新认定，对原审法院认定事实予以纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决如下：
一、维持晋中市榆次区人民法院(2017)晋0702行再1号行政判决第一项，即撤销晋中市人民政府为王三旦发放的0411504号《集体土地建设用地使用证》；
二、撤销晋中市榆次区人民法院(2017)晋0702行再1号行政判决第二项，即晋中市人民政府于判决生效后十日内重新作出行政行为。
二审案件受理费五十元，由被上诉人晋中市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 张晓峰
审判员 陈雪平
审判员 赵保军
二〇一八年四月二十八日
书记员 郑 昕