广东省东莞市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）粤19行终254号上诉人（原审原告）：黄载回，男，壮族，1990年9月4日出生，身份证住址：南宁市邕宁区，被上诉人（原审被告）：东莞市食品药品监督管理局。住所地：广东省东莞市南城区建设路*号。法定代表人：尹锡棋，局长。委托代理人：丘家兴，该局工作人员。委托代理人：翟连带，广东宏尚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广东省食品药品监督管理局。住所地：广东省广州市越秀区东风东路***号之二。法定代表人：骆文智，局长。委托代理人：赵媛，该局工作人员。委托代理人：朱上恒，广东经纶律师事务所律师。原审第三人：东莞市石排恒佳百货商场。住所地：广东省东莞市石排镇福隆第一工业区路口。诉讼代表人：何威。上诉人黄载回因与被上诉人东莞市食品药品监督管理局（以下简称“东莞食药局”）、广东省食品药品监督管理局（以下简称“广东食药局”）以及原审第三人东莞市石排恒佳百货商场（以下简称“恒佳百货商场”）行政不作为纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2016）粤1971行初785号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。2016年11月1日，黄载回向原审法院提起行政诉讼，请求判令：一、撤销东莞食药局作出的（东）食药监投复〔2016〕34004号《东莞市食品药品监督管理局投诉举报答复函》，并责令东莞食药局在法定期限内重新作出行政行为；二、撤销广东食药局作出的粤食药监复决字〔2016〕144号《行政复议决定书》；三、由东莞食药局、广东食药局承担本案一审诉讼费。原审法院查明：黄载回于2016年3月11日向东莞食药局投诉称，其于2016年2月27日在恒佳百货商场处购买了“龙耳酥”一包（生产日期为2015年06月28日，保质期为180天，该食品已过期），要求其处理。2016年4月7日、5月11日，东莞食药局到恒佳百货商场处进行现场检查，现场检查未发现黄载回所反映的过期食品。后经询问调查，恒佳百货商场均能向东莞食药局提供供应商的《营业执照》、《食品流通许可证》和产品的进货票据。经东莞食药局执法人员现场播放黄载回提供的购物视频，恒佳百货商场均承认拍摄地点为其本商场。综合调查核实的情况，东莞食药局于2016年7月22日作出（东）食药监投复〔2016〕34004号《投诉举报答复函》，答复黄载回，恒佳百货商场虽然均存在销售过期食品的违法行为，但所销售的涉案产品数量较少、货值较低，其违法行为属于轻微，且调查过程中恒佳百货商场均能提供相关许可证及产品合格证明文件等，案发后恒佳百货商场亦能及时采取措施纠正违法行为，恒佳百货商场上述违法行为也没有造成危害后果，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款规定，决定对恒佳百货商场的违法行为不予处罚。东莞食药局也不对黄载回予以奖励。黄载回不服，向广东食药局申请行政复议，广东食药局于2016年10月11日作出粤食药监复决字〔2016〕144号《行政复议决定书》，维持东莞食药局作出的上述《投诉举报答复函》。黄载回仍不服，向原审法院提起行政诉讼。原审法院认为：参照《食品药品投诉举报管理办法》第五条第（二）项：“地方各级食品药品监督管理部门主管本行政区域的食品药品投诉举报管理工作，主要履行下列职责：（二）调查处理本行政区域的食品药品投诉举报并发布相关信息”及第九条：“各级食品药品监督管理部门应当按照相关法律法规规定，对受理的投诉举报进行调查处理，并将处理结果反馈投诉举报人，及时解决和回应公众诉求”的规定，东莞食药局作为东莞市行政区域内的食品药品监督管理部门，依法享有对东莞市行政区域内的食品药品投诉举报进行调查处理并将处理结果反馈投诉举报人的法定职权。黄载回于2016年3月11日向东莞食药局投诉举报恒佳百货商场销售过期食品，请求东莞食药局查处。东莞食药局于2016年7月22日作出（东）食药监投复〔2016〕34004号《投诉举报答复函》，其执法主体适格，原审法院予以确认。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，广东食药局具有对东莞食药局作出的案涉答复进行复议的法定职权。黄载回于2016年8月16日向广东食药局提起复议，广东食药局于2016年8月19日受理了复议申请，于2016年10月11日作出粤食药监复决字〔2016〕144号《行政复议决定书》，并送达给黄载回和东莞食药局，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条及第三十一条第一款的规定，其主体适格，程序合法，原审法院依法予以确认。本案争议焦点为东莞食药局作出案涉《投诉举报答复函》是否合法有据。在实体方面，首先，根据《现场检查笔录》、《调查询问笔录》，可以证实恒佳百货商场均销售过黄载回投诉举报的过期食品，结合供应商资质证明文件等相关材料，本案恒佳百货商场销售过期食品属实，但因其销售的过期食品数量少、货值较低，案发后亦能及时采取措施纠正违法行为，其违法行为属轻微，没有造成其他危害后果，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款：“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”之规定，可不予行政处罚。东莞食药局对被投诉举报单位不予行政处罚，并无不当。《东莞市食品安全举报奖励办法》第十八条规定：“案件调查处理部门应当自举报案件行政处罚决定生效或者刑事判决生效之日起30个工作日内，对举报事实，奖励条件和标准予以认定，发出领奖通知”，第二十条规定：“案件已受理,违法事实确实存在，因其他原因无法作出行政处罚决定的，监管部门确已制止违法行为或清除违法行为场所的，可按照本办法对举报人予以奖励…”。由于东莞食药局对恒佳百货商场不予行政处罚，不符合上述奖励情形，东莞食药局对黄载回不予以奖励，并无不当。东莞食药局据此答复黄载回，符合相关规定。因此，在实体方面，东莞食药局作出案涉答复函，事实清楚、内容适当、适用法律正确。在程序方面，参照《食品药品投诉举报管理办法》第十五条第一款、第三款：“食品药品投诉举报机构或者管理部门收到投诉举报后应当统一编码，并于收到之日起5日内作出是否受理的决定。……未按前款规定告知的，投诉举报自食品药品投诉举报机构或者管理部门收到之日起第5日即为受理”、第二十条第一款：“投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果；情况复杂的，在60日期限届满前经批准可适当延长办理期限，并告知投诉举报人正在办理。办结后，应当告知投诉举报人办理结果”的规定，东莞食药局于2016年3月18日受理黄载回的案涉投诉举报，于2016年6月14日书面告知黄载回延长30个工作日答复告知书，于2016年7月22日作出案涉答复函，符合上述规定，程序合法。东莞食药局作出的（东）食药监投复〔2016〕34004号《投诉举报答复函》和广东食药局作出的粤食药监复决字〔2016〕144号《行政复议决定书》，认定事实清楚、证据充分，原审法院依法予以维持。黄载回的诉求，事实及法律依据不足，原审法院依法予以驳回。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条及《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十九条第三款的规定，判决：驳回黄载回的全部诉讼请求。本案一审收取诉讼费50元，由黄载回承担。一审宣判后，黄载回不服原审判决，向本院提起上诉，请求判令：一、撤销原审判决；二、撤销广东食药局作出的粤食药监复决字〔2016〕144号《行政复议判决书》；三、撤销东莞食药局作出的东食药监投复〔2016〕34004号《投诉举报答复函》，并责令其重新作出具体行政行为；四、对《东莞市食品安全举报奖励办法》进行审查；五、本案一审与二审诉讼费用由东莞食药局、广东食药局承担。事实与理由：原审法院认定事实不清，适用法律错误。东莞食药局就黄载回投诉举报恒佳百货商场违法事项免于行政处罚不符合法律规定，在查证属实的情况下，对黄载回不予奖励违反《中华人民共和国食品安全法》第一百一十五条和《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》（国务院令第503号）第十九条的规定，广东食药局认定事实不清，未能查明事实，维持原行政行为属于违法行为。综上，请二审法院支持黄载回的上诉请求。被上诉人东莞食药局答辩称：一、东莞食药局作出的案涉《投诉举报答复函》合法有据，原审法院认定事实清楚。东莞食药局对恒佳百货商场进行现场检查，并未发现黄载回反映的过期食品，被调查人员确认曾为黄载回出具购物小票以及购物视频拍摄地方、货架和价格标签是属于其超市。根据《现场调查笔录》、《询问调查笔录》，可以证实恒佳百货商场销售过案涉过期食品。但因恒佳百货商场销售的过期食品货值较低、数量少，案发后亦能及时采取措施纠正违法行为，其违法情节属轻微，没有造成其他危害后果，符合《行政处罚法》第27条第2款规定的情形，故东莞食药局对其不予处罚。因此，东莞食药局据此作出的案涉《投诉举报答辩函》有充分的事实与法律依据，一审法院认定事实清楚。二、东莞食药局依据《东莞市食品安全举报奖励办法》对黄载回作出不予奖励决定符合法律规定，一审法院适用法律正确。依据《国务院食品安全委员会办公室关于建立食品安全有奖举报制度的指导意见》（食安办〔2016〕25号）第5条第1款及《广东省食品安全有奖举报奖励办法》有上位法的授权，符合法律规定，可以直接适用。根据《东莞市食品安全举报奖励办法》的相关规定，对黄载回发出领奖通知的前提是作出了行政处罚决定或者刑事判决。对于黄载回的举报线索，虽然认定恒佳百货商场存在违法行为，但考虑恒佳百货商场违法行为轻微，且能及时采取纠正措施，没有造成实际危害后果，符合不予行政处罚的条件，东莞食药局并未对恒佳百货商场作出行政处罚，也未移送公安。据此，东莞食药局对黄载回的举报奖励事项作出不予奖励的处理符合规定。另依据《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法〔2004〕第96号）第一条第三款及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（2000年）第62条的规定，原审法院适用《东莞市食品安全举报奖励办法》认定东莞食药局作出的案涉《投诉举报答复函》合法有据，适用法律正确。三、黄载回在二审中增加诉讼请求不符合法律规定，依法应不予受理。黄载回已在一审撤回对《东莞市食品安全举报奖励办法》审查的诉讼请求，现其在二审法院提出该项诉讼请求，应视为增设诉讼请求。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政复议法〉若干问题的解释》第20条的规定，二审法院应不予审查该项诉请。综上，东莞食药局作出的《投诉举报答复函》合法有据，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，黄载回的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人广东食药局答辩称：一、广东食药局受理黄载回的行政复议申请并作出行政复议决定的程序合法，原审法院认定准确，合法有据。2016年8月16日，广东食药局收到黄载回的《行政复议申请书》，不服东莞食药局作出的案涉《投诉举报答复函》提出行政复议。收到复议申请后，依法对黄载回的复议进行审查，于2016年8月19日作出《行政复议案件受理通知书》，决定予以受理，并于2016年8月22日向黄载回邮寄送达了受理通知书。2016年8月19日，广东食药局向东莞食药局作出《提出答复通知书》，并于2016年8月22日向该局邮寄送达了答复通知书和相关行政复议申请书副本。经审查相关材料后，广东食药局于2016年10月11日作出《行政复议决定书》，并于2016年10月12日向黄载回邮寄送达《行政复议决定书》，程序合法。二、原审法院认定广东食药局对黄载回的行政复议决定依据事实清楚，适用法律正确，原审法院依法驳回黄载回的诉讼请求合理合法。1.原审法院就广东食药局对案件的查明事实进行了核实，查明事实清楚。2.广东食药局审查了东莞食药局办理案件的程序。综上所述，原审法院认定的事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，请二审法院依法驳回黄载回的上诉请求，维持原判。原审第三人恒佳百货商场在二审法定期间内未提出任何陈述意见。本院确认原审法院查明的事实为本案法律事实。本院认为：本案属于行政不作为之诉。黄载回在恒佳百货商场处消费，认为恒佳百货商场存在销售过期食品的行为，遂持购物视频、小票等证据向东莞食药局投诉，要求东莞食药局对恒佳百货商场的违法行为进行查处。东莞食药局结合调查情况，认定恒佳百货商场存在销售过期食品的违法行为，但鉴于情节轻微并无造成危害后果，决定不予处罚。黄载回对东莞食药局的不予处罚决定不服，遂提起本诉。因此，本案的审查焦点在于：一、恒佳百货商场是否存在销售过期食品的行为；二、东莞食药局不予处罚的处理是否合法。对于焦点一，恒佳百货商场是否销售过期食品，投诉人应对该事实负首要的举证责任，行政机关如持否定意见，则应提出反驳理据。在此基础上，人民法院再根据优势证据规则得出事实的认定。而本案，东莞食药局对恒佳百货商场销售过期食品的事实是予以认定的，恒佳百货商场在诉讼中亦未提反驳意见和证据，故本院也加以采信，认定投诉人黄载回所投诉的违法事实存在。对于焦点二，东莞食药局对恒佳百货商场不予处罚是否合法的问题。案件材料显示，投诉人所举证据只是案涉的个别商品，数量少、货值低；东莞食药局提供的调查结果也表明，恒佳百货商场销售过期食品情节轻微，没有造成危害后果，恒佳百货商场也能及时纠正，符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款规定的“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”情形，因此东莞食药局依照该条规定对恒佳百货商场不予处罚，合法有据。黄载回认为东莞食药局不予处罚欠缺法律依据的理由不成立，本院不予支持。针对黄载回上诉请求对《东莞市食品安全举报奖励办法》进行审查的问题，尽管黄载回提起本案诉讼时确有该项请求，但在原审庭审过程中已明确表示放弃，现又在二审期间再行提出，缺乏法律依据，本院不予审查处理。综上，黄载回的上诉理由不成立，对其上诉请求，本院予以驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由黄载回负担（已预交）。本判决为终审判决。审判长  孙立凡审判员  张志强审判员  王九龙二〇一七年十一月十九日书记员  李添伟