西安铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2017）陕71行终702号
上诉人（原审被告）西安市食品药品监督管理局。住所地西安市吉祥路***号。
法定代表人吕强，该局局长。
委托代理人石莉，该局工作人员。
委托代理人赵庆沣，陕西博纳新律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）魏鹏，男，汉族。
上诉人西安市食品药品监督管理局（以下简称西安市食药局）因与被上诉人魏鹏不履行法定职责一案，不服西安铁路运输法院（2017）陕7102行初1227号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人西安市食药局委托代理人石莉、赵庆沣、被上诉人魏鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告魏鹏于2017年5月21日向被告通过申通快递邮寄了行政复议申请书和身份证复印件。被告2017年5月22日收到行政复议申请书，经审查认为应当核实申请人身份，确保申请人身份真实、明确，在2017年5月24日向原告发出《补正行政复议申请通知书》（西食药监补字[2017]17号），释明需提供本人的身份证明材料原件予以核对等，同时告知其补正期限为5日，逾期不补正视为放弃复议申请，原告于2017年5月27日收到《补正行政复议申请通知书》（西食药监补字[2017]17号）。原告于2017年6月1日向被告邮寄了《通知书》，提出要求被告亲自到原告处核实证件原件或预先支付误工费和交通费。被告当日收到原告《通知书》，于2017年6月6日依据《条例》第二十九条无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请的规定，作出了西食药监复不受字[2017]3号《行政复议不予受理通知书》。原告于2017年6月8日收到该《行政复议不予受理通知书》。
原审法院经审理认为，本案争议焦点是，被告作出的不予受理决定是否合法。《中华人民共和国行政复议法》第六章规定了行政复议的范围。《中华人民共和国行政复议法》第十一条规定了申请人申请行政复议的形式既可以书面申请，也可以口头申请。第十条第一款规定，依照本法申请行政复议的公民、法人或者其他组织是申请人。《中华人民共和国复议法实施条例》第五条规定，依照行政复议法和本条例的规定申请行政复议的公民、法人或者其他组织为申请人。第十九条规定，申请人书面申请行政复议的，应当在申请行政复议申请书中载明申请人的基本情况，包括：公民的姓名、性别、年龄、身份证号码、工作单位、住所、邮政编码、被申请人的名称、行政复议请求、申请行政复议的主要事实和理由，申请人的签名或盖章，申请行政复议的日期等事项。第二十七条规定了行政复议必须受理的案件范围。对照上述规定，原告魏鹏申请复议的事项属于上述法律规定的行政复议范围，且魏鹏提出的书面行政复议申请书形式上已基本符合该法规定的要求。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。根据该条规定，提出行政复议申请的公民、法人或者其他组织只要在主观上认为行政行为侵犯其合法权益的，即可以向行政机关提出行政复议申请。本案中，原告魏鹏认为西安市食药局行政复议不予受理通知书违法，并且提供了相关材料。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定了提出行政复议须具备的申请条件。该申请条件是行政机关受理行政复议申请的形式要件而非实质要件。而从本案中原告魏鹏提出的行政复议申请书及所附相关材料来看，应当认为其提出的行政复议申请已符合该条规定的形式上的申请条件，并不存在该条例第二十九条规定的行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的问题。因此，行政复议机构应当予以受理。
至于受理后要求原告魏鹏提供相关原件予以核对，则属于受理行政复议申请后进行的实质审查。本案中，被告西安市食药局以行政复议过程中的实质审查标准代替行政复议受理时的形式审查标准，即将原本用来进行实质审查的核对申请人相关材料的原件、身份证原件等事项，反过来作为是否受理申请行政复议案件的前提条件加以判断，并在行政复议告知书中要求原告魏鹏予以补正的做法，增设了原告的法定义务，违反了该条例第二十八条的规定。
与此同时，需要指出，被告作出的行政复议不予受理通知书，适用《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条，理由是，该条规定的适用前提是申请人无正当理由逾期不补正的情形，且该情形所导致的法律后果是行政复议机关对申请人的申请“视为申请人放弃行政复议申请”，而非不予受理行政复议申请。即在原告未按要求补正的前提下，被告应当作出“视为申请人放弃行政复议申请”的决定，而不是作出本案中所涉的行政复议不予受理决定。
综上，被告以原告未按要求补正相关事项为由，适用《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条的规定，作出对原告所提行政复议申请不予受理决定适用法律错误，本院依法予以撤销，并由被告对原告行政复议申请重新作出行政行为。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决撤销被告西安市食品药品监督管理局西食药监复不受字[2017]3号行政复议不予受理通知书；责令被告西安市食品药品监督管理局于本判决生效5日内，对原告魏鹏提出的行政复议申请重新作出行政行为。案件受理费50元，由被告西安市食品药品监督管理局负担。
上诉人西安市食药局不服一审判决上诉称，行政复议申请书上列明了申请人的必要信息，只是满足复议申请书的格式，并不意味申请人材料齐全，不需要补正。上诉人要求核实身份证明原件是明确申请人主体身份的必要程序，属于对行政复议申请材料的形式审查。被上诉人在申请复议时提供的材料无法明确申请主体真实存在，上诉人对复议申请不予受理符合法律规定。要求申请人补正本人的身份证明材料原件或提供原件予以核对，符合《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定和立法精神。上诉请求:1、撤销西安铁路运输法院(2017)陕7102行初1227号行政判决书；2、依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人魏鹏答辩称，上诉人作出的《行政复议不予受理通知书》违反法律规定，程序违法，被上诉人申请复议已满足《行政复议法》第二十八条第（一）项、第（二）项的条件，上诉人不予受理行为违法，属于增设义务。《行政复议法》第十八条规定，申请人采用书面邮递方式申请行政复议符合规定，行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，上诉人要求查验身份证原件的做法违反了该原则，请求维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院另查明：上诉人2017年5月24日作出的《补正行政复议申请通知书》(西食药监复补字[2017]17号)中，明确要求被上诉人补正的材料为：1、有效身份证明材料复印件并提供原件予以核对；2、碑林区食品药监局作出的《中止调查通知书》（碑食投字中调2017年3号）。
本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。”受理复议申请的条件之一是必须有明确的申请人。行政复议机关应核实申请人的身份，确保该申请人身份真实、明确。本案被上诉人魏鹏通过邮寄的方式向上诉人西安市食药局递交复议申请书，只提供身份证复印件，上诉人西安市食药局通知其提交本人身份证明材料原件予以核对，符合上述条例第二十八条第（一）项的规定。并且，上诉人要求被上诉人提交碑林区食品药监局作出的《中止调查通知书》（碑食投字中调2017年3号），是被上诉人提交《行政复议申请书》时未提交的材料，更是核查被上诉人申请的复议事项“被申请人是否在法定期限内回复申请人”的重要程序性证明文件，被上诉人无正当理由未提交，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定：“行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。……”上诉人西安市食药局不受理被上诉人魏鹏的复议申请，并无不当。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定作出判决，属于适用法律错误，依法改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销西安铁路运输法院（2017）陕7102行初1227号行政判决；
二、驳回魏鹏的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，由魏鹏负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 辛 晶
代理审判员 唐 蓓
代理审判员 李红涛
二〇一七年十二月二十二日
书 记 员 雷 宁