四川省宜宾市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）川15行初65号
原告张世容，女，汉族，1956年3月出生，住四川省江安县。
委托代理人王义全，四川叙府律师事务所律师。
被告江安县人民政府。住所地：四川省江安县竹都大道。
法定代表人朱莉，县长。
出庭负责人杨利，江安县人民政府副县长。
委托代理人王永江，四川蜀南律师事务所律师。
第三人万杰，男，汉族，1989年2月出生，住四川省江安县。
第三人万继，女，汉族，1981年5月出生，住四川省江安县。
委托代理人王义全，四川叙府律师事务所律师。
原告张世容诉被告江安县人民政府房屋登记管理一案，向本院起诉。本院受理后，认为张世容的子女与本案具备利害关系，依法追加万杰、万继为第三人参与诉讼，并依法组成合议庭，于2017年10月31日公开开庭审理了本案，原告张世容及委托代理人王义全、被告江安县人民政府的副县长杨利、委托代理人王永江、第三人万杰到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告张世容诉称：1991年6月，经有关部门批准，原告与万坤伦在留××镇新场村××116.6㎡的砖木结构房屋。江安县人民政府于1996年10月12日以江府权留字第11-097号村镇房屋所有权证将该房屋确权给原告。后原告和万坤伦于1996年底又在该房屋上加盖一层，变成现在的房屋状况。1997年6月16日，原告和万坤伦离婚，约定夫妻所有共同房产及其他一切财产归原告和子女万继、万杰所有。原告和万坤伦离婚后未对房屋作任何修建和改建。万坤伦与他人再婚后先后居住在江安镇和纳溪区合面镇。原告于1999年6月1日以帮弟弟贷款4万元，抵押了江府权留字第11-097号村镇房屋所有权证。其弟媳钟某在还清贷款本息后于2015年2月12日将房屋所有权证从江安县农商银行留耕支行取回。2014年10月7日，江安县农商行张贴出售原告的房屋，原告对此提出异议。后原告得知，1999年6月3日，江安县人民政府以江国用（99）字第0420号国有土地使用权证将1991年原告申请并批准建房占用的土地使用权确权给万坤伦。1998年8月15日，江安县人民政府将原告个人所有的房屋以江府权留字第11-331号村镇房屋所有权确认给万坤伦。2011年6月22日江安县人民政府又将原告个人所有的房屋以江安字第××号房权确认给万坤伦和杨秋群。2012年6月19日，万坤伦和杨秋群以江安字第××号房权证作抵押担保向江安农商银行底蓬支行借款250000元。并在江安县房产交易所办理了抵押登记手续。原告认为，原告与万坤伦在婚姻存续期间修建了砖木结构房屋并办理了房屋产权证以及确权给了原告，在取得房产证不久又加盖了一层，至今没有任何变动。协议离婚时，也有约定财产归原告及子女所有，因此1997年6月16日以后，万坤伦就不再对和原告共同修建的房屋具有任何权利，杨秋群同样对房屋没有权利。原告在持有合法有效房产证的情况下，江安县人民政府不仅没有注销房产证，且还在原告毫不知情的情况下先后两次随意将房屋确权给万坤伦与杨秋群，其行政行为实属错误严重违法，侵害了原告的合法权益，请求人民法院依法撤销江府权留字第11-331号房产证，本案诉讼费由江安县人民政府负担。
原告提交的证据：1、张世容身份证复印件，证明原告主体资格；2、《农村居民建房用地申请表》、《村镇房屋所有权证》（江村权留字第11-097号），证明原告于1991年经依法申请并获得批准修建了位于江安县××镇新场村××组的房屋即本案诉争房屋，并于1996年10月12日取得该房屋所有权证（江村权留字第11-097号），所有权人为张世容个人；3、《离婚证》及《离婚协议书》，证明原告于1997年6月16日与万坤伦离婚，并在离婚协议第二条中明确约定“夫妻所有共同房产和家里的一切所有财产归张世容和两个孩子所有”，万坤伦自1997年6月16日起对位于江安县××镇新场村××组的房屋就不再享有任何权利；4、江安县留耕镇政府出具的《证明》，证明原告在1997年6月离婚前在江安县××镇新场村××组修建的房屋至今没有被拆除或重新修建，该房屋至今仍保持1997年6月离婚前的原状；5、《村镇房屋所有权证》（江村权留字第11-331号），证明江安县人民政府于1999年8月15日将位于江安县××镇新场村××组的房屋（即原告所有的房屋）向万坤伦颁发江村权留字第11-331号村镇房屋所有权证，原告对此毫不知情，此次颁证行为是违法的，应当予以撤销；6、江安字第××号《房产证》，证明被告于2011年6月22日再次将位于江安县××镇新场村××组的房屋（即原告所有房屋）向万坤伦颁发《房产证》江安字第××号。原告对此仍毫不知情，此次颁证行为是违法的，应当予以撤销；7、抵押担保借款合同，证明争议房屋因帮别人贷款抵押给了江安县农商行。
被告江安县人民政府答辩称：1、1980年之前，张世容前夫万坤伦与其家人在父亲万长发去世后遗留在留××镇新场村××组的房屋进行了析产。万坤伦与张世容将析产所得房屋于1991年进行了修建，修得房屋一层共4间。该房屋经张世容与万坤伦申请，1996年10月12日江安县住建局核发了江村权留字第11-097号《村镇房屋所有权证》，建筑面积为116.6㎡的砖木结构，所有权人为张世容。在核发房产证后至1997年6月16日张世容与万坤伦离婚。1998年11月26日万坤伦以分家析产分得土地及房屋为由书面向江安县国土局申请建设用地153.3㎡。在获得批准后，万坤伦在原有房屋基础上拆除旧房重新建造砖混结构二层房屋200余平方米。1999年8月万坤伦向江安县住建局申请对其修建的房屋核发所有权证并提供了相关材料。江安县住建局根据万坤伦提供的材料，依据相关规定填发给万坤伦江村权留字第11-331号村镇房屋所有权证，确认建筑面积为149.6㎡的砖混砖木结构，一层。由于当初办证是由留耕镇政府进行，相关资料不够完全规范，原房标的已灭失，只能根据万坤伦的申请对其修建的二层房屋进行确权，所有权归万坤伦。张世容持有的江村权留字第11-097号村镇房屋所有权证，由于建筑标的已经灭失，该房房权证已经失效，不再具有法律效力。张世容称与万坤伦离婚后房产归张世容和子女所有，万坤伦在张世容毫不知情下申请办理了江村权留字第11-331号村镇房屋所有权证，这与江安县人民政府掌握的确切证据相矛盾；2、张世容持有的江村权留字第11-097号村镇房屋所有权证依据失效，根据《房屋登记办法》第三十八条规定“经依法登记的房屋发生下列情形之一的，房屋登记簿记载的所有权人应当自事实发生后申请房屋所有权注销登记：（一）房屋灭失的”，因此张世容持有的房屋所有权证因房屋灭失已经失效，虽然张世容没有办理注销登记，但其持有的房产证不再具有法律效力。张世容与万坤伦离婚时对于财产的分割约定，也只是双方对原有房屋的处理，其取得的仅仅是合同权利，要实现该权利，应当到房屋登记部门办理产权变更登记，才能取得房屋所有权，张世容无权就争议房屋提起行政诉讼，其不具备原告主体资格；3、张世容应当先民后行，如果张世容认为其享有对本案争议房屋的全部或部份所有权，应当先提起民事诉讼确认享有房屋所有权，才有权提起行政诉讼。综上，江安县住建局根据万坤伦提供的证据材料，按照相关法律规定填发的江村权留字第11-331号村镇房屋所有权证事实清楚、证据充分、程序合法。张世容原告主体不适格且没有任何依据证明其享有对本案争议房屋的所有权，其诉讼请求缺乏依据，无权对被告的行政行为提起行政诉讼，依法应当驳回张世容的起诉。
被告江安县人民政府提供的证据:1、《村镇房屋所有权登记表》，证明万坤伦就对其和张世容改造后的砖混房屋的第二层房屋申请所有权登记。2、《房屋四面墙界申报表》，证明万坤伦申请登记的房屋均为自墙；3、四川省江安县人民委员会印发房契，证明留××镇××西××号房屋原为万坤伦父亲万长发所有；4、江安县留耕人民公社材料；5、《分割协议书》，4-5号证据共同证明万长发死后，其遗留房屋被万坤伦及其家人分割，万坤伦分得留××镇××西××号房屋；6、测绘图纸，证明留耕镇人民政府对万坤伦申请登记的房屋进行了测绘；7、《离婚协议书》，证明万坤伦与张世容协议离婚，夫妻共同房产98.6平方米归张世容和两个孩子所有；8、《协议》，证明万坤伦申请核发（江村留字第11-331号）《村镇房屋所有权证》是经过张世容同意的；9、《财产子女协议书》，证明万坤伦与张世容协议离婚；10、离婚证，证明万坤伦与张世容协议离婚；11、（江国用99字第0420号）《国有土地使用证》，证明万坤伦申请登记的房屋所在土地的使用权人为万坤伦；12、《村镇房屋所有权证》（江村留字第11-331号），证明确认的建筑面积149.6平方米，砖混、砖木结构一层，房屋坐落在留××镇××西××号，所有权人万坤伦；13、城市房屋权属登记管理办法，证明发证时适用的法规。
第三人万杰答辩称，父母离婚后，房屋没有经过任何改变重建，离婚前的协议是将房子给我和我姐姐。在我们不知情的情况下，房权证就被改变，这是非常不合理的，至少应当经过我们的同意。
第三人万继答辩称，被告所陈述的是虚假事实，张世容从来没有同意过万坤伦重新办理产权证，也不知道万坤伦办理产权证。争议房屋在离婚以后是没有做出任何变动。
在举证期内，原告张世容向本院提出申请，请求证人钟某、向某、成某出庭作证，三证人均证明钟某贷款是以张世容的房权证抵押的，张世容的房屋与万坤伦离婚后没有进行过改变。
原告张世容对被告江安县人民政府提交的证据的质证意见:1-2号证据真实性有异议，万坤伦单方面伪造证据，不能作为颁证依据，张世容和万继、万杰均不知情；3号证据真实性无异议，但不能作为颁证依据；4号证据无异议；5号证据是关于1965年土地的分割协议，不能作为颁证依据；6号证据真实性有异议，万坤伦私下做的事情，张世容和万继、万杰均不知情；7-8号证据的真实性有异议，非张世容本人签字；9号-10号证据无异议；11号证据有异议，万坤伦如何办理不清楚，张世容和万继、万杰均不知情，房屋也没有任何变动；12号证据证明被告违法颁证，张世容和万继、万杰均不知情。13号证据无异议。对证人证言均表示认可。
第三人万杰、万继与原告的质证意见一致。
被告江安县人民政府对原告张世容提交的证据的质证意见:1号证据的真实性无异议；2号证据的真实性无异议，但原房屋拆除重建过应当是失效的；3号证据真实性无异议，但是不能证明万坤伦不再享有权利；4号证据的真实性无异议，但合法性有异议，该证据是多单位盖章，从证据内容来看，证明内容是之前的事情，作为法人不能事后写证明来处理；5号证据的三性无异议；6号证据真实性无异议，但与本案无关联性；7号证据无法反映出是以何物来进行担保的，其中第二条载明的“4万元”并没有提及是本案争议房屋，抵押清单也没有说明，无法达到证明目的。
被告江安县人民政府对证人证言的意见：1、房屋两次形成是事实；2、对第二次形成的房屋现状究竟是离婚前还是后，证人无法说出具体时间，只是说离婚之前；3、房屋原来的结构都说是预制板，但是这和发给张世容的房权证不一致，发给张世容的房权证是不包含混凝土的，三位证人所作证言是虚假陈述，与书证相矛盾。
本院对原被告双方提交的证据作如下认证：原告提交的1-3号证据的真实性被告无异议，且2号证据中的《村镇房屋所有权证》（江村权留字第11-97号）未经有关部门予以注销或撤销，本院对予以采信；4号证据因证明的内容系争议房屋修建的具体时间，以组织形式出具该证明材料不符合证据规则，本院不予采信；5号证据经与被告存档的产权证相对比，对该证据的真实性本院不予采信；6号证据是争议房屋之后的产权变更情况，与本案无关联性，本院不予采信；7号证据与本案不具有关联性，本院不予采信。
被告提交的1-2号证据系万坤伦向被告提交的申请材料，不能证明被告颁证行为的合法性，本院不予采信；3-5号证据系争议之前房屋的情况，与本案不具有关联性，本院不予采信；6号证据系对房屋的测绘图，对其真实性本院予以采信；7-8号证据原告否认系其签字，本院不予采信；9-10号证据与原告提交的证据一致，本院予以采信；11号证据系国土部门颁发，对其真实性本院予以采信，但不能证明被告的颁证行为合法；12号证据系被告存档留底的房权证存根，本院对其真实性予以采信。13号系当时颁证的法律法规，本院予以认可。
对证人证言，因无其他证据证明房屋修建的具体时间，本院不予采信。
经审理查明，原告张世容与万坤伦原为夫妻关系，生有万继、万杰两个子女。1991年6月12日，原告申请将留××镇新场村××组的危房进行拆建，经相关部门层层报批同意原告原基重建70㎡，最终经江安县国土局审核同意。1996年10月12日，江安县人民政府向原告颁发江村权留字第11-097号《村镇房屋所有权证》，该证记载“所有权人：张世容，所有权性质：私有，房产来源：析产、私建，房屋用途：住宅，房屋坐落：留××镇新场村××组，建筑结构：砖木，层数：1，间数：4，建筑面积：116.6，四界均为自墙，产价：一万一千三百元正”，并附有房屋平面现状图。1997年6月11日，原告与万坤伦协议离婚，签订《财产子女协议书》，该协议第二款约定“夫妻所有共同房产和家里的一切所有财产归原告和两个孩子所有权。”1997年6月16日，原告与万坤伦领取了离婚证。1999年6月3日，万坤伦申请办理并取得江国用（99）字第0420号《国有土地使用权证》，该证上记载土地使用者为万坤伦，坐落在江安县××镇××号，使用权面积154㎡。1999年8月，万坤伦填写《村镇房屋所有权登记表》，经江安县留耕镇村镇建设办公室和江安县留耕镇人民政府审核后同意按规定办证。1999年8月15日，经江安县建设环保局填写，江安县人民政府颁发了江村留字第11-331号《村镇房屋所有权证》，该证记载：“所有权人：万坤伦，所有权性质：私有，房产来源：自建，房屋用途：住，建造年代：九六，房屋坐落：留××镇××西××号，建筑结构：砖混、砖木，层数：一，间数：5，建筑面积：149.6，四界除南系楼上有墙，后小青瓦借墙外，其余均为自墙，产价：37400元。”
另查明，万坤伦与张世容离婚后又与杨秋群结婚。2011年6月22日江安县人民政府为万坤伦和杨秋群就本案争议的房屋颁发了江安字第××号《房屋所有权证》，2012年6月19日，万坤伦和杨秋群以江安字第××号房权证作抵押担保向江安县农商银行底蓬支行借款250000元。2014年，万坤伦与杨秋群先后去世后，由于借款未能还清，江安县农商银行张贴出售争议的房屋。2016年1月17日，张世容向本院提起诉讼，请求撤销江安字第××号《房屋所有权证》，本院作出（2016）川15行初8号行政裁定，认为原利害关系人未就首次转移登记行为提起行政诉讼，对后续转移登记行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理，裁定驳回了张世容的起诉。2017年12月26日，原告又向本院提起诉讼，请求撤销江村留字第11-331号《村镇房屋所有权证》，后张世容以需要先行解决民事争议为由自愿撤回起诉，本院裁定准许。2017年9月12日，张世容再次向本院提起诉讼，认为本案不属先行解决民事争议的范围，江安县人民政府在原告持有合法有效房产证的情况下，将房屋又颁证给了万坤伦，侵害了原告的合法权益，请求人民法院依法撤销江府权留字第11-331号《村镇房屋所有权证》。
本院认为，根据《城市房屋权属登记管理办法》（98年施行）第十六条第一款“新建的房屋，申请人应当在房屋竣工后的3日内向登记机关申请房屋所有权初始登记，并应当提交用地证明文件或者土地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程许可证、施工许可证、房屋竣工验收资料以及其他有关的证明文件”和第二款“集体土地上的房屋转为国有土地上的房屋，申请人应当自事实发生之日起30日内向登记机关提交用地证明等有关文件，申请房屋所有权初始登记”的规定，万坤伦无论是新建房屋登记还是集体土地转为国有土地上房屋初始登记，都应当提供相应的证明材料。如万坤伦属于对新建的房屋申请登记，则应当提供建设用地规划许可证、建设工程许可证等相应材料。本案万坤伦于1999年8月申请村镇房屋所有权时，在登记表上填写所有权来源性质为“私有自建”，房屋建造年代填写是“1996年”，同时提供了江国用（99）字第0420号《国有土地使用权证》，上述证据表明万坤伦申请登记性质是集体土地上的房屋转为国有土地上的房屋，根据《城市房屋权属登记管理办法》第十条“房屋权属登记依以下程序进行（一）受理申请登记；（二）权属审核……”的规定，被告江安县人民政府的房屋登记部门在进行房屋登记时，必须要对申请房屋的权属进行审核。本案登记的房屋已于1996年颁发了江府权留字第11-097号《村镇房屋所有权证》，所有权人系张世容。该证并未经法定程序予以注销或者撤销，故属于有效的房产证明。江安县人民政府在房屋已经存在产权证、万坤伦未提供房屋权属证明的情况下，为万坤伦颁发江村留字第11-331号《村镇房屋所有权证》的行为属于未尽到审慎审查的义务。因该房屋已重新登记为房权证江安字第××号《房屋所有权证》，故江村留字第11-331号《村镇房屋所有权证》已不具备法律效力。根据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第二款“被诉房屋登记行为违法，但该行为已被登记机构改变的，判决确认被诉行为违法。”的规定，被告江安县人民政府的颁证行为应确认违法。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项之规定，判决如下：
确认被告江安县人民政府颁发江村留字第11-331号《村镇房屋所有权证》的行为违法。
案件受理费50元，由被告江安县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。
审 判 长 何 媛
审 判 员 骆 萍
人民陪审员 袁 林
二〇一八年二月十一日
法官 助理 张思波
书 记 员 万 昊