浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙杭行初字第44号
原告贺贞学等二十七人。
诉讼代表人贺贞学。
诉讼代表人郭晓峰。
诉讼代表人郑建华。
诉讼代表人陆永华。
诉讼代表人张曦。
委托代理人郑舒木、刘沛雨。
被告杭州市下城区人民政府。
法定代表人吴才敏。
委托代理人李天龙。
委托代理人黄世德。
原告贺贞学等二十七人不服杭州市下城区人民政府（以下简称下城区政府）作出的杭下政征字（2013）第1号房屋征收决定，向本院提起行政诉讼。本院2014年1月27日受理后，依法组成合议庭，于2014年3月3日公开开庭审理了本案。原告贺贞学等二十七人的诉讼代表人贺贞学、郭晓峰、郑建华、陆永华、张曦，委托代理人郑舒木、刘沛雨，被告下城区政府的委托代理人李天龙、黄世德到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告下城区政府于2013年12月5日作出杭下政征字（2013）第1号房屋征收决定，以地铁2号线建国路站工程建设需要为由，决定征收建国北路288号、凤起路58、60（含支号），93-103、107-113（单号连续）房屋。
被告向本院提供的证据有：
1、《杭州市下城区人民政府房屋征收决定公告》及附件、在征收范围张贴和政府网站公示的照片及证明等，证明下城区政府作出杭下政征字（2013）第1号《房屋征收决定》并在征收范围进行公告张贴和政府网站公示的事实，及征收决定和房屋征收补偿方案的内容。
2、下城区政府专题会议纪要，证明下城区政府组织有关部门对征收补偿方案进行论证并决定公布的事实。
3、发改部门出具的证明、杭政办函（2013）34号文节选、《杭州市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》节选，证明涉案项目符合杭州市国民经济和社会发展规划并已列入2013年度重点项目计划。
4、规划部门出具的证明、《杭州市城市总体规划（2001-2020）》节选、专项规划、控制性详细规划节选等，证明涉案项目符合杭州市城乡规划和专项规划。
5、国土资源部门出具的证明、《杭州市土地利用总体规划（2006-2020）》节选，证明涉案项目符合杭州市土地利用总体规划。
6、《地铁2号线（建国路站）工程建设项目房屋征收补偿方案征求意见公告》及在征收范围张贴和政府网站公示的照片及证明等，证明下城区政府将《地铁2号线（建国路站）工程建设项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》在征收范围张贴和政府网站公示征求意见的事实。
7、《地铁2号线（建国路站）工程建设项目房屋征收补偿方案征求意见及修改情况公告》及在征收范围张贴和政府网站公示的照片及证明等，证明下城区政府将《地铁2号线（建国路站）工程建设项目房屋征收补偿方案征求意见及修改情况公告》在征收范围张贴和政府网站公示的事实。
8、下城区政府关于地铁2号线（建国路站）工程建设项目社会稳定风险评估报告，证明下城区政府对本案涉案项目进行风险评估的事实。
9、《资金证明》、《征收补偿安置专项资金监管协议》、《关于地铁2号线（建国路站）工程建设项目征收补偿资金测算的说明》、杭房函（2013）236号《〈关于征询杭州市2013年8月、9月份二手住房平均交易单价的函〉的复函》、《简复单》、购房合同、发票、权属资料，证明下城区政府在作出征收决定前，征收补偿费用已足额到位、专户存储、专款专用的事实。
10、征收部门提交的其他材料：暂停办理相关手续通知书及送达回执或邮寄凭证、征收房屋调查情况公告及在征收范围张贴照片和相关证明、《地铁2号线（建国路站）工程建设项目房屋征收补偿方案》（论证稿）、《地铁2号线（建国路站）工程建设项目社会稳定风险评估报告》（草案）、报请征收的报告等，证明房屋征收部门杭州市下城区房屋征收与补偿管理办公室（以下简称下城区征收办）已依法办理暂停办理相关手续通知、对本案征收范围内的房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行调查并在征收范围内公布、拟定征收补偿方案、拟定风险评估报告及报请征收等事实。
11、征收申请人向征收部门提交的其他资料：征收申请、《地铁2号线下城段（建国路站）工程项目房屋征收补偿（初步方案）》、房屋征收补偿安置资金证明等，证明征收申请人杭州地铁集团有限责任公司向下城区征收办提交申请的事实。
12、嘉绿苑安置房补偿协议及房源清单、交接协议、新安铭苑交付协议、补充协议、房源清单、支付发票、拆迁房销售合同书及备案表，证明嘉绿苑文苑西苑4幢调整为6幢及房源权属。
被告庭审中明确其作出被诉行政行为的依据为：《宪法》第十三条第三款；《城市房地产管理法》第六条；《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条至第十三条。
原告贺贞学等二十七人起诉称：原告均系凤起路60号房屋所有权人。2013年12月5日，被告下城区政府作出了（2013）第1号《杭州市下城区人民政府房屋征收决定公告》，该公告明确征收目的是实施“地铁2号线建国路站工程”，征收范围为下城区建国北路、凤起路一带，其中包括原告所在的凤起路60号房屋。经原告了解，征收原告所在的凤起路60号房屋的真正目的并不是为了所谓建设“地铁2号线建国路站工程”，而是用于商业开发。故被告作出的上述征收决定不符合国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，属于没有合法依据和理由、违反法定程序的违法行政行为，应当予以撤销。基于上述事实和理由，原告特提起诉讼，请求：1、依法撤销下城区政府于2013年12月5日作出的杭下政征字（2013）第1号《杭州市下城区人民政府房屋征收决定》；2、本案诉讼费由被告承担。
原告向本院提供的证据有：
1、《杭州市下城区人民政府房屋征收决定公告》，证明被告作出房屋征收决定的事实。
2、二十七名原告的身份证和房产证信息，证明原告所有的房屋在征收范围之内的事实。
3、关于“地铁2号线”建国路房屋征收相关问题的答复及答复所附的地字第330100201100695号《建设用地规划许可证》、附图等附件，证明下城区征收办向原告答复时明确涉案征收是根据地字第330100201100695号《建设用地规划许可证》及其附图作为规划许可的依据。
4、关于发布国家标准《城市用地分类与规划建设用地标准》的公告，证明编号B1为商业设施用地，包括各类商业经营活动及餐饮、旅馆等服务业用地；编号B2为商务设施用地，包括金融、保险、证券、新闻出版、文艺团体等综合性办公用地。
5、“杭州地铁：2号线西北段周边规划布局调整昨起公示”，证明在2012年2月份，2号线西北段周边规划布局曾进行调整并公示，而在公示的调整方案第3页明确提到建国路站在大树路和凤起东路交叉口，有个凤起路邮政支局，今后将调整为一幢商业楼，15米高。
被告下城区政府答辩称：一、被告作出杭下政征字（2013）第1号《杭州市下城区人民政府房屋征收决定》的事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。1、被告有权作出杭下政征字（2013）第1号《杭州市下城区人民政府房屋征收决定》。因“地铁2号线建国路站工程”项目建设的需要，被告作出杭下政征字（2013）第1号《杭州市下城区人民政府房屋征收决定》，决定对“地铁2号线建国路站工程”项目规划用地范围内的房屋及附属物进行征收。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《杭州市人民政府关于贯彻实施﹤国有土地上房屋征收与补偿条例﹥的若干意见》有关规定，被告具有依法作出上述行政决定的权力。2、被告作出的杭下政征字（2013）第1号《杭州市下城区人民政府房屋征收决定》所依据的事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法。被告根据下城区征收办报送的要求对本案涉案房屋进行征收的相关材料后，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，于2013年9月8日组织了有关部门对房屋征收补偿方案进行了论证，并于2013年9月9日在房屋征收范围和政府网站上对《地铁2号线（建国路站）工程建设项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》进行了征求意见公告，征求意见期限为2013年9月9日至2013年10月10日。2013年11月25日，被告根据收集到的意见，对征收补偿方案进行了修改并再次在房屋征收范围和政府网站上进行了公告。2013年12月5日，被告在已对本涉案项目进行了社会稳定风险评估及审查确认了征收补偿费用已落实的情况下，作出了杭下政征字（2013）第1号《杭州市下城区人民政府房屋征收决定》并在房屋征收范围和政府网站上进行了公告。该公告明确告知被征收人如对征收决定有异议的，可在公告之日起60日内依法申请行政复议，或者在3个月内向人民法院提起行政诉讼。为此，被告认为：被告作出的杭下政征字（2013）第1号《杭州市下城区人民政府房屋征收决定》，无论在实体上还是程序上都符合法律规定。二、原告起诉要求撤销杭下政征字（2013）第1号《杭州市下城区人民政府房屋征收决定》的事实与理由均不成立。原告认为涉案征收的目的并不是为了实施“地铁2号线建国路站工程”项目建设的需要，而是用于商业开发。被告认为这是不符合本案实际情况的，本案涉案房屋的征收确实是为了“地铁2号线建国路站工程”项目建设的需要，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》所规定的为了“公共利益”的目的而征收。《宪法》第十三条第三款规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。《城市房地产管理法》第六条规定“为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定”。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一的，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：…（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要。”综上所述，被告作出的杭下政征字（2013）第1号《杭州市下城区人民政府房屋征收决定》完全符合《宪法》、《城市房地产管理法》等法律规定，也符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，请求依法维持被告作出的行政决定。
庭审中，原告对被告提供的证据提出如下质证辩论意见：第1组证据形式真实性无异议，但对内容真实性、合法性、证明对象均有异议，该征收决定缺乏相应的事实和法律依据，且程序违法；第2组证据形式真实性无异议，但对内容真实性、合法性及证明对象有异议。该证据的形成时间是2013年9月8日，此时局部调整规划尚未出台，所以被告组织论证会议没有任何意义；第3组证据形式真实性无异议，但对证据的关联性、证明对象有异议。该发改委的证明是针对整个地铁2号线工程项目，无法证明涉案建国路站的征收行为符合国民经济和社会发展规划。同时，发改委出具的证明时间是2013年2月，但直到2013年11月项目尚在局部调整规划，故无法证明征收合法有据；第4组证据，对规划局的证明形式真实性无异议，但对内容真实性、证明对象有异议。规划局出具证明的时间是2013年3月8日，但直至2013年11月项目尚在局部调整规划，故无法证明征收合法有据。该证明明确有规划许可证及附图、附件，但被告未提交，证明征收决定依据不足。该规划许可证及附图、附件原告已经作为证据提交。该规划许可证上明确涉案土地性质是U2即交通设施用地，现被告提供的变更后的规划为商业用地，显然不是以公共利益为目的的征收。关于总体规划，真实性无异议，但这只是对于地铁2号线的总体规划，无法证明涉案建国路站的征收符合规划条件。关于局部调整规划，形式真实性无异议，内容真实性、合法性、证明对象有异议。被告在答复征收合法性时是以规划许可证作为依据。地铁集团申请征迁，下城区征收办申请征收时，被告认为其符合的规划条件还没有出台，其征收行为显然依据不足；第5组证据，对国土局证明的形式真实性无异议，内容真实性和证明对象有异议：该证明中明确提及有测绘项目图纸，但被告没有提供；局部规划调整形成于2013年11月，国土部门出具的证明是2013年4月7日，无法证明征收具有事实和法律依据。关于总体规划节选，真实性无异议，但关联性有异议，无法直接证明涉案项目符合土地利用总体规划；第6、7组证据，形式真实性无异议，其合法性和证明对象有异议；第8组证据仅仅是一张封面，举证程序违法、真实性无法作出判断，合法性和关联性、证明对象有异议。被告主张是涉密文件，必须举证；第9组证据，真实性无异议，但对证明对象有异议。因征收行为违法，所以征收补偿费用是否到位没有意义；第10组证据，暂停办理通知书没有原件，真实性无法确定，对其证明对象有异议。发出通知书的时间超过了杭州市规定的5个工作日。登记通知和调查情况报告等，真实性无异议，证明对象有异议，调查公示表中合计征收建筑面积，超过了局部规划调整中拆迁面积。房屋征收与补偿方案送审稿，落款没有日期，应推定被告组织论证时间违法。社会稳定风险评估报告草案，与证据8的质证意见一致。关于征收决定报告，三性和证明对象均有异议；第11组证据，对征收申请的真实性无异议，合法性、关联性、证明对象有异议。既然被告主张是根据变更后的规划作出的决定，则应该在规划变更后重新向征收部门提出申请。征收补偿方案真实性无异议，合法性、证明对象有异议。资金证明真实性和证明对象有异议，没有提供相应的存款凭证；第12组证据，是被告在行政诉讼过程中庭前收集的，可以证明征收行为依据不足，其他质证意见与第9组证据一致。
被告对原告提供的证据提出如下质证辩论意见：原告第1组证据三性均无异议；第2组证据三性均无异议，证明对象也无异议；第3组证据，答复的真实性、关联性无异议，但仅能说明征收部门当时已经取得附件1-4的材料，但规划许可证本身不是被告作出征收决定的必要依据；第4组证据，真实性无异议。根据局部调整规划，地铁2号线建国路站地块里面除了地铁出入口、井道等蓝色部分用地外，地铁上盖部分确实已经调整为商业地块；第5组证据，是当时规划部门在网站上进行的公示。新闻报道侧重于上盖物业的表述，没有注意到上盖物业有地铁出入口。
经庭审举证、质证和辩论，本院对证据作如下确认：除被告证据3中发改部门出具的证明、证据4中规划部门出具的证明、证据5中国土资源部门出具的证明与本案不具有关联性，不予采纳外，被告其余证据具备真实性、合法性、关联性，本院予以采信。原告证据3，不能证明其欲证明的内容，本院不予采信。原告证据5结合被告证据4中杭政函（2013）157号，可证明地铁2号线建国路站工程所在地块用地性质由邮政设施用地（U3）调整为商业、商务用地（B1\\\B2）。其余对方当事人无异议的证据，具备证据三性，可以证明相关待证事实，本院予以采信。
经审理查明：2013年4月8日，杭州市地铁集团有限责任公司向下城区征收办提出申请，对杭州地铁2号线西北段建国路站工程需要涉及的规划红线范围内房屋实施征收，并提交了《地铁2号线下城段（建国路站）工程建设项目房屋征收补偿（初步）方案》等相关材料。
2013年4月27日，下城区征收办书面通知工商、规划、国土、房管等部门，暂停办理杭州地铁2号线（建国路站二期工程）项目征收范围内的房屋新建、扩建、改建，改变房屋用途、权属，房屋抵押登记，工商登记等相关手续。暂停时间：2013年5月2日至2014年5月1日。同日，杭州市下城区城建基础发展中心（征收实施单位）工作人员将下城区征收办制作的《杭州市国有土地上房屋征收调查登记通知》张贴于凤起路58号、60号、93号、113号、建国北路288号。
2013年7月12日，杭州市下城区城建基础发展中心工作人员将下城区征收办制作的案涉征收范围内房屋的权属、用途、建筑面积等情况的调查结果（公告及调查公示表）在凤起路58号、60号、大树路58号、建国北路288号张贴公布，并告知持有异议的当事人可在五日内书面提出意见。
2013年9月2日，下城区征收办经审查，认为自2013年4月27日开始，其对杭州地铁2号线建国路站房屋征收工作通知相关部门暂停办理相关手续、对征收范围内的房屋进行调查登记结果公示、拟定房屋征收补偿方案等工作，相关资料齐全，故向下城区政府提出《关于报请对地铁2号线建国路站规划红线范围内房屋作出征收决定的报告》。同时，将拟定的《地铁2号线建国路站工程建设项目房屋征收补偿方案（送审稿）》及《地铁2号线（下城段）征收与补偿工作社会稳定风险评估报告（送审稿）》报送下城区政府。
2013年9月8日，下城区政府组织发改、住建、规划、国土、相关街道等部门对《地铁2号线建国路站工程建设项目房屋征收补偿方案（送审稿）》进行论证，结论为：原则同意征收补偿方案在征收范围内和政府门户网站上进行公示，征求公众意见。
2013年9月9日，杭州市下城区城建基础发展中心工作人员将下城区政府作出的《地铁2号线建国路站工程建设项目房屋征收补偿方案征求意见公告》［杭下征字（2013）第3号］及《地铁2号线（建国路站）工程建设项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》在凤起路60号、113号张贴，上述公告及征收补偿方案（征求意见稿）同日在下城区政府的网站上发布。公告明确征求意见期限为：2013年9月9日至2013年10月10日。
2013年11月15日，下城区政府作出地铁2号线（下城段）征收与补偿工作社会稳定风险评估报告。
2013年11月25日，杭州市下城区城建基础发展中心工作人员将下城区政府作出的《房屋征收补偿方案征求意见及修改情况的公告》及附件（修改稿）张贴于凤起路58号、60号、113号，上述公告及附件同日在下城区政府的网站上发布。
根据杭州市住房保障和房产管理局提供数据，2013年9月，杭州主城区（不含萧山、余杭区）二手住房平均交易单价为19212.96元／平方米。下城区征收办对案涉项目进行资金测算，按19212.96元／平方米计，该项目被征收房屋总建筑面积7489.51㎡（房屋地段等级二类，对应系数1.2），共需征收补偿资金17267.48万元。扣除已落实产权调换的房屋折价12087.236万元，另需货币补偿资金5180.244万元。
2013年12月4日，下城区征收办和中国工商银行股份有限公司杭州市庆春路支行签订“征收补偿安置专项资金监管协议”。当日在该行的账户中有资金126564210元。其中51802440元用于地铁2号线建国路站工程项目的房屋征收补偿；74761770元用于地铁2号线凤起路站工程项目的房屋征收补偿，并由中国工商银行股份有限公司杭州市庆春路支行负责监管，需凭《征收安置补偿协议》和《资金结算单》方可拨付账户内资金。
本院认为：《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；……”据此，被告作出被诉征收决定具有职权依据。本案所涉地铁2号线（建国路站）工程，可见于《杭州市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（规划称“地铁（轨道交通）工程”），并被确定为“基础设施十大工程”之一，故案涉征收符合公共利益的需要。
《条例》第九条第一款规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。……”如前所述，案涉建设活动符合《杭州市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，建设的土地用途也与《杭州市土地利用总体规划（2006-2020年）》规定的用途一致，亦不违反《杭州市城市总体规划（2001-2020）》及相关专项规划。根据杭州市人民政府批复的杭政函（2013）157号《关于地铁2号线西北段站点周边用地局部调整规划》，虽然建国路站工程所在地块用地性质由邮政设施用地（U3）调整为商业、商务用地（B1\\\B2），但规划附图中明确标注此处将建造地铁出地面设施（地铁行人出入口）。故案涉建设活动亦符合该《局部调整规划》。
《条例》第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十一条第一款规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。”本案中，被告收到房屋征收部门报送的征收补偿方案后，组织发改、规划、国土资源等部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，且按法定期限征求公众意见，又公布征求意见情况和修改情况，符合《条例》的要求。
《条例》第十二条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；……作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”第十五条规定：“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”第十六条第二款规定：“房屋征收部门应当将前款所列事项书面通知有关部门暂停办理相关手续。暂停办理相关手续的书面通知应当载明暂停期限。暂停期限最长不得超过1年。”被告作出被诉征收行为的程序均符合上述要求。
综合以上意见，被诉征收行为认定事实的主要证据充分，被告据此依照《条例》第十三条的规定，作出房屋征收决定并及时公告，告知被征收人征收决定及征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项，适用法律正确，行政程序合法。原告的起诉理由不能成立。依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告贺贞学等二十七人的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告贺贞学等二十七人负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行杭州西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；帐号：190001010400065750000515001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 刘晓辉
审 判 员 吴宇龙
代理审判员 唐莹祺
二〇一四年三月十二日
书 记 员 汪金枝
附原告名单：
孟明，戴正航，戴国强，徐丽萍，谢伟敏，许耀峰，李杭健，徐建华，孙海贤，俞洪根，贺贞学，杨敏，茹晶晶，郭晓峰，宋元发，郑建华，陆永华，周淑英，江全新，王燕，宋燕华，张家怡，叶凤华，叶琳，姚国荣，张曦，陈飞波。