辽宁省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）辽行终195号
上诉人（一审原告）丛淑萍，女，1962年12月4日出生，汉族，农民，住址阜新蒙古族自治县。
委托代理人杨野（上诉人丈夫），男，1955年5月4日出生，汉族，阜新蒙古族自治县旧庙镇医院职工，住址同上。
上诉人（一审被告）阜新蒙古族自治县人民政府，住所地阜新蒙古族自治县。
法定代表人吴青林，该县政府县长。
委托代理人王玉杰，阜新蒙古族自治县不动产登记中心副主任。
委托代理人高长顺，辽宁法随律师事务所律师。
一审第三人王春萍，女，1968年8月25日出生，汉族，农民，住址阜新蒙古族自治县。
委托代理人徐波，阜新蒙古族自治县城区法律服务中心法律工作者。
丛淑萍诉阜新蒙古族自治县人民政府（以下简称阜蒙县政府）撤销房屋所有权证决定一案，阜新市中级人民法院已经作出（2015）阜行初字第67号行政判决，丛淑萍和阜蒙县政府均不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案，上诉人丛淑萍的委托代理人杨野，上诉人阜蒙县政府的行政负责人刘洋及委托代理人王玉杰、高长顺，一审第三人王春萍的委托代理人徐波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，丛淑萍在阜蒙县旧庙镇旧庙村有砖石结构房屋一座，其于2006年取得了该房屋的所有权证。2015年7月13日，阜蒙县政府以丛淑萍所持有的《集体土地建设用地使用证》已经被该政府撤销为由，作出了《关于撤销丛淑萍持有的卷号为20060800号〈房屋所有权证〉的决定》。丛淑萍对此决定不服，向法院提起行政诉讼。
一审法院认为，虽然丛淑萍的集体土地建设用地使用证已被撤销，阜蒙县政府认为该宗土地属多个权利人所有，但是不能确定丛淑萍不是其中的权利人，并且没有确定丛淑萍所建的房屋是否占用了其他权利人的土地，故在该集体土地未确权之前，不应作出撤销房产证的决定。并且丛淑萍持有的卷号为20060800号房屋所有权证上载明的房屋所占用的土地性质是集体所有土地，而阜蒙县政府于2015年7月13日作出的《关于撤销丛淑萍持有的卷号为20060800号〈房屋所有权证〉的决定》所依据的是《房屋登记办法》第八十一条的规定，该条规定适用于国有土地上的房屋登记，故阜蒙县政府作出的被诉行政行为属适用法律错误。对于丛淑萍提出的赔偿损失829638.00元的诉讼请求，因不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条（八）项规定的直接损失，且该损失赔偿请求和本案的行政行为无直接的因果关系，故不予支持。综上所述，阜蒙县政府于2015年7月13日作出的《关于撤销丛淑萍持有的卷号为20060800号〈房屋所有权证〉的决定》主要证据不足，适用法律错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）、（二）项和《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条（八）项之规定，判决：一、撤销被告于2015年7月13日作出的《关于撤销丛淑萍持有的卷号为20060800号〈房屋所有权证〉的决定》；二、驳回原告要求赔偿损失829638.00元的请求。案件受理费人民币50元，由被告阜蒙县政府负担。
上诉人丛淑萍上诉称，1、被诉撤销房屋所有权证决定与阜蒙县住建局和阜蒙县房产处分别于2012年5月25日和2013年5月14日作出的行政决定的事实和理由均相同，违反行政诉讼法第五十五条的规定。2、被诉行政决定以王春萍对上诉人宅基地提出异议为理由尚不成立，王春萍已经申请撤诉，人民法院又受理其以同一事实和理由提起的诉讼，违反《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十六条的规定。3、一审判决撤销被诉撤证决定，但没有责令行政机关采取补救措施，也没有判决承担赔偿责任，违反上述司法解释第五十八条的规定。综上，请求二审法院依法撤销一审判决，撤销被诉行政决定，判令阜蒙县政府赔偿上诉人经济损失829,638元，并治好上诉人的心脏病及精神分裂症。
上诉人阜蒙县政府上诉称，1、涉案土地属于多个权利人所有，因为不能确定丛淑萍是否为权利人以及是否占用其他权利人土地，上诉人才撤销了丛淑萍的房产证，使一切权利复归自然状态以便于确认土地权利。否则在确认土地权属时，丛淑萍又拿出房产证以“地随房走”为由要求土地使用权归其所有，将导致土地使用权无法确认。一审法院关于土地未确权之前不应撤销房产证的观点错误。2、《房屋登记办法》第九十条规定，“办理集体土地范围内房屋的地役权登记、预告登记、更正登记、异议登记等房屋登记，可以参照适用国有土地范围内房屋登记的有关规定”，上诉人撤销丛淑萍房屋所有权证书在异议登记范围之内，参照适用国有土地范围内房屋登记的有关规定并无不当。综上，一审判决适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，依法改判驳回丛淑萍的诉讼请求。
一审第三人王春萍述称，丛淑萍涉案房屋占用土地的集体土地建设用地使用证已经被撤销，其持有的20060800号房屋所有权证中的房屋占用第三人土地1.17亩，该事实已被法院作出的生效判决予以确认，阜蒙县政府撤销丛淑萍房屋所有权证决定正确，一审法院判决予以撤销错误，请求二审法院撤销一审判决，依法改判驳回丛淑萍的诉讼请求。
各方当事人对一审法院认定事实均无异议。本院经审理查明，一审法院认定事实正确。
另查明，王春萍于2009年向阜蒙县法院提起行政诉讼，请求撤销阜蒙县政府为丛淑萍颁发的集体土地建设用地使用证，在重审过程中，阜蒙县政府于2009年9月17日作出关于撤销阜蒙集建（2006）字6071429号《集体土地建设用地使用权》核准登记事项的决定。因王春萍不同意撤诉，故阜蒙县法院作出（2009）行18号行政判决，确认阜蒙县政府为丛淑萍颁发集体土地建设用地使用证的行为违法。丛淑萍不服，提起上诉，阜新市中级法院作出（2010）阜行终字第18号行政判决，维持原判。2015年3月16日，阜蒙县政府作出《关于旧庙镇旧庙村丛淑萍宅基地问题的勘测结论》，决定不能重新为丛淑萍登记发放《集体土地建设用地使用证》。丛淑萍不服，向法院提起行政诉讼，请求撤销勘测结论，执行（2010）阜行终字第18号判决为其核发土地使用证，并赔偿其各项经济损失。阜新市中级法院作出（2015）阜行初字第26号行政判决，撤销勘测结论，驳回丛淑萍的其他诉讼请求。丛淑萍不服，提起上诉。本院作出（2016）辽行终字第77号行政判决，维持原判。丛淑萍不服，又向最高法院提出申诉。2017年5月18日，最高法院作出（2017）最高法行申992号行政裁定，驳回丛淑萍的再审申请。
本院认为，本案的焦点问题有两个：一是阜蒙县政府作出的撤销丛淑萍房屋所有权证决定是否具备事实根据和法律依据；二是丛淑萍提出的赔偿请求应否得到支持。一审法院撤销阜蒙县政府作出的撤销丛淑萍房屋所有权证决定的主要理由有两个：一是认为虽然涉案房屋所附着的土地的集体土地建设用地使用证已被撤销，但尚不能确定丛淑萍不是该土地的权利人，并且没有确定其所建房屋是否占用了其他权利人的土地，故在该集体土地未确权之前，不应作出撤销房产证的决定。二是认为被诉的撤销房屋所有权证决定在适用法律上存在错误。
关于第一个理由，王春萍取得农村土地承包经营权在前，丛淑萍取得集体土地建设用地使用权在后，丛树萍在二审庭审中自认“我建房一共占了2亩多地，包含王春萍的一部分土地”。由此可见，丛树萍建房占地确实包含了一部分王春萍的承包地。一审法院关于没有确定所建房屋是否占用了其他权利人的土地的观点与客观事实不符。建房的前提条件是依法取得集体土地建设用地使用权，在丛树萍取得的集体土地建设用地使用证已被依法撤销的情况下，其所建房屋缺乏取得房屋所有权证的前提基础，阜蒙县政府为了便于确认土地权属，撤销丛树萍的房屋所有权证具备事实基础，并无不当。一审法院关于撤证条件不具备的观点不能成立。
关于第二个理由，《房屋登记办法》第八十二条第一款规定，依法利用宅基地建造的村民住房和依法利用其他集体所有建设用地建造的房屋，可以依照本办法的规定申请房屋登记。第八十九条规定，房屋登记机构对集体土地范围内的房屋予以登记的，应当在房屋登记簿和房屋权属证书上注明“集体土地”字样。该办法第一条亦明确了制定依据除物权法、城市房地产管理法以外，还包括村庄和集镇规划建设管理条例。从上述规定来看，《房屋登记办法》不仅适用于国有土地上的房屋登记，也适用于集体土地上的房屋登记。一审法院以《房屋登记办法》仅适用于国有土地上的房屋登记为由，认定被诉撤销房屋所有权证决定适用法律错误不当，应予纠正。
关于丛淑萍提出的赔偿请求，因被诉的撤销房屋所有权证决定并不违法，故不存在行政赔偿的前提条件。关于其提出的被诉撤证决定与阜蒙县住建局和阜蒙县房产处分别于2012年5月25日和2013年5月14日作出的行政决定的事实和理由均相同，违反行政诉讼法规定的上诉理由，行政诉讼法第七十一条规定，人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。本案不存在人民法院判决重作的情况，也不是同一个行政机关作出的行政行为，故不适用于上述法律规定，上诉人的该项上诉理由不能成立。关于丛淑萍提出的被诉撤证决定以王春萍对其宅基地提出异议为理由尚不成立，且王春萍已经申请撤诉，人民法院又受理王春萍以同一事实和理由提起的诉讼，违反《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十六条规定的上诉理由，王春萍申请撤回的是对丛淑萍提起的民事侵权之诉的起诉，并不影响其对集体土地建设用地使用权证提起行政诉讼，且本案并非王春萍提起诉讼，故上诉人的该项上诉理由既不在本案审查范围，依法亦不能成立。
综上所述，一审法院认定事实基本清楚，但适用法律不当，裁判结果有误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第六十九条的规定，判决如下：
一、撤销阜新市中级人民法院（2015）阜行初字第67号行政判决；
二、驳回上诉人丛淑萍的诉讼请求。
一、二审案件受理费共计100元由上诉人丛淑萍负担。
本判决为终审判决。
审判长 李 蕊
审判员 曹丽华
审判员 王永宏
二〇一七年七月二十五日
书记员 倪弘毅