广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2016）粤0606行初1248号原告张永生，男，1944年11月15日出生，汉族，住佛山市南海区，被告佛山市南海区狮山镇人民政府，住所地佛山市南海区狮山镇中心城区。法定代表人黄文富，镇长。委托代理人钟日南，该府工作人员。委托代理人麦慧莉，广东法品律师事务所律师。原告张永生因要求确认被告佛山市南海区狮山镇�民政府对原告于2016年5月13日提出行政处理的申请不予答复的行政行为违法一案，于2016年12月22日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年3月20日公开开庭审理了本案。原告张永生及被告的委托代理人钟日南、麦慧莉均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张永生诉称，张家经济社旧村在北江大堤傍，影响大堤防汛设施建设，需拆旧村选址另建新村。按当年旧村一户一块宅基地安排，申请占用禾田6.77亩开建新村。用地申请获得批准后，张家经济社就宅基地分配登记定出相应的村规，并召开村民大会宣布施行。事后张家经济社没有做到依法依规来分配新村的宅基地，致使原属旧村的几户村民到现在都未取得新村宅基地的使用权。本该属于几户村民使用的宅基地，二十多年来一直荒�在新村范围内。违法违规不公平的问题产生后，当事人持续与经济社协商，向村委反映情况，始终无结果。继而向上级相关部门反复提出诉求，但问题还是得不到解决。2016年5月13日原告向被告就“宅基地”一事提出行政处理申请。该申请书是2016年5月13日用挂号信方式寄往镇政府办公室收的，经去邮政局核查该件16日已签收到。半年过去了，原告没有得到任何形式的回复。因此，原告提起行政诉讼，请求法院判令：1.确认被告对原告2016年5月13日提出行政处理的申请不予答复的行政行为违法；2.本案诉讼费由被告承担。原告在诉讼期间向法院提供下列证据：1.行政处理申请书（关于宅基地问题）及挂号信函收据、投递邮件清单复印件各一份，证明原告向被告提出了涉案行政申请，被告至今没有答复。2.《关于小塘镇狮岭管理区张家经济社�排村民建住宅申请使用土地的批复》（南国土政〔1993〕511号）复印件一份，建设用地申请书复印件一份，原告写给狮山镇狮岭村委会的申请书复印件一份，黄鼎张家经济社新村宅基地分配（登记）大会参加人员签名复印件一份，信访事项回复意见书（狮信答复字【2016】028号）、信访事项复查申请不予受理告知书（南信查不受字〔2016〕11号）复印件各一份，证明原告向被告提出涉案申请时已附上述材料。被告佛山市南海区狮山镇人民政府辩称：一、本案不属于行政诉讼受案范围。（一）本案本质属于信访事项，且属于重复信访，不属于行政诉讼受案范围。《信访条例》第二条第一款规定：“公民采用书信、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关�理的活动属于信访。”《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》规定：“一、信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。二、对信访事项有权处理的行政机关根据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，根据原告的《行政处理申请书》，归结其提出的处理要求的是：请求镇政府对张家经济社在1993年分配宅基地时没有做到公平、公正、依法、依规来进行分配一事作出行政处理，纠正张家经济社做法，使得符合当年分地条件而未取得宅基地的几户村民能取得宅基地使用权。另外，原告还提出对狮信答复字【2016】028号《信访事项回复意见书》（以下简称“028号信访回复”）的不满和异议。可见，原告的《行政处理申请书》内容完全属于《信访条例》规定的反映情况、提出投诉请求的信访事项。被告即使没有就涉案申请作答，该行为属于“信访工作机构不履行《信访条例》规定的职责”的行为，根据上述规定，不属于人民法院受案范围。更何况，原告在涉案申请前已多次以各种形式就同一理由同一事项提出了信访诉求，�告均作出了处理：1.原告在2014年至2015年的党政领导驻村（社区）直接联系群众活动（下称“直联”）中，4次向被告的领导干部和部门反映上述诉求。被告的相关接访领导干部在接访时已向张家村、原告本人调查了解了相关情况，并就原告的诉求进行了调查处理和答复。2.被告内设的综治信访维稳中心早已就原告此前以同一理由同一事项的信访请求作出了028号信访回复，原告亦已就该信访回复提出了复查，复查机关亦对此进行了不予受理意见，即上述信访回复已为最终处理回复。因此，涉案申请不过是原告另一形式的、就同一理由同一事项提出的信访，属于重复信访，被告的不予回复等同于“不再受理决定”，原告对此不服提起行政诉讼的，仍不属于行政诉讼受案范围。（二）即使被告没有对涉案申请进行回复，该“不予回复”行为对原告的合法权益明显不产生实际影响，本案应驳回起诉。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项的规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；”。如上所述，涉案申请与此前的每次信访并无不同，那么本案的不予答复实际上没有改变此前的处理意见和028号信访回复的意见，没有增加、改变原有的行政法律关系，对原告现有的合法权益不产生任何新的实际影响。根据上述司法解释规定，本案应当驳回起诉。（三）由于被告不具备处理涉案申请事项的“法定职责”，因此本案不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（六）项规定的应予受理的行政诉讼案件范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（六）项“人民法�受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；”的规定可知，如果是申请行政机关保护公民人身权、财产权等合法权益的，前提是该行政机关具备该等“法定职责”，若无该等职责，则属于请求对象错误；由于该行政机关本就不应作为，则该“不予答复”行为不属于行政不作为，即不属于行政诉讼受案范围。本案中，原告认为其因为张家经济社的不公正行为导致未能取得宅基地使用权，进而要求被告纠正张家经济社的行为，并获得土地分配。因此，原告该主张的前提是，被告具备处理、纠正张家经济社分配宅基地事宜的职责。但实际上，农村宅基地的所有权属于该村集体，如何分配宅基地属于其自治范畴，亦没有法律法规规定被告具有处理宅基地�配事宜的职权，原告要求被告纠正处理没有依据；而且被告作为运用公权力的政府部门，若以行政手段干涉本属于农村集体自治的事宜，则导致行政权力过大、行政干预过多，也不具备合理性。二、退一步而言，若认为涉案申请属于行政行为，本案的起诉方式亦规避了行政案件受理条件、受案范围和起诉期限的规定，导致行政行为一直处于不稳定状态，对此起诉方式应不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释已对行政案件受理条件、受案范围和起诉期限进行了详细规定，即在行政诉讼案件中，对原告的行政起诉是否应当受理和进入审理是有严格规定的。本案中，张家村在1993年就该村新村地块进行了宅基地分配后，再没有进行分配，原告亦在涉案申请中自认：由于其自身原因未在1993年报名分地，在次年（1994年）已知悉无法获得�基地分配的情况。可见，若原告自认为是张家村侵犯其权利的，早应提出诉求，而非在20多年后再启动投诉。被告认为，即使认为涉案申请属于行政行为，原告的行为本质是以“提出行政处理申请、再诉该申请不予答复或诉该申请处理结论”的形式，规避上述行政诉讼受理和起诉期限的严格规定。该种做法会导致行政行为一直处于不稳定状态，不利于社会、行政稳定，是不应获得支持的。三、即使认为涉案申请不属信访而属于行政行为，原告提出的“确认被告对涉案申请不予回复的行为违法”的诉讼请求仍不能成立。（一）被告不具备纠正、干预张家经济社分地事宜的职权，原告在涉案申请中要求的处理事项不属于被告法定职责。正如被告答辩第一条第（三）款所分析，目前尚未有法律法规明确规定被告具备纠正、干预张家经济社分地事宜的�权或职责，亦不适宜以行政权力干预过多自治范围事项。在此情况下，被告没有对涉案申请作出处理、回复并不违反规定。（二）被告此前已多次就原告同一理由同一事项的诉求进行了处理、答复，涉案申请无需再处理；况且，被告在涉案申请后亦已当面告知原告涉案事宜不再处理，因此，被告无需再就涉案申请作出回应，更不存在行政不作为。1.被告此前已多次就原告同一理由同一事项的诉求进行了处理、答复，涉案申请无需再处理，否则不符合行政高效原则，加重行政机关行政负担和成本。根据本答辩状第一点答辩陈述情况可知，原告不是第一次提出涉案申请，其此前已多次就同一事项以不同形式提出了信访。被告及其领导、工作人员每次均有处理、解释和回复。原告在2016年1月4日再次提出信访申请后，被告以书面方式最后出具�028号信访回复，该回复意见与此前直联信访的处理意见并无不同。若不顾这么多次的回应处理，仍认为只要原告提出就要回应重新处理，被告不予回复涉案申请就是行政不作为的话，是不符合行政高效的行政基本原则的，也会在客观上加重行政机关行政负担和成本，影响其他行政事宜的办理。因此，涉案申请无需再作重复处理。2.事实上，被告在涉案申请后亦已当面告知原告涉案事宜不再处理，不存在不作为。2016年9月，原告再次以同一事项向广东省信访局提出信访，该部门转件至被告。被告已在接件后次日的9月29日于信访系统向省信访局回复不再受理意见。同年10月，原告就该次信访到被告处再询问时，被告工作人员已当面解释，并告知由于此前已作出处理回复，就该宅基地分配一事不再处理。换言之，被告的行为符合《广东省信访条例》第六十四条第三款的规定，对于实际上已办理终结的涉案申请，被告早已作出回应，不存在不作为，原告诉求无任何依据。综上所述，本案起诉不属于行政诉讼受案范围，且涉案申请属于重复信访事宜，被告实际已告知原告不会再重复处理涉案申请事宜，请法院驳回原告起诉。被告在诉讼中提交了下列证据：1.佛山市镇（街）党政领导干部驻村（社区）直接联系群众民情日志记录复印件4份，《关于建立乡镇（街道）领导干部驻点普遍直接联系群众制度的意见》（粤委办〔2014〕44号）、《关于建立乡镇（街道）领导干部驻村（居）直接联系群众制度的实施意见（试行）》（南办发电〔2014〕53号）复印件各1份，2016年1月原告再提出信访及回复的材料：人民群众来信登记处理表（编号：狮访[2016]00011号）、2016年1月4日《群众来访登记表》、信�事项回复意见书（狮信答复字【2016】028号）、送达回执、信访事项复查申请不予受理告知书（南信查不受字[2016]11号）、佛山市南海区人民政府信访事项复查复核文书签收表复印件各一份。证明原告在涉案申请前已经多次以党政领导驻村直接联系群众活动、向南海区信访局信访等形式就涉案申请反映情况、诉求相同的事项、理由提出了信访诉求，被告每次均有处理、解释和回复。涉案申请不过是原告另一形式的、就同一理由同一事项提出的信访，属于重复信访和规避行政案件受理条件、受案范围和起诉期限的行为，被告不予回复等同于“不再受理决定”，不对原告合法权益产生实际影响，本案不属于行政诉讼受案范围。直联活动的接访人员是被告下属部门领导、工作人员和村干部接访，被告下属领导、工作人员在直联中的回应、处理意即为被告的信访处理意见。2.2016年原告再提出信访及回复的材料：人民群众来信登记处理表（狮访[2016]00164号）、人民群众来信登记处理工作记录表（狮访[2016]00164号）复印件各一份，证明被告在涉案申请后已经当面告知原告涉案事宜不再处理，不存在不作为。经庭审质证，本院对上述证据作如下确认:原告及被告提供的全部证据，双方当事人均对其真实性无异议，本院对上述证据的真实性予以确认。经审理查明，原告张永生系佛山市南海区狮山镇小塘狮岭黄顶张家村新村村民，因对黄顶村张家经济社在1993年开建张家新村分配宅基地一事不服，于2016年5月13日向被告邮寄了行政处理申请书（关于宅基地问题），请求“被告对狮岭村委会下属黄顶村张家经济社在1993年开建张家新村分配宅基地一事没有做到公平、公正、依法（93-511号申请用地批文），依规（召开分配登�新村宅基地村民大会上宣布的规定）来进行新村宅基地分配一事作出行政处理，纠正张家经济社违法违规不公平的做法。使得符合当年分地条件而到今还未取得新村宅基地的几户村民，能依法依规、合情合理、公平公正地取得张家新村宅基地的使用权”。上述信件已于2016年5月16日签收，但被告一直不予处理。另查明，2016年1月4日，原告已就相同事项向佛山市南海区信访局提出申请，要求同其他村民一样获得宅基地使用权，后佛山市南海区信访局将该信访信息转至被告处，被告于2016年2月26日作出狮信答复字【2016】028号《信访事项回复意见书》，答复称：“经了解，1993年狮岭黄顶张家村规划建设新村，经南海区国土局批准，约6.77亩规划为宅基地，但南海区国土局并没有在批复上注明每户一间。当年，张家村小组曾召开分配宅基地会议并表明每户可申报一�且当年不申报的可在次年补报。你在当年并没有申报而是计划次年补报，但张家村自1994年起至今一直没有再受理补报宅基地的申请，因此你至今无法申请新村的宅基地。由于2008年南海区暂停办理审批宅基地申请，因此你亦一直不能申请到宅基地。狮岭村委会曾多次向你解释相关的政策法规，并组织张家经济社社委和时任经手规划建设新村的村小组干部商讨有关宅基地的问题，但处理结果并不如意。鉴于目前南海区已暂停了农村新增宅基地和历史遗留宅基地的办理土地使用证业务，但针对农村宅基地办证问题区已经在制定相关政策，待新政策正式出台后，再根据政策规定对你的情况进行核定。”后被告于2016年2月29日已向原告送达该回复意见书，原告不服，向佛山市南海区人民政府申请复查，佛山市南海区人民政府信访事项复查复核办公室于2016年3月10日作出南信查�受字[2016]11号《信访事项复查申请不予受理告知书》，决定不予受理。本院认为，本案的争议焦点之一是被告是否具有处理原告涉案行政处理申请的法定职责？被告亦在庭审中认为“原告的诉求是要镇政府纠正张家经济社宅基地分配问题，原告最终目的是要拿到一块宅基地”。根据《广东省实施办法》第三十五条第二款的规定：“农村村民建设住宅使用本集体经济组织农民集体所有土地的，由村民提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意，乡（镇）人民政府审核后，报市、县人民政府批准。”以及根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第二款的规定“村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”原告就本案向被告所提的行政处理申请，被告既具有对其宅基地申请审核的法定职能，亦具有监督农村集体经济组织是否依法履行法定义务的法定职责。本案的争议焦点之二是被告是否对原告的涉案行政申请作出过回复？虽然被告主张其已就原告涉案的行政申请在狮信答复字【2016】028号《信访事项回复意见书》作出过回复，但被告亦主张了其回复的核心内容是就该宅基地分配一事不再处理。被告在收到原告提出的行政处理申请之日即2016年5月16日至今已超过两个月，被告仍未针对原告的申请作出行政处理，超过了作出行政处理决定需要的合理时间。被告未能提供不能作出行政处理决定的有效证据，因此，其不作出行政处理决定的行为属于不履行法定职责。原告要求判令确认被告对原告2016年5月13日提出行政处理的申请不予答复的行政行为违法的诉求理由充分，本院予以支持。被告应在本判决规定的期限内对原告的申请作出行政处理决定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：被告佛山市南海区狮山镇人民政府应于本判决发生法律效力后六十日内就原告张永生提出的行政处理申请作出行政处理决定。本案受理费50元，由被告佛山市南海区狮山镇人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  林晓春人民陪审员  郑绮年人民陪审员  李海霞二〇一七年六月二十二日书 记 员  孔令峰