浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙行终145号
上诉人（原审原告）王光法，男，1951年11月15日出生，汉族，住浙江省乐清市。
被上诉人（原审被告）乐清市人民政府。住所地：浙江省乐清市城东街道伯乐路***号。
法定代表人方晖，市长。
委托代理人徐再敏，乐清市国土资源局副局长。
委托代理人胡秀云，浙江联英（乐清）律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）王世平，男，1970年5月16日出生，汉族，住浙江省乐清市。
委托代理人王爱微，女，1972年8月2日出生，汉族，住址同上，系王世平妻子。
王光法诉乐清市人民政府土地行政批准一案，温州市中级人民法院于2016年12月29日作出（2016）浙03行初第162号行政判决。王光法不服，向本院提出上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，并于2017年4月13日公开开庭审理了本案。上诉人王光法，被上诉人乐清市人民政府的委托代理人徐再敏、胡秀云，被上诉人王世平的委托代理人王爱微到庭参加诉讼。经本院组织调解，各方当事人在指定期间内未达成调解协议。因案情复杂，本院向最高人民法院申请延长了本案审理期限。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：王世平原享有位于乐清市××镇××村的集体土地建设用地使用权，于1996年9月25日获准土地使用权初始登记，土地使用权证证号为乐政集建（96）字第290487号，登记使用面积为55.7平方米。王光法是王世平的东首共墙相邻人。2011年1月20日，根据王世平的申请，乐清市规划建设局向其颁发地字浙规证2011-038230005号《建设用地规划许可证》，许可用地面积64.8平方米，其中扩建9.1平方米。2011年2月12日，华一村村两委会议讨论通过同意王世平拆、扩建老屋。2011年4月7日，华一村村委会就王世平建房用地申请在所在村予以公告，公告期间无人提出异议。2011年5月20日，王世平向乐清市政府提交农村村民房屋重建、扩建用地申请，乐清市政府于2011年6月28日作出乐政农建〔2011〕1196号《关于农村村民申请重建扩建住宅用地的批复》，同意王世平重建住宅用地55.7平方米，扩建住宅用地9.7平方米，合计65.4平方米。该批复同时要求王世平办理原土地使用权证的注销登记手续，此后王世平的原土地使用权证因批新基收回旧基于2014年5月29日被注销登记。因王光法、王世平建房时就界址问题发生纠纷，王光法对上述用地批复不服，于2015年5月28日向本院提起诉讼，请求撤销上述用地批复。在该案审理过程中，乐清市政府、王世平确认上述用地批复中的扩建住宅用地“9.7平方米”系笔误，应为“9.1平方米”。2015年8月24日，王世平申请变更上述用地批复，并提交了华一村村委会落款并盖章同意的申请。2015年9月8日、9月24日，乐清市政府分别作出乐政法〔2015〕35号《关于变更乐政农建〔2011〕1196号〈关于农村村民申请重建扩建住宅用地的批复〉的决定》、乐清市〔2015〕农建字第2900号《个人建房用地批准书》，变更原用地批复中批准的扩建面积9.7平方米为9.1平方米、合计面积65.4平方米为64.8平方米，其他内容不变。2016年11月3日，本院作出（2015）浙温行初字第254号行政判决书，以乐清市政府在诉讼过程中变更乐政农建〔2011〕1196号用地批复而王光法仍然要求撤销为由，判决确认乐清市政府作出乐政农建〔2011〕1196号用地批复的行为违法。因王光法上诉，现该案正在二审审理中。王光法不服被诉用地批准行为，向本院提起本案诉讼。
原审法院认为，结合各方的诉辩意见，本案的争议焦点在于本案应否驳回起诉及被诉用地批准行为是否合法。关于焦点一，本案应否驳回起诉。因乐政农建〔2011〕1196号用地批复中的用地面积错误，被告在诉讼过程中主动变更该用地批复，作出变更决定和用地批准书，应属于改变其原行政行为。原告提起本案诉讼，其实质是不服改变后的行政行为，即请求撤销变更决定及变更后的用地批准书。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第二款的规定，原告对改变后的行政行为不服提起诉讼的，人民法院应当就改变后的行政行为进行审理。因此，被告主张应驳回原告的起诉，理由不能成立，本院不予采纳。关于焦点二，被诉用地批准行为是否合法。其一，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款、《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十六条第一款的规定，农村村民建造住宅用地，应当向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请，经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。本案中，第三人于2011年申请拆扩建房屋用地时，已经所在地华一村村民委员会会议讨论通过并予以公告，公告期间无人提出异议，被告根据第三人提交的经华一村、镇政府盖章同意的建房用地申请、建设用地规划许可、第三人原土地使用权证等作出乐政农建〔2011〕1196号用地批复，不违反法律规定。根据《中华人民共和国行政许可法》第四十九条的规定，被许可人要求变更行政许可事项的，应当向作出行政许可决定的行政机关提出申请；符合法定条件、标准的，应当依法办理变更手续。因此，根据第三人的申请，被告以作出乐政农建〔2011〕1196号用地批复时查明的事实和履行的程序为基础，改变原用地批复中的面积错误后作出被诉用地批准行为，并无不当。被诉用地批准行为减少了扩建面积，对他人权利义务并未产生新的影响，原告主张被告未经公告告知利害关系人、程序违法，并无法律依据，本院不予支持。其二，原告主张的第三人原土地使用权被注销登记、规划许可证超过有效期的问题。鉴于被诉用地批准行为系在原用地批复的基础上作出，村委会也同意第三人拆扩建用地，且第三人的土地使用权系因批新基收回旧基而被注销登记，不影响被诉用地批准行为的权源依据。原告主张的第三人原土地使用权证因伪造被注销，并无事实依据。第三人的建设用地规划许可系对第三人建房是否符合规划条件的审查，被诉用地批准行为系对第三人建房用地的审批，现被诉用地批准行为确定的用地位置与第三人的原土地使用权范围四至基本相符，拆扩建用地范围也未侵占原告用地，故建设用地规划许可是否超过有效期并不影响被诉用地批准行为的合法性。综上，被诉用地批准行为事实清楚，程序不违反法律规定，适用法律正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告王光法的诉讼请求。
王光法上诉称：一、被上诉人认定2011年2月12日村双委会议记录及2011年1月18日村证明书就是合法依据是错误的。土地建设用地是审批程序的一个过程，必须先有规划用地后才有建设用地延续。第三人王世平于2011年1月20日取得的规划行政许可是没有通过华一村双委会议集体决定的，该村证明是通过个人关系开具的村委证明，不能代表村双委会议集体决定。如果第三人王世平无法说明理由并及时将会议记录补交规划局，其行政用地许可属于无效。二、被上诉人认定第三人王世平原土地使用权证属于批新基收回旧基而注销的程序合法，这种认定是错误的。因为该地基属于其父王光云赠送的地基，必须由原权利人王光云本人提出变更登记手续后，再由第三人王世平重新按照审批程序启动向规划部门申请规划用地许可，否则应为无效。乐清市国土资源局不但未对第三人王世平伪造土地证书、档案的行为进行行政处罚，反而滥用行政审批权利，请二审法院将其移交有权机关处理。三、被上诉人一直不承认自己有过错，反而将责任推给规划部门，是不担当行政行为的表现。四、2010年11月23日规划局的行政许可事项初步审核意见可以证明第三人王世平伪造土地使用权证书骗取规划行政许可。从而导致规划部门移位审批、面积错误。故被上诉人于2011年6月28日作出的乐政农建［2011］1196号批准第三人的用地批复是错误无效的。五、被上诉人授权乐清市国土局在无任何法律依据前提下于2015年9月8日、24日作出错误的违法行政决定，违反了行政程序法、行政许可法等规定，属于滥用行政审批权利，应当依法予以追究。六、一审法院未采信上诉人的新证据，上诉人的新证据可以证明第三人伪造地籍调查表，篡改宗地草图四至定位位置；可以证明第三人已将与其兄弟王世生共有的石头墙地基让给王世生，故第三人实际的四至用地面积仅有61.2平方米（12米*5.1米）。上诉人上诉事实清楚，证据确实充分。综上，请求撤销一审判决；依法确认2015年9月8日作出的土地变更登记批复违法；依法撤销乐清市〔2015〕农建字第2900号《个人建房用地批准书》；依法追究市政府授权国土局主要负责人的法律责任。
乐清市人民政府答辩称：一、原审判决认定事实清楚、正确充分，上诉人主张被诉行政行为事实依据不足的理由不能成立。根据温州市中级人民法院（2015）浙温行初字第254号案件审理过程中查清的事实，答辩人因发现第三人原用地批复批准的用地面积存在错误，故根据《行政许可法》第四十九条等规定，依申请作出了被诉的变更许可的行政行为。该节事实有答辩人提交的证据以及该判决书可以认定。二、上诉人主张撤销被诉行政行为的理由不能成立。上诉人认为被诉行政行为存在违法情形，是因为被诉行政行为作出时所依据的其他行政行为存在违法情形，但未经法定程序否定其他行政行为效力，上诉人的主张显然不能成立。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
王世平在法定期限内未提交答辩意见，二审庭审时答辩称同意被上诉人乐清市人民政府的意见。
庭审中，各方当事人围绕被上诉人乐清市人民政府于2015年9月24日作出的乐清市〔2015〕农建字第2900号《个人建房用地批准书》是否具备事实和法律依据的审理重点，进行了质证和辩论。
经审理，本院对一审判决认定的事实予以确认。另查明，2015年9月22日，王光法向乐清市人民法院提起诉讼，请求撤销乐清市住房和城乡规划建设局（原乐清市规划建设局）于2011年1月20日向王世平颁发的浙规证2011-038230005号《建设用地规划许可证》。2016年7月25日，乐清市人民法院作出（2016）浙0382行初32号行政判决，以王世平申请的建设用地所在村委会已签署书面同意意见、错误的批前公示附图已经修改并重新公示等为由判决驳回王光法的诉讼请求。王光法不服该判决向温州市中级人民法院提出上诉，温州市中级人民法院于2016年10月28日作出（2016）浙03行终290号行政判决驳回王光法的上诉，维持原判。
本院认为，《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十六条第一款规定，农村村民建造住宅用地，应当向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请，经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。本案中，王世平于2011年申请拆扩建房屋用地，经华一村村民委员会、蒲岐镇人民政府同意后上报，乐清市住房和城乡规划建设局亦向其颁发了《建设用地规划许可证》（浙规证2011-038230005号）。在此基础上，被上诉人乐清市人民政府于2011年6月28日向王世平作出乐政农建［2011］1196号《关于农村村民申请重建扩建住宅用地的批复》（以下简称1196号用地批复）的行为符合上述法律规定。因1196号用地批复将“扩建住宅用地9.1平方米”错误表述为“扩建住宅用地9.7平方米”，故被上诉人乐清市人民政府依王世平的申请于2015年9月24日重新作出乐清市〔2015〕农建字第2900号《个人建房用地批准书》并无不当。上诉人王光法提出的上诉理由均不能成立，本院不予采纳。一审认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人王光法负担。
本判决为终审判决。
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审 判 长 陈裕琨
审 判 员 管 征
代理审判员 邓 瑶
二〇一七年九月二十一日
书 记 员 徐一菁