广西壮族自治区北海市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）桂05行初69号
原告合浦县山口镇山东村委会庞屋村民小组，住所地合浦县山口镇山东村委会庞屋村。
诉讼代表人庞万国，该村民小组组长。
委托代理人陈华，广西万通律师事务所律师。
委托代理人韦雨苏，广西万通律师事务所实习人员。
被告合浦县人民政府（原行政机关），住所地合浦县廉州镇公园路81号。
法定代表人李安洪，县长。
委托代理人苏莉婷，合浦县人民政府法制办公室法律事务股股长。
委托代理人杜霞，合浦县人民政府法制办公室法律助理。
被告北海市人民政府（复议机关），住所地北海市海城区东二巷2号市政府大院内。
法定代表人李延强，市长。
委托代理人陈开辉，男，北海市人民政府法制办公室工作人员。
第三人合浦县山口镇山东村委会何屋村民小组，住所地合浦县山口镇山东村委会何屋村。
诉讼代表人，谭德辉暨本案第三人十七个村民小组共同的诉讼代表人，组长。
第三人合浦县山口镇山东村委会新周村民小组，住所地合浦县山口镇山东村委会新周村。
诉讼代表人周达彬暨本案第三人十七个村民小组共同的诉讼代表人，组长。
第三人合浦县山口镇山东村委会周屋村民小组，住所地合浦县山口镇山东村委会周屋村。
诉讼代表人周尧彬暨本案第三人十七个村民小组共同的诉讼代表人，组长。
第三人合浦县山口镇山东村委会林屋村民小组，住所地合浦县山口镇山东村委会林屋村。
诉讼代表人，林胜贤，组长。
第三人合浦县山口镇山东村委会梁屋村民小组，住所地合浦县山口镇山东村委会梁屋村。
诉讼代表人，梁传章，组长。
第三人合浦县山口镇山东村委会宁屋村民小组，住所地合浦县山口镇山东村委会宁屋村。
诉讼代表人宁民声，组长。
第三人合浦县山口镇山东村委会吴屋村民小组，住所地合浦县山口镇山东村委会吴屋村。
诉讼代表人吴贤雄，组长。
第三人合浦县山口镇山东村委会园仔村民小组，住所地合浦县山口镇山东村委会园仔村。
诉讼代表人庄其忠，组长。
第三人合浦县山口镇山东村委会李屋村民小组，住所地合浦县山口镇山东村委会李屋村。
诉讼代表人吴国德，组长。
第三人合浦县山口镇山东村委会东山村民小组，住所地合浦县山口镇山东村委会东山村。
诉讼代表人林永海，组长。
第三人合浦县山口镇山东村委会张屋村民小组，住所地合浦县山口镇山东村委会张屋村。
诉讼代表人黄德云，组长。
第三人合浦县山口镇山东村委会黄屋村民小组，住所地合浦县山口镇山东村委会黄屋村。
诉讼代表人黄国华，组长。
第三人合浦县山口镇山东村委会叶屋村民小组，住所地合浦县山口镇山东村委会叶屋村。
诉讼代表人叶东忠，组长。
第三人合浦县山口镇山东村委会东黄村民小组，住所地合浦县山口镇山东村委会东黄村。
诉讼代表人黄冠明，组长。
第三人合浦县山口镇山东村委会沙坝村民小组，住所地合浦县山口镇山东村委会沙坝村。
诉讼代表人廖玉珊，组长。
第三人合浦县山口镇山东村委会冯屋村民小组，住所地合浦县山口镇山东村委会冯屋村。
诉讼代表人周继新，组长。
第三人合浦县山口镇山东村委会车塘村民小组，住所地合浦县山口镇山东村委会车塘村。
诉讼代表人林宝仁，组长。
委托代理人周泽威，合浦县山口镇山东村委会支部书记。受本案第三人十七个村民小组的共同委托。
原告合浦县山口镇山东村委会庞屋村民小组（以下简称庞屋村民小组）不服被告合浦县人民政府（以下简称合浦县政府）合政裁[2016]9号《合浦县人民政府关于山口镇山东村委会庞屋村民小组与山东村委会林屋等其余十七个村民小组土地纠纷的处理决定》（以下简称合政裁[2016]9号《处理决定》）及被告北海市人民政府（以下简称北海市政府）北政复字[2017]第14号《行政复议决定书》（以下简称北政复字[2017]第14号《复议决定》），于2017年4月19日向本院提起行政诉讼。本院于2017年4月20日立案后，于2017年5月2日、2017年4月27日分别向被告合浦县政府、北海市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因合浦县山口镇山东村委会李屋、新周、沙坝、黄屋、叶屋、东山、冯屋、梁屋、何屋、宁屋、吴屋、园仔、张屋、周屋、东黄、车塘、林屋村民小组（以下简称林屋等十七个村民小组）与本案被诉行政行为具有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年6月6日公开开庭审理本案。原告庞屋村民小组诉讼代表人庞万国及委托代理人陈华、韦雨苏，被告合浦县政府的委托代理人杜霞、苏莉婷，被告北海市政府的委托代理人陈开辉，第三人的诉讼代表人周尧彬、周达彬、谭德辉及委托代理人周泽威到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年11月17日被告合浦县政府作出的合政裁[2016]9号《处理决定》，决定：一、将现争议地中南北老水门之间的大直沟西侧中间的两个虾塘（东至南老水门西边的三角塘西侧塘基中线，南至白坭坑沟边的塘基顶部外侧，西至中岛塘西侧塘基中线，北至两老水门之间的大直沟边），面积42.09亩（约占9.3%），确权给山口镇山东村委会庞屋村民小组所有。二、将现争议地其余的411.57亩（约占90.7%）确权给山口镇山东村委会林屋、梁屋、何屋、宁屋、吴屋、园仔、李屋、新周、东山、张屋、黄屋、周屋、叶屋、东黄、沙坝、冯屋、车塘等其余十七个村民小组按现人口比例共同所有。
2017年3月8日被告北海市政府作出的北政复字[2017]第14号《复议决定》，决定：维持合浦县政府作出的合政裁[2016]9号《处理决定》。
原告庞屋村民小组诉称，2016年11月17日，被告合浦县政府作出合政裁[2016]9号《处理决定》，决定将原本属于原告所有的土地按山口镇山东村委会各个村民小组的人口比例确权给山东村委会各个村民小组。2016年12月15日，原告向被告北海市政府申请行政复议，2017年3月8日，被告北海市政府作出北政复字[2017]第14号《复议决定》，决定维持被告合浦县政府作出的合政裁[2016]9号《处理决定》。原告认为，被告合浦县政府作出的本案具体行政行为认定事实以及适用法律错误，应予撤销，具体理由如下：一、争议土地在“四固定”、“大包干”确权后，土地权属从未发生变化，被告合浦县政府作出的合政裁[2016]9号《处理决定》所认定的事实错误，适用法律不当。1962年《农村人民公社工作条例修正草案》（简称《六十条》）出台，明确我国集体土地“三级所有，队为基础”的土地确权原则，将土地等生产资料划归就近的生产队集体所有。“土地四固定”时期，原告已经取得争议土地的所有权，合浦县人民委员会向原告颁发《土地所有权证》，并由时任县长的王冶签发，将争议地确权给原告。1963年台风把档案室吹毁，全部档案被毁，因此现今合浦县档案局保持下来的《土地登记表》为合法有效的确定土地权属的证书。且该争议土地至今国家没有征用，更没有调整给其他生产队，山东村委会不享有权属。1981年出台的《广西壮族自治区稳定山权林权、完善林业生产责任制暂行条例》第四条规定，“集体的山权林权，应以1962年'四固定'时确定的权属为准，凡是权属清楚的，都要稳定下来，'四固定'后经有关方面协商同意或经政府批准作了调整的，一律有效。'四固定'时未确定权属的，可参考合作化时的权属或现管范围，确定山权林权。”争议地的权属问题应当依据《广西壮族自治区稳定山权林权、完善林业生产责任制暂行条例》作出处理。争议土地一直以来均是原告在进行使用经营管理，是其祖辈长期耕耘的熟盐生产基地，解放后及土地“四固定”后原告一直从事熟盐生产销售，每年按规定向国家交纳盐业税。合政裁[2016]9号《处理决定》认定山东大队新周、沙坝、黄屋、叶屋、东山、冯屋等生产队的村民也在争议地晒过盐，合浦县政府完全忽略了当时有其他生产队几户村民为了满足日常生活用盐需要，与原告协商，并经原告同意后，才进入争议地晒盐的客观事实。争议地从始至终都是原告在使用、经营和管理。二、被告合浦县政府据《中华人民共和国海域使用管理法》第三条第一款，得出凡将海域登记为集体和个人所有的证据（包括即便是合浦县政府1962年四固定时正式颁发的海域集体所有权证）都不具有确定海域集体所有权的法律效力。被告合浦县政府处理方式完全违背了法不溯及既往的原则。三、合浦县政府将争议地按山东村委会人口统计和比例进行分配没有任何的法律依据。法无授权即禁止。我国现行法律并未规定县级人民政府有权在处理土地权属纠纷时可以根据争议各方的人口统计和比例进行分配。作为非经济实体的山东村委与山东村委会林屋等十七个村小组没有任何权属资料证明争议地归其所有。因此，被告合浦县政府作出的合政裁[2016]9号《处理决定》及被告北海市政府作出的北政复字[2017]第14号《复议决定》认定事实错误，适用法律不当，严重侵害了原告的合法权益，应予撤销。为此，原告根据《中华人民共和国行政法》、《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条第一款以及第十八条的有关规定，依法提起行政诉讼，请求撤销被告合浦县政府于2016年11月17日作出的合政裁[2016]9号《处理决定》及被告北海市政府2017年3月8日做出的北政复字[2017]第14号《复议决定》。判决被告合浦县政府对本案争议地权属重新作出处理决定。
原告向本院提交了以下证据：1962年《合浦县山口公社山东大队庞屋生产队产权登记表》(以下简称《产权登记表》)，证明争议地属原告所有的事实。
被告合浦县政府辩称，一、县档案馆保存的1962年《产权登记表》不能作为确定涉案争议地的权属凭证。第一，根据关于“四固定”的1962年《六十条》的规定，原告当时将“海”(海域)作为“四固定”中的土地来申请县政府核准登记,缺乏政策依据。第二，1962年《产权登记表》是原告自己填写上报的申请表,属于申请书类,不是县政府核准颁发的土地权属证书。第三,我国现行1982年《宪法》第九条第一款规定“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”这是我国宪法和法律首次对海域滩涂这种自然资源所有权归属问题做出明确规定。我国从未出台过可以将海域确权给集体所有的法律。2002年1月1日施行的《中华人民共和国海域使用管理法》第三条第一款进一步明确规定“海域属于国家所有”。据此,凡将海域登记为集体和个人所有的证据(包括即便是本府1962年四固定时正式颁发的海域集体所有权证)都不具有确定海域集体所有权的法律效力。所以,该1962年《产权登记表》400亩海域的申请登记表不具有法律认可的效力,是无效的,不能作为确定本案争议地的权属凭证。二、原告称争议土地解放后一直是其祖辈长期耕耘的熟盐生产基地,原告把塘基围成真正的海塘围从事熟盐生产。这一说法与事实不符。经查,在1974年之前,争议地所在范围是一片荒海滩涂,每年涨大潮时是一片海,当时有一些零星的海榄树,退潮时在海榄树空隙的地方露出一些面积大小不等的沙地,曾有山东大队庞屋、新周、沙坝、黄屋、叶屋、东山、冯屋等生产队的村民在沙地上从事熟盐生产,围成临时沙基,待潮水来后积水,退潮后太阳晒干浓缩形成盐沙,村民取盐沙滴水煮熟盐。围沙基煮盐都是临时性的,每年都被大潮淹没。1974年下半年至1975年冬,原山东大队组织全大队各生产队在争议地所在原荒海滩涂上围海造田,才建好的海堤。三、依据《中华人民共和国海域使用管理法》第三条第一款,凡将海域登记为集体和个人所有的证据(包括即便是本府1962年四固定时正式颁发的海域集体所有权证)都不具有确定海域集体所有权的法律效力,并不违背法不溯及既往的原则。庞屋村民小组“四固定”时期将“海”(海域)作为“四固定”中的土地来申请县政府核准登记,缺乏政策依据。我国从未出台过可以将海域确权给集体所有的法律。据此,凡将海域登记为集体和个人所有的证据(包括即便是县政府1962年四固定时正式颁发的海域集体所有权证)都不具有确定海域集体所有权的法律效力。四、本府将争议土地按人口比例划分有事实和法律依据。原告的1962年《产权登记表》400亩海域的申请登记表不具有法律认可的效力,是无效的,不能作为确定本争议地的权属凭证。1974年下半年至1975年冬,原山东大队组织全大队各生产队在争议地上围海造田,建好海堤。争议双方当事人均认可这一事实。围海造田后,该争议地已经由海域滩涂变成了农村范围内的耕地和土地。这种改变完全是因为原山东大队组织本大队全体村民围海造田的结果。围海造田完成后,原山东大队曾将争议地交给本大队各个生产队耕作,后来由于土地酸咸和水源缺乏而丢荒。争议各方群众对争议地都有一定的造地和管理使用历史。因此,根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条“有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则”,并结合2015年山东村委人口统计数据和比例进行划分,符合合理性原则,是合法合理的。据此，本府作出的合政裁[2016]9号《处理决定》认定的事实清楚,证据充分,适用法律正确,程序合法,请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告合浦县政府向本院提交了以下证据：1.土地纠纷现场踏界图，证明确定争议地地名、四至、面积；2.山口镇山东村委会庞屋村民小组与林屋等其余十七个村民小组争议地“新海围”界址图，证明争议地的面积；3.《合浦县山口公社山东大队庞屋生产队产权登记表》，证明1962年庞屋村民小组将争议地“门口海”作为“四固定”中的土地申请合浦县政府核准登记。同时证明争议地属于海域；4.《承包海铺围西边荒地种蔗合同》；5.《土地承包种养合同书》；6.《关于补充承包新海围划定界至协议的决定》7.1995年2月23日胡远茂与宁大强、冯宝雄《承包海塘转包合同书》；8.1999年1月1日合浦县政府核发的山口镇山东村委会《土地承包经营权证书》；9.1999年1月1日山口镇山东村委会《农村土地承包合同书》；10.黄冠泰与山东村委会2002年7月1日签订的《协议书》；11.2004年7月25日山东村委会与村民宁大兴、宁振东签订的《海塘承包养殖合同书》；12.2004年10月10日，山东村委会与林屋等十七个村民小组签订的《山东村委东边田“新海围”塘土地经营使用权协议书》；13.2007年9月5日山东村委会林屋等十七个村小组与翁远德签订的《山东村委东边田“新海围”虾塘承包合同书》；14.2008年1月1日山东村委会林屋等十七个村小组与宁振东签订《山东东边田新海围虾塘承包合同书》；15.2008年1月1日山东村委会林屋等十七个村小组与廖玉伟签订《山东东边田新海围虾塘承包合同书》；16.2008年6月1日山东村委会林屋等十七个村小组与宁大兴、周继豪、林德成签订的《山东东边田新海围虾塘承包合同书》，证据4-16证明1990年后争议地一直由山东村委会管理使用。17-26.李卓琨、池月洲、李承宗(2016年9月1日)、徐飞、胡远凤、李承宗(2005年1月6日)、邓忠汉、林飞、周永彬、苏育增等9人的《谈话笔录》；27-28.庞万国、庞万春《询问笔录》；29-57.胡远茂、周泽池、林永海、周泽威、周耀彬、吴乃胜、庄其珍、周善彬、林仁道、黄德清、吴贤雄、谭德辉、叶永球、廖玉珊、梁传章、吴国德、林宝仁、张宇源、黄德权、宁大峰、梁洪进、黄国华、黄冠明、周达彬、黄冠泰、梁洪耿、何超文、曹桂英、吴乃英等29人《调查笔录》，证据17-57证明争议地的管理历史；58.山东村委会出具的《争议地新海围周围接壤处土地和海滩涂利用情况证明（一）》；59.山东村委会黄冠明等群众出具的《争议地新海围周围接壤处土地和海滩涂利用情况证明（二）》；60.争议地周边使用现状说明图；证据58-60证明争议地周边是许多不同村小组的虾塘。同时证明庞屋小组通过签订《海地承包养殖合同书》、《海滩涂承包养殖合同书》承包的虾塘在争议地外；61.黄冠裕《声明》，证明原告与赖培显签订的《海地承包养殖合同书》承包的虾塘在争议地外；62-63.莫庆军、莫勇《声明》，证明原告与莫庆军、莫亚安签订的《海滩涂承包养殖合同书》承包的虾塘在争议地外；64.合浦县公安局山口边防派出所出具的《证明》，证明2015年山东村委会十八个村民小组的总人数3915人，其中，庞屋村民小组人数为325人，占总人数的8.3%，林屋等十七个村民小组的人数为3590，占总人数的91.7%；65.合浦县公安局山口边防派出所出具的山东村委人口统计表，证明2004年山东村委会人口统计数据；66.合浦县山口镇山东村委会庞屋村民小组《关于坚决要求秉持公道，归还海滩涂使用权的紧急报告》；67.合浦县山口镇山东村委会庞屋村民小组《关于庞屋“门口海”历史及现实的情况报告》；证据66-67，证明争议地管理使用历史；68-69.两份合浦县山口镇山东村委会庞屋村民小组《答辩状》，证明被告作出处理决定程序合法；70-74.胡远茂、邓忠汉、李承宗、苏育增、周永彬《证明材料》；75.原告与黄冠泰签订的《协议书》；76.原告与赖培显签订的《海地承包养殖合同书》；77.原告与莫庆军、莫亚安《海滩涂承包养殖合同书》；证据70-77证明争议地管理使用历史；78.山东村委会请求确权的《申请书》；79.山东村委会提交《请求变更山东村委东边田“新海围”塘土地权属纠纷一案申请人的报告》；80.《关于要求明确土地权属的申请书》；81.《关于放弃主张土地所有权属的请求》；82.《关于对庞屋村民小组2004年7月13日和10月6日答辩的辩驳》；83.书面质证意见；84.2004[01]号《权属纠纷调处申请受理通知书》；85.2004[01]号《提出答辩通知书》，(2004)2号《提出答辩通知书》；86.调解记录；87.调解质证会议笔录、调解笔录；证据78-87证明被告合浦县政府作出合政裁[2016]9号《处理决定》程序合法；88.山东村委会出具的《证明》及各个村小组组长身份证明，证明争议主体各村民小组组长的身份证明；89.送达回证，证明被诉行政行为程序合法。
被告合浦县政府向本院提交了以下依据：《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款、第十六条第二款，《中华人民共和国物权法》第三十条，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第十五条第二款、第三十条、第三十五条、第三十七条。
被告北海市政府辩称，本府于2017年1月12日收到庞屋村民小组提交的行政复议申请材料，请求撤销被申请人合浦县政府作出的合政裁[2016]9号《处理决定》。本府根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，于2017年1月12日立案受理，并于16日向复议申请人庞屋村民小组送达北政复字[2017]第14号《行政复议受理通知书》、向复议被申请人合浦县政府送达北政复字[2017]第14号《行政复议答复通知书》、向第三人山东村委会林屋等十七个村民小组送达北政复字[2017]第14号《第三人参加行政复议通知书》。2017年1月25日，复议被申请人合浦县政府按期提交《行政复议答复书》及相关证据材料。本府对复议申请人庞屋村民小组和被申请人合浦县政府提交的有关案件材料进行审查，认为合浦县政府根据查明的事实，在兼顾各方利益的基础上作出合政裁[2016]9号《处理决定》，有事实和法律依据。本府于2017年3月8日作出北政复字[2017]第14号《复议决定》，并于同日送达复议申请人庞屋村民小组、被申请人合浦县政府、第三人山东村委会林屋等十七个村民小组。综上，本府在庞屋村民小组申请行政复议审理过程中，严格按照《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定受理、作出复议决定，程序合法，请求法院依法驳回原告的起诉。
被告北海市政府向本院提交了以下证据：1.原告合浦县山口镇山东村委会庞屋村民小组提交的行政复议申请书及相关证据材料，证明原告对合浦县政府作出的合政裁[2016]9号《处理决定》申请行政复议；2.北政复字[2017]第14号《行政复议受理通知书》及送达回证；3.北政复字[2017]第14号《行政复议答复通知书》及送达回证；4.北政复字[2017]第14号《第三人参加复议通知书》及送达回证；证据2-4证明该府依法受理行政复议申请及送达相关文书；5.合浦县政府提交的行政复议答复书，证明合浦县政府按期提交答辩状和作出原具体行政行为的证据材料。6.北政复字[2017]第14号《北海市人民政府行政复议决定书》及送达回证，证明该府依法、按时做出复议决定并送达当事人。
第三人合浦县××镇山东村委会林屋等十七个村民小组在庭审中述称，第三人从来没有放弃过对争议土地的权利。请法院以事实为依据，法律为准绳，作出公正判决。
第三人合浦县××镇山东村委会林屋等十七个村民小组未向本院提交证据。
经庭审质证，原告对被告合浦县政府提供的证据1、2的三性无异议。对证据3的三性无异议，对证明目的有异议，认为争议地不属于海面，属于盐田，属于四固定时期的《六十条》调整范围。对证据4、5的合法性、关联性有异议，该两份合同是在涉案土地发生争议时，山东村委会自行签订，未经原告确认，不予认可。对证据6三性有异议，该决定上的签名不是庞万春亲自签的，也没有委托他人签名的证据，原告不予认可。对证据7-9三性有异议，没有原告的代表签字，是山东村委会工作人员签的，原告不认可。证据10，协议书上庞万春的签字是真实的，但对证明内容有异议，协议书上没有涉及到权属的问题。对证据11-16三性有异议，一系列承包合同均无原告的代表人签字，其他签名人员是否能代表其他小组，原告不清楚，虽然承包合同涉及的土地是在争议地范围内，但承包合同与权属的认定无关，不能作为被告确权的依据。证据17-18三性无异议，对证明目的有异议。该证据证明的事项是争议地1974年前属于海面，但笔录内容不是李卓琨的实话，证据18还遗漏了“1974年以前原告在争议地做盐田”这句重要证言。证据19、22，李承宗的《调查笔录》的内容与被告提交证据72李承宗的《证明材料》的内容有矛盾。对证据20、21、24的真实性、关联性有异议，对合法性无异议。对证据23三性无异议。对证据25-27三性无异议，对证明目的有异议，恰好证明争议地由原告进行管理。对证据28真实性有异议，笔录上的签字不是庞万春的亲笔签名，也没有证据证明作笔录时其在现场。对证据29的真实性有异议，与被告提供证据70的内容相矛盾。对证据30-57真实性有异议，对被调查人陈述的事实均不认可。对证据58-89无异议。
被告北海市政府、第三人对被告合浦县政府提供的证据无异议。
原告、被告合浦县政府、第三人对被告北海市政府提供的证据均无异议。
对原告提供的证据，被告合浦县政府对真实性无异议、对合法性、证明目的有异议，认为该证据不是政府核发的权属证书，是申请类的文书，同时证明1962年争议地是海域。被告北海市政府同意被告合浦县政府的质证意见，但认为争议地土地变化导致四至无法核实。第三人对原告提供的证据无异议，但认为登记表登记的面积大于本案争议地面积。
本院对上述证据认证如下：对于各方当事人均无异议的被告合浦县政府提供的证据1、2、3、10、17、18、23、25－27、58－90，原告提供的证据及被告北海市政府提供的证据，证据效力本院予以确认。
对于被告合浦县政府提供的证据4、7与合浦县政府调查相关人员的笔录相印证，证据效力予以确认。证据5、6，虽无庞屋村民小组当时的小组长庞万春的签字，但有庞万春签字的证据10印证了证据5、6，对此三份证据，证据效力予以确认。证据8为合浦县政府颁发的土地承包经营权证书，与证据9相印证，证据效力予以确认。证据11－16，虽无庞屋村民小组小组长的签字，但与合浦县政府调查相关人员的笔录相印证，证据效力予以确认。证据19、22与证据72均为李承宗的调查笔录或证明，除了证据72中关于争议地权属的意见属于其个人看法，证据效力不予确认外，证据72的其余部分与证据19、22内容并无冲突，证据效力予以确认。证据20、21、24的被调查人均是与本案无利害关系的第三人，且与其他调查笔录相印证，证据效力予以确认。证据28中庞万春的签名注明是代签的，合浦县政府不能说明是谁代签及指模是谁按的，原告有异议，证据效力予以确认。证据29与证据70均为胡远茂的调查笔录或证明，证据29是原告在以前的诉讼中向合浦县人民法院提供，证据70是原告向合浦县××镇人民政府提供，两份证据的内容有部分相矛盾，故证据效力均不予确认。证据30-57均为调查笔录，被调查人大多是本案第三人的成员，虽与案件的处理有利害关系，但该部分证据与其他证据能相互印证，形成证据链，证据效力予以确认。
经审理查明，本案争议地新海围（又名门口海），位于合浦县××镇山东村委会东边田，东至三叉港甲水（新塘基路）、南至白坭坑沟（新塘基路）、西至下底塘塘涵、北至海铺塘塘边（老塘基路），面积450亩。1974年之前，争议地范围是一片海滩涂，有一些零星的海榄树，涨潮时被淹没，退潮时在海榄树空隙的地方露出一些面积大小不等的沙地，曾有山东大队庞屋、新周、沙坝、黄屋、叶屋、东山、冯屋等生产队的村民在沙地上围临时沙基取沙滴盐水煮熟盐。1962年原告庞屋村民小组曾进行过产权登记，其《产权登记表》上第十行载明：“座落：门口海；地名：海边；类别：海；数量：1幅；地基面积：400亩；四至：东至三钗、南至白坭坑沟、西至张屋塘堘、北至烂涵。”1974年下半年至1975年间，原山东大队统一组织全大队各生产队在争议地上围海造田。围海造田完成后，原山东大队将该地调整分配到各生产队使用，后因土地酸碱化和水源缺乏、收成不好而丢荒。自1990年起，原山东村公所及其所属的十八个生产队对争议地进行管理使用。1990年7月15日，原山东村公所与胡远茂、周永彬、胡贤云签订《承包海铺围西边荒地种蔗合同》，将争议地的其中部分土地承包给胡远茂、周永彬、胡贤云种甘蔗，期限为7年。1992年1月15日，原山东村公所与黄冠泰签订《土地承包种养合同书》，将现争议地的大部分土地承包给黄冠泰做养殖业，期限为15年。1992年6月28日，原山东村公所与黄冠泰签订《关于补充承包新海围划定界至协议的决定》，将新海围除胡远茂承包种蔗以外的东北面全部承包给黄冠泰，期限为10年。1995年，原告提出争议地是其祖宗地，且离其近，应多分。原山东村公所遂从争议地中划出25.5亩土地给原告使用。第三人均未提出异议。1999年1月山东村委会签订《土地承包合同书》，山东村委会自行承包使用该争议地，承包期30年。1999年1月，合浦县政府向山东村委会核发争议地《土地承包经营权证书》（发包人和承包人均为山东村委会）。2002年7月1日，山东村委会与黄冠泰签订《协议书》，称根据双方于1992年1月15日签订的《土地承包种养合同书》和1992年6月28日签订的《关于补充承包新海围划定界至协议的决定》，订立本补充协议。原告小组长庞万春及第三人的小组长均作为山东村委会的代表在该协议上签名。2004年7月25日，山东村委会与宁屋村民小组村民宁大兴、宁振东签订《海塘承包养殖合同书》，将争议地新海围海塘南边的部分海塘承包给宁大兴、宁振东，期限为25年。2004年10月10日，山东村委会与林屋等十七个村民小组签订《山东村委东边田“新海围”塘土地经营使用权协议书》，约定东边田“新海围”塘土地400亩的所有权和使用权为双方共有，第三人委托山东村委会统一经营管理使用该争议地。“新海围”塘土地产生的一切收入，全部优先用于土地纠纷、诉讼开支直至诉讼结束。诉讼结束后，该土地所产生的收入按比例分配：70%用于山东村委会日常办公会议开支、以及村环保福利、村委和村学校基础设施建设；30%返还给第三人，由第三人根据各自实际情况分配处理。2007年9月5日，山东村委会林屋等十七个村民小组与山南村委河北村民小组翁远德签订《山东村委东边田“新海围”养殖塘承包合同书》，将争议地新海围西侧约30亩虾塘承包给翁远德，期限为30年。2008年1月1日，山东村委会林屋等其余十七个村民小组与宁振东签订《山东东边田新海围虾塘承包合同书》，将争议地新海围中的1号、2号、3号、4号、6号、10号、11号、12号塘共135亩虾塘承包给宁振东，期限为25年。2008年1月1日，山东村委会林屋等十七个村民小组与廖玉伟签订《山东东边田新海围虾塘承包合同书》，将争议地东边田新海围7号塘承包给廖玉伟，期限为20年。2008年6月1日，山东村委会林屋等十七个村民小组与宁大兴、周继豪、林德成签订《山东东边田新海围虾塘承包合同书》，将争议地东边田新海围八号塘（20亩）、九号塘（18亩）、十一号塘（4亩）承包给宁大兴、周继豪、林德成，期限为20年。至今，发包给宁大兴、宁振东、翁远德、廖玉伟、周继豪、林德成等人的承包合同仍在继续履行。
2004年，原告要求山东村委会返还争议地，并于同年4月以山东村委会为被告向合浦县人民法院起诉，以山东村委会侵占土地为由请求判令山东村委会归还土地。2004年5月12日山东村委会向合浦县××镇人民政府提出确权申请。2004年9月16日山东村委会和各第三人向合浦县××镇人民政府提出确权申请，请求确认争议地为山东村委会和十八个村民小组集体所有。2004年11月20日，山东村委会放弃主张争议地的权属，变成由林屋等十七个村民小组即本案第三人共同与原告争议。2007年5月14日合浦县政府做出合政裁[2007]7号《关于山口镇山东村委会庞屋村民小组与山东村委会林屋等十七个村民小组土地纠纷的处理决定》，认为原告有争议地的管理使用历史，又提供1962年生产队产权登记表证实，原告以此主张争议地的权属，予以考虑。山东村委会林屋等十七个村民小组在争议地投入过财力和人力，主张争议地的权属，也予以考虑。故决定将争议地从新海围的老水门处往西北的水沟分开，西南侧的100亩归原告集体所有，以东的350亩归山东村委会林屋等十七个村民小组共同所有。双方不服，均向北海市政府申请行政复议。北海市政府于2007年10月30日做出北行复决字[2007]27号《行政复议决定书》，维持合浦县政府的处理决定。原告不服合浦县政府做出的处理决定（合政裁[2007]7号），于2007年11月7日向合浦县人民法院提起行政诉讼，合浦县人民法院于2008年6月6日做出（2008）合行初字第4号《行政判决书》，维持合浦县政府的处理决定。原告和山东村委会林屋等十七个村民小组不服，均向本院提起上诉，本院于2010年3月16日做出（2008）北行终字第37号《行政判决书》，以1974年前原告是否存在在争议地上围海造田的事实不清及1974年原山东大队组织全体村民在争议地上围海造田的性质没有确认为由判决撤销一审判决，撤销合浦县政府合政裁[2007]7号《处理决定》，要求合浦县政府对争议地权属重新做出处理决定。2016年11月17日合浦县政府对争议地权属重新处理，作出合政裁[2016]9号《处理决定》，原告不服，于2017年1月12日向北海市政府申请行政复议，北海市政府于2017年3月8日作出北政复字[2017]第14号《复议决定》，维持合浦县政府合政裁[2016]9号《处理决定》。
同时查明，根据合浦县公安局山口边防派出所2015年11月30日提供的人口统计数据，山东村委会十八个村民小组的总人数为3915人；其中，原告的人数为325人，占总人数的8.3%；林屋等其余十七个村民小组的人数为3590人，占总人数的91.7%。
另查明，争议地外北边接壤处（从争议地西北角白坭坑沟至东北角水利沟之间）分别是山东村委会的东山、新周、宁屋、冯屋、东黄等五个村民小组开垦的虾塘；争议地外西南边接壤处白坭坑沟以西的范围，基本上全部是高坡村委会群众开垦的虾塘，但南老水门西侧山东村委会东山村民小组开垦的3亩虾塘除外；争议地外东南边接壤处（南老水门以东约120米内）是高坡村委开垦的虾塘；争议地外正东南角接壤处是山东村委会东黄村民小组黄冠裕开垦的100多亩虾塘；争议地外东边接壤处是北界村委莫庆军、莫勇开垦的约21亩虾塘，其余全是红树林；争议地外正东北角接壤处隔着水沟外是庞屋村民小组的约28亩虾塘。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款关于“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理”的规定，对于原告庞屋村民小组与第三人林屋等十七个村民小组之间的土地权属争议，被告合浦县政府有权依法处理。
1974年之前，虽然第三人的部分村民也曾使用过争议地，在沙地上取沙滴盐水煮熟盐，但原告提供了1962年《产权登记表》，该表虽不是政府核准颁发的土地权属证书，不能作为确定本案争议地的权属凭证，但该表作为历史档案被保存在合浦县档案馆，可以作为本案权属纠纷处理的参考凭证，证明争议地的历史沿革原为原告集体所有。
1974年下半年，原山东大队统一组织全大队各生产队在争议地上围海造田，投入大量人力、物力和财力，大搞农田基本建设，将争议地从海滩涂变成了农村范围内的土地。根据国家土地管理局[1995]国土[籍]字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第二款第(三)项的规定：“根据《六十条》确定的农民集体土地所有权，由于下列原因发生变更的，按变更后的现状确定集体土地所有权：（一）由于村、队、社、场合并或分割等管理体制的变化引起的土地所有权变更的；（二）由于土地开发、国家征地、集体兴办企事业或者自然灾害等原因进行过土地调整的；（三）由于农田基本建设和行政区划变动等原因重新划定土地所有权界线的。”1974年围海造田后争议地的权属发生变更，从原告集体所有变更为山东村委会十八个村民小组集体共有。围海造田完成后，原山东大队曾将该地调整分配到各生产队自行使用，后因土地酸碱化和水源缺乏、收成不好而丢荒。自1990年起，原山东村公所代表其所属的十八个村民小组（即原告和第三人）对争议地进行管理使用，签订有一系列承包合同、《土地承包经营权证书》、《农村土地承包合同书》，直至2004年原告才提出权属争议。
被告合浦县政府作出的合政裁[2016]9号《处理决定》认定事实基本清楚，但认为1974年之前争议地属于海域并藉此否认争议地历史上曾属于原告集体所有错误。被告合浦县政府既查明争议地属于海滩涂，又在说理部分认定争议地属于海域，混淆了海滩涂与海域的区别。被告北海市政府作出的北政复字[2017]第14号《复议决定》否认1974年之前争议地属于农民集体所有情况下适用国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条的规定，存在逻辑错误，适用该条的前提是权属变更前土地性质为农民集体所有。
虽然两被告对1974年之前争议地的土地性质及权属认定不准确，但对1974年围海造田后争议地权属发生变更属于原告及第三人等十八个村民小组集体共有的认定准确。综上所述，被告合浦县政府作出的合政裁[2016]9号《处理决定》认定事实基本清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规并无不当，裁决合理。被告北海市政府作出的北政复字[2017]第14号《复议决定》程序合法。原告诉讼请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告合浦县山口镇山东村委会庞屋村民小组的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告合浦县山口镇山东村委会庞屋村民小组负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，并在递交上诉状之日起至上诉期限届满后7日内预交上诉案件受理费人民币50元（收款单位：广西壮族自治区高级人民法院，帐号：20×××77，开户银行：农行南宁市万象支行）。逾期不交也不提出缓交、减交、免交案件受理费申请的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 田少红
审 判 员 吴 慧
审 判 员 席淑燕
二〇一七年八月二十八日
法官助理 陈贝泽
书 记 员 陈莹莹
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。