宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院
p t ” > 行 政 判 决 书
（2017）宁03行终26号
上诉人（原审被告）吴忠市国土资源局。住所地:宁夏回族自治区吴忠市利通区裕民西路***号。
法定代表人马林华，该局局长。
委托诉讼代理人韩辉，北京市泽元(银川)律师事务所律师。特别授权代理。
被上诉人（原审原告）王少州，男，1962年2月16日出生，回族，农民，住宁夏回族自治区吴忠市。
委托诉讼代理人何谦，宁夏世仑律师事务所律师，特别授权代理。
原审被告吴忠市利通区人民政府。住所地：宁夏回族自治区吴忠市利通区朝阳东路***号。
法定代表人李玉山，政府区长。
委托诉讼代理人魏晋喜，宁夏昊德律师事务所律师。特别授权代理。
原审第三人吴忠市利通区郭家桥乡人民政府。住所地：宁夏回族自治区吴忠市利通区郭家桥乡刘湾村。
法定代表人焦志敏，该乡乡长。
委托诉讼代理人马海麒，宁夏昊德律师事务所律师。特别授权代理。
上诉人吴忠市国土资源局（以下简称国土资源局）因与被上诉人王少州、原审被告吴忠市利通区人民政府（以下简称利通区政府）、原审第三人吴忠市利通区郭家桥乡人民政府（以下简称郭家桥乡政府）行政确认一案，不服宁夏回族自治区吴忠市利通区人民法院（2017）宁0302行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2017年11月23日公开开庭审理了本案。上诉人国土资源局的行政机关出庭应诉负责人杨继山及其委托诉讼代理人韩辉，被上诉人王少州及其委托诉讼代理人何谦，原审被告利通区政府的委托诉讼代理人魏晋喜，原审第三人郭家桥乡政府的委托诉讼代理人马海麒到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定，王少州系吴忠市利通区郭家桥乡清水沟村六队村民。王少州在未取得土地建设规划许可证、集体土地使用证的情况下，在位于本村的自留地上建造新房4间。2015年1月27日，利通区政府、国土资源局联合下发了《吴忠市利通区集中清理整治违法用地专项行动实施方案》，要求对本辖区范围内各类违法用地特别是占用耕地和基本农田的违法行为进行全面清查，对违法建筑物限期予以拆除，切实维护国土资源管理正常秩序。同时，为确保此次集中清理整治工作顺利实施，决定成立了”集中清理整治违法用地专项行动”领导小组及办公室。国土资源局负责做好各单位间的组织协调工作，指导各乡镇对清理出的违法用地进行分类，做好数据汇总、资料收集、案件查处和移交等工作，对各类违法占地行为进行全面排查，逐一登记。对清理出的2013年以来新发现的违法占地和2014年度土地变更调查中确定的违法用地，下发《通告》和《责令拆除通知书》，并对应拆除的违法建筑物，集中进行拆除，恢复耕种。2015年3月24日，利通区政府办公室下发吴利政办发【2016】25号文件《关于进一步加快2015年度土地违法图斑拆除清理工作的通知》，要求各乡（镇）、各有关部门根据自治区国土资源厅督查结果，于2015年3月31日前完成辖区内2015年度土地变更调查中确定的154个违法图斑的拆除、清理、复耕工作。国土资源局于2015年2月1日向王少州送达了《责令拆除通知书》，认定王少州占用集体土地，属于未批先建的违法行为，责令王少州立即停止上述违法行为，并可在收到本通知之日起3日内到其处进行陈述和申辩。逾期不自行拆除的又不进行陈述和申辩的，国土资源局将依法进行处理。后因王少州未自行拆除，国土资源局于2016年4月28日对王少州涉案房屋实施强制拆除。王少州对国土资源局强制拆除行为不服，诉至法院。
原审认为，王少州在未取得土地建设规划许可证、集体土地使用证的情况下，未批先建，占用集体土地私自建造房屋的行为违法，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六：”县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”第七十七条：”农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”之规定，国土资源局具有监督检查，依法查处土地违法案件的法定职责。国土资源局依据查明的事实，依法作出的《责令拆除通知书》，虽送达给王少州、并告知当事人陈述和申辩权利，但该通知书未适用《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市规划法》的相关规定，而是引用《宁夏回族自治区土地管理条例》，属适用法律错误，故原审法院认定国土资源局作出的《责令拆除通知书》的行为违法；根据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条：”依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”之规定，本案中国土资源局于2016年4月28日对涉案房屋实施强制拆除行为，不符合上述法律规定，程序违法。故对王少州要求确认国土资源局强制拆除行为违法的诉讼请求，予以支持。对国土资源局辩称强制拆除程序合法的辩解理由，不予采信；对王少州要求确认利通区政府拆除行为违法的诉讼请求，虽因利通区政府、国土资源局联合下发了《吴忠市利通区集中清理整治违法用地专项行动实施方案》，但利通区政府并未具体实施拆除行为，故对王少州该诉讼请求，不予支持；对王少州要求赔偿损失费120000元（4间×30000元）的诉讼请求，因涉案房屋在未取得土地建设规划许可证、集体土地使用证、宅集地使用证的情况下王少州自行建造，属未批先建的违法行为，王少州非法占用土地依法应自行拆除，其违法行为不受法律保护，王少州的该诉讼请求无事实依据和法律依据，故对王少州的该项诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、第二款第（一）项,最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、国土资源管理局于2015年2月1日作出的《责令拆除通知书》违法；二、国土资源管理局于2016年4月28日强制拆除王少州的涉案房屋程序违法；三、驳回王少州的其他诉讼请求。案件受理费50元，由王少州负担。
宣判后，国土资源局不服提出上诉称，上诉请求：1.撤销宁夏回族自治区吴忠市利通区人民法院作出的（2017）宁0302行初6号行政判决，并依法改判。2.一审、二审诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：一、原审判决事实不清，证据不足。被上诉人在没有土地建设规划许可证、集体土地使用证的前提下，私自搭建违章建筑。2015年1月27日利通区政府、国土资源局联合下文《吴忠市利通区集中清理整治违法用地专项行动实施方案》，依法依规拆除一批违章建筑，特别是占用耕地和基本农田的违法行为。被上诉人所建的房占用集体土地，属于未批先建的违法行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款、《宁夏回族自治区土地管理条例》第六十六条第四款，上诉人于2015年2月1日向被上诉人王少州作出《责令拆除通知书》，该通知书载明违法地点、违法行为、自行拆除期限、陈述和申辩的权利，并给被上诉人送达，该通知书所认定的事实清楚，程序合法。二、原审适用法律错误。《吴忠市利通区集中清理整治违法用地专项行动实施方案》，中载明各乡（镇）人民政府对本辖区的清理整治工作负全责，乡（镇）是第一责任人，负责做好清查、拆除、恢复耕种等相关具体工作，根据排查结果报区人民政府审查后分类处理，由乡（镇）人民政府进行清理，恢复耕地原状。国土资源局负责指导各乡镇依法依规，按程序做好清理整治工作，负责做好各单位间的组织协调工作，对清理出的违法用地进行分类，做好数据汇总、资料收集、案件查处和移交等工作。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、六十八条及最高人民法院2013年3月27日法释﹝2013﹞5号最高人民法院《关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》规定，上诉人具有拆除辖区内违章建筑的法定职责，不存在违法强制拆除。三、本案已过起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，上诉人于2015年2月1日向被上诉人王少州作出《责令拆除通知书》，被上诉人王少州的起诉时间是2017年2月15日，超过了法律规定的6个月起诉期限。综上，恳请二审法院在查清事实，撤销原判决。
被上诉人王少州答辩称，一、一审确认上诉人作出的《责令拆除通知书》违法、强制拆除涉案房屋程序违法的事实清楚，适用法律正确，应予维持。国土资源局作出的《责令拆除通知书》，该通知书中未载明适用法律的具体条款，存在瑕疵。认定涉案房屋系”违法建筑”没有任何事实依据，且超出其法定职权。未按照法定程序作出《行政强制拆除决定》，未告知强制执行的理由和依据，强制执行的方式和时间，也未告知当事人陈述和申辩的期限和救济途径，以及申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限，程序严重违法。二、原审适用法律正确。上诉人强制拆除涉案房屋的行为应当认定为行政强制行为。依据《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定，上诉人没有行政强制拆除的权力，只能申请人民法院强制执行。上诉人引用《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、六十八条规定，其调整的范畴是城市的建设和发展规划，《中华人民共和国土地管理法》调整的范畴是土地资源的保护、利用和开发，二者之间的调整范围不同。上诉人具有管理土地，监督检查依法查处土地违法案件的法定职责。涉案土地即使存在违法占有的情形，其应当首要适用《中华人民共和国土地管理法》，不是《中华人民共和国城乡规划法》。上诉人该主张已不能成立。三、关于起诉期限的问题。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，本案属于涉及不动产的纠纷，应当适用法律规定的最长法定期限20年规定。综上，上诉人提出的上诉主张无事实和法律依据，应当驳回其上诉请求。
原审被告利通区政府陈述对上诉人的上诉理由、上诉请求均无异议。应驳回被上诉人的诉讼请求。原判认定上诉人做出的《责令拆除通知书》违法缺乏事实依据。上诉人对被上诉人的违法建筑行政强制拆除是合法的。被上诉人提起行政诉讼超过起诉期限。
原审第三人吴忠市利通区郭家桥乡人民政府陈述对上诉人的上诉理由、上诉请求均无异议。应驳回被上诉人的诉讼请求。原判认定上诉人做出的《责令拆除通知书》违法缺乏事实依据。上诉人对被上诉人的违法建筑行政强制拆除是合法的。被上诉人提起行政诉讼超过起诉期限。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条、第七十七条规定，国土资源局具有对违反土地管理法律、法规的违法行为进行监督检查、依法查处的法定职责。国土资源局依据职责权限对被上诉人违法占地建房的行为，作出《责令拆除通知书》，告知其相关权利，并限期拆除。该通知书虽然是告知类文书，但由于通知行为构成了行政决定及行政强制拆除行为的生效要件和载体，通知书所载明的事项对被上诉人的权利又产生了实质的影响。故《责令拆除通知书》具有可诉性，被上诉人虽在一审时未对该通知书的合法性提出诉求，但由于行政诉讼的审理是针对整个行政行为的全过程进行审理，包含行政行为发生、发展及终结的整个程序，适用全面审查原则。原审法院对国土资源局作出《责令拆除通知书》的通知行为进行审理认定，并依据该通知书未载明具体适用的法律条款，属程序违法，判决国土资源局作出《责令拆除通知书》违法正确。《中华人民共和国行政强制法》和《中华人民共和国城乡规划法》，对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，已经授予了行政机关强制执行权，人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请。本案涉诉的事实及房屋不属于《中华人民共和国城乡规划法》调整范围，该法不适用本案。《中华人民共和国土地管理法》第八十三条明确规定了对违反该法的建筑行政机关作出行政处罚决定的程序，对不自行拆除的违法建筑应向人民法院申请强制执行。上诉人国土资源局强制拆除涉案房屋的行为不符合该法的规定，一审法院判决国土资源局于2016年4月28日强制拆除涉案房屋程序违法正确。对于被上诉人所建的房屋是否属于违章建筑还是属于违法建筑，应由有关专业部门经过严格的程序予以认定。因此，在被上诉人的建筑未确定属性之前，上诉人国土资源局的违法行为并不能必然导致被上诉人获得赔偿。故一审法院认定被上诉人的赔偿请求没有事实和法律依据，判决驳回该项诉讼请求并无不当。上诉人主张被上诉人起诉超出起诉期限，经核上诉人在涉案房屋被拆除后，即向原审第三人等部门通过信访途径提出诉求，对于该时间应记入起诉期限，故被上诉人起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，对上诉人主张被上诉人王少州起诉超出起诉期限的主张本院依法不予支持。
综上，上诉人的上诉理由均不能成立，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果正确，应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件诉讼费50元，由上诉人吴忠市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审判长马建萍
审判员贾玉宁
审判员马海法
二〇一七年十一月二十三日
书记员张硕