浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙行终367号
上诉人（原审被告）龙泉市人民政府，住所地龙泉市贤良路333号。
法定代表人季柏林，市长。
委托代理人毛传登，龙泉市国土资源局工作人员。
委托代理人吴金铿，浙江金铿律师事务所律师。
上诉人(原审第三人)龙泉市东坑水电站，住所地龙泉市龙南乡庵边村坑下缘。
法定代表人毛传彬，执行事务合伙人。
委托代理人蒋朝镖、陈晓峰，浙江天册律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）龙泉市农村信用合作联社，住所地龙泉市中山东路***号。
法定代表人宋武龙，理事长。
委托代理人吴津，浙江汇时律师事务所律师。
委托代理人李迎春，浙江京衡律师事务所律师。
原审第三人龙泉市东坑水电开发有限公司，住所地龙泉市龙南乡东坑村。
法定代表人何日荣，执行董事。
龙泉市农村信用合作联社（以下简称龙泉农信社）诉龙泉市人民政府（以下简称龙泉市政府）土地行政登记一案，丽水市中级人民法院于2016年3月8日作出（2015）浙丽行初字第44号行政判决。龙泉市政府及龙泉市东坑水电站（以下简称东坑水电站）不服，分别向本院提出上诉。本院于2016年4月7日立案受理后，依法组成合议庭，并于2016年5月31日公开开庭审理了本案。上诉人龙泉市政府的副市长朱野及委托代理人吴金铿、毛传登，东坑水电站的法定代表人毛传彬及委托代理人蒋朝镖、陈晓峰，被上诉人龙泉农信社的委托代理人吴津、李迎春到庭参加诉讼。原审第三人龙泉市东坑水电开发有限公司（以下简称东坑水电公司）经本院合法传唤未到庭。本案现已审理终结。
原审法院认定：2012年6月21日，龙泉市市政水泥制品有限公司和第三人东坑水电公司与原告龙泉农信社签订了《流动资金最高额抵押借款合同》，龙泉市市政水泥制品有限公司向原告借款人民币700万元，借款期限为2012年6月21日起至2015年6月18日，第三人东坑水电公司以其所有的水电站整体资产为上述借款提供抵押担保，并到龙泉市工商行政管理局办理整体资产抵押登记。2013年8月6日第三人东坑水电公司与第三人东坑水电站诉讼代表人毛传彬签订涉案东坑水电站转让协议。2013年9月3日经龙泉市工商行政管理局核准原个体工商户性质的第三人东坑水电站转型为普通合伙企业，企业名称为龙泉市东坑水电站（普通合伙）。2014年11月20日，第三人东坑水电站和东坑水电公司申请将东坑水电公司于2008年12月16日经登记取得座落在龙泉市龙南乡东坑村出让国有土地使用权[证号为浙龙国用（2008）第2709号]，权利人变更登记给第三人东坑水电站，被告龙泉市政府于2015年1月15日对该土地使用权进行了变更登记，登记土地证号为浙龙国用（2015）第01**号。原告龙泉农信社认为该土地使用权变更登记行为侵害了其借款抵押担保权，导致其债权无法有效受偿，故向本院提起行政诉讼，请求撤销被告龙泉市政府颁发给第三人东坑水电站的浙龙国用（2015）第0108号国有土地使用权证。
原审法院认为，本案系因被告龙泉市政府依申请对东坑水电站土地使用权进行变更登记而提起的诉讼。原告龙泉农信社主张其对涉案土地使用权已经在龙泉市工商行政管理局进行抵押登记，依法享有抵押权，被告在变更登记时未尽审查义务，错误的将涉案土地使用权变更至第三人东坑水电站名下，致使原告的债权无法有效受偿。被告龙泉市人民政府则辩称其作出的土地变更登记行为是基于东坑水电公司与东坑水电站之间的电站资产转让协议，且涉案土地使用权的抵押并未在被告的下属职能部门国土资源主管部门进行登记，故被告的变更登记行为合法有效。现本案两第三人对电站转让的基础事实未提出异议，因此，本案的主要争议焦点在于：涉案电站转让前，东坑水电开公司基于对龙泉农信社的债务而在龙泉市工商行政管理局进行的电站整体资产包括涉案土地使用权抵押登记是否有效。根据《中华人民共和国担保法》（以下简称《担保法》）第四十二条第二款之规定，以城市房地产或者乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押的，办理抵押物登记的部门为县级以上地方人民政府规定的部门。龙泉市人民政府为做好小水电企业财产抵押登记管理工作，于2003年4月28日以龙政办发（2003）39号文件（以下简称《39号文件》）规定全市范围内的小水电办理贷款抵押时，水电站的发电设备、水工设施及直接相关的厂房等作为一个整体进行抵押登记，登记部门为市工商行政管理局。该规定符合《担保法》的要求。本案所涉电站整体资产于2012年6月21日抵押登记时，《39号文件》仍在遵照执行，故龙泉市工商行政管理局的电站资产整体抵押登记行为应为有效。至于被告辩称龙泉市工商行政管理局在抵押登记后未依照《浙江省人民政府关于房地产抵押登记问题的通知》的要求及时告知被告下属的国土资源行政主管部门，因该告知行为仅为行政机关内部工作衔接程序，并非针对抵押权人，故不影响抵押物登记的效力。综上所述，被告龙泉市政府在抵押登记注销前未经抵押权人同意，为抵押人办理抵押物交易、过户手续，不符合法律规定，侵害了原告的合法权益，显属不当，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项之规定，判决撤销被告龙泉市政府颁发给第三人东坑水电站的浙龙国用（2015）第0108号国有土地使用权证。
龙泉市政府上诉称：一、原判违背了房屋所有权和房屋占用范围内土地使用权权利主体一致的原则。浙龙国用（2015）第0108号国有土地使用权证项下的土地部分是电站厂房地基，部分是电站管道用地。上诉人东坑水电站已于2014年12月17日向龙泉市建设局申请办理了厂房的所有权变更登记手续，并领取了房权证号为龙南乡字第××号房屋所有权证。《房地产管理法》第六十一条第三款规定：房地产转让时，凭变更后的房屋所有权证书向同级人民政府土地管理部门申请土地使用权变更登记的，由同级人民政府核发土地使用权证书。这一规定确立了房屋所有权和房屋占用范围内土地使用权权利主体一致的原则，避免了房屋所有权和房屋占用范围内土地使用权不一致的现象。《物权法》施行后不久即开始施行的《房屋登记办法》第八条明确规定：办理房屋登记，应当遵循房屋所有权和房屋占用范围内土地使用权权利主体一致的原则。《土地登记办法》第四十条也明确昭示了房、地两类物权权利主体一致的原则。东坑水电站持电站转让协议书和合法有效的第2014000021号房屋所有权证申请办理土地使用权变更登记手续，上诉人依法向其核发了浙龙国用（2015）第0108号国有土地使用权证。上诉人的颁证行为使得电站厂房的所有权和地基使用权权利主体一致。但原审判决撤销浙龙国用（2015）第0108号国有土地使用权证，使得电站厂房所有权归东坑水电站所有，而厂房占用的土地使用权却仍旧归龙泉水电公司所有，导致《物权法》实施后首次出现房屋所有权和土地使用权权利主体分离的事实。二、原判认定被上诉人龙泉农信社对涉案土地拥有抵押权违反法律规定。1、《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）第一百八十七条规定，以土地房屋等不动产抵押的，应当办理抵押登记。抵押权自登记时设立。对如何确定抵押“登记时”这一时间节点。《物权法》第十四条作出规定，即不动产物权的设立依法应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。因此，本案所涉的电站土地房屋抵押权的设立也应记载于不动产登记薄时发生效力。依据《土地登记办法》第二条、第三十六条规定，以土地使用权抵押的，抵押事项应登记在土地登记簿上，并向抵押权人颁发《土地他项权利证明书》。依据《房屋登记办法》第二条、第二十四条、第二十五条和第四十四条规定，以电站房屋抵押的，应当将抵押事项记载于房屋登记簿上，并向抵押权人颁发《房屋他项权证》。土地登记簿、房屋登记簿都是不动产登记簿，是土地房产抵押权有效设立的依据。《土地他项权利证明书》、《房屋他项权证》则是抵押权人享有抵押权的证明。但到目前为止，被上诉人所称的东坑水电站的土地使用权和房产抵押登记并没有不动产登记簿支持，所主张的抵押权也得不到《土地他项权利证明书》、《房屋他项权证》的证明。因此，被上诉人对本案所涉的电站土地房产并不享有合法有效的抵押权。2、2007年10月1日《物权法》实施后，特别是规范土地、房屋抵押登记的《土地登记办法》及《房屋登记办法》相继于2008年2月1日和2008年7月1日起实施后，《担保法》所规定的房地产抵押登记制度已被新制度取代。《担保法》第四十二条第（二）项规定的房屋等建筑物抵押登记部门由政府指定的制度已经不符合上述法律及规章的规定。《39号文件》中关于小水电资产整体抵押由市工商局登记等内容已与上述法律、规章等规定冲突，不应再执行。龙泉市政府于2011年10月12日发布的《关于公布龙泉市人民政府（办公室）规范性文件清理结果的通知》，该通知中所附的《继续有效规范性文件目录》中未将《39号文件》列入。《浙江省行政规范性文件管理办法》第三十条规定：未列入继续有效的文件目录的行政规范性文件，不得作为行政管理的依据。同时，浙江省工商行政管理局于2010年11月10日发布了《关于印发龙泉市工商行政管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，该通知确定龙泉市工商局有关抵押物登记的职责只有“管理动产抵押物登记”，没有不动产抵押物登记。因此，龙泉市工商局于2012年6月还在执行《39号文件》是违法行政，所办理不动产抵押登记系超越职权的无效登记。3、即便该抵押有效，由于被上诉人将土地使用权证和房屋所有权证原件交付给东坑水电公司自行保存，而且上述证书均没有注明抵押的内容。根据当时的法律规定，受让人也没有理由知道该电站房屋、土地已设定抵押权；受让人以合理的市场价位受让，并办理了物权变更登记手续，依法注册电站合伙企业。特别是受让人在办理物权变更登记前还到龙泉市工商局查询了电站房屋、土地资产抵押情况。龙泉市工商局出具《动产抵押登记证明书》，告知只有动产抵押登记合同，抵押物为东坑水电设备。上述事实充分证明东坑水电站是善意受让。依据《物权法》第一百零六条规定，取得涉案土地使用权。上诉人龙泉市政府颁发给东坑水电站土地所有权证完全符合《物权法》第一百零六条的规定。原判撤销土地使用权证侵犯了土地受让人的合法权利。三、原判程序违法。1、被上诉人不具备原告诉讼主体资格。前述已充分论证了被上诉人对涉案的土地并不拥有有效抵押权。被上诉人既然不是涉案土地的合法抵押权人，则被诉行政行为与被上诉人无任何法律上的利害关系。被上诉人发放的贷款不能收回的原因不是因为上诉人将土地所有权证发放给东坑水电站，而是因为抵押无效。《行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。据此，被上诉人既非上诉人发证行为的相对人，与发证行为又没有利害关系，无权提起行政诉讼要求撤销所颁发的土地所有权证。原审法院本不应受理，受理后也应裁定驳回。2、被上诉人对涉案土地抵押权是否有效的问题已在龙泉市人民法院所受理的被上诉人龙泉农信社诉东坑水电公司、何日荣、东坑水电站等金融借款合同纠纷一案中审查。该案的审理结果必将对抵押权的效力作出判决。该判决将决定被上诉人是否具备原告诉讼主体资格和上诉人的颁发土地使用权证行为是否侵害被上诉人的合法权益。《行政诉讼法》第六十一条第二款规定，在行政诉讼中，人民法院认为行政案件的审理需以民事诉讼的判决为依据的，可以裁定中止行政诉讼。据此，原审法院即便是裁定驳回，也应裁定中止，等待龙泉法院金融借款合同纠纷案件的裁判结果。原审法院迳行作出判决，于法无据。3、原审对抵押权有效的认定超越了行政审判权、侵犯案外人权利。判决撤销土地所有权证的前提是原审法院认定“龙泉市工商行政管理局的电站资产整体抵押登记行为应为有效。”原审法院在解决行政争议时一并审理了抵押权是否有效的民事争议。《行政诉讼法》第六十一条第一款规定，在涉及行政登记的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的人民法院可以一并审理。本案中土地使用权变更和发证行为的基础民事法律关系就是东坑水电公司与东坑水电站的电站资产转让协议。但协议当事人并没有申请原审法院一并解决，甚至被上诉人在诉讼请求中也没有申请解决抵押是否有效和在电站资产转让协议效力问题。故原审法院对抵押权是否有效的认定系越权审判。请求二审法院撤销一审判决，并驳回被上诉人的诉讼请求。
东坑水电站上诉称：一、龙泉市政府按照法律规定颁发案涉土地使用权的事实清楚，程序合法，符合法律规定。龙泉市国土资源局作为受理土地使用权变更登记的法定职责部门，依法受理案涉土地使用权的变更申请依法予以审查，认定转让事实清楚，依据充分，且并未发现案涉土地使用权证存在抵押登记等不能过户变更的情况。为此，龙泉市国土资源局依法予以上报龙泉市政府，由龙泉市政府予以颁布土地使用权证。龙泉市政府的行为事实清楚，程序合法。二、原审关于《39号文件》在2012年6月21日设定抵押时仍在遵照执行的认定完全错误。一审判决认定了上诉人东坑水电站提供的证据5和证据6的真实性。上述两份证据充分证明了《39号文件》在龙泉市政府清理规范性文件后未列入继续有效的文件。因此，从2011年10月12日起，《39号文件》不能再作为行政管理依据。三、龙泉市工商局不具有案涉土地使用权的不动产抵押物登记的法定职权。龙泉市工商局如对不动产抵押设定登记，其行为由于超越职权归于无效。根据2010年11月10日浙江省工商局《关于印发龙泉市工商行政管理局主要职责内设机构和人员编制的规定的通知》（浙工商[2010]117号）第二条第（八）项，龙泉市工商局“管理动产抵押物登记”。根据2012年6月3日龙泉市人民政府、龙泉市人民政府办公室《关于印发龙泉市国土资源局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》以及2010年10月9日龙泉市编制委员会《关于明确龙泉市房地产管理处工作职能的批复》明确：龙泉市不动产抵押登记的法定职能部门是龙泉市国土资源局和龙泉市房地产管理处。四、原审关于龙泉市工商局在抵押登记后未履行告知其他部门的行为“属于政府内部工作程序，并非针对抵押权人，故不影响抵押物登记的效力”的认定显然违反省政府浙政发（1999）176号文规定。“不影响抵押物登记的效力”应以抵押物登记有效为前提。如前所述，龙泉市工商部门不具备不动产抵押物登记职权，其即便对不动产抵押物登记也属于超越职权的行为。省政府浙政发（1999）176号文规定指定一个部门办理房地产抵押登记，指定部门必须完成“自己登记及通报权属登记部门”两个程序，才是完成了该文件规定的程序。该文件规定，“有关权属登记部门要积极配合，在注销登记前未经抵押权人同意，不得为抵押人办理房地产交易、过户等手续”，房地产权属登记部门的配合，依赖于指定部门的通报；指定部门的通报行为将对抵押人、抵押权人和社会公众产生直接的法律后果。因此指定部门通报权属登记部门抵押情况并非行政机关内部工作程序，而是一个对社会公众产生法律后果的行政行为。正因为通报行为属于行政机关一个对外的行政行为，故只有指定部门完成登记和通报两个程序之后，才算是完整的省政府浙政发（1999）176号文规定的指定部门房地产抵押登记行为。龙泉市工商局没有完成其房地产抵押登记必须具备的通报程序，按照省政府浙政发（1999）176号文规定，该房地产抵押程序并未完成，无论在实质上还是形式上，均不符合省政府浙政发（1999）176号文规定的一个指定部门办理的房地产抵押物登记。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判，驳回被上诉人龙泉农信社的诉讼请求。
龙泉农信社在法定期限内未提交答辩意见，其在庭审中辩称：一、针对上诉人龙泉市政府的上诉理由及请求，答辩人认为：（一）上诉人龙泉市政府所称《物权法》实施后，依照该法第一百八十七条、第十四条的规定进行相应的变更、抵押登记时需要进行相应的登记，但在这两个条款中没有表明应该由哪个部门履行登记的职能，也没有排除法律的例外规定。上诉人龙泉市政府所提的《土地登记办法》以及《房屋登记办法》是在2008年施行，是单独就土地登记和房屋登记所作的规定。因为《物权法》第一百八十七条、第十四条并没有规定由哪个部门进行登记，所以答辩人才认为需要适用《担保法》第四十二条第一项。该条规定由县级以上人民政府指定的行政部门进行登记，本质上是一个混合登记模式。上述条款解决了乡镇村企业的动产和不动产进行整体登记时的法律依据。故本案应当适用《担保法》第四十二条第一项的规定，由龙泉市政府指定的龙泉市工商局履行相应的登记职能。上诉人龙泉市政府称《39号文件》已被125号文件排除，但答辩人认为应全面看待125号文件。《39号文件》一直到2014年12月31日仍在适用，所以案涉抵押登记期间该份文件依然有效。我国现行法律法规并没有规定在办理抵押登记和进行抵押之时一定要将相关的权证交由抵押权人保管。（二）关于上诉人龙泉市政府提出的关于一审程序问题。答辩人认为，1、在本案中被上诉人的抵押权已经登记并且生效的前提下，理所当然是《行政诉讼法》第二十五条规定的利害关系人，并且在一审时也是以该理由提起本案诉讼的。因为龙泉市政府的错误变更登记已经对答辩人的合法债权及抵押权造成侵害。2、上诉人龙泉市政府认为一审判决中认定龙泉市工商局的整体抵押登记行为有效是在越权解决民事争议，答辩人认为一审判决并不能作如此解读。二、针对上诉人东坑水电站的上述理由及请求，答辩人认为：（一）东坑水电站提到《39号文件》缺乏上位法依据，并且超越了法定的职权范围。根据《担保法》第四十二条的实践，已经明确规定授权给县级以上人民政府指定的部门进行相应的登记。龙泉市政府正是上述条款所指的县级以上人民政府，故案涉抵押的登记部门应当是龙泉市工商局。对于《39号文件》是否依法有效的问题，答辩人之前针对上诉人龙泉市政府的答辩中已经作了陈述，这里不再赘述。答辩人认为，一个文件有效期间当然可以成为行政管理的依据。龙泉市工商局正是依据该文件进行小型水电站的抵押登记，上诉人东坑水电站所称龙泉市工商局于2015年12月5日出具的情况说明说得很清楚：《39号文件》发布于2003年12月28日，于2014年12月31日终止。上诉人东坑水电站还提出龙泉市工商局在抵押登记后未告知其他部门。答辩人认为是否告知并非答辩人权限范围内的事项。对答辩人而言，只要进行抵押登记即可。至于龙泉市工商局是否告知其他部门，答辩人并不知情。此外，对于龙泉市政府所称的法律适用问题，答辩人认为《物权法》第四十二条并没有对登记机构作出明确规定。第二款中规定，具体登记办法是由法律和行政法规另行规定的。上诉人所适用的《土地登记办法》和《房屋登记办法》都是部门规章，并不是法律和行政法规，直到2014年11月24日颁布的《不动产登记暂行条例》才统一了全国不动产登记的机构和办法。但涉案抵押登记并不适用，故上诉人认为不能适用《担保法》的意见不能成立。在一审中答辩人提出龙泉市政府在办理过户登记时未尽审查职责，将虚假合同作为过户依据也违背了土地过户登记的基本审查原则。一审中答辩人曾要求上诉人东坑水电站出示据以办理过户登记的合同原件，上诉人东坑水电站至今未出示。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
龙泉水电公司在法定期限内未提交答辩意见。
庭审中各方当事人围绕着被上诉人龙泉农信社是否具备提起本案行政诉讼的原告主体资格及上诉人龙泉市政府向上诉人龙泉市东坑水电站颁发浙龙国用（2015）第0108号国有土地使用证的行为是否具备事实和法律依据的审理重点进行了质证、辩论。
二审期间上诉人东坑水电站向本院提交以下证据：1、龙泉市工商局抵押登记的档案材料一份，包括抵押合同、抵押财产清单和价格评估报告书,用以证明龙泉市工商局的抵押登记资料不全、标的物不清；2、受让方支付水电站转让款1180万元的收据,用以证明受让方实际支付了水电站转让款1180万元，该交易是真实、善意、支付了合理对价的；3、龙泉市公安局于2016年4月24日作出的立案决定书,用以证明东坑水电公司法定代表人何日荣涉嫌骗取贷款罪已被刑事立案，本案所涉贷款协议和抵押协议可能被认定为无效，故本案应中止审理；4、龙泉市东坑水电开发有限公司于2013年8月21日向龙泉市工商局提交的公司注销登记材料一套，用以证明龙泉农信社应当知道东坑水电公司于2013年8月21日已在《丽水日报》公告清算，在此情况下龙泉农信社仍然向其放款，明显存在过错；5、借款申请书三份,用以证明龙泉农信社应当知道东坑水电公司于2013年8月21日已在《丽水日报》公告清算，在此情况下龙泉农信社仍然向其放款，明显存在过错；6、省政府办公厅《关于做好规章和规范性文件清理工作的通知》（文号为：浙政办发（2010）76号）,用以证明未列入有效清单的规范性文件不得作为管理依据。
被上诉人龙泉农信社向本院提交以下证据：1、部分地区水电站资产抵押登记机关的相关信息统计，用以说明其他地区电站整体资产抵押的情况；2、龙泉市农村水电行业于2015年10月28日向龙泉市政府提交的《关于请求解决小水电整体资产登记困难的报告》，用以证明龙泉市农村水电行业协会要求解决小水电整体资产抵押登记困难的事实。
经庭审，对上诉人东坑水电站提交的证据，被上诉人龙泉农信社质证如下：对证据1的真实性、合法性、关联性均无异议，但认为抵押财产清单中关于涉案三宗土地使用权、房屋、地上建筑物的总体估价是1312万元，证明原审第三人在办理抵押登记中已经包括了土地、水工建筑；对证据2，即1180万元受让款的收据，认为上述款项系全部支付给何日荣个人，没有支付给东坑水电公司，所以这份证据不能证明待证事实；对证据3，被上诉人认为这是一个立案决定，何日荣是否真正涉嫌贷款诈骗罪，还需要法院认定。即使何日荣成立贷款诈骗罪，也不应该影响生效抵押权的效力；对证据4-5，主要是涉及民事主体的问题，与本案无关；对证据6，被上诉人在一审中已发表过意见，不再赘述。
对上诉人东坑水电站提交的证据，上诉人龙泉市政府质证如下：对上诉人东坑水电站提交的证据的真实性、关联性均无异议。
对被上诉人龙泉农信社提交的证据，上诉人龙泉市政府质证认为：证据1，实际上被上诉人提供这部分证据的目的就是想让法院对被上诉人没有按照《物权法》规定办理抵押登记予以认可，这是法外的要求，不应得到支持；证据2，报告的内容只是要求相关抵押登记部门给予便捷办理，没有要求法外方便，即使这份报告中部分内容不符合法律规定，也不等于龙泉农信社在办理抵押登记过程中的违法行为变成合法。故证据2与本案无关。
对被上诉人龙泉农信社提交的证据，上诉人东坑水电站质证认为：二份证据均与本案无关。
本院经审查认为：上诉人龙泉东坑水电站提供的证据1与被上诉人在一审时提交的证据2能相互印证，可以证明原龙泉市工商行政管理局办理的抵押登记中包括涉案土地使用权，本院予以采信；证据2-5，与本案被诉具体行政行为的合法性审查无关，不予采信；证据6，由浙江省人民政府办公厅发布，关于浙江省辖区内规范性文件清理的相关规定，与其一审时提交的证据6均系判断涉案《39号文件》是否有效的依据，本院予以采信。
被上诉人龙泉农信社提供的证据1、2均与本案被诉具体行政行为的合法性审查无关，不予采信。
经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。
本院认为，龙泉市市政水泥制品有限公司和原审第三人东坑水电公司与被上诉人龙泉农信社签订《流动资金最高额抵押借款合同》，原审第三人以其所有的电站整体资产为借款提供抵押担保，并于2012年6月21日到龙泉市工商行政管理局办理了《动产抵押登记书》。该《登记书》记载抵押物为龙泉市东坑电站整体资产。因此，被上诉人龙泉农信社认为，上诉人龙泉市政府对案涉土地的使用权所作变更登记，侵犯了其抵押权，向原审法院提起行政诉讼，具备本案原告主体资格。上诉人龙泉市政府以被上诉人龙泉农信社对涉案的土地并不存在有效抵押权为由，主张被上诉人不具备提起本案行政诉讼原告主体资格的上诉理由不能成立，本院不予支持。
关于上诉人龙泉市政府向上诉人龙泉市东坑水电站颁发浙龙国用（2015）第0108号国有土地使用证的行为是否具备事实和法律依据的审理重点，其核心问题系2012年6月21日龙泉市工商行政管理局是否具备对涉案东坑电站土地使用权作抵押登记的法定职权。《担保法》第四十二条第一款第（二）项规定，以城市房地产或者乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押的，为县级以上地方人民政府规定的部门作为办理抵押物登记的部门。《物权法》和《土地登记办法》实施前（即2008年前），原国家工商行政管理局1995年颁布的《企业动产抵押物登记管理办法》第十七条规定，县级以上人民政府规定由工商行政管理部门办理城市房地产或者乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押登记的，适用本办法的规定。浙江省工商行政管理局于1999年10月15日作出的浙工商同[1999]22号《关于水库大坝、引水涵洞、发电设施能否办理抵押物登记的批复》明确，以赢利为目的的水电站，不属于《担保法》规定的禁止抵押的范围，其财产可以抵押，工商行政管理机关可予以办理抵押登记。该局又于1999年11月16日作出浙工商同处（99）19号《对〈关于水库大坝、引水涵洞、发电设施能否办理抵押物登记的批复〉的说明》，明确经当地县级以上人民政府授权，浙江省内各级工商行政管理部门可参照台州市工商行政管理局的做法，办理不动产抵押登记。故龙泉市政府制定的《39号文件》确定由龙泉市工商行政管理局对龙泉市范围内水电站的发电设备、水工设施及直接相关的厂房等作为一个整体进行抵押登记，符合当时法律、法规的规定。但《物权法》、《土地登记办法》相继实施后，有关抵押登记的制度发生了相应的变化。《物权法》第一百八十七条规定，以土地房屋等不动产抵押的应当办理抵押登记。抵押权自登记时设立。《土地登记办法》第二条、第三条、第三十六条规定，以土地使用权抵押的，由县级以上人民政府国土资源行政主管部门登记，抵押事项应登记在土地登记簿上，并向抵押权人颁发《土地他项权利证明书》。案涉东坑水电站不动产权利的抵押并未在法定不动产登记部门的不动产登记簿上予以记载并公示。2010年9月1日起实施的《浙江省行政规范性文件管理办法》第三十条规定，未列入继续有效的文件目录的行政规范性文件，不得作为行政管理的依据。2011年10月12日龙泉市人民政府办公室发布《龙泉市人民政府办公室关于公布龙泉市人民政府（办公室）规范性文件清理结果的通知》，上述《通知》未将案涉《39号文件》列入继续有效的规范性文件目录。依照上述《办法》的规定，2011年10月12日上诉人龙泉市政府发布上述《通知》之日起，《39号文件》就不能再作为龙泉市工商行政管理局对涉案土地进行抵押登记的职权依据，故原龙泉市工商行政管理局对案涉东坑水电站的土地使用权进行抵押登记，于法无据。如前所述，涉案的抵押登记并未在有权机关办理，故上诉人龙泉市政府向上诉人东坑水电站颁发被诉国有土地使用证前，无须依照《土地登记办法》第四十三条的规定征得被上诉人同意。原审法院以上诉人龙泉市政府作出被诉颁证行为前未经被上诉人同意为由，判决撤销该颁证行为，显属不当。龙泉市国土资源局作为受理土地使用权变更的法定职责部门，依法受理案涉土地使用证的变更申请，经审查并未发现存在不能过户变更的法定情形，遂依法上报上诉人龙泉市政府。上诉人龙泉市政府经审核后，依法向上诉人颁发案涉土地使用证，并无不当。故被上诉人要求撤销上诉人龙泉市政府颁发给上诉人东坑水电站浙龙国用（2015）第0108号国有土地使用证的诉讼请求亦不能成立。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应当改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销丽水市中级人民法院（2015）浙丽行初字第44号行政判决；
二、驳回被上诉人龙泉市农村信用合作联社的诉讼请求。
一、二审案件受理费共计人民币100元，由被上诉人龙泉市农村信用合作联社负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一六年六月十六日
书 记 员 韦若莎