北京市大兴区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）大行初字第8号
原告陈刚，男，1968年7月20日出生。
原告孟叶，女，1974年5月4日出生。
被告北京市大兴区西红门镇人民政府，住所地北京市大兴区西红门镇。
法定代表人郑亚君，镇长。
委托代理人倪景东，男。
委托代理人李岭，男。
原告陈刚、孟叶诉被告北京市大兴区西红门镇人民政府（以下简称：西红门镇政府）行政答复一案，于2014年1月8日向本院提起行政诉讼。本院于2014年1月10依法受理本案，并于2014年1月13日向被告送达起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年2月11日公开开庭审理了本案。原告陈刚、孟叶，被告西红门镇政府的委托代理人倪景东、李岭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年12月30日，被告西红门镇政府作出《北京市大兴区西红门镇人民政府关于对星光社区村民陈刚、孟叶所提申请的答复》（以下简称：《答复》），认为：陈刚、孟叶二人要求撤销《星光社区村民自治章程》（以下简称：《自治章程》）第二十五条相关规定的请求，因不符合法律规定的撤销条件，故镇政府不予支持；要求星光社区退还2010年至2012年的股金分红和福利待遇的请求，属村民自治权范畴，镇政府不予支持。
被告西红门镇政府在举证期限内向本院提交了如下作出被诉具体行政行为的证据材料及依据。
（一）被告作出被诉具体行政行为依据的证据材料：
被告下属信访办公室于2012年10月16日作出的《西红门镇关于陈刚反映问题的答复》；大兴区人民政府信访复查机构于2012年11月14日作出的兴信复查（2012）22号信访事项复查意见书；被告西红门镇政府于2013年12月30日作出的《答复》；上述材料证明被告已经履行了法定职责，不存在不履职行为。
（二）被告作出被诉具体行政行为依据的依据：
1、《北京市人口与计划生育条例》；
2、《中华人民共和国村民委员会组织法》；
3、《自治章程》。
原告陈刚、孟叶诉称，我俩系夫妻关系，2010年11月27日，我们超生了一个二胎。而星光社区以《星光社区村民自治章程》为由，对我们进行了重复性质的加重处罚。根据《北京市社会抚养费征收管理办法》第五条第一款规定：对违反规定生育第二个子女的夫妻或者非婚生育子女的公民，按照市统计部门公布的城镇居民年人均可支配收入或者农村居民年人均纯收入的3至10倍征收。被告西红门镇政府最终决定对我们处以9倍的处罚。我们收到《社会抚养费征收决定书》后，立即一次性的缴纳了107874元社会抚养费，同时给第二胎上了户口。此项处罚已经属于加重处罚了。我们上缴了社会抚养费以后，星光社区又以超生为由，取消了我们的股金分红和失业救助金以及所有福利待遇。星光社区对我们因超生原因再次处罚的理由是《星光社区村民自治章程》第二十五条的规定，内容如下：对计划外生育二胎的，按照计划生育相关规定加重处罚（农业人口的按北京市农民当年人均收入的十倍，非农业户口的按北京市居民当年人均收入的十倍），并停发当事人20年村内各项福利待遇，扣除全家剩余年限的股金分红。我们因怀疑此规定不合法，缺乏最基本的人性观念，于是咨询了很多的律师，律师们都认为：村里因超生问题对我们再次进行的处罚行为是违法的行为，因为这属于重复性罚款，是法律明令禁止的行为。根据《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，星光社区也不具备行政处罚权和处罚实施权。于是我们开始通过信访渠道维权，被告西红门镇政府于2011年2月18日在市长信箱给予答复称：陈刚同志：您好！您于2011年1月21日，通过市长信箱反映问题的信件已收到，我们责成有关部门核实了解情况后，现向您答复如下：据了解，你所生第二个子女时间为2010年11月27日，在入户时正赶上六普期间，社会抚养费降低一倍征收，上缴了107874元的社会抚养费（根据北京市人民政府令第111号《北京市社会抚养费征收管理办法》的规定）。自2002年起，星光社区实行股份制改革，为加强管理，社区广泛征求村民意见，并根据上级有关规定，制定了《自治章程》，《自治章程》中对村政管理、计划生育、福利待遇、违规处罚等有明确规定。针对违反计划生育政策的家庭和个人，明确规定取消家庭成员的一切福利待遇及股份分红。如果您对目前的处理结果不满，您可走司法途径解决。得到这个答复以后，我们又咨询了很多律师，而所有的律师的答案几乎一致，那就是：村里的做法是违法的，村民自治章程中的村里自行处罚的规定，属于明显的“搭车收费”，不仅对农民夫妻不适用，而且与国家很多方面的的法律和政策相抵触，是对公民财产权的严重侵犯，甚至影响到了农民的生存权，应属于无效条款。于是我们在北京市大兴区人民法院对星光社区以计划生育为名“搭车收费”的行为提起了诉讼。2011年11月3日，大兴区人民法院根据《中华人民共和国村民组织法》第二十七条的规定，并作出了不予受理的民事裁定书，认为星光社区的行为属于村民自治范畴，不属于人民法院受案范围。我们不服此裁定，向北京市第一中级人民法院提起了上诉，2011年12月12日，北京市第一中级人民法院作出（2011）一中民终字第18960号民事裁定，认为村民对村民委员会或者村民委员会成员作出的决定享有诉权，对村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定，只能请求人民政府责令改正，不享有诉权，故对大兴区人民法院的民事裁定予以维持。我们为了进一步证实，西红门镇政府具有对星光社区责令改正的责任，又对北京市第一中级人民法院的民事裁定内容向北京市高级人民法院申请再审，2012年12月20日，北京市高级人民法院裁定，对大兴区人民法院和北京市第一中级人民法院的裁定予以维持。在北京市第一中级人民法院民事裁定发生法律效力后，我们把法院的民事裁定书和自己的请求交给了被告西红门镇政府。希望西红门镇政府能够按照法律规定和法院的裁定进行履职。2012年10月16日，原告终于得到了被告西红门镇政府的信访书面答复，该答复的主要内容是：根据《星光社区村民自治章程》的规定，支持星光社区对原告超生行为的加重处罚。2013年6月18日，我们又向被告提出正式申请，要求：1、西红门镇政府对星光社区以超生为名的乱罚款行为进行责令改正，删除《星光社区村民自治章程》第25条“并”字以后的规定，即：停发当事人20年村内各项福利待遇，扣除全家剩余年限的股金分红；2、请求西红门镇政府对星光社区对申请人的处罚予以撤销，并归还自2010年到2012年的股金分红、失业救助金（劳动力钱）和福利待遇。2013年12月30日，被告作出《答复》，仍然不支持我们的申请。该《答复》依然对其不依法履行对星光社区乱罚款行为进行责令改正的行为进行自我庇护，毫无法律依据，用词空洞，只是从表面的文字上表述并判断《星光社区村民自治章程》对我们超生的处罚行为不与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，缺乏最基本的法律条款和政策依据的支撑，对我们所提出的《星光社区村民自治章程》与国家相关的法律政策相抵触的条款置之不理。实际上该《答复》的主要依据就是《北京市人口和计划生育条例》第四十条的规定：农村居民违反本条规定生育的，在给予农村福利时予以适当限制；聘任为干部的，应予解聘。而这个福利却掩盖了我们拥有的股金证明以及具有星光社区村民的身份，以每年发放400元的粮食钱代替了我们每年应得的4万元左右的收入，这属于明显的偷换概念。不仅如此，该《答复》还极力的夸大和延伸了《村民自治章程》的约束力，视国家的法律政策于无物，而且还利用空泛的语言予以狡辩。同时对星光社区的处罚行为不给开具票据的违法行为只字不提，还支持星光社区具有重复性质的加重处罚行为。综上所述，星光社区以《星光社区村民自治章程》第二十五条的规定对我们进行处罚，从法律政策方面毫无立足之地，属于违法行为。在此，我们请求法院按照《村民组织法》第二十七条的规定以及大兴区人民法院和北京市第一中级人民法院的民事裁定，判决：1、撤销被告西红门镇政府于2013年12月30日作出的《答复》；2、判令被告撤销《星光社区村民自治章程》第二十五条“并”字以后的规定，即：停发当事人20年村内各项福利待遇，扣除全家剩余年限的股金分红；3、判令被告西红门镇政府责令星光社区退还原告2010年、2011年、2012年的股金分红和福利待遇。
举证期限内，原告陈刚、孟叶向本院提交如下证据材料，支持其诉讼请求：
1、二原告身份证复印件、户口簿复印件；
2、二原告女儿陈清晰出生医学证明复印件；
3、社会抚养费缴款书复印件；
4、股权证复印件；
5、被告下属信访办公室于2012年10月16日作出的《西红门镇关于陈刚反映问题的答复》、被告西红门镇政府于2013年12月30日作出的《答复》；
6、《北京市人口与计划生育条例》第四十条，《自治章程》第二十五条。
以上证据材料证明二原告承认二胎陈清晰确属超生，并为此缴纳了近11万元的社会抚养费，但二原告所在的星光社区依据《自治章程》第二十五条规定克扣其股金分红，属于违法行为，二原告申请被告撤销上述自治章程第二十五条“并”字以后的规定，被告收到申请后，没有责令星光社区改正。
被告西红门镇政府辩称，一、原告所述与事实不符，被告不存在不履职的行为。2012年10月16日，被告对二原告反映星光社区停止发放其福利待遇和股金分红的情况，进行了书面答复；之后二原告要求大兴区信访办对被告作出的答复进行复查，2012年11月14日，大兴区信访办出具兴信复查（2012）22号信访事项复查意见书；2013年6月，我镇又向二原告进行了耐心细致的解释；2013年8月28日，我镇再次以书面方式对二原告予以答复，然而陈刚明确拒收。2013年12月30日，我镇依据京兴政复字（2013）29号行政复议决定书，再次对二原告进行了书面答复，故我镇不存在不履职的行为。二、我镇处理二原告反映问题所依据的规范性文件是正确的。经我镇调查，陈刚、孟叶夫妇于2010年11月27日超生了一女，星光社区扣除二原告的股金分红和福利待遇，系依据《北京市人口和计划生育条例》第四十条和《自治章程》第二十五条的规定作出的，不与我国宪法、法律、法规和国家政策相抵触，也不含有侵犯村民人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。星光社区扣除二原告股金分红和福利待遇的行为，是其在《自治章程》规定的权力范围内行使村民自治权的具体体现。依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第三款的规定，我镇对星光社区行使自治权的行为予以支持。
综上，二原告的超生行为违反了国家计划生育政策和相关的法律法规，星光社区依据《自治章程》作出的处理并无不妥，我镇对星光社区的处理予以支持，并对二申请人进行了及时的答复，不存在不履职行为，请求法院驳回原告的诉讼请求。
依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，合议庭对经过庭审质证的证据材料进行评议后认证如下：
被告西红门镇政府提交的证据材料，经质证，原告陈刚、孟叶对被告证据材料的真实性均认可，但对证明目的不认可，认为被告提交的证据材料不能证明其作出的《答复》合法。经审查，被告提交的证据材料具有真实性、合法性，与本案具有关联性，本院予以采纳。
原告陈刚、孟叶提交的证据材料，经质证，被告西红门镇政府对证据材料的真实性认可，但对证明目的不认可，认为不足以支持原告诉讼请求。经审查，被告提交的证据材料具有真实性、合法性，与本案具有关联性，但不足以证明其诉讼请求应予支持。
根据以上经过认证的证据以及庭审情况，本院查明，原告陈刚、孟叶系夫妻，二人为北京市大兴区西红门镇星光社区股份经济合作社成员。2003年1月18日，北京市大兴区西红门镇星光社区股份经济合作社向二原告及陈青瀚（二原告之子）发放编号为9007的土地承包经营权股权证，该证载明：股东户主姓名：陈刚；股东成员姓名：陈刚、孟叶、陈青瀚；股东住所：西红门镇星光社区；持股期限：2029年9月25日；股数：3股；每股金额：5.4；股金总额：16.2万。2010年3月，二原告所在的北京市大兴区西红门镇星光社区制定《自治章程》，其中第二十五条规定：非婚（没有领结婚证）生育的，按照《北京市计划生育实施细则》的精神征收社会抚养育费；对计划外生二胎的，按照计划生育相关规定加重处罚（农业人口的按北京市农民当年人均收入的十倍，非农业户口的按北京市居民当年人均收入的十倍），并停发当事人20年村内各项福利待遇，扣除全家剩余年限的股金分红。2010年11月27日，二原告生育一女陈清晰，属计划外二胎。原北京市大兴区计划生育委员会依据《北京市社会抚养费征收管理办法》，向二原告征收社会抚养费107874元，二原告于2011年1月缴清该费用。2011年1月25日至2014年1月22日，西红门镇星光社区依据《自治章程》第二十五条规定，停发了二原告2010年至今的各项福利待遇和股金分红。二原告认为《自治章程》第二十五条规定侵犯了自身的合法权益，多次通过信访方式向被告反映问题。2013年6月18日，二原告又向被告西红门镇政府提交书面申请书，要求：1、西红门镇政府对星光社区以超生为名的乱罚款行为进行责令改正，删除《星光社区村民自治章程》第二十五条“并”字以后的规定，即：停发当事人20年村内各项福利待遇，扣除全家剩余年限的股金分红；2、请求西红门镇政府对星光社区对申请人的处罚予以撤销，并归还自2010年到2013年的股金分红、失业救助金（劳动力钱）和福利待遇。被告收到二原告的申请书后，在法定期限内未向二原告作出答复。2013年8月21日，二原告以被告不履行法定职责为由，向北京市大兴区人民政府申请行政复议。2013年11月1日，北京市大兴区人民政府作出京兴政复字（2013）29号行政复议决定书，责令西红门镇政府在本决定生效之日起六十日内对陈刚、孟叶提交的申请作出回复。2013年12月30日，被告依据上述行政复议决定书，作出《答复》，认为：星光社区扣除陈刚、孟叶的股金分红和福利待遇，系依据《北京市人口与计划生育条例》第四十条和《自治章程》第二十五条作出的，该《自治章程》第二十五条的规定不与我国宪法、法律、法规和国家政策相抵触，也不含有侵犯村民人身权利、民族权利和合法财产权利的内容，星光社区扣除二申请人股金分红和福利待遇的行为，是其在《自治章程》规定的权力范围内行使村民自治权的具体体现；你二人撤销《自治章程》第二十五条相关规定的请求，因不符合法律规定的撤销条件，故镇政府不予支持；要求星光社区退还2010年至2012年的股金分红和福利待遇的请求，属村民自治权范畴，镇政府不予支持。二原告不服《答复》，向本院提起行政诉讼。
本院认为，依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定：村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。依据上述规定，本案被告西红门镇政府对村民大会制定的自治章程是否合法具有审查的职权，对与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利内容的自治章程，有责令改正的职权。
《北京市人口与计划生育条例》第四十条第二款规定：农村居民违反本条例规定生育的，在给予农村福利时予以适当限制；聘任为干部的，应予解聘。本案中，陈刚、孟叶夫妇不符合条件生育二胎，属违法行为并无异议。《自治章程》第二十五条“并”字以后“停发当事人20年村内各项福利待遇，扣除全家剩余年限的股金分红”的规定，与《北京市人口与计划生育条例》第四十条第二款“给予农村福利时予以适当限制”的规定并不冲突，被告作出《答复》并无不妥。
至于二原告要求判令被告西红门镇政府责令星光社区退还原告2010年、2011年、2012年的股金分红、福利待遇的诉讼请求，并不属行政诉讼审查范围，本院对此不予评述。
综上所述，原告陈刚、孟叶要求撤销被告西红门镇政府于2013年12月30日作出的《答复》，判令被告撤销《星光社区村民自治章程》第二十五条“并”字以后的规定并判令被告西红门镇政府责令星光社区退还原告2010年、2011年、2012年的股金分红和福利待遇的诉讼请求，缺乏依据，本院不予支持。据此，依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告陈刚、孟叶的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告陈刚、孟叶负担（已交纳）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第二中级人民法院。
审 判 长 雷 剑
人民陪审员 刘香莲
人民陪审员 龙爱菊
二〇一四年九月一日
书 记 员 祁 丽