四川省广元市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）川08行终27号
上诉人（原审原告）叶廷兵，男，生于1973年7月4日，汉族。
委托代理人李晓红，女，生于1977年7月6日，汉族，系叶廷兵之妻。
被上诉人（原审被告）苍溪县国土资源局，住所地：苍溪县。
法定代表人李岳军，局长。
委托代理人张鸣，四川达权律师事务所律师。
委托代理人曾强，男，生于1972年1月5日，汉族，系该局信访法规股股长。
上诉人叶廷兵因与被上诉人苍溪县国土资源局（以下简称苍溪国土局）土地行政管理（土地）行政许可一案，不服苍溪县人民法院（以下简称苍溪法院）（2015）苍溪行初字第19号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。2016年6月23日，本院组织双方听证，叶廷兵及委托代理人李晓红，苍溪国土局委托代理人张鸣、曾强到庭参加了听证会。本案现已审理完毕。
原审法院认为，本案的争议焦点为叶廷兵起诉是否超过起诉期间和苍溪国土局主体资格是否适格。叶廷兵向苍溪国土局提交建设用地申请，苍溪国土局虽于2007年12月20日填制苍国土资建[2007]字第586号建设用地批准书，但该行政许可未送达亦未生效。叶廷兵的建设用地申请长期处于未完成状态，直到2015年5月8日苍溪县人民政府（以下简称苍溪政府）在信访回复中才首次告知叶廷兵不能办理国有土地手续，叶廷兵的起诉期间应自2015年5月8日起算。2015年8月19日，叶廷兵向原审法院提起诉讼时，叶廷兵的起诉期间并未届满。根据我国土地管理相关法律规定，单位和个人申请建设用地的要向县、市（包括设区的市和直辖市）人民政府土地行政主管部门提出用地申请，苍溪国土局作为苍溪县内土地行政主管部门负责建设用地的申请受理、审查、报批工作但并不具有建设用地的批准权。叶廷兵要求变更建设用地批准事项应当向有权批准的行政机关提出申请，本案被告苍溪国土局并不是适格被告。据此，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条“有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉...（三）错列被告且拒绝变更的...”、《建设用地审查报批管理办法》第三条“县级以上人民政府土地行政主管部门负责建设用地的申请受理、审查、报批工作。”和《中华人民共和国行政许可法》第四十九条“被许可人要求变更行政许可事项的，应当向作出行政许可决定的行政机关提出申请；符合法定条件、标准的，行政机关应当依法办理变更手续。”之规定，裁定：驳回原告叶廷兵的起诉。
上诉人诉称：苍溪法院（2015）苍溪行初字第19号行政裁定，认实事实不清，适用法律错误。苍溪国土局是本案的适格被告。原审法院错误认定苍溪县人民政府起决定作用，认定苍溪国土局不是本案适格的被告错误。请求二审法院撤销原一审裁定，发回重新审判。
经审查，1994年11月14日，四川省人民政府作出川府[1994]526号《四川省人民政府关于广元市苍溪县元坝镇人民政府征用土地的批复》，同意苍溪县元坝镇人民政府征用包括苍溪县元坝镇街村六组在内的多个组土地共计200100平方米作为苍溪县元坝镇小城镇建设用地。同意被征地组542名农民转为非农业人人口。叶廷兵及家人此时系苍溪县元坝镇街村六组村民。
2007年6月，叶廷兵拟在统征范围土地上修建住房，向苍溪县规划和建设局（以下简称苍溪规建局）申请办理建房用地审批手续。7月4日，苍溪规建局向叶廷兵颁发第113号建设用地规划许可证，同意其办理住宅征用划拨土地手续，批准用地156平方米，其中道路留用地46平方米，净用地110平方米。9月，叶廷兵向苍溪国土局提交城镇（乡）居民建房用地申请表，申请在元坝镇宋江东路22号土地上修建住房。9月10日，元坝镇望江居民委员会在申请表上填写“情况属实，无争议”加盖公章。9月11日，元坝镇人民政府签署意见“同意报批”加盖公章。10月11日，苍溪国土局元坝管理所签署初审意见“该住户在统征土地上建房占地156平方米，服从规划，不得超占，报上审批”加盖公章。当日，苍溪国土局在意见栏内签署意见“同意征用位于街村六组统征土地156平方米修建私人住宅其中建筑占地110平方米，街道占地46平方米，出让年限以出让合同为准”但没有加盖公章也没有签署意见人签名。
9月17日，苍溪国土局元坝国土所向叶廷兵收取费用35000元。叶廷兵对同一宗土地又向苍溪国土局提交农村居民建设用地呈报表。该表上土地管理员、村组、元坝镇人民政府、建设和规划部门和苍溪国土局元坝管理所签署意见并加盖公章，县国土局栏和县人民政府栏未签署审批意见。
12月20日，苍溪国土局填制苍国土资建[2007]字第586号建设用地批准书，土地所有权性质为集体。苍溪国土局向叶廷兵送达该建设用地批准书时，叶廷兵认为办证所确认的土地性质错误拒收，并要求苍溪国土局将土地性质变更登记为国有土地性质。苍溪国土局至今未向叶廷兵送达该建设用地批准书。
2011年12月24日，苍溪国土局下属单位元坝国土所就本案涉及的土地填写地籍调查表，该表所载明的土地权属性质为“国有土地使用权”。2012年1月4日，元坝镇望江社区居民委员会出具证明，证实叶廷兵至今未办理国有土地使用证且在建房时土地补偿、安置补助等项费用已交清。同日，元坝国土所和元坝镇人民政府皆在该证明上签署意见并加盖公章。因苍溪国土局一直未给叶廷兵颁发国有土地性质的建设用地批准书，2013年4月19日，叶廷兵通过县委书记信箱反映情况。5月8日，苍溪国土局答复“经与元坝国土所同志联系，他们正在与你联系，收集相关资料，手续正在办理之中”。6月3日，叶廷兵再次通过县委书记信箱反映情况。7月18日，苍溪国土局答复“你的办证资料已转到我局地籍股，目前待汇审领导小组集体讨论后才能决定是否能办理”。2014年4月3日，叶廷兵又一次通过县委书记信箱反映情况。6月25日，苍溪国土局答复“关于要求办理集体土地使用证的问题，请你提供相关资料到政务大厅国土窗口申请办理”。2015年4月27日，叶廷兵通过市长信箱反映情况。5月8日，苍溪县政府答复“因你是本村本组农民，只能使用集体土地，所以不能为你办理国有土地手续”。5月14日，叶廷兵通过市长信箱反映情况。5月29日，苍溪县政府答复“该事项应通过行政复议途径解决，请选择法定途径解决”。后叶廷兵向苍溪县人民政府提出复议申请，6月19日，苍溪县人民政府以超过复议期限为由不予受理。8月19日，叶廷兵向苍溪县法院提起行政诉讼，要求:1、确认苍溪国土局明知叶廷兵系城镇居民却给叶廷兵办成集体土地性质建设用地批准书发现错误并同意更改，至今未予更改并送达更改结果的行为违法。2、责令苍溪国土局就叶廷兵已经建成位于苍溪县元坝镇宋江路72号住房开具35000元土地出让金发票并更换、送达国有土地性质建设用地批准书。
另查明，2007年，叶廷兵在本案涉及土地上建房于2008年投入使用。
本院认为，公民提起的行政诉讼，应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《中华人民共和国土地管理办法实施条例》第六条二款规定“依法改变土地用途的必须持批准文件向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更申请，由原土地登记机关依法进行变更登记”。《建设用地审查报批管理办法》第三条规定“县级以上人民政府土地行政主管部门负责建设用地的申请受理、审查、报批工作。”和《中华人民共和国行政许可法》第四十九条规定“被许可人要求变更行政许可事项的，应当向作出行政许可决定的行政机关提出申请；符合法定条件、标准的，行政机关应当依法办理变更手续。”结合上述规定，变更土地性质的决定权为县级以上人民政府，县级以上人民政府土地行政主管部门仅有受理、审查、报批的职责，不具有土地性质变更的决定权，故苍溪县国土资源局不是本案适格被告。原裁定认实事实清楚，适用法律正确，处理结果并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十七条、第八十九条一款（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 李 超
审判员 徐朝武
审判员 易晓晖
二〇一六年六月二十八日
书记员 徐 菲