湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘行终446号
上诉人（原审被告）：桑植县人民政府。住所地：湖南省桑植县澧源镇。
法定代表人：赵云海，县长。
委托代理人：丁志文，桑植县人民政府工作人员。
委托代理人：ＸＸ，湖南源阳律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）：罗先兵，男，1971年2月18日出生，土家族。
委托代理人：何宗信，湖南正诚律师事务所律师。
被上诉人�原审原告）：中国邮政集团公司湖南省桑植县分公司。住所地：湖南省桑植县澧源镇文明西路。
负责人：金鑫，副总经理。
委托代理人：张建春，湖南澧滨律师事务所律师。
中国邮政集团公司湖南省桑植县分公司（以下简称桑植县邮政公司）诉桑植县人民政府（以下简称桑植县政府）土地颁证一案，湖南省张家界市中级人民法院作出（2016）湘08行初29号行政判决。桑植县政府和原审第三人罗先兵不服，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，桑植县邮政公司在1992年从原桑植县五道水乡人民政府受让位于原××县五道水乡××村场上小组的政府电影院两层房屋和地基，房屋共15间，建筑面积560㎡，占地面积315㎡，使用土地面积1000.5㎡，拆除后用于修建五道水�政支局办公用房，购买价款为47500元，其中30000元为购买房屋和地基款项，17500元为旧房屋拆除费用。之后桑植县邮政公司在受让的土地上将旧房屋拆除后修建了三层房屋，每层10间，砖混结构，并于1994年办理了桑房证字第000026号、第000027号《房屋所有权证》，原始取得对自建房屋的所有权，但因各种原因，一直未能取得土地使用证。罗先兵多年来承租原告办公用房中的一间门面（三层），2012年11月12日，罗先兵向桑植县政府提出申请，给其占用的桑植县邮政公司房屋使用的土地办理集体土地使用证，罗先兵向桑植县政府提交了土地权属来源证明即集体建设使用土地审批单及其他土地登记相关材料，据此，桑植县政府于2012年11月19日为罗先兵颁发了桑集用（2012）第846号《集体土地使用证》，土地面积为53㎡。桑植县邮政公司发现罗先兵对承租房屋进行扩建改造后双方�生纠纷，在得知桑植县政府已为罗先兵颁发了集体土地使用证后，遂向原审法院提起行政诉讼，请求撤销该证。
另查明，第三人罗先兵的土地权属来源证明即集体建设使用土地审批单由桑植县政府于2012年8月29日办理，批准用地种类为宅基地，面积为53㎡，罗先兵的土地登记审批表中记载第三人申报建筑物权属为“本户所有”。
原审法院认为，桑植县政府依法作为桑植县土地登记发证机关，是本案的适格被告。桑植县邮政公司作为争议土地的实际使用人，与被诉土地登记行政行为有利害关系，是本案的适格原告，对桑植县政府和罗先兵所称“原告无权提起行政诉讼”的观点，原审法院不予采纳。本案的争议焦点在于桑植县政府为罗先兵颁发集体土地使用证的行政行为是否合法。根据已查明的事实，本案争议土地由原五道水乡人民政府连同地上的�府电影院一并转让给桑植县邮政公司，桑植县邮政公司拆除后修建了五道水邮政支局办公用房，依法享有房屋所有权，有其提交的桑房证字第000027号《房屋所有权证》予以证实。桑植县邮政公司在未办理土地使用权证的情况下，实际使用该宗土地的事实客观存在。罗先兵办理土地登记提交的土地权属来源证明即集体建设使用土地审批单，是桑植县政府根据《土地管理法》第六十二条“……农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准……”的规定，将争议土地批准拨用给第三人作为宅基地使用的审批文件，该审批单将桑植县邮政公司已经实际建房使用二十余年的土地批准拨用给罗先兵作为宅基地使用，同时，桑植县政府作出的土地登记审批表中对申报建筑物权属审查为罗先兵“本户所有”，该审批单、审批表对土地使用现状和地上房屋权属的审批证据不充分。罗先兵述称争议土地系场上组集体所有，桑植县邮政公司已将承租房屋卖给罗先兵，其提交的证据亦不充分，原审法院不予采信。《土地登记办法》第九条规定“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：……（五）地上附着物权属证明……。”桑植县政府在罗先兵未提交地上房屋权属证明，且明知桑植县邮政公司已实际使用该宗土地、罗先兵土地权属来源不清的情况下，为其办理土地登记并颁发集体土地使用证，违反了上述规定，从而导致土地登记审查错误。综上所述，桑植县政府为罗先兵颁发集体土地使用证的行政行为主要证据不足，违反法定程序，应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决：一、撤销被告桑植县人民政府于2012年11月19日为第三人罗先兵颁发的桑集用（2012）第846号《集体土�使用证》；二、责令被告桑植县人民政府于本判决生效之日起三个月内对争议土地重新确权颁证。案件受理费50元，由被告桑植县人民政府负担。
罗先兵不服上述判决，向本院提出上诉称：1、桑植县邮政公司1992年支付的47500元购房款，其中30000元是买房款，17500元是拆除费用，不包含购地款。桑植县邮政公司拆除旧房修建新房之前，未办理土地转用和使用审批手续，属于非法建房，所申办的房产证属于非法取得。2、罗先兵与桑植县邮政公司之间有先转让房屋后完善交易手续的口头约定，且已经支付购房款并实际使用房屋至今。3、原审判决在审查登记行为合法性时未适用法律法规，仅适用部门规章《土地登记办法》错误。综上所述，原审判决认定事实错误，适用法律不当。请求：撤销原审判决，维持桑植县政府给罗先兵颁发的《集体土地使用证》。
桑植县政府不服上述判决，向本院提出上诉称：罗先兵使用的土地系集体土地使用权，桑植县邮政公司没有通过合法程序取得建设用地使用权，且桑植县邮政公司对上诉人桑植县政府的办证是同意和知情的。在办证过程中，履行了勘查、确界认界、公示等程序，最后进行了初始登记发证，颁证程序合法。原审判决认定事实不清，适用法律不当。请求：撤销原审判决，改判驳回桑植县邮政公司的诉讼请求。
桑植县邮政公司答辩称：桑植县邮政公司于1992年6月20日就从五道水乡人民政府购买了涉案的地基和房屋，1994年重建新房时办理了房产证，申请办理了土地证，2006年向桑植县国土局缴纳了土地办证查勘费1500元。虽然桑植县国土局最终没有给答辩人办理土地证，但镇上老少皆知该房屋是邮政公司的办公大楼。桑植县邮政公司对桑植县政府为罗先兵办证的�况完全不知情，罗先兵提交的所谓地上附着物权属证明实际上是土地来源的证据，且该证据系伪造。故桑植县政府为罗先兵办证的程序无效。原审判决正确，请求二审予以维持。
当事人原审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。
原审法院查明的事实本院予以确认。
二审中，另一类案的上诉人覃九林向法庭陈述其与罗先兵等4人，由其通过ＸＸ、曾秀丽从桑植县邮政公司购房和向ＸＸ支付房款的情况，并提交了2010年11月-12月的汇款记录。
本院依职权调取了：1、桑植县邮政公司关于ＸＸ在该局工作的情况说明：ＸＸ于2001年1月8日，从张家界市邮政局调任桑植县邮政局副局长（挂职），2002年2月8日调至张家界市永定区邮政局工作，在该局共任职一年零一个月。另根据覃�林提供转账情况，认真查阅了ＸＸ在该局任职期间的财务往来资料，确认ＸＸ在该局任职期间从未缴纳过五道水邮政支局出售房产款项，至于覃九林在2010年给其账户转账的情况，由于ＸＸ当时已经不再是我单位的工作人员，我单位无从知晓转账的具体情况。2、桑植县邮政公司关于曾秀丽在该局工作的情况说明：曾秀丽于2005年6月8日进入原邮政局上班，开始在五道水邮政支局任营业员，2009年11月24日任五道水邮政支局负责人。2012年2月13日被免去五道水邮政支局负责人职务，调至桑植县邮政局工作。该同志于2012年中旬擅离岗位，无法联系，原邮政局登记寻人，因下落不明，从2012年9月对其停止发放工资，解除劳动关系。
桑植县政府对桑植县邮政公司提交的两份情况说明质证认为，ＸＸ、曾秀丽是桑植县邮政公司的职员，覃九林、罗先兵有理由相信ＸＸ、曾�丽的行为就是桑植县邮政公司的行为，ＸＸ收取购房人的房款及曾秀丽指界行为均构成表见代理，ＸＸ是否将房款交予公司财务是内部管理问题，不能以此否认桑植县政府颁证行为的合法性。
本院认为，根据《中华人民共和国物权法》第十二条、《土地登记办法》第九条、第十三条的规定，地上附着物权属证明是申请人申请土地登记时应当提交的审核材料，登记机构应当查验申请人提供的权属证明和其他必要材料，就有关登记事项询问申请人，必要时可以对申请登记的土地进行实地查看。本案中，桑植县邮政公司从1992年购买涉案土地上原两层房屋开始，到1994年在该块土地上重建房屋并办理房屋所有权证，一直实际使用涉案土地至今。桑植县政府在对涉案土地申请登记进行审批时，未查明地上附着物的权属，在土地登记审批表中对申报建筑物权属审查为�先兵“本户所有”，缺乏事实依据，且违反法定程序。虽然罗先兵办理了涉案土地的集体建设用地审批单，但在涉案土地房屋所有权人桑植县邮政公司不同意将其实际使用土地转让，即房屋所有权人与土地所有权人之间的权属纠纷未妥善处理前，桑植县政府为罗先兵审批并颁发涉案土地的《集体土地使用权证》，损害了桑植县邮政公司的合法权益，该颁证行为明显不当。原审判决认为桑植县政府的颁证行为主要证据不足，违反法定程序，从而撤销颁证行为并责令对争议地重新确权颁证，并无不当。罗先兵未提供充分证据证明其已经从桑植县邮政公司购买了涉案土地上的房屋，其认为已经支付房款就是购买了涉案土地上房屋的理由不能成立。罗先兵认为桑植县邮政公司系非法建房，事实依据不足。罗先兵和桑植县政府认为桑植县邮政公司对桑植县政府的颁证行为同意并知情，缺乏事实依据。
综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人罗先兵负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 郑 波
审 判 员 朱志林
审 判 员 林 芝
二〇一七年十一月二十一日
法官助理 刘柯岑
书 记 员 刘海涛