山东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）鲁行终803号上诉人（原审原告）崔日生。委托代理人温少梅。委托代理人彭诚，北京圣运律师事务所律师。被上诉人（原审被告）威海市文登区人民政府，住所地威海市文登区文山路30号。法定代表人林恒，区长。委托代理人吕燕，威海市文登区人民政府法制办公室工作人员。被上诉人（原审被告）威海市人民政府，住所地威海市新威路1号。法定代表人张惠，市长。委托代理人林泓臣，威海市人民政府法制办公室工作人员。上诉人崔日生因诉被上诉人威海市文登区人民政府(以下简称文登区政府)、威海市人民政府(以下简称威海市政府)土地行政批复及行政复议�案，不服山东省威海市中级人民法院于2016年12月28日作出的（2016）鲁10行初38号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院查明，2004年12月1日，原告崔日生与高岛盐场签订合同书一份，约定：原告租赁高岛盐场原三工区养虾池45亩，租赁期限自2004年12月1日至2014年12月1日。2006年6月6日，文登市召开高岛盐场土地转让有关问题的专题会议，形成了[2006]第30号会议纪要，研究决定：将高岛盐场29606.6亩国有划拨土地一次性转划给文登市城市资产经营有限公司；高岛盐场内的划拨土地未开发或部分开发时，高岛盐场依然享有盐场内未开发土地的使用权和管理权，但要支付盐田、虾池租赁使用费。2006年7月26日，威海市文登区国土资源局作出《关于收回部分国有土地使用权并将其出让给文登市�有资产经营公司等单位的请示》。2006年7月29日，文登区政府作出文政地发（2006）85号《关于收回部分国有土地使用权并将其出让给文登市公有资产经营公司等单位的批复》，批准收回高岛盐场原国有划拨土地使用权，出让给文登市城市资产经营有限公司，用途为工业用地，出让期50年。2013年9月25日，高岛盐场向包括原告在内的各养殖户下发关于限期清（退）养殖池的通知，要求各养殖户于2013年10月31日前清退养殖池。2014年8月11日，原告因其与高岛盐场之间的租赁合同纠纷提起民事诉讼。2015年11月6日，威海市文登区人民法院作出（2014）威文商初字第3690号民事判决书，判决：一、解除原告与高岛盐场签订的租赁合同；二、原告于2015年11月31日前将涉案养殖池清空，并在清空养殖池后三日内将涉案养殖池返还高岛盐场；三、高岛公司于原告交还养�池后三日内向原告支付补偿款540000元。原告不服提起上诉，2016年9月20日，威海市中级人民法院作出（2016）鲁10民终655号民事判决书，判决驳回上诉，维持原判。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……。”《最高人民法院关于适用若干问题的解释》（法释〔2015〕9号）第三条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响；……。”本案中，被告文登区政府作出《关于收回部分国有土地使用权并将其出让给文登市公有资产经营公司等单位的批复》，批复同意收回高岛盐场的国有划拨土地使用权，故原告并非批复收回国有土地使用权这一行政行为的相对人。政府及其职能部门国土资源局收回国有土地使用权应当对该土地上的地上附着物进行补偿。原告崔日生并非养殖池的所有权人，其并非行政补偿法律关系的相对人。被告文登区政府虽然于2006年批复同意收回高岛盐场的国有土地使用权，但该批复作出后，涉案土地并未立即收回，高岛盐场对涉案土地仍然享有使用权和管理权，原告崔日生仍然继续租赁高岛公司的养殖池。2013年9月25日，高岛盐场通知原告清退养殖池，原告与高岛盐场之间的租赁合同因政府行为无法继续履行所产生的损失，应当通过民事诉讼途径解决。山东省威海市中级人民法院生效民�判决书已经判决解除原告与高岛盐场之间的租赁合同、原告将养殖池清空退还高岛盐场，并判决高岛盐场支付原告补偿款，故原告崔日生的损失已经通过民事诉讼途径得到填补，被诉土地行政批复行为对原告的合法权益不产生影响，原告并非本案利害关系人。综上，原告并非所诉土地行政批复行为的相对人及其他利害关系人，其不具备本案原告主体资格，应当裁定驳回其起诉。依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》（法释〔2015〕9号）第三条第一款第（一）项、第（八）项之规定，裁定驳回原告崔日生的起诉。崔日生不服原审法院裁定提起上诉，请求撤销原审法院裁定,依法改判或发回重审。理由如下：1、原审法院认定上诉人“并非养殖池的所有权人，其并非行政补偿法律关系的相对人”错误。上诉�因签订承包合同合法修建涉案养殖池而取得所有权,是涉案养殖池的合法所有权人,是行政补偿法律关系的相对人,经营权、收益权及因征地拆迁产生的补偿、安置权等财产利益因文政地发[2006]85号《关于收回部分国有土地使用权并将其出让给文登市公有资产经营公司等单位的批复》而受到影响。2、原审法院认定上诉人的损失已经通过民事诉讼途径得到填补错误，上诉人的实际损失远远超过每亩1.2万元的补偿标准。被上诉人文登区政府提交书面答辩意见称：1、本案所涉国有土地使用权是威海市高岛盐场通过划拨方式取得，其地上建设的盐场、虾池等归高岛盐场所有，上诉人只是租赁了属于高岛盐场的虾池，因此，上诉人不是答辩人作出收回国有土地使用权批复行为的相对人及其他利害关系人，不具备本案原告的主体资格。2、上诉人与威海市高岛盐场关于虾�的租赁合同纠纷已通过民事诉讼解决，上诉人再以该民事诉讼的事由提起行政诉讼没有任何依据。因此，原审法院认定上诉人不具有原告主体资格认定事实清楚、适用法律正确。被上诉人威海市政府提交书面答辩意见称：1、答辩人作出的行政复议决定认定事实清楚。2、答辩人作出的行政复议决定程序合法、依据正确、内容适当。上诉人崔日生于2016年3月29日提出行政复议申请。经审查，答辩人依法予以受理。因本案案情复杂，经批准，答辩人依法作出了延期审理决定；因本案需要核实与案件有关的其他事实，又于2016年6月22日依法决定中止案件审理。2016年7月14日，答辩人依法作出了恢复审理的决定，并于2016年7月15日依法作出行政复议决定，维持了文登区政府作出的文政地发[2006]85号《关于收回部分国有土地使用权并将其出让给文登市公有资产经营公司等�位的批复》。因此，答辩人作出的行政复议决定认定事实清楚、适用依据正确、程序合法、内容适当。各方当事人在原审中提交的证据材料已随案卷移送本院，上述证据在原审中已经质证。经审理，本院同意原审法院查明的事实。本院另查明，二审中上诉人向本院提交照片打印件两份，用以证明上诉人是本案利害关系人、具有诉讼主体资格。被上诉人文登区政府提交书面质证意见称：1、不能确定该组照片的真实性；2、该组照片标注的时间分别是2015年12月25日、2016年1月16日、2016年3月25日、2016年12月22日、2017年1月和2017年5月，该组照片与本案无关联性；3、在本案中该组照片不能起到任何证明作用。经审查，上诉人未提供该组打印照片的原件，真实性难以确定，且与本案上诉人是否与被诉批复行为之间存在利害关系这一待证问题缺乏关联性，本院不予采信�本院认为：本案的审理重点为原审法院以上诉人不具有提起行政诉讼的原告主体资格为由裁定驳回其起诉是否合法正确。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”；第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。依据上述规定，行政诉讼原告是指认为行政行为侵犯其合法权益，且与被诉行政行为有利害关系，以自己的名义向人民法院起诉的公民、法人或者其他组织。本案上诉人崔日生是对被上诉人文登区政府作出的文政地发[2006]85号《关于收回部分国有土地使用权并将其出让给文登市公有资产经营公司等单位的批复》不服而提起的撤销之诉，上诉人能够以自己的名义提起该撤销之诉的前提是其自身与被诉行政行为有利害关系。上诉人主张对涉案养殖池具有所有权、是行政相对人，但该养殖池项下的土地权属性质为国有土地使用权性质，经过土地登记的土地使用权人为威海市高岛盐场，且上诉人崔日生与威海市高岛制盐有限公司于2004年12月1日签订的参池承包合同显示上诉人崔日生为涉案养殖池的承包租赁方而非所有权人，上诉人提交的证据亦不足以证明自身对涉案养殖池享有所有权。且被上诉人文登区政府虽然于2006年批复同意收回高岛盐场的国有土地使用权，但该批复作出后，涉案土地并未立即收回，高岛盐场对涉案土地仍然享有使用权和管理权，上诉人崔日生仍然继续租赁高岛公司的养殖池。2013年9月25日，高岛盐场通知上诉人清退养殖池，上诉人与高岛盐场之间的租赁合同因政府行为无法继续履�所产生的损失，应当而且已经通过民事诉讼途径予以解决。上诉人崔日生如认为其损失没有通过民事诉讼途径得到填补，可以通过其他合法途径另行主张。因此，上诉人崔日生与被诉批复行为无行政法意义上的利害关系、不能以自己的名义提起诉讼，其作为原告提起本案诉讼主体不适格，原审法院据此裁定驳回其起诉并无不当。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”第七十九条规定：“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第九条第一款规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。”根据上述规定，在复议机关作共同被告的情况下，人民法院对于复议决定的审查是基于原行政行为并侧重于复议程序的合法性。本案因上诉人对原行政行为的起诉不符合法定起诉条件不应受理，则维持该行政行为的复议行为也不应进入实体审理，因此对上诉人对复议决定的起诉亦应一并予以驳回。综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 许 琳审判员 韩 勇审判员 张景凯二〇一七年八月十八日书记员 蒋巧菲