湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘行终768号
上诉人（原审原告）张金龙，男，汉族，1931年11月4日出生，住泸溪县。
特别授权委托代理人张邦兴，男，土家族，1956年1月9日出生，住址同上，系上诉人张金龙长子。
委托代理人杜树谷，湖南生元律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）告泸溪县人民政府，住所地泸溪县白沙镇朝阳路。
法定代表人向恒林，该县县长。
委托代理人张小清，女，苗族，1981年2月15出生，泸溪县政府工作人员。
委托代理人龚家生，泸溪县法律援助中心律师。
被上诉人（原审第三人）：张邦和，男，汉族，1964年4月10日出生，住泸溪县，系上诉人张金龙三子。
委托代理人田明，湖南金垣律师事务所律师。
上诉人张金龙因与被上诉人泸溪县人民政府、上诉人张邦和土地行政登记一案,不服湘西土家族苗族自治州中级人民法院(2015)州行初字第44号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
湘西土家族苗族自治州中级人民法院一审查明事实：1984年第一轮土地承包时期，张金龙作为户主承包了泸溪县合水镇合水村合水组的土地，其三子张邦和与其一户未单独承包土地，长子张邦兴、次子张邦海单独立户分别作为户主承包了土地。依据三户的承包合同，泸溪县人民政府于1984年9月30日给张金龙、张邦兴、张邦海三户分别颁发了（县存）泸政土地第6449号、第6437号、第6451号《湖南省泸溪县土地承包使用证》。张金龙户土地承包使用证记载：承包稻田10块共1.53亩，旱地3块共0.18亩，承包地地名和类别为：“高山冲”田、“六大坪”（实为六天坪）田（根据等级不同登记为3块）、“鸭子坡”田、“大朝湾”田（3块）、“井水湾”田、“尤榨坡”（又称油菜坡）田、“上口田”地、“芦屎坡”（又称录氏坡）地、“后木冲”。
1998年进行第二轮土地延包时，张金龙户承包地的承包户主由张金龙变更为其三子张邦和进行延包，由张邦和与泸溪县合水镇居委会于1998年11月20日签订了农村集体土地承包合同书，承包合同书记载，承包稻田2.3亩，旱土0.5亩，地名为六天坪、鸭子坡、高山冲、六天坪。同日，泸溪县人民政府根据《湖南省委办公厅、湖南省人民政府办公厅关于进一步和完善农村土地承包关系的通知》（湘办发[1997]42号文件）的规定，为保护农村集体土地承包人的合法权益，给第三人张邦和颁发了《土地承包经营权证》，该证记载的承包人张榜河（张邦和），承包土地面积为2亩8分，其中稻田2.3亩，旱地0.5亩，地块名称为：六天坪、高山冲、鸭子坡、尤菜坡、后木冲、录氏坡，该证载明的承包面积、地块与承包合书记载的基本一致。同时，张邦兴、张邦海也分别延包了原来各自承包的土地，分别与泸溪县合水镇居委会签订农村集体土地承包合同书。
另查明，2006年9月13日，张金龙的户口登记在张邦和为户主的户口薄上，2006年12月7日，张金龙的户口登记在张邦海为户主的户口薄上。2015年8月3日原告张金龙办理了单独一人一户的户口登记。2015年5月，张邦和卖掉井水湾的一丘田，与张金龙因卖地款的分配问题而产生纠纷并引发民事诉讼。在民事诉讼过程中，张金龙获知泸溪县人民政府已给张邦和颁发土地承包经营权证的行为后，以错误登记为由诉至法院，请求确认被诉土地承包登记行为无效。
湘西土家族苗族自治州中级人民法院一审判决认为：本案的主要争议焦点是：泸溪县人民政府给张邦和颁发土地承包经营权证的行政行为是否应当确认无效。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”。该条款设定了行政行为被确认无效的前提条件是必须具有“重大且明显违法”情形，并示范性列举了无效行政行为“重大且明显违法”的两种情形：一是行政行为的实施主体不具有行政主体资格；二是行政行为没有依据。因此，就本案而言，确认被诉行政行为是否无效，应着重审查泸溪县人民政府是否具有行政主体资格和被诉行政行为是否有依据。首先，关于泸溪县人民政府的主体资格问题。被诉的颁证行为是1998年作出的，根据1997年8月27日的《中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（中办发［1997］16号）第二条第四项规定：“（四）延长土地承包期后，乡（镇）人民政府农业承包合同主管部门要及时向农户颁发由县或县级以上人民政府统一印制的土地承包经营权证书。”据此，泸溪县人民政府具有颁发承包经营权证的行政主体资格。其次，关于被诉行政行为是否有依据的问题。本案泸溪县人民政府给张邦和颁发土地承包经营权证的事实依据有第三人与发包方签订的农村集体土地承包合同书，承包合同中明确约定“本合同从1998年签订日起至2028年底止，具有法律效力”，故泸溪县人民政府根据生效的承包合同作出颁证的行政行为，应当认定有事实依据，主要证据充分。同时，2003年3月1日起施行的《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称农村土地承包法）第六十二条规定：“本法实施前已经按照国家有关农村土地承包的规定承包，包括承包期限长于本法规定的，本法实施后继续有效，不得重新承包土地。未向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书的，应当补发证书。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十七条规定：“本办法实施以前颁发的农村土地承包经营权证，符合农村土地承包法有关规定，并已加盖县级以上地方人民政府印章的，继续有效。个别条款如承包期限、承包方承担义务等违反农村土地承包法规定的，该条款无效，是否换发新证，由承包方决定。”因此，泸溪县人民政府给张邦和颁发的土地承包经营权证，既符合当时的政策规定，也符合农村土地承包的相关规定，继续有效。综上，张金龙请求确认泸溪县人民政府给张邦和颁发土地承包经营权证行为无效的诉讼主张，不符合行政诉讼法第七十五条规定的情形，其诉讼请求不予支持。此外，我国农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，承包方是本集体经济组织的农户，即以户为单位。本案涉案承包地第一轮是以张金龙为户主承包，第二轮延包时以张邦和为户主承包，虽然户主不同，但张金龙与张邦和在两轮承包时均为同一农户的家庭成员，代表的是同一承包农户，承包方与发包方的权利义务并未发生实质变化。张金龙主张1984年颁证时张邦和与张邦兴是一户的事实，其主要证据是村民联名证明、居委会证据以及证人张榜君的证言，这些证言的内容与泸溪县人民政府提供的张邦兴1984年土地承包使用证记载的内容不符，与张金龙、张邦兴户1990年的分户过录表记载的内容也不符，故张金龙主张的事实证据不足。当事人如果对本案所涉及的承包合同或家庭内部就承包经营的权利义务有异议，可另行通过相应法律途径解决。关于泸溪县人民政府提出本案不属于行政诉讼范畴的问题。本案被诉行为是行政机关依照法律、法规或规章的受权而作出的可诉行政行为，应当接受行政诉讼法的监督和调整。综上所述，张金龙诉请确认泸溪县人民政府给张邦和颁发土地承包经营权证行为无效，因不符合法律规定，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十五条的规定，判决驳回了张金龙的诉讼请求。
张金龙上诉称：1.一审认定事实错误，第一轮土地承包时，张邦和与张金龙不是一户，张邦自已分有土地，第二轮延包时，泸溪县人民政府直接将张金龙承包的土地变更为由张邦和承包没有依据。2.1998年登记土地承包经营权是对1981年第一轮承包的延包，不能改变承包土地的数量与面积，但张邦和的土地承包经营权证，所登记的土地面积、数量与张金龙第一轮承包时所登记的均不一致，与张邦和本人与泸溪县全水镇居委会签订的《农村集体土地承包书》记载的除总面积一致外，其他分块面积、四至界限均不相符，因此泸溪县政府在登记过程中没有核实张金龙原承包证和《农村集体土承包书》，没有尽到的审查义务，登记行为无效。3.一审法院没有审查张金龙提出的关于撤销对张邦和土地经营权登记的诉求，属于遗漏诉讼请求，程序错误。
泸溪县人民政府答辩称：1.一审认定1984年第一土地承包时张金龙与张邦和是一户有存档的《分户过录表》证实，而且当时张金龙的儿子张邦兴和张邦海各自立户承包了土地，张邦和因张金龙没有分家，所以没有立户承包土地。张金龙称1984年与张邦和不是一户不是事实。2.张金龙认为第一轮《土地承包使用证》承包的土地与张邦和延包时的《土地承包经营权证》中登记的土地面积与地块不一致是张金龙的错误理解，实际上两次承包的土地面积基本相同，只是在地块上做了一些调整，第二轮承包时是按实际地块、实际面积登记承包。3.泸溪县人民政府依据张邦和与发包方签订的承包合同书作出颁证的行为，不存在无效和可撤销的情形，一审判决认定事实清楚，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。
当事人一审提交的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。
二审查明的案件事实与原审法院认定的事实一致。
本院认为：《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”；第二十三条第一款规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”；《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款：“农村土地承包经营权是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证”。据此，县级以上人民政府为承包方颁发土地承包经营权证实质是一种行政确认行为。该确认行为只是对土地承包经营权的登记确认，对发包方与承包方的合同效力不进行实质性的审查。在张金龙未提供有效证据证实承包合同无效或被撤销的情况下，泸溪县人民政府依据泸溪县合水镇合水社区居民委员会（以下简称合水社区）与张邦和签订的《农村集体土地承包合同》，在其他申请村料均符合要求的情况下，经过审核，给张邦和颁发土地承包经营权证，尽到了必要的审查义务，符合法律规定。张金龙上诉称泸溪县人民政府未尽到审查义务的上诉理由没有事实依据，不能成立。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由张金龙负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 万向东
审 判 员 李 静
审 判 员 曾 丽
二〇一七年四月十四日
代理书记员 李叶芝