铜川市王益区人民法院
刑 事 判 决 书
（2016）陕0202刑初9号
公诉机关铜川市王益区人民检察院。
被告人吕某某，男，汉族，大学文化程度。2015年1月19日因涉嫌玩忽职守犯罪被铜川市王益区人民检察院决定取保候审，2016年1月4日被本院决定取保候审。
辩护人闵菊花，陕西秦中律师事务所律师。
铜川市王益区人民检察院以铜王检诉刑诉（2015）58号起诉书指控被告人吕某某犯玩忽职守罪，于2016年1月4日向本院提起公诉。本院受理后依法组成合议庭，于2016年1月25日进行了公开开庭审理。铜川市王益区人民检察院指派检察员秦刚、代检察员张琳出庭支持公诉，被告人吕某某及其辩护人闵菊花到庭参加诉讼。现已审理终结。
铜川市王益区人民检察院指控，2014年7月14日，位于铜川市王益区玉华路的陕西铜川汽车运输公司大修厂公租房项目工地发生一起生产安全责任事故，工人胡某某在对该项目A1#楼外墙喷涂料时不慎从高处坠落，经抢救无效后死亡。
陕西铜川汽车运输公司大修厂公租房项目（以下简称大修厂项目）系铜川市王益区保障房项目，该项目自2013年3月15日开始施工截至事故发生，未取得“建设工程规划许可证”，一直处于持续性施工的实际状况，属于违法建设行为。大修厂项目在未取得规划证就施工建设的情况下，作为监管主体的铜川市规划监察支队北市区大队（以下简称北大队）在2013年7月至2014年6月对该项目进行过六次巡查，查明该项目：“未办理规划手续”、“属未批先建”。并在2013年8月2日、2013年12月12向该项目下发了“责令停止违法建设行为通知书”，但该项目没有停工，作为规划监管查处部门的市规划监察支队及北大队没有采取进一步的查封施工现场的措施。
同时经调查证实：北大队对大修厂项目的违法建设行为，未按照查处程序予以立案查处，也未将此情况向市规划监察支队和市规划局做出情况说明和汇报。身为北大队主持工作的领导吕某某，系查处违法建设的规划监察行政执法人员，在查处大修厂项目的违法建设中，不认真履行工作职责，没有对大修厂项目依法采取查封施工现场措施，也未将该项目的违法建设情况向其上级部门进行汇报，致使大修厂项目违法建设情况长期持续存在。
公诉机关提供了相应的证据，认为被告人吕某某的行为触犯《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款之规定，建议以玩忽职守罪追究其刑事责任。
庭审中，被告人吕某某认为其履行了相关职责，且在以往的检查中并不知道该项目有《建设工程规划许可证》。其辩护人辩称，被告人吕某某在监察过程中虽然下发了责令停止施工通知书，但这是他个人的认识错误，实际上，大修厂项目前期的审批手续完备，已取得了《建设工程规划许可证》，因此其不构成玩忽职守罪。其辩护人又当庭出示了铜川市规划局铜规工（2012）09号《建设工程规划许可证》。
经审理查明，2014年7月14日，位于铜川市王益区玉华路的陕西汽车运输公司大修厂公租房项目工地发生一起生产安全责任事故，工人胡某某在对该项目A1#楼外墙喷涂料时不慎从高处坠落，经抢救无效后死亡。
陕西铜川汽车运输公司大修厂公租房项目（以下简称大修厂项目）系铜川市王益区保障房项目，该项目自2013年3月15日开始施工，作为监管主体的铜川市规划监察支队北市区大队（以下简称北大队）在2013年7月至2014年6月对该项目进行过六次巡查，以该项目：“未办理规划手续”、“属未批先建”，在2013年8月2日、2013年12月12日向该项目下发了“责令停止违法建设行为通知书”，但该项目没有停工，作为规划监管查处部门的市规划监察支队及北大队没有采取进一步的查封施工现场的措施。
北大队对大修厂项目的违法建设行为，未按照查处程序予以立案查处，也未将此情况向市规划监察支队和市规划局做出情况说明和汇报。身为北大队主持工作的领导吕某某，系查处违法建设的规划监察行政执法人员，在查处大修厂项目的违法建设中，不认真履行工作职责，没有对大修厂项目依法采取查封施工现场措施，也未将该项目的违法建设情况向其上级部门进行汇报，致使大修厂项目违法建设情况长期持续存在。
另查明，被告人吕某某于2012年8月2日被任命为铜川市规划监察支队北市区大队副大队长兼法规科副科长。
认定上述事实，有经当庭举证、质证的以下证据证实：
1、铜川市规划局工委铜规委（2012）5号任职通知及铜川市规划监察支队出具的证明载明，吕某某为铜川市规划监察支队职工，任市规划监察支队北市区大队副大队长兼法规科副科长。
2、铜川市规划局主要职责内设机构和人员编制规定的通知及北市区大队职责载明，市规划监察支队为市规划局下属事业单位。根据该通知，北市区大队主要职责包括：（1）贯彻执行国家省市城乡规划方面的法律、法规、规章、政策，认真履行法律赋予的规划执法、监察职能。（2）负责北市区规划区内建设项目的批后跟踪监察。（3）负责北市区规划区内建设活动的监控巡查，依法查处违反城乡规划法的违法行为。（4）负责监督北市区规划许可项目批后公示，参与放、验线及建设工程规划竣工验收。（5）受理对北市区规划区内违反城乡规划案件的举报、投诉，并组织调查处理。（6）完成上级交办的其他工作。
3、铜川市规划局规划执法监察工作暂行规定铜规（2013）47号文件第四条规划执法监察工作职责：市规划监察支队受市规划局委托，负责城市规划区内项目建设的批后跟踪监察；负责城市规划区内建设活动的监控巡查，依法查处未经规划许可和未按规划许可证规定的内容进行建设及其他违反《中华人民共和国城乡规划法》的违法行为；负责受理对违反城乡规划案件的举报、投诉，并组织调查处理。
第七条违法建设的查处：（一）对发现的违法建设，市规划监察支队应当在2个工作日内落实核查工作，并在10个工作日之内将调查情况报市局。（五）市规划监察支队按季度将违法建设项目（工程）的查处情况报送市局。
第八条违法建设的查处程序：现场制止-调查-立案-取证-审查-下达处理意见告知书-陈述、申辩（听证）-做出处理决定-送达-执行-结案-归档。
第九条处罚标准及权限（一）处罚标准2、对无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，按以下规定处理①责令停止建设；不停止建设的，依法查封施工现场
第十一条执行对违法建设项目作出责令停止建设或限期拆除的决定，当事人逾期拒不执行的，且在规定期限内不申请行政复议又不提起行政诉讼的，市规划监察支队应及时上报市局，由市局上报市政府同意后采取查封现场、强制拆除等措施。
第十三条规划执法监察工作的规定1、对违法建设项目，一经发现，立即制止，坚决杜绝以罚代管的现象发生。2、对正在报建的项目，一经发现提前动工，立即发出书面停工通知，接受处理。对拒不执行的，应采取措施予以制止，并对相关单位予以处罚。
4、陕西省城乡规划类行政处罚自由裁量权裁量基准陕建发（2012）300号文件载明，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，对未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的，其处罚标准为1、以书面形式责令停止建设；对尚未取得建设工程规划许可证即开工建设的，责令其及时取得建设工程规划许可证；2、责令停止建设，不停止建设的，依法查封施工现场。
5、现场检查勘验笔录及王某某的巡查日志载明，2013年7月31日、2013年9月27日大修厂公租房的违建状态及2013年7月31日、8月1日、8月28日、9月24日、9月30日、2014年6月27日六次对大修厂项目进行巡查。
6、（2013）20号及（2013）21号责令停止违法建设行为通知书及送达回证载明，铜川市规划局于2013年8月2日、2013年12月12日分别发出责令停止违法建设行为通知书。
7、铜川市王益区发改局关于王益区2012年公共租赁住房建设项目的立项批复、铜川市规划局关于铜运司大修厂公租房修建性详细规划的批复及铜川市规划土地联席会议纪要载明，该地块用地性质由教育用地变更为居住用地，安排保障性住房项目，用于解决铜运司大修厂困难职工的住房问题，铜运司大修厂家属区公租房作为批复项目之一。
8、铜川市规划局王益分局2014年10月22日出具证明载明，铜运司大修厂公租房项目，目前该项目《建设工程规划许可证》因申报资料不全，暂未前来办理。
9、项目招标实施方案报告及建筑工程施工中标通知书载明，陕西铜川汽车运输公司大修厂公租房A1、A2楼项目委托招标，铜川发达工程承包有限责任公司于2014年1月6日中标。
10、陕西铜川汽车运输公司出具的情况说明载明，大修厂公租房项目开工建设，未将许可证手续办理下来的情况。
11、执照副本载明，铜川发达工程承包有限责任公司，法定代表人高民，营业期限2007年12月20日至2037年12月19日，经营范围包括工程承包。
12、“7.14”事故调查报告及王益区人民政府关于7.14事故的结案批复载明，2014年7月14日陕西铜川汽车运输公司大修厂公租房项目工地发生一起高处坠落事故，造成一人死亡，事故性质为生产安全责任事故，迟报事故。事故原因：（一）直接原因：①安全意识淡薄，高空作业时未按规范佩戴安全带、安全帽；②吊篮底板出现脱焊，未及时发现，检查不到位；③拒不执行监理单位下发的停工指令，违章施工。（二）间接原因：①特种设备未按规定年检，管理维护不到位；②现场管理不到位，安全检查不到位；③日常安全教育培训不到位，操作吊篮工人未经专门培训，无证作业；④安全生产主体责任落实不到位，与项目部未签订安全协议；⑤对特种作业人员、特种设备资质审查不严，安全管理制度、岗位责任制落实不到位。区政府同意区安监局对事故经过的调查认定，同意事故责任划分及相关责任人的处理意见，对相关责任人进行处理。
13、责任事故尸体检验报告载明，胡某某在2014年7月14日工地现场死亡，死因为颅脑损伤合并胸部闭合性损伤死亡。
14、证人证言
（1）王某某证言载明，我从2012年5月在铜川市规划监察支队北市区大队任队员兼办公室内勤。在北大队副大队长吕某某安排下对辖区内建筑工程项目建设活动进行监控巡查，我没有行政执法证。北大队的监控巡查采取划片分区、责任到人的规划监察制度，由吕某某安排划分，要求每天进行巡查，在现场巡查中，一是要对建设项目的施工活动进行观察，再联系项目负责人，要求提供该项目的建设工程许可证供我们查验，并将巡查结果记载到巡查日志上。如发现项目没有建设工程规划许可证的情况要向吕某某及时汇报，按照他安排进行随后工作。大修厂项目属于保障房项目，在我的巡查片区内。我的巡查日志上记载的了我的巡查情况。2013年7月31日巡查时对大修厂项目做了现场勘验笔录，随后我向吕某某进行汇报，在吕某某安排下联系了项目负责人约谈，督查办理规划许可证。2013年8月2日在吕某某的安排下，北大队向大修厂项目下发了责令停止违法建设行为通知书（市规监北停字（2013）21号），当日送达。后对该项目在吕某某的安排下还下发过一次停工通知书（市规监北停字（2013）20号）并送达，发过停工通知书后的事情就不清楚了。
（2）翟某某证言及其出具的说明载明，我是铜川市规划局副局长，铜川市规划监察支队是铜川市规划局的下属单位，具有行政执法权。在规划监察工作中的执法依据有《中华人民共和国城乡规划法》、《陕西省城乡规划条例》和《铜川市规划局规划执法监察工作暂行规定》（2013年7月18日铜规（2013）47号）等有关规定。铜川市规划监察支队的职责是规划审批后批后管理、违法建筑的查处工作，作为我市规划监察支队副支队长主管全支队的业务工作。具体包括北市区、南市区的建筑项目的批后管理工作；以及对违法建筑的查处工作。在规划监察工作中分为北市区、南市区两个监察区域，实行大队长负责制。规划监察支队按照相关法律法规要求，首先要求违法建筑单位立即停工，然后进入查处程序，通过调查取证后，通过立案审批程序上报支队审批，支队开会研究后做出立案决定。随后根据案件具体情况进入行政处罚程序。我的职责就是对案件进行研究判断和审查，随后上报支队长审批。作为南、北两个大队的大队长的职责就是要进行具体的查处工作，包括下发停工、查封项目现场，进行取证等。对发现的违法建筑行为，大队长要及时上报立案审批表。大修厂项目属保障房项目，该项目在没有取得建筑工程规划许可证的情况下进行违法建设行为，北大队应首先责令该项目立即停工，经研判后进入立案查处程序，上报监察支队审批。但北大队实际只对该项目下发过两次停工通知书，并多次督查办理规划施工许可证。
（3）文某某证言载明，我是铜川市规划局王益分局的工作人员，我局主要负责王益区规划区内的新建、改建、扩建项目的规划审批权的初审及上报，具体就是对“建设用地规划许可证”、“建设工程规划许可证”和“项目选址意见书”进行初审。我在局里负责对规划报建项目资料的前期受理工作，经初审后上报市局，经市局审核后向报建方下发规划证。大修厂项目的规划审批需要首先向王益规划分局报建审批。因为报建方即铜运司向王益规划分局进行项目规划报建时提供的资料不全，王益规划分局无法受理，也就没有进入规划证的审批发放程序，所以该项目没有取得规划证。王益区规划局已对该项目放线，但放线是取得规划证的前置条件之一，不等于同意开工。市规划局对大修厂项目有过项目年度例行检查，王益分局陪同参与，对市局的检查组也说明了大修厂项目没有办理规划证的情况。在检查现场，也督促铜运司及时办理规划证。
（4）许某某证言载明，我是铜川市规划监察支队支队长，监察支队的主要职责有1、对规划批后管理2、对违法城乡规划法项目的核查。支队下设南市区大队和北市区大队。北大队没有任命大队长，由副大队长吕某某负责主持工作。我作为规划监察支队支队长，负责全面工作。具体业务由副支队长负责，工作按照“划片分区，责任到人”的管理办法。铜川市规划监察支队的执法依据有《中华人民共和国城乡规划法》、《陕西省城乡规划条例》等有关法律法规。规划监察支队的职责简单说就是看有没有规划许可证，是不是按规划许可证的许可内容进行建设，而规划许可证的主要内容是“一书两证”。根据住建部（2012）99号文件，如果取得了“修规”和单体方案的审批，按陕西省城乡规划管理条例的规定即可开工。若未取得建设工程规划许可证，按照住建部（2012）99号文件和300号文件，责令其停工，督促办理建设工程规划许可证。若发现在建工程与“修规”和单体方案的审批不一致，应申请项目所在地政府依照城乡规划法第68条查封现场，制止拆除。大修厂项目是未取得施工许可证情况下的违法建设行为，没有人向我汇报过该项目存在的违法建设行为的情况。
（5）蒙某某证言载明，我是陕西铜川汽车运输公司经理，大修厂项目由铜运司大修厂公租房项目建设领导小组来负责，由我具体负责该项目的手续办理。由于我本人工作繁忙，加上大修厂的职工多次上访要求尽快搬迁至公租房里，当时也就只顾着加快工程进度，忽视了办理规划证的事情。因为没有及时到王益区规划分局申报办理，导致目前大修厂项目的“建筑工程规划许可证”尚未取得。规划监察、消防、城建监察、住建局等部门都来过项目现场进行过检查。王益规划分局的文主任多次找过我，要我尽快办理规划证。规划监察支队北大队的队长也找我约谈过，要求我尽快办理规划证，还给大修厂项目下发过停工通知。
（6）谢某某证言载明，我是铜川发达公司工程承包有限公司的副总经理，大修厂项目经过省运司招标，发达公司中标后与省运司签订了建设工程承包合同，工程的实际开工建设时间是2013年3月15日，截止目前剩余室外工程没有完工。项目手续由发包人即省运司办理，发包后项目建设需要的施工许可手续和质量监督手续在开工时省运司均未给发达公司提供，这两方面的手续省运司还在办理中。正常的话项目建设必须是在手续齐全情况下才能开工，出现省运司手续不齐全但发达公司依然开工建设的这个情况，是现在建筑行业的惯例。从开工至2014年7月14日前，从未接到过政府部门的停工通知、文件。
（7）丁某某证言及其书写的证明载明，我是铜川发达公司工程承包有限公司的项目经理，公司取得大修厂项目后将项目交给我个人负责，我向公司交管理费，后我将工程交给手下的施工队去做。这个项目的规划许可证、建筑许可证等都是省运司办理的，只要做了“工程放线”就意味着省运司允许可以开工建设了。开工后，铜川市住建局、铜川市规划监察大队、王益区住建局、王益区规划局等多个单位都进行过检查。从2013年3月放线后工程开工，上面说的单位和个人多次来项目现场进行过检查。监察支队多次进行过现场检查，并下发了两份停工通知书。
（8）王某乙证言载明，我是陕西信远建设项目管理公司铜川地区项目监理部总监，信远和铜运司签订了“工程监理委托合同”，合同内容是信远公司负责对陕西铜川汽车运输公司大修厂公租房A1、A2楼进行工程监理。监理合同签订后，受公司委派，由我具体负责。监理部工作的时间是从这个项目实际开工的时间至今，按照监理规范的要求，进行现场巡视、旁站、平行检验，以及召开例会、下发监理通知单、安全隐患通知单等手段来与建设单位、施工单位进行沟通。同时，建设单位来项目现场进行检查时，我必须陪同。我记得在工程建设期间有市上和区上政府部门来项目现场检查过，但是确实没有给这个项目下发过有关文书或者其他的通知、要求等文件。铜运司从我进场截止目前仍未向我提供规划许可证和施工许可证。没有哪个政府部门对项目的规划许可证和施工许可证进行过专门的检查，我们没有接到过任何有关文书、通知等。
15、户籍证明信载明被告人吕某某系完全刑事责任能力人。
16、被告人吕某某供述载明，铜川市规划监察支队（以下简称监察支队）是铜川市规划局的下属事业单位，监察支队的职责是：受委托，负责城市规划区内建设项目的批后跟踪监察；负责城市规划区内建设活动的监控巡查，依法查处未经规划许可和未按规划许可规定内容进行建设的违法行为等。大队是2011年11月成立的，我是铜川市规划监察支队北市区大队副大队长，北大队只有我有行政执法权，我在日常工作中的职责是按照铜川市规划局城乡规划管理规定汇编中的规章制度进行。包括《铜川市规划局规划执法监察工作暂行规定》中的相关规定来进行。陕西铜川汽车运输公司大修厂公租房项目，在2013年3月份王益区规划分局通知这个项目要“放线”，意思就是对该项目的建设进行了定位，具备了开工条件。北大队参加了“放线”，意味着对这个项目基本情况已经了解，以后就要在日常监管中对该项目进行监控巡查。“放线”我没去，王某某参与了，根据王某某向我进行的口头汇报，以及我到现场检查的情况，我知道大修厂项目有“修建性详细规划及总评图”，通过了王益区规划局单体审批，但一直不能提供“建筑工程规划许可证”，实际上进行了违法建设的行为。北大队针对该违法行为一是两次对该项目下发了“责令停止违法建设行为通知书”，通知书上盖的章是“铜川市规划局行政执法专用章”，是监察支队的公章，用于规划监察行政执法。下发通知书后，大修厂项目实际上还是在继续施工建设，也没有按照停工通知书要求，在三个法定工作日内，到北大队来进行陈述、申辩。北大队又多次督促铜运司去规划部门办理规划许可证。我认为北大队通过下发停工通知和督促办理规划证的行为，已尽到自身规划监察的职责。大修厂存在的违法建设行为我向当时的副支队长翟某某口头汇报过，我认为对该项目的违法建设行为没有达到进行立案查处的程度，没有立案查处，会造成规划监察部门没有对该违法行为作出相应的行政处罚的后果。
庭审中，辩护人举证了2012年3月26日由铜川市规划局对王益区铜运司大修厂家属区公租房项目出具的《建设工程规划许可证》（铜规工（2012）09号），针对该规划许可证，公诉机关出示了铜川市规划局《关于王益区铜运司大修厂家属区公租房项目情况的说明》及王益区住房和城乡建设局承诺书，证实该许可证没有履行许可审签程序。
本院认为，被告人吕某某身为铜川市规划监察支队北市区大队主持工作的副大队长，系查处违法建设的规划监察行政执法人员，严重不负责任，不认真履行自己的工作职责，致使陕西铜川汽车运输公司大修厂公租房项目违法建设情况长期持续存在，最终发生2014年7月14日的事故，致一人死亡。公诉机关指控的罪名成立。对辩护人举证的铜规工（2012）09号《建设工程规划许可证》，经查，该《建设工程该规划许可证》是未经申请及法定审签程序作出的，故本院对该证据不予采用。根据被告人吕某某的犯罪情节，可对其免予刑事处罚。根据《中华人民共和国刑法》第三百九十七条、第三十七条之规定，判决如下：
被告人吕某某的行为构成玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内通过本院或直接向陕西省铜川市中级人民法院提出上诉，书面上诉的应当递交上诉状正本一份，副本两份。
审 判 长 郭 卫
审 判 员 蔡淑芳
人民陪审员 王志民
二〇一六年三月十六日
书 记 员 赵安琪