云南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）云行终186号
上诉人（一审原告）周淑珍，女，汉族，1951年4月13日生，住云南省红河哈尼族彝族自治州弥勒市。
委托代理人杨树芳，云南八进律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
被上诉人（一审被告）弥勒市人民政府。
住所地：弥勒市弥阳镇冉翁路延长线。
法定代表人包旭，市长。
委托代理人刘春文，弥勒市人民政府法制办公室主任。代理权限：特别授权代理。
委托代理人刘金祥，云南砺剑律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
第三人周叔权，男，汉族，1956年2月7日生，住云南省红河哈尼族彝族自治州弥勒市。
委托代理人李强，弥勒市弥阳镇法律服务所法律服务工作者。代理权限：特别授权代理。
上诉人周淑珍因诉弥勒市人民政府（以下简称弥勒市政府）土地行政管理一案，不服昆明铁路运输中级法院（2016）云71行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，并于2017年8月17日公开开庭审理了本案。上诉人周淑珍及其委托代理人杨树芳，被上诉人弥勒市政府的委托代理人刘春文、刘金祥，第三人周叔权及其委托代理人李强，到庭参加庭审。本案现已审理终结。
一审判决认定，周淑珍与第三人周叔权系姐弟关系，2008年7月30日经（2008）弥民再字第1号云南省弥勒县人民法院民事调解书（以下简称调解书）确定：位于弥阳镇益华小区的建房用地二宗，由周淑珍与周叔权共同享有管理使用权。2008年10月10日，周叔权持上述调解书、落款为“周叔珍”的《承诺书》、周淑珍的身份证复印件及拆迁安置证明规划许可证、土地房产所有证、户口册等材料向弥勒市国土资源局申请办理土地使用证。弥勒市政府审查后认为周叔权提交的土地登记申请及相关资料真实、有效，申请程序合法，于2008年12月23日审批同意并颁发了弥国用（2008）字第1820号土地使用权证（以下简称1820号土地证）给周叔权。周淑珍不服遂提起诉讼，请求：撤销第三人周叔权持有的1820号土地证；本案诉讼费由弥勒市政府和周叔权承担。
一审法院判决认为，本案系公民不服弥勒市政府土地登记行政管理而提起的行政诉讼，依法属于人民法院行政诉讼受案范围及一审法院管辖。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》以及国土资源部《土地登记办法》相关规定，弥勒市政府依法享有核发土地权利证书的权力，具有本案适格的行政执法主体资格。周淑珍认为弥勒市政府颁发土地使用权证的行为侵犯了其合法权益，具有本案原告主体资格。第三人周叔权系周淑珍申请撤销土地使用权证的持有人，与本案被诉行政行为具有法律上的直接利害关系，依法作为本案第三人参加诉讼。本案的争议焦点为弥勒市政府向周叔权颁发的1820号土地证程序是否合法；颁证过程中是否尽到了审查义务。关于弥勒市政府颁证过程没有进行公告是否属于程序违法问题，根据国土资源部《土地登记办法》相关规定，关于土地登记需要进行公告的情形是土地总登记，而本案不属于土地总登记，即不属于必须公告的情形，所以周淑珍提出的弥勒市政府颁证过程中没有进行公告，属于程序违法的主张应不予采纳。关于周淑珍认为弥勒市政府仅依据《承诺书》就将土地登记到周叔权名下没有尽到审查义务的主张，弥勒市政府辩称其依据法院生效的调解书、有周淑珍签字及捺手印的《承诺书》及其身份证复印件，认定周淑珍已将其与周叔权共有的土地赠与给周叔权的事实，在进行了地籍调查后，依法审批颁证给周叔权，已经尽到审查义务。一审法院认为，弥勒市政府在颁发土地证时审查了申请人提交的材料、做了地籍调查、询问了申请人周叔权，已经尽到了相应的审查义务，也未违反《土地登记办法》的相关规定，故对周淑珍的此项主张不予采纳。另外，周淑珍请求弥勒市政府撤销周叔权持有的1820号土地证的请求，因周淑珍没有提交弥勒市政府负有该项义务的事实和理由，一审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回周淑珍的诉讼请求；案件受理费人民币50元，由周淑珍负担。
周淑珍上诉称，落款为“周叔珍”的《承诺书》形成的时间为2007年7月20日，调解书形成时间为2008年7月30日，该两份证据关于诉争土地权属存在矛盾，弥勒市政府在颁发土地证之前没有进行认真核实。其在与周叔权用益物权纠纷一案中才得知有《承诺书》，该承诺书上的签名、指纹均系伪造，其对相关的鉴定意见持有异议。弥勒市政府颁发土地使用权证给周叔权的程序违法，调解书效力高于《承诺书》，且时间上晚于《承诺书》形成，弥勒市政府应该审查共同共有权的处分事项，第三人没有证据证明其在调解书生效后愿意放弃共同共有权利，弥勒市政府也没有证据证实其放弃该项权利。综上，一审判决遗漏重要事实，适用法律错误，请求：1.撤销（2016）云71行初19号行政判决；2.判决支持周淑珍一审诉讼请求。
被上诉人弥勒市政府答辩称，弥勒市政府依照法定程序为周叔权颁发土地使用权证。周淑珍要求撤销周叔权持有的土地使用权证的主张无法律依据，其主张弥勒市政府在进行土地登记过程中未予公告，程序违法的理由亦不能成立。弥勒市政府对第三人国有土地使用权证的登记属于初始登记，即是在土地总登记之外对设立的土地权利进行登记，不需要公告，该初始登记程序合法。弥勒市政府在发证过程中对第三人提交的相关材料已尽到审查义务，对材料实质内容的真实性问题，应由申请人负责，而不是登记部门负责。综上，一审法院认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，周淑珍的上诉请求不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
第三人周叔权答辩称，本案诉争的两块土地上均已建盖房屋，周叔权向弥勒市政府提交办理土地使用权证的材料是真实的，《承诺书》是2007年7月20日周淑珍到弥勒市弥阳司法所办公室请司法干警王宝福代书后亲自签名按手印并交其收执的。《调解书》作出后，周淑珍将其身份证复印件交给周叔权，并催促周叔权尽快办理土地使用证。周叔权将办证所需材料交给弥勒市政府审查，并接受相关询问，之后才领取到1820号土地证。周淑珍在弥勒市人民法院起诉其用益物权纠纷一案的庭审中已当庭认可其催促周叔权尽快办理土地使用证的事实。且经云南鼎丰司法鉴定中心鉴定，《承诺书》上的签名确系周淑珍签名。弥勒市政府颁证程序合法。综上，一审判决认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，请求二审法院依法驳回周淑珍的上诉请求。
一审中，周淑珍提交了调解书、（2016）云2504民初1203号云南省弥勒市人民法院民事判决书、1820号土地证复印件、编号为A-(09)-132号宗地图复印件等证据材料。弥勒市政府提交了土地登记申请书、拆迁证明、规划许可证、身份证、土地证、户口册、《承诺书》、判决书、裁定书、调解书、地籍调查表、审批表、土地登记卡、归户卡、《鉴定意见书》等证据材料。
一审法院对上述双方所举证据审核认为，对周淑珍提交的证据均予确认，对弥勒市政府提交的证据除《鉴定意见书》不予采纳外，对其余证据均予确认。一审法院对一审原、被告提交的证据审核意见正确，本院予以确认。
经审理查明，一审法院认定的事实清楚，本院予以确认。
二审另查明，周奉、周蛟诉周叔权宅基地使用权纠纷一案（2008）弥民再字第1号云南省弥勒县人民法院民事调解书认定，2003年11月因弥勒北过境路、弥师二级公路施工征地拆迁，弥勒县城建局凭周叔权、周奉、周蛟三人订立的分家协议在弥阳镇益华小区分别划给其三人三宗建房用地，2003年11月周叔权先在他名下兑得的一宗地基上建房，2004年又在周蛟名下兑得的一宗地基上建房，双方为此发生争议。
二审庭审中，各方当事人围绕本案的争议焦点即弥勒市政府向周叔权颁发1820号土地证的行为是否合法进行了辩论。
本院认为，依照《土地登记办法》第二十五条之规定，本办法所称初始登记，是指土地总登记之外对设立的土地权利进行的登记。本案诉争的位于弥阳镇益华小区的建房用地系拆迁安置用地，弥勒市政府依周叔权申请对该宗地进行登记并颁发土地使用证的行为属土地初始登记。依照《土地登记办法》第二十六条第一款之规定，依法以划拨方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当持县级以上人民政府的批准用地文件和国有土地划拨决定书等相关证明材料，申请划拨国有建设用地使用权初始登记。本案中，周叔权于2008年10月10日向弥勒市政府提出土地登记申请，并提交了拆迁证明、规划许可证、土地房产所有证（老地基）、《承诺书》、周淑珍的身份证复印件、调解书等申请材料，弥勒市政府在对上述材料审查后，对该地块进行了地籍调查并询问了申请人周叔权，于2008年12月23日审批同意并颁发了1820号土地证，以上行为并未违反《土地登记办法》的相关规定。与此同时，周淑珍认为其享有对本案诉争土地的共同共有权利，但没有提交相应证据证明其在收到调解书之后曾向行政机关申请土地登记，且调解书认定早在2003年和2004年周叔权就在本案诉争土地上建房，周淑珍亦未提交证据证明其对周叔权的建房行为提出过异议。故周淑珍的上诉理由不能成立。
综上所述，一审判决认定事实清楚，判决驳回周淑珍的诉讼请求正确，应予维持。上诉人周淑珍的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人周淑珍承担。
本判决为终审判决。
审判长 杜瑞芳
审判员 桂 蕾
审判员 赵 霁
二〇一七年九月十一日
书记员 包欣鑫