辽宁省锦州市凌河区人民法院
民 事 判 决 书
（2017）辽0703民初604号
原告：锦州市凌河区某村民委员会，住所地锦州市凌河区百股街道金屯村。
法定代表人：曾某，村主任。
委托诉讼代理人：薛峰、张媛媛，辽宁锦尚律师事务所律师。
被告：曹某，男，1961年11月6日出生，满族，农民，住锦州市凌河区某村。
委托诉讼代理人：张某（被告妻子），住同曹某。
原告锦州市凌河区某村民委员会与被告曹某农村土地承包合同纠纷一案，本院于2017年4月13日立案后，依法适用简易程序，公开开庭进行了审理。原告锦州市凌河区某村民委员会的委托诉讼代理人薛峰、张媛媛、被告曹某及其委托诉讼代理人张某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告锦州市凌河区某村民委员会向本院提出诉讼请求：1、确认双方签订的《荒滩承包协议书》无效；2、判令被告拆除非法建筑物，退还土地；3、诉讼费用由被告负担。事实与理由：2005年1月4日，原、被告双方签订《荒滩承包协议书》，将村内羊屯西头约2亩荒滩发包给被告搞种植和养殖，期限为50年，仅收取300元承包费。该协议违反了民主议定原则，没有经村民会议或村民代表会议讨论通过，未进行公开招标协商。被告在该地块未经批准建造了房屋，破坏农用地。为了维护村集体及全体村民的合法权益，特提起诉讼，请查明事实，依法支持原告诉请。
被告曹某辩称，一、2001年经村书记高岚批准我在羊屯西头路边坟墓废弃地（平坟地之后是大家卸的垃圾）里盖的鸡舍和两间看护房。当时这所谓的耕地除坟墓以外就是各种垃圾，根本就没有一平米耕地，我是花钱用铲车把所有垃圾清走之后才建的鸡舍和看护房，这是全村人共知的事实。二、2002年村书记蔡某和上级领导来检查村民养殖业时，对我说政府扶持养殖业，我更支持你搞养殖，并希望你养好鸡早致富。在村民中起个致富带头作用。三、2005年1月我去村上要孩子当兵的补助钱，当时村书记沈某说村上没钱，拿你儿子当兵的补助费作为你搞养殖那二亩荒滩地（坟墓废弃地）的承包费吧。就这样我与金屯村签了那份荒滩承包协议书。（限期50年，2005年1月签订50年）。四、我与金屯村政府签的合同期限是50年还有38年到期，这还在法律保护期内，村政府现任告前任，那是他们的内部问题，现任村政府单方撕毁合同让我拆除鸡舍和看护房，这是法律不允许的。
本院经审理认定下列事实：
当事人双方没有争议的如下事实：
本案诉争的土地位于锦州市凌河区羊屯西侧，占地二亩多。原系坟地被平整后堆放垃圾，系荒滩地。四至为东至羊屯道，南至羊屯道，西至坟地，北至许河滨家。2001年被告对该地进行拓荒改造。2005年1月4日被告曹某（作为乙方）与原告（作为甲方）签订荒滩承包协议书，协议书约定：“为了调动广大村民的生产积极性，引导村民走致富的道路，合理的规划荒滩，特此甲方和乙方签订以下协议：一、甲方将金屯村羊屯西头的2亩荒滩承包给乙方。二、此荒滩用于乙方搞种植生产和养殖生产。三、乙方向甲方交纳承包费共计300元。四、此协议年限为50年，此协议若有未尽事宜另议。五、此协议一式两份，甲、乙双方各式一份。”该协议落款甲方有当时的村支书沈某签名及盖章，并盖有锦州市凌河区金屯村民委员会公章，乙方有曹某签名摁印。被告曹某在诉争土地中搭建两间看护房，在房前建有六间鸡舍、牛圈，在看护房后建有猪圈。
2017年3月，因群众举报，中共凌河区纪检委对紫荆街道党工委做出了《关于纠正凌河区某村有关问题的建议》，该建议主要内容：在初核群众来信反映凌河区某村原书记沈某某有关问题中发现以下问题：一、金屯村在未召开村民会议或村民代表会议的情况下，以村委会成员讨论研究的形式与本村村民曹振春等20户村民签订荒滩（地）、土地承包协议21份，共涉及荒滩（地）、土地158.76亩的事实…。区纪委在核查过程中发现上述问题，均属历史遗留问题，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条之规定，现责成紫荆街道办事处依法依规妥善处理，同时做好社会稳定工作…。
对有争议的如下事实：在诉争土地承包过程中，原告未召开村民会议，亦未制作承包方案，而是以金屯村委会的名义与被告签订了协议书，诉争土地现没有取得土地承包经营权证。
原告提交的证据：证据一、荒滩承包协议书。2005年1月4日签订。欲证明双方签订协议的时间和具体权利内容。被告对此证没有意见。该份证据证明原告以金屯村委会的名义与被告签订承包诉争土地的协议，并在协议中约定的承包期限等内容。
证据二、1、关于纠正凌河区某村有关问题的建议；2、紫荆街道关于免去沈某金屯村党总支书记职务的通知；3、凌河区纪律检查委员会立案决定书。欲证明紫荆街道委员会、凌河区监察局对沈某调查时发现的问题做出的结论，及本案诉讼的原因。该案件是因群众举报金屯村在未召开大会的情况下签订了二十余份《荒滩承包协议书》，要求街道办事处及相关部门做出处理，故现任村委会提起本案诉讼。上述证据证明了中共锦州市凌河区纪检委在初核群众来信中把反映原金屯村书记沈某有关问题中发现的问题为：金屯村在未召开村民会议或村民代表会议的情况下，以村委会成员讨论研究的形式与本村村民曹振春等20户村民签订荒滩（地）、土地承包协议21份，共涉及荒滩（地）、土地158.76亩的事实…。被告对该证据的真实性无异议，对关联性有异议，但认可纪检发现的问题。此组证据证明了本案的来源，属程序性证据，采信。
证据三、照片（2017年3、4月相机拍摄，拍摄对象是被告占用的2亩荒地。）欲证明非法占地、非法建设的情况。此证能证明被告用开荒地养殖的现状，该部分采信。
被告提交的证据：照片3张（被告代理人手机拍摄）。牛、猪、鸡养殖现状的照片。证明被告始终都是养殖，没有做违法的行为。
原告辩称对使用现状无异议，但认为非法。此证能证明被告用开荒地养殖的现状，是否违法与证明的现状是两种法律事实，故该证证明养殖现状部分采信。
本院认为，国家鼓励对农村集体所有的荒山、荒沟、荒丘、荒滩（四荒）的治理，即可改善生态环境，又可改变农业生产条件、促进农业可持续发展。但对四荒地的治理和利用要符合法律、法规。本案的争议焦点为：原、被告所签订的四荒地承包合同是否合法有效，原告主张的承包协议违反民主议定原则应确认无效的理由是否有法律依据。依照《中华人民共和国土地承包法》的基本原则和第十九条规定，土地承包的程序为：（一）本集体经济组织成员的村民会议选举产生承包工作小组；（二）承包工作小组依照法律、法规的规定拟订并公布承包方案；（三）依法召开本集体经济组织成员的村民会议，讨论通过承包方案；（四）公开组织实施承包方案；（五）签订承包合同。上述法律规定明确了土地承包方案须经民主议定程序。但本案中村民委员会与四荒地承包人签订承包合同是否有效，应从是否有法律规定或合同约定中判断。本案原告所举的承包合同中没有该约定。法律规定应适用《中华人民共和国合同法》中关于合同效力的规定。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定了合同无效的五种情形：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通、损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益：（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案的事实不符合第（一）至第（四）种情形，第五种法定情形中规定了只要违反法律、行政法规的强制性规定即可认定合同无效；而强制性规定是指效力性强制性规定，即违反了法律、行政法规的效力性规定才导致合同无效。规范本案法律关系的《中华人民共和国农村土地承包法》等相关法律规定中没有相关能判断土地承包合同效力的禁止性规定，故原告的该项诉求无法律依据，无法支持。关于原告诉求被告拆除非法建筑物、退还土地一节，因无事实和法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（二）第十四条、《中华人民共和国农村土地承包法》第十八条、第十九条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，判决如下：
驳回原告锦州市凌河区某村民委员会的诉讼请求。
案件受理费200元，由原告锦州市凌河区某村民委员会负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省锦州市中级人民法院。
审判员 孟 莹
二〇一七年十二月二十八日
书记员 张欣然