广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤行终923号
上诉人（原审原告）：黎清毅，女，1971年8月6日出生，汉族，住广东省罗定市。
被上诉人（原审被告）：罗定市人民政府。住所地：广东省罗定市宝定路**号。
法定代表人：彭仲典，市长。
委托代理人：陈波，罗定市法制局干部。
委托代理人：林沛文，罗定市国土资源局干部。
被上诉人（原审被告）：云浮市人民政府。住所地：广东省云浮市云城区世纪大道中市行政中心办公大楼。
法定代表人：王胜，市长。
委托代理人：梁剑宁、方冠英，均为云浮市法制局干部。
原审第三人：黎伯荣，男，1937年10月14日出生，汉族，住广东省罗定市。
委托代理人：黎雪霞，女，1968年6月29日出生，汉族，住广东省罗定市。
上诉人黎清毅因与被上诉人罗定市人民政府、云浮市人民政府、原审第三人黎伯荣土地登记行政纠纷一案，不服广东省云浮市中级人民法院(2016)粤53行初42号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2008年5月13日罗定市政府颁发罗府集用（2008）第00XX59号《集体土地使用证》给黎伯荣。该证登记的土地座落于罗定市素龙镇七和村委会黎元碑村，使用权类型为拨用宅基地，面积为68.40平方米，宗地图记载四至：东面为空地，南面为黎华森屋，西面与黎浩南孖墙，北面为德硃线公路。2016年1月4日，罗定市政府颁发罗府集用（2016）第00XX05号《集体土地使用证》给黎清毅，该证登记土地座落于罗定市素龙街道七和村元一经济合作社，地类为农村宅基地，使用权面积66.3平方米。根据该证的宗地图反映，四至为：东与村道相邻1米、南与黎华森宅相邻、西与黎柏荣宅孖墙，北与12.5米公路相邻。2016年4月12日，因黎清毅诉黎伯荣、梁爱华、黎沃南、黎浩南以及陈才华宅基地使用权纠纷一案〔案号：（2016）粤5381民初532号〕，黎清毅收到罗定市人民法院送达的“黎伯荣、梁爱华于2016年4月7日提交的证据材料”，才知道黎伯荣持有罗府集用（2008）第00XX59号《集体土地使用证》，之后，黎清毅于2016年6月12日以快递方式，向云浮市政府提出本案行政复议申请，请求撤销罗定市政府颁发给黎伯荣的罗府集用（2008）第00XX59号《集体土地使用证》。云浮市政府于2016年9月12日作出了云府行复[2016]20号《行政复议决定书》，维持了罗定市政府颁发给黎伯荣的罗府集用（2008）第00XX59号《集体土地使用证》。黎清毅不服，向原审法院提起行政诉讼，请求：1、撤销被告罗定市政府于2008年5月13日颁发给第三人黎伯荣的罗府集用（2008)第00XX59号《集体土地使用证》。2、撤销被告云浮市政府于2016年9月12日作出云府行复[2016]20号《行政复议决定书》。3、本案诉讼费用由两被告承担。
另查明：2016年4月22日，罗定市国土资源局根据罗定市人民法院的《调查函》，经调查后作出《复函》称，“一、我局于2016年1月4日向黎清毅发放的《土地使用证》[证号：罗府集用（2016）第00XX05号，土地使用权人黎清毅]与我局于2008年5月13日向黎伯荣发放的《土地使用证》[证号：罗府集用（2008）第00XX59号，土地使用权人黎伯荣]的四至范围为同一位置，完全重叠。”
原审法院认为，黎伯荣持有的罗府集用（2008）第00XX59号《集体土地使用证》和黎清毅持有的罗府集用（2016）第00XX05号《集体土地使用证》均是罗定市政府颁发的集体土地使用证，经各方当事人确认，两个证登记的四至范围为同一位置，完全重叠。现双方争议实为土地使用权权属争议。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”第二款：“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”的规定，本案的纠纷应由双方当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。因此，黎清毅以提起本案诉讼的方式来解决其与黎伯荣的土地使用权权属争议不符合上述法律规定，故对黎清毅的起诉，应予以驳回。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（十）项的规定，裁定：驳回原告黎清毅的起诉。
上诉人黎清毅不服一审裁定，向本院提起上诉称：原审法院认定事实不清，适用法律错误，驳回上诉人的起诉没有依据。一、被上诉人罗定市人民政府颁发《集体土地使用证》给第三人损害上诉人的合法权益。上诉人起诉要求撤销被上诉人罗定市人民政府颁发给黎伯荣的罗府集用（2008）第00XX59号《集体土地使用证》，被上诉人云浮市人民政府作出云府行复[2016]20号行政复议决定书，而原审法院却认定“双方争议实为土地使用权权属争议”显然属于认定事实不清。上诉人没有要求人民法院解决土地使用权权属争议，本案是土地登记行政纠纷。二、上诉人在法定期限内提起行政诉讼，依法有据，原审法院裁定驳回上诉人的起诉没有法律依据。云浮市人民政府已经作出维持罗府集用（2008）第00XX59号《集体土地使用证》的《行政复议决定书》。原审法院裁定驳回上诉人的起诉，将导致云府行复[2016]20号《行政复议决定书》生效，导致严重损害上诉人合法权益的罗府集用（2008）第00XX59号《集体土地使用证》被维持，而上诉人的合法权益无法得到救济。三、被上诉人罗定市人民政府颁发给原审第三人的《集体土地使用证》的行政行为事实不清、程序违法，应予撤销。1、被上诉人罗定市人民政府颁发给原审第三人的《集体土地使用证》登记的事项与原审第三人填写的《农村建房用地申请表》以及《建房用地调查表》的内容不一致，被上诉人罗定市人民政府颁发给原审第三人的《集体土地使用证》给原审第三人事实不清。2、被上诉人罗定市人民政府在原审第三人已有旧屋的情况下，仍然颁发《集体土地使用证》给原审第三人显然违反《中华人民共和国土地管理法》第六十二条“农村村民一户只能拥有一处宅基地”的规定。3、被上诉人罗定市人民政府在未经村民会议或农村集体组织全体成员讨论同意的情况下，批准原审第三人建房显然是违法的。4、原审第三人是以申请宅基地的方式申请土地登记的，而不是通过买卖取得的方式申请变更登记的；原审第三人的女儿黎雪霞提供的《协议书》真实性无法确认，且不是颁发土地使用证的依据。被上诉人罗定市人民政府将上诉人父亲黎草芬名下的宅基地登记在颁发给原审第三人的《集体土地使用证》内；被上诉人云浮市人民政府确认黎雪霞提供的《协议书》的效力，并将其作为土地使用权权属的合法来源显然是错误的。四、征地、拆迁问题与本案无关，而且相关证据也不是颁发被诉集体土地使用证的证据，不能作为维持行政行为的证据。被上诉人罗定市人民政府、云浮市人民政府认为上诉人父母的房屋因公路建设被拆迁，被继承的房屋实际上不存在的说法是错误的，毫无依据。综上，请求撤销原审裁定，发回重审或依法改判撤销被诉云府行复[2016]20号《行政复议决定书》及罗府集用（2008）第00XX59号《集体土地使用证》，诉讼费用由被上诉人负担。
被上诉人罗定市人民政府二审答辩称：一、对一审法院认定的事实和处理没有异议。上诉人与第三人双方持有的《集体土地使用证》四至范围为同一位置，完全重叠。上诉人与第三人之间的争议，实际上是土地使用权争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款的规定，应由双方协商，协商不成的由人民政府处理。一审法院驳回原告的起诉，符合法律规定。二、涉案房屋为第三人的自建房，使用事实与所持的《集体土地使用证》相符。该房屋土地原有上诉人父母的房屋于2004年因省道352线改造时灭失，被继承的房屋不存在，上诉人通过虚假诉讼取得的（2015）云罗法民初字第937号《广东省罗定市人民法院民事调解书》与使用事实不相符，其持有的《集体土地使用证》属于错误颁发，罗定市国土资源局已于2016年4月22日在罗定市人民法院的《复函》中建议法院重新审核该民事调解书。三、有关上诉人与第三人的《集体土地使用证》存在叠证问题，被上诉人将在本案结案后另行处理。综上，请求驳回上诉，维持原审裁定。
被上诉人云浮市人民政府二审答辩称：本府作出的云府行复[2016]20号行政复议决定书程序合法。在复议、一审期间，上诉人均没有提出异议理据，依法应予维持。请求驳回上诉，维持原审裁定。
原审第三人黎伯荣二审答辩称：一、上诉人父亲黎草芬的房屋（土地使用证号：0498143）在1998年国家规划建设德殊线七和黎元碑路段时已被征用。在行政复议期间，罗定市人民政府、罗定市国土局均明确表态：是受（2015）云罗法民初字第937号《民事调解书》误导，才错误颁发罗府集用（2016）第00XX05号《集体土地使用证》给上诉人的，并拟撤销上诉人持有的罗府集用（2016）第00XX05号《集体土地使用证》。罗定市国土局因此建议罗定市人民法院对（2015）云罗法民初字第937号重审。二、第三人是依合法程序申请建房。第三人与上诉人母亲和弟弟于2004年11月签订协议，购买黎草芬的旧房屋、旧屋地的使用权及拆迁引起的各项补偿权。协议签订后，才将黎草芬的房屋余下部分拆除，用作德殊线绿化带和第三人房屋门前余地。第三人于2005年以村民的身份向村集休、村委申请上诉人父亲的旧屋地（村里空地）建房，经村民小组商议、村民代表（签名人员中黎浩福是本自然村村籍的村委干部、岑其英是本自然村村长、黄沛珍是上诉人的母亲）签名同意后逐级上报审批，通过合法途径于2008年获得准建证，2008年取得罗府集用（2008）第00XX59号《集体土地使用证》。第三人持有土地使用证，是依法申请建房，不存在侵权行为。三、《转让协议》是双方真实意思表示，且协议已实际履行十多年。2005年第三人以申请宅基地的方式建房，不通过买卖的方式申请变更土地登记，是因为第三人建房不占用上诉人父亲的宅基地，签字同意第三人建房的村民均可以作证。四、关于第三人申请建房的用地四至与土地使用证的四至不相同的问题，是由于第三人与两个儿子同时申请建房，同时获得，在实际建房期间兄弟之间的用地位置作出调整，而国土部门以实际丈量的结果颁发证件导致的，但父子三人申请建房的整体用地面积并没有发生改变。五、上诉人认为征地拆迁与本案无关，自相矛盾。上诉人父亲名下只有一处房屋，且上诉人提交其父亲名下的《土地使用证》的房屋，记载是黎氏公屋和自建房一起计算才92平方，其母亲与拆迁办在1998年12月签订的房屋拆迁协议及丈量记录清楚列明全拆共87平方，其父亲所占有的黎氏公屋及其自建的房屋基本被丈量拆除，而上诉人在复议中多次述说2009年其父亲的房屋才拆除（这也是谎话），那（2015）云罗法民初字第937号《民事调解书》出现所谓的继承纠纷案，说明上诉人的行为妄顾事实、恶意串通、蓄意扰乱司法。综上，请求驳回上诉，维持原审裁定，维持复议决定，撤销上诉人取得的罗府集用（2016）第00XX05号《集体土地使用证》。
经审查，原审法院查明的事实属实，本院依法予以确认。
本院认为：各方当事人均确认黎清毅持有的罗府集用（2016）第00XX05号《集体土地使用证》与黎伯荣持有的罗府集用（2008）第00XX59号《集体土地使用证》，登记的四至范围为同一位置，完全重叠。现黎清毅起诉请求撤销罗定市人民政府向黎伯荣颁发的罗府集用（2008）第00XX59号《集体土地使用证》，双方之间的争议实属土地使用权权属争议，且罗府集用（2016）第00XX05号《集体土地使用证》与罗府集用（2008）第00XX59号《集体土地使用证》均为罗定市人民政府颁发，罗定市人民政府在二审答辩状中亦表明“有关上诉人与第三人的《集体土地使用证》存在叠证问题，被上诉人将在本案结案后另行处理”。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉”的规定，本案纠纷应由双方当事人协商解决；协商不成的，由罗定市人民政府处理。因此，黎清毅以提起本案诉讼的方式来解决其与黎伯荣之间的土地使用权权属争议不符合前述规定，原审法院裁定驳回黎清毅的起诉，并无不当，本院依法予以维持。黎清毅上诉主张，原审裁定驳回其起诉错误，上诉请求撤销原审裁定，因缺乏事实根据和法律依据，上诉理由不成立，本院不予采纳。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原审裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 徐曾沧
审判员 罗 燕
审判员 黄伟明
二〇一七年九月七日
书记员 刘永红