安徽省舒城县人民法院
民 事 判 决 书
（2016）皖1523民初2089号
原告：舒城县华诚房地产开发有限责任公司，住所地舒城县千人桥街道，组织机构代码66793533-0。
法定代表人：袁中转，董事长。
委托诉讼代理人：段玉宏，安徽舒洲律师事务所律师。
被告：舒城县千人桥镇人民政府，住所地舒城县千人桥镇街道。
法定代表人：张克武，镇长。
委托诉讼代理人：李大仕，该镇法律顾问。
委托诉讼代理人：王玉荣，该镇集镇办公室主任。
原告舒城县华诚房地产开发有限责任公司（以下简称华诚公司）与被告舒城县千人桥镇人民政府（以下简称千人桥镇政府）建设工程施工合同纠纷一案,本院于2016年5月30日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告华诚公司委托诉讼代理人段玉宏、被告千人桥镇政府及其委托诉讼代理人李大仕、王玉荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
华诚公司向本提出诉讼请求:1.判令被告立即支付工程配套款1375966.07元﹔2.本案诉讼费由被告承担。事实与理由：位于舒城县××人桥镇××人桥街道的聚贤园商品房，由华诚公司投资开发，其沿街（路）的集镇配套工程，原被告于2009年4月15日达成一致，并形成政府会议纪要，双方明确临街（路）的配套工程包括绿化带、慢车道、人行道、人行道路边石、下水道、路灯共六个项目，其中人行道工程由华诚公司负责，其他五项工程均由华诚公司先行施工，后由千人桥镇政府逐步支付垫资配套款。合同签订后，华诚公司依约完成配套工程施工，并经千人桥镇政府验收合格。结算时，双方委托舒城安泰会计师事务所进行评估，“聚贤园商贸街”配套工程决算价1596662.7元、千人桥中学北大门（路对过）配套工程决算价197508.6元，计1794171.3元。然被告在办理结算手续时置评估结论于不顾，强行要求原告完全接受其单方结算额418205.23元，原告因年底急需资金，在被告同意可以诉讼解决的前提下，接收了该款，现依法提起诉讼。
千人桥镇政府辩称，一、华诚公司与千人桥镇政府之间没有签订任何形式的建设工程合同，双方没有就工程范围、工程单价、工程款支付方式、增量工程计算办法等必要事项形成合意，签订书面合同。政府的《会议纪要》仅是政府内部研究的工程意向记录，并不是双方合意，更不能代表施工合同。故华诚公司要求千人桥镇政府支付拖欠的工程款1375966.07元无事实依据。二、华诚公司未经千人桥镇政府许可或授权就单方擅自施工，该公司没有通过千人桥镇政府的职能部门“集镇办”同意就单方施工，没有双方确认的工程量和工程价款，没有验收和决算；千人桥镇政府2009年4月15日的《会议纪要》也是附条件的，其中明确约（规定）定：“在政府实施配套前，胡贤华冷库工程配套款必须提前到位，方可施工”，华诚公司至今没有支付千人桥镇政府冷库配套资金和利息360202.40元。故华诚公司是在施工条件未达到、没有经千人桥镇政府的授权和许可的情况下，就强行施工，其先斩后奏，明显存在过错。三�华诚公司单方决算的工程量和工程单价款与实际施工量不符，且差异大。华诚公司人为地加大了工程量，提高了工程单价款，所以千人桥镇政府并不认可。千人桥镇政府就本案所涉的工程量和价款已实事求是地进行了结算，参照了2014年度千人桥镇境内类似工程招标价款计算的。四、舒城安泰会计师事务所的评估报告不能作为证据使用。这是华诚公司单方委托的，并不是双方委托，同时评估依据的工程量和单价款均是其单方提供的，千人桥镇政府并没有签字认可；任何工程必须是先决算后审计，华诚公司在没有决算的情况下，就直接委托评估，程序明显违规，也不符合常理。所以千人桥镇政府不认可华诚公司单方委托的评估结论。五、华诚公司诉称的千人桥中学配套工程，不属于本案所涉工程范围，该公司索要该项工程款无事实依据。六、华诚公司所持的营业执照�营范围仅为房地产开发，并没有市政工程建设许可，华诚公司的行为已超出了此经营范围。七、2015年2月2日，本案所涉工程双方已进行结算，并达成了协议，华诚公司的法定代表人袁中转已在协议书上签字认可，千人桥镇政府已依据协议支付了被千人桥镇政府的工程款，履行了协议约定的给付义务；华诚公司违反协议，又基于同一事实向人民法院起诉，既无事实依据又违反相关法律规定。若华诚公司向千人桥镇政府主张权利，首先必须依法撤销上述协议后，再主张工程款。
综上，请求法院查清本案事实后，依法驳回华诚公司的全部诉讼请求。
当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对有争议的证据和事实，本院认定如下：沿舒城县××人桥镇××人桥街道的聚贤园商贸街，由华诚公司投资开发，胡贤华为该公司总经理,且华诚公司所建设的工程均被习惯称之为“胡贤华建设工程”;沿聚贤园商贸街的配套工程，共有两期,该工程属千人桥镇政府的市政（集镇）公用工程，华诚公司无市政公用工程施工资质。2009年4月15日，千人桥镇党委扩大会议《关于聚贤园二期工程配套问题》的研究决定：配套工程量有以下几方面，1、绿化带，2、慢车道，3、人行道，4、人行道路边石，5、下水道,6、路灯，该配套工程项目多、档次高、投资大，人行道工程由开发商（华诚公司）胡贤华同志自己负责配套，其他项目以后政府分年度从自有资金中逐步解决配套问题，但在政府实施配套前，胡贤华冷库工程配套款必须提前到位。2009年8月15日千人桥镇党委扩大会议决定的（聚贤园配套工程）项目决算（实为预算）：…聚贤园（苑）二期配套工程�造价386406.75元；聚贤园一期配套工程总造价129906.43元；…总造价516313.18元。2012年至2013年年底，华诚公司完成了聚贤园商贸街的一、二期房地产开发，并对其配套工程进行施工，千人桥镇政府派员对工程施工进行全程监督，其未对华诚公司的施工行为提出异议；2014年4月，千人桥镇政府派员对此工程进行验收，并对工程量进行丈量和签字确认。2014年6月20日，华诚公司委托舒城安泰会计师事务所进行决算：聚贤园商贸街配套工程决算价1596662.7元；千人桥中学北大门（路对过）配套工程决算价197508.6元。2014年9月23日，千人桥镇政府党委扩大会议决议：…聚贤园（苑）二期工程总造价535399.3元；聚贤园一期工程总造价129906.43元；合计665305.73元。2014年11月19日，千人桥镇政府根据实际验收决算：…聚贤园二期工程总造价761603.09元；聚贤园（苑）一期工程总造价129906.43元；合�891509.53元；超出工程量部分（891509.53元－665305.73元＝226203.79元）按一半结算计。2015年2月2日千人桥镇政府根据其2009年4月15日和2014年9月23日、11月19日党委扩大会议通过的价格决算，其所出具的“聚贤园商贸街一、二期配套工程结算单”上载明“1、…结算价665305.73元；2、…实际验收工程量和工程标准决算价891509.52元；3、超出工程量部分和变更工程的工程款为226203.79元，由镇政府和华诚公司各承担一半，聚贤园一、二期工程款总额计778407.63元；4、华诚公司应付冷库配套费14.8万元，本息计360202.4元；5、两比结算应付华诚公司418205.23元；6、上述结算为千人桥镇政府单方结论…如有异议,可通过司法程序诉讼解决”。华诚公司法定代表人在结算单上签字，并领取418205.23元，但其明确表示对结算单的结算结果有异议，并于2016年5月30日依据结算单的第6条向本院提起诉讼。
在审理中，华诚公司与千人桥镇政府共同选定安徽中信工程咨询有限责任公司对聚贤园商贸街（小区）配套工程造价进行了评估，经鉴定：聚贤园商贸街配套工程造价957358.29元。并说明：双方对本次鉴定范围存在异议，未含聚贤园商贸街（小区）配套工程中的人行道铺设部分的造价297682.03元和千人桥中学北大门配套工程中的路边侧石、混凝土人行道、混凝土排水管道、窨井部分的造价47721.5元，…是否计入本次鉴定造价，由法院审理确定。
另查明，双方争议的千人桥中学北大门配套工程，实指与该中学北大门一路之隔的路边慢车道的外侧石、混凝土人行道、混凝土排水管道、窨井工程。
本院认为，聚贤园商贸街沿路配套工程系被告千人桥政府的市政（集镇）公用工程，其工程建设必须进行招标，被告未经招投标而将该工程发包给无市政公用工程施工资质的原告施工，违反法律强制性规定，故双方的建设工程施工合同关系无效；但该建设工程经被告竣工验收合格，双方虽无书面合同，但有其他证据（安徽中信工程咨询有限责任公司的鉴定报告书）足以确认原被告间实际发生的工程量，故原告要求被告按实际发生的工程量向其支付工程款的主张，本院依法予以支持。
关于双方争议的相关问题：
一、2009年4月9日千人桥镇党委扩大会议的会议记录中关于聚贤园二期工程配套问题的决议内容是否系建筑工程施工合同。该会议纪要系其向特定对象华诚公司（胡贤华系该公司总经理）发出的要约，华诚公司以其行为完成其要约（会议纪要）中的聚贤园商贸街二期配套工程施工，并完成一期配套工程施工，已改变(会议纪要)中“在政府实施配套前，胡贤华冷库工程配套款必须提前到位，方可施工�等实质性内容，应认定其为新的要约，华诚公司在施工过程中，千人桥镇政府派员对工程施工进行全程监督，其未对华诚公司施工行为提出异议，应视其以行为对华诚公司要约的承诺，故应认定双方建设工程施工合同关系成立。二、聚贤园商贸街一期配套工程中有争议的“千人桥中学北大门配套工程”是否属本案涉案范围。该工程系一期配套工程中的部分项目，实指与千人桥中学北大门一路之隔的路边慢车道的外侧石、混凝土人行道、混凝土排水管道、窨井，因华诚公司在本案诉讼请求中含其工程款197508.6元，故应属本案审理范围。三、华诚公司与千人桥镇政府共同选定安徽中信工程咨询有限责任公司鉴定报告中有争议的聚贤园商贸街二期配套工程中的人行道铺设部分造价297682.03元以及属聚贤园商贸街一期配套工程部分项目造价47721.5元的承担主体问题。虽然千人�镇政府在会议记要中要求华诚公司对聚贤园二期工程配套中人行道负责配套，但未明确建设费用的负担问题，属要约不明；此两项工程均属千人桥政府的市政（集镇）公用工程的范围，千人桥镇政府已于2014年4月派员对此两项工程进行验收，并对工程量进行丈量和签字确认，千人桥镇政府取得了财产（配套设施），其应支付合理的对价；另，千人桥镇政府亦未提供充分证据证明华诚公司同意其承担建设费用。故依照法律规定，此两项工程建设费用，千人桥镇政府应按工程造价承担。四、千人桥镇政府于2015年2月2日出具的“聚贤园商贸街一、二期配套工程结算单”上明确载明“…系千人桥镇政府单方结论…如有异议,可通过司法程序诉讼解决”,华诚公司法定代表人在此结算单上签字，不能认定其同意千人桥镇政府单方结算结论，华诚公司据此条款起诉，并无不妥。五�华诚公司应付冷库配套费14.8万元，本息计360202.4元问题。因冷库配套费的缴纳与否与本案非同一法律关系，且被告亦未提供充分证据证明双方有支付期限、逾期利息的约定，故原被告可就冷库配套费的缴纳等相关事宜自行协商或另行依法诉讼解决。
本院依法确认被告所欠原告工程款为：1.双方无争议的工程款957358.29元，扣除原告已领取的工程款418205.23元，被告尚欠原告工程款539153.06元；2.双方有争议，但经本院确认应由被告承担的工程款345403.53元（有争议的“商贸街”二期配套工程的工程款297682.03元+有争议的“商贸街”一期配套工程的工程款47721.5元）。
综上，对原告的诉讼请求，其合理合法部分，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国合同法》第二十五条、第二十六条、第三十条、《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条、第二条、第十八条、第十九条、第二十三条之规定，判决如下：
一、被告舒城县千人桥镇人民政府应于本判决书生效后七日内向原告舒城县华诚房地产开发有限责任公司支付尚欠（双方无争议的）工程款539153.06元；
二、被告舒城县千人桥镇人民政府应于本判决书生效后七日内向原告舒城县华诚房地产开发有限责任公司支付尚欠（双方有争议的，但经本院确认应由被告承担）的工程款345403.53元；
三、驳回原告舒城县华诚房地产开发有限责任公司的其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。(附、户名：舒城县人民法院办公室；开户行：安徽舒城农村商业银行；账号：20000059117110300000018)
受理费17180元，由舒城县千人桥镇人民政府负担10660元，舒城县华诚房地产开发有限责任公司负担6520元。如
如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于安徽省六安市中级人民法院。
审 判 长 宣昌虎
人民陪审员 张业久
人民陪审员 余友明
二〇一七年五月二十八日
书 记 员 汪 鹏
本案适用的法律条文：
《中华人民共和国合同法》
第二十五条承诺生效时合同成立。
第二十六条承诺通知到达要约人时生效。承诺不需要通知的，根据交易习惯或者要约的要求作出承诺的行为时生效。
第三十条承诺的内容应当与要约的内容一致。受要约人对要约的内容作出实质性变更�，为新要约。有关合同标的、数量、质量、价款或者报酬、履行期限、履行地点和方式、违约责任和解决争议方法等的变更，是对要约内容的实质性变更。《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》
第一条建设工程施工合同具有下列情形之一的，应当根据合同法第五十二条第（五）项的规定，认定无效：
一承包人未取得建筑施工企业资质或者超越资质等级的；
二没有资质的实际施工人借用有资质的建筑施工企业名义的；
（三）建设工程必须进行招标而未招标或者中标无效的。
第二条建设工程施工合同无效，但建设工程经竣工验收合格，承包人请求参照合同约定支付工程价款的，应予支持。
第十八条利息从应付工程价款之日计付。当事人对付款时间没有约定或者约定不明的，下列时间视为应付款时间：（一）建设工程已实际交付的，为交付之日；
（二）建设工程没有交付的，为提交竣工结算文件之日；
（三）建设工程未交付，工程价款也未结算的，为当事人起诉之日。
第十九条当事人对工程量有争议的，按照施工过程中形成的签证等书面文件确认。承包人能够证明发包人同意其施工，但未能提供签证文件证明工程量发生的，可以按照当事人提供的其他证据确认实际发生的工程量。
第二十三条当事人对部分案件事实有争议的，仅对有争议的事实进行鉴定，但争议事实范围不能确定，或者双方当事人请求对全部事实鉴定的除外。