湖南省邵阳市大祥区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）大行初字第8号
原告赵健康，男，1957年2月24日出生，汉族，住邵阳市大祥区拦河坝路二巷**号。
委托代理人（特别授权）杨梅坤，湖南富强律师事务所律师。
被告邵阳市城市管理行政执法局，住所地：邵阳市大祥区城北路。
法定代表人王大松，男，该局局长。
委托代理人（特别授权）李荣能，男，法制科科长。
委托代理人肖步云，湖南天戟律师事务所律师。
原告赵健康诉被告邵阳市城市管理行政执法局不服行政处罚决定一案。本院于2014年4月15日受理后，于2014年4月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年5月15日公开开庭审理了本案。原告赵健康及其委托代理人杨梅坤，被告邵阳市城市管理行政执法局的委托代理人李荣能、肖步云均到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
被告邵阳市城市管理行政执法局于2006年8月21日作出（2006）82103号行�处罚决定书，以原告赵健康违法修建房屋，违反了《中华人民共和国城市规划法》第四十条第一款第一项的规定为由，对原告作出行政处罚决定：处以罚款人民币25000元整。
2014年3月31日被告邵阳市城市管理行政执法局作出邵行处撤字（2014）第001号《关于撤销大祥区城市管理行政执法局邵行处字大规（2006）第82103号行政处罚决定书的决定》，以发现委托执法的邵阳市大祥区城市管理行政执法局所作出的邵行处字大规（2006）第（82103）号行政处罚决定书存在违反行政处罚程序的错误，应当予以纠正为由，依照《中华人民共和国行政处罚法》第十八条、第五十四条之规定，决定：依法撤销大祥区城市管理行政执法局所作的《邵行处字大规（2006）第82103号行政处罚决定》。
2014年4月11日被告市城管局对原告赵健康作出邵行处拆字大规（2013）第（20042）号《违法建设工程限期拆除决定书》，以原告未经批准，擅自于2004年11月在翠园街道李子园社区建房屋，建筑面积471平方米，已违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十四条之规定，属违法建设，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、六十六条和《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第五十一条、五十三条规定，决定：限原告赵健康自收到决定书之日起7日内自行拆除该违法建设工程，建筑面积471平方米。
被告向本院提供了以下作出被诉具体行政行为的证据和依据（均为复印件，经与原件核对无异）：
1、邵行处字大规（2006）第（82103）号行政处罚决定书，拟证明该决定书未盖章亦未经告知和听证，程序违法应予撤销；
2、缴款书，拟证明当事人是赵健康、赵忠赐于2006年8月21日缴纳25000元罚款的事实；
3、现场勘验笔录及行政执法检查笔录，拟�明被告于2013年11月28日对原告赵健康违法建设的房屋方位、面积等情况进行勘验和检查的事实。
4、询问调查通知书，拟证明被告于2013年11月28日通知原告赵健康携带相关资料到被告处接受询问调查的事实。
5、执法询问笔录，拟证明被询问人赵健康于2013年1月6日接受被告工作人员询问时承认其修建的房屋未办规划许可证的事实；
6、被调查人屈利平的调查笔录1份，拟证明赵健康违规建房时间是2006年及其没有办理相关建房手续等事实；
7、调查笔录（陈少清），拟证明内容同证据6；
8、违法建设立案审批表，拟证明被告于2013年立案查处原告违法建房并进行处理的内部审批程序；
9、行政处罚告知书及送达回证，拟证明被告履行了处罚前的告知义务，程序合法；
10、听证会记录，拟证明被告作出处罚决定前于2014年1月6日召开听证会，保障了原告的听证权利，原告�参加了听证；
11、听证会主持人报告，拟证明经听证主持人建议给予原告责令限期拆除违法建设的行政处罚；
12、撤销行政处罚决定，拟证明被告于2014年3月31日作出撤销（82103）号行政处罚决定书。我方该决定书有笔误，将“82103”打印错为“82301”，特此说明；
13、送达回证，拟证明被告于2014年4月2日向原告送达听证报告及邵行处撤字（2014）第001号撤销决定书；
14、邵行处拆字大规（2013）第20042号违法建设工程限期拆除决定书复印件1份1页，拟证明原告应在7日内自行拆除该违法建筑。该决定书的笔误“2004年”应为“2006年”；
15、送达回证，拟证明被告已于2014年4月11日向原告送达了该限期拆除决定书；
16、邵阳市戴家坪控制规划图，拟证明原告建设地系控规范围；
17、中华人民共和国城市规划法条文，拟证明原告的违法行为违反了该法第40条；
18、湖南省城市规划法实施办法，拟证明原告违反第34条；
19、中华人民共和国城乡规划法，拟证明原告违反第64条；
20、城乡规划法实施办法，拟证明原告违反第51条；
21、行政处罚法，拟证明行政行为的法律依据是54条。
原告赵健康诉称，2006年8月17日，原告与赵忠赐共同在邵阳市大祥区翠园街道办事处李子园社区二巷修建住宅房屋。2006年8月21日，被告委托的执法单位大祥区城市管理行政执法局对原告与赵忠赐送达了邵行处告字大规（2006）第82103号《邵阳市城市管理行政执法行政处罚告知书》，告知原告与赵忠赐的建房行为违反了《中华人民共和国城市规划法》第四十条第一款第一项的规定，将给予罚款25000元的行政处罚。原告与赵忠赐在收到该告知书的当天就交纳了罚款25000元。然后原告与赵忠赐顺利的将房屋修建至5层完工，并且在2007年依法取得了《国有土地使用权证》�自2006年8月21日原告交纳罚款以后一直至2013年12月这长达7年多的时间，没有任何单位提及原告的房屋还属于违章建筑。但到2013年12月24日时，被告再次对原告作出《邵阳市城市管理行政执法行政处罚告知书》（邵行处告字大规（2013）第20042号），以原告在2004年期间未取得建设工程规划许可证修建房屋的行为违法了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，拟依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，将给予原告限期自行拆除该违法建设工程的行政处罚。2014年3月31日，被告作出了《关于撤销大祥区城市管理行政执法局邵行处字大规（2006）第（82301）号行政处罚决定书的决定》（邵行处撤字（2014）第（001）号）。2014年4月3日，被告向原告送达了《邵阳市城市管理行政执法违法建设工程限期拆除决定书》（邵行处拆字大规（2013）第（20042）号，编号�No0002423），该决定书仍然以原告于2004年在翠园街道李子园社区建房屋（建筑面积471平方米）的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十、四十四条之规定，属违法建设为由，作出了限原告在7日内自行拆除该违法建设工程的处罚决定，但该决定书没有加盖被告公章。2014年4月11日，被告再次向原告送达了编号为No0000353的《邵阳市城市管理行政执法违法建设工程限期拆除决定书》（邵行处拆字大规（2013）第（20042）号）。决定内容与2014年4月3日送达的《邵阳市城市管理行政执法违法建设工程限期拆除决定书》（邵行处拆字大规（2013）第（20042）号号）完全一致。
原告认为，一、《关于撤销大祥区城市管理行政执法局邵行处字大规（2006）第（82301）号行政处罚决定书的决定》（邵行处撤字（2014）第（001）号）应当撤销。
1、该决定所撤销的“大祥区城市管理行政执法局邵行处字大规（2006）第（82301）号行政处罚决定书”根本不存在，大祥区城市管理行政执法局在2006年对原告作出的是邵行处字大规（2006）第（82103）号行政处罚决定.
2、作出该撤销决定的理由不充分。
该决定中仅以“发现委托执法的大祥区城市管理行政执法局所作的邵行处告字大规（2006）第82103号行政处罚决定书存在违反行政处罚程序的错误，应当予以纠正”为由，而对于到底是违反了行政处罚的什么程序却并没明确，因此，该决定并没有指明邵行处告字大规（2006）第82103号行政处罚决定书的违法之处在哪，故被告作出撤销决定没有事实依据。
3、该决定认定事实也错误。
赵勇辉根本就不是建房行为人，房屋是由原告与赵忠赐所修建，与赵勇辉其实是毫无关系。但该决定却把赵勇辉作为违法建设的当事人之一，显然错误。
二、被告于2014年4月3日作�的编号为No0002423的《邵阳市城市管理行政执法违法建设工程限期拆除决定书》（邵行处拆字大规（2013）第（20042）号）应当撤销。因为该决定书没有加盖公章，违反了《行政处罚法》第三十九条第二款关于行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章之规定，仅此一点，就足以认定是严重违法。
三、被告于2014年4月11日作出的编号为No0000353的《邵阳市城市管理行政执法违法建设工程限期拆除决定书》（邵行处拆字大规（2013）第（20042）号）也应当撤销。
1、该决定书认定原告擅自于2004年在翠园街道李子园社区建房的证据不足，原告在2004年期间并没有在李子园社区建房。故被告作出具体行政行为的关键事实没有查清，主要证据不足，应当撤销。
2、适用法律法规错误。
《中华人民共和国城乡规划法》是2008年1月1日起施行，即使按照被告查明的原告�2004年擅自在李子园社区建房行为违法，无论如何也不可能违反多年以后的2008年1月1日才施行的《中华人民共和国城乡规划法》和2010年1月1日才施行的《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》。
综上所述，1、请求依法撤销被告于2014年3月31日作出的《关于撤销大祥区城市管理行政执法局邵行处字大规（2006）第（82301）号行政处罚决定书的决定》（邵行处撤字（2014）第（001）号）；2、依法撤销被告于2014年4月11日作出的《邵阳市城市管理行政执法违法建设工程限期拆除决定书》（邵行处拆字大规（2013）第（20042）号）。编号：No0000353。
原告向本院提交了如下证据：
1、赵健康身份证复印件一份1页，拟证明原告的主体资格；
2、（2006）82103号行政处罚告知书及非税收入缴款书，拟证明被告作出的行政行为有公章及原告接受处罚的事实，建房主体是赵健康、�忠赐，不是赵勇辉；
3、邵行处拆字大规（2013）第20041号违法建设工程限期拆除告知书，拟证明赵勇辉不是建房人，处罚对象错误，适用法律错误；
4、（2006）82103号行政处罚决定书，拟证明该决定程序违法，适用法律错误，原告认为是被告造假，如果是打印错误，应补正再送达，而不是被告认为的发两份出来；
5、邵行处拆字大规（2013）第20042号违法建设工程限期拆除决定书，拟证明内容同上；
6、土地使用权证，拟证明原告依法取得国有土地使用证，说明是政府允许出让的行为，不是控规范围；
被告邵阳市城市管理行政执法局辩称，邵行处拆字大规（2013）第（20042）号行政处罚决定书，基本事实清楚，基本程序合法，适用法律正确。2006年8月17日，被告发现原告赵健康在未取得建设规划许可证的情况下，在城市建设控规范围建房，违反了城乡规划法的规定，�于严重影响城市规划的违法建设。被告委托邵阳市大祥区城市管理行政执法局以被告的名义于2006年8月21日作出了邵行处字大规（2006）第（82103）号行政处罚决定书，对原告赵健康罚款25000元，以制止该违法建设。但该行政处罚决定书未加盖公章，也未告知听证权利等，程序违法，故被告于2014年3月31日作出《关于撤销大祥区城市管理行政执法局邵行处字大规（2006）第（82103）号行政处罚决定书的决定》，虽然在该决定的标题中错将“（82103）”打印成“（82301）”，仅属笔误，对实体权益并无影响，该决定合法。邵行处拆字大规（2013）第（20042）号行政处罚决定书，基本事实清楚，基本程序合法，适用法律正确。2013年11月28日，被告在执法检查时才发现原告房屋仍然未取得建设工程规划许可证，被告予以立案调查，向原告发出了询问调查通知书、调查相关证人、送达�处罚告知书、召开听证会，被告于2014年4月11日依照中华人民共和国城乡规划法的相关规定对原告作出邵行处拆字大规（2013）第（20042）号行政处罚决定，事实清楚、程序合法。原告的违法建筑修建于2006年，违反当时的城市规划法，原告至今未办理建设工程规划许可证，其违法行为处于持续状态，与现行的城乡相冲突，其违法建筑不因原告交纳了罚款及取得国有土地使用权证而改变其违法的性质，被告依现行法律进行处罚，并不违反“法不溯及既往”的原则；被告依法定程序撤销错误的行政处罚决定，是自我检查、审查行为，不会对行政相对人造成损害，撤销处罚并不属于行政诉讼的可诉范围。故原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求人民驳回原告的诉讼请求。
庭审中，本院组织原告、被告对各方当事人提供的证据进行了质证。
原告对被告提供的证据发表如下质证意见：
1、原告认为是该决定书是加盖了被告方的公章的，被告说没有盖章，这是被告故意造成程序违法的事实。
2、证据2，说明原告已缴纳罚款，因此无异议。
3、对证据3，没有被调查人签字，内容不具有真实性合法性。
4、对证据4，没有当事人签字，原告也不清楚签收人是谁。
5、对证据5，询问是有此事，但内容与事实相矛盾。
6、对证据6、7，这两人没有身份信息，不能证实其身份，而询问是同时进行的，调查人也是同一人，违反法定程序，不具有合法性。
7、对证据8，在立案之前的调查是违反法定程序。
8、对证据9，该告知书适用法律错误，该送达回证的签收人无权代收，所以送达程序违法。
9、对证据10，听证会是事实，原告也参加了。
10、对证据11，与本案行政处罚无关联性，2013年将赵勇辉作为处罚对象是错误的，他不是建房主体。
11、对�据12，不存在该82301号处罚决定，被告认为是打印错误，但原告认为是存在两份决定，被告提供给法庭的是82103，而送达原告的是82301。被告认为原处罚程序错误，但原告认为不能否认该处罚实体。
12、对证据13，原告认可。
13、对证据14，内容错误，建房时间不是2004年，被告没有查清事实，适用法律错误（城乡规划法）。
14、对证据15，原告认可。
15、对证据16，来源不清，没有公章，对合法性有异议，根据法律规定，对控制性的规划内容，应报省级人民政府报批，并公示，由于被告没有提供以上依据，因此不具有合法性。
16、对证据17、18，原告没有异议，但也证实必须严重违法才能拆除，一般违法可以罚款，因此2006年对原告罚款，是对原告违法行为的定性。
17、对证据19、20，与本案无关联性，本案不适用城乡规划法。
18、对证据21，该54条2款不适用本案。
被告对原告提交的证据的真实性没有异议，但不能证明原告的证明目的。原告虽然后来取得了土地使用证，但原告没有取得规划许可的情况下修建的房屋仍然是违法建筑。
经庭审质证，本院对原告、被告提交的证据作如下认定：
1、对被告提供的证据2、10、13、15、17、18、19、20、21，原告无异议，且与本案具有关联性，本院予以采信。
2、被告提供的证据1没有加盖公章采信、证据3虽然没有原告签字但原告对该证据内容没有异议，本院予以采信。
3、被告提供的证据4、证据5、6、7对原告在没有办理规划许可证的情况下建房的事实予以采信。
4、被告提交的证据8、9与本案具有关联性，原告对该证据提出的异议不能成立，本院予采信。
5、被告提交的证据11，对被告举行听证会的事实，本院予以采信。
6、被告提交的证据12，原告认为不存在82301号处罚决定书的异议成�，被告认为系打印错误，本院亦予以认定。
7、被告提交的证据14，原告认为建房时间不是2004年，而是2006年的异议成立，本院予以采信。
8、对证据16，被告未能提供相关报批及公示的依据，对原告修建房屋时该地段系控规范围的事实依据不足，本院不予采信。被告提供的证据原告对真实性均无异议，本院均予以采信。
本院根据采信的证据认定如下事实：
原告赵健康于2006年8月17日与赵忠赐共同在邵阳市大祥区翠园街道办事处李子园社区二巷修建住宅房屋。2006年8月17日，被告市城管局对原告赵健康的建房行为进行查处，并于2006年8月21日作出（2006）82103号行政处罚决定书，以原告赵健康违法修建房屋，违反了《中华人民共和国城市规划法》第四十条第一款第一项的规定为由，对原告作出行政处罚决定：处以罚款人民币25000元整。并委托的执法单位大祥区城市管理�政执法局送达给原告与赵忠赐。原告与赵忠赐在收到该告知书的当天就交纳了罚款25000元，后原告与赵忠赐将房屋修建完工。2007年1月24日，原邵阳市国土资源局对原告房屋用地进行登记并颁发了邵大祥国用（2007）第G0248号《国有土地使用权证》，登记的土地类别为住宅用地，使用权面积为143.04平方米。原告赵健康一直未办理建设工程规划许可证。
2013年12月6日，被告对原告赵健康及赵忠赐未取得建设工程规划许可证违法建设予以立案。2013年12月24日，被告向原告赵健康送达了行政处罚告知书，并于2014年1月6日由被告主持召开了听证会。2014年3月31日被告作出邵行处撤字（2014）第（001）号《关于撤销大祥区城市管理行政执法局邵行处字大规（2006）第（82301）号行政处罚决定书的决定》，以委托执法的大祥区城市管理行政执法局所作的邵行处字大规（2006）第（82103）号�政处罚决定书存在违反行政处罚程序的错误，应当予以纠正为由，依照《中华人民共和国行政处罚法》第十八条、第五十四条之规定，撤销大祥区城市管理行政执法局所作的邵行处字大规（2006）第（82103）号行政处罚决定。
被告邵阳市城市管理行政执法局于2014年4月3日作出编号为No0002423号《邵行处拆字大规（2013）第20042号违法建设工程限期拆除决定书》，以原告未经批准擅自建房为由，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四、六十六条和《湖南省实施﹤中华人民共和国城乡规划法﹥办法》第五十一、五十三条之规定，决定：限原告赵健康自收到决定书之日起7日内自行拆除该违法建设工程，建筑面积471平方米。该决定书送达原告后，被告发现该已经送达的处罚决定书没有加盖邵阳市城市管理行政执法局的公章，遂于2014年4月11日又作出编号为No0000353号《邵行�拆字大规（2013）第20042号违法建设工程限期拆除决定书》重新送达给原告，内容与No0002423号《邵行处拆字大规（2013）第20042号违法建设工程限期拆除决定书》无异。
原告对被告作出的行政处罚决定不服，要求撤销被告于2014年3月31日作出的《关于撤销大祥区城市管理行政执法局邵行处字大规（2006）第（82301）号行政处罚决定书的决定》（邵行处撤字（2014）第（001）号）及被告于2014年4月11日作出的《邵阳市城市管理行政执法违法建设工程限期拆除决定书》（邵行处拆字大规（2013）第（20042）号）。编号：No0000353。
本院认为，本案原、被告争议焦点为《中华人民共和国城乡规划法》对于实施前已建的建筑在进行违法建设行政处罚时能否适用。根据《中华人民共和国立法法》第八十四条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，�为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外”。这就确定了“法不溯及既往”的原则，而城乡规划法对溯及力并无特别规定。而在1990年城市规划法实施，城市规划条例废止时，对于类似问题，全国人大常委会办公厅以常办（1990）秘字第093号函复：“关于城市规划法的法律溯及力问题，同意你部的意见。请按此办理。”为此，建设部于1991年2月20日下发了《关于﹤城市规划法﹥的法律溯及力问题的通知》，明确了应当适用旧的城市规划条例。同理，城乡规划法施行后在该法实施前发生的违法行为，在该法实施后发现并需作出处理的情形，应当适用城市规划法进行处理。被告提出原告的违法建设处于继续状态，应适用城乡规划法的主张不能成立。因为根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”违法行为的继续性是计算追责时效的依据，并不是对法律溯及力的特别规定。原告的房屋建成于2006年，而被告作出的《邵行处拆字大规（2013）第（20042）号违法建设工程限期拆除决定书》，适用的是2008年1月1日才实施的《中华人民共和国城乡规划法》，属于适用法律错误，应予撤销。被告可在查清事实基础上重新作出处罚决定。
邵行处字大规（2006）第（82301）号行政处罚决定是以被告的名义作出，且加盖了被告的公章，该行政处罚决定应为被告所作出的。即使是被告委托邵阳市大祥城市管理行政执法局作出的处罚决定，依照法律规定其责任主体仍然为被告。而被告的撤销决定，撤销的却是邵阳市大祥城市管理行政执�局作出的处罚决定，在认定主体上错误，违反程序，其撤销决定应予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（二）项之规定，判决如下：
一、撤销被告邵阳市城市管理行政执法局于2014年3月31日作出的邵行处撤字（2014）第（001）号《关于撤销大祥区城市管理行政执法局邵行处字大规（2006）第（82301）号行政处罚决定书的决定》。
二、撤销被告邵阳市城市管理行政执法局于2014年4月11日作出的邵行处拆字大规（2013）第（20042）号《违法建设工程限期拆除决定书》，被告可重新作出具体行政行为。
本案收取案件受理费人民币50元，由被告邵阳市城市管理行政执法局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省邵阳市中级人民法院。
审 判 长 徐 韬
代理审判员 蒋建勇
人民陪审员 李明琨
二〇一四年七月二日
书 记 员 宁 明
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
⒈主要证据不足的；
⒉适用法律、法规错误的；
⒊违反法定程序的；
⒋超越职权的；
⒌滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。