安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）皖行终265号
上诉人（一审被告）岳西县人民政府，住所地安徽省岳西县天堂镇天堂路112号。
法定代表人江春生，该县县长。
委托代理人谢龙飞，该县人民政府法制办公室应诉科科长。
被上诉人（一审原告）储金根，男，1974年4月8日出生，汉族，住安徽省岳西县。
储金根诉岳西县人民政府行政复议一案，安徽省安庆市中级人民法院于2017年12月20日作出（2017）皖08行初90号行政判决。岳西县人民政府不服该判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
一审法院审理查明，2017年9月21日，岳西县城市管理行政执法局（以下简称岳西县城管局）向储金根下达岳城执停字〔2017〕第3615号《责令停止建设通知书》，内容为：“经查，你于2017年9月21日在岳西县天堂镇叶畈村张榜组未按照《建设工程规划许可证》进行建设的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条的规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，现责令你接本通知书之时起立即停止建设，并改正违法行为”。储金根不服上述责令停止违法行为通知，于2017年9月28日向岳西县人民政府提出行政复议申请。2017年9月29日，岳西县人民政府作出岳府复决字〔2017〕19号行政复议不予受理决定，以“《责令停止建设通知书》是岳西县城管局在作出行政处罚前的程序性告知行为，不是行政处罚决定，且该通知并未对储金根的权利义务产生实际影响，仅仅是一个停止建设的告知通知”为由，决定对储金根的行政复议申请不予受理。储金根不服，因而成讼。
另查明，岳西县城管局下达《责令停止建设通知书》后，至储金根起诉时未对其作出后续处理。
一审法院认为，本案的争议焦点是：岳西县城管局作出的责令停止建设通知是否属于行政复议范围。责令停止违法行为本质上属于行政命令中的禁令，即行政机关依法要求行政相对人不为一定行为的意思表示。责令停止违法行为一经作出便为行政相对人设定了义务，不论该行政命令是否合法，若行政相对人不执行行政机关的命令，就会受到行政处罚或者行政强制执行的后果。因此，责令停止违法行为是行政执法过程中的一种独立的行政行为。如果行政相对人实施的合法行为被行政主体错误实施了责令停止的命令，就会导致相对人的合法权益受到侵害。因此，为保障行政命令功能的正确行使，应赋予行政相对人法律救济的途径。本案中，岳西县城管局作出的责令停止违法行为通知，是针对原告这一特定相对人作出，是一种行政行为，为原告设定了停止建设并限期改正的义务。由此可见，涉诉的责令停止违法行为通知已对原告的权利义务产生了实际影响。因此，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第（十一）项的规定，该通知属于行政复议范围，复议机关应对其合法性进行审查。
综上，被告作出的岳府复决字〔2017〕19号行政复议不予受理决定适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决：一、撤销岳西县人民政府作出的岳府复决字〔2017〕19号行政复议不予受理决定；二、责令岳西县人民政府于本判决生效后的法定期限内对储金根提出的行政复议申请重新作出复议决定。
岳西县人民政府上诉称，岳西县城管局作出的《责令停止建设通知书》不具有可诉性。该通知书只是程序性告知行为，并未对储金根的权利义务产生实际影响，也不是最终的行政处罚决定或者行政强制决定，故其不具有可诉性。一审法院认为“如果行政相对人实施的合法行为被行政主体错误实施了责令停止的命令，就会导致相对人的合法权益受到侵害。”而本案中，储金根在申请行政复议时，其已经超规划建设140平方米，已经不存在合法建设的情况。岳西县城管局作出的《责令停止建设通知书》，是一种阻止储金根继续违法的程序性行政行为，如果储金根继续违法，那么岳西县城管局将会采取强制措施乃至对其行政处罚。即如果储金根继续违法建设，《责令停止建设通知书》法律效力可以被后阶段行政行为所吸收。相反如果储金根正在进行的建设确实是合法建设，那么其可以对该《责令停止建设通知书》置之不理而继续建设，且后期岳西县城管局也不能对其采取相应的强制措施或行政处罚。所以说，该通知书仅是告知性执法文书，没有对储金根的权益产生影响，故储金根所申请的内容不属于行政复议受理的范围。在储金根申请行政复议当天，复议机关工作人员审查了储金根的复议申请和前期储金根涉法涉诉的有关材料，并于当天到储金根所建设的房屋处进行现场查看，储金根三层建筑已经封顶，超规划建设140平方米，所以复议机关才作出不予受理决定。此外需要说明的是，一般县城管局在作出行政处罚的相关程序中，先后会有四五份执法文书，如《责令停止违法行为通知书》、《责令限期改正通知书》、《强制拆除决定书》和《行政处罚决定书》等，如果每制发一份执法文书，当事人都可以提起行政复议或行政诉讼，那么会造成行政资源的极大浪费，降低了行政效率，如果该种复议诉讼请求能得到支持的话，则违背了立法的初衷。综上，请求撤销一审判决；驳回一审中原告的诉讼请求。
储金根答辩称，岳西县城管局下达的《责令停止建设通知书》系具体行政行为，属于行政复议范围。该通知书是行政执法过程中的一种独立的行政行为，不是程序性告知行为。责令停止违法行为指行政主体为预防或制止正在发生或可能发生的违法行为、危险状态及不利后果，要求违法行为人履行法定义务，停止违法行为，消除不良后果或恢复原状等具有强制性命令性的行政行为。这种行政行为本质上属于行政命令中的禁令，即行政机关依法要求行政相对人不为一定行为的意思表示。该行为的作出仅使行政相对人的行为受到限制，并未赋予相对人权利。责令停止违法行为一经作出便为行政相对人设定了义务，无论该行政命令是否合法，若行政相对人不执行行政主体的命令，就会受到行政处罚或行政强制执行的后果。而程序性告知行为如听证通知书、案件受理通知书等，都不会使相对人的行为受到限制。本案中，岳西县城管局下达的《责令停止建设通知书》，责令被上诉人停止建房，为被上诉人设定了停止建设并限期改正的义务，对被上诉人的建房产生了实质影响，导致被上诉人停工，施工队离开，房屋迟迟不能完工，该通知书属于行政复议范围。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
一审原告储金根向一审法院提交的证据有：
1、储金根身份证，证明原告身份。
2、岳西县城管局责令停止建设通知书，证明岳西县城管局责令原告停止建设的具体行政行为。
3、岳西县人民政府行政复议不予受理决定书，证明被告不予受理的行政行为。
4、夏武友书面证明及身份证复印件一份，证明岳西县城管局强拆行为。
5、储柏林书面证明，证明岳西县城管局拆走电线及工具。
6、报警电话记录，证明2017年9月21日之事已报警。
7、现场拆除照片两份，证明岳西县城管局强拆事实。
8、规划许可证复印件，证明原告建房有合法依据。
一审被告岳西县人民政府向一审法院提交的证据有：
一、行政复议事实和程序
（一）行政复议申请书及申请人相关材料，证明目的：原告申请行政复议的时间及事由。
（二）被告审查原告的房屋建设工程规划许可内容及其违法违规建设的有关材料：1、原告的房屋建设工程规划许可证，证明目的：原告房屋的建设工程规划许可内容及平面位置。2、岳西县住房和城乡建设局关于储金根建设厨房的函复及平面位置图，证明目的：原告的附属用房（厨房）建设工程规划许可内容。3、岳西县住房和城乡建设局关于储金根等六户涉嫌违法建设定性的函复，证明目的：原告所建房屋未按照建设工程规划许可内容进行建设。4、岳西县人民法院行政判决书、安庆市中级人民法院行政判决书，证明目的：原告违规超建阳台并经法院判决。5、储金根违法建设现场平面图（复印自岳府复决字〔2017〕7号行政复议案件的案卷，该图由岳西县城管执法局绘制提供），证明目的：原告房屋第三层违规超建内容。6、行政复议决定书（岳府复决字〔2017〕7号），证明目的：原告因违规建设房屋被岳西县城管执法局采取强制措施而申请行政复议，被告审查后依法作出行政复议决定，并证明原告第三层违规超建的事实。7、岳西县人民法院行政裁定书，证明目的：经岳西县人民法院调解，原告在做完三层房屋后，其自愿撤诉，岳西县法院裁定准许原告撤诉。
（三）原告房屋图片两张，证明目的：原告于2017年9月28日申请行政复议时，其房屋已建成三层，届时原告已违规超建140平方米，并在四层顶部树立了钢筋，正在准备建第四层。
（四）行政复议不予受理决定书，证明目的：被告在审查原告前期有关材料后，该申请内容不属于行政复议范围，被告决定不予受理原告的行政复议申请。
（五）送达回证、送达照片复印件、视频两份，证明目的：被告在作出行政复议不予受理决定后，由于原告拒绝签字，被告采取了留置送达方式。
二、法律依据
《中华人民共和国行政复议法》。
上述证据均已随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设。行政机关责令行政相对人停止建设，其前提是认定相对人的行为构成了违法行为。该认定对相对人的行为从法律上给予了负面评价，其本身便对相对人的权利义务产生了实质性的不利影响。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。因此，如果相对人不履行责令停止建设所设定的义务，其可能会面临施工现场被查封、房屋被强制拆除等更为不利的法律后果。本案中，岳西县城管局作出的责令停止建设通知，认定储金根进行建设的行为已经违法，责令其立即停止建设，并改正违法行为。该通知对储金根的行为进行了违法性认定，并对储金根科以停止建设和改正的义务，其对储金根的权利已经产生了实质性影响，属于行政复议的受案范围。至于储金根的行为是否违法、岳西县城管局责令其停止建设是否符合法律规定，应在受理案件后在行政复议中进行实体审查。岳西县人民政府认定储金根提出的行政复议申请不符合受理条件，作出不予受理决定，适用法律错误。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人岳西县人民政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人岳西县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张志强
审 判 员 王新林
审 判 员 朱达远
二〇一八年五月二十八日
法官助理 张高英
书 记 员 潘玉丹
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……