湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘行终744号
上诉人（原审原告）：谢毛芽，男，汉族，1941年12月20日出生。
委托代理人：彭世福，湖南金雁律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：衡东县人民政府，住所地衡东县洣水镇衡东大道178号。
法定代表人：徐志毅，该县县长。
委托代理人：刘寅，衡东县人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（原审被告）：衡东县国土资源局，住所地衡东县洣水镇文冲西路18号。
法定代表人：陈和平，该局局长。
委托代理人：邓秋林，该局总经济师。
委托代理人：戴美林，衡东县国土资源局工作人员。
被上诉人（原审被告）：衡东县高湖镇人民政府，住所地衡东县高湖镇高湖街。
法定代表人：向文聘，该镇镇长。
委托代理人：谭均枥，高湖镇人民政府工作人员。
原审第三人：中国农业银行股份有限公司衡东县支行，住所地衡东县洣水镇兴衡西路17号。
法定代表人：秦舰军，该支行行长。
委托代理人：贺中伟，农业银行衡东县支行经理。
原审第三人：衡东县高湖镇五桥村第六村民小组。
原审第三人：单宗云，男，汉族，1972年1月3日出生。
谢毛芽诉衡东县人民政府、衡东县国土资源局、衡东县高湖镇人民政府土地房屋征收及行政赔偿一案，衡阳市中级人民法院2017年5月5日作出（2016）湘04行初字第108号行政判决。谢毛芽不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，2017年11月17日进行了调查询问，上诉人谢毛芽及其委托代理人彭世福，被上诉人衡东县人民政府的委托代理人刘寅，被上诉人衡东县国土资源局委托代理人邓秋荣、戴美林，被上诉人衡东县高湖镇人民政府委托代理人谭均枥以及原审第三人中国农业银行股份有限公司衡东县支行的委托代理人贺中伟参加（原审第三人衡东县高湖镇五桥村第六村民小组、原审第三人单宗云未参加）。本案现已审理终结。
衡阳市中级人民法院经审理查明，1988年，单胡生、黄端泉等人为兴办淀粉厂，与衡东县高湖镇五桥村第六村民小组（下称五桥六组）签订了《高湖淀粉厂占用五桥村六组土地赔偿损失费的协议书》，明确土地四至范围，并约定淀粉厂土地所有权归单胡生等人所有。1992年6月10日，单胡生等人将淀粉厂承包给谢毛芽，双方签订了《高湖淀粉厂承包合同》，其中约定淀粉厂全部厂址、机械设备以及附属物归谢毛芽所有。1994年，谢毛芽将淀粉厂抵押给农业银行衡东县支行。1996年，淀粉厂停产。同年5月，农业银行衡东县支行将淀粉厂租赁给单宗云管理、使用。期间，单宗云在淀粉厂内擅自建造了一栋占地面积165平方米住房。2007年4月10日，单宗云与五桥六组签订了《土地征用补偿协议》，征用淀粉厂土地407平方米。2010年1月7日，单宗云对搭建杂屋、淀粉厂设施等进行登记。同日，镇政府与单宗云签订《高湖城镇建设房屋拆迁协议书》，约定拆迁单宗云杂屋1栋4间，占地面积66平方米，共计补偿38137元。2010年7月15日，湖南省人民政府根据县国土局的申请，以（2010）政国土字第819号农用地转用、土地征收审批单，征用衡东县城关镇金花村、金堰村、高湖镇五桥村、高湖村、石滩乡石金村14.9638公顷土地，单宗云住房以南378平方米土地包括在被征用土地内。2010年9月13日，镇政府与单宗云签订《土地房屋（原淀粉厂）征用协议》，约定“征用房屋及附属物：砖木屋1栋、水塔1座、围墙、水池等若干（见2010年1月7日原房屋拆迁协议），征用土地604.4平方米，即原淀粉厂的土地及附着物已经纳入征用范围（正屋南侧不纳入），征地拆迁补偿款70000元。”当日，单宗云向镇政府出具领条，领取补偿款72000元。2010年12月，县国土局在淀粉厂处张贴《腾地告知书》、《征地补偿安置方案》。尔后，县政府组织镇政府对前述房屋及附着物实施拆除。2013年1月31日，农业银行衡东县支行与单宗云解除租赁关系，并经衡东县公证处（2013）湘证东字第54号公证书公证。2013年7月18日，五桥六组请求查处该宗地被他人侵占，县国土局进行现场勘察并组织各方进行协调未果。2015年9月29日，县政府作出东政土处字〔2015〕第01号土地权属纠纷行政决定书，裁决：争议地771平方米，单宗云住房占用的165平方米土地为国有、住房以南378平方米土地为国有、住房以北228平方米土地为五桥六组所有。五桥六组对该处理决定不服，向市政府申请行政复议。2016年1月19日，市政府向县政府下达衡复意字〔2016〕1号行政复议意见书，建议：1、县政府征收五桥六组涉案土地，应按土地征收程序依法予以补偿；2、淀粉厂在涉案土地上被拆除的原建筑物和构筑物及其他生产资料，应依法予以补偿；3、单宗云已建的房屋，应依法处理。要求自收到本行政复议意见书之日起60日内，自行纠正该行政处理决定或将做好善后工作的情况通报市政府。2016年2月23日，市政府对五桥六组发出衡复中字〔2015〕97号中止行政复议通知书，告知自2016年2月23日起中止审理，3月23日之前，若县政府未纠正该行政处理决定，则恢复审理，并依法作出行政复议决定。因县政府未在该规定期限内作出纠正行政处理决定，市政府于2016年4月5日作出衡复恢字〔2015〕95号恢复行政复议审理通知书。2016年4月27日，市政府作出衡府复决字〔2015〕97号行政复议决定书，决定：撤销县政府于2015年9月29日作出的东政土处字〔2015〕第01号土地权属纠纷行政处理决定。
2016年9月19日，淀粉厂向衡阳中院提起行政诉讼，2016年12月5日，衡阳中院作出〔2016〕湘04行初79号行政裁定，查明：淀粉厂未能提供其具有诉讼主体资格的相关证明，庭审中，淀粉厂陈述该厂多年未生产，且在多年前已经被注销企业资格。同时，淀粉厂未能提供承受其权利义务的主体身份证明。据此，淀粉厂在法律上已经不存在，亦无诉讼主体资格，裁定驳回其起诉。故谢毛芽提起本案行政诉讼。
衡阳市中级人民法院认为，本案的主要争议焦点是：1、谢毛芽是否具有本案诉讼主体资格；2、农业银行衡东县支行、五桥六组与本案行政行为是否有关联，是否与县政府、县国土局、镇政府共同承担赔偿责任；3、是谁实施征收拆迁淀粉厂，该行为是否违法，是否承担赔偿责任。对此，评析如下：
一、关于谢毛芽是否具有本案诉讼主体资格的问题
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。本案中，1992年6月10日，谢毛芽与单胡生等人签订《高湖淀粉厂承包经营合同》，约定淀粉厂全部厂址、机械设备以及附属物归谢毛芽所有。2010年12月，淀粉厂被实施拆除后，谢毛芽作为实际承包人，以淀粉厂名义向法院提起行政诉讼。经该院作出〔2016〕湘04行初79号行政裁定，认定淀粉厂在法律上已经不存在，亦无诉讼主体资格，驳回其起诉。该裁定已发生法律效力，故谢毛芽作为淀粉厂被实施拆除的行政相对人，根据前述法律规定，有权提起诉讼。因此，县政府、县国土局、镇政府、农业银行衡东县支行、五桥六组提出谢毛芽诉讼主体不适格的理由于法不符，不予采纳。
二、关于农业银行衡东县支行、五桥六组与本案行政行为是否有关联，应否与县政府、县国土局、镇政府共同承担赔偿责任的问题
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款规定“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系，但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼”。根据查证的事实，谢毛芽将淀粉厂抵押给农业银行衡东县支行；农业银行衡东县支行将淀粉厂租赁给单宗云管理、使用；单宗云与五桥六组签订土地征用补偿协议，征用淀粉厂土地；单宗云与镇政府分别签订房屋拆迁、淀粉厂土地征用协议，镇政府向单宗云支付补偿款等行为，与案件的处理结果有利害关系。故谢毛芽在诉讼中将农业银行衡东县支行、单宗云列为第三人，本院经审查通知五桥六组为第三人参加诉讼，符合前述法律规定。因此，农业银行衡东县支行、五桥六组提出其与本案行政行为不具有关联的理由于法不符，不予支持。但淀粉厂被实施征收拆迁并非农业银行衡东县支行、五桥六组组织或参与，故农业银行衡东县支行、五桥六组提出其不承担赔偿责任的理由成立，予以采纳。因此，谢毛芽主张农业银行衡东县支行、五桥六组与县政府、县国土局、镇政府共同承担赔偿责任于法无据，不予支持。
三、关于是谁实施征收拆迁淀粉厂，该行为是否违法，应否承担赔偿责任的问题
现有证据表明，淀粉厂被征用，系由镇政府与单宗云签订协议；县国土局申报征地、作出腾地告知书、征地补偿安置方案，并实施张贴。庭审中，镇政府陈述由县政府组织实施拆除，对此，县政府不持异议。因此，实施征收拆迁淀粉厂的主体应当为县政府、县国土局、镇政府。在对淀粉厂实施征收拆迁过程中，县国土局向湖南省人民政府申请用地，省人民政府以〔2010〕政国土字第819号《农用地转用、土地征用征收审批单》，批复包括淀粉厂在内的土地予以征用，且县政府作出了〔2010〕东政国土字第02号《国有土地转批单》；县国土局作出了《腾地告知书》、《征地补偿安置方案》并予以张贴；镇政府根据单宗云的申请登记，与其签订征用协议，并支付了补偿款。该行为符合《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款、第五十三条、第五十六条之规定，因此，谢毛芽主张县政府、县国土局、镇政府对淀粉厂实施征收拆迁行为违法的理由于法不符，本院不予支持。谢毛芽虽为淀粉厂的实际承包人，但谢毛芽将该厂抵押给农业银行衡东县支行后予以停产，农业银行衡东县支行亦将淀粉厂租赁给单宗云管理、使用；镇政府在与单宗云签订的《土地征用补偿协议》中，约定对淀粉厂的土地及附着物一并进行补偿，并对单宗云支付了补偿款。该款是否归单宗云所有，不是本案行政诉讼审理范围，谢毛芽可另行主张权利。因此，谢毛芽请求判令县政府、县国土局、镇政府恢复淀粉厂原状或赔偿经济损失6397080元的理由不能成立。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回谢毛芽的诉讼请求。案件受理费50元，由谢毛芽负担。
谢毛芽不服上述判决，向本院提起上诉称：淀粉厂是其所有的合法财产，第三人单宗云只是淀粉厂承租人，不是物权所有人，无权处分淀粉厂。镇政府明知单宗云无主体资格，没有严格审查，就与单宗云签订征用协议，此行政行为违法无效，依法应给予上诉人赔偿或补偿（恢复淀粉厂原状或给予6397080元直接损失）。实施征收拆迁淀粉厂的主体是县政府、县国土局、高湖镇政府，因此，上述三机关和单宗云应共同承担赔偿或补偿责任。一审判决认定事实不清，证据不足，请求依法改判。
被上诉人衡东县人民政府、衡东县国土资源局、衡东县高湖镇人民政府答辩称：在对淀粉厂范围内的土地和地上建筑物、构筑物实施征地拆迁过程中，县政府、县国土局先后发布了征收土地公告和征地补偿安置方案公告，要求被征收土地所有权人、使用权人在公告规定期限内持权属证书到县国土局办理征地补偿登记，但谢毛芽没有。而当时本案第三人单宗云提供了证据证明其为该宗土地的实际管理者，虽然其提供的主张权利的凭证存在瑕疵，但在经公告后仍无任何单位和个人主张权利，高湖镇政府遂与单宗云签订了协议并支付给单宗云征地拆迁补偿款。故被上诉人的行政行为符合法律规定，不存在过错，就算补偿对象存在偏差也不影响征收拆迁程序的合法性，其已经依法给予了补偿。而且，上诉人在淀粉厂并没有合法权益，其无权提起行政诉讼。一审判决驳回上诉人诉讼请求有事实和法律依据。请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人农业银行衡东县支行口头陈述称：1991年6月至1994年8月间，淀粉厂共向该行贷款46.7万元，至2017年7月26日尚欠贷款本息71.4万元，并用原淀粉厂的资产作抵，抵押包含土地、厂房、机械设备，该资产银行未作任何处置，单宗云只是淀粉厂承租人。镇政府明知没有严格审查，与单宗云签订征用协议，并将补偿款给单宗云，损害了抵押权人的合法权益。
当事人一审提交的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定案件事实的依据。
二审中，双方当事人均没有提交新的事实、证据和理由。
根据当事人一审提交并经质证的证据，本院二审另查明：
因高湖镇农贸市场建设需要，2010年1月7日，单宗云对搭建杂屋、淀粉厂设施等进行了登记，但登记时未提交权属证书。同日高湖镇政府与之签订了《建设房屋拆迁协议书》，拆迁占地面积66㎡的杂屋一栋四间，镇政府付给单宗云房屋拆迁、附着物和零星果木树补偿费共38137元，另有拆迁补助、奖励若干。《建设房屋拆迁协议书》中称，高湖镇政府“经上级政府授权，具体负责实施拆迁事务”。
衡东县高湖镇农贸市场项目建设用地，由湖南省人民政府2010年7月15日作出（2010）政国土字第819号《农用地转用、土地征收审批单》和衡东县政府（2010）东政国土字第02号土地转批单征收。衡东县政府2010年8月12日发布《关于征收土地公告》。2010年9月13日，单宗云又与高湖镇政府签订《土地房屋（原淀粉厂）征用协议》，征用砖木屋1栋、水塔一座，围墙水池若干，征用土地604.4㎡，淀粉厂的土地及附着物已纳入征用范围。单宗云领取了征地拆迁补偿款72000元。
衡东县国土资源局2010年12月1日发布了《征地补偿安置方案公告》。同年12月10日，该局发布了“腾地告知书”，要求所涉各组在接到通知之日起10日内腾出征地范围内土地。
2011年6月28日，高湖镇政府、五桥村委会、五桥村六组共同向农业银行衡东县支行函询“淀粉厂资产处置问题”。2011年7月26日，农业银行衡东县支行“复函”，其中称：1991年6月至1994年8月间，淀粉厂共向该行贷款46.7万元，至2017年7月26日尚欠贷款本息71.4万元，并用原淀粉厂的资产作抵，抵押包含土地、厂房、机械设备，该资产银行未作任何处置。为了便于维护和管理债权，2005年5月份租赁给了单宗云管理使用。
本院认为：衡阳市中级人民法院〔2016〕湘04行初79号行政裁定认定，淀粉厂在法律上已经不存在，亦无诉讼主体资格，该裁定已发生法律效力。故谢毛芽作为淀粉厂被实施拆除的行政相对人，根据法律规定，有权提起诉讼。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。从上述法规规定看，衡东县国土资源局是法定的办理征地补偿登记以及与被征收人签订房屋安置补偿协议的机关。高湖镇政府在《建设房屋拆迁协议书》声称“经上级政府授权，具体负责实施拆迁事务”，实为受委托之行为。
高湖镇政府受衡东县国土资源局委托，先后与单宗云签订了《建设房屋拆迁协议书》《土地房屋（原淀粉厂）征用协议》，依据的是单宗云填写的登记表。三被上诉人承认单宗云提供的主张权利的凭证存在瑕疵，但认为其已经依法补偿到位了，上诉人可以向单宗云主张权利。对此，本院认为，征收补偿对象的确定必须依法进行，依据登记表而不是权属证书进行登记，是违法行为不是瑕疵问题，现有情况表明认定“单宗云”为所涉资产的补偿对象，证据不足；而利害关系人不仅对补偿对象，且对补偿范围、补偿项目、补偿数额等补偿内容的合法性也提出了异议，故对该行为依法应予撤销，对原淀粉厂的征收补偿问题应依法重新处理。本案所涉的是征收土地公告发布之后的补偿事务，可由衡东县国土资源局、衡东县高湖镇人民政府具体负责实施。
综上，谢毛芽的上诉理由部分成立，本院予以支持。一审认为“高湖镇政府的行为符合《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款、第五十三条、第五十六条之规定”、“该款是否归单宗云所有，不是本案行政诉讼审理范围，谢毛芽可另行主张权利”不当，依法应予纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第八十九条第一款第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销衡阳市中级人民法院（2016）湘04行初字第108号行政判决；
二、撤销衡东县高湖镇人民政府与单宗云签订的《建设房屋拆迁协议书》《土地房屋（原淀粉厂）征用协议》；
三、责令衡东县国土资源局、衡东县高湖镇人民政府依法重新处理原淀粉厂的征收补偿问题。
一、二审案件受理费各50元，共100元，由衡东县国土资源局、衡东县高湖镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 张坤世
审判员 黄一凡
审判员 李清平
二〇一八年一月九日
书记员 袁 璇