黑龙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）黑行终11号
上诉人（原审原告）杨晓青，男，1973年10月24日出生，汉族，住黑龙江省桦南县。
委托代理人张宏志，黑龙江李晓彤律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）桦南县人民政府，住所地黑龙江省桦南县新兴路1号。
法定代表人梁庆民,该县县长。
行政机关负责人刘通，该县副县长。
委托代理人谭雨龙，桦南县房屋征收管理办公室科员。
委托代理人戴俊峰，黑龙江普瑞特律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）佳木斯市人民政府，住所地佳木斯市长安西路816号。
法定代表人邵国强，该市市长。
委托代理人刘锡刚，佳木斯市人民政府法制办公室复议应诉科主任科员。
上诉人杨晓青因诉被上诉人桦南县人民政府（下称桦南县政府）房屋征收补偿决定及被上诉人佳木斯市人民政府（下称佳木斯市政府）行政复议决定一案，不服佳木斯市中级人民法院（2016）黑08行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年1月25日公开开庭审理了本案。上诉人杨晓青及委托代理人张宏志，被上诉人桦南县政府的行政机关负责人副县长刘通，委托代理人谭雨龙、戴俊峰，被上诉人佳木斯市政府的委托代理人刘锡刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，桦南县政府因棚户区改造的需要，于2014年8月27日对《桦南县东环景苑棚户区改造项目房屋征收与补偿方案》进行了为期一个月的征求意见，桦南县政府于2014年10月22日作出了《桦南县人民政府征收决定》（桦政征决[2014]第1号）并进行了公告，杨晓青在征收范围内有临街（铁西街）私产住宅用于营业房屋―处，房屋产权证照标明使用性质为住宅,房屋产权证照标明的面积为80.5平方米，另有两个无照(24墙）房屋经现场工作人员测量面积共为32.2平方米，在征收期间桦南县房屋征收管理办公室工作人员又多次与杨晓青协商，但最终无法达成征收补偿协议。桦南县房屋征收管理办公室委托桦南县智联房地产评估有限公司对杨晓青的房屋进行评估，于2015年4月2日将桦智联房评字[2015]第021号《房地产评估报告》送达给杨晓青。2015年5月4日，桦南县政府依据该评估报告作出（桦政征补[2015]03号）《桦南县人民政府征收补偿决定书》并送达给杨晓青。杨晓青认为桦南县智联房地产评估有限公司于2015年4月2日作出的桦智联房评字[2015]第021号《房地评估报告》，违反了法律、行政法规强制性规定，并与2011年6月3日公布实施的《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条第二款“整体评估报告和分户评估报告应当由负责房屋征收评估项目的两名以上注册房地产估价师签字，并加盖房地产价格评估机构公章。不得以�章代替签字”的规定相悖。杨晓青对该征收补偿决定不服，于2015年6月24日向佳木斯市政府提出复议申请，请求撤销该征收补偿决定，佳木斯市政府于2015年9月17日作出复议决定，维持了桦南县政府作出的桦政征补[2015]03号《桦南县人民政府征收补偿决定书》。杨晓青不服，提起本案诉讼。
原审法院认为，桦南县政府因棚户区改造的需要，于2014年8月27日对《桦南县东环景苑棚户区改造项目房屋征收与补偿方案》进行了为期一个月的征求意见，于2014年10月22日作出了《桦南县人民政府征收决定》（桦政征决[2014]第1号），杨晓青在征收范围内有临街私产住宅用于营业房屋―处，房屋产权证照标明使用性质为住宅,房屋产权证照标明的面积为80.5平方米，另有两个无照房屋，桦南县政府与杨晓青未能达成征收补偿协议，于2015年5月4日作出的桦政征补[2015]03号《桦南县人民政府征收补偿决定书》，该补偿决定所依据的桦南县智联房地产评估有限公司于2015年4月2日作出的桦智联房评字[2015]第021号《房地产评估报告》违反《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条第二款“整体评估报告和分户评估报告应当由负责房屋征收评估项目的两名以上注册房地产估价师签字，并加盖房地产价格评估机构公章。不得以印章代替签字”的规定，桦南县政府未对该评估报告尽审慎审查义务，该评估报告违反了法律、行政法规强制性规定，故桦政征补[2015]03号《桦南县人民政府征收补偿决定书》事实不清，证据不足，应予撤销。佳木斯市政府在复议过程中未尽到审慎审查义务，其作出的佳政复决[2015]48号行政复议决定书，事实不清，证据不足，应予撤销。杨晓青的其他请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决撤销桦南县政府作出的桦政征补[2015]03号《桦南县人民政府征收补偿决定书》和佳木斯市政府作出的佳政复决[2015]48号行政复议决定书，责令桦南县政府在法定期限内依法重新作出行政行为，对杨晓青的其他诉讼请求不予支持。
杨晓青上诉称，原审法院认定事实错误，适用法律不当，程序违法，请求发回重审或改判。主要理由为：1.桦南县政府没有证据证明本案征收是公共利益的需要及该项目已经省政府批准，其无权作出征收决定。原审法院认为系棚户区改造的需要，属认定事实错误。2.原审法院在没有认定本案征收是否合法的前提下，只对案涉评估报告的合法性不予确认并作出判决错误。3.原审法院只对其第一项诉讼请求进行裁判，而未对另两项诉讼请求裁判，属遗漏诉讼请求，应发回重审。
桦南县政府答辩称，原审判决认定事实较�客观，适用法律法规正确，程序合法，杨晓青的上诉理由无事实和法律依据，请求驳回其上诉。主要理由为：1.桦南县政府一审中出示的15组证据，能够证实案涉征收行为是出于棚户区改造的需要。2.桦智联房评字[2015]第021号《房地产评估报告》中，虽然两名房地产估价师用印章代替了签字，但评估结果是客观真实的。3.桦南县政府作出被诉房屋征收补偿决定时，履行了立项、论证、公布房屋征收与补偿草案、风险评估、存入房屋征收补偿款、作出征收决定、发布房屋征收决定公告、发布选择评估机构公告、确定评估机构、与杨晓青协商等必要程序，无一疏漏，行为合法。4.原审判决支持了杨晓青的第一、四项诉讼请求，即撤销了被诉房屋征收补偿决定和行政复议决定，第四项判项明确了对杨晓青的其他诉讼请求不予支持，不存在漏项的问题。
佳木斯市政府答辩称，被诉行政复议决定程序合法，请求驳回杨晓青的上诉。主要理由为：杨晓青提出行政复议申请后，佳木斯市政府经过依法受理、延长审理期限、召开听证会、送达法律文书等程序，符合法律规定。
本院二审查明的事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。本院另查明，杨晓青一审时的诉讼请求主要有三项：一是要求依法确认桦政征补[2015]03号征收补偿决定和佳政复决[2015]48号行政复议决定无效并予以撤销；二是依法判令二被告重新选择评估机构，重新评估并作出拆迁补偿方案；三是要求一并对桦南县政府的征收决定公告，十六届十九次常务会议纪要，案涉房屋征收补偿方案及草案、征求意见的公告等规范性文件进行审查。
本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（下称《征补条例》）第二十六条第一款的规定，因征收当事�在征收补偿方案确定的签约期限内未能达成补偿协议，桦南县政府有权按照征收补偿方案作出房屋征收补偿决定。根据各方当事人诉辩意见，并结合原审审理情况，本案争议焦点是桦南县政府桦政征补[2015]03号征收补偿决定及佳木斯市政府佳政复决[2015]48号行政复议决定是否合法。主要涉及以下问题：一是关于案涉被征收房屋评估报告的合法性问题。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条规定，房地产估价师应在估价报告中签字。本案中，在桦南县政府提交的《房屋分户估价报告》中，两名估价师均以印章代替签字，不符合前述规定，桦南县政府未尽审慎审查义务，以此为依据作出被诉征收补偿决定不当，原审法院予以撤销正确。二是关于佳政复决[2015]48号行政复议决定是否合法的问题。佳木斯市政府作为复议机关，对被诉征收补偿决定依据的评估报告的合法性未予认真审查即作出被诉行政复议决定，属认定事实不清，原审判决予以撤销并无不当。
关于原审判决是否遗漏了杨晓青其他诉讼请求的问题。一是杨晓青的第二项诉讼请求即依法判令二被告重新选择评估机构，重新评估并作出拆迁补偿方案。因选择评估机构并进行评估，是房屋征收部门在房屋征收过程中确定被征收房屋价值的方式，是房屋征收补偿中的过程性行为，属于房屋征收补偿工作的一部分，并非独立的行政行为。故杨晓青该项诉讼请求不属于法院行政审判受案范围。二是杨晓青第三项诉讼请求即要求一并对桦南县政府的征收决定公告，十六届十九次常务会议纪要，案涉房屋征收补偿方案及草案、征求意见的公告等规范性文件进行审查。因桦南县政府的征收决定公告实质就是案涉房屋征收决定，这是与房屋补偿决定相独立的另一行政行为，并非规范性文件，故不符合提起一并审查的法律规定。桦南县政府十六届十九次常务会议纪要及案涉房屋征收补偿方案草案、征求意见的公告等，均非对当事人的权利义务产生影响的规范性文件，亦不符合一并审查的法律规定。至于案涉房屋征收补偿方案，虽是被诉征收补偿决定所依据的规范性文件，但根据《征补条例》第十条“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日”及第十一条第一款“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布”的规定，桦南县征收办对案涉征收补偿方案组织论证后，于2014年8月27日进行公告、公示，并征求公众意见。桦南县政府于2014年10月22日公告公示了修改后的征收补偿方案�由此可见，案涉征收补偿方案的论证、公告、征求意见、公布等程序均符合前述规定。原审判决对杨晓青的第二、三项诉讼请求不予支持，虽未阐述具体理由，但结果正确。杨晓青认为原审遗漏了其第二、三项诉讼请求的上诉理由不能成立，本院不予支持。
另外，关于案涉房屋征收决定的合法性问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。房屋征收决定是房屋补偿决定的前置行政行为，但却是与房屋补偿决定相独立的另一行政行为，本案被诉行为是房屋补偿决定而非房屋征收决定，故案涉房屋征收决定不属于本案审查范围。杨晓青认为案涉项目并非公共利益的需要、征收决定违法的理由，亦不能成立。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。杨晓青的上诉理�不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人杨晓青负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 柏 坤
审 判 员 皇甫延玉
审 判 员 赵 良 宇
二〇一八年三月十九日
法官助理 宋 英 杰
书 记 员 张 莉
附：相关法律司法解释条文
1.《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
2.《国有土地上房屋征收与补偿条例》
第十条房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。
市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。
第十一条市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及�公布。
因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。
第二十六条房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。
补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。
被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。