湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘行终222号
上诉人（一审原告）：邵阳市双清区渡头桥镇芹菜村第九村民小组。
负责人：李正楚，该组组长。
上诉人（一审原告）：邵阳市双清区渡头桥镇芹菜村第十村民小组。
负责人：姚作南，该组组长。
上诉人（一审原告）：邵阳市双清区渡头桥镇芹菜村第十一村民小组。
负责人：何红喜，该组组长。
三上诉人共同委托代理人：宋金正，湖南刚正律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：邵阳市人民政府，住所地邵阳市大祥区城北路。
法定代表人：刘事青，该市市长。
委托代理人：戴志，邵阳市法制办工作人员。
委托代理人：赵富澄，湖南振威律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：邵阳市国土资源局，住所地邵阳市大祥区邵州西路。
法定代表人：李桂楚，该局局长。
委托代理人：肖洪斌，该局工作人员。
委托代理人：禹勇，湖南振威律师事务所律师。
上诉人邵阳市双清区渡头桥镇芹菜村第九、十、十一村民小组（简称芹菜村九、十、十一组）因诉被上诉人邵阳市人民政府、邵阳市国土资源局（简称邵阳市国土局）不履行土地行政裁决法定职责一案，不服邵阳市中级人民法院（2016）湘05行初131号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
一审判决认定，上世纪70年代，双清区渡头桥镇芹菜塘购销店建成。2004年，邵阳市国土局向邵阳市双清区供销合作社颁发了邵双国用（2004）第D-0682号土地使用权证。芹菜村九、十、十一组认为颁证行为违法，于2014年9月2日向邵阳市双清区人民法院提起行政诉讼。邵阳市双清区人民法院经审理认为邵阳市国土局未在法定期限内提交证据且无正当理由，应认为邵阳市国土局未提供证据，于2014年11月28日作出了（2014）双法行初字第33号行政判决，撤销邵阳市国土局颁发给邵阳市双清区供销合作联社的邵双国用（2004）第D-0682号土地使用权证。该判决生效后，芹菜村九、十、十一组向邵阳市双清区人民政府递交了《确认土地所有权申请书》，要求将购买店占用的土地确权为其所有。芹菜村九、十、十一组认为邵阳市双清区人民政府未在法定期限内作出处理，遂以双清区人民政府不履行土地行政裁决法定职责为由向邵阳市中级人民提起行政诉讼。该案在审理过程中，双清区人民政府称争议土地属宝庆工业集中区范围，双清区人民政府对争议土地无土地行政管理职能。经法庭释明，芹菜村九、十、十一组依法申请追加邵阳市人民政府为被告参加诉讼。因邵阳市人民政府认可争议土地应由其确权并于2015年11月3日接收了芹菜村九、十、十一组的《确认土地所有权申请书》，芹菜村九、十、十一组遂申请撤回起诉。2015年11月23日，邵阳市国土局作出《土地权属争议受理告知函》并送达给芹菜村九、十、十一组。邵阳市国土局经实地勘察、询问当地有关人员、查阅相关档案资料后，于2016年3月24日向邵阳市人民政府提出《关于原双清区供销社渡头桥镇芹菜塘购销店占用土地权属情况的调查报告》。经报请邵阳市人民政府批准后，邵阳市国土局于2016年4月27日向芹菜村九、十、十一组作出了《关于对原双清区供销社渡头桥镇芹菜塘购销店占用土地权属问题的答复》。芹菜村九、十、十一组认为，邵阳市人民政府将其确权申请转交邵阳市国土局处理，而邵阳市国土局以信访答复的方式作出处理，故邵阳市人民政府未对芹菜村九、十、十一组的确权申请作出行政行为，构成不作为，请求法院确认邵阳市国土局作出的《关于对原双清区供销社渡头桥镇芹菜购销店占用土地权属问题的答复》违法，并责令邵阳市人民政府对其提出的确认土地所有权的申请作出处理。
一审判决认为，本案争议的焦点系原告芹菜村九、十、十一组诉被告邵阳市人民政府不作为的理由是否成立及被告邵阳市国土局作出的答复是否合法。从查明事实来看，邵阳市人民政府接受原告的确权申请后，交由邵阳市国土局办理。邵阳市国土局经实地勘察、询问当地有关人员、查阅相关档案资料后，向邵阳市人民政府提出《关于原双清区供销社渡头桥镇芹菜塘购销店占用土地权属情况的调查报告》，经邵阳市人民政府批准，向原告作出了答复。根据《土地权属争议调查处理办法》第六条关于“设区的市、自治州国土资源行政主管部门调查处理下列争议案件：（一）跨县级行政区域的；（二）同级人民政府、上级国土资源行政主管部门交办或者有关部门转送的”及第三十条规定关于“国土资源行政主管部门提出调查处理意见后，应当在5个工作日内报送同级人民政府，由人民政府下达处理决定”的规定，邵阳市国土局作出的答复可视为邵阳市人民政府对原告的确权申请的处理，应认定邵阳市人民政府履行了法定职责。综上，原告诉被告邵阳市人民政府不作为理由的不成立，对其请求责令邵阳市人民政府对土地确权申请作出处理的诉讼请求，不予支持，对原告请求确认被告邵阳市国土局作出的答复违法的诉讼请求，亦不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告芹菜村九、十、十一组的诉讼请求。案件诉讼费50元，由原告芹菜村九、十、十一组承担。
芹菜村九、十、十一组上诉称：1、《土地权属争议调查处理办法》规定，国土资源行政主管部门只有调查处理权，而没有作出决定的权力，能下达处理决定的只能是被上诉人邵阳市人民政府而非被上诉人邵阳市国土局。2、对于上诉人的土地确权申请，被上诉人邵阳市人民政府依法应该作出处理决定而不是由被上诉人邵阳市国土局作出答复意见，答复意见是一种信访答复，而处理决定是一种具体行政行为，两者的性质和法律后果完全不一样。3、原判认定邵阳市国土局的答复可以认定为邵阳市人民政府对上诉人的确权申请的处理，没有法律依据。
邵阳市人民政府答辩称：答辩人接受被答辩人土地确权申请后，将本案交由邵阳市国土局办理，该局经过调查核实后，出具调查报告，报答辩人批准后，该局向被答辩人作出了确权答复。邵阳市国土局向被答辩人作出的答复可视为答辩人对被答辩人确权申请的处理。因此，答辩人履行了法定职责，不存在行政不作为。
邵阳市国土局答辩称：被答辩人向邵阳市人民政府申请土地确权，市政府将本案交由答辩人处理，答辩人经过实地勘察、询问当地有关人员、查阅相关档案资料后，得出结论，并将拟处理结果向市政府做了报告，经市政府批准同意后，向被答辩人作出《答复》。答辩人有权作出处理，原审认定事实清楚，适用法律正确，请求予以维持。
邵阳市中级人民法院一审认定的事实正确，本院二审予以确认。
本院认为，《土地权属争议调查处理办法》第六条规定，设区的市、自治州国土资源行政主管部门调查处理下列争议案件：（一）跨县级行政区域的；（二）同级人民政府、上级国土资源行政主管部门交办或者有关部门转送的。本案邵阳市人民政府接受上诉人的申请后，将案件交由邵阳市国土局处理，邵阳市国土局受理并进行相应调查处理并无违法。《土地权属争议调查处理办法》第三十条第一款规定，国土资源行政主管部门提出调查处理意见后，应当在5个工作日内报送同级人民政府，由人民政府下达处理决定。邵阳市国土局受理后，经实地勘察、询问当地有关人员、查阅档案资料后，于2016年3月24日作出《关于原双清区供销社渡头桥镇芹菜塘购销店占用土地权属情况的调查报告》并报邵阳市人民政府批准，邵阳市国土局行为符合上述规定。后邵阳市国土局虽然以其名义向上诉人作出答复，但该答复是经邵阳市人民政府批准同意的，实质是邵阳市人民政府的意思表示，由该局答复并没有对上诉人造成实质不公平，为减轻当事人诉累，对原审作出的邵阳市国土局答复视为邵阳市人民政府对上诉人确权申请作出处理的认定予以维持。
综上，上诉人芹菜村九、十、十一组上诉理由不成立，不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人邵阳市双清区渡头桥镇芹菜村第九、十、十一村民小组负担。
本判决为终审判决。
审判长 周春梅
审判员 吴爱莲
审判员 周光清
二〇一七年九月十二日
书记员 黄 理
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；