湖南省怀化市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘12行初61号
原告李明，男，1956年6月27日出生，汉族，住湖南省怀化市鹤城区。
原告朱萍，女，1963年5月2日出生，汉族，住湖南省怀化市鹤城区。
原告杨学红，女，1970年6月28日出生，侗族，住湖南省怀化市鹤城区。
原告苏武凤，女，1954年10月1日出生，汉族，住湖南省怀化市鹤城区。
四原告共同委托代理人龙洪林，湖南宏峰律师事务所律师。
四原告共同委托代理人黄勇，湖南宏峰律师事务所律师。
被告怀化市鹤城区人民政府，地址怀化市鹤城区金海路。
法定代表人向秀亮，区长。
委托代理人蒲俊均，男，怀化市鹤城区人民政府法制办公室工作人员。
原告李明、朱萍、杨学红、苏武凤因与被告怀化市鹤城区人民政府行政征收纠纷一案，于2017年7月24日向本院提起诉。本院受理后，依法组成合议庭于2017年8月1日向被告送达了起诉状副本、应诉通告、举证通知及相关法律文书。于2017年10月29日公开开庭进行了审理，原告李明及原告李明、朱萍、杨学红、苏武凤共同委托代理人龙洪林、黄勇，被告怀化市鹤城区人民政府的委托代理人蒲俊均到庭参加了诉讼，本院现已审理终结。
2017年2月21日，怀化市鹤城区人民政府作出鹤政函[2017]7号关于怀化市××桥××区棚户区改造项目八号地块国有土地上房屋征收决定的公告，决定征收范围为怀化市××桥××区棚户区改造项目八号地块规划范围内（迎丰路与锦园路交江处西南角部用地面积323.16㎡）国有土地上的建筑物、构筑物、附属物及其它设施设备。同时对征收部门、协议签订期限及其他相关事项进行了规定。
原告李明、朱萍、杨学红、苏武凤诉称，原告李明在怀化市鹤城区××桥段拥有两处房屋（房屋所有权证号00044589、00044590），原告朱萍、杨学红、苏武凤在怀化市鹤城区××桥段各拥有一处房屋（房屋所有权证号38819、00081222、00016856）。2016年10月15日被告下属的怀化市××桥××区棚户区改造项目房屋征收工作指挥部要求原告在2016年10月15日24时前就上述房产的征收与其签订补偿协议。2017年2月21日被告发布了怀化市鹤城区人民政府作出鹤政函[2017]7号关于怀化市××桥××区棚户区改造项目八号地块国有土地上房屋征收决定的公告，征收范围包括原告的房产。同月30日，征收部门通知原告协商选择评估机构，但此时没有征收决定，明显违法。怀化市××桥××区棚户区改造项目的征收范围为太平桥范围四、五、六、七号地块，原告房屋所在的八号地块不在原征收范围内而是新征地块，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定，被告作出征收决定需符合国民经济和社会发展规划，符合土地利用总体规划，城乡规划和专项规划。被告的征收决定明显不符合《条例》第九条规定。本案中被告作出的征收决定是2017年2月21日，依据公告第五条规定，协议签订期限是征收决定发布之日起60日内，但被告于2016年10月15日要求原告签订补偿协议无疑是违反法定程序。人民政府的征收决定是在征收补偿方案通过后作出，但被告并未依法公布《征收补偿方案》，也未通知原告就补偿方案提出意见，违反法定程序，且侵害了原告的知情权、发表意见的权利和听证权。原告申请行政复议，复议机关怀化市人民政府至今未作出复议决定。请求判决撤销被告作出的鹤政函[2017]7号关于怀化市××桥××区棚户区改造项目八号地块国有土地上房屋征收决定，并承担本案的诉讼费用。
原告在诉讼中提交了如下证据材料：
证据1、身份证复印件，拟证明四原告的主体资格；
证据2、房屋所有权证复印件，拟证明四原告在怀化市鹤城区××路××桥段的房屋拥有合法的产权；
证据3、怀化市××桥××区棚户区改造项目四、五、六、七号地块用地房屋征收图，拟证明原告的房屋不在2015年12月16日确定的怀化市××桥××区棚户区改造项目的房屋征收范围，对其进行征收应依法重新启动程序；
证据4、怀化市天平桥片区棚户区改造项目（地块八）选址蓝线图，拟证明经怀化市城市建设投资有限公司请求，怀化市规划局在2016年11月2日将原告房屋纳入太平桥片区棚户区改造范围，对原告的房屋征收属于新征；
证据5、关于怀化市××桥××区棚户区改造项目八号地块抽签选择评估机构的公告、要求签订《补偿协议》的信息、腾房公告，拟证明被告在尚未依法作出征收决定的情况下即违法要求原告签订《补偿协议》、选择评估机构、腾空房屋；
证据6、怀化市鹤城区人民政府《关于怀化市××桥××区棚户区改造项目八号地块国有土地上房屋征收决定》的公告及征收补偿方案，拟证明被告在2017年2月21日作出征收原告房屋的公告并公布征收补偿方案，反证被告先前要求原告签订《补偿协议》及选取评估机构的行政行为违法；
证据7、《行政复议收文清单》、《行政复议延期审理通知书》，拟证明原告于2017年4月13日向怀化市行政复议处申请行政复议，但该处未依法作出复议决定。
被告怀化市鹤城区人民政府辩称，一、答辩人作出的房屋征收决定符合公共利益需要。怀化市××桥××区棚户区改造项目八号地块房屋老旧，布局拥挤，基础设施薄弱，安全隐患大，市政府将该区域列入棚户区改造符合公共利益需要；二、答辩人作出的房屋征收决定程序合法。答辩人作出房屋征收决定履行了全部法定程序，该项目取得有关部门的审批，符合规划要求；三、八号地块签约期限不违反法律规定。原告的部分房屋属原怀化市××桥××区棚户区改造项目四五六七号地块国有土地上房屋征收范围，2016年1月25日发布该地块的征收决定，征收部门与原告进行协商谈判，后因规划调整，将四原告全部房屋列入征收范围，单独划为八号地块，并发布征收公告，确定签约期限，故先前的协商并不违法。
被告怀化市鹤城区人民政府在法定的举证期限内提交了如下证据材料：
证据1、怀化市发展和改革委员会关于怀化市××桥××区棚户区改造一期工程可行性研究报告的批复（怀发改投资[2015]17号），拟证明太平桥片区棚户区改造已经发改部门批准，可以实施；
证据2、怀化市××桥××区棚户区改造一期工程建设工程规划许可证（建规[建]字第2015502），拟证明太平桥片区棚户区改造符合土地利用总体规划，已办理规划手续；
证据3、怀化市××桥××区棚户区改造一期工程建设用地批准书（怀化市[2015]怀政地出字第0014号），拟证明太平桥片区棚户区改造符合国土规划要求，已办理用地手续；
证据4、怀化市人民代表大会常务委员会关于批准《怀化市人民政府关于提请审议将太平桥片区棚户区改造项目与城中片区棚户区改造（一期）项目委托代建资金列入市财政预算的议案》决议怀常发[2015]2号，拟证明市财政将项目委托代建资金纳入财政预算，获得市怀化市人民代表大会批准；
证据5、怀化市保障性安居工程投资有限公司关于太平桥片区棚户区改造项目八号地块房屋征收申请（怀保障投[2016]35号），拟证明怀化市保障性安居工程投资有限公司为推进棚户区改造，申请进行国有土地上房屋征收；
证据6、怀化市××桥××区棚户区改造项目四五六七号地块用地房屋征收图，拟证明被征收人房屋有一部分在四五六七号地块征收范围内；
证据7、怀化市鹤城区人民政府《关于怀化市××桥××区棚户区改造项目四五六七号地块国有土地房屋上征收决定的公告》（鹤政函[2016]7号），拟证明怀化市鹤城区人民政府于2016年1月25日发布房屋征收决定，签约期限为60日；
证据8、关于房屋征收签约期限延期的通告（鹤政函[2016]49号），拟证明怀化市鹤城区人民政府发布四五六七号地块房屋征收延期公告，签约期限至2016年8月31日截止；
证据9、怀化市××桥××区棚户区改造项目（地块八）选址蓝线图，拟证明原告房屋在八号地块范围内，属于棚户区改造项目，涉及公共利益；
证据10、社会稳定风险评估报告，拟证明太平桥片区棚户区改造项目依法进行社会稳定风险评估，评估结果为中等风险，采取切实有效措施，风险可控；
证据11、资金到位证明，拟证明太平桥片区棚户区改造项目征拆资金已足额到位（未提交）；
证据12、国有土地上房屋征收与补偿任务交办书（怀房征任字[2016]8号），拟证明怀化市国有土地上房屋征收办公室根据规定将八号地块房屋征收认为交给怀化市鹤城区人民政府实施；
证据13、怀化市鹤城区住房和城乡建设局国有土地上房屋拟征收公告（鹤建字[2016]34号），拟证明怀化市鹤城区房屋征收部门发布拟征收公告，启动房屋征收程序；
证据14、国有土地上房屋拟征收公告公示照片，拟证明国有土地上房屋拟征收公告在征收区域进行公示；
证据15、关于暂停办理相关手续的函（鹤建函[2016]11号），拟证明怀化市鹤城区房屋征收部门向相关单位去函，要求暂停办理项目范围内涉及被征收房屋相关手续；
证据16、关于暂停办理相关手续的函公示照片，拟证明暂停办理函在征收区域进行公示；
证据17、关于发布《怀化市××桥××区棚户区改造项目八号地块国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）的公告》（鹤建字[2016]35号），拟证明太平桥片区棚户区改造项目八号地块房屋征收补偿方案进行了公示及征求意见；
证据18、房屋征收补偿方案（征求意见稿）公示照片，拟证明房屋征收补偿方案（征求意见稿）在项目范围内进行公示；
证据19、怀化市××桥××区棚户区改造项目八号地块国有土地上房屋征收选择评估机构的公告（鹤建征字[2016]33号），拟证明太平桥片区棚户区改造项目八号地块发布选择评估机构公告；
证据20、征收选择评估机构的公告公示照片，拟证明选择评估机构的公告在项目范围内进行公示；
证据21、关于怀化市××桥××区棚户区改造项目八号地块国有土地上房屋征收抽签选择评估机构的公告（鹤建征字[2016]12号），拟证明太平桥片区棚户区改造项目八号地块发布抽签选定评估机构公告；
证据22、房屋征收抽签选择评估机构过程照片，拟证明房屋征收抽签选择评估机构结果在项目范围内进行公示；
证据23、怀化市××桥××区棚户区改造项目八号地块国有土地上房屋征收抽签选择评估机构确认书，拟证明房屋征收部门依法按程序选定评估机构（未提交）；
证据24、资金到位证明，拟证明征收资金足额到位；
证据25、怀化市鹤城区人民政府关于怀化市××桥××区棚户区改造项目八号地块国有土地上房屋征收决定的公告（鹤政函[2017]7号），拟证明怀化市鹤城区人民政府根据棚户区改造公共利益需要，完成相关程序后，依法发布房屋征收决定；
证据26、房屋征收决定的公告的公示照片，拟证明房屋征收决定在项目范围内进行公示。
经庭审质证，被告怀化市鹤城区人民政府对四原告提交的证据材料质证意见如下：对证据1、2均无异议；对证据3真实性无异议，对关联性有异议，从图纸的表述和实际情况可以看出原告的整栋房屋是有一部分在六号地块的征收范围内；对证据4的真实性无异议，八号地块在整个棚户区改造范围以内，征收符合规划要求，规划部门也是同意的；对证据5的真实性无异议，这份证据可以证明两点：（1）选择评估机构在征收四、五、六、七号地块以后与原告协商合法，（2）在征收发布之前可以协商选择征收机构；对证据6的真实性无异议，补偿方案按照程序进行发布，程序合法；对证据7的真实性无异议，但怀化市人民政府已经做出行政复议决定，维持怀化市鹤城区人民政府的征收决定。
四原告对被告怀化市鹤城区人民政府提交的证据材料质证意见如下：证据1只能证明太平桥片区棚户区改造工程取得批准，但不能证明原告房屋所在的土地在改造范围内；对证据2的真实性、关联性有异议，与本案没有关联性。该许可证系道路建设工程许可，与原告房屋征收的八号地块无关，因此，不能证明被告对八号地块的征收取得规划许可；对证据3的关联性有异议，该用地批准书批准的是用地，未包括原告房屋所在的八号地块，且在2016年1月已经失效。因此，被告对八号地块的征收未取得土地使用许可，不符合土地利用规划；对证据4的关联性有异议，按照《国有土地上房屋征收补偿条例》规定，征收补偿费用应足额到位、专户存储，补偿资金与财政预算无关；对证据5无异议；证据6可以证明原告的房屋不在征收范围内；对证据7的关联性有异议，该公告为四、五、六、七号地块的征收公告，与本案审理的八号地块不具有关联性；对证据8的关联性有异议，该公告为四、五、六、七号地块的征收公告，与本案审理的八号地块不具有关联性；对证据9的真实性无异议，该份证据可以证明八号地块与前面四、五、六、七号地块征收无关联性，系新征项目；对证据10的关联性有异议，该报告系针对四、五、六、七号地块征收所做的评估报告，其评估的范围未包含八号地块，八号地块的征收没有进行社会稳定风险评估；证据11未见该份证据；证据12该任务交办书作出时八号地块征收上未取得规划许可和土地利用许可，程序违法；对证据13无异议；证据14没有时间显示，不能证明公告时间；对证据15无异议；证据16没有时间显示，不能证明公告时间；证据17该公告的发布主体应为征收主体怀化市鹤城区人民政府，怀化市鹤城区住房和城乡建设局作为征收部门无权发布。同时，未发布征求意见情况和修改情况，程序违法；证据18没有时间显示，不能证明公告时间；证据19被告在尚未公布征收补偿方案意见稿及征收决定前即发布选择评估机构的公告，要求原告在5日内选择评估机构，程序违法；证据20没有时间显示，不能证明公告时间；证据21由于选择评估机构的公告程序违法；证据22该证据没有时间显示，不能证明抽签时间，没有进行公告；证据23未见该份证据；证据24体现的资金到位时间为2017年5月4日，而怀化市鹤城区人民政府的征收决定的公告时间为2017年2月21日，违反了《国有土地上房屋征收补偿条例》第十二条第二款的规定；证据25征收决定由于前置的补偿方案发布主体不合法、征求意见未公布、资金未到位，未作出社会稳定风险评估，程序违法；证据26没有时间显示，不能证明公告时间。
本院对上述证据认证如下：
对原告提交的证据1、2、4-7，被告对真实性没有异议，且证据客观合法，与本案有关联性，予以采信，证据3，与本案没有关联性，不予采信；对被告提交的证据1-5、9、12-19、21、24、26，原告对真实性没有异议，且证据客观合法，与本案有关联性，予以采信；被告提交的证据6-8、10，与本案没有关联性，不予采信，证据11、23，被告仅提交证据目录，没有证据内容，不予采信，证据25，系本案被诉的行政行为，不作证据评判。
本院根据采信证据及当事人的陈述，确认以下案件事实：2015年1月20日怀化市国土资源局作出怀化市[2015]怀政地出0014号建设用地批准书，规定：用地单位名称为怀化市保障性安居工程投资有限公司，项目名称为怀化市××桥××区棚户区改造项目一期工程，用地面积42633.5465㎡，有效期为1年至2016年1月有效，同时对其他作出相关规定。2015年3月25日怀化市发展和改革委员会作出怀发改投资[2015]17号关于怀化市××桥××区棚户区改造项目一期工程可行性研究报告的批复，同意怀化市保障性安居工程投资有限公司启动怀化市××桥××区棚户区改造项目一期工程。同时就该项目工程的建设内容及规模、项目估算总投资、建设周期、批复依据、招标事宜，有效期均作了相关规定。2015年5月15日怀化市规划局作出建规[建]字第20150502号建设工程规划许可证，规定：怀化市保障性安居工程投资有限公司为建设单位，项目名称为怀化市××桥××区棚户区改造项目一期工程，建设位置为红星路以东、迎丰路以南、锦溪路以西、云集路以北，建设规模为道路（280米长、路幅宽24米、行车道14米、人行道各5米）。2015年5月22日怀化市人民代表大会常务委员会作出怀常发[2015]2号关于批准《怀化市人民政府关于提请审议将太平桥片区棚户区改造项目与城中片区棚户区改造（一期）项目委托代建资金列入市财政预算的议案》决议，决定批准这个议案。2016年11月2日怀化市规划局作出怀化市××桥××区棚户区改造项目（地块八）选址蓝线图，确定了涉案的八号地块的位置。2016年11月24日怀化市保障性安居工程投资有限公司作出怀保障投[2016]35号关于市太平桥片区棚户区改造项目八号地块房屋征收的申请，向怀化市国有土地上房屋征收办公室提出申请征收并拆除太平桥片区棚户区改造项目八号地块房屋，并附1、为怀化市规划局《怀化市××桥××区棚户区改造项目（地块八）选址蓝线图》，2、怀化市人民代表大会常务委员会怀常发[2015]2号文件，3、怀化市发改委《关于怀化市××桥××区棚户区改造项目一期工程可行性研究报告的批复》（怀发改投资[2015]17号），4、怀化市规划局《建设工程规划许可证》（建规[建]字第20150502号）。2016年12月22日怀化市国有土地上房屋征收办公室作出怀房征任字[2016]8号国有土地上房屋征收与补偿任务交办书，将工作内容为怀化市太平桥片区棚户区改造项目八号地块国有土地上房屋征收交给怀化市鹤城区人民政府依法依规按程序组织实施。同日，怀化市鹤城区住房和城乡建设局发布鹤建字[2016]34号国有土地上房屋拟征收公告，征收范围为怀化市××桥××区棚户区改造项目八号地块规划范围（迎丰路与锦园路交汇处西南角总用地面积323.16㎡）国有土地上的建筑物、构筑物、附属物及其它设施设备（具体位置以规划部门确定的蓝线图范围为准），该公告就项目名称、征收部门、实施单位、征收补偿方案等作了相关规定并予以公示。同日，怀化市鹤城区住房和城乡建设局作出鹤建函[2016]11号关于暂停办理相关手续的函，发送怀化市房产管理局、怀化市国土资源局、怀化市规划局、怀化市住房和城乡建设局、怀化市工商局、怀化市国税局、怀化市地税局、怀化市公安局、各街道办事处。同日，怀化市鹤城区住房和城乡建设局发布鹤建征字[2016]33号关于怀化市××桥××区棚户区改造项目八号地块国有土地上房屋征收选择评估机构的公告，要求征收范围内被征收人协商选定评估机构，并就相关事实作出规定。2016年12月23日怀化市鹤城区住房和城乡建设局作出鹤建字[2016]35号关于发布《怀化市××桥××区棚户区改造项目八号地块国有土地房屋征收补偿方案》（征求意见稿）的公告，并发布了怀化市××桥××区棚户区改造项目八号地块国有土地房屋征收补偿方案（征求意见稿）。2017年2月21日怀化市鹤城区人民政府发布鹤政函[2017]7号关于怀化市××桥××区棚户区改造项目八号地块国有土地房屋征收决定的公告，公告就征收项目名称、征收范围、征收部门、实施单位、协议签订期限、补偿方案、国有土地收回、救济途径均作出规定，并予以公示。2017年3月30日怀化市鹤城区住房和城乡建设局发布鹤建征字[2017]12号关于怀化市××桥××区棚户区改造项目八号地块抽签选择评估机构的公告，对抽签选择评估机构进行了相关规定，并组织了相关被征收人员进行了选择评估机构的抽签。四原告不服怀化市鹤城区人民政府发布鹤政函[2017]7号关于怀化市××桥××区棚户区改造项目八号地块国有土地房屋征收决定，申请行政复议。怀化市人民政府于2017年4月13日受理了行政复议，2017年6月13日向四原告送达了行政复议延期审理通知书，决定延期30日作出复议决定。至四原告于2017年7月26日向本院提起诉，怀化市人民政府没有作出复议决定。2017年5月14日怀化市保障性安居工程投资有限公司在中国银行怀化市琼天广场支行账号内余额378999380元。
另查明，原告李明在怀化市××桥××区棚户区改造项目八号地块拥有两处房屋，房屋所有权证号怀房权证字第××号、怀房权证字第××号，原告朱萍、杨学红、苏武凤在怀化市××桥××区棚户区改造项目八号地块各拥有一处房屋，房屋所有权证号为怀市房证字第38819号、怀房权证字第××号、怀房权证字第××号。
本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”本案中怀化市鹤城区人民政府发布鹤政函[2017]7号关于怀化市××桥××区棚户区改造项目八号地块国有土地房屋征收决定前，没有依法对涉案的八号地块的征收进行社会稳定风险评估，征收补偿费用也没有足额到位，违反了上述法规的规定，属违反法定程序，依法予以撤销。但根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；…（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；…。”涉案八号地块的用于怀化市××桥××区棚户区改造项目一期工程，该工程属促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，依法可以实施征收，同时，被告确定的征收部门已实施了大量征收补偿行为；在原告诉讼时，被告已将征收补偿费用已足额到位、专户存储、专款专用，该违法行为已得到补正。故撤销该征收决定会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，依法应当确认违法。故四原告请求撤销被告征收决定的诉讼请求，不予以支持。至于四原告提出的被告未作出征收决定而先要求其签订补偿协议、选择评估机构，补偿方案未听取四原告的意见均违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，程序违法，因本案审查的是征收决定，不是补偿决定，上述行为不合法，并不当然导致征收决定违法。因此，四原告的此项诉讼理由不充分，不予支持。被告提出涉案八号地块在怀化市××桥××区棚户区改造项目一期工程范围内，已经按规定进行了社会风险评估。经查，被告作为10号证据提交的是怀化市××桥××区棚户区改造项目四五六七号地块的国有土地上房屋征收与补偿社会稳定风险评估报告，与涉案的八号地块没有关联性。故被告此项辩驳理由不充分，不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（一）项，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十八条之规定，判决如下：
一、确认2017年2月21日怀化市鹤城区人民政府作出的鹤政函[2017]7号关于怀化市太平桥片区棚户区改造项目八号地块国有土地房屋征收决定违法；
二、由怀化市鹤城区人民政府于本判决生效后30日内采取补救措施。
案件受理费50元，由怀化市鹤城区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 肖尊启
审 判 员 周 晓
审 判 员 武春毅
二〇一七年十二月二十七日
法官 助理 李建丰
代理书记员 肖丽红
法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。