杭锦旗人民法院
民 事 裁 定 书
（2017）内0625民初1593号
原告：王福云，男，1972年8月17日出生，汉族，个体，现住内蒙古巴彦淖尔市。
委托代理人：郭毅，内蒙古大法扬律师事务所专职律师。
被告：冯国新，男，1950年1月22日出生，汉族，牧民，现住内蒙古鄂尔多斯市。
委托代理人：冯丽红，女，1977年11月17日出生，汉族，现住内蒙古鄂尔多斯市，系被告冯国新女儿。
委托代理人：郭顺栓，男，1968年11月12日出生，汉族，现住内蒙古鄂尔多斯市。
被告：王二虎，男，1973年6月4日出生，汉族，个体，现住内蒙古鄂尔多斯市。
被告：杭锦旗巴拉贡镇巴音恩格尔嘎查委员会，组织机构代码35313XXXX，负责人那仁满都呼，地址内蒙古鄂尔多斯市杭锦旗巴拉贡镇巴音恩格尔嘎查。
委托代理人：孟建春，男，1979年4月18日出生，汉族，现住内蒙古鄂尔多斯市，系本嘎查职工。
原告王福云与被告冯国新、王二虎、杭锦旗巴拉贡镇巴音恩格尔嘎查委员会土地承包合同纠纷一案，本院于2017年6月7日立案后，依法进行审理。
原告王福云向本院提出诉讼请求：一、确认巴音恩格尔嘎查村民委员会代表会议于2015年7月15日做出的”村民代表会议”决议无效；二、被告冯国新、王二虎、杭锦旗巴拉贡镇巴音恩格尔嘎查委员会共同返还原告王福云《草原使用证》登记四至界限范围内的杭锦旗巴音恩格尔嘎查的草牧场6696.66亩；三、被告承担本案诉讼费用。事实和理由：1997年1月1日，杭锦旗巴音恩格尔嘎查、杭锦旗草原监理所给原告王福云颁发了《草原使用证》，证书载明承包期限为30年，面积为4500亩，按证书标明的四至界限测量出实际面积为12692亩，同时原告王福云享受的禁牧补贴，嘎查、政府按12692亩进行统计、计算和支付至今。原告王福云作为户代表包括父亲和家庭成员延续合法取的第二轮草牧场承包经营权，其中包括本案争议的6696.66亩草牧场。关于面积误差问题，按照一般常识，土地面积是根据四至界限数据计算出来的，四至界限是明确、恒定的，因此双方发生误差，只能依据四至界限为确认依据。由于历史原因，证书载明面积与实际面积不符，登记面积少于实际面积，在农村属常见现象。依据巴政发（2015）18号《巴拉贡镇人民政府关于冯国新草牧场纠纷问题的答复处理意见》证实王文清（王福云父亲）在第一、二轮土地划分时承包到了草牧场，村嘎查给其颁发了《草原使用证》。2012年确权换证时用GPS打点及图纸上查得，原告王福云承包的草牧场四至界限为东北界至阿麻乌苏、东南界至斯庆、西南界至格达、西北界至狼嚎口，面积11389亩。2015年7月15日，被告巴音恩格尔嘎查委员会为落实被告冯国新、王二虎信访事宜以召开村民代表会议形式做出”村民代表会议”决议，将原告王福云承包的草牧场内的6696.66亩草牧场划分给被告冯国新及其岳父王德昌等9人承包经营，且草牧场补贴按实际亩数发放。被告巴音恩格尔嘎查委员会的该行为违反了”农村土地承包法”第26、27条和”物权法”第130、131条的规定。依据该规定，承包期内，发包方不得调整收回、调整承包地。因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议或村民代表三分之二以上同意并报乡镇人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。而2015年7月15日村民代表会议参加人为16人，村民代表共计25人，占村民代表的64%，没有达到三分之二即66.66%以上的法定人数。同时也没有经相关部门批准，因此村名代表会议决议应属无效。依据物权法的规定，土地承包经营权属用益物权，嘎查在原告王福云持有的《草原使用证》没有经民主议定程序被撤销或调整前，该证书为合法、有效的物权凭证。因此村民代表决议均不能对抗物权即《草原使用证》。巴拉贡镇人民政府巴政发（2015）18号《巴拉贡镇人民政府关于冯国新草牧场纠纷问题的答复处理意见》，证明了被告冯国新、王德昌等牧民在第一、二轮草牧场承包时因自己原因没有承包集体草牧场，因此嘎查也没有给其发包草牧场。第一、二轮草牧场承包档案中也没有冯国新及王德昌承包草牧场的登记资料。2002年被告冯国新亲属王毛虎向巴拉贡镇人民政府请求划分草牧场并办理草原使用证，因此时任巴拉贡镇人民政府镇长黄格前给冯国新、王德昌二户办理了一个草原使用证。但没有注明四至界限、加盖的印章是嘎查财务专用章，标注面积为2600亩，位置在狼嚎口至阿麻乌苏之间。依据巴政发（2015）47号《巴拉贡镇人民政府关于冯国新草牧场纠纷问题办理情况的报告》，也证明了2015年9月10日因被告冯国新信访，巴拉贡镇人民政府在给内蒙古自治区党委第九巡视组报告中经调查核实证明：1991年第一、二轮草牧场承包时，冯国新因自己原因放弃承包草牧场，档案中也没有其承包合同及登记资料，考虑到其生活困难等情况，时任巴拉贡镇政府镇长黄格前为冯国新及其岳父王德昌二家划分了一片草牧场，办理了一个草原使用证，但没有注明四至界限、加盖的是嘎查财务专用章，标注面积为2600亩的事实。但2017年3月20日，杭锦旗农牧业局发出杭农牧发（2017）22号文件-《杭锦旗农业局关于巴拉贡镇巴音恩格尔嘎查牧民冯柱柱、王二虎《草原使用证》不予认可的通知》明确了不予认可被告持有的《草原使用证》。综上，依据最高人民法院”关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释”第6条规定，因发包方违法收回、调整承包地，请求确认发包无效，返还承包地，应予以支持。原告王福云持有的《草原使用证》由嘎查颁发，加盖嘎查和草原监理所印章，可以证明原告王福云已经合法享有草牧场承包经营权。本案被告巴音恩格尔嘎查根据旗信访办意见，在原告王福云承包期限内通过召开村民代表会议形式，非法调整、发包原告王福云草原使用证登记范围内的草牧场，属以合法形式掩盖非法目的行为，已经违反法律、法规、政策的相关规定，同时程序违法，侵害了原告王福云的合法草牧场承包经营权。故请求人民法院依法查明事实，予以公正判决。
被告王二虎、冯国新辩称，一、原告王福云的诉讼请求不符合法律规定。本案是基于原告王福云不服杭锦旗农村土地承包经营纠纷调解仲裁委员会作出的”杭农仲裁决字（2017）第008号”仲裁裁决书而提起的诉讼，原告王福云的仲裁请求是”要求被告杭锦旗巴音恩格尔嘎查、冯国新、王二虎退换侵占原告王福云承包的草牧场6696.66亩”，而原告王福云的本案诉讼请求是”1、确认杭锦旗巴音恩格尔嘎查村民代表会议于2015年7月15日作出的《村民代表会议》决议无效；2、由三被告共同返还原告王福云《草原证》登记四至界限范围内的6696.66亩草牧场”。根据《仲裁法》第48条和《民事诉讼法》第24条规定，原告王福云的第一项诉讼请求不再原仲裁中提出的请求范围内，仲裁裁决驳回原告王福云请求后原告王福云应当依据原请求事项提起民事诉讼，而原告王福云提出的诉讼请求不是原请求事项；第一项诉讼请求不属于《民事诉讼法》规定的受理范围，应当提起行政诉讼或者移送有管辖权机关处理，即村民代表会议决议无效或有效不属于民事诉讼受理范围，应当依法驳回诉讼请求；该民事诉讼是基于仲裁裁决立案的，必须尊重原裁决的请求事项，该请求事项脱离了原裁决请求提出了新的诉讼请求，不属于不服原审案件的诉讼范围的，应当予以驳回请求。
二、原告王福云的身份不符合承包人法定条件。原告王福云20**年12月份之前是巴彦淖尔市临河区人，在第一、二轮草牧场承包期间不是杭锦旗巴音恩格尔嘎查集体经济组织内的成员，不符合《农村土地承包法》第15条规定，同时原告王福云的身份证号码是×××表明其为巴彦淖尔市临河区人，但是原告王福云身份证表明地址是鄂尔多斯市杭锦旗。证明表明原告于2016年12月5日因购房由巴彦淖尔市临河区长春东街曙光五社52号迁来杭锦旗巴拉贡镇巴音恩格尔嘎查1183号。原告王福云的《草原使用证》表明是1997年1月1日颁发的，而杭锦旗巴拉贡镇人民政府《关于冯国新草牧场纠纷的处理意见》（巴政发<2015>18号）文件表明杭锦旗巴拉贡镇”双权一制”的实施是1998年开始的，众所周知第二轮土地承包是从1998年开始的，1997年未开始实施第二轮土地承包时原告王福云就抢先拿来一张面积和四至相互矛盾的”草原使用证”。显然原告王福云是2016年12月5日迁到杭锦旗后办理了1997年1月1日颁发的《草原使用证》。
三、原告王福云的事实与理由均不成立。原告王福云称被告侵占了其的6696.66亩草牧场是无任何证据支持的。所属的侵占没有任何事实依据更无证据支持纯粹属于捏造事实行为；原告王福云持有的《草原使用证》表明的四至是笼统的大范围，没有具体的坐标位置不能证明该四至范围内全部是原告王福云的草牧场。假设《草原使用证》是有效的，那么它仅仅表明其中有原告王福云的4500亩草牧场，而不是6696.66亩草牧场。确权换证时该四至范围由被告、原告和嘎查领导等测量到一半，因遇到沙漠地带被告车辆进不去只有原告王福云一人领着打点人打完剩下的草牧场，从原告王福云提供的证据看出原告王福云将剩下的这块地分成两小块给户主王伟（原告王福云儿子）2911.17亩和户主王文清（原告王福云父亲）4692.3亩，命名为”草原承包户”。他又在这块地中给被告冯国新划分了6696.66亩。原告王福云个人有权划分嘎查的草牧场吗？！原告王福云请求确认杭锦旗巴音恩格尔嘎查村民代表于2015年7月15日作出的《村民代表会议》决议无效，嘎查村民代表会议是村集体按照法律行使权力的组织，是受法律保护的对全体村民生效的行政行为，其是否符合法律规定不属于民事诉讼的受案范围。原告称”村民代表有25人，签字只有16人，没有达到三分之二以上”是凭空而论，没有任何证据支持。仲裁委员会庭审笔录表明，村民委员会代表24人，村民代表来参加了16人，因此该决定符合法律规定，是生效决定。本案争议的6696.66亩草牧场所有权归杭锦旗巴音恩格尔嘎查集体所有，是法定的发包方。2015年7月6日杭锦旗巴音恩格尔嘎查委员会的”村民会议决议告知书”清楚地表明嘎查给被告冯国新和其岳父王德昌两家按9人划分了6696.66亩草牧场并且享受草牧场补贴。从被告家庭成员持有的《搬迁证》、《整体退出区合同书》、农村信用社及人口补贴看出被告家庭有冯国新、冯海平、冯丽苹、王凤英、冯丽红、李冬梅、冯一凡、王美琴、王二虎、杨哗、王鼎文、郭欢，其中王美琴（王二虎的母亲）。从被告持有纳税凭证，《草原使用证》、承包协议、证人证言看出被告及其父母子孙历来就是杭锦旗巴音恩格尔嘎查牧民，第一、二轮草牧场承包的原始承包农户，被告的家庭成员是一直都是当地村民，承包的土地是他们赖以生存的基本生活资料，是受宪法保护的生存权益。被告持有的证据显示嘎查所有牧户的《草原使用证》均被收回，原告王福云一个人仍然持有《草原使用证》未被收回，现在原告王福云仅仅凭一张漏洞百出、地证矛盾、身份不符、日期错误的《草原使用证》妄想抢占十几口人的草牧场，剥夺被告整体家族的基本生存权，是违反公平正义故意制造矛盾的滥用诉权行为。事实上原告王福云在争议的草牧场开着砂石厂，造成退出区草牧场原生植被大量毁坏，而其他人连养羊都不允许。杭锦旗仲裁委员会仲裁裁决认为，原告王福云所持有的《草原使用证》记载的草牧场亩数为4500亩，是记载面积错误还是四至界限错误，因无书面承包合同和备案登记佐证，提供的证人未出庭，仲裁委员不能作出有利于证据提供方的判断。另外，如此大面积而且有争议的草牧场承包经营权，应得到发包方的认可，双方经过协商变更或者重新签订书面承包合同。杭锦旗巴音恩格尔嘎查作为现在的发包方，为解决本集体经济组织成员之间的争议，在双方均未签订书面承包合同的情况下，根据本集体经济组织草原承包经营的实际情况，通过民主议定程序所作的决议，属于发包方的权利范围。原告王福云未经发包方认可并签订书面承包合同，仅以《草原使用证》记载的四至界限为依据，对超出《草原使用证》记载面积的8192亩草牧场主张承包经营权，并认为杭锦旗巴音恩格尔嘎查将6696.66亩草牧场划给被告冯国新这一承包户构成侵权的主张没有事实和法律依据，仲裁委员会无法支持，被告完全同意该仲裁裁决认定的事实和观点，从仲裁庭审笔录和户籍信息看出原告王福云是巴彦淖尔市临河区长春东街曙光五社人，无权以家庭方式承包杭锦旗巴音恩格尔嘎查的草牧场，被告认为原告的诉讼事实不清、证据不足、应当驳回其诉讼请求。综上所述，被告认为原告王福云主管上为了扩大自己的草牧场，为砂石厂等盈利项目储备土地，客观上收集所谓的证据妄想通过诉讼占有被告赖以生存的草牧场，原告王福云的诉讼请求不符合农村土地承包法规定，应当驳回其全部诉讼请求。
被告嘎查委员会辩称，没有答辩意见。
庭审中向原、被告双方核对后，本院审理查明的事实为：
一、现原告王福云、被告冯国新、王二虎均为杭锦旗巴拉贡镇巴音恩格尔嘎查村民；二、原告王福云在第一、二轮草牧场承包时以家庭承包方式承包草牧场，草原使用证上登记的草牧场面积为4500亩，该草牧场位于杭锦旗巴拉贡镇巴音恩格尔嘎查，东至阿麻乌素河槽，南与黄格前图草牧场交界，西至狼嚎口河槽，北与巴拉贡交界，没有签订草牧场承包合同；三、2015年7月15日，杭锦旗巴拉贡镇巴音恩格尔嘎查委员会村民代表会议决议，将位于狼嚎口往东的本案争议的6696.66亩草牧场划分给被告冯国新及其岳父王德昌等9人承包经营，草牧场补贴按实际亩数计算，但至今没有签订草牧场承包合同亦没有颁发草原使用证；四、双方都没有向有关部门申请确认该6696.66亩争议草牧场的权属；五、2017年3月30日，原告王福云向杭锦旗农村土地仲裁委员会申请仲裁，仲裁结果是驳回原告王福云的请求；六、2008年杭锦旗人民政府让杭锦旗巴拉贡镇巴音恩格尔嘎查整体搬迁，其中包括原、被告；七、现本案争议的草牧场无人管理经营；八、原告王福云至今仍享受12692亩草牧场补贴款。
本院认为，原告王福云与被告冯国新、王二虎对争议的6696.66亩草牧场有无承包经营权，首先根据《农村土地承包法》规定，承包方应当与发包方签订书面承包合同，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。由县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证书，并登记造册，确认土地承包经营权。本案中，原告王福云与被告冯国新、王二虎均未与发包方，即被告杭锦旗巴音恩格尔嘎查委员会签订草牧场承包合同。原告王福云所持的《草原使用证》记载的草牧场面积为4500亩，而实际原告王福云所述面积为12692亩，二者相差较大，因原告王福云无书面承包合同及备案登记材料加以证明，本院不予确认。原告王福云主张被告杭锦旗巴音恩格尔嘎查委员会村民代表会议决议将其承包的6696.66亩草牧场划分给被告冯国新、王二虎等9人承包为由要求确认该会议决议无效，本院认为，被告杭锦旗巴音恩格尔嘎查委员会村民代表会议决议涉及到土地调整，且没有向被告冯国新、王二虎依法承包，即双方未签订承包合同书，导致原告王福云与被告冯国新、王二虎双方对本案争议的6696.66亩草牧场使用权产生争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，有县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十四条第一款第三项，裁定如下：
驳回原告王福云的起诉。
如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于鄂尔多斯市中级人民法院。
审判员 娜仁塔娜
二〇一七年八月三十日
书记员 石 军