浙江省杭州市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2017）浙01行赔终31号上诉人（原审原告）洪善泽，男，汉族，1938年2月12日出生，住淳安县。委托代理人洪强（系洪善泽之子），男，汉族，1964年2月4日出生，住杭州市滨江区。上诉人（原审原告）方香妹，女，汉族，1945年7月13日出生，住淳安县。委托代理人洪阳（系方香妹之子），男，汉族，1966年1月8日出生，住淳安县。上诉人（原审原告）陈高琴，女，汉族，1969年7月16日出生，住淳安县。委托代理人洪洁萍（系陈高琴之女），身份住址等基本�况同下。上诉人（原审原告）洪洁萍，女，汉族，1992年2月13日出生，住淳安县。被上诉人（原审被告）淳安县姜家镇人民政府，住所地淳安县姜家镇银峰路。法定代表人王ＸＸ，镇长。委托代理人陈富强，浙江泽道律师事务所律师。上诉人洪善泽等四人因房屋行政赔偿一案，不服浙江省淳安县人民法院（2017）浙0127行赔初1号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院于2017年8月28日受理后，依法组成合议庭，并于2017年11月10日公开开庭审理了本案。上诉人洪善泽及其委托代理人洪强，上诉人方香妹的委托代理人洪阳，上诉人陈高琴的委托代理人暨上诉人洪洁萍，被上诉人淳安县姜家镇人民政府（以下简称“姜家镇政府”）的负责人方某（副镇长）、委托代理人陈富强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2016年4月21日，洪善泽等四人向姜家镇政府提出行政赔偿申请，同年6月20日，姜家镇政府作出《不予赔偿决定书》。2016年9月15日,洪善泽等四人提起诉讼，请求判令姜家镇政府向其支付赔偿金321903.30元。原审法院经审理查明，洪善泽、方香妹系夫妻关系，方香妹系淳安县姜家镇霞社村村民，洪善泽系退休教师，为非农户籍。双方生育了洪强、洪阳和洪某2。1990年11月8日，洪某2与陈高琴登记结婚，1992年2月13日生育女儿洪洁萍。同年4月，洪某2去世。2013年8月23日，洪善泽以建房户主名义提出在霞社村拆建占地面积50㎡房屋的申请，姜家镇霞社村委在姜家镇农村村民建房申请表签署同意意见。9月10日，姜家镇政府负责联村干部也在该申请表的意见栏内签名，同月12日，淳安县国土资源局姜家中心所在该申请表上签署了“同意拆建50㎡”的审核意见。2013年11月11�，联合踏勘的国土员在审批表上签署了“符合土地利用总体规划、符合建房条件、土地性质性建设用地”的拆建意见。2014年3月24日，淳安县国土资源局姜家中心所负责人签署了同意拆建的意见。但姜家镇政府则一直未签署审批或不予审批的意见，也未对洪善泽进行书面告知。洪善泽在未经法定部门审批的情况下，即在申报地点建成一幢占地面积为50㎡2层建筑。2014年5月27日，姜家镇政府对方香妹户作出《限期整改通知书》，认定其四栋附房（包括涉案的50㎡附房），违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定，并责令其于收到通知书七日内改正。6月17日，姜家镇政府作出《强制拆除违法建筑通知书》，并于7月9日对案涉房屋实施强制拆除。8月27日，方香妹向淳安县人民政府申请复议。淳安县人民政府复议后维持了姜家镇政府的《强制拆除违法建筑通知书》和强制拆除行为。方香妹向原审法院起诉后，原审法院于2015年6月3日作出（2015）杭淳行初字第16号行政判决，以违反法定程序和适用法律错误为由，判决撤销姜家镇政府于2014年5月27日作出的《限期整改通知书》（16号）和6月17日作出的《强制拆除违法建筑通知书》（1702号）关于对洪善泽所建占地面积为50㎡附房的处罚内容，确认姜家镇政府对洪善泽所建占地面积为50㎡附房予以强制拆除的行为违法。该判决在判决理由部分阐明了涉案的50㎡附房“未经审批，属违法建筑，理应拆除”的观点。双方当事人对该判决均未提出上诉。2015年9月，洪善泽对姜家镇政府就拆建50㎡的申请未予审核的行为提起行政复议。同年12月7日，淳安县人民政府作出复议决定，以姜家镇政府已履行了审核职责为由，驳回洪善泽的复议申请。2015年12月16日，洪善泽对该城建行政许可及行政复议行为提起行政诉讼，请求：1、确认姜家镇政府对洪善泽的建房申请审批存在行政不作为行为违法，责令其限期依法审批洪善泽的建房申请；2、撤销淳安县人民政府作出的行政复议决定。原审法院审理后认定洪善泽的起诉已超过起诉期限，故作出（2015）杭淳行初字第108号裁定书驳回其起诉。上诉后，经审理，于2016年3月28日作出（2016）浙01行终97号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。洪善泽对该裁定向浙江省高级人民法院提出再审申请后，省高院于2017年6月28日作出（2016）浙行申694号行政裁定书，驳回其再审申请。2016年4月21日，洪善泽等四人向姜家镇政府提出行政赔偿申请，同年6月20日，姜家镇政府作出《不予赔偿决定书》。原审法院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他�织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定，洪善泽虽有取得行政赔偿的权利，但该赔偿的范围仅限于对合法财产造成的损害。本案的争议焦点是，涉案房屋是否属于违法建筑？姜家镇政府未履行宅基地审核职责与涉案房屋被拆是否存在直接的因果关系？根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第二款和《浙江省实施办法》第三十六条的规定，农村村民建住宅，需经本村村委受理、讨论通过并经公布后，由“乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准”，因此，用地需经批准是众所周知的法律制度，且宅基地的用地主体仅限于农村村民。本案中，洪善泽是宅基地的用地申请人，但其属非农户籍人员。根据淳安县人民政府2009年10月12日发布的《关于进一步加强农村村民建房�理工作的通知》第一条第1款的规定，洪善泽虽符合“…对于因离、退休退养而回乡落户的城镇居民，凭集体建设用地使用证可以经审批对原有祖传房屋进行拆建，…”的规定，但洪善泽的配偶方香妹已于2011年申请批建了房屋，其有居住条件而不再具有宅基地的用地申请权。宅基地的批准权限在于淳安县人民政府，洪善泽在未获县政府批准的情形下，先行拆建涉案房屋，当属未批先建的违法用地情形，其所建房屋属违法建筑，理应予以拆除。这一事实，已为生效的（2015）杭淳行初字第16号行政判决所羁束。因此，涉案房屋不属合法财产。该生效判决虽同时确认姜家镇政府的强制拆除行为违法，但该违法行为并未对洪善泽的合法财产造成损害。宅基地用地审核虽属乡镇人民政府的法定职责，淳安县人民政府发布的《关于进一步加强农村村民建房管理工作的通知》（淳政发[2009]40号文件），其第四条第3款“乡镇政府受理农户建房申请后，可要求国土局国土所对其建房条件共同进行审查，对不符合建房条件的，由乡镇政府及时退回申请并作出不予受理的书面说明”的规定，也属乡镇人民政府的正当程序义务。姜家镇政府在对涉案的用地申请进行审核时，虽未履行退还和书面说明义务而有不作为之嫌，但洪善泽对该不作为行为的起诉，因已超过行政诉讼的起诉期限而被原审法院裁定驳回起诉，根据“一事不再理”的审判原则，本案不宜再对该行为的合法性进行司法评判，故不能据此认定该涉嫌的不作为行为是造成本案涉案50㎡房屋被强制拆除的主要原因。登记在洪某2名下的祖传房屋因宅基地互换而灭失，其房屋财产所受损害是由洪善泽的自主行为所致，与姜家镇政府无因果关系，不属于行政赔偿的范围。综上，洪善泽主�的行政赔偿，其理由不能成立而不予支持。洪善泽是涉案用地的申请人，方香妹是涉案房屋的行政处罚相对人，与本案有利害关系，属适格原告。陈高琴、洪洁萍虽因继承关系而与登记在洪某2名下的祖传房屋有利害关系，但该房屋因宅基地互换而灭失，其房屋财产所受损害是由洪善泽的自主行为所致，与姜家镇政府无因果关系。姜家镇政府对涉案50㎡房屋实施的强制拆除行为，与陈高琴、洪洁萍不具有行政法律上的权利义务关系，不是适格的原告，应依法裁定驳回其起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、第二十五条第一款、第四十九条第（一）项和《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，判决：一、驳回陈高琴、洪洁萍的起诉。二、驳回洪善泽、方香妹的诉�请求。宣判后，洪善泽等四人不服，向原审法院上诉称：1.登记在洪某2名下的祖传房屋在翻修前是与洪某3共有且交叉的，双方协商互换部分宅基地后各自翻修并同时提出建房申请，是遵循平等交换原则，且以政府批准双方的建房申请为前提条件。在洪某2名下的房屋和土地权属没有办理变更，且对上诉人洪善泽的建房申请没有作出审批结论的情况下，被上诉人将洪向华的建房申请呈报淳安县政府审批，是严重的侵权行为。原审法院认定上诉人翻修后的房屋“不属于合法财产”，还以“祖传房屋因宅基地互换而灭失的财产受损是上诉人自主行为所致，与被上诉人无因果关系”为由，判决驳回上诉人的诉讼请求和起诉，不仅与上述事实不符，且存在逻辑错误。2.在没有认定上诉人翻建后的房屋属于“违法建筑”的证据的情形下，原审法院超越权限对案涉房屋�出违法建筑的认定，程序严重违法，严重混淆了司法审判权与行政管理权的界限。3.上诉人是对洪某2已经取得建设用地使用权的祖传房屋实施翻修，与新申请宅基地建房有本质的区别。原审法院认为上诉人不符合建房申请条件，存在适用法律和政策错误，变相地剥夺了法律赋予上诉人的私有财产权。4.本案因被上诉人对上诉人翻修后的50平方米房屋实施强拆而起，且已引发多起诉讼案。上诉人一直认为，被上诉人的违法行为与上诉人合法财产损害之间存在直接因果关系，被上诉人理应对此承担侵权赔偿责任。请求撤销淳安县人民法院（2017）浙0127行赔初1号行政赔偿判决，判令被上诉人承担赔偿责任。被上诉人姜家镇政府答辩称：1.一审法院根据生效的（2015）杭淳行初字第16号行政判决，确认本案案涉的占地面积50平方米的建筑为违法建筑，认定正确。上诉�方在未获得淳安县人民政府批准的情形下，先行拆建涉案房屋，当属未批先建的违法用地情形，其所建房屋属违法建筑，理应予以拆除。2.上诉人房屋财产受损系其自主行为所致，与被上诉人无因果关系。3.上诉人作为行政相对人，在明知涉案房屋未经合法审批且不能获得审批情形下，擅自对祖传房屋进行拆建，系由上诉人自主行为所导致，与被上诉人之间无因果关系。4.上诉人于2013年未经法律规定的审批手续，建成占地面积50平方米2层建筑，属违法建筑，依法应当予以拆除，因此，涉案被拆房产不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第2条所规定的赔偿范围。被上诉人未依法定程序对违法建筑予以拆除处置，虽程序违法，但并未造成上诉人方实际损失。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。二审中，本院要求姜家�政府补充如下证据：1.时任霞社村村书记、村主任、村会计出具的情况说明，证明霞社村康塘自然村的洪善泽户的审批经姜家镇政府审核之后不符合审批条件，镇政府将审核不通过的原因告知村里书记、主任、会计，并将相应的材料退回村里，并由村书记、主任、会计通过口头多次告知洪善泽本人审批不合格及不符合审批条件的相应原因。2.霞社村村委会出具的证明书，证明霞社村康塘自然村的洪善泽户向霞社村村委会提出农民建房申请，经受理之后交给姜家镇政府审核，经镇政府审核，不符合建房审核的资格，于2013年10月份将相应的材料退还给村委，霞社村的原村受理人员将洪善泽不符合申请的原因及不符合审批条件的情况多次告知。3.证人会计洪某1证言，证明已经将洪善泽不能获得审批的事实告诉洪善泽。上诉人对上述证据的合法性及内容真实性均有异议。本院认为，上述证据能够证明洪善泽户建房申请经镇政府审核认为不符合条件后，将相应材料退还给村，村干部将不符合审批条件的情况及原因告知了洪善泽户。经审查，本院对原审认定的案件事实予以确认。二审另查明，洪善泽系退休教师，非农户籍，户籍地在，非姜家镇霞社村村民，不属于该村村集体经济组织成员，在其个人名下有城镇房产登记信息。洪善泽妻子方香妹曾于2012年审批宅基地89平方米建房三层。本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中，因涉案房屋强制拆除行为已被生效判决确认违法�故洪善泽的赔偿申请人资格应予确认。但仅强制拆除行为被确认违法并不必然导致国家赔偿的发生，国家赔偿法保护的利益范围仅限于合法权益，不包括非法权益。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。本案中，洪善泽是城镇居民，不是农村村民，其在城镇已有房产，其妻方香妹已于2012年审批宅基地89平方米建房三层，但其仍于2013年8月23日提出农村村民建房申请，明显没有法律依据。霞社村村民委员会、国土所同意其建房申请，系明显的执法不严，有失职之嫌。姜家镇政府决定不予批准其建房申请，符合法律规定。洪善泽户在建房申请未被批准、未经现场放样的情形下，即自行拆旧建新，不具有合法性。故其向姜家镇政府提出的赔偿请求，不符合法律规定，依法应予驳回。洪某2遗留房屋系洪善泽户自行拆除，与涉案房屋被强制拆除无关，故陈高琴、洪洁萍与本案不存在利害关系，其起诉依法应予驳回。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由均不能成立，其上诉应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长 林 沛审判员 吴宇龙�判员李洵二〇一七年十一月二十一日书记员 汪金枝附：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。（二）原判决、裁定认定事实误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更。（三）原判决认定基本事实不、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。（四）原判决遗漏当事人或者（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。