广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤行终1423号
上诉人（原审起诉人）：广州市睿杰名店管理有限公司。住所地：广东省广州市花都区花东镇机场北区横十六路海关监管区**号*****房。
法定代表人：杨世荣，董事。
委托代理人：何伟民、付爱玲，均系广东经国律师事务所律师。
上诉人广州市睿杰名店管理有限公司（以下简称睿杰名店公司）因不服广州铁路运输中级法院作出的（2017）粤71行初599号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
2017年8月31日，原审法院收到睿杰名店公司的起诉材料，睿杰名店公司诉称，其以索赔及租赁合同纠纷诉讼需要确定属地法院的管辖权并作为书证使用为由，向广州市花都区人民政府（以下简称花都区政府）申请公开花都区政府和白云区政府在白云国际机场迁址后签订的《行政区域界线协议书》及在白云国际机场迁址后《广州空港经济区管理试行办法》实施和完善前，由省、市政府决定或者由两区政府商洽确定的对航站楼行使行政管理职权有关文件的政府信息（以下简称涉案《行政区域界线协议书》及有关文件）。花都区政府于2017年8月22日以“您申请公开的《行政区域界线协议书》及有关文件已移交花都区档案局……不属于本机关公开”为由，作出花公开复[2017]136号《关于政府信息公开申请的答复》。起诉人认为花都区政府作为负有政府信息公开义务的行政机关，应当依法公开其在履行共同管理毗邻行政区域职责过程中制作、保存的政府信息，且获取相关信息有助于起诉人向行政区划管辖法院提起对机场方面的侵权诉讼。花都区政府拒绝公开的理由不符合法律规定，不能成立。据此请求法院：1.依法撤销花公开复[2017]136号《关于政府信息公开申请的答复》；2.判令花都区政府公开起诉人所申请的涉案政府信息。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”，第五十一条第二款规定：“对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案。不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定。”以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起的诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，睿杰名店公司向花都区政府提出信息公开的行为，实质是属于向有关政府咨询问题，因此不属于政府信息公开范围，不适用《政府信息公开条例》，花都区政府对睿杰名店公司咨询问题作出的答复，对睿杰名店公司权利义务不产生实际影响，故睿杰名店公司的起诉不属行政诉讼受案范围，应当不予立案。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第五十一条第二款以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项之规定，裁定：对睿杰名店公司的起诉不予立案。
睿杰名店公司不服一审裁定，向本院提起上诉称：1.上诉人申请获取的信息就是政府信息，不是向有关政府咨询问题。政府信息的定义主要体现在《政府信息公开条例》第二条规定中：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”从文义解释看，政府信息的构成大致包含了行政机关履行职责、制作或者获取和以一定形式记录、保存三个方面。简单而言，不过就是主体、内容和形式要素。关于主体，上诉人在《政府信息公开申请表》上已经作了清晰的说明，即花都区政府作为行政法规授权其与白云区政府及广州市政府行使共同管理毗邻行政区域管辖权的行政机关，依法公开其在履行职责过程中制作的政府信息，当然是其责无旁贷的法定义务；关于内容和形式要素，对于花都区政府而言，在其有权行使属地管理的行政区域内，向上诉人公开其与白云区政府签订的涉案《行政区域界线协议书》及有关文件的政府信息，其指向的内容是特定的、明确的。因此，上诉人以“三需要”为由向花都区政府申请公开其与白云区政府签订的涉案《行政区域界线协议书》及有关文件的政府信息，不是向有关政府咨询问题。2.原审法院不予立案的裁定纯属滥用司法权力。上诉人在本案中是认为花都区政府拒绝公开涉案《行政区域界线协议书》及有关文件不符合《条例》规定和适用法律错误，依法应予撤销并判令花都区政府公开上诉人所申请获取的涉案政府信息。而花都区政府是否制作或者保存还是如其所言涉案信息“已移交花都区档案局”必然要通过对案件的实体审理才能确认。因为根据《档案法实施办法》第十三条第二款规定，“属于县级国家档案馆接收范围的档案，立档单位应当自档案形成之日起满10年即向有关的县级国家档案馆移交”。这就是说，花都区政府在作出拒绝向上诉人提供政府信息的《答复》时，应当就其拒绝的根据及理由履行说明的法定义务，即提供证明其已经将涉案《行政区域界线协议书》及有关文件移交给花都区档案局的手续。只有这样，政府信息公开义务的履行才是符合法律规定的。花都区政府拒绝公开涉案信息的违法行为被诉至法院后，公开与否，法院都要适用《条例》及其司法解释进行审查。从审理政府信息公开行政案件的司法实践来看，除非法院在经实体审理后发现或确认上诉人申请政府信息公开的内容实质上并非获取政府信息而是来咨询的，才可以认定和作出“花都区政府对起诉人咨询问题作出的答复，对起诉人权利义务不产生实际影响”的“本院认为”。因为，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条已经明确了法院不予受理的情形，原审法院就没有必要再去创设或照搬附有以明显属于“咨询性质”为前提条件的“权利义务不产生实际影响”的规范了。这除了把《行政诉讼法》及其司法解释与《条例》及其司法解释混为一谈、明显增加申请政府信息公开成本和浪费司法资源外，没有任何好处。从原审法院在本案错误适用《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定来看，其依然是混淆了政府信息公开行政案件与传统意义上的行政诉讼案件在案件受理上的区别。请求二审法院依法撤销一审裁定，并指令原审法院对本案予以立案受理。
本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”本案中，睿杰名店公司向花都区政府申请公开的信息是：花都区政府和白云区政府在白云国际机场迁址后签订的《行政区域界线协议书》及在白云国际机场迁址后《广州空港经济区管理试行办法》实施和完善前，由省、市政府决定或者由两区政府商洽确定的对航站楼行使行政管理职权有关文件。该《行政区域界线协议书》及有关文件是花都区政府在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息，应属于上述法律规定的政府信息的范畴。根据《政府信息公开条例》第三十三条第二款“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”以及《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第一条“公民、法人或者其他组织认为下列政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益，依法提起行政诉讼的，人民法院应当受理：（一）向行政机关申请获取政府信息，行政机关拒绝提供或者逾期不予答复的；……”的规定，睿杰名店公司认为花都区政府向其作出的花公开复[2017]136号《关于政府信息公开申请的答复》以“您申请公开的《行政区域界线协议书》及有关文件已移交花都区档案局……不属于本机关公开”为由拒绝提供其申请公开的政府信息，侵犯了其合法权益，从而提起的本案诉讼，法院应当予以立案受理。原审裁定认定睿杰名店公司向花都区政府提出信息公开的行为实质是属于向有关政府咨询问题，不属于政府信息公开范围，不适用《政府信息公开条例》，花都区政府对睿杰名店公司咨询问题作出的答复，对睿杰名店公司权利义务不产生实际影响，睿杰名店公司的起诉不属行政诉讼受案范围，并据此裁定对睿杰名店公司的起诉不予立案不当，依法应予以纠正。
综上所述，原审裁定认定事实不清，适用法律错误，处理结果不当，本院依法予以撤销；睿杰名店公司的上诉，理由充分，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
一、撤销广州铁路运输中级法院作出的（2017）粤71行初599号行政裁定；
二、本案指令广州铁路运输中级法院立案受理。
本裁定为终审裁定。
审判长 徐曾沧
审判员 罗 燕
审判员 黄伟明
二〇一七年十一月三日
书记员 王秋喆