吉林省长春市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）吉01行初60号
原告长春市九台区龙嘉街道办事处双阳村五、七社，住所地长春市九台区龙嘉街道双阳村。
委托代理人齐兴茂，吉林庆彦律师事务所律师。
被告长春市九台区人民政府，住所地长春市九台区九台大街55号。
法定代表人李洪亮，区长。
委托代理人赵荣利，长春市九台区国土资源局地籍科工作人员。
委托代理人孙博，吉林法航律师事务所律师。
被告长春市人民政府，住所地长春市人民大街10111号。
法定代表人刘长龙，市长。
委托代理人李帅，长春市人民政府法制办备案审核处副主任科员。
第三人长春市九台区龙嘉街道办事处，住所地长春市九台区龙嘉街道。
法定代表人张志国，主任。
委托代理人杨东升，吉林衡丰律师事务所律师。
原告长春市九台区龙嘉街道办事处双阳村五、七社（以下简称五、七社）因与被告长春市九台区人民政府（以下简称九台区政府）、长春市人民政府（以下简称市政府）、长春市九台区龙嘉街道办事处（原龙家堡公社，曾更名为龙嘉镇人民政府，以下简称龙嘉街道）土地行政决定及行政复议一案，于2017年4月28日向本院提起行政诉讼。本院于立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年7月13日公开开庭审理了本案。原告五、七社的委托代理人齐兴茂，被告九台区政府的委托代理人赵荣利、孙博，被告市政府的委托代理人李帅，第三人龙嘉街道的委托代理人杨东升到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告五、七社诉称，1971年，经双阳村书记孔庆林和龙家堡公社书记魏国桐协商及社员同意，由龙家堡公社出资1万元为原告安装照明电，原告拿出18公顷土地，给龙家堡公社开办小农场使用，该土地由龙家堡公社一直使用至今。2014年10月27日，原告向九台区政府申请确认18公顷土地为原告所有。九台区政府于2015年6月12日做出了九府裁字〔2015〕2号《九台市人民政府关于龙嘉镇双阳村五、七社与龙嘉镇政府土地所有权争议的裁决》，决定争议土地归龙嘉镇政府所有。原告不服，于2015年7月28日向市政府申请行政复议，复议期间九台区政府撤销了上述裁决，原告撤回复议申请。2016年5月9日，九台区政府在调解未果的情况下，作出了九府发〔2016〕1号裁决，决定争议土地归龙嘉镇政府所有。原告不服，于2016年6月6日向市政府申请行政复议，市政府作出长府复〔2016〕478号行政复议决定，撤销了九台区政府的决定。原告再次提出确权申请，九台区政府于2017年2月7日作出了长九府裁字〔2017〕1号《关于龙嘉街道办事处双阳村五、七社与龙嘉街道办事处土地所有权争议的处理决定》（以下简称〔2017〕1号处理决定），将争议土地所有权确认归龙嘉街道农民集体所有。原告向市政府申请行政复议，市政府于2017年4月10日作出长府复〔2017〕232号行政复议决定，维持了九台区政府作出的〔2017〕1号处理决定。九台区政府和市政府作出的决定事实不清，适用法律不当，侵害了原告的合法权益，应予撤销。理由如下：一、被告认定事实不清。依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地满二十年的应视为现使用者所有；连续使用不满二十年或者虽满二十年但在二十年期满前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权”。原告有足够证据能够证明自1981年起曾多次向龙嘉镇政府主张权利，二被告在决定书中提出原告的主张证据不足的观点没有事实及法律依据。二、被告适用法律错误。被告根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条第一款“乡（镇）或村办企事业单位使用的集体土地，《六十条》公布以前使用的，分别属于该乡（镇）或村农民集体所有；《六十条》公布时起至一九八二年国务院《村镇建房用地管理条例》发布时止使用的，有下列情况之一的，分别属于该乡（镇）或村农民集体所有：……2、经县、乡（公社）、村（大队）批准或同意，并进行了适当的土地调整或者经过一定补偿的”的规定，认定原告和龙嘉街道形成补偿关系，土地归龙嘉街道所有，存在主体错误。首先，上述规定确定的主体是乡（镇）或村办企事单位使用集体土地，而非乡（镇）政府机关使用争议土地，而自1971年开始，就一直是龙嘉街道使用争议土地，行使占有使用收益的权利，包括利用争议土地种植作物，出租获取收益等。而且，当初支出1万元给原告安装照明电的是龙嘉公社，而非龙嘉公社的企事业单位。由此可见，主体问题导致上述规定不适用本案，也就不存在争议土地归龙嘉街道农民集体所有，二被告适用法律错误。其次，龙嘉街道占有土地期间未经过任何农村集体经济组织的授权，如果说龙嘉街道农民集体经济组织占有争议土地，被告未提供任何证据证明召开过集体组织会议，商讨土地的处理办法以及通过集体村民的表决程序处理争议土地。综上，请求撤销九台区政府作出的〔2017〕1号处理决定及市政府作出的长府复〔2017〕232号行政复议决定，判决争议土地为原告所有。
原告五、七社向本院提交了以下证据：1.土地租赁合同书复印件，用以证明2003年第三人将土地租赁给长春嘉鹏筑路有限责任公司，第三人一直在占有使用并且收益争议土地；2.证人张某证言，用以证明1971年龙嘉堡公社出1万块钱为五、七社安电，五、七社出18公顷土地给龙嘉堡公社使用十年；3.证人孔某证言，用以证明龙嘉堡公社党委书记魏国桐找到大队书记孔庆林和五队、七队的队长商量，龙嘉堡公社给五、七队出1万块钱安照明电，五、七队给公社20公顷土地使用十年，到了十年的期限，五、七社去要回土地，龙嘉堡公社不同意归还。
被告九台区政府辩称：一、〔2017〕1号处理决定认定事实清楚。1971年，龙家堡公社为解决五、七社安电问题，出资1万元，五、七社将18公顷土地给公社开办小农场使用。在1983年联产承包制和1997年农村土地调整时，该18公顷土地一直由原龙家堡镇农民集体使用和经营管理，2003年，原龙家堡镇政府将18公顷土地承包给长春市嘉鹏筑路有限责任公司。国土部门在此争议发生之前未曾接到过五、七社的土地确权申请。二、裁决适用法律准确。1971年，五、七社安电需要资金，龙家堡公社开办农场需要土地，经协商双方达成一致：五、七社将18公顷土地给公社开办农场，公社给五、七社1万元人民币补偿。上述协议己经履行完毕，构成补偿关系，并且龙家堡公社农民集体连续使用五、七社土地己满二十年以上。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条第一款及第二十一条的规定，九台区政府作出的决定适用法律正确。三、裁决程序合法。被答辩人递交确权申请后，答辩人依法立案、调查、调解、作出处理决定并送达，程序合法。综上，九台区政府作出的处理决定证据全面、依据充分，请求法院予以支持。
被告九台区政府向本院提交了其作出处理决定的全部卷宗档案，具体包括：1.五、七社《土地确权申请书》；2.五、七社提供的证明材料2份；3.四十三年向龙嘉镇政府要地证明；4.村民担保书；5.1996年3月16日五、七社向镇政府要地各户名单；6.2014年6月11日五、七社全体成员向龙嘉镇政府往回要地名单；7.龙嘉镇政府出具的《关于龙嘉镇双阳村五、七社村民申请退地问题的意见》；8.龙嘉镇政府出具的《答辩状》；9.双阳村委会出具的《情况说明》；10.九台区农业局出具的《关于龙嘉镇双阳村村民要求收回租赁给嘉鹏公司18顷土地问题的（联席会议纪要）的建议》；11.九台区国土资源局开具的《介绍信》；12.九台区国土资源局龙嘉国土资源所出具的《情况说明》；13.《土地权属争议案件调解征询意见书》；14.调解笔录；15.龙嘉镇政府出具的《调解情况说明》；16.五、七社成员张某出具的证明材料；17.中共长春市九台区纪委出具的《关于原省委书记ＸＸＸ是否给九台纪检委批示问题的答复》。法律依据为《土地权属争议调查处理办法》关于调解程序的规定、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一、二十三条、《中华人民共和国土地管理法》第十条。以上证据用以证明其作出的〔2017〕1号处理决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。
被告市政府辩称：一、行政复议程序合法。被答辩人对〔2017〕1号处理决定不服，于2017年2月28日向答辩人申请行政复议，答辩人于2017年3月8日分别向九台区政府及龙嘉街道送达了行政复议答复通知书和第三人参加行政复议通知书，九台区政府于2017年3月8日向答辩人提交了行政复议答复书及相关证据材料，龙嘉街道于2017年3月9日向答辩人提交了答辩状。答辩人依据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条的规定对九台区政府及龙嘉街道提交的所有证据材料进行了书面审查，依法作出了长府复〔2017〕232号行政复议决定，维持了〔2017〕1号处理决定并依法进行送达。二、复议决定认定事实清楚。（一）依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条及第二十三条第一款的规定，本案涉及的出资安装照明电和交换土地协议事实清楚，且已履行完毕，构成补偿关系。被答辩人主张其曾经要求归还过争议土地的证据不足，九台区政府提交的证据能够证明龙嘉街道农民集体连续使用申请人土地已满二十年。据此，九台区政府作出争议土地所有权归龙嘉街道农民集体所有的处理决定并无不当。（二）《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理”。这一规定强调的是保障“农民集体”土地所有权，而不是行政机关“乡（镇）政府”的土地所有权。九台区政府曾经作出的〔2016〕1号土地所有权裁决，将争议土地裁决给龙嘉镇政府所有，而不是依法裁决给龙嘉镇农民集体所有，违背了上述法律规定，适用法律错误，答辩人对此予以了撤销。但该撤销行为并不是针对案件事实以及与事实相关的法律依据问题。〔2017〕1号处理决定已经将原行政裁决结果更改为“龙嘉街道办事处农民集体所有”，不属于《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第二款“行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为”规定的情形。综上，行政复议事实清楚，程序合法，请求法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。
被告市政府向本院提交了以下证据：1.行政复议立案审批表；2.行政复议申请书；3.九台区政府行政复议答复书；4.九台区龙嘉街道答辩状；5.委托送达函1份、送达回证5份；法律依据为《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十七条、第二十二条、第二十三条、第二十八条第一款第（一）项。以上证据用以证明行政复议依据、程序合法。事实证据以九台区政府提供的为准。
第三人龙嘉街道述称，九台区政府作出的〔2017〕1号处理决定及市政府作出的长府复〔2017〕232号行政复议决定正确，原告的诉讼请求明显不成立。一、认定事实清楚。1971年，答辩人原龙嘉堡公社为解决五、七社安电出资1万元，五、七社将18公顷土地给公社开办小农场使用，事实清楚无可争议。自1971年起，争议土地即由原龙嘉镇农民集体管理和使用，1983年联产承包制和1997年农村土地调整时，该18公顷土地也一直由原龙嘉镇农民集体使用和经营管理，主要作为开办小农场使用，直至2003年将争议的土地承包给长春市嘉鹏筑路有限责任公司。二、证据充分，适用法律正确。1971年，五、七社安电需要资金，原龙嘉堡公社开办农场需要土地，经协商双方达成一致：五、七社将18公顷土地给公社开办农场，公社给五、七社1万元人民币补偿。上述协议已经履行完毕，构成补偿关系，并且自1971年起，答辩人一直自行经营管理使用争议土地直至2003年将土地承包给他人，也就是说，答辩人连续使用五、七社土地已满二十年以上。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条及第二十一条的规定，本案争议的18公顷土地应归答辩人所有。
经庭审质证，原告五、七社对被告九台区政府提供的证据的质证意见是：上述证据不足以支持其作出的处理决定，该处理决定认定事实不清，适用法律错误。被告市政府及第三人龙嘉街道对被告九台区政府提供的证据无异议。原告五、七社对被告市政府提供的证据的质证意见是：对复议程序的证据无异议，对事实认定和适用法律的意见同对九台区政府证据的质证意见一致。被告九台区政府及第三人龙嘉街道对被告市政府提供的证据无异议。被告九台区政府、市政府及第三人龙嘉街道对原告五、七社提供的证据的质证意见是：对证据1无异议，对证据2、3有异议，认为两位证人系双阳村五、七社村民，且参加了行政确权程序，与本案有利害关系，其证明问题不属实。
本院对上述证据认定如下：对原告五、七社提供的证据1及被告九台区政府、市政府提供的证据及要证明的问题本院予以采纳，对原告提供的证据2、3，因两位证人与被诉行政行为有利害关系，且无其他证据予以佐证，本院不予采纳。
经审理查明，龙嘉堡公社于1971年出资1万元为五、七社安装照明电，五、七社将18公顷土地给龙嘉堡公社开办小农场使用。该18公顷土地一直由龙家堡公社使用和经营管理，2003年，龙家堡镇政府将18公顷土地承包给长春市嘉鹏筑路有限责任公司。2014年10月27日，五、七社向九台区政府提出确权申请，请求将18公顷土地确权给五、七社。九台区政府于2017年2月7日作出〔2017〕1号处理决定，将18公顷土地确权给龙嘉街道农民集体所有。五、七社不服，向市政府提起行政复议，市政府于2017年4月10日作出长府复〔2017〕232号行政复议决定，维持了九台区政府作出的〔2017〕1号处理决定。五、七社不服，提起行政诉讼，请求撤销九台区政府作出的〔2017〕1号处理决定及市政府作出的长府复〔2017〕232号行政复议决定，判决争议土地为原告所有。
本院认为：一、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权”。据此，被告九台区政府具有确定本案争议土地所有权的法定职责。二、原告五、七社关于龙嘉堡公社仅对争议土地享有十年的使用权，原告五、七社自1981年起曾多次向龙嘉堡公社主张土地权利的主张，因其没有相关证据予以证实，本院不予支持。本案各方当事人均对“自1971年起龙嘉堡公社一直使用和管理争议土地”的事实无异议，九台区政府依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定，将争议土地确权给龙嘉街道农民集体所有并无不当。市政府作出的复议决定亦无不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告龙嘉街道办事处双阳村五、七社的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告龙嘉街道办事处双阳村五、七社负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。
审 判 长 韩会志
代理审判员 厉 丽
代理审判员 于佳鑫
二〇一七年七月二十日
书 记 员 张 博