湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）鄂28行初18号
原告张友凤，女，1954年5月9日出生，土家族，住湖北省咸丰县。
委托代理人梁先武（系张友凤之夫），男，1946年7月7日出生，土家族，住湖北省咸丰县。
委托代理人肖本松，咸丰县楚蜀法律服务所法律工作者。
被告咸丰县人民政府。住所地：湖北省咸丰县高乐山镇楚蜀大道**号。
法定代表人杨皓，该县县长。
委托代理人曾友益，咸丰县人民政府法制办主任。
委托代理人谭涛，咸丰县人民政府法制办干部。
第三人黄金洞乡人民政府。住所地：湖北省咸丰县黄金洞乡黄金洞街**号。
法定代表人杨万明，该乡乡长。
行政机关出庭负责人秦魁，该乡副乡长。
委托代理人刘咸生，湖北刘咸生律师事务所律师。
第三人梁绍林，男，1941年11月11日出生，土家族，住湖北省咸丰县。
委托代理人梁光英（系梁绍林之子），男，1968年11月12日出生，土家族，住湖北省咸丰县。
委托代理人杨奎之，咸丰县尖山法律服务所法律工作者。
原告张友凤不服被告咸丰县人民政府于2018年1月2日作出的咸政复决字〔2017〕18号《行政复议决定书》，于2018年1月19日向本院提起行政诉讼。本院于2018年1月19日立案后，于当日向被告咸丰县人民政府送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等诉讼文书。因黄金洞乡人民政府、梁绍林与本案的处理结果有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年5月8日公开开庭审理了本案。原告张友凤及其委托代理人梁先武、肖本松，被告咸丰县人民政府委托代理人曾友益、谭涛，第三人黄金洞乡人民政府的行政机关出庭负责人秦魁及其委托代理人刘咸生，第三人梁绍林及其委托代理人杨奎之、梁光英到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告咸丰县人民政府于2018年1月2日作出咸政复决字〔2017〕18号《行政复议决定书》，决定：撤销黄金洞乡人民政府于1998年10月8日作出的黄乡行处字第〔1998〕06号《黄金洞乡人民政府林地权属争议处理决定书》。
原告张友凤诉称，从1982年责任制以来，张友凤管理使用所在地名狮子口的山林，四至：上齐田坎，下齐车路，左齐大沟，右部上至岩坎，下齐田角。1984年“两山并一山”时，经村、乡划山工作队又进一步界定认可。1986年咸丰县人民政府给张友凤颁发了山林所有证。1998年，梁绍林与张友凤因该林地发生争议，张友凤于1998年3月2日向黄金洞乡人民政府提出确权申请，并提交了山林所有证等证明材料，经黄金洞乡人民政府工作人员白金书、姜昌禄、孙家旺等人调查、实地查勘，黄金洞乡人民政府于1998年10月8日作出黄乡行处字第〔1998〕06号《黄金洞乡人民政府林地权属争议处理决定书》，决定张友凤对争议林地享有合法使用权。该决定送达后，梁绍林没有提出复议或提起行政诉讼，涉案林地一直由张友凤管理使用。2009年换发林权证时，经村、乡和林业部门登记公示，梁绍林亦未提出异议。咸丰县人民政府于2009年6月27日为张友凤颁发了咸政林证字（2009）第097670号《林权证》。以上事实证明张友凤对涉案林地享有使用权并一直管理至今，咸丰县人民政府作出咸政复决字〔2017〕18号《行政复议决定书》错误，与事实不符。故请求：撤销咸丰县人民政府作出的咸政复决字〔2017〕18号《行政复议决定书》；维持黄金洞乡人民政府于1998年10月8日作出的黄乡行处字第〔1998〕06号《黄金洞乡人民政府林地权属争议处理决定书》。
原告张友凤为支持其诉讼请求，向本院提交了以下证据：
证据一、咸政复决字〔2017〕18号《行政复议决定书》一份。拟证明：行政复议时未通知张友凤，行政复议程序和实体违法。
证据二、张友凤的咸政林证字（2009）第097670号《林权证》。拟证明：张友凤对涉案林地有权属证明，并管理至今。
证据三、山林确认申请书。拟证明：1988年3月2日，张友凤向黄金洞乡人民政府申请确权，黄金洞乡人民政府基于此作出调查并处理，1983年的认定界址清楚。
证据四、黄乡行处字第〔1998〕06号《黄金洞乡人民政府林地权属争议处理决定书》。拟证明：黄金洞乡人民政府作出的处理决定书于1998年10月21日送达给梁绍林，梁绍林应当知情，该决定书已经生效。
证据五、1984年划山工作队关于一组张友凤与四组梁绍林山林边界划分的证明。拟证明：涉案林地四至清楚，黄金洞乡人民政府依法进行调查，作出的处理决定程序合法。
证据六、黄金洞乡人民政府工作人员白金书关于对《黄金洞乡政府（1998）06号处理决定书》的陈述一份。拟证明：黄金洞乡人民政府作出的处理决定程序合法、事实清楚。
证明七、梁光茂证明一份。拟证明：梁光茂当时亲自参与1984年乡政府的划山，黄金洞乡人民政府根据划山的情况作出处理决定正确。
被告咸丰县人民政府答辩称，梁绍林不服黄金洞乡人民政府于1998年10月8日作出的黄乡行处字第〔1998〕06号《黄金洞乡人民政府林地权属争议处理决定书》，向咸丰县人民政府提出行政复议申请，咸丰县人民政府于2017年11月24日向黄金洞乡人民政府发出了《行政复议答复通知书》。2017年12月4日，黄金洞乡人民政府提交了《行政复议答辩书》等相关材料及情况说明，证明张友凤与梁绍林林权纠纷涉案的相关档案因火灾被烧毁。咸丰县人民政府认为黄金洞乡人民政府不能提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，应视为该具体行政行为没有证据、依据，依照《行政复议法》第二十八条第（四）项的规定，撤销黄金洞乡人民政府的处理决定。综上，咸丰县人民政府作出的咸政复决字〔2017〕18号《行政复议决定书》事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求人民法院依法判决。
被告咸丰县人民政府为支持其抗辩理由，在法定举证期限内向本院提交了以下证据：
证据一、行政复议申请书。拟证明：梁绍林对黄金洞乡人民政府于1998年10月8日作出的黄乡行处字第〔1998〕06号《黄金洞乡人民政府林地权属争议处理决定书》不服，向咸丰县人民政府申请行政复议。
证据二、黄金洞乡人民政府于1988年10月8日作出的黄乡行处字第〔1998〕06号《黄金洞乡人民政府林地权属争议处理决定书》。拟证明：张友凤与梁绍林存在林权纠纷。
证据三、咸丰县人民政府《不予受理行政复议申请决定书》。拟证明：咸丰县人民政府在法定期限内以超过复议期限为由，对梁绍林的申请不予受理。
证据四、《不予受理行政复议申请决定书》的送达回证。拟证明：咸丰县人民政府在法定期限内依法向相关当事人送达行政复议决定书。
证据五、恩施州中级人民法院（2017）鄂28行初50号《行政判决书》。拟证明：恩施州中级人民法院判决撤销《不予受理行政复议决定书》，并要求咸丰县人民政府重新作出决定。
证据六、《行政复议答复通知书》。拟证明：咸丰县人民政府要求行政复议被申请人10日内提出答复，并发送行政复议申请书副本。
证据七、《行政复议答复通知书》送达回证。拟证明：咸丰县人民政府在法定期间内依法送达行政复议申请书副本。
证据八、黄金洞乡人民政府提交的行政复议答复及相关材料。拟证明：相关材料证明黄金洞乡人民政府无法提交当初作出行政行为的证据、依据材料。
证据九、咸政复决字〔2017〕18号《行政复议决定书》。拟证明：咸丰县人民政府经审查相关材料，依法作出行政复议决定。
证据十、《行政复议决定书》送达回证。拟证明：咸丰县人民政府在法定期限内依法向相关当事人送达行政复议决定书。
第三人黄金洞乡人民政府述称：1.张友凤与梁绍林因林地纠纷申请黄金洞乡人民政府作出处理，黄金洞乡人民政府于1998年10月8日作出黄乡行处字第〔1998〕06号《黄金洞乡人民政府林地权属争议处理决定书》，并依法向当事人送达，梁绍林收到该决定书后拒绝签字确认，黄金洞乡人民政府在送达回证（该送达回证及档案材料在2001年火灾时毁灭）上已作备注，梁绍林主张未收到该决定书的事实不能成立；2.关于森林、土地确权的复议前置程序是由1999年10月1日实施的《行政复议法》第三十条作出的规定，而本案黄金洞乡人民政府作出的处理决定时间为1998年，因此，关于土地、森林确权申请行政复议并不是提起行政诉讼的前置程序；3.黄金洞乡人民政府在作出处理决定后依法送达给双方当事人，并告知不服处理决定应在一个月内申请复议或者提起诉讼，当事人均未提起复议或诉讼，该处理决定已经生效。综上，咸丰县人民政府撤销黄金洞乡人民政府作出的黄乡行处字第〔1998〕06号《黄金洞乡人民政府林地权属争议处理决定书》没有法律依据，请求人民法院依法判决。
第三人黄金洞乡人民政府向本院提交了以下证据：
证据一、对梁先武的调查笔录一份。拟证明：黄乡行处字第〔1998〕06号《黄金洞乡人民政府林地权属争议处理决定书》于1998年10月21日送达给张友凤。
证据二、对钟胜嗣的调查笔录。拟证明：《黄金洞乡人民政府林地权属争议处理决定书》由钟胜嗣等人送达给梁绍林、张友凤处。
证据三、情况说明一份、《黄金洞乡人民政府礼堂及职工宿舍楼火灾情况报告》。拟证明：《黄金洞乡人民政府林地权属争议处理决定书》相关档案因火灾被烧毁。
第三人梁绍林述称，张友凤称其管理使用所在地名狮子口的山林右部上至岩坎与事实不符，应当是以狮子口、黑板报直上山路直达大坳，左边是张友凤的林地，右边是梁绍林的林地。张友凤与梁绍林因林地发生争议后，黄金洞乡人民政府作出黄乡行处字第〔1998〕06号《黄金洞乡人民政府林地权属争议处理决定书》，但黄金洞乡人民政府并未将该处理决定送达给梁绍林，梁绍林直至2015年收到政府给予的信访答复时才知晓该处理决定，因此，该处理决定未发生效力。咸丰县人民政府作出的咸政复决字〔2017〕18号《行政复议决定书》正确。
第三人梁绍林向本院提交了以下证据：
证据一、对梁绍林山林实际考察的调查笔录及现场指认笔录一份。拟证明：梁绍林对争议的山林享有使用权，争议山林是属于大长槽小组，与萝卜湾小组没有关系；
证据二、梁绍林的山林、土地使用证及承包合同各一份。拟证明：1983年争议林地就已经属于梁绍林，1984年咸丰县人民政府为其颁发了相关权属证件；
证据三、分家协议一份。拟证明：争议山林于1987年在分家时分给梁光均。
证据四、《证明》及山林确权申请书一份。拟证明：黄金洞乡水杉坪村委会认可梁绍林1983年土地、山林承包合同中的林地下河沟与土地山林使用证上的林地屋团转属同一块林地，本村村委会也认可萝卜湾小组（1组）与大长槽小组（4组）的边界是操场坝、黑板报直上为界。
证据五、黄金洞乡水杉坪村委会的证明一份。拟证明：该村委会承认争议山林是属于梁绍林的。
证据六、原水杉坪村委会书记杨正华等人的证明。拟证明：争议林地上的杉树是梁绍林亲自栽种的。
证据七、调查笔录。拟证明：争议山林是属于大长槽小组，与萝卜湾小组没有关系，争议地与张友凤山林林地的分界线是老操场坝（狮子口、黑板报）直对后面的那条山路（分水岭）。
经庭审质证，被告咸丰县人民政府对原告张友凤提交的证据一、二、三、四的真实性无异议，咸丰县人民政府的复议决定撤销黄金洞乡人民政府1998年的处理决定，是因为黄金洞乡人民政府不能提供当时作出的处理决定的证据，所以原告张友凤提交的证据与本案无关。对证据五、六、七的真实性有异议。第三人黄金洞乡人民政府对原告张友凤提交的证据无异议。第三人梁绍林对原告张友凤提交的证据的质证意见与被告咸丰县人民政府的质证意见一致，并认为原告张友凤提交的证据不合法。
原告张友凤对被告咸丰县人民政府提交的证据真实性不清楚，咸丰县人民政府未通知张友凤参与本次行政复议，张友凤直到咸丰县人民政府将《行政复议决定书》送达时才知晓该行政行为。第三人黄金洞乡人民政府、梁绍林对被告咸丰县人民政府提交的证据无异议。
原告张友凤、被告咸丰县人民政府对第三人黄金洞乡人民政府提交的证据无异议。第三人梁绍林对黄金洞乡人民政府提交的证据一无异议，对证据二的处理决定，梁绍林至今没有收到该处理决定，直到2015年收到信访回复时才知晓，对证据三的火灾情况不清楚。
原告张友凤对第三人梁绍林提交证据的真实性有异议，认为证明人与梁绍林有亲属关系，其证明不可信。被告咸丰县人民政府对第三人梁绍林提交的证据关联性有异议，认为与本案无关。第三人黄金洞乡人民政府对第三人梁绍林提交证据的真实性、合法性、关联性均有异议。
本院对上述证据认证如下：各方当事人对被告咸丰县人民政府、黄金洞乡人民政府提交的证据真实性均无异议，本院均予以采信。原告提交的证据五、六、七属证据形式中的证人证言，因证人未出庭作证，对该证据本院不予采信。第三人梁绍林提交的证据五、六、七亦属于证人证言，除杨正华的证明外，其他证人均未出庭作证，本院对其提交的证据五、六、七中除杨正华的证明外均不予采信。对原告张友凤及第三人梁绍林提交的其他证据的真实性本院均予以确认，并结合案件审理情况综合认证其证明目的。
经审理查明，1998年10月8日，黄金洞乡人民政府就梁绍林与张友凤林地权属纠纷作出黄乡行处字第〔1998〕06号《黄金洞乡人民政府林地权属争议处理决定书》。2015年，梁绍林向恩施州领导信访反映自1982年以来与张友凤发生林地边界纠纷，黄金洞乡人民政府在1998年林权争议处理时违法裁决，致使2009年山林、土地使用权证换证时，林业站将争议林地使用权登记给张友凤等问题，要求解决与张友凤林地权属纠纷。2015年3月29日，恩施州人民政府办公室向咸丰县人民政府转交该信访件，要求予以核实办理。
2015年9月23日，黄金洞乡人民政府对梁绍林所反映问题作出《信访回复意见》，并附《权属争议处理决定书》，于同日一并送达给梁绍林。2017年2月3日，梁绍林及其子梁光均向咸丰县人民法院提起行政诉讼，请求撤销黄金洞乡人民政府1998年《权属争议处理决定书》。经法院审理，认为梁绍林、梁光均对黄金洞乡人民政府作出的林地权属行政处理决定不服，应当先行申请行政复议，对行政复议不服，方可向人民法院提起行政诉讼，其迳行向人民法院起诉，不符合法律规定，遂于2017年4月14日裁定驳回起诉。
2017年4月24日，梁绍林向咸丰县人民政府申请行政复议，请求撤销黄金洞乡人民政府1998年10月8日作出的黄乡行处字第〔1998〕06号《黄金洞乡人民政府林地权属争议处理决定书》。2017年4月25日，咸丰县人民政府作出咸政复决字〔2017〕7号《不予受理行政复议申请决定书》，认为梁绍林提出行政复议申请的时间超过了法定期限，决定对其行政复议申请不予受理。梁绍林不服该决定，遂向本院提起行政诉讼，请求撤销咸丰县人民政府作出的咸政复决字〔2017〕7号《不予受理行政复议申请决定书》，并责令咸丰县人民政府作出复议决定。2017年9月17日，本院作出（2017）鄂28行初50号《行政判决书》，判决撤销咸丰县人民政府作出的咸政复决字〔2017〕7号《不予受理行政复议申请决定书》，责令咸丰县人民政府重新作出决定。咸丰县人民政府在收到本院的判决书后，于2017年11月23日向黄金洞乡人民政府发出咸政复通字〔2017〕15号《行政复议答复通知书》。2017年12月4日，黄金洞乡人民政府向咸丰县人民政府提交《行政复议答辩书》及相关材料，并提交了黄金洞乡人民政府档案损毁的《情况说明》《黄金洞乡政府礼堂及职工宿舍楼火灾情况报告》。2018年1月2日，咸丰县人民政府作出咸政复决字〔2017〕18号《行政复议决定书》，认为黄金洞乡人民政府不能提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，视为该具体行政行为没有证据、依据，依法应予撤销该具体行政行为，决定：撤销黄金洞乡人民政府于1998年10月8日作出的黄乡行处字第〔1998〕06号《黄金洞乡人民政府林地权属争议处理决定书》。2018年1月4日，咸丰县人民政府将咸政复决字〔2017〕18号《行政复议决定书》送达给梁绍林、张友凤、黄金洞乡人民政府。张友凤认为黄金洞乡人民政府于1998年10月8日作出的黄乡行处字第〔1998〕06号《黄金洞乡人民政府林地权属争议处理决定书》正确，且已经发生法律效力，咸丰县人民政府撤销该处理决定错误，遂向本院提起行政诉讼，提出如前诉讼请求。
本院认为，黄金洞乡人民政府在2017年11月24日收到咸丰县人民政府的行政复议通知书后，于2017年12月4日向咸丰县人民政府提交了行政复议答辩书，因2001年9月23日黄金洞乡人民政府院内大礼堂发生火灾，黄金洞乡人民政府档案资料全部被烧毁，无法提交1998年10月8日作出的黄乡行处字第〔1998〕06号《黄金洞乡人民政府林地权属争议处理决定书》的证据材料。黄金洞乡人民政府已向咸丰县人民政府提交了关于黄金洞乡档案损毁的情况说明、《黄金洞乡政府礼堂及职工宿舍楼火灾情况的报告》，证明确因火灾原因无法提交相关证据材料。黄金洞乡人民政府因客观情况无法提交当初作出处理决定的证据、依据和其他有关材料，不属于《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（四）项规定之情形，不应视为该处理决定没有证据、依据。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条之规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。本案因客观情况，作为行政复议的被申请人黄金洞乡人民政府无法提交作出处理决定的证据材料，咸丰县人民政府仅采取书面审查办法无法对原具体行政行为的合法性、合理性进行全面审查，且本案涉及行政复议申请人张友凤、第三人梁绍林的利益。在此情况下，咸丰县人民政府应当听取申请人、被申请人和第三人的意见后作出准确判断，咸丰县人民政府以黄金洞乡人民政府无法提交证据材料为由，径直撤销黄金洞乡人民政府1998年10月8日作出的黄乡行处字第〔1998〕06号《黄金洞乡人民政府林地权属争议处理决定书》的处理错误。咸丰县人民政府作出的咸政复决字〔2017〕18号《行政复议决定书》主要证据不足，适用法律错误，应予以撤销。
综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销被告咸丰县人民政府于2018年1月2日作出的咸政复决字〔2017〕18号《行政复议决定书》；
二、责令被告咸丰县人民政府在本判决生效后的法定期限内重新作出复议决定。
案件受理费50元，由被告咸丰县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省高级人民法院。上诉人应在提交上诉状时，预交上诉案件受理费，款汇湖北省高级人民法院，开户行：中国农业银行武汉市东湖支行，收款人：湖北省财政厅非税收入财政专户，帐号：05×××69-1。上诉人在上诉期届满后七日内未预交上诉费用的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 袁 民
审 判 员 李 丽
人民陪审员 刘永恒
二〇一八年六月十九日
法官 助理 胡 丹
书 记 员 李 居