陕西省凤翔县人民法院
民 事 判 决 书
（2017）陕0322民初1940号
原告：樊红梅。
委托代理人：马朝丽，陕西马朝丽律师事务所律师，特别授权代理。
被告：陕西凤翔农村商业银行股份有限公司，住所地陕西省凤翔县城关镇东湖路82号。
法定代表人：王波峰，董事长。
委托代理人：何志军，男，该银行员工，特别授权代理。
被告：陕西公正拍卖行有限责任公司，住所地宝鸡市渭滨区新建路中段3号楼1单元5号。
法定代表人：惠民，董事长。
原告樊红梅与被告陕西凤翔农村商业银行股份有限公司（以下简称农商银行）、陕西公正拍卖行有限责任公司（以下简称公正拍卖行）拍卖合同纠纷一案，本院于2017年9月4日立案受理。依法适用普通程序，于同年10月16日公开开庭进行了审理。原告樊红梅的委托代理人马朝丽，被告农商银行的委托代理人何志军，被告公正拍卖行的法定代表人惠民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告樊红梅诉称：2016年9月初，被告公正拍卖行发出拍卖公告，拍卖被告农商银行所属的位于凤翔县城关镇西关的土地使用权及附属房产（凤房权证城关镇字第102xx**号），被告公正拍卖行在拍卖规则等文件上并未附该土地权属及房产的相关信息。2016年9月26日，原告作为竞拍人向被告公正拍卖行交纳了竞拍保证金20万元（人民币，下同），9月29日的拍卖会上，原告通过竞价以180万元竞得上述土地使用权及附属房产。此后原告与被告公正拍卖行签署了拍卖成交确认书，并于10月8日通过原告亲属的银行账户一次性向被告公正拍卖行支付了全部成交价款及佣金共计192.6万元，原告即要求二被告协助办理土地权属变更登记手续。2016年11月21日，被告农商银行向凤翔县国土资源局上报原告通过拍卖取得上述土地使用权情况，同时向原告提供了上述情况说明及相关土地权属证书的复印件。原告发现被告公正拍卖行提供的土地权属证书号为[凤国用（2016）第xxx号]，使用权类型为国有划拨土地。原告发现土地来源为划拨即与二被告联系，二被告保证为原告办好相关登记手续。但至今已近一年仍无法办理权属转移手续，被告农商银行协助原告前往凤翔县国土资源局办理时，该局工作人员明确告知不能办理登记手续。综上，二被告拍卖依法不能擅自处置的国有划拨土地，违反了法律的强制性规定，依法应确认为无效，其行为给原告造成的巨大经济损失，二被告亦应承担连带责任。故依法起诉，请求判令：1、确认被告公正拍卖行拍卖被告农商银行所属土地使用权及附属房产的拍卖行为无效；2、二被告退还原告拍卖款项及佣金共计192.6万元，并支付资金占用期间的利息530464元，二被告对此承担连带责任；3、本案诉讼费由二被告承担。
原告为此提交以下证据材料：
1、营业执照（副本）复印件1份，证明被告农商银行主体资格适格。
2、《委托拍卖合同》1份，证明被告农商银行委托拍卖的标的土地性质为国有划拨土地，依法属于不得擅自处置的资产。
3、陕西公正拍卖行拍卖会资料1份，证明被告公正拍卖行在拍卖时未提交本案拍卖标的所涉土地权属的相关信息资料，导致原告竞拍了国有划拨土地并在竞拍后无法办理过户登记手续。
4、陕西公正拍卖行拍卖成交确认书1份，证明原告通过竞拍取得拍卖标的。
5、农村金融机构结算业务申请书、收费凭证各2份，证明原告竞拍成交后向二被告支付了所有拍卖费用。
6、凤翔农商银行原石家营支行土地转让情况的说明1份，证明被告农商银行向凤翔县国土资源局出具书面说明确认原告通过竞拍取得涉案土地权属。
7、凤国用（2016）第xxx号土地权属证书复印件1份，证明被告农商银行委托拍卖的标的所属土地性质为国有划拨土地，依法属于不得擅自处置的资产。
被告农商银行质证认为，证据1、5、7均无异议，其余证据的真实性无异议，但证明目的有异议。
被告公正拍卖行质证认为，凡涉及拍卖行的证据，真实性无异议，但证明目的有异议。其仅拍卖了房产但未拍卖土地，委托人亦未提出异议，说明认可该拍卖行为，且拍卖时已履行了告知义务并有原告签字，故依法拍卖不存在退还佣金和损失。
被告农商银行辩称：1、原告请求人民法院确认拍卖行为无效，不符合法律规定。人民法院的司法审查权不能代替政府的行政审批权，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十七条之规定，人民法院不能认定拍卖行为是否有效，亦不能直接裁定转让国有划拨土地使用权。2、涉案拍卖合同意思表示真实，并未违反《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，应属有效；拍卖行为亦合法有效，只不过是原告未按约定缴纳土地出让金，农商银行在拍卖前未按程序履行报批手续，况且原告亦未提供不能办理土地转让手续的相关证据。3、竞买申请及成交确认书可证明原告在竞拍时对拍卖标的所属划拨土地性质明确知晓，拍卖成交后办理相关手续费用由买受人承担，并且在竞买申请上就向国家依法缴纳土地出让金作了特别说明。4、原告所诉相关内容与事实不符。农商银行在拍卖标的交付后，积极协助并愿意继续协助原告办理相关手续，但相关费用应由原告承担；无法办理相关权证不属实，只要原告承担相关费用，履行相应的报批手续，就应该能取得相应权证；原告陈述竞拍成交后才发现土地为划拨性质不属实，事实上原告在竞拍前就已知晓该土地性质。综上所述，本案拍卖行为有效，且已履行完毕，故原告的诉请应予驳回。
被告农商银行为此提交以下证据材料：
1、《委托拍卖合同》复印件1份，证明拍卖行为合法有效。
2、拍卖成交结果函、拍卖成交确认书复印件各1份，证明原告在拍卖时对标的物现状知情认可，并签字确认。
3、竞买申请书复印件1份，证明原告在拍卖前对标的物实际情况进行了认真查验，被告就有关事项作了特别说明。
4、陕西公正拍卖行拍卖规则复印件1份，证明拍卖合法。
原告质证认为，真实性无异议，但证明目的有异议。
被告公正拍卖行质证认为，无异议。
被告公正拍卖行辩称：1、其公司具有拍卖房产和土地的资质，本案中所拍卖的是房产并未拍卖划拨土地。2、公正拍卖行已对拍卖标的及相关信息履行了告知义务，以竞买申请书为证。3、根据拍卖成交确认书、拍卖规则约定，拍卖标的过户由买受人自行办理。综上，本案拍卖行为符合法律及政策规定，故应驳回原告的诉请。
被告公正拍卖行为此提交以下证据材料：
1、拍卖成交确认书复印件1份，证明拍卖标的为房产，未拍卖划拨土地，标的过户由买受人自行办理。
2、拍卖会资料1份，证明拍卖标的为房产，而非划拨土地。
3、竞买申请书复印件1份，证明公正拍卖行对拍卖标的及相关信息履行了告知义务。
4、陕西公正拍卖行拍卖规则1份，证明标的过户由买受人自行办理。
原告质证认为，真实性无异议，但证明目的有异议，房和地不可分割，被告在拍卖前具有过错。
被告农商银行质证认为，无异议。
经审查，原、被告所提交的上述证据，均符合真实性、合法性、关联性的要求，且能相互印证，本院予以采信，证明目的同查明事实。基于上述认证以及当事人的庭审陈述，本院确认本案事实如下：
2016年9月1日，被告农商银行（原名凤翔县农村信用合作联社）与被告公正拍卖行就凤翔县城关镇西关街一处房产及附属土地签订《委托拍卖合同》，约定被告农商银行将其所有的上述拍卖标的委托被告公正拍卖行于2016年9月30日前举办拍卖会进行拍卖，并对双方的其他权利义务作了约定。
被告公正拍卖行接受委托后发布拍卖公告，定于2016年9月29日公开拍卖案涉房产。同年9月26日，原告向被告公正拍卖行交纳保证金20万元申请参与竞买，并提交了有其签名《竞买申请书》，其中载明：“经认真阅读贵公司将于2016年9月29日举行拍卖会资料，亲自查证拍卖标的包括房产证在内的一切原始凭证，本竞买人认可拍卖标的现状，认可《拍卖规则》，承诺遵守履行《拍卖规则》的要求和规定。若能竞得本次拍卖标的，本竞买人保证按时签署《拍卖成交确认书》以及相关文件，全额支付成交价款，及与贵公司约定的成交价款7％的拍卖佣金（相关税费及佣金应交税款由本竞买人负担）。所交保证金不计利息。注：土地为划拨土地，相关手续按国家相关法律、法规、政策办理，相关费用买受人自理。土地出让金买受人自愿承担”。
2016年9月29日，原告通过竞价以180万元的价格竞得上述房产，并与被告公正拍卖行签订《拍卖成交确认书》。同年10月8日，原告通过田红军向被告公正拍卖行支付拍卖成交款180万元及佣金12.6万元。拍卖结束后，被告公正拍卖行退还了原告保证金20万元，被告农商银行亦将案涉房屋交付原告。
2016年11月21日，被告农商银行向凤翔县国土资源局出具情况说明，确认原告通过竞买取得案涉土地权属。案涉房产及附属土地的权属证号分别为凤房权证城关镇字第102xx**号、凤国用（2016）第xxx号，该房产的土地使用权类型为划拨，自委托拍卖至今仍未依法获得凤翔县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准并缴纳土地使用权出让金。此后，原告因无法办理权属转移手续遂涉诉。
本院认为：民事主体从事民事活动不得违反法律。案涉《委托拍卖合同》、《竞买申请书》、《凤翔农商银行原石家营支行土地转让情况的说明》等证据，均显示被告农商银行委托被告公正拍卖行拍卖的资产系划拨土地使用权及该土地上的房屋，本院对此予以确认。本案主要涉及以下问题：
(一)案涉房地产拍卖行为的效力认定问题。《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十二条规定，房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押；第四十条第一款规定，以划拨方式取得土地使用权，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十四条第二款规定，土地使用者转让地上建筑物、其他附着物所有权时，其使用范围内的土地使用权随之转让，但地上建筑物、其他附着物作为动产转让的除外；第四十五条规定，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物可以转让、出租、抵押。上述规定体现了我国房地产权属合一的一贯法律原则，即房产占用的土地使用权不能单独转让和出让，房随地走或地随房走；划拨土地使用权和地上建筑物的转让时，须经有批准权的人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，之后由土地管理部门与受让人办理土地使用权出让手续，受让人缴纳出让金。本案拍卖标的物系划拨土地使用权及该土地上的房屋，被告农商银行并未依法履行上述前置程序，对不享有处分权的划拨土地使用权进行拍卖，违反了法律、行政法规的禁止性规定，该拍卖行为当属无效。二被告的抗辩意见，缺乏事实及法律依据，本院不予采纳。
(二)被告农商银行应否返还拍卖成交款180万元并赔偿利息损失问题。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条的规定，土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同出让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，合同无效或被撤消后，因该合同取得财产，应当予以返还；有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的损失。本案拍卖行为无效，被告农商银行收取的180万元拍卖成交款应予返还。至于赔偿利息损失问题，根据在案证据，原、被告对拍卖标的物系划拨土地使用权知道或者应当知道，双方对拍卖无效均有过错，原告主张的损失应由双方分担。根据过错程度，双方应各自承担50％的损失，考虑到拍卖成交后被告农商银行已将案涉房屋交付原告使用至今，该房屋的使用收益足以弥补其应分担的利息损失，故对原告主张的利息损失，本院不予支持。
(三)被告公正拍卖行应否返还拍卖佣金12.6万元，并对拍卖成交款及利息损失承担连带责任问题。《中华人民共和国拍卖法》第六条规定，拍卖标的物应当是委托人所有的或者依法可以处分的物品或财产权利；第五十八条规定，委托人违反本法第六条的规定，委托拍卖其没有所有权或者依法不得处分的物品或者财产权利的，应当依法承担责任。拍卖人明知委托人对拍卖的物品或者财产权利没有所有权或者依法不得处分的，应当承担连带责任。本案中，被告公正拍卖行辩称“已对拍卖标的及相关信息履行了告知义务，以竞买申请书为证”，而竞买申请书亦明确注明“土地为划拨土地”。由此，被告公正拍卖行对案涉房地产系划拨土地使用权应当明知，亦应知道被告农商银行无处分权，而仍接受委托对案涉房地产进行拍卖，违反了法律规定。故被告公正拍卖行应返还原告拍卖佣金12.6万元，并对180万元拍卖成交款承担连带责任。
综上，为保护当事人合法权益，维护社会经济秩序。依照《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十二条、第四十条第一款，《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项、第五十八条，《中华人民共和国拍卖法》第六条、第五十八条，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十四条第二款、第四十五条，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第九十条之规定，判决如下：
一、确认被告陕西公正拍卖行有限责任公司对凤房权证城关镇字第102xx**号房产及附属凤国用（2016）第xxx号土地使用权的拍卖无效；
二、被告陕西凤翔农村商业银行股份有限公司于本判决生效之日起二十日内返还原告樊红梅拍卖成交款180万元；
三、被告陕西公正拍卖行有限责任公司于本判决生效之日起二十日内返还原告樊红梅拍卖佣金12.6万元；
四、被告陕西公正拍卖行有限责任公司对上述第二项付款义务承担连带清偿责任；
五、驳回原告樊红梅的其余诉讼请求。
如果各被告未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费26450元，由原告樊红梅负担8800元、被告陕西凤翔农村商业银行股份有限公司负担14850元、被告陕西公正拍卖行有限责任公司负担2800元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时交纳上诉案件受理费，上诉于陕西省宝鸡市中级人民法院。上诉期满后七日内未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 滕鹏飞
人民陪审员 张 敏
人民陪审员 闫邦鑫
二〇一七年十一月二十日
书 记 员 韩伟莉