湖南省永州市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）湘11行终6号上诉人（原审原告）：黎益柱。上诉人（原审原告）：黎先玉。上诉人（原审原告）：龚黎。上诉人（原审原告）：龚泽航。法定代理人：黎先玉，原告龚黎、龚泽航之母。上诉人共同委托诉讼代理人：杨祝荣，湖南宗元律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：永州市冷水滩区曲河街道办事处。法定代表人：何晓军，该办事处负责人。委托诉讼代理人：屈国生，曲河办事处副主任。被上诉人（原审被告）：永州市人民政府。法定代表人：赵应云，系该市市长。委托诉讼代理人：郑安陵，湖南济人律师事务所律师。委托诉讼代理人：陶然海，永州市国土资源局工作人员。被上诉人（原审被告）：永州市国土资源局。法定代表人：蒋良铁，系该局局长。出庭负责人：唐涨国，该局副局长。委托诉讼代理人：郑安陵，湖南济人律师事务所律师。委托诉讼代理人：彭贤平，永州市国土资源局工作人员。被上诉人（原审被告）：永州市住房和城乡规划建设局。法定代表人：彭晓冬，该局局长。出庭负责人：李向阳，该局副调研员。委托诉讼代理人：吴起俊，湖南湘永律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：永州市房产局。法定代表人：高武，该局局长。出庭负责人：章乐，永州市人民政府房屋征收管理办公室主任。委托诉讼代理人：蒋晓夏，该局工作人员。委托诉讼代理人：李会华，该局工作人员。原审第三人：冷水滩区“三路一桥”征地拆迁指挥部。负责人：卢飞勇，该指挥部指挥长。委托诉讼代理人：张玉文，该指挥部办公室主任。委托诉讼代理人：陈柯宇，该指挥部工作人员。上诉人黎益柱、黎先玉、龚黎、龚泽航因不服行政变更通知一案，不服永州市零陵区人民法院于二O一七年十月十九日作出的（2017）湘1102行初103号行政判决，于2017年11月13日提起上诉。本院于2018年1月2日收到一审移送的案卷并立案受理后，依法组成合议庭，于2018年1月15日在本院第十二审判庭公开开庭审理了本案。上诉人黎益柱、黎先玉及委托代理人杨祝荣，被上诉人永州市冷水滩区曲河街道办事处的委托代理人屈国生、被上诉人永州市人民政府的委托代理人郑安陵、陶然海、被上诉人永州市国土资源局的委托代理人郑安陵、彭贤平、被上诉人永州市住房和城乡规划建设局的委托代理人吴起俊、被上诉人永州市房产局的委托代理人蒋晓夏、李会华、原审第三人冷水滩区“三路一桥”征地拆迁指挥部的委托代理人张玉文、陈柯宇到庭参加了诉讼。被上诉人永州市国土资源局负责人唐涨国、永州市住房和城乡规划建设局负责人李向阳、永州市房产局负责人章乐到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审认定：2013年5月8日，永州市政府发布永政函[2013]46号《永州市湘江东路和城南大道建设项目征收房屋的通告》。2016年1月6日，曲河街道办（甲方）与黎益柱、黎先玉（乙方）签订了一份《集体土地上房屋征收与补偿协议》，协议的第二条第九项内容为：合法人口安置补偿费9人×12万=108万元（合法人口安置名额，以六堂会审为准）；第十项内容为：社保扶持政策补助费9人×5万=45万元。协议附表人口统计记载：黎益柱、黎明花、黎先玉、龚泽航、龚黎，黎卫国、唐四英、黎昱志、黎洋溢，全家共9人。后被告曲河街道办以原告龚黎、龚泽航二人未通过“六堂会审”为由，对原告龚泽航、龚黎二人不给予安置费。2016年7月11日四原告以被告曲河街道办不履行行政合同义务为由向零陵区人民法院提起行政诉讼，要求被告履行协议。零陵区人民法院受理后，依四原告的申请追加永州市政府为本案的被告，于2016年11月16日作出（2016）湘1102行初89号行政判决书，判决：限被告曲河街道办、被告永州市政府在判决生效后十日内将原告黎益柱、黎先玉与被告永州市冷水滩区曲河街道办事处于2016年1月6日签订的《集体土地上房屋征收与补偿协议》继续履行完毕（即给付原告龚黎、龚泽航的合法安置人口安置补偿费和社保扶助政策补助费人民币340,000元）。被告曲河街道办不服，向永州市中级人民法院提出上诉。二审审理期间，曲河街道办、冷水滩区“三路一桥”征地拆迁指挥部、永州市政府国有土地上房屋征收与补偿办公室、永州市政府征地管理办公室联合下发《关于变更〈集体土地上房屋征收与补偿协议〉部分条款的通知》，其主要内容为：经研究决定，对于黎益柱、黎先玉签订的《协议》第二条第（一）款第（九）项中合法人口安置由签订协议时的9人，经相关部门审核确认符合安置的为7人，请你户到冷水滩区“三路一桥”征地拆迁指挥部办理《协议》相关条款的变更手续。并附《关于城南大道建设项目房屋征收拆迁安置会审的会议纪要》。该通知中的内容经被告曲河街道办三次张榜公示。为此，永州市中级人民法院于2017年4月5日以出现新的事实及证据等为由，裁定：一、撤销永州市零陵区人民法院作出的（2016）湘1102行初89号行政判决；二、发回永州市零陵区人民法院重审。零陵区人民法院在重审期间，原告方以该《变更通知》侵犯其合法权益为由，向本院提起诉讼，请求撤销该通知。另查明：《变更通知》中对《集体土地上房屋征收与补偿协议》第二条第一款第十项中的社会扶持政策补偿费按9人（9人×5万=45万元）给予补偿，未做变更。原判认为：曲河街道办与黎益柱、黎先玉签订的《集体土地上房屋征收与补偿协议》属行政协议。行政主体为实现其管理职能，可以经法定理由对行政协议中违反法律政策的部分进行单方变更。因此，本案的焦点问题是《变更通知》是否具有合法正当理由，具体分析如下：一、曲河街道办、冷水滩区“三路一桥”征地拆迁指挥部、永州市政府国有土地上房屋征收与补偿办公室、永州市政府征地管理办公室是否具有作出行政合同内容变更的主体资格，其联合作出的《变更通知》是否属于超越职权的行政行为。根据永州市政府作出永政函[2013]46号“关于永州市湘江东路和城南大道建设项目和征收房屋的通告”和“永州市湘江东路和城南大道建设项目范围内的国有集体土地上房屋征收补偿方案”，该通知和方案中明确了征收人为永州市政府，征收部门为永州市房产局和永州市国土局，征收实施单位系曲河街道办和“三路一桥”征地拆迁指挥部，因此永州市国土局和永州市房产局是实施该项目的行政主体。曲河街道办、“三路一桥”指挥部作为受行政机关委托的项目实施单位或者临时机构虽然并不具备下发行政通知的行政主体资格，但其经授权后作出的行政行为其法律责任也由委托机关承担；永州市人民政府国有土地上房屋征收与补偿办公室、永州市人民政府征地管理办公室是经土地征收人永州市政府授权后，可以以自己的名义作出具体的行政行为的机构，但该行为产生的法律后果，也应由委托机关承担。因此，该四单位联合作出的《变更通知》具有主体资格。二、龚黎、龚泽航的户口虽然随母亲黎先玉的户口迁入小岭村，但其二人并未参与该村集体经济组织的分配，且小岭村的证明也证实了其二人不是该村集体经济组织的成员。三、《变更通知》对《集体土地上房屋征收与补偿协议》中享受社会扶持政策补偿费的人数未做变更，是政府出于人文关怀给予原告龚黎、龚泽航的政策扶持。政府对此项不进行变更也是合法的。综上所述，永州市冷水滩区曲河街道办事处、冷水滩区“三路一桥”征地拆迁指挥部、永州市人民政府国有土地上房屋征收与补偿办公室、永州市人民政府征地管理办公室作出的《关于变更部分条款的通知》主体适格，程序合法，理由正当。被告永州市住建规划局虽然参加了2016年3月22日城南大道建设项目房屋征收拆迁安置会审的会议，但按照《中华人民共和国土地管理实施条例》的有关规定，农村集体土地上的房屋征收与补偿的征收人是人民政府，征收实施部门是土地行政管理部门，因该案涉及的是农村集体土地上的房屋征收与补偿，故对永州市住建规划局提出其不是本案适格的被告，应予以支持；对永州市房产局提出其不是本案适格被告的辩称，因《永州市湘江东路和城南大道建设项目范围内国有和集体土地上房屋征收补偿方案》明确其是征收部门，故零陵区人民法院认为永州市房产局属本案适格被告，其抗辩主张应不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告黎益柱、黎先玉、龚黎、龚泽航要求撤销《关于变更部分条款的通知》的诉讼请求。上诉人黎益柱、黎先玉、龚黎、龚泽航不服原判，向本院提出上诉称：上诉人与曲河街道办事处签订的补偿协议是双方自愿签订的，双方都应全面履行协议内容。而协议生效后，被上诉人在没有任何事实和理由下发变更通知，明显于情于理于法不合，应予撤销。请求：依法撤销原判，判决撤销《关于变更〈集体土地上房屋征收与补偿协议〉部分条款的通知》。被上诉人永州市人民政府、永州市国土资源局答辩称：一、该通知是市政府相关职能部门联合会审审定上诉人的合法安置人口为7人的审核结果，内容符合法律规定；二、审核的程序是合法的；三、适用的法律依据是市政府永政发（2013）28号关于《永州市集体土地上房屋征收与补偿安置办法》第23条第3款的规定，会审会议审定为7人是执行文件规定；四、龚黎、龚泽航确实没有参加被征地集体经济组织分配，不符合法定合法人口安置条件。被上诉人永州市住房和城乡规划建设局答辩称：原审判决是正确的，符合法律依据，请维持原判。被上诉人永州市房产局答辩称：被告主体不适格。被上诉人永州市冷水滩区曲河街道办事处答辩称：与永州市人民政府及国土资源局的答辩意见一致。原审第三人冷水滩区“三路一桥”征地拆迁指挥部辩称：与永州市人民政府及国土资源局的答辩意见一致。在二审审理过程中，双方当事人均未提供新证据，一审判决据以认定事实的证据，已随案移送本院，经审查可以作为认定本案事实的证据。本院二审审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，故对一审判决认定的事实予以确认。本院认为，《集体土地上房屋征收与补偿协议》第二条第九项内容为：“合法人口安置补偿费9人×12万=108万元（合法人口安置名额，以六堂会审为准）。”从以上条款可看出，虽然协议中写明合法人口安置为9人，但具体执行中，是否仍以9人发放安置补偿费，需要经过“六堂会审”。本案中，经过会审，确定龚黎、龚泽航不符合安置条件，曲河街道办、冷水滩区“三路一桥”征地拆迁指挥部、永州市政府国有土地上房屋征收与补偿办公室、永州市政府征地管理办公室联合下发《关于变更〈集体土地上房屋征收与补偿协议〉部分条款的通知》，是根据协议内容审查后做出的行为，故对上诉人上诉提出被上诉人未全面履行协议内容的上诉理由，本院不予支持。《永州市集体土地上房屋征收与补偿安置办法》第二十三条第三款规定，符合安置条件的人员是指户籍在被征地集体经济组织，依法享有农村土地承包经营权利，参与被征地集体经济组织分配，在被征地集体组织内部享有权利并承担义务，且有合法建房用地手续的产权人，而本案中，已查实龚黎、龚泽航的户口虽然随母亲黎先玉的户口迁入小岭村，但其二人并未参与该村集体经济组织的分配，故龚黎、龚泽航不符合安置条件，《关于变更〈集体土地上房屋征收与补偿协议〉部分条款的通知》依法有据。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人黎益柱、黎先玉、龚黎、龚泽航负担。本判决为终审判决。审判长  王兰青审判员  王焕江审判员  周文静二〇一八年一月三十日书记员  陈恒首附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。