山西省代县人民法院
p t ; ” > 行 政 判 决 书
（2017）晋0923行初12号
原告段万和，男，1959年3月21日出生，住忻州市。
委托代理人梁河龙，1945年10月20日出生，一般代理。
被告忻州市国土资源局忻府分局，住所地忻州市忻府区建设北路。统一社会信用代码×××。
法人代表人樊银柱，该局局长。
委托代理人吴江淮，特别授权。
委托代理人王建亮，男，山西云中律师事务所律师，一般代理。
被告忻州市国土资源局，住所地忻州市忻府区和平西街。统一社会信用代码×××。
法定代表人李军，该局局长。
委托代理人李元生，忻州市国土资源局政策法规科科长，一般代理。
委托代理人武建人，山西隆城律师事务所律师，一般代理。
第三人忻府区秦城乡顿村村委会。
法定代表人段林呈，该村村委会主任。
委托代理人冯晋苏，山西卓阳律师事务所律师，一般代理。
原告段万和诉被告忻州市国土资源局忻府分局（以下简称忻州市国土局忻府分局）土地行政处罚及忻州市国土资源局（以下简称忻州市国土局）行政复议决定一案，于2017年8月31日向原平市人民法院提起诉讼，原平市人民法院受理后，申请回避，忻州市中级人民法院于2017年9月12日作出（2017）晋09行辖8号行政裁定书，裁定本案由本院管辖。本院于2017年10月10日受理后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书，并依法通知忻府区秦城乡顿村村民委员会（以下简称顿村村委会）作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年2月9日公开开庭审理了本案。原告段万和及其委托代理人梁河龙，被告忻州市国土局忻府分局的委托代理人吴江淮、王建亮，被告忻州市国土局的委托代理人李元生、武建人，第三人顿村村委会的委托代理人冯晋苏到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
忻州市国土局忻府分局于2017年5月11日作出忻国土忻府监处字（2017）第11号《违法案件行政处罚决定书》，认定段万和未经批准非法占地行为成立，违反了《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，决定：责令段万和十五日内自行拆除非法占用1390.7平方米土地上所建的一切建筑物和其它设施（包括：正房东西27.8米、南北5.2米、高3米、建筑占地面积144.56平方米的一层7间彩钢平房；西房东西4米、南北23米、高3米、建筑占地面积92平方米的一层6间彩钢房）；退还土地，恢复土地原状；并处以段万和非法所占1390.7平方米土地每平方米10元的罚款共计13907元。原告段万和不服，向忻州市国土局申请复议，忻州市国土局于2017年8月16日作出忻国土资复决字[2017]5号《行政复议决定书》，维持了忻州市国土局忻府分局作出的该违法案件行政处罚决定。
原告段万和诉称：忻州市国土局忻府分局作出的忻国土忻府监处字（2017）第11号《国土资源违法案件行政处罚决定书》和忻州市国土局作出的忻国土资复决字[2017]5号《行政复议决定书》都是错误的。因为瓦盆窑是顿村村委会集体的窑，占地是集体土地，安置后的瓦盆窑是集体的窑，拆迁安置也是村委会决定，原告只是瓦盆窑的承包方，瓦盆窑占地没有办理土地审批手续，是村委会的事，违法主体不是原告。原告于2015年春因瓦盆窑房屋破烂，在合同规定的范围内进行了修缮、改造，根本不存在违法，被告滥用职权，请人民法院撤销忻州市国土局忻府分局作出的该国土资源违法案件行政处罚决定和忻州市国土局作出的该行政复议决定，并承担本案诉讼费用。
原告段万向本院提交了以下证据：第一组：1.原告身份证复印件一张，证明原告主体身份；2.忻州市国土局忻府分局于2017年5月11日作出的忻国土忻府监处字（2017）第11号《国土资源违法案件行政处罚决定书》一份；3.忻州市国土资源局于2017年8月16日作出的忻国土资复决字[2017]5号《行政复议决定书》一份。以上证据证明原告是本案的行政相对人，与被告作出的行政行为具有利害关系，原告的起诉没有超过法定的起诉期限。第二组：1.本村村民梁河马、刘全黄证言各一份，证明在听证会上被告没有出示过证据；2.原告交过税款等的凭证四页，证明原告合法承包集体的瓦窑是合法经营，办过合法手续，交过税；3.忻州市秦城乡顿村村民委员会土地下放经营登记薄一份。另：原告提起诉讼时还提交了《迁瓦窑合同》和《重点工程项目区迁窑协议书》各一份。（均为复印件）
被告忻州市国土局忻府分局辩称：原告依据2004年5月1日签订的《迁瓦窑合同》是无效合同，原告占用的土地没用经过土地审批手续即是非法占地，并且存在与刘欢喜等人非法买卖土地的行为，将土地使用性质非法变更；原告依据无效合同非法占用土地后，应当依法申请土地使用性质的变更，申请办理批准占用手续，而原告并没有申请，非法占地行为从2004年开始一直续延至被查处。因此，忻州市国土局忻府分局对原告作出的行政处罚认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，且处罚主体适格。
被告忻州市国土资源局忻府分局在法定期限内向本院提交以下证据：1.统一社会信用代码证一份；2.忻州市国土局忻府分局2017年5月11日作出的忻国土忻府监处字（2017）第11号《国土资源违法案件行政处罚决定书》一份；3.2017年1月3日违法线索登记表一份；4.责令停止违法行为通知书一份；5.2017年1月3日责令改正违法行为通知书一份；6.立案呈批表一份；7.2017年2月20日询问笔录一份；8.现场勘测笔录及现场照片、拐点坐标图等共五页；9.2017年2月23日关于段万和非法建筑情况说明一份；10.非法占地地类、规划认定表、现状图一式两页；11.2003年12月5日《重点工程项目区迁窑协议书》一份；12.2004年5月1日《迁瓦窑合同》一份；13.2017年3月29日顿村村委会情况说明一份；14.2017年2月23日国土资源违法案件调查报告一份；15.2017年4月14日违法案件会审记录一份；16.2017年4月17日国土资源行政处罚告知书、听证告知书各一份；17.2017年4月25日国土资源行政处罚听证通知书二份；18.2004年5月31日土地使用买卖协议一份；19.2017年5月8日行政处罚听证笔录一份；20.2017年5月9日违法案件会审笔录一份；21.2017年2月24日违法案件处理决定呈批表一份；22.2017年6月18日忻州市国土资源局忻府分局作出忻国土忻府催告字（2017）第11号履行行政处罚决定催告书一份；23.忻国土资复决字[2017]5号行政复议决定书一份。（均为复印件）
以上证据的证明目的是：1.原告非法占地的行为从2004年原告和村委会签定了迁瓦窑合同，又与刘欢喜、刘如意签订了土地买卖合同，将部分耕地非法改变为建设用地，同时将部分未利用地改变为建设用地，没有向土地管理部门申请变更土地使用性质，也没有办理企业用地手续，原告擅自在该土地上面进行了施工建设以及烧瓦盆的经营活动，其违法行为一直持续至现在，原告的违法行为事实清楚；2、我局作出的行政处罚决定，程序合法，按照国土资源部行政处罚办法的规定以及行政处罚法的规定依法告知原告有听证的权利，并且依法进行了听证，让原告进行了充分的辩解，因此程序是合法的；3、适用法律正确性。
被告忻州市国土资源局忻府分局提供的法律依据是《国土资源行政处罚办法》和《中华人民共和国土地管理法》。
被告忻州市国土局辩称：忻州市国土局忻府分局作出的忻国土忻府监处字（2017）第11号《违法案件行政处罚决定书》事实清楚、程序合法、处罚适当，我局依法予以维持是正确的；我局严格按照《行政复议法》及有关法律法规作出的忻国土资复决字[2017]5号《行政复议决定书》认定事实及适用法律正确，程序合法，请法院依法予以维持；原告段万和关于其违法建设的占地系合法承包顿村村委会的抗辩理由不能改变其违法占用耕地的性质，也不能成为其逃避处罚的理由；我们同意忻府分局的答辩意见，请人民法院驳回原告的诉讼请求。
被告忻州市国土资源局向本院提交以下证据：1、统一社会信用代码证书一份；2、2017年5月11日忻州市国土资源局忻府分局作出忻国土忻府监处字（2017）第11号《国土资源违法案件行政处罚决定书》一份；3、2017年6月25日段万和复议申请书一份；4、2017年7月11日忻州市国土资源局行政复议委员会作出忻国土资复字（2017）第5号行政复议受理通知书一份；5、2017年7月11日忻州市国土资源局行政复议委员会作出的忻国土资答复字（2017）第5号提出答复通知书一份；6、2017年7月12日忻州市国土资源局忻府分局关于段万和行政复议的答复一份；7、忻州市国土局作出的忻国土资复决字[2017]5号行政复议决定书一份；8、行政复议决定送达回执一份。证明目的是:1.忻州市国土资源局是合法的行政复议受理主体；2.整个行政复议的程序是合法的；3.忻府分局的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，因此我们的行政复议决定是正确的，应予维持。
第三人顿村村委会述称，村委会既不是涉案土地的使用人，也不是办理用地手续的义务人，村委会不应承担任何责任。根据村委会与段万和2014年5月1日签订的《迁瓦窑合同》约定，村委会只负责提供土地给原告，至于相关的办证手续、经营等事宜均由原告负责办理，与村委会无关。
第三人顿村村委会提交的证据就是一份《迁瓦窑合同》，证明村委会只提供场地，不负责办理其他手续。
经庭审举证、质证，原告段万和对忻州市国土局忻府分局提交的证据1予以认可，认为其他证据都是非法证据，不予质证；原告对忻州市国土局提交的证据没有异议；原告对顿村村委会提交的证据的真实性认可，但不认可其证明目的。忻州市国土局忻府分局对原告提交的第一组证据无异议，对第二组证据的证据1，认为不具有真实性，证据2、3与本案无关联，均不予认可；忻州市国土局忻府分局对忻州市国土局提交的证据无异议；忻州市国土局忻府分局对第三人顿村村委会提交的证据《迁瓦窑合同》的真实性予以认可，但认为该合同是无效的；忻州市国土局同意忻州市国土局忻府分局对原告及第三人的质证意见，并对忻州市国土局忻府分局提交的证据无异议，全部认可。第三人顿村村委会对原告提交的证据的质证意见与二被告的质证意见一致，并对二被告提交的证据全部认可。
本院对上述证据认证如下，被告忻州市国土局忻府分局提供的证据及忻州市国土局提供的证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，本院予以采信。对原告段万和向本院提交的第一组证据系当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证；第二组证据不符合证据的要求，证据1不具有客观性，证据2、3与本案无关联，本院均不予采信。第三人提交的证据，本院予以采信。
经审理查明，原告段万和系忻州市忻府区秦城乡顿村村民，曾在本村西坡以经营瓦盆窑为业，到2003年，忻州市政府在顿村西坡南窑构建”世界民族园”区，进行绿化治理需拆迁旧场地，段万和经营的瓦盆窑也在拆迁范围。2003年12月5日顿村村委会与段万和签订了《重点工程项目区迁窑协议书》，根据该协议，段万和从即日起十日内将其花盆窑迁移完毕，顿村村委会一次性付清补偿费4.5万元，双方协议签订交接完毕后，将不再有任何事项发生，与段万和无任何关系。2004年5月1日，顿村村委会与段万和签订了《迁瓦窑合同》，该合同约定：一、原瓦窑交承包费10元无作时间及其他具体说明，根据现行实际情况，村委只作场地提供，费用由段万和自己支付，以作为历年的上缴承包费；二、顿村村委会将南小堰南端沟边地，转山渠西5米处提供给段万和，地属本村刘如意所分口粮地（东西宽东27.5米，西38米；南北宽南28米，北33米）由段万和负责补偿；荒地（20×12＝0.36亩）由集体负责一次性将费用付清，供段万和占用；三、占用时间从2004年5月1日开始至2034年5月1日，占用期30年；四、如集体占用该土地时，应无条件退出；五、段万和占用土地后，要遵纪守法，工商税务等一切费用均由其自己负责，出现任何问题均与村委无关。由此可见，顿村村委会对段万和一次性补偿过4.5万元，2004年又提供场地供段万和占用。段万和不仅占用了村委提供的土地，还对刘如意所分口粮地进行补偿。为扩大生产规模，段万和、刘全喜于2004年5月31日与刘欢喜签订”土地使用买卖协议”将刘欢喜位于南门堰转山渠西边开垦的荒地一小块（南北23米，东西9米）以450元的价格购买使用，形成现在所占地块。2015年春，段万和在该场地上，新建了两排彩钢房（正房东西27.8米、南北5.2米、高3米、建筑占地面积144.56平方米的一层7间彩钢平房；西房东西4米、南北23米、高3米、建筑占地面积92平方米的一层6间彩钢房）及砖混结构的东围墙、北围墙，但段万和自始至终未按照《中华人民共和国土地管理法》的相关规定办理用地手续。忻州市国土局忻府分局于2017年1月3日对段万和送达《责令停正违法行为通知书》和《责令改正违法行为通知书》，于2017年2月20日对非法占地现场进行勘测，确认占地总面积1390.7平方米（合2.08亩），段万和签字予以认可。又根据地理位置及图斑号，认定段万和非法占地地类为耕地且不符合忻府区土地利用总体规划。2017年4月10日，忻州市国土局忻府分局对段万和非法占地行为立案查处，于2017年4月17日向段万和送达了《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，段万和于4月20日提出听证申请，忻州市国土局忻府分局于2017年5月8日举行了听证会，于2017年5月11日作出了忻国土忻府监处字（2017）第11号《国土资源违法案件行政处罚决定书》，主要内容是：顿村村民段万和未经批准于2017年春在顿村西建房占用顿村集体土地1390.7平方米（地类：耕地、图斑61号、建筑占地面积236.56平方米）的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第三十六条第二款、第四十三条第一款和第五十九条之规定。上述违法事实有证人证言、勘测笔录、地类及土地利用总体规划的认定、图件、村委证明、现场勘测时影像资料、停工通知书、报告、迁瓦窑合同等证据证实。综合调查结果和听证结论，根据《中华人民土地管理法》第七十六条第一款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，决定对段万和的土地违法行为作出如下处罚：责令段万和十五日内自行拆除非法占用1390.7平方米土地上所建的一切建筑物和其它设施（包括：正房东西27.8米、南北5.2米、高3米、建筑占地面积144.56平方米的一层7间彩钢平房；西房东西4米、南北23米、高3米、建筑占地面积92平方米的一层6间彩钢房）；退还土地，恢复土地原状；处以段万和非法所占1390.7平方米土地每平方米10元的罚款共计13907元。段万和不服，于2017年7月5日向忻州市国土局申请复议，忻州市国土局受理该复议申请后，依法定程序听取了复议申请人的意见，在查清事实的基础上，于2017年8月16日作出忻国土资复决字[2017]5号《行政复议决定书》，维持了忻州市国土局忻府分局作出的该违法案件行政处罚决定。段万和仍不服，遂提起本案行政诉讼。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一项规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。该法第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。本案中，被告忻州市国土局忻府分局作为县级人民政府土地行政主管部门，在发现原告违法占用土地的行为后进行立案查处，对占用土地情况进行了调查，并进行现场勘测，制作了现场勘测笔录和定界图，认定原告非法占地面积为1390.7平方米。原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第三十六条第二款、第四十三条第一款和五十九条的规定，系未经批准擅自占用集体土地进行建设的违法行为，故依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，对段万和作出该行政处罚决定。原告段万和以其与顿村村委会签订的《迁瓦窑合同》为据，认为该违法占地主体不应是自己，而是村委会的主张，与事实不符，与法无据。村委会提供集体土地为原告占用，不能改变原告未经县级以上人民政府批准而非法占用土地进行建设的事实，原告的起诉理由不能成立。
综上，被告忻州市国土局忻府分局作出的忻国土忻府监处字（2017）第11号《国土资源违法案件行政处罚决定书》，主体职权有据，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法；被告忻州市国土局的复议程序合法，作出的复议决定符合相关法律规定，原告的诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定判决如下：
驳回原告段万和的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告段万和负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省忻州市中级人民法院。
审判长李淑清
审判员马贵平
审判员王拴久
二0一八年三月十九日
书记员刘彦彤