黑龙江省大庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黑06行终90号
上诉人（原审被告）肇源县草原监理站，所在地肇源县肇源镇松江小镇*号楼。
法定代表人张权，该站副站长。
委托代理人鲍俭，肇源县社区法律服务所法律工作者。
上诉人（原审被告）肇源县畜牧兽医局，所在地肇源县肇源镇松江小镇0号楼。
法定代表人于忠元，该局局长。
委托代理人吴永生，该局科员。
被上诉人（原审原告）刘树刚，男，1971年4月4日出生，汉族。
委托代理人赵万义，肇源县中心法律服务所法律工作者。
上诉人肇源县草原监理站、肇源县畜牧兽医局因与被上诉人刘树刚行政处罚一案，不服大庆市龙凤区人民法院（2016）黑0603行初37号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年12月12日公开开庭审理了本案。上诉人肇源县草原监理站负责人张权及委托代理人鲍俭，上诉人肇源县畜牧兽医局的委托代理人吴永生，被上诉人刘树刚及委托代理人赵万义到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，1996年7月19日，辛力夫与肇源县头台镇革新村村民委员会签订《五荒承包合同书》，约定将革新村西至大兴乡草原边界，南至引洪大坝，东至一、二队草原边界，北靠大兴、二队边界的五荒地发包给辛力夫，承包年限从1996年7月19日至2036年底，开发项目：种稻、养鱼，承包费每年1150元，辛力夫一次性交纳了十年的承包费11500元。2009年4月10日，辛力夫与革新村村民委员会签订《关于辛力夫与革新村签订的苇塘承包合同备忘录》，内容为“2006年7月19日至2036年30年的承包费34500元没有交，经过2009年4月2日村民代表大会研究同意，如果把剩余的30年承包费34500元交上，合同可以继续履行。”2010年12月14日，辛力夫与原告刘树刚签订《承包合同转让协议》，约定辛力夫将其承包的革新村原1、2队苇塘转包给刘树刚，转让费28万元。2010年12月16日，肇源县公证处对辛力夫与刘树刚签订的《承包合同转让协议》出具公证书。2012年5月25日，刘小光与原告刘树刚签订《补充协议》，约定“原革新村姜配元承包的草原合同书年限2006年8月29日至2036年8月29日转让给刘小光草原的承包合同书，经刘小光经营到2012年5月25日又转包给刘树刚，转包期限为2012年5月25日至2036年8月29日，承包期为24年零3个月，承包金额为30万元，其中包括临时建房屋、井、牛棚转卖给刘树刚。双方约定所行使的权利义务必须经发包方同意盖章才能生效（发包方决定泡泽地带可以养鱼种稻，其余零星植被必须恢复草原）”。原告自2012年起在上述两个承包地块种植水稻，至2016年3月4日种植面积728亩。
2013年12月1日，被告肇源县草原监理站以原告刘树刚涉嫌故意毁损农用地为由，将调查卷宗移送肇源县公安局。2015年11月16日，肇源县公安局以原告刘树刚不构成犯罪为由，将卷宗退回被告肇源县草原监理站。同日，被告肇源县草原监理站对原告刘树刚非法开垦草原一案立案调查。2016年1月5日，被告肇源县草原监理站作出《案件处理意见书》，认定原告在革新村草原开垦草原三块，总面积1058.10亩，拟对原告刘树刚罚款5万元，并限于2016年6月30日前恢复草原植被面积224.7亩。2016年1月6日，被告肇源县草原监理站向原告送达了源草监告[2015]014号《行政处罚事先告知书》。原告刘树刚对被告作出的处罚决定不服，于2016年1月7日申请听证，2016年1月27日举行听证。2016年2月5日，被告肇源县草原监理站作出《行政处罚听证会报告书》，决定对刘树刚开垦面积重新现场勘验。2016年3月4日，被告肇源县草原监理站进行现场勘验，原告刘树刚到场并签字确认其开垦地块的界址点坐标。经肇源县国土资源局在全国第二次土地调查数据库中查询显示，原告刘树刚开垦的两个地块，地块一不含草原，地块二含有草原面积129.1亩。2016年3月10日，被告肇源县草原监理站作出源草监罚[2015]014号《行政处罚决定书》，查明原告开垦草原面积一调数据723.6亩，二调数据129.1亩，依照《黑龙江省草原条例》第四十三条第（一）项之规定，责令原告于2016年6月30日前恢复草原植被面积129.1亩，并罚款5万元。原告刘树刚对处罚决定不服，于2016年5月7日向被告肇源县畜牧兽医局提起行政复议。2016年6月7日，被告肇源县畜牧兽医局作出源畜行复[2015]1号《行政复议决定书》，维持了源草监罚[2015]014号《行政处罚决定书》。
原审认为，被告肇源县草原监理站作为法定的草原行政主管部门，负责本行政区域内的草原监督管理工作，具有行政处罚权，主体适格。原告承包的地块一是于2009年4月从辛力夫处转包，因第一次全国土地调查是于1984年开始，1997年结束，第二次全国土地调查是于2007年7月开始，2009年10月结束，原告是在第二次全国土地调查启动以后转包的土地，故应以第二次全国土地调查结果为准。根据二调数据显示，该地块土地性质并非草原，原告在该地块种植水稻不违反法律规定。原告承包的地块二是2006年8月29日自姜配元转包给刘小光，刘小光承包到2012年又转包给原告的，原告在听证时称其是按照土地交付时的现状进行生产经营的，且在原告与刘小光签订的《补充协议》中约定转让地块上的临时建房屋、井、牛棚一并转卖给原告，证明该地块曾进行过生产经营活动，但被告肇源县草原监理站对该地块的原承包人姜配元、刘小光的经营情况并未进行调查，不能证明原告承包时的土地现状就是草原，也不能确定129.1亩土地均是由原告首先开垦，或是原告在原承包人开垦面积的基础上继续耕种。虽然原告与刘小光的《补充协议》中约定“双方约定所形成的权利、义务必须经发包方同意盖章才能生效（发包方决定泡泽地带可以养鱼种稻，其余零星植被必须恢复草原）”，但该条款是发包方（即革新村村民委员会）在发包时进行的书面约定，在发包后经历六年时间，曾有姜配元、刘小光两任承包人经营，不能证明原告在转包该地块时的土地现状及草原面积。根据《黑龙江省草原管理条例》第五条规定“县以上草原行政主管部门会同有关部门定期对草原权属、土壤类型、草原类型、植被状况、牧草产量、利用现状、灾害发生等情况进行调查，绘制草原现状图，为编制草原规划提供依据。”被告肇源县草原监理站作为肇源县的草原行政主管部门，对其行政区域内的草原状况应当定期调查，了解草原现状，根据全国第一次、第二次土地调查利用图，原告承包的刘小光地块的土地性质均为草原，革新村村民委员会对该地块于2006年对外发包，但被告未能提供该地块在发包以后的草原利用情况，故被告草原监理站对于开垦草原的具体违法行为人调查不清。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”及《农业行政处罚程序规定》第三十七条第二款“案情复杂或者由重大违法行为需要给予较重行政处罚的，应当由农业行政处罚机关负责人集体讨论决定。”的规定，对原告的行政处罚应由被告行政机关的负责人集体讨论决定，而本案中被告所举证据无法证实其对原告的行政处罚是经过集体讨论决定的，属于程序违法。综上，被告肇源县草原监理站作出的源草监罚[2015]014号《行政处罚决定书》中认定原告开垦草原129.1亩证据不足，事实不清，程序违法，应予撤销。被告肇源县畜牧兽医局未对原行政行为的处罚程序进行审查，依据被告肇源县草原监理站在立案之前取得的刘敖宇、白永泰的询问笔录即认定原告于2011年开垦水田，未查明原告承包地块的具体情况，系主要证据不足，事实认定不清，其作出的源畜行复（2016）1号《行政复议决定书》依法应予撤销。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项、第（三）项，第七十九条的规定，判决如下：一、撤销被告肇源县草原监理站作出的源草监罚[2015]014号《行政处罚决定书》；二、撤销被告肇源县畜牧兽医局作出的源畜行复（2016）1号《行政复议决定书》。
上诉人肇源县草原监理站上诉称，1.一审法院认定事实错误。2.一审法院对相关证据不采信没有法律依据。3.对被上诉人行政处罚程序符合法律规定。综上，一审法院认定事实错误，证据采信错误，导致错误判断，请求二审法院撤销一审判决，维持源草监罚（2015）14号行政处罚决定，驳回被上诉人的一审诉讼请求。
上诉人肇源县畜牧兽医局上诉称，1.一审法院认定事实错误。2.一审法院对相关证据不采信没有法律依据。3.对被上诉人行政处罚程序符合法律规定。肇源县畜牧兽医局按照法律规定进行复议，并得出复议结论。综上，一审法院认定事实错误，证据采信错误，导致错误判断，请求二审法院撤销一审判决，维持源畜行复（2016）1号行政复议决定，驳回被上诉人的一审诉讼请求。
被上诉人刘树刚辩称，1.原审法院认定事实没有错误。2.原审法院对肇源县草原监理站提供的证据不采信是有法律依据的。3.肇源县草原监理站对被上诉人的行政处罚程序不符合法律规定。请求驳回上诉，维持原审判决。
本院二审查明的事实与原审查明的事实一致。
本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条的规定，行政机关作出责令停产、停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。本案中，被上诉人刘树刚于2016年1月7日因涉案土地面积及转包合同界线不清申请听证，上诉人于2016年1月27日举行听证，但在听证过程中被上诉人刘树刚提出重新进行现场检查，听证程序中止。被上诉人于2016年3月4日重新现场检查后，未就重新勘验的案件主要事实继续举行听证；上诉人肇源县草原监理站组织听证会由包世民主持，听证员张权、吴晓梅参加听证，其中听证员张权在听证会召开前于2013年8月12日对刘敖宇、刘树刚进行了询问、并以勘验人的身份对涉案土地现场勘验，于2013年11月6日也以勘验人的身份对涉案土地现场勘验；上诉人肇源县草原监理站在原审庭过程中未提交证据证明所作出的行政处罚是经过集体讨论决定。综上，上诉人肇源县草原监理站作出的源草监罚（2015）14号行政处罚决定程序违反法律规定，应予撤销。上诉人肇源县畜牧兽医局作出的源畜行复（2016）1号行政复议决定未就源草监罚（2015）14号行政处罚决定程序进行依法审查，亦应予撤销。原审法院判决撤销上诉人肇源县草原监理站作出的源草监罚（2015）14号行政处罚决定及上诉人肇源县畜牧兽医局作出的源畜行复（2016）1号行政复议决定符合法律规定。上诉人肇源县草原监理站、肇源县畜牧兽医局的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人肇源县草原监理站、肇源县畜牧兽医局各负担50元。
本判决为终审判决。
审判长 梁晓军
审判员 袁力民
审判员 刘宏博
二〇一七年十二月十四日
书记员 姜雅文
附适用的法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。