上海市第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）沪01行终802号
上诉人（原审原告）张宇平，男，1968年11月17日生，汉族，户籍地上海市浦东新区。
委托代理人张伟国，男，1941年6月29日生，汉族，户籍地上海市浦东新区。
被上诉人（原审被告）上海市浦东新区规划和土地管理局，住所地上海市浦东新区锦安东路475号。
法定代表人关也彤，局长。
委托代理人王开帅，上海市浦东新区规划和土地管理局工作人员。
委托代理人王寒笑，上海程惠瑛律师事务所律师。
原审原告张俊君，男，1940年8月18日生，汉族，户籍地上海市浦东新区。
委托代理人张宇平（系张俊君之子），年籍住址同上。
上诉人张宇平、原审原告张俊君诉上海市浦东新区规划和土地管理局（以下简称：浦东规土局）责令交出土地决定一案，张宇平不服上海市浦东新区人民法院（2017）沪0115行初412号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年10月12日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审查明：张俊君、张宇平（户）房屋坐落于上海市浦东新区XX镇XX村XX行XX号（地号：浦东新区XX镇XX村XX丘，以下简称：涉案房屋），上海市浦东新区曹路镇人民政府（以下简称：曹路镇政府）核定该户在册户籍人口7人，可申请建房人员为张宇平、张俊君、张某1、张某2、张某3、靳某6人（居民），每人可申请建房面积为45平方米。根据《上海市房地产权证》，该户有证建筑面积203.86平方米，可建未建面积66.14平方米，该户宅基地坐落的集体土地经上海市人民政府2010年9月29日以沪府土〔2010〕729号文批准征收，用于曹路大基地南扩4号地块土地储备项目，上海市浦东新区人民政府（以下简称：浦东新区政府）批准征地房屋补偿方案，由上海市浦东新区房屋征收事务中心（以下简称：浦东房屋征收中心)具体实施补偿工作，浦东房屋征收中心委托上海市XX事务所有限公司实施补偿。根据《浦东新区人民政府关于浦东新区征收集体土地房屋补偿标准的通知》（浦府〔2012〕117号）规定，该区域土地使用权基价为人民币1,180元/平方米，价格补贴为500元/平方米。征地房屋补偿方案规定的签约期限为2014年3月1日至2014年4月29日。张俊君、张宇平（户）未能在签约期限内与浦东房屋征收中心达成征地房屋补偿安置协议，故该中心制定了沪浦房征补〔2016〕第191号具体补偿方案（以下简称：具体补偿方案），并于2016年7月28日送达该户。浦东房屋征收中心要求张俊君、张宇平（户）在2016年8月8日前答复相关补偿事宜，该户逾期未答复。2016年7月28日，浦东房屋征收中心向浦东规土局报送具体补偿方案等相关材料，该局于2016年8月2日和8月4日召集浦东房屋征收中心和张俊君、张宇平（户）进行协调。因张俊君、张宇平（户）户两次缺席协调会，致使协调未能进行。浦东房屋征收中心于2016年8月17日对张俊君、张宇平（户）实施补偿，要求该户在实施补偿之日起十五日内搬离。张俊君、张宇平（户）于2016年8月18日至浦东规土局处申辩，提出要求补偿安置2套三室一厅、2套二室一厅共4套房屋，另批宅基地建房，再加装修费。
期满后张俊君、张宇平（户）拒绝接受补偿。浦东房屋征收中心遂报请浦东规土局，浦东规土局于2016年10月20日作出沪浦征地责令〔2016〕第92号《责令交出土地决定书》（以下简称：被诉决定）。主要内容为：涉案房屋属浦东新区E1类区域（系征收集体土地），该区域新建多层商品住房每平方米建筑面积的土地使用权基价为1,180元，价格补贴为每平方米500元。《上海市房地产权证》权利人为张俊君、张宇平。根据《曹路大基地南扩3、4、5号地块项目征收集体土地房屋补偿安置基本操作口径》（以下简称：《口径》）的规定，在宅基地范围内，超出认定房屋面积，若存在可建未建面积的先在认定面积总量内抵充。对于认定的可建未建面积给予每平方米500元的补贴。根据上海A有限责任公司（上海B有限责任公司）评估意见，其中203.86平方米房屋建安重置结合成新单价为1,267元/平方米，17.18平方米房屋建安重置结合成新单价为1,267元/平方米，40.46平方米房屋建安重置结合成新单价为1,138元/平方米，张俊君、张宇平（户）应得房屋货币补偿安置款为783,951.16元，即：（1,267+1,180+500）×203.86+（1,267+1,180+500）×17.18+（1,138+1,180+500）×40.46+（500+1,180+500）×8.5；装修补偿款为173,540元，附属设施补偿款为62,554元。个体工商营业执照一次性变更及停产停业损失补偿35,000元；特殊对象照顾补助60,000元。
浦东房屋征收中心提供以下房屋以产权房屋调换方式进行补偿：（1）浦东新区XX路XX弄XX号XX室，建筑面积82.09平方米，二室一厅，房屋安置价为258,583.50元；（2）浦东新区XX路XX弄XX号XX室，建筑面积81.26平方米，二室二厅，房屋安置价为272,221元；（3）浦东新区XX路XX弄XX号XX室，建筑面积100.47平方米，三室一厅，房屋安置价为301,410元；以上三套安置房屋，建筑面积合计为263.82平方米，安置价合计为832,214.50元。根据《口径》，因房屋套式的原因造成的安置房超面积，原则上每户不超过20平方米。每套超面积1-5平方米（含5平方米），按安置价购买。故超过部分2.50平方米（263.82-783,951.16÷3,000），按安置价购买。
与张俊君、张宇平（户）进行产权房屋调换后，该户应支付房屋调换差价款48,263.34元。浦东房屋征收中心将支付张俊君、张宇平（户）装修补偿款、附属设施补偿款、个体工商营业执照一次性变更及停产停业损失补偿、特殊对象照顾补助共计331,094元。两相抵扣后，浦东房屋征收中心将支付该户282,830.66元。上述费用结算将在实施补偿时进行。浦东房屋征收中心还将另行按规定支付张俊君、张宇平（户）搬家补助费和设备迁移费。该户应于实施补偿之日起15日内搬出涉案房屋，并负责房屋使用人如期搬迁。
浦东房屋征收中心要求张俊君、张宇平（户）在2016年8月8日前答复相关补偿事宜，该户逾期未答复。在此期间，张俊君、张宇平（户）未出席浦东规土局召集的协调会，致协调未能进行。在浦东房屋征收中心提出的具体补偿方案确定的期限内，该户拒绝接受补偿。在此情况下，浦东规土局认为，浦东房屋征收中心对张俊君、张宇平（户）制定的具体补偿方案符合征地房屋补偿方案的规定，对张俊君、张宇平（户）提出补偿安置2套三室一厅、2套二室一厅共4套房屋，另批宅基地建房，再加装修费的要求，不予支持。浦东房屋征收中心已对张俊君、张宇平（户）实施补偿，该户无正当理由拒绝接受补偿，且拒不搬迁和交出土地。根据《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》（以下简称：《暂行规定》）第二十六条、《上海市征地房屋补偿争议协调和处理试行办法》（沪规土资综规〔2015〕705号，以下简称：《试行办法》）的规定，浦东规土局遂决定：责令张俊君、张宇平（户）自收到被诉决定之日起十五日内，搬离涉案房屋，交出土地，搬至浦东新区XX路XX弄XX号XX室、浦东新区XX路XX弄XX号XX室、浦东新区XX路XX弄XX号XX室。
张俊君、张宇平不服，认为涉案房屋所在地块已征收为国有土地，对涉案房屋应当按照国有土地上房屋进行补偿，并且还应当对宅基地予以补偿，对涉案房屋的评估未按照市场价格进行。而征收行为是基于土地储备项目作出，不属于为公共利益征收。故被诉决定认定事实错误。在程序方面，浦东规土局未依法公开补偿结果，未依法召开协调会，所作被诉决定亦缺少相应的必要事项。二人遂据此诉至原审法院，请求判决撤销被诉决定，并对《暂行规定》第二十八条以及《暂行规定》中缺失用于产权调换房屋的评估方法进行审查。
原审认为，根据《暂行规定》第五条之规定，区（县）土地管理部门组织实施本行政区域的征地房屋补偿工作。区（县）土地管理部门下属的征地事务机构具体实施征地房屋补偿工作。本案中，浦东规土局职权依据充分，具有作出被诉决定的法定职权。
《暂行规定》第十二条规定，征地房屋补偿以合法有效的宅基地使用证、房地产权证或者建房批准文件计户，按户进行补偿。第二十六条规定，宅基地使用人或者房屋所有人已经依法得到补偿或者无正当理由拒绝接受补偿，且拒不交出土地的，区（县）土地管理部门可以作出责令交出土地决定，责令宅基地使用人或者房屋所有人限期交出土地。根据查明的事实，张俊君、张宇平（户）所有的房屋位于征地范围内。张俊君、张宇平系房屋的共同共有人，浦东规土局列张俊君、张宇平（户）为被征收人正确。根据《口径》，曹路镇政府对张俊君、张宇平（户）可申请建房人员、房屋有证建筑面积、补偿安置标准及补偿计算方式等认定均符合规定，对各项补偿金额的计算亦未侵犯该户权益，以产权房屋调换方式安置张俊君、张宇平（户）三套房屋并无不当。浦东规土局查明了浦东房屋征收中心对张俊君、张宇平（户）予以补偿而该户无正当理由拒绝接受且拒不交出土地的事实，其作出被诉决定认定事实清楚。相关证据证明，张俊君、张宇平（户）与浦东房屋征收中心工作人员为补偿安置事宜有过数次协商，因认定补偿安置标准等问题存有分歧，在规定的签约期限内未达成补偿安置协议。浦东房屋征收中心拟定具体补偿方案送达张俊君、张宇平（户），要求张俊君、张宇平（户）在规定的期限内给予答复。浦东规土局也在该期限内召开了协调会，该户两次缺席。后张俊君、张宇平（户）至浦东规土局处进行申辩，但仍未能达成一致。浦东房屋征收中心按照具体补偿方案实施了补偿，该户无正当理由拒绝接受补偿，且拒不搬迁和交出土地。据此，浦东规土局作出被诉决定程序符合《暂行规定》及《试行办法》的规定，并无不当。
对张俊君、张宇平提出的各项异议，原审法院认为，第一，涉案房屋系农民集体所有土地上房屋，征收后土地所有权收归国有，对此类房屋的征收补偿安置应当适用征收集体所有土地房屋补偿安置标准，浦东规土局适用法律依据正确，张俊君、张宇平要求按照国有土地上房屋征收标准进行补偿安置，系对相关法律法规的曲解，于法无据。第二，按照《口径》第四条的规定，在征地房屋补偿方案公告之日前，具有本村常住户口的农村集体经济组织成员，符合农村村民建房条件的人员为本次征地范围内应安置人口，浦东规土局于2013年11月26日公告了征地房屋补偿方案，张伟国户籍系2014年从北蔡镇迁入被征收房屋内，故张伟国不认定为本次征收的可申请建房人员符合上述规定，张俊君、张宇平要求将张伟国作为应安置人口的观点，原审法院不予采纳。第三，张俊君、张宇平对评估师资质的意见，其未在行政程序中要求重新评估或由专家委员会鉴定，而评估师的资质并不由评估公司年度年检合格证明记载，张俊君、张宇平也未有证据证明作出本案评估报告的评估师无相应评估资质。第四，浦东规土局依法送达了两次会议通知，张伟国作为产权人张俊君的委托代理人，张某1作为产权人张宇平的妻子，有权代为收取会议通知。张俊君、张宇平如有正当事由不能参加协调会，应向浦东规土局及时提供有效证据证明发生了不能参加协调会的正当事由，对此，张俊君、张宇平未提供有效证据予以证明，浦东规土局也当庭予以否认，故张俊君、张宇平认为其有正当事由未能参加协调会的观点不能成立。第五，张俊君、张宇平认为补偿不公正、不公平，但并无有效证据证实，其要求另批宅基地造房并解决停车位、阳台院落等要求，更是毫无法律政策依据。综上，被诉决定事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，张俊君、张宇平请求撤销被诉决定的诉讼请求依法应予驳回。
原审法院于2017年6月29日作出判决，驳回张俊君、张宇平的诉讼请求。
判决后，张宇平不服，上诉至本院称：涉案房屋所在地块已征收为国有土地，对涉案房屋应当按照国有土地上房屋的标准进行补偿。上诉人作为涉案房屋所在宅基地使用权人，在征收过程中还应享受宅基地补偿。被诉决定并未按照上述标准予以补偿，所依据的评估意见也并非按照市场标准作出，最终补偿结果亦未公布，在此情况下作出的被诉决定，认定事实错误，结果不公。而相关征收行为本身就不是基于公共利益作出。在程序方面，浦东规土局未依法召开协调会，上诉人等未能参加协调会系由被上诉人浦东规土局所致。该局所作被诉决定亦缺少必要的记载事项，故被诉决定作出程序违法。此外，被诉决定所依据的《暂行规定》第二十八条违反上位法规定，《暂行规定》中缺失用于产权调换房屋的评估方法，该规定依法不应适用。原审判决驳回上诉人的诉讼请求错误，程序违法，请求二审法院撤销原判，改判支持上诉人的原审诉讼请求。
被上诉人浦东规土局辩称，上诉人与浦东房屋征收中心在签约期内未能达成协议，在依法经过协调之后，上诉人拒绝接受补偿，该局据此作出被诉决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，对上诉人实施的补偿适当。被诉决定所依据的规范性文件均为依法制定，相关补偿方案已依法公示并征求过意见，补偿标准亦符合上位法的规定，故被诉决定所依据文件的合法性并不存在问题。征收补偿过程中，评估公司系经依法投票选定，确定过程合法，评估师均具有资质，相关资质在中国估价师协会网站均可查询，对涉案房屋作出的评估报告亦符合要求，上诉人在规定期限内并未申请复估和鉴定。上诉人要求按照国有土地上房屋标准进行补偿，并对其宅基地予以补偿等主张明显缺乏依据，原审判决驳回其诉讼请求正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审原告张俊君述称，其同意上诉人张宇平的意见。
二审中，上诉人提出《上海市规划和国土资源管理局信访事项答复意见书》（编号：2017-0455-0071），用以证明《暂行规定》系上海市政府制定的规范性文件，属于行政诉讼可以附带审查的文件范围。对该文件的真实性，被上诉人予以认可，但认为该文件并不能否定《暂行规定》的合法性。
经审理查明，原审认定事实无误，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，市、县人民政府土地行政主管部门组织实施征地补偿、安置工作。《暂行规定》第二十六条规定，宅基地使用人或者房屋所有人已经依法得到补偿或者无正当理由拒绝接受补偿，且拒不交出土地的，由区（县）土地管理部门责令宅基地使用人或者房屋所有人限期交出土地。据此，被上诉人浦东规土局作为浦东新区土地管理部门，于本案中依法具有作出被诉决定的职权。
本案中，上诉人及原审原告户房屋所在宅基地被依法列入征地范围，浦东房屋征收中心作为依法设立的事业单位，具有实施征地范围内房屋征收补偿事务的职能。在公示的签约期内，上诉人及原审原告户与浦东房屋征收中心未能就宅基地上房屋征收补偿事宜达成协议。之后，经浦东规土局组织协调，双方仍未能就补偿安置达成协议，且上诉人及原审原告在限期内拒绝接受浦东房屋征收中心提出的具体补偿方案确定的补偿内容，浦东规土局据此作出被诉决定，具备法定的前提条件，决定程序合法。浦东规土局根据上诉人及原审原告的核定房屋面积、评估价格及人员等具体情况，根据《暂行规定》等规范性文件的要求，并结合《口径》载明的具体标准，作出被诉决定，认定事实清楚，适用法律正确。
涉案房屋系集体土地上已征未拆房屋，对其进行征收补偿安置依法应当适用集体土地上房屋征收补偿的相关规定，而该房屋所在宅基地此前已完成征收补偿，在对涉案房屋进行补偿安置时不存在再次补偿的问题，上诉人关于对其补偿应当适用国有土地上房屋征收补偿的标准进行，并应当对宅基地予以补偿的主张，系对相关规定的误解，本院对此不予支持。对涉案房屋的评估报告系由依法选定的评估公司作出，相关估价师亦具有法定资质，根据该报告最终确定对上诉人及原审原告户的补偿，在结果上并无明显不当，对于评估报告，上诉人及原审原告并未在规定期限内申请复估及鉴定，其对估价师的资质提出的异议亦缺乏证据支持，故本院对其提出的该项异议，不予采纳。根据现有证据，被上诉人在作出被诉决定前，曾向上诉人送达过协调会的通知，相关通知已由上诉人及原审原告的代理人及同住成年家属签收，此后，上诉人及原审原告无故未出席协调会，亦未提前告知会议召集人原委，最终协调未成的责任不在于被上诉人。上诉人及原审原告于本案审理中提出的所谓原因不能成为认定被诉决定程序违法的理由。对于上诉人及原审原告提出的未对该户补偿结果予以公布的问题，因作出被诉决定前，该户并未签订补偿协议，补偿结果尚未最终确定，故不存在公布的前提条件。
对于上诉人及原审原告提出的对《暂行规定》第二十八条以及《暂行规定》中缺失用于产权调换房屋的评估方法问题进行审查的请求，本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十七条对被征收土地上的附着物的补偿标准，授权省、自治区、直辖市规定作出规定，《暂行规定》系上海市人民政府制定的规范性文件，其对被征收集体土地上房屋的补偿安置标准作出规定，并根据集体土地上房屋的特殊情况作出必要的程序性规定，具有上位法的授权依据。该规定第二十八条对已征未拆地块的征地房屋补偿方案的相关规定，也并未违反上位法的授权目的及内容。而《暂行规定》是否规定用于产权调换房屋的评估方法问题，属于立法技术的选择，实践中可以依据或参照其它相关规定进行操作，该问题并不影响《暂行规定》本身的合法性。故本院对上诉人及原审原告的上述审查请求，不予支持。
综上，上诉人的诉讼请求缺乏事实根据与法律依据，原审判决驳回其诉讼请求并无不当，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费人民币50元，由上诉人张宇平负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王胜军
审 判 员 宁 博
代理审判员 刘智敏
二〇一七年十二月二十九日
书 记 员 贾 菁
附：相关法律条文
1、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条
人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……