郑州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2017）豫71行终288号
上诉人（原审被告）洛阳市公安局长春路分局，住所地洛阳市涧西区丽新路6号。
法定代表人李晓哲，局长。
委托代理人马宏亮，洛阳市公安局长春路分局工作人员。
委托代理人陈占军，河南鼎大律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）李娜。
委托代理人马保忠。
原审被告洛阳市公安局，住所地洛阳市西工区体育场路1号。
法定代表人李保兴，局长。
委托代理人王治乐，洛阳市公安局工作人员。
洛阳市公安局长春路分局（以下简称长春路分局）因与李娜及洛阳市公安局治安行政处罚及行政复议一案，不服洛阳铁路运输法院（2017）豫7102行初56号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人长春路分局的行政负责人张陆俊、委托代理人马宏亮、陈占军，被上诉人李娜的委托代理人马保忠，原审被告洛阳市公安局的委托代理人王治乐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
洛阳铁路运输法院一审查明，2016年3月2日15时20分左右，李娜陪同其弟弟李建君、弟媳屈小丽到长春路分局报案，在询问案件处理情况时，与当日值班民警魏亚洲发生冲突，魏亚洲对待李娜态度生硬、行为粗暴，李娜情绪激动，在该分局办案中心冲着魏亚洲连续大喊：“你为什么打我”，不听从民警的劝阻。魏亚洲以李娜涉嫌扰乱单位秩序为由将其强制带进办案中心醒酒室，并用约束带将其约束，双方在争执过程中均受伤。3月3日22时左右，李娜离开办案中心。同年6月30日9时，长春路分局治安管理大队四中队（以下简称长春路分局四中队）接受洛阳市公安局警务督察支队移送案件，对“2016年3月2日，李娜在长春路分局办案中心与魏亚洲发生冲突，殴打魏亚洲，将魏亚洲抓伤，在办案中心大吵大闹，影响长春路分局正常办公秩序”一事进行调查处理。次日，长春路分局受理该案。经调查，长春路分局于9月28日作出长春公（治）行罚决字〔2016〕0224号《行政处罚决定书》（以下简称0224号处罚决定书），认定李娜存在扰乱长春路分局正常办公秩序的违法行为，且违法性质为严重，决定对李娜行政拘留十日，并处罚款五百元。11月10日，长春路分局将行政处罚决定书送达李娜。李娜不服，向洛阳市公安局申请复议，后者于2017年2月20日作出洛公复决字〔2017〕018号《行政复议决定书》（以下简称018号复议决定书），维持了长春路分局作出的处罚决定。
洛阳铁路运输法院一审另查明，李娜于2016年7月7日以办案单位与案件当事人有其他关系，可能影响案件公正处理为由，提出长春路分局四中队回避的申请。长春路分局于次日作出洛公长春（治）回字〔2016〕0001号驳回申请回避决定书，对李娜的申请予以驳回。
洛阳铁路运输法院一审认为，程序合法、实体公正是依法行政的前提和基础，行政机关必须遵守。行政机关在作出行政行为时，不但要以事实为根据，在实体上确保行政行为的正确性，还要严格遵守法定程序，依法公正执法。
1.关于陈述、申辩的问题。治安管理处罚法第九十四条规定，公安机关作出治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人作出治安管理处罚的事实、理由及依据并告知违反治安管理行为人依法享有的权利。违反治安管理行为人有权陈述和申辩。公安机关必须充分听取违反治安管理行为人的意见，对违反治安管理行为人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；违反治安管理行为人提出的事实、理由或证据成立的，公安机关应当采纳。本案中，长春路分局证据中出示了行政处罚告知笔录，上面记载“李娜拒绝在告知笔录上签名。民警：张磊、杨小中。2016年9月28日9时20分”，以证明向李娜告知了相关权利义务。但该告知书在当事人是否陈述和申辩的记载为空白，没有记载李娜是否陈述、申辩或是否放弃相关权利，也没有李娜本人的签名，据此可以认定长春路分局在作出行政处罚决定时，没有向李娜告知相关权利并听取其陈述、申辩，不符合正当程序原则，属于程序违法，行政处罚决定不能成立。
2.关于办案期限的问题。治安管理处罚法第九十九条第一款规定，公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的经上一级公安机关批准，可以延长三十日。本案中，长春路分局受理时间是2016年7月1日，作出0224号处罚决定书的时间是同年9月28日，超过了法定的办案期限，也无相关解释说明，属于程序违法。长春路分局和洛阳市公安局以办案超期不影响李娜权利义务为由，证明其行政行为合法的主张，于法无据，不予支持。
3.关于通知义务的问题。治安管理处罚法第八十三条规定，对违反治安管理行为人，公安机关传唤后应当及时将传唤的原因和处所通知被传唤人家属。第九十七条规定，决定给予被处罚人行政拘留处罚的，应当及时通知被处罚人的家属。本案中，长春路分局出示了其在传唤李娜时作出的家属通知书，但上面记载“李娜拒绝在通知书上签名。民警：张磊、杨小中。2016年7月7日”，并没有李娜家属的签名，也没有其家属拒绝签名的相关记录，不能证明尽到了通知的义务。长春路分局未提供证据证明其决定给予李娜行政拘留处罚时，及时通知了被处罚人的家属。据此可以认定长春路分局未尽到法定的通知义务。
4.关于事实认定的问题。行政处罚必须坚持公正原则，即应以事实为根据，以法律为准绳，处罚的轻重应与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。防止行政处罚的偏私和畸轻畸重。本案中，李娜主观上并无实施扰乱公安机关办公秩序行为的故意，其在长春路分局办案中心吵闹的主要原因系对魏亚洲态度生硬、行为粗暴不满意所产生的较为激烈的情绪反应。而长春路分局在认定李娜是否存在违法行为时，仅以李娜在办案中心的行为表现为定案事实，而不充分考虑整个事件的起因、经过和李娜是否存在主观故意，将魏亚洲的行为和李娜的行为孤立进行认定，以魏亚洲已受行政处分为由，不再考虑其行为在整个事件中的作用，并且对于能够直观证明事件起因的监控录像，长春路分局以机器设备损坏为由不予提供，对事实认定不完整、不全面，作出的行政处罚有失公正,明显不当。另外，李娜在办案中心大声喊叫，其方式虽有不当，但应属情节较轻，长春路分局认定李娜违法行为情节严重，证据不足。
还需指出的是：1.行政机关在作出行政处罚前，必须告知当事人即将作出行政处罚的事实、法定依据和处罚决定，当事人有异议的，可以进行申辩。处罚告知书一经作出，处罚决定内容应与其一致，行政机关不能随意变更，否则处罚告知书作为行政处罚事先告知程序将失去意义。本案中，长春路分局作出的0224号处罚决定书与行政处罚告知笔录在认定事实上少了“你对魏亚洲进行殴打，将魏亚洲抓伤”的描述，是对其查明事实的变更，虽未影响主要事实的认定，但影响违法程度的裁量，属于程序瑕疵。2.长春路分局于2016年9月28日作出了0224号处罚决定书，但于当年11月10日送达李娜，送达期限较长，虽未影响李娜行政复议或诉权的行使，但属于程序瑕疵，应依法及时向当事人宣告并送达。3.关于回避的问题。魏亚洲与原告因询问案件发生冲突，魏亚洲是在履行工作职责，实施的并非个人行为，对外代表长春路分局，是行政事实行为，以该行为为起因的行政处罚案件，再由长春路分局四中队办理，虽不违反法律规定但不适当，并且该中队与魏亚洲所在长春路分局治安管理大队三中队同属一位领导主管，对此长春路分局可以主动回避，以避免被处罚人对办案机关不信任，对处理结果产生质疑。
综上所述，长春路分局作出的行政处罚行为违反法定程序，对事实的认定不完整、不全面，处罚行为明显不当，应当予以撤销。被告洛阳市公安局复议维持长春路分局的行政处罚显属不当，应一并予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第六项之规定，判决：一、撤销长春路分局作出0224号处罚决定书的行政行为；二、撤销洛阳市公安局作出018号复议决定书的行政行为。
上诉人长春路分局不服一审法院判决，向本院上诉称：1.一审判决认定事实不清，前后矛盾。李娜在长春路分局办案中心吵闹并殴打民警致伤，严重影响了长春路分局正常办公秩序，一审认定了李娜的违法事实，但却认为该违法行为轻微，行政处罚依据的事实不完整、不全面。2.一审认定被诉行政处罚决定违反法定程序，没有事实和法律依据。长春路分局根据李娜的违法事实，依法履行法定程序，告知并保障了李娜的相关权益，但李娜拒绝申辩并拒绝在相关文书上签字，长春路分局已依法记录。综上，被诉行政处罚决定认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，请求二审法院撤销一审判决，维持被诉行政处罚决定。
被上诉人李娜答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确；被诉行政处罚决定认定事实不清，证据不足，程序严重违法。请求驳回上诉，维持原判。
原审被告洛阳市公安局述称：1.一审判决以被诉行政处罚决定明显不当予以撤销的理由不能成立。被诉行政处罚决定依据的证据能够充分证明李娜存在违法事实；长春路分局取得的证据均是2016年3月2日案发后依法取得的，虽然接报日期填写为2016年6月30日，但根据全案事实，公安机关在案发后对案件进行调查，符合办案逻辑，并无不当；长春路分局调取的证据除证人王某笔录的签名时间存在瑕疵外，其他证据均符合法律规定，应予采信。2.一审判决认定长春路分局未告知李娜相关权利，听取其陈述和申辩的理由错误。李娜拒绝在笔录上签字，其本人应当承担对己不利的法律后果。综上，一审判决认定事实错误，长春路分局作出处罚决定和洛阳市公安局作出的行政复议决定符合法律规定，请求撤销一审判决，驳回李娜的诉讼请求。
二审期间，上诉人长春路分局向本院提交了如下证据：
1.2017年11月14日，接诊魏亚洲的医生唐浩清出具的证明。
2.对医生唐浩清的询问笔录。
3.2016年7月6日，长春路分局向李娜送达传唤证的视频录像。
4.2016年7月28日，长春路分局民警上门询问李娜提出回避申请复议的视频录像。
5.2016年9月28日，长春路分局到李娜工作单位告知行政处罚的执法记录仪视频录像。
6.2016年9月29日至2016年10月10日，长春路分局先后五次向李娜送达行政处罚决定，但李娜避而不见的视频录像。
7.2016年11月1日长春路分局再次向李娜送达行政处罚决定的视频录像。
8.2016年7月19日办案民警向李娜询问回避复议申请情况的手机短信截屏。
经庭审质证，被上诉人李娜认为：证据1的出具时间是2017年，但案件是于2016年发生，对其真实性有异议；证据2在一审时未提供，应不予采信；对证据3的真实性无异议；证据4当事人虽申请办案人员回避，但根据法律规定，复议期间被申请回避的人员不停止办理案件；证据5李娜已明确表达了其在长春路分局遭到殴打的真实意思表示；证据6李娜有固定的住所和工作单位，长春路分局在12天内无法找到李娜，与事实不符；证据7长春路分局在向李娜送达处罚决定书时，李娜也表达其受到殴打的事实；证据8公安机关办理行政案件回避申请的复议期间不影响案件办理。原审被告洛阳市公安局对上诉人长春路分局提交的证据均无异议。
本院对上诉人长春路分局提交的证据认证如下：证据1证人出具证明的就诊时间与本案发生时魏亚洲就诊时间不能相互印证，本院对该份证据不予采信；证据2－8系在第一审程序中已经存在，上诉人在二审程序中向本院提供，属于无正当理由逾期提供的证据，本院对上述证据均不予采信。
本院二审除确认一审查明事实外，另查明，2016年5月19日，李娜向河南省公安厅举报长春路分局民警魏亚洲对其实施殴打、非法拘禁的违法违纪行为。长春路分局于2016年6月6日作出《关于给予魏亚洲处分的决定》（长春公文〔2016〕22号）。该决定书中认定：魏亚洲存在对待李娜等人的态度较为生硬、行为粗暴，解决、处理矛盾方式过于简单，采取将李娜带进醒酒室并进行约束的措施不当等问题。决定对魏亚洲予以行政警告处分。2016年7月1日，长春路分局受理了李娜扰乱单位秩序一案。
本院认为，行政机关行使行政职权遵守法律及行政法规的规定，是依法行政的要求。行政机关违反法律及行政法规行使职权，不仅有损执法行为的严肃性，同时也会给相关利害关系人的合法权益造成具体或无形的损害。一、关于事实认定问题。李娜扰乱单位秩序的行为与魏亚洲对待当事人的态度、方式及处置不当的行为之间具有一定关联性，长春路分局在案件发生伊始未能及时启动调查程序，在李娜举报魏亚洲、公安机关内部处分完毕后，才启动对李娜扰乱单位秩序一案的受理程序。且长春路分局在认定事实的过程，未能对当事人动机、情节进行分析，即认定李娜的违法行为严重，故作出的被诉行政处罚决定认定事实不清。二、关于案件办理期限问题。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条第一款规定，公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。长春路分局于2016年7月1日受理了李娜行政处罚一案，于2016年9月28日作出被诉行政处罚决定，并于2016年11月10日向李娜留置送达。长春路分局未提供正当理由，逾期作出处罚决定的行为违反规定期限，属程序违法。三、关于法律文书送达的问题。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第三十三第二款的规定，受送达人本人或者代收人拒绝接受或者拒绝签名和捺指印的，送达人可以邀请其邻居或者其他见证人到场，说明情况，也可以对拒收情况进行录音录像，把文书留在受送达人处，在附卷的法律文书上注明拒绝的事由、送达日期，由送达人、见证人签名或捺指印，即视为送达。本案中，在送达被诉行政处罚决定的过程中，未有受送达人本人或代收人的签名，仅有拒收的情况说明和办案民警的签名，不符合留置送达的法律规定。四、关于举证期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有证据。在一审程序中，长春路分局未对作出被诉行政处罚决定提供相关的送达、告知当事人权利的录像，应当视为其没有相应的证据，不利的法律后果应由长春路分局承担。长春路分局作出的被诉行政处罚决定认定事实不清，程序违法，予应撤销。洛阳市公安局作出维持原行政行为的复议决定亦应予以撤销。综上，长春路分局的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。一审判决适用法律正确，程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人洛阳市公安局长春路分局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 崔胜利
审 判 员 李建锋
审 判 员 董文玉
二〇一七年十二月二十五日
代理书记员 刘淑亚
附法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（1）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。