广东省江门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤07行终172号
上诉人（原审原告）叶伟波，男，1961年8月13日出生，汉族，住址：广东省台山市台城。
委托代理人许世娃，广东律客律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）台山市环境保护局。住所地：广东省台山市台城上朗路***号。
法定代表人陈宜均，局长。
出庭负责人黄焕辉，该局党组成员、总工程师。
委托代理人梁有茂，广东广能律师事务所律师。
上诉人叶伟波因与被上诉人台山市环境保护局（以下简称“台山市环保局”）环保行政命令纠纷一案，不服广东省江门市江海区人民法院（2017）粤0704行初238号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2004年1月31日，台山市××镇三和村民委员会与叶伟波签订《三和村委会龟山水库承包合同》，合同约定将龟山水库转让给叶伟波承包，叶伟波可以开展养殖但不能影响库容的积水，也不能私自开采地下的各种矿物，承包期自2004年1月1日起至2028年5月1日止。2004年1月份起，叶伟波在上述承包的范围内经营养猪场。
2015年7月8日，台山市人民政府发出《关于划定畜禽养殖禁养区、限养区、适养区的通告》，通告了台山市畜禽养殖禁养区、限养区、适养区的范围及各镇（街、农场）具体的“三区”划分范围，其中冲蒌镇的禁养区包括“（1）冲蒌圩及其周边500米范围内的区域。（2）饮用水水源保护区及需重点保护的水库：岐山水库、响水潭水库、山耳水库、西坑水库、烂草鞋水库、斩篱迳水库、龟山迳水库、大草塘水库。……”叶伟波经营的养猪场位于台山市××镇饮用水源保护区及需要重点保护的水库划定的龟山迳水库范围内。2017年2月15日，台山市环保局前往叶伟波经营的涉案养猪场进行检查并向叶伟波本人进行调查询问，发现该养猪场共有两个场区，实际存栏量1590头（其中母猪180头、种猪110头、肉猪1000头、幼猪300头），且没有办理相关的环评手续等。2017年2月20日，台山市环保局作出台环改[2017]6号《责令改正违法行为决定书》，认为叶伟波在台山市××镇三和村民委员会龟山迳水库从事生猪养殖业，其从事畜禽养殖业的区域属于畜禽养殖禁养区，其行为违反了《广东省环境保护条例》第四十九条的规定，根据《广东省环境保护条例》第七十七条的规定，责令叶伟波于2017年2月28日前停止在台山市××镇三和村民委员会龟山迳水库从事畜禽养殖业的违法行为。叶伟波不服，提起本案行政诉讼。
原审法院另查明，叶伟波在一审庭审中确认其经营的涉案养猪场未向环境保护行政主管部门报批环境影响评价文件。
原审法院认为，本案系环保行政命令纠纷。根据《中华人民共和国环境保护法》第十条“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理……”、《畜禽规模养殖污染防治条例》第五条第一款“县级以上人民政府环境保护主管部门负责畜禽养殖污染防治的统一监督管理”的规定，台山市环保局作为县级以上地方人民政府环境保护主管部门，依法具有对本行政区域范围内的环境保护工作、畜禽养殖污染防治实施统一监督管理的法定职权。本案中，台山市环保局的执法主体适格，原审法院予以确认。
本案的争议焦点为：台山市环保局作出的台环改[2017]6号《责令改正违法行为决定书》是否合法。
《广东省环境保护条例》第四十九条规定：“除法律、法规规定的禁止养殖区域外，县级以上人民政府有关主管部门可以根据当地环境承载能力和污染物排放总量控制要求，划定畜禽禁养区和限养区，报同级人民政府批准后实施，并向社会公布。畜禽禁养区内不得从事畜禽养殖业。畜禽养殖场、养殖小区应当根据养殖规模和污染防治需要，建设相应的污染防治配套设施以及综合利用和无害化处理设施并保障其正常运行；未建设污染防治配套设施、自行建设的配套设施不合格，或者未自行建设综合利用和无害化处理设施又未委托他人对畜禽养殖废弃物进行综合利用和无害化处理的，畜禽养殖场、养殖小区不得投入生产或者使用。”、第七十七条规定：“违反本条例第四十九条规定，在县级以上人民政府有关主管部门划定的畜禽禁养区从事畜禽养殖业的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处五万元以上十万元以下罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”根据上述规定，饮用水水源保护区内禁止从事畜禽养殖业，违反规定在该区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门作出责令停止违法行为等相应行政行为。根据本案现有证据，台山市人民政府将台山市××镇三和村民委员会龟山迳水库划定为饮用水源保护区，叶伟波经营的养猪场位于该饮用水源保护区的范围内，且未根据相关规定对该项目进行环境影响评价等审批手续。因此，叶伟波经营的涉案养猪场不符合相关法律规定，台山市环保局依据《广东省环境保护条例》第四十九条的规定对叶伟波作出在2017年2月28日前责令停止在台山市××镇三和村民委员会龟山迳水库从事畜禽养殖业的涉案决定，并无不当。
叶伟波主张涉案《责令改正违法行为决定书》属于行政处罚，应该举行听证,且根据法不溯及既往的原则，该养猪场并不应当由《广东省环境保护条例》及台山市发布的《关于划定畜禽养殖禁养区、限养区、适养区的通告》确认为违法。本案中，台山市环保局在作出涉案《责令改正违法行为决定书》前，已经向叶伟波本人进行了调查询问，充分保障了其陈述、申辩的权利，而叶伟波在台山市××镇三和村民委员会龟山迳水库范围内经营养猪场的行为一直处于存续状态，台山市环保局作出涉案《责令改正违法行为决定书》并没有损害叶伟波的合法权益。综上，叶伟波以前述观点及需要查明补偿的损失、协助关闭或搬迁猪场为由认为涉案《责令改正违法行为决定书》事实不清、适用法律错误、程序违法，事实和法律依据不足，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，原审法院判决驳回叶伟波的诉讼请求。一审案件受理费50元，由叶伟波负担。
上诉人叶伟波不服原审判决，向本院提起上诉。请求：1.撤销原审判决；2.撤销台山市环保局台环改[2017]6号《责令改正违法行为决定书》。主要事实与理由：一、《责令改正违法行为决定书》错误认定叶伟波违法，而且适用法律错误，程序违法。叶伟波从2004年1月通过承包合同合法从事生猪养殖经营，猪场于2015年被台山市划在畜禽养殖禁养区，台山市环保局依照同年的《广东省环境保护条例》第七十七条认定叶伟波违法。叶伟波与发包方的合同发包、承包行为在前，《广东省环境保护条例》在后，再加上畜禽养殖时间的连贯性，主观方面不符合违法行为的构成要件，法不溯及既往。因此，本案是合同履行情势变更，根据最高人民法院《合同法解释(二)》第二十六条的规定，叶伟波与发包方还要通过法定程序解除承包合同，终止履行合同，否则都要承担不在禁养区畜禽养殖的国家义务，而叶伟波还要继续向发包方承担合同义务。因此，不是合同当事人违法，而是《广东省环境保护条例》涉及到另一个预先已存在的法益。根据法益保护原则，国家有调整这种情况的一套法律规范，如《中华人民共和国行政许可法》、《畜禽规模养殖污染防治条例》、《畜禽养殖禁养区划定技术指南》等针对性的规定。《中华人民共和国行政许可法》第八条、《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条、《畜禽养殖禁养区划定技术指南》第7.4条的规定，这些都是调整本案行政执法的法律规范，而且都是命令性规范，是台山市环保局必须执行的法定义务，否则就是适用法律错误。但是《行政答辩状》却说：“被答辩人在起诉状中有关关闭或者搬迁该生猪养殖场所问题的抗辩内容，属另一法律关系，被答辩人可另行遵循其他法律途径解决，不应在本案中处理”。台山市环保局必须拿出事实、证据和法律证明自己的这个答辩正确，不是空说，同时要举证只选择性适用《广东省环境保护条例》而不适用上述三个命令性规范有法律依据。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定，第四十二条规定了听证程序；《广东省环境保护条例》第四十八条、《环境保护处罚听证程序规定》第二条、第五条也作了相关规定，但不管《责令改正违法行为决定书》是行政处罚还是命令，都没有执行这些法定程序。二、台山市环保局称《责令改正违法行为决定书》不是行政处罚是为了开脱程序违法的责任。《责令改正违法行为决定书》按《中华人民共和国行政处罚法》第八条第(四)项责令停产停业进行处罚，生猪养殖，停止喂养就会饿死，就是停产停业，这是常识。《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条规定行政机关给予行政处罚应当制作行政处罚决定书并载明法定事项，台山市环保局依照该规定制作《责令改正违法行为决定书》，载明法定事项，是一份完整、规范的行政处罚决定书，而不是“命令”，台山市环保局也没有举证它不是行政处罚决定书，应当举证而没有举证这“命令”遵照的是别的一套什么程序。当叶伟波实在没有能力在七天期限内自动履行停产停业的责令时，按照台山市环保局的说法是应该依法进一步作出行政处罚行为，但是台山市环保局对于《责令改正违法行为决定书》已是行政处罚没有任何犹豫，马上依照《中华人民共和国行政处罚法》第六章“行政处罚的执行”强制执行，关闭猪场，抄走1400多头生猪。台山市环保局的《责令改正违法决定书》，不管是作为行政处罚还是作为命令，都有叶伟波是否违法、行政行为是否明显不当、适用法律是否错误、行政程序是否违法、台山市环保局是否承担了举证责任、举证是否成立等问题。此外，一审案由应为行政处罚纠纷，而不应是环保行政命令纠纷。
被上诉人台山市环保局二审辩称：一、原审判决认定叶伟波在台山市人民政府划定的畜禽禁养区范围从事生猪养殖事实清楚，叶伟波对此无异议。叶伟波在一审期间已确认，在其《行政上诉状》第1页中也确认“我从2004年1月通过承包合同从事生猪养殖经营，猪场于2015年被台山市划在畜禽禁养区”。因此，原审判决认定叶伟波在台山市人民政府划定的畜禽禁养区范围从事生猪养殖事实清楚。二、原审判决适用法律、法规正确。原审判决根据前述无争议事实，适用《广东省环境保护条例》第四十九条、第七十七条等规定，认定叶伟波在畜禽禁养区经营养猪场不符合相关规定及台山市环保局依法责令其停止违法行为决定并无不当。原审判决适用法律、法规正确无误。三、涉案《责令改正违法行为决定书》属于行政命令有法律依据，台山市环保局作出决定前已充分听取了叶伟波的陈述和申辩。根据《环境行政处罚办法》第十二条第一款、第二款规定，该办法至今仍生效未被废止。根据《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》（法发[2004]2号）规定，行政作为类案件案由的结构为管理范围+具体行政行为种类；“行政管理范围”中有“12.环境保护行政管理(环保)”，“行政行为种类”中有“8.行政命令”。行政命令是行政主体依法要求相对人进行一定的作为或不作为的意思表示，其体现在指令上；行政处罚则是行政主体对违反行政法律规范的相对人给予制裁，其体现在处理措施上。台山市环保局在作出决定前，充分听取了叶伟波的陈述和申辩，根据前述法律规定作出《责令改正违法行为决定书》，其内容是依法命令叶伟波停止在畜禽禁养区的龟山迳水库范围内从事生猪养殖的违法行为，目的是督促其回归合法状态，并不是限定其在非畜禽禁养区从事生猪养殖业。因此，决定书属于行政命令有充分事实根据支持，适用法律法规正确，程序合法；原审确定本案属环保行政命令纠纷正确。四、叶伟波上诉无理。(一)叶伟波有关本案是合同履行情势变更的理由与本案无关。叶伟波该理由属其与案外人民事合同关系方面的理由，与本案无关。(二)叶伟波有关关闭或者搬迁其生猪养殖场及可能的经济损失的理由属另一法律关系。叶伟波在原审已作为理由提出，台山市环保局在原审答辩状中也已答辩，根据相关法律规定，该抗辩内容与本案不属同一法律关系，与本案法律关系无关。此外，叶伟波其他上诉理由无事实根据和法律依据。综上所述，请依法驳回叶伟波的上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。
另查明：2017年2月15日台山市环保局对叶伟波进行询问并制作《调查询问笔录》，该笔录备注处载明：“叶伟波拒绝在勘查笔录和询问笔录签名确认。”
本院认为，本案系环保行政命令纠纷。《中华人民共和国环境保护法》第十条规定：“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理……”《畜禽规模养殖污染防治条例》第五条第一款规定：“县级以上人民政府环境保护主管部门负责畜禽养殖污染防治的统一监督管理。”台山市环保局在本案中的执法主体适格，本院予以确认。
本案的争议焦点是台山市环保局作出的台环改[2017]6号《责令改正违法行为决定书》是否合法。
根据《环境行政处罚办法》第十二条“根据环境保护法律、行政法规和部门规章，责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式有：……（七）责令停止违法行为；……根据最高人民法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定，行政命令不属行政处罚。行政命令不适用行政处罚程序的规定”的规定，台山市环保局作出涉案《责令改正违法行为决定书》，决定责令叶伟波在2017年2月28日前停止在台山市××镇三和村民委员会龟山迳水库从事畜禽养殖业，该决定属于行政命令。叶伟波主张该决定为行政处罚，缺乏法律依据，本院不予采纳。台山市环保局在作出涉案《责令改正违法行为决定书》前，已对叶伟波进行了询问并制作笔录，充分保障了叶伟波陈述、申辩的权利。对于叶伟波关于台山市环保局未进行听证，程序违法的主张，本院不予支持。
《广东省环境保护条例》第四十九条规定：“除法律、法规规定的禁止养殖区域外，县级以上人民政府有关主管部门可以根据当地环境承载能力和污染物排放总量控制要求，划定畜禽禁养区和限养区，报同级人民政府批准后实施，并向社会公布。畜禽禁养区内不得从事畜禽养殖业。畜禽养殖场、养殖小区应当根据养殖规模和污染防治需要，建设相应的污染防治配套设施以及综合利用和无害化处理设施并保障其正常运行；未建设污染防治配套设施、自行建设的配套设施不合格，或者未自行建设综合利用和无害化处理设施又未委托他人对畜禽养殖废弃物进行综合利用和无害化处理的，畜禽养殖场、养殖小区不得投入生产或者使用。”、第七十七条规定：“违反本条例第四十九条规定，在县级以上人民政府有关主管部门划定的畜禽禁养区从事畜禽养殖业的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处五万元以上十万元以下罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”台山市××镇三和村民委员会龟山迳水库已被台山市人民政府划定为饮用水源保护区，而叶伟波经营的涉案养猪场位于上述饮用水源保护区的范围内，并未向环境保护行政主管部门报批环境影响评价文件，且涉案养殖行为至台山市环保局作出涉案《责令改正违法行为决定书》时仍处于持续状态中。台山市环保局据此事实作出涉案《责令改正违法行为决定书》，责令叶伟波停止违法行为，符合法律规定。叶伟波虽签订有合法的承包合同，但这并不影响对其在承包经营过程中违法行为的行政处理，故其相应的上诉理由不成立，本院不予支持。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律法规准确，应当予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人叶伟波负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 邓 球
审 判 员 廖学安
审 判 员 陈 健
二〇一七年十二月二十日
法官助理 吴慧仪
书 记 员 陈秀霞