江苏省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏行终1268号
上诉人（原审原告）黄德贵，男，1966年3月24日生，汉族，户籍地南京市建邺区，现住南京市建邺区。
委托代理人杨在明，北京在明律师事务所律师。
委托代理人朱吉标，男，1972年2月10日生，汉族，户籍地南京市建邺区。
被上诉人(原审被告)南京市建邺区人民政府，住所地南京市建邺区江东中路269号。
法定代表人闵一峰，该区区长。
委托代理人车仑，江苏汇丰锦律师事务所律师。
委托代理人方相敏，江苏汇丰锦律师事务所实习律师。
被上诉人(原审被告)南京市建邺区城市管理行政执法局，住所地南京市建邺区雨润大街99号双和园综合办公区02幢。
法定代表人张超英，该局局长。
委托代理人姜兆静，江苏汇丰锦律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)南京市建邺区人民政府江心洲办事处，住所地南京市建邺区江心洲办事处东寿一队78号。
负责人刘天鹏，南京市建邺区人民政府江心洲办事处主任。
委托代理人肖福勇，南京市建邺区人民政府江心洲办事处工作人员。
委托代理人胡玉锦，江苏汇丰锦律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)新加坡•南京生态科技岛管理委员会，住所地南京市建邺区江心洲贤坤路1号科创中心。
负责人曹曙，新加坡•南京生态科技岛管理委员会主任。
委托代理人孙敦萍，江苏法德永衡（上海）律师事务所律师。
委托代理人苏岚昕，江苏法德永衡律师事务所律师。
上诉人黄德贵因诉南京市建邺区人民政府（以下简称建邺区政府）、南京市建邺区城市管理行政执法局（以下简称建邺区行政执法局）、南京市建邺区人民政府江心洲办事处（以下简称江心洲办事处）、新加坡•南京生态科技岛管理委员会（以下简称科技岛管委会）抗洪抢险紧急通知违法一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2017）苏01行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，并公开开庭审理了本案。上诉人黄德贵及其委托代理人杨在明、朱吉标，被上诉人建邺区政府负责人褚俊及委托代理人车仑，被上诉人建邺区行政执法局负责人黄元祥及委托代理人姜兆静，被上诉人江心洲办事处的委托代理人肖福勇、胡玉锦，被上诉人科技岛管委�负责人朱克斌及委托代理人苏岚昕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，2016年7月1日至4日，南京市秦淮河流域遭受强降水过程，南京市防汛防旱指挥部于2016年7月3日发出了《关于启动我市防汛Ⅱ级应急响应的通知》，于2016年7月4日8时，又发出了《关于启动我市秦淮河流域防汛Ⅰ级应急响应的通知》。南京市建邺区防汛防旱指挥部办公室（以下简称建邺区防汛防旱指挥办）于2016年7月4日发出建防办[2016]17号《关于启动我区防汛Ⅰ级应急响应的通知》，载明：7月4日8：45时起，区防指决定启动我区防汛Ⅰ应急响应（红色）。
2016年7月4日，建邺区防汛防旱指挥部向南京市防汛防旱指挥部提交建防指[2016]3号《关于建邺区江心洲抗洪抢险有关工作的紧急报告》，载明：江心洲（又称梅子洲）夹江侧J8+030—J8+200段（长度约170米）江堤�现重大险情隐患，主要表现为，该段江堤堤顶路面出现纵向裂缝，防浪墙开裂且向迎水面倾斜，支持此段江堤的钢板桩倾斜等堤身失稳迹象。此段江堤为老旧江堤，堤身断面较小且存在两户拆迁遗留户（黄德贵、杨世宝），造成此段江堤无法加固除险。……为消除重大隐患，保证江心洲全岛安全，我们拟采取以下措施：一是近期依据《中华人民共和国防洪法》（以下简称《防洪法》）等有关法律、法规，迅速拆除影响加固除险施工的拆迁遗留户；二是同步采取抢险加固措施，包括堤身培厚、加固、加高等，全力保证江堤堤身安全；三是开展大江侧影响防汛工作的背水坡树木清除工作，确保巡堤过程中能够及时发现并消除安全隐患。南京市防汛防旱指挥部于2016年7月5日向建邺区防汛防旱指挥部作出《关于建邺区梅子洲防汛抢险有关工作的回复意见》载明：你部建防指[2016]3号《关于建邺区江心洲抗洪抢险有关工作的紧急报告》收悉，现回复意见如下：一、近期长江水位不断上涨，梅子洲段长江水位已达10.0米左右，防汛形势极为严峻。针对所报相关影响梅子洲防洪安全的问题，你部所报措施是得当的，请抓紧组织实施，确保安全度汛。二、在落实所报方案的同时，请你部进一步落实防汛责任，加大巡堤力度，落实应急措施，发现问题及时处理、及时上报。
2016年7月4日，建邺区防指办、建邺区城管局、江心洲办事处、科技岛管委会向黄德贵发出了《关于江心洲抗洪抢险的紧急通知》（以下简称《通知》），载明：目前南京市已启动防汛Ⅱ级应急响应和秦淮河流域Ⅰ级响应，7月4日，长江下关水位最高达9.66M，超过警戒水位1.16M，长江上游洪峰已经形成并即将到达南京，长江下游海潮顶托高峰也将形成，同时由于降雨仍在持续，江心洲防汛形势十分严峻。经市、区防汛指挥部门现场巡查勘验，你单位背水坡苗木及有关构筑物已严重影响大江堤的安全巡查和隐患消除工作，上述问题如不能解决使你单位及江心洲全岛上万民众生命财产安全面临严重威胁。为保证江心洲全岛安全度汛，现将有关事项通知如下：1、请全力配合市、区防汛部门的防汛抢险工作，以保证全岛公共利益和人民生命财产安全；2、请你单位于7月5日下午18时前配合有关部门完成背水坡树木、杂草和钢丝网以及其他临时构筑物的消除工作，以确保安全；3、如你单位不能于上述时间完成消除任务，相关部门将依据《中华人民共和国防洪法》等有关法律法规，采取必要措施消除隐患。
原审法院另查明，《建邺区防洪、防汛、防台预案》中“2.1.1建邺区防汛防旱指挥部组成”规定，区防指由区长任指挥长，分管副区�任副指挥长、区委办、区政府办、区委宣传部、区级机关工委、区人武部、区民政局、区公安分局、区农办、区建交局、区教育局、区财政局、区安监局、区房产局、区环保局、区城管局、区卫计局、江东管委会、新区办、科技园管委会、CBD管委会、科技岛管委会、开发公司、建华公司、莫愁湖街道、兴隆街道、南苑街道、沙洲街道、双闸街道、江心洲街道、……等部门、单位的行政主官。建邺区政府庭审中陈述，建邺区防汛防旱指挥部由建邺区政府依据《防洪法》设立，无独立人员、无独立法人资格，其办事机构建邺区防汛防旱指挥办的工作地点在南京市建邺区水务部门。
原审法院再查明，黄德贵提供的立协议人为后凤英、黄德发、黄德好、黄德贵、黄德琪、黄德琴、谢民华的《协议书》载明：“……一、立协议人后凤英自愿将其所有的、座落于南京�江心××乡××村××队××号房屋赠与立协议人谢民华、黄德贵两人各一半所有，谢民华、黄德贵自愿接受赠与，具体各受赠人接受房屋面积：谢民华、黄德贵两人受赠房屋面积均等。二、座落于南京市江心××乡××村××队××号属黄达章遗留房屋，由立协议人谢民华、黄得贵继承，立协议人后凤英、黄得好、黄德琪、黄得琴、黄得发自愿放弃继承。……”，上述协议经江苏省南京市雨花台区公证处公证。
原审法院还查明，2016年7月5日，南京晨报在A04版载标题为“高淳溧水没出现绝堤江心洲八卦洲一切正常”的报道，报道称，随着强降雨连续数天的倾泻，社会各方参与抢险排水的同时，各种有关此次汛情的小道消息和图片也开始在网络上满天飞……江心洲街道相关工作人员称街道目前并没有向居民发什么撤离的紧急通知。
原审法院认为：
根据《防洪法》第三十八条的规定，防汛抗洪工作实行各级人民政府行政首长负责制，统一指挥、分级分部门负责。《防洪法》第三十九条规定，国务院设立国家防汛指挥机构，负责领导、组织全国的防汛抗洪工作，其办事机构设在国务院水行政主管部门。在国家确定的重要江河、湖泊可以设立由有关省、自治区、直辖市人民政府和该江河、湖泊的流域管理机构负责人等组成的防汛指挥机构，指挥所管辖范围内的防汛抗洪工作，其办事机构设在流域管理机构。有防汛抗洪任务的县级以上地方人民政府设立由有关部门、当地驻军、人民武装部负责人等组成的防汛指挥机构，在上级防汛指挥机构和本级人民政府的领导下，指挥本地区的防汛抗洪工作，其办事机构设在同级水行政主管部门；必要时，经城市人民政府决定，防汛指挥机构也可以在建设行政主管部门设城市市�办事机构，在防汛指挥机构的统一领导下，负责城市市区的防汛抗洪日常工作。
《江苏省防洪条例》第二十五条第一款规定，县级以上地方人民政府应当设立由有关部门、同级军事机关负责人等组成的防汛指挥机构，在上级防汛指挥机构和本级人民政府的领导下指挥本行政区域的防汛抗洪工作，其常设办事机构设在同级水行政主管部门，具体负责防汛指挥机构的日常工作。经设区的市人民政府决定，防汛指挥机构可以在建设行政主管部门设立城市市区防汛办事机构，在防汛指挥机构的统一领导下，负责城市市区的防汛抗洪日常工作。《江苏省防洪条例》第二十七条第一款规定，各级防汛指挥机构的组成部门和单位，应当按照各自的职责分工，承担相应的防汛任务。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案中，建邺区防汛防旱指挥部是负责南京市建邺区防汛的工作机构，建邺区防汛防旱指挥办系其办事机构，以建邺区防汛防旱指挥办名义作出的案涉《通知》，应属建邺区防汛防旱指挥部的行为。但由于建邺区防汛防旱指挥部不具有独立承担法律责任的能力，而建邺区政府系其设立机关，故建邺区政府应为本案的适格被告。建邺区行政执法局、江心洲办事处、科技岛管委会为建邺区防汛防旱指挥部的组成部门和单位，其与建邺区防汛防旱指挥办共同作出《通知》，应属其依法履行职责的行为，故建邺区行政执法局、江心洲办事处、科技岛管委会应为本案的适格被告。
《防洪法�第四十五条第一款规定，在紧急防汛期，防汛指挥机构根据防汛抗洪的需要，有权在其管辖范围内调用物资、设备、交通运输工具和人力，决定采取取土占地、砍伐林木、清除阻水障碍物和其他必要的紧急措施；必要时，公安、交通等有关部门按照防汛指挥机构的决定，依法实施陆地和水面交通管制。《江苏省防洪条例》第二十六条规定，县级以上地方人民政府防汛指挥机构的主要职责是：（一）在上级防汛指挥机构和本级人民政府的领导下，指挥本地区的防汛抗洪工作，协调处理有关问题；（二）负责实施本地区的汛前检查和清障，督促有关部门及时处理影响安全度汛的有关问题；（三）贯彻执行上级防汛调度指令和批准的洪水调度方案，实施洪水调度并落实各项措施；（四）负责发布本地区的汛情通告；（五）负责防汛经费和物资的计划、管理和调度；（六）检查督促防洪工程设施和水毁工程的修复。按照《南京市防汛应急预案》第4.1.1的规定，按洪涝灾害的严重程度、范围，将应急响应行动分为四级，由低到高依次为Ⅳ、Ⅲ、Ⅱ、Ⅰ，每级响应行动包含低级别应急响应的所有内容。本案中，黄德贵的房屋位于建邺区防汛防旱指挥部的区辖范围。2016年7月4日8时，南京市防汛防旱指挥部发出了《关于启动我市秦淮河流域防汛Ⅰ应急响应的通知》，说明2016年7月4日，秦淮河流域已进入防汛Ⅰ级应急响应，系防汛最高响应级别，而涉案房屋位于江堤处，使得此段江堤无法加固除险，建邺区政府等四机关根据防汛工作的具体需要向黄德贵发出涉案《通知》，要求其完成人员撤离和财产搬迁，符合上述法律规定。涉案房屋所在的秦淮河流域于2016年7月4日8时进入防汛Ⅰ级应急响应，建邺区政府等四机关于2016年7月4日下午向黄德贵发出《通知》，并于当日向黄德贵进行送达，程序并不违反相关法律规定。
关于黄德贵提出2016年7月5日南京晨报A04出版标题为“高淳溧水没出现绝堤江心洲八卦洲一切正常”的报道，说明江心洲并不存在汛期险情的主张，法院经审查认为，根据建邺区政府等四机关提供的证据可以证明2016年7月4日秦淮河流域进入防汛Ⅰ级紧急响应，建邺区政府等四机关因此制作了案涉《通知》并向黄德贵进行了送达，南京晨报的报道中有关未向江心洲发出《通知》的内容与在案证据证明的事实并不相符，且南京晨报的该报道亦反映当时处强降雨过程，故黄德贵主张江心洲不存在汛险情缺乏事实根据。
综上，《通知》认定事实清楚、行政程序合法。黄德贵的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回黄德贵的诉讼请求。
上诉人黄德贵上诉称：1、被上诉人提供的证据不足以证明涉案房屋影响江心洲防洪大堤的加固以及防洪抢险救援车辆的通行。2、原审法院未查明2016年7月秦淮河流域的汛情与《通知》之间的关系。3、原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求本院撤销原审判决并依法改判。
被上诉人建邺区政府答辩称：1、建邺区政府未作出《通知》，其不是本案适格被告。2、2016年7月，秦淮河流域汛情出现I级应急响应，涉案房屋位于江心洲防洪大堤，严重影响该段江堤的加固除险。3、为消除重大险情隐患，建邺区防汛防旱指挥部办公室会同有关部门作出《通知》符合《防洪法》的规定。请求本院驳回上诉，维持原判。
被上诉人建邺区行政执法局、江心洲办事处、科技岛管委会未向本院提交书面的答辩意见，其在庭审中均同意�邺区政府的答辩意见。请求本院驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：
一、关于本案被告主体资格的问题。
被诉《通知》系建邺区防汛防旱指挥办、建邺区行政执法局、江心洲办事处、科技岛管委会共同作出。建邺区行政执法局、江心洲办事处、科技岛管委会具有行政主体资格，各方当事人对此均无异议。上述三机关系建邺区防汛防旱指挥部的组成部门和单位，其与建邺区防汛防旱指挥办共同作出《通知》，属于依法履行职责的行为，故系本案适格被告。建邺区防汛防旱指挥办系建邺区政府依据《防洪法》第三十九条第三款的规定设立，但建邺区政府未提供建邺区防汛防旱指挥办的设立文件、组织机构代码证、独立的财务账户等证据，故建邺区防汛防旱指挥办�能以自己的名义独立承担法律责任，依法不具有行政主体资格，其作出《通知》的法律责任应由建邺区政府承担。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第一款的规定，建邺区政府亦系本案适格被告。
二、关于被诉《通知》是否合法的问题。
《防洪法》第四十五条第一款规定，在紧急防汛期，防汛指挥机构根据防汛抗洪的需要，有权在其管辖范围内调用物资、设备、交通运输工具和人力，决定采取取土占地、砍伐林木、清除阻水障碍物和其他必要的紧急措施；必要时，公安、交通等有关部门按照防汛指挥机构的决定，依法实施陆地和水面交通管制。本案中，南京市防汛防旱指挥部《关于启动我市防汛Ⅱ级应急响应的通知》、《关于启动我市秦淮河流域防汛Ⅰ级应急响应的通知》、建邺区防汛防�指挥办建防办[2016]17号《关于启动我区防汛Ⅰ级应急响应的通知》等证据证明，因连续降雨，2016年7月3日，南京市启动防汛Ⅱ级应急响应，次日，南京市秦淮河流域启动Ⅰ级应急响应（红色、最高级）。2016年7月4日，建邺区防汛防旱指挥部向南京市防汛防旱指挥部提交的建防指[2016]3号《关于建邺区江心洲抗洪抢险有关工作的紧急报告》载明，江心洲夹江侧J8+030—J8+200段（长度约170米）江堤出现重大险情隐患。南京市防汛防旱指挥部于2016年7月5日向建邺区防汛防旱指挥部作出的《关于建邺区梅子洲防汛抢险有关工作的回复意见》载明，近期长江水位不断上涨，梅子洲段长江水位已达10.0米左右，防汛形势极为严峻。上述事实证明，因秦淮河流域连续降雨，秦淮河中的水通过秦淮新河水利枢纽流入长江（该水利枢纽的入江口即在江心洲附近），直接导致江心洲段长江水位已达10.0米左右，江堤堤顶路面出现纵向裂缝，防浪墙开裂且向迎水面倾斜，支持此段江堤的钢板桩倾斜等堤身失稳迹象，防汛形势极为严峻。涉案房屋（拆迁遗留）位于长江××××段江堤上，如不拆除，不利于此段江堤加固除险。四被上诉人在紧急防汛期为加固江堤，确保巡堤畅通，消除安全隐患，保证全岛人民生命安全和财产安全，及时作出《通知》，要求黄德贵户人员撤离并搬迁财产，符合《防洪法》第四十五条第一款的规定。
综上，上诉人黄德贵的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人黄德贵�担。
本判决为终审判决。
审判长 刘 军
审判员 张世霞
审判员 杨 述
二〇一七年十二月五日
书记员 常 悦
附：本判决适用的相关法律依据
一、《中华人民共和国防洪法》
第三十九条第三款有防汛抗洪任务的县级以上地方人民政府设立由有关部门、当地驻军、人民武装部负责人等组成的防汛指挥机构，在上级防汛指挥机构和本级人民政府的领导下，指挥本地区的防汛抗洪工作，其办事机构设在同级水行政主管部门；必要时，经城市人民政府决定，防汛指挥机构也可以在建设行政主管部门设城市市区办事机构，在防汛指挥机构的统一领导下，负责城市市区的防汛抗洪日常工作。
第四十五条第一款在紧急防汛期，防汛指挥机构根据防汛抗洪的需要，有权在其管辖范围内调用物资、设备、交通运输工具和人力，决定采取取土占地、砍伐林木、清除阻水障碍物和其他必要的紧急措施；必要时，公安、交通等有关部门按照防汛指挥机构的决定，依法实施陆地和水面交通管制。
二、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第二十条第一款行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。
三、《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；