中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申8588号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：李文权，男，汉族，1968年3月出生，户籍地西安市未央区，现住西安市未央区。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：童松珠，女，汉族，1970年l1月出生，户籍地、。系李文权之妻。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：李立，男，汉族，1991年4月出生，户籍地、。系李文权之子。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：李童瑞，女，汉族，1993年3月出生，户籍地、。系李文权之女。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：西安市人民政府，住所地西安市未央区凤城八路109号。
法定代表人：上官吉庆，该市人民政府市长。
委托代理人：赵涛，陕西世磐律师事务所律师。
李文权、童松珠、李立、李童瑞（以下简称李文权等四人）诉西安市人民政府（以下简称西安市政府）违法征地一案，不服陕西省高级人民法院（2017）陕行终489号行政裁定，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审查。现已审查完毕。
李文权等四人起诉称，1、原告宅基地的使用权系原告依法取得，任何单位和个人不得侵犯，被告西安市政府征收原告宅基地的行为违法；2、被告假借国土资源部国土资函[2010]496号批复征收原告宅基地的行为属于欺骗行为，原告宅基地所在土地不在该批复的征地红线范围内，且征收土地用途并非用于郑西铁路客运专线；3、被告征收原告宅基地用于储备的行为，违反了《中华人民共和国土地储备管理办法》的相关规定；4、被告征收土地的实际范围与其发布的[2010]第92-1号《征收土地方案公告》不符；5、西安市土地储备中心、西安市未央区人民政府、西安市未央区汉城街道办事处、西安市国土资源局、西安市国土资源局未央分局应作为本案的第三人参加诉讼；6、被告违反与原告签订的《拆迁补偿安置协议》，需支付原告违约金共计452780元。请求：1、确认被告征收原告宅基地土地使用权和所有权的行为违法；2、责令被告依法履行职责，支付逾期违约租金共计452780元；3、被告承担本案诉讼费用。
一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第四十九条第（三）项、第（四）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据，且属于人民法院受案范围。本案中，原告李文权、童松珠、李立、李童瑞以西安市人民政府为被告提起行政诉讼，诉讼请求有三项。第一项诉讼请求是确认被告征收土地行为违法，但该项诉讼请求指向的被诉行政行为并不明确。因为征收土地行为包括征收决定、征收土地方案公告、征地补偿安置方案公告、拆迁安置协议履行等一系列行为，从该项诉讼请求的表述中难以确定其所诉的具体是指哪一个行政行为，致使法院审理不能。故本院依法向原告释明，要求其明确诉讼请求。但在询问过程中，原告坚持原诉讼请求不变，并拒绝在笔录上签字。因原告的诉讼请求不明确，不符合起诉的法定条件，依法应当裁定驳回起诉。第二项诉讼请求是责令被告支付原告逾期违约租金共计452780元。因为原告李文权与西安铁路北客站未央区汉城征地拆迁办公室（以下简称拆迁办公室）于2010年11月29日签订的《拆迁补偿安置协议》属于民事协议，虽然原告申请在行政诉讼中一并解决民事争议，但因本案行政诉讼不符合法定起诉条件，故涉及民事争议的诉讼请求不属于行政诉讼的受案范围，依法应当裁定驳回起诉。关于原告提交的申请本院开庭审理的申请，因本案不符合法定起诉条件，本院经阅卷、调查和询问当事人，依法可以迳行驳回起诉，故对该申请不予准许。据此，西安铁路运输中级法院依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《执行解释》）第三条第一款第（一）项、第二款之规定，作出（2017）陕71行初236号行政裁定，驳回原告李文权、童松珠、李立、李童瑞的起诉。
李文权等四人不服，提起上诉称，1、根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条的规定，西安市人民政府非法出资征收储备李文权等四人的宅基地用于商业目的违法，要求西安市人民政府承担违法、违约责任的诉求合理。2、西安市人民政府发布的《西安市人民政府征收土地方案公告》[2010]第92-l号显示。西安市政府征收北党村集体土地46.551亩。但是，西安市政府以出资人名义，以会议纪要的方式，决定由未央区人民政府将北党村整村耕地及李文权等四人的宅基地征收后用于商业储备的行为违法。3、一审裁定违反《行政诉讼法》第二条、第三条、第五条、第十条、第三十四条的规定，剥夺李文权等四人的起诉权、举证权、辩论权，没有让西安市人民政府履行举证义务。4、西安市政府至今未履行给付李文权等四人2013年3月至2014午l1月共20个月的延迟交房违约过渡补助费，至今未启动商业用房建设，未支付商业用房违约租金。5、一审裁定称向李文权等四人释明，要求其明确诉讼请求，在询问中李文权等四人坚持原诉讼请求不变，并拒绝在笔录上签字与事实不符。一审法院并未询问，故没有笔录，也不存在拒绝签字的事实。6、一审法院已经立案，但未履行开庭职责，审判程序违法。综上，请求：撤销一审裁定；确认西安市政府征收宅基地用于商业的行政行为违法；责令西安市政府履行职责，支付上诉人逾期违约租金452780元。
西安市政府答辩称：1、一审裁定事实认定清楚，适用法律正确，应当驳回上诉，维持原裁定。2、上诉人诉讼请求指向确实不明确，土地征收由一系列行为组成，这些行为分别由独立的主体实施，可以单独起诉，所以上诉人应当明确其诉讼请求。3、因上诉人的诉讼请求不明确，而上诉人要求承担违约金的诉请又属于民事协议范畴，因此关于违约金的诉请不属于行政诉讼的受案范围。
二审法院经审理查明：2010年11月l5日，西安市政府作出[2010]第92-1号《征收土地方案公告》。该《公告》载明：经国土资源部国土资函[2010]496号批复批准，陕西省国土资源厅陕国土资函[2010]145号文件批准，同意将未央区草滩、汉城、六村堡四个街道及其所属交家村、西一村，中营村、谭家村等57个行政村509.2047公顷集体土地依法征收为国有，并公布了土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费和地上附着物补偿费标准，李文权等四人所在的北党村的土地在该公告土地征收范围内。2010年11月29日，李文权作为户主与拆迁办公室签订了《拆迁补偿安置协议书》。该《协议书》约定的除商业用房未到位外，约定的各项补偿费1146026元、安置住宅房已全部履行。2013年，李文权以西安市未央区汉城街道办事处逾期安置房屋违约诉至法院。此案历经一、二审和申请再审，民事判决已经生效。2017年1月，李文权等四人又以西安市未央区汉城街道办事处违反协议应支付违约金向西安铁路运输法院提起行政诉讼。经一、二审法院审理，均以案涉的《拆迁补偿安置协议书》属于民事协议，不属于行政诉讼的受案范围为由，先后作出驳回李文权等四人的起诉和上诉的裁定，该案的终审行政裁定亦发生法律效力。
二审法院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，应当符合法定的起诉条件。不符合法定起诉条件的，应不予立案；已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案的主要问题即是李文权等四人的起诉是否符合行政案件法定的起诉条件。《行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。所谓“具体的诉讼请求”，前提是要有明确的被诉行政行为。本案中，李文权等四人起诉时的诉讼请求是确认被告征收原告宅基地土地使用权和所有权的行为违法，而征收土地行为是由一系列行政行为构成，包括征收决定、安置补偿方案，征收安置补偿决定或者协议，强制拆除、交出土地等诸多独立的行政行为，李文权等四人起诉时并未明确其所诉的征收土地行为具体是指哪一个行政行为。对此，一审法院依法向李文权等四人释明，要求其明确诉讼请求，李文权等四人坚持原诉讼请求不变，并拒绝在笔录上签字。二审中，本院也依法向李文权等四人释明，但其依然坚持认为自己的诉讼请求是明确的。故一审法院裁定认定李文权等四人的诉讼请求不明确是正确的。根据《行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，可以依法提起行政诉讼。也就是说，与被诉行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织，才具有提起行政诉讼的原告资格。在农村集体土地征收案件中，被征收人与征收行为原本具有利害关系。但是，在被征收人经征收补偿决定或者协议获得补偿后，被征收人即丧失对原使用的土地、房屋的权利。之后，被征收人再对涉及原土地、房屋的征收行为提起行政诉讼，则已不再具有原告资格。本案中，2010年11月29日，李文权作为户主与拆迁办公室签订《拆迁补偿安置协议书》，后按照协议补偿费、安置住宅房都已补偿安置到位。在此情况下，李文权等四人与其主张的将被征收的土地用于商业储备和征收的实际面积与土地征收公告不符等违法征收土地行为已经没有法律上的利害关系，其已不具备诉讼主体资格。此外，按照李文权等四人在起诉状中自称“2010年9月13日，被告违法征收原告宅基地土地使用权”理解的话，从李文权等四人知道征收土地行为，到李文权等四人于2017年5月起诉，早已超过《执行解释》第四十一条第一款规定的“最长不能超过2年”的起诉期限。关于李文权等四人提出的责令西安市政府依法履行职责，支付李文权等四人逾期违约租金共计452780元的诉讼请求。因所涉的《拆迁补偿安置协议书》系李文权和西安铁路北客站未央区汉城征地拆迁办公室签订，而非与西安市政府签订。且李文权曾因此协议的履行违约以西安市未央区汉城街道办事处为被告提起了民事诉讼，法院已经作出生效民事判决。故李文权等四人现起诉西安市政府要求其支付逾期违约租金，缺乏事实依据。综上，李文权等四人的起诉不符合行政案件法定的起诉条件，一审法院裁定驳回其起诉并无不当。李文权等四人的上诉理由不能成立，其上诉应予驳回。陕西省高级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，作出（2017）陕行终489号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。
李文权等四人向我院申请再审称，西安市政府的征收行为违法，一、二审法院认定事实不清，适用法律错误。请求：1、撤销陕西省高级人民法院（2017）陕行终489号行政裁定；2、请求确认西安市人民政府征收其宅基地以及不按照约定履行补偿安置协议的行为违法；3、责令西安市政府交付100平方米的商业用房和支付452780延迟交房违约金；4、西安市政府应承担本案诉讼费用。
西安市人民政府答辩称，李文权等四人申请再审的理由不能成立，依法应当驳回其再审申请。
本院认为，本案的焦点问题是李文权等四人的起诉是否符合起诉条件。
首先，《行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。李文权等四人起诉时请求确认西安市人民政府征收其宅基地的行为违法，但征收土地行为是由一系列具体的行政行为构成，比如征收决定、安置补偿方案、安置补偿决定或者协议、强制拆除等，而李文权等四人起诉时并未明确其所诉的是征收行为中的哪一个环节，且经一审、二审法院向其释明后仍拒绝变更诉讼请求，故原审法院认为李文权等四人的诉讼请求不明确并无不当。
其次，李文权作为户主于2010年11月与拆迁办公室签订《拆迁补偿安置协议书》，在安置补偿费、安置住宅房都已补偿到位的情况下，其与被诉土地已经不具有法律上的利害关系，该地的后续使用情况不属于行政诉讼审查的范围，根据《行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，可以依法提起行政诉讼”之规定，其不具有原告资格。
再次，李文权等四人在起诉状中称，其宅基地早在2010年9月13日就已被征收，其于同年11月和拆迁办公室签订《拆迁补偿安置协议书》，而本案起诉时间为2017年5月，明显超过了《执行解释》第四十一条第一款规定的二年起诉期限。
复次，关于李文权等四人依据《拆迁补偿安置协议书》提出的责令西安市政府支付逾期违约租金共计452780元的诉讼请求，因该协议书在当时属于民事协议，李文权等四人已就该问题以民事案件起诉，法院已经做出生效裁判，且西安市人民政府并非该协议的一方当事人，故该诉求不属于行政诉讼的审查范围。
综上，李文权等四人的起诉不符合法定起诉条件，一审法院裁定驳回其起诉，二审法院予以维持并无不当，其再审申请不符合《行政诉讼法》第九十一条第一项规定的情形。依照《行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款的规定，裁定如下：
驳回李文权、童松珠、李立、李童瑞的再审申请。
审 判 长 张 明
审 判 员 杨永清
审 判 员 李 涛
二〇一七年十二月二十七日
法官助理 李绍华
书 记 员 陈欣儿