北京市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）京02行终23号
上诉人（一审原告）安福宽，男，1946年11月3日出生，户籍所在地北京市房山区。
上诉人（一审原告）田永霞，女，1950年2月14日出生，户籍所在地北京市房山区。
上诉人（一审原告暨安福宽、田永霞之委托代理人）刘金秀，女，1982年9月24日出生，户籍所在地河北省高碑店市。
上诉人（一审原告）安某，男，2004年7月18日出生，户籍所在地北京市房山区。
上诉人（一审原告暨安某之法定代理人）安艳超，男，1973年10月25日出生，户籍所在地北京市房山区。
被上诉人（一审被告）北京市房山区民政局，住所地北京市房山区良乡西路10号。
法定代表人韩士军，局长。
委托代理人张威，北京市房山区民政局研究室主任。
委托代理人王维，北京市房山区民政局救灾救济科科长。
一审第三人北京市房山区韩村河镇人民政府，住所地北京市房山区韩村河镇韩村河村北。
法定代表人邵志杰，镇长。
委托代理人丁立波，北京市房山区韩村河镇人民政府工作人员。
委托代理人王冬建，北京市佳诺律师事务所律师。
上诉人刘金秀、安艳超、安福宽、田永霞、安某（以下简称刘金秀等五人）因诉北京市房山区民政局（以下简称房山区民政局）不履行最低生活保障金行政给付职责一案，不服北京市房山区人民法院（以下简称一审法院）所作（2017）京0111行初309号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
刘金秀等五人向一审法院起诉称，其全家五口人，安福宽71岁，常年患头痛、失眠、胃病，于2017年1月做过手术；田永霞67岁，二级肢体残疾，常年患病；安艳超43岁，每月收入2020元；刘金秀34岁，无收入；安某13岁，学生，无收入。目前家庭每月收入为安艳超每月2020元的工资，安福宽和田永霞每人475元的农村养老费，田永霞100元残疾补贴。根据《北京市民政局、北京市财政局关于规范和统筹我市城乡居民最低生活保障分类救助制度的通知》及《社会救助暂行办法》第九条规定，其家庭核减后月收入为2170元，平均每人434元，低于北京低保标准规定的平均每人每月900元，应当给予最低生活保障。根据《北京市城乡居民最低生活保障审核审批办法（试行）》第十八条、第三十一条规定，北京市房山区韩村河镇人民政府（以下简称韩村河镇政府）是审核城乡低保申请的责任主体，房山区民政局是最低生活保障审批的责任主体。自其全家2016年8月申请低保整一年时间，房山区民政局未按《北京市城乡居民最低生活保障审核审批办法（试行）》第三十三条规定，为其家庭发放《北京市城乡居民最低生活保障金领取证》，亦未发放过任何低保金。依据相关法律规定，刘金秀等五人诉至法院，要求判令房山区民政局向其家庭五位成员支付最低生活保障待遇（含2016年8月到2017年9月因房山区民政局原因耽搁一年时间的低保待遇），诉讼费用由房山区民政局承担。
房山区民政局辩称，一、根据《社会救助暂行办法》第十一条及《北京市城乡居民最低生活保障审核审批办法（试行）》相关规定，低保救助为依申请行为，刘金秀等五人须按照法定程序提出申请。乡镇街道是受理和审核低保申请的责任主体，区民政部门是低保审批的责任主体。刘金秀等五人申请低保，应当先向乡镇街道提出申请，乡镇街道审核后报区民政部门审批。二、刘金秀等五人要求房山区民政局给付低保待遇缺乏事实和法律依据。本案中，刘金秀等五人应当向户籍所在地的乡镇政府提出申请，并且接受经济状况核查和村委会民主评议后，对于合格的，由乡镇政府提出初审意见报区民政局审批。截至目前，房山区民政局未收到乡镇政府报送的刘金秀等五人的低保申请材料及初审意见。房山区民政局无权直接受理当事人申请材料。三、关于刘金秀等五人信访投诉事项。在低保办理过程中，刘金秀等五人曾多次向房山区民政局和北京市民政局提出信访请求，房山区民政局均按规定给予解释答复，告知低保政策和办理程序。2017年1月23日上午，针对信访事项，房山区民政局社救科两名工作人员到韩村河镇政府和刘金秀见面进行当面答复，向其详细解释政策，告知低保办理程序。综上所述，刘金秀等五人申请低保须按照法定程序进行，刘金秀等五人要求房山区民政局给付低保待遇的诉求没有法律依据。故申请法院驳回刘金秀等五人的诉讼请求，诉讼费用由刘金秀等五人负担。
韩村河镇政府在一审诉讼中述称，2017年5月26日，刘金秀等五人向韩村河镇政府提出低保申请，由于材料不全，韩村河镇政府向其告知需要补充的材料并给予其明细单。6月2日、5日，韩村河镇政府陪同刘金秀等五人去村委会开相应的证明。7月7日，韩村河镇政府协助刘金秀等五人到村委会开具农副业证明并通知刘金秀等五人领取了《申请社会救助家庭经济情况登记表及声明授权书》。7月11日，韩村河镇政府要求刘金秀等五人继续补充材料。7月13日，刘金秀等五人将授权书、低保材料交付韩村河镇政府，韩村河镇政府依法受理，同时刘金秀等五人填写《北京市城乡居民最低生活保障申请表》。7月14日，韩村河镇政府在村委会专干的陪同下到刘金秀等五人家进行调查核实，刘金秀等五人填写《城乡居民最低生活保障入户调查表》。7月16日，韩村河镇政府以电话方式核实刘金秀等五人家庭经济状况。7月20日，村委会对刘金秀等五人的家庭经济状况进行了民主评议，结果为7票同意，9票不同意，8票弃权，评议未通过。故韩村河镇政府无法进行下一步程序，刘金秀等五人的申请并未进行进一步的审批和提交。
2017年11月24日，一审法院作出（2017）京0111行初309号行政判决认为，《社会救助暂行办法》第十一条规定：“申请最低生活保障，按照下列程序办理：（一）由共同生活的家庭成员向户籍所在地的乡镇人民政府、街道办事处提出书面申请；家庭成员申请有困难的，可以委托村民委员会、居民委员会代为提出申请。（二）乡镇人民政府、街道办事处应当通过入户调查、邻里访问、信函索证、群众评议、信息核查等方式，对申请人的家庭收入状况、财产状况进行调查核实，提出初审意见，在申请人所在村、社区公示后报县级人民政府民政部门审批。（三）县级人民政府民政部门经审查，对符合条件的申请予以批准，并在申请人所在村、社区公布；对不符合条件的申请不予批准，并书面向申请人说明理由。”第十二条第一款规定：“对批准获得最低生活保障的家庭，县级人民政府民政部门按照共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准的差额，按月发给最低生活保障金。”本案中，刘金秀等五人以房山区民政局未履行支付最低生活保障待遇职责提起行政诉讼。根据前述法律规定，对于其要求房山区民政局履行相应职责需以其低保申请经乡镇人民政府、街道办事处初审审核，并报民政部门审批同意为前提。本案中，现有证据不能证实刘金秀等五人的低保申请已经经过了法定的初审审核及报请审批的程序，本案韩村河镇政府亦在庭审中陈述刘金秀等五人的申请未报请审批。故刘金秀等五人要求房山区民政局支付最低生活保障待遇的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，法院不予支持。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回刘金秀等五人的诉讼请求。
刘金秀等五人不服一审判决，上诉认为，一审法院驳回刘金秀等五人的诉讼请求是错误的。初审审核和报请审批两道程序不是刘金秀等五人应该做的。韩村河镇政府称“材料合格的”才能报送审批，并以村民代表大会投票没通过就认定材料不合格没有法律依据。韩村河镇政府以村民投票的方式代替镇政府依法评议是违法或违规的。一审判决认定事实错误，没有进行科学合理的判断。请求撤销一审判决，判令房山区民政履行法定职责，向刘金秀等五人发放《北京市城乡居民最低生活保障金领取证》，并支付最低生活保障待遇。
房山区民政局同意一审判决，请求予以维持。
韩村河镇政府同意一审判决，请求予以维持。
一审诉讼过程中，刘金秀等五人在法定举证期限内向一审法院提交并当庭出示了如下证据材料：
1.2017年7月12日北京市房山区韩村河镇下中院村村民委员会（以下简称下中院村委会）出具的证明，证明刘金秀等五人的收入；
2.全家联合声明；
3.2017年2月10日安福宽、田永霞出具的证明；
证据2-3证明刘金秀等五个全家长期共同生活，没有分户，不同意分开办理低保；
4.安艳超打零工人员收入证明，证明安艳超的收入情况；
5.2016年11月26日高碑店市方官镇侯辛庄村村民委员会出具的证明，证明刘金秀无收入；
6.安某学生证明，证明安某的身份；
7.邮寄单号为1017645104222的EMS回单，证明下中院村委会接收了刘金秀等五人2016年9月26日邮寄的申请书等材料；
8.挂号信，证明2017年1月31日刘金秀等五人向韩村河镇政府邮寄了申请书等材料；
9.邮寄单号为1082706940622的EMS寄件单，证明2017年6月12日刘金秀等五人向韩村河镇政府邮寄了申请书等材料20页；
10.尾号为7937的中通快递邮寄单，证明2017年1月8日刘金秀等五人向房山区民政局邮寄申请书等材料及举报材料;
11.邮寄单号为533669258679的中通快递邮寄单，证明2017年2月23日刘金秀等五人向房山区民政局邮寄申请书等材料；
12.邮寄单号为533469258098的中通快递邮寄单，证明2017年1月17日刘金秀等五人向北京市民政局邮寄相关单位不作为的材料；
13.邮寄单号为533469258103的中通快递邮寄单，证明2017年1月17日刘金秀等五人向北京市民政局局长邮寄相关单位不作为的材料；
14.邮寄单号为533469258116的中通快递邮寄单，证明2017年1月17日刘金秀等五人向北京市民政局信访处邮寄相关单位不作为的材料；
15.邮寄单号为533469258128的中通快递邮寄单，证明2017年1月17日刘金秀等五人向北京市民政局纪检监察处邮寄的举报材料；
16.邮寄单号为537278327846的中通快递邮寄单，证明2017年10月17日刘金秀等五人向本案一审承办法官邮寄证据材料；
17.邮寄单号为402315230426的申通快递邮寄单，证明2017年1月6日刘金秀等五人向房山区民政局邮寄信访材料；
18.邮寄单号为701229492300的中通快递邮寄单，证明2017年2月18日刘金秀等五人向房山区民政局邮寄的申请材料、投诉材料；
19.邮寄单号为402315230453的申通快递邮寄单，证明2017年1月6日刘金秀等五人向房山区民政局信访办邮寄申请、投诉材料；
20.邮寄单号为402315230421的申通快递邮寄单，证明2017年1月6日刘金秀等五人向房山区民政局纪检组组长邮寄投诉材料；
21.房政复字〔2017〕50号《驳回行政复议申请决定书》，证明韩村河镇政府正在履行职责，但刘金秀等五人有异议；
22.下中院村委会出具的证明，证明刘金秀等五人全家领取的村里的收入；
23.邮寄单号为701222035600的中通快递邮寄单，证明刘金秀等五人向北京市民政局法制处邮寄投诉材料；
24.邮寄单号为724045283040的全峰快递邮寄单，证明刘金秀等五人向北京市民政局法制处邮寄投诉材料。
一审诉讼过程中，房山区民政局在法定举证期限内向一审法院提交并当庭出示了如下证据材料：
1.刘万成询问笔录；
2.刘金秀询问笔录；
3.询问照片5张；
4.房山区民政局关于调查核实韩村河镇安艳超信访事项的调查办理情况报告；
证据1-4证明房山区民政局对信访事项进行答复；
5.2016年12月17日下中院村委会出具的证明，证明刘金秀夫妇婚后未在本村长期居住。
一审诉讼过程中，韩村河镇政府在法定举证期限内向一审法院提交并当庭出示了如下证据材料：
1.2017年6月1日行政复议终止审查决定书，证明刘金秀等五人第一次提出申请，最后自动撤回复议申请，并重新提出申请，第一次申请已经终结。
2.2017年6月28日刘金秀行政复议申请书及房政复字〔2017〕50号《驳回行政复议申请决定书》，证明刘金秀在韩村河镇政府为其办理低保过程中提出复议，最终复议认为韩村河镇政府的审查审核并没有违法之处。
经庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：刘金秀等五人提交的证据21及韩村河镇政府提交的证据，与案件事实具有关联性，取得方式和程序合法，符合法定形式要求，法院予以采纳。刘金秀等五人提交的证据16，依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十五条第一款规定，证据应当在法庭上出示，并经庭审质证，未经庭审质证的证据，不能作为定案的依据。刘金秀等五人向一审法院院邮寄的证据材料未在庭审中出示，不能作为定案的依据。证据16本身与本案审查对象不具有关联性，法院不予采纳。刘金秀等五人提交的其他证据及房山区民政局提交的证据，因与本案不具有关联性，法院不予采纳。
本院经审理查明，2017年6月28日，刘金秀向北京市房山区人民政府申请行政复议，请求北京市房山区人民政府责令韩村河镇政府限期履行法定职责，按规定时间审核相关材料，并上报房山区民政局；责令下中院村委会按规定协助韩村河镇政府在规定时间五个工作日内进行民主评议。2017年8月23日，北京市房山区人民政府作出房政复字〔2017〕50号《驳回行政复议申请决定书》，驳回了刘金秀的行政复议申请。该决定书理由中载明：韩村河镇政府针对刘金秀2017年5月26日提交的低保申请正在依上述规定办理之中，且办理期限不违反《北京市城乡居民最低生活保障审核审批办法（试行）》的相关规定，韩村河镇政府正依法履行法定职责，不存在刘金秀所称的不履行该法定职责的行政不作为行为。
另，韩村河镇政府庭审中陈述刘金秀向其提交低保申请的时间为2017年5月26日，因民主评议未通过，韩村河镇政府未将相关材料报送房山区民政局审批。
本院认为，《社会救助暂行办法》第十二条第一款规定：“对批准获得最低生活保障的家庭，县级人民政府民政部门按照共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准的差额，按月发给最低生活保障金。”据此，房山区民政局具有依法为辖区内符合条件的人员按月发给最低生活保障金的法定职责。
《社会救助暂行办法》第十一条规定：“申请最低生活保障，按照下列程序办理：（一）由共同生活的家庭成员向户籍所在地的乡镇人民政府、街道办事处提出书面申请；家庭成员申请有困难的，可以委托村民委员会、居民委员会代为提出申请。（二）乡镇人民政府、街道办事处应当通过入户调查、邻里访问、信函索证、群众评议、信息核查等方式，对申请人的家庭收入状况、财产状况进行调查核实，提出初审意见，在申请人所在村、社区公示后报县级人民政府民政部门审批。（三）县级人民政府民政部门经审查，对符合条件的申请予以批准，并在申请人所在村、社区公布；对不符合条件的申请不予批准，并书面向申请人说明理由。”根据前述法律规定，对于刘金秀等五人要求房山区民政局履行相应职责需以其低保申请经乡镇人民政府、街道办事处初审审核，并报民政部门审批同意为前提。本案中，房山区民政局和韩村河镇政府在庭审中陈述称刘金秀等五人的申请未报请审批，刘金秀等五人亦未提交证据证明其低保申请已经经过了法定的初审审核及报请审批的程序，故本院认为，刘金秀等五人要求房山区民政局支付最低生活保障待遇的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，不应予以支持。
关于刘金秀等五人提出的“韩村河镇政府称‘材料合格的’才能报送审批，并以村民代表大会投票没通过就认定材料不合格没有法律依据”的上诉意见，本院认为，本案审查的焦点问题是房山区民政局是否应当为刘金秀等五人发放最低生活保障金，并非审查韩村河镇政府是否依据法律规定对刘金秀等五人的申请进行初审并报送审批。因此，刘金秀等五人的此项上诉意见，本院不予采纳。
关于刘金秀等五人提出的“一审判决认定事实错误，没有进行科学合理的判断”的上诉意见，本院认为没有事实和法律依据，不予采纳。
综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回刘金秀等五人的诉讼请求是正确的，本院予以维持。刘金秀等五人的上诉请求，缺乏事实依据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 琪
审 判 员 王 元
审 判 员 刘明研
二〇一八年一月二十六日
法官助理 郭元君
书 记 员 王远征