广西壮族自治区北海市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）桂05行终35号
上诉人(原审被告-原行政机关)北海市国土资源局,住所地北海市深圳路88号。
负责人唐凤珍,副局长。
委托代理人郑俊志，北海市国土资源局工作人员。
委托代理人吴裕成，广西海鑫律师事务所律师。
被上诉人(原审原告)张冠善,男，1947年4月19日出生,汉族，住北海市海城区。
委托代理人杨在新，广西百举鸣律师事务所律师。
原审被告（复议机关）北海市人民政府，住所地北海市海城区和平路东二巷2号。
法定代表人李延强，市长。
委托代理人陈广明，北海市法制办公室工作人员。
被上诉人张冠善因诉上诉人北海市国土资源局作出的《关于不予办理土地使用权确权登记的告知书》及原审被告北海市人民政府作出的北政复字[2016]第34号《行政复议决定》一案，不服北海市海城区人民法院（2016）桂0502行初85号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审判决查明：2016年4月12日，原告张冠善持其名下编号为83（095）号《农村社员宅屋宅基地使用证》、1993年11月11日补交土地款项的收款收据及2010年3月27日北海市海城区湖海路居委会《证明》，向被告国土局递交《土地权属确认申请书》，要求“将位于北海市海城区广西区北海海洋环境监测中心站（原北海市环保局）东侧的土地（即北海市西塘人民公社管理委员会于1983年12月7日颁发给宅基地使用人张冠善所有的《农村社员宅屋宅基地使用证》，宅基地编号83（0**）号，宅基地位于西边垌、铜古西，宅基地面积贰分柒厘180平方米）作出权属（即土地使用权）确权给原告所有。”2016年5月9日，被告国土局作出《关于不予办理土地使用权确权登记的告知书》送达给原告，告知原告：其要求确认位于北海市海城区海洋环境监测中心站（原北海市环保局）东侧的180平方米农村宅基地使用权申请，经查，该幅土地属于北海市原湖海运河范围内的国有土地，北海市原西塘人民公社管理委员会在国有土地范围内，颁发集体土地性质的编号为83（095）号《农村社员宅屋宅基地使用证》不具权证效力；并且根据《自治区人民政府转批区国土管理局桂政发[1988]45号<关于开展土地登记、颁发证书的意见>的通知》第二条规定，以及北海市人民政府北政布[1991]2号《关于在市辖区依法开展土地登记，颁发土地证书的布告》第5条规定，对于编号为83（095）号《农村社员宅屋宅基地使用证》，应当认定为无效证件。其次，原告在该幅地上非法建筑物，国土局已于2009年申请法院强制拆除，北海市中级人民法院（2010〕北行审复议字第1号《行政裁定书》裁定准予执行，并于2010年拆除。因此，原告对该幅180平方米土地使用权确权申请，不符合《土地登记办法》第九条及《广西土地登记办法》第十四条规定的登记要求。根据《土地登记办法》第十八条规定，对原告的土地确权申请不予办理登记。原告张冠善不服国土局告知书的内容，于2016年6月22日向市政府申请行政复议，市政府于2016年9月1日作出北政复字[2016]第34号《行政复议决定书》，维持了被告国土局作出的《关于不予办理土地使用权确权登记的告知书》。原告张冠善不服，遂向法院起诉，请求法院判如所请。
原审另查明，2009年6月5日，被告国土局作出北国土行罚决字（2009）1-驿013号《土地行政处罚决定书》，认定原告张冠善于1988年期间，在北海市××路西侧、与原环保局办公楼南侧，未经批准，擅自占用231.55平方米的国有土地建住宅，责令原告退还非法占用231.55平方米的国有土地，自行拆除在非法占用的土地上所建的房屋和其他设施。被告国土局于2009年申请法院强制执行，本院作出的（2009）海行审字第82号《行政裁定书》及北海市中级人民法院（2010）北行审复议字第1号《行政裁定书》，均认定被告国土局所作的处罚决定，事实清楚，适用法律正确，行政行为合法，裁定准予强制执行。之后，原告在该地上的建筑物被强制拆除。
原审判决认为：根据《土地登记办法》第三条规定，被告北海市国土资源局是县级以上人民政府国土资源行政主管部门，具有受理土地登记申请的法定职责。有权作出被诉行政行为。本案原告持有的编号为83（095）号《农村社员宅屋宅基地使用证》，属原北海市西塘人民公社管理委员会作出的行政行为，该行政行为未被依法注销或撤销，仍然具有法律效力。被告国土局认定原告张冠善的《农村社员宅屋宅基地使用证》不具权证效力，没有法律依据；认定该证件为无效证件，没有事实依据，本院不予支持。被告国土局所作的《关于不予办理土地使用权确权登记的告知书》适用《土地登记办法》第十八条，未具体适用到该条的款、项，属于适用规章错误。综上所述，被告国土局作出的被诉行政行为，认定事实主要证据不足，适用规章错误，应予撤销。被告市政府受理原告复议申请，作出维持的复议决定，同样属于认定事实主要证据不足，应一并予以撤销。原告请求法院判决两被告将位于北海市海城区广西区北海海洋环境监测中心站（原北海市环保局）东侧的土地确权给原告使用，根据土地登记的相关规定，原告的申请仍需被告国土局审查处理。原告此项请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第一款第（一）、（二）项、第七十九条之规定，判决：一、撤销被告北海市国土资源局于2016年5月9日对原告张冠善作出的《关于不予办理土地使用权确权登记的告知书》；被告北海市国土资源局在本判决发生法律效力之日起二十日内对原告2016年4月12日递交的《土地权属申请书》申请的事项作出处理决定。二、撤销被告北海市人民政府于2016年9月1日作出的北政复字[2016]第34号《行政复议决定书》。三、驳回原告张冠善“请求判决被告北海市国土资源局、被告北海市人民政府作出具体行政行为，将位于北海市海城区广西区北海海洋环境监测中心站（原北海市环保局）东侧的土地（即北海市西塘人民公社管理委员会于1983年12月7日颁发给宅基地使用人张冠善所有的《农村社员宅屋宅基地使用证》，宅基地编号83（0**）号，宅基地位于西边垌、铜古西，宅基地面积贰分柒厘180平方米）作出权属（即土地使用权）确认给原告所有”的诉讼请求。
上诉人北海市国土资源局上诉称，原审判决认定事实不清，适用法律不当，依法应予撤销。具体理由如下：根据桂政发[1988]45号《广西壮族自治区人民政府批转区土地管理局<关于依法开展土地登记、颁发土地证书意见>的通知》第二点“……现在是土地公有制的前提下，根据国家《土地管理法》颁发的三种土地证书。今后土地权属的法律凭证，一律以国家《土地管理法》正式实施后，由县级或县级以上人民政府颁发的证书为准，旧的土地证书不具备法律效力……”，以及北海市人民政府于1991年4月9日发出的北政布[1991]2号《关于在市辖区内依法开展土地登记，颁发土地证书的布告》第二、三条的规定，已经告知相关权利人申请土地登记、颁发土地登记的时间及范围，并且第五条明确规定“土地证书的种类及其法律效力，土地证书分为三种，分别发给三种不同的对象，即《国有土地使用证》发给依法使用国有土地单位或个人；《集体土地建设用地使用证》发给依法取得集体土地建设用地使用权的单位或个人；《集体土地使用证》发给依法用于集体土地所有权的单位。上述三种土地证书是今后土地权属的法律凭证，过去一切有关土地权属的契证、证书等，不再具有法律效力”的规定。本案中，被上诉人张冠善持有的编号为83（095）号《农村社员宅屋宅基地使用证》并非《土地管理法》正式实施后，由县或县级以上人民政府颁发的证书，其已经不再具备作为土地权属凭证的法律效力。同时，根据北海市人民政府北政布[1988]4号《关于重申北海市湖海运河的土地为国有土地的通知》，涉案土地在原湖海运河范围内，应属于国有土地，不应认定为集体土地。因此上诉人依据上述规定，认定编号为83（095）号《农村社员宅屋宅基地使用证》不再具有权证效力，是有事实和法律依据的。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院依法判决撤销（2016）桂0502行初85号行政判决书，改判驳回被上诉人张冠善的诉讼请求。
被上诉人张冠善辩称，上诉人依据桂政发[1988]45号《广西壮族自治区人民政府批转土地管理局<关于依法开展土地登记、颁发土地证书意见>的通知》第二点意见认定编号83（095）号《农村社员宅屋宅基地使用证》不具有权证效力，是有事实和法律依据的。被上诉人认为，上诉人两个错误：第一是偷换了概念。被上诉人所提供的83（095）号《农村社员宅基地使用证》是作为政府部门确权发新证的依据，并不是说该证是否具有法律效力。被上诉人的诉讼请求是主张上诉人应当将涉案宅基地确权给被上诉人，要求上诉人颁发新的土地证书给被上诉人，其事实与理由是被上诉人有多年的使用历史，并持有编号83（095）号《农村社员宅屋宅基地使用证》等证据。根据《国家土地管理局印发<关于确定土地权属问题的若干意见>的通知》第九条、第十条、第十三条之规定，编号83（095）号《农村社员宅基地使用证》未依法予以撤销仍然具有法律效力。被上诉人所持的编号83（095）号《农村社员宅基地使用证》是当时的人民公社颁发的，当时的人民公社就是现在的人民政府，人民政府自己颁发的权属证书没有经过法律程序撤销之前仍然具有法律效力。
原审被告北海市人民政府未提交书面答辩意见。
本院确认原审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与原审判决查明的事实一致。
本院认为，被上诉人张冠善提交的《土地权属确认申请书》将广西壮族自治区北海海洋环境监测中心站列为被申请人，申请人民政府确认涉案土地使用权归其所有。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”和《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条第一款“个人之间、个人与单位之间发生的土地权属纠纷，由乡镇人民政府或者县级以上人民政府处理”之规定，被上诉人以广西壮族自治区北海海洋环境监测中心站为被申请人，主张涉案土地的使用权，属土地权属争议，其申请事项并非土地登记，依法应当由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。上诉人北海市国土资源局在收到被上诉人提交的《土地权属确认申请书》后，认为被上诉人申请土地使用权确权不符合《土地登记办法》第九条及《广西壮族自治区土地登记办法》第十四条规定的登记要求，根据《土地登记办法》第十八条之规定，作出《关于不予办理土地使用权确权登记的告知书》，属适用法律错误，应予撤销。原审判决理由不当，予以纠正。但原审判决结果正确，应予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人北海市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 韩洁萍
审 判 员 席淑燕
审 判 员 侯应蓉
二〇一七年八月二十九日
法官助理 高树梅
书 记 员 黄耀晖
附：本判决书引用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。