江苏省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）苏行终1673号
上诉人（原审原告）郑效同，男，汉族，1948年4月18日生，住江苏省南京市秦淮区。
委托代理人王才亮，北京才良律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市雨花台区人民政府，住所地在江苏省南京市雨花台区雨花南路2号。
法定代表人李世峰，南京市雨花台区人民政府区长。
委托代理人陈婧，江苏国成律师事务所律师。
上诉人郑效同与被上诉人南京市雨花台区人民政府土地使用权收回行为并要求行政赔偿一案，郑效同不服江苏省南京市中级人民法院（2017）苏01行初446号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
上诉人郑效同一审诉称，郑效同于1996年经雨花台区政府的有关部门批准在南京市××区××桥街道凤翔山庄37号购地建造了标准单体住宅1栋。该房屋所在土地于2004年因南京市城市发展即南京市河西新区经济适用房项目建设需要已转变为“国有土地”。2016年，雨花台区政府对郑效同的房屋开展了征收工作，其征收程序和补偿标准未按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定进行，其行为严重侵害了郑效同的权益。郑效同涉案房屋所在土地是“国有土地”，雨花台区政府以“集体土地”上房屋的程序和补偿标准征收房屋，应认定其行为违法。请求确认雨花台区政府以集体土地的补偿标准对原告涉案房屋进行征收的行为违法。
被上诉人雨花台区政府辩称：2016年10月16日，尹西村村委会作出《尹西村村民委员会集体土地使用权收（退）回工作方案》并予以公示；2016年11月16日，魏金锋代表凤翔山庄37号大院在《同意搬迁拆房顺序号单》的“同意拆房签字”栏中签字；2016年12月30日，郑效同与尹西村村委会签订了《集体土地使用权收（退）回补偿协议》。雨花台区政府未对原告房屋实施征收行为。尹西村村委会召开村民会议通过《南京市××区铁心桥尹西村村民委员会关于集体土地使用权收（退）回工作实施细则》，决定对尹西村土地采用“集体土地收（退）回”模式，该“集体土地收（退）回”工作的实施主体是尹西村村委会。在该“集体土地收（退）回”工作过程当中，郑效同签署《同意搬迁拆房顺序号单》和补偿协议是其真实的意思表示，尹西村村委会据此对其房屋进行了收回和补偿。郑效同诉称雨花台区政府征收和补偿行为违法，但未能提供证据证实涉案房屋与雨花台区政府有因果关系，郑效同的起诉依法应予以驳回。雨花台区政府未对郑效同房屋实施征收行为，也非郑效同房屋的协议补偿主体，被告主体不适格。《关于印发<铁心桥和西善桥地区集体土地使用权收（退）回工作指导意见>的通知》（雨政办发[2016]90号，以下简称《指导意见》）、《关于印发<铁心桥街道尹西村和西善桥街道油坊村集体土地使用权收退（回）安置暂行办法>的通知》（雨证办发[2016]101号，以下简称《安置办法》）仅具有行政指导性作用，不具有强制力，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。郑效同与尹西村村委会所签署的补偿协议是双方的民事合同行为，并非行政行为。根据该补偿协议，尹西村村委会为收回单位，雨花台区政府并非该补偿协议的合同当事人，郑效同如对协议的履行有异议，应当按照约定条款向人民法院提起民事诉讼。
原审法院认定，郑效同涉案房屋位于南京市××区凤翔山庄37号院3号楼，郑效同未领取房屋权属证书、土地使用权证。2016年9月6日，雨花台区政府为推进铁心桥、西善桥地区城市更新改造，促进城市发展，提高居民生活质量，结合当地实际制定了《指导意见》。该意见第二条组织构架的内容为：“‘两桥’地区的村民委员会负责实施集体土地使用权收（退）回工作，雨花台区‘两桥’指挥部指导协调村民委员会开展收（退）回工作。”第三条操作方式内容为：“1.村民委员会结合本村实际，拟定具体收（退）回实施方案，并将实施方案在收（退）回范围内进行公示，充分听取利害关系人的意见和建议。收（退）回实施方案经村民大会或村民代表会议通过后予以公告。2.集体土地使用人自愿退回集体土地使用权，农村集体经济组织应当与其签订退回集体土地使用权协议，并对收（退）回房屋及相应的搬迁费用给予补偿。退回集体土地使用权人（以下称退回人）包括在两桥地区的集体土地上的房屋所有权人，以及以土地承包、租赁、联营等方式与村民委员会或街道办事处签订协议的单位和个人。承租、借用被收（退）回房屋的承租人、借用人以及无任何手续自行占地建房的个人或单位不属于退回人。……”2016年10月14日，雨花台区政府为加快龙翔大道建设，根据上述《指导意见》制定了适用于龙翔大道建设涉及的铁心桥街道尹西村、西善桥街道油坊村集体土地使用权收（退）回时，对住宅房屋退回人申购安置房的《安置办法》。该办法对住宅房屋的退回人是否为本村集体经济组织成员、是否为南京市户籍人员以及是否通过土地承包、开发、租赁、联营等方式取得集体土地建设住宅等情形，规定了其申购安置房的具体条件和办法。2016年10月16日，尹西村村委会作出《尹西村村民委员会集体土地使用权收（退）回工作方案》并予以公示。2016年11月16日，魏金峰代表凤翔山庄37号院1、2、3、5、6、7、8号楼业主在《同意搬迁拆房顺序号单》的“同意拆房签字”栏中签字，在“交钥匙时间”栏中填写了“2016.11.1713：26钥匙已交”。2016年12月30日，“尹西村”作为甲方，郑效同与魏金峰、徐占辉、赵华、刘玉兰作为乙方，签订了《集体土地使用权收（退）回补偿协议》，该协议中记载：“为保证本村集体土地使用权收（退）回工作的顺利进行，根据《尹西村村民委员会集体土地使用权收（退）回工作方案》、《南京市××区铁心桥尹西村村民委员会关于集体土地使用权收（退）回工作实施细则》等文件，结合本村实际情况，现甲、乙双方在平等、自愿的基础上，就集体土地使用权及房屋补偿事宜协商一致，并达成如下协议：……”根据该协议，郑效同的3号楼面积为：309.01平方米，退回房屋补偿及各项补助费用合计：4217705.00元。银行对账单显示，该款项于2017年1月5日成功汇入郑效同的账号中。郑效同称于1996年经被告的有关部门批准在南京市××区××桥街道凤翔山庄37号购地建造了标准单体住宅楼2栋，但其提交的购地《协议书》显示，甲方为“铁心桥镇第三产业办公室”，乙方为“车爱利”，落款时间为“九九年十二月二十三日”。庭审中，郑效同称系车爱利代替其签的购地建房协议。郑效同提出尹西村村委会已经被撤销，但未能提供该村委会已被撤销的有效证据。经核实，该村委会尚有6个村民小组、数百名村民，仍在正常行使村委会的职能。
原审法院认为，《指导意见》、《安置办法》并不直接影响原告的房屋所有权及其所在土地的使用权。从《指导意见》的适用范围看，其适用于铁心桥、西善桥地区集体土地上的房屋所有权人，以及以土地承包、租赁、联营等方式与村民委员会或街道办事处签订协议的单位和个人。从《指导意见》的内容看，该意见并未设定可供执行的权利义务内容，仅为具有指导性作用的文件，并不直接影响到原告的相关权益。《安置办法》适用范围虽仅限于铁心桥街道尹西村、西善桥街道油坊村，但从其内容看，针对的是集体土地使用权收（退）回时对被收回住宅房屋人员申购安置房的相关规定，该规定本身并不涉及收（退）回集体土地使用权或房屋的行为。且《安置办法》明确规定收（退）回和安置主体是村委会，适用前提是权利人与村委会订立《集体土地使用权收（退）回补偿协议》，该办法亦不直接影响到郑效同对其涉案房屋及所在土地的相关权益。郑效同已经与尹西村村委会签订了《集体土地使用权收（退）回补偿协议》，该协议是在平等、自愿的基础上，就涉案房屋的集体土地使用权及房屋补偿事宜协商一致的情况下达成的协议，雨花台区政府并未参与该协议的签订，郑效同认为雨花台区政府实施了对其房屋予以征收的行为，缺乏事实根据，依法不能成立。鉴于郑效同已就涉案房屋的收（退）回问题与尹西村村委会签订了《集体土地使用权收（退）回补偿协议》，其因涉案房屋的收（退）回补偿所发生的纠纷系民事法律关系，不属于行政诉讼的受案范围。郑效同的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，依法应当予以驳回。郑效同称尹西村村委会已被撤销与事实不符。郑效同称涉案土地已经属于国有土地，应按照国有土地性质进行安置补偿，系对其所签《集体土地使用权收（退）回补偿协议》的反悔，郑效同应根据该协议的约定寻求救济，郑效同提起的本案诉讼不属于人民法院行政诉讼的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、第（四）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回郑效同的起诉。
上诉人郑效同上诉称，1、一审判决认定事实错误。行政指导行为是指行政机关在其管辖事务范围内，对于特定的相对人，采用具体的示范、建议、劝告、鼓励等非强制性方式实施的指导行为。而两文件中被上诉人对案涉土地及房屋征收的工作任务、组织架构、操作方式、补偿标准和方式进行了部署，并下发通知要求区属相关街道、部分认真贯彻执行。两文件并不具备行政指导行为的特征。一审判决认定上诉人与村委会签订的协议系在平等、自愿基础上签订与事实不符，尹西村村委会并不存在，上诉人是在案涉房屋被强拆后签订的协议，并非自愿签署。拆迁指挥部成员时任雨花台区政府办公室主任周洪涛、铁心桥街道办事处主任张海毅具体参与了拆迁协议的洽谈工作。案涉协议需要被上诉人的职能部门审核通过。2、一审判决适用法律错误。上诉人房屋是以城市更新改造名义被拆迁，应当依照国务院590号令的要求，按照国有土地上房屋征收补偿的方式进行拆迁。请求本院撤销一审裁定，支持上诉人所有诉讼请求。
被上诉人雨花台区政府答辩称，被上诉人未对上诉人房屋实施行政征收行为。被上诉人制定的《指导意见》并不影响上诉人的房屋所有权及其所在土地的使用权，也未设定可供执行的权利义务，仅为指导性文件。《安置办法》明确规定安置主体是村委会。雨花台区政府未实施房屋拆迁的行为。实施集体土地收（退）回工作的主体是尹西村村委会。案涉协议系平等主体之间签署的民事协议，由此产生的争议不属于行政诉讼受案范围。请求本院驳回上诉，维持原裁定。
本院认为：一、没有证据证明雨花台区政府实施了上诉人所诉称的收回土地使用权和强制拆除上诉人房屋的行为。上诉人一审诉称其案涉房屋所在小区系集体土地上兴建的公寓小区。案涉《指导意见》第二条也明确规定，“两桥”地区的村民委员会负责实施集体土地使用权收（退）回工作。可见，上诉人案涉房屋所在的村民委员会是收（退）回集体土地使用权的实施主体。没有证据证明雨花台区政府收回了案涉房屋的集体土地使用权。上诉人主张雨花台区政府强制拆除了其房屋，但上诉人并未提交证据证明雨花台区政府参与实施了拆除上诉人房屋的行为。上诉人在村委会提供的《同意搬迁拆房顺序号单》上签字同意拆除房屋，并确定了交钥匙的时间，该证据也证明雨花台区政府并未强拆上诉人房屋。上诉人所提的雨花台区政府收回其集体土地使用权并强拆其房屋的主张缺乏证据支持。
二、《指导意见》和《安置办法》对上诉人的权利义务不产生直接影响。《指导意见》第三条第2项明确规定，收（退）回集体土地使用权的操作方式是集体土地使用权人自愿退回集体土地使用权，农民集体经济组织与其签订退回集体土地使用权协议。《指导意见》并未设定可供执行的权利义务内容，仅为指导村民委员会收（退）回集体土地使用权的指导性文件，该文件的实施系以集体土地使用权人自愿为前提，因此该文件不具备强制力。《安置办法》系村民委员会与集体土地使用权人签订《集体土地使用权收（退）回补偿协议》后，对集体土地使用权人的安置问题所作的政策性规定。对集体土地使用权人的权利义务产生影响的是其与村民委员会签署的《集体土地使用权收（退）回补偿协议》，《安置办法》对集体土地使用权人的权利义务不产生直接影响。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第（六）项的规定，对当事人权利义务不产生直接影响的行为所提起的诉讼不属于行政诉讼受案范围。
三、上诉人对雨花台区政府行政赔偿请求缺乏事实和法律依据。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条之规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯人身权、财产权的，受害人有取得赔偿的权利。上诉人以雨花台区政府违法收回其集体土地使用权并违法强拆其房屋侵犯了其财产权为由，要求确认行政行为违法并赔偿其财产损失。因没有证据证明雨花台区政府实施了上述行为，上诉人的赔偿之诉亦不能成立。
综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人郑效同的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 陈迎
审判员 臧静
审判员 赵黎
二〇一七年十二月二十五日
书记员 刘妍