山东省淄博市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）鲁03行终161号上诉人（原审原告）淄川区松龄老宋家副食经营部，统一社会信用代码92370302MA3D3D073T。住所地：淄博市淄川北关村华洋街**号。经营人宋贻秀，经理。委托代理人王伟，女，1980年11月28日生，汉族，淄川区松龄老宋家副食经营部经理，现住淄博市淄川区。委托代理人钟福俊，男，1953年10月12日生，汉族，四川省盐业总公司企业法律顾问，现住成都市青羊区。上诉人（原审第三人）山东辉远盐帮配送有限公司，统一社会信用代码91370102MA3CLYXL2E。�所地：山东省济南市历下区花园路213号。法定代表人燕松涛，经理。委托代理人李冬军，男,1974年1月29日生，汉族，山东辉远盐帮配送有限公司业务经理，现住济南市高新区。上诉人（原审第三人）四川省盐业总公司，统一社会信用代码91510000201807986B。住所地：成都市青羊区顺城大街***号。法定代表人赵辉，经理。委托代理人罗蒙，男，1990年10月22日生，汉族，四川省盐业总公司省外销售事业部业务主办，现住成都市青羊区。被上诉人（原审被告）淄博市淄川区盐务局，统一社会信用代码91370302164216713U。住所地：淄博市淄川区松龄东路***号。法定代表人朱庆刚，局长。委托代理人齐延军，山东康桥（淄博）律师事务所律师。委托代理人张珂，山东康桥（淄博）律师事务所实习律师。上诉人淄川区松龄老宋家副食经营部、山东辉远盐帮配送有限公司、四川省盐业总公司因淄川区松龄老宋家副食经营部诉被上诉人淄博市淄川区盐务局盐务行政处罚一案，不服淄博市淄川区人民法院（2017）鲁0302行初36号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年9月19日公开开庭审理了本案。原审法院认为，《盐业管理条例》第三十条规定：当事人对盐业行政主管部门作出的行政处罚决定不服的，可以在接到处罚决定之日起十五日内�上一级盐业行政主管部门申请复议。上一级盐业行政主管部门应当在收到复议申请之日起两个月内作出复议决定。申请人对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起十五日向人民法院起诉。期满不起诉又不履行的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。据此，本案属于法律法规规定行政复议为提起诉讼必经程序而未申请复议情形，依法应当不予受理，已经受理的，裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（五）项、第三条第二款的规定，裁定驳回原告淄川区松龄老宋家副食经营部的起诉。上诉人淄川区松龄老宋家副食经营部、山东辉远盐帮配送有限公司、四川省盐业总公司共同上诉称，请求撤销原审裁定，依法发回原审法院�续审理。事实与理由：一、原审认定诉讼参加人主体的事实不清。原审裁定对第三人与被告主观视为共同的行政处罚主体，同时，原告诉称方面缺了第三人的内容。应是原告和两第三人共同向淄博市淄川区人民法院提起诉讼。原审裁定将第三人与被上诉人并列行政执法主体，对第三人的主张不作表述的事实，构成《行政诉讼法》第八十九条第（二）项规定的“裁定认定事实不清”行为。二、原审没有核查处罚告知救济途径证据。（一）上诉人于2017年5月9日依据被上诉人告知的“也可自收到本处罚决定书之日起六个月内直接向淄川区人民法院诉讼”可选择救济途径提起诉讼，被上诉人2017年3月4日作出的《行政处罚决定书》（川盐政罚字【2017】0002号）单一适用《食盐专营办法》，告知救济途径是：如不服本处罚决定，可以自收到本处罚决定书之日起六十日内向淄川区人民政府申请行政复议，也可自收到本处罚决定书之日起六个月内向淄川区人民法院诉讼。（二）被上诉人2017年5月12日就本案起诉状的《行政诉讼答辩状》不顾已经告知救济途径事实而出而反尔地声称：“对盐政处罚不服的应当先复议后诉讼，原告未经复议直接起诉违反法定程序，原告2017年3月4日收到处罚决定，至今已经超过法定复议申请期限，因此应当依法驳回原告起诉。”被上诉人同时举证：国务院《盐业管理条例》第30条和山东省人大常委会《山东省盐业管理条例》第47条。（三）被上诉人在本案行政处罚没有适用《盐业管理条例》、《山东省盐业管理条例》的前提下，主观想象“原告2017年3月4日收到处罚决定，至今已经超过法定复议申请期限，因此应当依法驳回原先�诉”，证明被上诉人以真实地告知行政处罚救济可诉讼途径，进而答辩矛盾并用企图达到封杀上诉人救济途径于陷阱目的，以此侵害上诉人依法享有的权利，具有主观行政恶意。原审对本案诉争标的《行政处罚决定书》载明救济途径主要证据没有进行审查，不能未开庭审理后就此关键证据的基本事实公正裁判，显失公平，仍构成《行政诉讼法》第八十九条（二）项规定的“裁定认定事实错误”。三、原审确定性质及适用法律法规不当。（一）国务院三个行政法条各自调整范围不同，是三个同级等效的单行实体行政法规，没有主次之分。《盐业管理条例》依据《国务院办公厅关于发展盐业的几个问题的通知》（国办发【1986】72号）于1990年3月制定；《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》是依据我国政府加入《儿童生存、保护和发�世界宣言》于1994年8月制定，并取代1979年《食盐加碘防治地方性甲状腺肿暂行办法》；《食盐专营办法》依据《国务院进一步依法加强盐业管理问题的批复》（国函【1994】13号）于1996年5月制定。目前，只有《盐业管理条例》和部分地方性盐业法规规定了复议前置程序，由《行政诉讼法》第44条第2款规范；《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》、《食盐专营办法》未设定行政处罚复议前置程序，由《行政诉讼法》第12条、第44条第1款规范。（二）涉及单项盐业法规的复议前置，分别依法适用在业内早已明确。1996年《行政处罚法》、《食盐专营办法》出台时，当时轻工业总会盐管办曾组织培训，印发了《关于修订盐业行政执法办案文书格式的通知》（轻总盐办【1996】3号）、安排江苏局拟订有关执法程序及文书内容，其中针对三个行政法规、地方性法规的复议前置有�规定，拟定相应权利告知内容供各地盐政使用，如山东省盐务局等已载入相关执法工作手册（《山东省盐业管理条例释义》2001年版）使用，“盐业行政处罚一般程序”、“盐政执法文书的填制及要求”就单项法规不同规定，明晰了两种申请复议或提起诉讼的途径和期限：1、适用《盐业管理条例》、《山东省盐业管理条例》作出处罚的，写明“如不服本决定，可在六十日内向盐务局或人民政府申请复议。”2、适用《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》、《食盐专营办法》作出处罚的，写明“如不服本决定，可在六十日内向向盐务局或人民政府申请复议，或可在三个月内向人民法院起诉。”（三）本案中，被上诉人《行政处罚决定书》（川盐政罚字【2017】0002号）�前述《盐政执法文书的填制及要求》填制。适用法规仅为《食盐专营办法》“违反了《食盐专营办法》第十条的规定，根据国务院《食盐专营办法》第二十一条的规定”，没有引据《盐业管理条例》、《山东省盐业管理条例》。因单行《食盐专营办法》法规没有规定复议前置，故不属于《行政诉讼法》“法规规定应当先向行政机关申请复议”情形。原审裁判未结合相关法规分析本案事实内涵，简单从表象确定“本案属于法律法规规定行政复议为提起诉讼必经程序而未申请复议情形”的性质不当，也是适用《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第三条第一款第（五）项、第二款不当，构成《行政诉讼法》第八十九条第（二）项规定的“裁定适用法�、法规错误”。被上诉人淄博市淄川区盐务局答辩称：国务院制定的盐业管理条例是涉盐管理的最高法律依据，《盐业管理条例》第三十条、《山东省盐业管理条例》第四十七条，对不服盐政处罚的救济途径明确规定了复议前置程序，因此行政相对人应当以此规定主张权利，本案于2017年3月4日被上诉人对上诉人淄川区松龄老宋家副食经营部作出盐政处罚并于当日送达，该被上诉人没有依法申请复议，在2017年5月9日直接向淄川区人民法院提起诉讼，违反盐业管理条例复议前置的规定，因此原审裁定适用法律正确，应当依法维持，上诉人的上诉请求应当依法驳回。本院经审查认为，本案争议的焦点是被上诉人淄博市淄川区盐务局作出川盐政罚字【2017】0002号行政处罚决定，上诉人淄川�松龄老宋家副食经营部作为其行政相对人不服，向法院起诉，行政复议程序是否为前置程序。根据1990年3月2日发布的中华人民共和国国务院令第51号《盐业管理条例》第三十条的规定，当事人对盐业行政主管部门作出的行政处罚决定不服的，可以在接到处罚决定之日起十五日内向上一级盐业行政主管部门申请复议。上一级盐业行政主管部门应当在收到复议申请之日起两个月内作出复议决定。申请人对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起十五日向人民法院起诉。期满不起诉又不履行的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行；2013年11月29日山东省第十二届人民代表大会常务委员会第五次会议通过的《山东省盐业管理条例》第四十七条的规定，当事人对盐业行政主管部门作出的行政处罚决定不服的，应当自收到行政处罚决定书之日起六十日内向上一级盐�行政主管部门或者本级人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以在收到行政复议决定之日起十五日向人民法院提起诉讼。当事人逾期不申请行政复议或者对行政复议决定不服，又不向人民法院提起诉讼，也不履行行政处罚决定的，由作出处罚决定的部门申请人民法院强制执行；2013年12月7日修改发布的中华人民共和国国务院令第645号《食盐专营办法》对行政复议程序是否前置未作专门规定。所以，本案上诉人淄川区松龄老宋家副食经营部不服川盐政罚字【2017】0002号行政处罚决定、上诉人山东辉远盐帮配送有限公司、四川省盐业总公司作为利害关系人认为川盐政罚字【2017】0002号行政处罚决定侵犯其合法权益，均应依照《盐业管理条例》、《山东省盐业管理条例》的相关规定，先行申请行政复议。三上诉人的上诉理由及请求于法无据，本院不予支持。原审法院以淄川区松龄老宋家副食经营部未先行申请行政复议为由，裁定驳回上诉人淄川区松龄老宋家副食经营部的起诉，符合相关法律法规规定，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 房  鹏审 判 员 卢 长 普审 判 员 张  丽二〇一七年十一月七日法官助理 马 继 东书 记 员 王�通