河北省邢台市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）冀05行终311号
上诉人（原审被告）邢台县西黄村镇人民政府，住所地邢台县西黄村镇西黄村，统一社会信用代码：111305217857330191。
法定代表人曲艺军，男，该镇镇长。
负责人张丽燕，女，该镇副镇长。
委托代理人赵会新，男，该县政府办公室工作人员。
被上诉人（原审原告）李维兴，男，1953年11月18日出生，汉族，住邢台县。
委托代理人李伍杰，男，汉族，1986年2月3日出生，现住河北省邢台县，系被上诉人李维兴之子。
原审第三人范双燕，男，汉族，1966年12月29日出生，现住邢台县。
原审第三人李会军，男，汉族，1974年8月7日出生，现住邢台县。
原审第三人李社军，男，汉族，1966年2月14日出生，现住邢台县。
原审第三人李建海，男，汉族，1973年3月2日出生，现住邢台县。
原审第三人李伍强，男，汉族，1959年2月15日出生，现住邢台县。
上述五个原审第三人的诉讼代表人范双燕，男，汉族，1966年12月29日出生，现住邢台县。
原审第三人李春林，男，汉族，1969年3月23日出生，现住邢台县。
上诉人邢台县西黄村镇人民政府因李维兴诉其行政其他一案，不服邢台经济开发区人民法院（2016）冀0591行初11号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审认定，原告李维兴与第三人范双燕、李会军、李社军、李伍强、李建海、李春林同系西黄村镇马河村村民。2000年1月29日，被告西黄村镇人民政府与原告李维兴及李兆铁签订《变更空闲地使用权协议书》主要内容为：由于手工业社闲置无用，西黄村镇政府根据2000年元月19日党委会研究，将手工业社西厂房18间，南房陆间，北房陆间，卖给李维兴、李兆铁二人，共合款陆万元整，现交不欠。东至原马河乡政府墙根、西至滴水，北至买主，南至路，院内水井保证原马河乡政府院内长期用水，井东保证四米通车，另带院北土地一段归二人永远使用，东西长78米，南北宽18.9米，西至围墙外径，南至原马河乡政府北墙根，东至围墙外径，北至围墙外径。至今未办理房屋变更登记，涉案房产登记房屋所有权××仍为马河乡人民政府，争议道路于1991年仍登记在邢县字第020241号房屋所有权证书范围。因乡镇机构改革，马河乡人民政府调整为西黄村镇人民政府。原告李维兴将其中瓦房六间转让给范双燕。现原告李维兴与第三人范双燕房屋南北相邻，第三人范双燕居北，原告李维兴居南。范双燕北邻为第三人李建海，第三人李建海北邻为第三人李伍强空地，第三人李伍强空地东邻为第三人李社军，第三人李社军空地东邻为第三人李会军，第三人李会军空地南邻为第三人李社军房屋。原告李维兴房屋东侧为井和南北路，东邻为第三人李春林。2012年马河村硬化道路时将位于原告李维兴、第三人范双燕、李建海东侧与第三人李春林、李社军西侧之间的道路硬化。2013年12月，第三人范双燕等与李维兴因道路引起纠纷，原告李维兴在道路的南口垒起一道南北砖墙。第三人范双燕称影响通车。原告与第三人之间因道路的使用权、道路的四至及尺寸产生争议。又查明，2014年1月20日，李会军、李社军、李伍强、李建海、范双燕以李维兴侵犯其相邻通行权为由将李维兴诉至邢台县人民法院，2014年9月30日该院作出（2014）邢民初字第148号民事判决书，李维兴不服上诉至邢台市中级人民法院，2014年12月10日邢台市中级人民法院作出（2014）民四终字第773号民事裁定书，撤销原判发回重审。2015年6月1日邢台县人民法院作出（2015）邢民初字第139号民事裁定书，以道路的规划问题应由西黄村人民政府处理，不属于人民法院民事案件受理范围为由，驳回了李会军、李社军、李伍强、李建海、范双燕的起诉。李会军、李社军、李伍强、李建海、范双燕不服，上诉至邢台市中级人民法院。2015年7月29日邢台市中级人民法院作出（2015）邢立民终字第248号民事裁定书，驳回上诉，维持原判。另查明，2015年12月10日被告邢台县西黄村镇人民政府给第三人出具“证明”，主要内容为：关于马河村李会军、李社军、李伍强、李建海、范双燕与马河村李维兴因道路通行争议一事，西黄村镇政府作为该道路土地的所有权人认为：1、该道路土地的所有权归西黄村镇政府所有。2、该道路由李会军等5户、李维兴及周边村民共同使用，并对影响该道路正常通行的任何行为均有权制止、排除妨碍、恢复原状等。3、李维兴所建石墙已影响道路正常通行，应予拆除。再查明，2016年12月，第三人范双燕等以被告邢台县西黄村镇人民政府出具“证明”为由，将原告李维兴在道路南口垒的南北砖墙拆除。原告李维兴不服，向法院提起行政诉讼，形成本诉。
原审认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协调解决；协调不成的，由人民政府处理。原告李维兴与第三人范双燕、李会军、李社军、李伍强、李建海、李春林之间因道路使用权产生纠纷，被告邢台县西黄村镇人民政府应依职权作出处理。《河北省土地管理条例》第十四条规定：发生土地权属争议，由当事人协商解决。协商不成的，应当依法报请人民政府处理。人民政府处理土地权属争议，应当下达处理决定书。本案中原告李维兴与第三人范双燕、李会军、李社军、李伍强、李建海、李春林之间因道路使用权产生纠纷，被告邢台县西黄村镇人民政府出具“证明”，不符合法律规定，且未向原告送达，程序违法，应认定为无效。因争议道路仍登记在邢县字第020241号房屋所有权证书范围内。本案中，第三人范双燕固然无权拆除他人建筑，但因原告李维兴与第三人范双燕、李会军、李社军、李伍强、李建海、李春林均无土地使用权和房屋所有权证明，故在人民政府作出处理之前，原告无权在争议道路上进行任何建设，亦无权妨碍他人正常通行。况且争议道路已经过村里硬化，且通行多年，原告亦认可存在道路，只是对道路使用权及四至和尺寸存在争议，故本着以事实为依据，依法处理，尊重历史，结合现实，方便邻里，利人利己、化解矛盾的原则，原告李维兴不应妨碍他人正常通行，第三人范双燕、李会军、李社军、李伍强、李建海、李春林亦不应再有其他不符合法律规定的行为。被告邢台县西黄村镇人民政府亦应依法依职权在60日内就原告李维兴与第三人范双燕、李会军、李社军、李伍强、李建海、李春林道路占地使用权纠纷作出处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定,判决：一、确认2016年12月10日被告邢台县西黄村镇人民政府为第三人范双燕、李会军、李社军、李伍强、李建海、出具的“证明”无效；二、被告邢台县西黄村镇人民政府在60日内依法履职，就原告李维兴与第三人范双燕、李会军、李社军、李伍强、李建海、李春林道路占地使用权作出处理；三、驳回原告李维兴的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告邢台县西黄村镇人民政府承担。
上诉人邢台县西黄村镇人民政府上诉称，一、本案中，镇政府出具的“证明”的行为不属于行政行为，该案争议道路登记在邢县第020241号房屋所有权证书范围内，该证书登记在镇政府名下，是作为地主行使权力的行为，不是作为行政主体行使权力的，本案不属于行政诉讼管辖范围，一审判决适用法律错误。二、上诉人所出具的“证明”应当认为是作为民事主体做出的证明。应依法驳回被上诉人的起诉。
被上诉人李维兴辩称：一、土地存在使用权争议是事实，依据土地管理法第12条，管理条例第14条规定，镇政府应作出处理决定书。二、上诉人所出具的“证明”不是法定处理决定书，其作出的“证明”内容违法、认定事实错误、违反法定程序、形式上违法，没有告知相关的权利违法。与其作出的2000年1月的协议中约定的四米道路相冲突。综上，证明存在诸多违法之处，一审判决正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人范双燕、李会军、李社军、李伍强、李建海答辩称：镇政府出具的“证明”正确，不应撤销，其作为地主有权利出具“证明”，道路涉及到了我们的通行权。被上诉人李维兴严重侵犯第三人道路通行权。恳求二审法院给我们一个路权，别再无路可走。
原审第三人李春林未提交答辩状。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，一、根据《河北省土地管理条例》第十四条规定，发生土地权属争议，由当事人协商解决。协商不成的，应当依法报请人民政府处理。根据《土地权属争议调查处理办法》第五条规定，个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。本案中，原审原告同第三人之间的土地使用权争议，可以由上诉人邢台县西黄村镇人民政府受理并作出处理，但法律法规及部门规章均未授权上诉人可以依职权处理土地权属争议，其应当在申请人按照《土地权属争议调查处理办法》第十条、第十一条、第十二条的规定提出申请后，方可受案并处理。本案上诉人对上述土地权属争议未经申请，作出的争议“证明”，没有法律依据，超越法定职权，应属无效，一审判决并无不当。二、上诉人不具有依职权处理土地权属争议的职能，在无申请人提出申请的前提下，一审判决中：邢台县西黄村镇人民政府在60日内依法履职，就原告李维兴与第三人范双燕、李会军、李社军、李伍强、李建海、李春林道路占地使用权作出处理的判项，没有法律依据，应予改判。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采信。原审判决认定事实清楚，程序合法，但适用法律不当，应予纠正。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、第(二)项之规定，判决如下：
一、维持邢台经济开发区人民法院（2016）冀0591行初11号行政判决第一项和第三项；
二、撤销邢台经济开发区人民法院（2016）冀0591行初11号行政判决第二项。
一审案件受理费负担不变，二审案件受理费50元由上诉人邢台县西黄村镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 李怀勇
审判员 刘爱群
审判员 赵文志
二〇一七年十一月七日
书记员 朱向荣