吉林省永吉县人民法院
行 政 判 决 书
（2018）吉0221行初5号
原告永�县万昌镇玉华村村民委员会，住所地吉林省永吉县。
法定代表人郝祥瑞，该村村民委员会主任。
委托诉讼代理人王键，吉林城威律师事务所律师。
委托诉讼代理人孙宏波，永吉县万昌镇玉华村卫生室医生。
被告永吉县卫生和计划生育局，住所地永吉县。
法定代表人杨树槐，局长。
委托诉讼代理人周成立，该局法规宣传科科长。
委托诉讼代理人肖丝雨，该局法规宣传科科员。
原告永吉县万昌镇玉华村村民委员会不服被告永吉县卫生和计划生育局行政处罚决定一案，于2018年2月1日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，依法向被告永吉县卫生和计划生育局送达了起诉状副本及应诉通知书。经双方当事人同意，本院依法适用简易程序，于2018年3月7日公开开庭审理了本案。原告永吉县万昌镇玉华村村民委员会委托的诉讼代理人王键、孙宏波，被告永吉县卫生和计划生育局委托的诉讼代理人周成立、肖丝雨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告永吉县卫生和计划生育局于2017年10月31日作出吉永卫计医罚字[2017]第060004号行政处罚决定，认定永吉县万昌镇玉华村卫生室未按照核准登记的诊疗科目开展中医科诊疗活动；医生孙宏波未取得中医执业证书开展中药饮片服务活动。并认为上述行为违反了《医疗机构管理条例》第二十七条、《乡村医生从业管理条例》第二十四条一项的规定，依据《医疗机构管理条例》第四�七条、《医疗机构管理条例实施细则》第八十条一项、《乡村医生从业管理条例》第三十八条一项的规定，给予永吉县万昌镇玉华村村民委员会行政处罚：1、罚款人民币3000.00元；2、吊销《医疗机构执业许可证》；3、给予孙宏波警告。
原告永吉县万昌镇玉华村村民委员会诉称，被告于2017年10月31日作出的吉永卫计医罚字[2017]第060004号行政处罚决定事实认定不清，法律适用错误。具体理由如下：一、被告所作的处罚主体与调查主体错误，存在行政权力违法行使问题。1、被告授权的调查主体对原告采取了违法的“引导性询问”；2、被告对原告作出的处罚决定违反法律规定，其认定原告收入3000.00元以上的事实，仅有询问笔录，无其他证据，明显违反行政处罚法；3、被告对原告进行“针对性执法”，永吉县全县共有两百多家卫生室、诊所，其中三十多家开展中药煎剂，均没有备注中医科。二、根据《卫生室管理办法》第十一条规定：“村卫生室应当提供与其功能相适应的中医《民族医药》服务及计生药具服务”、第十五条规定：“村卫生室登记的诊疗科目为预防保健、全科医疗和中医科。”可得知中医科是村卫生室法定必备的诊疗科目，即村卫生室可以开展中医诊疗。而被告给原告核发的许可证诊疗科目为预防保健科、全科医疗科，并未备注中医科，显然违反以上法律规定。此行为是被告造成的，故被告依此对原告进行处罚是完全错误的。请求法院依法撤销被告于2017年10月31日作出的吉永卫计医罚字[2017]第060004号行政处罚决定书。
原告永吉县万昌镇玉华村村民委员会向本院提交了以下证据：
1、吉永卫计医罚字[2017]第060004号行政处罚决定书（复印件），证明被告向原告作出的处罚除询问笔录外没有其他证据加以证明。且该处罚决定适用法律错误，应该适用于《村卫生室管理办法》。该处罚决定没有事实根据，也没有法律规定。
被告永吉县卫生和计划生育局质证意见：真实性没有异议，对原告要证明的问题有异议，《村卫生室管理办法》只是国家发的一个试行文件，不是法律、法规。《医疗机构管理条例实施细则》第三条规定：“医疗机构的类别：……；（七）村卫生室；……。”根据该条规定，村卫生室是医疗机构，应该遵守《医疗机构管理条例实施细则》的规定，�我局的处罚依据是正确的。
2、被告为原告先后核发的《医疗机构执业许可证》，证明被告应给原告的村卫生室备注中医科。
被告永吉县卫生和计划生育局质证意见：关于先后核发的《医疗机构执业许可证》，一个是吊销之前的，一个是重新核发的，重新核发时，因负责人变更为金玉影，金玉影具有吉林省中医药管理局核发的中医药知识与技能培训证书，所以我局才给永吉县万昌镇玉华村村卫生室核发的中医科。
3、吉林省中医药管理局为金玉影核发的中医药知识与技能培训证书（复印件），证明永吉县万昌镇玉华村卫生室从2015年6月就具备开展中医执业资质，原告口头向被告提出过增设中医科的申请，原告每年向被告年检审核时，被告并没有依法向原告释明可以增设中医科。
被告永吉县卫生和计划生育局质证意见：真实性没有异议，虽然金玉影具有这个资质，但从未向我局书面提出增设中医科的申请。
4、石滨教授论述《村卫生室未设置中医科乡村医生未经中医培训开展中医诊疗的处理》（从网上石滨的卫生监督公众号下载），证明被告对于原告《医疗机构执业许可证》内未备注中医科的情况不应给予行政处罚。
被告永吉县卫生和计划生育局质证意见：这份证据只能代表石滨的个人观点看法，不具有官方性。
5、《村卫生管理办法》第十五条、《中医药法》，证明村卫生室中医诊疗科目是法定诊疗科目，是应该依法设立的诊疗科目，应该适用特别法，被告作出处罚适用法律错�。
被告永吉县卫生和计划生育局质证意见：《村卫生管理办法》第十五条，指的就是村卫生室可以设立这三个科室，不可以再增加，是根据个人资质来设立的，不是必须设立的科目；《中医药法》第二十六条，指的是知名的老中医可以自采自用，孙宏波开具的是中医药方，与这个法条没有关系。
被告永吉县卫生和计划生育局辩称，我局于2017年10月31日作出的吉永卫计医罚字[2017]第060004号行政处罚决定书，对永吉县万昌镇玉华村卫生室未按照核准登记的诊疗科目开展中医诊疗活动、乡村医生孙宏波未取得中医执业证书开展中药饮片服务活动一案认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应当予以维持。一、关于原告提出我局作出处罚存在引导性询问和针对性执法。该案的查处是基于上访人唐�和唐光的实名举报而开展的调查查处。另目前，我县现有村卫生室及分室共一百七十一家，具有开展中医药适宜技术资质的有五十家，具有开展中医诊疗活动资质的有两家。所以，对永吉县万昌镇玉华村卫生室进行立案查处不存在引导性询问和针对性执法之说。二、关于原告提出的我局作出的处罚决定以当事人收入在3000.00元以上的询问笔录作为证据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十一条规定：“证据有以下几种：……；（五）当事人陈述。”我局在此案调查中，对孙宏波进行了询问，根据其陈述制作了询问笔录，其中记录了孙宏波在开展中医诊疗活动中无收费凭证的情况，并附有孙宏波签字，我局认为此询问笔录可以作为行政处罚的证据材料。三、关于原告提出我局给其核发的《医疗机构执业许可证》诊疗科目为“预防保健科、全科医疗科……”，并未备注中医科的问题。根据《中华人民共和国行政许可法》第五十条第二款规定：“行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未做决定的，视为准予延续。”经查阅，在2014年9月2日、2015年8月18日、2016年9月8日、2017年9月16日永吉县万昌镇玉华村卫生室分别向我局提交的四份《医疗机构校验申请书》中，核准开设的医疗机构诊疗科目均填写为预防保健科、全科医疗科，该申请书中均印有永吉县万昌镇玉华村卫生室和永吉县万昌镇中心卫生院的公章及主要负责人孙宏波的签字。我局从未收到过永吉县万昌镇玉华村卫生室书面的变更申请。且在2017年10月16日对孙宏波的询问笔录中记载了孙宏�从未书面申请过增设中医科目。按照《医疗机构管理条例实施细则》第三十条，“医疗机构变更名称、地址、法定代表人或者主要负责人、所有制形式、服务对象、服务方式、注册资金（资本）、诊疗科目、床位（牙椅）的，必须向登记机关申请办理变更登记，并提交下列材料……。”所以,我局根据永吉县万昌镇玉华村卫生室主要负责人孙宏波的申请核准该卫生室的诊疗科目为预防保健科、全科医疗科。故我局对永吉县万昌镇玉华村卫生室未按照核准登记的诊疗科目开展中医诊疗活动、乡村医生孙宏波未取得中医执业证书开展中药饮片服务活动一案的行政处罚合法。
被告永吉县卫生和计划生育局向本院提交了以下证据：
1、来访登记记录、�林市卫生和生育计划生育委员会综合监督处投诉受理交办单，证明该行政处罚案件是唐明实名举报案件。
原告永吉县万昌镇玉华村村民委员会质证意见：真实性没有异议，但不能证明被告主张的其作为的处罚依据，根据《村卫生室管理办法》的规定，被告作为行政审批机关，应该给永吉县万昌镇玉华村卫生室备注中医科，因被告未标注，导致上访人上访，这不是玉华村卫生室的过错，故不能对永吉县万昌镇玉华村村民委员会进行处罚。
2、原告永吉县万昌镇玉华村卫生室未按照登记的诊疗科目开展诊疗活动，乡医孙宏波未取得中医证书开展中医诊疗活动卷宗（复印件一册共计五十七页），证明永吉县万昌镇玉华村卫生室未按照登记的诊疗科目开展诊疗活动，乡医孙宏波未取得中医证书开展中医�疗活动的行为违反了《医疗机构管理条例》第二十七条、《乡村医生从业管理条例》第二十四条一项的规定，依据《医疗机构管理条例》第四十七条、《医疗机构管理条例实施细则》第八十条一项、《乡村医生从业管理条例》第三十八条一项的规定，作出行政处罚决定，永吉县万昌镇玉华村卫生室属于超范围执业营业，乡医孙宏波未取得中医证书开展中医诊疗活动属于个人资质超过范围。
原告永吉县万昌镇玉华村村民委员会质证意见：对卷宗真实性、合法性、关联性均有异议。（1）被告提供的该份卷宗没有装订成卷，并不完整，不能确认其真实性，并且没有永吉县卫生和计划生育局的相关印章凭证；（2）该份卷宗并没有执法人员的合法执法资格的证书；（3）该份卷宗能够证明其向原告调查的主体是卫生监督所，而作出处罚决定的是永吉县卫生和计划生育局，调查主体与实际作出处罚主体不一致，此处明显违法；（4）该行政处罚决定证据不足，因为其整个调查卷宗仅有对当事人的询问笔录，并没有其他证据，单独的证人证言不能作为认定事实的依据，属于无证据处罚；（5）其卷宗内有孙宏波关于中医药适宜推广培训结业证书，能够证明孙宏波符合《中医药法》和《村卫生室管理办法》规定的可以从事中医诊疗活动；（6）其他关于上访人提供的证明材料均与本案无关。
3、行政执法人员刘兰梅、付娜丽执法证复印件，证明永吉县卫生和计划生育局执法人员刘兰梅、付娜丽资格合法有效。
原告永吉县万昌镇玉华村村民委员会质证意见：对执法证真实性提出异议，不能辨认出该证件的核发单位，不具有相关执法资质。
4、2014年度至2017年度永吉县万昌镇玉华村卫生室提交的《医疗机构校验申请书》，证明永吉县万昌镇玉华村卫生室在2014年至2017年提交的校验申请诊疗科目为预防保健科和全科医疗科。
原告永吉县万昌镇玉华村村民委员会质证意见：真实性没有异议，对合法性与关联性有异议，《中华人民共和国行政许可法》属于一般性法律规定，《村卫生室管理办法》是特殊规定，特殊性规定优先于一般规定，故不能证明其不给原告的村卫生室备注中医科的事实及法律依据。
5、《医疗机构管理条例》（中华人民共和国国务院第149号令）、《乡村医生从业管理条例》（中华人民共和国国务院第386号令）、《医疗管理条例实施细则》（中华人民共和国卫生部第35号令），证明永吉县�生和计划生育局的处罚依据。
原告永吉县万昌镇玉华村村民委员会质证意见：这份证据恰恰证明对原告的处罚适用法律是错误的，本案应适用《村卫生室管理办法》。
经庭审质证，本院对上述证据认证如下：
原告提供的证据1、2、3真实性本院予以采信。证据4系原告从网络下载，真实性无法考证，且系个人观点，不是法律、法规，本院不予采信。证据5，系法律、法规，在此不作评述。
被告提供的证据1、4，原告对其真实性无异议，对其真实性本院予以采信。对证据2，能够被告永吉县卫生和计划生育局对该案立案查处的过程，对其真实性本院予以采信。对证据3，真实性本院予以采信。对证据5，系法律、法规，在此不作评述�
经审理查明，2017年10月12日，永吉县卫生和计划生育局接到唐明举报永吉县万昌镇玉华村卫生室孙宏波无中医资质为其父亲（已死亡）开展中医诊疗活动。永吉县卫生和计划生育局行政执行法人员对万昌镇玉华村卫生室进行执法监督检查发现：1、万昌镇玉华村卫生室未按照核准登记的诊疗科目开展中医诊疗活动；2、乡医孙宏波未取得中医执业证书开展中药饮片服务活动。认为该行为违反了《医疗机构管理条例》第二十七条、《乡村医生从业管理条例》第二十四条一的规定，依据《医疗机构管理条例》第四十七条、《医疗机构管理条例实施细则》第八十条一项，《乡村医生从业管理条例》第三十八条一项的规定，于2017年10月31日作出吉永卫计医罚字[2017]第060004号行政处罚决定：1、对永吉县万昌镇玉华村村民委员会罚款人民币3000.00�；2、吊销《医疗机构执业许可证》；3、给予孙宏波警告的行政处罚。被处罚人永吉县万昌镇玉华村村民委员会于2018年2月1日向本院提起行政诉讼，请求依法撤销被告作出的行政处罚决定。
另查明，永吉县万昌镇玉华村卫生室的《医疗机构执业许可证》副本中载明：所有制形式是集体，经营性质是非营利性（政府办），诊疗科目为：预防保健科、全科医疗科，主要负责人是孙宏波（2017年11月9日重新核发的《医疗机构执业许可证》主要负责人变更为金玉影，诊疗科目为：预防保健科、全科医疗科、中医科）。永吉县万昌镇玉华村村民委员会只是协调有关部门办理相关手续。该村卫生室实施基本药物集中采购和零差率销售，卫生室仅收取注射费及外出出诊费，县级卫生计生行政部门通过政府购买服务的方式将相应的基本公共卫生服�费拨付给村卫生室。政府采取专项补助的方式对村卫生室人员给予定额补偿。
本院认为，《村卫生室管理办法（试行）》第四十五条规定：“……。由政府或集体建设的村卫生室，建设用地应当由当地政府无偿划拨，村卫生室建成后由村委会或政府举办的乡镇卫生院管理。”永吉县万昌镇玉华村卫生室是依据法律、法规、规范性文件设立的，属于公共事业，村民委员会无权决定其设立与否。永吉县万昌镇玉华村卫生室虽然是以其所在的永吉县万昌镇玉华村村民委员会名义申请登记设立，形式上是集体性质，但实际上是乡医孙宏波个人负责。且人员配备与管理、业务管理、财务管理均在乡镇卫生院的指导下开展工作。没有证据证明永吉县万昌镇玉华村村民委员会对永吉县万昌镇�华村卫生室投资或收益，参与经营和管理，且，永吉县万昌镇玉华村卫生室收取的注射费、外出出诊费等收入均归该村卫生室所有，并未上交永吉县万昌镇玉华村。《医疗机构管理条例实施细则》第三条规定：“医疗机构的类别：……（七）村卫生室（所）；……”第十二条规定：“有下列情形之一的，不得申请设置医疗机构：（一）不能独立承担民事责任的单位；……”《医疗机构管理条例》第十六条规定：“申请医疗机构执业登记，应当具备下列条件：……（六）能够独立承担民事责任。”由此可以看出，领取了《医疗机构执业许可证》的村卫生室是能够独立对外承担民事责任的医疗机构，具有独立的诉讼主体资格。被告以永吉县万昌镇玉华村村民委员会作为处罚主体而作出的行政处罚，明显证据不足，处罚不当。原告的诉讼请求应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第八十二条第二款的规定，判决如下：
撤销被告永吉县卫生和计划生育局于2017年10月31日作出的吉永卫计医罚字[2017]第060004号行政处罚决定。
案件受理费50.00元，减半收取计25.00元，由被告永吉县卫生和计划生育局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省吉林市中级人民法院。
审判员 吴利爽
二〇一八年三月十五日
书记员 宋 莹