北京市第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）京01行初143号
原告北京现代沃尔经贸有限责任公司，住所地北京市东城区广渠门内大街80号511室。
法定代表人王建军，董事长。
委托代理人谷辽海，北京市辽海律师事务所律师。
委托代理人蔡晓霞，北京市辽海律师事务所实习律师。
被告中华人民共和国财政部，住所地北京市西城区三里河南三巷3号。
法定代表人肖捷，部长。
委托代理人梁君，北京大成律师事务所律师。
委托代理人李亘，中华人民共和国财政部工作人员。
第三人中华人民共和国国家卫生和计划生育委员会，住所地北京市西城区西直门外南路1号。
法定代表人李斌，主任。
第三人国信招标集团股份有限公司，住所地北京市海淀区首体南路22号楼10层。
法定代表人柳泽伟，总裁。
委托代理人李颖，北京天驰君泰律师事务所律师。
委托代理人李媛，北京天驰君泰律师事务所律师。
第三人广东开元医疗科技有限公司，住所地广东省广州市海珠区小洲登瀛外街七巷6号二楼。
法定代表人王裕良，董事长。
原告北京现代沃尔经贸有限责任公司（以下简称现代沃尔）因不服被告中华人民共和国财政部（以下简称财政部）作出的《财政部投诉处理决定书》（财库〔2016〕111号，以下简称被诉处理决定）及《行政复议决定书》（财复议〔2016〕186号，以下简称被诉复议决定），向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，并通知中华人民共和国国家卫生和计划生育委员会（以下简称国家卫计委）、国信招标集团股份有限公司（以下简称国信招标）、广东开元医疗科技有限公司（以下简称开元医疗）作为与本案被诉行政行为有利害关系的第三人参加诉讼。本院于2017年6月13日公开开庭审理了本案，原告现代沃尔的法定代表人王建军，委托代理人谷辽海、蔡晓霞，被告财政部的委托代理人梁君、李亘，第三人国信招标的委托代理人李颖、李媛到庭参加了诉讼。第三人国家卫计委、开元医疗经本院合法传唤未到庭参加诉讼，不影响本案审理。本案现已审理终结。
2016年7月15日，被告财政部作出被诉处理决定，查明：2004年10月28日，国信招标受原中华人民共和国卫生部（以下简称原卫生部）委托，在中国采购与招标网发布招标公告，采购内容为286台干式血气分析仪(招标编号：GXTC-0404038，以下简称被投诉项目)，招标文件中规定采用综合打分法，规定了商务、技术和价格三部分的分值，但未规定具体评分因素及其分值比重。2004年11月19日，投标截止、开标、评标，共有三家供应商参与投标，评标委员会专家由多家采购代理机构提供的专家库汇总后抽取，评审后现代沃尔综合排名第三。2004年12月21日，国信招标受原卫生部委托发布中标公告，其中未包括评标委员会成员名单。2004年12月22日，现代沃尔向国信招标提出质疑。2004年12月29日，国信招标答复质疑，称“由于本项目属于国家医疗救治体系建设项目的一部分，应遵照《中华人民共和国招标投标法》（以下简称招标投标法）的相关规定。”国家卫计委根据合同约定，分别于2006年2月和3月向开元医疗支付了合同总额的30%预付款，同年5月、6月和10月以及2008年1月和2009年1月将合同总额的60%货款支付给了开元医疗。2007年和2008年根据合同关于退还履约保证金的规定，开元医疗在提交了退还履约保证金申请后，国信招标已将履约保证金全部退还，合同执行完毕。以上事实，有招标文件、投标文件、评标报告、中标公告、质疑函、质疑函答复、采购合同、付款相关资料、退还履约保证金申请等在案佐证。
经审查，被告认为：关于第一、二、三项投诉事项，采购人、代理机构在货物采购项目中适用法律错误，而《中华人民共和国政府采购法》（以下简称政府采购法）和招标投标法在招标文件编制、评标方法和评标标准制定、招标信息发布、评标专家抽取、中标信息发布等方面规定均不相同，特别是根据政府采购法相关规定，招标采购单位应当从财政部门设立的政府采购评审专家库中随机抽取评标专家，而被投诉项目的专家是由多家采购代理机构提供的专家库汇总后抽取的，而专家评审又具有一定主观性，目前无法对适用法律错误的采购结果予以审查复原。关于第四项投诉事项，相关项目投标价格是企业自主的市场行为，与本投诉项目无关。综上，被告作出被诉处理决定：第一、二、三项投诉事项成立，采购人、代理机构在货物采购项目中适用法律错误，根据政府采购法第二条、第六十四条，《政府采购供应商投诉处理办法》第十九条第三项规定，决定被投诉项目政府采购活动违法。根据《政府采购供应商投诉处理办法》第十七条第二项规定，驳回第四项投诉事项。国家卫计委不服被诉处理决定，向被告申请行政复议。被告于2016年12月8日作出被诉复议决定，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第二十八条第一款第一项的规定，决定维持被诉处理决定。原告现代沃尔不服，向本院提起行政诉讼。
原告现代沃尔请求撤销被诉处理决定、被诉复议决定，判决被告依法重新作出行政行为。其诉讼理由为：1.被诉处理决定程序违法。被告在作出被诉处理决定期间，未允许原告阅卷、未听取原告质证意见和陈述申辩意见，未允许原告提供反驳证据，剥夺了原告应有的行政程序权利，不仅严重侵害了原告的合法权益，也有悖于生效判决所确定的程序义务。2.被告未有效履行生效判决所确定的就被投诉项目招投标的组织不合法问题所进行的投诉予以处理的义务，没有对相关违法行为进行查处，亦未认定政府采购合同无效。3.被告适用法律错误。在已明确采购项目的建设资金性质以及公开招标程序的情况下，被告没有理由排除招标投标法的适用；对于被投诉项目“招投标的组织是不是合法问题”的评判，应当依据招标投标法的相应规定；同时，被告没有依据《中华人民共和国立法法》的规定援引上位法的规定，也没有就争议问题有针对性的适用具体的法律条款。4.被告未对采购一方的违法行为进行查处。采购一方包括采购人、采购代理机构以及采购主管人员和承办人员，在争议的采购标的286台血气分析仪的采购过程中都有违法行为。被告已明知采购一方有不少违法行为的存在，但迄今为止,采购一方均没有承担相应的法律后果。5.被告未对开元医疗的违法行为进行查处。开元医疗存在政府采购法第七十七条规定的违法情形，应当承担相应的法律责任，但被告迄今为止没有对其违法行为以及与采购部门的串标行为进行调查处理。6.被告认定的诸多事实，均没有证据予以证明。包括认定现代沃尔的综合排名第三，评标委员会专家由多家采购代理机构提供的专家库汇总后抽取，政府采购合同已经执行完毕，以及第四项投诉事项与被投诉项目无关等。
原告现代沃尔在法定期间向本院提交如下证据材料：1.原告的营业执照，用以证明原告的主体资格身份；2.（2005）一中行初字第432号行政判决书、（2007）高行终字第247号行政判决书，用以证明被告未积极主动地履行其法定职责；3.（2015）一中行初字第232号行政判决书、（2015）高行终字第4487号行政判决书，用以证明被告应在30日法定期限内重新作出处理决定，以及被诉处理决定损害了原告的程序权利等；4.被诉处理决定，用以证明原告提出诉讼的事实依据及被诉行政行为违法；5.被投诉项目的招标文件第65页的复印件、开元医疗的工商登记材料，用以证明被告没有正确履行其法定职责。
被告财政部请求驳回原告的起诉或者驳回其诉讼请求。其答辩理由略为：1.原告的起诉已超过法定起诉期限，应予驳回。本案中，原告自2016年12月13日收到被诉复议决定，至起诉状落款之日2017年1月18日已超过法定起诉期限且原告未提供任何材料证明其具有正当理由。2.根据政府采购法第十三条第一款、第五十八条，行政复议法第十四条的规定，被告具有作出被诉处理决定及被诉复议决定的法定职权。3.被诉处理决定认定事实清楚、证据确凿，适用依据正确，程序合法，被告已经按照生效判决的要求通知中标供应商参加投诉处理程序，并根据国家卫计委提供的相关资料，查明被投诉项目已经履行完毕。被诉处理决定并无不履行生效判决的情形，被告坚持被诉处理决定的认定意见和结论。4.被诉复议决定的作出符合法定程序。
被告财政部于法定期间向本院提交4组共计25份证据：第一组：被投诉项目当时的招投标及评标情况，包括被投诉项目当时的招标文件（节选），开标、评标材料，被投诉项目评标结果公示等3份证据；第二组：被投诉项目的质疑投诉及相关判决情况，包括原告投诉书及附件，第一次诉讼的一、二审判决，2014年3月17日《关于确认国家医疗救治体系采购项目（编号GXTC-0404038）投诉案被投诉人的告知书》（财库便函〔2014〕71号）及原告复函，2014年4月1日代理机构印发的《关于国家医疗救治体系项目投诉事项和有关招标情况的汇报》，2014年4月23日国家卫计委印发的《关于提供国家医疗救治体系项目D包投诉事项处理工作相关材料的复函》（国卫财务价便函〔2014〕154号），2014年5月9日被告针对原告投诉第一次作出的《财政部投诉处理决定书》（财库〔2014〕52号，以下简称52号处理决定），第二次诉讼的一、二审判决等7份证据；第三组：作出被诉处理决定的情况，包括《提出答复通知书》（财库便函〔2016〕89号），《补正调取证据材料通知书》（财库便函〔2016〕90号），《国家卫计委财务司关于提供“国家医疗救治体系采购项目”相关材料的函》（国卫财务价便函〔2016〕169号）及相应证明材料，《提出答复通知书》（财库便函〔2016〕108号），2016年5月27日至6月7日被告与中标供应商联系的电话记录，中标供应商作出的《关于财政部投诉事项处理复函》及相关材料，被告向相关当事人送达被诉处理决定的签收凭证等7份证据。第一组至第三组证据用以证明被诉处理决定认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确，程序合法。第四组：作出被诉复议决定的情况，包括国家卫计委提交的行政复议申请及附件，《行政复议答复通知书》（财复议便函〔2016〕146号），《第三人参加行政复议通知书》（财复议便函〔2016〕147号、148号、149号）及邮寄送达凭证，《关于对<第三人参加行政复议通知书>的意见》及附件，《被申请人答复书》及证据依据等相关材料，《行政复议答辩书》及附件、送达回证，邮局退信，向相关当事人送达被诉复议决定的邮寄送达凭证等8份证据，第四组证据用以证明被诉复议决定程序合法。
第三人国信招标请求驳回原告的起诉或者驳回其诉讼请求。其意见略为：1.被告的投诉处理程序没有损害原告的程序权利。2.被告已经履行了生效判决确定的义务。3.本案应当适用政府采购法的相关规定，被诉处理决定适用法律正确。4.国信招标和采购人均无其他违法行为，不存在需要查处的违法行为。5.第三人开元医疗也没有未处理的违法行为。6.认定政府采购合同无效不属于财政部的职权范畴。
第三人国信招标未向本院提交证据材料。
第三人国家卫计委、开元医疗均未到庭陈述意见，亦未向本院提交证据材料。
经庭前证据交换，原告对被告证据1、15的真实性、关联性均不认可；对证据2至9、11至14以及证据16的关联性不认可；对证据3、10、17的证明目的不认可；认为第四组证据与原告没有关系。第三人国信招标对被告提交的证据均无异议。被告及第三人国信招标对原告证据2至4的证据目的不予认可；对证据5的关联性和证明目的不予认可。经审查，本院认为原告及被告提交的证据均符合证据的法定要求，本院均予采纳。
经审理查明：2003年9月，国务院批准了中华人民共和国国家发展和改革委员会（以下简称国家发改委）、原卫生部编制的《突发公共卫生事件医疗救治体系建设规划》。根据此规划，原卫生部作为政府采购人，委托采购代理机构即本案第三人国信招标于2004年10月对上述医疗救治体系项目进行了公开招标，招标编号：GXTC-0404038，原告参加了其中D包血气分析仪（即被投诉项目）的投标。2004年12月21日，被投诉项目开标公示，中标人为广东开元医疗设备有限公司（企业名称后变更为广东开元医疗科技有限公司，即第三人开元医疗），原告未中标。次日，原告向第三人国信招标提出质疑，但未获满意答复。2005年1月7日，原告以原卫生部国家医疗救治体系领导小组、国家发改委国家医疗救治体系领导小组为被投诉人，向被告提出投诉，具体投诉事项共为4项，略为：1.投诉人所投产品是血气分析仪中最好的品牌之一，其以最低价投标而未中标，也得不到合理的解释。2.招标文件中无具体评标方法、打分标准、计算公式。3.中标公示应包括评标委员会成员名单而未包括，不符合法定标准。4.中标人在其他投标中相同产品的价格比本投标报价低。
2005年3月，原告因认为被告未对其以上投诉作出处理和答复，向本院提起行政诉讼。本院作出（2005）一中行初字第432号一审判决，判决被告对原告针对被投诉项目招投标的组织不合法问题所进行的投诉予以处理和答复。被告不服一审判决上诉至北京市高级人民法院。北京市高级人民法院作出（2007）高行终字第247号终审判决，判决驳回上诉，维持一审判决。被告于2014年5月9日作出52号处理决定，决定被投诉项目采购活动违法。
原告不服52号处理决定，向本院提起行政诉讼。本院作出（2015）一中行初字第232号一审判决，判决撤销了52号处理决定，同时责令被告在法定期限内重新作出决定。2016年3月18日，北京市高级人民法院作出（2015）高行终字第4487号终审判决，驳回上诉，维持一审判决。被告依据上述生效判决，于2016年7月15日作出被诉处理决定。国家卫计委不服被诉处理决定，向被告申请行政复议。被告于2016年12月8日作出被诉复议决定，维持了被诉处理决定。原告不服被诉处理决定及被诉复议决定，于2017年1月23日向本院提起行政诉讼。另查，在投诉处理程序中，被告通知了开元医疗参加投诉处理程序，并就合同履行情况向国家卫计委补充调取了相关证据材料。再查，被诉复议决定载明：“申请人对本决定不服，可以自收到本决定之日起十五日内，依法向北京市第一中级人民法院提起行政诉讼，或依法向国务院申请裁决。”
本院认为：
1.关于本案原告的起诉是否超过起诉期限。虽然本案经过行政复议程序，但在被诉复议决定中仅告知了“申请人”诉权诉期，而本案原告并非行政复议的申请人，因此应认为被诉复议决定并未向原告明确告知诉权诉期。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第二款之规定，原告的起诉期限从其知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，原告的起诉并未超过法定起诉期限。
2.关于被诉处理决定适用法律是否正确。针对本案原告的投诉事项，被告应当根据政府采购法的相关规定进行处理，对此早在本院（2005）一中行初字第432号行政判决中即已经予以明确，本院仍然坚持上述观点，理由不再赘述。对原告关于被诉处理决定适用法律错误、未援引上位法等相关主张，本院均不予支持。
3.关于被告是否履行了政府采购投诉处理的法定义务。鉴于被告已经基于原告的投诉事项，对被投诉项目政府采购活动的合法性进行了审查并作出处理决定，原告认为被告未有效履行法律及生效判决所确定的处理义务之主张，不能成立。至于被告是否对采购人、代理机构以及中标供应商进行查处，以及认定政府采购合同无效等，均明显不属于政府采购投诉处理程序的审查事项。而且，鉴于现有证据证明采购合同已经履行，因此本案亦不符合《政府采购供应商投诉处理办法》第十九条第二项所规定的撤销合同的适用条件，被诉处理决定的处理结论并无不当。
4.关于被诉处理决定认定事实的证据是否充分。对于被诉处理决定认定的相关事实，包括招投标的相关情况以及中标合同已经履行的相关情况等，被告均提交了相关证据予以佐证。原告认为相关证据不具有真实性等主张，并无事实及法律依据，本院不予支持。原告的第四项投诉事项与被投诉项目明显无关，被诉处理决定予以驳回，亦无不当。经审查，原告的其他相关诉讼理由亦不能成立，本院不予支持。
5.关于被诉处理决定的程序合法性。
第一，本案中，从本院（2015）一中行初字第232号行政判决生效至2016年7月15日被告作出被诉处理决定，已超出政府采购法第五十六条规定的法定期限，构成程序轻微违法，本院应予确认。
第二，除超过法定期限外，被告已经履行了政府采购法、《政府采购供应商投诉处理办法》所规定的法定程序，并无其他违法之处。《中华人民共和国政府采购法实施条例》第五十六条第一款规定，财政部门处理投诉事项采用书面审查的方式，必要时可以进行调查取证或者组织质证。《政府采购供应商投诉处理办法》第十四条规定，财政部门处理投诉事项原则上采取书面审查的办法。财政部门认为有必要时，可以进行调查取证，也可以组织投诉人和被投诉人当面进行质证。因此，书面审查是政府采购投诉处理的一般程序，是否组织投诉人和被投诉人进行质证等，属于财政部门根据个案情况进行裁量的事项。原告认为被告“未允许原告阅卷、未听取原告质证意见和陈述申辩意见，未允许原告提供反驳证据”构成程序违法等主张，缺乏法律依据。
综上，原告的诉讼理由均不能成立，经审查，被诉处理决定认定事实清楚，适用法律正确，但程序轻微违法。鉴于被诉处理决定实体处理结果并无不当，且其程序轻微违法之处对原告的权利不产生实际影响，故应当依法一并确认被诉处理决定及被诉复议决定违法。原告要求撤销被诉处理决定及被诉复议决定，并责令被告重新作出决定的相关诉讼请求不能成立，本院均不予支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第二项、第七十九条之规定，判决如下：
一、确认被告中华人民共和国财政部二○一六年七月十五日作出的《财政部投诉处理决定书》（财库〔2016〕111号）及二○一六年十二月八日作出的《行政复议决定书》（财复议〔2016〕186号）违法；
二、驳回原告北京现代沃尔经贸有限责任公司的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告中华人民共和国财政部负担（于本判决生效后7日内交纳）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市高级人民法院。
审 判 长 龙 非
代理审判员 范术伟
代理审判员 李 茜
二〇一七年八月十七日
法官 助理 张婷婷
书 记 员 刘明慧
书 记 员 张 英
附：相关法律规定
1.《中华人民共和国政府采购法》第五十六条
政府采购监督管理部门应当在收到投诉后三十个工作日内，对投诉事项作出处理决定，并以书面形式通知投诉人和与投诉事项有关的当事人。
2.《中华人民共和国政府采购法实施条例》第五十六条第一款
财政部门处理投诉事项采用书面审查的方式，必要时可以进行调查取证或者组织质证。
3.《政府采购供应商投诉处理办法》第十四条、第十九条
第十四条财政部门处理投诉事项原则上采取书面审查的办法。财政部门认为有必要时，可以进行调查取证，也可以组织投诉人和被投诉人当面进行质证。
第十九条财政部门经审查，认定采购文件、采购过程影响或者可能影响中标、成交结果的，或者中标、成交结果的产生过程存在违法行为的，按下列情况分别处理：（一）政府采购合同尚未签订的，分别根据不同情况决定全部或者部分采购行为违法，责令重新开展采购活动；（二）政府采购合同已经签订但尚未履行的，决定撤销合同，责令重新开展采购活动；（三）政府采购合同已经履行的，决定采购活动违法，给采购人、投诉人造成损失的，由相关责任人承担赔偿责任。
4.《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条
行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。
复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。
5.《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第二项、第七十九条
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第七十四条第一款第二项行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：……（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。