湖北省宜昌市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）鄂05行终147号
上诉人（原审原告）当阳市淯溪镇马店幼儿园，住所地湖北省当阳市淯溪镇矸石发电厂。
负责人龙良军，男，1968年9月21日出生，汉族，住湖北省当阳市。
被上诉人（原审被告）当阳市教育局，住所地湖北省当阳市玉阳办事处东群路7号。
法定代表人曾祥卿，该局局长。
委托诉讼代理涂传群，该局职工。特别授权代理。
委托诉讼代理人朱军，湖北弘发律师事务所律师。一般授权代理。
上诉人当阳市淯溪镇马店幼儿园（以下简称马店幼儿园）因诉被上诉人当阳市教育局教育行政处罚及行政赔偿、行政奖励一案，不服当阳市人民法院（2017）鄂0582行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年7月4日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，上诉人马店幼儿园的负责人龙良军，被上诉人当阳市教育局副局长许成及委托诉讼代理人涂传群、朱军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原判认定，马店幼儿园于1992年由当阳市矸石发电厂创建，1999年龙良军及其妻周文玉承包该幼儿园共同经营。2014年5月，当阳市教育局为马店幼儿园颁发了《民办学校办学许可证》，同年7月28日当阳市民政局为马店幼儿园颁发了《民办非企业单位登记证书》，业务主管单位为当阳市教育局。马店幼儿园在2013年度、2014年度和2015年度的学前教育机构年检中被当阳市教育局评定为基本合格等次，2016年度被当阳市教育局评定为不合格等次。2017年1月19日，当阳市教育局因马店幼儿园办学条件差、存在严重的安全隐患、年检结果为不合格等次，向当阳市淯溪镇中心学校和马店幼儿园作出了当教办[2017]4号《关于马店幼儿园整改验收合格前不得接收幼儿入园的通知》（以下简称《通知》），责令马店幼儿园迅速整改，整改验收合格前严禁接收幼儿入园。马店幼儿园因不服该《通知》，遂提起行政诉讼，请求法院判决：1、确认当阳市教育局作出的《通知》违法并予以撤销，由当阳市教育局赔偿马店幼儿园经济损失18万元；2、当阳市教育局将国家给予马店幼儿园的2014年、2015年、2016年奖补资金补发给马店幼儿园。
原判认为，当阳市教育局作为当阳市的教育行政主管部门，是学前教育机构的审批机关，负责本辖区内的学前教育机构的办园许可、对民办学校进行年检。马店幼儿园作为持有《中华人民共和国民办学校办学许可证》的民办学校应接受当阳市教育局的管理，并每年接受当阳市教育局的年检。2016年度，马店幼儿园因办学条件差、存在安全隐患，年检结果被当阳市教育局评定为不合格等次。根据《湖北省民办学校年检办法（试行）》规定，年检“不合格”的民办学校，暂停招生，责令整改，整改期限一年。2017年1月19日，当阳市教育局因马店幼儿园年检不合格而作出的《通知》并无不当，马店幼儿园关于确认《通知》违法并予以撤销的请求，不予支持。马店幼儿园提出赔偿经济损失18万元的请求，因当阳市教育局的行政行为不违法且马店幼儿园未提供相关证据证明，不予支持。马店幼儿园提出要求当阳市教育局返补2014年、2015年及2016年奖补资金的请求，未向法院提供相关证据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回马店幼儿园的诉讼请求。一审案件受理费50元由马店幼儿园负担。
上诉人马店幼儿园上诉称，当阳市教育局为新办园仅半年的淯溪大堰公办幼儿园获取更多生源，积极谋划，扼杀已办园二十多年的民办幼儿园。当阳市教育局在2016年年检工作中，违规操作，随意认定马店幼儿园年检不合格，作出《通知》，并在没有告知马店幼儿园的情况下，告知幼儿家长，马店幼儿园年检不合格已经停办，要求家长把幼儿送到邻近的大堰幼儿园上学，直接导致2016年至2017年学年度，马店幼儿园仅开园了上半学期，下半学期在2017年2月被迫停止办园，严重侵犯马店幼儿园合法权益，造成经济损失18万元。同时，当阳市教育局应将2014年至2016年国家给予幼儿园的奖补资金发给马店幼儿园。一审法院没有依据客观事实作出判决。请求二审法院撤销一审判决，作出公正判决，支持马店幼儿园获得18万元的赔偿和三年的奖补资金，并由当阳市教育局承担诉讼费。
被上诉人当阳市教育局辩称，一、当阳市教育局依法依规对幼儿园进行动态管理和年度检验。根据各幼儿园上报的年检资料，当阳市教育局组成专班，按照年检评估细则入园核查，不存在走形式、走过场、随心所欲乱作为的情况。经过资料审查和现场核实，马店幼儿园未对职能部门提出的整改要求认真落实，当阳市教育局按照相关要求，对马店幼儿园下达《通知》合法合规。二、当阳市教育局对幼儿园的管理及奖补符合规定，公开透明，不存在厚此薄彼的现象。财政部、教育部印发的财教（2011）408号《中央财政扶持民办幼儿园发展奖补资金管理暂行办法》规定，普惠性民办幼儿园标准以及扶持普惠性民办幼儿园发展办法由各地自行制定。同时要发挥奖补资金作用，积极扶持普惠性民办幼儿园健康发展，激励幼儿园举办方采取措施提高质量。基于政策导向及综合评价结果，马店幼儿园2014年、2015年年检为基本合格，且幼儿园办园条件长期没有得到改善，与科学保教的差距越来越大，经当阳市教育局讨论研究决定，对马店幼儿园不予奖补。三、当阳市教育局依法对辖区内幼儿园进行管理，不存在清理门户和偏向于公办幼儿园的情况。综上，请求二审法院驳回马店幼儿园的上诉请求。
当事人向一审法院提交的证据已随案移送本院，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。
本院认为，《幼儿园管理条例》第六条规定，地方各级人民政府的教育行政部门，主管本行政辖区内的幼儿园管理工作。当阳市教育局对于辖区内的幼儿园具有行政管理的法定职责。根据马店幼儿园的诉讼请求，本案被诉行政行为是当阳市教育局作出《通知》的行政行为以及当阳市教育局对马店幼儿园不予发放2014年、2015年、2016年奖补资金的行政行为。
关于当阳市教育局作出《通知》的行政行为法律性质及对《通知》不服的法律救济途径问题。《幼儿园管理条例》第二十七条规定：“违反本条例，具有下列情形之一的幼儿园，由教育行政部门视情节轻重，给予限期整顿、停止招生、停止办园的行政处罚：（一）未经登记注册，擅自招收幼儿的；（二）园舍、设施不符合国家卫生标准、安全标准，妨害幼儿身体健康或者威胁幼儿生命安全的；（三）教育内容和方法违背幼儿教育规律，损害幼儿身心健康的。”第二十九条规定：“当事人对行政处罚不服的，可以在接到处罚通知之日起十五日内，向作出处罚决定的机关的上一级机关申请复议，对复议决定不服的，可在接到复议决定之日起十五日内，向人民法院提起诉讼，当事人逾期不申请复议或者不向人民法院提起诉讼又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。”本案中，当阳市教育局结合书面材料审核、实地检查结果及日常办学行为记录等情况，认为马店幼儿园不具备基本办园条件，存在重大安全隐患，确定马店幼儿园2016年度的年检结果为“不合格”，并于2017年1月19日向淯溪镇中心学校、马店幼儿园作出《通知》，责成马店幼儿园迅速整改，整改验收合格前严禁接收幼儿入园。若马店幼儿园在2017年春季开园前仍未整改合格，请淯溪镇中心学校妥善解决该园原有幼儿的入园问题。本院认为，当阳市教育局根据《幼儿园管理条例》和行政机关的规范性文件，向淯溪镇中心学校、马店幼儿园作出的《通知》，虽然是以“通知”的形式作出，但《通知》中的“责成马店幼儿园迅速整改，整改验收合格前严禁接受幼儿入园”的内容，对马店幼儿园的权利义务产生重大影响，根据《幼儿园管理条例》第二十七条的规定，该《通知》应属行政处罚的范畴，当阳市教育局提交的书面答辩中也认可对马店幼儿园实施了整改验收前不得招生的处罚。同时，根据《幼儿园管理条例》第二十九条的规定，对依照该条例作出的行政处罚不服的，应当先行申请行政复议。马店幼儿园对当阳市教育局作出的行政处罚不服，在没有申请行政复议的前提下，直接提起行政诉讼，不符合《幼儿园管理条例》的规定，人民法院应不予受理其起诉，已受理的，应驳回其起诉。由于本案没有对《通知》的合法性进行实体审查，故马店幼儿园在提起行政诉讼的同时，一并提出18万元行政赔偿的诉讼请求，本院也不予审理。
关于马店幼儿园起诉当阳市教育局不予发放2014年、2015年、2016年幼儿园奖补资金的问题。根据马店幼儿园的该项诉讼请求，马店幼儿园系对当阳市教育局不履行行政奖励法定职责不服。对于不履行法定职责的案件，申请人应当先向行政机关提出申请，行政机关应依据申请人的申请作出相应的答复。若行政机关在法定期限内未作出答复或申请人对答复不服，申请人可依法主张其合法权益。本案中，在马店幼儿园未举证证明已向当阳市教育局提出过申请的情形下，其起诉不符合行政诉讼案件的立案条件。与此同时，马店幼儿园请求法院判决当阳市教育局发放奖补资金，与马店幼儿园请求法院确认当阳市教育局作出的《通知》违法并予以撤销，系不同的法律关系，不宜作为一案一并处理。
综上，马店幼儿园在对当阳市教育局作出的《通知》提起行政诉讼前，没有申请行政复议，违反法定程序。同时，马店幼儿园请求当阳市教育局发放2014年、2015年、2016年奖补资金的起诉，无证据证明已向当阳市教育局提出过申请。据此，法院应不予受理马店幼儿园的起诉。一审判决适用法律和处理结论错误，应予撤销。依照《幼儿园管理条例》第二十九条，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第（七）项、第七十九条第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销当阳市人民法院（2017）鄂0582行初5号行政判决;
二、驳回上诉人当阳市淯溪镇马店幼儿园的起诉。
本案一、二审案件受理费按规定不予收取。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 钟 波
审 判 员 胡振元
代理审判员 周铁金
二〇一七年九月七日
书 记 员 张秋歌