陕西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）陕行终208号
上诉人（原审第三人）：赵永红，叶汉平之妻，女。
上诉人（原审第三人）：李月英，女。
委托代理人：杨迪，陕西嘉盟律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：杜军成等123人。(名单附后)
诉讼代表人：杜军成，男，汉族。
诉讼代表人：杜荣，男，汉族。
诉讼代表人：吴敬明，男，汉族。
委托代理人：杜积明，陕西省勉县城区法律服务所法律工作者。
委托代理人：汤伟，陕西省勉县城区法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）：勉县人民政府。住所地：勉县勉阳镇和平路中段。
法定代表人：马仕强，该县县长。
委托代理人：李新春，勉县林业局工作人员。
委托代理人：郭玉才，陕西维公律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）：勉县武侯镇杜家坝村村民委员会。
法定代表人：汤金荣，杜家坝村委会主任。
上诉人李月英、赵永红因杜军成等123人诉勉县人民政府颁发林权证一案，不服汉中市中级人民法院（2016）陕07行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2017年5月10日公开开庭审理了本案。上诉人李月英、赵永红及其委托代理人杨迪，被上诉人杜军成等123人的诉讼代表人杜军成、杜荣、吴敬明及其委托代理人杜积明、汤伟，勉县人民政府的委托代理人李新春、郭玉才，勉县武侯镇杜家坝村村民委员会法定代表人汤金荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审查明，勉县武侯镇杜家坝村（原土关铺乡杜家坝村）所辖六个村民小组144户，全村共有林地面积10400余亩。1983年实行土地联产承包责任制后，各农户除原有划分的自留山由其继续承包外，各村民小组的集体林地也划分给各农户承包经营。被告勉县人民政府按照政策规定，对全村各组各农户所承包的林地面积确定了四至边界，并登记造册备案。1984年初，被告勉县人民政府给全村各农户统一颁发了《山林、树木权属所有证》，规定承包期限为50年。2007年7月9日，第三人勉县武侯镇杜家坝村民委员会与叶汉平和李月英签订了《林地使用权转让合同协议书》。该协议书约定将面积9846亩的山林使用权转让给叶汉平和李月英，转让价款为10万元，经营期为50年。同日，在勉县公证处对该协议进行了公证。经叶汉平和李月英申请，被告于2009年4月27日向叶汉平和李月英颁发的勉林证字（2009）第2519001384号林权证。2016年2月，123户123位原告向本院提起诉讼，请求撤销勉林证字（2009）第2519001384号林权证。诉讼中，叶汉平因病去世，其妻赵永红承继叶汉平参加诉讼。
原审认为，被告勉县人民政府具有林权登记的行政职责，因为1985年1月1日起施行的《中华人民共和国森林法》第三条第二款规定，“全民所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认所有权或者使用权”。本案的争议焦点是本案是否超过起诉期限、被告向叶汉平和李月英颁发的勉林证字（2009）第2519001384号林权证是否合法。关于第一个争议焦点，经查，本案中林权登记是不动产登记，被告没有告知原告诉权和起诉期限，原告也无从知道登记的内容，所以应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款关于20年起诉期限的规定，因此，原告的起诉没有超过起诉期限。关于第二个争议焦点，经查，《林木和林地权属登记管理办法》规定林权登记包括初始登记、变更登记和注销登记，本案所涉及的登记就是变更登记；该《办法》第八条规定申请办理变更登记时应当提交（原）林权证和依法变更的证明文件，但本案在进行变更登记时并未提交（原）林权证，且转让行为没有经过合法的程序即杜家坝村的全体村民大会或村民代表大会讨论通过而不具有合法性；该《办法》第十条规定登记机关对已经受理的登记申请，应当自受理之日起10个工作日内在森林、林木和林地所在地公告30日，但本案在进行登记时并没有进行公告；基于以上的原因，本案所涉林权登记的林权权属来源不合法、登记程序不合法，原告的诉请成立，被告的辩解不能成立，被告所作的勉林证字（2009）第2519001384号林权证依法应予撤销。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决撤销被告勉县人民政府勉林证字（2009）第2519001384号林权证。案件受理费50元由被告勉县人民政府负担。
上诉人李月英，赵永红上诉称：（一）一审法院认定事实错误。1、叶汉平、李月英是涉案林地合法使用权人。2007年5月杜家坝村村委会找到叶汉平（系赵永红之夫）、李月英，提出其村因修道路资金不足，经村委会会议研究决定出售其集体所有的山林使用权，经多次协商，双方于2007年7月9日达成并签订《林地使用权转让合同协议书》，即由叶汉平、李月英以10万元价款购买杜家坝村村民委员会集体林地使用权50年。该协议在村民代表参与下，经杜家坝村村民委员会签字盖章，由勉县土关铺乡人民政府见证，后又经勉县公证处（2007）勉证经字156号公证书公证，证明该协议合法有效。经勉县人民政府林业主管部门审查后于2009年向叶汉平、李月英依法办理并颁发了勉林证字第2519001384号林权证，证明林权证合法有效。2016年1月25日被上诉人起诉法院要求撤销勉林证字[2009]第2519001384号《林权证》。2.一审法院以转让行为没有经合法程序为由，无事实及法律依据。登记公示的方式多种多样，公示的目的是让全体村民知道此事，涉案林地是否存在争议，从上诉人所提供的会议记录中很清晰的表明全体村民是知晓并认可转让行为是合法有效的，一审法院简单以“没有进行公告”为由，判决撤销勉县人民政府的勉林证字[2009]第2519001384号《林权证》，明显存在错误。2007年勉县土关铺乡杜家坝村村民委员会因修路筹集资金出现困难，经村委会会议研究决定出售其集体所有的山林使用权，本案在一审中已向法庭提交了有关会议记录及村委会的公告，且在《林地使用权转让合同协议书》中明确指出该转让行为“经村两委会、党员干部、群众代表大会同意”且在签订合同时有李敬义等17人参加，合同经勉县土关铺乡人民政府见证，勉县公证处公证认定该合同的签订是完全公开透明的，因此，上诉人认为，一审判决所认定的，杜家坝村委会在转让行为“没有经过合法的程序，即杜家坝全体村民大会或村民代表大会讨论通过”，是与事实不符的错误认定。3.被上诉人杜军成等123人提交的证据无法证明其系涉案山林合法使用权人。一审判决认定的“1984年初被告勉县人民政府给全村村民统一颁发了《山林、树木权属所有证》”，没有事实和法律依据。被上诉人杜军成等123人称，被上诉人勉县人民政府在未依法作废其所持有的林权权属证的前提下，将被上诉人承包的林地变更登记在叶汉平、李月英名下的行为，侵犯了被上诉人的权利，但在123名被上诉人中仅3人提供了《山林、树木权属所有证》复印件，所提供的《山林、树木权属所有证》面积与上诉人叶汉平、李月英所承包的山林面积不符，该《山林、树木权属所有证》的原件并没有在法庭质证，其真实性存在疑问。被上诉人勉县人民政府并没有有关《山林、树木权属所有证》的登记资料，不符合《森林法》第三条关于登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权的规定，杜军成等123人所提供的《山林、树木权属所有证》合法性存疑。
（二）一审判决适用法律错误。1、本案己过行政诉讼时效，应判决驳回被上诉人诉请。根据我国《行政诉讼法》第四十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”。第二款规定“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”在这里第一款规定的是一般案件的普通起诉期限，而第二款规定的是指最长诉讼保护期限，即当事人不知或有合理的终止延长起诉期限的情况下，最长不能超过第二款规定的最长诉讼保护期限。而本案中被上诉人早在2009年就知道被告给第三人办理《林权证》，到2016年被上诉人才提起行政诉讼，被上诉人也没有证据证明有合理终止延长诉讼期限的证据和理由，因此，一审判决适用《行政诉讼法》第四十六条第二款规定是明显错误的。2.一审判决依照《行政诉讼法》第七十条第（三）项规定判决撤销勉县人民政府的勉林证字[2009]第2519001384号《林权证》是错误的。被上诉人勉县人民政府在对杜家坝集体森林资源流转时，审查了有关会议记录拍卖公告，林地使用权转让合同、公证书等相关文件，并对相关林地森林资源实地调查划图，其审查程序合法，仅在公告时因村委会已作公告而认可了村委会的公告。一审判决因此认定被告没有按《林木和林地权属登记管理办法》规定公告而“违反法定程序”。上诉人认为根据《行政诉讼法》第六十三条“人民法院审理行政案件，参照规章”的规定，本案应符合《行政诉讼法》第七十四条（二）“行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响”的情况。综上所述，上诉人认为原一审判决认定主要事实错误，适用法律错误，请求：1.请求依法撤销汉中市中级人民法院（2016）陕07行初13号行政判决，依法驳回被上诉人的诉讼请求。2.本案诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人勉县武候镇杜家坝村村民杜军成等123人答辩称：（一）123户原告所在村六个村民小组，1984年被告勉县人民政府按国家统一政策对各农户自留山，承包的集体林地进行面积测绘、造册登记，户户颁发林地权属证，承包期50年不变。2007年7月9日原审第三人杜家坝村委会因村村通公路建设搞集资，在未告之村民前提下以村干部、部分小组长及党员召开会议通过将全村已承包到户林地转让给原审第三人叶汉平.李月英，2009年4月27日被告勉县人民政府在未审查、未公告和未收回原林地权属证情况下将该林地权属登记在叶汉平，李月英名下，大部分村民在2015年全国开展落实林权确认中才知自已的林地被村委会卖掉了，2016年1月向汉中市中级人民法院请求依法判决。（二）123人拥有涉案林地权属。本案虽然大部分村民林地证书被村委会个别人以换新证为由哄骗收回，但部分农户至今还持有勉县人民政府颁发的林地证书，以及第三人村委会保存的1-6组社员承包集体林统一登记卡（表五），自留山荒山统一登记卡（表一）证据足以证明原告拥有该林地权属证书，是涉案林地的合法承包权利人。《农村土地承包法》第六十二条，中华人民共和国农业部令第47号《农村土地承包经营权流转管理办法》对林地权属证书补发都作了具体的规定，本案勉县人民政府均应依法向123户村民补发林权证，而且杜家坝村村委会存档的原始《林地统一登记卡》是印证涉案林地权属铁证。事实及法律规定足以证明各农户是承包林地的权利人。（三）杜家坝村委会与原审第三人叶汉平，李月英签订的《林地使用权转让合同协议书》发包主体资格不适格，内容和程序违反法律规定，不具有法律效力。原审第三人杜家坝村村委会不具有签订的林地使用权转让合同协议书的权利，本案的林地承包人为各农户，所有权人为各村民小组。依据《土地管理法》第十条规定，该涉案林地不是村委会集体林地，各承包农户及各村民小组也无委托授权村委会发包，各承包农户才是该林地流转的主体。杜家坝村村委会处置涉案林地的程序违法。在对本案林地统一对外拍卖中，村委会未通知各个林地承包农户、未召开村民大会或村民代表会议2/3以上成员讨论通过，违反了《农村土地承包法》第三十五条规定。《农村土地承包法》第四十八条、第四十四条、四十八条指明对外拍卖承包必须是村委会集体土地，况且必须是未采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩村委会才具有发包权，而且还要按“一事一议”民主议定程序进行。显然村委会本身就没有集体林地，各承包农户也未授权委托，也未统一收回、而是以村干部、组长、当届换界选举部分党员、群众代表人来代替必须经各承包户同意，程序上违反法律规定，所签订的协议显然是无效，勉县公证处公证文书不合法。（四）杜军成等123人的起诉未超起诉期限。勉县人民政府变更登记林地时没有告知原审原告登记内容，时间，也无从知道诉权和起诉期限，根据《行政诉讼法》第四十六条第二款规定，本案是因林地，即该条规定中的不动产提起的行政诉讼，所以本案的起诉期限应适用二十年的规定。
综上所述，第三人杜家坝村委会未经原承包人杜军成等123人的同意，私自处置该林地的行为，导致涉案林地权属关系发生重叠。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，请求判决驳回上诉，维持原判决。
被上诉人勉县武候镇杜家坝村村民委员会答辩称：（一）原审原告拥有涉案林地权属。1984年原审被告勉县人民政府按国家统一政策对各农户自留山，承包的集体林地进行面积测绘、造册登记，每户颁发林地权属证。村委会保存的1-6组社员承包集体林统一登记卡（表五）、自留山荒山统一登记卡（表一），是原乡政府林业站统一造册，备留村委会的原始册子，况且各村民各自经营至今无可厚非。发证是统一政策不可能少一个，否则林改工作完成不了，也不可能通过全县林改验收。（二）杜家坝村委会没有集体林地。林地所有权人为各村民小组，由村内各村民小组经营、管理；全村六个组，各农户对村委会与被答辩人叶汉平签订的林地转让协议不知是客观的。从村委会记录查知，参加林地转让会议人员除乡镇干部、村二委班子成员外，参会人员均为当届换届选举代表和个别村民小组长，村委会文档没有当年村委会、村小组召开各农户讨论通过转让林地的会议记录和其它可以证明各农户知道，同意的资料。转让林地事先确实没经本集体经济组织成员的三分之二以上村民会议或者三分之二以上村民代表的同意，未经“一事一议”议程。（三）一审判决适用法律正确。原审第三人叶汉平、李月英持有的林地证与原审原告持有的林地证重复是现实。原审被告勉县人民政府未核查、未公告、未作废原始林地权属证书事实不可否认。460口人的生存依赖土地被转让，没有生计依赖是客观存在的。原审原告不知变更登记内容，时间，也无从知道诉权和起诉期限是常理。
一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。请求维持一审判决，驳回上诉。
被上诉人勉县人民政府答辩称：一审行政判决书所认定的事实是清楚的、适用法律是正确的，判决结论是信服的。其对被答辩人在上诉状中所提出的上诉请求及所主张的事实与理由，不作评判。尊重二审法院依法对本案判决。
本院认为，本案的争议焦点是本案是否超过起诉期限、被上诉人向叶汉平和李月英颁发的勉林证字（2009）第2519001384号林权证是否合法。关于第一个争议焦点，经查，本案中林权登记是不动产登记，被上诉人没有告知上诉人诉权和起诉期限，上诉人也无从知道登记的内容，所以应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款关于20年起诉期限的规定，因此，起诉没有超过起诉期限。关于第二个争议焦点，经查，《林木和林地权属登记管理办法》规定林权登记包括初始登记、变更登记和注销登记，本案所涉及的登记就是变更登记；该《办法》第八条规定申请办理变更登记时应当提交（原）林权证和依法变更的证明文件，但本案在进行变更登记时并未提交（原）林权证，且转让行为没有经过合法的程序即杜家坝村的全体村民大会或村民代表大会讨论通过而不具有合法性；该《办法》第十条规定登记机关对已经受理的登记申请，应当自受理之日起10个工作日内在森林、林木和林地所在地公告30日，但本案在进行登记时并没有进行公告；基于以上的原因，本案所涉林权登记的林权权属来源不合法、登记程序不合法，上诉人的诉请成立，被上诉人的辩解不能成立，其所作的勉林证字（2009）第2519001384号林权证依法应予撤销。一审判决正确，应予维持。上诉人上诉请求缺乏事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审判长 李建军
审判员 徐 炯
审判员 杨成会
二〇一七年十二月二十五日
书记员 刘 媛