北京市第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）京01行初281号
原告宁夏瀛海建材集团有限公司，住所地宁夏回族自治区中宁县古城乡南。
法定代表人裴建华，总经理。
委托代理人赵华，宁夏瀛海建材集团有限公司职员。
委托代理人李玲，宁夏瀛海建材集团有限公司职员。
被告中华人民共和国国土资源部，住所地北京市西城区阜内大街64号。
法定代表人姜大明，部长。
委托代理人朱征铮，中华人民共和国国土资源部工作人员。
委托代理人王振华，北京市中伦律师事务所律师。
原告宁夏瀛海建材集团有限公司不服被告中华人民共和国国土资源部作出的《行政复议决定书》（国土资复议〔2017〕316号，以下简称被诉复议决定），向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年4月25日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人赵华、李玲，被告的委托代理人朱征铮、王振华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告于2017年2月20日作出本案被诉复议决定，其中认定，原告不服宁夏回族自治区国土资源厅（以下简称宁夏国土厅）2016年10月26日和11月28日在网站上刊登的《关于宁夏中宁县瀛龙山Ⅰ段、Ⅱ段、Ⅲ段、Ⅳ段水泥用石灰岩矿详查探矿权评估报告的公示》（以下简称公示）、《关于宁夏中宁县瀛龙山Ⅰ段、Ⅱ段、Ⅲ段、Ⅳ段水泥用石灰岩矿详查探矿权评估报告的再次公示》（以下简称再次公示），提出行政复议。经审查，公示及再次公示是宁夏国土厅对宁夏中宁县瀛龙山Ⅰ段、Ⅱ段、Ⅲ段、Ⅳ段水泥用石灰岩矿详查探矿权评估报告予以公开，并征询意见的行为，其内容不直接发生法律效力。依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第六条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第二十八条“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（五）属于行政复议法�定的行政复议范围”的规定，原告请求撤销公示及再次公示的行政复议申请不符合行政复议的法定受理条件，依据行政复议法实施条例第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回原告的行政复议申请。
原告诉称：1.原告与公示及再次公示行为之间具有利害关系。首先，目前在宁夏中宁县瀛龙山矿区西部有宏大碎石，中部有原告两个采区，东部有新源石料三家企业四个采区，公示及再次公示的西部第Ⅱ段矿体出露宽不足300米，东部第Ⅲ段矿体出露宽不足1000米，其有原告的两个采区分布在第Ⅱ段和第Ⅲ段中，宁夏国土厅未预留“300米最小安全距离”，对原告的现有采区生产造成安全危害。宁夏国土厅未向委托评估机构提供原告两个采区向外推“300米最小安全距离”的事实，是造成评估报告储量不实、价格虚高的因素之一。其次，评估报告与原告之间存在权属纠纷。1998年10月，经原宁夏中宁县矿产资源管理局盖章备案确认的《宁夏中宁县瀛龙山石灰岩矿简测占用矿产储量报告》是在取得探矿权的基础上，完成详查后的地质勘查成果，原告是实际意义上的探矿权人，并一直开采至今。本次公示及再次公示的评估报告涉及的矿体范围、面积之和与原告早在1998年探明的矿体范围、面积高度一致。再次，评估报告的公示及再次公示可能对原告造成权益损害；2.被诉复议决定曲解法律规定，被告引用行政复议法第六条和行政复议法实施条例第二十八条的规定，得出原告的复议申请不符合法律规定的结论。但原告提出的复议的事项、事实根据和法律依据都很明确，被告并没有说明理由；3.评估报告的公示及再次公示是构成具体行政行为的关键环节。一是根据《探矿权采矿权评估管理暂行办法》（国土资发〔1999〕75号）和《关于�范矿业权出让评估委托有关问题的通知》（国土资发〔2008〕181号）、《关于规范矿业权评估报告备案有关问题的通知》（国土资发〔2008〕182号）的规定，矿业权评估须经委托评估机构、提出评估报告、验收备案结果三个阶段，三个阶段程序完备、合法适当、缺一不可，才能完成评估的具体行政行为，且要公开公示。评估报告公示及再次公示的是宁夏中宁县瀛龙山Ⅰ段、Ⅱ段、Ⅲ段、Ⅳ段水泥用石灰岩矿详查探矿权的价款，最终确定的是矿山的价值，有价值就有权益，为何不是具体行政行为，因此被告认定评估报告的公示及再次公示不直接发生法律效力是错误的。二是被告孤立的考虑公示及再次公示行为，没有考虑评估报告确认的矿山价值会对原告产生不利影响。《探矿权采矿权评估管理暂行办法》（国土资发〔1999〕75号）第三条规定，探矿权、采矿权评估是……�探矿权、采矿权价值进行评价估算的行为。第十五条规定，确认后的评估结果是探矿权、采矿权申请人缴纳探矿权、采矿权价款的重要依据，这些充分说明评估报告的公示及再次公示行为是确定瀛龙山Ⅰ段、Ⅱ段、Ⅲ段、Ⅳ段水泥用石灰岩矿详查探矿权价值的具体行政行为。三是评估报告系形成矿业权许可的整个行政行为的不可缺少的关键环节，及评估报告的公示及再次公示目的在于对矿业权进行许可。原告是瀛龙山矿区合法的矿业权人，其采矿权应当得到保护。原告从发现矿山到完成勘察至今，一直没有中断，政府也予以确认。2012年5月28日，宁夏国土厅及其委托的交易中心违规发布的《出让公告》，从实体上说“重叠设置矿业权”违反法律规定，从程序上说“增置限制性条件”也违反法律规定。本次评估报告的公示及再次公示的根源就在于2012年的《出让公告》。因此，不能简单的认为其只是一个征求意见的行为，而不发生法律效力；4.评估报告的公示及再次公示行为内容违法。宁夏国土厅既是委托方，又是验收方，既提供资料，又备案审查，缺乏中立性，结果难以让人信服。事实上，评估报告也存在储量价款有重大变化、未考虑最小安全距离、未论证最低可采标高、未编制开发利用方案等问题，实体内容违法；5.委托评估的主体不合规。《关于规范矿业权出让评估委托有关问题的通知》（国土资发〔2008〕181号）第二条第二款规定，对拟以协议方式出让矿业权的，有矿业权申请人申请矿业权价款评估。原告是瀛龙山矿山的实际探矿权人，应当是委托评估的主体，而不是宁夏国土厅。综上，请求撤销被诉复议决定，并责令被告限期重新作出复议决定。
在法定举证期限内，原告向本院提交下列两组证据：
�一组：1.关于限期完成瀛龙山石灰岩矿勘察通知；2.宁夏中宁县瀛龙山石灰岩矿区简测占用矿产储量说明书；3.宁夏中宁县瀛龙山石灰岩矿区地形地质图；4.宁夏中宁县瀛龙山石灰岩矿储量计算平面图；5.宁夏中宁县瀛龙山石灰岩矿储量计算剖面图；6.现有生产系统；7.宁夏中宁县瀛龙山Ⅰ段、Ⅱ段、Ⅲ段、Ⅳ段水泥用石灰岩矿详查探矿权评估报告（光盘1张）；8.宁夏中宁县瀛龙山Ⅰ段、Ⅱ段、Ⅲ段、Ⅳ段水泥用石灰岩矿详查探矿权分立方案图，上述证据用以证明原告应行政部门要求，早在1998年就对涉案矿山进行勘察，且经行政部门备案确认，原告应为实际探矿权人，评估报告的内容与原告勘察范围一致，原告与该评估报告的公示及再次公示行为之间具有利害关系。
第二组：1.行政复议申请书及附件；2.被诉复议决定，用以证明原告提出的复议合理，被诉复�决定适用法律错误，未说明理由。
被告辩称:1.被诉复议决定程序合法。2016年12月20日，被告收到原告提出的复议申请书。同年12月26日，被告向宁夏国土厅作出答复通知，要求其提供书面答复及相关证据。2017年1月6日，宁夏国土厅提交书面答复及证据。同年2月20日，被告作出被诉复议决定并于次日向原告邮寄送达，符合法定期限的要求；2.被诉复议决定认定事实清楚、适用法律正确。原告要求撤销的公示及再次公示行为属于公开评估报告并征求意见的行为，其内容不直接产生法律效力。根据行政复议法第六条及行政复议法实施条例第二十八条之规定，原告要求撤销的公示及再次公示行为不属于行政复议范围，其复议请求不符合法定受理条件，被告决定予以驳回正确。综上，请求判决驳回原告的诉讼请求。
在法定举证期限内，被告向本院提交下列证据：1.行政复议申请收件单；2.行政复议通知书；3.行政复议答复书；4.向原告邮寄被诉复议决定的信封，证据1-4证明被诉复议决定程序合法；5.行政复议申请书；6.公示；7.再次公示，证据5-7证明被诉复议决定认定事实清楚、适用法律正确。
经庭审质证，原告表示对于被告提交的全部证据的真实性无异议，不认可证据6-7的合法性以及证明目的。被告对原告提交的证据的真实性无异议，但不认可其证明目的。
本院对上述证据认证如下：原告提交的第二组证据中的证据2为本案被诉行为，不作为证据使用。双方当事人提交的其他证据均与本案有关，且符合证据形式上的合法性、真实性要求，能够证明相关案件事实，本院均予以采纳。
经审理查明：宁夏国土厅拟有偿转让宁夏中宁县瀛龙山Ⅰ段、Ⅱ段、Ⅲ段、Ⅳ段水泥用石灰岩矿详查探矿权，因�中涉及探矿权价款处置，根据国家有关规定，需对上述探矿权价值进行评估。为了实现上述目的而为处置探矿权价款提供公平、合理的价值参考意见，宁夏国土厅委托宁夏恒正不动产评估咨询有限公司分别对上述探矿权进行评估并制作评估报告。2016年10月26日，宁夏国土厅在其门户网站上公示了上述探矿权的评估报告的正文、附表、附件目录，公示期为10天。在公示期内，原告向宁夏国土厅提出异议意见。对此，宁夏国土厅向评估机构下发书面答复通知，要求评估机构对原告提出的异议意见进行书面答复。同年11月16日，评估机构向宁夏国土厅提交书面答复。同年11月25日，宁夏国土厅针对原告的异议作出复函，并将评估机构作出的书面答复转给原告。同年11月28日，宁夏国土厅在其门户网站上再次公示评估报告正文、附表、附件目录以及评估机构针对异议意见作出的�面答复，公示期为10天。同年12月20日，原告针对上述公示及再次公示行为，向被告提出行政复议申请，复议请求为：撤销宁夏国土厅于2016年10月26日和11月28日在网站上刊登的公示和再次公示及附件内容。同年12月26日，被告向宁夏国土厅发出行政复议答复通知，要求其提供书面答复及相关证据。2017年1月6日，宁夏国土厅提交书面答复及证据。同年2月20日，被告经审查作出被诉复议决定，并于次日向原告邮寄送达。原告不服，诉至本院。
庭审中，原告明确表示对于被诉复议决定程序的合法性不持异议。
本院认为，依据行政复议法实施条例第二十八条之规定，申请人提起行政复议，应当属于行政复议法规定的行政复议范围。《矿业权评估管理办法（试行）》（国土资发〔2008〕174号）第二十九条第一款规定，国土资源行政主管部门对按照第二十六条�定委托的矿业权评估报告，进行合规性审查、公示后，验收、备案。该条第三款规定，矿业权评估报告备案结果应当向社会公开。同时，当时有效的《国土资源部关于规范矿业权评估报告备案有关事项的通知》（国土资发〔2008〕182号）第五条规定，对通过合规性审查的矿业权价款评估报告，国土资源行政主管部门将评估报告正文、附表、附件目录和评估合同书在门户网站公示10天，无异议的予以验收，向评估机构出具备案证明，并在网上公布。该通知第六条规定，评估报告公示期间有社会公众提出意见的，国土资源行政主管部门将意见汇总后，书面通知评估机构，要求在规定时间内做出书面答复。国土资源行政主管部门根据答复的情况进行验收或要求修改评估报告。予以验收的，向评估机构出具备案证明，并在网上公布。
本案中，原告提起复议所针对的�为是宁夏国土厅在其门户网站上对评估报告进行公示及再次公示的行为。依据上述规定可知，公示及再次公示的目的在于听取社会公众对于评估报告的意见，以作为国土资源行政主管部门后期对评估报告进行验收、备案之参考，该公示及再次公示行为只是国土资源行政主管部门开展探矿权评估报告备案工作的一个中间环节，不发生权利义务设立、变更、消灭和确认之法律效果，故不属于行政复议法规定的行政复议范围，被告以此为由决定驳回其行政复议申请具有事实根据及法律依据，本院应予支持。原告对此提出的异议不能成立，本院不予支持。
关于原告对涉案公示及再次公示行为实体内容合法性提出的异议，因本案被诉行政行为系程序性的行政复议驳回决定，本案主要围绕公示及再次公示行为是否属于行政复议范围这一问题进行审查。只有在认定公示及再次公示行为属于行政复议范围的前提下，行政复议机关才能对其实体内容的合法性进行审查，法院也才有可能在另案的行政诉讼中对此问题进行审查。综上，原告提出的上述异议主张不属于本案审查范围，本院不再予以评述。
此外，被告在收到原告提出的复议申请后，依法履行了相关程序，程序合法，且原告对此亦不持异议，本院对此予以确认。
综上，被诉复议决定认定事实清楚、程序合法，结论正确，本院应予支持。原告提出的要求撤销被诉复议决定等诉讼主张缺乏事实根据及法律依据，本院不予支持。
据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决如下：
驳回原告宁夏瀛海建材集团有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告宁夏瀛海建材集团有限公司负担（已交纳）。
如不服本判决，各方当事人可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，预交上诉案件受理费50元，上诉于北京市高级人民法院。
审 判 长 赵 锋
代理审判员 张美红
人民陪审员 田枝梅
二〇一七年九月五日
法官 助理 肖 克
书 记 员 冯晓俐