山东省聊城市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁15行终111号
上诉人（原审被告）：东阿县人力资源和社会保障局，住所地：东阿县曙光街东首路南。
法定代表人：赵敬东，局长。
委托代理人：黄亚楠，该局职工。
委托代理人：李兆德，东阿合纵法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审原告）：张爱英，女，1963年11月11日出生，汉族，农民，住东阿县。
被上诉人（原审原告）：孙明信，男，1935年10月6日出生，汉族，农民，住东阿县。
被上诉人（原审原告）：李桂英，女，1935年6月10日出生，汉族，农民，住东阿县。
被上诉人（原审原告）：孙圣磊，男，1985年8月20日出生，汉族，农民，住东阿县。
被上诉人（原审原告）：孙艳辉，女，1988年5月19日出生，汉族，农民，住东阿县。
被上诉人（原审原告）：孙艳春，女，1989年9月10日出生，汉族，农民，住东阿县。
六被上诉人共同委托代理人：苏利丽，山东胶城律师事务所律师。
原审第三人：山东聊城北方包装材料有限公司，住所地：东阿县科技工业园。
法定代表人：李波，总经理。
上诉人东阿县人力资源和社会保障局（以下简称东阿县人社局）因工伤行政认定一案，不服东阿县人民法院（2017）鲁1524行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院认定：孙开旺为第三人山东聊城北方包装材料有限公司（以下简称聊城北方包装公司）职工。2017年2月4日14时30分，原告孙开旺在东阿县东外环至陈高路道路北侧沟内死亡，旁边有一辆电动二轮车。该事故地点在孙开旺往返于其居住地东阿县高集镇孙安村与单位聊城北方包装公司的合理路线上，属合理时间内、合理路线的上下班途中。2017年2月7日，东阿县公安局出具了（东）公（刑）鉴（尸）字【2017】06号鉴定书，证明孙开旺符合摔伤致颅脑损伤而死亡。2017年2月10日，第三人向被告提交了工伤认定申请表。2017年2月28日，聊城市公安局交通巡逻警察支队东阿大队作出聊东公交证字【2017】第00040号交通事故证明，证明“该交通事故形成原因无法查清”。2017年3月3日，被告作出工伤认定申请受理决定书。2017年3月6日，被告以原告及第三人未提供划分责任的道路交通事故认定书或法院对道路交通事故责任划分的有效法律文书为由，作出东人社工伤【2017】2号工伤认定中止通知书，该通知书载明：“本机关于2017年3月3日受理的孙开旺工伤认定申请，经审查，因未提供划分责任的道路交通事故认定书或法院对道路交通事故责任划分的有效法律文书。本机关决定中止该工伤认定。工伤认定中止的因素消除或申请人提供新的证据后，恢复工伤认定程序。工伤认定中止的时间不计算在工伤认定的时限内。”原告不服被告作出的东人社工伤【2017】2号工伤认定中止通知，诉至法院，请求依法确认被告不作为行为违法，并责令被告依法履行法定职责，认定孙开旺死亡属工伤。
原审法院认为：《工伤保险条例》第十四条第六项规定，在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的，应当认定为工伤。被告提交的对郭景印、于茂刚的询问笔录中两人均确认孙开旺上中班。其发生交通事故的时间、地点在其往返于其居住地东阿县高集镇孙安村与单位的合理路线上，属合理时间内、合理路线的上下班途中。被告不能仅凭临近春节、天气寒冷而推定孙开旺在单位家属楼而非东阿县高集镇孙安村居住。根据《道路交通事故处理程序规定》第四条规定，道路交通事故由发生地的县级公安机关交通管理部门管辖，聊城市公安局交通巡逻警察支队东阿大队对该起交通事故有管辖权；根据《道路交通事故处理程序规定》第五十条规定，道路交通事故成因无法查清的，公安机关交通管理部门应当出具道路交通事故证明，载明道路交通事故发生的时间、地点、当事人情况及调查得到的事实，分别送达当事人。《工伤认定办法》第二十条规定，社会保险行政部门受理工伤认定申请后，作出工伤认定决定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据的，在司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论期间，作出工伤认定决定的时限中止，并书面通知申请人。聊城市公安局交通巡逻警察支队东阿大队因该事故成因无法查清，责任无法划分，作出了聊东公交证字【2017】第00040号交通事故证明，该交通事故证明属有关行政主管部门的结论。对公安机关在现场都无法查清成因及责任的交通事故，其他部门包括原告及司法机关更不可能查清，亦不可能再提供有关该事故责任认定的新的证据，该交通事故证明就是有权机关作出的终结性意见。被告东阿县人社局在明知原告和第三人无法提供新证据的情况下，以公安机关提供的交通事故证明不是结论性意见，以原告及第三人未能提供划分责任的道路交通事故认定书或法院对道路交通事故责任划分的有效法律文书为理由，作出工伤认定中止通知书，使原告的工伤认定申请遥遥无期，损害了原告的合法权益，该行政行为依据理由不足、适用法律不当，应予撤销。对于原告要求法院认定孙开旺死亡属工伤的诉讼请求，该诉求不属于本案的审理范围，应予驳回。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，判决如下：一、撤销被告东阿县人社局作出的东人社工伤【2017】2号工伤认定中止通知书，恢复该工伤认定程序；二、驳回原告的其他诉讼请求。案件受理费50元由被告东阿县人社局承担。
上诉人东阿县人社局不服原审判决，上诉称：一、原审判决认定事实不清。原审第三人职工孙开旺发生交通事故死亡，原审第三人及被上诉人仅提供了交警部门出具的交通事故证明，而该证明没有说明孙开旺在该交通事故中所负的事故责任，也没有司法机关的生效法律文书证明孙开旺所负的事故责任。上诉人非道路交通主管部门，在主管机关无法查清交通事故成因的前提下，上诉人更无法查清，从而导致上诉人无法依据《工伤保险条例》第十四条第六项的规定作出行政行为。中止工伤认定时限，是为被上诉人、原审第三人留取充足的提供工伤认定材料的时间，充分保护其权利，原审法院以此为由认为上诉人侵犯了被上诉人、原审第三人的权利属认定事实不清。二、原审判决适用法律错误。原审法院认定“对公安机关在现场无法查清成因及责任的交通事故，其他部门……更无法查清”，显然，上诉人也属原审法院认为的“其他部门”，无法查清交通事故成因及责任。上诉人依据《工伤认定办法》第二十条的规定，作出工伤认定中止通知，适用法律正确，原审法院以此为由予以撤销是错误的。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销原审判决，依法改判或者发回重审。
被上诉人张爱英、孙明信、李桂英、孙圣磊、孙艳辉、孙艳春辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人聊城北方包装公司未向本院提交答辩意见。
当事人在一审中提交的证据已随卷移送本院。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实基本一致，本院依法予以确认。但原审判决认定孙开旺发生事故地点“属合理时间内、合理路线的上下班途中”，超越了审理范围，本院予以纠正。
本案经合议庭评议，本院认为：
根据《工伤保险条例》第十四条第六项的规定，在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的，应当认定为工伤。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条规定，“人民法院审理工伤认定行政案件，在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第（六）项“本人主要责任”、第十六条第（二）项“醉酒或者吸毒”和第十六条第（三）项“自残或者自杀”等情形时，应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据，但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外。前述法律文书不存在或者内容不明确，社会保险行政部门就前款事实作出认定的，人民法院应当结合其提供的相关证据依法进行审查”。《工伤保险条例》第十九条的规定，“社会保险行政部门受理工伤认定申请后，根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实，用人单位、职工、工会组织、医疗机构以及有关部门应当予以协助；职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任”。
本案中，孙开旺因交通事故死亡，交警部门出具的交通事故证明载明“经调查访问，没有找到目击证人，现场无交通警察指挥，也无交通监控设施，无法查清该事故的事发过程”，故交警部门不会出具案涉交通事故的责任认定书，自然被上诉人和原审第三人也不可能获取案涉交通事故的责任认定书。在这种情况下，根据上述法律规定，社会保险行政部门应根据《工伤保险条例》第十九条的规定，行使调查核实权，结合相关证据，对孙开旺在案涉交通事故中是否存在“本人主要责任”和是否构成工伤作出认定。上诉人东阿县人社局依据《工伤认定办法》第二十条规定，作出工伤认定中止通知，属于适用法律错误，依法应予撤销。
孙开旺因交通事故死亡是否属于工伤，应由社会保险行政部门依法认定，被上诉人在一审中要求法院认定无法律意见，原审判决驳回其诉讼请求并无不当。
综上，原审判决认定事实和理由虽部分不当，但结果正确，可予维持。上诉人东阿县人社局作出的工伤认定中止通知被撤销后，其对孙开旺工伤认定的程序即应予以恢复。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人东阿县人力资源和社会保障局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 孙金昌
审 判 员 孟庆杰
审 判 员 李利华
二〇一七年九月二十日
法官助理 高世宁
书 记 员 欧 岚