浙江省台州市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2017）浙10行赔初7号
原告浙江杰豹机械股份有限公司，住所地临海市古城街道许墅村。
法定代表人陈匡岳，董事长。
委托代理人童顺根，北京华泰（杭州）律师事务所律师。
委托代理人乔璐，北京华泰（杭州）律师事务所律师。
被告温岭市大溪镇人民政府，住所地温岭市大溪镇河滨路1号。
法定代表人林晓敏，镇长。
应诉负责人王辉，副镇长。
委托代理人柳正晞，浙江台温律师事务所律师。
被告温岭市人民政府，住所地温岭市人民东路258号。
法定代表人王宗明，市长。
应诉负责人梁丽萍，副市长。
委托代理人朱友对，该政府法制办公室工作人员。
委托代理人罗骁，该政府法制办公室工作人员。
原告浙江杰豹机械股份有限公司与被告温岭市大溪镇人民政府、温岭市人民政府为行政赔偿一案，于2017年4月17日向本院提起行政诉讼。本院于2017年4月17日立案后，于同年4月26日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年6月2日公开开庭审理了本案。原告浙江杰豹机械股份有限公司的委托代理人童顺根、乔璐、被告温岭市大溪镇人民政府的应诉负责人王辉、委托代理人柳正晞、被告温岭市人民政府的应诉负责人梁丽萍、委托代理人朱友对、罗骁到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告浙江杰豹机械股份有限公司诉称：自2000年开始原告租用被告大溪镇人民政府辖区沙岸村的村建设用地49.431亩，用于厂房建设。2005年3月1日，原告与温岭市大溪镇沙岸村村民委员会签订了书面《协议书》，明确了土地使用权租用的权利义务，租用期自2005年3月1日到2035年2月29日。2016年8月至10月，两被告对原告的涉案厂房进行了强制拆除，导致原告的生产设备、办公设备、资料被埋。由于被告违法拆除原告的合法建筑，导致原告存放在厂内的所有建筑审批资料全部灭失。根据《中华人民共和国行政诉讼法》、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》的规定，因行政机关的违法行为导致行政相对人无法举证证明的内容，相应的举证责任由行政机关承担。现原告的损失有被拆除的53000平方米厂房，按照目前重置价格1000元每平方米，厂房使用寿命50年计算，厂房的实际损失在4240万元；被埋的生产设备、档案资料以及他人存放于原告处的备品备件等损失合计为700万元。该损失由违法行为造成，被告应当依法赔偿。综上，请求判令两被告共同赔偿原告经济损失4940万元。
原告浙江杰豹机械股份有限公司向本院提交了以下证据：证据1、《协议书》一份，证明涉案地块土地性质符合协议书签订的目的、原告使用该地块的目的符合村镇规划；证据2、两被告签字同意的《确认函》，证明两被告都知悉案涉地块的使用性质、原告使用该地块的用途，属于行政许可的范畴；证据3、《产权证明》，证明案涉房屋具有合法的产权证明，属于合法建筑；证据4、《情况说明》，证明案涉房屋符合“大溪镇规划要求”；证据5、《证明》，证明案涉房屋所在的土地使用权为工业用地（建设用地），原告对该土地的使用用途符合土地管理法的规定；证据6、网页报道《我市拆除单体最大违法建筑》，证明被告大溪镇政府实施强制拆除行为的时间、拆除面积，该行为违反法律规定；证据7、照片共21页，证明被告拆除建筑物时，掩埋了原告的诸多机器设备和物资；证据8、温政发[2007]160号文件，证明原告的建筑物属于合法房屋；证据9、《温岭市人民政府关于公布行政规范性文件清理结果的通知》，证明温政发[2007]160号文件在两被告违法行政时，尚在有效期之内；证据10、温岭市嘉能电器配件厂、温岭市恒丰粉末冶金有限公司、乾丰泵业有限公司的企业基本资料，证明案涉地块在2006年、2007年都已经出租给这些企业作为建设用地，案涉土地的使用性质为建设用地。
被告温岭市大溪镇人民政府辩称：一、原告建造或使用的厂房没有任何审批手续，均系违法建筑。厂房主要由以下几个部分组成：第一部分是2002年9月份时，个体户陈亨法未经批准，擅自在涉案地块占用2554平方米建造了简易铁皮屋及其他设施，为此温岭市国土局在2003年3月20日作出处罚责令陈亨法退还2554平方米土地，并自行拆除非法占用土地上新建的房屋设施。因陈亨法没有履行处罚决定，温岭市国土资源局向温岭市人民法院提出申请要求强制执行。2003年6月2日温岭市人民法院下达了行政裁定书准予强制执行，但是一直没有执行。第二部分是2003年8月间，温岭市杰豹空压机厂未经批准擅自在沙岸村占用耕地26151.2平方米，建成了一幢4层办公楼、一排一层辅助房及一层生产车间。2003年12月9日温岭市国土资源局作出处罚，责令温岭市杰豹空压机厂退还在沙岸村占用的土地并没收在非法占用土地上的建筑物及其他设施并处以罚款，但温岭市杰豹空压机厂并没有执行。2008年4月17日温岭市国土资源局因原规划确认证明中对该地块是否符合土地总体规划证明有误，撤销了该行政处罚决定书，并以该厂涉嫌构成非法占用农用地罪移送温岭市公安局立案侦查。2009年8月28日温岭市人民法院判决认定陈亨法违反土地管理法规，非法租用农用地建造厂房、改变租用土地用途，数量较大，造成农用地大量毁坏，其行为已构成非法占用农用地罪，依法判处其有期徒刑一年缓刑三年罚金10万元。现原告所使用的土地就是上述两块土地所组成的，包括原告事后占用的部分土地，总共是37.45亩。故在2005年3月份，原告与温岭市大溪镇沙岸村村委会签订了协议，该协议上所占用的土地都是农用地，在该土地上建造的房屋按照规定都应办理农转用和土地征用手续，未经批准建造的房屋及其他设施均系违法建筑。二、原告的房屋及其他设施均系违法建筑，依法就应当予以拆除。在拆除涉案建筑前，被告大溪镇政府多次要求原告自行拆除，但是均没有效果，故被告大溪镇政府在原告房屋腾空后对违法建筑物进行强制拆除，该拆除行为并不违法。三、原告提出的赔偿请求没有任何事实根据和法律依据。在拆除前，被告多次告知原告。在拆除过程中没有损坏原告的生产设备或办公用品，相反在原告自行搬离物品、腾空厂房时，被告采用人性化、精细化的措施帮助企业搬离，保护其机械设备和贵重物品不受损坏，不存在原告诉称压埋设备、资料、备品备件等事实。综上，请求驳回原告的赔偿请求。
被告温岭市大溪镇人民政府向本院提交了以下证据：1、温岭市国土资源局[2003]第0278号行政处罚决定书，证明陈亨法在2002年时未经批准擅自建房被国土局处罚的事实；2、行政裁定书，证明温岭市人民法院准予强制执行；3、温土资罚[2003]第1687号行政处罚决定书、撤销决定及案件移送函，证明温岭市杰豹空压机厂在2003年8月间未经批准，擅自建造房屋，涉案面积16151.20平方米。2008年4月，因对地块是否符合土地利用总体规划证明有误，温岭市国土资源局撤销了上述1687号处罚决定，并移送温岭市公安局侦查；4、刑事判决书一份，证明陈亨法非法占用农用地27.76亩，构成犯罪。上述证据证明原告在拆除前所使用的土地是非法占用土地，未经任何部门审批，均属于违章建筑。5、工商登记信息，说明大溪镇杰豹空压机厂、温岭市杰豹空压机厂以及浙江杰豹股份有限公司的由来，原告原使用的涉案土地及建筑物跟上述企业相关联；6、限期拆除通知书、照片和录像，证明被告在拆除前多次用不同的方式通知对方，以及拆除前物品的搬移情况；7、清单一份，证明原告厂房违法占地的面积。法律依据有：1、土地管理法实施条例、城乡规划法以及实施条例，主要证明乡镇企业要使用土地或者建房，必须要经过相关部门批准以后才可以，否则不能认定为合法建筑物；2、《违法建筑处置规定》，证明乡镇人民政府有权拆除管辖范围内的违法建筑物。
被告温岭市人民政府辩称，被告未实施拆除原告位于温岭市大溪镇沙岸村厂房的行为，非本案适格被告。原告将被告温岭市人民政府和温岭市大溪镇人民政府列为共同被告，系错列被告。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第三项之规定，请求驳回原告的起诉。被告温岭市人民政府未提交证据。
经审理查明，涉案建筑物位于温岭市大溪镇沙岸村，建于2003年至2006年间，占用土地为沙岸村村集体土地。2005年3月1日原告的前身浙江杰豹机械有限公司与温岭市大溪镇沙岸村村民委员会签订协议书，约定由原告租用沙岸村土地51.302亩，实用49.431亩，租期暂定三十年。同年起，原告将涉案建筑物用作生产厂房，建筑面积约为53000平方米。2011年7月5日，被告温岭市大溪镇人民政府向原告作出《确认函》，确认在合同租约期间不会要求该公司作任何不在合同约定中之更改，如遇特殊不可抗力之因素会给予十二个月搬迁期，在该公司搬迁完毕前不会组织对该土地进行平整清理等措施。被告温岭市人民政府签署“同意”意见。2011年11月22日，被告温岭市大溪镇人民政府出具《情况说明》，载明原告在沙岸村生产符合大溪镇村镇规划要求。被告大溪镇人民政府、温岭市国土资源局大溪分局并就涉案用地符合当地村镇土地利用总体规划予以证明或确认。2016年7月29日、9月8日、10月份，被告温岭市大溪镇人民政府分三次对原告的涉案厂房进行强制拆除。原告认为强拆行为导致其经济损失，起诉要求两被告共同赔偿其厂房及机器设备等损失共计4940万元。
以上事实有当事人提交的《协议书》、《确认函》、《产权证明》、《情况说明》、《证明》、《责令限期拆除通知书》、网页报道、各方当事人庭审陈述及本院依职权对大溪镇沙岸村村干部杨际茂所作的询问笔录等证据证实。
本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条之规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”原告起诉被告温岭市大溪镇人民政府、温岭市人民政府强制拆除厂房一案中，本院（2017）浙10行初85号行政判决经审查认为，被告温岭市人民政府不是拆除行为主体，非该案适格被告，并确认被告温岭市大溪镇人民政府强制拆除原告厂房的行为违法。故本院认为，被告温岭市人民政府未实施强制拆除行为，原告以其为被告提起赔偿之诉亦属主体不当，应予驳回。涉案拆除行为如造成原告合法权益的损失，应由被告温岭市大溪镇人民政府承担赔偿责任。
根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。该法第六十条第一款并规定，农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。本案中，涉案厂房建设使用的土地为大溪镇沙岸村村集体土地，但原告未能提供系乡镇企业用地并经县级以上地方人民政府批准的证据。原告提供的温岭市国土资源局大溪分局签署“情况属实”意见的《产权证明》以及大溪镇政府出具的《证明》，即使能够证明该企业用地符合当地村镇用地规划，也不能够证明原告取得了用地审批并对地上的建筑物拥有合法产权。且建筑物如已取得审批则相关审批材料在主管部门均有存档，原告关于审批材料在拆除过程中被压埋导致无法举证的理由本院不予采信。在原告不能举证证明其对涉案被拆除厂房享有合法权益的情况下，其主张按照重置价对厂房损失进行赔偿的请求不能成立，本院不予支持。对生产设备等厂房内财物的损失情况，从在案证据看，被告温岭市大溪镇人民政府并非在财物未搬离的情况下一次性强制拆除，而是在尽量保证不损毁财物的情况下分批次历时近四个月才拆除完毕。其中，双方当事人提供的照片可以证明原告厂房内的财物已基本搬移，并无财物在拆除过程中被压埋的情形。原告主张财物损失合计700万元，但未提供毁损财物清单、价值等基本证据。故本院认为，原告该项赔偿请求亦缺乏事实根据。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
一、驳回原告浙江杰豹机械股份有限公司对被告温岭市人民政府的起诉；
二、驳回原告浙江杰豹机械股份有限公司的赔偿请求。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。
审 判 长 蔡 超
审 判 员 屈雪香
代理审判员 张方杰
二〇一七年八月十五日
代书 记员 郭之仪