湖南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）湘行终900号
上诉人（原审原告）李玉玲，女，汉族，湖南省苏仙区人，住湖南省郴州市北湖区。
委托代理人李顺华，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）郴州市人民政府，住所地湖南省郴州市北湖区五岭大道9号。
法定代表人刘志仁，该市市长。
委托代理人李娜，郴州市人民政府法制办工作人员。
委托代理人王立强，郴州市人民政府法制办工作人员。
被上诉人（原审被告）郴州市苏仙区人民政府，住所地湖南省郴州市苏仙区苏园路6号。
法定代表人李志红，该区区长。
被上诉（原审被告）郴州市城市管理和行政执法局，住所地湖南省郴州市北湖区五岭大道79号。
法定代表人袁少雄，该局局长。
委托代理人何丽娟，郴州市城市管理和行政执法局工作人员。
被上诉人（原审被告）郴州市公安局，住所地湖南省郴州市北湖区青年大道318号。
法定代表人张军，该局局长。
委托代理人廖强新，湖南星河律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）郴州市苏仙区卜里坪街道办事处，住所地湖南省郴州市苏仙区苏仙北路**号。
法定代表人谢小康，该办事处主任。
原审第三人郴州市房屋征收管理事务处，住所地郴州市北湖区七里大道**号。
法定代表人吕银俊，该事务处主任。
上诉人李玉玲因与被上诉人郴州市人民政府、郴州市苏仙区人民政府、郴州市公安局、郴州市城市管理和行政执法局、郴州市苏仙区卜里坪街道办事处以及原审第三人郴州市房屋征收管理事务处行政强制违法一案，不服郴州市中级人民法院（2016）湘10行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
郴州市中级人民法院（以下简称郴州中院）审理查明：2014年4月8日，郴州市人民政府作出了郴政房征决字（2014）1号《国有土地上房屋征收决定书》，确定郴州市人民政府将对卜里坪建设项目范围内国有土地上房屋实施房屋征收，决定：一、对本项目规划蓝线范围内的国有土地上房屋及其附属物实施征收。二、本项目由郴州市房屋征收管理事务处组织实施房屋征收与补偿工作。市房屋征收管理事务处委托苏仙区卜里坪街道办事处承担房屋征收与补偿的具体工作。三、本项目征收实施期限自本征收决定公告之日起30天完成。四、被征收人员自签订房屋征收补偿协议之日起10个工作日内完成搬迁并腾空交付被征收房屋。同日，郴州市人民政府发布了郴政房征公字（2014）1号《国有土地上房屋征收决定公告》，将上述决定内容予以公告，并附件《卜里坪建设项目国有土地上房屋征收补偿实施方案》。2014年4月18日，郴州市房屋测绘队出具了2014年148号《房产测绘报告书》，项目名称为卜里坪杨名家私房，委托人为卜里坪拆迁指挥部，测绘类别为现状测绘，用于征地拆迁，应权利人申请核实面积（经核实建筑面积为655.71㎡）。2014年5月11日，房屋征收部门郴州市房屋征收管理事务处（甲方）、征收实施单位郴州市苏仙区卜里坪街道办事处（丙方）与被征收人李玉玲（乙方）签订了《郴州市国有土地上房屋征收补偿协议》，主要内容：房屋征收补偿选择货币补偿方式。被征收房屋的补偿情况：被征收房屋经评估确定补偿金额为1,978,695.65元；被征收房屋装饰装修、附属设施及其他补偿金额为262,904.6元；各项征收奖励、补助金额为58,202元；以上共计应支付乙方补偿金额为人民币2,299,802.25元。搬迁期限：乙方于2014年5月12日以前到相关部门办理水、电等迁移、注销手续，腾空被征收房屋交丙方验收后拆除，一并移交该房屋的房产证、土地证等相关证件，由丙方统一向房产、土地管理部门办理注销手续。乙方不得损坏或拆走已补偿的被征收房屋及其附属物、装饰装修物等。如有损坏或拆走，丙方有权在乙方相应补偿款项中予以扣除。付款方式及期限：丙方按照约定的搬迁期限督促乙方腾空被征收房屋并办理相关交接手续后，以转账方式在7个工作日内将征收补偿款一次性支付给乙方。协议尾部房屋征收部门加盖了郴州市房屋征收管理事务处合同专用章，征收实施单位加盖了郴州市苏仙区卜里坪街道办事处公章，被征收人签章处有李玉玲的签名（由杨名家代签）。杨名家将李玉玲房屋的《建设用地规划许可证》等产权证原件予以交付，同时提交了李玉玲的身份证、常住人口登记卡、结婚证（李玉玲与杨名家）。2014年5月12日上午，杨名家到卜里坪指挥部领取了临时住宿费1000元，并在领款人单位签名“李玉玲”；随后李玉玲的被征收房屋的大门、铝合金窗户及室内的日常生活用品等物品被自行搬走。当日下午，李玉玲房屋被拆除。2014年5月26日，郴州市房屋征收管理事务处以转账方式向李玉玲在郴州农村商业银行股份有限公司白鹿洞支行开设的账户（账号为90×××11）支付了全部补偿款（人民币2,299,802.25元）；2014年5月27日，杨名家持李玉玲的身份证到该行支取了补偿款100万元，后陆续取款，至2014年9月9日止该账户余额为1034.73元。另查明：2000年1月24日，郴州市规划建设局为李玉玲颁发郴规私地字2000第007号建设用地规划许可证，该证载明的用地项目名称为私人住宅，用地位置为渔场新村三组（即苏仙区卜里坪路），用地面积80平方米。2004年12月19日，郴州市规划局对李玉玲在建房过程中“未按规划审批要求施工，少批多建，超建筑面积217.8平方米”的违法行为下达了郴规罚字（2004）第36号行政处罚决定书。再查明，李玉玲与杨名家于1988年11月3日登记结婚，于2013年12月4日登记离婚，离婚时对诉争被征收房屋未进行财产分割。
郴州中院审理认为：本案属于请求确认行政行为违法的行政案件。本案争议焦点：一、郴州市人民政府、郴州市苏仙区人民政府、郴州市公安局、郴州市城市管理和行政执法局、郴州市苏仙区卜里坪街道办事处、郴州市房屋征收管理事务处是否是本案的适格被告；二、被诉房屋拆除行为是否是强制拆除行为，该拆除行为是否合法。第一，本案争议的房屋拆除行为是发生在签订了征收补偿协议后，原告提供的证人陈青秀的证言、现场照片及视频资料不足以证明郴州市人民政府、郴州市苏仙区人民政府、郴州市公安局、郴州市城市管理和行政执法局、郴州市苏仙区卜里坪街道办事处共同实施了强制拆除行为。郴州市人民政府是作出征收决定的机关，郴州市公安局是维护社会秩序单位，郴州市城市管理和行政执法局和苏仙区人民政府未实施强制拆除行为，以上行政机关所提出的不是本案适格被告的抗辩理由成立，本院予以采信。郴州市人民政府在征收决定中确定郴州市房屋征收管理事务处是房屋征收部门，苏仙区卜里坪街道办事处是征收实施单位，郴州市房屋征收管理事务处、苏仙区卜里坪街道办事处是本案适格被告；其抗辩不是本案适格被告的理由与法律、事实不符，本院不予支持。因原告不同意将郴州市房屋征收管理事务处列为被告，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。第二，李玉玲诉称相关部门未对其进行任何补偿安置的情况下，对其房屋予以强制拆除。经查明，杨名家与李玉玲虽于2013年12月离婚，但对该被征收房屋未进行财产分割。对被征收房屋的入户勘查时，李玉玲、杨名家均在现场；杨名家以李玉玲的名义与郴州市房屋征收管理事务处、苏仙区卜里坪街道办事处在2014年5月11日签订补偿协议时，交付了被征收房屋的《建设用地规划许可证》等产权证原件，同时提交了李玉玲的身份证、常住人口登记卡、结婚证（李玉玲与杨名家）并复印留存。杨名家在2014年5月12日再次以李玉玲的名义领取了1000元临时住宿费，当日李玉玲与杨名家搬离被征收房屋。当日下午李玉玲房屋被拆除，李玉玲、杨名家均未在现场，也未对拆除行为提出异议。220余万元的补偿款于2014年5月26日转入李玉玲账户，其账户的设立以及后续的支取均多次提供李玉玲本人的身份证原件，且该账户至2014年9月9日尚剩余额1000余元。
综合以上事实可知，李玉玲虽未在征收补偿协议及相关领款凭条上签名，但对征收补偿的过程及杨名家代为签名的事实是知晓的也是认可的；李玉玲对其房屋的拆除是自愿的，该房屋不是被强制拆除。故李玉玲的该项诉称理由与事实不符，本院不予支持；要求确认强制拆除其房屋违法的请求不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款（三）项之规定，判决：一、驳回原告李玉玲对被告郴州市人民政府、郴州市苏仙区人民政府、郴州市公安局、郴州市城市管理和行政执法局的起诉；二、驳回原告李玉玲的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告李玉玲负担。
上诉人李玉玲不服原审判决，向本院上诉称：1、被上诉人及第三人组织实施了强制拆除。根据上诉人提交的视频资料和网页截图可见，被上诉人郴州市人民政府、苏仙区人民政府、郴州市城市管理和行政执法局、郴州市公安局组织和参加了对上诉人私房违法实施强制拆除的行为，应为本案的被告人。2、上诉人未委任何人签订补偿协议，并不知晓也不认可他人代签的补偿协议，理由：（1）拆迁入勘查时，上诉人在现场并不代表上诉人知晓并认可他人代签的补偿协议；（2）上诉人对被拆迁房屋具有合法的所有权，有权决定是否在此居住。因涉及拆迁考虑安全因素，上诉人未在此居住，并搬走部分物品，这不能说明上诉人同意政府的拆迁行为；（3）被上诉人并无证据证明他人签订补偿协议和领取补偿款时提交了上诉人的身份证原件，即使他人签订补偿协议或领取补偿款时提供了上诉人的身份证原件，也无法证实上诉人对该事项是知情的；（4）他人领取补偿款的时间是2014年5月27日，而此时强拆行为已经发生，强拆后是否有人领取补偿款，或者上诉人是否知晓领取补偿款事宜，无法证实强拆行为发生时上诉人的主观意愿，无法证实上诉人是自愿实行的拆除。综上所述，被上诉人及第三人组织实施了强制拆迁行为，是本案的适格主体，应当对强拆行为承担责任。一审判决认定事实不清，主观臆断，作出错误的判决。故请求：撤销郴州中院（2016）湘10行初1号行政判决，并指令郴州中院重新审理。
被上诉人郴州市人民政府答辩称：一、本案房屋征收合法。1、征收上诉人李玉玲房屋的程序合法。本府因公共利益的需要，依法作出《国有土地上房屋征收决定》、《卜里坪建设项目国有土地上房屋征收补偿实施方案》并予以公告，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定程序。2、对征收上诉人李玉玲房屋的补偿标准合法。郴州市房屋征收管理事务处、郴州市苏仙区卜里坪街道办事处、郴州市城市建设投资管理中心与上诉人签订了《郴州市国有土地上房屋征收补偿协议》，该协议对被征收房屋的面积、补偿的金额等作了约定，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，且房屋征收补偿款2299802.25元已于2015年5月22日一次性汇入上诉人账户。二、上诉人李玉玲房屋系其在与征收部门达成协议后自愿拆除，不存在行政强制拆除的行为。上诉人与上述相关部门签订《郴州市国有土地上房屋征收补偿协议》后，上诉人按照协议的约定，将其房屋建设用地规划手续等原始证件（房屋未办理房屋产权证）交付征收实施部门，领取了1000元临时过渡补偿，自行将房屋内所有物品搬迁完毕，并自行拆除了房屋门窗。因此，上诉人的房屋不存在任何强制拆除的行为。三、郴州市人民政府不是本案适格被告。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条的规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。本案中，郴州市人民政府既不是房屋拆除行为的实施主体，也不是房屋拆除行为的委托人和授权人。综上，请求二审法院驳回上诉人李玉玲的起诉。
被上诉人郴州市苏仙区人民政府答辩称：一、苏仙区人民政府不是本案适格被告及被上诉人。二、根据本案查明事实，上诉人李玉玲对其房屋拆除是自愿的，对征收补偿过程中杨名家代为签名的事实是知情且认可的，其房屋系合法拆除。综上，请求二审法院依法驳回上诉人李玉玲的上诉，维持原判决。
被上诉人郴州市城市管理和行政执法局答辩称：一、上诉人李玉玲是卜里坪建设项目的拆迁安置户。上诉人的房屋是其与卜里坪拆迁指挥部签订了房屋拆迁安置补偿协议并领取了补偿后，才被依法拆除。二、郴州市城市管理和行政执法局未对上诉人李玉玲下达过任何法律文书，不是本案的适格被告。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉。
被上诉人郴州市公安局答辩称：郴州市公安局从未参与过有关该房屋的征收补偿等相关工作，只是作为一个维护社会秩序的单位出现在拆除现场，是履行社会治安日常管理职责，不代表实施拆除房屋的具体行政行为。故请求二审法院驳回上诉人的上诉。
被上诉人郴州市苏仙区卜里坪街道办事处答辩称：根据一审查明的事实，卜里坪街道办事处等部门与上诉人李玉玲签订房屋征收补偿协议，上诉人领取了补偿款。虽然李玉玲与杨名家离婚，但对被征收的房屋没有进行财产分割。因此，上诉人上诉称，相关部门未对其进行任何补偿安置的情况下，对其房屋进行强制拆除，与事实不符。为此，请求二审驳回上诉人的上诉请求。
原审第三人郴州市房屋征收管理事务处提出书面意见称：一、政府征收上诉人李玉玲房屋合法。1、项目征收启动程序合法。2、征收实施程序合法。二、征收补偿和拆除房屋符合法律规定和协议。1、征收补偿符合法律规定。2、拆除房屋合法，符合协议约定。三、在征收补偿过程中，上诉人李玉玲与杨名家之间存在委托代理关系，上诉人实际享受了和支配了征收补偿利益。1、征收评估阶段，两者存在委托代理关系。2、征收补偿协议签订时，两者存在委托代理关系。3、领取临时住宿费和征收补偿款时，两者存在委托关系。综上，征收补偿、拆除上诉人李玉玲房屋合法，上诉人的上诉理由不成立，请求二审法院驳回其上诉。
上述当事人一审提交并经庭审质证的证据，已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。本院根据一审质证过的证据，另查明以下事实：
另查明一、2015年6月3日，涉及到卜里坪建设项目范围内房屋征收拆迁问题，另一案的原告邹利生于2015年6月3日向郴州中院提起行政诉讼，请求确认被告郴州市人民政府、郴州市苏仙区人民政府、郴州市公安局、郴州市城市管理和行政执法局、郴州市苏仙区卜里坪街道办事处行政强制违法。郴州中院于同年11月13日作出（2015）郴行初字第37号行政判决，确认郴州市人民政府、郴州市苏仙区人民政府为适格被告，并确认二被告拆除原告邹利生房屋的行为违法。该判决已发生法律效力。
另查明二、李玉玲涉案房屋没有取得房屋产权证。2014年5月11日，房屋征收部门郴州市房屋征收管理事务处、征收实施单位郴州市苏仙区卜里坪街道办事处与被征收人李玉玲签订了《郴州市国有土地上房屋征收补偿协议》时，确定房屋产权主要是依据郴州市规划建设局于2000年1月24日为李玉玲颁发郴规私地字2000第007号建设用地规划许可证。
本院查明的其他事实与原审认定的事实无异。
本院审查认为，根据原审查明的事实，上诉人李玉玲与杨名家于1988年11月3日登记结婚，于2013年12月4日登记离婚。此后，杨名家以李玉玲的名义与房屋征收部门签订涉案房屋征收补偿协议并领取补偿款，该行为没有李玉玲的委托和授权。因此，原审认定“李玉玲虽未在征收补偿协议及相关领款凭条上签名，但对征收补偿的过程及杨名家代为签名的事实是知晓的也是认可的；李玉玲对其房屋的拆除是自愿的，该房屋不是被强制拆除”，该认定缺乏充分证据，属于事实不清。另外，本案对涉及到同类型案件中有关被告主体的确认问题，裁判标准不一致。
综上所述，原审认定事实不清，证据不足，依法应当予以撤销。上诉人李玉玲的部分上诉理由成立，本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（三）和《诉讼费用交纳办法》第二十七条第一款的规定，裁定如下：
一、撤销郴州市中级人民法院（2016）湘10行初1号行政判决；
二、发回郴州市中级人民法院重审。
二审案件受理费50元，退还上诉人李玉玲。
审判长 周志刚
审判员 李隽明
审判员 彭斌韬
二〇一七年十二月二十九日
书记员 龙邦宁