广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂行终34号
上诉人（一审被告）藤县人民政府，住所地：藤县藤州镇登俊路57号。
法定代表人黄东明，县长。
委托代理人卢翔锋，藤县法制办公室干部。
委托代理人韦发华，广西益远律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）藤县海宇建筑材料有限公司，住所地：藤县濛江镇疏筛塘梁志华租屋。
法定代表人彭瑞亮，该公司董事长。
委托代理人刘炽先，广西顺景律师事务所律师。
委托代理人李树章，广西顺景律师事务所律师。
藤县海宇建筑材料有限公司（以下简称海宇公司）诉藤县人民政府行政复议不予受理纠纷一案，梧州市中级人民法院于2015年10月10日作出（2015）梧行初字第7号行政判决，藤县人民政府不服，向我院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2016年2月26日公开开庭审理了本案。上诉人藤县人民政府的委托代理人卢翔锋、韦发华，被上诉人海宇公司的委托代理人李树章到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
梧州市中级人民法院一审查明：海宇公司于2012年8月20日与藤县水利局签订《浔江I标段河砂开采权出让合同》，获得了藤县水利局颁发的《河道采砂许可证》，取得了浔江I标段期限自合同签订之日起至2014年8月20日止2年的河砂开采权。海宇公司在开采浔江I标段其中的北流河金鸡电站至交口电站河段的河砂过程中，与沿河的兴隆村富祝组村民发生纠纷，藤县水利局分别于2013年7月1日、7月4日书面通知海宇公司暂停在该河段采砂作业。2014年8月20日，海宇公司向藤县人民政府和藤县水利局请示恢复采砂作业。2014年10月29日，藤县水利局作出《关于藤县海宇建筑材料有限公司要求浔江I标段延期开采的答复》，批复许可海宇公司在北流河金鸡电站至交口电站河段补时开采河砂8个月，时间从2014年10月29日起至2015年6月28日止。同日，海宇公司立即恢复在上述河段的采砂作业。2015年5月18日、5月21日海宇公司分别向藤县水利局递交《关于对藤县水利局答复我司补足浔江I标段采砂期限之要求的复函》和《关于对藤县水利局公开拍卖我公司顺延开采期限尚未到期之标段采砂权的意见》，不同意批复其在北流河金鸡电站至交口电站河段补时开采河砂8个月，要求给予补足13个月的河砂开采权。2015年5月25日、5月27日，藤县水利局分别以《关于藤县海宇建筑材料有限公司对浔江I标段延期问题提出异议的答复》和《关于藤县海宇建筑材料有限公司对我局公开拍卖北流河X标段提出异议的答复》不予批准海宇公司补足开采河砂13个月的要求，并要求海宇公司必须遵守其于2014年10月29日作出的《关于藤县海宇建筑材料有限公司要求浔江I标段延期开采的答复》的有关规定。海宇公司不服藤县水利局所作出的答复，于2015年6月1日向藤县人民政府提出行政复议申请。2015年6月10日，藤县人民政府作出了《行政复议不予受理通知书》，决定对藤县海宇公司的行政复议申请不予受理。海宇公司不服，向法院提起行政诉讼，请求撤销藤县人民政府于2015年6月10日作出的《行政复议不予受理通知书》、责令藤县人民政府受理海宇公司对藤县水利局提出的行政复议申请。
梧州市中级人民法院一审还查明：藤县水利局实行每年核发《河道采砂许可证》的制度。现海宇公司所持的桂河砂(2013)27号《河道采砂许可证》由藤县水利局于2013年8月20日颁发，该证载明开采有效期：自2013年8月20日起至2014年8月20日止。
梧州市中级人民法院一审认为：海宇公司在经营权范围内与藤县水利局签订了《浔江I标段河砂开采权出让合同》，获得了《河道采砂许可证》，取得了期限从2012年8月20日起至2014年8月20日止共24个月零1天的浔江I标段河砂的开采许可。《河道采砂许可证》中载明开采的有效期和缴纳管理费的标准。《浔江I标段河砂开采权出让合同》对河砂开采具体详细的期限和数量、地点和范围、规费数额和缴交方式、遵守和禁止事项、法律和经济责任的承担、纠纷的解决和救济方式等都作了充分规定和约定，该合同属于行政合同，与《河道采砂许可证》一起构成了完整的行政许可的行政行为。藤县水利局以书面答复的形式，单方面将许可海宇公司在北流河金鸡电站至交口电站河段的采砂期限变更为18个月又14天，属于《中华人民共和国行政许可法》总则的第七条规定的行政机关实施的行政许可和《中华人民共和国行政复议法》第六条第（三）项中规定的行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书的变更的情形，海宇公司因此向藤县人民政府提出行政复议申请，符合法律规定，藤县人民政府应当依法定职责予以受理。藤县人民政府以海宇公司的申请不属于行政复议案件受理范围为由，作出本案被诉的《行政复议不予受理通知书》的行政行为事实不清、证据不足、适用法律错误、明显不当，藤县人民政府将上述行政合同与《河道采砂许可证》分离，将行政合同认定属于民事法律范畴调整的民事合同关系，明显缺乏事实和法律依据。海宇公司提出复议申请是否已超过法定时效、海宇公司是否同意了行政许可的变更、海宇公司开采河砂是否达到了行政许可的数量等事实，应当在藤县人民政府立案受理海宇公司的复议申请后，作为具体事实予以审查，而不应在决定是否立案受理的程序上进行审查，更不能作为不予受理海宇公司的复议申请的理由。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项、第(二)项、第(六)项和第七十二条的规定，判决：一、撤销藤县人民政府2015年6月10日作出的《行政复议不予受理通知书》；二、责令藤县人民政府在本判决发生法律效力之日起五个工作日内立案受理海宇公司不服藤县水利局书面答复的复议申请。
上诉人藤县人民政府上诉称：1、藤县水利局关于采砂期限的答复是藤县水利局与被上诉人双方在履行合同过程中的往来函件，是履行合同过程中对合同条款变更的协商，属于履行合同的民事行为，不是具体行政行为，不属于行政复议法第六条规定的行政复议范围；2、2015年6月1日，海宇公司向我府提出行政复议申请，请求撤销的是藤县水利局于2015年5月25日作出的《关于藤县海宇建筑材料有限公司对浔江I标段延期问题提出异议的答复》和2015年5月27日作出的《关于藤县海宇建筑材料有限公司对我局公开拍卖北流河X标段提出异议的答复》。该两份答复所答复的内容只是对2014年10月29日作出的《关于藤县海宇建筑材料有限公司要求浔江工标段延期开采的答复》和2014年11月6日作出的《关于藤县海宇建筑材料有限公司提出浔江工标段延期有关问题的答复》进行重复说明和解释，并没有规定新的延长期限，真正具有延长期限意义的答复是2014年10月29日《关于藤县海宇建筑材料有限公司要求浔江工标段延期开采的答复》和2014年11月6日《关于藤县海宇建筑材料有限公司提出浔江工标段延期有关问题的答复》。我府仅针对藤县水利局2015年5月25日答复和2015年5月27日答复进行审查，认为此两份答复确应属于双方的函件往来，而不是藤县水利局的行政行为，因此决定不予受理。但是，一审判决却将上述的2014年10月29日、2014年11月6日、2015年5月25日和2015年5月27日等四份答复进行全面审查，属于认定事实有误，审理对象错误；3、一审判决认为本案只有在受理海宇公司复议申请后才能对复议申请是否已超过法定时效进行审查，该认定与行政复议法第十七条第一款规定不符。综上，一审判决认定事实不清，请求二审法院撤销一审判决。
被上诉人海宇公司答辩称：被上诉人所取得的两份采砂许可证的开采期限共24个月，实际开采了11个月，现藤县水利局答复补时开采8个月，两者相加只得19个月，藤县水利局所作出的答复实际上已经对采砂许可证所确定的开采期限进行了变更，被上诉人对此不服，依照行政复议法第六条的规定可以申请行政复议。另外，藤县水利局的答复也侵犯了被上诉人的合法权益，被上诉人依法享有申请行政复议的权利；2、藤县水利局在本案中既是出让合同的一方当事人，也是行政管理者，藤县水利局在2015年5月25日的答复中已明确对被上诉人提出的浔江I标段的开采期补足13个月的要求不予批准，藤县水利局的不予批准的行为，不属于合同平等主体之间往来的函件。一审判决正确，请求二审法院驳回上诉人上诉，维持原判。
经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。
本院认为，根据《中华人民共和国矿产资源管理法》有关规定以及《中华人民共和国水法》第39条、《中华人民共和国河道管理条例》第25条的规定，河道砂石资源属于国家所有，国家对河道采砂实行有偿使用和采砂许可制度。在河道管理范围内采砂，必须报经河道主管机关批准。本案中，藤县水利局于2012年8月20日与海宇公司签订的《浔江I标段河砂开采权出让合同》（以下简称《出让合同》），是藤县水利局为实现其行政管理目的，而与行政相对人达成的设定相互间权利义务关系内容的合意，属行政合同，不属于平等主体之间签订的民事合同。海宇公司在与藤县水利局签订《出让合同》之后，获得了《河道采砂许可证》，取得了河砂开采权，该《出让合同》与《河道采砂许可证》一起构成了完整的行政许可行为。按照海宇公司取得的《河道采砂许可证》许可期限从2012年8月20日起至2014年8月20日止共24个月零1天，由于海宇公司在开采河砂过程中与沿河的兴隆村富祝组村民发生纠纷，藤县水利局通知海宇公司暂停在该河段采砂作业，至2014年8月20日期满，海宇公司实际开采了11个月。为此，海宇公司向藤县人民政府和藤县水利局请示恢复采砂作业，藤县水利局作为有权审批机关，以书面答复的形式，将许可海宇公司在北流河金鸡电站至交口电站河段的采砂期限由24个月零1天变更为18个月又14天，属于对海宇公司之前已取得的行政许可的变更。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第（三）项的规定，公民、法人或者其他组织对行政机关作出的有关许可证的变更不服的，可以申请行政复议。海宇公司对藤县水利局的变更行为不服而向藤县人民政府提出行政复议申请，藤县人民政府不予受理，违反上述法律规定。一审判决撤销藤县人民政府不予受理通知并责令其立案受理正确。由于海宇公司对藤县水利局变更许可的行为一直有异议。一审法院将藤县水利局在海宇公司提出异议期间的多次答复行为视为变更许可的行政行为一并进行审查并无不妥。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，是否已超过法定时效属于复议机关立案阶段是否应当受理的程序问题，一审判决认为本案只有在受理海宇公司复议申请后才能对复议申请是否已超过法定时效进行审查与上述法律规定不符，本院予以纠正。但一审判决该认定的错误不影响本案处理的正确性。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人上诉理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人藤县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 罗伊里
代理审判员 陆 海
代理审判员 班 艳
二〇一六年三月二十八日
书 记 员 孙宇欣