山东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2016）鲁行终897号上诉人（原审原告）胡尊玉，男，1975年2月24日出生，汉族，农民，住郯城县。委托代理人琚万举，北京市华泰（长沙）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）郯城县人民政府，住所地郯城县人民路29号。法定代表人刘连栋，县长。委托代理人张学凯，山东三禾律师事务所律师。被上诉人（原审被告）郯城县李庄镇人民政府，住所地郯城县李庄镇驻地。法定代表人徐守峰,镇长。被上诉人（原审被告）郯城县李庄镇青山村村民委员会,住所地郯城县李庄镇青山村驻地。胡尊玉因诉郯城县人民政府、郯城县李庄镇人民政府、郯城县李庄镇青山村村民委员会房屋拆迁一案，不服临沂市中级人民法院（2015）临行初字第538号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理，现已审理终结。原审原告胡尊玉诉称，原告是郯城县李庄镇青山村村民，在村里有一处住宅。2015年8月，青山村委会宣称原告的住宅位于郯城县高科技电子园区的拆迁范围内，并要求原告跟村委会签订拆迁协议。由于原告没有见到政府的拆迁公告以及相关的合法拆迁手续，并且对村委会的拆迁补偿条件不满意，没有签订拆迁协议。村里的道路被毁，电力供应被李庄镇政府叫停，原告的房屋也被无辜拆毁，原告到青山村委会、李庄镇政府询问，没有人对原告的房屋被拆毁之事负责，到李庄镇派出所报案亦未立案。现原告家中房屋被毁，电力供应中断，出行道路被毁，给原告的生活造成极大混乱。因要求原告签订拆迁协议和毁坏道路的是青山村村民委员会，电力供应是被李庄镇人民政府叫停，故郯城县高科技电子园区项目拆迁行为是郯城县政府、李庄镇政府和青山村村委会相互配合、共同实施，请求：一、确认上述三被告共同作出的郯城县高科技电子项目涉及青山村的拆迁违法；二、被告修复该项目范围内被毁坏的道路；三、被告恢复该项目范围内居民供电；四、被告修复原告被无辜拆毁的房屋。对于原告的第二、三、四项诉讼请求，在不能恢复原状的情形下，原告同意就第四项诉讼请求可以变更为要求被告赔偿损失50000元，对于第二、三项诉讼请求不同意赔偿相应金额的损失。原审法院认为：《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”，本案中，经庭审释明原告确认的诉讼请求是“一、确认上述三被告共同作出的郯城县高科技电子项目涉及青山村的拆迁违法……”，即原告主张被告实施的行政行为是“郯城县高科技电子项目涉及青山村的拆迁行为”，涉及青山村的拆除行为不仅包括原告的土地使用权，也包含了其它村民合法享有的土地使用权，而对涉案片区的土地享有所有权的是被告郯城县李庄镇青山村村民委员会，在村委会或过半数村民未依法提起诉讼的情形下，原告以个人的名义对涉及青山村的拆除行为提起的诉讼，不符合上述规定，原告因此不具有提起本案诉讼的主体资格，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项规定的条件。综上，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告胡尊玉的起诉。上诉人胡尊玉不服原审法院裁定，上诉请求撤销原审裁定，称：《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为”。2015年8月9日凌晨上诉人的住宅被拆毁，同时被拆毁的还有另一户没有签订拆迁协议的村民的住宅。2015年11月29日夜，上诉人母亲的住宅被拆毁，同时被拆毁的还有另外5户没有签订协议的村民住宅。2015年11月30日又有2户没有签订拆迁协议的村民住宅被毁。当天，警察从村子里拉走一台挖掘机（被拆毁的住宅有明显的被挖掘机拆毁的痕迹）。在拆毁上诉人住宅之前，村里的道路就已经被被上诉人毁掉，电力被叫停。虽然被上诉人声称上诉人的住宅是“自然坍塌”，但是在被上诉人强力拆迁的关键时刻村里未签拆迁协议的村民住宅连续在夜间发生“自然坍塌”，并伴随着挖掘机的破坏痕迹，摄像头恰好在房屋“自然坍塌”时失灵，是欲盖弥彰。本案中被上诉人针对青山村的拆迁行为，不但侵犯了上诉人的住宅所有权、宅基地使用权，而且其停电、断路行为直接影响到了上诉人的生存权，上诉人完全具有诉讼主体资格。原审裁定依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”，从而认为上诉人不具有提起本案诉讼的主体资格，属于适用法律错误。本条款的立法本意是为了避免村民委员会或者农村集体经济组织因怠于履行自己的职责，使集体土地所有权受到侵犯损害村民的利益而授予村民诉权，不是为了限制村民的诉权。原审裁定歪曲理解该法条，把它作为限制村民诉权的工具，属于适用法律错误。另外，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条规定：农村集体土地的权利人或者利害关系人（××）认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。第四条规定：土地使用权人或实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。上诉人作为青山村集体成员，是村集体土地的权利人和利害关系人，被上诉人的拆迁行政行为涉及到了其村庄道路通行权、宅基地的使用权等权利，所以上诉人对被上诉人的行政行为具有诉权。原审裁定故意忽视第一条、第四条的规定，歪曲利用第三条的规定是明显的枉法裁判。原审裁定认定事实错误，原审裁定认为“对涉案片区的土地享有所有权的是被告郯城县李庄镇青山村村民委员会”是认定事实错误。根据《村民委员会组织法》的规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。青山村的土地属于村集体所有，青山村村民委员会只拥有管理权，不享有所有权。村干部想当然地认为村集体的财产就是村委会的财产，村委会的财产村干部、村民委员会主任或者村支部书记就可以随意处置是典型的法盲思维。原审裁定只对上诉人的诉讼请求1作出裁决，遗漏另外4个诉讼请求未作裁判。上诉人一共有5个诉讼请求（其中诉讼请求5“诉讼费用由被告承担”是开庭时口头提出的）。现在上诉人家里的房屋被拆，电力供应中断，出行道路被毁，给上诉人的生活造成极大混乱。原审裁定适用法律错误，认定事实错误，遗漏诉讼请求，故上诉人依法提起上诉。被上诉人郯城县人民政府答辩称：原审裁定认定事实清楚。为改善村民居住环境，加快旧村改造和社区建设进程，青山村委研究决定对旧村进行整体拆迁改造，并对拆迁范围、时间安排、补偿标准、程序等进行了规定。同日，青山村委发布了青山社区拆迁方案公告，对于补偿标准予以公示。通过上述事实能够得出青山村委依据村民自治原则，根据村支两委及村民代表的共同意愿对于其辖区内的集体土地作出和发布的拆迁补偿协议、搬迁安置补偿实施办法及拆迁公告，在程序和实体方面均有效保护了广大村民的合法权益，维护了最广大人民群众的最大幸福，值得肯定和保护。上诉人在上诉状所叙述的“青山村的土地属于村集体所有，青山村村民委员会只拥有管理权，不享有所有权。村干部就想当然地认为村集体的财产就是村委会的财产，村委会的财产村干部、村民委员会主任或者村支部书记就可以随意处置是典型的法盲思维”这明显与事实相悖，与法理不合。原审裁定适用法律正确。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”，而上诉人以个人的名义对涉及青山村的拆迁行为提起诉讼，不符合上述规定，上诉人因此不具有提起本案诉讼的主体资格。如果因上诉人一人不服村支两委和村民代表作出的决定而暂停旧村改造和新社区建设，那么明显违背了村民自治原则和民主集中制度，必然导致因一人的错误行为而侵害最广大人民群众的合法权益。被上诉人郯城县李庄镇人民政府答辩称：上诉人的诉求没有法律依据，应予驳回。本案上诉人原审第一项诉求是：“确认三被告共同作出的郯城县高科技电子项目涉及青山村的拆迁违法”，该诉求针对的是青山村全村土地的拆迁行为，而不仅仅是上诉人个人的土地。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”，故有权提起该诉求的主体应当是村民委员会或者过半数的村民，上诉人以个人名义起诉，不符合上述规定。上诉人在上诉状中援引的《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条、第四条之规定，是涉及土地使用权人或者实际使用人不服行政机关就其本人使用的集体土地作出行政行为而提起行政诉讼的情况，并未规定土地使用权人对涉及整个集体土地的行政行为不服而享有诉权。故上诉人上诉理由是没有法律依据的。因此，上诉人不享有本案原审第一项诉求的起诉资格，进而，上诉人提出的其他诉求也没有法律依据。因此，本案上诉人的起诉不符合法定程序，应予驳回。上诉状中所主张事实显属错误。上诉人在上诉状所述“青山村的土地属于村集体所有，青山村村民委员会只拥有管理权，不享有所有权。村干部就想当然地认为村集体的财产就是村委会的财产，村委会的财产村干部、村民委员会主任或者村支部书记就可以随意处置是典型的法盲思维”明显与事实不符。拟建设电子工业园区的土地位于郯城县李庄镇青山村，土地性质为集体土地，对于地上房屋的拆迁行为，由青山村民委员会根据《村民委员会组织法》等有关规定，依据集体村民自治的原则组织实施，目前绝大部分村民已经同意拆迁、签订拆迁补偿安置协议并补偿到位，青山村委组织实施的拆迁行为，系根据《村民委员会组织法》等有关规定进行的，符合法律规定，是合法有效的。且根据《中华人民共和国土地管理法》第十条之规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理……”，村委会有权按照法定程序对集体所有的土地进行拆迁，并非非法处置。被上诉人郯城县李庄镇青山村村民委员会答辩称（二审答辩时公章为：郯城县李庄镇新城花园社区村民委员会）：原审裁定适用法律正确。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条之规定“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”，上诉人无权代替村民委员会或过半数村民对涉及农村集体土地的行政行为提起行政诉讼。而上诉人在上诉状中援引上述规定第一条、第四条之规定，系土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出的行政行为侵犯其个人合法权益所享有的诉权，并未规定村民个人对侵犯集体土地使用权享有诉权，所以原审法院适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条之规定驳回上诉人的起诉适用法律正确。原审裁定认定事实正确。上诉人在上诉状中诉称“村干部想当然的认为村集体的财产就是村委会的财产，村委会的财产村干部、村民委员会主任或者村支部书记就可以随意处置是典型的法盲思想”属于信口开河，缺乏证据支持，是对村干部的诽谤。对土地上房屋的拆迁行为，系青山村民委员会根据《村民委员会组织法》等有关规定，依据集体村民自治的原则组织实施，并非村委会几位工作人员个人的决定。且根据《中华人民共和国土地管理法》第十条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理……”之规定，村委会有权对集体所有的土地进行拆迁，并非非法处置。被上诉人叫停电力、拆除道路等系履行村民代表大会的决议，上诉人无权要求被上诉人恢复供电、修复道路。如前所述，实施拆迁工作系村民代表大会按照有关规定表决决定的，在组织拆迁过程中，片区电力设施及线路受到不同程度的损坏，为了保证居民安全、防止发生安全事故，被上诉人请求李庄镇人民政府协调有关部门停止供电。该行为代表了大多数村民的利益，不应因一家不同意拆迁而影响了整体拆迁进程，并且断电行为系维护公共安全需要，具有社会公益性质，应予支持。对于片区内道路，根据《土地管理法》，片区内道路管理权属于被上诉人所有，因此被上诉人有权根据村民代表大会的决议进行拆除，上诉人诉求没有法律依据。关于上诉人所提行政赔偿诉讼请求，应由上诉人承担举征责任。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第32条：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任”以及《最高人民法院关于执行若干问题的解释第二十七条第（三）项“原告对下列事项承担举证责任：……在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实”，因此，对于行政行为造成的损害结果，以及行政行为与损害结果之间存在因果关系，应当由上诉人举证证明。本案中，上诉入主张被上诉人拆毁其房屋、损坏生活设施并要求赔偿，应当依照上述规定承担举证责任。上诉人针对青山村委会提出的诉求，应为民事诉讼，而非行政诉讼。村民委员会是基层群众自治组织，并非国家行政机关，不是行政诉讼的适格被告。因此上诉人不应对被上诉人提起行政诉讼。根据原审法院裁定和上诉答辩情况，本案的审理重点确定为：原审法院裁定驳回上诉人的起诉是否合法正确。二审中上诉人提出的意见如上。二审中上诉人提供了土地使用权证、房屋毁损照片等证据，主要证明其拥有合法土地房屋权益，其房屋被损毁，权益受到损害，其具备诉讼主体资格。二审认为：上诉人在原审及二审中均主张房屋被损毁的事实，该事实与其原审诉讼请求相关联，其提出该主张本身并无不当，但有关事实是否成立、有关诉请是否得到支持属于实体审查问题，二审在本案中审查重点是确定上诉人的起诉是否符合法定条件即原审裁判结果是否正确。本院认为：上诉人提起行政诉讼主要基于其在自身土地、房屋上的权益，如果其认为该权益受到行政行为的侵害，其可以针对行政行为的作出部门就侵害行为合法性问题提起行政诉讼。本案中经原审庭审释明，上诉人确认的诉讼请求是确认上述三被上诉人共同作出的郯城县高科技电子项目涉及青山村的拆迁违法，该诉讼请求并非针对其土地、房屋的自身权益提出，包含了其它经济组织成员享有的土地、房屋权益。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”，现上诉人以个人的名义对涉及青山村的拆迁行为提起的诉讼，不符合上述规定，因此上诉人不具有提起原审诉讼的主体资格。上诉人在原审中的其他诉讼请求与第一项诉讼请求相关联，第一项诉讼请求是全部诉讼请求的基础，其他诉讼请求需基于被上诉人有关行政行为违法为前提。另外，诉讼费的承担系法院根据裁判结果和具体案情判决相关当事人承担，无需作为诉讼请求单独提出。综上，原审依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回胡尊玉的起诉，程序合法，适用法律正确，裁判结果并无不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  许 琳代理审判员  蒋炎焱代理审判员  俞春晖二〇一六年八月十八日书 记 员  蒋巧菲