福建省宁德市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）闽09行再3号
再审申请人（一审被告、二审上诉人）霞浦县国土资源局，住所地福建省霞浦县松城街道太康路135号。
法定代表人张斌，局长
委托诉讼代理人郭星，福建星龙律师事务所律师。
委托诉讼代理人蔡向辉，霞浦县国土资源局副局长。
再审被申请人（一审原告、二审被上诉人）霞浦福宁汽车服务有限公司，住所地福建省霞浦县松港街道万福嘉华5号楼12号店。
法定代表人叶明启，董事长。
委托诉讼代理人陈秋华，福建风岚律师事务所律师。
一审被告、二审上诉人霞浦县人民政府，住所地福建省霞浦县松城街道府前路1号政府大院。
法定代表人颜谋元，县长
委托诉讼代理人吴光谦，霞浦县人民政府法制办办公室工作人员
再审申请人霞浦县国土资源局与被申请人霞浦福宁汽车服务有限公司、原二审上诉人霞浦县人民政府土地行政决定一案，原经宁德市蕉城区人民法院于2016年4月15日作出（2015）蕉行初字第87号行政判决，霞浦县人民政府、霞浦县国土资源局提起上诉，本院于2016年9月28日作出（2016）闽09行终79号行政判决，已发生法律效力。霞浦县国土资源局提出再审申请，福建省高级人民法院于2017年7月27日作出（2017）闽行申141号行政裁定，指令本院再审，本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人霞浦县国土资源局及其委托诉讼代理人郭星、蔡向辉，被申请人霞浦福宁汽车服务有限公司的委托诉讼代理人陈秋华、原二审上诉人霞浦县人民政府的委托诉讼代理人吴光谦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审原告霞浦福宁汽车服务有限公司诉称，撤销霞浦县国土资源局作出的《收回国有建设用地使用权决定书》（霞国土资决﹝2015﹞第001号）。
原一审认定，2010年11月13日，原告霞浦福宁汽车服务有限公司通过挂牌出让方式竞得霞浦县福宁大沙工业项目点2号地块国有建设用地使用权，并于当日与被告霞浦县国土资源局签订《国有建设用地使用权挂牌成交确认书》。2012年3月18日原告与被告霞浦县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》及《国有建设用地交地确认书》，约定出让人于2012年3月18日前将出让宗地交付给受让人，受让人同意宗地建设在2012年3月19日前开工，在2013年3月19日之前竣工。2012年6月7日，霞浦县人民政府作出《国有建设用地使用权证》（霞国用﹝2012﹞第1780号），原告于2012年10月领取该证书。2014年7月26日，被告霞浦县国土资源局对原告霞浦福宁汽车服务有限公司闲置土地行为立案调查。2014年9月29日，被告霞浦县国土资源局作出《闲置土地认定书》（霞国土资闲置地认字﹝2014﹞第001号），认定讼争宗地未动工开发建设已满两年以上，为闲置土地。2014年10月24日，霞浦县国土资源局就霞浦福宁汽车服务有限公司闲置土地一案举行听证。2014年11月28日霞浦县国土资源局作出《霞浦县国土资源局关于对霞浦福宁汽车服务有限公司闲置土地依法给予处置的请示》。2015年3月16日霞浦县人民政府作出《霞浦县人民政府关于同意无偿收回霞浦福宁汽车有限公司国有建设用地使用权的批复》。2015年3月23日，被告霞浦县国土资源局作出《收回国有建设用地使用权决定书》（霞国土资决字﹝2015﹞第001号）。2015年7月20日，被告霞浦县人民政府作出《行政复议决定书》（霞政行复决﹝2015﹞3号），决定维持霞浦县国土资源局作出的《收回国有建设用地使用权决定书》（霞国土资决字﹝2015﹞第001号）。原告不服，提起行政诉讼。
原一审认为，本案讼争宗地系原告通过出让方式取得的位于城市规划区内的工业用地，霞浦县人民政府系供地审批机关，因此被告霞浦县国土资源局经霞浦县人民政府批准后，有权作出收回国有建设用地使用权的决定。《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定：“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权……”因此，土地使用权证是使用权人依法使用土地的凭证。土地使用权证未送达使用权人，应视为土地未完整交付使用权人。本案中原告霞浦福宁汽车服务有限公司与被告霞浦县国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》及《国有建设用地交地确认书》均约定出让人于2012年3月18日前将宗地交付受让人。但原告霞浦福宁汽车服务有限公司至2012年6月7日才获得讼争土地的使用权登记，2012年10月才领取国有建设用地使用权证。因此，讼争土地的实际交付时间应为2012年10月。被告霞浦县国土资源局没有依照《国有建设用地使用权出让合同》及《国有建设用地交地确认书》履行交付土地的义务。故本案属于《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定的“政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延”的情形。被告霞浦县国土资源局未审查上述事实，在其作出的《国土资源违法案件调查报告》中，将讼争宗地交付时间认定为2012年3月18日，将原告未动工开发建设时间认定为“2012年3月19日至2014年7月初”，复又在《闲置土地认定书》中将土地闲置原因认定为“公司资金周转困难，无法启动项目用地建设”，进而径行认定本案讼争宗地为闲置土地，系主要依据不足，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款之规定，判决：一、撤销被告霞浦县国土资源局于2015年3月23日作出的《收回国有建设用地使用权决定书》（霞国土资决字﹝2015﹞第001号）；二、撤销被告霞浦县人民政府于2015年7月20日作出的《行政复议决定书》（霞政行复决﹝2015﹞3号）。
原二审认定，各方当事人向一审法院所提供的证据均已随案移送，各方当事人的质证意见与一审相同，二审的认证意见与一审相同。除对领取国有建设用地使用权证的时间被上诉人有异议外，一审认定的其他事实各方无异议，二审对各方无异议的事实予以确认。
原二审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第一款规定：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。”根据上述规定，收回闲置土地的主体应为县级以上人民政府。而本案《收回国有建设用地使用权决定书》系由县级人民政府下属的土地管理部门作出，违反法律规定，故上诉人霞浦县国土资源局缺乏作出《收回国有建设用地使用权决定书》的法定职权，被上诉人霞浦县人民政府作出《行政复议决定书》（霞政行复决﹝2015﹞3号），未对该问题予以审查，属适用法律错误，依法应予撤销，一审法院判决撤销，结果正确，应予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（四）项、第八十九条第一款第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款之规定，判决：驳回上诉，维持原判。
经再审查明，再审当事人对原一、二审认定的事实均无异议，本院予以确认。
另查明，1、2008年3月31日，福建省人民政府下发《关于霞浦县2008年度第一批次村镇建设农用地转用和土地征收的批复》（闽政第﹝2008﹞169号），同意霞浦汽车服务有限公司竞得的霞浦大沙工业集中区2号地块由农用地转为建设用地。其原地类为水田。2010年10月，该地块出让时地类为国有建设用地。2、2016年10月26日，福建省国土资源厅下发《关于处置闲置土地涉及权利主体相关问题的函》（闽国土资函﹝2016﹞378号）函复霞浦县国土资源局，确认对在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，市、县国土资源主管部门经政府批准后作出《收回国有建设用地使用权决定书》的行为，是依法行使法定职权的行为，没有超越法律规定的权限。3、2017年6月26日，霞浦县住房和城乡规划建设局《关于明确霞浦福宁汽车服务有限公司位于城市规划范围内的函》明确霞浦福宁汽车服务有限公司竞得的福宁大沙工业集中区2号地块属于霞浦县城市规划区范围内。
根据各方当事人的辩诉意见，本案再审争议焦点是：再审申请人对闲置土地的认定及作出收回闲置土地行政决定的法律依据是否充分。对此，根据举证责任分配原则，结合本案具体情况，予以查明、分析并认定如下：
再审申请人霞浦县国土资源局、原二审上诉人霞浦县人民政府认为，1、被申请人竞得的霞浦大沙工业集中区2号地块后，只是做了围墙和勘察工作，根据《闲置土地处理办法》第二条、第十四条和第三十条的规定，不构成真正意义上的动工，闲置土地已经满两年。2、《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项的规定是对《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条有关收回国有建设用地程序的细化，明晰了决定权主体和实施主体的各自分工，体现了政府决定权和部门实施权的统--，与《中华人民共和国土地管理法》第三十七条的规定并无矛盾，而且《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十六条也规定：“用地单位和个人超过《建设用地批准书》规定的期限未动工建设的，经原审批机关批准后，由县级以上地方人民政府土地行政主管部门收回土地使用权。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条规定：“土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施。”根据权力行使前后一致原则，收回闲置的国有建设用地使用权的实施主体也应是市、县国土资源主管部门，两者权限分工不同，不能混淆。据此，再审申请人对被申请人竞得的霞浦大沙工业集中区2号地块作出《收回国有建设用地使用权决定书》（霞国土资决字﹝2015﹞第001号）没有超越职权。
再审被申请人认为，1、因为存在霞浦大沙工业集中区公用配套设施未及时兑现、再审被申请人实际领取《国有建设用地使用权证》日期为2012年10月8日、有申请延期动工等情况，据此再审申请人认定霞浦大沙工业集中区2号地块闲置满两年事实不清，证据不足。2、《中华人民共和国土地管理法》第三十七条明确规定，无偿收回闲置土地的决定权在县级以上人民政府，而非政府部门国土资源局，再审申请人为实施机关，并非决定主体。福建省国土资源厅与再审申请人属于上下级关系，其《关于处置闲置土地涉及权利主体相关问题的函》（闽国土资函﹝2016﹞378号）确定再审申请人有权作出《收回国有建设用地使用权决定书》，不能作为定案依据。3、涉案地块原审批机关是省人民政府，因此收回国有建设用地使用权决定应当报省人民政府审批，霞浦县人民政府无权利审批。
本院认为，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二条规定：“在中华人民共和国城市规划区国有土地范围内取得房地产开发用地的土地使用权，从事房地产开发、房地产交易，实施房地产管理，应当遵循本法。本法所称房屋，是指土地上的房屋等建筑物及构筑物。本法所称房地产开发，是指在依据本法取得国有土地使用权的土地上进行基础设施、房屋建设的行为。……”第二十六规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。……；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项规定：“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：……（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法(?javascript:SLC(54997,0)?)》第三十七条(?javascript:SLC(54997,37)?)和《中华人民共和国城市房地产管理法(?javascript:SLC(167104,0)?)》第二十六条(?javascript:SLC(167104,26)?)的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。……。”经审查，霞浦福宁汽车服务有限公司涉案土地系用于厂房等建筑物、构筑物建设，且涉案宗地位于霞浦县城市规划区范围内，应属《中华人民共和国城市房地产管理法(?javascript:SLC(167104,0)?)》第二条规定的房地产开发行为，适用《中华人民共和国城市房地产管理法(?javascript:SLC(167104,0)?)》相关规定。再审申请人霞浦县国土资源局有权作出回收土地使用权的决定，该行为与《中华人民共和国土地管理法(?javascript:SLC(54997,0)?)》第三十七的规定并不冲突。故再审申请人对满二年未动工开发的闲置土地有权作出《收回国有建设用地使用权决定书》。涉案宗地由农地转建设用地，原为水田，由福建省人民政府审批，但该审批仅指农用地转建设用地。2010年10月，该地块出让时地类为国有建设用地，霞浦县人民政府依法享有审批权。《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定：“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；……”霞浦县人民政府有义务核发霞浦大沙工业集中区2号宗地《国有建设用地使用权证》并交付给霞浦福宁汽车服务有限公司。《中华人民共和国建筑法》第七条第一款规定：“建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证；……”，第八条第一款规定：“已经办理该建筑工程用地批准手续”是申请领取施工许可证必备条件。在实际申请建筑工程施工许可证过程中，提供《国有建设用地使用权证》原件是证明已经办理建筑工程用地批准手续的必备材料。虽然涉案宗地《国有建设用地使用权证》（霞国用﹝2012﹞第1780号）核发日期为2012年6月7日，但未及时领取涉案宗地《国有建设用地使用权证》非因再审被申请人的原因导致，不应承担由此产生的不利后果。因此，应认定再审申请人交付土地的日期并非《国有建设用地使用权出让合同》、《国有建设用地交地确认书》确定的2012年3月18日。霞浦县国土资源局于2014年9月29日作出《闲置土地认定书》（霞国土资闲置地认字﹝2014﹞第001号），认定霞浦大沙工业集中区2号宗地未动工开发建设已满两年以上，为闲置土地。根据该确认书所作出的《收回国有建设用地使用权决定书》（霞国土资决字﹝2015﹞第001号）依据不足，应予纠正。
综上所述，本院认为，对以出让方式取得土地使用权进行房地产开发，市、县国土资源主管部门报经有批准权的人民政府批准后，有权对未动工开发满两年的国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。霞浦县国土资源局依法享有作出《收回国有建设用地使用权决定书》的职权。行政机关作出行政行为应当证据确实充分。本案中，霞浦县人民政府、霞浦县国土资源局没有合法依据将讼争宗地核发的《国有建设用地使用权证》（霞国用﹝2012﹞第1780号）交予他人。该情形属于政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的情形。霞浦县国土资源局作出《闲置土地认定书》（霞国土资闲置地认字﹝2014﹞第001号），认定闲置土地满两年，依据不足。以此作出的《收回国有建设用地使用权决定书》（霞国土资决字﹝2015﹞第001号），应予撤销。原二审上诉人霞浦县人民政府经复议维持被诉行政行为，其《行政复议决定书》（霞政行复决﹝2015﹞3号）亦应予撤销。原二审认定霞浦县国土资源局缺乏作出《收回国有建设用地使用权决定书》的法定职权不当，应予纠正。原一、二审判决结果正确，应予以维持。再审申请人霞浦县国土资源局再审申请理由依据不足，不予支持。据此，依照最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十六条的规定，判决如下：
维持本院（2016）闽09行终79号判决。
本判决为终审判决。
审 判 长 钟相坤
审 判 员 田小成
审 判 员 崔龙生
二〇一八年一月二十九日
法官助理 钱承卫
书 记 员 钟烨婷
书 记 员 林 燕
附：相关法律、法规和司法解释
最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第七十六条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审人民法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审人民法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。
人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。