湖南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）湘行终401号
上诉人（原审原告）：刘自友，男，汉族，住新邵县。
委托代理人：刘文，北京莫少平律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：新邵县人民政府。住所地：新邵县酿溪镇大新街36号。
法定代表人：陈历贤，该县县长。
委托代理人：黄金娟，该县国土资源局工作人员。
委托代理人：杨浩，该县政府法制办工作人员。
被上诉人（原审被告）：新邵县国土资源局。住所地：新邵县酿溪镇大坪江南路。
法定代表人：乔育云，该局局长。
委托代理人：谢禹，该局工作人员。
原审第三人：新邵县巨口铺镇人民政府。住所地：新邵县巨口铺镇巨口铺村。
法定代表人：朱先勋，该镇镇长。
原审第三人：新邵县巨口铺镇田家村民委员会。住所地：新邵县巨口铺镇田家村。
负责人：肖志喜，该村民委员会主任。
上诉人刘自友因与被上诉人新邵县人民政府、新邵县国土资源局土地行政征收及行政赔偿一案，不服湖南省邵阳市中级人民法院（2016）湘05行初174号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
原审认定：新邵县巨口铺镇田家村原有农贸市场始建于上世纪八、九十年代，因拥挤破旧，且年久失修，为重建农贸市场，新邵县巨口铺镇田家村2组村民于2013年7月5日形成了《关于田家市场建设项目用地有关事项的决议》，内容为：严格遵守新市场建设和开发的设计规则,凡在用地红线范围之内的土地，无条件服从于项目建设。同年10月16日，新邵县城乡规划局就涉案的巨口铺镇田家村的土地发布了《新邵县国有土地使用权出让用地规划条件书》。同年10月27日，新邵县国土资源局就巨口铺镇田家村等集体土地发布了新国土拟征告［2013］第14号《拟征收土地公告》，将田家市场建设项目所涉土地作为新邵县2013年第二批次建设用地项目组成部分进行预征收公告。2014年7月25日，田家村村委会召开党员组长会议，形成了《关于重建田家市场的决议》，同意田家村村集体土地用于建设田家市场。同年8月21日，湖南省人民政府通过了（2014）政国土字第1519号《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》，批准同意包括涉案土地在内的新邵县2013年第二批次建设项目用地。同年8月29日，新邵县人民政府发布了新政公［2014］17号《征收土地公告》，对包括涉案土地在内的新邵县2013年第二批次建设项目用地进行公告，明确告知公告期满的时间为同年9月26日。同年12月4日，新邵县国土资源局发布了新国土资征告（2014）第06号《征地补偿安置方案公告》，对征地补偿安置标准进行了公告。同年12月11日，巨口铺镇政府（甲方）与田家村村委会（乙方）签订了《征地协议书》，约定：甲方征收乙方的土地坐落于该村区域内田家市场项目工程建设征地红线内（详见征地红线图），甲方征收乙方土地共23.8247亩，共补偿乙方人民币976813.00元。同年12月，巨口铺镇财政所将征地补偿款发放给被征地村民。经对涉案土地进行挂牌出让，2015年1月12日，新邵县国土资源局与彭明澍、肖小洪签订《成交确认书》，彭明澍、肖小洪竞得编号为2014-17号宗地的国有建设用地使用权，面积为14787㎡。
原审认为：本案田家市场建设项目用地征收前，征收单位征得了田家村村民的同意，在诉争土地依程序报经湖南省人民政府批准后，新邵县人民政府于2014年8月29日发布了征地公告，明确告知公告期满的时间为同年9月26日，自此被诉征地行为已完成。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，刘自友的起诉已超过法定期限。刘自友的承包土地被征收之后，新邵县国土资源局将诉争土地进行挂牌出让，与刘自友无法律上的利害关系，刘自友提出的要求确认新邵县国土资源局对诉争土地挂牌无效的诉请，不予支持。刘自友的土地已经被依法征收，其请求退还占用其土地及赔偿损失的诉讼请求亦无事实根据，故刘自友的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）、（三）项的规定。据此，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款（一）、（二）项的规定，裁定：驳回刘自友的起诉。本案受理费50元，退还给刘自友。
刘自友不服原审裁定，提起上诉称，一、原审裁定认定事实不清，证据不足。原审裁定认定涉案征地的用地单位是新邵县国土资源局，而同时又确认第三人新邵县巨口铺镇人民政府与新邵县巨口铺镇田家村村委会签订的征地协议，造成用地单位混乱。原审裁定认定涉案征地经过田家村二组全体村民同意，与事实不符。涉案征地的土地补偿费是由一个自然人账户支付，而不是国家行政机关或者授权的单位支付。二、原审裁定没有对被上诉人土地征收行为的合法性进行审查。三、被上诉人在本案土地征收过程中，存在骗取批准的事实。四、根据《行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，上诉人的起诉在法定诉讼期限内，原审裁定认定上诉人的起诉超过起诉期限错误。五、被上诉人在没有依法征收的前提下，将上诉人的承包地拍卖，直接侵害了上诉人的权利。原审裁定认定被上诉人拍卖土地的行为与上诉人不存在利害关系，是错误的。故此，请求：1、撤销邵阳市中级人民法院（2016）湘05行初174号行政裁定；2、确认被上诉人对田家村二组基本农田的征收行为违法无效，确认被上诉人2015年1月12日对田家村二组基本农田挂牌出让14787.00平方米的行为无效；3、责令被上诉人退还上诉人承包的基本农田3.5亩；4、由被上诉人赔偿违法行为造成的损失14.5万元。
新邵县人民政府答辩称，一、上诉人原审起诉确已超过法定期限。被上诉人于2014年8月29日发布《征收土地公告》，并明确告知公告期满的时间为同年的9月26日。上诉人于2016年9月28日才向法院提起行政诉讼，已超过行政诉讼法规定的起诉期限。二、上诉人不具备提出“确认被上诉人2015年1月12日公开挂牌出让涉案土地行为违法”的诉讼主体资格。上诉人既不是出让人也不是竞买人，与涉案土地挂牌出让无法律上的利害关系，故不具有上述诉讼主体资格。综上，原审裁定认定事实清楚，程序合法，请求依法予以维持，驳回上诉人的上诉。
新邵县国土资源局答辩称，一、原审裁定认定事实清楚，证据充分。裁定确认土地征收、土地挂牌出让的行政行为合法有效是正确的。二、原审裁定认定上诉人的起诉已过起诉期限，既有事实依据，也有法律依据。被上诉人于2014年8月29日发布《征收土地公告》，明确告知公告期满的时间为同年的9月26日。上诉人的起诉时间是2016年9月28日，已超过行政诉讼法规定的起诉期限。三、原审裁定认定被上诉人的挂牌出让土地行为与上诉人无法律上的利害关系正确。与挂牌出让土地行政行为有利害关系的只有竞买人和买受人，原审裁定驳回上诉人的起诉正确。综上，原审裁定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，请求依法予以维持，驳回上诉人的上诉。
第三人新邵县巨口铺镇人民政府陈述称，一、原审裁定确认土地征收、土地挂牌出让的行政行为合法有效是正确的。二、原审裁定认定上诉人起诉已过法定起诉期限完全正确。三、原审裁定认定第二被上诉人新邵县国土资源局的挂牌出让土地行为与上诉人无法律上的利害关系是正确的。综上，一审裁定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，请求二审法院维持，并驳回上诉人的上诉。
第三人新邵县巨口铺镇田家村村民委员会未提交书面意见。
双方当事人一审提交并经庭审质证的证据，已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。本院根据原审证据,另查明以下事实：
刘自友于2016年9月28日，向原法院提起行政诉讼，请求：1、确认被告对田家村二组基本农田的征收行为违法无效，确认被告2015年1月12日对田家村二组基本农田挂牌出让14787.00平方米的行为无效；2、责令被告退还原告承包的基本农田3.5亩；3、依法赔偿原告损失14.5万元。
二审查明的其他事实与原审认定的案件事实无异。
本院认为，本案上诉人所诉的行政行为是新邵县政府人民、新邵县国土局对田家村二组基本农田的征收行为和对田家村二组14787.00平方米基本农田的挂牌出让行为。由于土地征收行为包括相关政府的报批行为，湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批行为，征收土地公告行为，征地补偿安置、腾地搬迁等一系列行政行为，在这一系列行政行为中，有的可诉，有的不可诉，且涉及不同的行政机关或职能部门，上诉人应明确所诉的行政行为是征收行为中哪一具体行政行为；同时，土地征收行为与挂牌出让行为属于两类不同的行政行为，不应在一个案件中同时提起诉讼。因此，上诉人提起的本案诉讼，请求不明确。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二条第二款“当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当予以释明”的规定，原审法院应当对上诉人进行释明。原审法院在上诉人未能正确表达诉讼请求且未予释明的情况下，裁定驳回上诉人的起诉，处理不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（四）项的规定，裁定如下：
一、撤销湖南省邵阳市中级人民法院（2016）湘05行初174号行政裁定；
二、本案发回湖南省邵阳市中级人民法院重审。
审判长 周志刚
审判员 李隽明
审判员 彭斌韬
二〇一七年十二月五日
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书记员 龙邦宁