浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙行终1624号
上诉人（原审原告）谢建平，男，汉族，1964年7月7日出生，住湖州市。
上诉人（原审原告）谢建惠，男，汉族，1967年2月7日出生，住湖州市吴兴区。
二上诉人的共同委托代理人唐建华，北京创为律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）湖州市吴兴区人民政府，住所地湖州市吴兴大道1号。
法定代表人陈江，该区区长。
委托代理人黄其峰，该区政府法制办公室工作人员。
委托代理人王菊良，浙江东方绿洲律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）湖州市人民政府，住所地湖州市行政中心2号楼。
法定代表人钱三雄，该市市长。
委托代理人梅丽、杜艺，该市政府法制办公室工作人员。
谢建平、谢建惠诉湖州市吴兴区人民政府、湖州市人民政府土地行政裁决及行政复议一案，湖州市中级人民法院于2017年11月6日作出（2017）浙05行初32号行政判决。谢建平、谢建惠不服，向本院提出上诉。本院于2017年12月19日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。经阅卷、调查，本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：原告谢建平、谢建惠的原房屋坐落于湖州市××区××街道邵家墩村××、××号，该房屋所在土地已于2013年被征收为国有，且该房屋已于2014年12月29日被湖州市吴兴区环渚街道办事处强制拆除。2015年湖州市民生建设有限公司取得了上述土地的使用权。2017年2月17日，两原告就涉案土地权属向吴兴区政府申请土地权属行政裁决，吴兴区政府于同月20日收到该裁决申请。同月27日，湖州市国土资源局吴兴区分局就原告的裁决申请书面建议吴兴区政府要求两原告补充提交在涉案地块具有房屋的权属证明，同日吴兴区政府向原告作出行政裁决申请材料补正通知书，要求两原告补充上述材料。同年3月2日两原告向吴兴区政府提交补正说明及补正材料。同月10日湖州市国土资源局吴兴区分局向吴兴区政府书面建议对两原告的裁决申请不予受理，同日吴兴区政府作出《不予受理决定书》，决定对两原告的裁决申请不予受理并送达两原告。两原告对《不予受理决定书》不服向湖州市政府提出行政复议，湖州市政府于2017年3月22日收到其复议申请。同月28日湖州市政府受理了两原告的复议申请，作出行政复议案件受理通知书、行政复议答复通知书分别送达两原告及吴兴区政府，并于2017年5月19日作出《行政复议决定书》，决定维持吴兴区政府作出的《不予受理决定书》并送达两原告、吴兴区政府。两原告仍不服，遂向提起本案诉讼。
原审法院认为，《土地权属争议调查处理办法》第十条规定：“申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：（一）申请人与争议的土地有直接利害关系；（二）有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。”在案证据材料及两原告、被告在庭审中的陈述均表明两原告所诉称的涉案土地已于2013年被征收为国有，且两原告坐落于该土地上的房屋已于2014年被湖州市吴兴区环渚街道办事处强制拆除，故原告与涉案土地已不具有利害关系，其不具有申请土地权属争议裁决的主体资格，吴兴区政府不予受理其裁决申请正确，但以涉案土地权属清晰，不存在争议，不属于土地权属争议案件为由不予受理不当，鉴于并不影响案件处理结果，对此本院予以指正。行政程序上，《土地权属争议调查处理办法》第五条第一款规定：“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。”第十三条规定：“对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和有关证据材料。逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理。认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。当事人对不予受理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。同级人民政府、上级国土资源行政主管部门交办或者有关部门转办的争议案件，按照本条有关规定审查处理。”被告吴兴区政府于2017年2月20日收到两原告的裁决申请，经湖州市国土资源局吴兴区分局建议，于同月27日作出行政裁决申请材料补正通知书送达两原告，并在同年3月2日两原告提交补正材料后，经湖州市国土资源局吴兴区分局建议于同年3月10日作出涉案的《不予受理决定书》，程序合法。被告湖州市政府于2017年3月22日收到两原告的复议申请，于同月28日受理该复议申请，并于同年5月19日作出《行政复议决定书》，决定维持吴兴区政府作出的《不予受理决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上，两原告请求撤销吴兴区政府作出的《不予受理决定书》及湖州市政府作出的《行政复议决定书》的诉讼请求缺乏事实与法律依据，本院不予支持，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告谢建平、谢建惠的诉讼请求。
谢建平、谢建惠上诉称：一审法院作出驳回的判决认定事实不清。本案属于土地权属争议案件受理范围。首先，从形式上看，根据《土地权属争议调查处理办法》第二条的规定，土地权属争议是指土地所有权或者使用权归属争议。第一，土地权属争议的一种表现形式为：争议主体各方拥有有权机关颁发的有效权属证书，但权属证书之间存在矛盾与冲突，一方或多方主体认为他方主体侵犯了自己的合法权益，故而请求有权机构重新核查争议问题，注销原来的权属证书并重新颁发权属证书。本案即此种表现方式。第二，上诉人提出了相应的《集体土地建设用地使用证》等证据，这些证据已经能够初步表明对讼争土地权属具有一定的关联，符合土地权属争议的受理条件。上诉人向被上诉人提交了申请书，明确要求被上诉人处理案涉土地使用权争议，且就其与争议土地具有利害关系提交了上诉人拥有土地使用权的证据材料，履行了初步举证责任。其次，从实质上看，按照《土地权属调查处理办法》第二十条第一款之规定，土地权属登记证书只是作为调查处理土地权属争议案件的一项证据材料，而非已登记颁证的土地就不存在权属争议，不作为权属争议案件受理。第一，上诉人依法享有《集体土地建设用地使用证》，依法对涉案地块拥有合法的使用权，是上诉人证明其主张的初步证据。湖州市民生建设有限公司持有的国有土地使用权证也是初步证据，在被上诉人未对双方的证据充分审查，对互相矛盾的证据未做出有理有据的评价的情况下，不能得出案涉土地使用权不存在争议的结论。被上诉人作出的《土地权属争议案件不予受理决定书》认定事实不清，适用法律不当，应予撤销。第二，一审法院以上诉人不具有申请土地权属争议主体资格，不具有利害关系为由进行认定没有依据。在上诉人的安置补偿未落实，未依法拿到补偿安置款的情况下，上诉人对案涉地块拥有合法的使用权。本案土地权属争议属于因有关补偿、安置等措施未落实而引起的土地权属争议。首先，该土地自始至终未经依法征收。其次，上诉人也未签订任何安置补偿协议及领取任何补偿款，故土地征收并未完成。综上，请求撤销一审判决，指令一审法院对本案继续审理。
湖州市吴兴区人民政府答辩称：一、在案证据及上诉人、答辩人在庭审中的陈述均表明二上诉人坐落于吴兴区××渚××邵家墩村××、××号两处房屋已被依法征收为国有，上诉人与案涉地块已经不具有利害关系，且案涉地块权属清晰，不存在争议，故答辩人作出的不予受理决定，符合法律规定。二、答辩人于2017年2月20日收到申请人邮寄的行政裁决申请书，同月27日作出行政裁决申请材料补正通知书。同年3月2日，上诉人向答辩人提交行政裁决申请材料的补正说明及补充证据材料，同年3月10日，答辩人认为涉案地块权属清晰，不存在争议，根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（五）项规定，作出《不予受理决定书》并于3月11日邮寄送达上诉人，以上程序符合相关法律规定。综上，请求依法驳回上诉，维持一审判决。
湖州市人民政府答辩称：一、一审法院作出的判决认定事实清楚。被答辩人的原房屋坐落于湖州市××区××街道邵家墩村××、××号，该房屋所在土地已于2013年被征收为国有，且该房屋已于2014年12月29日被湖州市吴兴区环渚街道办事处强制拆除。2015年湖州市民生建设有限公司取得了上述土地的使用权。2017年2月17日，两被答辩人就涉案土地权属向吴兴区政府申请土地权属行政裁决，吴兴区政府于同月20日收到该裁决申请。同月27日，湖州市国土资源局吴兴区分局就案涉裁决申请书面建议吴兴区政府要求两被答辩人补充提交在涉案地块具有房屋的权属证明，同日吴兴区政府向被答辩人作出行政裁决申请材料补正通知书，要求补充上述材料。同年3月2日两被答辩人向吴兴区政府提交补正说明及补正材料。同月10日湖州市国土资源局吴兴区分局向吴兴区政府书面建议对两被答辩人的裁决申请不予受理，同日吴兴区政府作出《不予受理决定书》，决定对两被答辩人的裁决申请不予受理并送达两被答辩人。两被答辩人对《不予受理决定书》不服向湖州市政府提出行政复议，湖州市政府于2017年3月22日收到其复议申请。同月28日湖州市政府受理了两被答辩人的复议申请，作出行政复议案件受理通知书、行政复议答复通知书分别送达两被答辩人及吴兴区政府，并于2017年5月19日作出《行政复议决定书》，决定维持吴兴区政府作出的《不予受理决定书》并送达两被答辩人、吴兴区政府。一审判决认定的上述事实清楚，被答辩人要求撤销一审判决没有事实依据。二、一审法院作出的判决适用法律正确，程序合法，应予维持。湖州市政府2017年3月22日收到行政复议申请后，于2017年3月28日依法受理，并发出了湖法复立字[2017]18号行政复议案件受理通知书，向吴兴区政府发出湖法复答字[2017]18号行政复议答复通知书。吴兴区政府在法定期间内向湖州市政府提交了行政复议答复书。经对上诉人的行政复议主张、吴兴区政府的答复意见及在案证据等进行审查，湖州市政府认为吴兴区政府作出的《不予受理决定书》认定事实清楚，适用法律依据正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。
经审理，对原审判决认定的事实本院予以确认。
本院认为，本案争议的是被上诉人吴兴区政府作出的吴政裁(2017)1号《土地权属争议案件不予受理决定书》以及被上诉人湖州市政府作出的湖政复决字[2017]18号《湖州市人民政府行政复议决定书》是否合法。首先，对于被诉《土地权属争议案件不予受理决定书》的合法性问题，《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。结合该办法第十四条等规定，本院认为，并非所有对土地所有权或使用权存在的争议均属该办法所称的“土地权属争议”。本案中，在案证据及当事人在一审庭审中的陈述均表明案涉土地已于2013年被征收为国有。从上诉人申请裁决的主要理由看，其提出权利主张的基础是认为该征收行为以及后续的相关行政行为违法。故上诉人裁决申请的实质是对土地征收及后续行政行为合法性的质疑，而这不属《土地权属争议调查处理办法》规定的土地权属争议范畴。综上，被上诉人吴兴区政府不予受理其裁决申请正确，程序亦符合《土地权属争议调查处理办法》第十三条等规定。被上诉人湖州市政府于2017年3月22日收到两上诉人的复议申请，于同月28日受理该复议申请，并于同年5月19日作出《行政复议决定书》，决定维持吴兴区政府作出的不予受理决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人谢建平、谢建惠负担。
本判决为终审判决。
审判长 黄金富
审判员 沈 妙
审判员 夏祖银
二〇一八年一月二十九日
书记员 吕圣姻