南昌铁路运输中级法院
行 政 裁 定 书
（2018）赣71行终48号
上诉人（原审原告）徐良辉，男，汉族，1958年8月13日出生，住进贤县。
委托代理人：徐进秀，女，1987年4月9日出生，汉族，进贤县人，住进贤县，
被上诉人（原审被告）进贤县国土资源局，住所地进贤县人民大道，统一社会信用代码，11360124014541369P。
法定代表人：黄奉水，该局局长。
委托代理人：陈斌，该局权籍调查科科长。
委托代理人：马小波，该局法规监察科副科长。
被上诉人（原审第三人）进贤县宏顺投资置业有限公司，住所地进贤县军湖路与滨湖大道交界，统一社会信用代码，91360124685977542Q。
法定代表人：吴细英，该公司经理。
委托代理人：余斌锋，男，1971年8月22日出生，汉族，进贤县，住进贤县。
上诉人徐良辉因其诉进贤县国土资源局（以下简称进贤国土局）、进贤县宏顺投资置业有限公司（以下简称宏顺公司）土地行政登记一案，不服进贤县人民法院于2017年12月4日作出的（2017）赣0124行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
一审认定，徐良辉于1987年6月14日获得进贤云桥乡人民政府颁发的证号为NO008258的《进贤房屋准建证》，于2004年获得进贤土地管理局颁发的进国用（2004）第0802号《土地使用权证》，该证载明：座落在进贤民和镇河门巷39号，使用权类型为划拨，使用面积为890.22平方米。2009年2月19日，进贤国土局公开出让军湖路农贸市场地块国有建设用地使用权，同年3月20日，佛山市顺德区宏顺建筑工程有限公司竟得该地块，并与被告签订了《挂牌成交确认书》。2010年10月11日，进贤国资局向第三人进贤宏顺投资置业有限公司颁发了进国用（2010）第0481号《土地使用权证》。该证载明：座落进贤县军湖路与滨湖大道交界，使用权类型为出让，使用权面积为18766平方米。2011年3月30日进贤发展和改革委员会根据进府办抄字[2011]38号文件精神，为加快进贤农副产品流通设施建设步伐，提高农副产品流通的组织化程度，向宏顺公司作出《关于核准进贤军湖路农贸市场项目的批复》。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》及省市县相关文件精神，房屋征收部门（进贤房产管理局）于2014年11月5日发布《进贤军湖路农贸市场房屋征收补偿实施方案（征求意见稿）》。2015年8月20日，房屋征收部门（进贤住房和城乡规划建设局）作出《房屋征收预告书》。2015年9月20日，进贤县人民政府作出进府征决字[2015]第01号《进贤县人民政府房屋征收决定书》，并公告该决定书。该决定书生效后，因房屋征收部门多次与徐良辉协商未能达成拆迁补偿协议，2016年12月6日进贤县人民政府向原告作出进府征决字[2016]第02号《房屋征收补偿决定书》。在房屋征收部门与原告协商拆迁补偿事项期间，宏顺公司已在被征收范围内施工，与徐良辉发生争执。当徐良辉知道进贤国土局在其拥有的土地上还办理了第三人土地使用证后，就进行信访，进贤国土局起初向徐良辉答复：两本土地证都是真实有效的，由土地储备中心调查当时土地拍卖情况。经调查核实后，进贤国土局根据县政府政策部署得出结论，向徐良辉反馈：行政征收决定生效后，第三人的土地使用权证继续合法有效，原告的土地使用权证按自然作废对待。徐良辉不服，遂以进贤国土局颁证违法行为为由，于2017年1月11日提起行政诉讼。
一审认为，在平常的颁证过程中，进贤国土局在给徐良辉颁发了土地使用权证后，就不能在徐良辉已取得使用权的土地上向第三人颁发同一使用面积或者包含原告使用面积在内的土地使用权证，否则该颁证行为（土地行政登记行为）违法。而进贤国土局经调查核实，根据县政府的政策部署（进贤县人民政府为积极稳妥推动军湖路农贸市场项目建设发布了房屋征收决定），确认：行政征收决定生效后，第三人的土地使用权证继续合法有效，原告的土地使用权证按自然作废对待。这种新的确认行为，是一种因政策变化需要而引发对当事人的利益重新确认的行政行为，属于情势变更带来的新情况。进贤国土局的这种依据情势变更而进行的新的确认行为是否合法，虽然目前的行政法律法规尚未明确的规定，但是从《最高人民法院关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》（法释[2009]38号）“对于因行政指导或政策调整而引发的案件，既要注意保护各类企业的信赖利益、公平竞争、促进政府诚实守信，也要考虑因金融危机而导致情势变更因素，充分考虑特殊时期行政权的运行特点，妥善处理好国家利益，公共利益和个人利益的关系。”的精神来看，进贤国土局新的确认行为应视为合法。至于徐良辉与房屋征收部门能否就拆迁补偿达成协议，以及其对进贤县人民政府行政补偿决定是否服从，徐良辉均可通过正当合法途径得到救济，并不影响被告在情势变更后对土地权属作出新的确认，望徐良辉辩征地对待公共利益与个人利益，并对进贤国土局在新的情况下作出的新的确认行为予以理解。综上所述，徐良辉的诉请理由不成立。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第四项的规定，判决驳回原告徐良辉的诉讼请求。
徐良辉不服一审判决，提出上诉：1.进国用（2004）第0802号土地使用权证合法有效。一审法院查明上诉人拥有座落在进贤民和镇河边巷039号的土地使用权证，该土地类型为住宅用地，使用权面积为890.22平方米。2，进贤国土局明知上诉人未签订任何土地使用权转让协议的情况下，违法违规把上诉人的土地使用权同时出让给宏顺公司，并颁发了土地使用权证。这种“一地两证”的做法致使上诉人的合法土地使用权受到侵害。请求依法撤销进贤国资局作出的进国用（2010）第0481号土地使用证以及撤销（2017）赣0124行初1号行政判决，本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。
进贤国土局辩称，1，为建军湖路农贸市场的需求，进贤县人民政府对军湖路农贸市场范围内的房屋进行了征收，在征收过程中，已发布了征收决定书、征收公告，原告徐良辉未对该决定、公告期限进行提出复议，原告土地证自然作废。2，进贤国土局对宏顺公司颁发土地证是正确的，请求二审法院依法驳回徐良辉的上诉请求。
宏顺公司述称，同意进贤国土局答辩意见。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。
本院认为，本案因上诉人徐良辉认为进贤国土局为宏顺公司颁发国有土地使用权证侵犯其合法权益而引发。2009年3月20日，宏顺公司通过有偿出让方式竞买取得进贤军山湖路与滨湖大道交界的农贸市场地块国有建设用地使用权，使用面积为18766平方米，其在缴清土地出让金后，持有与进贤国土局签订的出让合同申请土地登记，进贤国土局于2010年10月11日为宏顺公司办理进国用（2010）第0481号国有土地使用权证符合《土地登记办法》第二十七条的程序规定，但由于宏顺公司该国有土地使用权证项下的890.22方米土地与徐良辉在2004年就持有的进国用（2004）第0802号土地使用权证项下的890.22平方米土地相重复。因此登记在徐良辉名下的原国有土地使用权是否已经先行依法收回即成为颁证行政行为是否合法的关键所在。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第七条第一款规定：“依照土地管理法的有关规定，收回用地单位的土地使用权的，由原土地登记机关注销土地登记。”本案中，进贤国土局为宏顺公司颁发国有土地使用权证之前，并未注销徐良辉持有的国有土地使用权证，且进贤国土局的颁证行为发生在进贤县人民政府对该宗土地作出（2015）第01号《进贤县人民政府房屋征收决定书》之前的2010年。该证书在未被注销前，仍属有效证书。故一审认为徐良辉持有的国有土地使用证自然作废的理由不能成立。据此，在徐良辉持有的国有土地使用权证未被依法注销的情况下，进贤国土局为宏顺公司颁发国有土地使用证，导致一地两证，程序违法，违反了《中华人民共和国土地管理法》第十三条、第五十八条的规定。
综上，一审法院作出驳回徐良辉诉讼请求判决认定基本事实不清、证据不足，依法应当予以发回重审。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下：
一、撤销江西省进贤县人民法院（2017）赣0124行初1号行政判决；
二、本案发回江西省进贤县人民法院重新审理。
审判长 胡少林
审判员 刘 巍
审判员 张庆文
二〇一八年四月二十三日
书记员 熊娇娇