广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤行终666号
上诉人（原审原告）：陈贤钊，男，汉族，1940年4月3日出生，住广东省阳春市。
上诉人（原审原告）：陈达旺，男，汉族，1965年10月8日出生，住广东省阳春市。
上诉人（原审原告）：林业文，男，汉族，1946年5月5日出生，住广东省阳春市。
上诉人（原审原告）：李洪谋，男，汉族，1980年8月8日出生，住广东省阳春市。
上诉人（原审原告）：李庆和，男，汉族，1973年9月6日出生，住广东省阳春市。
被上诉人（原审被告）：阳春市人民政府。住所地：广东省阳春市府前路***号。
法定代表人：罗汉杰，市长。
委托代理人：陈祖军，阳春市国土资源局工作人员。
委托代理人：洪成参，广东春洲律师事务所律师。
原审第三人：阳春市正达房地产开发有限公司。住所地：广东省阳春市潭水镇新市一街*号。
法定代表人：欧昌富。
上诉人陈贤钊、陈达旺、林业文、李洪谋、李庆和（下称陈贤钊等人）因与被上诉人阳春市人民政府、原审第三人阳春市正达房地产开发有限公司（下称正达公司）土地行政登记纠纷一案，不服广东省阳江市中级人民法院作出的（2016）粤17行初29号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：经广东省人民政府同意，广东省国土资源厅于2011年12月5日作出粤国土资（建）字［2011］744号《关于阳春市2011年度第七批次城镇建设用地的批复》，同意阳春市将潭水镇石根村委会、双凤村委会属下的集体农用地26.5142公顷转为建设用地，与上述村集体未利用地0.1525公顷合计26.6667公顷集体土地一并办理征收为国有土地手续。此后，阳春市人民政府委托阳春市潭水镇人民政府（下称潭水镇人民政府）做具体的土地征收工作。潭水镇人民政府于2012年12月30日与陈贤钊等人所在的阳春市潭水镇石根村委会新昌、禾岗、父子岗、同发等自然村分别签订《征收土地协议书》，征收上述土地。阳春市人民政府征收的上述土地包含有陈贤钊等人承包经营的土地。土地征收后，阳春市人民政府向正达公司出让了部分国有土地使用权，并向正达公司颁发了40宗国有土地使用证，证号分别为：1、春府国用（2014）特0001143/第1402201号；2、春府国用（2014）特0001144/第1402202号；3、春府国用（2014）特0001145/第1402203号；4、春府国用（2014）特0001146/第1402204号；5、春府国用（2014）特0001147/第1402205号；6、春府国用（2014）特0001148/第1402206号；7、春府国用（2014）特0001149/第1402207号；8、春府国用（2014）特0001150/第1402208号；9、春府国用（2014）特0001151/1402209号；10、春府国用（2014）特0001152/第1402210号；11、春府国用（2014）特0001153/第1402211号；12、春府国用（2014）特0001154/第1402212号；13、春府国用（2014）特0001155/第1402213号；14、春府国用（2014）特0001156/第1402214号；15、春府国用（2014）特0001157/第1402215号；16、春府国用（2014）特0001158/第1402216号；17、春府国用（2014）特0001159/第1402217号；18、春府国用（2014）特0001160/第1402218号；19、春府国用（2015）特0000903/第1402255号；20、春府国用（2015）特0000904/第1402256号；21、春府国用（2015）特0000905/第1402257号；22、春府国用（2015）特0000906/第1402258号；23、春府国用（2015）特0000907/第1402259号；24、春府国用（2015）特0000908/第1402260号；25、春府国用（2015）特0000909/第1402261号；26、春府国用（2015）特0000910/第1402262号；27、春府国用（2015）特0000911/第1402263号；28、春府国用（2015）特0000912/第1402264号；29、春府国用（2015）特0000913/第1402265号；30、春府国用（2015）特0000914/第1402266号；31、春府国用（2015）特0000915/第1402267号；32、春府国用（2015）特0000916/第1402268号；33、春府国用（2015）特0000917/第1402269号；34、春府国用（2015）特0000918/第1402270号；35、春府国用（2015）特0000919/第1402271号；36、春府国用（2015）特0000920/第1402272号；37、春府国用（2015）特0000921/第1402273号；38、春府国用（2015）特0000922/第1402274号；39、春府国用（2015）特0000923/第1402275号；40、春府国用（2015）特0000924/第1402276号。
陈贤钊等人向原审法院提起本案诉讼，称：一、上述40宗国有土地使用证项下的土地坐落于阳春市潭水镇东风新城规划区用地范围内，陈贤钊等人的责任田也在该范围。阳春市潭水镇“东风新城开发区”未经立项，没有征地批文，陈贤钊等人的责任田未经合法征收，有土地承包经营权证书为凭。陈贤钊等人所使用的土地未属国有。二、阳春市人民政府将陈贤钊等人使用的集体土地当作国有土地出让给正达公司，并向正达公司颁发国有土地使用证，为正达公司作土地使用权登记的行为，违反了《中华人民共和国城市房地产管理法》第九条关于“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征收转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。”的规定。阳春市人民政府出让陈贤钊等人农地的行为是无效的行政行为。据此，阳春市人民政府颁发上述40宗国有土地使用证给正达公司的行为事实不清，程序违法，严重侵害了陈贤钊等人的合法权益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条关于不动产的起诉期限为二十年的规定以及最高人民法院（1997）法行字第26号司法解释关于违法用地行为的追诉期限应从违法行为终了之日起算的规定，请求：一、撤销阳春市人民政府向正达公司颁发的上述40宗国有土地使用证，分别注销该40宗国有土地使用证项下的土地使用权登记行为；二、判令阳春市人民政府承担本案的全部诉讼费用。
原审法院认为：阳春市人民政府在向正达公司颁发被诉国有土地使用证前，已与原土地所有人签订《征收土地协议书》，征收了相应的土地。土地被征收后，已由原来的农民集体所有变为国家所有。陈贤钊等人并非上述国有土地的权利人，阳春市人民政府将国有土地使用权出让给正达公司，并颁发相应国有土地使用证的行为与陈贤钊等人没有法律上的利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，陈贤钊等人对阳春市人民政府将国有土地使用权出让给正达公司并颁发相应国有土地使用证的行为无权提起诉讼。阳春市人民政府征收土地的行为是否合法，不是本案的审理范围。陈贤钊等人主ＸＸ春市人民政府的征收土地行为不合法，并据以主张没有征收其承包的土地的理由不成立。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”陈贤钊等人不是行政诉讼法第二十五条规定的公民，其起诉不符合行政诉讼法第四十九条规定的条件。依照最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回陈贤钊等人的起诉。
上诉人陈贤钊等人不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、原审裁定认定事实不清。1、阳春市人民政府无法提供证据证明陈贤钊等人的责任田是否在批复征地范围内。2、石根村委会已证实《征收土地协议书》部分签名不清楚，且潭水镇人民政府无权与村民签订征地协议。3、阳春市国土资源局和广东省国土资源厅均承认没有征收陈贤钊等人责任田的征地报批必备材料。4、未查清征收陈贤钊等人责任田的行政主体是阳春市人民政府还是潭水镇人民政府。5、涉案土地所有权和使用权尚在争议阶段。6、未查清批复的征收范围。7、阳春市人民政府从未为陈贤钊等人办理过相关社保手续，证明其从未将陈贤钊等人的责任田列入征收范围。8、陈贤钊等人的土地承包经营权证书未经合法注销，土地使用权依然属于陈贤钊等人。二、原审法院适用法律、法规错误。1、陈贤钊等人的责任田未经合法手续征收，也未得到任何安置，阳春市人民政府将陈贤钊等人的土地使用权授与他人并改变其性质的行为侵犯了陈贤钊等人的合法权益，陈贤钊等人有权依照《中华人民共和国行政诉讼法》和最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》的相关规定提起诉讼。原审法院未对阳春市人民政府的行政行为是否合法进行审查，非法剥夺陈贤钊等人的诉讼权利，显属违法。2、阳春市人民政府无证据证明其征收陈贤钊等人责任田的合法性，其利用伪造的《征收土地协议书》擅自占用陈贤钊等人的责任田，应按非法占地从重处理。且征地报批前的必备材料不存在，阳春市人民政府也未对陈贤钊等人实施安置，严重违反了国土资源部《关于严明法纪坚决制止土地违法的紧急通知》的相关规定。综上，原审裁定驳回陈贤钊等人的起诉错误，请求二审法院撤销原审裁定，改判支持陈贤钊等人的一审诉讼请求。
被上诉人阳春市人民政府于二审时书面答辩称：一、涉案土地已依法征收为国有土地，陈贤钊等人已非涉案土地的使用权人，其也无证据证实其对涉案土地享有合法使用权，阳春市人民政府核发国有土地使用证给正达公司的行为与陈贤钊等人没有法律上的利害关系，陈贤钊等人不具有本案诉讼主体资格。二、被诉40宗国有土地使用证中已有24宗国有土地使用证由正达公司自行申请注销。三、阳春市人民政府征收涉案土地经阳江市人民政府和广东省国土资源厅审批同意，与陈贤钊等人所属村集体签订征地协议并经过招拍挂，正达公司缴纳土地出让金，涉案土地所有权即由集体所有转为国家所有，陈贤钊等人主张涉案土地无立项和征地批文及未转为国有土地的理由不成立。四、陈贤钊等人分别为石根村委会同发、新昌、父子岗、禾岗村村民，其在第二轮土地延包时取得承包经营权的土地所有权分属于上述四个村民小组集体所有，上述四个村民小组有权根据少数服从多数的民主议定原则决定集体土地被征收，陈贤钊等人主张其所属土地未被征收的理由不成立。至于陈贤钊等人享有承包经营权的土地因征收土地而面积减少应由其所属村民小组自行调整，或由陈贤钊等人循其他法律途径予以解决。五、阳春市人民政府为正达公司核发40宗国有土地使用证具有职权依据，且程序合法。综上，原审裁定驳回陈贤钊等人的起诉正确，请求二审法院依法予以维持。
原审第三人正达公司于二审时未提交书面答辩意见。
本院二审查明的事实与原审相同，对原审裁定查明的事实，本院予以确认。
本院认为：本案是土地登记纠纷。陈贤钊等人以阳春市人民政府为正达公司核发涉案40宗国有土地使用证的行为侵害其承包经营的土地权益为由提起诉讼，请求撤销该40宗国有土地使用证。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”依照该规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，须与被诉行政行为有利害关系。本案中，阳春市人民政府核发给正达公司的40宗国有土地使用证项下登记的土地来源于国家征收后的土地出让，即使发证土地中有陈贤钊等人承包经营的原属其所在村集体所有的土地，在经由国家征收后，涉案土地所有权也已由集体所有转为国家所有。因此，陈贤钊等人与阳春市人民政府将已经征收为国有的涉案土地出让并发证给正达公司的行政行为没有利害关系，亦不具备提起本案诉讼的适格原告主体资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”和最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”的规定，原审法院裁定驳回陈贤钊等人的起诉并无不当，本院予以维持。陈贤钊等人上诉请求撤销原审裁定、改判支持其一审诉讼请求等，因理据不足，本院不予支持。由于本案审查的行政行为是阳春市人民政府向正达公司核发涉案40宗国有土地使用证的行为，故陈贤钊等人认为其承包使用的土地不在涉案征地批复范围内，阳春市人民政府征收集体土地的行为不合法，不属于本案审查范围。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 李 继
审判员 付庆海
审判员 方丽达
二〇一八年一月五日
书记员 肖 威