浙江省金华市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙07行赔终13号
上诉人（原审原告）王菊花，女，1944年9月27日出生，身份证号码330702194409275620汉族，农民，住金华市婺城区。
被上诉人（原审被告）金华市婺城区苏孟乡人民政府，住所地浙江省金华市婺城区苏孟乡苏孟村苏延路100号。
法定代表人叶志忠，乡长。
上诉人王菊花因土地行政强制及行政赔偿一案，不服金华市婺城区人民法院（2015）金婺行赔初字第9号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告王菊花及其亲属共2人曾于1998年10月承包金华市婺城区苏孟乡寺南村集体土地2.15亩，承包期30年。经金华市婺城区人民政府申请，2011年12月5日、2014年1月27日浙江省人民政府审批，同意金华市2011年度计划第3批次建设用地12.6396公顷（农用地转用10.8249公顷，其中1.8872公顷已经金华市政府批准；征收集体土地4.3319公顷），同意金华市婺城区2013年度计划第7批次建设用地12.8534公顷（农用地转用12.1535公顷，其中11.1437公顷已经金华市政府批准；征收集体土地11.8436公顷）。其中涉及苏孟乡寺南村集体土地0.3345公顷、5.603公顷。金华市人民政府2011年12月16日、2014年2月10日分别发布征收土地通告、征收土地公告。金华市国土资源局2011年12月30日、2014年2月25日分别发布征地补偿安置方案公告。上述通告、公告已在苏孟乡寺南村张贴。原告王菊花相关承包地由儿子丁某种植。经被告金华市婺城区苏孟乡人民政府审批，丁某与曹某（丁某姐夫，部分地块承租人）2014年1月24日共同领取青苗搬迁补偿费人民币24342元，确认2013年12月5日前将地块中的苗木予以移栽或处理，逾期后统一平整场地时作无主处理。2014年9月23日，被告发布公告，称寺南村整体拆迁工作已结束，该村所有土地已征用，前期涉及学校建设用地范围的附属物已处理结束，剩余地块青苗已评估，请各农户在10月20日前搬迁及处理完毕，开发区拟定于10月20日起择日对剩余地块进行清表，逾期作无主处理，剩余地块涉及多项民生工程，包括寺南村安置小区建设，请各位村民积极配合。2014年10月22日上午，丁某与曹某在上述地块上种植但未移除的苗木，由被告组织相关人员实施“清表”。2015年4月7日，金华市婺城区苏孟乡寺南村村民委员会、支部委员会出具情况说明，称2013年12月27日湖海塘学校用地平整、2014年10月22日寺南村土地平整，系该村两委根据村民代表大会决定而实施，村民都非常配合，苗木搬迁补偿款已领取，苗木基本搬迁完，极少数未完成搬迁的要求延缓2天搬迁，村两委同意延缓，施工过程中未损坏有经济价值的苗木，未出现村民阻止平整土地施工现象。
原审法院认为，在相关项目的平整土地过程中，原告承包地上的部分苗木被“清表”属实。但是，实际种植人丁某与曹某已经共同领取青苗搬迁补偿费，并承诺于2013年12月5日前将涉案地块中的苗木予以移栽或处理，逾期后统一平整场地时作无主处理。丁某及曹某的该承诺，实质是与被告达成的行政协议。被告在组织实施涉案地块“清表”行为前，发布了相应的公告，告知拟定于2014年10月20日起择日进行“清表”，逾期作无主处理。丁某及曹某在承诺的期限内，没有对涉案地块中的苗木清理完毕。所以，被告在2014年10月22日组织实施的、对涉案地块中视作无主的苗木予以“清表”的行为，并无不当。原告提出的恢复承包地原状及赔偿数额请求，无相关依据。综上所述，原告的诉讼请求及赔偿请求无充分事实及法律依据，难以支持。对被告抗辩第二条中合法有据部分予以采纳；被告的其他抗辩不能成立，不予采纳。据此，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（三）、（四）项、第十五条第一款，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条等规定，判决：一、驳回原告王菊花要求确认被告强制征用原告位于金华市婺城区苏孟乡寺南村的承包地并毁坏原告地上种植的苗木的行为违法的诉讼请求。二、驳回原告王菊花要求被告将原告的承包地恢复原状并赔偿原告经济损失的行政赔偿请求。
上诉人王菊花上诉称：一审判决认定事实和适用法律错误。一、被上诉人告知上诉人领取青苗搬迁补偿款并限期对地上种植物进行移栽或者处理的行为违法。上诉人领取补偿款的行为不能视为与被上诉人达成协议。一审法院认为，上诉人已经与儿子丁某共同领取了青苗搬迁补偿费人民币24342元，并承诺于2013年12月5目前将涉案地块中的青苗予以移栽或处理，逾期统一平整场地时将作无主处理，该承诺实质是与被上诉人金华市婺城区苏孟乡人民政府达成的行政协议。上诉人认为，被上诉人告知上诉人领款、逾期统一平整场地时将作无主处理的行为严重违反法律规定。涉案地块为上诉人合法承包的土地，地上的青苗系上诉人合法财产，在未与上诉人达成补偿安置协议的情况下，被上诉人无权对涉案地块进行“清表”。且依据《土地管理法实施条例》第四十五条之规定，即便上诉人拒不交出土地的行为违反法律规定，也应当由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。但是被上诉人作为乡级人民政府，决定对被征收人的土地进行统一“清表”，该告知行为的内容严重违法。如果上诉人的领款行为视为与被上诉人达成协议，那么该协议应当认定为无效。二、上诉人在受胁迫的情况下领取补偿款，只是为了减少违法行为造成的损失，并非认可被上诉人确定的补偿标准，更非作出限期“清表”的承诺。被上诉人告知上诉人领取补偿款并限期将涉案地块上的青苗予以移栽或处理，逾期后统一平整场地时将作无主处理，该告知内容带有威胁的意图。事实上，在实施统一“清表”时，被上诉人确实将未领取补偿款的被征收人的土地进行了强制“清表”。上诉人迫于被上诉人的压力，无奈之下领取了青苗搬迁补偿费，只是为了减少被上诉人违法行政行为所造成的损失，并非认可被上诉人的补偿标准，也未在平等协商的基础之达成协议，更不能视为其作出限期“清表”的承诺。如果将上诉人事后被迫领取补偿款的行为视为认可补偿标准并承诺限期“清表”，是放任被上诉人先违法执行、后补偿、且少补偿的违法行为。三、上诉人涉案地块上的种植物系合法财产，被上诉人实施“清表”的行为侵犯了上诉人的合法权益，依法应当予以赔偿。一审法院认为，上诉人在承诺的限期内没有对涉案地块的青苗予以处理，故被上诉人对涉案地块上的无主物予以“清表”的行为并无不当，且被上诉人在组织实施涉案“清表”行为前也发布了相应公告。上诉人认为，上诉人并未与被上诉人达成补偿安置协议，依据《土地管理法实施条例》之规定，被上诉人无权进行强制“清表”。其实施的“清表”行为没有职权依据，也未经县级以上人民政府土地行政主管部门作出责令交出土地的决定。被上诉人在组织实施涉案“清表”行为之前作出公告，进一步证明被上诉人违法实施“清表”行为。综上，被上诉人的强制“清表”行为，严重侵犯了上诉人的财产权利，给上诉人造成了巨大经济损失，依法应当赔偿。上诉请求：1、撤销金华市婺城区人民法院作出的(2015)金婺行赔初字第9号行政判决；2、依法改判确认被上诉人强制征用上诉人位于金华市婺城区苏孟乡寺南村的承包地，并毁坏原告地上种植的苗木的行为违法；并判令被上诉人将上诉人的承包地恢复原状，并赔偿原告经济损失20000元；3、本案诉讼费用由被上诉人承担。
本院认为，原审判决认定事实不清、证据不足，可能影响案件的实体处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十三条第一款第(十三)项之规定，裁定如下：
一、撤销金华市婺城区人民法院（2015）金婺行赔初字第9号行政赔偿判决。
二、发回金华市婺城区人民法院重审。
审 判 长 单晓剑
代理审判员 朱 鸣
代理审判员 郦东钧
二〇一七年八月三十日
代书 记员 叶红莉