青海省西宁市城北区人民法院
p t ” > 行 政 判 决 书
（2017）青0105行初44号
原告：白慧丽，女，回族，1972年1月18日生，居住地西宁市。现住西宁市，无固定职业。公民身份号码：×××。
被告：西宁市公安局城东公安分局，住所地：西宁市南山东路5号。统一社会信用代码：×××。
法定代表人：马旦正，该分局局长。
委托代理人：董正康、赵成山，该分局法制大队民警。
原告白慧丽诉被告西宁市公安局城东公安分局治安行政处罚一案，于2017年8月21日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉、举证通知书。于2017年11月14日组成合议庭公开开庭进行了审理。原告白慧丽，被告西宁市公安局城东公安分局（以下简称城东公安分局）委托代理人董正康、赵成山到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被诉行政行为：2017年3月5日被告城东公安分局作出东公（火）决字[2017]第006号《公安行政处罚决定书》，认定违法行为人白慧丽自2013年9月14日起，因对其位于城东区王家庄村改造拆迁安置补偿不满意，多次到北京上访，扰乱中南海周边公共场所秩序，被北京市公安局府右街派出所多次训诫。但仍然不听城东区政府工作人员劝诫，于2017年2月再次进京上访，2017年2月12日至2月15日因扰乱公共场所秩序，北京市公安局西城分局府右街派出所四次训诫。被告依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，决定对违法行为人白慧丽予以行政拘留十日的处罚。
原告白慧丽诉称，诉讼请求：1、依法确认被告作出的东公（火）决字[2017]第006号《公安行政处罚决定书》行政行为违法；2、本案诉讼费用由被告承担。事实理由：一、被告以”训诫书”之名，限制原告人身自由违反宪法规定。根据《信访条例》第四十七条规定，”训诫”不是行政处罚行为，也不能构成限制人身自由的行政强制措施。1、被告没有任何现场证据证实原告违法，2、行政处罚所依据的证据不足，且明显违反法定程序，3、”训诫书”不能证明原告有违反《治安管理处罚法》规定的扰乱机关工作秩序的行为，其一，训诫书是对没有违法但有违法可能性的公民采取的一种措施，是一种极度轻微的警告；其二，训诫书来源不合法；其三，如果北京公安局派出所向原告作出训诫行为是一种行政处罚，那么根据”一事不再罚”原则，被告对原告进行行政拘留违反法律规定；其四，北京公安局派出所只是出具了训诫书，可以证明原告的上访行为并没有违法，没有违法就是合法，所以训诫书就是合法的证据。二、被告办案程序违法，被告在北京没有管辖权。被告依据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项处罚原告，原告在北京上访从没有任何扰乱公共场所秩序的违法行为，北京警方也未提供任何证据证明。即使原告在北京确实违反了《治安管理处罚法》，并需要进行处罚，无论行为地还是结果地都应当由北京公安机关管辖。三、被告行政程序违法，原告向被告提出暂缓执行与复议的请求未被采纳，被告剥夺原告的申辩权，体现出执法的随意性，被告没有处罚原告的主体资格，即没有管辖权。被告的传唤时间只有8小时，不得超过24小时。综上所述，被告凭训诫书就对原告行政拘留，明显属于事实不清，证据不足，适用法律错误。请法院公正审理，还原告清白。
原告提交立案依据为：东公（火）决字[2017]第006号《公安行政处罚决定书》及解除拘留决定书。
原告提交的证据为：1、西城分局的政府信息答复告知书及登记回执，拟证明西城分局并没有给城东分局移交任何原告违法的证据；2、发信邮局回执凭证，拟证明原告当时只是去中南海邮局发信，没有从事违法行为；3、法庭调查申请、证据材料各一份，证明原告的诉讼主张。
被告城东公安分局辩称，一、2017年3月5日，西宁市城东区信访局就原告多次到北京上访一案移交我局处理，并随案移交北京警方的训诫书4份。我局及时进行调查，根据《治安管理处罚法》相关法律规定，对原告作出了行政拘留十日的处罚决定，并送交西宁市拘留所执行。二、经我局查明，原告自2013年9月14日起，多次到北京中南海附近上访，被北京市公安局府右街派出所多次训诫。原告又于2017年2月12日至2月15日再次上访，被北京市公安局西城分局府右街派出查获后将其带至国家信访局，3月5日西宁市城东区信访局派人将原告接回西宁市。三、我局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，作出东公（火）决字（2017）第006号《公安行政处罚决定书》，对违法行为人白慧丽予以行政拘留十日的处罚决定。依照《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，原告在我局管辖区域居住，我局依法具有对原告的行政处罚管辖权。原告提出去北京是反映问题，没有违法事实。我局认为，原告为达到自己信访目的，多次进京非正常上访而被训诫，被我局多次行政处罚后，原告仍然到北京重点敏感地区非正常上访，其不但不知悔改，反而变本加厉，愈演愈烈。训诫书中也明确提到，中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员，也不允许信访人员滞留或者聚集。原告置国家重点地区的公共场所秩序于不顾，任意进入或滞留该区域，虽没有直接实施具体违法行为，原告的行为反复性主观故意性都充分说明其行为是扰乱公共场所秩序的一种表现，我局的处罚是正确的。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》的相关规定，我局没有给予原告听证是符合法律规定的，没有剥夺原告的权利。我局在拟作出处罚决定之前，向原告作出了书面告知，不存在剥夺原告申述和申辩权利的情况。我局考虑到原告违法行为的反复性以及如果对原告暂缓执行拘留会发生一定社会危险性，根据法律规定，没有同意原告暂缓执行的申请。我局依照法律规定接受和收集证据，不存在原告所述伪造证据的行为。原告提出传唤时间超过8小时的异议是对法律的错误认识。综上所述，我局对原告白惠丽作出的东公（火）决字[2017]第006号《公安行政处罚决定书》，事实清楚，证据充分确凿，适用法律正确，符合法定程序，请予以维持。
被告城东公安分局向本院提交了以下证据：
1、受案登记表一份；2、受案回执一份；3、到案经过两份；4、呈请传唤审批表一份；5、传唤证一份；6、被传唤人家属通知书一份；7、接受证据清单一份；8、训诫书四份；9、行政案件权利义务告知书两份；10、白慧丽询问笔录两份；11、杨波询问笔录一份；12、行政处罚告知笔录一份；13、呈请公安行政处罚审批表一份；14、公安行政处罚决定书一份；15、行政拘留执行回执一份；16、行政拘留家属通知书一份；17、白慧丽的人口基本信息一份；18、白慧丽听证申请、暂缓执行申请各一份。
以上证据拟证明原告多次到北京上访扰乱公共秩序的事实清楚，证据确实充分，案件来源及到案情况合法，原告在被告的辖区居住，被告具有处罚的主体资格，对原告作出公安行政处罚决定正确，程序合法。
法律依据：《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项、九十三条、第九十八条、第一百零七条；《公安机关办理行政案件程序规定》第九条。
经庭审质证，原告对被告证据的质证意见为：对被告全部证据的证明目的不认可，认为：证据1缺乏真实性、合法性。证据2没有负责人签名，不是北京公安机关移交的。证据3原告是被西宁公安带回，被告在北京没有执法权。证据4不符合公安机关办案程序。证据5、6，原告从没见过传唤证和家属通知书。证据7是城东区信访局出具的，有利害关系。证据8对训诫书的合法性和真实性质疑，北京公安机关向原告公开信息结果是该训诫书不存在，也没移交地方公安。证据9不合法没有给原告申辩和陈述的权利。证据10原告自始至终未做过任何笔录。证据11杨波不在现场不能作为证人。证据12该笔录不合法。证据13不符合公安机关办案程序要求，不真实不合法。证据14、15对处罚决定书不服，被告是违法作出的，不具备行政处罚主体资格，应予撤销。证据16家属没有收到任何通知。证据17不是案发地公安提供的资料。证据18，被告剥夺了原告的权利。原告对被告适用的法律规定均有异议。
被告对原告提交证据均不认可，认为证据1告知书中可以证明北京市西城公安分局府右街派出所确实对原告进行训诫。训诫书是西宁市城东区信访局提交给被告的，其原件保存在国家信访局。证据2不能证明原告只是去寄信，还进行了非正常上访。证据3是原告的自述材料，不予认可。
经庭审质证，本院对上述证据作出如下确认：一、对原告提交的证据《政府信息答复告知书》，能证明原告向北京西城公安分局申请获取政府信息，北京西城公安分局进行答复：原告于2017年2月12日、13日、14日、15日到北京中南海周边等地区非正常上访，被府右街派出所训诫，后送至北京市接济房屋中心，未与当地公安机关进行移交。对原告申请的立案卷宗和移交当地公安处理手续等信息未制作、不存在的事实，故对原告该证据的证明方向不予采信。对原告的证据2，只能证明原告发过信件，并不能证明原告未到中南海周边上访的事实，对其证明方向不予采信。原告的证据3，属于其自述材料，不予认定为证据。二、对被告提出的证据，原告虽不认可，但原告的反驳理由均无证据支持，且被告提交的证据具有真实性、合法性与本案相关联，应予认定。
根据原、被告的诉辩主张及有效证据可以认定下列事实：原告白慧丽以反映西宁市城东区王家庄村拆迁安置补偿的问题为由，于2015年至2016年多次到北京中南海周边非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。被告城东公安分局多次对原告作出予以拘留的行政处罚决定。2017年2月12日、13日、14日、15日，原告又再次到中南海周边地区非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫四次，后将其送至北京市接济服务中心。2017年3月5日，西宁市城东区信访局派人将原告劝返西宁，并将案件移交至被告下属的火车站派出所。同日，被告根据查明的事实及证据作出东公（火）决字[2017]第006号《公安行政处罚决定书》，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的规定对白慧丽予以行政拘留十日的行政处罚，拘留期限自2017年3月5日至2017年3月15日。当日，白慧丽被送到西宁市拘留所执行。原告不服处罚决定，但未提出行政复议，向本院提起行政诉讼。
本院认为，本案争议的焦点为：第一，原告是否实施了到中南海地区非正常上访，扰乱了公共秩序的行为？根据《信访条例》第十六条的规定：”信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或上一级机关提出......”，原告白慧丽反映问题应当逐级上访，并到有关机关设立或者指定的接待场所提出。被告提交的北京市公安局西城分局府右街派出所的训诫书四份以及相关调查笔录等证据能够证明原告于2017年2月12日至15日到中南海周边非正常上访并被训诫四次的事实。对此，原告提出其只是到中南海邮局发信，没有实施扰乱公共秩序的违法行为，北京西城公安分局向其出具的《政府信息答复告知书》，该局答复未制作、不存在相关信息的意见。经本院综合全案分析，原告的该证据仅能证明北京西城公安分局未制作、不存在立案卷宗和移交当地公安处理手续等信息的事实，并不能证明原告没有到中南海周边上访。该《政府信息答复告知书》中明确载明”经查，白慧丽于2017年2月12日、13日、14日、15日到北京中南海周边等地区非正常上访，被府右街派出所训诫，后送至北京市接济服务中心，未与当地公安机关进行移交”等内容，能够印证原告到中南海周边非正常上访并被训诫四次的事实。因此对原告提出的意见不予采纳。第二、被告城东公安分局对本案是否具有管辖权的问题。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款：”行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”，原告白慧丽的居住地为西宁市城东区站北81号，属于被告辖区，被告有权对原告违反治安管理的行为作出行政处罚。原告认为被告城东公安分局无权管辖的主张不能成立，不予支持。第三、对于原告提出北京公安机关依据《信访条例》对原告实施了训诫，而被告又依据《治安管理处罚法》作出的《公安行政处罚决定书》对原告拘留十日的处罚，属于一事二罚，违反了法律规定的问题。本院认为，《信访条例》第四十七条规定，信访人在信访过程中有非正常上访行为，经劝阻、批评和教育无效，未造成严重后果或影响，尚不够治安处罚的，公安机关应当予以训诫。训诫不符合行政强制的特征，不属于行政强制。由于训诫并不会对相对人的权利和义务产生影响，因此训诫不是行政法律行为，应当是行政事实行为。被告作出的《公安行政处罚决定书》对原告拘留十日，不违反一事不再罚的原则。故对原告的该项意见不予采纳。第四、对原告提出被告违反办案程序，没有给予原告申述、申辩、听证的权利以及被告未能准许原告申请暂缓执行处罚的问题，本院认为，被告提交的证据能证明被告依照《公安机关办理行政案件程序规定》办理了对原告行政处罚的案件，不存在没有给予原告申述、申辩、听证权利的情形，被告未准许暂缓执行对原告的处罚决定，并不违反法律规定。
综上所述，原告违反规定到中南海地区非正常上访，多次受到北京市公安局西城分局府右街派出所的训诫，其行为扰乱了公共秩序。被告依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的规定对原告作出行政拘留的行政处罚，事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》六十九条、第一百零二条之规定，判决如下：
驳回原告白慧丽请求确认西宁市公安局城东公安分局2017年3月5日作出的东公（火）决字[2017]第006号《公安行政处罚决定书》违法的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告白慧丽承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于西宁市中级人民法院。
审判长贺众明
审判员王正琰
人民陪审员蓉措
二○一七年十一月二十一日
书记员王思颖