江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏01行终1082号
上诉人（原审第三人）江苏江大恒昌物业管理有限公司，住所地镇江市京口区学府路301号。
法定代表人刘群东，江苏江大恒昌物业管理有限公司董事长。
委托代理人程美瑛，江苏君业律师事务所律师。
委托代理人陈宾，江苏君业律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）马成寿，男，1957年2月23日生，汉族，住江苏省。
被上诉人（原审原告）马涛，男，1986年4月2日生，汉族，住江苏省。
委托代理人尹健美，上海键特律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）镇江市人力资源和社会保障局，住所地镇江市运河路79号。
法定代表人孙沛然，镇江市人力资源和社会保障局局长。
委托代理人戚扬，镇江市人力资源和社会保障局工作人员。
委托代理人施大伟，镇江市人力资源和社会保障局工作人员。
被上诉人（原审被告）江苏省人力资源和社会保障厅，住所地南京市北京西路16号。
法定代表人戴元湖，江苏省人力资源和社会保障厅厅长。
委托代理人张猛，江苏省人力资源和社会保障厅工作人员。
上诉人（原审第三人）江苏江大恒昌物业管理有限公司（以下简称江大恒昌公司）因原审原告马成寿、马涛诉原审被告镇江市人力资源和社会保障局（以下简称镇江市人社局）劳动和社会保障行政管理工伤行政确认，及江苏省人力资源和社会保障厅（以下简称江苏省人社厅）行政复议一案，不服南京铁路运输法院（2017）苏8602行初917号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年2月23日公开开庭审理了本案。上诉人江大恒昌公司的委托代理人程美瑛、陈宾，被上诉人马成寿、马涛及委托代理人尹健美，被上诉人镇江市人社局的委托代理人施大伟、戚扬，被上诉人省人社厅的委托代理人张猛到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，镇江市人社局于2016年2月17日作出镇工伤认字（2016）第0241号《认定工伤决定书》，认定尹正梅所受伤害为工伤。用人单位江大恒昌公司不服，向润州法院提起诉讼，要求撤销镇江市人社局对尹正梅的工伤认定。案件审理过程中，江大恒昌公司申请撤诉。润州法院于2016年12月5日向镇江市人社局出具《工作建议函》，载明“江大恒昌公司诉镇江市人社局工伤行政确认一案，现有证据证明尹正梅生前系镇江市中信人力资源有限公司员工，而非江大恒昌公司员工。建议贵局撤销镇工伤认字（2016）第0241号认定工伤决定书，重新作出工伤认定。以上建议请参考。”根据润州法院的建议函，镇江市人社局于2017年1月5日作出镇工案撤字（2017）第0001号《关于撤销镇工伤认字（2016）第0241号认定工伤决定书的通知》（以下简称撤销通知），决定撤销镇工伤认字（2016）第0241号认定工伤决定书，并抄送马成寿、马涛。马成寿、马涛不服，向省人社厅申请复议，省人社厅受理后于2017年3月7日通知镇江市人社局提出答复。镇江市人社局于3月17日提交了书面答复，省人社厅于2017年4月26日作出[2017]苏人社行复第8号《行政复议决定书》，维持镇江市人社局作出的《撤销通知》。马成寿、马涛不服，诉至原审法院。
原审法院认为，根据《工伤保险条例》第五条第二款的规定，镇江市人社局作为社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作，具有作出认定工伤决定的法定职权。
本案的争议焦点是镇江市人社局作出的《撤销通知》的合法性以及省人社厅作出的复议决定的合法性。因此，马成寿、马涛提交的2016年2月17日（镇工伤认字[2016]第0241号《认定工伤决定书》作出之日）之前与尹正梅工伤认定案件相关的证据，以及原审第三人提交的关于尹正梅是否系江大恒昌公司员工的证据与本案争议焦点均无直接关联性，原审法院不予认定。各方当事人提交的其他证据形式真实，来源合法，与本案具有关联性，原审法院予以认定。关于镇江市人社局作出的《撤销通知》的合法性可以从以下几方面进行分析：
一、关于事实认定
《江苏省行政程序规定》第五十一条规定，行政执法程序启动后，行政机关应当核实材料，收集证据，查明事实。本案中镇江市人社局作出《撤销决定》的唯一证据是润州法院出具的《工作建议函》，但该建议函仅仅是润州法院的工作建议，其中关于“现有证据证明尹正梅生前系镇江市中信人力资源有限公司员工，而非江大恒昌公司员工”的表述仅供镇江市人社局参考，并非生效裁判文书确认的事实。因此，润州法院的《工作建议函》不能免除镇江市人社局的调查义务，镇江市人社局仍应当对尹正梅是否构成工伤进行调查，以查明原作出的工伤认定是否有错以及是否应当撤销。现镇江市人社局仅依据《工作建议函》撤销已生效的工伤认定，主要证据不足。
二、关于法律适用
任何行政行为都应当有法律依据，法律适用的过程就是法律规范涵摄具体违法事实的过程。本案中，镇江市人社局作出《撤销通知》应当适用有关定性和处理结果两方面的法律条文，否则就无法判断行政行为作出的理由和依据。镇江市人社局作出撤销决定的行为系行政纠错行为，是一种自我监督行为，虽然现有法律没有对该行为作出明确的调整，但并不表明行政机关可以随意改变已生效的行政决定。镇江市人社局在《撤销通知》中既未引用具体法律条款，且在诉讼中又不能证明该撤销行为符合法律的具体规定，因此，无论从形式层面还是实质层面，都应当视为该行政行为没有法律依据，属于适用法律错误。
三、关于行政程序
《江苏省行政程序规定》第五十三条规定，行政机关在作出行政执法决定前，应当告知当事人、利害关系人享有陈述、申辩的权利，并听取其陈述和申辩；第五十八条规定，作为行政执法决定依据的证据应当查证属实。当事人有权对作为定案依据的证据发表意见，提出异议。马成寿、马涛系尹正梅工伤认定案件的当事人，镇江市人社局作出的《撤销通知》对马成寿、马涛的利益有实质性影响。镇江市人社局在作出《撤销通知》前，应当告知马成寿、马涛享有陈述、申辩的权利，并听取其陈述和申辩意见，但镇江市人社局既未将作为主要证据的《工作建议函》送达给马成寿、马涛让其发表意见，也未听取马成寿、马涛的陈述申辩，损害了马成寿、马涛的利益。镇江市人社局认为，《工作建议函》是润州法院在案件审理中查明事实后出具的，在案件审理过程中马成寿、马涛及江大恒昌公司均已发表了意见。对此，原审法院认为，润州法院审理的焦点是尹正梅工伤认定行为的合法性，而本案的焦点是镇江市人社局撤销行为的合法性，两者针对不同的行政行为。即使马成寿、马涛在润州法院审理过程中对尹正梅是否构成工伤发表了意见，也不代表马成寿、马涛在镇江市人社局作出撤销决定过程中行使了陈述申辩权，马成寿、马涛仍然有权对该撤销行为的事实证据、法律依据和程序进行陈述申辩。镇江市人社局在作出《撤销通知》前未保障马成寿、马涛的陈述申辩权，故所作出的撤销决定程序违法。
根据《行政复议法》第十二条第（一）款的规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。省人社厅作为镇江市人社局的上一级主管部门，具有对镇江市人社局的行政行为作出行政复议决定的法定职权。省人社厅受理马成寿、马涛的复议申请后，并未对镇江市人社局作出的违法行政行为予以纠正，故所作出的复议决定亦应撤销。
综上，镇江市人社局作出的《撤销通知》证据不足，适用法律错误，程序违法，应当予以撤销。省人社厅对镇江市人社局的违法行政行为未予纠正，所作出的《行政复议决定书》亦应撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第七十条第（一）项、第（二）项、第（三）项、第七十九条之规定，判决一、撤销镇江市人社局于2017年1月5日作出镇工案撤字（2017）第0001号《关于撤销镇工伤认字（2016）第0241号认定工伤决定书的通知》；二、撤销省人社厅于2017年4月26日作出[2017]苏人社行复第8号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由镇江市人社局以及省人社厅共同负担。
上诉人江大恒昌公司上诉称，一、一审法院回避了本案涉及的核心问题“尹正梅是否系上诉人员工”，导致本案错判。一审法院经审理认定了本案的争议焦点是镇江市人社局作出的《撤销通知》的合法性及省人社厅作出的《复议决定》的合法性（一审判决书第8页正数第2—3行）。而判断镇江市人社局作出的《撤销通知》的合法性及省人社厅作出的《复议决定》的合法性，须以“尹正梅是否系上诉人员工”判断正确为基础。一审法院一审审理中对“尹正梅是否系上诉人员工”未作涉及，导致了本案一审错判。二、一审法院人为的割裂了本案涉及的工伤认定的全过程，导致一审法院事实认定、法律适用错误。本案涉及的镇江市人社局作出的《撤销通知》及省人社厅作出的《复议决定》。上述两份文件作出的背景：镇江市人社局于2016年2月17日作出镇工伤认字（2016）第0241号《认定工伤决定书》，认定尹正梅所受伤害为工伤，上诉人为工伤责任主体。上诉人不服，向镇江市润州区人民法院（以下简称润州法院）提起了行政诉讼，要求撤销镇江市人社局对尹正梅的工伤认定。润州法院行政诉讼审理，本案被上诉人作为第三人，全程参与了整个诉讼活动。上诉人在润州法院行政诉讼中提供的相关全部证据，润州法院均要求本案被上诉人进行了质证。润州法院经审理后于2016年12月5日向镇江市人社局出具了《工作建议函》。本案镇江市人社局依据润州法院的《工作建议函》作出《撤销通知》，应当说镇江市人社局以后履行了相应的调查、材料核实、收集义务等。镇江市人社局的这些义务，集中体现在润州法院行政诉讼审理的前后全程过程中。实事求是讲，没有润州法院的行政诉讼，就不会有镇江市人社局的《撤销通知》。润州法院的行政诉讼、镇江市人社局作出的《撤销通知》以及本案的一审、二审等，是前后连贯、有机统一的整体。一审法院人为地割裂了镇江市人社局作出的《撤销通知》与润州法院行政诉讼之间的联系，认为镇江市人社局没有履行相应的调查义务等，进而得出镇江市人社局仅依据《工作建议函》撤销工伤认定，主要证据不足的结论。上诉人认为，一审法院得出的上述认定结论是片面看问题的结果，是错误的、不正确的，导致一审错判。三、一审法院错误认识了润州法院的《工作建议函》，导致一审法院错判。本案润州法院的《工作建议函》是润州法院在审理上诉人提起行政诉讼请求撤销镇江市人社局作出镇工伤认字（2016）第0241号（认定工伤决定书）的过程中形成的。在该次行政诉讼过程中，上诉人提供了大量详实可靠无争议的基础性证据，证明尹正梅生前由案外人给尹正梅发工资，尹正梅不是上诉人的单位职工。上诉人提供的上述基础性证据经被上诉人陈述申辩的权利。实事求是讲，润州法院的该次行政诉讼，润州法院若不出具《工作建议函》，必然会作出判决，而判处的结果内容必然是《工作建议函》的内容。本案中润州法院《工作建议函》中认定的事实，就是润州法院经审理认定的事实，就是无争议的法律事实，依法应当具有公信力。本案一审法院认为润州法院《工作建议函》仅是一种工作建议，并非生效裁判文书所确认的事实，不具有相应的公信力。一审法院对润州法院《工作建议函》的上述理解是错误的片面的。本案一审法院未予采纳《工作建议函》，无疑是对润州法院能动司法的否定。综上，本案一审法院事实认定，法律适用错误。为维护上诉人的合法权益。请求二审法院：1、依法撤销南京铁路运输法院（2017）苏8602行初917号行政判决书，依法改判；2、维持镇江市人社局于2017年1月5日作出镇工案撤字（2017）第0001号《关于撤销镇工伤认字（2016）第0241号认定工伤决定书的通知》；3、维持省人社厅于2017年4月26日作出[2017]苏人社行复第8号《行政复议决定书》；4、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人马成寿、马涛答辩称，一审法院认定事实正确，适用法律正确。请求维持一审判决。具体理由：一、尹正梅系上诉人员工我方已提供了相关证据，不能以工资发放作为认定劳动关系的证据，上诉人提供的相关工资证据并没有关联性。二、工作建议函是镇江市人社局作出撤销通知的基础，但镇江市人社局并未对其进行实质审查听证。且工作建议函认定的事实不能作为固定认定的事实，不能作为固定结论使用。润州法院认定尹正梅为中信的员工应当在判决书中体现，对固定结论中事实的认定是对被上诉人权利的损害。
被上诉人镇江市人社局答辩称，我方作出的撤销决定是正确的。
被上诉人省人社厅答辩称，首先，行政复议的程序是合法的。我厅收到被上诉人行政复议申请以后，履行了受理、提交答复通知、作出复议决定、送达等相关程序，符合行政复议法的相关规定。其次，关于镇江市人社局撤销其工伤认定决定的行为，我方认为是镇江市人社局基于尊重司法权威，接受法院监督做出的一个行为，并无不当，请求二审法院依法审理。
上诉人向本院提起上诉后，原审法院已将涉案相关证据与依据随案移送本院。本院经审查认为，原审法院对证据的审查质证符合法律规定，原审法院认证正确。对原审法院认定的案件事实，本院予以确认。
本院认为，根据《工伤保险条例》第五条第（二）款的规定，镇江市人社局作为社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作，具有作出认定工伤决定的法定职权。
针对上诉人提出一审法院对“尹正梅是否系上诉人员工”未作涉及，从而导致事实认定错误的主张。本案中，在时间顺序上，镇江市人社局共作出两个不同的行政行为，一是2016年2月17日作出镇工伤认字（2016）第0241号《认定工伤决定书》，二是2017年1月5日作出镇工案撤字（2017）第0001号《关于撤销镇工伤认字（2016）第0241号认定工伤决定书的通知》，被上诉人的诉讼请求仅是对镇江市人社局作出的第二种行政行为不服而提起的诉讼，关于尹正梅是否系上诉人的员工是在工伤认定案件中审理的重点，与本案的争议焦点并无关联。故对上诉人的该项主张，本院不予支持。
针对上诉人提出《工作建议函》在本案中具有公信力的主张。本案中，首先，由镇江润州法院向镇江市人社局提供的《工作建议函》仅是工作建议，仅供工作中参考，其不同于生效的法律文书，不能免除镇江市人社局的调查义务。其次，根据《江苏省行政程序规定》第五十三条规定，行政机关在作出行政执法决定前，应当告知当事人、利害关系人享有陈述、申辩的权利，并听取其陈述和申辩；第五十八条规定，作为行政执法决定依据的证据应当查证属实。当事人有权对作为定案依据的证据发表意见，提出异议。镇江市人社局在作出《撤销通知》前，应当告知被上诉人享有陈述、申辩的权利，并听取其陈述和申辩意见，但镇江市人社局既未将作为主要证据的《工作建议函》送达给被上诉人让其发表意见，也未听取原审原告的陈述申辩，损害了被上诉人的利益，故所作出的撤销决定程序违法。故对上诉人的该项主张，本院不予支持。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。上诉人的上诉请求缺乏事实与法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人江苏江大恒昌物业管理有限公司负担。
决为终审判决。
审判长 刘苏文
审判员 陆俊騑
审判员 洪 途
二〇一八年三月六日
书记员 曹 洁