浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙行终字第29号
上诉人（原审原告）王连宽。
委托代理人黄炜，浙江六和（舟山）律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）缪连毛（曾用名缪利平）。
委托代理人王胜海�浙江品正恒联律师事务所律师。
原审被告舟山市住房保障和房产管理局，住所地舟山市定海区环城东路92号。
法定代表人余淳舟，局长。
委托代理人陈波，浙江品正恒联律师事务所律师。
王连宽诉舟山市住房保障和房产管理局房屋行政登记一案，舟山市中级人民法院于2013年12月20日作出（2013）浙舟行初字第13号行政判决。王连宽、缪连毛不服，分别向本院提出上诉。本院于2014年2月8日受理后，依法组成合议庭，于同年3月11日进行了公开开庭审理，上诉人王连宽及其委托代理人黄炜，上诉人缪连毛的委托代理人王胜海，原审被告舟山市住房保障和房产管理局的委托代理人陈波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理确认：原告王连宽户籍所在地为定海区临城街道万二村，第三人缪连毛户籍所在地为普陀区勾山街道施家岙村。本案讼争房屋坐落于定海�临城街道万二村三弄1号。1977年，原告一户申请审批建造房屋三间，坐落于金家畈海塘边，即现万二村三弄1号。1982年，原告建造了涉讼房屋。1993年12月13日，原告与第三人就本案讼争房屋签订《买卖房屋协议书》，价款为28600元，后双方签订一份价款为10000元的《买卖房屋协议书》作为备案所用。1993年12月23日，第三人就本案讼争房屋申请转移房屋所有权，万二村委会和临城镇政府均同意买卖，房管部门同意转移申请。2005年4月27日，第三人就本案讼争房屋向被告申请房屋所有权登记，并提交了舟山市私人房屋所有权登记申请表、身份证复印件、市县房屋所有权转移申请表、买卖房屋协议书、买契本契、契税完税证、证明等申请材料。被告对申请材料进行了审查，于2005年6月20日在《舟山市城镇房屋产权登记审查表（二）》中初审意见认为：“申报人缪利平于1993年向王利宽购买房屋186.69m2。该房坐落于临城街道万二村三弄1号，建造于1982年，现提供买卖协议、证明及完税凭证，经核，该房手续齐备，产权清楚，请复审。”同日，复审意见认为：“同意初审意见，请审批。”次日，审定意见认为：“产权来源清楚，同意确认。”被告遂于2005年7月20日对第三人作出舟房权证定字第××号房屋产权证。原告于2012年9月25日向本院提起行政诉讼，后于同年11月22日因故撤诉。其后，原告于同年11月27日向舟山市定海区人民法院提起民事诉讼，要求确认其与第三人在1993年12月13日签订的购买讼争房屋的协议无效，要求被告予以腾退。舟山市定海区人民法院作出（2012）舟定临民初字第228号判决，驳回其诉讼请求。原告不服该民事判决，上诉至本院。本院于2013年5月14日作出（2013）浙舟民终字第114号终审判决，判决驳回上诉，维持原判。原告就该�效民事判决向浙江省高级人民法院申请再审，浙江省高级人民法院于同年9月9日作出（2013）浙民申字第874号民事裁定书，驳回原告的再审申请。另查明：第三人于2013年5月15日与舟山市国土资源局签订了《征收集体土地房屋货币补偿协议》。本案讼争房屋于原告提起本案诉讼前已拆除，并于2013年7月19日办理了拆迁房屋注销登记。
原审法院认为，根据《城市房屋权属登记管理办法》（于2008年废止）第四条、第三十九条的规定，被告作为本案讼争房屋所在地人民政府的房地产行政主管部门，在其管辖范围内，具有作出房屋所有权登记发证行为的法定职权。对于本案的诉讼程序以及被告作出本案所涉房屋行政登记行为的事实认定、程序合法性、法律适用分析评判如下：
一、关于本案的诉讼程序问题。第一，原告提起本案诉讼是否已超过起诉期限。根据最高人民法院《�于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。且根据最高人民法院行政审判庭关于对如何理解《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条、第四十二条规定的请示的答复，公民、法人或其他组织不知道行政机关作出具体行政行为的内容，但后来知道了具体行政行为的内容，而不知道诉权和起诉期限的，应适用最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定确定起诉期限，但最长不得超过该解释第四十二条规定的期间。�案中，被告于2005年7月20日对第三人作出舟房权证定字第××号房屋产权证登记行为时，未向该具体行政行为的利害关系人即原告告知该项具体行政行为的内容。2012年6月，原告从拆迁办得知本案讼争房屋已办理过户登记，但不知道诉权和起诉期限。遂提起行政诉讼，后因故撤销。又另行提起民事诉讼，一审判决驳回其诉讼请求，二审判决维持，且再审申请被驳回。根据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条的规定，当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议，民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内。故原告就本案所涉房屋登记行为相关民事争议先行处理的期间不计算在本案行政诉讼起诉�限内。其后，原告于2013年6月25日向本院提起本案行政诉讼，尚未超过法定起诉期限。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款，被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。被告仅依据原告于2005年12月办理的第二代身份证登记的住址并非本案讼争房屋所在地址，推断原告可能于2005年12月即知道本案讼争房屋产权登记情况，但原告并无法定义务据此查询并获知本案讼争房屋产权登记情况，且被告并无证据证明原告已于该时间经查询获知本案讼争房屋产权登记情况。故，被告提出原告提起本案行政诉讼已超过起诉期限的答辩意见，本院不予采纳。第二，原告提起本案诉讼是否属于撤诉后又以同一事实和理由重新起诉的情形。经审查原告两次提起行政诉讼的事实和理由，原告提起本案行政诉讼增加了被告无权就农村集体土地上�屋为异地县区的第三人办理涉案房产证以及被告无权直接为第三人办理涉案房屋产权转移登记的事实和理由，不属于《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十六条第一款规定的以同一事实和理由重新起诉的情形。故，被告提出不应受理原告在撤诉后又以同一事实和理由起诉的答辩意见与事实不符，本院不予采纳。
二、关于本案的事实认定问题。原告认为本案讼争房屋系其于1977年经审批建造，其享有该处房产所有权，被告向第三人作出本案所涉房屋产权登记行为是违法的。被告认为其系根据第三人的申请，经审查第三人提交的申请材料，于2005年7月20日对第三人作出的舟房权证定字第××号房屋产权证登记行为是合法的。第一，本案讼争房屋的面积。关于本案讼争房屋的建筑面积，《买卖房屋协议书》中记载为“原楼房两幢一�饭间，四址及面积清楚，用地面积206.44平方米，建筑面积116.45平方米”；《市、县房屋所有权转移申请表》中记载的建筑面积为正屋116.45平方米，其他89.99平方米；舟房权证定字第××号房屋产权证登记的建筑面积为186.69平方米。另案生效民事判决认定原告与第三人签订的房屋买卖合同的标的是坐落于定海区临城街道万二村三弄1号的房屋，《买卖房屋协议书》也未载明该处房屋存在不纳入该笔房屋买卖的面积，且原告并未在民事诉讼中就该房屋的面积提出争议，故被告于作出本案所涉具体行政行为时对本案讼争房屋经实地勘察丈量并得出该产权登记面积为186.69平方米，妥当。对于上述建筑面积存在差异，被告提出系由各时期对于房屋建筑面积的测量口径不同所导致的，即涉案房屋于1993年因买卖申请所有权转移时，是从房屋外墙开始测算房屋面积的；而2005年因第三�申请本案所涉房屋产权登记而进行勘察测量时是从外墙中心线开始测算房屋建筑面积的，故出现了上述面积差异，该意见符合客观事实，本院予以采信。根据作出本案所涉具体行政行为时采用的房屋建筑面积测量方法，本案讼争房屋的建筑面积为186.69平方米。第二，被告作出本案所涉房屋产权登记行为的事实认定问题。根据《城市房屋权属登记管理办法》（于2008年废止）第三条第二款的规定，本办法所称房屋权利人（以下简称权利人），是指依法享有房屋所有权和该房屋占用范围内的土地使用权、房地产他项权利的法人、其他组织和自然人。第十七条第二款规定，申请转移登记，权利人应当提交房屋权属证书以及相关的合同、协议、证明等文件。故被告在办理房屋权属转移登记时，应当审核原告及第三人双方的身份信息及提交的房屋权属证书等相关材料；如原告有委托他人办理产权的情况，应当审核委托代理人的身份信息及书面委托书。且第三人提交的申请材料虽能证明其与原告之间存在购买本案讼争房屋的事实，而本案讼争房屋并未办理房屋权属初始登记，相关申请材料并不具有房屋权属证书的法律效力。故被告仅依据第三人提交的申请材料，未对房屋原所有权人即原告或其委托代理人的主体信息进行审核，亦未审查房屋权属证书，即径行作出本案所涉房屋权属转移登记行为，存在事实认定不清的问题，显属违法。
三、关于本案行政程序的合法性问题。原告对被告作出具体行政行为的程序提出异议，认为被告系违法受理第三人超过法定期限要求办理涉案房产证的申请，且在办理涉案房产证过程中，未尽合理的审查义务，在原告本人并未到场的情况下作出房屋权属转移登记行为。第一，被告办理本案所涉房屋权属转移�记行为是否超过法定期限。《城市房屋权属登记管理办法》（于2008年废止）第十七条第一款系倡导性条款，目的在于督促当事人及时办理转移登记，稳定物权关系。因此，虽该条款规定了因房屋买卖等原因致使其权属发生转移的，当事人应当自事实发生之日起90日内申请转移登记，但不能以申请人超过90日申请转移登记否定房屋权属转移登记的法律效力。第二，被告直接为第三人办理房屋权属转移登记违反法定程序。根据《城市房屋权属登记管理办法》（于2008年废止）第九条的规定，房屋权属登记包括初始登记和转移登记等类型，初始登记系指新建房屋申请人，或原有但未进行过登记的房屋申请人原始取得所有权而进行的登记。本案讼争房屋系由原告于1977年经审批建造，未办理房屋权属初始登记。第三人于2005年申请本案讼争房屋产权登记时，仅提交了买卖协议、�明等相关材料，但不能提供房屋权属证书，被告在本案讼争房产未依法办理初始登记、取得房屋权属证书的前提下径行为第三人办理房屋权属转移登记，违反了法定程序。此外，虽被告提出针对该时期房屋买卖的实际情况，对该类房产登记以直接登记方式进行，意在便捷申请人的申请，但行政规范性文件规定的政策性措施不得突破法律的禁止性规定，故被告提出的该答辩意见，本院不予采纳。
四、关于本案行政程序中的法律适用问题。原告对被告作出具体行政行为的法律适用提出异议，认为我国法律实行地房一致的原则，涉案房产土地实质为宅基地，相关法律禁止宅基地在非同一集体经济组织之间流转。原告与第三人隶属于不同县区的集体经济组织，被告为第三人办理涉案产权登记违反法律规定。本院认为，被告不得为非同一集体经济组织成员之间买卖集体土地上房屋办理权属登记。虽另案生效民事判决认为涉案房屋买卖协议签订于1993年，当时的法律、法规及国家政策并未禁止农村房屋买卖，认定讼争房屋买卖合同有效。但被告于2005年7月20日作出本案所涉具体行政行为时，并无法律、法规或规章明确规定被告可依申请为非同一集体经济组织成员之间买卖集体土地上房屋办理权属转移登记，根据行政职权法定原则，被告不得为非同一集体经济组织成员之间买卖集体土地上房屋办理权属转移登记，但是协助履行法院生效判决的除外。故，被告作出具体行政行为的法律适用不当。
综上，被告作出本案讼争房屋产权登记行为事实认定不清、违反法定程序，适用法律、法规错误，但本案讼争房屋已于原告提起本案诉讼前拆除，且该舟房权证定字第××号房屋产权证已于2013年7月19日办理了注销登记，故现撤销被告于2005年7月20日对第三人作出舟房权证定字第××号房屋产权证登记行为已无必要。据此，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决确认被告舟山市住房保障和房产管理局于2005年7月20日对第三人缪连毛作出舟房权证定字第××号房屋产权证的具体行政行为违法。
王连宽上诉称：1、原审程序违法。上诉人于2013年6月4日向原审法院提交起诉状及相应证据材料，原审法院在收到起诉材料后七日内未作任何表示，既不受理，也不裁定不予受理。原审法院未在法定期限对是否受理作出书面回复，显然违法。在上诉人一再要求及交涉下，原审法院才于2013年11月4日正式立案，但逾上诉人提交起诉材料之日已有三个月之久。正是由于原审法院违反法律规定，未及时立案，涉案房产证于2013年7月19日办理注销登记，导致诉争�体行政行为形式上可撤销内容丧失，一定程度上影响原审判决内容，侵害了原告实质诉权。2、原审适用法律错误。原判援引《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，仅确认原审被告诉争房屋登记行为违法。该条具体内容为：“有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的。”但涉案房产证虽已注销，但实质上原审被告具体行政行为造成的后果却客观存在，即因原审被告违法具体行政行为造成上诉人实际损失，原审判决仅确认违法，不予撤销，不予赔偿上诉人相关损失，显然有违本案的基本事实和相关法律规定。鉴于原审被告的违法具体行政行为直接侵害上诉人的合法权益，单纯判决确认违法，无法弥�上诉人的相关损失。故应当适用上述司法解释第五十八条规定：“被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任”。综上，请求二审法院撤销原判，依法改判。
缪连毛上诉称：上诉人缪连毛户籍所在地为舟山市普陀区勾山街道施家岙村，被上诉人王连宽户籍所在地为舟山市定海区临城街道万二村，双方均系农村户籍。1993年12月13日，被上诉人将位于舟山市定海区临城街道万二村三弄1号房屋出卖给上诉人，双方签订《买卖房屋协议书》，价款为28600元，后双方签订一份价款为10000元的《买卖房屋协议书》作为备案所用。上诉人付清价款，并依法缴纳契税，被上诉人交付房屋，协议已经履行完毕，房屋权利随之转移给上诉人，被上诉人不再享有房屋权利。原审被告房管局核发给上诉人房产证，是对上诉人缪连毛作为买受人取得房屋进行产权登记，因王连宽不再享有房屋权利，不是房屋权利人，无权对房屋产权登记提起行政诉讼主张权利。舟山市定海区人民法院（2012）舟山临民初字第228号民事判决书、舟山市中级人民法院（2013）浙舟民终字第114号民事判决书、浙江省高级人民法院（2013）浙民申字第874号民事裁定书，均判定上诉人与被上诉人订立的《买卖房屋协议书》真实、合法、有效。原审被告房管局根据上诉人与被上诉人订立的《买卖房屋协议书》及其他有效的材料，核发给上诉人《房屋所有权证》事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法有效。被上诉人在其民事诉讼一审中也诉称，房屋由其女儿ＸＸ居住并管理，1994年就知道了房屋已经被出卖并已收取了售房款的事实。2005年12月，被上诉人登记二代身份证时，就将其住址登记为临城街道万二万丈路39号，而不是涉案房屋地址，并承认2006年就知道了原审被告房管局已核发给上诉人《房屋所有权证》，且在2007年9月26日购买定海金桥花园1幢207室房屋时，其住址也不是涉案房屋地址。2012年9月25日，王连宽曾以同一事实和理由提起行政诉讼，原审法院于2012年11月1日公开开庭进行了审理，在审理中，王连宽于2012年11月22日提出撤回起诉申请，原审法院于2012年11月22日依法裁定准许其撤回起诉。现其又以同一事实和理由提起行政诉讼，依法不应受理。且王连宽无论是在2012年9月25日第一次提起行政诉讼，还是在2013年6月4日第二次提起行政诉讼，均已超过法律规定的起诉期限，依法应予驳回。请求撤销原判，改判驳回王连宽的起诉或驳回其诉讼请求。
舟山市住房保�和房产管理局未在法定期限内提交答辩状。二审庭审时答辩称：1、从2013年这个时间节点去看待2005年之前的农村房屋登记状态，并不像现在的房屋登记这么严谨，从当地的登记情况来说，更多的应该是对农村房屋进行亲民的登记方式，这种方式被原审法院认定为违法，我们只能无奈接受。2、王连宽在上诉状中涉及赔偿问题，但在原审起诉时并未涉及此问题，此问题应另案起诉。3、本案民事争议问题，省高级法院已作出最终裁定。综上，请求作出公正判决，维持被诉房屋登记行为。
二审庭审中，本院围绕上诉人王连宽是否符合起诉条件、舟山市住房保障和房产管理局向上诉人缪连毛颁发舟房权证定字第××号房屋产权证的行政行为是否合法等审理重点进行审查。
经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。
本院认为，本案系上诉人王连宽与上诉人缪连毛因房屋转让纠纷引发的行政争议。原审被告舟山市住房保障和房产管理局于2005年7月20日对涉案房产进行登记并向受让方缪连毛颁发了舟房权证定字第××号房屋所有权证。王连宽诉称其于2012年6月从拆迁办得知涉案房屋登记行为。经审查，没有证据证实其此前已经知道或应当知道被诉房屋登记行为。王连宽于2012年9月25日对涉案房屋登记行为提起诉讼，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，并未超过起诉期限。王连宽此后根据法院释明，撤回起诉后提起民事诉讼，待民事诉讼结束后提起本案诉讼，不属于因自身原因超过法定起诉期限，也不属于重复起诉。上诉人缪连毛及原审被告舟山市住房保障和房产管理局认为王连宽属于重复起诉以及超过法定起诉期限的理由均缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。由于�连毛与王连宽并不属于同一集体经济组织，原审被告舟山市住房保障和房产管理局对涉案房产办理转移登记，没有相应的法律依据。因涉案房屋已被拆除，并办理注销登记，原审据此判决确认被诉房屋登记行为违法，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。本案不属于撤销被诉行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的情形，王连宽诉称本案应当适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条规定作出判决的理由不能成立，本院亦不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人王连宽、缪连毛各负担25元。
本判决为终审判决。
审 判 长 董跃进
审 判 员 唐维琳
代理审判员 万成兆
二〇一四年三月二十日
书 记 员 韦若莎