浙江省丽水市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙11行初29号
原告丽水市城北铝制品厂，住所地丽水市五宅***号。
法定代表人林秋平，负责人。
委托代理人陈洁，浙江丽阳律师事务所律师。
被告丽水市莲都区人民政府，住所地丽水市解放街51号。
法定代表人陈豪，区长。
委托代理人尤茂蔚，浙江博翔律师事务所律师。
委托代理人徐环华，莲都区征收办工作人员。
被告丽水市莲都区人民政府白云街道办事处，住所地丽水市莲都区文进街58号。
法定代表人舒丽红，办事处主任。
委托代理人付叔伟，浙江天干律师事务所律师。
丽水市城北铝制品厂（以下简称铝制品厂）因丽水市莲都区人民政府（以下简称莲都区政府）、丽水市莲都区人民政府白云街道办事处（以下简称白云街道办）规划行政补偿一案，于2017年3月17日向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，于2017年6月22日公开开庭审理了本案。原告铝制品厂的负责人林秋�及委托代理人陈洁，被告莲都区政府的负责人叶建光及委托代理人尤茂蔚、徐环华，被告白云街道办的负责人李高祥及委托代理人付叔伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告铝制品厂提起的诉讼请求是：一、依法撤销原、被告双方于2016年10月8日签订的《货币补偿协议》；二、本案诉讼费用由被告承担。其事实与理由为：一、涉案的货币补偿协议是在两被告的逼迫下，在空白的协议上签字落款。二、签订《货币补偿协议》时，《被征收房屋分户评估报告》、《土地估价报告》、《机器设备评估明细表》尚未作出，且上述两份报告相互矛盾，评估时点违反法律规定，违反法定程序，被告未将上述评估报告送达原告并进行公告。三、《货币补偿协议》存在应当补偿部分未予补偿的情形。综上，被告的行为侵害了原告的合法权益，�提起行政诉讼，恳请法院判如所请。
被告莲都区政府答辩称：一、《货币补偿协议》系原告自愿签订，是双方的真实意思表示。2015年7月3日，莲都区政府发布关于丽水日报社迁建工程项目国有土地上房屋拟征收范围公告。2015年8月12日，莲都区政府发布2015（第1号）征收公告，决定对丽水日报社迁建工程项目红线范围内的国有土地上房屋予以征收。原告的厂房在红线范围内。经双方多次沟通、协商，2016年10月8日，丽水市莲都区土地和房屋征收工作办公室（以下简称莲都区征收办）与原告负责人林秋平签订《货币补偿协议》，协议对补偿逐项列明，补偿总额亦为双方认可，不存在空白协议，否则林秋平也不会签字。该协议不存在重大误解，显失公平的情形，不具有撤销的法定情形。该协议应合法有效。二、《被征收房屋分户评估报�》、《土地估价报告》以及《机器设备评估明细表》均系有评估资格的评估机构按法定程序作出，结果公平公正。上述评估报告确系在协议签约时间之后作出，但是由于双方货币补偿协议中涉及的补偿需要由相关职能部门认定、出具会议纪要后，再委托有评估资格的机构作出评估结论，其目的是为了更充分的保障拆迁人的合法权益。其中《被征收房屋分户评估报告》（丽弘征估[2015]3003号）的评估时点确定在2002年9月25日，是由于该部分房屋是在2003年中山街道路扩建过程中已经拆除，根据丽水市国土资源局2002年9月25日通告（丽土拆字[2002]3号）以及备忘录、协议书而作的评估。评估结果进行了公示。三、被告莲都区政府的主体资格不适格。《货币补偿协议书》的签约方为莲都区征收办，该机构经批准设立，具有独立承担法律责任的能力。莲都区政府不是签约主体，不是本案适格被告。综上，恳请法院依法驳回原告的起诉。
被告白云街道办答辩称：答辩人系涉案征迁项目的房屋征收实施单位，莲都区征收办为房屋征收部门。因此，答辩人并非本案适格被告。至于原告所主张的《货币补偿协议》系被逼签订等理由不能成立。至于原告所主张的几份评估在协议签订之后也不能成立。答辩人也没有委托作前述评估，综上恳请法院驳回原告的诉讼请求。
被告莲都区政府向本院提交了以下证据：1.拟征收公告、征收公告及公示材料，待证被告依法发布公告，征收程序合法，房屋征收部门为莲都区征收办；2.国有土地使用证及房产证，待证被征收房产（土地）的权属；3.备忘录、协议书、通知，待证2003年因中山街建设拆除原告部分房屋，对拆迁部分已达成协议；4.委托房�拆迁协议书，待证莲都区征收办委托丽水市联合房屋拆迁有限公司实施拆迁；5.专题会议纪要，待证针对案涉补偿安置问题有关职能部门已出具联席会议纪要；6.被征收房屋分户估价报告，待证被征收房产已进行估价；7.土地估价报告，待证被征收土地已进行估价；8.机器设备评估报告，待证搬迁费用已经评估；9.货币补偿协议书，待证签约主体为莲都区征收办与原告；协议自愿签订，对双方均有法律约束力。
被告白云街道办向本院提交了以下证据和法律依据：1.莲都区白云街道办事处信息代码证；2.莲都区人民政府2015年第7号公告，待证案外人丽水市莲都区土地和房屋征收工作办公室系案涉项目房屋征收部门，莲都区白云街道办事处系房屋征收实施单位；3.《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第5条第1、3款及第31条，待证莲都区白云街道办事处作为房屋征收实施单位只是可以按房屋征收部门委托承担具体工作；房屋征收部门对实施单位在委托范围内实施征收与补偿行为负责监督及实施行为；只要房屋征收部门与被征收人就补偿方式、金额及支付期限等达成协议就可以签订补偿协议，本案补偿协议是经过双方协商达成。
原告铝制品厂庭后向本院补充提供了浙政复[2017]187号行政复议决定书，拟证明被告作出的被征收房屋面积监测认定结果已经被撤销。
经庭审质证，原告对于被告莲都区政府提交的证据质证认为，对证据1中拟征收公告、征收公告的真实性无异议，但对其中的安置方案的合法性有异议，该方案剥夺了原告选择安置用房的权利，对证据1中公示材料的三性有异议，照片拍摄时间不清楚，张贴内容也无从知晓；证据2的真实性无异议，但该证据不能证明房产证登记面积以外其他房屋、土地就是违章建筑；证据3的真实性无异议，但该证据能证明原告在6、7、8地块对建筑物进行重新改造及加层行为得到政府许可，应认定为合法；证据4的真实性无异议，证明白云街道办为本案适格被告；证据5的真实性无异议，但该会议纪要只是政府内部文件，并未对外公示或告知原告，而且会议纪要的时间在签订协议之后；对证据6的三性均有异议，该评估报告落款没有评估事务所的盖章，出具时间应为11月24日，并非2016年8月12日，而且根据《国有土地上房屋征收评估办法》第17条之规定，评估师在评估报告上签字，并加盖房地产价格评估机构公章，不能以印章代替；证据7并未将2002年拆迁土地进行估价；证据8的机器设备评估报告的评估时间是2017年3月2日，也是在签订货币补偿协议之后；证据9货币补偿协议书，证明系在空白情况下强迫原告签订，签订时间在评估报告之前，违反法定程序。被告白云街道办对于被告莲都区政府提交的证据无异议。对于被告白云街道办提交的证据，原告铝制品厂质证认为，证据1、2、3的真实性均无异议，但不能证明白云街道办非本案适格被告。被告莲都区政府对于被告白云街道办提交的证据无异议，认为白云街道办仅是受委托人，非本案适格主体。
对于原告庭后补充提交的证据，被告莲都区政府及白云街道办均无异议。
本院对上述证据认证如下：对于被告莲都区政府提交的证据1，能证明莲都区政府履行发布公告等程序，至于原告对安置补偿方案不服，应通过另案主张，不属于本案审理范围，故对该证据的证明力，本院予以采信；证据2，能证明被征收房�的权属；证据3，因原告提交的浙江省政府行政复议决定书已经证明被告对无证面积所作认定已经被撤销，故有待于被告重新作出认定，在本案中对上述证据不予认证；证据4系莲都区征收办与丽水市联合房屋拆迁有限公司签订的委托房屋拆迁协议书，白云街道办虽在落款处盖章，但其在该协议中并无权利义务，因此，该证据不能证明白云街道办为本案适格被告；证据5的认证意见同证据3；证据6、7、8，能证明被告对被征收房屋、土地、机器进行了评估，对该部分证明力本院予以认定；证据9，能证明双方签订了货币补偿协议，虽然原告质证认为该协议是被迫签订，但其并未提供相应的证据证明，本院对此不予采信。
对于被告白云街道办提供的证据1、2、3，双方对其真实性均无异议，上述证据能证明白云街道办并非征收主体，其只是�委托实施征收行为，对该部分证明力，本院予以确认。
对于原告补充提交的证据，因该证据所待证的事实，双方在庭审中亦予认可，故对该证据的证明力本院予以确认，该证据能证明2017年6月16日，浙江省政府浙政复[2017]187号行政复议决定撤销了丽水市政府下属的丽水市区房屋征收监测认定工作小组于2016年6月7日作出的关于丽水日报用地项目被征收房屋面积监测认定结果。
经审理查明，2015年7月3日，莲都区政府发布《关于丽水日报社迁建工程项目国有土地上房屋拟征收范围公告》（2015年第6号），原告的房屋在拟征收范围内。2015年8月2日，莲都区政府发布2015（第7号）国有土地上房屋征收公告，征收范围与拟征收范围公告一致，房屋征收部门为莲都区征收办，房屋征收实施单位为白云街道办，同时公布了征收补偿安置方案。原告铝制品厂在本次征收红线范围内。根据丽市国用（93）字第18313号国有土地使用证记载，铝制品厂的用地面积为1139.92平方米，其中建筑占地381平方米，根据丽房权证莲都区字第01××××34号房屋所有权证记载，城北铝制品厂的建筑面积为290.38平方米及67.02平方米。在征收过程中，丽水市区房屋征收监测认定工作小组作出认定：城北铝制品厂的证载面积357.4平方米为工业用房，其余面积缺乏认定为合法建筑的依据。2016年10月8日，被告下属的丽水市莲都区土地和房屋征收工作办公室与铝制品厂签订了房屋征收货币补偿协议，约定各项补偿费用总计4895483.2元，并且铝制品厂于2016年10月23日前搬迁腾空房屋。2016年8月12日丽水市弘原房地产评估事务所（以下简称弘原评估所），对涉案的被征收房屋作出丽弘征估[2015]3003号分户估价报告，估价时点�2012年9月25日，估价结果为40210元，同年11月18日，弘原评估所对涉案的另一被征收房屋作出丽弘征估[2015]3002号分户估价报告，估价时点为2015年7月3日，估价结果为3023033元。2016年11月24日，丽水市金阳不动产评估咨询有限公司提交丽金土估（2016）年估第1385、1386号土地估价报告，估价基准日均为2015年7月3日，估价结果分别为105.68万和71.2万。2017年3月2日，丽水经济资产评估有限公司作出丽经评字[2017]45号铝制品厂机器设备单项资产评估报告，评估基准日为2016年10月26日，评估结论为机器设备收购评估价值为372990元，机器设备搬迁评估价值为243700元。
另查明，2017年6月16日，浙江省政府浙政复[2017]187号行政复议决定撤销了丽水市政府下属的丽水市区房屋征收监测认定工作小组于2016年6月7日作出的关于丽水日报用地项目被征收房屋面积监测�定结果。
本院认为，本案系因原告铝制品厂请求撤销征收补偿协议而引起的行政争议。双方争议的焦点主要是：一、两被告是否适格；二、被诉征收补偿协议是否合法有效。
关于焦点一，莲都区政府、白云街道办均辩称其非本案适格被告。本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条之规定，“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”以及第五条之规定，“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补�行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。”莲都区政府具有实施房屋征收与补偿工作的职权，而且根据本案查明的事实，其亦已经发布了国有土地上房屋征收公告，本案被诉征收补偿协议虽由被告下属部门与被征收人铝制品厂签订，但被告并未提供证据证明其下属的莲都区征收办具有独立承担法律责任的能力，因此，本案以莲都区政府为被告并无不当。至于白云街道办，在本案中为受委托征收实施单位，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条之规定，亦应由委托单位对其行为后果承担法律责任，故白云街道办非本案适格被告。
关于焦点二，判断被诉征收补偿协议是否合法有效，主要应当审查的是签订协议的程序是否合法，以及协议确定的补偿内容是否具有法律和事实依据。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条之规定，“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”因此，确定被征收房屋的评估价值是签订征收补偿协议的前提，本案中，征收补偿协议的签订时间早于被征收房屋分户评估报告及土地估价报告的出具日期，而且根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条之规定，“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”，本案中的部分房屋分户评估�告的估价时点确定为拟征收范围公告发布之日，而非征收决定公告之日，亦不符合前述规定。另，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款之规定，“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”而根据本案业已查明的事实，征收过程中对相关面积作出的认定，已经被浙江省人民政府浙政复[2017]187号行政复议决定撤销，故关于补偿面积的认定亦有赖于被告重新作出面积认定、处理。
综上，被告莲都区政府与原告铝制品厂签订的征收补偿协议程序违法，主要依据不足，依法应当予以撤销�但是否能够重新达成协议，取决于双方意思表示能否一致，不能强制干预，故对于原告要求责令双方重新签订补偿协议的诉讼请求不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条之规定，判决如下：
一、驳回原告丽水市城北铝制品厂对被告丽水市莲都区人民政府白云街道办事处的起诉；
二、撤销原告丽水市城北铝制品厂与被告丽水市莲都区人民政府于2016年10月8日签订的货币补偿协议；
三、驳回原告丽水市城北铝制品厂的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告丽水市莲都区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提出上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于浙江省高级人民法院。上诉人应向浙江省高级人民法院预交上诉案件受理费50元，在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理（浙江省高级人民法院户名：浙江省财政厅非税收入结算分户，帐号：19000101040006575401001，开户银行：农业银行杭州市西湖支行）。
审 判 长 邹一峻
审 判 员 梅剑文
人民陪审员 陈 杰
二〇一七年九月十九日
代书 记员 吴美珠