浙江省杭州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）浙01行终102号
上诉人（原审原告）杭州富华纸制品厂，住所地杭州市江干区七堡杭州蚕种场内。
投资人杨雪林。
委托代理人陆大海，浙江民禾律师事务所律师。
被上诉人（原审被告暨原行政机关）杭州市国土资源局，住所地杭州市江干区解放东路18号。
法定代表人谢建华，局长。
委托代理人解波云、杨淑妙，市国土局工作人员。
被上诉人（原审被告暨复议机关）杭州市人民政府，住所地杭州市江干区解放东路18号。
法定代表人徐立毅，市长。
委托代理人金维中、符晓雯，市政府工作人员。
被上诉人（原审第三人）杭州市蚕桑技术推广总站（杭州蚕种场），住所地杭州市江干区彭埠镇七堡。
法定代表人曾光远，站长。
上诉人杭州富华纸制品厂（简称富华厂）因房屋登记行政确认暨行政复议一案，不服杭州铁路运输法院（2017）浙8601行初117号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
2016年12月7日，富华厂向市政府邮寄《关于要求依法撤销市城管执法局杭市城执罚字（2003）第421号<行政处罚决定书>和市住保局相应<房屋所有权证>的报告》，提出了撤销杭房权证江字第××××号至第××××号《房屋所有权证》等请求事项。2017年4月1日，市国土局作出杭土资简复〔2017〕5号《关于撤销房屋所有权证报告的回复意见》，答复富华厂：根据《房屋登记办法》第八十一条的规定，你厂可以向我局提交司法机关、行政机关、仲裁委员会发生法律效力的文件，证明当事人以隐瞒真实情况、提交虚假材料等非法手段获取房屋登记，我局将依法作出处理。2017年7月21日，市政府作出杭政复〔2017〕278号《行政复议决定书》，维持市国土局作出前述答复。
一审法院经审理查明：2016年12月7日，原审原告富华厂向市政府申请撤销杭州市城市管理执法局作出的杭市城执罚字（2003）第421号《行政处罚决定书》及杭房权证江字第××××号至第××××号《房屋所有权证》。杭州市信访局将要求撤销《房屋所有权证》的事项转交原审被告市国土局处理。2017年1月16日，市国土局向富华厂法定代表人杨雪林作出《其他法定途径告知单》，告知其要求撤销案涉《房屋所有权证》的事项已转至杭州市不动产登记服务中心处理。同年4月1日，市国土局作出回复。富华厂不服，向原审被告市政府申请行政复议。同年5月19日，市政府受理并通知市国土局在10日内提交书面答复和作出被诉行政行为的全部证据、依据和其他有关材料。市国土局依法进行答复。同年7月7日，市政府组织听证。同月17日，市政府作出复议延期决定。同月21日，市政府作出杭政复〔2017〕278号《行政复议决定书》并送达各方当事人。另查明，2013年3月7日，杭州市江干区人民法院就杭州蚕种场（全称杭州市蚕桑技术推广总站〈杭州蚕种场〉，即本案原审第三人）诉富华纸厂租赁合同纠纷一案作出（2012）杭江民初字第1480号《民事判决书》，判决富华厂将坐落于杭州市彭埠镇七堡和坐落于杭州市江干区杭海路1085号土地上的房屋及场所腾空交还给杭州蚕种场。该判决经杭州市中级人民法院（2013）浙杭民终字第1236号《民事判决书》维持，已经发生法律效力。现原告提起上诉，请求责令市国土局对案涉房屋所有权登记和确权发证进行实质性审查，并撤销杭产权证江字第××××号至××××号《房屋所有权证》。
一审法院认为：《杭州市人民政府办公厅关于加快推进全市不动产统一登记工作的通知》（杭政办函〔2015〕159号）规定“将市住保房管局的房屋登记职责……划入市国土资源局”。故市国土局具有对富华厂要求撤销案涉《房屋所有权证》作出处理的职权。《房屋登记办法》第八十一条规定“司法机关、行政机关、仲裁委员会发生法律效力的文件证明当事人以隐瞒真实情况、提交虚假材料等非法手段获取房屋登记的，房屋登记机构可以撤销原房屋登记，收回房屋权属证书、登记证明或者公告作废，但房屋权利为他人善意取得的除外。”本案中，富华厂要求撤销杭州蚕种场的案涉《房屋所有权证》，但未提交相关生效文件证明杭州蚕种场以隐瞒真实情况、提交虚假材料等非法手段获取房屋登记。市国土局作出《回复意见》，告知富华纸厂依据《房屋登记办法》第八十一条的规定提供生效文件，符合上述规定，并无不妥。富华厂于2016年12月7日申请撤销案涉《房屋所有权证》，市信访局于2017年1月16日将该事项交市国土局处理，市国土局于同日作出《其他法定途径告知单》，告知富华厂由杭州市不动产登记服务中心处理，但直至同年4月1日才作出回复。根据行政复议法实施条例第十六条第一款及《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款的规定，结合程序正当的法律原则，在法律、法规未明确规定行政机关履行法定职责期限的情况下，行政机关应当在收到申请人要求履职的申请后60日内作出回复。市国土局作出回复超过了60日的合理期限，但未对富华厂的权利义务产生实质影响，属于程序瑕疵，予以指正。市政府在收到富华厂的行政复议申请后予以受理并通知答复，遵循行政复议决定的步骤、时限等法定要求作出复议决定，程序合法。综上所述，富华厂的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回富华厂的诉讼请求；案件受理费50元，由富华厂承担。
原审原告富华厂不服一审判决，向本院提起上诉称：原审判决认定事实错误，适用法律不当，导致作出错误的判决结果，理由如下：一、原审法院认为“原告富华厂的诉讼请求缺乏事实和法律依据”，上述认定不符合事实。1.市国土局作出的行政行为适用法律不当。上诉人的诉讼请求为：请求法院……撤销案涉9本《房屋所有权证》。案涉房屋9本房产证于2003年由杭州蚕种场申请补办，杭州蚕种场补办房屋产权证的法律依据为市政府府办简复第13615号和府办简复第15526号公文处理简复单。市国土局仅根据简复单即批准同意杭州蚕种场参照《杭州市人民政府关于市区乡镇三产企业补办土地使用证房屋所有权证工作的若干意见》（杭政〔2002〕5号）精神补办房产证，房屋权属证书是权利人依法拥有房屋所有权并对房屋行使占有、使用、收益和处分权利的唯一合法凭证。上诉人认为市政府的简单批复不应当作为办理房产证的依据。2.市国土局作出的行政行为不符合法定程序。登记前置程序中的行政处罚程序不符合客观事实，其内容是虚假的。杭市城执罚字（2003）第421号《行政处罚决定书》内容为：杭州蚕种场因未经规划许可擅自在1983年至1994年建造房屋被行政处罚。然而案涉房屋为1996年至1998年期间由上诉人建设完成，该行政处罚书内容不实，其中的建造年份明显错误、建造主体不实。故基于此行政处罚决定书作出补缴城市建设配套费用后申请发放房产证的行为亦是错误的。房屋的确权及发放房屋产权证的行政行为，应当对办理资料进行真实性、实质性审查，不应仅凭书面审查即发放房产证。故上诉人认为市国土局作出的行政行为不符合法定程序，市国土局未实质性审查导致房屋产权证上登记年份错误的行为应当得到纠正。根据适用发证时依据的《房屋权属登记管理办法》第二章第十条第（三）项适用于登记机关认为有必要进行公告的登记。庭审中，国土局委托代理人承认，案涉房屋发证时未经公告程序。但案涉房屋在申请登记发证时事实上由上诉人在由于合作经营的原因在使用，存在产权争议，属于应当进行公告程序的范畴。因未进行公告及现场核查，上诉人对房屋已申请领取房屋产权所有证的事实不知情，该程序瑕疵导致上诉人蒙受了巨大经济损失。故市国土局应当进行实质性的审查，从而纠正发证错误。二、市国土局作出的发证行为，给上诉人造成了严重经济损失，原审法院未针对案件进行实际论证，上诉人的合法权益未得到维护。上诉人与杭州蚕种场系合作经营关系，双方签订的合作经营协议中约定合作期限为10年，即自1996年3月1日至2005年6月30日。案涉房屋系合作经营期间由合作经营企业出资建造完成并投入使用，应当认为该房屋为合作经营企业所有。合作经营过程中一切资产归合作企业所有，杭州蚕种场在合作经营期间（2003年）申请登记发证，此时尚在合作经营期间内，杭州蚕种场无权自行申领房产证。杭州蚕种场未经告知自行办理房产证，并伪造建造年份和行政处罚决定书的行为涉嫌虚假申报房产证，不应予以纵容。三、杭州蚕种场未按照法院要求提交证据，应当承担对其不利的法律后果。庭审过程中，原审合议庭要求杭州蚕种场在庭审结束后7日内向法院提交房屋实际建造年份及实际建造人的相关证据。杭州蚕种场在庭上确认知悉并承诺于7日内提交。但庭后杭州蚕种场并未提交上述证据，应当承担证据不利的后果，因此可以认定房屋实际建造人不是杭州蚕种场，现有的9本房屋产权证上登记的建造年份错误，与实际不符的事实。杭市城执罚字（2003）第421号《行政处罚决定书》内容系伪造。四、原审法院未对上诉人的诉讼请求进行实质性回应，轻描淡写，避重就轻作出了踢皮球式的处理。房屋权属证书是权利人依法拥有房屋所有权并对房屋行使占有、适用、收益和处分权利的唯一合法凭证。杭州蚕种场根据房产证的虚假建造年份否认房屋系上诉人建造，导致上诉人不能获得相应的赔偿。上诉人为维护自身权利，要求对案涉房屋的9本房产证登记发证行为进行实质性审查，从而维护上诉人获得赔偿的权利。但原审法院判决书中仅以程序瑕疵问题进行回复。原审中上诉人的各项诉讼请求均于法有据，应得到法院的支持。综上所述，原审判决认定事实不清，适用法律不当，导致了判决结果错误，依法应予纠正，上诉人的请求应当依法得到支持。特此上诉，请求撤销一审判决；判令市国土局对案涉房屋所有权登记和确权发证进行实质性审查，并根据实质性审查结果撤销案涉9本《房屋所有权证》；判决由两被上诉人承担本案的一审、二审诉讼费用。
被上诉人市国土局、市政府、杭州蚕种场二审中没有提出新的答辩意见。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（十）项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，上诉人富华厂申请行政复议时要求撤销的回复意见，仅仅是市国土局对富华厂作出的法律宣示和指引，对其权利义务明显不产生实际影响，不属于行政复议和人民法院行政诉讼受案范围，依法应当裁定驳回起诉。在当事人就原行政行为提起的诉讼被依法驳回的情况下，人民法院对行政复议决定的合法性不作审查。一审法院对本案予以立案受理并作出实体判决存在不当，依法应予纠
正。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一百二十三条第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销杭州铁路运输法院（2017）浙8601行初117号行政判决。
二、驳回上诉人杭州富华纸制品厂的起诉。
一、二审案件受理费人民币各50元，退还上诉人杭州富华纸制品厂。
上诉人杭州富华纸制品厂于本裁定生效之日起15日内分别向本院和杭州铁路运输法院申请退费。
本裁定为终审裁定。
审判长 秦 方
审判员 王银江
审判员 李希芝
二〇一八年三月二十二日
书记员 卢姗姗
附：本裁定适用的相关法律依据
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一百二十三条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：
（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉；
（二）第二审人民法院维持第一审人民法院不予立案裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院受理；
（三）第二审人民法院维持第一审人民法院驳回起诉裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院审理。