广东省深圳市盐田区人民法院行 政 判 决 书（2016）粤0308行1463号原告王福群，男，汉族，1989年1月24日出生，住址山东省曹县。被告深圳市市场和质量监督管理委员会福田食品药品监督管理局，住所地广东省深圳市福田区。负责人甘汉华，该局局长。委托代理人胥迎峰，该局工作人员。委托代理人陈利红，广东中深律师事务所律师。被告深圳市人民政府，住所地广东省深圳市福田区。法定代表人许勤，市长。委托代理人黄洁贞，市政府工作人员。原告王福群因与被告深圳市市场和质量监督管理委员会福田食品药品监督管理局（以下简称被告福田食药监局）、被告深圳市人民政府（以下简称被告市政府）食品举报销案处理及行政复议一案，于2016年8月5日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，依法组成合议庭，于2016年12月7日公开开庭进行了审理。原告本人，被告福田食药监局委托代理人胥迎峰、陈利红，被告市政府委托代理人黄洁贞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2016年5月6日，被告福田食药监局对原告作出（深福）食药监食处告〔2016〕南05060010号《行政处理结果告知书》（涉案处理结果告知书），告知原告：被告对原告举报的深圳市福田区旺大某某商行涉嫌销售过期食品“600g某某玉米风味香肠”一案作销案处理（以下简称被诉销案处理决定）。原告对被诉销案处理决定不服，向被告市政府申请行政复议。2016年7月11日，被告市政府作出深府复决〔2016〕764号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定书，其所载之复议决定简称为被诉复议决定），依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持被诉销案处理决定。原告不服被诉复议决定，遂提起本案诉讼。原告诉称，其于2015年11月12日在大某某生活超市巴丁店购买了一包条形码为6902890xxx656的食品，生产日期为2015年7月13日、保质期120天，价格为人民币13.8元（以下币种同）。原告购买后，发现上述食品已超过保质期，遂举报，但被告福田食药监局对原告的举报作销案处理、被告市政府经行政复议对上述销案处理行为予以维持。原告诉请法院判令：1.撤销被诉销案处理决定；2.撤销被诉复议决定；3.责令被告福田食药监局对原告的举报予以重新处理；4.被告承担本案诉讼费用。被告福田食药监局辩称，其已对编号为201511126610的原告举报件（以下简称涉案举报）依法履行了查处的法定职责。2015年11月12日，其收到涉案举报；11月17日，其到被举报商家即位于深圳市福田区南园街道东园路台湾花园裙楼1层4A的深圳市福田区旺大某某商行进行检查，该商行系经营者名为金某的个体工商户；经现场检查，其未发现被举报商家有过期的“600g某某玉米风味香肠”在售，其现场口头通知被举报商家的员工方某霞携带许可证、情况说明等材料于11月30日到指定地点接受调查，该员工表示清楚及同意；11月25日，其对涉案举报予以立案；被举报商家未派员在规定时间到规定地点接受调查、电话无法接通，其多次到被举报商家经营场所亦未见开门营业；2016年2月24日，其再次前往被举报商家处检查，发现店铺已清空并正在施工，经询问施工人员，得知被举报商家已搬离，其随即在该店铺张贴《限期接受处理公告》，要求被举报商家限期前往其处接受调查处理；经其进一步调查发现，被举报商家已于2016年3月10日注销登记。其遂以“现场检查未发现被举报人存在违法行为，被举报人下落不明，案件事实无法查清”为由作销案处理。另，原告提供的电脑小票显示的食品与其举报的食品不一致，被举报商家已停止经营活动且查无下落，被告福田食药监局无法进一步调查取证，且现有证据不能证明被举报商家有销售过期食品的违法行为。综上，被告福田食药监局认为其作出的被诉销案处理决定具有相应事实与法律依据、处理妥当，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告市政府辩称，2016年5月16日，其收到原告以邮寄方式提出的行政复议申请并依法予以受理；5月20日，其向被告福田食药监局发送《行政复议答复通知书》及原告行政复议申请书副本；5月27日，被告福田食药监局向其提交了《行政复议答复书》以及相关证据材料；7月11日，其作出被诉复议决定书，随后依法送达原告以及被告福田食药监局。被告市政府认为，被诉复议决定认定事实清楚、适用依据正确、程序合法，原告的诉讼请求缺乏事实与法律依据，故其请求法院驳回原告的诉讼请求。经审理查明，2015年11月12日，原告向深圳市市场和质量监督管理委员会提出涉案举报称：其在深圳市福田区东园路23-1号大某某生活超市巴丁店购买了条形码为6902890xxx656、价格为13.8元的“600g某某玉米风味香肠”（以下简称涉案食品）一包，涉案食品生产日期为2015年7月13日、已超过120天保质期。原告请求：1.确认涉案食品违法；2.依据《中华人民共和国食品安全法》第一百四十八条第二款规定赔偿原告1000元；3.根据《深圳市食品安全举报奖励办法》第十条第（六）项、第十四条第（一）项之规定，给予原告最低2500元的奖励，并将处理结果书面告知原告，如原告主动撤诉则不再要求告知和奖励。涉案举报随后被分派至被告福田食药监局查处。2015年11月17日，被告福田食药监局到位于深圳市福田区东园路台湾花园裙楼1层4A的深圳市福田区旺大某某商行即被举报商家进行现场检查，检查情况载明：1.被举报商家有营业执照并已取得食品流通许可证；2.被举报商家货架上没有被举报的过期食品（“某某润口香甜王600g”，条形码：6902890xxx656），也没有其他批次的上述食品在售，其员工称上述食品已经缺货；3.被告福田食药监局现场口头通知上述员工携带营业执照、经营者身份证、授权委托材料、情况说明等材料于2015年11月30日前到“松岭路69号南园监管所接受调查”，该员工表示清楚及同意。2015年11月25日，被告福田食药监局对涉案举报予以立案，立案案由为“金某涉嫌销售过期食品（某某润口香甜王）”，当事人为“金某”，案情摘要载明被举报的涉案食品为“600g某某玉米风味香肠（电脑小票显示为：某某润口香甜王600g*10/）”。2016年2月24日，被告福田食药监局到被举报商家处再次进行现场检查，现场检查记录载明：“因金某所经营的个体户深圳市福田区旺大某某商行联系电话无法接通，我所执法人员多次到该店也未见其开门营业，特此专项检查该店是否正常经营。经查，该店已清空所有物件，且已有施工人员在施工，施工人员表示该项目不是金某或深圳市福田区旺大某某商行所有，表示此前租户已撤。现场已拍照取证。”2016年2月23日，被告福田食药监局对上述“金某”涉嫌销售过期食品一案经审批予以延期30个工作日；3月23日，经审批予以二次延期30个工作日。2016年3月1日，被告福田食药监局在被举报商家经营场所张贴送达《限期接受处理公告》（深市质福市食药监公字〔2016〕南0301002号），公告对象为“金某”，公告内容为：被告福田食药监局“于2015年11月25日立案的你经营的深圳市福田区旺大某某商行涉嫌销售超过保质期食品‘某某润口香甜王’（商品条码：6902890227645）一案，由于你未按期到我局接受调查处理，且下落不明，现予公告，限你自本公告之日起十五日内到我局南园监管所接受调查处理。”2016年4月22日，被告福田食药监局工作人员以“根据执法人员现场检查未发现当事人存在违法行为、当事人查无下落，案件事实无法查清，且当事人已注销”为由，建议依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第一款第（三）项规定对上述“金某”涉嫌销售过期食品一案作销案处理。上述处理建议经内部审批获同意。2016年5月6日，被告福田食药监局作出涉案处理结果告知书，告知原告其对涉案举报的处理结果为：被告福田食药监局经现场核查未发现“600g某某玉米风味香肠”过期，“也无法认定你提供的购物小票与实物之间的一一对应，无法认定被投诉人卖过这个批次的产品。且当事人电话无法联系，通过登记注册地址无法联系当事人，当事人下落不明无法查找。经核实，当事人于2016年3月10日办理注销登记手续，金某所经营的个体户（深圳市福田区旺大某某商行）已注销。依据《行政处罚案件销案暂行规定》第三条和《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条的规定，我局已对此案作销案处理。”原告对被诉销案处理决定不服，向被告市政府申请行政复议，被告市政府于2016年5月16日予以立案受理。5月20日，被告市政府向被告福田食药监局送达《行政复议答复通知书》及原告行政复议申请书副本；5月27日，被告福田食药监局对被告市政府作出《行政复议答复书》，随附相关证据材料；7月11日，被告市政府作出被诉复议决定书，并于7月27日送达原告及被告福田食药监局。另查明，在两被告提交的证据材料中，相关照片显示：食品外包装同时印有“润口香甜王”、“玉米风味香肠”字样，有“20150713”字样喷码，保质期显示为120天；“大某某生活超市巴丁店”购物单据载明：商品“某某润口香甜王600g*10/”的条形码为6902890xxx656。经被告福田食药监局查询，被举报商家系个体工商户，经营者登记为“金某”，经营场所登记为深圳市福田区南园街道东园路台湾花园裙楼1层4Ａ；该商家于2014年9月30日登记成立，于2016年3月10日被核准注销。经本院补充调查，被告福田食药监局称:涉案处理结果告知书载明的法律依据“《行政处罚案件销案暂行规定》第三条”系笔误，上述《暂行规定》并不存在；其作出被诉销案处理决定的法律依据为《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条以及《深圳市市场和质量监督管理委员会执法案件办理程序若干规定》第三十八条。以上事实，有经庭审质证、本院确认可以作为本案定案依据的《深圳市市场监督管理局市场监管投诉记录单》（编号：201511126610）、被告福田食药监局《现场检查笔录》、深市质福市食药监公字〔2016〕南0301002号《限期接受处理公告》、（深福）食药监案源〔2015〕南11171001号《案件立案审批表》、《（案件一次延期）审批表》、《（案件二次延期）审批表》、《撤案审批表》、涉案处理结果告知书，《行政复议申请书》、《行政复议收案、立案表》、深府复办答〔2016〕596号《行政复议答复通知书》、《行政复议答复书》及相关证据材料、被诉复议决定书及其送达材料、被举报商家主体信息查询资料等证据，以及开庭笔录、补充调查笔录为证。本院认为，本案审理的主要内容为被诉销案处理决定是否合法、被诉复议决定程序是否合法。一、关于被诉销案处理决定的合法性。（一）关于被举报的涉嫌违法行为主体的认定。《中华人民共和国民法通则》第二十六条规定：“公民在法律允许的范围内，依法经核准登记，从事工商业经营的，为个体工商户。个体工商户可以起字号。”第二十九条规定：“个体工商户，农村承包经营户的债务，个人经营的，以个人财产承担；家庭经营的，以家庭财产承担。”《个体工商户条例》第二条规定：“有经营能力的公民，依照本条例规定经工商行政管理部门登记，从事工商业经营的，为个体工商户。个体工商户可以个人经营，也可以家庭经营。……”案中，涉案举报所称之违法行为发生时，被举报商家系经营者登记为自然人“金某”的个体工商户，故被告福田食药监局认定被举报的涉嫌违法行为主体为“金某”具有相应法律依据，本院予以认可。（二）关于被诉销案处理决定的事实依据是否成立的问题。第一，2015年11月17日，被告福田食药监局到被举报商家经营场所现场检查，未发现被举报商家存在销售过期涉案食品的行为，此现场检查情况不能证明被举报商家于2015年11月12日未销售过期涉案食品，故其不能成之为否定涉案举报事项成立的事实依据；第二，涉案食品外包装同时印有“润口香甜王”、“玉米风味香肠”字样，相关照片显示以及涉案举报表述的涉案食品条形码与“大某某生活超市巴丁店”购物单据中商品“润口香甜王”的条形码一致，且涉案举报对被举报商家名称的表述为“大某某生活超市巴丁店”而被告福田食药监局在开展调查时亦认定上述“大某某生活超市巴丁店”即深圳市福田区旺大某某商行，故在案证据能初步证明“润口香甜王”与“玉米风味香肠”是被举报商家与原告对同一食品的不同称谓、被举报商家曾于2015年11月12日出售过涉案食品，被告福田食药监局亦未提交证据否定上述被初步证明事实的成立，因此其关于无法认定原告提供的购物单据与涉案食品存在对应关系、无法认定被举报商家销售过涉案食品的主张缺乏事实依据；第三，被告福田食药监局于2016年3月1日在被举报商家经营场所张贴《限期接受处理公告》时明知该商家已搬离该场所，关于上述《公告》对被举报商家或“金某”具有通知效力的认定并无相关证据证明、亦无相应法律予以支持。根据《深圳市人民政府法制办公室关于深圳市市场和质量监管委行政执法主体的公告》（深法制〔2015〕59号）的相关规定，深圳市市场和质量监督管理委员会福田市场监督管理局承担辖区商事主体登记事项监管等工作、与被告福田食药监局合署办公，被告福田食药监局具有通过被举报商家登记事项办理材料依法查询获取“金某”个人身份资料、联系方式等信息的便利条件，但其在通过电话、经营场所无法与“金某”取得联系时并未进一步查询“金某”的其他联系方式以查找“金某”，不能证明其已尽查找义务。再者，经被告福田食药监局核实“当事人于2016年3月10日办理注销登记手续”，该发生于涉案举报查处期间的注销登记办理行为亦说明“金某”并未下落不明。因此，被告福田食药监局以“当事人电话无法联系，通过登记注册地址无法联系当事人”为由认定“当事人下落不明无法查找”，该事实依据不充分。（三）关于被诉销案处理决定的法律适用是否正确。涉案处理告知书中载明，被告福田食药监局作出被诉销案处理决定的法律依据为“《行政处罚案件销案暂行规定》第三条和《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条”。经本院补充调查，被告福田食药监局称，上述“《行政处罚案件销案暂行规定》第三条”系笔误、该暂行规定不存在；其适用的法律依据为《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条与《深圳市市场和质量监督管理委员会执法案件办理程序若干规定》第三十八条。本院认为，第一，《中华人民共和国食品安全法》第三十四条规定：“禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品：……（十）标注虚假生产日期、保质期或者超过保质期的食品、食品添加剂；……”《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第一款规定：“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：……（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；……”案中，在案证据初步证明：被举报商家于2015年11月12日销售了涉案食品，且涉案食品生产日期为2015年7月13日、保质期120天，故至2015年11月12日该食品出售时其已超过保质期。被告福田食药监局并未提供证据证明上述被初步证明的违法事实不能成立，且《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条并未规定销案处理，故其适用上述法律规定作出被诉销案处理决定属主要证据不足、适用法律错误；第二，《深圳市市场和质量监督管理委员会执法案件办理程序若干规定》第三十八条第一款规定：“立案案件有下列情形的，应当以销案的方式结案，法律法规规章另有规定的除外：（一）案件调查终结前（当事人不确定或认定当事人违法证据不充分）当事人下落不明的；（二）案件调查终结，自然人作为当事人但在作出处罚决定前死亡的或者法人或其他组织作为当事人但在作出处罚决定前注销的；（三）案件调查终结，认定当事人违法证据不充分或者有证据证明当事人不违法的；（四）其他应予销案的情形。……”第三十九条规定：“当事人下落不明包括下列情形：（一）无照当事人搬离违法行为查处地点，住所地不明；（二）个体工商户、法人或其他组织搬离经营场所且无法查找的；（三）法人或其他组织处于停止生产经营状态，生产经营场所无相关人员生产经营和办公，且法定代表人、负责人或授权代理人均不知具体下落的；（四）无法确定涉案物品所有人的；（五）其他下落不明的情况。”案中，如前所述，涉案举报中的涉嫌违法行为主体是“金某”，被告福田食药监局认定其下落不明缺乏充分事实依据，本案亦无证据证明存在上述其他应予销案的情形，故被告福田食药监局适用上述《若干规定》第三十八条作出被诉销案处理决定亦属主要证据不足；第三，被告福田食药监局未向本院提交《行政处罚案件销案暂行规定》，其称该《暂行规定》不存在、属于笔误，此系行政文书制作不严谨，本院对此予以指正。此外，被告福田食药监局在涉案处理结果告知书中载明的法律依据并未具体到相应的款和项，属于法律依据引用不规范，本院对此予以指正。因此，被诉销案处理决定的作出存在主要证据不足、适用法律错误的法定情形，依法应予以撤销。二、关于被诉复议决定程序的合法性。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第九条第一款规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。”案中，被告市政府已依照《中华人民共和国行政复议法》的相关规定受理原告的复议申请、向被告福田食药监局送达行政复议申请书副本、经审查复议阶段收集的证据材料作出并送达被诉复议决定书，被诉复议决定程序并无违法或不当。但是，被诉销案处理决定因主要证据不足、适用法律错误应予以撤销，被告市政府作出维持被诉销案处理决定的被诉复议决定结论错误、依法应一并予以撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项，第七十九条之规定，判决如下：一、撤销被告深圳市市场和质量监督管理委员会福田食品药品监督管理局对原告王福群的举报（编号：201511126610）作出的销案处理决定；二、撤销被告深圳市人民政府作出的深府复决〔2016〕764号行政复议决定；三、被告深圳市市场和质量监督管理委员会福田食品药品监督管理局依法对原告王福群的举报（编号：201511126610）重新作出行政处理。本案案件受理费人民币50元，由被告深圳市市场和质量监督管理委员会福田食品药品监督管理局、被告深圳市人民政府各自负担人民币25元；原告王福群已预交的案件受理费人民币50元，本院依法予以退还。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省深圳市中级人民法院。审 判 长 吴  文  芬人民陪审员 贾  万  琼人民陪审员 何  少  虹二〇一七年五月五日书 记 员 张晓东（兼）附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。