广东省东莞市第一人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤1971行初199号
原告：姚锦发，男，1962年2月27日出生，香港居民，现住东莞市，
被告：东莞市城市综合管理局，住所：东莞市莞城区莞龙路141号，统一社会信用代码：11441900774014545D。
法定代表人：唐耀文，该局局长。
委托代理人：黄维根，该局企石分局局长。
委托代理人：沈秋林，广东诗华律师事务所律师。
第三人：姚杨炳，男，1965年2月22日出生，汉族，住东莞市，
委托代理人：姚子鹏，男，1990年6月13日出生，汉族，住东莞市，系姚杨炳儿子，
原告姚锦发认为被告东莞市城市综合管理局不履行法定职责，于2017年4月7日向本院起诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，于2017年6月7日公开开庭进行了审理。本院追加第三人姚杨炳为第三人，于2017年7月17日公开开庭进行了审理，原告姚锦发、被告的委托代理人黄维根和沈秋林、第三人姚杨炳的委托代理人姚子鹏到庭参加诉讼。现已审理终结。
原告姚锦发诉称，原告出生于东莞市××镇××村，本是东平村民，曾移居香港，取得香港居民身份证。原告父亲的土地位于东莞市××镇××村××号，土地上建有一住房，�高三层，占地面积168平方米。原告父亲去世后，该土地及地上房屋由原告继承，现原告居住在该房屋。在原告房屋旁边，即东平××土地庙旁边，同村村民姚杨炳在没有取得土地证、建设工程规划许可证的情况下，违法占用集体所有的土地，擅自建设住房。由于姚杨炳的违章建筑不符合规划，对原告房屋的采光造成极大影响，且堵塞原告以前的出入通道，给原告造成极大不便。因此，原告在2016年9月份向被告反映姚杨炳的建设行为。原告认为，被告作为处理违章建筑的行政机关，有职责阻止违章施工，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定采取查封施工现场、强制拆除等措施。但被告只是到现场走过场，没有有效制止施工，现在已经建至第四层。原告申请被告履行法定职责已经半年，原告部分房屋目前已经无法采光，合法权益受到严重损害。原告现�诉，请求法院判决：一、确认被告东莞市城市综合管理局未履行职责对违章建筑强制拆除的行为违法；二、责令被告立即依法作为，强制拆除违章建筑。
被告辩称，一、原告并非案涉土地的使用权人，也没有提供证据证实案涉建设与其相邻关系的影响，被告对案涉建设的处理结果对原告无法律上的利害关系，原告不具备诉讼主体资格。二、被告已依法查处位于东莞市××镇××村土地庙旁的建设，不存在未履行职责的行为。1、广东省人民政府粤府[2014]173号《关于调整东莞市城市管理综合行政执法工作机构和职责的公告》第二条第二项规定，东莞市城市综合管理局的具体职责是：“……（二）行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对各类违章建设行为的行政处罚权以及相关的监督检查、行政强制职权”。因此，被告对违法建设有相应的监督检查、行�强制职权。2、2016年10月10日，被告的派出机构东莞市城市综合管理局企石分局（以下简称“企石分局”）接到企石镇政府转来的姚锦发通过政府12345热线转来的投诉。2016年10月11日，企石分局到东平××勘验、检查，因姚杨炳未能出示《建设工程规划许可证》，被告于当天发出东综管责字[2016]第31-0231号《责令限期改正通知书》。2016年10月13日，企石分局将处理结果告知企石镇政府。3、2016年11月16日和12月13日，姚锦发到被告处投诉，被告分别将投诉转企石分局处理，企石分局分别于2016年12月8日和12月16日到东平××土地庙旁进行勘验、检查，并询问了姚杨炳，得知其未取得《建设工程规划许可证》，因此，企石分局分别于2016年12月8日和12月16日发出东综管责字[2016]第31-0308号和第31-0314号《责令限期改正通知书》。2016年12月28日，企石分局将处理结果告知被告，被告联系姚�发告知处理结果时，姚锦发电话一直无人接听。4、2017年1月9日，企石分局向东莞市企石镇规划管理所发出企综管函[2017]002号《关于核查建设规划情况的函》。企石镇规划管理所次日复函，称该地块在镇总规划中为农林用地，业主未向其申报办理“一书两证”，现时已形成抢建行为，不符合补办《建设工程规划许可证》的条件。因该地块为农林用地，依据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，对于涉及农用地上的违法用地应由国土部门负责查处。为进一步核实，2017年1月18日，被告的派出机构企石分局向东莞市国土局企石分局发出企综管函[2017]004号《关于核查东平姚杨炳建设用地规划情况的函》。2017年2月14日，东莞市国土局企石分局提供了红线图。2017年3月1日，被告向东莞市城乡规划局发出东综管函[2017]393号《关于核查规划报建情况的函》，以核查案涉建筑物所在片区在城市总体规划中属何地类，所在片区是否符合城市总体规划，案涉建筑物是否具备补办《建设工程规划许可证》的条件。目前，被告正等待东莞市城乡规划局回复后再做进一步处理。三、对案涉建筑物是否拆除，需要依据法律规定进行。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条对未取得建设工程规划许可证进行建设的情形规定了相应的处理措施，本案中，东莞市城乡规划局尚未向被告回复，且案涉建设已经停止，在未有政府责成被告对案涉建筑强制拆除的情况下，案涉建筑目前尚未达到需要强制拆除的程序。综上所述，原告无起诉的主体资格，被告履行了法定职责。
第三人姚杨炳述称，一、原告提供证据土地使用证东面的“姚海支地堂”所处地界是姚杨炳合法财产。该地是姚杨炳父亲姚海支于1977年作为宅基地建成自住瓦房，该�房建成时已经预留三米通道作为双方通行用途。然而，原告父亲姚伟文修建隔离强行占用。姚海支当时没有办证意识，但从原告该证据可知，该地块原本属于姚海支。1999年，因姚海支该瓦房年久失修，只能进行加固。姚海支亡故后，姚杨炳使用、居住该屋。姚杨炳婚后搬出该屋，但时常回来打理。2016年，因该房屋已经无法居住，也无法加固，姚杨炳只好在原址拆旧建新，准备建好后给儿子姚子鹏作为婚房使用。期间，原告多次上门制止，同时以香港居民身份到政府部门上访，目前姚杨炳已经暂停施工。姚杨炳拆旧重建是自己的合法权益，与原告不存在利害关系。二、原告于2007年在姚伟文土地证北面荒地违建6层高楼出租，且占用北面其他居民的消防通道建成，没有任何报建手续，村民多次向有关部门反映，原告至今没有拆除。三、原告无诉讼主体资格。原告原系东平居民，1980年出走香港，至今仍是香港居民，其在香港有住房，早已不是东平集体组织的成员。原告对其父亲宅基地的主张是否有合法继承权，该宅基地是否应当归还村集体等问题均无定论。姚杨炳认为，原告对所争议的房产及土地均无任何权利，与具体行政行为没有法律上的因果关系，不具备起诉的诉讼主体资格。
经审理查明：原告是香港居民，其父亲姚伟文和弟弟是东莞市××镇××村村民。姚伟文又名姚惠文，姚伟文夫妻已故，姚伟文生前有宅基地在东平××土地庙（土名）旁，土地证号为东府集建字[1988]第19002809000**号，使用权面积为168平方米，该土地证于1988年登记，记载该土地边界为“东：姚海支地堂……北：荒地”。姚伟文去世后，原告以继承该土地使用权为由，于2007年填写了《变更土地登记申请、调查、审批表》，该表所附的《申请继承用�证明书》显示原告姐姐姚群娣、弟弟姚锦麟、妹妹姚群兴三人放弃继承；该表没有提交给土地管理行政部门。2016年10月10日，原告通过政府服务热线投诉东平姚杨炳在该房屋东面违法建设房屋（后原告自命名为“违建二号”），政府热线受理部门将情况转当地国土分局、城管执法分局（即本案所称的“企石分局”）和东平村委会跟进处理。被告所属的企石分局收到政府热线所转的投诉信后，于2016年10月11日到东平××勘验、检查，东平村委会反映姚杨炳以拆旧建新的方式建设，占地面积150平方米，没有超出原占地面积，没有占用姚伟文房屋土地，处于基础建设阶段，现场处于施工状态。企石分局查明姚杨炳未取得《建设工程规划许可证》，当天发出东综管责字[2016]第31-0231号《责令限期改正通知书》，并督促姚杨炳到相关部门报建后方可复工。之后，姚杨炳没有停工�姚锦发到被告处继续投诉，企石分局于2016年12月8日、2016年12月16日进行勘验、检查，发现仍在施工，仍未取得《建设工程规划许可证》，2016年12月16日已经占地约300平方米，建筑面积约600平方米。企石分局分别于2016年12月8日和12月16日发出东综管责字[2016]第31-0308号和第31-0314号《限期改正通知书》，责令姚杨炳停止建设。企石分局查处期间，组织执法人员巡查，现场驱赶施工人员，并制作《现场勘验、检查笔录》、《询问调查笔录》，企石分局工作人员和姚杨炳在笔录上签名，姚杨炳在笔录中陈述：该土地于1976年已经取得，是集体土地，原为瓦房，于2016年8月开始拆旧建新，没有取得相关批准文件。2017年1月，企石分局向东莞市企石镇规划管理所、东莞市国土局企石分局分别发函，调查该土地和建设的规划、土地性质等情况，取得复函和红线图，其中复函记载：该地�在镇总规划中为农林用地，业主未向镇规划所申报办理“一书两证”，现不符合补办《建设工程规划许可证》的条件。2017年3月，该房屋已经建至第三层。2017年3月1日，被告向东莞市城乡规划局发出东综管函[2017]393号《关于核查规划报建情况的函》，以核查案涉建筑物所在片区在城市总体规划中属何地类，所在片区是否符合城市总体规划，案涉建筑物是否具备补办《建设工程规划许可证》的条件。目前，被告正等待东莞市城乡规划局回复，尚未进一步处理。
上述事实，有原告提供的《变更土地登记申请、调查、审批表》、原告兄弟姐妹所写《证明》、投诉资料、图片、东平村委会《证明》等证据，被告提供的《责令限期改正通知书》、《责令改正（停止）违法行为通知书》、现场勘验照片、《现场勘验、检查笔录》、东平村委会《证明》、被告相关调查�件和复函、红线图等证据，以及本院开庭笔录证实。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款、《中华人民共和国行政处罚法》第十六条和国发[2002]17号《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、广东省人民政府粤府[2014]173号《关于调整东莞市城市管理综合行政执法工作机构和职责的公告》的相关规定，被告东莞市城市综合管理局对其辖区内未取得建设工程规划许可证进行建设的行为，具有查处的法定职责。本案第三人姚杨炳未取得《建设工程规划许可证》建设房屋，被告有职责查处。本案争议焦点是：一、原告是否具有起诉的主体资格？二、原告要求被告拆除姚杨炳本案建筑，并认为被告没有履行法定职责，该理由是否成立？本院下面分别分析。
焦点一。原告为香港居民，其自称继承其父亲生前宅基�和房屋，有《变更土地登记申请、调查、审批表》附件《申请继承用地证明书》证实，原告对其父亲生前财产享有一定权益。原告主张其获得其父亲在东平集体的股份，没有证据支持，其继承宅基地没有得到土地行政管理部门认可，但其实际使用和管理该房屋是客观事实。姚杨炳在姚伟文生前房屋旁进行建设，对姚伟文房屋构成一定影响。原告作为姚伟文财产继承人和该房屋实际使用、管理人，姚杨炳的建设行为以及被告对该行为的处理，与原告具有一定利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，原告具有起诉的主体资格。
焦点二。在原告投诉后，被告进行了勘验、检查、询问，查明姚杨炳没有取得《建设工程规划许可证》。被告发出《责令限期改正通知书》，责令姚杨炳停止建设。上述事实证明，被告履行了查处的法定职�。原告投诉的主要内容是认为姚杨炳的建设影响姚伟文生前房屋的采光，针对原告该诉求，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，对于没有取得《建设工程规划许可证》的违法建筑物，除责令停止建设外，应当评估是否可采取改正措施消除对规划实施的影响，分情况依法决定是否拆除。被告对姚杨炳建设行为如何处理，应由被告依法自主确定，而不是只能按照原告的要求进行拆除。被告在2017年3月1日向东莞市城乡规划局发出《关于核查规划报建情况的函》，以核查案涉建筑物是否具备补办《建设工程规划许可证》的条件等情况。目前，被告正等待东莞市城乡规划局回复，尚不具备进一步处理的条件。且姚杨炳主张原告于2007年在姚伟文土地证北面荒地违法建设，该主张是否属实，也应由被告查处，原告无权要求被告选择性执法。原告主张姚杨炳违�房屋影响采光，该影响是否对姚伟文合法建筑的采光，还是包括对原告加建建筑物的采光，被告需要调查并综合评估。由于目前不具备对姚杨炳建筑物进一步处理的条件，原告主张被告没有履行法定职责，并要求被告在目前情况下拆除姚杨炳房屋，理由不成立，不符合法律规定，本院不予支持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告姚锦发的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告姚锦发负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于东莞市中级人民法院。
审 判 长 杨长青
审 判 员 余润忠
人民陪审员 李倩雯
二〇一七年七月二十八日
书 记 员 蓬晓珺
梅竹
附相关法律条文：
1、《中华人民共和国城乡规划法》
第十一条第二款县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。
第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。
2、《中华人民共和国行政处罚法》
第十六条国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。
3、国发【2002】17号《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》
4、粤府【2014】173号《关于调整东莞市城市管理综合行政执法工作机构和职责的公告》
第二条东莞市城市综合管理局的具体职责是：
……
（二）、行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对各类违章建设行为的行政处罚权以及相关的监督检查、行政强制职权；
……
5、《中华人民共和国行政诉讼法》（2014年11月1日修订）
第二十五条第一款行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履�法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。