河南省郑州市二七区人民法院
行 政 判 决 书
二七行初字第236号
原告蔡亚平，男，汉族，1956年5月27日出生。
被告郑州市住房保障和房地产管理局，住所地郑州市郑东新区。
法定代表人李德耀，局长。
副职负责人杨智威，副局长。
委托代理人柴晨晨，该单位工作人员。
委托代理人乔伟婕，北京德恒（郑州）律师事务所律师。
被告河南省住房和城乡建设厅，住所地郑州市郑东新区。
法定代表人裴志扬，局长。
委托代理人黄坤，该单位工作人员。
委托代理人赵秀红，河南闻禹律师事务所律师。
第三人郑州优房房地产营销策划有限公司，住所地郑州市金水区。
法定代表人陈红伟，销售经理。
原告蔡亚平诉被告郑州市住房保障和房地产管理局、被告河南省住房和城乡建设厅、第三人郑州优房房地产营销策划有限公司行政管理一案，本院依法进行审理，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告蔡亚平，被告郑州市住房保障和房地产管理局副职负责人杨智威及其委托代理人柴晨晨、乔伟婕，被告河南省住房和城乡建设厅的委托代理人黄坤、赵秀红，第三人郑州优房房地产营销策划有限公司的法定代表人陈红伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告蔡亚平诉称：一、主体错误。市场监管处是房管局的内设机构，无权对外作出处理决定，处长代替局长行使职权，属于典型的越权行为。参见北京二中院判决。二、法律适用错误。应适用《郑州市住房保障和房地产管理局罚款自由裁量阶次》对违法中介进行处罚。复议机关在事实认定和法律适用错误的情形下作出维持决定，应予以撤销，故提出请求：确认郑州市住房保障和房地产管理局的行政处理决定无效；撤销豫建复决（2015）63号行政复议决定。
原告向本院提交的证据有：1、北京市第二中级人民法院（2015）二中行初字第830号行政判决书；2、《国务院依法行政典型案例读本》第39页。两份证据证明行政机关的内设机构作出的行政决定属于违法。
被告郑州市住房保障和房地产管理局辩称，一、郑州市房管局市场监管处对优房公司作出的处理意见，是内部行为，用于内部存档，没有向原告和第三人送达，该处理意见合法有据。1、郑州市房管局系郑州市存量房网上交易的行政主管部门，有权对郑州优房房地产营销策划有限公司作出处理。2010年4月29日，郑州市人民政府下发《关于印发郑州市住房保障和房地产管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，规定郑州市房管局市场监管处负责房地产中介的管理工作。郑州市房管局市场监管处系负责房地产中介管理的部门，对外代表郑州市房管局，有权依职权对郑州优房房地产营销策划有限公司作出处理。2、郑州市房管局市场监管处对优房公司的处理意见，程序合法。2015年4月1日下午，郑州市房管局接到原告蔡亚平的投诉后，立即开展调查：一是分别向曙光春公司的相关人员、郑州优房房地产营销策划有限公司相关人员及买房ＸＸ进行了调查，三方均对以下事实予以确认：优房公司委托曙光春公司对本案房屋买卖事宜进行网签，曙光春公司在蔡亚平未到场情况下，凭优房公司提供的材料办理了网签。二是分别查阅曙光春公司和优房公司提供的关于本次网签的相关文件资料。三是查验了曙光春公司和优房公司提供的文件资料，对比一致。该调查程序合法，能够证明优房公司向曙光春公司提供资料、委托曙光春公司办理网签的事实。3、郑州市房管局对优房公司的处理，有法可依。调查后，依据《郑州市房地产中介服务行业信用分级评价管理办法（试行）的通知》（郑房管（2014）12号）、《房地产经纪管理办法》对曙光春公司采取约谈、减扣信用评分的措施履行监管职责。这些现行法规，合法有效。二、原告蔡亚平要求使用的法律依据已废止。原告蔡亚平提出“应当适用《郑州市住房保障和房地产管理局罚款自由裁量阶次》对曙光春公司进行处罚”，但是该规定的处罚依据《城市房地产中介服务管理规定》已于2011年废止。综上，郑州市房管局对优房公司的处理合法有据。《行政复议决定书》（豫建复决（2015）63号）认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回原告蔡亚平的诉讼请求。
被告郑州市住房保障和房地产管理局向本院提交的证据有：1、两份处理文件的原件；2、约谈笔录；3、《郑州市存量房网上交易和结算资金管理办法》第二十五条，《房地产经纪管理办法》第二十八条；4、《郑州市房地产中介服务行业信用分级评价管理办法（试行）的通知》D-8；5、《关于印发郑州市住房保障和房地产管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》第三条第三款。
被告河南省住房和城乡建设厅辩称：一、答辩人依法做出行政复议决定程序合法。答辩人于2015年9月3日收到原告的行政复议申请后，于当日立案，并向行政复议被申请人郑州市住房保障和房地产管理局送达了《行政复议答复通知书》（豫建复答（2015）51号），向第三人郑州优房房地产营销策划有限公司送达了《第三人参加行政复议通知书》。郑州市住房保障和房地产管理局于9月17日向答辩人提交了《行政复议被申请人答复书》及相关证据材料。答辩人于9月30日将《行政复议被申请人答复书》邮寄送达原告。因案情复杂，答辩人于10月16日制作了《延期审理通知书》（豫建复延（2015）18号），并送达行政复议各方。10月20日，原告又以行政主体错误为由向答辩人提出了行政复议申请，要求撤销郑州市住房保障和房地产管理局对第三人郑州优房房地产营销策划有限公司的处罚决定，因原告9月3日和10月20日的两件行政复议申请针对的是同一具体行政行为，答辩人决定并案审理。11月30日答辩人制作了《行政复议决定书》（豫建复决（2015）63号）并送达行政复议各方。二、答辩人依法做出行政复议决定适用法律依据正确。经答辩人查明：2014年2月10日，郑州曙光春房地产咨询服务有限公司在未见到原告的情况下，凭借优房房地产营销策划有限公司提供的客户资料及与客户签订的二手房买卖三方合同，将原告名下房产（产权证号：字第100110007954-1号，字第1001007954-2号；坐落：金水区农业路东47号1号楼1单元4层4D号）在郑州市存量房网络交易信息系统进行了网签。2015年4月1日，原告向郑州市住房保障和房地产管理局投诉。郑州市住房保障和房地产管理局接到投诉后进行了调查。4月2日，郑州市住房保障和房地产管理局根据《关于印发﹤郑州市存量房网上交易和结算资金管理办法﹥的通知》（郑房（2010）180号）及《关于印发郑州市房地产中介服务行业信用分级评价管理办法（试行）的通知》（郑房管（2014）12号）的相关规定，对第三人郑州优房房地产营销策划有限公司作出了约谈、限期整改以及信用减分31分的处理。答辩人认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，郑州市住房保障和房地产管理局对第三人郑州优房房地产营销策划有限公司作出的处理并不属于行政处罚，原告提出应以行政主体名义做出处罚决定依据不足。郑州市住房保障和房地产管理局对第三人郑州优房房地产营销策划有限公司作出的处理认定事实清楚，符合《关于印发?郑州市存量房网上交易和结算资金管理办法?的通知》（郑房（2010）180号及）《关于印发郑州市房地产中介服务行业信用分级评价管理办法（试行）的通知》的相关规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，答辩人作出了维持被申请人郑州市住房保障和房地产管理局对郑州优房房地产营销策划有限公司作出的约谈、限期整改以及信用减分31分的处理的行政复议决定。综上，答辩人认为答辩人作出的《行政复议决定书》（豫建复决（2015）63号）事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，请求依法驳回原告的行政诉讼请求。
被告河南省住房和城乡建设厅向本院提供的证据、依据有：1、行政复议申请，证明原告于2015年9月3日和10月20日分别向被告提交两件行政复议申请；2、行政复议答复通知书（豫建复答（2015）51号）、第三人参加行政复议通知书及送达回证，证明被告向被申请人、第三人送达了行政复议答复通知书；3、行政复议被申请人答复书及相关证据，证明被申请人按程序对行政复议申请进行了答复并提交了相关证据材料；4、延期审理通知书（豫建复延（2015）18号）及送达回证，证明被告按照程序延期审理通知并送达申请人、被申请人和第三人；5、行政复议决定书（豫建复决（2015）63号）及送达回证，证明被告按程序作出行政复议决定并送达申请人、被申请人和第三人。
第三人郑州优房房地产营销策划有限公司陈述，我们是2013年8月签署的合同，买房人于2013年10月付款，随后我公司员工与原告、买房人一起去房管局办理过户手续，但原告当场却表示不认识买房人，后协调无果，原告至2015年起诉我方，至今房子没有办理过户。
第三人郑州优房房地产营销策划有限公司向本院提交的证据有：合同编号为20××××239的《郑州市存量房买卖合同》一份。
经庭审质证，各方当事人的质证意见：
被告郑州市住房保障和房地产管理局对原告提交证据的质证意见：原告提交的两份证据都与本案不具有关联性，我们是行政管理，不是行政处罚，处理决定书是用于我们内部存档。
被告河南省住房和城乡建设厅对原告提交证据的质证意见：同被告郑州市住房保障和房地产管理局意见。
第三人郑州优房房地产营销策划有限公司对原告提交证据的质证意见：同被告郑州市住房保障和房地产管理局意见。
原告蔡亚平对郑州市住房保障和房地产管理局提交证据的质证意见：真实性、客观性、关联性无异议，合法性有异议。原告提交的两份证据能够证明行政机关的内设机构作出的行政决定属于违法。本案中被告郑州市住房保障和房地产管理局对郑州优房房地产营销策划有限公司作出的约谈、限期整改和信用减分行为，不属于内部行为；应当适用《郑州市住房保障和房地产管理局罚款自由裁量阶次》的规定，对第三人进行处罚；1999年行政诉讼司法解释第13条第3款和行政复议法第6条第9款均规定了当事人有提起行政复议、行政诉讼的权利，原告的利益受到了影响，可以提起诉讼。
被告河南省住房和城乡建设厅、第三人郑州优房房地产营销策划有限公司对被告郑州市住房保障和房地产管理局提交的证据均无异议。
原告蔡亚平对河南省住房和城乡建设厅提交证据的质证意见：1、被诉复议决定事实不清，证据不足，没有查清被告郑州市住房保障和房地产管理局对第三人作出的行为是不是内部行为，也没有查清原告对案外人ＸＸ买房的事实是否知情的情况；2、法律依据不充分，没有查清《房地产管理法》、《行政处罚法》法律是否废止或者失效。
被告郑州市住房保障和房地产管理局、第三人郑州优房房地产营销策划有限公司对被告河南省住房和城乡建设厅提交的证据均无异议。
原告蔡亚平对第三人郑州优房房地产营销策划有限公司提交证据的质证意见：没见过这份合同，第一次见。
被告郑州市住房保障和房地产管理局、被告河南省住房和城乡建设厅对第三人提交的证据均无异议。
综合以上质证意见，本院认证如下：原告提交的证据：证据1、该判决和本案案情有别，本院不予采信；证据2、系典型案例，可以作为本案审理的参考依据。被告郑州市住房保障和房地产管理局提交的证据：证据1、系本案的审查对象；证据2、客观真实，本院予以采信；证据3、4、5系政府规范性文件，本院予以采信。被告河南省住房和城乡建设厅提交的证据：证据1、2、3、4和证据5中的送达回证，客观真实，能够证明被告河南省住房和城乡建设厅作出被诉行政复议决定依法履行了相应程序，本院予以采信；证据5中的行政复议决定书（豫建复决（2015）63号）系本案的审查对象。第三人提交的证据客观真实，本院予以采信。
根据上述有效证据及当事人陈述，本院确认以下事实：2014年2月10日，郑州曙光春房地产咨询服务有限公司在未见到原告蔡亚平的情况下，凭借第三人郑州优房房地产营销策划有限公司提供的客户资料及与客户签订的二手房买卖三方合同，将原告蔡亚平名下房产在郑州市存量房网络交易信息系统进行了网签。2015年4月1日，原告蔡亚平向被告郑州市住房保障和房地产管理局投诉。被告郑州市住房保障和房地产管理局接到投诉后进行了调查。4月2日，被告郑州市住房保障和房地产管理局作出“关于对郑州优房房地产营销策划有限公司违规行为的处理”，并加盖“郑州市住房保障和房地产管理局市场监管处”公章，给予郑州优房房地产营销策划有限公司如下处理：1、约谈郑州优房房地产营销策划有限公司法人陈红伟，并责令其写出深刻书面检查，限期整改。2、根据《关于印发郑州市房地产中介服务行业信用分级评价管理办法（试行）的通知》（郑房管（2014）12号），给予郑州优房房地产营销策划有限公司信用减分31分的决定。原告蔡亚平对此处理不服，9月3日向被告河南省住房和城乡建设厅提出行政复议申请，11月30日被告河南省住房和城乡建设厅作出豫建复决（2015）63号《行政复议决定书》，并送达行政复议各方，该决定维持了郑州市住房保障和房地产管理局对第三人郑州优房房地产营销策划有限公司作出了约谈、限期整改以及信用减分31分的处理。原告蔡亚平不服该行政复议决定，特诉至本院，请求确认郑州市住房保障和房地产管理局的行政处理决定无效；撤销豫建复决（2015）63号行政复议决定。
本院认为：原告蔡亚平作为郑州优房房地产营销策划有限公司违规经营一事的举报人和行政复议的申请人，行政处理及复议决定与其有法律上的利害关系，蔡亚平具备原告诉讼主体资格，依法可以提起本案行政诉讼。本案中，被告郑州市住房保障和房地产管理局与第三人郑州优房房地产营销策划有限公司之间是管理与被管理的关系，并非领导与隶属关系，且被告郑州市住房保障和房地产管理局对第三人作出的约谈、限期整改、信用减分的处理是对第三人违规行为的行政制裁，是其对第三人履行行政管理职能的一种惩罚措施。因此本案被告郑州市住房保障和房地产管理局对第三人作出的处理是行政处罚而非内部行政行为，被告郑州市住房保障和房地产管理局关于其所作处理是内部行为的辩称意见不能成立，本院不予采纳。
《中华人民共和国行政处罚法》第十八条规定，行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。受委托组织在委托范围内，已委托行政机关名义实施行政处罚；不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。第十九条第一项规定，受委托组织必须符合以下条件：（一）依法成立的管理公共事务的事业组织。根据以上法律规定，行政机关委托其他组织实施行政处罚，必须依照法律、法规或者规章的规定，且必须委托事业组织。《郑州市存量房网上交易和结算资金管理办法》第四条规定，郑州市住房保障和房地产管理局是本市存量房网上交易和交易结算资金管理的行政主管部门。郑州市住房保障和房地产管理局委托郑州市房屋交易和登记中心负责本市存量房网上交易和交易结算资金监管的组织实施和管理工作。本案中，郑州市住房保障和房地产管理局市场监管处系被告郑州市住房保障和房地产管理局的内设机构，《郑州市存量房网上交易和结算资金管理办法》是政府规范性文件，不符合上述关于委托的两个条件。因此郑州市住房保障和房地产管理局市场监管处无权对外作出行政处罚，其对第三人所作“关于对郑州优房房地产营销策划有限公司违规行为的处理”系实施主体不具有行政主体资格的行政行为，故原告关于确认该行政行为无效的诉讼请求成立，本院予以支持。
被告河南省住房和城乡建设厅针对原告蔡亚平的申请作出被诉行政复议决定，虽然程序合法，但在本案被告郑州市住房保障和房地产管理局对第三人所作处理显然系行政处罚的情况下，认定“被申请人对第三人作出处罚并不属于行政处罚，申请人提出应以行政主体名义作出处罚决定依据不足”，属主要证据不足，依法应予撤销。故原告关于撤销该行政复议决定的诉讼请求成立，本院予以支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十五条之规定，判决如下：
一、确认被告郑州市住房保障和房地产管理局作出的“关于对郑州优房房地产营销策划有限公司违规行为的处理”无效；
二、撤销被告河南省住房和城乡建设厅作出的豫建复决（2015）63号行政复议决定。
案件受理费50元，由被告郑州市住房保障和房地产管理局、被告河南省住房和城乡建设厅承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式十二份，上诉于河南省郑州市中级人民法院。
审 判 长 张 力
人民陪审员 苗富琴
人民陪审员 李 玲
二〇一六年一月四日
书 记 员 张 帅
附：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。