中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申168号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：徐忠新，男，1935年4月5日出生，汉族，住上海市。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：徐毓敏，女，1962年6月30日出生，汉族，住上海市。
共同委托诉讼代理人：杨轶群，北京才良（杭州）律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：上海市静安区人民政府。住所地：上海市常德路***号。
法定代表人：陆晓栋，区长。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：上海市人民政府。住所地：上海市人民大道***号。
法定代表人：应勇，市长。
一审第三人：上海市静安区住房保障和房屋管理局。住所地：上海市大统路****号。
法定代表人：洪海明，局长。
再审申请人徐忠新、徐毓敏诉被申请人上海市静安区人民政府（以下简称静安区政府）、上海市人民政府（以下简称上海市政府）房屋行政征收补偿、行政复议一案，上海市第二中级人民法院于2016年12月9日作出（2016）沪02行初527号行政判决，驳回徐忠新、徐毓敏的诉讼请求。徐忠新、徐毓敏不服提起上诉后，上海市高级人民法院于2017年1月4日作出（2016）沪行终950号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。徐忠新、徐毓敏仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成由审判员耿宝建担任审判长并主审、审判员白雅丽、汪军参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
一、二审法院审理查明，2013年9月2日，原上海市闸北区人民政府(因“撤二建一”,现为静安区政府)作出沪闸府房征(2013)004号房屋征收决定。房屋征收部门原上海市闸北区住房保障和房屋管理局(因“撤二建一�,现为上海市静安区住房保障和房屋管理局)委托上海市闸北第一房屋征收服务事务所有限公司承担房屋征收与补偿的具体工作。截止2013年10月24日，签约率超过规定的85%协议生效比例。
上海市乌镇路21弄14号房屋（以下简称案涉房屋）在征收范围内，性质为私房，上海市土地临时使用证[沪地(闸)临字第18626号]记载的土地使用面积为19平方米，使用户名为江小毛等，共用人为徐忠兴(即徐忠新)。江小毛于1988年3月13日死亡，被征收人认定为徐忠新等。房屋类型为旧里，用途为居住。根据相关房籍资料摘录显示该房屋于“八五普查”时确认的建筑面积为49.50平方米。上海中房测绘有限公司于2013年8月8日进行实地丈量，勘丈面积为64.11平方米。2013年11月18日，经晋元地块旧城区改建房屋征收被拆房屋建筑面积联合认定小组（以下简称面积认定小组）认定，案涉房屋�积为57平方米，经核定的建筑面积与实地勘丈面积差额部分7.11平方米作为不予认定建筑面积予以补偿。经上海东洲房地产估价有限公司评估，案涉房屋房地产市场评估单价为人民币26,151元/平方米，该地块评估均价为26,385元/平方米，估价时点为2013年9月2日。房屋征收部门于2013年9月20日送达了房屋征收评估分户报告单，徐忠新户未在规定时间内提出书面复核评估申请。房屋征收部门申请鉴定，上海市房地产估价师协会房地产估价专家委员会于2014年4月25日作出鉴定结果报告，结论为：估价机构资质和估价师执业资格在注册有效期内，估价报告基本规范，评估价格基本合理。案涉房屋内有户籍一本，在册四人，即户主徐忠新、儿子徐泽敏、女儿徐毓敏、外孙女董欣雨(徐毓敏之女)。徐忠新与凌金妹于2000年6月12日登记结婚。
房屋征收部门因与徐忠新在签约期限�达不成房屋征收补偿协议，于2016年5月5日报请静安区政府作出房屋征收补偿决定。静安区政府受理后，于同月9日召集双方进行调解，徐毓敏作为徐忠新的征收事项委托代理人出席了审理调解会议，但双方仍未达成协议。静安区政府经审理后，于2016年5月30日作出沪静府房征补〔2016〕124号《上海市静安区人民政府房屋征收补偿决定书》（以下简称124号补偿决定），并送达决定书同时予以公告。该补偿决定主要内容为：一、房屋征收部门上海市静安区住房保障和房屋管理局（以下简称静安区房管局）以房屋产权调换的方式补偿被征收人徐忠新等，产权调换房屋地址为：1、上海市宝山区塔源路302弄20号1403室，二房，建筑面积88.74平方米，评估单价11,682元/平方米，总价为1,036,660.68元；2、上海市宝山区塔源路302弄20号1903室，二房，建筑面积88.74平方米，评估单价11,824元/平方�，总价为1,049,261.76元；3、上海市宝山区塔源路302弄21号203室，二房，建筑面积85.65平方米，评估单价11,254元/平方米，总价为963,905.10元。产权调换房屋价值同被征收房屋补偿金额结清差价，被征收人应支付房屋征收部门差价款698,924.04元。二、房屋征收部门应按相关规定支付被征收人徐忠新等装潢补贴17,100元，异地安置房购房补贴60,000元，无未经登记建筑奖励50,000元，搬家补助费684元，家用设施移装费2,500元(超出部分按实结算)。三、被征收人徐忠新等(含房屋使用人)应当在收到房屋征收补偿决定书之日起15日内搬迁至上述产权调换房屋地址，并将本市乌镇路21弄14号(全幢)腾空，办理补偿和移交手续。徐忠新、徐毓敏不服，于2016年7月24日申请行政复议。上海市政府经审查，于同年9月14日作出沪府复征字（2016）第225号行政复议决定（以下简称225号复议决定），维持124号�偿决定并送达决定书。
另，原上海市闸北区人民政府于2014年12月30日曾对徐忠新户作出沪闸府房征补〔2014〕194号《房屋征收补偿决定》。徐忠新不服，申请行政复议，上海市政府于2015年5月29日作出沪府复征决字(2015)第32号行政复议决定（以下简称32号复议决定），撤销了该房屋征收补偿决定。
一审法院认为，房屋征收部门与徐忠新户在征收补偿方案确定的签约期内未达成协议，报请静安区政府作出补偿决定。静安区政府受理后，核实了证据材料，组织双方调解，在双方无法达成协议的情况下，于法定期限内作出124号补偿决定并送达决定书，程序合法。124号补偿决定对被征收房屋的性质、类型、建筑面积、评估价格、应得货币补偿款的计算以及产权调换房屋的建筑面积和评估价格等的认定，有相应证据予以佐证；以房屋产权调换并结算差价的方式予以补偿，同时支付相关费用，符合规定。上海市政府收到徐忠新、徐毓敏的行政复议申请后予以受理，经审查在法定期限内作出225号复议决定，程序合法，判决驳回徐忠新、徐毓敏的诉讼请求。
二审法院认为，在房屋征收部门与徐忠新户无法达成征收补偿协议的情况下，静安区政府受理房屋征收部门的报请材料，组织双方调解未果，经审查于法定期限内作出124号补偿决定，并无不当。124号补偿决定依据摘录房籍资料等认定被征收房屋建筑面积，结合评估单价等确定货币补偿金额及补贴款等，同时以现房安置，再根据安置房价格计算差价款，均无不当。徐忠新、徐毓敏不服，申请行政复议，上海市政府于法定期限内复议维持124号补偿决定，程序合法。一审判决驳回徐忠新、徐毓敏的诉讼请求正确，应予维持。124号补偿决定对被征收房屋面积的认定具有相应依据，并经面积认定小组确认，符合补偿方案的规定，徐忠新、徐毓敏对此提出的异议缺乏事实和法律依据。案涉房屋的评估报告由具有资质的评估机构作出，并经专家鉴定认为估价报告基本规范，评估价格基本合理，故徐忠新、徐毓敏对评估机构以及评估报告和鉴定结果提出的异议不能成立。徐忠新、徐毓敏共同向上海市政府申请行政复议，现其对上海市政府将徐毓敏列为申请人提出异议，显然自相矛盾，而且这并不能成为认定被诉复议决定违法的理由。因此，徐忠新、徐毓敏的上诉均缺乏依据，应予驳回。判决驳回上诉，维持一审判决。
徐忠新、徐毓敏向本院申请再审，请求：撤销二审判决，提审或者指令下级人民法院再审。其申请再审的主要事实和理由为：一、二审法院对案涉房屋面积的认定错误。《上海市零星建设工程规划管理办法》（以下�称《办法》）不应适用于国有土地上房屋征收补偿。该《办法》的目的是为了加强上海市零星建设工程规划管理，依据为《上海市城市规划条例》，该《办法》所称棚户简屋的修建，是指低于二级旧里标准（不含二级旧里）的居住房屋的加层、升高、拆除重建以及改变主体承重结构的大修，审批部门为工程所在地的区规划管理部门。案涉房屋建造于20世纪80年代，后于1989年9月26日办理了相关土地批准文件。该房屋建造至今，徐忠新、徐毓敏未进行过任何加层、升高、拆除重建以及改变主体承重结构的大修。从《办法》的施行时间、适用范围分析可知，该《办法》与国有土地上房屋征收过程中的房屋面积认定之间无任何关联，不应在国有土地上房屋征收与补偿过程中予以适用。静安区房管局亦非规划管理部门，不应参照该《办法》来对案涉房屋的面积进行认定。面积�定小组所作的面积确认已被32号复议决定所撤销。在此情况下，二审法院仍采纳57平方米这一已被行政复议决定撤销的面积认定，明显违法。国有土地上房屋征收与补偿过程中对被征收房屋的面积认定有法可依。被征收私有居住房屋建筑面积的认定，相关批准文件未记载建筑面积的，以房屋行政管理部门认定的房屋调查机构实地丈量的建筑面积为准。因此，静安区政府及静安区房管局应按照实际丈量的面积对案涉房屋的面积进行认定，而不应将无关联的规划类规范性文件适用于国有土地上房屋征收与补偿工作。案涉房屋评估违反法定程序。静安区政府在答辩及举证中未提交相关的证据证明其评估机构的选定符合相关规定。案涉评估报告未及时送达徐忠新、徐毓敏，未进行公示。评估机构未对案涉房屋进行实地查勘。静安区政府直接委托专家委员会鉴定侵害了徐忠新�徐毓敏的合法权益，案涉专家鉴定结果不合法。
本院认为，关于案涉房屋面积认定是否符合规定问题。上海市政府《关于贯彻执行〈上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则〉若干具体问题的意见》（沪房管规范征[2012]9号，以下简称9号意见）第六条第一款规定，对于已经登记的房屋，其建筑面积，一般以房地产权证书和房地产登记簿的记载为准；房地产权证书和房地产登记簿的记载不一致的，除有证据证明房地产登记簿确有错误外，以房地产登记簿为准。对于未经登记的房屋，以相关批准文件记载的建筑面积为准，实际建筑面积小于相关批准文件记载的建筑面积的，以实际建筑面积为准。相关批准文件未记载建筑面积，或者虽无批准文件但有相关材料证明在1981年以前已经建造并用于居住的房屋，以房屋行政管理部门认定的房屋调查机构实地丈量的建筑面积为准。根据上述规定，上海市在房屋征收过程中，对房屋面积的认定一般应以登记为准，未登记的，以相关批准文件为依据进行相应的处理。如果无登记且也无批准文件，但是在1981年以前建造并用于居住的，以有关机构实地丈量的建筑面积为准。具体到本案中，案涉房屋虽然未办理权属登记，但有土地临时使用证，不属于9号意见中应以实地丈量的建筑面积为准的情形。因此，徐忠新、徐毓敏关于行政机关应按照实际丈量的面积对案涉房屋的面积进行认定的主张，于法无据。案涉房屋土地临时使用证载明案涉房屋面积19平方米，相关房籍资料摘录显示案涉房屋于“八五普查”时确认的建筑面积为49.50平方米。徐忠新、江小毛（再审申请人徐忠新之母）提交的上海市国有土地使用权申报登记表上，载明建筑占地面积16平方米，建筑面积46平方米。因此，根据上述规定并综合《办法》第十条第三项关于修建棚户简屋，不得超过原建筑占地面积，建筑层数不得超过3层的规定，静安区政府将案涉房屋补偿面积认定为57平方米（证载建筑面积的3倍），并无不当。另外，32号复议决定撤销案涉房屋面积认定的原因并非是因为房屋面积认定错误，而是认为“被征收房屋仅是土地临时使用证，无相关批准文件记载建筑面积，被申请人（上海市闸北区人民政府）作出补偿决定时，未对被征收房屋的情况进行详细核实，直接核定建筑面积为57平方米的证据不足，构成了认定事实不清”。本案中，静安区政府作出上述面积认定时，依据土地临时使用证、房籍卡、国有土地使用权申报登记表及《办法》的规定作出，证据充分。因此，124号补偿决定关于案涉房屋面积的认定虽然依然是57平方米，但是与32号复议决定并不冲突。
关于案涉房屋�估程序是否合法问题。《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》第二十四条第一款、第二款规定：“被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”“房地产价格评估机构由被征收人、公有房屋承租人协商选定；协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人、公有房屋承租人按照少数服从多数的原则投票决定，也可以由房屋征收部门或者被征收人、公有房屋承租人采取摇号、抽签等随机方式确定。房屋征收部门应当将确定的房地产价格评估机构予以公告。”本案中，静安区政府虽然主张是以选举的方式确定上海市东洲房地产估价有限公司为案涉地块的评估机构，但是在庭审程序中未提供证据予以证明。考虑到案涉评估机构具有相应的资质，对徐忠新、徐毓敏最终产生影响的是其出具的评估报告，且在评估报告送达徐忠新、徐毓敏后，徐忠新、徐毓敏未对该评估报告申请复核评估、鉴定，应视为其对该评估报告无异议。另外，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款规定：“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》第二十五条第二款规定：“被征收人、公有房屋承租人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。被征收人、公有房屋承租人或者房屋征收部门对房地产价格评估机构的复核结果有异议的，应当自收到复核结果之日起10日内，向市房地产估价师协会组织的房地产估价专家委员会申请鉴定。”即对案涉评估报告，相关权利人如有异议可以先申请复核，如果对复核意见不服，可申请鉴定。具体到本案中，就案涉房屋分户评估报告，房屋征收部门未经复核直接申请鉴定，不符合上述规定。但是，该鉴定报告并未改变评估报告的结果，并未减损徐忠新、徐毓敏的权益或者增加其义务，且该鉴定报告并不影响法院对评估报告的合法性审查。静安区房管局作出124号补偿决定及上海市政府作出225号复议决定，维持静安区政府作出该补偿决定的行政行为，均无不当。一、二审法院分别判决驳回徐忠新、徐毓敏的诉讼请求及上诉，符合法律规定。
综上，徐忠新、徐毓敏的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人徐忠新、徐毓敏的再审申请。
审 判 长 耿宝建
审 判 员 白雅丽
审 判 员 汪 军
二〇一七年十二月二十六日
法官助理 孙辉妮
书 记 员 周 萍