湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘31行终87号
上诉人（原审原告）罗顺才，男，汉族，1988年1月8日出生，重庆市人。
委托代理人李雪，重庆渝津律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）吉首市农业植物保护检疫局，住所地吉首市农业局院内。
法定代表人段科平，该局局长。
委托代理人向光涛，男，吉首市农业植物保护检疫局工作人员。
原审第三人张克会，男，汉族，1971年3月28日出生，湖南省吉首市人。
委托代理人杨涛，湖南四维律师事务所律师。
上诉人罗顺才因与吉首市农业植物保护检疫局及第三人张克会检疫行政许可一案，不服吉首市人民法院（2016）湘3101行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年1月4日公开开庭审理了本案。上诉人罗顺才及委托代理人李雪，被上诉人吉首市农业植物保护检疫局法定代表人段科平及委托代理人向光涛，第三人张克会及委托代理人杨涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原判认定，2015年12月7日，原告与第三人张克会签订《购苗协议》，约定：原告向第三人张克会购买71550株纽荷尔脐橙苗，每株价格为2.9元。当天，第三人张克会带原告分别到吉首市马颈坳镇、龙山县里耶镇看脐橙苗木。2015年12月8日，第三人张克会委托向元波到被告处就吉首市马颈坳镇的脐橙苗木申请开具苗木调运检疫证。被告受理申请后，即委派工作人员（检疫员）查看了吉首市马颈坳镇的脐橙苗木现场，未发现规定的植物检疫性有害生物，之后登录全国植物检疫平台操作系统，由有资质的检疫员签发了《植物检疫证书》，编号为43310101201500022。之后，向元波将检疫证书等手续材料交给第三人张克会，第三人张克会在龙山县里耶镇将检疫证书等手续材料交给了原告。之后，原告将脐橙苗木运往贵州省罗甸县。2015年12月13日，经贵州省植物保护研究所抽样检验，发现原告运往贵州省罗甸县的脐橙苗木存在柑桔溃疡病。2016年1月7日，罗甸县植保植检站作出罗农（植检）告（2016）1号《行政处罚事先告知书》，确认原告的脐橙苗木存在溃疡病疫情，需全部予以销毁，并于2016年1月11日作出罗农（植检）罚（2016）1号《行政处罚决定书》，决定将原告的脐橙苗木全部予以销毁。原告认为被告向第三人张克会出具植物检疫证书属错误检疫行为，让原告遭受经济损失，为维护合法权益，原告向本院提起行政诉讼，请求依法判如所请。
原判认为，本案争议的焦点是：1、本案原告在贵州省罗甸县被销毁的脐橙苗木与被告所检疫的脐橙苗木是否一致；2、被告就吉首市马颈坳镇的脐橙苗木签发植物检疫证书的行政行为是否合法。关于争议焦点1，根据本案已经查明的事实，第三人张克会向被告申请检疫的对象是吉首市马颈坳镇的脐橙苗木，被告依据第三人张克会的申请而进行检疫发证的苗木系吉首市马颈坳镇的脐橙苗木，而本案原告未能举证证明其运往贵州省罗甸县并被销毁的脐橙苗木系来自吉首市马颈坳镇的脐橙苗木，即原告未能举证证明其在贵州省罗甸县被销毁的脐橙苗木与被告所检疫的脐橙苗木是一致的，故本案原告既不是本案行政行为的相对人，其亦无法证明其与本案行政行为具有利害关系，原告应承担相应的举证不能的法律后果。关于争议焦点2，被告依据第三人张克会的申请对吉首市马颈坳镇的脐橙苗木进行检疫时，依程序委派检疫员查看了吉首市马颈坳镇的脐橙苗木现场，未发现该批苗木具有国家和调入省规定的植物检疫性有害生物，之后按照程序签发了编号为43310101201500022的《植物检疫证书》，被告该行政行为事实清楚、证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。综上所述，对于原告的诉请，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告罗顺才的诉讼请求。
上诉人罗顺才不服一审判决上诉称：一审法院认为上诉人不能举证证明上诉人受到处罚的苗木即是被上诉人检疫的苗木为由，认为上诉人不是本案的行政相对人，驳回上诉人的诉讼请求不符合本案事实。一、上诉人向一审法院举示了证明上诉人受到处罚的苗木即是被上诉人检疫的苗木。根据罗甸县植保植检站作出罗农（植检）罚(2016)1号行政处罚事决定书确认：上诉人受到处罚的苗木是从湖南省吉首市调运，与被上诉人出具的编号为43310101201500022号《植物检疫证书》确认的准予调运的的苗木信息一致，该两份证据上诉人也向一审法院进行了举示。上诉人也是根据被上诉人出具的准予调运的检疫证书购买苗木后进行的调运，而调运至贵州省罗甸县却出现了问题，给上诉人造成了巨大的损失，被上诉人许可的事项即是上诉人调运的苗木，上诉人是适格的行政相对人。同时，如果上诉人调运的苗木与被上诉人检疫的苗木不是同一批苗木，则应当是被上诉人没有根据法律规定尽到审查和监督职责，也不应当是上诉人的责任。二、被上诉人检疫工作存在程序违法。（一）被上诉人在作出具体行政行为时未尽到审查及监督义务。1、被上诉人在作出具体行政行为时未尽到审查义务。在本案一审庭审中，被上诉人及一审第三人均认为被上诉人出具的准予调运的植物检疫证上的苗木与上诉人实际调运的苗木不一致，上诉人实际调运的苗木为龙山县的苗木，不属于被上诉人检疫的范围。但被上诉人却又对该批不属于自己调运范围的苗木进行了检疫，并且确定该批苗木系吉首市马颈坳苗场的苗木，且被上诉人确认该批苗木没有植物检疫性有害物质，准予调运。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十四条规定：“行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。”如果真如被上诉人辩称及第三人陈述：上诉人调运的该批苗木确实是龙山县的苗木，不属于被上诉人检疫的范围，而被上诉人又对该批苗木进行检疫并出具准予调运的植物检疫证，则更加证明了被上诉人没有按照行政许可法的规定尽到审查义务。2、被上诉人在作出具体行政行为后未尽到监督义务。根据《中华人民共和国行政许可法》第六十一条规定“行政机关应当建立健全监督制度，通过核查反映被许可人从事行政许可事项活动情况的有关材料，履行监督责任。行政机关依法对被许可人从事行政许可事项的活动进行监督检查时，应当将监督检查的情况和处理结果予以记录，由监督检查人员签字后归档。公众有权查阅行政机关监督检查记录。行政机关应当创造条件，实现与被许可人、其他有关行政机关的计算机档案系统互联，核查被许可人从事行政许可事项活动情况。”本案中被上诉人出具的植物检疫证的许可事项是“准予调运”，根据法律规定，被上诉人应当对被许可人准予调运的许可事项的活动情况进行监督，保证准予调运的植物检疫证与实际调运苗木的一致性，用于确保其许可事项的实际履行。同时，对许可事项的监督是法律规定的行政机关的法律职责和应当履行的义务，是行政机关应当主动履行的职责。本案庭审中，被上诉人辩称，被上诉人的监督职责需要申请人提出申请才能行使，被上诉人认为其监督是一种被动的权利，被上诉人的辩解与法律规定完全相背离。本案中准予调运许可的目的旨在确保调运的苗木不存在国家规定的植物检疫性有害物质，如果仅是出具一个准予植物检疫证，而对检疫证与实际调运的苗木是否一致不进行监督，如何保证植物检疫证确认的准予调运苗木与实际调运苗木的一致性，又如何保证被上诉人的许可事项得到了实际的履行。正是被上诉人疏于履行监督义务才导致了本案中其许可调运的苗木出现问题。（二）本案被上诉人检疫的苗木是需要调运的苗木，根据规定应当是起苗后等待调运的苗木，而非尚未起苗的苗木。一审庭审中被上诉人辩解对于调运的植物检疫其在实际操作中一直是对还生长在地里的苗木进行检疫后才起苗调运，其该种做法违反了调运植物的检疫规定。根据《农业植物调运检疫规程GB155691995》（该规程被上诉人在庭审中也进行了引用）第二条关于“调运检疫”的解释中明确：“调运检疫指各类植物种子、苗木和其他繁殖材料及应施检疫的植物、植物产品在流通（包括托运、邮寄、自运、携带、销售等）过程中，农业专职植物检疫人员根据植物检疫法规进行的检疫检验和签证。第五条关于调运植物现场检查的规定明确：现场检查内容：现场调运应检农业植物、植物产品及其包装材料、运载工具、堆放场所等，是否有检疫对象，有无病原物和害虫各虫态及其排泄物、分泌物、蜕皮壳、蛀孔等痕迹。复检时应核查调运应检农业植物及其产品与检疫证书是否相符。抽样：根据不同应检农业植物及其产品、不同包装、不同数量，分别采用对角线五点取样或分层设点等方法取样。用肉眼或手持放大镜直接观查抽件样品。检查：对种子过筛检查、对苗木、接穗、块茎、果实等仔细检查根部、枝条、茎秆、皮层内外、叶片、芽眼和果实表面、萼洼、果梗等部位有无害虫各虫态及蛀孔、虫道、虫瘿、有无病害症状、肿瘤、杂草籽等。”该规程中明确调运苗木应当是苗木流通过程中、检疫的范围包括：包装材料、运载工具、堆放场所、及苗木的块茎等情况进行详细的检查；抽样的方式是对苗木的不同包装、不同数量分别采用对角线五点取样或分层设点等方法取样。同时，根据被上诉人出具的植物检疫证书中体现的信息中可以看出其检疫的苗木的包装是“捆装”而非生长在地里的苗木。由此可以确认对于调运的苗木的检疫应当是起苗后等待调运的苗木。本案中上诉人是因植物调运需要检疫，被上诉人进行检疫的应当是上诉人需要调运的已经起苗的苗木，而不应当是被上诉人辩解的尚未起苗的苗木。（三）实际检疫人员与签发检疫证书的检疫员应当一致，且应当有两名以上检疫人员共同出具并建立完整的调查出具检疫证书档案。本案中被上诉人实地进行检疫的人员为时明刚、龙跃军，但是被上诉人出具的检疫证书中的检疫员却是段科平，对于植物检疫应当有具有检疫资格的检疫人员进行实地检疫，而从被上诉人提供的证据证实，本案植物检疫证书上签名的检疫员并未进行实地检疫，且植物检疫证书中仅有段科平一人签名，也不符合法律规定。而委派时明刚、龙跃军进行实地检疫，并进行开证，对于该两名工作入员是否具有检疫资格，应当予以证明，如果没有检疫资格，则其就没有权利进行检疫，对其所作的检疫也应当是无效的，其可信度及安全性也无法保障。同时，对于进行检疫的苗木，应当在检疫前、检疫中、检疫后具有完整的档案资料以便查实，如：检疫过程中的照片。而被上诉人仅是在本案检疫发生问题后在苗场临时拍摄了几张照片，对其真实性无法确定，更不能确认与本案植物检疫证书中确定的苗木的一致性。综上，上诉人认为，被上诉人在本案涉及的植物检疫中存在诸多的程序违法行为，正因如此，导致了其检疫的苗木存在疫情，致使上诉人遭受巨大的损失。综上，为维护上诉人的合法权益，特向贵院提出上诉。请求：撤销(2016)湘3101行初10号行政判决书，依法改判。
被上诉人吉首市农业植物保护检疫局没有向本院提交书面答辩状，其在庭审中口头答辩称：被上诉人作出的行政行为合法，上诉人在罗甸县被销毁的苗木不是被上诉人开证的苗木。
原审第三人张克会没有向本院提交书面答辩状，其在庭审中口头述称：1.被上诉人开证主体合法，程序合法。2.开证的苗木与罗顺才实际在贵州罗甸被销毁的苗木不是同一苗木。3.一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。
二审庭审中，被上诉人提交两份证据：1.湖南省农业厅湘农业（2012）209号文件，拟证明段科平、时明刚、龙跃军检疫员资格；2.湖南省植保植检站检疫科出具的证明，拟证明时明刚、龙跃军为植物检验员。原审第三人提交了两份证据：1.肖志银调查笔录，拟证明苗木不是从吉首马颈坳起挖，是张克会作为代理人购自龙山里耶；2.彭清洪调查笔录，拟证明罗顺才从其手中购苗，罗顺才亲自看苗验苗，苗木从龙山里耶启运。
经庭审质证，对被上诉人的证据，上诉人对真实性没有异议，对证明目的有异议，现场检疫人员与实际签发检疫证人不同，原审第三人没有异议。对原审第三人的证据，上诉人对真实性有异议，被上诉人没有异议。
本院经审查认为，被上诉人和原审第三人提交的证据均系在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，不予接纳和认证。
另查明，被诉植物检疫证书收货单位（人）罗顺财与上诉人罗顺才系同一人，货物名称为脐橙苗，原产地湖南吉首市，数量77000株，起运地点吉首市。上诉人在贵州省罗甸县被处罚销毁的苗木名称记载为柑桔苗。庭审中，被上诉人称其检疫的苗木地点为吉首市马劲坳镇，原审第三人予以认可，上诉人称不清楚检疫苗木所在地名。原审第三人称其带上诉人先到吉首市马劲坳镇自家苗场看苗，后以中间人身份带上诉人到龙山县里耶镇农户家看苗，上诉人在里耶看苗买苗后起苗装运。上诉人称原审第三人带其到两个地方看苗，其认为两地都是原审第三人的苗场，第二个地方系其亲自驾车前往，在第二个地方起苗装运发往贵州。上诉人及原审第三人均认可双方一同分别在两个地方看苗及上诉人在第二个看苗地点挖苗装运的事实。上诉人以购苗款形式分两次给原审第三人银行帐户打款，金额共计18万元，该金额与《购苗协议》约定价款不一致，上诉人称该钱款为履行与原审第三人购苗协议的钱款，原审第三人称该钱款是其替龙山县里耶镇卖苗农户从上诉人处代收。
二审查明其他事实与一审认定的事实一致。
本院认为，本案的争议焦点有二，一是被上诉人检疫开证的苗木与上诉人被处罚销毁的苗木是否一致。二是被上诉人签发检疫证的行为是否合法。
关于第一点。被上诉人检疫开证的苗木与上诉人被处罚销毁的苗木不一致。因为，其一，被诉检疫证记载的货物名称、数量与上诉人被处罚销毁的苗木存在不一致的地方。检疫证上为77000株脐橙苗，而上诉人提交的证据显示其被处罚销毁的苗木为71000株柑桔苗。其二，上诉人没有证据证明被上诉人检疫开证的苗木和其被处罚销毁的苗木一致。被上诉人对检疫开证苗木的事实承担举证责任，上诉人否定这一事实，另主张其被处罚销毁的苗木与检疫发证苗木一致的事实，应对其主张的这一新的积极事实承担举证责任，上诉人未能举证予以证明，对此项事实应承担举证不能的不利后果。第三，上诉人应当知道被上诉人检疫开证苗木原产地、起运地与其被处罚销毁的苗木产地、起运地不一致。在上诉人与原审第三人签订的购苗协议中，上诉人已知晓跨省调运苗木需当地农业部门检疫，故，上诉人对调运苗木检疫的相关事项均负有较高的注意义务。上诉人所到的两个看苗地点，跨吉首市和龙山县两个不同的行政区划且不毗邻，上诉人自己驾车到达第二个地点看苗、起苗和装运，完全有能力也有义务注意到苗木产地、起运地的行政区划与检疫证所记载的行政区划不一致的情况。故，上诉人称其不知道其被处罚销毁的苗木和被上诉人所检疫发证苗木产地和起运地不一致，不符合上诉人作为一名从事苗木生意的人所应掌握的基本常识。
关于第二点。审查行政行为的合法性，应从职权依据、证据和事实、程序分别进行审查。关于职权依据。根据《植物检疫条例》和《物检疫条例实施细则（农业部分）》的相关规定，被上诉人作为吉首市的植物检疫机构，负责执行本地区的植物调运检疫手续，其签发产地和起运地为吉首市的植物检疫证书，未超出其职权范围。关于证据和事实，被上诉人在接到调运检疫申请后，派员对拟调运苗木进行现场检查，根据现场检查结果未发现检疫性有害生物，对该批植物签发了植物检疫证书，有事实依据和证据。关于程序，上诉人重点对被上诉人办理检疫证的程序提出异议：1.未按《行政许可法》的规定未尽到审查和监督义务；2.检疫苗木未起苗违反农业植物调动检疫规程；3.现场检查人员与检疫证书签发人员不一致。被上诉人以现场检查无害之后开具植物调运检疫证的形式，履行了对所申请苗木的检疫审查和监督之责。前述已确定被上诉人检疫开证的苗木与上诉人被处罚销毁的苗木不一致的事实，对上诉人被处罚销毁的苗木，被上诉人并无检疫的审查及监督义务。另外，在实施植物调运检疫的程序规定上，行政许可法与《植物检疫条例》、《物检疫条例实施细则（农业部分）》、《农业植物调动检疫规程（GB15569-2009）》（以下称检疫规程）均没有明确规定调出地检疫机构负有保证准予调运植物与实际调运植物一致性的法定职责。省间调运应施检疫的植物涉及到调出单位（个人）、调出地植物检疫机构、承运单位、调入单位（个人）和调入地植物检疫机构等多方多环节的协调配合，才能确保跨省调运植物行为的合法性。检疫规程并未对应施检疫的苗木是起苗还是未起苗作出明确和强制性规定，故施检苗木起苗与否应是被上诉人实施检疫的自由裁量范围。没有法律规定检疫证书签发署名人员必须与现场检查人员一致，《物检疫条例实施细则（农业部分）》第六条对植物检疫证书的签发程序有明确规定，检疫证书由被上诉人的专职植物检疫员段科平署名签发，符合该条规定。故，上诉人对被上诉人作出检疫行为的程序异议均不能成立，不予支持。
综上，被上诉人吉首市农业植物保护检疫局作出的检疫行为认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法正当。上诉人罗顺才请求确认被诉检疫行为违法的诉讼请求，缺乏事实和法律依据。一审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，依法应当维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人罗顺才负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈学军
审 判 员 唐云峰
审 判 员 田玉莲
二〇一七年一月六日
代理书记员 胡贻江
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……