江苏省连云港市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）苏07行终197号上诉人（原审原告）周桂芹。委托代理人朱健，江苏苍梧律师事务所律师。被上诉人（原审被告）灌南县住房和城乡建设局，住所地在江苏省灌南县新安镇迎宾大道行政集中办公区。法定代表人耿学双，该局局长。委托代理人袁静军，该局党委副书记。被上诉人（原审被告）灌南县规划局，住所地在江苏省灌南县新安镇迎宾大道行政集中办公区。法定代表人李晓霞，该局副局长。两被上诉人共同委托代理人ＸＸ，江苏海西律师事务所律师。原审第三人灌南金盛房地产开发有限公司，住所地在江苏省灌南县新安镇于营村四组。法定代表人于军平，该公司董事长。上诉人周桂芹因与被上诉人灌南县住房和城乡建设局（以下简称灌南住建局）、灌南县规划局（以下简称灌南规划局）、原审第三人灌南金盛房地产开发有限公司（以下简称金盛公司）规划行政许可一案，不服连云港市海州区人民法院（2015）海行初字第00218号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2016年6月21日公开开庭审理了本案。上诉人周桂芹的委托代理人朱健，被上诉人灌南住建局的委托代理人袁静军，灌南规划局的法定代表人李晓霞，两被上诉人的共同委托代理人ＸＸ及原审第三人金盛公司的法定代表人于军平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2014年5月9日，金盛公司以出让方式取得坐落于灌南县新安镇东方红新村南侧、面积为15109平方米地块的国有建设用地使用权。2014年7月16日，经灌南县发展和改革委员会核准，批复同意金盛公司在东方红新村南侧建�昌和园房地产项目。2014年7月17日，经灌南县民政局审核同意该房地产项目命名为“昌和园”小区。2014年11月13日，金盛公司经审核批准领取地字第32072420140077号《建设用地规划许可证》。2015年4月17日，金盛公司向原审被告申请办理昌和园小区项目建设工程规划许可证，同时提交了《申请表》、第三人企业法人营业执照、组织机构代码证、法定代表人身份证复印件、灌南县发展和改革委员会《关于灌南金盛房地产开发有限公司新建昌和园房地产项目核准的批复》、《国有土地使用权证》、《建设用地规划许可证》、《工程施工图设计文件审查合格证书》、《防雷装置设计核准意见书》、《人防工程施工图设计文件审查合格书》、《建设项目规划设计条件》等书面申请材料。2015年4月23日，原审被告根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，审核确认第三人金盛公司开发建设的昌和园住宅1号、综合楼2号、物管用房（公厕、泵房、变配电用房）、地下室建设工程符合城乡规划要求，共同向第三人金盛公司颁发了建字第32072420150014号《建设工程规划许可证》。周桂芹认为该《建设工程规划许可证》违反法律规定，诉至法院请求予以撤销。原审法院认为：1、关于原告主体资格问题。金盛公司开发建设的昌和园小区位于周桂芹居住的东方红新村南侧，与周桂芹房屋相邻。周桂芹系东方红新村小区业主，是房屋买受人,虽然房屋因故暂时未能办理《房屋所有权证》，但并不能因此排除其作为房屋买受人所应当享有的权利。《行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。原告虽不是涉诉行政许可行为�相对人，但周桂芹属于涉案建设工程许可行为的相关利害关系人，故具有作为本案原告的主体资格，有权提起诉讼。2、关于建字第32072420150014号《建设工程规划许可证》合法性问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，灌南住建局和灌南规划局作为灌南县人民政府城乡规划行政主管部门，具有作出建设工程规划行政许可、办理建设工程规划许可证的法定职权。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定：申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。……对符合控制线详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发建设工程规划许可证。本案中，金盛公司在昌和园小区建设项目经批准立项、取得《建设用地规划许可证》后申请办理《建设工程规划许可证》，提交了《昌和园房地产项目核准的批复》、《国有土地使用权证》、《建设用地规划许可证》、《东方红新村南侧地块用地红线图》、《工程施工图设计文件审查合格证书》、《防雷装置设计核准意见书》、《人防工程施工图设计文件审查合格书》、《建设项目规划设计条件》、《日照分析报告》等办证所需的申请材料。原审被告按照《灌南县县城总体规划》、《灌南县沿河以东片区、周口和片区控制性详细规划》要求，根据《城乡规划法》的上述规定对第三人提交的申请材料审核后作出建字第32072420150014号《建设工程规划许可证》，基本事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，符合法律规定。周桂芹诉称涉诉建设工程规划许可行为违法理由不成立，没有法律依据，依法不予支持。综上，原审法院依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《中华人民共和国行政诉讼法�第六十九条的规定，判决驳回周桂芹的诉讼请求。案件受理费50元，由周桂芹负担（已预交）。上诉人周桂芹不服原审判决，向本院提起上诉称，1、原审法院认定事实错误。被上诉人未尽到对原审第三人提供的材料合法性进行审查的职责，原审法院也未作审查。被上诉人擅自违法改变城乡总体规划，且在无控制性详细规划的情况下批准发给第三人建设规划许可证，先项目规划后实施选址，在无控制性详细规划的情况下，向第三人出具规划设计条件直至批准建设规划许可证；违法改变土地用途，在第三人未取得建设用地许可证的情况下就开始建设规划许可行政行为；核发的建设规划许可证违反国家新建住宅消防安全规定，存在严重违法违规事实；依据违法形成且载明不得用于城乡规划的日照分析报告批准建设规划；无建设工程施工图设计文件；原审法院未�改变规划后依法仍应听证的事实进行审查。2、被上诉人行政许可程序违法。在建设用地选址、发给规划条件等环节程序倒置，未获得市政府对改变城市总体规划批准，也未制定控制性详细规划的情况下违法批准第三人的建设工程规划，违反建设规划和修改建设规划均应听证的规定。3、被上诉人行政行为违法，违法参与日照分析且向日照测试分析中介机构提供违法和错误数据，改变土地用途实施行政行为并违法批准建设规划。4、原审法院以上诉人未申请重新进行日照分析而确定日照分析报告作为被上诉人行政许可合法依据，但未释明本案是否需要或要求进行日照的重新测试和分析，该证据存在多处违法，不能作为被诉行政行为合法性的依据。请求撤销原审判决依法改判，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人灌南住建局、灌南规划局辩称，1、原�法院认定事实清楚，证据充分，应予维持。2、本局核发建字32072420150014《建设工程规划许可证》依据充分，程序合法，严格按照相关法律法规程序的程序进行，技术上完全符合《江苏省城市规划技术管理规定》（2011）、《江苏省住宅设计标准》等规范的要求。恳请二审法院驳回上诉人的诉讼请求，依法维持原判。原审第三人金盛公司述称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人虽对行政许可行为提出异议，但未提供任何证据证明该行政许可行为存在违法，也没有提供任何证据证明其与该行政许可行为存在法律上的利害关系。请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审审理期间，原审被告灌南住建局、灌南规划局为证明被诉行政行为的合法性，向原审法院提供如下证据：1、市政府《关于灌南县城总体规划的批复》[连政复（2004�27号]；2、《关于灌南县盐河以东片区、周口河片区控制性详细规划的批复》[灌政复（2008）29号]，证明昌和园小区符合灌南县总体规划和控制性详细规划；3、《关于灌南县金盛房地产开发有限公司新建昌和园房地产项目核准的批复》及《关于对灌南金盛房地产开发有限公司昌和园房地产项目环境影响报告表的批复》，证明该项目经过相关部门的批准；4、金盛公司企业法人营业执照及组织机构代码证，证明第三人的身份，符合法律规定；5、《关于同意东方红新村南侧地块的选址意见》[灌规函（2014）42号]；6、灌南县规划局建设项目规划设计条件；7、东方红新村南侧地块用地红线图；证据5-7，证明原审第三人申请的建设项目符合相关规定。8、《建设用地规划许可证》（地字第32072420140077），证明第三人已经取得用地规划许可；9、灌南县民政局《关于同意昌和园小区命名的批复》[灌民发（2014）72号]，证明该项目名称已经经过相关部门确定;10、昌和园小区总平面方案，证明城乡规划法等相关法律需要的条件;11、灌南县新安镇于营村村民委员会出具关于灌南规划局张贴昌和园听证公告的证明，证明已张贴听证通知的事实；12、《听证公告》；13、项目公示及听证公告的相关图片；14、行政许可听证通知书；15、规划行政许可听证公告及送达回证；16、权利义务告知书送达回证；17、许可听证通知书灌规许听[2014]3号送达回证;18、昌和园地块规划方案行政许可申请听证人员名单;19、昌和园地块规划方案行政许可听证申请人听证会签到簿;20、昌和园地块规划方案行政许可听证会旁听人员签到簿；21、昌和园地块规划方案行政许可听证申请人听证会签到簿；22、听证会记录，证明被告在核发建设工程许可证之前已经依法举行听证；23、方案批前公示图片，证明优化后的总平面方案已经进行公示；24、《申请表》及申报材料；25、《申请表》及申报材料；26、《申请表》及申报材料。证据24-26，证明原审第三人按照法律规定向其提交了相关申请材料。27、《关于对王洪祥等灌南县东方红新村公民对昌和园小区项目的信访复查意见》[连规函(2015)26号];28、《关于对王洪祥等信访事项的复核意见》[连核�（2014）10号]；证据27-28，证明相关部门对原审原告的信访进行回复，并维持涉案行政决定。29、江苏省行政许可听证程序暂行规定，证明其按照该规定依法进行听证；30、日照分析报告结论，证明其核发建设工程许可证的技术参考。法律、法规依据：《中华人民共和国城乡规划法》、《江苏省城乡规划条例》、《城市居住区规划设计规范》等。原审原告周桂芹向原审法院提供如下证据：1、《控制性详细规划的编制审批办法》，证明依据该办法，城市规划应当有控制性详细规划，且应当经过审查公告，并采取论证会或听证会的方式征求公众意见。2、《关于城乡规划公开公示的规定的通知》，证明该通知规定城乡规划主管部门应当对经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图的�改采取听证会等形式，听取利害关系人的意见。3、《2008-2030灌南县城市总体规划图》，城市用地分类与规划建设用地标准证明涉案土地用途为二类居住用地，代号R2，与灌南县土地局的出让公告以及灌南县国有建设用地使用权挂牌公告2014.3.18日的土地用途无法对应，据以证明原审被告违法改变土地用途的事实。4、灌南县国土局灌南县挂[2014]2号《灌南县国有建设用地使用权挂牌公告》，证明关于该地块用途，在不同时期和不同的文件中表述不一，最终批准的用途为“住宅和商业”用地，原审被告在进行规划许可过程中，存在擅自改变城市土地用途的事实。5、江苏省城市规划管理技术规定2011年版2003年版，中华人民共和国住宅设计规范及条文说明、2011年关于发布国家标准《住宅设计规范》的公告、以及2011年发布的中华人民共和国住宅�计规范及条文说明，证明：对住宅规范中的日照标准有明文规定，该规定附录4规定第二条“住宅建筑有效日照时间应符合《城市居住区规划设计规范》（GB50180-93,2002年版）和国家相关标准的规定。6、连云港市日照分析管理规定、建筑日照计算参数标准、昌和园小区对北侧东方红新村前三排别墅的日照分析、城市居住区规划设计规范，证明：该日照分析成果用途为其他，并非是行政审批的依据，分析资料来源为委托方提供设计图纸数据，以及灌南县规划局提供的方案设计图，该资料来源于规划局，审批为规划局，且立面图的数据来源为方案设计并非竣工图，或现场丈量，该结论相互矛盾；且根据城市居住区规划设计规范，关于日照时间计算起点为底层窗台面的规定，其认为应当以每层都满足日照标准为合格。7、关于要求提供改变规划后的昌和�小区的有关资料并组织听证的申请、东方红新村业主代表对昌和园建设规划的意见、听证会录像资料、日照分析报告，证明其因行政审批违反法定程序并实质侵害了其权益，听证会程序违规，其通过各种救济途径予以主张。8、《商品房买卖合同》及照片19张，证明其系涉案房屋的所有权人和东方红新村的居民，涉案行政行为违规侵害了其合法权益，属利害关系人，是适格原告。9、本案涉及到的相关法律规定：（1）国家《城市用地分类与规划建设用地标准》GB50137-2011第3.3.2条规定：R2指“二类居住用地”，该标准中没有如原审被告提供的上述土地用途的分类，行政许可行为违反了该标准的强制性条款3.3.2条的规定。（2）从上述土地挂牌公示的“商品住宅用地”的用途来看，原审被告起初限定的用途属于“商品房住宅用地”，而发放用地规划许可�时又变成了“居住兼容商业用地”，前后不一致，涉及擅自改变灌南城市控制性详细规划和总体规划，违反《城市用地分类与规划建设用地标准》的规范强制条款，行政许可违法。10、建设工程规划许可流程及内容，证明：原审被告在建设工程规划许可流程中所需的流程，以及相应审批过程。11、报纸公示内容，证明平面图方案内容有重大修改，按照法定程序，应该召开听证会。原审第三人金盛公司没有提供证据。上诉人周桂芹提起上诉后，原审法院已将上述证据和依据随卷移送本院。本院经审查，原审判决对证据的认证意见正确，本院依法予以确认。根据确认的证据，本院查明的案件事实与原审认定事实相同。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物�构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。《江苏省城乡规划条例》第三十九条规定，申请办理建设工程规划许可证应当提交下列材料：（一）建设项目批准、核准、备案文件；（二）使用土地的有关证明文件；（三）建设工程设计方案；（四）符合国家设计规范的建设工程施工图设计文件；（五）法律、法规规定的其他材料。城乡规划主管部门应当对建设单位或者个人所提供的材料进行审查，符合控制性详细规划和规划条件的，核发建设工程规划许可证，并公布经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图。建设工�规划许可证应当载明建设项目位置、建设规模和使用功能等内容，附经审定的建设工程施工图设计文件；建筑物、构筑物等建设工程的规划许可证，还应当附经审定的建设工程设计方案。本案中，两被上诉人审查了原审第三人金盛公司提交的建设工程规划许可证申请表、项目核准批复、土地使用证、建设项目规划设计条件、用地红线图、工程施工图设计文件审查文件、日照分析报告、防雷、人防工程施工图设计文件等资料，认为其符合法律规定的建设项目规划许可审查要求，在作出涉案建设用地规划许可前通过公开听证的方式听取利害关系人的意见，将涉案日照分析报告等材料送达利害关系人，上诉人主张涉案建设规划许可程序违法的上诉理由本院不予支持。关于涉案地块用地性质是否符合规划的问题。《城市用地分类与规划建设用地标准》规定，居住用地包含住宅用地和居住小区及居住小区级以下的公共服务设施用地、道路用地及绿地。国土资源部制定的《全国土地分类》规定，住宅用地可分为城镇单一住宅用地、城镇混合住宅用地、农村宅基地、空闲宅基地，其中城镇混合住宅用地是指城镇居民以居住为主的住宅与工业生产或商业等混合用地。《中华人民共和国城乡规划法》第十九条规定，控制性详细规划应根据城市总体规划的要求进行编制。本院认为，2004年连云港市人民政府批准实施的《市政府关于灌南县县城总体规划的批复》将涉案地块规划为居住用地。2008年11月灌南县人民政府《关于灌南县盐河以东片区、周口河片区控制性详细规划的批复》明确涉案地块规划为商业居住混合用地。控制性详细规划根据总体规划进行编制，将涉案地块规划由居住用地进一步明确为商业居住混合用地。涉案行政许可认定用地性质为居住兼容商业符合灌南县县城总体规划和控制性详细规划的有关用地性质的要求。上诉人认为被上诉人作出行政许可时改变用地性质，与被诉许可的内容并不相符，上诉人的该观点无事实根据，本院不予采纳。关于日照影响分析报告书能否作为被诉行政行为依据的问题，本院认为，涉案日照影响分析报告书系连云港市测绘院有限公司根据国家有关标准规范，运用建设部评估认证的“SUN日照分析软件”分析后作出，虽该公司在报告上首页成果用途栏“其他”处打勾，但并无证据足以推翻该份报告书的结论，被上诉人经审查认定后将其作为颁证依据并无不妥。上诉人认为涉案日照影响分析报告书不能作为被诉行政行为依据的观点缺乏法律依据，本院不予采纳。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合�进行审查。经审查，被上诉人根据《中华人民共和国城乡规划法》、《江苏省城乡规划条例》等法律法规，依照法定程序对原审第三人提交的申请材料进行审核，确认其符合法定颁证条件后向其颁发涉诉建设工程规划许可证，该行政行为并无不当。综上所述，被上诉人灌南住建局和灌南规划局依据城乡规划法规定，对被诉建设工程规划许可证的审查符合法律、法规及相关国家技术标准的规定，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决并无不当，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人周桂芹负担。本判决为终审判决。审 判 长  方 愚审 判 员  谢善娟代理审判员  周文元二〇一六年七月二十一日书 记 员  李盼盼法律条文附录《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；