山东省日照市岚山区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁1103行初13号
原告孙宝军，男，汉族，大学文化，户籍所在地日照市岚山区，经常居住地大连市经济技术开发区。
被告日照市岚山区安东卫街道办事处，住所地日照市岚山区岚山西路***号。
法定代表人王全文，办事处主任。
委托代理人徐延博，男，汉族，系日照市岚山区安东卫街道办事处副主任。
被告日照市岚山区安东卫街道潘庄一村村民委员会，住所地：日照市岚山区安东卫街道潘庄一村。
法定代表人孙建，村委会主任。
委托代理人李宗倩，日照岚山安东卫法律服务所法律工作者。
原告孙宝军诉被告日照市岚山区安东卫街道办事处、日照市岚山区安东卫街道潘庄一村村民委员会申请宅基地一案，于2017年5月19日向本院提起行政诉讼,本院于2017年5月19日立案后，于2017年5月22日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，2017年6月23日公开开庭审理了本案。原告孙宝军、被告日照市岚山区安东卫街道办事处（以下简称“安东卫街道办事处”）委托代理人徐延博、被告日照市岚山区安东卫街道办事处潘庄一村村民委员会（以下简称“潘庄一村村委会”）委托代理人李宗倩到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告通过日照市人民政府网《市长信箱》获知：“来话人（即原告）反映的问题已经收悉，接到来话人的留言，高度重视，随即安排相关人员进行了调查。经过调查，潘庄一村农村宅基地按照村规民约的规定，实行一户一宅，父母生育两个儿子的，可再安排一处宅基地，其他情况不再安排宅基地。”原告不服该不予审批宅基地的意见。
原告孙宝军向本院提出诉讼请求：1、请求法院依法撤销被告安东卫街道办事处作出的不予审批宅基地意见；2、由被告潘庄一村村委会办理宅基地审批手续；3、本案诉讼费由被告承担。事实和理由：原告系潘庄一村已婚村民，2016年12月，原告向潘庄一村村委会提出住宅用地申请，潘庄一村村委会拒绝为原告办理申请宅基地审批手续，安东卫街道办理处违法行使审核权，对原告做出了不予批准审核意见。安东卫街道办事处签署意见程序违法，内容也不合法，请求撤销安东卫街道办理作出的不予审批宅基地意见，并由潘庄一村村委会办理申请宅基地审批手续。
原告向本院提供以下证据予以证明：1、身份证复印件；2、户口本复印件；3、结婚证复印件。证据1-3，证明原告符合宅基地申请条件；4、日照市《市长信箱》2016年12月12日答复意见打印件；5、日照市《市长信箱》2017年3月13日答复意见打印件；6、日照市《市长信箱》2017年3月23日答复意见打印件；7、律师函。原告于2017年4月6日委托北京大成（大连）律师事务所律师致函岚山区人民政府、安东卫街道办事处、潘庄一村村委会；8、邮政快递单。证据4-8，证明原告已提出住宅用地申请，被告拒绝履行审批义务。
被告日照市岚山区安东卫街道办事处辩称，原告及潘庄一村村委会从未向安东卫街道办事处申报申请宅基地审批材料，不存在审查审核、上报县级人民下政府审批情况。原告通过《市长信箱》信访渠道的形式，咨询有关申请宅基地及土地政策问题，对于原告是否符合申请宅基地问题，《市长信箱》通过调查了解，已给予了原告回复。原告请求撤销安东卫街道办事处作出不予审批宅基地意见的诉讼请求理由不能成立，安东卫街道办事处未曾作出过不予审批的意见，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告潘庄一村村委会辩称，原告口头向潘庄一村村委会提出过住宅用地申请，潘庄一村村委会对此已召开了村两委扩大会议，研究决定原告不符合申请宅基地审批的条件，因而不予为其办理审批手续理由正当。理由是，原告与其母亲在潘庄一村已拥有一处宅基地，按照本村村规民约，原告与其母亲为一个家庭户，家庭中只有一子，不符合再划分宅基地的条件，为此潘庄一村支部书记和村两委成员多次给原告做解释工作，原告仍要求潘庄一村村委会办理宅基地审批手续，村委会不予办理。故对原告起诉请求由潘庄一村村委会重新办理宅基地审批手续的主张，村委会不能同意，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告安东卫街道未向本院提交证据，被告潘庄一村村委会向本院提交以下证据、依据：1、户主姓名为孙树刚的房产证复印件一份。证明原告已经拥有一处宅基地；2、《山东省农村宅基地管理办法》第十八条规定。证明农村村民一户只能拥有一处宅基地；3、《日照市农村宅基地管理办法》第十四条规定。证明符合申请宅基地条件的村民，应当向村民委员会或农村集体经济组织提出申请，并提交身份证、户口本等身份、年龄证明材料。
经庭审质证，原告的质证意见是，对证据1真实性有异议，应提供房产证原件，原告及其母亲在潘庄一村拥有一处住房，户主为原告的父亲孙树刚（已去世），作为房屋财产的继承人，房产证上没有原告的名字。原告已婚且有两个儿子，户口均在潘庄一村，应该符合申请宅基地的条件。对证据2，根据《山东省农村宅基地管理暂行办法》第三章第十二条第一款规定可以申请宅基地，关于“一户一宅”的规定，2015年、2016年国家对土地确权发证的要求，允许一户一宅，如果是一户两宅，只确权一户宅基地的证书；对证据3，有关土地法律法规没有载明申请宅基地必须提交书面申请材料，原告已多次口头向潘庄一村村委会提出申请，还将户口本交给了村主任孙建；原告分别于2016年12月1日、2017年2月20日、2017年3月15日日照市人民政府网《市长信箱》提出申请。
两被告对原告证据的质证意见是，对证据1-3真实性无异议，但从证据2中看出，常住人口登记卡孙浩航、孙逸航出生地为大连市，原告于2017年5月19日（也就是起诉当天）将其户口迁至汾水派出所，无服务处所。也就是说，原告向《市长信箱》主张申请时，只有原告本人及其母亲户口在潘庄一村且为一个家庭户。对证据4-6村委会不知情，但村委会认可岚山区人民政府给予原告处理结果的回复，在2017年3月13日《市长信箱》回复中，潘庄一村村委会召开两委扩大会，已决定了原告不符合再申请宅基地条件。对证据7真实性无异议，原告通过《市长信箱》或《律师函》反映情况，与原告应当向村民委员会提交申报材料是两个不同的渠道，不能代表原告已向村委会提交了书面申报材料。对证据8系复印件，复印不清，无法质证。
本院对上述证据认证如下：双方对对方真实性无异议的证据，本院均予以确认。被告提交的房产证虽系复印件，经本院审查认为，该证据具有真实性，本院予以确认，对快递单因复印不清不予确认。
经审理查明：原告孙宝军于2016年*月*日登记结婚，婚后居住在大连市。原告于2016年12月13日将本人户口迁至潘庄一村，与其母亲为一个家庭户。孙宝军两个儿子孙浩航、孙逸航户口于2017年5月19日也被原告迁至安东卫街道，无服务处所，但与原告的母亲并户。现原告与其母亲在潘庄一村有住房一处。2016年12月，原告因想与其母亲分户，因此口头向潘庄一村村委会提出住宅用地申请。潘庄一村村委会按照本村村规民约的规定：父母生育两个儿子的，可再安排一处宅基地，其他情况不再安排宅基地。村委会对此也召开了村两委扩大会议研究，后决定原告不符合申请宅基地条件，村委会也就未给原告办理申请宅基地审批手续，也就未有报请安东卫街道办事处审批的事宜。原告于2016年12月1日、2017年2月20日向日照市人民政府网《市长信箱》发信咨询，《市长信箱》分别于2016年12月12日、2017年3月13日给予其处理结果的回复。其中，关于反映是否可以申请宅基地的问题，有“经查，潘庄一村农村宅基地按照村规民约的规定，实行一户一宅，父母生育两个儿子的，可再安排一处宅基地，其他情况不再安排宅基地。”、“自上世纪60年代，潘庄一村就结合本村实际情况，经党员、群众代表会议研究通过制定《潘庄一村村规民约》，民约规定，家庭户有兄弟俩人的，结婚后村里给予划分宅基地一处，另外一个随其父母居住。”、“2017年2月28日下午，针对来信人反映的问题，潘庄一村村委会再次召开两委扩大会，认真分析讨论该问题，会议研究决定：因该办法至今都没改变，且目前潘庄一村像来信人的情况有200多户，都未给予划分宅基地，来信人孙宝军目前在村居已拥有一处宅基地（上世纪80年代规划批建），由其父母和来信人共同使用，针对此情况不再给予划分宅基地。”2017年3月15日原告在《市长信箱》发文，投诉岚山区政府行政不作为。2017年3月27日《市长信箱》也给予了回复，处理结果基本同上两次结果。北京大成（大连）律师事务所律师受原告委托于2017年4月6日致函日照市岚山区人民政府、安东卫街道办事处、潘庄一村村委会，要求潘庄一村村委会按法定程序为原告办理住宅用地审批手续，并提出可以在合理利用村集体闲置住房条件的基础上，为原告解决分户问题。
另根据原告向本院提交的书面辩论意见，原告称，村委会未能提供证据证明其按照法定程序而直接在原告的住宅用地申请书上签署意见，属程序违法，应予撤销并重新作出处理。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条的规定，应撤销安东卫街道办事处对原告在住宅用地申请书上签署的意见，同时责令安东卫街道办事处于判决生效之日起30日内对原告住宅用地申请依法重新作出处理。但原告未向本院提供这些书面的证据材料。原告还称，村委会拒绝审查或者拒绝作出审批意见，使村民住宅用地审批程序无法向前推进，这个时候，村委会这种拒绝行为的可诉性就凸现出来了。此意见与前述意见已作出签署审批意见相矛盾，事实上潘庄一村村委会与安东卫街道办事处均作出任何的书面签批意见。另查明，原告依据的2008年12月31日发布的《日照市农村宅基地管理暂行办法》已经废止，自2015年8月1起施行新的《日照市农村宅基地管理办法》。
本院认为：（一）关于潘庄一村村委会在本案中是否为适格被告的问题。原告在诉讼中主张，根据《山东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十五条和国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》第六条的规定，农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并经集体经济组织或村民会议讨论同意，乡（镇）人民政府审核后，报县级人民政府批准。潘庄一村村委会虽然不是行政机关，但地方法规及部门规章授权其在农村村民住宅用地审批过程中行使管理职能，村委会或集体经济组织对住宅用地审查行为可能对申请人的权利义务产生影响。经审查认为，本院对原告以上主张理由予以采纳，潘庄一村村委会可作为本案被告的适格主体。（二）关于安东卫街道办事处是否作出不予审批宅基地意见的行政行为的问题。本案原告向潘庄一村村委会口头提出了住宅用地申请，潘庄一村村委会经会议研究认为其不符合申请宅基地条件，故未给予其办理宅基地申请的呈报审批手续，安东卫街道办事处未收到过潘庄一村村委会报请关于原告申请宅基地的审批材料。原告通过《市长信箱》获知的处理结果回复等信息内容，即认为此处理结果属于安东卫街道办事处作出的不予审批宅基地意见，对此原告无事实依据证明。故对本案对原告请求撤销安东卫街道办事处作出的不予审批宅基地意见的诉讼请求，本院不予支持。（三）潘庄一村村委会根据本村村规民约进行审查处理涉案原告申请是否合法正确的问题。根据《日照市农村宅基地管理办法》第十四条、第十五条、第十六条规定，符合申请宅基地条件的村民，应当向村民委员会或农村集体经济组织提出申请，并提交身份证、户口本等身份、年龄证明材料，村民委员会或农村集体经济组织应当及时组织召开会议，经村民委员会或农村集体经济组织全体成员讨论同意后，在本村张榜公示拟划定的宅基地，公示期限为10日，公示内容包括：户主名单、用地位置、面积和四至等，公示期满无异议的，由村民委员会或农村集体经济组织报乡级人民政府审查，并提交以下材料：“（一）宅基地申请审批表；（二）申请人的户籍证明及身份证复印件；（三）拟划定的宅基地宗地图；（四）村民合议或农村集体经济组织讨论结果公示情况的书面材料和说明；（五）城乡规划主管部门核发的建设用地规划许可证或乡村建设规划许可证；（六）其它需要提交的资料。”申请宅基地不占用农用地的，经乡级人民政府审查后，报县级人民政府审批。本案潘庄一村村委会依据现行村规民约及相关法律法规和党的现行政策，召开了村两委扩大会议讨论研究，已决定原告不符合申请宅基地条件而不予申报乡镇政府相关审批材料。关于村规民约，是全体村民进行自我管理、自我教育、自我约束的行为规范，村民委员会或者农村集体经济组织经法律授权有权制定。但村规民约也必须符合党的现行政策和国家的法律法规，更要结合本村实际。对集体所有土地进行管理，是村规民约当中的一项重要内容。在潘庄一村村规民约中，有关于“实行一户一宅，父母生育两个儿子的，可再安排一处宅基地，其他情况不再安排宅基地”的规定，本院认为，在岚山城市规划区和控制区范围内，实行此规定，不违反法律强制性规定和党的现行政策，符合辖区内区位实际情况，具有合法性和实际特点，本村全体村民均应共同自觉遵守。至于原告对潘庄一村村规民约提出在制定程序上不合法的异议理由，根据原告向本院提出的诉讼请求范围，本院认为该异议理由不是本案的审理重点和焦点，原告可依照法律法规对制定村规民约的程序性规定另行主张权利。至于原告认为潘庄一村村委会做出的审查、确认结果不正确，原告也已经通过了《市长信箱》进行了咨询，并在每次咨询后均得到了岚山区人民政府做出的处理结果之回复。如对《市长信箱》做出的处理结果不服，应当依照《行政诉讼法》或《行政复议法》及《信访条例》等法律法规规定的程序，在法定期间内提出自己的陈述和申辩理由。现在，原告对安东卫街道办事处和潘庄一村村委会提起行政诉讼，经本院审查认为，对潘庄一村村委会召开会议讨论研究决定的结果，就目前而言符合实际情况，确认结果有理有据。原告及其母亲为一个家庭户，原告按照本村村规民约的规定随其母亲居住，并不导致住房紧张等现实性的困难。故对原告请求由潘庄一村村委会依法重新办理宅基地审批手续的诉讼请求，因该村民委员会已经履行了相应的审查和确认义务，对此已经做出了确认结果，即因不符合申请宅基地的条件而不予办理报请审批材料的结果，重复审查和确认已无必要，对该项诉讼请求本院不予支持。
综上所述，原告请求依法撤销被告安东卫街道办事处作出的不予审批宅基地意见和请求判令由被告潘庄一村村委会重新办理申请宅基地审批手续的诉讼请求理由不成立，本院均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告孙宝军的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告孙宝军负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提起上诉，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省日照市中级人民法院。
审 判 长 牟立华
审 判 员 孙 玮
人民陪审员 魏成瑜
二〇一七年六月三十日
书 记 员 任晓蕾