福建省龙岩市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）闽08行终89号
上诉人（原审被告）龙岩市永定区住房和城乡规划建设局，住所地龙岩市永定区凤城镇金凤路25号，统一社会信用代码113508220041070839。
法定代表人简尚彬，局长。
出庭应诉负责人许钜书，龙岩市永定区住房和城乡规划建设局工会主席、分管领导。
委托代理人张城富，广东卓建律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）马金文，男，1979年12月10日出生，汉族，个体工商户，住福建省龙岩市永定区。
上诉人（原审第三人）赖国旺，男，1981年6月18日出生，汉族，个体工商户，住福建省龙岩市永定区。
上诉人（原审第三人）阮永传，男，1971年10月13日出生，汉族，个体工商户，住福建省龙岩市永定区。
上诉人（原审第三人）张权仁，男，1982年10月8日出生，汉族，个体工商户，住福建省龙岩市永定区。
上诉人（原审第三人）张庆仁，男，1981年3月7日出生，汉族，个体工商户，住福建省龙岩市永定区。
上诉人（原审第三人）阮清英，女，1974年3月29日出生，汉族，个体工商户，住福建省龙岩市永定区。
上诉人（原审第三人）赖碧莲，女，1965年7月7日出生，汉族，个体工商户，住福建省龙岩市永定区。
阮清英、赖碧莲共同委托代理人陈婷婷，福建闽天律师事务所律师。
以上马金文等七人共同委托代理人游耀宗，福建宝能律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）龙岩市天鑫房地产开发有限公司，住所地龙岩市永定区凤城镇沿河西路186号，统一社会信用代码913508225532212768。
法定代表人刘年芳，董事长。
委托代理人林惠玲，福建津都律师事务所律师。
上诉人龙岩市永定区住房和城乡规划建设局，上诉人马金文、赖国旺、阮永传、阮清英、赖碧莲、张权仁、张庆仁因与被上诉人龙岩市天鑫房地产开发有限公司要求撤销会议纪要一案，不服龙岩市永定区人民法院（2017）闽0803行初15号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
原审查明，2010年5月，原告通过合法程序公开竞标取得天财富广场项目的土地使用权。2010年8月31日，原永定县城市规划委员会在县政府郑华文副县长主持下召开天鑫财富广场规划会议、对天鑫财富广场及其周边进行了规划。2010年12月8日，原永定县城乡规划委员会作出《天鑫财富广场与南部工业园区局部调整设计方案评审会议纪要》确认在天鑫财富广场北侧连接东半街处需预留一条不小于4米的室外消防通道。天鑫财富广场大楼建成后，2013年6月在原××县××镇人民政府及××东坊居委会的支持下，贯穿涉案土地的室外消防通道及配套消防设施，由原告天鑫公司独资建成并投入使用。2013年11月20日，第三人马金文等7人通过拍卖取得了位于永定县××东××街原永定县国土资源收购储备中心的涉案国有土地使用权及地上建筑所有权，该地块与原告的房屋及土地相邻。拍卖前，《福建省贸易信托拍卖行龙岩分行拍卖会规则及竞买须知》标的特别说明第3点：“经测量该地块有地上建筑物、构筑物等（危产）约640平方米属危房，委托方不承担办理房产过户手续的责任。拍卖后房产不办理产权过户（或初始登记），建议买受人自行拆除地上建筑物（含构筑物）。”2014年4月8日，第三人马金文等7人取得了竞拍土地的国有土地使用权证书（证号为：永定国用（2014）第A5958号）。2015年8月22日，永定区人民政府印发专题会议纪要，原则同意第三人参照《永定县县城控制性详细规划》及永建〔2008〕165号规划设计条件通知书，该地块按照容积率≤3.5，建筑密度≤40%，绿地率≥25%，建筑限高24米，且沿街不超过六层进行审批建设。2015年9月6日，龙岩市永定区城乡规划委员会印发《关于永定土楼清风廉洁文化村总体规划等项目规划评审会议纪要》原则通过第三人永定旺文楼项目设计方案，要求沿街应设立贯穿建筑的消防通道，消防措施要落实，业主须协调与四邻关系。2016年2月29日，龙岩市永定区城乡规划委员会印发《关于永定市政综合专项规划（燃气、给水、排水、防洪排涝工程）方案等项目规划评审的纪要》对永定旺文楼建筑设计方案进行调整，要求设计单位对消防通道进行优化设计并达到消防规范要求。2016年4月13日，被告公示了旺文楼设计方案。在收到原告及廖中沛等四人的听证申请后，于2016年5月12日，被告召开了听证会。根据龙岩市永定区城乡规划委员会评审要求，第三人马金文等人调整了旺文楼的设计方案。2016年10月20日，龙岩市永定区城乡规划委员会印发《永定土楼万星电影城（一期）项目外装修工程部分变更说明等项目规划评审的纪要》，会议原则通过旺文楼建筑设计方案变更，要求消防通道应达到消防规划要求，项目业主协调好四邻关系。2016年11月9日，被告将调整后的旺文楼规划重新进行公示。2016年12月7日，被告召开局领导班子成员会议，同年12月12日下发〔2016〕57号《局领导班子成员会议纪要》，会议议定：“因现行政策已暂停城区个人建房审批，原则同意马金文等7人根据城区危旧房改建的原则，严格按照区规委会审查通过的建设方案进行建设并积极处理好邻里关系，确保周边建筑不受损坏。”2016年12月12日，第三人马金文等7人以危旧房翻建为由申请讼争地块建房。在尚未取得《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建筑工程施工许可证》的情况下，即将贯穿涉案土地的室外消防通道及配套消防设施实施毁损并进行施工建房。2017年2月，案外人廖茂书等6人向被告提出实名举报信访，被告龙岩市永定区住房和城乡规划建设局于2017年3月10日作出永建信访复字〔2017〕15号《关于廖茂书等6人〈实名举报信〉的信访事项答复意见书》，引用被告下发的〔2016〕57号《局领导班子成员会议纪要》的内容，即“鉴于现行政策已暂停城区个人建房审批，为解决历史遗留问题和信访问题，2016年12月7日，局领导班子成员会议原则同意赖国旺、马金文等7人根据城区危旧房改建的原则建设旺文楼。”作为处理意见。2017年9月1日，原告向被告提出实名举报信访。2017年9月18日，被告龙岩市永定区住建局作出永建信访复字〔2017〕40号《关于龙岩市天鑫房地产开发有限公司〈实名举报信〉的信访事项答复意见书》，也引用被告下发的〔2016〕57号《局领导班子成员会议纪要》的内容，即“鉴于现行政策已暂停城区个人建房审批，为解决历史遗留问题和信访问题，2016年12月7日，局领导班子成员会议原则同意赖国旺、马金文等7人根据城区危旧房改建的原则建设旺文楼。”作为处理意见。为此，原告以第三人建设必然导致原告房屋若发生火灾之时无法即时有效施救，和消防验收也无法通过为由，向本院提起行政诉讼，要求：1、依法撤销被告于2016年12月12日作出的〔2016〕57号《局领导班子成员会议纪要》中的五、关于马金文等7人要求建设旺文楼事宜，会议议定：“因现行政策已暂停城区个人建房审批，原则同意马金文等7人根据城区危旧房改建的原则，严格按照区规委会审查通过的建设方案进行建设并积极处理好邻里关系确保周边建筑不受损坏”的内容；2、依法判令被告立即履行职责制止、查处第三人的违法建设行为并依法拆除第三人已建的违法建筑；3、依法判令被告承担本案的诉讼费用。
原审认为，本案争议焦点之一，原告是否具备诉讼主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起诉讼”。本案中，原告开发的天鑫财富广场于2010年通过合法程序公开竞标取得该项目的土地使用权，原永定县城市规划委员会于2010年12月8日对天鑫财富广场连接东半街的消防通道己进行规划，明确规定北侧连接东半街处应预留一条消防通道，且宽度不小于4米，并完善室外消防栓及消防管线的布置。2013年6月贯穿涉案土地的室外消防通道及配套消防设施，由原告天鑫公司独资建成并投入使用。由于被告利用《局领导班子成员会议纪要》同意第三人在涉案土地建房，第三人因此将原告兴建的贯穿涉案土地的室外消防通道及配套消防设施实施毁损并进行施工建房，损害了原告的合法权益。同时，举报人就其自身合法权益受侵害向行政机关进行举报的，与行政机关的举报处理行为具有法律上的利害关系，具备行政诉讼原告主体资格。原告是第三人违建的实名举报人，因此，被告的行政行为与原告有法律上的利害关系，原告应当具备诉讼主体资格。被告及第三人主张原告不具备诉讼主体资格的理由不充分，依法不予支持；本案争议焦点之二，会议纪要是否具有可诉性。根据法办〔2014〕17号《最高人民法院办公厅关于印发<行政审判办案指南（一）>的通知》“行政机关的内部会议纪要不可诉，但其直接对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响，且通过送达等途径外化的，属于可诉的具体行政行为。”本案中，被告利用《局领导班子成员会议纪要》同意第三人建房，实质上是行政许可行为，属可诉的行政行为。即便是内部会议纪要，但在案外人廖茂书等6人及原告发现第三人马金文等7人违法建房后向被告提出实名举报。被告分别于2017年3月10日、2017年9月18日先后作出永建信访复字〔2017〕15号《关于廖茂书等6人〈实名举报信〉的信访事项答复意见书》、永建信访复字〔2017〕40号《关于龙岩市天鑫房地产开发有限公司〈实名举报信〉的信访事项答复意见书》，均引用被告下发的〔2016〕57号《局领导班子成员会议纪要》的内容，即“鉴于现行政策已暂停城区个人建房审批，为解决历史遗留问题和信访问题，2016年12月7日局领导班子成员会议原则同意赖国旺、马金文等7人根据城区危旧房改建的原则建设旺文楼。”作为处理意见。《局领导班子成员会议纪要》不仅直接对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响，并且通过信访答复意见书送达途径外化，亦属于可诉的行政行为。故被告及第三人主张会议纪要不可诉的理由不充分，依法不予支持；本案争议焦点之三，被告以会议纪要形式同意第三人建房是否合法。审批建房是被告依法实施行政许可的职权范围，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条、第四十条，《中华人民共和国建筑法》第七条、第八条的规定，建筑工程开工前，建设单位应向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建筑工程施工许可证》，第三人虽然持有涉案土地的使用权证书，但仍须依法取得上述“三证”方可施工建设。第三人马金文等7人参与拍卖讼争土地时，明知拍卖土地上的建筑物是危房且无法办理产权过户登记手续，其后以房屋无法居住为由申请将危旧房翻建，是利用危房改建政策规避法律法规的行为。根据福建省住房和城乡建设厅《关于推进城市零星危险住房改造工作的指导意见》（闽建房〔2015〕14号）零星危房改造按下列程序办理相关手续：“（一）经同级部门联席会议认定，符合零星危房改造条件的，形成会议纪要，并以部门联席会议名义作出零星危房改造认定书，其中：区部门联席会议的认定意见，需报设区市部门联席会议最终审定后，方可作出零星危房改造认定书。（五）办理施工相关手续。申报单位向住建部门申请办理工程质量安全监督手续和施工许可证，向公安消防机构申报消防设计备案。”对于符合危房零星改造的房屋也需要办理相关手续。显然，被告以会议纪要形式同意第三人建房违反法律规定，属滥用职权行为，依法应予撤销。被告主张其作出的会议纪要合法，依据不足，不予支持。被告作为建设行政主管部门应依法履行法定职责，主动制止违法建设行为，故原告诉请合理，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（五）项、第七十二的规定，判决如下：一、撤销被告龙岩市永定区住房和城乡规划建设局于2016年12月12日作出的〔2016〕57号《局领导班子成员会议纪要》中的五、关于马金文等7人要求建设旺文楼事宜，会议议定：“因现行政策已暂停城区个人建房审批，原则同意马金文等7人根据城区危旧房改建的原则，严格按照区规委会审查通过的建设方案进行建设并积极处理好邻里关系，确保周边建筑不受损坏”的内容；二、被告应于本判决生效之日起一个月内，依法履行对第三人的违法建设行为进行立案查处。本案受理费50元，由被告龙岩市永定区住房和城乡规划建设局负担。
宣判后，原审被告龙岩市永定区住房和城乡规划建设局，原审第三人马金文、赖国旺、阮永传、阮清英、赖碧莲、张权仁、张庆仁不服，向本院提起上诉。原审被告龙岩市永定区住房和城乡规划建设局上诉称，1、原审认定事实错误。2、被上诉人与被诉具体行政行为没有法律上的利害关系。3、上诉人作出的会议纪要是内部行政行为，不具有可诉性。4、上诉人作出会议纪要程序合法。5、被上诉人起诉要求拆除原审第三人的房屋没有法律依据。6、上诉人的会议纪要认定事实清楚，适用法律正确。综上，上诉人作出的会议纪要认定事实清楚、证据确凿充分，符合法定程序、适用法律正确。被上诉人于本案没有利害关系，本会议纪要属于内部行政行为，不具有可诉性。一审认定事实不清、适用法律错误。请求：撤销一审判决，并改判驳回被上诉人的起诉。
原审第三人马金文、赖国旺、阮永传、阮清英、赖碧莲、张权仁、张庆仁上诉称，1、本案被上诉人明显不具有诉讼主体资格。被上诉人在他人土地上兴建消防通道不仅没有合法依据，且对涉案土地始终不享有权利，其诉讼主体资格不适格，依法应驳回其起诉。2、本案原审被告作出的[2016]57号《局领导班子成员会议纪要》是符合行政法规的要求，是完全合法的。3、上诉人马金文等七人依靠政府，严格听从政府指示，积极配合政府工作。4、一审判决将案涉土地证原属“商住用地”擅自变更为“消防用地”，实属是用司法审判的形式改变了行政记载事项，一审判决擅自认可“被上诉人所述的涉案地块应规划为消防、上诉人的行为侵犯了被上诉人的合法权益”不仅程序不当，而且是根本错误的，依法应予改判。综上，旺文楼不是违法建筑，被上诉人不具有诉讼主体资格；同时，原审被告作出的会议纪要合法，被上诉人的诉讼请求没有事实和法律依据。请求：撤销原审判决，改判驳回被上诉人龙岩市天鑫房地产开发有限公司的起诉。
被上诉人龙岩市天鑫房地产开发有限公司辩称，1、答辩人具备诉讼主体资格。根据一审查明的事实以及相关证据均能够证实原永定县城市规划委员会于2010年12月8日对天鑫财富广场连接东半街的这一地块已进行过规划。2、住建局的会议纪要具有可诉性。3、住建局作出的会议纪要不合法。综上，认为一审法院的判决认定事实清楚，程序合法，证据确凿，适用法律正确，上诉人的上诉理由没有事实和法律依据。请求：维持一审正确的判决结果。
本院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的……”联系本案而言，被上诉人主张被诉〔2016〕57号《局领导班子成员会议纪要》中的关于马金文等7人要求建设旺文楼的议定事项，对其所开发的天鑫财富广场的消防安全造成损害。从被上诉人提供的天鑫财富广场《规划设计方案图》、《道路排水平面图》，结合2010年12月8日，原永定县城市规划委员会作出的《天鑫财富广场与南部工业园区局部调整设计方案评审会议纪要》第一大点第四小点“北侧连接东大街处应预留一条消防通道，且宽度不小于4米，并完善室外消防栓及消防管线的布置”的内容来看，在对天鑫财富广场建设方案进行审批时，永定区规委会确已规划在涉案地块建一条宽度不小于4米的消防通道。但从本案被诉的〔2016〕57号《局领导班子成员会议纪要》中的五、关于马金文等7人要求建设旺文楼事宜，议定：“原则同意马金文等7人根据城区危旧房改建的原则，严格按照区规委会审查通过的建设方案进行建设”，及上述《局领导班子成员会议纪要》中所指的区规委会审查通过的2016年9月的《旺文楼建筑设计方案》来看，在涉案地块上设计保留了一条宽四米、高五米的消防通道，且在靠近天鑫财富广场一侧进行了退让。该消防通道的设计符合中华人民共和国国家标准（GB50016
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2014）《建筑设计防火规范》7.1.8消防车道和7.2.2消防车登高操作场的设计规定。可见，被诉的《局领导班子成员会议纪要》中关于马金文等7人要求建设旺文楼事宜的议定事项，对天鑫财富广场及被上诉人龙岩市天鑫房地产开发有限公司合法权益明显不产生实际影响。因而，上诉人马金文等七人在涉案地块上按照该《会议纪要》及区规委会审查通过的建设方案进行建设的行为及上诉人永定区住建局是否对上述的建房行为进行查处，均对天鑫财富广场及被上诉人龙岩市天鑫房地产开发有限公司合法权益明显不产生实际影响，按照上述司法解释的规定应裁定驳回被上诉人的起诉。原审判决未审查被诉行为对被上诉人合法权益是否产生实际影响的情况下，即作出实体判决，违反上述司法解释的规定，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销龙岩市永定区人民法院（2017）闽0803行初15号行政判决；
二、驳回被上诉人龙岩市天鑫房地产开发有限公司的起诉。
本案不收取案件受理费。已收取的一、二审案件受理费应予以退回。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 林 静
审 判 员 张寿安
审 判 员 黄智勇
二〇一八年六月二十九日
法官助理 李俊锋
书 记 员 张晴雯
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第一百二十三条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：
（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉；
（二）第二审人民法院维持第一审人民法院不予立案裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院受理；
（三）第二审人民法院维持第一审人民法院驳回起诉裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院审理。
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