湖南省郴州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘10行终141号
上诉人（原审原告）谢红均，男。
委托代理人何海啸，湖南民浩律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）嘉禾县公安局，住所地湖南省嘉禾县珠泉镇文化路1号。
法定代表人何小毛，该局局长。
委托代理人黄剑英，女，住湖南省嘉禾县珠泉镇文化路。
委托代理人宋东升，男，住湖南省嘉禾县珠泉镇荞麦村嘉禾县消防大队院内。
上诉人谢红均因消防行政处罚一案，不服湖南省桂阳县人民法院（2017）湘1021行初129号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年11月16日公开开庭审理了本案。上诉人谢红均的委托代理人何海啸，被上诉人嘉禾县公安局的委托代理人黄剑英、宋东升到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明：2017年1月28日,谢红均一家人去嘉禾县珠泉镇中华东路2号其二伯父谢本兴家拜年。下午14时41分许（监控时间为14时49分许），谢红均将爆竹放置在谢本兴住宅一楼东南侧楼梯间卷闸门外侧燃放，14时50分许，一楼南侧楼梯间东面卷闸门下方缝隙处开始有烟气冒出；15时00分许，胡家荣从一楼北侧商店的北门跑过来打开卷闸门时，卷闸门内火势已呈猛烈燃烧。2017年1月28日15时02分，嘉禾县公安消防大队接到报警，立即调派力量赶赴现场实施火灾扑救。灭火救援行动结束后，嘉禾县公安消防大队立即对火灾现场进行了封闭，并对报警人、扑救火灾人员、火灾肇事嫌疑人和被侵害人等知情人员进行询问、进行现场勘验、提取现场火灾物证、调取周边监控录像等调查取证活动。2017年2月10日，嘉禾县公安消防大队对现场提取的火灾物证即起火点正上方被人为截断的闸刀开关送至公安部消防局天津火灾物证鉴定中心进行鉴定。2017年2月24日，公安部消防局天津火灾物证鉴定中心作出了技术鉴定报告，鉴定结果为：送检的闸刀开关检材编号20170221-W01-01熔痕为火烧熔痕，排除了一楼东南侧楼梯间卷闸门内侧仓储区电气线路故障引发火灾的可能。2017年5月8日，嘉禾县公安消防大队向相关人员作了火灾事故拟认定说明，内容包括火灾基本情况、�火时间、起火部位、起火原因的认定。2017年5月26日16时，嘉禾县公安局告知了谢红均拟作出行政处罚的事实、理由、依据、结果以及陈述、申辩、听证权利。2017年5月28日，嘉禾县公安消防大队作出嘉公消火认字（2017）第0003号火灾事故认定书，主要内容包括火灾事故基本情况、起火原因认定以及申请复核的时间、部门等。其中，火灾直接财产损失共计480,676元，无人员伤亡，属于一般火灾事故。起火时间为2017年1月28日14时50分许；起火部位位于谢本兴住宅一楼东南侧楼梯间卷闸门内的仓储区；起火点位于谢本兴住宅一楼东南侧楼梯间卷闸门内的仓储区，距离仓储区北墙0-2米，距离楼梯间卷闸门0-1米范围内。认定起火原因为燃放爆竹引燃周边可燃物引起火灾。2017年6月16日，嘉禾县公安局以谢红均燃放爆竹过失引起火灾，火灾直接财产损失480,676元为由，根据《中华人民共和国消防法》第六十四条第一款（二）项之规定，作出嘉公行罚决字（2017）第0002号公安行政处罚决定书，决定对谢红均行政拘留十日。2017年6月27日，谢红均向人民法院提起行政诉讼，请求撤销该决定。
另查明，2017年2月1日，嘉禾县气象局出具证明：2017年1月28日，嘉禾县以晴好天气为主，没有出现雷暴天气，前期天气连晴，气温偏高，风力较大。1月28日最高气温24.7°C，南风3-4级，13-17时风力较大，最大风速9.2m/s。2017年2月20日，嘉禾县公安消防大队办理了行政处罚延期审批。
一审法院认为：《火灾事故调查规定》第四十一条第一款（二）项规定，公安机关消防机构在火灾事故调查过程中，涉嫌消防安全违法行为的，按照《公安机关办理行政案件程序规定》调查处理。《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十八条规定，行政拘留处罚由县级以上公安机关或者出入境边防检查机关决定。依法应当对违法行为人予以行政拘留的，公安派出所、依法具有独立执法主体资格的公安机关业务部门应当报其所属的县级以上公安机关决定。本案中，嘉禾县公安局对嘉禾县公安消防大队在火灾事故调查过程中涉嫌消防安全违法行为人，依法决定予以行政拘留，是其法定职责。本案争议的焦点是嘉禾县公安局作出的行政处罚决定认定事实是否清楚、证据是否充分，程序是否违法。
一、关于本案行政处罚决定认定的事实及证据问题。根据《火灾事故调查规定》第二十三条第二款规定：公安机关消防机构可以根据需要委托依法设立的价格鉴定机构对火灾直接财产损失进行鉴定。第二十七条规定：受损单位和个人应当于火灾扑灭之日起七日内向火灾发生地的县级公安机关消防机构如实申报火灾直接财产损失，并�有效证明材料。第二十八条规定：公安机关消防机构应当根据受损单位和个人的申报、依法设立的价格鉴证机构出具的火灾直接财产损失鉴定意见以及调查核实情况，按照有关规定，对火灾直接经济损失和人员伤亡进行如实统计。本案中，嘉禾县公安局认定谢红均于2017年1月28日在谢本兴住宅一楼东南侧楼梯间卷闸门外侧燃放爆竹过失引起火灾，有谢红均的陈述，扑救火灾人员、被害人的证言，现场勘验图、照片，现场提取的火灾物证，周边监控录像，气象资料证明，技术鉴定报告，火灾事故认定书等证实，事实清楚，证据确凿。但火灾损失统计表认定直接财产损失480,676元，没有受损单位和个人申报火灾直接财产损失及有效证明材料，没有价格鉴定机构对火灾直接财产损失进行鉴定，嘉禾县公安局以此作为处罚裁量的重要依据，证据不充分。
二、火灾事�认定书是否超过法定期限作出及送达谢红均问题。《火灾事故调查规定》第十八条规定，公安机关消防机构应当自接到火灾报警之日起三十日内作出火灾事故认定；情况复杂、疑难的，经上一级公安机关消防机构批准，可以延长三十日。火灾事故调查中需要进行检验、鉴定的，检验、鉴定时间不计入调查期限。第三十三条规定，公安机关消防机构应当制作火灾事故认定书，自作出之日起七日内送达当事人，并告知当事人向公安机关消防机构申请复核和直接向人民法院提起民事诉讼的权利。无法送达的，可以在作出火灾事故认定之日起七日内公告送达。公告期为二十日，公告期满即视为送达。第三十五条第一款规定，当事人对火灾事故认定有异议的，可以自火灾事故认定书送达之日起十五日内，向上一级公安机关消防机构提出书面复核申请。复核申请应当载明复核请求、理由和主要证据。本案中，嘉禾县公安消防大队于2017年1月28日接到火灾报警，于2017年5月28日作出火灾事故认定书，且未经上一级公安机关消防机构批准。期间，嘉禾县公安消防大队于2017年2月10日对现场提取的闸刀开关送至公安部消防局天津火灾物证鉴定中心进行鉴定，该鉴定中心于2017年2月24日作出技术鉴定报告，鉴定时间14日。扣除鉴定时间，嘉禾县公安消防大队作出火灾事故认定书已超过上述规定的30日期限。同时，嘉禾县公安消防大队（2017）第0021号送达回证载明，火灾事故认定书于2017年6月1日16时18分邮寄送达原告谢红均，但未提供邮寄单及签收回执。嘉禾县公安局也自认，火灾事故认定书后因故未邮寄送达谢红均，但在告知作出拟行政处罚时向谢红均送达了火灾事故认定书，谢红均认为至今未收到火灾事故认定书。嘉禾县公安局于2017年5月26日告知谢红�拟行政处罚事项，嘉禾县公安消防大队于2017年5月28日才作出火灾事故认定书，故嘉禾县公安局所述在告知谢红均拟行政处罚事项时向其送达了火灾事故认定书的理由不成立，应当认定该火灾事故认定书未送达谢红均，剥夺了谢红均申请复核的权利。
三、关于嘉禾县公安局作出的行政处罚决定是否符合法定程序问题。《火灾事故调查规定》第四章、第五章规定，火灾事故调查包括现场调查、检验、鉴定、火灾损失统计、火灾事故认定、复核、处理。结合前述《火灾事故调查规定》第四十一条第一款（二）项、《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十八条规定，作出火灾事故认定是对消防安全违法行为人予以行政拘留的前提条件之一。嘉禾县公安消防大队作为公安机关消防机构于2017年5月28日作出火灾事故认定书，嘉禾县公安局在火灾事故认定书未作�之前，于2017年5月26日作出拟行政处罚告知，且在火灾事故认定书未送达谢红均的情况下，作出嘉公行罚决字（2017）第0002号公安行政处罚决定书，违反上述程序规定。
综上所述，嘉禾县公安局作出的嘉公行罚决字（2017）第0002号公安行政处罚决定，认定直接财产损失480,676元，主要证据不足；火灾事故认定书未送达谢红均，违反法定程序。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，原审判决：撤销嘉禾县公安局于2017年6月16日作出的嘉公行罚决字（2017）第0002号公安行政处罚决定。案件受理费50元，由嘉禾县公安局负担。
上诉人谢红均不服上述行政判决上诉称：一审判决撤销嘉禾县公安局于2017年6月16日作出的嘉公行罚决字（2017）第0002号公安行政处罚决定正确，但认定谢红均燃放鞭炮过失引起火灾的事实错误�主要理由如下：一、谢红均燃放鞭炮的区域与火灾发生的位置相距较远，并且有墙壁及防盗卷闸门相隔，所以燃放鞭炮的行为与火灾的发生没有关系。二、谢红均燃放鞭炮的行为与火灾发生的时间相距已达20分钟以上，在这么长的时间间隔上燃放鞭炮的行为不足以引起火灾。三、嘉禾县公安局没有直接证据证实谢红均燃放鞭炮的行为引起火灾，而是以推理方式认定谢红均燃放爆竹的行为引起火灾。四、火灾事故房屋存在多人的活动，但嘉禾县公安局没有排除事故房屋内人员失火的可能性。请求：一、撤销一审判决认定谢红均燃放鞭炮过失引起火灾的事实；二、案件受理费由嘉禾县公安局负担。
被上诉人嘉禾县公安局辩称：经调查走访现场报警人、当事人等有关知情人，调取周边监控录像、气象证明，勘验火灾现场，提取物证等调查取证活动，嘉禾县公安�消防大队认定涉案火灾为谢红均燃放鞭炮引燃周边可燃物引起。谢红均燃放鞭炮的区域与事故房屋卷闸门相距仅1米；卷闸门内侧起火后，可以看到卷闸门下方有烟气冒出，所以燃放鞭炮的行为与火灾的发生有直接关系。据监控显示，从谢红均燃放鞭炮到卷闸门下方冒烟，间隔仅不到10分钟，故燃放鞭炮的行为引发火灾，其因果关系符合火灾发展规律。请求驳回上诉，维持原判。
二审庭审中，上诉人谢红均提交了郴州市公安消防支队郴公消火复字（2017）第0004号火灾事故认定复核决定书，拟证明该决定书撤销嘉禾县消防大队作出的火灾事故认定书，所以一审判决认定的事实没有成立的基础，应当予以撤销。对上诉人谢红均提交的证据，被上诉人嘉禾县公安局质证认为：对该证据真实性无异议。嘉禾县公安消防大队于2017年5月28日第一次作出火灾事故认定书后，有三个人向嘉禾县公安局消防大队申请复核，为此，嘉禾县公安局消防大队第二次作出火灾事故认定书，并拍照告知了谢红均。谢红均在嘉禾县公安局消防大队作出行政处罚之后申请复核，而郴州市公安局消防支队之所以撤销火灾事故认定书，是因为送达程序履行不到位，但对火灾认定的事实无异议。
被上诉人嘉禾县公安局提交了：1.李桂花询问笔录1份，拟证明本案所牵涉火灾发生前仓储区以及厨房内物品布置情况以及卷闸门内人员活动情况。2.谢珍军询问笔录1份，拟证明本案所涉火灾发生后的停电时间、谢红均上楼时间以及起火部位等情况。3.李桂花、谢珍军的身份证明材料，拟证明被询问对象与提供的身份信息是一致的。4.嘉禾县金旺百货店《个体工商户登记基本信息》，拟证明答辩状中所指起火一楼门面的场所名称和负责人等信息。对被上诉人嘉�县公安局提交的证据，上诉人谢红均质证认为：该4份证据不属于新证据的范畴，也不属于嘉禾县公安局作出行政处罚决定的证据。从李桂花的笔录中可以体现当时起火的房屋内至少5个人的人员活动，嘉禾县公安局对这5个人的活动并未查实。从谢珍军的笔录中可以体现当时房间内有打火机和充气罐，也有电饭煲没有关。
经庭审质证，本院对上述证据认证如下：谢红均的证据1具有真实性、合法性、关联性，能够证明案件事实，本院予以采信。嘉禾县公安局的证据1-2具有真实性、合法性、关联性，能够证明案件事实，本院予以采信；嘉禾县公安局的证据3-4与本案无关，本院不予采信。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。本院另查明，本案谢红均提交的《公安行政处罚决定书》落款日期为2017年5月28日，并告知向�禾县公安局或者嘉禾县人民政府复议，而嘉禾县公安局提交的该行政处罚决定落款日期2017年6月16日，并告知向郴州市公安局或嘉禾县人民政府复议，还备注“我大队于2017年6月16日向谢红均宣告并送达，但被处罚人均以各种理由拒绝签字，承办人宋东升、何庆华”。除此之外，其他内容均一致。截止到二审开庭之日前，嘉禾县公安局对谢红均的行政处罚尚未执行。
还查明，2017年10月30日，郴州市公安消防支队作出郴公消火复字（2017）第0004号火灾事故认定复核决定书，复核认定：嘉禾县公安消防大队对本起火灾事故所作的认定（认定书文号：嘉公消火重认字（2017）第0001号）文书送达程序履行不到位，决定撤销嘉公消火重认字（2017）第0001号《火灾事故重新认定书》，并责令嘉禾县公安消防大队重新作出火灾事故认定。二审庭审中，嘉禾县公安局消防大队自认还没有重新作出火灾认定。
本院认为，《中华人民共和国消防法》第五十一条第三款规定：公安机关消防机构根据火灾现场勘验、调查情况和有关的检验、鉴定意见，及时制作火灾事故认定书，作为处理火灾事故的证据。该法第六十四条第一款第（二）项规定：过失引起火灾的，尚不构成犯罪的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较轻的，处警告或者五百元以下罚款。该法第七十条第一款规定：本法规定的行政处罚，除本法另有规定的外，由公安机关消防机构决定；其中拘留处罚由县级以上公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定决定。嘉禾县公安局对过失引起火灾的人员处以行政拘留，是其法定职责，但嘉禾县公安局消防大队作出火灾事故认定书是嘉禾县公安局对过失引起火灾的人员处以行政拘留的前�。本案的争议焦点是一审判决认定事实是否清楚，证据是否确凿。
根据《火灾事故调查规定》（公安部121号令）第二十八条规定：公安机关消防机构应当根据受损单位和个人的申报、依法设立的价格鉴证机构出具的火灾直接财产损失鉴定意见以及调查核实情况，按照有关规定，对火灾直接经济损失和人员伤亡进行如实统计。该规定第三十三条规定：公安机关消防机构应当制作火灾事故认定书，自作出之日起七日内送达当事人，并告知当事人向公安机关消防机构申请复核和直接向人民法院提起民事诉讼的权利。无法送达的，可以在作出火灾事故认定之日起七日内公告送达。公告期为二十日，公告期满即视为送达。本案中，嘉禾县公安局消防大队没有根据价格鉴定机构出具的火灾直接财产损失鉴定意见进行火灾损失统计，并以此火灾损失统计为依据作出火灾�故认定书，且该火灾事故认定未送达谢红均，违反法律、法规。嘉禾县公安局以上述的火灾损失统计表和火灾事故认定书作为处罚裁量的重要依据，证据不确凿。嘉禾县公安局在火灾事故认定书未作出前，对谢红均告知因其燃放鞭炮引发火灾拟行政处罚，故嘉禾县公安局作出嘉公行罚决字（2017）第0002号公安行政处罚决定书，违反了法定程序。一审判决撤销该行政处罚，并无不当。本案火灾事故是否因谢红均燃放鞭炮过失引起的应由公安机关消防机构认定，而嘉禾县公安局消防大队作出火灾事故认定现已被依法撤销并尚未重新作出火灾事故认定，一审判决认定谢红均燃放鞭炮过失引起火灾不当，本院予以指正。谢红均提出撤销一审判决中认定谢红均燃放鞭炮过失引起火灾事实的主张，不属于本案审理范围，本院不予支持。
综上所述，一审判决认定事实清�，适用法律正确。谢红均的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人谢红均负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 邹 敏
审 判 员 张九香
审 判 员 邓 群
二〇一七年十一月二十三日
法官助理 侯 睿
书 记 员 蔡 霞
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依�改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。