河北省承德市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）冀08行终120号
上诉人（原审原告）关桂侠，女，1979年2月3日出生，住承德市双桥区。
委托代理人关桂银（系上诉人的姐姐），女，1968年2月16日出生，住承德市双桥区。
被上诉人（原审被告）承德市公安局双桥分局，地址承德市双桥区武烈路9号，统一社会信用代码：111308000005150041。
法定代表人宋炜，职务局长。
委托代理人顾晶，该局法制大队副大队长。
委托代理人关真学，该局牛圈子沟派出所副所长。
上诉人关桂侠不服被上诉人承德市公安局双桥分局作出的双桥（牛）行罚决字[2014]1267号行政处罚决定一案，上诉人关桂侠不服承德市双桥区人民法院作出的（2018）冀0802行初34号行政判决，于2018年6月7日向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，上诉人关桂侠及其委托代理人关桂银，被上诉人承德市公安局双桥分局委托代理人顾晶、关真学到庭参加诉讼。被上诉人行政机关负责人未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审判决认定的事实，2014年10月3日被告承德市公安局双桥分局作出双桥（牛）行罚决字[2014]1267号行政处罚决定，该决定查明：2014年10月1日9时和2日10时，关桂侠分别到北京市天安门地区、中南海地区非正常信访，关桂侠的行为扰乱了北京市天安门地区、中南海地区的公共场所秩序。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，决定对关桂侠行政拘留五日。并收缴11页控告材料。2014年10月3日被告承德市公安局双桥分局将双桥（牛）行罚决字[2014]1267号行政处罚决定书送达给原告关桂侠。2015年6月26日关桂侠犯寻衅滋事罪被滦平县人民法院判处有期徒刑三年。刑期自2014年11月4日起至2017满予以释放。关桂侠于2018年2月22日向本院提起行政诉讼，请求撤销被告于2014年10月3日作出的双桥（牛）行罚决字[2014]1267号行政处罚决定。
一审判决认为，原告关桂侠到北京市天安门地区、中南海地区非正常信访，关桂侠的行为扰乱了北京市天安门地区、中南海地区的公共场所秩序。以上事实有关桂侠的陈述和申辩、证人证言、训诫书、关桂侠携带的信访材料等证据证实。原告提出被告存档的处罚决定书与被告向原告送达的处罚决定书内容存在差异系伪造的诉讼意见，经本院审查，被告存档的处罚决定书与被告向原告送达的处罚决定书内容虽然存在差异，但对原告权利不产生实际影响，故该意见不能成立。被告作出的处罚决定证据充分、程序合法、适用法律、法规正确，原告的诉讼请求本院不予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告关桂侠的诉讼请求。
上诉人关桂侠上诉称，请求撤销双桥区人民法院(2018)冀0802行初34号行政判决；撤销双桥（牛）行罚决字[2014]1267号行政处罚决定。事实和理由:一、被上诉人没有证据证明上诉人违法，一审法院认定事实错误。（一）信访材料：被上诉人扣押的“信访材料”来源于上诉人，并非是北京警方现场扣押并移交给被上诉人的，被上诉人也没有任何证据证实上诉人到系争地区游玩携带了“信访材料。（二）询问笔录：被上诉人提供的“询问笔录”只是描述当晚在北京将上诉人接回，不能证明上诉人当天在系争地区有扰乱公共场所秩序的行为。“询问笔录”属于言辞证据，没有其它证据予以佐证属于“孤证”，“孤证”不能作为定案证据。故该“询问笔录”应当依法排除。（三）训诫书：被上诉人提供的“训诫书”均系复印件，且来源不明，不能证明上诉人具有扰乱公共场所秩序的行为。一审法院应对此来源不明的两份“训诫书复印件”依法排除。“训诫”既不属于《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定的七类行政处罚之一，也不属于《中华人民共和国治安管理处罚法》第十条规定的四类治安管理处罚之一，“训诫书”是对没有违法但有一定违法可能性的公民采取的一种措施，其重要意义是告知上访人应到相应的信访部门去反映问题，要依法维权，不要做违法事情，上面没有记录上访人有违法行为，故该训诫书只能证明上访人有上访行为，而不能证实其有扰乱公共场所秩序的行为。二、一审法院认定被上诉人作出的处罚决定程序合法是错误的。（一）被上诉人于2014年10月3日作出了系争《行政处罚决定书》，证明对上诉人的行政处罚于当日即己生效，而被上诉人未按照法律规定，依法将上诉人送入拘留所，擅自决定未对上诉人进行事实上的行政拘留，属于滥权执法行为，办案程序严重违法。《行政处罚决定书》具有法定的强制性；依法必须执行，不具有任意性；其他任何机关、单位和个人都无权改变。依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十一条规定，上诉人的实际情况不属于该规定中任何一条，故不能对其采取不执行行政拘留措施。上诉人事实上不符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第107条规定的暂缓执行的任何条件，故不能对上诉人采取暂缓执行措施。由此证实被上诉人滥用职权，依法作出行政处罚，又未按规定程序依法将上诉人送入拘留所，给予事实上的行政拘留，办案程序严重违法，故该《行政处罚决定书》自始无效，依法应予以撤销。上诉人在庭审时对此已经提出质疑，而一审法院在判决中却只字未提，对被上诉人的违法行为视而不见，驳回上诉人的诉讼请求。（二）被上诉人无管辖权。《中华人民共和国治安管理处罚法》没有关于治安管理管辖权的规定，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第三条规定，“治安管理处罚的程序，适用本法的规定；本法没有规定的，适用《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定。”根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第二款规定：“对违法行为发生地，公安机关移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为发生地公安机关在移交前应当及时收集固定证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。”《中央政法委关于处理上访人员的要求规定》：“各地方没有北京市案发地派出所移交地方处罚的移交手续的，就无权进行任何处理”，《信访条例》第四十七条第二款的规定，“……构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施，给予治安管理处罚……。”也就是说，被上诉人管辖必须具备两个条件：1、上诉人违法；2、有移交手续。原告无违法事实，被上诉人也没有证据证明北京警方根据《公安机关办理行政案件程序规定》将案件移交被上诉人处置的《移交函》；被上诉人在没有北京警方移交的情况下，对上诉人在其行政管辖权以外的行为行使行政权力，属于超越职权管辖范围的违法行政行为。三、一审法院认定被上诉人适用法律、法规正确是错误的。（一）被上诉人提供的《关于依法规范信访秩序的指导意见》第四条规定：处置由北京交回的进京违法访责任主体为信访人口户籍地的公安机关。本条已经明确指出：1、“由北京交回的”，而被上诉人不能提供移交手续；2、“进京违法访”，而被上诉人没有证据证明上诉人有违法行为。《立法法》第八条规定：“对公民的政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚，必须要有法律规定。”该《意见》只是属于行政指导行为，不直接产生法律后果，更没有法律强制效力。（二）一审法院认定上诉人的行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第23条第1款第2项之规定，构成了扰乱公共场所秩序，无事实证据支持。所谓“扰序”，从《现代汉语词典》的解释是“使混乱或不安”。而“扰乱公共场所秩序”的行为的表现有以下几种：在公共场所故意违反公共行为规则；聚众起哄闹事；进行非法游行或者静坐示威；造成交通阻塞、秩序混乱的；阻止抗拒有关工作人员维护公共场所秩序等。《中华人民共和国治安管理处罚法》总则第五条规定“治安管理处罚必须以事实为依据，与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当”；《公安机关办理行政案件程序规定》（公安部令第125号）总则第三条规定“办理行政案件应当以事实为根据，以法律为准绳”；《公安机关办理行政案件程序规定》第38条第2项规定：“违法行为是否存在”；第4条：“实施违法行为的时间、地点、手段、后果以及其他情节”，这些规定是确认违法的依据。原告只是到系争地区游玩和路过，被告没有任何证据证明原告有造成系争地区“混乱不安、交通阻塞、秩序混乱”的事实存在，也没有证据证明原告有“扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的”行为。天安门有东、西之分，中南海有中海、南海之别，原告在上述地区具体时间、地点以及采取何种手段？造成什么后果？被告都没有任何现场直接证据来证实。《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定：“公安机关对违法事实不清的不得给与行政处罚”。《中华人民共和国行政处罚法》第三条更明确规定：“没有法定依据或者不遵守法定程序的行政处罚无效。”以上规定充分体现了没有法定事由、法定规定不受处罚的原则。而系争处罚却以“非正常上访”为由对原告处罚，遍查我国法律均没有“非正常上访”的法律概念及因“非正常上访”应受到行政处罚的规定。一审法院在没有任何证据支持的情况下，认定被上诉人依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项对原告进行处罚，适用法律正确，驳回上诉人的诉讼请求，是违背事实的枉法裁判。四、被上诉人在同一行政行为、同一时间、同一案号的行政案件中出具两个名称不一、内容不一的《行政处罚决定书》，且把其中一份注明交给被处罚人一联的《行政处罚决定书》上加盖两个不同单位的公章，再非法附卷，此鸳鸯处罚决定书明显是滥用职权，违法制作的两份无效的《行政处罚决定书》。法律文书是依据法定的诉讼活动而产生的司法文书，是严肃的文书，是内容与形式规范有机结合的统一体，因此它的制作必须合乎法律规定。被上诉人同时出具两份名称不同，内容不同的处罚决定书，而其中任何一份都不符合法律文书的制作要求，依法应予以撤销。一审法院以“被上诉人存档的处罚决定书与其向上诉人送达的处罚决定书内容虽然存在差异，但对上诉人权利不产生实际影响”为由，认定系争“鸳鸯处罚决定书”合法是明显的滥用法律，是对法律尊严的公然蔑视。综上所述，一审法院在上诉人和被上诉人地位相差悬殊的情况下，认定事实错误，枉法裁判；被上诉人滥权执法，在作出处罚决定时明显证据不足，程序违法，适用法律错误，请求二审法院依法审查，公正裁判，支持上诉人如上诉求。
被上诉人承德市公安局双桥分局辩称：2014年10月1日和2014年10月2日，关桂侠分别到北京市天安门地区、中南海周边地区上访，关桂侠的行为扰乱了北京市天安门地区、中南海周边地区的公共秩序。以上事实有关桂侠的陈述和申辩、证人证言、北京市公安局天安门分局治安大队及西城分局府右街派出所出具的训诫书、关桂侠携带的信访材料等证据证实。综上所述，关桂侠的行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，故我局于2014年10月3日对关桂侠作出了行政拘留五日的处罚。我局认为此案处理事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，处罚适当。请法院依法驳回关桂侠的诉讼请求。
当事人提交的证据随卷移交本院，经审查本院对证据效力的确认与一审相同。
经开庭审理，本院查明的事实与一审法院查明的事实基本一致。
另查明，被上诉人承德市公安局双桥分局对被上诉人作出的双桥（牛）行罚决字[2014]第1267号行政处罚决定，被上诉人送达给上诉人的文书名称为《公安行政处罚决定书》，被上诉人留存的文书名称为《行政处罚决定书》，且两者内容存在差异，是公安系统自动生成所致。
本院认为，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条规定，“扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨碍社会管理，具有社会危害性……尚不构刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。”本案被上诉人具有对扰乱公共秩序、妨碍公共安全和社会管理的行为依法予以处罚的法定职责。本案上诉人关桂侠违反《信访条例》第十八条第一款之规定，到非信访接待场所中南海地区上访，扰乱了正常的信访秩序，存在违反治安管理的行为，被上诉人承德市公安局双桥分局履行了受案、传唤、询问、告知等程序，并给予上诉人陈述、申辩的权利，按照法定程序，依据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款及《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款、第二十三条第一款第（二）项之规定，对上诉人作出的双桥（牛）行罚决字[2014]第1267号行政处罚决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，处罚适当。被上诉人送达给上诉人的《公安行政处罚决定书》与被上诉人留存的《行政处罚决定书》作出时间相同，名称和内容不一致，系被上诉人使用的办案系统自动生成所致，该系统自动生成存在纰漏，被上诉人应当对其使用的办案系统进行整改，避免文书存在的瑕疵再次发生，但对上诉人的权利义务不产生实质影响，上诉人主张的《行政处罚决定书》是违法制作的上诉理由不能成立。上诉人提出训诫书未证明上诉人有违法行为，未扰乱中南海地区秩序及上诉人提出承德市公安局双桥分局没有管辖权的上诉理由，没有有效证据支持，且对相关法律的规定存在错误理解，故上诉人的上诉主张，本院不予支持。一审判决认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、审判程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件诉讼费50元,由上诉人承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李彬& # xB;
审 判 员 刘松平
代理审判员 祁 春 梅
二〇一八年六月二十七日
书 记 员 张 博