河南省信阳市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）信中法行初字第4号
原告陈明月，女，汉族，1989年11月6日出生，住驻马店市确山县。
委托代理人宋美兰，女，汉族，1956年6月20日出生，住址同上。
原告宋云，女，汉族，1992年3月1日出生，住驻马店市驿城区。
委托代理人吴来栓，男，汉族，1953年9月12日出生，住驻马店市确山县。
委托代理人李健，男，汉族，1963年10月29日出生，住驻马店市驿城区。
被告驻马店市人民政府。
法定代表人陈星，男，该市市长。
委托代理人王新刚，男，该市政府法制办工作人员。
委托代理人刘栓，男，驻马店市驿城区政府工作人员。
第三人河南华润电力古城有限公司。
法定代表人刘萍，女，该公司董事长。
委托代理人马德贤，男，该公司工作人员。
委托代理人曹勇，河南北纬律师事务所律师。
原告陈明月、宋云诉被告驻马店市人民政府及第三人河南华润电力古城有限公司要求确认原告宅基地及承包林地、耕地征收行为违法一案，本案受理后依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告陈明月的委托代理人宋美兰，原告宋云的委托代理人吴来栓、李健，被告驻马店市人民政府的委托代理人王新刚、刘栓，第三人河南华润电力古城有限公司的委托代理人马德贤、曹勇到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，2005年经《国家发展改革委关于河南驻马店古城电厂2×30万千瓦发电工程核准的批复》，同意建设河南驻马店古城电厂工程。2005年8月南阳市林业调查规划管理站作出了《河南华润电力古城有限公司2×30MW净化燃烧机组工程里刘庄灰场占用林地可行性报告》，2006年9月16日驻马店市河南华润电力古城有限公司2×30万千瓦发电机组项目建设领导协调小组办公室作出了《灰场进场道路协调会议纪要》（（2006）4期），记录了灰场进场道路及灰场建设的有关问题的研究意见。2006年10月18日河南华润电力古城有限公司、驿城区胡庙乡吴楼村委及驿城区胡庙乡人民政府三方签订了《贮灰场建设各种地面附属物及安置补偿协议》，三方共同确定工程地面各种附属物及安置补偿费用总额为140万元（包含所占用472.9亩林地内的青苗、药材及林木、建筑物、坟墓等所有地面附属物的拆迁及安置等各种补偿和荒地开垦的投入）。2007年5月16日《驻马店市人民政府市长办公会议纪要》（（2007）22号），要求林业产权依法确权后，再严格按照政策给予补偿。2009年5月25日《驻马店市人民政府市长办公会议纪要》（（2009）19号），对华润古城电力提出的关于公司2×30MW机组建设用地报批问题，要求按照（豫政（2006）101号）文件精神，采取切实有效措施，在2009年6月30日前解决问题。2013年7月5日，驿城区政府向驻马店市政府反映认定了吴国珍、刘秀峰的土地不在争议土地范围之内，应予以补偿。2013年4月9日，驻马店市国土资源局作出的驻国土监报字（2013）8号文认定河南华润电力古城有限公司在驻马店市驿城区胡庙乡境内建设的贮灰场，系违法用地。综上，请求确认被告驻马店市人民政府批准第三人贮灰场占用刘庄原告宅基地及承包林地、耕地建设贮灰场的行为违法。
被告辩称，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、四十五条之规定，被告驻马店市人民政府无林地使用、农用地转用及土地征收审批权，也没有批准第三人用地及土地征收的行为发生。第三人的违法占地行为驻马店市国土资源局已给予处理。驻马店市人民政府不是本案适格的被告。请求驳回原告的起诉。
第三人河南华润电力古城有限公司答辩称，占地行为经过了国家发改委和河南省林业厅的批复。2006年10月18日河南华润电力古城有限公司、驿城区胡庙乡吴楼村委及驿城区胡庙乡人民政府三方签订了《贮灰场建设各种地面附属物及安置补偿协议》后，确定的补偿款140万元已按约定支付给驿城区胡庙乡人民政府。请求驳回原告的诉讼请求。
原告提供的证据有：第一组，户主为吴国珍、成员为陈明月、宋云的户口本复印件。证明原告与吴国珍系同一家庭成员，承包地为家庭共同承包。第二组，（1）《驻马店市灰场建设各种地面附着物及安置补偿协调会议纪要》。证明征地拆迁行为违法；（2）《驻马店市国土资源局关于驿城区宋美兰反映查处土地违法问题核查报告》。证明①它的内容印证的证据（1）的存在；②此事尚未上报用地审批材料，此前的征地拆迁违法；③补偿到位标志着灰场工程结束；④占地超过10亩就是违法；⑤没有合法的征地批文违法占地，市政府没有阻止也没有处罚；（3）驻马店市驿城区人民政府驿政文（2013）109号文。证明被告主导了征收和拆迁。第三组，驻马店市人民政府市长办公会议纪要（（2014）29号）。证明①占地没有合法批文文件。②被告市政府默认了违法行为，被诉的具体行政行为存在。
被告提供的证据有：1、国家发改委发改能源（2005）458号文件。证明项目经过发改委批准；2、豫林资许（2006）043号使用林地审核同意书及附件。证明项目经过河南省林业厅使用林地的许可；3、驿国土执罚（2014）007号行政处罚决定书；4、催告书；5、非法财物移交书。证据3、4、5证明第三人的违法占地行为已经进行过处罚。6、法律依据。
第三人提供的证据有：第一组，国家发改委发改能源（2005）458号文件与豫林资许（2006）043号使用林地审核同意书及附件。证明第三人的项目及用地是经过有权单位审批的；第二组，安置补偿协议。证明140万的地上附属物补偿款已经按协议规定补偿到位；第三组，驻马店市中级人民法院（2007）驻行终字第30号行政判决。证明涉案土地因为有权属争议，致第三人无法办理土地报批手续且目前没实际利用。
经过庭审质证，原告对被告提交的证据1的真实性予以认可，但对其关联性不予认可；对证据2的真实性不予认可，认为其是弄虚作假，且不是直接证据，与案件缺乏关联性；认为证据3、4、5系应付诉讼而作出，对真实性持有异议，不能作为证据使用。原告对第三人提交的第一组证据认为不是直接证据，对关联性不予认可。对第二组、第三组证据无异议。
被告对原告所提交的第一组证据不予认可，认为仅依据户口本不足以证明原告有诉讼主体资格，无法证明原告有合法的土地承包经营权利；对第二组证据的证明目的不予认可，认为其均系意向性文件、内部文件，不是行政行为，不对当事人的权益产生影响，不能证实被诉行政行为的存在。被告对第三人提供的证据无异议。
第三人对原告提交证据的质证意见与被告质证意见一致。第三人对被告所提交证据无异议。
经过审理查明，第三人河南华润电力古城有限公司建设的储灰坝位于驿城区胡庙乡吴楼村李刘庄林场，项目占地面积472.9亩。2005年经《国家发展改革委关于河南驻马店古城电厂2×30万千瓦发电工程核准的批复》，同意建设河南驻马店古城电厂工程，2005年8月南阳市林业调查规划管理站作出了《河南华润电力古城有限公司2×30MW净化燃烧机组工程里刘庄灰场占用林地可行性报告》，结论认为工程建设占用林地是必要的，也是可行的。2006年6月1日河南省林业厅下达准予行政许可决定书《使用林地审核同意书》（豫林资许（2006）043号）同意河南驻马店古城电厂2×30万千瓦发电工程建设项目征用林地31.5267公顷（472.9亩），要求用地单位按照有关规定办理建设用地审批手续，依法缴纳有关占用征用林地的补偿费用。2006年6月26日驻马店市发展和改革委员会驻马店市河南华润电力古城有限公司2×30万千瓦发电机组项目建设领导协调小组办公室《灰场进场道路协调会议纪要》（（2006）3期），要求区、乡各级政府高度重视省、市重点工程——河南华润电力古城有限公司2×30万千瓦发电机组工程建设，特别是经过驿城区朱古洞乡沿线的配套附属灰场道路施工要大力支持，全力做好协调服务工作，保证工程顺利进行。2006年9月16日驻马店市发展和改革委员会驻马店市河南华润电力古城有限公司2×30万千瓦发电机组项目建设领导协调小组办公室《贮灰场建设各种地面附属物及安置补偿协调会议纪要》（（2006）4期），记录了灰场进场道路及灰场建设的有关问题研究意见。2006年10月18日河南华润电力古城有限公司、驿城区胡庙乡吴楼村委及驿城区胡庙乡人民政府三方签订了《贮灰场建设各种地面附属物及安置补偿协议》，三方共同确定工程各种地面各种附属物及安置补偿费用总额为140万元（包含所占用472.9亩林地内的青苗、药材及林木、建筑物、坟墓等所有地面附属物的拆迁及安置等各种补偿和荒地开垦的投入）。2007年5月16日《驻马店市人民政府市长办公会议纪要》（（2007）22号），要求林业产权依法确权后，再严格按照政策给予补偿。2007年5月22日河南华润电力古城有限公司和驿城区胡庙乡吴楼村签订了《河南华润电力古城有限公司灰场道路征地协议》，征地47.003亩，补偿款386813元。河南华润电力古城有限公司和驿城区朱古洞乡钱庄村签订了《关于灰场管理站征地补偿的协议》，征地5.9亩，补偿款67850元，松树补偿款68730元。2009年5月25日《驻马店市人民政府市长办公会议纪要》（（2009）19号），记录了对华润古城电力提出的关于公司2×30MW机组建设用地报批问题研究意见，要求按照（豫政（2006）101号）文件精神，采取切实有效措施，在2009年6月30日前解决问题。截止2009年9月28日河南华润电力古城有限公司对在驿城区胡庙乡吴楼村占地的各种地面设施（道路用地）、附属物等已补偿到位。因该村委与确山县乐山林场就项目用地存在权属纠纷，虽经县、市两级法院审理判决，一直纷争不断，权属不明晰，该企业用地许可手续未办理，土地补偿资金未能到位。2006年12月18日驿城区国土资源局土地监察大队向原驻马店市古城电厂（储灰坝项目）下发了《限期办理用地手续的通知》，要求立即停止违法行为，三日内到驿城区国土资源局办理用地手续，否则，将根据有关法律规定从重处罚。2006年12月20日驿城区土地违法违规专项治理清查工作领导小组向古城电厂下发了《通知》，要求古城电厂二日内携带有关征用土地手续到驿城区土地违法违规专项治理清查办公室说明情况并补办征用土地手续，过期不予受理，否则所产生的一切后果自负。2009年6月25日驻马店市驿城区人民检察院向市国土资源局发了《检察建议书》（驿检民行建（2009）2号），要求依照土地管理法律法规的规定对河南华润电力古城有限公司非法占用农用地的行为立案并作出处理。经现场勘查，河南华润电力古城有限公司在驿城区胡庙乡吴楼村储灰场只建设了道路和储灰坝，并设有防洪措施，其它附属设施未完善，修建的储灰场至今没有投入使用，处于闲置状态，其它土地现状没有改变。
另查明，案外人吴国珍，生前原系驻马店市驿城区胡庙乡吴楼村村民，于2014年4月死亡，原告陈明月、宋云系吴国珍外孙女，户口簿户主为吴国珍。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、四十五条之规定，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。本案中，第三人河南华润电力古城有限公司未经有关部门批准，擅自占用驻马店市驿城区胡庙乡吴楼村集体土地及耕地建贮灰场的行为系私自违法占地，已被驻马店市驿城区国土资源局2014年3月6日的驿国土执罚（2014）007号行政处罚决定书所确认并进行处罚。被告驻马店市人民政府辩称其无林地使用、农用地转用及土地征收审批权，也无批准第三人贮灰场项目林地使用、农用地转用及土地征收的事实的辩解理由成立。原告没有提供证据证实被告作出过土地征收行政行为，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第（一）项之规定，裁定如下：
驳回原告陈明月、宋云的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院或直接向河南省高级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。
审判长 李洪宇
审判员 胡素琴
审判员 张 玲
二〇一五年五月四日
书记员 樊 鑫