成都市龙泉驿区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）龙泉行初字第168号
原告美可高特（中国）羊乳有限公司（中国）羊乳有限公司。
法定代表人刘丽。
委托代理人吴敏。
被告双流县市场监督管理局（原双流县食品药品监督管理局）。
法定代表人邱万高。
委托代理人陈波。
委托代理人冷静。
被告成都市食品药品监督管理局。
法定代表人周万生。
委托代理人刘秋玲。
委托代理人罗中兆，四川运逵律师事务所律师。
第三人成都欧尚超市有限公司华阳店。
负责人龚喜。
委托代理人肖莹。
第三人徐利波。
原告美可高特（中国）羊乳有限公司因诉被告双流县市场监督管理局食品行政处罚一案，向本院提起行政诉讼。本院于2015年7月1日受理后，于2015年7月2日向被告双流县市场监督管理局送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。后原告追加成都市食品药品监督管理局为本案的共同被告，本院于2015年7月8日向成都市食品药品监督管理局送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。因成都欧尚超市有限公司华阳店、徐利波同案件处理结果有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼，并于2015年7月28日向成都欧尚超市有限公司华阳店送达了起诉状副本、参加诉讼通知书及举证通知书，于2015年7月29向徐利波送达了起诉状副本、参加诉讼通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2015年10月13日公开开庭审理了本案。原告美可高特（中国）羊乳有限公司的委托代理人吴敏，被告双流县市场监督管理局的委托代理人陈波、冷静，被告成都市食品药品监督管理局的委托代理人刘秋玲、罗中兆，第三人成都欧尚超市有限公司华阳店的委托代理人肖莹到庭参加了诉讼，第三人徐利波经本院传票传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年2月16日，被告双流县市场监督管理局（原双流县食品药品监督管理局）对第三人成都欧尚超市有限公司华阳店作出双流食行罚决字（2014）第175号行政处罚决定，以该店经营销售行为违反《中华人民共和国食品安全法》第四十八条第三款为由，根据《中华人民共和国食品安全法》第八十六第二款的规定，对其作出如下行政处罚：1没收违法产品；2没收违法所得1104元；罚款10000元。原告美可高特（中国）羊乳有限公司以其系该行政处罚决定的利害关系人为由，向被告成都市食品药品监督管理局申请行政复议。被告于2015年6月3日作出成食药监复决字（2015）第55号行政复议决定，维持了上述行政处罚决定。
原告美可高特（中国）羊乳有限公司诉称，原告系“美可高特小婴配方羊奶粉”的生产企业。2015年2月16日，原双流县食品药品监督管理局以第三人成都欧尚超市有限公司华阳店销售的“美可高特小婴配方羊奶粉”违反了《中华人民共和国食品安全法》第四十八条第三款为由，对该店作出了被诉行政处罚决定。虽然该行政处罚决定是针对第三人成都欧尚超市有限公司华阳店作出的，但原告与其有利害关系，因此原告在法定期限内向被告成都市食品药品监督管理局提出行政复议申请。被告于2015年6月3日作出成食药监复决字（2015）第55号行政复议决定，维持了上述行政处罚决定。
原告认为，被告双流县市场监督管理局作出的行政处罚决定事实认定错误，适用法律错误且违反法定程序，依法应予以撤销，理由如下：（一）原告生产的“美可高特小婴配方羊奶粉”经农业部乳品质量监督检验测试中线检验合格，产品本身不存在不符合食品安全国家标准的情形；（二）原告在“美可高特小婴配方羊奶粉”标签中配料表第一位标注“生羊乳”符合《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）及问答、《食品安全国家标准生乳》（GB19301-2010）等相关规定，且该标签也经农业部乳品质量监督检验测试中心检验合格。因此，该标注符合当时的法律、法规及标准。2013年国家食品药品监督管理总局发布《婴幼儿配方乳粉生产许可审查细则（2013版）》后，原告于2014年5月通过婴幼儿生产许可证的审查，按要求对小婴儿奶粉的配方以及配料表标签进行了更改。依照《食品药品监督总局关于贯彻婴幼儿配方乳粉生产许可审查细则严格生产许可工作的通知》，原告对原配方及标签享有一年的整改过渡期。而本案所涉产品正处于该过渡期，不应认定为违法产品。（三）根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条的规定，行政处罚决定书应当载明下列事项：当事人的姓名或者名称、地址；违反法律、法规或者规章的事实和证据；行政处罚的种类和依据。但被告双流县市场监督管理局作出的被诉行政处罚决定不符合上述规定，因此，不构成正式的行政处罚决定。综上，请求依法判决撤销被告双流县市场监督管理局作出的双流食行罚决字（2014）第175号行政处罚决定；撤销被告成都市食品药品监督管局作出的成食药监复决字（2015）第55号行政复议决定。同时判决被告承担本案的诉讼费。
原告为支持其主张，提供了如下证据、依据：1．国家卫生和计划生育委员会对天津市市场和质量监督管理委员会的信访回复单；2．检验报告；3．国家食品药品监督管理总局关于2014年婴幼儿配方乳粉监督抽查情况的通报；4．留样产品照片；5．天津市质量技术监督稽查总队作出的关于对原告申诉举报案件情况回复；6．《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）问答、《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条。
被告双流县市场监督管理局辩称，2014年11月18日，被告收到关于第三人成都欧尚超市有限公司华阳店销售的属于原告生产的“美可高特小婴配方羊奶粉”涉嫌违反《乳品质量安全监督管理条例》的投诉，遂组织执法人员进行现场检查。经查，第三人成都欧尚超市有限公司华阳店于2014年1月23日、5月17日分两次（每次6听、每听276元）从成都汉武商贸有限公司购进12听货号为344515的“美可高特小婴配方羊奶粉（600g）”，生产日期为2014年1月5日和2014年3月11日，并于2014年7月售完，现场检查时未发现该批次产品。
被告认为，原告在其采用干法工艺生产的“美可高特小婴配方羊奶粉”产品配料表中标注“生羊乳“的行为，不符合《中华人民共和国食品安全法》第四十八条第三款的规定，因此对第三人成都欧尚超市有限公司华阳店作出行政处罚。主要理由如下：（一）被告作出的行政处罚决定并不涉及到产品本身质量问题，而针对的是产品标签标识问题，因此与原告所说的产品经检验合格的问题无关；（二）原告提交给被告的证据中显示其生产被投诉产品时采用的原材料是“调制乳粉”，属于复合配料，应当按照《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）及其问答第二十六、二十七“关于复合配料在配料表中的标示”规定予以标注。但同时应当符合其生产工艺，该产品标注的生产许可证号为QS121105020023，系干法工艺（系将粉状婴幼儿配方食品的配料成分在干燥状态下进行处理与混合而制成最终产品的生产工艺）。但原告使用干法工艺却标注“生羊乳”，明显违反了上述规定。（三）《食品药品监管总局关于贯彻婴幼儿配方乳粉生产许可证审查细则严格生产许可工作的通知》第二条第四款规定“严格产品配方和标签管理。通过生产许可审查的企业应及时将产品配方和包装、标签式样报送当地省级局。按照《细则》有关生产0-6个月龄婴儿配方乳粉适用乳清粉和乳清蛋白粉的质量要求及产品分段要求，企业需要更改配方或者改变产品名称、包装、标签的，给予1年的整改过渡期”。上述规定中的整改过渡期的规定只适用于整改前的标签标识就是合法的情形，而被投诉的产品标签本身就不合法，因此不能适用整改过渡期的规定。同时，整改过渡期的起算时间应当从企业取得新的生产许可证并备案后起算，而不是从原告认为的细则实施之日起算。经查，原告在2014年5月28日才取得新的生产许可证号，故整改期应在2014年5月28日之后。而涉案产品分别为2014年1月5日和2014年3月11日生产，因此不在整改过渡期内。（四）被告作出的行政处罚决定书中已经具备当事人的姓名、违反的法律法规和行政处罚种类、依据，其他关于事实和证据均由行政处罚相对人成都欧尚超市有限公司华阳店在卷宗材料中予以确认，且该处罚决定书范本来源于国家食品药品监督管理总局。因此，被告制作的行政处罚决定书符合法律规定。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告双流县市场监督管理局于2015年7月14日向本院提供了如下证据、依据：
1．投诉举报信、发票、产品照片、身份证复印件；
2．涉案产品照片；
3．现场检查笔录及询问笔录；
4．婴幼儿配方乳粉生产企业名单；
5．原告提出的申辩书；
6．行政处罚决定书；
7．《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）及其问答（修订版）、《食品药品监管总局关于贯彻婴幼儿配方乳粉生产许可审查细则严格生产许可工作通知》、《食品安全国家标准粉状婴幼儿配方食品良好生产规范》（GB23790-2010）。
被告成都市食品药品监督管理局辩称，被告作出的行政复议决定事实清楚、证据充分、程序合法且适用法律正确，主要理由如下：（一）原告生产的“美可高特小婴配方羊奶粉”标注的生产许可证号为QS121105020023，表明系干法工艺。干法工艺是将粉末状婴幼儿配方食品的配料成分在干燥状态下进行处理与混合而制成最终产品的生产工艺。但原告生产的“美可高特小婴配方羊奶粉”的配料表中标注的却是“生羊乳”即液体奶。因此，原告生产的“美可高特小婴配方羊奶粉”的标签标注内容与实际生产工艺不一致。同时，原告在行政程序中出具的《行政处罚申辩书》及《关于美可高特（中国）羊乳有限公司产品标签符合国家相关法律依据》中也明确说明其使用的复合原材料为调制羊奶粉，即原告在生产“美可高特小婴配方羊奶粉”时，执行的是QS121105020023干法生产工艺。（二）1年整改过度期的起算点应该是取得新的生产许可证号之后。《食品药品监管总局关于贯彻婴幼儿配方乳粉生产许可审查细则严格生产许可工作的通知规定“通过生产许可审查的企业应及时将产品配方和包装、标签式样报送当地省级局。按照《细则》有关生产0-6个月龄婴儿配方乳粉适用乳清粉和乳清蛋白粉的质量要求及产品分段要求，企业需要更改配方或者改变产品名称、包装、标签的，给予1年的整改过渡期”。被告认为，按规定报省级局备案后，才能给予1年的整改过渡期，因此1年的整改过渡期是从企业取得新的生产许可证并备案后才开始起算。经查，原告在2014年5月28日才取得新的生产许可证号，故整改过渡期应从2014年5月28日之后才起算。原告以细则实施之日即2013年12月24日起算不符合上述规定。（三）被处罚的相对人成都欧尚超市有限公司华阳店已经自认了其违反了相关法律规定，且原告提交的检验报告对检验期后的产品不具有质量监督检验测试效力，被告在行政复议程序中也审查了相关证据，被告双流县市场监督管理局作出的行政处罚决定事实清楚、证据充分、程序合法，法律适用正确，且其作出行政处罚决定书符合法律规定。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告成都市食品药品监督管理局于2015年7月17日向本院提供了如下证据、依据：
1．立案报告；
2．询问笔录、现场检查笔录；
3．涉案产品照片；
4．婴幼儿配方乳粉生产企业名单；
5．案件合议记录；
6．行政处罚事先告知书、行政处罚决定书；
7．行政复议申请书及受理通知书；
8．被申请人答复书；
9．行政复议答辩书及相关证据材料（与被告双流县市场监督管理局向本院提供的一致）；
10．原告组织机构代码、全国工业产品生产许可证；
11．行政处罚申辩书、《关于美可高特（中国）羊乳有限公司产品标签符合国家相关法律依据》；
12．检验报告；
13．行政复议决定书。
第三人成都欧尚超市有限公司华阳店述称，第三人对被告双流县市场监督管理局作出的行政处罚决定没有异议。第三人未向本院提供证据。
第三人徐利波未向本院提供答辩意见。
本院对原、被告提供的证据作如下认定：原告提供的证据与被诉行政行为是否合法不具有关联性，不予确认。二被告提供的证据真实合法，且与被诉行政行为是否合法具有关联性，予以确认。本案行政处罚决定于2015年2月16日作出，因此应当适用修订前的《中华人民共和国食品安全法》即2009年《中华人民共和国食品安全法》，原告提供的其他依据及被告双流县市场监督管理局提供的法律依据现行有效，可以适用于本案。
经审理查明，2014年11月16日，第三人徐利波向被告成都市食品药品监督管理局投诉，称其在第三人成都欧尚超市有限公司华阳店购买的“美可高特小婴配方羊奶粉”产品不符合相关法律规定，要求进行查处。后该投诉由被告双流县市场监督管理局（原双流县食品药品监督管理局）进行处理。被告双流县市场监督管理局经调查，认定第三人成都欧尚超市有限公司华阳店于2014年1月23日、2014年5月17日分两次从成都汉武商贸有限公司购进货号为344515的“美可高特小婴配方羊奶粉”12听，生产日期分别为2014年1月5日、2014年3月1日，并于2014年7月售完。另查，该批次产品是由原告美可高特（中国）羊乳有限公司生产，许可证号为QS121105020023，制成方式为干法工艺，配料表中标注有“生羊乳”。2015年2月16日，被告双流县市场监督管理局（原双流县食品药品监督管理局）对第三人成都欧尚超市有限公司华阳店作出双流食行罚决字（2014）第175号行政处罚决定，以该店经营销售行为违反《中华人民共和国食品安全法》第四十八条第三款为由，根据《中华人民共和国食品安全法》第八十六第二款的规定，对其作出如下行政处罚：1没收违法产品；2没收违法所得1104元；罚款10000元。原告美可高特（中国）羊乳有限公司以其作为该行政处罚决定的利害关系人为由，向被告成都市食品药品监督管理局申请行政复议。被告于2015年6月3日作出成食药监复决字（2015）第55号行政复议决定，维持了上述行政处罚决定。
本院认为，原、被告及第三人对本案的事实均无异议，本案主要争议焦点为原告生产的“美可高特小婴配方羊奶粉”表明的制成方式为干法工艺，却在产品配料表中标注了“生羊乳”，被告以该行为违反了2009年《中华人民共和国食品安全法》第四十八条第三款有关标签标注的规定为由作出行政处罚决定是否合法。2009年《中华人民共和国食品安全法》第四十八条第三款规定“食品和食品添加剂与其标签、说明书所载明的内容不符的，不得上市销售”。本院认为，标签、说明书标注的内容与产品一致不仅是产品生产企业应当履行了义务，也是旨在保障消费者的知情权，进而保障公众的身体健康和生命安全。本案中，原告生产的“美可高特小婴配方羊奶粉”采用的是干法（生产）工艺，《食品安全国家标准粉状婴幼儿配方食品良好生产规范》规定干法（生产）工艺是指将粉状婴幼儿配方食品的配料成分在干燥状态下进行处理与混合而制成最终产品的生产工艺。而原告生产的“美可高特小婴配方羊奶粉”配料表中标注的是“生羊乳”，这与上述干法工艺所采用的配料成分即“粉状婴幼儿配方食品的配料成分”明显不同，虽然原告陈述该产品实质上最初的原辅料为“生羊乳”，但由“生羊乳”制成“粉状婴幼儿配方食品的配料成分”也是一个过程，期间也使用了“生羊乳”外的其他原始配料，其将上述情况仅标注为“生羊乳”既与其生产工艺不符，也没有按照《预包装食品标签通则》的规定标注复合配料的名称，因此上述标注行为并不能真实、全面的反映该产品的配料情况，不符合2009年《中华人民共和国食品安全法》第四十八条关于标签标注的规定。
关于原告提出对原配方及标签享有一年的整改过渡期的问题。《食品药品监管总局关于贯彻婴幼儿配方乳粉生产许可证审查细则严格生产许可工作的通知》第二条第四款规定“严格产品配方和标签管理。通过生产许可审查的企业应及时将产品配方和包装、标签式样报送当地省级局。按照《细则》有关生产0-6个月龄婴儿配方乳粉适用乳清粉和乳清蛋白粉的质量要求及产品分段要求，企业需要更改配方或者改变产品名称、包装、标签的，给予1年的整改过渡期”。从上述规定可以看出，1年的整改过渡期应从通过生产许可审查并报送省级局备案的时间起算，且每个企业通过生产许可审查的时间可能不同，因此以该细则实施时间计算不具有合理性。本案中，原告在2014年5月28日才取得新的生产许可证号，故整改过渡期起算时间至少应在2014年5月28日之后。但涉案产品的生产日期分别为2014年1月5日、2014年3月1日，明显不符合上述关于整改过渡期的规定。因此，对原告的该项意见不予采纳。
综上，被告双流县市场监督管理局作出的行政处罚决定事实清楚、证据充分、程序合法，且法律适用正确。被告成都市食品监督管理局对上述行政处罚决定进行了审查，其作出的行政复议决定事实清楚、证据充分、程序合法，且法律适用正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告美可高特（中国）羊乳有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告美可高特（中国）羊乳有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。
审 判 长 高清虎
人民陪审员 张朝中
人民陪审员 汪广秀
二〇一五年十一月二十五日
书 记 员 王 尧
附本案相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。