广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）桂行终546号
上诉人（一审被告）都安瑶族自治县人民政府，住所地：都安瑶族自治县安阳镇大桥路33号。
法定代表人蓝如帅，县长。
委托代理人蓝英坚，都安瑶族自治县法制办干部。
委托代理人周晏名，都安瑶族自治县法制办干部。
被上诉人（一审原告）都安瑶族自治县下坳镇吉隆村下拉纳第一村民小组。
诉讼代表人崖崇况，组长。
被上诉人（一审原告）都安瑶族自治县下坳镇吉隆村下拉纳第二村民小组。
诉讼代表人崖桂催，组长。
被上诉人（一审原告）都安瑶族自治县下坳镇吉隆村下拉纳第三村民小组。
诉讼代表人崖恒巩，组长。
被上诉人（一审原告）都安瑶族自治县下坳镇吉隆村上拉纳村民小组。
诉讼代表人邓培浪，组长。
被上诉人（一审原告）都安瑶族自治县下坳镇吉隆村花石村民小组。
诉讼代表人韦鸿领，组长。
以上五被上诉人共同委托代理人蒙英照，男，1979年8月25日生，都安县法律事务中心法律工作者。
以上五被上诉人共同委托代理人文绍亮，男，壮族，1950年6月5日生，住都安瑶族自治县。
一审被告河池市人民政府，住所地：河池市金城江区。
法定代表人唐云舒，市长。
委托代理人瓦其石格，河池市人民政府法制办主任。
一审第三人都安瑶族自治县下坳镇吉隆村洛纳村民小组。
诉讼代表人韦人宜，组长。
一审第三人都安瑶族自治县下坳镇吉隆村村民委员会。
法定代表人王安刮，主任。
上诉人都安瑶族自治县人民政府（以下简称都安县人民政府）因被上诉人都安瑶族自治县下坳镇吉隆村下拉纳第一村民小组、第二村民小组、第三村民小组（以下简称下拉纳一、二、三村民小组）、上拉纳村民小组、花石村民小组诉其林地行政确权和行政复议纠纷一案，不服河池市中级人民法院于2016年12月5日作出的（2015）河市行初字第48号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人都安县人民政府委托代理人蓝英坚、周晏名，被上诉人下拉纳一、二、三村民小组、上拉纳村民小组、花石村民小组的诉讼代表人崖崇况、崖桂催、崖恒巩、邓培浪、韦鸿领及其共同委托代理人蒙英照、文绍亮，一审被告河池市人民政府委托代理人瓦其石格，一审第三人都安瑶族自治县下坳镇吉隆村洛纳村民小组（以下简称洛纳村民小组）诉讼代表人韦人宜到庭参加诉讼。一审第三人都安瑶族自治县下坳镇吉隆村村民委员会（以下简称吉隆村村委会）经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。
河池市中级人民法院一审查明：本案争议地为“龙竹坡”、“桐柏坡”。“龙竹坡”四至范围是：东至刺竹坳口，与“桐柏坡”相邻，南至坡顶，与板岭乡带河村林地相邻，西至纳坝坳口，与纳坝队山地相邻，北至刺竹坳口到纳坝坳口的一条小路为界，与小路下边洛纳队林地及部分开荒地相邻，面积6.6公顷（99亩）。“桐柏坡”四至范围是：东至坡顶与板岭乡带河村林地相邻，南至刺竹坳口，与“龙竹坡”相邻，西至刺竹坳口通往可重队横路，与横路下方洛纳队林地相邻，北至可重坳口，与可重队林地相邻，面积11.5公顷（172.5亩）。1975年，吉隆大队（现吉隆村村委会）在争议地创办林场。1985年至1995年间，吉隆村村委会将龙竹坡经营权对外发包，期满后丢荒至今。1994年灭荒造林运动期间，为了完成灭荒造林任务，县、乡工作队将桐柏坡进行划分，以可米泉水为界，右边至可重队坳口由洛纳村民小组种植管理，左边至刺竹坳口由拉纳片五个村民小组种植管理，但是洛纳村民小组不同意。2003年，洛纳村民小组以桐柏坡是他们的后龙山为由，提出权属争议，经县、乡调解未达成协议。2006年，下拉纳一、二、三村民小组、上拉纳村民小组、花石村民小组向都安县人民政府递交《关于要求重新调解山林权属纠纷的报告》；都安县人民政府受理后，于2009年5月14日组织争议当事人对争议地进行现场勘查，制作有勘查图，明确了争议地的范围及面积，但是经调解未果；都安县人民政府于2010年12月25日，根据《中华人民共和国森林法》第十七条、二十七条，林业部《林木林地权属争议处理办法》第三条、第四条、第十条、第十二条，及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例（2002年修订）》第五条的规定，作出都政发[2010]106号《关于下坳乡吉隆村下拉纳一、二、三队、上拉纳队、花石队与洛纳队林地权属纠纷的处理决定》，决定：一、申请人下拉纳一、二、三队、上拉纳队、花石队与被申请人洛纳队争议第一段“龙竹坡”林地，归吉隆村林场所有和管理使用。二、申请人下拉纳一、二、三队、上拉纳队、花石村民小组与被申请人洛纳队争议第二段“桐柏坡”林地，归被申请人洛纳队所有和管理使用。洛纳村民小组、下拉纳一、二、三村民小组、上拉纳村民小组、花石村民小组均不服该处理决定，向河池市人民政府申请行政复议。河池市人民政府于2011年5月26日以主要事实不清，证据不足，遗漏当事人，适用依据错误，程序违法为由作出河政复决字[2011]33号《行政复议决定书》，决定：一、撤销都安县人民政府都政发[2010]106号处理决定；二、由都安县人民政府自本复议决定书发生法律效力之日起，六十日内重新作出具体行政行为。2012年12月28日，都安县人民政府根据《中华人民共和国森林法》第十七条、第二十七条,《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条,《林木林地权属争议处理办法》第三条、第四条、第十条、第十二条,及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例（2002年修订）》第五条的规定，作出都政发[2012]143号《关于下坳乡吉隆村下拉纳一、二、三村民小组、上拉纳村民小组、花石村民小组与洛纳村民小组、吉隆村委林地林木权属纠纷的处理决定》，决定：一、争议地的“桐柏坡”林地属洛纳村民小组集体所有和使用。二、争议地的“龙竹坡”林地属于下拉纳一、二、三村民小组、上拉纳村民小组、花石村民小组、被申请人洛纳村民小组集体共有和使用。三、争议地的“龙竹坡”成材林木属于吉隆村委所有。下拉纳一、二、三村民小组、上拉纳村民小组、花石村民小组不服该处理决定，向河池市人民政府申请行政复议。河池市人民政府于2013年4月15日作出河政复决字[2013]25号《行政复议决定书》，决定：维持都安县人民政府都政发[2012]143号处理决定。洛纳村民小组、下拉纳一、二、三村民小组、上拉纳村民小组、花石村民小组不服，于2013年6月5日，向都安县人民法院提起行政诉讼，请求撤销都安县人民政府作出的都政发[2012]143号处理决定。经都安县人民法院审理后，于2013年9月4日以认定事实不清，证据不足为由，作出（2013）都行初字第11号行政判决：撤销都安县人民政府2012年12月28日都政发[2012]143号处理决定；由都安县人民政府在本判决生效之日起三个月内重新作出处理决定。洛纳村民小组仍不服，向河池市中级人民法院提起上诉。河池市中级人民法院审理后，于2013年12月17日作出（2013）河市行终字第95号行政判决：驳回上诉，维持原判。2015年1月22日，都安县人民政府根据《中华人民共和国森林法》第十七条、第二十七条，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条，《林木林地权属争议处理办法》第三条、第四条、第十条、第十二条，及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条的规定，作出都政发[2015]11号《关于下坳镇吉隆村下拉纳第一、二、三村民小组、上拉纳村民小组、花石村民小组与洛纳村民小组、吉隆村委林地林木权属纠纷的处理决定》（以下简称11号处理决定），决定：一、争议地“桐柏坡”林地属洛纳村民小组集体所有和使用，林木属洛纳村民小组集体所有。二、争议地“龙竹坡”林地属吉隆村村集体管理和使用，林木属于吉隆村村集体所有。下拉纳一、二、三村民小组、上拉纳村民小组、花石村民小组不服该处理决定，向河池市人民政府申请行政复议。河池市人民政府于2015年5月27日作出河政复决字[2015]43号《行政复议决定书》（以下简称43号复议决定），决定维持11号处理决定。下拉纳一、二、三村民小组、上拉纳村民小组、花石村民小组不服，诉至法院，请求撤销11号处理决定和43号复议决定，并责成都安县政府重新作出处理决定。
河池市中级人民法院一审另查明：2009年，吉隆村村委组织村两委、队干和群众代表讨论决定，林场用地权属由都安县人民政府确认。
河池市中级人民法院一审认为：被诉的行政行为存在事实不清，证据不足。1、下拉纳一、二、三村民小组、上拉纳村民小组、花石村民小组主张争议地在“四固定”时期已划分给其各自所在的村民集体，都安县人民政府对诉争的土地在土改、合作化、“四固定”等时期是否明确过权属，没有作出核实认定，在处理决定中认定“申请人与被申请人双方都认可1962年时将争议地桐柏坡归被申请人洛纳村民小组所有”没有事实依据。2、本案曾经两级法院审理并作出生效判决，认为都安县人民政府对于吉隆村村委在经营集体林场期间对争议地“桐柏坡”和“龙竹坡”进行经营管理使用的情况尚未查明，都安县人民政府在没有重新调查取证的情况下，仍沿用原有的材料确权属认定事实不清。人民法院生效判决认定：“争议地历史以来是原告六个村民小组的公共牧场，1975年当时的吉隆大队利用争议的两个坡岭创办大队林场，1985年至1995年间，吉隆村民委将龙竹坡经营权对外发包，期满后丢荒至今，现坡上只有零星树木。”但是，都安县人民政府在没有重新调查取证的情况下，认定“上世纪八十年代初，洛纳队将争议地桐柏坡划分到各农户经营管理……，争议地龙竹坡自上世纪七十年代中期至今为村集体林场用地，一直由村集体管理经营”的事实，与生效判决认定的事实相矛盾。
被诉处理决定的处理结果明显不当。1、本案争议当事人为“龙竹坡”、“桐柏坡”的林地及林木的所有权发生争议，现处理决定对“龙竹坡”的所有权没有确认，仅是确认该林地属吉隆村村集体管理和使用，等于没有处理当事人的诉求。2、处理决定既查明争议地“龙竹坡”内的既有原村集体林场所造林木，也有洛纳村民小组村民擅自种植的林木苗，但处理结果中却将“龙竹坡”内的树木确定属于吉隆村村集体所有，表述并非明确，不利于彻底地解决当事人的纷争。
处理程序违法。都安县人民政府原作出的处理决定被人民法院依法撤销后，应当依照法定程序重新处理。但是，都安县人民政府既未重新调查核实证据，也未组织当事人重新进行调解，明显违反《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十五条的规定，处理决定违反法定程序。故都安县人民政府作出被诉的行政行为存在事实不清，证据不足，违反法定程序，处理不当。河池市人民政府给予维持，也存在事实不清，证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）、（六）项的规定，判决：一、撤销都安县人民政府11号处理决定；二、撤销河池市人民政府43号复议决定；三、由都安县人民政府重新作出行政行为。
都安县人民政府上诉称：1、11号处理决定查明事实基本清楚，只是在无法继续查证的情况下，根据法院的生效判决对之前的处理结果作一些变更。一审判决认定11号处理决定事实不清，证据不足是错误的。2、11号处理决定处理结果并无不当。对“龙竹坡”所有权没有确认是一种笔误，对实体处理影响不大，人民法院可变更处理。3、11号处理决定处理程序没有违反法律强制性规定。法律并没有关于重新处理必须按照《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十五条走完全部程序否则无效的规定。在争议地几次权属变更时期无法确定的情况下，我府根据“三个有利于”原则对争议地进行划分符合法律规定。请求二审法院撤销一审判决，改判驳回下拉纳一、二、三村民小组、上拉纳村民小组、花石村民小组的诉讼请求。
被上诉人下拉纳一、二、三村民小组、上拉纳村民小组、花石村民小组答辩称：1、争议地“龙竹坡”、“桐柏坡”在1962年已经划给被上诉人所有和使用。2、1994年洛纳村民小组村民只是在“桐柏坡”路下面的林地种植，路下面户与户界限分明很清楚，而“桐柏坡”路上面是被上诉人五个村民集体种植，没有户与户的界限。11号处理决定与43号复议决定认定事实错误。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
一审被告河池市人民政府述称：1、同意都安县人民政府的答辩意见。2、11号处理决定认定事实清楚，适用法律正确，我府依照法定程序审查后作出的43号复议决定，予以维持是正确的。请求二审法院撤销一审判决，改判驳回下拉纳一、二、三村民小组、上拉纳村民小组、花石村民小组的诉讼请求。
一审第三人洛纳村民小组没有提交书面答辩状，庭审中口头述称：同意都安县人民政府的答辩意见。请求二审法院撤销一审判决，改判驳回下拉纳一、二、三村民小组、上拉纳村民小组、花石村民小组的诉讼请求。
一审第三人吉隆村村委没有提交书面答辩状。
经审查，一审判决确认的证据合法有效，本院予以确认。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。
本院认为，本案没有证据证明争议山场在土改、合作化、“四固定”时期确定过权属。涉案争议地权属纠纷，河池市中级人民法院作出的（2013）河市行终字第95号行政判决已发生法律效力，该判决撤销都安县人民政府于2012年12月28日作出的都政发[2012]143号处理决定，由都安县人民政府重新作出处理决定。都安县人民政府在没有重新调查取证的情况下，作出11号处理决定认定1962年将争议地桐柏坡归洛纳队所有，以及上世纪八十年代初洛纳队将争议地桐柏坡分到各农户经营管理，11号处理决定认定的上述新事实没有充分证据支持，且与生效的行政判决认定事实相矛盾。一审判决认定11号处理决定存在事实不清，证据不足，并无不当。
关于上诉人主张11号处理决定处理结果并无明显不当的问题。本案权属纠纷当事人要求对争议林地和林木所有权进行确权，11号处理决定仅确认争议地“龙竹坡”林地属吉隆村村集体管理和使用，没有对“龙竹坡”的所有权进行确权，属于遗漏处理权属纠纷当事人申请事项的情形。上诉人主张对“龙竹坡”所有权没有确认是笔误，并提出由人民法院变更处理的主张，没有法律依据。同时，11号处理决定认定“龙竹坡”有洛纳村民小组种植的苗木，却没有对该部分林木进行处理，笼统将“龙竹坡”林木确权归吉隆村村集体所有，处理结果不当。
关于上诉人提出11号处理决定程序没有违反法律强制性规定的问题。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十五条的规定，组织调解是处理权属纠纷争议的法定程序，都安县人民政府在重新处理过程中，既未重新调查核实证据，也未组织权属纠纷当事人调解，违反法定程序。
综上，都安县人民政府作出11号处理决定认定事实不清，证据不足，处理结果不当，违反法定程序。河池市人民政府作出43号复议决定，维持11号处理决定，亦属认定事实不清，证据不足。一审判决撤销11号处理决定和43号复议决定，责令都安县人民政府重新作出行政行为正确。上诉人都安县人民政府的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由都安县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 宋玉杰
审 判 员 陆 海
审 判 员 张丽丽
二〇一八年三月二十一日
法官助理 刘韦唯
书 记 员 许 青