内蒙古自治区赤峰市中级人民法院
p t ” > 行 政 判 决 书
（2017）内04行初86号
原告赤峰建伟房地产开发有限公司。住所地：内蒙古自治区赤峰市红山区昭乌达路北段赤峰商厦。
法定代表人杨某，系经理。
委托代理人王某，内蒙古原法律师事务所律师。
委托代理人蔡某，内蒙古原法律师事务所律师。
被告赤峰市松山区人民政府。住所地：内蒙古自治区赤峰市松山区友谊大街中段。
法定代表人姜某1，系区长。
委托代理人郭某，赤峰市松山区人民政府工作人员。
委托代理人池某，赤峰市松山区人民政府工作人员。
被告赤峰市国土资源局。住所地：内蒙古自治区赤峰市新城区玉龙大街。
法定代表人姜某2，系局长。
委托代理人郝某，赤峰市国土资源局工作人员。
被告赤峰市国土资源局松山区分局。住所地：内蒙古自治区赤峰市松山区建设街东段。
法定代表人李某，系局长。
委托代理人苏某，赤峰市国土资源局松山区分局工作人员。
被告赤峰市规划局。住所地：内蒙古自治区赤峰市松山区大明街**号。
法定代表人张某，系局长。
委托代理人陆某，赤峰市规划局工作人员。
委托代理人林某，内蒙古兴合律师事务所律师。
原告赤峰建伟房地产开发有限公司与被告赤峰市松山区人民政府、赤峰市国土资源局、赤峰市国土资源局松山区分局、赤峰市规划局因行政协议一案，于2017年9月18日向本院提起行政诉讼。本院于2017年9月18日立案后，并向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。审理过程中，原告申请追加赤峰市规划局为被告参加诉讼。本院依法追加其为被告参加诉讼，本院依法组成合议庭，于2017年11月15日公开开庭审理了本案。原告赤峰建伟房地产开发有限公司的法定代表人杨某及委托代理人王某、蔡某，赤峰市松山区人民政府的委托代理人郭某、池某，被告赤峰市国土资源局的委托代理人郝某，赤峰市国土资源局松山区分局的委托代理人苏某，赤峰市规划局的委托代理人陆某、林某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告赤峰建伟房地产开发有限公司（以下简称建伟公司）诉称，经被告赤峰市松山区人民政府（以下简称松山区政府）对宗地出让方案的批准，2011年12月5日被告赤峰市国土资源局松山区分局（以下简称松山国土分局）受被告赤峰市国土资源局（以下简称市国土局）委托与原告签订了合同编号为2011-23的《国有建设用地使用权出让合同》，被告市国土将涉案宗地使用权出让给原告，用途为商住用地。原告于2011年9月缴纳了土地出让金74597000元，并交纳税款2237910元，同时原告为被告垫付土地征用补偿款22819000元。原告取得涉案宗地的土地使用权后，准备开发建设，但被告改变了涉案宗地的利用规划，致使原告至今没有开发利用涉案宗地，此后被告对原告该情况未作处理，现已经6年之久，原告开发建设的合同目的不能实现，同时给原告带来了重大经济损失，具体支出及损失如下：原告缴纳土地出让金、税款及征地补偿费合计99653910元；因开发建设准备项目班子，一直给项目班子成员开工资，工资共7912300元；平整土地、地上附着物拆除、项目规划设计费用总计11088782元；以上支出的资金占用利息损失190393873.72元。以上损失均由被告不能按照合同约定交付土地的违约行为造成，被告的根本违约行为致使合同目的不能实现，被告应承担责任。诉至法院请求法院判令：一、解除原告与被告松山国土分局签订的合同编号为2011-23《国有建设用地使用权出让合同》；二、判令被告市国土局收回合同编号为2011-23《国有建设用地使用权出让合同》项下的宗地编号为2011-23的国有土地使用权；三、判令被告赤峰市国土资源局按宗地编号为2011-23的国有土地使用权收回时的评估价值退还原告土地出让金（以评估为准），税款2237910元，垫付的土地征用补偿款228190000元，赔偿原告人员工资79123000元、土地整理、地上附着物拆除费用10842282元、规划设计费2746500元；赔偿原告资金占用利息损失190393873.72元（占用资金利息损失暂计至2017年4月），诸项合计暂计236951865.72，出让金退还根据评估结果确定，被告松山区人民政府对以上款项的给付承担连带责任。而后变更为：一、解除原告与被告赤峰市国土资源局松山区分局签订的合同编号为2011-23《国有建设用地使用权出让合同》；二、判令被告赤峰市国土资源局收回合同编号为2011-23《国有建设用地使用权出让合同》项下的宗地编号为2011-23的国有土地使用权；三、判令各被告按宗地编号为2011-23的国有土地使用权收回时的评估价值退还原告人民币245799829元，赔偿原告土地整理、地上附着物拆除费用2083000元、规划设计费2746500元，诸项合计250629329元。
为支持其诉讼请求，原告提交了以下证据：第一组证据：1、赤松规审字（2011）42号赤峰市规划局松山区分局文件《关于松山区海苏沟村地块用地规划设计条件的函》。证明赤峰市规划局在该土地出让时曾对该土地用地规划设计条件作出文件说明，赤峰市规划局系本案适格主体。2、赤国土资松告字（2011）4号赤峰市国土资源局松山区分局《国有土地使用权挂牌出让公告》、赤峰市松山区人民政府《挂牌出让国有土地使用权须知》、合同编号为2011-23的《国有建设用地使用权出让合同》、（2011）赤证内字第2803号《公证书》、赤峰市松山区土地储备交易中心出具的赤峰市单位往来、资金结算专用收据9枚和《国有土地使用权证》。证明1、涉案土地使用权拍卖时涉案土地的用地性质为居住用地；2、涉案土地使用权是受赤峰市国土资源局委托、经赤峰市松山区人民政府批准由赤峰市国土资源局松山区分局挂牌出让的，且出让金由赤峰市松山区土地储备交易中心收取，因此，四被告主体适格；3、原告经挂牌出让程序竞得涉案土地使用权，依约缴纳了土地出让金及契税76834910元，并取得了涉案土地的使用权。第二组证据：1、赤松发改字（2012）34号赤峰市松山区发展和改革局《关于赤峰市建伟房地产开发有限责任公司嘉和花园商住楼建设项目开展前期工作的函》；2、赤国土资松闲定字（2014）1号赤峰市国土资源局松山分局《闲置土地认定书》。证明：1、原告已经就涉案土地所涉建设项目开展前期工作；2、因政府没有批准下海苏沟村西山设计方案致使涉案土地没有达到开发利用条件；3、因被告违约造成原告对涉案土地至今无法开发利用，合同目的不能实现。第三组证据：1、赤峰市建伟房地产开发有限公司海苏沟村土地拆除、土地整理、建房、看护费用结算书；2、赤峰市建伟房地产开发有限公司嘉和花园商住楼建设项目《建设工程设计合同》、缴费单据及图纸。3、2017年11月8日松山区人民政府与原告共同委托赤峰天意房地产土地资源评估有限公司对涉案土地的现在使用价值进行评估，根据评估报告评估结果涉案土地现在使用价值为245799829元。证明1、原告花销涉案土地拆除、整理、建房看护费用2083000元；2、原告花销涉案土地建设工程的设计费用2746500元。原告对涉案土地进行了整理，对涉案土地上的附着物进行了拆除，发生整体拆除费用，原告对涉案土地建设工程进行了设计，发生了设计费用，经评估涉案土地现在使用价值为245799829元。
被告松山区政府辩称，第一，原告挂牌取得的的位××镇的6.9434公顷土地，现在闲置，是受赤峰市调整城市总体规划影响，导致该地块土地未能开发建设。第二，根据国土资源部《闲置土地处置办法》第十二条第四、五款的规定，可以对闲置土地协议有偿收回或置换价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。因原告就置换事宜不能达成一致意见，根据法律规定，可以采取有偿收回的形式。第三、根据涉案合同第二十条和第三十八条规定，松山区政府收回土地使用权，应补偿土地使用权人经评估确认的直接损失，原告起诉要求被告支付各项费用及利息损失3亿多元，在合同中没有明确规定，也没有相应的事实和法律依据。第四、原告与我方共同委托赤峰天意房地产土地资源评估有限公司对涉案土地评估，我们对评估结果予以认可，对原告损失的另外两项费用即土地整理费用2083000元和设计费2746500元予以认可。
被告松山区政府向本院提交了以下证据、依据：1、赤松党发（2016）18号中共赤峰市松山区委员会、赤峰市松山区人民政府《关于印发赤峰市松山区棚户区改造征拆补偿安置方案及工作方案的通知》。2、赤松政纪字（2016）109号《关于棚户区改造项目征拆事宜调度会议纪要》。证明国有土地依法收回并按照评估结果来收回，土地整理费用按30元每平米来计算。
被告市国土局辩称，其同意松山区政府的答辩意见。
被告松山国土分局辩称，其同意松山区政府的答辩意见。
被告市规划局辩称，一、答辩人不存在改变涉案宗地规划条件的行为。2011年，我市执行2002版总规，其中，涉案地块未在城市总体规划建设用地范围内，属城市绿地。2012年，我市执行2012版总规，其中，涉案地块也未在城市总体规划建设用地范围内，仍属生态绿地。所以不存在原告述称的我局改变涉案土地规划条件的事实。二、赤峰市规划局不是本案适格被告，依法应驳回起诉。涉案地块规划条件用地性质一直没有改变，原告将答辩人列为被告，没有事实法律依据。并且根据规定，赤峰市人民政府才是《赤峰市总体规划》的编制机关。
被告市规划局向本院提交了以下证据、依据：证据1、《赤峰市城市总体规划》共五页。证明2002版总规中，涉案地块属城市绿地，新20**版总规中，涉案地块属生态绿地。不存在原告所述改变涉案宗地规划条件的事实。依据1、《中华人民共和国城乡规划法》第十四条，证明总规的编制机关是赤峰市人民政府。赤峰市规划局不是本案适格被告。
经庭审质证，被告松山区政府对原告的证据质证认为，对第一组、第二组证据无异议。对第三组证据中的证据2、3没有异议，对证据1松山区政府同意原告确实对土地整理发生了一部分费用，同意按每平米30元土地整理费用予以计算。被告市国土局对原告的证据质证认为，对第一组、第二组证据无异议。对第三组证据的质证意见同松山区政府的质证意见。被告松山国土分局对原告的证据质证认为，对第一组、第二组证据无异议。对第三组证据的质证意见同松山区政府质证意见。被告市规划局对原告的证据质证认为，对第一组证据真实性没有异议，对第一组证据的第一个证据我方认为是松山区规划局出具的文件，并不是赤峰市规划局出具的。2011年松山区规划局在行政隶属上归松山区政府管辖。所以市规划局与该文件无关，主体不适格。招拍挂的证据与市规划局无关。第二组、第三组证据与市规划局无关。
经庭审质证，原告对被告松山区政府提交的证据质证认为，对证据1、2没有异议。被告市国土局对被告松山区政府提交的证据质证认为，对证据1、2没有异议。被告松山国土分局对被告松山区政府提交的证据质证认为，对证据1、2没有异议。被告市规划局对被告松山区政府提交的证据质证认为，对证据1、2没有异议。
经庭审质证，原告对被告市规划局提交的证据质证认为，对证据的真实性没有异议，但结合赤峰市规划局松山区分局出具的文件可以看出市规划局违反总规作出涉案土地用地设计，影响了原告对涉案土地的利用，证明被告赤峰市规划局系本案的适格被告。被告松山区政府对市规划局提交的证据质证认为，对《赤峰市城市总体规划》没有异议，但涉及到管辖权变更，原来诉争的土地规划权归赤峰市松山区规划分局来实施，而后诉争土地的规划权又划归被告市规划局，后市政府责成本案被告市规划局统一进行规划调整，结果迟迟没有拿出来，导致原告的土地没有能开发。被告市国土局和松山国土分局质证认为同意松山区人民政府的质证意见。
本院对上述证据认证如下：对原告提交的第一组、第二组，第三组中的证据2、3，因各方当事人对该证据均无异议，本院其真实性，合法性及关联性予以认可。对第三组证据中的证据1均为自述证言，并无其他证据佐证，且被告松山区政府、市国土局、松山国土分局对该证据均有异议，对该证据意图证明的损失金额不予确认。对被告松山区政府提交的证据，因各方当事人对该证据均无异议，本院对其真实性、合法性及关联性予以认可。对被告市规划局提交的证据，因各方当事人对其真实性无异议，本院对其真实性予以确认。
经审理查明，2011年8月4日，赤峰市规划局松山区分局作出赤松规审字[2011]42号《关于松山区海苏沟地块用地规划设计条件的函》，函告松山区海苏沟地块用地规划设计条件，其中用地性质为居住用地。2011年8月23日，松山国土分局发布赤国土资松告字（2011）4号赤峰市国土资源局松山区分局《国有土地使用权挂牌出让公告》，拍卖地块编号2011-23号涉案土地，其中标明设计用途为住宅。2011年12月5日，原告与被告松山国土分局签订合同编号2011-23号《国有建设用地使用权出让合同》，约定原告受让2011-23号面积69434平方米坐落于××镇的宗地，宗地用途为其他普通商品住房用地，出让价款为人民币74597000元。并约定在出让期限内，需要改变本合同约定的土地用途的，双方同意由出让人有偿收回建设用地使用权。又约定出让人未能按期交付土地或交付的土地未能达到本合同约定的土地条件或单方改变土地使用条件的，受让人有权要求出让人按照规定的条件履行义务，并且赔偿延误履行而给受让人造成的直接损失。原告向赤峰市松山区土地储备交易中心交纳了土地出让金，并取得赤松国用（2012）第051号、052及053土地使用权证。
又查明，2012年2月7日，赤峰市松山区发展和改革局作出赤松发改字[2012]34号《关于赤峰建伟房地产开发有限公司嘉和花园商住楼建设项目开展前期工作的函》，同意原告嘉和花园商住楼项目开展土地、规划等前期工作。原告在受让涉案土地后，对涉案土地建设项目开展了前期工作。2014年9月18日，松山国土分局作出赤国土资松闲定字[2014]1号《闲置土地认定书》认定：”该闲置土地属于土地现状未达到开发利用条件，<下海苏沟村西山设计方案>始终没有得到批准，致使土地闲置。”因为土地用途的调整，导致涉案的国有建设用地使用权出让合同无法履行，致使原告至今未能开发利用。
再查明，被告松山国土分局同意将涉案国有建设用地使用权出让合同解除，被告松山区政府同意将涉案土地按照政策和法律规定予以收回，由其承担相应的法律责任。关于涉案土地收回金额，原告与被告松山区政府协商，由松山区政府按照涉案土地的目前市场价格回收，并于2017年11月7日原告建伟公司与被告松山区政府共同委托赤峰天意房地产土地资源评估有限公司对涉案土地的市场价格进行评估，涉案地块以2017年11月7日为评估期日，评估结果土地使用权价格为人民币245799829元，评估费人民币100000元（原告自愿承担评估费用）。被告根据赤松党发（2016）18号中共赤峰市松山区委员会、中共赤峰市松山区人民政府《关于印发赤峰市松山区棚户区改造征拆补偿安置方案及工作方案的通知》及赤松政纪字（2016）109号《关于棚户区改造项目征拆事宜调度会议纪要》，主张土地整理费用按30元每平米来计算，涉案土地的土地整理费共计20830000。被告松山区政府同意按照原告签订并以实际履行的设计合同约定的设计费即2746500元支付。以上三项金额合计250629329元，原告对以上数额均无异议。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一条，人民法院审理行政案件既要保护公民、法人和其他组织的合法权益，又要监督行政机关依法行使行政职权。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条规定，本案系因行政协议未按约定履行而发生的纠纷。本案的争议焦点有二：一是涉案《国有建设用地使用权出让合同》是否应予解除；二是如应解除法律后果应如何承担。第一，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条第二款规定：”原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。”《中华人民共和国合同法》第九十三规定当事人协商一致可以解除合同，第九十四条规定当事人一方有违约行为致使不能实现合同目的可以解除合同。本案中，因《国有建设用地使用权出让合同》约定的规划条件修改，原告无法按照合同约定的开发利用条件进行开发建设，造成土地闲置，合同目的已无法实现。现原告提起诉讼请求解除合同，且被告松山国土分局同意解除合同，故法院对原告请求解除合同应予支持。第二，合同解除后，既有涉案国家建设用地使用权收回也有原告的损失赔偿问题。首先，关于原告的损失赔偿问题。根据《中华人民共和国合同法》第九十七条规定，合同解除后，已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施、并有权要求赔偿损失。《国有土地闲置办法》第八条第一款第二项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置。第十二条第一款第（四）项规定，因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，可以选择协议有偿收回国有建设用地使用权。因涉案合同项下的土地无法实现合同约定的利用用途，涉案合同已无法履行，故原告与被告松山区政府协商同意由被告松山区政府按评估价格支付涉案国有建设用地使用权的回收价款，并赔偿原告损失，涉案土地经评估后的使用权价格245799829元、损失包含土地整理费20830000元及设计费2746500元，以上三项金额总计250629329元。其次，原告在解除合同后，则无权继续占有使用涉案土地，各被告亦同意将涉案土地返还松山国土分局，其持有的《国有土地使用权证》亦应依法予以注销。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条第二款之规定，判决如下：
一、解除原告赤峰建伟房地产开发有限公司与被告赤峰市国土资源局松山区分局于2011年12月5日签订的合同编号为2011-23号《国有建设用地使用权出让合同》。
二、被告赤峰市国土资源局松山区分局将合同编号为2011-23号《国有建设用地使用权出让合同》项下的土地收回。
三、被告赤峰市松山区人民政府支付原告土地使用权回收价款人民币245799829元，赔偿原告土地整理费20830000元、设计费2746500元，以上三项金额合计250629329元。
四、驳回原告赤峰建伟房地产开发有限公司的其他诉讼请求。
案件受理费1294946.65元，由被告赤峰市松山区人民政府负担；评估费100000元，由原告赤峰建伟房地产开发有限公司负担。邮寄送达费100元，由原告、四被告各负担20元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。
审判长孙艳红
审判员姜静
人民陪审员郎凤玉
二〇一七年十一月三十日
书记员苏赫