广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）桂行终1070号
上诉人（一审第三人）荔浦县荔城镇黄寨居委会力居屯第五村民小组。
诉讼代表人罗廷书，组长。
委托代理人潘日兰，女，1954年12月20日生，瑶族，住荔浦县。
委托代理人莫又生，广西丰鱼律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）荔浦县荔城镇黄寨居委会井塘屯第七村民小组。
诉讼代表人陈邦云，组长。
委托代理人丘祖超，男，1966年3月10日生，汉族，住荔浦县。
一审被告荔浦县人民政府，住所地荔浦县荔城镇滨江路6号。
法定代表人李玉清，县长。
委托代理人李先仿，荔浦县调处办工作人员。
委托代理人张永宾，广西柳先律师事务所律师。
一审被告桂林市人民政府，住所地桂林市临桂区西城中路69号。
法定代表人周家斌，市长。
委托代理人潘昌裕，桂林市法制办公室干部。
委托代理人周艺黎，桂林市法制办公室干部。
一审第三人荔浦县荔城镇黄寨居委会力居屯第六村民小组。
诉讼代表人罗德模，组长。
上诉人荔浦县荔城镇黄寨居委会力居屯第五村民小组（以下简称力居五组）因荔浦县荔城镇黄寨居委会井塘屯第七村民小组（以下简称井塘七组）诉荔浦县人民政府（以下简称荔浦县政府）土地确权及桂林市人民政府（以下简称桂林市政府）行政复议纠纷一案，不服桂林市中级人民法院（以下简称桂林中院）作出的（2016）桂03行初232号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2017年11月7日公开开庭审理了本案。上诉人力居五组诉讼代表人罗廷书及委托代理人潘日兰、莫又生，被上诉人井塘七组委托代理人丘祖超，一审被告荔浦县政府委托代理人张永宾、李先仿，一审被告桂林市政府委托代理人潘昌裕、周艺黎，一审第三人荔浦县荔城镇黄寨居委会力居屯第六村民小组（以下简称力居六组）诉讼代表人罗德模，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
桂林中院查明：争执地位于荔××路原龙口凉亭背西北面，四至界限为：东至荔桂公路边的人行道止，南与丘元炯住宅外墙相邻，西邻罗德清石墙基脚，北邻村道边止，面积约70平方米，地面为空地及地基。2009年，因丘祖超准备在争执地上建设房屋，力居五组和力居六组对该争执地的所有权提出主张，遂产生本案权属纠纷。井塘七组、丘祖超称争执地为龙口凉亭青麻地，力居五组和力居六组称为大粪塘地。荔浦县政府经过调处，于2011年11月12日作出荔政处〔2011〕41号权属纠纷处理决定，将争执地确归井塘七组集体所有，后经复议，桂林市政府于2012年12月22日作出市政复决字〔2013〕7号复议决定，撤销该处理决定。在荔浦县政府重新作出行政行为过程中，力居六组出具书面《退出确权申请书》，退出本案确权。2015年8月25日，荔浦县政府作出荔政处〔2015〕18号权属纠纷处理决定（以下简称被诉处理决定）。被诉处理决定认为：“井塘七组和第三人丘祖超认为争执地是'青麻地'的一部分，且是井塘七组用《62分配方案》中分得的'1号麻地'与力居六组分得的'2号麻地'互换得来，违反了'荔政发〔1986〕115号'文件精神，其互换理由是不成立的，其主张争执地的所有权属，事实不清，证据不足，理由不充分，本政府对其主张不予支持。2、争执地从解放前直至上世纪六十年代及八十年代一直为大粪塘用地，且其南边与力居六组在《62分配方案》中分得的2号麻地相接，其西边与力居五组的龙口凉亭岭地相接，现力居六组集体已明确放弃了争执地的权属主张，且认为争执地不是'青麻地'，而是'龙口凉亭岭地'的一部分，属于力居五组集体所有，且有力居五组《山界林权证》存根底册证实，所以，申请人力居五组主张争执地的所有权，事实清楚，理由充分”，将争执地确归力居五组集体所有。井塘七组、丘祖超不服申请复议，桂林市政府于2016年6月27日作出市政复决字〔2016〕109号行政复议决定（以下简称被诉复议决定），维持被诉处理决定。井塘七组、丘祖超不服，提起行政诉讼，请求：撤销被诉处理决定和被诉复议决定，责令荔浦县政府重新作出行政行为。
另查明，力居五组的《山界林权证》存根保存于荔浦县荔城镇司法所，登记涉案的“龙口凉亭岭”四至为：东至桂林路，南至冲漕，西至冲漕，北至田。该四至范围包括力居六组和井塘七组的青麻地及争执地在内。1988年井塘七组村民陈亦未户使用青麻地和争执地建水泥楼房和附属设施，1991年该户将该房屋及附属设施一并转让给丘祖超户，同年11月，丘祖超户取得《集体土地建设用地使用证》。2009年，丘祖超根据政府市容市貌综合整治及改造亮化工作的要求拆除争执地上的房屋等附属设施。经现场勘查，现争执地上仍保留原房屋地基。
桂林中院认为：本案荔浦县政府将争执地确权给力居五组的理由是：1、争执地从解放前到上世纪六十年代到八十年代一直为大粪塘用地；2、争执地南边与力居六组的麻地相接，西边与力居五组的龙口凉亭岭相接；3、力居六组放弃主张争执地权属，且认为争执地属力居五组所有；4、力居五组《山界林权证》存根证实争执地归力居五组。对上述确权理由评析如下：
第一，被诉处理决定虽查明争执地从解放前到上世纪六十年代到八十年代一直为大粪塘用地，但并未明确大粪塘由何集体开挖，由何集体实际使用，故争执地在该时期的管业使用事实不清，不能作为力居五组管业争执地的事实依据。另外，本案实质上解决的是民事纠纷，属于行政裁决案件，荔浦县政府应当秉持中立原则，全面、客观居中裁决。本案中，荔浦县政府确权时只认可争执地从解放前到上世纪六十年代到八十年代一直为大粪塘用地，而忽视1988年至2009年纠纷发生时二十多年的管业事实，失之偏颇。
第二，被诉处理决定在“本政府认为”部分认为“争执地南边与力居六组的麻地相接，西边与力居五组的龙口凉亭岭相接”，实际上是确定争执地的现场状况，难以从逻辑上推理出争执地归谁所有，并且该认定与被诉行政处理决定“现场勘验查明”部分的争执地四至界限“南与丘元炯住宅外墙相邻”不一致，故对该确权理由不能支持。
第三，力居六组出具书面《退出确权申请书》放弃主张争执地权属，认为争执地属力居五组所有。被诉处理决定将该《退出确权申请书》作为确权证据。在行政诉讼证据种类上，该证据应属于当事人的陈述，因该证明争执地属力居五组所有的陈述与原告的主张相冲突，并且与力居六组原陈述的事实和主张相反，故该证据无证明力，不能作为确权证据。
第四，本案主要证据的力居五组《山界林权证》存根是否可以作为确权依据，现作如下评析：1.该存根经司法鉴定，涉案“龙口凉亭岭”一项登记内容，与前面七项登记内容不是同一时间形成，时间差在十八个月以上，存在产生纠纷后添加的可能。2.该存根涉案“龙口凉亭岭”一项登记的四至范围，既包含本案争执地，也包含其他村民小组集体土地，如力居六组、井塘七组分得的麻地，且争执地与2号麻地相接，才导致争执地属于2号麻地的一部分,还是属于龙口凉亭岭的一部分无法确定，故不能仅以该存根“龙口凉亭岭”一项登记的四至范围确定争执地归属。3.该存根在第一次确权中，就是因为涉案“龙口凉亭岭”一项登记的东至“桂林路”，未被荔浦县政府采信，虽然第一次确权的处理决定被桂林市政府复议撤销，但撤销理由是荔浦县政府未查清争执地属于1号麻地还是2号麻地，事实不清。因此桂林市政府第一次复议决定既未肯定又未否定荔浦县政府对该存根不予采信的认定。现重新确权中，荔浦县政府没有新的理由采信了该存根，并据此确权，属于在同一案件中适用前后不一致的证据标准，导致政府行为的不确定性。4.根据林业三定时期颁发《山界林权证》的政策，对权属清楚、无争议的林权才能登记颁证。本案中力居五组未能提供《山界林权证》的正本，故无法证明当时政府是否实际上向其颁发了《山界林权证》，现仅凭一份无填证人签字、登记内容的形成时间相差较大的存根主张权属，证据显然不充分。5.假使争执地属于力居五组，并于上世纪80年代林业“三定”时期登记上存根，但其自此从未对该争执地进行任何管业，而是先由井塘七组村民陈亦未户盖小房屋使用，1991年陈亦未将其在麻地的房屋及在争执地上的房屋一并转让给丘祖超户，继续管业到2009年响应政府号召自行拆除争执地上的房屋，二十多年无人提出任何异议，2009年政府重新规划争执地给丘祖超时，力居五组才提出权属主张。由此，力居五组如果享有争执地所有权并于上世纪80年代取得《山界林权证》，应该进行管业，但其并未管业，又未对他人二十多年的管业提出异议，与常理相悖。综上，在无其他有效证据佐证的情况下，不采信该《山界林权证》存根。
综上所述，被诉处理决定及被诉复议决定认定事实不清，主要证据不足，原告的诉讼请求成立，桂林中院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）之规定，判决：一、撤销被告荔浦县人民政府于2015年8月25日作出的荔政处〔2015〕18号权属纠纷处理决定；二、撤销被告桂林市人民政府于2016年6月27日作出的市政复决字〔2016〕109号复议决定；三、责令被告荔浦县人民政府重新作出处理决定。
上诉人力居五组上诉称：一、一审判决认定被上诉人对争执地的管业事实无证据证实。被上诉人提供的证据1《准建证》只证明荔浦县建委批准在争执地外而不是争执地内建房93.9㎡。证据2《集体土地使用证》只证明被上诉人在争执地外而不是争执地内建房106.3㎡。证据7《调解处理意见书》、证据8丘元炯与罗德清《协议书》，规范的是村民邻里关系。被上诉人提供的其他证据，均不能证明被上诉人对位于青麻地外的大粪塘进行了不间断管业。二、证据证实争执地大粪塘不属于麻地，属于上诉人。1.力居大队“62年分配方案”证实凉亭岭属于上诉人，由荔浦马路转来当头麻地为陈亦未小队（现井塘七组）分得，由水泥（厂）去荔浦当头凉亭边麻地为罗思材小队（现力居六组）分得。2.荔浦县政府荔政发〔1986〕115号文件证实：龙口凉亭麻地在大包干时划为两段，由荔浦路转来当头一段，已分给井塘七队所有。3.力居六组《退出确权申请书》证实位于力居六组麻地旁的大粪塘属于力居五组所有。一审法院以力居六组的陈述与原陈述的事实和主张相反为由，不采信力居六组的陈述，是错误的。4.力居五组《山界林权证》存根东至桂林路，包括了争执地大粪塘。一审法院以“龙口凉亭岭”一项登记时间与其他项登记时间相差18个月以上、存在产生纠纷后添加的可能，力居五组未提供《山界林权证》正本，龙口凉亭岭有力居六组、井塘七组插花地，力居五组未对争执地管业，荔浦县政府第一次确权未采信《山界林权证》而第二次确权采信等理由，不采信《山界林权证》是错误的。上诉请求：撤销一审判决，改判驳回原告诉讼请求。
被上诉人井塘七组答辩称：一、井塘七组对争执地享有所有权事实清楚。根据1962年分配方案，陈亦未小队分得1号地，罗思材小队分得2号地。后来井塘七组与力居六组兑换上述地。2号地就是现在的争执地，兑换后属于井塘七组。1985年力居五组与井塘七组争执龙口凉亭麻地，经荔城镇政府处理，荔浦县政府作出批复，明确由荔浦马路转来龙口凉亭麻地属于井塘七组所有。这是政府按照1962年分配方案作出的认定，至于后来两队兑换，与力居五组无关。力居五组、荔浦县政府认为1号麻地与2号麻地没互换，现争执地是2号麻地，这是不成立的。因为原本属于井塘七组的1号麻地现已由力居六组村民占有建房，2号麻地由井塘七组村民占有建房并已转让。且得到荔城镇政府的认可。二、井塘七组、丘祖超对争执地的管业事实证据充分。1986年荔浦县政府作出批复后，1988年井塘七组村民陈亦未在2号麻地（现争执地）建房、小屋、围墙，力居五组未提出异议。1991年陈亦未将全部房屋转让给丘元炯，此后，丘元炯及其子丘祖超一直使用到2009年，期间，力居五组无异议。1991年陈亦未与丘元炯签订《房屋转让协议书》除了双方当事人外，还有双方的队长、黄寨村公所、荔城镇土地管理所、荔城镇政府签字认可，并据此协议办理了土地使用证。该协议书，转让的标的除了93.9㎡房屋之外，还包括两间小泥屋、闸门、围墙、院坪。丘元炯的《集体土地使用证》记载丘元炯房屋占地面积106.3㎡，同时记载该户房屋左侧为临时建筑物、围墙及围墙内空地等附属设施。黄寨村公所1990年处理文德云与潘益兰的纠纷中，也仅要求文德云的围墙拆除退进一尺，这足以证明当时文德云所管辖的范围是到大路边，即陈亦未的围墙外是大路。1997年丘元炯与罗德清就道路通行问题达成的协议也证明了丘元炯管理范围与大路相连，即院坪外是大路。请求：驳回上诉，维持原判。
一审被告荔浦县政府述称：一、丘祖超不是力居五组或井塘七组的村民，并且作为自然人与土地所有权无利害关系，一审法院列丘祖超为当事人错误。二、一审判决认定井塘七组、丘祖超在争执地建房等不间断的管业事实是错误的。丘祖超户的房屋不在争执地范围内，其在争执地搭建临时构建物不能认定为管业，而是占用，没有合法依据。而且，无证据证实井塘七组的管业事实。三、多个证人证言陈述争执地大粪塘用于淋麻地，不属于麻地的一部分。四、被诉处理决定认定“争执地南边与力居六组的麻地相接”与现场勘查中的“南与丘元炯住宅外墙相邻”是一致的，因为丘元炯住宅建在力居六组麻地的北面。总而言之，认定争执地属于力居五组事实清楚，争执地既不是1962年分配方案中分给井塘七组的1号麻地，也不是2号麻地，而是2号麻地北面的大粪塘，属于龙口凉亭岭延伸的一部分。请求二审法院采纳上述意见。
一审被告桂林市政府的诉讼意见与荔浦县政府基本一致，另述称复议程序合法。请求二审法院采纳其诉讼意见。
一审第三人力居六组的诉讼意见与力居五组上诉意见一致，请求撤销一审判决，驳回原告诉讼请求。
经审查，本院确认一审判决采信的证据合法有效，据此，本院确认一审判决查明的事实。
本院另查明：井塘七组与丘祖超作为共同原告，向一审法院提起本案行政诉讼，以被诉处理决定和被诉复议决定错误，争执地争执地应属井塘七组所有为由，请求撤销被诉处理决定和被诉复议决定，由荔浦县政府重新作出确权决定。一审法院将井塘七组和丘祖超列共同原告，并作出实体判决。
本院认为：本案争议的焦点是争执地大粪塘是否属于青麻地的一部分，并据此决定其权属。对于大粪塘由谁开挖并由谁使用的事实，现有的证据还不足以认定。虽然力居五组《山界林权证》存根项下“龙口凉亭岭”的四至范围包括争执地大粪塘，但“龙口凉亭岭”四至范围尚有力居六组、井塘七组于1962年分得的青麻地，且大粪塘与丘祖超父亲名下土地毗邻，故荔浦县政府仅以大粪塘位于力居五组《山界林权证》存根项下“龙口凉亭岭”的四至范围内为由，认定大粪塘属于力居五组，理由还不充分。况且，根据1990年黄寨村公所《调解处理意见书》、1991年陈亦未与丘元炯签订的《房屋转让协议书》以及1997年丘元炯与罗德清的《协议书》，可认定原大粪塘占地范围内的两间小泥屋、闸门、围墙、院坪等土地，1991年之前由井塘七组村民陈亦未管理使用，1991年之后已由陈亦未转让给丘元炯，并一直由丘元炯、丘祖超管理使用。据此，进一步表明根据《山界林权证》存根确权的理由不充分。
关于上诉人力居五组的上诉意见。虽然根据《准建证》及《集体土地使用证》不能认定丘祖超管理使用争执地，但根据1990年黄寨村公所《调解处理意见书》、1991年陈亦未与丘元炯签订的《房屋转让协议书》以及1997年丘元炯与罗德清的《协议书》，可认定丘祖超对大粪塘的管理使用事实。力居大队“62年分配方案”未提及大粪塘，当时大粪塘是否存在尚未可知，且大粪塘毗邻青麻地，据此还不足以否定大粪塘不属于青麻地的一部分。荔浦县政府荔政发〔1986〕115号文件也未提及大粪塘，也还不足以否定大粪塘不属于青麻地的一部分。如前述，上诉人根据其《山界林权证》主张权属的理由也不充分。
关于丘祖超的原告资格问题。本案是荔浦县政府根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款规定，对集体之间的土地所有权争议所作的行政确权，丘祖超无独立的权属主张，一审法院将丘祖超列为原告参加诉讼不当，本院另行裁定予以纠正。一审判决将丘祖超列为原告参加诉讼，并未影响实体处理；其实体处理部分正确，仍应维持。
综上所述，被诉行政处理决定及行政复议决定认定事实不清，证据不足，一审判决予以撤销正确，依法应予以维持。上诉人力居五组的上诉理由不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人荔浦县荔城镇黄寨居委会力居屯第五村民小组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 周善能
审 判 员 王小成
审 判 员 陈 惠
二〇一七年十二月十八日
法官助理 杜翰洋
书 记 员 王家兴