广西壮族自治区南宁市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）桂01行终119号上诉人（一审原告）广西东庆广告有限责任公司。法定代表人李声超，该公司经理。委托代理人吴世林，广西钰锦律师事务所律师。委托代理人方兴周，广西钰锦律师事务所实习律师。被上诉人（一审被告）南宁市西乡塘区城市管理综合行政执法局（以下简称西乡塘区城管局），地址南宁市西乡塘区鲁班路1-51号金水湾花园南区28栋。法定代表人杨建防，该局局长。委托代理人罗强，广西永泰和律师事务所律师。委托代理人陆健，该局工作人员。一审第三人北海市裕华食品有限责任公司。法定代表人欧盛峰，该公司经理。上诉人东庆广告公司与被上诉人西乡塘区城管局广告行政处罚纠纷一案，不服南宁市青秀区人民法院（以下简称一审法院）于2016年5月27日作出（2015）青行初字第63号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，于2017年1月17日对上诉人东庆广告公司法定代表人李声超及委托代理人吴世林、方兴周，被上诉人西乡塘区城管局副局长蹇代红、委托代理人罗强、陆健进行了调查询问，本案现已审理终结。一审判决查明，东庆广告公司于2013年6月6日与邓友权（案外人）签订《租地合同书》，约定东庆广告公司租用邓友权位于“南百高速公路坛洛服务区边天桥桥头边”的土地约5平方米用于设置广告牌，使用年限为15年（2013年6月6日至2028年6月5日止）。2015年4月23日，东庆广告公司与第三人裕华食品公司签订《户外广告制作发布合同》，为第三人发布涉案广告。2015年11月20日，西乡塘区城管局对“裕华月饼建设人或所有人”发出西综执字E-0000995《限期拆除户外广告设施通知书》，东庆广告公司不服提起本案诉讼。一审判决另查明，东庆广告公司设置涉案户外广告牌未办理相关许可手续。一审判决认为，根据《行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”南宁市根据国务院法制局《关于在广西壮族自治区南宁市开展城市管理综合执法试点工作的复函》（国法函[1997]187号）和广西壮族自治区人民政府《关于同意南宁市城市管理综合执法工作方案的批复》（桂政函[2000]206号）精神，在南宁市开展城市管理相对集中行政处罚权试点工作。根据南宁市人民政府2011年6月1日发布施行的《南宁市城市管理相对集中行政处罚实施办法》第四条第一款规定：“市、城区城市管理综合行政执法机关是行使城市管理相对集中行政处罚权的行政机关。”第三款规定：“城区城市管理综合行政执法机关负责本辖区内的相对集中行政处罚权工作，依法独立履行职责。”第六条第一款规定：“城市管理综合行政执法机关集中行使行政处罚权的具体职责范围由市人民政府向社会公布。”第八条第一款规定：“相对集中行政处罚案件由违法行为地的城区城市管理综合行政执法机关负责查处。”而南宁市人民政府2012年8月5日发布的《南宁市人民政府关于调整城市管理综合行政执法机关行政处罚权范围的通知》（南府发[2012]68号）第一条第（九）项规定：“下列法律、法规、规章规定由市容环境卫生、城市照明、市政工程设施、城市管理行政主管部门行使的行政处罚权全部划归城市管理综合执法机关行使：（九）《南宁市户外广告设置管理条例》；”据此，被告西乡塘区城管局作为南宁市西乡塘区城市管理综合行政执法机关，依法行使《南宁市户外广告设置管理条例》规定的行政处罚权，负责查处辖区内违反该条例规定的违法行为，有权作出本案限期拆除户外广告设施通知书。根据《南宁市户外广告设置管理条例》第十条规定：“设置户外广告应当向市城市管理行政主管部门申请许可。未经许可，任何单位和个人不得设置户外广告。”本案中，原告东庆广告公司未经许可，擅自在南宁市西乡塘区坛洛镇南百高速公路坛洛服务区旁设置户外广告，违反了上述规定。被告为此依据《南宁市户外广告设置管理条例》第二十二条第（一）项“违反本条例，有下列情形之一的，由市城市管理行政主管部门予以处理：（一）擅自设置条幅、充气物等广告的，责令限期拆除，并可处以二百元以上二千元以下罚款；擅自设置其他类型户外广告的，责令限期拆除，并可按违法设置的户外广告版面面积每平方米处以一百元以上五百元以下罚款，有违法所得的，没收违法所得；”的规定，限期原告自行拆除涉案户外广告设施，认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律、法规正确。原告未经许可擅自在南宁市城市规划区内设置户外广告的行为已经违反了《南宁市户外广告设置管理条例》的规定，被告依据该条例规定对原告进行处罚，并无不当。原告的主张不能成立，不予支持。因此，被告作出的西综执字E-0000995《限期拆除户外广告设施通知书》，认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律、法规正确。原告请求撤销该通知书的理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决驳回东庆广告公司的诉讼请求。上诉人东庆广告公司上诉称，西乡塘城管局执法主体不适格，一审判决适用法律错误。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十七条规定“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。”《南宁市城市管理相对集中行政处罚实施办法》是南宁市人民政府2011年6月1日发布施行的，而《南宁市户外广告设置管理条例》是2012年3月23日经广西壮族自治区第十一届人民代表大会常务委员会第二十七次会议批准修订的上位法，且条例也未将执法权授予其他机关，《南宁市城市管理相对集中行政处罚实施办法》第四条违反了《南宁市户外广告设置管理条例》的有关规定。另根据《广西壮族自治区高速公路管理办法》的规定，高速公路两侧80米内区域由高速公路管理部门行使行政处罚权。因此，一审法院依据《南宁市城市管理相对集中行政处罚实施方法》认定被上诉人有行使《南宁市户外广告设置管理条例》规定的行政处罚权，属适用法律错误。综上，请求二审法院撤销一审判决，撤销西乡塘区城管局作出的西综执字E-0000995号限期拆除户外广告设施通知书，一、二审诉讼费用由被上诉人负担。被上诉人西乡塘区城管局辩称，根据《关于在广西壮族自治区南宁市开展城市管理综合执法试点工作的复函》（国法函[1997]187号）、《关于同意南宁市城市管理综合执法工作方案的批复》（桂政函[2000]206号）、《南宁市城市管理相对集中行政处罚实施办法》第四条以及《行政处罚法》第十六条的规定，被上诉人在本案中对上诉人作出的限期拆除决定执法主体适格。依据《南宁市户外广告设置管理条例》和《南宁市人民政府关于调整城市管理综合行政执法机关处罚权范围的通知》（南宁府发[2012]68号）第一条第（九）项的规定，被上诉人在本案中对上诉人作出的限期拆除决定适用法律正确、程序合法。一审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求二审法院依法驳回上诉人上诉。东庆广告公司提起上诉后，一审法院已将各方当事人在原审中提交的全部证据材料随案移送本院。本院从证据的关联性、合法性、真实性等方面对各方当事人提交的证据进行了审核。本院对一审判决所采信证据及认定事实予以确认。被上诉人二审期间提交的西府发[2007]25号《南宁市西乡塘区人民政府关于西乡塘区人民政府部分工作机构调整设置问题的通知》不属于被上诉人作出被诉行政行为所依据的事实依据，与被诉行政行为的合法性没有关联。本院认为，分析各方当事人的诉辩意见，上诉人对涉案广告设置未经许可无异议，所主张的是被上诉人无权对上诉人作出行政处罚，故本案焦点争议问题是：被上诉人有无法定职权作出被诉行政处罚？《中华人民共和国公路法》第五十四条规定：“任何单位和个人未经县级以上地方人民政府交通主管部门批准，不得在公路用地范围内设置公路标志以外的其他标志。”第七十九条规定：“违反本法第五十四条规定，在公路用地范围内设置公路标志以外的其他标志的，由交通主管部门责令限期拆除，可以处二万元以下的罚款；逾期不拆除的，由交通主管部门拆除，有关费用由设置者负担。”《广西壮族自治区实施办法》第十八条规定：“建设单位或者个人进行下列作业，应当事先征得公路管理机构同意;涉及交通安全的，还须征得公安机关同意:（一）在公路、公路用地、公路建筑控制区内设置塔、杆、变压器等设施的…”《广西壮族自治区高速公路管理办法》第三十二条规定：“自高速公路两侧用地外缘起向外80米范围内广告设施的设置,应当由自治区交通运输主管部门统一规划。设置高速公路广告设施应当符合规划要求,不得影响高速公路通行安全,并依法办理相关手续。”第五十一条规定：“违反本办法规定的行为,法律、法规已有处罚规定的,从其规定。”第五十二条规定：“违反本办法第三十二条规定,设置的广告设施不符合规划要求的,由高速公路管理机构责令改正,并可以处3万元以下的罚款。”《中华人民共和国广告法》第四十一条规定：“县级以上地方人民政府应当组织有关部门加强对利用户外场所、空间、设施等发布户外广告的监督管理，制定户外广告设置规划和安全要求。户外广告的管理办法，由地方性法规、地方政府规章规定。”《南宁市户外广告设置管理条例》第四条规定：“市城市管理行政主管部门是本市户外广告设置的行政主管部门，负责户外广告设置的管理。工商、规划、建设、园林、环保、公安、交通等行政管理部门按各自的职责，做好户外广告设置管理工作。”第十条规定：“设置户外广告应当向市城市管理行政主管部门申请许可。未经许可，任何单位和个人不得设置户外广告。”第二十二条规定：“违反本条例，有下列情形之一的，由市城市管理行政主管部门予以处理：（一）擅自设置条幅、充气物等广告的，责令限期拆除，并可处以二百元以上二千元以下罚款；擅自设置其他类型户外广告的，责令限期拆除，并可按违法设置的户外广告版面面积每平方米处以一百元以上五百元以下罚款，有违法所得的，没收违法所得…”据以上规定可知，公路主管部门基于《中华人民共和国公路法》行使管理和保护公路的职责，对在公路用地范围内违法设置公路标志以外的其他标志的行为具有监管职权。该监管职权与广告许可行政主管部门基于《中华人民共和国广告法》与《南宁市户外广告设置管理条例》所赋予的对户外广告的设置规划管理职权，二者涉及不同的安全需要，共同发挥社会管理规范作用，且相互并无冲突，应予共同遵行。本案中，上诉人在公路用地范围内设置户外广告，既未获得公路主管部门审批，又未获得广告许可主管部门的行政许可，涉嫌同时违反不同行政管理领域的法律法规，广告行政主管部门有权依照广告管理法律法规进行查处。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。也就是说，经过国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府决定的，有关行政机关可以在一定范围内集中行使行政处罚权。西乡塘区城管局依照《关于在广西壮族自治区南宁市开展城市管理综合执法试点工作的复函》（国法函[1997]187号）、《关于同意南宁市城市管理综合执法工作方案的批复》（桂政函[2000]206号）、《南宁市城市管理相对集中行政处罚实施办法》等的规定已经获得相对集中行使行政处罚权的主体资格，在此前提下，被上诉人依照《南宁市人民政府关于调整城市管理综合行政执法机关行政处罚权范围的通知》（南府发[2012]68号）第一条第（九）项“下列法律、法规、规章规定由市容环境卫生、城市照明、市政工程设施、城市管理行政主管部门行使的行政处罚权全部划归城市管理综合执法机关行使：（九）《南宁市户外广告设置管理条例》”之规定行使辖区内广告行政处罚权于法有据，职权来源清楚，本院予以支持。上诉人以西乡塘区城管局没有公路安全监管职权为由予以抗辩于法无据，本院不予支持。《南宁市户外广告设置管理条例》第十条规定：“设置户外广告应当向市城市管理行政主管部门申请许可。未经许可，任何单位和个人不得设置户外广告；”第二十二条第（一）项规定：“违反本条例，有下列情形之一的，由市城市管理行政主管部门予以处理：（一）擅自设置条幅、充气物等广告的，责令限期拆除，并可处以二百元以上二千元以下罚款；擅自设置其他类型户外广告的，责令限期拆除，并可按违法设置的户外广告版面面积每平方米处以一百元以上五百元以下罚款，有违法所得的，没收违法所得；”因上诉人未经许可擅自在南宁市城市规划区内设置户外广告，违反了上述规定，被上诉人系在法定限度作出被诉处罚，未超出法定裁量权，于法有据。依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第三十六条、第三十七条等的规定，被上诉人应依照法定程序实施行政处罚，保障当事人的程序权利，被上诉人未举证证明其程序情况，不符合法律规定，本院予以指正，但鉴于上诉人根本未经广告行政许可，也未在任何环节对其程序权利予以主张，此充分说明相关程序对上诉人的实体权利不会产生任何不利影响，一审判决据此驳回上诉人的诉讼请求并未违反相关法律规定，亦未侵害上诉人的合法权益，本院予以支持。综上，上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广西东庆广告有限责任公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  陆文勇审 判 员  戴声长代理审判员  林国帅二〇一七年十一月二十日书 记 员  谢其珈附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。