甘肃省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）甘行终200号
上诉人（原审原告）张尚元。
被上诉人（原审被告）民勤县人民政府，住所地：甘肃省武威市民勤县城东大街13号。
法定代表人黄霓，该县县长。
出庭负责人柴尔东，民勤县人民政府副县长。
委托代理人ＸＸ文，甘肃方文律师事务所律师。
委托代理人许彦军，民勤县人民政府法制办副主任。
上诉人张尚元因其诉民勤县人民政府行政不作为一案，不服甘肃省金昌市中级人民法院（2016）甘03行初46号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人张尚元、被上诉人民勤县人民政府副县长柴尔东、委托代理人ＸＸ文、许彦军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，2012年11月28日民勤县人民政府办公室印发了（民政办发〔2012〕181号）《关于印发2013年日光温室和草畜产业建设扶持政策的通知》，分为民勤县2013年日光温室扶持政策、民勤县2013年草畜产业扶持政策。其中草畜产业扶持政策规定了：一、养殖暖棚建设补助。（一）建设标准。1、分散养殖暖棚要求每座暖棚内长10米、宽6米、跨中拱净高2.3米，单栋棚内使用面积60平方米，符合养殖暖棚建设规范。2、养殖小区每座暖棚内长20米×宽6米（内长24米×宽5米）、单栋棚内使用面积120平方米或每座暖棚内长10米×宽6米、跨中拱净高2.3米、单栋棚内使用面积60平方米，且小区内暖棚面积达1200平方米。养殖小区要与居民住宅保持一定距离；按照生产需要，配套建设消毒池、消毒室、围墙、大门、值班室和水、电、路等设施；牛羊小区要配套建设青贮池、草料棚、运动场等设施。（二）进畜标准。养羊暖棚：60平方米养殖暖棚饲养繁殖母羊15只或年出栏肉羊45只以上。养牛暖棚：60平方米养殖暖棚饲养繁殖肉（奶）牛3头或年出栏肉牛10头以上。养猪暖棚：60平方米养殖暖棚饲养基础母猪3头以上或年育肥出栏瘦肉型猪（包括提供种猪）30头以上。养鸡暖棚：120平方米棚内饲养蛋鸡1000只以上或年出栏肉鸡2500只以上。按照“当年建设、二年规范、三年达标”的要求，暖棚进畜达标率当年须达到40%以上，第二年须达到70%以上，第三年须达到100%。（三）补助标准。1、养殖暖棚建设补助。（1）分散养殖暖棚。县上对当年新建的分散养殖暖棚实行贷款贴息，每座暖棚协调金融部门贷款1万元，县财政每年贴息1000元，自2013年起连续贴息3年。对自筹资金建棚而不愿贷款的农户，县上分3年按贴息标准直接进行补助。（2）养殖小区。县上对当年新建达到一定规模且配套设施齐全、进畜达标的养殖小区实行贷款贴息。①单栋棚内使用面积60平方米，每座暖棚协调金融部门贷款1.5万元，县财政每年贴息1500元，自2013年起连续贴息3年。单栋棚内使用面积120平方米，每座暖棚协调金融部门贷款3万元，县财政每年贴息3000元，自2013年起连续贴息3年。对自筹资金建棚而不愿贷款的小区农户，县财政分3年按贴息标准直接进行补助。②当年新建养殖小区建设规模达2400平方米以上，每60平方米暖棚县财政补助500元；建设规模达3600平方米以上，县财政以以奖代补形式补助15万元；建设规模达6000平方米以上，县财政以以奖代补形式补助40万元。历建（同一畜种）养殖小区扩建1200平方米以上，扩面后园区建设规模达到2400平方米以上，每60平方米暖棚县财政补助500元；扩建2400平方米以上，扩面后园区建设规模达到6000平方米以上，县财政以以奖代补形式补助15万元；扩建3600平方米以上，扩面后园区建设规模达到10000平方米以上，县财政以以奖代补形式补助40万元。2、配套设施建设补助。（1）供水设施配套：符合建设标准的养殖小区，水窖、输水管道等供水设施由县上负责配套，土方开挖及回填由农户出劳解决。（2）电力设施配套：符合建设标准的养殖小区，户表以上电力设施由县上负责配套，电表及电表以下线路由农户负责配套。二、秸秆加工补助。（一）新建的青贮池，单池容积在200立方米以上且当年进行青贮的，每立方米补助资金20元。（二）购置的各类秸秆加工利用机械，享受国家农机补贴政策。三、验收程序及资金发放。（一）验收范围。2013年各乡镇当年建设的各类畜禽养殖小区（场）、分散规模养殖暖棚，符合建设标准和其它相关规定，进畜数量达标，均予以验收。（二）验收程序。1、乡镇初验。先由乡镇组织人员进行初验，完成暖棚面积丈量及GPS定位，以村社为单位进行登记造册，由验收小组成员和乡镇长签字确认并加盖乡镇政府公章后报县畜牧兽医局备案。2、县级验收。乡镇初验结束后，县政府从畜牧、发改、财政、监察、审计等部门抽调人员组成验收小组，对照各乡镇政府上报的验收明细表和GPS定位资料，对暖棚参建户数、栋数、棚内实用面积、结构类型、养畜数量、设施配套等内容逐棚进行实地查验和现场测量。面积大于或小于标准棚的，按标准棚进行折算。（三）补助资金兑付。1、贴息资金兑付。2013年新建暖棚当年利息补助按照建设进度分期分批兑付，完成墙体建设后，兑付利息补助的50%；完工后，兑付利息补助的30%；投入生产且进畜达标率达到40%以上，经验收合格后，兑付剩余20%的利息补助。第二年暖棚利息补助资金待进畜达标率达到70%以上，经验收合格后于年底兑付。第三年暖棚利息补助资金待进畜达标率达到100%，经验收合格后于年底兑付。2、财政补助资金兑付。2013年新（扩）建养殖小区财政补助按照建设进度分期分批兑付，完成墙体建设后，兑付补助资金的50%；完工后，兑付补助资金的30%；投入生产且进畜达标率达到40%以上，经验收合格后，兑付剩余20%的补助资金。青贮池经县级验收组验收合格并青贮一定量的饲草后兑付补助资金。
原告张尚元主张2013年在民勤县重兴乡黑山村修建6000平米以上养殖小区，根据《武威市日光温室和养殖暖棚登记颁证办法》，民勤县人民政府为张尚元颁发了养殖暖棚产权证，该证中养殖暖棚产权登记表载明：权利人名称张尚元、身份证号（622322196911282838）、所在地址（重兴乡黑山村）、暖棚座数（4座）、面积（100050平方米）、总造价（陆佰万元），同时加盖有民勤县重兴乡人民政府的印章；养殖暖棚明细表中载明：暖棚编号、GPS定位坐标（经度、纬度）、长、宽、面积、造价。张尚元主张民勤县人民政府于2015年2月11日给了5万元，2015年10月10日给了3万元，10月19日给了3万元，10月29日给了3万元，11月5日给了6万元，11月12日给了10万元，2016年9月8日给了10万元。民勤县人民政府认可已向张尚元给付以奖代补财政补贴资金共40万元。
一审法院认为，根据《中华人民共和国农业法》第九条第一款规定：“各级人民政府对农业和农村经济发展工作统一负责，组织各有关部门和全社会做好发展农业和为发展农业服务的各项工作。”第三款规定：“县级以上地方人民政府各农业行政主管部门负责本行政区域内的种植业、畜牧业、渔业等农业和农村经济发展工作林业行政主管部门负责本行政区域内的林业工作。县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，负责本行政区域内有关的为农业生产经营服务的工作。”第十六条第六款规定：“县级以上人民政府应当制定政策，安排资金，引导和支持农业结构调整。”第三十七条规定：“国家建立和完善农业支持保护体系，采取财政投入、税收优惠、金融支持等措施，从资金投入、科研与技术推广、教育培训、农业生产资料供应、市场信息、质量标准、检验检疫、社会化服务以及灾害救助等方面扶持农民和农业生产经营组织发展农业生产，提高农民的收入水平。”第三十八条规定：“国家逐步提高农业投入的总体水平。中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅应当高于其财政经常性收入的增长幅。各级人民政府在财政预算内安排的各项用于农业的资金应当主要用于：加强农业基础设施建设；支持农业结构调整，促进农业产业化经营；保护粮食综合生产能力，保障国家粮食安全；健全动植物检疫、防疫体系，加强动物疫病和植物病、虫、杂草、鼠害防治；建立健全农产品质量标准和检验检测监督体系、农产品市场及信息服务体系；支持农业科研教育、农业技术推广和农民培训；加强农业生态环境保护建设；扶持贫困地区发展；保障农民收入水平等。县级以上各级财政用于种植业、林业、畜牧业、渔业、农田水利的农业基本建设投入应当统筹安排、协调增长。”可见，县级人民政府对农业和农村经济发展工作统一负责，引导和支持农民和农业生产组织结合本地实际按照市场需求调整和优化产业结构，制定政策，安排资金，引导和支持农业结构调整。《中华人民共和国畜牧法》第三条第一款规定：“国家支持畜牧业发展，发挥畜牧业在发展农业、农村经济和增加农民收入中的作用。县级以上人民政府应当采取措施，加强畜牧业基础设施建设，鼓励和扶持发展规模化养殖，推进畜牧产业化经营，提高畜牧业综合生产能力，发展优质、高效、生态、安全的畜牧业。”
民勤县人民政府办公室民政办发〔2012〕181号文件印发的《民勤县2013年草畜产业扶持政策》是行政主体向特定范围、特定情形的相对人发出的，承诺在相对人实施了某一特定行为后有自己或自己所属的职能部门给予相对人扶持政策。因此，相对人据此实施了某一特定行为后向行政主体提出兑现申请时，行政机关应当予以落实。该扶持政策对养殖暖棚建设补助、秸秆加工补助，验收程序及资金发放进行了明确规定，是基于引导本地区草畜产业发展之目的。原告起诉请求民勤县人民政府履行文件承诺的内容，实质是请求行政主体履行其承诺的行政给付义务。
一般情况下，申请人向人民法院起诉行政机关行政不作为，应当向人民法院提供其已经向行政机关提出申请的相关证据，根据本案原告提供的相关证据可以视为其已向民勤县相关职能部门提交过兑现的申请，被告已实际知悉原告提出的申请，且已按该扶持政策给付了以奖代补的部分，应当对原告的其余申请是否符合扶持政策作出处理。
鉴于被告制定的民政办发〔2012〕181号文件比较具体，其中还有许多技术性的规范和要求，原告要求被告兑付贴息补贴款、水井及配套设施补助款之请求仍需被告进行审查、审核、裁量。原告的这些请求仍属于行政机关行使行政权的范畴，本案不作处理。原告要求被告给付三年贴息45万元未按时兑现而产生的利息损失80400元及以奖代补40万元未按时兑现而产生的利息损失71040元的诉讼请求，因民政办发〔2012〕181号文件中无明确规定，其诉讼请求无事实依据，亦无法律依据，该项诉讼请求不能成立，本院不予支持，应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条、第七十三条之规定，判决被告民勤县人民政府在本判决生效后三个月内对原告提出的兑现养殖暖棚建设、配套设施补助的要求作出处理；驳回原告张尚元其他诉讼请求。
上诉人张尚元不服一审判决，上诉请求依法撤销金昌市中级人民法院作出的（2016）甘03行初46号行政判决书；依法改判支持上诉人全部诉请。上诉人等贷款响应政府引导，但民勤县人民政府在上诉人完成文件规定的义务之后，民勤县政府却迟迟不依兑现承诺。本案是要求民勤县政府履行规范性文件的义务性内容，因民勤县人民政府不履行《民勤县2013年草畜产业扶持政策》（民政办发〔2012〕181号）规范性文件而给上诉人造成经济上的巨大损失，属于行政诉讼法司法解释条款特别是12条规定中的（十二）15条认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的，该诉讼属于行政诉讼的审理范畴，应判决被告对原告造成的损失予以赔偿。综上，金昌市中级人民法院作出（2016）甘03行初46号判决驳回被上诉人赔偿上诉人损失错误，于法无据，请求二审法院重新审查改判，支持上诉人的诉求。
被上诉人县政府答辩称：一审判决事实清楚，证据确实充分。上诉人以文件中规定的补助标准为依据诉请人民法院判决被上诉人履行给付义务，但上诉人对文件中规定的建设标准、进畜标准、验收程序忽略不提。本案中，上诉人未举证证明其建设的养殖小区符合《关于印发2013年日光温室草畜产业扶持政策的通知》文件中规定的建设标准，以及进畜达标的验收的合格证明。现上诉人只要求根据文件规定的补偿标准享受权利，未根据文件规定的完成建设标准和进畜达标的各项工作，其请求被上诉人履行给付义务的请求不能成立。请求依法驳回上诉人的上诉请求。
二审查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案系民勤县人民政府民政办发（2012）181号文件中关于《民勤县2013年草畜产业扶持政策》实施过程中产生的行政争议。按照该扶持政策的规定，建设标准和进畜标准达到一定标准的，按照相应的政策标准进行补助。
关于上诉人张尚元主张给付原告贴息450000元、给付原告以奖代补400000元未按时兑现而产生的利息损失701040元、给付原告三年贴息450000元未按时兑现而产生的利息损失80400元的请求。经审查，《民勤县2013年草畜产业扶持政策》第三项补助标准第（2）关于养殖小区中规定，县上对当年新建达到一定规模且配套设施齐全、进畜达标的养殖小区实行贷款贴息。其中第②项中规定，建设规模达6000平方米以上，县财政以奖代补形式补助40万元。上诉人张尚元亦认可领取了40万元。故可以认定民勤县政府已经按照《民勤县2013年草畜产业扶持政策》履行了约定的义务。上诉人张尚元主张给付原告贴息450000元，给付原告以奖代补400000元未按时兑现而产生的利息损失701040元，给付原告三年贴息450000元未按时兑现而产生的利息损失80400元，《民勤县2013年草畜产业扶持政策》既没有约定该部分利息损失，也没有相关法律依据，故上诉人的前三项诉讼请求，本院不予支持。
关于上诉人张尚元主张给付原告青贮池补助款10000元（500立方米×20元）的请求。经审查，《民勤县2013年草畜产业扶持政策》第二项秸秆加工补助第（一）规定，新建的青贮池，单池容积在200立方米以上且当年进行青贮的，每立方米补助资金20元。《民勤县2013年草畜产业扶持政策》第三项验收程序及资金发放第（三）项2规定，青贮池经县级验收组验收合格并青贮一定量的饲料草后兑付补助资金。上诉人没有提供相应证据证明其主张青贮池经县级验收组验收合格并青贮一定量的饲料。故上诉人张尚元主张给付原告青贮池补助款10000元（500立方米×20元）的请求缺乏事实依据，本院不予支持。
关于上诉人张尚元主张给付原告水窑补助款100000元（100立方米×3000÷3元）、给付原告购置水泵款3000元（10个×300元）。经审查，《民勤县2013年草畜产业扶持政策》第三项补助标准第2项配套设施建设补助（1）规定，供水设施配套：符合建设标准的养殖小区，水窖、输水管道等供水设施由县上负责配套，土方开挖及回填由农户出劳解决。该规定并未约定县政府关于水窖补助的事项。故上诉人张尚元主张给付原告水窑补助款100000元（100立方米×3000÷3元）、给付原告购置水泵款3000元（10个×300元）的主张，缺乏依据，本院不予支持。
关于上诉人主张给付原告3年依法维权上访、诉讼产生的误工费10800元（1080天×100元）、给付2015年7月22日上访被拘留5天，精神损失费30000元。经审查，该部分主张缺乏法律依据，本院不予支持。
关于上诉人张尚元上诉提出，因民勤县人民政府不履行《民勤县2013年草畜产业扶持政策》（民政办发〔2012〕181号）规范性文件而给上诉人造成经济上的巨大损失，属于行政诉讼法司法解释条款特别是12条规定的，认为行政机关侵犯其他人人身权、财产权等合法权益的，该诉讼属于行政诉讼的审理范畴，应判决被告对原告造成的损失予以赔偿。经审查，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款（十二）项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关侵犯其人身权、财产权等合法权益的，人民法院应当受理。从本案上诉人张尚元的诉讼请求来看，属于给付之诉。上诉人张尚元在庭审时主张执行《民勤县2013年草畜产业扶持政策》，给付其利息损失、青贮池补助款、水窑补助款等损失，原审判决对上诉人张尚元的诉讼请进行实体审查并无不当。上诉人张尚元主张因民勤县人民政府不履行《民勤县2013年草畜产业扶持政策》（民政办发〔2012〕181号）规范性文件而给上诉人造成经济上的巨大损失，应判决被告对原告造成的损失予以赔偿的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。行政赔偿是指行政主体违法实施行政行为，侵犯行政相对人合法权益造成损害时由行政机关承担的一种赔偿责任。行政赔偿责任的构成要件由行政主体、行政违法行为、损害后果和因果关系四个部分组成。上诉人张尚元主张民勤县政府赔偿责任，焦点问题是否存在行政违法行为和因果关系。本案中，从民勤县人民政府民政办发（2012）181号文件中关于《民勤县2013年草畜产业扶持政策》来看，民勤县政府2013年关于草畜产业的扶持政策，应当具备以下条件：一是养殖小区或养殖暖棚完成一定进度后进行补助；二是验收合格；三是进畜率达到一定标准或青贮池达到一定青贮饲料并验收合格等条件。上诉人张尚元主张迟延给付补助造成利息损失，但没有提供达到上述三个条件的证据，亦缺乏法律、法规和政策以及法理依据，民勤县政府已经按照《民勤县2013年草畜产业扶持政策》给付了张尚元以奖代补40万元，已经履行了约定的义务。扶持政策只是一种帮助性、导向性政策，这种政策可以形成行政法上的权利义务关系，对行政机关而言政策一经发布，即产生了按政策规定履约的义务。这种基于扶持政策形成的行政法上的权利义务关系，并不等同于民事法律关系中迟延履约可以请求赔偿损失。因为这不是基于平等互利的基础上签订的民事合同，而是民勤县政府出于惠民政策和农村产业的扶持，单方制定的有益于行政相对人的政策。这种扶持政策的资金来源于公共财政，民勤县政府也无权随意扩大对产业扶持政策的范围和补助数额。国家对农业的扶持政策体现了人民的主体地位，目的在于促进产业调整，提高农民的收入和生活水平。《民勤县2013年草畜产业扶持政策》体现了对民勤县草畜产业的扶持和帮助性质，并非保底条款，作为响应《民勤县2013年草畜产业扶持政策》的行政相对人，依法享有该扶持政策，但是在经营过程中的风险依法自主承担，这符合市场经济中自主经营、自负盈亏的原则。从民勤县政府执行《民勤县2013年草畜产业扶持政策》来看，本案中，民勤县人民政府在本案中的行为并无违法之处，上诉人张尚主张造成损失与民勤县人民政府的行为之间不存因果关系。故对于上诉人张尚元上诉提出，因民勤县人民政府不履行《民勤县2013年草畜产业扶持政策》，应判决被告对原告造成的损失予以赔偿的理由不能成立，本院不予支持。
综上，上诉人请求给付原告贴息450000元、给付原告以奖代补400000元未按时兑现而产生的利息损失701040元、给付原告三年贴息450000元未按时兑现而产生的利息损失80400元、给付原告青贮池补助款10000元、给付原告水窑补助款100000元、给付原告购置水泵款3000元、给付原告3年依法维权上访、诉讼产生的误工费10800元、给付2015年7月22日上访被拘留5天，精神损失费30000元的主张，缺乏事实和法律依据。原审判决认定事实清楚，但判决被告民勤县人民政府在本判决生效后三个月内对原告提出的兑现养殖暖棚建设、配套设施补助的要求作出处理缺乏事实和法律依据，裁判结果不当，依法应予纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第二款、第六十九条之规定，判决如下：
一、撤销金昌市中级人民法院（2016）甘03行初46号行政判决；
二、驳回上诉人张尚元的诉讼请求。
本判决为终审判决。
审 判 长 毛胜利
代理审判员 姚振勇
代理审判员 任少鹏
二〇一七年六月十二日
书 记 员 张 婷