山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁行终990号
上诉人（原审原告）杨修文，男，1968年11月24日出生，汉族，住平度市。
委托代理人郭铁钧，山东中青律师事务所律师。
委托代理人戴喜凤，山东中青律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）平度市农业局，住所地平度市云峡街1号。
法定代表人孙坚，局长。
被上诉人（原审被告）平度市人民政府，住所地平度市长江路1号。
法定代表人庄增大，市长。
上诉人杨修文因与被上诉人平度市农业局、平度市人民政府行政登记一案，不服青岛市中级人民法院于2016年11月22日作出的（2016）鲁02行初176号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审原告杨修文向原审法院起诉称，其于2002年10月1日取得平农权证字第2129028号中华人民共和国农村土地经营权证，经营权自2002年10月1日至2032年10月1日共计30年，承包土地面积12亩。根据贯彻落实党中央、国务院关于农村承包土地再延长30年不变的政策，赋予农民长期而有保障的土地承包经营权，维护农民的合法权益。但被告违背国家土地承包政策，在未告知原告的情况下擅自将原告依法分得的3.3亩土地撤回，给原告发放新土地经营权证。为此，请求判令撤销370283120125000027J号农村土地承包经营权证，给予原告恢复2002年10月1日颁发的原经营权证上的承包土地面积并颁发新经营权证；诉讼费由被告负担。
原审法院经审理查明，原告杨修文系平度市田庄镇流丹埠村村民。2002年10月1日，原告取得平农权证字第2129028号农村集体土地承包经营权证，证载承包方家庭成员为妻子官京芳、儿子杨晓龙，承包土地面积12亩，承包期限自2002年10月1日起至2032年10月1日止。
2015年1月4日，原告在“承包方代表声明书”签字声明称，“经我户家庭成员同意，我作为承包方代表负责签署相关文书。本人作为承包方代表对外签署的文书是家庭全体成员自愿、真实意思表示，愿承担相应的法律责任。”同日，原告在“农户家庭承包土地摸底调查表”上签字确认其家庭承包地的合同面积计9.90亩，实测面积10.64亩。2015年2月20日，原告在“农村土地承包经营权登记调查确认书”、“公示无异议声明书”上签字确认“承包共有人信息、承包家庭承包地块分布位置和登记面积均无异议”。2015年2月21日，原告作为承包方代表与发包方平度市田庄镇流丹埠村民委员会签订了编号为370283120125000027J号的《农村土地承包合同》，合同载明原告承包地共计4块，合同面积9.90亩，实测面积10.64亩，承包期30年，自2002年10月1日起至2032年10月1日止。次日，田庄镇农业承包合同管理站对该合同予以鉴证。2015年2月23日，原告作为申请人提出农村土地承包经营权登记申请，该申请书载明：户主杨修文，家庭共有3人，承包流丹埠村集体土地4块9.90亩……。2015年3月3日，平度市农业局在“农村土地承包经营权登记簿”上盖章确认。2015年3月13日，被告平度市人民政府为原告颁发合同编号为370283120125000027J的农村土地承包经营权证，证载：发包方全称“青岛市平度市田庄镇流丹埠村民委员会”，承包方代表姓名“杨修文”，承包方式“家庭承包”，承包合同编号“370283120125000027J”，承包期限“2002年10月1日至2032年10月1日止”，承包地实测总面积“10.64亩”，承包地块总数“4块”，填证机关“平度市农业局，2015年3月13日”。庭审中，原告对上述材料中涉及的“杨修文”的签名均不予认可，但并未申请鉴定。
另查明，2015年3月13日，平度市田庄镇流丹埠村民委员会与原告签订换发协议，该协议载明“原2003-2015年使用的《农村土地承包经营权证》和土地合同声明作废，换发使用2015年《农村土地承包经营权证》。自换发新证后，严格执行使用新证，旧证作废。”原告从该村委领取合同编号为370283120125000027J的农村土地承包经营权证。
再查明，原告户口所在地是田庄镇流丹埠村69号，其母亲刘中英原户口所在地是田庄镇流丹埠村118号。原告与其母亲系两个独立的家庭户，且原告母亲在2002年未取得单独的农村集体土地承包经营权证，其所应当承包的土地份额登记在原告取得的平农权证字第2129028号农村集体土地承包经营权证项下。2002年9月，田庄镇（原张舍镇）流丹埠村民委员会制定“2002年分地方案”载明，土地平均分成三个等级：一级每人1.1亩，二级每人1.3亩，三级每人0.9亩，共计3.3亩。根据上级的有关政策及有关法律法规，在分完土地后，从第1年开始，凡整户销亡的、整户迁出的、转入城镇非农业户口的，村集体依法收回上述承包地。收回承包地时，如果父母自己立户，因年老等原因（分地时）把地分给儿女或多个儿女耕种的，村集体依法从儿女整户二级地中，按照父母每人分3.3亩地一次足额撤回土地。如二级地面积撤回不够3.3亩，村集体可与该户儿女从其他地中协商解决。2012年，原告母亲刘中英去世。
原审法院经审理认为，一、关于本案适格被告的确认问题。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。根据上述规定，本案适格被告应为平度市人民政府，而平度市农业局仅属于审核农村土地承包经营权登记材料的县级以上农业行政主管部门，不能作为本案适格被告，原告对平度市农业局的起诉应予驳回。另外，庭审中被告平度市人民政府还称平度市已经成立不动产登记中心，但关于农村承包经营权确权登记这项工作还是由平度市农业局审查、平度市人民政府颁证，故平度市不动产登记中心的成立并不影响本案适格被告的确定。
二、关于被诉农村土地承包经营权登记是否合法的问题。2003年3月1日实施的《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。2004年1月1日实施的《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（农业部令）第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：“（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”2004年10月1日施行的《山东省实施<中华人民共和国农村土地承包法>办法》第二十三条规定，以家庭承包方式承包农村耕地的，应当按照下列规定办理农村土地承包经营权证书：（一）发包方应当自承包合同生效之日起三十日内，向乡镇人民政府报送承包方案、承包合同等材料；（二）乡镇人民政府应当自收到发包方报送的材料之日起十五日内，完成审核、登记、造册工作，并报县（市、区）农业行政主管部门；（三）县（市、区）农业行政主管部门，应当自收到乡镇人民政府申报材料之日起十五日内完成审核，符合条件的，报县级人民政府，县级人民政府应当自收到审核资料之日起十日内，颁发农村土地承包经营权证书。上述规定确立了办理农村土地承包经营权证的一般法定程序，而本案所涉农村土地承包经营权证的确权登记是按照2013年中发1号文件精神启动的一项工作。为更好地贯彻执行该项工作，山东省委办公厅、山东省人民政府办公厅于2013年5月14日下发鲁办发[2013]10号《关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》，青岛市委办公厅、青岛市人民政府办公厅于2013年8月13日下发青办发[2013]7号《关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》，平度市委办公室、平度市人民政府办公室于2013年10月14日下发《关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》，上述文件均提出了本次农村土地承包经营权确权登记颁证工作的具体意见，其中包括具体的工作步骤和重点内容，如调查摸底、勘察测绘、登记确认、权证发放等，进一步细化和完善了本次农村土地承包经营权确权登记颁证的程序。本案中，原告在经过公示的鱼鳞图、《承包方代表声明书》、《农户家庭承包土地摸底调查表》、《农村土地承包经营权登记调查确认书》、《公示无异议声明书》等材料上签字确认，并作为承包方代表与流丹埠村民委员会签订了《农村土地承包合同》，田庄镇农业承包合同管理站对该承包合同予以鉴证。在此基础上，原告提出农村土地承包经营权确权登记申请，并逐级申报到平度市农业局。后经平度市农业局审核确认，编制农村土地承包经营权登记簿，最终被告平度市人民政府为原告确权登记。同时，从本案现有材料看，涉案农村土地承包合同、被诉农村土地承包经营权证及其登记簿记载的事项一致，符合2004年1月1日实施的《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第九条“农村土地承包经营权证登记簿记载农村土地承包经营权的基本内容。农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项应一致”的规定。因此，被告平度市人民政府为原告颁发编号为370283120125000027J号的农村土地承包经营权证事实清楚，程序合法得当，适用法律正确。
三、关于本案被告证据材料中有关“杨修文”的签名是否真实的问题。庭审中，原告主张被告提交的证据材料中涉及的“杨修文”签名均不是其本人所签；被告则称确权登记的前期具体事项均是流丹埠村委负责的，应该是原告本人或者其亲属代签。原审法院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条及《山东省实施<中华人民共和国农村土地承包法>办法》第二十三条的规定，申报材料是由发包方向乡镇人民政府、县（市、区）农业主管部门逐级提报。根据该程序，要求被告平度市人民政府审查承包户代表签字的真实性不具有客观操作性。另外，原告仅以“杨修文”签名不是其本人所签为由不能否定整个土地承包所涉相关事项的客观真实，而且原告既未提交有效证据、也未申请进行文字鉴定来证明其主张。因此，原告的主张不能推翻被告平度市人民政府确权登记所认定的基本事实。
四、关于原告主张被诉土地承包经营权证书中载明的土地承包面积比2002年承包面积减少属于认定错误的问题。根据2004年10月1日实施的《山东省实施<中华人民共和国农村土地承包法>办法》第十一条第二款“承包期内，承包方家庭成员全部死亡的，发包方依法收回承包地”的规定，同时结合2002年9月流丹埠村的分地方案，因原告母亲刘中英已于2012年去世后，该户整户销亡，其应该承包的土地份额显然应当收回村集体，并未违反《中华人民共和国农村土地承包法》第二十七条规定的“承包期内，发包方不得调整承包地”的规定。因此，原告在本次农村土地承包经营权确权过程中签订的土地承包合同等材料中，承包的土地份额仅对应原告及其妻子、儿子共计三位承包人，不再包括其母亲刘中英应当享有的部分。
综上，被告平度市人民政府按照原告与流丹埠村民委员会签订的土地承包合同确定的实测土地承包面积为其颁发编号为370283120125000027J号的农村土地承包经营权证的行为事实清楚，程序合法，结果正确，依法予以支持。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告杨修文的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告杨修文负担。
上诉人原告杨修文不服原审法院判决提起上诉，认为原审认定事实错误，请求依法撤销青岛市中级人民法院（2016）鲁02行初176号行政判决，依法改判，支持上诉人在原审中的诉讼请求，一、二审诉讼费由被上诉人承担。理由如下：1、原审法院认定上诉人杨修文在2002年10月1日取得的平农权证字第2129028号农村集体土地承包经营权证，证载承包方家庭成员只有上诉人杨修文、其妻子官京芳、其儿子杨晓龙三位成员，承包土地面积12亩，承包户中不包含上诉人的母亲刘中英。平农权证字第2129028号农村集体土地承包经营权证充分证明上诉人承包的12亩土地与其母亲无关，原审法院却错误认定这12亩土地中含有上诉人母亲的3.3亩土地。原审法院的该认定不仅没有客观有效的证据证明，而且与事实也不相符，因为实际上被上诉人违法减少上诉人的土地面积是1.36亩，并非是3.3亩土地。此外，被上诉人为上诉人确权登记颁证行为明显违反农经发[2015]2号文件“开展土地承包经营权确权登记颁证，是对现有土地承包关系的进一步完善，不是推倒重来、打乱重分，不能借机调整或收回农户承包地”，《土地承包法》第十六条、第十七条“承包期内，承包地不得被收回，不得被调整”的规定，鲁办发[2013]10号、青办发[2013]7号、平办发[2013]5号文件中关于“确权登记颁证工作，以己经签订的土地承包合同和己经颁发的土地承包经营权证书为基础，坚持符合法律规定的原土地承包关系不变，承包地块、面积相对不变”的规定。2、原审法院认为上诉人没有对被上诉人提交的证据材料中有关“杨修文”签字申请鉴定，继而认定上诉人提出的杨修文签字不是其本人所签的主张不能推翻被上诉人确权登记认定的事实。原审法院的该认定是错误的，违法强加上诉人的举证责任。被上诉人提交的证据材料中有关“杨修文”的签字，前后材料中签字的笔迹差别非常大，根本不是同一人书写。关于该问题，原审法院当庭问询被上诉人，被上诉人陈述说问询村委，杨修文不会签字，“杨修文”签字可能是其家属代替。被上诉人已经自认其提交的证据材料中“杨修文”的签字不是上诉人签署，上诉人根本无需申请笔迹鉴定。原审法院将申请笔迹鉴定的责任强加给上诉人显然错误。根据行政诉讼法的规定，被上诉人作出行政行为所依据的事实应当在作出行为之前调查清楚，而不应当是作出行政行为之后再调查。被上诉人针对其作出的行政行为所依据的事实陈述前后不一致，这充分证明被上诉人根本未尽审查义务。3、上诉人没有在“承包方代表声明书”，“农户家庭承包土地摸底调查表”等确权登记文件材料中签字，不是上诉人没有申请鉴定，而是被上诉人庭审中承认不是上诉人所签。上诉人的母亲的土地登记在平农权证字第2129028号土地承包经营权证项下，是法院单方推定的，而且与该证登记记载的事实相互矛盾。流丹埠村在2012年以前是张舍镇的，2012年12月2日张舍镇和田庄镇合并，流丹埠村划归田庄镇，但落款时间为2002年的流丹埠村分地方案却盖了2012年田庄镇的公章。被上诉人作出的行政行为违反法定程序，证据不足，应根据《中华人民共和国行政诉讼法》第70条的规定，判决撤销该行政行为，依据平农权证字第2129028号农村集体土地承包经营权证颁发土地承包经营权证。2015年确权登记后，流丹埠村中与上诉人家庭人口数相同的村民承包的土地面积却比上诉人承包的土地面积多，而且该村民2015年承包的土地面积与其在2002年土地承包的面积一致。很明显被上诉人未尽审核义务，违法区别对待上诉人，侵害上诉人的土地承包权益。
被上诉人平度市农业局向本院提交书面答辩意见称，对原审判决无异议，请求驳回上诉人上诉请求。
被上诉人平度市人民政府未向本院提交书面答辩意见。
各方当事人在原审中提供的证据已随案移送本院。二审审理过程中，上诉人向本院提交调取证据申请书一份，申请本院依法向平度市农业局调取平度市田庄镇流丹埠村杨克军的土地承包经营权确权登记文件材料和农村土地承包经营权证或调取田庄镇流丹埠村村民的土地承包经营权确权登记文件材料，证明同样的情况，村民杨克军2015年新的土地承包经营权证上登记的土地承包面积和杨克军2002年的农村集体土地承包经营权证上的面积是一样的，未有土地调整。
各方当事人在原审中提供的证据已随案移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审查，本院同意原审法院查明的案件事实。
本院认为：
本案诉讼标的为平度市人民政府为上诉人颁发370283120125000027J号农村土地承包经营权证的行政行为，而上诉人调取证据申请是调取案外人确权登记文件，与本案被诉行政行为并无关联性，且该调取申请在原审中并未向法院提出，因此对于上诉人的该申请，本院不予准许。
关于平度市农业局能否作为本案适格被告的问题，因平度市农业局属于审核农村土地承包经营权登记材料的县级以上农业行政主管部门，不能作为本案适格被告，所以原审驳回上诉人对平度市农业局的起诉，并无不当。
上诉人杨修文在2002年10月1日取得的平农权证字第2129028号农村集体土地承包经营权证，证载承包方虽仅有杨修文、官京芳、杨晓龙三位成员，但上诉人的母亲刘中英因年老原因，作为独立的承包户其土地分在其儿女名下耕种，符合现实情况，因此平农权证字第2129028号农村集体土地承包经营权证载明的承包土地面积12亩，包含上诉人母亲的承包土地。
上诉人上诉称的被上诉人减少上诉人的土地面积为1.36亩而非3.3亩的问题，因被上诉人的确权登记行为是按照杨修文家庭承包户实有的3个人颁证，以3个人每人3.3亩的标准计算，总面积在涉案农村土地承包合同中体现为合同面积为9.90亩，确权登记的10.64亩是在实测基础上的登记，并非在平农权证字第2129028号农村集体土地承包经营权证载明的12亩面积减出来的，因此不存在与事实不相符的问题。
上诉人上诉称原审法院认为上诉人没有对被上诉人提交的证据材料中有关“杨修文”签字申请鉴定，继而认定上诉人提出的杨修文签字不是其本人所签的主张不能推翻被上诉人确权登记认定的事实，该认定是错误的，违法强加上诉人的举证责任。对此，本院认为，被上诉人的确权登记行为是在上诉人与流丹埠村民委员会签订涉案农村土地承包合同基础上实施的，按照杨修文家庭承包户实有的3个人每人3.3亩计算，合同面积为9.90亩，实测面积10.64亩进行的颁证。上诉人关于签字不是其本人所签的主张，不能否定杨修文家庭应按照人均3.3亩，总共承包实测面积10.64亩土地的客观真实性，因此，上诉人该主张不能推翻被上诉人确权登记认定的事实。另外，在涉案农村土地承包合同签订之后，不存在土地被收回和调整的情形。被上诉人平度市人民政府为上诉人颁发编号为370283120125000027J号的农村土地承包经营权证事实清楚，程序合法，适用法律正确。
综上，原审法院判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，应予维持。上诉人的上诉请求不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人杨修文负担。
本判决为终审判决。
审判长 王海燕
审判员 张景凯
审判员 孙晓峰
二〇一七年九月五日
书记员 王 璐