江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）通中行终字第00475号
上诉人（原审原告）ＸＸ玉。
委托代理人刘通达。
被上诉人（原审被告）如东县住房和城乡建设局，住所地如东县掘港镇泰山路东侧、长江路北侧建设大厦。
法定代表人徐东俊，局长。
应诉行政机关负责人丁晓林，副局长。
委托代理人史建功，江苏琴海律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）如东县人民政府，住所地如东县掘港镇富春江中路1号。
法定代表人潘建华，县长。
委托代理人蔡正建，如东县人民政府法制办公室副主任。
上诉人ＸＸ玉因建设行政许可一案，不服海门市人民法院（2015）门行初字第00105号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年11月2日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
一审法院经审理查明，ＸＸ玉受让了如东县河口镇花园头居委会天池路西侧的国有土地后拟建商服楼。2014年6月18日，ＸＸ玉至如东县政务中心施工许可窗口申请领取建设工程施工许可证。在申报的材料中，因ＸＸ玉未办理施工图设计审查、招投标、质量监督备案等手续，对ＸＸ玉的申请未予受理，并向ＸＸ玉出具了《行政许可（其他）申请材料补正告知书》及《特别告知》，告知ＸＸ玉需补办的相关手续、所需材料以及相关建设规费缴纳规定，ＸＸ玉拒绝签收。2015年1月5日，ＸＸ玉补齐相关材料再次递交申请后，政务中心施工许可窗口审核通过并将ＸＸ玉项目施工许可相关信息上传至江苏省建筑工程施工许可与竣工验收备案信息系统。但由于ＸＸ玉未按规定预缴散装水泥专项资金和新型墙体材料专项基金等建设规费，政务中心未向ＸＸ玉发放建设工程施工许可证。ＸＸ玉不服，于1月19日向如东县人民政府提起行政复议，如东县人民政府于4月16日作出维持如东县住房和城乡建设局（以下简称如东住建局）不予颁证行政行为的复议决定。ＸＸ玉仍不服，提起本案诉讼。
一审法院认为，根据《建筑工程施工许可管理办法》的规定，从事各类房屋建筑及附属设施的建造、装修装饰和与其配套的线路、管道、设备的安装等，建设单位在开工前应当依照本办法的规定，向工程所在地县级以上地方人民政府住房城乡建设主管部门（以下简称发证机关）申请领取施工许可证。工程投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下的建筑工程，可以不申请办理施工许可证。本案中，ＸＸ玉拟建的商服楼总投资额为300万元，建筑面积为1820.4平方米，应当申领施工许可证。《江苏省散装水泥促进条例》第三十一条第二款规定，建设单位在办理建设工程规划许可证或者建设工程施工许可证（开工报告）之前，应当按照国家和省的规定预缴散装水泥专项资金。《江苏省发展新型墙体材料条例》第二十七条规定，新建、改建、扩建建筑工程的建设单位，应当在办理施工许可证前按照国家和省的规定，向所在地墙体材料管理机构预缴新型墙体材料专项基金。因ＸＸ玉未按上述规定在申请领取施工许可证前预缴散装水泥专项资金和新型墙体材料专项基金，如东住建局不予颁发建筑施工许可证，并无不当。如东县人民政府的复议决定程序合法，结论正确。另需要指出的是，关于申请领取建筑施工许可证的有关法律、法规规定中的“建设单位”系指从事各类房屋建筑及附属设施的建造、装修装饰和与其配套的线路、管道、设备的安装等建筑活动的单位和个人，并不排除个人而局限于单位。
综上，一审法院遂判决驳回ＸＸ玉的诉讼请求。
ＸＸ玉不服，向本院提起上诉称，ＸＸ玉拟在如东县河口镇花园头居委会天池路西侧其受让取得的国有土地上新建一幢商服楼。2015年1月5日，ＸＸ玉备齐所需材料向如东住建局申请领取建设工程施工许可证。如东住建局依据《江苏省散装水泥促进条例》及《江苏省发展新型墙体材料条例》的规定，以ＸＸ玉未预缴散装水泥专项资金和新型墙体材料专项基金拒绝颁发建设工程施工许可证违反法律规定，预缴两项基金并非颁发建设工程施工许可证的前提。此外，该两条例规定是针对建设单位的，ＸＸ玉拟建的商服楼是个人建设，不应缴纳上述费用。请求二审法院撤销一审判决，改判支持ＸＸ玉的各项诉讼请求。
如东住建局答辩称，一审法院原审认定事实清楚、适用法律法规正确。如东住建局对ＸＸ玉不予颁发案涉建设工程施工许可证合法有据，ＸＸ玉未按照国家及省相关规定，预交水泥专项资金及新型墙体材料专项基金。请求驳回上诉，维持原判。
如东县人民政府答辩称，行政复议决定维持如东住建局的行为符合法律规定，《中华人民共和国建筑法》第八条规定了申领施工许可证所需的条件，其中包含“法律、行政法规规定的其他条件”，相关法律法规《中华人民共和国节约能源法》、《中华人民共和国循环经济促进法》、《江苏省散装水泥促进条例》及《江苏省发展新型墙体材料条例》对此做了规定，ＸＸ玉至今未缴纳案涉的两项基金，不符合申请建设工程施工许可证的条件。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
ＸＸ玉提起上诉后，一审法院已将各方当事人提交的证据材料随案移送本院。
本院经审理，对一审判决认定的事实和采信的证据予以确认。
本院认为，根据一审法院所作判决及各方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点是，1、如东住建局以ＸＸ玉未预缴散装水泥专项资金和新型墙体材料专项基金拒绝颁发建设工程施工许可证是否符合法律规定；2、ＸＸ玉是否属于法律法规所规定的建设单位。
关于如东住建局以ＸＸ玉未预缴散装水泥专项资金和新型墙体材料专项基金拒绝颁发建设工程施工许可证是否符合法律规定的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第一款规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。《中华人民共和国行政许可法》第十六条第二款规定，地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。《中华人民共和国建筑法》第八条第一款规定，申请领取施工许可证，应当具备下列条件：（一）已经办理该建筑工程用地批准手续；（二）在城市规划区的建筑工程，已经取得规划许可证；（三）需要拆迁的，其拆迁进度符合施工要求；（四）已经确定建筑施工企业；（五）有满足施工需要的施工图纸及技术资料；（六）有保证工程质量和安全的具体措施；（七）建设资金已经落实；（八）法律、行政法规规定的其他条件。虽然法律与行政法规未规定具体条件，但地方性法规作了详细具体的规定。《江苏省散装水泥促进条例》第三十一条第二款规定，建设单位在办理建设工程规划许可证或者建设工程施工许可证（开工报告）之前，应当按照国家和省的规定预缴散装水泥专项资金。《江苏省发展新型墙体材料条例》第二十七条规定，新建、改建、扩建建筑工程的建设单位，应当在办理施工许可证前按照国家和省的规定，向所在地墙体材料管理机构预缴新型墙体材料专项基金。鉴于《江苏省散装水泥促进条例》和《江苏省发展新型墙体材料条例》都是江苏省人大常委会制定的地方性法规，在江苏省范围内，应当得到适用。而且上述两项条例依据上位法《中华人民共和国循环经济促进法》、《中华人民共和国节约能源法》制定，两项法律的立法目的在于提高能源利用效率、保护和改善环境，预缴散装水泥专项资金以及新型墙体材料专项基金的目的，也是旨在促进建设单位使用环保的建筑材料，从而达到节约资源能源、保护环境的目的，符合上位法的精神。由于根据上述两项条例的规定，收取的资金和基金属于预缴的性质，工程竣工以后，将根据情况进行清算返退，对建设单位也不是法外的费用负担，并没有因此明显加重建设单位的义务。故两项地方性法规中收取相关资金和基金的规定，属于对颁发建设工程施工许可证的具体规定。综上，如东住建局以ＸＸ玉未预缴散装水泥专项资金和新型墙体材料专项基金为由拒绝颁发建设工程施工许可证具有法律法规依据。
关于ＸＸ玉是否属于建设单位的问题。《建筑工程施工许可管理办法》第二条规定，在中华人民共和国境内从事各类房屋建筑及其附属设施的建造、装修装饰和与其配套的线路、管道、设备的安装，以及城镇市政基础设施工程的施工，建设单位在开工前应当依照本办法的规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府住房城乡建设主管部门（以下简称发证机关）申请领取施工许可证。第三条规定，本办法规定应当申请领取施工许可证的建筑工程未取得施工许可证的，一律不得开工。任何单位和个人不得将应当申请领取施工许可证的工程项目分解为若干限额以下的工程项目，规避申请领取施工许可证。结合该办法第二、三条的规定来看，建设单位既包括“单位”，也包括“个人”，由此与申领建设工程施工许可证有关的法律、法规中的建设单位，应当也包含了单位和个人。ＸＸ玉称其系个人建设，不属于“建设单位”，无法律依据，本院不予采信。
综上，一审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，应予维持。ＸＸ玉的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人ＸＸ玉负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 潘建明
代理审判员 鲍 蕊
代理审判员 张祺炜
二〇一六年一月二十六日
书 记 员 凌 媛
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；