北京市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）京02行终33号
上诉人（一审原告）张辉，男，1973年7月4日出生。
委托代理人金实（张辉之妻），女，1975年7月28日出生。
上诉人（一审原告）张德艳，女，1974年5月22日出生。
被上诉人（一审被告）北京市监察局，住所地北京市丰台区西三环南路9号。
法定代表人王海平，男，局长。
委托代理人闫明，男。
委托代理人项霄，女。
被上诉人（一审被告）北京市人民政府，住所地北京市东城区正义路2号。
法定代表人王安顺，男，市长。
委托代理人谢波，男。
委托代理人陈志杰，女。
张辉、张德艳因诉北京市监察局（以下简称市监察局）政府信息公开一案，不服北京市丰台区人民法院（以下简称一审法院）所作（2015）丰行初字第292号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年1月26日公开开庭审理了本案。上诉人张辉及其委托代理人金实，上诉人张德艳，被上诉人市监察局的负责人杨建和、委托代理人闫明、项霄，被上诉人北京市人民政府（以下简称市政府）的委托代理人谢波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
市监察局于2015年2月6日作出《答复告知书》（以下简称被诉《答复告知书》），主要内容为：张辉、张德艳同志，您提出的关于“京监字（2015）1号行政复议决定书涉及的案件全部卷宗及证据”的政府信息公开申请收悉。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）及《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）有关规定，您可以到我局对相关材料进行查阅。张辉、张德艳不认可该政府信息公开答复内容，向市政府申请行政复议。市政府于2015年7月2日作出京政复字（2015）第404号《行政复议决定书》，认定市监察局告知张辉、张德艳获取该案卷宗材料和证据的途径和方式，符合《行政复议法》的规定，张辉、张德艳提出的复议缺乏法律依据，决定维持市监察局于2015年2月6日对张辉、张德艳作出的被诉《答复告知书》。
张辉、张德艳向一审法院起诉称：2015年1月15日，其依据《政府信息公开条例》的规定，以挂号信的方式申请公开“京监字（2015）1号行政复议决定书涉及的案件全部卷宗及证据”的政府信息，2015年2月6日，市监察局作出被诉《答复告知书》，以可以到市监察局对相关材料进行查阅为由被拒绝。事实上，涉案的政府信息是市监察局在履责过程中制作获取并且保存的，市监察局应当向其进行公开。依据《政府信息公开条例》规定，提供涉案的政府信息是市监察局的法定职责，然而市监察局拒绝依法行政，没有公开上述信息。依据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）规定，特依法提起行政诉讼，1、请求依法撤销市监察局的被诉《答复告知书》；2、请求依法判令市监察局重新公开“京监字（2015）1号行政复议决定书涉及的案件全部卷宗及证据”；3、请求依法撤销市政府2015年7月2日作出的京政复字（2015）404号《行政复议决定书》；4、请求依法判令市政府对张辉、张德艳的行政复议申请重新作出处理；5、本案诉讼费由市监察局和市政府承担。
市监察局辩称：一、张辉、张德艳诉称市监察局拒绝公开“京监字（2015）1号复议决定书涉及的案件全部卷宗及证据”与事实不符。2015年1月19日，我局收到张辉、张德艳通过邮寄方式递交的《中华人民共和国政府信息公开申请表》，要求公开“京监字（2015）1号行政复议决定书涉及的案件全部卷宗及证据”，当日，我局即予以受理并向张辉、张德艳出具《登记回执》，决定于2015年2月9日前作出书面答复。2015年2月6日，我局依据《政府信息公开条例》及《行政复议法》，告知张辉、张德艳可以到我局查阅相关材料。上述事实可以看出，我局采用告知申请人“到我局查阅相关资料”的形式履行了政府信息公开的职责，而非张辉、张德艳所述的拒绝公开相关信息。二、我局的信息申请答复符合《政府信息公开条例》及相关法律的规定，具有合理性和合法性。依据《政府信息公开条例》第26条的规定，行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供。“京监字（2015）1号复议决定书涉及的案件全部卷宗及证据”属于监察机关行政复议案件档案，我局不可能向申请人直接邮寄，采用“安排申请人查阅相关资料”的形式履行政府信息公开职责是合理合法的最优选择，理由如下：1、以“查阅相关资料”的方式履行信息公开职责是纪检监察工作的特殊性决定的。纪检监察机关承担着党风廉政建设和反腐败工作的主要职能，其行政复议工作源于纪检监察内部上下级之间的监督行为，具有自身的特殊性。按照《中华人民共和国档案法》、《纪检监察机关档案管理办法》相关规定，借阅纪检监察机关档案需要履行相关审批手续，确保档案的安全，以防失密。本案中，在申请人未到我局履行相关审批手续的情况下，直接向申请人邮寄“京监字（2015）1号复议决定书涉及的案件全部卷宗及证据”是违反相关法律法规及纪检监察工作内部规程的，在此种情况下，让申请人查阅案卷相关材料是保障当事人了解案件卷宗及证据真实情况的最佳选择，同时也是执行《中华人民共和国档案法》、《纪检监察机关档案管理办法》的必然选择。2、以“查阅相关资料”的方式履行政府信息公开职责是依据《行政复议法》的特别规定作出的。《行政复议法》第23条规定，申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复，作出具体行政行为的证据、依据和其他相关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政机关不得拒绝。本案中，张辉、张德艳既是信息公开的申请人，又是行政复议的申请人。我局认为，行政复议申请人在行政复议程序中享有的卷宗阅览权是行政相对人特有的，针对行政机关的防御权，目的是为了更好地平衡和维护相对人自身合法权益，它不同于一般知情权为保护对象的信息公开请求权，按照上位法优于下位法、特别法优于一般法的原则，我局依据《行政复议法》相关规定告知申请人可以查阅相关材料，符合行政法律适用原则。综上所述，张辉、张德艳的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求人民法院查清事实驳回张辉、张德艳的诉讼请求。
市政府辩称：张辉、张德艳对被诉《答复告知书》不服，以邮寄方式向市政府提出行政复议申请。2015年4月7日，市政府收到行政复议申请书并予以受理。2015年4月14日，市政府书面通知市监察局进行答复并提交证据、依据材料。根据市监察局提交的行政复议答复材料，市政府经审查，认为案件情况复杂，于2015年5月22日决定依法延长案件审理期限30日。2015年7月2日，市政府作出《行政复议决定书》并依法送达张辉、张德艳，决定对市监察局2015年2月6日作出的被诉《答复告知书》予以维持。综上，市政府在法定期限内办理行政复议案件，所作《行政复议决定书》程序合法，符合《行政复议法》的规定，张辉、张德艳的起诉无事实根据和法律依据，请求人民法院依法驳回其诉讼请求。
2015年11月20日，一审法院作出（2015）丰行初字第292号行政判决认为：《政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称的政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。第二十一条规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径。《政府信息公开条例》第二十六条规定，行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、查阅复制件或者其他适当形式提供。同时，《行政复议法》第二十三条第二款规定，申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。本案中，市监察局在接到张辉、张德艳的公开申请后，判断所申请公开信息为政府信息，以安排查阅的形式履行政府信息公开职责，考虑了行政复议法规和相关信息的特性，并无不当。市监察局的被诉《答复告知书》在确认张辉、张德艳享有复议案件申请人的查阅权同时，也以适当形式保障张辉、张德艳的知情权，对于适用法律法规依据已有说明，政府信息公开制度价值已经得到实现。市政府所做复议决定程序合法，依据充分。因此，张辉、张德艳的诉讼主张缺乏法律根据，法院不予支持。根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项及《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（八）项的规定，判决驳回张辉、张德艳的诉讼请求。
张辉、张德艳不服一审判决，上诉认为，一审法院认定事实不清，适用法律错误。本案被诉《答复告知书》从形式上、内容上及法律适用上都明显违法。请求撤销一审判决，撤销被诉《答复告知书》并判令市监察局重新公开“京监字（2015）1号行政复议决定书涉及的案件全部卷宗及证据”，撤销京政复字（2015）第404号《行政复议决定书》。
市监察局同意一审判决，请求予以维持。
市政府同意一审判决，请求予以维持。
在一审诉讼期间，市监察局在法定举证期限内提交并在庭审中出示了如下证据：1、政府信息公开申请表，证明张辉、张德艳向市监察局提出政府信息公开申请；2、市监察局（2015）第3号-回《登记回执》，证明市监察局依法受理了张辉、张德艳提出的政府信息公开申请；3、被诉《答复告知书》，证明市监察局在法定期限内履行了政府信息公开职责。
在一审诉讼期间，市政府在法定举证期限内提交并在庭审中出示了如下证据：1、行政复议申请书及邮寄信封封皮，证明张辉、张德艳向市政府提出行政复议申请；2、京政复字（2015）404号《行政复议答复通知书》及送达回证，证明市政府通知市监察局进行答复；3、行政复议答复书，证明市监察局提交了行政复议答复；4、京政复字（2015）404号《行政复议延期通知书》及送达回证，证明市政府依法延长案件审理期限；5、京政复字（2015）404号《行政复议决定书》及送达回证，证明市政府作出行政复议决定并依法送达。
在一审诉讼期间，张辉、张德艳在法定举证期限内提交并在庭审中出示了如下证据：1、京政复字（2015）404号《行政复议决定书》，证明其诉讼主体资格；2、政府信息公开申请表，证明其向市监察局申请政府信息公开；3、挂号信函收据及邮件查询结果，证明其以邮寄方式提出政府信息公开申请；4、市监察局（2015）第3号-回《登记回执》，证明市监察局受理其提出的政府信息公开申请；5、京监字（2015）1号《行政复议决定书》，证明其作为行政程序中的当事人在行政程序终结后以政府信息公开形式申请涉案政府信息；6、海淀区政府（2015）第29号-回《登记回执》和海淀区政府（2015）第29号-公开《政府信息公开答复书》，证明类似的政府信息公开申请已被海淀区人民政府进行了公开答复。
经庭审质证，一审法院对上述证据作如下确认：张辉、张德艳、市监察局、市政府提交的被诉《答复告知书》及京政复字（2015）第404号《行政复议决定书》，为本案审查的具体行政行为，因此在此不予评价，但两份证据材料可以证明市监察局及市政府针对张辉、张德艳的申请所作答复及处理内容；张辉、张德艳提交的证据6与本案不具有关联性，不予采纳；张辉、张德艳及市监察局、市政府提交的其他证据，形式上均符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，内容真实、合法，可以证明涉案政府信息公开答复过程，法院予以采纳。
一审法院已将当事人提交的全部证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院对市监察局、市政府、张辉、张德艳提交的证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，认证意见正确，故予以确认。
本院根据合法有效的证据以及当事人的有关陈述，查明如下事实：张辉、张德艳系北京市海淀区苏家坨地区村民，曾以申请人身份向市监察局提出行政复议申请。2015年1月4日，市监察局作出京监字（2015）1号《行政复议决定书》。2015年1月15日，张辉、张德艳以挂号信方式向市监察局申请公开京监字（2015）1号《行政复议决定书》涉及的案件全部卷宗及证据，获取政府信息的方式为“邮寄”，政府信息的载体形式为“纸质文本”。2015年1月19日，市监察局制作登记回执。2015年2月6日，市监察局作出被诉《答复告知书》，答复内容为：您提出的关于“京监字（2015）1号行政复议决定书涉及的案件全部卷宗及证据”的政府信息公开申请收悉。根据《政府信息公开条例》及《行政复议法》有关规定，您可以到我局对相关材料进行查阅。张辉、张德艳不认可该政府信息公开答复内容，向市政府申请行政复议。市政府于2015年5月23日以案件情况复杂为由延长案件审理期限30日，于2015年7月2日作出京政复字（2015）第404号《行政复议决定书》，认定市监察局告知张辉、张德艳获取该案卷宗材料和证据的途径和方式符合《行政复议法》的规定，张辉、张德艳提出的复议缺乏法律依据，决定维持市监察局于2015年2月6日对张辉、张德艳作出的被诉《答复告知书》。张辉、张德艳不服，向一审法院提起行政诉讼。
本院认为：《政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称的政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。第二十一条规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径。《政府信息公开条例》第二十六条规定，行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、查阅复制件或者其他适当形式提供。同时，《行政复议法》第二十三条第二款规定，申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。本案中，市监察局在接到张辉、张德艳的公开申请后，判断所申请公开信息为政府信息，以安排查阅的形式履行政府信息公开职责，考虑了行政复议法规和相关信息的特性，并无不当。市监察局的被诉《答复告知书》在确认张辉、张德艳享有复议案件申请人的查阅权同时，也以适当形式保障张辉、张德艳的知情权，对于适用法律法规依据已有说明，政府信息公开制度价值已经得到实现。市政府所做复议决定程序合法，依据充分。因此，张辉、张德艳的诉讼主张缺乏法律根据，不应予以支持。综上，一审法院根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项及《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（八）项的规定，判决驳回张辉、张德艳的诉讼请求是正确的，本院予以维持。张辉、张德艳的上诉请求，缺乏事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
一、二审案件受理费各50元，均由张辉、张德艳共同负担（均已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘天毅
代理审判员 王 琪
代理审判员 王 元
二〇一六年一月二十九日
书 记 员 高 欢