内蒙古自治区赤峰市中级人民法院
p t ” > 行 政 裁 定 书
（2018）内04行终4号
上诉人（原审原告）翁牛特旗海拉苏镇散达嘎嘎查委员会。住所地：内蒙古自治区翁牛特旗海拉苏镇散达嘎嘎查。
法定代表人拉希巴特尔，系嘎查达。
委托代理人胡毕斯嘎勒其，内蒙古永晟律师事务所律师。
委托代理人旺吉拉，男，1964年7月14日出生，蒙古族，牧民，住内蒙古自治区翁牛特旗海拉苏镇散达嘎嘎查*组。
被上诉人（原审被告）翁牛特旗人民政府。住所地：内蒙古自治区翁牛特旗乌丹镇新华街西段。
法定代表人房瑞，系旗长。
委托代理人赵玉会，翁牛特旗国土资源局工作人员。
委托代理人彭广利，内蒙古紫城律师事务所律师。
原审第三人翁牛特旗商务局。住所地：内蒙古自治区翁牛特旗乌丹镇新华街西段党政综合楼。
法定代表人韩东兴，系局长。
原审第三人翁牛特旗海拉苏镇人民政府。住所地：内蒙古自治区翁牛特旗海拉苏镇。
法定代表人特木尔巴根，系镇长。
二原审第三人的委托代理人阿木尔，内蒙古兴合律师事务所律师。
上诉人翁牛特旗海拉苏镇散达嘎嘎查委员会（以下简称翁旗散达嘎嘎查委员会）与被上诉人翁牛特旗人民政府（以下简称翁旗政府）、原审第三人翁牛特旗商务局（以下简称翁旗商务局）、翁牛特旗海拉苏镇人民政府（以下简称翁旗海拉苏镇政府）因土地行政登记一案，不服内蒙古自治区翁牛特旗人民法院（2017）内0426行初30号行政裁定书，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。
原审法院审理查明，涉案争议土地位于××旗好嘎查）响水河畔。1989年11月5日，被告翁牛特旗人民政府依原翁牛特旗食品公司沙日他拉牧场申请，为其颁发了涉案国有土地使用证，系涉案土地的初始登记。2001年，翁牛特旗食品公司进入破产程序，因该公司欠中国工商银行翁牛特旗支行贷款而将涉案土地抵押，未被列为破产财产。原翁牛特旗商业局（已于2009年合并到翁牛特旗商务局）与中国工商银行翁牛特旗支行协商，由其偿还银行贷款后，将中国工商银行翁牛特旗支行享有涉案土地使用权抵押权处分给原翁牛特旗商业局，协议履行后，2002年11月5日，被告翁牛特旗人民政府依原翁牛特旗商业局申请将涉案土地变更到原翁牛特旗商业局沙日他拉牧场名下，并为其颁发了翁国用（2002）字第0703号国有土地使用证。2016年3月23日，被告翁牛特旗人民政府依翁牛特旗海拉苏镇人民政府申请，将涉案土地变更到海拉苏镇人民政府（沙日他拉牧场）名下，并为其颁发了翁国用（2016）第089号国有土地使用证，上述变更后的土地证记载土地面积四至与涉案国有土地使用证记载一致，涉案土地现登记在海拉苏镇人民政府（沙日他拉牧场）名下。原告翁牛特旗海拉苏镇散达嘎嘎查委员会认为，被告翁牛特旗人民政府颁发涉案国有土地使用证侵犯了原告集体土地所有权，涉案土地初始登记程序违法，向本院提起行政诉讼，请求本院依法撤销2016年3月2日为海拉苏镇人民政府（沙日他拉牧场）颁发的翁国用（2016）第089号国有土地使用证，并由被告承担本案的诉讼费用。
另查明，被告翁牛特旗人民政府1997年1月1日为散他嘎嘎查（系本案原告）颁发了第007号草原所有权证，该证记载草原面积201876亩，未记载四至，该证草原示意图包含涉案争议土地，但在该草原示意图未就涉案争议地作其他标注。
原审法院认为，本案被诉行政行为系被告翁牛特旗人民政府2016年3月23日为海拉苏镇（沙日他拉牧场）颁发涉案国有土地使用证这一行政行为，该行政行为系被告翁牛特旗人民政府继2002年11月5日将其1989年11月5日为原翁牛特旗食品公司沙日他拉牧场颁发翁国用（1989）字第2056号国有土地使用证变更登记后，为原翁牛特旗商业局沙日他拉牧场颁发翁国用（2002）字第0703号国有土地使用证后的再次变更登记行为。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款：”因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起行政诉讼的，人民法院不予受理”之规定，被告翁牛特人民政府从作出涉案土地初始登记并核发国有土地使用证至本案原告不服初始登记提起行政复议时已逾二十年，人民法院依法应不予受理。因被告翁牛特旗人民政府在涉案争议土地初始登记时就已将涉案土地性质登记为国有，故涉案土地变更登记行为对原告主张侵犯其集体土地所有权不产生实际影响。另本案争议因被告翁牛特旗人民政府将涉案争议地初始登记时土地性质登记为国有，而后被告又为原告颁发了草原所有权证，且该草原所有权证登记的草原面积包括涉案争议土地，原告与被告就涉案争议地土地性质系国有还是集体所有而产生争议。依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款：”土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。”第三款：”当事人对有关人民政府处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉”之规定，本案属于土地所有权和使用权有争议，应当先由双方当事人协商，协商不成的，由人民政府处理，不属于人民法院直接受理的行政诉讼案件。故依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第（一）、（二）、（八）之规定，裁定：驳回原告翁牛特旗海拉苏镇散达嘎嘎查委员会的起诉。
宣判后，上诉人翁牛特旗海拉苏镇散达嘎嘎查委员会不服，向本院提出上诉，请求：一、撤销（2017）内0426行初30号行政裁定书；二、确认翁国用（2016）字第089号《国有土地使用权证》初始登记程序违法；三、诉讼费由被上诉人承担。上诉理由为：第一，一审认定事实有误。首先，被告为了完善翁国用（1989）字第2056号的土地初始登记的手续，为翁国用（1989）字第2056号土地登记档案伪造和补充了一些材料。但一审中没有认真核对证据就认定其为”真实”，这一做法违反了证据”三要素”原则。然后，我方提供的007号《集体土地所有证》中的四界绘制图中已明确了上诉人所有的土地四界，但一审中”另查明”指出007号所有权证没有记载四界。第二，适用法律错误。本案以程序法驳回了上诉人的诉讼请求，但又在实体程序中确认了被上诉人提供的若干证据，对上诉人以后的行政请求事宜中埋下了不利的因素。基于变更登记089号土地证的行政许可文件是翁政发（2016）33号文件，是在该土地诉争期间做出的改变土地行政的行政决定。第三人海拉苏镇政府向被告提出土地登记申请一事，原告并不知情，二被告在明知第0703号所涉土地使用权存在争议的情况下，不依程序严格调研、审查土地使用权之归属，也违反了我国行政诉讼法对诉争土地未出有效法律裁决前不得变更物权的相关法律规定。被告做出翁政发（2016）33号文件的送达，未告知正在诉讼的原告方，剥夺了原告方全体社员的知情权和复议权，严重侵害了原告方利益。《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》（[2005]行他字第4号）中指出”最高人民法院法释[2003]5号批复中的”确认”，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所做的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形”。综上，行政诉讼的关键并不应纠结于具体行政行为的程序是否合法，而在于具体行政行为是否侵害了当事人的合法权益为准。
被上诉人翁牛特旗人民政府答辩认为，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院维持原审裁定，驳回上诉。第一，翁牛特旗人民政府做出的土地行政登记行为权属来源清楚，程序合法。1、早在上世纪五十年代，内蒙古自治区食品公司翁牛特旗公司（以下简称食品公司）就在沙日他拉牧场进行了使用。由于食品公司是全民所有制企业单位，1989年翁牛特旗开展土地利用现状、土地权属进行详查。在对食品公司沙日他拉牧场详查的过程中，确认了食品公司沙日他拉牧场的四至为东至三道好嘎查放牧草地，西至响水河，南至三道好嘎查放牧草地，北至海金山牧场放牧草地，占地面积27894.5亩，其中牧草地15890亩，未利用地12000亩。三道好嘎查的苏尼来与沙日他拉牧场的參丹分别进行了指界确认，加盖了海拉苏镇人民政府的公章。当时参加的人员还有翁牛特旗人民政府和土地管理局以及海拉苏镇人民政府的相关人员。在完成调查登记后，翁牛特旗人民政府核发了翁国用字第2056号国有土地使用权证。2、2001年食品公司进入破产程序，在破产程序中，翁牛特旗商业局与工行于2001年5月11日达成协议书，协议书约定由翁旗商业局筹集资金20万元偿还食品公司欠中国工商银行翁牛特旗支行贷款，翁旗商业局因处分抵押财产取得了沙日他拉牧场境内的国有土地使用权。2002年被告办理了变更登记，为翁牛特旗商务局核发了翁国用（2002）字第0703号国有土地使用权证。故该变更登记事实清楚，程序合法。3、2016年3月，根据二原审第三人的申请，该宗国有土地使用权转移给原审第三人翁牛特旗海拉苏镇人民政府，被告为海拉苏镇人民政府核发翁国用（2016）字第089号国有土地使用权证，该变更登记权属来源清楚，符合法定程序。第二、原审法院适用法律正确。食品公司沙日他拉牧场于1989年11月5日经土地登记取得国有土地使用权证证书。此为国有土地使用权的初始登记。该土地初始登记至今已有25年，此后的国有土地变更登记均源于初始登记。根据《行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，国有土地行政登记行为已经超过行政诉讼法规定的六个月的起诉期间和20年的最长保护期，应当不予受理。另外，根据《立法法》第九十三条：”法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外”的规定。本案中，国有土地使用权初始登记行为在《行政诉讼法》颁布之前，故本案不属于行政诉讼的受案范围。至于上诉人在上诉状中提出的理由，因本案不属于行政诉讼受案范围，其提出的理由均不在审理范围之内。
原审第三人翁牛特旗商务局当庭述称，原审法院认定事事实清楚、证据确实充分、适用法律正确。第一，原审第三人翁旗商务局取得沙日他拉牧场土地的使用权的事实清楚、程序合法，不违反法律规定。食品公司于2000年10月20日向翁牛特旗人民法院提出破产申请，进入破产程序。并于当年10月30号裁定该公司破产，2001年10月15日裁定终结破产程序，该公司正式终结清算程序并进行注销。该公司破产以前曾经向中国工商银行翁牛特旗支行贷款20万元，破产时无法偿还。而当时该公司属于商业系统，为了食品公司依法进入破产程序，当时的翁旗商业局与中国工商银行翁牛特旗支行签订”协议书”，约定双方同意将食品公司沙日他拉牧场的抵押权退还给商业局，商业局筹措资金偿还20万元贷款。第二，当时的翁旗商业局偿还贷款20万元后，将沙日他拉牧场的使用权及管理权移交给了翁旗商业局，其于2002年向翁牛特旗国土资源局提出申请，对翁国用（1989）字第2056号国有土地使用证进行变更，翁旗政府根据商业局的申请，对涉案土地使用权进行变更登记，颁发了翁国用（2002）字第0703号国有土地使用证。第三，原审第三人翁旗海拉苏镇政府取得沙日他拉牧场的管理权和土地使用权的程序合法。2006年9月，为了进一步加强响水治沙项目区的生态综合治理，翁旗政府常务会议决定，对沙日他拉牧场资产、人员进行移交，并成立了工作领导小组。2007年4月在工作组认真调查核实后，签署了《关于沙日他拉牧场移交确认备忘录》，明确了土地权属：”沙日他拉牧场的土地国有性质不变，使用权归海拉苏镇政府”。于2016年3月2日翁旗政府下发翁政发（2016）33号”翁牛特旗人民政府关于翁牛特旗食品公司沙日他拉牧场国有土地使用权的处理决定”，决定将沙日他拉牧场的国有土地使用权确权给翁旗海拉苏镇政府。于2016年3月23日，通过翁旗海拉苏镇政府的申请，对涉案土地使用权进行变更登记在翁旗海拉苏镇政府名下。从以上过程来看，原审第三人翁旗商务局及翁旗海拉苏镇政府取得涉案土地使用权，并对土地使用权证进行变更登记的事实清楚、程序合法。现在原审第三人翁旗商务局已经将涉案土地的使用权、管理权移交给了翁旗海拉苏镇政府，现在由其对涉案土地实际管理和使用。上诉人的诉讼请求没有事实和法律依据，请求法院依法驳回上诉人的诉讼请求。
原审第三人翁牛特旗海拉苏镇人民政府当庭述称的意见与原审第三人翁牛特旗商务局的意见一致。
经审理查明的事实与原审法院认定的事实基本一致。
本院认为，本案被诉行政行为系被上诉人翁旗政府将其为原翁牛特旗食品公司沙日他拉牧场颁发的国有土地使用证变更登记至原翁牛特旗商业局沙日他拉牧场名下后的再次进行变更的登记行为，此次变更登记至翁旗海拉苏镇政府名下，证号为翁国用（2016）第089号。首先，上诉人作为集体经济组织主张该涉案土地变更登记侵犯其集体土地所有权，但该涉案土地初始登记即为国有土地，变更登记未改变土地性质，上诉人无证据证明本案变更登记行为对上诉人的合法权益产生了实际影响。其次，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定：”土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。”第三款规定：”当事人对有关人民政府处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”本案实际系上诉人与原审第三人翁旗海拉苏镇政府对涉案土地的所有权发生争议，依法应当先由双方当事人协商，协商不成的，由人民政府处理，上诉人提起本案行政诉讼亦不属于人民法院直接受理的行政诉讼受案范围。另外，上诉人在原审的诉讼请求系撤销翁旗政府颁发的翁国用（2016）字第089号国有土地使用证，二审的诉讼请求为确认翁牛特旗土地资源局发放的翁国用（2016）字第089号国有土地使用证初始登记程序违法，上诉人上诉时变更诉讼请求不符合法律规定，本院不予支持。综上，原审裁定驳回上诉人起诉的结果并无不当，上诉人的上诉理由无事实及法律依据而不能成立，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（八）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
案件受理费50元，退还上诉人翁牛特旗海拉苏镇散达嘎嘎查委员会。邮寄送达费80元，由上诉人、被上诉人、二原审第三人各负担20元。
本裁定为终审裁定。
审判长孙艳红
审判员甄天麟
审判员姜静
二〇一八年一月二十九日
书记员苏赫