上海市第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）沪01行终480号
上诉人（原审原告）上海金雕物流有限公司。法定代表人金转清，执行董事。委托代理人刘淑军，上海市汇盛律师事务所律师。被上诉人（原审被告）上海市浦东新区环境保护和市容卫生管理局。法定代表人章灿钢，局长。委托代理人卫东，男，上海市浦东新区环境保护和市容卫生管理局工作人员。委托代理人莫庆斌，上海市万众律师事务所律师。被上诉人（原审被告）上海市环境保护局。法定代表人张全，局长。委托代理人肖升木，男，上海市环境保护局工作人员。上诉人上海金雕物流有限公司（以下简称金雕物流公司）因环保行政处罚一案，不服上海市浦东新区人民法院（2015）浦行初字第594号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年7月4日立案后，依法组成合议庭，于同年7月22日公开开庭进行了审理，上诉人金雕物流公司的委托代理人刘淑军，被上诉人上海市浦东新区环境保护和市容卫生管理局（以下简称浦东环保局）的委托代理人卫东、莫庆斌，被上诉人上海市环境保护局（以下简称市环保局）的委托代理人肖升木到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审查明，2014年12月12日，浦东新区合庆镇人民政府接到群众联名举报信访件，反映金雕物流公司南侧河道受到污染。12月19日，浦东新区环境监察支队执法人员在现场检查时发现，生产地址位于浦东新区XX镇XX公路XX号的金雕物流公司无法提供建设项目环境影响评价手续及试生产、竣工验收手续。12月22日，浦东环保局予以立案并对金雕物流公司的违法行为进行调查。2015年3月9日，浦东环保局对金雕物流公司发出行政处罚听证告知书。3月13日，浦东环保局发出行政处罚听证通知书，并于3月30日召开听证会。2015年6月15日，浦东环保局对金雕物流公司作出第2200150110号《行政处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定），并送达给金雕物流公司。被诉处罚决定认定，金雕物流公司在建设项目需要配套建设的环保设施未建成的情况下，于2012年9月开始从事物流仓储，金雕物流公司的行为违反了《建设项目环境保护管理条例》（以下简称《环保管理条例》）第十六条的规定，根据《环保管理条例》第二十八条的规定，对金雕物流公司作出责令停止物流仓储场地的使用、罚款人民币（以下币种均同）85,000元。金雕物流公司不服，向市环保局申请行政复议，要求撤销被诉处罚决定。市环保局受理后，浦东环保局提出书面答复并提交作出行政行为的证据及依据。市环保局经过审理后，于2015年9月28日作出沪环复决字[2015]第016号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），维持浦东环保局作出的被诉处罚决定。金雕物流公司仍不服，诉至法院，请求撤销浦东环保局作出的被诉处罚决定和市环保局作出的被诉复议决定。原审认为，《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环评法》）第二十二条规定，建设项目的环境影响评价文件，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批；建设项目有行业主管部门的，其环境影响报告书或者环境影响报告表应当经行业主管部门预审后，报有审批权的环境保护行政主管部门审批。第二十三条第二款规定，国务院环境保护行政主管部门负责审批的建设项目以外的环境影响评价文件的审批权限，由省、自治区、直辖市人民政府规定。浦东环保局作为有审批权的环境保护行政主管部门，有权对未报批环境影响评价文件的违法行为作出行政处罚，其作出被诉处罚决定职权依据充分。《环保管理条例》第十六条规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。第二十八条规定，违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。本案中，浦东环保局在接到举报后，对金雕物流公司开展调查取证工作。根据浦东环保局在行政程序中收集的证据可以证实，金雕物流公司在建设项目需要配套建设的环保设施未建成的情况下从事物流仓储活动，已经违反了上述法律规定，金雕物流公司认为浦东环保局认定被处罚对象错误的观点不能成立。据此可以认定，浦东环保局作出被诉处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，处罚内容适当。在整个行政处罚过程中，浦东环保局遵循了立案、调查、听证、作出被诉处罚决定、送达等程序，程序并无不当。《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。市环保局作为浦东环保局的上一级主管部门，有权对浦东环保局作出的具体行政行为进行审查并作出行政复议决定。《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。市环保局作为行政复议机关，在收到金雕物流公司提出的行政复议申请后依法受理，对浦东环保局提交的行政复议答复书及相关证据材料进行审查，在行政复议过程中履行了各项法定程序，作出被诉复议决定并送达，与法不悖。综上，金雕物流公司要求撤销浦东环保局作出的被诉处罚决定和市环保局作出的被诉复议决定的诉讼请求，缺乏事实根据与法律依据，难以支持。原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回金雕物流公司的诉讼请求。原审法院判决后，金雕物流公司不服，上诉至本院。上诉人金雕物流公司诉称，原审认定事实和适用法律错误。上诉人在浦东新区XX镇XX公路XX号没有从事过经营活动，也没有进行过任何工程建设。即使有原审认定的事实，因被上诉人没有审批过建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表，不具有依据《环保管理条例》第二十八条作出被诉处罚决定的职权，而且也是对涉案地点的同一行为作了两次处罚，违反了“一事不二罚”的原则。另外，根据上海市高级人民法院《关于上海市第三中级人民法院履职的公告》第二条第（一）项规定，本上诉案应由上海市第三中级人民法院审理。故请求二审法院撤销原审判决，改判支持上诉人一审诉讼请求。被上诉人浦东环保局辩称，其作出被诉处罚决定主体合法，认定事实清楚，适用法律正确，执法程序规范，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人市环保局辩称，其作出被诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。经审理查明，原审认定事实无误，本院予以确认。本院认为，上海市高级人民法院《关于上海市第三中级人民法院履职的公告》第二条第（一）项规定，第三中级人民法院依法管辖以市级人民政府为被告的第一审行政案件、以市级行政机关为上诉人或被上诉人的第二审行政案件（不包括知识产权行政案件）。本案被上诉人是浦东环保局和市环保局，且被诉复议决定维持被诉处罚决定，故本院是本案的二审审理法院，上诉人对本案管辖权提出的异议难以成立。综合本案各方当事人的诉辩称意见，本案的主要争议焦点有三项：一、上诉人是否存在违反《环保管理条例》的行为。被上诉人浦东环保局提供的《关于合庆镇XX村河道污染的情况说明》、现场检查笔录、现场照片、浦东环保局工作人员于2014年12月22日和2014年12月30日对上诉人的法定代表人金转清的询问笔录、江阴A有限公司出具的《证明》、上诉人于2014年12月24日出具的《整改措施》等证据证实上诉人自2012年9月开始在浦东新区XX公路XX号从事过物流仓储业务，并因天然乳胶渗漏于2014年12月19日被浦东环保局查处。根据《环保管理条例》第十六条规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。浦东环保局查处发现上诉人使用的建设项目，即上诉人从事物流仓储经营场所，没有建设相应的环境保护设施，上诉人上诉状中“没有在XX公路XX号进行过任何项目建设，更没有进行过任何改建扩建工程”的辩解也予以印证。因此，浦东环保局认定上诉人在建设项目需要配套建设的环保设施未建成的情况下于2012年9月开始从事物流仓储，认定事实清楚、证据确凿。就上诉人对“建设项目”这一术语提出的异议，本院认为，《环保管理条例》中“建设项目”、“建设单位”的概念界定，不应仅理解为是否涉及土建工程，对于原有设备或租赁设备进行改建等也应视作建设项目。故建设单位不论是通过土建施工建成新的设施，还是通过租赁他人的场地从事某种影响环境的经营项目，都应遵循《环保管理条例》规定，办理环境保护报批手续等相关手续。二、浦东环保局是否有权对上诉人进行处罚，处罚的法律依据是否适用《环保管理条例》第二十八条。根据《环评法》第二十二条、《上海市建设项目环境影响评价分组管理规定》第二条之规定，浦东环保局是浦东新区的环境保护行政主管部门，对分工内的建设项目的环境影响评价文件进行审批、对违反《环保管理条例》规定的行为进行处罚是其法定职责。国务院法制办公室对《关于＜建设项目环境保护管理条例＞第二十八条适用问题的请示》的复函明确，依照《环保管理条例》第二十八条规定，应当给予行政处罚的行为包括：建设项目需要配套建设环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程即正式投入生产或者使用的。对建设项目未报批环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的行为，应当依照《环保管理条例》第二十四条的规定处理。上诉人使用的建设项目需要配套建设的环保设施未建成，应适用《环保管理条例》二十八条规定进行处罚，被处罚主体是生产或使用者，而不是上诉人辩称的建设项目业主。浦东环保局作为审批上诉人使用的建设项目环境影响评价文件的环境保护主管部门，是对上诉人进行处罚的法定主体。三、被诉处罚决定裁量是否合理，是否违反一事不再罚原则。本院认为，行政诉讼是对行政行为的合法性进行审查，只有当行政行为显失公平并构成实质违法时法院才予以撤销或变更。上诉人使用的建设项目需要配套建设的环保设施未建成，根据《环保管理条例》二十八条规定，应被责令停止生产或使用、可处以10万元以下的罚款。浦东环保局责令上诉人停止物流仓储场地的使用，并根据《上海市环境保护行政处罚裁量基准规定》表3的内容裁量确定罚款8.5万元，并无不当。根据《中华人民共和国行政处罚法》规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。但本案中，上海B有限公司和上诉人虽同在浦东新区XX公路XX号违反《环保管理条例》二十八条规定生产经营，但不是同一法人，浦东环保局分别进行行政处罚，于法不悖。综上，浦东环保局作出被诉处罚决定职权依据充分，认定事实清楚，适用法律正确，执法过程组织听证、听取上诉人申辩、依法送达，执法程序合法。市环保局作出被诉复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原审法院判决驳回上诉人诉讼请求于法有据，本院应予维持。上诉人的上诉请求及理由，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费人民币50元，由上诉人上海金雕物流有限公司负担（已付）。本判决为终审判决。
审 判 长 任静远
审 判 员 蔡茜芸
代理审判员 韩东红
二〇一六年九月二日
书 记 员 刘晓静
附：相关法律条文
1、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……