广东省江门市江海区人民法院行 政 裁 定 书（2017）粤0704行初275号原告：冯惠群，女，汉族，1958年7月14日出生，住广东省江门市新会区。委托代理人：吴绍志，系广东天环律师事务所律师。被告：鹤山市共和镇人民政府。住所地：广东省鹤山市共和镇德和路。法定代表人：吴小清，该镇镇长。委托代理人：黄丽斌，系广东真利律师事务所律师。原告冯惠群诉被告鹤山市共和镇人民政府（以下简称“共和镇政府”）镇政府其他行政行为纠纷一案，冯惠群于2017年8月7日向本院提起诉讼。本院受理后依法组成合议庭，于2017年10月27日�开开庭进行了审理。冯惠群的委托代理人吴绍志，共和镇政府的负责人杨锦良副镇长、委托代理人黄丽斌到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。冯惠群诉称：2012年5月1日，冯惠群与鹤山市共和镇里元村第一经济合作社签订一份《大塘鱼塘承包合同》，承包其位于土名为“大塘”山涧鱼塘37.2亩，期限8年，即从2012年6月1日至2020年5月31日止。冯惠群承包该鱼塘至今5年，用于科学循环混养鱼、猪、鸡。2016年5月21日，该村交给冯惠群一份《责令限期拆除通知书》，说政府因扩建高速路要征用鱼塘所在土地，并说冯惠群的猪舍、鸡舍没有经过合法报批，必须在2016年4月5日前拆除，否则由镇政府组织拆除。该通知书经（2016）粤0704行初194号《行政判决书》确认共和镇政府行为违法，判决撤销。2017年7月25日后，高速公路扩建人员多次到场，共和镇政府又以统一事实和�由，在养殖场的设施用房墙壁张贴一张《责令改正违法行为通知书》，称搭建建筑物违法，责令冯惠群5日内改正，自行拆除，恢复土地原状，逾期追究法律责任。冯惠群认为：（一）共和镇政府在2016年3月29日作出《责令限期拆除通知书》，该通知书被法院判决撤销后，共和镇政府于2017年7月25日又作出相同或类似的《责令改正违法行为通知书》，违反“一事不再罚”和“一事不再理”原则，属于滥用行政权。（二）共和镇政府属于镇级人民政府，县级规划主管部门才有权确定涉案建筑物是否合法，而镇政府无权认定其为违章建筑。另根据《行政处罚法》第二十条的规定，县级以上政府才有权行使处罚权，共和镇政府无权作出处罚。（三）农用地及其设施用房依法不需要报建，冯惠群的行为不违法。（四）共和镇政府作出的《责令改正违法行为通知书》要求五日内即2017年7月30日拆除，但是共和镇政府于2017年8月4日又作出一份《行政处罚听证告知书》明显不合法。因此，共和镇政府的行为违法、无效。请求法院判决：一、撤销共和镇政府作出的鹤共府责改字〔2017〕第1号《责令改正违法行为通知书》；二、本案诉讼费由共和镇政府承担。冯惠群为证明其主张提供了如下证据：1、冯惠群身份证；2、《大塘鱼塘承包合同》；3、《责令改正违法行为通知书》；4、《行政处罚听证告知书》；5、鱼塘现状示意图；6、《鹤山市共和镇人民政府代码证》。以上证据拟共同证明冯惠群的主张属实。共和镇政府辩称：（一）就冯惠群违法搭建简易棚一事，共和镇政府在2016年3月29日作出的责令限期拆除通知书因程序违法而被撤销。根据《行政诉讼法》及相关司法解释的规定，在上述通知书因程序违法被撤销后，共和镇政府�权重新作出具体行政行为，并非一事不再罚或者一事不再理。（二）根据《城乡规划法》第四十一条、第六十五条的规定，共和镇政府作为乡镇人民政府对于在规划区内未依法取得乡村规划许可证进行建设的行为有进行处理的权利。（三）涉案责令改正违法行为通知书的性质问题，共和镇政府作为执法机构，对于权限范围内的违法行为在发现之后应当有制止的义务。共和镇政府发出责令改正违法行为通知书是整个行政行为的一部分，其目的是制止违法行为，希望冯惠群可以自行纠正其违法行为。该通知书并非是被告作出的最终处理决定，也不具有制裁性和惩罚性。在发出该通知书后由于原告方没有自行纠正违法行为，共和镇政府开始进入下一程序，向冯惠群发出行政处罚告知书、行政处罚听证告知书，告知其陈述申辩召开听证的权利。共和镇政府将在充分听取冯惠群陈述申辩保障其合法程序权益的基础上，继续进行调查处理。依据事实和法律规定，依法作出处理的相关处理决定。因此目前原告所起诉的责令改正违法行为通知书不是被告方作出的最终处理决定，不具有可诉性。请依法驳回冯惠群的诉讼请求。共和镇政府向本院提供了作出被诉行政行为的证据有：1、组织机构代码证；2、询问笔录、身份证复印件；3、大塘鱼塘承包合同；4、共和镇土地利用总体规划图（局部）、鹤山市共和镇2015卫片影像图（局部）；5、鹤山市共和镇总体规修改（2013-2020）（节选）；6、城乡规划法；7、江办发（2008）16号《中共江门市委办公室、江门市人民政府办公室关于建立土地执法共同责任制的意见》；8、鹤办（2009）23号《中共鹤山市委办办公室关于建立土地执法共同责任制的意见》；9江门市江海区人民法院（2016）粤0704行初194号行政判决书及江江门市中级人民法院（2017）粤07行终24号行政裁定书；10、《责令改正违法行为通知书》及送达回证、照片；11、《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》及送达回证、照片。上述证据共同证明被诉行政行为主体适格、程序合法、认定事实清楚、适用法律正确。经审理查明：2012年5月1日，冯惠群与鹤山市共和镇里元村民委员会里村一队签订《大塘鱼塘承包合同》，约定为将大塘鱼塘面积37.2亩出租给冯惠群经营使用，使用期限自2012年6月1日起至2020年5月31日止。冯惠群获得上述土地使用权后，便开始搭建涉案竹架棚。共和镇政府通过国家卫星监测发现冯惠群在鹤山市共和镇里元村委会一队大塘地块搭建简易棚。2016年3月10日，共和镇政府向鹤山市共和镇里元村的国土员陈社金就涉案竹架棚进行调查询问并制作笔录。2017年7月25�，共和镇政府向冯惠群作出鹤共府责改字〔2017〕第1号《责令改正违法行为通知书》，告知其在涉案土地上擅自搭建建筑物的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定，并根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，责令冯惠群在期限内予以改正，逾期不改正的，将依法追究法律责任。该《责令改正违法行为通知书》以留置送达的方式送达冯惠群。冯惠群对该通知不服，遂提起本案行政诉讼。另查明：2016年3月29日，共和镇政府就涉案土地上的建筑物问题向冯惠群作出《责令限期拆除通知书》。冯惠群不服向本院提起行政诉讼，本院于2016年11月12日作出（2016）粤0704行初194号《行政判决书》，以该《责令限期拆除通知书》程序违法为由，判决撤销共和镇政府于2016年3月29日作出的《责令限期拆除通知书》。该判决已生效。2017年8月4日，共和镇政府向冯惠群作出鹤共府处告字〔2017〕第1号《行政处罚告知书》及鹤共府听告字〔2017〕第1号《行政处罚告知书》，告知其在涉案土地上擅自搭建建筑物的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，拟对其作出限期拆除违法建（构）筑物，恢复土地原状并告知其有提出陈述、申辩以及要求举行听证的权利。本院认为，本案争议的焦点为共和镇政府所作的鹤共府责改字〔2017〕第1号《责令改正违法行为通知书》是否为可诉的行政行为。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内依法取得乡村建设规�许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”可知，该责令改正通知属于行政机关作出行政处罚或拆除决定前的前置程序。结合共和镇政府提交的鹤共府处告字〔2017〕第1号《行政处罚告知书》及鹤共府听告字〔2017〕第1号《行政处罚告知书》等证据，本案被诉的《责令改正违法行为通知书》系行政机关在违法建筑执法程序中的阶段性行为，并非最终的行政处罚决定，应视为行政机关对涉嫌违法行为要求相对人自行纠正的劝诫，如相对人未能按通知书的内容自行纠正，才可能引起相应的行政处罚或强制。因此，该通知书作为行政处罚作出前的前置程序，并未对冯惠群的权益产生最终的处分效力，不符合可诉行政行为的要求。假若共和镇政府对冯惠群作出行政处罚，冯惠群可对该处�提起行政复议或行政诉讼。因此，共和镇政府作出的《责令改正违法行为通知书》不具有可诉性，依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条关于“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的……”的规定，本案已经立案，依法驳回起诉。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，裁定如下：驳回原告冯惠群的起诉。本案不收取案件受理费，已经预收的案件受理费50元，退回原告冯惠群。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对�当事人的人数提交副本，上诉于广东省江门市中级人民法院。审 判 长  叶银顺代理审判员  褚丽丹人民陪审员  区灿威二〇一七年十二月五日书 记 员  陈慧虹陈凤娇