湖南省永州市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）湘11行初51号原告：黄国万。委托诉讼代理人：蒋喜平（系原告黄国万的妻子）。原告：李忠卫。委托诉讼代理人：李美华（系原告李忠卫的妻子），代理权限为特别授权。原告：李仲民。原告：伍德祥。委托诉讼代理人：朱丽艳（系原告伍德祥的儿媳），代理权限为特别授权。原告：周慧俊。被告：永州市冷水滩区人民政府。法定代表人：唐满平，该区区长。委托诉讼代理人：唐茂权，永州市冷水滩区人民政府法制局工作人员，。委托诉讼代理人：唐保国，湖南省新星律师事务所律师，代理权限为特别授权。原告黄国万、李忠卫、李仲民、伍德祥、周慧俊（以下称黄国万等五人）不服被告永州市冷水滩区人民政府（以下简称冷水滩区政府）作出的冷政函[2015]42号《关于永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造项目征收房屋的通告》（以下简称《通告》），于2016年1月11日向本院提起行政诉讼。本院于同年1月18日立案后，于同年1月23向被告冷水滩区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年6月17日、7月14日在本院第十二审判庭公开开庭审理了本案。原告黄国万及其委托诉讼代理人蒋喜平，原告李仲民、周慧俊，原告李忠卫的委托诉讼代理人李美华，原告伍德祥的委托诉讼代理人朱丽艳，被告冷水滩区政府的委托诉讼代理人唐保国、唐茂权到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告冷水滩区政府于2015年5月20日发布冷政函[2015]42号《通告》，主要内容为：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令590号）、《湖南省实施办法》（省政府令268号）、《住房和城乡建设部关于印发的通知》（建房〔2011〕77号）、《永州市人民政府关于印发的通知》（永政发〔2014〕2号）、《永州市人民政府关于印发的通知》（永政发〔2013〕28号）及相关法律法规政策的规定，冷水滩区政府决定征收永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造项目内国有和集体土地上的房屋及建（构）筑物。现将有关事项通告如下：一、征收项目名称：永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造项目。二、征收范围：文昌阁片区房屋征收范围为北起于九嶷大道、南至凤凰路、西临零陵北路及文昌阁路、东至湘江范围内规划需要进行棚户区改造地块上的房屋及建（构）筑物；将军岭片区房屋征收范围为北起于规划中的西区路经伍家院街至杨家巷河边、南至舜皇路、西临零陵南路、东至湘江冷水滩区辖区范围内规划需要进行棚户区改造地块上的房屋及建（构）筑物。三、房屋征收部门。四、征收补偿方案。五、被征收人行政法律救济方式：被征收人对本征收决定不服的，可在本通告公布之日起60日内向永州市人民政府申请行政复议，或在6个月内向有管辖权的当地人民法院提起行政诉讼。行政复议或者行政诉讼期间，不停止本通告对房屋的征收。六、征收实施及签约时间。原告黄国万等五人诉称：1、黄国万等五人位于冷水滩区零陵北路720号的全额集资房不属于棚户区改造的对象；2、黄国万等五人位于冷水滩区零陵北路720号的全额集资房不适用棚户区改造房屋征收与补偿方案；3、冷水滩区政府没有按照中央关于“棚户区”的定义界定永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造项目的范围，将黄国万等五人的合法、优质房屋纳入永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造项目，严重侵犯了黄国万等五人的房屋所有权。据此，黄国万等五人提起行政诉讼，请求撤销冷水滩区政府作出的冷政函[2015]42号《通告》对黄国万等五人房屋征收的内容，本案诉讼费用由冷水滩区政府承担。原告黄国万等五人向本院提交了如下证据：1、黄国万的房屋所有权证、国有土地使用证。2、李忠卫的房屋所有权证、国有土地使用证。3、李仲民的房屋所有权证、国有土地使用证。4、伍德祥的房屋所有权证、国有土地使用证；5、周慧俊的房屋所有权证、国有土地使用证。证据1-5拟证明黄国万等五人的房屋坐落于冷水滩区零陵北路720号，房屋土地依划拨方式取得；黄国万等五人的房屋于2002年修建、加地下室共八层楼房、原告房屋面积情况。6、紧急通知，拟证明湘江西岸棚户区改造文昌阁片区指挥部拆迁通知。7、彩色照片四张，拟证明黄国万等五人集资房的全貌及周边情况。8、七部委关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知，拟证明国家界定危旧房为棚户区。9、湖南省住房和城乡建设厅、湖南省财政厅关于印发2015年公共租赁住房和城市棚户区改造项目信息备案表的通知，拟证明黄国万等五人的房屋不属于湖南省城市棚户区的范围。被告冷水滩区政府辩称：1、黄国万等五人的起诉超过了起诉期限；2、黄国万等五人的房屋属于棚户区改造的对象；3.黄国万等五人的房屋适用《永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造范围内国有和集体土地上房屋征收与补偿方案》。请求法院驳回黄国万等五人的起诉。被告冷水滩区政府向本院提交了如下证据、依据：第一组（证据1-6），拟证明原告黄国万等五人的起诉超过了六个月的法定起诉期限。1、冷政函[2015]42号《通告》，拟证明被诉行政行为的内容和发布时间。2、冷政函[2015]42号《通告》的网页截图，拟证明被诉行政行为的内容以及在网上发布的时间是2015年5月15日。3、永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造范围内国有和集体土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿），拟证明征求意见的具体内容。4、照片一张，拟证明永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造范围内国有和集体土地上房屋征收补偿方案公示的时间是2015年3月26日。5、照片一张，拟证明被诉行政行为张贴的时间是2015年5月19日。6、照片一张，拟证明《永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造范围内国有和集体土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》公开征求意见及意见采纳情况。第二组（证据7），拟证明冷水滩区政府有发布通告的主体资格。7、永州市人民政府办公室关于进一步明确中心城区房屋建设项目征收工作有关事项的通知（永政办发[2014]30号），拟证明永州市人民政府授权冷水滩区政府为管辖区域内房屋征收与补偿主体；将中心城区（冷水滩区、永州经济技术开发区）除跨县区项目或市政府认为应当由市政府直接征收的重大项目外，其他市属建设项目的房屋征收工作职能职责下移。第三组（证据8-18），拟证明冷水滩区政府征收国有土地上房屋的程序和步骤。8、湘江西岸棚户区改造项目文昌阁片区第一批拟征收房屋情况公示表，拟证明棚户区改造文昌阁片区征收的户数。9、《永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造范围内国有和集体土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》网页截图，拟证明征求意见的具体内容。10、关于对永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造范围内国有和集体土地上房屋征收的社会稳定风险评估报告，拟证明永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造范围内国有和集体土地上房屋征收的社会风险评估的具体内容。11、永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造项目范围内国有和集体土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）的永州市人民政府发文处理笺，拟证明关于永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造项目的批文。12、湘江西岸棚改文昌阁片区房屋征收补偿结果公示，拟证明湘江西岸棚改文昌阁片区房屋征收补偿的具体内容和张贴公示情况。13、被征收的国有土地上房屋市场评估价公示，拟证明被征收的国有土地上房屋市场评估价为2938元/㎡及张榜公示情况。14、关于协商产生评估机构的公告，拟证明协商产生的评估机构的公示。15、湘江西岸棚户区改造项目投票、抽签选择房地产评估机构大会，拟证明棚户区改造抽签选择房地产评估机构的会议现场。16、公证人员对湘江西岸棚户区改造选择房地产评估机构抽签，拟证明棚户区改造抽签选择房地产评估机构的会议现场。17、湘江西岸棚户区改造选择房地产评估机构抽签结果，拟证明棚户区改造抽签选择房地产评估机构的结果产生现场。18、湘江西岸棚户区改造选择房地产评估机构抽签结果公告，拟证明对房地产评估机构的抽签结果进行了张贴公示。第四组（证据19-30），拟证明冷水滩政府作出的通告是行政决定，该通告是决定的一种表现形式；该通告的相关法律和文件依据。19、《国有土地上房屋征收与补偿条例》。20、《湖南省实施办法》。21、《国有土地上房屋征收评估办法》。22、《永州市人民政府关于印发的通知》。证据19-22拟证明国有土地上房屋征收与补偿安置的具体规定和内容。23、湖南省住房和城乡建设厅、湖南省财政厅关于印发2015年公共租赁住房和城市棚户区改造项目信息备案表的通知，拟证明棚户区改造总的方案和部署。24、七部委关于加快推进棚户区改造通知，拟证明棚户区改造的总体要求和相关规定。25、市政府常务会议纪要（第47次），拟证明永州市人民政府常务会议第47次会议关于听取湘江西岸棚户区改造项目遴选投资人的工作汇报。26、关于协调推进中心城区棚改工作的会议纪要（永府阅[2015]87号），拟证明永州市人民政府关于协调推进中心城区棚改工作的会议内容。27、关于协调推进湘江西岸棚户区改造工作的会议纪要（永府阅[2015]67号），拟证明永州市人民政府2015年8月31日关于推进湘江西岸棚户区改造工作会议内容和具体规定。28、市政府工作报告（2016年1月），拟证明永州市2015年度经济和社会发展规划。29、市政府第38次常务会议纪要，拟证明市政府会议关于贯彻落实全省“两房两棚”建设工作座谈会会议精神和全市“两房两棚”建设、中心城区控违拆违中心城区湘江西岸棚户区改造工作的汇报。30、关于永州市2014年国民经济和社会发展计划执行情况与2015年计划草案的报告，拟证明永州市2014年国民经济和社会发展计划执行情况与2015年计划草案报告的年度计划。第五组（证据31）。31、红线图，拟证明原告黄国万等五人的房屋在棚户区改造征收范围内。经庭审质证，黄国万等五人对冷水滩区政府提交的证据发表了如下质证意见：对证据1、2、19、20、21、22、23、25、26、27、28的真实性、合法性没有异议，但这些证据与本案不具有关联性。证据3、5、6、8、10、11、12、13、14、15不真实、不合法、与本案无关联。黄国万等五人是在冷水滩区政府送达评估报告时（2015年12月10日晚上）才知道冷政函42号《通告》，起诉并没有超过六个月的期限；备案的棚户区改造户数为1734户，但实际征收远远超过了1734户；参与评估机构选取应到320人，实到70人，没有超过半数，不符合法定程序。证据4合法，但不真实且与本案无关联。证据7没有加盖公章，不真实，与本案无关联。证据9是网络打印出来的，不真实、无关联。证据16不合法、无关联。证据17、18无关联，黄国万等五人没有参与。证据24规定的危旧房与黄国万等五人的房屋不挂钩。对证据29、30的真实性没有异议，但该两份证据与本案不具有关联性。证据31不真实、不合法，冷水滩区政府拿不出具有法律效力的红线图，也拿不出在省里备案的红线图，是人为认定黄国万等五人的房屋在征收红线范围内，此外，在2016年8月12日质证过程中，黄国万等五人认可其房屋在《永州市湘江西岸棚户区改造项目规划选址红线图》范围内，但其房屋不是棚户区改造的范围，不能按照棚户区改造的标准进行征收，且该图的审批意见为“原则同意该项目在红线范围内选址”，并非正式的意见。冷水滩区政府针对黄国万等五人提交的证据发表了如下质证意见：对证据1、2、3、4、5、6、8无异议。对证据7有异议，冷水滩区政府没有毁坏及拆除道路。对证据9的真实性无异议，但对其证明目的有异议，该证据证实黄国万等五人的房屋不在湘江西岸棚户区改造项目范围内。本院对上述证据认证如下：冷水滩区政府所提交证据13-18、28，与本案不具有关联性，本院不予采信。冷水滩区政府所提交的其他证据符合证据真实性、合法性、关联性的要求，本院予以采信。黄国万等五人提交的证据1、2、3、4、5、6、7、8、9符合证据真实性、合法性、关联性的要求，本院予以采信。对于上述证据能否达到其证明目的，本院结合本案查明的事实予以确认。经审理查明：2014年5月29日，永州市人民政府办公室下发永政办发[2014]30号《关于进一步明确中心城区市属建设项目房屋征收工作有关事项的通知》规定：“经市人民政府研究决定，将市中心城区（冷水滩区、永州经济技术开发区）除跨县区项目或市政府认为应由市政府直接征收的重大项目外，其他市属建设项目的房屋征收工作职能职责下移，授权冷水滩区政府、永州经济技术开发区管委会为所辖区域房屋征收与补偿主体，并简化办事程序。”2014年5月16日，永州市人民政府召开第38次常务会议，会议认为加快推进湘江西岸棚户区改造对创建国家卫生城市，提升永州中心城区品质具有重要意义，并原则同意《永州市湘江西岸棚户区改造实施方案》。2015年1月24日，永州市第四届人民代表大会第六次会议第四次全体会议通过《关于永州市2014年国民经济和社会发展计划执行情况与2015年国民经济和社会发展计划的决议》，批准《关于永州市2014年国民经济和社会发展计划执行情况与2015年计划草案的报告》，该报告指出“持续推进断头路和安置小区建设，着力实施好‘两房两棚’、‘两供两治’、湘江风光带、城市综合体、城市地下管道改造等项目。”其中，两房两棚是指公共租赁房建设和农村危房改造，城市棚户区和工矿棚户区改造。2015年2月3日，湖南省住房和城乡建设厅、湖南省财政厅联合下发《关于印发2015年公共租赁住房和城市棚户区改造项目信息备案表的通知》，根据该通知，湘江西岸棚户区改造项目的实施主体是市城投公司、冷水滩区政府，项目地点位于北起永州大桥、南至曲河大桥湘江西岸段零陵路以东城区范围，棚户区改造的总户数为1734户，面积为371179.7㎡。2015年1月27日，永州市人民政府对“永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造项目范围内国有和集体土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）”进行合法性审核后，出具《永州市人民政府法制办关于行政机关非规范性文件的合法性审核报告》。2015年3月20日，冷水滩区政府网发布了《永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造范围内国有和集体土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》。其后，冷水滩区政府发布《公开征求意见及意见采纳情况》，将公开征求意见的情况及意见采纳情况予以公布。2015年4月26日，永州市人民政府召开第58次常务会议，原则通过市湘江西岸棚改办提出的《永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造范围内国有和集体土地上房屋征收补偿方案（草案）》。2015年5月5日，永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造协调办公室向冷水滩区政府出具《关于对永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造范围内国有和集体土地上房屋实施征收的社会稳定风险评估报告》，对永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造项目可能引发的各类社会稳定风险进行了评估，并提出了相应的风险防范措施。冷水滩区政府于2015年5月20日发布冷政函[2015]42号《通告》，并将该通告及《冷水滩区湘江西岸棚户区改造范围内国有和集体土地上房屋征收与补偿方案》在冷水滩区政府网公布。原告黄国万拥有的房屋所有权证编号为永房权证冷水滩字第000311**号的房屋、原告李忠卫拥有的房屋所有权证编号为永房权证冷水滩字第000310**号的房屋、原告李忠民拥有的房屋所有权证编号为永房权证冷水滩字第000310**号的房屋、伍德祥拥有的房屋所有权证编号为永房权证冷水滩字第000310**号的房屋、周慧俊拥有的房屋所有权证编号为永房权证冷水滩字第000310**号的房屋均位于永州市冷水滩区零陵北路，在冷政函[2015]42号《通告》的征收范围内。黄国万等五人不服该通告，向本院提起行政诉讼。另查明，永州市湘江西岸棚户区改造项目为永州市市属建设项目。黄国万等五人的房屋所在的整栋楼共有33户，有28户对该栋房屋在冷政函[2015]42号《通告》的征收范围内没有异议，并签订了房屋征收补偿协议。再查明，永州市规划设计院于2014年6月绘制的《永州市湘江西岸棚户区改造项目规划选址红线图》，于2015年4月27日经永州市房产局、永州市住房和城乡规划建设局审批同意。黄国万等五人的房屋在该红线图的范围内。本院认为，本案争执的焦点是：1、黄国万等五人的起诉是否超过法定起诉期限；2冷水滩区政府是否有作出被诉行政行为的法定职权；3、冷水滩区政府作出被诉行政行为是否是为了公共利益的需要；4、冷水滩区政府作出被诉行政行为的程序是否合法；5、被诉行政行为的内容是否合法。6、黄国万等五人的房屋是否在冷水滩区湘江西岸棚户区改造项目的范围内。一、黄国万等五人的起诉未超过起诉期限。黄国万等五人于2016年4月21日向本院递交了起诉材料，本院向其发出一次性告知书，黄国万等五人按照告知书的要求补正后，本院于2016年5月3日立案受理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”的规定，如果黄国万等五人于2015年10月22日前知道被诉行政行为，则其起诉超过了六个月的起诉期限，但冷水滩区政府未能提供证据证实黄国万等五人于2015年10月22日前就知道或者应当知道被诉行政行为。故本院认定黄国万等五人的起诉未超过起诉期限。二、冷水滩区政府有权作出被诉行政行为。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”冷水滩区政府属于县级人民政府。《湖南省实施办法》第三条第一款：“设区的市（自治州）、县市区人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”该规定进一步明确区人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。《永州市人民政府办公室关于进一步明确中心城区市属建设项目房屋征收工作有关事项的通知》规定：“经市人民政府研究决定，将市中心城区（冷水滩区、永州经济技术开发区）除跨县区项目或市政府认为应由市政府直接征收的重大项目外，其他市属建设项目的房屋征收工作职能职责下移，授权冷水滩区人民政府、永州经济技术开发区管委会为所辖区域房屋征收与补偿主体，并简化办事程序。”永州市湘江西岸棚户区改造项目为永州市市属建设项目，冷水滩区政府有实施该市属建设项目房屋征收工作的职能。基于上述规定，冷水滩区政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，有作出房屋征收决定的法定职权。三、冷水滩区政府作出被诉行政行为是为了公共利益的需要。永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造项目对创建国家卫生城市、提升永州中心城区品质具有重要意义，是加快推进中心城市提质扩容步伐、改善河西片区居民生活条件而谋划实施的重大城建项目。该项目经永州市人民政府常务会议多次讨论研究，并纳入了2015年永州市国民经济和社会发展计划，符合永州市土地利用总体规划、永州市城市总体规划等的要求。故被诉行政行为符合社会公共利益的需要。四、冷水滩区政府作出被诉行政行为的程序合法。永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造项目报湖南省住房和城乡建设厅、湖南省财政厅进行了备案。永州市人民政府对征收补偿方案（征求意见稿）进行了合法性审核，冷水滩区政府就征收补偿方案公开征求了社会公众意见，并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况予以公布。其后，征收补偿方案经永州市人民政府第58次常务会议讨论通过，并按照有关规定就该项目的实施进行了社会稳定风险评估。故被诉行政行为未违反法定程序。五、被诉行政行为的内容合法。该通告该虽涉及集体土地上的房屋征收，但黄国万等五人的房屋属于国有土地上的房屋，对集体土地上的房屋征收，与黄国万等五人无关，故本院不予审查。六、黄国万等五人的房屋在冷水滩区湘江西岸棚户区改造项目的范围内。首先，棚户区是指国有土地上集中连片简易结构房屋较多、建筑密度较大、基础设施简陋、房屋建成年限较长、使用功能不全、安全隐患突出的居住区域。“棚户区”作为一个区域，并不排除该区域内有个别质量较好的建筑，且黄国万等五人房屋周边的基础设施简陋，故政府依法定程序，将黄国万等五人的房屋纳入棚户区改造范围，并无不妥。黄国万等五人提出的其房屋不属于棚户区的理由不能成立。其次，黄国万等五人的房屋在冷政函[2015]42号《通告》的征收范围内。其一，黄国万等五人的房屋在永州市房产局、永州市住房和城乡规划建设局于2015年4月27日审批的同意《永州市湘江西岸棚户区改造项目规划选址红线图》的范围内。其二，黄国万等五人房屋所在的整栋楼中总共有33户，有28户对该栋房屋在冷水滩区湘江西岸棚户区改造项目征收红线范围内没有异议，并签订了房屋征收补偿协议。这一事实也佐证黄国万等五人的房屋在冷政函[2015]42号《通告》的征收范围内。故黄国万等五人提出其房屋不在冷政函[2015]42号《通告》的征收范围内，不应适用《永州市冷水滩区湘江西岸棚户区改造范围内国有和集体土地上房屋征收与补偿方案》的主张与事实不符，本院不予支持。综上，冷水滩区政府作出的房屋征收通告证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。黄国万等五人要求撤销冷政函[2015]42号《通告》对其房屋征收的内容的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告黄国卫、李忠卫、李仲民、伍德祥、周慧俊的诉讼请求。案件受理费50元，由原告黄国卫、李忠卫、李仲民、伍德祥、周慧俊共同负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审 判 长  陈 姬审 判 员  王焕江人民陪审员  蒋益华二〇一六年八月十六日书 记 员  陈恒首附相关法律条文：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。《湖南省实施办法》第三条设区的市（自治州）、县市区人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。设区的市（自治州）、县市区人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位承担房屋征收与补偿的具体工作。设区的市（自治州）、县市区人民政府住房城乡建设、房地产、城乡规划、发改、财政、国土资源等有关部门和单位，按照各自职责做好房屋征收与补偿工作。被征收房屋所在地的乡镇人民政府、街道办事处、社区居民委员会配合房屋征收部门做好房屋征收与补偿工作。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。