湖北省武汉市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂武汉中行终字第00487号
上诉人（原审原告）刘浩。
上诉人（原审原告）周长青。
上诉人（原审原告）姚少明。
上诉人（原审原告）吴子龙。
上述当事人的委托代理人马泽华，湖北地久律师事务所律师。
上述当事人的委托代理人贾耀辉，湖北地久律师事务所律师。
上诉人（原审被告）武汉市国土资源和规划局，住所地武汉市江岸区三阳路13号。
法定代表人盛洪涛，该局局长。
委托代理人李正，该局工作人员。
委托代理人胡小良，湖北珞珈律师事务所律师。
原审第三人武汉福星惠誉置业有限公司，住所地武汉市江汉区新华路186号
法定代表人谭少群，该公司董事长。
委托代理人夏洪艳，该公司工作人员。
委托代理人黄初华，湖北卓胜律师事务所律师。
上诉人刘浩、周长青、姚少明、吴子龙因诉武汉市国土资源和规划局（以下简称市国土规划局）规划行政许可一案，不服武汉市江岸区人民法院（2015）鄂江岸行初字第00113号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年10月13日公开开庭对本案进行了审理。上诉人姚少明及上诉人刘浩、周长青、姚少明、吴子龙的委托代理人马泽华、贾耀辉，上诉人市国土规划局的行政负责人田燕及委托代理人李正、胡小良，原审第三人武汉福星惠誉置业有限公司（以下简称福星惠誉公司）的委托代理人夏洪艳、黄初华，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2011年8月1日，市国土规划局向福星惠誉公司颁发了武规建（2011）255号《建设工程规划许可证》，建设项目名称为公寓式酒店、商业用房、住宅楼、商业裙房，建设位置位于三角路村，建设规模为一栋二至二十九层公寓式酒店、一栋四至二十九层公寓式酒店、一栋二至四层商业用房、一栋二至三层商业用房、一栋四至五层商业用房、一栋三十二层住宅楼、一栋三十一层住宅及二层商业裙房、一栋三十二层住宅及二层商业裙房，一栋四十三层住宅及二至三层商业裙房，一栋四十四层住宅及三到四层商业裙房，总建筑面积244535.24平方米，其中商业建筑面积108884.46平方米，住宅建筑面积135095.94平方米，配套用房建筑面积554.84平方米，另地下室建筑面积61253.06平方米，绿化架空建筑面积2288.45平方米，设备层建筑面积1532.83平方米，避难层2896.50平方米。2011年11月18日，福星惠誉公司向市国土规划局提交了《关于申请水岸国际部分施工图性质变更的报告》，申请将水岸国际K6地块中6-1#楼、6-2#楼三层，6-3#楼一、二层，6-6#楼三、四、五层的施工图由原先的办公改为商业。2012年2月14日，福星惠誉公司向市国土规划局提交了《报告》，申请重新备案其根据消防审查意见修改后的相关施工图，具体修改内容为：1、3-1#楼在1-A轴~D轴交5轴处增加一部楼梯；2、6-3#楼在3-SF交3-S2~3-S5轴处增加一部剪刀楼梯；在3-SM交3-S2~3-S3轴处由原来双跑楼梯改为剪刀楼梯；3、6-4#楼在4-SD轴处4-6号楼梯由原负一层至一层楼梯，增加为负一层至三层楼梯。同年5月21日，福星惠誉公司向市国土规划局提交了《关于福星惠誉水岸国际项目K6地块1号楼5-29层调整的报告》，申请将水岸国际K6地块1号楼5-29层由原公寓式酒店调整为写字楼，公建性质未作改变，具体修改内容为：1、将K6地块1号楼“公寓式酒店”，改为“写字楼”；2、在原有建筑平面基础上，建筑外轮廓、面积不发生变化，取消户内卫生间、烟道和上下给排水，同时从5层到29层，每层单独设置2个公共卫生间。同年9月14日，市国土规划局在官方网站“数字武汉—国土资源和规划网”对福星惠誉公司水岸国际项目3、5、6号地块项目规划方案调整进行了公示，即“因建设单位申请拟将原审批的规划方案中6号地块6-1号楼塔楼由公寓式酒店改为写字楼，我局拟审批其调整后的规划方案，现将调整后的规划方案及原审批方案予以公示”，并将规划方案修改前后的总平面图作为附件一并予以公示。2013年12月9日，市国土规划局根据福星惠誉公司的上述申请，向其核发了武规建（2013）350号《建设工程规划许可证》，建设项目名称为公寓式酒店、商业用房、住宅楼、商业裙房，建设位置位于武昌区三角路村，建设规模为一栋二至二十九层公寓式酒店、一栋四至二十九层办公楼、一栋二至四层商业用房、一栋二至三层商业用房、一栋四至五层商业用房、一栋三十二层住宅楼、一栋三十一层住宅及二层商业裙房、一栋三十二层住宅及二层商业裙房，一栋四十三层住宅及一至三层商业裙房，一栋四十四层住宅及三到四层商业裙房，总建筑面积244434.5平方米，其中商业建筑面积108783.72平方米，住宅建筑面积135095.94平方米，配套用房建筑面积554.84平方米，另地下室建筑面积61253.06平方米，绿化架空建筑面积2476.98平方米，设备层建筑面积4501.78平方米，避难层建筑面积2768.37平方米，消防或人行通道建筑面积292.34平方米，并备注该证系武规建（2011）255号证的变更件，原证收回注销。刘浩、周长青等四人对市国土规划局向福星惠誉公司颁发的上述武规建（2013）350号《建设工程规划许可证》不服，诉至法院。
原审法院另查明，2012年9月17日，周长青与福星惠誉公司签订了《武汉市商品房买卖合同》，购得xx号房屋。同日，吴子龙与福星惠誉公司签订了《武汉市商品房买卖合同》，购得xx号房屋。2013年2月25日，刘浩与福星惠誉公司签订了《武汉市商品房买卖合同》，购得xx号房屋。2013年3月3日，姚少明与福星惠誉公司签订了《武汉市商品房买卖合同》，购得水岸国际xx号房屋。
原审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、第四十条的规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。市国土规划局作为本市城乡规划主管部门，负责本市的城乡规划管理工作，具有核发建设工程规划许可证及审核变更建设工程规划许可证具体内容的行政职责。《中华人民共和国城乡规划法》第五十条第二款规定：“经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。”可见，建设单位应当按照规划条件进行建设，经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改，为了公共利益的需要确实需要修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见。本案中，福星惠誉公司于2011年取得了建设工程规划许可证后进行开发建设，并先后三次向市国土规划局提出申请调整水岸国际部分规划内容，但福星惠誉公司于2012年取得了商品房预售许可证后即开始预售商品房，刘浩、周长青等四人于2012年至2013年初从福星惠誉公司处购得商品房，市国土规划局于2013年12月9日予以核准后核发了新的建设工程规划许可证势必会影响到购房者的相关权利。且根据刘浩、周长青等四人提交的6-3楼的竣工图，2013年11月13日该楼已实际建成，市国土规划局在该楼实际建成后变更核发建设工程规划许可证于法无据。另根据刘浩、周长青等四人提交的6-3楼的剖面图及平面图，其所购买的6-3楼四层由住宅变更为设备转换层，且该楼平面及剖面相关建筑规划施工图均进行了修改。依据上述规定，市国土规划局在核准变更建设工程规划许可证的相关内容时，应当采取听证会等形式听取利害关系人的意见。虽市国土规划局在其官网上公示了调整前后的规划方案总平面图，但其公示的主要内容是6-1号楼塔楼由公寓式酒店改为写字楼，对于6-3号楼规划变更情况及该项目其他相关的规划变更情况，市国土规划局并未对外予以公示，即市国土规划局对福星惠誉公司核准变更建设工程规划许可证及设计方案，但并未对外公示全部的变更内容。综上，市国土规划局在对福星惠誉公司核准变更建设工程规划许可证前未对外公示全部的变更内容，未采取听证会等形式听取利害关系人的意见，其程序违法，依法应当予以撤销，但考虑到该项目的相关房屋已经竣工验收并予以出售，若撤销市国土规划局的规划许可行为，将影响购房者的相关权利，并将会造成社会财富的巨大浪费，故该证不宜撤销，依法确认市国土规划局变更建设工程规划许可证的行为违法，并责令市国土规划局采取相应的补救措施，依法完善规划许可。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项及第七十六条的规定，判决如下：一、确认被告武汉市国土资源和规划局于2013年12月9日向第三人武汉福星惠誉置业有限公司核发的武规建（2013）350号《建设工程规划许可证》违法。二、责令被告武汉市国土资源和规划局采取相应的补救措施。
上诉人刘浩、周长青、姚少明、吴子龙不服原审判决向本院提起上诉称，原审判决认定事实清楚，但适用法律错误。判决被诉行政行为违法而不撤销是错误的。被诉行政行为不仅程序违法，而且实体违法，已严重侵犯了包括上诉人在内的广大业主的利益；该许可证将其购买的住房变更为公用设备转换层，且将6-3号楼的第一层共用部分变更为商业裙房，将该楼的商业裙房增加层高，并将商业裙房女儿墙的走向进行变更，导致其购买的该房屋无法居住，也无法办理房屋所有权证；撤销被诉行政行为不会给国家、公共利益造成重大损失，更不会造成社会财富的巨大浪费。诉请撤销武汉市江岸区人民法院（2015）鄂江岸行初字第00113号行政判决，改判撤销市国土规划局于2013年12月9日向福星惠誉公司核发的武规建（2013）350号《建设工程规划许可证》。
上诉人市国土规划局不服原审判决向本院提起上诉称，其核发武规建（2013）350号《建设工程规划许可证》的行政行为合法，原审判决适用法律错误，应予撤销。根据福星惠誉公司的申请，依据公安消防部门审核意见等资料，其批准变更《建设工程规划许可证》，依法进行了变更前公示，行政行为程序合法。原判关于该行政行为程序违法的认定没有事实依据，现依法提起上诉，请求撤销武汉市江岸区人民法院（2015）鄂江岸行初字第00113号行政判决，改判驳回刘浩、周长青、姚少明、吴子龙的全部诉讼请求。
原审第三人福星惠誉公司述称，市国土规划局根据申请，向其核发了武规建（2013）350号《建设工程规划许可证》的行政行为事实清楚、程序合法、适用法律正确，应当予以确认。原审判决适用法律错误，应当依法予以撤销。
各方当事人向原审法院提交的证据、法律依据均随案卷移送本院。二审中，各方当事人坚持原审质辩意见，原审法院对证据的认证正确，本院对原审判决采信的证据、认定的事实予以确认。
本院认为，市国土规划局作为本市城乡规划主管部门，负责本市的城乡规划管理工作，依法具有核发建设工程规划许可证及审核变更建设工程规划许可证具体内容的行政职责。《中华人民共和国城乡规划法》第五十条第二款规定：“经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。”本案中，涉案建设项目在2011年已经颁发了建设工程规划许可证，由于公安消防部门审查意见和建筑面积的调整等原因，市国土规划局在受理福星惠誉公司的申请后，审核了相关的施工图、武汉市公安消防局对消防设计意见等材料；在审批过程中的公示行为，履行了告知义务。调整前后，住宅、地下室和配套用房建筑面积没有变更，总建筑、商业、绿化架空和避难层建筑面积变更100多平方米，设备层建筑面积增加约2000平方米，消防或人行通道建筑面积292.34平方米。市国土规划局核发武规建（2013）350号《建设工程规划许可证》的行政行为符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，认定的事实清楚，适用法律、法规正确，程序并无不当。对福星惠誉公司水岸国际项目3、5、6号地块项目规划方案的调整，以及原审批的规划方案，市国土规划局于2012年9月14日采取网站公示和施工现场公示的方式以听取利害关系人的意见，不违反《中华人民共和国城乡规划法》第五十条的规定。上述公示时间先于刘浩、周长青、姚少明、吴子龙与福星惠誉公司签订商品房买卖合同的时间，此时刘浩、周长青、姚少明、吴子龙并非《中华人民共和国城乡规划法》所指的利害关系人，且各方当事人均没有提交相关利害关系人要求听证或提出意见的证据材料。刘浩、周长青、姚少明、吴子龙要求撤销该规划许可的理由不成立，本院不予支持。福星惠誉公司在申请调整的规划方案尚未审批、核准前，将可能被修改调整的有关房屋对外出售，若由此给刘浩、周长青、姚少明、吴子龙合法利益造成损失的，刘浩、周长青等人可以依法向福星惠誉公司主张权利；至于刘浩、周长青、姚少明、吴子龙与福星惠誉公司之间签订的商品房买卖合同的效力、履行等问题，可以通过其他途径予以救济。原审判决认定市国土规划局变更建设工程规划许可证的行为违法，责令市国土规划局采取相应的补救措施，依法完善规划许可，属于适用法律错误。市国土规划局的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销湖北省武汉市江岸区人民法院（2015）鄂江岸行初字第00113号行政判决；
二、驳回上诉人即原审原告刘浩、周长青、姚少明、吴子龙的诉讼请求。
本案一、二审案件受理费人民币各50元，均由上诉人刘浩、周长青、姚少明、吴子龙负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 余汉平
审 判 员 刘 忠
代理审判员 程 军
二〇一五年十一月十一日
书 记 员 黎智鹏