河北省承德市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）冀08行终28号
上诉人（原审原告）承德市双滦区陈栅子乡陈栅子村村民委员会，住所地承德市双滦区陈栅子乡陈栅子村。
负责人刘保，村主任。
委托代理人陈玉增，男，1946年12月28日出生，住址：双滦区。
委托代理人乔成，男，1939年3月19日出生，双滦区。
被上诉人（原审被告）承德市双滦区人民政府，地址承德市双滦区双塔山镇滨河大街58号，统一社会信用代码：11130803000506319R。
法定代表人王贺民，区长。
行政机关负责人左文娟，职务副区长。
委托代理人杨常青，河北承天律师事务所律师。执业证号：11308200410479253。
委托代理人于永华，男，1978年9月7日出生，双滦区国土资源局主管局长。
原审第三人承德市双滦区陈栅子乡化育沟村村民委员会，地址承德市双滦区陈栅子乡化育沟村。
负责人李树军，主任。
委托代理人刘双利，河北蓝岛律师事务所律师。执业证号：1130820041101961。
原审原告承德市双滦区陈栅子乡陈栅子村村民委员会（以下简称陈栅子村委会）诉请撤销原审被告承德市双滦区人民政府为第三人双滦区陈栅子乡化育沟村村民委员会（以下简称化育沟村委会）颁发的集体土地所有权证一案，陈栅子村委会不服双滦区人民法院（2017）冀0803行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭两次公开开庭审理了此案，上诉人陈栅子村委会的委托代理人陈玉增、乔成，被上诉人双滦区人民政府的负责人左文娟，委托代理人杨常青、杜海军，第三人化育沟村委会的委托代理人李树军、刘双利到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定事实，2008年10月，陈栅子乡化育沟村委会、陈栅子村委会、大栅子村委会、太阳沟村委会以及偏桥子镇三家村委会、达连坑村委会在承德市双滦区国土资源局组织下，对各村集体土地权属界线进行调查，经各方指界人实地踏勘、核实，并确认无误，上述各村委会签署土地权属界线协议书，分别对各村土地界限进行了确认，各村委会主任作为指界人在集体土地权属调查表中“指界人签字盖章”一栏签名，又分别在《权属界线示意图》和《双滦区土地利用图》上盖村委会公章予以确认。2012年6月26日，第三人化育沟村委会向承德市双滦区国土资源局提出对化育沟集体土地登记所有权的申请，同日，承德市双滦区国土资源局工作人员对化育沟村及陈栅子村集体土地权属界线进行了实地勘测、调查，制作有《集体土地权属界线调查表》，时任陈栅子村委会主任郎登岭作为邻宗地指界人在调查表相应界址点号“邻宗地指界人签字”一栏签名。经调查核实，偏桥子镇三家村、老沟门村与陈栅子乡化育沟村土地原有界线无变化，土地权属无争议，陈栅子村和化育沟村对北大沟外原荒滩地权属有争议，两村为此于2012年6月26日签订《集体土地权属界线争议原由书》，双方确定的争议地点为争议原由书宗地草图中J1至J2至J3界址点，J1至J2以河中为界，J2至J3以河中为界，J3至J1以河中为界。两村对于争议土地权属均要求被告予以解决，两村委会主任在权属争议原由书上签名，并加盖村委会公章。2012年12月10日，承德市双滦区国土资源局将化育沟村农民集体土地所有权审核结果在陈栅子乡化育沟村村委会公告栏处予以公告，提出异议期限届满后，被告于2012年12月30日为第三人化育沟村委会发放了双滦集有（2012）第045号集体土地所有权证。
原审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第一款的规定，农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权，承德市双滦区人民政府具备作出本辖区内土地权利登记并颁发权利证书的行政职权。本案中，原告和第三人相邻集体土地权属界线经过了2008年10月以及2012年6月两次调查，这两次调查所形成的土地权属界线调查表、权属界线示意图（宗地草图）经过了争议双方指界人即两村村委会主任的签名确认，并盖有两村村委会公章，因此，两次调查所形成的调查表、权属界线示意图（宗地草图）均应作为确认原告和第三人集体土地权属界线，并发放集体土地权属证书的依据。2012年6月26日，集体土地权属界线调查表“主要权属界线走向说明”一栏以及原告和第三人签订的《集体土地权属界线争议原由书》已经对争议土地界限进行了确认，且相互一致，因此，确认原告和第三人争议土地位置和界线应当以2008年10月和2012年6月两次土地调查所形成的调查表、权属界线示意图以及双方签订的《集体土地权属界线争议原由书》作为依据，原告在行政起诉书中所主张的争议土地范围和界线，因无合法有效证据证实，本院不予支持。被告承德市双滦区人民政府基于原告的申请，在经各方指界人实地踏勘、核实，确认无误的基础上，依据2008年和2012年两次集体土地权属界线调查所形成的调查材料，为第三人发放涉案集体土地所有权证书，事实清楚，证据充分，原告提出的被告为第三人发放的集体土地所有权证将争议土地确权给了第三人的主张，经调查，与事实不符，且无证据证实，本院不予支持。被告发证履行了登记申请、地籍调查、权属审核、结果公告、注册登记、颁发土地证书等程序，程序合法。综上所述，被告于2012年12月30日向第三人发放双滦集有（2012）第045号集体土地所有权证的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告承德市双滦区陈栅子乡陈栅子村村民委员会的诉讼请求。案件受理费50元，由原告承德市双滦区陈栅子乡陈栅子村村民委员会承担。
上诉人陈栅子村委会上诉称：一审判决认定事实不清，证据不足，适用法律法规错误。一、一审法院认定2008年、2012年，上诉人与第三人两村委会作为指界人在《集体土地权属界线调查表》中签字系认定事实错误，证据不足。１、村委会主任签字仅代表其个人行为，并非村委会授权的指界人。根据国土资源部国土资发（2001）359号集体土地所有权调查技术规定2权属调查2.１：农民集体所有土地的指界人由该农民集体依法推举产生，并由村委会出具证明。《村民委员会组织法》亦对重大事项规定了村民讨论的民主程序，然不论是任建军还是郞登岭，均没有合法的指界手续，故其签字行为仅代表个人。２、调查表必备内容缺失，调查表中宗地指界人一栏明确系签字盖章，这是签字并盖章的意思，而非签字或者盖章，签字代表其个人、盖章代表村委会（即使盖了章，也未取得村民会议授权），但是被上诉人提交的调查表几乎都是签了字而没有加盖村委会公章，故并非能够约束上诉人的有效文件。二、一审判决认定上诉人与第三人确定的争议地点原由书宗地草图中Ｊ1至Ｊ2至Ｊ3以河中为界，Ｊ2至Ｊ3以河中为界，Ｊ3至Ｊ1以河中为界系认定事实不清。首先，该界址点的河，不是滦河，根据《物权法》第四十六条规定，矿藏、水流、海域属于国家所有，故不可能将半条滦河确定归集体所有。故此“河中”应该是指上诉人挖通的进水大沟，即使一审判决载明该争议范围被告并没有将其登记在第三人土地证中，然滦河边至进水大沟南梗均系上诉人农民集体所有，本就不应以河中心界。三、一审判决适用法律错误，驳回诉讼请求属错误判决。本案是行政诉讼案件，上诉人请求撤销被上诉人为第三人颁发的集体土地所有权证，虽然被上诉人也履行了一定的程序，但履行程序的过程中并没有严格按照技术规程操作，也没有按照《土地调查条例》等相关规定履行应尽的程序，一审法院并未结合相关规定分析，直接依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，驳回上诉人的诉讼请求，系适用法律错误。只有被告作出登记颁证的行为被撤销后，才能保证上诉人与第三人公平申请土地调查以及登记的权利。一审诉讼中，被告并未明确表示第三人土地证上所载宗地与上诉人诉争的宗地是否存在重合的部分，一审法院组织勘查现场时，被告亦无法说清，然所属被告的行政机关却在上诉人一审诉讼前解决争议地问题时，答复上诉人称权属无争议，前后说法矛盾。综上，请二审法院支持上诉人的上诉请求。
被上诉人双滦区人民政府答辩称：一、一审判决认定事实清楚。根据一审法院查明事实，上诉人和第三人相邻集体土地权属界线经过了2008年10月以及2012年6月两次调查，两次调查所形成的土地权属界线调查表、权属界线示意图（宗地草图）经过了争议双方指界人即两村村委会主任的签名确认，并盖有两村村委会公章，2012年6月26日，集体土地权属界线调查表“主要权属界线走向说明”一栏以及上诉人和第三人双方签订的《集体土地权属界线争议原由书》已经对争议土地界线进行了确认，且相互一致。因此，2008年10月和2012年6月两次土地调查形成的调查表、权属界线示意图以及双方签订的《集体土地权属界线争议原由书》应作为上诉人和第三人争议土地位置和界线的依据。村委会主任作为村民委员会的负责人，代表村民委员会行使职权具有法律效力，上诉人主张村委会主任对外行为系个人行为于法无据。二、一审判决适用法律正确。承德市双滦区人民政府基于原告申请，经各方指界人实地踏勘、核实，确认无误后，依据2008年和2012年两次集体土地权属界线调查所形成的调查材料，在履行了登记申请、地籍调查、权属审核、结果公告、注册登记等法定程序后，于2012年12月30日向第三人发放双滦集有（2012）第045号集体土地所有权证，符合《土地调查条例》、《土地登记办法》等相关规定，程序合法。一审原告提出的主张与事实不符，且无证据证实。所以承德市双滦区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，驳回上诉人一审诉讼请求适用法律正确。综上，请驳回上诉，维持原判。
第三人化育沟村发表参诉意见称：一、关于上诉人提出的土地调查指界人及《集体土地权属界线调查表》问题。村委会主任及副主任及委员依据《村委会组织法》的规定通过村民直接选举产生，村委会主任作为村委会的法定代表人依法代行村集体职权。因此，村委会主任有权代表村委会签署其与第三人化育沟村委会于2008年10月22日达成的《土地权属界线协议书》，以及在2012年6月26日的调查表中签字。对于以上协议书的签订和调查表的签署，上诉人及其所属村民均是明知的，且在此后的几年时间内也并未提出不同意见。因此，上诉人的原法定代表人签订协议书、签署调查表并不违反法律规定，且为上诉人实际认可。上诉人称其行为仅代表个人没有事实根据和法律依据。调查表关于签字盖章栏目的表述是“本宗地指界人签字盖章日期”，该表述的重点是“指界人”的“签字盖章”，即由指界人签字或者盖章，目的是为了确认权属界线。因此，上诉人称其法定代表人签字而未加盖村委会印章故“调查表必备内容缺失”没有依据。二、关于上诉人提出一审判决以《集体土地权属界线争议原由书》认定界线属认定事实不清的问题。2012年6月26日的权属指界过程中，上诉人对权属协议书部分内容的单方反悔，政府部门尊重上诉人的异议，将上诉人提出的争议部分单独列出而形成该原由书，双方均在原由书中签字确认，并一致同意将该争议提交政府部门解决，因此该争议部分并不在本案的审理范围之内，也不应当纳入本案的审查范围。上诉人对此原由书如何理解是政府部门在行政确权中的具体问题，与本案无关，在本案中不具有评判意见。三、关于上诉提出一审判决适用法律错误的问题。１、被上诉人在确权发证之前，已履行了权属确认、公示公告等程序后，认定事实清楚，程序合法。行政诉讼以法律、法规为裁判依据，被上诉人的行政行为并无违反法律、法规之处，故一审判决据此援引《行政诉讼法》第69条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法律程序的……人民法院判决驳回原告的诉讼请求”的规定，判决驳回上诉人的诉讼请求，依据充分。２、被上诉人对上诉人与第三人无争议部分确权发证，对有争议未解决部分单列搁置符合法律规定。按照法律规定，如发证前已有争议，政府执意发证，则属违法而应撤销；如发证后，对所有权产生争议，则属土地权属争议，按《土地管理法》第十六条规定，属于行政先行处理案件。因此，法律设置了完整的救济途径，上诉人称其“直接丧失要求解决争议地归属的实体权利”没有法律依据，上诉人如对第三人权属证书范围内的土地主张所有权，应当先行申请行政确权，直接提起行政诉讼，不符合行政诉讼法的规定。综上所述，被上诉人为第三人颁发的土地权属证书合法有效。请求法院驳回上诉，维持原判。
各方当事人向一审法院提交的证据随卷移送至本院。本院对证据的采信情况与一审一致。二审开庭过程中被上诉人双滦区人民政府提交了陈栅子乡化育沟村争议界线示意图、土地利用图。争议界线示意图记载内容与本案中两个村签署的界线调查表中记载界线范围一致。故该两个图本院只作参考。
二审法院审理查明事实与一审判决认定的事实基本一致。
本院认为：上诉人的第一项诉讼请求为撤销被上诉人为第三人颁发的双滦集有（2012）第045号集体土地所有证，故本案的争议焦点即颁发此证是否有事实依据，程序是否合法。通过审查一审随卷移送的证据可以证实，上诉人陈栅子村与第三人化育沟村的相邻集体土地权属界线在2008年10月以及2012年6月进行过两次调查，并形成了土地权属界线调查表、权属界线示意图（宗地草图），且调查表、示意图经过了争议双方指界人即两村原村委会主任的签名确认，并盖有两村村委会公章，因此，两次调查所形成的调查表、权属界线示意图（宗地草图）可以作为确认上诉人和第三人集体土地权属界线，并发放集体土地权属证书的依据。被上诉人发证履行了登记申请、地籍调查、权属审核、结果公告、注册登记、颁发土地证书等程序，程序合法。上诉人称“原村长在指界图上的签字是个人行为”的上诉理由没有证据支持，故本院不予采信。上诉人要求撤销双滦集有（2012）第045号集体土地所有证的诉讼请求不能成立。上诉人的第二项诉讼请求是要求被上诉人将约175亩土地登记为上诉人所有，该请求属于确定权属并依法登记范畴，与撤销集体土地所有权证属不同的法律关系，故该请求不属于本案的审查范围，上诉人可另行主张权利。一审法院认定事实清楚、证据确实充分、程序合法，适用法律正确，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元由上诉人承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 彬
审判员刘松平
代理审判员 祁春梅
二〇一八年三月二十一日
书 记 员 薛莎莎