山东省济宁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）济行终字第384号
上诉人（一审原告）：朱庆功，农民。
委托代理人：刘国栋，汉族。
被上诉人（一审被告）：邹城市城前镇人民政府。
法定代表人：崔青，镇长。
委托代理人：王子恩，山东齐鲁（济宁）律师事务所律师。
委托代理人：张哲，山东齐鲁（济宁）律师事务所律师。一审第三人：邹城市城前镇玉皇庙村村民委员会。
法定代表人：任运先，村委会主任。
朱庆功诉邹城市城前镇人民政府政行政处理一案，邹城市人民法院于2014年5月27日作出（2013）邹行初字第84号行政判决。一审原告朱庆功不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年8月28日公开开庭审理了本案。上诉人朱庆功及其委托代理人刘国栋，被上诉人邹城市城前镇人民政府的委托代理人王子恩、张哲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明：1995年底，原告朱庆功在城前镇玉皇庙庙东村成立邹城市庆功砖厂，1996年开始运营。1996年9月1日，邹城市国家税务局为原告颁发税务登记证，1999年4月19日，邹城市工商行政管理局颁发营业执照，负责人为朱庆功，类型为非法人企业，组织机构代码有效期自2004年8月31日至2008年8月31日；2002年9月28日，邹城市国土资源局颁发采矿许可证，有效期限从2002年9月至2005年9月；2007年8月3日，邹城市质量技术监督局为邹城市庆功砖厂颁发有效期至2010年8月3日的《山东省企业产品执行标准登记证书》。土地承包上，原告以家庭承包方式取得城前镇玉皇庙村2块2.1亩旱地用于种植业的经营权，邹城市人民政府为其颁发《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，承包期限从1999年9月30日至2029年9月30日；2000年3月21日，原告与第三人签订荒山承包合同，承包年限40年，至2040年3月20日，并经过邹城市公证处公证；2003年农历5月15日，原告与第三人第二经营组签订“承包期限砖厂不生产红砖为止”的庆功砖厂占用土地长期合同书。2010年9月1日，原告朱庆功提出将砖厂占地复垦为耕地的申请，因原告不认可该申请书上的签名为其本人所写，经邹城市公安局城前派出所委托，2013年9月6日，济宁市公安局刑事科学技术研究所（济）公（刑）鉴（文）字（2013）44号物证鉴定书鉴定为朱庆功本人所写。2010年9月10日，第三人提出将砖厂所占土地复垦为耕地的申请，经逐级审查和上报，山东省人民政府于2012年12月26日以鲁政土字（2010）2047号作出同意济宁市2010年度第二批农村建设用地整治挖潜42个项目区实施规划的批复，邹城市庆功砖厂是其中之一。2012年3月30日，邹城市城前镇玉皇庙砖厂整治挖潜项目竣工结算，经山东齐鲁城市建设项目管理有限公司验收合格。2013年4月15日，第三人盖章与原告签名的保证书载明“玉皇庙村村民委员会收到城前镇政府拨付玉皇庙砖厂土地增减挂钩项目收益返还资金130900元，用于砖厂承包户的耕地占用、青苗附着物补偿及农户下步土地整理，保证不再向镇政府提出任何要求，其他一切因该项目的矛盾纠纷与镇政府无关。”2013年5月20日，原告朱庆功到济宁市信访局上访，口头反映该砖厂的补偿问题。2013年5月21日，被告城前镇人民政府按照“属地管理、分级负责、谁主管、谁负责”的原则，对原告朱庆功所反映砖厂补偿问题的信访事项给予书面答复意见。2013年6月6日、6月11日，原告朱庆功分别签字并书面保证“同意城前镇人民政府按每亩5000元的标准给予玉皇庙砖厂土地复垦奖励决定”，原告于6月11日签字收到玉皇庙村委会拨付给玉皇庙砖厂土地复垦奖励金130900元。因原告朱庆功对该处理不满意，仍到各级信访部门反映玉皇庙砖厂拆除地面附着物和青苗补偿的问题，被告城前镇人民政府又按照“属地管理、分级负责、谁主管、谁负责”的原则，分别于2013年7月30日、2013年10月25日对原告朱庆功反映的“要求返还砖厂土地复垦收益返还资金及砖厂拆除地面附着物和青苗补偿问题”的信访事项分别给予书面答复的处理意见。2013年10月21日，原告朱庆功向邹城市人民政府行政复议办公室提出行政复议申请，2013年10月23日，邹城市人民政府行政复议办公室作出邹政复不字（2013）13号不予受理行政复议申请决定书。2013年10月29日，原告朱庆功向本院提起行政诉讼，请求：一、依法确认被告未对原告依法补偿的行政行为违法；二、判令被告赔偿原告土地使用及地上附着物等补偿费用1978270元；三、诉讼费用由被告承担。
一审法院认为：邹城市庆功砖厂所占用土地的整治复垦，因原告朱庆功的申请而启动，由城前镇人民政府、邹城市人民政府、济宁市人民政府及相关部门层层审查、踏勘、报批，经山东省人民政府审批后进行，不论是原告朱庆功领取的土地复垦奖励金130900元，还是原告请求地上附着物等补偿被拒绝，均是被告城前镇人民政府针对原告朱庆功就邹城市庆功砖厂土地整治复垦作出处理的行政行为，是被告行使行政管理职权的行为，不是平等主体之间的民事行为，而且原告朱庆功认为被告城前镇人民政府的该行政处理行为侵犯了其合法权益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第（八）项之规定，本案属于行政诉讼受理范围。原告朱庆功作为邹城市庆功砖厂的负责人，是与被告行政处理行为有法律上利害关系的公民，对被告的处理行为不服，可以依法提起行政诉讼，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题解释》第十二条之规定，原告朱庆功具有本案诉讼的主体资格。
关于城前镇人民政府是否为适格被告的问题。我国相关法律虽未明确规定乡镇人民政府具有土地整治挂钩置换职责，但参照国土资源部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发（2008）138号）第五条：“挂钩试点工作实行行政区域和项目区双层管理，以项目区为主体组织实施。项目区应在试点市、县行政辖区内设置，优先考虑结合部地区；”之规定，结合《济宁市人民政府关于加快推进农村土地整治挂钩置换的意见》（济政发（2009）22号）五、实施步骤（二）明确任务，落实责任：“农村土地整治挂钩置换实行行政区域和项目区双重管理，以项目区为主体组织实施。各县（市、区）政府是责任主体，负责制定计划、具体组织实施。各乡镇政府（街道办事处）负责具体抓落实。”及《邹城市人民政府关于加快推进农村土地整治挂钩置换的意见》（邹政发（2010）7号）五、实施步骤（二）明确任务，落实责任：“各镇街是挂钩置换项目的主体，负责具体抓好落实。”，被告城前镇人民政府作为一级行政机关，是邹城市挂钩置换项目的主体，对本辖区内增减挂钩项目有具体抓好落实的职责，原告朱庆功负责的邹城市庆功砖厂是邹城市增减挂钩项目之一，在邹城市城前镇辖区内，其相关事宜应由被告城前镇人民政府来负责统筹落实。因此，城前镇人民政府是本案适格的被告，其辩驳不具备主体资格的理由不能成立。
关于邹城市庆功砖厂的补偿问题，我国现行的法律并未明确规定。国土资源部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发（2008）138号）第十七条第一款只是对涉及集体土地征收的才对集体和农民妥善给予补偿和安置，对不涉及集体土地征收的是否补偿未予明确。从原被告所提交的证据及本院依法调取的证据看，邹城市庆功砖厂属于废弃工矿地，不涉及居民迁建安置，直接对其实行全部复垦，复垦后的权属未发生改变，对该种情形土地整治所涉地面附着物和青苗等补偿问题也没有明确规定。虽然《邹城市人民政府关于加快推进农村土地整治挂钩置换的意见》（邹政发（2010）7号）及《邹城市人民政府关于加强土地综合整治推进城乡统筹发展的意见》（邹政发（2011）27号）对废弃工矿用地的整治在资金政策上有涉及，但也仅明确在奖励资金上。对邹城市庆功砖厂的奖励，被告城前镇人民政府已结合当地实际按每亩5000元给予原告朱庆功，原告亦签订保证书认可。因此，原告请求确认被告未对其砖厂依法补偿的行政行为违法的证据不足，不予支持。此外，原告请求补偿其地上附着物等费用1978270元证据不足，亦不予支持。综上，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告朱庆功的诉讼请求。案件受理费50元，由原告朱庆功负担。
上诉人朱庆功不服一审判决，向本院提起上诉称：1、一审法院判决认定事实不清。2、一审判决认定上诉人请求补偿土地及地上附着物1978270元证据不足是错误的。3、本案应适用举证倒置的规定。请求：1、撤销邹城市人民法院作出的（2013）邹行初字第84号行政判决；2、本案诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人邹城市城前镇人民政府答辩称：1、上诉人诉请基本事实错误，本案并非上诉人主张的征地补偿案件。2、上诉人的砖厂拆除并非基于政府征收程序。3、上诉人的砖厂拆除后，获得额外的补偿于法无据。请求维持一审法院判决，驳回上诉人的上诉请求。
二审庭审中，合议庭确定案件的审理重点是：被上诉人邹城市城前镇人民政府对邹城庆功砖厂拆除后的行政处理行为是否符合法律规定。
针对审理重点，上诉人认为，被上诉人的行为属政府行为，法律规定了对土地及地上附着物的补偿问题，依据邹政发（2009）第84号文的规定，省政府立项之后，在每亩地15万元的基础上再提升3万元作为奖励资金，3万元的奖励资金就是用于项目实施，而被上诉人仅仅给付上诉人每亩地5000元是不符合规定的。
被上诉人认为对邹城庆功砖厂的处置行为是依照文件执行的，相关的资金使用也是符合规定的，在一审卷宗中邹城市委市政府督查室093号的答复中，明确表述被上诉人的处理并无不当，而上诉人认为每亩3万元资金全额归其所有，是其对政策的理解不当。
各方当事人在一审中提供的证据已随案移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为：关于被上诉人邹城市城前镇人民政府对邹城庆功砖厂拆除后的行政处理行为是否符合法律规定问题。中华人民共和国国土资源部关于《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》中对于废弃工矿用地项目的资金使用及补偿问题未作规定。2010年3月4日，邹城市人民政府《关于加快推进农村土地整治挂钩置换意见》［邹政发（2010）7号］文件中规定：“对废弃工矿用地、压煤搬迁村庄节余指标镇街的奖励，在邹政字（2009）84号文所规定的标准基础上，提升至每亩三万元。奖励资金专项用于挂钩项目的实施，由镇街负责统筹使用。对搬迁后的旧村址复垦、废弃工矿地复垦，从财政部门安排的土地复垦专项资金中列支。挂钩项目经省政府批准后，市政府从奖励资金中先期拔付50％作为项目的启动资金。”
本案中，邹城市庆功砖厂整治挖潜项目系经邹城市庆功砖厂及邹城市城前镇玉皇庙村村民委员会分别于2010年9月1日、9月10申请启动，2012年12月26日，山东省人民政府作出鲁政土字（2010）2047号批复，同意该项目的实施。该项目实施完毕后，复耕的土地所有权人为邹城市城前镇玉皇庙村村民委员会，并未对其土地进行征收或征用，上诉人要求对被上诉人的行为确认违法并对地上建筑物等进行赔偿，于法无据，本院不予支持。
邹城市庆功砖厂整治挖潜项目的奖励资金每亩三万元，按照［邹政发（2010）7号］文件的规定，应当由被上诉人邹城市城前镇人民政府负责统筹使用，其对上诉人朱庆功按每亩给予5000元的奖励，上诉人以保证书的形式予以认可，现上诉要求增加数额，本院不予支持。
一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人朱庆功承担。
本判决为终审判决。
审判长 李 彤
审判员 张 玲
审判员 王建春
二〇一四年九月二十八日
书记员 汪孟菊