甘肃省张掖市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）张中行终字第54号
上诉人（一审原告）田东，男，1966年7月13日出生，汉族，张掖市甘州区人，下岗职工，住甘州区永安小区*号楼*单元***室。身份证号：6222011966********。
被上诉人（一审被告）甘州区公安局。
地址：甘州区青年西街105号。
法定代表人刘文军，该局局长。
委托代理人李晓春，甘州区公安局法制大队副主任。
委托代理人李爱军，甘州区公安局西街派出所所长。
上诉人田东因与被上诉人甘州区公安局治安行政处罚纠纷一案，不服高台县人民法院（2015）高行初字第23号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人田东、被上诉人甘州区公安局委托代理人李晓春、单新刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明，原告田东因住房问题曾多年向张掖市政府和甘州区政府上访。原告会同他人于2015年4月21日再次到北京上访期间，于2015年4月24日在北京开阳里邮政所向中央政法委、组织部、统战部等五部门邮寄了上访材料。2015年4月25日，原告携带上访材料与他人又到北京中南海周边上访时被北京市公安局西城分局府右街派出所民警查获，并被该派出所作出训诫书予以训诫后送至马家楼（北京市接济中心）。当晚，原告被接送至甘肃省驻京办。2015年4月29日，原告由甘州区西街街道办事处工作人员张建军、甘州区小寺庙社区工作人员刘辉从甘肃省驻京办接出，于5月3日返回张掖。
2015年5月3日，甘州区信访联席会议办公室以原告田东到中南海非正常上访，涉嫌扰乱单位秩序为由，将案件移送被告并要求查处。同年5月5日，被告西街派出所受理了该案，并于当日通过传唤原告、询问证人等方式对案件相关事实进行了调查取证。同时依法向原告告知了其享有陈述、申辩等权利以及拟作出处罚的事实、理由和依据。在原告提出申辩意见后，被告依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规——于当日作出甘区公（西）行罚决字（2015）56号行政处罚决定书，决定给予原告行政拘留七日的行政处罚。2015年5月5日至5月12日，原告在甘州区拘留所被执行了行政拘留七日的处罚。2015年6月30日，原告将本案诉至本院，要求撤销被告作出的甘区公（西）行罚决字（2015）56号行政处罚决定，赔偿经济和精神损失8800元，其中经济损失2800元（400元／天×7天）、精神损失抚慰金6000元，并依法追究被告的乱作为的行政责任。
一审法院认为，原告不到信访机构设立或者指定接待场所提出信访要求，却到中南海周边等非访区上访即构成进京非正常上访，其行为违反了国务院《信访条例》第十八条第一款“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”；第二十条第一款（一）项信访人“不得在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集……”，以及《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条的规定，应当受到相应处罚。同时《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定“行政处罚由违法行为发生地县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖”，但该条同时规定“法律、行政法规另有规定的除外”，而被告根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款关于“治安案件的管辖由国务院公安部门规定”，以及公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条关于“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。”之规定对原告予以行政处罚即符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十条“法律、行政法规另有规定的除外”情形，且国务院《信访条例》第四十七条也明确规定“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚”。原告田东的违法行为虽然发生在北京市，但其系被告所辖居民，且甘州区信访联席会议办公室也已向被告移送案件并请求查处，故被告甘州区公安局作为违法行为人田东居住地的公安机关，有权依照上述法律、法规及行政规章的规定对原告在北京市发生的违反信访条例第十八条、第二十条的违法行为作出行政处罚。甘州区公安局在履行受案登记、询问当事人、调查案情、行政审批、处罚告知等行政程序后，对原告田东作出的甘区公（西）行罚决字（2015）56号行政处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。
训诫书作为公安机关对违法行为人做出训诫罚的行政处罚的一种法律文书，其目的在于对违法行为人的违法行为予以谴责与告诫，以防止违法行为人继续违法而造成严重后果。国务院《信访条例》第四十七条明确规定，违反本条例第十八条、第二十条规定的……经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止。据此，公安机关对违法行为人予以训诫系法规授权行为，而以训诫书的方式对违法行为人予以训诫既具有合法依据，也是严肃执法的具体体现，并不影响被告据此事实并结合其他证据依据《治安管理处罚法》的规定对原告作出行政处罚。原告主张被告依据训诫书并对原告作出行政处罚违反了“一事不再罚”原则，系行政乱作为。对此，《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”，该规定是“一事不再罚”的法律体现，而被告依据《中华人民共和国行政处罚法》对原告作出行政拘留七天的处罚，并没有违反该条禁止性规定，故原告的上述主张本院不予支持。原告要求被告赔偿经济和精神损失的请求，既无事实依据，也无法律依据，且被告对其“非访”行为作出行政处罚系依法行使权利，并不违法，故其请求本院不予支持。综上，案经合议庭评议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决
驳回原告田东的诉讼请求。案件受理费50元，由原告田东承担。
宣判后，一审原告田东不服，向本院提起上诉称，一审判决认定事实不清。上诉人因祖遗房产被甘州区房管局非法侵占，上诉人多年向甘州区政府、张掖市政府反映，但两级政府未予解决。上诉人便携带申诉材料，到北京向国家相关部委反映，寻求救济。但到北京后，上诉人还未将材料交与相关部门，就被北京公安机关遣送至甘肃驻京办，后被甘州区政府工作人员带回张掖。上诉人在北京期间未扰乱公共秩序，不应被处罚。再者，上诉人的上访行为发生在北京，不属于被上诉人的治安管辖区域，被上诉人无权对上诉人作出行政处罚，被上诉人作出的行政处罚程序违法。请求二审法院查明事实后，公正判决。
经本院审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定，被上诉人甘州区公安局对违反治安管理行为的人员，具有行政处罚的法定职权。上诉人田东主张到北京是向中央国家相关机关送交申诉书，要求相关机关处理其祖遗房产在文革时期被张掖县房管局非法侵占的事宜。但到北京后在府右街被北京公安机关送往附近派出所，后由甘州区房管局人员从甘肃省驻京办接回张掖。在京期间并未实施违法行为，也未扰乱公共秩序。被上诉人以上诉人扰乱公共秩序为由，将上诉人行政拘留7日，无事实依据和法律依据。本院认为，国务院《信访条例》第十八条第一款规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。而上诉人携带上访材料却到国家机关办公场所周围的府右街上访，其行为明显违反了信访条例的规定，属进京非正常上访。进京非正常上访的行为就是违法行为，且上诉人已是第二次进京非正常上访。被上诉人依据公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。据此，被上诉人甘州区公安局对上诉人田东非正常进京上访的违法行为具有管辖权。被上诉人根据上诉人的违法行为，作出行政拘留七天的处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。一审判决驳回一审原告田东诉讼请求并无不妥。上诉人的上诉请求及理由均不能成立。案经合议庭评议，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人田东负担。
本判决为终审判决。
审判长 杨海全
审判员 齐 焕
审判员 郭永旺
二〇一五年十二月三十日
书记员 李晓凤
附本案适用法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。