中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2017）最高法行申6369号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：盘玉娟，女，1971年4月9日，汉族,住广东省深圳市。委托代理人：倪国庆，男，1971年10月4日出生，汉族，系盘玉娟的丈夫，住广东省深圳市。委托代理人：袁安，广东德纳律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：广东省食品药品监督管理局。住所地：广东省广州市越秀区东风东路***号之二。法定代表人：骆文智，该局局长。再审申请人盘玉娟因诉被申请人广东省食品药品监督管理局（以下简称广东省食药监局）不履行行政复议职责一案，不服广东省高级人民法院（2016）粤行终1637号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。盘玉娟向本院申请再审称：（一）原审未对广东省食药监局不予处理盘玉娟复议申请行为的合法性进行审查，却以案外事由驳回了盘玉娟的诉讼请求，是错误的。本案的争议焦点是，盘玉娟是否提出了行政复议申请，广东省食药监局是否应当受理盘玉娟的复议申请。至于复议请求本身是否合法，复议请求是否属于行政复议和行政诉讼的范围则属于案外事由。二审法院对案外事由进行审查，以案外事由驳回上诉，属于司法介入行政行为，代行政机关作出决定，违反了行政诉讼基本原则。（二）盘玉娟提交了符合条件的复�申请，广东省食药监局应当对盘玉娟的复议申请作出处理。国家机关在接收当事人的相关材料时，有义务对普通民众提交的材料做相应的形式审查，对于不符合的应告知当事人予以补正。《行政复议法实施条例》第二十九条规定，行政复议材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机关可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。申请人收到书面补正通知后，无正当理由逾期不补正的，才视为申请人放弃行政复议申请。本案中，盘玉娟提交的行政复议申请书中列明了申请人盘玉娟的相应信息，广东省食药监局也确认收到了盘玉娟的行政复议申请书，应当对行政复议材料进行相应的形式审查。广东省食药监局在明确知晓盘玉娟提出的复议申请书未签名的情况下，应当告知补签名。在盘玉娟的受托人倪国庆提交了含有申请人盘玉娟的授权委托书后，应当�知补正授权委托书。而且，倪国庆在提交复议申请材料时，已明确说明了盘玉娟被羁押的情况。《行政复议法实施条例》第十条规定，公民在特殊情况下无法书面委托的，可以口头委托。口头委托的，复议机关应当核实并记录在卷。本案盘玉娟因被羁押而无法签名的客观情形下，口头委托其丈夫代为提交申请书，事后盘玉娟也对其委托事项进行了追认，故应当认定盘玉娟提交了符合条件的复议申请。（三）盘玉娟复议申请撤销的既有深圳市食品药品监督管理局（以下简称深圳市食药监局）作出的《涉嫌犯罪案件移送书》，也有检测报告、调查报告等。即使原审认为《涉嫌犯罪案件移送书》属刑事诉讼事项，也应对作出检测报告、调查报告等具体行政行为予以审查，二审法院遗漏了请求事项。调查报告、检测报告对公安机关据以判定盘玉娟是否涉嫌构成犯罪等权益有着重大影响，符合《行政诉讼法》第十二条第十二项规定的“行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益”的情形。此外，损失赔偿的诉讼请求是基于广东省食药监局的不予受理行为给盘玉娟产生了时间、金钱以及律师费用方面的损失，相关损失在持续发生。盘玉娟在起诉状副本送达后针对仍在发生的损失提出的赔偿请求，属于有正当理由。（四）原裁定适用法律错误。根据《医疗器械监督管理条例》的规定，案涉电子产品无需行政许可。广东省食药监局非法设定行政许可，盘玉娟有权提起行政复议，而且广东省食药监局未举证证明其认定未经许可生产和销售二类不合格医疗器械产品的法律依据。本案盘玉娟既无违法行为，又不构成犯罪，行政机关移送公安机关没有法律依据。综上所述，盘玉娟依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条的规定申请再审。广东省食药监局提交意见称，（一）在倪国庆于2015年8月24日提交行政复议申请书后，广东省食药监局工作人员发现申请书落款处两“申请人”既没有深圳市智聪科技发展有限公司（以下简称智聪公司）盖章，也没有盘玉娟签名后，当日即告知应当补充提交相关授权委托书及其他材料。2015年8月25日，倪国庆补充的授权委托书仅有智聪公司盖章，仍没有盘玉娟的签名。因此，本案没有证据证明盘玉娟已向广东省食药监局提交了行政复议申请。广东省食药监局作出的《行政复议不予受理决定书》没有列明盘玉娟为行政相对人，符合法律规定。盘玉娟起诉广东省食药监局不履行行政复议法定职责，不符合立案条件。（二）深圳市食药监局依法向公安机关移送材料的行为，不是向盘玉娟作出的行政行为，不属于行政复议的范围，盘玉娟提出复议申请没有法律依据。（�）盘玉娟在原审庭审中增加行政赔偿损失请求没有事实和法律依据，原审法院不予准许是正确的。（四）退一步来说，即便盘玉娟提交了复议申请，但其没有依法在复议期满之日起十五日提出诉讼，超过了法定的起诉期限，也应驳回其起诉。本院认为，本案系盘玉娟主张广东省食药监局不受理其行政复议申请，存在行政不作为而提起的行政诉讼。本案主要需审查的问题是，盘玉娟是否已向广东省食药监局提出了行政复议申请，以及广东省食药监局是否应对其行政复议申请予以受理。首先，本案没有证据证明盘玉娟曾向广东省食药监局提交了行政复议申请。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条的规定，在起诉行政机关不作为的案件中，当事人应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。本案中，从原审查明的事实看，倪国庆于2015年8月24日向广东省食药监局提交的行政复议申请书既没有智聪公司盖章，也没有盘玉娟签名。次日，倪国庆补充提交了智聪公司的授权委托书，但没有盘玉娟的授权委托书。倪国庆补充提交材料的事实，一方面说明广东省食药监局履行了告知补正相关材料的义务，另一方面说明倪国庆仍未能提交盘玉娟的授权委托书。在这种情形下，广东省食药监局视盘玉娟没有提交行政复议申请，其于2015年8月31日作出的《行政复议不予受理决定书》没有列明盘玉娟为行政相对人，符合法律规定。既然本案没有证据证明盘玉娟曾向广东省食药监局提交了行政复议申请，盘玉娟以广东省食药监局行政不作为提起诉讼，不符合立案条件。一审裁定驳回盘玉娟的起诉，并无不当。其次，即便盘玉娟曾向广东省食药监局提交了行政复议申请，由于其申请复议的事项并不属于行政复议的范围，广东省食药监局也不应受理。本案中，倪国庆代表智聪公司、盘玉娟提交的行政复议申请，目的是申请撤销深圳市食药监局作出的《涉嫌犯罪案件移送书》及其所依据的调查报告、监测报告，但深圳市食药监局作出《涉嫌犯罪案件移送书》并将相关当事人涉嫌犯罪的材料移送公安机关查处，均系履行《中华人民共和国行政处罚法》第二十二条、《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第三条规定的职责。而且，深圳市食药监局移送的仅仅是犯罪线索，被移送的当事人是否符合犯罪案件立案标准，需由公安机关进行审查，被移送的当事人是否构成刑事犯罪，也需由司法机关进行认定。换言之，虽然深圳市食药监局作出《涉嫌犯罪案件移送书》并移送包括检测报告、调查报告在内的相关线索材料，但在是否追究刑事责任的认定上，公安机�和司法机关仍独立进行审查。可见，深圳市食药监局作出《涉嫌犯罪案件移送书》并未对盘玉娟依据行政实体法所享有的权利和义务产生实质影响，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的可以提起行政复议申请的范围。既然盘玉娟申请复议的事项不属于行政复议的范围，即便其曾申请了复议，广东省食药监局也不应受理。据此，一审裁定驳回盘玉娟以广东省食药监局行政不作为提起的诉讼，二审裁定维持一审处理结果，并无不当。综上所述，盘玉娟的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的再审条件。依据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：驳回盘玉娟的再审申请。审 判 长 王 毓 莹审 判 员 龚�审 判 员 钱 小 红二〇一七年九月二十一日法官助理 陈  亚书 记 员 谢 松 珊