吉林省长春市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）吉01行赔初12号
原告长春市铭泰汽车零部件有限公司，住所地吉林省长春市朝阳区。
法定代表人王秀山，董事长。
委托代理人安波，吉林X律师事务所律师。
被告长春市朝阳区人民政府，住所地长春市朝阳区前进大街1855号。
法定代表人武凌，区长。
委托代理人刘树。
委托代理人王丹。
原告长春市铭泰汽车零部件有限公司诉被告长春市朝阳区人民政府房屋行政征收及行政赔偿一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。
原告长春市铭泰汽车零部件有限公司诉称，2009年7月，朝阳区政府开始启动南湖大路棚户区改造项目，决定对孟家火车站出入口进行改造。同年8月，原告企业接到原朝阳区建设局（现住建局）的拆迁《通知》，开始进入拆迁实施程序，原告企业进入停产状态。随后，原告积极配合做好有关工作，并向朝阳区征收办提供了有关企业改制批准文件等相关手续。朝阳区政府的征收（住建）、国土、规划、执法、社区等六个部门的同志还深入到原告企业了解并收集有关情况，填制各种有关表格，朝阳区征收办原负责同志还当场表态，该企业土地及地上附着物一律按有证予以评估和补偿。此后，朝阳区征收办开始与原告企业协商补偿标准，原告坚持认为，原告是一家改制企业，应当按企业标准补偿，确保公平公正。但此期间，朝阳区征收办给出的评估补偿价格仅为1200多万元。对于这个价格，原告企业无法接受，因为仅企业的改制成本费用就达到2000万元，如果按同规模异地建厂计算，没有6000万下不来。今年，按征收员的意见，原告企业也自行作了初步评估，即使按房地合一的评估方法，补偿额也达到4500万元，而且还不包括停产停业等损失。6年间，朝阳区拆迁办也曾同意给企业4000万元的补偿，但是不能给现金，都给房子。企业要搬迁，需要的是建厂资金。因此，致使原告企业无法对厂房、设备、设施进行新建、改建、扩建、维修、维护、使用，也就无法进行设备改造、产品升级，有关部门还停止为原告企业办理相关手续和落实有关政策，造成原告企业全面停产、产品停供、工人放假，企业发展愿景难以实现，已走到了破产边缘，与一汽集团的《供货结算资质凭证》也己失效。这一切都源于朝阳区政府的违法违规行为。期间，原告通过查询“吉林省建设项目招标网”和“中国国际招标网”得知，2012年7月朝阳区政府向社会发布了招标公告，对南湖大路地块棚户区改造项目（包括原告企业土地在内）进行了招标。2012年8月1日发布中标公告,确定吉林省金祥房地产开发有限公司（以下简称金祥公司）为中标单位，承担南湖大路地块棚户区改造项目。从同年开始，继续对原告企业采取停水（工业用水）、停电（工业用电，配电室被强制拆除）、断路、围堵等措施，意在强迫原告就范，进而给原告企业造成新的加害损失；甚至由于施工堆放的土堆过高，汛期有随时倒塌的危险，朝阳区前进街道办事处还给原告企业下达过《撤离通知》，事实上也正因为土堆产生的泥石流，致使企业的房屋、设备、设施、围墙遭到严重毁坏，给企业造成了巨额损失。同时，还有人为毁坏院墙、房屋等行为。目前。部分房屋、围墙和全部地下管线、自维线路、配电设施以及其他设备、设施完全损坏，己彻底无法恢复原状，一辆汽车被砸。即使原告使用的是国有土地，被告也严重违反了《城市房屋拆迁管理条例》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第三款的规定。2014年6月，原告企业又接到长春市国土资源局长国土资（朝）执罚字(2014)017号《行政处罚决定书》，决定“拟做出”行政处罚。经原告申请行政复议，被省国土资源厅以吉国土资行复（2014)13号《行政复议决定书》认定为无效。因此，原告得知该土地为集体土地，不能直接依照《城市房屋拆迁管理条例》第二条和《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定进行拆迁。2014年12月，原告企业职工代表企业开始上访，但始终没有得到解决，仅仅恢复了照明电和一般通行。2016年6月16日，朝阳区政府又给原告企业下达了关于《开运街、花苑东路、孟家南街、规划一路、规划二路道路建设项目国有土地上房屋征收补偿方案》（征求意见稿)；同年8月31日，下达了朝房征字[2016]3号《长春市朝阳区人民政府房屋征收决定公告》，继续按国有土地上房屋征收与补偿程序实施征收，严重违反了法定程序，持续侵害了原告的合法权益。因此，现依法提起行政附带赔偿诉讼。主要理由如下:一、原告使用的土地是集体土地，是通过企业改制取得该企业，继承取得了该企业的经营权、财产权和收益权，是企业的合法主人。原告的前身是1992年成立的一汽四环二轿钣金铆焊厂，属一汽厂办大集体企业。1995年该企业兼并了朝阳区双德乡光辉村冲压件厂、发达汽车钣金厂，并与光辉村签订了《土地使用权转让合同书》，将原光辉村厂房、办公室等地上建筑物以及总面积5975平方米土地使用权一并转让给企业使用（特别是部分办公室、厂房原是村部，是1990年以前形成的无籍房，没有土地和房屋审批手续也是正常的、合法的）。之后，原企业又先后更名为一汽四环企业总公司轿车底板厂、长春一汽四环顺达汽车零件厂。2009年4月根据国函[2005]88号《国务院关于同意东北地区厂办大集体改革试点工作指导意见的批复》、长府发[2007]28号《长春市人民政府关于支持一汽集团厂办大集体改革的意见》、一汽集团管字[2008]91号《关于启动一汽厂办大集体改革的通知》及附件精神，一汽集团作出了一汽四环综企字[2009]12号《关于长春一汽四环顺达汽车零件厂实施厂办大集体改革的批复》。原告受让了原企业，承接了原企业人员、资产、债权、债务，并承担解决原企业改革遗留事项及后续发生的费用。按照《中华人民共和国物权法》第十五条规定，“当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力”。因此，原告已事实上获得了原企业的经营权、财产权和收益权。长府发[2007]28号《长春市人民政府关于支持一汽集团厂办大集体改革的意见》第三部分第一项也明确规定，改革企业办理原使用土地使用权时，使用权不对外出让或者不改变使用用途的，可以采取协议出让方式办理土地使用权。对外出让或者改变使用用途的，按土地管理规定办理；第六项规定，改革中涉及的无籍房的房籍办理，收费标准按长春市国企改革标准执行。这说明，长春市政府也同意为改制企业办理土地和房屋手续。这也符合《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。这说明，原告企业可以依法将原企业土地、房屋等不动产过户到原告企业。原企业与光辉村签订的《土地使用权转让合同书》也证明，双德乡光辉村村民委员会也同意将土地转让，并负责办理土地使用手续。目前，没有办理完不动产过户手续的主要原因是长春市朝阳区政府实施拆迁，停止为改制企业办理一切手续。《中华人民共和国物权法》第二十九条也规定，因继承或者受遗赠取得物权的，自继承或者受遗赠开始时发生效力。改制后，也就是一汽集团作出《关于长春一汽四环顺达汽车零件厂实施厂办大集体改革的批复》后，原告企业自然继承了原企业的动产和不动产等财产的物权，对企业自然享有直接支配和排他的权力。以上事实和依据说明，长春市政府、一汽集团、双德乡光辉村村民委员会都同意将改制企业的土地、房屋过户到原告企业名下，原告企业也事实上获得了原企业的动产和不动产的财产权和收益权．绝对拥有占用、使用、收益、处分权。拥有事实上的“物权”。二、原告企业使用的土地是集体土地，朝阳区政府违法实施国有土地上房屋征收拆迁，并将原告的土地开发权拍卖给开发企业，严重侵犯了原告的经营权、财产权和应当依法取得的物权，原告依法维权属于正当行为。2009年拆迁时，按照《城市房屋拆迁管理条例》第六条，拆迁房屋的单位取得房屋拆迁许可证后，方可实施拆迁。该法第七条规定申请领取房屋拆迁许可证的，应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交国有土地使用权批准文件。原告企业土地是集体土地，2012年省国土资源厅才下达吉国土资耕函[2012]786号《吉林省国土资源厅关于长春市人民政府2012年第82批次土地征收的批复》。但事实上，2009年8月，原朝阳区建设局就提前下达了《通知》，开始进入拆迁实施程序。即使己取得拆迁许可证，也是违法发放的，也是违法拆迁。即使是国有土地，也应当依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，先行依法收回国有土地使用权，再通过招拍挂出让土地，然后才能依据《城市房屋拆迁管理条例》第六条办理拆迁许可证，因此朝阳区政府的拆迁程序严重违法。更为严重的是，朝阳区政府2012年8月1日发布中标公告，确定金祥地产公司为中标单位，实施南湖大路地块棚户区改造项目，并对原告企业开始采取停水（工业用水）、停电（工业用电）、断路、围堵等措施，严重侵犯了原告企业的经营权、财产权。也就是说，政府在未经原告同意的情况下，允许他人在原告土地上进行开发建设，也是严重的侵权行为。《中华人民共和国物权法》第二条第三款规定，本法所称物权：“是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利”。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。在对原告使用的集体土地没有被征收为国有土地的情况下，就对该土地上的房屋进行征收拆迁，既违反法律规定，又侵犯了原告的合法权益。《中华人民共和国侵权责任法》第二条、第七条也分别规定，侵害民事权益（包括财产权），应当依照本法承担侵权责任；行为人损害他人民事权益，不论行为人有无过错，法律规定应当承担侵权责任的，依照其规定。《中华人民共和国物权法》第三十五条
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第三十七条规定：“妨害物权或者可能妨害物权的，权利人可以请求排除妨害或者消除危险”；“造成不动产或者动产毁损的，权利人可以请求修理、重作、更换或者恢复原状；侵害物权，造成权利人损害的，权利人可以请求损害赔偿，也可以请求承担其他民事责任。”三、原告企业使用的土地是集体土地，应当撤销国有土地上房屋征收决定。2016年9月3日，针对朝房征字[2016]3号《长春市朝阳区人民政府房屋征收决定公告》，原告企业依据《中华人民共和国行政强制法》第八条规定，向朝阳区政府发函，依法行驶陈述权和申辩权。强调原告企业使用的土地是集体土地，应当适用《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定程序实施征收。同时指出，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条规定，本条例施行前己依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。同时，敦促朝阳区政府依法履行职责，避免造成不必要的政治影响。四、开发商违反规定中断供水、供电和道路通行等非法方式迫使原告搬迁，与朝阳区政府的严重违法违规的行政征收行为有关，给原告企业造成了巨大财产损失，理应获得国家赔偿，并恢复企业原状。针对违反规定中断供水、供电和道路通行等非法行为，原告企业曾到省、市、区上访。市信访局专门召开了由开发商、区征收办等有关部门参加的协调会，会议确定由供水公司负责恢复供水，说明政府己主动承担了责任。2015年金祥公司给朝阳区住建局的《情况说明》也提到：“2012年末由长春市规划局组织建委、电力、联通、燃气、热力、自来水等相关单位进行现场踏查，并确认该地块内管线数量、位置、管径、埋深等详细情况”。这说明，金祥公司的断水、断电、断路等行为是经过政府有关部门同意的。目前，供电设施破坏后，也仅仅恢复通电，但生产用的电力保护设施没有恢复。道路通行问题，是我们企业找到路政管理部门帮助解决的。《城市房屋拆迁管理条例》第三十三条和《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十一条规定：“采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。造成损失的，依法承担赔偿责任”。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”、第四条第（三）项规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有违法征收、征用财产的，受害人有取得赔偿的权利”、第十一条规定：“赔偿请求人根据受到的不同损害，可以同时提出数项赔偿要求”、第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产……：（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金……；(八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。根据《中华人民共和国国家赔偿法》上述规定，原告主张赔偿2009年8月至2016年9月底的直接经济损失约4319万元。主要如下：1.赔偿企业停产停业损失、人员工资和“五险一金”、厂房和设备、设施损坏的损失以及停产停业损失和人员工资等的利息，合计2311.6万元，详见评估报告。上述评估结果主要按企业提供的证据进行评估，不包括没有证据证明的损失。2.赔偿一汽集团《供货结算资质凭证》失效的损失500万元。一汽集团的《供货结算资质凭证》是企业长期供货合同和结算凭证，是企业的无形资产，取得时必须达到一定技术标准和生产条件，成本很高，但的确难以估算。2014年，因长期不能供货，一汽集团已正式终止《供货结算资质凭证》。《供货结算资质凭证》虽然无明码实价，但是在社会隐形交易时，比如转让企业时，其价值一般超过500万元。3.赔偿停产后借贷本息1277.57万元。为保持企业完整，维持日常管理，共借贷474万元，产生利息929.42万元（民间借贷利息按约定的年利率20%计算)，扣除己发人员工资175.85万元（评估报告中已计算），总额为1277.57万元。主要用于工人工资、遣散工人、厂房设施养护、燃煤等运营成本，这还不包括原告企业法定代表人个人垫付的资金。4.评估中介服务费30万元。详见与长春中庆昊灵资产评估有限公司签订的《业务约定书》。这是给原告企业造成的延伸的直接损失。5.律师代理费200万元。详见与吉林金可律师事务所签订的《行政委托代理合同》。这也是给原告企业造成的延伸的直接损失，且符合《吉林省律师服务收费管理实施办法》和《最高人民法院关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》第22条规定。6.其他直接损失。除上述直接损失外，原告还主张请求判决被告恢复企业的厂房、设备、设施，达到原有生产条件。综上，请求确认2009年被告下发通知的行为违法并赔偿给原告企业造成的直接经济损失4319万元；判令被告承担本案诉讼费用。
被告长春市朝阳区人民政府辩称：一、长府通告[2008]3号文件第二条确定了建设、改造的范围，其中第一部分中的最后一项“孟家屯出入口改造”是本案所涉及区域；该文件第十二条确定了实施单位为各城区人民政府。因此，朝阳区住建局根据文件规定，向原告送达《通知》是有根据的。二、原告的起诉已经超过起诉期限。《通知》作出时间为2009年，至原告起诉已经7年，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，原告起诉超过起诉期限。三、被告没有要求原告停产停业，也没有实施影响其经营活动的行为，原告要求赔偿没有依据。四、原告主张的损失没有提供有效证据证明。
经审理查明，1992年一汽厂办大集体企业一汽四环二轿钣金铆焊厂成立。1995年该企业兼并了朝阳区双德乡光辉村冲压件厂、发达汽车钣金厂，并与光辉村签订了《土地使用权转让合同书》，将原光辉村厂房、办公室等地上建筑物以及总面积5975平方米土地使用权一并转让给企业使用。之后，原企业又先后更名为一汽四环企业总公司轿车底板厂、长春一汽四环顺达汽车零件厂。2009年4月根据国函[2005]88号《国务院关于同意东北地区厂办大集体改革试点工作指导意见的批复》、长府发[2007]28号《长春市人民政府关于支持一汽集团厂办大集体改革的意见》、一汽集团管字[2008]91号《关于启动一汽厂办大集体改革的通知》及附件精神，一汽集团作出了一汽四环综企字[2009]12号《关于长春一汽四环顺达汽车零件厂实施厂办大集体改革的批复》。原告受让了原企业，承接了原企业人员、资产、债权、债务，并承担解决原企业改革遗留事项及后续发生的费用。2008年3月7日长春市人民政府发布长府通告[2008]3号《长春市人民政府关于东四环路、宋家排水明沟等建设、改造工程范围内征地、拆迁的通告》，将欧亚卖场至宽平大桥，道路规划中心线两侧共40
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50米范围内列入孟家屯出入口改造工程。2009年8月1日长春市朝阳区建设局发布《通知》，内容为：“根据长春市人民政府长府通告[2008]3号文件精神，我局负责对孟家出入口改造，欧亚卖场至宽平大桥，道路规划中心线两侧及回迁房区域范围内进行拆迁，从即日起该区域内的单位及居民家中留人，请大家积极配合拆迁、评估工作”。现原告所有的厂房等建筑物正处在被告启动的征收程序中。
本院认为：一、《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，2008年3月7日长春市人民政府发布长府通告[2008]3号《长春市人民政府关于东四环路、宋家排水明沟等建设、改造工程范围内征地、拆迁的通告》，将欧亚卖场至宽平大桥，道路规划中心线两侧共40
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50米范围内列入孟家屯出入口改造工程。2009年8月1日长春市朝阳区建设局发布拆迁《通知》。原告诉称2009年8月接到原朝阳区建设局的拆迁《通知》。原告对此行为不服，按照上述规定，应当在2011年8月前提起行政诉讼。原告于2016年11月21日才向本院提起行政诉讼，已经超过了法定的起诉期限。二、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第一款第（三）项规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵权情形之一的，受害人有得赔偿的权利：……（三）违法征收、征用财产的”。本案中，由于一是存在被告应否征收的结论尚未明确；二是存在原告主张的损失均是由被告的一系列征收行为引起的，现征收行为正在进行当中，原告的停产停业等损失，被告应在作出征收补偿决定时一并考虑予以合理解决，因此原告主张违法征收行政赔偿尚不具备前提条件。综上，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（二）项的规定，裁定如下：
驳回原告长春市铭泰汽车零部件有限公司的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。
审 判 长 韩会志
代理审判员 姜 楠
代理审判员 厉 丽
二〇一六年十二月二十七日
书 记 员 于佳鑫