山东省淄博市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁03行终206号
上诉人（原审原告）李建新，男，1972年7月28日生，汉族，住淄博市张店区。
委托代理人董洪刚，山东齐稷律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）淄博市工商行政管理局，统一社会信用代码11370300004224319L。住所地：淄博市张店区华光路**号。
法定代表人刘波，局长。
委托代理人褚文颖，山东方卓律师事务所律师。
委托代理人张中华，淄博市工商行政管理局外资企业注册科工作人员。
被上诉人（原审第三人）范立桂，女，1973年11月25日生，汉族，山东盛鲁牧业科技股份有限公司董事长，住山东省淄博市高青县。
委托代理人周波，山东元亮律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）山东盛鲁牧业科技股份有限公司，统一社会信用代码913703000509412209。住所地：山东省淄博市高青县黑里寨镇魏家村。
法定代表人范立桂，董事长。
上诉人李建新诉被上诉人淄博市工商行政管理局工商行政变更登记一案，不服淄博市张店区人民法院（2017）鲁0303行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明，第三人山东盛鲁牧业科技股份有限公司成立于2012年8月2日，原告占有52%的公司股份。2016年1月29日前，原告担任公司董事长，为公司法定代表人。2016年1月28日，第三人范立桂向被告提交了公司登记（备案）申请书、指定代表或者共同委托代理人授权委托书、股东大会会议记录、2016年第一次临时董事会决议、法定代表人信息；及董事、监事、经理信息、税务登记证、组织机构代码证、营业执照、联络员信息、山东盛鲁牧业科技股份有限公司章程等申报材料，申请将山东盛鲁牧业科技股份有限公司法定代表人由李建新变更为范立桂。其中“股东大会会议记录”内容记载为：2016年1月25日，由董事长李建新主持召开了全体股东、董事都参加的股东大会，举手表决通过了同意李建新、窦爱军、高循家、成美芹、于红燕的董事辞职申请，选举范立桂、吴建东、韩冲冲、范宗云、范立海为公司董事。此记录落款处“李建新”的签名，经鉴定不是�本人所签。2016年第一次临时董事会决议内容记载为：2016年1月25日，由全体董事推举范立桂主持会议，通过举手表决选举范立桂为公司董事长，李建新不再担任。同时解聘李建新经理职务，聘任范立桂为公司经理。被告对上述申报材料审查后，认为材料齐全、符合法定形式，依据国家工商总局第9号令公布的《企业登记程序规定》第9条的规定，于2016年1月29日核准了山东盛鲁牧业科技股份有限公司的法定代表人变更登记。另查明，原告夫妻与第三人范立桂此前曾有过债务纠纷。2016年1月25日，原告之妻曾向公安机关报案称，原告被韩冲冲等人非法拘禁。2016年1月28日，公安机关刑事立案，现尚未有最终结论。庭审中，第三人山东盛鲁牧业科技股份有限公司出示了原告签名的“证明”，其内容为：公司决定由范立桂为董事长兼总经理，李建新不再�与公司事宜，公司资产有范立桂负责处理。原告陈述此签名是受胁迫在空白纸张上所签，内容是他人在空白处打印形成。
原审法院认为，被告淄博市工商行政管理局作为公司登记管理机关，按照《中华人民共和国公司登记管理条例》的规定，具有对辖区范围内公司变更登记事项进行审核并决定是否准予登记的法定职权。故其作出本案变更登记事项属于其依法行使职权行为。由于其作出此行政行为到原告起诉之日尚不足二年，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行政行为时，未告知公民、法人或其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行政行为内容之日起最长不超过二年”的规定，可以认定原告起诉未超过法定的起诉期限。对于被告是否尽到法定审查义务问题。法院认为，根据《中华人民共和国公司登记管理条例》第二十七条规定，公司申请变更登记，应当向公司登记机关提交下列文件：（一）公司法定代表人签署的变更登记申请书；（二）依照《公司法》作出的变更决议或者决定；（三）国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件。公司变更登记事项涉及修改公司章程的，应当提交由公司法定代表人签署的修改后的公司章程或者公司章程修正案。变更登记事项依照法律、行政法规或者国务院决定规定在登记前须经批准的，还应当向公司登记机关提交有关批准文件。本案中，被告对第三人山东盛鲁牧业科技股份有限公司提交的公司登记（备案）申请书、指定代表或者共同委托�理人授权委托书、股东大会会议记录、2016年第一次临时董事会决议、法定代表人信息；及董事、监事、经理信息、税务登记证、组织机构代码证、营业执照、联络员信息、山东盛鲁牧业科技股份有限公司章程等变更登记申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行了审查，于2016年1月29日核准了其法定代表人变更登记。虽然《中华人民共和国行政许可法》第三十四条第三款规定“根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。”《企业登记程序规定》第三条规定“根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，依法进行核实。”但都没有明确在何种条件下，依照何种程序对申请文件和材料进行核实。而从《中华人民共和国公司登记管理条�》第五十一条第(二)项规定“申请文件、材料齐全，符合法定形式，但公司登记机关认为申请文件、材料需要核实的，应当决定予以受理，同时书面告知申请人需要核实的事项、理由以及时间”中的用语“公司登记机关认为”来看，其属于行政机关在其职权内自由裁量的范畴。再从《中华人民共和国行政许可法》第三十一条“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。”《中华人民共和国公司登记管理条例》第二条第二款“申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责”；第六十五条“提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实，取得公司登记的，由公司�记机关责令改正，处以5万元以上50万元以下的罚款；情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照”的规定可看出，保证申请材料的真实性是申请人的责任，而非公司登记机关的法定义务。因此，根据本案庭审查明的情况，依据前述的法律、法规规定，不能认定被告未履行法定的审查义务。对于是否应判决撤销公司法定代表人变更登记问题。法院认为，虽然经鉴定“股东大会会议记录”的签名不是原告本人所签，但并不能仅凭此而得出应撤销变更登记的结论。首先，在《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十五条的规定中，并没有将“提交虚假材料”取得的公司登记，一律归入要予以撤销公司登记的行列；再从最高人民法院《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》第一条的规定可看出，申请材料不是其本人签字并不完全等同于“提交虚假材料”，对这类案件处理上，更要注重当事人的意思表示。而本案庭审查明的情况表明，原告与第三人之间是存在民事纠纷的，在注明“公司决定由范立桂为董事长兼总经理”的“证明”上也留有原告的签字。双方还因此纠纷导致其他案件发生。原告陈述在将公章、营业执照、有其签名的空白纸交给了第三人，导致其不能掌握公司后，其又去公司，以股东的身份向门卫支付工资。此情形更说明原告是知道其角色变化的，且至其起诉之日已达一年以上。上述这些情形也表明，本案当事人的争议，并不是单纯的行政纠纷，其具有民事行政纠纷交叉的性质。而其股东大会决议的效力问题则需要经过民事诉讼来解决，在民事争议未得到解决前�仅凭鉴定结论尚不足以认定公司法定代表人变更登记，违背了原告的真实意思。同时，此种情况下撤销变更登记，也不能从根本上解决当事人的问题。对这类案件的处理，国务院2014年2月27日国发（2014）7号公布并施行的《注册资本登记制度改革方案》第三条第(三)项注明，当事人可通过民事诉讼解决争议，由工商行政机关按照民事案件生效法律文书依法进行办理。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告李建新的诉讼请求。案件受理费50.00元，由原告李建新负担。
上诉人李建新上诉称，一、原审判决未查明基本事实，认定事实不清。本案被上诉人变更登记依据的基础材料主要是公司“股东大会会议记录”和“临时董事会决议”。因此，2016�1月25日是否真实召开了股东大会，5名董事（包括上诉人）在股东大会记录签名是否真实，既是被上诉人变更登记的基础，也是本案法院审查认定被上诉人变更登记是否合法、证据是否充足的重点，而原审法院对此主要事实根本没有审查，导致案件认定事实、适用法律均错误。事实是1月25日公司根本没有召开所谓的股东大会，“股东大会会议记录”和5名董事签名全部是第三人虚构、伪造形成，根本不存在、不成立，临时董事会决议非法无效。上诉人董事签名经司法鉴定不是本人所写，证明不是上诉人真实意思表示，第三人没有提供证据证明召开股东大会，被上诉人变更登记的材料虚假，基础事实不存在上，依据行政诉讼法规定属于主要证据不足。请二审法院查明，依法撤销变更登记。二、原审法院认定被上诉人变更法定代表人登记履行了�定审查义务，与法律、事实不符。我国现行法律法规虽然对何种情况变更登记申请材料应当进行实质审查没有具体规定，但对实质内容应当履行审慎审查注意义务有明确规定，申请人对提供的变更登记材料真实性负责，不能代替被上诉人的审查义务。从被上诉人提供的2016年1月25日形成的股东决议记录、临时董事会决议登记材料看，公司对董事及法定代表人及董事全部是外公司人员，当天申请变更登记，从常识看，应当对内容的真实性引起慎重注意，对第三人提供的植被，涉及相关人员进行必要的调查了解核实，并依照最高院《审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》第二条“登记机关进一步核实申请材料的问题”规定的方式方法进行处理。而事实上被上诉人把审查义务当成“收发”式平台，当场做出受理决定，显然没有做到审慎审查注意义务，违反法律规定程序。三、原审法院不予判决撤销变更登记释法、认定理由，依法不成立。第一、《公司登记管理条例》第65条对“提供虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实，取得公司登记的”行为，分为情况一般和情况严重两种情况，对应的改正、罚款和撤销登记。本案被上诉人变更登记基础事实材料全部虚假，显属于应予以撤销的严重情节。最高人民法院《座谈会纪要》第一条明确规定，申请人隐瞒有关情况或提供虚假材料导致登记错误的，一是登记机关可以在诉讼中依法予以更正，二是登记机关拒不更正的，人民法院可以根据具体情况判决撤销登记行为、确认登记行为违法或者判决登记机关履行更正职责，原审法院判决在被上诉人是否更正未查明的情况下将本案归于不应撤销行列，与规定�符。第二、原审法院判决依据最高法院《座谈会纪要》第一条规定、第三人证明和其他事项认定“申请材料不是其本人签名并不完全等同于提交虚假材料”，认为上诉人对被上诉人变更登记作出了认可的意思表示。对此，上诉人认为《座谈会纪要》第一条第二款当中有关规定适用的前提是召开股东大会真实，当事人明知签名虚假且不提异议。而本案事实是公司根本没有召开真实的股东大会，显然与规定不符。上诉人是2016年11月底通过镇政府才得知第三人法定代表人变更，当即表示不认同，后立即到被上诉人处提出异议，要求予以恢复，被告知通过法院诉讼解决，变更登记之前对此并不知情。司法鉴定结论说明不是上诉人真实意思表示，充分证明申请材料虚假。从第三人公司提供的证明效力看，原审法院质证认定因涉及上诉人被非法拘禁案�未作出生效结论，不能确定是否是上诉人真实意思表示，而在法院认为中又采信该“证明”予以证明，前后自相矛盾。上诉人是在被第三人非法拘禁、控制期间被胁迫交出公章、营业执照、组织机构代码证、身份证等材料，被胁迫在8张空白A4纸签名以及其他，“证明”就是第三人编造内容在上诉人签名的空白纸打印而成，从形式和内容一看便知，根本不是上诉人出具和意思表示，在得知变更登记后以股东身份去公司、给门卫发放工资，既明确表示不认可，也表示不因第三人非法取得法定代表人身份而丧失权利，并无不当，根本不能证实上诉人认可被上诉人变更登记的意思表示行为。四、原审法院认定本案应通过民事诉讼解决的理由，与法律规定不符，应依法予以纠正。上诉人认为，本案审理中涉及民事行为的真实性问题，是否通过民事诉讼解决，应当以法律规定为准。首先，最高法院《审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》第三条“公司登记涉及民事法律关系的问题”明确规定，对民事行为的真实性问题，可以根据有效证据在行政诉讼中予以认定。据此，本案应当对被上诉人涉及公司登记行为之基础的民事行为真实性问题予以审理，上诉人与第三人之间是否存在经济纠纷与本案没有关联，原审法院驳回诉讼请求，与规定不符。其次，民事诉讼依据的法律是《公司法》第二十二条，该条规定了两种情况：一是股东大会存在程序性瑕疵问题，二是内容违反法律法规问题，适用的前提条件均是确已召开了股东大会，而本案不适用该条规定进行民事处理。请求二审法院撤销原判，撤销被上诉人2016年1月29日对上诉人法定代表人作出的变更登记，支持上诉人诉讼请求，或发回重审。
被上诉人淄博市工商行政管理局辩称：我局核准山东盛鲁牧业科技股份有限公司法定代表人的变更登记行为符合法律规定，行为合法。一、1、2016年1月28日，山东盛鲁牧业科技股份有限公司向我局提交的法定代表人变更登记申请材料齐全，形式完备，符合法定材料规范。依据《公司法》（2013.12.28修订版）第十三条、《公司登记管理条例》（2014.2.19版）第二十七条及2015年8月7日国家工商总局等六部门发布的《内资企业登记提交材料规范》，山东盛鲁牧业科技股份有限公司向我局提交了股份有限公司变更法定代表人的相应资料。我局经审查，认为山东盛鲁牧业科技股份有限公司提交的法定代表人变更登记申请材料符合以上规定，材料齐全，形式完备，我局依法核准上述变更登记。上诉人与本案原审第�人之间存在民事纠纷，其欲通过本案行政诉讼改变其之间的民事权利义务关系。上诉人在上诉状中主要陈述：2016年1月28日工商变更登记所涉及的基础法律关系是虚假的。但是上诉人除向法院申请笔迹鉴定之外并未向法庭提供其他证明基础法律关系虚假的证据。上诉人如认为2016年1月25日未召开股东大会、股东大会会议记录和董事会决议系虚假的等等民事法律关系不存在或不成立，则应当通过民事诉讼程序予以解决。本案中上诉人既不在行政诉讼中提起相关的民事争议，又不另行提起民事诉讼，单单以撤销行政行为来实现其解决民事争议的目的，既无事实依据也无法律依据，更不能得到法院的支持。原审法院判决驳回原告的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确诉讼程序合法，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人范立桂答辩称，一、本人与上诉人李建新之间存有债权债务关系，且上诉人李建新系债务人。本人与上诉人李建新及其妻蔡秋芳原系朋友关系，自2010年以来，上诉人李建新及蔡秋芳多次向本人借款，期间，上诉人李建新及蔡秋芳偿还部分款项，截止2013年11月，尚欠本人借款本金130万元未偿还。经本人多次催要，上诉人李建新及蔡秋芳于2013年11月20日上诉人李建新与本人签订《债权转让协议2》，将其在淄博市中级人民法院执行中的对曹峰、张英姿、山东奥美动力设备有限公司、淄博盛佳包装制品有限公司、山东奥龙纸业有限公司的债权中的130万元债权转让给本人抵债。因上诉人李建新所转让的债权均难以实现，2013年12月6日，上诉人李建新及蔡秋芳与本人签订《协议书》，约定在上诉人李建新及蔡秋芳转让给本人的债权经淄博市中级法院执行结束或不能执行时，上诉人李建新及蔡秋�负责继续清偿。后上诉人李建新及蔡秋芳所转让的债权未能实际执行实现，本人多次向上诉人主张债权，上诉人李建新也予以承认并签字确认，本人与上诉人之间存有债权债务关系，且上诉人系债务人，事实清楚，证据充分。二、本案所涉公司工商登记变更系上诉人的真实意思，且上诉人对工商登记变更是明知的。基于上诉人长期拖欠本人借款债务不能偿还，上诉人同意将其实际控股的山东盛鲁牧业科技股份有限公司转给本人经营，并向本人提供了变更工商登记所需的“股东大会会议记录”、“临时董事会决议”、营业执照、税务登记证、组织机构代码证等变更材料，将公司公章等交给本人，上诉人李建新一审庭审时也陈述在公司工商登记变更后，上诉人李建新以股东的身份（不是以法定代表人的身份）去给员工�工资，说明上诉人李建新对公司变更登记系完全出于自愿，且对公司工商登记变更是明知的。三、原审被告作出的变更登记行为，材料齐全，符合法律规定，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。原审被告对原审第三人提交的公司登记（备案）申请书、指定代表或者共同委托代理人授权委托书、股东大会会议记录、2016年第一次临时董事会决议、法定代表人信息、董事、监事、经理信息、税务登记证、组织机构代码证、营业执照、联络员信息、山东盛鲁牧业科技股份有限公司章程等进行了审查，材料齐全，符合法定形式，根据《企业登记程序规定》第9条的规定，作出变更原审第三人法定代表人的变更登记行为，符合法律规定。上诉人李建新关于登记材料虚假，原审被告未尽审查义务的理由不能成立，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。综述，本人与上诉人李建新之间存有债权债务关系，上诉人李建新系债务人，将原审第三人山东盛鲁牧业科技股份有限公司的法定代表人变更登记为范立桂，系上诉人李建新的真实意思，且变更材料齐全，符合法定形式，变更登记符合法律规定，该变更登记应予维持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原审判决。
被上诉人山东盛鲁牧业科技股份有限公司未答辩。
各方当事人提供的证据与原审一致，证据已随卷移送本院。经审理，二审查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。
本院认为，本案行政争议的焦点是上诉人李建新要求撤销被上诉人淄博市工商行政管理局2016年1月29日核准的第三人公司法定代表人变更登记的诉讼请求是否成立。2016年1月28日，原审第三人范立桂、山东盛鲁牧业科技股份有限公司向淄博市工商行政管理局提交了第三人公司登记（备案）申请书、指定代表或者共同委托代理人授权委托书、董事签署的股东大会会议记录、2016年第一次临时董事会决议、法定代表人信息，公司董事、监事、经理信息、税务登记证、组织机构代码证、营业执照、联络员信息、第三人公司章程等申报材料，申请将山东盛鲁牧业科技股份有限公司法定代表人由上诉人李建新变更为原审第三人范立桂。被上诉人淄博市工商行政管理局受理后，依法对其申请材料是否齐全，是否符合法定形式、法定时限等进行了形式审查，于2016年1月29日核准的山东盛鲁牧业科技股份有限公司法定代表人变更登记的行政行为，符合《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国公司法登�管理条》、《工商总局等六部门关于贯彻落实〈国务院办公厅关于加快推进“三证合一”登记制度改革的意见〉的通知》附文《01内资企业登记提交材料规范》等相关法律法规的规定。上诉人李建新关于要求撤销被上诉人淄博市工商行政管理局于2016年1月29日核准的山东盛鲁牧业科技股份有限公司法定代表人变更登记之诉讼请求的理由不能成立，其上诉理由及请求，本院不予支持。股东与公司、股东与股东之间的纠纷应通过其他法律程序另行处理。原审判决驳回上诉人李建新的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50.00元，由上诉人李建新负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 房 鹏
审 判 员 卢长普
审 判 员 张 丽
二〇一七年十二月二十一日
法官助理 马继东
书 记 员 王 琼