北京市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）高行终字第2494号
上诉人（一审原告）山东百纳生物科技有限公司，住所地山东省济南市章丘化工工业园（刁镇）。
法定代表人于靓，总经理。
委托代理人王鲁杰，山东博睿律师事务所律师。
委托代理人宫向东，山东博睿律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）中华人民共和国农业部，住所地北京市朝阳区农展馆南里11号。
法定代表人韩长赋，部长。
委托代理人李文星，男。
委托代理人吴华，北京观韬律师事务所律师。
上诉人山东百纳生物科技有限公司（以下简称百纳公司）因行政处罚决定一案，不服北京市第三中级人民法院（2015）三中行初字第388号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2015年8月27日公开开庭审理了本案。上诉人百纳公司的委托代理人王鲁杰、宫向东，被上诉人中华人民共和国农业部（以下简称农业部）的委托代理人李文星、吴华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年10月21日，农业部作出农（农药）罚（2014）8号《行政处罚决定书》（以下简称被诉决定书），主要内容为：2013年6月1日，农业部派出抽样人员对百纳公司生产的农药产品进行了质量监督抽查，在百纳公司的成品库现场抽取了该公司生产的0.3%苦参碱水剂（登记证号PD20110748）。经农业部农药质量监督检验测试中心（长沙）检测，该产品中检出未经登记成分高效氯氟氰菊酯（含量为2.8%），未检出有效成分苦参碱。农业部认为，百纳公司在0.3%苦参碱水剂生产中用高效氯氟氰菊酯冒充苦参碱，一旦投入到农业生产可能严重影响农业生产安全、农产品质量安全和生态环境安全。农业部一直将严厉打击生产经营假劣农药违法行为作为农药监督执法的重点。百纳公司在此种形势下依然生产假农药，违法情节严重，依法应当从重处罚。依照《农药管理条例》第四十三条“生产、经营假农药、劣质农药的……，情节严重的，由农业行政主管部门吊销农药登记证或者农药临时登记证……”之规定，作出如下处罚决定：吊销百纳公司0.3%苦参碱水剂的农药登记证（登记证号PD20110748）。百纳公司不服被诉决定书，向北京市第三中级人民法院（以下简称一审法院）提起行政诉讼，请求依法撤销农业部于2014年10月21日作出的被诉决定书。
一审法院判决认为，《农药管理条例》第五条第一款规定，国务院农业行政主管部门负责全国的农药登记和农药监督管理工作。省、自治区、直辖市人民政府农业行政主管部门协助国务院农业行政主管部门做好本行政区域内的农药登记，并负责本行政区域内的农药监督管理工作。县级人民政府和设区的市、自治州人民政府的农业行政主管部门负责本行政区域内的农药监督管理工作。第四十三条规定，生产、经营假农药、劣质农药的，依照刑法关于生产、销售伪劣产品罪或者生产、销售伪劣农药罪的规定，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由农业行政主管部门或者法律、行政法规规定的其他有关部门没收假农药、劣质农药和违法所得，并处违法所得1倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得的，并处10万元以下的罚款；情节严重的，由农业行政主管部门吊销农药登记证或者农药临时登记证，由工业产品许可管理部门吊销农药生产许可证或者农药生产批准文件。《农药管理条例实施办法》第四十条规定，收缴或者吊销农药登记证或农药临时登记证的决定由农业部作出。根据以上行政法规、规章的规定，农业部具有作出吊销农药登记证的行政职权。
关于涉案农药是否属于假农药问题，一审法院认为，《农药管理条例》第三十一条规定，禁止生产、经营和使用假农药。下列农药为假农药：（一）以非农药冒充农药或者以此种农药冒充他种农药的；（二）所含有效成份的种类、名称与产品标签或者说明书上注明的农药有效成份的种类、名称不符的。根据上述行政法规的规定，结合本案的实际情况，可以认定在涉案农药被抽检的样品中未检出有效登记成分苦参碱，而检出了不得检出的高效氯氟氰菊酯，该情况符合《农药管理条例》第三十一条规定的情况，因此农业部认为涉案农药属于假农药的认定正确，予以支持。
关于百纳公司的行为是否属于情节严重的情形，一审法院认为，《农药管理条例》第四十三条规定，生产、经营假农药、劣质农药的，依照刑法关于生产、销售伪劣产品罪或者生产、销售伪劣农药罪的规定，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由农业行政主管部门或者法律、行政法规规定的其他有关部门没收假农药、劣质农药和违法所得，并处违法所得1倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得的，并处10万元以下的罚款；情节严重的，由农业行政主管部门吊销农药登记证或者农药临时登记证，由工业产品许可管理部门吊销农药生产许可证或者农药生产批准文件。因此，可以认定吊销农药登记证的前提条件是当事人生产假农药的行为是否属于情节严重的情形。关于此问题，一审法院认为，百纳公司的行为属于情节严重的情形有以下几个方面：首先，关于涉案农药标签的问题，农药标签是指导农民安全合理使用农药的重要依据，农药作为重要的农业投入品，不仅是特殊商品，更是有毒物质，农药产品的质量直接关系到农业生产安全、农产品质量安全。百纳公司作为农药生产企业，在明知的情况下，将涉案农药的防治范围擅自扩大，会严重影响农业生产安全、农产品质量安全。其次，关于涉案农药的有效成分及毒性与用量问题，本案涉案农药抽检样品的检测报告检出的有效成分为高效氯氟氰菊酯，未检出登记有效成分苦参碱，涉案农药中应系不得检出高效氯氟氰菊酯。高效氯氟氰菊酯对蜜蜂、鱼等水生生物剧毒，其毒性为中等毒，系化学农药，苦参碱的毒性为低毒，系生物农药，因此高效氯氟氰菊酯的毒性要大于苦参碱。同时结合农业部为百纳公司审批的高效氯氟氰菊酯与苦参碱两种农药的农药登记证及农药标签可以看出，二者在用药量上也存在较大差异，苦参碱的用药量是高效氯氟氰菊酯的数倍，一旦使用者按照苦参碱的农药登记证及农药标签的用量，误将高效氯氟氰菊酯当做苦参碱投入到农业生产中，会严重影响农业生产安全、农产品质量安全，甚至会影响生态环境安全。综上，一审法院认为农业部通过对百纳公司生产假农药行为造成的危害事实及危害后果，结合百纳公司生产假农药行为的严重程度及潜在危害结果进行综合考量，认为百纳公司生产假农药的行为属于情节严重并无不当。
关于曾x的执法证适用范围问题，一审法院认为，在农业部办公厅作出的农办农（2013）34号《农业部办公厅关于开展农药产品质量专项监督抽查工作的通知》中已经要求抽样人员由农业部农药检定所指派，每组不少于2人。抽样前应当向被抽查企业出示有效身份证件和农业部种植业管理司开具的监督抽查通知书。曾x系湖南省农药检定所干部，农业部指派其与李x一同前往百纳公司抽取样品应系农业部的授权，其行为并无不当。
关于百纳公司称涉案农药被检测不合格系其车间主任主观恶意行为所致的问题，一审法院认为，鉴于农药产品的特殊性，百纳公司作为农药生产企业，应对农药生产环节进行严格管理，对农药产品质量进行严格把关。本案中，在抽查涉案农药的生产期间，张x系百纳公司的车间主任，系农药生产安全的直接责任人员，但其仅参与了整个农药生产过程中的一个环节，如果仅凭张x的个人行为即造成百纳公司能够生产出假农药的严重后果，显然有悖生产规范，同时亦反映出百纳公司对涉案农药的生产管理存在严重的疏漏，因此百纳公司应对生产出假农药这一严重后果承担法律责任。因农业部作出被诉处罚决定是以涉案农药为不合格的客观检测结果为主要依据，与百纳公司向张x提起民事赔偿之诉无直接关联，因此百纳公司申请对本案中止审理，不予支持。
关于农业部作出被诉决定书的执法程序问题，一审法院认为，农业部依据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）、《农业行政处罚程序规定》等法律、规章的规定，履行了表明身份、告知当事人陈述、申辩、听证的权利，并在作出被诉决定书前进行了听证，听取了当事人的意见，经行政机关负责人集体讨论后作出被诉决定书，其执法程序合法。
农业部作出的被诉决定书认定事实清楚、证据确凿、适用法律、法规正确、符合法定程序。百纳公司的诉讼请求缺乏事实及法律依据，不予支持。综上所述，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回了百纳公司的诉讼请求。
百纳公司不服一审判决，提起上诉。其诉称，第一、被上诉人指派的执法人员违反法定程序。超越授权范围取样，没有按照农药抽检的国家标准《商品农药采样方法》规定进行取样；第二、一审判决认定事实不清，证据不足。此次事件并非上诉人主观故意，系上诉人的员工恶意报复的个人行为，涉案产品未流入市场，不应认定为情节严重，被诉决定书缺乏基本事实依据；第三、被上诉人执法尺度严重不一，明显不公。综上，被上诉人的行政行为严重违反法定程序，事实不清，证据不足且明显不公。一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院查明事实，依法撤销一审判决和被诉决定书。
农业部答辩认为，第一、被上诉人指派的执法人员未违反法定程序。根据《农药管理条例》第五条第一款规定，对农药企业生产的农药产品实施监督抽查，是行政法规赋予被上诉人的职责；第二、一审判决认定事实清楚。被上诉人认定上诉人生产假农药构成情节严重的主要理由：1.以高效氟氰菊酯冒充苦参碱，影响农产品质量安全和生态安全。2.上诉人故意生产假农药。苦参碱和高效氯氟氰菊酯是两种不同的农药，生产这两种农药的原材料、技术流程也各不相同，从原材料准备、生产过程、产品检验、出厂入库等环节，上诉人都应发现质量问题。上诉人生产假农药的行为达到情节严重程度，其主张是员工张x的恶意报复行为有悖生产规范。3.涉案产品未流入市场并非被上诉人作出被诉决定书认定情节严重考虑的唯一因素。上诉人所提“产品在出库环节完全有可能被发现，不会流入市场”与农药生产管理常规不符，涉案产品已检验附有合格证，农药生产正常流程出库时一般不再检验，只是核对标签和合格证；第三、被上诉人不存在执法尺度严重不一、明显不公的问题。上诉人所提的建湖县除草剂药害事故与本案情况不同，不属于同案不同罚。综上，上诉人上诉的事实和理由均不成立，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，请二审法院判决维持一审判决。
农业部在法定举证期限内向一审法院提交作出被诉决定书的以下证据：
第一组证据：
1.0.3%苦参碱水剂产品的标签照片；
2.0.3%苦参碱水剂产品的检验合格证；
3.0.3%苦参碱水剂产品的农药登记查询信息；
4.农业部核准的0.3%苦参碱水剂产品标签样张；
5.检验报告（No.YB413040）；
6.百纳公司高效氯氟氰菊酯的农药登记查询信息；
7.农业部核准的高效氯氟氰菊酯产品标签样张；
8.济南绿霸农药有限公司高效氯氟氰菊酯的农药登记信息；
9.农业部办公厅关于印发2011年农药市场监管年活动实施方案的通知（农办农（2011）28号）；
10.农业部办公厅关于印发2012年农药监管与法制建设年活动方案的通知（农办农（2012）18号）；
11.农业部办公厅关于印发2013年农药监管与法制建设年活动方案的通知（农办农（2013）14号）；
12.农业部办公厅关于印发2014年农药监督管理年活动方案的通知（农办农（2014）5号）；
13.听证笔录；
14.百纳公司行政程序中提交的申辩材料；
15.济南市农业局对百纳公司的询问笔录（2份）；
16.济南市农业监察支队对孙村派出所查询函；
17.济南市农业局向济南市公安局高新区分局查询函；
18.济南市公安局高新区公安分局侦查大队所作询问笔录及向济南市农业局所作情况说明；
第二组证据：
19.农业部办公厅关于开展农药产品质量专项监督抽查工作的通知（农办农（2013）34号）；
20.农业部2013年农药质量监督抽查通知书（编号：2013015）；
21.李x、曾x执法证；
22.农业部农药检定所抽样单（No.YJS0000077）；
23.农药监督抽查结果确认通知书（No.YB413040）及EMS快递单；
24.关于对河北省石家庄市青冠化工有限公司等9家企业立案调查的请示（农业部部内签报—种植字（2014）第5号）；
25.农业部行政处罚事先告知书（农农药告（2014）7号）及EMS快递单；
26.农业部办公厅行政处罚听证会通知书（农办政（2014）7号）及送达回证；
27.听证会参加人员签名表；
28.2014年9月30日农业部常务会议纪要（第6期）节选；
29.被诉决定书及EMS快递单；
30.农业部行政复议决定书及EMS快递单。
农业部向一审法院提交作出被诉决定书的依据为：1.《农药管理条例》；2.《农药管理条例实施办法》；3.《农药标签和说明书管理办法》；4.《行政处罚法》；5.《农业行政处罚程序规定》。
百纳公司在法定举证期限内向一审法院提交了以下证据：
第一组证据：1.农业部2013年农药质量监督抽查通知书；2.《农业部办公厅关于开展农药产品质量专项监督抽查工作的通知》；3.李x、曾x执法证复印件。
第二组证据：1.农业部网站对高效氯氟氰菊酯毒性查询结果；2.农业部网站低毒低残留农药专栏内容；3.0.3%苦参碱说明书及注意事项。
第三组证据：济南市高新区公安分局侦查大队出具的情况说明（包括询问笔录）。
第四组证据：2013年、2014年农业部办公厅农药抽查情况通报。
第五组证据：山东省章丘市人民法院受理案件通知书和开庭传票。
经一审庭审质证，一审法院对各方当事人提交的上述证据作如下确认：农业部提交的证据29中的被诉决定书系本案被诉行政行为，不属于证据；农业部提交的其他证据可以证明农业部作出被诉决定书所依据的事实材料及程序，上述证据真实、合法，与本案存在关联性，能够作为本案认定事实的依据；百纳公司提交的第一、三组证据及第二组证据中的证据3与农业部提交的证据重复，对上述证据的真实性予以认可，但对其证明目的不予认可，百纳公司提交的其他证据，与本案被诉决定书的合法性审查无直接关联，不予采纳。
上述材料均已随案移送本院，经庭审质证及审查核实，本院确认一审法院的认证意见正确。
本案二审期间，上诉人百纳公司向本院补充提交并当庭出示了以下证据：
1、GB／T1605－2001《商品农药抽样方法》，用以证明被上诉人执法人员未按照该方法的国家标准进行农药取样。
2、（2015）章商初字第694号民事判决书，用以证明本次事件并非上诉人故意造假。
3、建湖县农药行政执法召开除草剂药害事故理赔会议的会议概要，用以证明山东胜邦绿野化学有限公司在建湖出现大面积的药害事故，但未处吊销登记证处罚，被上诉人存在执法不一情况。
经庭审质证，被上诉人农业部认为：上诉人所举的证据1、3均形成于一审之前，上诉人属逾期举证；所举上述3项证据均与本案无关联。《商品农药抽样方法》系推荐性国家标准，农业部对涉案产品的取样并未采用该方法，不存在越权取样和违反法定程序的情形。农业部所作被诉决定书是以涉案农药产品为不合格的检测结果为主要依据，上诉人的员工应承担的民事赔偿责任和上诉人单位应承担生产假农药的行政责任是两个不同的法律关系。建湖县药害事故与本案情况不同，前述会议概要亦不能反映是否对相关单位进行了行政处罚，故被上诉人不存在执法不一、明显不公的问题。
本院认为，上诉人所举的证据1、3均形成于一审判决作出之前，根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条规定，原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利。原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。故上诉人在二审庭审时提交的上述证据属逾期提供。另，上诉人所举上述3项证据均与本案不具有关联性，本院均不予接纳。
根据上述有效证据及双方当事人无争议的陈述，本院认定如下事实：
百纳公司系有限责任公司，经营范围为生物技术、化工技术的研究；农药生产（限农药批准证书核定范围）；货物进出口（需经许可证生产经营）。2011年，农业部为百纳公司颁发《农药登记证》，农药登记证号为PD20110748，有效期为2011年7月25日至2016年7月25日，农药名称：苦参碱，农药通用名：苦参碱／matrine，有效成分含量配比：苦参碱0.3%，剂型：水剂，毒性：低毒，农药种类：杀虫剂，作物：甘蓝，防治对象：菜青虫，用药量：22.5-30克／公顷，施用方法：喷雾。农业部就该《农药登记证》为百纳公司核准了该农药的标签样张，在标签样张中明确涉案农药的名称为苦参碱，有效成分含量为0.3%，剂型：水剂，毒性：低毒，使用技术和使用方法：作物（或范围）：甘蓝，防治对象：菜青虫，制剂用药量：500-670毫升／亩，使用方法：喷雾，并注明生产企业为百纳公司，在产品性能（用途）中说明该产品采用天然中草药植物，经工业化加工提取而成，具有低毒等优点，该药是一种以触杀、胃毒作用为主的植物源农药，对防治甘蓝菜青虫防效较好。百纳公司经农业部批准后，生产涉案农药。
2013年5月22日，农业部办公厅作出农办农（2013）34号《农业部办公厅关于开展农药产品质量专项监督抽查工作的通知》，该通知要求：抽样人员由农业部农药检定所指派，每组不少于2人。抽样前应当向被抽查企业出示有效身份证件和农业部种植业管理司开具的监督抽查通知书，按照规定的抽查产品范围从企业的成品仓库抽取。仓库中没有通知书指定抽查产品的，抽样人员可以抽取企业的其他产品，每个企业至少抽取一个样品。每个样品封样三份，一份由被抽查企业留存，一份由抽样人员交指定单位检测，第三份由农业部农药检定所指定地点留存。本次监督抽查，使用农业部农药检定所统一制作的抽样单、封样单，抽样人员要认真填写相关内容。填好的抽样单要由抽样人员和被抽查企业有关人员签字，并加盖被抽查企业公章。抽取的样品由农业部农药质量监督检验测试中心（天津）、农业部农药残留质量监督检验测试中心（杭州）、农业部农药质量监督检验测试中心（长沙）负责检测，具体由农业部农药检定所安排。检测项目包括有效成分含量、未经登记的农药成分以及农产品质量安全、农业生产安全密切相关的质量控制项目。检测方法为相应产品的国家标准、行业标准、农药登记核准的产品化学资料或企业标准规定的检测方法。检测工作结束后，承检单位应当及时将结果书面通知被抽查企业，要求其在收到通知之日起15日内进行书面确认，并告知其法定权利，同时抄送被抽查企业所在省（区、市）农业行政主管部门。百纳公司生产的涉案农药属于被抽查的范围。在该通知的附件中，百纳公司的抽检产品范围为高效氯氟氰菊酯25克／升乳油（登记证号PD20090463）、啶虫脒5%乳油（登记证号PD20081865）、啶虫脒3%可湿性粉剂（登记证号PD20083037）、阿维菌素3.2%乳油（登记证号PD20097086）、联苯菊酯25克／升乳油（登记证号PD20083882）、硫磺50%悬浮剂（登记证号PD20092432）、乙烯利40%水剂（登记证号PD20097414）。同年5月27日，农业部对百纳公司作出了编号为2013015号的《农业部2013年农药质量监督抽查通知书》，决定对百纳公司生产的上述7种农药产品质量进行监督抽查，并注明如果没有监督抽查的产品，抽样人员可在成品仓库中随机抽取农药样品。
同年6月1日，农业部的工作人员前往百纳公司，在百纳公司成品仓库抽取0.3%苦参碱水剂，生产日期（批号）为2013年5月20日，抽样基数为80件（20瓶／件），抽样数量为3瓶，抽样方式为随机，抽样地点为企业成品仓库，在产品包装箱内附有百纳公司的产品检验合格证（日期为2013年5月20日）。在涉案农药的标签上百纳公司标注“鳞翅目害虫防治专家”、“美国白蛾的克星”等文字。农业部制作了编号为No.YJS0000077号的《农业部农药检定所抽样单》，该抽样单由农业部工作人员签字及百纳公司经理于x签字捺印，并加盖农业部农药检定所公章。农业部将涉案农药的抽样送农业部农药质量监督检验测试中心（长沙）进行检验。同年8月29日，该测试中心作出No.YB413040的《检验报告》，未检出登记有效成分苦参碱，检出未经登记成分含量为2.8%的高效氯氟氰菊酯（系不得检出），检验结论为：依据企业标准Q／0181BNC001-2013、参照国家标准GB20696-2006检测，该样品中有效成分含量不合格，并检出含有未经登记成分高效氯氟氰菊酯，根据《农药管理条例》规定和企业标准Q／0181BNC001-2013，综合判定为不合格。该测试中心于同日向百纳公司做出编号为YB413040号的《农药监督抽查结果确认通知书》，认定经检测，综合判定产品质量不合格（质量检测报告附后），并将监督抽查检测和判定结果通知百纳公司，要求百纳公司予以确认，并告知百纳公司如有异议，应当在接到本通知之日起15日内，向农业部农药检定所提出书面申请，说明理由，并抄送该测试中心和所在省（市、区）农业行政主管部门，逾期未提出异议，视为认可监督抽查结果。该测试中心将通知书及检测报告向百纳公司邮寄送达。
百纳公司收到检测报告后，认为涉案农药经检测不合格系车间主任张x恶意所为。后向济南市高新区公安分局报案，2014年3月6日，济南市高新区公安分局侦查大队出具《关于对山东百纳生物科技有限公司报案情况的说明》，内容为：2013年9月25日，百纳公司的张xx来分局报案称：其公司发现该公司车间主任张x因对公司不满，擅自将100件苦参碱水剂包装内产品换成另一种产品，给该公司造成一万余元的损失。接到报案后经初查，百纳公司反映的情况属实，但该案未达到立案标准，因此该局未予立案。
因检测报告中的检测结果综合判定涉案农药为不合格，农业部认为百纳公司涉嫌生产假农药，遂对百纳公司立案调查，农业部种植业司作出立案调查的请示，该请示中认为在抽查中经检测发现21个不合格样品，其中9家生产企业的11个产品（包括本案百纳公司生产的涉案农药）按照《农药管理条例》规定应判定为假农药，农业部种植业司认为9家农药生产企业涉嫌生产假农药，违反《农药管理条例》第三十一条规定，并且情节严重，建议立案调查，依法给予吊销农药登记证处罚。2014年2月，该请示经农业部内部审批，批准予以立案调查。同年3月5日，农业部作出农农药告（2014）7号《农业部行政处罚事先告知书》，认为经检测，检出未经登记成分高效氯氟氰菊酯（含量为2.8%），以上事实有农药产品质量抽样单、农业部农药质量监督检验测试中心（长沙）出具的检测报告为证。百纳公司的行为违反了《农药管理条例》第三十一条的规定，情节严重，依据《农药管理条例》第四十三条的规定，农业部拟作出吊销百纳公司0.3%苦参碱水剂产品的农药登记证（登记证号是PD20110748）的处罚决定。并告知百纳公司根据《行政处罚法》第三十一条、第三十二条和第四十二条的规定，百纳公司可在收到该告知书之日起三日内向农业部进行陈述申辩、申请听证，逾期不陈述申辩，申请听证的，视为百纳公司放弃上述权利。该告知书已经向百纳公司邮寄送达。
百纳公司收到该告知书后，向农业部进行陈述申辩，并申请听证。2014年4月10日，农业部办公厅向百纳公司作出农办政（2014）7号《农业部办公厅行政处罚听证会通知书》，通知百纳公司关于拟吊销其农药登记证一案，定于同年4月25日上午10点30分在北京中欧宾馆第一会议室举行听证会，听证会主持人由农业部产业政策与法规司工作人员担任。百纳公司于同年4月14日收到该通知书。同年4月25日，农业部组织听证会，听证会由农业部产业政策与法规司工作人员担任主持人，百纳公司经理于x、农业部种植业司及农药检定所的工作人员参加了听证会。同年9月9日，农业部在2014年第6次常务会议上审议通过了对百纳公司吊销涉案农药的农药登记证的决定，并于同年10月21日作出被诉决定书，具体内容为：百纳公司生产假农药一案，经我部依法调查，现查明：2013年6月1日，农业部派出抽样人员对百纳公司生产的农药产品进行了质量监督抽查，在百纳公司的成品库现场抽取了该公司生产的0.3%苦参碱水剂（登记证号PD20110748）。经农业部农药质量监督检验测试中心（长沙）检测，该产品中检出未经登记成分高效氯氟氰菊酯（含量为2.8%），未检出有效成分苦参碱。以上事实有农药产品质量抽样单和农业部农药质量监督检验测试中心（长沙）出具的检测报告（编号：YB413040）为证。百纳公司上述行为违反了《农药管理条例》第三十一条“禁止生产、经营和使用假农药……”的规定。2014年3月20日，农业部依法向百纳公司送达了《行政处罚事先告知书》（农农药告（2014）7号），拟作出吊销百纳公司农药登记证的处罚。2014年3月24日，百纳公司提出陈述申辩并申请听证。2014年4月25日，农业部依法举行了听证会。百纳公司称抽检产品出现问题系该公司车间主任张x对公司不满，故意将0.3%苦参碱水剂标签贴至该公司生产的另一种农药产品功夫水乳剂上所致；百纳公司收到农业部抽检报告后，已向济南市高新区公安分局侦查大队报案，该侦查大队也向济南市农业局出具了情况说明。另外，出现质量问题的产品数量较少，也没有流入市场，并没有造成任何不良社会影响和不良后果，百纳公司认为直接吊销农药登记证处罚过重。听证会后，农业部对百纳公司反映的情况进行了实地核查并查阅了相关材料。农业部认为，百纳公司在0.3%苦参碱水剂生产中用高效氯氟氰菊酯冒充苦参碱，一旦投入到农业生产可能严重影响农业生产安全、农产品质量安全和生态环境安全。多年来，农业部一直将严厉打击生产经营假劣农药违法行为作为农药监督执法的重点。百纳公司在此种形势下依然生产假农药，违法情节严重，依法应当从重处罚。百纳公司辩称抽检产品出现问题系该公司职工张x为发泄不满所为，非百纳公司故意造假，而农业部实地核查结果表明，济南市公安局高新区分局侦查大队接百纳公司报案后所作询问笔录及其向济南市农业局出具的情况说明，尚不足以证明抽检产品出现问题确系张x所为；且抽检产品生产期间，张x系百纳公司的车间主任，是该公司农药产品质量的直接责任人员，其履行职务期间实施的行为应认定为百纳公司的行为，产生的法律后果应由百纳公司承担；农业部抽检的产品系在百纳公司成品仓库抽取，数量达80件，均附有合格证，明确标明“经检验合格准予出厂”。据此，百纳公司的申辩理由，不能成为其生产假农药的免责事由。故农业部依照《农药管理条例》第四十三条“生产、经营假农药、劣质农药的……，情节严重的，由农业行政主管部门吊销农药登记证或者农药临时登记证……”之规定，作出如下处罚决定：吊销颁发给百纳公司的0.3%苦参碱水剂的农药登记证（登记证号PD20110748）。
百纳公司于2014年10月30日收到被诉决定书后不服，向农业部申请行政复议，农业部在2014年12月25日依法受理，后于2015年2月10日作出农复议字（2015）4号行政复议决定书，对被诉决定书予以维持。百纳公司仍不服，向一审法院提起行政诉讼。
另查，农业部为百纳公司生产的高效氯氟氰菊酯亦审批了农药登记证（证号为PD20090463）。农药名称为高效氯氟氰菊酯，农药通用名为高效氯氟氰菊酯／lambda-
cyhalothrin，有效成分含量配比为25克／升，剂型：乳油，毒性：中等毒，农药种类：杀虫剂，作物：十字花科蔬菜，防治对象：蚜虫，用药量7.5-9.375克／公顷，施用方法：喷雾。
再查，农业部在2011年开展农药市场监管年活动，并作出《2011农药市场监管年活动实施方案》，方案中要求对生产假劣农药情节严重的，依法吊销其农药登记证。农业部于2012年、2013年均开展了农药监管与法制建设年活动，并分别作出2012年、2013年《农药监管与法制建设年活动方案》，方案中均要求对生产假劣农药情节严重的，依法吊销其农药登记证。农业部于2014年开展农药监督管理年活动，并作出《2014年农药监督管理年活动方案》，该方案中要求依法查处无登记或假冒（伪造）登记证生产农药、非法添加（或搭售）隐形农药成分、生产经营假劣农药等违法活动。
本院认为，《农药管理条例》第五条第一款规定，国务院农业行政主管部门负责全国的农药登记和农药监督管理工作。省、自治区、直辖市人民政府农业行政主管部门协助国务院农业行政主管部门做好本行政区域内的农药登记，并负责本行政区域内的农药监督管理工作。县级人民政府和设区的市、自治州人民政府的农业行政主管部门负责本行政区域内的农药监督管理工作。第四十三条规定，生产、经营假农药、劣质农药的，依照刑法关于生产、销售伪劣产品罪或者生产、销售伪劣农药罪的规定，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由农业行政主管部门或者法律、行政法规规定的其他有关部门没收假农药、劣质农药和违法所得，并处违法所得1倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得的，并处10万元以下的罚款；情节严重的，由农业行政主管部门吊销农药登记证或者农药临时登记证，由工业产品许可管理部门吊销农药生产许可证或者农药生产批准文件。另，《农药管理条例实施办法》第四十条规定，收缴或者吊销农药登记证或农药临时登记证的决定由农业部作出。根据以上行政法规并参照上述规章的规定，农业部具有作出吊销农药登记证的行政职权。本案中，农业部在《农业部办公厅关于开展农药产品质量专项监督抽查工作的通知》中对抽样做了规定，而《商品农药采样方法》为推荐性国家标准，不具有法律强制性，农业部并未适用前述采样方法，故不存在违反法定程序的问题。百纳公司的成品仓库中没有抽查名单中所列的部分农药，农业部抽样人员只找到3种产品，未找到抽查名单中的其他4种产品，但发现了0.3%苦参碱水剂产品，故抽检人员有权抽查该产品，不存在超越范围取样。农业部依据《行政处罚法》并参照《农业行政处罚程序规定》的规定，履行了表明身份、告知百纳公司陈述、申辩、听证的权利，并在作出被诉决定书前进行了听证，听取了百纳公司的意见，经行政机关负责人集体讨论后作出被诉决定书，农业部执法程序合法。
《农药管理条例》第三十一条规定，禁止生产、经营和使用假农药。下列农药为假农药：（一）以非农药冒充农药或者以此种农药冒充他种农药的；（二）所含有效成份的种类、名称与产品标签或者说明书上注明的农药有效成份的种类、名称不符的。本案中，农业部在涉案农药被抽检的样品中未检出有效登记成分苦参碱，而检出了不得检出的高效氯氟氰菊酯，该情况符合前述行政法规规定的情况，因此农业部认为涉案农药属于假农药的认定正确。根据前述《农药管理条例》第四十三条的规定，吊销农药登记证的前提条件是当事人生产假农药的行为是否属于情节严重的情形。本案中，百纳公司的行为属于情节严重的情形有以下几个方面：首先，关于涉案农药标签的问题，农药标签是指导农民安全合理使用农药的重要依据，农药作为重要的农业投入品，不仅是特殊商品，更是有毒物质，农药产品的质量直接关系到农业生产安全、农产品质量安全。百纳公司作为农药生产企业，在明知的情况下，将涉案农药的防治范围擅自扩大，会严重影响农业生产安全、农产品质量安全；其次，关于涉案农药的有效成分及毒性与用量问题，本案涉案农药抽检样品的检测报告检出的有效成分为高效氯氟氰菊酯，未检出登记有效成分苦参碱，涉案农药中应不得检出高效氯氟氰菊酯。高效氯氟氰菊酯对蜜蜂、鱼等水生生物剧毒，其毒性为中等毒，系化学农药，苦参碱的毒性为低毒，系生物农药，因此高效氯氟氰菊酯的毒性要大于苦参碱。同时结合农业部为百纳公司审批的高效氯氟氰菊酯与苦参碱两种农药的农药登记证及农药标签内容，二者在用药量上也存在较大差异，苦参碱的用药量是高效氯氟氰菊酯的数倍，一旦使用者按照苦参碱的农药登记证及农药标签的用量，误将高效氯氟氰菊酯当做苦参碱投入到农业生产中，会严重影响农业生产安全、农产品质量安全，甚至会影响生态环境安全。综上，农业部通过对百纳公司生产假农药行为造成的危害事实及后果，结合该公司生产假农药行为的严重程度及潜在危害结果进行综合考量，认为该公司生产假农药的行为属于情节严重并无不当。
关于百纳公司主张涉案农药被检测不合格系其车间主任主观恶意行为所致的问题。本院认为，鉴于农药产品的特殊性，百纳公司作为农药生产企业，应对农药生产环节进行严格管理，对农药产品质量进行严格把关。本案中，农业部在抽查涉案农药期间，张x作为百纳公司的车间主任，系农药生产安全的直接责任人员，但其仅参与了整个农药生产过程中的一个环节，如果仅凭张x个人行为即造成百纳公司能够生产出假农药的严重后果，显然有悖生产规范，同时亦反映出百纳公司对涉案农药的生产管理存在严重的疏漏，因此百纳公司应对生产出假农药这一严重后果承担法律责任。农业部作出被诉决定书是以涉案农药为不合格的客观检测结果为主要依据，与百纳公司向张x提起民事赔偿之诉并无关联。关于上诉人所提被上诉人存在执法尺度严重不一、明显不公的主张，经查，上诉人所提的建湖县除草剂药害事故与本案情况不同，与本案无关联，不属于同案不同罚。故百纳公司所提前述主张均不能成立，本院均不予支持。
综上，一审法院认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，审判程序合法，判决驳回百纳公司的诉讼请求并无不当，本院应予维持。百纳公司的上诉理由，缺乏事实和法律依据，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人山东百纳生物科技有限公司负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审判长 朱世宽
审判员 马宏玉
审判员 刘井玉
二〇一五年九月九日
书记员 果 然