福建省南平市延平区人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）闽0702行初69号
原告余启霖，男，1953年10月10日出生，汉族，住南平市建阳区。
委托代理人李齐靖，北京大成（福州）律师事务所律师。
被告南平市建阳区水吉镇人民政府（以下简称水吉镇政府），住所地建阳区水吉镇新华路91号，统一社会信用代码：11350784003975356B。
法定代表人陈宝珠，镇长。
委托代理人徐贵平，福建熹微律师事务所律师。
第三人南平市建阳区水吉镇后井村民委员会（以下简称后井村委会），住所地水吉镇后井村。
法定代表人连小华，主任。
第三人南平市建阳区水吉镇渡船头村村民委员会（以下简称渡船头村委会），住所地水吉镇渡船头村。
法定代表人田柳旺，主任。
委托代理人廖成春，渡船头村党支部书记。
原告余启霖诉被告水吉镇政府征地行政协议无效一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。
原告余启霖认为，2001年12月，原告向水吉镇综合林场、水吉镇水利工作站、水吉镇后井村委会、水吉镇渡船头村委会签订《山地开发合同书》，承包了坐落于后井村、渡船××村共计面积350亩山地。因被告水吉镇政府招商引资的需要，征用原告承包的山地用于建设药品、电子用软包装材料投资项目。2012年2月15日，被告委托水吉镇企业管理站与原告签订《后井工业平台征收面积补偿确认协议书》，确定征用补偿费为2,105,522.69元；同日,双方又签订《补充协议》约定，征地面积与补偿金额按照主合同执行，征地补偿费支付方式：由建阳市深吉材料科技有限公司支付；支付时间为自合同签订之日一次性付给。
协议签订后，该承包地地面青苗及附属物被依约清除，但是被征用的土地未能用于建设药品、电子用软包装材料投资项目，现该承包地已由水吉林业站种植林木。原告一直向被告要求支付青苗补偿费、安置补助费或赔偿损失，但被告至今分文未付。由于被告在签订征地协议前，未依法办妥审批手续，且被告不具有征地单位主体资格，导致药品、电子软包装材料投资项目无法施工建设。原告认为被告上述征地程序不合法，征地单位无征地主体资格，请求人民法院依法判决确认《后井工业平台征收面积补偿确认协议书》及《补充协议》无效。
被告水吉镇政府认为，原告与答辩人委托单位水吉镇企业管理站签订的《后井工业平台征地面积补偿确认协议书》及《补充协议》，系平等民事主体间订立的有关民事权利义务关系、真实意思表示一致的协议，属于民事合同范畴，可通过民事诉讼程序处理。该协议不具有行政协议性质，不属行政诉讼受案范围，理由如下：1、《后井工业平台征地面积补偿确认协议书》及《补充协议》文字表述确实出现“征地”二字，但是“征地”概念的出现实属当时的答辩人相关工作人员对此协商的内容以及签订的协议性质产生错误认识所导致，虽然出现“征地”二字，但并不必须直接证实上述协议即属征地协议。2、对合同、协议性质的认定，应当依据协议、合同的完整内容进行综合分析后，才能作出正确客观的判断。原告对涉案山场享有承包经营权的权属来源于2001年12月31日签订的《山地开发合同书》，该合同明确涉案山场土地性质为集体所有性质，土地所有权人为后井村委会和渡船头村委会，林地使用权人为水吉镇综合林场，原告经营该山场期限为30年。答辩人为发展经济而启动工业平台建设需要使用该集体土地，经与所有权人后井村委会和渡船头村委会协商同意提供该宗土地用于建设，由此势必需要原告自愿放弃其对该宗集体土地30年承包经营权，双方平等自愿协商后最终形成上述二份协议。3、上述协议签订，答辩人将涉案山场273.889亩中的106.74亩作为第一期用地平整后，由于项目无法落地该工业平台，造成整个引进项目和工业平台建设没有继续进行而自行终止，第二期以及后期建设所需的167.149亩土地也就终止开发平整，仍继续保留原状由原告自主经营。
在涉案的后井工业平台建设中，使用的土地属集体性质用地，至今没有改变其集体土地性质，也没有改变土地所有权人。因此上述协议不属于征地性质，应属平等主体协商自愿提前解除《山地开发合同书》，原告可获相应补偿所达成的民事协议。为此，请求人民法院依法驳回原告的起诉。
第三人后井村委会认为，原告的承包地中，有部分山场是后井村的，这件事是前几任村委会办理的，具体的情况不甚了解，以协议为准。
第三人渡船头村委会认为，原告的承包地中，有我村的一部分，具体多少不甚清楚，以协议为准。
经审理查明，2001年12月31日，原告与建阳市（现改为南平市建阳区）水吉镇综合林场、水吉镇水利工作站、水吉镇后井村委会、水吉镇渡船头村委会签订《山地开发合同书》，合同约定将坐落于后井村、渡船××村共计面积约350亩山地承包给原告经营，经营期限为三十年。
2011年因被告水吉镇政府招商引资的需要，原告所承包的土地被征用用于建设药品、电子用软包装材料投资项目。2012年2月15日，被告委托水吉镇企业管理站与原告签订《后井工业平台征收面积补偿确认协议书》，确定征用承包地面积为278.799亩，补偿费为2,105,522.69元。协议签订后，被告平整了原告的部分承包地，因该项目未能落地，被告未按照《后井工业平台征收面积补偿确认协议书》履行支付补偿费，原告诉至本院。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批”的规定，征收土地的主体是县、市、区级人民政府，并且应当报请国务院或省级人民政府批准。由此可见，因被告水吉镇政府不符合征地的主体资格，原告同样持此观点，故被告水吉镇政府于2012年2月与原告签订的《后井工业平台征收面积补偿确认协议书》及《补充协议》，根据新修改的《中华人民共和国行政诉讼法》施行之前形成的类似行政协议，根据当时的法律规定和人民法院处理此类纠纷的通常做法，一般不纳入行政诉讼受案范围，主要通过当事人提起民事诉讼方式寻求司法救济。因此，原告余启霖提起的行政诉讼，不符合修改前《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，起诉应当驳回。据此，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回原告余启霖的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省南平市中级人民法院。
审 判 长 范泽寿
人民陪审员 蔡柏俤
人民陪审员 刘 青
二〇一七年十二月六日
书 记 员 张佳君
本案依据的主要法律条文
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第四十四条有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：
（一）请求事项不属于行政审判权限范围的；
（二）起诉人无原告诉讼主体资格的；
（三）起诉人错列被告且拒绝变更的；
（四）法律规定必须由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为，未由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）由诉讼代理人代为起诉，其代理不符合法定要求的；
（六）起诉超过法定期限且无正当理由的；
（七）法律、法规规定行政复议为提起诉讼必经程序而未申请复议的；
（八）起诉人重复起诉的；
（九）已撤回起诉，无正当理由再行起诉的；
（十）诉讼标的为生效判决的效力所羁束的；
（十一）起诉不具备其他法定要件的。
前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法受理。