中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申6946号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）吴辉，男，1974年9月9日出生，满族。
委托代理人贾文胜，辽宁海星律师事务所律师。
委托代理人康真箴，辽宁海星律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）辽宁省大连市土地储备中心。住所地：辽宁省大连市西岗区新开路***号。
法定代表人汤凯，主任。
委托代理人朱文增，该中心工作人员。
委托代理人尹波，辽宁罗力彦律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）辽宁省大连市西岗区人民政府。住所地：辽宁省大连市西岗区北京街**号。
法定代表人单义，区长。
委托代理人姜振丰，区政府法制办公室副主任。
委托代理人苗晓飞，辽宁法大律师事务所律师。
原审第三人大连港集团有限公司。住所地：辽宁省大连市中山区港湾街*号。
法定代表人张乙明，董事长。
委托代理人房兆骞，辽宁智库律师事务所律师。
委托代理人陈琳，辽宁智库律师事务所律师。
再审申请人吴辉因诉被申请人大连市土地储备中心（以下简称市土储中心）、大连市西岗区人民政府（以下简称西岗区政府）、第三人大连港集团有限公司（以下简称大连港集团）强制拆除违法并赔偿一案，不服辽宁省高级人民法院（2016）辽行终632号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，并于2017年9月14日下午在辽宁省大连市中级人民法院第13法庭组织各方当事人进行询问，再审申请人委托代理人贾文胜，被申请人市土储中心委托代理人尹波、朱文增，被申请人西岗区政府委托代理人姜振丰、苗晓飞，原审第三人大连港集团委托代理人房兆骞、陈琳到庭参加询问。案件现已审查终结。
大连市中级人民法院一审查明，2011年2月14日，大连市人民政府（以下简称大连市政府）作出大政地城储字[2011]003号《关于收购储备国有建设用地使用权的批复》，同意将位于大连市西岗区黑嘴子码头及周边地段176550平方米土地的国有建设用地使用权作为市土储中心的储备用地。2011年7月28日，市土储中心与第三人大连港集团签订《国有土地使用权收储补偿协议书》，其中约定大连港集团须以净地条件交付前述土地，并负责搬（拆）迁地上建筑物等事宜。2011年9月22日，大连市政府作出大政地城收字[2011]013号《国有建设用地使用权收回决定书》，收回前述土地的国有建设用地使用权。2013年8月26日，由市土储中心、西岗区政府、大连市公安局西岗分局、大连港集团以及辽宁省大连海洋渔业集团公司成立的黑嘴子水产品市场搬迁工作小组以在市场内张贴公告的形式告知包括吴辉在内的租户该市场将于2013年11月30日前正式停业关闭等事宜。2013年10月18日，大连港集团向包括吴辉在内的租户发布《通知》，告知其该市场土地收储和市场关闭、大连港集团与大连水产品交易市场有限公司的资产租赁协议解除等事宜，并在市场内进行广播。2013年12月1日，大连港集团下属企业大连港置地有限公司委托中国化学工程第四建设有限公司对该市场实施了拆除。
另查明，2007年1月12日，大连港集团与大连水产品交易市场有限公司签订《资产租赁合同》，约定将前者所有的位于大连市西岗区沿海街8号所属房屋、港务设施、冷库、码头、库场地及建筑物租赁给后者使用。吴辉系大连市西岗区沿海街8号大连市西岗区黑嘴子水产品市场内个体经营业主。
大连市中级人民法院一审裁定认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款之规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”该案中，从现有证据看，大连市西岗区黑嘴子水产品市场是由其所有权人即大连港集团依据其与市土储中心签订的《国有土地使用权收储补偿协议书》中的合同约定，委托相关单位组织拆除的。黑嘴子水产品市场搬迁工作小组虽由市土储中心、西岗区政府、大连港集团等多家单位成立，但从该工作小组于2013年8月26日发布的公告看，前述多家单位只是共同负责处理包括原租户承租或购买新商铺继续经营、协助办理工商登记和税务登记及其他变更登记手续、提供优惠政策等在内的搬迁拆除事宜，无法证明实际拆除活动是由市土储中心、西岗区政府组织实施的。吴辉也未提供其他证据证明其所称的侵犯了其合法权益的被诉行政行为实际存在。因此，吴辉的起诉因缺乏事实根据而不符合法定起诉条件，依法应予驳回。依据《中国人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定，裁定驳回吴辉的起诉。
吴辉不服，向辽宁省高级人民法院提起上诉。
辽宁省高级人民法院二审裁定认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。吴辉在起诉状中载明的诉讼请求为：确认市土储中心、西岗区政府对大连市西岗区沿海街8号原大连（黑嘴子）水产品市场强迁行为违法，判令市土储中心、西岗区政府赔偿吴辉强拆损失72万元。故该案的焦点问题是吴辉起诉的行政强制拆除行为是否存在。案涉土地是市土储中心通过收购储备方式收回国有土地使用权，并非西岗区政府通过国有土地房屋征收方式收回国有土地使用权。市土储中心通过与原国有土地使用权人大连港集团签订收储补偿协议的方式，约定大连港集团须以净地条件交付案涉土地，并依约向大连港集团支付了补偿费用。市土储中心与大连港集团之间签订收储补偿协议的行为，实质上是市土储中心与大连港集团对案涉土地和地上建筑物及附属设施转让的民事行为，虽然协议约定如有变更需经大连市政府同意，但是不能改变收储补偿协议的民事合同性质。吴辉基于该协议条款主张收储补偿协议是行政合同的观点没有法律依据。市土储中心并非行政机关，而是大连市政府的直属事业单位，其不行使行政职权，亦不存在经授权行使行政职权的情形，因此，市土储中心不是本案的适格被告，一审法院将其列为被告不妥，应予纠正。市土储中心与大连港集团签订收储补偿协议是以大连市政府作出的《关于收购储备国有建设用地使用权的批复》为依据，西岗区政府并未作出过房屋征收决定或者收回国有土地使用权决定，市土储中心也不隶属于西岗区政府，因此，西岗区政府在案涉收储国有土地的决策和实施过程中，均未体现其任何行政意志。而大连港集团则明确认可是其下属企业委托拆除公司对案涉水产品市场实施了拆除，该拆除行为是为履行收储补偿协议确定的义务而实施，并不存在政府实施行政强制拆除的行为。据此，吴辉的第一、二项上诉理由没有事实根据和法律依据，均不能成立。
吴辉坚持主张被诉拆除行为系政府实施的行政强制拆除，主要理由是2013年8月26日在市场内张贴的公告落款为黑嘴子水产品市场搬迁工作小组，且拆除过程中有警察到场。但从公告的内容可以看出，成立市场搬迁工作小组的目的是为了在搬迁之前现场办公，解答租户的疑问，为租户承租或购买新商铺提供优惠政策、协助办理工商登记和税务登记等事宜。警察出现在拆除现场只能证明西岗区政府为确保社会公共秩序的稳定，对拆除现场进行了疏导、服务等基层保障工作，并不能证明西岗区政府就是具体实施强制拆除的行为主体。因此，一审认定没有证据证明被诉拆除行为系政府实施的行政强制拆除行为正确，基于此，以吴辉的起诉没有事实根据为由裁定予以驳回符合法律规定，并无不当。吴辉认为拆除行为造成其财产损失，可以通过提起民事诉讼救济权利。
关于吴辉提出的第三项上诉理由，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。据此，证明起诉符合法定条件的证明责任在上诉人，其不能证明被诉行政行为存在，就要承担起诉被驳回的不利后果。一审法院认定吴辉未提供证据证明市土储中心、西岗区政府实施了侵犯其合法权益的行政行为，并非加重吴辉的举证责任，其该项上诉理由不能成立。
关于吴辉提出的第四项上诉理由，申请一审法院调取的是市土储中心于2013年7月至9月召开的四次工作会议纪要，该四次会议纪要的主要内容吴辉实际已经通过大连港集团的相关文件及通知获悉，故没有再申请法院调取之必要，一审法院未调取上述会议纪要并不影响查清相关案件事实。吴辉关于一审法院程序违法，剥夺其申请调取证据的权利的主张亦不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。
吴辉申请再审称：首先，一、二审裁定认定事实错误，二被申请人市土储中心、西岗区政府既是案涉区域内的法定征收主体，也是本次强迁行为的组织者和实施者；其次，一、二审裁定认为吴辉未能提供证据证明二被申请人侵犯其合法权益的行政行为存在，显然是在加重其举证责任，吴辉提供的证据足以证明二被申请人的行政侵权行为存在；再次，一、二审法院拒绝对实体问题进行裁判，从程序上将行政过错转嫁给大连港集团，显然是有意偏袒二被申请人，掩盖行政过错。综上，请求撤销一、二审裁定，发回重审或依法改判二被申请人强迁行为违法，并赔偿吴辉因此造成的损失72万元。
市土储中心答辩称：市土储中心是隶属于大连市政府的事业单位，不是行政机关，并非本案适格被告；案涉土地是大连港集团自行委托拆迁单位实施拆迁，是履行土地收储补偿协议的约定义务，与该中心无关；吴辉主张的租赁费、摊位损失，应当向出租人大连水产品交易市场有限公司主张，与该中心无关。吴辉起诉没有法律依据和事实根据，一、二审裁定驳回起诉正确，请求依法驳回吴辉的再审申请。
西岗区政府答辩称：案涉土地是经大连市政府批准，市土储中心与大连港集团之间签订土地收储补偿协议后，由大连市政府决定收回国有土地使用权的，并非通过征收方式收回，西岗区政府不是征收的实施和补偿主体。西岗区政府没有直接实施和组织实施强制拆迁黑嘴子水产品市场的行为。吴辉起诉没有事实根据，一、二审裁定驳回起诉正确。请求依法驳回吴辉的再审申请。
大连港集团答辩称：一、市土储中心与大连港集团系收储关系，并非征收关系，吴辉以市土储中心、西岗区政府违反征收相关法律规定为由，认为本案适用法律错误，明显不当；二、吴辉诉称市土储中心、西岗区政府违法强拆水产品市场，并委托大连港集团作为房屋征收实施单位实施强迁的事实不存在；三、吴辉无权向市土储中心、西岗区政府主张损失赔偿，也无权向大连港集团主张所谓的“损失赔偿”。请求依法驳回吴辉的再审申请。
本院经审查认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第四十九条第三项规定：“提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。”本案中，大连港集团将其所有的位于大连市西岗区沿海街8号所属房屋、港务设施、冷库、码头、库场地及建筑物租赁给大连水产品交易市场有限公司使用，吴辉与后者签订租赁合同，经营位于前述地址（即黑嘴子水产品市场）内的商铺摊位。吴辉主张黑嘴子水产品市场系因土地征收被市土储中心、西岗区政府强制拆迁。因此，本案争议焦点为是否存在行政强制拆除行为。
一、市土储中心根据大连市政府收购储备国有建设用地使用权的批复，与大连港集团签订土地收储补偿协议，约定大连港集团以净地条件交付土地并负责搬迁地上建筑物等事宜。此后，大连市政府作出国有建设用地使用权收回决定，收回前述土地的国有建设用地使用权。据此，案涉土地使用权并非通过征收方式收回。大连港集团在一、二审及本院组织询问中均明确表示，是根据与市土储中心签订的土地收储补偿协议的约定，由其下属企业大连港置地有限公司委托中国化学工程第四建设有限公司对黑嘴子水产品市场实施拆除，不存在政府行政强制拆除行为，并提供《拆除工程施工合同》，吴辉对此未能提供充分证据予以反驳。在对案涉土地使用权的收储、收回的决定和实施过程中，西岗区政府亦没有作出相关的行政决定。因此，吴辉主张市土储中心、西岗区政府直接实施强拆，没有事实根据。
二、针对黑嘴子水产品市场搬迁工作，由市土储中心、西岗区政府、大连市公安局西岗分局、大连港集团等单位成立工作小组，并于2013年8月26日在市场发布公告。吴辉据此主张市土储中心、西岗区政府组织实施强制拆迁。但从公告内容看，主要是由前述相关单位共同负责处理包括原租户承租或购买新商铺继续经营、协助办理工商登记和税务登记及其他变更登记手续、提供优惠政策等事宜。上述事实不足以证明市土储中心、西岗区政府组织实施强制拆迁。
因此，吴辉提起本案诉讼没有事实根据，不符合起诉条件。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定，对不符合行政诉讼法第四十九条规定条件的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。一、二审裁定驳回起诉并无不当。
《土地储备管理办法》第三条规定：“土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。”根据上述规定，土地储备机构为隶属于国土资源管理部门的事业单位。本案中，市土储中心为大连市政府下辖的事业单位，并非行政机关，不是本案适格被告，一审法院将其列为被告不妥，二审法院已予以纠正。
综上，吴辉的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回吴辉的再审申请。
审 判 长 袁晓磊
审 判 员 骆 电
审 判 员 李桂顺
二〇一七年九月二十七日
法官助理 林 璐
书 记 员 战 成
附：相关法律、司法解释条文
一、中华人民共和国行政诉讼法
第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。
前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
第九十一条当合下列事人的申请符情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
二、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。
三、土地储备管理办法
第三条土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。
四、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。