延边朝鲜族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）吉24行终96号
上诉人（原审原告）高志伟，男，汉族，1975年出生，现住延吉市建工街。
上诉人（原审原告）蒲建敏，女，汉族，1948年出生，无职业，现住延吉市小营镇。
二上诉人共同委托代理人崔日权，吉林延大律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）延吉市林业局，住所地延吉市朝阳街。
法定代表人徐国斌，局长。
委托代理人解航宇，副局长。
委托代理人李中山，吉林敖联律师事务所律师。
原审第三人延吉市小营镇人民政府，住所地延吉市小营镇。
法定代表人张学斌，镇长。
委托代理人王宗巍，吉林诚途律师事务所律师。
上诉人高志伟、蒲建敏因与被上诉人延吉市林业局、原审第三人延吉市小营镇人民政府（以下简称小营镇政府）林业行政许可一案，不服延吉市人民法院（2017）吉2401行初84号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。
原审经审理查明，自1987年开始,原延吉市龙河村村民崔宗哲雇佣金风律在其承包地内栽种果树。1993年崔宗哲去世后,金风律与高志伟于1995年11月16日签订协议，约定由高志伟长期接管使用道西7.5亩果园，高志伟支付给金风律2万元。1997年11月1日，高志伟向延吉市长白乡林业站缴纳林木土地使用费1240元。1998年12月30日和2006年6月1日分两次向延吉市林业局缴纳植被恢复费4500元，合计9000元。2006年6月5日，蒲建民为盖看护房及圈舍3000平方米，向延吉市林业局提交了《关于在果树地内建看护房的请示》，内容为:“我因承包经营了原村集体的果树，为方便于管理，我今申请在果树地的边上盖看护房及圈舍3000平方米。”延边州森林调查规划院于2006年6月作出“使用林地可行性报告”。延吉市林业局于2006年6月5日对蒲建敏作出延市林字【2006】38号《关于在果树地内建看护房的批复》，内容为:“延吉市小营镇明新村蒲建敏：根据你的申请，经研究，同意你在小营镇明新村54林班（原27林班）48小班的果树地内建看护房及圈舍，面积3000平方米。……承包经营期结束，该地交回小营镇明新村集体林地的权属。”高志伟在其批准范围内建有两处居住房屋和多处圈舍养殖牛。
2014年3月，小营镇政府向法院提起民事诉讼，请求蒲建敏拆除建设在果树地内的看护房及圈舍。经本院审理后认为，小营镇政府以蒲建敏所建林中构筑物超过《中华人民共和国森林法实施条例》中关于临时占用林地使用期限的规定属于违章建筑为由，要求蒲建敏拆除所建构筑物，虽然《中华人民共和国森林法实施条例》中对于临时占用林地的使用期限有相关规定，但因蒲建敏已办理了使用林地手续，而该使用林地手续中记载的使用期限为长期，至于其在林地中所建构筑物是否符合土地、规划等部门的规定，是否属于违章建筑，尚有待相关部门加以认定，小营镇政府现以此为由要求蒲建敏拆除所建构筑物，目前依据不足，且双方合同对此亦无约定，故不予支持。
2014年7月，延吉市城市管理行政执法局作出《认定函》，认定高志伟的看护房及圈舍为非法建筑，后又撤销了该《认定函》。
2016年1月29日，延吉市林业局向小营镇政府颁发了第A221200605637号林权证。2016年6月7日，小营镇政府向延吉市林业局申请，要求撤销《关于在果树地内建看护房的批复》，延吉市林业局于2016年6月22日经过听证，于2016年7月9日根据《占用征用林地审核审批管理办法》第四条规定，作出延市林字【2016】49号《关于撤销在果树地内建看护房的批复决定》，以高志伟在申请批复时“应一并提供项目批准文件，被占用或者被征用林地的权属证明材料。蒲建敏、高志伟在申请批复时未提供上述材料”为由，撤销其作出的延市林字【2006】38号《关于在果树地内建看护房的批复》。
另查，1991年7月7日延吉市龙河村与延吉市长白乡政府、长白乡土地所达成协议：根据州计经字【1991】15号文件，原龙河村一、四队的194名人员集体转城市户口之后，现有原龙河村一、四队耕地、果树地等归乡政府管理，但现在有龙河村企业、林地、宅基地仍归一、四队所有，政府对其既不介入对社员的生活安排，对一、四队待业人员也不予以安排。农转非后，原龙河村村民委员会改称龙河理事会，实行理事长制，由理事会全权管理原龙河村一、四队的经济财产。2000年延吉市小营乡、长白乡合并，设立小营镇。
原审认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定，延吉市林业局作出被诉行政许可行为,是本案的适格被告主体。高志伟、蒲建敏诉讼的行政行为是延吉市林业局于2016年7月9日作出的延市林字【2016】49号《关于撤销在果树地内建看护房的批复决定》，该行政行为是对于2006年6月5日作出延市林字【2006】38号《关于在果树地内建看护房的批复》的自我纠错的行政行为，本案应当审查被撤销的行政行为的合法性。首先，延吉市林业局作出批复的行政行为时是否按照法律规定作出。对此，延吉市林业局称依照《占用征用林地审核审批管理办法》第四条规定作出，高志伟、蒲建敏对此予以反驳称，该规定是针对单位而不是针对个人，该反驳意见符合《占用征用林地审核审批管理办法》的规定，即使用林地的对象是单位而不是个人，延吉市林业局亦未提供对个人是否参照该规定作出行政许可的依据，故该反驳意见予以支持。高志伟、蒲建敏主张该批复符合《吉林省林地保护条例》第二十七条第三项规定，但该条例是在２０１２年３月２３日吉林省第十一届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过，自2012年5月1日起开始实行，是在延吉市林业局作出行政许可之后，故该主张本院不予支持。延吉市林业局作出行政许可应当依照法律规定，法律没有规定的按照法规规定，法规没有规定的按照规章的规定，故认定延吉市林业局2006年6月5日作出延市林字【2006】38号《关于在果树地内建看护房的批复》行政行为没有依据。其次，该批复的许可期限不符合规定。对林地看护房无法取得产权证不属于永久性建筑，使用林地性质应属于临时。《中华人民共和国森林法实施条例》第十七条规定：“需要临时占用林地的，应当经县级以上人民政府林业主管部门批准。临时占用林地的期限不得超过两年，并不得在临时占用的林地上修筑永久性建筑物；”依照该条规定，延吉市林业局对高志伟、蒲建敏申请看护房的批准期限不应超过2年，但批准使用期限为承包期内。高志伟与金风律之间签订的果园协议书使用果园是长期，故该批复中的期限违反了行政法规。再次，高志伟与案外人金风律之间签订的协议果园面积为7.5亩，而作出批复建看护房和圈舍面积为3000平方米，其行政许可面积将近所需看护果园面积的一半，且实际已经超出许可使用林地面积，且圈舍不属于直接为林业生产服务的工程设施，该批复面积和用途与看护果园的行政许可目的不相适应。综上所述，延吉市林业局作出的延市林字【2006】38号《关于在果树地内建看护房的批复》的行政许可，应当予以撤销。
延吉市林业局于2016年7月9日作出延市林字【2016】49号《关于撤销在果树地内建看护房的批复决定》，依照《占用征用林地审核审批管理办法》第四条规定，以高志伟在申请批复时“应一并提供项目批准文件，被占用或者被征用林地的权属证明材料。蒲建敏、高志伟在申请批复时未提供上述材料”为由，撤销延市林字【2006】38号《关于在果树地内建看护房的批复》的理由不当，但撤销的结果符合自我纠错的依法行政宗旨。综上所述，延吉市林业局依照《中华人民共和国行政许可法》第六十九条的规定，撤销延市林字【2006】38号《关于在果树地内建看护房的批复》并无不当。
原审判决：驳回原告高志伟、蒲建敏的诉讼请求。
上诉人高志伟、蒲建敏上诉称：一、原审认为延吉市林业局作出《关于撤销在果树地内看护房的批复决定》的法律依据是《占用征用林地审核审批管理办法》第四条，而该理由不当。既然行政行为适用法律不当，应当撤销行政行为，而不能判决驳回原告的诉讼请求。二、原审判决认为延吉市林业局依照行政许可法第六十九条规定，撤销延市林字〔2006〕38号《关于在果树地内建看护房的批复》，但延吉市林业局并没有引用该法条。三、临时用地是借用他人的土地，借用人对临时用地本来就没有所有权或者使用权，短时间内借用他人土地当然不能修建永久性建筑物。但是高志伟建看护房的土地是自己受让的承包地，依承包法享有长期的使用权，因此该地不是临时用地。在该地上修建看护房，该地的性质就变成临时用地的推理显然不成立。原审法院对修建看护房的地是临时用地的判断没有法律依据。四、根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第九条规定，审理行政许可案件适用法律规范采取有利于行政许可申请人的原则。延吉市林业局根据森林法实施条例第十八条规定作出批复不违反该法规的立法宗旨，且完全符合《吉林省林地保护条例》第十七条（三）的规定。该批复不损害公共利益和他人的合法权益。批复规定承包期结束，该地交回所有人。请求二审法院撤销原审判决及延吉市林业局作出的《关于撤销在果树地内建看护房的批复决定》。
被上诉人延吉市林业局和原审第三人小营镇政府均未作出书面答辩意见。
二审中，各方当事人均未提交新的证据。
本院查明的事实与原审一致。
本院认为，本案被诉的行政行为是延吉市林业局作出的延市林字【2016】49号《关于撤销在果树地内建看护房的批复决定》，而该批复决定是对延吉市林业局作出的延市林字【2006】38号《关于在果树地内建看护房的批复》的自我纠错的行政行为，故应当一并审查延吉市林业局作出的被撤销的行政行为的合法性及撤销许可行为的合法性。
延吉市林业局作出案涉行政许可的时间是2006年6月5日，当时施行的《中华人民共和国森林法实施条例》（2000年1月29日起施行）此后分别于2011年1月8日及2016年2月6日两次被修订。当时施行的该行政法规第十八条规定：“森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施，需要占用林地的，由县级以上人民政府林业主管部门批准；修筑其他工程设施，需要将林地转为非林业建设用地的，必须依法办理建设用地审批手续。前款所称直接为林业生产服务的工程设施是指：（一）培育、生产种子、苗木的设施；（二）贮存种子、苗木、木材的设施；（三）集材道、运材道；（四）林业科研、试验、示范基地；（五）野生动植物保护、护林、森林病虫害防治、森林防火、木材检疫的设施；（六）供水、供电、供热、供气、通讯基础设施。”修订后现行有效的行政法规亦作出同样规定。
延吉市林业局作出案涉行政许可应当依照该行政法规的规定。根据该行政法规的上述规定，森林经营单位（此处立法所使用的“单位”一词系广义的，按照立法本意，既包括单位集体经营，也应包括个人经营,上诉人主张此处的“单位”不包含个体，系对法律的错误理解）只有“在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施，需要占用林地的”，方可依法向林业行政主管部门申请作出占用林地行政许可。换言之，林业行政主管部门只能为满足上述条件的申请人作出行政许可。如果行政许可申请人提出的申请不符合上述条件，属于其他工程设施或临时占用林地的，则应当满足该行政法规第十八条中“修筑其他工程设施，需要将林地转为非林业建设用地的，必须依法办理建设用地审批手续”的规定。
2006年6月5日，上诉人蒲建敏以“因承包经营了原村集体的果树，为方便管理”为由向延吉市林业局提出申请建设看护房及圈舍，同时，上诉人实际占有使用7.5亩果园，而延吉市林业局许可建看护房和圈舍的面积多达3000平方米，其行政许可建设的面积将近所需看护果园面积的一半。建圈舍养殖牛也并非直接为管理果园所需，且事实上改变了林地用途，不符合行政法规所规定的“直接为林业生产服务的工程设施”这一行政许可条件。行政许可申请人的申请与行政许可目的明显不符，变相地改变了林地使用用途，违反行政法规的规定。
延吉市林业局作出案涉行政许可行为当时施行的《占用征用林地审核审批管理办法》第四条规定：“用地单位申请占用、征用林地或者临时占用林地，应当填写《使用林地申请表》，同时提供下列材料：(一)项目批准文件；(二)被占用或者被征用林地的权属证明材料；(三)有资质的设计单位作出的项目使用林地可行性报告；(四)与被占用或者被征用林地的单位签订的林地、林木补偿费和安置补助费协议(临时占用林地安置补助费除外)。森林经营单位申请在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施占用林地的，应当提供前款(一)、(二)项规定的材料。”延吉市林业局作出案涉行政许可行为当时亦违反了部门规章规定的上述程序规定及实体要求。
本院需要指出的是，延吉市林业局作出被诉行政行为存在适用法律不具体之处，原审裁判理由也有不当之处，本院在此予以指正。但前述问题不影响被诉行政行为的合法性。
综上，延吉市林业局作出的案涉行政许可行为认定事实不清，适用法律错误，行政程序违法，行政许可后果亦违反法律规定。延吉市林业局对该许可行为予以撤销的结论正确，有法可依。上诉人提出的上诉请求没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人高志伟、蒲建敏负担。
本判决为终审判决。
审判长 李彩莲
审判员 金 花
审判员 蔡银实
二〇一七年九月二十五日
书记员 金愫瑛
附：相关法律规定
1.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。
2.《中华人民共和国森林法实施条例》（2000年1月29日起施行）第十八条：森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施，需要占用林地的，由县级以上人民政府林业主管部门批准；修筑其他工程设施，需要将林地转为非林业建设用地的，必须依法办理建设用地审批手续。前款所称直接为林业生产服务的工程设施是指：（一）培育、生产种子、苗木的设施；（二）贮存种子、苗木、木材的设施；（三）集材道、运材道；（四）林业科研、试验、示范基地；（五）野生动植物保护、护林、森林病虫害防治、森林防火、木材检疫的设施；（六）供水、供电、供热、供气、通讯基础设施。
3.《占用征用林地审核审批管理办法》（2001年1月4日起施行）第四条规定：用地单位申请占用、征用林地或者临时占用林地，应当填写《使用林地申请表》，同时提供下列材料：(一)项目批准文件；(二)被占用或者被征用林地的权属证明材料；(三)有资质的设计单位作出的项目使用林地可行性报告；(四)与被占用或者被征用林地的单位签订的林地、林木补偿费和安置补助费协议(临时占用林地安置补助费除外)。森林经营单位申请在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施占用林地的，应当提供前款(一)、(二)项规定的材料。