湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘行终48号
上诉人（原审原告）：韶山市杨林乡云源采石场。住所地:湖南省韶山市杨林乡云源村。
经营者：伍文领，男，1959年10月28日出生，汉族。
委托代理人：饶汝啸，湖南湘剑律师事务所律师。
上诉人（原审被告）：韶山市人民政府。住所地：湖南省韶山市清溪镇英雄路*号。
法定代表人：唐杰，该市市长。
委托代理人：赵铁群，韶山市国土资源局工作人员。
上诉人（原审被告）：韶山市国土资源局。住所地：湖南省韶山市枣园路**号。
法定代表人：胡健，该局局长。
委托代理人：贺博，该局工作人员。
委托代理人：周兴，湖南百舸律师事务所律师。
原审第三人：庞文军，男，1941年11月14日出生，汉族。
原审第三人：钟新平，男，1966年12月27日出生，汉族。
原审第三人：肖万红，男，1970年10月20日出生，汉族。
原审第三人：肖东球（又名肖正），男，1969年10月27日出生，汉族。
上诉人韶山市杨林乡云源采石场（以下简称：云源采石场）因与上诉人韶山市人民政府（以下简称：韶山市政府）、韶山市国土资源局（以下简称：韶山市国土局），原审第三人庞文军、钟新平、肖万红、肖东球行政补偿一案，不服湘潭市中级人民法院（2016）湘03行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。
湘潭市中级人民法院经审理查明：云源采石场系个体工商户，于2008年5月4日办理了采矿许可证，有限期限至2010年5月。2009年，因云源采石场对周边环境保护存在影响，韶山市政府要求其变更采石区进行开采。2010年5月8日，云源采石场提交了《关于请求变更采石区的报告》，其中提到：�我采石场矿区原位于云源村罗仙寨南面，地势偏高，采石面积较大，坡度较陡，对水土流失环保具有一定影响，2009年市政府令我场关闭此采石区，要求另择新址开采，为了寻求企业生存与发展，一方面我场四处勘探勘查，一方面组织人力物力将原采石区恢复植被，今年3月拟定在云源村××组境内开辟新址。……基于以上实际情况，我场向政府提出二点请求：1、请求批准我场变更采石区至云源村××组境内。2、请求批准为我场办理延续各项手续时，简化流程，并在取费标准上给予最优惠的扶持。”经相关部门批准，云源采石场变更采石区至云源村××组境内，并于2011年3月25日办理了采矿许可证的延续，期限至2016年3月25日。2012年5月7日，韶山市安全生产监督管理局认为云源采石场有违法违规行为和事故隐患，作出了（韶）安监管现决〔2012〕1号《现场处理措施决定书》�要求其立即停产整顿，云源采石场收到该决定书后未在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼。2014年4月30日，韶山市政府作出了《关于非煤矿山专项整顿的会议纪要》，对拟关闭的四家非煤矿山进行了安排部署，其中未包括本案的云源采石场。2015年3月23日，云源采石场向韶山市政府提交了《关于云源采石场请求调界、恢复生产的报告》。2015年6月，韶山市国土局向韶山市政府写出了《关于杨林云源采石场申请调整矿区的情况汇报》，其中述明：“2009年8月，韶山市政府责令云源采石场置换矿区，易地开采。……”并建议：“1、杨林云源采石场申请调整矿区，因上级政策原因不能批准，云源采石场仍可在国土部门批准的矿区内继续开采。2、2009年，云源采石场未提出搬迁补偿要求，积极配合政府实施搬迁易地开采，而易地开采投入了巨资未取得效益，企业陷入困�，建议政府给予适当补偿。……”。2015年11月13日，云源采石场向韶山市政府、韶山市国土局邮寄了《行政补偿申请书》，韶山市政府、韶山市国土局收到后均未予以答复。云源采石场认为韶山市政府、韶山市国土局所作变更行政许可的行为对其造成了损失，于2016年1月18日提起本案诉讼。
另查明，2007年5月1日，伍文领、钟新平、庞文军、肖正签订了《合伙协议书》，合伙时间至2010年12月31日，其中约定现有的证照办理到伍文领名下，但该证照属于合伙人的无形资产。2013年10月25日，韶山市人民法院就庞文军诉云源采石场、伍文领、钟新平、肖万红、肖东球民间借贷纠纷一案作出了一审判决，其中认为云源采石场虽登记为个体工商户，但实为普通合伙企业。
云源采石场原审诉讼请求为：请求判令韶山市政府、韶山市国土局补偿经济损失1888.787万元�利息（利息自被告作出关停行政行为之日起至补偿款实际支付之日止，按照同期银行贷款利率两倍计算）；请求判令韶山市政府、韶山市国土局承担本案诉讼费用。
湘潭市中级人民法院认为：本案争议的焦点主要有以下三个方面：
一、云源采石场提起行政诉讼，其主体是否适格。云源采石场在工商行政管理部门对外公示的登记为个体工商户，经营者姓名登记为伍文领，虽然其目前在工商行政管理部门标记为经营异常状态，但没有证据显示其已被工商行政管理部门注销。因此，云源采石场具备原告资格提起本案行政诉讼。
二、云源采石场的起诉是否已经超过法定起诉期限。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条规定：“行政机关依据行政许可法第八条第二款规定变更或者撤回已经生效的行政许可，公民、法人或者其他组织仅主张行政补偿的，应当先向行政机关提出申请；行政机关在法定期限或者合理期限内不予答复或者对行政机关作出的补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼。”该条对起诉期限没有具体规定，只是规定须先行向行政机关提出申请作为起诉的前置条件。2015年11月13日，云源采石场向韶山市政府、韶山市国土局邮寄了《行政补偿申请书》，但至今未获得答复。因此，韶山市政府、韶山市国土局主张的云源采石场起诉超过法定起诉期限的理由无法律依据，不予支持。
三、韶山市政府、韶山市国土局是否对云源采石场作出变更行政许可行为，是否应当对其进行行政补偿。《中华人民共和国行政许可法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”本案中，韶山市政府、韶山市国土局虽然未对云源采石场作出书面要求其变更采石区的决定，但是韶山市国土局《关于杨林云源采石场申请调整矿区的情况汇报》及云源采石场向韶山市政府、韶山市国土局的多份报告中的相关内容表明：在2009年期间，韶山市政府事实上对云源采石场作出变更行政许可行为，且未予补偿。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条规定：“行政机关依据行政许可法第八条第二款规定变更或者撤回已经生效的行政许可，公民、法人或者其他组织仅主张行政补偿的，应当先向行政机关提出申请；行政机关在法定期限或者合理期限内不予答复或者对行政机关作出的补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼。”依据上述规定，韶山市政府、韶山市国土局有权根据环境保护等公共利益的需要，变更对云源采石场的行政许可。要求云源采石场变更采石区，易地开采。但与此同时，也应当考虑到在此之前进行合法经营的云源采石场的利益保护。根据《中华人民共和国行政许可法》第八条所明确的信赖保护原则，被告对因公共利益需要变更行政许可给原告造成的损失，负有行政补偿的义务，韶山市政府、韶山市国土局在收到云源采石场提出的补偿申请后，至今未予以答复，明显不当，且不符合相关规定。云源采石场主张韶山市政府、韶山市国土局应对其进行行政补偿的诉求，应予以支持。但云源采石场所提供的证据不足以证实其提出的补偿数额就是因韶�市政府、韶山市国土局所作变更行政许可行为造成的财产损失数额，因此，云源采石场主张的行政补偿数额难于确定。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十二条之规定，判决：一、由韶山市政府、韶山市国土局对云源采石场履行行政补偿职责。二、驳回云源采石场的其他诉讼请求。案件受理费，予以免收。
云源采石场不服，向本院提出上诉称：原审法院确认了由韶山市政府、韶山市国土局履行行政补偿职责，但认定上诉人提供的证据不足以证实上诉人提出的补偿数额就是韶山市政府、韶山市国土局所作变更行政许可行为造成的财产损失数额，故而认定上诉人主张的行政补偿数额难以确定，判决驳回上诉人的其他诉讼请求。上诉人认为关停�失清晰明确，原审法院应当认定，具体体现以下两点：一、上诉人提供的湘国评字（2015）第52号报告书足以证明上诉人的财产损失。韶山市政府、韶山市国土局关闭上诉人伍家，理应对该矿区的实际投入进行补偿，且强行置换给上诉人的湘丰矿区不具有采矿价值，上诉人因此造成了巨大损失，故对上诉人在湘丰矿区的投入也应补偿；以上两个矿区的损失经湖南国信资产评估有限公司鉴定评估为伍家损失1370.547万元，湘丰矿区损失518.2400万元；原审法院认定了该评估报告的真实性，韶山市政府、韶山市国土局未申请重新鉴定，故应当认定上诉人对补偿数额提供了充分证据。二、被上诉人应当补偿上诉人利息，利息应自被告作出关停行政行为之日起至补偿款实际支付之日止，按照同期银行贷款利率两倍计算。综上，请求二审维持原审判决第一项，改判第二项，判令韶山�政府、韶山市国土局补偿上诉人经济损失1888.787万元及利息（利息自被告作出关停行政行为之日起至补偿款实际支付之日止，按照同期银行贷款利率两倍计算）；判令韶山市政府、韶山市国土局承担本案一、二审诉讼费用。
上诉人韶山市政府、韶山市国土局不服，共同上诉称：一、原审判决适用法律不当，本案云源采石场的起诉已超过法定起诉期限，应驳回起诉。涉案伍家的停业时间是2009年8月，应适用修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》关于起诉期限的规定，其起诉期限从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过2年，上诉人于2016年1月8日提起诉讼，超过了法定起诉期限。二、原审判决认定事实错误，韶山市政府、韶山市国土局没有单方对云源采石场作出变更行政许可行为，而是根据其申请办理变更登记手续，不需要进行行政补偿。云�采石场于2005年登记为个休工商户，一直在伍家进行露天开采，到2009年8月时造成水土流失，破坏水土资源和植被绿化，必须采取恢复或治理措施，云源采石场自行决定停办，另选矿区；该行为符合《中华人民共和国水土保持法》、《湖南省地质环境保护条例》、《土地复垦条例》、《中华人民共和国矿产资源法》等相关规定。韶山市政府、韶山市国土局只进行了法治宣传和行政指导工作，没有下令关闭伍家。云源采石场于2015年5月向韶山市国土局提交了《韶山市云源采石场关于请求变更采石区的报告》请求由伍家变更到湘丰矿区开采，韶山市政府、韶山市国土局等部门在2010年7月22日同意其采矿权延期5年，并批准同意了其变更采石区的请求，给予收费标准上最优惠的扶持。并没有作出责令停产停业关闭矿山等行政行为。原审认定韶山市政府要求云源采石场变更采石�进行开采，是认定事实错误。本案韶山市政府、韶山市国土局没有单方行政许可行为，不需要给予补偿。综上，请求二审撤销原审判决，驳回云源采石场的诉讼请求。
当事人原审提交的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。
本院对原审查明的案件事实予以确认。根据原审已经质证的证据，本院另查明：云源采石场于原审提起诉讼前单方委托湖南国信资产评估有限公司对其资产和费用进行评估，湖南国信资产评估有限公司于2015年10月27日作出“湘国评字（2015）第052号”评估报告书，评估云源采石场的伍家价值13705470.00元、湘丰矿区价值5182400.00元，云源采石场根据该两项资产评估价值，要求韶山市政府、韶山市国土局给予补偿经济损失1888.787万元及利息。
本院认为：《中华人民共和国行政许可法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”两被上诉人虽然未对云源采石场作出书面变更或者撤回行政许可的决定，但是根据韶山市国土局《关于杨林云源采石场申请调整矿区的情况汇报》及云源采石场向韶山市政府、韶山市国土局多份报告的相关内容可确定，两被上诉人基于公共利益的需要实际对云源采石场作出了变更行政许可的行为，且未予补偿。两被上诉人认为其没有单方对云源采石场作出变更行政许可行为，而是根据其申请办理变更登�手续，不需要进行行政补偿的上诉理由与客观事实不符，不能成立。原审判决两被上诉人应对云源采石场履行行政补偿职责，认定基本事实清楚，适用法律正确，应予维持。因两被上诉人的变更行政许可行为，对云源采石场造成的损害，两被上诉人应当依法予以补偿，补偿应当以云源采石场因此受到的实际损害为限。云源采石场在原审明确提出了要求两被上诉人补偿经济损失1888.787万元及利息的诉讼请求，且已提供了相关证据，但原审法院没有对云源采石场实际损害的相关事实进行查明认定，即驳回其诉讼请求，属于认定部分事实不清，本院依法将该项诉讼请求发回重审。
综上所述，上诉人韶山市政府、韶山市国土局的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。上诉人云源采石场的上诉理由成立，本院依法予以支持。本案存在对原审判决部分维持、部分发回重审的情形，本应分别作出判决和裁定，但为了提高司法效率、节约司法成本，本院对裁定发回重审的内容在判决中一并作出处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）、（三）项的规定，判决如下：
一、维持湖南省湘潭市中级人民法院（2016）湘03行初4号判决第一项；
二、撤销湖南省湘潭市中级人民法院（2016）湘03行初4号判决第二项；
三、对韶山市杨林乡云源采石场要求韶山市人民政府、韶山市国土资源局补偿经济损失1888.787万元及利息的诉讼请求，发回湘潭市中级人民法院重审。
本案一、二审案件受理费各50元，合计100元，由韶山市人民政府、韶山市国土资源局共同负担。
本判决第一、二项为终审判决。
审判长 张 阳
审判员 向黎丽
审判员 曾昊锋
二○二○一七年五月二十七日
书记员 张 弛
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
……