江苏省南通市中级人民法院行 政 裁 定 书（2016）苏06行终524号上诉人（原审原告）曹新萍。被上诉人（原审被告）如皋市住房和城乡建设局，住所地如皋市行政中心B座4楼。法定代表人苏强，局长。上诉人曹新萍因政府信息公开一案，不服如东县人民法院（2016）苏0623行初4号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，曹新萍与朱纪周夫妇向南通金陆置业有限公司购买了位于如皋市××街道××西路××堡×××-×××商品房一套，后发现房屋存在墙体、层面严重裂缝等现象，于2015年2月17日书面向如皋市住房和城乡建设局(以下简称如皋住建局)申请政府信息公开，要求公开：1、上述房产或小区工程竣工验收备案表；2、上述房产或小区工程竣工验收报告等信息。2015年3月3日，如皋住建局作出（2015）皋建依复第020号政府信息公开答复告知书（以下简称020号答复），答复内容是：1、如皋市××街道××西路××堡×××号工程竣工验收备案表已办理，现提供给你。2、××西路××堡×××号工程竣工验收报告无此信息。同时告知,如对本答复不服,可以在收到本答复之日起60日内向上一级行政机关申请行政复议,或者在3个月内向人民法院提起行政诉讼。曹新萍在收到该信息答复后，认为如皋住建局在没有工程竣工验收报告的情况下进行备案，属于程序严重违法，应当撤销，故于2015年6月3日诉至一审法院，案号为（2015）东行初字第00293号。一审法院在该判决书中查明，南通金陆置业有限公司开发的位于如皋市××街道××西路××堡×××号等楼盘经如皋市发展和改革委员会立项核准、工程招投标、施工许可、竣工验收等环节，在如皋市建筑工程质量监督站于2012年11月7日出具了××堡×××号、×××号建设工程质量监督报告后，建设单位南通金陆置业有限公司于2012年11月15日将竣工验收备案所需的工程竣工验收备案表，工程报建日期（如皋发改委立项批复、如皋招投标办中标通知、工程发包备案表），建筑工程施工许可证，施工图设计文件审查合格证书，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件（单位工程竣工验收证明书、建设单位竣工验收质量认可报告、施工单位竣工验收报告、勘察单位竣工验收质量认可报告、设计单位竣工验收质量认可报告、监理单位竣工验收质量认可报告），建设工程规划许可证及实施要求，建设工程规划核实合格证，环保部门建设项目竣工环境保护验收申请登记卡，消防部门建设工程竣工验收消防备案检查告知书，建设工程质量监督机构的建设工程质量监督报告，工程质量保修书，住宅质量保证书和住宅使用说明书等资料提交给如皋住建局，如皋住建局在收到这些资料后于同日签署了同意南通金陆置业××堡×××号、×××号楼竣工验收备案的意见，并加盖了如皋市建设工程竣工验收备案专用章。如皋市住建局对如皋市××街道××西路××堡×××号等楼盘均办有工程竣工验收备案的所有资料，因为如皋住建局具体承办信息公开答复的人员不熟悉相关业务知识，而没有将相关备案材料向曹新萍公开。曹新萍起诉以后，如皋住建局工作人员经核实，得知工程竣工验收报告系法律规定的由几个具体材料组合而成为一个验收报告的总称，故在2015年7月2号对该申请进行了重新答复，即皋建依复（2015）087号政府信息公开答复告知书（以下简称087号答复），弥补原020号答复中称无竣工验收报告的缺陷，并将有关资料向曹新萍予以公开。在该判决书中最终认为，曹新萍认为如皋住建局对工程竣工验收的备案行为违法，要求撤销。而经过全案审查，如皋住建局对案涉工程，在建设单位提交了相关备案资料后，进行了认真的审查、审核，在符合相关法律、法规、规章规定的要求后签署了同意备案的意见，如皋住建局的行为并不存在违法之处。需要指出的是，由于如皋住建局工作人员缺乏相关业务知识，作出了不实的政府信息公开答复，是可能导致曹新萍提起诉讼的原因之一，故考虑由其承担一半的诉讼费，并建议在今后的工作中更加注重依法行政。据此，一审法院判决驳回曹新萍的诉讼请求。双方均未上诉。曹新萍于2015年12月28日向一审法院又提起本次行政诉讼，要求判决确认如皋住建局作出的020号答复违法。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。法律及有关司法解释之所以设定起诉期限制度，一方面促使行政相对人及时行使诉权，正所谓“法律不保护权利上的睡眠者”，另一方面也从维护行政行为的效力考虑。对非因不可抗力或者其他不属于行政相对人自身原因超过起诉期限而提起诉讼的，将不再运用司法权力对行政行为的合法性进行审查。如皋住建局在020号答复中明确告知，如对本答复不服,可以在收到本答复之日起60日内向上一级行政机关申请行政复议,或者在3个月内向人民法院提起行政诉讼。该答复明确告知不服答复的起诉期限为收到答复之日起三个月，符合修改前的行政诉讼法的规定。修改后的行政诉讼法自2015年5月1日起施行，对起诉期限规定为六个月，对行政相对人的诉权保护更有利。因此，对行政机关在2015年5月1日前作出的行政行为，当事人在5月1日后提起诉讼，按照旧行政诉讼法及其司法解释的规定尚未超过起诉期限的，应当适用行政诉讼法及其司法解释六个月起诉期限的规定，也就是说，曹新萍在2015年3月6日收到答复后的起诉期限为六个月，至2015年9月5日届满，但曹新萍于2015年12月28日才向一审法院邮寄起诉状，已明显超过起诉期限，且无不计算起诉期限的法定事由。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第六十三条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第二项规定，作出驳回曹新萍起诉的裁定。上诉人曹新萍向本院提起上诉称，上诉人起诉并未超过诉讼时效，生效判决已认定如皋住建局于2015年7月2号作出的087号答复系对020号答复的补充，上诉人此时才知道020号答复违法，并于2015年12月28日提起诉讼，并没有超过起诉期限。即使超过起诉期限，也是行政机关不诚信导致的，并非曹新萍自身的原因。请求撤销一审裁定，指定一审法院继续审理。被上诉人如皋住建局未提交书面答辩状。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，曹新萍诉请确认违法的系如皋住建局于2015年3月3日作出的020号答复，该答复针对曹新萍2015年2月17日的书面申请而作出。“申请-答复”构成一个完整的政府信息公开答复行政行为，故自020号答复送达曹新萍后，答复行为已经完成，该答复行为是否合法以及曹新萍起诉是否符合条件、诉讼请求能否成立系本案需要审理的对象和内容。至于如皋住建局2015年7月2号作出的087号答复，该答复并非前述020号答复行为中的环节，应视为如皋住建局在另案诉请中予以纠错并作出的重新答复，有关政府信息公开的法规及司法解释并没有补充答复的规定，一审法院在审理另案中认定系对020号答复的补充答复没有依据。因此，考察曹新萍起诉是否超过起诉期限的起算点，应以曹新萍2015年3月6日收到020号答复为起算点，而不应以2015年7月2号作出087号答复为起算点。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第二十六条规定，2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定。本案中，曹新萍于2015年3月6日收到020号答复，直至2015年12月28日才提起诉讼，已超过法定起诉期限。关于曹新萍超过起诉期限是否有正当理由的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。不可抗力是指当事人不能预见、不能避免、不能克服的客观情况，如重大自然灾害等。其他不属于当事人自身的原因当指不可抗力以外的事由，但这类事由应该属于非当事人意志所能左右的客观事由，只有属于上述法定事由并且导致起诉期限耽误的情形，才符合起诉期限的扣除条件。此外，起诉期限也不同于民法上的诉讼时效，诉讼时效从知道或应当知道权利受到侵害时开始计算，而起诉期限从知道或者应当知道作出行政行为之日起。本案中，曹新萍认为通过后面的确认违法之诉，才获知如皋住建局所作020号答复违法，故耽误期限不属于其自身原因。本院认为，该上诉理由属于曹新萍对行政行为是否合法的主观认识范畴，依法不属于可以扣除起诉期限的客观阻碍事由，曹新萍应自收到020答复之日起6个月内提起诉讼，其认为应自知道行政行为违法之日起计算起诉期限的理由没有法律依据。综上，曹新萍的上诉理由不能成立。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  张志新代理审判员  鲍 蕊代理审判员  张祺炜二〇一六年八月二十九日书 记 员  王佳馨附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；