广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤行终987号
上诉人（原审被告）：兴宁市人民政府，住所地：广东省兴宁市兴城镇中山东路1号。
法定代表人：丘孝东，代理市长。
委托代理人：何明瀚，兴宁市人民政府法制局干部。
委托代理人：余伟全，兴宁市刁坊镇政府干部。
被上诉人（原审原告）：黄欢燕，男，汉族，1968年8月6日出生，住址：广东省兴宁市。
被上诉人（原审原告）：黄庆宏，男，汉族，1953年8月19日出生，住址：广东省兴宁市。
被上诉人（原审原告）：黄小新，男，汉族，1951年11月16日出生，住址：广东省兴宁市。
委托代理人：卢广宇，广东丰源律师事务所律师。
原审被告：梅州市人民政府。住所地：广东省梅州市梅江三路市政府综合大楼。
法定代表人：方利旭，代市长。
委托代理人：李秀萍、沈志奎，均为梅州市法制局干部。
上诉人兴宁市人民政府因与被上诉人黄欢燕、黄庆宏、黄小新、原审被告梅州市人民政府房屋征收补偿决定及行政复议纠纷
一案，不服广东省梅州市中级人民法院作出的（2016）粤14行初44号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2013年8月1日经广东省人民政府同意、广东省国土资源厅作出粤国土资（建）字（2013）678号批复：同意兴宁市人民政府征收福兴街道办黄畿、墨池、神光、向阳村民委员会，刁坊镇圩东、罗坝村民委员会属下的集体建设用地51.1619公顷并办理征收为国有土地手续，依照规划安排作为兴宁市城镇建设用地。2013年8月8日，兴宁市人民政府发布了兴市府[2013]33号《兴宁市南部新城福兴向阳村、墨池村、黄畿村和刁坊罗坝村房屋征收补偿安置方案》和兴市府[2013]34号《征收福兴向阳村、墨池村、黄畿村和刁坊罗坝村房屋决定的公告》。2013年8月21日，兴宁市人民政府发布了兴市府[2013]46号《征收福兴街道黄畿等村集体土地补偿安置方案的公告》，原告代表的房屋（公产）在上述征收范围内。
原告代表的房屋属公产，涉及人数、户数众多。经刁坊镇塘背黄屋土地房屋征收工作组牵头，于2014年8月22日-25日，组织塘背黄屋户主投票选举产生了“塘背黄屋处理围龙屋等公共部分（财产）工作小组成员”。经所在村委会调查、审核，塘背黄屋共有92户，发出选票85张，收回75张，65张选票选举了吴锦英、罗国珍、黄小新、黄中文、黄玉宏、黄汉泉、黄欢燕、黄苑萍、黄茂鹏、黄思辉、黄清发、黄清华、彭利芬等共13人，作为塘背黄屋处理公共部分财产事宜的代表。
2014年8月8日，房屋征收实施单位刁坊镇政府对原告代表发出《丈量催告通知书》，定于2014年8月13日对被征收房屋进行丈量登记，要求原告配合，原告不予理睬。2014年5月18日、8月13日和12月16日，2015年4月18日，刁坊镇政府会同兴宁市公证处、兴宁市城市测量队、广东世纪人土地与房地产评估咨询有限公司工作人员对被征收房屋公共部分依法丈量登记和保全证据公证并出具了《公证书》。从《公证书》记载的《征收房屋登记表》可知，针对2014年5月18日的第一次公证丈量中，有四处定性待定：1、沙坜驳，2、伯公屋到卢晋珠楼房侧2.5米×71米，3、卢晋珠楼大门始黄添良楼房前路到黄东华楼房前止，4、同福路3.5米×179.5米。另有祖坟、白水塘、高灌沟三处遗漏丈量。
2015年5月29日，广东世纪人土地与房地产评估咨询有限公司对被征收房屋作出了粤世房评报字[2014]第M0022-585号《房地产估价评估报告》，该《评估报告》所依据的公证测量数据是2014年5月18日、8月13日两次的，却遗漏了2014年5月18日、2015年4月18日两次公证测量的数据。
同日，刁坊镇政府向原告代表之一罗国珍送达了广东世纪人土地与房地产评估咨询有限公司对被征收房屋的《房地产估价评估报告》以及《告知书》，告知原告如对评估报告有异议，应在接到《告知书》之日起10日内，书面向刁坊镇政府土地房屋征收安置办公室提出陈述和申辩。原告代表收到评估报告、告知书后，未申请陈述和申辩。兴宁市人民政府没有向其他12位代表送达《房地产估价评估报告》以及《告知书》。且《告知书》没有送达“公证测量数据”的内容。
2015年8月21日，刁坊镇政府向村民黄思辉、黄欢燕、黄小新、黄道碌、黄中新、罗国珍、彭利芬、吴锦英、黄玉宏、黄新茂等10人发出了《签约催告通知书》，其中黄道碌、黄中新、黄新茂等3人不是村民选出的代表。经催告，原告代表与兴宁市土地房屋征收安置中心仍未能签订房屋征收补偿协议。
2015年9月16日，兴宁市政府对黄欢燕、黄小新、黄庆宏为代表的房屋（公产）作出兴政征决[2015]159号《房屋征收补偿决定书》，该决定书的主要内容是：被征收人黄欢燕、黄庆宏、黄小新等人为代表的房屋座落兴宁市刁坊镇罗坝村塘背黄屋，房屋结构为砖木，用途为住宅，总建筑面积422.237㎡，建筑占地面积655.083㎡，已建成房屋的剩余用地13362.003㎡，村中空闲用地229㎡。上述房屋及占地、剩余用地和村中空闲用地，在《征收兴宁市南部新城福兴向阳村、墨池村、黄畿村和刁坊罗坝村房屋决定的公告》的范围内，需全部征收。因在该公告规定的签约期限内，被征收人与房屋征收部门未达成协议，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条第一款、第二十一条和第二十六条以及《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》、《国有土地上房屋征收评估办法》等规定，作出房屋征收补偿决定如下：1、对被征收人代表黄欢燕、黄小新、黄庆宏座落兴宁市刁坊镇罗坝村塘背黄屋的房屋（公产）实施征收。被征收人应在接到本决定书3日内对其实行货币补偿或房屋产权调换做出选择，逾期未选择的，视作已选择货币补偿。2、选择货币补偿的，根据广东世纪人土地与房地产评估咨询有限公司对被征收房屋及附属设施的评估和《兴宁市南部新城福兴向阳村、墨池村、黄畿村和刁坊罗坝村房屋征收补偿安置方案》的规定，被征收人应得货币补偿的项目和数额如下：⑴按评估机构的评估结果一次性支付给被征收人房屋建筑面积422.237㎡补偿金额356790元；⑵建筑占地面积655.083㎡补偿金额1244658元；⑶已建成房屋的剩余用地13362.003㎡补偿金额6827983元；⑷村中空闲用地229㎡补偿金额94119元；⑸房屋装修、地上附着物补偿金额692803元。上述五项补偿金额合计9216353元，该款项已足额存储于兴宁珠江村镇银行，账号：56×××40，户名：兴宁市土地房屋征收安置中心。被征收人可向房屋征收实施单位申请领取。3、选择产权调换的，按照《兴宁市南部新城福兴向阳村、墨池村、黄畿村和刁坊罗坝村房屋征收补偿安置方案》第5、6、10条执行。被征收人应在接到本决定书3日内与房屋征收实施单位签订《兴宁市南部新城福兴向阳村、墨池村、黄畿村和刁坊罗坝村房屋征收产权调换安置协议书》，逾期未签订的，视作已选择货币补偿。
被征收人代表黄欢燕、黄庆宏、黄小新不服兴政征决[2015]159号《房屋征收补偿决定书》，向梅州市人民政府申请行政复议。经复议，梅州市人民政府于2016年1月6日作出梅府行复[2015]166号《行政复议决定书》，维持兴宁市人民政府作出的兴政征决[2015]159号《房屋征收补偿决定书》。
黄欢燕、黄庆宏、黄小新向原审法院提起本案行政诉讼，请求：1、确定兴宁市人民政府作出的兴政征决[2015]159号《房屋征收补偿决定书》不合法；2、撤销兴宁市人民政府作出的兴政征决[2015]159号《房屋征收补偿决定书》；3、撤销梅州市人民政府作出的梅府行复[2015]166号《行政复议决定书》。
原审认为，根据原告代表的诉讼请求及理由，兴宁市人民政府、梅州市人民政府的答辩意见，本案处理涉及对以下焦点问题的认定。
一、关于兴宁市人民政府作出兴政征决[2015]159号《房屋征收补偿决定书》是否符合法律规定的问题。兴宁市人民政府因征收福兴街道黄畿等村集体土地而征收原告代表在该集体土地上的公产祖屋。兴宁市人民政府按照中纪委办公厅监察部办公厅（2011）8号《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》的要求，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定作出兴政征决[2015]159号《房屋征收补偿决定书》，有利于保障原告的合法财产得到公平合理的补偿。对于原告代表被征收房屋价值的补偿，广东世纪人土地与房地产评估咨询有限公司按照《房屋征收评估办法》进行评估并出具了评估报告，原告对评估报告未申请复核。鉴于在房屋征收补偿方案确定的签约期限内，原告与房屋征收实施单位刁坊镇政府未达成房屋征收补偿协议，经书面催告，仍未能签订房屋征收补偿协议，兴宁市人民政府根据《福兴向阳村、墨池村、黄畿村和刁坊镇罗坝村房屋征收补偿安置方案》和广东世纪人土地与房地产评估咨询有限公司出具的评估报告，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、第二十六条的规定，对原告代表的公产祖屋作出兴政征决[2015]159号《房屋征收补偿决定书》，兴宁市人民政府具有法定职责，符合法律规定。
二、关于兴宁市人民政府作出兴政征决[2015]159号《房屋征收补偿决定书》是否合法的问题。涉案被征收房屋属原告代表的公产祖屋，房屋征收实施单位刁坊镇政府会同兴宁市公证处、兴宁市城市测量队、广东世纪人土地与房地产评估咨询有限公司工作人员于2014年5月18日、8月13日、12月16日和2015年4月18日，四次对被征收房屋依法丈量登记和保全证据公证，并出具了《公证书》。但该《公证书》记载的“公证测量数据”并没有证据证明送达、告知了原告代表，剥夺了原告代表对“公证测量数据”的知情权、陈述和申辩权之嫌。另有，兴宁市人民政府作出兴政征决[2015]159号《房屋征收补偿决定书》仅凭据广东世纪人土地与房地产评估咨询有限公司作出的粤世房评报字[2014]第M0022-585号《房地产估价评估报告》，该《评估报告》所依据的公证测量数据则有2014年5月18日、8月13日两次的公证测量数据，却遗漏了2014年5月18日、2015年4月18日两次的公证测量数据。故兴宁市人民政府作出兴政征决[2015]159号《房屋征收补偿决定书》主要证据不足，依法应予撤销。
三、关于兴宁市人民政府作出兴政征决[2015]159号《房屋征收补偿决定书》前，送达《房地产估价评估报告》、《告知书》和《签约催告通知书》程序是否合法的问题。涉案被征收房屋属原告代表的公产祖屋，涉及人数、户数众多。经刁坊镇塘背黄屋土地房屋征收工作组牵头，组织塘背黄屋户主投票选举产生了“塘背黄屋处理围龙屋等公共部分（财产）工作小组成员”共13人，作为塘背黄屋处理公共部分财产事宜的代表。从兴宁市人民政府提交的证据可证实，2015年5月29日，房屋征收实施单位刁坊镇政府仅向原告代表之一罗国珍送达了被征收房屋的《房地产估价评估报告》以及《告知书》，没有向其他12位代表送达《房地产估价评估报告》以及《告知书》。2015年8月21日，也只向原告代表黄思辉、黄欢燕、黄小新、罗国珍、彭利芬、吴锦英、黄玉宏等7人发出了《签约催告通知书》，兴宁市人民政府未能提供证据证明不能送达其他村民代表的理由，故兴宁市人民政府送达《房地产估价评估报告》、《告知书》和《签约催告通知书》存在遗漏当事人，送达程序不当，应予纠正。
综上所述，兴宁市人民政府作出的兴政征决[2015]159号《房屋征收补偿决定书》主要证据不足，依法应予撤销。原告诉请撤销的理由成立，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项、第七十九条之规定，判决：一、撤销兴宁市人民政府于2015年9月16日作出的兴政征决[2015]159号《房屋征收补偿决定书》；二、撤销梅州市人民政府于2016年1月6日作出的梅府行复[2015]166号《行政复议决定书》；三、责令兴宁市人民政府重新作出行政行为。案件受理费50元，由兴宁市人民政府负担。
上诉人兴宁市人民政府不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审判决认定事实不清。根据《公证书》和《房地产估价评估报告》可以看出不存在遗漏2014年5月18日、2015年4月18日两次的公证测量数据，且兴宁市人民政府已经依法对公证测量的相关数据进行了公示，在公证丈量时有当事人在场，还有代表在公证书上签名确认。即使没有向黄欢燕等人送达、告知，也不存在剥夺其知情权、陈述和申辩权。二、关于送达程序的问题。被上诉人的任何一个代表都具有代表性，相关文书只要送达其中一个代表即视为送达。选出多个代表是为了送达方便送达，而不是要求向所有代表送达。一审法院认为要向所有代表送达，否则视作遗漏当事人，送达程序不当，应予纠纷，这是没有法律依据的。综上所述，原审法院认定事实错误，适用法律错误，请求依法撤销一审判决，驳回黄欢燕、黄庆宏、黄小新的起诉。
被上诉人黄欢燕、黄庆宏、黄小新于二审时答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉。
原审被告梅州市人民政府于二审时答辩称：一审判决认定事实不清，程序不当，适用法律错误。请求撤销一审判决。
本院二审另查明，对于广东世纪人土地与房地产评估咨询有限公司对被征收房屋作出了粤世房评报字[2014]第M0022-585号《房地产估价评估报告》是否遗漏了2014年12月16日、2015年4月18日两次公证测量的数据的问题。兴宁市人民政府、梅州市人民政府均主张该评估报告中塘背黄屋房屋编号TH0001-1、TTH0001-3估价明细表均依据2014年12月16日、2015年4月18日的《征收房屋登记表》上记载的测量数据，且该评估报告总估价亦包括编号TH0001-1、TTH0001-3估价结果的总和。
对于原审法院审理查明的其余事实，本院予以确认。
本院认为，本案需审查兴宁市人民政府作出的兴政征决[2015]159号《房屋征收补偿决定书》以及梅州市人民政府作出的梅府行复[2015]166号《行政复议决定书》是否合法。
兴宁市人民政府经广东省国土资源厅作出批复、广东省人民政府批准征收福兴街道黄畿等村集体建设用地51.1619公顷为国有土地，并发布了兴市府[2013]33号《兴宁市南部新城福兴向阳村、墨池村、黄畿村和刁坊罗坝村房屋征收补偿安置方案》和兴市府[2013]34号《征收福兴向阳村、墨池村、黄畿村和刁坊罗坝村房屋决定的公告》，涉案被征收房屋属黄欢燕、黄庆宏、黄小新代表的公产祖屋，亦在上述征收范围内。在房屋征收补偿方案确定的签约期限内，黄欢燕、黄庆宏、黄小新与房屋征收实施单位刁坊镇政府未达成房屋征收补偿协议，经书面催告，仍未能签订房屋征收补偿协议，兴宁市人民政府遂根据《福兴向阳村、墨池村、黄畿村和刁坊镇罗坝村房屋征收补偿安置方案》和广东世纪人土地与房地产评估咨询有限公司出具的评估报告，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、第二十六条的规定，对黄欢燕、黄庆宏、黄小新代表的公产祖屋作出兴政征决[2015]159号《房屋征收补偿决定书》。
对于黄欢燕、黄庆宏、黄小新代表被征收房屋价值的补偿，房屋征收实施单位刁坊镇政府会同兴宁市公证处、兴宁市城市测量队、广东世纪人土地与房地产评估咨询有限公司工作人员于2014年5月18日、8月13日、12月16日和2015年4月18日，四次对被征收房屋丈量登记和保全证据公证，并出具了《公证书》。广东世纪人土地与房地产评估咨询有限公司按照《房屋征收评估办法》进行评估并出具了粤世房评报字[2014]第M0022-585号《房地产估价评估报告》。由于评估报告第一次公证测量数据所依据《公证书》记载的2014年5月18日《征收房屋登记表》，存在其中有四处定性待定：1、沙坜驳，2、伯公屋到卢晋珠楼房侧2.5米×71米，3、卢晋珠楼大门始黄添良楼房前路到黄东华楼房前止，4、同福路3.5米×179.5米；另有祖坟、白水塘、高灌沟三处遗漏丈量。（第二次公证测量是否缺少代表签名）而兴宁市人民政府未对2014年5月18日《征收房屋登记表》中定性待定和遗漏丈量的事实进一步予以核查的情况下，就采纳广东世纪人土地与房地产评估咨询有限公司出具的《房地产估价评估报告》，作出被诉《房屋征收补偿决定书》，属于主要事实不清，证据不足。原审法院认定应撤销兴宁市人民政府作出的兴政征决[2015]159号《房屋征收补偿决定书》及梅州市人民政府作出的梅府行复[2015]166号《行政复议决定书》，并责令兴宁市人民政府重新作出行政行为，并无不妥，本院予以维持。兴宁市人民政府上诉主张一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销一审判决，驳回黄欢燕、黄庆宏、黄小新的诉讼请求等，因理据不足，本院不予采纳。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人兴宁市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 方丽达
审判员 付庆海
审判员 窦家应
二〇一六年十二月九日
书记员 温 瑜