湖南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）湘行终123号
上诉人（原审原告）：刘四清，女，汉族。
上诉人（原审原告）：张季云，女，汉族。
上诉人（原审原告）：张淑君，女，汉族。
上诉人（原审原告）：张华，女，汉族。
上诉人（原审原告）：任德会，女，汉族。
被上诉人（原审被告）：长沙市雨花区人民政府。住所地：湖南省长沙市雨花区万家丽路与香樟路交汇处。
法定代表人：刘素月，该区区长。
委托代理人：吴海军，长沙市雨花区征地办公室主任。
委托代理人：张洋菁，湖南湘达律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）：长沙市雨花区井湾子街道莲湖社区筹建委员会。住所地：湖南省长沙市雨花区井湾子街道莲湖村。
法定代表人：彭志辉，主任。
委托代理人：刘晖，该筹委会工作人员。
委托代理人：银朝军，湖南海川律师事务所律师。
上诉人刘四清、张季云、张淑君、张华、任德会（以下简称刘四清等五人）因与被上诉人长沙市雨花区人民政府（以下简称雨花区政府）、长沙市雨花区井湾子街道莲湖社区筹建委员会（以下简称莲湖筹委会）土地行政协议一案，不服湖南省长沙市中级人民法院（2015）长中行征初字00222号行政裁定，上诉于本院。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
刘四清等五人诉称：刘四清等五人均系长沙市雨花区莲湖村双塘组村民，刘四清等五人在2012年起诉长沙市城乡规划局建设用地规划许可证一案中，得知长沙市雨花区征地办公室（以下简称雨花区征地办）与莲湖筹委会在2011年9月6日签订了一份《“两安”及企业用地核定和收回“两安”用地及企业用地变更协议书》（以下简称“两安”协议）。刘四清等五人认为：1.该协议是行政机关和社区筹委会针对土地使用权的处分而签订的，在法律上属于行政协议的性质，属于具体行政行为，可以作为行政复议、诉讼的对象。2.刘四清等五人均系莲湖村双塘组村民，虽非为该协议的相对人，但该协议直接关系到刘四清等五人的切身利益，其具备提起行政诉讼的主体资格。3.雨花区征地办属于雨花区政府的内设机构，其所作出的行为应由雨花区政府承担法律责任。综上，请求：1.撤销“两安”协议；2.诉讼费由雨花区政府承担。
雨花区政府答辩称：1.案件基本情况。2002年，按照长沙市政府60号令征收规定，莲湖村实际办理“两安”用地有效用地面积412.053亩。2008年4月1日起，根据长沙市政府103号令实施货币安置，经过重新测算，截至2008年3月31日，莲湖村全村人口1937人，其中按60号令拆迁安置的人口为905人（含新增人口34人）、应核定“两安”留地指标192亩。2.“两安”用地由雨花区政府依据《征地补偿安置若干问题暂行规定》收回，程序符合规定，涉案协议书不应撤销。3.刘四清等五人已经超过起诉期限，应当裁定不予受理。4.刘四清等五人不具备诉讼主体资格，应当驳回起诉。综上，请求法院驳回刘四清等五人的诉讼请求。
莲湖筹委会的陈述意见与雨花区政府的答辩意见一致。
原审法院审理认为：本案争议的焦点系村民对村委会与政府相关部门签订的行政协议不服，能否以村民个人名义提起行政诉讼。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。本案中，雨花区政府与村委会所签订的“两安”协议属于行政协议范畴，农村集体土地的权利人或利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵害其合法权益的，首先应由村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为提起诉讼；在村民委员会或者农村集体经济组织怠于行使该诉讼权利的情况下，过半数的村民方可以集体经济组织名义提起诉讼。但是，刘四清等五人未证明其起诉满足了超过过半数村民同意的必要条件，径行单独以自己个人的名义提起诉讼，显然不具备原告主体资格，亦与前述司法解释规定的内容相抵触。据此，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款的规定，裁定驳回刘四清、张季云、张淑君、张华、任德会的起诉。该案不收取案件受理费。
刘四清等五人不服，向本院提起上诉称：1.原审法院依照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条之规定裁定驳回刘四清等五人的起诉，适用法律错误。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。本案被诉协议书已经严重侵害到刘四清等五人对其依法享有的“两安”用地使用权，该“两安”用地虽属集体所有，但使用权属于每个集体经济组织的成员，故刘四清等五人具备行政诉讼主体资格。2.本案被诉协议书违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条、《中华人民共和国土地管理法》第二条第二款、湖南省人民政府办公厅《关于切实做好被征地农民生活保障工作的通知》第七条、长沙市人民政府《关于进一步加强被征地农民安置工作的意见》第二条之规定。3.雨花区政府和莲湖筹委会原审除了答辩状未提交任何证据，应承担举证不能的法律后果。4.原审法院从2015年9月6日立案至2016年9月9日作出裁定超过法定审理期限，程序违法。请求撤销原审裁定，指令原审法院继续对本案进行实体审理。
雨花区政府答辩称：《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条明确规定村民无权以个人名义就涉及农村集体土地的行为直接提起行政诉讼。第四条规定土地使用人或者实际使用人对行政机关作出的涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服，可以以自己的名义提起诉讼。本案中，涉案土地系“两安用地”属于集体经济组织所有，并非由村民个人直接承包或使用，该土地权益属于集体经济组织而非个人享有，上诉人并非涉案土地的“土地使用人或实际使用人”，无权以个人名义提起诉讼，原审裁定事实清楚、适用法律正确，请求予以维持。
莲湖筹委会未向本院书面答辩。
当事人原审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。二审期间，雨花区政府提交了下列证据，拟证明刘四清等五人2011年已知道被诉行政行为的内容，至其起诉时已超过了起诉期限：1.2011年5月24日长沙市雨花区雨花亭街道办事处作出的雨街信字（2011）3号《关于莲湖社区筹委会双塘组、新立组部分村民信访问题的答复意见；2.2011年6月10日长沙市雨花区莲湖村双塘组全体村民要求雨花区雨花亭街道办事处按照60号令进行遗留拆迁安置的《复查申请书》；3.2011年8月23日《长沙市雨花区雨花亭街道办事处莲湖村村民关于申请说明莲湖村两安留地使用、征收情况的报告》；4.2011年9月14日长沙市雨花区人民政府信访事项复查复核领导小组办公室作出的雨政信复查字（2011）06号《信访事项复查意见书》；5.2012年6月17日长沙市雨花区莲湖村双塘组村民的《联名举报信》；6.2012年7月13日长沙市岳麓区人民法院作出的（2012）岳行初字第23号行政裁定书。刘四清等五人称至长沙市岳麓区人民法院（2012）岳行初字第23号案开庭时才知道被诉“两安”协议的内容，对上述证据的真实性没有异议，对证明目的有异议，上述证据反而证明刘四清等五人从知道被诉行政行为起就没有放弃过主张权利。本院对上述证据予以采信。刘四清等五人二审期间未提交证据。
本院认为：本案争议的焦点是原告主体资格和起诉期限的问题。关于原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。”第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案中，被诉“两安”协议涉及的土地系雨花区政府按《长沙市征地补偿安置条例实施办法》规定批准给各村集体经济组织的用地。该土地由村集体经济组织管理经营，并未将涉案土地的所有权或者使用权分配给刘四清等村民，刘四清等五人只是作为集体经济组织成立的集体企业的股东参与企业分红。故刘四清等五人不是上述司法解释第四条所述的“土地使用权人或者实际使用人”，不能适用第四条的规定。依据上述司法解释第三条的规定，对本案被诉“两安”协议不服的，至少要过半数的原集体经济组织成员方可提起诉讼。但刘四清等五人并未证明其五人即达到原集体经济组织成员过半数的起诉条件，且被诉“两安”协议载明莲湖村共1937人，故刘四清等五人以自己的名义对被诉“两安”协议提起诉讼，不符合上述司法解释第三条规定的原告主体资格的起诉条件。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”之规定，应当裁定驳回刘四清等五人的起诉。
关于起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”本案中，刘四清等五人自述于长沙市岳麓区人民法院（2012）岳行初字第23号案开庭时才知道被诉“两安”协议的内容，该案系2012年5月25日开庭，故刘四清等五人至迟于2012年5月25日知道了被诉“两安”协议的内容。而刘四清等五人一审起诉状的落款时间是2014年5月26日，在一审法院的立案提示表上签名的时间是2014年10月13日，故刘四清等五人系2014年5月26日之后才提起本案诉讼，超过了上述法定起诉期限。刘四清等五人称从知道被诉“两安”协议起就没有放弃过主张权利。本院认为，刘四清等五人的信访行为以及对其他行政行为提起诉讼的行为不是扣除本案起诉期限的法定正当理由。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第二项：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；”之规定，应当裁定驳回刘四清等五人的起诉。
综上，刘四清等五人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审裁定驳回刘四清等五人的起诉并无不当，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本案二审不收取案件受理费。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 郑 波
审 判 员 付海燕
审 判 员 张少波
二〇一七年十一月三十日
代理书记员 潘敏华
附相关法律条文：
1.《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。
第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……
2.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
3.《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。
4.《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》
第三条村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。
第四条土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。