海南省万宁市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼9006行初62号
原告海南美丽明珠文化娱乐有限公司，住所地：海南省海口市人民西里（华达小区）甲型别墅2号第八栋。
法定代表人周赒，该公司负责人，身份证号码：×××。
委托代理人郑杨，北京德和衡（海口）律师事务所律师，委托代理权限为一般授权代理。
委托代理人岳艳娜，北京德和衡（海口）律师事务所律师，委托代理权限为一般授权代理。
被告万宁市人力资源和社会保障局，住所地：万宁市万城镇红专中路党政综合办公楼三层。
法定代表人欧天明，该局局长，身份证号码：×××。
委托代理人夏文强，男，万宁市劳动保障监察大队监察员，委托代理权限为一般授权代理。
原告海南美丽明珠文化娱乐有限公司（以下简称美丽明珠公司）不服被告万宁市人力资源和社会保障局（以下简称万宁市人社局）作出的万人社监令字[2016]第20号《劳动保障监察责令改正决定书》（以下简称第20号《责令改正决定书》），于2016年9月26日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年12月14日公开开庭审理了本案。原告美丽明珠公司的委托代理人郑杨、被告万宁市人社局的委托代理人夏文强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告万宁市人社局于2016年7月29日作出第20号《责令改正决定书》，认定美丽明珠公司在支付劳动者工资方面违反劳动法律、法规和规章，存在以下问题：在万宁市兴隆康乐大剧场（以下简称兴隆康乐大剧场）项目上拖欠司徒某、周锦台、胡瑞宇、周文霭、张某5名劳动者工资，共计51470元。根据《劳动保障监察条例》第二十六条第（一）项规定，决定责令美丽明珠公司在2016年8月5日前按以下要求改正违法行为：全额支付所拖欠司徒某等5名劳动者的工资，共计51470元。
原告美丽明珠公司诉称，2016年7月29日，被告向原告下达第20号《责令改正决定书》，该第20号《责令改正决定书》认定原告在支付劳动者工资方面违反劳动法律、法规和规章，在兴隆康乐大剧场项目上拖欠司徒某、周锦台、胡瑞宇、周文霭、张某5名劳动者工资，共计51470元。因此责令原告改正违法行为，全额支付所拖欠司徒某等5名劳动者的工资，共计51470元。被告向原告下达的第20号《责令改正决定书》认定事实不清，适用法律、法规错误，程序违法，依法应予撤销，理由如下：一、原告与司徒某等5人并不存在劳动关系，更遑论拖欠其工资。原告的经营范围是”演艺活动，酒店投资管理，书画会展服务，机票销售代理”，原告从未获准也未实际从事过工程项目施工方面的业务，原告与所谓的”兴隆康乐大剧场项目”并无关系，更不可能在该项目上发生用工。兴隆康乐大剧场为五星级装修标准的大剧场，原告只是向万宁海航大康乐投资开发有限公司（以下简称海航大康乐公司）承租过来用以经营文化娱乐项目，原告的用工亦只发生在文化娱乐领域。因此，司徒某等5人何时向何人或何单位提供木工作业服务，是否构成劳动关系以及发生何种争议，原告不可能知晓，且与原告也没有关系。但是，对于上述基本事实，被告从未调查核实过，没有任何证据，仅凭该5人一面之词就认定原告拒不支付其工资，直接作出第20号《责令改正决定书》，这显然是错误的，不仅侵犯了原告的经济权益，而且损害了原告的企业形象。二、被告向原告下达《责令改正决定书》并没有法律依据。事实上，原告在日常的用工以及支付劳动报酬方面从未有过触犯《劳动法》和《劳动合同法》相关规定的情形，因此被告依据《劳动法》第五十条以及《劳动保障监察条例》第二十六条第（一）项对原告作出责令改正的决定明显适用法律错误。三、被告作出具体行政行为程序违法。（一）司徒某等5人应经仲裁或诉讼来确认其与原告之间是否存在劳动关系。被告在不经调查核实、未经认定司徒某等5人与原告之间存在劳动关系的前提下就对原告作出责令改正的决定，基本程序违法。（二）原告从未见过任何关于司徒某等5人证明其与原告存在劳动关系的证据，被告在未经调查询问的情况下，剥夺原告的申诉权利直接向原告下达第20号《责令改正决定书》，程序违法。综上，为了维护自身合法权益，原告特向法院提起行政诉讼，请求撤销被告作出的第20号《责令改正决定书》。
原告美丽明珠公司为证明其诉讼主张，向本院提交如下证据：证据1、第20号《责令改正决定书》，证明被告行政行为违法，应当被撤销。证据2、营业执照，证明原告的经营范围是”演艺活动，酒店投资管理，书画会展服务，机票销售代理”，原告从未获准也未实际从事过工程项目施工方面的业务，原告与所谓的”兴隆康乐大剧场项目”并无关系，更不可能在该项目上发生用工。证据3、《兴隆康乐大剧场房屋合同》，证明兴隆康乐大剧场为五星级装修标准的大剧场，原告只是承租过来用以经营文化娱乐项目，原告的用工亦只发生在文化娱乐领域。
被告万宁市人社局辩称，一、答辩人作出的第20号《责令改正决定书》事实清楚，证据确凿，原告与司徒某等5人存在事实劳动关系，而且还拖欠司徒某等5人的工资。2015年1月29日，司徒某等5人向答辩人的下属单位万宁市××队）投诉，称其在兴隆康乐大剧场做临时木工，被海南南岸实业有限公司（以下简称南岸公司）拖欠工资51470元。接到投诉后，答辩人按照程序进行立案，并派监察员调查处理。经查，兴隆康乐大剧场的业主为海航大康乐公司，该公司于2012年7月1日起将兴隆康乐大剧场租赁给原告经营管理，租赁期为5年，即租赁合同到2017年6月30日期满。原告的经营范围虽然是”演艺活动，酒店投资管理，书画会展服务，机票销售代理”，但其租赁兴隆康乐大剧场进行演艺活动，这些活动需要剧场的装修，根据租赁合同约定，康乐大剧场在合同期内的修缮，由原告负责维修费并组织施工。2013年11月，兴隆康乐大剧场的导游餐厅及足浴区装修，经大剧场项目经理周宗洪审核和大剧场总经理周赒批准后，决定招聘至少6名临时木工进行作业。司徒某等5人便由大剧场项目经理周宗洪招聘到剧场做临时木工，他们的考勤、工资结算等工作均由原告的工作人员负责，工资表经项目经理周宗洪确认后，再由总经理周赒批准，最后由大剧场的财务发工资。投诉人司徒某等5人在兴隆康乐大剧场做木工的工资总额均为55200元，原告分别支付了每人各4万多元，尚欠每人工资各1万元左右，5人工资合计51470元。以上事实有投诉人张某提供的”康乐大剧场后勤部”工资表、考勤表、施工日志等证据材料予以证实。在对投诉人司徒某和胡瑞宇的电话调查询问中，两个人均表示不能确定是南岸公司拖欠其工资，也不知道其是为哪家公司干活的，只知道他们是在大剧场干活，招聘他们的是剧场的项目经理周宗洪。在对周宗洪进行调查询问中，周宗洪也确认司徒某等5人在兴隆康乐大剧场做木工的情况属实，老板周赒确实拖欠5人工资合计51470元。综上所述，原告不仅与司徒某等5人存在劳动关系，而且还拖欠他们工资合计51470元，答辩人作出的第20号《责令改正决定书》事实清楚，证据确凿。二、答辩人作出的第20号《责令改正决定书》适用法律、法规正确。答辩人在证据确凿的情况下，根据《海南省劳动保障监察若干规定》第十九条规定，认定原告拖欠司徒某等5人工资51470元情况属实，原告无故拖欠司徒某等5人工资的行为违反了《中华人民共和国劳动法》第五十条规定，根据《劳动保障监察条例》第二十六条第（一）项规定，答辩人对原告下达了第20号《责令改正决定书》，责令其限期支付司徒某等人的工资。三、答辩人作出的具体行政行为程序合法。答辩人接到投诉后，监察员夏文强曾电话联系南岸公司法人代表周赒，但其不接电话。答辩人按程序拟向该公司下达《调查询问通知书》，在送达文书时，发现该公司已经搬离，导致《调查询问通知书》无法送达。之后，监察员夏文强再电话联系周赒，其还是拒绝接听。监察员夏文强便发短信要求周赒提供该公司现所在的地址，并向其手机发送万人社监询字2016第32号《劳动保障监察调查询问通知书》（以下简称第32号《调查询问通知书》）的彩信和告知短信，要求其于2016年6月6日前到劳监大队接受调查询问，但其两次拒绝接收彩信，也没有按照第32号《调查询问通知书》的要求接受调查询问。监察员夏文强便联系兴隆康乐大剧场的业主方周宗洪进行调查询问。投诉人和周宗洪的调查询问笔录和电话询问录音记录、投诉人提供的工资表、考勤表、施工日志、”请示报告”等相关证据，以及原告的工商注册信息显示，原告具有用工主体资格，投诉人司徒某等人受原告的劳动管理，从事原告安排的有报酬的劳动，原告也曾支付过投诉人司徒某等5人的部分工资，原告与司徒某等5人虽然没有签定劳动合同，但事实上存在劳动关系。答辩人在证据确凿的情况下，依法对原告下达了《劳动保障监察调查询问通知书》（万人社监询字[2016]第46号）（以下简称第46号《调查询问通知书》），原告剧场经理符基招签收了通知书，但原告并没有按照通知书的要求接受调查询问，原告陈述其被剥夺申诉权利的情况不存在。根据《海南省劳动保障监察若干规定》第十九条”投诉人对自己提出的主张，有责任提供证据。与投诉事项有关属于用人单位掌握的职工名册、职工工资支付明细表、考勤记录、职工工作时间记录台账等证据，用人单位应当提供。用人单位拒绝提供或者逾期不能提供证据的，劳动保障行政部门应当根据投诉人提供的合法有效的证据材料认定事实，依法处理”规定，答辩人有权利认定原告拖欠司徒某等5人工资51470元的事实存在，并依法向原告下达了第20号《责令改正决定书》，该行政行为适用法律法规正确，程序合法。综上，答辩人作出的第20号《责令改正决定书》事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，原告不服答辩人所作的行政决定，向法院提起行政诉讼，诉求撤销答辩人作出的第20号《责令改正决定书》于法无据，请法院依法驳回原告的诉求，维护答辩人的合法权益。
被告万宁市人社局向本院提交了以下证据、依据：
证据1、劳动保障监察立案审批表；证明原告欠薪案件经过立案审批，程序不违法。证据2、第20号《责令改正决定书》、送达回执和送达告知短信；证据3、第46号《调查询问通知书》和送达回执；证据2、3共同证明送达程序不违法。证据4、第32号《调查询问通知书》；证据6、第32号《调查询问通知书》的告知短信；证据7、第32号《调查询问通知书》的彩信发送记录；证据4、6、7共同证明原告的法人代表逃避调查询问，被告的程序不违法。证据5、询问周赒有关南岸公司现办公地址的短信，证明被告的程序不违法。证据8、南岸公司的工商注册信息，证明南岸公司具有用工主体资格，其法定代表人是周赒。证据9、美丽明珠公司的工商注册信息，证明美丽明珠公司具有用工主体资格，其法定代表人是周赒。证据10、投诉人司徒某等5人提交的投诉材料；证据17、兴隆康乐大剧场的房屋租赁合同；证据18、兴隆康乐大剧场的设备及停车场租赁合同；证据10、17、18共同证明原告与司徒某等5人之间存在劳动关系。证据11、投诉人司徒某等人提供的工资表、考勤表和施工日志；证据13、投诉人司徒某等人的调查询问笔录、电话录音记录和录音光盘；证据15、兴隆康乐大剧场项目经理周宗洪的调查询问笔录；证据11、13、15共同证明原告与司徒某等5人之间存在劳动关系，原告拖欠司徒某等5人工资合计51470元。证据12、投诉人张某提供的兴隆康乐大剧场的《请示报告》，证明临时木工的招聘是经过原告的内部审批流程，原告与司徒某等5人之间存在劳动关系。证据14、投诉人司徒某等5人的身份证复印件，证明投诉人司徒某等5人的身份情况。证据16、符晓菲的调查询问笔录和身份证复印件，证明原告是兴隆康乐大剧场的经营管理者，大剧场的装修由原告负责维修费和组织施工，原告与司徒某等5人之间存在劳动关系。证据19、《海南省劳动保障监察若干规定》，该法规第十九条的规定是答辩人认定原告拖欠司徒某等5人工资51470元的依据。证据20、《中华人民共和国劳动法》，该法律第五十条的规定是答辩人向原告下达责令改正决定书的依据之一。证据21、《劳动保障监察条例》，该条例第二十六条的规定是答辩人向原告下达责令改正决定书的依据之一。
经庭审质证，原告美丽明珠公司对被告万宁市人社局提交的证据质证意见如下：除了对证据11、12的真实性有异议外，其他证据的真实性均无异议。证据1、投诉人投诉的用人单位是南岸公司，与原告无关。证据2、送达回执签收人符基招不是原告员工，被告送达程序不合法。对证据3的真实性没有异议。证据4、5、6、7是被告对南岸公司发出的，是针对南岸公司的调查询问，不是针对原告；被告查明事实不清，程序违法。证据8、9，证明了南岸公司和原告是两个不同的法人主体。证据10、证明了被告查明事实不清，程序违法。投诉人投诉的是南岸公司，并不是投诉原告。证据11是复印件，其真实性不予认可，没有证据显示和原告有关，无原告的公章和授权人的签名，证据上有周宗洪签名正好证明了被告查明事实不清。对证据12的真实性不予认可，没有原告主体的任何证明，这是被告自我推断，周赒是作为自然人签名，他是多家公司的法定代表人。证据13、投诉人司徒某述称其是为南岸公司做工，周文霭陈述的也与原告无关；司徒某的电话录音没有承认是美丽明珠公司拖欠工资，胡睿宇也没有承认拖欠工资与原告有关。被告完全没有查明事实，没有证据证明拖欠司徒某等5人的工资与原告有关，以上人员笔录均证明被告程序违法，查明事实不清。对证据14没有异议。证据15周宗洪笔录显示与原告无关。证据16、符晓菲笔录也没有证明投诉人与原告有劳动关系。对证据17、18的三性无异议，但对证明内容有异议。合同证明的是演艺，不能证明原告与投诉人之间存在劳动关系。证据19-21，被告适用的法律明确指出被告行使行政职能，是确认投诉人和原告有劳动关系的基础上才能适用。行政部门不能超越职权，不能代替审判职能和劳动仲裁委员会的职能。被告的决定是错误的。
被告万宁市人社局对原告美丽明珠公司提交的证据质证意见如下：对证据1的三性没有异议，但对证明内容有异议。被告经过调查取证后认定原告拖欠投诉人工资，行政行为是合法的。对证据2的真实性无异议，但对证明内容有异议。原告的经营范围虽然是演艺，但原告租借大剧场，进行装修也是原告的业务，原告有聘请投诉人在该项目施工。对证据3的三性无异议，但对证明内容有异议。合同显示剧场装修是由原告负责维修费和组织施工的，原告租用大剧场经营，用工发生在康乐大剧场，原告存在用工的情况。
本院对原、被告上述证据综合认证如下：（一）被告对原告提交的证据1-3的真实性、合法性、关联性没有异议，本院予以确认，可以作为本案认定有关事实的依据。（二）原告对被告提交的证据1-10、13-21的真实性没有异议，本院予以确认，可以作为本案认定有关事实的依据。被告提供的证据11、12是复印件，原告对其真实性不予认可，而且在上述两份证据上既没有原告的公章，也没有证据证明上述证据上签名人员是原告的员工，周赒的签名是否代表原告签字亦无证据证明，而被告又未能提供其他相关证据予以佐证上述证据与原告有关联，显然无法证明原告与5位投诉人之间存在劳动关系，并拖欠投诉人工资的事实，故本院对证据11-12不予采纳。
经审理查明，2015年1月29日，案外人司徒某等5人向被告万宁市人社局下属单位劳监大队投诉，反映司徒某、周锦台、胡瑞宇、周文霭、张某等5人在2014年2、3月期间被南岸公司聘用到兴隆康乐大剧场做临时木工，双方没有签订用工合同，工资按天计算，每半个月结算一次，至2014年10月完工止，经结算，南岸公司已支付了每人各4万多元工资，至今尚欠5人工资合计人民币51470元，为此请求劳监大队帮助解决。2015年2月4日劳监大队立案受理，2015年5月30日，被告万宁市人社局劳监大队的监察员夏文强给周赒发送短信，要求周赒提供南岸公司现所在的地址，并向周赒发送第32号《调查询问通知书》的彩信和告知短信，将司徒某等5人投诉南岸公司拖欠工资一事已立案受理告知周赒，要求周赒到劳监大队接受调查询问，但周赒拒绝接收彩信。2016年6月29日，劳监大队监察员对南岸公司的工作人员周宗洪进行调查，并制作询问笔录，周宗洪称其于2007年由周赒聘请到南岸公司任职，负责周赒的后勤管理及材料管理，同时证实了司徒某等5人在大剧场做木工，其负责在工资表上签字证明司徒某等5人的出勤情况，工资结算则由周赒签字确认为准。2016年7月12日，劳监大队监察员对海航大康乐公司的人资行政经理符晓菲调查取证，并制作询问笔录，符晓菲证实兴隆康乐大剧场业主是海航大康乐公司，其公司将兴隆康乐大剧场租赁给原告美丽明珠公司经营，但不清楚周宗洪、符基招是否为剧场工作人员。2016年7月18日，劳监大队监察员对司徒某、胡瑞宇进行电话询问并录音，两人均述称其是由周宗洪招聘到兴隆康乐大剧场干活，但不知道哪个公司招聘其干活，其考勤和工资均是剧场负责。2016年7月19日，劳监大队对美丽明珠公司告下达了第46号《调查询问通知书》，要求原告派人到劳监大队就美丽明珠公司拖欠投诉人工资的情况接受调查询问，并于2016年7月21日将该通知书送达给兴隆康乐大剧场符基招签收。2016年7月29日万宁市人社局作出第20号《责令改正决定书》，认定美丽明珠公司在支付劳动者工资方面违反劳动法律、法规和规章，存在以下问题：在兴隆康乐大剧场项目上拖欠司徒某、周锦台、胡瑞宇、周文霭、张某5名劳动者工资，共计51470元。该行为违反《中华人民共和国劳动法》第五十条规定。根据《劳动保障监察条例》第二十六条第（一）项规定，决定责令美丽明珠公司在2016年8月5日前按以下要求改正违法行为：全额支付所拖欠司徒某等5名劳动者的工资，共计51470元。美丽明珠公司不服该决定，遂向本院提起行政诉讼，请求撤销万宁市人社局作出的第20号《责令改正决定书》。
另查明，美丽明珠公司的法定代表人是周赒，经营范围：演艺活动，酒店投资管理，书画会展服务，机票销售代理。周赒同时又是南岸公司的法定代表人，南岸公司的经营范围：高科技项目开发，装修工程，土石方工程，工艺品加工及销售；搬迁服务；钻井工程。2012年8月31日，海航大康乐公司与美丽明珠公司签订《房屋租赁合同》，将其自有的位于万宁市兴隆镇农村旅游观光文化广场的兴隆康乐大剧场的房屋出租给美丽明珠公司作经营场所使用，租赁期5年，自2012年7月1日至2017年6月30日止。合同约定出租的剧场在租赁期间的修缮由美丽明珠公司负责维修费并组织施工。
本院认为，根据《劳动保障监察条例》的规定，县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。负有监察用人单位遵守劳动保障法律、法规和规章情况的法定职责，处理劳动者投诉用人单位拖欠工资的事项是劳动保障行政机关的法定职权。在劳动保障行政机关处理劳动者投诉用人单位拖欠其工资的事项过程中，如果用人单位与劳动者之间的劳动关系没有争议，劳动保障行政机关有权根据相关证据材料对用人单位与劳动者之间的工资争议作出处理。据此规定，本案的争议焦点是被告万宁市人社局作出的第20号《责令改正决定书》是否合法。
（一）关于认定事实方面，根据本案查明的事实，万宁市人社局接到案外人司徒某等5人投诉，称其在2014年2、3月期间被南岸公司聘用到兴隆康乐大剧场做临时木工，双方没有签订用工合同，至2014年10月完工止，经结算，南岸公司至今尚拖欠5人工资合计人民币51470元，为此请求予以解决。万宁市人社局依法立案受理后，应对被投诉的南岸公司是否存在拖欠工资的违法事实进行调查并作出处理，但万宁市人社局却针对未被投诉的美丽明珠公司进行调查。而且在万宁市人社局调查的证据中，虽能证实司徒某等5人在兴隆康乐大剧场做临时木工，但未有证据显示美丽明珠公司与司徒某等5人之间存在劳动关系，并拖欠其工资51470元的违法事实。万宁市人社局仅依据海航大康乐公司与美丽明珠公司签订的《房屋租赁合同》中关于出租的兴隆康乐大剧场在租赁期间的修缮由美丽明珠公司负责维修费并组织施工的条款约定，以及结合司徒某等5人提供的”请示报告”复印件上有周宗洪和周赒的签字，便认定美丽明珠公司与司徒某等5人之间存在事实上劳动关系。并根据案外人张某提供的考勤表、工资表复印件，认定美丽明珠公司拖欠司徒某等5人工资合计人民币51470元。万宁市人社局采纳上述证据作为第20号《责令改正决定书》认定事实的依据，忽视了美丽明珠公司的经营范围以及周赒既是美丽明珠公司的法定代表人，同时也是南岸公司的法定代表人的事实。美丽明珠公司的经营范围不包含装修工程项目，因此《房屋租赁合同》条款虽约定由美丽明珠公司负责组织施工维修大剧场，但并不能证明司徒某等5人是美丽明珠公司聘用到兴隆康乐大剧场做临时木工的事实。而”用工请示报告”是复印件，美丽明珠公司对其真实性不予认可。虽然”用工请示报告”审批一栏上签有周赒的名字，但周赒同时是美丽明珠公司和南岸公司的法定代表人，且”用工请示报告”没有加盖美丽明珠公司的公章，又没有其他证据予以证明周赒的签字是代表美丽明珠公司所为，更无法证明美丽明珠公司与司徒某等5人之间存在劳动关系的事实。而案外人提供的考勤表、工资表复印件既未加盖美丽明珠公司的公章，也无审批人及其他相关人员签字，而且在考勤表、工资表上签字的人员又无证据证实其是美丽明珠公司的员工，同样无法证明美丽明珠公司与司徒某等5人之间存在劳动关系并拖欠工资的违法事实。而司徒某等5人投诉反映的事项刚好证明了上述分析。综上分析，万宁市人社局据此作出的第20号《责令改正决定书》显然认定事实不清，主要证据不足。
（二）关于程序是否合法的问题。《关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》第九条规定了劳动保障行政部门对投诉反映的违反劳动保障法律的行为应依法查处。据此规定，万宁市人社局立案受理司徒某等5人投诉后，应当针对司徒某等5人投诉反映的南岸公司是否违法拖欠工资的行为依法予以查处。本案中，万宁市人社局立案受理后，虽先对南岸公司进行调查，但在调查过程中，却对未被投诉的美丽明珠公司进行调查，并且在没有任何证据显示美丽明珠公司与司徒某等5人之间存在劳动关系的情况下，认定美丽明珠公司具有用工主体资格，与司徒某等5人之间存在事实上劳动关系，而作出了第20号《责令改正决定书》。另外，《劳动保障监察条例》第十七条、《关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》第三十条、第三十七条规定了劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的调查自立案之日起60个工作日内完成，立案调查完成后，应在15个工作日内作出责令改正决定，对情况复杂或者特殊情况，调查和作出责令改正决定的期限经劳动保障行政部门负责人批准可以延长。根据查明的事实表明，万宁市人社局在办理该拖欠工资一案中，没有严格按照上述法定程序办案，其从2016年2月4日立案起至2016年7月29日作出第20号《责令改正决定书》止，办案期限延长了45个工作日,且未申请延长办案期限。此外，《关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》第三十三条关于”对不能当场作出处理的违法案件，劳动保障监察员经调查取证，应当提出初步处理建议，并填写案件处理报批表”的规定。根据万宁市人社局提交的证据显示，万宁市人社局在监察员对该案调查取证后未依照上述规定的程序先提出初步处理建议，填写案件处理报批表报批的情况下，直接作出了第20号《责令改正决定书》。综上所述，万宁市人社局作出的第20号《责令改正决定书》，明显违反了法定程序。
综上，被告万宁市人社局作出的《责令改正决定书》认定事实不清，主要证据不足，违反法定程序，侵犯了原告的合法权益。原告诉请撤销第20号《改正决定书》理由成立，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）、（三）项的规定，判决如下：
撤销万宁市人力资源和社会保障局于2016年7月29日作出的万人社监令字[2016]第20号《劳动保障监察责令改正决定书》。
本案案件受理费人民币50元，由被告万宁市人力资源和社会保障局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省第一中级人民法院。
审 判 长 翁雪花
审 判 员 王德清
人民陪审员 许声军
二〇一七年三月十五日
书 记 员 田芳菲
附本案适用的法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。