安徽省阜阳市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2015）阜行赔初字第00003号
原告：阜阳金牛房地产开发有限公司，住所地安徽省阜阳市颍州区清河东路678号，组织机构代码71990600-9。
法定代表人：程子侠，董事长。
委托代理人：赵少军，该公司副总。
委托代理人：刘润华，安徽法汇律师事务所律师。
被告：阜阳市人民政府，住所地阜阳市颍州区清河东路539号，组织机构代码00315985-0。
法定代表人：李平，市长。
委托代理人：高凤立，市政府法律顾问。
委托代理人：张鹏飞，市政府法制办公室复议应诉科科长。
被告：阜阳市城乡规划局，住所地阜阳市颍州区一道河中路7号。
法定代表人：李幼斌，局长。
委托代理人：杨博，该局副局长。
委托代理人：韦东，安徽风采律师事务所律师。
原告阜阳金牛房地产开发有限公司（以下简称“阜阳金牛公司”）因与被告阜阳市人民政府、阜阳市城乡规划局城市规划行政赔偿一案，于2015年5月27日向本院提起行政赔偿诉讼。本院于2015年5月27日立案后，于2015年5月29日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年8月7日公开开庭审理了本案。原告阜阳金牛公司的委托代理人赵少军、刘润华，被告阜阳市人民政府的委托代理人高凤立、张鹏飞，被告阜阳市城乡规划局委托代理人杨博、韦东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告阜阳金牛公司诉称：2011年4月21日，原告通过挂牌方式竞得（2011）-3号宗地，面积为126.4亩，价格为24968万元（约197.53万元／亩）。同年5月6日，原告与阜阳市国土资源局签订土地出让合同。该宗地共分二块地，地块一的用途为商住用地，地块二的用途为商业用地。地块二阜阳市城乡规划局（简称“市规划局”）于2010年9月19日出具阜规函（2010）210号规划设计条件通知书要求：该宗地规划总用地面积45330平方米，其中建设用地面积44852平方米，道路用地面积为478平方米；容积率不大于2.5；建筑密度不大于45%，绿地率不少于20%。原告签订土地出让合同后，按约定交清了土地出让金，并交纳了教育设施配套资金和契税。2011年12月1日、12月7日，阜阳市国土资源局分别为原告颁发了建设用地规划许可证和建设用地批准书。2012年8月30日，被告阜阳市人民政府（以下简称“市政府”）为原告颁发了地块二的国有土地使用证（阜州国用（2012）第A110064号），颁证面积为44845.6平方米。地块二的建设项目的名称为天英宝鼎商业广场。
原告在签订土地出让合同后，即委托阜阳市建筑勘察设计院进行规划及建筑方案设计，并于2011年8月报被告市规划局组织评审。在评审期间，被告市规划局口头告知原告，阜阳城市总体规划已经调整，新规划的城泉路贯穿天英宝鼎商业广场项目用地，需要重新设计天英宝鼎商业广场项目的规划及建筑方案。因被告市规划局城南新区控制性详细规划没有制定出来，其一直不予明确具体的规划设计条件，原告无法进行重新设计。2013年3月19日，原告向被告市规划局发函，要求明确城泉路的长度、宽度及相关控制指标，以便设计单位设计建筑方案，被告市规划局于2013年3月27日作出书面复函，明确了城泉路相关控制指标，原告才得以委托设计单位重新设计建筑方案。但是，新的规划和建筑设计方案作出后，被告市规划局又以原设计单位的资质不能满足新规划设计方案的要求为由，不予通过专家评审。2013年8月16日，原告与安徽省城建设计研究院又签订一份委托设计合同，合同约定总设计建筑面积133799平方米，每平方米16元，设计费用共计214.784万元。安徽省城建设计研究院设计的天英宝鼎商业广场项目规划及建筑方案于2014年4月通过专家评审，并于4月10日取得了该项目的建设工程规划许可证。
规划的城泉路共占用原告土地15.01亩。2014年8月，原告向被告市规划局要求补偿占用土地的出让金、银行利息、规划方案的设计费用和人员工资等损失。被告阜阳市规划局不同意给予补偿。原告又向被告阜阳市人民政府递交要求补偿的报告，也没有得到回复。
二被告在修改城市总体规划和控制性详细规划时没有履行法定程序，也没有征求原告的意见，违反了《城乡规划法》第14条、16条、第19条、第48条和《安徽省城乡规划条例》的有关规定，属于违法行政。该违法行政行为侵犯了原告合法取得的土地使用权，导致原告15.01亩的土地无法使用。该违法行政行为导致原告用地绿化率明显不足，整个项目的品质和形象下降，销售价格和销售进度均受到极大影响。该违法行政行为造成了原告整个开发项目延期两年多，致使原告额外支出了人员工资、数百万元的设计费用和巨额的资金成本。
综上所述，二被告的违法行政行为给原告的合法权益造成了巨大的损害，为维护自身合法权益，原告现依法提起行政诉讼，请求人民法院依法判令：二被告赔偿原告15.01亩土地出让金3069.54万元、赔偿或者补偿规划及建设方案设计费用214.784万元、赔偿或者补偿因规划调整导致原告延期开发的损失2762.7997万元。原告提供的证据有：1.营业执照、组织机构代码证、法定代表人身份证明。证明原告的主体资格。2.工商变更登记信息表。证明原告原名称为阜阳颍州区金牛房地产开发有限责任公司，现名称变更为阜阳金牛房地产开发有限公司。3.国有建设用地使用权出让合同及宗地平面界址图。4、阜规设函（2010）210号规划设计条件通知书及附图。5.阜金房字（2013）006号函。6.阜规函（2013）51号《关于对颍州区金牛房地产有限公司的复函》。7.城泉路道路控制红线图。8.城泉路平面图。证明被告修改城南新区详细规划的行为存在，该行为未按照法律规定的程序作出，明显违法。该行为造成原告15.01亩土地不能使用，且该行为延误了原告的项目开发时间。城南新区的详细规划也不具有法律效力。9.出让金收据及契税发票。证明原告取得的土地合每亩205万元。10.2011年8月31日专家评审会议纪要。11.天英宝鼎花苑项目总平面设计图。12.天英宝鼎商业广场项目总平面设计图。证明2011年8月原告即向被告市规划局报送规划建筑方案，天英宝鼎花苑项目规划方案于2012年9月取得审批，而天英宝鼎商业广场项目因市规划局调整规划，未能与天英宝鼎花苑项目一起取得规划审批，从2012年9月1日至2014年4月1日期间系被告造成的延误时间。13.建设工程设计合同、发票、转账凭据。证明因被告调整规划，原告天英宝鼎商业广场原规划设计方案不能用了，另行委托设计单位进行设计，并支出了设计费用171.2万元。14.华新评（2015）46-2评估咨询报告。证明原告因被告规划调整所造成的直接经济损失，经鉴定机构确定为5926.1881万元。15.（2012）皖民四初字第00012号民事调解书。16、典当借款合同、当票及付款凭据。证明因被告延期审批建设方案，导致原告对合伙人承担了5500万元的违约金及损失；因延期审批导致原告资金危机，不得不向典当行借款5000万元，并支付了高额利息损失。
被告市政府辩称：1.原告不存在15.01亩土地出让金、规划及建筑方案设计费损失。2.市政府依法修编《阜阳市城市总体规划》合法，并无不当。原告的赔偿请求无事实和法律依据，请人民法院依法驳回原告的赔偿请求。
被告市规划局辩称：原告要求市规划局赔偿15.01亩土地出让金损失、因规划调整导致延期开发的损失和规划及建筑方案设计费用214.784万元的损失，无事实及法律依据，应依法驳回原告的赔偿请求。
被告市政府在法定期限内向本院提供的证据、依据有：1.主体资格方面：组织机构代码证。2.事实方面：①《地籍调查表》两份；②《土地登记审批表》两份；③国有建设用地使用权出让合同。证明原告不存在15.01亩土地出让金、规划及建筑方案设计费损失。3.适用法律方面：国家赔偿法第4条。证明市政府不存在征收征用原告土地及房屋的行为，原告要求赔偿的请求不符合《国家赔偿法》规定的情形。
被告市规划局在法定期限内向本院提供的证据、依据有：1.市规划局机构代码证。证明诉讼主体资格。2.2013年3月27日要求明确城泉路控制指标的函及复函。证明市规划局按照规划的相关内容征询了原告的意见。3.2013年9月13日天英宝鼎商业广场方案专家评审意见。证明方案内容都是经过原告认可，是由于其自身技术性问题导致评审不过关，且规划平面图的内容及规划局公示栏的公示图片进行了公示，并征求了原告的意见。4.2013年11月6日天英宝鼎商业广场方案公示图。证明原告对此是认可的，原告的起诉超过诉讼时效。5.天英宝鼎商业广场建筑工程建设规划许可证审批档案。证明市规划局是依法履职，按照法定程序颁发规划许可证，许可证建设面积与规划条件是一致的，满足了2.5的容积率，没有对其造成损失。6.2014年2月27日《关于进一步简化程序提升效能工作的意见》、2014年3月28日《阜城房屋面积计算细则（试行）》、原告关于天英宝鼎商业广场报批面积统计表、关于天英宝鼎商业广场审批表。证明天英宝鼎商业广场项目的面积符合当时制定的容积率，不存在给原告造成损失。7.2014年8月19日原告要求补偿申请及市规划局回复函，证明从市规划局2013年公示到原告要求补偿，已经超过诉讼时效。8.《城乡规划法》、《安徽省城乡规划条例》、中国城市规划协会《关于发布城市规划设计计费指导意见的通知》。证明原告要求支付规划费用是没有事实和法律依据的。
案经庭审质证，本院对以上证据作如下认证：被告市政府提供的第1组证据能够市政府主体资格。其它证据与被诉行政行为无关联性，达不到证明目的，本院不予认定。
被告市规划局提供的第1组证据能够证明主体资格，本院予以认定。由于阜阳市城南新区控制性详细规划尚未编制完成，被诉行政行为不存在，对第2-8组证据的真实性予以认定，对证据的关联性及证明目的不予认定。
原告提供的第1、2组证据具有真实性、合法性及关联性，本院予以认定。能够证明原告的主体资格及原告名称的变更情况。第3-16组证据对其关联性不予认定，不能证明被诉行政行为的存在、违法性与受到损失的因果关系。
经审理查明：《阜阳城市总体规划2007-2020年》于2008年11月经安徽省人民政府批准实施。随着阜阳市经济社会的发展，现行的城市总体规划已经不能适应城市发展的需要。2011年12月市政府对《阜阳城市总体规划2007-2020年》进行分析评价，制作了《阜阳城市总体规划2007-2020年》实施评估报告，建议对阜阳市城市总体规划进行修编。2012年5月，安徽省住房和城乡建设厅致函阜阳市人民政府，同意修编阜阳市城市总体规划。2013年10月通过《阜阳市城市总体规划（2012-2030年）》专家评审意见。2013年8月3日在阜阳日报、政府门户网站进行了公示，广泛征求社会意见。2013年12月25日市政府召开专题会议，会议原则通过《阜阳市城市总体规划（2012-2030年）》方案，同意上报阜阳市人大常委会审议。2014年1月15日，阜阳市人大常委会通过关于《阜阳市城市总体规划（2012-2030年）》的审议意见。2014年5月12日，市政府向安徽省人民政府上报《阜阳市城市总体规划（2012-2030）》请示批准。目前，该规划尚未批准。市规划局未编制阜阳市城南新区控制性详细规划。
另查明，2011年4月21日，原告阜阳金牛公司通过挂牌方式竞得（2011）-3号宗地，面积为126.4亩，同年5月6日，原告与阜阳市国土资源局签订土地出让合同，2012年8月30日，取得国有土地使用证，该宗地用于建设天英宝鼎商业广场项目。2010年9月19日市规划局出具的阜规设函（2010）210号规划设计条件通知书中没有规划的“城泉路”用地，2013年3月27日市规划局阜规函（2013）51号《关于对颍州区金牛房地产有限公司的复函》，函告阜阳金牛公司，依据《阜阳市城南新区城市设计及控制性详细城市规划》阜阳金牛公司用地范围内新增加“城泉路”。为此，原告向市政府、市规划局要求补偿道路占用土地的出让金、银行利息、规划方案的设计费用和人员工资等损失。该诉求未得到两被告的回复。
本院认为：《城乡规划法》第十四条规定：“城市人民政府组织编制城市总体规划。直辖市的城市总体规划由直辖市人民政府报国务院审批。省、自治区人民政府所在地的城市以及国务院确定的城市的总体规划，由省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批。其他城市的总体规划，由城市人民政府报省、自治区人民政府审批”。被告市政府具有编制《阜阳城市总体规划（2012-2030年》的法定职权，其编制的城市总体规划须经安徽省人民政府审批后方能生效。市政府编制《阜阳城市总体规划（2012-2030年》的行为虽然完成，但未经安徽省人民政府批准，尚未发生法律效力，未对原告的权利义务产生实质性的影响。《城乡规划法》第十九条规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案”。被告市规划局作为阜阳市的城乡规划主管部门具有根据城市总体规划的要求，组织编制城市控制性详细规划的法定职权。由于《阜阳城市总体规划（2012-2030年》尚未生效，市规划局没有编制阜阳市城南新区城市设计及控制性详细城市规划，原告起诉的行政行为不存在。综上所述，被告市政府编制的《阜阳城市总体规划（2012-2030年》尚未生效，未对原告的权利义务产生实际影响；被告市规划局尚未编制城南新区控制性详细规划，被诉的行政行为不存在。原告不能证明被诉的行政行为与原告的损失有因果关系，赔偿请求缺乏事实依据。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：
驳回原告阜阳金牛房地产开发有限公司的赔偿请求。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级级人民法院。
审 判 长 陶 善 义
代理审判员 杨 柳
代理审判员 吕 洁
二〇一五年十月二十日
书 记 员 耿牛牛（代）
附相关法律条文：
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条原告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。