江西省赣州市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）赣07行初109号原告赖跃成，男，1966年1月19日生，汉族，住龙南县。委托代理人廖汉辉，男，汉族，1967年3月14日生，住龙南县。委托代理人唐汉文，男，汉族，1967年1月2日生，住龙南县。被告龙南县人民政府。法定代表人邱建军，县长。委托代理人陈恒，系该县人力资源和社会保障局干部。委托代理人林日生，江西江龙律师事务所律师。原告赖跃成不服被告龙南县人民政府劳动保障行政批复一案，向本院提起行政诉讼，本院立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，组成合议庭，公开开庭审理了本案，原告赖跃成及其委托代理人廖汉辉、唐汉文，被告龙南县人民政府的原委托代理人张耀庭、唐海彪及变更后的委托代理人陈恒、林日生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2015年1月13日，龙南县人民政府办公室向龙南县人社局作出龙府办批（2014）543号批复，主要内容是：“报来《关于对原编制人员民营期间流动到县中医院、县妇保院逾期未返归作自动离职处理的请示》收悉。根据龙府办批（2014）365号文件精神，鉴于廖伍全等25人在收到县人民医院返岗通知后，未在2014年10月1日前返回县人民医院上班，经县第十五届人民政府第四十一次常务会议研究并报县委审定，同意对廖伍全、叶梓兴、彭鹏星、廖声洛、王智敏、赖跃成、李东春、凌家兰、蔡志鹏、陈俊、赖文、丁炳岚、唐汉文、林慧中、朱远胜、朱晓芹、曾琼芳、钟贞、廖汉辉、赖余进、陈阳、刘蔚菁、许一军、钟伟、赖余柱等25名县人民医院民营期间流动到县中医院、县妇保院工作的同志作自动离职处理，核销其编制，停发其工资、人事档案移交县人才交流中心封存；（2）由你局牵头，县卫生局、县编委办、县财政局配合，按照相关程序依法依规办理相关手续。”原告赖跃成诉称，2001年至2003年期间龙南县人民政府先后将龙南县妇幼保健院、龙南县中医院、龙南县人民医院改制成了三家民营医院，医院虽然改制，但原职工身份并没有置换，原告身份未变。原告于2004年9月份根据龙府办[2004]45号文件精神，从龙南县人民医院调到了龙南县中医院。2014年县政府收回了县人民医院成公立医院后，县卫生局便通知原告回县人民医院上班，但并没有为原告办理相关的工作调动手续。原告没有按卫生局的通知要求回县人民医院上班，龙南县政府就作出了龙府办批[2014]543号文件，将原告作自动离职处理，并核销编制，停发工资，人事档案移交县人才交流中心封存。被告出台该文件后可能清楚该文件有明显的违法行为，故也没有告知原告，直到近几天有人要查阅档案，才知晓出台了龙府办批[2014]543号文件，原告档案已封存，不准查阅。原告认为龙南县人民政府作出的龙府办批[2014]543号文件的程序不合法，适用法律错误，理由如下：1、程序不合法。原告从龙南县人民医院调到了龙南县中医院，是办理了正规的工作调动手续。工作调动之后原告就已经和龙南县中医院建立了合法的劳动合同关系，和龙南县人民医院已经没有任何关系了。2014年县人民医院被县政府收回后，县卫生局便通知原告回县人民医院上班，但并没有为原告办理相关的工作调动手续。所以原告和县人民医院仍然没有任何劳动合同关系，县卫生局通知原告回县人民医院上班是没有任何法律依据的。龙南县人民政府依据没有法律依据的县卫生局的通知便作出了龙府办批[2014]543号文件肯定是错误的。2、适用法律错误。龙府办批[2014]543号文件还作出了将人事档案移交县人才交流中心封存的决定，到目前为止我国还没有任何一部法律法规有将个人人事档案封存的规定，即使是罪犯，也不能将个人的人事档案封存。3、龙府办批[2014]543号文件中处理的人共有25人，其中有好几个人早就考取研究生，并已把人事关系调走了，但文件中却包括了这几个人，这就说明龙南县人民政府在出台这个文件时本身就不严谨，不认真，不负责的。原告遂诉至本院，请求：1、撤销龙南县人民政府作出的龙府办批[2014]543号文件。2、本案诉讼费用由被告承担。原告赖跃成为证明其主张，向法院提交以下证据：证据1、龙府办（2004）45号文件，拟证明原告已支付人才培养费，可以根据该文件办理工作调动手续。证据2、龙南县卫生局干部、职工行政介绍信，事业单位工作人员工作调动工资关系转移介绍信，拟证明龙南县卫生局已开具了干部、职工行政介绍信和龙南县劳动人事局开具了工资关系转移介绍信，赖跃成从县医院到县中医院已办理了正规的调动手续。证据3、龙南县中医院与赖跃成签订的聘用协议一份。拟证明原告到县中医院上班并和新单位签定了新的劳动合同。证据4、龙南县卫生局的通知附龙南县第十五次人民政府第三十八次常务会议纪要，拟证明被告没有将原告按正常的工作调动程序调回龙南县人民医院，原告的人事关系仍在县中医院。证据5、龙南县机构编制委员会办公室《关于已核销廖伍全等25名人员编制的情况说明》，拟证明原告的编制已被核销。被告龙南县人民政府辩称，一、原告诉称被告“作出的龙府办批（2014）543号文件的程序不合法”的理由不能成立。2014年龙南县人民医院回购恢复公立医院后，龙南县卫生局对县人民医院民营期间流（调）动到该县中医院、县妇幼保健院的原编制在县人民医院的工作人员多次召开座谈会，并于当年8月份向此类人员发放邀请函。2014年8月25日，被告召开龙南县第十五届人民政府第三十八次常务会议，同意县卫生局、县人保局提出的县人民医院原编制人员民营期间流动到县中医院、县妇幼保健院的处置安排。同年9月中旬，龙南县卫生局向原告发出了返岗通知，要求于2014年10月1日前到县人民医院办公室报到，逾期不归，将依有关规定处理。同年9月30日下午，被告二位分管副县长参加了在县卫生局组织召开的县人民医院原编制人员民营期间流动到县中医院、县妇幼保健院的工作人员返岗动员会，宣读了县政府第三十八次党务会的决定。由于原告等25人未按规定的期限返回县人民医院报到上班，龙南县卫生局于2014年11月12日向县人社局提交了《关于对原编制人员民营期间流动到县中医院、县妇幼保健院逾期未返回作自动离职处理的请示》（龙卫文[2014]59号），县人社局于2014年12月12日以同样标题的行文（龙人社请[2014]42号）向被告请示批复。被告于2014年12月23日召开县政府第四十一次常务会议，原则同意对原告等25名县人民医院民营期间流动到县中医院、县妇幼保健院工作的人员作自动离职处理，并报县委审定。2014年12月31日，经中共龙南县委常委会议审定同意，2015年1月13日，被告作出了龙府办批（2014）543号批复。被告收到县卫生局、县人保局的请示报告后，通过召开县政府第三十八次、第四十一次常务会议研究决定，并报县委审定，然后作出批复，程序并无不当，符合相关规定。二、关于原告诉称适用法律错误的问题。原告在县人民医院改制私营后，原告流转到县中医院，但是，人事编制仍在县人民医院，因此属于在编不在岗人员。龙南县人民医院回购恢复公立医院后，龙南县卫生局按规定动员、规劝、通知其返岗而逾期不返岗，属于拒不返岗的情形，因此，被告依据：1、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第（二）、（五）的规定；2、国务院《事业单位人事管理条例》（国务院令第652号）第三条的规定；3、劳动人事部干部局《关于奖惩问题的复函》（劳人干函[1983]101号）第三条规定；4、人事部《全民所有制事业单位专业技术人员和管理人员辞职暂行规定》（人调发[1990]19号）第十三条规定，作出龙府办批（2014）543号批复，符合法律、法规、规章的规定。三、考取研究生的这几个人，并非把人事关系调走了，而是在考取研究生后自动离职。这次县人社局、县卫生局上报一并处理，符合相关规定。原告无端指责出台文件时“不严谨，不认真，不负责”，根本就没有事实依据。综上，请求判决维持被告作出的龙府办批（2014）543号批复。被告龙南县人民政府在法定期限内向法院提交以下证据：证据1、关于龙南县人民医院政府回购人员接管安置有关问题的请示（龙卫文〔2014〕44号）一份，拟证明对龙南县人民医院原编制人员流动到龙南县中医院、龙南县妇幼保健院人员的处置方案，2014年8月19日龙南县卫生局、龙南县人社局向龙南县人民政府行文请示处理；证据2、龙南县人民政府第三十八次常务会议纪要，中共龙南县委常委会议纪要（第十二届64号），龙府办批〔2014〕365号文件批复各一份，拟证明龙南县人民政府同意并报告龙南县委审定，对龙南县人民医院民营期间流（调）动到龙南县中医院、龙南县妇幼保健院的原编制在龙南县人民医院的工作人员，限其于2014年10月1日前返回龙南县人民医院上班。逾期不归者，依程序作自动离职处理；证据3、通知一份，拟证明2014年9月中旬，龙南县卫生局对原告送达书面通知，将龙南县人民政府第三十八次常务会议纪要作附件。通知原告于2014年10月1日前到龙南县人民医院办公室报到，逾期不归，将依有关规定处理；证据4、会议记录及参会人员签名册一份，拟证明2014年9月30日，在龙南县卫生局组织召开了龙南县人民医院原编制人员民营期间流动到龙南县中医院、龙南县妇幼保健院的工作人员返岗动员会，宣布龙南县人民政府第三十八次常务会的决定；证据5、关于对龙南县人民医院原编制人员民营期间流动到龙南县中医院、龙南县妇幼保健院的工作人员逾期未返归作自动离职处理的请示；拟证明龙南县卫生局、龙南县人社局拟对原告等25人作自动离职处理，向龙南县人民政府请示批复；证据6、龙南县人民政府第四十一次常务会议纪要，中共龙南县委常委会议纪要（第十二届68号），龙府办批〔2014〕543号批复各一份，拟证明鉴于原告等25人在收到龙南县卫生局返岗通知后，未在2014年10月1日前返回龙南县人民医院报到上班。龙南县人民政府同意并报龙南县委审定，对原告等25名龙南县人民医院原编制人员民营期间流动到龙南县中医院、龙南县妇幼保健院的工作人员作自动离职处理，核销其编制，停发其工资，人事档案移交龙南县人才交流中心封存。经庭审质证，被告对原告提交证据的质证意见如下：对证据1龙府办（2004）45号文件的三性无异议，该文件于2004年颁发，2012年3月29日废止，新颁发了龙府办发（2012）18号文件；对证据2、3的真实性无异议，对其证明对象有异议；对证据4、5的三性没有异议。原告对被告提交证据的质证意见如下：对证据1、2、3的三性无异议，对其证明对象有异议。对证据4的真实性、合法性无异议，对其关联性有异议。对证据5的关联性有异议，这些请示只是政府内部的工作程序，和本案的法律程序是没有关联的。对证据6的合法性有异议。经审查，本院对双方提交的证据作如下认定：被告提交的证据1至3，原告对其三性无异议，本院予以采信；证据4至5，原告对其真实性、合法性无异议，能证明本案的相关事实，本院予以采信；证据6系本案的被诉行政行为，本院对其真实性，关联性予以确认。被告对原告提交的证据的真实性均无异议，但对证据2、3的证明对象提出异议，本院认为，原告提交的证据符合证据的三性，本院予以采信，作为定案的依据。另本院调取以下证据：1、龙南县机构编制委员会《关于对廖伍全等19人编制相关情况的说明》，证明龙南县人民医院及原告的编制情况。2、龙人劳字[2008]14号文件，证明龙南县制定的关于作自动离职处理情形的规定。3、《龙南县人民政府办公室关于印发龙南县医疗卫生机构卫技人员管理办法（试行）的通知》（龙府办发[2012]18号文件），证明龙南县政府制定的关于人员调动规定。4、龙南县人民医院股份制改造合同书及股权转让协议书、龙南县中医院股份制改造实施方案及转让合同公证书、龙南县人民医院职工移交花名册，证明龙南县公立医院改制的相关情况。经审理查明，2001年至2003年期间龙南县人民政府先后将龙南县妇幼保健院、龙南县中医院、龙南县人民医院改制成了三家民营医院。原告赖跃成原系龙南县人民医院的在编职工。在龙南县人民医院民营期间，2004年9月7日，龙南县人民政府办公室龙府办发[2004]45号文件《关于加强全县卫生专业技术人员人事管理的暂行规定》第十二条规定：“县人民医院、县中医院、县妇保院三家已改制医院的在职卫生专业技术人员，如本人要求调动，并经原单位和接受单位同意的，可按正常的工作调动程序办理有关调动手续。”2004年，经龙南县卫生局开具行政介绍信及劳动人事局开具工资关系转移介绍信，原告赖跃成从龙南县医院调至龙南县中医院工作，同年原告赖跃成与龙南县中医院签订了聘用协议。龙南县人民政府龙府办发（2012）18号文件《龙南县医疗卫生机构卫技人员管理办法（试行）》第二十一条规定：“在私立医疗机构执业的在编专业技术人员应按国家规定的事业单位管理制度服从管理，服从公共卫生医疗服务的岗位需要，不得借故离岗、脱岗。从私立医疗机构调到公立医疗机构须由本人提出申请经公立医疗机构同意，属由私到公逆向调动的报县卫生行政部门审核，报请县政府分管领导签署意见后，经县政府常务会议批准同意，按正常的程序办理有关调动手续。”2014年龙南县人民政府回购龙南县人民医院恢复公立医院后，龙南县第十五届人民政府第三十八次常务会议决定：“同意县卫生局、县人保局提出的原编制人员民营期间流动到县中医院、县妇保院的处置安排，其中①经县卫生局办理过调动手续的人员，由县卫生局于2014年10月1日前调回县人民医院工作。逾期不归者，依程序作自动离职处理；②自动流动到县中医院、县妇保院的人员，由县卫生局负责通知，限定其于2014年10月1日前返岗报到上班。逾期不归者，依程序作自动离职处理。”并根据第三十八次常务会议精神作出龙府办批[2014]365号批复，确认了上述决定内容。2014年9月9日龙南县卫生局向原告赖跃成下发通知：“根据龙南县第十五届人民政府第三十八次常务会议精神，请你于2014年10月1日前到县人民医院办公室报到，逾期不归，将依有关规定处理。”并将龙南县第十五届人民政府第三十八次常务会议纪要作为通知附件一并送达。原告赖跃成收到通知后未在2014年10月1日前返回县人民医院报到上班。龙南县卫生局于2014年11月12日向县人社局提交了《关于对原编制人员民营期间流动到县中医院、妇幼保健院逾期未返回作自动离职处理的请示》（龙卫文[2014]59号），县人力资源和社会保障局于2014年12月12日以同样标题的行文（龙人社请[2014]42号）向被告龙南县人民政府请示，龙南县人民政府经召开县政府第四十一次常务会议研究决定，并由龙南县委常委会审定，龙南县人民政府办公室于2015年1月13日作出龙府办批[2014]543号批复：同意对廖伍全、叶梓兴、彭鹏星、廖声洛、王智敏、赖跃成、李东春、凌家兰、蔡志鹏、陈俊、赖文、丁炳岚、唐汉文、林慧中、朱远胜、朱晓芹、曾琼芳、钟贞、廖汉辉、赖余进、陈阳、刘蔚菁、许一军、钟伟、赖余柱等25名县人民医院民营期间流动到县中医院、县妇保院工作的同志作自动离职处理，核销其编制，停发其工资，人事档案移交县人才交流中心封存。原告赖跃成、廖伍全等十九人分别诉至法院，要求撤销龙南县人民政府作出的龙府办批[2014]543号批复。本院于2016年10月10日作出（2016）赣07行初17号行政判决，以被诉的批复不属于行政诉讼受案范围为由，驳回廖伍全的起诉，廖伍全不服，提出上诉，江西省高级人民法院作出（2017）赣行终25号行政裁定认为：龙南县人民政府办公室于2015年1月13日作出的龙府办批[2014]543号批复虽未送达廖伍全，但廖伍全已知晓批复的内容，该内部行政行为已通过相关行政职权行为外化，具备对外的法律效果，故本案所涉批复属于行政诉讼受案范围，裁定撤销原判，发还本院继续审理。本院认为，关于批复的可诉性问题，江西省高级人民法院已作出（2017）赣行终25号行政裁定，认为龙南县人民政府龙府办批[2014]543号批复属于行政诉讼受案范围。故根据生效裁定所确定的内容，本案所诉批复属于行政诉讼受案范围。关于被告龙南县人民政府是否具有作出本案批复的职权问题。根据国务院《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第五条规定，县级以上各级人民政府机构编制管理机关履行编制管理职责，故批复所涉的编制、工资等管理工作，属于政府工作部门的相关职责。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第一款第（二）项规定关于“县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作”的规定及第六十三条关于“政府工作中的重大问题，须经政府常务会议或者全体会议讨论决定”规定，被告龙南县人民政府经召开县政府第四十一次常务会议研究决定，并由龙南县委常委会审定，对下级工作部门龙南县人力资源和社会保障局的工作请示作出批复，具有法定职权。关于批复内容的合法性问题。原告赖跃成属在龙南县人民医院民营后根据龙府办[2004]45号文件规定办理了调动手续，调离了龙南县人民医院，并与现任职的单位龙南县中医院签订了劳动合同的人员。2014年龙南县政府回购龙南县人民医院恢复公立医院后，龙南县第十五届人民政府第三十八次常务会议决定：“经县卫生局办理过调动手续的人员，由县卫生局于2014年10月1日前调回县人民医院工作。逾期不归者，依程序作自动离职处理。”龙南县人民政府作出龙府办批[2014]365号批复，确认了上述决定内容。龙南县卫生局于2014年9月9日以通知的形式通知原告于2014年10月1日前到县人民医院办公室报到，逾期不归，将依有关规定处理。并将龙南县第十五届人民政府第三十八次常务会议纪要作为通知附件送达原告。但龙南县卫生局并未根据常务会议精神及龙府办批[2014]365号批复为原告办理调动手续，原告赖跃成未在2014年10月1日前返回县人民医院报到上班有一定依据，龙南县人民政府于2015年1月13日作出的龙府办批[2014]543号批复以原告在收到县人民医院返岗通知后，未在2014年10月1日前返回县人民医院上班为由，对原告作自动离职处理证据不足，程序不合法。理由是：一、该批复不符合龙南县人民政府第三十八次常务会议的精神。根据法律规定，行政行为作出后，非依法定程序不得随意变更或撤销。龙南县人民政府第三十八次常务会议决定已向相对人送达、公示，但龙南县卫生局在未依照常务会议决定的程序履行到位的情况下，作出龙府办批[2014]543号批复，对原告赖跃成作自动离职处理，证据不足，程序不合法。二、涉案批复对原告赖跃成作自动离职处理不符合法律规定。首先，根据人事部《全民所有制事业单位专业技术人员和管理人员辞职暂行规定》（人调发[1990]19号）第十三条关于“对擅自离职人员，要进行批评教育，并分别不同的情况妥善处理……对拒不返回和拒不补办手续的，按自动离职处理……”的规定，及中共龙南县委组织部、龙南县人事劳动和社会保障局《关于做好在编不在岗人员清理归队工作的通知》关于“凡未经组织人事部门批准，私自请假一个月或擅自离岗半个月以上的，一律按自动离职处理”的规定，按自动离职处理的适用于擅自离职、离岗达到一定期限的人员。本案中，原告赖跃成依据龙南县人民政府发布的相关文件规定办理了调动手续，调离了龙南县人民医院，原告赖跃成在现任职单位工作不存在擅自离职、离岗的情形。其次，《事业单位人事管理条例》第十一条关于“事业单位工作人员可以按照国家有关规定进行交流”的规定，及龙南县人民政府龙府办发（2012）18号《龙南县医疗卫生机构卫技人员管理办法（试行）》第二十一条规定：“在私立医疗机构执业的在编专业技术人员应按国家规定的事业单位管理制度服从管理，服从公共卫生医疗服务的岗位需要，不得借故离岗、脱岗。从私立医疗机构调到公立医疗机构须由本人提出申请经公立医疗机构同意，属由私到公逆向调动的报县卫生行政部门审核，报请县政府分管领导签署意见后，经县政府常务会议批准同意，按正常的程序办理有关调动手续。”根据上述规定可知，事业单位人事管理部门应按国家规定进行人事交流，龙南县人民政府针对龙南县私立医疗机构执业的在编专业技术人员的流转作出了规定，应按相关程序审批并办理调动手续。在龙南县人民医院回购并恢复公立医院后，龙南县人民政府根据公共卫生医疗服务需要，可以要求原告返回龙南县人民医院任职，但应为其办理相应的调回手续。本案中，龙南县人事、卫生部门没有为原告办理调回手续，仅以书面通知的形式通知原告限期到龙南县人民医院报到，不符合人事交流程序规定，故原告尚不属于擅自离职、离岗的情形。综上，龙南县人民政府以原告赖跃成未按其通知时间返岗报到为由，对其作出自动离职处理，予以核销其编制，停发其工资，人事档案移交县人才交流中心封存，认定事实不清，程序不合法，应予撤销。原告起诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项的规定，判决如下：撤销被告龙南县人民政府作出的龙府办批[2014]543号批复中对原告赖跃成作自动离职处理，核销其编制，停发其工资，人事档案移交县人才交流中心封存的内容。一审案件受理费50元，由被告龙南县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，预交上诉费（户名：江西省高级人民法院，账号：14×××42，开户行：农行南昌市象南广场支行），上诉于江西省高级人民法院。审 判 长  高 霞代理审判员  王丽琼代理审判员  张小光二〇一七年十月二十四日书 记 员  邱 宇书 记 员  曾 慧