河南省焦作市解放区人民法院
刑 事 判 决 书
（2017）豫0802刑初651号
公诉机关焦作市解放区人民检察院。
被告人高新利，男，1975年4月18日出生，汉族，大专毕业，2012年3月6日至2013年8月22日任河南省某县国土局某国土所副所长，主持工作。户籍地河南省博爱县，住焦作市博爱县。因涉嫌玩忽职守，于2017年4月6日经焦作市解放区人民检察院决定刑事拘留，于2017年4月7日被焦作市公安局焦南分局执行刑事拘留；因涉嫌玩忽职守犯罪，于2017年4月24日经焦作市人民检察院决定不予逮捕，于2017年4月25日由焦作市解放区人民检察院决定取保候审。
辩护人刘利害，河南公为律师事务所律师。
被告人贺长和，男，1964年8月18日出生，汉族，大专毕业，中共党员，原河南省某县非煤矿山整治稽查大队队长。户籍地河南省博爱县，住博爱县。因涉嫌玩忽职守，于2017年4月7日经焦作市解放区人民检察院决定刑事拘留，于2017年4月8日被焦作市公安局焦南分局执行刑事拘留；因涉嫌玩忽职守犯罪，于2017年4月24日经焦作市人民检察院决定不予逮捕，于2017年4月25日由焦作市解放区人民检察院决定取保候审。
焦作市解放区人民检察院以焦解检公诉刑诉〔2017〕193号起诉书指控被告人高新利、贺长和犯玩忽职守罪，于2017年7月10日向本院提起公诉。本院经审查后于同日立案，按照普通程序审理，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，焦作市解放区人民检察院指派检察员王晓雯、胡勇出庭支持公诉，被告人高新利及其辩护人刘利害，被告人贺长和到庭参加诉讼。本案经合议庭评议，并经本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。
焦作市解放区人民检察院指控：2012年4月至2013年4月，时任某县国土局某国土所副所长（主持工作）的被告人高新利和时任河南省某县非煤矿山整治稽查大队队长的被告人贺长和，在工作中严重不负责任，未及时发现、及时制止常某1、王某1（上述二人已判刑）在某县某乡某村东北山上的非法采矿行为，导致常某1、王某1非法采矿达一年之久，致使国家利益遭受62万余元的经济损失。
公诉机关为证实以上指控的犯罪事实，向本院移送了户籍证明、巡查台账等书证，证人常某1、王某1等人证言，被告人高新利、贺长和供述和辩解等证据。
公诉机关认为，被告人高新利、贺长和身为国家机关工作人员，玩忽职守，致使国家利益遭受重大损失，其行为均已构成玩忽职守罪，提请本院依法判处。
被告人高新利对公诉机关指控的犯罪罪名和犯罪事实均没有意见。
辩护人认为，常某1、王某1经营的某专业合作社本意不是挖矿，而是在挖蓄水池时产生的废料。被告人高新利不是涉案区域的责任人。造成国家的损失以卖矿产品的价格计算不合理，应扣除矿产品的成本。并提交了如下证据:证人常某2的证言、某专业合作社向某乡政府请示租车将废料外运的书面材料、某乡国土所对王某1询问的记录、承包合同、2013年巡查责任区域划分表。
被告人贺长和对公诉机关指控的犯罪罪名和犯罪事实均没有意见。
经审理查明：2012年4月至2013年4月，时任河南省某县国土局某乡国土所副所长（主持工作）的被告人高新利和时任河南省某县非煤矿山整治稽查大队队长的被告人贺长和，在工作中严重不负责任，未及时发现、及时制止常某1、王某1（上述二人已判刑）在某县某乡某村东北山上的非法采矿行为，导致常某1、王某1非法采矿达一年之久，致使国家利益遭受56万余元的经济损失。
以上事实，有以下证据予以证实：
1、被告人高新利的供述：2012年3月6日至2013年8月22日，其任某乡国土所副所长（主持工作）。某乡国土所的工作职责是负责辖区内土地、矿山的日常巡查，受某县国土局和某乡政府的双重领导。按照规定，某乡国土所需要实行执法监察动态巡查责任制，划分巡查区域责任到人，当时某乡国土所工作人员共5人，管辖24个行政村，除去一名临时工不具有执法资格外，剩余4人每人划分6个行政村，某村不是被告人高新利的巡查区域。但是因为所里只有一台车，加上巡查工作至少需要两名执法人员，所以在实际工作中都是所有人一起开车进山巡查，并没有实行巡查区域责任到人。当时局里让报巡查区域责任人，没有考虑那么多就报了。关于某村的某专业合作社（以下简称某合作社）的非法采矿行为，在2012年5月某乡国土所和乡政府联合执法的时候，查获了某合作社的一台挖掘机，某合作社也给乡政府交了5万元保证金。之后某合作社和某乡政府达成口头协议：只能在承包范围内施工，不能越界；不能非法采矿；由某乡政府指派专门人员进行监督。发现这个事之后，某村成为某乡国土所的重点巡查区域，但是如何重点巡查并没有规定，国土所的工作人员就是利用节假日经常去看看，一周具体巡查几次也记不清了。之后去巡查发现某合作社有非法采矿的迹象，但是因为现场并没有人员或设备，也没有具体的非法采矿行为，不能采取措施，只是加大了巡查力度。这个情况也向当时分管矿山的副主任科员、分管某国土所领导汇报过。
2、被告人贺长和的供述:2012年-2013年期间其任某县非煤矿山整治稽查大队队长，负责全面工作，队里除了内勤以外的人员，负责对各沿山乡镇国土资源所执法检查动态巡查情况进行督查。非煤矿山整治稽查大队的工作职责是完成举报、转办、领导交办件工作；负责各沿山乡镇国土资源所动态巡查周报表、月报表汇总，并上报本局执法监察科；对各沿山乡镇国土资源所执法检查动态巡查情况进行督查。非煤矿山整治稽查大队督查主要以抽查、巡查的方式进行，按照规定，需要实行动态巡查责任制，划分区域责任到人。但在实际工作中，由于稽查大队人员少，巡查时必须两人以上，外勤人员只有三个人，无法分组划分区域，每次巡查都是大家一起上山巡查，巡查的频数是每月抽查4-5次，每次抽查一二个乡镇。按照规定，稽查队应该进行重点巡查，实际工作中也进行了重点巡查，某乡某村不是重点巡查区域。稽查大队有督查台账，2012年有国土资源（矿山）执法监察动态巡查工作监督台账，2013年把督查的内容记入了某县北部山区生态环境治理督导台账里。2012年至2013年其带人到某乡某村某专业合作社常某1、王某1非法采矿点巡查四次，但没有发现非法采矿的情况。2013年元旦前常某1给其500元，春节前给其一张500元的购物卡，其收下但明确要求对方必须打报告审批。
3、证人常某2（原某国土所工作人员）的证言：2012年以及2013年，高新利是某乡国土所主持工作的副所长。2013年8月份，高新利成了所长，其成了副所长。关于执法监察动态巡查责任制，是把乡里所辖24个村平均分给所里的4个人，每人6个村，当时分的时候是县局里要求报，就报过去了，是用来应付局里检查的。因为所里人少，只有一辆车，不具有巡查区域责任到人的条件，事实上在日常巡查工作中，是4、5个人一起巡查的，根本就没有按照上报的内容划分巡查责任区域，如果按照这个去承担责任，太不合适。当时所里巡查到了某村非法采矿的地方，一个是和白坡村交界处，一个是和小底村交界处，这个村是所里的重点巡查区域。某专业合作社在那里包山种树、挖蓄水池，所里巡查到了，发现有开采的痕迹，但从来没有抓到过人，也不知道是谁在那里挖。
4、证人刘某1（原某国土所工作人员）的证言：关于执法监察动态巡查责任制，当时县局里要求上报，为了应付检查才报的，实际上没有执行。因所里人少，只有一辆车，且巡查区域广，巡查时是几个人一起进山巡查的。某村是重点巡查区域，所里巡查频率比较高，巡查到了某专业合作社在那里包山种树、挖蓄水池，但没直接逮到他们有非法采矿的行为，根据当地老百姓反映，他们应该存在有非法采矿的行为，但没有逮到人或者设备。
5、证人刘某2、侯某、杨某1（原某县非煤矿山整治稽查大队工作人员）的证言：当时贺长和是队长，主持全面工作，非煤矿山整治稽查大队的职责是，上山巡查是否有非法采矿的情形，发现的话及时制止；对乡国土所矿产动态执法巡查进行督查；查处群众举报和自身巡查发现的非法采矿案件。贺长和要求每周对所有的沿山乡镇村巡查一次，每次巡查都由队长贺长和带队，除了内勤外，其他人员一起上山巡查。如遇队长有事不能上山，其他人员上山巡查回来后向队长贺长和汇报。稽查队没有划分巡查区域责任到人，都是一块上山巡查。稽查大队在巡查过程中没有发现某村有非法采矿的情况，也记不清共巡查过某村多少次，稽查队有督查（导）台账，督查（导）台账上记载的内容属实。实际中确实是每周对所有的沿山乡镇村巡查一次，不清楚为什么督查（导）台账上记载巡查某村只有四次。
6、证人贺某（某县国土局副局长）的证言：某县国土局2012年2月23日下发的《某县国土资源局国土资源执法监察工作实施细则》中规定，负责全县国土资源矿产动态执法巡查的监督检查是非煤矿山整治稽查队的工作职责，非煤矿山整治稽查大队没有动态执法巡查的职责，动态执法监察责任主体是各乡镇国土资源所。某县国土局安排非煤矿山整治稽查队定期不定期地上山巡查，在巡查的过程中对各国土所动态执法巡查进行监督检查，这些要求没有下发文件，只是口头安排。某县国土局履行动态巡查职责，由执法监察科负责划分巡查区域责任到人，但实际中执法监察科没有划分巡查区域责任到人，而是安排到各乡镇国土所进行划分区域责任到人。各国土所虽然按照局里的要求划分了巡查区域并责任到人，但在实际的巡查工作中，他们并没有按照动态巡查责任制进行巡查，还是一块上山巡查。
7、证人王某2（某县国土局执法监察科科长）的证言：2012年至2013年8月，执法监察科贺某任科长，其任副科长。非煤矿山整治稽查队的工作职责包括对各国土所动态执法巡查及案件查处情况进行监督检查，并将结果报执法监察科；对各国土资源所及本队发现的矿产违法案件线索进行统计并报执法监察科。稽查大队有动态执法巡查的职责，通过巡查的方式对各国土所动态执法巡查进行监督检查，发现各国土所辖区有非法采矿的行为，就给各国土所下通知，督促国土所进行查处。
8、证人常某1(非法采矿人)的证言：其从2012年5、6月份开始在某村挖蓄水池，刚开始的一个多月，把挖出来的白矸渣倾倒到了旁边的山里，被人举报后，县林业局、国土局、还有某乡政府、国土所联合派人进行查处，当场扣了铲车。后乡里要求交5万元保证金，并保证挖蓄水池不能越界，不能采矿。交过5万元保证金后，其继续挖到2013年4月停止挖矿。国土所来检查过三次，他们来看时，其说拉的是废渣，他们就走了，没有处罚过。为了让稽查大队队长贺长和照顾，不要查处其在某村的采矿行为，其于2013年元旦、春节、中秋都送给贺长和现金或购物卡，每次500元。
9、证人王某1（非法采矿人）的证言：2012年5月中旬以后开始在某村挖蓄水池，刚开始的一个多月，把挖出来的白矸渣都倾倒到了旁边的山里，被人举报后，县林业局、国土局，还有某乡政府及某国土所联合派人到挖蓄水池的地方进行查处，当场扣了铲车。后来常某1问其要了5万元钱，说是乡里边要的保证金，保证只挖水池，不能挖其他地方，否则，没收保证金。交了保证金后，其继续挖水池，把挖出来的东西卖了，直到2013年5月份停止挖矿，这期间乡国土所的高新利带人去过3、4次，每次都只是说不让非法采矿，没有采取其他措施。卖矿记账材料是其本人记录的，是其和常某1在某村非法采矿所卖矿产的记录。其中卖给法成（音）黄矸销售金额82500元；卖给王某3矸石共计销售金额167180元；卖给何某矸石共计销售金额14040元；卖给杨某2矿石共计销售金额129060元；卖给黑旦次等矸销售金额48960元；卖给四妞铁矿石共计销售金额187457.6元，以上总计销售金额629197.6元。其除了在某乡某村非法采矿卖矿外，没有在其它地方非法采矿卖矿。
10、证人张某的证言：其是某县某乡党委书记，其接到反映常某1在某村山上采矿后赶到到现场，看到有一辆车装满白矸，旁边还有一辆铲车，就让他们停止开采，并通知矿山办扣押工地的车辆。当时将拉货的三轮车给扣了，并用铁镐打漏了现场采矿的一台压机，要求乡国土所调查，上报县国土局。2012年6月左右，常某1打电话说乡里矿山巡查办扣了他一辆非法采矿的挖土机，让给他说情，把车放了。其打电话给分管副书记问情况，还要求常某1交押金，写保证，以后再发现开采直接将押金没收。
11、证人赵某1（某村支部书记）的证言：其是某村支部书记。常某1、王某1承包某村荒山，以挖蓄水池的名义非法采矿从2012年的6月开始，到2013年3、4月。非法采矿是乡稽查队、国土所及国土局非煤矿山整治稽查大队负责监管。其见过某乡国土所和某县非煤矿山整治稽查大队到村里巡查，但不清楚他们是否巡查到常某1他们挖矿的地方。
12、证人赵某2的证言：其是某村村委会主任，2012年到王某1处干活，2013年看见王某1他们白天挖坑，挖出来的有铁矿、各种矸料、废渣土，晚上来车拉好料。王某1白天来指挥挖，持续到2013年4月。非法采矿是乡政府稽查队、国土所及某县非煤矿山整治稽查大队负责监管。某乡党委书记张某有一天下午带人去将压风机砸坏就走了，没有见过某乡国土所和某县非煤矿山整治稽查大队来巡查。
13、证人刘某3的证言：其是挖掘机司机，于2012年3、4月到2013年3、4月在某县某乡某村上面的荒山上干活，王某1安排其负责开挖掘机平山坡、修路。当时说是挖水池，挖水池的地方应该是以前当地村民挖矿扔废料的山坡，王某1说挖出来的东西有用，能卖钱，让把挖出来的黄矸都堆到旁边的山坡上，白天挖，晚上有大卡车来拉。宝鸡负责记车次，每天往山下拉料的卡车，多的时候二三十车，少的时候七八车。
14、证人林某（小名宝鸡）的证言：其系王某1找的工人，开始挖矿石时，负责记录车次。从山上采挖出来的矿石都是黄矸，是用三四十吨的大卡车拉走的。开始的时候没人管，白天往外拉，后来乡里面管得严了，都是晚上进山拉料。2012年天热时某乡书记张某带人来工地查过一次，把压风机给弄毁了，没见其他人来查过。
15、证人郭某（收矿人）的证言：其于2012年到2013年间从王某1处收了7万多元的矸石。
16、证人王某3（收矿人）的证言：其于2012年到2013年间拉走王某1在某村采挖的矿石，总计货款十二、三万元。
17、证人杨某2（收矿人）的证言：其于2012年到2013年间收王某110多万元白矸。
18、证人刘某4（收矿人）的证言：其于2012年到2013年间从王某1处收矿18万元左右。
19、干部履历表、任职文件、证明证实：被告人贺长和2009年4月25日至2017年3月20日任某县非煤矿山整治稽查大队队长；被告人高新利2012年3月6日任某国土资源所副所长，主持工作，2013年8月22日至2015年8月3日任某国土资源所所长。
20、某县机构编制委员会关于设立乡镇国土资源管理所的通知证实：2006年11月某县设立乡镇国土资源所，其中包括某乡国土所。其主要职责任务包括矿产资源巡查工作以及协调有关部门调查处理矿产资源违法案件。
21、关于组建某县非煤矿山整治稽查大队的批复证实2005年1月12日某县政府批准组建某县非煤矿山整治稽查大队。
22、《焦作市国土资源局执法监察动态巡查责任制度》证实：对承担巡查任务的人员，应划分巡查区域，明确责任。对国土资源违法行为，要做到早发现、早制止，立足于制止。对巡查发现的违法行为，应及时下达《责令停止国土资源违法行为通知书》。
23、某县国土资源局关于明确国土资源所和国土监察执法队、非煤矿山整治稽查大队执法监察分工的通知，某县国土资源执法监察巡查工作实施办法、考核办法、实施细则等证实：某县非煤矿山整治稽查大队的职责是，负责对各国土资源所矿产执法监察动态巡查工作的检查，负责重大矿产违法行为的制止工作，配合国土资源所制止矿产违法行为等。国土资源所的职责是，负责本辖区国土资源执法监察工作，负责辖区执法巡查，对正在进行的国土资源违法行为及时发现、及时制止、及时报告；建立巡查台账，并将巡查发现的违法行为及制止情况及时报告县国土执法队、非煤矿山整治稽查大队。国土资源所是巡查工作的实施主体，对巡查工作负直接责任，国土资源所的主要负责人是本巡查区域巡查工作的第一责任人。国土资源动态巡查工作要坚持“事先防范”原则，做到“早发现、早制止、早报告”。国土资源所对辖区内的一级巡查区每周巡查不少于二次，二级巡查区每周巡查不少于一次；稽查队对辖区内的一级巡查区每半个月巡查不少于一次，二级巡查区每月巡查不少于一次。全面实行巡查工作责任制，划分巡查区域，分片包干，责任到人。
24、国土资源（矿山）执法监察动态巡查工作督查台账、非煤矿山整治稽查大队督导台账证实：2012年某县非煤矿山整治稽查大队涉案采矿区域仅督查一次，但未发现非法采矿活动。2013年2月该涉案采矿区域进行督查，但没有关于非法采矿行为的记录。
25、某国土所巡查台账证实：2012年4月至2013年4月基本每周巡查一次，均记录无违法情况。
26、常某1、王某1非法占用农用地案立案决定书、指定管辖决定书、现场勘验笔录、起诉意见书、起诉书、判决书证实常某1、王某1因非法占用农用地，被判处刑罚的情况。
27、现场照片证实常某1、王某1非法采矿现场情况。
28、证明证实冯某在焦作市祥兴工程机械有限责任公司购买装载机一台。
29、记账材料证实王某1对其非法开采的矿石予以销售的情况。
30、票据证实2012年6月28日某专业合作社缴纳押金5万元，其中注明如有私自非法采矿情况，押金没收。
31、巡查责任区域划分表以及情况说明证实：2013年某县国土资源局巡查责任区域分工情况，但未找到某乡国土资源所2012年巡查责任区域分工表。
32、承包合同证实某专业合作社承包某乡某村荒山种植、养殖等生产经营，但不得从事开矿等违法活动。
33、并有户籍证明，关于常某1、王某1非法占用农用地案的发破案经过，到案说明及发破案经过等证据在卷佐证。
以上证据，均经当庭出示质证，查证属实，足以认定。
本院认为，被告人高新利作为国土所副所长，在主持工作期间，严重不负责任，不认真履行工作职责，对常某1、王某1以挖水池名义非法采矿的行为未及时发现、制止；被告人贺长和作为非煤矿山整治稽查大队队长，工作严重不负责任，对常某1、王某1以挖水池名义非法采矿的行为未及时发现、制止，对所属国土所矿产执法监察动态巡查工作督查不力，导致常某1、王某1非法采矿长达一年之久，使国家利益遭受重大损失，二人的行为均已构成玩忽职守罪，公诉机关指控其犯罪罪名成立。关于本案造成国家损失的数额认定问题，《最高人民法院、最高人民检察院关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》规定，非法开采的矿产品价值，根据销赃数额认定。故辩护人关于本案损失计算的异议，不能成立，其辩解意见本院不予采纳。鉴于被告人高新利、贺长和认罪态度较好，如实供述主要犯罪事实，且犯罪情节轻微，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第三款、第三十七条之规定，判决如下：
被告人高新利犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
被告人贺长和犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接上诉于河南省焦作市中级人民法院。书面上诉的，应提交上诉状正本一份、副本二份。
审 判 长 党 莉
审 判 员 程 明
人民陪审员 李全亮
二〇一七年十一月十八日
书 记 员 张 静