湖北省秭归县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂0527行初2号
原告高菊玲，女，1959年3月7日出生，汉族，居民，住秭归县。
委托代理人胡学林（系原告之夫），男，1959年4月24日出生，汉族，居民，住秭归县。代理权限为特别授权代理。
被告秭归县住房和城乡建设局，统一社会信用代码114205270111362534，住所地秭归县茅坪镇平湖大道8号。
法定代表人林松，系该局局长。
委托代理人叶舟，系该局建管股股长。代理权限为特别授权代理。
委托代理人何建林，湖北林华安律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。
被告秭归县茅坪镇村镇建设管理办公室，住所地秭归县茅坪镇建平路*号。
负责人郑鑫，系该办公室主任。
委托代理人ＸＸＸ，湖北峰峦律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。
原告高菊玲因认为被告秭归县住房和城乡建设局（以下简称秭归县住建局）不履行法定职责暨被告秭归县住建局、秭归县茅坪镇村镇建设管理办公室（以下简称茅坪镇村镇管理办公室）附带行政赔偿一案，于2017年1月3日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后并向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书等文书。本院依法组成合议庭，于2017年2月20日、同年3月28日二次公开开庭审理了本案。原告高菊玲及其委托代理人胡学林、被告秭归县住建局的委托代理人叶舟和何建林、茅坪镇村镇管理办公室负责人郑鑫及其委托代理人ＸＸＸ到庭参加诉讼。本案经合议庭评议，现已审理终结。
2016年4月8日，原告向秭归县茅坪镇橘颂居委会提出住宅建房申请，同月14日，秭归县住建局给原告办理了《乡村建设规划许可证》，同月22日，秭归县人民政府给原告办理了《个人建房批准用地通知书》。同年7月28日，茅坪镇村镇管理办公室发给原告《行政许可条件尚不具备告知书》。2016年12月5日，原告向秭归县住建局和茅坪镇村镇管理办公室提出书面申请，要求秭归县住建局和茅坪镇村镇管理办公室给原告办理施工许可证，但秭归县住建局在原告起诉前未作出行政处理决定。
原告高菊玲诉称：2015年12月，原告向秭归县茅坪镇橘颂居委会提出住宅建房申请。2016年3月，有关部门批准原告建住宅占地99平方米，秭归县住建局给原告办理了《乡村建设规划许可证》。同年4月22日，秭归县人民政府给原告办理了《个人建房批准用地通知书》。根据茅坪镇农（居）民个人申请建房流程第13条规定，原告凭土地建设用地通知书到茅坪镇村镇管理办公室办理农（居）民住宅许可证时，秭归县茅坪镇党委书记杨卫海等五大官员统一口径，以权代法，抛出不准农（居）民建房共用一个楼梯，两户之间必须相隔一米房距的荒谬论调，是霸权条款，增设许可条件，于法无据，其行为与城乡规划法的规定不符；也与2004年7月15日湖北省人民政府办公厅关于加强农村宅基地管理工作的通知精神相悖。由于秭归县茅坪镇的五大官员擅权妄为，滥设行政许可条件，导致原告的委托代理人曾六次到北京等地维权，开支了交通费等经济损失。茅坪镇村镇管理办公室不依法履行代位行政职责，拒不给原告颁发施工许可证的后果，应该由秭归县住建局承担责任。2016年10月12日，原告以秭归县茅坪镇人民政府和茅坪镇村镇管理办公室为被告向法院提起行政诉讼，诉讼中，因原告所诉被告主体不符，遂向法院申请撤回起诉。2016年12月5日，原告向秭归县住建局和茅坪镇村镇管理办公室分别递交了办理居民施工许可证的申请书，时任秭归县住建局局长姜焱收到申请书后，与原告代理人胡学林进行了交谈，但就是不给原告办理施工许可证，也不给原告递交办理施工许可证的申请作出行政处理决定。为此，原告向法院提起行政诉讼，1．要求秭归县住建局履行法定职责，给原告办理施工许可证；2．请求法院判令二被告在《三峡晚报》或《宜昌日报》上登报赔礼道歉，或者当庭赔礼道歉；3．请求法院判令二被告附带赔偿原告经济损失计7948.50元，其中交通费3443.50元、上访材料和诉讼材料打字复印费480元、误工费2250元（17天×150元／天）、住宿费750元（15天×50元／天）、伙食费1000元（17天生活开支）、撤诉案件诉讼费25元。
原告向本院提供了如下证据：
1．《个人建房批准用地通知书》、《乡村建设规划许可证》复印件各1份。证实原告已取得个人建房用地通知和秭归县住建局给原告办理了乡村建设规划许可的事实。
2．申请书、邮局挂号信函收据原件各1份。证实原告于2016年12月5日向二被告分别申请办理施工许可证的事实。
3．交通费、复印费等票据原件28张、授权委托书原件1份。证实胡学林受原告的委托去北京等地维权开支的经济损失。
4．照片原件一张。证实原告建房的地基位置。
5．胡开高的《农（居）民住宅施工许可证》复印件1份。证实其子胡开高建房时，秭归县住建局给胡开高颁发了施工许可证，原告建房的住宅施工许可也应该由秭归县住建局颁发。
被告秭归县住建局辩称：1．原告的申请不符合颁发《个人建房施工许可证》的条件。依照建设部《建筑工程施工许可管理办法》的规定，建设单位申请领取施工许可证，应当具备法定条件，并要求提供相应的证明文件。其中该办法第四条要求“施工场地已经基本具备施工条件，需要征收房屋的，其进度符合施工要求”。但原告申请的施工场地内存在着违法建筑尚没有拆除，尚不具备施工条件，不能给原告办理个人建房施工许可证。2．茅坪镇村镇管理办公室受理原告建房申请、审核、公示和发证的行政行为，是秭归县人民政府的授权行为，合法有效，其行为后果由授权机关即秭归县人民政府承担。建筑法第七条规定，建筑单位开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设主管部门申请领取施工许可证。行政许可法第二十四条规定，行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。依照秭归县人民政府《秭归县县城规划区内个人住宅规划建设管理办法》的规定，对县城规划区内个人建房的审批和管理由以县直主管部门为主体调整为授权茅坪镇、村（居）委员会负责办理，县国土、规划、林业、城管等部门负责监督、核查，茅坪镇村镇建设管理办公室具体负责个人建房申请、审核、公示、法制、日常巡逻、初始控违、验收、建立台账、档案收集即移交等工作。茅坪镇村镇建设管理办公室在审批管理过程中所需表格，由县城管局、规划、国土等行业主管部门统一制作，所需《个人建房审批表》、《乡村建设规划许可证》、《个人建房许可证》由秭归县规划局提供，委托秭归县茅坪镇核发。秭归县人民政府作为行政机关授权范围明确、内容清晰。茅坪镇村镇管理办公室受理原告提出个人施工许可证的申请后，经过审查，根据《建设工程施工许可管理办法》第五条第三项规定，“对于不符合条件的，应当自收到申请之日起十五日内书面通知建设单位，并说明理由”。2016年7月28日，茅坪镇村镇管理办公室向原告下达《行政许可条件尚不具备告知书》，其作出的行政行为合法、有效。3．原告要求办理个人建房施工许可证应该符合办证的法定条件。秭归县住建局不清楚原告于2016年12月5日向其递交申请办理居民住宅施工许可证的情况。由于原告建房的施工现场存在违法建筑没有拆除，原告应当通过与违法建筑行为人协商拆除违法建筑或者通过民事诉讼途径拆除违法建筑，对不符合法定条件办理施工许可证的，秭归县住建局既不能更改、也不能变通。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告秭归县住建局向本院提交了以下证据、依据：
1．统一社会信用代码证书、秭归县人民政府办公室秭政办发﹝2010﹞169号《关于印发秭归县住房和城乡建设局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》复印件各1份、法定代表人身份证明原件1份。证实秭归县住建局的基本情况和主要职责。
2．秭归县人民政府秭政规〔2013〕11号《县人民政府关于印发秭归县县城规划区内个人住宅规划建设管理办法的通知》、秭归县人民政府办公室秭政办发〔2014〕16号《关于进一步落实县城规划区内个人建房审批和管理工作的通知》复印件各1份。证实秭归县茅坪城区个人建房审批是由秭归县人民政府授权给秭归县茅坪镇人民政府和该镇村镇建设管理办公室实施。
3．茅坪镇村镇管理办公室的《行政许可条件尚不具备告知书》复印件1份。证实茅坪镇村镇管理办公室接到原告的申请后，于2016年7月28日已给原告进行了书面告知，不存在怠于履行行政职责的事实。
4．《建筑工程施工许可管理办法》、《住房城乡建设部关于切实加强农房建设质量安全管理的通知》（建村[2016]280号）打印件各1份。证实茅坪镇村镇管理办公室审查行政许可条件的依据。
被告茅坪镇村镇管理办公室辩称：1．茅坪镇村镇管理办公室不是本案适格的被告。该单位系秭归县茅坪镇人民政府内设的职能部门，不是独立的行政诉讼被告主体，秭归县茅坪镇人民政府和其下属部门即茅坪镇村镇管理办公室不具有给原告颁发施工许可证的法定职责。2．原告申请建房地块上尚有胡开高的违法建筑未被拆除，原告申请发放施工许可证的条件不具备。茅坪镇村镇管理办公室虽然在2016年12月5日收到了原告提出办理施工许可证的申请，但考虑到已经给原告送达了《行政许可条件尚不具备告知书》，就未再给原告进行书面答复。3．原告诉称由茅坪镇村镇管理办公室附带行政赔偿其经济损失的请求不成立。原告的经济损失属上访开支，不属行政赔偿的范围。因此，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告茅坪镇村镇管理办公室向本院提交了以下证据、依据：
1．秭归县委办公室秭办文〔2013〕91号《县委办公室、县政府办公室关于理顺县城及周边查处违法用地违法建设工作管理体制的通知》、秭归县茅坪镇委办公室茅办发〔2013〕45号《镇委办公室、镇人民政府办公室关于成立查处违法用地违法建设工作领导小组及村镇建设管理办公室的通知》、秭归县人民政府秭政办发〔2014〕16号《关于进一步落实县城规划区内个人建房审批和管理工作的通知》复印件各1份。证实根据秭归县人民政府和茅坪镇人民政府的文件精神，秭归县茅坪镇人民政府成立茅坪镇村镇管理办公室及其相关工作职责的依据。
2．原告的申请书及身份证复印件、离婚证及协议书、个人建房协议书、居民建房责任书、《乡村建设规划许可证》、《个人建房批准用地通知书》、茅坪镇农（居）民个人申请建房流程复印件各1份。证实原告申请个人建房提交的相关资料和茅坪镇村镇管理办公室按照办证流程依法履行了法定职责。
3．现场检查记录、责令停止建设决定书、责令限期拆除决定书、强制拆除违法建筑物催告书复印件各1份，照片复印件2张。证实在原告申请建房地块上尚有胡开高的违法建筑没有拆除，原告申请发放施工许可证的条件不具备。
4．《行政许可条件尚不具备告知书》复印件1份。证实茅坪镇村镇管理办公室告知原告不具备发放施工许可证的原因和不给原告发放施工许可证符合法律规定履行了工作职责。
5．《中华人民共和国建筑法》、《建筑工程施工许可管理办法》、《湖北省建筑工程施工许可管理办法实施细则》、《湖北省建设工程施工许可现场踏勘工作暂行办法》打印件各1份。证实茅坪镇村镇管理办公室不是本案适格的被告，不具备给原告颁发施工许可证的法定职责。同时，在原告建房的地块上尚有违法建筑未被拆除，不具备给原告颁发施工许可证的条件。
经庭审质证，原告对二被告提交的证据发表了以下质证意见：
1．原告对秭归县住建局提交的证据1、4均无异议。原告对秭归县住建局提交的证据2、3的真实性和合法性没有异议，但对其证据2、3的证明目的有异议，认为达不到秭归县住建局的举证目的，法律、法规没有规定秭归县人民政府可以授权乡（镇）部门办理施工许可证；2．原告对茅坪镇村镇管理办公室提交的证据1、2、5均无异议。原告对茅坪镇村镇管理办公室提交的证据3、4的真实性无异议，但认为证据3、4不能达到其证明目的，原告申请建房所有的前置程序即12个条件均已经完成，胡开高的建房不存在违法，其建房手续齐全，由于城管执法部门暴力执法断水断电，致胡开高无法完成建房事宜。另外，胡开高的建房与原告的建房二者毫不相干。
被告茅坪镇村镇管理办公室对被告秭归县住建局和原告提交的证据发表了以下质证意见：
1．茅坪镇村镇管理办公室对秭归县住建局提交的证据1、2、3、4均无异议，但对秭归县住建局提交证据2的证明目的有异议，认为茅坪镇村镇管理办公室不是法定的颁发施工许可证的行政机关，秭归县人民政府的文件属规范性文件，法院应对秭归县人民政府的规范性文件进行合法性审查。2．茅坪镇村镇管理办公室对原告提交的证据1、2、4、5均无异议。茅坪镇村镇管理办公室对原告提交证据3中有关原告经济损失的真实性无异议，但认为不能达到原告的证明目的，是原告委托相关人员上访发生的经济损失，不是行政赔偿的范围，且与本案无关。
被告秭归县住建局对被告茅坪镇村镇管理办公室和原告提交的证据发表了以下质证意见：
1．秭归县住建局对茅坪镇村镇管理办公室提交的所有证据均无异议。2．秭归县住建局对原告提交证据1、2、4、5无异议。对原告提交的证据3有异议，认为原告在本案中不存在到宜昌、北京等地开支交通费等经济损失，不是因办证所开支的费用。
本院对原告、二被告所提交的证据认证如下：
1．经审查，对秭归县住建局提交的证据1、4，茅坪镇村镇管理办公室提交的证据1、2、5和原告提交证据1、2、4、5，各方当事人均无异议，本院予以采信。
2．经审查，本院对秭归县住建局提交的证据2的真实性予以认定，但该证据中涉及秭归县人民政府办公室制定的秭政办发〔2014〕16号文件是否具有合法性，特别是秭归县人民政府对茅坪城区办理个人建房施工许可证等行为是否进行了授权，还是要求秭归县住建局履行行政委托，本院将在下文说理部分予以表述。
3．经审查，秭归县住建局提交的证据3和茅坪镇村镇管理办公室提交的证据4属同一证据，本院对其真实性予以认定，但该证据能否达到二被告的举证目的，本院将在下文说理部分予以表述。
4．经审查，对茅坪镇村镇管理办公室提交的证据3，本院认为因与本案原告诉称秭归县住建局怠于履行法定职责一案无关联。
5．经审查，对原告提交的证据3，该证据系原告委托胡学林作为代理人上访开支的经济损失，对原告提供有票据开支的经济损失的，本院予以认定，对没有票据证实其经济损失的，本院不予认定。
经审理查明：2016年4月8日，原告向秭归县茅坪镇橘颂居委会提出住宅建房申请，同月14日，秭归县住建局给原告办理了乡字第2016013208号《乡村建设规划许可证》，规划原告占用秭归县茅坪镇橘颂居委会一组面积99平方米的集体土地，建房层数四层，建筑面积396平方米，同月22日，秭归县人民政府给原告办理了《个人建房批准用地通知书》，批准原告建房地址为秭归县茅坪镇三溪路100号，宅基地面积为99平方米。同年7月28日，茅坪镇村镇管理办公室发给原告《行政许可条件尚不具备告知书》。同年10月12日，原告以秭归县茅坪镇人民政府和茅坪镇村镇管理办公室为被告向本院提起行政诉讼，诉讼中，因原告所诉被告主体不符，遂向本院申请撤回起诉，本院予以准许，并制作送达了（2016）鄂0527行初23号行政裁定书。2016年12月5日，原告以邮寄方式给秭归县住建局递交了办理居民住宅施工许可证的申请书，同一天，原告也给茅坪镇村镇管理办公室递交了办理居民住宅施工许可证的申请书。2017年1月3日，原告以秭归县住建局不履行法定职责办理施工许可证和要求秭归县住建局、茅坪镇村镇管理办公室附带行政赔偿等事由向本院提起行政诉讼。
同时查明：1．2010年10月23日，秭归县人民政府办公室秭政办发﹝2010﹞169号《关于印发秭归县住房和城乡建设局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》批准秭归县住建局负责全县住房和城乡建设行政执法工作，依据有关法律、法规规定负责行政复议和行政应诉工作等职责。2、2013年9月12日，秭归县人民政府制定秭政规〔2013〕11号《秭归县县城规划区域内个人住宅规划建设管理办法的通知》，该通知将秭归县茅坪镇三溪路等地纳入县城规划区个人建房管理禁建区。3．2014年3月5日，秭归县人民政府办公室制定秭政办发〔2014〕16号《关于进一步落实县城规划区内个人建房审批和管理工作的通知》，该通知的主要内容为：其一，按照审批前置下放、管理关口前移的要求，对县城规划区内个人建房的审批和管理由以县直主管部门为主体调整为授权秭归县茅坪镇政府、村（居）民委员会负责办理，县国土、规划、林业、城管等部门负责监督、核查。茅坪镇成立村镇建设管理办公室，具体负责受理个人建房申请、审核、公示、发证、日常巡查、初始控违、验收、建立台账、档案收集和移交等工作。其二，茅坪镇村镇管理办公室在审批管理过程中所需表格，由县城管局、规划、国土等行业主管部门统一制作，所需《个人建房审批单》、《村镇建设规划许可证》、《个人建房施工许可证》由县规划局提供，委托茅坪镇核发，实行领用登记备案，一季度一对帐，并进行档案交接。由县查违办统一安排，县规划局、国土资源局、城管局等定期核查，并将核查结果书面反馈给茅坪镇，对个人建房在审批和建设施工中有违法行为的，撤销或收回相关许可，追究相关责任人的责任。其三，茅坪镇作为县城规划区内个人建房审批管理责任主体，要严格按照县规划局划定的三区范围和县住建、国土、林业、城管等行业主管部门的要求，对县城规划区内个人建房审批和管理负责，切实加强对茅坪镇村镇管理办公室和村（居）委员会工作的领导、监督和管理。县直相关部门应加强监督和检查，不得放弃相关的法定职责。4．在给居民颁发《村镇建设规划许可证》、《居民住宅施工许可证》等证时，由秭归县住建局在上述许可证上加盖其单位印章。5．审理中，原告当庭向法院申请撤回要求二被告在《三峡晚报》或《宜昌日报》上登报赔礼道歉，或者当庭赔礼道歉的诉讼请求。经审查，原告申请撤回该项诉讼请求系其真实意思表示，本院当庭予以准许，并已记入笔录。
本院认为，本案争议焦点为三点：一、关于被告秭归县住建局在本案中是否具有颁发施工许可证的法定职责？根据《中华人民共和国建筑法》第七条第一款规定，“建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证；但是，国务院建设行政主管部门确定的限额以下的小型工程除外”。该法第八条第二款规定，“建设行政主管部门应当自收到申请之日起十五日内，对符合条件的申请颁发施工许可证”。《建筑工程施工许可管理办法》第五条第一款第（三）项规定，“发证机关在收到建设单位报送的《建筑工程施工许可证申请表》和所附证明文件后，对于符合条件的，应当自收到申请之日起十五日内颁发施工许可证；对于证明文件不齐全或者失效的，应当当场或者五日内一次告知建设单位需要补正的全部内容，审批时间可以自证明文件补正齐全后作相应顺延；对于不符合条件的，应当自收到申请之日起十五日内书面通知建设单位，并说明理由”。《湖北省建筑工程施工许可管理办法实施细则》第二条规定，“在我省境内从事各类房屋建筑及其附属设施的建造、装修装饰和与其配套的线路、管道、设备安装，以及城镇市政基础设施等新建、改建、扩建工程的施工，建设单位在开工前应当按照建设部（建筑工程施工许可管理办法）和本实施细则的规定，向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证。工程投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下的建筑工程，可以不申请办理施工许可证”。《湖北省建设工程施工许可现场踏勘工作暂行办法》第九条规定，“住房和城乡建设主管部门自完成踏勘工作之日起2个工作日内，对工程现场施工条件与所提供的申领施工许可材料一致，满足办法第七条规定的，应当按审批程序作出审理申请的行政许可决定；经踏勘发现申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料的，以及工程现场不满足本办法第七条规定的，依法作出不予受理申请的行政许可决定”。《湖北省农民住房建设质量控制管理导则》（试行）规定，农民个人持村镇规划选址意见书和房屋设计图纸或县级以上建设主管部门发放的农房通用图、承建人资质证书及施工合同、地基基础处理及施工安全措施等相关材料，向乡（镇）建设管理机构提出开工申请，经县（市）建设行政主管部门审查批准发给村镇建设项目开工许可证。本案中，原告申请建房的建筑面积为396平方米，已超过300平方米的限额规定，属办理施工许可证的情况。因此，秭归县住建局在本案中具有颁发施工许可证或者开工许可证的法定职责，秭归县茅坪镇人民政府和茅坪镇村镇管理办公室不具有该项法定职责。
二、秭归县人民政府办公室的秭政办发〔2014〕16号文件是否将秭归县住建局颁发施工许可证的法定职责授权给秭归县茅坪镇人民政府？秭归县人民政府办公室秭政办发〔2014〕16号文件虽然规定将县城规划区内个人建房的审批和管理由以县直主管部门为主体调整为授权秭归县茅坪镇政府和村（居）民委员会负责办理，但该文件对秭归县住建局在内的县直机关实施行政职责作出了具体规定，即县国土、规划、林业、城管等部门负责监督、核查；茅坪镇村镇管理办公室在审批管理过程中所需表格，包括《个人建房审批单》、《村镇建设规划许可证》、《个人建房施工许可证》，由县规划局提供，委托茅坪镇核发，实行领用登记备案；茅坪镇作为县城规划区内个人建房审批管理责任主体，县直相关部门应加强监督和检查，不得放弃相关的法定职责。该文件已明确秭归县住建局将其对县城规划区内个人建房颁发《个人建房施工许可证》的法定职责委托给秭归县茅坪镇人民政府核发，不是行政授权。根据《中华人民共和国行政许可法》第二十四条规定，“行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。委托机关应当将受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容予以公告。委托行政机关对受委托行政机关实施行政许可的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任”。行政委托的，由委托机关即秭归县住建局对委托行为的后果承担法律责任。因此，秭归县住建局提出茅坪镇村镇管理办公室受理原告建房申请、审核、公示和发证的行政行为是秭归县人民政府的授权行为和由授权机关承担责任的辩解意见，本院不予支持。
三、茅坪镇村镇管理办公室发给原告的《行政许可条件尚不具备告知书》是否代表秭归县住建局作出的行政行为？茅坪镇村镇管理办公室是秭归县茅坪镇人民政府的内设机构，不是独立的法人，对其所作出的行政行为，只能由秭归县茅坪镇人民政府负责，但其接受行政机关委托实施的行政行为除外。秭归县住建局没有向本院提交委托秭归县茅坪镇人民政府或者茅坪镇村镇管理办公室对原告办理施工许可证进行办理答复的证据，反而辩解茅坪镇村镇管理办公室受理原告建房申请等行政行为是秭归县人民政府的授权行为；茅坪镇村镇管理办公室未提交证据证实接受秭归县住建局的委托实施行政行为，也未提交证据证实其发给原告的《行政许可条件尚不具备告知书》已报秭归县住建局进行了审批核查和秭归县住建局将核查结果反馈给茅坪镇村镇管理办公室的事实。茅坪镇村镇管理办公室发给原告的《行政许可条件尚不具备告知书》，加盖的是茅坪镇村镇管理办公室的公章，不是秭归县住建局的公章，且该告知书也不符合行政处理的形式要件。因此，茅坪镇村镇管理办公室发给原告《行政许可条件尚不具备告知书》不能代表秭归县住建局作出了具体的行政行为。
本案中，原告于2016年12月5日以邮寄方式给秭归县住建局递交了办理居民住宅施工许可证的申请，当天，原告也给茅坪镇村镇管理办公室递交了办理居民住宅施工许可证的申请。茅坪镇村镇管理办公室认可已收到原告要求办理施工许可证的申请，秭归县住建局表示不清楚原告已向其提交办理施工许可证申请的事实，但原告已向本院提交邮寄给秭归县住建局申请书的挂号信函收据进行证实，而被告未提交相反的证据证实。对原告已给秭归县住建局邮寄了办理施工许可证申请的事实，本院予以认定。由于秭归县住建局、茅坪镇村镇管理办公室在收到原告申请办理施工许可证后，未按相关程序规定在十五日期限内给原告的申请作出行政处理决定，秭归县住建局存在怠于履行法定职责的行为，应当对原告申请颁发居民施工许可证的行为依法履行职责。关于原告提出由二被告附带行政赔偿其经济损失的诉讼请求，因原告开支的经济损失属其委托代理人胡学林到北京等地进行上访开支的费用，与本案无关联，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：
一、责令秭归县住房和城乡建设局在本判决生效后十五日内对高菊玲申请办理居民住宅施工许可证的行为依法履行职责。
二、驳回高菊玲的其他诉讼请求。
本案案件受理费50元，由秭归县住房和城乡建设局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出上诉状副本，上诉于湖北省宜昌市中级人民法院。
审 判 长 马尚刚
人民陪审员 陈世明
人民陪审员 孙烈雄
二〇一七年三月三十一日
书 记 员 易万云