吉林省长春市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）吉01行初49号
原告于秋水，女，1974年6月5日出生，汉族，现住长春市南关区。
委托代理人杨在明，北京在明律师事务所律师。
被告长春市南关区人民政府，住所地长春市南关区自由大路3388号。
法定代表人杨大勇，区长。
委托代理人郑淑珍。
委托代理人吕向明，吉林常春律师事务所律师。
原告于秋水不服被告长春市南关区人民政府（以下简称南关区政府）作出的长南府（责）[2015]第052号《责令交出土地决定书》，于2016年4月26日向本院提起行政诉讼。本院立案后，于2016年4月29日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告于秋水及其委托代理人杨在明、被告南关区政府的委托代理人郑淑珍、吕向明到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告南关区政府于2015年10月28日作出长南府（责）[2015]第052号《责令交出土地决定书》,该决定书载明：南关区政府依据吉林省国土资源厅转发的中华人民共和国国土资源部2009年9月4日批复的《关于长春市2007年度城市批次用地农用地转用和土地征收实施方案五的批复》（吉国土资耕发【2009】98号），依法批准征收南关区明珠街道办事处黑嘴子村集体土地29.4861公顷。在征收被征收人于德池位于该村集体土地上附着物的过程中，根据征地补偿安置方案，南关区政府委托南关区房屋征收经办中心，向于德池送达了《地上附属物征收补偿告知书》，但于德池无正当理由拒绝签订征收土地补偿协议，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行。依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《吉林省土地管理条例》第二十九条及《长春市集体土地房屋征收与补偿实施办法》长府办发【2012】6号文件、《长春市人民政府办公厅关于进一步明确集体土地上房屋等附着物征收补偿职责的通知》长府办函【2014】21号，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，作出如下决定：限被征收人于德池在接到决定书之日起15日内交出土地上附着物，交出土地。逾期拒不交出土地及地上附着物，我区将申请人民法院强制执行。如不服本决定，可在接到本决定书之日起60日内向长春市人民政府申请复议，或者在6个月内向人民法院起诉。
原告于秋水诉称：原告于秋水系被征收人于德池的女儿。其父于德池于2015年12月去世。原告在整理父亲的遗物时，发现了被告于2015年10月作出的长南府（责）[2015]第052号《责令交出土地决定书》。原告认为，该决定书违法，理由如下：1.依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，责令交出土地决定应当由县级以上人民政府土地行政主管部门作出。本案中的《责令交出土地决定书》是由南关区人民政府作出的，作出该决定书的主体错误。2.在作出《责令交出土地决定》前，市、县人民政府和土地行政管理部门并未依照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定的程序实施征地行为。包括没有履行征收土地公告等相关公告程序，没有履行相关的登记程序等。因此，在土地没有被合法征收的情况下，被告就作出《责令交出土地决定》是违法的。综上，原告依法提起行政诉讼，请求人民法院判决撤销被告作出的长南府（责）[2015]第052号《责令交出土地决定书》。
原告于秋水向本院提交了以下证据、依据：1.长南府（责）[2015]第052号《责令交出土地决定书》，用以证明行政行为的存在；2.原告于秋水的身份证复印件；3.长春市国安公证处于2008年8月11日出具的（2008）吉长国安证民字第5864号公证书；4.于德池居民死亡医学证明，以上三份证据用以证明原告具备起诉资格；5.黑嘴子村民委员会2015年8月17日出具的证明，用以证明于秋水的父母是黑嘴子村1组农业户居民，但没有获得“两费”补偿。
被告南关区政府辩称：1.被告有权作出责令交出土地决定，主体正确。根据《中华人民共和国宪法》第三十条的规定，南关区政府属县级以上人民政府，作出责令交出土地决定是被告的职权范围。根据长府办函【2014】21号文件规定，长春市人民政府将作出交出土地和房屋等附属决定的权利，交由各城区人民政府和开发区管委会行使。因此，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，被告有权作出责令交出土地决定。2.被告作出的责令交出土地决定程序合法。首先，被告按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十六条的规定，履行了公告程序。至于登记，按照该条法律规定：“被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”所以，办理补偿登记的，应该是被征收人于德池。故被告作出的责令交出土地决定程序正当。其次，于德池拒绝签订征收土地补偿协议，又拒不交出土地，影响了征收工作的正常进行，根据长府办函【2014】21号通知规定的权限和程序，被告依法作出的责令交出土地决定程序合法，依据充分。恳请人民法院驳回原告的起诉。
被告南关区政府向本院提交了以下证据、依据：1.2015年9月14日南关区拆迁征收经办中心与于德池的协商笔录复印件一份，用以证明2015年9月该中心工作人员与于德池就征收补偿事宜进行了协商，于德池要求补偿人民币700万元，否则不签订协议；2.吉林省共建伟业房地产估价有限责任公司于2015年9月30日出具的吉共建征评报字【2015】第17号房屋拆迁估价分户报告复印件三份，用以证明已对于德池的房屋进行了依法评估；3.吉林省通禹房地产测绘有限责任公司2014年11月19日出具的测绘成果报告复印件一份，用以证明该公司对于德池的房屋及附属物面积进行了测绘；4.长春市南关区房屋征收经办中心2015年9月28日给于德池出具的【2015】第45号《地上附着物征收补偿告知书》复印件一份，用以证明被告将被征收人于德池的房屋可以选择产权调换或货币补偿的事宜书面告知了于德池；5.2015年9月29日的送达回证复印件一份，用以证明被告将评估报告、测绘报告和【2015】第45号《地上附着物征收补偿告知书》留置送达给于德池；6.长春市南关区房屋征收经办中心2015年10月28日给于德池出具的关于【2015】第45号《地上附着物征收补偿告知书》的补正说明复印件一份，用以证明【2015】第45号《地上附着物征收补偿告知书》存在笔误，被告进行了补正；7.2015年10月28日的送达回证，用以证明被告将该补正说明留置送达给于德池；8.长南府（责）[2015]第052号《责令交出土地决定书》复印件一份，用以证明于德池不签订协议又拒不交出土地，被告向其作出《责令交出土地决定书》，限其15日内交出土地及地上附属物；9.2015年10月28日的送达回证复印件一份，用以证明被告于2015年10月28日将该决定书留置送达给于德池；10.2009年9月4日吉林省国土资源厅文件复印件一份，即《关于长春市2007年度城市批次用地农用地转用和土地征收实施方案五的批复》（吉国土资耕发【2009】98号），11.长春市人民政府2007年报国务院审批城市建设用地勘测定界技术图复印件一份，12.2009年第20号《征用土地方案公告》及幸福乡黑嘴子村平面图复印件一份，以上三份证据共同用以证明于德池的房屋及地上附属物在征收范围内；13.长府办函【2014】21号通知复印件一份，用以证明被告作为县级以上人民政府有权作出责令交出土地决定；14.关于于德池未达成拆迁安置协议的情况说明及于德池的房屋档案（包括产权证书及集体建设用地使用证）复印件，用以证明被告对原告的房屋作了客观公正的调查并同意给予合法的补偿。15.2009年9月30日的征地补偿安置方案公告（当庭提供），用以证明被告依法实施了征用土地程序。
经庭审质证，被告南关区政府对原告于秋水所举证据的质证意见是：对证据1的真实性无异议，但该证据恰能证明被告已获得上级政府的授权，具有作出责令交出土地决定的权力。对证据2、3、4的真实性及证明问题无异议。对证据5认为“两费”补偿的发放与本案无关联。
经庭审质证，原告于秋水对被告南关区政府所举证据的质证意见是：对证据1真实性、合法性有异议，南关区拆迁征收经办中心的主体资格没有证据证实，而且最后拆迁人没有签字、盖章；询问人宋辉和记录人王健身份不确定；协商笔录中引用《长春市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》和《长春市集体土地房屋征收与补偿实施办法》，二者在适用上存在冲突；协商笔录中的村乡负责人的签字栏空白。对证据2的真实性、合法性有异议，估价师和估价机构的资质无法表明；在估价报告中应有估价师的声明，并有估价师的签字和估价机构的盖章。如果不满足上述条件，估价报告无效；该报告中的有效期限没有标明，从形式上是无效的；分户报告中的房屋估价单价和金额所标明的数字无法确定具体的金额；分户报告中估价依据缺失，没有估价事实依据，缺少查勘资料，也缺乏估价的法律依据，所以分户报告在法律上无效；分户报告中的备注内容适用法律错误，原告房屋不在国有土地上，所以不适用该条例。对证据3真实性、合法性有异议，测绘报告是由南关区拆迁办公室委托进行测绘，原告没有见过测绘人员进行测绘；报告中的测绘人员、审核人员等没有签字；测绘人、审核人等身份资质无法表明；报告中的附图与原告有照房屋的实际情况不一致，无证房屋的面积也与实际情况不符。对证据4真实性、合法性有异议，补偿告知书中《征收土地方案公告》、《征地补偿安置方案公告》等均未公布；告知书记载经办中心会同测绘公司和评估公司联合到现场对原告的地上物进行勘察、测绘、评估的事实不存在；地上附属物补偿金额空白，且对评估报告的范围没有界定。对证据5真实性、合法性有异议，没有对原告送达，故不存在拒绝签字行为；送达回证中的送达人空白，不知道是何人送达，两位见证人身某某。对证据6真实性、合法性有异议。对证据7真实性、合法性有异议，送达人王健的身份不确定，无法确定送达主体是否合法；见证人的签字的真实性不确定及其身份不确定。对证据8真实性无异议。对证据9真实性、合法性有异议，理由同证据7。对证据10真实性有异议，如果不能提供原件应该提供与原件核对无误的复印件。对证据11，应出示原件进行核对，以证实原告的房屋所在地是否在征收范围内。对证据12的真实性有异议，《征用土地方案公告》是否进行张贴及是否存在其他形式的合法公告行为应有证据证实。对证据13的真实性无异议，对合法性有异议，原告认为责令交出土地决定是一种行政处罚，依据《中华人民共和国行政处罚法》第十四条规定，规范性文件不能确定行政处罚。证据14的情况说明需要提供原件。99平方米有照房屋土地证与房屋产权证与原告手中的一致；48.6平方米房屋的档案中只有产权证，原告手里还有土地证；68.1平方米房屋有土地使用证，没有产权证，档案中记载正确；19.35平米的产权证和土地证原告手中有但档案中没有记载。对证据15，原告认为被告没有正当理由，在举证期间未提供，不能作为证据使用，且该公告不能证实被告已依法定程序张贴了该公告。
本院对上述证据认证如下：原告于秋水提供的证据1-4，真实、合法，且与本案待证事实相关联，本院予以确认，对证据5的真实性予以确认，但“两费”补偿问题与本案无关。被告南关区政府提供的证据1、10-13真实、合法，且与本案待证事实相关联，本院予以确认；被告提供的证据2中评估机构及评估时点的选择不符合法律规定，且评估面积与证据3中的测绘面积相矛盾，故对证据2、3本院不予确认；被告提供的证据4、5因被告将评估报告、测绘报告及地上物补偿告知书同日留置送达给原告的父亲于德池，且补偿告知书依据的评估报告内容不合法，故对证据4、5本院不予确认；证据6、7属证据4的补正说明及送达回证，因该说明补正的内容有误，本院对以上两份证据不予确认；对证据8、9的真实性予以确认，但该决定不符合法律规定，本院不予采纳；证据14无法证明其要证明的问题，本院不予确认。证据15因被告在法定期限内未提供，本院不予接纳。
经审理查明，2009年9月4日，经吉林省人民政府同意，吉林省国土资源厅以吉国土资耕发【2009】98号文件发布《关于长春市2007年度城市批次用地农用地转用和土地征收实施方案五的批复》，依法批准征收南关区明珠街道办事处黑嘴子村集体土地29.4861公顷。原告父亲于德池（已故）的房屋及地上附属物位于征收范围内。2009年9月16日及2009年9月30日，被告发布了《征用土地方案公告》和《征地补偿安置方案公告》，2014年11月19日，吉林省通禹房地产测绘公司对于德池的房屋进行了测绘，测绘房屋总面积为117.66平方米，棚子面积13.75平方米。2015年9月14日被告下属单位南关区拆迁征收经办中心的工作人员与原告的父亲于德池就补偿事宜进行了协商，于德池要求补偿人民币700万元。2015年9月24日，吉林省共建伟业房地产估价有限公司以2009年9月30日为评估时点对于德池的三套有照房屋进行了评估，评估金额为448,093.00元。2015年9月28日被告对被征收人于德池作出《地上附属物征收补偿告知书》，并于2009年9月29日将评估报告、测绘报告及《地上附属物征收补偿告知书》一并送达给于德池。被告南关区政府于2015年10月28日作出长府（责）[2015]第052号《责令交出土地决定书》。
另查明，于德池于2015年12月去世。原告于秋水系被征收人于德池的女儿。原告在整理父亲的遗物时，发现了被告于2015年10月作出的长南府（责）[2015]第052号《责令交出土地决定书》。原告认为该决定书违法，向本院提起行政诉讼，请求撤销该决定。
本院认为：一、根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，南关区政府作为县级以上人民政府，具有对本区域内依法批准征收的土地组织实施征收的职权。二、本案被告作出的《责令交出土地决定书》补偿不合理、显失公平。1.本案中被告发布《征地补偿安置方案公告》的日期是2009年9月30日，由于该征收项目2015年才继续启动，评估报告及《责令交出土地决定书》等均在2015年9月才作出，中间间隔六年，期间房价等上涨较快。被告在委托吉林省共建伟业房地产估价有限公司出具评估报告时仍然以《征地补偿安置方案公告》公布的日期即2009年9月30日作为评估时点严重影响补偿的公平性。2.根据被告提供的评估报告记载证明，被告对于德池的三套面积分别为99平方米、19.35平方米、48.1平方米的有照房屋进行了评估。根据庭审中原、被告提供的证据显示于德池生前在被征收地块拥有四套有照房屋，四处无照房屋及两处棚子等地上附属物，故评估报告中记载的房屋有照房屋套数与证据证明的事实存在矛盾，且测绘报告及评估报告中的房屋面积及附属物项目存在矛盾。故被告对该案事实没有查清。综上，鉴于被告于2015年10月作出的长南府（责）[2015]第052号《责令交出土地决定书》主要证据不足，明显不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（六）项的规定，判决如下：
撤销长春市南关区人民政府作出的长南府（责）[2015]第052号《责令交出土地决定书》。
案件受理费50元，由被告长春市南关区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。
审 判 长 杨 光
代理审判员 高婧明
代理审判员 于佳鑫
二〇一六年九月二十八日
书 记 员 贾丽圆