山东省泰安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）泰行终字第78号
上诉人（原审原告）新泰市海纳盐业有限公司，住所地新泰市开发区济新路西首路北。
法定代表人高伟，经理。
委托代理人史安强，新泰国宇法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）新泰市盐务局，住所地新泰市平阳路619号。
法定代表人陈士军，局长。
委托代理人齐延军，山东法盾律师事务所律师。
委托代理人范庆强，该局盐政科科长。
上诉人新泰市海纳盐业有限公司因诉新泰市盐务局盐业行政处罚一案，不服新泰市人民法院作出的（2015）新行初字第23号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年8月26日公开开庭进行了审理。因案件涉及法律适用问题需向上级法院请示，本院于2015年10月9日中止本案审理。本案现已审理终结。
原审法院查明，2014年5月15日，原告从寿光市银丰盐化工有限公司购进工业盐52吨，被告接举报于2014年5月15日立案调查，于2014年5月16日作出并送达（新）盐政登保字[2014]第3-026号《先行登记保存物品通知书》，对涉案52吨盐产品采取先行登记保存措施；于2014年5月22日作出新盐政登处字[2014]3-026号《先行登记保存证据处理通知书》，对先行登记保存的盐产品作出存放原告仓库处理；于2014年7月8日作出并送达新盐政罚告字[2014]第3-026号《行政处罚事先告知书》，对原告进行处罚前告知，并告知其陈述、申辩、听证的权利，申请期限自收到告知书之日起三日内；于2014年9月1日作出（新）盐政责改字[2014]第3-026号《责令改正通知书》，责令原告在2014年9月1日11时20分前改正违法行为。原告逾期未作陈述、申辩，申请听证。被告于2014年9月1日作出新盐政处罚字[2014]第3-026号《行政处罚决定书》：“1、没收工业盐52吨；2、罚款58000元（大写：伍万捌千元整）。”当日公证送达后，原告不服该处罚决定，向新泰市人民政府申请行政复议，新泰市人民政府于2014年11月26日作出新政复决字[2014]第45号《行政复议决定书》，维持了新泰市盐务局作出的新盐政处罚字[2014]第3-026号《行政处罚决定书》，并于2014年12月2日送达原告。原告不服，于2014年12月12日向本院提起行政诉讼。
原审法院认为，双方争议的焦点：一是被告是否具有作出被诉行政处罚决定的法定职权；二是原告违规购进盐产品的事实是否成立；三是被告作出被诉行政处罚决定是否有明确的法律、法规依据。
一、被告是否具有作出被诉行政处罚决定的法定职权。根据国务院《盐业管理条例》第四条第二款的规定：“省及省级以下人民政府盐业行政主管部门，由省、自治区、直辖市人民政府确定，主管本行政区域内的盐业工作。”《山东省盐业管理条例》第五条第一款的规定：“省人民政府盐业行政主管部门负责全省的盐业管理工作；设区的市、县（市、区）盐业行政主管部门负责本行政区域内的盐业管理工作。”根据上述规定，结合本案1-4号证据、依据，新泰市盐务局作为本辖区内盐业行政主管部门和盐业行政执法主体，负责辖区内的盐业行政管理、盐政执法行政管理工作，具有对其发现的辖区内盐业违法案件进行调查并作出处理的法定职权。
二、原告违规购进盐产品的事实是否成立。本案被诉行政处罚决定所依据的事实是：原告于2014年5月15日从寿光市银丰盐化工有限公司购进工业盐52吨，对上述事实，被告提交了5、6、7、8、9号证据予以证明，上述证据相关内容相互印证，可以形成完整的证据链。
关于原新泰市海纳商贸有限公司是否具有经营工业盐的资格，原告购进盐产品渠道是否合法的问题。根据国家计委、国家经贸委计价格（1995）1872号《关于改进工业盐供销和价格管理办法的通知》中规定：“（一）将现行工业盐的计划分配改为在国家总量计划指导下的合同订货。即：改变现行两碱企业只能按照计划分配的数量到指定盐场（厂）‘一对一’采购的办法，由中国轻工总会和化工部每年联合组织订货会，盐碱生产企业双方直接见面，双向选择，签订合同，直接结算。同时取消现行的工业盐准运证和准运章制度，盐碱双方根据签订的合同向运输部门申请运输计划。……（三）国家确定的目标总量（1996年为1000万吨）以外的两碱工业用盐可向小盐场直接订货，价格由双方协商。不能够直达供货的小碱厂等零散户的工业用盐和其他工业用盐，由盐业公司组织供应”。从上述文件可以看出，国家对两碱（烧碱、纯碱）工业用盐采取放开搞活的政策，实行供需直接见面，双向选择，取消中间管理环节。而对于两碱工业用盐之外的其他工业用盐，国家并无规定可以完全放开，而是“由盐业公司组织供应”。国家发改委“发改盐业函（2006）01号”文件中明确规定：“两碱工业用盐完全放开，由产销直接见面，自行衔接供应和价格。其他工业用盐即小工业用盐实行各省盐业公司统一经营，政府指导定价”。同时，根据《山东省盐业管理条例》第二十条的规定：“设立盐产品批发经营企业，由省盐业行政主管部门批准。未经省盐业行政主管部门批准，任何单位和个人不得擅自设立盐产品批发经营企业。”根据被告提交的8号证据，即山东省盐务局《关于寿光市银丰盐化工有限公司盐产品批发经营资格问题的批复》（鲁盐政函[2014]36号），该批复载明“该公司未按《山东省盐业管理条例》第二十条的规定，办理盐产品批发经营企业设立审批，不具盐产品批发经营资格。”因此，原告违反《山东省盐业管理条例》的规定，不按照规定渠道购进盐产品的事实能够成立。
三、被告作出被诉行政处罚决定是否有明确的法律、法规依据。《中华人民共和国行政处罚法》第十一条第一款规定：“地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。”《山东省盐业管理条例》第二十一条第二款、第三款规定：“纯碱、烧碱工业用盐实行合同定货；其他用盐由各级盐产品批发经营企业统一经营，用盐单位和个人应当按照规定从当地盐产品批发经营企业购进。禁止任何单位和个人违反本条例规定擅自购进盐产品。”第四十四条规定：“违反本条例规定，不按照规定渠道购进、销售盐产品或者将盐产品擅自转卖的，由盐业行政主管部门责令其限期改正，没收盐产品和违法所得，并可处以盐产品价值等值以上三倍以下的罚款……”《山东省盐业管理条例》系由山东省人民代表大会常务委员会会议通过，文件性质属于地方性法规，与《中华人民共和国行政处罚法》的规定并不冲突。原告从寿光市银丰盐化工有限公司购进工业盐52吨，被告对其作出行政处罚，有明确的法律法规依据，量处适当。
综上，原审法院认为，被告作出的新盐政处罚字[2014]第3-026号行政处罚决定书主体适格、程序合法、认定事实清楚、适用法律正确、量处适当，原告请求撤销新盐政处罚字[2014]第3-026号行政处罚决定书；判令被告赔偿原告经济损失6万元的诉讼请求无事实和法律依据，本院不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告新泰市海纳盐业有限公司请求撤销被告新泰市盐务局2014年9月1日作出的新盐政处罚字[2014]第3-026号行政处罚决定书及要求赔偿6万元经济损失的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。
上诉人新泰市海纳盐业有限公司不服一审法院判决上诉称，一、原审法院驳回上诉人的诉讼请求无事实依据。1、工商部门核准了经营范围，并颁发了营业执照，上诉人从正规盐企购进工业盐，所购盐产品质量合格。2、对郭建的调查笔录没有其本人签字和手印，也没有其他证据相印证，调查内容的真实性和合法性都不存在，属认定事实错误。二、原审法院适用法律错误。1、《山东省盐业管理条例》和山东省230号政府令与上位法《立法法》、《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）、《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）相冲突，一审法院没有对法律适用进行辨别、分析，适用法律错误。2、本案应适用[2008]判他字第86号《关于被告人缪绿伟非法经营一案的批复》的规定，工业盐不属于国家限制买卖的物品。综上，请求撤销一审判决，直接改判或发回重审。
被上诉人新泰市盐务局提出了书面答辩，并当庭提出了答辩意见，其辩称，被上诉人依法取证的领货凭证证明上诉人向寿光市银丰盐化工有限公司购进盐产品，被上诉人依法向山东省盐务局函询，山东省盐务局回函答复寿光市银丰盐化工有限公司不具备盐产品批发经营资格。上诉人违法了《山东省盐业管理条例》第二十条、第二十一条的规定购进盐产品，违规事实清楚、证据确凿。被上诉人依据《山东省盐业管理条例》执法并依法对上诉人作出行政处罚，该条例是地方性法规，不违反《行政处罚法》第十一条的规定，适用法律正确。此外，依据《山东省盐业管理条例》第二十条的规定，盐产品批发经营企业设立需经省盐政主管部门批准，未经批准，任何单位和个人不得擅自设立盐产品批发经营企业，工商局不是山东省盐务局，因此，工商局无权批准设立盐产品批发经营企业，营业执照也不能证明其具有盐产品批发经营资格。依据《山东省行政程序规定》第七十条的规定，当事人无正当理由拒绝在笔录上签字不影响笔录效力，并且本案有济南铁路局的货运发票以及领货凭证相互印证，足以证明上诉人违规购进工业盐的事实，因此，事实清楚。行政机关进行行政处罚，司法解释不能作为处罚依据，因此，上诉人的观点均不能成立。综上，请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，关于被诉行政处罚决定认定事实问题。《山东省行政程序规定》第七十条规定：“公民、法人和其他组织应当配合行政机关调查，提供与调查有关的真实材料和信息。知晓有关情况的其他公民、法人和其他组织应当协助行政机关调查。因协助调查产生的合理费用由行政机关承担。调查取证应当制作笔录，由行政执法人员、当事人或者其代理人、见证人签字；当事人或者其代理人、见证人拒绝签字的，不影响调查结果的效力，但是应当在调查笔录中载明。”因此，被上诉人提交的第5号证据对郭建的调查笔录，虽然没有郭建的签名或捺印，但该证据符合调查笔录的形式要件，并且结合被上诉人提交的第6-9号证据，可以证明上诉人于2014年5月15日从寿光市银丰盐化工有限公司购进工业盐52吨的事实。
关于涉诉行政处罚决定适用法律、法规是否正确的问题。根据《行政许可法》第十二条、第十四条第一款、第十六条第二款的规定，对于法律、行政法规规定可以设定行政许可的事项，法律可以设定行政许可，尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可范围内，对实施该行政许可作出具体规定。国务院《盐业管理条例》第二十条规定：“盐的批发业务，由各级盐业公司统一经营。未设立盐业公司的地方，由县级以上人民政府授权的单位统一经营。”这一规定即从立法上明确了盐产品批发经营业务的许可制度。《山东省盐业管理条例》第二十条规定：“设立盐产品批发经营企业，由省盐业行政主管部门批准。未经省盐业行政主管部门批准，任何单位和个人不得擅自设立盐产品批发经营企业。”这一规定，进一步明确了在我省从事盐产品批发经营业务不单要取得工商行政核准的市场主体登记，还应取得省盐业主管部门的许可批准。这是我省的地方性法规对实施国务院《盐业管理条例》第二十条的规定作出的具体规定。上诉人关于其已取得工业盐经营工商登记，有权经营工业盐业务，《山东省盐业管理条例》和《山东省人民政府关于公布省级保留的行政许可事项、非行政许可审批事项和取消、下放的行政审批事项的决定》（山东省人民政府令第230号）第558项关于“盐产品批发经营企业设立审批”的省级保留行政许可事项规定与上位法国务院《盐业管理条例》、《行政许可法》、《行政处罚法》冲突等上诉理由不能成立，本院不予支持。
《行政处罚法》第十一条规定：“地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。”第十三条规定：“省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、法规的，地方人民政府制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。”结合最高人民法院《关于经营工业用盐是否需要办理工业盐准运证等请示的答复》（[2010]行他字第82号）精神，地方政府规章不能对盐业公司以外的其他企业经营盐的批发业务设定行政处罚。《山东省盐业管理条例》系山东省人大常委会制定的地方性法规，上诉人和寿光市银丰盐化工有限公司均未办理盐产品批发经营企业设立审批，不具盐产品批发经营资格，故上诉人从寿光市银丰盐化工有限公司购买工业盐的行为违反了《山东省盐业管理条例》第二十一条的规定，属于违规购进工业盐，被上诉人新泰市盐务局依照《山东省盐业管理条例》第四十四条的规定对上诉人作出的行政处罚符合法律、法规规定，并无不当。上诉人认为被上诉人适用法律、法规错误的主张不能成立，本院不予采纳。
行政机关承担赔偿责任的前提是其存在作为或不作为的行为违法，并给当事人造成了实际损失，才能予以赔偿。被诉处罚决定认定事实清楚、证据确实充分、程序合法，被上诉人不存在行政行为违法，因此上诉人要求行政赔偿的前提条件并不存在，其赔偿请求没有事实和法律根据，一审法院判决驳回其赔偿请求并无不当。
综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人新泰市海纳盐业有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王西珍
审 判 员 郑露丹
代理审判员 陈 宇
二〇一六年九月三十日
书 记 员 单绪虎