湖北省仙桃市人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）鄂仙桃行初字第00041号
原告袁芹珍，女，1968年12月2日出生，湖北省潜江市人。
委托代理人陈绪洋，男，1966年3月4日出生，湖北省潜江市人。
被告潜江市熊口镇人民政府。
法定代表人赵忠海，该镇政府镇长。
委托代理人李国元，潜江市熊口法律服务所法律工作者。
原告袁芹珍不服被告潜江市熊口镇人民政府乡政府行政管理一案，经由湖北省汉江中级人民法院指定本院管辖。本院于2015年6月23日立案受理后，依法向各方当事人送达了法律文书。本院依法组成合议庭，于2015年7月21日公开开庭审理了本案。原告袁芹珍及其委托代理人陈绪洋，被告潜江市熊口镇人民政府的副镇长蒋代明及委托代理人李国元到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告袁芹珍诉称，2008年11月20日，原告袁芹珍与潜江市熊口镇赵脑村四组村民廖昌华、廖华平签订合同取得了他们36亩渔池的十年承包经营权。随后，原告袁芹珍在渔池上修建牛屋、购买泥鳅鱼苗等开展牛、鳅养殖，至2014年5月止共投入110万元。在2013年9月，赵脑村成为潜江市“四化同步”建设示范村时，经村委会同意，廖昌华之子廖永洁将其父已承包给原告袁芹珍的渔池又流转给了潜江市华山水产食品有限公司（以下简称华山公司）。2014年4月，赵脑村的青苗补偿款已打到各户卡上，而原告袁芹珍的牛、鳅养殖补偿没有着落。原告袁芹珍多次向村镇领导反映无果，而且镇政府的农办主任在同年5月12日指使赵脑村干部请挖机将原告袁芹珍的牛屋铲平、渔池开沟放水，造成原告袁芹珍巨大经济损失。现特诉请判令被告潜江市熊口镇人民政府（以下简称被告熊口镇政府）将原告袁芹珍于2008年11月20日已承包的农村土地经营权于2013年10月1日又流转给华山公司的过程中的行政行为违法。
原告袁芹珍为支持其诉称理由向本院提交了如下证据：
证据一，渔池承包合同，以证明原告袁芹珍于2008年11月20日与廖昌华签订渔池承包合同，享有廖昌华渔池十年土地承包经营权的事实。
证据二，湖北省委办公厅文件（鄂办发（2013）21号）、潜文（2013）20号文件、张桂华同志在熊口镇“四化同步”试点示范工作推进会议上的讲话（潜办通报2013第34期）、熊口镇（2013）1号文件及《湖北省潜江市熊口镇全国小城镇发展改革试点三年实施方案》、潜江市熊口镇虾稻共作基地建设指挥部照片，以证明熊口镇赵脑村“四化同步”建设是政府行为的事实。
证据三，熊口镇赵脑村土地流转合同，以证明被告熊口镇政府“一地两租”的行政行为违法的事实。
证据四，农业合作社法人营业执照，以证明潜江市政府特许原告袁芹珍经营的事实。
证据五，水域滩涂养殖证，以证明潜江市政府特许原告袁芹珍经营的事实。
证据六，原告袁芹珍在承包渔池土地上所建牛屋被毁坏的前后照片，以证明被告熊口镇政府的行政行为违法，给原告袁芹珍造成巨大经济损失的事实。
证据七，廖昌华的病历，以证明廖昌华是精神病人的事实。
证据八，价值评估报告书，以证明原告袁芹珍承包地上被毁牛屋的价值。
证据九，袁芹珍身份证明，以证明原告袁芹珍的诉讼主体资格。
证据十，调解笔录，以证明被告熊口镇政府存在违法行政行为的事实。
证据十一，廖昌华指挥拆牛屋、渔池开沟放水的照片，以证明被告熊口镇政府存在行政行为违法的事实。
证据十二，陈绪洋（原告袁芹珍之夫）与熊口镇镇长赵中海的短信交流，以证明被告熊口镇政府存在违法行政行为的事实。
证据十三，廖昌华的口述，以证明被告熊口镇政府存在违法行政行为的事实。
被告熊口镇政府辩称，根据省、市“四化同步”建设的有关文件规定，被告熊口镇政府是在潜江市“四化同步”领导小组的直接领导指挥下开展协调服务工作。本次赵脑村开展“四化同步”建设工作，严格依照《农村土地承包法》和《农村土地流转办法》规定，由赵脑村具体组织实施，流转土地由村民自愿与企业签订合同，被告熊口镇政府不参与土地流转中的具体事宜。赵脑村四组村民廖永洁（廖昌华之子）、廖华平在2013年10月1日分别与华山公司签订了土地流转合同，并收取了土地流转租金，被告熊口镇政府在该土地流转中并无行政行为。同时，原告袁芹珍诉称熊口镇政府农办主任在2014年5月12日指使村干部请挖机将其渔池的牛屋铲平、开沟放水一事，纯属信口开河，毫无证据。故请求驳回原告袁芹珍的起诉。
被告熊口镇政府为支持其辩称理由向本院提交了如下证据：
证据一，湖北省委办公厅文件（鄂办发（2013）21号）复印件一份，以证明：1、潜江市熊口镇开展“四化同步”建设的政策依据；2、潜江市熊口镇赵脑村开展“四化同步”建设，参与城镇化、农业现代化建设土地流转的政策依据。
证据二，潜文（2013）20号文件复印件，以证明潜江市成立“四化同步”建设领导小组的事实。
证据三，张桂华同志在潜江市熊口镇“四化同步”试点示范工作推进会议上的讲话（潜办通报（2013）第34期）复印件，以证明潜江市根据鄂办发（2013）21号文件明确具体工作、方法及要求的事实。
证据四，潜江市熊口镇人民政府文件（熊政文（2013）1号），以证明：1、被告熊口镇政府按照省、市文件要求制定“四化同步”建设规划的事实；2、该方案对土地流转明确规定以农民自愿为原则的事实。
证据五，潜江市人民政府文件（潜政发（2013）2号），以证明被告熊口镇政府（2013）1号文件被潜江市人民政府批准实施的事实。
证据六，潜江市熊口镇迁村腾地建新村工作问题解答及潜江市熊口镇赵脑村村民委员会致全体村民书，以证明被告熊口镇政府在本次“四化同步”建设中明确有关具体事宜并做到公开公平阳光操作的事实。
证据七，廖永洁（廖昌华儿子）及廖华平与华山公司于2013年10月1日签订土地流转合同复印件各一份，以证明：1、土地的流转人和受让人是自愿签订的流转合同，其签约流转过程与本案被告熊口镇政府无关的事实；2、本案被告熊口镇政府在土地流转过程中无违法行政行为的事实。
证据八，潜江市熊口镇信访办公室对原告袁芹珍之夫陈绪洋的信访事项答复意见书，以证明原告袁芹珍之夫陈绪洋对被告熊口政府在土地流转过程中无行政侵权予以认可，并签收了该答复意见书，仅对答复意见第二条有异议的事实。
证据九、熊口镇“四化同步”建设工作领导小组情况说明一份，以证明赵脑村“虾稻共作”指挥部是专用于“虾稻共作”的研究与探讨的业务机构，不是一个行政指挥机构。
证据十，证人赵常洪的证人证言一份，以证明潜江市熊口镇赵脑村实行土地流转是完全遵循村民自愿原则的事实。
经庭审质证，原告袁芹珍对被告熊口镇政府向本院提交证据的一至九均无异议，以上证据本院予以采信。原告袁芹珍对证据十的证人证言有异议，认为村民都是在被告熊口镇政府多次做工作的情况下与企业签订合同的，而且是上门签订合同，华山公司根本没派人参与。
被告熊口镇政府对原告袁芹珍提交的证据九无异议，本院予以采信。对证据一有异议，认为该份证据来源不合法，这份证据是原告袁芹珍采取欺骗手段所取得的证据，是骗取了当时村里原告袁芹珍的一个叔叔加盖的印章，而且这枚印章盖在一个空白处，其次，村的这枚印章是2009年开始使用，2008年没有此印章。另外这个证据合同的内容也不合法，形式也不认可。对证据二的真实性无异议，但对其证明内容不认可。对证据三的真实性无异议，但对其证据内容不认可，该证据恰恰可以证明流转人和承租人另有其人，不能证明“一地两租”行为是政府行为。对证据四、五的真实性无异议，对其证明内容不认可，因为与本案诉请无关联性。对证据六有异议，因为不知道证据的来源，而且照片也不知道在哪儿拍的，既无时间，也无地点。对证据七有异议，因为对精神病鉴定是要经过专门机构作出的，仅仅凭一个病历而且没有印章是不能证明的。对证据八有异议，这份评估报告本身是一份失效的证据，因为该评估报告应用有效期是2014年10月9日止。对证据十的形式上认可，对其证明内容不认可，该份调解笔录没有任何文字显示被告熊口镇政府有违法行政行为。对证据十一的形式认可，对其证明内容不认可，该证据恰恰证明指挥的就是廖昌华。对证据十二有异议，认为来源不清楚。对证据十三有异议，这份证据是一份打印件，虽然有廖昌华的签名，但不知晓其真实性。
对上述有争议的证据，本院作认证如下：被告熊口镇政府向本院提供的证据十，原告袁芹珍无证据证明赵脑村干部存在强迫干预村民签订土地流转合同的行为，且该证据的内容有其他证据佐证，对该证据本院予以采信。
原告袁芹珍向本院提交的证据一是一份民事合同，该民事合同的效力与本次行政诉讼不具有关联性，本院对该民事合同效力不作审查。证据二的系列文件证明被告熊口镇政府在赵脑村“四化同步”工作中发挥协调服务作用，只能证明赵脑村开展“四化同步”建设工作是政府指导下的行为，对该证据的证明对象本院不予采信。证据三证明了廖永洁（廖昌华之子）与华山公司作为土地流转双方主体签订土地流转合同的事实，并不能证明合同指向的土地经营权被流转给华山公司与他人有关，因此该土地流转中被告熊口镇政府不存在行政行为，对该证据的证明对象本院不予采信。证据四、五、六均与本案不存在关联性，本院不予采信。证据七是一份不具备法律效力的门诊病历，本院不予采信。证据八的估价报告已超过其应用有效期限，不能作为有效证据使用，本院不予采信。证据十的调解笔录内容中无任何有关被告熊口镇政府存在违法行政行为的文字表述，对该证据的证明对象本院不予采信。证据十一是一组照片，在无其他证据佐证下仅凭这些照片不能证明土地的清障行为是被告熊口镇政府的行为，该证据的证明对象本院不予采信。证据十二不符合证据的法定形式，且来源不合法，本院不予采信。证据十三不符合证据的法定形式，且证人未出庭作证，其证明内容也无其他证据佐证，本院不予采信。
根据上述确认的有效证据，本院认定事实如下：根据鄂办发（2013）21号文件，湖北省潜江市熊口镇成为全省21个“四化同步”示范试点乡镇之一。被告熊口镇政府按照省、市“四化同步”建设的相关文件规定制定了“潜江市熊口镇小城镇发展改革试点工作三年实施方案（2013年-2015年）”，该方案选择将赵脑村作为土地流转试点，明确土地流转中坚持“依法、自愿、有偿”的原则。2013年7月29日，熊口镇赵脑村村民委员会向全体村民发放了“致熊口镇赵脑村全体村民书”，对赵脑村在“四化同步”建设工作中迁村腾地、土地流转、置换房屋等具体事项作出说明，进一步明确“政府主导、村民自愿、企业参与”的原则。同年10月1日，赵脑村四组村民廖永洁（廖昌华之子）、廖华平分别与华山公司签订了土地流转合同，各自将其所属土地经营权流转给华山公司，并获取了土地流转租金。原告袁芹珍（潜江市老新镇人）认为该两块被流转土地已在2008年11月20日由自己承包获得十年经营权，且已在承包渔池地上修建牛屋并投资开展牛、鳅养殖，现土地经营权被流转给华山公司、牛屋被强行拆除、渔池被挖沟放水，造成了巨大经济损失，这一结果应是被告熊口镇政府的行政行为所致。故请求法院确认被告熊口镇政府将原告袁芹珍已承包的农村土地经营权又流转给华山公司的过程中的行政行为违法。
本院认为，行政行为是行政主体行使行政职权、履行行政职责对行政相对人所作出的具有法律意义的行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼，”可见，行政行为的存在是构成行政诉讼的前提。本案中，原告袁芹珍认为是被告熊口镇政府授权赵脑村委会在土地流转中实施一系列行为侵犯了自己的合法权益，因此诉请本院确认被告熊口镇政府的行政行为违法。本院认为，关于镇政府和村委会之间的关系，依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。…。”第五条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。…。”可见，镇政府虽是一级行政机关，但村委会是基层群众性自治组织，不是政府的派出机关，镇政府和村委会之间不存在领导和被领导的关系，而是工作中指导和协助的关系，因此，村委会的行为不能说明是镇政府的授权行为。其次，原告袁芹珍诉称自己获得承包经营权的渔池上的牛屋被拆、渔池被挖沟放水一事，认为是在被告熊口镇政府工作人员指挥下由村委会组织实施，但该事实并无证据支持，原告袁芹珍所提供的证据缺乏证明效力，无法予以证明，因而没有证据证明被告熊口镇政府在该土地流转中存在干预村委会的行为。关于原告袁芹珍认为土地流转中赵脑村委会答应给予补偿，是因为被告熊口镇政府不同意而不能到位一事，本院认为，该诉称既无事实基础，也不符合法律规定，本院不予支持。综上所述，在原告袁芹珍诉称的其于2008年11月20日已承包的农村土地承包经营权又于2013年10月1日流转给华山公司的过程中，被告熊口镇政府及其工作人员并不存在任何行政行为，因此，原告袁芹珍认为自己合法权益受到侵犯与被告熊口镇政府并无关联性，原告袁芹珍的起诉无证据和事实根据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第十款的规定，裁定如下：
驳回原告袁芹珍的起诉。
本案受理费免收。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省汉江中级人民法院（上诉人应在递交上诉状时预交上诉案件受理费人民币50元，款汇至湖北省汉江中级人民法院；开户银行：农行仙桃市支行复洲分理处；户名：湖北省汉江中级人民法院；帐号：17-313501040000019。当事人签收本判决书时，即视为已收到法院缴纳上诉案件诉讼费用通知书。上诉人在上诉期届满后七日内仍未预交诉讼费用的，按自动撤回上诉处理）。
审判长 许立坤
审判员 秦武山
审判员 王建亮
二〇一五年八月二十一日
书记员 周 戎