江苏省淮安市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）苏08行终215号
上诉人（一审原告）张双喜，男，汉族，1975年8月2日出生，律师，住淮安市。
被上诉人（一审被告）淮安市公安局交通警察支队，住所地淮安市深圳路6号。
法定代表人尹志刚，该支队支队长。
委托代理人张军，该支队法制宣传大队大队长。
上诉人张双喜因诉被上诉人淮安市公安局交通警察支队（以下简称市交警支队）交通标线设置一案，不服淮安市清江浦区人民法院（2017）苏0812行初144号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2017年11月16日立案受理后，依法组成合议庭于2017年12月8日公开开庭审理了本案。上诉人张双喜、被上诉人市交警支队的行政机关负责人刘锋及其委托代理人张军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
张双喜一审诉称：原告工作单位位于健康东路35号中鑫上城A座B801室，原告工作需自驾车辆出入中鑫上城停车场。2017年6月14日下午，原告自驾车辆在出入口处等候放行时，被交警告知此处不能停车，否则会被罚款扣分。原告后询问停车场工作人员，工作人员称此处的黄色网格线刚划上二、三天，如果监控装好后交警就要取证罚款了。《中华人民共和国交通安全法》第三条明确规定，所有的道路交通安全工作，应当遵循依法管理、方便群众的原则。原告认为，城市道路的所有权归国家，实际产权和维护单位是市政部门，被告在涉案路段故意擅自设置黄色网格线用于执法取证，在程序上既没有可行性论证，也没有公示并征求进出上述路段单位或个人的意见，更没有体现方便群众的原则，在明知上述路段系该中鑫上城近万人每天驾车的必经进出路段的情况下，仍然任性地设置黄色网格线，属于设置执法陷阱。为维护原告及公众的合法权益不受非法侵害和国家法律的尊严不被扭曲，诉至法院，请求依法确认被告在淮安市××健康东路××号中鑫上城停车场入口设置标志线（黄色网格线）的行为违法，并判决被告立即清除上述黄色网格线。
市交警支队一审辩称：一、被告设置网格线行为是道路交通组织行为，不具有可诉性。设置交通标线是公安机关交通管理部门管理职责，是交警部门维护公共交通秩序的具体工作之一。设置交通信号灯、交通标志、交通标线都是属于交通信号范围，旨在合理组织交通流，引导规范行人车辆有序安全通行。设置交通标线行为等同于行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定和命令。该网格线调整是针对不特定交通参与人的交通行为，是针对不特定对象发布的能反复适用的一个形式，根据行政诉讼法的规定，该行为不可诉；二、原告诉讼主体不适格。被告设置网格线与原告没有直接利害关系。被告设置网格线禁止停车是为了缓解交通堵塞，提高通行效率。该停车场北入口外的区域，包括人行道、慢车道、快车道是行人、非机动车和机动车的通行通道，而非需进入停车场的机动车停车等候区域。原告之前的停车等候行为已经违反了道路交通安全法的规定，属于交通违法行为，故不存在原告合法权益受损的问题。故被告设置网格线行为与原告无直接利害关系，原告主体不适格；三、被告在中鑫上城停车场北入口处设置网格线符合法律规定。健康东路为市区双向四车道的主要干道，交通流量趋于饱和，该路段中鑫上城停车场北入口处由于机动车排队车辆外溢，造成该路段拥堵。根据路面通行需要，被告依据相关规定，及时增设黄色网格线，禁止机动车在线上排队等候，体现了维护道路交通秩序的立法精神，该行为于法有据；四、被告增设网格线符合实际通行需要，体现便民原则和立法精神，符合《城市道路交通标志和标线设置规范》等相关规定。综上，请求依法驳回原告诉讼请求。
一审法院经审理查明：原告张双喜系江苏益新律师事务所律师，其工作单位住所地位于本市健康东路35号中鑫上城A座。原告日常工作期间，采取自驾车辆的方式上下班，需要出入中鑫上城停车场，该停车场北入口面向健康东路快车道，其间隔着非机动车道。2017年7月12日，被告市交警支队在淮安阳光警务交通安全综合服务管理平台上发布《关于公布辖区网状线设置地点的公告》，告知广大市民，公安交警部门在包括健康东路中××城门前（××北路到停车场入口）在内的部分路段设置黄色网格线，提醒广大机动车驾驶人自觉遵守道路交通安全法律法规的相关规定，严格按照道路交通标志、标线的指示行驶，杜绝危害安全行车的交通违法行为的发生。公安交警部门将根据交通技术监控记录资料，对违反道路交通安全法律法规的机动车驾驶人依法予以处罚。原告张双喜对被告市交警支队在健康东路中鑫上城门前设置黄色网格线的行为不服，认为该行为侵犯其合法权益，故提起本案行政诉讼。
一审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（二）项的规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令提起的诉讼。根据该法第四十九条第（四）项的规定，提起诉讼应当属于人民法院受案范围。根据《中华人民共和国道路交通安全法》第五条的规定，县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域的道路交通安全管理工作。根据该法第二十五条的规定，全国实行统一的道路交通信号。交通信号包括交通信号灯、交通标志、交通标线和交通警察的指挥。根据通行需要，应当及时增设、调换、更新道路交通信号。增设、调换、更新限制性的道路交通信号，应当提前向社会公告，广泛进行宣传。根据该法第三十九条的规定，公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。根据《城市道路交通标志和标线设置规范》（GB51038-2015）13.10.1的规定，对任何情况下不许停车的区域，应设置网状线，并应符合下列规定：1、消防队、公安机关等特殊单位出入口前，应设置网状线；2、大型商业中心、停车场、重要单位主干路的出入口前，宜设置网状线；3、其他易发生临时停车造成堵塞的交叉口，可设置网状线。本案中，被告市交警队在本市健康东路中鑫上城门前（承德北路到停车场入口）设置黄色网格线的行政行为，针对不特定的人、可以反复适用、能够对该区域内禁止停车这一同类事项在今后一段时间持续发生法律效力，对包括原告张双喜在内的具体公民、法人或者其他组织不产生直接的执行效力，必须通过一个具体行政行为才能对特定人产生执行效力。可见，被告作出的设置黄色网格线的行政行为，不是一个具体的行政行为，而是依据上述法律法规的规定，制定和发布具有普遍约束力的决定、命令行为，原告对此不服提起行政诉讼，不属于行政诉讼受案范围，人民法院应不予受理，已经立案的，应裁定驳回起诉。综上，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告张双喜的起诉。
上诉人张双喜上诉称：一、一审法院认定事实错误。一审法院将被上诉人滥用职权的行政行为，认定成为人民服务的具有普遍约束力决定、命令是错误的。其滥用职权的行政行为既不是决定，也不是命令，一审亦未查清该决定、命令是否履行了法定程序；二、《中华人民共和国道路交通安全法》第二十五条明确规定，设置交通信号的应当提前向社会公告，广泛进行宣传，而上诉人不知道被上诉人提前多久进行公布宣传。网格线是2017年6月14日前划上的，被上诉人在2017年7月12日才在淮安阳光警务交通综合服务管理平台上发布了公告。基于上述事实认定的错误，必然导致适用法律的错误。上诉人认为，任何一个行政行为的作出都应当顺民心、合民意，该处的网格线设置没有解决好所谓的交通问题，反而更加的不利于交通。综上，请求二审法院撤销一审裁定，支持上诉人的上诉请求。
被上诉人市交警支队辩称：一、一审法院认定事实清楚，被上诉人依法设置网格线的行为不具备可诉性；二、增设网格线符合法律规定和规范要求；三、增设网格线符合实际交通需求，体现便民原则。请求二审依法驳回原告的上诉请求。
双方当事人在一审中提交的证据材料均已随卷移送至本院，本院经审查对一审采信的证据以及认定的事实均予以确认。
本案争议焦点为：上诉人与本案被诉行政行为是否有利害关系，其合法权益是否遭受实际影响。
本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……”
本案中，首先，被上诉人市交警支队根据《中华人民共和国道路交通安全法》和《城市道路交通标志和标线设置规范》的规定，对相关路段依法具有设置交通标线的法定职责。本案所涉网格线所在地系市健康东路与承德路交叉路口附近，车辆、人流较多，其在该路段设置网格线，提示过往车辆依法、有序行车，防止交通拥堵，该网格线的设置既有其合法性，也有其合理性。其次，从该网格线的设置来看，其并非针对某特定人群，也非针对附近住户，而是针对所有过往的不特定人群，因此，上诉人虽然在附近办公，但其也并非该行政行为的相对人。第三，从利害关系的角度考虑，上诉人虽然因工作的原因而在附近上班，经常路过该路口，但从网格线设置的目的来看，更多的是从保证交通畅通的角度出发，提醒、提示过往车辆谨慎驾驶、快速通过，规制违法停车的违章行为，而对正常行驶的人员和车辆，并不会产生不利的法律后果。因此，对于上诉人来讲，该网格线的设置行为本身，并不必然对其权利产生实际影响，只有当其违反了交通规则，构成违法并被交通主管部门予以处罚时，该处罚行为才是对其权利产生直接影响的行为。第四，关于上诉人认为其因网格线设置行为的存在而导致其通行不便的观点。本院认为，任何一项制度的实施都有可能会对一部分人产生所谓的不利影响，从公民的角度来考虑，每个公民生活在社会中，对某项制度的实施都有遵守并在一定程度和一定范围内的容忍义务，该容忍义务的范围本身也属于合理性范畴，只有当该制度的实施已经超过了其容忍义务的范围时，才可以说对其合法权益产生了实际影响。回到本案，健康路属于市区主干道之一，网格线所涉路段又属于健康路与承德路两大主干道交汇的附近，网格线的设置既是保证道路畅通的必要措施，同时也对附近居民的出行提出了更高的注意义务，该注意义务可能在很多人流较密集地区都存在，这既是公民依法出行的守法要求，也属于该地段居民应当容忍的范围。因此，从这一角度考虑，也不能说网格线的设置就对上诉人的合法权益产生了实际影响。
当然，一审法院认为设置网格线的行为“非具体行政行为，系具有普遍约束力的决定、命令行为”，该种认识有误，应予纠正。
综上，一审裁定裁判结果正确，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 徐冬然
审 判 员 石亚东
审 判 员 孙聂娟
二〇一七年十二月二十一日
法官助理 柏娟娟
书 记 员 金 琦