广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2017）粤71行终1717号上诉人（原审被告）：广州市荔湾区综合行政执法局，住所地广东省广州市荔湾区浣花路39号。法定代表人：肖某某，局长。委托代理人：李某某、赖某某，均系该局工作人员。被上诉人（原审原告）：广州市荔湾区逢源大厦业主委员会，住所地广东省广州市荔湾区逢源路逢源北街28号逢源大厦。上诉人广州市荔湾区综合行政执法局（以下简称荔湾区综合执法局）因不履行法定职责一案，不服广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初2458号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：2017年4月27日，原告广州市荔湾区逢源大厦业主委员会（以下简称逢源业委会）向地址为广州市华贵路华贵横街18号寄交《关于要求依法拆除违章加建防盗网的报告》，该报告抬头为广州市城市综合执法大队逢源街支队，原告在该报告中反映，广州市荔湾区逢源大厦1303房业主黄硕和1304房业主黄鉴荣（其二人是父子关系）未经逢源大厦业委会和管理处同意，在管理处管理人员休息日偷偷在阳台、窗台处违章加建外飘防盗网，外飘部分不少于70公分（可以完全开启约50公分宽的窗户，并在推开的窗外摆放花盆）。管理处发现之后，多次要求二人拆除违规的外飘的防盗网，均未果。该两户业主的行为已经违反了《逢源大厦装修守则》、《建筑装饰装修管理规定》（建设部第46号部长令）、《广州市人民政府关于整治防盗网的通告》、《广州市防盗网设置管理办法》、《逢源大厦业主公约》、《逢源大厦业主大会议事规则》等的规定，请求依法予以解决。被告荔湾区综合执法局的派出机构逢源街道执法队收到上述报告后于同年5月5日向逢源业委会作出如下回复：“贵单位于2017年5月2日的报告收悉，所反映的住户防盗网问题，我队已于2017年1月19日作出过回复。针对防盗网的管理规定是《广州市防盗网设置管理办法》，依据该办法第九条：本办法自发布之日起施行，有效期五年。有关法律依据变化或者有效期届满的，根据实施情况依法评估修订。该办法是于2011年实施的，止2016年5月19日已失效。目前广州市仍未有新的管理办法，待新的管理办法出台后再根据内容进行处理。现执法队暂无新的法律依据对防盗网进行整治。”并于同年5月19日送达原告。被告荔湾区综合执法局当庭表示，广州市华贵路华贵横街18号是该局的派出机构逢源街道执法队的办公地址，该执法队收到原告的报告后作出了上述回复，但因是派出机构，没有公章，所以在对原告作出的上述回复中也没有盖荔湾区综合执法局的公章；另，没有广州市城市综合执法大队逢源街支队这个部门。另查明，2017年5月4日，被告荔湾区综合执法局向广州市荔湾区国土资源和规划局作出《荔湾区综合行政执法局关于咨询防盗网处理意见的函》，咨询内容如下：一、防盗网属安全防护设施，不属规划管理范畴内的建（构）筑物。二、根据《广州市城乡规划程序规定》第三十六条第二款第（六）项的规定，为安装防盗网而建设的构筑物、支架属于免于规划许可的建（构）筑物。特咨询广州市荔湾区国土资源和规划局，以上意见是否正确。广州市荔湾区国土资源和规划局收到上述咨询函后于同年5月16日向被告荔湾区综合执法局作出《关于咨询防盗网处理意见的复函》，函复如下：广州市荔湾区国土资源和规划局对荔湾区综合执法局提出的防盗网的处理意见无异议。原审法院认为，本案的焦点问题为被告荔湾区综合执法局对原告逢源业委会反映的加建防盗网问题是否有进行查处的行政职能。《广州市市容环境卫生管理规定》第五条规定：“市容环境卫生行政主管部门、街道办事处、镇人民政府在行政管理过程中发现损害市容环境卫生行为的，应当责令行为人改正，对其进行教育；依法应当给予处罚的，及时向城市管理综合执法部门通报有关情况。城市管理综合执法部门收到通报后应当及时查处，并将处理情况及时告知相关的市容环境卫生行政主管部门、街道办事处或者镇人民政府。”《广东省人民政府关于在广州市荔湾区开展综合行政执法工作的公告》(粤府函〔2013〕103号）第二条第（一）项规定：“荔湾区综合执法局的具体职能如下：（一）行使市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。”《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十一条规定：“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案中，原告向被告的派出机构逢源街道执法队的办公地址寄交了涉案报告，虽然原告在邮政快递单寄交的单位名称和涉案报告的抬头均不是逢源街道执法队，但是原告寄交对象明确，为城管部门，且逢源街道执法队亦两次就涉案加建防盗网问题回复了原告。根据上述规定，荔湾区综合执法局对其派出机构逢源街道执法队对外作出的行政行为承担法律责任，其具有对损害市容环境卫生的行为进行查处的行政职能，系本案适格的被告。《广州市市容环境卫生管理规定》第十条第一、二款规定:“各级市容环境卫生行政主管部门和城市管理综合执法部门应当建立市容环境卫生举报制度。任何单位和个人发现市容环境卫生违法行为，均可以向市容环境卫生行政主管部门或者城市管理综合执法部门举报，市容环境卫生行政主管部门、城市管理综合执法部门应当依法对被举报的行为进行处理，对署名举报的，应当予以答复。”第二十二条规定：“新建、改建建筑物的阳台和窗户的护栏、防盗网、空调设备托架、遮阳（雨）篷、公用电视接收系统等设施应当按照城市容貌标准设置，已建成但不符合城市容貌标准的应逐步改造。”本案中，逢源街道执法队收到原告的《关于要求依法拆除违章加建防盗网的报告》后，虽然按照上述规定对原告作出了回复，但并未对原告反映的加装防盗网的问题作出实际意义上的处理，故被告违反了上述市容卫生管理的相关规定。被告关于原告反映的加建防盗网的问题不属于其职权的主张，理由不成立，不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决被告荔湾区综合执法局于本判决发生效力之日起六十日内对原告逢源业委会于2017年4月27日寄交的《关于要求依法拆除违章加建防盗网的报告》所反映的问题予以处理。上诉人荔湾区综合执法局不服原审判决，上诉称：一、原审判决超出被上诉人诉讼请求，被上诉人在原审行政诉讼状中提出的诉讼请求是确认上诉人行政不作为，并非原审判决中对被上诉人反映加装防盗网的问题作出实质意义上的处理，两者并非同一行政行为，故原审判决超出被上诉人的诉讼请求。二、改造不符合城市容貌的防盗网不属于上诉人的法定职责，根据《广州市市容环境卫生管理规定》、《广东省人民政府关于在广州市荔湾区开展综合行政执法工作的公告》及《广州市防盗网设置管理办法》的相关规定，改造不符合城市容貌的防盗网应当属于区县级市容环境卫生行政主管部门或者街道办事处、镇人民政府的职责，上诉人具有对违反市容环境卫生管理规定的行政处罚职权，但改造不符合城市容貌的防盗网不属上诉人的职责范围。原审判决适用法律错误，请求：1.撤销原审判决；2.确认上诉人已经依法回复被上诉人，不属于行政不作为；3.本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人逢源业委会在二审期间未提交书面答辩意见。经审理查明，原审法院查明的事实有相应证据予以证实，本院予以确认。本院认为，《广州市市容环境卫生管理规定》第十条第一、二款规定:“任何单位和个人发现市容环境卫生违法行为，均可以向市容环境卫生行政主管部门或者城市管理综合执法部门举报，市容环境卫生行政主管部门、城市管理综合执法部门应当依法对被举报的行为进行处理，对署名举报的，应当予以答复”。依法行政是法治政府对行政管理和行政执法的基本要求，没有法律、法规、规章依据，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织权益和增加其义务的决定。本案中，被上诉人逢源业委会以邮寄方式向上诉人荔湾区综合执法局投诉请求依法拆除该大厦两业主违章加建防盗网，该局亦作出书面回复，告知逢源业委会因《广州市防盗网设置管理办法》已于2016年5月19日失效，现暂无法律依据对防盗网进行整治，待新的管理办法出台后再根据内容作出处理。业主设置防盗网系自身居住安全防护设施，属免于规划许可的建(构)筑物。因《广州市防盗网设置管理办法》有效期已届满，该规范性文件自动失效，不宜作为适用执法依据。目前，广州市对防盗网安装尚未制定相关的管理规定，设置防盗网的具体技术规范标准不明。按照依法行政的要求，荔湾区综合执法局在没有相关执法依据的情形下，就防盗网拆除不能随意采取措施进行实际处理，故该局对逢源业委会的投诉作出上述回复，并无不当，已依法履行职责。荔湾区综合执法局上诉请求成立，本院依法予以支持。原审法院认为荔湾区综合执法局未对逢源业委会的投诉作出实际意义上的处理，责令上诉人限期予以处理属于适用法律错误，本院依法予以纠正。逢源业委会请求荔湾区综合执法局对投诉加建外飘防盗网作出违章认定，没有法律依据，本院不予支持。至于逢源业委会认为其业主加建的防盗网违反《逢源大厦装修守则》约定或侵犯他人合法权益，可另寻其他途径予以解决。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销广州铁路运输第一法院(2017)粤7101行初2458号行政判决。二、驳回广州市荔湾区逢源大厦业主委员会的诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，由广州市荔湾区逢源大厦业主委员会负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 石晓利二〇一七年十二月十三日法官助理 张禄林书 记 员 陈土飞