河北省南宫市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）冀0581行初25号
原告李建广，男，1954年3月2日出生，汉族，退休工人，初中文化，。
委托代理人张立毅，河北德力律师事务所律师。
被告巨鹿县国土资源局，住所地河北省巨鹿县黄巾大道北侧，统一社会信用代码111305297401773705。
法定代表人赵同科，该局局长。
委托代理人袁树锋，巨鹿县国土资源局工作人员。
委托代理人冯志明，巨鹿县国土资源局法律顾问。
被告巨鹿县人民政府，住所地巨鹿县新华北街109号。组织机构代码74017738-9。
法定代表人郑更须，该县县长。
委托代理人李国良，巨鹿县政府法制办工作人员。
委托代理人刘云飞，巨鹿县政府法制办工作人员。
第三人巨鹿县发展改革局，住所地巨鹿县新华北街109号（政府院内），组织机构代码76343481-9。
法定代表人赵洪义，该局局长。
委托代理人方军令，巨鹿县发展改革局工作人员。
原告李建广不服被告巨鹿县国土资源局、被告巨鹿县人民政府、第三人巨鹿县发展改革局土地行政处罚行为，于2017年2月6日向本院提起行政诉讼，本院于2017年2月7日立案后，原告于2017年2月9日申请追加巨鹿县人民政府为共同被告、巨鹿县发展改革局为第三人。2017年2月8日、2017年2月14日向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年3月21日公开开庭审理了本案。原告李建广及其委托代理人张立毅，被告巨鹿县国土资源局委托代理人袁树锋，被告巨鹿县人民政府委托代理人李国良、刘云飞，第三人巨鹿县发展改革局委托代理人方军令到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告巨鹿县国土资源局于2016年9月30日作出（2015）第301号行政处罚决定书。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条第一款的规定“买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级人民政府土地行政管理部门没收违法所得。对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款”，第八十条“不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府土地主管部门责令交还土地，处以罚款”的规定和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十条的规定，决定处罚一、没收李建广在非法占用的1988平方米土地上新建的建筑物和其他设施；二、限李建广自接到行政处罚决定书之日起，15日内交还非法转让的土地；三、并处罚款每平方米10元，共计19880元。原告李建广不服该处罚决定，向被告巨鹿县人民政府提出复议申请，被告巨鹿县人民政府于2017年1月23日作出（2016）巨政复字第008号《巨鹿县人民政府行政复议决定书》，决定维持巨鹿县国土资源局2016年9月30日作出的（2015）第301号行政处罚决定书。
原告李建广诉称，原告系河北省巨鹿县制革厂职工。1999年、2003年制革厂因解决拖欠工人工资、退休职工养老金兑现问题，向原告借款共计4.34万元，因到期不能偿还原告本息，先后将14间房屋及地上附着的树木等抵偿给了原告，占地约1988平方米。原告在部分平房基础上加盖一层作为居住至今。2016年3月10日被告巨鹿县国土资源局作出巨土资罚字（2015）第301号行政处罚决定书，原告不服向被告巨鹿县人民政府提出行政复议，被告巨鹿县人民政府于2016年8月4日作出（2016）巨政复字第003号复议决定书，撤销巨土资罚字（2015）第301号行政处罚决定书，责令被告巨鹿县国土资源局重新作出行政行为，被告巨鹿县国土资源局于2016年9月30日作出（2015）第301号行政处罚决定书。原告不服向被告巨鹿县人民政府提出行政复议，被告巨鹿县人民政府于2017年1月23日作出（2016）巨政复字第008号复议决定书，维持2016年9月30日作出（2015）第301号行政处罚决定书。原告认为，原告与制革厂签订的以物抵债协议符合最高法院《关于能否将国有土地使用权折价抵偿给抵押权人问题的批复》和《担保法》的规定，应受法律保护。被告作出的处罚决定侵犯了原告的合法权益，请求撤销被告作出的（2015）第301号行政处罚决定书，诉讼费由被告承担。
原告李建广向本院提交了以下证据：
1、行政复议决定书两份，证明被告巨鹿县人民政府于2016年8月4日作出（2016）巨政复字第003号复议决定书，撤销巨土资罚字（2015）第301号行政处罚决定书，责令被告巨鹿县国士资源局重新作出行政行为。于2017年1月23日作出（2016）巨政复字第008号复议决定书，维持2016年9月30日作出（2015）第301号行政处罚决定书。
2、行政处罚决定书两份，证明2016年3月10日被告巨鹿县国土资源局作出巨土资罚字（2015）第301号行政处罚决定书。于2016年9月30日作出（2015）第301号行政处罚决定书。
3、集资协议书，证明1999年3月28日，原告李建广与河北省巨鹿县制革厂签订集资协议书，监证机关是巨鹿县轻工总会，约定李建广向河北省巨鹿县制革厂集资2.84万元，使用期限一年，月息1.5分，如到期不能归还，河北省巨鹿县制革厂将李建广使用的土地2亩整及简陋房屋14间抵偿给李建广。
4、抵债协议书，证明河北省巨鹿县制革厂用李建广集资款2.84万元，到期无力偿还，按原协议将土地及房屋抵偿给李建广。
5、借款协议，证明2003年1月18日，原告李建广与巨鹿县液压自控设备厂达成一致意见，液压自控设备厂向李建广借款15000元，时间1年，月息1分。如到期不能偿还，巨鹿县液压自控设备厂同意李建广在住址基础上东西同时向南扩10米，东西同时向北扩2米，合计面积是1.008亩（包括地上所属物）抵偿给李建广。
6、收款收据，证明1999年3月28日巨鹿县制革厂收李建广款28400元，2003年1月18日巨鹿县液压自控设备厂收李建广款15000元。
7、2001年5月10日参加省统筹、社会保险通知，证明巨鹿县自控设备厂是原来的制革厂。
被告巨鹿县国土资源局未提交书面答辩，庭审时辩称，对于原告李建广占用原巨鹿县制革厂的土地，我局依法进行了立案调查，通过询问当事人，勘验占地现场，制作了调查笔录和勘验笔录，弄清了案件的事实，经局委会讨论通过，依法对其下达了行政处罚决定书，该行政行为认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，应予维持。
被告巨鹿县国土资源局向本院提交了以下证据：李建广违法占地卷宗一册，包括：
1、巨鹿县国土资源局于2014年6月20日对李建广的调查笔录。
2、现场勘验笔录及李建广占地平面图。
3、调查报告。
4、违法案件处理决定呈批表。
5、会审记录。
6、行政处罚告知书。
7、行政处罚听证告知书。
8、送达回证。
9、行政处罚决定书。
10、送达回证。
11、李建广提交的证据两份。
以上证据，证明被告巨鹿县国土资源局作出被诉行政行为，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确。
被告巨鹿县人民政府辩称，县政府作出的（2016）巨政复字第008号行政复议决定书，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，内容适当，依法应予维持。
被告巨鹿县人民政府向本院提交了以下证据：
1、行政复议申请书。
2、李建广的身份证明。
3、（2015）第301号行政处罚决定书。
4、行政复议立案审批表。
5、送达回证。
6、巨鹿县国土局的授权委托书、法定代表人身份证明书。
7、巨鹿县国土局的复议答辩状。
8、巨鹿县国土局关于李建广违法占地案件卷宗一册。
9、（2016）巨政复字第003号行政复议决定书。
10、河北省巨鹿县液压自控设备厂2006年6月30号的证明两份。
11、第三人巨鹿县发展改革局的法定代表人身份证明书及行政复议答辩状。
12、行政复议案件审批表。
13、巨鹿县人民政府法制办公室关于李建广不服国土资源局行政处罚申请行政复议一案的审查报告。
14、（2016）巨政复字第008号巨鹿县人民政府行政复议决定书。
15、送达回证。
上述证据，证明被告巨鹿县人民政府作出被诉行政行为事实清楚，证据充分，程序合法，内容适当，适用法律正确。
第三人巨鹿县发展改革局述称，巨鹿县国土资源局作出的（2015）第301号行政处罚决定书事实清楚、程序合法、适用法律正确，依法应予以维持。
经庭审质证，原告对被告巨鹿县国土资源局提交证据的质证意见：对被告巨鹿县国土资源局提交证据的本身的真实性没有异议，对2014年6月20号的调查笔录有异议，李建广叙述的本意是在说原告与制革厂和后来的液压厂的交易是房屋抵押买卖合同，对国土局的调查报告内容的真实性、合法性有异议，对2016年9月26号的行政处罚告知书、行政处罚听证告知书内容的真实合法性有异议，对2016年9月30号行政处罚决定书内容的真实性合法性有异议，2006年6月30号液压厂出具的两份证明与本案没关系。其他程序性的送达文书没异议。
原告对被告巨鹿县人民政府提交证据的质证意见：对2016年9月30号的行政处罚决定书内容的真实性合法性有异议，对2016年12月9号国土资源局的行政复议答辩状内容的真实性合法性有异议，巨鹿县人民政府证据中与巨鹿县国土资源局证据相同的，质证意见同对巨鹿县国土资源局提交证据的质证意见。对2017年1月23号政府做的行政复议决定书的内容的真实性合法性有异议，其他的送达文书没异议。
被告巨鹿县国土资源局对原告提交证据的质证意见：对于两份集资协议书和抵债协议书真实性没异议，对合法性有异议。对其他加盖液压设备自控厂公章的证据不予质证，与本案没有关系。
被告巨鹿县国土资源局对被告巨鹿县人民政府提交证据的质证意见：没异议。
被告巨鹿县人民政府对原告提供的证据的质证意见：同意被告巨鹿县国土资源局的质证意见。
被告巨鹿县人民政府对巨鹿县国土资源局提交证据的质证意见：没异议。
第三人对原告提交证据的质证意见：同意被告巨鹿县国土资源局的意见。
第三人对被告巨鹿县国土资源局提交证据的质证意见：没异议。
第三人对被告巨鹿县人民政府提交证据的质证意见：没异议
经审理查明，1999年3月28日，原告李建广与河北省巨鹿县制革厂签订集资协议书，约定李建广向河北省巨鹿县制革厂集资2.84万元，使用期限一年（1999年4月1日一2000年9月30日），月息1.5分，如到期不能归还，河北省巨鹿县制革厂将李建广使用的土地2亩整、简陋房屋14间抵偿给李建广，监证机关是巨鹿县轻工总会。2000年10月15日，原告李建广与河北省巨鹿县制革厂再次在巨鹿县轻工总会的见证下，签订抵债协议，约定河北省巨鹿县制革厂集资用原告李建广集资款2.84万元，协议到期无力偿还，按原协议将本厂土地房屋，抵债给李建广。双方互不追悔，具体东西长56米，计面积2亩整及其上房屋砖瓦草木在内抵偿给李建广名下，永远为业。2003年1月18日，河北省巨鹿县液压设备自控厂与李建广签订借款协议，约定，经厂委会决定，为解决职工困难和留守人员生活费及向社会保险所交纳保险金，借李建广现金15000元，时间一年，月息1分。如到期不能偿还本息，该厂同意在李建广住址基础上同时向南扩10米，东西同时向北扩2米，合计面积为1.008亩（包括地面上所属物）抵偿给李建广。2001年李建广将14间房屋中的3间加宽加高二层12米×10米即120平方米，有6间加宽加高一层24×10米即240平方米，共改建面积360平方米。还有5间也都换顶修建。原告李建广共占用原河北省巨鹿县制革厂地35.5米×56米（东西长），共计1988平方米。原告李建广对占用的上述土地及房屋均未办理过户手续。河北省巨鹿县制革厂使用的土地是以划拨方式取得的国有土地。
2016年6月20日，被告巨鹿县国土资源局对原告进行调查得知，制革厂抵债给原告的2亩地上有14间房屋，每屋长6米，宽4米，共占地336平方米。2003年1月18日，制革厂借原告15000元，抵偿给原告的1.008亩地上有一间小屋，长1.2米，宽3米，其它是空地。2001年，原告李建广对14间房屋进行了修建，其中3间加宽加高二层，12米×10米即120平方米，其中6间加宽加高一层24×10米即240平方米，共改建面积360平方米，另5间进行了换顶修建。2014年6月20日，被告巨鹿县国土资源局对涉案土地就四至和面积进行了现场勘测，被测土地东邻董大平，西邻道，南邻制革厂地，北邻杨官公路，面积是东西宽56米，南北长35.5米，占地面积1988平方米，折合2.9亩，并制作了李建广占地平面图，并标注原厂房14间，南北6米，东西4米，面积336米；改建后9间，南北10米，东西4米，面积360平方米。并于2016年9月20日就涉案土地的处理意见形成了调查报告后，经过承办人、承办单位、审查人、主管领导和局务会进行了层级审核，2016年9月26日，被告巨鹿县国土资源局向原告李建广送达了行政处罚告知书、行政处罚听证告知书，将拟处罚结果及相关的陈述、申辩和申请听证的权利告知了原告。2016年9月30日，被告巨鹿县国土资源局作出编号：（2015）第301号行政处罚决定书并送达给了原告。原告不服，向被告巨鹿县人民政府提出复议申请，要求撤销（2015）第301号行政处罚决定书。被告巨鹿县人民政府受案后，被告巨鹿县国土资源局和第三人巨鹿县发展和改革局进行了答辩，经审核相关材料，被告巨鹿县人民政府于2017年1月23日作出（2016）巨政复字第008号复议决定书，决定维持（2015）第301号行政处罚决定书，并于2017年1月25日向原告送达了该决定书。
被告巨鹿县国土资源局作出被诉行政行为所依据的法律规定，《中华人民共和国土地管理法》第七十三条第一款规定，买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级人民政府土地行政管理部门没收违法所得。对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；《中华人民共和国土地管理法》第八十条规定，不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府土地主管部门责令交还土地，处以罚款；《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条规定，依照《土地管理法》第八十条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米10元以上30元以下；《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。
上述事实，由当事人的一致陈述和经庭审质证的证据予以证实，本院予以确认。虽然原告对二被告提交证据内容的真实性和合法性提出了异议，但这些证据能够客观的证明二被告作出被诉行政行为过程中所履行的行为，因此，二被告提交的证据能够证明上述事实。
本院认为，原告李建广与巨鹿县制革厂达成借款协议和低债协议后，巨鹿县制革厂因到期不能偿还借款，即将其所有的部分房屋及其国有土地使用权抵给原告李建广，原告李建广在未办理任何审批手续的情况，使用上述土地并进行了房屋建设，原告的上述行为属于在国有土地使用权和房屋所有权转让过程中的用地行为，不属于买卖或者以其他形式非法转让土地的行为，也不属于依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的、临时使用土地期满拒不归还的、或者不按照批准的用途使用国有土地的情形，因此，被告巨鹿县国土资源局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条第一款、第八十条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十条作出的（2015）第301号行政处罚决定书，属于适用法律错误，该决定应予撤销，被告巨鹿县人民政府作出的（2016）巨政复字第008号复议决定书也应予以撤销，原告的诉讼请求应予支持。但原告李建广在未经相关部门审批并取得土地使用权的情况下，在涉案土地上进行房屋建设，该行为存在违法性，应由相关部门在查清事实的基础上，依法进行处理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第一款之规定，判决如下：
撤销被告巨鹿县国土资源局作出的（2015）第301号行政处罚决定书。
撤销被告巨鹿县人民政府作出的（2016）巨政复字第008号复议决定书。
案件受理费五十元由被告巨鹿县国土资源局担负。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省邢台市中级人民法院。
审 判 长 张 荣 庚
审 判 员 吴 玉 英
代理审判员 臧晓莉二〇一七年三月二十七日
书 记 员 魏 东