杭州市下城区人民法院
行 政 判 决 书
（2009）杭下行初字第22号
原告樊树莉。
委托代理人郑俊伟。
被告杭州市房产管理局。
法定代表人周先木。
委托代理人孙勇。
第三人中国银行股份有限公司浙江省分行。
负责人曾小平。
委托代理人钱纯仪。
委托代理人顾凯。
原告樊树莉不服被告杭州市房产管理局（下称市房管局）杭房拆裁（下）不字（2009）1号裁决申请不予受理通知书，于2009年9月22日向本院提起行政诉讼。本院于2009年9月27日受理后，于同月29日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，通知中国银行股份有限公司浙江省分行（下称中行浙江省分行）作为本案第三人参加诉讼，于2009年11月5日公开开庭审理了本案。原告樊树莉及其委托代理人郑俊伟、被告市房管局的委托代理人孙勇、第三人中行浙江省分行的委托代理人钱纯仪到庭参加诉讼。案经合议庭评议，审判委员会讨论并作出决定。本案现已审理终结。
2009年6月23日，市房管局作出杭房拆裁（下）不字（2009）1号裁决申请不予受理通知书，认为樊树莉无法提供被拆迁房屋的合法凭证，不能证明被拆迁房屋的权属，遂根据建设部建住房（2003）252号《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条第（二）项“申请人或者被申请人不是拆迁当事人的”的规定，决定不予受理樊树莉的房屋拆迁纠纷裁决申请。
被告在法定举证期限内向本院提供的其作出被诉具体行政行为的证据、法律依据如下：
一、证据
1、申请裁决书（2009年6月8日）；
2、关于需要补正房屋拆迁补偿安置纠纷申请裁决资料的通知、资料补正通知送达回证、国内特快专递邮件详情单、邮件查询受理书；
3、申请裁决书（2009年6月18日）；
证据1至3证明原告提出申请及补正资料的情况。
4、身份证、户口簿，证明原告的身份情况及户口情况。
5、商品房销售合同、发票、房屋转让合同、证明、收款收据（二份）、浙江省契税专用缴款书、杭州市房屋拆迁调查表；
6、杭州市城市房屋拆迁产权调换协议书、情况说明、搬迁费用收据（三份）、延长拆迁期限公告；
7、关于樊树莉的信访回复、关于樊树莉同志的拆迁补偿安置问题的情况说明、杭州市下城区建设局对樊树莉的信访回复；
8、民事裁定书二份；
证据5至8证明原告申请裁决提交的资料中无涉案房屋的合法凭证。
9、杭州市城市房屋拆迁纠纷裁决申请不予受理通知书、不予受理通知书送达回证、国内特快专递邮件详情单、邮件查询受理书，证明被告作出不予受理决定及送达情况。
二、法律依据
1、《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第六条、第八条第一款第二项；
2、《杭州市城市房屋拆迁管理条例》第四条；
3、《杭州市关于实施﹤杭州市城市房屋拆迁管理条例﹥中若干具体问题的解释》第四条；
4、《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十五条、第三十七条第四项；
5、《浙江省城市房屋产权产籍管理条例》第五条、第十条、第十一条至第十四条。
原告樊树莉诉称：2001年3月，原告向宁波证券公司购得杭州市下城区清远里4-1-403室房屋，在办理房产证过程中，接到中行浙江省分行和杭州市下城区房屋拆迁公司的拆迁通知。在拆迁实施单位承诺“今后拆迁安置补偿费、过渡费和房屋安置地段如有变动，按照新的办法标准规定执行，对以后被拆迁人一视对待”的情况下，原告和中行浙江省分行于2001年9月28日签订了房屋拆迁产权调换协议书。后由于拆迁阻力大，经拆迁工作人员劝说，原告同意改为货币安置，并于2001年12月7日按工作人员口头讲的标准暂领了安置款307272元，但双方未签订具体的货币安置协议书。由于至今该房屋都未拆迁，也不知以后的货币补偿标准，原告既不能合法使用自己的房屋，又不能实现与之后拆迁人一视对待的承诺，造成原告经济、精神的双重损失。2009年3月18日，原告以中行浙江省分行为被告向法院提起诉讼，经审理，法院认为原告与中行浙江省分行尚未达成拆迁安置协议，此纠纷不属人民法院主管，驳回了原告的起诉，二审法院也予以维持。之后，原告要求与中行浙江省分行签订房屋拆迁货币安置协议，按原告被拆迁房屋市场评估价格支付房屋拆迁货币补偿款未果，向被告申请裁决，被告以原告无法提供被拆迁房屋的房产证，不能证明被拆迁房屋权属为由，不予受理原告的裁决申请，复议机关亦维持了被告的决定。被告的行为，使原告的合法权益受到侵害时得不到法律救济，请求判令撤销杭房拆裁（下）不字（2009）1号裁决书，责令被告依法受理原告的裁决申请。
原告樊树莉向本院提交的证据如下：
1、身份证复印件，证明原告主体身份。
2、裁决申请书一份，证明原告向被告提出申请的事实。
3、行政复议申请书一份，证明原告申请复议的事实。
4、杭房拆裁（下）不字（2009）1号杭州市城市房屋拆迁纠纷裁决申请不予受理通知书一份，证明原告收到该不予受理通知书。
5、杭政复决（2009）63号行政复议决定书一份，证明杭州市人民政府维持了被告的决定。
证据1-5证明原告依据各职能部门的职权依法向其提出申请的事实。
6、致拆迁居民（单位）公开信一封，证明原告是被拆迁人。
7、杭州市城市房屋拆迁产权调换协议书一份、（2001）浙农税字0383234号浙江省契税专用缴费书一张，证明原告是被拆迁人，有拆迁单位的盖章证明。
8、情况说明一份，证明原告是被拆迁人，拆迁公司作出承诺保证原告与之后的拆迁户的拆迁政策是一样的事实。
9、杭州市下城区房屋拆迁处发放搬迁费用收据三张（2001年8月9日两张、2001年12月7日一张），证明原告收到的拆迁奖励费。
10、延长拆迁期限公告一份，证明杭州市下城区清远里4幢1单元403室房屋正在拆迁，拆迁还未结束。
11、民事裁定书两份，证明法院认定原告作为被拆迁人与拆迁人未达成拆迁协议，驳回了原告的起诉。
12、商品房购销合同及编号为0012494的房屋建设开发业专用发票一份；
13、房屋转让合同一份及编号为0023077、0417924的工商企业统一收款收据两份；
证据12、13证明原告对涉案房屋享有所有权，原告在办理产权证过程中被告知房屋要拆迁，原告曾以宁波证券的名义缴纳了9千余元契税。
14、搬家公假证明单一份；
15、杭州市房屋拆迁调查表一份；
证据14、15证明原告系涉案房屋的住户、产权人。
16、关于樊树莉的信访回复一份；
17、关于樊树莉同志的拆迁补偿安置问题的情况说明一份；
18、杭州市下城区建设局对樊树莉的信访回复一封；
证据16至18证明原告一直在反映涉案房屋拆迁安置的问题，上述部门均未对原告是被拆迁人的身份提出质疑。
19、宁波市工商局出具的证明一份，证明宁波证券公司更名为天一证券公司。
20、天一证券公司破产管理人出具的证明一份，证明涉案房屋的一切权利由原告享有、义务由原告承担的事实。
被告市房管局辩称：原告以与中行浙江省分行未达成拆迁补偿安置协议为由向被告申请裁决。根据《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第六条的规定，原告在提交申请时未提供房屋权属证书，不能确定其为涉案被拆迁房屋的所有权人，且被拆迁房屋内无原告的正式户口，不能确认其为《杭州市城市房屋拆迁管理条例》第四条规定的被拆迁人。因此，被告根据《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条第一款第（二）项的规定，作出了不予受理通知书并向原告送达。原告未依法核准登记并领取房屋所有权证或房屋共有权保持证，不能确定其为涉案房屋的所有权人。原告提供的房屋转让合同、收款收据等权属证明资料及房屋拆迁产权调换协议，并不能确认原告是被拆迁房屋的所有权人和拆迁当事人。被告作出的被诉具体行政行为符合法律规定，应予以维持。
第三人中行浙江省分行述称：杭州市下城区清远里4幢1单元403室房屋未进行过房屋初始登记，不能进行转让，原告不可能成为该房屋的所有权人，其房屋买卖行为不能发生法律上的效力。被告认定原告不能提供合法有效的房屋权属证明，并依此不予受理裁决的具体行政行为合法有效。第三人出于人性化拆迁考虑，与原告签订了产权调换协议，之后改为货币安置，原告已领取了安置款，第三人对原告的安置已履行完毕，被告的具体行政行为应依法维持。
第三人中行浙江省分行未提交证据。
原、被告提交的上述证据，经庭审质证，本院作如下确认：原告对被告提交的1、2、3、4、6、9的真实性无异议；对证据5的真实性无异议，但认为原告通过购买方式取得了被拆迁房屋的所有权；对证据7的真实性无异议，认为信访回复中告知原告通过司法途径解决问题，原告提起民事诉讼维权未果，现提起行政诉讼，被告却认为原告不是拆迁安置对象；对证据8认为该组证据能证明原告未与第三人达成拆迁安置协议。原告对被告提交的法律依据1-5的真实性无异议，但认为《杭州市城市房屋拆迁管理条例》授权被告对该地方性法规作出解释，违反立法法的规定；《杭州市关于实施﹤杭州市城市房屋拆迁管理条例﹥中若干具体问题的解释》不具有法律效力，只能属于规范性文件，按照《浙江省城市房屋产权产籍管理条例》的规定，申请产权登记，权利人需提供申请书、身份证明、房屋产权的合法来源证明，原告对涉案房屋享有所有权。第三人对被告提交的证据及法律依据均无异议。被告对原告提交的证据1、3、4、5无异议；证据2、6、7、8、9、10、11、12、13被告确认收到过，但认为不能证明原告对涉案房屋拥有合法的所有权；对证据14认为没收到过；对证据15、16、17、18、20的真实性无异议，对证明对象有异议；对证据19无异议。第三人针对原告提交的证据1、4、5、9无异议；对证据2、3、6、7、10、11的真实性均无异议，认为原告申请复议、裁决不符合规定，原告至今不能提供被拆迁房屋的户籍证明、产权证明，原告已经通过诉讼否决了产权调换协议书，被拆迁户均是按照1998年条例一视同仁，第三人在拆迁过程中认可了原告是被拆迁人，但严格依照法律规定，原告并不是合法的被拆迁人，法院在另案中认可了第三人的观点，并不意味着原告当然是合法的被拆迁人。对证据8的证据三性有异议，非本案当事人出具且内容不合法，其承诺的对象并非原告，而是原告之后的被拆迁人；对证据12真实性无异议，对合法性有异议，涉案房屋批准建造的是拆迁安置房，房屋建设单位未进行过初始登记，法律禁止转让，虽有发票等证据，但买卖行为不合法，也未办理房屋产权登记手续，签订合同就要缴纳契税，原告缴纳的并非交易税；对证据13的真实性无异议，对合法性和证明对象有异议，认为转让行为本身不合法，转让合同、收据并不产生房屋转让法律上的效力；对证据14、15的证明对象有异议，不能证明原告是产权人；对证据16、17、18的质证意见同证据14，同时认为仅能证明原告领取安置款后又反悔，进而向有关部门投诉；对证据19认为与本案无关，无论宁波证券公司或天一证券公司均非涉案房屋的产权人；对证据20的合法性、关联性有异议，认为证明人本身非产权人，无权对房屋的权属进行证明，原告购买不合法的标的物，无法得到法律的保护。本院认为，原告的证据1、2、7、8、9、10、11、12、13、15、16、17、18与被告亦作证据向本院提交，第三人对上述证据无异议，本院予以确认。原告提交的证据3、4、5、6的真实性被告及第三人均无异议，应予确认。原告提交的证据19、20是涉案房屋的出让方的主体证明及其就涉案房屋的转让情况所作的客观陈述，与本案待证事实相关，应予确认。被告提交的其他证据即证据证据1、2、证据4中的户口簿、证据9中的送达回证、邮件详情单、查询单是本案纠纷产生过程中客观形成的证据，来源合法，本院予以确认。被告提交的法律依据均为现行有效的法律、法规及规范性文件，本院予以确认。
经审理查明，1995年6月30日，杭州市下城区房屋建设开发公司将本市清远里4幢1单元403室商品房售予宁波证券公司杭州业务部，2001年3月23日，宁波证券有限责任公司再将该处房屋转让给原告樊树莉。上述房屋受让人均未办理产权登记。
2001年7月6日，第三人中行浙江省分行因建设国际金融大厦扩大绿地项目的需要，经杭拆许字（2001）第062号房屋拆迁许可证批准，委托杭州市下城区房屋拆迁公司在杭州市下城区清远里、凤起路一带的拆迁红线范围内实施拆迁。搬迁期限为2001年7月9日至2001年10月8日。拆迁期限为2001年7月9日至2004年1月8日，后经多次批准延期，拆迁期限延期至2009年11月30日止。本案所涉清远里4幢1单元403室位于拆迁红线范围之内。2001年8月9日，原告将涉案房屋腾空交付于杭州市下城区房屋拆迁公司，第三人亦于同日向原告支付了一次性搬家费、自行过渡补贴费、有线电视费、电话移机费、空调拆装费、奖励费共计15360元。同年9月28日，第三人与原告签订了杭州市城市房屋拆迁产权调换协议书。次日，杭州市下城区房屋拆迁公司向原告作出书面承诺，表示今后拆迁安置补偿费、过渡费和安置房源地段如有变动，按照新的办法标准规定执行，对以后被拆迁人一视对待。由于原告与第三人签订的产权调换协议未履行，经双方再次协商，原告同意变更为货币安置的方式，于同年12月7日从第三人处领取货币安置款307272元，然双方未签订书面的货币补偿安置协议。嗣后，因原告认为其只是按拆迁工作人员口头讲的标准暂领了部分安置款，而第三人认为已对原告补偿安置完毕，双方由此产生争议，经多次协商未果，原告向本院提起民事诉讼，要求第三人按照现行标准补偿安置款差价60万元。经本院审理，于2009年4月16日作出（2009）下民一初字第608号民事裁定书，以原告与第三人尚未达成拆迁安置协议为由驳回了原告的起诉。原告不服本院裁定提起上诉，杭州市中级人民法院依法维持了本院裁定。基于此，原告于2009年6月8日向被告申请拆迁行政裁决，经审查被告要求原告补正原告家庭的户籍证明、被拆迁房屋的权属证明等资料。同年6月18日，原告再次向被告提交裁决申请，2009年6月23日，被告以原告不能提供被拆迁房屋的权属证明为由，依据《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条第一款第（二）项“申请人或者被申请人不是拆迁当事人的”规定，作出杭房拆裁（下）不字（2009）1号杭州市城市房屋拆迁纠纷裁决申请不予受理通知书。原告对该决定持有异议，向杭州市人民政府申请复议，复议机关维持了被告作出的不予受理决定。原告不服复议决定，向本院提起行政诉讼。
本院认为，国务院令第78号《城市房屋拆迁管理条例》于1991年6月1日施行，2001年6月13日，国务院又颁布了新的《城市房屋拆迁管理条例》，自2001年11月1日施行，原《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本案的拆迁许可证于新条例施行前已核发，根据实体法无溯及力的原则，本案应适用1991年6月1日施行的《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称91《条例》）；同理，《杭州市城市房屋拆迁管理条例》应适用当时有效的1998年条例（以下简称98《杭州市城市房屋拆迁管理条例》）。依98《杭州市城市房屋拆迁管理条例》第四十二条第一款的规定，被告市房管局具有对辖区内的拆迁当事人提出的行政裁决申请进行审查并作出处理的法定职权，其作为受理房屋拆迁裁决申请的一级政府职能部门，主要职责是保障城市建设的顺利进行，保护拆迁当事人的合法权益。
依91《条例》第三条第二款及98《杭州市城市房屋拆迁管理条例》第四条第一款的规定，被拆迁人是指被拆除房屋及其附属物的所有人（包括代管人、国家授权的国有房屋及其附属物的管理人）和被拆除房屋及其附属物的使用人。涉案被拆迁房屋下城区清远里4-1-403室经两易其主，拆迁前已由原告樊树莉占有和使用，尚未办理房屋产权的登记手续便遇拆迁。此种情况下，被告应结合申请人占有、使用被拆迁房屋的事实及其提供的其他相关证明材料，对拆迁当事人的身份予以确认。若机械地以未提交房屋产权证书将原告排除于被拆迁人之列，不但原告的财产权益无法得到保障，使其陷于权利救济的真空状态，也有违条例的立法目的及被告的法定职责，与法律正义与公正的价值取向相悖。事实上第三人中行浙江省分行曾以樊树莉为被拆迁人和所有权人与其签订过房屋拆迁产权调换协议书，后经双方协商，变更为货币安置，原告领取了安置房款3０7272．3元，但双方未签订货币安置协议。此后，双方因货币安置的标准产生纠纷，原告向本院提起民事诉讼，本院及杭州市中级人民法院生效的民事裁定书亦对樊树莉被拆迁人的身份予以了确认，因此原告樊树莉未提交房屋权属证明并不影响其被拆迁人的地位。被告市房管局认为樊树莉无法提供被拆迁房屋的权属证明，以樊树莉非拆迁当事人为由作出的不予受理决定，显属认定事实证据不足，法律适用错误，其抗辩意见不能成立，本院不予采信。
第三人中行浙江省分行认为涉案被拆迁房屋未进行过房屋初始登记，不能进行合法转让，原告樊树莉不可能成为房屋的所有权人，只是出于人性化拆迁考虑与原告签订了产权调换协议。既然认为原告非房屋所有权人，却与原告签订“产权调换协议”，第三人的此番陈述本身就自相矛盾，其与原告签订产权调换协议及此后向原告发放货币安置款的行为实际是对原告被拆迁人身份的确认，第三人的陈述意见本院不予采纳。
综上，根据98《杭州市城市房屋拆迁管理条例》第十条第一款、第十一条第一款的规定，第三人应与原告就拆迁补偿的形式、金额、违约责任等签订书面协议并送房屋拆迁主管部门备案。原告领取了货币安置款但未与第三人中行浙江省分行签订货币安置书面协议，现双方对货币安置款的补偿标准存有纷争，被告应依法履行其拆迁纠纷行政裁决的职责，受理原告樊树莉的裁决申请。被告市房管局作出的裁决申请不予受理通知书，认定事实证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2目、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六十条第二款之规定，判决如下：
一、撤销被告杭州市房产管理局于2009年6月23日作出的杭房拆裁（下）不字（2009）1号杭州市城市房屋拆迁纠纷裁决申请不予受理通知书。
二、被告杭州市房产管理局于本判决生效后五日内受理原告樊树莉的拆迁行政裁决申请。
本案受理费50元，由被告杭州市房产管理局负担（于本判决生效后十日内缴于我院）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并提出副本一式两份，上诉于浙江省杭州市中级人民法院，并向浙江省杭州市中级人民法院预交上诉案件受理费50元（开户银行：工商银行湖滨分理处，帐号：1202024409008802968，户名：浙江省杭州市中级人民法院）。在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 蔡菊英
审 判 员 徐 远
人民陪审员 吴宝义
二〇〇九年十二月一日
书 记 员 裴蕾蕾
附：
《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条：人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六十条第二款：人民法院判决被告履行法定职责，应当指定履行的期限，因情况特殊难于确定期限的除外。
《城市房屋拆迁管理条例》（1991年6月1日施行）第三条第二款：本条例所称被拆迁人是指被拆除房屋及其附属物的所有人（包括代管人、国家授权的国有房屋及其附属物的管理人）和被拆除房屋及其附属物的使用人。
《杭州市城市房屋拆迁管理条例》（1998年施行）
第四条第一款：本条例所称拆迁人是指取得房屋拆迁许可证的建设单位或者个人，本条例所称被拆迁人是指被拆除房屋及其附属物的所有人（包括代管人、国家授权的国有房屋及其附属物的管理人）和被拆除房屋及其附属物的使用人。
第十条第一款：在房屋拆迁主管部门公布的规定搬迁期限内，拆迁人与被拆迁人应根据本条例的规定和批准的拆迁方案签订书面协议。协议应明确规定补偿形式、补偿金额、安置用房面积、安置地点、搬迁期限、过渡方式、过渡期限和违约责任等事项。
第十一条第一款：补偿、安置协议订立后，可以向公证机关办理公证，并送房屋拆迁主管部门备案。
第四十二条第一款：拆迁人与被拆迁人对补偿形式和补偿金额、安置房屋面积和安置地点、搬迁过渡方式和过渡期限，经协商达不成协议的，由批准拆迁的房屋拆迁主管部门裁决。被拆迁人是批准拆迁的房屋拆迁主管部门的，由同级人民政府裁决。