安徽省亳州市谯城区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）谯行初字第00064号
原告：王立福，男，1971年12月17日出生，汉族，住安徽省亳州市谯城区。
委托代理人：范兴龙，安徽公德律师事务所律师。
被告：亳州市谯城区大杨镇人民政府。
法定代表人：彭志新，镇长。
委托代理人：王修忠，亳州市谯城区大杨镇人民政府工作人员。
委托代理人：牛志成，安徽王岩律师事务所律师。
被告：亳州市谯城区人民政府。
法定代表人：吴火权，区长。
委托代理人：田正真，亳州市谯城区人民政府法制办公室工作人员。
第三人：佟志坤，男，1967年7月12日出生，汉族，住安徽省亳州市谯城区。
委托代理人：王祥宇，安徽王岩律师事务所律师。
原告王立福不服被告亳州市谯城区大杨镇人民政府作出的谯大政（2015）6号《关于佟志坤与王立福之间土地使用权纠纷处理决定》及被告亳州市谯城区人民政府复议决定，于2015年5月27日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因佟志坤与本案有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年7月7日公开开庭审理了本案。原告王立福及其委托代理人范兴龙，被告亳州市谯城区大杨镇人民政府的委托代理人王修忠、牛志成，被告亳州市谯城区人民政府的委托代理人田正真，第三人佟志坤及其委托代理人王祥宇，第三人申请的证人杨某甲、安某、杨某乙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告亳州市谯城区大杨镇人民政府于2015年1月17日作出谯大政（2015）6号《关于佟志坤与王立福之间土地使用权纠纷处理决定》，该处理决定的主要内容为“佟志坤与王立福（小名福习）所争议的宅基地，位于大杨镇大杨村瓦房队，占地面积120平方米，东邻杨俊征，西邻安保坤，北邻佟志海土地，南靠路，经调查，该宗土地是1979年分地时分给瓦房村民佟志海（佟志坤的大哥）一家的，在1991年佟家分家时，分给佟志坤使用。在1995年，为了安排无处居住的大葛村民庞先芝，由大杨行政村干部杨某甲经手，让庞先芝暂住此处，约定庞先芝死后，该宗土地归行政村所有。庞先芝死后，其女儿拟将该地卖于他人，大杨行政村及时干预，没有成交。王立福是庞先芝女婿，其有庞先芝遗言一份、当时建房协议，但证明不了庞先芝与该土地权属关系。2014年3月，大杨村民委员会根据以上事实，本着尊重历史，尊重事实，依法合理的原则，出具处理意见：该土地使用权属于佟志坤。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款的规定，大杨镇人民政府经重新调查，认为事实清楚，处理合法合理，经镇长办公会议研究决定，同意大杨村民委员会处理意见。”原告王立福不服，向被告亳州市谯城区人民政府申请行政复议，被告亳州市谯城区人民政府于2015年4月30日作出谯复决字（2015）03号行政复议决定，该行政复议决定主要内容为“王立福对亳州市谯城区大杨镇人民政府2015年1月17日作出的谯大政（2015）6号《关于佟志坤与王立福之间土地使用权纠纷处理决定》不服，于2015年3月4日向亳州市谯城区人民政府申请行政复议，亳州市谯城区人民政府依法予以受理，现已审理终结。经审理查明，该争议土地位于大杨镇大杨村民委员会瓦房，东邻杨俊征、南邻路、西邻安保坤、北是佟志坤林地，占地面积约120平方米。该争议土地属于大杨镇大杨行政村瓦房村集体所有，在1979年该争议土地分给了瓦房村村民佟志海（佟志坤大哥）一家，1991年佟志坤使用该宗土地。在1995年，由大杨行政村安排无居所的大葛村民庞先芝临时居住，约定庞先芝死后将该宗土地归还。亳州市谯城区人民政府认为佟志坤是大杨镇大杨村民委员会瓦房村的村民，应依法享有大杨村民委员会瓦房村分得的宅基地。而王立福不是大杨镇大杨村民委员会瓦房村的村民，不应当享有大杨村民委员会瓦房村集体所有的该宗土地使用权。因此，亳州市谯城区大杨镇人民政府作出的处理决定，事实清楚，证据充分，程序合法，处理恰当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持亳州市谯城区大杨镇人民政府2015年1月17日作出的谯大政（2015）6号《关于佟志坤与王立福之间土地使用权纠纷处理决定》。如对本决定不服，可以自接到本决定书之日起15日内依法向人民法院提起行政诉讼。”
原告王立福诉称：原告与佟志坤土地使用权不存在争议，但被告亳州市谯城区大杨镇人民政府罔顾事实，以谯大政（2015）6号《关于佟志坤与王立福之间土地使用权纠纷处理决定》，认定该宗土地使用权归佟志坤所有。原告不服向亳州市谯城区人民政府申请行政复议，亳州市谯城区人民政府以谯复决字（2015）03号行政复议决定予以维持。原告认为被告作出的该处理决定认定事实错误，处理决定程序错误。为此，原告依法提起诉讼，请求法院依法撤销被告亳州市谯城区大杨镇人民政府作出的谯大政（2015）6号《关于佟志坤与王立福之间土地使用权纠纷处理决定》；本案诉讼费用由被告承担。
原告王立福庭审中提供的证据材料有：1、李兴义情况说明及身份证复印件各一份；2、张云亮证明复印件一份；1-2号证据证明原告享有岳母庞先芝房屋继承权，房屋与第三人无关，被告行政行为错误。
被告亳州市谯城区大杨镇人民政府未向本院提交答辩状，但在庭审中辩称：亳州市谯城区大杨镇人民政府作出的行政行为适用法律正确，程序正当，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告亳州市谯城区人民政府未向本院提交答辩状，但在庭审中辩称：亳州市谯城区人民政府作出的复议决定是在全面审查的基础上作出的，适用法律正确，程序正当。
被告亳州市谯城区大杨镇人民政府及被告亳州市谯城区人民政府向本院提交了证明原行政行为合法的以下证据、依据：第一组：1、亳州市谯城区大杨镇人民政府组织机构代码证、法定代表人身份证明；2、《土地权属争议调查处理办法》第五条；第一组证据证明被告执法主体适格。第二组：1、2014年12月5日佟志坤的《土地确权申请书》；2、《关于是否受理佟志坤土地确权申请的报告》；3、《关于受理佟志坤土地确权申请的决定书》；4、2014年12月16、17日送达回证；第二组证据证明佟志坤向亳州市谯城区大杨镇人民政府提出土地确权申请，亳州市谯城区大杨镇人民政府依法受理并送达受理土地确权申请的决定书。第三组：1、现场勘验笔录；2、安某、杨某甲、杨某乙的调查记录；3、佟志海的分地证据、佟志海分家将宅基地分给佟志坤的证明；4、王立福与齐本亮签订的建房协议、庞先芝遗嘱；5、关于佟志坤与王立福土地纠纷调解说明；6、2014年3月11日大杨镇大杨村民委员会出具的双方宅基地纠纷的调解结果证明；7、2014年12月27日关于佟志坤与王立福之间宅基地纠纷的情况说明；8、关于佟志坤与王立福之间宅基地纠纷处理决定的会议记录；9、2015年1月18日、19日处理决定书送达回证，大杨村民委员会关于送达的说明；10、佟志坤、王立福的身份证；第三组证据证明被告受理了佟志坤的土地确权申请后，做了大量的调查工作，在不能达成调解协议的情况下，依法作出处理决定，程序合法，证据充分，事实清楚。第四组法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《土地权属争议调查处理办法》，证明被告执法主体适格，被诉行政行为程序合法、法律适用正确。
被告亳州市谯城区人民政府向本院提交了证明复议程序合法的以下证据、依据：第一组：行政复议申请、王立福的身份证、谯大政（2015）6号《关于佟志坤与王立福之间土地使用权纠纷处理决定》，证明王立福向亳州市谯城区人民政府提出了复议申请。第二组：行政复议案件受理审批表，证明亳州市谯城区人民政府依法受理原告复议申请。第三组：送达回证三份，证明依法向当事人送达行政复议案件受理通知书。第四组：行政复议答复书、证据目录、法定代表人身份证明书、律师事务所函、授权委托书，证明亳州市谯城区大杨镇人民政府依法在法定期限内作出行政复议答复，并提交证据、依据。第五组：行政复议案件审查意见报告、复议决定书及送达回证，证明亳州市谯城区人民政府依法作出复议决定并送达，程序合法。
第三人佟志坤述称：一、争议土地属大杨镇大杨行政村瓦房村集体所有，在1979年该争议土地分给了瓦房村村民佟志海（系第三人大哥）一家，在1991年佟志海分家时将该土地分给了第三人，至今该土地使用权一直归第三人享有。二、1995年，大杨行政村安排无居所的大葛村民庞先芝临时居住，约定庞先芝死后将该宗土地归还。三、第三人是大杨镇大杨村民委员会瓦房村的村民，应依法享有大杨村民委员会瓦房村分得的宅基地，原告不是大杨镇大杨村民委员会瓦房村的村民，不应当享有大杨村民委员会瓦房村集体所有的该争议土地使用权。
第三人佟志坤向本院提供的证据材料有：1、猪地证明、佟志海分地证明、佟志海分家证明各一份，证明第三人分得瓦房村的宅基地，依法享有使用权。
2、证人杨某甲出庭作证：1992年杨某甲任大杨行政村主任，主持全面工作，当时学校要改大门，征收了对着学校大门两边的地（征收的地包括佟志坤的地），庞先芝没有地方住，大杨镇干部让杨某甲安排庞先芝住在佟志坤的地上，等庞先芝去世后，地皮退还给佟志坤使用，这是经村委会集体同意的。庞先芝和王立福都不是大杨行政村的成员。
证人安某出庭作证：1979年分地的时候，安某是当时分地队委会的成员，地分给佟志海家了，上的佟志海的名，分地的时候安某在场，是猪地，可以盖房也可以种地，佟志海兄弟三人，最后分给佟志坤使用的。
证人杨某乙出庭作证：1979年分地时杨某乙是量地的，分地账册是杨某乙写的。这块地在大杨中学东边，东靠杨俊征，西靠安保坤，南靠路，北靠河，分给了佟志坤家。镇里和行政村安排庞先芝在那住，等庞先芝去世后，地皮退还给佟志坤家。
经庭审质证，一、原告对被告亳州市谯城区大杨镇人民政府提供的证据、依据提出质疑，对第一组证据无异议。第二组1、2、3号证据无异议。4号证据有异议，送达给原告的送达回证上的签名不是原告所签，未送达原告。第三组1号证据有异议，勘验人只有一人，应有二人以上；2号证据有异议，三人的询问笔录不客观不真实，并且这三人也不是对土地如何使用进行处理的人，都是传来证据；3号证据与本案无关联性；4号证据无异议，恰恰证明了原告依法享有该土地的使用权；5、6、7号证据不客观、不真实，原告积极配合被告进行纠纷的处理；8号证据有异议，是内部文件，与本案无关联性；9号证据应有当事人的签名，该送达回证上的签名不是原告所签，大杨村民委员会无权替原告接受该文书；10号证据本身无异议，第三人申请确权时，被申请人并不是本案原告而是王福习。第四组法律依据，被告适用是不对的。
被告亳州市谯城区人民政府对被告亳州市谯城区大杨镇人民政府提供的证据无异议。
第三人佟志坤对被告亳州市谯城区大杨镇人民政府提供的证据提出质疑，认为第三组4号证据，建房协议并不能证明是建在争议的土地上，与本案无关联性，其本身的真实性也无法核实；遗嘱的真实性、合法性有异议，遗嘱要有二人见证，形式不合法，建房协议的房子如确实是原告所建，这与遗嘱是矛盾的。其他无异议。
二、原告对被告亳州市谯城区人民政府提供的证据提出质疑，认为程序不合法，复议时原告向亳州市谯城区人民政府复议办公室提交李兴义的证言及其身份证明，亳州市谯城区人民政府未提交法庭。
被告亳州市谯城区大杨镇人民政府及第三人佟志坤对被告亳州市谯城区人民政府提供的证据均无异议。
三、被告亳州市谯城区大杨镇人民政府、被告亳州市谯城区人民政府及第三人佟志坤对原告提供的证据均提出质疑，认为超过法定举证期限，不予质证。
四、原告对第三人提供的证据提出质疑，认为证人证言有真有假，杨某甲所说的政府先征地，后让庞先芝在那住是真实的，等庞先芝去世后，地皮退还给佟志坤使用，是不真实的。其他二位证人证明1979年分地的事实，与本案无关联性。
被告亳州市谯城区大杨镇人民政府及被告亳州市谯城区人民政府对第三人提供的证据均无异议。
本院对上述证据认证如下：一、被告亳州市谯城区大杨镇人民政府提供的第一组证据具有真实性、合法性、关联性，予以采信。原告对被告提供的第二组证据中1、2、3号证据无异议，本院予以采信。第二组证据中的4号证据不能证明被告依据《安徽省土地权属争议处理条例》第三十三条的规定或者《土地权属争议调查处理办法》的相关规定将土地确权申请书副本发送给王立福，程序违法，不予采信。第三组证据中的1号证据不符合《土地权属争议调查处理办法》第十八条的规定，在对争议的土地进行实地调查时，未通知当事人及有关人员到现场，不予采信。2、3号证据与证人杨某甲、安某、杨某乙出庭作证的证言相互印证，能够证明本案争议土地，是1979年分地时分配给佟志海家使用，后在1991年佟志海分家时将该土地分给佟志坤使用。之后，大约1995年，大杨镇干部让大杨行政村干部杨某甲安排无处居住的大葛村民庞先芝暂住此处，约定等庞先芝去世后，土地退还给佟志坤家使用的事实，予以采信。4号证据不能证明王立福与庞先芝是何种关系及证明不了庞先芝与该土地权属关系，不予采信。5、6、7、8号证据能证明被告受理了佟志坤的土地确权申请后，在佟志坤与王立福不能达成调解协议的情况下，经过调查等程序之后作出处理决定，符合法律规定，予以采信。9号证据送达回证不能证明被告向王立福合法送达《关于佟志坤与王立福之间土地使用权纠纷处理决定》，不予采信。10号证据虽能证明佟志坤与王立福的身份情况，但不能证明王立福与王福习是同一人。第四组法律依据，被告适用法律正确。
二、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条规定“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。”本案被告亳州市谯城区人民政府提供的证据虽能证明其复议程序合法，但并不能证明原行政行为合法，其作出复议决定的主要证据不足。
三、原告提供的证据系复印件、无法核实其真实性、且不符合证据的形式要件，不予采信。
四、第三人提供的1号证据与2号证据证人杨某甲、安某、杨某乙出庭作证的证言相互印证，具有真实性、合法性、关联性，予以采信。
经审理查明，原告王立福住安徽省亳州市谯城区大杨镇大杨行政村前西大杨集。第三人佟志坤系安徽省亳州市谯城区大杨镇大杨行政村瓦房村村民。佟志坤与王立福所争议的宅基地，位于亳州市谯城区大杨镇大杨行政村瓦房村，占地面积120平方米，东邻杨俊征，西邻安保坤，南靠路，北靠河。1979年瓦房村分地时将该宗土地分给瓦房村村民佟志海（佟志坤的大哥）一家，当时瓦房村村民安某、杨某乙参与了分地。在1991年佟志海分家时，分给佟志坤使用。1995年，为了安排无处居住的大葛村村民庞先芝，由大杨行政村干部杨某甲经手，安排庞先芝暂住此处，约定等庞先芝去世后，该宗土地归大杨行政村所有，土地退还给佟志坤使用。庞先芝去世后，2014年3月，谯城区大杨镇大杨村民委员会出具处理意见：“该土地使用权属于佟志坤。”2014年秋天，王立福在该宗土地上建房。2014年12月5日佟志坤以被申请人为王福习向亳州市谯城区大杨镇人民政府提出土地确权申请。亳州市谯城区大杨镇人民政府于2014年12月16日受理后，在佟志坤与王立福不能达成调解协议的情况下，被告经过调查等程序之后，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款的规定，于2015年1月17日作出谯大政（2015）6号《关于佟志坤与王立福之间土地使用权纠纷处理决定》，决定同意大杨村民委员会出具的处理意见，即该土地使用权属于佟志坤。但其未依据《安徽省土地权属争议处理条例》第三十三条的规定或者《土地权属争议调查处理办法》的相关规定将土地确权申请书副本发送给王立福，未告知其答辩及提交证据的权利、期限，程序违法。被告也未向王立福合法送达《关于佟志坤与王立福之间土地使用权纠纷处理决定》。王立福不服该处理决定，于2015年3月4日向亳州市谯城区人民政府申请行政复议，亳州市谯城区人民政府依法受理后，依法向亳州市谯城区大杨镇人民政府发送行政复议申请书副本，并通知第三人佟志坤参加复议。2015年3月17日亳州市谯城区大杨镇人民政府提交了行政复议答复书及当初作出行政行为的证据、法律依据。被告亳州市谯城区人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，于2015年4月30日作出谯复决字（2015）03号行政复议决定，维持亳州市谯城区大杨镇人民政府2015年1月17日作出的谯大政（2015）6号《关于佟志坤与王立福之间土地使用权纠纷处理决定》，并于2015年5月25日向王立福送达。原告王立福不服，于2015年5月27日向本院提起行政诉讼。
本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款及《安徽省土地权属争议处理条例》第三十条第一款的规定，被告亳州市谯城区大杨镇人民政府对个人之间发生的土地使用权争议有权作出处理决定。被告亳州市谯城区大杨镇人民政府受理了佟志坤的土地确权申请后，虽经过调查、现场勘查等程序作出谯大政（2015）6号《关于佟志坤与王立福之间土地使用权纠纷处理决定》，但其未依据《安徽省土地权属争议处理条例》第三十三条第一款的规定或者《土地权属争议调查处理办法》的相关规定将土地确权申请书副本发送给王立福，其提供的证据也不能证明向王立福合法送达相关法律文书，程序违法，依法应予以撤销。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条规定“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。”本案被告亳州市谯城区人民政府提供的证据虽能证明其复议程序合法，但并不能证明原行政行为合法，其作出复议决定的主要证据不足，依法应予以撤销。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项、第七十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条、第十条第一、二款之规定，判决如下：
一、撤销被告亳州市谯城区大杨镇人民政府2015年1月17日作出的谯大政（2015）6号《关于佟志坤与王立福之间土地使用权纠纷处理决定》及被告亳州市谯城区人民政府2015年4月30日作出的谯复决字（2015）03号行政复议决定。
二、责令被告亳州市谯城区大杨镇人民政府于本判决生效之日起六个月内重新作出行政行为。
案件受理费50元，由被告亳州市谯城区大杨镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省亳州市中级人民法院。
审 判 长 刘 波
审 判 员 桑海燕
人民陪审员 张利伟
二〇一五年十月十三日
书 记 员 鞠铮芳
附：本案适用的相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。
作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。
第十条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。
人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。
人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。
原行政行为合法、复议决定违反法定程序的，应当判决确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。
原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议程序违法给原告造成损失的，由复议机关承担赔偿责任。