浙江省青田县人民法院
民 事 判 决 书
（2013）丽青民初字第627号
原告：金立平。
委托代理人：金树春。
被告：青田县人民政府鹤城街道办事处。
法定代表人：孙成岩。
委托代理人：厉晓伟。
委托代理人：张洪武。
原告金立平与被告青田县人民政府鹤城街道办事处承揽合同纠纷一案，本院于2013年7月2日受理，同年7月19日，原、被告申请庭外调解，因调解未果，本院依法组成合议庭于2014年3月10日公开开庭进行了审理，原告金立平的委托代理人金树春、被告青田县人民政府鹤城街道办事处的委托代理人厉晓伟、张洪武到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告金立平起诉称：被告因建设陈山饮用水工程，以“明标暗投”方式进行了招标。原告中标后，与被告于2011年9月14日签订了《鹤城镇陈山村饮用水安全工程承包协议书》、《预算表》确认了单价。工程除水管、配件外采用包工包料形式。付款方式为开工时付1.5万元，此后按工程进度分期支付，余额验收后一次性付清（扣除保修金5%，验收通过后不计息退还）。合同订立后，原告组织了施工，但因被告的原因多次长期停工，造成原告经济损失巨大，原告为此向被告提出赔偿，被告以先将工程完工后再作补偿来推托。2012年7月，被告将饮用水工程交付使用。2013年1月，工程经县有关单位验收合格。经双方确认“水管长度、拦水堰浆彻石、干彻石、C25砼、C15砼尺寸、水泥路面切穿再恢复尺寸、蓄水池尺寸”后，原告结算总工程款为838554.9元，包含代购配件款、退回多扣农民工报酬款余额、停工损失费、工程履约金（详见工程结算单）。施工过程中，被告总共已支付给原告工程款23万元，尚欠608554.9元，经原告多次催讨，被告没有及时支付。被告已构成严重违约，且给原告造成了巨大经济损失，被告应承担违约责任。故原告诉至法院，请求判令：一、被告立即偿付原告陈山村饮用水工程款608554.9元，并赔偿逾期付款利息（按中国人民银行同期贷款基准利率计算）；二、本案诉讼费、鉴定费由被告负担。
被告青田县人民政府鹤城街道办事处答辩称：底陈山农村饮用水是一项民生工程，资金来源于中央、省财政、县配套、乡镇村自筹。工程的管材采购由县水利局进行招标，工程土建部分由答辩人组织实施。在招标会上，答辩人作为发包方明确说明：一、此项民生工程，施工方必须保质保量完成；二、中标方不得转包，工程变更必须征得业主同意；三、所有政策处理由陈山村两委负责（包括水管铺设方案），承包方必须按照村指定的方案铺设管网。为确保工程顺利施工，答辩人确定专人负责工程实施，并由监理单位丽水万源水利水电工程技术咨询有限公司负责工程监督，陈山村两委也确定了专人监督工程施工。但开工后，原告存在以下问题：一、原告将工程不正当转包给金树春；二、工程开工后，原告为增加工程量，无视警告，擅自更改管网铺设线路；三、完成质量非常差，管线下埋深度基本不合格，原告不但不按要求整改，还增加溢流面以增加工程量；四、原告未经被告签字同意私自购进管材34000多米，造成管材大量浪费；五、配件是由原告购买，按实结算的，但原告虚报严重不实的价格单要求结算。据此，原告应承担以下责任：一、工程整改到位，验收合格后才可讨论结算问题；二、原告应承担私自转包的法律责任，未按要求施工，擅自增加工程量由原告自行承担；三、私下购进大量管材造成浪费、工程量增加，原告必须承担相应责任，多余管材货款由原告自行承担；四、原告虚报配件价格，编造工程结算表，应承担意图骗取国家专项资金的法律责任。
原告为了证实自己的诉讼主张，在举证期限内向本院提交了以下证据材料：
一、原告身份证复印件一份，证明原告的身份；
二、被告组织机构代码证复印件一份，证明被告的身份；
三、案涉工程招标文件、预算表复印件各一份，证明案涉工程的招标方式“明标暗投”，如果有漏项及原材料上涨应该由业主单位承担责任；
四、鹤城镇陈山村饮用水安全工程承包协议书及附件预算表各一份，证明原、被告对案涉工程所签订的协议及单价；
五、邮件回执一份，证明原告已向被告方多次提出要求支付工程款，被告至今未支付；
六、工程联系单一份，证明有关案涉工程管道铺设路线及水源地选位等问题原告已书面要求陈山村给予书面方案；
七、原告于2013年6月12日制作的结算表一份，系原告根据双方测量确认的尺寸计算制作，证明案涉总工程款应为838554.9元，及各个项目的具体数额；
八、寄给陈山村委的邮件回执一份、照片5张、部分村干部及村民出具的外陈山自然村饮用水管网所涉方案字据一张，证明陈山村委指定的饮用水线路；
九、停工损失清单一份及照片5张，证明因政策处理不到位，两村对水源地发生争执，致使原告停工造成损失，且将原告的工具拿走至今未归还；
十、被告与张正松关于仁塘湾村饮用水的协议书（复印于张正松处）、及被告对张正松的回复各一份，证明原、被告协议中部分漏项价格在其他村中的计算方式，漏项包括村内水泥路面和康庄公路开挖和修复的价格；同时证明原告向被告主张的其他费用：安全措施费、工程保险费、第三者保险费、民工工伤保险费应该由被告计算给原告；
十一、付款凭证三份，证明案涉工程使用水管从陈山村前山仓库运至施工地点所需要的费用是原告支付的，该费用属于前山仓库到蓄水池以下的二次运输费应该由被告承担；
十二、租房、保管协议共三份，证明案涉工程所需材料要先从青田运输至陈山村前山仓库，再由该仓库运输至施工地点，原告为工程相关材料及安置临时性工程民工向王丽娇租房两处的费用，并委托叶秀普保管，每月工资为900元，以上费用应由被告方承担；
十三、金立平与夏海民协议书一份，证明沙、水泥等从公路到蓄水池、拦水堰的二次运输费，该费用应由被告承担；
十四、前期工程尾留报酬计算清单、照片两张、实际支付清单、光盘一个，证明被告扣除原告9315元作为原告承包前的前期工程尾留民工报酬，经原告计算应该退回5313.97元。照片是证明下陈村只挖了一个坑不需要协议上所扣除的数额。光盘证明底陈山没有前期工程尾留，还证明拦水堰必须做排水，否则无法施工，排水的费用由业主方承担；
十五、工程配件清单一份、票据三张，证明原告替被告购买配件数量及支付价款，该部分款项按协议约定应由被告支付，原告代为购买；其中原告已支付了两万多元的价款，具体数额记不清楚，余款尚有四万多元未支付，所以发票未出具，原告现要求被告支付原告已经垫付的金额，材料店欠付的款项由被告支付，或者被告支付给原告54568.58元，材料店的款项均由原告支付；
十六、工程管网初验登记表清单十页（不含仁塘坑自然村管网），拦水堰测量数据五页及村内水泥路面管网、康庄公路管网测量数据一页，证明管网、拦水堰、水泥路面开挖等实测数据，未包括蓄水池；
十七、拦水堰和水池的计算方式清单一份，证明拦水堰、水池工程量；
十八、金军勇的证明、水泥及沙石料的收款收据各一份，证明在设标中原材料单价过低，要求被告补给原告实际差价；
十九、原告交付被告的工程履约金票据一张，证明原告交付被告履约金15000元，要求被告退还该履约金；
二十、原告申请本院向青田县水利局农村安全饮用水监督站调取验收报告。
青田县水利局向我院出具书面说明：案涉工程组织过验收，因施工质量未满足规范和合同要求，验收组未通过验收，并提出了整改意见。后根据反馈，没有整改到位，故至今仍没有通过验收。
二十一、原告申请本院对案涉工程相关项目价款进行评估鉴定。
本院委托并组织现场评估鉴定时，由于原告方要求鉴定机构的评估鉴定标准先经原告方同意才可进行评估，导致评估未能进行。
被告青田县人民政府鹤城街道办事处未在举证期限内向本院提交相关证据以证明其诉讼主张，在庭审中当庭向本院提交监理通知书一份，证明原告施工未按监理单位通知整改的要求进行规范整改，其中最严重的是水管安装不到位。
对被告当庭提交的监理通知书，原告表示属逾期举证，不同意质证，故本院不组织质证。
对原告提供的证据，被告经质证对证据一、二无异议；对证据三真实性无异议，并说明“明标暗投”是一种投标的方法，招标文件中第四条第三项明确载明了含义，并非原告待证的“明标暗投”含义；对证据四真实性无异议，双方所确认的单价及承包方式，是包工包料的形式，工程政策处理是陈山村两委负责，原告其他证据的待证事实与该证据矛盾；证据五被告确实收到过，但因工程质量问题，原告整改不到位，工程未验收，不存在支付工程款的条件；对证据六，管线铺设是经村两委确认，但没有证据证明村两委给出铺设方案，目前没有书面方案，不能证明原告的待证事实；证据七结算表是原告单方制作：1、拦水堰工程与实际有差距，被告认为拦水堰工程款应是22917元，不包括原告后期制作的护坡和溢流面，也就是双方对拦水堰原始测量数据单存在分歧的地方；护坡和溢流面即使计算也只有5000多元；2、管网工程被告计算出只有171863.3元；3、对供水工程调节水池的款项无异议；4、蓄水池被告计算出来是59219.28元；5、对协议外追加工程中公路水泥路面切穿再恢复的长度是112.8米数无异议，但单价当时双方未达成协议；村内水泥路开挖恢复被告计算出来是1109米，单价双方一直没有协议一致；6、沙浆掩埋水管这项不存在，应按照普通开挖计算；7、消防机房协议中没写，但被告认为是按平方计算，原告做了7个平方，应该是5600元；8、旧水池确实修理过，只是洞口局部粉刷，修理费也就1000元；9、阀门内螺安装已经包含在管网安装里面，水表安装也包含在管网安装的价格里面。过滤池盖板、蓄水池盖板都包含在水池价款里面；10、小拦水堰当时还没有做，也没有测量，具体要到村里才知道；11、蓄水池粉刷是有的，平方数是111.35，单价按照15元计算；12、消防栓、管网砍柴、阀门盖都属于安装费之内；13、二次运输费不存在，所有的运输费用都包括在单价内；14、临时工程是施工必须的，被告不予承担，是原告施工所必须支出的；15、协议约定政策处理是由村两委负责，停工有村民、村两委、原告个人的原因，被告不予承担；16、其他费用：安全措施费、工程保险费、第三者保险费、民工工伤保险费等就是施工方承担；17、建设管理费是应该给被告，税费是原告交了之后被告再补给原告；18、购买配件的路费应由原告承担，且同期城北村在同店购买的配件价格与原告提供的购买配件价格不同，原告提供的配件价格不真实；19、退回的尾款在协议第一条第四项明确约定，不存在返还；20、工程履约金约定15000元，但要在工程验收合格后一年内才退回；21、协议是包工包料，原材料差价的风险由原告承担；证据八，网路是对的，但存在重复铺设，造成很多管材浪费；证据九，清单内容是不真实的，停工的损失根据协议约定与被告没有关联性，照片也无法反映停工损失的情况；证据十，原、被告签订协议在前，仁塘湾饮用水签订协议在后，被告对仁塘湾村内水泥路部分开挖回填设定了施工标准和要求，而对原告没有设定，所以两者无法进行比较；对证据十一真实性无法辨别，如有二次运输费，也是由原告承担；对证据十二、证据十三质证意见同证据十一；证据十四的事项已在协议中明确约定；对证据十五真实性有异议，数量和单价都有异议；对证据十六测量数据认可，但对其中拦水堰项目后来做的护坡和溢流面是否予以计算是有异议的；被告认为管网总数17721.9米，原告认为是17806.9米，双方数字也不一致；对证据十七的计算方式不予认可，是原告单方计算的；证据十八，差价应由原告自行承担；对证据十九真实性无异议，按照协议约定方式退还；对证据二十无异议；对证据二十一未完成的事因无异议。
在庭审中，原告陈述：案涉工程系2011年10月15日以后开始施工，2012年7月施工结束并投入使用。原有的饮用水系统和新建系统是相互独立的，新建系统不影响旧系统，被告让陈山村未经验收投入使用，不得再主张质量问题。对水利局关于案涉工程未验收合格的书面说明，原告主张已进行整改，但没再来验收。对原告申请评估鉴定未完成的事因无异议。原告缴纳给被告的有履约保证金15000元、前期工程尾款9315元。关于原告结算表项目：1、沙浆掩埋原来就没量过，是原告自己量出来的，跟普通管网是不一样的，要另外算，在普通管网开挖6.5元的基础上再加5元；2、旧水池需要清洗再进行粉刷，还要进行打毛、开挖等一系列工作。原告已经全面粉刷。这一万多元是根据实际计算出来的；3、原告是根据拦水堰方量计算，是正确的；4、管网米数是被告量过的，管网中第三、第四项中下面的4000多米是仁塘坑自然村的，仁塘坑也是属于陈山村，被告指示要求原告做，所以应该一并算给原告；4、蓄水池原告是按实际尺寸算出来的；5、追加工程必须由被告承担，康庄公路切穿修复是原告参考被告和其他村的价格；6、沙浆掩埋只是算成本；7、消防栓4000元一个，是按照过滤池、消毒器单价算的，阀门、水表协议中没有写，要另外算给原告。8、粉刷原告是按实际计算的，粉刷单价也是定额规定的；9、二次运输费在协议书没有约定的，协议上没有约定实际施工地点，根据定额一定要计算二次运输费的，计算标准按照实际标准计算；10、临时工程，业主方应承担三通一平的费用，所以这些临时工程由业主方承担；11、租房、交通费等按照定额规定也是由业主方承担；12、停工损失也由被告承担；13、安全措施等其他费用也应当由业主方承担；14、管理费在协议清单中明确约定是要支付给原告的；15、原告在设标中原材料的价格规定与原告实际购买价格相差很大，由被告补偿差价。
在庭审中，被告陈述：新建饮用水系统使用时间大致符合，但系村民自行使用。陈山村原有饮用水系统与新建系统水源是一致，新建系统会影响原有系统，其他村也基本是未验收就使用。
本院认证认为：原告提供证据一、二，均系相关部门依职权出具的公文书证，能够证明原、被告的身份主体情况，本院予以采信；原告提供的证据三，所谓“明标暗投”在招标文件中已明确载明含义，原告解释为“如果有漏项及原材料上涨应该由业主单位承担责任”没有依据，故对原告的待证事实，本院不予采信；原告提供的证据四，被告无异议，本院予以采信；原告提供的证据五，被告确认有收到，故本院对原告有向被告要求支付工程款的事实予以认定；原告提供的证据六、八，被告确认“管线铺设是经村两委确认”、“网路是对的”，显然被告对原告施工的管网主要路线并无异议，但是否存在被告主张的重复铺设，造成浪费，需要结合其他证据方能认定。原告提供的证据七结算表及待证其中相关项目的证据九、十、十一、十二、十三、十四、十五、十六、十七、十八，被告仅对其中调节水池价款和履约金数额予以认可，对其他均有异议，本院认为，原、被告对上述证据的主要争议为案涉工程的工程量增加的正当性、协议漏项的计算标准、各结算项目合理性、有无重复计算及计算方式和数额，这类争议需要具有资质的专业机构方可评估认定，而原告的上述证据内容主要针对原告自己的估算、相关费用产生情况、部分项目的测量数据方面，原告据此待证被告应付工程款的总额证明力不足，故本院不予认定；原告提供的证据十九，被告对其真实性无异议，本院对其真实性予以认定，但何时退还应按合同约定处理；对原告申请本院调取的证据二十，双方对案涉工程目前尚未通过验收的事实无异议，本院予以认定；对原告申请本院委托评估鉴定的证据二十一，由于未进行评估鉴定的因素在于原告，本院视为原告放弃该次申请。
本院经审理，认定事实如下：2011年9月2日，被告（原为鹤城镇人民政府）发布“鹤城镇陈山村饮用水安全工程”招标公告。公告和招标文件载明业主单位为鹤城镇人民政府（即被告），招标对象为陈山村户籍有水利工程施工经验的自然人，评标方法为“明标暗投单价下浮法”，工程总投资为18万元左右。招标文件还载明了工程款必须经工程质量监督小组成员验收合格并签字后才能支付、施工过程中工程变更必须征得业主同意等事项。招标文件的附件《鹤城镇陈山村安全饮用水工程预算表》列明了拦水堰工程、管道工程、供水工程、蓄水池四个项目各项工程量和单价预算及建设管理费、税金的预算合计为179828.236元。原告中标后，于2011年9月14日与被告签订了承包协议书，协议书约定具体工程量及要求详见招标文件附件即预算表。承包价款为：1、拦水堰工程、管道工程、供水工程、蓄水池中标单价在附件基础上均下浮4.01%，工程量按实计算；2、税金按决算总款的3.32%计算；3、建设管理费按决算总额5%计提；4、前期工程尾留农民工报酬等费用合计9315元，从第一期工程价款中由乙方（原告）一次性按实计算支付。付款方式为采用包工包料形式，开工时先支付1.5万元，其余按工程进度分期支付，工程验收后一次性付清（扣除保修金5%）。协议还载明了政策处理由陈山村两委负责、蓄水池变更说明、管道工程相关要求等事项。2011年10月，原告开始施工，2012年7月施工结束，此后新建饮用水工程便投入使用。期间，原告向被告缴纳的款项有履约保证金1.5万元，前期工程尾款9315元，原告向被告领取的工程款共计23万元。现原告以被告应付原告工程款、代购配件款、补原材料差价、赔偿停工损失、退还履约金和多扣的工程尾款共计838554.9元为由，诉至本院，要求被告支付余款608554.9元。而被告以原告工程质量不合格、款项计算不合理为由不同意支付，案经本院多次协调未果。
本院认为，原、被告均主张案涉工程投标对象为自然人，无建筑资质要求，故原、被告属于承揽纠纷。原、被告签订案涉工程承包协议时，约定的内容不全面，不细致，而在施工过程中，双方衔接也不规范，工程量增加、变更、施工设计等等缺少书面依据，导致预算工程量和原告实际施工量存在较大差距，双方存在诸多争议。双方争议焦点除了案涉工程质量外，主要集中在案涉工程的工程量增加的正当性、协议漏项的计算标准、原告各结算项目合理性、有无重复计算及计算方式和数额方面，而评析上述争议，需要以专业机构意见为依据，原告的现有证据对待证被告应付原告款项总额证明力不足，本院无法据此认定在原告已领取的23万元工程款之外，被告是否还应支付原告款项及应支付的数额，故对原告要求被告支付余款608554.9元并赔偿逾期利息的诉讼请求，本院不予支持，原告可在证据充分之后另行主张权利。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条之规定，判决如下：
驳回原告金立平的诉讼请求。
本案受理费9886元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省丽水市中级人民法院。
审 判 长 叶灵群
审 判 员 姚墨雨
人民陪审员 赖丽英
二〇一四年四月十日
代书 记员 陈莉莉