江西省庐山市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）星行初字第14号
原告卢义光，男，汉族，江西省南昌市人，住南昌市高新技术开发区。
委托代理人郭丽卿，女，江西洪城律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。
被告都昌县房地产管理局（以下简称都昌房管局）。
法定代表人詹太煌，男，该局局长。
委托代理人陈显山，男，该局总经济师，代理权限为一般代理。
委托代理人江新梓，男，江西准星律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。
第三人邱文群，男，汉族，江西省九江市都昌县人，原工作单位都昌县财政局，现在江西省景德镇监狱服刑。
第三人谭敏，女，汉族，江西省九江市都昌县人，在都昌县结核病防治所工作，住都昌县，系第三人邱文群之妻。
原告卢义光诉被告都昌县房地产管理局、第三人邱文群、谭敏确认房屋登记发证行为违法并予赔偿一案，由原告向都昌县人民法院起诉，都昌法院向九江市中级人民法院申请指定管辖，经市中院裁定指定由本院审理。本院立案后，依法组成合议庭，由本院副院长徐时伟担任审判长、审判员李良学、袁建华参加评议，对本案进行了公开开庭审理。原告卢义光及其代理律师郭丽卿、被告都昌房管局的局长詹太煌委托的该局总经济师陈显山、代理律师江新梓、第三人邱文群到庭参加了开庭审理，第三人谭敏经本院传票传唤，未参加开庭审理，也未进行答辩。本案经庐山市人民法院审判委员会讨论并作出决定，现已审理完毕。
原告诉称：被告都昌房管局于2013年12月、2014年1月应第三人邱文群、谭敏夫妇之申请，先后用第三人邱文群都昌房权证县城字第××号、字第××号转办理都昌房他证县城字第××号、字第20140013号房屋他项权证，给两个第三人向原告先后抵押借款200万元和100万元及其利息，合计抵押本金300万元及其利息。两个第三人与原告约定借款期限为一个月，借款利息为中国人民银行同期贷款利率的四倍。借款期满后，原告追款无果，发现被告为第三人邱文群的上述两证房产进行重复设定抵押登记，以同处房产为多名债权人重复办理不同编号的房屋抵押他项权证。原告遂诉至法院，请求：1、依法确认被告为两第三人办理的房屋抵押他项权证行为违法；2、判令被告赔偿因其具体行政行为的违法给原告造成的本金300万元及其利息的损失；3、判令两第三人对原告的全部损失承担连带赔偿责任；4、诉讼费用由被告承担。原告的理由是，被告明知第三人邱文群的两证房产已办理给他人抵押而重复设定给原告作借款抵押，并办理出他项权证，致使原告出借的300万元本金及利息难以追回，蒙受巨额资金损失，被告帮助第三人弄虚作假重复登记发证的行为属行政违法，因此应负行政赔偿责任，两第三人应负连带赔偿责任。
被告辩称：1、本案因第三人提供虚假材料申请登记，答辩人在作出涉诉具体行政行为中履行了应尽的职责，即进行了“形式性审查”后颁发房屋他项权证，并未违反相关法律法规。2、原告的行政赔偿请求，并未穷尽其他救济方式而获得赔偿不能，缺乏行政赔偿构成要件中损害事实要件。用于登记的抵押物尚未被拍卖，被答辩人是否有实际损失、有多少数额的损失等尚不能确定，即原告的损失结果尚未产生，故缺乏行政赔偿构成要件。3、即使原告确有损失且获赔不能，但造成原告损失的原因具有多重性，被告的工作人员疏忽大意在损害原因上明显较小。第三人已构成诈骗犯罪，系造成原告损失的主要原因；原告在款项借出前未详细了解房屋状况，对交易安全怠于关注，系损害后果发生的原因；被告的工作人员在履职中疏忽大意是损害原因之一。因此，被告仅负次要责任，原告的诉请于法无据，请求驳回。
第三人邱文群述称：1、被告答辩的第1点意见，把不符合抵押条件的房地产办成他项权证抵押担保，没有法律依据；2、本人提交的办证资料形式上是齐全的，只是被告的工作人员熊敏在办理时故意隐瞒了事实；3、熊敏作为被告产权交易中心的副主任，明知不符合办理抵押担保条件的房地产，仍予办理出他项权证予以抵押，属行使职权中，利用职务之便为谋取私利故意而为。
第三人谭敏经本院依法传票传唤，未到庭参加庭审，也未向本院提交答辩和陈述意见。
被告向本院举出了以下证据，原告及第三人邱文群当庭进行了质证。
1、《都昌县房地产管理局房屋抵押登记档案》（他项权证20140013号）。被告拟证明其办理房屋他项权证所进行审核的材料形式合法、资料齐全。
原告质证意见为，该档案中心的申请表把提供资料真实与否的法律责任全部推到申请人身上就是不负责任的形式；查档验证报名表内容虚假，被告的查档人员王华荣对提供抵押的房屋是否已经存在抵押作出了“否”的纪录，并加盖了“都昌县房地产档案馆查询专用章”，故意隐瞒事实真相；房屋他项权登记审核表中被告的工作人员杨丽华、熊敏、刘建平作了层级审核，均作出资料齐全，同意办理的意见。正是这些房屋他项权的虚假审查导致原告将资金借给第三人，造成重复抵押，贷款流失。
第三人邱文群对此证据表示没有意见。
2、《九江中院刑事判决书》和《都昌法院刑事判决书》。拟证明熊敏系个人犯罪行为，与行使职权行为无关；另对于原告本金300万元的实际损失，公安机关仍在继续追赃之中。
原告质证意见为，两份生效判决恰恰证明熊敏原系被告的工作人员，产权交易中心原副主任，其利用职务之便，滥用职权多次与档案员王华荣，通过变更房产证号、拆分房屋产权、出借房产权证、重复办理房产抵押担保等手段帮助邱文群、谭敏骗取个人及金融机构的资金，致使国家机关公信力和被害人经济利益遭受重大损失。熊敏、王华荣等工作人员在登记发证工作中的行为是职务行为，代表被告行使行政职能和权力。被告对工作人员履职管理混乱，登记发证把关不严，没有尽到应有义务和责任；两第三人对原告的资金本息分文未付。
第三人邱文群对此证据表示没有意见。
原告向本院提供了以下证据，被告及第三人邱文群当庭进行了质证。
1、原告和第三人邱文群、谭敏的居民身份证复印件。拟证明原告和两个第三人的身份和诉讼主体资格。
2、借贷及担保合同、房屋他项权证、转款凭证。拟证明第三人与原告产生了借贷关系、担保关系，且已真实履行借款行为和形式上的担保行为；被告作为政府职能机关，向原告颁发了两本房屋他项权证用于两第三人向原告借款本金300万元及利息的抵押担保。
3、九江中院（2015）九中刑二初字第1号刑事判决书和都昌法院（2015）都刑二初字第12号刑事判决书。拟证明两第三人向原告借款时用于抵押的房产权证已经在被告处办理了抵押登记，属重复抵押；认定被告产权交易中心原副主任熊敏存在违规变更房产证号，违规拆分房产权证，被告的档案员王华荣出具了与真实登记情况不符的查档证明，让邱文群得以重复办理抵押登记，骗取巨额借款，致国家和人民利息遭受重大损失。邱文群的犯罪得逞，原告的巨资损失，正是被告的工作人员熊敏等人在履职中滥用职权所致。两份判决均证实被告颁发的他项权证缺乏合法性。
4、熊敏在检察机关的被询问笔录。拟证明坐落在都××县城××房产，房产权人原为江西三维置业公司，在2005年进行了产权登记，产权证号四本分别为057836、057149、057260、057261,2008年7月该公司将057836号房产过户给邱文群，产权证号变更为810537。2011年10月，被告违规为邱文群拆分产权，将81××37号房权证分为三本，证号分别为201118738、201118739、20××40号。2012年7月，该公司又将05××60号、057261号过户给邱文群，产权证号分别变更为20××37号、201220538号。2012年7月被告再次违规为邱文群拆分产权，将20××37号房权证分为三本，证号分别为201220541、201220542、20××43号。这样将原有的两本产权证违规拆分为六本产权证。熊敏在检察机关供述邱文群向卢义光借款300万元时的房产早已有抵押，系重复抵押。用于向卢义光作抵押的房产证20××40号，系三维公司的057836号过户给邱文群的81××37号后的拆分证号之一；而20××43号，系三维公司的05××60号过户给邱文群的20××37号后的拆分证号之一。实际上81××37号和05××60号均已在都昌农村信用社作贷款抵押，违规拆分变号后又向多人作了借款抵押，借款均未归还。在出具查档证明时由熊敏授意，档案员王华荣出具与事实不符的虚假档案证明。这组证据证明被告违规拆分房产权证，出具虚假抵押证明，违法办理抵押登记，其行政行为已构成违法。
5、被告向都昌县华宝公司颁发了三份他项权证及华宝公司的转账凭证。拟证明2012年7月6日、8月8日、10月8日，邱文群以201220538号、20××43号、201220541号三本房权证向华宝公司作贷款1000万元的抵押，其中的20××43号房权证与后来向原告卢义光借款作抵押的房权证系同一证号，属重复抵押。
6、第三人与洪静的借款合同及房屋他项权证。拟证明第三人邱文群、谭敏2011年向洪静借款160万元，是用20××70号房权证作抵押登记，与后来用于向原告卢义光借款作抵押的房权证证号相同，属重复抵押。
7、邱文群在公安、检察机关的供述。拟证明邱文群供认其利用虚假手段，用已经抵押的房产分别向洪静、周雷、谷俊峰、华宝公司、王子良、杨巧、都昌信用社、建行南昌阳明支行、中信银行南昌分行、卢义光等重复贷款抵押，涉案金额本金达5640万元。用于向原告卢义光抵押的20××40号和20××43号房产均已多次办理抵押登记和发出他项权证。这一系列抵押均属被告违法登记发证才形成的重复抵押。
8、都昌县农村信用社关于邱文群及家族借款情况的说明。拟证明邱文群于2013年4月17日向都昌信用联社营业部借款900万元，抵押物为81××37号房产，即都昌县城芙蓉南路东侧五层房产的第一层，本金一直未归还。邱文群的兄长邱文星于2008年7月2日向都昌信用联社营业部借款450万元，抵押物为05××60号、057261号二本房产，并办理了《最高额抵押合同》，本金一直未归还。及至向原告卢义光借款时，前面的多次抵押借款并未归还，抵押的他项权并未注销。被告在第三人邱文群的房产权大证和他项权证均未注销的基础上，违规帮助拆分房产证大证为小证，随后又多次帮助以小证重复办理抵押登记颁发他项权证，然后又帮助把大证借出重复办理抵押登记颁发他项权证。被告的审查登记发证管理混乱，违规违法由此可见。
9、王华荣在检察机关的被询问笔录及都昌房管局的档案管理规定。拟证明档案管理规定在社会人员或公职人员一律不能借出房地产权证的情况下，作为都昌房管局工作人员的熊敏、王华荣违反规定，利用职务之便出借产权证、出具虚假查档证明、重复办理抵押登记、滥发他项权证。被告的违法行政行为直接导致邱文群骗取巨额借款，造成卢义光巨资损失的结果发生，两者有直接因果关系。
10、借条及查档验证报告表。拟证明被告的工作人员熊敏、王华荣违反规定，利用职务之便，将已经设定抵押的房产权证借出，帮助邱文群重复办理抵押登记多次骗取巨额借款；被告出具具有国家公信力的查档验证报告，对明知已经设定抵押的房产在报告中标明为否定，故意隐瞒事实真相，帮助邱文群等人骗贷，致使原告遭受巨款损失。
被告对原告卢义光的上述证据提出了以下质证意见：
对原告所提供的资料真实性无异议，但对证据的关联性有异议。原告提出的证据，并不能证明被告所颁发给原告的两本房屋他项权证的行政行为违法，更不能证明被告需要赔偿。1、关于房屋他项权证的办理。（1）按照《江西省城市房屋权属登记条例》第33条、第34条，《江西省房屋登记条例》第31条，建设部《房屋登记办法》第43条、第44条，建设部《城市房地产抵押管理办法》第32、33、34条的规定，办证行政机关只需对申请人提供的资料进行形式审查，资料齐全、符合规定的就应该办理他项权证。本案中被告在审核原告及第三人提供的资料后，在规定的时间内办理了房屋他项权证证书，具体行政行为合法。（2）重复设定抵押登记，不是被告设定，而是基于行政相对人的申请。对重复登记及发证，法律、法规没有禁止性规定。再说出现重复抵押事出有因，系邱文群与被告工作人员熊敏勾结所为，他们将两本房权证违规拆分为六个房权证，并违规借出给邱文群，邱文群多次重复申请转办成房屋他项权证。老证、新证多次重复抵押，是邱文群、熊敏的个人犯罪行为所引起，而且出借产权证的行为与履行职责相违背，被告并没有指使熊敏、王华荣等工作人员为邱文群作拆分产权、出借证书、重复登记、滥发证件等行为。（3）对于虚假查档证明的问题，出具查档证明并不是具体的行政行为，而是档案管理部门对查询人的一种书面回复。行政法规没有要求办理他项权证时申请人必须提交查档证明，也没有要求行政机关必须为抵押人出具查档证明。事实上原告疏忽大意也没有向被告提出是否已抵押的查档申请。邱文群作为申请人提出了查档（房产证验证），而不是查询抵押情况，《都昌县房屋所有权证验证证明》上并没有房产是否已抵押一档，只是在土地使用情况栏中有“抵押情况”一栏。仅卢义光案中，被告工作人员向邱文群其出具了《查档验证报告表》，报告表中对该房屋所有权是否已存在抵押栏中，填写为“否”，该工作人员由于疏忽已被追究刑事责任。2、关于行政赔偿。行政赔偿以《国家赔偿法》为依据，赔偿责任的构成以确认具体行政行为违法为前提，并造成了损害后果，且违法行政行为与损害后果间具有直接的因果关系。案件中，（1）被告办理他项权证的具体行政行为没有违法，也就不存在与之相对应的损害后果。（2）原告自认为其存在损失，但至今没有行使抵押权，抵押物未评估拍卖，是否有损失，损失有多少尚未确定。（3）根据《江西省城市房屋权属登记条例》第37条、第38条和《江西省城市房屋登记条例》第63条、第64条的规定，被告不存在超越管辖范围发证、无故拒绝登记、玩忽职守伪造、变造、销毁房屋权属档案的情形，故依法不需要承担赔偿责任。因此被告的发证行为并没有造成原告的损失，即使有损失也谈不上有直接的因果关系，更谈不上被告需要承担行政赔偿责任。
第三人邱文群对原告的证据表示没有质证意见，但在庭审提问时回答，被告产权交易中心的领导熊敏清楚邱文群在重复办理抵押登记的事，而且是其一直在帮助办理，其目的就是权钱交易，从中谋利。81××37号房权证在得到拆分之后一直都没有被注销。
第三人邱文群没有向本院举出任何证据。
第三人谭敏没有向本院举出任何证据，也没有向本院提出任何质证意见。
经庭审举证、质证，本院认证，查明：第三人邱文群、谭敏以从事经营急需资金为由，于2013年12月31日和2014年1月6日分别向原告卢义光借本金200万元和100万元，合计本金300万元。约定借期均为一个月，利息均按中国人民银行同期贷款利率四倍支付，以邱文群位于都昌县城芙蓉南路东侧的五层楼房，都昌房权证分别为县城字第××号和20××43号，建筑面积分别为394.69㎡和788.39㎡的房产进行抵押担保。被告都昌房管局应两第三人的申请，将上述两房权证经查档验证和审核，分别于2013年12月31日、2014年1月6日作出房屋他项权登记，登记表中分别载明所抵押的债权数额为200万元和100万元，向原告卢义光颁发都昌房他证县城字第××号和字第20140013号房屋他项权证。原告于2013年12月31日至2014年1月9日将合计300万元借款通过中国工商银行汇入第三人邱文群的账户，借给两第三人。借款期满后，两第三人分文未还，原告追款无果，发现第三人以同一房产多次进行借款的抵押担保，多次获得了被告的查档验证审核登记，被告以第三人邱文群的同一房产为多个债权人颁发了不同编号的房屋他项权证。其中20××40号房权证早于2011年12月1日由第三人向另案当事人洪静借款160万元作抵押担保；而20××43号房权证系被告将邱文群的原房权证20××37号拆分而来，邱文群的20××37号房权证，系由江西三维置业公司将坐落在都昌县城芙蓉南路东侧的五层房产中的05××60号过户变更而来。江西三维置业公司的05××60号房权证早在2008年7月就和其它房权证一起用于向都昌信用社作贷款450万元的抵押；20××43号房权证于2012年8月由第三人用于向另案当事人都昌华宝公司作贷款300万元的抵押；20××43号房权证还和其他房权证一起于2013年1月由第三人用于向建行南昌东湖支行贷款1050万元等作抵押。至向原告卢义光办理借款抵押时，第三人邱文群的20××40号和20××43号房权证均已多次办理借款抵押。被告对邱文群的同一房产多次变号、多次拆分后的多次抵押均进行了登记，并向债权人颁发了房屋他项权证。同一房产后一抵押的设立登记均建立在前面所抵押的借款并未清偿的基础之上。原告获得被告颁发的两本房屋他项权证时，同一房产前面的房屋他项权证均未达到注销条件；而且抵押给原告的两处房产，因第三人向他人借款时办理了最高额抵押后没有余值可续供抵押。
另查，都昌县人民法院已经生效执行的（2015）都刑二初字第12号刑事判决判定，都昌房管局的工作人员熊敏在担任产权交易中心副主任期间，滥用职权，违规指示下属对外作出借房屋所有权证及出具与真实登记情况不符的查档证明，违反相关规章制度为邱文群等人拆分房屋所有权证，对国家机关公信力造成重大负面影响，致使国家和人民利益遭受重大损失，情节特别严重，其行为构成滥用职权罪，判处有期徒刑一年十个月；熊敏利用职务上的便利向第三人邱文群索取贿赂10万元，为他人谋取利益构成受贿罪，判处有期徒刑三年，数罪并罚，决定执行有期徒刑四年。
江西省都昌县人民法院已生效执行的（2015）都刑二初字第172号刑事判决判定，都昌房管局的工作人员王华荣在担任产权交易中心档案室档案员期间，工作严重不负责任，违反规章制度，滥用权力多次出借房产权证，出具不实验证证明，对国家机关物权登记行为的公信力造成重大负面影响，致使国家和人民利益遭受重大损失，情节特别严重，构成滥用职权罪，判处有期徒刑一年，缓刑二年。
江西省九江市中级人民法院已生效执行的（2015）九中刑二初字第1号刑事判决判定，邱文群犯贷款诈骗罪，判处有期徒刑十三年六个月；犯骗取票据承兑罪，判处有期徒刑三年六个月；犯合同诈骗罪，判处有期徒刑十一年；犯诈骗罪，判处有期徒刑五年；犯行贿罪，判处有期徒刑一年六个月；决定执行有期徒刑十八年。
庭审中，原告卢义光、被告都昌房管局及第三人邱文群就行政赔偿均向法院表态同意进行协商，但至今无协商结果。
原、被告为协调本案相关事宜，均向本院提出了延长审限的申请。
本院认为，本案争议的焦点在被告的发证行为是否违法和被告是否应予行政赔偿。
<一>、关于被告颁发的房屋他项权证的行政行为是否违法的依据。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》的规定，房地产抵押，是指抵押人以其合法的房地产以不转移占有的方式向抵押权人提出债务履行担保的行为。债务人不履行债务时，抵押权人有权依法以抵押的房地产拍卖所得的价款优先受偿。房地产抵押，应当凭土地使用权证书、房屋所有权证书办理。房地产抵押时，应当向县级以上地方人民政府规定的部门办理抵押登记。《中华人民共和国担保法》规定，当事人以城市房地产抵押的，应当办理抵押物登记，抵押合同自登记之日起生效。办理城市房地产抵押物登记的部门为县级以上地方人民政府规定的部门。《江西省房屋登记条例》规定，房屋登记，是指房屋登记机构依法将房屋权利和其他应当记载的事项在房屋登记簿上予以记载的行为。市、县人民政府房管部门负责本行政区域内的房屋登记工作以及房屋登记的受理、审核、记载于登记簿和发证等具体事务。房屋登记机构应当依照法律、法规和有关规定提供房屋登记信息查询服务，方便当事人查询有关信息、复印资料。房屋登记机构工作人员不得伪造、变造、毁损房屋登记簿。申请房屋抵押权登记的，应当提交登记申请书，申请人的身份证明，房屋所有权证书，抵押合同，主债权合同和房管部门公示的其它必要的材料。当事人提交虚假材料或者唆使他人冒充权利人申请登记，给他人造成损失的，依法承担赔偿责任。建设部《城市房屋权属登记管理办法》规定，房屋他项权利登记，由权利人和他项权利人共同申请。登记机关应当对权利人的申请进行审查，核准后予以登记、发证。因登记机关工作人员过失导致登记不当，致使权利人受到经济损失的，登记机关对当事人的直接经济损失负赔偿责任。登记机关的工作人员玩忽职守、徇私舞弊、贪污受贿的，滥用职权、超越管辖范围颁发房屋权属证书的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。建设部《城市房地产抵押管理办法》规定，国家实行房地产抵押登记制度。直辖市、市、县人民政府房地产行政主管部门即房地产管理部门负责行政区域内的房地产抵押管理工作。同一房地产设定两个以上抵押权的，抵押人应当将已经设定过的抵押情况告知抵押权人。抵押人所担保的债权不得超出其抵押物的价值。房地产抵押后，该抵押房地产的价值大于所担保债权的余额部分，可以再次抵押，但不得超出余额部分。办理房地产抵押登记，应当向登记机关交验下列文件：（一）抵押当事人的身份证明；（二）抵押登记申请书；（三）抵押合同；（四）《国有土地使用权证》、《房屋所有权证》；（五）可以证明抵押人有权设定抵押权的文件与证明材料；（六）可以证明抵押房地产价值的资料；（七）登记机关认为必要的其他文件。登记机关应当对申请人的申请进行审核，凡权属清楚，证明材料齐全的，应当在受理登记之日起十五日内作出是否准予登记的书面答复。登记机关工作人员玩忽职守、滥用职权，或者利用职务上的便利，索取他人财物，或者非法收受他人财物为他人谋取利益的，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。最高人民法院《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》指出，公民、法人或者其他组织对房屋登记机构的房屋登记行为以及查询、复制登记资料等事项相关的行政行为或者相应的不作为不服，提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。被告对被诉房屋登记行为的合法性负举证责任。被告保管证据原件的，应当在法庭上出示。申请人提供虚假材料办理房屋登记，给原告造成损害，房屋登记机构未尽合理审慎职责的，应当根据其过错程度及其在损害发生中所起作用承担相应的赔偿责任。房屋登记机构工作人员与第三人恶意串通违法登记，侵犯原告合法权益的，房屋登记机构与第三人承担连带赔偿责任。
<二>、关于被告是否应予行政赔偿的依据。根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照国家赔偿法取得国家赔偿的权利。赔偿义务机关，应当依照国家赔偿法及时履行赔偿义务。行政机关及其工作人员在行使职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财产等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损失的其他违法行为。行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令有故意或重大过失的工作人员承担部分或全部赔偿费用。对有故意或重大过失的工作人员，有关机关应当依法给予处分；构成犯罪的，应依法追究刑事责任。侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。赔偿费用列入各级财政预算。《中华人民共和国行政诉讼法》规定，人民法院对行政行为判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释规定，被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或公共利益造成重大损失的，人民法院应当做出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任。最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》指出，公民、法人或其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，人民法院应一并受理。人民法院审理行政赔偿案件，就当事人之间的行政赔偿争议进行审理与裁判。原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或减少赔偿数额方面的证据。
上述法律、法规、规章和司法解释对我国的房地产登记中的抵押登记管理和国家赔偿中的行政赔偿作出了详细的规定。对照上述规定，本院认为，第一，被告在本案中受理了第三人邱文群和原告要求进行房地产抵押权设立的登记申请。两个第三人用已经在被告处办理了抵押的房地产再次办理抵押时，对体现出金额巨大的抵押担保合同及主债权合同和已经多次在被告处办理了抵押的同一房地产作抵押物，被告产权交易中心的领导和工作人员并未尽到依法依规审慎审查的职责。被告对两第三人所作的房屋抵押登记询问笔录流于形式，对需要询问的诸如用于抵押的房地产是否重复抵押，是否有余值用于抵押等重要内容留有空白，原告对此重要内容亦未引起足够的重视，甚至根本就没有向被告提出对第三人提供抵押登记的房产进行相关信息的查询申请。第三人及原、被告在抵押登记的申请与受理中均负有相应的责任。第二，被告违规出借已经在押的第三人邱文群的都国用（2008）第0116号国有土地使用权证和都昌房权证县城字第××号房屋所有权证用以办理20140013号房屋他项权证，该两证的附记页上均未有填写关于抵押物此前已设定抵押的备注记载。按照房地产档案管理规定，已用于抵押的房产权证，由房管部门保管存档，在没有清偿其所抵押的债务或没有余值可续供抵押的情形下，是不允许让任何人取出重复办理抵押登记的，但被告出借的上述证本上不仅没有已用于抵押的备注，而且被告的工作人员熊敏、王华荣和第三人邱文群多次从被告处取出已经办理抵押的土地证、房产证重复办理抵押登记，系被告的工作人员故意与第三人里应外合，恶意串通所为。第三，被告没有依法审查和办理对于可以证明抵押人有权设定抵押权的文件与证明材料，误导原告。经第三人邱文群申请，被告的房地产产权交易中心印盖档案专用章，查档人员王华荣填报了标准化的《都昌县房屋所有权证验证证明》。证明表中记载，对邱文群证号为20××43号房产证所拥有的坐落于县城芙蓉南路东侧五层楼房的第二层，建筑面积为788.39㎡的房权进行了查验，查档的具体内容为7项，其中第3项为该房屋所有权是否已经存在抵押对应结果填写为“否”。这一证明故意隐瞒了事实真相，误导原告基于对国家机关公信力的信赖，将巨额资金借出。第四，第三人与原告没有依法经评估机构审查评定用于抵押登记的房地产价值，被告任意采信第三人的资料。第三人邱文群、谭敏用于向原告抵押借款的房地产，早在向都昌信用社借贷款时，被告就已经作了最高额抵押，尔后被告又多次为第三人邱文群以同一房地产作抵押借款进行登记发证。及至向原告作借款抵押担保时，被告仍不顾既往事实，既不告知原告，第三人提供抵押的房地产已经在押，又不要求第三人和原告依法对抵押物进行审查评估，而是任由第三人邱文群与原告的一纸作价协议作为证明资料。显然在欺诈之下这一证明资料毫无证据效力，被告、第三人及原告对此无效证据所产生的负面效应，均应负相应责任。第五，被告作为抵押登记和颁发他项权证的行政机关，在审核中受人操控，弄虚作假，流于形式，以致作出违法行政行为，办理出必备的《房屋他项权登记审核表》。审核表载明，经工作人员杨丽华初审，认为资料齐全，同意提交复审；复审人熊敏的复审意见为核收件齐全，同意复审；终审人刘建平的终审意见为同意终审，于2014年1月6日登簿，并向原告卢义光颁发房屋他项权证。正是被告的这种所谓的“形式审查”，以看似合法的形式作出了违法的行政行为，才导致原告将资金借给第三人，遭受巨额财产损失。第六，原告作为巨额资金的出借人，在资金出借前未对第三人的经营状况、资产情况向工商、税务、银行等相关机构作充分的调查了解，在资金出借后未对资金的流向使用作跟踪监督，在资金的交易安全上疏忽大意，存在明显的过错，应负有相应的责任。第七，被告仅向本院提交了上述用于向原告借款100万元抵押的字第20140013号房屋他项权证的档案资料，并未向本院提交本案所涉的用于向原告另借款200万元抵押的字第××号房屋他项权证的档案资料，对于字第××号房屋他项权证的登记发证行为的合法性，被告在本案中应负举证不能的不利之责。
综上，本院认为，被告提出的关于其在作出涉诉具体行政行为中履行了应尽职责，颁发他项权证并未违法，原告的损失并未确定，即使有损失也并未穷尽救济方式而获赔不能的辩解意见，与事实不符、与法律相悖。第三人邱文群提出的关于被告的工作人员熊敏在帮助办理他项权证时故意隐瞒事实，把明知不符合办理抵押担保条件的房地产，仍予登记办理出他项权证予以抵押，系行政职权中的谋私行为的辩论意见，与事实相吻合。原告提出的关于被告明知第三人邱文群的两证房产已办理给他人抵押而重复设定给原告作借款抵押，并帮助第三人弄虚作假重复登记发证，致使原告蒙受巨额资金损失，被告的行政行为属于违法的主张，与事实相符，于法有据，本院依法予以确认。对于原告提出的关于被告的违法行政行为与原告的巨额资金损失之间存在直接因果关系，被告对原告出借给两第三人本金300万元及其利息的损失，被告应负行政赔偿责任、两第三人应负连带清偿责任的诉请，本院认为，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》和《中华人民共和国担保法》的相关规定，办理房地产抵押登记是抵押借款合同生效的前提条件，被告作为负责办理房产抵押登记的行政主管部门，其工作人员滥用职权，利用职务之便，违规拆分在押房产权，出借在押房地产证，出具虚假查档证明，重复办理抵押登记，滥发房屋他项权证，为第三人邱文群等实施合同诈骗提供了充分的和必要的条件。原告基于对行政管理机关都昌房管局所办抵押登记发证行政行为的信赖，向两个第三人出借资金，遭受了巨额财产损失。被告的违法行政行为与原告的财产损失之间存在法律上的利害关系和因果关系，故被告对原告的直接损失负有主要的赔偿责任，以60%为宜。鉴于被告在办理抵押登记中的注明和庭审中认可抵押的合计债权数额为300万元，九江中院对邱文群案已经生效的刑事判决认定卢义光的损失为人民币300万元，原告卢义光认可出借本金合计为300万元，故被告应在一年内依法对原告卢义光的直接损失人民币300万元的60%，即180万元负责行政赔偿。第三人提供虚假资料，恶意串通被告，违法申请登记，重复办理抵押等是造成被告违法行政、原告资金损失的重要原因，第三人邱文群、谭敏应对被告的所负的行政赔偿180万元全额承担连带赔偿责任。被告在向原告进行行政赔偿后可依法另行追究第三人邱文群、谭敏及直接责任人员的责任。对原告剩余的40%的资金损失，原告可依法通过刑事追赃或其他合法途径另行追究，本案中不予审理，依法应予驳回。原告疏于对巨额资金投放对象的考察、咨询和查证，怠于对资金流向使用的风险监控，系造成损失的成因之一，故原告对利息的全额损失责任自负。据此，本院依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第七条第一款、第十五条第一款、第三十六条第（八）项，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十六条，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项、第五十八条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第一款、第二十九条、第三十二条和《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十三条之规定，判决如下：
一、确认被告都昌县房地产管理局为第三人邱文群、谭敏用于向原告卢义光作借款抵押担保而颁发的都昌房他证县城字第××号和字第20140013号房屋他项权证的行政行为违法。
二、被告都昌县房地产管理局在本判决生效后一年内赔偿原告卢义光的资金直接损失人民币300万元的60%，即人民币180万元。
三、第三人邱文群、谭敏对被告都昌县房地产管理局赔偿原告卢义光的资金损失人民币180万元，全部承担连带赔偿责任。
四、驳回原告卢义光的其他诉讼请求。
本案件受理费50元由被告负担20元，第三人邱文群、谭敏共同负担20元，原告自行负担10元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，预交上诉费50元，上诉于江西省九江市中级人民法院。
审判长 徐时伟
审判员 李良学
审判员 袁建华
二〇一七年七月六日
书记员 秦小毛
附：本案所适用的法律、条例、规章、司法解释及参考判例等依据
1、《中华人民共和国城市房地产管理法》（1995年1月1日起施行，2009年8月27日第二次修正）第四十七条、第四十九条、第六十二条；
2、《中华人民共和国担保法》（1995年10月1日起施行）第四十一条、第四十二条；
3、《江西省房屋登记条例》（2013年10月1日起施行）第二条、第三条、第六条、第八条、第十八条、第三十一条、第六十一条；
4、建设部《城市房屋权属登记管理办法》（1998年1月1日起施行，2001年8月15日修正）第二十七条、第三十七条、第三十八条；
5、建设部《城市房地产抵押管理办法》（1997年6月1日起施行，2001年8月15日修正）第六条、第七条、第九条、第三十二条、第三十三条、第五十二条；
6、最高人民法院《关于审理房屋登记案例若干问题的规定》（2010年11月18日起施行）第一条、第九条、第十二条、第十三条；
7、《中华人民共和国国家赔偿法》（1995年1月1日起施行，2010年4月29日修正）第二条、第四条、第七条、第十五条、第十六条、第三十六条、第三十七条；
8、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三条、第四条、第二十九条、第三十二条；
9、《中华人民共和国行政诉讼法》（2014年11月1日修订，2015年5月1日起施行）第六十九条、第七十六条；
10、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（2000年3月8日公布并施行）第五十六条、第五十八条；
11、中华人民共和国最高人民法院行政赔偿判决书（2002）行终字第6号；
12、江西省高级人民法院行政赔偿判决书（2001）赣行初字第01号。