山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁行终1160号
上诉人（原审被告）济宁市兖州区人民政府，住所地济宁市兖州区行政办公中心。
法定代表人王骁，区长。
委托代理人李峰，山东华安御桥律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）董金福，男，汉族，1955年3月10日出生，住济宁市兖州区。
被上诉人（原审被告）济宁市人民政府，住所地济宁市红星中路19号。
法定代表人傅明先，市长。
委托代理人陈璐，该单位工作人员。
原审第三人济宁市兖州区新兖镇董家村村民委员会，住所地济宁市兖州区新兖镇董家村。
董金福诉济宁市兖州区人民政府、济宁市人民政府土地征用协议及行政复议一案，原审被告济宁市兖州区人民政府不服济宁市中级人民法院(2015)济行初字第426号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：原告董金福系济宁市兖州区新兖镇董家村（原为兖州市新兖镇董村）人。2003年5月16日、6月21日，兖州经济技术开发区管理委员会分别与兖州康怡医疗器械有限公司、兖州益健制药有限公司签订关于建设医疗器械及制药项目的协议书。2003年6月24日，兖州经济技术开发区管理委员会与第三人济宁市兖州区新兖镇董家村村民委员会（原兖州市新兖镇董村村民委员会）就益健制药、康怡医疗器械项目占用该村土地的补偿问题签订了被诉《协议书》，并向第三人支付了协议中约定的补偿数额。第三人于2003年7月19日以生产组为单位对补偿款项进行了发放，原告的部分承包地在被占用范围内，原告亦领取了相应钱款。2003年11月16日，原兖州市国土资源局作出兖国土监字（2003）第96号《国土资源行政处罚决定书》，对益健制药有限公司未经批准非法占用兖州经济技术开发区218.7亩（145800平方米）土地的行为进行了处罚。2004年3月7日，被告济宁市兖州区人民政府（原兖州市人民政府）向济宁市人民政府呈报《关于兖州市第2批城镇建设用地补办用地手续的请示》（兖政呈字[2004]7号），申请将含新兖镇董家村10.5671公顷在内的三个村33.9055公顷耕地转为建设用地，同时申请征用上述土地。2004年3月29日，济宁市人民政府向山东省人民政府呈报《关于兖州市城镇建设用地补办用地手续的请示》（济政土呈[2004]38号）。2006年5月25日，山东省人民政府作出《关于兖州市完善城镇建设用地审批手续的批复》（鲁政土字[2006]844号），同意将上述耕地转为建设用地，并征收用于兖州市城镇建设，同时要求当地政府做好征地补偿和安置工作。2007年6月1日，原兖州市人民法院作出（2006）兖民初字第1403号民事判决书，判决确认兖州市经济开发区管理委员会与山东益健药业有限公司2003年6月21日签订的协议书无效。2009年1月20日，被告济宁市兖州区人民政府作出《关于兖土2008-56、57、58号和2009-3号国有建设用地使用权出让实施方案的批复》，同意将包含涉案土地在内的四宗土地的国有建设用地使用权公开出让。2015年9月23日，原告以被告济宁市兖州区人民政府为被申请人向被告济宁市人民政府提起行政复议，要求撤销被告济宁市兖州区人民政府与第三人2003年6月24日签订的《协议书》。2015年11月17日，被告济宁市人民政府作出济政复决字[2015]816号行政复议决定。原告对复议决定不服，于2015年11月30日向法院提起行政诉讼，请求：1、判令被告济宁市兖州区人民政府与第三人2003年6月24日签订的《协议书》违法无效；2、撤销被告济宁市人民政府所作济政复决字[2015]816号行政复议决定书。
原审法院认为，本案涉及的焦点问题主要有:一、被告济宁市兖州区人民政府是否系被诉协议主体，其被告主体是否适格；二、原告董金福提起本案诉讼是否超过起诉期限；三、被诉协议的效力问题。对于第一个焦点问题，根据被诉协议书的内容记载，被诉协议系土地征用补偿协议。根据《中华人民共和国土地管理法》（1998修订）第四十六条的规定，县级以上地方人民政府组织实施土地征用的相关工作。本案被诉协议虽然是兖州经济技术开发区管理委员会与第三人济宁市兖州区新兖镇董家村村民委员会签订，但被告济宁市兖州区人民政府对兖州经济技术开发区管理委员会签订上述协议的行为表示认可，故被诉协议应对被告济宁市兖州区人民政府产生约束力，应为被告济宁市兖州区人民政府与第三人达成的土地征用补偿协议，被告济宁市兖州区人民政府作为本案被告主体适格。对于第二个焦点问题，原告虽于2003年从第三人处领取了相应钱款，但原告主张上述钱款系土地租赁费，被告提供的证据不足以证明原告明确知道其领取的上述钱款系依据被诉协议书取得的土地征用补偿款，故原告领取上述钱款的行为不能得出原告已知被诉协议书内容的事实。根据原告提供的2015年9月9日庭审笔录，能够证明原告于该时间才知道被诉协议书的内容，原告于2015年11月30日向法院提起行政诉讼，并未超过《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定的起诉期限。对于第三个焦点问题，被诉协议系土地征用补偿协议,该协议于2003年签订，根据当时实施的《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订）、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1998年修订）和《土地征用公告办法》的相关规定，土地征用机关与被征用土地的集体经济组织签订土地征用补偿协议前，应当履行土地勘测调查；征地补偿、安置方案公告；听取被征地集体经济组织和个人意见；组织听证等法定义务，但被告济宁市兖州区人民政府未向法院提供其已履行上述义务的相关证据，原告亦否认被告济宁市兖州区人民政府曾履行上述义务，故应当认定被告济宁市兖州区人民政府在签订被诉协议前，未履行法律规定的义务，其签订被诉征用补偿协议不符合法定程序。被诉协议书是关于青苗和地上附属物的征用补偿协议，第三人虽是被征用土地所在的集体经济组织，但并不是青苗和地上附属物的所有权人。被告济宁市兖州区人民政府未按照法定程序签订征用补偿协议，其亦未能提供第三人已取得原告及其他青苗和地上附属物所有权人授权签订协议的相关证据，故被告济宁市兖州区人民政府与第三人签订的被诉协议书不能对原告产生法律约束力。从被诉协议书的签订内容看，虽然协议中约定的补偿系青苗和地上附属物补偿费，但根据被告济宁市兖州区人民政府的陈述和提供的证据表明，协议所载5000元/亩的价格，不仅包含涉案土地上的青苗和地上附属物补偿费，还包含土地补偿费和安置补助费。被告济宁市兖州区人民政府主张该补偿标准系根据1998年3月8日市政府会议纪要确定，但其未能向法院提供该纪要内容。被诉协议书中约定的土地征用补偿价格低于《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订）第四十七条和《山东物价局、财政厅关于调整征用土地年产值和地面附属物补偿标准的批复》（鲁价费发[1999]314号）所规定的征用土地最低补偿标准，故被诉协议书的内容违反法律规定，应为无效协议。同时，涉案土地于2006年5月25日经鲁政土字[2006]844号《关于兖州市完善城镇建设用地审批手续的批复》被批准征收，山东省人民政府在作出上述批准文件时，要求当地政府做好土地征收补偿工作。根据被告济宁市兖州区人民政府当时呈报的征用土地方案显示，征地费用综合标准为414000元/公顷，该标准与被诉协议书中约定的土地补偿标准亦明显不符，故被告济宁市兖州区人民政府关于涉案土地于2003年已经补偿完毕的主张，法院不予采信。综上，被告济宁市兖州区人民政府与第三人签订的被诉《协议书》内容违反法律规定，应确认无效。被告济宁市人民政府作出济政复决字[2015]816号行政复议决定事实不清，证据不足，适用法律不当，应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十九条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条之规定，判决确认被告济宁市兖州区人民政府与第三人济宁市兖州区新兖镇董家村村民委员会于2003年6月24日签订的《协议书》无效；撤销被告济宁市人民政府于2015年11月17日作出的济政复决字[2015]816号行政复议决定书。案件受理费50元，由被告济宁市兖州区人民政府负担。
上诉人济宁市兖州区人民政府不服原审法院判决，向本院提起上诉，称：原审法院认定事实错误。1992年5月28日兖州县委、县政府就依法设立兖州经济开发区，并依据济宁市人民政府《关于设立兖州经济技术开发区的批复》（济政函[1992]24号）对涉案土地在内的四个乡镇九个行政村2500亩土地征用进行了报批工作，山东省土地管理局以鲁土征字[1992]194号文件给予预征用土地批复，兖州县政府依据当时《土地管理法》的有关规定，确定土地补偿标准为每亩5000元。依据1991年1月4日国务院《中华人民共和国土地管理法实施条例》（国务院73号令）、1998年12月29日第二次修订的《土地管理法》。原兖州市经济开发区将预征用的土地在1992年至2003年期间交付于原审第三人继续耕种。2003年6月24日，兖州经济开发区管委会与原审第三人签订协议书对原被征用土地215.048亩的补偿进行约定，共计款项107.524万元，该款已于2003年7月19日支付完毕（原审第三人生产组长董春继经办并以建行存单形式打入每户）。后兖州市人民政府对征用手续进行了补办，2004年3月7日向济宁市人民政府呈报。济宁市人民政府于2004年3月29日向山东省人民政府呈报，山东省人民政府于2006年5月25日作出鲁政土字[2006]844号文，同意征用并转为建设用地后用于兖州市城镇建设。兖州市人民政府于2009年1月20日将包含董村地块（含本案所诉土地）的四宗国有建设土地使用权公开出让，由山东翔宇化纤有限公司竞得。上诉人与原审第三人签订的被诉协议已依程序履行了法律规定的各项义务，原兖州市国土资源局向被上诉人所在村集体依法送达了听证告知书，被上诉人所在村集体以及法人代表、群众代表联合签署了放弃征地听证证明。并且，该被诉协议系双方真实意思表示，亦没有违反法律、法规的强制性规定，应属合法有效。而原审法院认为该被诉协议内容违反法律规定、被诉协议不能对被上诉人产生约束力而确认被诉协议无效，属认定事实错误。原审法院认定被诉协议不能对被上诉人产生法律约束力而确认被诉协议无效的理由不能成立。被诉协议虽系关于青苗及地上附属物补偿的协议，被上诉人等各承包户也系所有权人，但被上诉人及各承包户已委托村集体及群众代表针对补偿实质内容与上诉人协商，根据被上诉人所在村集体及群众代表签署的放弃听证告知书可明确看出原审第三人及群众代表已得到包括被上诉人在内的各承包户的授权。原审法院的认定不符合事实。原审法院认定根据上诉人提供的证据表明每亩5000元的价格，包含全部费用属计算错误，此每亩5000元系补偿的青苗及地上附属物补偿。此外，上诉人又于2003年7月19日对被上诉人所在村集体进行了一次补偿，总额为858990.2元，此笔款项被上诉人所在村民小组已领取，被上诉人也领取了。被上诉人作为原告提起诉讼不适格。上诉人预征用土地的补偿问题于2003年6月24日签订协议，原审第三人已向被上诉人所在村集体的群众代表充分进行了说明。所诉土地属集体土地，原审第三人为该宗土地的所有人，其得到集体全体成员的授权并签订被诉协议，被诉协议亦得到其全体成员的认可，而被上诉人作为原告提起诉讼属不适格。原审法院对上诉人提交的证据认证错误且前后矛盾。上诉人提交的证据1《关于市经济开发区92年征用村集体土地的说明》关系到征用土地及涉案土地的补偿，原审法院以该证据未载明涉案土地，不具有关联性，对其不予采信明显错误。该份证据系对上诉人经济开发区内2500亩土地征用及补偿的详细说明，是2003年7月29日兖州市国土资源局作出，完全能说明被诉协议内容合法，程序正当。原审判决中载明：上诉人提交的证据4能够证明被诉协议所裁补偿数额已向第三人支付完毕，证据10能够证明涉案协议所载款项已向村民发放，被上诉人也亦领取了相应款项。原审法院以被上诉人主张上述钱款（未提供证据）系土地租赁费为由得出上诉人提供的证据不能证明被上诉人知道其领取的钱款系土地征用补偿款，属于逻辑错误，亦不符合常理。并对上诉人关于涉案土地于2003年已经补偿完毕的主张不予采信属认证与结论前后矛盾。原审法院适用法律错误，1992年上诉人依据山东省土地管理局鲁土征字[1992]194号文件并根据《土地管理法》对所诉土地的补偿总额确定为每亩5000元，原审法院依据1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》及1999年《山东物价局、财政厅关于调整征用土地年产值和地面附属物补偿标准的批复》（鲁价费发[1999]314号）认定被诉协议内容违反法律规定认定为无效并对上诉人关于涉案土地于2003年已经补偿完毕的主张不予采信，属适用法律错误。
原审被告济宁市人民政府述称：一、答辩人作出行政复议决定认定事实清楚，证据确凿。经审理查明：董金福系济宁市兖州区新兖镇董家村人。济宁市兖州区新兖镇董家村村民委员会原为兖州市新兖镇董村村民委员会。1992年5月28日，原兖州县委、县政府下发《关于设立兖州经济技术开发区的决定》(兖发[1992]28号)，设立“兖州经济技术开发区”，开发区定点在兖州城西北327国道北侧，控制面积为4平方公里，首期开发2500亩（1.67平方公里）。1992年6月16日，济宁市人民政府作出《关于设立兖州经济技术开发区的批复》((92)济政函24号)，同意设立兖州经济技术开发区。董金福的l.76亩承包地在此范围内。2003年5月16日、2003年6月21日，兖州经济技术开发区管理委员会与兖州康怡医疗器械有限公司、兖州益健制药有限公司就在兖州经济技术开发区建设医疗器械及制药项目签订《协议书》。2003年6月24日，兖州经济技术开发区管理委员会与济宁市兖州区新兖镇董家村村民委员会就益健制药、康怡医疗器械项目占用开发区起步区内被征用土地有关事项签订《协议书》，约定：按照1998年3月8日市政府《会议纪要》标准，青苗及地表附属物一次性补偿5000元／亩；被占用土217.684亩，其中未补偿土地215.048亩，共计补偿款107.524万元。该项补偿款于2003年7月份补偿到位，并由济宁市兖州区新兖镇董家村村民委员会于2003年7月19日以生产组为单位进行了发放，董金福领取了补偿款。因兖州益健制药有限公司未经批准非法占用兖州经济技术开发区耕地218.7亩（145800平方米），原兖州市国土资源局于2003年11月16日作出《国土资源行政处罚决定书》(兖国土监字(2003)第96号)，决定没收非法占用土地上新建的建筑物及其他设施，罚款人民币145800元。2004年3月7日，原兖州市人民政府呈报《兖州市人民政府关于兖州市第2批城镇建设用地补办用地手续的请示》（兖政呈土字[2004]7号），申请将含新兖镇董家村10.5671公顷在内的三个村33.9055公顷耕地转为建设用地，同时申请征用上述土地。2004年3月29日，济宁市人民政府呈报《济宁市人民政府关于兖州市城镇建设用地补办用地手续的请示》（济政土呈[2004]38号），申请将上述耕地作为兖州市城镇建设用地，并转为建设用地。2006年5月25日，山东省人民政府作出《山东省人民政府关于兖州市完善城镇建设用地审批手续的批复》（鲁政土字[2006]844号），同意将上述耕地转为建设用地，并征收用于兖州市城镇建设。因兖州益健制药有限公司未按协议约定的动工建设周期和投资规模组织施工等，兖州经济技术开发区管理委员会向原兖州市人民法院提起民事诉讼，要求确认双方于2003年6月21日签订的《协议书》无效。2007年6月1日，原兖州市人民法院作出(2006)兖民初字第1403号民事判决书，判决确认双方于2003年6月21日签订的协议无效。2009年1月20日，原兖州市人民政府作出《兖州市人民政府关于兖土2008-56、57、58号和2009-3号国有建设用地使用权出让实施方案的批复》（兖政发土字[2009]6号），将包含董村地块的四宗土地国有建设用地使用权公开出让，用途为工业，出让期限50年。2009年1月22日，原兖州市国土资源局发布《公告》，进行挂牌出让。2009年2月20日，原兖州市国土资源局与山东翔宇化纤有限公司签订《成交确认书》。2015年7月16日，董金福认为济宁市兖州区人民政府侵权，向济宁市中级人民法院提起行政诉讼。在2015年9月9日法院开庭时，董金福得知兖州经济技术开发区管理委员会与济宁市兖州区新兖镇董家村村民委员会于2003年6月24日签订了《协议书》。董金福不服，遂提出行政复议申请。被诉行政复议决定适用法律依据正确。答辩人认为董金福的承包地已经转为国有建设用地并出让，且兖州经济技术开发区管理委员会与济宁市兖州区新兖镇董家村村民委员会签订的《协议书》是双方的真实意思表示，内容不违反相关法律、行政法规的强制性规定，双方均已按合同约定履行了各自义务，济宁市兖州区新兖镇董家村村民委员会也早已领取了全部补偿款。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，答辩人维持了济宁市兖州区人民政府与济宁市兖州区新兖镇董家村村民委员会于2003年6月24日签订的《协议书》。综上，被诉行政复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律依据正确，应予维持。
被上诉人董金福、原审第三人济宁市兖州区新兖镇董家村村民委员会未向本院提交书面答辩意见。
根据上诉人上诉理由、被上诉人基本意见及其他各方当事人意见，二审审理重点为：原审裁判理由及结果是否正确。
原审卷宗已随案移送本院，二审中证据没有发生变化。二审认定事实与原审一致。
本院认为：
一、根据被诉协议书的内容记载，被诉协议实际为土地征用补偿协议。根据《中华人民共和国土地管理法》（1998修订）第四十六条的规定，县级以上地方人民政府组织实施土地征用的相关工作。本案被诉协议一方兖州经济技术开发区管理委员会由原兖州市人民政府成立，其与原审第三人济宁市兖州区新兖镇董家村村民委员会签订了被诉协议，根据上述规定，济宁市兖州区人民政府作为本案被告主体适格。
二、被诉协议系土地征用补偿协议,该协议于2003年签订，根据当时施行的《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订）、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1998年修订）和《土地征用公告办法》的相关规定，土地征用机关与被征用土地的集体经济组织签订土地征用补偿协议前，应当履行土地勘测调查；征地补偿、安置方案公告；听取被征地集体经济组织和个人意见；组织听证等法定义务，但济宁市兖州区人民政府未能提供证据证明其已履行上述义务，被诉征用补偿协议不符合法定程序。征用农村集体土地时应当包含土地补偿费和安置补助费。上诉人主张5000元/亩的价格系按照1998年3月8日市政府会议纪要确定，且已经补偿完毕，但协议中也未能体现土地补偿费和安置补助费，且上述土地征用补偿价格低于《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订）第四十七条和《山东物价局、财政厅关于调整征用土地年产值和地面附属物补偿标准的批复》（鲁价费发[1999]314号）所规定的征用土地最低补偿标准，故被诉协议书的内容违反法律规定，无合法依据。综上，济宁市兖州区人民政府与原审第三人签订的被诉《协议书》内容违反法律规定，应确认无效。济宁市人民政府作出济政复决字[2015]816号行政复议决定事实不清，证据不足，适用法律不当，应予撤销。
三、对于被上诉人起诉是否超过起诉期限的问题，因被上诉人原审要求确认被诉《协议书》无效，故本案中不再严格审查其起诉期限问题。
综上，本院认为，原审认定事实基本清楚，审判程序合法，裁判结果并无不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人济宁市兖州区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 许 琳
代理审判员 蒋炎焱
代理审判员 俞春晖
二〇一六年十月十九日
书 记 员 孟 真