山东省威海市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁10行终90号
上诉人（原审原告）范美松。
委托代理人吕冠众。
被上诉人（原审被告）威海市公安局文登分局，住所地威海市文登区米山路甲59号。
法定代表人刘斌，局长。
出庭负责人鞠成彬，该局党委委员，刑事侦查大队大队长。
委托代理人宋晓晴，该局法制大队副大队长。
委托代理人于洪飞，威海市公安局文登分局法制大队民警。
上诉人范美松因诉威海市公安局文登分局（以下简称文登公安分局）治安行政处罚及行政赔偿一案，不服威海市文登区人民法院（2016）鲁1003行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院认定，2015年7月28日，范美松因到北京天安门地区非正常上访被公安机关训诫。2015年12月20日，范美松主动联系王思坤，商量去北京上访事宜，2015年12月22日，二人组织邵正范等人到北京天安门地区非正常上访。2015年12月23日，文登公安分局予以立案，经调查取证后，于2015年12月31日对范美松依法告知。范美松提出申辩，文登公安分局复核后，于2015年12月31日作出文公（治）行罚决字[2015]00170号行政处罚决定书，决定对范美松处以行政拘留十日的处罚。范美松不服，向原审法院提起行政诉讼。
原审法院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第二条、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款之规定，文登公安分局有权对范美松违反治安管理的行为进行处罚。
《信访条例》第十八条第一款规定：“信访人采取走访形式提出信访要求的，应当到有关机关设立或指定的接待场所提出。”该条例第四十七条规定：“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。……构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第二款的规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款;情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。聚众实施上述行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。根据上述规定，北京天安门地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留。本案中，文登公安分局提供的证据能够证实，范美松主动联系王某，组织他人到北京市天安门地区非正常上访，扰乱当地公共场所秩序的事实。文登公安分局受案后，依法告知并听取范美松的陈述申辩，经集体讨论并依法审批后，依据上述法律规定，视情节对范美松作出行政拘留十日的处罚，处罚适当。
综上，文登公安分局作出的行政处罚决定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，处罚适当。范美松要求确认文登公安分局作出的行政处罚行为违法，并判令文登公安分局赔偿其损失3万元，理由不成立，原审法院不予支持。经原审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回范美松的诉讼请求。
上诉人范美松不服原审判决，上诉称，1、被上诉人负责人未按照《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款的规定出庭应诉，原审法院未予审查；2、上诉人按文登政府干部要求到北京反映养老金问题，上诉人在北京的行为是否违法，应由北京公安机关依照《公安机关办理行政案件程序规定》第三十八条处理，即使被上诉人按照该规定第九条第二款的规定处理，应由北京公安机关移交被上诉人处理，被上诉人对本案未取得合法管辖权；3、从主体、主观情况、客体、客观情况等违法构成上分析，上诉人没有扰乱社会秩序的主观故意，没有法定情节，未造成损失，没有违反《治安管理处罚法》的规定；4、被上诉人未依法全面收集证据，有严重违法之处，并未获取上诉人如何实施扰乱公共场所秩序的行为、情节及“后果”严重的证据。综上，原审判决认定事实错误，将上诉人行使宪法保障的政治经济权利及人身自由的行为认定为治安违法，对证据的质证、审核、采信明显违背法定条文和规则，显失公正，适用法律不当，程序严重违法，请求撤销原判，确认被上诉人作出的治安行政处罚决定违法并撤销该处罚决定，赔偿上诉人损失30000元。
被上诉人文登公安分局答辩称，被上诉人提交的张某、马某、赵某、徐某的证明材料，王某、丛某、李某、初某、邵某、初某某、王某某、邵某某的询问笔录，相互印证，能够形成完整的证据链，足以证实2015年12月22日上诉人组织他人在北京市天安门地区非正常上访扰乱当地公共场所秩序的违法事实；上诉人的居住地在威海市文登区，且上诉人信访涉及的事项均发生在居住地，由居住地公安机关管辖更为适宜，被上诉人根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定对上诉人的违法行为进行行政处罚符合法律规定；对于上诉人的违法行为，北京公安机关并未受案，因此不存在移交手续的问题，被上诉人办案程序合法。综上，被上诉人作出的处罚决定，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律准确，处罚适当，请求驳回上诉，维持原判。
一审期间，被上诉人文登公安分局提交以下证据、依据证实被诉治安行政处罚行为合法：1、张某、马某、赵某及徐某的证明材料各一份；2、对范美松的询问笔录及行政案件权利义务告知书一份；3、对王某的询问笔录及行政案件权利义务告知书一份；4、对丛某的询问笔录及行政案件权利义务告知书一份；5、对李某的询问笔录及行政案件权利义务告知书一份；6、对初某的询问笔录及行政案件权利义务告知书一份；7、对邵某的询问笔录及行政案件权利义务告知书一份；8、对初某某的询问笔录及行政案件权利义务告知书一份；9、对王某某的询问笔录及行政案件权利义务告知书一份；10、对邵某某的询问笔录及行政案件权利义务告知书一份；11、对范美松、李某、初某、邵某、初某某、王某某及邵某某的训诫书各一份；12、初某的辨认笔录一份；13、范美松的身份信息一份；14、办案说明一份；15、受案登记表一份；16、传唤审批表及传唤证各一份；17、会议记录一份；18、行政处罚告知笔录、行政处罚告知复核意见书、行政处罚审批表及行政处罚决定书各一份；19、行政拘留家属通知书及行政拘留执行回执各一份；20、依据：《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第二款，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款。
经质证，双方当事人坚持一审期间对上述证据的质证意见。二审期间，上诉人补充以下质证意见：上诉人2015年12月22日到北京上访，只到过国家信访局和中纪委反映情况和寄信，未到天安门地区，属于正常上访，上诉人在北京天安门地区停留、步行、向警察问路，没有呼口号、破坏公物等过激行为，没有违法；训诫书只能证明上诉人有上访行为，不能证明有扰乱社会公共秩序的行为，训诫书来源不合法，被上诉人所持的训诫书应当是北京公安机关出具给上诉人的，上诉人不清楚被上诉人是如何获取的，且如果北京公安机关对上诉人作出训诫是一种行政处罚，根据一事不再罚原则，被上诉人对上诉人进行行政拘留则违反法律规定，如果北京公安机关对上诉人作出训诫不是一种行政处罚，则不能证明当事人的行为违法，训诫书不能作为对上诉人进行行政处罚的证据；文登区乡镇企业职工进京就养老金问题上访是文登区领导同意、职工自愿参加的，不存在谁组织、煽动上访；要求被上诉人提交扰乱北京天安门地区秩序的现场证据、提供训诫书的来源、所有证人到庭质证；证据1中四人与被上诉人有利害关系，法院不应采信，证据2-10中的证人与上诉人有共同诉求，不会指正与自己有共同利益关系的人违法，即使指正，也是办案人员诱供、胁迫下的违心所为，不应采信；案发地北京天安门地区每天有巨量的行人和游客，北京执勤警察都佩戴执法记录仪，现场也有十分严密的监控系统，如果上诉人在该地区有任何的违法行为，都会被上述人员、设备见证记录，被上诉人至今也未提供上述证据，故其所有证据都无法充分证实上诉人有任何的违法行为。
经审查，对于上诉人二审期间补充的质证意见，本院认为，证据1中的证人赵某系威海市文登区龙山街道办事处工作人员，其他三人虽与被上诉人存在工作关系，但其证言与其他证人证言能够相互印证；证据2-10中的被询问人王某、丛某等人与上诉人本人均为完全行为能力人，均能正确表达意志，其作出的陈述能够相互印证，证实本案发生经过，且上诉人系组织者，故，本案无需现场证据等补强证据；被上诉人提交的训诫书系被上诉人作出，并非北京公安机关作出，上诉人关于训诫书来源的质疑无事实根据，训诫并非《中华人民共和国行政处罚法》规定的行政处罚种类，因此，被上诉人对上诉人作出的处罚不属于重复处罚，但训诫书明确告知上诉人天安门地区不是信访接待场所，违反《信访条例》的规定将受到治安处罚。综上，对上诉人上述补充的质证意见，本院不予采信。本院同意原审法院对证据的认证意见及据此认定的案件事实。
本院认为，被上诉人文登公安分局作为公安行政执法机关，有权依照《治安管理处罚法》的规定对违反治安管理的行为人进行处罚。《治安管理处罚法》第七条第二款规定：“治安案件的管辖由国务院公安部门规定”。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”。上诉人范美松的行为虽发生在北京，但并非涉及上述除外情形的案件，由上诉人居住地公安机关管辖更为适宜，故被上诉人文登公安分局根据上述规定行使管辖权并无不当。
《信访条例》第十八条第一款规定：“信访人采取走访形式提出信访要求的，应当到有关机关设立或指定的接待场所提出。”该条例第四十七条规定：“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。……构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的。”根据上述规定，天安门地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集，否则，公安机关有权采取相应措施。本案中，上诉人组织数人集体在天安门地区非正常上访，违反上述法律、行政法规的规定，扰乱当地公共场所秩序，上述事实有被上诉人提交的询问笔录、证人证言、训诫书等证据证实，被上诉人文登公安分局认定上诉人存在违法事实证据充分。被上诉人文登公安分局受案后，经调查取证认定相关违法事实，并按照法定程序，视情节对上诉人作出行政拘留十日的处罚，处罚适当，符合上述法律规定。
信访是信访人的权利，但信访人行使权利必须遵守《信访条例》等有关法律、行政法规的规定，不得扰乱公共场所的社会秩序，上诉人在天安门地区非正常上访，其行为已经扰乱了天安门地区的社会秩序；被上诉人文登公安分局对本案具有管辖权并直接立案受理，无需北京公安机关的案件移交手续；《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”该规定系倡导性法律规范，被上诉人负责人一审虽未出庭应诉，但已委托相应工作人员出庭。故，上诉人的上诉理由不当，本院不予支持。
综上，被诉行政处罚行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处罚适当。上诉人的上诉理由不当，本院不予支持。原审判决正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人范美松负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 毕海燕
审 判 员 马树芳
代理审判员 宫晓燕
二〇一六年十一月二十三日
书 记 员 刘恺悦