广东省佛山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）佛中法行初字第82-83号
原告佛山市高明区明城镇明西村民委员会巷口村民小组，住所地佛山市高明区明城镇明西村民委员会巷口村。
负责人吴泽新，组长。
委托代理人唐汉宇，广东科韵律师事务所律师。
原告佛山市高明区明城镇明西村民委员会水镇村民小组，住所地佛山市高明区明城镇明西村民委员会水镇村。
负责人谭伟强，组长。
委托代理人梁其明，广东信孚律师事务所律师。
被告佛山市高明区人民政府，住所地佛山市高明区荷城街道文汇路3号。
法定代表人黄棋泰，区长。
委托代理人赖晓立，佛山市高明区政府法制办工作人员。
委托代理人黄楚健，佛山市高明区政府法制办工作人员。
被告（复议机关）佛山市人民政府，住所地佛山市禅城区岭南大道北12号。
法定代表人鲁毅，市长。
委托代理人徐鹏，佛山市法制局工作人员。
委托代理人李文蓝，佛山市法制局工作人员。
原告佛山市高明区明城镇明西村民委员会巷口村民小组（以下简称巷口村）、佛山市高明区明城镇明西村民委员会水镇村民小组（以下简称水镇村）均不服被告佛山市高明区人民政府（以下简称高明区政府）土地权属确认行为及被告佛山市人民政府（以下简称佛山市政府）行政复议行为，分别于2015年12月21日、25日向本院提起行政诉讼。本院分别于2015年12月23日、25立案后（案号82、83），于2016年1月15日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年3月9日公开开庭审理了本案。原告巷口村的负责人吴泽新及委托代理人唐汉宇，原告水镇村的负责人谭伟强及委托代理人梁其明，被告高明区政府的委托代理人赖晓立、黄楚健，被告佛山市政府的委托代理人徐鹏、李文蓝到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告高明区政府于2015年9月6日作出明府法字[2015]1号《关于佛山市高明区明城镇明西村民委员会巷口村民小组与水镇村民小组“太公山坪”（土名）土地权属争议的处理决定》（以下简称明府法字[2015]1号《处理决定》），以争议土地没有明确权属，争议双方未能提供合法有效权属凭证，鉴于争议双方曾经使用和耕作争议土地的事实，从尊重历史、照顾现实、有利团结的角度出发为由，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条、国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第三条的规定，认定争议双方对争议土地均拥有部分所有权。原告水镇村不服，向被告佛山市政府申请行政复议，该府于2015年12月11日作出佛府行复案[2015]234号《行政复议决定书》，维持了上述明府法字[2015]1号《处理决定》。
原告巷口村诉称，本案争议土地之所以叫“太公山坪”，是因为解放前原告的祖先安葬于此，该地又名“地塘坪”，因为解放前后巷口村的两位吴氏族人在此各有一块用于晒谷的地塘。巷口村与水镇村就“太公山坪”的归属素无争议，直至2002年前后水镇村才与巷口村发生权属争议，原因是1992年巷口村开发鱼塘改用了水镇村的山塘灌溉渠，水镇村单方提出由巷口村在此地划出一部分补偿，双方未达成一致意见的情况下，水镇村强行在此地种植作物导致争议发生。巷口村认为争议土地属于原告毋庸置疑，巷口村开发鱼塘改用水镇村的山塘灌溉渠可以给其适当补偿，但应由双方协商而不是单方强索强占。被告的处理决定错误之处在于不尊重历史、不符合事实，违反法律规定，可能出于维稳大局考虑，但土地归属和补偿不能和稀泥，否则非但不能定分止争，反而会引发更大的冲突。另外，巷口村在2009年5月20日就提交了《土地权属争议案件申请书》及相关证据材料，但被告在2015年9月6日才作出处理决定，违反《土地权属争议调查处理办法》第二十八条的规定。综上，请求法院撤销佛府行复案[2015]234号《行政复议决定书》和明府法字[2015]1号《处理决定》，确认巷口村对争议土地“太公山坪”拥有完整所有权，诉讼费用由被告承担。
原告巷口村在诉讼中提交了以下证据：1.明府法字[2015]1号《处理决定》；2.佛府行复案[2015]234号《行政复议决定书》及送达回证。
原告水镇村诉称，水镇村自解放后土地改革及“四固定”原则后一直使用争议土地，并种植有樵果林和龙眼树，六十年来属于水镇村使用的土地都没有争议，自2005年巷口村有个别村民无故破坏水镇村的果树林，水镇村及时报警并得到明城镇政府和明城派出所制止不法行为才暂时平息。然而被告仅凭巷口村在2009年5月的一份书面申请，就将水镇村使用的3337.4平方米土地判定给巷口村，严重损害了水镇村的合法权益。即便存在争议，巷口村在2009年才提出异议，早已尚失效力。巷口村违反常理实属无理取闹，望法院维持水镇村对争议土地一直全部使用的历史习惯。请求法院撤销明府法字[2015]1号《处理决定》中关于将分界线以南3337.4平方米土地确归巷口村所有的内容，判令该部分3337.4平方米土地仍属水镇村所有，诉讼费用由被告承担。
原告水镇村在诉讼中提交了以下证据：1.明府法字[2015]1号《处理决定》；2.佛府行复案[2015]234号《行政复议决定书》；3.水镇村对高明国土局处理土地权属的意见；4.谭添、黄和生的证言；5.水镇村对明城镇政府的诉求材料。
被告高明区政府辩称，根据《土地权属争议调查处理办法》第十九条的规定，两原告巷口村和水镇村都主张争议土地“太公山坪”（土名）全部属于各自所有，但在高明区国土局及被告调查处理争议期间，都未能提供拥有该土地的权属证明及其他合法有效凭证。两原告仅提供单方面的证人证言，缺乏其他证据与之印证，证明效力不足，不能充分证明各自主张的事实。2009年5月，巷口村向被告的调处土地权属纠纷办公室提出书面申请，要求解决其与水镇村关于“太公山坪”（土名）的土地权属争议，被告依法予以受理。按照《土地权属争议调查处理办法》第四条的规定，被告高明区政府作为县级人民政府，对辖区内土地权属争议案件作出处理决定符合法定职权，也是履行职责的体现。被告受理该案后经有关工作人员多方调查取证并实地调查，未能明确该土地权属，曾多次组织双方进行协调，争议双方调解未果，均要求政府作出处理决定。被告于2015年9月6日依照相关法律法规作出处理决定并送达争议双方，该处理决定的作出主体适格、程序合法。经调查确认，巷口村和水镇村争议的“太公山坪”（土名）土地，在土地改革和农村集体土地“四固定”时都没有明确权属，争议双方均未能提供拥有该土地的权属证明及其他合法有效凭证，但双方都有在该地进行使用和耕作的历史事实。根据《土地权属争议调查处理办法》第三条的规定，被告从尊重历史、照顾现实、有利团结的角度出发，认定双方对该争议土地均拥有部分所有权。该处理决定认定事实清楚，适用法律正确，请求法院予以维持。
被告高明区政府向本院提交了证明原行政行为合法的以下证据、依据：第一组证据（2005-2006年）1.巷口村提交的关于争议土地的相关资料；2.水镇村提交的关于争议土地的相关资料；拟证明争议双方均主张争议土地的所有权，3.巷口村与水镇村土地纠纷调查笔录；拟证明国土部门对本案争议进行前期调查。第二组证据（2009-2010年）1.高明区明城镇明西村委会证明；拟证明水镇村换届未能选出村长导致争议处理延期，2.巷口村土地权属争议案件《申请书》及相关证人证言；拟证明巷口村书面申请土地权属争议处理并主张争议土地所有权，3.土地权属争议案件收件登记单；4.土地权属争议案件受理通知单及送达回证；拟证明被告受理并立案，5.水镇村的答辩意见及相关证人证言；拟证明水镇村主张争议土地所有权，6.巷口村与水镇村土地纠纷调查笔录；拟证明国土部门对本案争议进行调查，7.对“太公山坪”土地权属争议案件的延期申请；拟证明本案处理延期的原因，8.关于解决“太公山坪”土地权属争议的征询意见函及回函；拟证明国土部门征询相关部门意见。第三组证据（2014-2015年3月）1.土地权属争议调解通知书、调解笔录等材料，拟证明国土部门组织争议双方调解。第四组证据（2015年8月）1.巷口村与水镇村“太公山坪”土地权属争议协调调查笔录；拟证明国土部门再次组织争议双方协调，2.《佛山市高明区明城镇明西村民委员会巷口村民小组与水镇村民小组“太公山坪”土地权属争议的调查报告》；拟证明国土部门拟定处理意见并报被告决定，3.明府法字[2015]1号《处理决定》及送达回证；拟证明被告作出处理决定并依法送达。
被告佛山市政府辩称，根据《行政复议法》第十三条第一款的规定，本府具有受理本案行政复议申请并作出复议决定的主体资格。原告水镇村不服高明区政府作出的明府法字[2015]1号《处理决定》，于2015年10月19日向本府申请行政复议。本府受理后依法向被申请人高明区政府发出了答复通知，该府亦提交了被诉行政行为的证据材料。本府于2015年11月25日召开了调查会，三方当事人均到场陈述了意见。本府于2015年12月11日作出佛府行复案[2015]234号《行政复议决定书》，后于同月15日送达各方当事人，上述复议程序符合《行政复议法》的相关规定。本府作出的复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。原告的起诉理由没有法律依据，应予驳回。本案中，巷口村和水镇村对高明区政府认定的争议土地位置、现状均无异议，但均称自己拥有争议土地的全部所有权，但在高明区政府调查处理期间，巷口村未能提供拥有争议土地的权属证明及其他合法有效凭证，仅提供单方的证人证言，而水镇村提交的证人证言内容正好与之相反，故双方提交的证据都不能充分证明其主张。根据《土地权属争议调查处理办法》第十九条的规定，争议双方主张自己拥有争议土地的全部所有权，没有事实依据。根据《土地权属争议调查处理办法》第三条的规定，高明区政府从尊重历史、照顾现实、有利团结的角度出发，认定双方对该争议土地均拥有部分所有权是正确的。另外，巷口村认为高明区政府作出处理决定超期程序违法。但其在复议中对高明区政府的处理程序未提出异议，且巷口村在2009年5月提交土地权属争议处理申请，该府作出佛明调处[2009]2号《土地权属争议案件受理通知书》，该府经调查取证了解双方使用土地情况，并向当地政府征求意见后召集争议双方调解未果，于2015年9月作出本案处理决定并送达双方当事人，其处理程序符合《土地权属争议调查处理办法》的相关程序规定。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告佛山市政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：1.行政复议申请书、行政复议受理通知书、提出行政复议答复通知书、行政复议答复书、送达回证，拟证明被告于2015年10月21日依法受理水镇村的复议申请并向高明区政府发出了答复通知；2.行政复议调查会笔录，拟证明被告召开调查会听取各方当事人意见；3.行政复议决定书，拟证明被告在法定复议期限内作出行政复议决定；4.EMS网页查询邮件送达截图，拟证明被告于2015年12月15日依法送达行政复议决定书。
经庭审质证，各方当事人对于上述证据的质证意见及本院认证如下：
被告高明区政府提交的全部证据，两原告对其真实性、合法性、关联性无异议，但对涉及认定争议土地使用情况的相关证据的证明内容有异议，两原告均认为相关证据不能证明对方使用争议土地。本院认为，认定争议土地使用情况的证据主要是被告对两原告及第三方的人员所作的调查笔录，以及两原告各自提交的证人证言及书面主张，综合上述各方的陈述，可以认定两原告均有使用本案争议土地，两原告认为对方未使用争议土地的主张，本院不予支持。被告提交的其他证据所证明的事实，两原告无异议，本院予以确认。
被告佛山市政府提交的全部证据及拟证事实，两原告均无异议，本院予以确认。
原告巷口村提交的全部证据，被告和原告水镇村无异议，本院予以确认。
原告水镇村提交的证据1-2，与原告巷口村提交的证据相同，各方当事人的质证意见及本院认证意见同前；原告水镇村提交的证据3-4，属于水镇村单方的证人证言及书面主张，该证据所反映的内容与被告高明区政府在行政处理阶段向其调查收集的材料并无不同，本院的认证意见同前。
经审理查明：2005-2006年期间，原告巷口村与原告水镇村就“太公山坪”土地权属产生争议，双方各自向当地政府提出了权属主张及相关证言，高明区国土部门对争议双方作了前期调查。2009年5月11日，巷口村向高明区政府提交了土地权属争议书面申请及相关证据材料，要求将“太公山坪”土地权属确认给其所有。同年5月25日，高明区政府的调处土地权属纠纷办公室作出佛明调处[2009]2号《土地权属争议案件受理通知书》，受理了巷口村的土地权属争议申请。其后高明区国土部门向土地权属争议案件的被申请人水镇村送达了答辩通知，在收到水镇村的答辩意见及相关证据材料后，高明区国土部门对争议双方的相关人员进行了调查询问。2009年11月18日，因水镇村的负责人涉嫌盗劫被羁押，高明区国土部门对该案延期调查处理。2010年11月19日，高明区国土部门及明西村委会组织双方当事人对争议土地进行了现场指界，同时国土部门还向争议土地所在的明城镇人民政府征询了处理意见。2014年11月，高明区国土部门对第三方相关人员进行了调查询问。2015年3月24日，高明区国土部门组织土地权属争议双方当事人进行调解，但未能达成一致意见。同年8月19日，高明区国土部门出具了关于本案土地权属争议的调查报告，提出了处理意见。2015年9月6日，被告高明区政府作出明府法字[2015]1号《处理决定》，该处理决定主要认定了以下事实：一、争议地“太公山坪”位于巷口村与水镇村交界处，巷口村称之为“太公山坪”，水镇村称之为“村后坪”。争议地面积7873.6平方米（折合11.8亩），中间有一条水沟将争议地分开，北面部分有水镇村村民种植的树木，南面部分有巷口村的太公山坟。二、争议地历来与巷口村、水镇村相连，是两村的交界地。在五、六十年代政府建设水利灌溉工程开挖抽水渠将该坪与巷口村的土地隔开。土地改革及农村集体土地“四固定”期间，争议地的权属均未予明确，巷口村和水镇村都曾有在争议地进行使用或耕作的历史。三、权属争议发生后，国土部门多次组织双方代表对该争议地权属进行协商但未能达成一致意见，双方均要求政府依法作出处理决定。四、本案调查处理期间，争议双方均未能提交争议地的权属证明。被告高明区政府基于上述事实，从尊重历史、照顾现实、有利团结的角度出发，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条、国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第三条的规定，决定从该争议地中间水沟的东面中心线为起点，向西南沿水沟中心线至机耕路为终点，分界线以北的土地归水镇村所有，面积4536.2平方米（折合6.38亩）；分界线以南的土地归巷口村所有，面积3337.4平方米（折合5亩），具体分界详见附图。
原告水镇村不服高明区政府作出的上述处理决定，于2015年10月19日向佛山市政府申请行政复议，该府于同月21日受理后依法向被申请人高明区政府发出了答复通知书。2015年11月25日，佛山市政府召开了三方当事人参加的行政复议调查会。2015年12月11日，佛山市政府经审查后作出佛府行复案[2015]234号《行政复议决定书》，维持了高明区政府作出的明府法字[2015]1号《处理决定》。
本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，对于单位之间的土地权属争议由县级以上人民政府处理。被告高明区政府作出本案被诉之土地权属争议处理决定的执法主体适格，且诉讼各方当事人对此并无异议，本院予以确认。本案中，原告巷口村、水镇村对被告高明区政府作出处理决定的合法性异议主要在事实认定与法律适用两个方面。首先，关于处理决定的事实认定问题。两原告对处理决定所认定的争议土地的坐落、面积、现状，以及争议土地在土地改革及农村集体土地“四固定”期间均未明确权属，争议双方均未提供争议土地的权属凭证等事实并无异议，但两原告均对处理决定关于争议土地使用情况的认定有异议，双方均主张争议土地一直由己方使用。经查，综合被告高明区政府向各方知情人所作的调查笔录、争议双方提交的证人证言和书面陈述可以反映，两原告都曾有在争议地进行使用或耕作的历史，两原告认为对方没有使用争议地的主张不能成立，其对该事实认定的异议本院不予支持。其次，关于处理决定的法律适用问题。两原告均认为高明区政府对争议土地的权属划分不符合《土地权属争议调查处理办法》第三条规定的“尊重历史、照顾现实，有利团结”的原则。对此本院认为，两原告的上述观点是基于各自均认为争议土地应属己方、对方并无使用或属强占使用的主张之上。根据上述查明的事实，争议土地与两原告毗邻交界，中间有水沟将争议地分隔，争议地在历史上未明确权属，双方亦无权属证明，且双方都曾使用和耕作争议土地，高明区政府基于上述事实，并结合争议土地与两原告毗邻的状况作出上述权属划分，符合《土地权属争议调查处理办法》第三条的规定。对两原告关于本案处理决定法律适用的异议，本院不予支持。最后，关于巷口村对高明区政府作出处理决定的程序异议。经查，在巷口村提出本案土地权属争议处理书面申请后，高明区政府的国土部门予以立案受理，并履行了调查取证、现场指界、征询意见、组织协商等步骤，在争议双方未能协商一致的情况下，出具了关于本案土地权属争议处理意见的调查报告，最终由被告高明区政府作出本案被诉之处理决定，上述程序符合《土地权属争议调查处理办法》的相关规定。但是从巷口村2009年5月提出本案土地权属争议处理申请至高明区政府2015年9月作出处理决定，时隔6年之久，不符合《土地权属争议调查处理办法》第二十八条的时限要求，构成超期行政的程序瑕疵，本院予以指正。但该程序瑕疵并不影响处理决定的实体合法性，也不属于需要撤销该处理决定并重做的情况。综上，被告高明区政府作出的明府法字[2015]1号《处理决定》认定事实清楚，适用法律正确，处理结果恰当，本院予以确认。另外，被告佛山市政府作出的佛府行复案[2015]234号《行政复议决定书》维持了上述处理决定，且两原告对复议决定的主体资格与行为程序的合法性并无异议，故两原告要求撤销明府法字[2015]1号《处理决定》以及佛府行复案[2015]234号《行政复议决定书》的诉请，本院不予支持。至于两原告要求判决涉案争议土地归其所有的诉请，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告佛山市高明区明城镇明西村民委员会巷口村民小组、原告佛山市高明区明城镇明西村民委员会水镇村民小组的诉讼请求。
两案诉讼费100元，由原告佛山市高明区明城镇明西村民委员会巷口村民小组、原告佛山市高明区明城镇明西村民委员会水镇村民小组各自承担50元。
服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 周 刚
代理审判员 潘华容
代理审判员 温颖聪
二〇一六年四月十二日
书 记 员 刘圣玺