安徽省淮南市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2015）淮行赔初字第00005号
原告合肥宏诚广告有限公司，住所地安徽省合肥市长丰县。
法定代表人王文斌，该公司总经理。
委托代理人向世忠，浙江丹华律师事务所律师。
被告淮南市谢家集区人民政府，住所地安徽省淮南市谢家集区。
法定代表人邵兵，该区区长。
委托代理人姚尚柱，该区政府工作人员。
委托代理人郭明韬，该区政府工作人员。
原告合肥宏诚广告有限公司（以下简称宏诚广告公司）因被告淮南市谢家集区人民政府（以下简称谢区政府）行政赔偿一案，于2015年5月25日向本院提起行政诉讼。本院于2015年5月26日立案后，于2015年6月1日向被告谢区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年7月6日公开开庭审理了本案。原告宏诚广告公司的法定代表人王文斌及其委托代理人向世忠，被告谢区政府的委托代理人姚尚柱、郭明韬到庭参加诉讼。谢区政府的法定代表人邵兵经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告谢区政府于2013年12月底将原告宏诚公司位于合淮阜高速公路旁唐山镇境内设置的5座高立柱广告牌予以强制拆除。该强制拆除行为已经生效判决确认违法。原告致尚公司现要求被告谢区政府赔偿因违法强拆行为给其造成的各项经济损失合计2668640元。
原告宏诚广告公司诉称，被告谢区政府行政强制拆除其位于合淮阜高速公路唐山镇境内设置5座高立柱广告牌一案，业经淮南市田家庵区人民法院作出（2014）田行初字第00040号行政判决，判决确认被告的强制拆除行为违法。被告的上述强拆行为导致原告损失广告牌建造人工及材料损失合计965000元、广告发布经营损失1500000元、广告画面制作人工及材料损失32640元、对客户的违约赔偿120000元及主管部门收取管理损失51000元，合计2668640元。原告的上述损失客观真实，合法有据，理应得到赔偿。原告于2015年1月15日向被告邮寄递交行政赔偿申请及相关资料，被告于当日收到，但法定期限内未予以回复。故提起行政赔偿诉讼，请求法院支持其诉讼请求。
原告在法定期限内向本院提交以下证据：
1、原告工商营业执照，证明原告诉讼主体资格；
2、原告企业组织机构代码证，证明原告诉讼主体资格；
3、原告法定代表人身份证明，证明原告法定代表人身份情况；
4、（2014）田行初字第00040号行政判决书，证明被告强制拆除原告广告牌的行为被确认违法；
5、土地租赁合同及照片，证明原告为设置广告牌支付土地租赁费的事实及金额、广告牌在拆除时正在对外发布广告的事实；
6、广告牌建造施工合同，证明广告牌造价及材料损失合计965000元；
7、广告发布合同，证明广告发布经济损失合计1500000元；
8、赔偿协议及收据，证明因广告牌被拆除后，原告无法履行广告发布合同，赔偿客户120000元的事实；
9、广告画面委托制作工作单，证明拆除时广告画面的制作材料及人工费用；
10、管理费凭证，证明曹庵镇政府及淮南市城管执法局收取原告管理费的事实及金额；
11、邮件快递单，证明原告依法向被告提出赔偿申请，被告在法定期限内未予以答复的事实；
12、安徽鑫海资产评估事务所作出鑫海评字（2015）第016号《资产评估报告书》，原告认为该评估报告所依据的材料客观真实，但该份报告只是对拆除后可再利用材料的评估，对于本案所涉赔偿范围除该部分外，还应包括人工费用、其他部分的材料费用以及原告诉请的其他经济损失。
被告谢区政府辩称，2013年12月，淮南市人民政府按照省委、省政府关于开展“三边三线”城乡环境综合整治的统一部署，根据《中华人民共和国城乡规划法》和《淮南市城市市容环境卫生管理条例》等法律法规的规定，决定对全市户外广告进行集中整治，并于2013年12月11日在《淮南日报》上刊登了《关于集中整治户外广告的通告》，要求“违法设置的户外广告必须在限期内自行拆除；逾期不拆除的，由所在县、区或乡（镇）人民政府依法组织拆除”。2013年12月19日，谢区政府在《淮南日报》上刊登了《关于对辖区高速公路两侧违法设置广告进行拆除前登记的公告》。经查，宏诚广告公司在合淮阜高速旁唐山镇境内设置的5座高炮广告牌，未经淮南市市容行政主管部门同意，也未按照有关规定办理审批手续，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《淮南市城市市容和环境卫生管理条例》第二十九条之规定。其已经告知原告在限定的时间内自行拆除，原告在规定的时间内未予拆除。其根据规定组织相关部门对原告违法设置的广告牌进行了拆除。综上，原告设置的高炮广告牌未经审批，系违法设置，其不应予以赔偿，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告在法定期限内向本院提交以下证据：
1、谢家集区城市管理行政执法局“关于对辖区高速公路两侧大型户外广告予以认定的请示”（谢城执字[2013]69号）、淮南市城市管理行政执法局“关于高速公路两侧等处大型广告牌设置有关情况的批复”（淮城容[2013]120号），证明原告在设置广告牌前未办理审批手续，系违法设置；
2、淮南市人民政府关于集中整治户外广告的通告、谢区政府关于对辖区高速公路两侧违法设置广告进行拆除前登记的公告，证明其已经告知原告违法设置的广告牌在限定时间内自行拆除，逾期不拆，其将予以强制拆除。
被告向法院提交的法律依据有：
1、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条、第六十八条；
2、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条；
3、《淮南市城市市容和环境卫生管理条例》第二十九条。
经庭审质证，被告对原告提供的证据发表的质证意见为：原告的证据1-5真实性无异议；证据6-9认为与本案无关联性，对原告所称数额有异议；证据10真实性无异议，但认为与本案无关；证据11无异议；证据12的真实性无异议，但认为评估价值过高，应当对剩余价值进行评估而非可利用价值，评估报告依据的设计图纸无设计人员签章，存在瑕疵，因此该评估报告不能作为确定本案赔偿数额的依据。
原告对被告提供的证据发表的质证意见为:被告的证据1真实性无异议，合法性有异议。上述证据属政府文件，是行政执法局内部的请示和回复，其通过内部请示对广告牌性质予以认定不符合法律规定。其内容脱离了当地户外广告设置的实际情况，也没有提到当地户外广告设置的审批具体要求和相关做法。涉案广告牌的合法与否应当由广告牌所在地的主管机关认定；证据2真实性无异议，但原告在诉讼前并没有看到上述公告，对其合法性不予认可。上述公告不能证明被告拆除广告牌的行为合法，也不能证明原告的广告牌是违法设置的。广告牌的设置合法与否应当经过法定程序予以认定。
本院对上述证据认证如下：
原告提交的证据：对于证据1-3，可以证明原告诉讼主体资格，依法予以确认；证据4，系生效判决，依法予以确认；证据5，被告对其真实性无异议，依法予以确认；证据6-9，真实性、关联性予以确认；证据10可以证明原告向相关部门缴纳了管理费，对该组证据的真实性予以确认；证据11，被告不持异议，本院依法予以确认；证据12，该评估报告所采用的评估方法适当，作为评估基础的资料已经庭审质证，本院对该评估报告得出的评估结果予以确认。
被告提交的证据：证据1，原告对其真实性不持异议，本院依法对其真实性予以确认；证据2，原告对其真实性并无异议，本院依法确认其真实性。
经审理查明：2010年11月22日、2012年2月19日、2012年2月26日，宏诚公司分别与戚连成、邱传实、杨志兰、邱文年、戚良敏签订土地使用协议书，租用其位于合淮阜高速附近唐山镇境内的土地用于建设高立柱广告牌。宏诚公司于2010年1月5日与合肥新形象广告有限责任公司签订施工合同，由该公司制作尺寸为18621（米）的双面高立柱广告牌2座，于2012年3月5日又与该公司签订施工合同，由该公司制作尺寸为21725.5（米）的三面广告牌1座和尺寸为18621（米）的双面广告牌2座。2012年4月19日，宏诚公司向谢区城管局缴纳管理费16000元，向唐山镇政府缴纳管理费30000元。综上，宏诚公司在唐山镇境内高速公路附近共设置广告牌5座。
谢区政府按照安徽省委、省政府，淮南市人民政府关于开展“三线三边”城乡环境综合整治的统一部署，由谢区城管局于2013年12月3日向市市容局提出谢城执字[2013]69号《关于对辖区高速公路两侧大型户外广告予以认定的请示》，询问辖区合淮阜高速公路、淮蚌高速公路两侧现有立杆高炮广告的设置是否经市市容局同意，是否按规定报市规划委员会办理审批手续。市市容局于2013年12月11日作出淮城容[2013]120号《关于高速公路两侧等处大型广告牌设置有关情况的批复》，答复谢区城管局其请示的大型户外广告牌在设置前均未向其提出申请，也未报请市规划委员会审定。2013年12月19日，谢区政府在《淮南日报》上刊登了《关于对辖区高速公路两侧违法设置广告进行拆除前登记的公告》，该《公告》要求未接到《限期拆除通知书》的合淮阜高速公路两侧辖区内广告产权人，于公告当日下午5点30分前，到广告所在地乡镇人民政府办理拆除前登记手续，其中第三项内容规定：“拆除后的广告物品将由所在地乡镇人民政府集中登记、封存和保管，拆除费用、拆除过程中发生的损害赔偿以及保管费用将从广告物品拍卖款中支出”。2013年12月底，谢区政府组织相关单位将工程公司位于合淮阜高速公路旁唐山镇境内设置的5座高立柱广告牌予以强制拆除。
宏诚公司认为谢区政府强制拆除广告牌行为违法，向法院提起诉讼要求确认该强制拆除行为违法。经田家庵区人民法院审理，认为谢区政府在强拆过程中违反法定程序，判决确认该强制拆除行为违法。该判决现已生效。宏诚公司据此向谢区政府申请行政赔偿，在法定期限内谢区政府未予以答复。宏诚公司遂向本院提起行政赔偿诉讼，要求谢区政府赔偿因违法拆除其位于合淮阜高速公路旁唐山镇境内设置5座高立柱广告牌给其造成的广告牌建造人工及材料损失合计965000元、广告发布经营损失1500000元、广告画面制作人工及材料损失32640元、对客户的违约赔偿120000元及主管部门收取管理损失51000元，合计2668640元。
在本案审理过程中，宏诚公司向本院提出申请，要求对涉案广告牌的价值进行评估。经过法定程序，通过摇号方式确定了安徽鑫海资产评估事务所作为评估机构，该评估机构以建造合同时间为评估基准日对原告涉案广告牌进行评估，作出了鑫海评字（2015）第016号《资产评估报告书》。其中2010年1月5日订立合同的双面广告牌拆除后可再利用部分价值为50455.23元/座、共2座；2012年3月5日订立合同的双面广告牌拆除后可再利用部分价值为64784.24元/座、共2座；三面广告牌1座，拆除后可再利用部分价值为110906.48元，合计5座广告牌可再利用部分价值为341385.42元。
经过法庭审理，本案的争议焦点是：原告宏诚公司要求被告谢区政府赔偿其各项经济损失合计2668640元是否有事实和法律依据。
针对上述争议焦点，本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”，宏诚公司应当对其所主张的损失属于其合法权益负有举证责任。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《淮南市城市市容和环境卫生管理条例》第十九条的规定，宏诚广告公司在设置大型户外广告牌之前应当征得市容主管部门的同意，并提交相关材料报请城乡规划主管部门审批，取得建设工程规划许可证后方可设置。而本案中，宏诚广告公司没有向法院提交合法有效的证据用以证明其依照法律法规的规定办理了相应的审批手续，其广告牌设置的合法性无法得到确认。但是根据谢区政府在2013年12月19日在《淮南日报》上登出公告内容，该公告告知了广告牌所有者拆除后的广告物品将由所在地乡镇人民政府集中登记、封存和保管，拆除费用、拆除过程中发生的损害赔偿以及保管费用将从广告物品拍卖款中支出。而在实际强制拆除过程中，谢区政府只是组织相关部门对广告牌进行了拆除，没有提交证据证明其将拆除的广告牌移交给了当地乡镇人民政府封存、保管，也未向法院提供证据证明其已经将被拆除的广告牌移交给原告。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（四）项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金”，基于谢区政府的行为违反了自己通过公告创设的积极作为义务，致使宏诚公司无法再利用相关建材，因此谢区政府对该部分的扩大损失即广告牌拆除后可再利用部分的损失应当予以相应赔偿。经安徽鑫海资产评估事务所评估，原告2010年1月5日订立合同的双面广告牌拆除后可再利用部分价值为50455.23元/座、共2座；2012年3月5日订立合同的双面广告牌拆除后可再利用部分价值为64784.24元/座、共2座；三面广告牌1座，拆除后可再利用部分价值为110906.48元，合计5座广告牌可再利用部分价值为341385.42元。谢区政府虽对该《资产评估报告书》提出的数额不予认可，但却未提交相关证据支持自己的观点，因此，对谢区政府的该项答辩理由不予认可，对原告要求谢区政府赔偿经济损失的诉讼请求予以部分支持。
对于宏诚广告公司要求谢区政府赔偿其广告发布经营损失、广告画面制作人工及材料损失、对客户的违约赔偿及主管部门收取管理损失，合计1703640元的诉讼请求，因行政赔偿只赔偿行政行为所侵害财产的直接损失，故宏诚广告公司提出的上述赔偿要求于法无据，依法不予支持。
综上，谢区政府因违法强制拆除涉案广告牌，给宏诚广告公司造成的可再利用部分的损失应当予以相应赔偿。该部分损失经依法评估，具体数额为341385.42元。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、被告淮南市谢家集区人民政府于本判决生效之日起二十日内赔偿原告合肥宏诚广告有限公司人民币341385.42元；
二、驳回原告合肥宏诚广告有限公司其他诉讼请求。
评估费4000元，由被告淮南市谢家集区人民政府承担。
如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。
审 判 长 张德玉
审 判 员 王雅琼
人民陪审员 缪新英
二〇一五年十二月十二日
书 记 员 刘富丰
附相关法律规定：
《中华人民共和国城乡规划法》
第四十条第一款在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。
《淮南市城市市容和环境卫生管理条例》
第十九条城市市区户外广告以及标语牌、橱窗、画廊、灯箱和霓虹灯等户外设施，应按照市容行政主管部门规定的地点设置，并保持设施的整洁、美观和安全。设置大型户外广告必须征得市容行政主管部门同意后，按有关规定办理审批手续。景区、市区道路重要地段两侧的建筑物、大型户外广告、橱窗、画廊应当按照要求设置夜景灯饰，残缺损坏的应及时修复。户外广告、标牌和沿街单位、店铺名牌，应该内容健康、用字规范。
《中华人民共和国国家赔偿法》
第二条第一款国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。
第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：
（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；