天津市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）津02行初132号
原告邹慧楠，女，1956年6月28日出生，汉族，原天津市海运股份有限公司高级工程师，现住天津市南开区。
委托代理人胡劲江，男，1974年7月14日出生，汉族，无职业，住天津市和平区。
被告天津市人民政府，住所地天津市河西区友谊路30号。
法定代表人王东峰，市长。
委托代理人邢建涛，天津市人民政府法制办工作人员。
委托代理人程强，天津市人民政府法制办工作人员。
原告邹慧楠不服被告天津市人民政府作出的津政复不受字[2017]1-133号《行政复议申请不予受理决定书》一案，于2017年9月22日向本院提起行政诉讼，本院2017年9月22日立案后，于2017年9月25日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年10月30日公开开庭审理了本案。原告邹慧楠及其委托代理人胡劲江，被告天津市人民政府的委托代理人邢建涛、程强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告邹慧楠诉称，原告父亲邹馨红承租的和平区菜市街竹远里30号公产平房被天津市国土资源和房屋管理局先行将该地块土地出让给香港恒隆集团商业开发，后其以土地整理建设项目委托天津市海河建设发展投资有限公司实施拆迁，核准该公司领取津房拆许字（2005）第015号《房屋拆迁许可证》。2006年3月21日经和平区拆迁办公室申请，和平法院执行强拆，但至今未向原告提供周转房，天津市高级人民法院认为属于未执行完毕。涉案地块拆迁方案实行单一货币补偿，评估确定的补偿基准价4280元/平方米，原告通过政府信息公开，得知拆迁时该地块基准地价为5180元/平方米，尚未制定房屋重置价格。原告认为，补偿安置方案不合理，存在低评漏估情形，未对院落和无证房进行补偿，至今未达成协议。多年来原告多次通过上访、行政复议、行政诉讼寻求拆迁补偿的解决，均未果。2017年3月23日动迁公司出具（2017）8号《信访事项处理意见书》，确定没有向原告交付周转房钥匙，并提出参照目前房屋征收标准，协商解决拆迁补偿安置问题。据此意见，原告向和平区政府申请公开“和平人民政府2017年公布的国有土地上房屋征收标准”；同年4月13日其公开了2014年《天津市地铁4号线和平区多伦道站非单元式住宅房屋征收补偿方案》。经原告对该方案调查，该方案也未涉及对占地面积的补偿，征收估价报告依据天津市房地产估价师协会制定的《关于规范房屋征收评估修正体系的指导意见》（津房估协（2012）1号）作出，该文件未设定对容积率进行修正。原告就该文件存在的违法情形向天津市国土资源和房屋管理局提起举报（未脱钩属于内设机构），要求认定该文件无效、认定该文件不能作为征收补偿估价依据，要求赔偿因低评漏估造成的被征收人（被拆迁人）房屋的土地价值损失。其答复称：接到举报后，我局立即责成天津市房地产估价师协会就举报事项进行自查，并报告结果。现将反馈意见函告您。附：天津市房地产估价师协会函《关于胡劲江等二人举报信所述情况说明函》。原告不服，向被告提起行政复议申请：1、请求依法确认被申请人未对申请人提起的举报依法作出处理，行政不作为违法。2、依法对《关于贯彻实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>有关事项的意见》（津政发（2011）20号）和《关于房屋征收评估等事项的通知》（津国土房拆（2011）227号）进行合法性审查，认定以新建普通商品房市场价格确定被征收房屋价格违反征收条例和房屋征收评估办法中的以类似房地产价值评估方法之规定，估价结论不能体现被征收房地产的市场价值；确认上述两文件制定时未经向公众征求意见，请求认定该条款无效。被告认为复议请求属于信访事项，不属于《行政复议法》第六条规定的行政复议范围，依据《行政复议法》第十七条、《行政复议法实施条例》第二十八条的规定，决定不予受理，作出津政复不受字（2017）1-133号《行政复议申请不予受理决定书》。原告认为，天津市国土资源和房屋管理局是天津市房屋征收估价的行政管理机关，是天津市房地产估价师协会的主管机关（未脱钩），对天津市房地产估价师协会应当履行监督职责，对举报应当核实处理。天津市房地产估价师协会制定的津房估协（2012）1号指导意见已经作为天津市房屋征收估价依据。原告以该指导意见违反《中华人民共和国城市房地产管理法》、《房地产估价规范》（GBT50291-2015）、《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《国有土地上房屋征收评估办法》等规定提起举报，天津市国土资源和房屋管理局应当依法作出处理，对违反法律法规和国家标准的情形依法核实处理。估价协会的说明函，可以确定津政发（2011）20号意见和津国土房拆（2011）227号通知所设定的新建普通商品房的估价内涵不是测算被征收房屋的市场价值，与法律法规相违背，其所指的“比较法”与国家标准相悖，津政发（2011）20号意见和津国土房拆（2011）号通知发布实施前未征求公众意见，均属无效文件。依据《中华人民共和国资产评估法》第四十一条；《社会团体登记管理条例》第三十四条；《天津市行业协会管理办法》第二十七条以及该条第（一）、（二）项之规定，经调查，有关行业协会的行规行约或者其他措施确定会对社会公共利益或者其他人合法权益造成损害的，市行业协会主管部门有权责令其改正。综上，原告提起的举报属于对自身权益的维护，是法律法规赋于原告复议举报的权利，该权利应当受法律保护，原告对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服，具有提起行政复议申请的资格，《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》（[2013]行他字第14号）对此予以明确。请求：1、撤销天津市人民政府作出的津政复不受字[2017]1-133号《行政复议申请不予受理决定书》，判令其依法受理并作出复议决定。2、诉讼费用由被告承担。
被告天津市人民政府辩称，被告作出的《行政复议申请不予受理决定书》程序符合法律规定。经审查认为，原告的复议请求属于信访事项，不属于行政复议受案范围，决定不予受理，并依法送达。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，决定不予受理。综上，被告作出的《行政复议申请不予受理决定书》符合《中华人民共和国行政复议法》的规定，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告天津市人民政府在举证期限内向本院提交了以下证据：1、行政复议申请书以及原告提出行政复议时提交的材料，证明：原告向天津市人民政府提起行政复议申请；2、行政复议申请补正通知书及邮寄送达凭证，证明：被告经过审查认为行政复议申请有需要补正的地方，依法作出补正通知书并依法送达原告；3、调查询问笔录，证明：原告到天津市人民政府行政复议接待室进行补正，并依法制作询问笔录；4、《行政复议申请不予受理决定书》及邮寄送达凭证，证明：被告作出了《行政复议申请不予受理决定书》，并依法进行送达；5、依据：《中华人民共和国行政复议法》。
原告向本院提交了以下证据：1、举报信，证明：原告向估价协会的上级业务主管部门提起举报，要求对天津市估价师协会的违法行为进行查处；2、天津市国土资源和房屋管理局于2017年7月27日作出的答复，证明：未对原告提起的举报事项依法作出处理，未履行相应的法定职责；3、天津市房地产估价师协会函，证明：估价师协会作出的1号文件未按照估价规范和建设部房地产征收评估办法制定，该1号所依据的文件是《天津市关于贯彻实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>有关事项的意见》（津政发（2011）20号）文件，所确定的不是类似于房地产修正价值进行修正，该文件修正未包含对土地使用权价值的修正，依据该文件所作出的评估报告是新建普通商品房商品价值，不是被征收房屋的商品价值，且不含占地面积等其他因素，天津市国土资源和房屋管理局应当认定该文件无效，该文件违反城市房地产管理法对于估价的有关规定，应当依据《天津市行业协会管理办法》第27、28条的规定处理；4、天津市国土资源和房屋管理局未委托制定津房估协（2012）1号指导意见的《告知书》（编号：2017-721），作出单位为天津市国土资源和房屋管理局，证明：该文件载明依据国有土地征收评估办法，根据它作出的附函并未依据规定制定，根据建房（2017）77号第2条的规定，估价协会的函不是类似于房地产市场价值，而是天津市普通商品房价值进行的评估，故不适用77号文件规定。该文件写明了适用77号文件确定，但不是修正类似房地产价值；该修正系数没有对占地面积进行修正，违反77号文件第14条所规定的内容，该征收的修正意见没有考虑被征收房屋的占地面积，属于估价师行业协会侵害公共利益的情况，即《天津市行业协会管理办法》第27条所规定的内容；5、2017年3月23日动迁公司出具（2017）8号《信访事项处理意见书》，证明：原告的房屋拆迁安置采用了征收解决，应适用该文件确定评估，确定市场价值，对于本案诉讼原告具有投诉举报的权利；6、和平区人民政府公开的2014年《天津市地铁4号线和平区多伦道站非单元式住宅房屋征收补偿方案》，证明：可以确定原告具有投诉举报的权利；7、行政复议申请书和补正通知书，证明：原告所提起的行政复议申请是确认天津市国土资源和房屋管理局行政不作为，未对其下设行业协会履行监管职责，原告提起的行政复议请求符合《中华人民共和国行政复议法》的受理范围；8、被征收房屋价值评估报告，估价报告编号：津港估征字（2016）第001号，证明：津房估协（2012）1号指导意见是该评估报告的依据和技术标准，作为技术标准做出评估，该标准确定的估价不是被征收房屋的市场价值，是新建普通商品房的价值，该评估和确定依据违反估价方案和征收条例的规定，天津市国土资源和房屋管理局应当依法作出处理；9、被征收房屋价值评估报告，编号：永正房评字（2016）第018号，证明：该评估报告作为物价依据而不是标准，在该报告中延续了此次评估对象是普通商品房价值，并不是被征收房屋的市场价值；10、被征收房屋价值评估报告，估价报告编号：津融房字（2016）第G0274号，证明：该估价出的文件是违法的，原告的举报事项成立，天津市国土资源和房屋管理局应当进行查处。根据该证据的第10页，天津市20号文件和天津市房管局227号文件作为法律依据，本案所投诉举报的1号文件作为技术标准，依然该评估报告是确定被征收房屋新建普通商品房的市场价值，并不是被征收房屋的市场价值，该文件作出的评估报告结论不是法律法规规定的，原告举报事项成立，属于行政执法处理程序。
经庭审质证，原告对被告天津市人民政府提交的证据真实性均无异议，但不认可证明目的。被告对原告提交的证据1、2、3、7不认可证明目的，其他证据与本案不具有关联性。
合议庭经评议认为，原告提交的证据1、2、3、7及被告提交的证据均与本案相关联，能够证明原告向被告天津市人民政府提出行政复议申请，及被告作出本案被诉《行政复议申请不予受理决定书》的过程，本院予以认定。原告提交的其它证据均与本案不具有关联性，本院不予认定。
经审理查明，原告向天津市国土资源和房屋管理局举报，要求确认天津市房地产估价师协会制定的《关于规范房屋征收评估修正体系的指导意见》（津房估协（2012）1号）未设定对房屋占地面积等因素进行修正，违反《中华人民共和国城市房地产管理法》、《房地产估价规范》（GBT50291-2015）、《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《国有土地上房屋征收评估办法》等规定，认定该文件无效。责令被举报人赔偿因低评漏估造成被征收人（被拆迁人）房屋的土地价值损失，并追究相关责任人的刑事责任。
天津市国土资源和房屋管理局答复称：“接到举报后，我局立即责成天津市房地产估价师协会就举报事项进行自查，并报告结果。现将反馈意见函告您。附：天津市房地产估价师协会函。”原告不服，向被告提起行政复议申请，被申请人为天津市国土资源和房屋管理局。行政复议申请的内容为：1、请求依法确认被申请人未对申请人提起的举报依法作出处理，行政不作为违法。2、依法确认《关于规范房屋征收评估修正体系的指导意见》（津房估协（2012）1号）未设定对房屋占地面积等因素进行修正，违反《中华人民共和国城市房地产管理法》、《房地产估价规范》（GBT50291-2015）、《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《国有土地上房屋征收评估办法》等规定，请求认定该文件无效，不能作为征收估计的依据。3、依法对《关于贯彻实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>有关事项的意见》（津政发（2011）20号）和《关于房屋征收评估等事项的通知》（津国土房拆（2011）227号）进行合法性审查，认定以新建普通商品房市场价格确定被征收房屋价格违反征收条例和房屋征收评估办法中的以类似房地产价值评估方法之规定，估价结论不能体现被征收房地产的市场价值；确认上述两文件制定时未经向公众征求意见，请求认定该条款无效。被告于2017年8月29日收到原告寄交的行政复议申请书，2017年8月30日作出行政复议申请补正通知书，2017年9月8日原告进行了补正，2017年9月14日被告作出被诉津政复不受字[2017]1-133号《行政复议申请不予受理决定书》并邮寄送达原告。复议决定的内容为：“申请人的复议请求属于信访事项，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，决定不予受理。”原告不服上述《行政复议申请不予受理决定书》，向本院提起诉讼。
本院认为，被告天津市人民政府于2017年8月29日收到原告提出的复议申请后，进行了审查，于2017年8月30日作出《行政复议申请补正通知书》。2017年9月8日原告进行了补正，2017年9月14日被告作出被诉津政复不受字[2017]1-133号《行政复议申请不予受理决定书》并邮寄送达原告，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定的五个工作日的审查期限，其履行复议程序合法。本院根据《信访条例》第二条第一款的规定，结合原告向被告天津市人民政府递交行政复议申请载明的行政复议请求，以及原告向天津市国土资源和房屋管理局递交的举报信中的举报事项，可以认定原告所提复议请求内容属于信访事项，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。被告作出的被诉《行政复议申请不予受理决定书》符合法律规定，并无不当。原告要求撤销被告天津市人民政府作出的被诉不予受理决定的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告邹慧楠的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告邹慧楠负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状并按对方当事人的人数提出副本，上诉于天津市高级人民法院。
审 判 长 乜 红
代理审判员 张 杰
人民陪审员 周义宽
二〇一七年十二月十八日
书 记 员 秦 赛