安徽省铜陵市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）皖07行终10号
上诉人（原审原告）枞阳县周潭镇施湾村民委员会。
负责人周民权，该村委会主任。
委托代理人姚胜，安徽枞杨律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）枞阳县国土资源局。
法定代表人王国民，该局局长。
委托代理人邱春生，安徽枞城律师事务所律师。
委托代理人陈晓明，该局法规股工作人员。
被上诉人（原审被告）铜陵市国土资源局，住所地铜陵市铜官区北京路18号。
法定代表人张和成，该局局长。
委托代理人张乃器，安徽众佳律师事务所律师。
委托代理人孙志敏，该局政策法规和调控监测科科长。
上诉人枞阳县周潭镇施湾村民委员会因不履行法定职责一案，不服铜陵市铜官区人民法院（2017）皖0705行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年3月27日公开开庭审理了本案。上诉人枞阳县周潭镇施湾村民委员会负责人周民权及委托代理人姚胜，被上诉人枞阳县国土资源局出庭负责人王宜民及委托代理人邱春生、陈晓明，被上诉人铜陵市国土资源局出庭负责人欧阳述炎及委托代理人张乃器、孙志敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原判查明的事实：1979年枞阳县陈湖区革委会陈草字（79）05号《关于对元宝洲草场问题处理纪要的批复》明确：“元宝洲”的青草场产权属于国有，管理权属陈湖区革委会，议定从西江堤埂直到东新埂，划拨200亩给团结大队，灭螺管理使用。
1983年4月4日，团结大队和大山村签订土地承包合同约定：大山大队承包“元宝洲”200亩土地，暂定三年（八六年五月份止交还）。合同到期后，大山村未依约交还土地。
2015年2月12日，枞阳县国土资源局受理枞阳县周潭镇施湾村新民组、枞阳县周潭镇施湾村东庄组申请对“元宝洲”青草场使用权权属争议。
2015年9月25日，枞阳县人民政府就上述土地权属争议作出枞政裁字（2015）1号土地权属争议裁定。枞阳县周潭镇施湾村新民组、枞阳县周潭镇施湾村东庄组不服，就该裁定提起诉讼，案经安庆市中级人民法院一审、安徽省高级人民法院二审，驳回了枞阳县周潭镇施湾村新民组、枞阳县周潭镇施湾村东庄组的诉讼请求。枞阳县周潭镇施湾村新民组、枞阳县周潭镇施湾村东庄组不服，向中华人民共和国最高人民法院提出再审申请，中华人民共和国最高人民法院经审理作出（2017）最高法行申392号行政裁定书，驳回了再审申请。但该行政裁定书同时认定，案争“元宝洲”200亩土地所有权属国有，管理权属陈湖区革委会，始由团结大队灭螺管理使用，后由大山村实际经营至今。
2017年7月3日，原告依据最高人民法院（2017）最高法行申392号裁定书中的规定，代表东庄组和新民组主张权利，向被告枞阳县国土资源局递交土地确权申请书，申请确认“元宝洲”200亩土地使用权属于原告。
2017年7月10日，被告枞阳县国土资源局作出《关于土地确权事项的通知》（枞国土资函【2017】148号），该通知主要内容为：一、如属于权属争议申请，我局不予受理。二、如属于土地登记申请，需要补齐全部材料。
原告不服，遂向被告铜陵市国土资源局提起行政复议。2017年8月24日，被告铜陵市国土资源局作出铜国土复决字【2017】02号行政复议决定，维持被告枞阳县国土资源局【2017】148号通知，枞阳县周潭镇施湾村民委员会不服，向一审法院提起行政诉讼。
原判认为：本案案争“元宝洲”200亩土地的所有权属国有，管理权属原陈湖区革委会；该案争土地在1979年3月被划拨给原团结大队灭螺管理使用；1983年4月始，由原大山村与原团结大队签订承包合同后实际使用至今。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条规定：“单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。其中，中央国家机关使用的国有土地的登记发证，由国务院土地行政主管部门负责，具体登记发证办法由国务院土地行政主管部门会同国务院机关事务管理局等有关部门制定。未确定使用权的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，负责保护管理。”依据上述规定，国有土地使用者申请确认土地使用权，须由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请。因此，本案原告向被告枞阳县国土资源局申请确认“元宝洲”200亩土地的使用权归其所有具有法律依据。
原告若申请被告枞阳县国土资源局处理合同纠纷而不予受理并无不当，但本案原告提交的土地确权申请书中的申请事项明确表述为“依法确认‘元宝洲’200亩土地使用权属于申请人”，不论原告就“元宝洲”200亩土地与他人发生何种民事纠纷，都不能免除行政机关依法受理确认土地使用权的职责；《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定的五种情形，是“不作为争议案件处理”，而不是不作为确认土地使用权登记处理；即便对原告申请事项出现多种理解，也应通过制作笔录等形式予以确认，因此，被告枞阳县国土资源局以原告申请书中表述的事实似合同纠纷衍生的侵权纠纷而不予受理，系对申请人申请的目的理解错误，本院予以指正。被告枞阳县国土资源局《关于土地确权事项的通知》（枞国土资函【2017】148号）中第一项内容，实质是对法律规定的一种释明，对原告的权利和义务并未产生实质性影响。
另一方面，原告虽依法可申请确认土地使用权，即申请进行土地登记，被告枞阳县国土资源局亦具有受理申请的法定职责，但原告仍需按照相关规定提交相关资料，因此，被告枞阳县国土资源局《关于土地确权事项的通知》（枞国土资函【2017】148号）第二项符合法律规定，原告应依该项要求如期补正材料。
被告枞阳县国土资源局在通知中要求原告补正相关资料，系受理后的程序要求，虽行政文书的形式不当，但其实质是对原告申请土地登记的申请予以受理，因此，原告向被告铜陵市国土资源局提起行政复议，要求撤销被告枞阳县国土资源局作出的《关于土地确权事项的通知》没有事实依据。被告铜陵市国土资源局受理行政复议申请后，依法维持被告枞阳县国土资源局的《关于土地确权事项的通知》虽有瑕疵，但结果正确。
综上，被告枞阳县国土资源局和被告铜陵市国土资源局具有受理土地使用人确认土地使用权的法定职责，对原告提出的土地确权申请，虽受理使用的文书形式不当(应使用受理通知书)，但要求原告按有关规定补正资料，其实质是对原告申请予以受理的行政行为，该行政行为主体适格，程序基本合法，本院对被告《关于土地确权事项的通知》中的第二项予以维持。被告铜陵市国土资源局行政复议程序合法，在内容上虽有瑕疵，但结果正确，依法应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第（二）项的规定，判决驳回原告枞阳县周潭镇施湾村民委员会的诉讼请求。
枞阳县周潭镇施湾村民委员会不服，向本院提起上诉。上诉理由：一、一审判决将土地确权申请和土地登记申请混为一谈。枞国土资函【2017】148号通知的主要内容为：“一、如属权属争议申请，我局（枞阳县国土资源局）不予受理。二、如属土地登记申请，需要补齐全部材料。”上诉人仅向被上诉人枞阳县国土资源局申请争议土地确权，而没有向被上诉人枞阳县国土资源局申请土地登记。且被上诉人枞阳县国土资源局不受理上诉人的土地确权申请态度也很明确的。土地权属申请和土地登记申请是完全不同的两个方面问题，一审判决将土地确权申请和土地登记申请混为一谈作出判决显然是错误的。二、一审的观点和判决前后不一致。（2017）皖0705行初29号行政判决书上第8页指出，上诉人向被上诉人枞阳县国土资源局申请确认“元宝洲”200亩土地使用权归其所有具有法律依据，同时在该页上又进一步指出被上诉人枞阳县国土资源局系对上诉人申请目的理解错误。但在该判决书的第9页却又转移话题，通过移花接木的手段，把被上诉人提出的土地登记申请所需补充材料嫁接给土地权属申请的上诉人，最后驳回了上诉人的诉讼请求。显然，一审观点前后矛盾，且其判决是嫁接的结果。三、土地确权申请是土地登记申请的必经前置程序。正是由于被上诉人枞阳县国土资源局不履行受理上诉人的土地确权申请职责，致使上诉人“元宝洲”200亩土地被案外人大山村长期霸占，“元宝洲”200亩争议土地使用权属无法登记，从而影响上诉人对“元宝洲”200亩争议土地使用权的行使。四、一审判决在审理过程中存在违反法定程序的行为。上诉人在2017年9月11日向一审法院递交起诉状，一审法院正式立案，2017年12月11日上午上诉人才收到一审法院邮寄过来的被上诉人的答辩状和证据材料，当日下午一审法院进行开庭审理。一审判决违背了《行政诉讼法》第67条的规定。综上，请求依法撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉求，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人枞阳县国土资源局答辩称：一、一审法院关于土地确权申请和土地登记申请的说理清晰，上诉人认为混为一谈，是其主观、片面的理解。一审法院认为“被告枞阳县国土资源局《关于土地确权事项的通知》（枞国土资函【2017】148号）中第一项内容，实质是对法律规定的一种释明，对原告的权利和义务并未产生实质性影响。”这与被上诉人的理解是一致的，被上诉人在一审答辩期间也明确表示，被上诉人并没有作实质上处理，没有对原告权利产生实质影响。对于土地登记申请，由于其材料欠缺，被上诉人要求在通知的期限内补充并无不当。一审法院从这两个方面进行分析，使得案件事实得以清晰的反映，上诉人认为一审法院混为一谈，明显是上诉人主观、片面的理解。二、一审的观点和判决并无不当之处。一审判决书关于有关文字表述并无不当，是从各个不同的侧面进行分析，关于上诉人申请确认“元宝洲”200亩土地的使用权具有法律依据，这是从申请人主体资格角度而言，认为枞阳县国土局对申请人申请目的的理解有误是从《关于土地确权事项的通知》（枞国土资函【2017】148号）中第一项内容而言，至于要求补正相关资料，是基于该通知第二项内容而言，一审的观点和判决并无不当，而上诉人断章取义，无视法律文书的整体性，对这些内容当中贯穿的“若”、“另一方面”等均视而不见，其以此作为上诉理由明显不能成立。三、上诉人认为土地确权申请是土地登记申请的必经前置程序不符合规定。土地的确权非土地登记的必经程序，对于有证据证明、权属清楚、无权属争议的土地无需确权，只有权属有争议的土地才涉及到权属确认的问题。上诉人将“元宝洲”200亩土地现状归责于被上诉人没有事实依据和法律依据，既然上诉人认为其于大山村民委员会存在合同关系，为何不主张违约之责，为什么不主张侵权之责，上诉人至今尚未穷尽救济途径，上诉人不通过民事程序向法院起诉，一定程序上反映了上诉人缺乏主张的权属依据。显然上诉人没有通过诉讼途径主张权利是自身责任，与被上诉人无关。四、一审法院的审理程序合法。被上诉人在收到行政起诉状后，及时在法定期限内提交答辩状，开庭前审判长对各方当事人进行了询问，在各方当事人均无异议，同意开庭的前提下才开庭审理，如果上诉人不同意开庭，法院会另行择日开庭。行政诉讼法又规定，被告不提出答辩的，不影响人民法院审理，合议庭本着慎重的原则，征询了各方当事人按法院通知时间开庭的意见，其程序并无不当之处，上诉人以此作为上诉理由，其主张明显不能成立。综上，一审法院判决并无不当，上诉人上诉所依据的事实和理由不能成立，请求二审人民法院依法驳回上诉，维持原判。
被上诉人铜陵市国土资源局答辩称：一、被上诉人维持枞阳县国土资源局《关于土地确权事项的通知》（枞国土资函【2017】148号）符合法律程序。上诉人向被上诉人提交了《行政复议申请书》，要求被上诉人撤销枞阳县国土资源局2017年7月10日作出的《关于土地确权事项的通知》（枞国土资函【2017】148号）。被上诉人在受理了上诉人的复议申请后，依法通知了枞阳县国土资源局进行答辩。在对审查了与本案相关的全部材料后，被上诉人认为枞阳县国土资源局对该申请不予受理符合法律规定。遂于2017年8月24日作出了铜国土复决【2017】02号《行政复议决定书》，维持枞阳县国土资源局《关于土地确权事项的通知》（枞国土资函【2017】148号）。以上程序符合《行政复议法》的相关规定，也并未超过时效，符合法律程序。二、上诉人申请事项确不属答复人受理范围。上诉人在《行政复议申请书》中要求依法撤销枞阳县国土资源局《关于土地确权事项的通知》（枞国土资函【2017】148号），责令枞阳县国土资源局受理上诉人土地确权申请。但上诉人向枞阳县国土资源局递交的《土地确权申请书》中，确实存在申请内容不明确的问题，既非权属争议申请，又非土地登记申请。依据《土地确权申请书》中的内容，案涉纠纷似因合同纠纷引发的侵权纠纷。如系权属争议申请，则依据《土地权属争议调查处理办法》第十四条，土地侵权案件不属于国土资源行政主管部门的受理范围。如系土地登记申请，上诉人又没有提供《土地登记办法》所要求的登记材料，在收到通知后7日内也没有对材料补齐。因此，无论《土地确权申请书》属于何种性质的申请材料，枞阳县国土资源局《关于土地确权事项的通知》（枞国土资函【2017】148号）均符合法律规定，被上诉人维持《关于土地确权事项的通知》的复议决定合法。综上，被上诉人维持枞阳县国土资源局《关于土地确权事项的通知》符合法律程序，一审对上诉人的诉求不予支持于法有据，上诉人就此再提起上诉，依法不能成立，恳请贵院依法驳回上诉，维持原判。
二审审理中，各方当事人未提供新的证据，发表的质证意见与原审时相同。
本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《土地权属争议调查处理办法》第九条规定，当事人发生土地权属争议，经协商不能解决的，可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请，也可以依照本办法第五、六、七、八条的规定向有关的国土资源行政主管部门提出调查处理申请。第五条规定，个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。具体到本案，因涉案土地未取得土地权利证书，发生权属争议后，上诉人向枞阳县国土资源局提出申请，要求对涉案土地的使用权进行确认，符合土地权属争议调查处理办法的相关规定，上诉人提交的土地确权申请书基本符合形式要求，其提出的申请事项亦属被上诉人枞阳县国土资源局的行政管理职责范围，被上诉人应当依法作出处理。但被上诉人枞阳县国土资源局在作出的关于土地确权事项的通知中认为上诉人提出的申请不是权属争议申请，而是一个因合同纠纷衍生出的侵权民事纠纷，或是土地登记申请，显然是对申请事项的性质认识错误。我们判断当事人申请书的性质，不能仅看其名称，也不能仅依据其中的少数或个别条文来判定，而应当结合申请的事项和目的以及主要内容综合判断。本案上诉人枞阳县周潭镇施湾村民委员会提出的申请事项就是要求解决涉案土地争议，依法确认土地的使用权，实属土地权属争议的申请。枞阳县国土资源局作出的“如属权属争议申请，我局不予受理”的认定，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。一审法院将当事人提出的土地权属争议申请认定为土地登记申请，是对案件事实和性质的认识错误，本院不予支持。
《土地权属争议调查处理办法》第十三条规定，对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。当事人对不予受理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。具体到本案，被上诉人枞阳县国土资源局在收到上诉人提出的要求土地确权申请后，没有按照该办法规定的程序、步骤进行审查处理，所作关于土地确权事项的通知行政行为，在形式和内容上均不合法，且以通知的形式实质上剥夺了上诉人就土地权属争议申请处理的权利，已对当事人的权利义务产生实际影响，属于可诉的行政行为。被上诉人枞阳县国土资源局认为该通知没有作实质上处理，对当事人的权利义务没有产生影响的主张，本院不予支持。
综上，被上诉人枞阳县国土资源局的行政行为和市国土资源局的行政复议决定，事实不清，证据不足，适用法律、法规错误，依法应予撤销。一审判决认定事实和适用法律错误，依法应予撤销。上诉人枞阳县周潭镇施湾村民委员会的上诉理由能够成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销铜陵市铜官区人民法院（2017）皖0705行初29号行政判决。
二、撤销枞阳县国土资源局作出的枞国土资函【2017】148号《关于土地确权事项的通知》和铜陵市国土资源局作出的铜国土复决字【2017】02号《行政复议决定书》。
三、责令枞阳县国土资源局在收到本判决书之日起60日内对枞阳县周潭镇施湾村民委员会提出的涉案土地权属争议申请事项作出处理。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人枞阳县国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审判长 程国际
审判员 王继东
审判员 张庄女
二〇一八年四月十九日
书记员 洪 意
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更。