安徽省宿州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖13行初62号
原告：郑守文，男，汉族，1976年1月9日出生，经常居住地安徽省宿州市埇桥区，
委托代理人:高飞，安徽金亚太律师事务所律师。
委托代理人：赵光辉，安徽金亚太律师事务所律师。
被告：宿州市埇桥区人民政府，住所地宿州市埇桥区胜利东路，统一社会信用代码113413020031917117。
法定代表人，张建军，区长。
委托代理人：雷琰，宿州市埇桥区人民政府征收办工作人员。
委托代理人：李杨，宿州市埇桥区人民政府征收办工作人员。
原告郑守文不服被告宿州市埇桥区人民政府（以下简称埇桥区政府）征收决定，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向埇桥区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年9月5日公开开庭审理了本案。原告郑守文及委托代理人高飞、赵光辉，被告埇桥区政府的委托代理人雷琰、李杨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年4月23日，埇桥区政府作出《关于对符离棚户区改造1#地项目范围内房屋进行征收的决定》[埇政征（2017）6号]（以下简称符离1#号地征收决定），征收范围为：206国道以西、中华路以北、京沪铁路以东、股河以南。
郑守文起诉称：一、埇桥区政府作出《关于对符离棚户区改造1#地项目范围内房屋进行征收的决定》及《符离棚户区改造1#地项目范围内房屋征收补偿安置方案》（以下简称补偿安置方案）系超越职权。本案涉案土地为集体土地，但征收集体土地的权限在省级人民政府或国务院，埇桥区政府无权直接作出征收决定。二、埇桥区政府作出符离1#号地征收决定及补偿安置方案程序违法。涉案土地未经省级人民政府或者国务院批准征收为国有土地，埇桥区政府未履行公告征地补偿安置方案并听取被征收农村集体经济组织和农民意见的程序，没有办理并公告相关审批手续。三、埇桥区政府作出的补偿安置方案的补偿标准过低，无法保障被征收人合理居住的水平。郑守文的房屋及占地均已纳入城市规划区，埇桥区政府应当按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征补条例）等相关规定，制定征收补偿安置方案。同时，郑守文的房屋属于商住，但埇桥区政府未考虑商住情形而是按照“住改商”的性质进行补偿，导致补偿标准过低。综上，请求撤销埇桥区政府作出的符离1#号地征收决定及补偿安置方案。
郑守文向本院提供如下证据：1、身份证、集体土地使用权证、房产证、营业执照、特种行业许可证、临时税务登记证，证明郑守文的土地性质为集体土地，且一直在用于商业使用；2、埇桥区政府作出的符离1#号地征收决定及补偿安置方案，证明被诉行政行为存在且埇桥区政府的被告主体适格。
埇桥区政府答辩称：埇桥区政府于2017年4月23日启动符离棚户区改造1#地项目，符离1#号地征收决定经过区政府论证，从实体和程序上均符合法律规定。请求依法驳回原告郑守文的诉讼请求。
埇桥区政府在法定举证期限内向本院提供如下证据：
第一组、规划计划类：1、《安徽省宿州市土地利用总体规划（2006-2020年）》；2、《关于印发宿州市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要的通知》；3、《宿州市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》；4、《安徽省人民政府关于宿州市城市总体规划的批复》[皖政秘（2013）30号]；5、埇桥区政府2015年政府工作报告；6、《关于埇桥区2014年国民经济和社会发展计划执行情况与2015年计划草案的报告》；证明符离棚户区改造1#地号项目征收决定符合宿州市埇桥区相关的规划和计划。
第二组、项目启动、摸底调查类：7、征收范围红线图；8、征收范围确定公告及公示照片；9、房屋征收摸底数据公示说明及公示照片；证明项目启动前按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，进行了摸底调查统计，程序合法。
第三组、征求意见类：10、符离1#号地征收补偿安置方案的专题会议纪要；11、补偿安置方案的征求意见通知及公示照片；12、征求意见情况的公告照片说明；证明征收补偿安置方案已经政府专题会议论证并公开征求意见，期满后将征求意见情况进行了公示。
第四组、评估类：13、关于协商选定评估机构的公告及公示照片；14、关于公布选定评估机构的公告及公示照片；15、房地产估价委托协议书；16、被征收区域房地产估价报告；17、安置房价值评估结果；18、房屋价值评估单公示照片；证明按照法定的程序选定评估机构，程序合法。
第五组、决定公告类：19、项目安置房源楼盘表；20、项目征收资金足额证明；21、埇桥区政府常务会议纪要；22、房屋征收社会稳定风险评估报告；23、房屋征收与补偿委托书；24、征收面积认定结果情况及公示照片；证明埇桥区政府在作出征收决定之前，经过了房源、资金等前期准备，并经过区政府常务会议讨论经过，符合法律规定。
埇桥区政府举证的相关法律依据：《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《宿州市国有土地上房屋征收与补偿条例暂行办法》。
经庭审质证，郑守文对埇桥区政府提供的证据质证认为：对第一组证据，认为无法证明征收的程序符合法律规定，缺少专项规划、立项批准文件；埇桥区政府提供的年度计划是2014年的计划，被诉行政行为是2017年作出，与本案没有关联性。对第二组证据中相关的公示照片，认为不符合行政诉讼的证据规定，无法证明其拍照的时间、地点，达不到证明目的；对证据7征收范围红线图的合法性有异议，认为房屋征收范围应当由县级人民政府作出，符离镇人民政府无权作出；对证据9的合法性有异议，认为调查登记的主体应是房屋登记部门，符离镇人民政府不具有主体资格，且内容亦不符合法律规定。对第三组证据的真实性、合法性有异议，认为符离镇人民政府没有作出征收决定的职权，也没有接受埇桥区政府的委托，其作为拟定符离1#号地征收决定与补偿安置方案的主体错误；且整组证据都没有反映出征求了被征收人的意见，侵犯了郑守文的参与权和知情权。对第四组证据的真实性、合法性均有异议，无法达到证明目的，认为：1、郑守文未收到选定评估机构的通知，埇桥区政府没有经过先由被征收人协商的程序，其直接决定随机抽号选择评估机构违反法律规定；2、埇桥区政府公告的评估机构名称与实际选定、公示的机构名称不一致；3、评估报告记载的委托方为符离镇人民政府，其并非房屋征收部门，作为委托人违反法律规定；4、评估协议内容缺失；5、评估报告载写的评估师不具有房地产价格评估的资质，估价师仅具备土地估价的资格，而不具有房地产估计的资格，负责查勘的估价师和实际评估的估价师不一致；6、选定的评估公司在估价时没有进行实地查勘、拍摄照片，房屋征收部门应当在报告上签字，评估机构在两天之内完成整片区域的查勘不符合实际。对第五组证据，认为证据19系复印件，无法达到证明目的；证据20征收资金足额的证明显示的是4号地项目，与本案涉及的是1#地项目没有关联；证据21、22没有收集群众意见的表述，也没有经过信访维稳等部门的审定；证据23征收补偿委托书，恰恰证明符离镇人民政府在2017年4月23才被确定为房屋征收实施单位，在此之前参与的房屋征收工作因没有委托授权，系不合法行为；对证据24的关联性有异议，达不到证明目的。
埇桥区政府对郑守文提供的证据质证认为：证据1中的房产证、土地使用权证载明郑守文的集体土地用途是住宅类，房产证载明房屋性质为商住，对此真实性有异议；对其他证件，真实性没有异议，但与本案没有关联性，营业证照均系2016年发出，不符合安置方案中对商业房屋的认定；证据2没有异议。
本院对上述证据认证如下：对郑守文提供的证据1、2，真实性、合法性、关联性予以确认。埇桥区人民政府提供的1-24真实性、关联性予以确认，但达不到证明房屋征收决定确定的征收范围内所有土地的性质已由集体土地变为国有土地、及征收程序合法的证明目的。
经审理查明：2017年3月10日，符离镇人民政府发布《符离棚户区改造1#地项目房屋征收范围确定公告》，载明房屋征收部门为宿州市埇桥区房屋征收办公室，征收实施单位为符离镇人民政府。同日，埇桥区政府召开专题会议讨论研究1#地项目征收安置补偿方案。符离镇人民政府将拟定的《符离棚户区改造1号地项目房屋征收补偿安置方案》（征求意见稿）公布，征求被征收人意见。2017年4月15日，符离镇人民政府对征求意见情况进行公布，载明在征求意见稿公示30日内，未收到书面反馈意见。
2017年4月6日，埇桥区政府十届第四次常务会议讨论通过了符离1#号地征收决定。2017年4月23日，埇桥区政府作出符离1#号地征收决定附补偿安置方案，并予公布，其确定征收范围为：206国道以西、中华路以北、京沪铁路以东、股河以南；房屋征收部门为宿州市埇桥区房屋征收办公室；实施单位为符离镇人民政府。
埇桥区政府发布的补偿安置方案载明：征收房屋的认定：被征收房屋有有效权属证明或有效建房批准手续的，按有效权属证明、有效建房批准手续记载的面积结合实际丈量认定面积，予以补偿安置；被征收房屋以2014年5月航拍图已经建成的房屋以实际丈量认定面积，予以补偿安置。房屋用途认定：沿街底层房屋（住改商），确属历史形成，2008年1月1日连续经营至今，能提供有效营业执照、税务登记及纳税凭证的，沿街第一自然间面积按住宅的1.3倍确定，2003年1月1日连续经营至今的，沿街第一自然间按商业用房认定；沿街二层（含二层）以上房屋，除有合法产权证照载明外，一律认定为住宅。
郑守文在征收区域内拥有房地产一处，土地证书编号为埇集用（2007）第0484号，房屋产权证号为宿房权证字第××号，上述证件载明郑守文土地使用权面积为250.8平方米，土地用途为住宅房，房屋为两层混合结构共518.76平方米，规划用途为商住。郑守文利用该房屋经营摩托车维修店及亲如家旅馆。
本案征收区域涉及被征收户613户，约599户已签订补偿协议，剩余约四五户尚未达成补偿协议。
本院认为：对房屋征收案件司法审查的内容包括房屋征收决定与补偿安置方案两个部分，征收决定是主文件，补偿安置方案是征收决定的附件，故对郑守文要求撤销征收补偿安置方案的诉讼请求应与审查房屋征收决定一并审查。
一、关于征收决定是否合法。
依据《土地管理法实施条例》第二条(二)项之规定，农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地属于全民所有即国家所有。故为了公共利益的需要而被划入城市规划区域的集体土地，必须通过征收和补偿，才能转变为国有土地。本案中，郑守文房屋座落的土地原为集体土地，现虽已纳入城市规划区，但没有证据证明上述土地已经安徽省人民政府批准征收为国有土地，土地性质并未发生变化，仍为集体所有土地。
依据征补条例第一条之规定，为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定该条例。依据征补条例第四条之规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。依据上述规定，埇桥区政府作为县级人民政府，征补条例仅授权其对本行政区域内国有土地上房屋进行征收的权力，并未授权其征收集体土地上房屋，故埇桥区政府依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》对属于集体土地上的房屋作出《房屋征收决定》属超越法定职权，依法应予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（一）项之规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，应确认违法，但不撤销行政行为。本案中，该房屋征收决定所涉及被征收户人数众多，且多数被征收户已签订征收补偿协议，房屋已被拆除，如撤销该征收决定，将会对社会公共利益造成重大损害，故应确认该房屋征收决定违法。
二、关于征收补偿方案是否依法对被征收人公平补偿及程序是否合法。依据征收条例第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。征收条例第十条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府；制定补偿安置方案应进行论证并予以公布，征求公众意见，征求意见期限不少于30日。第十一条规定，对于征求意见情况和根据公众意见修改的情况应及时公布；因旧城改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合条例规定的，应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。本案中，埇桥区政府召开专题会议进行讨论，并将拟定的补偿安置方案征求意见稿进行了公布，确定了30日的征求意见期限，并在征收意见后，将征求意见及修改情况进行了公示，符合公平、公正、公开的基本要求，保障了被征收人的合法权益。且所涉征收区域内613户中，约有599户依据该补偿安置方案签订了征收补偿协议，绝大多数被征收户对补偿安置方案予以认可。故郑守文要求撤销征收补偿方案的请求本院不予支持。
综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（一）项之规定，判决如下：
确认被告宿州市埇桥人民区政府于2017年4月23日作出《关于对符离棚户区改造1#地项目范围内房屋进行征收的决定》[埇政征（2015）7号]的行为违法。
案件受理费50元，由被告宿州市埇桥区人民政府负担。
如不服本判决，可在收到本判决之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。
审 判 长 欧阳平
审 判 员 程 旭
人民陪审员 王仲云
二〇一七年十月二十二日
法官 助理 庄明义
书 记 员 彭思远
附法律条文：
《国有土地上房屋征收与补偿条例》
第一条为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例。
第二条为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。
第十条房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。
市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。
第十一条市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。
因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。