山东省烟台市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）烟民四终字第1345号
上诉人（原审原告）：蓬莱市潮水镇富阳汤家村村民委员会。
法定代表人：汤宝洁，该村委会主任。
委托代理人：孙文胜，北京天驰洪范律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：山东亿达尔工贸发展有限公司。住所地：山东省蓬莱市潮水镇富阳汤家村。
法定代表人：蔡选平，该公司总经理。
委托代理人：纪飞，山东滨海正大律师事务所律师。
上诉人蓬莱市潮水镇富阳汤家村村民委员会（简称汤家村委会）因与被上诉人山东亿达尔工贸发展有限公司（简称亿达尔公司）土地租赁合同纠纷一案，不服山东省蓬莱市人民法院（2013）蓬潮民重初字第56号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人汤家村委会的法定代表人汤宝洁及其委托代理人孙文胜，被上诉人亿达尔公司的委托代理人纪飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审原告汤家村委会原审诉称，被告于2003年1月1日与原告签订违法的土地租赁合同，非法租赁本村耕地330亩给被告用作苗圃，导致耕地严重贫化、沙化，而且苗木带走了大量的熟土，耕地遭到无法恢复的严重破坏，并致使村民46人缺少口粮地计92亩，进而严重影响到全体村民的生活质量。根据土地管理法第三十六条第三款“禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”、第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”、1984年11月19日国务院《关于制止买卖租赁土地的通知》、国土资源部《关于严禁非农业建设违法占用基本农田的通知》（国土资发（2003）336号），体现了集体土地禁止租赁，所以原、被告签订的土地租赁合同无效。合同法第五十二条第（五）款“违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效”。原告诉至法院，请求判令被告与原告所签订的土地租赁合同无效；被告清除合同所涉耕地上的所有树苗植物，退还耕地给原告；被告承担本案的诉讼费用。
原审被告亿达尔公司辩称，原告主张合同无效没有事实和法律依据，请求驳回原告的诉讼请求。第一、涉案合同在平等自愿基础上签订，内容没有违反法律法规强制性规定，合同合法有效；第二，1、原告诉称，双方的土地租赁合同违反《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第三款“禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”，而基本农田是指根据一定时期人口和国民经济对农产品的需求以及对建设用地的预测，而确定的土地利用总体规划，期内未经国务院批准不得占用的耕地。《中华人民共和国土地管理法》第三十四条规定，下列耕地应当根据土地利用总体规划划入基本农田保护区，严格管理：（一）经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；（二）有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；（三）蔬菜生产基地；（四）农业科研、教学试验田；（五）国务院规定应当划入基本农田保护区的其他耕地。本案所涉土地，在签订合同时没有良好水源，也没有水土保护设施，更谈不上被划入基本农田保护区。涉案土地不是基本农田，即使是基本农田也不构成合同无效，没有法律强制性规定基本农田不得租赁。2、原告诉称，双方的土地租赁合同违反《中华人民共和国土地管理法》第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，而被告并没有从事非农业建设。第三、被告签订合同后进行了大量投入，合同期内应受法律保护，原告请求清除苗木不合理。
原审法院审理查明，2002年12月3日，原、被告签订土地租赁合同，内容为：被告租赁原告330亩土地，租赁期限30年，自2003年1月1日起至2033年12月31日止，每年租金13200元；为了搞好综合治理，被告在承租的土地范围内，可以全部封闭，不准外人进入，原告不得干预，但主要交通道路除外；被告在承租期间，有权搞合作经营或分片承包经营，原告不得干预；被告不得在承租范围内搞违法经营，否则一切后果由被告自负；被告在承租期间，如在租赁土地上种植其他作物或经营其他，需缴纳除农业税外其他税种时，由被告按国家规定缴�，并承担经营管理费用、风险和亏损责任；被告在租用期间有责任保护好原告的土地资源；在同等条件下，优先聘用原告的符合要求的劳动力；其它约定等等。该合同书中写明330亩土地具体四至详见测绘图，测绘图中红线以内土地为租赁土地，但原、被告双方均表明合同并未附图。被告承租土地后，进行苗木花圃栽培。
本案争执焦点在于原、被告签订的土地租赁合同是否违反法律、行政法规的强制性规定而致合同无效。
原告为证明合同所涉土地系耕地、基本农田提交证据如下：加盖山东海天地理信息工程有限公司印章的坐标图，航拍图以确定土地范围，反映土地利用情况的现场照片，国土局土地利用现状图、蓬莱市国土资源局有关土地类型及地亩数证明。蓬莱市国土资源局证明内容为：根据潮水镇富阳汤家村村委会提供的坐标数据，标示的范�位于富阳汤家村居民点村西，将坐标落在蓬莱市土地利用现状图上，总面积27.8507公顷，其中耕地面积14.388公顷，园地6.6671公顷，林地5.5272公顷，其他草地1.1968公顷，居民点以及其他建设用地面积0.0716公顷。其中基本农田面积20.1695公顷，该坐标所确定范围的地类数据为2009年12月时点数据所得。该现状图与实地的地类、权属可能存在一定误差。
被告质证认为：坐标图，航拍图、测绘图是原告单方行为做出的，对其真实性不认可，再是原告采用2009年的数据不能反映合同签订时的情况。国土局的证明也不能认定其中的地亩系被告租赁的330亩，也不能反映合同签订时的土地性质，以上证据不具备证明合同无效的效力。
被告提供其拍摄的现场照片，以证明被告履行合同没有改变农业用地的使用性质。原告质证认为，照片内容反映了被告种植林木。
原审庭审过程中，原告还主张租赁合同未经相应的村民会议法律程序讨论及批准，违反了《中华人民共和国土地管理法》第十五条的规定，即“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准”的规定。被告认为当时有不少村民退出承包地，应是经过了村民议定程序，即使原告没有经过村民民主议定程序也是原告责任，被告不知情，合同已履行10年多，不应再提出村民民主议定程序问题。
原审法院依据当事人举证材料及陈述、庭审笔录等证据认定上述事实。
原审法院认为，对于本案诉争的土地租赁合同，原告诉称该合同违反法律、行政法规的强制性规定而无效。从法律规定来看，合同无效的法定情形之一，《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项规定为“违反法律、行政法规的强制性规定”。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条规定：合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。
对于原告诉称违反法律、行政法规规定的具体情形是否成立问题，原告认为违反《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的规定，该条内容是：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。另外原告列举的国务院通知及国土部通知不属于“法律、行政法规”范畴。被告在土地上进行苗木种植，土地利用方面并无“用于非农业建设”的事实，原告主张事实依据不足。
原告主张违反民主议定程序，即违反《中华人民共和国土地管理法》第十五条的规定“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准”。此条是对村民组织内部进行管理的规定，合同签订也加盖原告单位公章，本案合同实际履行多年，原告才提出内部未经民主议定程序决定，以此否认合同效力，不予支持。
原告诉称违反《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第三款规定合同无效，该条第三款内容是：禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。该规范是对土地用途的管理性规定，况且双方签订的土地租赁合同，只是对土地租赁的地亩，交纳的租金等进行了约定，并未对承租方如何对土地进行利用作约定，故无从认定合同本身违反法律禁止性规定。即使出租的土地内包含基本农田，合同在履行过程中，如果被告有违反基本农田使用用途的情况，可由相关管理部门处理，达到合同解除条件的，原告可以要求解除合同，但合同履行过程中出现的情况并不能作为认定合同自始无效的理由。
综上，原告的诉讼主张不符合《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，原审法院于2015年5月26日判决：驳回原告蓬莱市潮水镇富阳汤家村村民委员会的诉讼请求。案件受理费4846元，由原告负担。
宣判后，上诉人汤家村委会不服原审判决，向本院提起上诉称，一、原审判决认定被上诉人在涉案土地进行苗木种植，土地利用并无用于非农业建设的事实是错误的。1、被上诉人在租赁的耕地上进行苗木种植、培育、出售等苗圃经营活动，不仅仅是种植，出售的苗木要带走直径8倍于�木根茎的熟土，带给耕地不可逆转的破坏，所进行的是掠夺性经营，是破坏基本农田，毁坏种植条件的行为。2、原审判决错误地将苗木种植、培育、出售等苗圃经营活动认定为“农业建设”，认为林业也是农业的认识是错误的。真正的农业是指种植业，包括粮食作物、经济作物、蔬菜作物、嗜好作物（如烟草、咖啡）、饲料作物、药用作物和绿肥等的生产活动。林业建设不是农业建设。被上诉人在耕地上进行苗木种植、培育、出售等苗圃经营活动，就是将耕地“用于非农业建设。”违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第三款“禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”及第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”的强制性规定。二、《中华人民共和国土地管理法》第十五条第二款的规定是为了保证由外单位�者个人承包，不得损害绝大多数村民利益的程序性规定，这种程序性规定是保护村民实体权利的重要保障。三、原审判决以双方签订的土地租赁合同，只是对土地租赁的地亩，交纳的租金等进行了约定，并未对承租方如何对土地进行利用作约定，故无从认定合同本身违反法律禁止性规定的观点是错误的。租赁耕地不得变更用途是合同必须约定的，是该类合同的应有之意。未作约定，就无从认定合同本身违反法律禁止性规定了吗？四、原审判决视《基本农田保护条例》、《国务院关于制止买卖、租赁土地的通知》、《关于严禁非农业建设违法占用基本农田的通知》于不顾，认定双方签订的合同合法有效，是枉法裁判。被上诉人将耕地用于苗圃，导致耕地严重贫化沙化，苗木带走了大量的熟土，耕地遭到无法恢复的严重破坏，导致村民缺少口粮地92亩，表明违法出租耕�的危害后果。请求查明事实，依法改判或发回重审。
被上诉人亿达尔公司辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
本院审理查明的事实与原审判决查明事实一致。
本院认为，本案双方当事人争议的焦点是双方于2002年12月3日签订的土地租赁合同的效力问题。上诉人主张该土地租赁合同违反《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、第六十三条之规定，符合《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）款规定的合同无效的情形，请求确认涉案土地租赁合同无效。
《中华人民共和国土地管理法》第四条规定：“国家编制土地利用总体规划，制定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。……前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、�殖水面等；建设用地是指建筑建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。”该法第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；……”本案上诉人与被上诉人签订的土地租赁合同中明确约定上诉人提供土地330亩给被上诉人自主经营使用，被上诉人在承租期间，如在租赁土地上种植其他作物或者经营其他，需缴纳除农业税外其他税种时，由被上诉人按国家规定缴纳，并承担经营管理费用、风险及亏损责任。根据该土地租赁合同及上诉人所提供的证据情况，不能确定涉案330亩土地全部系基本农田或耕地，而且被上诉人也没有在涉案330亩土地进行非农业建设。因此，应当认定，上诉人与被上诉人于2002年12月3�签订的土地租赁合同系双方当事人的真实意思表示，且不违反法律、行政法规的强制性规定，应为合法有效。上诉人请求确认涉案土地租赁合同无效，不符合《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）款规定的合同无效的情形，本院不予支持。上诉人之上诉理由不成立，其上诉请求应予以驳回。原判正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十九条、第一百七十条第一款第（一）项和第一百七十五条之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费4846元，由上诉人蓬莱市潮水镇富阳汤家村村民委员会负担。
本判决为终审判决。
审判长 王天松
审判员 刘海波
审判员 张莉莉
二〇一五年十二月三十日
书记员 姜永鑫