中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行再20号
再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）阮新女。
委托诉讼代理人刘映辉，广东安国律师事务所律师。
再审申请人阮新女因诉广东省清远市人民政府（以下简称清远市政府）土地行政征收一案，不服广东省高级人民法院（2016）粤行终38号行政裁定，向本院申请再审。本院作出（2016）最高法行申5137号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
清远市中级人民法院一审查明，阮新女于2015年11月16日提交行政起诉书，诉称：清远市政府征收包括起诉人宅基地所在的位于清远市清城区横荷百加居委会独松村土地的行为违法，侵犯了起诉人的合法权益。涉案的土地性质为农村集体所有土地，应当依法征收才能转为国有土地，但涉案地块包括起诉人宅基地房屋所在范围未进行依法征收，清远市政府在未与起诉人就征地办理任何手续的情况下强行征收并转为商业用地，其征地行为严重违法。清远市政府未经合法程序擅自变更包括起诉人在内的涉案土地的土地性质并核准颁发国有土地使用权证的行为侵害起诉人的合法权益，需依法进行赔偿。请求判令：1.确认清远市政府征收位于清远市清城区横荷百加居委会独松村地块的行为违法；2.清远市政府赔偿起诉人相应的经济损失2249589元；3.本案诉讼费用由清远市政府承担。
清远市中级人民法院认为，起诉人提起诉讼要求确认清远市政府征地行为违法并要求赔偿损失，起诉人的上述请求，曾于2015年8月24日提起诉讼，该院以（2015）清中法行初字第69号行政裁定按阮新女自动撤回起诉处理，裁定已发生法律效力。现起诉人针对同一事项、以相同的理由及诉讼请求再次提起行政诉讼，属于重复起诉。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第六项的规定，作出(2015）清中法立行初字第4号行政裁定，对阮新女的起诉不予受理。阮新女不服，提起上诉。
广东省高级人民法院二审查明，原审法院是以阮新女经传票传唤，无正当理由拒不到庭为由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条规定作出（2015）清中法行初字第69号行政裁定。
广东省高级人民法院认为，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三十六条规定，人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予受理。准予撤诉的裁定确有错误，原告申请再审的，人民法院应当通过审判监督程序撤销原准予撤诉的裁定，重新对案件进行审理。阮新女主张（2015）清中法行初字第69号案裁定按自动撤诉处理是错误的，应当依据上述司法解释的规定，依法申请再审，不应再次提起相同的诉讼。原审法院裁定不予受理阮新女的起诉并无不当，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。
阮新女申请再审称，请求撤销一、二审裁定，依法再审本案。主要理由为：1.清远市中级人民法院（2015）清中法行初字第69号裁定错误。其有正当理由未及时到庭，不应按撤诉处理。2.一、二审裁定错误，变相剥夺了其诉讼权利。其根据二审裁定释明的处理方式，对清远市中级人民法院（2015）清中法行初字第69号行政裁定进行申诉，但广东省高级人民法院告知无法处理。3.清远市政府征收包括其宅基地所在的位于清远市清城区横荷百加居委会独松村土地的行为违法，侵犯了其合法权益。
经再审查明，阮新女在再审过程中明确其诉讼请求为：1.确认清远市政府征收位于清远市清城区横荷百加居委会独松村地块的发布征收土地公告及实施补偿安置的行为违法；2.判令清远市政府赔偿因违法征地造成其补偿安置及其他相应经济损失2249589元；3.本案诉讼费用由清远市政府承担。
在阮新女起诉撤销清远市政府核发给清远碧桂园新亚房地产开发有限公司的位于清远市清城区横荷百加居委会独松村国有土地使用权证一案中，广东省高级人民法院（2016）粤行终1018号行政裁定已查明：清远市政府于2009年11月委托清远市清城区人民政府横荷街道办事处，与阮新女所在的百加居委会独树村民小组签订了《征地协议书》，并于2009年12月将征地补偿安置费用全部支付给百加居委会独树村民小组。清远市政府于2010年10月14日公开发布了对涉案土地关于征收土地的公告。
在阮新女起诉被告清远碧桂园新亚房地产开发有限公司、第三人清远新亚南山岭旅游开发有限公司财产损害赔偿纠纷一案中，清远市清城区人民法院作出（2014）清城法横民初字第169号民事判决，判决第三人清远新亚南山岭旅游开发有限公司向原告阮新女支付房屋赔偿款69120元。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。所谓具体的诉讼请求，关键是要有明确的被诉行政行为。起诉人提起诉讼的被诉行政行为不明确的，人民法院应当根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第三款规定给予指导和释明，经释明起诉人仍然不能明确被诉行政行为的，人民法院应当根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第十一项的规定，裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉。本案中，阮新女起诉时的诉讼请求是确认清远市政府的征收土地行为违法，诉讼请求不明确。经释明后，阮新女将其诉讼请求明确为确认清远市政府发布征收土地公告及实施补偿安置的行为违法并要求赔偿。
关于确认清远市政府发布征收土地公告违法的诉讼请求。通常情况下，市、县人民政府根据省级人民政府征地批复作出的征地公告行为，仅仅是对征地批复内容的告知，是对当事人的权利义务不产生实际影响的程序性行为，不属于行政诉讼的受案范围。而且清远市政府于2010年10月14日公开发布了关于征收土地的公告，阮新女于2015年11月16日提起诉讼，也已经超过了《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定的2年起诉期限。
关于确认清远市政府实施补偿安置行为违法的诉讼请求。阮新女认为清远市政府委托清城区政府横荷街道办与百加居委会独松村小组签订的征地协议违法。根据《中华人民共和国土地管理法》第十条的规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。因此对因村农民集体所有的土地的变更、转移或者征收等行政行为不服，有权提起诉讼的应当是村集体经济组织或者村民委员会等。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。但阮新女并非涉案土地使用权人或者实际使用人，故阮新女对其所在村民小组签订的征地协议提起诉讼，不具备原告资格。
关于判令清远市政府赔偿因违法征地造成其经济损失的诉讼请求。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。因此，阮新女在提起行政诉讼时一并提出赔偿要求，应以清远市政府存在侵犯其合法权益的行政行为为前提。因其要求赔偿的前提不成立，该项诉讼请求没有事实根据。
综上，阮新女在起诉时的诉讼请求不明确，一审法院没有给予必要的指导和释明，即以重复起诉为由裁定不予受理，二审驳回上诉，维持原裁定，适用法律存在瑕疵。但本院予以释明后，其诉讼请求经审查，亦不符合法律规定的起诉条件，故一、二审裁定结果并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第四百零七条第一款和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条的规定，裁定如下：
维持广东省高级人民法院（2016）粤行终38号行政裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 龚 斌
审 判 员 熊俊勇
审 判 员 陈宏宇
二〇一七年十二月二十日
法官助理 李竺娉
书 记 员 潘海蓉
附：相关法律、司法解释条文
1．中华人民共和国行政诉讼法
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
第五十一条人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。
对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案。不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的，可以提起上诉。
起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。
对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
第一百零一条人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。
2．最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。
复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。
第四十四条有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：
（一）请求事项不属于行政审判权限范围的；
（二）起诉人无原告诉讼主体资格的；
（三）起诉人错列被告且拒绝变更的；
（四）法律规定必须由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为，未由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）由诉讼代理人代为起诉，其代理不符合法定要求的；
（六）起诉超过法定期限且无正当理由的；
（七）法律、法规规定行政复议为提起诉讼必经程序而未申请复议的；
（八）起诉人重复起诉的；
（九）已撤回起诉，无正当理由再行起诉的；
（十）诉讼标的为生效判决的效力所羁束的；
（十一）起诉不具备其他法定要件的。
前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法受理。
第七十六条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审人民法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审人民法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。
人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。
3.中华人民共和国土地管理法
第十条农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。
4.中华人民共和国国家赔偿法
第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。
本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。
5.最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释
第四百零七条人民法院经再审审理认为，原判决、裁定认定事实清楚、适用法律正确的，应予维持；原判决、裁定认定事实、适用法律虽有瑕疵，但裁判结果正确的，应当在再审判决、裁定中纠正瑕疵后予以维持。
原判决、裁定认定事实、适用法律错误，导致裁判结果错误的，应当依法改判、撤销或者变更。