海南省第二中级人民法院
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（2016）琼97行初194号
海南省第二中级人民法院
行政判决书
（2016）琼97行初194号
原告谢元兰，女，1962年6月9日出生，汉族，住昌江黎族自治县。
委托代理人梁如秀，海南林源律师事务所律师。
被告昌江黎族自治县人民政府。
法定代表人林安，县长。
委托代理人陈家圣，海南云帆律师事务所律师。
被告昌江黎族自治县国土资源局。
法定代表人李锋，局长。
委托代理人王有达，昌江黎族自治县国土资源局工作人员。
委托代理人陈家圣，海南云帆律师事务所律师。
被告昌江黎族自治县住房和城乡建设局。
法定代表人林英俊，局长。
委托代理人周正凡，海南天赐律师事务所律师。
委托代理人苏婷，海南天赐律师事务所律师。
被告昌江黎族自治县石碌镇人民政府。
法定代表人符明，镇长。
委托代理人周正凡，海南天赐律师事务所律师。
委托代理人苏婷，海南天赐律师事务所律师。
原告谢元兰因要求确认被告昌江黎族自治县人民政府（简称昌江县政府）、昌江黎族自治县国土资源局（简称昌江县国土局）、昌江黎族自治县住房和城乡建设局（简称昌江县住建局）、昌江黎族自治县石碌镇人民政府（简称石碌镇政府）作出的行政强制拆除行为违法，于2016年8月15日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向上述四被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年10月24日公开开庭审理了本案。原告谢元兰及其委托代理人梁如秀，被告昌江县政府的委托代理人陈家圣，被告昌江县国土局的委托代理人王有达、陈家圣，被告昌江县住建局副局长钟星松，被告昌江县住建局和被告石碌镇政府的委托代理人周正凡、苏婷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉行政行为：被告昌江县政府于2016年7月28日将原告谢元兰××县橡胶林）的一间砖混结构平房及有关附着物予以强制拆除。
原告谢元兰诉称：原告是海南省国营红林农场（简称红林农场）职工，一直在红林农场七队生产、生活。为了解决职工住房问题，红林农场同意连队职工在连队里自筹资金建房供生活居住和生产使用。原告于2001年经红林农场批准同意，自筹资金建起一间面积为145.8平方米的砖混结构平顶房（供职工生产居住）。2009年1月1日，红林农场与原告签订《土地承包经营责任书》，将位于红林农场七队的2.9亩土地发包给原告，承包期限共5年，即从2009年1月1日起至2013年12月31日止，原告每年向红林农场支付土地管理费。原告承包该土地后，对该土地进行了农业综合开发使用及管理。为了更好的管理橡胶，种植农作物和发展畜牧业等农业综合开发，经红林农场批准同意，原告自筹资金建起上述建筑物，当地政府和农场一直以来对原告建房供农业开发使用的行为及事实未提出任何异议。2014年，被告向原告发出通知，征用原告使用的土地作为石碌镇市民广场用地。原告于2014年领取了青苗补偿费，被告也对原告的上述建筑物进行了实地丈量并作出地上附着物征用评估。但让原告万万没有想到的是，被告石碌镇政府、昌江县住建局、昌江县国土局在没有任何事实和法律依据的情况下，于2016年5月12日对原告作出《行政处罚决定书》，将原告的上述建筑物认定为违法建筑物，并违法限定原告于《行政处罚决定书》下达之日起七日内自行拆除上述建筑物，没有对原告的上述建筑物按照征用评估价格赔偿，严重损害了原告的合法承包经营权，给原告造成了严重经济损失。因此，原告于2016年5月21日起诉到昌江黎族自治县人民法院（简称昌江县法院），请求撤销被告石碌镇政府、昌江县住建局、昌江县国土局作出的《行政处罚决定书》。但被告昌江县政府在法院没有开庭判决前，就以昌府函[2016]357号文件责令被告石碌镇政府、昌江县住建局、昌江县国土局强制拆除原告的上述建筑物。2016年7月22日，被告石碌镇政府、昌江县住建局、昌江县国土局联合向原告作出《关于强制拆除谢元兰违法建筑决定的通知》。2016年7月28日，被告昌江县政府组织国土、住建、城管、公安和石碌镇政府等众多单位对原告的上述建筑物进行强制拆除。原告认为，四被告作出的强制拆除行为严重违法。理由如下：1.被告石碌镇政府、昌江县住建局、昌江县国土局于2016年7月22日向原告作出《关于强制拆除谢元兰违法建筑决定的通知》，认定原告建造的一间面积为181.61平方米的砖混结构平顶房及附着物为违法建筑物，属于事实认定不清。原告所建造的上述建筑物是为了解决职工住房问题，经红林农场同意建造的，原告没有存在任何过错和违法的行为，并且红林农场和本案四被告对此也从未提出任何异议。被告在通知征用原告使用的土地作为石碌镇市民广场用地时，已对原告上述建筑物进行了实地丈量并作出土地上附着物征用评估。由此可见，原告对上述建筑物享有合法的物权，理应受法律保护，该建筑物并不是违法建筑物，而是原告合法的财产。被告认定原告以上建筑物为违法建筑，属于事实认定不清，是一种严重的变相非法强行征用行为。2.四被告的强制拆除行为严重违反法定程序和法律规定。四被告强制拆除原告建筑物主要是依据2016年5月12日对原告作出的《行政处罚决定书》，但原告在收到《行政处罚决定书》后，已于2016年5月21日起诉到昌江县法院，诉请撤销该《行政处罚决定书》。在法院没有开庭审理判决前，该《行政处罚决定书》并没有发生任何法律效力。但四被告在《行政处罚决定书》没有生效的情况下，就强制拆除了原告建筑物，其强制拆除行为没有事实理由及依据，并剥夺了原告的陈述权和申辩权，其强制拆除行为严重违法。根据《中华人民共和国行政强制法》（简称《行政强制法》）第四十四条的规定，只有被处罚人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不自行拆除的情况下，才能进行强拆，而且行政处罚决定行为是行政强拆行为的基础行为。在被告强制拆除原告建筑物之前，昌江县法院召开双方协调会时明确向被告释明，根据最高人民法院的相关规定，如果行政处罚还在诉讼中，处罚决定没有生效前，被告进行强制拆除，法院可以直接确认强制拆除行为违法。3.根据《中华人民共和国土地管理法》（简称《土地管理法》）第八十三条”建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起15日内向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行”的规定，被告作出责令限期拆除决定处罚时，依法应给原告期限提起诉讼，其在原告提起行政诉讼，《行政处罚决定书》尚未生效的情况下，就强制拆除原告建筑物，其行为程序违法。4.昌江县住建局、昌江县国土局没有强制执行权，其强制拆除建筑物的行为属于超越权限行为。根据《中华人民共和国城乡规划法》（简称《城乡规划法》）和《土地管理法》的规定，仅授予城建规划部门和土地管理部门行政处罚权。同时根据《行政强制法》的规定，并未授予城建规划部门和土地管理部门强制拆除的职权。如果被告作出行政处罚决定生效后，原告不自动履行，被告昌江县住建局、昌江县国土局一样也无权强制拆除，而是应该申请人民法院强制拆除。因此，被告昌江县住建局、昌江县国土局强制执行行政处罚决定的行为明显是超越权限，属于强拆主体资格违法，是超越职权的行为。5.被告实行强制拆除并没有依法履行强制执行的法定程序和作出强拆公告。行政处罚决定是基础行为，强制执行决定必须依据行政处罚决定作出，而本案中，被告并没有等到《行政处罚决定书》生效后，就实行强制拆除，很显然是没有依法履行强制执行的法定程序。同时，被告并没有根据《行政强制法》第四十四条的规定作出强拆公告。由此可见，四被告对原告上述建筑物进行强制拆除，其行为存在严重的违法。据此，原告根据《行政诉讼法》及有关法律之规定，特提起本案行政诉讼，请求人民法院依法确认被告昌江县政府、石碌镇政府、昌江县住建局、昌江县国土局对原告建造的位于昌江县国营红林农场七队的一间砖混结构平顶房及附着物的强制拆除行为违法。
原告谢元兰向本院提交以下证据：1.《土地承包经营责任书》，证明红林农场于2009年1月1日将2.9亩土地发包给原告，承包期限共5年，即从2009年1月1日起至2013年12月31日止；2.《行政处罚决定书》，证明被告石碌镇政府、昌江县住建局、昌江县国土局于2016年5月12日联合对原告作出拆除建筑物的行政处罚决定；3.受理案件通知书，证明原告收到《行政处罚决定书》后，于2016年5月21日提起行政诉讼，诉请撤销《行政处罚决定书》，法院已经依法受理；4.《关于强制拆除谢元兰违法建筑决定的通知》，证明被告石碌镇政府、昌江县住建局、昌江县国土局经被告昌江县政府的批准，在《行政处罚决定书》没有生效之前，于2016年7月22日向原告违法作出《关于强制拆除谢元兰违法建筑决定的通知》；5.相片，证明四被告于2016年7月28日对原告的建筑物进行违法的强制拆除；6.征收评估结果一览表，证明被告已对原告被强制拆除的建筑物及附着物的价值进行评估。
被告昌江县住建局、石碌镇政府辩称：一、原告建造的房屋属于违法建筑。经答辩人实地调查核实，原告在红林农场七队所建房屋涉及的土地使用性质为国有农用地，且是石碌镇城区的规划核心区，原告在未经县级国土主管部门、城乡建设规划主管部门办理审批手续，未取得国有土地使用证、建设工程规划许可证的情况下，在该农用地上擅自建造房屋，其所建房屋显然属于违法建筑。原告认为其所建房屋已经过红林农场的同意，但红林农场仅仅是国有农用地的使用权人，其有权发包土地给原告，但不能代替政府行使用地建房的审批权。原告要想在国有农用地上建造房屋，应依据相关法律规定，向政府职能部门申请用地，办理国有农用地转用审批手续，经相关主管部门批准，在取得国有土地使用证、建设工程规划许可证的情况下，才能在该农用地上建设房屋。而原告仅具有承包经营权，故只能在土地上经营，其既便是在承包地上建设临时建筑，也应当经相关职能部门的审批同意才能建设，这也是规划区内农用地和规划区外农用地的区别。二、答辩人于2016年5月12日作出的《行政处罚决定书》程序合法，符合法律规定。1.答辩人作出的行政行为都是严格依法进行的。2016年3月23日，答辩人组成联合调查组，对原告涉案土地及房屋，进行了大量的调查走访，并对现场实地勘察，制作了《现场勘察笔录》，还对现场进行了取证拍摄。不仅如此，答辩人还多次对原告和红林农场进行询问调查。调查结果证实原告非法占用国有农用地建设房屋，所建房屋为违法建筑物。因此，答辩人在调查取证后，又制作了《立案呈批表》，对原告占用农用地的行为进行立案查处。另外，答辩人在处罚决定下达前，也履行了相关告知程序。答辩人于2016年4月25日向原告送达了《行政处罚事先告知书》，限期其自行拆除擅自建设的违法建筑物，并告知其可在三个工作日内向答辩人提出陈述申辩以及申请听证的权利。但原告到期既未自行拆除违法建筑物，也未向答辩人申请听证。答辩人于2016年4月25日制作了《违法（章）案件处理审批表》，并依据《土地管理法》七十六条、《城乡规划法》第六十四条、《海南省城乡规划条例》第七十三条、《海南省查处违法建筑若干规定》第九条之规定，于2016年4月25日作出《行政处罚决定书》，要求其在决定书下达之日起七日内自行拆除擅自建设的违法建筑物，并在决定书中写明了事实、理由、法律依据以及不服决定的法律救济途径。答辩人在作出《行政处罚决定书》前，已履行相关必经程序，即调查取证阶段、立案告知阶段和审核决定阶段。因此，被告作出的《行政处罚决定书》的具体行政行为，没有违反任何法律、法规、规章规定的程序。2.《行政处罚决定书》已依法送达生效，原告的起诉不影响强制拆除行为的执行。答辩人在作出《行政处罚决定书》后，依法向原告送达了该《行政处罚决定书》。原告认为其已诉请撤销该《行政处罚决定书》，故该《行政处罚决定书》还未发生效力。答辩人认为原告实质上是将行政处罚决定的生效时间与行政处罚的强制执行时间及行政相对人申请法律救济的时间混淆了，该《行政处罚决定书》一经作出并送达当事人，就产生法律效力，当事人对《行政处罚决定书》必须首先服从，这是行政高效原则的具体体现。《行政处罚法》第四十五条、《行政诉讼法》第五十六条均从立法上确立了复议或诉讼不停止执行原则。当事人对行政处罚决定必须先予服从，如有不服的，可以通过法律救济途径来解决。行政处罚的生效时间和当事人申请法律救济的时间是两个不同的法律概念，不能混为一谈。因此，答辩人作出的《行政处罚决定书》一经送达已经生效，原告向法院起诉不影响答辩人对处罚决定的执行。三、答辩人按照昌江县政府的要求进行的强制拆除行为符合法律规定。原告在《行政处罚决定书》规定的期限内没有自行拆除其违法建筑，答辩人于2016年7月15日作出《履行行政处罚决定催告书》，并于同日送达原告。由于原告在《履行行政处罚决定催告书》规定的期限内未自行拆除，答辩人又于2016年7月22日作出《关于强制拆除谢元兰违法建筑决定的通知》，并于同日送达原告。同时答辩人又发布张贴《关于强制拆除谢元兰违法建筑决定的公告》。在执行强制拆除时，答辩人对拆除现场制作了现场笔录，由在场证人在上面签字。依照《城乡规划法》第六十八条”城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”，《城市房屋拆迁管理条例》第十五条”被拆迁人无正当理由拒绝拆迁的，县级以上人民政府可以作出责令限期拆迁的决定，逾期不拆迁的，由县级以上人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁主管部门申请人民法院强制拆迁”和《海南省查处违法建筑若干规定》第十条第二款”城镇违法建筑当事人逾期不拆除的，负有查处职责的机关应当在五个工作日内，将逾期未拆除的情况报告城镇违法建筑所在地市、县（区）、自治县人民政府。市、县（区）、自治县人民政府应当在十个工作日内责成有关行政执法机关实施强制拆除”的规定，上述法律法规赋予了县一级人民政府责成有关部门强制拆除违法建筑的权力。同时也证明了答辩人的强制拆除行为完全符合法律的规定。另外，《行政强制法》第十三条第二款规定：”法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”依照该条规定，在法律没有赋予行政机关强制执行权时，才需要向人民法院申请强制执行，故原告在诉状中认为只有人民法院才有强制执行权的说法不能成立。综上所述，答辩人的强制拆除行为事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。
被告昌江县国土局辩称：一、原告在建设涉案房屋时，既未依法向红林农场申报，也未向相关行政主管部门依法报建，其所实施的建设行为已构成违法建设行为，其所建设的房屋已构成违法建筑。被告已对其作出行政处罚并限期要求自行拆除，经被告多次催告、公告要求其自行拆除违法建筑，但原告拒不执行。据此，根据法律规定，被告才依法进行强制拆除，其强制拆除行为符合法律规定。二、原告于诉状中所提相关主张不能成立。1.关于拆除行为损害原告合法承包经营权问题。被告拆除的是违法建筑，与原告”合法”承包经营权无关。而且原告在诉状中也已明确，其已依法领取相关青苗补偿款，故其”合法”承包经营权益已依法受到保护。2.关于原告称其建筑物不是违法建筑，而是合法财产的主张不能成立。如前所述，原告实施建设时，明知是承包农用地，仍然强行改变土地性质用于建设，且不向红林农场咨询和申报，也不向主管部门报建，其建设行为违法，其所建建筑物已构成违法建筑，显然不属于合法财产。3.关于原告认为被告强制拆除过程中剥夺其陈述申辩权的问题。根据被告所提交的证据显示，被告在实施强制拆除前，多次催告（明确告知原告依法享有陈述和申辩的权利）和公告，但原告一直未提出陈述和申辩的意见。在实施强制拆除当天和现场，被告再次对原告作现场笔录，愿意再次听取原告陈述和申辩的意见，但原告拒不配合。可见，原告是自己放弃陈述和申辩的权利，并非被剥夺。4.关于原告主张被告强制拆除程序违法问题。原告主张应适用《土地管理法》，但本案的强制拆除行为是在2016年作出，且强制拆除行为属于行政强制行为，故应当适用新法即《行政强制法》。而且原告所适用的《土地管理法》第八十三条所规定的情形系对”行政处罚决定”不服的情形，而本案审理的是强制拆除行为，并非行政处罚决定。5.关于原告主张被告无强制执行权问题。根据被告所提交的证据显示，被告实施强制拆除行为的权利来源，是根据昌江县政府的批示和责成，符合《城乡规划法》和《海南省城乡规划条例》的相关规定。原告主张实施强制拆除违法建筑也应向人民法院申请，没有法律依据。事实上，需要向人民法院申请执行的是征收拆迁”合法”的国有土地上房屋行为，而对于违法建筑，根据《行政强制法》之相关规定，行政机关可以依法强制拆除，无需向法院申请强制执行。6.关于被告作出强制拆除行为之前是否进行了公告的问题。原告认为被告没有进行公告，但根据被告提交的相关证据，被告已多次进行催告、公告。可见，原告该主张不能成立。综上所述，被告的强制拆除行为程序合法，原告的诉讼主张不能成立，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告昌江县政府没有提交书面答辩状，其在庭审中述称其同意上述三被告的答辩意见。
被告石碌镇政府、昌江县住建局向本院提交以下证据：1.现场勘查笔录、图片、调查笔录、《关于<协助调查函>的复函》、统计表、通知、案件调查终结报告等，证明被告已履行相关调查取证程序的事实;2.立案呈批表，证明被告对原告违法占用农用地建设房屋的行为进行立案的事实；3.《行政处罚事先告知书》及送达回证，证明被告已履行相关告知程序的事实；4.违法（章）案件处理审批表，证明被告对原告违法占用农用地建设房屋的行为作出处理审批意见的事实；5.《行政处罚决定书》及送达回证，证明被告已向原告送达行政处罚决定书的事实；6.《昌江黎族自治县城乡整体规划》，证明原告违建所占用的土地属于城镇规划内国有农用地；7.石碌镇党委会议纪要，证明被告已召开专题会议讨论研究对原告的违法建筑进行处罚的事实；8.《石碌镇人民政府关于依法拆除木棉苑小区北侧（红林农场七队橡胶林）十六户人违法建筑的请示》、《文件呈批单》、《昌江黎族自治县人民政府关于同意依法拆除木棉苑小区北侧（红林农场七队橡胶林）违法建筑的批复》及工作方案，证明被告昌江县政府批准同意对原告的违法建筑进行强制拆除的事实；9.《履行行政处罚决定催告书》及送达回证，证明被告已履行相关催告程序并已送达原告的事实；10.《关于责令拆除谢元兰违法建筑决定的公告》及张贴照片，证明被告已责令原告自行拆除违法建筑并已发布张贴相关公告的事实；11.《关于强制拆除谢元兰违法建筑决定的通知》及送达回证，证明被告已履行相关通知程序并已送达原告的事实；12.《关于强制拆除谢元兰违法建筑决定的公告》及相关照片，证明被告已发布张贴相关强制拆除公告的事实；13.《结案报告》，证明该行政强制案件已全部结案的事实；14.应诉通知书，证明原告已针对《行政处罚决定书》向昌江县法院提起行政诉讼的事实。
被告昌江县政府、昌江县国土局认为被告石碌镇政府、昌江县住建局已经提交了本案被诉行政行为的相关证据，由于其欲提交的证据与上述证据一致，在本案中不再重复提交。
本院依照原告的申请，到石碌镇政府调取了《昌江县石碌镇市民广场东侧14户附着物征收评估结果一览表》。
经庭审质证，各方当事人对本案证据的质证意见如下：
（一）关于原告提交的证据：四被告对证据1的真实性、合法性无异议，但认为与本案的违法建筑没有关联性；对证据2-4的真实性、合法性、关联性均无异议；由于证据5、证据6是原告自行收集整理的资料，对其真实性、合法性均有异议。
（二）关于被告石碌镇政府、昌江县住建局提交的证据：原告对证据1中的现场勘查笔录、图片、调查笔录、复函、统计表的真实性、合法性、关联性没有异议，但对其证明内容有异议，认为不能证明被告已经完成强拆前的调查取证工作，也不足以证明原告的建筑是违法建筑；对证据1中的《通知》的真实性、合法性无异议，对其关联性有异议，认为该通知是红林农场单方面作出的，没有向原告送达；对证据1中的《案件调查终结报告》的关联性有异议，认为该证据对原告不产生任何效力；对证据2真实性、关联性有异议；对证据3的真实性无异议，但对其合法性有异议，认为被告剥夺了原告的申辩权，其认定原告的房屋是违法建筑缺乏事实根据；对证据4的真实性有异议，由于该审批表是内部行政审批行为，没有对外签发，无法确认其真实性，该证据与本案也没有关联性；对证据5的真实性、关联性无异议，但对其合法性有异议，认为被告在《行政处罚决定书》没有生效之前就进行强拆行为违法；对证据6的真实性无异议，但对其合法性、关联性有异议，认为该规划图的适用时间是2012年到2030年，而原告的房屋于2005年就已经建好的，没有违反规划；对证据7的真实性无异议，但对其合法性、关联性均有异议，认为不能证明被告的强拆行为有事实根据和法律依据；对证据8的真实性、合法性和关联性没有异议，但对其证明内容有异议；对证据9的真实性、关联性无异议，但对其合法性有异议，认为该催告书并没有依法向被处罚人送达，违反法定程序；对证据10的真实性、合法性有异议，认为被告并没有进行强拆前的公告，该公告的张贴时间、地点不清楚；对证据11的真实性、关联性无异议，但对其合法性有异议，认为该证据未向原告送达，无法证明被告完全履行了法定的催告程序；对证据12的真实性无异议，但认为被告没有向原告作出任何公告；对证据13与本案的关联性有异议；对证据14的真实性、合法性和关联性均无异议。
（三）关于本院依职权调取的证据：原、被告双方对本院调取的《昌江县石碌镇市民广场东侧14户附着物征收评估结果一览表》均无异议。
本院对上述证据认证如下：
（一）关于原告提交的证据：本院认为，原告提交的证据均来源真实，形式合法，与本案争议事实具有关联系，本院予以确认，作为认定案件事实的根据。
（二）关于被告石碌镇政府、昌江县住建局提交的证据：本院认为，被告提交的全部证据均来源真实，形式合法，与本案争议事实具有关联系，本院予以确认，作为认定案件事实的根据。
（三）关于本院依职权调取的证据：本院认为，本院调取的《昌江县石碌镇市民广场东侧14户附着物征收评估结果一览表》系四被告在进行强制拆除前委托相关的评估机构通过评估得出的结果，原、被告双方对此均无异议，本院予以确认。
经审理查明,2005年，原告谢元兰在××县橡胶林）修建了一间砖混结构的平顶房，建筑面积为145.8平方米。2009年1月1日，红林农场与谢元兰签订《土地承包经营责任书》，将位于红林农场7队的2.9亩土地发包给谢元兰，承包期限为5年，并约定”严禁在城市规划区或农场规划区内利用承包土地私自建造瓦房、平顶房及二层以上住房等其它永久性建筑”。原告谢元兰修建的房屋在其所承包的土地范围内，所承包的土地属于国有农用地，原告修建上述房屋时未取得昌江县政府城乡规划主管部门颁发的建设工程规划许可证。2016年3月23日，石碌镇政府、昌江县住建局、昌江县国土局组成联合调查组，对原告谢元兰修建上述建筑物的行为进行调查。2016年4月25日，石碌镇政府、昌江县住建局和昌江县国土局联合对谢元兰作出《行政处罚事先告知书》，拟对谢元兰作出限期拆除擅自建设的违法建筑物的行政处罚，告知谢元兰有陈述申辩和申请听证的权利。2016年5月12日，石碌镇政府、昌江县住建局和昌江县国土局联合对谢元兰作出《行政处罚决定书》，限谢元兰在该决定书下达之日起七日内自行拆除其擅自建设的违法建筑物。2016年5月23日，谢元兰向昌江县法院提起行政诉讼，诉请撤销石碌镇政府、昌江县住建局和昌江县国土局联合作出的《行政处罚决定书》。2016年6月16日，石碌镇政府向昌江县政府提交《石碌镇人民政府关于依法拆除木棉苑小区北侧（红林农场七队橡胶林）十六户人违法建筑的请示》。2016年7月12日，昌江县政府作出《昌江黎族自治县人民政府关于同意依法拆除木棉苑小区北侧（红林农场七队橡胶林）违法建筑的批复》，同意由石碌镇政府、昌江县住建局和昌江县国土局作为实施主体，昌江县城乡管理综合执法局、昌江县公安局等相关部门配合，依法对包括原告谢元兰在内的16户在木棉苑小区北侧（红林农场七队橡胶林）擅自建设的违法建筑实施强制拆除。该批复附有《昌江黎族自治县依法强制拆除木棉苑小区北侧（红林农场七队橡胶林）十六户违法建筑工作方案》。2016年7月15日，石碌镇政府、昌江县住建局和昌江县国土局联合向谢元兰发出《履行行政处罚决定催告书》，限谢元兰在接到该催告书之日起3日内自行拆除所建违法建筑物。同日，石碌镇政府、昌江县住建局和昌江县国土局联合作出《关于责令谢元兰拆除违法建筑的公告》并进行张贴。2016年7月22日，石碌镇政府、昌江县住建局和昌江县国土局联合向谢元兰发出《关于强制拆除谢元兰违法建筑决定的通知》，决定于2016年7月28日对谢元兰的违法建筑进行强制拆除。同日，石碌镇政府、昌江县住建局和昌江县国土局联合作出《关于强制拆除谢元兰违法建筑决定的公告》并进行张贴。2016年7月28日，谢元兰修建的上述建筑物被强制拆除。原告对该强制拆除行为不服，遂提起本案行政诉讼。
另查明，在实施强制拆除行为前，石碌镇政府委托相关评估机构对原告谢元兰修建的房屋及附着物的价值进行了评估。
再查明，关于原告起诉到昌江县法院诉请撤销石碌镇政府、昌江县住建局和昌江县国土局联合作出的《行政处罚决定书》一案，昌江县法院于2016年9月26日作出（2016）琼9026行初7号行政判决，驳回了原告的诉讼请求，目前该判决还尚未生效。
本院认为，本案的争议焦点是四被告实施的强制拆除行为是否合法，即应具体审查四被告是否具有行政强制执行权、被诉强制拆除行为认定事实是否清楚、程序是否合法。
（一）关于四被告是否具有行政强制执行权的问题。《城乡规划法》第六十八条规定：”城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”由此可见，拆除违法建筑物、构筑物、设施的行政强制执行权属于建设工程所在地县级以上地方人民政府的法定职权，县级以上人民政府可以责成规划、土地、建设等相关部门具体实施强制执行措施。具体到本案中，昌江县政府具有拆除违法建筑物、构筑物、设施的行政强制执行权，其责成昌江县住建局、昌江县国土局和石碌镇政府具体实施强制拆除行为，符合法律规定。
（二）关于被诉强制拆除行为认定事实是否清楚的问题。《土地管理法》第四十四条第一款规定：”建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”《海南省城乡规划条例》第三十七条规定：”在城市和县、自治县人民政府所在地镇、特定地区规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施的，建设单位或者个人应当向市、县、自治县人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。在其他镇规划区（不含特定地区）内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施的，建设单位或者个人应当向市、县、自治县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”依照上述规定，由于原告被强制拆除的建筑物所占用的土地属于国有农用地，原告在修建建筑物时应先办理农用地转为建设用地审批手续，而且在修建建筑物时还应向昌江县政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。本案中，原告被强制拆除的房屋在修建时既未办理农用地转为建设用地审批手续，又未向昌江县政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证，而且原告与红林农场所签订的《土地承包经营责任书》亦明确约定”严禁在城市规划区或农场规划区内利用承包土地私自建造瓦房、平顶房及二层以上住房等其它永久性建筑”。因此，被告昌江县住建局、昌江县国土局和石碌镇政府认定原告被强制拆除的建筑物为违法建筑，事实清楚。
（三）关于被诉强制拆除行为的程序是否合法的问题。《行政强制法》第四十四条规定：”对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”这是《行政强制法》给行政机关实施违法建筑强制拆除行为设定的特别程序。依照该规定，在城乡规划部门依法作出责令限期拆除的决定后，行政机关必须在当事人在法定期限内既不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不自行拆除的前提条件下，才可以依法启动强制拆除程序。本案中，从本院查明的事实来看，被告石碌镇政府、昌江县住建局和昌江县国土局于2016年5月12日联合对原告作出《行政处罚决定书》，限谢元兰在该决定书下达之日起七日内自行拆除其擅自建设的违法建筑物，原告于2016年5月23日就已经针对该责令限期拆除的决定向昌江县法院提起了行政诉讼，而四被告并没有因此停止启动对原告违法建筑物的强制拆除程序，而是在明知原告对其作出的责令限期拆除的决定提起诉讼的情况下，径行将原告修建的建筑物予以强制拆除，故四被告强制拆除原告建筑物的行政行为明显违反上述法定程序，应予以撤销。但因为被诉强制拆除行为没有可供撤销的内容，故应确认被诉强制拆除行为违法。由于《行政强制法》第四十四条的规定，是给行政机关实施违法建筑强制拆除行为设定的特别程序，故四被告认为在行政诉讼中不应停止行政行为执行的主张本院不予支持。
综上所述，四被告被诉的强制拆除行为违反法定程序，依法应当确认违法。原告的诉讼请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：
确认被告昌江黎族自治县人民政府、昌江黎族自治县国土资源局、昌江黎族自治县住房和城乡建设局、昌江黎族自治县石碌镇人民政府于2016年7月28日强制拆除原告谢元兰建筑物的行政行为违法。
案件受理费人民币50元，由被告昌江黎族自治县人民政府、昌江黎族自治县国土资源局、昌江黎族自治县住房和城乡建设局、昌江黎族自治县石碌镇人民政府共同负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审判长张德雄
审判员文魁兴
审判员符波
二○一六年十一月二十五日
书记员买歌豪
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
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第二十二条 原告自接到人民法院交纳诉讼费用通知次日起7日内交纳案件受理费；反诉案件由提起反诉的当事人自提起反诉次日起7日内交纳案件受理费。
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