陕西省汉中市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）陕07行初66号
原告郭建元，男，汉族，生于1950年8月25日，
委托代理人汤伟，勉县中心法律服务所法律工作者。
委托代理人杜积明，勉县中心法律服务所法律工作者。
被告勉县人民政府，住所地勉县勉阳街道办事处和平路中段。
法定代表人马仕强，县长。
委托代理人席新文，勉县林业局副局长。
委托代理人卢云安，陕西维公律师事务所律师。
第三人勉县定军山镇左所村村民委员会。
法定代表人沈振海，左所村村主任。
委托代理人朱春景，陕西维公律师事务所律师。
委托代理人付凌坤，陕西维公律师事务所律师。
第三人赵永红，女，生于1961年4月30日，汉族，系叶汉平之妻，
第三人李月英，女，生于1967年01月31日，
第三人赵永红、李月英共同委托代理人姚保全，陕西索平律师事务所律师。
第三人赵永红、李月英共同委托代理人张其鸾，陕西索平律师事务所律师。
原告郭建元及其他75位原告因诉勉县人民政府（以下简称“勉县政府”）及第三人勉县定军山镇左所村村民委员会（以下简称“左所村委会”）、第三人李月英、赵永红林权行政登记案，分别向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，公开开庭合并审理了本案及其他75案。原告郭建元及其委托代理人勉县中心法律服务所法律工作者汤伟、杜积明，被告勉县政府委托代理人席新文、卢云安，第三人勉县定军山镇左所村村民委员会法定代表人沈振海及委托代理人朱春景、付凌坤，第三人赵永红、李月英及其共同委托代理人姚保全、张其鸾，均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告勉县人民政于2009年4月27日向叶汉平、李月英颁发了勉林证字(2005)第2511000605号林权证。
原告诉称:原告原系勉县定军山镇沈家沟村村民，2002年沈家沟村与左所村合并为勉县定军山镇左所村。1983年实行土地联产责任制，原告所在村民小组将山林、荒山全部划分给原告等各农户承包经营。1983年9月10日被告勉县政府给原告等各农户颁发了《山林、林木权属所有证》。2004年3月13日全国林地普查工作期间又对部分遗漏的其他农户补发了林权证。2006年9月15日，第三人左所村委会未告知原告也未经原告同意，未经全体村民大会或村民代表大会讨论通过，以村两委会班子成员和部分村民小组组长以及党员会议形式，借旅游开发为名将原告等人承包经营的林地转让（拍卖）给叶汉平、李月英，期限50年，转让价款10万元，同日在勉县公证处进行了合同公证。之后村干部又以换新证为由将全村大部分村民持有的《山林、林木权属所有证》收回，但至今没有换发新证，也未将原证退还。2009年4月27日被告勉县政府向叶汉平、李月英颁发了勉林证字(2005)第2511000605号林权证。叶汉平和李月英至今也未进行旅游开发，原告也从未间断过对自己所有的林地的经营活动。2016年阳安铁路复线修建和108国道改线工程占用本村部分林地，2017年原告因村上不给原告分配赔偿款，才知道自己的林地早已被卖掉，原告及全村村民遂向政府相关部门信访寻求解决，但均无果。综上所述，第三人之间的转让行为没有经过合法程序，也没有经全体村民大会或村民代表大会讨论通过而不具有合法性，“一地二包”的行为违法。被告勉县政府在进行变更登记时对原有林权登记的权属证书未作废，也没有进行公告，登记程序违法，所涉林权登记的林权权属来源不合法，重复登记，属重大违法。请求：依法撤销被告于2009年4月27日向叶汉平、李月英颁发的勉林证字(2005)第2511000605号林权证。
原告提交了下列证据：1、原告户籍证明，原告主张证明原告身份信息。2、被告勉县政府颁发给原沈家沟村村民陆新友、王中礼、刘喜（西）贵、马保成、沈明敬、钟明德、王清友、王贵生（七组）《山林、林木权属所有证》八份，原告主张证明1983年林业“三定”时全部划分承包给各农户50年不变，各户是该争议林地的权利人。3、《沈家沟林场山林、荒山经营权拍卖及旅游开发合同书》一份，原告主张证明：其一，该争议林地被转让时间为2006年9月15日至2056年9月14日止；其二，《山林、荒山经营权拍卖及旅游开发合同书》罗列的参加人员并非村民推选的林地转让相关事宜的代表，且这些所谓的代表既未到场也未在该合同协议书上签字；其三，被转让的林地属于原告等各农户承包经营，左所村委会在转让林地时，未告知各林地权利人，未就林地转让事宜召开村、组村民会议或村、组村民代表会议，未公开招标和公示，也未与各承包农户解除山林承包合同关系。4、勉林证字（2005）第2511000605号林权证，原告主张证明权属变更登记时间为2009年4月27日，该变更登记程序违法，属于重复登记，所涉林权登记的林权权属来源不合法，侵害了当事人的合法权益，属重大违法。5、左所村村民代表《举报材料》，原告主张证明各农户在2017年6月阳安铁路复线修建和108国道改线占地补偿款处理时才知道自己的林地被转让的事实。6、（1）左所村村民向勉县政府主张撤销向叶汉平、李月英颁发的林权证维权诉讼公告及张贴照片情况资料，（2）左所村八组全体村民会议记录及参与诉讼自愿缴纳集资款《收据》存根。原告主张证据6证明原告诉讼是通过公告公示主动参与并经过相关会议讨论表决、签字以及自愿集资缴纳诉讼费用。7、对陆文志、沈明成的《调查笔录》，原告主张证明：原沈家沟村各组于1983年9月10日林地全部分包到各农户，村委会对各农户所分得的林地按组按户进行了统一造册，并留有备册（清册），同时上报了政府主管部门备查；被告向各农户颁发的林权证书是由陆文志亲手填写，填写时间是同一天；原沈家沟村村委会没有村集体林地。8、原告88人自愿参与诉勉县政府案签名附页及共同推荐王恒、王润华、陆华勤、兰华军、沈明敬为诉讼代表人签名附页，原告主张证明：参加诉讼的原告是本人的真实意思表示；2017年9月6日未作废原告持有的林地权利证书，属于重复登记。9、加盖勉县定军山派出所公章的黄彩霞户籍证明，并标注有“左所村88人户籍信息属实”字样，原告主张证明涉案88原告身份信息属实。10、张庆生书面证言。
被告勉县政府答辩称:1、被告向叶汉平、李月英颁发林权证的行政行为是2009年4月27日，根据行政诉讼法的规定，原告应当在知道或者应当知道行政行为作出之日起六个月内提起诉讼。但是，自被告作出向叶汉平、李月英颁发林权证到原告提起本案诉讼已经超过八年多时间。因此，原告提起本案诉讼超过了行政诉讼法规定的起诉期限，应依法裁定驳回原告的起诉。2、被告向叶汉平、李月英颁发的林权证，是经第三人申请、被告审查后颁发的。叶汉平、李月英申请颁发林权证时提供的相关资料显示：申请颁证的林地属第三人左所村委会所有，左所村委会通过召开村民代表会议决定将该村所有的山林经营权对外公开转让后，与叶汉平、李月英签订了经公证的《沈家沟林场山林、荒山经营权拍卖及旅游开发合同书》，把左所村委会所有的面积为4190亩林地的50年经营权转让给叶汉平、李月英。被告依据其提交的申请，并审查了相关材料后，于2009年4月27日依法为叶汉平、李月英颁发了林权证。被告向叶汉平、李月英颁发的林权证是否合法，被告愿接受人民法院审定。3、原告是否持有被告向其颁发的林权证，被告目前尚无法作出准确判断。原因如下：其一、被告在2009年向叶汉平、李月英颁发林权证的审查过程中，第三人左所村委会作为该宗集体林地的所有权人出具过一份《证明》，该证明明确载明：在1984年林业“三定”时未颁发该宗林地的林权证，该宗拟颁证林地的林界清楚，没有权属争议。其二、根据勉发[1982]6号《关于积极开展林业“三定”工作的通知》的文件规定，1983年分给农户的山林是由农户进行造林、管护，不是给农户承包经营的，与当时开展的对耕地进行联产承包不同。因此，原告在诉状中关于“1983年实行土地联产责任制，原告所在的村民小组将山林、荒山全部划分给原告等各农户承包经营”的陈述与客观事实不符。其三、在1983年进行的林业“三定”工作中，颁发林权证的具体工作是由当时的各乡、镇人民政府代表被告组织实施的，被告不清楚当时是否向原告颁发过林权证。其四、被告在2004年度没有开展过补发林权证的工作，没有向原告补发过林权证。被告收到本案的应诉通知书后，经多方查找，至今没有找到曾经向原告颁发过林权证的相关登记记载，也没有原告在诉状中所陈述的被告在2004年向其补发林权证的相关登记记载。因此，基于上述原因，被告目前无法准确判断原告是否持有被告颁发的林权证。综上，请人民法院依法裁判。
被告勉县政府提交了下列证据：第一组证据：1、勉县集体森林资源流转申请；2、沈家沟林场经营权拍卖专题会会议记录；3、公证书。第二组证据：4、证明；5、当选证书、牟智峰身份证复印件。第三组证据：6、叶汉平、李月英身份证复印件;7、林权登记申请表。被告主张第一、二、三组证据证明叶汉平、李月英向被告申请林权登记时提交了身份证明、林权流转文书、林权权属证明等资料，这些资料显示被告办理并向叶汉平、李月英颁发林权证的行政行为完全符合《林木和林地权属登记管理办法》第五条的规定。第四组证据：8、森林资源调查报告、林权登记勘验报告；9、评估报告及流转审定会记录；10、森林、林木、林地状况登记表;11、林权证存根;12、左所村叶汉平林权四至边界图。被告主张第四组证据证明被告依据第三人提交的林权证登记申请及相关资料，经过调查、现场勘验测量，确定了流转林地的实际面积及四至边界，给叶汉平、李月英办理了林权登记，并颁发了林权证。
第三人左所村委会答辩称:1、本案不属于重复登记，原告主张的权利是1983年颁发的林权证，仅仅是根据国务院颁发的行政命令，承包期限只是20年，截止到2003年承包期已经到期，2003年后被告勉县政府再次发包，符合法律规定。同时，叶汉平、李月英取得的是所有权，原告取得的是承包经营权，不存在重复登记。2、涉案原告起诉已经超过了起诉期限，本案非不动产争议，原告起诉超过5年已经丧失诉权。3、农村承包经营权是以户为单位，83年的户与今日的户意义不同，即便符合起诉条件提起诉讼，也应该按照1983年确定的户为单位起诉。本案原告中，有包含夫妻关系以及父子关系的，存在重复起诉。
第三人左所村委会提交如下证据：第一组证据：1、2005年6月6日及2005年7月10日会议记录，第三人主张证明拍卖原沈家沟村林地，经过了前期宣传动员，作出的拍卖决议程序合法；2、2005年7月11日、2006年3月27日、2006年5月8日、2006年8月21日会议记录，第三人主张证明确定的拍卖底价经过实地勘验，价格经过公示，三次降价都在无人竞买的情况下作出的，降价价格经过公示；3、2006年9月14日会议记录，第三人主张证明拍卖是经过公开招标后进行的，拍卖价格为竞买最高价。第二组证据：4、对沈正兵、牟智峰、陆文俊的调查笔录，第三人主张证明拍卖原沈家沟村林地的决议程序合法，拍卖价格、拍卖过程公开、公平、公正。
第三人李月英、赵永红答辩称：1、被告所颁发林权证所涉及的4190亩林地系两位第三人经过合法程序，从勉县定军山镇左所村购得，两位第三人有权经营使用该林地50年。原告既非该林地的经营权人，也非林地所有权人，无权就该林地林权证的颁发提起诉讼。2、两位第三人于2006年即与左所村委会订立合同，取得涉案林地的承包经营权，2009年勉县政府向两位第三人颁发了林权证，故原告的起诉已经超过起诉期限。3、行政诉讼法第74条规定，行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，人民法院可以确定违法，但不撤销行政行为。两位第三人依法已经获得涉案林地50年承包经营权，即便勉县政府的颁证行为存在一定瑕疵，也没有侵犯原告的合法权益，不应当予以撤销。4、原告实体请求没有依据，否定林权登记应当先通过民事诉讼确定涉案林地的经营权属。5、本案实质上是征地补偿纠纷，原告应该提起征地补偿之诉。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人李月英、赵永红提交如下证据：1、赵永红身份证复印件、结婚证复印件，第三人主张证明赵永红的身份及诉讼主体资格。2、李月英身份证复印件，第三人主张证明李月英的身份及诉讼主体资格。3、勉县公证处公证书，第三人主张证明左所村委会与叶汉平、李月英订立的林地经营权承包合同经过了合法公证，具有法律效力，叶汉平、李月英自合同生效之日即取得了本案所涉林地的承包经营权，期限为50年。4、林地、土地承包费、公证费、评估费票据，第三人主张证明其已经按照约定支付了林地承包费10万元、公证费用1000元、评估费6万元。5、勉林证（2005）第2511000605号林权证，第三人主张证明其已经合法取得林权证。6、陆文祥、李国栋、沈振海、袁大荣等人护林工资收条，第三人主张证明其向陆文祥、李国栋、沈振海、袁大荣等人支付了11万元护林工资，对取得的林地进行了养护。
为核实案件事实，我院依职权通知了证人陆文志、张庆生、牟智峰、沈正兵出庭作证。同时为核实赵永红的身份情况，我院依职权调取了（2016）陕07行初13号行政判决书。1、陆文志证言，证明1983年陆文志是原沈家沟村的文书兼会计，当年村上对每户的林地进行造册，一式三联，并上报乡镇，经县上审批后，给每户发过林权证，有些林权证是他填写的；2、牟智峰证言，证明其是原沈家沟村村主任，该村有党员64人，村民代表34人，且当时卖山开过会还张贴过公告，每次开会有二十几人；3、沈正兵证言，证明拍卖涉案山林参会议人数有二、三十人；4、张庆生证言，证明其是二组组长，其不知道拍卖山林这件事；5、（2016）陕07行初13号行政判决书，证明叶汉平因病于2016年去世，其妻为本案第三人赵永红。
经举证、质证，各方均对原告提交的证据发表了质证意见。被告对原告提交证据质证认为：对证据1、3、4认可；对证据2八份林权证的真实性、合法性认可，对沈明敬、陆新友的林权证关联性认可，对其余六份林权证的关联性不认可；证据5、6、8，与本案没有关联性；证据7，对陆文志的调查笔录真实性不认可，且认为沈明成系本案的原告，不能作为证人出现；证据9上对标注内容是否派出所书写无法确认；证据10超过了举证期限。第三人左所村委会对原告提交证据质证认为：对证据1中到庭的原告身份没有异议，对没有到庭的原告有异议；证据2中八份林权证的真实性、合法性认可，沈明敬、陆新友的林权证关联性认可，对其余六份林权证的关联性不认可；证据3、4认可；证据5、6、8，与本案没有关联性；证据7真实性不认可，同时认为沈明成系本案的原告，不能作为证人出现；证据9对标注内容是否派出所书写无法确认；对证据10真实性不认可。第三人赵永红、李月英对原告提交证据质证认为：证据1真实性无异议，对关联性有异议；证据2八份林权证的真实性、合法性认可，沈明敬、陆新友的林权证关联性认可，对其余六份林权证的关联性不认可；证据3、4真实性无异议，对证明目的有异议；证据5、6、8，与本案没有关联性；证据7真实性不认可，且认为沈明成系本案的原告，不能作为证人出现；证据9不认可；证据10超过了举证期限。
经举证、质证，各方均对被告提交的证据发表了质证意见。原告对被告提交的证据质证认为：对证据1-12的真实性认可，但对合法性、关联性、证明目的不认可;证据1的内容不真实,左所村村委会在转让林地时没有召开过村民大会讨论同意，申请流转森林资源行为不具有合法性;证据2，参加会议人员为村组干部，不是林地权利人推选的林地转让代表,会议记录中的人员是否参加、是否同意无法确认，参会人员没有签名，无法确认会议记录内容的真实性;证据3，转让合同是否经林地权利人同意、是否经过村民大会或者村民代表大会讨论通过,公证处未核实查证，仅凭村委会《证明》进行公证，侵犯了林地权利人合法权益，公证文书的证明材料来源不合法，不具有法律效力，且该合同列明参加的13人不是参加人员本人的签字，无法确认其真实性；证据4证明内容不真实，“我村拟转让的林地在1984年林权三定时未发证”与事实不符，隐瞒了各户对拟转让林地已经取得了林权证的事实，且该证据未指明林地坐落点、面积；证据7申请表所填写的相关内容错误。第三人左所村委会及第三人赵永红、李月英对被告提交证据的真实性、关联性、合法性、证明目的均无异议。
经举证、质证，各方均对第三人左所村委会提交的证据发表了质证意见。原告对第三人左所村委会提交的证据1-4的真实性、合法性、关联性以及证明的目的均不认可。被告及第三人李月英、赵永红对第三人左所村委会提交的证据1-4的真实性、合法性、关联性以及证明的目的均认可。
经举证、质证，各方均对第三人李月英、赵永红提交的证据发表了质证意见。原告质证认为：证据1、2的真实性无异议；证据3真实性无异议，但对其合法性、关联性和证明目的有异议；证据4、6与本案没有关联性；证据5的真实性无异议，不认可其合法性。被告及第三人左所村委会质证认为：证据1-5没有异议；证据6与本案没有关联性。
合议庭经评议，对各方证据作如下认证：对于原告提交的证据，证据1－4具备真实性及关联性，予以采信；证据5、6、8、9不具备关联性，不予采信；证据7予以采信；证据10超过了举证期限，不予采信。对于被告提交的证据1－3，5－12具备真实性、关联性，予以采信。对证据4因与原告证据互相矛盾，不予采信。第三人左所村委会提交的证据1－3真实性、合法性、关联性予以采信，但达不到第三人左所村委会的证明目的，故证明目的不予采信；对证据4中对沈正兵、牟智峰证明的召开过会议的事实予以采信，证据4中对陆文俊的调查笔录，鉴于陆文俊本人未到庭，无法核实其身份及证明内容的真实性，故不予采信。对第三人李月英、赵永红提交证据，证据1、2、5具备真实性、关联性，予以采信；证据3经与勉县公证处原卷公证书核对不一致，不予采信；证据4、6与本案无关联性，不予采信。
合议庭经评议，对依职权调取的证据作如下认证：陆文志证言予以采信。关于牟智峰、沈正兵的证言所述参会人数有二、三十人与当时会议记录不符，会议记录显示第一次会议参会人数为8人、第二次参会人数为21人、第三次会议参会人数为13人、第四次会议参会人数为11人、第五次会议参会人数为8人、第六次参会人数为8人、第七次会议参会人数12人，所以，单从人数来说，牟智峰、沈正兵的证言与会议记录不相一致。另外，开庭审理时，王恒、刘喜贵、沈明敬、沈明英、沈明忠否认其参加过卖山的会议。因此对牟智峰、沈正兵关于召开过会议的证明内容予以采信，至于是村民代表大会还是党员代表大会以及是哪些参会人员没有相应的证据印证。张庆生证言属于孤证，不予采信。对（2016）陕07行初13号行政判决书查明的关于赵永红与叶汉平的身份情况，予以采信。
经审理查明：勉县原定军山镇沈家沟村所辖4个村民小组，全村共有林地面积4190亩。原告郭建元原系勉县定军山镇沈家沟村村民。1983年“林业三定”时，被告勉县政府向沈家沟村村民陆新友、王中礼、刘喜（西）贵、马保成、沈明敬、钟明德、王清友、王贵生（七组）等颁发了《山林、树木权属所有证》。2002年沈家沟村并入勉县定军山镇左所村。2006年9月14日，第三人左所村委会的村干部和少数村民代表开会讨论将左所村的原沈家沟村的林地拍卖。2006年9月15日左所村委会与叶汉平、李月英签订了《沈家沟林场山林、荒山经营权拍卖及旅游开发合同书》，将左所村的原沈家沟村的4190亩林地和荒山拍卖给叶汉平、李月英，期限50年，转让价款10万元，同日在勉县公证处进行了合同公证。2006年9月20日左所村委会向勉县林业局提出勉县集体森林资源流转申请。经勉县定军山镇政府审核，2006年9月18日勉县林业勘测设计队对该宗林地森林资源进行调查，并出具调查报告。2006年10月9日，勉县林业局委托定军管护站对该林权登记进行现场勘验。2006年10月25日叶汉平、李月英就该宗林地向被告申请林权登记。经勉县定军山镇政府和勉县林业局审核，被告勉县政府于2009年4月27日向叶汉平、李月英颁发了勉林证字(2005)第2511000605号林权证。原告不服该林权登记，于2017年8月1日向本院提起行政诉讼。
另查明，叶汉平因病于2016年去世，其妻为赵永红即本案第三人。
本案有四个争议焦点：1、原告是否有诉权；2、原告起诉是否超过起诉期限；3、被诉林权登记行政行为是否合法；4、行政复议是否是本案的前置程序。
本院认为，被告勉县政府具有林权登记的行政职责。对于第一个争议焦点即原告是否有诉权的问题，经查，虽然原告郭建元没有提交其林权证，但郭建元系原沈家沟村村民，左所村委会将原沈家沟村4190亩山林权属流转给他人，对郭建元的权利、义务产生了实际影响；同时，郭建元的诉称与被告当庭陈述以及八份林权证，能够相互印证，证明1983年“林业三定”时各村都根据当时的政策分林到每一户并经村上登记造册、然后报镇上审批、最后被告登记发证的事实，因此，原告是本案利害关系人，具有诉权。对于第二个争议焦点即原告起诉是否超过起诉期限的问题，经查，本案中林权登记是不动产登记，被告没有告知原告诉权和起诉期限，原告也无从知道登记的内容，所以应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款关于20年起诉期限的规定，因此，原告的起诉没有超过起诉期限。关于第三个争议焦点即被诉林权登记行政行为是否合法的问题，经查，《林木和林地权属登记管理办法》规定林权登记包括初始登记、变更登记和注销登记，本案所涉及的登记就是变更登记；该《办法》第八条规定申请办理变更登记时应当提交（原）林权证和依法变更的证明文件，但本案在进行变更登记时并未提交（原）林权证；《农村土地承包法》第四十八条规定“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准，而本案中山林权属的流转行为没有经过左所村的全体村民大会或村民代表大会讨论通过；《林木和林地权属登记管理办法》第十条规定登记机关对已经受理的登记申请，应当自受理之日起10个工作日内在森林、林木和林地所在地公告30日，但本案在进行登记时并没有进行公告。因此，被告的登记程序不合法。另外，村民持有的八份林权证所涉林地面积与本案被诉的林权证的林地范围重叠，而村民持有的八份林权证并未被确认无效或者被撤销，因此本案所诉林权登记行为的林权权属来源不明。所以，被告所作的勉林证字(2005)第2511000605号林权证，认定事实不清、程序不合法。关于第四个争议焦点即复议前置的问题，经查，根据最高人民法院法释[2003]5号批复之规定，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。综上所述，被告所作的勉林证字(2005)第2511000605号林权证，认定事实不清、程序不合法，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决如下：
撤销被告勉县人民政府勉林证字(2005)第2511000605号林权证。
案件受理费50元，由被告勉县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数递交上诉状副本，上诉于陕西省高级人民法院。
审 判 长 马小红
审 判 员 刘 霖
代理审判员 刘正中
二〇一七年九月二十九日
书 记 员 郑超超