青海省玉树市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）玉行初字第12号
原告达哇昂布，男，1974年3月出生，藏族，青海省称多县人。
委托代理人陈文仓，青海玉兴律师事务所律师。
被告玉树市人民政府。
法定代表人扎西才让，市长。
委托代理人丹巴仁青，玉树灾后重建民北建委会干部。
委托代理人才仁扎西，玉树灾后重建民北建委会干部。
原告达哇昂布不服被告玉树市人民政府不予分配重建安置住房决定，于2014年12月3日向本院提起行政诉讼，本院于2014年12月9日受理后，依法组成合议庭，向被告送达了起诉书副本及应诉通知书，于2014年12月24日公开开庭审理了本案。原告达哇昂布、委托代理人陈文仓、被告玉树市人民政府委托代理人丹巴仁青、委托代理人才仁扎西，到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
玉树市人民政府于2014年10月13日，针对原告达哇昂布要求分配灾后重建安置住房的申请作出书面答复，内容为：“达哇昂布为江河源生态环保有限责任公司职工，该公司以职工集资的形式，在民主北建委会辖区州文化公园内修建了公司职工住房。2010年7月在民主北建委会进行结古镇地震住房受损登记普查时，达哇昂布一户住房处于未完成修建，未封顶状况。根据《国务院关于支持玉树地震灾后恢复重建政策措施的意见》国发（2010）6号文，对玉树地震灾区城乡居民倒塌和严重损坏住房重建，按照政府保障基本住房需求原则安排资金；对一般受损住房维修加固，适当安排资金给予补助。具体补助标准和方式由受灾地区人民政府区分不同情况确定。根据《玉树州结古镇灾后重建土地权益处置规定》“未经批准在党政机关、企事业单位内部和公共设施用地中私人建房，未缴纳土地有偿使用费的宅基地不予认定的规定”，民主北建委会针对达哇昂布一户实际情况，依据相关重建政策认定，一是该户住房在玉树“4.14”地震前，未修建完成未封顶，按有关政策规定按空地进行处置，不享受80平方米安居房；二是该户宅基地属未经批准在公共设施用地中私人建房和未缴纳土地有偿使用费的宅基地，不具备原址重建、以地换房、货币处置和换地权益等4类个人宅基地处置方式。为此，该户未列入民主北建委会辖区重建户，宅基地未给予认定，也无法享受灾后重建安置住房。”。原告达哇昂布不服被告玉树市人民政府不予分配重建安置住房决定，向本院提起行政诉讼。
被告玉树市人民政府在法定举证期限内向本院提交了下列证据：1、玉树县国土资源局违章建筑停建通知送达回证（2008年7月16日），拟证明原告主张权利的房屋系未经批准在公共设施用地中私人建房和未缴纳土地有偿使用费的宅基地，属违章建筑的事实；2、江河源生态环保责任有限公司出具的证明（2011年7月9日），拟证明原告主张权利的房屋未完成封顶的事实；3、青建房（2010）522号《关于玉树地震灾后城乡居民住房恢复重建及维修加固补助政策意见》、《意见解答》及《意见实施细则》，拟证明原告震前无自有产权的住房不符合重建安置相关政策规定的补助条件；4、《原文化公园内住户震后住房安置情况说明》及相关证明材料，拟证明江河源生态环保有限责任公司住房未完成封顶的职工，均未给予分配重建安置住房的事实。
原告达哇昂布诉称：“2007年，原告所在公司在公园内为职工修建住房，原告作为该公司员工也得到了一套住房，占地面积为99平方米。2010年玉树发生地震后，人民政府发出的有关灾后住房分配政策规定，地震中住房遭到毁坏的家庭可以免费得到新建的80平方米住房。原告在公园的这套住房也被严重毁坏，按照相关规定理应获得80平方米的救灾住房1套，但是后来原告并未得到住房。经了解，其他相同情况的家庭都已经按照相关规定分配了住房。为此原告多次找政府相关部门，并于2013年10月份向被告市政府提出书面申请，要求按照灾后住房分配政策给原告分配住房，由于被告推托不理，在法定期限内未作出答复，故原告于2013年lO月28日向贵院提起行政诉讼，要求被告履行法定义务。贵院于2014年6月25日作出判决，要求被告于判决生效后30日内对原告的申请作出书面答复。后被告于同年10月13日作出书面答复，称原告不符合住房分配条件，不予分配房屋。由于被告不支持原告的合理请求，只好诉诸法律，请求人民法院依法裁判支持原告的诉讼请求。”。
原告达哇昂布为支持其诉讼主张，在法定举证期限内向本院提交了下列证据：1、江河源生态环保责任有限公司出具的证明（2014年12月22日），拟证明原告作为该公司员工，震前分配有住房一套及江河源生态环保有限责任公司曾向相关部门对此住房进行过登记的事实；2、《玉树州结古镇灾后重建土地权益处置规定》，拟证明原告符合其中“宅基地权属认定”第二条的规定；3、称文镇下庄村村民委员会出具的证明，拟证明原告在玉树地震后，在其户籍所在地及经常居住地均未得到安置住房的事实。
被告玉树市人民政府辩称：“原告所述灾前修建的房屋，不符合灾后重建安置的相关规定。一、原告2007年在公园内修建的住房，因房屋尚未封顶，不能称其为完整意义上的房屋，加之该房屋属于违章建筑，2006年已被玉树市国土资源局认定为违章建筑，并下发了停建通知，被答辩人不享有房屋的权属。二、原告要求分配住房的要求，不符合青建房（2010）522号文件‘灾后重建住房补助对象以家庭为单位，按相关程序确认震前有自有房产，因地震造成住房倒塌、损坏需要重建和维修坚固的城乡居民’之规定。基于上述事实与理由，请求贵院驳回被答辩人要求分配住房的诉讼请求，对被告作出的具体行政行为予以维持。”。
经庭审质证，1、原告对于被告提交证据1的关联性、真实性、合法性及其证明作用均持有异议；原告对于被告提交证据2、3、4的关联性、真实性、合法性没有异议，但对其证明作用持有异议。2、被告对于原告提交证据1的关联性、真实性、合法性及其证明作用均没有异议；被告对于原告提交证据2的关联性、真实性、合法性没有异议但对其证明作用持有异议；被告对于原告提交证据3的真实性、合法性没有异议，但对其关联性及其证明作用持有异议。
根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》，本院对当事人提交的证据认证如下：被告提交的证据1、2可以证明原告主张权利的震前房屋未完成封顶属违章建筑的事实，本院予以确认；被告提交的证据3系用于确定原告是否符合重建安置相关规定的政策性文件，本院予以确认；被告提交的证据4系用于证明江河源生态环保有限责任公司公司其他员工，有无分配重建安置住房的事实，与本案不存在实质关联性。原告提交的证据1可以证明原告作为江河源生态环保责任有限公司员工，震前分配有住房一套及曾向相关部门就该住房进行过登记的事实，本院予以确认；原告提交的证据2系用于确定原告是否符合重建安置相关规定的政策性文件，本院予以确认；原告提交的证据3系用于证明原告在玉树地震后在其户籍所在地及经常居住地均未得到安置住房的事实，与本案不存在实质关联性。
根据上述有效证据以及当事人的陈述，本院经审理查明，原告达哇昂布，系玉树江河源生态环保责任有限公司职工。该公司于2007年起以职工集资的形式，在玉树州结古镇文化公园内修建公司职工住房，2008年玉树县国土资源局认定玉树江河源生态环保责任有限公司以职工集资的形式在玉树州结古镇文化公园内修建公司职工住房属违章建筑，并于同年7月16日向原告所属公司发送停建通知，原告达哇昂布分得的公司职工住房，为未完成封顶状态。震后，被告玉树市人民政府（前身玉树县人民政府）民主北路建委会负责对原告主张权利房屋所在区域的重建安置住房登记核查、分配等事宜，2010年7月民主北建委会进行结古镇地震住房受损核查登记，江河源生态环保有限责任公司亦曾向相关部门就公司全部员工住房进行登记，其中包括原告达哇昂布主张权利的住房。2011年5月18日玉树市人民政府在三江源报纸，对核查登记符合重建安置相关规定的住户情况进行了公示。原告达哇昂布在得知自己不能得到重建安置住房情况后，找到民主北路建委会及玉树市人民政府相关部门，请求落实灾后重建政策给其安置住房，在被告玉树市人民政府相关部门未给予明确答复处理的情况下，原告达哇昂布于2014年5月6日向本院提起不作为行政诉讼，本院于2014年6月25日作出判决，要求被告玉树市人民政府限期作出具体行政行为。后被告玉树市人民政府于2014年10月13日作出书面答复，认定原告达哇昂布不符合重建安置住房分配条件，决定不予分配房屋。原告达哇昂布不服上述决定，于2014年12月3日向本院提起行政诉讼。
本院认为，本案争议的焦点在于：一、原告达哇昂布要求分配住房的要求，是否符合《关于玉树地震灾后城乡居民住房恢复重建及维修加固补助政策意见》青建房（2010）522号“灾后重建住房补助对象以家庭为单位，按相关程序确认震前有自有房产，因地震造成住房倒塌、损坏需要重建和维修加固的城乡居民”之规定。结合本案实际情况，玉树江河源生态环保责任有限公司分给原告达哇昂布的公司职工房屋处于未封顶状态，且被相关行政机关确认为违章建筑，发送了停建通知。所谓“自有房产”，是指本人为房屋产权所有人或主要所有人、获得政府房产管理部门颁发的房屋产权证和相应土地使用证、用于居住、租赁或商业性质的产权。根据《中华人民共和国物权法》第七条“物权的取得和行使，应当遵守法律，尊重社会公德，不得损害公共利益和他人合法权益”、第十三条“因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力”，原告方提出“即使其违反了法律法规的规定，未取得土地使用权或者未经过政府部门的许可，但其所有权的取得并不能因为是违章建筑而予以全部否认，只是因为欠缺某些要素，所以应该是有瑕疵的所有权，不完全的所有权或者说基于本权的占有。”。这种观点是对于所有权概念与意义的严重曲解。所有权是一种全面的概括的占有、使用、收益与处分的权利，是一种统一的支配力，并不是占有、使用、收益与处分的各项权能的简单的量的相加。仅仅是部分的或暂时的归我使用，以及部分的或暂时的归我占有，是与物本身的所有权有区别的。所有权本质上是自由的，完整的。按照民法理论，不自由或者不完全的所有权就不是所有权，所以从严格意义上讲，不存在不完全的所有权或者有瑕疵的所有权一说。认为违章建筑人对违章建筑的享有有瑕疵的所有权或者说基于本权的占有也是不科学不正确的。因此，本院认为原告达哇昂布不符合《关于玉树地震灾后城乡居民住房恢复重建及维修加固补助政策意见》青建房（2010）522号“灾后重建住房补助对象以家庭为单位，按相关程序确认震前有自有房产，因地震造成住房倒塌、损坏需要重建和维修坚固的城乡居民”之规定。二、原告达哇昂布的情况应当适用《玉树州结古镇灾后重建土地权益处置规定》关于“宅基地及商铺用地权属认定中的‘2、凡持有村社证明材料、私下交易取得、在承包土地上建房的以及未经批准挖山、填河建房的宅基地用地，面积按震前原状给予认定，但在办理土地使用证时，根据违法违规程度给予一定的处罚。’条亦或是‘3、未经批准，在党政机关、企事业单位内部和公共设施用地中私人建房、未缴纳土地有偿使用费的，宅基地不予认定。’条”。所谓“公用设施用地”是为居民生活和二、三产业服务的公用设施及瞻仰、游憩用地。其中瞻仰游憩用地包括名胜古迹、革命遗址、景点、公园、广场、公用绿地等。因此，可以确定玉树州结古镇文化公园属于公用设施用地。《玉树州结古镇灾后重建土地权益处置规定》关于宅基地及商铺用地权属认定中的2、包含有“在承包土地上建房”的内容，3、包含有“公共设施用地中私人建房”的内容。承包土地中可能包含公共设施用地，如本案中的文化公园。社会关系的多样性，决定了规范性文件的复杂性。规范性文件所包含的内容是靠文字来表达的，但文字作为表达人们思想的标志或符号，本身有其复杂性，有时会产生歧义现象。结合本案实际情况，使用文法解释及逻辑解释的方法不难看出关于宅基地及商铺用地权属认定中的3、包含有“公共设施用地中私人建房”的情况。已从2、包含有“在承包土地上建房”的情况予以了排除，加以区分对待。因此，本院认为被告玉树市人民政府适用《玉树州结古镇灾后重建土地权益处置规定》关于宅基地及商铺用地权属认定中的“3、未经批准，在党政机关、企事业单位内部和公共设施用地中私人建房、未缴纳土地有偿使用费的，宅基地不予认定。”。认定原告达哇昂布宅基地属未经批准在公共设施用地中私人建房和未缴纳土地有偿使用费的宅基地，不具备原址重建、以地换房、货币处置和换地权益等4类个人宅基地处置方式。不存在规范性条文适用错误。
关于原告达哇昂布请求依法判令撤销被告玉树市人民政府不予分配住房的诉讼请求，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条“人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。”本案属于上述法律规定情形，故对于原告的此项诉讼请求，本院不予支持。
关于原告达哇昂布请求依法判令，被告履行法定义务给其分配灾后重建住房的诉讼请求，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”即合法性审查原则。此诉讼请求不属于上述法律规定情形，即不属于人民法院行政诉讼审理的范围，故对于原告的此项诉讼请求，本院不予支持。
此外，对于原告达哇昂布提出的，其他同样情况江河源生态环保有限责任公司的职工有分到重建安置房的情况，我院将根据审理本案了解到情况，依据相关法律和行政法规规定分别情况向有关单位提出司法建议。
综上，被告玉树市人民政府对行政管理相对人达哇昂布不予分配重建安置住房决定，认定事实清楚，适用规范性文件无误，程序合法。对于原告提出的“请求依法判令撤销被告玉树市人民政府不予分配住房具体行政行为”及“请求依法判令，被告履行法定义务给其分配灾后重建住房”的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五条、第五十四条第（三）项及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，判决如下：
一、驳回原告达哇昂布关于请求依法判令撤销被告玉树市人民政府不予分配住房具体行政行为的诉讼请求；
二、驳回原告达哇昂布关于请求判令被告履行法定义务给其分配灾后重建住房的诉讼请求。
案件受理费50元由原告达哇昂布承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于玉树藏族自治州中级人民法院。
审判长 ： 扎 西
审判员 ： 江 媛
审判员 ：隋 春梅
二〇一四年十二月三十日
书记员 ：才仁文毛