浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙行终671号
上诉人（原审原告）杨树义，男，1966年1月13日出生，汉族，住浙江省岱山县高亭镇仙洲路**号，现住浙江省岱山县。
上诉人（原审原告）朱瑞芬，女，1966年7月23日出生，汉族，住同上，系上诉人杨树义之妻。
两上诉人的委托代理人邱友康，男，1956年4月20日出生，汉族，住浙江省岱山县衢山镇人民路***号。
被上诉人（原审被告）舟山市人民政府，住所地浙江省舟山市新城海天大道681号。
法定代表人温暖，市长。
委托代理人林海江、黄旭雯，舟山市人民政府法制办公室工作人员。
杨树义、朱瑞芬诉舟山市人民政府土地行政复议一案，舟山市中级人民法院于2017年5月17日作出（2017）浙09行初3号行政判决。杨树义、朱瑞芬不服，向本院提出上诉。本院于2017年7月3日立案受理后依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原判经审理查明：原告杨树义、朱瑞芬以杨树义为申请人于2011年1月6日向岱山县衢山镇岛斗村村民委员会提交《私人建房用地呈报表》，申请拆建房屋三间，用地130.18平方米，建造5层。岱山县衢山镇岛斗村村民委员会于同日签署初审意见并上报岱山县衢山镇人民政府。岱山县衢山镇村镇建设办公室于2011年7月1日签署审查意见，同意拆建房使用建设用地130.18平方米，并报镇政府审核。岱山县衢山镇人民政府于同日签署“同意初审意见，报县政府审批”。岱山县国土资源局于2011年7月25日审核同意岱山县衢山镇人民政府意见，核准原告拆建房屋用地130.18平方米，并报岱山县政府审批。被告岱山县政府于同日作出“同意”的审批意见。原告不服该私人建房用地审批行为，于2016年12月26日向市政府申请行政复议，请求依法确认岱山县政府对原告审批《私人建房用地呈报表》的行政行为违法，并依法撤销《私人建房用地呈报表》。被告市政府经内部审批，于2016年12月30日依法受理该复议申请，并于2017年1月9日向岱山县政府送达舟政复通字（2017）3-3号《行政复议答复通知书》及复议申请材料，岱山县政府收悉后于2017年1月16日递交书面答复及证据材料。后经审查及内部审批，被告市政府于2017年2月17日作出舟政复决（2017）3号行政复议决定，认定申请人即原告杨树义、朱瑞芬的行政复议申请已超过复议申请期限，且法院已就原告复议申请事项作出终审裁判，原告的行政复议申请属重复申请行为，故不符合复议受理条件。据此，根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回原告杨树义、朱瑞芬的行政复议申请，并告知了原告的维权途径。该决定于2017年2月22日送达行政复议双方当事人。原告杨树义、朱瑞芬不服，提起本案行政诉讼。另查明，原告杨树义、朱瑞芬曾于2016年1月22日向本院提起行政诉讼，请求撤销岱山县政府对其作出的《私人建房用地呈报表》审批行政行为。本院经审查，以原告的起诉超过法定起诉期限为由，作出（2016）浙09行初51号行政裁定，驳回原告的起诉。原告不服，上诉至浙江省高级人民法院，该院于2016年8月28日作出（2016）浙行终741号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。
原审法院认为，根据《行政复议法》第三条的规定，被告具有受理、审查行政相对人提出的行政复议申请的行政职权。根据各方当事人的诉辩意见，对本案的审理重点归纳并评析如下：一、关于被告市政府作出被诉行政复议决定是否具有充分的事实和法律依据的问题。《行政复议法实施条例》第二十八条第（七）项明确规定，“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。”原告杨树义、朱瑞芬曾于2016年1月22日提起行政诉讼，请求撤销岱山县政府对其作出的《私人建房用地呈报表》审批行政行为。本院于2016年1月26日立案受理，并经依法审理作出（2016）浙09行初51号行政裁定。故被告市政府认定原告的复议申请不符合《行政复议法实施条例》第二十八条第（七）项规定的受理条件，并无不当。被告市政府据此适用《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定驳回原告的行政复议申请，法律适用正确。原告主张根据《行政复议法实施条例》第十七条的规定，行政机关应当在作出行政行为时告知相对人申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限，否则行政复议的申请期限不予起算。对此，本院认为，被告市政府已经认定原告的行政复议申请不符合《行政复议法实施条例》第二十八条第（七）项规定的复议受理条件，据此即应当决定驳回原告的行政复议申请，故无论该申请是否超过复议申请期限均不影响对被诉复议决定合法性的评价，对原告的该节主张，不予支持。二、关于被告市政府作出被诉行政复议决定程序是否合法的问题。原告于2016年12月26日向被告市政府提出行政复议申请，被告市政府经内部审批于2016年12月30日予以受理，并于2017年1月9日向岱山县政府送达舟政复通字（2017）3-3号《行政复议答复通知书》及复议申请材料。后经审查及内部审批，被告市政府于2017年2月17日作出舟政复决（2017）3号行政复议决定，并于2017年2月22日送达行政复议双方当事人。被告市政府的被诉行政复议行为程序符合《行政复议法》、《行政复议法实施条例》对于行政复议受理、审查期限和相关程序的规定。三、关于原告对被告岱山县政府的起诉是否符合法定起诉条件的问题。《行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条第一款规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。而本案被诉复议决定正是以原告的复议申请不符合受理条件为由驳回原告行政复议申请，故复议机关市政府系本案被告。鉴于庭审中经本院释明，原告已当庭申请撤回对岱山县政府的起诉，其自愿申请撤回对岱山县政府的起诉，系其真实意思表示，符合法律规定，应予准许。综上，被告市政府作出被诉行政复议决定认定事实清楚、证据充分，行政程序合法，法律适用正确。原告杨树义、朱瑞芬提出的要求撤销该行政复议决定，并判令重作的诉讼请求，没有事实和法律依据，不予支持。原告杨树义、朱瑞芬自愿申请撤回对岱山县政府的起诉，应予准许。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条、第六十九条之规定，判决：一、驳回原告杨树义、朱瑞芬要求撤销被告舟山市人民政府作出的舟政复决（2017）3号行政复议决定，并责令被告舟山市人民政府重作的诉讼请求；二、准许原告杨树义、朱瑞芬撤回对岱山县人民政府的起诉。
杨树义、朱瑞芬上诉称：一、被上诉人对上诉人的行政复议申请决定不予受理，理由是超过复议申请期限还是重复？因超过复议申请期限与复议申请“重复”是两个不同的法律主张，也是矛盾的主张，两者不能兼得。对上诉人提出申请行政复议超过复议申请期限的主张，是被上诉人依据《行政复议法》第九条规定所提出的，而上诉人依据《行政复议法实施条例》第十七条规定予以反驳，且该反驳理由成立。一审判决对上诉人反驳成立的主张不予支持不当。二、被上诉人依据《行政复议法实施条例》第二十八条第（七）项规定，对上诉人的行政复议申请主张“重复”的事实，同样不能成立，缺乏证据。所谓行政复议申请“重复”是指被申请行政复议的原行政行为的实体合法性已经人民法院行政判决，而被上诉人提供的（2016）浙行终741号行政裁定，裁定内容是超过诉讼时效，驳回起诉。该案是法院针对起诉人的起诉是否符合受理条件单方面进行审查，也就谈不上对被诉行为是否合法进行审查。至于被上诉人提供的其他行政判决，更不是与本案被申请行政复议的同一行政主体。三、对于《私人建房用地呈报表》中上诉人填报的有两项申请，即土地使用权面积为130.18平方米与建造房屋为5层。岱山县政府最终批准“同意”。该所谓的“同意”究竟是“同意”土地使用权建房用地面积为130.18平方米，还是“同意”建造房屋5层，或是上述两项均“同意”？对此，被上诉人提供的生效行政判决均无法明确判断，故谈不上所谓的“涉案《私人建房用地呈报表》的合法性已经人民法院审查”的说法，请二审法院全面审查。四、依据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十六条，土地使用者在支付全部土地使用权出让金后，应当依照规定办理登记，领取土地使用证，取得土地使用权。第十七条规定，土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。《城乡规划法》第三十八、三十九、四十条规定，土地使用权出让合同是领取国有土地使用证、建设用地、建设工程规划两证的使用土地的法定依据。上诉人在出让土地使用权上进行建房应当按照土地使用权出让合同规定的规划要求进行，是履行出让合同的行为。故在出让土地使用权上进行建房要经有关部门及岱山县政府再进行行政批准许可，缺乏法律依据。故《私人建房用地呈报表》的审批行为，与上诉人使用出让国有土地建房没有关联性，系非法许可，无权批准。据此，被上诉人提供的判决书仅是本案涉案的证据而已，不是定性依据，不能证明被诉行政复议决定的程序及实体依据合法，理应全部质证。而上诉人对所列证据概括性的确认，这种认证行为并无具体的证明内容、证明力及证明对象，也无具体的质证意见和合法性评析，是粗暴、野蛮的认证行为。这些证据在程序上既不能证明上诉人的行政复议申请系重复或超过期限，在实体上更不能证明岱山县政府对上诉人在有偿出让的国有土地使用权上建房，再以农村村民使用农村集体土地住宅建设程序进行行政审批许可行为的合法性。综上所述，上诉人的行政复议申请既不存在超过行政复议申请时效，也不存在“重复”，符合《行政复议法实施条例》第二十八条第（七）项规定，原判驳回上诉人的诉讼请求，缺乏事实和法律依据。请求撤销一审判决，发回重审。
舟山市人民政府答辩称：一、答辩人作出舟政复决（2017）3号行政复议决定程序合法。被答辩人于2016年12月26日提出行政复议申请，答辩人依法于2016年12月30日受理，并于2017年1月9日向岱山县政府送达《行政复议答复通知书》及复议申请材料，岱山县政府收悉后于2017年1月16日递交书面答复及证据材料。经审批，答辩人于2017年2月17日作出舟政复决（2017）3号行政复议决定，告知了被答辩人的维权途径，并于同年2月22日送达该复议决定。上述复议程序符合《行政复议法》第五条、第十七条、第三十一条等关于受理期限及维权途径的规定，答辩人办理复议案件程序合法。二、答辩人作出舟政复决（2017）3号行政复议决定正确恰当。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（四）项、第（七）项规定，行政复议申请应当在法定期限内提出；且其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。本案中，被答辩人曾于2016年1月22日向舟山市人民法院提起行政诉讼，请求撤销岱山县人民政府对其作出的《私人建房用地呈报表》审批行政行为。该院已作出（2016）浙09行初51号行政裁定，驳回被答辩人起诉。被答辩人不服，浙江省高级人民法院亦于2016年8月28日作出（2016）浙行终741号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。故本案不符合《行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（七）项规定的受理条件。答辩人据此驳回被答辩人行政复议申请，并无不当。另，复议决定书中关于复议时效论述进一步增强了说理性，与复议决定结论并不违背，被答辩人该上诉理由不能成立。综上，答辩人认为，答辩人作出被诉行政复议决定实体正确，程序合法。一审判决所作驳回被答辩人诉讼请求的判决正确恰当。请求维持一审判决，驳回被答辩人的上诉请求。
原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。
经审理，本院对原审判决认定的基本事实予以确认。
本院认为，本案被上诉人舟山市人民政府舟政复决[2017]3号行政复议决定以不符合行政复议受理条件为由驳回杨树义、朱瑞芬行政复议申请，上诉人杨树义、朱瑞芬不服，提起行政诉讼，故两上诉人提起行政复议申请是否符合行政复议受理条件是本案审查重点。根据查明的事实，两上诉人曾就被复议事项岱山县人民政府作出的《私人建房用地呈报表》审批行为，于2016年1月22日向舟山市中级人民法院提起行政诉讼，该院于2016年6月28日作出（2016）浙09行初51号行政裁定。本院亦于2016年8月28日作出（2016）浙行终741号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（七）项规定，“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。”现两上诉人就同一行政行为向被上诉人申请行政复议，被上诉人经审查后作出被诉行政复议决定，认定两上诉人提出的行政复议申请不符合《行政复议法实施条例》第二十八条第（七）项规定的受理条件，并依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，驳回两上诉人行政复议申请，并无不当。被上诉人于2016年12月30日受理了两上诉人的行政复议申请，于2017年2月17日作出被诉行政复议决定，并于同年2月22日予以送达，行政程序符合法律规定。上诉人杨树义、朱瑞芬提出“被上诉人依据《行政复议法实施条例》第二十八条第（七）项规定对上诉人复议申请不予受理错误，上诉人提起复议申请未超过申请期限”等上诉理由，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。两上诉人认为被复议事项《私人建房用地呈报表》不具有合法性问题，不属于本案审查范围。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人杨树义、朱瑞芬共同负担。
本判决为终审判决。
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审判长 江 勇
审判员 董跃进
审判员 王玉岳
二〇一七年八月九日
书记员 张 莹