江苏省常州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）苏04行终138号上诉人（原审原告）徐洪财，男，汉族，溧阳市人，1954年12月1日生，住溧阳市。委托代理人刘伟民，江苏同盛律师事务所律师。被上诉人（原审被告）溧阳市上黄镇人民政府，溧阳市上黄镇上林路。法定代表人强建方，镇长。上诉人徐洪财因土地行政管理一案，不服溧阳市人民法院（2015）溧环行初字第00007号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院查明，1984年9月18日，原溧阳县人民政府颁发溧政办[1984]27号文件，即“关于下达一九八四年秋播布局和一九八五年多种经营规划建设数的通知”，内容为：根据今年中央一号、四号文件和省、市有关会议精神。为了调整、建立农村新的产业结构，进一步加快农村商品生产的发展，现将一九八四年秋播布局和一九八五年多种经营规划建议数下达给各地。这个建议数已经各地认真讨论和修改，比较符合我县的实际情况和调整改革的精神。望你们按照总的规划，从实际出发，因地制宜，进一步抓紧落实布局和措施，以保证当前秋播工作的顺利进行。1984年4月21日，原溧阳县人民政府向原告徐洪财颁发了水证字第[84]2号水面使用权证。水面名称：长期荒废滩涂；水面类型：开发性鱼塘；水面面积：大约伍亩；四至范围：东南两面至大河，西至桥口港河外三十公尺，北至防浪埂圩埂。附：属长期荒废滩涂，经副业公司、乡人民政府批准，个人投资开发性鱼塘三十五年内不上交产量，以后按党的政策办理。1984年5月8日，原中共溧阳县委颁发溧委发[1984]第59号文件，即“中共溧阳县委、溧阳县人民政府关于进一步放宽政策、大力发展商品生产的若干政策规定”，部分内容为：二、充分利用农业自然资源，鼓励开发山水。……对于荒山、荒滩、荒水等开发性生产，应放手让农民承包经营，承包面积不限，承包对象不限，邀伙人数不限，个人收益不限，承包形式可以多样，承包期可以放长到三十年以上，由乡镇人民政府发给使用证，长期经营，允许继承，也可以折价转让，党员干部应当带头从事开发性生产……。1985年5月25日，原告徐洪财（乙方）与原溧阳县上黄乡人民政府（甲方）签定了“上黄河荒滩开发养鱼协议书”：根据中共中央（84）1号文件和溧政办[1984]27号文件精神，为充分利用废滩发展渔业生产，甲方同意乙方于84年5月在位于桥西小龙塘村后的上黄河北岸的荒滩上自费围筑大约六亩滩田为养鱼水面，现就有关问题，自愿达成如下协议：1、根据中共溧阳县委、县政府（1984）59号文件规定，凡自筹资金开辟的荒山、荒滩等荒废资源，开辟者在拾年内可向国家或集体免交任务。现乙方已投资柒千余元，甲方同意乙方从1985年至1994年的十年内免交上黄乡人民政府任何物资和费用，按县财政规定每年交足滩耕费。从1995年起，乙方根据党和国家的有关规定执行，有继承和转让权。2、甲方同意乙方在自筹资金围筑的圩堤上植树和栽种农作物并由乙方受益，他人无权干涉。3、在1985年至1994年的十年内，党和国家如有新的规定，本协议按有关规定执行。1985年5月28日，原溧阳县公证处作出（85）溧证内字第383号公证书：兹证明溧阳县上黄乡人民政府的代表人黄新保与徐洪才于一九八五年五月二十五日，在上黄乡政府自愿签署前面“上黄河荒滩开发养鱼协议书”，经查，代表人身份和合同内容属实。2001年3月16日，被告溧阳市上黄镇人民政府（甲方）与原告徐洪才（乙方）签定了书面合同：为建立正常的渔业生产秩序，促进我镇渔业生产的健康发展，结合我镇的实际情况，对镇水产养殖场周围自行开发的水面进行清理整顿和纳入规范管理，经双方协商，订立以下合同：1、乙方原自行开发的水面，土地属集体所有。考虑到乙方在开发时投入了一定的资金和劳动力，水面的经营权原则上是谁开发，谁经营，镇政府保护经营者的合法权益。但乙方必须自觉服从甲方的管理，依法纳税和交纳一定的规费，对不依法纳税和拖欠规费，不服从管理者，甲方有权收回乙方自行开发水面的经营权。2、乙方开发的水面面积为44亩。四址东本人渔塘、南徐洪才、西湖区、北黄就忠。3、根据有关的政策和规定，乙方必须在前一年的11月30日前按每亩水面壹佰元的标准向甲方缴纳规费（含农业特产税，水工程费）每年应交金额为4400元。4、如遇国家开发重大项目或进行统一规划，乙方原则上应无条件服从，同时甲方有义务帮助进行协调。5、本合同一式叁份，双方各执一份，镇财政所一份。6、本合同双方签字之时生效。2013年3月12日，被告溧阳市上黄镇人民政府向原告徐洪财发出书面通知：根据国务院及江苏省有关实施太湖流域环境治理会议的精神，为加快修复长荡湖周边地区生态环境步伐，促进地区经济社会可持续发展，经江苏省发展和改革委员会批准（苏发改区域发[2012]1991号），决定由上黄镇人民政府负责对长荡湖湿地实施第三期综合治理。为确保此项工程顺利实施，现将有关事项通知如下：一、防浪埂湿地公园周边地区滩涂、河道权属为国家所有，凡在该区域自行开发池塘和扩展围网搞水产养殖的农户，必须在2013年4月30日前完成清塘工作，不得继续进行养殖。二、凡在湿地公园桥口港设置的围网、停靠的船舶及池塘附属设施必须在2013年4月30日前自行清理到位。三、鉴于养殖户在池塘修筑、养殖设施建设中，有一定的资金投入，政府将坚持以人为本的原则，给予适当的补偿。四、对项目区内的池塘和围网，养殖户自通知之日起继续投放苗种搞养殖和其它生产活动的，所造成的经济损失和后果由养殖户自负，政府不作任何苗种及其它经济补偿。五、太湖流域水环境治理是落实科学发展观，促进可持续发展的重要民生工程，也是实现经济与环境，人与自然协调发展、利在当代、功在千秋的长远工程，希望各养殖户切实提高对长荡湖周边地区生态环境保护重要性的认识，服从政府的总体规划，自觉主动参与和支持政府工作。2015年1月15日，被告溧阳市上黄镇人民政府向包括原告徐洪财在内的各养殖户发出书面通知：根据国务院及江苏省有关实施太湖流域环境治理会议的精神，为加快修复长荡湖周边地区生态环境步伐，促进地区经济社会可持续发展，现决定加大长荡湖湿地保护力度，特将有关事项通知如下：一、防浪埂湿地公园周边滩涂、河道属国家所有，现规划在该周边区域实施湿地保护。凡在该区域自行开挖、围堰池塘和扩展围网搞水产养殖的农户，必须在2015年3月31日前完成清塘，自行清除养殖设施，不得继续进行养殖。二、鉴于养殖户在池塘修筑、养殖设施建设中，有一定的资金投入，政府将坚持以人为本的原则，给予一定补偿。三、自通知之日起，养殖户不得在规划区域继续投放苗种实施养殖和其他生产活动。因继续投入生产造成的经济损失和后果由养殖户自负，政府不作任何苗种及其它经济补偿。四、太湖流域水环境治理是落实科学发展观，促进可持续发展的重要民生工程，也是实现经济与环境，人与自然协调发展、利在当代、功在千秋的长远工程，希望各养殖户切实提高对长荡湖周边地区生态环境保护重要性的认识，服从政府的总体规划，自觉主动参与和支持政府工作。2015年11月5日，被告溧阳市上黄镇人民政府委托江苏方直律师事务所向原告徐洪财发出（2015）江方律函字第8号律师函：根据物权法的相关规定，滩涂等自然资源属国家所有，国有财产受法律保护。上黄镇境内长荡湖滩涂现由溧阳市上黄镇人民政府负责保护及经营管理，你侵占部分长荡湖滩涂的行为直接损害了溧阳市上黄镇人民政府的合法权益。本律师（执业律师陈亮）现郑重向你告知，你的非法侵占行为已构成侵权，必须立即停止侵权，向溧阳市上黄镇人民政府交还侵占的滩涂水域，并依法承担溧阳市上黄镇人民政府的相应损失。另，为防止扩大损失，你方不得再向被侵占的滩涂水域内投放鱼虾蟹苗等养殖物，否则，所有经济损失及法律后果由你方负责。另查明：2015年11月25日，溧阳市上黄镇人民政府向本院提起民事诉讼，要求判令徐洪财立即搬离所侵占的长荡湖滩涂土地，理由为：上黄镇境内的长荡湖滩涂资源属国家所有，由上黄镇人民政府负责保护和经营管理，在未经许可的情况下，徐洪财非法侵占大面积滩涂用于养殖水产品，为此，多次劝阻，并向徐洪财告知，要求停止非法侵占行为，立即搬离所侵占的滩涂土地，且不得再投放鱼苗、蟹苗等，但徐洪财拒不搬离。后溧阳市上黄镇人民政府申请撤回起诉，2016年1月11日，本院裁定准许撤诉。2016年1月18日，溧阳市上黄镇人民政府再次向本院提起民事诉讼，要求判令解除与徐洪财之间的合同，同时判令徐洪财返还所占用的长荡湖滩涂土地，理由为：上黄镇境内的长荡湖滩涂资源属国家所有，由上黄镇人民政府负责保护和经营管理，2001年，原被告约定被告将部分滩涂资源用于水产养殖，但未约定具体的使用期限，仅约定如遇国家开发重大项目或进行统一规划，被告方原则上应无条件服从，同时，被告在经营期间未按约定向原告交纳费用，现经国家林业局发文，在长荡湖建设国家级湿地公园，为此，原告多次通知被告，要求立即归还所占用的滩涂土地，但被告未归还。后溧阳市上黄镇人民政府申请撤回起诉，2016年12月6日，本院裁定准许撤诉。庭审中，被告出庭负责人余军陈述，涉案荒滩水面由其他部门于2002委托上黄镇人民政府进行保护和经营管理。原审法院认为，本案首要的的争议焦点在于被告溧阳市上黄镇人民政府向原告发送通知和律师函的行为属民事行为，还是行政行为。本院认为，该行为属于民事行为，理由为：第一、2001年3月16日原、被告签订了合同一份，约定了就诉争水面经营管理的相关事宜。被告虽然作为行政机关，但原告作为合同相对人在订立合同及决定合同内容等方面仍享有充分的意思自治，并不受单方行政行为强制，合同内容包括了具体的权利义务及违约责任，均体现了双方当事人的平等主体地位及充分协商的合意；合同中虽然涉及规范缴纳事项，但该事项属于合同的组成部分，为合同履行行为之一，不能决定合同的性质；综合本案合同的订立过程、内容、主体地位等方面，该合同具有明显的民事法律关系性质，应当定性为民事合同。第二、被告依据双方签订的合同向原告发送通知和律师函，该通知和律师函并未产生强制性的法律结果，事实上原告也未按照通知内容履行，故被告发送通知和律师函的行为属于民事行为。根据相关法律规定，民事行为不属于行政诉讼的受案范围；已经立案的，应当裁定驳回起诉。为此，本案经本院审判委员会讨论决定，依照最高人民法院法释[2015]9号《关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告徐洪财的起诉。上诉人上诉称：一、一审审理时间达到14个多月，程序违法。二、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（七）、（十二）项的规定，本案被上诉人与上诉人之间不是平等主体等价有偿的民事法律关系，被上诉人是为了实现行政管理目的，责令上诉人停产停业、停止养殖活动的行政行为，原审法院认定被上诉人的行为为民事行为，不符合最高法院相关的司法解释，系认定错误，适用法律不当。请求本院撤销原判；发回重审。本院认定的事实与原审判决认定的事实一致。本院认为，一、关于上诉人认为原审审理时间过长，程序是否违法的问题。经查，被上诉人于2016年1月18日向溧阳市人民法院提起案号为（2016）苏0481民初22号，要求与上诉人解除合同的民事诉讼，该案至2016年12月6日审理终结。根据《最高人民法院关于严格执行案件审理期限制度的若干规定》第九条第（九）项“下列期间不计入审理、执行期限：（九）中止诉讼（审理）或执行至恢复诉讼（审理）或执行的期间”的规定，因该案审理结果与本案的审理存在关联，一审法院在本案审理期间，作暂停审限的处理，并无不当。上诉人认为本案原审程序违法的上诉理由不能成立，本院不予支持。二、关于上诉人的第二点上诉理由。本院认为，被上诉人作为长荡湖湿地综合治理的管理人以及滩涂土地的行政主管机关，向上诉人发出通知，要求上诉人停产停业、停止养殖活动等系对行政相对人的行政管理行为，一审法院认定该行为系民事行为，认定不当。三、原审裁定遗漏原审原告“请求确认被告责令原告停止养殖业生产，向其交还养殖用滩涂、水面的具体行政行为违法无效”的诉讼请求，一审法院在今后的工作中应引起高度重视。四、被上诉人向上诉人发出通知，要求上诉人停产停业、停止养殖活动等的行为，对上诉人不具有行政强制力，对上诉人的合法权益不产生实际影响，依法应予驳回起诉。综上，一审法院作出的裁定，虽然认定错误、适用法律存在偏差，但鉴于裁定驳回原告的起诉并无不当，为减少当事人诉累，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十三条第一款第（十五）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  王伟庆审 判 员  王 莹代理审判员  林 青二〇一七年七月十一日书 记 员  朱羲玲