北京市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）京行终1298号
上诉人（一审原告）秦阳，男，汉族，1971年7月24日出生,住所地北京市朝阳区。
委托代理人马德军，北京市盈科律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）中华人民共和国首都机场海关，住所地北京市顺义区顺平路*****号。
法定代表人佘骥，中华人民共和国首都机场海关关长。
委托代理人于超，中华人民共和国首都机场海关干部。
委托代理人刘涛，北京大成律师事务所律师。
上诉人秦阳因行政处罚一案，不服北京市第三中级人民法院（2017）京03行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
2017年3月22日，中华人民共和国首都机场海关（以下简称首都机场海关）作出首关缉违字[2017]082号《行政处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定），主要内容为：2016年6月26日，中国籍旅客秦阳乘坐HX313次航班从首都国际机场出境，携带超量美元现金5.3万元，未向海关申报，被现场海关关员查扣。上述事实有物证、书证及出境查验记录等为证。根据《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》（以下简称海关处罚条例）第十九条第（三）项规定，决定对当事人予以警告并处以罚款人民币5.22万元。秦阳不服，诉至北京市第三中级人民法院（以下简称一审法院），请求撤销被诉处罚决定。
一审法院经审理查明，2016年6月26日，秦阳由北京首都国际机场T2航站楼乘坐HX313航班出境前往香港，随身携带美元现钞5.8万元。当日18时许，秦阳携带行李从申报通道通关，在经过机场安检X光机时被海关查验人员发现背包中带有美元现金一包。首都机场海关于当日制作《出境查验记录》，同时向秦阳出具《中华人民共和国海关暂不予放行旅客行李物品暂存凭单》（以下简称暂存凭单）及《温馨提示（未申报）》，对其携带的美元现金一包暂不放行。其中《出境查验记录》载明：该旅客未书面向海关申报任何物品；经机检开箱查验，在旅客手提行李中查获美元现金壹包。秦阳在《出境查验记录》中填写其携带美元数量为58000美元，海关已发还5000美元，实扣53000美元。物品来自本人积蓄，物品用途系为儿子、女儿交纳保费。
2016年7月7日，首都机场海关作出《立案审批表》，决定对秦阳超量携带美元出境未申报案予以立案。同日，秦阳向首都机场海关缉私分局提交《情况说明》。在该《情况说明》中，秦阳表示，其以前在海关总署工作过，大概知道国家对于携带现金出境有相关规定，但是并不知晓具体数额和详细规定，由于从未携带外币出境，出境前又比较仓促，并没有提前了解具体规定要求，出境时在公共柜台前自行填写了申报单，想找个关员询问具体规定，然而申报台没有人。2016年8月3日，秦阳向首都机场海关缉私分局提交《中华人民共和国海关进出境旅客行李物品申报单》（以下简称《申报单》）一份，同时提交了《情况补充说明》，表示知道海关对旅客携带货币进出境有限量要求，但确实不知道限量的具体数量和详细规定，当时如实填写了《申报单》并选择使用了红色申报通道，但现场当时没有关员值守所以造成无法进行申报。
首都机场海关分别于2016年7月16日和2016年8月8日向首都机场海关旅检处关员刘丽东进行询问并制作《询问笔录》，刘丽东在笔录中陈述其“2016年6月26日在首都国际机场T2航站楼2层的旅检查验岗上班”，“秦阳没有口头或书面向我们现场海关申报任何物品，在过X光机时，我发现秦阳的背包里有四叠美元现金，X光机上能很明显的看出是美元，而且明显超量了，我就拦住他告诉他需要打开背包接受检查”，“秦阳走近查验台，说我是海关总署的，是自己人，就带了五万美金，随即拿着他的背包和箱子径直离开并前往航空公司柜台了”，“当时没有现场关员在申报台，只有两个关员在查验台”，“旅客应该主动书面申报，旅客如果有应该申报的行李物品，一般都是在X光机前喊我们一声，我们关员再走出来接受他的申报”。首都机场海关缉私分局于2016年7月从首都机场海关旅检处调取事发现场监控录像及现场查验执法记录仪录像。根据现场查验执法记录仪录像显示，秦阳在回答海关关员询问时表示“我说是有五万美金。我是没填单子”。首都机场海关旅检处关员周冰清、田威、刘丽东分别于2016年9月29日、2016年9月30日出具《工作说明》，对事发经过进行说明。2016年11月3日、11月4日首都机场海关对T2航站楼出港海关现场告示牌放置位置及内容拍照取证，照片中包括对《申报单》填单须知进行告知的情况。
2017年3月22日，首都机场海关对秦阳制作《中华人民共和国首都机场海关行政处罚告知单》，告知拟对其作出处罚的事实、理由及依据。秦阳声明放弃陈述、申辩、听证权利。当日，首都机场海关作出被诉处罚决定并直接送达秦阳，秦阳亦于该日缴纳罚款。秦阳不服被诉处罚决定，于2017年7月11日向一审法院提起行政诉讼。
另查，秦阳原在中华人民共和国海关总署工作，曾从事海关相关工作多年。
一审法院判决认定，关于首都机场海关作出被诉处罚决定的法定职权，秦阳无异议，经审查，对其合法性予以确认。
一、关于秦阳是否存在携带超过规定数量国家限制进出境物品出境且未向海关申报的违法行为。
根据海关处罚条例第十九条第（三）项规定，个人携带超过规定数量但仍属自用的国家限制进出境物品进出境,未向海关申报但没有以藏匿、伪装等方式逃避海关监管的,予以警告,可以处物品价值20%以下罚款，有违法所得的，没收违法所得。上述法律规定所规范的违法行为有两个构成要件，一是携带超过规定数量但仍属自用的国家限制进出境物品进出境；二是未向海关申报但没有以藏匿、伪装等方式逃避海关监管。
（一）关于秦阳是否存在携带超过规定数量但仍属自用的国家限制进出境物品进出境的情节。个人携带进出境的行李物品，应当以自用、合理数量为限，并接受海关监管。《中华人民共和国海关法》第四十条规定，国家对进出境货物、物品有禁止性或者限制性规定的，海关依据法律、行政法规、国务院的规定或者国务院有关部门依据法律、行政法规的授权作出的规定实施监管。具体监管办法由海关总署制定。海关处罚条例第六十六条亦规定，国家禁止或者限制进出境的物品目录，由海关总署公布。根据上述授权，海关总署令第43号发布的《中华人民共和国限制进出境物品表》中将外币列为限制出境物品。另据《中华人民共和国外汇管理条例》第十五条规定，携带、申报外币现钞出入境的限额，由国务院外汇管理部门规定。国家外汇管理局和海关总署联合制定的《携带外币现钞出入境管理暂行办法》第五条规定，出境人员携出金额在等值5000美元以上至10000美元的，应当向银行申领《携带证》，海关凭加盖银行印章的《携带证》验放；出境人员携出金额在等值10000美元以上的，应当向存款或购汇银行所在地国家外汇管理局各分支局申领《携带证》，海关凭加盖外汇局印章的《携带证》验放。海关总署2007年第72号公告第四条规定，出境旅客携带外币现钞折合超过5000美元的，应在《申报单》相应栏目内如实填报，并将有关物品交海关验核，办理有关手续。本案中，秦阳携带美元现钞58000元，属携带超过规定数量但仍属自用的国家限制进出境物品出境的行为，应如实填写《申报单》交海关验核，办理手续后方可出境。
（二）关于秦阳是否存在未向海关申报但没有以藏匿、伪装等方式逃避海关监管的情节。实施行政处罚应当以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，同时考虑行为人主客观两方面的条件。本案审理过程中，双方当事人对秦阳当日携带超过规定数量但仍属自用的美元现钞及事后并未以藏匿、伪装等方式逃避监管等事实无异议，但秦阳主张被诉处罚决定认定事实错误的具体理由为其已经填写《申报单》并选择申报通道，造成未申报的原因是申报台无人值守，以及是其主动将外币拿出而非被查获。本案在案证据显示，事发之时旅客只能从申报通道通关，秦阳并未提交《申报单》，其系在接受机场安检X光机检查时被海关查验人员查出背包中带有美元现金一包。事发之时申报台没有工作人员，需要由旅客主动向附近查验人员提出申报，首都机场海关工作存在不严谨甚至疏失之处。然而考虑到秦阳具备海关相关工作经历，且不否认具有外币属于国家限制出境物品的认知，尽管如此其仍然选择携带明显超过出境限额的美元现钞出境，事先未申领《携带证》，通关时既未向海关关员提出申报亦未询问相关事项。可以认定秦阳存在未向海关申报但没有以藏匿、伪装等方式逃避海关监管的情节。
综上，根据现有证据所反映的案件事实，综合考虑行为人主客观两方面条件，对秦阳关于被诉处罚决定认定事实错误的主张无法支持，首都机场海关认定其存在携带超过规定数量国家限制进出境物品出境且未向海关申报的违法行为具有事实和法律依据。
二、关于首都机场海关作出被诉处罚决定是否符合法定程序。
本案中，秦阳对首都机场海关执法程序有两点异议，一是未依法采取扣留，二是办理案件超过法定期限。关于是否依法采取扣留的问题，本案中，首都机场海关于事发当日对秦阳所携带的美元现钞作暂不予放行处理并制作暂存凭单，并未按照《中华人民共和国海关办理行政处罚案件程序规定》的相关规定采取扣留。根据《中华人民共和国海关对进出境旅客行李物品监管办法》，旅客携运属根据规定不能放行的物品，海关不予放行。该暂不予放行行为应当视为针对秦阳财物实施的行政强制措施，而非首都机场海关在办理本行政处罚案件中依据《中华人民共和国海关办理行政处罚案件程序规定》的明确规定所实施的案件调查程序，故在本案中对该行为的合法性不宜进行评价。关于办案期限的问题,首都机场海关在作出被诉处罚决定前依法对现场海关执法人员进行了调查询问，调取了相关证据，向秦阳告知了拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，给予秦阳陈述和申辩的权利，首都机场海关办理行政处罚案件的程序及期限并未违反《中华人民共和国海关办理行政处罚案件程序规定》等规定。
另，被诉处罚决定在海关处罚条例第十九条第（三）项规定的“物品价值20%以下”法定幅度内进行罚款亦无不当。
综上，秦阳要求撤销被诉处罚决定的诉讼请求及理由缺乏事实及法律依据，不予支持。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回了秦阳的诉讼请求。
秦阳不服一审判决，向本院提起上诉称，其一，秦阳在隔离区外填写了《申报单》，并选择了需要申报的红色通道，在过X光机后也主动说明携带美元的情况，并在值机过程中再次找到工作人员表明了希望不再携带的意愿，因此应该认定上诉人已经尽到了申报义务，不存在违法故意。其二，根据《中华人民共和国海关关于进出境旅客通关的规定》（以下简称进出境旅客通关规定）第三条的规定，申报台是申报的法定地点，但本案秦阳到达航站楼后，申报台无人值守，导致秦阳无法在申报台申报，首都机场海关工作人员存在擅离职守之情形，不能由秦阳承担所有不利后果。其三，根据《关于暂不予放行旅客行李物品暂存有关事项的公告》，移送缉私部门处理的涉案物品不应当适用暂存措施，首都机场海关存在以暂存取代扣留的违法情形，该程序是被诉处罚的必经程序，一审法院对该行为的定性及不予评价合法性错误。其四，被诉处罚决定超过了办案期限，且在处罚程序中未及时调取填报台、值机柜台附近等地区的监控录像，导致上述证据在诉讼程序中已经无法取得，属程序违法。其五，上诉人既无违法的主观故意，行为又无危害后果，属于应予减轻或不予处罚的情形，被诉处罚决定处罚过重。故请求二审法院撤销一审判决，发回重审或依法改判。
首都机场海关答辩认为，其一，根据进出境旅客通关规定，申报必须采取书面形式。秦阳作为曾经的海关工作人员更应该知晓申报义务。案发当时绿色通道是关闭的，只有红色通道，现有证据可以证明，秦阳在经过X光机之前，未向海关人员书面申报。其二，填写《申报单》和向海关书面申报是两个不同的行为，即使填写了《申报单》但未向海关书面申报，依旧构成违法行为。其三，关于申报义务及方式，T2航站楼有明显提示标识，工作人员并不必须在申报台值守，如果旅客有申报需要可以在接受检查前随时向在场的工作人员声明，工作人员均会给予申报指导。其四，针对暂存行为秦阳已经另案提起了行政诉讼，该行为的合法性并非本案之审查范围，上诉人之情形也并不需要适用扣留之程序。其五，根据海关处罚条例第十九条的规定，针对上诉人的情形，海关有权处物品价值20%以下罚款,被诉处罚决定的处罚幅度并无不当。故请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。
一审期间双方当事人提交的证据均已移送至本院。经审查，一审法院对各方提交证据的认证意见正确。根据上述有效证据及各方当事人无争议的陈述，本院对一审法院查明的事实予以确认。
另查明，首都机场海关提供的现场照片可以证明，T2航站楼设有“海关申报”提示牌，其中注明“如您有需要申报的物品，请示意附近官员为您办理”的内容。
本院认为，根据海关处罚条例第十九条第（三）项规定，个人携带超过规定数量但仍属自用的国家限制进出境物品进出境,未向海关申报但没有以藏匿、伪装等方式逃避海关监管的,予以警告,可以处物品价值20%以下罚款，有违法所得的，没收违法所得。本案中，关于秦阳携带的美金属于国家限制进出境物品、属于自用以及没有以藏匿、伪装等方式逃避海关监管的情形，双方均无异议。一审法院之相关认定正确，本院不再赘述。
关于秦阳是否存在未向海关申报的情形。参照进出境旅客通关规定第三条第一款及《中华人民共和国海关对进出境旅客行李物品监管办法》第三条第一款的规定，进出境旅客必须将所带的全部行李物品交海关查验，在交验前应填写“旅客行李申报单”或海关规定的其他申报单证向海关申报，如实申报其所携运进出境的行李物品。参考《关于在全国各对外开放口岸实行新的进出境旅客申报制度》第四条第（三）项的规定，出境旅客携带外币现钞折合超过5000美元的，应在《申报单》相应栏目内如实填报，并将有关物品交海关验核、办理有关手续。因此，对于携带外币现钞折合超过5000美元的出境旅客，应如实填写《申报单》、履行向海关的书面申报义务。本案中，秦阳虽然主张曾经填写过《申报单》，但现有证据无法证明，其在将行李物品交付海关查验前，曾将该《申报单》提交首都机场海关工作人员。本案证据亦无法证明，秦阳在交验行李物品前后曾经向首都机场海关工作人员主动示意要进行申报。故被诉处罚决定认定秦阳存在未向海关申报的情形，具有相应的事实根据。
关于秦阳未向海关申报行为的违法性是否因申报台无人值守被阻却。本案中，秦阳及首都机场海关均认可，事发之时申报台并无海关工作人员值守。但如前所述，本案现有证据无法证明，秦阳曾将《申报单》交给首都机场海关工作人员，其在交验行李物品前后曾向首都机场海关工作人员主动示意要进行申报。且首都机场海关提交的现场照片可以证明，T2航站楼所设的“海关申报”提示牌注明有“如您有需要申报的物品，请示意附近官员为您办理”的内容。故申报台无人值守之事实，并不能视为秦阳未向海关履行申报义务的决定性原因，不能免除秦阳在将行李物品交海关查验前的书面申报义务。在此情形下，事发之时申报台无人值守之事实，不应视为系对秦阳未向海关申报行为违法性的阻却，秦阳应对该行为承担相应的法律责任。
本院注意到，进出境旅客通关规定第三条规定，进出境旅客应首先在申报台前向海关递交《申报单》或海关规定的其它申报单证，如实申报其所携运进出境的行李物品，在其它任何时间、地点所做出的申明，海关均不视为申报。虽然首都机场海关在二审期间主张，海关工作人员并不必须在申报台，旅客在其他地点的合法申报需求海关也接受，2017年修订的《中华人民共和国海关对进出境旅客行李物品监管办法》第三条第一款也仅将申报明确为“交验前”，但进出境旅客通关规定依旧为现行有效的规范性文件，进出境旅客对其会产生一定的信赖。故事发时申报台无人值守之事实虽然不足以阻却秦阳未向海关申报行为的违法性，但却应该作为确定处罚幅度时的考量因素。
关于被诉处罚决定是否明显不当。根据海关处罚条例第十九条第（三）项的规定，首都机场海关有权针对秦阳的违法行为处物品价值20%以下罚款。本案中，秦阳未申报的外币金额为美金53000元，被诉处罚决定确定的罚款数额为人民币52200元，该罚款数额之裁量并未超出明显不当之范畴，秦阳亦不存在法定的从轻或减轻情形。故秦阳关于被诉处罚决定过重的上诉理由，缺乏事实及法律根据。
由于首都机场海关在作出被诉处罚决定前实施的暂不予放行暂存行为并非为实施行政处罚采取的扣留措施，且秦阳已经针对该行为另案提起了行政诉讼，故本案对该行为之合法性不应予以评价，一审法院有关该行为性质之认定并无必要，亦不产生相应法律效果。故秦阳主张的暂不予放行暂存行为违法、进而被诉处罚程序违法之主张，本院不予评价。
综上，一审法院判决驳回秦阳的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，本院应予维持。秦阳的上诉理由缺乏事实及法律依据，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
一、二审案件受理费各人民币50元，由上诉人秦阳负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审判长 刘井玉
审判员 支小龙
审判员 刘天毅
二〇一八年六月十九日
书记员 张 曼