江苏省南通市港闸区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）港行初字第00242号
原告朱海富。
原告朱海余。
原告朱玉兰。
原告袁建兰。
原告王志英。
原告凌德余。
原告朱海富、朱海余、朱玉兰、袁建兰、王志英共同委托原告凌德余为诉讼代理人，代理权限为特别授权。
被告南通市崇川区观音山街道办事处，住所地南通市崇川区观音山街道胜利路**号。
法定代表人黄镇，职务主任。
委托代理人蔡文林，南通市崇川区观音山街道办事处副主任，代理权限为特别授权。
委托代理人张洪彬，江苏山水律师事务所律师，代理权限为特别授权。
原告朱海富、朱海余、朱玉兰、袁建兰、王志英、凌德余不服被告南通市崇川区观音山街道办事处（以下简称观音山街办）乡政府行政强制，于2014年10月11日向本院提起诉讼。本院于同日立案受理并向被告观音山街办邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本案依法组成合议庭，于2014年12月23日公开开庭审理了本案。原告朱海富、朱海余、朱玉兰、袁建兰、王志英、凌德余，被告观音山街办的委托代理人蔡文林、张洪彬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年4月26日，被告观音山街办组织人员强制拆除了位于南通市崇川区观音山街道学堂桥村六组“八角亭庙”的房屋。
六原告诉称：被告观音山街办于2014年4月26日强制拆除“八角亭庙”的行为违法，理由是：1.“八角亭庙”系合法的建筑。“八角亭庙”是1986年由相应人士捐资恢复建造，而《中华人民共和国土地管理法》于1999年开始实施，按照法不溯及既往的原则，“八角亭庙”系合法建筑。2.六原告具有原告主体资格。六原告是“八角亭庙”的居士和管理人员，被告观音山街办违法强制拆除“八角亭庙”侵犯了六原告及其他居士的居住使用权，故六原告具有本案原告诉讼主体资格。3.被告观音山街办的强制拆除程序违法。被告观音山街办没有按照法定程序作出强制拆除决定就实施强制拆除。请求确认被告观音山街办的强制拆除“八角亭庙”的行为违法。
六原告为证明其主张向本院提供以下证据材料：
1.六原告的身份证复印件及授权委托书，证明六原告的诉讼主体资格及授权委托情况。
2.被告观音山街办等四部门发布的《通告》及“八角亭庙”众居士进行申辩的《布告》，证明被告观音山街办等四部门决定对“八角亭庙”进行拆除，“八角亭庙”众居士也作出了相应的申辩。
3.原告凌德余、朱海余、袁建兰的书面陈述及证人陈某的书面证词，证明被告观音山街办强制拆除“八角亭庙”的过程。
被告观音山街办辩称：1.“八角亭庙”的建造未取得规划许可证，也未经宗教部门审查批准，属于违法建筑和违法的宗教场所，不应受法律保护。2.六原告与“八角亭庙”的强制拆除行为没有法律上的利害关系。六原告非“八角亭庙”建筑的所有权人，也不是合法的居士，与本案没有法律上的利害关系。3.六原告没有举出相关证据证明“八角亭庙”系被告观音山街办所为。请求驳回六原告的起诉。
被告观音山街办未在收到起诉状副本之日起10日内提供作出被诉具体行政行为的证据，在本院2014年10月29日组织的庭前证据交换和12月23日开庭时，被告观音山街办向本院提供以下证据材料：
1.2014年3月31日，南通市民族宗教事务局发布的《责令停止宗教事务活动通知书》，证明“八角亭庙”系未经合法审批的庙宇，属于被取缔的对象。
2.2014年4月18日，南通市崇川区规划局、民政局、城市管理行政执法局及被告观音山街办共同作出《通告》，证明“八角亭庙”属于违章建筑。
3.被告观音山街办2014年11月6日向本院出具的《情况说明》，证明被告观音山街办自认于2014年4月26日牵头组织了对“八角亭庙”的拆除。
4.南通市崇川区机构编制委员会崇编（2012）26号《关于报批〈南通市观音山新城管理机构实施办法〉的请示》、南通市机构编制委员会通编发（2012）35号《关于南通市观音山新城管理机构实施办法的批复》，证明被告观音山街办作为崇川区人民政府的派出机构具有对规划、建设方面的行政执法权。
5.南通市崇川区观音山新城管委会规划建设环保局出具的《观音山新城起步区控制性详细规划》，证明“八角亭庙”在规划图中系光阳路北、胜利路西，房屋建筑占地为市政道路、绿化、河流及居住地块，说明“八角亭庙”不符合观音山镇的规划。
6.测绘图及照片，证明“八角亭庙”的房屋结构和总面积为484.08平方米。
本院依职权调取以下证据材料：
1.南通市崇川区人民政府崇政搬字（2012）6号《南通市崇川区政府关于对胜利路南延项目范围内房屋实施协议搬迁的决议》、崇政搬告字（2012）6号《南通市崇川区人民政府房屋协议搬迁公告》，证明因观音山街道胜利路南延建设需要，南通市崇川区人民政府决定对包括“八角亭庙”在内的土地范围的房屋实施协议搬迁。
2.南通市崇川区观音山街道学堂桥村社区居民委员会的《证明》，内容为在1987年学堂桥村六组和八组宅基地登记底册中没有“八角亭庙”的房屋登记记载，说明当时“八角亭庙”不存在。
3.本院向南通市崇川区观音山管委会规划建设局工作人员王文伟的调查笔录及《观音山新城起步区控制性详细规划》，证明“八角亭庙”所在地块在南通市人民政府批准的《观音山新城起步区控制性详细规划》中系胜利路及路边河流、绿化、居住用地。
4.本院向学堂桥村原党支部书记葛德光、现任党支部书记成汉林、会计葛跃进的调查笔录，证明原在学堂桥村八组仓库的“八角亭庙”在“文化大革命”期间被拆除。1995年下半年，由朱松明、葛秀荣、沙德明、印发权等人捐款在学堂桥村六组重建。
5.2014年5月25日，被告观音山街办与“八角亭庙”的委托代理人杨金如签订《崇川区房屋搬迁补偿安置协议》，证明就“八角亭庙”西侧违章建造的房屋政府已给予了一次性货币补偿。
经庭审质证，被告观音山街办对六原告所举证据1、2的真实性没有异议，但对证据1的证明目的有异议，认为只能证明六原告的自然人身份，并不能证明六原告与本案具有法律上的利害关系。证据2中《通告》恰恰证明了“八角亭庙”是未获政府部门批准的违章建筑，且相关职能部门已对“八角亭庙”作出取缔决定的事实；《布告》中体现的内容明显不符合现行法律的规定，不具合法性。证据3是以证人证言的形式体现，但四个证人中的三人为原告，且陈述的内容与起诉状的表述一致，是起诉状的重复，不符合证据的形式要求，不具证明力。
六原告对被告观音山街办所举证据的真实性没有异议，但认为证据1即南通市民族宗教事务局作出《责令停止宗教事务活动通知书》没有听取六原告的意见，违反了行政处罚法的规定，故不具合法性；证据2即《通告》是针对“八角亭庙”西侧的活动板房所作的拆除公告，与“八角亭庙”没有关联；证据5即观音山街办的规划是2012年制作，对“八角亭庙”没有约束力；对证据3、4、6没有异议。
对本院依职权调查的证据，六原告、被告观音山街办均没有异议。
结合各方当事人的质证意见，根据证据采信规则，本院对当事人各方提供的证据作如下认定：对当事人均不持异议的证据依法确认其证明效力。六原告提供的证据1能够证明六原告的身份，至于六原告是否具有本案原告诉讼主体资格，将在本院认为部分进行阐述；证据2即被告观音山街办等四部门发布的通告是针对“八角亭庙”西侧场所作出的处理意见，与“八角亭庙”没有直接的关联；证据3中原告凌德余、朱海余、袁建兰的书面陈述非证人证言，而是原告的陈述意见，证人陈某的书面证词与被告观音山街办出具的《情况说明》相印证，能够证明被告观音山街办牵头组织拆除“八角亭庙”的事实。被告观音山街办提供的证据1，能够证明“八角亭庙”是未经相关职能部门批准的庙宇。证据5能够证明“八角亭庙”不符合观音山镇的控制性详细规划要求。本院依职权调查的证据能够证明被拆的“八角亭庙”于1995年下半年开始分三次在观音山街道学堂村六组的公共晒场和朱松明的责任田上建造的事实。
根据双方当事人的陈述及对上述证据材料的效力认定，本院确认以下事实：
“八角亭庙”原址位于南通市崇川区观音山街道学堂桥村八组，“文化大革命”期间被拆除。1995年下半年由朱松明、朱海寿、葛秀荣、汪发全、沙德明（注：上述五人均已去世）等人发起捐款，在观音山街道学堂桥村六组的公共晒场及朱松明的承包地上分三批建造了484.08平方米砖木结构的房屋，用于周边老百姓到此拜佛诵经。“八角亭庙”建造时未取得乡村建设用地许可证及规划许可证，也未经宗教部门批准。之后也未补办用地和规划许可手续。2011年“八角亭庙”的管理人员未经批准在该庙的西侧建造了16间活动板房，供信教人员住宿生活。
原告朱海富与朱玉兰系原庙主朱松明的子女，原告朱海余系原建庙发起人之一朱海寿的弟弟。朱松明与朱海寿等人去世后，原告朱海富为新庙主，原告朱海余、朱玉兰、袁建兰、王志英、凌德余参与“八角亭庙”的管理。
在《观音山新城起步区控制性详细规划》中“八角亭庙”所处的位置位于观音山光阳路北、胜利路西，房屋建筑占地为市政道路、绿化、河流及居住地块。2012年3月13日南通市崇川区人民政府作出崇政搬字（2012）6号《南通市崇川区政府关于对胜利路南延项目范围内房屋实施协议搬迁的决议》，并于当日进行了公告。2014年3月31日，南通市民族宗教事务局作出《责令停止宗教活动通知书》，明确“八角亭庙”为村民擅自搭建，与政府批准的佛教活动场所南通太平禅寺相隔距离不到1公里，既不符合合理布局的要求，也未经佛教协会向政府主管部门提出申请，更没有获得政府同意设立，系非法宗教活动场所。“八角亭庙”违背国务院《宗教事务条例》的相关规定，依照国务院《宗教事务条例》第四十三条规定，责令停止活动，并依法予以取缔。同年4月18日，南通市崇川区规划局、民政局、城管局及被告观音山街办联合发出通告，内容为：1.“八角亭庙”西侧场所是未经批准的违法建筑，是未经登记的非法宗教场所，是未经许可的养老机构。自通告之日起，应当停止相关违法行为，场所内相关负责人积极主动组织人员自行解散，并配合政府部门依法取缔拆除该场所。2.2014年4月24日前，所有相关人员携带好自己的财物主动搬离，如有困难需要帮助，可向学堂桥村居委会提出，相关单位和部门将给予一定的帮助。3.希望场所内的所有人员和周边广大群众积极支持，如发生阻挠或者影响政府部门的取缔和拆除工作的行为，将依法予以处理。4月26日，由被告观音山街办在相关职能部门的配合下，牵头组织拆除了“八角亭庙”包括西侧活动板房在内的所有房屋。5月25日，南通市崇川区住房和建设环境保护局与“八角亭庙”的委托代理人杨金如达成房屋搬迁补偿安置协议，约定对“八角亭庙”之外的违章建筑等给予一次性补偿人民币98万元。
本院认为，本案的争议焦点是：1.六原告是否具有本案行政诉讼的原告主体资格。2.被告观音山街办强制拆除“八角亭庙”的行为是否合法。
关于六原告是否具有本案行政诉讼的原告主体资格的问题。最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。本案被诉行政强制拆除的对象是“八角亭庙”，从六原告提供的材料可见，“八角亭庙”由朱松明、朱海寿等人捐资建造，六原告不是“八角亭庙”房屋的所有权人，但在原捐款人去世后六原告实际管理和控制支配着“八角亭庙”，六原告未提供任何证明其对案涉建筑物享有所有权，但“八角亭庙”在被拆除之前实际被六原告等人占有使用着，对此被告观音山街办明知并当庭予以认可。行政机关的强制拆除行为是否涉及到侵害所有权人的利益，也涉及到是否侵害所有权人之外的他人合法权益。六原告现以实际居住者的身份提起行政诉讼，认为强制拆除行为侵犯其合法权益，应当认定六原告与被诉具体行政行为存在法律上的利害关系，赋予其原告主体资格。
关于被告观音山街办强制拆除“八角亭庙”的行为是否合法的问题。《中华人民共和国行政强制法》第四条规定“行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。”该法第四十四条规定“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”行政机关实施强制执行分为两个阶段：第一是行政处理阶段，行政机关对当事人的违法行为依法作出行政处罚等行政决定，这是强制执行的基础。第二是强制执行阶段，当事人不自动履行行政决定所载明的义务时，行政机关依照法律的规定，按照法定的程序作出强制执行决定，并付诸实施。本案中，被告观音山街办既没有作出基础的行政决定，也没有催告，在未作出强制执行决定、未告知当事人诉权的情况下，组织相关部门对“八角亭庙”的房屋实施强制拆除，导致“八角亭庙”丧失正常使用功能，不符合行政强制执行的程序要求。根据行政强制法的规定，应当属于严重违反法定程序，可归入违法实施强制执行的情形。同时根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条、第四十三条及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼〉若干问题的解释》第二十六条之规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起10日内提供作出具体行政行为时的证据，未提供的，应当认定该具体行政行为没有证据。本案被告观音山街办在收到起诉状副本和举证通知书后，未能在答辩期内提交强制拆除“八角亭庙”房屋行为的证据，应认定被告观音山街办强制拆除“八角亭庙”房屋的行政行为没有证据，不具合法性。
综上，被告观音山街办在没有作出行政处罚决定、没有履行催告义务，就强制实施拆除“八角亭庙”的房屋，且未在答辩期内提供作出被诉具体行政行为的证据，应当认定被告观音山街办的强制拆除行为违法。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决如下：
确认被告南通市崇川区观音山街道办事处2014年4月26日拆除“八角亭庙”房屋的行为违法。
案件受理费50元，由被告南通市崇川区观音山街道办事处负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，账号：47×××82）。
审 判 长 徐建云
审 判 员 刘海燕
人民陪审员 杜伟伟
二〇一五年一月九日
书 记 员 倪保晖
附：《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十七条第二款第（二）项
有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：
（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；