浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）浙01行终140号
上诉人（原审原告）蒋美琴，女，1967年10月5日出生，汉族，户籍所在地杭州市临安区。
上诉人（原审原告）尉汝亿（曾用名尉浣桑），女，1999年1月28日出生，汉族，户籍所在地杭州市临安区。
两上诉人共同委托代理人洪华根，浙江科文律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）杭州市临安区人民政府锦北街道办事处，住所地杭州市临安区锦北街道马溪路95-8�。
法定代表人徐春，该办事处主任。
委托代理人陈耀卿，该办事处工作人员。
委托代理人陶晓佳，浙江汉博律师事务所律师。
原审第三人杭州市临安区锦北街道回龙村村民委员会，住所地杭州市临安区锦北街道回龙村。
法定代表人孙士平，该村委会主任。
委托代理人厉学军，浙江天目源律师事务所律师。
上诉人蒋美琴、尉汝亿因诉杭州市临安区人民政府锦北街道办事处（以下简称锦北街道办）房屋补偿行政协议一案，不服杭州市临安区人民法院（2017）浙0185行初68号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本院于2018年4月9日裁定中止本案诉讼，后因中止事消除，本案恢复审理。本案现已审理终结。
2017年5月5日，锦北街道办为实施回龙白湖畈区块改造项目征地房屋补偿，与蒋美琴签订回龙白湖畈区块第108号《征地房屋补偿安置协议》。协议约定蒋美琴户实际安置人口为蒋美琴1人，合计安置人口为1人，安置面积为80平方米，被补偿房屋的补偿款总额为751944元等内容。
原审原告蒋美琴、尉汝亿于2017年10月30日诉至原审法院，请求：1.撤销蒋美琴与锦北街道办签订的编号为回龙白湖畈区块第108号《征地房屋补偿安置协议》，判令蒋美琴、尉汝亿共同享有拆迁安置待遇；2.对杭州市临安区人民政府（以下简称临安区政府）颁布的规范性文件《临安市征收集体所有土地房屋补偿办法》（以下简称《临安征补办法》）的合法性进行审查，依法认定涉案部分条款不合法。庭审中蒋美琴、尉汝亿明确要求对《临安征补办法》第二十一条第一款进行合法性审查。
原审法院经审理查明：蒋美琴房屋位于杭州市临安�锦北街道回龙村2组白湖畈135号，土地使用者为蒋美琴。2011年6月30日，蒋美琴与杭州市临安区锦北街道回龙村村民委员会（以下简称回龙村村委会）签订协议，约定尉汝亿与回龙村村委会建立户口挂靠关系，尉汝亿非回龙村集体经济组织正式成员，不享有正式成员一切待遇。2011年7月7日，尉汝亿户口从板桥镇上钱村迁入蒋美琴父亲蒋洪兴户。2015年9月30日，蒋美琴单独立户，户内常住人口2人，分别为户主蒋美琴、女尉汝亿。2017年回龙白湖畈区块实施城中村改造，蒋美琴房屋位于征地房屋补偿范围内。2017年5月5日，锦北街道办根据《中华人民共和国土地管理法》、《临安征补办法》，依照回龙白湖畈区块改造项目征地房屋补偿实施方案，作为补偿人与被补偿人（户）蒋美琴签订《征地房屋补偿安置协议》。协议主要内容：房屋坐落回龙村2组白湖畈135号，合法建筑面积为28.5平方米，配合签约参照补偿面积7.5平方米，配合签约总建筑面积36平方米；实际安置人口为蒋美琴1人，人口安置面积为80平方米；被补偿房屋的补偿款总额为751944元（具体组成：房屋补偿安置款、搬迁费、一次性临时过渡费、奖励、补贴）；优惠购买限价期房：被补偿房屋合法建筑面积200平方米以下的可申请购买1套，200平方米至360平方米的可申请购买2套，360平方米以上的可申请购买3套，或者安置人口3人及以下的，可申请购买1套，4至7人的，可申请购买2套，8人以上的，可申请购买3套。购买2套及以上限价期房的总建筑面积原则上不得超过被补偿房屋住房合法建筑面积。锦北街道办同意蒋美琴（户）按《临安中学区块马溪区块钱王陵园区块改造项目限价期房购房办法》购买1套限价期房；协议还对房屋搬迁腾空交付作了约定。该协议除期房购买未履行外，其余内�均已履行完毕。2017年5月3日，蒋美琴向杭州市临安区信访局信访，要求尉汝亿享受征迁安置补偿待遇。5月22日，锦北街道办答复《临安征补办法》和补偿实施方案明确规定，尉汝亿是在父母离异后户口迁入的并且是挂靠户口，不享受村集体经济，所以报联审会审核后裁定只能安置蒋美琴本人，其子女不能安置。
另，临政函[2017]16号《临安征补办法》由原临安市人民政府制定，于2017年3月25日起施行。蒋美琴、尉汝亿要求审查的内容为第二十一条第一款“被补偿人家庭成员享受实施范围所在村村级集体经济组织人口股待遇且具有股民资格，户籍在被补偿房屋住址的，为基本安置人口”。
原审法院认为，案涉《征地房屋补偿安置协议》系依照《临安征补办法》和《回龙白湖畈区块改造项目征地房屋补偿实施方案》的规定，由补偿人和被补偿人经协商�致达成的协议，协议对包括安置人口在内的补偿安置事项进行的约定，系双方真实意思的表示，内容不违反法律行政法规的强制性规定，对双方均有约束力，且除期房购买内容外，协议其余内容均履行完毕。《临安征补办法》系参照《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》（以下简称《杭州征补条例》），结合本市户籍管理制度改革工作实际制定。《杭州征补条例》第二条规定“本市市辖区范围内，因公共利益需要征收集体所有土地涉及房屋及其附属物补偿安置的，适用本条例”，第三十三条规定“杭州市所辖各县（市）征地房屋补偿，可以参照本条例执行”。杭州市临安区在撤市设区前系杭州市下辖县市，原临安市政府可以参照条例制定符合本市实际情况的征收集体所有土地房屋补偿规定，而非严格执行《杭州征补条例》。《临安征补办法》制定主体适格，依据充分，制定程序合法。锦北街道办未将尉汝亿计入安置人口符合《临安征补办法》第二十一条的规定。蒋美琴、尉汝亿的诉讼请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回蒋美琴、尉汝亿的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由蒋美琴、尉汝亿负担。
宣判后，蒋美琴、尉汝亿不服，上诉称，一、原审法院认定《临安征补办法》第二十一条第一款内容合法，上诉人不服。根据杭州市人大常委会2014年3月27日批准的《杭州征补条例》第十八条第一款、第二十条第一款常住户口人数规定，上诉人尉汝亿应当享有拆迁安置待遇，被上诉人对上诉人尉汝亿拒绝安置的行为显然违反了《杭州征补条例》的规定。拆迁安置补偿属民生重大事项，涉及公民的基本居住权，依法受法律保护。依照《中华人民共和国立法法》的规定�没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。何况，原临安市人民政府制定的规范性文件更不应当设定减损公民权利的条款。虽然《杭州征补条例》第三十三条规定了“杭州市所辖各县（市）征地房屋补偿，可以参照本条例执行”，但上诉人认为原临安市人民政府在制定《临安征补办法》时对《杭州征补条例》中涉及被补偿人基本居住权的重大规定只能作放宽处理，而不是加以限制从而减损公民的基本权利。因此，上诉人认为原临安市人民政府《临安征补办法》相关条款非法无效。二、原审法院认定上诉人蒋美琴和被上诉人签订的《安置协议》系双方真实意思表示，上诉人不服。首先，从上诉人的相关行为来看，其签订该《征地房屋补偿安置协议》并非上诉人真实意思表示。上诉人蒋美琴为女儿的权益四处奔波，除了向拆迁部门提出对女儿份额进行安置要求以外，于2017年4月27日向原临安市信访局反映该信访事项，欲取得人民政府的公正对待。然而，被上诉人天天派员上门纠缠，并且采用高压政策，声称“不签订协议，就没得享受优惠”，如此等等行为轮番向上诉人施加压力，导致上诉人担心丧失属于自己的权利，而不得已在2017年5月5日签订上述协议。其次，从常理上分析，上诉人一签订上述《安置协议》也不可能是真实意思表示。上诉人蒋美琴不可能对自己女儿的公民基本权利轻易放弃。综上，因被上诉人违反法律和地方法规的规定，拒绝将上诉人尉汝亿列入拆迁安置的补偿对象，严重损害了上诉人的利益，请求：1.对由原临安市人民政府制定并于2017年3月25日起施行的临政函[2017]16号《2017年临安市征收集体所有土地房屋补偿办法》第二十一条第一款合法性进行审查，依法认定涉案部分条款违法；2.依法撤销上诉人与被上诉人签订的编号：回龙白湖畈区块第108号《征地房屋补偿安置协议》，判令上诉人蒋美琴与上诉人尉汝亿共同享有拆迁安置待遇；3.本案诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人锦北街道办答辩称，一、原审判决认定事实清楚。蒋美琴（户）房屋位于锦北街道××湖××号，土地使用者为蒋美琴。2017年5月5日，被上诉人和蒋美琴（户）签订了《征地房屋补偿安置协议》（编号：回龙白湖畈区块第108号），蒋美琴（户）安置人口为蒋美琴1人，被补偿房屋的补偿款总额为人民币751944元。上述协议除期房购买未履行外，其余内容均已履行完毕。蒋美琴（户）已经按照协议约定将房屋腾空交付给被上诉人，被上诉人也已经将所有补偿款支付完毕，被补偿房屋也已经安全拆除。涉案协议系双方真实意思表�，所涉内容均符合相关法律法规和征地房屋补偿政策的规定，协议合法有效。二、原审判决适用法律准确。《临安征补办法》是临安市人民政府依照《中华人民共和国土地管理法》等法律法规，参照《杭州征补条例》，并结合临安户籍管理制度改革工作实际而制定。临安市人民政府已经按照杭府法[2012]19号《杭州市市政府部门及区、县（市）政府行政规范性文件法律审查备案暂行办法》的规定，将该行政规范性文件报送杭州市人民政府法制办公室审查备案完毕。该行政规范性文件的制定主体、制定依据、文件内容、制定程序均符合法律规定。根据《杭州征补条例》第二条、第三十三条等规定，结合回龙白湖畈区块改造项目实施时临安尚未撤市并区等客观事实，回龙白湖畈区块改造项目征地房屋补偿应当适用临政函[2017]16号《临安市征收集体所有土地房屋补偿办法》�虽然尉汝亿的户籍登记在锦北街道××湖××号，但其不享受回龙村村集体经济组织人口股待遇，也不是回龙村股民。根据《临安征补办法》第二十一条等规定，尉汝亿不具备安置条件，依法不计入安置人口。请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人回龙村村委会陈述称，首先，对案涉回龙白湖畈区块改造项目征地房屋补偿应适用《临安征补办法》不持任何异议，上诉人就《临安征补办法》合法性及适用性的质疑不能成立。其次，根据村委会几十年来一贯的户籍管理制度，上诉人尉汝亿与村委会之间建立的户籍关系纯为户口挂靠关系，依据其监护人（蒋美琴）当年与村委会所签《协议》的约定，上诉人尉汝亿并不具有回龙村集体经济组织成员资格，不享有回龙村集体经济组织正式成员所能享受的一切待遇。在回龙村的股份制改造中，尉汝亿也不能成为回龙村�股民。因此，根据《临安征补办法》的规定，上诉人尉汝亿也当然被排除在安置范围之外，不能计入安置人口。再次，上诉人尉汝亿与村委会建立户口挂靠关系，完全是其法定代理人为其利益自主选择的结果，2011年6月30日上诉人蒋美琴行使法定代理人的代理权，签订了《协议》将其户口从原籍三口镇（现板桥镇）上钱村迁移至回龙村，第三人同意挂靠，完全是基于其法定代理人的申请和挂靠人的权益，村委会并无任何获利。回龙村的户籍管理制度是经全体村民代表会议集体条件决定后制定的，对全体村民具有一视同仁的普遍约束力和执行力，类似上诉人的挂靠情形存在较多，若对上诉人产生了特别待遇，并不利于法律赋予村委会的村民自治管理。综上，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。
另查明，2011年6月30日，因尉汝亿即将上初中，考虑到初中按户口就学，为便于女儿就近上学，蒋美琴向回龙村委会申请，要求将尉汝亿的户口迁入回龙村，承诺同意按回龙村的户籍政策，签订合同执行。同日，蒋美琴作为尉汝亿的监护人，以尉汝亿的名义与回龙村委会签订协议一份。协议约定：一、经乙方（尉汝亿）要求，甲方（回龙村委会）同意乙方建立户口挂靠关系；三、甲、乙双方之间的经济关系依锦北街道回龙村户籍管理制度的规定执行；五、本协议生效之日起，乙方已作出承诺：乙方及其子女非回龙村集体经济组织正式成员，不享有回龙村集体经济组织正式成员现在或将来所能享受的一切待遇（包括但不限于：土地及山林承包权、宅基地申批权、土地征用款分配权等）。尉汝亿及蒋美琴均在协议上签字。协议签订后尉汝忆的户口于2011年11月21日从板桥镇（原三口镇）上钱村迁入回龙村。
2017年7月，尉汝亿诉至临安法院，要求确认蒋美琴与回龙村村委签订的挂靠协议一、三、五项条款无效，该院于2017年10月26日作出（2017）浙0185民初3857号民事判决，认为签订协议的意思表示真实，不违反法律、行政法规的强制性规定，不违背公序良俗，该民事行为合法有效，判决驳回尉汝亿的诉讼请求。尉汝亿不服，向本院提起上诉。本院于2018年5月8日作出（2018）浙01民终1947号民事判决，驳回上诉，维持原判。
本院认为，本案的争议焦点是上诉人尉汝亿是否应当作为案涉《征地房屋补偿安置协议》中的安置人口，享有安置待遇。2011年6月30日，蒋美琴为便于女儿尉汝亿就近入学，向回龙村委会申请将尉汝亿的户口迁入回龙村，并于同日签订协议。协议第五条约定乙方（尉汝亿）作出承诺：乙方及其子女非回龙村集体经济组织正式成员，不享有回龙村集体经济组织正式成员现在或将来所能享受的一切待遇（包括但不限于：土地及山林承包权、宅基地申批权、土地征用款分配权等）。该协议已经民事诉讼一、二审审理，确认协议有效，作为协议一方当事人的尉汝亿应当按照约定履行协议。协议中尉汝亿承诺自己不享有该村集体经济组织正式成员的一切待遇，包括宅基地申批权等。在集体土地房屋安置补偿中，安置主要解决的是被征地拆迁人口的居住权益保障问题。因此，宅基地相关权利与安置资格的认定密切相关。本案中，尉汝亿承诺在回龙村不享有宅基地申请审批权，故被诉《征地房屋补偿安置协议》未将尉汝亿作为安置人口并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。因本案尉汝亿已经承诺不享有宅基地相关权利，可以认定尉汝亿不具有安置资格，无需适�《临安征补办法》第二十一条第一款之规定。被上诉人锦北街道办在答辩中引用该条规定，存在不当，予以指正。上诉人要求对该条款进行合法性审查，依据不足，本院不予审查。
综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由均不能成立，其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人蒋美琴、尉汝亿负担。
本判决为终审判决。
审判长 吴宇龙
审判员 廖珍珠
审判员 刘 斌
二〇一八年六月四日
书记员 汪金枝
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附本判决适用的法律依据：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。