浙江省台州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙10行初4号
原告缙云县四方广告有限公司，住所地浙江省缙云县五云街道蓬莱路186、188号。
法定代表人应建芬。
委托代理人常传领，浙江浙杭律师事务所律师。
委托代理人俞静尧，浙江海浩律师事务所律师。
被告仙居县人民政府，住所地浙江省仙居县南峰街道环城西路50号供电大楼。
法定代表人林虹，县长。
委托代理人卢圣恺，仙居县人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人李仲斌，浙江金舟律师事务所律师。
被告仙居县白塔镇人民政府，住所地浙江省仙居县白塔镇上宅村。
法定代表人应杭平，镇长。
委托代理人应倩梦，该镇工作人员。
委托代理人滕军杰，浙江金舟律师事务所律师。
原告缙云县四方广告有限公司诉被告仙居县人民政府（以下简称县政府）、仙居县白塔镇人民政府（以下简称镇政府）城建行政强制一案，于2016年1月6日向本院提起诉讼。本院于2016年1月11日立案受理后，依法组成合议庭，于2016年3月22日公开开庭审理了本案。原告缙云县四方广告有限公司的法定代表人应建芬及其委托代理人常传领、被告仙居县人民政府的委托代理人卢圣恺、李仲斌、被告仙居县白塔镇人民政府的委托代理人应倩梦、滕军杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告缙云县四方广告有限公司起诉称：原告是依法注册成立并具有广告经营资格的广告公司，曾与仙居县白塔镇周岙村签订《地点租用协议》，并经过仙居县城市管理局和工商行政管理局的同意，在该村的适当地点设置户外广告设施1块。原告的此块户外广告设施被两被告强制拆除，造成原告巨大经济损失。依据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，被告既不具有自行强制拆除行为的法定职权，也没有实施强制拆除所必须的合法有效依据（如行政强制决定等），更没有遵循行政强制有关的法定程序或正当程序，其实体违法，程序违法，实施的强制拆除原告所有的户外广告设施行为严重违法。为了维护原告的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国行政强制法》等相关法律法规的规定，特向人民法院提起诉讼，请求判令被告拆除原告设置在仙居县白塔镇周岙村1块户外广告设施的行政行为违法，并由被告承担本案全部诉讼费用。
原告向本院提交的证据有：1、地点租用协议一份、协议书两份、户外广告登记证，用以证明本案原告设置户外广告设施1块的客观事实，其设置行为经过村同意、有关管理机关的审批，设置行为合法。2、照片，用以证明原告涉案户外广告设施在拆除前存在的客观事实情况。3、通告、新闻，用以证明被告一指挥要求被告二实施对原告的户外广告设施强制拆除，因此，两被告主体资格适格。
被告县政府答辩称：一、被告县政府不是本案适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《通告》是答辩人发布的，但原告起诉请求是判令拆除涉案广告牌的行为违法，系针对拆除行为起诉，通告与拆除属两个不同的行为。答辩人没有实施拆除涉案违法广告牌这一行政行为。答辩人根据上级文件精神制订违法广告牌整治方案，发布《关于开展高速公路沿线广告专项整治的通告》，但未实施或委托第三方实施强制拆除涉案违法广告牌。根据《浙江省村镇规划建设管理条例》第二十二条、第二十三条及《浙江省城乡规划条例》第三十六条之规定，广告牌的设置应当依照规定办理相关审批手续，取得相关许可证书，否则属于违法建筑。答辩人根据上述规定针对不特定的人作出“关于开展高速公路沿线广告牌专项整治”的通告，并不是具体行政行为，且答辩人发布的《关于开展高速公路沿线广告专项整治的通告》本身亦未违反相关法律法规之规定。因此，不能认定答辩人系拆除行为主体，答辩人不是本案适格的被告。二、涉案广告牌的拆除处置不违反法律及相关规定。根据省、市、县“四边三化”行动、“三改一拆”行动的统一部署和授权，2013年11月8日，答辩人发布《关于开展高速公路沿线广告专项整治的通告》，将台金高速公路和诸永高速公路两侧可视范围内的所有广告均纳入整治范围。2014年11月25日，仙居县“三改一拆”领导小组办公室作出《仙居县高速公路沿线违法广告专项整治工作方案》，明确按照属地管理原则，高速公路沿线户外违法广告拆除由所属乡镇街道负责，并具体实施。三、本案已经超过起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第46条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。本案答辩人作出通告的时间是2013年11月8日，另一被告仙居县白塔镇人民政府实施拆除涉案违法广告牌的时间是2014年12月2日，原告行政起诉状载明的起诉的时间是2016年1月1日。显然，都已经超过起诉期限。综上，答辩人不是本案适格被告，请求法院驳回原告对答辩人的诉讼请求。
被告县政府在法定的举证期限内向本院提交的证据和依据：1、浙委办［2012］87号《关于印发＜浙江省“四边三化”行动方案＞的通知》；2、浙政发［2013］12号《浙江省人民政府关于在全省开展“三改一拆”三年行动的通知》；3、浙政办发［2013］69号《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》；4、台市委办［2013］71号《市委办公室市政府办公室关于开展“六项整治”深化“三改一拆”“多城同创”行动的通知》；5、台州市人民政府办公室关于开展台州市高速公路沿线广告专项整治的通知及高速公路沿线广告明细表；6、仙居县委办公室、仙居县人民政府办公室转发市委办公室市政府办公室关于开展“六项整治”深化“三改一拆”“多城同创”行动的通知；7、仙居县人民政府12号《关于开展高速公路沿线广告专项整治的通告》及高速公路沿线广告明细表，上述证据1-7用以证明被告县政府根据上级文件精神发布《关于开展高速公路沿线广告专项整治的通告》的事实。依据有：《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国公路法》、《浙江省村镇规划建设管理条例》、《城市市容和环境卫生管理条例》、《浙江省城市市容和环境卫生管理条例》、《中华人民共和国广告法》、《浙江省广告管理条例》、《户外广告登记管理规定》、《浙江省违法建筑处置规定》、浙政办发（2013）69号《关于印发浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见的通知》。
被告镇政府答辩称：一、本案有关事实及拆除经过。根据省、市、县“四边三化”行动、“三改一拆”行动的统一部署和授权，2013年11月8日，仙居县政府发布《关于开展高速公路沿线广告专项整治的通告》，将台金高速公路和诸永高速公路两侧可视范围内的所有广告均纳入整治范围。2014年11月25日，仙居县“三改一拆”领导小组办公室作出《仙居县高速公路沿线违法广告专项整治工作方案》，明确按照属地管理原则，高速公路沿线户外违法广告拆除由所属乡镇街道负责，并具体实施。2013年11月29日，答辩人向村委会及原告送达《违法广告牌限期拆除通知书》，责令村委会在2013年12月9日前自行拆除，逾期将依法强制拆除。2014年12月2日，答辩人对涉案广告牌予以强制拆除。拆除后，答辩人通过仙居县白塔镇周岙村村干部与原告多次联系领取拆除后的广告牌残留部分，原告拒绝领取。不得已，答辩人委托他人保管广告牌残留部分。二、原告非法设置广告设施理应拆除。涉案广告牌的建设未经相关政府部门合法有效的审批，违反《土地管理法》、《广告法》、《公路法》、《浙江省村镇规划建设管理条例》、《城市市容和环境卫生管理条例》等相关法律法规之规定，原告违法建设广告牌事实清楚。综上，原告要求确认拆除设置在诸永高速仙居县白塔镇周岙村土地上的户外广告设施的行政行为违法的诉讼请求无事实依据和法律依据，请求依法驳回原告起诉。
被告镇政府在举证期限内向本院提交的证据和依据：1、浙委办［2012］87号《关于印发＜浙江省“四边三化”行动方案＞的通知》，用以证明涉案广告牌属于整治范围内。2、浙政发［2013］12号《浙江省人民政府关于在全省开展“三改一拆”三年行动的通知》，用以证明涉案广告牌属违法构筑物，被告仙居县白塔镇人民政府可以依法强制拆除。3、浙政办发［2013］69号《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》，用以证明涉案广告牌属违法构筑物，被告仙居县白塔镇人民政府可以依法强制拆除。4、台市委办［2013］71号《市委办公室市政府办公室关于开展“六项整治”深化“三改一拆”“多城同创”行动的通知》，用以证明涉案广告牌属于整治范围内。5、台州市人民政府办公室关于开展台州市高速公路沿线广告专项整治的通知及高速公路沿线广告明细表，用以证明台州市政府以书面形式告知仙居县人民政府对下辖范围内的高速公路沿线广告牌进行整治，涉案广告牌属于其本次处置违法构筑物的范围，涉案违法广告牌限期拆除通知书系其依据该规范性文件和要求作出。6、仙居县委办公室、仙居县人民政府办公室转发市委办公室市政府办公室关于开展“六项整治”深化“三改一拆”“多城同创”行动的通知，用以证明涉案广告牌属于整治范围内。7、仙居县人民政府12号《关于开展高速公路沿线广告专项整治的通告》及高速公路沿线广告明细表，用以证明仙居县人民政府以书面形式告知被告仙居县白塔镇人民政府对下辖范围内的高速公路沿线广告牌进行整治，涉案广告牌属于其本次处置违法建筑的范围。8、仙居县高速公路沿线户外违法广告专项整治工作方案及高速公路沿线广告明细表，用以证明被告仙居县白塔镇人民政府负有整治辖区内违法广告的职责，涉案广告牌属于需整治的范围。9、仙居县国土资源局白塔分局《土地调查报告》，用以证明：本案广告设施未经办理用地许可审批手续；广告设施所占用的土地为基本农田；村民委员会存在违法占用农用地用于非农建设的行为。10、仙居县建设规划局白塔分局《建设规划调查报告》，用以证明本案广告设施未经办理规划许可审批手续。11、《违法广告牌限期拆除通知书》及执法人员执法证，用以证明仙居县白塔镇人民政府依据上述规范性文件要求向村民委员会发送通知，要求整改。12、仙居县城市管理局监察大队与缙云县四方广告有限公司《协议书》，用以证明仙居县城市管理局监察大队向原告收取的费用不属于行政许可。13、仙居县城市管理行政执法局《关于高速公路沿线广告专项整治有关情况的说明》及该局吴文伟副局长会议记录、会议现场照片、参会单位签到表，用以证明：原告在接到被告仙居县白塔镇人民政府送达的违法广告牌限期拆除通知书后，与其他广告公司一起在仙居县城市管理行政执法局协商处理事宜，会上仙居县城市管理行政执法局告知了涉案广告牌的违法性，要求原告自行拆除，并告知了如果不自行拆除政府有关机关将拆除的后果。14、白塔镇人民政府与李兴华签订的《保管协议书》，用以证明涉案广告牌拆除后的残留物处置情况。15、调查笔录二份及执法人员执法证，用以证明：涉案广告牌拆除后的残留物处置情况；广告设施系违法用地；广告设施所占用的土地为基本农田。依据有：《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国公路法》、《浙江省村镇规划建设管理条例》、《城市市容和环境卫生管理条例》、《浙江省建设市容和环境卫生管理条例》、《中华人民共和国广告法》、《浙江省广告管理条例》、《户外广告登记管理规定》、《浙江省违法建筑处置规定》、浙政办发［2013］69号《关于印发浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见的通知》。
经庭审质证，原告对被告县政府提供的证据1-5的真实性无异议，对合法性、关联性有异议；对证据6-7的真实性无异议，对合法性有异议。被告镇政府对被告县政府提供的证据无异议。因被告镇政府提供的证据1-7与县政府的完全一致，原告对其质证意见与县政府的质证意见相同；对证据8的真实性无异议，对合法性和关联性有异议；认为证据9-10是无效的证据；对证据11的三性都有异议；对证据12的三性无异议；对证据13的签到单的真实性无异议，对其他证据的真实性、合法性、关联性都有异议；对证据14-15的三性都有异议。被告县政府对被告镇政府提供的证据无异议。被告县政府对原告提供的证据1的地点租用协议的三性均有异议，对协议书、户外广告登记证的关联性有异议；证据2的照片证明原告设置的广告是位于高速公路旁，属于省市文件中规定需整治的对象；对证据3的证明对象有异议。被告镇政府对原告提供的证据1中的地点租用协议及协议书的真实性无异议，关联性、合法性有异议，对户外广告登记证的真实性无异议，对关联性和证明对象有异议；对证据2的真实性、关联性无异议，对合法性有异议；对证据3的真实性、合法性无异议，对关联性有异议。
本院对上述证据材料认证如下：被告县政府提供的证据1-7，被告镇政府及原告对其真实性均无异议，本院对其真实性予以认定。被告镇政府提供的证据1-7与被告县政府的证据相同，对其真实性本院予以认定；证据8，原告对其真实性没有异议，本院对其真实性予以认定；证据9-10系政府部门对涉案广告牌有无经过审批及土地性质的客观描述，原告异议不能成立，本院对该两份证据予以认定；证据11与本案无关，本院不予认定；原告对证据12无异议，本院对其予以认定；证据13中的会议照片及签到单能证明原告公司法定代表人参加了两次会议，且原告对签到单没有异议，本院对签到单及会议照片予以认定，会议内容仅是个人的会议记录，只记录了部分内容，内容不完整，又没有参会人员签字，在原告对其真实性有异议的情况下，对其真实性本院不予认定；证据14与证据15内容能相互印证，对该两份证据的真实性本院予以认定。被告县政府与被告镇政府提供的依据一致，均是现行有效的法律法规或者规章，无需认证。原告提供的证据1中的《地点租用协议》系原告与仙居县白塔镇周岙村签订，对其真实性本院予以认定，两被告对《协议书》及《户外广告登记证》的真实性均没有异议，本院对其真实性予以认定；证据2的照片能证明原告设置的广告位位置，对其真实性本院予以认定；两被告对证据3的真实性无异议，对其真实性本院予以认定。
经审理查明，2010年11月14日，原告缙云县四方广告有限公司与仙居县白塔镇周岙村签订了《地点租用协议》，约定场地承租给原告设置广告，期限自2010年11月15日起至2018年11月14日。2011年2月11日至2013年2月10日，原告与仙居县城市管理局监察大队就原告在台金、诸永高速公路沿线两侧高架户外广告位发布签订协议，约定：原告每年度缴纳一次费用；规划出台后，符合规划的广告位予以保留并按照有关规定收费，不符合规划的，在规定期限内原告无条件自行拆除该广告位，逾期将强制拆除；如遇城市规划或高速公路规划等政府管理需要需拆除的，原告须在规定期限内无条件拆除该户外广告；本协议只作为规划出台前，为减少广告经营企业的损失的变通方式，不作为本单位对该广告位的审批手续。后原告在仙居县白塔镇周岙村设置了一块户外广告设施。2013年11月8日，被告县政府发布《关于开展高速公路沿线广告专项整治的通告》，将仙居县境内台金高速公路和诸永高速公路两侧可视范围内的所有广告均纳入整治范围。2014年11月25日，仙居县“三改一拆”领导小组办公室作出《仙居县高速公路沿线户外违法广告专项整治工作方案》，其中第四条规定，按照属地管理原则，高速公路沿线户外违法广告拆除由所属乡镇街道负责，并具体实施。2014年12月2日，被告镇政府对涉案广告设施予以强制拆除。原告不服该强制拆除行为，提起本案诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。被告县政府虽发布《通告》，但原告所举的证据并不能证明县政府参与或组织拆除原告涉案的广告设施，且通告与拆除属两个不同的行为。原告起诉请求判令拆除涉案广告设施的行为违法，系针对拆除行为起诉。因此，不能认定县政府系拆除行为主体，县政府不是本案适格的被告。县政府辩称自己不是本案适格被告的理由成立，对于原告将县政府作为被告起诉，本院应依法驳回其起诉。被告镇政府在2014年12月2日拆除原告广告牌时未告知原告诉权和起诉期限，根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十一条第一款规定，原告的起诉期限应当自知道或者应当知道诉权或起诉期限之日起开始计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。故原告于2016年1月6日向法院提起行政诉讼未超过法定的起诉期限。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明履行义务的期限、履行义务的方式、当事人依法享有的陈述权和申辩权等。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案被告镇政府未遵守上述相关法定程序即实施强行拆除涉案广告设施的行为，违反法定程序，被诉的拆除行为违法。原告要求确认被告拆除原告广告设施的行政行为违法的诉讼请求，依法应予支持。依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第（三）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：
一、驳回原告缙云县四方广告有限公司对被告仙居县人民政府的起诉；
二、确认被告仙居县白塔镇人民政府强制拆除原告缙云县四方广告有限公司位于仙居县白塔镇周岙村的一块广告设施的行政行为违法。
案件受理费人民币50元，由被告仙居县白塔镇人民政府负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 徐后利
审 判 员 谢继红
代理审判员 庞丹霞
二〇一六年六月二十日
书 记 员 王丽萍