山东省淄博市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）鲁03行终64号
上诉人（原审被告）桓台县交通运输监察大队，统一社会信用代码12370321MB2604668M。住所地：桓台县建设街****号。
法定代表人李明，大队长。
参加诉讼行政机关负责人徐化冰，桓台县交通运输监察大队副大队长。
委托代理人刘辉，桓台县交通运输监察大队工作人员。
委托代理人杨玉伟，山东大地人（桓台）律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）燕强，男，1959年11月29日出生，汉族，现住淄博市张店区。
原审被告桓台县人民政府，住所地：桓台县中心大街776号。
法定代表人边江风，县长。
委托代理人丁仕杰，桓台县人民政府法制办公室工作人员。
上诉人桓台县交通运输监察大队与被上诉人燕强、原审被告桓台县人民政府行政处罚及行政复议一案，不服山东省桓台县人民法院（2017）鲁0321行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年3月16日公开开庭审理了本案。上诉人桓台县交通运输监察大队负责人徐化冰及委托代理人刘辉、杨玉伟，被上诉人燕强，原审被告桓台县人民政府的委托代理人丁仕杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，燕强有鲁Ｃ-OR6**小型面包车一辆，该车核定载人数为7人，外廓尺寸为4495×1636×1912mm。2017年6月2日，原告燕强驾驶鲁Ｃ-
OR6**面包车在桓台县信园附近被被告桓台县交通运输监察大队执法人员摆住检查，桓台县交通运输监察大队认为其涉嫌未取得道路客运经营许可，擅自从事道路客运经营，制作了询问笔录、勘验（检查）笔录、现场笔录，并于当日立案。同日，被告桓台县交通运输监察大队对该案组织进行了集体讨论，形成案件处理意见书，并作出鲁淄交（04）违通[2017]0503G206020001号违法行为通知书，通知书中对拟处罚决定及原告提出陈述、申辩和申请听证的权利进行了说明，该通知书于2017年6月7日由桓台县交通运输监察大队执法人员直接送达原告。2017年7月6日，桓台县交通运输监察大队第二次对原告燕强进行询问。2017年7月28日，被告桓台县交通运输监察大队作出鲁淄交（04）罚[2017]0503G206020001号行政处罚决定。2017年8月1日，燕强在陈述申辩书中表示放弃陈述和申辩的权利，放弃要求组织听证的权利。2017年9月29日，原告燕强因不服桓台县交通运输监察大队鲁淄交（04）罚[2017]0503G206020001号《行政处罚决定书》，向被告桓台县人民政府提起行政复议申请。2017年11月22日，被告桓台县人民政府作出桓政复[2017]第45号行政复议决定书，认为桓台县交通运输监察大队作出的鲁淄交（04）罚[2017]0503G206020001号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款之规定，决定予以维持。
原审法院认为，中华人民共和国交通运输部《道路旅客运输及客运站管理规定》第三条规定：“本规定所称道路客运经营，是指用客车运送旅客、为社会公众提供服务、具有商业性质的道路客运活动，包括班车（加班车）客运、包车客运、旅游客运。”《山东省道路运输条例》第二条规定：“本条例所称道路运输经营包括道路班车客运、包车客运、旅游客运、城市公共交通客运、出租汽车客运等客运经营（以下简称客运经营）和道路货物运输经营（以下简称货运经营）……”而且，《中华人民共和国道路运输条例》也在第二章道路运输经营第一节客运的第十八条、十九条中对班线客运、包车客运、旅游客运进行了有关规定。由此可见，道路客运经营可以区分为不同的种类。《中华人民共和国道路运输条例》第六十三条对“违反本条例的规定，未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营的”情形如何处理进行了规定，但同时也在第八十一条中规定，“出租车客运和城市公共汽车客运的管理办法由国务院另行规定”。而且，中华人民共和国交通运输部《巡游出租汽车经营服务管理规定》第四十五条中对“未取得巡游出租汽车经营许可，擅自从事巡游出租汽车经营活动的”情形如何处理进行了规定，《山东省道路运输条例》第六十九条中也对“未经许可擅自从事机动车综合性能检测或者出租汽车客运经营的”情形如何处理进行了规定，由此可见，不同种类道路客运经营违法行为有不同的处理规定，不能笼统地不加区分地进行处理。被告桓台县交通运输监察大队在鲁淄交（04）罚[2017]0503G206020001号《行政处罚决定书》中认定原告燕强未取得道路客运经营许可，擅自从事道路客运经营，但未对燕强从事道路客运经营的具体种类予以说明，提交的相关证据也未能明确说明燕强从事道路客运经营的具体种类，属调查事实不清，证据不足，并由此存在适用法律错误的可能性。《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”被告桓台县交通运输监察大队对燕强案组织进行集体讨论时，记录显示其副大队长徐某某出席，但记录中其他出席人员是否为大队负责人，大队负责人是否均出席此次讨论，被告桓台县交通运输监察大队未提交相关证据进行说明，即未提交其作出决定程序中集体讨论程序合法性的全面有效证据，无法证明其决定程序中集体讨论程序的合法性。被告桓台县交通运输监察大队于2017年6月7日向原告直接送达《违法行为通知书》，通知书中对拟处罚决定及原告提出陈述、申辩和申请听证的权利进行了说明，原告本人进行签收。被告桓台县交通运输监察大队于2017年7月28日作出行政处罚决定时原告陈述、申辩及要求听证权利的期限已经届满，原告未在期限内进行陈述、申辩和申请听证。被告桓台县交通运输监察大队在作出处罚决定后让原告在《陈述申辩书》中签字，并未影响原告在行政处罚程序中陈述、申辩和申请听证权利的行使。综上，被告桓台县交通运输监察大队作出的鲁淄交（04）罚[2017]0503G206020001号行政处罚决定，调查事实不清，证据不足，并由此存在适用法律错误的可能性，而且，未提交充分有力的证据证明其决定程序中集体讨论程序的合法性。被告桓台县人民政府作出桓政复[2017]第45号行政复议决定，虽然复议过程程序合法，但在对桓台县交通运输监察大队行政处罚行为的事实、证据、程序、适用法律审查方面有所欠妥。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决：一、撤销被告桓台县交通运输监察大队作出的鲁淄交（04）罚[2017]0503G206020001号行政处罚决定；二、限被告桓台县交通运输监察大队于判决生效后30日内对燕强涉嫌未取得道路客运经营许可，擅自从事道路客运经营的行为重新作出处理；三、撤销被告桓台县人民政府作出的桓政复[2017]第45号行政复议决定。案件受理费50元，由被告桓台县交通运输监察大队负担。
宣判后，原审被告桓台县交通运输监察大队不服原审判决，向本院提起上诉，请求：撤销原判，依法改判,维持原行政处罚决定；诉讼费由被上诉人承担。上诉理由：一、一审判决适用法律错误。一审法院认为非法道路营运行为可以分为多种形式,上诉人在处罚过程中不加区分,可能造成法律适用错误。以上认定片面理解法律法规,导致法律适用错误。道路运输经营按照《中华人民共和国道路运输条例》第二条的规定可以区分为:道路旅客运输经营(客运经营)和道路货物运输经营(货运经营)。对于未取得许可擅自从事道路运输经营的,均应当适用于《中华人民共和国道路运输条例》第六十三条的规定,予以处罚,其处罚尺度也是统一的。本次行政处罚程序,从现场勘验、立案审批到作出行政处罚,均明确了被上诉人行为的性质是“未取得道路运输许可,擅自从事道路客运经营”,对于以上行为,上诉人适用《中华人民共和国道路运输条例》第六十三条加以处罚,不会造成任何适用法规错误的可能性。一审法院指出《巡游出租汽车经营服务管理规定》对处罚程度另有规定,上诉人不予适用,有适用法规错误的可能，以上认定是对法律法规的片面理解。《巡游出租汽车经营服务管理规定》是交通运输部针对巡游出租车出台的专门性规定,其对于《中华人民共和国道路运输条例》而言属于特殊性规定和一般性规定的关系。而《巡游出租汽车经营服务管理规定》第五十二条第(一)项明确:“巡游出租车经营服务”,是指:可在道路上巡游揽客、站点侯客,喷涂、安装出租汽车标示,以七座以下乘用车和驾驶员劳务为乘客提供出行服务,并按照乘客意愿行驶,根据行驶里程和时间计费的经营活动。结合本案的实际情况,被上诉人的行为明显不是巡游出租车。被上诉人的运输行为目的明确,其从桓台县某建筑工地接受运送劳务人员的任务之后,前往大张劳务市场拉人,随后运送至建筑工地,其驾驶劳务费用由建筑工地与其结算。在此过程中,被上诉人提供驾驶劳务的服务对象和报酬结算对象是建筑工地,不是其搭乘的劳务人员。被上诉人行驶路线固定,不是道路巡游。被上诉人目的性非常明确,不按照乘客的意愿行驶,也不是按照里程和驾驶时间收费,而是一次运费120元的固定报价。以上事实均与出租车巡游揽客,喷涂标示,与乘客形成劳务合同关系,按照里程和时间收费等基本特点背道而驰。结合实际可以看出,被上诉人的行为是一种典型的包车服务,与其形成包车劳务合作关系的相对人是建筑工地。根据以上情况,被上诉人的违法行为绝不可能适用《巡游出租汽车经营服务管理规定》。除以上特殊性规定之外,法律法规对于非法客运经营行为并无其他特殊规定,均按照统一尺度适用《中华人民共和国道路运输条例》第六十三条,上诉人的处罚适用法规正确,不存在处罚错误的可能性。另，一审法院在说理论述过程中,以可能存在错误为由认定上诉人的行政处罚行为违法,没有法律依据。对于客运经营行为中的具体分类,如包车客运、旅游客运、班车客运等,属于行政机关内部对于道路客运行为的一种细化,目的是为了方便管理,其违法处罚适用的法律条文和处罚幅度是一致的。行政处罚过程中即便对类型不予明确,也不会影响相对人的任何实体权利,不会造成任何违法处罚的可能。二、一审法院认定事实有误。一审法院认为上诉人的法定代表人并没有在重大案件集体讨论记录中签字,存在程序不当。实际情况是:李明虽是上诉人的法定代表人,但并非上诉人业务工作的实际负责人,按照上级文件规定,徐化冰为上诉人的实际负责人。按照《行政处罚法》第三十八条规定:对于情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚,行政机关的负责人应当集体讨论决定。以上规定要求负责人集体讨论,并非要求法定代表人集体讨论。本案中上诉人的上级机关分管负责人、实际负责人均参加集体讨论,并签字认可,不存在任何程序违法的行为。另外,桓台县建筑工地较多,存在大量无营运许可的车辆非法从事劳务人员接送服务。此类车辆安全标准低,设备简陋,疏于维护,是群众生命财产安全的重大隐患。
被上诉人燕强答辩称，一审判决程序合法，事实清楚，请求予以维持。
原审被告桓台县人民政府答辩称，其在复议过程中履行了法定职责,遵循了法定程序,作出了合法决定,适用法律正确。一、被上诉人燕强于2017年9月29日向桓台县人民政府提起行政复议申请。桓台县人民政府经过审查,在五日内于2017年10月9日决定受理并于2017年10月12日向燕强邮寄送达了行政复议申请受理通知书,向桓台县交通运输监察大队送达了提出行政复议答复通知书。二、桓台县交通运输监察大队在收到申请书副本后于2017年10月16日提交了行政复议答复书和证据,符合被申请人应当自收到申请书副本之日起十日内提出书面答复的规定。三、桓台县人民政府于2017年11月17日依法举行听证,仔细听取了燕强和桓台县交通运输监察大队的意见，符合《行政复议法》第二十二条的规定。四、桓台县人民政府于2017年11月22日作出桓政复(2017)第45号行政复议决定书,并于2017年11月23日邮寄送达燕强,于2017年11月24日送达桓台县交通运输监察大队,符合《行政复议法》第三十一条的规定。五、桓台县人民政府依法作出了行政复议决定,是符合法律规定的,不存在侵害被上诉人合法利益的情况。请二审法院依法作出公正判决。
各方当事人提供的证据与一审一致，证据已随卷移送本院。二审审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。
本院认为,《中华人民共和国道路运输条例》第二条第二款规定，道路运输经营包括道路旅客运输经营和道路货物运输经营。中华人民共和国交通运输部《道路旅客运输及客运站管理规定》第三条规定，道路客运经营，是指用客车运送旅客、为社会公众提供服务、具有商业性质的道路客运活动，包括班车（加班车）客运、包车客运、旅游客运。上诉人桓台县交通运输监察大队在鲁淄交（04）罚[2017]0503G206020001号《行政处罚决定书》中认定被上诉人燕强未取得道路客运经营许可，擅自从事道路客运经营，但未对燕强从事道路客运经营的具体种类予以说明。上诉人在上诉状中主张“结合实际可以看出,被上诉人的行为是一种典型的包车服务,与其形成包车劳务合作关系的相对人是建筑工地”，但其并未对其所认为的包车劳务合作关系的一方当事人建筑工地围绕双方之间的关系、费用结算、费用性质等进行调查。在2017年6月2日，上诉人对被上诉人的询问笔录中，被上诉人燕强已提供了建筑工地联系人姓名的情况下，上诉人亦未进行调查，属于行政处罚过程中认定事实不清，证据不足。上诉人关于被上诉人的运输行为目的明确,其从桓台县某建筑工地接受运送劳务人员的任务之后,前往大张劳务市场拉人,随后运送至建筑工地,其驾驶劳务费用由建筑工地与其结算的主张，亦未提交充分有效证据证明。
根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款之规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。一审判决认为上诉人未对除其副大队长徐某某以外的其他出席人员是否为大队负责人，大队负责人是否均出席此次讨论，提交相关证据进行说明，并非上诉人主张的一审法院认为其法定代表人没有在重大案件集体讨论记录中签字,存在程序不当。对上诉人的该项主张，本院不予支持。
综上，上诉人桓台县交通运输监察大队的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。原审判决撤销上诉人桓台县交通运输监察大队作出的鲁淄交（04）罚[2017]0503G206020001号行政处罚决定，对被上诉人燕强涉嫌未取得道路客运经营许可，擅自从事道路客运经营的行为重新作出处理，并撤销原审被告桓台县人民政府作出的桓政复[2017]第45号行政复议决定，并无不当，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
二审案件受理费50.00元，由上诉人桓台县交通运输监察大队负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 房 鹏
审 判 员 卢长普
审 判 员 张 丽
二〇一八年四月二十日
法官助理 王敬波
书 记 员 亓钰泠