广东省中山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤20行终296号
上诉人（原审原告）：陈凤珠，女，1964年9月28日出生，汉族，住广东省中山市。
委托代理人：李永发，广东允中律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：中山市城乡规划局，住所地广东省中山市东区松苑路2号，统一社会信用代码11442000007333318T。
法定代表人：黄海波，局长。
委托代理人：蔡静珊，该局工作人员。
委托代理人：黄嘉焯，广东保信律师事务所律师。
上诉人陈凤珠诉被上诉人中山市城乡规划局（以下简称市城乡规划局）城乡规划行政许可一案，不服广东省中山市第一人民法院（2017）粤2071行初487号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，进行了审理。现已审理终结。
原审法院查明，2016年10月14日，陈凤珠持中府国用（2002）字第050***号国有土地使用证，就其名下坐落于中山市××丰路土地向市城乡规划局申请办理建设用地规划条件，一并提交了《中山市城乡规划局业务申请表（用地类）》、《中山市城乡规划局项目信息登记表》、身份证复印件、国有土地使用证复印件、小榄镇九洲基陈凤珠用地图。其中《中山市城乡规划局业务申请表（用地类）》载明申请事项为建设用地规划条件（持土地证申请）；申请单位为陈凤珠；项目名称为商业住宅；项目地点小榄镇九洲**丰路。市城乡规划局于当日收件，并制作规划业务受理书，该业务受理书载明：申请事项为办理建筑工程建设用地规划条件变更；建设单位为陈凤珠；建设地点为中山市××丰路；项目名称为商业住宅；申请单位办理业务经办人签名确认处显示为空白；受理单位处显示为空白。同年10月19日，市城乡规划局作出业务编号为011152016100013、规划项目编号为012016100039的《中山市城乡规划局不予行政许可通知书》，告知申请人陈凤珠，其位于中山市××丰路，土地证号为中府国用（2002）字第050***号的土地，申请出让用地申请用地规划条件变更事项，因该涉案土地属联丰路控规道路上，地类（用途）与控规功能不符，根据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条的规定，决定不予行政许可。该通知书于同年10月27日送达陈凤珠。陈凤珠不服，诉至原审法院，请求判令：1.撤销市城乡规划局于2016年10月20日作出的业务编号为011152016100013、规划项目编号为012016100039的中山市城乡规划局不予行政许可通知书。
原审法院另查明：2000年12月18日，中山市小榄镇房地产公司与陈凤珠签订售地确认书，该公司出让位于联丰路编号6#D，总面积2727㎡土地给陈凤珠，土地性质为住宅用地。涉案土地坐落于中山市××丰路（国有土地使用证证号为中府国用（2002）字第050***号），土地使用者为陈凤珠，用途为商业住宅，使用权类型为出让，面积912.9平方米。该国有土地使用证由中山市国土资源局于2002年2月9日核发。2013年8月27日，中山市人民政府办公室作出中府办函［2013］213号《中山市人民政府办公室关于小榄镇U分区控制性详细规划的复函》，批复同意《控规》，涉案陈凤珠土地在《控规》）片区范围内，属联丰路控规道路。
原审法院再查明：庭审中，市城乡规划局口头表示，中山市存在持有土地使用证但没有规划条件的现状，并表示不清楚陈凤珠的涉案土地是否有规划条件。同时，市城乡规划局认为陈凤珠申请办理的是建设用地规划条件变更，该局不受理个人持土地证办理建设用地规划条件业务。而陈凤珠则坚持其申请办理的事项是建设用地规划条件而非条件变更，称市城乡规划局批复的事项与其申请的事项不一致。
原审法院认为：本案属规划行政许可纠纷。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款的规定，市城乡规划局作为中山市人民政府城乡规划主管部门，负有管理本行政区域内城乡规划工作的职权与职责。
根据《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定，建设用地规划条件和建设用地规划条件变更是两个不同的行为。陈凤珠提出其向市城乡规划局申请办理的事项是建设用地规划条件，而非建设用地规划条件变更，有市城乡规划局提交的业务申请表证据为依据，原审法院予以确认。市城乡规划局认为陈凤珠向其申请办理的事项是建设用地规划条件变更的诉讼意见，没有提供证据证明，而该局提供的业务受理书，申请人签名处显示为空白，陈凤珠没有签名确认，市城乡规划局也没有提供依据证明其已向陈凤珠释明其申请的事项是建设用地规划条件变更并得到陈凤珠同意，因此，市城乡规划局的诉讼意见，原审法院不予采信。市城乡规划局作出的涉案通知书认定陈凤珠申请事项为建设用地规划条件变更，主要证据不足，依法应予撤销。对于陈凤珠申请办理建设用地规划条件事项问题，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第一款“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权”的规定，规划条件只是颁发国有土地使用权证前的过程性行为，并非一项独立的行政许可，该行为不直接对陈凤珠作出，陈凤珠无权直接向市城乡规划局提出申请。对陈凤珠申请规划条件，市城乡规划局应依照《中华人民共和国行政许可法》的规定告知不予受理。但市城乡规划局却作出不予行政许可决定，明显不当，应予纠正。
综上所述，市城乡规划局作出的业务编号为011152016100013、规划项目编号为012016100039的《中山市城乡规划局不予行政许可通知书》，主要证据不足，行政行为明显不当，应予撤销。陈凤珠请求撤销该通知的诉讼请求，理由成立，原审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（六）项规定，判决：撤销市城乡规划局于2016年10月19日作出的业务编号为011152016100013、规划项目编号为012016100039的《中山市城乡规划局不予行政许可通知书》。案件受理费50元，由市城乡规划局负担。
上诉人陈凤珠对原审判决持有以下意见，向本院上诉称：其对于原审判决结果没有异议，但是对于原审判决中“规划条件只是颁发国有土地使用权证前的过程性行为，并非一项独立的行政许可，该行为不直接对陈凤珠作出，陈凤珠无权直接向市城乡规划局提出申请。对陈凤珠申请规划条件，市城乡规划局应依照《中华人民共和国行政许可法》的规定告知不予受理”的认定有异议，该认定适用法律错误、认定事实错误，且超出诉讼请求范围。故请求：变更认定“规划条件只是颁发国有土地使用权证前的过程性行为，并非一项独立的行政许可，该行为不直接对陈凤珠作出，陈凤珠无权直接向市城乡规划局提出申请。对陈凤珠申请规划条件，市城乡规划局应依照《中华人民共和国行政许可法》的规定告知不予受理”的内容。
被上诉人市城乡规划局答辩称：其认为陈凤珠提出的上诉没有依据。本案中，陈凤珠申请的业务是规划条件，规划条件是城乡规划法实施以后的一个概念，也就是陈凤珠申请应当适用城乡规划法的规定进行审查，根据城乡规划法第38条的规定，不能直接申请；陈凤珠上诉是针对原审判决的认定，而非判项，上诉人的上诉缺乏法律依据；其在一审法院查明事实后，对该不予许可作出撤销并重新作出不予受理通知书，通过快递的方式送达给陈凤珠；至于该不予受理通知书盖章的效力属于市城乡规划局承担。
本院二审期间，被上诉人市城乡规划局向本院提交以下新证据：1.不予受理通知书一份；2.快递单一份；3.照片一张。陈凤珠确认证据1、2的真实性，但是对合法性、关联性均不确认；确认证据3的真实性、合法性，但不确认关联性。
原审判决查明事实属实，本院予以确认。
本院认为，结合市城乡规划局的意见和作出的《不予受理通知书》、陈凤珠对原审判决的具体上诉理由，可认定双方对原审判决的判项均无异议，则对于行政职权职责、行政行为认定事实、适用法律、处理结果和程序方面，双方当事人均不持异议。针对陈凤珠认为原审判决认定的具体事实，本院分析如下：
根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条的规定，国有土地使用的规划条件，是土地管理部门出让国有土地使用权的必备条件，未具备规划条件的，国有土地使用权不得出让。国有土地的规划条件是城乡规划主管部门对建设用地提出的规划建设要求，是引导和控制国有土地建设和使用规模的具体依据。国家通过规划条件控制国有土地使用权的出让，以实现城乡统筹、合理布局、节约土地等土地管理目的。故规划条件是国有土地使用权出让的前提条件，城乡规划部门出具国有土地的规划条件是国家的土地管理措施，规划条件应先于土地使用权属人产生，不可能依土地权属人的申请设立。同时，出让未具备规划条件的国有土地使用权为违法出让土地，土地使用权人不能通过事后申请规划条件而使该土地使用权的取得合法化。故原审判决认定陈凤珠无权向市城乡规划局申请国有土地的规划条件合法有据，本院予以支持。城乡规划部门出具规划条件不是一项依申请的行政许可，陈凤珠提出涉案申请于法无据，市城乡规划局应当对其申请不予受理，市城乡规划局将陈凤珠的申请作为一项行政许可对待作出不予许可通知属于对申请性质识别不当，原审判决撤销该通知并无不妥。
综上所述，上诉人陈凤珠的上诉主张理据不足，本院不予采信，其上诉请求应予驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果无误，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人陈凤珠负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 鹏
代理审判员 高 琳
代理审判员 何海鹏
二〇一七年十月三十一日
书 记 员 陈 怡