山东省滨州市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）滨中民一终字第516号
上诉人（原审原告）刘国华等145人（名单详见一审判决书附件）。
诉讼代表人樊玉武，农民。
诉讼代表人刘建海，农民。
委托代理人谭洪军，山东英天律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）滨州市沾化区富国街道办事处樊桥村民委员会（原沾化县富国镇樊桥村民委员会），住所地滨州市沾化区富国街道办事处樊桥村。
法定代表人王国荣，主任。
被上诉人（原审第三人）山东枣花香食品工业有限公司，住所地滨州市沾化区富国路497号。
法定代表人李海华，总经理。
委托代理人高树丛，山东沾友律师事务所律师。
原审第三人刘金山。
上诉人刘国华等145人因确认合同无效纠纷一案，不服滨州市沾化区人民法院（2014）沾商初字第133号民事判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭公开开庭进行了审理。上诉人的诉讼代表人樊玉武、刘建海及委托代理人谭洪军，被上诉人滨州市沾化区富国街道办事处樊桥村民委员会（以下简称樊桥村委会）法定代表人王国荣、被上诉人山东枣花香食品工业有限公司（以下简称枣花香公司）委托代理人高树丛到庭参加诉讼，原审第三人刘金山经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2004年3月17日，被告樊桥村委会时任村主任刘秀三与第三人枣花香公司签订了《使用集体土地协议书》，使用土地地块位于国税局以西、综合楼以北、樊玉清场地以东（属非耕地），土地租赁费用一年一交，每年每平方米6元，使用期限自2006年1月1日起至2055年12月31日，使用期限为50年。使用期限以实际使用期计算，所用房屋十年后归枣花香公司，房屋所占面积十年后按6元每平方米计算租金。此外，双方在合同中就占地补偿、租赁项目与年度租金等一并作了约定。2006年1月1日，被告樊桥村委会与第三人枣花香公司对以上《使用集体土地协议书》在形式上进一步规范化，并由双方代表签字及加盖公章。2006年8月21日，第三人枣花香公司与刘金山签订了《合作建设杂屋间、车间协议》，约定一楼杂物间归属刘金山所有，中墙北车间归属枣花香公司所有。2008年6月25日，被告与第三人签订了《关于山东枣花香食品工业有限公司租赁富国镇樊桥村集体土地的补充协议》，协议将枣花香公司与刘金山双方相关租地从被告与枣花香公司原租赁合同中分离出来，改归由刘金山直接向樊桥村委会交纳租金，使用期限自2006年1月1日至2055年1月1日，刘金山没有在该协议中签字或盖章。
原审法院认为，村民委员会作为基层群众性自治组织，有权进行民事法律行为，代表村民集体处分相关财产、签订有关合同。被告樊桥村委会与第三人枣花香公司签订的使用集体土地协议书及补充协议，系双方当事人的真实意思表示，内容未违反法律、行政法规的强制性规定，属有效协议。有效成立的协议对缔约双方均具有法律约束力，双方应当按照协议约定履行义务。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，涉及村民利益的重大事项，需经村民会议讨论决定方可办理，如村委会以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产等。对于村委会未经村民会议讨论决定而签订的合同是否有效，法律并未明确规定，即使要经村民会议同意，也是出租人一方应当履行的义务。即被告与第三人签订使用集体土地协议书及补充协议之前是否履行民主议定程序，属于被告内部管理事宜，第三人作为集体经济组织以外的人员，对被告是否召开村民代表会议履行民主议定程序没有审查的权利和义务。涉案土地不属于耕地，被告在出租之前用于加工、修理、旅馆、饮食服务等经营项目，且在签订协议之前也明知第三人枣花香公司用于枣制品、食品、酒类加工等，因此也不存在非法占用耕地等情况。第三人枣花香公司通过租赁依法取得了该土地的使用权，实际履行已有十年有余，并且已经投入了大量的资金。第三人刘金山虽然未在《关于山东枣花香食品工业有限公司租赁富国镇樊桥村集体土地的补充协议》上签字，但是其按协议约定交付租金以及被告接受租金的行为应视为其对该协议的默许，双方已经形成了事实上的合同关系。原告刘国华等人在涉案协议履行十多年后主张确认整个合同无效的请求，显然缺乏事实依据，也不符合民事活动应遵循的诚实信用原则，本院不予支持。此外，《中华人民共和国合同法》第二百一十四条规定“租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效。”被告与第三人在2008年6月25日签订的《关于山东枣花香食品工业有限公司租赁富国镇樊桥村集体土地的补充协议》中约定使用期限自2006年元月1日至2055年元月1日，显然超过了法律规定的20年最长期限，因此超过20年的部分无效，而并非整个合同无效。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条，《中华人民共和国合同法》第六条、第八条、第五十六条、第六十条、第二百一十四条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，判决如下：一、被告沾化县富国街道办事处樊桥村民委员会与第三人山东枣花香食品工业有限公司、刘金山于2008年6月25日签订的《关于山东枣花香食品工业有限公司租赁富国镇樊桥村集体土地的补充协议》第4条“使用期限自2006年元月1日至2055年元月1日”中超过20年的部分无效，合同的有效期限应自2006年1月1日起至2025年12月31日止；二、驳回原告刘国华等145人的其他诉讼请求。案件受理费人民币100元，由原告刘国华等145人负担人民币25元、被告沾化县富国街道办事处樊桥村民委员会负担人民币25元、第三人山东枣花香食品工业有限公司负担人民币25元、第三人刘金山负担人民币25元。
宣判后，刘国华等145人不服上诉称，一审认定事实错误，樊桥村委会与枣花香公司签订的《使用集体土地协议书》及《补充协议》自始无效。一、村民委员会作为基层群众性自治组织，虽然有权代表村民集体处分有关财产、签订有关合同，但是根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第八项、第九项的规定，被上诉人樊桥村委会处分村集体财产、决定涉及村民利益的事项的先决条件是必须经村民会议讨论决定，但是被上诉人樊桥村委会没有就租赁集体所有的土地召开村民会议，违法了法律的强制性规定，损害了村民利益，被上诉人樊桥村委会作为协议主体不适格，因此其签订协议的行为是无效的，合同也当然自始无效。二、根据《中华人民共和国合同法》之规定，违反法律、行政法规强制性规定的合同应属无效。本案中，村委会与枣花香食品工业有限公司签订的土地租赁合同中所涉及的土地为集体所有，将该土地出租给枣花香食品工业有限公司用作生产的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》关于农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设的规定。因此该租赁合同应属无效。房屋租赁不超过20年，但是没有法律规定农村集体土地租赁也最长20年，一审认为20年之内的有效没有任何法律依据，应依法撤销。请求撤销原判，依法改判支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人樊桥村委会答辩称，枣花香公司占有的土地和使用的房屋属于村委会的集体财产，没有和村民沟通属于无效的合同。
被上诉人枣花香公司答辩称，上诉人的上诉请求及理由无事实依据和法律依据。一、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条之规定，属于管理性规范，并非效力性规范。二、根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条第二款，《中华人民共和国土地管理法》第十条之规定，对村民集体所有的土地及其他财产统一由村委会进行经营和管理。所以，在本案中，村委会作为涉案协议的一方当事人主体完全适格。三、上诉人在上诉状中所援引的《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的部分规定不适用本案。四、根据《中华人民共和国合同法》第二百一十四条的规定，凡是租赁合同均不应超过二十年，当然包括本案的土地租赁合同。原审法院对本案事实认定清楚，适用法律正确，判决正确，请求依法驳回上诉，维持原判。
二审中，诉讼双方均没有证据提供，本院二审查明的事实与一审认定的事实一致。
本院认为，上诉人援引《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条的规定主张樊桥村委会出让集体土地使用权的行为无效，但现行的《中华人民共和国村民委员会组织法》施行于2010年10月28日，而根据《中华人民共和国合同法》的规定，合同的无效为自始无效，评判合同是否无效需依照合同订立时的要件予以审查。樊桥村委会与枣花香公司签订的使用集体土地协议签订于2004年3月17日，此时施行的《中华人民共和国村民委员会组织法》为1998年11月4日中华人民共和国第九号主席令颁布实施，该法第十九条对须经村民会议讨论方能办理的事项列举规定为：“……（一）乡统筹的收缴方法，村提留的收缴及使用；（二）本村享受误工补贴的人数及补贴标准；（三）从村集体经济所得收益的使用；（四）村办学校、村建道路等村公益事业的经费筹集方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案；（六）村民的承包经营方案；（七）宅基地的使用方案；（八）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。”樊桥村委会于2004年出让涉案土地使用权的行为，在当时的法律框架下不属于必须经过村民会议讨论方能办理的事项，不违反当时的法律规定。上诉人援引后实施的法律规定评判之前发生的法律事实，与法律的时间效力相悖，其主张不能成立。
1999年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法》分别在第六十三条、第八十一条规定了农民集体所有的土地的使用权不得用于非农业建设的基本原则以及法律责任。该法第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”第八十一条规定：“擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。”2004年8月28日起施行的《中华人民共和国土地管理法》对该两条规定未作修改。根据该规定，擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的法律责任形式为责令限期改正、没收违法所得及罚款，主管部门为行政机关，责任性质为行政责任。《中华人民共和国土地管理法》未对擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设行为的民事效力作出评判，仅对行政责任作出了认定。因此该法第六十三条的规定系管理性强制性规定，而非效力性强制性规定。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条的规定，违反《中华人民共和国土地管理法》第六十三条不构成合同无效的法定事由。因此无论樊桥村委会的行为是否触犯《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的规定，上诉人据此提出的合同无效的主张均不能成立。《中华人民共和国合同法》第二百一十四条规定租赁期限不得超过二十年，超过部分无效。除农村集体所有的耕地、草地、林地等在其他法律规定中规定了特殊租赁承包期限外，其他财产的租赁应当适用《中华人民共和国合同法》对租赁合同的一般规定。同时根据《中华人民共和国合同法》第五十六条的规定，合同部分无效但不影响其他部分效力的，其他部分有效。租赁期限超出法定期限的无效情形，不能影响法定期限内租赁合同的效力，故原审法院对超出二十年租赁期限部分认定无效，对上诉人要求确认整个合同无效的诉讼请求不予支持符合法律规定。综上，上诉人上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十九条、第一百七十条第一款第（一）项、第一百七十五条之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费100元，由上诉人刘国华等145人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 景晨光
审 判 员 何兆海
代理审判员 刘 洋
二〇一五年十一月十八日
书 记 员 张 智