江西省兴国县人民法院行 政 判 决 书（2017）赣0732行初3号原告蔡连秀，女，1940年8月5日出生，汉族，江西省兴国县人，农民，住兴国县。委托代理人张科经（系原告丈夫），男，退休教师，住兴国县。代理权限：特别授权。被告兴国县国土资源局，住所地：兴国县潋江镇凤凰大道49号。法定代表人许世勇，该局局长。委托代理人吕兴春，男，该局纪检信访室副主任，住兴国县。代理权限：一般代理。被告兴国县潋江镇人民政府，住所地：兴国县潋江镇潋江大道220号。法定代表人肖楠，该镇镇长。委托代理人杨建英，江西伦诚律师事务所律师。代理权限：一般代理。原告蔡连秀因认为被告兴国县国土资源局（以下简称国土局）不履行宅基地审批法定职责,并不服兴国县潋江镇人民政府（以下简称潋江镇政府）作出的答复，于2017年7月20日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，分别于7月26日、7月28日向被告潋江镇政府、国土局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年9月8日公开开庭审理了本案。原告蔡连秀及其委托代理人张科经，被告国土局的出庭负责人执法大队队长欧阳红星及委托代理人吕兴春，被告潋江镇政府的出庭负责人副镇长刘卫东及委托代理人杨建英到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告潋江镇政府于2016年10月8日向原告作出答复，内容为：“你户申请在潋江镇和睦村龙目头组批准建房问题，现答复如下：一、你申请建房选址属县城规划区内，根据中共兴国县委办公室（通知）兴办字[2002]150号规定，冻结规划区内审批建设私房。二、你户已于1992年登记发证了一处宅基地，按“一户一宅”的原则，你户不符合再申请新增建设用地建房。三、按照兴府发〔2013〕7号文件《兴国县城市规划区内危旧房改建管理暂行办法》规定，你户可以按危旧房改建的程序申请审批危旧房改建。”原告诉称，农村村民个人建房可以申请“零星批报”（含新建、改建、扩建），属“零星批报”的实行一户一宅制。原告家四户，没有一户批准宅基地建房。原告为了摆脱难熬的地下室生活环境，决心做一幢符合小康标准的楼房，共享改革开放的成果。2011年至2015年期间，原告多次申请建房，得到的只是口头回答：“新开基建房的一律不批”，直到2014年下半年还没得到办理结果（准予许可或不予许可）。2014年下半年，原告动工建房，建一座地脚圈樑被拆掉五次，要不是原告丈夫到兴国县公安局报警、到兴国县控违拆违办要求赔偿，还要拆第六次（2015年元月此地已恢复土地原状，等待审批建房）。原告认为,被告的行为侵犯了原告的合法权益，给原告造成了严重的损害，因此，起诉至法院，要求：1.二被告履行职责，对原告提出的建房申请依法予以行政许可；2.二被告共同赔偿原告精神和经济损失费共计30万元；3.本案诉讼费用由被告承担。原告蔡连秀向本院提供以下证据、依据：1.原告的身份证1份，证明目的:原告的身份情况和诉讼主体资格。2．潋江镇政府2016年10月8日所作的答复1份，证明目的：潋江镇政府作出不予审批的答复。3．2017年2月22日兴国县潋江镇和睦村委会出具的《关于蔡连秀的建房申请书村委会不能盖章的情况说明》1份，证明内容：“蔡连秀，潋江镇和睦村龙目头组人，1940年出生，身份证号码是，丈夫，张科经，退休老师。夫妇生育2子4女，儿女都已成家，蔡连秀的丈夫是张科经，在龙目头组有老屋一栋，主建80平方米，附建110平方米。长子张元生，在1990年迁居洪门村，在洪门村购村地皮建房一栋。次子张元勋，在国兴大道购地皮建房一栋，2012年左右在本村龙目头组先写申请，未审批，抢建房屋一栋。因蔡连秀户的建房申请是在异地新开基建房，根据有关政策，在2007年开始我们村都没有审批过新开基做屋的建房手续。所以村委会不能在蔡连秀户的建房申请书上盖章。”4．原告不服兴国县人民法院（2015）兴行初字第53号行政判决书的上诉状，及不服赣州市中级人民法院（2016）赣07行终144号行政判决书的申诉状各1份，证明内容：原告不服相关判决，分别向赣州市中级人民法院提起上诉，向江西省高级人民法院申请再审。5．民事起诉状1份、建房申请书4份，证明目的：原告已经向村小组及二被告申请过建房。被告国土局辩称，1.原告未向国土局提出过申请，国土局不是本案适格被告。原告此前已就申请建房事项起诉国土局不履行法定职责，已经一审、二审法院判决，驳回原告的诉讼请求。此后，原告也未向国土局申请建房，国土局不是本案的适格被告；2.原告不符合农村居民一户一宅的建房条件。国土局此前已查明，原告与其丈夫已经在兴国县潋江镇和睦村龙目头组拥有老宅一栋，根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，即使原告申请再建新房，也因不符合该条法律规定而不能获得批准；3.原告所在村已纳入县城规划区范围，原告如申请建房依法应先规划许可，原告未能先提供规划行政部门许可，根本不可能办理用地审批。综上理由，原告起诉国土局不履行法定职责无事实和法律依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告国土局向本院提交了以下证据、依据：兴国县人民法院（2015）兴行初字第53号行政判决书及赣州市中级人民法院（2016）赣07行终144号行政判决书各1份，证明目的：原告提出的诉讼请求，经法院判决均被驳回，原告不具有建房资格。被告潋江镇政府辩称，1.原告1992年已申请了一处宅基地并建有房屋，土地使用权登记在原告丈夫张科经名下，因此，原告再要求申请一处宅基地建房，不符合土地管理法第六十二条的规定；2.原告申请建房选址在县城规划区内，根据中共兴国县委办公室（通知）兴办字[2002]150号文件规定，冻结规划区内审批建设私房；3.原告如需要改变居住条件，可按兴府发〔2013〕7号文件规定，按危旧房改建的程序申请审批危旧房改建。原告之前起诉潋江镇政府不履行宅基地审批法定职责，经一审、二审法院判决后，潋江镇政府在判决规定的期限内对原告作出了答复，并指引原告可以按危旧房改建的程序申请审批危旧房改建。综上，原告的诉请没有事实和法律依据，且已过诉讼时效，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告潋江镇政府向本院提交了以下证据、依据：1．原告夫妻关系证明、土地登记申请书、土地登记审批表、地籍调查表各1份，证明目的：原告已经拥有一栋房屋，其再要求建房，不符合农户“一户一宅”的要求。2．中共兴国县委办公室兴办字[2002]150号《中共兴国县委办公室兴国县人民政府办公室关于冻结县城旧城区开发建设审批的通知》1份，证明目的：原告所在镇、村纳入县城规划区，根据文件规定已冻结规划区内建设私房。3．兴国县人民政府兴府发〔2013〕7号《兴国县城市规划区内危旧房改建管理暂行办法》1份，证明目的：原告可按危旧房改建的程序申请审批危旧房改建。4．《关于潋江镇和睦村龙目头组蔡连秀申请建房的答复》及送达回证各1份，证明目的：潋江镇政府已于2016年10月8日对原告的申请进行了答复，原告的起诉已过诉讼时效。5．潋江镇政府对原告所作答复的相关法律依据：（1）土地管理法第六十二条；（2）《江西省实施办法》（以下简称土地管理法实施办法）第三十九条、第四十条、第四十一条；（3）《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）第四十一条第四款；（4）《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第四十六条。本案在审理过程中，本院依法调取了江西省高级人民法院（2017）赣行申69号《行政裁定书》[以下简称（2017）69号裁定书]，证明原告因不服赣州市中级人民法院作出的（2016）赣07行终144号行政判决申请再审，2017年5月26日江西省高级人民法院作出裁定：驳回蔡连秀的再审申请。经庭审质证，1.原告的质证意见为：（1）对被告国土局提供的证据有异议，认为国土局辩称没有收到申请是耍无赖，推卸责任；（2）对潋江镇政府提供的证据有异议，认为潋江镇政府称原告以张科经的名义申请过一处宅基地并建有房屋，是伪造的证据。且其现有房屋是危房，实际面积被潋江镇政府改小了，房屋不是后来建的，是继承下来的、三兄弟共有的祖业；（3）对本院调取（2017）69号裁定书有异议，所以原告才会重新起诉。2.被告国土局对被告潋江镇政府提供的证据及本院调取的（2017）69号裁定书无异议；对原告提供的第5组证据有异议，认为国土局从来没有接到原告的建房申请，对其他证据无异议。3．被告潋江镇政府对被告国土局提供的证据及本院调取的（2017）69号裁定书无异议；对原告提供的第4组证据有异议，认为该证据为复印件，其真实性无法确定，对其他证据无异议，认为原告是向潋江镇政府提出了建房申请，但按规定原告应先向村小组提交审核，且潋江镇政府已对原告作出了答复，不存在不履行法定职责的情形。本院对上述证据认证如下：1.对原告提供的第1、2、3组证据及被告潋江镇政府提供的第4组证据，经质证，当事人无异议，本院予以采纳。2．对原告提供的第4组证据，虽然被告潋江镇政府提出异议，但该证据可以证实原告不服一、二审判决，依法行使上诉权、申诉权的事实，对该项证据，本院予以采纳。3.对原告提供的第5组证据，被告国土局提出异议，因该项证据证明的内容，均是原告向被告潋江镇政府或潋江镇和睦村龙目头组及村民所写的建房申请，不能达到原告欲证明其向被告国土局提出了建房申请的证明目的，但该项证据可以证实原告向被告潋江镇政府提出过建房申请，对此被告潋江镇政府亦无异议，因此，对原告向被告潋江镇政府提出过建房申请这一事实，本院予以确认。4.被告国土局提供的证据及本院调取的（2017）69号裁定书，系生效的人民法院裁判文书，与本案具有关联性，可以作为定案依据，本院予以采纳。5.对被告潋江镇政府提供的其他证据，原告有异议，但对原告与张科经系夫妻关系、原告在兴国县潋江镇和睦村龙目头组现有房屋一栋（登记在原告丈夫张科经名下）的事实，原告并无异议，对于该事实，本院予以确认。经审理查明：原告蔡连秀系兴国县潋江镇和睦村龙目头组村民，户口登记地址为兴国县××头组××号，现原告在兴国县潋江镇和睦村龙目头组拥有一栋房屋，该房1992年老房换证时登记在原告丈夫张科经（非农业户口）名下。2015年12月21日，原告以被告国土局、潋江镇政府不履行宅基地审批法定职责为由，向本院提起行政诉讼，本院于2016年5月13日作出（2015）兴行初字第53号《行政判决书》，判决：1.责令被告兴国县潋江镇人民政府自判决生效后六十日内在职责范围内对原告提出的申请作出答复；2.驳回原告的其他诉讼请求。原告不服，向赣州市中级人民法院提起上诉。赣州市中级人民法院于2016年8月15日作出（2016）赣07行终144号《行政判决书》，判决：驳回上诉，维持原判。之后，原告不服该二审判决，又向江西省高级人民法院申请再审，江西省高级人民法院于2017年5月26日作出（2017）69号裁定书，裁定：驳回原告的再审申请。二审判决生效后，被告潋江镇政府于2016年10月8日向原告作出《关于潋江镇和睦村龙目头组蔡连秀申请建房的答复》，内容为：“你户申请在潋江镇和睦村龙目头组批准建房问题，现答复如下：1.你申请建房选址属县城规划区内，根据中共兴国县委办公室（通知）兴办字[2002]150号规定，冻结规划区内审批建设私房；2.你户已于1992年登记发证了一处宅基地，按“一户一宅”的原则，你户不符合再申请新增建设用地建房；3.按照兴府发[2013]7号文件《兴国县城市规划区内危旧房改建管理暂行办法》规定，你户可以按危旧房改建的程序申请审批危旧房改建”。该答复于2016年10月8日送达原告丈夫张科经签收，但答复未告知原告诉权或起诉期限。原告不服该答复，于2017年7月20日向本院提起诉讼。本院认为，《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第二款规定：“行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利”，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，被告潋江镇政府在对原告进行答复时，未告知原告诉权或起诉期限，原告2016年10月8日收到被告潋江镇政府答复后，于2017年7月20日向本院提起行政诉讼，并未超过2年的起诉期限，原告依法享有诉权，被告潋江镇政府认为原告的起诉已过诉讼时效的辩论意见，于法无据，本院不予采纳。行政诉讼法第三十八条第一款规定：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。”本案中，虽然原告庭审中称已多次向被告国土局提出过建房申请，但其提供的证据并不能证实这一事实，对此，原告应承担举证不能的不利后果，原告认为被告国土局未履行法定职责并要求其履行职责的诉讼请求，无事实依据，本院不予支持。土地管理法第六十二条第一、二、三款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”城乡规划法第四十一条第三款规定：“建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。”土地管理法实施办法第四十条规定：“农村村民因建住宅需要使用本集体经济组织土地的，由本人提出申请，经村民会议同意，村委会审查，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。其中，涉及农用地转用的，由县级人民政府审核后整理汇总，每年分批次上报有农用地转用批准权的人民政府批准。”根据上述法律法规的规定，农村村民宅基地以户为单位，实行一户一宅的原则。江西省农村村民建房的应先取得乡村建设规划许可证后，再依据上述规定逐级报批。被告潋江镇政府的法定职责是根据村委会的审查意见，对村民提出的宅基地审批申请进行审核。本案中，原告在已在潋江镇龙目头组有一栋房屋（登记在其丈夫张科经名下）的情况下，未取得乡村建设规划许可证，未经村民会议同意及村委会审查同意，直接向潋江镇政府提出宅基地审批申请，不符合上述法律法规的规定。被告潋江镇政府对原告作出不予审批的答复并无不妥，原告要求撤销该答复并要求被告潋江镇政府对其建房申请予以行政许可的诉讼请求，无事实和法律依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯人身权、财产权的，受害人有取得赔偿的权利。本案中，并无证据证实二被告对原告实施了侵权行为，原告要求二被告进行行政赔偿的诉讼请求，没有事实和法律依据，依法应予驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（一）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：一、驳回原告蔡连秀要求被告兴国县国土资源局、兴国县潋江镇人民政府对其提出的建房申请予以行政许可的诉讼请求。二、驳回原告蔡连秀要求被告兴国县国土资源局、兴国县潋江镇人民政府赔偿其损失30万元的诉讼请求。案件受理费50元，原告蔡连秀已预交，由原告负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省赣州市中级人民法院。审 判 长  赖怀鸿人民陪审员  胡华平人民陪审员  李赞祯二〇一七年九月二十五日书 记 员  李 军附：本判决适用的相关法律依据1．《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。2．《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（一）项有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（1）起诉被告不作为理由不能成立的。3．《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。