广西壮族自治区南宁市西乡塘区人民法院 行 政 判 决 书 (2015)西行初字第162号 原告黄飞洪，男，1950年6月19日出生，汉族，住南宁市青秀区。 原告黄少欢，男，1967年4月10日出生，汉族，住南宁市青秀区。 原告黄伟初，男，1976年12月12日出生，汉族，住南宁市青秀区。 原告黄桂川，女，1963年8月7日出生，汉族，住南宁市青秀区。 原告黄有礼，男，1965年11月30日出生，汉族，住南宁市青秀区。 原告梁永逸，男，1961年6月10日出生，汉族，住南宁市青秀区。 原告黄翠英，女，1975年3月6日出生，汉族，住南宁市青秀区。 原告胡定新，男，1965年7月2日出生，汉族，住南宁市青秀区。 原告黄有忠，男，1972年8月24日出生，汉族，住南宁市青秀区。 原告胡定明，男，1966年12月20日出生，汉族，住南宁市青秀区。 原告黄有议，男，1965年9月7日出生，汉族，住南宁市青秀区。 原告黄慧凤，女，1976年3月26日出生，汉族，住南宁市青秀区。 原告黄启洪，男，1962年11月2日出生，汉族，住南宁市青秀区。 原告黄翠珊，女，1987年9月27日出生，汉族，住南宁市青秀区。 上列原告共同委托代理人张爽、黄璐璐，广东瑞特律师事务所律师。 原告黄有仁，男，1962年11月7日出生，汉族，住南宁市青秀区。 委托代理人杨新辉，男，1956年9月13日出生，汉族，户籍地广西兴业县，现住南宁市。 上列原告共同诉讼代表人暨本案原告胡定明、黄启洪，身份信息与上列一致。 被告南宁市规划管理局，所在地南宁市东葛路125号。 法定代表人郭维宁，局长。 委托代理人黄诚，南宁市规划管理局工作人员。 委托代理人姚志敏，广西观复律师事务所律师。 黄飞洪等15名原告不服被告南宁市规划管理局（以下简称市规划局）规划行政处罚一案，本院于2015年6月11日立案受理，并于2016年2月2日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2016年5月10日公开开庭审理了本案。黄飞洪等15名原告的委托代理人张爽、黄璐璐，被告市规划局的委托代理人黄诚、姚志敏到庭参加诉讼。原告黄有仁原委托代理人为张爽、黄璐璐，后其于2016年5月12日解除了对张爽、黄璐璐的委托，并于同月26日委托杨新辉作为其本案委托代理人。本案已办理相关延长审理期限手续，现已审理终结。 被告市规划局于2015年3月26日作出青山规决[2015]第13号《行政处罚决定书》认定，被处罚单位（被处罚人）：青环路瓦窑村编号为W1、W1-1、W2、W3、W4、W5、W6、W7、W8、W9、Wl0、W11、W12、W13、W14、W50、W51、W52、W53、W54、W55、W60、W76、W77、W78、W79、W81、W82、W86、W87、W89、W91、W184、W185、W185-1、W185-2、W185-3、W186、W187、W188、W189、W190、W191、W192、W193、W194、W195、W196、W197、W198、W199、W200、W201、W202、W203、W204、W204-1、W205、W206、W207、W207-1、W208、W209、W210、W211、W212、W220、W221、W222、W223、W224、W225、W226、W226-1、W227、W228、W229、W504、W805、W806、W807、W808W809、W811、W812、W813、W815、W817、W818、W819、W820、W821、W822、W823、W824、W825、W826、W827、W828、W830、W830-1、W832、W833、W860、W860-1、W860-2、W860-3、W861、W861-1、W862、W863、W864、W865房屋（构筑物）的建设单位（建设人）。详细地址：青环路瓦窑村。未经规划行政主管部门批准，擅自在瓦窑村建设构筑物，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《广西壮族自治区〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第三十一条第一款的规定，构成违法建设。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《广西壮族自治区〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第五十八条的规定，限被处罚单位（被处罚人）自接到本决定书之日起三日内自行拆除上述位于瓦窑村擅自建设的构筑物。 被告市规划局向本院提交以下证据、依据。证据有：1、编号为0002661、0002826、0002688、0002670、0002685、0002658、0001473、0001934、0001935、0001936、0002657、0002668、0002707、房屋编号W199《规划检查通知书》； 2、南规监（青山）字[2014]001号《责令停止违法建设行为通知书》； 3、南规监青山公[2014]第03号、南规监青山公[2015]第13、15号《关于责令违法建设工程的建设单位（所有人、管理人）依法接受处理的公告》； 4、青山规决[2015]第13、15号《行政处罚决定书》及送达照片。以上证据1-4共同证明：1、被告对涉案房屋送达《规划检查通知书》要求该房屋的权利人在收到该通知书之日起三日内携带合法手续接受检查，送达程序合法。2、涉案房屋权利人未在规定期限内提供合法手续接受检查，被告市规划局向涉案房屋权利人发出公告，限该建设工程的建设单位（所有人、管理人）自本公告发布之日起15日内接受处理。该通知已依法送达给权利人。3、涉案房屋权利人在规定期限内既不提供合法证明材料，也不接受处理，被告市规划局依法向其作出处罚决定，该处罚决定书已依法送达给权利人。被告市规划局作出行政处罚决定事实清楚、证据充分、程序合法。 依据有：《中华人民共和国城乡规划法》、《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《广西壮族自治区南宁青秀山保护条例》。 黄飞洪等15名原告诉称，原告是南宁市青秀区青山园艺场瓦窑村的村民，祖辈居住在此。2014年底到2015年5月期间，被告发出《行政处罚决定书》，将原告自住房屋认定为违法建筑，限期强制拆除。原告认为，被告所作出的《行政处罚决定书》违法，同时与真实情况不符。一、被告作出《行政处罚决定书》的程序违法。依据国土资源部《国土资源行政处罚法》第三章、第四章的规定，国土资源主管部门对违反国土资源管理法律、法规的行为实施行政处罚时，应当依照立案、调查、审理、决定的法定程序进行。国土资源管理部门发现违法行为后，应当先予立案，指定两人以上调查人员进行调查取证，搜集证据，并听取当事人陈述和证人证言。在查明事实后，形成案件调查报告，报告应包括当事人的基本情况、违法事实以及法律依据、相关证据、违法性质、违法情节、违法后果，并提出依法应当不予行政处罚或者给予行政处罚以及给予何种行政处罚的处理意见。国土资源主管部门对案件调查报告审理后，作出决定。对依法需要给予行政处罚的应先制作《行政处罚告知书》送达当事人。告知当事人有陈述、申辩及要求听证的权利。当事人未在规定时间内陈述、申辩或者要求听证的，以及陈述、申辩或者听证中提出的事实、理由或者证据不成立的，国土资源主管部门才能制作《行政处罚决定书》。《行政处罚决定书》中应当包括行政处罚告知、当事人陈述、申辩或者听证的情况。据此，原告认为，本案中，被告作出《行政处罚决定书》没有依据法律规定的程序进行。被告没有履行对原告所谓违法行为的立案调查程序；没有被告调查人员到瓦窑村原告房屋现场勘测、拍照；也没有向原告所属青山园艺场调取原告基本信息或建房资料；没有向原告告知陈述、申辩或者要求听证的权利，依法履行告知义务。原告的房屋编号与原告身份证登记地址或户口本登记地址一致。而被告所作出的《行政处罚决定书》中没有列明被处罚人的姓名等基本信息，也没有告知原告拥有的合法权利，由此证明，被告没有依据法律规定的程序，在作出此《行政处罚决定书》前进行必要调查和保障原告的申诉权利。综上，原告认为，被告作出《行政处罚决定书》在程序上违法。 二、被告在《行政处罚决定书》中认定原告自住房屋为违法建筑，这与事实和历史不符，亦属适用法律错误。被告在《行政处罚决定书》中称：查明原告“擅自在瓦窑村建设构筑物，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《广西壮族自治区实施办法》第三十一条第一款的规定，构成违法建设”。《中华人民共和国城乡规划法》和《广西壮族自治区实施办法第三十一条第一款》分别于2008年1月1日和2010年6月1日起实施。原告及相邻人的房屋有上世纪所建租屋、老宅，新建住房也多在2008年之前就已建成。依据《中华人民共和国立法法》第九十三条“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往”之规定，被告以违反2008年之后实施的《中华人民共和国城乡规划法》和《广西壮族自治区实施办法》，认定原告的自住房屋违法，显属适用法律错误。依据《南宁市违法建设查处条例》第三条第二款规定“本条例实施前建成的建（购）筑物是否属于违法建设，按照建设时实施的法律法规认定和处理”。瓦窑村所属的青山园艺场原是南宁园艺场下属分厂。1980年南宁园艺场撤销后，青山园艺场归属南宁市农工商联合公司直接管理。依据南宁市农工商联合公司1981年11月19日颁布的（农工商[81]82号）《南宁市农工商联合公司集团所有制园艺场管理方案》第六条“为了解决职工住房的困难，应该鼓励职工私人建房，私人建房用地，要场统一划定”之规定，青山园艺场村民建房自住是受到其上级主管部门鼓励和保护的。因此，按照原告建房当时的历史时期和法律、法规来认定和处理本案原告自住房屋属性，才是慎重、合法、合情、合理的。 三、被告认定原告自住房屋为违法建筑的行政行为，已给原告及家庭带来了艰难及很大损失。南宁青秀山风景名胜旅游区管理委员会在2014年12月底发出《限期搬迁通知》，称“区、市重点工程-东盟文化园、良庆大桥、青环路扩建等项目选址青山园艺场瓦窑区域并且陆续开工。2014年12月31日前完成以上项目用地土地征收和房屋拆除工作”,据此要求原告立即搬迁。此后，被告发出《行政处罚决定书》，认定原告的自住房屋违法。原告的房屋即被南宁青秀山风景名胜旅游区管理委员强制拆除。客观上，被告和南宁青秀山风景名胜旅游区管理委员会对原告自住房屋的行政处罚、行政强制执行措施，给原告造成了巨大损害，苦不堪言。综上所述，被告所作出的《行政处罚决定书》与事实不符，适用法律错误，程序违法。在此，请求法院判决：一、依法判决撤销被告作出的青山规决[2015]第13号《行政处罚决定书》；二、判令被告承担本案诉讼费。 黄飞洪等15名原告共同向本院提交以下证据：1、黄飞洪等15名原告身份证，证明原告为青山园艺场瓦窑村村民； 2、《行政处罚决定书》，证明市规划局认定黄飞洪等15名原告的房屋违法，责令拆除； 3、黄飞洪等15名原告《房屋权属确认书》，证明黄飞洪等15名原告房屋情况； 4、南宁市农工商联合公司集体所有制园艺场管理方案，证明南宁市农工商联合公司1981年就颁布了集体所有制园艺场管理方案，据此方案实施管理。该方案中明确了“为了解决职工住房的困难，应该鼓励职工私人建房。私人建房用地，要由场统一划定； 5、南宁市中级人民法院（2015）南市行一初字第137号《行政判决书》，证明被告南宁市规划管理局认定房屋为违法建筑的《行政处罚决定书》（[2015]7号）被广西壮族自治区住房和城乡建设厅依法撤销。 原告黄伟初、黄桂川、黄有礼、梁永逸、黄翠英、黄有忠、胡定明、黄有议、黄慧凤、黄有仁向本院提交以下证据：建房申请报告，证明房屋情况。 原告黄有忠、胡定明、黄有议、黄慧凤向本院提交以下证据：（房屋情况）证明，证明房屋情况。 原告黄启洪、黄翠珊向本院提交以下证据：《建设用地规划许可证》，证明房屋情况。 原告胡定新向本院提交以下证据：房屋照片，证明房屋情况。 被告市规划局辩称，一、被告市规划局作出《行政处罚决定书》（青山规决[2015]第13号）认定涉案“青环路瓦窑村编号为W212、W834、W192、W195、W186、W199、W210、W211、W226、W227、W228、W209、W205、W55房屋”构成违法建设，事实清楚，证据充分。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款及《广西壮族自治区实施办法》之规定，结合以下事实，青环路瓦窑村编号为W212、W834、W192、W195、W186、W199、W210、W211、W226、W227、W228、W209、W205、W55房屋未经上述主管部门(或被授权机关)批准，未领取建设工程规划许可证，擅自施工建筑，系违法建筑工程的事实清楚，证据确凿充分。1、被告市规划局依照《中华人民共和国城乡规划法》第五十三条的规定，向涉案房屋的权利人送达了《规划检查通知书》，并要求涉案房屋的屋主在收到该通知书之日起三日内携带被检查项目建设用地手续、建设工程规划许可证、施工红线图、施工图纸（建筑平面、剖面）、房产证等有关手续，到南宁青秀山风景名胜旅游区管理委员会接受检查。《规划检查通知书》规定三日期限结束后，无任何涉案房屋的建设单位、所有人、管理人向被告市规划局或其指定部门青秀山风景名胜旅游区管理委员会提供上述房屋的合法建设的相关证明材料。2、经被告市规划局查询规划数据库，涉案房屋所在地亦未有任何规划申报记录。3、被告市规划局向涉案房屋送达了《关于责令违法建设工程的建设单位（所有人、管理人）依法接受处理的公告》，《公告》期间届满后，涉案房屋的建设单位、所有人、管理人并没有在规定的期限内向答复人提供材料和接受处理。二、被告市规划局作出青山规决[2015]第13号《行政处罚决定书》，认定涉案房屋属于违法建设工程，并作出行政处罚决定书，适用法律法规正确。1、被告市规划局具有作出《行政处罚决定书》的法定行政职权。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条之规定，被告市规划局是本市规划行政主管部门，负责全市规划工作，被告市规划局在职权范围内负责本辖区内的规划工作。2、被告市规划局在法律规定的范围内行使法定职权，作出要求涉案房屋自行拆除擅自建设的建（构）筑物符合法律的规定。（1）根据《中华人民共和国城乡规划法》第五十三条之规定，被告市规划局有权对规划的实施情况进行监督检查，并针对涉案房屋涉嫌非法建设的事实，向涉案房屋出具和送达《规划检查通知书》，要求建设单位或者所有人、管理人提供该建设项目的合法证明材料。（2）根据《广西壮族自治区实施办法》第六十四条之规定，经现场调查及送达《关于责令违法建设工程的建设单位（所有人、管理人）依法接受处理的公告》后，仍无法确定涉案房屋的建设单位（所有人、管理人）在期间内接受处理的或拒不提供材料也不接受处理的，被告市规划局有权根据法律、法规的规定，依法认定为违法建设工程。3、根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条及《广西壮族自治区实施办法》第五十八条之规定，涉案房屋未取得建设工程规划许可证，其建设内容也不符合建设用地规划的要求，被告市规划局作为南宁市区规划主管部门有权责令停止建设并予以拆除的《行政处罚决定书》。4、根据1990年施行的《中华人民共和国城市规划法》第三十一条、第三十二条、第四十条的规定，涉案房屋形成之时已为违法建筑工程。5、根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，违法行为的处罚期限为二年，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。本案中，原告的违章建筑房屋一直未被拆除，违反城乡规划的违法行为处于继续状态。被告市规划局对原告的违法行为进行处罚，符合法律规定。三、被告市规划局作出青山规决[2015]第13号《行政处罚决定书》的行政处罚行为程序合法。1、被告市规划局作出《行政处罚决定书》程序合法。被告市规划局根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定依法送达《规划检查通知书》后，上述涉案房屋的建设单位、所有人、管理人未到指定部门接受处理。被告市规划局在无法确定建设单位、所有人、管理人的情况下，根据《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第六十四条规定，作出《关于责令违法建设工程的建设单位（所有人、管理人）依法接受处理的公告》并在涉案房屋上张贴公告送达，该行政行为符合法律、法规规定。被告市规划局在《公告》期满后仍无法确定建设单位、所有人、管理人的情况下，依法作出的行政处罚决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。2、《行政处罚决定书》送达程序合法。根据《广西壮族自治区实施办法》第六十四条的规定，《行政处罚决定书》送达程序合法。被告市规划局向涉案房屋权利人送达《规划检查通知书》及《公告》、《行政处罚决定书》等一系列文书后，多次在涉案房屋发布公告，且原告也实际获取了被诉的处罚决定，并积极行使了行政复议权及诉权，原告认为被诉处罚决定送达程序不合法的理由不成立。 综上所述，被告市规划局作出青山规决[2015]第13号《行政处罚决定书》具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当，为了维护国家与公共利益不受损害，恳请法院依法驳回原告所有诉讼请求。 经庭审质证，本院对证据作如下确认：被告市规划局提交编号为0002826《规划检查通知书》、南规监青山公[2015]第15号《关于责令违法建设工程的建设单位（所有人、管理人）依法接受处理的公告》、青山规决[2015]第15号《行政处罚决定书》及送达照片与本案无关，本院不予确认。被告市规划局提交其他证据真实、合法且与本案具有关联，可以作为本案定案依据，本院依法予以确认。黄飞洪等15名原告共同提交的证据4南宁市农工商联合公司集体所有制园艺场管理方案、证据5南宁市中级人民法院（2015）南市行一初字第137号《行政判决书》及原告黄翠英提交的证据《房屋权属确认书》、建房申请报告与本案无关，本院不予确认。黄飞洪等15名原告提交的其他证据真实、合法且与本案具有关联，可以作为本案定案依据，本院依法予以确认。 上述确认的证据连同本案庭审笔录，合法有效，可作为本案的定案依据。 经审理查明，被告将本案中除黄翠英外14名原告在位于南宁市××环路瓦窑村的房屋分别编号为W209（胡定明）、W205（胡启洪、黄翠珊）、W228（黄有礼）、W227（黄有礼）、W226（黄桂川）、W195（黄少欢）、W192（梁永逸）、W11（黄飞洪）、W199（黄伟初）、W212（黄有仁）、W211（黄有议）、W210（黄有忠）、W186（胡定新）、W55（黄慧凤）。被告市规划局分别对上述涉案房屋户主作出《规划检查通知书》并在涉案房屋张贴，通知涉案房屋户主位于青环路瓦窑村项目需要进行规划检查，要求收到通知之日起3日内携带有关手续，到南宁青秀山风景名胜旅游区管理委员会接受检查。2014年4月30日、2015年3月9日，被告分别作出南规监青山公[2014]第03号、南规监青山公[2015]第13号《关于责令违法建设工程的建设单位（所有人、管理人）依法接受处理的公告》并在涉案房屋上张贴，认定：位于青环路瓦窑村包括涉案编号为W212、W11、W192、W195、W186、W199、W210、W211、W226、W227、W228、W209、W205、W55在内的房屋的建设工程未取得规划行政许可，限该建设工程的建设单位（所有人、管理人）自公告发布之日起15日内到南宁青秀山风景名胜旅游区管理委员会依法接受处理。逾期拒不接受处理的，依据《广西壮族自治区〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第六十四条的规定，将依法对该建设工程予以强制拆除或者没收。2015年3月26日，被告作出被诉《行政处罚决定书》并在涉案房屋上张贴。 本院认为，行政机关必须在其职权范围内行使职权。根据广西壮族自治区人民政府作出桂政函[2012]55号《关于同意调整南宁市城市管理综合行政执法范围的批复》以及南宁市人民政府作出的南府[2012]68号《关于调整城市管理综合行政执法机关行政处罚权范围的通知》，对城市规划区内未依法取得规划许可进行建设的行政处罚权由城市管理综合行政执法机关统一行使。被告市规划局没有对涉案违法建设行为进行行政处罚的职权，被告市规划局作出被诉处罚决定属超越职权的行政行为。 根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”的规定，对未取得建设工程规划许可证进行建设的，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，应限期改正并处罚款，对无法采取改正措施消除影响的，才限期拆除。本案中，对涉案违法建设行为被告迳行对除黄翠英外14名原告作出被诉《行政处罚决定书》决定限期拆除，但未说明该违法建设不符合改正条件的理由并提供相应的证据，故该处罚决定主要证据不足，认定事实不清。 根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”、第三十二条第一款“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳”的规定，行政机关在作出行政处罚前，应告知当事人拟对其作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人享有陈述、申辩的权利。本案中，被告作出被诉《行政处罚决定书》对除黄翠英外14名原告作出行政处罚前未依法告知其有陈述、申辩的权利，程序违法。 关于原告黄翠英的要求撤销被诉青山规决[2015]第13号《行政处罚决定书》的诉讼请求。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。……”、第四十九条第（一）项：“提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”以及最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第二十七条第（一）项：“原告对下列事项承担举证责任：（一）证明起诉符合法定条件，……”的规定，当事人提起行政诉讼应当向法院提供与被诉行政行为之间具有利害关系的相关证据。原告黄翠英诉讼请求为要求撤销被诉《行政处罚决定书》，故原告黄翠英应承担该处罚决定与其有利害关系的举证责任，但本案中，原告黄翠英未明确其主张被处罚的房屋编号，亦未向本院提交证据证明其主张被处罚的房屋在被诉《行政处罚决定书》处罚范围内，即证明原告黄翠英与被诉《行政处罚决定书》有利害关系，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的“原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”的起诉条件。 综上，被告市规划局作出被诉处罚决定属超越职权的行政行为，且该处罚决定的作出主要证据不足、违反法定程序，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项、第（四）项的规定，判决如下： 撤销被告南宁市规划局于2015年3月26日作出的青山规决[2015]第13号《行政处罚决定书》中对青环路瓦窑村编号为W212、W11、W192、W195、W186、W199、W210、W211、W226、W227、W228、W209、W205、W55房屋（构筑物）的建设单位（建设人）的处罚决定。 本案案件受理费50元，由被告南宁市规划局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁市中级人民法院，并于上诉期限届满之日起七日内向南宁市中级人民法院预交上诉费，逾期不交也不提出缓交、减交、免交申请的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  陈 实 人民陪审员  张小伟 人民陪审员  方 微 二〇一六年七月一日 书 记 员  曹雪莹