北京市平谷区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）京0117行初32号
原告范秀伶，女，1964年7月6日出生，汉族，住北京市平谷区。
被告北京市平谷区东高村镇人民政府，住所地北京市平谷区东高村镇东高村兴业路55号。
法定代表人孙学新，镇长。
委托代理人崔文辉，北京市平谷区东高村镇人民政府工作人员。
委托代理人崔艳霞，北京市方桥律师事务所律师。
被告北京市平谷区人民政府，住所地北京市平谷区府前街7号。
法定代表人汪明浩，区长。
委托代理人刘学立，北京市平谷区人民政府工作人员。
委托代理人宋立华，北京市平谷区人民政府工作人员。
原告范秀伶不服被告北京市平谷区东高村镇人民政府（以下简称东高村镇政府）作出的限期拆除决定及被告北京市平谷区人民政府（以下简称平谷区政府）作出的行政复议决定，于2017年3月28日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年5月23日公开开庭审理了本案。原告范秀伶、被告东高村镇政府副镇长张巨东、委托代理人崔文辉、崔艳霞、被告平谷区政府的委托代理人刘学立到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年11月23日,被告东高村镇政府作出京平东限拆字[2016]第6号限期拆除决定书（以下简称被诉限期拆除决定），主要内容为：2014年5月13日，被告接到群众举报称原告有违法建设行为，遂予以立案调查。经查，原告于2014年5月13日在平谷区东高村镇北张岱村南所建建筑物未取得乡村建设规划许可证或临时乡村建设规划许可证，违反了《北京市城乡规划条例》第二十三条的规定。以上事实有现场检查笔录、现场勘验笔录和现场照片为证。被告依据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十五条、《北京市城乡规划条例》第六十八条之规定，责令原告于2017年2月20日0时前拆除上述建设，并接受复查。逾期不拆除上述建设，将依法实施强制拆除。原告对该限期拆除决定不服，向平谷区政府申请行政复议，平谷区政府于2017年3月14日作出京平政复字[2017]4号《行政复议决定书》（以下简称被诉行政复议决定），决定维持被诉限期拆除决定。
原告范秀伶诉称：被诉限期拆除决定及行政复议决定认定事实不清、适用法规错误、程序违法，应当予以撤销：一、适用法规错误。二被告以原告未取得乡村建设规划许可证或临时乡村建设规划许可证，违反《北京市城乡规划条例》第二十三条的规定为由，决定限期拆除原告所建房屋应属片面适用法规。《北京市城乡规划条例》第六十三条规定，对违反本条例规定的行为，法律、法规已有规定的，依照相关规定处理。原告建设的房屋虽未取得乡村建设规划许可证，但原告建设的房屋属于农业生产设施，应按照适用农业生产设施的相关法律、法规进行处理。首先，依据《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)第十四条“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产”之规定，原告利用承包的土地进行畜牧生产并不违反《土地管理法》。其次，《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）规定，设施农业用地按农用地管理，生产设施、附属设施和配套设施用地，直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。再次，根据北京市国土资源局、北京市农村工作委员会、北京市园林绿化局、北京市农业局《关于贯彻落实国土资源部、农业部进一步支持设施农业健康发展有关问题的通知》（京国土耕[2015]72号）规定，对于历史遗留的、尚未办理用地备案手续的设施农业项目，各区县应按照本《通知》规定予以妥善处理。原告的养殖用房虽不具有农调手续，但此情况属于历史遗留问题，责任不在原告，该《通知》第一条第五款规定，各区县国土、农业、园林等相关部门要结合本行政区域实际，本着主动服务和规范管理的原则，认真开展设施农业项目用地的核查和备案管理工作。敢问二被告，妥善处理是不是就是拆除了事，请给原告一个明确的答复。二、认定事实不清，原告自1992年从事家庭养殖，属于家庭养殖户，有原门楼庄乡政府发放的养殖户登记卡，所使用的村集体土地已经村委会同意并向村委会交纳了土地使用费。2010年4月原告开始对北侧猪舍进行翻建，并向东扩建了2.3米，2014年5月建设主体完成。至此，原告在此共建有三处房屋，北侧房屋为原基翻建，中间部分属于扩建，南侧房屋为1995年建设，上述三处房屋均未取得乡村建设规划许可证或临时乡村建设规划许可证，按二被告的说法推论，应全部拆除，但被诉限期拆除决定书只拆除翻建及新建的两处，对1995年所建房屋却网开一面，不知法出何处，拆除的依据是什么，不予拆除的根据又是什么。二被告确认原告的建筑为住宅，请问二被告的依据是什么，原告认为二被告将原告的建筑认定为住宅没有法律根据，京国土耕[2015]72号文明确指明，区县农业主管部门负责对项目是否属于农业结构调整范围、生产设施、附属设施和配套设施是否属于农调确需建设，规模是否符合实际需要等情况进行认定，原告是在向村委会申请土地承包权之后进行养殖的，养殖就离不开建设房屋，法律对房屋建设规格并无明文规定，二被告仅以原告建设房屋外观格局即判断原告的建筑系住宅缺乏法律依据。在此需要说明的是，由于东高村镇政府不能正确行使权力、滥用法规，致使原告的建设活动无法继续进行，因此生产经营活动也不能进行。三、违反行政处罚公正原则。《中华人民共和国行政处罚法》第四条规定，行政处罚遵循公正、公开的原则。原告自1992年3月建设猪舍所占用的土地属于村集体空闲土地，已向村委会缴纳了用地款，至今已有20多年，相同情况在北张岱村还有几十家，他们也没有取得乡村建设规划许可证。20多年来镇政府在做什么，难道他们单单发现原告的建房，却没有发现其他人建房？如村民马进革家在集体旧库房拆除后新建设的二层楼房、王化奎在村委会大院外空地建二层、郭在超在村东空地新建设的四合院、郭在利的猪舍改建为非农业用途房屋、王权的猪舍改建为非农业用途房屋，王宝利在宅基地外集体空地上扩建住宅等，在此不一一罗列。为什么他们和原告一样的情况，原告反映到东高村镇政府后，东高村镇政府却一直推脱不处理，这说明被告作为行政机关执法不公，选择性执法，违背了公正原则。原告的房屋被拆除，而对上述村民所建房屋不处理、不拆除，那就更无公正可言。平谷区政府作出的复议决定中对原告反映的其他村民同类问题却之字未提，是工作疏忽，还是有意回避袒护东高村镇政府的不作为行为？对此，原告会拭目以待，希望二被告能秉公执法，一视同仁。四、未进行听证。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。东高村镇政府的具体行政行为将造成原告的巨大经济损失，符合上述规定，东高村镇政府未履行告知义务，也未征求申请人是否需要听证的意见，显属程序违法。东高村镇政府称已向原告下发《权利义务告知书》，不需听证。事实情况为，《权利义务告知书》是原告在2017年3月22日接到的，且没有注明日期，被诉限期拆除决定书是在2016年11月23日送达的，显属明显错误，其行为明显剥夺了原告的陈述、申辩权利。综上，请求法院撤销被诉限期拆除决定及行政复议决定。
原告范秀伶向本院提供了下列证据并在庭审中出示：1.北京市家庭养殖户登记卡，证明原告有原乡政府认可的合法养殖凭证；2.收据，证明1992年3月15日原告向村委会一次性缴纳了土地使用费，使用的土地是有偿的，是经过村委会同意的；3.照片，证明现有建筑基本上是在原有建筑格局基础上改建的；4.照片，证明原告所建房屋用于养殖，尚未完工；5.照片，证明原告所在的村有其他违法建设，但被告不作处理，被告执法不公。
被告东高村镇政府辩称：一、被告具有查处本辖区内违法建设的法定职责。《城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。故被告东高村镇政府具有对本辖区内的违法建设进行查处的法定职责。二、原告未取得乡村建设规划许可证，擅自在北张岱村村南建设建筑物，其行为违反了《城乡规划法》的规定，所建建筑物属于违法建设。东高村镇政府有权依据《城乡规划法》第六十五条、《北京市城乡规划条例》第六十八条之规定履行职责。被告东高村镇政府认定事实清楚、证据充分，作出的限期拆除决定书符合法律规定。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告平谷区政府辩称：一、平谷区政府受理原告的复议申请程序符合法律规定。2017年1月17日，原告对本案被诉限期拆除决定书不服，向平谷区政府申请行政复议。根据《行政复议法》第十三条的规定，原告应向平谷区政府申请行政复议。经平谷区政府审查，原告提出的行政复议申请符合《行政复议法》第九条的规定，平谷区政府当日予以受理，并向原告发出《行政复议申请受理通知书》。二、平谷区政府的复议案件审理程序符合法律规定。平谷区政府受理原告的复议申请后，按照《行政复议法》第二十三条第一款的规定，于2017年1月18日向东高村镇政府发出《行政复议答复通知书》。2017年1月18日，东高村镇政府向平谷区人民政府提交《行政复议答复书》、相关证据、法定代表人身份证明及授权委托书。经平谷区政府审查，认为东高村镇政府作出的限期拆除决定书认定事实清楚、适用依据正确、证据充分、程序合法，故平谷区政府于2017年3月14日根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定作出了被诉行政复议决定书，决定维持东高村镇政府作出的限期拆除决定书。三、平谷区政府的其他复议程序合法。平谷区政府于2017年1月17日受理原告的复议申请，于2017年3月14日做出复议决定，2017年3月15日以邮寄方式向原告送出行政复议决定书，同日向东高村镇政府直接送达复议决定书，案件审理时限符合《行政复议法》第三十一条第一款的规定。综上，平谷区政府作出的复议决定程序合法，请求法院依法裁判。
被告东高村镇政府在法定期限内向本院提交以下证据，并在庭审中出示:1.立案审批表，证明被告东高村镇政府依法立案；2.现场调查笔录、现场勘查笔录、证据材料登记表，证明被告东高村镇政府立案后履行调查职责，组织工作人员到原告违法建设现场进行检查、勘验、测量、照相、原告对此认可；3.询问笔录，证明被告东高村镇政府对原告进行询问，调查违法建设的情况，证明违法建设系原告所建，且无乡村建设规划许可证等手续；4.案件协查通知书、北京市规划和国土资源管理委员会复函，证明原告未取得乡村建设规划许可证，原告所建建筑物属于违法建设；5.权利义务告知书、责令改正限期拆除通知书送达回证，证明被告履行告知义务，被告经调查取证后，作出责令改正限期拆除通知书，并向原告送达；6.案件呈批表、被诉限期拆除决定书、公告书、送达回证，证明原告在拒不改正的情况下，被告依法作出限期拆除决定书并送达原告。
被告平谷区政府在法定期限内向本院提交以下证据，并在庭审中出示：第一组证据：复议受理环节相关材料：1.行政复议申请书及复议接待笔录；2.行政复议申请受理通知书及送达回证。该组证据证明原告向平谷区政府提出复议申请，平谷区政府依法进行了受理。第二组证据：案件审理环节相关材料：1.行政复议答复通知书及送达回证，证明平谷区政府及时向东高村镇政府发送了行政复议通知书；2.行政复议答复书及委托手续，证明被告东高村镇政府在法定期限内提交了行政复议答复书；3.行政复议决定书及送达回证，证明平谷区政府依法定程序作出行政复议决定并送达。
经庭审质证，被告东高村镇政府对原告提供的证据持有以下质证意见：对证据1的关联性、合法性不予认可，北京市家庭养殖户登记卡所载的户主姓名为郭再宽，与本案原告主体不同，不能证明原告从事养殖，且平谷县家庭养殖业领导小组现已不存在，该登记卡未载明养殖地点，与涉案建筑物不具有关联性；对证据2的证明目的不认可，村委会不具有对宅基地审批和处分的法定职权，村委会与原告以合法形式掩盖非法目的，交款人为郭再宽，与原告无关，同时，该收据也能说明原告进行建设没有取得许可；证据3中的旧建筑早已不存在，现有建筑是改建，而改建应当取得规划许可手续；对证据4、5的关联性、证明目的均不认可。被告平谷区政府同意被告东高村镇政府对原告证据的质证意见，同时，认为原告提供的证据2与本案没有关联性，原告使用涉案建筑所在的土地是经过了村委会的同意，但用地是否合法与建房行为的合法性无关，被告东高村镇政府作出的限期拆除决定依据的是《城乡规划法》，与村委会同意原告使用土地没有关联。原告对被告东高村镇政府提供的证据持以下质证意见：对证据1-3、证据6无异议；对证据4有异议，原告所建的建筑物属于农业设施，不需要办理规划许可证；对证据5有异议，《权利义务告知书》、《责令改正限期拆除通知书》落款处均没有日期，且原告在2017年3月22日才收到《权利义务告知书》。平谷区政府对被告东高村镇政府提供的证据无异议。原告、被告东高村镇政府对被告平谷区政府就复议程序出示的证据无异议。
本院对上述证据认证如下：证据1-4均真实，但不能证明原告所建的建筑不需要取得规划许可证，不能证明涉案建筑系合法建筑，本院不予采纳；证据5与本案无关，本院不予采纳。被告提供的证据5中的《权利义务告知书》无其他证据佐证向原告送达的时间及方式，本院不予采纳；证据6中的限期拆除决定书系本案被诉行政行为，不能证明其自身合法性，本院不予采纳；被告提供的其他证据能够证明被告接举报后进行立案、调查的过程以及原告所建建筑未取得规划许可审批手续的事实，本院予以采纳。
经审理查明，2010年4月起，原告范秀伶在北京市平谷区东高村镇×××村××街×号宅院东侧建房，2014年主体完工。2014年5月13日，东高村镇政府接到举报后进行立案调查。经现场检查、勘验、调查询问，被告东高村镇政府认定原告范秀伶所建建筑分为两部分：北侧建筑东西长15.6米，南北宽6.6米，东侧建筑东西宽4.8米，南北长6.6米，两处建筑面积共计134.64平方米。经北京市规划和国土资源管理委员会协查，上述房屋未依法取得乡村建设规划许可证。被告东高村镇政府认定原告范秀伶未经批准进行建设的行为违反了《北京市城乡规划条例》第二十三条之规定，被告东高村镇政府根据《城乡规划法》第六十五条、《北京市城乡规划条例》第六十八条之规定，于2016年11月23日作出被诉限期拆除决定。原告对该限期拆除决定不服，向平谷区政府申请行政复议，平谷区政府于2017年3月14日作出被诉行政复议决定，决定维持被诉限期拆除决定。原告范秀伶仍不服，诉至本院。
本院认为，根据《城乡规划法》第六十五条之规定，被告东高村镇政府有权查处本辖区内未依法取得乡村建设规划许可证进行建设的违法行为。根据《行政复议法》第十三条的规定，被告平谷区政府有权受理范秀伶提交的行政复议申请。
根据《城乡规划法》，结合本市实际情况制定的《北京市城乡规划条例》第二条第一款规定：本市行政区域全部为规划区；第二十三条第一款规定：本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可；第三款规定：城镇建设项目应当按照建设工程规划许可证或者临时建设工程规划许可证的许可内容进行建设；农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。本案中，范秀伶建设涉案房屋时未经规划行政主管部门审批，未依法取得乡村建设规划许可，东高村镇政府履行了调查询问、现场检查、勘查等程序，在查明该事实的基础上作出被诉限期拆除决定并无不当。被告平谷区政府接范秀伶的复议申请后及时受理并进行调查，作出行政复议决定后依法送达，复议程序合法。
关于原告提出的涉案房屋所在地系其合法承包，涉案房屋属于农业生产设施，不适用《城乡规划法》及《北京市城乡规划条例》，被告东高村镇政府认定事实不清、适用法律、法规错误的主张，本院认为，涉案房屋建设于北张岱村集体所有的土地上，属农村建设项目，根据《北京市城乡规划条例》第二十三条第三款之规定，应该取得乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证后进行建设，在原告范秀伶未提供规划行政主管部门的审批手续的情况下，东高村镇政府认定涉案房屋属于违法建设，认定事实清楚、适用法律、法规正确。原告提供的家庭养殖户登记卡以及收据均不能得出其建设行为合法的结论，且根据原告所主张适用的《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》及北京市国土资源局等部门《关于贯彻落实国土资源部、农业部进一步支持设施农业健康发展有关问题的通知》的规定，农业生产设施的建设也应当具备相应的备案手续，原告未提供相关手续证明其所建房屋属于农业生产设施。原告的此项主张不成立，本院不予支持。
关于原告提出的东高村镇政府作出被诉限期拆除决定前未告知其权利、未进行听证的诉讼主张，本院认为，东高村镇政府向原告进行调查询问时，已询问其建设涉案房屋是否取得审批手续，并允许其进行陈述、申辩，且城乡规划相关法律规范中并无作出限期拆除决定前需要听证的强制性规定。原告的此项主张不成立，本院不予支持。
关于原告提出的东高村镇政府对其举报的他人违法建设行为未作处理，执法不公的主张，本院认为，他人是否具有违法建设行为并非本案的审查范围，且他人进行违法建设亦不构成原告可以在未经规划审批的前提下进行建设的正当事由。原告的此项主张不成立，本院不予支持。
综上，原告的诉讼请求和理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告范秀伶的诉讼请求。
案件受理费五十元，由原告范秀伶负担（已交纳）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。
审 判 长 郝玉洁
人民陪审员 何会银
人民陪审员 满桂芳
二〇一七年五月三十一日
书 记 员 王泽硕