江西省万年县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）赣1129行初32号
原告石开春，男，1985年12月26日出生，汉族，江西省上饶县人，住上饶县。
委托诉讼代理人郁印正，北京市拓夫律师事务所律师，一般代理。
被告上饶县城乡规划局，住所地上饶县信美路101号，统一社会信用代码：12360921787299973C（以下简称县规划局）。
法定代表人郭耀才，男，局长。
出庭应诉机关负责人刘清周，男，县规划局副院长。
委托诉讼代理人叶见悦，江西贤和律师事务所律师，一般代理。
被告上饶市城乡规划局，住所地上饶市凤凰中大道20号，统一社会信用代码：12360900492241520A（以下简称市规划局）。
法定代表人杨华文，男，局长。
委托诉讼代理人ＸＸ君，江西赣东北律师事务所律师，特别授权代理。
委托诉讼代理人林静，江西赣东北律师事务所律师，特别授权代理。
原告石开春不服被告县规划局作出的饶县规罚字[2017]第3000408号行政处罚决定及被告市规划局作出的饶规复决字[2017]2号行政复议决定，于2017年9月28日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2017年9月30日向被告县规划局及市规划局发送了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年11月16日公开开庭审理了本案。原告石开春及其委托诉讼代理人郁印正，被告县规划局的出庭应诉负责人刘清周及委托诉讼代理人叶见悦，被告市规划局的委托诉讼代理人ＸＸ君、林静到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年6月24日，被告县规划局对原告石开春作出饶县规罚字[2017]第3000408号行政处罚决定：“石开春：你于2017年5月4日在上饶县旭日街道办旭日磨坊因未经规划审批擅自建房的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《行政处罚法》第23条的规定，现责令你于2017年7月4日前改正上述行为，并决定对你作出限期拆除违法建筑物480㎡行政处罚。”原告不服，向被告市规划局申请行政复议。2017年9月15日，被告市规划局作出维持县规划局作出的饶县规罚字[2017]第3000408号行政处罚决定的行政复议决定。
原告石开春诉称，原告一直居住在江西省××县××街道××村，2007年因房屋陈旧无法居住，遂向居委会申请拆旧建新，建房结构二直四层，建筑面积占地90平方米，后经居委会同意后，原告拆旧建新，和郑某共同建成现有房屋，一直居住至今。被告县规划局于2017年6月24日向原告送达饶县规[2017]第3000408号《行政处罚决定书》，原告因不服该决定，于2017年7月28日向被告市规划局申请行政复议。被告市规划局于9月15日作出饶规复决字[2017]2号《行政复议决定书》。原告认为被告作出《行政处罚决定书》有误，没有事实和法律依据。被告作出的《行政复议决定书》认定查明事实有误，复议决定错误。二被告认定原告房屋属于违法建筑事实错误，原告在2008年进行拆旧建房前向旭日街道办提出过申请，并经过旭日居委会及相关部门同意。另外，原告从未收到被告县规划局发送的《责令停止违法（章）行为通知书》，也从未有相关询问和检查事项，原告只因未同意签订《拆迁补偿协议》而被认定为违法建筑。被告市规划局作出的《行政复议决定》没有事实和法律依据。原告为维护其合法权益，根据《行政诉讼法》及相关法律规定，特向人民法院提起行政诉讼，请求：1.依法撤销县规划局作出的饶县规罚字[2017]第3000408号《行政处罚决定书》；2.依法撤销市规划局作出的饶规复决字[2017]2号《行政复议决定书》；3.本案诉讼费用由被告承担。
原告向本院提交了以下证据：
1.市规划局行政复议决定书，证明被告二于2017年9月15日作出饶规复决字[2017]2号行政复议决定书，涉案房屋在集体土地上。
2.征收补偿方案的征收意见稿，证明征收补偿标准不按照国有土地补偿标准，涉案房屋不属于规划区内。
3.行政处罚决定书，证明被告进行行政处罚是配合征收拆迁工作，处罚的行政目的非法，因为从2000年起在旭日村大部分房屋都没有取得规划许可证。
4.居委会证明，证明原告建房已经过居委会批准。
5.郑某的证人证言，证明涉案房屋为郑某和原告合建。
被告县规划局辩称，一、原告的房屋系违法建筑，我局对其作出限期拆除的行政处罚决定有事实及法律依据。原告的房屋位于上饶县旭日街道办旭日村磨坊，在2007年已列入县城规划区。依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，原告在城镇规划区内建房的，应当向县人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。而原告却没有办理相应的规划许可证，属于违法建筑。原告以其建房前向旭日街道办提出过申请，经旭日居委会同意为由认为其房屋不属于违法建筑的理由不能成立。二、我局对原告作出行政处罚决定程序合法。在接到群众举报后，对原告违法建筑一案进行了立案，之后委托上饶县城管大队规划执法中队的工作人员到现场进行调查取证。经执法人员调查了解，原告的房屋未办理规划许可证，依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定系违法建筑。基于此事实，即向原告下发了责令停止违法行为通知书，后又下发了行政处罚听证告知书、行政处罚事先告知书，告知违法事实、处罚依据，以及其依其享有陈述、申辩和要求听证的权利。在给定的期限内，原告未书面提出陈述、申辩和要求听证的材料，即依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定向原告作出了饶县规罚字[2017]第3000408号行政处罚决定，要求限期拆除违法建筑。该处罚决定因原告拒不签字，为此执法人员在在场人的证明下，留置送达并拍照。本案中，原告的违法事实清楚，我局适用的处罚依据正确。作出行政处罚的程序也符合行政处罚法的规定。综上，原告的房屋位于县城规划区，其未办理规划许可证建房系违法建筑，我局作出行政处罚的事实和法律依据正确，程序合法，不应撤销，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告县规划局向本院提交了以下证据、依据：
证据：第一组：上饶市城市总体规划图。证明对象：证明原告石开春所建位于上饶县旭日街道办旭日村磨坊的房屋已于2007年列入县城规划区。
第二组：1.立案报告表；2.现场检查笔录；3.调查询问笔录；4.现场照片；5.执法人员工作证件；6.案情调查终结报告；7.责令停止违法行为通知书；8.行政处罚事先告知书；9.行政处罚听证告知书；10.行政处罚决定书；11.送达现场照片；12.上饶县国土资源局出具的证明；13.上饶县人民政府旭日街道办事处出具的证明。（12、13当庭提供）证明对象：证明县规划局依法对原告所建的违法建筑作出了行政处罚。
依据：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条。
被告市规划局辩称，我局作出的饶规复决字[2017]2号复议决定书于法有据，程序合法。《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。《行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。2017年5月4日，上饶县城管支队规划执法人员接群众反映，原告在未办理相关规划手续的情况下，于2008年在上饶县旭日街道办旭日村磨坊擅自建房。执法人员立即上报县规划局，县规划局向原告送达了责令停止违法行为通知书，并对此立案调查。立案后，县规划局对现场进行了勘察并对原告作了询问笔录，原告自认其位于上饶县旭日街道办旭日村磨坊擅自建房未经规划审批，提供不出相关部门的审批文书。依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款规定，原告的上述自建房确属违法建筑。原告的违法建筑物一直持续至今，依据我国行政处罚法第二十九条规定，原告的违法行为仍在行政处罚时效内，为此，被告上饶县规划局于2017年6月20日向原告送达了行政处罚事先告知书、行政处罚听证告知书，并告知了相关申辩、听证权利及时限。原告未在时限内提出申辩及听证申请，县规划局于2017年6月24日向申请人送达了饶县规罚字[2017]第3000408号《行政处罚决定书》。我局在收到原告的复议申请后，对本案的事实与证据进行了全面审查。经审查，我局认为被告上饶县规划局作出的行政行为事实清楚，适用法律正确，程序合法。为此，原告依据《行政复议法》的规定，对被告县规划局作出的行政处罚决定依法予以维持。综上所述，我局作出的饶规复决字[2017]2号复议决定书符合法律规定，程序合法，请法院依法驳回石开春的诉讼请求。
被告市规划局向本院提交了以下证据、依据：
证据：1.责令停止违法行为通知书、立案报告表，证明被告县规划局对原告石开春的违法行为依法予以立案。2.现场勘查笔录、照片、调查询问笔录、案件调查终结报告，证明原告石开春位于上饶县旭日街道办旭日村磨坊擅自建房属违法建筑。3.行政处罚听证告知书、行政处罚事先告知书、行政处罚决定书及照片，证明被告县规划局作出的具体行政行为程序合法。
依据：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款。
经庭审质证，被告县规划局对原告提交的证据的质证意见为：对证据1、3没有异议，但原告证明目的不能成立。对证据2的关联性有异议。证据4、5可以证明原告折旧建新没有取得规划许可。
被告市规划局对原告提交的证据的质证意见为：对证据1的真实性、合法性、关联性予以认可，原告的证明目的是集体土地上建房，复议决定书没有认定土地性质。对证据3的真实性、合法性、关联性予以认可。证据4证明原告折旧建新除村委会外没有经过任何部门许可。证据5不能证明是合资建房。
原告对被告县规划局提交的证据的质证意见为：对第一组证据的真实性、合法性、关联性不认可，该份证据系被告自己出具的证据，根据城乡规划法第7条规定，没有批准文件证明。涉案房屋属于集体房屋，不属于城市规划范围。对第二组证据的证据1真实性认可，对合法性和关联性不认可，按照建设行政处罚规范应有举报材料，线索来源不明，审批栏只有主管人员盖章，没有审批意见，没有正式立案。证据2、3真实性认可，证明目的不认可，未经规划审批建房不能认定涉案房屋属于违法建筑这一事实。证据4真实性、合法性、关联性均不认可，照片没有提供原件，拍照时间不明确。证据5真实性认可。证据6真实性认可，合法性和证明目的不认可，时间没有日期，审核意见空白，应由法制机构进行审核，只有盖章没有注明审批意见，只有一些照片没有事实依据，证明被告认定的违法事实不清。证据7真实性认可，合法性和证明目的不认可签收时间是5月4日，立案是5月5号，不具有合法性，原告没有收到停止违法行为通知书，送达程序违法。8、9、10原告没有收到相关文书，送达程序违法。11没有原件，真实性不予认可。12、13属新补充的证据不具有合法性，不予质证。
原告对被告市规划局提交的证据质证意见为：复议期间，被告对行政处罚决定书的证明人没有认定，程序违法。
本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1和证据3为被诉行政行为，可以证明被告已作出行政处罚决定和行政复议决定，本院予以采信。证据2与本案不具有关联性，本院不予采信。证据4系居委会出具的证明，可以证明原告石开春折旧建新的事实，并不能证明建房已经过居委会批准，该证明目的本院不予采信。证据5与居委会出具的证明不相符，且涉案房屋未办理相关土地证、房产证等，无法证明证人郑某系涉案房屋的共同权利人，本院不予采信。被告县规划局提供的第一组证据系上饶市人民政府组织编制的城市总体规划，应属有效的规范性文件，可以证明原告涉案房屋属上饶市城市规划区内，本院予以采信；第二组证据1至11号与本案具有关联性，来源合法、真实，且相互之间能够形成较为完整的证据链，可以作为本案认定事实的依据，本院予以采信；12、13号证据为当庭提供，已超过举证期限且无正当理由，本院不予采信。市规划局提供的证据与县规划局提供的第二组证据1至11号证据相同，本院予以采信。
经审理查明，原告石开春于2008年在上饶县旭日街道办旭日村磨坊折旧建新，新建一幢二直四层住房。2017年5月4日，县规划局接到群众举报，反映石开春住房系违法建筑。经该局执法人员初步查明，石开春未经规划审批于2008年左右新建住房属实。同日，县规划局执法人员将《责令停止违法行为通知书》留置送达给石开春。2017年5月5日，县规划局进行了立案。2017年5月6日，县规划局对石开春住房进行了现检查，经检查，涉案建筑物共四层，为砖混结构，建筑面积共计480平方米，石开春未能提供规划部门审批文书。同日，县规划局执法人员对石开春进行了调查询问，石开春陈述住房是2008年10月竣工，当初建房未经规划局审批，提供不出相关部门审批文书。
2017年6月20日，县规划局作出《行政处罚事先告知书》和《行政处罚听证告知书》，认定石开春于2017年5月4日在上饶县旭日街道办旭日磨坊因未经规划审批擅自建设住房的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，拟对石开春作出限期拆除违法建筑物的行政处罚，并告知了石开春陈述、申辩及听证的权利。同日，上饶县规划局执法人员在饶小勇、林新伟的见证下，向石开春留置送达了《行政处罚事先告知书》和《行政处罚听证告知书》，并采用拍照的方式记录了送达过程。
2017年6月24日，县规划局作出《行政处罚决定书》：“石开春：你于2017年5月4日在上饶县旭日街道办旭日磨坊因未经规划审批擅自建房的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《行政处罚法》第23条的规定，现责令你于2017年7月4日前改正上述行为，并决定对你作出限期拆除违法建筑物480㎡行政处罚。”同日，上饶县规划局执法人员在陈林贵、郑天寿的见证下，向石开春留置送达了《行政处罚决定书》，并采用拍照的方式记录了送达过程。
石开春不服县规划局作出的处罚决定，向市规划局申请行政复议。市规划局于2017年8月1日立案受理。2017年9月15日，市规划局作出《行政复议决定书》，决定维持县规划局作出的行政处罚决定。
另查明，《上饶市城市总体规划（2007-2020）》，系上饶市人民政府组织编制的城市总体规划，根据此规划，上饶县旭日街道办旭日村磨坊属上饶市中心城区用地规划范围内。涉案房屋已被强制拆除。
本院认为，一、《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”县规划局作为县人民政府下辖的规划主管部门，具体负责本行政区域内的城乡规划管理工作，具有对未取得建设工程规划许可证进行违法建设的行为进行调查并作出处理的法定职权。
二、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处工程造价百分之十以下的罚款。”本案在卷证据证明，原告石开春于2008年在上饶县旭日街道办旭日村磨坊建设的房屋，位于城市、镇规划区内。石开春在县规划局调查期间，在询问笔录中自认建房时未经规划部门审批，在现场检查时亦未能提供涉案建筑物系合法建设的相关审批文件。县规划局在其未提供涉案建筑物相关建设审批文件的情况下，认定其违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，进而依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定对原告作出限期拆除的处罚决定，事实认定清楚，适用法律正确。县规划局在作出限期拆除的处罚决定的过程中，履行了调查、立案、现场检查、调查询问、告知等程序，在向石开春送达涉案的相关执法文书时，因石开春拒绝接收，县规划局执法人员在相关人员的见证下，向石开春留置送达了《行政处罚决定书》，并采用拍照的方式记录了送达过程，涉案的相关执法文书已处于石开春应当获得的状态，行政程序并无明显不当。
三、市规划局受理原告提出的行政复议申请后，依法进行了立案受理，在法定期限内作出《行政复议决定书》，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十八条第一款第（一）项、第三十一条等相关规定，行政程序并无不当。
综上，县规划局作出的饶县规罚字[2017]第3000408号行政处罚决定及市规划局作出的饶规复决字[2017]2号行政复议决定均认定事实清楚，适用法律正确，行政程序并无不当。原告石开春要求撤销县规划局作出的饶县规罚字[2017]第3000408号行政处罚决定和撤销市规划局作出的饶规复决字[2017]2号行政复议决定的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告石开春的全部诉讼请求。
案件受理费50元，由原告石开春承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省上饶市中级人民法院。
审 判 长 李占军
审 判 员 ＸＸ坚
人民陪审员 程菊枝
二〇一七年十二月二十日
书 记 员 刘家钰