湖南省衡阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）衡中法行再终字第6号
上诉人（原审原告）伍徽桦，男，汉族。
上诉人（原审被告）湖南省耒阳市人民政府，住所地：湖南省耒阳市金阳东路1号。
法定代表人刘革生，副市长。
委托代理人王丹平，湖南德威律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）湖南省耒阳市国土资源局，住所地：湖南省耒阳市人民路68号。
法定代表人：曹洲文，局长。
委托代理人李志成，男，汉族。
委托代理人曾海霞，湖南丹阳律师事务所律师。
上诉人伍徽桦、湖南省耒阳市人民政府与被上诉人湖南省耒阳市国土资源局确认行政行为违法一案，衡阳市珠晖区人民法院作出作出（2008）珠行初字第5号行政裁定。伍徽桦不服，向本院上诉，本院于2009年4月14日作出（2009）衡中法行终字第19号行政裁定，驳回伍徽桦的上诉。伍徽桦仍不服，向湖南省高级人民法院申诉。湖南省高级人民法院于2012年12月10日作出（2012）湘高法行监字第0161号行政裁定，指令本院再审本案。本院再审后作出（2013）衡中法行再终字第1号行政裁定，撤销原一审、二审裁定，发回衡阳市珠晖区人民法院重审。该院重审后，于2015年10月27日作出(2013)珠行再重字第1号行政判决，伍徽桦、耒阳市人民政府不服，提出上诉。本院依法组成合议庭公开开庭进行了审理。上诉人伍徽桦，上诉人耒阳市人民政府委托代理人王丹平，被上诉人耒阳市国土资源局委托代理人李志成、曾海霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
衡阳市珠晖区人民法院(2013)珠行再重字第1号行政判决查明，1996年11月，耒阳市小水镇超群煤矿申办该煤矿采矿许可。1997年1月22日，原湖南省地质矿产厅准予超群煤矿领取采矿许可证，有效期限为二年。2000年4月，超群煤矿采矿许可证延续登记，采矿许可证有效期至2002年4月。2001年8月30日，湖南省经济贸易委员会、湖南省国土资源厅、湖南省煤炭工业局根据国务院办公厅国办发明电[2001]25号紧急通知、湖南省人民政府办公厅湘政办明电[2001]104紧急通知精神联合向各有关市、县人民政府发布湘煤行[2001]127号文《关于部分存有争议小煤矿关闭处理工作的意见》，该意见第一项中要求包括超群煤矿在内的31个尚未关闭的矿井必须在同年9月15日前关闭到位。2001年9月5日，湖南省国土资源厅对衡阳市地矿局下发湘国土资办发[2001]87号文《关于注销耒阳市超群煤矿等三个煤矿采矿许可证的通知》，注销超群煤矿的采矿许可证。2001年9月21日，耒阳市人民政府以耒政请报（2001）64号文《关于保留耒阳市小水镇兴财煤矿等7个有证矿的请示》向湖南省煤炭工业局请示要求对包括超群煤矿在内的7个未超深越界的有证矿予以保留，未获答复。2001年11月13日，超群煤矿不服湖南省国土资源厅湘国土资办发[2001]87号《关于注销耒阳市超群煤矿等三个煤矿采矿许可证的通知》注销超群煤矿采矿许可证的行为，向湖南省人民政府提出行政复议。2001年12月29日，湖南省人民政府作出湘府复决字[2001]17号行政复议决定书，该复议决定书认为湖南省国土资源厅注销超群煤矿采矿许可证的行为不符合《矿产资源开采登记管理办法》第十六条、第二十二条的规定，属适用依据错误，据此撤销湖南省国土资源厅注销超群煤矿采矿许可证的具体行政行为，并责令湖南省国土资源厅在复议决定生效之日起30日内重新作出具体行政行为。此后，湖南省国土资源厅未重新作出具体行政行为。2003年10月28日，耒阳市人民政府组织相关职能部门以炸毁方式强制关闭了超群煤矿。在炸毁煤矿之前，超群煤矿未收到关闭煤矿的行政决定或通知。2007年8月18日，耒阳市人民政府耒办通（2007）116号文《耒阳市2007年煤矿整顿关闭工作实施方案》规定，耒阳市人民政府决定对关闭煤矿从规划保留煤矿筹集的资金中按每矿补偿480万元的标准进行补偿。伍徽桦诉至法院，请求确认耒阳市人民政府和耒阳市国土资源局强制关闭超群煤矿的具体行政行为违法。
另查明，超群煤矿1996年申请登记采矿许可证时是以耒阳市小水镇企业办下属集体企业性质向湖南省地质矿产厅申请，申请登记表署名的法人代表为伍徽桦。超群煤矿实际是伍徽桦个人投资，与耒阳市小水镇并无关系。为符合煤矿矿长必须由具有矿长资格证的人员担任的规定，伍徽桦聘用了谢正平担任矿长，负责超群煤矿的管理工作。超群煤矿未办理煤矿生产许可证、工商营业登记、安全生产许可证。
该判决认为，耒阳市小水镇超群煤矿矿山登记的采矿权人为耒阳市小水镇超群煤矿，登记的经济类型为集体，但超群煤矿实为伍徽桦个人投资。伍徽桦对关闭超群煤矿的具体行政行为具有法律上的利害关系，可以提起行政诉讼，是本案的适格原告。湖南省经济贸易委员会、湖南省国土资源厅、湖南省煤炭工业局湘煤行（2001）127号文《关于部分存有争议小煤矿关闭处理工作的意见》行文的对象是有关市、县人民政府。且《国务院办公厅国办发明电[2001]25号紧急通知》第三条明确由地方人民政府组织煤炭、国土资源、安全监管、工商等有关部门和煤矿安全监察机构一起组成检查和认定，根据检查认定情况，分别采取措施。对超群煤矿以炸毁方式予以关闭的行为是2003年10月28日由耒阳市人民政府组织实施的，参与该行为的包括耒阳市国土资源局等相关职能部门。耒阳市人民政府是本案的适格被告。而耒阳市国土资源局只是在耒阳市人民政府的组织下参与关闭煤矿的，不是本案的适格被告。衡阳市中级人民法院（2013）衡中法行再终字第1号行政裁定已确定原告伍徽桦起诉未超过诉讼时效，因此“原告起诉是否超过法定期限”已有明确结论，即未超过诉讼时效。《国务院办公厅国办发明电[2001]25号紧急通知》第三条第（二）项规定“凡采矿许可证、煤炭生产许可证、营业执照、矿长资格证四种证件不全的，以及生产高硫高灰煤炭的，一律予以关闭”。超群煤矿除采矿许可证、矿长资格证外，未申领煤炭生产许可证、营业执照，超群煤矿在该通知规定的应关闭煤矿之列。但耒阳市人民政府在超群煤矿采矿许可到期后对超群煤矿组织实施关闭的过程中，未作出行政决定、告知相对人相关权利，违反了《中华人民共和国行政许可法》程序规定，属程序违法。依照《中华人民共和国行政许可法》第七条、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第五款、第七十四条第二款第（一）项之规定判决：一、确认被告耒阳市人民政府关闭原告伍徽桦的耒阳市小水镇超群煤矿的具体行政行为违法；二、驳回原告伍徽桦对被告耒阳市国土资源局的起诉。本案受理费50元，由耒阳市人民政府负担。
伍徽桦、耒阳市人民政府均不服一审判决，向本院提起上诉。伍徽桦上诉称，超群煤矿不是关闭对象，耒阳市国土资源局在实施炸毁超群煤矿之前，从程序上没有告知上诉人，违反了《中华人民共和国行政许可法》，剥夺了上诉人的陈述权、申辩权。且违反了《中华人民共和国行政强制法》的相关规定。请求依法改判耒阳市国土资源局对炸毁超群煤矿的具体行政行为违法。
耒阳市人民政府上诉称，1、伍徽桦不具备诉讼主体资格；2、作出关闭超群煤矿具体行政行为的是湖南省经济贸易委员会、湖南省国土资源厅、湖南省煤炭工业局，耒阳市人民政府不是适格被告；3、超群煤矿系关闭对象，且强制关闭超群煤矿没有违反法定程序；4、伍徽桦的起诉已过诉讼时效。一审判决适用法律错误，请求驳回伍徽桦对上诉人的起诉，由伍徽桦承担一、二审诉讼费用。
针对伍徽桦的上诉，耒阳市国土资源局辩称，耒阳市国土资源局没有作出具体行政行为，一审判决驳回伍徽桦对该局的起诉正确。请求维持一审对该局的判决。
针对耒阳市人民政府的上诉，伍徽桦辩称，超群煤矿不是关闭对象，耒阳市人民政府及耒阳市国土资源局在实施炸毁超群煤矿之前，没有告知上诉人，剥夺了上诉人的陈述权、申辩权。实施炸毁行为违反了《中华人民共和国行政强制法》的相关规定。伍徽桦的起诉没有超过诉讼时效。
本院经审理查明，，衡阳市珠晖区人民法院(2013)珠行再重字第1号行政判决认定的事实清楚，本院予以确认。
针对双方争议焦点评判如下：
一、关于诉讼主体资格问题。
（一）上诉人伍徽桦是否是本案的适格原告。经查，耒阳市小水镇超群煤矿矿山登记的采矿权人为耒阳市小水镇超群煤矿，登记的经济类型为集体，但超群煤矿实为伍徽桦个人投资，伍徽桦是该矿的实际权利人。因此，伍徽桦对关闭超群煤矿的具体行政行为具有法律上的利害关系，可以提起行政诉讼，是本案的适格原告。故上诉人耒阳市人民政府上诉提出伍徽桦不具备诉讼主体资格理由不成立，本院不予采纳。
（二）耒阳市人民政府、耒阳市国土资源局是否是本案的适格被告。根据《国务院办公厅国办发明电[2001]25号紧急通知》第三条“自本通知下发之日起，全国所有乡镇煤矿，一律停产整顿。由地方人民政府组织煤炭、国土资源、安全监管、工商等有关部门和煤矿安全监察机构一起组成检查和认定，根据检查认定情况，分别采取措施”之规定，湖南省经济贸易委员会、湖南省国土资源厅、湖南省煤炭工业局湘煤行（2001）127号文《关于部分存有争议小煤矿关闭处理工作的意见》虽包含了“对超群煤矿在内的31个尚未关闭的矿井必须在2001年9月15日前关闭到位”的内容，但该意见行文的对象是有关市、县人民政府。对超群煤矿以炸毁方式予以关闭的具体行政行为是2003年10月28日由耒阳市人民政府组织实施的，参与该行为的包括耒阳市国土资源局等相关职能部门。耒阳市人民政府的这一行为对权利人的权利产生直接的影响，符合具体行政行为的特征。因此，耒阳市人民政府是本案的适格被告。而耒阳市国土资源局只是在耒阳市人民政府的组织下参与关闭煤矿的职能部门，对该具体行政行为不具备决定性影响，不是本案的适格被告。故耒阳市人民政府上诉提出其不是适格被告及伍徽桦上诉提出改判耒阳市国土资源局对炸毁超群煤矿的具体行政行为违法理由不成立，本院不予采纳。
二、关于关闭超群煤矿是否违法问题。《国务院办公厅国办发明电[2001]25号紧急通知》第三条规定“凡采矿许可证、煤炭生产许可证、营业执照、矿长资格证四种证件不全的，以及生产高硫高灰煤炭的，一律予以关闭”。经查，超群煤矿除采矿许可证、矿长资格证外，未申领煤炭生产许可证、营业执照，超群煤矿在该通知规定的应关闭煤矿之列。湖南省国土资源厅注销超群煤矿的采矿许可证、湖南省人民政府作出复议决定书撤销湖南省国土资源厅注销超群煤矿采矿许可证的具体行政行为、并责令湖南省国土资源厅在复议决定生效之日起30日内重新作出具体行政行为的决定均未改变超群煤矿采矿许可证许可期限在2002年4月到期的事实。但耒阳市人民政府在超群煤矿采矿许可到期后对超群煤矿组织实施关闭的过程中，未作出行政决定，未告知相对人相关权利，剥夺了相对人的陈述权、申辩权、诉讼等权利，程序违法。故伍徽桦上诉提出超群煤矿不是关闭对象及耒阳市人民政府上诉提出强制关闭超群煤矿程序未违法的理由均不成立，本院不予采纳。
三、关于伍徽桦的起诉是否超过诉讼时效问题。2003年10月28日，耒阳市人民政府采用炸毁的方式对超群煤矿实施强行关闭，未告知其诉权及起诉期限，也未告知具体行政行为的内容。行政行为相对人伍徽桦，虽然在采取煤矿被强行关闭时已知晓该矿被关闭之结果，但因伍徽桦无从知晓作出具体行政行为的是何行政机关，及该行政机关所作的具体行政行为是何种内容，行政机关亦未告知其诉权和起诉期限，其无法行使诉权。况且伍徽桦在超群煤矿被强行关闭后，一直在向政府相关部门主张权益，但没有结果。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（2000年3月10日实施）第四十二条“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过５年提起诉讼的，人民法院不予受理”之规定，伍徽桦知晓作出具体行政行为的机关后，于2008年7月25日提起诉讼，未超过诉讼时效。故耒阳市人民政府上诉提出伍徽桦的起诉已超过诉讼时效的理由不成立，本院不予采纳。
综上所述，本院认为，原判事实清楚，适用法律及处理正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持湖南省衡阳市珠晖区人民法院(2013)珠行再重字第1号行政判决。
本案二审受理费50元，由上诉人伍徽桦负担25元，由上诉人耒阳市人民政府负担25元。
本判决为终审判决。
审判长 谷芝兰
审判员 苏 南
审判员 王霁清
二〇一六年三月十八日
书记员 王易薇
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附：本案适用的法律条款如下：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条第一款（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
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