海南省第一中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）琼96行终52号
上诉人（原审原告）杜建辉，男，1954年2月13日出生，汉族，现住河南省郑州市。
上诉人（原审原告）赵震，男，1973年9月8日出生，汉族，现住河南省安阳市。
委托代理人王发有,男，1973年出生，汉族，河南省安阳市文化市场综合执法中队工作人员。
被上诉人（原审被告）琼中黎族苗族自治县林业局,住所地:琼中黎族苗族自治县营根镇海榆中线436号。
法定代表人谢盛文，局长。
委托代理人陈忠兴，该局工作人员。
委托代理人杨建峰，北京康达（海口）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）琼中黎族苗族自治县人民政府,住所地:琼中黎族苗族自治县营根镇。
法定代表人王琼龙，县长。
委托代理人陈洪娟，海南金裕律师事务所律师。
委托代理人何佳远,琼中黎族苗族自治县法制办公室工作人员。
原审第三人王运栋，男，1964年12月1日出生，汉族，海南省国营松涛林场工人。
上诉人杜建辉、赵震因林业行政处罚一案，不服琼中黎族苗族自治县（以下简称琼中县）人民法院（以下简称琼中县法院）（2015）琼中行初字第17号行政裁定，于2016年7月1日向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，上诉人杜建辉，上诉人赵震的委托代理人王发有，被上诉人琼中县林业局的委托代理人陈忠兴、杨建峰，被上诉人琼中县人民政府（以下简称琼中县政府）的委托代理人陈洪娟、何佳远，原审第三人王运栋到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：被上诉人琼中县林业局于2015年3月10日对原审第三人王运栋作出[琼中林罚决字【2015】第（02）号]《林业行政处罚决定书》（以下简称02号《处罚决定书》）。上诉人杜建辉、赵震认为该处罚决定书侵犯其合法权益，向被上诉人琼中县政府申请行政复议，琼中县政府作出[琼中府复决字（2015）2号]《行政复议决定书》（以下简称2号《行政复议决定书》），维持琼中县林业局的02号《处罚决定书》。上诉人不服，遂向原审法院提起行政诉讼。原审法院作出裁定后，上诉人不服，向本院提起上诉。
原审查明，2015年1月29日，海南省国营松涛林场（以下简称松涛林场）向琼中县森林防火指挥部报案，称松涛林场场部旁边有人野外违规用火发生火灾。接到报案后,琼中县林业局立即派执法工作人员和技术人员到火灾现场进行调查。经技术人员利用GPS实地测量，过火面积为61.96亩。其中受害面积为17.5亩（马占、相思采伐迹地萌芽林1年左右），无林地面积为44.46亩。同时,根据松涛林场派出所询问放火人王运栋的笔录,确定本次火灾原因系王运栋违规用火所致。据此,琼中县林业局根据《森林防火条例》第五十条之规定，于2015年3月10日对王运栋作出02号《处罚决定书》，1、责令停止违法行为并予以警告；2、处以人民币800元的行政罚款。上诉人杜建辉、赵震认为琼中县林业局的02号《处罚决定书》侵犯其合法权益，于2015年7月17日向琼中县政府申请行政复议。琼中县政府于2015年10月29日作出2号《行政复议决定书》，维持琼中县林业局作出的02号《处罚决定书》。另查明，2005年9月7日，杜建辉、赵震与松涛林场签订《承包土地种植、养殖合同书》。约定松涛林场将位于新一队东至林场树林，南至林场场部，西至乌那线公路边，北至陈达文橡胶地共计162亩土地承包给杜建辉、赵震经营，承包年限为40年，土地租金为每亩每年人民币100元，每年共计人民币16200元。杜建辉、赵震认为琼中县林业局隐瞒火灾事实,在其不知情的情况下作出行政处罚决定,造成其投资损失人民币160万余元无法挽回。杜建辉、赵震认为琼中县政府不依法办事，不澄清事实，在没有调查火灾原因和受损财产权属的情况下，作出错误的《行政复议决定书》，侵犯其合法权益，请求撤销琼中县政府作出的2号《行政复议决定书》；撤销琼中县林业局作出02号《处罚决定书》；责令有关部门对松涛林场2015年“1.28”火灾进行重新调査,严格依法办理。
原审认为,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。行政诉讼的起诉人，必须是与被起诉人的行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或者其他组织。本案中，杜建辉、赵震主要是对琼中县林业局作出的02号《处罚决定书》中认定火灾的无林地面积有意见，并认为该处罚决定侵犯了其合法权益，请求撤销该处罚决定书及琼中县政府的行政复议决定书。琼中县林业局作出的处罚决定书系对王运栋违规野外用火造成火灾的行为进行行政处罚。该处罚决定书中认定的无林地面积，系对王运栋的违法行为处罚提供必要的依据，而不是对被火烧的财物进行鉴定。该处罚决定未造成杜建辉、赵震合法权益受损，也就是说琼中县林业局不是侵权责任人,也不负责对杜建辉、赵震的经济损失进行评估鉴定，杜建辉、赵震可以通过民事救济方式维护其合法权益，请求侵权责任人赔偿其损失。至于财产损失的认定，可以申请鉴定机构进行评估鉴定。杜建辉、赵震要求琼中县林业局履行查清火灾造成的财产损失、明确火灾造成林地过火面积的职责，不是琼中县林业局的法定职责。对于因火灾涉及到王运栋的罪与非罪问题，不是行政诉讼处理的范畴。综上，02号《处罚决定书》对杜建辉、赵震的合法权益明显不产生实际影响。据此，原审依照最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，裁定驳回杜建辉、赵震的起诉。
上诉人杜建辉、赵震诉称，琼中县林业局隐瞒火灾实情，在上诉人不知情的情况下，故意认定上诉人承包的林地使用权和林木所有权为国有，造成林场职工侵占、破坏、哄抢上诉人种植的珍贵林木，导致上诉人经济损失。2015年1月28日，松涛林场职工王运栋一家三口到上诉人种植沉香、花梨木的林地里放火，造成火灾，林地过火面积达70多亩。为此，上诉人曾多次到林场派出所报案，要求其立案侦查。派出所答复称琼中县林业局已经做出行政处罚，不同意再进行刑事立案，可见，琼中县林业局以行政处罚的行为故意掩盖刑事犯罪的事实，造成上诉人无法追究责任，也无法主张权利。琼中县林业局没有对火灾原因、过火面积、事故性质进行认真调查并作出认定。琼中县林业局在02号《处罚决定书》中认定林地过火面积为61.96亩、无林地44.46亩是错误的，实际上林地过火面积多达70多亩，琼中县林业局在火灾之后的一片灰烬中，到现场以目测就认定44.46亩为无林地是无事实根据的。《森林防火条例》中根本没有“无林地”这个概念，是琼中县林业局自己想出来的。上诉人自2014年4月经营沉香基地，进入育林期后，经清点有两年以上沉香、花梨木树苗25200至25300株，新补种一年生树苗3000株。王运栋在供词中也承认其一家三口“到外地老板的沉香基地烧杂草”，故而造成火灾。琼中县林业局既未按照《森林防火条例》的规定对事故进行调查，也未经上诉人同意，就认定44.46亩属于无林地，该事实认定错误。琼中县林业局违反《森林防火条例》的规定，故意认定王运栋属于违规用火，琼中县林业局不对火灾原因进行调查，不对火灾损失进行评估，也不对火灾性质进行认定并责任追究，违反了《森林防火条例》41条的规定。琼中县政府的行政复议决定无事实根据，故意回避上诉人要求确认林地使用权及林木所有权的诉求，没有对琼中县林业局错误的事实进行纠正。因为琼中县林业局以及琼中县政府的错误认定，导致松涛林场的职工在上诉人的沉香基地进行破坏、哄抢，造成上诉人经济损失高达人民币226多万元，琼中县林业局和琼中县政府的行政行为与上诉人的损失有直接利害关系，原告有权利提起诉讼。综上，原审裁定认定事实错误，适用法律不当，请求二审法院：一、撤销琼中县法院（2015）琼中行初字第17号行政裁定书；撤销琼中县政府作出的2号《行政复议决定书》；撤销琼中县林业局作出02号《处罚决定书》；责令有关部门对松涛林场2015年“1.28”火灾进行重新调査,严格依法办理。二、对琼中县林业部门认定上诉人林地使用和林木所有权为“国有”进行纠正，重新确认，并对这一行政行为引起上诉人林地遭侵占、破坏、哄抢造成的直接经济损失予以承担。琼中县政府支持这一违法行政行为应负侵权连带责任。三、根据政府信息公开条例等规定，依法公开有关行政处罚信息。
被上诉人琼中县林业局未作书面答辩，其庭审中口头辩称，2015年1月29日，松涛林场向琼中县森林防火指挥部报案，称林场附近发生火灾。当日，琼中县林业局指派技术人员、执法人员到现场进行调查，参加人员有松涛林场的工作人员、森林公安局松涛林场派出所工作人员。经GPS测量，火灾中林地过火面积为61.96亩，受害林地面积17.5亩，无林地过火面积为44.46亩，以上事实有现场相片、林地过火面积位置图、现场调查报告、询问笔录为证。经查实，行为人王运栋已违反了《森林防火条例》第五十条的规定，因此，琼中县林业局作出02号《处罚决定书》，对王运栋进行处罚，王运栋对此表示无异议。可见，琼中县林业局作出02号《处罚决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。琼中县林业局作出的02号《处罚决定书》系对王运栋的违法行为所作出的，其行政行为的相对人是王运栋而非上诉人，对上诉人的合法权益并没有造成损害，上诉人也没有证据证明琼中县林业局作出的02号《处罚决定书》与其有法律上的利害关系。因此，上诉人不具备本案原告的主体资格。上诉人可以通过民事诉讼维护其权益，委托相关鉴定机构对其损失进行评估，请求责任人进行赔偿。上诉人的上诉请求超出原审的诉求，根据《行政诉讼法》及相关法律规定，上诉人只能针对原审的诉求提起上述，不能在二审中增加新的诉求。综上，请求二审法院维持原审裁定，驳回上诉人的上诉请求。
被上诉人琼中县政府辩称，2015年1月29日，第三人王运栋在松涛林场场部旁边野外违规用火引起火灾,琼中县林业局指派有关执法工作人员进行调査,确定火灾过火的林地面积为61.96亩，受害面积为17.5亩，无林地面积为44.46亩。琼中县林业局根据《森林防火条例》有关规定对王运栋作出02号《处罚决定书》，王运栋对该处罚决定并无异议。以上事实有琼中县林业局提供的卷宗材料为佐证。琼中县林业局在作出处罚决定时，认定林地过火面积及无林地面积只是对王运栋作出行政处罚提供依据，不是对火灾损失财产进行鉴定。02号《处罚决定书》未造成上诉人合法财产受损,琼中县林业局既不是侵权责任人，也不是负责对失火财产损失进行鉴定的法定机构。因此，该行政处罚行为对上诉人的合法权益未产生实际影响，与上诉人不存在法律利害关系。琼中县法院根据最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，驳回上诉人的起诉,其适用法律正确,请求二审法院维持一审裁定，驳回上诉人的上诉请求。
经本院审理查明，2015年1月29日，原审第三人王运栋在上诉人杜建辉、赵震承包种植沉香树苗的园地里放火烧杂草，造成火灾。琼中县林业局接到报案后，派出工作人员和技术人员到现场调查，并利用GPS对火灾面积、受害面积、林地过火面积进行了测量。琼中县林业局经调查，认定火灾原因系王运栋放火烧杂草造成。琼中县林业局根据《森林防火条例》第五十条的规定，于2015年3月10日作出02号《处罚决定书》，对王运栋进行警告并处以人民币800元罚款，王运栋对该处罚决定并无异议，且已执行完毕。上诉人认为该处罚决定没有对火灾原因、事故性质、造成损失作出认定和评估，且对林地的过火面积认定错误，故而向琼中县政府申请行政复议。琼中县政府于2015年10月29日作出2号《行政复议决定书》，维持了琼中县林业局的02号《处罚决定书》。
另查明，上诉人在上诉中增加了两项诉求：一、对琼中县林业部门认定上诉人林地使用和林木所有权为“国有”进行纠正，重新确认，并对这一行政行为引起上诉人林地遭侵占、破坏、哄抢造成的直接经济损失予以承担。琼中县政府支持这一违法行政行为应负侵权连带责任。二、根据政府信息公开条例等规定，依法公开有关行政处罚信息。经本院在庭审中向上诉人作法律释明后，上诉人同意放弃新增加的上述两项诉求。
本院认为，本案争议的焦点在于：上诉人杜建辉、赵震是否具备作为原审原告的诉讼主体资格以及琼中县林业局作出的02号《处罚决定书》是否侵害上诉人的合法权益。一、本院认为，原告主体资格，是指公民、法人或者其他组织就行政争议所具有的向人民法院提起行政诉讼而成为行政诉讼原告的法律能力。原告主体资格不同于原告，原告是诉讼地位的称谓，原告主体资格则是一种法律能力。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定了享有原告主体资格的条件，即原告必须是公民、法人或者其他组织；必须与被诉行政行为有利害关系；行政行为对公民、法人或者其他组织的权利义务产生了或必将产生实际影响；必须认为其合法权益受到被诉行政行为的侵害。本案中，根据本院查明的事实证实：被上诉人琼中县林业局作出的02号《处罚决定书》是针对原审第三人王运栋作出的，是对王运栋违法行为进行行政处罚，并非针对上诉人而作出，王运栋对该处罚决定并无异议。可见，该行政行为的相对人是王运栋而非上诉人。二、上诉人主张的权利与行政机关作出的具体行政行为之间是否具有行政法上的利害关系的问题。上诉人称被上诉人琼中县林业局作出02号《处罚决定书》导致其无法对财产损失主张权利，也无法对火灾责任人追究刑事责任的理由，本院认为不能成立。首先，上诉人财产损失问题，可以通过民事诉讼来主张权利。其次，火灾责任人是否构成刑事责任，并不是由被上诉人琼中县林业局决定，琼中县林业局作出的02号《处罚决定书》并不能代替刑事责任，上诉人可向检察机关申请立案侦查。三、被上诉人琼中县林业局作出的02号《处罚决定书》并不是对上诉人财产损失作出认定意见，只是对王运栋违法行为进行处罚。上诉人如果认为被上诉人琼中县林业局没有对火灾发生原因、肇事者、受害林木面积、其他财产损失等情况进行调查和评估，可按照《森林防火条例》第四十一条的规定，向琼中县林业局提出书面申请。
综上，被上诉人琼中县林业局作出的02号《处罚决定书》的行政行为与上诉人杜建辉、赵震并无行政法上的利害关系，该行政行为对上诉人的权利义务并不产生实际影响，也没有损害上诉人的合法权益，上诉人杜建辉、赵震不具有作为本案原审原告的主体资格。原审裁定中认定上诉人杜建辉、赵震要求琼中县林业局履行查清火灾造成的财产损失、明确火灾造成林地过火面积的职责不是琼中县林业局的法定职责，本院认为该认定事实错误，应予纠正。依照《森林防火条例》第四十一条的规定，该职责属于被上诉人琼中县林业局应当履行的职责。原审裁定虽认定该事实有误，但对裁定结果未造成实际影响。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原审裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 黄俊明
审判员 姜国强
审判员 符敬强
二〇一六年八月十九日
法官助理陈艳娇
书记员杨智
附：本案适用的法律、法规
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《森林防火条例》
（1988年1月16日国务院发布2008年11月19日
国务院第36次常务会议修订通过）
第四十一条县级以上人民政府林业主管部门应当会同有关部门及时对森林火灾发生原因、肇事者、受害森林面积和蓄积、人员伤亡、其他经济损失等情况进行调查和评估，向当地人民政府提出调查报告；当地人民政府应当根据调查报告，确定森林火灾责任单位和责任人，并依法处理。
森林火灾损失评估标准，由国务院林业主管部门会同有关部门制定。
审核：黄俊明撰稿：黄俊明校对：陈艳娇杨智印刷：李慧玲
海南省第一中级人民法院2016年8月19日印制
（共印25份）