广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤行终1481号
上诉人（原审原告）：赵文波，男，汉族，1954年10月13日出生，住广东省佛山市禅城区。
被上诉人（原审被告）：佛山市人民政府。住所地：广东省佛山市禅城区岭南大道***号。
法定代表人：朱伟，市长。
委托代理人：涂水冰，佛山市法制局工作人员。
原审第三人：佛山市禅城区人民政府。住所地：广东省佛山市禅城区岭南大道***号。
法定代表人：孔海文，区长。
委托代理人：王学堂、张静文，均为该府工作人员。
上诉人赵文波因与被上诉人佛山市人民政府（以下简称佛山市政府）及原审第三人佛山市禅城区人民政府（以下简称禅城区政府）行政复议纠纷一案，不服广东省佛山市中级人民法院（2016）粤06行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2015年11月16日，原告赵文波通过邮寄方式向被告佛山市政府提交行政复议申请，要求被告：1.确认禅城区政府授权祖庙街道办作出的地字第佛禅祖〔2010〕002号《建设用地规划许可证》（以下简称《规划许可证》）违法；2.撤销上述地字第佛禅祖〔2010〕002号《规划许可证》。被告收到原告的申请后，于2015年11月18日作出《行政复议受理通知书》，决定受理原告的复议申请，并于同日向第三人禅城区政府送达了《提出行政复议答复通知书》。2016年1月12日，被告作出《延长行政复议审查期限通知书》，决定延长复议审查期限，并向原告送达。同年2月2日，被告作出佛府行复案〔2015〕267号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称《决定书》），认为原告的复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）及《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《复议法实施条例》）规定的受理条件，根据《复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回原告的行政复议申请，并于次日向原告及第三人送达。原告于2016年2月12日收到上述《决定书》。原告不服，向原审法院提起本案诉讼，请求：1.撤销被告作出的《决定书》；2.判决被告对原告的行政复议申请重新作出行政行为；3.请求对下列规范性文件文件进行审查：《佛山市人民政府办公室印发区向镇（街）下放行政管理事项指导目录（第一批）的通知》（佛府办〔2010〕150号）、佛山市禅城区人民政府《关于印发禅城区向镇（街道）下放行政管理事项指导目录（第一批）的通知》（佛禅府〔2010〕59号）、佛山市禅城区人民政府《关于全面落实区向镇（街道）下放行政管理事项工作的通知》（佛禅府办〔2010〕79号）；4.本案诉讼费由被告负担。
另查明，上述地字第佛禅祖〔2010〕002号《规划许可证》发证机关处盖有“佛山市禅城区祖庙街道办事处（以下简称祖庙街道办）”印章。
原审法院经审理认为，根据《行政复议法》第十二条、第十七条的规定，被告佛山市政府作为县级以上人民政府，依法具有对原告赵文波提出的行政复议申请进行审查并作出相应处理的职权。被告在收到原告申请后，向第三人禅城区政府送达了《提出行政复议答复通知书》，因认为案情复杂，延长审查期限，并于法定期限内作出了本案被诉之《决定书》送达原告及第三人，告知了诉讼的权利，其执法主体适格，程序合法，予以确认。《行政复议法》第十条第四款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的，作出具体行政行为的行政机关是被申请人。”第十五条规定：“对本法第十二条、第十三条、第十四条规定以外的其他行政机关、组织的具体行政行为不服的，按照下列规定申请行政复议：(一)对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的，向设立该派出机关的人民政府申请行政复议；……有前款所列情形之一的，申请人也可以向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出行政复议申请，由接受申请的县级地方人民政府依照本法第十八条的规定办理。”《复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；……（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；……”本案中，根据已查明的事实可知，涉案《规划许可证》的发证机关处盖有祖庙街道办的公章，即涉案《规划许可证》是由祖庙街道办所核发，并非第三人核发，且亦无证据证明系第三人授权祖庙街道办核发。由于祖庙街道办是第三人的派出机关，故根据上述规定，原告不服该涉案《规划许可证》，应以祖庙街道办为复议被申请人，向第三人申请行政复议。现原告以第三人为复议被申请人，向被告申请复议，显然不符合上述法律、法规所规定的复议受理条件。被告鉴于已经受理了原告的复议申请，遂根据《复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项关于“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的”的规定，决定驳回原告的复议申请并无不当。故原告请求撤销被告作出的涉案《决定书》并要求被告对其复议申请重新作出行政行为的诉请，缺乏法律依据，依法不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”本案中，由于原告要求进行审查的《佛山市人民政府办公室印发区向镇（街）下放行政管理事项指导目录（第一批）的通知》（佛府办〔2010〕150号）、佛山市禅城区人民政府《关于印发禅城区向镇（街道）下放行政管理事项指导目录（第一批）的通知》（佛禅府〔2010〕59号）及佛山市禅城区人民政府《关于全面落实区向镇（街道）下放行政管理事项工作的通知》（佛禅府办〔2010〕79号）等文件并非是被告作出《决定书》的依据，故原告要求对上述文件进行审查的诉求不符合上述法律规定，亦依法予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告赵文波的诉讼请求。本案诉讼费人民币50元，由原告赵文波负担。
赵文波不服原审判决，向本院提起上诉称，被上诉人佛山市政府适用法律、法规错误。祖庙街道办是第三人禅城区政府设立的派出机构，其在未经法律、法规或者规章授权的情况下，以祖庙街道办名义作出涉案《规划许可证》，当事人不服申请行政复议或者提起行政诉讼，应以第三人作为被申请人或者被告。佛山市政府超越职权，显失公正，其明知禅城区政府授权祖庙街道办作出涉案《规划许可证》，却袒护禅城区政府及其下属部门的行政过错和不作为，导致赵文波与涉案政府部门之间的纠纷至今未能平息。行政机关、原审法院认定事实的主要证据不足，违反法定程序。行政机关伪造证据，有损司法公正。国务院强调依法行政，政府应当“法无授权不可为”。原审法院推卸责任，不采纳赵文波的相关证据，判决明显不当等。
被上诉人佛山市政府二审辩称，祖庙街道办具有独立的行政主体资格，禅城区政府不是适格的被申请人。佛山市政府作出涉案《决定书》，驳回赵文波的复议申请正确。请求二审驳回上诉，维持原判。
原审第三人禅城区政府二审述称，原审判决认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确。请求二审驳回上诉，维持原判。
本院二审查明事实与原审基本一致。对原审认定的事实，本院予以确认。
本院认为，本案是行政复议纠纷，二审争议焦点是佛山市政府作出涉案《决定书》，驳回赵文波的行政复议申请是否合法。
《行政复议法》第十条第四款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的，作出具体行政行为的行政机关是被申请人。”第十五条规定：“对本法第十二条、第十三条、第十四条规定以外的其他行政机关、组织的具体行政行为不服的，按照下列规定申请行政复议：(一)对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的，向设立该派出机关的人民政府申请行政复议；……有前款所列情形之一的，申请人也可以向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出行政复议申请，由接受申请的县级地方人民政府依照本法第十八条的规定办理。”所谓派出机关是指人民政府派出到某一区域进行行政管理的机关，如作为省政府派出机关的行政公署，作为区政府派出机关的街道办事处等。当事人对派出机关作出的具体行政行为不服，一般应以该派出机关为被申请人或被告。这主要是因为派出机关已经有了自己独立的财政预算，通常以自己的名义作出决定，加盖自己的公章，实际上具备承担责任的能力。本案中，祖庙街道办是禅城区政府的派出机关，具有独立的行政主体资格。赵文波申请复议的涉案《规划许可证》上盖有祖庙街道办的公章，由祖庙街道办以自己名义颁发，而非禅城区政府颁发。赵文波对该发证行为不服，应以该街道办为被申请人，向禅城区政府申请复议。其以禅城区政府为被申请人，向佛山市政府申请行政复议，不符合上述规定。同时，《复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；……（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；……”第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”佛山市政府受理赵文波的行政复议申请后，经审查认为其不符合法定受理条件，为此作出涉案《决定书》，驳回其行政复议申请并无不当。赵文波请求原审法院审查的规范性文件并非佛山市政府作出涉案《决定书》的依据，原审法院不予审查也并无不当。赵文波的诉讼请求不能成立，原审判决驳回其诉讼请求正确。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。赵文波的上诉缺乏充分的事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由赵文波负担。
本判决为终审判决。
审判长 秦红梅
审判员 付庆海
审判员 方丽达
二〇一六年十二月十五日
书记员 温 瑜