山东省蒙阴县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）蒙行初字第8号
原告蔡恒忠，个体工商户。
委托代理人李向阳，男，1962年9月19日出生，汉族，居民。
被告沂水县崔家峪镇人民政府。
地址：沂水县崔家峪镇驻地。
法定代表人：孙长文。职务：镇长。
委托代理人胡乃吉，山东宇澄律师事务所律师。
原告蔡恒忠诉被告沂水县崔家峪镇人民政府行政强制及行政赔偿一案，临沂市中级人民法院于2014年2月13日作出（2014）临行初字第55号行政裁定书指定我院管辖。我院于2014年3月18日受理后，依法组成合议庭，于2014年4月18日、5月26日两次公开开庭审理了本案。原告蔡恒忠及委托代理人李向阳，被告委托代理人胡乃吉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告蔡恒忠诉称：（一）、原告的砖厂是合法的。原告的兴旺砖厂，是购买沂水县富民新型建筑材料厂变更而来。富民砖厂于2005年由原业主创建，其持有县国土资源局颁发的《集体土地使用证》，工商登记等手续。（二）、该砖厂依据县政府文件不在拆迁之列。沂水县政府下发的整顿砖厂的文件依据是《临沂市人民政府办公室关于印发实心粘土砖厂治理整顿工作实施方案的通知》。该通知所规范的对象是“粘土砖”及非法页岩砖厂，而本案所指砖厂不是粘土砖厂，是取代粘土砖大力倡导的页岩砖厂。（三）、被告的行为违背整改保留的文件精神。按县政府文件要求，合法的页岩砖厂不达标的，不是一刀切地拆除，是限期整改。被告把该砖厂上报为非法砖厂，把该砖厂列入县政府下达的拆除名单后，才下达《限期治理通知书》，通知书下达不足半个月就将砖厂拆除。（四）、补偿不按政策标准。砖厂被拆除后，被告单方委托评估公司评估，评估对象是砖厂被拆除后的残值，把投资几百万的砖厂评估不到十万元。（五）、被告应赔偿数额。该砖厂22门，长120米，宽12米，地上高2.8米，地下烘干室与风道深3米，钢结构顶棚。根据临沂帝佰利工程咨询有限公司制作的《施工图预（结）算书》的评估，该砖厂窑体建筑工程费用为1041954.73元。其它设施费用2030000元，共计3071954.73元。请求依法确认被告拆除原告砖厂的行政行为违法，判令被告支付赔偿金3071954.73元，并承担本案诉讼费用。
被告沂水县崔家峪镇人民政府辩称：原告的沂水兴旺砖厂即原富民建材厂的窑体及建筑物无合法准建手续系违章建筑，且未按正当程序取得砖厂土地使用权，故原告对窑体及建筑物不享有合法权益。被告为落实上级工作部署，依照政府文件要求拆除砖厂部分设施的行为有明确依据，原告的诉讼请求应不予支持。请求依法驳回其诉讼请求。
（一）、“五口砖厂”成立、变迁的有关过程。2005年2月6日，崔家峪镇五口村村民梁训章、梁训良合伙设立了“沂水县富民新型建筑材料厂”；4月8日，崔家峪镇五口村（甲方）与梁训良（乙方）签订《集体建设用地使用权流转合同》，提供2000平方米工业用地给乙方使用，合同第十八条约定：“乙方达到约定条件并征得甲方同意，其土地使用权可以转让”，4月17日，县国土资源局为梁训良核发了《集体土地使用证》。但梁训良在未按约定支付成交价款的情况下，又私自从村民处流转了部分土地建成窑体及房屋等地上附着物，开始从事页岩砖的生产经营；2007年沂水县富民新型建筑材料厂停产，9月14日因“合伙人决议解散”而被注销。2007年9月18日，梁训章、梁训良（甲方）与蔡恒忠（乙方）签订《建筑材料厂协议》，将建筑材料厂的全部财产及采矿权作价一并转让给乙方，由甲方协助乙方办理企业营业执照和采矿权变更登记。同时，梁训良另签订《土地使用权转让合同》，将流转土地2000平方米作价10万元（原沂水县富民新型建筑材料厂）转让给蔡恒忠使用，同日蔡恒忠注册了“沂水兴旺砖厂”；砖厂于2008年承包给他人经营，自2009年至2011年治理整顿前一直未恢复生产。鉴于上述事实，沂水兴旺砖厂即原沂水县富民新型建筑材料厂，有关建筑无合法手续且土地使用权的流转不符合规定。
（二）、原告关于“砖厂合法、不在拆迁之列、被告歪曲了事实”等诉讼理由不成立。1、持有《集体土地使用权证》及工商营业执照，仅仅是满足了砖厂可以从事生产经营的部分条件，不能以此说明砖厂不可以被拆除。2、为了落实国家、省市节能减排工作部署，沂水县人民政府办公室下发了“沂政办发（2010）198号”文件，即《沂水县实心粘土砖厂治理整顿工作实施方案》，将治理整顿工作分为三个阶段，至2010年12月30日全部完成，被告按要求上报了原告企业的有关情况，因该文件对原告砖厂是否属拆除范围尚不明确，被告并没有歪曲事实。2011年4月14日，沂水县实心粘土砖厂治理整顿领导小组办公室下发《关于限期治理粘土砖厂和非法页岩砖厂的紧急通知》（沂实整办发（2011）4号），进一步对“限期治理粘土砖厂和非法页岩砖厂”提出了明确要求，即“根据市里要求，从现在起，各乡镇辖区内违法生产的粘土砖厂，无采矿证、无营业执照、年产量2000万标砖以下、采用18门以下轮窑以及立窑、无顶轮窑、马蹄窑等土窑的页岩砖厂，必须立即停产关闭，4月30日前拆除窑体”。原告砖厂的页岩开采许可证早在原告受让前的2006年4月已经到期，无采矿证，属于“必须立即停产关闭、4月30日前拆除窑体”的范围。鉴此，《任务分工表》对于包括崔家峪镇五口村富民建材厂在内的19家砖厂提出的整治要求及完成时限为“4月30日前拆除窑体并开始土地复垦”。因富民建材厂即为当时的沂水兴旺砖厂，为落实上级关于治理整顿工作要求，4月15日，被告成立了领导小组，及时向本镇的有关企业下发了《限期治理通知书》，约谈了原富民建材厂合伙人梁训章及原告，二人表示建设局已答应补办手续，然而至“4月30日”仍未能补办有关手续。2011年5月6日，领导小组又下发“沂实整办发（2011）7号文件”，即《关于限期整改拆除粘土砖厂和非法页岩砖厂的紧急通知》，要求各乡镇人民政府高度重视、积极行动，保证按时完成砖厂整改任务，对未按节点计划完成任务的乡镇责任人进行诫勉谈话或进行问责，对崔家峪五口村原告的砖厂明确提出的整改节点要求为“5月8日之前拆除窑体”。5月8日，在上级部门督促下，被告对砖厂窑体进行了拆除。
（三）、原告曾在沂水县人民法院提起行政诉讼，经法院裁定准许原告撤诉，现以同一事实和理由重复起诉，法院应不予受理。
综上，原告的砖厂无合法建设手续，且拆除窑体是上级政府文件所要求，答辩人的行为有明确依据；答辩人同意适当补偿体现了对原告利益的照顾；原告关于确认答辩人的行政行为违法并给予赔偿的请求无相关依据，请依法驳回原告的诉讼请求。
被告沂水县崔家峪镇人民政府在法定期限内向本院提交答辩状，并提供了以下证据和依据：
1、土地使用流转合同，证明土地使用人为梁训良，未经村委同意不得转让，证明原告未经合法手续取得使用权；
2、集体土地使用证，证明土地使用人是梁训良；
3、营业执照，证明五口村砖厂即原富民建材厂；
4、企业注销登记，证明富民建材厂于2007年9月14日注销；
5、转让协议，证明富民建材厂资产转让给原告的情况，依照该转让协议，梁训良应将采矿权一并转让给原告，但实际采矿权并未转让，致使采矿权拖审及原告的砖厂无相关采矿权；
6、土地使用转让合同，证明梁训良未经村委同意将土地使用权转让给原告；
7、沂政办发（2010）198号文件，证明拆除砖厂等设施的依据；
8、沂实整办发（2011）1号（同上）；
9、沂实整办发（2011）4号，证明文件要求无采矿权证的页岩砖厂必须立即停产，4月30日前拆除窑体，而原告采矿权证拖审即意味着失效，符合拆除条件，该文件对原告砖厂拆除时间也有明确要求；
10、沂实整办发（2011）7号，该文件要求各乡镇政府必须按时完成整改任务，否则对领导人进行问责，并提出了有关砖厂明细表及具体整改要求，对原告砖厂要求整改的节点时间为2011年5月8日之前拆除窑体，文件是5月6日发的；
11、行政裁定书，证明原告撤诉情况；
12、临实整办法（2010）16号、临实整办法（2011）2号、临实整办法（2011）4号文件，证明对砖厂进行整治是市县根据土地征用环保要求所作出的明确要求，镇政府只是落实县里的规范性文件，并非根据自己的意志作出行政行为。
被告用1-6号证据证明被诉的强制拆除行为事实清楚，原告的砖厂符合当时拆除的条件，进行拆除有事实依据。对于被诉的拆除行为程序是否合法，被告认为因为上级文件要求紧迫，按照要求将原告砖厂应该拆除的事实进行了口头通知，并向其下发了限期治理通知书。被告用7-10、12号证据证明被诉的拆除行为适用法律、法规正确。
庭审中，原告对被告提供的证据发表如下质证意见：对1-6号证据有异议，原业主梁训良取得的工业用地相关手续转让时确实有瑕疵，转让合同没村委盖章，但当时村委同意，梁训良投资300余万元所建砖厂，在自己无能力经营的情况下，村委不可能因为土地转让问题而使梁训良不能把企业转让，双方的转让协议有瑕疵，也只是相关责任人受到行政处罚，土地转让合同的瑕疵不影响价值300余万元的砖厂的转让。工商登记是以合法为前提的，不合法的企业不予登记，兴旺砖厂有合法有效的工商登记手续，足以证明该企业从建设到生产的合法性，且兴旺砖厂的前身富民建材厂是被告以招商引资名义引入的企业，当时该企业被宣传成新型建材企业，被宣传为投资3000余万元，其宣传材料在被告宣传栏里挂了三年之久，2004、2005两年被告向县政府招商引资汇报材料中都明确把富民建材厂列为重点项目汇报，富民建材厂的建设过程中，镇政府还派专职副镇长跟踪服务，协调关系，有此可见，原告的砖厂是合法企业。有关采矿权的问题，根据相关规定，取得采矿权三年内不得转让，原告受让砖厂时，原采矿证取得不足三年，不符合转让的条件，所以协议之外口头商定，等国家法规允许后再办转让手续，所以原告工商注册登记时所写的是来料加工。该砖厂对应的采矿权拖审是事实，矿权拖审只是该矿权手续有瑕疵，该矿权还是实际存在的，这不能说明兴旺砖厂没有对应的矿山。2、被告根据县政府的文件对不达标或有瑕疵的页岩砖厂督促整改，原告页岩砖厂在被拆除前的一周才接到整改通知书，根据政府文件整改期为三个月，也就是被告没按县政府的文件要求给原告充足的整改时间，被告的拆除行为违反程序规定。3、对被告提供7-10号证据有异议，手续不完备的砖厂要督导其整改，原告砖厂对应的采矿权是拖审，仅仅给了七天的时间，无法办理补审手续。2011年4月14日兴旺砖厂就被列为拆除范围，4月15日即作出限期整改通知书，原告18日前后收到该通知书。从没收到拆除通知书、告知书。被告提供的法律依据与《物权法》等法律法规相抵触，兴旺砖厂被拆除依据的是非法的地方性规定。4、对临实整办法（2010）16号、（2011）2号、（2011）4号文件真实性无异议，三份文件都是针对粘土砖厂，而不是页岩砖厂，涉及页岩砖厂只是整改，没有规定拆除页岩砖厂。被告没有按文件要求让原告砖厂进行整顿，而是把不该拆除的原告砖厂借机拆除。
同时，原告向法庭提供如下证据：
1、沂水县人民政府行政复议决定书，证明被告同意补偿给原告88892.60元；
2、施工图预（结）算书，证明原告砖厂的土建投资应为1041954.73元；
3、营业执照，证明兴旺砖厂合法，企业年审到2009年；
4、崔家峪镇五口村废弃砖厂资产评报告书。证明被告单方委托评估公司进行评估，仅配套房屋的残值就是26万余元；
被告对原告提交的证据发表如下质证意见：对证据1真实性没有异议，该证据能够证明砖厂拆除后，原告曾委托肖玉国代表其在有关机构进行评估时到场确认，评估价值为8万余元，这是镇政府同意对其补偿的依据。对证据2有异议，该施工图、预算书系咨询公司依照原告单方委托得出不切实际的结论，不能作为认定原告损失的证据。对证据3真实性无异议，但仅有营业执照不代表原告砖厂符合正常生产经营的条件，实际上原告砖厂自2009年以后属于停产状态，无合法采矿证，也没有办理税务登记。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：被告提供的1-6号证据，真实客观，来源合法，且与本案待证事实具有关联性，予以采信；被告提供的7-10号证据，系沂水县实心粘土砖厂治理整顿工作领导小组办公室文件，是被告作出强制拆除行为的依据，予以采信；被告提供的11号证据，能够证明原告曾向沂水县人民法院提起行政诉讼，予以采信；被告提供的12号证据是临沂市实心粘土砖厂治理整顿工作领导小组办公室文件，可适用于本案。原告提供的1号证据能够证明因被告的拆除行为，原告曾向沂水县人民政府提出行政复议，复议机关维持被告对原告补偿88892.60元的具体行政行为，予以采信；原告提供的2号证据系原告单方委托工程咨询公司所作的施工图预算书，被告对该证据有异议，对其效力不予评价；原告提供的3号证据，能够证明沂水兴旺砖厂年审至2009年，予以采信；原告提供的4号证据系被告会同原告委托案外人肖玉国共同委托评估公司对涉案房屋建筑物所作的评估，予以采信。
经审理查明，2005年2月6日，崔家峪镇五口村村民梁训章、梁训良合伙设立了“沂水县富民新型建筑材料厂”；4月8日，崔家峪镇五口村（甲方）与梁训良（乙方）签订《集体建设用地使用权流转合同。4月17日，沂水县人民政府为梁训良颁发了《集体土地使用权证》。2007年9月14日，建材厂因决议解散被注销登记。9月18日，梁训章、梁训良同原告签订《建筑材料厂转让协议》，“沂水县富民新型建筑材料厂”更名为“沂水兴旺砖厂”。同日，双方又签订《土地使用权转让合同》。2010年12月21日，沂水县人民政府办公室下发沂整办发（2010）198号文件，公布了沂水县实心粘土砖厂治理整顿工作实施方案，要求对实心粘土砖厂进行治理整顿，全面禁止生产、使用实心粘土砖。2011年1月4日，沂水县实心粘土砖厂治理整顿领导小组办公室下发沂实整办发（2011）1号文件，要求在工程建设中禁止使用粘土砖，规范烧结页岩普通砖应用。4月14日，领导小组下发《关于限期治理粘土砖厂和非法页岩砖厂的紧急通知》（沂实整办发（2011）4号），进一步对“限期治理粘土砖厂和非法页岩砖厂”提出了明确要求，即“根据市里要求，从现在起，各乡镇辖区内违法生产的粘土砖厂，无采矿证、无营业执照、年产量2000万标砖以下、采用18门以下轮窑以及立窑、无顶轮窑、马蹄窑等土窑的页岩砖厂，必须立即停产关闭，4月30日前拆除窑体”。手续基本齐全，但达不到省级标准的按非法页岩砖厂处理。该文件将原告的建材厂列入治理整顿范围。4月15日，被告作出限期整改通知书，并送达原告。5月6日，县领导小组下发紧急通知，要求对原告的建材厂在5月8日前拆除窑体，否则对乡镇负责人进行诫免谈话和问责。5月8日，被告组织人员将原告的砖厂予以拆除。2012年8月12日，被告与原告委托的肖玉国共同委托资产评估公司对拆除的房屋建筑物进行评估，评估净值为88892.60元，被告同意按该标准对原告损失予以补偿，双方未达成协议。2013年4月3日，原告向沂水县人民政府提出行政复议，县政府维持被告的补偿决定。之后，原告向沂水县法院提起行政诉讼，2014年1月21日撤回起诉。之后，再次提起行政诉讼。临沂市中级人民法院于2014年2月13日作出（2014）临行初字第55号行政裁定书指定我院管辖。
本院认为，《城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”依照法律规定，乡镇人民政府具有对其行政辖区内违反规划许可管理规定的建设行为作出责令停止建设、限期改正及予以拆除的法定职权。本案中，被告依据市、县人民政府的规定，对原告的砖厂作出限期整改通知书，具有相应的职权依据，并无不当。行政机关在作出对行政相对人权益产生影响的行政行为时，应履行正当法律程序，依法向行政相对人送达相关行政决定书，告知行政相对人相关决定的内容及权利救济的途径。本案中，被告在作出限期整改通知书后，应依法向原告送达限期拆除决定书，告知原告相应的处理结果和权利救济途径。但原告称未收到限期拆除决定书，被告提交的证据亦不能证明其作出了限期拆除决定书并向原告进行了送达。原告无法获知被告拆除行为的具体内容，亦无法通过正当途径维护其合法权益。被告实施强制拆除行为认定事实不清，主要证据不足。被告在强制拆除原告的砖厂前，未能充分保障原告作为行政相对人的程序性权利，其强制拆除行为程序违法。因此，原告要求确认被告强制拆除其砖厂的行政行为违法的诉讼请求，理由成立，应予支持。对于原告要求赔偿经济损失的诉讼请求，因双方对赔偿数额争议较大，不能达成一致意见，现有证据难以确定行政赔偿的具体数额，本案不再一并处理，原告可另行提起行政诉讼。
综上，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十七条第二款第（二）项之规定，判决如下：
确认被告沂水县崔家峪镇人民政府于2011年5月8日对原告蔡恒忠砖厂等设施实施强制拆除的行政行为违法。
案件受理费50元，由被告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省临沂市中级人民法院。
审判长 杨 锋
审判员 赵克荣
审判员 张 勇
二〇一四年六月三日
书记员 李淑宝