贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2017）黔27行终第198号上诉人（原审原告）胡立武，男，1951年5月12日生，汉族，贵州省福泉市人，住福泉市。委托代理人胡正刚，男，1979年10月18日生，土家族，贵州省福泉市人，住福泉市，系原告胡立武之子。委托代理人孙清泉，系北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）黔南布依族苗族自治州国土资源局，地址：贵州省黔南州都匀经济开发区幸福路，统一社会信用代码：11522700009800469P。法定代表人刘晓勇，系该局局长。委托代理人陈士航，系贵州良华律师事务所律师。委托代理人胡中宁，系贵州良华律师事务所律师。上诉人胡立武诉被上诉人黔南布依族苗族自治州国土资源局（以下简称黔南州国土资源局）不履行查处违法用地法定职责一案，独山县人民法院于2017年7月26日作出（2017）黔2726行初52号行政判决。胡立武不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审查明，2015年8月，原告胡立武向被告黔南州国土资源局提交了《查处土地违法申请书》，请求被告依法查处在其房屋所在区域的违法占地建设行为，并责令拆除违法建筑物、返还土地并依法追究相关人员的法律责任。被告收到原告的查处申请后，于同年8月7日作出《黔南州国土资源局关于核查土地违法线索的函》，将违法线索交由福泉市国土资源局进行核查。同年9月21日，被告向原告邮寄了挂号信，告知原告已将其申请事项转交给福泉市国土资源局办理。2017年初，原告胡立武就1997年马遵公路龙昌至牛场段改建工程非法占地事项通过国土资源部12336举报电话进行了举报，后国土资源部转给贵州省国土资源厅，贵州省国土资源监察局下发《国土资源信访（举报）事项交办通知单》（黔国土执信交字[2017]0040号），将信访（举报）材料交由黔南州国土资源局办理，黔南州国土资源局作出《黔南州国土资源局国土资源信访事项转送书》（黔南国土资信转字〔2017〕1号），转由福泉市国土资源局调查核实。2017年5月4日，福泉市国土资源局作出《福泉市国土资源局关于胡立武申请的答复意见》（福国土资信〔2017〕3号），认为案件符合《国土资源违法行为查处工作规程》8.4条“（4）因不可抗力致使案件无法调查处理的；（5）需要终止调查处理的其他情形”，决定终止调查。原告不服，向本院提起行政诉讼。原审认为，本案中存在两个行为：一是2015年8月原告向被告递交《查处土地违法申请书》，被告转交福泉市国土资源局办理是否合法，是否构成行政不作为的问题；二是2017年初原告通过国土资源部12336举报电话进行举报，后经贵州省国土资源厅转交被告黔南州国土资源局，被告又转交福泉市国土资源局调查核实是否合法，是否构成行政不作为的问题。首先，关于2015年8月原告向被告递交查处申请，被告转交福泉市国土资源局办理的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”第四十七条“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，提起诉讼不受前款规定期限的限制。”本案中，原告胡立武2015年8月7日向被告提交了《查处土地违法申请书》，假如被告具有法定职责，其履行职责的期限应该从接到申请之日起两个月，即从2015年8月7日至2015年10月7日，如果原告认为被告不履行法定职责的，原告的起诉期限应从2015年10月7日起算六个月，起诉期限截止日期为2016年4月7日。原告2017年6月才向本院提起行政诉讼显然超过了起诉期限，依法应该驳回起诉。其次，关于2017年初原告通过国土资源部12336举报电话进行举报，后经贵州省国土资源厅转交被告，被告又转交福泉市国土资源局调查核实的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”参照《国土资源行政处罚办法》第五条“国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。”第六条“省级、市级国土资源主管部门管辖本行政区域内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件。”第七条“国土资源部管辖全国范围内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件。”第八条“有下列情形之一的，上级国土资源主管部门有权管辖下级国土资源主管部门管辖的案件：（一）下级国土资源主管部门应当立案调查而不予立案调查的；（二）案情复杂，情节恶劣，有重大影响的。上级国土资源主管部门可以将本级管辖的案件交由下级国土资源主管部门管辖，但是法律法规规定应当由其管辖的除外。”《土地监察暂行规定》第三十一条“上级人民政府土地管理部门在必要时，可以将土地违法案件交下级人民政府土地管理部门查处，并对案件办理情况进行监督。下级人民政府土地管理部门对上级人民政府土地管理部门交办的土地违法案件，应当认真查处，并及时将查处结果向上级人民政府土地管理部门报告。下级人民政府土地管理部门对其管辖的土地违法案件，认为需要由上级人民政府土地管理部门处理的，可以报请上级人民政府土地管理部门决定。”《国土资源信访规定》第二条第一款“本规定所称国土资源信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向国土资源管理部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由国土资源管理部门处理的活动。”第二十二条“依照法定职责属于国土资源管理部门职权范围内的信访事项，有关国土资源管理部门应当按照“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，在十五日内分别按照下列方式处理：（一）属于下级国土资源管理部门职权范围内的信访事项，制作《国土资源信访事项转送书》，直接转送有管辖权的下级国土资源管理部门……”。依据上述规定，黔南州国土资源局收到由国土资源部、贵州省国土资源厅逐级转来的查处申请，根据属地原则，将申请材料转交给福泉市国土资源局调查处理，福泉市国土资源局根据调查核实的情况于2017年5月4日作出《福泉市国土资源局关于胡立武申请的答复意见》并送达原告。因此，黔南州国土资源局将上级转来的查处土地违法案件申请转交给下级土地管理部门查处，符合上述法律、法规、规章的规定，不存在不履行法定职责的情形，且福泉市国土资源局就原告举报的事项已经作出了书面答复。关于原告称被告将查处违法和信访事项混淆的问题，本院认为，12336作为国土资源部开通的违法举报电话，意在对社会各界对违法用地情况、违反土地资源管理的情况进行举报监督，2017年初原告通过12336进行举报，各级在转办过程中，均是要求对原告申请的违法占地进行核查处理，福泉市国土资源局作出的《答复意见》也是针对原告的查处申请作出，因此，不存在将查处违法行为与信访事项混淆的问题。另外，原告称原告申请查处的事项属于被告辖区重大复杂的违法案件，被告具有查处的法定职责，因原告该项主张缺乏事实和法律依据，本院不予采信。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告胡立武的诉讼请求。案件受理费50元，由原告胡立武负担。一审宣判后，胡立武不服，向本院提起上诉。上诉请求：1、撤销原判；2、确认黔南州国土资源局将上诉人的“查处申请”认定为“信访事项”并转交给福泉市国土局办理的行为违法，判令其限期、依法履行查处职责。3、诉讼费由被上诉人承担。主要理由：1、涉案土地违法行为属于被上诉人辖区内重大、复杂的土地违法案件，根据《国土资源行政处罚办法》第五、六条的规定，被上诉人依法具有查处的法定职责。上诉人提交的证据证实涉案马遵公路改扩建工程用地需是国有土地，涉及几千亩集体土地没有依法获得贵州省政府或国务院批准变为国有，土地范围超过福泉扩大到整个黔南州的行政辖区内，且历时间已长达二十年。且国土资源厅《通知单》中，贵州省国土资源监察局明确要求被上诉人对违法案件依法查处。2、被上诉人将自己负有查处职责的土地违法案件以信访事项的形式转交给福泉市国土局办理，没有事实根据和法律依据，违反《土地管理法》第七十六条、八十三条查处的法定职责。是行政机关故意混淆“信访”和“要求履行查处职责”的区别，属于一种变相不履行法定职责的违法行为。被上诉人黔南州国土资源局二审未提交答辩意见。经审理，二审查明的事实与一审查明事实基本一致。另查明，1、上诉人胡立武2015年8月向被上诉人递交查处申请，2015年9月21日黔南州国土局以书面答复的形式，告知胡立武已将案件转交福泉市国土局办理。同年10月8日福泉市国土资源局以书面答复形式，回复胡立武：因时间久远长达18年，无法查找到当时办理用地手续的相关资料，福泉市国土局认定该项目未办理用地审批手续。但根据《中华人民共和国行政处罚法》第29条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。”《国土资源行政处罚办法》第十二条的规定，对胡立武反映的项目违法用地已超过追诉时效，不予立案查处。胡立武向黔南州国土局申请行政复议。2016年1月黔南州国土局撤销福泉市国土局答复，责令福泉市国土局对信访人反映的违法线索进行核查。2、2016年3月福泉市国土局再次答复胡立武，胡不服再次向黔南州国土局申请行政复议，黔南州国土局于2016年7月作出复议决定书，责令福泉市国土局对违法线索进行核查。福泉市国土局请求都匀公路管理局协助调查，未找到相关征地材料。福泉市国土局于2016年9月向黔南州国土局呈送专题报告。3、2017年2月胡立武向国土资源部进行举报。贵州省国土资源监察局于2017年2月出具《国土资源信访（举报）事项交办通知单》给黔南州国土局，要求“按照《信访条例》、《国土资源信访规定》有关规定，现将此信访（举报）材料转交你局办理。……对于署名件请你局按规定书面答复署名的信访人”。黔南州国土局于2017年3月向福泉市国土局出具了《国地资源信访事项转送书》，内容有“经研究，我们认为，上述信访事项属于情况复杂、需要反馈办理结果的信访事项，根据《信访条例》的有关规定，现将有关材料转给你局，请你局调查核实，于3月10日前形成调查报告报我局。”2017年3月福泉市国土局收到黔南州国土局转来的《信访事项转送书》，福泉市国土局又于2017年4月与贵州省国土厅对接。并经研究作出，依据《国土资源违法行为查处工作规程》8.4条，终止调查的意见，书面答复胡立武。本案争议焦点：被上诉人黔南州国土资源局将上诉人的“查处申请”认定为“信访事项”并转交给福泉市国土局办理的行为是否违法，是否构成行政不作为。本院认为，1、原判认定上诉人2015年8月向州国土局递交查处申请，至2017年6月向法院提起诉讼超过起诉期限，依法应该驳回起诉错误。上诉人2015年递交申请后，黔南州、福泉市两级国土局均及时进行了处理，给予上诉人书面答复。直到2017年胡立武通过网络反映同一问题，上级将同一事项转交下来，对上诉人的查处申请的最终处理意见，两级国土局仍没有作出。2017年2月黔南州国土局，接到上级交来的《国土资源信访（举报）事项交办通知单》后，再次交福泉市国土局办理的行为，确属于对胡立武信访事项处理的行政行为。2、根据《国土资源行政处罚办法》第五条“国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。”第六条“省级、市级国土资源主管部门管辖本行政区域内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件”的规定，无法鉴别哪一类案件属于“重大、复杂”。根据《信访条例》第四条，“信访工作应当在各级人民政府领导下，坚持属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则。”案件发生地在福泉市辖区内，按属地原则，黔南州国土资源局在2017年将省国土厅转交的信访案件，交由福泉市国土局办理并无不当。综上，原判审判程序合法，适用法律正确。上诉人胡立武的上诉理由不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人胡立武承担。本判决为终审判决。审 判 长 袁慧审 判 员 彭浩审 判 员 林玲二〇一七年十二月十三日法官助理 吴宇书 记 员 吴莹