广州铁路运输第一法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤7101行初855号
原告：张波，男，侗族，1982年8月11日出生，住址湖南省洪江市，
被告：广州市番禺区食品药品监督管理局，住所地广东省广州市番禺区市桥街富华西路168号A座。
法定代表人：冼绍棠，职务局长。
委托代理人：王淑芬，该局工作人员。
委托代理人：邬小明，广东经纶律师事务所律师。
被告：广州市食品药品监督管理局，住所地广东省广州市荔湾区彭城东路16号。
法定代表人：张雅洁，职务局长。
委托代理人：刘永龙，该局工作人员。
委托代理人：朱延，广东恒益律师事务所律师。
原告张波不服被告广州市番禺区食品药品监督管理局（以下简称番禺食药监局）作出的番食药监信函[2016]564号《广州市番禺区食品药品监督管理局关于群众举报的回复》和广州市食品药品监督管理局（以下简称市食药监局）作出的穗食药监行复[2016]274-279号《行政复议决定书》，于2017年3月3日向本院提起行政诉讼。本院于2017年3月3日立案。本院依法组成合议庭，于2017年8月17日公开开庭审理了本案。原告张波，被告番禺区食药监的委托代理人王淑芬、邬小明，被告市食药监的委托代理人刘永龙、朱延均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告张波诉称，2016年7月31日，原告向番禺食药监局以电子邮件的形式邮寄了一份投诉举报材料，书面投诉举报广州沃尔玛百货有限公司（下称被举报人）销售其生产销售的MM葡式蛋挞存在定量包装重量不符、不符合食品安全法及其他法律、法规规定。请求其依法查处违法线索，将违法线索处置结果告知原告，并在案件查证属实之后依法奖励原告。番禺食药监局收到上述诉请后，受理了申请人的诉请，并于2016年10月29日向原告邮寄了“广州市番禺区食品药品监督管理局关于群众举报的回复番食药监信函[2016]564号”。该复函称，被举报人承认原告所购买产品由其现制销售。经向上级部门请示，番禺食药监局认为现制售的产品不属于预包装食品，其标签标识内容不适用gb7718-2011预包装食品标签通则。由于现行的法律法规，标准并未对食品经营者现制现售食品的标识作出明确规定，番禺区食药监已向被举报人发出《监督意见书》引导其规范经营，所以番禺区食药监认为原告所举报的事实不成立。原告不服，向番禺食药监局咨询其向上级部门请示及请示答复内容未果，遂以番禺区食药监作为行政复议被申请人，向市食药监提交了行政复议申请。然市食药监在审查行政复议过程中，在交换行政复议答辩及证据过程时，将番禺食药监局作出具体行政行为所依据的法律意见（由番禺区食药监向市食药监请示）从材料中剔除，并维持了番禺区食药监原行政行为。原告不服，遂成诉。原告认为，无论是行政复议还是行政诉讼，都应由被告（被申请人）对其原行政行为承担举证责任。复议案件中，原告认定涉案产品之依据为《食品安全法》第一百五十�第三项之内容，预包装食品是指预先定量包装或者制作在包装材料，容器中的食品。事实上，涉案产品定量（数量5个）且预先存放在制作的包装，其符合《食品安全法》对于预包装视食品的定义。案件处置中，番禺食药监局虽主张向上级机关（应为市食药监）请示，并依照上级机关答复定性涉案产品并非预包装食品，显属认定事实不清。况且对于法律的释义，依照《全国人大关于加强法律解释工作的决议》第三条明确规定，不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题，由国务院及主管部门进行解释。也就是说，即便市食药监想随意对法律进行释义，其本身并未获得相应法律授权，其所作出的请示答复应属无效答复。况且两被告均不同意公开涉案请示答复，依照《广州市行政规范性文件管理规定》第十六条已明确规定，行政规范性文件应当在发�之前经本级政府法制机构审查。未经政府法制机构审查同意的行政规范性文件不得发布；对擅自发布的行政规范性文件，公民、法人和其他组织有权拒绝执行。也就是说，二被告遮遮掩掩不敢示人的请示答复，是不能作为本案认定事实的依据的。其次，是关于二被告认定，没有法律法规和标准对现制现售食品的标签内容进行规定。原告认为，上述观点显属谬论。原告认为，无论是《消费者权益保护法》第八条第二款还是《产品质量法》第二十七条第一款第三项，都明确规定了经营者应对其销售产品标注其产品规格、等级、所含主要成份的名称和含量等内容予以明示。而《食品安全法》第六十七、第六十八条等条款也对预包装、散装食品的必须标注内容进行了规定。显见依法标注产品配料等信息是基于满足消费者的知情权及选择权（买卖交易公平权）等基本条件。而结合上述法律规定及法律的同源性。原告认为，即便涉案产品真的是现制现售的产品，还是应当对其必须标注的产品信息予以标注，并确保其符合《食品安全法》第七十三条之规定。综上所述，原告认为，被告的行为明显不符合法律法规的规定，其具体行政行为缺乏相应的事实及法律依据。其应由人民法院依法予以撤销，并判令其重新履行法定职责。特起诉，请求：1、撤销被告一向原告所作出的广州市番禺区食品药品监督管理局关于群众举报的回复番食药监信函[2016]564号并判令其重做；2、依法撤销被告二所作出的行政复议决定书穗食药监行复[2016]274-279号；3、判令二被告共同承担本案诉讼费。
被告番禺食药监局辩称，一、本局是在法定职权范围内对原告举报的广州沃尔玛百货有限公司生产经营中涉嫌违反食品安全法的行为进行调查并根据相关事实决定是否应予立案查处。2014年6月1日施行的《食品药品行政处罚程序规定》第七条第一款：“县（区）、市（地、州）食品药品监督管理部门依职权管辖本行政区域内的食品药品行政处罚案件。”。2014年6月28日广州市番禺区人民政府印发的《广州市番禺区食品药品监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定》第二条第（二）款和第（五）款明确本局负责食品的行政许可和监督管理，监督实施食品安全管理规范；负责落实食品监督管理的稽查制度，组织查处违法行为。2015年10月1日施行的《中华人民共和国食品安全法》第一百一十五条第一款规定：“县级以上人民政府食品药品监督管理、质量监督等部门应当公布本部门的电子邮件地址或者电话，接受咨询、投诉、举报。接到咨询、投诉、举报，对属于本部门职责的，应当受理并在法定期限内及时答复、核实、处理；对不�于本部门职责的，应当移交有权处理的部门并书面通知咨询、投诉、举报人。有权处理的部门应当在法定期限内及时处理，不得推诿。对查证属实的举报，给予举报人奖励。”。2016年3月1日施行的《食品药品投诉举报管理办法》第五条规定：“地方各级食品药品监督管理部门主管本行政区域的食品药品投诉举报管理工作，主要履行下列职责：（一）根据本办法制定本行政区域的食品药品投诉举报管理制度和政策并监督实施；（二）调查处理本行政区域的食品药品投诉举报并发布相关信息；……。”。据此，本局是依职权对原告举报的广州沃尔玛百货有限公司生产经营中涉嫌违反食品安全法的行为进行调查并根据相关事实决定是否应予立案查处。二、本局对原告的举报资料作出的处理和《回复》，具有事实和法律的依据。2016年8月1日，本局在网上收到了原告反映广州沃尔玛百货有限公司生产经营的“MM葡式蛋挞”涉嫌违反食品安全法的相关规定的投诉举报。本局要求依法确认广州沃尔玛百货有限公司生产销售的“MM葡式蛋挞”不符合我国食品安全标准；依法对广州沃尔玛百货有限公司生产销售的“MM葡式蛋挞”的行为予以行政处罚，处罚完毕后奖励原告；书面受理举报人的举报线索，并在案件办结后答复原告。本局收到举报材料后，于2016年8月4日出具了《广州市番禺区食品药品监督管理局投诉举报受理告知书》（番食药监信受〔2016〕020号，下简称“《受理告知书》”），告知原告网上投诉举报的情况已收悉，并予以受理。2016年8月3日，本局对广州沃尔玛百货有限公司进行现场调查（检查地点：广州市番禺区南村镇里仁洞村迎宾路东侧海印又一城地上第一层及第二层）。在现场调查中，广州沃尔玛百货有限公司承认经营销售涉案食品“MM葡式蛋挞”，而本局在其经营场所中亦发现了“MM葡式蛋挞”正在销售，虽批次不同，但正在销售的产品标签标示内容与投诉内容一致，本局对上述情况制作了相关的现场检查笔录。在现场检查的过程中，本局要求广州沃尔玛百货有限公司提供《营业执照》（统一社会信用代码9144011368769954XF）、《食品经营许可证》(许可证编号：JY14401130018482)，查证了其主体业态为食品销售经营者（商场超市，网络经营），经营项目包括了糕点类食品制售（含裱花蛋糕）等的基本情况。另，本局拍摄了现场图片作为证据材料固定单，包括经营场所出入口及招牌字号、涉案产品销售区域、正在销售的涉案物品、正在销售的涉案物品的标签标示情况。对于原告在举报资料中提及“被诉产品应属于预包装产品，应在标签中标示名称、规格、净含量、生产日期、成分、生产者和地址等内容”的问题。根据本局现场检查的资料显示：1、广州沃尔玛百货有限公司为合法食品经营者，其经营项目包括了糕点类食品制售（含裱花蛋糕），被投诉举报的产品“MM葡式蛋挞”为其现制现售的食品，不属于预包装食品，被投诉批次的产品和现场正在销售的批次标签上标示的厂家为“沃尔玛番禺山姆会员店”，未标示生产者的许可证编号及联系方式，配料表标示的内容与申请人举报的内容基本一致。2、广州沃尔玛百货有限公司亦承认“MM葡式蛋挞”是其现制现售的食品。
依据《食品安全国家标准预包装食品标签通则》（GB7718-2011）第一条：“本标准不适用于为预包装食品在储藏运输过程中提供保护的食品储运包装标签、散装食品和现制现售食品的标识。”的规定，该标准不适用于现制现售食品的标识，食品经营者现制现售的食品不属于预包装食品，而现行的法律法规并未对食品经营者现制现售食品的标签标示内容作出明确的规定。但为了更好引导现制现售的食品标识中的信息更加完整，本局于2016年9月26日向广州沃尔玛百货有限公司出具了《监督意见书》[（穗番）食药监食督意〔2016〕170926I01]，建议广州沃尔玛百货有限公司参考相应的法律法规、食品安全国家标准、外地地方标准中的有关规定，规范其现制现售食品标识中的内容。综上，本局于2016年10月20日作出《回复》，并于同日通过邮寄送达给申请人。内容中明确告知原告举报的广州沃尔玛百货有限公司涉嫌生产的销售不符合食品安全标准的“MM葡式蛋挞”一事，经查证违法事实不成立，原告在举报书中要求对广州沃尔玛百货有限公司生产销售“MM葡式蛋挞”的行为予以行政处罚和处罚完毕后奖励原告的请求不予支持。三、本局在法定的期限内，依据法定的程序对申请人的举报投诉进行处理并作出《回复》。本局依据《食品药品行政处罚程序规定》第十八条第一款第（二）项、第二十一条、第二十二条、第三十八条第一款第（三）项规定和其它法律法规的相关规定，本局进行现场检查、提取相关证据，未发现应予行政处罚的事项。所以，本局于2016年10月20日依法作出《复函》。另，依据《食品药品投诉举报管理办法》第十五条第一款：“食品药品投诉举报机构或者管理部门收到投诉举报后应当统一编码，并于收到之日起5日内作出是否受理的决定。”、第二十条第一款：“投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果；情况复杂的，在60日期限届满前经批准可适当延长办理期限，并告知投诉举报人正在办理。办结后，应当告知投诉举报人办理结果。”的规定，本局于2016年8月1日收到被告人的举报资料，2016年8月4日出具《受理告知书》，2016年10月20日依法作出《复函》并同日寄送原告，且在2016年9月26日出具《监督意见书》，对广州沃尔玛百货有限公司作出相应的建议和指引，均在法定的期限内作出相应的处理，程序合法。四、原告不服本局依法作出的《回复》，向市食药监提出了行政复议申请，市食药监认为原告作出的《回复》事实清楚、适用法律正确，驳回了申请人的行政复议申请。恳请法院法院查明上述事实，依法判决维持本局作出的《回复》或驳回被本局的诉讼请求。原告不服本局依法作出的《回复》，向市食药监提出了行政复议申请。市食药监结合双方提交的资料，认为：“‘MM葡式蛋挞’属于现制现售的食品，不属于预包装食品，不适用《食品安全国家标准预包装食品标签通则》（GB7718-2011）。……由于现行法律法规、标准暂未对现制现售食品的标识作出明确的规定，且经查证本案中申请人在举报线索函中所列举的被举报人违法事实均不成立，被申请人参考法律法规、食品安全国家标准、外地地方标准的有关规定，对被举报人现制现售食品的标识作出监督意见，引导其规范现制现售食品标签上的标注内容以及未作出行政处罚并无不妥。被申请人作出的答复事实清楚、适用法律正确。”。遂市食药监于2017年2月17日作出《行政复议决定书》（穗食药监行复〔2016〕274-279号）驳回被本局的行政复议申请。恳请法院查明上述事实，依据《行政诉讼法》第六十九条的规定，依法判决维持本局的具体行政行为或驳回被本局的全部诉讼请求。综上所述，被举报投诉的产品“MM葡式蛋挞”属于广州沃尔玛百货有限公司现制现售的食品，对其标识上的内容不适用《食品安全国家标准预包装食品标签通则》（GB7718-2011），原告要求本局依此对广州沃尔玛百货有限公司进行行政处罚，缺乏相应的依据。本局已履行相应的行政职责作出《广州市番禺区食品药品监督管理局关于群众举报的回复》（番食药监信函〔2016〕564号），并对广州沃尔玛百货有限公司司现制现售的食品标识内容作出监督建议，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。请法院查明上述事实，依法判决维持本局具体行政行为或驳回原告的诉讼请求。
被告市食药监局辩称：一、本局依法履行了行政复议处理的职权职责。（一）《中华人民共和国行政复议法》（以下简称“《行政复议法》”）第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。本案中本局作为番禺食药监�的上一级主管部门，依法有权受理以番禺食药监局为被申请人的行政复议。（二）本案番禺食药监局作出的具体行政行为及本局作出的复议决定符合法律规定，程序合法。1、2016年8月1日，番禺食药监局收到原告通过网络电子邮件方式邮寄违法线索举报函，举报广州沃尔玛百货有限公司销售的“沙拉法片”、“铜锣烧”、“MM葡式蛋挞”、“原味麻薯面包”、“玫瑰鲜花饼”、“MM蔬菜肉松华夫饼”食品存在标签不符合食品安全标准等问题，请求其依法查处违法线索，对违法行为行政处罚，处罚完毕后依法奖励。番禺食药监局受理上述投诉举报后，依法对被举报人进行现场检查，本案中，被申请人已对被举报的“铜锣烧”“MM蔬菜肉松华夫饼”“沙拉法片”“原味麻薯面包”“玫瑰鲜花饼”“MM葡式蛋挞”等食品的合法性进行全面调查取证，并依据调查取得的证据认�该产品为现制现售的食品，不属于预包装食品，其标签标识不适用《食品安全国家标准预包装食品标签通则》(GB7718-2011)：由于现行法律法规、标准并未对食品经营者现制现售食品的标签标识作出明确规定，被申请人向被举报人发出了《监督意见书》（穗番食药监食督[2016]170926I01号），引导规范其在现制现售食品标签上的标注内容。申请人举报的广州沃尔玛百货有限公司涉嫌生产经营不符合食品安全标准的食品一事，经查证其违法事实不成立。最终，被申请人将本案举报的调查处理结果，以复函形式回复了申请人，回应了其提出的各项诉求。2016年10月20日番禺食药监局分别作出《广州市番禺区食品药品监督管理局关于群众举报的回复》(番食药监信函〔2016〕562、564、565、566、567、568号），书面答复原告对其举报事宜处理情况，并于同日通过邮寄送达给原告。故番禺食�监局对原告投诉举报线索依法履行了法定职责，所作的答复行为及处理决定符合《食品药品投诉举报管理办法》关于投诉举报受理、办理、反馈等程序规定和时限要求以及行政处理的有关规定。2、本局作为行政复议决定机关受理原告行政复议申请的程序符合法律规定。本局于2016年12月22日收到原告的行政复议申请书及相关材料共六份，因上述复议申请当事人相同，所复议事项基本一致，根据《行政复议法》第四条之规定，本局本着“及时、高效、便民”的原则予以合并审查。2016年12月22日，本局作出受理原告行政复议申请的决定并书面告知原告。受理原告的行政复议申请后，本局针对原告行政复议申请书中的提出的诉求与事实展开了处理，于2016年12月23日将行政复议申请书副本发送给番禺食药监局，符合法定7日内向被申请人发送副本材料的要求。在收到番禺食药监局的书面答复后，结合原告的申请材料，本局对行政复议申请进行了书面审查。3、本局在法定的期限内作出了行政复议处理决定并告知了原告。《行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人。”本局在调查了解案件相关事实后，于2017年2月17日作出《行政复议决定书》（穗食药监行复〔2016〕274-279号），并于2017年2月20日快递送达给了原告，符合法定的期限要求。本局依法履行了行政复议职责，在法定的期限内作出了行政复议处理决定并告知了原告，所作出行政复议决定事项程序合法，行政复议决定合法合理。二、本局作出的行政复议决定�实认定清晰，适用法律正确。根据《中华人民共和国食品安全法》第一百五十条第三项以及《食品安全国家标准预包装食品标签通则》(GB7718-2011)第2.1条的规定，预包装食品是指，预先定量包装或者制作在包装材料和容器中的食品，包括预先定量包装以及预先定量制作在包装材料和容器中并且在一定量限范围内具有统一的质量或体积标识的食品。且《食品安全国家标准预包装食品标签通则》(GB7718-2011)第一条规定：“本标准不适用于为预包装食品在储藏运输过程中提供保护的食品储运包装标签、散装食品和现制现售食品的标识。”根据番禺食药监局现场检查，广州沃尔玛百货有限公司是合法食品经营者，其许可经营项目包含糕点类食品制售（含裱花蛋糕）等，原告举报的“MM葡式蛋挞”等食品均为该公司现制现售的食品，不属于预包装食品，故番禺食药监局作出食品�营者现制现售的食品不属于预包装食品，不适用《食品安全国家标准预包装食品标签通则》(GB7718-2011)的认定符合事实和法律规定。另，原告在举报投诉材料中提及适用的《食品标识管理规定》及《卫生部散装食品卫生管理规范》两项规范性文件，按照《国家卫生计生委关于宣布失效第二批委文件的决定》(国卫办发〔2016〕59号)和国家质量监督检验检疫总局《质检总局关于公布现行有效规范性文件和废止部分规范性文件的公告》（2015年第78号）文件的规定均已失效，故现行法律法规、标准暂未对现制现售食品的标签标示作出新的明确规定情况下，经查证原告在举报线索中所列举的违法事实均不成立，番禺食药监局参考法律法规、食品安全国家标准、外地地方标准的有关规定，对被举报人现制现售食品的标示作出监督意见，引导其规范现制现售食品标签上的标注内容以及未作出行政处罚行为并无不妥。三、本局在复议审查过程有权对行政答复材料进行保密审查。本案中，番禺食药监局曾就相关问题书面请示本局，本局根据《食品安全法》等赋予的权利，依法对该问题予以批复。本局作为该批复的发文机关，在制作该批复时明确公文属性为“不予公开”。番禺食药监局依据现场检查的有关证据、根据其自身食品药品监管职能和相关法律法规作出原具体行政行为，其行为与上述批复并无直接关系。本局在向原告交换复议证据材料时，依法履行保密审查义务，未向其寄送本局作出公文属性为“不予公开”的批复，并无不妥。本局在经过复议后未发现番禺食药监局存在违反法律规定的情形，番禺食药监局已经依法履行了相应法定职责，原告要求确认番禺食药监局行为违法及要求责令对举报线索重新作出处理的请求没有事实和法律依据，�以本局据此作出复议维持决定事实清楚，适用法律正确。综上所述，本局依法履行了行政复议处理的职责，处理程序合法，行政复议决定认定事实清晰，适用法律正确，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
经审理查明，2016年7月31日，原告向被告番禺食药监局投诉举报称广州沃尔玛百货有限公司生产经营的MM葡式蛋挞存在定量包装重量不符、不符合食品安全法及其他法律、法规规定的情形，请求番禺食药监局依法确定被举报人生产销售的MM葡式蛋挞不符合我国食品安全标准，依法对被举报人的行为予以行政处罚，处罚完毕后奖励举报人，书面受理举报人的举报线索，并在案件办结后答复举报人。番禺食药监局受理上述投诉举报后于2016年8月3日到广州沃尔玛百货有限公司进行现场检查，制作了现场检查笔录，调取了相关证照。2016年10月20日，番禺食药监局作�番食药监信函〔2016〕564号《广州市番禺区食品药品监督管理局关于群众举报的回复》，认定原告所投诉举报的违法事实不成立，对原告关于确认被举报人行为违法、对被举报人予以行政处罚并奖励原告的请求不予支持。原告不服上述回复，于2016年12月22日向被告市食药监局申请行政复议，市食药监局受理后于2017年2月17日作出穗食药监行复[2016]274-279号《行政复议决定书》，驳回原告的行政复议申请。原告不服，遂诉至本院。
以上事实有被告番禺食药监局提交的举报资料、投诉举报受理告知书、现场检查笔录、邮寄凭证，有被告是食药监局提交的行政复议申请书、受理告知书、行政复议答复书、送达凭证，有原告提交的回复、行政复议决定书等证据证实，原、被告及第三人亦当庭陈述在案。
本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……，（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……”本案中，被告番禺食药监局在法定期限向原告反馈举报办理结果，告知原告其举报的违法事实不存在，已履行了法定职责。反馈结果对原告的合法权益明显不产生实际影响，对张波的起诉应依法予以驳回。综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，裁定如下：
驳回原告张波的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。
审 判 长 谭 翌
人民陪审员 伍碧霞
人民陪审员 曹丽萌
二〇一七年九月四日
书 记 员 黄静纯