陕西省商洛市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）陕10行终26号
上诉人（原审原告）刘巴槽。
被上诉人（原审被告）商洛市商州区城关街道办事处。
被上诉人（原审被告）商洛市商州区人民政府。
原审第三人黄文良。
原审第三人商州区城关街道办事处西关社区。
上诉人刘巴槽因不服洛南县人民法院(2016)陕1021行初23号行政判决，向本院提出上诉，本院2017年4月11日立案受理后，依法组成合议庭，于2017年5月11日公开开庭进行了审理，上诉人刘巴槽的委托代理人刘胜利，被上诉人商洛市商州区城关街道办事处（以下简称城关街办）的负责人刘建华及委托代理人王江军，被上诉人商洛市商州区人民政府（以下简称商州区政府）的委托代理人李栋青、王兵，原审第三人黄文良的委托代理人周高全、杨叶，原审第三人商洛市商州区城关街道办事处西关社区（以下简称西关社区）的委托代理人李飞到庭参加了诉讼。案件审理过程中，被上诉人城关街办及上诉人刘巴槽均同意协调处理，双方申请协调的期间为2017年6月12日至8月11日（按照相关规定，协调期间不计入审理期限）。本案现已审理终结。
原审查明，刘巴槽与黄文良均系商州区城关街道办事处西关社区七组居民。刘巴槽有祖遗房产一处，坐落于商州区城关街道办事处西关社区七组涧底路12号。1952年，原商县人民政府向刘巴槽颁发了《土地房产所有证》，该证具体记载为：可耕地三块共计面积为壹亩壹分捌厘；房屋六间；房地基一处面积为贰分叁厘，其四至中东至人民政府。上述房产原貌为北边有主房三间，南边有主房三间，北边和南边房屋之间有院落，东边院墙修有楼门，门外有台阶，台阶下有一条南北纵向的出路，刘巴槽家在出路上栽有柿子树，建有厕所，出路之东系原西关村七组（现为西关社区七组）涧底路�房五间。刘巴槽及其家人一直在上述房屋及出路居住通行堆放杂物至今。1980年，刘巴槽拆除南边三间土木结构房屋，原基修建了三间砖木结构房屋。1996年黄文良购买了原西关村七组涧底路公房五间，其房屋买卖契约中写明“西至七组刘巴槽东檐水”。黄文良2001年将所购买的公房五间翻新建成5间5层楼房，该楼房西边相隔一通道与原告刘巴槽房屋东边相毗邻，该通道即即本案原告要求确权的争议通道。2010年8月，刘巴槽拆除了其北边三间房屋，欲拆旧建新，扎根基向争议通道内扩大时，黄文良以该通道属其宅基使用范围为由阻挡原告施工，双方发生争执，经西关社区调解未果。2011年5月原告向城关街办递交申请，请求确认双方之间争议通道的土地使用权。城关街办于2011年10月20日作出城街办发(2011)139号《关于西关社区刘巴槽和黄文良的界畔纠纷的处理意见》。刘巴槽�服，于2011年11月24日向商州区政府申请行政复议，商州区政府于同年11月29日作出商政行复决（2011)7号《行政复议决定书》，决定不予受理。刘巴槽遂提起行政诉讼，请求判令城关街办履行土地行政确权法定职责。2012年3月18日，商州区人民法院作出(2012)商区法行初字第00001号行政判决书，判令城关街办对刘巴槽与黄文良之间争议通道土地使用权纠纷作出处理决定。2012年5月17日，城关街办作出城街办发(2012)71号《关于对西关社区刘巴槽反映要求界畔确权的处理决定》，确认该争议通道属公用通道，刘巴槽不具有合法的使用权。刘巴槽不服，向商州区政府申请行政复议，商州区政府同年7月25日作出商政行复决字(2012)1号行政复议决定书，维持了城街办发(2012)7l号处理决定。刘巴槽遂提起行政诉讼，2012年11月12日，商州区人民法院作出（2012）商区法行初字第00009号行政判决书，判决撤销城关街办作出的城街办发(2012)71号处理决定，并限60日内重新作出处理意见。2013年4月20日，城关街办重新作出城街办发(2013)79号《关于对西关社区刘巴槽申请要求界畔确权的处理决定》，认定争议通道属公用通道。刘巴槽不服该决定，申请行政复议，2013年7月1日，商州区政府作出商政行复决(2013)5号行政复议决定书，维持城街办发(2013)79号处理决定。刘巴槽仍不服，于2013年7月11日向商州区人民法院提起行政诉讼，同年8月6日，商洛市中级人民法院指定该案由洛南县人民法院审理，2013年11月15日，洛南县人民法院作出（2013）洛南行初字第00002号行政判决，判决撤销城关街办作出的城街办发(2013)79号处理决定，并判令重新作出处理决定。2015年12月18日，城关街办重新作出城街办发（2015）231号《关于西关社区刘巴槽与黄文良房屋之间通道土地确权行政处理决定书》�确认争议通道属公用通道，归西关社区集体所有。刘巴槽不服，向洛南县人民法院提起行政诉讼，请求撤销该处理决定并限期重作。2016年6月12日，洛南县人民法院作出（2016）陕1021行初2号行政裁定书，以刘巴槽未依法先行申请复议为由，驳回其起诉。刘巴槽遂于2016年6月24日向商州区政府提起行政复议，商州区政府于同年8月31日作出商政行复决（2016）4号行政复议决定，决定维持商州区城关办事处城街办发（2015）231号处理决定。刘巴槽不服，于2016年9月2日提起行政诉讼，要求撤销城关街办及商州区政府作出的城街办发（2015）231号处理决定以及商政行复决（2016）4号行政复议决定，并要求重新作出处理决定。
原审法院另查明，商州区人民法院在2003年对李新堂诉刘巴槽相邻损害防免关系纠纷一案审理中，对争议通道进行了勘测丈量，该通道南�宽3.93米、北宽4.09米。城关街办在作出（2015）231号处理决定前，对刘巴槽1952年《土地房产所有证》中记载的房地基尺寸及面积进行重新丈量核实，经刘巴槽现场指界，第三人在场、街办组织实地勘测丈量，争议通道长17.5米、北宽3.67米、中宽3.71米、南宽3.14米，同时经丈量换算，刘巴槽房屋原东边院墙楼门以内的占地面积，与1952年《土地房产所有证》确认的贰分叁厘房地基面积基本一致，本案争议的通道不在1952年《土地房产所有证》范围内。还查明，刘巴槽因争议通道使用权存在纠纷，故自1952年《土地房产所有证》颁发后，政府一直没有为其颁发新的宅基地使用证。
原审法院还查明，原审第三人西关社区由原商州区城关镇西关村民委员会演变而来，原西关村民委员会村民户口虽已转为城镇户口，但原西关村民委员会的土地包括本案争议通道在内的土地所有权现仍为西关社区集体所有。
原审法院认为，本案的争议焦点是：刘巴槽和原审第三人黄文良东西相毗邻房屋之间的通道土地使用权归属问题。本案原审第三人黄文良及西关社区对城关街办将争议通道确定为公用通道权属归西关社区所有的结论并无异议，本案审查的重点在于争议通道使用权是否应确定给刘巴槽。从本案证据及查明的案件事实可见，争议通道不在刘巴槽1952年《土地房产所有证》范围内，争议通道的所有权现仍为西关社区集体所有，同时证人证言等证据均能够证明争议通道从解放前直至今天一直作为刘巴槽家东墙楼门外的出路而存在的实际，而且直到现在刘巴槽仍在争议通道上通行，故城关街办在协调无果的情况下，最终将争议通道界定为公用通道，认定其归第三人西关社区集体所有，该确权结论事实清楚，证据充分，既与原有权属凭证相印证，又体现争议通道历史及现实中作为出路的功能价值，该土地确权结果符合法律规定，并无不当。刘巴槽辩解争议通道应属原告宅基地范围的观点不予采纳。商州区人民法院2003年对争议通道丈量确认的数据，是为审理相邻权民事纠纷提供的参考数字。准确勘丈、勘定确权土地面积四至属于政府专属职权，法律也未赋予法院土地确权职责，刘巴槽对城关街办本次复核丈量面积的程序并无异议，应以本案城关街办本次确权决定前组织丈量的争议通道数据为准。城关街办在作出决定前，按照法律规定履行了勘测复核、走访调查、协调处理等程序，商州区政府作为复议机关依法进行了行政复议，整个确权过程及复议程序符合《土地权属争议调查处理办法》及《行政复议法》等相关规定，二被告行政行为程序合法。城关街办在确权处理决定中虽然仅适用了我国土地管理法第十六条，但事实上，城关街办在整个确权过程中按照我国国土资源部颁发的《土地权属争议调查处理办法》（2003年3月1日起施行）第九条、第二十条等相关规定处理土地权属争议，符合《土地权属争议调查处理办法》“从实际出发、尊重历史、面对现实”的土地权属处理原则，故城关街办作出的城街办发（2015）231号处理决定适用法律正确。综上，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回刘巴槽的诉讼请求。案件受理费50元由刘巴槽负担。
上诉人刘巴槽上诉称，一审法院认定事实不清，证据不足，其认定争议通道就是公用通道，属于集体所有无事实依据；街办作出的土地确权处理决定滥用职权，意志行政，导致案件历时6年多，四次处理，纠纷至今不能解决；争议通道应以�州区法院丈量的数据为准；其确权的程序违法，该确权决定也没有适用相应的法律规定，属于事实不清，证据不足，结论不当，一审法院驳回上诉人的诉讼请求，显属错误。街办作出的确权决定，区政府作出的复议决定均是不合法的行政行为，故请求撤销一审判决，撤销街办作出的确权决定及区政府作出的复议决定。
被上诉人城关街办答辩称，上诉人混淆了使用和使用权两个截然不同的概念，街办在综合分析全案证据的基础上，作出的处理决定内容正确，程序合法，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。
被上诉人商州区政府答辩称，原判认定事实清楚，适用法律法规正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人黄文良称，一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，其与上诉人不存在争议，该通道确属公用通道，请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人西关社区称，1952年土地证不包括通道，一审判决事实清楚，处理正确，应予维持。
二审中，各方当事人均未提交新的证据。
二审各方当事人均对一审查明的事实没有异议，本院对一审法院查明的事实予以确认。
本案在二审审理过程中，本院组织本案相关当事人进行了多次调解，但当事人未能达成一致意见。
本院认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。个人之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。城关街办作为商州区政府的派出机�，在履行原乡镇人民政府土地处理行政职能中，具有依法作出土地行政确权决定的职权。本案的焦点主要是：城关街办作出的土地行政确权决定是否合法，即该决定认定事实是否清楚，依据是否充足，土地行政确权处理程序是否合法，适用法律是否正确。
关于城关街办作出的土地确权决定认定事实是否清楚，依据是否充足的问题。本案商州区城关办事处作出的城街办发（2015）231号处理决定前，虽然进行了相关的调查及现场勘察丈量，但在其在作出的土地权属处理决定中，并没有对其查明的事实进行充分的表述和说明，其作出土地所有权属于集体所有的事实依据不足。被上诉人商州区政府作出的复议决定中，也没有相应的查明事实部分，其作出维持城关街办确权处理决定的事实依据亦不充分。
关于城关街办作出的�地确权决定是否符合法定程序的问题。程序是实体的保障，是否符合法定程序是衡量行政行为合法性的重要依据。行政机关所作出的行政处理决定所涉及的行政相对人是案件的利害关系人，应当作为当事人列入行政处理决定中，遗漏必要的当事人的行政处理决定必然无法产生相应的法律效力，属于法律规定的严重违反程序的事项。本案城关街办对于刘巴槽与黄文良之间的土地使用权权属争议，作出了土地所有权属于西关社区集体所有的决定。该决定涉及的黄文良系刘巴槽土地确权申请的行政相对人，西关社区系该土地确权决定最终确定的土地所有人，均系案件的直接利害关系人，应当依法作为该土地行政确权决定的当事人，但其均没有被列入城关街办所作出的土地确权决定之中；在本院二审庭审中，原审第三人黄文良及西关社区的代理人均明确表示没有参加街办的确权处理，故城关街办作出的土地权属决定明显存在漏列必要的当事人的情形，该确权决定无法对本案涉及的第三人黄文良及西关社区产生相应的确权效力，该确权决定严重程序违法，依法应予撤销。被上诉人商州区政府做出的复议决定中虽然正确罗列了相关当事人，但该复议决定并不能代替城关街办作出的处理决定；商州区政府及城关街办辩称在本次土地权属调查处理中，已经通知了第三人黄文良及西关社区参加，确权决定已经向其送达，故其土地权属处理程序合法的观点没有事实和法律依据，其观点不能成立。
关于城关街办作出的土地确权决定适用法律是否正确的问题。本案城关街办在作出本次土地确权决定中，仅适用了《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，该条是关于土地确权相关职权依据的法律规定，并非确定土地使用权、所有权权属的依据。本案城关街办作出土地确权决定最终认定争议土地所有权属于西关社区集体所有，但并没有适用认定土地属于集体所有的相关法律依据，其适用法律、法规并不全面。
综上，被上诉人城关街办作出的城街办发（2015）231号处理决定，事实依据不足，程序违法，适用法律不全面，依法应予撤销，并应当责令重新作出行政行为。被上诉人商州区政府做出的复议决定虽然复议程序合法，但因城关街办的土地确权处理决定应予撤销，该复议决定也应当依法予以撤销。原审判决在已经正确查明了城关街办处理决定存在的上述问题的情况下，仍认为城关街办作出的行政决定及商州区政府作出的复议决定程序合法，该判决也与一审法院（2013）洛南行初字第00002号行政判决相互相矛盾，故原审判决对本案的处理属于认识偏差，处理不当，本院依法应予纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）、第三款，第七十条（一）项、（三）项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第一款、第二款之规定，判决如下：
一、撤销洛南县人民法院(2016)陕1021行初23号行政判决；
二、撤销城关街办作出的城街办发（2015）231号《关于西关社区刘巴槽与黄文良房屋之间通道土地确权行政处理决定书》及商州区政府作出的商政行复决（2016）4号行政复议决定；
三、责令被上诉人商州区城关街道办事处对上诉人刘巴槽申请的土地行政确权事项依法重新作出处理决定。
一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人商州区城关街道办事处负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李军宏
审 判 员 张 瑞
代理审判员 林圩垚
二〇一七年七月二十七日
书 记 员 李 倩