贵州省安顺市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黔04行初28号
原告严辉，男。
原告李发仕，男。
委托代理人唐琦，北京圣运律师事务所律师。
被告安顺市西秀区人民政府。地址：安顺市西秀区陀宝山广场。
法定代表人张天一，代理区长。
委托代理人唐模冲，安顺市西秀区打击违法用地违法建设工作领导小组办公室法规科科长。
委托代理人何川能，贵州辞衡律师事务所律师。
第三人郑会芬，女。
委托代理人唐琦，北京圣运律师事务所律师。
第三人张琼，女。
原告严辉、李发仕不服被告安顺市西秀区人民政府（以下简称西秀区政府）的管理机构安顺市城乡规划局西秀区分局（以下简称西秀区规划分局）作出的安西规强拆[2016]第001号《强制拆除违法建筑决定书》，于2016年5月23日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于同月25日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年7月12日公开开庭审理了本案。原告严辉、李发仕及其委托代理人唐琦，被告西秀区政府的委托代理人唐模冲、何川能、第三人郑会芬、张琼到庭参加诉讼。
被告西秀区政府的管理机构西秀区规划分局于2016年2月28日作出安西规强拆[2016]第001号《强制拆除违法建筑决定书》，认定原告严辉在安顺市西秀区东关办事处头铺村尖山凹子，擅自违法修建房屋等建筑物、构筑物的行为，违反了《中华�民共和国城乡规划法》第四十条第一款和《贵州省城乡规划条例》第五十一条的规定，属违法建筑。西秀区规划分局已于2015年8月14日向原告严辉送达了《责令限期自行拆除违法建筑决定书》，并于2016年2月26日送达了《拆除违法建筑催告书》，原告严辉拒不自行拆除违法建筑。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条和《中华人民共和国行政强制法》第三十七条的规定，决定：于2016年3月1日依法对原告严辉在安顺市西秀区东关办事处头铺村尖山凹子的六幢违法建筑实施强制拆除。
原告严辉、李发仕诉称：2009年7月1日，原告严辉与头铺村村民委员会签订了《发包尖山凹子土地协议书》，原告严辉承包集体尖山凹子的土地。同年9月1日，原告严辉与头铺村村民委员会签订补充协议，约定头铺村村民委员会同意原告严辉在承包地上修建山庄房屋，进行饮食、旅游资源开发，合同期满，原告修建山庄等固定设施归头铺村村民委员会，承包期内，任何集体或者个人均不能以任何理由收回合同所属土地的使用权，更不能以任何手段干扰或制止原告严辉的正常经营。2013年10月15日，原告严辉与原告李发仕签订了《西秀山庄幸福院合作协议书》，约定由李发仕投资7，000，000元共同开发扩大山庄经营。2016年3月2日，山庄被强制拆除。原告认为被告强拆山庄的行为实体与程序均违法。根据安市编[2013]47号《关于安顺市两城区规划分局调整设置的通知》，西秀区规划分局调整设置为西秀区政府管理的机构，应以西秀区政府为被告。为维护原告的合法权益，请求依法撤销安西规强拆[2016]第001号《强制拆除违法建筑决定书》违法，并予以撤销。
原告严辉、李发仕在举证期限�向本院提交以下证据：1.原告严辉的身份证一份（复印件），证明原告严辉是头铺村村民；2.发包尖山凹子土地协议书、补充协议各一份共3页（均为复印件），证明原告承包了所在集体的土地，有权使用承包地，并且经过集体土地所有权人批准，有权修建山庄房屋；3.区民复函[2013]1号安顺市西秀区老龄办关于对西秀区24家农村幸福院成立的批复一份2页（复印件）、安顺市西秀区老龄工作委员会办公室出具的证明一份（复印件），证明原告在承包地修建西秀山庄幸福院有民政局的批复；4.西秀山庄幸福院合作协议书一份2页（复印件），证明二原告与二第三人共同修建了西秀山庄幸福院，均为房屋的实际所有权人，被告的行政行为明显遗漏了行政相对人；5.证明材料二份2页（复印件）、照片九张3页（原件），证明安顺市城乡规划局西秀分局依据本案被诉的行政决定错误拆除了涉案房屋；6.安市编[2013]47号关于安顺市两城区规划分局调整设置的通知一份2页（复印件），证明西秀区规划分局的行政行为应当由本案被告西秀区政府承担。
被告西秀区政府辩称：一、因原告逾期不拆除违法建筑，被告根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定责成西秀区规划分局强制拆除，西秀区规划分局为有行政强制执行权并实施具体行政强制的行政机关，本案被诉行政机关应为西秀区规划分局；二、西秀区规划分局2015年8月14日作出安西规限拆2015第202号《责令限期拆除违法建筑决定书》，2016年2年26日作出安西规拆催[2016]第001号《拆除违法建筑催告书》、《关于强制拆除违法建筑的公告》，同月28日作出安西规强拆[2016]第001号《强制拆除违法建筑决定书》，同年3月1日实施行政强制拆除，证据确凿，适用《�华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政强制法》等法律、法规正确，符合法定程序，应依法驳回原告的诉讼请求。
被告西秀区政府向本院提交作出被诉行政行为的以下证据：1.调查询问笔录、现场勘验笔录各一份共8页（均为复印件），证明西秀区规划分局对坐落于安顺市西秀区东关办事处头铺村尖山凹子房屋进行执法调查，并现场检查勘验；2.安西规限拆2015第202号责令限期拆除违法建筑决定书一份、执法文书送达回执一份、当事人陈述申辩笔录一份、原告严辉的身份证、户口本各一份共5页、发包尖山凹子土地协议书一份2页、补充协议一份、西秀山庄幸福院合作协议书一份2页、黔老龄办[2013]75号关于落实2013年农村幸福院建设项目有关工作的通知一份2页、区民复函[2013]1号安顺市西秀区老龄办关于对西秀区24家农村幸�院成立的批复一份、区民发[2014]7号安顺市西秀区民政局关于印发《西秀区农村幸福院建设实施方案》的通知一份6页、西秀山庄幸福院选址申请一份3页、关于西秀区东关办头铺村西秀山庄幸福院建设情况报告一份2页、西秀山庄幸福院介绍一份3页（上述证据均为复印件），证明西秀区规划分局执法调查期间依法收取严辉所移交的证据，并于2015年8月17日听取严辉的陈述、申辩并制作当事人陈述申辩笔录；3.关于转发安市违办督办通知的通报一份、安市违办字[2015]32号督办通知一份2页、黔建信转[2015]47号来信来访事项转办单一份、安顺市西秀区东关办事处头铺村村民联名诉讼一份2页、西区林呈[2015]7号西秀区林业绿化局关于区委主要领导批示件的办理情况汇报一份3页、安西秀林罚书字（2015）第21号林业行政处罚决定书一份、现场照片六张2页、关于安市违办字[2015]32号督�通知的回复一份、关于西秀区东关办事处头铺凹子山脚督办通知回复一份（上述证据均为复印件），证明严辉违法建设不仅处于城乡规划确定的建设用地范围内，对近期建设规划和控制性详细规划实施造成妨碍，并违反了自然资源保护的要求，引起相邻纠纷和不良社会影响；4.安西规拆催第001号拆除违法建筑催告书及送达回证各一份共2页、西秀区规划分局关于强制拆除违法建筑的公告一份、送达回证一份、黔中早报刊登情况一份、安西规强拆[2016]第001号强制拆除违法建筑决定书及送达回证各一份（上述证据均为复印件），证明西秀区规划分局依法对严辉下发催告书、公告及强制拆除决定书。
第三人述称：一、被诉行政行为遗漏主体，第三人也应是行政相对人；二、被诉行政行为认定事实不清，应依法撤销；三、被诉行政行为的�出违反了法律规定和行政处罚法、行政强制法的程序性规定；四、被诉行政行为适用法律错误。
第三人在举证期限内未提交证据。
本院依职权调取了以下证据：1.安市编[2012]261号关于设立安顺市城乡规划局两城区分局及执法大队的批复一份，证明西秀区规划分局在设置时是安顺市城乡规划局的派出机构，其不具有诉讼主体资格；2.安市编[2013]47号关于安顺市两城区规划分局调整设置的通知一份，证明西秀区规划分局是西秀区政府管理的机构。
经庭审质证，原告及第三人对被告提交的证据1，认为不真实、不合法，现场勘查笔录上阐述房屋的建房人是严辉，且调查询问笔录上被调查人的签字不是严辉本人所签；对证据2，认为责令限期拆除违法建筑决定书及送达回�将行政行为的相对人仅认定为严辉一人，不合法，对其余的证据无异议；对证据3中的关于转发安市违办督办通知的通报、安市违办字[2015]32号督办通知、关于西秀区东关办事处头铺凹子山脚督办通知回复无异议，对其余证据认为不合法，且该组证据不能体现原告所建房屋违反安顺市和西秀区的总体规划、控制性规划及房屋所在村规划；对证据4，认为均遗漏了主体，不合法，且公告中称复议、诉讼期间不停止强制执行违反了《行政强制法》第44条的规定。
被告对原告提交的证据1无异议；对证据2的真实性有异议，认为村委会并不是土地所有权人，仅是所有权人的代表，发包应由村民大会决定；对证据3，认为达不到证明目的；对证据4，因无签订时间，对真实性有异议；对证据5中的照片的真实性无异议，但认为不能达到证明目的，对证明的真实性有异议，且证据形式不合法；对证据6无异议。第三人对原告提交的证据均无异议。
原告、被告及第三人对本院依职权调取的证据均无异议。
本院对上述证据认证如下：对被告提交的证据，因与本案有关联，来源合法，客观真实，予以采信。对原告提交的1-4、6，因与本案有关联，来源合法，客观真实，予以采信；对证据5中的照片，因与本案有关联，来源合法，客观真实，当事人无异议，予以采信，对证明因不符合证据形式，不予采信。对本院依职权调取的证据，因与本案有关联，来源合法，客观真实，当事人均无异议，予以采信。
经审理查明：2009年7月1日，原告严辉（乙方）与安顺市西秀区东关办事处头铺村村民委员会（甲方，以下简称头铺村�会）签订《发包尖山凹子土地协议书》，主要约定：一、甲方将尖山凹子所属村集体的这片土地承包给乙方，乙方一次性付10年承包费十万元给甲方，到期终止协议，如再行承包，可优先乙方；二、甲方这片土地内有树木，乙方可种植保护，决不允许砍伐攀摘，违者后果自负；三、在承包期内，如国家和集体需要用地，乙方无条件交给甲方，乙方所有固定资产，由甲方找评估公司评估后，用地单位一次性付款给乙方；四、乙方承包期满后，所有建筑设施归甲方所有；五、若飞东路抵达林区这条交通通道，如有阻拦，甲方出面制止，有乱倒泥沙现象，乙方有权处罚；六、甲方为保护乙方合法权益不受损害，乙方需要甲方协调配合的，甲方积极配合；七、甲方考虑乙方投资较大，延期五年，即2024年12月30日。同年9月1日，头铺村委会出具补充协议，内容主要是：为充分�用土地资源，村委同意严辉在承包范围土地修建山庄房屋，以进行饮食、旅游资源开发，合同期满，修建的山庄房屋等固定设施归村委，望相关单位给予办理相关手续。2013年10月15日，原告严辉（甲方）与原告李发仕、第三人郑会芬、张琼（乙方）签订了西秀山庄幸福院合作协议书，主要约定：一、由乙方筹集资金7，000，000元共同开发扩大山庄经营，完善基础设施，建造房屋七座；二、资金投入方式：该工程前期建设主要为房屋。从2013年11月开始至2014年11月期间至少投入6，000，000元，必须建成可营业房屋七座，工程后期从2014年11月至2015年4月，投入资金1,000,000元，主要建成停车场、路灯、户外游乐场、原山庄设施修缮等附属设施；三、资金使用：由甲乙双方共同监督，双方认可乙方支付。乙方不得以任何借口中途撤资，否则造成的经济损失由乙方负责；四、本期工程开工就与原山庄融为一体，整个西秀山庄开发建设工程总投资14,000,000元，甲乙双方对西秀山庄幸福院享有同等的管理权，共同受益、风险共担；五、在建设过程中，如村支两委终止合同或提高承包费，造成的损失由甲方负责；六、工程完工后，山庄道路恢复通车时投入营业使用，受益、风险甲、乙双方各占50%。同年12月9日，贵州省老龄工作委员会办公室下发黔老龄办[2013]75号《关于落实2013年农村幸福院建设项目有关工作的通知》，明确全省开展农村幸福院建设项目，每个项目资助3万元。同年，西秀山庄幸福院的房屋开始建设。2014年2月14日，安顺市西秀区民政局下发区民发[2014]7号《安顺市西秀区民政局关于印发<西秀区农村幸福院建设实施方案>的通知》，明确西秀区农村幸福院建设的建设标准、建设要求、资金保障等事项。同年5月14日，安顺市西秀区民政局下发区民复函[2013]1号《安顺市西秀区老龄办关于对西秀区24家农村幸福院成立的批复》，同意西秀山庄农村幸福院等24家农村幸福院成立。2015年7月，安顺市西秀区东关办事处头铺村村民联名向安顺市住房和城乡建设局进行举报，称原告严辉非法占用林地修建房屋，要求进行调查。同年8月5日，贵州省住房和城乡建设厅将举报材料转交安顺市城乡规划局。同月18日，安顺市整治违法用地违法建设工作领导小组办公室向安顺市西秀区打击违法用地违法建设工作领导小组办公室（以下简称西秀区两违办）安市违办字[2015]32号督办通知，要求对头铺村尖山凹子山脚占用林地修建的违法建设进行核查和处理。同月19日，西秀区两违办将安市违办字[2015]32号督办通知转交安顺市西秀区东关办事处（以下简称东关办），要求东关办对此进行调查处理。同月25日，东关办向西秀区两违办作出《关于西秀区东关办事处头铺凹子山脚督办通知的回复》，主要内容为：2009年6月23日经头铺村委会以张榜招标形式将属于村集体尖山凹子土地承包给本村村民严辉，双方拟有协议书，村委并同意其在承包范围土地修建山庄房屋，以进行饮食、旅游资源开发，无用地建房手续，属违法违章建筑。后严辉按照民复函（2013）1号文件及黔老龄办（2013）75号关于落实2013年农村幸福院建设项目有关工作的通知已批复建幸福院。同月27日，西秀区两违办作出《关于安市违办字[2015]32号督办通知的回复》，主要内容是：虽安顺市西秀区民政局、安顺市西秀区老龄办批复建幸福院，但该户（严辉）没有办理相关建设项目手续，无用地建房手续，属违法违章建设，已责成东关办事处进行查处并根据实际情况作出整改措施。同年8月14日，西秀区规划分局向原告�辉作出并送达安西规限拆2015第202号《责令限期拆除违法建筑决定书》，明确严辉擅自在东关办头铺村（尖山凹子）修建的房屋属违法建筑，责令原告严辉于2015年8月28日之前自行拆除，逾期未拆除，将依法强制执行，并告知行政复议期限及提起行政诉讼期限。2016年2月26日，西秀区规划分局对原告严辉作出并送达安西规拆催[2016]第001号《拆除违法建筑催告书》，要求原告严辉于收到催告书之日起3日内履行自行拆除位于西秀区东关办事处头铺村（尖山凹子）的六幢违法建筑，并告知逾期仍未自行拆除违法建筑的，将依法强制执行，若对催告书有异议，可在接到本通知之日起3日内到西秀区规划分局进行陈述申辩；逾期进行陈述申辩则视为放弃陈述、申辩权利。同日，西秀区规划分局对原告严辉作出并送达西秀区规划分局《关于强制拆除违法建筑的公告》，决定2016年3月1�对原告严辉位于西秀区东关办事处头铺村（尖山凹子）擅自违法建设房屋等建筑物、构筑物实施强制拆除，并告知行政复议和行政诉讼期限以及行政复议和行政诉讼期间强制拆除不停止执行，该公告刊登在报纸上。同月28日，西秀区规划分局向原告严辉作出并送达安西规强拆[2016]第001号《强制拆除违法建筑决定书》，决定于2016年3月1日对原告严辉位于安顺市西秀区东关办事处头铺村尖山凹子的六幢违法建筑实施强制拆除，并告知行政复议、行政诉讼期限。原告认为，西秀区规划分局作出的安西规强拆[2016]第001号《强制拆除违法建筑决定书违法》，以西秀区政府为被告，提出如上诉请。
本院认为：本案的争议焦点是：一、被告的主体资格；二、被诉行政行为的合法性。
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十条第二款规定：“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规、规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案中，根据安市编[2012]261号《关于设立安顺市城乡规划局两城区分局及执法大队的批复》，西秀区规划分局是安顺市城乡规划局的派出机构，故西秀区规划分局无诉讼主体资格。根据安市编[2013]47号《关于安顺市两城区规划分局调整设置的通知》，西秀区规划分局是西秀区政府管理的机构，故西秀区政府是本案的适格被告。
《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内�履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财务迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。”本案中，原告在西秀区规划分局作出责令限期拆除违法建筑决定书后，逾期未履行限期拆除违法建筑的义务。西秀区规划分局在听取原告严辉的陈述、申辩，对其进行催告并送达，公告后作出安西规强拆[2016]第001号《强制拆除违法建筑决定书》的行政行为，符合法定程序。虽安西规强拆[2016]第001号《强制拆除违法建筑决定书》遗漏行政相对人，但不影响行政行为的整体合法性，属程序瑕疵。原告及第三人位于安顺市西秀区东关办事处头铺村尖山凹子的六幢房屋，未取得建设工程规划许可证，西秀区规划分局作出西规强拆[2016]第001号《强制拆除违法建筑决定书》事实清楚，证据确凿。
综上，西秀区规划分局作出的西规强拆[2016]第001号《强制拆除违法建筑决定书》事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序的，人民法院判决驳回原告诉讼请求的规定，对原告的诉讼请求应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告李发仕、严辉的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告严辉、李发仕负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。
审 判 长 肖帮华
审判�洪云
代理审判员 朱艳楠
二〇一六年九月一日
书 记 员 郭芮男