河北省邢台市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）冀05行终211号
上诉人（原审原告）宁晋县伟业燃气有限公司，住所地宁晋县晶龙街北侧宁辉花园东邻晋福苑西区14号，统一社会信用代码：91130528760346477L。
法定代表人贾琨，男，该公司执行董事。
委托代理人孙克刚，男，该公司法务部经理。
委托代理人陈冲，男，该公司法务部主管。
上诉人（原审第三人）宁晋县绿能天然气有限公司，住所地宁晋县天宝东街北，组织机构代码：67419751-6。
法定代表人刘志存，男，该公司执行董事。
被上诉人（原审被告）宁晋县住房和城乡建设局，住所地河北省邢台市宁晋县兴宁街13号，统一社会信用代码：11130528000687914C。
法定代表人刘利博，男，该局局长。
上诉人宁晋县伟业燃气有限公司及宁晋县绿能天然气有限公司因行政许可一案，不服河北省南宫市人民法院（2017）冀0581行初21号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
原审认定，2003年10月18日，被告宁晋县住房和城乡建设局（原宁晋县建设局，甲方）与北京中燃伟业投资有限公司（乙方）签订《城市燃气开发合同》，合同1.1内容是，鉴于宁晋县政府同意授予乙方宁晋县管道燃气项目的独家开发、建设经营权，经过实地考察和友好协商，就宁晋县兴建管道燃气项目达成协议。3.1内容是，甲方受宁晋县政府委托，同意乙方在宁晋县设立的项目公司负责宁晋县城市燃气管道工程，乙方负责全部工程投资。4.1内容是，公司经营范围：在宁晋县范围内，设计、安装、建设、管理发展及经营天然气燃气管网及配套设施，以及就此提供有关的维修抢修服务；天然气加气站的建设和经营；为工业输配、商业公建、民用、交通等领域提供天然气的供应和销售服务；开发天然气和有关燃气的储存、运输和输配设计、建设和经营管理业务。5.1内容是，甲方同意乙方在宁晋县投资实施燃气管道工程，并保证乙方在宁晋县区域范围内独家开发建设经营管道燃气项目权利30年。6.2.1将宁晋县天然气建设和经营的专营权交给乙方独占性使用30年并保证其合法性；在此期间不再审批新的管道燃气项目；同时保证当天然气长输管线达到宁晋县时，乙方投资兴建的城市管网将接驳天然气继续经营，并保证管网继续使用，但天然气价格要在重新核定成本的基础上相应下调（以物价局核定的价格为准）。原告取得了河北省住房和城乡建设局颁发的《燃气经营许可证》，经营类别是管道天然气，经营区域是宁晋县城区。
2009年5月15日，宁晋县人民政府向被告作出了政字（2009）40号《宁晋县人民政府关于对绿能天然气有限公司投资经营天然气项目的批复》，批复的部分内容是，“同意注册成立‘宁晋县绿能天然气有限公司’，享受独家经营权，准许与河北省天然气有限公司合作，共同投资经营管道运输天然气项目；但该企业要在1个月之内完成与河北省天然气有限公司合作的协议签订工作，否则此批复废止；要与该企业签订具体的经营协议，明确双方权利和义务；要做好该公司与北京中燃伟业投资公司的协调工作。”
2009年5月31日，被告作出宁建（2009）34号《宁晋县建设局关于对绿能天然气有限公司投资经营天然气项目的批复》，批复的部分内容是，“同意注册成立‘宁晋县绿能天然气有限公司’，享受独家经营权，准许与河北省天然气有限公司合作，共同投资经营管道运输天然气项目；但该公司要在09年6月15前完成与河北省天然气有限公司合作的协议签订工作，否则此批复废止；必须按照有关法律、法规的要求，与建设局签订具体的经营协议，明确双方权利与义务；要做好与北京中燃伟业投资公司的沟通工作，确保和谐稳定运营。”2009年6月11日，河北天然气有限责任公司与第三人宁晋县绿能天然气有限公司签订《关于合作开展天然气利用工作的合作协议》。2014年9月22日，原告宁晋县伟业燃气有限公司向宁晋县人民政府提出接驳冀州边界至宁晋县城天然气管道项目的申请。2014年10月，宁晋县人民政府召开专题会议，同意原告宁晋县伟业燃气有限公司接驳冀州边界到宁晋县城的天然气管道。
2015年9月9日被告宁晋县住房和城乡建设局与第三人宁晋县绿能天然气有限公司签订《宁晋县城市管道燃气特许经营协议》，该协议的部分内容是，1.1是根据政字（2009）40号《宁晋县人民政府关于对绿能天然气有限公司投资经营天然气项目的批复》签署该协议；3.1（2）是特许经营权为特许经营企业经营管道燃气业务的专营权，即在其有效期和规定范围内，特许经营权受让方独自占有（县政府另有审批的除外）该项的经营权利，特许经营权授予方不再将其以任何方式授予其他企业、组织和个人；3.2特许经营权期限为30年，自2010年1月1日至2040年12月31日止；3.3特许经营权行使地域范围为邢台市宁晋县行政管辖区域内及特许经营期间邢台市宁晋县城市总体规划范围内的城区、镇区、工业园区以及各类开发区的管道燃气业务。不包括宁晋县政府因其他原因批准引进的燃气项目已经在前述城区供气经营的范围（新引进批准其他项目应征徇宁晋县绿能天然气有限公司的意见）；特许经营业务范围是城区、镇区、工业园区以及各类开发区燃气管网设施和工程的投资、建设、运营和管理；城市管道燃气的经营。
2016年9月，原告收到了第三人的民事起诉书及应诉通知书，该起诉书记载，宁晋县绿能天然气有限公司已与被告宁晋县住房和城乡建设局签订了《宁晋县城市管道燃气特许经营协议》，认为宁晋县伟业燃气有限公司在冀州至宁晋方向向宁晋县铺设长途天然气输气管线侵犯了宁晋县绿能天然气有限公司的管道燃气独家经营权。
原审认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。从本案的证据看，原告在2016年9月接到的第三人起诉状中记载了第三人与被告签订《宁晋县城市管道燃气特许经营协议》的事实，而其他证据均未证实原告知道有被诉协议的事实，而本案的立案时间是2017年1月20日,距离原告知道被诉协议不足六个月,被告及第三人关于原告起诉超诉讼时效的说法不成立。而且原告取得了在宁晋县城区经营管道燃气的燃气经营许可证，其可以作为原告提起诉讼。另外，被告与第三人签订的《宁晋县城市管道燃气特许经营协议》3.1（2）项约定，特许经营权为特许经营企业经营管道燃气业务的专营权，即在其有效期和规定范围内，特许经营权受让方独自占有（县政府另有审批的除外）该项的经营权利，特许经营权授予方不再将其以任何方式授予其他企业、组织和个人，说明该协议已将宁晋县政府审批的情况排除在该协议范围外，该内容与被告当庭陈述的“原告和第三人的经营权并不矛盾，双方应在合同约定的范围内各自经营”的意见一致。因此,被告与第三人签订的《宁晋县城市管道燃气特许经营协议》对原告的经营权不造成影响。遂裁定驳回原告宁晋县伟业燃气有限公司的起诉。
上诉人宁晋县伟业燃气有限公司上诉的主要理由为，一、上诉人享有的管道燃气独家经营权的地域范围为整个宁晋县行政管辖区域，被上诉人与第三人签订的《宁晋县城市管道燃气特许经营协议》的行为本质上属于将上诉人业已享有的管道燃气独家经营权全部或部分非法重复给第三人，侵犯了上诉人权利的完整性和持续性。二、被上诉人与第三人签订《宁晋县城市管道燃气特许经营协议》的行为未依法取得县级以上人民政府的授权，又未履行法定的审核程序及招投标程序，属于严重违法行政行为，依法应予以撤销。《市政公用事业特许经营管理办法》第五条规定：“实施市政公用事业特许经营，应当遵循公开、公平、公正和公共优先的原则”，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第四条规定：“基础设施和公用事业特许经营应当坚持公开、公平、公正、保护各方信赖利益”。本案被上诉人在与上诉人签订的《城市燃气开发合同》6.2.1中明确约定“将宁晋县天然气建设和经营的专营权交给乙方独占性使用30年并保证其合法性，在此期间不再审批新的管道燃气项目”，而私下又与第三人签订《宁晋县城市管道燃气特许经营协议》，违反上述法律规范规定的原则。三、第三人没有取得燃气经营许可证，也没有取得关于燃气经营的工商许可，违背《城镇燃气管理条例》、《市政公用事业特许经营管理办法》及《基础设施和公用事业特许经营管理办法》关于保障社会公共利益和公共安全的立法目的，撤销《宁晋县城市管道燃气特许经营协议》符合保障社会公共利益和公共安全的重大法益要求。请求二审法院依法改判。
上诉人宁晋县绿能天然气有限公司上诉的主要理由为，一、一审法院事实认定错误，宁晋县伟业燃气有限公司不享有宁晋县区域长输管道天然气特许独家经营权。其依据2003年的合同享有的是压缩天然气独家经营权，而宁晋县绿能天然气有限公司依据2015年特许经营协议取得的是长输管道天然气独家经营权，两者经营范围不同，互不影响。二、宁晋县伟业燃气有限公司以宁晋县住房和城乡建设局与上诉人签订的特许经营协议程序违法为由，要求撤销该行政许可。但一审法院抛开被诉具体行政行为合法性的审查，径行对两家公司经营内容和范围进行比较，超越职权，程序错误。三、宁晋县住房和城乡建设局进行行政许可有宁晋县人民政府的合法授权，被诉具体行政行为程序合法，不存在任何可撤销情形。根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第三款的规定：“撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销”。如果本案撤销宁晋县住房和城乡建设局与上诉人签订的特许经营协议，会对宁晋县人民群众的公共利益造成重大损害，因此，本案属于不应该撤销的情形。请求二审法院依法改判。
本院认为，宁晋县伟业燃气有限公司向法院提起行政诉讼要求依法确认宁晋县住房和城乡建设局与宁晋县绿能天然气有限公司签订的《宁晋县城市管道燃气特许经营协议》违法，并判决撤销双方签订的协议。原审对该协议与宁晋县伟业燃气有限公司的经营范围是否重叠事实不清，从协议名称及原审原告持有的经营许可证可以看出均属宁晋县城管道燃气经营范畴，双方是否同一地段应进一步查证核实。故原审认定协议对宁晋县伟业燃气有限公司的合法权益不产生实际影响，裁定驳回原告起诉欠妥，应予撤销，应当对签订协议的经营事项、具体位置进行审查。宁晋县伟业燃气有限公司认为该协议侵犯其合法权益提起行政诉讼，属于人民法院行政诉讼的受案范围。原审应在查明上述事实的基础上，确定本案是否符合起诉条件及是否进入实体判决。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下：
一、撤销南宫市人民法院（2017）冀0581行初21号行政裁定；
二、本案指令南宫市人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审判长 刘爱群
审判员 邢向恩
审判员 赵文志
二〇一七年八月七日
书记员 王 洋