青海省高级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2015）青行终字第20号
上诉人（原审原告）：铁元来
委托代理人：刘喜全，青海河湟律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：民和回族土族自治县人民政府。
法定代表人：沙德林，该县县长。
委托代理人：孟峰，该县副县长。
委托代理人：魏占虎，民和县诚信法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）：青海省安全生产监督管理局。
法定代表人：毛占彪，该局局长。
委托代理人：白守忠，青海西海律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）：青藏铁路公司。
法定代表人：王忠玉，该公司总经理。
委托代理人：雷建宁，青海西海律师事务所律师。
原审原告铁元来因与被告民和回族土族自治县人民政府（以下简称民和县政府）、青海省安全生产监督管理局（以下简称省安监局）、第三人青藏铁路公司（以下简称青藏公司）行政赔偿一案，不服海东市中级人民法院（2014）东行初字第7号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年2月12日公开开庭审理了本案。上诉人铁元来及其委托代理人刘喜全，被上诉人民和县政府的委托代理人孟峰、魏占虎，被上诉人省安监局的委托代理人白守忠，被上诉人青藏公司的委托代理人雷建宁到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。
原审法院经审理查明，1995年原告铁元来取得民和县石英岩矿采矿证并办理了相关手续后开始采矿经营活动。后因原告经营的矿山存在安全隐患，威胁铁路运行安全，青海省安全生产委员会于2007年2月16日下发督办通知，要求青海省国土资源厅责成海东地区国土资源局立即收回原告的采矿许可证。民和县国土资源局于2007年3月20日书面通知原告立即停止矿山开采，并直接执行关闭决定，原告矿山遂关闭。2007年12月11日青海省安全生产委员会办公室根据海东地区安全生产委员会办公室的请示作出批示，采石场关闭后遗留的相关问题建议由海东地区国土资源部门按照矿产资源管理的有关规定妥善处理。2008年2月3日，民和县人民政府根据上级机关的要求，为了铁路安全运行，作出了关闭原告矿山的决定。原告铁元来得知后以被告民和县人民政府作出关闭矿山企业的具体行政行为违法为由诉至本院。
原审法院认为，本案中，铁元来开采的石英矿经海东市国土资源局许可办理了采矿许可证，被告民和县人民政府的关停决定不涉及铁元来矿采矿许可证的变更或撤回，被告青海省安全生产监督管理局及第三人青藏铁路公司亦未实施对铁元来矿行政许可予以变更或撤回的行为。故原告要求被告赔偿经济损失等的诉求，无事实和法律依据，本院不予支持。遂依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回原告铁元来的诉讼请求。诉讼费50元由铁元来负担。
铁元来不服原审判决，向本院提起上诉，请求：撤销海东市中级人民法院（2014）东行初字第7号行政赔偿判决，依法判令三被上诉人赔偿150万元损失。其事实与理由是：1995年铁元来取得采矿证并办理了相关手续后开始合法经营采矿生产。2007年3月20日，因青藏铁路运行安全问题，民和县政府根据省安监局会议纪要和督办通知，要求民和县国土资源局书面通知铁元来，责令其停止矿山开采。2008年1月，省安监局、民和县政府、青藏公司等有关部门参加协调会议并形成会议纪要，要求“三家企业关闭后暴露出来的问题，由青藏公司协商民和县政府妥善解决”。为此，铁元来多次信访要求被上诉人对矿山关闭后的经济损失问题予以解决，始终未果。铁元来依法取得2003年11月至2010年11月共计7年的采矿权，生产期间并不存在安全隐患，只是2005年4月实施的《铁路运输安全保护条例》第18条规定的1000米安全距离问题，使得原经营矿山距离不符合现有的法律规定，现在的安全隐患是因法律依据的改变而产生的。铁元来合法经营的矿山企业被关闭后，被上诉人既未安置也未补偿，停产至今造成巨额投资损失和经营性损失等达150万元。民和县政府的关闭决定是依据省安监局的督办通知实施的，青藏公司作为青藏铁路经营管理部门，是该决定的受益单位，故三被上诉人应共同承担赔偿责任，并对关闭企业予以妥善安置。
被上诉人民和县政府辩称：铁元来矿实际关闭在前，民和县政府作出关停决定在后，该关闭决定未送达铁元来，也未对其实际权益造成影响，铁元来要求赔偿经济损失150万元无事实和法律依据。对于安置问题，已由青海省高级人民法院（2013）青行终字第13号行政裁定书所确定，民和县政府不是本案适格的被告。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人省安监局辩称：铁元来针对省安监局提起行政诉讼，属于选择被告主体错误。作出关闭决定具体行政行为的主体为民和县政府，铁元来所称的督办通知，是省安委会作出，省安委会与省安监局并非同一行政主体。督办通知既非省安监局作出，也非民和县政府作出关闭具体行政行为的依据。铁元来矿因存在矿山距离违法、开采方式违法和没有取得安全生产许可证而被关停，铁元来称其矿山企业系合法经营的陈述，与事实和法律规定不符。原判认定事实清楚，请求依法驳回上诉，维持原判。
被上诉人青藏公司辩称：青藏公司是企业，不能作为行政赔偿的主体，原审法院受理铁元来针对我公司的起诉错误。铁元来要求青藏公司作为第三人承担连带赔偿责任的诉求无事实和法律依据。民和县政府、省安监局为维护社会公共利益依法作出的具体行政行为，合法有据。请求依法驳回铁元来对青藏公司的起诉及全部诉讼请求。
铁元来、民和县政府、省安监局、青藏公司对一审查明的事实无异议，本院予以确认。
本院另查明，青海省安全生产委员会（以下简称省安委会）工作职责及工作制度载明，省安委会是省政府的议事协调机构，不代替履行省政府有关职能部门的安全生产监督管理职责。省安委会在省政府领导下，负责研究部署协调全省安全生产工作。设立省安委会办公室作为省安委会的办事机构，办公室设在省安监局。2007年2月16日，省安委会办公室发出督办通知，要求省国土资源厅责成海东地区国土资源局立即收回民和县3家采石场的采矿许可证。3月6日，省国土资源厅向海东地区国土资源局发出青国土资办（2007）22号通知，内容为：经研究，决定立即收回3家石英岩矿的采矿证，请你局按照《通知》精神和海东行署的要求，认真做好关闭工作。3月20日，民和县国土资源局书面通知铁元来矿立即停止开采。12月11日，省安委会办公室就如何妥善解决3家石英岩矿遗留问题作出批复，建议由海东地区国土资源局按照矿产资源法有关规定妥善处理。2008年1月23日，省安监局按照省政府办公厅批文指示精神，组织召开民和县三家采矿企业遗留问题专题协调会，形成青安阅（2008）会议纪要：民和县3家企业违反《铁路运输安全保护条例》第18条规定，已实施关闭。要求民和县政府依据《安全生产法》94条和《安全生产违法行为处罚办法》第6条规定，作出关闭决定。对已收取的采矿权价款，由海东地区国土局按照有关规定申请同级财政，按剩余采矿权年限折算后合理退还采矿权价款。关于3家企业关闭后暴露出来的问题，由青藏铁路公司及时协商民和县政府妥善解决。2月3日，民和县政府作出民政（2008）10号《关于对马少云等三家采矿企业实施关闭的决定》。该关闭决定未送达3家企业。2009年3月13日，海东地区国土资源局以国土矿（2009）1号通知，要求铁元来领取采矿权剩余价款，5月11日铁元来领取了国土局退还的采矿权剩余价款1万元。
结合各方诉辩主张，确定本案争议焦点为：被上诉人应否承担行政赔偿责任。就此问题分析认定如下：
本院认为，铁元来请求赔偿的具体行政行为是民和县政府作出的关闭决定，省安监局并非作出该关闭决定的行政主体，铁元来要求省安监局承担行政赔偿责任，无事实和法律依据，本院予以驳回。青藏公司是企业法人，其无权也并未对铁元来做出具有拘束力的行政行为，不是具体行政行为的适格主体，铁元来要求青藏公司给予行政赔偿，亦无事实和法律依据，应予驳回。铁元来的行政赔偿请求是否成立，应当根据相关法律规定并结合案件具体情况作出分析认定。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。可见，取得国家赔偿必须同时具备下列要件：（1）违法行使职权的主体必须是国家机关及其工作人员；（2）行使职权的行为已被确认违法；（3）违法行为侵犯了公民、法人或其他组织的合法权益；（4）已造成了损害后果；（5）违法行为与损害后果之间有因果关系。本案中，铁元来诉求赔偿的关闭决定由民和县政府作出，且该关闭决定因未送达和实施，依法不能成立。铁元来提请行政赔偿，缺乏行政违法行为造成损害后果、损害后果与违法行为具有因果关系等必备要件。事实上，铁元来矿在民和县政府作出关闭决定之前已经处于停产关闭状态，民和县政府的关闭决定未送达本人，未对其产生法律效力，亦未对其权益产生实际影响，该关闭决定的作出与造成铁元来经济损失之间的因果关系无从证实。铁元来要求民和县政府予以行政赔偿的请求，不具备行政赔偿要件，不符合国家赔偿法的规定，本院不予支持。原审认定事实清楚，但其判决中关于“被告的关闭决定不涉及采矿证的许可与撤回…”的表述，事关行政补偿的内容，并不适用于行政赔偿的法律规定，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四十一条规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
已经收取的一、二审案件受理费共计100元，退还上诉人铁元来。
本判决为终审判决。
审 判 长 班玛吉
代理审判员 边红丽
代理审判员 李成花
二〇一五年三月十九日
书 记 员 孔 菲