山东省青岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）青行终字第20号
上诉人（一审第三人）：杨恩山。
上诉人（一审第三人）：杨毅。
两上诉人之委托代理人：王继光，山东元鼎律师事务所律师。
两上诉人之委托代理人：张琭琛，山东元鼎律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）：杨恩华。
委托代理人：张启鹏，山东正尚律师事务所律师。
一审被告：青岛市市北区房产管理一处。住所地：青岛市平定路**号。
法定代表人：刘翼，处长。
委托代理人：周洁，该处工作人员。
委托代理人：宋岩，该处工作人员。
杨恩华诉青岛市市北区房产管理一处公房承租登记一案，青岛市市南区人民法院于2014年10月24日作�（2014）南行初字第86号行政判决。一审第三人杨恩山、杨毅不服，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年1月5日在第27审判庭公开开庭审理了本案。上诉人杨恩山、杨毅及其委托代理人王继光、张琭琛，被上诉人杨恩华及其委托代理人张启鹏，一审被告青岛市市北区房产管理一处之委托代理人周洁、宋岩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案行政争议形成过程如下：一审原告于2014年7月4日提起诉讼，请求依法撤销一审被告作出《青岛市市北区房产管理一处关于对杨恩华申请变更市北区无棣路×号×户房屋承租名义的处理意见》，并责令一审被告重新作出处理意见，变更该房屋承租人为一审原告。
一审法院查明：该案涉及的房屋即青岛市市北区无棣路×号×户系上世纪七十年代末拆迁安置后交由被告处益都路房管所管理的国有直管公�，产权属于国家，任何人都不享有继承的权利。2012年1月4日，被告作出北政房管发（2012）3号《青岛市市北区房产管理处关于无棣路×号×户房屋承租权的处理意见》，作出如下处理意见：一、撤销益都路房管所与杨恩山签订的关于无棣路×号×户的承租手续；二、益都路房管所与袁秀珍建立房屋租赁关系，由袁秀珍的法定监护人代为行使承租人的权利和义务。青岛市市北区人民法院（2009）北民特字第14号生效民事判决书指定本案原告杨恩华为袁秀珍的监护人。2012年1月31日，袁秀珍因病去世。2012年2月28日，原告杨恩华向被告下属的益都路房管所提出变更涉案房屋承租名义申请。2013年11月22日，被告作出涉争处理意见。
一审另查明：2012年6月5日，青岛市公安局市北分局向被告出具《青岛市公安局市北分局关于对无棣路×号×户户口情况告知函》，内容为：“根据法院生效判决及被告作出处理意见，青岛市公安局市北分局于2012年1月20日将袁秀珍的监护人杨恩华的户口迁入无棣路×号×户，并经协商，杨恩华、杨恩山兄弟二人书面申请分户。无棣路×号×户，户主为袁秀珍，同户人有其子监护人杨恩华；无棣路×号×户甲，户主为杨恩山，同户人其子杨毅。杨恩华为无棣路×号×户袁秀珍的唯一同户人，且杨恩华作为袁秀珍唯一监护人，由其代为行使袁秀珍作为承租人的权利和义务。2012年2月1日，袁秀珍去世注销户口，杨恩华于2012年2月1日成为无棣路×号×户户主。因此我们认为，贵处应将无棣路×号×户的承租人由袁秀珍变更为杨恩华。”2012年6月25日，青岛市公安局市北分局再次向被告出具《复函》，证明杨恩华于2012年2月1日成为无棣路×号×户户主，现该户上无其他同户人。
一审法院认为：根据《中华人民共和国户口登记条例》第三�规定，户口登记机关，由各级公安机关主管。被告在受理原告变更承租名义申请后，青岛市公安局市北分局分别于2012年6月5日、2012年6月25日向被告发函，告知被告，原告杨恩华于2012年2月1日成为无棣路×号×户户主，现该户上无其他同户人。而被告在其作出的处理意见中认定：涉案房屋内除了有杨恩华的户口外，还有杨恩山等人的户口。被告对该部分事实的认定与户籍管理机关认定事实不一致，但未提交证据证明其已对户籍问题进行查明，亦未说明其认定该部分事实的具体理由。被告未尽调查义务的行为，有可能会导致认定事实不清。故被告于2013年11月22日作出的青北房管一发（2013）38号《青岛市市北区房产管理一处关于对杨恩华申请变更市北区无棣路×号×户房屋承租名义的处理意见》，属于认定事实主要证据不足，依法应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉�法》第五十四条第（二）项第一目之规定，判决：一、撤销被告青岛市市北区房产管理一处作出的青北房管一发（2013）38号《青岛市市北区房产管理一处关于对杨恩华申请变更市北区无棣路×号×户房屋承租名义的处理意见》；二、责令被告青岛市市北区房产管理一处于本判决生效后六十日内对原告杨恩华于2012年2月28日向被告提出的申请重新作出处理意见。案件受理费人民币五十元，由被告负担。
上诉人杨恩山、杨毅不服一审判决，上诉称：（一）一审被告出具的处理意见，事实认定无误，理应予以维护。涉案房屋无棣路×号×户与无棣路×号×户甲，为同一房产，具有不可分性，并非青岛市公安局市北分局复函中所说的无其他同住人的情形。国有直管房屋承租变更手续，是依据《青岛市城市公有房产管理暂行办法实施细则》的有关规定办理，并非依据公安机关的�复就能解决。（二）上诉人依据相关法律法规，理应享有涉案房屋承租权及居住的权利。被上诉人杨恩华在2012年户籍才迁入涉案房屋，且至今未实际居住于此，依据《青岛市城市公有房产管理暂行办法实施细则》第15、16、17条之规定，被上诉人杨恩华不具备申请变更承租权所必备要件。上诉人杨恩山一家自始至终与其母亲袁秀珍居住在涉案房屋内，依规定按时缴纳房租，且户籍也从未迁出。此外，上诉人除此房屋外，再无其他住所，而被上诉人杨恩华不管是在济南还是在青岛，均有房屋居住。如认定被上诉人杨恩华有房屋承租权，必然导致上诉人无房居住。综上，请求撤销一审判决，维持一审被告作出的处理意见。
被上诉人杨恩华辩称：（一）一审被告作出的涉案行政行为，并未履行行政职责确定涉案房屋新的承租人，造成本案承租权纠纷不仅未解决，反而进一步激化，依法应予撤销。（二）关于户籍问题。原承租人袁秀珍去世时，无棣路×号×户房屋只有被上诉人与其是同一户籍，并无其他同户籍人，青岛市市北公安分局向一审被告发出的两份函件足以证实。依据我国户籍管理相关法规，青岛市公安局市北分局系法定的户籍管理机关，该局对涉案房屋户籍情况的说明具备法定效力，足以认定袁秀珍去世时只有被上诉人与其是同一户籍。涉案房屋承租权自产生之始相对应的只有无棣路×号×户的户籍，而503户甲不能相对应任何房屋的承租权。综上说明涉案房屋不存在户籍争议，被上诉人提出变更承租权申请时涉案房屋只有被上诉人一人户籍。（三）关于实际居住。袁秀珍并未在涉案房屋内实际居住，但仍然依据省高院判决的认定和市北房管处相应的行政行为变更为唯一承租人，该生效的法律事实足以说明在作出变更承租人�行政行为时，实际居住权的效力高于实际居住行为本身。依据已经生效的北政房管发（2012）3号文，被上诉人具有实际居住权，只是由于上诉人无权居住行为而阻碍。（四）上诉人为达到将涉案房屋非法占有的目的多年来实施多个行为。原承租人袁秀珍生前就与上诉人基于涉案房屋承租权等事宜打了多年官司，在山东省高院判决下发及市北房管处重新作出正确认定，确认袁秀珍是承租人地位之后，老人却去世了，现一审被告又作出违背基本事实的行政行为，激化了矛盾。请求依法判决。
一审被告青岛市市北区房产管理一处述称：无棣路×号×户与503户甲，实际上是同一房产。青岛市公安局市北分局从户籍管理的角度上认为杨恩华为无棣路×号×户的户主，该户上无同户人，而不是无同住人。请求撤销一审判决，维持涉案处理意见。
各方当事人一审提交的证据已经一�法院庭审质证、认证，并已随案卷移送本院。对证据的认定本院与一审法院相同，经审查，本院确认一审查明事实成立。
本院认为：一审被告对涉案房屋户籍的认定与公安机关的回复内容并不一致，又未提交证据证明其已对户籍问题进行查明，亦未说明其认定该部分事实的具体理由，未尽调查职责。据此，一审法院撤销一审被告作出的《青岛市市北区房产管理一处关于对杨恩华申请变更市北区无棣路×号×户房屋承租名义的处理意见》并无不当。
综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘桂敏
代理审判员 李国宁
代理审判员 李玉兰
二〇一五年二月十日
书 记 员 赵洪峰
书 记 员 王周浩