浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙行终380号
上诉人（原审原告）黄丽华，女，1942年6月5日出生，汉族，住温州市鹿城区。
委托代理人冯小燕，温州市罗东法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）温州市龙湾区人民政府，住所地温州市龙湾区行政管理中心大楼。
法定代表人周一富，区长。
委托代理人陈杰，温州市龙湾区人民政府工作人员。
委托代理人洪陈鸯，浙江联英律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）黄成安，男，1950年3月27日出生，汉族，住温州市龙湾区。
委托代理人黄玉章，浙江泽商（洞头）律师事务所律师。
黄丽华诉温州市龙湾区人民政府（以下简称龙湾区政府）土地行政裁决一案，温州市中级人民法院于2017年2月24日作出（2016）浙03行初220号行政判决。黄丽华不服，向本院提出上诉。本院于2017年3月22日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年8月15日公开开庭审理了本案。上诉人黄丽华及委托代理人冯小燕，被上诉人龙湾区政府的副区长申艳国及委托代理人陈杰、洪陈鸯，被上诉人黄成安的委托代理人黄玉章到庭参加诉讼。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。本案现已审理终结。
原审法院审理认定：2015年11月24日，原告黄丽华向被告龙湾区人民政府提出请求调查处理土地权属争议的申请，2016年2月1日，被告作出温龙地权决[2016]1号土地权属争议不予受理的决定。2016年2月29日，原告向温州市中级人民法院提起行政诉讼，在审理期间，被告于2016年6月27日以需进一步调查为由撤销了上述土地权属争议不予受理决定。原告申请撤诉，温州市中级人民法院于同年6月29日裁定准予原告撤诉。2016年7月19日，原告重新向龙湾国土分局递交请求调查处理土地权属争议的申请及相关证据材料，认为诉争房屋属于其父母生前所有的财产，其作为独生女有权继承该房产，要求被告予以确认权属。龙湾国土分局工作人员对原告和第三人分别进行了调查询问，并于2016年7月27日书面要求原告补充相关图纸等证据。原告和第三人对诉争的房屋系其共同的祖辈即祖父黄昌棠所建没有异议，但对于其祖父是否有对包括诉争房屋在内的房产进行过分家析产、诉争房屋是否分给原告父母以及原告和第三人之间是否发生过部分诉争房屋的买卖等事实存在争议。原告于2016年8月5日补充提交了永嘉县第二区东安乡测图和原方山头2916地号与现状分布对比图等相关证据。2016年8月9日，龙湾国土分局向被告上报处理意见，同年8月19日，被告作出温龙地权决（2016）2号土地权属争议不予受理的决定。原告不服，提起本案诉讼。
原审法院认为，一、《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》第十五条规定：“下列情形不属于土地权属争议申请受理范围：（一）属行政区域边界争议的；（二）属农村土地承包经营权争议的；（三）因房产买卖、赠与、分家析产等引起的房产争议；（四）法律、法规规定不属于土地权属争议的。”本案中，涉案土地上的房屋系原告和第三人的祖父黄昌棠所建，诉争的房屋及土地权属原属于双方的共同祖上黄昌棠没有争议，现争议的是黄昌棠是否有对包括诉争房屋在内的房产进行过分家析产、原告父母是否分得诉争房屋或通过法定继承取得诉争房屋以及原告和第三人之间是否发生过部分诉争房屋的买卖等事实，属于上述条文第（三）项规定的“因房产买卖、赠与、分家析产等引起的房产争议”，不属于土地权属争议申请受理范围，当事人可以通过民事诉讼途径解决。被告据此对原告的申请作出不予受理决定，理由成立。二、《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》第八条规定：“个人之间、个人与单位之间发生的土地权属争议，由乡（镇）人民政府负责处理，当事人也可以向县（市、区）人民政府提出申请，由受理申请的县（市、区）人民政府负责处理。”第十一条规定：“土地权属争议处理申请由直接利害关系人提出。由乡（镇）人民政府负责处理的，向乡（镇）人民政府提出申请；由县级以上人民政府负责处理的，向负责处理的人民政府土地管理部门提出申请。”第十六条规定：“申请人向土地管理部门提出争议处理申请的，土地管理部门应当按照下列规定处理：（一）符合规定要求应当受理的，应当自收到申请之日起7日内作出受理决定，并在受理之日起5日内将申请书副本送达被申请人；（二）认为不符合受理要求不予受理的，应当提出不予受理意见，报本级人民政府决定；不予受理决定应当自收到申请之日起10日内作出，并在作出之日起5日内送达申请人。”原告于2015年11月24日向被告提出请求调查处理土地权属争议的申请，被告虽然作出过不予受理决定，但事后已经自行予以撤销，其对原告的该申请仍应在法定期限内依法作出处理。从被告自纠决定生效到被诉不予受理决定作出，明显超过了法定的10日期限。即便从原告重新申请之日起算，也远远超过10日期限。因此，被诉不予受理决定无论是针对原告2015年11月24日的申请还是2016年7月19日的申请所作出，均已超出上述条文规定的10日期限，行政程序违法。但是，基于前述分析，被告决定不予受理的理由成立，该行政程序上的瑕疵对原告权利不产生实际影响，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，可判决确认违法，但不撤销被诉行政行为。综上，被告龙湾区人民政府作出的被诉不予受理决定行政程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响，本院确认被诉行政行为违法，但不撤销。原告要求撤销被诉不予受理决定并责令被告履行职责的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，判决确认被告温州市龙湾区人民政府作出温龙政地权决[2016]2号土地权属争议案件不予受理决定违法。
黄丽华上诉称：一、原审法院认定诉争房屋“存在因房产、赠与、分家析产等引起的房产争议”与事实不相符，且缺乏法律依据。（一）上诉人父亲黄一朋在温州市龙湾区苏川村方山头享有房产1.7间及使用土地0.25亩是有事实和法律依据。该住宅及用地原先是属于祖父黄昌棠建造，早在1949年祖父在世时，已将3.7间房屋进行了分家析产，二间归原审第三人黄成安父亲黄一良，1.7间归上诉人父亲黄一朋所有，事实清楚，且黄成安在报告（证据1）中已确认该事实。上诉人父亲黄一朋从父亲黄昌棠处继承所得1.7间房产及土地,是业经国家土改政策评审核定和1953年国家农业财税登记清册的确认（证据2）,故上诉人父亲黄一朋是1.7间房屋的合法所有权人，上诉人是黄一朋的独生女儿，有依法继承父亲房产的权利。上诉人继承的合法房产不存在跟他人分家析产的事实关系，原审认定“存在分家析产的争议”缺乏事实和法律依据、理由不能成立。（二）原审法院凭借第三人提供的“买卖契约”的一面之词，推论为“存在房产的买卖争议”缺乏事实与法律依据。在被上诉人龙湾区政府调查时，上诉人已再三明确指认并说明该“契约”不是上诉人所为，是黄成安单方背地里变造假冒的非法证据，在契约上所指的“经公社大队干部协商裁定”、“付给黄丽华500元正”、“愿将房屋一间及猪栏卖给黄成安”……等内容表示不真实，事实不存在，纯属子虚乌有的捏造，但龙湾区政府对该“卖契”的真实性和合法性未经过任何的调查核实或依法质证，即认为“买卖关系”，是缺乏事实和法律依据的。二、原审法院认定被诉行为“违法轻微”、“对原告的权利不产生实际影响”的认识是错误的，对被诉的违法行为不予撤销是不当的，有失平等和公正，有悖法律。（一）龙湾区政府下属的国土部门对上诉人依法提出的申办不动产登记与要求调查处理土地权属争议的申请，在具备充足证据、事实清楚、有法可依的情形下，按规定应在10-30天办理完毕的事项，龙湾区政府却在2015年3月接到申请至今历时二年，仍未依法解决处理，直接侵害了上诉人的合法权利，且超过法定时限特别长，情节非常严重，不是轻微的违法。（二）国土部门工作人员滥用职权，徇私舞弊的违法行为已触犯法律。（三）因被诉的违法行为，已对上诉人权利损害造成不良后果，但原审称对上诉人权利不造成影响的说法是不合法律不符情理的。三、黄成安在方山头已有一处集体土地房产，无权再拥有同村其他集体土地的房屋宅基地。根据我国《土地法管理法》第六十二条第一款“农村村民一户只能拥有一处宅基地”和第四款“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”黄成安已将其父母原有1.5间房屋拆建改造成二间楼房160多平方米，并办理了土地登记手续，而且已将0.5间出卖给范德道。因此，黄成安不具备在同村又再占有其他宅基地的条件和权利。况且，龙湾区政府提供的方山头土地登记调查图图标的空白处显示了上诉人所有的一套房产尚未办理登记的事实，龙湾区政府本应依法登记而不受理，是违法的。综上，请求撤销一审判决，依法改判或发回重审。
龙湾区政府答辩称：一、上诉人上诉的事实与理由不能成立。（一）上诉人认为其依法享有1.7间房产的土地使用权,不存在任何分家析产或者继承的纠纷与客观事实不符。根据龙湾区国土资源分局对上诉人和原审第三人黄成安的调查，双方均承认涉案地块上0.7间偏房为黄昌棠（即双方的爷爷）建造；房屋最初权利来源于其共同祖上，但双方均称系从自己父亲处继承所得。且上诉人提供的黄一朋（黄丽华父亲）和黄一良（黄成安父亲）的滨江乡农业税土地产量分户清册对应的地号、面积均一致，不能证明0.7偏房确属于上诉人所有。故双方存在分家析产、继承上的争议。（二）上诉人在上诉状中所称“对7间头房屋从来没有发生过变卖的事实行为”不存在房产买卖纠纷与客观事实不符。上诉人和原审第三人对1间7间头原属于上诉人的事实并无异议。但是原审第三人在龙湾区国土资源分局调查中提交了卖契，证明上诉人于1981年古历10月11日已经将1间7间头房屋以500元出卖给其。答辩人从来没有如上诉状中所述，对该卖契的真实性和合法性作出判断，这亦不是此次土地权属裁决受理过程中答辩人的审查义务。原审第三人提交的卖契已经充分说明上诉人和原审第三人对1间7间头房屋的所有权是否有过交易意见相左，即对涉案7间头有房产纠纷。故答辩人根据《浙江省土地权属行政处理程序规定》第十五条第三款的规定，不予受理涉案土地权属争议正确。二、答辩人作出的《土地权属争议案件不予受理决定书》（温龙政地权决【2016】2号）事实清楚，程序合法，适用法律正确。上诉人于2016年7月19日向龙湾区国土资源分局提交申请书等材料，申请对位于龙湾区瑶溪街道苏川村方山头1间7间头房屋和0.7间偏房房屋进行土地权属争议裁决。龙湾区国土资源分局在收到申请材料后，于同年7月27日对上诉人进行了询问谈话并要求其补充证据。上诉人于同年8月5日提交补充证据2份。同时，龙湾区国土资源分局于同年7月21日向原审第三人黄成安了解事实并制作调查笔录。黄成安也提交一份房屋买卖契约作为证据。在上述调查的基础上，龙湾区国土资源分局调查发现涉案地块中的1间7间头房屋和0.7间偏房分别存在房产买卖和分家析产争议。故依据《浙江省土地争议行政处理程序规定》第十五条第三款的规定，不属于土地权属争议申请受理范围。遂龙湾区国土资源分局将此不予受理的调查处理意见上报答辩人，答辩人于2016年8月19日作出被诉行政行为。被诉土地权属争议案件不予受理处理决定是针对2016年7月19日上诉人提出的申请作出的。虽受理超期限，但这并非答辩人故意造成，确因本案情况复杂，上诉人第一次提交的申请证据不足，答辩人要求其补充证据。2016年8月5日，上诉人才补充了第二份证据。且超期亦未对上诉人的权利义务产生实际影响。上诉人在案件处理过程中也没有对超期提出过异议。再者现行法律法规只规定了土地权属受理后可因案情复杂延期，对申请期限并无此规定。答辩人无其他合法的延期途径。综上，请求驳回上诉，维持原判。
黄成安在法定期限内未向本院提交书面答辩状，其在庭审中辩称：一、上诉人的上诉缺乏事实与法律依据。（一）就答辩人角度来说，涉案的房屋一直由答辩人管理、居住、使用，权属清楚，证据确凿。被上诉人认为涉案的房屋存在争议，应当向法院起诉，而非向龙湾区政府申请处理。（二）如上诉人就涉案房屋所占用的宅基地向龙湾区政府申请处理土地权属争议，其主体资格存在瑕疵。宅基地属集体所有，宅基地使用权由农村集体经济组织的成员依法享有。上诉人自1953年离家读书后一直未归，直至今日，其已经落户温州市鹿城区，脱离了村集体组织，已经丧失了作为村集体组织成员取得宅基地使用权的权利。上诉人想通过向龙湾区政府申请介入土权属争议继而获取宅基地使用权，是无本之木、无源之水。二、龙湾区政府从受案范围角度作出不予受理的决定并无不当。涉案房屋权属明确，但因龙湾区政府行政审查的职权的界限与局限性，决定了其就本案的行政职权在查明“是否存在、可能存在”的“房产买卖、赠与、分家析产等引起的房产争议”就已尽到了行政审查的注意义务、已达到行政审查认定事实清楚的程度，对买卖合同实质审查，并不在其职责范围内。至于上诉人对涉案的房屋卖尽契真实性存在异议，其应当向法院提起民事诉讼，而非向龙湾区政府提出或将其作为本案上诉的理由。当然，龙湾区政府因行政职权的局限性而认定上诉人与答辩人存在房产买卖、赠与、分家析产等引起的房产争议，但不表示答辩人认同上诉人与答辩人存在房产上的争议，答辩人坚持涉案土地使用权归其所有，且权属清楚合法。综上，请求依法驳回上诉人的上诉，维持原判。
庭审中，各方当事人围绕着被上诉人龙湾区政府于2016年8月19日作出的温龙政地权决【2016】2号土地权属争议案件不予受理决定是否具备事实和法律依据、程序是否合法等审理重点，进行了质证、辩论。
经审查，对原审判决认定的事实本院予以确认。
本院认为，《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》（以下简称处理规定）第二条规定，本省行政区域内发生的土地所有权、使用权归属争议的行政处理，适用本规定。第十五条第（三）项同时规定，因房产买卖、赠与、分家析产等引起的房产争议不属于土地权属争议申请受理范围。从上诉人黄丽华向被上诉人龙湾区政府提交的申请书及一审起诉时提交的诉状看，实际上是对其申请裁决的涉案土地上的房屋权属问题与被上诉人黄成安发生争议而要求龙湾区政府进行确权。故根据上述规定，上诉人的申请不属于龙湾区政府土地权属争议受理范围。上诉人与黄成安对涉案土地上的房屋的纠纷，应通过民事诉讼途径解决。上诉人对此提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。上诉人于2015年11月24日向龙湾区政府提出调查处理土地权属争议的申请，龙湾区政府于2016年2月1日作出温龙地权决【2016】1号土地权属争议不予受理决定，后上诉人向温州市中级人民法院提起诉讼。龙湾区政府在温州市中级人民法院一审审理过程中，于2016年6月27日撤销了上述决定。虽然上诉人于同年7月19日又向龙湾区政府重新提交了处理土地权属争议的申请，但基于龙湾区政府在自行撤销温龙地权决【2016】1号土地权属争议不予受理决定后，并未重新对上诉人的前次申请作出，因此其被诉不予受理决定仍属对上诉人前次权属处理申请作出的决定。龙湾区政府于2016年8月19日作出被诉不予受理决定，显然已超过了处理规定第十六条第一款第（二）项“不予受理决定应当自收到申请之日起10日内作出”所规定的期限，属程序违法。但鉴于龙湾区政府作出的被诉不予受理决定系程序性决定，不涉及上诉人的实体权利，且上诉人所提出的申请确实不属于土地权属争议申请受理范围，故原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定确认龙湾区政府作出的被诉不予受理决定违法，并无不当。上诉人就此提出的上诉理由亦不能成立，本院不予采纳。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人黄丽华负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一七年八月二十二日
书 记 员 韦若莎