浙江省义乌市人民法院
民 事 判 决 书
（2017）浙0782民初1977号
原告：义乌市城西街道枫溪村民委员会。
诉讼代表人：龚英卿，系村委会主任。
原告：义乌市城西街道枫溪村股份经济合作社。
负责人：龚靖淇，系董事长。
两原告共同委托诉讼代理人：郑文强，浙江纵伸律师事务所律师。
被告：龚勇君。
委托诉讼代理人：骆艳，浙江稠州律师事务所律师。
委托诉讼代理人：李军民，北京炜衡（杭州）律师事务所律师。
原告义乌市城西街道枫溪村民委员会、义乌市城西街道枫溪村股份经济合作社诉被告龚勇君农村土地承包合同纠纷一案，本院于2017年1月23日立案受理后，依法由审判员徐亦伟适用简易程序，于2018年3月16日、3月26日公开开庭进行了审理。原告义乌市城西街道枫溪村民委员会诉讼代表人龚英卿、义乌市城西街道枫溪村股份经济合作社负责人龚靖淇以及两原告共同委托诉讼代理人郑文强，被告龚勇君及其委托诉讼代理人骆艳（第一次开庭）、李军民（第二次开庭）到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告义乌市城西街道枫溪村民委员会、义乌市城西街道枫溪村股份经济合作社诉称：2015年12月10日，原被告签订了《农村土地流转合同》，原告将义乌市城西街道枫溪村约82亩土地的承包经营权流转给被告经营，合同期限为30年。合同约定被告应在国家法律法规和政策许可的范围内从事农业生产经营，禁止在承租范围内经营有污染的项目；严禁以营利为目的违法堆土、取矿，不得从外面运进泥土。但被告并未遵守合同约定，从外地运进大量渣土及垃圾进行堆放，严重破坏环境，造成环境污染。同时，未经有关部门审批，擅自将农田保护区范围内的田地挖塘，破坏了耕地。根据《农村土地流转合同》第十条约定，不按合同规定用途使用土地或对土地、水源进行毁灭性、破坏性、伤害性的操作和生产，原告方有权收回土地经营权。鉴于被告违约行为，2016年12月5日，原告村两委及村民代表开会决议要求解除合同，并要求恢复土地原状。现诉请：1、判决解除原被告于2015年12月10日签订的《农村土地流转合同》；2、判决被告恢复土地原状。
被告龚勇君辩称：原、被告之间于2015年12月10日签订了农村土地流转合同，被告根据合同约定通过招标形式中标，并按时支付流转费用，根据合同约定进行农业生产经营开发，从事农业规模经营，打算建成高科技农产业形成以果园、采摘、休闲、旅游为一体的综合性开发项目。被告已支付流转费37余万元。整个投资已达120多万余元。原告在诉状中陈述被告以盈利为目的进行非法推土，事实并不存在，被告只是对土地进行平整，增加土地厚度，开挖水渠，为形成高技术农业产业园做准备。义乌市国土局的行政处罚决定书，被告尚未收到。本案中的合同应继续履行，不存在合同中约定的解除条件，应依法驳回原告诉请。
原告为证明自己的主张，向本院提供以下证据：
1、2015年12月5日会议记录一份、农村土地流转合同一份，证明原、被告间存在土地承包关系及权利义务、违约等事项进行约定的事实。
2、现场照片一组、义乌市国土资源局答复意见书一份、义乌市国土资源局行政处罚决定书一份，证明被告进行非法推土及对涉案土地进行破坏的事实。
3、2016年12月5日、2016年12月21日会议纪要各一份，证明村两委及村民代表一致要求解除合同及恢复原状的事实。
被告对原告提供的证据发表质证意见如下：
证据1中的会议记录在记录本顺序上有问题，在签订合同之前的会议记录与本案无关；对《农村土地流转合同》无异议。
证据2中现场照片真实性无异议，但关联性、证明目的有异议，提供的证据并不能证明被告对涉案土地进行了破坏，也不存在原告陈述的非法堆土，对园区进行基础改造，使用机械设备是现代生产的标志，并非使用了机械设备就必然破坏土地；对义乌市国土资源局答复意见书真实性无异议，但处理意见是“我局正依法定程序调查处理”，达不到原告的证明目的；义乌市国土资源局行政处罚决定书被告是第一次看到，被告将会提起行政复议或行政诉讼。
证据3会议纪要中，村民代表会议只是决议要求被告“所运进泥土运出，恢复原状”，没有要求解除合同，而村两委会议越权作出“要求解除合同”的决议。
被告为证明自己的主张，向本院提供以下证据：
1、照片一组，证明被告并没有违法堆土，对土地进行平整是为了种植经济作物。
2、枣树栽培使用技术一份，证明被告系为了种植枣树改良土地。
3、城西街道枫溪村土地承包租赁权投标目录一份、投标办法一份、成交确认书一份，证明在招投标文件中被告中标的土地中有田35亩、山坡荒地38亩、塘9亩，被告平整的土地系山坡荒地。
原告对被告提供的证据发表质证意见如下：
证据1真实性无异议，证明目的、关联性有异议，被告提供的平整后的现场照片恰恰能证明被告有非法堆土的事实，该事实与义乌市国土资源局对被告处罚的事实相符；对于被告提供未改造之前的照片原告无法识别是否是本案被告承包的土地。
证据2真实性无异议，证明目的、关联性有异议，该份证据与本案无关，无法证明被告没有违法堆土的事实。
证据3真实性无异议，部分证明目的有异议，该份证据能证明原告是通过合法程序将涉案土地流转给被告，但不能证明被告有平整土地的权利。
本院向义乌市国土资源局调取了以下证据材料：
1、义乌市国土资源局工作人员于2016年12月9日对龚勇君所作的询问笔录。
2、金华市国土资源局的金土资鉴[2017]4号耕地破坏鉴定结论书。
3、义乌市国土资源局义土资罚字[2017]第136号行政处罚决定书及2018年2月13日的送达公告。
原告对本院调取的证据发表质证意见如下：
对真实性无异议，这些材料能证明被告有非法堆土行为，及义乌市国土资源局已下发处罚决定书对被告的违法行为进行处罚的事实。
被告对本院调取的证据发表质证意见如下：
对询问笔录的真实性无异议，但笔录中提到了部分地块没有土，不适合种植树木。耕地破坏鉴定结论书真实性无异议，合法性有异议，涉案土地当时双方约定是按照荒地进行承包，耕地和荒地是两个概念，耕地是要具备一定条件，荒山不属于耕地，鉴定法律依据不足。鉴定程序是按照国土资发（2008）203号文件，这是刑事规范，行政处罚中不能适用。从鉴定的结论中至少可以发现三个问题，第一，原有耕地本身它的肥力就比较低，跟覆盖的泥土相差不远；第二，毁损耕地分为三种，轻度、中度、重度，相对承担的法律后果也不一样。第三，表层浅薄，可以说明山上基本没有土。公告真实性无异议，行政处罚决定书尚未送达生效，行政处罚中所有的证据都不能作为证据使用。行政处罚决定书中要求被告恢复原种植条件，与和原告要求的恢复原状不一样。我们不能同时承担两个责任。土管局要求恢复种植条件，说明土地是可以恢复的。
本院对以上证据认证如下：
1、对于原告提供的各证据的真实性均予以认定。可以证实原被告之间存在土地流转承包合同关系和相关权利义务的约定，以及被告在经营过程中存在外运土的事实，但不足以证实被告的行为已经构成根本违约，达到了合同约定的单方解除条件。同时，2016年12月5日枫溪村民会议的决议没有要求解除与龚勇君的流转合同，而《中华人民共和国村民委员会组织法》明确规定“土地承包经营方案”等涉及村民利益的重大事项，须经村民会议（或村民代表会议）讨论决定方可办理，因此原告村两委要求解除与龚勇君的土地流转合同未获得村民会议（或村民代表会议）的授权。
2、对于被告提供的各证据的真实性均予以认定。可以证实被告存在从外运入泥土以整理土地，并进行了果树种植的事实，但该整理土地的行为未经相关主管部门的规划与许可。
3、对于义乌市国土资源局的调查、鉴定、行政处罚决定与送达等材料，真实性均予以认定。虽然该行政处罚结果尚存在不确定性，但可以证实被告在10%左右的承包土地上进行了“0.2米-0.3O米的外运覆土”，主管部门认为已造成土地“轻度损毁”，需要“恢复原种植条件”等事实。
根据以上所确认的证据和双方当事人的陈述，本院认定以下事实：
2015年11月30日，两原告会同金华东宇拍卖公司发布《义乌市城西街道枫溪村土地承包租赁权招标办法》，对包括本案所涉的“上荷山”等三片土地进行流转承包租赁招标。载明本案所涉土地约82亩（其中田35亩、山坡荒地38亩、塘9亩），租赁期限30年。办法第九条注意事项第（五）项明确“禁止以营利为目的的违法堆土。如有违反，经劝阻无效的视为中标人违约，招标人有权收回承租的土地……”。
被告龚勇君投标获得本案所涉的“上荷山”土地租赁权。2015年12月10日，原被告签订《农村土地流转合同》，约定原告将“上荷山”约82亩土地的承包经营权流转给被告经营，合同期限为30年，租金为每年123820元（前两年一次性交纳，之后每年预交）。合同第二条约定被告应“在国家法律法规和政策许可的范围内从事农业生产经营，禁止在承租范围内经营有污染的项目；严禁以营利为目的违法堆土、取矿，不得从外面运进泥土”。第十条约定“不按合同规定用途使用土地的；对土地、水源进行毁灭性、破坏性、伤害性的操作和生产，荒芜土地的，破坏地上附着物的”，原告方有权收回土地经营权。
被告签订土地流转合同后，从附近工地运入部分泥土。经他人举报，义乌市国土资源局对于被告的堆覆土行为进行调查。被告在调查中承认其曾在外面运入泥土20车左右，但辩解没有因外来堆土而获利，目的是为了整理土地以便种植枣树等树木。
义乌市国土资源局委托上级部门对所涉土地进行鉴定。2017年5月2日，金华市国土资源局作出金土资鉴[2017]4号《耕地破坏鉴定结论书》，认定覆土总面积约5858.7㎡（8.788亩），其中损毁土地涉及七个小地块耕地5327㎡（水田面积1152.2㎡，旱地面积4174.8㎡），其余为路、沟、田坎等。所涉土地“上部均覆盖外来泥土为0.2米-0.3O米（或0.3米），覆盖泥土肥力一般（或较低），原有耕地种植条件损毁程度相对较轻，能种植旱作农作物，属轻度损毁”。
2017年12月22日，义乌市国土资源局作出义土资罚字[2017]第136号《行政处罚决定书》，认定龚勇君存在轻度损毁土地行为，因此“一、责令龚勇君对被破坏的5327㎡耕地（基本农田）限期改正，恢复原种植条件；二、对破坏耕地（基本农田）5327㎡”的行为处以894936元罚款”。2018年2月13日，义乌市国土资源局公告送达该行政处罚决定书。
2017年1月23日，两原告以被告堆土违约为由，诉至本院。
另外，被告已交纳2018年的土地租金，两原告声称已经将所收租金分发给流转土地所涉农户。
本院认为，依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。本案的争议焦点一是被告是否因外来运土而获利；二是有外来运土时是否需要以“获利”为标准，作为原告解除承包合同的条件；三是本案外来运土造成的严重程度，或者说是否属于不可逆转。
第一、根据义乌市国土资源局的调查，以及原告的举证，没有证据证明被告存在收取“堆土费”等获利行为。从外来运土的目的来说，被告所承包土地并不存在大量堆放渣土以获取重大经济利益的可能性，因此被告每年花费12万余元却仅是用来堆放渣土，也是有违常理。
第二、本案的招标办法是双方签订流转合同的重要依据，综合招标办法和流转合同，本案中应当理解为“承租方为获利而堆土”，才是原告单方解除合同的一个条件。如不存在“堆土”获利，则被告即使发生了“堆土”，也应当区别其“堆土”行为是否属于改变土地使用性质或根本性的损毁土地，来认定被告的违约程度，决定是否需要解除土地流转合同。
第三、根据金华市国土资源局的耕地破坏鉴定结论书，涉案土地上部覆盖外来泥土为0.2米-0.3O米，具有一般（个别为较低）的肥力。义乌市国土资源局作出的行政处罚决定书虽存在不确定性，但能够认定该覆土地块属于可以“恢复原种植条件”的轻度损毁，并非不可逆转。
本院认为，通过农村土地流转促进综合性开发、集约化经营，是我国农村土地生产方式的发展趋势。在土地流转过程中，承包方为了长期经营往往需要较大的前期投入，如果发包方动辄要求解除合同，将不利于土地流转工作的推进，并打击承包方进行投入的积极性。本案土地中的田、山坡荒地、塘纵横交错，高低不平，原来农户分散种植，产出效率较低。对于这类土地，承包方一般都需要经过恰当整理改造，才能达到规模经营并获取利益的目的，目前被告在承包土地上已作了较大的前期投入。被告在所承包的约82亩土地中，擅作主张，未经相关政府部门的规划审批前，对于其中（旱地为主）的8.788亩土地进行外运覆土并种植枣树等，存在不当之处，但属于可以“恢复原种植条件”的轻度损毁，应当由主管部门依法进行纠正。另外，原告在2017年初起诉之后又收取了2018年租金并发放给所涉农户，原告系以其自身行为说明了合同继续履行的事实。两原告提出的解除与龚勇君的流转合同，未得到村民会议（或村民代表会议）的授权。
综上，被告在承包的部分土地上进行覆土种植虽存在不合理性，但由于该行为并未获得非法利益，且属于可以“恢复原种植条件”的轻度损毁，不符合单方解除合同的条件，原告要求解除双方所签农村土地流转合同之诉请，本院不予支持。对于原告所诉要求被告“恢复土地原状”，由于政府主管部门已经在职权范围内作出相应的“责令改正，恢复原种植条件”的处罚决定，本院不宜作重复评价。依照《中华人民共和国合同法》第五条、第八条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，判决如下：
驳回原告义乌市城西街道枫溪村民委员会、义乌市城西街道枫溪村股份经济合作社的诉讼请求。
案件受理费2507元（已减半），由原告义乌市城西街道枫溪村民委员会、义乌市城西街道枫溪村股份经济合作社负担。
如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于浙江省金华市中级人民法院。
审 判 员 徐亦伟
二〇一八年四月八日
代书记员 沈翠莹