浙江省桐庐县人民法院
行 政 判 决 书
（2013）杭桐行初重字第1号
原告：应建红，男，1975年7月27日出生，汉族，住杭州市西湖区。
委托代理人：应建文，浙江商瑞律师事务所律师。
委托代理人：何强，北京高朋（杭州）律师事务所律师。
被告：桐庐县国土资源局。住所地：桐庐县城南街道迎春南路***号。
法定代表人：邵卫华，局长。
委托代理人：孙建平，浙江春江明珠律师事务所律师。
原告应建红与被告桐庐县国土资源局土地其他行政行为一案，本院于2013年3月21日作出（2012）杭桐行初字第13号行政判决，驳回原告应建红要求撤销被告桐庐县国土资源局于2011年4月25日作出的《催缴函》的起诉及原告应建红要求撤销被告桐庐县国土资源局于2011年3月22日作出的《拍卖成交确认书》并要求返还保证金人民币952万元的诉讼请求。原告应建红不服，在法定期间内向杭州市中级人民法院提起上诉，杭州市中级人民法院以一审判决对两个具体行政行为进行审查并作出判决，属审判程序违法为由，作出（2013）浙杭行终字第182号行政裁定，撤销本院（2012）杭桐行初字第13号行政判决，发回本院重审。本院依法另行组成合议庭，并依法向原告应建红释明要求其分案起诉，原告应建红申请撤回要求撤销被告桐庐县国土资源局于2011年4月25日作出的《催缴函》的起诉。本院于2013年10月18日公开开庭进行审理，原告应建红及其委托代理人应建文、何强，被告桐庐县国土资源局的委托代理人孙建平到庭参加诉讼。现已审理终结。
桐庐县国土资源局委托桐庐县招投标服务中心对桐政储出[2011]9号桐庐县横村镇白颈庙边地块的国有建设用地使用权予以公开拍卖。包括原告应建红在内的16位竞买人各交纳保证金952万元，报名参加竞买。2011年3月22日，原告应建红以14550万元竞得了该地块的国有建设用地使用权。同日，桐庐县招投标服务中心与原告应建红签订成交确认书，该成交确认书载明，原告应建红竞得桐政储出[2011]9号桐庐县横村镇白颈庙边地块的国有建设用地使用权。现将有关事宜确认如下：成交土地面积为63083平方米（折94.6245亩），土地成交总价为14550万元。出让用途为商住用地；出让年限为商业40年，居住70年；规划指标：1.0≤容积率≤1.2，20%≤建筑密度≤35%，绿地率≥30%；其他规划指标条件须符合建设规划设计条件通知书及规划红线图的要求。竞得人交纳的竞买保证金，按程序转作受让地块的出让金。应建红应当在签订《成交确认书》10个工作日之内，持本《成交确认书》与桐庐县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，并在成交确认后一个月内付清全部成交款。不按期签订《国有建设用地使用权出让合同》或不按期交纳土地成交款的，视为竞得人放弃竞得资格，竞得人应承担相应的法律责任。2011年4月25日，桐庐县国土资源局向原告作出桐土催缴函（2011）09号《催缴函》，要求原告缴纳所欠缴出让金并支付从2011年4月23日起每日按延期支付款项的1‰计算的滞纳金。
被告提供作出被诉具体行政行为的证据有：一、职权依据：《中华人民共和国土地管理法》第五条和《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三条，证明被告具有作出被诉具体行政行为的职权。二、事实和程序证据：1、浙江省城乡建设用地增减挂钩置换审批意见书（浙土字C（2010）—0043号、0078号）、移交地块征地成本联系单、2010年9月7日和2010年9月29日桐庐县征地事务所与桐庐县横村镇城东村民委员会签订的征地补偿协议各一份，证明横村镇白颈庙边地块已经浙江省人民政府批准，办理了国有土地征收手续和该地块已完成征地补偿程序，具备出让前提条件的事实；2、桐庐县人民政府办公室简复单（桐政办复（2011）67号）及国有建设用地供应宗地表，证明横村镇白颈庙边地块已纳入2011年度经营性用地、工业用地出让及收储计划，并经政府批准同意的事实；3、在《今日桐庐》和浙江省建设用地供应动态监管系统网站刊登的桐庐县2011年度国有建设用地供应计划，证明桐庐县2011年度国有建设用地计划和本案所涉地块的面积、用途和供地方式已依法向社会公布的事实；4、横建设2010城乡规条字07号规划设计条件通知书，证明横村镇白颈庙边地块的出让方案所依据的规划设计条件；5、国有建设用地使用权公开出让申请审批表，证明横村镇白颈庙边地块的出让方案经桐庐县人民政府同意的事实；6、杭州绿顺地产评估咨询有限公司评估报告书，证明桐庐县国土资源局已依法对横村镇白颈庙边地块的土地价格委托中间机构进行了评估的事实；7、（2011）第10号桐庐县国土资源局办公会议纪要，证明横村镇白颈庙边地块以拍卖方式包括出让底价在内的出让方案系桐庐县国土资源局集体会审同意的事实；8、桐政储出（2011）9号桐庐县国有建设用地使用权拍卖出让文件，证明桐庐县国土资源局根据政府批准的拍卖出让方案，组织编制了本案所涉地块国有建设用地使用权拍卖出让公告、拍卖出让须知、竞买申请书样式、竞买资格确认书样式、成交确认书样式、所涉地块位置示意图文件的事实；9、桐庐县国有土地（矿产资源）出让申请表、桐庐县国有建设用地使用权拍卖出让公告，证明桐庐县国土资源局于2011年3月3日在《中国土地市场网》、《浙江日报》、《今日桐庐》媒体上发布了所涉地块的拍卖公告的事实；10、桐庐县国有建设用地使用权竞买申请书、承诺书、身份证复印件、营业执照、组织机构代码证、章程、股东会决议、结算票据，证明应建红等16个申请人报名参加竞买所涉地块的国有土地使用权，并缴纳保证金的事实；11、桐政储出（2011）9号地块拍卖签到表、监管部门签到表、拍卖会记录单、公证书，证明所涉地块的拍卖活动及拍卖结果真实、合法、有效的事实；12、催缴函，证明应建红违反拍卖出让文件的规定，一直未支付成交款，被告催缴的事实；13、（2012）浙桐证民字第826公证书，证明被告在《中国土地市场网》上公布了所涉地块出让成交公示的事实；14、《国有建设用地使用权出让合同》，证明应建红竞得所涉地块后应签订该份合同但其拒绝签订的事实；15、桐土资（2011）117号取消成交结果的通知，证明原告未按规定履行成交确认书中的相关义务，经被告多次催告，原告拒不履行，2011年8月18日，被告按成交确认书的规定，取消原告对桐政储出（2011）9号桐庐县横村镇白颈庙边地块的竞得资格，并没收保证金的事实。以上事实和程序证据，证明被告作出的具体行政行为事实清楚、程序合法。三、法律依据：《中华人民共和国土地管理法》，《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》，国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权的规定》、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》，《桐庐县公共资源交易管理办法》，证明被告在本案所涉地块的国有建设用地使用权的出让方式、拍卖的程序符合法律规定。
原告应建红诉称：2011年3月22日在桐庐县招标服务中心对桐庐县横村镇白颈庙边地块的国有土地使用权进行拍卖出让。原告报名并缴纳保证金人民币952万元参与竞拍。经拍卖原告竞得该地块63083平方米的国有土地使用权，并在当日作出《拍卖成交确认书》。后原告发现上述地块的出让程序不符合规定，没有依法进行出让文件的公告，并且所涉地块尚未完成国有土地使用权收回和对土地使用权人和房屋所有权人拆迁补偿安置工作，未完成“三通一平”，防洪堤坝、蒸汽管道、地面建筑物、地面作物等均未进行妥善处理，属于国家明文禁止的“毛地”。原告向被告反映未果。2011年4月25日被告作出的《催缴函》桐土催缴函（2011）09号，要求原告缴纳土地出让金等。原告认为，由于被告就上述地块所作出的具体行政行为违法，应当予以撤销。原告与被告协商未果。现起诉要求判令：1、撤销被告于2011年3月22日作出的《拍卖成交确认书》；2、判令被告返还原告保证金人民币952万元；3、本案诉讼费用由被告承担。
原告应建红提供的证据有：1、拍卖保证金交纳收据，证明原告交纳拍卖保证金952万元的事实；2、《成交确认书》，证明桐庐县招投标服务中心于2011年3月22日与原告签订了成交确认书的事实；3、《催缴函》，证明被告于2011年4月25日向原告发出催缴土地出让金及支付滞纳金的事实；4、照片，证明本案所涉土地的状况；5、反映信，证明原告向相关部门反映本案事实，要求返还保证金的情况；6、组织机构代码证，证明桐庐县国土资源局与桐庐县招投标服务中心系属不同单位，桐庐县招投标服务中心系事业单位，无权代替桐庐县国土资源局签订成交确认书，拍卖过程无效；7、原告应建红身份证复印件，证明原告身份情况。以上证据证明原告应建红具有起诉资格。
桐庐县国土资源局答辩称：1、被告于2011年3月22日在桐庐县招投标服务中心对桐庐县横村镇白颈庙边地块63083平方米的国有土地使用权拍卖出让的行为程序合法。2011年3月3日，被告与桐庐县招投标服务中心联合发布了《桐庐县国有建设用地使用权拍卖出让公告》，2011年3月22日，横村镇白颈庙边的国有土地使用权拍卖活动在桐庐县招投标服务中心举行，由竞买人应建红以总价14550万元竞得面积63083平方米的国有土地使用权。浙江省桐庐县公证处对拍卖过程进行现场监督公证，公证机关认为：“本次拍卖活动及拍卖结果真实、合法、有效。”2、被告国土局出让的桐庐县横村镇白颈庙边地块的国有土地不属“毛地”。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地……前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”横村镇白颈庙边地块的土地原属横村镇城东村的集体土地，已于2011年经浙江省人民政府批准征收，办妥了所有的征收手续，支付了所有的征收应付款项。根据国土资源部国土发（2010）151号文件“关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知”第四条第（一）款第2项规定“土地出让必须以宗地为单位提供规划条件、建设条件和土地使用标准……不得“毛地”出让……确保地类清楚、面积准确、权属合法，没有纠纷。”本案所涉的横村镇白颈庙边地块是经政府依法征收的集体土地，支付了所有的征收应付款项，地类清楚、面积准确、权属合法，没有纠纷，不属于不得出让的“毛地”，原告起诉认为该地块属“毛地”，出让程序不合法的诉讼理由与事实不符，不能成立。综上，被告认为原告起诉的事实与理由不能成立，请求法庭依法判决驳回原告的诉讼请求。
诉讼中，原告申请本院调取所涉地块征收应付款项是否支付及地块现状的证据，本院调取了以下证据：1、2010年12月24日和2011年1月11日，桐庐县横村镇城东村民委员会收取桐庐县征地事务所所涉地块的征地土地补偿费共4295082元收据，证明所涉地块的征地土地补偿费已支付原土地所有人桐庐县横村镇城东村民委员会的事实。2、桐庐县横村镇城东村民委员会的说明，证明土地补偿费和青苗补偿费已全部发放给村民，完成了拆迁安置，并保证所涉地块上所种植的蔬菜等青苗随时可清除的事实。3、仰火根的领款凭证和承诺书，证明仰火根已领取土地补偿费、附作物补偿费的事实及仰火根在所涉地块上的简易房屋其承诺随时可拆除的事实。
经庭审质证，原告应建红提供的证据6，被告提出被告虽与桐庐县招投标服务中心系不同单位，但根据《桐庐县公共资源交易管理办法》桐政发[2007]97号文件，桐庐县人民政府授权桐庐县招投标服务中心履行公共资源交易的职能，因此桐庐县招投标服务中心签订成交确认书主体合法，该证明事项不能成立，对证据2、3、4的证明对象有异议，认为该证据不能证明被告的具体行政行为非法，其余证据被告无异议。被告提供的职权依据原告无异议。被告提供的事实和程序证据，原告的质证意见为：对证据1的关联性有异议，提出浙江省城乡建设用地增减挂钩置换审批意见书不能证明被告已依法办理土地审批手续；对证据2、3、4、5的证明对象有异议，提出由于地块并未办妥征地审批手续，且未经必要前期开发，属毛地，其实施的任何与出让行为相关的行政行为均不具有合法性；对证据6、7提出价格评估报告及出让底价的确认前提是地块“三通一平”，实际上所涉地块是未平整的，有供热管道等构筑物的意见；对证据8、9、11、12、13、14的证明对象有异议，提出挂牌出让文件确认被告为拍卖人，但无文件反映被告桐庐县国土资源局将拍卖权委托他人，因此被告将拍卖行为交由桐庐县招投标服务中心进行不合法，由此作出的与拍卖相关的行政行为均不具合法性；对证据10的证明对象有异议，提出竞拍人的身份合法不能证明拍卖行为合法；对证据15提出未收到该通知，且通知是在非法的出让基础上作出的，不具合法性。被告提供的法律依据，原告提出桐庐县招投标服务中心不是本案拍卖人，《桐庐县公共资源管理办法》授权由其签订成交确认书违反了《中华人民共和国拍卖法》的规定，该文件违法，不能作为证实被告行政行为合法的主要依据，本案地块没有办妥征地手续、被告未与原告签订成交确认书、被告未对出让地块进行必要的前期开发，被告的行政行为违反了其提供的法律依据中相关条款的意见。对本院调取的证据，原告提出根据村委会及仰火根的证明，反映出讼争地块上有青苗，不符合征地要求，仰火根领款时间在土地出让之后，说明被告在土地出让时未将讼争土地补偿安置，系违法出让的意见。被告对本院调取的证据无异议。
本院对双方当事人提供的证据作如下确认：原告提供的证据，客观、真实，能证明其具有起诉资格，本院予以确认。被告提供的职权依据和法律依据，系规范性文件，本院予以确认。被告提供的事实和程序证据，客观、真实，与其需证明的对象具有关联性，本院予以确认。本院调取的证据，客观、真实，能证明所涉地块征收应付款已支付及地块现状有青苗种植等的事实，本院予以确认。
经审理查明：2010年9月7日和2010年9月29日，被告下辖的桐庐县征地事务所与桐庐县横村镇城东村民委员会签订征地补偿协议各一份，对桐庐县横村镇城东村民委员会所有的位于横村镇白颈庙边地块的集体土地共6.9618公顷由桐庐县征地事务所予以征用，合计支付征地总费用为4295082元。该征地费用于2011年1月11日支付完毕。2010年11月20日和12月17日经浙江省人民政府批准，同意对上述地块的征用。同年12月27日，桐庐县建设局对上述地块作出规划，确定用地性质为商住用地，用地面积为63083平方米，并对其他事项作了规定。同年12月30日，经杭州绿顺地产评估咨询有限公司估价，横村镇白颈庙边地块的国有土地使用权出让总地价为47596124元。2011年1月21日，被告作出横村镇白颈庙边地块的国有建设用地使用权公开出让申请方案，该出让申请方案中确定采取拍卖方式公开出让，出让起始总价为4760万元，报名保证金为952万元，成交后一个月内付清全部成交款；有关约定条件中确定出让标的物以现状为准，地块内附着物、建筑物、构筑物等由横村镇人民政府负责处理等内容。该出让申请方案于同日经桐庐县人民政府审批同意。2011年3月3日，被告对横村镇白颈庙边地块作出桐政储出（2011）9号桐庐县国有建设用地使用权拍卖出让文件，该文件中包括桐庐县国有建设用地使用权拍卖出让公告、拍卖出让须知、竞买申请书样式、竞买资格确认书样式、成交确认书样式、所涉地块位置示意图。其中拍卖出让公告中对地块编号、地块坐落、出让面积、用途、起拍价、报名保证金、受让对象、拍卖出让详细资料的索取、拍卖时间、报名时间、拍卖地点均作了确定。其中拍卖出让须知中确定：竞买人对拍卖出让地块应当实地踏勘，对土地现状有异议的，应在参加竞买前提出，竞买人参加竞买即视为无异议，本次拍卖以现状为准，地块上的建筑物由横村镇人民政府负责处理等内容。同日，所涉地块的桐庐县国有建设用地使用权拍卖出让公告由被告和桐庐县招投标服务中心在浙江日报、中国土地市场网等媒体上发布。2011年3月22日，原告填写了桐庐县国有建设用地使用权竞买申请书，并交纳952万的保证金，其中该竞买申请书已书明：申请人已认真阅读了桐政储出（2011）9号桐庐县国有建设用地使用权拍卖出让文件的全部内容，完全接受并愿意遵守拍卖出让文件及其附件规定和要求，对地块及所有文件均无异议及未按时签订国有建设用地使用权出让合同愿按拍卖文件及其附件等规定承担违约责任等内容。同日16时，在桐庐县招投标服务中心主持的拍卖中，原告以14550万元竞得白颈庙边地块的国有土地使用权，原告随即与桐庐县招投标服务中心签订了《成交确认书》，并经桐庐县公证处公证。2011年3月24日，被告在中国土地市场网上公布了所涉地块由原告竞得的出让成交公示。后原告未按《成交确认书》确定的10个工作日之内与被告签订《国有建设用地使用权出让合同》。2011年4月25日，被告向原告作出桐土催缴函（2011）09号《催缴函》，要求原告缴纳所欠缴出让金并支付从2011年4月23日起每日按延期支付款项1‰的滞纳金。2011年8月18日，被告作出桐土资（2011）117号取消成交结果的通知，取消原告对桐政储出（2011）9号桐庐县横村镇白颈庙边地块的竞得资格，没收保证金952万元。
本院认为：依据《中华人民共和国土地管理法》第五条，《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第三条之规定，县级以上人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第六条规定，“市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同拟定拟招标拍卖挂牌出让地块的出让方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府国土资源行政主管部门组织实施。”国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》第4.4.1条也规定，“国有土地使用权招标拍卖挂牌出让由市、县国土资源管理部门组织实施。”故被告桐庐县国土资源局具有作出《成交确认书》的职权。《桐庐县公共资源交易管理办法》（桐政发[2007]97号）第四条规定，“本县范围内的公共资源交易，必须在县招投标服务中心进行。”第二十三条规定，“……成交确认书由县招投标服务中心与买受人签订并报业务主管部门备案。”本案中，被告桐庐县国土资源局根据桐庐县人民政府《桐庐县公共资源交易管理办法》的规定，将出让所涉地块的国有建设用地使用权的拍卖工作交由桐庐县招投标服务中心承办，桐庐县招投标服务中心与竞得人原告应建红签订的《成交确认书》，应视为被告桐庐县国土资源局与原告应建红签订。
本案的争议焦点是被告桐庐县国土资源局作出的《成交确认书》所依据的事实证据是否确实、充分，程序是否合法。本院认为，一、被告桐庐县国土资源局与所涉地块的原集体所有人桐庐县横村镇城东村民委员会签订了征地补偿协议，并按协议支付了征地费用，且所征土地经浙江省人民政府批准，故该所涉地块的土地已属国有土地，可以依法进行招标拍卖挂牌出让。同时，桐庐县住房和城乡建设局对所涉地块规划确定用地性质为商住用地土地。因此所涉地块的地类清楚、面积准确、权属合法，已属国有建设用地的证据确实、充分。二、被告桐庐县国土资源局在作出以拍卖方式出让所涉地块的国有建设用地使用权决定前，对所涉地块委托估价，确定了出让总地价款，并根据土地估价结果确定了拍卖底价、参拍保证金的数额等内容的出让方案，该出让方案已经桐庐县人民政府审批同意。被告桐庐县国土资源局在对所涉地块实施拍卖过程中，制作了相应的拍卖出让文件，将国有土地使用权拍卖出让公告在相关的报刊媒体予以刊登，经竞买人报名，交纳保证金，进行了公开竞拍，竞拍成交后签订了《成交确认书》，并对成交结果予以公示。该程序符合国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》和《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》的相关规定。根据国土资源部相关文件规定，不得“毛地”出让。本案所涉地块地类清楚、面积准确、权属合法，没有纠纷，故应不属“毛地”。但所涉地块存在未全部完成“三通一平”，地面作物未进行处理、地块边界未落实围墙封闭等瑕疵。而且被告在编制国有土地使用权拍卖出让文件时存在未按国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》第8.2条的规定，未将《国有建设用地使用权出让合同》范本与国有建设用地使用权拍卖出让公告、拍卖出让须知、竞买申请书样式、竞买资格确认书样式、成交确认书样式、所涉地块位置示意图一并公示的瑕疵，但上述瑕疵并不影响所涉地块出让程序的合法性，对此本院予以指正。原告提出的被告的拍卖活动不符合《中华人民共和国拍卖法》的相关规定，本院认为，在国家对国有建设用地使用的出让有专门法律法规规定的情况下，应当优先适用该专门的法律法规。综上，本院认为，被告桐庐县国土资源局对所涉地块作出的《成交确认书》，所依据的事实证据确实、充分，出让的程序基本符合《中华人民共和国土地管理法》、《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》、国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》和《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》的规定。因此，原告应建红以所涉地块出让程序不符合规定，属国家禁止的“毛地”，要求本院撤销被告桐庐县国土资源局作出的《成交确认书》并据此要求被告返还保证金952万元的诉讼请求，理由不能成立，应予驳回。诉讼中，经本院释明，原告申请撤回要求撤销被告桐庐县国土资源局于2011年4月25日作出的《催缴函》的起诉，经本院审查，原告的申请系其真实意思表示，且符合法律规定，亦未侵犯国家、集体和他人的合法权益，本院予以准许。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、准予原告应建红撤回要求撤销被告桐庐县国土资源局于2011年4月25日作出的《催缴函》的起诉；
二、驳回原告应建红要求撤销被告桐庐县国土资源局于2011年3月22日作出的《拍卖成交确认书》并要求返还保证金人民币952万元的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告应建红负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于杭州市中级人民法院。在递交上诉状之日起七日内，向杭州市中级人民法院预交上诉案件受理费50元。款汇杭州市中级人民法院（开户银行：工行湖滨分理处；帐号：12×××68）。逾期未交纳的，按自动撤诉处理。
审 判 长 余 水
代理审判员 姚秋娉
人民陪审员 叶忠明
二〇一三年十一月二十二日
书 记 员 高柳萍