湖南省长沙市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）湘01行终725号
上诉人（原审原告）肖慈清。
上诉人（原审原告）郭铭。
委托代理人陈东，北京盈科（长沙）律师事务所律师。
上诉人（原审原告）罗新安
被上诉人（原审被告）长沙市开福区芙蓉北路街道办事处，住所地：长沙市开福区福城路*号。
法定代表人廖紫君，主任。
委托代理人连华、李屹，湖南天地人律师事务所律师。
原审原告张亚。
原审原告罗慧。
原审原告殷澜。
原审原告欧阳柳葆。
原审原告邓敏忠。
原审原告彭文芳。
原审原告孙涛。
原审原告卢文华。
原审原告凌文华
原审原告孟娟。
原审原告解玉香。
原审原告屈润。
原审原告解卉。
原审原告彭江南。
原审原告刘芳飞。
原审原告冯芳。
原审原告易正军。
原审原告赵涛。
原审原告陈千红。
原审原告曾晓刚。
原审原告胡小平。
原审原告柳思阳。
原审原告周浩宇。
法定代理人翁明霞。
原审原告冯岚。
原审原告陈辉。
原审原告邹瑰峰。
上诉人肖慈清等3人与被上诉人长沙市开福区芙蓉北路街道办事处（以下简称“芙蓉北路街道办”）物业管理行政行为一案，不服长沙市开福区人民法院（2016）湘0105行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院查明，湘江世纪城小区位于芙蓉北路街道办管辖区域内，该小区建成后，按照一个物业管理区域由同一个物业公司即长沙世纪金源物业管理有限责任公司实施物业管理。小区业主入住后，要求成立业主委员会。为做好湘江世纪城成立业主委员会服务指导工作，2014年11月9日，芙蓉北路街道服务指导小组作出《关于湘江世纪城成立业主委员会服务指导方案》，该方案从服务指导小组的成立、成立程序、注意事项、要求等方面制定了服务指导方案。同年11月12日，芙蓉北路街道办、区建设局、区民政办等相关部门的工作人员及部分业主在芙蓉北路街道办4楼会议室就湘江世纪城小区成立业主委员会召开会议，会议记录显示，会上公布和讨论了芙蓉北路街道服务指导小组确定的指导方案、湘江世纪城成立业主委员会的个数及成立方案等。
2015年6月，开福区城乡建设局出具了《关于湘江世纪城小区设施设备布局情况的说明》，该说明为开福区城乡建设街根据湘江世纪城部分业主要求成立小区业主委员会的请求，和芙蓉北路街道办在物业企业的配合下，对湘江世纪城小区总体布局和相关配套布局进行了调查了解后就调查情况作的简要说明。说明显示湘江世纪城位于开福区五合垸湘江东岸滨江风光带一段，项目东临湘江大道，西邻湘江，南至浏阳河与湘江交汇处，北至捞刀河与湘江交汇处。小区内休闲配套、幼教配套、道路布局、居民出行等以湘江世纪城整体设计，是整个小区的配套，小区供电、供水、消防等设施设备复杂，设施设备各苑共用，目前暂不具备按苑分割设施设备的条件。
2015年8月，芙蓉北路街道办在湘江世纪城小区粘贴《致湘江世纪城全体业主的公开信》，在公开信中，芙蓉北路街道办明确表示支持业主依法成立业主大会，选举业主委员会，根据《湖南省实施<物业管理条例>办法》有关规定，芙蓉北路街道办负责指导、协调、监督业主大会成立工作。根据《湖南省实施<物业管理条例>办法》第五条、第十八条之规定，芙蓉北路街道办确定湘江世纪城为一个物业管理区域，依法应由全体业主成立一个业主大会。有少数业主希望分苑成立业主委员会，根据《湖南省实施<物业管理条例>办法》第七条之规定，区城乡建设局经研究后答复，物业管理区域尚不具备分立的实体条件与程序条件。
现部分业主对《关于湘江世纪城成立业主委员会服务指导方案》和《致湘江世纪城全体业主的公开信》不服，认为芙蓉北路街道办在指导方案中确立的筹备组人员构成、业务会候选人成员组成等违反了法律规定，认为公开信中物业管理区域的划分及不能分苑成立业主大会等相关内容违反了法律规定，侵犯了其权利。
一审法院认为，一、根据《物业管理条例》第十条规定，一个物业管理区域成立一个业主大会，同一个物业管理区域的业主应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或街道办、乡镇人民政府的指导下成立业主大会并选举产生业主委员会。芙蓉北路街道办对其辖区内小区业主委员会的成立负有指导义务。本案中，湘江世纪城小区新建时，建设单位以整个湘江世纪城项目作为一个物业管理区域由一个物业公司实施物业管理。业主入住后要求成立业主委员会，为此，芙蓉北路街道办联合相关部门制定指导方案并召集业主代表讨论指导方案，确定物业管理区域等，积极履行了法律法规赋予的指导职权。二、根据行政诉讼法的相关规定，不具有强制力的行政指导行为不具有可诉性，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，为做好湘江世纪城小区业主委员会的成立指导工作，芙蓉北路街道办与相关部门工作人员成立芙蓉北路街道服务指导小组，并以小组名义出具了指导方案，方案出具后，召集业主代表对该方案进行了讨论，讨论后至今没有形成正式的书面公文，也没有按照指导方案确定的内容实际开展工作。故一审认为，指导小组出具的指导方案是芙蓉北路街道办在履行指导成立业委会的行政指导行为过程中出具的阶段性文书，尚未形成确定的方案，更未外化为具有强制执行效力的文件，不会对公民、法人或其他组织的权利义务产生实际影响，应不属于法院的受案范围。三、依据《湖南省实施<物业管理条例>办法》的相关规定，物业管理区域的划分，应当以建设用地规划许可证确定的红线范围为基础，并考虑建筑物规模、共用设施设备，社区建设和管理因素。新建物业出售前，建设单位应当将划定的物业管理区域向物业所在地县市房产主管部门备案，并在商品房买卖合同中明示。本案湘江世纪城小区在新建时，建设单位以整个湘江世纪城项目作为一个物业管理区域实施物业管理。现该物业管理区域内的业主要求成立业主委员会，芙蓉北路街道办依据《湖南省实施<物业管理条例>办法》第五条之规定，确定湘江世纪城小区为一个物业管理管理区域。原告认为，鉴于该小区涉及多个土地红线，故芙蓉北路街道办确定该小区作为一个物业管理区域违反了《湖南省实施<物业管理条例>办法》第五条的规定。一审认为，本条系新划定物业管理区域的原则性规定，行政机关在作出行政裁量时应参考该原则性规定中确定的要素，合理作出行政行为。具体来说，即在划定物业管理区域时不仅要考虑红线范围，同时也要考虑建筑物规模、共用设施设备、社区建设和管理等因素。该规定并未限制一个红线范围内划定物业管理区域的个数或者多个红线范围同时划入同一物业管理区域。同时，新建物业在出售前，建设单位就应当划定物业管理区域。本案中，芙蓉北路街道办在其职权范围内，依据该原则性的规定，考虑小区各种设施设备共用、不可分及一直按照一个物业管理区域实施物业管理等客观情况，裁量认定湘江世纪城小区为一个物业管理区域系对湘江世纪城小区物业管理区域划分现状的事实认定，并非新划定物业管理区域，亦非对已划定的物业管理区域的重新划分，并无不当。四、湘江世纪城小区部分业主要求分苑成立业主大会，事实上是要求对已经划定的物业管理管理区域重新划分。根据《湖南省实施<物业管理条例>办法》的规定，原物业管理区域分立或合并的，除必须具备本办法第五条规定的实体条件外还必须具备相应的程序条件，即应当经相关物业管理区域内已入住面积和已入住户数比例均达到50%以上的业主同意。本案中，部分业主要求重新划定物业管理区域但并没有提交原物业管理区域内已入住面积和已入住户数比例均达到50%以上的业主意见，且未对小区内复杂的管网、设施设备等能否分立、如何分立等提出有效的处理方案，因此，无论是实体条件还是程序条件，原告方目前都不能很好的满足。为此，区城乡建设局经研究后认为分立的时机均不成熟，芙蓉北路街道办对区城乡建设局研究答复意见以公开信的形式予以告知亦不违反法律法规的规定。
据此，依照《物业管理条例》第六条、第十条，《湖南省实施<物业管理条例>办法》第三条、第五条、第六条、第七条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条的规定，判决驳回肖慈清等29人的诉讼请求。
上诉人肖慈安等3人上诉称:一审以与案件无关为由，对被上诉人伪造证据的行为不置可否，影响了本案的公正处理。一审法院回避上诉人的诉讼请求，属袒护被上诉人的违法行为。一审臆断所诉的二个文件对上诉人的权利义务不产生影响，不具有可诉性。一审认定多个建设用地规划许可证确认的红线范围，可以并入一个物业管理区域，是错误的。一审认为湘江世纪城小区部分业主要求分苑成立业主大会，事实上是要求对已经划定的物业管理区域重新划分，是错误的。综上，请求撤销一审判决，依法改判确认《关于确认湘江世纪城成立业委会指导方案》和《致湘江世纪城全体业主公开信》这二份文件违法。
被上诉人芙蓉北路街道办的答辩意见与一审的意见一致，请求驳回上诉，维持原判。
本院认为，根据本案起诉状所列诉讼请求，本案所诉行为并不明确。二审过程中，经法庭询问，上诉人明确所诉行为是被上诉人决定湘江世纪城小区只成立一个业主大会的决定。因一个小区成立一个或多个业主大会，对业主个人并不产生影响，故被诉行为与业主个人不具有利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，本案原告不具有原告资格，本案起诉不符合起诉条件。业主个人不能代表全体业主，部分业主的意见也不能代表全体业主的共同决定，如全体业主认为被诉行为侵犯了其共同管理权而提起诉讼，可按照民主议定的程序以全体业主的名义进行，对于业主个人认为行政行为侵犯了全体业主的共同管理权从而提起的诉讼，人民法院不应受理。上诉人认为被诉行为不合法的问题，属实体审查内容，本案不予审查。一审法院对本案予以实体审理不当，本院予以纠正。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销长沙市开福区人民法院（2016）湘0105行初21号行政判决；
二、驳回肖慈清等29人的起诉。
本案不收取案件受理费。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 周 永
代理审判员 陈丽琛
代理审判员 黄 姝
二〇一七年二月二十四日
书 记 员 田景月
附：本裁定适用的相关法律依据
1.《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。
有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。
有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。
2.《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院受理、不予受理或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：
(一)第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当受理的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以发回重审，也可以迳行驳回起诉；
(二)第二审人民法院维持第一审人民法院不予受理裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院受理；
(三)第二审人民法院维持第一审人民法院驳回起诉裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院审理。