浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2013）浙行终字第199号
上诉人（原审原告）陈海旺等170人。
诉讼代表人陈海旺。
诉讼代表人诸葛长春。
委托代理人张仁。
委托代理人林才红。
被上诉人（原审被告）温州市瓯海区人民政府。
法定代表人彭立华。
委托代理人金毕成、张黎艳。
陈海旺等170人诉温州市瓯海区人民政府不履行政府信息公开法定职责一案，温州市中级人民法院于2013年11月8日作出（2013）浙温行初字第63号行政裁定。陈海旺等170人不服，向本院提出上诉。本院于2013年12月2日立案后依法组成合议庭，并于2014年1月6日公开开庭审理了本案。本院依法指定的上诉人的诉讼代表人陈海旺、诸葛长春所委托的代理人张仁、林才红，被上诉人温州市瓯海区人民政府的委托代理人金毕成、张黎艳出庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审裁定载明：原告陈海旺等170人诉称，原告陈海旺等人是瓯海区娄桥街道玕东村等四村村民，其房屋均位于集体土地上。2013年5、6月间，娄桥街道办事处称，经被告决定，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，征收各原告的房屋，并采取停水停电、软磨硬泡、威胁恐吓等手段，迫使包括各原告在内的被征收人在违背其真实意愿的情况下，与其签订《房屋征收补偿安置临时协议书》。但娄桥街道办事处未向原告等人出示房屋征收决定以及浙江省人民政府将涉案集体土地征为国有的批准文件。请求判令被告公开征收各原告所在区域房屋的征收决定以及各原告所在区域集体用地已转为国有土地的浙江省人民政府批准文件。
原审法院经审查认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条的规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行主动公开政府信息义务，直接向人民法院提起诉讼的，应当告知其先向行政机关申请获取相关政府信息。对行政机关的答复或者逾期不予答复不服的，可以向人民法院提起诉讼。本案中，原告陈海旺等170人没有向被告提出政府信息公开申请，其直接向人民法院提起诉讼要求判令被告公开政府信息，不符合法定条件。另外，本案起诉状罗列原告207人，但经审查，徐从光等37人本人并没有在起诉状上签字确认，故不认定该37人为本案原告。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（十一）项的规定，裁定驳回原告陈海旺等170人的起诉。
陈海旺等170人上诉称：1、上诉人起诉之行为应当视为对被上诉人已经提出政府信息公开申请，对政府信息公开并非行政诉讼的前置程序。上诉人提起行政诉讼的直接原因是被上诉人在政府没有作出房屋征收决定的前提下，强迫上诉人签订《房屋征收补偿安置临时协议书》，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的有关规定。上诉人首先提起的行政诉讼是要求确认被上诉人征收行为违法，但一审法院以各种理由不予立案，并要求上诉人提起本案信息公开之诉，但又驳回上诉人起诉，违反了《行政诉讼法》的规定。上诉人起诉之行为应当视为对被上诉人已经提出政府信息公开申请，且被上诉人已经作出答辩，应当视为其亦认可本案属于人民法院的管辖范围。更何况，没有法律明确规定政府信息公开是行政诉讼的前置条件，法院应当受理并公开开庭审理。2、被上诉人在答辩中据称的温瓯政发（2013）49号文件《温州市瓯海区人民政府关于同意娄桥街道平天镬公园、秀屿山公园建设范围内的房屋征收与补偿实施细则的批复》属于具体行政行为，属于应当主动公开的政府信息。被上诉人下属娄桥街道与上诉人订立《房屋征收补偿安置临时协议书》的依据即是上述《批复》，被上诉人答辩称上诉人要求公开的房屋征收决定和集体土地转为国有土地的批准文件不存在与事实不符。上述《批复》是否属于政府信息公开的内容需要人民法院公开开庭审理予以确认。3、一审裁定未经开庭审理径行裁定，违反法律程序。依据《行政诉讼法》的相关规定，人民法院受理行政案件后作出驳回起诉的裁定应当予以公开开庭审理，原被告双方充分表示辩论意见后作出。径行裁判只适用于二审法院的审理程序，没有法律赋予一审法院径行裁判的权力。4、行政审判的目的在于监督政府依法行政。人民法院作为法律实施的最后一道保障，若轻易驳回起诉，将置公民权利无法律保障。综上，请求撤销一审裁定，指令温州中院依法对本案公开开庭审理。
被上诉人温州市瓯海区人民政府答辩称：1、一审裁定认定事实清楚，依据充分。上诉人陈海旺等170人没有向答辩人提出政府信息公开申请而直接向一审法院提起政府信息公开之诉，根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第三条规定，其起诉不符合法定条件。2、答辩人所作的《温州市瓯海区人民政府关于同意娄桥街道平天镬公园、秀屿山公园建设范围内的房屋征收与补偿实施细则的批复》不属于具体行政行为，且与本案无关。娄桥街道办事处对包括上诉人在内的房屋进行协议征收，《批复》是答辩人对娄桥街道办事处提交的补偿政策及标准进行把关审核，具体由娄桥街道办事处去实施协议征收指定范围内的房屋。《批复》对包括上诉人在内拆迁户不具有约束力，也不具有强制执行力，因此，不属于具体行政行为。且上诉人提起的是信息公开之诉，《批复》不是上诉人理解认为的“征收决定”，并非其要求公开的内容，与本案无关。三、答辩人在一审答辩中已满足上诉人的诉讼请求。在一审答辩中，答辩人已明确告知上诉人要求公开的征收决定和集体土地转用批准文件不存在，客观上履行了依申请公开政府信息的职责，上诉人再上诉要求公开上述信息，无实际意义。4、一审法院未经开庭作出裁定，符合法律规定。《行政诉讼法》及相关司法解释均未规定一审案件必须开庭审理。上诉人认为人民法院受理行政案件应当公开开庭审理，属于主观臆断，无法律依据。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
在原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。
庭审中，双方当事人围绕着上诉人在向人民法院提起本案诉讼之前是否已向被上诉人提出政府信息公开申请及原审法院是否已告知上诉人应先向行政机关申请获取相关政府信息等审理重点进行了质证、辩论。经审理，本院对原审认定的上诉人陈海旺等170人没有向被上诉人提出政府信息公开申请而直接向人民法院提起诉讼要求判令被上诉人公开政府信息的事实予以确认。
本院认为，根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第三条“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行主动公开政府信息义务，直接向人民法院提起诉讼的，应当告知其先向行政机关申请获取相关政府信息。对行政机关的答复或者逾期不予答复不服的，可以向人民法院提起诉讼”之规定，公民、法人或者其他组织在向人民法院提起行政机关不依法履行主动公开政府信息义务诉讼之前，应当存在曾向行政机关申请获取该相关政府信息的事实。二审庭审中，上诉人陈海旺等170人已明确承认其未曾向被上诉人温州市瓯海区人民政府提出政府信息公开申请，而是直接向人民法院提起要求判令被上诉人公开政府信息的本案诉讼，故其起诉不符合法定受理条件。上诉人认为“提出政府信息公开申请并非行政诉讼的前置程序”与上述法律规定不符。根据原审法院所作的谈话笔录证实，在原审法院通过谈话的方式进行调查时，已向上诉人进行了法律释明，明确告知上诉人起诉要求公开政府信息的前提必须是向行政机关提出申请，上诉人在二审庭审中提出“原审法院应告知上诉人先向行政机关申请获取相关政府信息而未告知”的理由亦不能成立，本院均不予采信。至于上诉人提出“温瓯政发（2013）49号《温州市瓯海区人民政府关于同意娄桥街道平天镬公园、秀屿山公园建设范围内的房屋征收与补偿实施细则的批复》属于具体行政行为，属于应当主动公开的政府信息”的上诉主张，并不属于本案的审查范围。据此，一审裁定驳回上诉人起诉认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第九十七条和《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十一条之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
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审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 万成兆
二〇一四年一月七日
书 记 员 徐一菁
附上诉人陈海旺等170人名单：略