湖南省怀化市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘12行终61号
上诉人(原审原告)田金海，男，1973年7月9日出生，汉族，住新晃县。
委托诉讼代理人吴敬林，湖南五溪律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）新晃侗族自治县国土资源局，地址新晃县晃州镇晃山路73号。
法定代表人段于忠，局长。
委托诉讼代理人关鹏，男，1986年11月13日出生，侗族，新晃侗族自治县国土资源局工作人员。
委托诉讼代理人冉宏高，湖南启沃律师事务所律师。
上诉人田金海因与被上诉人新晃侗族自治县国土资源局（以下简称新晃县国土局）行政协议纠纷一案，不服新晃侗族自治县人民法院（2016）湘1227行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院查明，2010年12月20日，湖南省人民政府下达（2010）政国土字第1385号《农用地转用、土地征收审批表》，对被告呈报的“新晃县2010年第三批次项目用地”建设用地项目予以批准，根据拟开发地块的相关呈报说明，本案所涉“农产品展示中心”位于新××县××（××现××州镇）柏树××村，用地面积为906m2，开发用途为工业用地。2011年4月14日，湖南新时代土地评估有限公司对于该宗土地按工业用地用途进行评估得出土地总价162899元，单价179.8元/m2。2011年6月28日，被告对于案涉的该宗国有土地使用权发布挂牌出让公告，其载明挂牌出让地块位于新晃县兴隆镇柏树林村，面积为906m2，土地用途为工业用地，挂牌出让起始价为179.8元/m2。2011年8月1日，原告书面申请参加该宗国有土地使用权挂牌竞买，2011年8月3日，原告以205000元竞得该宗国有土地使用权，与被告签订了挂牌出让确认书。2011年8月16日，被告作为出让人、原告作为受让人，双方签订了编号为晃2011-10的《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称为《出让合同》）。该合同约定出让宗地编号为晃2011-10，坐落于新晃县兴隆镇柏树林村（农产品展示中心），宗地总面积和出让面积均为906m2，用途为工业用地，出让价款为205000元，出让年期为50年。该合同第十三条约定：受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施的，应符合市（县）政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件（见附件3）。其中：建筑容积率不高于1.4不低于1.10；建筑密度不高于27%；绿地率不低于30%。第十八条约定：受让人应当按照本合同约定的土地用途、容积率利用土地，不得擅自改变。在出让期限内，需要改变本合同约定的土地用途的，双方同意按照本条第（一）项规定办理：（一）由出让人有偿收回建设用地使用权；（二）依法办理改变土地用途批准手续，签订国有建设用地使用权出让合同变更协议或者重新签订国有建设用地使用权出让合同……。在该书面合同第21页附件3处系空白页面，庭审中被告方称虽未粘贴出让宗地规划条件，但其作为附件已存档。嗣后，原告在向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证时，因《出让合同》的土地用途与规划条件的土地用途不完全一致而未能获得批准，原告遂于2014年在未取得建设工程规划许可证的前提下自行在该宗土地上修建了层数为五层的建筑物。
2015年3月31日，新晃县原特色农产品展示中心建设用地规划设计条件对原规划条件的第一、三、四条进行了更改。原晃（2011）10号土地出让建设用地规划条件（2011年4月21日）载明：一、土地使用性质：为工业、居住、道路用地。其中只有特色农产品展示中心用地600平方米为公开出让用地，其它用地产权均归政府……。三、建筑的控制要求：1、建筑物一、二层为展示中心业务用房，层数为五层，建筑物总高度≤18米。2、建筑物平面布局应与周边建设现状衔接，建筑风格为县委、县政府确定的320国道建筑外观效果，要求整体协调。四、土地开发强度指标：出让用地面积600平方米；建筑占地面积457平方米；建筑总面积2285平方米；建筑密度27%（计入道路分摊面积），建筑层数五层；建筑容积率≤1.4；绿化率≥30%。变更后的规划条件为：一、土地使用性质：该地块总用地面积为600平方米，用地性质为商业设施用地、居住用地……。三、建筑的控制要求：1、建筑物层数为五层，建筑物总高度≤18米。2、建筑物平面布局应与周边建设现状衔接，建筑风格为县委、县政府确定的320国道建筑外观效果，要求整体协调。四、土地开发强度指标：出让用地面积600平方米；建筑占地面积457平方米；建筑总面积2640平方米；建筑密度≤79.2%；建筑容积率1.0≤FAR≤1.4；建筑层数≤五层。
2015年4月28日，经原告同意并经相关部门审查批准，被告拟对该宗地块的土地使用权予以有偿收回，双方于2015年5月28日签订《收回国有土地使用权协议》，对原告的补偿价格为423.1705万元（含对土地及附属物的所有补偿）。之后，被告对该宗地块的国有土地使用权重新进行挂牌出让，起始价为468万元，土地用途明细为其他普通商品住房用地和商服用地。原告田金海于2015年7月15日通过三次报价，以608万元的价格竞买成功。2015年8月18日，原、被告签订晃2015-35号《国有建设用地使用权出让合同》。
另查，原告田金海曾于2016年4月26日向本院提起民事诉讼，要求确认2011年8月16日签订的《国有建设用地使用权出让合同》无效。本院以该合同属行政合同应受行政法调整为由，于2016年9月27日作出民事裁定，驳回原告田金海的起诉。田金海遂于2016年12月7日向本院提起行政诉讼，请求判如所请。庭审中，原告自行撤回了第二项诉讼请求。
原审法院认为，本案所涉的2011年8月16日《出让合同》，出让人为有权出让国有建设用地使用权的县级人民政府国土资源行政主管部门，其与原告签订出让合同是为了实现土地资源使用管理，高效配置有限土地资源，故该合同属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议，本案符合行政诉讼案件的受案范围。行政协议属于行政行为，且是由一系列行政行为组成的，包括签订行政协议之行政行为、单方变更或者解除行政协议之行政行为、不依法履行或者未按照约定履行行政协议义务之行政行为等，具体到本案，根据原告的诉讼请求，则属于签订行政协议纠纷案件，被诉行政行为是行政机关签订协议的行为。在被告的行政行为未被确认违法之前，原告自行撤回要求被告赔偿损失539.97万元的诉讼请求，本院依法予以照准，并对原告诉称的因被告回购该地和重新挂牌出让给原告所造成损失的相关内容，在本案中不作审查。
本案在审理过程中双方争议焦点为：一、原告的主张是否超过法律规定的起诉期限。二、出让合同是否因违反国家法律法规的强制性规定而归于无效。三、该出让合同所涉及的国有土地使用权已经被有偿收回并重新挂牌出让，原告还能否主张该合同无效。
对于争议焦点一，本院认为，根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第二款的规定，原告请求解除合同或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。本案中原、被告签订的《出让合同》如果因违反国家法律法规的强制性规定而归于无效，则自始无效，应当适用合同法等相关法律规定作出处理。
对于争议焦点二和焦点三，是本案的重要争议点。原告提出规划条件是《出让合同》附件三的组成部分，但此处未附具为空白，属于“规划条件未纳入国有土地使用权出让合同”的情形，且被告违反规划设计条件出让该地，将规划为工业、居住、道路用地按工业用地出让，该出让合同应无效。被告则认为规划条件的相关内容已纳入合同条款，法律法规以及双方的约定均无不附具附图的出让合同为无效合同的内容，不属于《中华人民共和国城乡规划法》第三十九条合同无效的情形。且案涉土地以工业用地审批，按工业用地进行出让底价评估，原告是在知晓该宗土地为工业用地的情况下报名、竞买和签订的《出让合同》，故出让合同应当有效。本院认为，本案中人民法院应当对被告签订行政协议之行为是否合法有效进行审查。首先，被告作为出让人其主体适格。其次，本案所涉地块已由城乡规划主管部门作出了新晃县城[晃（2011）10号]土地出让建设用地规划条件，不属于“未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权”之情形。第三，关于出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，在出让合同条款中已有明确约定，不属于《中华人民共和国城乡规划法》第三十九条“规划条件未纳入国有土地使用权出让合同”导致出让合同无效的情形。第四，《出让合同》中对于土地用途约定为工业用地，并未超出规划设计条件中的土地用途，且是双方协商一致的结果，在竞买公告中亦已明确公示，原告对此应该已作全面了解。我国行政诉讼法认可行政机关可以通过约定方式实施行政管理，就应当尊重各方当事人协商一致达成的协议，让合法有效的协议内容得以切实落实。故原、被告于2011年8月16日签订的《出让合同》是双方的真实意思表示，且协议内容既没有违反法律、行政法规，也没有《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的情形，原告提出该《出让合同》无效的主张，本院不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条、第三十九条、《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项、第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第二款规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：驳回原告田金海的诉讼请求。案件受理费50元，由原告田金海负担。
原审判决宣判后，田金海不服向本院提起上诉称，一、一审判决认定被告已按规划条件出让土地错误。本案晃2011-10号《出让合同》所涉土地，规划部门2011年4月21日出具的新晃县城【晃（2011）10号】规划条件已确定该地性质为工业、居住、道路用地，但被上诉人却按工业用地进行出让，明显与规划条件不相符，一审判决却认定被告已按规划条件出让是错误的；二、一审判决认定被告已将规划条件作为晃2011-10号《出让合同》组成部分错误。《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条规定，规划条件作为国有土地使用权出让合同的组成部门。土地出让合同必须附具规划设计条件及附图，但本案晃2011-10号《出让合同》在附件3中并没有附具《10号规划条件》；三、一审判决认定被告已将规划条件纳入晃2011-10号《出让合同》错误。《中华人民共和国城乡规划法》第三十九条规定，规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效。本案晃2011-10号《出让合同》第十三条仅约定新建建筑物、构筑物及其附属设施应符合规划条件（见附件3），而且其中列出填列的八项指标11个空格，晃2011-10号《出让合同》也只有3项指标4个空格有数据。一审法院认定出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件在出让合同条款中已明确，但没有证据支持；四、一审判决认定晃2011-10号《出让合同》约定土地用途为工业用地未超出规划条件的土地用途错误。《湖南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第二十八条规定，土地主管部门依据建设用地规划条件进行建设用地出让。一审认定出让合同中对土地用途约定为工业用地未超出规划设计条件中的土地用途，这恰好证明被上诉人没有依据规划部门的《10号规划条件》确定该地的工业、居住、道路用地性质出让土地，违反了《湖南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第二十八条规定；五、一审判决认定晃2011-10号《出让合同》系双方协商达成的合法有效协议是错误的。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条、《中华人民共和国城乡规划法》第三十九条的相关规定，《10号规划条件》未纳入本案晃2011-10号《出让合同》，属违反法律强制性规定，晃2011-10号《出让合同》应为无效合同；六、一审判决没有认定未按规划条件出让土地系被告故意所为。综上，被上诉人未按规划条件出让土地，晃2011-10号《出让合同》没有将规划条件作为合同组成部分，国土部门故意违反规划条件出让土地，违反法律强制性规定，请求：一、判决撤销新晃侗族自治县人民法院（2016）湘1227行初13号行政判决；二、确认晃2011-10号《出让合同》为无效合同；三、诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人新晃县国土局辩称，一、上诉人上诉的事实和理由不符合本案事实和法律规定，依法应当不予支持上诉人的主张；二、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应驳回上诉，维持原判。
各方当事人所提交的证据材料均已随案移送本院。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，对本案证据材料进行审核。经审查，各方当事人原审提交并经庭审质证的证据，可以作为认定本案事实的依据。各方当事人均没有新证据向本院提交。
经审理查明，原审判决查明的事实属实，本院予以确认。
本院认为，《湖南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第二十八条规定：土地主管部门依据建设用地规划条件进行建设用地出让。2011年4月21日新晃侗族自治县城乡规划管理站出具的新晃侗族自治县城晃（2011）10号土地出让建设用地规划条件载明，土地使用性质为工业、居住、道路用地。然而，被上诉人挂牌出让涉案土地时用途为工业用地，遗漏了规划用地出让条件，明显不当。但双方签订的晃2011-10号《出让合同》明确约定为工业用地，上诉人对涉案土地用途为工业用地是明知的；后双方依晃2011-10号《出让合同》的约定签订《收回国有土地使用权协议》，对案涉土地及附着物予以收回和补偿，故双方实际上已协议终止晃2011-10号《出让合同》；同时，被上诉人以用途为工业用地挂牌出让涉案土地，部分符合规划主管部门设定的工业用地这一规划条件，只是不完全。因此，被上诉人遗漏规划条件出让土地的行为，并不属于重大且明显违法。故上诉人提出原审判决认定被上诉人已按规划条件出让土地、已将规划条件作为《出让合同》组成部分、《出让合同》约定土地用途为工业用地未超出规划条件的土地用途错误的上诉理由成立，依法予以支持，但其认为原审判决没有认定未按规划条件出让土地系被上诉人故意所为的上诉理由，缺乏事实依据，不予支持。被上诉人在完备相关手续后，将案涉土地以其他普通商品住房用地和商服用地连同地上附着物再次招标挂牌出让，上诉人竞拍成功并与被上诉人签订晃2015-35号《国有土地使用权出让合同》，并为上诉人办理了国有土地使用权证。被上诉人与上诉人就同一土地签订晃2015-35号《国有土地使用权出让合同》，实质是晃2011-10的《国有建设用地使用权出让合同》的补救和完善。晃2011-10的《国有建设用地使用权出让合同》双方协议终止，且该合同并不存在重大且明显违法的情形。因此，上诉人请求确认晃2011-10的《国有建设用地使用权出让合同》无效的诉讼请求，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，程序合法，处理结果正确，依法予以维持，但认为被上诉人已按照土地规划条件出让土地，明显不当，应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人田金海负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 肖尊启
审 判 员 周 晓
审 判 员 武春毅
二〇一七年九月五日
法官 助理 李建丰
代理书记员 肖丽红
附法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；