湖南省娄底市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘13行初10号
原告新化县白溪镇石板殿村四组。
负责人张人华，该组组长。
被告新化县人民政府。住所地新化县梅苑开发区。
法定代表人邓光吕，该县县长。
委托代理人吴子玉，该县政府法制办工作人员。
委托代理人罗波，该县政府法制办工作人员。
被告娄底市人民政府。住所地娄底市娄星区湘中大道。
法定代表人杨懿文，该市市长。
委托代理人熊天乐，该市政府法制办工作人员。
第三人新化县白溪镇石板殿村村民委员会。
法定代表人张贻庆，该村村长。
第三人新化县节能材料厂企业改制工作委员会。住所地新化县白溪镇。
负责人汪积凤，该委员会主任。
委托代理人罗光昭，新化县白溪法律服务所法律工作者。
原告新化县白溪镇石板殿村四组（以下简称石板殿村四组）不服被告新化县人民政府（以下简称新化县政府）的土地所有权争议处理决定及娄底市人民政府（以下简称娄底市政府）的行政复议决定，于2016年2月23日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2016年3月1日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依职权通知新化县节能材料厂企业改制工作委员会（以下简称节能材料厂）作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年7月28日公开开庭审理了本案。原告石板殿村四组的负责人张人华，被告新化县政府的委托代理人吴子玉、罗波，被告娄底市政府的委托代理人熊天乐，第三人新化县白溪镇石板殿村村民委员会（以下简称石板殿村）的法定代表人张贻庆，第三人节能材料厂的负责人汪积凤及其委托代理人罗光昭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告新化县政府于2015年9月23日作出新府决[2015]1号《关于白溪镇石板殿村对新化县节能材料厂内土地所有权争议处理决定书》，决定新化县白溪镇石板殿村争议的新化县节能材料厂内土地所有权属于国家所有。被告娄底市政府于2016年1月20日作出娄府复决字[2015]45号《行政复议决定书》，维持新化县政府作出的上述决定书。
原告石板殿村四组诉称，一、新化县人民政府在处理新化县节能材料厂与石板村四组土地所有权的争议中偏听偏信，不顾事实，把新化节能材料厂说成是1982年转为了大集体企业，而新化县工商局登记新化县节能材料厂成立的时间是1990年10月27日。二、新化县节能材料厂原为白溪灯泡厂，1978年原告虽与灯泡厂签订了土地协议，但灯泡厂并未按协议内容履行义务。协议中的“三千元”以及“一台拖拉机”都是一纸空文，被告娄底市政府不仅没有对事实的真实性查明，反而将此做为复议处理的重要依据。三、被告对国家法律、法规适用不当，新化县工商局，新化县档案局，新化县乡镇企业局以及新化县白溪镇企业办，都可证明新化节能材料厂属乡镇企业，在土地所有权争议中，应按《中华人民共和国乡镇企业法》第二十八条之规定处理。特依法向娄底市中级人民法院提起行政诉讼，请求依法撤销新化县政府作出的新府决(2015)1号行政决定书；撤销娄底市政府作出的娄府复决字(2015)45号行政复议决定书；判令新化县节能材料厂内土地为石板殿村四组集体所有。
原告为支持其诉讼请求，向本院提交了如下证据：
证据1、新化县白溪镇石板殿村民委员会的证明，拟证明土地争议的对象是石板殿村四组，而不是石板殿村。
证据2、协议书，拟证明没有按照协议履行。
证据3、证明材料，拟证明如果灯泡厂不存在了，那么土地就应该退还给四组。
证据4、新化县计划委员会文件新计字（1984）077号，拟证明材料厂转为大集体企业的时间与被告方所说不符。
证据5、招收一次性城镇待业青年录用的通知，拟证明材料厂转为大集体企业的时间是1984年12月15日。
证据6、三份证人证明，拟证明当时材料厂属于乡镇企业的性质。
证据7、关于节能材料厂有关情况的证明，拟证明当时材料厂属于乡镇企业的性质。
证据8、内资企业登记基本情况表，拟证明成立时间为1990年10月27日。
证据9、娄底市人民政府娄府复决字[2015]45号行政复议决定书，拟证明土地为乡镇所有。
证据10、新化县人民政府新府决（2015）1号，拟证明土地为乡镇所有。
证据11、新化县国土资源局的答辩通知书【2014】01号、请求确认新化县节能材料厂土地属于国有的报告，拟证明材料厂是1983年成立的。
被告新化县政府辩称，白溪镇灯泡厂（后又称涟源地区灯泡厂），始建于1974年，属于城镇集体企业。1978年6月30日，白溪镇灯泡厂为扩建厂房，与当时的白溪镇蔬菜队和石板大队二队签订协议书，使用土地共计12亩，该协议书中载明：土地作价三千元，灯泡厂安排蔬菜队部分劳动力做长期工。1982年2月该厂改建为新化县节能材料厂，招收一次性安置城镇待业青年（集体工），为城市大集体企业。原灯泡厂及新化县节能材料厂安置了蔬菜队部分劳动力。1997年新化县节能材料厂因环境污染等问题停产，随后列为改制企业，成立了专门改制领导小组，并一直派人留守至今。该企业不是现行乡镇企业法的管理范围，因此不适用《乡镇企业法》的规定。新化县政府作出的新府复决[2015]1号《新化县人民政府关于白溪镇石板殿村对新化县节能材料厂内土地所有权争议处理决定书》和娄底市政府作出的娄府复决字[2015]45号《行政复议决定书》认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法，请求依法予以维持，驳回原告的诉讼请求。
被告新化县政府在规定的期限内，向本院提交了其作出被诉行政决定的以下证据：
证据1、请求确认新化县节能材料厂土地属于国有的报告，拟证明新化县节能材料厂对土地提出土地权属争议。
证据2、新化县国土资源局土地权属争议案件受理表，拟证明新化县国土资源局依法受理该土地权属争议案件。
证据3、新化县国土资源局答辩通知书、送达回证，拟证明新化县国土资源局将答辩通知书、申请报告送达给白溪镇石板材。
证据4、白溪节能材料厂土地权属争议答辩书及证明材料，拟证明白溪镇石板村民委员会提交答辩书，答辩书落款为“白溪镇石板蔬菜队”，石板殿村四组未提出异议。
证据5、节能材料厂与蔬菜队土地权属协调会，拟证明新化县国土资源局就土地权属争议组织双方进行调解。石板村四组张人华参与调解发表意见并签字确认，在会上未就土地权属主张权利，也未对争议当事人提出异议。
证据6、新化县国土资源局关于新化县节能材料厂土地权属问题的处理意见，拟证明新化县国土资源局依法向被告新化县政府提出处理意见。
证据7、新化县人民政府关于白溪镇石板殿村对新化县节能材料厂内土地所有权争议处理决定[新府决（2015）1号]，拟证明新化县政府依法作出处理决定。
证据8、协议书，拟证明1978年6月30日，白溪镇灯泡厂与当时的白溪镇蔬菜队和石板二队签订协议书，使用土地共计12亩，当时的白溪镇镇政府作为鉴证机关也在协议书上盖了章，该协议书明确约定：土地作价三千元，灯泡厂安排蔬菜队部分劳动力做长期工。
证据9、调查笔录（罗希吾、向献阳、陈代璜），白溪镇灯泡厂与当时的白溪镇蔬菜队签订协议书，划了12亩土地，一次性给付3000元，灯泡厂、节能材料厂在蔬菜队招十个土地工。
证据10、新化县白溪镇蔬菜队请求招收土地工的报告及批示，拟证明新化县节能材料厂安排了白溪镇蔬菜队的劳动力。
证据11、工资表，拟证明新化县节能材料厂安排的白溪镇蔬菜队的劳动力的工资情况。
证据12、新化县国土资源服务中心2013年12月测绘图，拟证明新化县节能材料厂争议土地情况
证据13、新化县人力资源和社会保障局证明，拟证明新化县节能材料厂于1982年2月成立，属城市大集体企业。
证据14、湖南省劳动就业领导小组文件【劳就字(81)001号】《关于在农村一次性安置城镇待业知青的几点意见》，拟证明在我省安置城镇待业青年到知青厂就业，参照大集体企业招工的办法公开招收。
证据15、请求批准白溪镇镇节能材料厂作为一次性安置待业青年的单位的报告，拟证明节能材料厂是一次性安置待业青年的单位。
证据16、新化县劳动局新化县税务局文件关于请求批准新化县白溪镇节能材料厂作一次，拟证明节能材料厂是一次性安置待业青年的单位。
证据17、新化县计划委员会文件《同意县节能材料厂招收集体工的批复》，拟证明节能材料厂是一次性安置待业青年的单位，经批准招收集体工。
证据18、新化县劳动局招收县以上集体所有制工人录用通知、招收集体所有制工人录用通知，拟证明节能材料厂招收一次性安置城镇待业青年（集体工）。
证据19、连源地区劳动局文件《关于新化县白溪镇节能材料厂、五金厂（大集体）工人工资标准的批复》，拟证明节能材料厂为大集体企业。
证据20、新化县轻工业局文件【新轻字(1983)32号】，拟证明新化县节能材料厂生产当时填补湖南省省电器产品的空白产品食品电烘烤箱，列入国家计划生产，新化县节能材料厂为大集体企业。
证据21、工商企业登记事项年检报告书，拟证明新化县节能材料厂为大集体企业。
证据22、新化县人民政府文件【新政发(1986)143号】《关于请求批准我县洋溪镇等四个镇乡合并的报告》，拟证明白溪镇与白溪乡合并，合并前白溪镇原管辖二个居委会一个村委会，白溪乡管辖十七个村委会。
证据23、湖南省娄底地区民政局文件【(87)娄地民字第04号】《关于洋溪、青树坪等乡镇合并的通知》，拟证明白溪镇与白溪乡于1987年合并。
证据24、白溪镇八0年至八二年人口变动年报表、，拟证明石板大队、蔬菜队属于原白溪镇管辖。
证据25、白溪镇一九八二年农业生产统计年报，拟证明石板大队、蔬菜队属于合并前的白溪镇管辖范围。
证据26、白溪镇石板大队一九七三年决算分配统计表，拟证明石板大队、蔬菜队属于合并前的白溪镇管辖范围。
证据27、节能材料厂改制土地费用安排座谈会、工农矛盾协调双方代表座谈会，拟证明白溪镇人民政府因节能材料厂改制多次组织座谈会协调。
证据28、白溪镇人民政府情况说明，拟证明白溪镇建制于1972年，管辖向阳居委会、学堂居委会和石板（殿）村，1987年白溪镇与白溪乡合并为白溪镇。
证据29、新化县乡镇集体企业产权制度改革领导小组办公室文件【新乡企改发(2004)04号】《关于白溪镇节能材料厂产权公开转让的批复》等文件、资料，拟证明新化县节能材料厂于2004年被列入改制企业实施改制，改制工作至今尚未完成。
被告娄底市政府辩称，娄底市政府在尊重客观事实的基础上作出的行政复议决定是正确的，其程序合法，原告的诉讼请求无事实和法律依据，请求依法维持被告娄底市政府作出的行政复议决定，驳回原告的诉讼请求。
被告娄底市政府在规定的期限内，向本院提交了其作出被诉行政复议决定的以下证据：
证据1、行政复议申请书复印件、新府决(2015)1号土地权属争议处理决定书，拟证明原告新化县白溪镇石板村四组于2015年11月16日（经补正材料）提交行政复议申请书及相关材料。
证据2、行政复议案件立案审批表，拟证明被告于2015年11月16日收到原告的申请书后，于同月18日予以立案受理。
证据3、行政复议答复通知书存根、第三人参加行政复议通知书、行政复议文书送达回证复印件，拟证明娄底市政府依法向被申请人新化县人民政府、第三人新化县节能材料厂改制领导小组、白溪镇石板村发出了行政复议答复通知书、第三人参加行政复议通知书。
证据4、行政复议答辩状、第三人提交的答辩意见，拟证明新化县人民政府及本案第三人依法提交了答辩意见。
证据5、行政复议决定延期通知书、送达回证复印件，拟证明因案情复杂，为查清事实，被告依法延期一个月结案。
证据6、娄府复决字[2015]45号行政复议决定书及送达回证，拟证明被告于2016年1月20日依法作出行政复议决定书，并送达给了当事人各方。
以上6份政府综合证明娄底市政府的行政复议程序是合法的。
第三人石板殿村述称，希望法庭以事实为准绳，以法律为依据，维护农民的利益。
第三人石板殿村没有向本院提交证据。
第三人节能材料厂述称，节能材料厂并不是1990年10月17日成立的，在1981年由白溪镇灯泡厂改为新化县节能材料厂，1982年2月转为大集体企业，不属乡镇企业，不是《中华人民共和国乡镇企业法》的调整范畴。1978年，原告与白溪镇灯泡厂签订的土地协议已实际履行。原告之所诉不符合客观事实和法律规定，请求依法驳回原告的诉讼请求。
第三人节能材料厂向本院提交了以下证据：
证据1、新化县人力资源和社会保障的证明，拟证明材料厂是1982年2月成立的。
证据2、审批表，拟证明材料厂是1981年就开始成立，到1982年2月正式转为大集体企业。
证据3、新化县轻工业局的文件，拟证明材料厂是1981年就开始生产经营。
证据4、通知6份，拟证明材料厂在1983年前就成为了大集体企业。
证据5、1985年的年检报告书，拟证明材料厂在1985年就成为了大集体企业。
证据6、新化县工商行政管理局对1990年的登记进行解释，拟证明原告所举的证据错误。
证据7、报告，拟证明协议已经正式履行，并且予以认可了。
证据8、改制委员会的通知，拟证明委员会的主体资格。
证据9、产权公开的批复，拟证明土地属于国有。
证据10、材料厂的改制方案。
经庭审质证，被告新化县政府对原告石板殿村四组提交的证据2没有异议，对证据1、3-11的真实性没有异议，但认为不能达到原告的证明目的。被告娄底市政府对原告提交的证据3、6、7的真实性有异议（因没有证人的身份证明），对其他证据同意新化县政府的质证意见。第三人石板殿村对原告的证据没有异议。第三人节能材料厂对原告的证据的质证意见与被告娄底市政府的质证意见一致。
原告对被告新化县政府提交的证据8即协议书有异议，认为不能证明原告把土地卖给了灯泡厂，灯泡厂一直没有履行协议，该协议无效，对其他证据没有异议。被告娄底市政府及第三人节能材料厂对被告新化县政府提交的证据均无异议。第三人石板殿村同意原告的质证意见。
原告及被告新化县政府、第三人石板殿村、节能材料厂对被告娄底市政府提交的证据均无异议。
原告对第三人节能材料厂提交的证据的真实性均没有异议，但认为均不能证明材料厂是1982年成立的。被告新化县政府、娄底市政府对第三人节能材料厂提交的证据均没有异议。第三人石板殿村同意原告的质证意见。
本院对上述证据认证如下:原告提交的证据3、6、7系证人证言，因没有附有证人的身份证明文件，不符合法律规定的要求，本院不予认定。对原、被告及第三人提交的其他证据，因其他各方当事人对这些证据的真实性均没有异议，只是认为有些证据达不到其证明目的，故本院均予以认定。对这些证据能否达到其证明目的，本院综合全案情况审查认定。
经审理查明，新化县节能材料厂的前身是白溪镇灯泡厂(后又称涟源地区灯泡厂)。1978年6月30日，原白溪镇灯泡厂为扩建厂房，需要土地12亩（其中使用二队的田三亩二分，向蔬菜队划去田四亩二分兑换），与当时的白溪镇蔬菜队（即现在的白溪镇石板殿村四组）和白溪镇石板大队第二生产队签订协议书。该协议书中约定：蔬菜队要求减免农业税12亩；12面积作价三千元，由灯泡厂分期付款；灯泡厂安排蔬菜队辅助劳力和学生十名做为长期职工；灯泡厂的粪便要优先满足蔬菜队的需要，不得任意向外发卖等。当时的白溪镇镇政府作为鉴证机关在协议书上盖了章。由于白溪镇灯泡厂经营困难，1982年左右，白溪镇灯泡厂改建为新化县节能材料厂。1985年《工商企业登记事项年检报告书》显示新化县节能材料厂为大集体企业，生产保温棉、蚊香等产品。受市场等因素影响，新化县节能材料厂于1997年停产，2001年6月15日因连续二年未年检被吊销营业执照。2013年10月23日，白溪镇企业改制领导小组出台《新化县节能材料厂企业改制方案》，该方案是依据新化县《关于乡镇集体企业产权制度改革的实施意见》制定，认定新化县节能材料厂的企业性质为县属大集体企业。2014年11月20日，新化县节能材料厂向新化县国土资源局提交《请求确认新化县节能材料厂土地属于国有的报告》，被申请人为白溪镇石板殿村委会。新化县国土资源局于次日受理该申请后，送达申请书副本和答辩通知书给白溪镇石板殿村。2014年12月9日，白溪镇石板蔬菜队（即石板殿村四组）向新化县国土资源局提交答辩书，认为争议的土地是石板蔬菜队的。2015年5月7日，新化县国土资源局组织相关各方召开协调会。2015年9月23日，新化县人民政府作出新府复决[2015]1号《新化县人民政府关于白溪镇石板殿村对新化县节能材料厂内土地所有权争议处理决定书》，决定：新化县白溪镇石板殿村争议的新化县节能材料厂内土地所有权属于国家所有。该决定书没有将本案原告石板殿村四组作为当事人，也没有列明其他当事人。原告石板殿村四组不服该决定向娄底市人民政府申请行政复议。被告娄底市政府于2016年1月20日作出娄府复决字[2015]45号《行政复议决定书》，维持新化县政府作出的新府复决[2015]1号《新化县人民政府关于白溪镇石板殿村对新化县节能材料厂内土地所有权争议处理决定书》。原告仍不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第十六条第一款规定，“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”《湖南省行政程序规定》第一百一十二条规定，“行政机关审理行政裁决案件，应当由2名以上工作人员参加。双方当事人对主要事实没有争议的，行政机关可以采取书面审查的办法进行审理。双方当事人对主要事实有争议的，行政机关应当公开审理，充分听取双方当事人的意见，依法不予公开的除外。行政机关认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政机关认为必要时，可以采取听证的方式审理。行政机关应当先行调解，调解不成的，依法作出裁决。”第一百一十三条规定，“行政机关作出裁决后应当制作行政裁决书。行政裁决书应当载明：（一）双方当事人的基本情况；（二）争议的事实；（三）认定的事实；（四）适用的法律规范；（五）裁决内容及理由；（六）救济的途径和期限；（七）行政机关的印章和日期；（八）其他应当载明的事项。”本案中，原告等对新化县节能材料厂内土地所有权属存在争议，依据前述法律规定，在当事人协商不成的情况下，新化县人民政府有权进行处理。本案证据显示向被告新化县政府申请土地确权的申请人是新化县节能材料厂，被申请人是白溪镇石板殿村，进行答辩和主张权利的是原告石板殿村四组，但被诉处理决定书认定是白溪镇石板殿村提出争议，而没有将石板殿村四组列为当事人，也没有列明当事人基本情况。且本案当事人对主要事实存在争议，行政机关应当公开审理，充分听取当事人的意见，而被告新化县政府未提交公开审理和听取了当事人意见的相关证据材料。因此，依据前述规章的规定，被告新化县政府作出的被诉处理决定程序违法，依法应予撤销重做。被告娄底市政府作出的娄府复决字[2015]45号《行政复议决定书》适用法律错误，应予撤销。关于原告要求判令新化县节能材料厂内土地为石板殿村四组集体所有的诉讼请求，因本案土地确权的职权属于县人民政府，故对该项请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十九条、第六十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一、二款之规定，判决如下：
一、撤销被告新化县人民政府作出的新府复决[2015]1号《新化县人民政府关于白溪镇石板殿村对新化县节能材料厂内土地所有权争议处理决定书》。
二、撤销被告娄底市人民政府作出的娄府复决字[2015]45号《行政复议决定书》。
三、由被告新化县人民政府重新作出行政行为。
四、驳回原告新化县白溪镇石板殿村四组的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告新化县人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 朱卫煌
审 判 员 童志方
审 判 员 柳真真
二〇一六年八月十九日
代理书记员 杨其霖
附相关法条：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第十条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。
人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。
人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。
原行政行为合法、复议决定违反法定程序的，应当判决确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。
原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议程序违法给原告造成损失的，由复议机关承担赔偿责任。