江西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）赣行终38号
上诉人（原审原告）彭苏明，男，1959年1月26日出生，汉族，吉安县人，住吉安县。
被上诉人（原审被告）井冈山经济技术开发区管理委员会。住所地：吉安县君山大道***号。
法定代表人汤文仙，该委员会主任。
委托代理人胡国敏，江西秉志律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）井冈山经济技术开发区国土资源局。住所地：吉安县君山大道***号。
法定代表人彭仁才，该局局长。
委托代理人胡国敏，江西秉志律师事务所律师。
上诉人彭苏明因其诉井冈山经济技术开发区管理委员会（以下简称井开区管委会）、井冈山经济技术开发区国土资源局（以下简称井开区国土局）土地行政协议一案，不服吉安市中级人民法院（2016）赣08行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明，2000年5月11日，彭苏明（乙方）与吉安县敦厚经济开发区（甲方）签订了一份《国有土地使用权出让合同》。该合同约定：1、甲方出让给乙方的地块位于吉安县敦厚经济开发区辖区范围内的站前大道北侧，地块总面积为450平方米，土地使用权出让年限为70年，自取得该地块《中华人民共和国国有土地使用证》之日起算；2、乙方同意按本合同规定向甲方支付土地使用权出让金、土地使用费、乙方向第三方转让时的土地增值税以及国家有关土地的税（费），该地块的土地使用权出让金总额为13860元。3、乙方在向甲方支付全部土地使用权出让金后，依照规定申请办理土地使用权登记手续，领取《中华人民共和国国有土地使用证》，取得土地使用权；4、乙方在该地块上连续两年未投资建设的，甲方有权收回该地块土地使用权等。吉安县土地管理局（以下简称吉安县土管局）在该合同甲方栏内加盖印鉴，予以了确认。同日，吉安县土管局向彭苏明颁发了吉安县（2000）吉居建字第043号《建设用地批准书》。该《建设用地批准书》载明：有效期为2000年5月至2002年5月，四至为：东空地、南站前大道北边线、西刘道伟用地、北空地。
2001年5月31日，吉安市高新技术产业开发区管理委员会成立，2009年更名为井开区管委会，以下统称井开区管委会。因吉安县敦厚经济开发区所辖的部分土地划归井开区管辖，吉安县土管局与井开区国土局（原吉安市高新技术产业开发区土地管理局）于2002年10月23日就井开区管辖范围内的居民建房和企业用地土地档案进行了交接，并形成了：1、《土地登记发证档案移交表（君山大道两侧、105国道东侧居民区）》，2、《土地登记发证档案移交表（君山大道北侧、君山大道南侧居民区）》，3、《国家集体建设用地档案移交表》，双方均进行了签字盖章。上述3份交接表中均无彭苏明的名字。2003年10月31日，吉安县敦厚经济开发区管理委员会（以下简称敦厚开发区管委会）与井开区管委会（原吉安市高新技术产业开发区）就井开区管辖范围内的相关用地档案进行了交接，并形成了《吉安市高新区征地拆迁款支付一览表（与县开发区办结算单）》、《92年征而未用土地付款一览表（与市高新区结算单）》、《有关单位（个人）用地手续档案资料交接表》，其中《有关单位（个人）用地手续档案资料交接表》载明：1、无邓合生、曾宪珠、周集培、文树平等人以及粮库和变电站的用地合同，2、君山大道两旁居民用地未列入表内，3、开发区成立前已建的企业无用地手续。2014年5月14日，吉安县国土资源局与井开区国土局就君山大道位于井开区区域内的国有土地登记档案移交工作又形成了一份《档案移交名单》，该名单中有彭苏鸿的名字，但没有出现彭苏明的名字。2016年7月5日、7月6日，井开区国土局分别与吉安县国土资源局、敦厚开发区管委会办公室签订了《土地档案交接确认书》、《档案资料交接确认书》，对上述移交事实予以了确认。此外，敦厚开发区管委会还在2003年10月31日办理用地档案交接手续的同时，向井开区管委会移交了站前大道南侧、站前大道北侧居民用地及地块位列排序的工作台账各1份，该3份台账中均无彭苏明的名字。
2010年12月23日，井开区国土局作出井开区国土字（2010）13号《收回国有建设用地使用权决定书》，以彭苏明从2000年至2010年未能动工建设用地属闲置土地为由收回涉案土地，退回彭苏明所缴纳的土地出让金和相关规费（凭发票）。彭苏明不服，提起行政诉讼，请求撤销该收回决定。该案的审理历经一、二、再审。一、二审判决只是对双方签订土地出让合同、出让金为13860元等事实作出了认定，并未涉及出让金是否实际缴纳的问题。彭苏明在一、二审中，亦未向法院提交涉案土地的相关缴费凭证。再审中，井开区国土局向法院提交彭苏鸿编号为0420830的出让土地款收款收据和《城东建设区临时规划许可证》，提出彭苏明篡改土地出让合同和出让款收据，不是案件适格主体的抗辩。该院于2014年7月15日以井开区国土局未履行预先告知、公告义务，违反法定程序为由，作出（2014）吉中行再终字第1号行政判决，撤销该《收回国有建设用地使用权决定书》。2015年6月17日，彭苏明又提起行政诉讼，请求确认两被告以闲置土地处理其受让的土地违法，并判令两被告共同赔偿收回其土地使用权所造成的损失1390430元或置换同等价值的土地。对此，井开区管委会、井开区国土局仍以吉安县国土资源局移交的土地出让档案中没有彭苏明购买土地的档案，彭苏明提交的土地出让款收款收据、建设规划许可证上有明显将“彭苏鸿”改为“彭苏鸣（明）”的篡改痕迹，不是案件适格主体为由进行抗辩。江西省高级人民法院于2016年1月20日作出（2015）赣行终字第64号行政裁定书，认为井开区国土局作出的井开区国土字（2010）13号《收回国有建设用地使用权决定书》已被吉安市中级人民法院（2014）吉中行再终字第1号行政判决撤销，彭苏明再次请求确认两被告以闲置土地处理其受让的土地违法属重复起诉，且其要求赔偿损失或置换同等价值的土地，却没有提供证据证明井开区国土局已将涉案的土地交付其使用，亦没有证据证明井开区国土局作出的《收回国有建设用地使用权决定书》造成了其损害，其提起该项行政赔偿请求不符合行政诉讼法规定的起诉条件，遂裁定驳回彭苏明的起诉。2016年3月22日，彭苏明再次向提起本案行政诉讼，请求判令井开区管委会和井开区国土局按照2000年5月11日彭苏明《国有土地使用权出让合同》的约定交付标的土地给其建设使用或赔偿其损失1390430元。
另查明：1998年6月9日，敦厚开发区管委会向彭苏鸿开具了土地出让款金额为13860元的№0420830《江西省行政事业性收费专用收款收据》。1998年8月31日，敦厚开发区管委会规划建设科向彭苏鸿发放了《城东建设区临时规划许可证》，该许可证载明：经研究，同意你户在城东建设区第二住宅区选址建设，规划用地面积为东西宽9米，南北长15米，地块编号为贰拾（20）号，自发证之日起两年以内有效，建设竣工后换发正式许可证。
原审法院认为，土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让应当签订出让合同。土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。虽然彭苏明不持有2000年5月11日涉案《国有土地使用权出让合同》的原件，但其提交的合同复印件与留存在敦厚开发区管委会档案中的《国有土地使用权出让合同》原件相一致，因此，可以认定彭苏明与吉安县土管局之间存在签订国有土地使用权出让合同的事实。2001年因行政区划调整，合同所涉土地由吉安县敦厚经济开发区划转至井开区管辖。井开区国土局以彭苏明在历次诉讼中存在用1998年彭苏鸿的《国有土地使用权出让合同》和《城东建设区临时规划许可证》为蓝本伪造涉案土地出让合同和临时规划许可证并提交给法院的情形，且至今不持有合同原件为由否定该合同的真实性，依法不能成立。《中华人民共和国土地管理法》第五十五条第一款规定“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和方法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地”，甲方吉安县土管局应在乙方彭苏明支付合同约定的土地使用权出让金后将土地交付给彭苏明使用。由于双方在土地使用权出让合同中没有约定土地使用权出让金的支付时间，依法应按照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条“土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后六十日内，支付全部土地使用权出让金。逾期未全部支付的，出让方有权解除合同，并可请求违约赔偿”的规定，由彭苏明在合同签订后的60日内支付土地出让金13860元。彭苏明主张其在1998年6月9日便已向敦厚开发区管委会支付了合同项下的土地出让金13860元，但合同中并无土地出让金业已支付的相关约定。其所提交的1998年6月9日加盖敦厚开发区管委会财务专用章的№0420830《江西省行政事业性收费专用收款收据》的收据联又存在交款单位栏内的交款人姓名由“彭苏鸿”涂改为“彭苏鸣（明）”的情形。为此，该院依法调取了吉安县敦厚经济开发区财务账册档案进行核实，留存于档案中的该收款收据的存根联和记账凭证联所记载的交款单位栏内的交款人姓名均系“彭苏鸿”，不存在涂改。结合2014年5月28日敦厚开发区管委会向彭苏明出具的“兹证明彭苏明同志2000年5月11日在站前大道北侧购地一宗，总面积450平方米。彭苏鸿同志于1998年6月9日缴纳出让土地款壹万叁仟捌佰陆拾元整（票据号№0420830）”的《证明》，该收据不能作为彭苏明已支付2000年5月11日土地出让合同项下的土地出让金的有效凭证。且《建设用地批准书》并非付款依据，不能证明土地出让金的支付情况。因此，彭苏明关于其已于1998年6月9日缴讫土地出让金的主张缺乏证据证实，依法不能成立。综上，彭苏明在未能提供有效证据证明其已支付合同项下土地使用权出让金的情况下，以井开区国土局违约为由，要求判令井开区国土局向其交付土地或赔偿经济损失，于法无据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告彭苏明的诉讼请求。案件受理费50元，由原告彭苏明负担。
彭苏明提起上诉称：有充分的证据证明上诉人付清了土地出让金13860元，一审判决关于土地出让金未支付的认定错误。1.土地出让金收款收据记载交款人是上诉人，交款金额与土地出让合同金额相吻合。虽然交款人有涂改，但不是上诉人所为，原收款单位敦厚开发区管委会分管领导贺余光承认是收款单位所为。该收据是上诉人支付土地出让金的有效凭证。2.原敦厚开发区管委会副主任贺余光、吴振达，主任刘晖及单位的证言均证实上诉人付清了土地出让金13860元。3.《土地出让合同》、《建设用地批准书》、《购地人员名单表》均佐证上诉人付清了土地出让金。花名册及城东建设局临时规划许可证中名字错写是工作人员的错误，与上诉人无关。4.被上诉人实施收回上诉人450平方米土地的系列行政行为可以印证上诉人付清了土地出让金。5.吉安县与井开区进行工作移交时，吉安县土管局将上诉人购买地块的原始档案移交给了井开区国土局，但本案诉讼过程中该局拒绝提交这些原始档案，依照行政诉讼的证据规则应当推定上诉人的主张成立。综上，一审判决认定事实错误，请求撤销一审判决，判令被上诉人交付标的土地给上诉人建设使用或赔偿上诉人损失1390430元，同时赔偿上诉人维权8年的精神损失费20万元。被
被上诉人井开区管委会、井开区国土局答辩称：1.彭苏明提交的《国有土地使用权出让合同》系伪造，根据2015年5月7日彭苏明在井开区公安局做的询问笔录内容中可以得知，彭苏明委托贺余光代买土地的行为系其与贺余光的个人行为，不能代表敦厚开发区管委会与其达成了出让土地使用权的合意。再者彭苏明提供的《建设用地批准书》批准用地面积与四至不匹配，实际上无法找到相应地块。其次，涉案土地原属吉安县土地管理局管理辖区，后来划转到答辩人的辖区范围，但在相关土地档案移交材料中并没有彭苏明的档案材料。最后，彭苏明提交的土地出让金收款收据实际是1998年8月31日开具的，交款人系彭苏鸿，与《城东建设区临时规划许可证》批准的第20号地块相对应。彭苏明没有证据证明自己购买了本案所涉土地。2.即使彭苏明提供的土地出让合同是真实的，该合同的约定宗地情况与《城东建设区临时规划许可证》不一致，该许可证指向的宗地已开发建设并投入使用多年。根本不存在答辩人未交付土地的情况。此外，建设用地批准书的有效期为2年，根据《闲置土地办法》的规定，彭苏明应当在1年内动工，即在2000年5月至2002年5月完工。在2004年答辩人与吉安县国土、经开办进行交接时，被答辩人的《建设用地批准书》已经过期。答辩人已经履行交付土地的义务，因闲置土地造成的损失应由被答辩人承担。3.涉案土地原属吉安县土管局辖区，后划转到国家级经济技术开发区的辖区范围，但涉案土地的相关材料及档案并未移交至井开区管委会。答辩人不具备对该土地作出行政行为的资格，在收回土地使用权决定被判决撤销后，答辩人无须承担其他法律责任。
本案双方当事人在举证期限内向一审法院提交的证据有：彭苏明2000年5月11日的《建设用地批准书》、《国有土地使用权出让合同》、彭苏鸿1998年11月18日的《国有土地使用权出让合同》和《建设用地批准书》、彭苏鸿编号为0420830的出让土地款收款收据（一式三联）、敦厚经济技术开发区财务科科长严丽华的调查笔录、敦厚开发区管委会办公室2016年8月17日出具的证明一份、彭苏鸿的电话记录、邹训财的调查笔录及《国有土地使用权出让合同》、土地出让款票据、彭苏鸿的土地和房产登记档案卷、井开区《收回国有建设用地使用权决定书》、谈话笔录、关于彭苏明土地处置方案、请求井开区置换同等价值土地报告、井开区管委会“关于'请求人民政府依法履行置换同等价值土地或者其他合情合理补偿的报告'的答复”、敦厚经济技术开发区档案中三份花名册、曾宪珠1997年6月8日的《国有土地使用权出让合同》一份、土地出让款票据两张及收据一份、个人土地册、吉安县国土资源局与井开区国土局的土地档案交接确认书、敦厚开发区管委会办公室与井开区国土局档案资料交接确认书、敦厚开发区管委会办公室征地拆迁款支付一览表、吉安县城乡建设局出具的彭苏鸿《城东建设区临时规划许可证》（存根）、刘道伟的《国有土地使用权出让合同》和居民建房用地申报表、邹训财的土地出让款的收款收据、井开区公安局2015年5月7日对彭苏明的询问笔录等证据。上述证据材料随卷宗移送本院，经本院审查核实，可以作为本案认定事实的依据。
本院经审理查明的事实与一审判决查明事实基本一致。另查明，敦厚开发区管委会办公室于2016年8月17日出具一份证明，证明内容如下：我办已查找到彭苏明、彭苏鸿的《国有土地使用权出让合同》各一份。我办财务已查找到彭苏鸿的1998年编号0420830的土地出让金缴费票据一张，未找到彭苏明的土地出让金缴费票据。二审期间，彭苏明提交一份敦厚开发区管委会办公室于2016年12月24日出具的证明，证明“彭苏明在县敦厚开发区办交了购地款13860元，购买了土地，地块号为78号（此地2008年以前已被井开区管委会卖给开发商建商品房，出售给了第三人），发票上涂改是该办工作人员所为，实际发票号为0420830。”
本院认为，《国有土地使用权出让合同》系以一系列行政许可为前提的土地行政协议，国有土地使用权的取得必须符合相关法律、法规规定的一系列条件。《中华人民共和国土地管理法》（1998年8月29日修订，以下简称土地管理法）第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。第五十三条规定，经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。《中华人民共和国城市规划法》第三十一条规定，建设单位或者个人在领取建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地。第三十九条规定，在城市规划区内，未取得建设用地规划许可证而取得建设用地批准文件、占用土地的，批准文件无效。彭苏明虽持有2000年5月11日的《建设用地批准书》，但因彭苏明不能证明其已取得该地块的建设用地规划许可证，同时，也不能证明其持法律、行政法规规定的有关文件，在土地出让合同签订前提出过建设用地申请及经过相关土地行政主管部门审查并报人民政府批准，该份彭苏明与吉安县敦厚经济开发区于2000年5月11日签订的仅存档于敦厚开发区管委会的土地使用权出让合同，违反相关法律的强制性规定。
土地管理法第五十五条第一款规定，以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。彭苏明提交的1998年6月9日加盖敦厚开发区管委会财务专用章的№0420830《江西省行政事业性收费专用收款收据》的收据联存在交款单位栏内的交款人姓名由“彭苏鸿”涂改为“彭苏鸣（明）”的情形，且与留存于档案中存根联和记账凭证联所记载交款人姓名“彭苏鸿”不一致。该收款收据的真实性、合法性本院不予认定，不能作为认定彭苏明已缴纳土地出让金的依据。敦厚开发区管委会办公室于2016年12月24日出具的证明内容明显违反国有土地使用权出让等相关法律、法规规定，且与其于2016年8月17日出具的证明不一致，其关于诉争地块已于2008年以前被井开区管委会卖给开发商建商品房的证明内容已超越其职权范围，该证据不具备合法性，本院不予采信。综上，因彭苏明不能提供法律、行政法规规定的取得国有建设用地使用权所必备的用地规划许可等许可文件；也未能提供在土地出让合同签订前提出过建设用地申请及经过相关土地行政主管部门审查并报人民政府批准的相关审批文件；亦不能提供合法有效的证据证明其已缴纳土地出让金，尚不具备法律规定的交付土地条件。彭苏明请求井开区管委会、井开区国土局交付土地并赔偿损失的诉请，缺乏事实和法律依据，原审法院判决驳回其诉讼请求并无不当。彭苏明的上诉理由不成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
审 判 长 葛 伟
审 判 员 王丽君
审 判 员 万 菁
二〇一七年八月八日
法官助理 饶晓燕
书 记 员 张建平
附:本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国土地管理法》（1998年8月29日修订）第四十三条任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。
前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。
第五十三条经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。
第五十五条以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。
自本法施行之日起，新增建设用地的土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发。
《中华人民共和国城市规划法》第三十一条在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。
第三十九条在城市规划区内，未取得建设用地规划许可证而取得建设用地批准文件、占用土地的，批准文件无效，占用的土地由县级以上人民政府责令退回。
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。