辽宁省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）辽行终961号
上诉人（原审被告）营口市老边区人民政府，住所地营口市老边区。
法定代表人吴杰，系该区政府代区长。
委托代理人王征，系营口市老边区海洋与渔业局工作人员。
委托代理人杨振凤，系营口市老边区人民政府法制办主任。
被上诉人（原审原告）营口市聚群养殖有限公司，住所地营口市老边区。
法定代表人马永权，系该公司总经理。
委托代理人徐启儒，辽宁华府律师事务所律师。
营口市聚群养殖有限公司诉营口市老边区人民政府确认行政行为违法一案，营口市老边区人民政府不服大连海事法院（2016）辽72行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院查明：原告法定代表人马永权于2005年11月9日向营口市老边区海洋与渔业局提交用海申请并于2006年11月14日向营口市老边区海洋与渔业局缴纳两处用海的海域使用论证报告费用共计2.7万元，营口市老边区海洋与渔业局未出具海域使用论证报告；2008年，营口市老边区海洋与渔业局向马永权颁发海域使用权证（国海证：052102546号），证书载明日期为2005年12月30日；被告履行营口市人民政府作出的营政复决字[2014]96号行政复议决定书所确定的完善办理海域使用权证（国海证：052102546号）法定职责前，海域使用审批呈报表中受理机关、审查机关、审核机关、批准机关意见栏均为空白、未加盖公章，海域使用权证（国海证：052102546号）颁发后未向社会公告，也未录入海域使用监视、监测管理信息系统。另查，被告为履行营口市人民政府作出的营政复决字[2014]96号行政复议决定书所确定的完善办理海域使用权证（国海证：052102546号）的法定职责，要求原告提交海域使用论证材料，原告与锦州中海海域科技有限公司签订海域使用论证咨询服务协议并支付项目论证费7.5万元。
原审法院认为：《中华人民共和国海域使用管理法》自2002年1月1日起施行，被告向原告颁发海域使用权证书应严格依照该法履行法定程序，《中华人民共和国海域使用管理法》第五条规定“国家建立海域使用管理信息系统，对海域使用状况实施监视、监测”、第十六条第二款规定“申请使用海域的，申请人应当提交海域使用论证材料”、第二十一条第一款规定“颁发海域使用权证书，应当向社会公告”，但被告在海域使用审批呈报表中受理机关、审查机关、审核机关、批准机关意见栏均为空白、未加盖公章，没有海域使用论证材料的情形下即向申请人颁发海域使用权证，并且颁发海域使用权证后未依法向社会公告，也未将海域使用状况录入海域使用监视、监测管理信息系统，因此被告颁发海域使用权证（国海证：052102546号）程序明显违法；原告系要求确认被告颁发海域使用权的行政行为违法，并非不服行政复议决定或对被告履行复议决定书所确定的完善办理海域使用权证的法定职责提起诉讼，本案起诉期限不应受行政复议程序告知不服复议决定提起诉讼期限的约束，因被告在颁发海域使用权证（国海证：052102546号）时未告知原告诉权或起诉期限，复议机关营口市人民政府也未在复议程序中告知原告对被诉行政行为享有的诉权或起诉期限，并且原告历经行政复议后才知道被诉行政行为的全部内容及存在的程序违法情形，本案的起诉期限应适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，即原告有权自知道或者应当知道行政行为内容之日起2年内提起诉讼，因此原告提起诉讼未超过法定起诉期限；被告辩称原告已就被诉行政行为提起行政复议且纠纷已经复议机关裁决完毕，本案不符合行政诉讼受案范围，但原告的复议请求与本案诉讼请求不同且被告此项抗辩于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国海域使用管理法》第五条、第十六条第二款、第二十一条第一款及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项之规定，判决确认被告颁发海域使用权证（国海证：052102546号）行政行为违法。案件受理费100元（原告已预交），由被告营口市老边区人民政府负担。
上诉人营口市老边区人民政府上诉称：1、原判适用法律错误。本案已过法定起诉期限。上诉人向被上诉人作出颁发《海域使用权证》的行政行为是在2005年，被上诉人称其在2014年4月办理海域使用权证抵押贷款过程中，知道上诉人为其颁发的海域使用权证存在程序违法。根据《行政诉讼法》第四十六条的规定，被上诉人提起行政诉讼，应当在其知道或应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十五条“2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定”的规定，起诉期限在2015年5月1日时，开始适用新的法律规定，即从2015年5月1日起计算六个月，被上诉人最迟也应当在2015年11月1日前提起诉讼。被上诉人于2016年1月18日向大连海事法院提起行政诉讼，已经超过法定的起诉期限。原审法院适用《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》2年的规定，明显适用法律错误。2、本案不属于人民法院受案范围，应予驳回。2014年5月15日被上诉人已经就上诉人存在程序违法的行政行为向营口市人民政府提起行政复议，营口市人民政府于2015年1月27日作出《行政复议决定书》，被上诉人未在法定期限内向人民法院提起行政诉讼，即对行政复议结果认可，该行政复议决定己经生效。虽然，被上诉人在提起行政复议时的请求为“完善法定程序”，在向大连海事法院提起诉讼的诉讼请求为“确认程序违法”，但该两个请求，仅是在表述的语言上不同，但实质针对的都是同一行政行为，并且都是基于该行政行为存在程序违法。据此，被上诉人的复议请求与诉讼请求是相同的，是对同一具体行政行为提起请求。原判仅因两个请求的语言表述不同，而忽略两个请求是针对同一行政行为的问题，无论是行政复议还是行政诉讼，解决的都是“具体行政行为”是否合法的问题，原审明显适用法律错误。根据《行政诉讼法》第四十四条“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼”的规定，公民认为行政行为违法，可以选择先向行政机关申请复议，或者选择直接向人民法院提起行政诉讼。选择先向行政机关申请复议的，只有在对复议决定不服的情况下，可以再向人民法院提起诉讼。本案的被上诉人认为上诉人程序违法，己经选择先向营口市人民政府申请行政复议，并对复议结果认可，未在法定期限提起行政诉讼。据此，被上诉人就不能再就该行政行为向人民法院提起行政诉讼。原审在明知被上诉人提起的行政纠纷己经经过行政复议解决并生效，仍受理本案，并认定上诉人提出的该抗辩于法无据，明显属适用法律错误。综上，请求撤销原判，驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人营口市聚群养殖有限公司答辩称：1、答辩人最初起诉时间是2015年9月29日，之后，在大连海事法院的建议下撤诉，将赔偿请求撤掉又重新诉确认违法之诉，答辩人起诉没有超期。2、此案虽然经过行政复议程序，但是上诉人老边区政府原来曾经存在过的违法行为已经客观上造成了答辩人的具体损失。虽然经过复议之后，其已经完善了相关行为，但是答辩人所受的损失并没有得到补偿和赔偿。因此本案属于法院行政案件的受案范围。请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明：1999年马永权使用两处海域从事围海养殖经营活动，2005年11月9日马永权向营口市老边区海洋与渔业局提交了用海申请，2006年11月14日老边区海洋与渔业局原海洋科科长出据收条，收取马永权2.7万元海域使用论证报告费，但未出具海域论证报告。2008年营口市老边区海洋与渔业局向马永权颁发海域使用权证（国海证：052102546号）。被上诉人自述于2014年5月在办理海域使用权抵押货款过程中得知海域使用审批呈报表中受理机关、审查机关、审核机关、批准机关意见栏均为空白、未加盖公章，海域使用权证（国海证052102546号）颁发后未向社会公告，也未录入海域使用监视、监测管理信息系统。2015年5月15日被上诉人向营口市人民政府申请行政复议，请求“完善核发《海域使用证》相关程序，并将该证录入海域使用网上查询系统。”2015年1月27日，营口市人民政府作出营政复决字[2014]96号行政复议决定，责令被申请人在60日完善办理《海域使用权证》（国海证：052102546号）的法定职权。上诉人为履行营口市人民政府作出的营政复决字[2014]96号行政复议决定书所确定的完善办理海域使用权证（国海证：052102546号）的法定职责，要求被上诉人提交海域使用论证材料，被上诉人与锦州中海海域科技有限公司签订海域使用论证咨询服务协议并支付项目论证费7.5万元。被上诉人对新支付项目论证费7.5万元有异议，向原审法院提起诉讼。请求判决上诉人为被上诉人办理海域使用权证（国海证：052102546号）行为程序违法。
营口市人民政府营政复决字[2014]96号《行政复议决定书》的主要内容：“2005年马永权向被申请人提交了办理海域使用权证的相关材料和海域使用论证报告费用，并取得了《海域使用权证》，但未缴纳海域使用金。被申请人应当按照海域使用管理的相关法律法规规定，完善办理海域使用权证的审核、审批程序，并将《海域使用权证》录入国家海域动态监视监测管理系统。被申请人应依法加强海域使用的管理，追缴申请人应缴纳的海域使用金。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（二）项之规定，本机关决定如下：责令被申请人在60日内履行完善办理《海域使用权证》（国海证：052102546号）的法定职责。”
本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第一款规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。”根据该条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为违法，可以选择向行政机关申请复议，也可以选择直接向人民法院提起行政诉讼。选择向行政机关申请复议的，只有在对复议决定不服的情况下，才可以再向人民法院提起诉讼。本案被上诉人在行政复议案件中，复议请求虽然是要求复议机关责令上诉人更正《海域使用权证》的相关内容，并将该证进行公告及录入海域使用网上登记备案查询系统，没有请求确认颁发《海域使用权证》程序违法的表述。但复议机关责令上诉人完善上述事项的前提条件是上诉人没有依照法定程序办理上述事项。行政复议决定责令上诉人在60日内履行完善办理《海域使用权证》的法定职责，事实上已经认定上诉人2005年为被上诉人办理《海域使用权证》的行为违反法定程序，包含了确认办证程序违法的内容。由于《行政复议决定书》已经发生法律效力。受该复议决定的羁束，被上诉人再向人民法院提起行政诉讼，请求确认上诉人颁发《海域使用权证》的行为程序违法，属于《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第（八）项“起诉人重复起诉”规定的情形，本案依法应当裁定驳回被上诉人的起诉。原审法院对本案进行实体审理缺乏法律依据。上诉人关于被上诉人重复起诉的上诉理由本院予以支持。被上诉人请求上诉人赔偿因完善发证程序而增加的海域论证报告等费用，可依据营口市人民政府营政复决字[2014]96号《行政复议决定书》直接向行政机关申请行政赔偿。
综上，原审判决适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第（八）项的规定，裁定如下：
一、撤销大连海事法院（2016）辽72行初18号行政判决；
二、驳回被上诉人营口市聚群养殖有限公司的起诉。
一、二审案件诉讼费予以退回。
本判决为终审判决。
审 判 长 武 江
审 判 员 徐桂伶
代理审判员 李 明
二〇一六年十一月二十七日
书 记 员 陈 默