江苏省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏行终141号
上诉人(一审原告)：朱全，男，汉族，住江苏省射阳县。
被上诉人(一审被告)：射阳县人民政府，住所地在江苏省射阳县合德镇幸福大道西城商务大厦。
法定代表人：唐敬。
原审第三人：徐步成，男，汉族，住江苏省射阳县。
上诉人朱全因诉被上诉人射阳县人民政府（以下简称射阳县政府）、原审第三人徐步成土地行政登记一案,不服江苏省盐城市中级人民法院(2016)苏09行初113号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，并依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，决定书面审理本案。本案现已审理终结。
上诉人朱全一审诉称,在农村土地二轮承包时，其因一直在外打工，便将家庭承包土地中的8.16亩面积转让给徐步成种植。双方于1998年9月29日签订了《承包转让协议》，转让期限至二轮承包期结束为止。按协议中规定，其没有收取转让费。后由于国家对农村承包土地政策不断调整和优惠，不仅免除了税收，还有补助每亩达百元。加之，近年其所在村、组农户将承包土地流转给他人种植，每年每亩可获转让费800元，且还能逐年递增。据此，其以重大情势变更为由，于2016年3月1日向法院提起诉讼，要求徐步成给付当地同等价格的土地转让费。在庭审过程中，徐步成向法庭提交了射阳县政府颁发的《农村集体土地承包经营权证》，其中包含其转让的8.16亩，经法官释明，其只得撤回起诉。自此，才得知自己的原承包土地8.16亩，被射阳县政府错误登记在徐步成名下。射阳县政府的错误登记行为，侵犯了其的土地承包经营权。故诉来法院，要求撤销射阳县政府将其原承包土地8.16亩登记给徐步成的行为。
被上诉人射阳县政府一审辩称，1.我府严格执行两办的通知精神，根据朱全、徐步成所在村组报送，经耦耕乡政府审核的《土地分配归户汇总表》和《土地承包归户清册》向徐步成颁发土地承包经营权证，实体正确，程序并无不当。2.朱全提起本案诉讼已超过起诉期限。1998年底我府向徐步成颁发土地承包经营权证时，朱全就应当知道案涉8.16亩登记在徐步成名下，其提起本案诉讼已超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的六个月的起诉期限。
原审第三人徐步成述称，朱全提出的未同意将原承包土地面积登记到我家土地使用证上一事不属实。1998年土地二轮承包时，每亩土地要上缴各项费用300多元，朱全为了减轻负担想把土地转让，因要求受让方额外承担义务工劳力费用与多家商谈未妥，其因为种植果树的长期利益需要土地，所以与朱全谈妥。朱全为防止其反悔，双方于1998年9月29日在友爱村书记顾正林、村辅导员罗以龙见证下签订了《承包地转让协议书》，当时朱全强烈要求村里将8.16亩徐井朋条的土地的所有权利划给其，并登记到其土地证上，以证明该8.16亩与朱全再无关系，村里不得再向朱全收取8.16亩相关费用至土地二轮承包期结束。合同中规定其替朱全家缴纳该8.16亩土地各种费用外加在村里所需缴纳的义务工劳力费，并且在协议中规定朱全不得在任何时候以任何借口向其索要土地，所以朱全提出的未同意将原承包土地面积登记到其土地使用证上一事不属实。双方签订协议后，土地的承包经营权已转移到其户，因此在1998年12月10日颁证时8.16亩徐井朋条土地登记到其土地使用证上无可非议。朱全提出没有收取分文转让费不是事实，合同中规定的义务工劳力费在土地费用缴纳范围，其替朱全告代交也属于付费。这是有偿合同。近几年来，村承包地转租费最高为800元，并不是所有的田块都是800元，离该8.16亩徐井朋条土地不足百米的数亩土地就是每亩不足百元的价格租给外地农户种植。朱全食言而肥，毫无诚信。在2015年以二轮土地确权为借口，向其索要土地，多次无理取闹，对其恶语相加，并扬言让其梨树种不成，并在其拒绝签字的情况下，限制其人身自由。后其报警才得以离开。朱全的行为严重影响了其生产生活。根据盐城市农村土地确权工作领导小组办公室、中共盐城市委农村办公室2015年6月颁发的《农村土地承包经营权确权登记颁证工作中有关问题处理的指导意见》第20条规定，朱全在丈量土地后，请求发包方村委会见证，将8.16亩徐井朋条土地承包经营权转让给其符合该条规定。是朱全与其方签订了协议而不是与村委会签订的，朱全的土地没有弃耕，所以不适用第23条。综上，朱全自愿与我方签订协议。此协议符合法律法规。请求法院维持县政府的发证行为。
一审法院经审理查明：朱全与徐步成均系射阳县合德镇友爱村（原耦耕镇解放村）6组村民。土地二轮承包时，因朱全在外打工，便将家庭部分承包土地转让给徐步成种植，双方于1998年9月29日在村组干部见证下签订了协议，协议约定，朱全将家庭承包土地中的8.16亩（徐井朋条）转让给徐步成种植，徐步成承担该8.16亩的上交费用并承担朱全夫妇的劳动积累和义务工，转让期限至土地二轮承包期结束为止。后双方所在村组在土地分配归户汇总表、土地承包归户清册上将该8.16亩登记在徐步成名下。1998年12月10日，射阳县政府向徐步成颁发土地承包经营权证，证载面积包括案涉8.16亩徐井朋条。后朱全于2016年3月1日提起民事诉讼，要求徐步成给付土地转让费，后经法院释明，撤回起诉。朱全认为射阳县政府对徐步成的发证行为侵犯了其合法权益，遂提起本案诉讼，要求撤销射阳县政府将案涉8.16亩发证给徐步成的行为。
一审法院认为，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年”。该解释第四十二条规定，“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出行政行为具体内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，虽然射阳县政府给徐步成发放土地承包经营权证的时间是1998年，但是，根据本案现有材料，尚不能证实朱全在提起本案诉讼前两年已知道该发证行为的内容，故朱全的起诉没有超过起诉期限。案涉8.16亩土地（徐井朋条）在一轮土地承包时，是属于朱全的承包地。二轮承包开始时，朱全因要外出打工及土地要上缴费用，与徐步成在村组干部的见证下，将案涉8.16亩二轮承包土地转让给徐步成种植，约定由徐步成承担土地费用及朱全夫妇的劳动积累和义务工，其所在村组根据双方的协议将案涉8.16亩登记在徐步成的土地分配归户汇总表及土地承包归户清册上，射阳县政府根据村组及原耦耕乡上报的土地分配归户汇总表及土地承包归户清册的记载，将案涉8.16亩土地登记发证给徐步成，有事实依据，其发证行为亦符合当时的土地承包政策。现朱全要求撤销射阳县政府将案涉8.16亩承包地登记发证给徐步成的行为，缺乏事实依据和法律依据。一审法院据此根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回朱全要求撤销射阳县人民政府将案涉8.16亩承包地登记发证给徐步成的行为的诉讼请求。案件受理费50元，由朱全负担。
朱全上诉称，1、一审判决认定事实不清。上诉人与徐步成签订的《承包地转让协议书》没有村委会的公章，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十三条的规定，应依法确认无效。上诉人在一审中提交了所在村委会于2016年2月3日出具的“土地二轮承包丈量归户原始底册”，证明上诉人转让给原审第三人的土地位置是案涉土地，与转让协议上的位置、面积相一致的事实。一审法院在判决中既未认定，也未提及，更未释明。被上诉人的基层工作人员为了便于征收土地承包税费，擅自将上诉人转让的承包土地变更登记在原审第三人名下，被上诉人未尽审查义务，将案涉土地发证给原审第三人。一审法院采信被上诉人未尽审查义务的错误证据来认定其发证行为“有事实依据”，有违司法公正原则。2、一审法院适用法律不当。一审法院认定被上诉人的发证行为符合当时的土地承包政策，但没有释明当时的土地承包政策。被上诉人不尽审查义务，作出明显错误发证行为，不符合当时的土地承包政策。请求撤销江苏省盐城市中级人民法院(2016)苏09行初113号行政判决，支持上诉人在原审中的诉讼请求。
被上诉人射阳县政府在法定期限未提交书面答辩意见。
朱全提起上诉后，原审法院将各当事人提交的证据已随卷移送本院。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院对一审判决认定的事实予以确认。
另查明，朱全与徐步成签订的《承包地转让协议书》约定：本协议书一式叁份，甲乙双方见证单位各执一份。案涉8.16亩土地（徐井朋条）自1998年以来一直由徐步成户种植。
本院认为，本案被诉的是射阳县政府于1998年12月10日向徐步成颁发土地承包经营权证的行政行为。案涉8.16亩土地（徐井朋条）在一轮土地承包时，是属于朱全的承包地。二轮承包开始时，朱全与徐步成在村组干部的见证下，于1998年9月29日将案涉8.16亩二轮承包土地转让给徐步成种植，约定由徐步成承担土地费用及朱全夫妇的劳动积累和义务工。该承包转让协议已经变更了承包人，终结了原承包人朱全与发包方村委会的权利义务关系，确立了受让人徐步成与村委会之间的权利义务关系，协议由村干部见证并留存，应当认定协议经过了发包方同意，合法有效。朱全、徐步成所在村组根据双方的协议将案涉8.16亩登记在徐步成的土地分配归户汇总表及土地承包归户清册上，射阳县政府根据村组及原耦耕乡上报的土地分配归户汇总表及土地承包归户清册的记载，将案涉8.16亩土地登记发证给徐步成，有事实依据，其发证行为亦符合当时的土地承包政策。朱全在一审提交的证据4即村委会出具的“朱权”土地二轮承包丈量归户底册，用以证明其转让给徐步成的土地位置是案涉土地，与转让协议上的位置、面积相一致的事实，经过庭审各方当事人的质证，一审法院在判决书中进行了认证。朱全上诉称该证据未经过质证认证，不符合客观事实。本案徐步成1998年即领取案涉土地承包经营权证，并实际种植近二十年。现朱全要求撤销射阳县政府将案涉8.16亩承包地登记发证给徐步成的行为，缺乏事实依据和法律依据。一审法院判决驳回朱全的诉讼请求，并无不当。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人朱全负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 臧 静
审 判 员 赵 黎
代理审判员 张 伟
二〇一七年五月十九日
书 记 员 钱培培