湖南省岳阳县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘0621行初25号
原告岳阳县振兴水产养殖有限公司。住所地湖南省岳阳市岳阳县步仙乡岳坊村。
法定代表人李正良，职务经理。
委托代理人刘光格，湖南湘北律师事务所律师。
委托代理人蒋灵雪，湖南湘北律师事务所律师。
被告岳阳县步仙镇人民政府。住所地湖南省岳阳市岳阳县步仙乡狮山村。
法定代表人汤少文，镇长。
委托代理人袁又新，男，汉族，1974年3月9日出生，住岳阳县。
委托代理人邓勇军，湖南微水律师事务所律师。
原告岳阳县振兴水产养殖有限公司要求被告岳阳县步仙镇人民政府履行行政支付一案，于2017年5月2日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2017年5月11日向被告岳阳县步仙镇人民政府送达起诉状副本，应诉通知书、举证通知书及诉讼须知，依法组成合议庭，于2017年6月9日公开开庭进行了审理。原告岳阳县振兴水产养殖有限公司的法定代表人李正良及其委托代理人刘光格、蒋灵雪及证人吴某出庭参加了诉讼。被告岳阳县步仙镇人民政府的主要负责人没有出庭参加诉讼，由其委托代理人袁又新、邓勇军出庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2014年3月18日和2014年5月19日岳阳市、县两级人民政府下发了《关于加强农村生活水源保护工作的通知》要求：自2014年起两年内逐步在全市依法彻底解除水库养殖承包合同，不得再签订新的养殖承包合同，彻底杜绝投肥养殖。2016年7月6日被告岳阳县步仙镇人民政府会同岳阳县畜牧水产局工作人员对岳阳县岳坊水库的养殖网箱经现场勘测、现场拍照，并与原告岳阳县振兴水产养殖有限公司签订《网箱养鱼清理拆除协议》，岳阳县畜牧水产局于2017年3月3日向李正良支付补偿款168000元。原告岳阳县振兴水产养殖有限公司认为养殖网箱面积应为9180㎡，有异议，要求补偿其他损失及违约金、预期利息共计2997200元。
原告岳阳县振兴水产养殖有限公司诉称，2002年01月15日，岳坊水库管理所将岳坊水库库区养殖交由陈雄波养殖组承包，承包费用每年2万元，期限自2006年01月16日起至2021年01月15日终止，陈雄波养殖组取得养殖承包经营权后，于2010年03月，以合营的名义将承包经营权的方式转让给原告岳阳县振兴水产养殖有限公司，期限为2006年01月15日至2021年01月15日，原告以支付股东财产的形式向陈雄波养殖组支付了119万元。2012年12月01日，原告与李代敖签订了转租协议，约定期限为两年，从2013年01月01日起计算，租金为20万每年。后因变故，合同未履行完毕，故2014年02月16日，原告与贾建成又签订转租协议，约定期限为2014年03月至2020年03月，约定租金为前三年每年30万元，后三年每年36万元，共计198万元，租金支付，若一方拒绝履行合同，则需向对方支付相当于合同总金额20%的违约金。然而数月后，原告收到岳阳市政府办公室及岳阳县政府办公室发布的关于加强农村水源保护工作的通知，政府以整治消除污染源、保护水源为目的，要求在全市、全县范围，两年内逐步彻底解除水库养殖承包合同，杜绝在水源处投肥养殖，故在政府的严格要求和督促下，2014年04月05日，原告与贾建成解除了承包合同，签订了解除协议，分三次共支付了20万违约金，又为减小政策影响带来的损失，将水库的经营权返租给陈雄波养殖组，约定时间从2016年01月起至2021年01月止，五年期间每年租金6万元，共收取了三十万元租金，水库即停止投肥养殖。2015年政府在水库正式建设了水厂，水库从原来灌溉农田的源头转变为饮用水源头，随后2016年10月份原告同被告步仙乡人民政府签订了网箱养鱼拆除协议，拆除公司成立时安装的所有养育的网箱及养殖设备、设施，原告共安装了五组网箱，其中四组每组约68格，还有一组34格，网箱每格面积30㎡，前四组组面积约2040㎡，第五组约1020㎡，五组共计约9180㎡，因2014年受到政府通知被禁止投肥养殖，经营停止，网箱及设施无人管理，在停养的两年期间内大量遗失，故经乡政府测量，拆除时网箱面积仅余1200㎡，共计补偿168000元，故面积差额达7980㎡左右，实际还应补偿111.72万元的网箱损失。综上所述，请求法院：1、判决被告补偿原告实际网箱损失损失及违约金损失、预期利益损失共计2997200元；2、由被告承担本案全部诉讼费用。
原告岳阳县振兴水产养殖有限公司向法庭提供了四组证据、依据：第一组证据：原告岳阳县振兴水产养殖有限公司的组织机构代码证及湘岳阳县府（淡）颁布的养殖证。拟证明原告的诉讼主体资格，是合法的被补偿主体。第二组证据：1、岳坊水库管理所与陈雄波养殖组的库区养殖承包合同。2、陈雄波养殖组与岳阳县振兴水产养殖有限公司的库区养殖承包合同合营协议。3、岳阳县振兴水产养殖有限公司与李代敖的承包转让合同。4、岳阳县振兴养殖水产有限公司与贾建成的水库养殖承包合同。证明目的：1、岳坊水库管理所将水库库区的养殖权出租给了陈雄波养殖组，期限自2006年01月16日起至2021年01月15日止，由陈雄波养殖组经营养殖业务。2、陈雄波养殖组又以合营的名义将养殖权转让给原告岳阳县振兴水产养殖有限公司，期限自签订协议之日2010年03月23日起至2021年01月15日止，原告岳阳县振兴水产养殖有限公司向养殖组支付了11年的租金55万及库存鱼64万元整。3、2012年原告岳阳县振兴水产养殖有限公司将养殖先后分别交由李代敖、贾建成承包经营，2014年02月原告与贾建成签订了转租协议，约定贾建成承包期限为2014年03月至2020年03月，约定租金为前三年30万元一年，后三年为36万元一年，共198万元，租金一年一付，如违约，违约方应当支付相关合同总金额20%的违约金。第三组证据：1、岳阳市人民政府办公室颁布的岳政办函【2014】21号关于加强农村生活水源保护工作的通知。2、岳阳县人民政府办公室颁布的岳县政办函【2014】77号关于加强农村生活水源保护工作的通知。3、岳阳县振兴水产养殖有限公司与贾建成关于解除合同的协议。4、岳阳县振兴水产养殖有限公司与岳坊村村民陈雄波的水库养殖承包合同。5、支付宝转账凭证。证明目的：1、政府下文要求自2014年起两年内逐步在全市、县范围内彻底解除水库养殖承包合同，彻底杜绝投肥养殖；2、原告岳阳县振兴水产养殖有限公司在接收到通知后，因无法再继续履行养殖承包协议，与贾建成解除了承包协议，水库停止投肥养殖，双方经协商后将原合同约定的39万元的违约金降至20万元；3、因原告岳阳县振兴水产养殖有限公司无法继续养殖，为将损失降至最低，在承包期限的最后6年，原告岳阳县振兴水产养殖有限公司将从××波养殖组承包的水库返租给陈雄波养殖组，原告收回6年的租金共计30万元；第四组证据：1、步仙乡人民政府与李正良的网箱养鱼清理拆除协议。2、岳阳国土局信息中心调取的网箱情况航拍图。3、证人吴某证言及其身份证、吴某的个体营业执照、吴某所在步仙镇仙桥村村委会出具的证明。证明目的：1.原告岳阳县振兴水产养殖有限公司在从××波养殖组承包下水库的养殖经营权时，找从事个体氧焊的吴某制作了300来个不锈钢网箱，每个网箱30㎡，网箱分五组存放在水库内，共计9180㎡，实际水箱面积远大于政府测量面积。2、因为禁养的通知，2014年起原告岳阳县振兴水产养殖有限公司停止了养殖经营，两年内用于养殖的网箱因停止使用无人管理大量遗失，故2016年乡政府拆除网箱时，仅测量到1200㎡的网箱面积，仅补偿了168000元。
原告岳阳县振兴水产养殖有限公司向法庭申请了证人吴某出庭作证：2011年3月份，吴某带了两个徒弟过去，制作5米×6米的网箱，材质是不锈钢，规格是38×25的方管，1.2号到1.5号之间，网箱外围是5米×6米，里面养鱼的面积是4米×5米，0.5米的人行道，做了306个，共计910多平方面积。双方没有签订协议，钱是分多次支付的，最后算账两万多元。
被告岳阳县步仙镇人民政府辩称，岳阳县步仙镇人民政府与岳阳县振兴水产养殖有限公司行政补偿一案，依据事实与法律规定答辩如下：为加强农村生活水源保护，改善河流和水库水质，确保人畜饮水安全，促进经济社会可持续发展。2014年3月18日岳阳市人民政府办公室下发了《关于加强农村生活水源保护工作的通知》（岳政办函[2014]21号）。2014年5月19日岳阳县人民政府办公室下发了《关于加强农村生活水源保护工作的通知》（岳县政办函[2014]77号）。上述两个政府文件明确要求，自2014年起两年内逐步在全市依法彻底解除水库养殖承包合同，不得再签订新的养殖承包合同，彻底杜绝投肥养殖。答辩人为落实市、县政府文件精神，2016年7月6日岳阳县步仙镇农技推广服务中心工作人员和岳阳县畜牧水产局工作人员对被答辩人在岳阳县岳坊水库的养殖网箱经现场勘测、现场拍照，被答辩人的网箱面积为1200平方米。2016年10月16日被答辩人的法定代表人李正良与答辩人签订《网箱养鱼清理拆除协议》，协议约定，被答辩人于2016年12月31日前自行拆除其在岳坊水库所有养殖网箱，被答辩人认可其网箱面积为1200平方米，补偿标准按政策（湘政办函[2016]55号、岳政办函[2016]12号、岳县政办函[2016]78号文件）养殖网箱70元/m2补偿，补偿资金共计84000元。上述协议内容被答辩人法定代表人李正良签字确认。2017年3月3日岳阳县畜牧水产局向李正良支付补偿款168000元（被答辩人多领取的84000元应退还政府有关部门）。现被答辩人诉称对养殖网箱面积有异议和要求补偿其他损失，没有任何事实和法律依据，答辩人请求人民法院驳回被答辩人的全部诉讼请求，以维护国家政策的正确实施和社会的公平正义。2016年10月16日被答辩人的法定代表人李正良与答辩人签订了《网箱养鱼清理拆除协议》。2017年5月2日被答辩人就上述行政协议向人民法院起诉。依据《行政诉讼法》第46条之规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起6个月提出。因此，被答辩人就上述行政协议向人民法院起诉应当在2017年4月16日之前提出，而被答辩人在2017年5月2日向人民法院起诉已超过法定的起诉期限。因此，人民法院应当裁定驳回被答辩人起诉。
被告岳阳县步仙镇人民政府向法庭提供了五组证据、依据：第一组证据：岳阳市人民政府办公室关于加强农村生活水源保护工作的通知和岳阳县人民政府办公室关于加强农村生活水源保护工作的通知。证明目的：岳阳市人民政府和岳阳县人民政府明确要求自2014年起两年内逐步在全市依法彻底解除水库养殖承包合同，不得再签订新的养殖承包合同，彻底杜绝投肥养殖。第二组证据：洞庭湖区保护水域养殖网箱清理调查信息表和现场照片。证明目的：2016年7月6日经现场勘测和现场拍照原告岳阳县振兴水产养殖有限公司在岳坊水库的养殖网箱面积为1200平方米。第三组证据：湘政办函【2016】55号、岳政办函【2016】12号、岳县政办函【2016】78号文件。证明目的：按省、市、县人民政府的规定，渔业养殖网箱的补偿标准为70元/㎡。第四组证据：网箱养鱼清理拆除协议。证明目的：1、原告岳阳县振兴水产养殖有限公司认可其在岳坊水库养殖网箱面积为1200㎡。2、原告岳阳县振兴水产养殖有限公司同意养殖网箱按70元/㎡补偿。第五组证据：记账凭证、财政直接支付凭证。证明目的：原告岳阳县振兴水产养殖有限公司共领取养殖网箱补偿款168000元。
经庭审质证，被告岳阳县步仙镇人民政府对原告岳阳县振兴水产养殖有限公司提供的四组证据质证如下：对第一组证据没有异议；对第二组证据认为：对第一份合同没有异议，但对签订日期有异议。第二份合同我们认为是一份无效合同，理由是第五条约定陈雄波养殖组不得转让养殖合同，违约无效，这份合同名为合营协议，实际为转让合同，无权转让，违反了与第一份合同的协议。第三份合同也认为是无效，原告没有依法取得养殖承包权，没有权利进行转让。无效的理由是承包的合同在合同法分则里面没有这一项。第四份合同也是无效合同，理由一样是原告岳阳县振兴水产养殖有限公司没有取得养殖承包权。对第三组证据认为：对于岳阳市及岳阳县颁布的通知三性无异议。关于原告岳阳县振兴水产养殖有限公司与贾建成解除协议的真实性有异议，因为合同上面说原告与贾建成解除养殖承包合同，违约金按约定是39万元，经双方协商降至20万元，所以说原告岳阳县振兴水产养殖有限公司需要提供付款凭证。对返租协议三性无异议。对支付宝付款凭证的关联性有异议，这份证据只能说明叫李齐的给贾建成支付了5000元。不能说明原告岳阳县振兴水产养殖有限公司给贾建成支付了违约金。对第四组证据认为：对拆除协议的三性无异议。卫星图片只能证明原告岳阳县振兴水产养殖有限公司在水库装了网箱，不能证明网箱面积。对证人吴某的证言提出如下质证意见：对证人的证言，认为证据单一，如果说原告岳阳县振兴水产养殖有限公司要证明2011年制作了910多平方的网箱面积，应该提供购买不锈钢的发票以及付款的凭证，原告岳阳县振兴水产养殖有限公司提供的吴某的证人证言包括了网箱的面积和制作的费用，仅仅吴某的陈述，不予认可。
原告岳阳县振兴水产养殖有限公司对被告岳阳县步仙镇人民政府提供的五组证据质证意见如下：对第一组证据没有异议；对第二组证据认为：真实性无异议，关联性有异议，因为调查表是2016年7月6日，但颁布的时间是2014年，并不能证明证明目的。对第三组证据认为：真实性无异议，但考虑到实际成本达到了140元/㎡，文字无异议，关联性有异议。不能按标准来算，因为是采用的不锈钢材质。对第四组证据认为：真实性无异议，关联性有异议，网箱拆除协议是2016年，并没有说明原告岳阳县振兴水产养殖有限公司所有的投资是这么多，只是说面积，在被告岳阳县步仙镇人民政府的答辩状也说明了是168000元。这个协议中没有概括条款。对第五组证据认为：三性无异议，再次强调一点是168000元，说明单价是140元/㎡。
法庭依原告岳阳县振兴水产养殖有限公司申请，向岳阳县国土资源局调取了岳坊水库卫星云图片，2016年比2011年的网箱数量有明显的减少；法庭依职权向岳阳县畜牧水产局调取了：1、《网箱养鱼清理拆除协议》一份；2、岳坊水库为饮用水源的证明一份；3、岳阳县振兴水产养殖有限公司机构代码证；4、岳阳县振兴水产养殖有限公司与陈雄波、陈亚辉《水库养殖承包合同》一份；5、《洞庭湖区保护水域养殖网箱清理调查信息表》两份及照片，陈亚群1800平方米、李正良4200平方米；6、湖南省人民政府办公厅关于印发《洞庭湖区养殖环境整治专项行动实施方案》的通知；7、对岳阳县畜牧水产局水产股长孙会元的调查笔录。
原告岳阳县振兴水产养殖有限公司认为卫星云图片说明了2016年比2011年的网箱数量有明显的减少，是因被告岳阳县步仙镇人民政府网箱清理通知下达后造成网箱损失，应当承担一定的赔偿责任。原告岳阳县振兴水产养殖有限公司和被告岳阳县步仙镇人民政府对调取的证据1认为非本人签名，不予认可；对2—7证据没有异议
本院对上述证据认证如下：对原告岳阳县振兴水产养殖有限公司所提供的第一组、第三组中的第1、2号、第四组中的第1、2号证据；对被告岳阳县步仙镇人民政府提供的五组证据的真实性、合法性、关联性予以认可。对原告岳阳县振兴水产养殖有限公司所提供的第二组、第三组中的第3、4、5号、第四组证据中的3号证据与本案无关不予采信。对于本院取证2-7号证据予以采信。
经审理查明，2002年1月15日，岳阳县岳坊水库管理所将岳坊水库库区养殖交由陈雄波养殖组承包，期限自2006年1月16日起至2021年1月15日终止。陈雄波养殖组取得养殖承包经营权后，于2010年3月，以合营的名义将承包经营权的方式转让给原告岳阳县振兴水产养殖有限公司，期限为2006年1月15日至2021年1月15日。2011年3月份开始，原告岳阳县振兴水产养殖有限公司在承包水域添置了网箱从事网箱养殖。2012年12月01日，原告岳阳县振兴水产养殖有限公司与李代敖签订了转租协议，2014年02月16日，原告岳阳县振兴水产养殖有限公司再与贾建成签订转租协议，约定期限为2014年03月至2020年03月。2014年4月，岳阳市政府办公室及岳阳县政府办公室下发了关于加强农村水源保护工作的通知，政府以整治消除污染源、保护水源为目的，要求在全市、全县范围，两年内逐步彻底解除水库养殖承包合同，杜绝在水源处投肥养殖，故在政府的要求和督促下，原告岳阳县振兴水产养殖有限公司于2014年04月05日与贾建成解除了承包合同，签订了解除协议，约定了违约责任的承担方式，同时将水库的经营权返租给陈雄波养殖组，约定时间从2016年01月起至2021年01月止，五年期间每年租金6万元，水库即停止投肥养殖。2015年政府在水库正式建设了水厂，水库从原来灌溉农田的源头转变为饮用水源头。2016年5月9日，湖南省人民政府办公厅下发了湘政办函〔2016〕55号《关于印发﹤洞庭湖区养殖环境整治专项行动实施方案﹥的通知》，在整合资金，加大投入中规定：省政府对2017年底主动完成关停退养或异地拆迁的养殖场给予奖励，实施以奖代补，退养补偿指导标准：养殖网箱70元／㎡，其中省级财政承担50%，市县财政分担50%。2016年7月5日，被告岳阳县步仙镇人民政府会同岳阳县畜牧水产局对的网箱数量进行了统计，确定岳阳县振兴水产养殖有限公司的网箱面积1200㎡，对其因网箱拆除补偿了168000元。原告岳阳县振兴水产养殖有限公司认为从开始网箱养鱼开始，共计建造了9180㎡网箱，2014年因受到政府通知被禁止投肥养殖，经营停止，五组网箱及设施无人管理，在停养的两年期间内大量遗失，拆除时网箱面积仅余1200㎡，故面积差额达7980㎡左右，实际还应补偿2997200万元的网箱损失。
另查明，2016年10月16日，原告岳阳县振兴水产养殖有限公司法定代表人李正良与被告岳阳县步仙镇人民政府签订了网箱养鱼清理拆除协议，协议第五条第一项约定：“经核查，甲乙双方认可乙方网箱面积1200㎡，依据70元／㎡的标准补偿，补偿资金共计84000元”。协议签订后，原告岳阳县振兴水产养殖有限公司以公司损失大要求被告岳阳县步仙乡人民政府追加补偿。被告岳阳县步仙乡人民政府重新议定了网箱养鱼清理拆除协议，将网箱面积改为2400㎡，补偿资金共计168000元。而被告岳阳县步仙乡人民政府和岳阳县畜牧局在对岳阳市畜牧局和省政府上报补偿数据时，将网箱数量上报为李正良网箱数量140个，网箱面积4200㎡，从上级单位获得补偿款147000元。被告岳阳县步仙乡人民政府将上面争取的147000元另从其他单位增加了21000元凑足168000元支付给了原告岳阳县振兴水产养殖有限公司。
本院认为，一、根据岳阳县政府办公室下发了关于加强农村水源保护工作的通知，被告岳阳县步仙乡人民政府是岳坊水库网箱清理的规定单位，具有对岳阳县振兴水产养殖有限公司网箱清理、补偿的职责。二、行政补偿是指国家行政机关及其工作人员在管理国家和社会公共事务的过程中，因合法的行政行为给公民、法人或其他组织的合法权益造成了损失，由国家依法予以补偿的制度。行政补偿的前提是行政主体为了实现国家和社会公共利益所行使的合法行为所造成的损害。如果是违法或者有故意、重大过失的行政行为，引起的是行政赔偿。本案中，对于补偿标准的确定是根据省、市、县人民政府文件规定，对于补偿范围是被告岳阳县步仙乡人民政府和岳阳县畜牧局根据2016年7月5日岳坊水库现状对养殖网箱数量进行了统计后经原告岳阳县振兴水产养殖有限公司确认作为依据。被告岳阳县步仙乡人民政府根据双方确认的1200㎡网箱数量进行补偿，考虑原告岳阳县振兴水产养殖有限公司损失增加补偿，并未损害原告岳阳县振兴水产养殖有限公司的利益。三、对于原告岳阳县振兴水产养殖有限公司提出原有9180㎡网箱，在2014年省、市、县人民政府下发要求清理网箱养殖文件后，直到2016年政府才进行统计，因疏于管理造成网箱损坏或遗失。本院认为，对于以前网箱数量，没有经被告岳阳县步仙乡人民政府及相关部门核实，不能作为行政补偿依据。对于原告岳阳县振兴水产养殖有限公司实际造成的损失，应当通过其他途径查清事实分清责任后另行处理，不属于本案行政补偿范围。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告岳阳县振兴水产养殖有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告岳阳县振兴水产养殖有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省岳阳市中级人民法院。
审 判 长 徐大兵
人民陪审员 陈庆霞
人民陪审员 方 兰
二〇一七年九月十五日
书 记 员 吴 蕊
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定：
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。