广东省佛山市顺德区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤0606行初477号
原告刘丽娟，女，1962年8月6日出生，汉族，住佛山市南海区，
委托代理人张家华，广东金石行律师事务所律师。
委托代理人梁梅丽，广东金石行律师事务所律师助理。
被告佛山市公安局南海分局，住所地佛山市南海区桂城街道南桂东路36号。
负责人夏化冰，局长。
委托代理人马占栋，该局工作人员。
委托代理人吴锐基，该局工作人员。
被告佛山市公安局，住所地佛山市禅城区岭南大道北8号。
法定代表人江楷鑫，局长。
委托代理人唐少婷，佛山市法制局工作人员。
原告刘丽娟诉被告佛山市公安局南海分局（以下简称“南海公安分局”）治安行政处罚及被告佛山市公安局行政复议一案，原告于2017年4月10日向本院提起行政诉讼。本院于2017年4月11日受理后，依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年6月22日公开开庭审理了本案。原告刘丽娟及其委托代理人张家华，被告南海公安分局的委托代理人马占栋、吴锐基，被告佛山市公安局的委托代理人唐少婷均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告南海公安分局于2016年11月15日作出佛公南行罚决字[2016]16183号《行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定书》），认定2016年11月14日14时许，原告与吴渐崧等人就其冼边村村民入股分红问题，诉求没有得到解决为由，堵塞佛山市南海区狮山镇人民政府（以下简称“狮山政府”）门口通道，之后强行冲进狮山政府门口，并在政府办公楼门口楼梯通道处静坐，阻碍工作人员工作。被告南海公安分局为此根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定，对原告处以行政拘留十日的处罚决定。原告对该处罚决定不服，向被告佛山市公安局申请行政复议。佛山市公安局于2017年3月23日作出佛府行复〔2017〕17号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持南海公安分局作出的《行政处罚决定书》。
原告诉称，被告佛山市公安局作出的行政复议决定证据不足，认定事实错误，适用法律错误，应予撤销。
一、原告不存在扰乱狮山政府秩序致使其机关工作不能正常进行的违法行为。2016年11月14日，虽然有村民堵塞在狮山政府门口通道，之后带头冲进狮山政府门口，并进入政府内部静坐，但在其他村民堵塞门口通道时，原告在政府附近的草地，并没有堵塞在政府门口，也没有强行冲进，只是跟着其他村民后面进入政府，并坐在花坛旁边，并没有在政府办公楼门口楼梯通道静坐，也没有扰乱狮山政府的行为，故原告并不存在南海公安分局所认定的扰乱狮山政府秩序的违法行为。但是，南海公安分局在无事实和法律依据的情况下，作出《行政处罚决定书》，对原告处以十日的行政拘留。
二、被告佛山市公安局认为南海公安分局作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚、证据充分、程序合法，属于认定事实错误。（一）南海公安分局作出行政处罚决定事实不清，证据不充分，其未提供全部的证据，现有证据不能证明原告有参与“堵塞佛山市南海区狮山镇政府门口通道，后强行冲进狮山镇政府，并在办公楼门口楼梯通道处静坐”的活动。1.根据原告的《询问笔录》可知，原告提及其为文盲，没有读过书，在制作完笔录后，办案人员并未就整份笔录的原文向原告宣读，待原告理解后签名确认，违反《公安机关办理行政案件程序规定》第六十三条的规定，南海公安分局应提供制作询问笔录时的视频录像，以便还原制作询问笔录的过程和事实。事实上，原告当时的原话是“我们到狮山镇政府之后，因没有工作人员接待我们，政府大楼的门都锁住，我们在等开门”，询问笔录记载的“我们进不去，就一人守一个门口……”不是原告的原话，南海公安分局的陈述有违事实。2.钟城的询问笔录中提及事情经过中的闹事人员为白沙桥村民，笔录记载“推门的时候白沙桥的村民很激动”，但整个事件中，南海公安分局没有拘留任何一名白沙桥村的村民，也没有带白沙桥村村民回去问话，反而错误拘留了作为冼边村村民的原告，明显与南海公安分局提供的证人证言自相矛盾，证明南海公安分局的行政处罚行为错误。3.南海公安分局提供的六张截图完全违背事实。首先，截图并不能反映整个事件的过程。其次，所有的截图并没有反映原告与吴渐崧有参与“堵塞佛山市南海区狮山镇政府门口通道，后强行冲进狮山镇政府，并在办公楼门口楼梯通道处静坐”的活动，图一中吴渐崧与原告并未堵塞狮山政府东门门口，当时在门口堵塞的是白沙桥村民，吴渐崧在视频中根本看不清，原告只是站在大门口侧面，何来“堵塞”的行为；图二、图三的照片也并非事实，原告与吴渐崧并未带领村民，强行推开狮山政府东门“铁栅门”，事实上二人并非带头的第一个人，在二人进去前白沙桥村部分村民已经冲进去，二人是跟随其后的人员，也没有强行推开的行为，只是从被推开的铁栅门进入狮山政府，进入的时候跟随多人一起，并不是只有二人带头进入；图四原告与吴渐崧均不在图中，不存在“民警到场劝阻申请人离开无效”的情况；图五中原告在花坛旁边坐着，无扰乱单位秩序的行为，也未见到单位秩序被扰乱的结果；图六并非南海公安分局陈述的“反抗，拒绝离开”的行为，是公安机关人员直接采用暴力手段用胶带将原告绑住带走的情形。4.虽然南海公安分局不愿意将案发现场录像提供给原告，但原告在复议期间，曾观看过录像，录像中并没反映原告带头拥堵在狮山政府门口并推开政府大门，静坐在办公室门口楼梯处。原告只是在花坛旁边坐着，无扰乱单位秩序的行为，也未见到单位秩序被扰乱的结果。综上，根据南海公安分局制作的《行政处罚决定书》提及的证据即原告的陈述与申辩，证人证言，现场视频录像等，并不能确认原告有带领村民、堵塞以及静坐的事实。本案中，本次群体事件中的领导、组织或者带头冲进政府门口静坐在办公室门口楼梯的是其他村民，而非原告和吴渐崧，原告和吴渐崧并不存在“堵塞佛山市南海区狮山镇政府门口通道，之后强行冲进狮山镇政府，并在办公楼门口楼梯通道处静坐，扰乱政府秩序”的行为。（二）南海公安分局作出行政处罚决定的程序违法，佛山市公安局认定南海公安分局作出的《行政处罚决定书》程序合法是事实错误。1.南海公安分局对原告采取强制措施时并未及时通知原告的家属，至执行完毕后其家人才收到通知，原告在被采取强制措施时多次要求打电话通知家属，后被办案民警拒绝且没收原告的手机，南海公安分局的办案程序已违反《公安机关办理行政案件程序规定》第四十三条第（五）项的规定。2.原告被抓获时，南海公安分局的办案人员并未出示工作证件，违反《公安机关办理行政案件程序规定》第五十三条的规定。3.原告是文盲，但南海公安分局制作完笔录后，没有向原告宣读，违反《公安机关办理行政案件程序规定》第六十三条的规定。
三、被告佛山市公安局基于错误的事实认定，并以法律无明确规定情节较重的情形为由，认定南海公安分局作出的对原告拘留十日的处罚决定适用法律正确，明显适用法律错误。第一，原告不存在南海公安分局所称的违法行为，原告进入狮山政府并坐在花坛旁边的行为并没致使狮山政府的工作不能正常开展，南海公安分局无权根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定对原告进行处罚。第二，退一步来说，即使原告有实施跟随其他村民进入狮山政府，并坐在花坛边的行为，违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条之规定，其行为也没达到“情节较重”的标准。虽然没有相关的法律法规对“情节较重”的认定进行明确规定，但并不表明南海公安分局可以根据该法条任意对原告进行处罚。按照佛山市公安局的认定，不管行为人的情节是否轻微或比较严重，行政处罚决定机关都可以法律未对“情节轻微或较重”的认定进行明确规定为由，利用法律漏洞任意曲解和适用上述法条进行处罚，造成《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定关于“情节轻微或较重”的区分设置没有存在的意义。按照常理推断可知，“情节较重”一般是指多次扰乱单位秩序或者造成较大影响、较严重后果的情形。本案中，本次群体事件的领导、组织或者带头冲进政府门口静坐在办公室门口楼梯全是其他村民，原告和吴渐崧在本案群体事件中并非领导、组织者，既未带头实施扰乱单位秩序行为，也未多次扰乱单位秩序或者造成较大影响、较严重后果，只是跟着其他村民后面进入政府，并坐在花坛旁边，并没有在政府办公楼门口楼梯通道静坐，也没有扰乱狮山政府秩序的违法行为。因此，原告和吴渐崧的行为并没达到“情节较重”的标准。第三，在本案中，南海公安分局并没对本次群体事件中的领导、组织或者带头冲进政府门口静坐在办公室门口楼梯的村民进行任何的处罚。由此可推定，原告和吴渐崧的行为并未达到较为严重的标准，甚至不构成违法。
综上，佛山市公安局作出的《行政复议决定书》认定事实错误，证据不足，适用法律错误，应予撤销，请法院判决：1.撤销被告佛山市公安局作出的《行政复议决定书》；2.撤销被告南海公安分局作出的《行政处罚决定书》；3.本案诉讼费由两被告承担。
原告在诉讼中向本院提供了以下证据：
1.原告的居民身份证、被告佛山市公安局的组织机构代码证、被告南海公安分局的全国组织机构代码信息核查单复印件，证明原告及两被告的诉讼主体资格。
2.《行政复议决定书》、EMS邮寄单复印件及快递详询单，证明被告佛山市公安局作出行政复议决定，原告不服，在法定期限内提起行政诉讼。
被告南海公安分局辩称，一、南海公安分局有权作出行政处罚决定。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条的规定，南海公安分局作为县级公安机关，有权办理本行政区域内的治安案件。
二、南海公安分局作出行政处罚决定的事实清楚、证据充分。《行政处罚决定书》中认定事实的证据有原告的陈述和申辩、同案人员吴渐崧的陈述、现场视频及照片、查破经过等。
三、南海公安分局作出行政处罚决定的程序合法。2016年11月14日14时许，原告与吴渐崧等人就冼边村村民入股分红问题，以诉求没有得到解决为由堵塞狮山政府门口通道，后强行冲进狮山政府，并在办公楼门口楼梯通道处静坐。南海公安分局派员到现场处置并对当时情况摄像拍照取证，在劝阻无效的情况下南海公安分局当日受理行政案件进行调查，并口头传唤原告到狮山派出所，制作了询问笔录。2016年11月14日，南海公安分局依法告知原告作出处罚的事实、理由和依据，原告并未提出陈述和申辩。后南海公安分局依法作出《行政处罚决定书》，并将原告被执行拘留的情形通知了原告家属。办案过程符合《中华人民共和国治安管理处罚法》和《公安机关办理行政案件程序规定》的规定，程序合法。
四、南海公安分局作出的行政处罚决定适用法律依据正确。原告有扰乱单位秩序的违法行为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定，应该对其作出行政处罚决定。
五、原告称其不存在违法行为，南海公安分局作出的行政处罚决定程序违法的主张理由不成立。（一）原告称不存在违法行为。经调查，原告在询问笔录中承认2016年11月14日下午其伙同他人堵塞狮山政府门口通道，后强行冲进狮山政府，并在办公楼门口楼梯通道处静坐情形；同案人员吴渐崧在笔录中也陈述了当日扰乱狮山政府单位秩序的情形。南海公安分局当日处警民警拍摄的视频及图片中也显示原告有扰乱单位秩序的违法行为。因此原告的理由不能成立。（二）原告称行政处罚决定作出的程序违法。经查，南海公安分局依法受理案件并按照法定程序调查取证，在处罚前依法履行了告知义务，并记录在案。南海公安分局对原告调查取证并作出处罚决定的程序严格按照《中华人民共和国治安管理处罚法》和《公安机关办理行政案件程序规定》的规定执行，程序合法。原告的理由没有事实依据，不能成立。
综上所述，南海公安分局对原告作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确实、充分，适用法律正确，程序合法，处理适当，请法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告南海公安分局在诉讼中向本院提供了作出《行政处罚决定书》的以下证据：
1.《呈请公安行政处罚审批报告》、《行政处罚决定书》、佛公南行罚决字[2016]16182号《行政处罚决定书》、行政拘留执行回执、行政拘留家属通知书及国内挂号信函收据，证明被告南海公安分局依法对原告的违法行为作出了行政处罚决定，并依法送达文书，行政拘留已执行。
2.受案登记表、查破经过、被传唤人家属通知书，证明被告南海公安分局依法受理案件，抓获原告，并依法将通知传唤情况记录在案。
3.被告南海公安分局对原告、吴渐崧、钟城所作的询问笔录、行政处罚告知笔录、违法现场照片，证明被告南海公安分局依法进行了调查取证，证实原告有违法行为，作出处罚决定前依法履行了告知义务。
4.原告的户籍查询资料及违法犯罪嫌疑人前科查询表，证明被告南海公安分局依法调取了原告的户籍及查询了其前科情况。
5.视频光盘，证明被告南海公安分局执法民警客观记录案发当日原告与吴渐崧扰乱狮山政府办公地点秩序的行为。
被告南海公安分局向法院提交了以下法律依据：《公安机关办理行政案件程序规定》、《中华人民共和国治安管理处罚法》。
被告佛山市公安局诉称，一、佛山市公安局作出的《行政复议决定书》合法。（一）佛山市公安局具有作出《行政复议决定书》的主体资格。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，佛山市公安局作为被告南海公安分局的上一级主管部门，具有受理本案行政复议申请并作出复议决定的职权，主体资格合法有效。（二）佛山市公安局作出的《行政复议决定书》认定事实清楚、证据确凿。佛山市公安局作出的《行政复议决定》认定的事实如下：2016年11月14日14时许，原告等人到狮山政府，在没有得到允许进入政府的情况下强行冲进狮山政府，并在政府办公楼门口楼梯通道处静坐。经劝阻原告等人无效，南海公安分局的民警强行将原告带回派出所审查。经询问原告及同案人吴渐崧（另案处理），原告称包括其在内的冼边村村民和白沙桥村民大约有20人一起来到狮山政府提出诉求，进到政府大堂里面，因门锁上了，她们进不去，就一人守一个门口。原告与另外一个冼边村的村民守在正对行政服务中心门口的那扇门，后来民警不同意其坐在那里，原告即走出政府门外靠左边的楼梯上。原告在该《询问笔录》上每页签名确认，最后一页写“以上笔录我已看过，与我说的相符”并签名确认。同时，原告拒绝提供家庭成员信息，包括联系方式。同案人吴渐崧在《询问笔录》中称白沙桥的村民约她们几个冼边村的村民一起到狮山政府找陶队长询问关于村分红问题，到了政府后发现所有大门都锁住了不给进，她们就一直站在门口不肯走。南海公安分局认为原告的行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条的规定，拟对其作出行政处罚，制作《行政处罚告知笔录》，告知原告处罚的事实、理由及依据，并告知原告可以提出陈述和申辩，原告表示不需要陈述和申辩。原告在该《行政处罚告知笔录》上签名确认。2016年11月15日，南海公安分局作出《行政处罚决定书》，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定，决定对原告处以行政拘留十日。该《行政处罚决定书》于当日用挂号信寄给原告的家属。原告不服，遂向佛山市公安局提出行政复议申请。（三）佛山市公安局作出《行政复议决定书》的程序合法。原告于2017年1月13日向佛山市公安局申请行政复议，佛山市公安局于同年1月16日收到行政复议申请材料并依法予以受理，并于同年1月18日将申请材料副本寄送给南海公安分局，南海公安分局收到申请材料，在法定期限内向佛山市公安局提交了被诉行政行为的相关证据材料。之后案件由佛山市公安局两名工作人员共同审理。由于本案案情复杂，佛山市公安局于2017年3月15日依法决定延长一个月审理期限，并书面通知当事人。根据本案的证据材料，佛山市公安局于2017年3月23日作出行政复议决定，并于同年3月24日向原告、南海公安分局送达该决定书。（四）佛山市公安局作出的《行政复议决定书》适用法律、法规正确。佛山市公安局作出的行政复议决定书确认南海公安分局作出的《行政处罚决定书》内容合法，法律依据有《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条、第二十三条、《公安机关办理行政案件程序规定》第四十三条第（五）项、第六十三条等。佛山市公安局作出复议决定程序合法的依据有《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十二条、第二十三条第一款、第二十八条第一款第一项、第三十一条的规定。
二、原告起诉的理由没有事实依据和法律依据，应予驳回。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条、第二十三条规定，南海公安分局具有对本案的违反治安管理行为进行行政处罚的职权，行政主体资格合法。本案的争议焦点为：南海公安分局作出的《行政处罚决定书》是否合法适当。（一）《行政处罚决定书》认定的事实是否清楚、证据是否充分？南海公安分局对其认定的事实，提供了受案登记表，查破经过，询问笔录，现场图片及现场视频录像等证据证明。佛山市公安局认为，现场图片及现场视频录像证明了当时的情况：原告等人站在狮山政府的门口，后强行推开政府的铁栅门，进到狮山政府的大堂，后原告坐在政府办公楼门口楼梯通道处，经过工作人员劝说仍不愿意离开。随后民警强行将原告等人带回派出所。另外，原告及同案人吴渐崧亦自述当天因本村分红问题去到狮山政府的情况。故《行政处罚决定书》认定的事实清楚，证据充分，佛山市公安局依法予以确认。原告称其并未参与“堵塞佛山市南海区狮山政府门口通道，后强行冲进狮山政府，并在办公室门口楼梯通道处静坐”的活动。但从现场视频录像来看，原告虽然不是带头强行冲进狮山政府门口的人员，但却可以清晰看到，原告是参与一起推开门的人员之一，进入政府大堂后，也确实坐在办公室门口楼梯通道处。故原告该复议理由没有事实依据，佛山市公安局依法不予采纳。（二）南海公安分局作出《行政处罚决定书》的程序是否合法？南海公安分局收到警情后，派员到现场处置并对现场情况摄像拍照取证，在劝阻原告等人无效的情况下当日将该案件作为行政案件立案处理，并传唤原告到狮山派出所调查，制作《询问笔录》。在作出《行政处罚决定书》前告知原告处罚的事实、理由及依据，并告知原告享有陈述和申辩权。当日作出《行政处罚决定书》，并将该决定书及时送达给原告及其家属。南海公安分局作出《行政处罚决定书》的程序符合《公安机关办理行政案件程序规定》的相关规定，程序合法。原告认为南海公安分局采取强制措施时并未及时通知原告的家属，原告在被采取强制措施时多次要求打电话通知其家属，后被办案民警拒绝且没收手机，南海公安分局的该行为违反《公安机关办理行政案件程序规定》第四十三条第（五）项的规定。但本案中南海公安分局向原告作《询问笔录》时原告是拒绝提供家庭成员信息的，包括联系方式。而原告被行政拘留后，南海公安分局已将《行政拘留家属通知书》通过挂号信方式及时送达给其家属。故原告该复议理由没有事实依据，佛山市公安局依法不予采纳。其次，原告认为被抓获时，南海公安分局的办案人员并未出示工作证件，违反《公安机关办理行政案件程序规定》第五十三条的规定。但本案警察执法是在政府机关内执行，且是群体性事件，该事件发生时，警察身穿警服已散布在政府机关内处置该事件，原告等人亦清楚是公安部门的警察在执法，不存在原告不清楚执法者身份的情况。故佛山市公安局对该复议理由不予采纳。第三，原告还认为其是文盲，在制作完笔录后，办案人员应就整份笔录向原告宣读，待原告理解后签名确认。南海公安分局违反《公安机关办理行政案件程序规定》第六十三条的规定，南海公安分局应提供制作询问笔录时的视频录像，以便还原制作笔录的过程。但本案中原告的《询问笔录》每页经原告签名确认，表示原告已知道《询问笔录》的内容。原告作为一个完全行为能力人，应清楚签名确认后的法律后果。而《公安机关办理行政案件程序规定》第六十三条第三款的规定为：“询问时，可以全程录音、录像，并保持录音、录像资料的完整性。”该款规定是可以录音、录像，没有录音、录像也并不违反该规定。原告该复议理由没有事实依据和法律依据，佛山市公安局依法不予采纳。第四，原告认为南海公安分局作出《行政处罚决定书》前没有履行告知义务及保证原告的陈述和申辩权。但本案南海公安分局在作出《行政处罚决定书》前制作了《行政处罚告知笔录》，该告知笔录有原告的签名确认，告知笔录显示告知了原告处罚的事实、理由和依据，并告知了原告享有陈述和申辩权，而原告表示无需陈述和申辩。故原告该复议理由没有事实依据，佛山市公安局亦不予采纳。（三）《行政复议决定书》适用法律是否正确？佛山市公安局认为，政府是各行政部门工作的场所，村民如要反映诉求应当根据政府部门的工作规程有秩序的进行或者依法可以通过法律程序解决的寻求法律救济途径解决。本案中，原告与其他村民大约有20人在没有得到政府工作人员同意其进入政府的情况下，强行推门冲进政府门口，并在政府办公楼门口楼梯通道处静坐，原告经工作人员劝说离开仍不愿意离开，已经严重影响到政府工作人员的工作。故南海公安分局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定，对原告处以十日行政拘留的处罚决定，适用法律正确，佛山市公安局依法予以支持。原告认为其既未带头实施扰乱单位秩序行为，也未多次扰乱单位秩序或者造成较大影响、较严重后果，南海公安分局不应适用情节较重，处原告十日行政拘留，认定情节较重，一般是指多次扰乱单位秩序或者造成较大影响、较严重后果的情形。佛山市公安局认为，上述法律并没有规定情节较重是指多次扰乱单位秩序的情形，亦没有限制需要带头实施扰乱单位秩序行为方能适用上述条款。原告该复议理由没有法律依据，佛山市公安局依法不予采纳。
综上所述，请法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告佛山市公安局在诉讼中提供了作出《行政复议决定书》的以下证据：
1.行政复议申请书、行政复议受理通知书、提出行政复议答复通知书、行政复议答复书，证明被告佛山市公安局依法受理原告的复议申请并在法定期限内向南海公安分局发出答复通知。
2.行政复议调查会笔录，证明被告佛山市公安局在法定期限召开了行政复议调查会。
3.延长行政复议审查期限通知书、《行政复议决定书》，证明被告佛山市公安局在法定期限作出复议决定。
4.EMS邮件单及网站查询送达截图、行政复议法律文书送达回证、送达回证，证明被告佛山市公安局在法定期限内已依法向原告及南海公安分局送达行政复议决定书。
被告佛山市公安局在诉讼中提供了以下法律依据：《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》、《公安机关办理行政案件程序规定》。
经庭审质证，本院对下列证据作如下确认：
原告提供的证据，两被告无异议，本院予以采纳。
被告南海公安分局提供的证据，被告佛山市公安局无异议。证据1，原告对《呈请公安行政处罚审批报告》、《行政处罚决定书》、佛公南行罚决字[2016]16182号《行政处罚决定书》、行政拘留执行回执的真实性无异议，本院予以采纳；对行政拘留家属通知书及国内挂号信函收据，原告有异议，因南海公安分局邮寄该通知书的地址为原告的户籍所在地，且有邮局出具的收据证明邮件已收寄，故本院对南海公安分局已将行政拘留家属通知书邮寄给原告家属的事实予以确认。证据2，原告对受案登记表无异议，本院予以采纳；对查获经过，因原告对该证据中反映的被查获的时间和地点无异议，本院确认2016年11月14日下午原告在狮山政府被南海公安分局民警带回派出所审查的事实；对被传唤人家属通知书，结合南海公安分局对原告所作的的询问笔录，本院确认原告拒不向南海公安分局提供家庭成员信息的事实。证据3，原告对钟城的询问笔录无异议，本院予以采纳；南海公安分局对原告、吴渐崧制作的询问笔录及行政处罚告知笔录，被询问人均已在笔录中签名及捺印确认，本院予以采纳；违法现场照片，及证据5，是事发当日南海公安分局制作的现场情况的录像及录像的截图，本院予以采纳。证据4，原告无异议，本院予以采纳。
被告佛山市公安局提供的证据，原告及被告南海公安分局无异议，本院予以采纳。
经广东省高级人民法院同意本案审理期限延长至2018年1月10日。
经审理查明，原告刘丽娟是佛山市狮山镇招大冼边村村民。2016年11月14日14时许，原告、吴渐崧等冼边村村民及白沙桥村村民约20人以两村村民入股分红问题，诉求没有得到解决为由，堵塞狮山政府门口通道，之后强行冲进狮山政府门口，并在政府办公楼门口楼梯通道处静坐，阻碍工作人员工作，扰乱了狮山政府的秩序。被告南海公安分局派员到现场处置并对当时情况摄像拍照取证，在劝阻无效的情况下南海公安分局当日受理行政案件进行调查，并口头传唤原告等人到狮山派出所，制作了询问笔录。因原告拒绝提供其家庭成员信息及联系方式，被告南海公安分局当日未能将相关传唤情况通知原告家属。经调查，被告南海公安分局认为原告的上述行为涉嫌违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定，于2016年11月14日告知原告拟对其作出行政处罚的事实、理由和依据，并告知原告其享有陈述、申辩的权利。原告没有提出陈述和申辩。2016年11月15日，被告南海公安分局作出《行政处罚决定书》，决定对原告处行政拘留十日的行政处罚。南海公安分局作出该决定书后于当日向原告宣告送达。同日，南海公安分局将原告交付拘留所执行拘留，并将原告的行政拘留情况通过邮寄的方式通知其家属。
原告对上述处罚决定不服，于2017年1月13日向被告佛山市公安局申请行政复议。佛山市公安局在2017年1月16日收到原告的申请材料后，当日决定受理，并于同年1月18日向被告南海公安分局送达《提出行政复议答复通知书》，南海公安分局在期限内进行了答复。2017年2月24日，佛山市公安局举行了行政复议调查会，就原告的复议申请向原告及南海公安分局进行调查。2017年3月15日，佛山市公安局以该案案情复杂为由，决定对该案的审查期限延长30日，并向原告及南海公安分局分别送达了《延长行政复议审查期限通知书》。经审查，佛山市公安局于2017年3月23日作出《行政复议决定书》，并于次日分别邮寄给原告及南海公安分局。原告于2017年3月25日收到《行政复议决定书》。
本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条、第七条的规定，被告南海公安分局依法有权对本辖区内违反治安管理的行为作出行政处罚。被告佛山市公安局作为南海公安分局的上一级主管部门，对原告不服南海公安分局作出的行政处罚决定提起的行政复议申请，有权受理。佛山市公安局在受理原告的复议申请后，经延期在法定期限内作出并送达《行政复议决定书》，程序合法，本院予以支持。
本案的争议焦点是南海公安分局作出的《行政处罚决定书》认定事实是否清楚、证据是否充分，程序是否合法，适用法律是否正确。
一、事实认定方面，原告认为其不存在扰乱狮山政府秩序致使其机关工作不能正常进行的违法行为，南海公安分局作出行政处罚决定事实不清，证据不充分。经查，关于2016年11月14日下午原告与吴渐崧在狮山政府活动的情况，根据南海公安分局提供的视频录像及根据视频录像制作的截图反映，事发当日原告存在与其他村民在狮山政府东门门口强行推开铁栅门进入政府内，并在政府办公楼通道静坐的行为，同案人吴渐崧在询问笔录中亦承认进入政府的村民不愿离开，后被警察带回派出所。虽然钟城在询问笔录中反映当日强行进入政府东门的人员为白沙桥村村民，未提及是否包括冼村的村民，但本院认为，钟城作为狮山政府的工作人员，未能分辨现场人员具体身份符合常理，因视频录像已清晰反映原告有参与强行进入政府及静坐的行为，因此，即使钟城的笔录没有明确强行进入政府东门的人员有冼村的村民，亦不能否认原告有实施扰乱单位秩序的事实。综上，南海公安分局认定原告实施扰乱单位秩序的事实清楚、证据充分。原告的主张缺乏事实根据，本院不予采纳。
二、程序方面，原告认为其为文盲，在制作完笔录后，办案人员并未就整份笔录的原文向原告宣读，待原告理解后签名确认，违反《公安机关办理行政案件程序规定》第六十三条的规定，而笔录记录的“我们进不去，就一人守一个门口……”并非其原话，南海公安分局应提供制作询问笔录时的视频录像，以便还原制作询问笔录的过程和事实。经查，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第六十三条第三款的规定，公安机关询问时全程录音、录像并非强制性要求，虽然南海公安分局未能提供对原告制作询问笔录时的录音录像，但从原告在询问笔录的末页书写“以上笔录我已看过，与我说的相符”，并签名及捺印确认的行为可知，原告对询问笔录的内容知悉并清楚，不存在记录内容与原告陈述不符的情形，原告的主张没有事实依据。原告又认为其被抓获时，南海公安分局的办案人员并未出示工作证件，违反《公安机关办理行政案件程序规定》第五十三条的规定。本院认为，《公安机关办理行政案件程序规定》第五十三条关于“对现场发现的违法嫌疑人，人民警察经出示工作证件，可以口头传唤，并在询问笔录中注明违法嫌疑人到案经过、到案时间和离开时间”的规定，是为了保障违法嫌疑人对执法人员身份的知情权，本案中，事发当日警察身穿警服在狮山政府内处警，从原告的询问笔录反映，原告清楚口头传唤其到派出所接受审查的人员为公安机关的警察，故不存在不清楚执法者身份的情况，原告的上述主张理由不充分，本院不予采纳。原告还提出，南海公安分局对原告采取强制措施时并未及时通知原告的家属，至执行完毕后其家人才收到通知，原告在被采取强制措施时多次要求打电话通知家属，但被办案民警拒绝且没收原告的手机，南海公安分局的办案程序已违反《公安机关办理行政案件程序规定》第四十三条第（五）项的规定。经查，从原告的询问笔录反映，因原告拒绝向公安机关提供其家庭成员的信息及联系方式，南海公安分局才无法将原告被传唤情况通知其家属，但该局将上述情况在《被传唤人家属通知书》中注明，符合《公安机关办理行政案件程序规定》第五十三条第四款、第四十三条第（五）项的规定，原告的主张明显与事实不符，且于法无据，本院不予采纳。南海公安分局在立案受理上述治安案件后及时进行调查取证，作出处罚决定前告知原告拟作出处罚的事实、理由及依据，并告知原告有陈述和申辩的权利，在作出行政处罚决定后，当场向原告宣告送达，并及时将拘留的情况通知原告的家属，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》及《公安机关办理行政案件程序规定》的规定，程序合法。
三、适用法律方面，原告认为被告佛山市公安局基于错误的事实认定，并以法律无明确规定情节较重的情形为由，认定南海分局作出的对原告拘留十日的处罚决定适用法律正确，明显适用法律错误。经查，《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的。”本案中，原告等约20名村民强行推门冲进狮山政府门口，并在政府办公楼门口楼梯通道处静坐，经劝说离开仍不愿意离开的事实，有视频录像等证据证实。且原告在询问笔录亦承认，其进入政府后，见到玻璃门都用防盗锁锁上，因村民进不去，就一人守一个门口，其与另一个冼边村的村民守在正对行政服务中心门口的那扇门，后又走到门外靠左边的楼梯上。由此可见，原告等人的行为，已导致事发当日狮山政府不得不封锁政府办公大楼的出入口，政府的办公秩序被扰乱，机关工作不能正常进行，情节较重，又因原告等人的行为未造成狮山政府严重损失，南海公安分局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定，对原告处行政拘留十日的处罚决定，适用法律正确。原告的主张于法无据，本院不予支持。
综上，被告南海公安分局根据视频录像及该局对原告、吴渐崧、钟城所作的询问笔录等证据，认定原告与他人实施堵塞南海区狮山政府门口通道，之后强行冲进南海区狮山政府门口，并在政府办公楼门口楼梯通道处静坐的行为，阻碍工作人员工作，情节较重，适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定，对原告处行政拘留十日的处罚决定，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。原告要求撤销被告南海公安分局作出的《行政处罚决定书》及被告佛山市公安局作出的《行政复议决定书》的诉请理由不成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告刘丽娟的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告刘丽娟负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。
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审 判 长 吴嘉敏
人民陪审员 周信桐
人民陪审员 陆意玲
二〇一七年十一月二十一日
书 记 员 黎凯瑶