福建省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）闽行终323号
上诉人（原审原告）徐传寿，男，1949年8月16日出生，汉族，住武夷山市。
上诉人（原审原告）张建勇，男，1963年6月29日出生，汉族，住武夷山市。
上诉人（原审原告）施召松，男，1967年7月1日出生，汉族，住武夷山市。
上诉人（原审原告）徐祖建，男，1968年5月10日出生，汉族，住武夷山市。
上诉人（原审原告）祝利华，男，1964年9月26日出生，汉族，住浦城县。
上诉人（原审原告）范桂容，女，1953年8月20日出生，汉族，住武夷山市。
上诉人（原审原告）范希钿，男，1963年3月20日出生，汉族，住武夷山市。
上诉人（原审原告）彭大兴，男，1954年10月19日出生，汉族，住武夷山市。
上诉人（原审原告）江德生，男，1970年10月9日出生，汉族，住建阳市。
上诉人（原审原告）江遵华，女，1968年8月3日出生，汉族，住武夷山市。
上诉人（原审原告）周文杰，男，1975年4月29日出生，汉族，住福州市晋安区。
上述上诉人的共同委托代理人王敏、林希军，福建闽越律师事务所律师。
上诉人（原审被告）武夷山市人民政府，住所地武夷山市中山路18号。
法定代表人徐春晖，市长。
委托代理人张雪辉、陈憬雄，福建天衡联合（泉州）律师事务所律师。
被上诉人(原审原告)许华俊，男，1967年12月25日出生，汉族，住武夷山市。
被上诉人(原审原告)龙小艳，女，1978年9月21日出生，汉族，住武夷山市。
被上诉人(原审原告)余永妹，女，1976年1月9日出生，汉族，住武夷山市。
被上诉人(原审原告)吴节春，男，1960年2月18日出生，汉族，住武夷山市。
被上诉人(原审原告)黄世梁，男，1971年9月8日出生，汉族，住武夷山市。
原审原告徐传寿等16人诉原审被告武夷山市人民政府房屋行政征收一案，已由南平市中级人民法院作出（2015）南行初字第1号行政判决。原审原告徐传寿等11人和原审被告武夷山市人民政府均不服，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年5月31日公开开庭审理了本案，上诉人徐传寿等11人的共同委托代理人王敏、林希军，上诉人武夷山市人民政府的委托代理人张雪辉、陈憬雄到庭参加诉讼，被上诉人许华俊、龙小艳、余永妹、吴节春、黄世梁经本院传票传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明：武夷山市工业路棚户区改造项目，系政府组织实施的民生保障项目。该项目纳入《武夷山市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和2013年度武夷山市国民经济和社会发展年度计划。已经武夷山市国土、规划等职能部门审核符合国家供地政策、符合土地利用总体规划、符合城乡规划要求和专项规划要求。并经武夷山市发展和改革局审查认定该项目是改善和提升武夷山城市居民住房环境的重要项目。武夷山市政府还组织了建设、国土、规划、财政等相关职能部门召开项目论证会，经论证该项目属于保障性安居工程建设，符合公共利益需要，项目完成后高铁工业路出口将贯通该片区与彭祖路、百花路连接，有利于加快国际性旅游度假城市建设，促进武夷山市经济与社会协调发展。
武夷山市建设局系该项目房屋征收部门，武夷山市棚户区改造建设工作领导小组办公室为房屋征收实施单位，具体实施项目建设范围内房屋征收补偿工作。该项目风险评估报告由武夷山市棚户区改造建设工作领导小组办公室制作，评估结论为c级风险。
2014年1月16日，被告作出《关于工业路棚户区国有土地上房屋征收补偿方案的公告》，并以网站公布等方式公布《补偿方案》，征求被征收人意见。2014年4月10日，武夷山市政府常务会议听取并同意工业路棚户区二期改造项目征收方案修改意见。2014年4月19日，被告作出《关于工业路棚户区二期改造项目范围内国有土地上房屋征收补偿方案征求意见及修改情况的公告》，并在武夷山市政府门户网站发布。因该项目在征求意见期间多数被征收人没有异议，未召开听证会。
2014年4月29日，被告作出武政征决〔2014〕1号《武夷山市人民政府关于工业路棚户区二期项目房屋征收决定》(以下简称武政征决〔2014〕1号《房屋征收决定》)和武政告〔2014〕15号公告，于5月4日在武夷山市政府门户网站发布。该行政行为包含两个内容，即《武夷山市人民政府关于工业路棚户区二期项目房屋征收决定》(以下简称《征收决定》)与附件《武夷山市工业路棚户区二期改造项目范围内国有土地上房屋征收补偿方案》(以下简称《补偿方案》)。原告等人的房屋位于征收范围，对武政征决〔2014〕1号《房屋征收决定》不服，向南平市人民政府申请行政复议。南平市人民政府于2014年10月24日作出南政行复〔2014〕19号《行政复议决定书》，维持被诉武政征决〔2014〕1号《房屋征收决定》。原告仍不服，提起诉讼。
原审认为，原告诉请撤销的武政征决〔2014〕1号《房屋征收决定》，包含两个内容即主文件《征收决定》与附件《补偿方案》，两个文件一同构成完整的征收决定。但主文件与附件各自相对独立，司法审查的角度不同，《征收决定》主要审查是否符合国家征收房屋的法律法规规定，《补偿方案》主要审查是否依法对被征收人公平补偿，以及程序是否合法。具体分析如下：
一、主文件《征收决定》。本案中，被告将“呈辉花园”一并纳入“武夷山市工业路棚户区二期”建设项目系为了公共利益需要，整体上符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《条例》)第八条第（四）项规定的征收条件。该项目已经纳入《武夷山市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》及2013年度武夷山市国民经济和社会发展年度计划。《武夷山市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》附件二“武夷山市十二五重大建设项目”对工业路棚户区改造的地理方位描述为“位于五九路南面，工业路贯通，一中路北面”，原告所居住的“呈辉花园”在此范围内。“武夷山市工业路棚户区二期”建设项目已经武夷山市城乡规划局、武夷山市发展和改革局、土地管理部门审查，认为符合土地利用总体规划，符合城乡规划和专项规划，同意建设。被告对该项目进行了社会稳定风险评估，补偿费用也已专户存储。原告认为被告是为了房地产开发利益及自身兴建楼堂馆所的需求及被告未履行必要的征收程序等诉讼理由不能成立。
二、附件《补偿方案》。根据《条例》第二条“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿”的规定，“呈辉花园”土地为出让地，系房地产开发商于1999年左右开发建设、于2000年左右交付使用的商品房，而本案项目内的其它被拆迁房屋基本属于棚户性质。《补偿方案》将“呈辉花园”商品房与周围的其它房屋采用同样的补偿标准明显不当。根据《条例》第二十一条第一款“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换”的规定，被告应当为原告作出选择提供参考价格，但《补偿方案》中对营业性用房的货币补偿没有具体的货币补偿参考价，造成被拆迁人无法作出选择。
综上，原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（六）项、第七十四条第一款第（一）项、第七十六条的规定，判决：一、驳回原告徐传寿等16人撤销《武夷山市人民政府关于工业路棚户区二期项目房屋征收决定》的诉讼请求；二、确认《武夷山市工业路棚户区二期改造项目范围内国有土地上房屋征收补偿方案》中的“呈辉花园”补偿违法，由被告武夷山市人民政府采取相应补救措施给予公平补偿。本案受理费人民币50元，由被告武夷山市人民政府负担。
一审判决后，原审原告徐传寿等11人和原审被告武夷山市人民政府均不服，提出上诉。
上诉人徐传寿等11人上诉称，“呈辉花园”A、B两栋房屋不是“棚户”，“呈辉花园”不在武夷山市十二五规划的公安局-
粮食局棚户区改造范围内。原审将武夷山市人民政府征收决定及其附件(补偿方案)分为两份独立文件并分别进行司法审查，与法相悖，于法无据，认定征收决定合法违反了《条例》规定。请求依法撤销一审判决，改判撤销武夷山市人民政府2014年4月29日作出的武政征决〔2014〕1号《房屋征收决定》或确认武夷山市人民政府征收坐落于武夷山市××“××”××、××幢房屋违法。
上诉人武夷山市人民政府上诉称，《补偿方案》的制定程序合法、补偿标准公平合法，符合法律法规的规定，对“呈辉花园”与周围其他被征收房屋采用同一补偿标准并无明显不当，原审认为《补偿方案》未对经营性用房制定货币补偿参考价，造成被征收人无法做出补偿方式的选择，从而确认《补偿方案》中对“呈辉花园”的补偿违法，属认定事实不清，适用法律错误。请求改判驳回徐传寿等人的诉讼请求，本案全部诉讼费用由徐传寿等人承担。
上诉人提出上诉后，原审已将证据材料随案移送本院。上诉人、被上诉人在一审期间提交的证据在原审庭审中已经当事人举证、质证，并经原审认证，证据名称及举证、质证和认证意见均记载于一审判决书。经审查，本院对原审认定的事实予以确认。
本院认为，《条例》第八条第四项规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要……”本案中，武夷山市工业路棚户区二期项目，系由上诉人武夷山市人民政府组织实施的棚户区改造建设项目，符合《条例》规定的房屋征收条件。该棚户区改造建设项目已经纳入《武夷山市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》及2013年度武夷山市国民经济和社会发展年度计划，武夷山市国土资源局出具了该项目符合武夷山市土地利用总体规划的审查意见，武夷山市城乡规划局也出具了该项目符合城乡规划、专项规划的意见，并颁发了《建设项目选址意见书》，“呈辉花园”在本次征收的红线图范围内。武夷山市人民政府对该项目进行了社会稳定风险评估，补偿费用已足额到位，专户存储。综上，武夷山市人民政府已经履行了《条例》规定的房屋征收的基本程序，其作出的房屋征收决定，符合《条例》规定的房屋征收条件。但是，被诉房屋征收决定的附件《补偿方案》中将“呈辉花园”商品房与周围的其它棚户房采用同样的补偿标准，对营业性用房的货币补偿没有具体的货币补偿参考价，造成被拆迁人无法作出选择，确有不当。因《征收决定》和《补偿方案》的内容各有侧重，司法审查的重点也不一样，因此，原审将《征收决定》和《补偿方案》分别进行审查判决，在判决驳回上诉人撤销房屋征收决定诉讼请求的同时，确认《补偿方案》中对“呈辉花园”的补偿违法，并责令武夷山市人民政府采取相应补救措施给予公平补偿，既有利于保护被征收人的合法权益，也不违反法律规定，应予维持。两上诉人的上诉理由均不能成立，其上诉请求均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人徐传寿等11人和武夷山市人民政府各负担25元。
本判决为终审判决。
审 判 长 林爱钦
审 判 员 余鸿鹏
代理审判员 康 昕
二〇一六年七月七日
书 记 员 张 琳
雷昕
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
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