中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申6353号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）广州市增城区永宁街翟洞村东何经济合作社。住所地：广州市增城区永宁街翟洞村东何社。
法定代表人何汉友，该合作社负责人。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）广州市增城区永宁街翟洞村西何经济合作社。住所地：广州市增城区永宁街翟洞村东何社。
法定代表人何苏仔，该合作社负责人。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）广州市增城区永宁街翟洞村廖屋经济合作社。住所地：广州市增城区永宁街翟洞村廖屋社。
法定代表人陈汉明，该合作社负责人。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）广州市增城区永宁街翟洞村花口经济合作社。住所地：广州市增城区永宁街翟洞村花口社。
法定代表人张伟彬，该合作社负责人。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）广州市增城区永宁街塔岗村塱厦经济合作社。住所地：广州市增城区永宁街塔岗村塱厦经济合作社。
法定代表人秦细强，该合作社负责人。
上述五再审申请人共同委托代理人陈靖祥，广东深明德律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）广州市增城区人民政府。住所地：广州市增城区荔城街惠民路1号。
法定代表人陈勇，该区区长。
委托代理人江岚，广东兆广律师事务所律师。
委托代理人田百龙，该人民政府工作人员。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）广州市增城区新塘镇人民政府。住所地：广州市增城区新塘镇府前路38号。
法定代表人袁成光，该镇镇长。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）广州市增城区国土资源和规划局（原广州市增城区国土资源和房屋管理局）。住所地：广州市增城区荔城街光明西路108号。
法定代表人黄沃波，该局局长。
委托代理人江岚，广东兆广律师事务所律师。
委托代理人廖蓉蓉，该局工作人员。
再审申请人广州市增城区永宁街翟洞村东何经济合作社（以下简称东何社）、广州市增城区永宁街翟洞村西何经济合作社（以下简称西何社）、广州市增城区永宁街翟洞村廖屋经济合作社（以下简称廖屋社）、广州市增城区永宁街翟洞村花口经济合作社（以下简称花口社）、广州市增城区永宁街塔岗村塱厦经济合作社（以下简称塱厦社）因诉被申请人广州市增城区人民政府（以下简称增城区政府）、广州市增城区新塘镇人民政府（以下简称新塘镇政府）、广州市增城区国土资源和规划局（以下简称增城国土局）土地出让行政纠纷一案，不服广东省高级人民法院于2017年3月30日作出的（2017）粤行终55号行政裁定，向本院申请再审。本院于2017年8月14日立案后，依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。
1992年7月1日，广东省粤农房地产公司（以下简称粤农公司）（甲方）与广州市增城县永和镇翟洞村委会、塔岗村委会（乙方）签订《征用建设用地补偿协议书》，约定在乙方征用建设用地500亩，进行综合开发；实际面积以测量坐标核算为准，土地使用年限七十年和五十年；甲方以每亩（征用土地计）3.3万元的补偿费付给乙方，此费用包括乙方代办征地过程中应补偿给村委会及村民和政府有关部门的一切费用。1992年8月23日，原广州市增城县国土局（甲方）与粤农公司（乙方）签订《土地使用权出让合同书》，约定甲方根据乙方建设需要，将位于广州市增城县永镇翟洞村、塔岗村的面积557.316亩土地使用权出让给乙方使用；土地用途为工业厂房和生活配套设施综合开发；土地使用年限为五十年。1993年5月24日，原广州市国土和房地产管理局作出穗国土地批字（1993）第217号《关于广东省粤农房地产公司建设菠萝叶纤维纺织厂、蓖麻油加工厂等项目用地的批复》，主要内容为：一、同意你局征用位于永和镇翟洞、塔岗村花口段、沙田段土地373652.96㎡合560.48亩用于出让。被征土地所有权属于国家。二、同意你局将上述土地使用权出让给粤农公司作为兴建菠萝叶纤维纺织厂、蓖麻油加工厂、汽车异形胶管厂、汽车油封制品厂、高反射陶瓷面砖厂等厂房及生活配套设施。出让年限五十年，自颁发该地块国有土地使用证之日起算。划拨2108.96㎡合3.164亩作公路建设预留用地。三、征地土地补偿、青苗补偿及劳动力安置补助费等按征地协议支付。出让金的收取，出让、受让双方的权利、义务按出让合同办理。1993年12月17日，原广州市增城县国土局作出增国土征复字（1993）第82号《关于征地并出让土地使用权给广东省粤农房地产公司的批复》，主要内容为：一、同意由我局依法将位于永和镇翟洞、塔岗村花口段、沙田段的土地560.48亩（折合373652.96㎡）予以征用。征用后出让土地面积557.316亩给粤农公司作为建设菠萝叶纤维纺织厂、蓖麻油加工厂、汽车异形胶管厂、汽车油封制品厂、高反射陶瓷面砖厂等厂房用地。划拨土地面积3.164亩作为公路预留用地。二、自批准之日起，出让、划拨附图红线范围内的土地所有权属国家，使用权归粤农公司。其土地使用年限为五十年，时间从一九九三年五月二十四日起至二〇四三年五月二十三日止。三、上述出让的国有土地，受让单位必须按签订的出让合同规定严格执行。四、出让、划拨土地的各项补偿及安置补助等费用，由受让方按征地协议所规定的征地补偿标准直接支付给被征地单位，并进行一次性补偿结算。1998年5月21日，广东省粤农实业公司作为用地单位取得建用字（1998）第64号《建设用地批准书》。
2004年，原增城市新塘镇人民政府（甲方）分别与一审原告（乙方）签订《关于解决原粤农公司已征地遗留问题协议书》，约定经市人民政府同意，原粤农公司在新塘镇永和管理区已征用的560.48亩土地由甲方安排给五羊-
本田摩托车新工厂用地。甲方在几年前已付清征用土地有关款项的基础上，同意再给乙方作适当补偿。根据各社征用土地面积的不同情况，双方还就具体补偿事宜作出约定。
另查明，2003年11月7日，原增城市国土资源和房屋管理局（甲方）、广东省粤农实业公司（乙方）、原增城市土地开发储备中心（丙方）三方签订《收回土地使用权协议书》，约定甲方收回乙方使用的位于增城市永和镇翟洞村、塔岗村的土地一宗，面积为560.48亩；该土地的建设用地批准书为建用字（1998）第64号。2004年6月10日，原增城市国土资源和房屋管理局作出增国房函（2004）第11号《关于将土地使用权移交给增城市土地开发储备中心接管运营的函》，主要内容为：根据前述《收回土地使用权协议书》，我局收回广东省粤农实业公司位于新塘镇（原永和镇）翟洞村、塔岗村花口段、塱吓段（土名）的土地560.48亩，批准书号建用字（1998）第64号。根据增城市城市总体利用规划的需要及我局与增城市土地开发储备中心的职能关系，上述土地的使用权收回后交由增城市土地开发储备中心储备管理运营。2004年6月11日，原增城市国土资源和房屋管理局颁发增国土建用字（2004）第75号《建设用地批准书》，载明用地单位为原增城市土地开发储备中心，土地所有权性质为国有。
2004年6月15日，原增城市土地开发储备中心与五羊-
本田摩托（广州）有限公司（以下简称五羊本田公司）签订《储备土地供地协议书》，将前述储备土地中318.32亩土地出让给五羊本田公司用于项目搬迁。双方还就土地面积、用地价格、付款方式、双方责任等作出约定。2004年9月21日，五羊本田公司取得（2004）B0400179号《国有土地使用证》。
2004年6月18日，原增城市土地开发储备中心与广东富银贸易有限公司（以下简称富银公司）签订《储备土地供地协议书》，将前述储备土地中242.157亩土地出让给富银公司，作为五羊本田公司搬迁项目中提供生产经营场所配套企业用地。双方还就土地面积、用地价格、付款方式、双方责任等作出约定。2005年6月29日，根据相关法律规定及前述协议，原增城市国土资源和房屋管理局与富银公司又签订增国出合字（2005）第176号《增城市国有土地使用权有偿出让合同书》。2005年9月9日，富银公司取得（2005）B0401082号《国有土地使用证》。广州市增城区人民政府于2016年5月设立增城国土规划局，原增城国土资源和房屋管理局的土地和矿产资源管理职责整合划入增城国土规划局。
经法庭释明，因一审原告第一、二项诉讼请求针对的是不同的行政行为，故一审法院只审查其第一项诉讼请求，第二项诉讼请求一审原告可另行提起诉讼。
广州铁路运输中级法院（2016）粤71行初135号行政裁定认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第一项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”。本案中，案涉560.48亩土地使用权已于2004年被收归国有，并交由原增城市土地开发储备中心储备管理运营。其后，原增城市土地开发储备中心、原增城市国土资源和房屋管理局依法定程序将案涉土地出让给五羊本田公司、富银公司，用于五羊一本田摩托车的项目建设。针对该土地出让的行政行为，东何社、廖屋社、花口社、西何社、塱厦社既不是行政行为的相对人，也与该行政行为不具有利害关系。因此，东何社、廖屋社、花口社、西何社、塱厦社不具有原告主体资格，对其起诉依法应予驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项的规定，裁定：驳回东何社、廖屋社、花口社、西何社、塱厦社的起诉。
广东省高级人民法院（2017）粤行终55号行政裁定认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”。本案中，根据一审法院查明的事实反映，案涉560.48亩土地已于20世纪90年代被征收后由原广州市增城县国土局出让给粤农公司。2004年，原增城市新塘镇人民政府与东何社等签订了关于解决征地遗留问题的协议书，约定由原增城市新塘镇人民政府在已付清征用土地有关款项的基础上，再给东何社等作适当补偿。2004年6月，案涉560.48亩土地使用权被收回交由原增城市土地开发储备中心储备管理运营。随后原增城市土地开发储备中心、原增城市国土资源和房屋管理局将案涉土地使用权出让给五羊本田公司、富银公司，用于五羊-
本田摩托车的项目建设。由此可见，案涉的560.48亩土地在使用权出让给五羊本田公司、富银公司之前，已被征收转为国有土地性质。东何社等作为案涉集体土地的原权属人，与案涉土地被征收为国有土地后有关行政机关征收出让、处置案涉土地以及颁发《国有土地使用证》等行政行为之间不具有法律上的利害关系。一审法院经审理认定，东何社等五个经济合作社与被诉的国有土地使用权出让等行政行为不具有利害关系，不具有本案的原告主体资格，并据此裁定驳回东何社等的起诉，并无不当，该院依法予以维持。东何社等上诉主张，一审法院未中止本案诉讼，没有同意其提出的证据真实性鉴定申请，没有对案涉证据的真实性作出鉴定，以及无故剥夺其起诉书中提出的第二项诉讼请求等，请求撤销一审裁定并将本案发回重审，因理据不足，该院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定：驳回上诉，维持原审裁定。
东何社等五个经济合作社申请再审称：（一）1992年7月，粤农公司与当时的永和镇翟洞村、塔岗村分别签订《征用建设用地补偿协议书》，粤农公司向两个村的村委分别支付了约560亩土地的部分征地款，因粤农公司没有获得政府的征地批准手续，东何社等五个经济合作社没有向该公司交付土地。2004年9月，原增城市新塘镇政府以安排五羊-
本田摩托车新厂用地为由，强行占用其土地900多亩。因原增城市国土局未提供征地批准信息，其向国土局申请公开案涉900多亩土地征地批准文件信息。因原增城市政府和国土局在法定期限内未予答复，其又向广州市国土局申请行政复议，该局于2013年11月28日作出穗国房公开[2013]873号答复书，公开了穗国土批字[1993]217号文件。根据该批复，其又向广州市人民政府申请对征用560亩土地的政府批准文件进行信息公开，广州市人民政府作出穗依申请公开[2013]71号告知书，称批复依据已移交档案馆管理，不能提供征地批准文件。其怀疑广州市国土局伪造了217号文件，或者1993年根本就不存在该文件。随后，其就广州市人民政府作出的穗依申请公开[2013]71号告知书向广东省人民政府申请行政复议并被维持。2014年，其以广州市人民政府为被告，向广州市中级人民法院提起行政诉讼，该院经审理后驳回了其起诉，广东省高级人民法院亦驳回了其上诉。经再审审查，最高人民法院也以（2015）行监字第1885号裁定书驳回了其再审申请。（二）本案一审期间，东何社等五个经济合作社向法院申请对《征用土地协议书》《土地使用权出让合同》等文件进行司法鉴定，但一审法院剥夺了该项权利。广东省高级人民法院二审期间，其向该院提交调取部分证据原件进行司法鉴定的申请，但该院在既没有组织鉴定，也没有开庭的情况下，维持了原裁定，造成本案事实不清，程序严重违法。一、二审法院在没有对其第二项诉讼请求驳回的情况下，让其另行起诉，属于法律规定的原判决裁定遗漏诉讼请求的情形，应当立案再审。
增城区政府、增城国土局提交意见称，（一）本案案涉土地在出让时已被原增城市国土局依法征用，东何社等五个经济合作社对该土地已不享有所有权和使用权，不是案涉560.48亩土地出让行为相对人，与该行政行为不具有利害关系，不具有原告主体资格。原裁定认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，应予维持。（二）东何社等五个经济合作社所在村委会于1992年7月1日与粤农公司签订《征用建设用地补偿协议书》，新塘镇政府也已于2004年分别与东何社等五个经济合作社签订《关于解决原粤农公司已征地遗留问题协议书》，约定对已征用的560.48亩土地再作适当补偿，明确560.48亩土地已征用，并安排给五羊本田公司和富银公司使用。东何社等五个经济合作社至迟在案涉土地交付开发时就已经知道或者应当知道土地出让的事实，其于2016年提起行政诉讼，已超过法定起诉期限。（三）案涉560.48亩土地分别出让给五羊本田公司和富银公司，是两个独立的行政行为，东何社等五个经济合作社对该行为不服，应分别起诉。（四）东何社等五个经济合作社是分别设立的独立主体，分别签订《关于解决原粤农公司已征地遗留问题协议书》，其诉讼请求不尽相同，法院应分别立案。（五）原增城市国土局将案涉土地出让给五羊本田公司和富银公司的行政行为，事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。（六）东何社等五个经济合作社要求返还84亩非农业建设用地，赔偿征地补偿款6725.76万元，无法律及事实依据，应予驳回。即使其认为增城区政府未按协议约定履行义务，也应另案起诉。
新塘镇政府未提交意见。
本院经审查认为，根据原审查明的事实，案涉560.78亩土地已于20世纪90年代被政府征收，并由原广州市增城县国土局出让给粤农公司。2004年6月，原增城市国土资源和房屋管理局从粤农公司收回该土地，将其使用权交由原增城市土地开发储备中心储备管理运营，土地所有权性质为国有。此后，原增城市土地开发储备中心、原增城市国土资源和房屋管理局将上述土地使用权出让给五羊本田公司、富银公司，用于五羊-
本田摩托车的项目建设。可见，在案涉560.78亩土地使用权于2004年6月被出让给五羊本田公司、富银公司之前，其性质已为国有。东何社等五个经济合作社仅为该土地的原权属人，并非该土地使用权出让行政行为的相对人，亦与该行为无法律上的利害关系，故原审认定其不具有本案原告主体资格并无不当。至于东何社等五个经济合作社主张原审法院违反法定程序的问题，其一，对于当事人提出的调查取证及鉴定申请等，法院有权审查该申请是否符合法定条件，并决定是否准许。本案中，原审法院对其提出的调查取证及鉴定申请经审查后依法决定不予准许，并无不妥。其二，对于其在一审过程中提出的第二项诉讼请求，法院已进行审查并释明，告知其可另行提起诉讼，故不属于原判决、裁定遗漏诉讼请求的情形。
综上，东何社、西何社、廖屋社、花口社、塱厦社的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。本院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回广州市增城区永宁街翟洞村东何经济合作社、广州市增城区永宁街翟洞村西何经济合作社、广州市增城区永宁街翟洞村廖屋经济合作社、广州市增城区永宁街翟洞村花口经济合作社、广州市增城区永宁街塔岗村塱厦经济合作社的再审申请。
审 判 长 张勇健
审 判 员 曹 刚
审 判 员 熊俊勇
二〇一七年九月十二日
法官助理 盛 强
书 记 员 潘海蓉
附相关法律司法解释条文：
1．中华人民共和国行政诉讼法
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
(一)不予立案或者驳回起诉确有错误的；
(二)有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
(三)原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
(四)原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
(五)违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
(六)原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
(七)据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
(八)审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2．最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。