中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2017）最高法行申1号再审申请人（一审原告、二审上诉人）费继春。委托代理人费学斌。委托代理人费学海。被申请人（一审被告、二审被上诉人）黑龙江省安达市人民政府。住所地：黑龙江省安达市北横十一道街。法定代表人刘淑芬，市长。委托代理人王玉成，安达市人民政府法制办工作人员。被申请人（一审被告、二审被上诉人）黑龙江省绥化市人民政府。住所地：黑龙江省绥化市迎宾路*号。法定代表人张子林，市长。委托代理人夏冬梅，绥化市人民政府法制办公室科长。委托代理人王春元，绥化市人民政府法制办公室工作人员。再审申请人费继春因诉被申请人黑龙江省安达市人民政府（以下简称安达市政府）、黑龙江省绥化市人民政府（以下简称绥化市政府）征收补偿决定及行政复议决定一案，不服黑龙江省高级人民法院于2016年6月1日作出的（2016）黑行终137号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年1月4日立案，依法组成合议庭进行审查,并于2017年2月16日在本院第二巡回法庭第二法庭组织各方当事人进行询问，再审申请人费继春的委托代理人费学海、被申请人安达市政府的委托代理人王玉成、绥化市政府的委托代理人夏冬梅、王春元到庭参加询问活动。安达市政府、绥化市政府的行政负责人未到庭，出具书面说明。案件现已审查终结。1991年1月22日，费继春取得位于安达市朝阳街9委1组的2间房屋的房屋所有权证，证号为第00158号。该证载明的房屋建筑面积为74.4平方米。1992年8月10日，费继春取得涉案土地的国有土地使用证，该证载明的土地用途为住宅，用地面积为195.49平方米，其中合法用地142.49平方米、临时用地53平方米，并注明“临时用地不受法律保护，当国家需要时无条件退还”。2013年8月6日，安达市政府第六十一次常务会议决定，原则同意对南环路以南、六至八道街之间区域进行房屋征收，用于廉租房建设。费继春的房屋在征收范围内。2013年10月9日，安达市政府经风险评估后，作出安政征（2013）第011号征收决定（以下简称11号征收决定），并进行公告；同日，安达市房屋征收管理办公室（以下简称安达市征收办）作出《房屋征收补偿安置方案》，该方案第二项内容写明征收补偿的法律依据为《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《安达市国有土地上房屋征收与补偿办法》等。2013年10月13日，安达市征收办组织召开被征收人会议，通过抽签方式选定安达市兴晟达房地产评估有限公司（以下简称兴晟达公司）作为本次房屋征收补偿的评估单位。2013年10月15日，安达市征收办对费继春的房屋进行现场勘测，同年11月17日，兴晟达公司作出安兴房估字（2013-1）C-7号房地产分户估价报告书（以下简称7号评估报告），对费继春74.4平方米有照房屋进行评估，认定费继春有照房屋的总价为260400元，单价每平方米3500元。该评估报告还告知了费继春申请复估的方式和期限。2013年12月20日，安达市征收办工作人员将7号评估报告送达费继春，送达回证表明因未达到费继春的要求被拒收。但是，费继春未在规定的期限内申请复估。之后，安达市征收办曾就房屋征收补偿事宜分别于2014年1月16日、2月27日与费继春之女费学波、之子费学海进行协商，但始终未能达成房屋征收补偿协议。2014年7月1日，安达市政府作出安政征决字（20140701）006号房屋征收补偿决定（以下简称6号征补决定），主要内容为：费继春可选择产权调换或者货币补偿。选择产权调换：征收部门提供位于府城书院C区22号楼1轴向31轴方向第三户一层建筑面积75平方米；搬迁费、营业损失、附属设施补偿无照面积，总金额184759.5元；产权调换差价款41076元；补差后，征收人向被征收人支付143683.5元。选择货币补偿：征收人向被征收人支付搬迁费、有照房补偿、附属设施补偿，合计420359.5元。限被征收人费继春自收到补偿决定书起15日内到征收部门选择补偿方式，并完成搬迁，交付被征收房屋。该补偿决定一并交代申请行政复议、提起行政诉讼的权利和期限。2014年8月7日，6号征补决定送达给费继春。费继春于2014年10月8日申请行政复议。同年11月11日，绥化市政府作出绥政复决（2014）17号行政复议决定（以下简称17号复议决定），维持6号征补决定。2015年6月12日，17号复议决定送达费继春。费继春不服，于2015年6月18日提起本案行政诉讼，请求依法撤销6号征补决定和17号复议决定。另查明，2016年6月27日，二审判决生效后，安达市政府申请强制执行，安达市人民法院于2016年7月12日作出（2016）黑1281行审1号行政裁定，裁定对6号征补决定准予强制执行。绥化市中级人民法院（2015）绥中法行初字第6号行政判决认为，安达市政府确定评估单位，选定程序合法，分户评估报告也已送达费继春。安达市房屋征收部门多次与费继春协商征收补偿事宜，但未能达成协议。在此情形下，安达市政府出6号征补决定，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定。绥化市政府在查清事实的基础上作出17号复议决定，认定事实清楚，适用法律法规正确，复议程序合法。庭审中，费继春请求对《安达市国有土地上房屋征收与补偿办法》进行合法性审查，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第二十条规定，该请求应当在第一审开庭审理前提出，其在庭审中提出且无正当理由，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回费继春的诉讼请求。费继春不服，提起上诉。黑龙江省高级人民法院（2016）黑行终137号行政判决认为，涉案房屋的所有权人是费继春，一审未将其子女列为本案第三人并无不当。本案中，房屋评估机构的选定程序合法，分户评估报告虽评估人仅加盖其印章、未签字，但不影响评估标准的合理性。费继春对评估结果有异议，但未申请复估，安达市政府据此作出补偿决定合法有效。房屋征收部门在作出征收补偿决定前，进行现场勘测，测量图上有费继春女儿费学波的签字，故费继春称未对房屋进行调查、认定和处理，未与其协商，理由不能成立。费继春的土地证面积为195.49平方米，取得方式为划拔，其中53平方米为临时用地，根据《中华人民共和国土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条及《中华人民共和国物权法》第一百四十八条规定，对其院落土地不应予以补偿。费继春对《安达市国有土地上房屋征收与补偿办法》一并提起行政诉讼，应在一审开庭审理前提出，其无正当理由在开庭审理中提出，不符合《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第二十条规定，不应予以支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条的规定，听证不是必经程序，故绥化市政府作出复议决定未进行听证，不违反法律规定。绥化市政府于2014年11月11日作出复议决定，2015年6月12日送达给费继春，属程序瑕疵。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决驳回费继春的上诉，维持一审判决。费继春申请再审称：1、一、二审未将费继春的子女费学军等人列为第三人参加本案诉讼，审判程序违法。2、一、二审判决不对《安达市国有土地上房屋征收与补偿办法》进行审查违法。3、评估机构的选定未经被征收人同意，评估机构未进行入户查勘，评估价格远低于市场价格，评估报告缺少注册评估师的签字，院落面积未予补偿，均属违法。4、绥化市政府复议未依法组织听证、超期送达行政复议决定书。请求撤销一、二审判决，撤销6号征补决定和17号复议决定。安达市政府答辩称：1、涉案房屋、土地权属证书上登记的产权人为费继春，一、二审未将费继春子女追加为第三人，并无不当。2、费继春请求对《安达市国有土地上房屋征收与补偿办法》一并进行审查，应在一审开庭审理前提出。3、6号征补决定不存在违法、违规的情形。请求驳回费继春的再审申请。绥化市政府未提交书面答辩意见，庭审中表示同意安达市政府的答辩意见。本院经审查认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一、二款规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。征收补偿决定应当包括补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等内容。本案中，安达市房屋征收部门与费继春多次协商未能达成征收补偿协议。在此情形下，安达市政府根据征收补偿方案、7号评估报告等，作出6号征补决定，决定给予费继春货币补偿和产权调换的选择权，明确产权调换房屋的位置、面积、调差款，以及搬迁费、有照房补偿、附属设施补偿的价款等内容。6号征补决定主要事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，一、二审判决驳回费继春的诉讼请求并无不当。费继春主张评估机构的选定未经被征收人同意，评估机构未进行入户查勘，与本案已经查明的事实不符。根据安达市政府一审中提供的安达市府城书苑征收大会录像，足以证明评估机构是经过被征收人会议通过抽签方式选定；《安达市棚户区改造房屋征收现场认定书》及费学波在该认定书上的签字，足以认定进行过房屋现场勘测。费继春认为评估报告缺少注册评估师的签字不应采信，理由亦不能成立。尽管7号评估报告评估师以盖章代替签名不妥，但是，并没有证据证明该评估报告主体、内容违反事实和法律规定，该项证据瑕疵不足以否定证据的证明效力。费继春还对院落面积未予补偿提出异议。本院认为，本案中评估报告以及征收补偿方案中对于有证房屋和无证房屋价值的确定已经包含了房屋的占地部分的土地价值补偿，扣除房屋及相关辅助设施占地面积，所谓未予补偿的院落空地面积，主要是费继春国有土地使用证中的临时用地面积。而对于临时用地部分，费继春的土地证上已经明确标注：“临时用地不受法律保护，当国家需要时无条件退还”。据此，6号征补决定未对费继春的临时用地部分予以补偿，符合本案事实，不违反法律规定。费继春还主张评估价格远低于市场价格，但是并未提供证据予以证明，对其该项主张，本院不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款规定，公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有人给予公平补偿。本案中，涉案房屋土地权属证书上载明的土地使用人、房屋所有权人均为费继春，费继春是本案被征收人，其子女并非本案被征收人，与本案无利害关系，一、二审法院未通知其子女参加本案诉讼并不违反行政诉讼法的规定。费继春主张其子女未作为案件第三人参加诉讼审判程序违法，没有法律根据。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第二十条规定，公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。费继春一并申请对《安达市国有土地上房屋征收与补偿办法》进行审查，应当在一审庭审前提出，但其在庭审中提出且无正当理由，一、二审法院对其该项诉讼请求不予审查，并无不当。《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条规定，行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。可见，听证并非行政复议的必经程序，复议机关有权决定是否进行听证。费继春认为复议必须进行听证，缺乏法律根据。绥化市政府2014年11月11日作出复议决定，2015年6月12日送达给费继春，超期送达确有不妥，对此轻微程序违法，一、二审判决本应依法判决确认17号复议决定违法但保留效力，而不是判决驳回诉讼请求，本院在此予以指正。但是，17号复议决定以及一、二审判决的上述瑕疵，并未对费继春的合法权益造成损害，费继春以此为由申请再审，理由不充分，本院不予支持。综上，费继春的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：驳回费继春的再审申请。审 判 长 郭修江审 判 员 董 华审 判 员 张能宝二〇一七年三月二十三日法官助理 于 浩书 记 员 战 成附：相关法律司法解释条文1、中华人民共和国行政诉讼法第二十九条公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。第五十三条公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。2、中华人民共和国行政复议法第二十二条行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。3、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。4、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第二十条公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出;有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。5、中华人民共和国行政复议法实施条例第三十三条行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。6、国有土地上房屋征收与补偿条例第二条为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。第二十六条房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。