湖南省永州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘11行终91号
上诉人（原审被告）：永州市卫生和计划生育委员会（原永州市卫生局），。
法定代表人：欧阳德群，该委员会主任。
委托诉讼代理人：钟菊元，男，永州市卫生和计划生育委员会医疗职业科科长（特别授权）。
委托诉讼代理人：岑生华，湖南云虹律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：刘科峰。
委托诉讼代理人：宾亮，湖南万和联合律师事务所律师（特别授权）。
原审被告：永州市人民政府。
法定代表人：易佳良，该市市长。
委托诉讼代理人：杨新群，男，永州市人民政府法制办工作人员（特别授权）。
被上诉人刘科峰诉上诉人永州市卫生和计划生育委员会（以下简称永州市卫计委）、原审被告永州市人民政府（以下简称永州市政府）行政处罚及行政复议一案，上诉人永州市卫计委不服永州市冷水滩区人民法院于二○一六年四月十九日作出的（2015）永冷行初字第65号行政判决，于2016年4月28日向永州市冷水滩区人民法院提交上诉状，本院于2016年6月1日收到一审移送的案卷并立案受理后，由审判员陈姬担任审判长，与审判员王焕江、代理审判员龚建组成合议庭，代理书记员陈恒首担任法庭记录，于2016年6月23日在本院第十二审判庭公开开庭审理了本案。上诉人永州市卫计委的法定代表人欧阳德群、被上诉人刘科峰、原审被告永州市政府的法定代表人易佳良因事未到庭，上诉人永州市卫计委的委托代理人钟菊元、岑生华，被上诉人刘科峰的委托代理人宾亮，原审被告永州市政府的委托代理人杨新群均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审查明：2012年6月8日，江永县中医院与欧玉仑签订了一份《中医院五官科责任管理合同》，合同主要内容是：（一）合同期限自2012年7月1日起至2018年6月30日止，聘任欧玉仑为五官科主任，实行院委领导下的科主任负责制；（二）合同期间五官科每月上交江永县中医院管理费2000元，利润分配第一年按江永县中医院与五官科1:9分成，以后年度按3%的比例递增上交利润；（三）收费项目总计入科室开支的项目与比例；（四）双方的权利与义务。合同签订后，因欧玉仑的医师执业证无法变更至江永县中医院，刘科峰接替欧玉仑履行合同并在合同上签了名。2012年9月7日，刘科峰经原永州市卫生局批准，将执业地点从郴州市第一人民医院变更至江永县中医院，并被江永县中医院聘任为五官科主任。2014年10月24日，原永州市卫生局到江永县中医院进行执法检查时，发现江永县中医院将五官科出租给欧玉仑，遂进行立案调查。2014年12月18日，原永州市卫生局向刘科峰发出“行政处罚事先告知书”，将拟处罚的事实、理由、依据和陈述、申辩、听证的权利告知了刘科峰，刘科峰于2014年12月26日收到了告知书。因刘科峰未向原永州市卫生局进行陈述、申辩，也未要求听证，原永州市卫生局于2015年1月23日作出永卫医罚字〔2015〕101号《行政处罚决定书》（以下简称《101号处罚决定》），决定对刘科峰给予没收非法所得3473575.08元、罚款9000元的行政处罚。刘科峰收到行政处罚决定书后，于2015年3月27日向被告永州市政府申请行政复议，并提出调解申请，因调解不成，被告永州市政府于2015年7月9日作出永政复决字〔2015〕第39号《行政复议决定书》（以下简称《39号复议决定》），决定维持原永州市卫生局作出的《101号处罚决定》。刘科峰不服，诉至法院，请求撤销《101号处罚决定》和《39号复议决定》。
另查明，2015年1月30日，原永州市卫生局与原永州市计划生育委员会合并为永州市卫生和计划生育委员会（永州市卫计委），为永州市人民政府工作部门。2005年12月30日刘科峰取得执业医师资格，2007年12月13日取得执业医师执业证书，执业范围为眼耳鼻咽喉专业。
原判认为：一、根据《医疗机构管理条例》第五条第二款“县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作”和第四十四条“县级以上人民政府卫生行政部门行使下列监督管理职权……（四）违反本条例的行为给予处罚”的规定，原永州市卫生局有对永州市范围内的违反《医疗机构管理条例》的行为给予行政处罚的权利。因原永州市卫生局职能由永州市卫计委行使，故永州市卫计委作为本案行政处罚主体适格，作为本案被告适格；二、《医疗机构管理条例》第二十四条规定“任何单位或者个人，未取得《医疗机构执业许可证》，不得开展诊疗活动。”《中华人民共和国执业医师法》第十四条规定“医师经注册后，可以在医疗、预防、保健机构中按照注册的执业地点、执业类别、执业范围执业，从事相应的医疗、预防、保健业务。”第十七条“医师变更执业地点、执业类别、执业范围等注册事项的，应当到准予注册的卫生行政部门依照本法第十三条的规定办理变更注册手续”。本案中，原告刘科峰取得了执业医师资格和执业医师执业证书，执业范围为眼耳鼻咽喉专业，2012年9月7日经原永州市卫生局批准将医师执业地点变更至江永县中医院，并经江永县中医院聘任为五官科主任，刘科峰在江永县中医院从事医疗工作符合法律规定。江永县中医院五官科系经卫生行政部门核准登记的诊疗科目，原永州市卫生局作出的处罚决定认为刘科峰违反了《医疗机构管理条例》第二十四条规定与事实不符，其依据《卫生部关于对非法采供血液和单采血浆、非法行医专项整治工作中有关法律适用问题的批复》、《医疗机构管理条例实施细则》第七十七条第（三）项，作出行政处罚适用法律不当，应予撤销。江永县中医院与原告刘科峰签订的《中医院五官科责任管理合同》是否符合法律、法规，不属于本案处理范畴；三、被告永州市政府作出的复议决定采信了原永州市卫生局认定的事实，因该事实认定错误，故永州市政府作出的复议决定也一并应予撤销。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第七十九条之规定，判决：（一）撤销被告永州市卫计委于2015年1月23日作出《101号处罚决定》；（二）撤销被告永州市政府于2015年7月9日作出的《39号复议决定》。案件受理费50元，由被告永州市卫计委负担。
宣判后，原审被告永州市卫计委不服，上诉至本院，其主要上诉理由是：一审认定事实不清，判决撤销永州市卫计委的《101号处罚决定》及永州市政府的《39号复议决定》错误。1、被上诉人刘科峰与欧玉仑、李盛国等作为一个团队一起承包江永县中医院五官科，刘科峰并非单纯的接替欧玉仑履行合同。2、刘科峰应认定为“非江永县中医院的人员”。根据卫生部关于认定非本医疗机构人员的批复（卫政法发[2006]496号）“不属于本医疗机构在册人员，或者与本医疗机构之间未形成聘用关系的人员，应认定为非本医疗机构的人员”的规定，第一，刘科峰不是江永县中医院在职在编在册人员；第二，刘科峰未按照江永县中医院的工作规定上班；第三，刘科峰实为郴州市第一人民医院眼科医师；第四，江永县中医院未经过公开招聘的方式依法聘用刘科峰为五官科主任。第五，刘科峰与江永县中医院签订《中医院五官科责任管理合同》目的是为了取得江永县中医院五官科的承包经营权，而非江永县中医院内部的目标责任管理。刘科峰虽变更了执业地点，但并不是江永县中医院的人员，其目的是以合法形式掩盖承包江永县中医院五官科的非法目的。3、刘科峰经营江永县中医院五官科的性质实为承包。（1）刘科峰与江永县中医院签订了承包性质的《中医院五官科责任管理合同》，并约定江永县中医院提供五官科门诊诊室一间、住院病房一间、共用手术室一间以及与五官科相关的执业许可证。刘科峰与李盛国（郴州市第一人民医院眼科医师）共同负责管理五官科，共投入约60万元购买设备，向江永县中医院交信誉风险金5万元，每月交管理费2000元，江永县中医院与刘科峰第一年按1：9进行利润分成，以后每年递增3%上交江永县中医院，其余由科室自行分配。（2）刘科峰自主聘用了医务人员。江永县中医院五官科在承包合同期间共有6名工作人员，分别为刘科峰、李盛国、邝国平、陈书杨、龙永兰、何年芳，其中李盛国、邝国平、陈书杨无任何聘用手续。刘科峰、李盛国、邝国平并未按照江永县中医院的规定上班，只是有病人需要做手术时，星期六、星期日才应约到江永县中医院做手术。（3）刘科峰自主管理财物。五官科人员的工资奖金等均由刘科峰决定并发放。五官科自行分配的收入由江永县中医院财务室虚列人员名单伪造五官科每月的绩效工资表，李盛国确认签名后再经江永县中医院院长审批，由财务室直接打入李盛国的个人账户。（4）刘科峰自主承担风险。双方约定在诊疗过程中与患者发生医疗纠纷，所需费用按双方利润分成的比例承担风险。（5）扰乱了国家医疗卫生管理秩序。江永县中医院是政府设立的非营利性医疗机构，应在法律法规规定的范围内开展诊疗活动。其收入除必要开支外，结余部分应用于医疗卫生事业发展，不得以营利为目的，更不能以任何方式由个人私分。刘科峰违反《医疗机构管理条例》，以营利为目的，非法承包江永县中医院五官科开展诊疗活动的行为违法，应依法予以处罚。永州市卫计委的行政处罚决定合法适当，永州市政府复议维持正确。故请求二审法院依法改判驳回刘科峰的诉讼请求。
被上诉人刘科峰答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。2012年，刘科峰根据江永县中医院的申请，本着为江永县群众送来高水平医疗技术服务和互利双赢的原则，与江永县中医院签订了《中医院五官科责任管理合同》。根据合同约定，刘科峰将医师执业地点变更到江永县中医院。执业期间，没有发生一起医疗纠纷事故，获病友和医院干部职工好评。同时，也给濒临倒闭的江永县中医院吸引来了看病群众和创造了良好的收益，提高了医院知名度。永州市卫计委的《101号处罚决定》及永州市政府的《39号复议决定》，严重违反事实和法律规定。一、适用法律的问题。1、《医疗机构管理条例》第二条规定，该条例适用于从事疾病诊断、治疗活动的医院、卫生院、疗养院、门诊部、诊所、卫生所（室）以及急救站等医疗机构。卫政法发[2004]224号《卫生部关于对非法采供血液和单采血浆、非法行医专项整治工作中有关法律适用问题的批复》（以下简称卫政法发[2004]224号《批复》）是部门规范性文件，该批复明确处罚依据必须依据《医疗机构管理条例》。永州市卫计委和永州市政府依据《医疗机构管理条例》只能对医疗机构作出处罚，对个人（刘科峰）无处罚决定权。刘科峰作为江永县中医院聘用的五官科主任，受江永县中医院管理，《医疗机构管理条例》第二十四条、第四十四条是适用应当领取《医疗机构执业许可证》而未领取的医疗机构。上诉人依据上述条款处罚刘科峰，明显适用法律错误。2、《行政处罚法》第九条至第十三条规定，只有法律、法规、规章才能设立行政处罚。卫政法发[2004]224号《批复》，只是一个规范性文件，其设立的行政处罚无效，上诉人依据该《批复》对刘科峰进行处罚，属于无效的行政行为。二、刘科峰与江永县中医院形成了聘用关系，刘科峰为“江永县中医院人员”。根据卫医政发[2009]86号《卫生部关于医师多点执业有关问题的通知》医师可以受聘在两个以上医疗机构执业。刘科峰经永州市卫计委审批，变更执业地点，程序合法。三、上诉人处罚事实认定不清，随意进行处罚。上诉人查得江永县中医院五官科2012年7月至2014年9月共收入4399645元，并简单地将医院所得扣除后，将剩余部分347万余元划为五官科所得，事实不清。根据《中医院五官科责任管理合同》，347万余元中仍有大部分属江永县中医院所有。按照上诉人提交的五官科收入情况汇总表，可以计算出五官科的所得只有很少部分，其中包括该科室的工资、福利、绩效等待遇以及其他成本。四、上诉人处罚程序违法。上诉人执法人员执法时未向刘科峰及其他被询问人出示行政执法证件。2、《行政处罚法》第三十九条规定，重大处罚决定应由行政机关负责人集体讨论决定，进行内部的合议，而上诉人对刘科峰进行巨额处罚，并未提交证据证实其进行了内部合议。综上，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
原审被告永州市政府述称：一、《39号复议决定》程序合法。永州市政府依法受理、审查，依法送达。在一审中双方当事人对复议程序均无异议。二、永州市卫计委作出的《101号处罚决定》事实清楚，证据充分，程序合法，依据正确。1、《101号处罚决定》认定被处罚主体正确。刘科峰承包、承租江永县中医院五官科的行为，违反了卫政法发[2004]224号《批复》第一条第（五）项、《医疗机构管理条例》第四十四条、《医疗机构管理条例实施细则》第七十七条第（三）项规定，永州市卫计委依法对刘科峰予以处罚正确。2、《101号处罚决定》认定事实清楚。刘科峰是郴州市第一人民医院眼科医师，不是江永县中医院在编在册人员，与江永县中医院的聘用关系不合法，刘科峰虽变更执业地点至江永县中医院，但并未按江永县中医院规定上班，刘科峰与江永县中医院签订的《中医院五官科责任管理合同》实为取得江永县中医院五官科的承包权，非江永县中医院内部目标责任管理。三、《101号处罚决定》认定的“非法所得”证据充分。根据卫法监法发[2000]第45号《关于对〈医疗机构管理条例〉中“非法所得”含义解释的答复》，该“非法所得”是包括成本在内的全部收入，并不是刘科峰所称的实际所得。永州市卫计委认定刘科峰在承包期间的非法所得3473575元，是根据江永县中医院财务科提供的财务统计报表，在扣除江永县中医院所得之后的五官科所有的收入。四、《101号处罚决定》处罚程序合法。永州市卫计委在日常监督检查中发现刘科峰违法事实后，依法受理并立案、调查、合议，并作出了《行政处罚事先告知书》，告知刘科峰享有陈述、申辩、听证的权利，后依法作出《101号处罚决定》程序合法。请求二审法院撤销原判，驳回刘科峰的诉讼请求。
经审理查明：2012年6月8日，江永县中医院（甲方）与江永县中医院五官科（实为欧玉仑、乙方）签订了《中医院五官科责任管理合同》，该合同约定“第一条合同期限、信誉及风险保证：（一）合同期限自2012年7月1日起至2018年6月30日止，聘任欧玉仑为五官科主任，代表乙方进行责任管理，实行院委领导下的科主任负责制；（二）合同期间，乙方向甲方缴纳信誉风险金5万元。第二条双方利益、权限、责任和义务：（一）双方利益分配、收支项目及比例。1、合同期间乙方每月上交甲方管理费2000元，利润（总收入减去总支出）第一年甲方与乙方按1:9分成，以后每年递增3%上缴甲方，其余利润做该科室的工资、福利、绩效等待遇，由科室自行分配。2、计入该科室的项目及比例。挂号费、诊疗费、手术费、手术材料费、治疗费及附属费用100%，五官科专科检查收入100%归科室收入；医院医技检查、化验、B超、心电图、放射、CT等大型设备及门诊注射费、药品费按10%归乙方；甲方内、外科等临床科室病人需要做的五官科专科检查费用90%归乙方；如五官科病房与其他住院科室合用，五官科的病人收入除上述提到的专科收费100%归五官科室外，在病房产生的床位费、护理费及其它费用等按10%计入五官科室。3、计入该科室开支的项目及比例。上缴甲方的管理费、材料费、水电费、保洁费、印刷费、燃料费、消毒费、修理费、宣传资料费、医疗纠纷费等经甲方审核后，按实际数计入科室成本。二、双方权限。甲方负责对乙方事务的领导、管理、监督和审批、协调等工作……乙方在甲方领导下全权负责五官科经营、管理、医疗业务开展及本科室人员安排协调和聘请定员等工作。……三、双方的责任和义务。1、甲方的责任和义务。提供五官科门诊诊室一间、住院病房一间、共用手术室一套间、工作人员住房二间；提供与该科室有关的执业许可证……若乙方在诊疗过程中与患者发生医疗纠纷，甲方有责任和义务出面调解，所需费用按双方所得利润比例各自负担，保险公司赔付费用也按此比例为双方所有。……2、乙方的责任和义务。保管好甲方给乙方提供的房间、病床、设备器材等物品；根据自己的设计自行装修……乙方聘请本科人员必须符合国家规定资质并报甲方审批、备案，做好执业变更，方能正式执业。乙方所用的手术、检查器械及设备由乙方自行出资购买，填好表格清单到医院入库备案，从第6年起所有权归甲方所有。……”因欧玉仑的医师执业证无法变更至江永县中医院，2012年9月7日，刘科峰经原永州市卫生局批准，将执业地点从郴州市第一人民医院变更至江永县中医院，后刘科峰在《中医院五官科责任管理合同》后签了名。2014年10月24日，原永州市卫生局到江永县中医院进行执法检查时，发现江永县中医院将五官科出租，遂进行立案调查。2014年12月18日，原永州市卫生局向刘科峰发出《行政处罚事先告知书》，将拟处罚的事实、理由、依据和陈述、申辩、听证的权利告知了刘科峰，刘科峰于2014年12月26日收到了告知书，刘科峰与李盛国在此告知书上签名。刘科峰并未向原永州市卫生局进行陈述、申辩，也未要求听证，原永州市卫生局于2015年1月23日作出了《101号处罚决定》，认定刘科峰的行为违反了《医疗机构管理条例》第二十四条的规定，依据卫政法发[2004]224号《批复》、《医疗机构管理条例》第四十四条、《医疗机构管理条例实施细则》第七十七条第（三）项，决定给予刘科峰没收非法所得3473575.08元、罚款9000元的行政处罚，同时责令立即改正违法行为。刘科峰收到行政处罚决定书后，于2015年3月27日向原审被告永州市政府申请行政复议，并提出调解申请，因调解不成，永州市政府于2015年7月9日作出《39号复议决定》，决定维持原永州市卫生局作出的《101号处罚决定》。刘科峰不服，诉至法院，请求撤销永州市卫计委作出的《101号处罚决定》和永州市政府作出的《39号复议决定》。
另查明，永州市卫计委对蒋武权、李杰、李盛国、黄永进的询问笔录反映，刘科峰与李盛国共同负责管理江永县中医院五官科，江永县中医院五官科还有工作人员李杰、何年芳等。永州市卫计委只对刘科峰的行为进行了行政处罚。
认定上述事实的证据有：1、2012年6月8日《中医院五官科责任管理合同》；2、2014年10月24日的现场检查笔录；3、蒋武权、李杰、李盛国、黄永进、邓云芳、张杰的询问笔录；4、五官科收支情况表、五官科手术安全核查表等；5、刘科峰、李盛国身份证材料；6、刘科峰的医师执业证书、医师资格证书及变更注册登记；7、《行政处罚事先告知书》；8、江永县中医院在职在册人员花名册及工资表等；8、行政复议申请书、答辩材料、立案、结案呈报表、送达回证、调解笔录等；足以认定。
本院认为：本案审查的焦点是上诉人永州市卫计委作出的《101号处罚决定》是否合法适当，原审被告永州市政府的复议决定程序是否合法。现具体分析如下：
一、上诉人永州市卫计委作出的《101号处罚决定》认定事实部分清楚。一是永州市卫计委对江永县中医院五官科是否存在共同非法承包的事实有待进一步查实。二是永州市卫计委认定被上诉人刘科峰的行为属于非法承包医院科室的违法行为，事实清楚。一审判决认定“刘科峰变更执业地点，并经江永县中医院聘任为五官科主任，在江永县中医院五官科执业合法”错误，应当予以纠正。根据卫政法发[2004]224号《批复》第一条第（五）项规定“有下列情形之一的，按照《医疗机构管理条例》第四十四条规定予以处罚：（五）非本医疗机构人员或者其他机构承包、承租医疗机构科室或房屋并以该医疗机构名义开展诊疗活动的”。本案中，刘科峰的行为属非法承包医院科室的违法行为，从以下三方面可以认定：（一）主体为非本医疗机构人员或者其他机构。第一，刘科峰承认自已并非江永县中医院在编在册人员；第二，根据卫生部卫政法发[2006]496号《关于认定非本医疗机构人员的批复》规定“不属于本医疗机构在册人员，或者与本医疗机构之间未形成聘用关系的人员，应认定为非本医疗机构的人员”，本案中刘科峰虽经批准将执业地点变更至江永县中医院，但亦非江永县中医院依法聘请的工作人员，本案中并无江永县中医院依法聘请刘科峰为江永县中医院五官科主任的证据。故刘科峰应认定为非江永县中医院人员。（二）内容为承包、承租医疗机构科室并以该医疗机构名义开展诊疗活动。江永县中医院与刘科峰签订的《中医院五官科责任管理合同》，表面上虽没有出租、承包的字眼，但从该合同约定的内容来看，明显为出租、承包的性质，并非江永县中医院对内部科室、内部工作人员的责任制管理。具体表现在：该合同约定了合同期限，上交管理费、信誉风险金，收入、开支计入方式，所得利润分成，江永县中医院提供门诊诊室、病房及五官科有关的执业许可证，刘科峰等非江永县中医院工作人员以江永县中医院的名义开展诊疗活动等等。（三）客观上扰乱了国家医疗卫生管理秩序。江永县中医院是非营利性医疗机构，而该院与刘科峰签订合同以营利为目的，刘科峰等非江永县中医院工作人员以江永县中医院的名义开展诊疗活动，明显存在医疗安全隐患和损害广大群众利益的风险。
二、上诉人永州市卫计委作出的《101号处罚决定》，仅凭江永县中医院出具的五官科收支情况表认定被上诉人刘科峰的非法所得为3473575.08元，证据不足。非法所得是违法行为人通过违法手段获得的利益，对违法所得的没收，本质上是一种追缴。刘科峰通过非法承包江永县中医院五官科获得的利益多少，有待永州市卫计委调查核实后，另行确定。上诉人提出“非法所得认定正确”的理由不能成立。被上诉人提出“非法所得认定错误”的理由成立。
因上诉人永州市卫计委对江永县中医院五官科出租、承包的事实及非法所得的数额确认均有待进一步调查核实，故永州市卫计委作出的《101号处罚决定》应予撤销，待查清案件事实、补充证据后，依法定职权和法定程序进行监督查处。原审被告永州市政府复议维持《101号处罚决定》虽程序合法，但因《101号处罚决定》实体处理不当，复议予以维持亦不当，故应当一并撤销永州市政府作出的《39号复议决定》。原审判决认定部分事实错误。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销永州市冷水滩区人民法院于二○一六年四月十九日作出的（2015）永冷行初字第65号行政判决；
二、撤销永州市卫生和计划生育委员会（原永州市卫生局）于二○一五年一月二十三日作出永卫医罚字〔2015〕101号行政处罚决定；
三、撤销永州市人民政府于二○一五年七月九日作出永政复决字〔2015〕第39号行政复议决定；
四、责令永州市卫生和计划生育委员会重新作出行政行为。
一、二审案件受理费各50元，共计100元，由被上诉人永州市卫生和计划生育委员会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈 姬
审 判 员 王焕江
代理审判员 龚 建
二〇一六年八月十七日
书 记 员 陈恒首
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。