安徽省安庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）宜行终字第00025号
上诉人（一审被告）：望江县房地产管理局（以下简称“望江县房管局”），住所地望江县华阳镇县府街。组织机构代码：48574421—8。
法定代表人：刘永正，局长。
委托代理人：龙晨光，安徽雷池律师事务所律师。执业证号：13408199910661036。
上诉人（一审第三人）：望江县计量器具服务部（以下简称“望江县计量服务部”），住所地望江县华阳镇东州路67号。营业执照号：3408271500328。
负责人：丁赞。
委托代理人：周成裘，退休干部，住望江县小北门42—3号。身份证号：3428271938********。
被上诉人（一审原告）：望江县市场监督管理局（原望江县质量技术监督局，以下简称“望江县市监局”），住所地望江县华阳镇望江大道。组织机构代码：003131l8—1。
法定代表人：龙小桂，局长。
委托代理人：袁长应，安徽大雷律师事务所律师。执业证号：l34082007l0382125。
一审被告：望江县人民政府（以下简称望江县政府），住所地望江县华阳镇县府街。
法定代表人：王进，县长。
委托代理人：张余，望江县政府法制办公室副主任。
上诉人望江县房管局、望江县计量服务部因望江县市监局诉望江县政府房屋行政登记一案，不服怀宁县人民法院（2013）怀行初字第00012号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年4月14日受理后，依法组成合议庭，书面审理了本案。本案现已审理终结。
望江县市监局起诉称：第三人望江县计量服务部系原告下属集体所有制企业。1999年3月3日原告党政联席会议决定，无偿提供公楼一层五间门面房作为其经营场所，计量服务部只拥有该门面房的使用权，所有权归质监局。1999年4月27日，望江县政府根据第三人的申请，在材料不全、权属不明的情况下，错误地将原告所有的门面房登记在第三人名下。2006年2月27日，第三人申请换证，望江县房管局错误的将违法登记的第0568号《房屋所有权证》换发成第0426号《房地产权证》。二被告的具体行政行为明显违法。为维护原告自身合法权益，保护国有资产不被流失，请求法院依法确认被告为第三人颁发的第0568号《房屋所有权证》和换发的第0426号《房地产权证》登记违法。
一审法院认定：第三人望江县计量服务部系原告望江县质监局（原名望江县标准计量管理局）下属集体所有制企业。因无经营场所，1987年12月2日，经原告办公会议决议：“现服务部生产场地房屋四间（112平方米）归计量器具服务部所有，作为服务部的固定资产。”1991年10月，因公路拓宽拆除了原告靠公路边办公用房，其中包括原告给予第三人生产场地房屋四间112平方米。后经望江县计委批准，原告出资在原处新建了一幢综合办公楼。1999年3月3日，原告召开党政联席会议，关于第三人生产场地房屋问题，研究决定：“归还112平方米，即底层南边5间门面，归计量器具服务部长期使用，产权归局所有。（房产证应为：望江县技监局计量器具服务部）”。1999年4月27日，第三人向望江县城镇房地产登记发证工作领导小组申报产权登记，并提交了房屋权属来源证明，即原告1987年12月2日办公会议决议和房屋所有权具结书，在望江县自（直）管房屋产权申报登记审批表上没有主管单位印章和负责人签名，亦没有房屋四至墙界申报表、国有土地使用权申请登记表等相关资料，望江县城镇房地产登记发证工作领导小组审核同意，被告望江县政府于1999年4月27日为第三人颁发了第0568号房屋所有权证。登记的为一层三间152.85平方米，在为第三人登记的平面图上载明原告临街办公楼的建筑面积为1094.27平方米。2006年，第三人向望江县房管局申请换证，在房屋所有权申报登记审批表中主管部门意见栏只有原告单位公章，没有部门意见、负责人签名和日期的情况下，望江县房管局于同年2月27日为第三人换发了房地权望公房字第04**号房地产权证。登记的为平房152.85平方米。
2007年11月6日，原告根据望江县政府望政（2007）58号文件规定，与望江县城市建设投资发展有限公司达成房地产收储协议，原告将其所有的二处房地产出卖给该公司收储并已拆除。由此，第三人与原告产生侵权纠纷，原告遂向本院提起行政诉讼，请求依法确认被告的登记行为违法。
一审法院认为：人民法院审理行政案件，系对行政机关作出的具体行政行为是否合法进行审查。本案争议的焦点：一、被告望江县政府给第三人办理房屋产权登记和被告望江县房管局给第三人换证是否合法。1、《安徽省城市房屋产权产籍管理办法》第六条第一款规定：“申请房屋产权登记，应当提交下列文件：（一）房屋产权的合法证明；（二）房屋产权人合法有效的身份证明；（三）法律、法规规定的其他文件。”本案系房屋产权登记案件，主要审查申请登记人的房屋产权来源是否合法，对权属来源材料进行审查。本案第三人1999年4月27日申请房屋产权初始登记时，登记的房产是原告1999年3月3日党政联席会议研究决定的原告综合办公楼底层南边五间门面房，提交的是一份由原告1987年12月10日出具的证明材料作为其房屋产权登记的权属来源，而该四间房屋因为公路拓宽，已于1991年10月拆除，后由原告出资重新建造了一幢综合办公楼。因为该证明材料证明的房产已灭失，也就失去了证明效力。第三人再以该份失效的证明材料作为权属来源证明，不符合《管理办法》第六条第一款第（一）项的规定。中华人民共和国建设部令第57号《城市房屋权属登记管理办法》第六条规定：“房屋权属登记应当遵循房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权权利主体一致的原则。”第十条规定：“房屋权属登记依以下程序进行：（一）受理登记申请；（二）权属审核；（三）公告；（四）核准登记，颁发房屋权属证书。”这里规定的“权属审核”是要求登记机关进行实质性的审查和核实，不能从形式上简单的作出审查。望江县城镇房地产登记发证领导小组针对第三人提交的无效证明材料，未提交国有土地使用证，不履行法定审核职责，以失效的证明材料作为权属来源证明给第三人办理房屋产权登记，明显违法。2、即使原告1987年12月2日出具的证明材料有效，也只能为第三人登记112平方米，超出登记40.85平方米也属违法。3、从被告提交的证据材料中看出，没有房屋四至墙界申报表等材料。在第三人申请初始登记的房屋产权申报登记审批表中，没有第三人申报日期，“主管单位”栏空白，没有主管单位任何意见、公章、负责人签名和日期，也未公告，程序违法。4、最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”望江县城镇房屋登记发证工作领导小组系被告望江县政府设立的工作机构，该组织所产生的违法后果，应由被告望江县政府承担，且颁证机关亦系被告，辩称其不是适格的被告不能成立。5、因被告望江县政府给第三人初始登记违法，被告望江县房管局给第三人换证属不合法，换发的证与原证有多处不一致，只有主管单位盖章，没有单位意见、负责人签名和日期，程序亦属违法。二、原告是否具有诉讼主体资格。因为被告的房屋产权登记行为违法，侵犯了原告的合法权益，故原告与本案有利害关系，具有诉讼主体资格。三、第三人认为原告起诉超过期限属重复起诉。最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容，其起诉期限从知道或应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年，其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”原告起诉符合这一规定，未超过起诉期限。再次起诉是因为有新的事实，不属重复起诉，对第三人的答辩意见不予采纳。综上，一审法院认为，被告望江县政府、望江县房管局在给第三人望江县计量服务部办理房屋产权登记过程中，从实体上、程序上均违法，应当予以撤销。鉴于违法登记的房屋已经灭失，依据最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定判决，确认被告望江县政府1999年4月27日为第三人望江县计量服务部颁发的第0568号《房屋所有权证》和被告望江县房管局2006年2月27日为第三人望江县计量服务部换发的第0426号《房地产权证》登记行为违法。案件受理费50元，由二被告各承担25元。
望江县房管局上诉称：一、原判适用法律错误。1、本案是一宗行政第三人而不是行政相对人作为原告提起的行政诉讼，人民法院应首先审查被诉行政行为与该第三人有没有法律上的利害关系，不是行政相对人或者不是有利害关系的第三人，而是任意第三人提起的行政诉讼，则超出了人民法院的受案范围。上诉人是否重复发证应成为本案争议焦点，而原审法院却首先审查被诉行政行为是否合法，对被上诉人与被诉行政行为有没有利害关系置之不理。上诉人没有重复发证，理由①办公大楼计划总建筑面积1380㎡，实际验收面积1400㎡。办公大楼总面积并不是仅有1176.07㎡，被上诉人在办公大楼的登记面积是1176.07㎡，原审第三人在办公大楼登记面积是152.85㎡，两项这和只有1328.92㎡，这两个登记面积是并存于1400㎡之中，没有超出总面积；②被上诉人承认办公大楼登记面积仅有1176.07㎡；③1999年3月3日，被上诉人会议记录载明“房屋证应为：望江县技监计量器具服务部”。本案第三人申请对这5间门面房进行房屋登记，经上诉人实地测绘，该5间门面房面积是152.85㎡。5间门面房是不包含在1176.07㎡之中；④两本房屋产权证所绘制平面图是在同一日，不可能重叠绘图。既然没有重复发证，上诉人与被上诉人之间就不存在任何法律上的利害关系。2、《城市房屋权属登记管理办法》第十条第二款明确规定，本条（三）项适用于登记机关认为有必要进行公告的登记，是否公告，登记机关有自由载量权，未公告，并不违法。二、原判认定事实错误。1、原判对是否重复发证的证据，只字不提；2、原判认定“而该四间房屋因为公路拓宽，已于1991年拆除”证据何在；3、原判认为被上诉人于1987年12月10日出具的证明材料因房产灭失而失去证明效力。对此，0013号房产证所指向的房屋也灭失，0013号房产证作为证据是否也失去证明效力；4、1999年房屋产权证版本中的表格不是法定程序，是上诉人为明确有关各方责任和方便工作而设计的，不违法。综上，原判在适用法律和认定事实上均存在错误，请求二审法院予以纠正。
望江县计量服务部上诉称：原告房权证和民事终审判决都已证明第三人店房不属原告所有；都已证明原告只有两处房屋共1522.75㎡，早于2007年出卖给县政府。一、原判认定事实错误。1987年前第三人个体称店就已在东洲路临街4间112㎡店面生产经营木杆称。后原告将个体称店依法建立新办集体企业，隶属于原告。原告于同年12月10日作出了4间112㎡店面房屋归称店集体所有和任命经理的会议决定。1991年原告拆除自己10间平房和称店4间112㎡店面房及小园，在原址新一幢四办公大楼。新房落成后，按议定称店在四楼一层5间店面经营木杆称和出租店面，原告在四楼二、三、四层办公，双方无异议。1999年由原告统一办理两份房权证：4月22日原告申请领取新证0013号房权证，申请和登记面积均为1522.75㎡；称店于同月27日领取0568号房权证，其面积为四楼一层152.85㎡，属称店集体所有，2006年换取0426号新证。原告与第三人的房屋产权证同一图纸，注明红框内属称店所有，其登记条件主体一致，共土地同四至。二、原判无证据。原告的两份房权证，都已明确登记不包括第三人的店面房。且两证一图纸上划了红框界限，民事终审判决也认定这一事实，而原判采信原告提供的伪造的1999年3月3日会议记录确定第三人店房属原告所有，属无证判决。三、原判适用法律错误。⑴原判依据《城市房屋权属登记管理办法》明显违反了《行政诉讼法》第52条规定，该“管理办法”不是法律、行政法规和地方性法规，不能作为行政案件判决的法律依据；⑵原判没有区别“知道或应当知道具体行政行为内容和不知道其内容”的本质；⑶原判依据解释第57条第二款第（二）项与最高法院《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》相悖，即确认登记行为违法，但称店善意所得的房屋也应当不归原告所有；⑷原判认为1987年原告作出112㎡房权证明材料，因房屋灭失，失去证明效力，没有法律依据，且违反了“众所周知的事实可以直接认定”的规定；⑸原判对民事终审判决认定的称店152.58㎡房屋的事实不予认定，违背了最高法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定。综上，原判认定事实和适用法律错误，依法应予以撤销。
望江县市监局答辩称：一、一审判决事实认定清楚，法律适用正确。（1）望江县政府未依法进行“权属审核”，登记的程序严重违法。《城市房屋权属登记管理办法》规定的“权属审核”，是要求登记机关不能从形式上简单的作出审查，而应进行实质的审查和核实。本案中，望江县计量服务部申请房屋初始登记，应提交房地产权属来源的证明文件。1、1987年12月10日答辩人出具的一份“说明”，在1999年时隔12年后是不能作为望江县计量服务部申请初始登记的证明文件；2、1987年12月10日答辩人出具的一份“说明”实际上是一份无效说明，理由是答辩人作为国家行政机关，其所有财产属于国有资产，非经国有资产管理部门的同意，无权做任何形式的处置；3、提供的房产证号05**号权属档案不完整，在望江县计量服务部申报登记时，“主管栏”空白，没有任何人或者单位签署意见；4、2006年望江县房管局换发登记时，只有答辩人法人印章，没有任何人签名也没有签署任何意见和日期；5、望江县政府于1999年4月22日为答辩人换发新证，却在五天后于1999年4月27日同一位置同一地段同一房屋为望江县计量服务部初始登记，而且测绘图纸上面积却严重不一致，面积误差达81.80平方米。（2）望江县政府为望江县计量服务部初始登记时，在房屋权属不清、产权来源资料不全情况下，仍然核准登记，违反了《城市房屋权属登记管理办法》第二十七条规定的，登记机关应当对权利人（申请人）的申请进行审查，凡权属清楚、产权来源资料齐全的，初始登记、转移登记、变更登记、他项权利登记应当在受理登记后的30日内核准登记，并颁发房屋权属证书。望江县房管局提供的证据却表明望江县计量服务部申请登记的房屋产权来源没有任何资料，仅仅的是一份在登记时12年前的一份说明，而且该说明答辩人在其后的办公会议记录中明确了该房屋只供望江县计量服务部使用，没有所有权。更为重要的是望江县计量服务部申请登记的房屋属于国有资产。二、望江县政府为望江县计量服务部初始登记的0568号《房地产权证》以及望江县房管局于2006年2月27日换发0426号《房地产权证》，侵犯了答辩人的合法权益。三、答辩人的起诉没有超过诉讼期限。本案答辩人不是作为具体行政行为的行政相对人起诉的诉讼，而是与被答辩人的登记行为具有法律上的利害关系的法人，应适用最高人民法院的解释第42规定的对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年不予受理的起诉期限。综上，一审判决事实清楚，法律适用正确，两被答辩人的上诉理由无一能够成立，请求二审法院依法驳回两被答辩人的上诉，维持一审判决。
望江县政府在二审提交答辩称：本案中的答辩人作为当事人不适格。根据相关法律、法规的规定，县政府房地产管理部门即本案中望江县房管局主管望江县行政区域内城市房屋产权产籍管理工作，负责核准登记和颁发房屋所有权证工作。据此，望江县房管局是本案的行政主体。
望江县政府未向一审法院提交证据，但提交法律依据：《安徽省城市房屋产权产籍管理办法》。
望江县房管局向一审法院作出被诉具体行政行为的证据和法律：
第一组证据：1999年4月27日，房屋登记档案材料一份，内有：1、望江县房屋产权申报登记审批表；2、房屋平面图；3、房屋所有权具结书；4、望江县标准计量管理局产权证明；5计量器具服务部负责人的身份证复印件。
第二组证据：2006年2月21日换证档案材料一份，内有：1、安徽省房屋所有权申报登记审批表；2、第0426号房地产权证；3、收费清单；4、第0568号房屋所有权证；5、第三人营业执照；6、第三人负责人身份证复印件；7、房屋平面图。
以上二组证据证明：1、第三人申请房产登记时提交的相关材料满足了当时法律、法规的要求，被告也进行了形式审核；2、换证时，原告已盖章，证明原告是同意认可的。
第三组证据：1、第0013号房屋所有权证（内有：1、产权申报表；2、墙界申报表；3、分幢普查表；4、房屋所有权具结书；5、领证通知存根；6、发票存根；7、产权证存根）；2、计量综合楼建筑承包合同；3、1999年3月3日会议记录；4、九一年至九六年三月底基建收支情况表；5、证人出庭证词。证明：1、第三人房屋权属来源合法；2、被告不属重复登记发证。
法律依据：1、《中华人民共和国城市房地产管理法》第五条；2、中华人民共和国建设部令第57号《城市房屋权属登记管理办法》第十条；3、《安徽省城市房屋产权产籍管理办法》第六条。
望江县市监局向一审法院提交了下列证据：
第一组证据：第0013号《房屋所有权证》和望江国用（1990）字第01007001号《国有土地使用证》各一份。证明：1、望江县东州路67号的房产属原告所有，附图与第三人颁证的附图位置相同，但面积不一致，从而证明被告为第三人颁证的附图不真实；2、座落望江县城东州路67号总建筑面积为1522.75平方米房产依法登记原告为所有权人，房屋所有权性质为国有。
第二组证据：望江县计划委员会望计基字（1991）59号文件和计量综合楼建筑承包合同各一份。证明原告取得的房产系经过审批并依法施工建造，来源合法，属国有资产。
第三组证据：第三人第0426号《房地产权证》和望江县人民法院（2009）望民一初第00076号民事判决书各一份。证明：1、二被告为第三人登记的第0568号房屋所有权证和换发的第0426号房地产权证与原告第00**号房屋所有权证面积重叠，属重复发证；2、同一处房产，与原告证误差81.80平方米，属审查程序严重违法，导致错误登记。
第四组证据：固定资产交接登记表和原告会议记录各一份。证明第三人占有的房产只有使用权，产权归原告所有，被告为第三人办理权属登记违法。
第五组证据：被告望江县房管局望房管（2009）23号文件一份，第六组证据原告望质监（2009）36号文件和望江县国资办资产性质说明各一份。证明被告将国有资产登记在第三人名下违法。
望江县计量服务部向一审法院交了以下二组证据：
第一组证据：1、前任原告秘书胡忠的证明；2、1987年12月10日原告的办公会议决定；3、原告前任局长郭绍志的证明；4、两份房地产登记档案；5、安庆市中级人民法院（2009）宜民一终字第670号民事裁定书；6、安庆市中级人民法院（2011）宜民一终字第00189号民事判决书；7、第0426号房地产权证；8、周敬华、程海龙租赁合同；9、安庆市技术监督局固定资产交接登记表；10、望江县人民法院询问笔录；11、望江县财政局关于《望江县计量器具服务部申请书的答复函》；12、安庆市中级人民法院（2013）宜行终字第00070号行政裁定书。该组证据证明，位于望江县东州路原告综合楼底层五间门面房属第三人所有，被告为第三人颁发房产证正确，同时证明原告起诉主体不适格，属同一事实和理由重复起诉，且超过2年起诉期限。
第二组证据：1、望江县城市建设投资发展有限公司与望江县质监局2007年11月6日房地产收储协议书；2、望江县质监局2008年11月18日下达的危房搬迁通知书；3、大雷律师事务所函4份；4、望江县质监局通知3份；5、第三人门面房被拆除现场照片3张；6、望江县房屋安全鉴定办公室下达的危房通知书；7、望江县公安局雷阳派出所情况说明；8、向望江县人民法院控告书。该组证据证明，属第三人所有的五间门面房被原告非法拆除。
上述证据材料，一审法院已随案移交本院。
经审查，本院认为上述证据可以作为定案依据，应予以确认。
综合上诉人的上诉理由、被上诉人的答辩意见，并结合本案的相关证据和事实，本案争议的焦点是一审被告望江县政府于1999年4月27日为上诉人望江县计量服务部颁发的第0568号《房屋所有权证》和2006年2月27日望江县房管局给上诉人望江县计量服务部换发的第0426号《房地产权证》的登记行为及一审判决是否合法问题。
本院认为：一审判决关于本案原、被告主体资格，原告起诉未超过法定期限不属于重复起诉的认定正确，本院予以支持。本案登记的房屋系望江县市监局（原望江县标准计量局）划归上诉人望江县计量服务部经营用房拆除重建后返还的新建房屋。望江县计量服务部申请该房屋登记时仅提供已拆除的原房屋权属证明材料，未提供返还新建房屋的权属证明材料，故其申请房屋登记时提供的权属证明材料不全。望江县政府用望江县房管局未依法履行房屋登记审查职责，其作出的房屋登记行为属主要证据不足。一审判决确认违法正确。
综上，望江县城镇房地产登记发证领导小组在办理第0568号房屋产权登记及望江县房管局在换发的第0426号《房地产权证》过程中，在实体上、程序上均违法，应当予以撤销，鉴于违法登记的房屋已经灭失，依据法律规定，应确认该行为违法。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。两上诉人的上诉理由依法不能成立，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由望江县房管局、望江县计量服务部负担。本判决为终审判决。
审判长 李 明
审判员 徐珂可
审判员 张建平
二〇一四年五月二十六日
书记员 刘萌乔
相关法律
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条第（一）项原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判。