浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）浙行终1343号
上诉人（原审原告）葛桂娥，女，1947年3月3日出生，汉族，住安吉县。
委托代理人单利军，男，汉族，1971年1月13日出生，住址安吉县。
委托代理人杨昉汀，北京炜衡（宁波）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）安吉县人民政府。住所地：安吉县递铺镇灵芝西路1号行政中心。
法定代表人陈永华，代县长。
委托代理人窦丰，安吉县人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人郑春燕，浙江泽大律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）安吉县城市建设发展有限公司。住所地：安吉县昌硕街道凤凰路凤凰五区188号。
法定代表人周斌，总裁。
委托代理人王义、朱徐明，浙江求直律师事务所律师。
葛桂娥诉安吉县人民政府安置补偿行政协议一案，湖州市中级人民法院于2016年10月25日作出（2016）浙05行初35号行政裁定。葛桂娥不服，向本院提出上诉。本院于2016年12月6日立案受理后依法组成合议庭审理了本案。经阅卷并询问各方当事人，本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：原告房屋位于安吉××灵芝路南侧区块旧城改造项目范围内，安吉城建公司受安吉县国土资源局委托于2013年7月14日和原告就上述房屋签订《灵芝路南侧区块旧城改造征收安置补偿协议》，后因协议履行发生纠纷，原告于2016年5月11日以安吉县人民政府为被告，安吉城建公司为第三人提起行政诉讼。
原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”据此，安吉县国土资源局具有实施辖区范围内集体土地征地补偿安置方案的法定职责。且《灵芝路南侧区块旧城改造征收安置补偿协议》及本院调查制作的调查笔录可以证明安吉城建公司受安吉县国土资源局的委托与原告签订涉案协议，本案的适格被告应为安吉县国土资源局，现原告以安吉县人民政府为被告提起行政诉讼，被告主体不适格。经法律释明，原告拒绝变更被告，依法应裁定驳回起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（三）项之规定，裁定驳回原告葛桂娥的起诉。
葛桂娥上诉称：一、第三人是被上诉人举办成立的国有城投公司，是受被上诉人的领导和管理。2013年，被上诉人发布了（2013）5号房屋征地决定，该征收决定的征收范围涉及到上诉人的集体土地上房屋。同年，上诉人基于对政府拆迁工作的支持和对被上诉人的信赖，与受被上诉人委托的第三人签订了《灵芝路南侧区块旧城改造征收安置补偿协议》。二、征收安置补偿协议虽然与第三人签订，但补偿协议明确了“甲方受有关部门委托与乙方就房屋征收补偿安置达成了如下协议…”。也就是说第三人是受有关部门委托与上诉人签订协议。安置补偿协议是履行行政职权而签订的具有行政法上权利义务内容的行政协议，具有涉及集体土地上房屋征收补偿的权利义务内容。因此，第三人应该受行政机关的委托。三、事实上，安吉县政府针对县城内的集体土地房屋拆迁安置工作，成立了公寓房安置工作领导小组，由常务副县长担任组长，规划局、国土局、住建局、城投公司等主要负责人为领导小组成员。被上诉人制定的《关于县城集体土地房屋拆迁实施公寓房工作的通知》（安政发[2014]29号）也对以上事实进行了确认，足以说明安吉县县域内集体土地房屋拆迁安置工作实际上是由安置工作领导小组在负责。领导小组是被上诉人的组建机构，不具备独立的行政主体资格，其法律上的权利义务应当由其组建机关被上诉人承担。四、一审法院采信对安吉县国土局副局长调查形成的笔录内容，并作为驳回起诉的理由，没有依据。1、安吉县国土局的说法是为了让被上诉人推卸责任。2、被上诉人及第三人提交的答辩状、证据材料及庭审中都没有提及第三人与上诉人签订协议是受安吉县国土局的委托，也没有提交证据加以证明。3、湖州市没有地方性法规、规章规定集体土地房屋征收拆迁是由国土部门负责的。最高院关于执行行政诉讼法解释规定的很明确，行政机关履职须有法律、法规、规章的授权。五、从法律上看，《土地管理法实施条例》第二十五条规定：“土地行政管理部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后组织实施。”结合国土资源部《关于进一步做好征地管理工作的通知》规定：“强化市县政府征地实施主体职责。依照法律规定，市县政府是征地组织实施主体，对确定征地补偿标准、拆迁补偿安置、补偿费用及时支付到位、组织被征地农民就业培训等负总责”的理解，很明确，被上诉人才是征收集体土地的组织实施主体，对确定拆迁补偿安置、补偿费用及时足额支付到位等负总责。第三人仅为具体实施单位，其所签订的安置补偿协议后果应由被上诉人承受，故上诉人提起的行政协议诉讼应以县政府为被告。综上所述，请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。
安吉县人民政府答辩称：一、答辩人不是涉案补偿协议签订人也未委托任何单位签订该协议，故答辩人不是本案适格被告。本案案涉安置补偿协议系由安吉县城市建设发展有限公司与上诉人签订，答辩人不是该协议的签订人。另根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，…。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。…”本案中安吉县国土资源局具有实施辖区内集体土地征地补偿安置方案的法定职责，故本案中安吉县城市建设发展有限公司系受安吉县国土资源局委托签订了案涉协议。本案的适格被告不是答辩人，上诉人的上诉理由均不能成立。二、原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。原审经过审理查明案涉协议系安吉县城市建设发展有限公司受安吉县国土资源局委托签订，上诉人的起诉对象错误后依法向上诉人进行释明，上诉人拒不变更变更，依法应承担对其不利的诉讼后果。综上，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原裁定。
安吉县城市建设发展有限公司在法定期限内未提交答辩意见，二审询问时称同意安吉县人民政府的答辩意见。
原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。
经审理，本院对原审裁定认定的案件事实予以确认。
本院认为，被诉《灵芝路南侧区块旧城改造征收安置补偿协议》所涉的土地性质为集体土地。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案…。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。…”以及《征用土地公告办法》第十一条“征地补偿、安置方案经批准后，由有关市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”之规定，征地补偿、安置方案经批准后应由人民政府土地行政主管部门组织实施。涉及本案，案涉补偿安置协议的签订以及履行行为均属于对补偿、安置方案的具体组织实施行为。因此，本案的适格被告应为安吉县国土资源局而非被上诉人安吉县人民政府。上诉人葛桂娥在原审法院予以法律释明之后仍拒绝变更被告，在此情况下，原审法院依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（三）项之规定，裁定驳回上诉人起诉，符合法律规定。葛桂娥上诉提出“安吉县城市建设发展有限公司是被上诉人举办成立的国有城投公司，是受被上诉人的领导和管理，安吉县政府是适格被告”等上诉理由，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 蔡成杯
二○一七年三月一日
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书记员徐一菁