湖南省永州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘11行初71号
原告：宁远县桐山街道桐山村3组。
代表人：周胜国，该组组长。
代表人：黄冬旺，男，汉族。
代表人：欧阳香得，男，汉族。
代表人：周咏，男，汉族。
代表人：卢俊虎，男，汉族。
委托诉讼代理人：彭剑，湖南铭慧律师事务所律师。
被告：宁远县人民政府。
法定代表人：唐何，该县县长。
委托诉讼代理人：房冬飞，该县法制办工作人员（特别授权）。
委托诉讼代理人：欧阳迪慧，该县法制办工作人员（特别授权）。
第三人：徐永发，男，汉族。
委托诉讼代理人：黄国田，湖南铭慧律师事务所律师。
原告宁远县桐山街道桐山村3组（以下简称桐山村3组）不服被告宁远县人民政府行政复议一案，向本院提起行政诉讼。本院于2017年9月1日依法立案受理后，于当日分别向被告宁远县人民政府，第三人徐永发邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本案由审判员成大辉担任审判长，与代理审判员杜诗娟、人民陪审员王耀组成合议庭，书记员寇伶俐担任庭审记录，于2017年9月21日上午在本院第九审判庭依法公开开庭审理了本案。原告桐山村3组代表人周胜国（3组组长）、黄冬旺、欧阳香得、周咏、卢俊虎及其委托诉讼代理人彭剑，被告宁远县人民政府的委托诉讼代理人房冬飞、欧阳迪慧，第三人徐永发及其委托诉讼代理人黄国田到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
第三人徐永发不服宁远县人民政府桐山街道办事处于2017年4月17日作出的宁桐信访处字〔2017〕1号《关于刘永光屋后头山场权属纠纷的处理意见》（以下简称《1号处理意见》），向宁远县人民政府提起行政复议。被告宁远县人民政府于2017年7月31日作出宁政复决字〔2017〕5号《行政复议决定书》（以下简称《5号复议决定》），撤销了《1号处理意见》。该复议决定查明：土地改革时期，本案争议林地归徐兴瑞所有。后徐兴瑞于1953年时带地入户,1982年政府山林定权发证时已将涉案林地登记在鸟立塘村10组名下。1988年1月20日，第三人桐山村3组与申请人（徐永发）签订了《荒山经营承包合同》，将该争议林地承包给申请人开发种植果木，合同期限从1988年至2003年元月，承包费为375元，并经公证处公证。申请人表示自己签订合同时对该争议林地的权属情况并不清楚。承包合同到期后，申请人并未主动将承包地归还第三人桐山村3组。2004年6月，第三人桐山村3组向宁远县人民法院起诉要求申请人归还承包地，后经法院调解双方达成和解，第三人提出撤诉申请。2004年9月4日，宁远县人民法院作出准予第三人桐山村3组撤诉的民事裁定。2017年，第三人桐山村3组向被申请人宁远县桐山街道办事处申请调解其与申请人之间关于争议山场权属问题的纠纷。被申请人于2017年4月17日作出宁桐信访处字〔2017〕1号《关于刘永光屋后头山场权属纠纷的处理意见》内容如下：争执山场面积约5亩，登记面积3.6亩，种类为果树木，四至界限为：东与水沟为界，南与水沟为界，西与地为界，北与徐大彭为界。此四至范围内的山权为原桐山街道桐山村3组所有，山上果木双方协商处理。
复议机关认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第四款之规定：“确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理。”《中华人民共和国森林法》第十七条第一款，第二款之规定：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。”本案中山场争执实质上是林地所有权争执，依法应当由县级以上人民政府处理，被申请人桐山街道办事处无权作出处理决定。被申请人对争议林地所有权进行确认的行为属于超越职权的行政行为。被申请人作出的《1号处理意见》依法应当撤销。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（三）项之规定，复议决定：撤销被申请人宁远县人民政府桐山街道办事处于2017年4月17日作出的宁桐信访处字〔2017〕1号《关于刘永光屋后头山场权属纠纷的处理意见》。
原告桐山村3组诉称：1、被告宁远县人民政府认定桐山街道办事处是超越职权的行政行为是适用法律错误。因被告适用了《中华人民共和国森林法》第17条第一、二款的规定，认为“本案中山场的权属争执实质上是林地所有权争执，依法应由县级以上人民政府处理，桐山街道办事处无权作出处理决定。对争议林地所有权进行确认的行为属于超越职权的行政行为”,而本案对该林地争执的主体是第三人徐永发和原告，而不是鸟立塘村10组。徐永发所称该土地是鸟立塘村10组的，但乌立塘村10组从没有就权属纠纷的问题向原告提出异议，故本案是个人与单位之间发生的林木林地争议，按照《森林法》第17条第一、二款的规定，应当由当地县级或者乡级人民政府依法处理。本案桐山街道办事处是宁远县人民政府的乡级人民政府，其依法处理本案符合法律规定，根本不存在有超越职权的行为；2、第三人徐永发称：承包时对土地权属不清楚，明显于事实无据。徐永发作为出生在乌立塘村的村民，在1988年签订承包合同时，已经是30岁的成年人，难道对是不是本村的山岭都不知情吗？而且该山场就在他家居住的后面，如果对该山场不知情，又怎么会找到原告来签订承包合同呢？3、被告不调查研究，草率作出复议决定。1982年桐山村3组虽然没有核发山林所有证，但并不代表此山场权属就进行了变动。也没有任何证据证明，第三人徐永发提供的《山林所有证》包括了涉案林地。被告不到实地勘验，就审理查明：“涉案林地已登记在乌立塘10组名下”是完全错误的。综上，被告以桐山街道办越超职权为由，撤销了原处理意见是认定事实错误，适用法律错误。因此，请人民法院依法撤销宁远县人民政府2017年7月30日作出的《5号复议决定》，并维持宁远县人民政府桐山街道办事处作出的《1号处理意见》。
原告桐山村3组为支持其诉讼主张，在举证期间内提交如下证据：
证据1、荒山经营承包合同，拟证明原告与第三人徐永发签订了“荒山承包合同”的事实。
证据2、《荒山承包合同》的公证文书，拟证明《荒山承包合同》经宁远县公证处予以公证的事实。
证据3、土地房产登记证明，拟证明涉案争执林地四至界限及权属。
证据4、刘永光村村民徐仁昌等5人证明，拟证明涉案争执林地为徐兴瑞1954年带山入队到桐山3组。
证据5、宁远县档案局证明，拟证明1974年农村户口登记册，徐兴瑞当时户口在桐山3组。
证据6、诉讼代表人推荐书，拟证明桐山3组经村民会推荐周咏等5人为诉讼代表人。
被告宁远县人民政府辩称：1、《5号复议决定》程序合法。因第三人徐永发对《1号处理意见》不服，于2017年5月26日向答辩人书面申请行政复议。答辩人依法受理该行政复议后，于2017年6月6日将行政复议答复通知书和行政复议申请书送达桐山街道办事处，于2017年6月6日将第三人参加行政复议通知书和行政复议申请书送达被答辩人桐山村3组。宁远县桐山街道办事处在行政复议期间没有提交行政复议答复书和相关证据材料。被答辩人于2017年6月8日提交了行政复议答复书和相关证据材料。答辩人于2017年7月31日作出《5号复议决定》，并依法在规定期限内送达各方当事人；2、《5号复议决定》认定事实清楚。争议山场位于宁远县桐山街道刘永光自然村。1988年1月20日，被答辩人桐山街道桐山村3组与第三人徐永发对争议山场签订了《荒山经营承包合同》。被答辩人将该争议山场承包给第三人开发种植果木，合同期限从1988年至2003年元月。在该承包合同到期后，第三人以该争执山场所有权归属于桐山村10组为由，拒绝将该山场归还被答辩人。被答辩人于2017年向桐山街道办事处申请调处，桐山街道办事处于2017年4月17日作出《1号处理意见》：将争议山场的山权确定为被答辩人桐山村3组所有，山上果木由被答辩人和第三人协商处理；3、《5号复议决定》适用法律依据正确。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第四款之规定：“确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理。”《中华人民共和国森林法》第十七条第一款，第二款之规定：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。”本案中山场的权属争执实质上是被答辩人桐山村3组和刘永光村10组之间的林地所有权争执，依法应当由县级以上人民政府处理。因此，桐山街道办事处对争议林地所有权进行确认的行为属于超越职权的行政行为，依法应当撤销。综上，答辩人作出的行政复议决定书认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。请求人民法院依法驳回被答辩人的诉请。
被告宁远县人民政府为支持其作出的行政行为，在举证期限内提交了如下证据：
证据1、行政复议案件立案呈报表，拟证明宁远县法制办按法定程序受理徐永发申请行政复议案件。
证据2、送达回证，拟证明宁远县法制办通知被申请人、第三人参加本行政复议案件，及在规定期限作出答复。
证据3、送达回证，拟证明宁远县法制办按法定程序送达了《行政复议决定书》。
第三人徐永发述称：1、宁远县桐山街道办事处超越职权。因为，《中华人民共和国土地管理法》第二条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”涉案林地系集体土地，其所有权应为集体经济组织而非个人，且本案是对涉案林地所有权的确认，而非涉案林地使用权争议的处理。故涉案林地所有权争执的当事人应是宁远县桐山街道办事处桐山村3组和宁远县桐山街道办事处鸟立塘村10组。本案系单位之间对涉案林地所有权的争议，我国《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定：“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理。”另外，《中华人民共和国森林法》第十七条明确规定：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议由县级以上人民政府依法处理。”据此，宁远县桐山街道办事处无权对涉案林地所有权进行确认。2、答辩人徐永发不是本案土地所有权争执的适格主体。因我国土地实行全民所有制和劳动群众集体所有制，并非个人所有制。答辩人徐永发仅为涉案土地的使用权人(承包经营者)，充其量是本案的第三人身份。故答辩人徐永发不是本案适格的主体。《1号处理意见》漏列当事人宁远县桐山街道办事处鸟立塘村10组，错列答辩人徐永发为涉案林地所有权争议当事人。3、《1号处理意见》认定事实错误。首先，桐山村3组提供的《土地房产证登记册》系土地改革时期涉案林地的登记情况，且当时徐兴瑞系鸟立塘村人，其提供的宁远县档案局出具的《证明》只能证明徐兴瑞1974年其户口迁居桐山村3组。根据湘政办发[1985]9号《关于调处山林权属纠纷的意见》第(四)条规定：“在土改后合作社前，因迁居、过继、嫁娶随带的山林，已在接受一方办理手续的，属接受一方所有；没有办理手续的，仍归原单位所有。合作社以后迁居、过继、嫁娶前所管的山林，其权属仍归原单位所有。”据此，如果徐兴瑞是在土改后合作社前迁居并带地入户的，按上述规定就应当办理土地变更登记手续，而涉案林地现仍登记在乌立塘村10组名下，涉案林地至今没有办理变更登记在桐山村3组名下。如果徐兴瑞是在合作社后迁居到桐山村3组的，那么徐兴瑞迁居前所管的山林权属仍归原单位即鸟立塘村10组所有。有证据表明徐兴瑞是1974年才迁居桐山村3组的，且当时土地早已实行公有制，法律和政策明确规定不允许带地迁居。且《中华人民共和国物权法》和《中华人民共和国森林法》明确规定，物权以登记为准。故原告以1953年土地改革时期涉案林地登记在徐兴瑞个人名下而主张属其所有，不符合政策和法律规定；其次，《湖南省山林定权发证领导小组办公室关于山林定权发证若干具体问题的意见》第二条规定：“现在有人提出按土改时的土地证‘管祖业’行不行?答：农业高级社时期，已经完成了对山林所有制和社会主义改造，实现了山林的公有制，这种公有制是永远不变的，不准分山到户，归私人所有；也不准按土改时的土地搞什么‘管祖业’，同时，也不能把划自留山和建立林业责任制误认为是把山林分给私人所有。”据此，桐山村3组以徐兴瑞土改时为其颁发的土地证主张权利是违反法律和政策规定的。如前所述，徐兴瑞于1974年迁居桐山村3组时没有办理涉案林地的过户登记批准手续，且“四固定”和“82年山林定权发证”时桐山村3组均没有就涉案林地进行登记，而1982年政府山林定权发证时，已将涉案林地登记在鸟立塘村10组名下。此外，答辩人徐永发于2002年就被宁远县林业局确定为涉案林地所有人乌立塘村10组的退耕还林造林户，并一直享受相关政府补贴。4、原告诉称宁远县鸟立塘村10组对涉案林地权属没有异议，与客观事实不符。2017年3月，桐山街道办事处主持召开桐山村3组与鸟立塘村10组村民代表协调会。会上鸟立塘村10组代表提出异议，并认为从事实和法律上讲，争执林地一直登记在鸟立塘村10组名下，徐兴瑞1974年带山迁居桐山村3组不符合法律和政策规定。根据《中华人民共和国物权法》规定，物权以登记为准，因争执林地登记在鸟立塘村10组名下，争执林地应属鸟立塘村10组所有。但桐山街道办事处对争执林地权属作出处理意见时，没有将鸟立塘村10组列为当事人，也没有将处理意见送达鸟立塘村10组。故原告在其行政诉状中称鸟立塘村10组对争执林地权属为桐山村3组没有提出异议，与客观事实不符。综上，《1号处理意见》属超越其职权范围，错列答辩人徐永发个人为当事人，漏列涉案林地权属纠纷当事人鸟立塘村10组，且认定事实错误，程序违法。据此，恳请永州市中级人民法院依法判决驳回原告桐山3组的起诉，维持《5号复议决定》。
第三人徐永发为支持其诉讼主张，在举证期间内提交如下证据：
证据1、宁桐信访处字（2017）1号，证实涉案林地处理情况。
证据2、第226号《山林所有证》，拟证明桐山村3组山林登记情况，该证没有将涉案林地登记在桐山村3组名下。
证据3、第38号《山林所有证》，拟证明涉案林地登记情况，已登记在鸟立塘10组名下。
证据4、第53号《山林所有证》，拟证明涉案林地登记情况，刘永光村所有山林没有与桐山3组交界。
证据5、《退耕还林花名册》，拟证明涉案林地退耕还林情况。
证据6、《土地房产登记册》，拟证明涉案土地1953年土改时，登记在鸟立塘村村民徐兴瑞个人名下,。涉案土地至今并未登记在桐山村3组名下，且该《土地房产登记册》经过合作社后，涉案土地已为鸟立塘村10组集体所有，并登记在鸟立塘村10组名下。
证据7、《土地权属情况说明》，拟证明鸟立塘村10组对争议林地权属有异议。
对原告桐山3组、被告宁远县人民政府、第三人徐永发3个当事人提交的证据，经庭审举证和质证，相互之间发表了如下质证意见。
原告桐山村3组对被告宁远县人民政府提交的证据发表质证意见为：
证据1—3，因是程序性证据，无异议。
第三人徐永发对被告宁远县人民政府提交的证据发表质证意见为：
证据1—3，因是程序性证据，无异议。
被告宁远县人民政府对原告桐山村3组提交的证据发表如下质证意见：
证据1—3、5、6，无异议。
证据4、真实性、合法性、关联性都有异议，村民的身份无法核实，不能仅凭证言就能证明该山场的权属。
第三人徐永发对原告桐山3组提交的证据发表如下质证意见：
证据1、真实性无异议，关联性有异议。本案当时签承包合同的时候，合同的第一页已明确：若承包期间内发生权属争议，由甲方（桐山村3组）负责。
证据2、3、5、6，无异议。
证据4、真实性有异议。因无法核实证人身份的真实性，且5证人都是1954年以后出生的，当时都没有出生。同时，证人必须出庭作证。
原告桐山村3组对第三人徐永发提交的证据发表如下质证意见：
证据1、真实性、合法性、关联性无异议，但对证明目的有异议。因为桐山村3组对争执山场是漏登。
证据2、真实性、合法性、关联性无异议，但对证明目的有异议。因为该证不能证明是鸟立塘10组的。
证据3、真实性、合法性、关联性无异议，但对证明目的有异议。
证据4、真实性、合法性、关联性无异议，但对证明目的有异议。因为退耕还林款，徐永发是通过不正当的手段取得。
证据5、真实性、合法性、关联性无异议，但对证明目的有异议。虽然没有登记在桐山3组的名下，也没有登记在鸟立塘10组名下，该争执山场属于桐山3组漏登的土地。
证据6、真实性、合法性、关联性均有异议。因星火村民没有人签名，签名属于出自一人之手，村民代表签名应该有鸟立塘召开的村民大会的村民代表，且没有相关的会议记录，对其合法性持有异议，所有村民村民没有相关证据证实，证据的来源不合法。
被告宁远县人民政府对第三人徐永发提交的证据发表质证意见为：对证据1—6，均无异议。
综合庭审中当事人的举证目的和质证意见，本院对3个当事人提交的证据进行综合分析认证如下：
（一）对被告宁远县人民政府提交的证据认证为：
证据1—3，因原告桐山村3组及第三人徐永发均无异议，本院予以采信。
（二）对原告桐山村3组提交的证据认证为：
证据1、虽然第三人徐永发对关联性提出异议，但该证据符合证据规则的“真实性、合法性、关联性”，本院予以采信；证据2、3、5、6，因当事人均无异议，本院予以采信；证据4，因无法核实证人身份，且证人没有出庭作证，故被告宁远县人民政府和第三人徐永发对真实性提出的异议成立，本院不予采信。
（三）对第三人徐永发提交的证据认证为：
证据1、4、5，虽然原告桐山村3组对3个证据的证明目的均提出异议，但3个证据均符合证据规则“真实性、合法性、关联性”，本院予以采信；证据2、3，原告桐山村3组对2个证据的证明目的提出的异议成立，本院不予采信；证据6，因村民代表无身份证明，又未出庭作证，且不符合证据的形式要件，本院不予采信。
经审理查明，本案争执山场位于现桐山街道星火村刘永光自然村（原舜陵镇乌立塘村刘永光自然村），原告桐山村3组称“屋后头”，乌立塘村10组称“后龙山”，面积约3.6亩，四至为：东与水沟为界，南与水沟为界，西与地为界，北与徐大彭为界。在1953年土地改革时，争议林地登记在徐兴瑞名下，后徐兴瑞从鸟立塘徐家自然村举家搬迁到桐山村3组。对争执山场，原告桐山村3组和第三人徐永发均没有提供“合作化”、“四固定”、“林权三定”等时期的有效权属凭证。虽然第三人徐永发提交了1982年鸟立塘村10组《山林所有证存根》，但该证登记的山场并不包括争执山场。
1988年1月20日，原告桐山村3组与第三人徐永发签订了《荒山经营承包合同》，将该争议林地承包给第三人开发种植果木。合同期限从1988年至2003年元月，承包费为375元，并经宁远县公证处公证。因第三人徐永发称自己签订合同时，对该争议林地的权属情况并不清楚，故承包合同到期后，拒绝将承包林地归还给原告。2004年6月，原告桐山村3组向宁远县人民法院起诉，要求第三人归还承包林地。后经法院调解，双方达成和解，原告提出撤诉申请。2004年9月4日，宁远县人民法院作出准予原告桐山村3组撤诉的民事裁定。2017年，原告桐山村3组向宁远县人民政府桐山街道办事处申请调处其与第三人徐永发之间关于争议山场权属纠纷。宁远县人民政府桐山街道办事处于2017年4月17日作出《1号处理意见》，第三人徐永发不服该处理意见，向宁远县人民政府申请复议。宁远县人民政府于2017年7月31日作出《5号复议决定》，原告桐山村3组不服该复议决定，向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，宁远县人民政府对徐永发不服宁远县人民政府桐山街道办事处作出的行政行为提起行政复议申请，有作出行政复议决定的法定职权和职责。本案诉讼争执的焦点是《1号处理意见》的合法性。经查发现《1号处理意见》存在四个方面的问题：1、“处理意见”不是一种行政行为，应当用“处理决定”，故该行政行为的文书形式错误；2、漏列当事人宁远县桐山街道办事处鸟立塘村10组；3、本案实质上是林地所有权争执，依法应当由县级以上人民政府处理。宁远县人民政府桐山街道办事处对争议林地所有权进行确权，属于超越职权的行政行为；4、在本案行政复议期间，宁远县桐山街道办事处没有提交行政复议答复书和相关证据材料。虽然《5号复议决定》中认定“1982年政府山林定权发证时已将涉案林地登记在鸟立塘村10组名下”的证据不足，但其以“超越职权”为由，撤销《1号处理意见》的复议结果是正确的。故原告桐山村3组提出“撤销《5号复议决定》，维持《1号处理意见》”的诉讼请求理由不成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告宁远县桐山街道桐山村3组的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告宁远县桐山街道桐山村3组承担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 成大辉
代理审判员 杜诗娟
人民陪审员 王 耀
二〇一七年十月二十四日
书 记 员 寇伶俐
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。