广东省清远市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤18行终2号
上诉人（原审原告）唐记书，男，1937年2月2日出生，汉族，广东省连州人，住广东省连州市。
委托代理人唐上友，住广东省连州市。
委托代理人杨三民，广东湘攸律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）连州市大路边镇人民政府。
法定代表人欧阳俊杰，镇长。
委托代理人成辉华、唐贵团，连州市广东北湖律师事务所律师。
被上诉人连州市人民政府。住所地：广东省连州市连州镇。
法定代表人刘泽和，市长。
委托代理人成建军、黄翔鸿，连州市林业局政策法规股科员。
原审第三人连州市大路边镇观头洞村民委员会观头洞大村村民小组(原第五生产队，下称：观头洞大村)。
负责人唐遂和,组长。
委托代理人唐贻生，原第五生产队队长
上诉人唐记书因山林权属纠纷—案，不服连州市人民法院（2015）清连法行初字第16号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。上诉人唐记书的委托代理人唐上友、杨三民，被上诉人连州市大路边镇人民政府的委托代理人成辉华、唐贵团，被上诉人连州市人民政府的委托代理人成建军、黄翔鸿以及原审第三人观头洞大村的委托代理人唐贻生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认为,原告唐记书与第三人连州市大路边镇观头洞村民委员会观头洞大村村民小组原第五生产队发生的山林权属纠纷，属于个人与单位之间林地使用权纠纷。根据《中华人民共和国森林法》第十七条规定：“个人与单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由当地县级或乡级人民政府依法处理”，被告连州市大路边镇人民政府有权对争议作出处理。连州市大路边镇人民政府作出处理后,被告连州市人民政府作出复议意见,该意见属行政机关的内部行政行为,被告连州市大路边镇人民政府根据复议意见,对争议范围测量坐标点后进行了答复,被告连州市人民政府没有对争议作出复议决定，原告唐记书对被告连州市人民政府逾期没有作出复议决定没有提出不作为诉讼,只对连州市大路边镇人民政府的处理决定提起诉讼,因此,本案不审理连州市人民政府复议意见和逾期没有作出复议决定的不作为行为,只审理连州市大路边镇人民政府的行政行为，对连州市人民政府逾期没有作出复议决定的行为视为维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定,复议机关维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。因此,连州市大路边镇人民政府、连州市人民政府是本案的共同被告。
在行政诉讼中,人民法院对被诉具体行政行为的合法性进行审查,并由被告对被诉具体行政行为承担举证责任。庭审查明,原连州市大路边镇观头洞村民委员会第五生产队在农村经济体制改革中,没有改革为第五村民小组,而是与其它四个生产队合并,统称为连州市大路边镇观头洞村民委员会观头洞大村村民小组,原各生产队的山林土地仍由各生产队管理,因此被告连州市大路边镇人民政府将连州市大路边镇观头洞村民委员会观头洞大村村民小组原第五生产队列为案件当事人并无不妥。原告唐记书与第三人观头洞大村村民小组原第五生产队争议的5.752亩林地使用权权属,从被告连州市大路边镇人民政府作出行政行为时的权属依据看,原告人持有1984年7月8日连县人民政府颁发的连林证字第063551号自留山使用证,第三人持有1981年12月10日连县人民政府颁发的连林证字第002862号山权林权所有证,原告自留山使用证的权利是从第三人山权林权所有证的权利中分离出来的,因此原告持有的自留山使用证与第三人持有的山权林权所有证并不矛盾，要确定原告自留山使用证第一栏登记山名为流弯头,面积四亩的四至范围是否在争议范围内,必须查明第三人分山时的真实情况。从被告连州市大路边镇人民政府作出行政行为时调查取证的证据看,原告唐记书是第三人观头洞大村村民小组原第五生产队的集体成员,划分自留山时,全队共有37户农户170多人参加分配,原告唐记书与唐柏X、唐贻X、唐义X、唐义X等农户为一个大组,与唐贻X、唐义X、唐义X户为一个小组,按每户每人一亩,原告唐记书家八口人,在往山洲公路底的东南面共分得八亩自留山,往山洲公路底的西北面是唐义春的自留山,往山洲公路底位于唐义X自留山的西北面是唐贻X的五亩自留山,原告唐记书的西南面是唐义X的二亩自留山,原告唐记书、唐柏X、唐贻X、唐义X、唐义X等37户农户均在往山洲公路底一带地势较平、土质较好的地方分配自留山,往山洲公路面的荒山是第三人没有分到户的集体山场.据本院现场勘查，原告自留山使用证第一栏登记山名为流弯头,面积四亩,按原告指认四至范围的名称,初步目测估算面积约二至三百亩,原告唐记书自认有100多亩,显然原告唐记书自留山证第一栏记载的四至范围所包括的面积,与分山时每人一亩的情况不相符,该证记载的四至范围不准确,不能作为定案的依据.争议山场位于往山洲公路面的山顶和山顶西北面的范围,华润公司57号风塔便建在山顶,通往山洲的公路位于山的半山腰,分山时,原告唐记书与唐贻X、唐义X、唐义X三户为一个小组,彼此相邻而分,若然原告唐记书的自留山在山洲公路面的山顶位置附近分,那么唐贻X、唐义X、唐义X三户的自留山也应在山洲公路面的山顶位置附近,但唐贻X、唐义X、唐义X的自留山却位于往山洲公路的公路底,与争议的山场相距甚远。因此，原告唐记书称全队只有其一家八口人在山洲公路面分,并且分到山顶的位置的说法不可采信，原告提供责任山承包开发合同一份，该合同只能证明原告出租的事实,并不能证明争议山场是原告的自留山.因此,被告连州市大路边镇人民政府认定原告的自留山在山洲公路底,不在争议范围内,事实清楚,证据确凿。第三人持有1981年12月10日连县人民政府颁发的连林证字第002862号山权林权所有证,四至范围包括了争议山场的范围，是合法有效的权属依据。根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条第一款的规定：“县级以上人民政府依法核发的林权证，是处理林权争议的依据”。被告连州市大路边人民政府作出大府[2014]19号《关于华润公司便道占用流弯头林地权属纠纷的处理决定书》，认定事实清楚，证据充分,程序合法，适用法律、法规正确。原告唐记书认为争议范围是第三人分给其的自留山，请求撤销被告的处理决定并对争议山场重新处理,因证据不足，理由不够充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告唐记书的诉讼请求。
上诉人唐记书不服,上诉认为：原审第三人观头洞大村所持的连林证字第002862号《山权林权所有证》，是1981年12月10日原第五生产队领取的。领取后，在1984年分山时，已经分给了各农户，各农户又领取了《自留山证》。因此，原审第三人观头洞大村所持的连林证字第002862号《山权林权所有证》已经无效了。另外，涉案的林地经过三次确权均被撤销，被上诉人连州市大路边镇人民政府仍然作出相同或相近的决定，违反了法律规定。据此，应予以撤销，一审认定事实不清，要求撤销连州市人民法院（2015）清连法行初字第16号行政判决，判令被上诉人连州市大路边镇人民政府重新作出具体行政行为。
被上诉人连州市大路边镇人民政府未向本院提供书面答辩意见。
被上诉人连州市人民政府答辩称：上诉人认为原审第三人观头洞大村所持的连林证字第002862号《山权林权所有证》已经无效，是上诉人对于物权的权属理解错误。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求二审予以维持。
本院经审理查明，2011年10月，华润公司新修建一条从汛塘公路通往57号风机塔的便道，占用了地名为“流弯头林地的高石磊小山包”山场的林地共5.752亩，大路边镇国土所将占用该地的补偿款46591元支付给了原审第三人观头洞大村，从而引发上诉人唐记书与原审第三人观头洞大村发生“流弯头”林地使用权纠纷。
纠纷发生后，原审第三人观头洞大村向被上诉人连州市大路边镇人民政府申请确权。该案经过三次确权，两次复议时撤销，一次人民法院撤销。
2014年1月26日，该案被连州市人民政府撤销后，被上诉人连州市大路边镇人民政府再次作出大府[2014]19号《关于华润公司便道占用流弯头林地权属纠纷的处理决定》,决定：华润公司通往57号风机塔便道占用5.752亩山地在原第五生产队所持连林证字NO.002862的《山权林权所有证》的范围内，该便道占用5.752亩山地林地的所有权、使用权属观头洞原第五生产队。上诉人唐记书不服，向连州市人民政府提出行政复议，
2014年12月25日，连州市人民政府作出连府复意[2014]1号《连州市人民政府山林纠纷行政复议意见》，该意见并未就争议地的权属归属作出处理。
2015年6月29日，上诉人唐记书向连州市人民法院提起行政诉讼。
另外查明，2012年4月25日,被上诉人连州市大路边镇人民政府根据原审第三人观头洞大村的申请，作出大府[2012]29号《关于“流弯头”权属争议处理决定》。决定:一、以山洲公路为界,山洲公路路面以上的地名为“流弯头”山场的使用权属归申请人观头洞村委会大村村民小组原第五生产队；二、被申请人唐记书的山场“流弯头”的四至为：东至打古泉人山，南至公路，西至上汛塘路，北至打古泉高石磊（高磊）。上诉人唐记书不服，向连州市人民政府申请行政复议。
2012年9月23日，被上诉人连州市人民政府作出连府复决[2012]4号《行政复议决定》,决定认为：被申请人作出的《处理决定书》未将争议地的四至范围和面积等关键内容阐述清楚，对申请人提供的《自留山使用证》中第二栏和第三栏地名“流弯头”的四至没有核实清楚。使用的主体不清，认定的主要事实不清，证据不足。据此，决定：一、撤销被申请人的大府[2012]29号《关于“流弯头”权属争议处理决定》；二、由被申请人在收到本行政复议决定书之日起60日内，依法重新作出具体行政行为。收到被上诉人连州市人民政府的《复议决定》后，被上诉人连州市大路边镇人民政府对本案涉案的林地进行了重新处理。
2012年12月21日，被上诉人连州市大路边镇人民政府作出大府[2012]135号《关于华润公司便道占用林地权属纠纷的处理决定》,决定：华润公司通往57号风机塔便道占用5.752亩的林地所有权，使用权归观头洞村民小组原第五生产队37户农户共同所有。上诉人唐记书不服，向连州市人民法院提起行政诉讼。
2013年5月14日，连州市人民法院作出（2013）清连法行初字第3号行政判决，判决认为：被上诉人连州市大路边镇人民政府将争议标的处理给没有列为诉讼参与人的37户农户不当。据此，依法撤销连州市大路边镇人民政府[2012]135号《关于华润公司便道占用林地权属纠纷的处理决定》，由其重新作出具体行政行为。
2013年7月23日,被上诉人连州市大路边镇人民政府重新作出大府[2012]75号《关于华润公司便道占用林地权属纠纷的处理决定》，决定：华润公司通往57号风机塔便道占用5.752亩在“流湾头”的山场范围内,该山场的林地所有权，使用权归观头洞大村民小组。上诉人唐记书还是不服，再次向连州市人民政府申请行政复议。
2013年11月19日,被上诉人连州市人民政府作出连府复决[2013]5号《行政复议决定》,决定认为：被申请人2013年7月23日作出的大府[2013]75号《关于华润公司便道占用流弯头林地权属纠纷的处理决定》,未理清真正发生争议之间的农民集体主体及主张权利人之间的关系。将与申请人无纠纷关系的其他农民集体纳入其中，扩大了矛盾的范围，于解决矛盾不利。据此，决定：一、撤销大府[2013]75号《关于华润公司便道占用流弯头林地权属纠份的处理决定》。二、被申请人在收到本行政复议决定书之日起60日内，依法重新作出具体行政行为。
本院受理本案后，也组织了争议双方到现场进行勘查，并制作了草图。根据上诉人唐记书提供的连林证字NO:063551《自留山使用证》与现场对照。第一栏，地名：“流湾头”，面积4亩，东至打古泉人山，南至公路，西至上汛塘路，北至高石磊。从语法上讲，北至高石磊，就是北至高石磊边沿而不包括高石磊；第二栏，地名：“流湾头”，面积2亩，东至公路，南至打古泉山，西至地，北至打古泉人山。打古泉山在争议地“高石磊”的东边，南至打古泉人山，说明该栏的位置在“高石磊”东北面，是翻过“高石磊”的东北面，而不包括“高石磊”小山包；第三栏，地名：“流湾头”，面积2亩，东至打古泉人山，南至公路，西至义冻山，北至公路。在“高石磊”小山包的下边有条叫“山洲”的公路，北至公路，就是该栏的位置在“山洲”公路下，不包括“山洲”公路以北的“高石磊”。根据本院组织争议双方现场勘查的结果，上诉人唐记书所持《自留山使用证》三栏所在的位置，均不包括争议的“高石磊”。
以上事实有上诉人唐记书，被上诉人连州市人民政府、连州市大路边人民镇政府，以及原审第三人观头洞大村提供的诉讼文书，《山权林权所有证》,《自留山使用证》,《关于华润公司便道占用流弯头林地权属纠份的处理决定》，以及原审法院和本院的庭审笔录等证实。
本院认为，本案争议的焦点是华润公司便道占用林地的使用权归属，根据上诉人唐记书提供的《自留山使用证》与现场对照，可以确定上诉人唐记书所持《自留山使用证》的四至范围不包含争议地，据此，争议地的使用权不属于上诉人唐记书的；而原审第三人观头洞大村提供的是《山权林权所有证》，由于我国农村实行的是承包山到户，该《山权林权所有证》所在“流弯头”的使用权是否承包出去，目前没有相关证据足以证实。鉴于目前没有其他村民主张“争议地”的使用权，上诉人唐记书所持《自留山使用证》的四至范围又不包含争议地，被上诉人连州市大路边人民政府作出的大府[2014]19号《关于华润公司便道占用流弯头林地权属纠纷的处理决定》，决定：“华润公司便道占用5.752亩山地林地的所有权、使用权属观头洞原第五生产队”并无不当。上诉人唐记书上诉提到的：“原审第三人观头洞大村所持的连林证字第002862号《山权林权所有证》，是1981年12月10日原第五生产队领取的。领取后，在1984年分山时，已经分给了各农户，各农户又领取了《自留山证》。因此，原审第三人观头洞大村所持的连林证字第002862号《山权林权所有证》已经无效了”的问题。《山权林权所有证》，未承包之前，是所有权和使用权合一。承包山后，即使使用权承包出去了，但所有权仍在，还是有效的。至于，上诉提到的：“涉案的林地经过三次确权均被撤销，被上诉人连州市大路边镇人民政府仍然作出相同或相近的决定，违反了法律规定”的问题。法律规定是，具体行政行为被撤销后，行政机关不能以原来的证据作出同样的决定。本案是行政机关重新调查后，根据新旧获取的证据作出决定，因此，不存在违法。上诉人唐记书上诉人理由不充分，其要求撤销连州市人民法院（2015）清连法行初字第16号行政判决，判令被上诉人连州市大路边镇人民政府重新作出具体行政行为，本院不予支持。被上诉人连州市人民政府答辩理由充分，其请求维持一审判决，本院予以支持。原审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律、法规正确，程序合法，应予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人唐记书负担。
本判决为终审判决。
审判长 汤伟元
审判员 赖爱红
审判员 孙铁夫
二〇一六年三月十六日
书记员 黄家辉