广州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2016）粤71行终1891号
上诉人（原审原告）：广州市番禺祈福新邨房地产有限公司。住所地：广州市番禺区市桥街市广路*号。
法定代理人：彭磷基，董事长。
委托代理人：秦皖，广东汇胜律师事务所律师。
委托代理人：唐玲霞，广东汇胜律师事务所律师助理。
被上诉人（原审被告）：广州市国土资源和规划委员会。住所地：广州市越秀区吉祥路**号。
法定代表人：彭高峰，主任。
被上诉人（原审被告）：广州市人民政府。住所地：广州市越秀区府前路*号。
法定代表人：温国辉，市长。
委托代理人：卢柱磐，该府工作人员。
上诉人广州市番禺祈福新邨房地产有限公司（以下简称祈福公司）因诉被上诉人广州市国土资源和规划委员会（以下简称广州市国规委）、广州市人民政府（以下简称广州市政府）行政处罚及行政复议决定一案，不服广州铁路运输第一法院作出的（2016）粤7101行初1496号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2015年10月10日，广州市国规委属下的广州市番禺区国土资源和规划局（以下简称番禺国规局）对广州市番禺区钟村街祈福新邨A区东侧（土名“老灯岗”）涉嫌违法用地一案进行立案。2015年10月12日，祈福公司授权方丽婵接受番禺国规局的工作人员的询问，方丽婵确认该地块由祈福公司填土，并于2014年6月至8月修建一条长度约50米，宽约7米的水泥道路，用于小区道路通行及临时停车场；以前曾办理用地手续，后来因办理新证，该地块不在新证范围内。
2015年10月20日，因番禺国规局执法监察大队申请勘测涉案地块，广州科测测绘技术有限公司出具《土地勘测定界技术报告书》，载明：申请地块占地面积3760.49平方米，用地性质按现状分类农用地358.23平方米，建设用地3402.26平方米；根据番禺区钟村街土地利用总体规划局部图（20102020年），城建建设用地0.36亩，林业用地区5.28亩，等等。
2015年10月29日，广州市国规委向祈福公司发出《土地违法案件行政处罚告知书》、《土地违法案件行政处罚听证告知书》，告知查明的相关事实及拟作出的处罚，以及祈福公司所有的陈述、申辩、听证的权利。因祈福公司申请听证，番禺国规局于2015年11月17日组织听证，祈福公司派员出席，并主张涉案地块不存在违法用地，因该地块存在山坡水土流失，有滑坡危险，祈福公司进行修葺及护坡，修建的道路属于村路，通向村庄，不需报建，如果去硬地化，将影响小区十几万人的通行，等等。
2015年12月3日，广州市国规委作出穗番国土监罚字〔2015〕155号《土地违法案件行政处罚决定书》，查明：原告在钟村街祈福新邨A区东侧地块（土名“老灯岗”）开挖草地加以拓宽并建设硬底化用作道路和停车场。2015年10月，广州科测测绘技术有限公司对该地块的实地测量，涉及面积3760.49平方米，其中农用地（林业用地）358.23平方米，建设用地3402.26平方米；依据《番禺区土地利用总体规划（20102020年）》，该地块为林业用地区5.28亩和城镇建设用地0.36亩。由于原告在未完善用地手续的情况下实施上述用地行为，违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三、四十四条的规定，构成非法占用土地的事实。……根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条以及《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》的规定，决定处罚如下：一、自收到处罚决定书之日起15日内去除在非法占用的土地上的硬底化，并退还土地；二、对非法占用358.23平方米农用地的行为处以每平方米20元的罚款，罚款金额为7164.6元；对非法占用3402.26平方米建设用地的行为处以每平方米10元的罚款，罚款金额为34022.6元。上述罚款合计41187.2元。祈福公司于2015年12月4日签收该决定书，并于2015年12月15日缴纳罚款。
2016年1月25日，祈福公司向广州市政府申请行政复议，请求撤销穗番国土监罚字〔2015〕155号《土地违法案件行政处罚决定书》。广州市政府于2016年1月26日收件并告知祈福公司补充相关材料，祈福公司于2016年1月27日对补充材料提出异议。2016年2月1日，广州市政府向广州市国规委发出《提出行政复议答复通知书》，2016年2月5日，广州市国规委向广州市政府发出《延期答复和延期举证申请书》，主张因答复期限与春节假期重叠，故申请延期。广州市政府分别于2016年2月17日、2016年2月22日、2016年3月15日收到广州市国规委提交的相关证据、行政复议答复书、补充证据等材料，并向祈福公司送达。2016年3月24日，广州市政府作出《延长行政复议审查期限通知书》，表明因情况复杂，需延长审查期限30天。2016年4月20日，广州市政府作出《中止行政复议审查通知书》，表明因案情复杂，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第（八）项规定，决定中止审查。2016年5月25日，广州市政府作出《恢复行政案件审查通知书》，表明中止原因消除，故恢复审查。2016年5月27日，广州市政府作出穗府行复〔2016〕105号《行政复议决定书》，决定维持广州市国规委作出的穗番国土监罚字〔2015〕155号《土地违法案件行政处罚决定书》。祈福公司于2016年5月30日签收该复议决定书。
祈福公司对涉案处罚决定和复议决定不服，向原审法院起诉。诉讼中，祈福公司确认其曾于1992年办理了涉案地块的用地手续，但2001年因涉案地块因合并用地文件被划出用地红线；因为该地块属于业主共有，应当由业主同意才能够划出红线范围。广州市国规委主张因涉案地块没有经过登记，故不清楚具体权属，但祈福公司属于违法用地。广州市政府表明因案情复杂曾中止审理，并在中止期间核查了祈福公司房地产权证与涉案地块的关系以及祈福公司2001年调整用地红线事宜，等等。
原审法院认为：《广东省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第四条第二款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。”因此，广州市国规委负有对辖区内土地管理和监督的职责。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”祈福公司在钟村街祈福新邨A区东侧地块（土名“老灯岗”）约3760.49平方米的土地上开挖草地加以拓宽并建设硬底化用作道路和停车场，且祈福公司确认涉案地块在2001年以后已不属于祈福公司用地红线范围内，广州市国规委据此认定祈福公司的上述行为属于违法用地，并无不当。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定：“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”广州市国规委经过对祈福公司的用地行为进行调查、询问，并委托广州科测测绘技术有限公司出具《土地勘测定界技术报告书》，且告知祈福公司陈述、申辩和听证的权利，并依法举行了听证。广州市国规委查清案件事实后，根据上述规定对祈福公司作出“一、自收到处罚决定书之日起15日内去除在非法占用的土地上的硬底化，并退还土地；二、对非法占用358.23平方米农用地的行为处以每平方米20元的罚款，罚款金额为7164.6元；对非法占用3402.26平方米建设用地的行为处以每平方米10元的罚款，罚款金额为34022.6元。上述罚款合计41187.2元”的处罚决定。广州市国规委作出的处罚认定事实清楚、证据确凿充分，程序合法。关于行政复议程序，《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”广州市政府于2016年1月26日受理祈福公司的复议申请，并于2016年3月24日，广州市政府决定延期三十日，符合规定。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款规定：“行政复议期间有下列情形之一，影响行政复议案件审理的，行政复议中止：……（八）其他需要中止行政复议的情形。”广州市政府以案情复杂为由，于2016年4月20日，决定中止复议，进行了相关调查工作，并于2016年5月25日恢复复议程序，于2016年5月27日作出穗府行复〔2015〕105号《行政复议决定书》，复议程序亦无不当。综上，祈福公司请求撤销广州市国规委作出的穗番国土监罚字[2015]155号《土地违法案件行政处罚决定书》以及广州市政府作出的穗府行复〔2016〕105号《行政复议决定书》，理据不足，法院不予支持。原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决驳回祈福公司的诉讼请求。案件受理费50元，由祈福公司负担。
上诉人祈福公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认定事实不清，证据不足。首先，上诉人认为二被上诉人未对涉案用地是否违法进行调查，仅依据上诉人的陈述便认定涉案用地是违法用地，该行政行为违法。其次，根据上诉人以及二被上诉人提供的证据，涉案土地原在上诉人用地红线范围内，属祈福新邨业主共同共有，业主享有权改建车位，但未经全体业主同意，被上诉人广州市国规委划出上诉人用地红线范围，上述行为严重损害业主利益。二、原审判决适用法律错误。（一）涉案土地系上诉人1992年取得，被上诉人广州市国规委却错误依据《番禺区土地利用总体规划（20102020年）》作为认定涉案土地性质的依据，明显不当。另《土地勘测定界技术报告书》的形成时间违法，该报告书2015年10月20日形成，报告书附件的勘测定界图却是10月21日审核通过，时间存有冲突。（二）原审法院在未查明相关事实，错误适用《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第七十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条件》第四十二条的规定。综上，请求二审法院撤销原审判决，依法改判支持上诉人的诉讼请求，即撤销穗番国土监罚字〔2015〕155号《土地违法案件行政处罚决定书》以及广州市政府作出的穗府行复〔2016〕105号《行政复议决定书》。本案诉讼费用由二被上诉人全部负担。
被上诉人广州市国规委二审期间未提交答辩意见。
被上诉人广州市政府辩称：一、被上诉人广州市政府复议受理程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，上诉人不服被上诉人广州市国规委作出的穗番国土监罚字〔2015〕155号《土地违法案件行政处罚决定书》，于2016年1月26日向被上诉人广州市政府申请行政复议，被上诉人广州市政府予以受理。相关行政复议受理程序符合上述法律规定的要求。二、被上诉人广州市政府复议审查程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条的规定，被上诉人广州市政府于2016年3月24日作出《延长行政复议审查期限通知书》，并依法送达给双方。4月20日，作出《中止行政复议审查通知书》，并依法送达双方当事人。5月25日，被上诉人广州市政府作出《恢复行政复议审查通知书》，并送达双方当事人。5月27日，被上诉人广州市政府，在法定期限内作出穗府行复〔2016〕105号《行政复议决定书》，维持原行政行为，并依法送达各方当事人，符合法律规定。综上，广州市政府作出的穗府行复〔2016〕105号《行政复议决定书》认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序。一审法院作出的判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
经审查，原审判决认定的事实清楚，且有相应的证据证实，本院予以确认。
本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”上诉人在钟村街祈福新邨A区东侧地块（土名“老灯岗”）约3760.49平方米的土地上开挖草地加以拓宽并建设硬底化用作道路和停车场，被上诉人广州市国规委经调查发现涉案地块在2001年以后已被划出上诉人用地红线范围，上诉人对该调整红线后办理的房地产证未提起复议和诉讼。在该调整红线后办理的房地产证仍然有效的情况下，被上诉人广州市国规委认定上诉人的上述行为属于违法用地，并无不当。被上诉人广州市国规委经过对上诉人的用地行为进行调查、询问，并委托广州科测测绘技术有限公司出具《土地勘测定界技术报告书》，且告知上诉人陈述、申辩和听证的权利，并依法举行了听证。被上诉人广州市国规委根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，对上诉人处以相应罚款，并责令限期恢复原状、退还土地。被上诉人广州市国规委作出的处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。被上诉人广州市政府于2016年1月26日受理上诉人的复议申请，于2016年3月24日决定延期30日，于2016年4月20日决定中止复议。被上诉人广州市政府于2016年5月25日恢复复议程序，于2016年5月27日作出穗府行复〔2016〕105号《行政复议决定书》，决定维持被上诉人广州市国规委作出的上述行政处罚决定，复议程序合法。综上，上诉人请求撤销被上诉人广州市国规委作出的穗番国土监罚字〔2015〕155号《土地违法案件行政处罚决定书》以及被上诉人广州市政府作出的穗府行复〔2016〕105号《行政复议决定书》，理据不足，本院不予支持。原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人广州市番禺祈福新邨房地产有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 丁 玮
代理审判员 邓 军
代理审判员 余树林
二〇一七年二月二十八日
此件与原本核对无异
书 记 员 马可茗