河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫01行终155号
上诉人（原审原告）鲍新娥，女，汉族，1968年9月18日出生，住郑州市金水区。
被上诉人（原审被告）郑州市公安局郑东分局（郑州市公安局郑东第一分局），住所地郑州市兴荣街三十六号。
法定代表人张予西，局长。
委托代理人任征、郭磊，该单位工作人员。
上诉人鲍新娥因诉郑州市公安局郑东分局（以下简称郑东分局）治安行政处罚一案，不服河南省中牟县人民法院（2016）豫0122行初167号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
原审认定：自2012年起，原告鲍新娥多次到北京上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫及被告郑东分局行政处罚。2016年5月15日原告到北京市中南海周边地区进行非正常上访，北京市公安局西城分局府右街派出所对其进行了训诫。郑州市郑东新区龙湖办事处信访办接到通知后，于2016年5月16日将原告接回郑州，并向郑东分局报案。郑东分局经立案、调查、取证、询问当事人等程序后，于当日作出郑公郑东（治）行罚决字[2016]0123号行政处罚决定，对鲍新娥行政拘留10日。原告鲍新娥不服该处罚决定，诉至本院。
原审认为：《中华人民共和国信访条例》第十八条、第二十条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出；信访人在信访过程中应当遵守法律法规，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条规定，扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。第二十三条第一款第（二）项规定，有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的。本案中，原告曾多次到北京市中南海周边进行非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。北京市中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集。原告明知中南海周边地区不是信访接待场所，于2016年5月15日仍到该地区进行上访活动，扰乱了正常的信访秩序和社会公共秩序，违反了上述法律规定，属于情节较重的情形。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”被告作为原告居住地公安机关，对本案有管辖权。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第二款“移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作”的规定，调整的仅是公安机关在案件移交中的权利义务。治安行政处罚不需以取得违法行为发生地公安机关的案件移交为前提。被告对原告所作行政处罚系接报案后直接立案受理，无需北京市公安局西城分局的�交手续。故原告关于缺乏“移交手续”的主张，不是其能够免除治安管理处罚的事实根据和法律依据。《中华人民共和国治安管理处罚法》第十条第一款规定：“治安管理处罚的种类分为：（一）警告；（二）罚款；（三）行政拘留；（四）吊销公安机关发放的许可证。”本案中，北京市公安局府右街派出所出具了训诫书对原告进行了训诫。训诫是责令当事人改正违法行为，不属于上述法律规定的行政处罚种类。故被告对原告作出的行政处罚决定并不违反“一事不再罚”原则。综上，被告作出的郑公郑东(治)行罚决字[2016]0123号行政处罚决定，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告请求撤销该行政处罚决定，没有事实及法律依据，理由不能成立，本院依法不予支持。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定�判决驳回原告鲍新娥的诉讼请求。
鲍新娥上诉称：上诉人2016年5月15日只是到神圣的中南海看看，被一声“访民”或游客上车误导上错车，随后被驻京办拉走，转交给郑东分局，什么都没有问就作出了行政处罚。上诉人既没有违法事实也无充分证据证明有违法事实，且北京市公安局西城分局已经对上诉人进行训诫，而训诫是极轻微的处罚，是告知上诉人不要做训诫书中注明的行为，足以证明上诉人是守法公民，即上诉人无违法事实。北京市公安局西城分局府右街派出所拿不出上诉人有违法行为的事实，而根据《行政处罚法》和《公安机关办理行政案件程序规定》对于无违法事实又无证据充分证明违法事实的，就确定不予行政处罚，所以被上诉人作出的郑公郑东（治）行罚决字[2016]0123号处罚决定书是违法的。被上诉人滥用职权一事多罚是违法的。北京市公�局西城分局府右街派出所已经对上诉人作出了处罚，郑东分局再次作出行政处罚是错误违法。无违法事实，依据法律错误。被上诉人所作处罚决定书程序是违法的。根据《治安管理处罚法》和《行政处罚法》的规定，即便上诉人在北京中南海周边违法犯罪了，那么只有北京市公安局才有实施行政处罚的资格，被上诉人没有管辖权，因此程序违法。可见被上诉人在无违法事实，证据不充分，程序彻底违法的情况下对上诉人作出的行政处罚决定是违法的，被上诉人的行为彻底违反了《宪法》第五条的规定。被上诉人的行政处罚行为给上诉人带来了身体和精神上的严重伤害，致使上诉人在很长的时间内茫然无措。质问上苍，究竟是谁在扰乱公共秩序，破坏和平共处的环境。请求人民法院支持上诉人的请求：1.依法撤销中牟县人民法院（2016）豫122行初167号行政判决书；2.依�撤销郑公郑东（治）行罚决字[2016]0123号处罚决定书；3.判决一、二审费用与一审案件有关的费用被告一一承担。
郑州市公安局郑东分局答辩称：我局于2016年5月16日作出的郑公郑东（治）行罚决字[2016]0123号《郑州市公安局郑东分局行政处罚决定书》程序合法，证据确实充分，是正确有效的。原告诉称在北京按正常程序走访从未违反规定，我局无事实依据对其行政拘留属于违法，要求撤销。我局认定原告违法上访的证据有：一、实体方面1、到案经过：民警杨凡、郭磊出具违法行为人的到案经过、受案经过和郑东新区龙湖办事处出具的移交函，证实郑东新区龙湖办事处信访办工作人员张某、刘某将非法上访的鲍新娥移交至我分局。2、证人张某（男，36岁，郑东新区龙湖办事处工作人员）出具证言，证实鲍新娥到北京市中南海地区非法上访，于2016年5月15日被�京市公安局训诫，北京市信访局通知后其和同事将鲍新娥接回，2016年5月16日和同事在河北枣庄找到鲍新娥并接回。3、证人刘某（男，40岁，郑东新区龙湖办事处工作人员）出具证言，证实鲍新娥到北京市中南海地区非法上访，于2016年5月15日被北京市公安局训诫，后北京市信访局通知后其和同事将鲍新娥接回，2016年5月16日和同事在河北枣庄找到鲍新娥并接回。4、龙湖办事处关于鲍新娥非正常上访处置情况说明。证实鲍新娥提出不合理要求，多次到北京市中南海地区非法上访。5、龙湖办事处出具赴京非正常上访人员依法处理意见书。证实鲍新娥因占地补偿问题到中南海地区非访，建议公安机关依法处理。6、北京市公安局西城分局府右街派出所出具的训诫书。证实鲍新娥于2016年5月15日在中南海周边非访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。二、程序方面1、�案登记表，证实我局于2016年05月16日及时受理了该案。2、询问违法行为人鲍新娥，2016年5月16日21时10分至21时40分对鲍新娥进行询问，但鲍新娥拒绝回答问题、无悔改表现。3、行政处罚前告知笔录，证实在我局作出行政处罚前已经告知违法行为人作出处罚的事实、理由及依据和依法享有的权利。但其拒绝签字确认。4、行政处罚决定书，证实我局在法定期限内作出的处罚决定。综上所述，鲍新娥到北京非正常上访的事实清楚、证据充分，郑州市公安局郑东分局作出的郑公郑东（治）行罚决字[2016]0123号《郑州市公安局郑东分局行政处罚决定书》程序合法，是正确有效的。请郑州市中级人民法院维持一审判决，驳回原告的上诉请求。
在二审审理过程中，上诉人提交四份材料，要求作为新证据予以认定：1、2015年11月19日河南省人民政府信访事项复查复核委员会出具的信访事项审核告知书；2、郑州市郑东新区龙湖办事处（郑州市金水区祭城镇）陈岗村一队二类地的2003年8月28日青苗费补偿表；3、2015年10月30日郑州市人民政府信访事项复查复核委员会作出的信访事项复核意见书。上述三份材料证明，被上诉人提交的《郑州市郑东新区龙湖办事处关于陈岗村村民鲍新娥赴京非访问题的情况说明》是不真实的，上诉人没有无理取闹，是合法、有序的上访，被上诉人及龙湖办事处没有履行职责，反而捏造事实，以达其把我拘留的目的。4、2016年7月14日河南省人民医院MR检查报告单，证明在拘留所上诉人的左前臂曾经骨折过。对于第1、3份材料，本院认为，首先，该两份材料均是上诉人在本案一审开庭审理前取得，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定；其次，上诉人所提交的该两份材料反映的均是�进行信访的处理情况，不能达到其证明目的，本院不予采信。对于材料2、4，本院认为，材料2记载的是“二类地青苗费补偿表”，材料4上诉人用以证明其在拘留所曾经受伤，该两份材料与被诉处罚决定的合法性缺乏关联性，本院不予采信。
本院经审理查明的事实与一审一致。
本院认为：《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定“扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。”《中华人民共和国信访条例》第十八条、第二十条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出；信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，自觉维护社会公共秩序和信访秩�。本案中被上诉人提供的证据显示，上诉人曾多次到北京市中南海周边进行非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。北京市中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集。上诉人明知中南海周边地区不是信访接待场所，仍于2016年5月15日到该地区进行上访活动，扰乱了正常的信访秩序和社会公共秩序，违反了上述法律规定，属于情节较重的情形。被上诉人据此作出被诉行政处罚决定并无错误。上诉人提出被上诉人对本案无职权问题，本院认为，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”按照上述规定，被上诉人作为上诉�居住地公安机关有权对本案进行管辖。至于上诉人提出的其已被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，被上诉人再作出被诉行政处罚决定属于一事多罚以及本案缺乏“移交手续”程序违法问题，本院认为，北京市公安局府右街派出所出具了训诫书对上诉人进行了训诫，而训诫不属于《中华人民共和国治安管理处罚法》规定的行政处罚种类，被上诉人对上诉人作出被诉行政处罚决定不违反“一事不再罚”原则。同时，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第二款关于“移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作”的规定，是针对在公安机关之间进行移交的案件作出的相应规定，而从本案证据材料来看，被上诉人对上诉人系接报案后直接立案受理并作�被诉行政处罚，不属于移交案件的情形，故上诉人上述程序违法的上诉理由不能成立，本院不予支持。
综上，一审正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审诉讼费50元，由上诉人鲍新娥负担，一审诉讼费比照二审收取。
本判决为终审判决。
审 判 长 何信丽
审 判 员 耿 立
代理审判员 余 滢
二〇一七年八月十六日
书 记 员 彭 铎