山西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）晋行终字第150号
上诉人（原审原告）贾五堂，又名贾五唐，现住兴县。
上诉人（原审原告）贾继东，现住兴县。
上诉人（原审原告）贾计全，汉族、现住兴县魏家滩镇白家塔村038。
上诉人（原审原告）贾永忠，现住兴县。
四上诉人的委托代理人李双明、宋玉麟，山西况有云泉律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）兴县人民政府，住所地兴县兴建东路。
法定代表人刘世庆，该县县长。
委托代理人刘建军。
委托代理人韩亮，山西和胜律师事务所律师。
原审第三人兴县魏家滩镇人民政府，住所地兴县魏家滩镇魏家滩村。
法定代表人张贵生，该镇镇长。
委托代理人高翠荣。
委托代理人杨中勤，山西晋兴律师事务所律师。
原审第三人兴县魏家滩镇白家塔村民委员会，住所地兴县魏家滩镇白家塔村。
法定代表人贾瑞平，该村委会主任。
第三人山西福莱货运有限公司，住所地太原市小店区长风街123号君威财富中心1幢19层1907号。
法定代表人贾永鑫，该公司经理。
第三人山西西山晋兴能源有限责任公司，住所地兴县魏家滩镇斜沟村。
法定代表人于长龙，该公司董事长。
委托代理人李志江。
上诉人贾五堂、贾计东、贾计全、贾永忠（下称贾五堂等4人）因诉兴县人民政府行政复议不予受理一案，不服山西省吕梁市中级人民法院作出的（2015）吕行初字第13号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2015年9月16日公开开庭审理了本案。上诉人贾五堂等4人的委托代理人李双明、宋玉麟，被上诉人兴县人民政府的委托代理人刘建军、韩亮，原审第三人兴县魏家滩镇人民政府（下称魏家滩镇政府）的委托代理人高翠荣、杨中勤，原审第三人兴县魏家滩镇白家塔村民委员会（下称白家塔村委会）的法定代表人贾瑞平，原审第三人山西福莱货运有限公司（下称福莱公司）的法定代表人贾永鑫，原审第三人山西西山晋兴能源有限责任公司（下称晋兴公司）的委托代理人李志江到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原判认定的事实，1994年1月26日，贾五堂、贾计全、贾巍（维）山与白家塔村委会签订了《集体土地租赁经营合同》。1994年2月1日，兴县国土资源局将上述合同内容记载于三人的《土地使用证存根》。贾永忠系已故贾巍山之子。贾继东与贾计全系兄弟，共同经营贾计全的租赁土地。
2013年8月29日，魏家滩镇政府给白家塔村委会出具了一份《委托函》，内容是“经党委、政府研究并与晋兴公司充分协商，决定将你村神堂梁地段规划为晋兴公司斜沟煤矿项目村移民安置点，今委托福莱公司与你村签订征地协议并负责实施”。同日，白家塔村委会与福莱公司签订了《征地协议》。2013年11月8日，白家塔村委会与晋兴公司签订了《征地补偿协议》。2015年1月5日，贾五堂等4人获悉上述两份协议的内容后，向兴县人民政府提出行政复议申请，请求：1、确认被申请人（魏家滩镇政府、白家塔村委会）非法转让集体土地所有权而侵犯了申请人集体土地使用权；2、责令第三人（福莱公司、晋兴公司）恢复土地原状。2015年2月11日，兴县人民政府作出兴府复不受字（2015）1号《不予受理行政复议申请决定书》（下称1号决定书），认为被申请人白家塔村委会属于村民自治组织，不属于行政机关；被申请人魏家滩镇政府出具的《委托函》不属于行政复议的范围。2015年4月13日，贾五堂等4人提起行政诉讼。
原判认为，魏家滩镇政府出具的《委托函》中决定将白家塔村委会“神堂梁地段”规划为移民安置点，经庭审查明，这一规划宗地中无贾五堂等4人主张的《集体土地租赁经营合同》中的土地使用权。因此，贾五堂等4人与该《委托函》并无行政法律上的利害关系。且贾五堂等4人在行政复议申请中所列被申请人白家塔村委会不属于行政机关，也不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的形式要件。兴县人民政府作出不予受理的行政复议决定是正确的。贾五堂等4人在行政诉讼中主张的第二项诉讼请求，与其在行政复议中的申请事项不一致，依法不予支持。各方当事人的其他诉讼理由，于法无据，不予采信。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告诉讼请求。
贾五堂等4人上诉称，魏家滩镇政府于2013年8月29日作出决定，同日白家塔村委会与福莱公司签订了《征地协议》，同年11月8日白家塔村委会又与晋兴公司签订了《征地补偿协议》，两个协议共非法转让集体土地1021．24亩，四上诉人12亩土地被非法转让。而征用、转让土地，要依照土地管理法规是要逐级报批，最后由兴县人民政府组织实施征收，魏家滩镇政府敢作出如此转让土地决定，白家塔村委会转让集体土地数量之大，已触犯了刑法规定，主要责任人、直接责任人应担责。上诉人依法维权进行了行政复议，兴县人民政府在复议期间不按照国务院发布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第三条的规定进行移送，反而作出不予受理的决定，这说明兴县人民政府至少对此非法转让土地案负主要领导责任。后上诉人进行行政诉讼，一审中上诉人提出中止审理本案，移送管辖，而一审法院违反了《行政诉讼法》第六十六条的规定，将本应移送管辖的案件作出了判决，属于程序违法，因此请求撤销吕梁市中级法院于2015年6月22日作出的吕行初字（2015）13号行政判决书，中止诉讼；本案系非法转让土地案，涉嫌刑事犯罪，移送管辖。
兴县人民政府辩称，一审的判决事实清楚、适用法律正确，且本案不适用中止审理的情形，请求维持原判。
魏家滩政府、白家塔村委会、福莱公司述称，一审判决正确，程序合法，上诉人的上诉主张缺乏事实根据和法律依据，请求维持原判。
晋兴公司述称，一审的判决事实清楚、适用法律正确，且本案不适用中止审理的情形，请求维持原判。
兴县人民政府在法定举证期限内提供了如下证据：1、《征地协议》、《征地补偿协议》以证明签订协议的主体是福莱公司和白家塔村委会，两份协议是意向书，没有对原告的权利产生实际影响，应当以征地公告为准。且征地协议是阶段性行为，不属于行政复议的受案范围。2、《不予受理行政复议申请决定书》、《委托函》。以证明原告申请行政复议的被申请人是白家塔村委会，不属于行政机关，不符合行政复议被申请人的主体资格。而《委托函》是行政事实，不属于行政行为，对原告不产生任何权利义务影响。
贾五堂等4人提供的证据有：第一组证据：贾五堂等4人基本身份信息及兴府复不受字（2015）1号《不予受理行政复议申请决定书》。第二组证据：贾五堂、贾计全、贾巍（维）山与白家塔村委会的《集体土地租赁经营合同》、《土地使用证存根》；魏家滩镇政府的《委托函》、福莱公司与白家塔村委会的《征地协议》、晋兴公司与白家塔村委会的《征地补偿协议》。以证明贾巍山已去世，贾永忠是贾巍山之子；贾继东与贾计全是兄弟，签订的是一个合同；贾五堂等4人与本案有利害关系，是本案适格的主体。魏家滩镇政府的《委托函》是征地行为，贾五堂等4人的权利已经受到侵害，属于行政复议的范围。
魏家滩镇政府向法庭提供的证据与兴县人民政府一致。
白家塔村委会、福莱公司、晋兴公司未向法庭提供证据。
经二审庭审质证，双方当事人仍坚持一审的质证意见，即贾五堂等4人对兴县人民政府提供的两份协议的真实性没有异议，但认为未经有关部门审批，不符合《土地管理法》的相关规定，系非法征地行为，兴县魏家滩镇人民政府与兴县魏家滩镇白家塔村委会是共同侵权人，侵犯了贾五堂等4人的土地承包经营权，本案属于行政复议的范围。兴县人民政府针对贾五堂等4人提供的证据的真实性、合法性无异议，但对待证目的持有异议。上诉人提起诉讼只是对魏家滩镇政府的所谓征地行为不服，其所主张的行政裁决诉讼请求在行政复议程序中并未提出，故兴县人民政府不存在不作为的情形。而兴县人民政府作出的复议决定没有侵犯上诉人的合法权益。其余几位第三人对于上诉人的证据同意兴县人民政府的质证意见，对兴县人民政府的证据没有异议。
在二审期间，贾五堂等4人提供了一份新证据：兴县国土资源局于2015年5月13日的《关于群众举报魏家滩镇白家塔村村干部违法买卖土地的答复意见》。兴县人民政府与白家塔村委会对该份证据的真实性、合法性无异议，但认为与本案无关。魏家滩镇政府和晋兴公司没有收到过《责令停止土地违法行为通知书》。该证据与本案无关，本院予以排除。
依据上述证据和庭审调查，本院与原审法院认定的事实一致，故本院对原审查明的事实予以确认。
本院另查明，贾五堂、贾计全、贾巍（维）山所承包的土地位于白家塔村委会与晋兴公司所签的《征地补偿协议》之内，该《征地补偿协议》记载“经魏家滩镇政府同意，甲乙双方就甲方征用土地补偿事实进行了协商”。
本院认为，贾五堂等4人向兴县人民政府的复议请求是“确认被申请人（魏家滩镇政府、白家塔村委会）非法转让集体土地所有权而侵犯了申请人集体土地使用权，责令第三人（福莱公司、晋兴公司）恢复土地原状”。白家塔村委会与晋兴公司的《征地补偿协议》是“经魏家滩镇政府同意”的，贾五堂等4人的承包土地位于该《征地补偿协议》的所使用的土地范围之内，贾五堂等4人以魏家滩镇政府为复议被申请人申请复议并无不妥，上诉人认为《征地补偿协议》侵犯了上诉人土地使用权，有权向魏家滩镇政府的上一级行政机关兴县人民政府申请行政复议，兴县人民政府所作的1号决定书的不予受理理由不能成立，应予撤销。原审法院适用法律错误，应予撤销。贾五堂等4人的第二项诉讼请求，与其在行政复议中的申请事项不一致，依法不予支持。本案审理的是1号决定书是否合法，并不涉及征地协议合法性的审查，上诉人认为本案应依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条的规定中止审理并移送有关机关的理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项及第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销山西省吕梁市中级人民法院作出的（2015）吕行初字第13号行政判决；
二、撤销兴县人民政府作出兴府复不受字（2015）1号《不予受理行政复议申请决定书》；
三、兴县人民政府在本判决生效后30日内对贾五堂、贾继东、贾计全、贾永忠的行政复议申请重新作出行政行为。
一、二审案件受理费人民币各50元，由兴县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 卞俊梅
审 判 员 郑 宏
代理审判员 王 东
二〇一五年十月二十二日
书 记 员 王婷婷