山东省临沂市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁13行终3号
上诉人（原审被告）沂南县湖头镇人民政府。住所地：沂南县湖头镇驻地。
法定代表人张燕，镇长。
委托代理人黄宝华，沂南县湖头镇人民政府副镇长。
委托代理人曹山勋，山东弘元律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）郭全富，男，1951年1月17日出生，汉族，住沂南县。
委托代理人尹纪善，山东阳都律师事务所律师。
委托代理人于建宏，山东阳都律师事务所律师。
上诉人沂南县湖头镇人民政府因支付抚恤金一案，不服沂南县人民法院（2016）鲁1321行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院审理查明：原告郭全富（曾用名郭全福）系沂南县湖头镇张家哨初级中学教师，现已退休。在张家哨初级中学工作期间，于2003年农历1月26日，工作安排其夜间校园内巡逻时，被夜闯校园的社会青年刘某用石头击伤右眼，因外伤性视网膜外脱导致失明。2005年1月7日，本院以（2004）沂法民一初字第2109号民事调解书作出调解处理，湖头镇张家哨初级中学赔偿原告郭全富医疗费、伤残生活补助费、住院伙食补助费、护理费、交通费等费用九万元，分期支付，现已履行完毕。临沂市教育局向原告颁发了临教字第2004034号《教育事业单位工作人员伤残抚恤证》，其上主要载明：“郭全福同志在从事教育工作期间，因公致残，特发此证。2004年9月6日。伤残情形：右眼失明；伤残等级：二等乙级；伤残的时间、地点及原因：2003.2治安巡逻时被打伤；批准机关：临沂市教育局。”根据鲁民[2014]第94号文件规定，原二等乙级套改为六级。后因被告湖头镇人民政府拖欠发放原告伤残保健金及发放标准问题，原告多次到有关部门上访要求解决问题。2010年9月26日，沂南县人民政府沂信复字[2010]11号信访事项复核意见书，对原告要求按照残疾军人的残疾抚恤金标准予以发放伤残保健金的请求予以支持。2011年6月26日，被告湖头镇人民政府作出了“关于郭全福伤残补助金问题的处理意见”，主要内容是：“1、2005年1月7日经沂南县人民法院调解处理，张家哨中学一次性给予郭全福赔偿九万元。但2003年1月伤残后，其家庭生活确实有实际困难，经镇向上级有关部门申请，对2011年以前给予1.5万元的困难补助。2、自2011年1月1日起，其伤残补助金参照伤残军人抚恤金标准执行。”原告郭全富表示同意该处理意见并在此意见书上签字确认。此后，因被告未按照上述处理意见确定的参照伤残军人抚恤金标准按期足额发放其伤残补助金，原告提起了本案行政诉讼。
另查明：残疾军人、伤残人民警察、伤残国家机关工作人员、伤残民兵民工残疾抚恤金执行统一标准，每年10月1日调整一次，六级因公伤残标准是：2010年10月1日至2011年9月30日，每人每年10780元；2011年10月1日至2012年9月30日，每人每年12460元；2012年10月1日至2013年9月30日，每人每年14320元；2013年10月1日至2014年9月30日，每人每年16400元；2014年10月1日至2015年9月30日，每人每年19680元；2015年10月1日至2016年9月30日，每人每年22630元。2016年10月1日起执行的标准，未查证，以国家公布的数额为准。
一审法院判决认为，《工伤保险条例》自2004年1月1日起实施，于2010年12月8日进行了修改。修改前的《工伤保险条例》
第六十二条第二款规定：“其他事业单位、社会团体以及各类民办非企业单位的工伤保险等办法，由国务院劳动保障行政部门会同国务院人事行政部门、民政部门、财政部门等部门参照本条例另行规定，报国务院批准后施行。”从修改前的《工伤保险条例》第二条规定也可以看出，参加工伤保险缴纳工伤保险列入社会统筹的的主体当时仅限于我国境内各类企业、有雇工的个体工商户，未能涵盖如原告所在的教育事业单位在职在编人员。2005年12月29日，劳动和社会保障部、人事部、民政部、财政部联合下发了劳社部发［2005]36号《关于事业单位、民间非营利组织工作人员工伤有关问题的通知》。2006年12月30日，山东省劳动和社会保障厅、省人社厅、省民政厅、省财政厅联合转发了鲁劳社［2006]80号《关于转发劳动和社会保障部、人事部、民政部、财政部<关于事业单位、民间非营利组织工作人员工伤有关问题的通知>的通知》，该通知第三条规定：“本通知自2007年1月1日起施行。参加工伤保险的事业单位、民间非营利组织，其工作人员在本通知施行前已发生工伤的，其原享受的工伤保险待遇不变，有关费用按原资金渠道解决。”上述文件临沂市劳动和社会保障局、临沂市人事局、临沂市民政局、临沂市财政局于2007年2月26日以临劳社发［2007]21号文件又进行了联合转发并在本辖区内督促落实。从上述文件可以看出，我国《工伤保险条例》虽于2004年1月1日起实施，但相关职能部门的配套政策尚未出台，直至2007年教育事业单位工作人员才开始参加所在地区工伤保险统筹。本案中，原告郭全富因系2003年因公致残，按照上述文件的精神应按照当时的相关政策落实其工伤待遇，并按照原资金渠道解决有关费用。根据财政部、民政部（89）财文字第455号文件《关于全民所有制事业单位工作人员因公负伤致残抚恤问题的通知》第一条、第二条的规定，各地区、各部门的全民所有制事业单位工作人员因公负伤致残的，均可按照本通知给予评残和抚恤，参照《革命伤残军人评定伤残等级的条件》执行。本案中，按照上述文件规定的条件和程序，临沂市教育局向原告发放了《教育事业单位工作人员伤残抚恤证》，原伤残等级二等乙级根据相关文件规定现套改为伤残六级，地方财政部门和原告所在学校也按照国家标准拨付并发放原告伤残保健金。2011年以后，因未及时发放以及按何种标准发放问题，产生争议，引起原告多次上访。2011年6月26日，被告湖头镇人民政府针对此问题专门作出行政处理意见，进一步明确了自2011年1月1日起，原告郭全富的伤残补助金参照伤残军人抚恤金标准执行，该处理意见是符合当时的政策规定的。因本辖区内工伤保险的社会统筹最早始于2007年，该项费用的落实按照相关政策规定只能通过原资金渠道予以解决，故被告对原告伤残补助金应负有法定的给付义务。被告关于本案属于劳动争议不属于行政诉讼受案范围、其不是本案适格被告，且工伤问题已与张家哨中学一次性解决的辩解意见，法院认为，因公负伤依法享有抚恤金，是受法律保护的特定权利，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十）项之规定，原告有权提起行政诉讼。张家哨中学是独立的法人事业单位，其经费来源和教师工资及福利待遇均来源于财政全额拨款，根据辖区地方财政切块的管理模式，张家哨中学的经费来源于被告，故被告湖头镇人民政府是适格的被告。原告与张家哨中学通过本院调解处理的是医疗费用问题，与原告的本案诉求没有关联性。被告的上述辩解意见依法不能成立，不予采纳。综上所述，原告于2003年因公致残，依法享有领取伤残抚恤金的权利，按照当时的工伤政策待遇，参照伤残军人抚恤金标准及评残等级六级伤残予以发放，被告湖头镇人民政府负有法定的给付义务。原告诉请按照上述标准予以发放其伤残抚恤金理由正当，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十三条之规定，判决：一、责令被告沂南县湖头镇人民政府在六十日内补发原告郭全富自2011年1月1日起至2016年度拖欠的残疾抚恤金，发放标准参照伤残军人抚恤金标准六级因公伤残执行（期间已发放的部分可以多退少补）。二、责令被告沂南县湖头镇人民政府自2017年起继续参照上述伤残军人抚恤金同等年次标准执行发放。
上诉人沂南县湖头镇人民政府不服一审法院判决上诉称：一审法院判决认定事实、法律适用均错误。一、本案应属于民事立案范畴，不是行政给付案件。被上诉人要求支付伤残抚恤金，上诉人没有相应行政职权，被上诉人也没有参加社会保险，应属普通劳动争议，属于平等主体之间的纠纷。二、上诉人不是适格主体。被上诉人的用人单位是张哨中学，应由所在单位发放，上诉人只是当时给张哨中学拨付资金。三、一审法院判决上诉人支付残疾抚恤金没有法律依据。被上诉人要求上诉人支付工伤待遇的相关依据是行政机关文件，不应作为本案的法律依据，何况文件明文规定，伤残保健金由所在单位发放。四、被上诉人提供的证据四湖头镇处理意见不是行政协议，该证据不具有合法性，只是因为被上诉人不断上访，根据信访属地管辖原则，信访部门让上诉人作出，上诉人签署该意见无任何依据，也违反相关法律法规的规定，不应予以采纳。五、被上诉人提供的证据三沂信复字(2010)11号信访事项复核意见书是被上诉人上访时信访部门的答复，无任何法律依据，与上诉人无关，不应予以采纳。六、被上诉人提供的证据五文件，与本案不具有关联性，原告不是残疾军人，只是事业单位工伤人员，不应享受文件规定的待遇。七、依据财政部、民政部（89）财文字第455号文件《关于全民所有制事业单位工作人员因公负伤致残抚恤问题的通知》第2条、第4条、第5条之规定，被上诉人的伤残抚恤标准不应按照革命伤残军人标准，伤残抚恤金也应由被上诉人所在单位张哨中学支付。八、一审判决第二项没有法律和事实依据，认定被上诉人是否享受伤残军人抚恤金待遇的机关是相应行政机关，而非审判机关。被上诉人与张哨中学的工伤待遇纠纷已经处理完毕。被上诉人不应再主张权利。综上，请求撤销一审法院判决改判驳回被上诉人一审诉讼请求或发回重审。
被上诉人郭全富答辩服判。
各方当事人在原审中提交的证据已随案移送本院，上述证据在原审中已经质证。经审理，本院同意原审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为：被上诉人系沂南县张家哨初级中学老师，2003年因公负伤，2004年9月临沂市教育局为被上诉人发放伤残抚恤证，依据财政部、民政部（89）财文字第455号文件《关于全民所有制事业单位工作人员因公负伤致残抚恤问题的通知》之规定，被上诉人享有依法领取伤残保健金的权利。2010年9月26日，沂南县人民政府沂信复字[2010]11号信访事项复核意见书已经认定应当参照残疾军人的残疾抚恤金标准予以发放伤残保健金，2011年6月26日被上诉人湖头镇人民政府作出的“关于郭全福伤残补助金问题的处理意见”中决定自2011年1月1日起，被上诉人的伤残补助金参照伤残军人抚恤金标准执行。上述处理意见内容经上诉人与被上诉人双方签字确认，上诉人在处理该信访案件过程中为了实现管理目的而与当事人签订的行政协议，不违反相关法律、行政法规的规定，虽然上诉人否认其作出的上述处理意见的效力，但在上诉人作出的处理意见未被依法撤销或变更的情形下，上诉人应当按照处理意见的内容向被上诉人支付抚恤金。上诉人主张其不应是伤残保健金的发放单位，与上述处理意见内容相悖，且作为张家哨中学的拨款单位，被上诉人是否实际取得伤残保健金，均取决自上诉人的拨款行为，故上诉人的上诉理由不能成立。一审法院认定事实清楚，适用法律、法规及判决结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人沂南县湖头镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王茂峰
审 判 员 杨建义
代理审判员 崔岩梅
二〇一七年三月一日
书 记 员 李浩维