广州铁路运输第一法院
行 政 判 决 书
（2017）粤7101行初433号
原告：广州市增城区荔城街莲塘村第四经济合作社，住所地广州市增城区荔城街莲塘村。
法定代表人：邱标，该社社长。
被告：广州市国土资源和规划委员会，住所地广州市越秀区吉祥路80号。
法定代表人：彭高峰，该委主任。
委托代理人：邓彬彬，该委工作人员。
委托代理人：江岚，广东兆广律师事务所律师。
第三人：广州市增城区荔城街莲塘村第三经济合作社，住所地广州市增城区荔城街莲塘村。
法定代表人：邱军海，该社社长。
第三人：广州市增城区荔城街莲塘村第六经济合作社，住所地广州市增城区荔城街莲塘村。
法定代表人：邱满堂，该社社长。
原告广州市增城区荔城街莲塘村第四经济合作社（以下简称莲塘四社）诉被告广州市国土资源和规划委员会（以下简称市国规委），第三人广州市增城区荔城街莲塘村第三经济合作社（以下简称莲塘三社）、广州市增城区荔城街莲塘村第六经济合作社（以下简称莲塘六社）履行法定职责一案，原告以广州市增城区国土资源和规划局存在行政不作为，于2015年11月19日向广州市增城区人民法院提起诉讼，广州市增城区人民法院于2016年5月24日作出（2015）穗增法行初字第248号行政判决；后广州市增城区国土资源和规划局不服上述判决，上诉至广州铁路运输中级法院，广州铁路运输中级法院于2016年12月5日作出（2016）粤71行终1307号行政裁定，裁定撤销广州市增城区人民法院（2015）穗增法行初字第248号行政判决；指定本院依法重新审理。本院于2017年1月16日立案受理后，依法组成合议庭，于2017年3月24日公开开庭进行了审理，原告莲塘四社的法定代表人邱标，被告市国规委的委托代理人邓彬彬、江岚，第三人莲塘三社的法定代表人邱军海，第三人莲塘六社的法定代表人邱满堂到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告莲塘四社诉称：广州市增城国土资源和规划局在2013年1月20日对广州市增城区荔城街莲塘村委会（以下简称荔城街莲塘村委会）非法占用田尾（土名，以下简称涉案土地）2.545亩土地用于非农建设（商贸街）的土地违法行为，作出增国房监罚字[2013]294号《土地违法案件行政处罚决定书》；于2015年5月28日对荔城街莲塘村委会非法占用田尾（土名）3.512亩土地用于非农建设（停车场）的土地违法行为作出增国房监罚字[2015]611号《土地违法案件行政处罚决定书》，但都没有后续的行政处理，属于行政不作为。故原告诉至法院，请求：1、确认被告对广州市增城区荔城街莲塘村委会非法占用田尾（土名）土地用于非农建设（商贸街、停车场）的土地违法行为行政不作为违法，要求被告拆除违法建设的商铺和停车场，对相关责任人依法处理，恢复土地原貌；2、本案诉讼费由被告承担。
被告市国规委辩称：一、原告的起诉涉及两个具体行政行为，应分别起诉。2011年开始，荔城街莲塘村委会根据广州市增城区人民政府和荔城街道办事处的增城市新农村建设方案，占用涉案土地分别建设了商贸街(约2.5亩，属莲塘村第一、五经济合作社)和停车场（约3.5亩，属莲塘村第四、五、六经济合作社），但未依法办理用地报批手续。广州市增城区国土资源和规划局在开展2012年土地变更调查卫片检查中，发现涉案土地的违法用地图斑，图斑号分别为83号(商贸街)和84号(停车场)，并分别于2013年1月20日向荔城街莲塘村委会发出增国房监罚字[2013]294号《土地违法案件行政处罚决定书》，于2015年5月28日向荔城街莲塘村委会发出增国房监罚字[2015]611号《土地违法案件行政处罚决定书》。原告对行政机关对两宗不同地块作出的两个相互独立的具体行政行为不服提起行政诉讼应当分别立案。原告与田尾商贸街的涉案土地没有法律上的利害关系。二、广州市增城区国土资源和规划局对涉案土地的违法用地行为已依法进行了查处，履行了法定职责。1、田尾商业街违法用地查处情况。2012年6月开始，荔城街莲塘村委会未取得合法用地手续擅自占用荔城街莲塘村对面的2.545亩土地用于农副产品商贸街建设，该地块2010-2020年土地利用总体规划为基本农田，2011年土地利用现状地类为耕地和农村道路。2012年11月16日，广州市增城区国土资源和规划局对荔城街莲塘村委会发出《责令改正违法行为通知书》和编号为005987《责令改正国土资源违法行为通知书》，要求其限期改正，恢复土地原状。荔城街莲塘村委会期限内未按要求改正。2012年12月10日，广州市增城区国土资源和规划局向荔城街莲塘村委会发出《2012年度土地变更调查图斑的违法用地整改任务通知书》。2013年1月15日，广州市增城区国土资源和规划局向荔城街莲塘村委会发出增国房监听字[2013]308号《土地违法案件行政处罚听证告知书》，告知拟对其作出的行政处罚及其享有陈述、申辩和要求听证的权利。荔城街莲塘村委会期限内未提出听证要求。2013年1月20日，广州市增城区国土资源和规划局向荔城街莲塘村委会发出增国房监罚字[2013]294号《土地违法案件行政处罚决定书》，限其在收到处罚决定书之日起十五日内自行拆除非法占用的土地上新建的房屋，恢复土地原状。2013年7月1日，因荔城街莲塘村委会仍未履行上述处罚，广州市增城区国土资源和规划局再次向其发出增国房监催字[2013]344号《履行行政处罚决定催告通知书》，催告其履行。2013年7月15日，荔城街莲塘村委会仍未履行上述处罚，广州市增城区国土资源和规划局遂向广州市增城区人民法院申请强制执行（增国房监申字[2013]303号）。2014年4月18日，广州市增城区人民法院接收了广州市增城区国土资源和规划局的强制执行申请，广州市增城区国土资源和规划局就涉案违法用地案件予以结案。2、田尾停车场违法用地查处情况。2011年开始，荔城街莲塘村委会未取得合法用地手续擅自占用涉案土地的3.512亩土地用于非农建设（村公用停车场），该地块2010-2020年土地利用总体规划为基本农田，2014年土地利用现状为水田7.29平方米、可调整果园2303.61平方米、农村道路30.30平方米。2012年广州市增城区国土资源和规划局在开展变更调查卫片检查中，发现涉案土地的违法用地情形，并要求其整改，当时的荔城街莲塘村委会已按要求整改，但2015年巡查时，再次发现荔城街莲塘村委会在原址重新占用涉案土地建设停车场。2015年5月4日，广州市增城区国土资源和规划局向荔城街莲塘村委会发出编号为0005604《责令改正违法行为通知书》和编号为0009544《责令停止国土资源违法行为通知书》，要求其限期改正，恢复土地原状。荔城街莲塘村委会限期内未按要求改正。2015年5月21日，广州市增城区国土资源和规划局向荔城街莲塘村委会发出增国房监听字[2015]631号《土地违法案件行政处罚听证告知书》，告知拟对其作出的行政处罚及其享有陈述、申辩和要求听证的权利。荔城街莲塘村委会限期内未提出听证要求。2015年5月28日，广州市增城区国土资源和规划局向荔城街莲塘村委会发出增国房监罚字[2015]611号《土地违法案件行政处罚决定书》，责令退还非法占用的3.512亩土地给荔城街莲塘村第四、五、六社；限其在收到处罚决定书之日起十五日内自行拆除非法占用的土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状；罚款23626.1元。2015年7月28日，荔城街莲塘村委会依法缴纳了罚款，但未按要求拆除非法占用的土地上新建的建筑物及其他设施。2015年12月4日，广州市增城区国土资源和规划局发出增国房监催字[2015]702号《履行行政处罚决定催告通知书》，催告其履行。2016年3月2日，广州市增城区国土资源和规划局向广州铁路运输第一法院申请强制执行增国房监罚字[2015]611号《土地违法案件行政处罚决定书》（增国土监申字[2016]14号）。广州铁路运输第一法院于2016年3月11日作出（2016）粤7101行审1127号《受理执行案件通知书》；于2016年4月8日作出（2016）粤7101行审1127号《行政裁定书》，裁定不准予强制执行增国房监罚字[2015]611号《土地违法案件行政处罚决定书》。三、广州市增城区国土资源和规划局履行职责符合《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条第一款、第六十一条、第七十六条第一款、第八十三条、《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第四十二条等规定。综上所述，原告的起诉涉及两个具体行政行为，应分别起诉。广州市增城区国土资源和规划局对涉案土地的违法用地行为已依法进行查处，依法履行了法定职责，符合法律规定。原告的诉请没有事实和法律依据，应依法驳回。
第三人莲塘三社述称：同意原告的起诉意见。
第三人莲塘六社述称：同意原告的起诉意见。
经审理查明：2012年6月开始，荔城街莲塘村委会在未取得合法用地手续擅自占用荔城街莲塘村对面（土名）的2.545亩土地用于农副产品商业街建设。2012年11月16日，广州市增城区国土资源和规划局向荔城街莲塘村委会发出《责令改正违法行为通知书》和编号为005987《责令停止国土资源违法行为通知书》，要求其在收到通知之日起10日内改正，恢复土地原状。逾期荔城街莲塘村委会没有改正。2012年12月25日，广州市增城区国土资源和规划局对上述违法用地情况向荔城街莲塘村委会干部调查。2013年1月15日，广州市增城区国土资源和规划局作出增国房监听字[2013]308号《土地违法案件行政处罚听证告知书》，告知拟对其作出的行政处罚及其享有陈述、申辩和要求听证的权利。荔城街莲塘村委会在期限内未提出听证要求。2013年1月20日，广州市增城区国土资源和规划局作出增国房监罚字[2013]294号《土地违法案件行政处罚决定书》，经查荔城街莲塘村委会在未办理用地审批手续的情况下，非法占用荔城街莲塘村对面（土名）的2.545亩土地进行商业街建设，该行为已经违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款、第六十一条的规定，构成了非法占用土地事实；依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款的规定，决定限荔城街莲塘村委会自接到本《土地违法案件行政处罚决定书》之日起十五日内自行拆除在非法占用的土地上新建的房屋，恢复土地原状。2013年7月1日，广州市增城区国土资源和规划局向荔城街莲塘村委会作出增国房监催字[2013]344号《履行行政处罚决定催告通知书》，催告该村委会自收到催告书之日起十日内履行行政处罚决定书规定的义务，拆除在非法占用的土地上新建的房屋，恢复土地原状。2013年7月18日，广州市增城区国土资源和规划局以荔城街莲塘村委会为被申请执行人，向广州市增城区人民法院申请强制执行，申请执行根据增国房监罚字[2013]294号，拆除在非法占用的土地上新建的房屋，恢复土地原状。根据《增城市贯彻落实土地执法共同责任制实施方案》规定，“对发现涉嫌土地违法且上盖建筑物须拆除的，应通报相关职能部门进行综合执法”。后广州市增城区国土资源和规划局向广州市增城区人民法院申请取回了上述执行案件材料。
荔城街莲塘村委会占用田尾（土名）的3.512亩土地建村公用停车场。2015年5月4日，广州市增城区国土资源和规划局向荔城街莲塘村委会发出编号为0009544《责令停止国土资源违法行为通知书》和编号为0005604《责令改正违法行为通知书》，要求其在收到通知之日起10日内改正，恢复土地原状。荔城街莲塘村委会在期限内未按要求改正。2015年5月15日，广州市增城区国土资源和规划局对上述违法用地情况向荔城街莲塘村委会干部调查。2015年5月21日，广州市增城区国土资源和规划局向荔城街莲塘村委会作出增国房监听字[2015]631号《土地违法案件行政处罚听证告知书》，告知拟对其作出行政处罚及其享有陈述、申辩和要求听证的权利。荔城街莲塘村委会在期限内未提出听证要求。2015年5月28日，广州市增城区国土资源和规划局作出增国房监罚字[2015]611号《土地违法案件行政处罚决定书》，经查实，荔城街莲塘村委会在未办理用地审批手续的情况下，于2011年3月至2015年5月擅自占用荔城街莲塘村田尾（土名）的3.512亩土地用于非农建设（村公用停车场），2013年土地利用现状为水田7.29平方米、可调整果园2303.61平方米、农村道路30.30平方米；该行为已经违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款的规定，构成了非法占用土地的事实；依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》的规定，决定：一、责令退还非法占用的3.512亩土地给荔城街莲塘村第四、五、六社；二、限自接到本《土地违法案件行政处罚决定书》之日起十五日内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状；三、对占用农用地进行非农建设的行为按一般农用地（可调整果园、农村道路）11元/平方米、耕地（水田）21元/平方米的标准并处罚款，合计人民币23626.1元。2015年7月28日，荔城街莲塘村委会向广州市增城区国土资源和规划局缴纳了罚款23626.1元。2015年12月4日，广州市增城区国土资源和规划局作出增国房监催字[2015]702号《履行行政处罚决定催告通知书》，催告荔城街莲塘村委会自收到催告书之日起十日内履行行政处罚决定书规定的义务，退还非法占用的土地；拆除在非法占用的土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状。后广州市增城区国土资源和规划局向本院申请强制执行，本院于2016年3月11日受理了上述执行案件，并于2016年4月8日作出（2016）粤7101行审1127号行政裁定，认为根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条第一款第（五）项的规定，行政处罚决定书应当载明当事人不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，当事人直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。申请执行人作出的行政处罚决定书告知被执行人提起行政诉讼的期限与法律规定不符，对被执行人权利造成重大影响，应裁定不准予执行。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十五条第（三）项、《中华人民共和国行政强制法》第五十八条之规定，裁定不准予强制执行广州市增城区国土资源和规划局作出的增国房监罚字[2015]611号《土地违法案件行政处罚决定书》。原告认为被告作出增国房监罚字[2013]294号《土地违法案件行政处罚决定书》、增国房监罚字[2015]611号《土地违法案件行政处罚决定书》后没有后续的行政处理，存在行政不作为，遂成讼。
另查明，2009年6月1日，原告与原增城市人民政府荔城街道办事处签订《增城市荔城街莲塘村土地（水田）承包经营权出租合同》，约定荔城街道办事处租赁原告67.6亩（位置土名：大粩坑、大厅地、马夫田）土地（水田）从事农业综合开发经营，租赁期限30年。2015年6月16日，原广州市国土资源和房屋管理局作出穗国房复查复核字[2015]35号《关于邱满堂等人信访复查事项的复函》，其中记载田尾（土名）位于广州市增城区荔城街莲塘村村场对面，面积约5.5亩，属于荔城街莲塘村第三、四、六合作社集体所有，其土地利用总体规划（2010-2020）地类为基本农田，2013年度土地利用现状地类为果园，目前已建成商贸街和停车场。2016年5月17日，荔城街莲塘村委会出具《关于田地租赁的情况说明》，说明荔城街道办事处在2009年租赁该村八个合作社水田共600多亩发展美丽乡村生态旅游，该村地块的土名繁多，共有上百个土名，同一地块不同社的叫法也不同，而且八个社的水田分散在不同的地块，是插花地，所以租赁合同仅将有代表性的三个土名大粩坑、大厅地、马夫田列上，实际的租赁范围除了上述三个土名的土地外，还包括塘冚、田尾、庙背等地块；荔城街莲塘村委会于2011年3月至2015年5月在莲塘村××（土××）××公用停车场××该村××、××、六社的土地，属于荔城街道办事处在2009年租赁土地的范围；荔城街莲塘村委会于2012年6月在莲塘村上村（土名）建农副产品商业街涉及该村第一、五社的土地，属于荔城街道办事处在2009年租赁土地的范围；广州市莲塘印象旅游开发有限公司于2015年3月19日在塘冚（土名）填土的土地，涉及该村第三、六社的土地，属于荔城街道办事处在2009年租赁土地的范围。
再查，根据《中共广州市增城区人民政府办公室关于印发增城区国土资源和规划局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（增府办[2016]35号），广州市增城区国土资源和规划局为被告市国规委的派出机构。
诉讼中，本院向原告释明其诉讼请求涉及两个具体行政行为，原告向本院明确诉讼请求第1项为：确认被告对广州市增城区荔城街莲塘村委会非法占用田尾（土名）土地用于非农建设（停车场）的土地违法行为行政不作为违法，要求被告拆除违法建设的停车场，对相关责任人依法处理，恢复土地原貌。
以上事实，有责令改正违法行为通知书、责令停止国土资源违法行为通知书、现场照片、土地违法案件行政处罚听证告知书、土地违法案件行政处罚决定书、履行行政处罚决定催告通知书、强制执行申请书及当事人的陈述等证据予以证实。
本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第五条规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四条规定：“省人民政府土地行政主管部门统一负责全省土地的管理和监督工作。市、县人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。市、县人民政府土地行政主管部门在市辖区或乡（镇）设立土地管理机构，负责该区域的土地管理工作。”被告作为本行政区域内的土地行政管理部门，土地行政管理与监督是其法定职责。
《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”第八十三条规定：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”本案中，广州市增城区国土资源和规划局对荔城街莲塘村委会非法占有该村田尾（土名）3.512亩土地进行违法建设的事实经调查核实，作出增国房监罚字[2015]611号土地违法案件行政处罚决定，责令退还非法占用的3.512亩土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状，罚款23626.1元；后广州市增城区国土资源和规划局向其催告履行义务仍拒不履行，广州市增城区国土资源和规划局向本院申请强制执行。根据中华人民共和国国土资源部发布的《国土资源违法行为查处工作规程》要求，人民法院受理后裁定不予执行，国土资源主管部门对裁定有异议的，可以自收到裁定之日起十五日内向上一级人民法院申请复议，对裁定无异议或者有异议但经复议维持原裁定的，国土资源主管部门应当纠正存在的问题。在本院于2016年4月8日依法作出（2016）粤7101行审1127号行政裁定，裁定不准予强制执行广州市增城区国土资源和规划局作出的增国房监罚字[2015]611号《土地违法案件行政处罚决定书》的情况下，至本案开庭审理之日止，近一年的时间里，被告未对案件作进一步处理，且未提供证据证明有相关合法、合理的事由，其行为违反上述规定，已构成怠于履行法定职责，应予纠正，被告应对广州市增城区荔城街莲塘村委会非法占用田尾（土名）3.512亩土地进行违法建设的行为继续作出处理。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：
被告广州市国土资源和规划委员会于本判决生效之日起三个月内对广州市增城区荔城街莲塘村委会非法占用田尾（土名）3.512亩土地进行违法建设的行为依法继续作出处理。
案件受理费50元，由被告广州市国土资源和规划委员会负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。
审 判 长 蔡雅红
人民陪审员 邓国权
人民陪审员 陈海亭
二〇一七年六月一日
书 记 员 杨锦新