云南省砚山县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）云2622行初4号
原告王明兰，女，壮族，1955年3月8日生，砚山县人，文盲，农民，住砚山县。
原告沈发新，女，壮族，1955年7月4日生，砚山县人，文盲，农民，住砚山县。
原告王占冲，男，壮族，1977年4月10日生，砚山县人，初中文化，农民，住砚山县。
原告梁秀国，女，壮族，1958年8月26日生，砚山县人，文盲，农民，住砚山县。
原告田保芬，女，壮族，1954年10月20日生，砚山县人，文盲，农民，住砚山县。
原告李秀珍，女，壮族，1956年5月5日生，砚山县人，文盲，农民，住砚山县。
原告王跃，男，壮族，1971年10月12日生，砚山县人，初中文化，农民，住砚山县。
原告杨光锦，女，壮族，1961年10月4日生，砚山县人，小学文化，农民，住砚山县。
原告田国明，男，壮族，1966年12月20日生，砚山县人，小学文化，农民，住砚山县。
原告王凤兰，女，壮族，1948年10月4日生，砚山县人，文盲，农民，住砚山县。
原告权忠兰，女，壮族，1951年10月25日生，砚山县人，文盲，农民，住砚山县。
原告梁绍情，女，壮族，1951年8月10日生，砚山县人，文盲，农民，住砚山县。
原告卢加亮，男，壮族，1974年5月13日生，砚山县人，初中文化，农民，住砚山县。
原告田保华，男，壮族，1968年1月15日生，砚山县人，初中文化，农民，住砚山县。
原告王美东，男，壮族，1966年12月7日生，砚山县人，小学文化，农民，住砚山县。
原告张富兰，女，壮族，1969年5月10日生，砚山县人，小学文化，农民，住砚山县。
诉讼代表人王明兰，女，壮族，1955年3月8日生，砚山县人，文盲，农民，住砚山县。
诉讼代表人王跃，男，壮族，1971年10月12日生，砚山县人，初中文化，农民，住砚山县。
委托诉讼代理人陈加文，云南圆合圆律师事务所律师，特别授权。
被告砚山县人民政府，住址：砚山县江那镇龙头街24号，机构代码：01521371-1。
法定代表人陈凌，职务县长。
委托诉讼代理人袁春，云南七乡律师事务所律师，特别授权。
委托诉讼代理人陈妍君，砚山县国土资源局法规股股长，特别授权。
第三人砚山县江那镇人民政府，住址：砚山县江那镇兴华路，机构代码：01521421-2。
法定代表人刘成，职务镇长。
委托诉讼代理人刘江，云南鼎祥律师事务所律师，特别授权。
委托诉讼代理人赵晓青，云南鼎祥律师事务所实习律师，特别授权。
原告王明兰等16人不服被告砚山县人民政府行政确认（土地使用登记）一案。于2016年6月3日向本院提起行政诉讼，本院同日立案，于2016年6月7日向被告及第三人送达了诉状副本及相关诉讼材料，被告按规定时限提交了证据和答辩状。本院依法组成合议庭，于2016年9月26日公开开庭审理了本案，原告王明兰等16人及其委托诉讼代理人陈加文，被告法定代表人陈凌未到庭，委托诉讼代理人袁春、陈妍君，第三人负责人ＸＸ云及其委托诉讼代理人刘江、赵晓青到庭参加诉讼。本案经云南省高级人民法院批准延长审限三个月，本案现已审理终结。
原告王明兰等16人诉称，请求法院判决撤销砚山县人民政府颁发给江那镇政府砚国用（1999）字第04097号国有土地使用证。事实与理由：1994年，砚山县江那镇政府、路德村民委与脚侧竜村民小组协商，租用脚侧竜村小组已经发包给农户的承包土地开发诸葛山庄，经砚山县国土资源局、江那镇政府、路德村民委干部和脚侧竜村小组干部对原告的承包土地面积进行丈量。原脚侧竜村干部与原告说的是租用20年，且租金交给村干部后，被村干部用去建盖学校，原告没有收到任何款项。原告与村干部反映、到村民委、江那镇政府要求解决，始终没有得到妥善处理。在蒙-
文-
砚高速公路到原告村征用土地时，原告要求对他们管理使用的诸葛山庄土地进行处理，江那镇政府拿出砚国用（1999）字第04097号《国有土地使用证》，原告才知道被告于1999年7月6日将原告在诸葛山庄的承包土地以国有土地性质，颁发使用证给江那镇企业管理办公室孔明山庄，为此，原告向砚山县委、县人民政府反映，经砚山县国土资源局答复，该答复认为当时村干部出具的领条就是原告的土地征用补偿款，维持了江那镇政府持有的土地使用证。原告认为，被告在没有征求土地使用人的意见，土地来源不清，集体土地转为国有土地程序违法的情况下，颁发了国有土地给江那镇政府，严重侵害了原告的合法权益，要求法院判决撤销被告的错误行为。原告提交以下证据：1、原告身份证复印件16份，证明原告身份和诉讼主体资格；2、原告所在脚侧竜村小组历届村干部出具证明5份，证明江那镇政府开发诸葛山庄的用地包括原告在内的群众承包地，土地所在位置，面积和村干部收取4年租金。3、砚国用（1999）字第04097号《国有土地使用证》，证明被告违反法定程序的情况下，将原告享有承包经营权的集体土地，以国有土地使用性质颁发给不具有使用权的行政机关的企业；4、原告向砚山县委、县人民政府反映的信访件，证明原告在承包土地被侵害后，通过信访维护自己的合法权益；5、行政机关的《信访事项受理通知书》、《延长办理期限告知书》和《信访事项的答复》，证明原告向被告砚山县政府信访，被告转砚山县国土资源局办理后，国土资源局的答复；6、脚侧竜村小组干部的《调查笔录》，证明两份《领条》涉及的款项不是支付征用原告土地面积补偿款。
被告砚山县人民政府辩称，1、原告王明兰、沈发新等16人不具有诉讼主体资格；本案原告并未提交相关的“农村土地承包合同书和土地承包经营权证”以证明其属于诸葛山庄土地的权利人，依据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条第二款“国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包”和第二十一条第一款“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证”之规定，由于原告不能提交“农村土地承包合同书和土地承包经营权证”以证明其是争议土地的经营权人，所以，答辩人作出的《砚国用（1999）字第04097号国有土地使用证》与原告无直接利害关系，原告不具有诉讼主体资格。2、脚侧竜村干部已经向江那镇政府领取了征地费及青苗补助费；争议地诸葛山庄的土地来源为江那镇政府于1994年至1996年期间征用江那镇路德村民委脚侧竜土地，根据1996年7月16日脚侧竜村村干部李仕定、王希林出具的《领条》“领到江那镇政府企业办土地征用费壹万捌仟玖佰陆拾肆元正及青苗补助费叁仟零壹拾柒元正”，1996年12月13日脚侧竜村村干部王希林和李仕定出具的《领条》“领到江那镇企业办诸葛山开发区征地费：469.06平方米，每平方8元，共计人民币叁仟柒伯伍拾贰元肆角捌分（3752.48）正”；上述款项集体扣除15%用于建盖小学外，其余款项均支付给了农户。综上所述，原告不具有诉讼主体资格，请求法院驳回原告的起诉。
被告向本院提交以下证据：第一组：两份《领条》及《砚国有（1999）字第04097号国有土地使用证》；被告以该证据证明：1996年和1997年原脚侧竜村村干部领取了征地补偿款；1999年砚山县政府依法颁发了《砚国用（1999）字第04097号国有土地使用证》的事实。第二组：《信访局群众来访处理卡》、《国土资源局信访事项受理通知书》、《信访事项延长办理期限告知书》、《信访事项的答复》、《文书送达回证》；被告以该证据证明砚山县国土资源局按照法定程序受理了原告的信访事项，同时，根据“信访答复”证明了原告信访所反映的情况缺乏事实依据。第三组：砚山县国土资源局案件询问笔录六份；被告以该证据证明脚侧竜村村干部已经领取了补偿款项并分发给了有关农户。
第三人江那镇政府述称，原告王明兰等16户不具有诉讼主体资格；原告不属于本案所争议的诸葛山庄土地权利人。依据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条第二款、第二十一条第一款之规定，原告应当提交相关的《农村土地承包合同书》明确争议土地的经营权属归集体还是归原告使用，并且，依据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款之规定，由于原告不能提交“农村土地承包合同书和土地承包经营权证”以证明其争议土地的经营权人，故砚山县人民政府颁发的《砚国用（1999）字第04097号国有土地使用证》与原告无直接利害关系，原告诉讼主体不适格。争议地诸葛山庄的土地来源为答辩人于1994年至1996年期间征用江那镇路德村民委脚侧竜土地，依据1996年7月16日脚侧竜村村干部李仕定、王希林出具的《领条》“领到江那人民政府企业办土地征用费壹万捌仟玖佰陆拾肆元正及青苗补助费叁仟零壹拾柒元正”，1996年12月13日脚侧竜村村干部王希林和李仕定出具的《领条》“领到江那镇企业办诸葛山开发区征地费：469.06平方米，每平方8元，共计人民币叁仟柒佰伍拾贰元肆角捌分正”。因此，原告诉称其未领取过征地补偿款与事实不符。
第三人江那镇政府向本院提交了两份《领条》，以证明第三人已经向脚侧竜分两次支付土地征地费、青苗补偿费。
经庭审质证，原告对被告提交的两份《领条》真实性认可，但认为《领条》记载的款项，是租用土地的租金，不是征用土地的补偿款，对被告证明是征地补偿款观点，原告不认可。对被告提交的砚国用（1999）字第04097号《国有土地使用证》，该证据登记程序不合法，不能作为证据；对被告提交的砚山县国土资源局询问笔录，是土地使用证登记之后补的，询问笔录不具有合法性，原告不认可。第三人对被告提交的证据同意被告的证明观点。被告对原告提交第一组证据的真实性、合法性、关联性无异议，但不能证明原告具有诉讼主体资格；对原告提交的第二组证据，该证据的三性和原告的证明观点被告均不认可；对原告提交的第三组证据，该证据的三性被告无异议，但不认可原告的证明观点；对原告提交的第四组证据，对证据的三性无异议，但不认可原告的证明观点，该证据只能证明原告向相关部门反映的事实；对原告提交的第五组证据，对证据的三性无异议，但不认可原告的证明观点，该证据恰好证明了砚山县国土资源局按程序处理原告的信访事项，并进行了答复；对原告提交的第六组证据，该组证据的三性被告均不认可，调查笔录的具体时间、地点均不明确，同一笔录调查两个人，被调查人信息不明，也不签日期，不符合笔录的法定形式，该证据不合法。第三人对原告提交的证据质证意见与被告质证意见一致。原告对第三人提交的两份《领条》，认为不能说明征用原告土地的补偿款，不认可第三人的证明观点。被告对第三人提交的证据真实性认可，并同意第三人的证明观点。
本院对上述证据认证如下：对原告提交的第一组证据原告身份证复印件，证明原告身份，本院予以采信；对原告提交的第二组证据，来源不清，证明人也没有出庭说明，本院不予采信；对第三组证据，该证据是本案诉讼标的，效力待定，不作为本案证据；对第四、五组证据，本院采信证据存在的真实性，说明原告在诉讼之前已经向相关部门请求解决土地争议；对第六组证据，该证据收集不合法，本院不予采信。对被告提交的第一组证据，该证据真实，说明第三人下属企业管理办公室在开发使用诸葛山庄前支付给脚侧竜村用地款，该证据本院予以采信；对被告提交的第二组证据，说明原告提起行政诉讼前已经请求相关部门解决土地争议问题，砚山县国土资源局给予请求事项答复；对被告提交的第三组证据，该证据是砚山县国土资源局受理原告信访案件后对脚侧竜原村干部、部分村民的询问笔录，询问笔录属于被告作出行政行为后的补充证据，不能作为裁判依据，但询问笔录说明江那镇政府企业管理办公室在开发诸葛山庄前是原告耕管使用的土地，开发后使用的土地是租用还是征用，村干部领到的款项是否补给农户事实不清，被告颁证确认土地使用权属，登记土地权属来源，土地权属转化事实不清。
经审理查明：1996年江那镇政府下属的企业管理办公室对脚侧竜村的诸葛山庄进行开发旅游建设，并于1996年分两次给原告所在的村集体支付了征地补偿款，原脚侧竜村干部李仕定、王希林出具两份《领条》，第一份领条的内容是“今领到江那镇人民政府企业办土地征用费：壹万捌仟玖佰陆拾肆元正（18964）青苗补助费叁仟零壹拾柒元正（3017），共合人民币贰万壹仟玖佰捌拾壹元正，时间1996年7月16日”；第二份领条的内容是“今领到江那镇企业办诸葛山庄开发区征地费：469.06平方米，每平方8元，共合人民币叁仟柒佰伍拾贰元肆角捌分（3752.48）正，时间1996年12月13日”。从此，江那镇政府企业管理办公室就对诸葛山庄进行开发和建设。1999年7月6日砚山县人民政府向江那镇政府企业管理办公室孔明山庄颁发了砚国用（1999）字第04097号《国有土地使用证》，面积为7984.5平方米。2015年原告找到江那镇政府要求解决孔明山庄土地补偿问题，双方发生争议，经砚山县国土资源局以信访案件给原告进行了答复，原告不认同答复意见，向本院提起行政诉讼。审理中，被告没有证据说明砚国用（1999）字第04097号《国有土地使用证》确定的土地面积来源、权属变更的审批程序；也没有提交登记过程中，土地使用人应当提交的土地登记申请书，土地权属来源证明等要件。
本院认为，被告砚山县人民政府依照法律赋予职权，在管辖范围内有对土地权属确认，土地使用证的颁发等职权，被告主体适格。依据《土地登记规则》第六条土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记。本案被告没有提交以上规定登记程序证据材料，说明被告没有依据土地登记程序规则要求进行土地登记，被告土地登记行为程序不当。本案被告在进行土地登记前，该宗地的土地性质是集体所有，是农用地；被告登记后该宗地性质确定为国有土地和建设用地，土地性质发生改变。《中华人民共和国土地管理法》第五章对建设用地涉及农用土地，集体土地转为国有土地的进行专门规定，但本案被告没有提交合法有效的农用地转变为建设用地，集体所有土地性质改变为国有土地性质的审批文件和证据材料，被告登记的土地权属、土地性质转变事实不清。被告认为江那政府企业管理办公室已经分两次支付了征地补偿费给了原脚侧竜村干部，土地征用手续合法的抗辩理由，证据不足，本院不予支持。原脚侧竜村干部出具的两份《领条》也没有说明征用土地的范围，涉及征用农户土地面积，补偿方案等，并且《领条》中反映的征用土地面积与被告颁发使用证中填写的面积相差很大，《领条》内容也不能说明第三人取得建设土地的坐落、权属变更情况。被告辩称原告没有诉讼主体资格的抗辩理由，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”的规定，原告诉讼主体合法。被告登记的砚国用（1999）字第04097号《国有土地使用证》，登记程序不当，登记土地权属转变事实不清，依法应当判决撤销被告颁发土地使用证行为，但本案诉讼的该宗地从1996年开始第三人江那镇政府企业管理办公室就进行开发和建设，投入了较大资金，如果撤销被告土地登记行为会带来更大的损失，因此，本院依法判决确认被告颁发土地使用证行为违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第（一）项之规定，判决如下：
被告砚山县人民政府于1999年7月6日颁发的砚国用（1999）字第04097号《国有土地使用证》行为违法。
案件受理费50元，由被告砚山县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于文山壮族苗族自治州中级人民法院。
审判长 王文专
审判员 刘 祥
审判员 贾 丽
二〇一七年四月十七日
书记员 王兴剑