湖南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）湘行终523号
上诉人（原审第三人）：王利娟，女，汉族。
委托代理人：贺珊，湖南融源律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）：长沙市望城区国土资源局。住所地：长沙市望城区郭亮中路***号。
法定代表人：张宏彬，该局局长。
委托代理人：秦红军，该局工作人员。
委托代理人：谢兆佳，湖南仁润律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：洪海滨（曾用名朱金山），男，汉族。
被上诉人（原审被告）：长沙市望城区人民政府。住所地：长沙市望城区雷锋北大道****号。
法定代表人：范焱斌，该区区长。
委托代理人：尹伟博，该政府法制办公室副主任。
委托代理人：谢兆佳，湖南仁润律师事务所律师。
原审原告洪海滨诉原审被告长沙市望城区人民政府（以下简称望城区政府）及原审第三人长沙市望城区国土资源局（以下简称望城区国土局）、王利娟土地行政登记一案，长沙市中级人民法院于2017年3月26日作出（2016）湘01行初430号行政判决。王利娟、望城区国土局不服，分别向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
长沙市中级人民法院审理查明：洪海滨原名朱金山，原望城县高塘岭镇仁和大队（后更名为仁和社区）人，后入伍改为现名，1999年转业到长沙市公安局芙蓉区分局工作。2002年，洪海滨在仁和社区拆迁重建地购得120平方米宅基地（即本案争议地，以下简称争议地）。2003年4月18日，洪海滨与原望城县新康乡六合围村月亮岛村民王利娟签订宅基地转让协议，将争议地整体转让给王利娟建房居住，总价63000元，并约定由洪海滨协助王利娟处理宅基地转户手续、协调建房中的有关事宜，费用由王利娟自理。2005年3月18日，原望城县政府就争议地以朱金山为申请用地人颁发了望国土字第0031544号个人建房用地许可证，建房性质为住宅（集体），面积为120平方米。2005年10月28日，洪海滨及其妻子文美娟与王利娟就宅基地转让协议在望城县公证处进行了公证，并在协议上注明“陆万三千元已付清，建房证下来后保证及时交王利娟”。之后，王利娟在争议地上建房居住至今。
2012年8月27日，望城区经济技术开发区规划建设局就争议地以洪海滨为用地人颁发了望规地字（2012）045号建设用地规划许可证（用地面积为120平方米）和望经开规工验字（2012）第080061号建设工程竣工规划验收合格证（建设面积为480平方米）。9月24日，望城区政府就争议地作出望国有划拨（2012）字第130号建制镇集镇城镇国有土地使用权初始登记划拨决定书。11月2日，望城区政府、望城区国土局就争议地以洪海滨为土地使用权人办理了划拨土地使用权初始登记并作出了望国用（2012）第327号国有土地证（用途为住宅用地，使用权类型为国有划拨，使用权面积为120平方米）。
2013年4月25日，王利娟向望城区国土局申请办理争议地的土地变更登记，并提交了洪海滨望国用（2012）第327号国有土地证、宅基地转让协议、公证书、望经开规工验字（2013）第0040019号、土地（变更）登记申请书等材料。5月29日，望城区政府作出（2013）政地划转字第141号划拨建设用地转让审批单，同意将争议地从洪海滨转让给王利娟。6月4日，望城区政府、望城区国土局以（2013）政地划转字第141号划拨建设用地转让审批单、望国用（2012）第327号国有土地使用证、宅基地转让协议、申请报告为依据，为王利娟就争议地办理了土地登记，并向其颁发了望变更国用（2013）第537号国有土地使用证，用途为住宅用地，使用权类型为国有划拨，使用权面积为120平方米。
长沙市中级人民法院审理认为：（一）关于本案被诉行政行为的确定问题。根据《土地登记办法》第十五条、第十六条的规定，土地证只是土地权利的证明，土地登记行为才有赋权的法律效力。洪海滨在起诉状中所列诉讼请求虽为撤销相关土地证，但根据其起诉所依据的事实和理由以及诉讼意见，其真实诉求系认为争议地的使用权应属其所有，不应登记给王利娟，即其所诉行为是导致其失去争议地使用权的行为。根据本案起诉及查明情况，本案被诉行政行为是就望变更国用（2013）第537号国有土地使用证内土地所作出的土地变更登记行为。（二）关于望城区国土局的诉讼地位问题。根据《土地登记办法》第三条的规定，土地使用权变更登记的行为主体是人民政府，国土部门只是实施单位，不是行为主体，不是适格的被告，望城区国土局在本案的诉讼地位应是第三人。（三）关于本案应否实体处理的问题。因洪海滨系被诉土地变更登记行为直接涉及的人员，故望城区政府认为洪海滨与被诉行为无利害关系的理由不成立。望城区政府、望城区国土局同时主张本案起诉已超过起诉期限，但其提供的证据并不能充分证明洪海滨此前确已知道或应当知道的时间，其主张无事实根据，理由不成立。望城区政府、望城区国土局据此主张本案应裁定驳回起诉，理由不成立，不予支持。（四）关于被诉行政行为的合法性问题。1.原权证显示争议地属国有划拨土地，但根据宅基地转让协议和建房许可证，争议地又属集体土地，两者明显不一致，争议地究竟属集体所有土地还是国有划拨土地，性质不明，望城区政府未经调查核实即直接按登记资料将争议地作国有划拨土地进行管理，并作被诉变更登记行为，主要证据不足。2.即使争议地属国有划拨土地，但当事人提交的权属变动材料是宅基地转让协议，依法也不能办理变更登记，被诉土地变更登记行为没有法律依据，属适用法律错误。3.洪海滨作为涉案土地的登记名义人，本人未去申请办理土地变更事项，望城区政府未按《土地登记办法》第十一条第一款规定审核和收取相关材料，不符合法定程序。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（二）（三）项的规定，被诉土地变更登记行为应予撤销。（五）关于本案相关问题的处理。对于洪海滨提出的宅基地转让协议无效以及将争议地登记为国有的行为无效的问题，不是本案被诉行政行为，本案不予处理，当事人可另循合法途径解决。对于王利娟提出的争议地本系洪海滨购买取得，其取得争议地也是向洪海滨购买取得，并已在争议地上建房居住多年，其合法利益应予保护的问题，因本案审查的是被诉行政行为的合法性，其相关合法利益的保护问题不属于本案处理范围，可另循合法途径解决。对于本案反映出来的宅基地出卖、宅基地转让、为争议地办理国有划拨地初始登记及发证等问题，根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定和依法行政原则，应由土地行政主管部门依法处理和纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（二）（三）项的规定，判决：撤销望城区政府2013年6月4日就望变更国用（2013）第537号国有土地使用证内土地所作出的土地变更登记行为。案件受理费50元，由望城区政府负担。
王利娟不服判决上诉称：1.望城区政府作出的本案被诉土地变更登记行为有事实和法律依据，证据充分、程序合法。原审判决认定事实不清、适用法律错误，依法应予撤销。2.洪海滨、文美娟于2013年配合王利娟办理土地变更登记，望城区政府于2013年6月4日向王利娟发证，而洪海滨于2016年5月4日向法院起诉已经超过法定起诉期限，且无正当理由。请求：1.撤销原审判决，改判驳回洪海滨的诉讼请求；2.本案诉讼费用由洪海滨承担。
望城区国土局不服判决上诉称：1.望城区国土局在办理本案被诉土地变更登记行为时已尽了合理审查义务。2.王利娟作为善意第三人，系善意取得，应保护其信赖利益等合法权益。请求：1.撤销原审判决，改判确认被诉土地变更登记行为违法；2.本案诉讼费用由被上诉人承担。
洪海滨答辩称:1.因法律规定宅基地不能买卖，故2003年洪海滨将120平方米宅基地卖给王利娟是无效买卖，公证也是无效的，望城区政府作出的土地变更登记是无效行政行为，原审撤销被诉土地变更登记行为正确。2.洪海滨目前全家都是无房户，2003年将宅基地卖给王利娟是因为双方不懂政策法规。3.望城区政府违法作出被诉土地变更登记行为，不是洪海滨应当知道的范围，其主张洪海滨起诉超过起诉期限错误。4.洪海滨只签署了地籍调查表和土地登记申请书，变更申请书和承诺书上的签名非洪海滨所签，变更材料中国土局局长签字及变更协议一栏为空白，望城区政府是在洪海滨没委托、没到场、没签字情况下作出的被诉土地变更登记行为。请求维持原审判决。
望城区政府答辩称：1.洪海滨起诉超过法定起诉期限，且无正当理由，建议裁定驳回起诉。2.洪海滨与望变更国用（2013）第537号国有土地使用证书没有法律上利害关系，建议裁定驳回其起诉。3.土地管理部门在办理望变更国用（2013）第537号国有土地使用证登记程序时已尽了合理审查注意义务。4.王利娟作为善意第三人，系善意取得，为保护其信赖利益等合法权益，建议确认土地变更登记行为违法，但不予撤销。综上，请求依法予以改判。
当事人原审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。二审期间，各方当事人未提交新的证据。
本院二审补充查明：2002年，洪海滨祖屋所在的集体土地因被国家依法征收，分得一处60平方米的宅基地。同时根据当时政策，洪海滨还申请了一处60平方米的宅基地，两处宅基地相连构成一个整体。2003年王利娟受让洪海滨的120平方米的宅基地后，以洪海滨的名义申请办理了有关建房手续，并于2005年建成480平方米的四层楼房一栋，居住至今。2012年9月，望城区政府根据国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十四条等规定，决定将洪海滨名下的120平方米宅基地确认为国有土地，并作出了望国有划拨（2012）字第130号建制镇集镇城镇国有土地使用权初始登记划拨决定书。同年11月2日，望城区政府向洪海滨颁发了望国用（2012）第327号国有土地使用权证。2013年4月王利娟申请土地变更登记时，洪海滨委托其妻子文美娟一起去办理，并提供了有关资料的原件。2013年6月4日，望城区政府向王利娟颁发了望变更国用（2013）第537号国有土地使用证。2016年5月，洪海滨提起本案诉讼。
对原审查明的其他事实，本院予以确认。
本院认为：《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，望城区政府于2013年6月4日向王利娟颁发了望变更国用（2013）第537号国有土地使用权证。该证系由使用权人洪海滨变更为王利娟，申请土地变更登记时，洪海滨委托其妻子文美娟到场，并提供了有关资料。显然，根据上述规定，洪海滨应当在颁发该国有土地使用权证之日起2年内，即2015年6月4日前向人民法院起诉，而洪海滨直至2016年5月才提起本案诉讼，已经超过了2年的法定起诉期限,且无正当理由，故应当裁定驳回其起诉。王利娟上诉称洪海滨起诉已经超过法定起诉期限的理由成立，本院予以支持。原判认定事实错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
一、撤销长沙市中级人民法院（2016）湘01行初430号行政判决；
二、驳回洪海滨的起诉。
一、二审案件受理费各50元，分别予以退还。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 曾新田
审 判 员 向黎丽
审 判 员 李俊颖
二〇一七年十月十六日
法官助理 刘柯岑
书 记 员 刘海涛