山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）鲁行终1660号上诉人（原审被告）枣庄市峄城区人民政府，住所地枣庄市峄城区坛山路166号。法定代表人张贺泽，区长。上诉人（原审第三人）周东国，男，1954年5月27日出生，汉族，住枣庄市峄城区。被上诉人（原审原告）周长义，男，1979年9月16日出生，汉族，住枣庄市峄城区。原审被告枣庄市人民政府，住所地枣庄市光明大道2621号。法定代表人李峰，市长。委托代理人王健，枣庄市人民政府法制办公室工作人员。委托代理人曹传杰，山东舜天（枣庄）律师事务所律师。周长义诉枣庄市峄城区人民政府（以下简称峄城区政府）、枣庄市人民政府（以下简称枣庄市政府）、周东国土地承包行政登记及行政复议一案，枣庄市中级人民法院于2017年5月3日作出（2016）鲁04行初72号行政判决。峄城区政府与周东国不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2011年2月，周东国向南关居委会雷园村提出申请，要求对包括涉案上园1.1亩地块在内的五地块合计5.27亩土地进行确权。2013年8月，南关居委会出具证明，证明雷园村1997年土地调整账（表）丢失。2014年,南关居委会出具证明，证明周东国在原雷园村承包土地五块，共计5.21亩，包含涉案上园1.1亩地块，该地块为当时漏报。2015年9月10日，南关居委会出具有关周东国5.21亩承包地相邻地块所有人签字情况的证明。2015年9月14日，南关居委会出具关于雷园村周东国承包地块申请颁证的说明，同意为周东国5.21亩土地补证。2015年9月16日，峄城区坛山街道办事处出具证明：“坛山街道办事处（原峄城镇）现未保管农村一轮土地承包档案；农村二轮土地延保时，南关雷园未进行延包”，并向峄城区农经局说明同意雷园村和南关居委会关于周东国土地承包经营权变更的意见。同日，南关居委会与周东国签订了编号为370404100265010001J的农村土地承包合同，将5.21亩土地发包给周东国，承包期限为30年，自1998年10月1日起至2028年10月1日止。2015年11月15日，周东国向南关居委会申请对其承包本村集体土地登记颁证。2015年11月20日，南关居委会又与周东国签订了一份编号为370404001028020114J的农村土地承包合同，将5.5亩土地发包给周东国，承包期限为30年，自1998年10月1日起至2028年10月1日止。该份承包合同中包含的涉案1.1亩上园地块四至有了变动，即由“东：路，西：李桂宝”变为了“东：空白，西：路”。2016年，峄城区政府向周东国颁发了包括涉案上园1.1亩地块在内的土地承包经营权证。2016年7月，周东国以其持有土地承包经营权证为由，起诉周长义。周长义得知后，于2016年8月15日以峄城区政府向周东国颁发土地承包经营权证的行政行为违法为由，向枣庄市政府申请行政复议。2016年11月1日，枣庄市政府作出枣政复决字[2016]031号行政复议决定，维持峄城区政府的颁证行为。周长义不服，于2016年11月12日，提起行政诉讼。在法庭调查前，周长义变更诉讼请求为：1.撤销枣庄市政府作出的枣政复决字[2016]031号行政复议决定；2.撤销编号为370404001028020114J的土地承包经营权证中关于1.1亩上园地块部分的登记。另查明，根据周长义的申请，案外人周西文、周贵生经法院调查证实：2015年11月15作出的经主管部门审核的涉案承包地块调查表中毗邻地块权利人周西文的指界捺印，系周西文的未成年的孙子周贵生在2016年的暑假期间所捺，当时并未告知其捺印的原因。周西文对此并不知情，亦不认可指界的内容。周西文不知道该地分给了谁，只知道该地系周长义之父周东富从分地时就开始耕种，周东富死后一直由周长义耕种。原审法院认为，根据《农村土地承包经营权证管理办法》第七条的规定，以家庭承包方式承包农村耕地的应当严格按法定程序颁发农村土地承包经营权证。对于雷园村这种一轮土地承包资料丢失，未进行二轮延包，缺乏相关原始土地承包资料的情况，更应该严格按照《农村土地承包经营权登记试点工作规程（试行）》、《山东省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》的要求，对农户承包关系进行认真摸底调查，在查清相关信息的基础上按照法定程序审慎处理，确保实现承包面积、承包合同、经营权登记簿、经营权证书“四相符”。而本案中，涉案承包地块调查表中毗邻地块权利人周西文的捺印及调查时间已经周西文及其孙子周贵生确认系周贵生于2016年的暑假期间所捺，周西文对此并不知情。作为颁证机关，峄城区政府有义务证明该调查表的真实性、合法性，但未能提供有效证据予以证明，该调查表不能作为峄城区政府依法履行职权的证据。综上，峄城区政府在违反法定程序、未尽到审慎审核职责的情况下作出的涉案承包土地的登记行为应予撤销。枣庄市政府行政复议程序合法，但因峄城区政府作出的原行政行为违法，对其作出的行政复议决定应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十条第一款之规定，判决：一、撤销枣庄市政府作出的枣政复决字[2016]031号行政复议决定；二、撤销编号为370404001028020114J的土地承包经营权证中关于1.1亩上园地块部分的登记。案件受理费50元，由峄城区政府和枣庄市政府各负担25元。峄城区政府不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决并依法改判驳回周长义的诉讼请求。理由如下：一、被上诉人并非被诉行政行为相对人，与被诉行政行为没有利害关系，不具有本案诉讼主体资格。二、上诉人作出的涉案地块登记颁证行为所依据的事实清楚，适用法律正确且符合政策要求，程序合法。在颁证过程中，南关居委会严格按照新的确权登记流程对周东国登记核发新版的土地承包经营权证。三、原审法院在认定事实、使用证据和审理程序方面均存在错误。1.周西文在调查笔录中并没有否认南关居委会关于周东国5.21亩承包地相邻地块权利人的签字情况中其签字认可周东国系涉案地块权利人的事实。2.虽然周西文在调查笔录中证明涉案地块系被上诉人之父周东富耕种，但仅从证人证明的耕种事实无法确认涉案地块的承包经营权人系被上诉人。3.对于涉案地块的承包经营权属于周东国的事实已有村委会、镇政府出具的多份证明，周西文的证言不能否定上述证据。4.周贵生于2001年7月3日出生，系未成年人，且没有法定代理人在场并在笔录上签字，原审法院作出该调查笔录的形式不合法。周东国不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决并依法改判驳回周长义的诉讼请求。理由如下：一、峄城区政府给上诉人颁发土地承包经营权证的行政行为合法。至于涉案地块调查表中周西文捺印是否系其本人所为，周西文、周贵生对此应出庭作证，如果存在法定特殊情况，经法院准许也可以提交书面证言。但原审法院仅根据被上诉人的申请即对周西文、周贵生进行调查，不符合相关规定。二、上诉人依法享有涉案1.1亩土地的承包经营权。涉案地块系上诉人于2000年左右无偿借给被上诉人之父周东富耕种，周东富去世后，该地由被上诉人耕种至今。上诉人只是将涉案地块出借给周东富，而非转让土地承包经营权。被上诉人周长义、原审被告枣庄市政府未提交书面答辩意见。本案二审确定的审理重点为：1.周长义是否具有提起本案诉讼的原告主体资格；2.原审法院对周西文、周贵生所作的调查笔录是否可以作为相关事实的审查依据；3.峄城区政府对涉案1.1亩地块作出的登记颁证行为是否合法；4.原审法院判决是否正确。原审期间各方当事人提交的证据材料已随案卷移送本院，上述证据在原审中已经质证。经审查，本院同意原审法院查明的事实。本院认为：一、关于周长义是否具备本案诉讼主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或者实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案中，综合本案证据及周东国在上诉状中的陈述可以看出，涉案1.1亩地块原系周长义之父周东富耕种，自周东富去世后，一直由周长义耕种至今。现峄城区政府作出涉及农村集体土地的被诉行政行为，将涉案地块的土地承包经营权登记在周东国名下，周长义虽然并非被诉行政行为的相对人，但其作为涉案地块的实际使用人，与上述登记颁证行为具有法律上的利害关系，具备本案诉讼的原告主体资格，其提起本案诉讼符合上述法律规定。峄城区政府关于周东国不具有本案诉讼主体资格的主张不能成立，不予支持。二、关于原审法院对周西文、周贵生所作调查笔录的证据效力问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据。”本案中，原审法院为查明案件事实，根据周长义的申请，分别对案外人周西文、周贵生进行调查并制作调查笔录，其审理程序并无不妥。周西文、周贵生在调查笔录中陈述的内容主要为涉案承包地块调查表中毗邻地块权利人周西文的指界捺印系周西文之孙周贵生所为，周西文表示不知情亦不认可，该内容不属于为证明行政行为的合法性而应予排除的事项。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十一条第（一）项的规定，未成年人所作的与其年龄和智力状况不相适应的证言，不能单独作为定案的依据。周贵生虽系未成年人，但考虑到其于2002年7月3日出生，至作出案涉相关行为时已能够正确表达自己的意志，其所表达的内容亦未超出其年龄和智力状况的范围，并且与周西文的陈述可以相互印证，故上述笔录作为认定案件相应事实的依据，不违反法律法规的禁止性规定。峄城区政府、周东国对此虽有异议，但未提供能够推翻该笔录内容真实性的反驳理由或有效证据。原审法院经过质证、认证，对该笔录的证据效力予以确认，并无不当。故峄城区政府关于原审法院使用证据和审理程序存在错误的主张不能成立，不予支持。三、关于峄城区政府对涉案1.1亩地块作出的登记颁证行为是否合法的问题。因周长义、周东国所在雷园村的第一轮土地承包原始资料丢失，未能进行二轮延包，故在新一轮土地承包登记中对土地使用情况更应进行严格地摸底调查。根据《农村土地承包经营权证管理办法》第七条的规定，颁发农村土地承包经营权证需要对申请登记的材料进行审核，申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，发放农村土地承包经营权证。同时，根据《农村土地承包经营权登记试点工作规程（试行）》、《山东省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》的要求，编制农村土地承包经营权证登记簿需要开展土地承包经营权权属调查勘测，查清承包地块的面积、四至和空间位置，并由相关权利人进行确认。本案中，从涉案承包地块的权属调查表中可以看出，毗邻地块权利人和指界人仅有捺印，并无签字确认，而经法院调查周西文的捺印系其孙周贵生所为，峄城区政府未能提供可以证明该调查表中上述内容的真实性证据，视为举证不能。对于峄城区政府主张的周西文在调查笔录中并没有否认南关居委会关于周东国5.21亩承包地相邻地块权利人的签字情况中其签字认可周东国系涉案地块权利人，因南关居委会证明中关于涉案地块的四至范围和370404001028020114J农村土地承包合同中涉案地块的四至范围不符，也就无法判定周西文之前签字认可的事项与之后的指界内容是否一致，故其主张缺乏事实根据，不予支持。因此，峄城区政府在不能确认涉案承包地块调查表真实性、没有查清涉案承包地块四至范围的情况下所作的登记颁证行为，属于认定事实不清，依法应予撤销。枣庄市政府对此作出的复议维持决定，亦应一并予以撤销。综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。峄城区政府和周东国的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人枣庄市峄城区人民政府和周东国各负担25元。本判决为终审判决。审判长 山 莹审判员 张景凯审判员 孙晓峰二〇一八年二月二十八日书记员 杨柳青