广东省阳江市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤17行初6号
原告：阳西县扬帆供水有限公司。住所地：阳西县。
法定代表人：罗志坚，总经理。
委托代理人：罗志丹，公司经理。
被告：阳西县发展和改革局。住所地：阳西县织篢镇。
法定代表人：黄义科，局长。
委托代理人：叶文芳。
委托代理人：唐代海，广东一粤律师事务所律师。
被告：阳西县人民政府。住所地：阳西县织篢镇广场路*号。
法定代表人：苏玉均，县长。
委托代理人：谢烈阳。
委托代理人：骆运宇。
原告阳西县扬帆供水有限公司（以下简称扬帆供水公司）因认为被告阳西县人民政府、阳西县发展和改革局（以下简称阳西县发改局）不履行物价行政许可法定职责，于2016年2月23日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，于2016年2月29日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年4月7日公开开庭审理了本案。原告扬帆供水公司的委托代理人罗志丹，被告阳西县人民政府的委托代理人谢烈阳、骆运宇、阳西县发改局的委托代理人唐代海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告阳西县人民政府2015年7月22日对《阳西县物价局关于调整县自来水销售价格及实行阶梯水价的请示》（西价呈（2015）4号）作出批示，同意县法制局及县财政局提出的意见。阳西县物价局于2015年8月5日作出《阳西县物价局关于调整自来水销售价格实行阶梯水价的再申请的复函》（西价函（2015）13号）称，扬帆供水公司2014年12月26日提出的调整自来水销售价格实施阶梯水价的申请，阳西县物价局已按法定程序报请阳西县人民政府批准，2015年7月25日阳西县物价局收到县府办转来县领导在《关于调整县自来水销售价格及实行阶梯水价的请示》的批示上，暂未同意调整县自来水销售价格及实行阶梯水价。2016年1月7日，阳西县发改局作出《关于调整自来水销售价格的再申请的复函》（西发改函（2016）2号），对扬帆供水公司函复如下：扬帆供水公司2014年12月26日提出的调整自来水销售价格实施阶梯水价的申请，阳西县物价局已按法定程序报请阳西县人民政府批准。根据县领导的批示：县政府同意县法制局及县财政局意见，因考虑市水务集团收购各县区自来水公司工作正在进行当中，为确保收购工作稳步实施，待收购工作完成后，由新的供水企业根据县的实际情况再考虑是否调价。因此，暂未同意调整自来水销售价格及实行阶梯水价。
原告扬帆供水公司诉称：扬帆供水公司根据国家有关自来水定价法规政策的规定，分别于2009年10月21日和2014年12月26日向阳西县发改局申请调整自来水销售价格及实行居民生活用水阶梯水价，但阳西县发改局以调整水价需由阳西县人民政府批准，而阳西县人民政府一直没有批准为由，至今没有许可扬帆供水公司调整自来水销售价格及实行居民生活用水阶梯水价，期间阳西县人民政府始终没有给出不批准扬帆供水公司调整自来水销售价格及实行居民生活用水阶梯水价的合法理由。两被告的行政行为严重侵害了扬帆供水公司的合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，特提起行政诉讼。1、国家计委和建设部《城市供水价格管理办法》第二十条规定“城市供水企业需要调整供水价格时，应向所在城市人民政府价格主管部门提出书面申请，调价申报文件应抄送同级城市供水行政主管部门”。因此，扬帆供水公司向阳西县发改局提出调整扬帆供水公司的自来水销售价格及实行居民生活用水阶梯水价申请符合法律规定。2、《中华人民共和国城市供水条例》第二十六条规定“城市供水价格应当按照生活用水保本微利、生产和经营用水合理计价的原则制定”。国家计委和建设部《城市供水价格管理办法》第四条规定“县级以上人民政府价格主管部门是城市供水价格的主管部门”；第十条规定“制定城市供水价格应遵循补偿成本、合理收益、节约用水、公平负担的原则”；第十一条还规定“供水企业合理盈利的平均水平应当是净资产利润率8－10％”。国家发改委《关于加快建立完善城镇居民用水阶梯价格制度的指导意见》第二款（三）项规定“2015年前，设市城市原则上要全面实行居民用水阶梯价格制度；具备实施条件的建制镇，也要积极推进居民用水阶梯价格制度”。因此，扬帆供水公司申请调整自来水销售价格及实行居民生活用水阶梯水价符合法律规定。3、经阳西县物价局价格认证中心西价成审字（2009）16号和西价成审字（2015）2号审定，扬帆供水公司2006年至2008年3年的平均有效单位供水成本为1.70元／立方米，而同期扬帆供水公司自来水销售平均单价为1.37元／立方米，2006年至2008年3年扬帆供水公司每销售1立方米自来水亏损0.33元；扬帆供水公司2012年至2014年3年平均有效单位供水成本为1.82元／立方米，而同期扬帆供水公司自来水销售平均单价为1.34元／立方米，2012年至2014年3年扬帆供水公司每销售1立方米自来水亏损0.48元。扬帆供水公司自来水销售价格一直不能补偿供水成本，长期处于亏损状态。《城市供水价格管理办法》第十九条规定“符合以下条件的供水企业可以提出调价申请：（一）按国家法律、法规合法经营，价格不足以补偿简单再生产的”，扬帆供水公司申请调整自来水销售价格的理由充分。4、2009年10月21日和2014年12月26日，扬帆供水公司向阳西县发改局申请调整自来水销售价格后，按法定程序，先向阳西县物价局价格认证中心申请，要求对扬帆供水公司近3年的供水经营情况和有效供水成本进行监审，并出具相应的审核结论书，然后分别于2009年12月23日和2015年6月12日召开了价格调整听证会，会上听证代表认为扬帆供水公司申请调整自来水销售价格合理合法，并一致同意调整扬帆供水公司自来水销售价格。因此，扬帆供水公司向阳西县发改局申请调整自来水销售价格的程序完全合法。诉讼请求：一、判令被告阳西县人民政府批准调整扬帆供水公司的自来水销售价格及实行居民生活用水阶梯水价；二、判令被告阳西县发改局许可扬帆供水公司调整自来水销售价格及实行居民生活用水阶梯水价。
原告扬帆供水公司向本院提交的证据有：证据1《中华人民共和国城市供水条例》、证据2《城市供水价格管理办法》、证据3《关于加快建立完善城镇居民用水阶梯价格制度的指导意见》，证明扬帆供水公司申请调整自来水销售价格符合国家法律法规的规定。证据4《关于调整自来水销售价格的申请》，证明扬帆供水公司于2009年申请调整自来水销售价格。证据5《关于调整自来水销售价格实施阶梯水价的申请》，证明扬帆供水公司于2014年再次申请调整自来水销售价格。证据6《关于阳西县扬帆供水有限公司自来水供水成本审核结论书》（2009年）、证据7《关于阳西县扬帆供水有限公司供水成本审核结论书》（2015年），证明扬帆供水公司自来水销售价格一直不能补偿供水成本，符合法规规定的调价条件。证据8《关于阳西县扬帆供水有限公司自来水销售价格调整的拟定方案》（2009年）、证据9《关于调整自来水价格和实行阶梯水价的听证方案》（2015年）、证据10《关于调整阳西县扬帆供水有限公司自来水销售价格的意见》、证据11《阳西县物价局关于调整自来水销售价格实行阶梯水价的再申请的复函》、证据12《关于调整自来水销售价格的再申请的复函》，证明扬帆供水公司申请调整自来水销售价格已按照法定程序，召开了听证会，听证代表同意调整自来水的销售价格，但被告始终没有批准调整自来水销售价格，也没有给出没有批准调整自来水销售价格的合法理由，严重侵害了扬帆供水公司的合法经营权，侵害了扬帆供水公司的合法权益。
被告阳西县人民政府辩称：一、阳西县人民政府不是本案的被告。国务院《城市供水价格管理办法》第四条规定：“县级以上人民政府价格主管部门是城市供水价格的主管部门。县级以上城市供水行政主管部门按职责分工，协助政府价格主管部门做好城市供水价格管理工作。”《广东省城市供水价格管理实施办法》第十三条规定：“城市供水企业需要调整供水价格时，应向所在城市人民政府物价主管部门提出书面申请，同时抄报同级城市供水行政主管部门。物价主管部门经征求城市供水行政主管部门意见、召开听证会后拟定方案，报所在城市人民政府批准，于调价前15-30日内向上级物价主管部门申报。”根据上述行政法规和规章的规定，供水企业申请调整供水价格时，最终由阳西县发改局（物价局）向其作出答复。至于《广东省城市供水价格管理实施办法》中规定的“报所在城市人民政府批准”、“向上级物价主管部门申报”等，是行政机关之间的内部行政行为，不属于可诉行政行为。因此，阳西县人民政府不是本案的被告。二、扬帆供水公司起诉请求判令阳西县人民政府批准其调整自来水销售价格及实行居民生活用水阶梯水价没有法律依据。如前所述，根据《城市供水价格管理办法》和《广东省城市供水价格管理实施办法》的有关规定，供水企业申请调整自来水销售价格时，由供水企业所在城市价格主管部门受理后，对供水企业的成本进行审监审核、组织听证、报批、申报等。价格主管部门综合相关情况通过内部审批后，最终对供水企业的调价申请作出批准或不批准的外部行政行为。《广东省城市供水价格管理实施办法》规定的价格部门在审批过程中的“报所在城市人民政府批准”、“向上级物价主管部门申报”等是行政机关之间的内部行政行为，并不对外。扬帆供水公司请求阳西县人民政府直接对其自来水销售价格及实行居民生活用水阶梯水价申请作出批复，于法无据，请求人民法院予以驳回。三、阳西县发改局（物价局）对扬帆供水公司的调价申请作出了不予批准的答复，已履行了法定职责，并且该答复认定事实清楚、程序合法、适用法律法规正确。阳西县发改局（物价局）已于2015年8月5日向扬帆供水公司作出《阳西县物价局关于调整自来水销售价格实行阶梯水价的再申请的复函》（西价函（2015）13号），对扬帆供水公司的调价申请作出了不予批准的答复。1、阳西县发改局（物价局）接到扬帆供水公司的调价申请后，对扬帆供水公司的申请进行了审查，听取了扬帆供水公司的陈述，并对其近几年来的经营成本及利润进行了审核和审计，还对比了周边县市的自来水售价，在此基础上形成了详细的调查报告，再向阳西县人民政府和阳江市物价局报批报审，是严格按照法定程序进行的。2、依法召开了听证会，程序合法。根据《中华人民共和国价格法》第二十三条“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性”和《城市供水价格管理办法》及《广东省城市供水价格管理实施办法》的有关规定，阳西县发改局（物价局）依法召开了听证会，扬帆供水公司也出席听证会，见证了听证会的整个过程。3、阳西县发改局（物价局）对扬帆供水公司的调价申请作出不予批准的答复，是从阳西县社会发展状况，扬帆供水公司的企业经营成本和利润，消费者承受能力等方面综合考虑后作出的，认定事实清楚。四、本案阳西县人民政府对原县物价局的请示作出了回复，已履行职责。原阳西县物价局于2015年7月6日向阳西县人民政府呈报《阳西县物价局关于调整县自来水销售价格及实行阶梯水价的请示》，阳西县人民政府经审核，于2015年7月22日对原阳西县物价局作出回复，已履行职责，符合《广东省城市供水价格管理实施办法》第十三条第一款的规定。综上所述，阳西县人民政府不是本案适格的被告，阳西县发改局（物价局）对扬帆供水公司的自来水调价申请作出不予批准的答复，认定事实清楚、程序合法、适用法律法规正确，请人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回扬帆供水公司的诉讼请求。另补充如下，政府的价格调整是针对整个行业进行的，是针对不特定对象进行调整，是抽象的行政行为。
被告阳西县人民政府向本院提交了以下证据、依据：证据1、《阳西县物价局关于调整县自来水销售价格及实行阶梯水价的请示》，证明根据扬帆供水公司关于调整水价的申请，原县物价局受理、举行听证会、拟定调整水价方案，于2015年7月6日向阳西县人民政府呈报《阳西县物价局关于调整县自来水销售价格及实行阶梯水价的请示》，根据县政府批复意见并综合相关部门的意见，于2015年8月5日向扬帆供水公司作出《阳西县物价局关于调整自来水销售价格实行阶梯水价的再申请的复函》。证据2、《阳西县人民政府办公室文件处理表》，证明原阳西县物价局于2015年7月6日向阳西县人民政府呈报《阳西县物价局关于调整县自来水销售价格及实行阶梯水价的请示》，根据《广东省城市供水价格管理实施办法》第十三条第一款的规定，阳西县人民政府对该局报送的事项进行审查，并于2015年7月22日作出回复，阳西县人民政府已履行职责。证据3、《阳西县物价局关于调整自来水销售价格实行阶梯水价的再申请的复函》（西价函（2015）13号），证明根据扬帆供水公司关于调整水价的申请，原县物价局于2015年8月5日作出复函，符合《广东省城市供水价格管理实施办法》第十三条第一款的规定，程序并无不当，至于县物价局是否批准水价调整，为价格审批行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。
被告阳西县发改局辩称：一、扬帆供水公司起诉的实际对象错误，城市供水政府定价调整行为不是具体行政行为，不属于行政诉讼受案范围。1、《广东省城市供水价格管理实施办法》第十三条规定：“城市供水企业需要调整供水价格时，应向所在城市人民政府物价主管部门提出书面申请，同时抄报同级城市供水行政主管部门。物价主管部门经征求城市供水行政主管部门意见、召开听证会后拟定方案，报所在城市人民政府批准，于调价前15-30日内向上级物价主管部门申报。”可见，城市供水企业仅是政府定价调整程序的启动者，物价主管部门经听证拟定的定价调整方案是面向本地供水企业、自建供水设施单位、全体居民住户、企事业单位等不特定对象，是反复适用的抽象行政行为。2、扬帆供水公司虽可以就申请调整销售水价未被行政许可一事起诉，但其诉讼请求却是意图通过司法程序来迫使阳西县发改局和阳西县人民政府最终公布实施政府定价调整方案这样的抽象行政行为。相比较行政管理或执法中，先有抽象行政行为再有具体行政行为及其可能产生的行政争议，扬帆供水公司却试图通过不服行政许可决定的法律救济程序来倒逼催生出抽象行政行为，无疑是违背行政秩序和法理逻辑、缺乏法律依据的滥诉举动，应予驳回。二、阳西县发改局未经所在城市人民政府批准，依法无权许可其调整自来水销售价格及实行居民生活用水阶梯水价。阳西县人民政府基于相关审批原则和行政决策裁量权可以暂缓或是不批准实施城市供水政府定价调整。1、《城市供水价格管理办法》第二十一条“城市供水价格的调整，由供水企业所在的城市人民政府价格主管部门审核，报所在城市人民政府批准后执行，并报上一级人民政府价格和供水行政主管部门备案。”显然，阳西县发改局在城市供水定价调整行为中只是拟定机关而非决定机关，在阳西县人民政府未批准执行城市供水定价调整方案情形下，只能对扬帆供水公司的申请行政许可行为答复告知暂时不能调整。2、《城市供水价格管理办法》第二十四条“调整城市供水价格应按以下原则审批：（一）有利于供水事业的发展，满足经济发展和人民生活需要。（二）有利于节约用水。（三）充分考虑社会承受能力。理顺城市供水价格应分步实施。第一次制定两部制水价时，容量水价不得超过居民每月负担平均水价的三分之一。（四）有利于规范供水价格，健全供水企业成本约束机制。”显然，阳西县人民政府可以基于上述审批原则，结合本县城乡经济发展状况、生活消费水平、供水事业建设大局等实际情况，自主决定是否同意批准实施供水政府定价调整方案，是合法合理行使行政决策权。三、阳西县发改局（加挂物价局牌子）对扬帆供水公司的调价申请行为已履行了法定职责，依法实施了价格听证，之后拟定方案报阳西县人民政府但未被批准后，对扬帆供水公司作出了暂不同意的答复函，认定事实清楚、程序合法、适用法律法规正确。1、阳西县发改局接到扬帆供水公司的调价申请后，对扬帆供水公司的申请进行了审查，听取了扬帆供水公司的陈述意见，并对其近几年来的经营成本及利润委托第三方机构进行了监审核价，还对比了周边县市的自来水售价，并经过价格听证会，在此基础上形成了拟定方案和报告，再向阳西县人民政府和阳江市物价局报批报审，是严格按照法定程序和业务工作规范进行的。2、依法组织了价格听证会，程序合法。根据《中华人民共和国价格法》第二十三条“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性”和《城市供水价格管理办法》及《广东省城市供水价格管理实施办法》的有关规定，阳西县发改局（物价局）依法召开了听证会，扬帆供水公司也出席听证会，见证了听证会的整个过程。3、在阳西县人民政府未批准执行城市供水定价调整方案情形下，阳西县发改局于2015年8月5日作出《阳西县物价局关于调整自来水销售价格及实行居民生活用水阶梯水价的再申请的复函》，对扬帆供水公司的调价申请作出了暂缓同意（不予批准）的答复。综上所述，阳西县发改局（加挂物价局牌子）受理扬帆供水公司的自来水调价申请后依法行政，在未获批准情形下已作出不予同意的行政许可决定。行政许可行为认定事实清楚、程序合法、适用法律法规正确。请人民法院判决驳回扬帆供水公司诉讼请求或直接驳回起诉。
被告阳西县发改局向本院提交了以下证据、依据：证据1、《阳西县人民政府办公室印发阳西县发展和改革局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（西府办（2011）27号）、《广东省物价局转发省政府办公厅关于印发〈广东省定价目录〉和〈广东省价格听证目录〉的通知》（粤价（2003）28号），证明阳西县发改局的职权依据。证据2、《阳西县扬帆供水有限公司关于调整自来水销售价格的申请》（西供水（2014）06号），证明扬帆供水公司提出调整水价申请并被受理。证据3、《关于阳西县扬帆供水有限公司自来水实行阶梯水价听证会的公告（2015.1.05）》（西价公（2015）1号）、《关于阳西县自来水销售价格调整及实行阶梯水价方案的初审意见》，证明阳西县发改局依法启动价格听证程序，发布公告征集代表。证据4、《阳西县物价局价格认证中心关于阳西县扬帆供水有限公司供水成本审核结论书》（西价成审字（2015）2号），证明阳西县发改局依法启动价格听证程序，监审扬帆供水公司水价成本。证据5、《关于调整县自来水销售价格及实行阶梯水价的听证方案》、《阳西县物价局关于征求征求〈阳西县扬帆供水有限公司水价调整和实行阶梯水价方案（征求意见稿）〉意见的函》，证明阳西县发改局依法实施价格听证程序，内部初审和形成听证方案。证据6、《阳西县物价局阳西县调整自来水价格及实行阶梯水价听证会公告》，证明阳西县发改局依法实施价格听证程序，发布听证公告。证据7、《阳西县调整县自来水销售价格及实行阶梯水价听证会主持议程（2015年6月12日）》，证明阳西县发改局依法实施价格听证程序，拟定听证会议程。证据8、《阳西县调整县自来水销售价格及实行阶梯水价听证会代表统计表》、《阳西县自来水价格调整听证会代表名单》，证明阳西县发改局依法实施价格听证程序，确定听证代表人选。证据9、《听证会代表意见记录单》，证明阳西县发改局依法实施价格听证程序，听证会意见征集。证据10、《阳西县物价局关于调整县自来水销售价格及实行阶梯水价的请示》，证明阳西县发改局按照《广东省城市供水价格管理实施办法》第十三条规定：“……召开听证会后拟定方案，报所在城市人民政府批准”。证据11、《关于阳西县调整自来水销售价格及实行阶梯水价听证会情况报告》，证明阳西县发改局依法实施价格听证程序，形成听证报告。证据12、2015年7月22日《阳西县人民政府办公室文件处理表》，《﹤关于调整县自来水销售价格及实行阶梯水价的请示﹥的意见》，证明阳西县人民政府从阳西县社会发展状况，扬帆供水公司的企业经营成本和利润，消费者承受能力等方面综合考虑，并综合有关职能部门的意见，于2015年7月22日对县物价局的请示作出回复。证据13、《阳西县物价局关于调整县自来水销售价格及实行阶梯水价的再申请的复函》，证明阳西县发改局在阳西县人民政府未批准执行城市供水定价调整方案情形下，只能对扬帆供水公司的申请行政许可行为答复函告暂时不能调整，至此该行政许可事项终结。
经庭审质证，被告阳西县人民政府对原告扬帆供水公司提供的证据发表如下质证意见：一、对证据1、2、3，不认可扬帆供水公司拟证明的事实，该3份文件可证明以下事实：供水企业申请调整供水价格时，最终由阳西县发改局（物价局）向其作出答复，至于“报所在城市人民政府批准”、“向上级物价主管部门申报”等，是行政机关之间的内部行政行为，不属于可诉行政行为，阳西县人民政府不是本案的被告；二、对证据4、5，根据《阳江市人民政府重大行政决策程序规定》第四条的规定，“调整自来水销售价格”属于政府重大行政决策事项，要进行征求意见、举行听证、咨询论证、风险评估、法律审查、报请审议等重大行政决策必经的程序，虽然原告向阳西县物价局申请调整水价，但并不意味政府必需批准其申请；三、对证据6、7，“自来水供水成本审核结论”属于政府与供水企业之间协商城市供水投入范畴，调整水价涉及广大公众利益的范畴，供水企业的成本不必然导致政府要批准水价调整，与本案不属同一法律关系；四、对证据8、9、10、11、12，不认可扬帆供水公司拟证明的事实，不能据此证明阳西县人民政府必须批准其调整自来水销售价格的申请，调整自来水销售价格涉及重大公共利益以及社会涉及面广、直接关系人民群众切身利益，需考虑居民的收入、社会稳定等因素，按重大行政决策必经的程序审批。
被告阳西县发改局对原告扬帆供水公司提供的证据发表如下质证意见：对证据1、2、3没有异议，对证据4的真实性合法性由法院予以认定，对其关联性不予认可。对证据5的真实性合法性没有异议，对其关联性有异议。调价方案能否得到实施，是抽象的行政行为，只有在抽象行政行为作出的情况下，才能作出允许调价的行政许可行为。对证据6的真实性合法性由法院认定，对其关联性不予认可，该证据是2009年的情况与本案的情况没有关联性。对于证据7的真实性合法性没有异议，对其关联性有异议，该证据仅仅代表第三方中介机构对于供水成本的分析结论，但是不能够证明扬帆供水公司长期亏损经营的情形。证据8、9、10是阳西县发改局依法履行政府定价调价职责过程，对于其合法性真实性及关联性均予认可。证据10也表明阳西县发改局已经向阳西县人民政府报告请求批复。对证据11、12的真实性合法性予以认可，对其关联性不予认可，不认可扬帆供水公司证明的事实，该复函是阳西县发改局根据阳西县城区供水调价的听证程序，及向阳西县人民政府请求批复未经批准，告知扬帆供水公司暂缓调整价格，是该行政许可行为的最终结果，依据的事实清楚，具有合法性。
原告扬帆供水公司对被告阳西县人民政府提供的证据发表如下质证意见：对证据1没有意见，对证据2内容不确定是否合法。对证据3没有异议。
被告阳西县发改局对被告阳西县人民政府提供的证据没有异议。
原告扬帆供水公司对被告阳西县发改局提供的证据发表如下质证意见：对证据1至9，没有异议。对证据10、11是其内部文件，没有异议。对证据12是其内部文件，对文件本身没有异议，对其证明的内容不予认可，该证据没有提出不予批准的法律依据。对证据13复函的本身没有异议，但其证明的内容是不合法的行为，属于强迫性强盗答复。
被告阳西县人民政府对被告阳西县发改局提供的证据发表如下质证意见：同意发改局的意见。
本院对上述证据认证如下：原告扬帆供水公司及被告阳西县发改局对被告阳西县人民政府提供的3份证据无异议，本院确认其真实性和证明力；原告扬帆供水公司及被告阳西县人民政府对被告阳西县发改局提供的证据没有异议，本院确认其真实性和证明力；被告阳西县人民政府及被告阳西县发改局对原告扬帆供水公司提供的证据的真实性没有异议，本院确认其真实性和证明力。
经审理查明：阳西县人民政府办公室于2011年9月8日发出《阳西县人民政府办公室印发阳西县发展和改革局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（西府办（2011）27号），经县人民政府批准，设立阳西县发展和改革局，将原县物价局、县粮食局并入县发展和改革局，加挂阳西县物价局牌子，为阳西县人民政府工作部门。
2009年10月21日，扬帆供水公司向原阳西县物价局提出《关于调整自来水销售价格的申请》（阳西供水字（2009）17号），以自来水销售价格自2001年8月调整以来，各项售水成本持续不断上涨，导致售水价格与售水成本严重倒挂，经营亏损为由申请调整自来水销售价格。阳西县物价局价格认证中心2009年11月26日《关于阳西县扬帆供水有限公司自来水供水成本审核结论书》（西价成审字（2009）16号）对扬帆供水公司2006年1月-2008年12月提供的数据对供水成本进行了核定，成本审核结论为：“阳西县扬帆供水有限公司单位供水平均成本测算为1.44元／m3；有效供水（扣除合理的实际损耗）平均成本测算为1.70元／m3”。2011年11月17日，阳西县物价局向阳西县人民政府提交了《关于调整县扬帆供水公司自来水销售价格的意见》。
2014年12月26日，扬帆供水公司向阳西县物价局提交《关于调整自来水销售价格的申请》（西水呈（2014）06号）、《关于调整自来水销售价格实施阶梯水价的申请》（阳西供水字（2014）06号），并于当天委托阳西县物价局价格认证中心对其自来水营运成本进行审核。阳西县物价局受理后，于2014年12月29日作出《关于阳西县自来水销售价格调整及实行阶梯水价方案的初审意见》，认为扬帆供水公司自来水销售价格调整及实行阶梯水价符合有关法规要求，可以举行价格听证会，并于2015年1月5日发出《关于阳西县扬帆供水有限公司自来水实行阶梯水价听证会的公告》，此后又于2015年5月25日发出《阳西县调整自来水价格及实行阶梯水价听证会公告》，定于2015年6月12日召开听证会。2015年3月17日，阳西县物价局价格认证中心作出《关于阳西县扬帆供水有限公司自来水供水成本审核结论书》（西价成审字（2015）2号），对扬帆供水公司2012年度至2014年度售水年报表进行了成本审核，审核结论为：单位供水平均成本1.62元／m3，有效供水（扣除合理的实际损耗）平均成本1.82元／m3。2015年5月19日，阳西县物价局向阳西县住房和城乡规划建设局发出《关于征求﹤阳西县扬帆供水有限公司水价调整和实行阶梯水价方案﹥（征求意见稿）意见的函》。2015年6月12日，阳西县物价局召开了调整自来水价格及实行阶梯水价听证会。
2015年7月3日，阳西县物价局向阳西县人民政府报送《阳西县物价局关于调整县自来水销售价格及实行阶梯水价的请示》（西阶呈（2015）4号）称，根据扬帆供水公司《关于调整自来水销售价格实施阶梯水价的申请》，依照《中华人民共和国价格法》、《转发省政府办公厅关于印发﹤广东省定价目录﹥和﹤广东省价格听证目录﹥的通知》、《省物价局、建设厅关于印发﹤广东省城市供水价格管理实施办法﹥的通知》以及《省物价局、省住房和城乡建设厅、省水利厅﹤关于进一步完善自来水价格管理有关问题的通知﹥》等有关文件规定，召开了调整自来水销售价格及实行阶梯水价听证会。与会26名听证正式代表25人赞成调整自来水价格，居民用水全面实行阶梯水价，简化用水分类。参照阳江市及周边县（区）自来水价格的情况，综合考虑居民承受能力、资源节约、公司运行成本和可持续发展等因素，拟调整阳西县自来水销售价格及实行阶梯水价。该《请示》还对调整县自来水销售价格及实行阶梯水价方案、用水分类规定、其他用水情况规定进行了请示，还将《关于阳西县调整自来水销售价格及实行阶梯水价听证会情况报告》作为附件报送。该《报告》向阳西县人民政府报告了听证会的基本情况、听证方案、听证代表的主要意见和建议、对代表意见的处理建议、调价后对企业、居民的影响几个方面的内容。《报告》称，会议大多数代表认为，县扬帆供水有限公司现行水价已14年没有提价，随着县经济的发展，城市建设不断增容扩建，自来水用量不断增加，供水设施建设投资及社会成本也不断增加，导致供水成本不断增加，现行水价已明显不适应县供水事业健康可持续发展的需要，为缓解公司目前经营中自来水销售价格与成本倒挂的局面，确保供水安全，适当调整县自来水价格是十分必要的。同时，水价调整后也能确保县水资源费按省的有关规定顺利足额收缴。此外，在调整水价的同时，实行居民用水阶梯价格制度是响应国务院和省政府的要求，是贯彻落实十八届三中全会精神，推进资源性价格改革，落实节约用水的重要举措。到会的26名正式听证代表，25名代表同意调整自来水价格及实施阶梯水价，1名代表表示反对。25名代表中有20名代表明确表示按方案二执行，1名代表表示按方案一执行，1名代表要求将方案二调低一点。《报告》对听证代表的意见进行了综合归纳，并提出了处理建议，对调价后对企业和居民的影响进行了分析，认为调价后，自来水公司成本得到一定补偿，有利于缓解自来水公司目前经营中自来水销售价格与销售成本倒挂的局面，有利于保障供水安全，使自来水公司走上健康稳定的发展之路。本次调整价格对工业的影响：工业水价为1.6元／m3，与方案二居民第一阶梯水价持平，有利于优化投资环境；本次调整价格对居民生活的影响：按方案二调价方案测算，有84.04%的居民每月用水增加10元水费，按目前经济水平，对居民生活影响不大。此外，本次水价调整将理顺一些供用水之间的矛盾，如未接管居民住宅小区水价问题、混和用水分摊问题等，保护居民用水的合法权益。
2015年7月22日，阳西县人民政府办公室将县领导在《关于调整县自来水销售价格及实行阶梯水价的请示》（西价呈（2015）4号）上的批示转给阳西县物价局，县领导的批示为“同意县法制局及县财政局提出的意见”。
2015年8月5日，阳西县物价局作出《阳西县物价局关于调整自来水销售价格实行阶梯水价的再申请的复函》（西价函（2015）13号），对扬帆供水公司《关于调整自来水销售价格实施阶梯水价的再申请》（阳西供水字（2015）06号）函复如下：扬帆供水公司2014年12月26日提出的调整自来水销售价格实施阶梯水价的申请，阳西县物价局已按法定程序运作，并于2015年6月12日召开了听证会，会后将相关材料及调整县自来水销售价格及实行阶梯水价的请示报请阳西县人民政府批准。2015年7月25日收到县府办转来县领导在《关于调整县自来水销售价格及实行阶梯水价的请示》的批示上，暂未同意调整自来水销售价格及实行阶梯水价。2016年1月7日，阳西县发改局作出《关于调整自来水销售价格的再申请的复函》（西发改函（2016）2号），对扬帆供水公司《调整自来水销售价格的再申请》（西供水呈（2015）11号）函复如下：扬帆供水公司2014年12月26日提出的调整自来水销售价格实施阶梯水价的申请，阳西县物价局已按法定程序运作，并于2015年6月12日召开了听证会，会后将相关材料及调整县自来水销售价格及实行阶梯水价的请示报请阳西县人民政府批准。根据县领导在《关于调整县自来水销售价格及实行阶梯水价的请示》（西价呈（2015）4号）的批示：县政府同意县法制局及县财政局意见，因考虑市水务集团收购各县区自来水公司工作正在进行当中，为确保收购工作稳步实施，待收购工作完成后，由新的供水企业根据县的实际情况再考虑是否调价。因此，暂未同意调整自来水销售价格及实行阶梯水价。
本院认为，根据《中华人民共和国价格法》第五条第二款“县级以上地方各级人民政府价格主管部门负责本行政区域内的价格工作。县级以上地方各级人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，负责有关的价格工作。”的规定，阳西县发改局（阳西县物价局）作为阳西县人民政府的价格主管部门，负责阳西县的价格工作。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第三款的规定，参照国家计委、建设部《城市供水价格管理办法》第二十一条“城市供水价格的调整，由供水企业所在的城市人民政府价格主管部门审核，报所在城市人民政府批准后执行，并报上一级人民政府价格和供水行政主管部门备案。”的规定，城市供水价格的调整，由供水企业所在的城市人民政府价格主管部门审核，报所在城市人民政府批准后执行。扬帆供水公司向阳西县发改局申请调整供水价格，阳西县发改局（阳西县物价局）负有审核并报阳西县人民政府批准后执行，阳西县人民政府负有依法审批的法定职责。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第四条规定：“当事人不服行政许可决定提起诉讼的，以作出行政许可决定的机关为被告；行政许可依法须经上级行政机关批准，当事人对批准或者不批准行为不服一并提起诉讼的，以上级行政机关为共同被告……”扬帆供水公司不服阳西县发改局（阳西县物价局）不予行政许可的行为不服，且对阳西县人民政府不批准行为不服一并提起诉讼，阳西县人民政府为本案的共同被告。
扬帆供水公司因生产成本上升导致亏损，先后于2009年10月21日和2014年12月26日向原阳西县物价局和阳西县发改局提交《关于调整自来水销售价格的申请》（阳西供水字（2009）17号）和《关于调整自来水销售价格实施阶梯水价的申请》（阳西供水字（2014）046号），以售水价格与售水成本严重倒挂，为确保供水事业正常发展为由，申请调整自来水销售价格，符合《国家计委、建设部城市供水价格管理办法》第十九条第（一）项规定的申请调价条件。《关于阳西县扬帆供水有限公司自来水供水成本审核结论书》（西价成审字（2015）2号）的审核结论是，扬帆供水公司的有效供水（扣除合理的实际损耗）平均成本1.82元／m3，根据该结论，如果平均销售水价低于1.82元／m3将会造成亏损，从而不能维持简单再生产。《国家计委、建设部城市供水价格管理办法》第十一条规定：“供水企业合理盈利的平均水平应当是净资产利润率8－－1０％。具体的利润水平由所在城市人民政府价格主管部门征求同级城市供水行政主管部门意见后，根据其不同的资金来源确定……”。在供水企业合法经营的情况下，如果水价不足以补偿简单再生产，定价机关应依法调整水价。阳西县发改局（阳西县物价局）受理扬帆供水公司的调价申请后，依法进行了审查并举行了听证会，还拟定了调价方案并报阳西县人民政府批准，阳西县人民政府依法应予审批。但阳西县人民政府收到请示后，没有作出是否批准的批复，而是批示“同意法制局及县财政局提出的意见”，该批示不明确，且不符合法律规定，依法应重新作出审批。对于《阳西县物价局关于调整自来水销售价格实行阶梯水价的再申请的复函》（西价函（2015）13号）以及《关于调整自来水销售价格的再申请的复函》（西发改函（2016）2号）表述的有关阳西县人民政府批复内容的事实，阳西县发改局没有向本院提供相应的证据，本院不予认定。另外，两份复函并未对扬帆供水公司的调价申请作出是否许可的决定，不符合法律规定。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十七条“行政机关对行政许可申请进行审查后，除当场作出行政许可决定的外，应当在法定期限内按照规定程序作出行政许可决定。”以及第四十二条第一款“除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。……”的规定，阳西县发改局（阳西县物价局）应当在法定期限内对扬帆供水公司的调整水价申请作出行政许可决定。
综上所述，阳西县人民政府没有对阳西县发改局（阳西县物价局）《关于调整县自来水销售价格及实行阶梯水价的请示》作出明确批复的行为违法，阳西县发改局（阳西县物价局）没有对扬帆供水公司的调价申请作出行政许可决定违法。依照《中华人民共和国行政许可法》第三十七条、第四十二条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第三款、第七十二条、《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第四条的规定，参照《国家发展计划委员会、建设部城市供水价格管理办法》第十九条第（一）项、第二十一条的规定，判决如下：
一、责令阳西县人民政府在法定期限内对阳西县发展和改革局《关于调整县自来水销售价格及实行阶梯水价的请示》进行审批；
二、责令阳西县发展和改革局在法定期限内对阳西县扬帆供水有限公司的调整自来水销售价格申请作出行政许可决定。
案件受理费50元，由阳西县人民政府和阳西县发展和改革局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审判长 陈德印
审判员 李 桥
审判员 黄光汉
二〇一六年八月二十二日
书记员 陈予昕