江苏省南京市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）宁行再终字第1号
申请再审人（一审原告、二审上诉人）：黄家林，男，汉族，1949年12月9日出生。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：南京市江宁区人民政府汤山街道办事处，住所地南京市江宁区汤山街道汤泉西路8号。
法定代表人：朱晓进，该办事处主任。
委托代理人：杨传圣，江苏杨传圣律师事务所律师。
委托代理人：王皓，江苏杨传圣律师事务所律师。
二审被上诉人（一审第三人）：南京市江宁区人民政府汤山街道汤山社区居民委员会，住所地南京市江宁区汤山街道集镇。
负责人：周传庆，该居民委员会主任。
委托代理人：杜礼根。
申请再审人黄家林与被申请人南京市江宁区人民政府汤山街道办事处（以下简称汤山街道办事处）、原审第三人南京市江宁区人民政府汤山街道汤山社区居民委员会（以下简称汤山社区居委会）行政强制及行政赔偿纠纷一案，南京市江宁区人民法院于2013年8月2日作出（2013）江宁行初字第43号行政裁定。黄家林不服，向本院提起上诉，本院于2013年12月5日作出（2013）宁行终字第122号行政裁定，该裁定已发生法律效力。黄家林仍不服该裁定，向本院申请再审并请求院领导接待，本院经复查于2014年12月18日作出（2014）宁行监字第41号行政裁定，本案由本院另行组成合议庭再审。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，申请再审人黄家林、被申请人汤山街道办事处委托代理人杨传圣、王皓，二审被上诉人汤山社区居委会委托代理人杜礼根到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
2013年4月16日，一审原告黄家林诉一审被告汤山街道办事处至南京市江宁区人民法院称，2010年9月，其租用南京市江宁区汤山街道迎宾路曹阿金和张霞两户的房屋作为“南京市江宁区老汤山小美林菜馆（以下简称小美林菜馆）”的经营场所，于2010年12月初营业。2010年12月中旬，被告在没有取得“征用土地方案”、“房屋拆迁方案”、“征地补偿安置方案”等批准文件和拆迁许可证，也没有按有关规定进行公告、公示的情况下，将其经营的小美林菜馆列入拆迁对象。2011年1月29日，一群人员冲进小美林菜馆，强行断水断电，对小美林菜馆内的财物进行打砸，并把其强行架出屋外。随后，小美林菜馆连同屋内许多贵重财物被被告的挖掘机毁坏殆尽，被告的违法、野蛮拆迁行为致使其遭受各项经济损失达1360970.57元。综上，请求法院确认被告实施的强拆行为违法，并要求被告赔偿原告各项拆迁补（赔）偿款及利息损失等共计1360970.57元。
一审期间，法院依法追加汤山社区居委会为本案第三人参加诉讼。
被告汤山街道办事处辩称：1.其没有对原告经营的小美林菜馆实施拆除行为，而是本案的第三人所为，因此其不是本案适格的当事人。2.原告向法院主张的赔偿和补偿权利，应基于民事侵权的法律关系向实施拆除行为的单位去追偿。综上，其并未对原告经营的小美林菜馆实施强制拆除行为，原告将其列为本案被告主体错误，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人汤山社区居委会述称，原告经营小美林菜馆的涉案房屋是其根据南京市的规划以及沪宁高速工程的需要进行拆除的，因为协调时与原告提出的赔偿金额差距过大，不能达成一致，但其已与房屋产权人协商一致并签订了《房屋拆迁安置补偿协议》，故对涉案房屋组织并实施了拆除，实施拆除的主体不是本案被告。
一审期间，原告黄家林向法院提供以下证据材料：1.与曹阿金、张霞签订的房屋租赁合同复印件各1份，证明其与产权人曹阿金有约定，在租用房屋期间如遇拆迁，装潢及营业损失的补偿归其所有，并证明在被告实施拆除时，其经营的小美林菜馆确实在被拆除范围内；2.个体工商营业执照、卫生许可证、税务登记证、餐饮服务许可证复印件各1份，证明其经营的小美林菜馆在被拆除之前就是证照齐全合法经营，依法应当得到被告的补偿；3.被告暴力打砸的部分情形照片以及饭店具有代表性物品的照片1组，证明被告采取的暴力、野蛮的拆迁行为给其造成了重大的经济损失；4.南京通佳装饰工程公司工程预算清单复印件1份，证明其在装潢中使用的材料、装潢的项目及费用等；5.被告作出的《关于黄家林信访事项的答复意见书》（以下简称《答复意见书）》、江宁信复字（2012）14号《关于黄家林信访事项的复查意见》（以下简称《复查意见》）、被告的《致拆迁户的一封信》复印件各1份，证明本案的被告就是对涉案房屋实施拆迁的组织者和实施者。一审被告汤山街道办事处向法院提供的证据材料有：《房屋拆迁安置补偿协议》复印件3份，证明对涉案房屋实施拆除的主体是本案第三人，即汤山社区居委会，该拆除房屋的行为是民事行为而非行政行为。一审第三人汤山社区居委会未向原审法院提交证据、依据。
南京市江宁区人民法院经庭审质证认定，因被告的证据1，第三人予以认可，原告也无证据予以反驳，且该份证据与法院的调查笔录相印证，故该证据对待证事实有证明力，予以采信。原告的证据1、2，被告及第三人对其真实性均无异议，故予以采信。原告的证据3-5，被告与第三人均认为上述证据未反映被告对涉案房屋实施强制拆除行为，且证据4为复印件，无原件予以核对其真实性，原告也无证据予以反驳，故不予采信。
南京市江宁区人民法院一审查明，原告黄家林于2010年9月分别与曹阿金、张霞签订了房屋租赁合同，租用南京市江宁区汤山街道迎宾路的房屋作为小美林菜馆的经营场所。2011年，上述房屋所在的沪宁路连接线实施景观改造，汤山社区居委会与该房屋的所有权人达成一致意见，签订了《房屋拆迁安置补偿协议》，后将涉案房屋进行了拆除。原告认为被告未与其就小美林菜馆的装潢费用等达成一致意见，就对小美林菜馆实施了强制拆除，且屋内许多贵重财物也遭毁坏，致使原告遭受各项经济损失达1360970.57元。原告提起行政诉讼，要求确认被告实施的拆迁行政行为违法，并要求被告赔偿原告各项拆迁补（赔）偿款及利息损失等共计1360970.57元。
南京市江宁区人民法院一审认为，本案中并无证据证明被告汤山街道办事处对原告经营的小美林菜馆实施了强制拆除行为，且第三人汤山社区居委会自认其对原告经营的小美林菜馆实施了强制拆除，与被告汤山街道办事处无关。因第三人不是行政机关，不具有实施强制拆除的行政职权，该拆除行为不是行政行为，故本案不属于行政诉讼受案范围。该院于2013年8月2日作出（2013）江宁行初字第43号行政裁定：驳回原告黄家林起诉。
黄家林不服，向本院提起上诉称：1.本案拆迁主体系被上诉人汤山街道办事处并非汤山社区居委会。即使涉案强拆行为系由汤山社区居委会直接实施，但组织者也是汤山街道办事处，且根据上诉人提交的证据，能够证明有权实施拆迁的主体是汤山街道办事处，汤山社区居委会并不具有拆迁职能，因而实施拆迁的行为必定是由汤山街道办事处要求其代为实施，故由此产生的纠纷赔偿应当由被上诉人汤山街道办事处负担。2.直接与上诉人商谈有关拆迁事宜的工作人员均系被上诉人汤山街道办事处的人员，本案用于拆迁安置的产权调换房也由被上诉人汤山街道办事处承建，并非汤山社区居委会承建。综上，一审法院认定事实错误，请求二审依法撤销一审裁定，发回重审。
被上诉人汤山街道办事处辩称：1.被上诉人汤山街道办事处并未实施任何拆除行为，涉案的拆除行为系汤山社区居委会实施，故汤山街道办事处并非本案适格被告。2.被上诉人汤山街道办事处是基层信访单位，上诉人提出信访事项，被上诉人汤山街道办事处作为基层组织给其进行信访回复是履行职责行为，但该行为不能证明涉案的拆除行为系被上诉人汤山街道办事处所实施。3.在本案拆迁过程中，并未发生如上诉人所述的打砸事故，上诉人在上访信件中并未提及此类事件。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原裁定。
被上诉人汤山社区居委会述称，上诉人所承租的房屋在被上诉人汤山社区居委会范围之内，被拆迁人均是与汤山社区居委会签订补偿安置协议，因与产权人达成了安置补偿协议，涉案房屋的拆除系由汤山社区居委会实施的正常拆除，并非强制拆除。
本院二审认为，一审法院对证据的审查质证符合法律规定，认证正确。本院二审对原审判决认定的案件事实予以确认。
二审期间，各方当事人围绕本案争议焦点即被上诉人汤山街道办事处是否是本案适格被告，是否对上诉人经营的小美林菜馆实施了强制拆除行为；上诉人提出的行政赔偿请求是否应由被上诉人汤山街道办事处承担进行了辩论。
上诉人认为，上诉人所经营的小美林菜馆系由被上诉人汤山街道办事处实施的强制拆除，给上诉人造成的损失应由汤山街道街道办事处承担。
被上诉人汤山街道办事处认为，本案不涉及强拆行为，拆迁行为均是在签订协议后拆除的，且均由汤山社区居委会具体实施；涉案房屋内的桌椅损失系由上诉人自行搬走，其所主张的损失可通过民事诉讼解决
被上诉人汤山社区居委会认为，本案拆除行为是在与产权人签订补偿安置协议后实施，现希望与上诉人尽快就补偿问题达成一致协议。
本院二审认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起行政诉讼，但起诉应符合法定条件。本案中，上诉人黄家林租用的涉案房屋，因被上诉人汤山社区居委会与该房屋产权人达成补偿安置协议后予以拆除。上诉人认为涉案拆除行为系被上诉人汤山街道办事处组织实施，但未能提供证据予以证明，且被上诉人汤山社区居委会自认实施了涉案房屋的拆除行为，故上诉人黄家林起诉要求确认被上诉人汤山街道办事处实施的拆除行为违法，并承担行政赔偿的主张，缺乏事实与法律依据，本院不予支持。由于被上诉人汤山社区居委会并非行政机关，其所实施的行为也非具体行政行为，上诉人对该行为提起行政诉讼，不属于行政诉讼受案范围。故原审法院裁定驳回上诉人黄家林的起诉并无不当。综上，上诉人黄家林的上诉理由，因缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。本院于2013年12月5日作出（2013）宁行终字第122号行政裁定：驳回上诉，维持原裁定。
本院再审期间，申请再审人黄家林称：（一）本案拆迁主体系被申请人汤山街道办事处，并非汤山社区居委会。根据申请再审人提交的证据，能够证明有权实施拆迁的主体是汤山街道办事处，汤山社区居委会并不具有拆迁职能，因而实施拆迁的行为必定是由汤山街道办事处要求其代为实施，故由此产生的纠纷赔偿应当由被申诉人汤山街道办事处负担。1.2010年12月13日汤山街道办事处出具的《致拆迁户的一封信》中明确写明“根据江宁政发（2005）166号文件，对汤山沪宁连接线的部分住户实施拆迁”。2.2012年3月27日汤山街道办事处出具给黄家林的《答复意见书》中，明确写明“我街道对沪宁路连接线实施景观改造提升工程…”，这表明该拆迁工作是由汤山街道办事处组织、安排并实施的。3.2012年7月10日江宁区人民政府信访事项复查复核办公室出具的《复查意见》中也表明该拆迁工作由汤山街道办事处实施，并要求黄家林与汤山街道办事处商谈。4.黄家林持有的南京市人民政府信访事项复查复核办公室2012年9月20日出具给申请人的宁信核字（2012）055号《关于黄家林信访事项的复核意见》中，南京市人民政府信访事项复查复核办公室建议申请人与汤山街道办事处联系商谈。（二）直接与黄家林商谈有关拆迁事宜的工作人员均系被申请人汤山街道办事处的人员，汤山街道办事处城建办副主任郭长宝到拆迁现场负责实地勘察并与黄家林商谈有关拆迁事宜，被拆迁人曹阿金所在的拆迁组组长系李宁，李宁当时任被申请人城建办主任。被申请人汤山街道办事处称从未与黄家林接触过，与事实不符。被申请人拆迁办副主任沈家友亲自给了申诉人三份材料：江宁政（2005）166号文件、小美林菜馆装修补偿明细、赔偿清单草稿。（三）本案所涉拆迁工作中用于拆迁安置的产权调换房也由被申请人汤山街道办事处承建，并非汤山社区居委会承建。综上，汤山街道办事处在没有取得法定的授权的情况下，用不法手段进行拆迁，造成了申请再审人财产、人身遭受了巨大损失，汤山街道办事处还在欺骗法庭，根本没有第三人，请求再审撤销原一、二审裁定，依法支持申请再审人的原诉讼请求。
被申请人汤山街道办事处辩称：1.黄家林不能作为本案原告主体来起诉汤山街道办事处。退一步说，即使拆迁行为系汤山街道办事处所为，其所依据的规定是江宁政发（2005）166号文，该文件规定被拆迁对象只能是房屋所有权人，承租人不能作为拆迁对象。房屋的所有补偿，只能给被拆迁对象即房屋所有权人。如承租人存在有关损失，应当是承租人和产权人之间的关系，与拆迁人无关。依照上述规定，拆迁人也不会和承租人签订补偿协议，既然黄家林不是被拆迁人，他也就无权对拆迁人提起诉讼。这个诉讼是错误的，黄家林应当向房主提起相关诉讼，主张自己的权利。如果房主认为补偿少了，他可以依照有关规定按照拆迁纠纷向街道提出权利补偿，且拆迁补偿诉讼也并非是行政诉讼案件，应当依照现行的有关规定按民事纠纷处理。2.本案被告主体不适格。拆迁行为系汤山社区居委会所为，并非汤山街道办事处所为。致拆迁户的一封信虽然落款是汤山街道办事处，但我方并未盖章，这是汤山社区居委会为了顺利推进拆迁，以汤山街道办事处的名义进行的公示，并不能证明汤山街道办事处就是拆迁人。有关的信访回复中涉及到汤山街道办事处的表述，是因为社区不具有信访办，街道内所涉事项均以街道的名义进行回复，这个表述与实际情况也是不一致的，例如回复上表述的汤山街道办事处与曹阿金等签订了拆迁安置补偿协议，实际上补偿协议是汤山社区居委会签订，并非汤山街道办事处。3.黄家林所租房屋是进行了装修，但装修造价并非与其陈述一致，所列清单有几个方面的问题：第一，许多项目是可移动的家具、家电等，不在拆迁补偿范围内，如酒柜、吧台、燃气灶等；第二，所列清单的数量与实际也不符；第三，单价明显过高。我方对照拆迁补偿的规定以及与汤山社区居委会沟通，按照补偿范围的规定，黄家林可以向曹阿金、张霞主张权利仅仅10多万元，而他自己所列的清单是68万元，由于黄家林漫天要价，造成了汤山社区居委会在拆迁时与曹阿金、张霞达成一致意见后就将房屋拆除了。依法维权我方没有异议，但过度维权编造事实维权不当，法院应当查清。黄家林有权获得装潢的补偿，但不应当在本案中，也不应当向街道主张，请求驳回其诉请。
原审第三人汤山社区居委会述称，其同意汤山街道办事处的意见，汤山社区居委会作为第三人是一审、二审法院要求的，汤山社区居委会本身也不愿意参加。拆迁范围大部分在汤山社区居委会范围内，沪宁高速的环境整治是汤山社区居委会的重点工作。2011年前，省市领导对汤山存在的脏乱差进行了批评、限制整改，社区考虑到规划，要做好文明服务工作，广泛征求沿线的24户居民和农民的意见要进行搬迁，把那一部分打造成沿边大道。绝大部分群众支持社区的工作，很快就完成了大部分工作。黄家林不是所有权人，所以不是拆迁主体，社区义工14000多人，4000多户居民，现在拆迁基本结束，每一户都是汤山社区居委会进行的。实际上拆迁的时候上下浮动都可以谈，拿钱也是在社区拿，黄家林是承租户，应当回到社区来商谈补偿的事宜。
本院再审查明，2010年12月13日的《致拆迁户的一封信》落款为汤山街道办事处，其中载明：“根据江宁政发（2005）166号文件，对汤山沪宁连接线的部分住户实施拆迁……沿线的经营户的补偿按照江宁区2005年166号文件中的标准执行，对部分需要经营的经营户街道将与汤山新城沟通，在汤山新城门面房中提供部分门面房，按照优先、优惠的政策承租给经营户经营。”。
2012年3月27日，汤山街道办事处出具给黄家林一份《答复意见书》，其中表述：“根据汤山新城建设总体规划，按照区委、区政府的有关要求，我街道对沪宁路连接线实施景观改造提升工程……该项工程涉及对沿线包括你户在内的24户居民的房屋进行拆迁，且拆迁工作须于2011年春节前完成。为此，街道领导高度重视，精心组织此次拆迁工作，从机关各部门抽调党性觉悟高、责任心强、精通拆迁业务的工作人员组成八个拆迁工作组，以更好的维护被拆迁户的合法权益……尽管时间紧、任务重，但我街道始终坚持把严守政策、规范操作摆在首位，要求全体工作人员本着'依法、自愿、协商'的原则开展工作，严格依据《南京市江宁区征地拆迁补偿安置办法》规定的标准对各户进行补偿，充分保障被拆迁群众的合法权益。在正式拆迁前，我街道印发了《致拆迁户的一封信》，由工作人员带着一封信入户宣传解释政策，让包括你户在内的24户居民提前知晓相关规定……围绕补偿问题，拆迁工作组以及街道拆迁办已与你进行了多次商谈……”。
2012年7月10日，江宁区人民政府信访事项复查复核办公室向黄家林出具一份《复查意见》，其中载明：“汤山街道根据汤山新城建设总体规划实施景观改造，涉及到沿线24户居民的房屋拆迁。在拆迁中汤山街道始终本着自愿的原则开展工作……汤山街道与产权人曹阿金签订了拆迁安置补偿协议后……但就房屋装潢等费用补偿与您未达成一致意见，望您按规定与汤山街道商谈，尽快签订补偿协议”。
再审查明的其他事实和原一、二审一致。
本院再审认为，根据再审查明的事实，汤山街道办事处在给黄家林的《答复意见书》中自认其为“拆迁”组织、安排和实施的主体，且向广大被“拆迁”人发出《致拆迁户的一封信》予以公示，该事实亦经过江宁区人民政府《复查意见》予以进一步确认，因此，对因涉及沪宁路连接线景观改造工程的包含本案涉案房屋在内的有关房屋的拆除行为应视为系汤山街道办事处所为。虽然汤山社区居委会在诉讼中自认其实施了强制拆除行为，并出现了以汤山社区居委会名义与房屋所有权人签订的《房屋拆迁安置补偿协议》，但从证据的证明效力上看，汤山街道办事处称其不是拆迁主体的表述证据不足，再审不予采纳。汤山街道办事处作为行政机关，实施了拆除行为，黄家林作为被拆迁房屋的承租人以汤山街道办事处侵害其财产权为由提起行政诉讼，要求确认汤山街道办事处实施的拆迁行政行为违法，并要求汤山街道办事处赔偿黄家林各项拆迁补（赔）偿款及利息损失等，一审法院应当进行实体审理。原一、二审认定汤山街道不是拆迁行为的实施主体并驳回黄家林的起诉不当，应予纠正。综上，本案经本院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条、七十九条第（三）项之规定，裁定如下：
一、撤销本院（2013）宁行终字第122号行政裁定及南京市江宁区人民法院（2013）江宁行初字第43号行政裁定；
二、指令南京市江宁区人民法院审理本案。
审判长 杨 文
审判员 许云苏
审判员 陈红旗
二〇一五年二月十五日
书记员 唐俊芳
（相关法条附后）
相关法条：
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第七十六条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审人民法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审人民法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。
第七十九条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院受理、不予受理或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当受理的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以发回重审，也可以迳行驳回起诉；（二）第二审人民法院维持第一审人民法院不予受理裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院受理；（三）第二审人民法院维持第一审人民法院驳回起诉裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院审理。