山东省烟台市牟平区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）牟行初字第73号
原告：郑雪玉，农民。
被告：烟台市公安局牟平分局，住所地烟台市牟平区正阳路309号。
法定代表人：孙宝东，局长。
委托代理人：孙岳、冯方，烟台市公安局牟平分局法制室民警。
原告郑雪玉不服被告烟台市公安局牟平分局作出的治安行政处罚决定，于2015年11月18日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，在法定期间内向原被告双方送达了法律文书，被告在法定期间内提交了答辩状及证据。本院依法组成合议庭，于2015年12月15日公开开庭审理了本案。原告郑雪玉、被告烟台市公安局牟平分局副局长刘永东、委托代理人孙岳、冯方到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告烟台市公安局牟平分局（以下称牟平公安分局）于2015年9月24日作出烟公牟行罚决字[2015]00124号行政处罚决定书（以下简称[2015]00124处罚决定书），认定原告郑雪玉于2015年9月23日在北京中南海周边地区进行非正常信访，扰乱该地区公共秩序。被告确认原告行为扰乱了北京中南海周边地区的正常公共秩序，情节较重，根据《信访条例》及《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第四项，决定给予原告行政拘留6天。
原告郑雪玉诉称，2015年9月24日，被告以原告于2015年9月23日在北京中南海地区进行非正常上访为由，对原告做出行政处罚，处以行政拘留6日。原告认为，被告认定原告在北京进行非正常上访、扰乱该地区公共秩序与事实不符，即使原告去北京上访，也没有构成非正常上访；即使构成非正常上访，也应该由北京警方处理，被告无权进行处罚。被告对原告进行处罚事实不清，适用法律错误，请求人民法院依法撤销[2015]000124号处罚决定书，维护原告的合法权益，本案诉讼费用由被告承担。
原告起诉时向本院提交了下列证据：1、郑雪玉的身份证复印件，证明原告诉讼主体资格；2、[2015]00124号行政处罚决定书、牟拘解字[2015]333号解除拘留证明书，证明被告对原告进行行政处罚的事实。
被告牟平公安分局辩称，一、原告郑雪玉扰乱公共场所秩序一案，事实清楚，证据充分。原告郑雪玉扰乱公共场所秩序一案，由烟台市牟平区宁海街道办事处工作人员于2015年9月24日报案至我局，我局接报后经依法调查查明：2015年9月23日，原告郑雪玉到北京市中南海附近进行非正常信访，扰乱了该地区的公共秩序。以上事实有报案人的陈述及北京市公安局西城分局的训诫书等证据证实，事实清楚、证据确实充分。国务院《信访条例》第十八条第一款明确规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”。原告曾于2014年7月31日在中南海周边等非信访接待场所信访，被烟台市公安局训诫，2015年9月23日又到中南海附近非正常信访，其行为已经扰乱了该场所的公共秩序，依法应予处罚。二、对本案的处理程序合法。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定：“县级以上各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定”。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”。我局依法对此案有管辖权。2015年9月24日，我局依法受理此案，并于当日传唤原告对其进行询问。经公安机关依法调查后查明，原告的行为扰乱了北京中南海周边地区的公共秩序，依法应予处罚，我局对其履行了行政处罚前告知、宣告并送达行政处罚决定书等程序，符合法律规定。三、本案适用法律正确，处罚适当。原告无视国家的信访规定，在明知到中南海周边地区信访是非正常信访的情况下，不听劝诫，不到指定的场所反映问题，到中南海周边地区等非信访接待场所进行信访，公安机关依法调查后，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项对其做出行政拘留处罚，适用法律正确，量罚适当。
被告牟平公安分局向本院提交了下列证据、依据：
第一组证据：《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条、第七条、第九十一条、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条，证明被告具有行政主体资格及本行政区域治安管理职权。
第二组证据：1、《受案登记表》；2、传唤审批表、传唤证；3、行政处罚审批表；4、行政处罚告知笔录；5、[2015]00124号行政处罚决定书；6、行政拘留家属通知书。该组证据证明被告办理案件程序合法。
第三组证据：1、原告郑雪玉的人口信息；2、2015年9月24日牟平区宁海街道办事处工作人员曲清泉的报案材料；3、接受证据清单；4、烟台市牟平区信访局驻京工作组工作人员姜文成、矫进龙的工作说明；5、2015年9月24日对郑雪玉的询问笔录；6、2015年9月24日对李柏松的询问笔录；7、2015年7月31日烟台市公安局对郑雪玉的训诫书；8、2015年9月23日北京市公安局西城分局对原告的训诫书。该组证据证明被告对原告做出的行政处罚决定事实清楚、证据充分。
第四组证据：《中华人民共和国治安管理处罚法》、公安部《公安机关办理行政案件程序规定》、国务院《信访条例》，证明被告对原告作出行政处罚决定具有法律依据并且处罚适当。
庭审中，原告提交了《中央政法委关于处理上访人员的要求规定》，用以证明被告确认原告非访行为需要开听证会、被告应该提交北京警方的移交手续、只有案件发生地的公安机关才有权利对违法行为人进行训诫、本案被告无权对其进行训诫。
经庭审质证，原告对被告提交的第一组证据无异议；对第二组证据中的证据1真实性有异议，质疑举报人如何知道她去北京上访，对证据2有异议，认为被告当时传唤她没有出示传唤证，证据4中有异议，当中“我不提出陈述和申辩”是被告逼她写的，对其他证据无异议；对第三组证据的证据2有异议，认为曲清泉的陈述与事实不符，原告是在北京碰到了李柏松，而不是跟李柏松一起去的北京，对证据6认为与此案无关，不予质证，对证据7、8有异议，认为该两份训诫书没有送达给本人。对其他证据无异议。对第四组证据真实性无异议，但认为不适用于原告。被告对原告提交的证据1、2无异议，对其提交的《中央政法委关于处理上访人员的要求规定》，因原告不能说明证据来源，不予质证。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：
被告提交的第一组证据，本院予以认定。第二组证据，对证据1、3、5、6、7本院予以认定；证据2形式合法，虽无原告签字，但被告就原告拒绝签字情况予以注明，本院予以认定；证据4原告虽主张其中的“我不提出陈述和申辩”系被告逼其所写，但没有提供反证，本院予以认定。第三组证据，对证据1、2、3、4、5予以认定；证据7、8两份训诫书分别盖有北京市公安局及烟台市公安局的印章及办案民警对原告拒绝签名情况的注明，来源及形式合法，证据7用以证明原告对到中南海周边地区上访构成非访是明知的，故两份证据均可以作为认定案件事实的依据；证据6与案件事实无关，不予认定。对第四组证据予以认定。对原告提交的证据1、2及中央政法委的文件，本院予以认定。
经审理查明，2015年9月23日，原告郑雪玉为反映土地强征问题携带上访材料到北京上访，在其到达府右街时被北京市公安局西城分局民警查获。公安人员对原告登记身份并进行训诫后，将其送到马家楼接待中心。2015年9月24日，牟平区宁海街道办事处驻北京办事处工作人员将原告带回牟平。2015年9月24日，宁海街道办事处工作人员曲清泉到辖区派出所报案，称辖区内居民郑雪玉于2015年9月23日到北京中南海周边地区进行非访，扰乱了该地区的公共秩序，要求进行处理。接到办案后，被告当即立案，并对原告依法进行了传唤。经过调查取证，被告认定原告的行为扰乱了北京中南海周边地区的公共秩序。被告在告知原告拟作出治安行政处罚的事实、理由、依据及陈述和申辩权后，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项，作出（2015）00124号行政处罚决定书，对原告处以行政拘留六日。该行政处罚决定书于当日送达给原告本人，原告放弃明示放弃陈述和申辩。被告向其家属送达了行政拘留家属通知书。当日，被告将原告送牟平拘留所执行拘留。拘留期满后，被告按时为原告办理了解除拘留证明。
另查，2015年7月，原告因到北京进行非访，被烟台市公安局训诫。
本院认为，根据行政诉讼法关于对被诉行政行为进行合法性审查的原则，本院依法对被告的行政处罚行为合法性进行了审查。经审查，本院认为被告行政主体资格合法，原告对此亦无异议，原被告双方争议的焦点是被告是否有权对原告进行处罚、对原告进行处罚是否有事实及法律依据、程序是否合法。本院围绕以上焦点进行了审查。
一、关于被告对原告在北京中南海周边地区进行非正常上访的行为是否具有处罚权的审查。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”。本案原告的非访行为发生在北京市西城区，但原告居住地在牟平区宁海街道办事处，反应的问题也发生在牟平区，故被告对该案有管辖权。
二、关于被告对原告进行处罚是否具有事实依据的审查。国务院《信访条例》第十八条第一款规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”，第二十条规定：“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，……”。北京市中南海地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。本案被告提交的证据中，对原告及曲清泉的询问笔录、北京市西城区公安局的训诫书、牟平区信访局工作人员的情况说明以及庭审查明的事实，能够证明原告到北京中南海周边地区上访的事实。故被告对原告进行处罚事实清楚、证据充分。
三、关于被告对原告进行处罚适用法律是否正确的审查。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定，“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。……人民法院审理行政案件，参照规章”。故人民法院对行政机关适用法律的审查主要是指对适用法律、行政法规、地方性法规及行政规章是否正确的审查。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定：“有下列行为之一的，处警告或者200元以下罚款；情节较重的，处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……”。本案中，被告根据其查明的原告在北京中南海周边地区上访的违法事实，依据上述法律对其行政拘留六日，适用法律正确。
四、关于被告对原告进行处罚的程序是否合法的审查。本案被告接到报案后按照规定进行立案、传唤、调查取证、权利义务告知、处罚告知、送达处罚决定书、进行家属告知等，符合法律规定的办案程序。原告主张，被告办案程序中应当具有北京市警方的案件移交手续、违法行为通知书，本院认为，原告的非访行为案件由被告直接立案，调查取证并认定案件事实，北京警方没有立案，不存在案件移交及违法行为通知的问题。原告主张并无法律依据。
综上，被告做出的[2015]00124号行政处罚决定书，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序正当合法。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告郑雪玉的诉讼请求。
案件受理费50元由原告郑雪玉缴纳。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省烟台市中级人民法院。
审 判 长 林 燕
助理审判员 沙 燕
人民陪审员 王忠诚
二〇一五年十二月三十日
书 记 员 陈俊男