安徽省宿州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）宿中行初字第00048号
原告：姬朝林，男，汉族，1948年11月11日出生，农民，住安徽省宿州市灵璧县。
委托代理人：章超，安徽安友律师事务所律师。
委托代理人：曹书鹏，安徽安友律师事务所律师。
被告：灵璧县人民政府，住所地安徽省宿州市灵璧县。
法定代表人：朱守坤，县长。
委托代理人：宁道敏，灵璧县国土资源局工作人员。
委托代理人：陆汝明，安徽陆汝明律师事务所律师。
被告：宿州市人民政府，住所地安徽省宿州市银河一路政务新区。
法定代表人：史翔，市长。
委托代理人：陈飞，宿州市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人：徐绪，宿州市人民政府法制办公室工作人员。
第三人：灵璧县渔沟农机修造厂，住所地安徽省宿州市灵璧县。
法定代表人：张振起，厂长。
委托代理人：张加坤（曾用名张家坤），该厂工作人员。
原告姬朝林不服被告灵璧县人民政府土地权属处理决定及被告宿州市人民政府行政复议决定一案，于2015年4月23日向本院提起行政诉讼，经通知其补正材料后，本院于2015年5月11日立案受理，于2015年5月12日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年8月13日公开开庭审理了本案。原告姬朝林及其委托代理人章超，被告灵璧县人民政府的委托代理人陆汝明，被告宿州市人民政府的委托代理人陈飞，第三人灵璧县渔沟农机修造厂（以下简称渔沟农机厂）的委托代理人张加坤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告灵璧县人民政府于2013年10月17日作出灵政土权字（2013）01号《关于渔沟镇农机修造厂与姬朝林土地权属争议的处理决定》（以下简称灵政土权字（2013）01号处理决定），决定：一、该争议地土地所有权属于国家；二、申请人姬朝林所称的楼房以北至尤渔路沟心的部分空地，东西约10米，南北约9.5米，面积约为57平方米的土地使用权应属渔沟镇农机修造厂。原告姬朝林不服，向被告宿州市人民政府申请行政复议。被告宿州市人民政府于2015年4月2日作出宿复决字（2015）21号《行政复议决定书》（以下简称宿复决字（2015）21号复议决定），决定维持被申请人灵璧县人民政府作出的灵政土权字（2013）01号处理决定的行为。
原告姬朝林诉称：1992年元月，渔沟农机厂征用灵璧县渔沟镇渔西村土地2.97亩，用于建设厂房及宿舍。1996年11月17日，该厂厂长张振起与姬朝林签订《房地转让合同》，将紧靠尤渔路一侧的龙山街东边五间两层房屋土地，以8.5万元转让给姬朝林，并约定该土地的四至中北至为沟中心。1997年4月2日，灵璧县计划委员会灵计基（1997）06号文件批准了渔沟农机厂在该土地上建设宿舍厂房的报告。1997年5月1日，该厂厂长张振起与姬朝林又签订一份《楼房买卖合同书》，将价款增加至9万元，明确了建筑物下土地的长宽，并约定南邻郑德康、北邻尤渔路。合同签订后，姬朝林付清全部款项，该厂交付了房屋及附属土地，后姬朝林添建了部分建筑物。1998年8月10日，渔沟农机厂申请补办征地手续，经灵璧县人民政府审批，同意补办用地审批手续。1998年8月20日，灵璧县人民政府批准同意补办征用旱地2.97亩。1998年12月10日，姬朝林因拖欠信用社贷款，经法院强制执行，将五间二层主楼及平房四间、院落等，以14.5万元价格抵偿贷款。在办理土地分割手续时，该厂厂长张振起将该楼房以北至尤渔路沟心的南北5.75米、东西10米、折合57.5平方米土地转让给其子张加坤，并办理了国有土地证，后经行政诉讼，法院终审撤销了颁发给张加坤的建设用地审批及国有土地使用证。2010年12月10日，姬朝林提起确权申请。姬朝林购买的房屋及附属土地包含争议土地57.5平方米。灵璧县人民政府将争议地确权给渔沟农机厂，事实不清，证据不足。姬朝林申请确权时，被申请人列明为渔沟农机厂和张加坤，而灵璧县人民政府作出灵政土权字（2013）01号处理决定却漏列张加坤，属程序违法。请求撤销灵璧县人民政府作出的灵政土权字（2013）01号处理决定及宿州市人民政府作出的宿复决字（2015）21号复议决定。
原告姬朝林向本院提交了以下证据：1、灵政土权字（2013）01号处理决定书；2、宿复决字（2015）21号复议决定书；证据1、2证明被诉行政行为存在；3、房地产转让合同书、楼房买卖合同书，证明双方协议转让的房地产包含了争议土地；4、姬朝林的规划许可证、灵国用1998字第号国有土地使用证，证明房地产买卖是在政府规划许可之后；5、支付令、执行协议书，证明房屋及加建的部分已经转归他人；6、行政诉状、张加坤国有土地证、说明，证明姬朝林曾就争议地提起诉讼；7、张加坤建设用地项目说明书、灵璧县人民法院（2007）灵行初字第73号行政裁定书、宿州市中级人民法院（2007）宿中行终字第133号行政裁定书、灵璧县人民法院（2007）灵行初字第73-1号行政判决书，证明经过行政诉讼，张加坤的土地证已经被依法撤销；8、2010年12月10日土地确权申请书，证明姬朝林提出确权申请后，灵璧县人民政府三年多才作出确权决定，且申请中已将张加坤列为当事人，确权决定漏列张加坤，确权程序违法。
被告灵璧县人民政府辩称：一、灵璧县人民政府作出的处理决定认定事实清楚，证据确凿。1996年11月17日，姬朝林与渔沟农机厂签订了房地产转让合同，将龙山街北口的街东五间二层房屋转让给姬朝林，四至为南至郑德康楼关山墙、北至沟中心，十间楼和地皮共8.5万元。同年12月24日，姬朝林、张振起共同办理了规划许可证，该证图上表明建设规模为南北16.5米、东西8米，北至空地。1997年5月1日，渔沟农机厂与姬朝林签订了楼房买卖合同书，约定该厂将厂大门右侧十间房屋（上下两层，左邻郑德康，右邻尤渔路，南北长度16.5米，东西宽8米）和房屋东墙起17.2米的土地转让给姬朝林，买方不得多占地皮，卖房也不少给。1998年8月20日，渔沟农机厂经灵璧县人民政府批准办理了土地征用审批手续，征用渔西村集体土地2.97亩。1998年，姬朝林购得的十间房屋及添建的平房四间及院落被法院执行给渔沟信用社。姬朝林于1996年、1997年与渔沟农机厂签订的购买协议，均在土地征收审批之前，故上述土地买卖行为属非法行为，上述协议不能作为姬朝林主张争议土地权属的有效证据。二、灵璧县人民政府作出的处理决定程序合法，适用法律、法规正确。2011年1月20日，灵璧县人民政府收到姬朝林的确认申请后，于同年1月26日将受理通知书送达争议双方当事人，经过调查核实、询问当事人及知情人员，审查相关证据，并多次组织调解，在调解未成的情况下，于2013年10月17日作出了灵政土权字（2013）01号处理决定，并分别送达双方当事人。姬朝林不服，申请复议。宿州市人民政府作出了维持的复议决定。三、确权程序合法。在土地确权程序中，经查，张加坤基于该争议土地办理的灵国用（2006）第006536号拖延土地使用证已被法院判决撤销，故张加坤不属于土地确权程序的当事人。姬朝林认为确权程序违法的主张不能成立。综上，请求驳回姬朝林的诉讼请求。
被告宿州市人民政府辩称：宿复决字（2015）21号复议决定认定事实清楚，证据充分，程序合法。姬朝林与渔沟农机厂争议土地在老尤渔路沟心以南，信用社楼房以北，东西长约10米，南北约9.5米，面积约为57平方米。灵璧县人民政府作出灵政土权字（2013）01号处理决定，将争议土地确认给渔沟农机厂。姬朝林不服，申请行政复议。宿州市人民政府立案受理后，作出了《行政复议答复通知书》并向灵璧县人民政府送达，作出了《参加复议通知书》并向渔沟农机厂送达。经审理，双方虽在1996年和1997年对房产及土地签订转让协议，但转让行为发生在1998年土地征收审批之前，协议约定的土地买卖行为违反了土地管理法的规定；姬朝林与渔沟农机厂就争议土地均未取得任何土地证件，渔沟农机厂在1998年办理了土地征收审批手续，灵璧县人民政府作出的灵政土权字（2013）01号处理决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，宿州市人民政府依法予以维持。二、姬朝林主张争议土地属其所有的理由不能成立。1、1996年11月17日的协议不能证明姬朝林取得争议土地。协议虽约定北至沟中心，但只能视为大概的位置界限，而1997年5月1日的协议已明确了转让土地的四至范围，并不包含争议土地。2、从法院执行协议中可以看出，姬朝林抵付的财产为购买渔沟农机厂的楼房及添建的附属物，争议土地并不在姬朝林所拥有的财产范围内。姬朝林提交的原信用社的土地证宗地图也可以看出，其北侧土地并未表明土地使用人。3、姬朝林认为灵璧县人民政府确权时漏列当事人张加坤的理由不能成立。姬朝林在2010年提起土地确权申请，而灵璧县人民政府已于2008年作出行政判决，撤销了灵璧县人民政府作出的出让批复，张加坤与争议土地无利害关系。综上，请求驳回姬朝林的诉讼请求。
被告灵璧县人民政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1、土地权属争议处理申请书，证明姬朝林提起确权申请；2、受理通知书、送达回证，证明已经依法受理；3、张振起的答辩书，证明渔沟农机厂已作答辩；4、询问笔录，证明灵璧县人民政府已作调查了解；5、房地产转让合同书、楼房买卖合同书，证明双方协议房地转让协议；6、信用社土地证复印件，证明信用社享有合法土地使用权；7、灵璧县计划委员会灵计基（1997）06号《关于渔沟农机厂建厂房和职工宿舍的通知》，证明房屋建造合法；8、安徽省国家建设征拨用土地申报表，证明该厂申请申报办理了土地征收手续；9、建设工程规划许可证，证明建设工程符合规划；10、安徽省村镇建设用地规划许可证，证明建设工程符合规划；11、协调书，证明灵璧县人民政府已作调解工作，但调解未成；12、灵政土权字（2013）01号处理决定，证明依法作出处理决定；13、送达回证，证明依法送达。法律依据：《土地权属争议调查处理办法》第三条、第四条、第五条、第六条；《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款，《安徽省土地权属争议处理条例》第七条。
被告宿州市人民政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：1、宿复决字（2015）21号复议决定书，证明宿州市人民政府作出了复议决定；2、行政复议申请书，证据姬朝林提出了复议申请；3、申请人身份证明、委托书，证据姬朝林的申请符合申请形式；4、姬朝林提交的证据，证明姬朝林在复议中提交了相关证据；5、灵璧县人民政府的行政答复书，证明灵璧县人民政府作出了行政答复；6、灵璧县人民政府提交的证据，证明灵璧县人民政府在复议中提交了相关证据；7、行政复议答复通知书；8、参加行政复议通知书；9、行政复议延期通知书；10、行政复议中止通知书证明；11、送达回证八份；证据7-11证明行政复议程序合法。
第三人渔沟农机厂述称：请求法院依法判决。
第三人渔沟农机厂未向本院提交证据。
经庭审质证，姬朝林对灵璧县人民政府提交的证据发表如下质证意见：证据4、5、6、7、8不能证明争议土地属于渔沟农机厂；证据5，可以证明争议土地在协议约定范围之内；证据6，该土地证未包括争议土地；证据8，已经过政府审批，对2.97亩土地补办征用手续，说明政府对于补办之前的使用行为已经认可，对姬朝林建房也是认可的；证据9、10，说明建房行为合法。宿州市人民政府对灵璧县人民政府提交的证据发表如下质证意见：证据4，真实性无异议，说明1996年的协议未丈量，属无效协议；证据5，真实性无异议，争议土地不在附属范围内，至今仍未建房，属未利用地，1997年的协议不包含争议土地；证据6，是信用社的土地证，可以看出信用社的土地的北至为路，并不是姬朝林；证据8，可以看出渔沟农机厂对土地享有合法使用权；其他证据可以证明确权程序合法。渔沟农机厂对灵璧县人民政府提交的证据发表如下质证意见：认可灵璧县人民政府提交的证据及证明目的。
姬朝林对宿州市人民政府提交的证据发表如下质证意见：宿州市人民政府在复议中为进到审查义务，对东西10米、南北5.7米的57平方米土地的合法性来源未进行审查，即作出复议决定未尽到审查职责。灵璧县人民政府对宿州市人民政府提交的证据发表如下质证意见：认可宿州市人民政府提交的证据及证明目的。渔沟农机厂对宿州市人民政府提交的证据发表如下质证意见：认可宿州市人民政府提交的证据及证明目的。
灵璧县人民政府对姬朝林提交的证据发表如下质证意见：证据1、2、4，无异议；证据3，可以看出买卖合同约定的土地不包含争议土地；证据5，不能证明加建的房屋属于被执行对象；证据6，真实性无异议，但不能证明渔沟农机厂将土地转让给张加坤；证据8，确权时间长，但不能证明程序违法。宿州市人民政府对姬朝林提交的证据发表如下质证意见：同意灵璧县人民政府的质证意见；补充认为，证据3，不能证明争议土地转让给姬朝林；证据5，只能反映法院执行内容，争议土地与姬朝林加建的房屋无关；证据7，无异议，土地已被渔沟农机厂使用，撤销张加坤的土地证也不能否认土地属于渔沟农机厂。渔沟农机厂对姬朝林的证据发表如下质证意见：同意灵璧县人民政府、宿州市人民政府的质证意见。
本院对上述证据认证如下：姬朝林提交的证据1、2、4、5、6、7予以采信；证据3、8，具备关联性、真实性，但不能达到证明目的。灵璧县人民政府提交的证据予以采信。宿州市人民政府提交的证据予以采信。
经审理查明：争议土地位于灵璧县渔沟镇龙山街北段东侧，系龙山街北段东侧的五间二层房屋以北，东西长约10米、南北宽约9.5米的不规则地块，面积约为57平方米。1996年11月17日，姬朝林与渔沟农机厂签订了《房地转让合同》，双方约定将龙山街北口的街东五间二层房屋转让给姬朝林，四至为南至郑德康楼关山墙、北至沟中心，十间楼和地皮共8.5万元。1997年5月1日，渔沟农机厂与姬朝林签订了《楼房买卖合同书》，载明“现渔沟机械厂新建一批商品房，厂方研究出售一部分房子”，双方约定将机械厂大门右侧楼上、楼下各五间总共十间房屋转让给姬朝林，十间屋的长度为16.5米，东西宽8米，从房子西边主墙算起到柏油路边为9米，从房子东墙算起长17.2米，东西总长34.2米，并载明“买方不得多占地皮，甲方也不少给”。1996年12月24日，姬朝林、张振起办理了186号规划许可证，该证图上载明建设位置为龙山街北段东侧，建设规模为南北16.5米、东西8米，北至空地。1997年4月2日，灵璧县计划委员会作出灵计基（1997）06号《关于渔沟农机厂建厂房和职工宿舍的通知》，同意渔沟农机厂建职工宿舍和厂房。1998年8月20日，经灵璧县人民政府批准，为渔沟农机厂办理了（1998）灵土建字第087号土地征用审批，同意补办征用旱地2.97亩。
1997年11月16日，灵璧县人民法院作出（1997）灵经督字第451号《支付令》载明，被申请人姬朝林应当自收到本支付令之日起15日内，给付申请人渔沟信用社95860.58元。1998年12月10日，姬朝林与渔沟信用社达成执行协议书，约定姬朝林所有的座落在龙山街北头东侧的楼房10间，平房4间及院墙、铁门等全部设施折款合计14.5万元归渔沟信用社所有，抵还贷款；渔沟信用社于房屋产权手续办结后三日内给付姬朝林差额款33458.20元。后渔沟信用社办理了国有土地使用证，登记土地为东至机械厂、西至龙山街、南至单友民、北至尤渔路，东西25.50米、南北17.12米。该房产已转让给他人。
2005年11月7日，灵璧县人民政府作出（灵国土）地呈字第199号《建设用地项目说明书》，同意向张加坤出让涉案的57.50平方米土地。2006年4月18日，灵璧县人民政府向张加坤颁发了灵国用（2006）第006536号国有土地使用证，载明登记土地为东至农机修造厂、西至龙山街、南至周井学、北至空地，面积为57.50平方米。姬朝林提起行政诉讼，要求撤销张加坤持有的国有土地证。2007年6月27日，灵璧县人民政府向灵璧县人民法院出具《说明》称，决定收回颁发给张加坤的（2006）第006536号国有土地使用证。后姬朝林提起行政诉讼，要求撤销灵璧县人民政府作出的建设用地出让审批行为。灵璧县人民法院于2007年11月7日作出（2007）灵行初字第73号行政裁定书，裁定驳回姬朝林的起诉。姬朝林不服，提起上诉，2008年1月29日，宿州市中级人民法院作出（2007）宿中行终字第133号行政裁定书，撤销原裁定，发回重审。2008年5月29日，灵璧县人民法院作出（2007）灵行初字第73-1号行政裁定书，撤销灵璧县人民政府作出的（灵国土）地呈字第199号《建设用地项目说明书》的审批意见。
2011年1月20日，姬朝林向灵璧县人民政府提出确权申请。灵璧县人民政府立案后，向姬朝林、张振起及张加坤分别作出了受理通知书，对姬朝林、张振起分别进行了询问，调查了相关证据，经调解未成后，于2013年10月17日作出灵政土权字（2013）01号处理决定，决定：一、该争议地土地所有权属于国家；二、申请人姬朝林所称的楼房以北至尤渔路沟心的部分空地，东西约10米，南北约9.5米，面积约为57平方米的土地使用权应属渔沟农机厂。姬朝林不服，申请行政复议。宿州市人民政府立案后，向灵璧县人民政府作出了行政复议答复通知书，向渔沟农机厂作出了参加行政复议通知书，后因案情复杂，于2014年2月10日决定延期30日，后因案件审理需要，于2014年3月10日作出行政复议中止通知书，决定中止该复议案件的审理，后于2015年4月2日作出宿复决字（2015）21号复议决定，决定维持灵璧县人民政府作出的灵政土权字（2013）01号处理决定的行为，并于2015年4月9日向姬朝林送达。姬朝林于2015年4月23日向本院提起行政诉讼，经通知其补正材料后，本院于2015年5月11日立案受理。
本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款之规定，单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。本案中，姬朝林与渔沟农机厂之间发生土地权属争议，属个人与单位之间的争议，灵璧县人民政府对该权属争议具有作出处理的法定职权。根据《安徽省土地权属争议处理条例》第七条之规定，确定土地权属应当以土地登记证为依据；未进行土地登记的，以土地利用现状调查、农村“四固定”（固定劳力、土地、耕畜、农具）和合法的用地批准文件等权属资料为依据。无上述资料的，可以参照林业“三定”（稳定山林权、划定自留山、确定林业生产责任制）、土改登记及其他证据确定土地权属。对发生权属争议的土地，各方均无权属凭证，或依各方提供的凭证难以认定土地权属，经协商达不成协议的，由县级以上人民政府裁定。本案中，经灵璧县人民政府批准，就渔沟农机厂扩建厂房工程办理了土地征用审批，征用了包括争议土地在内的2.97亩土地，故争议土地所有权应属于国家所有。姬朝林与渔沟农机厂1996年11月17日签订的《房地转让合同》中，约定转让的是龙山街北口街东的五间二层房屋，且并未明确所涉土地的东西宽度及南北长度；后双方于1997年5月1日签订的《楼房买卖合同书》中，载明了双方将机械厂大门右侧楼上、楼下各五间总共十间房屋转让给姬朝林，即明确了买卖标的是楼房，并载明了楼房的长度为南北长16.5米，东西宽8米，土地为从房屋西边主墙到柏油路边为9米、从房子东墙算起长17.2米，东西总长34.2米。可以看出，该合同书中，双方约定的楼房土地为南北长16.5米，而本案争议土地位于该楼房以北，因此，上述两份合同不能证明双方协议涉及的土地包括了争议土地。且渔沟农机厂于1998年8月办理征用2.97亩土地，而姬朝林与渔沟农机厂于1996年、1997年签订购买合同，均在土地征收审批之前，姬朝林与渔沟农机厂未经依法审批私自买卖土地，上述合同不能作为姬朝林主张争议土地权属的有效证据，且是否包括57.5平方米土地并不明确，故姬朝林起诉称争议土地57.5平方米应由其享有使用权的理由不能成立，本院不予支持。灵璧县人民政府经过询问、调查、调解，在协商达不成协议的情况下，将争议的约57平方米土地使用权确定属渔沟农机厂，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确。故姬朝林要求撤销灵璧县人民政府作出的灵政土权字（2013）01号处理决定的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。
姬朝林于2011年1月20日提出确权申请时虽将张加坤列为被申请人，但张加坤持有的（2006）第006536号国有土地使用证已于2007年被灵璧县人民政府决定收回，灵璧县人民政府作出的同意向张加坤出让争议土地的建设用地审批意见已于2008年5月被法院判决撤销，张加坤在确认程序中对争议土地已不享有合法使用权，故灵璧县人民政府作出处理决定未将张加坤列为被申请人并无不当。姬朝林起诉称灵璧县人民政府漏列当事人、确权程序违法的理由不能成立，本院不予支持。
宿州市人民政府接到复议申请后，依法立案受理，向灵璧县人民政府作出了行政复议答复通知书，向渔沟农机厂作出了参加行政复议通知书，后因案情复杂，决定延期并依法送达，后按规定中止行政复议，在中止原因消除后及时恢复案件审理，经审查后作出行政复议决定并及时送达，宿州市人民政府的复议程序符合法律规定，决定维持被申请人灵璧县人民政府作出的灵政土权字（2013）01号处理决定并无不当。故姬朝林要求撤销宿州市人民政府作出的宿复决字（2015）21号行政复议决定的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。
综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告姬朝林要求撤销被告灵璧县人民政府于2013年10月17日作出的灵政土权字（2013）01号《关于渔沟镇农机修造厂与姬朝林土地权属争议的处理决定》及被告宿州市人民政府于2015年4月2日作出的宿复决字（2015）21号行政复议决定的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告姬朝林负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。
审 判 长 李 超
代理审判员 戴宝琴
人民陪审员 王凤梅
二〇一五年十月十四日
书 记 员 王珊珊
附法律条文：
《中华人民共和国土地管理法》
第十六条土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。
单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。
当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。
在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。
《安徽省土地权属争议处理条例》
第七条确定土地权属应当以土地登记证为依据；未进行土地登记的，以土地利用现状调查、农村“四固定”（固定劳力、土地、耕畜、农具）和合法的用地批准文件等权属资料为依据。无上述资料的，可以参照林业“三定”（稳定山林权、划定自留山、确定林业生产责任制）、土改登记及其他证据确定土地权属。
对发生权属争议的土地，各方均无权属凭证，或依各方提供的凭证难以认定土地权属，经协商达不成协议的，由县级以上人民政府裁定。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。