江苏省淮安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏08行终72号
上诉人（一审原告）徐镛。
被上诉人（一审被告）淮安市公安局清浦分局，住所地淮安市清浦区明远西路11号。
法定代表人冯建淮，该分局局长。
委托代理人马仁慧，该分局政委。
委托代理人谈勇，该分局副中队长。
上诉人徐镛因诉被上诉人淮安市公安局清浦分局（以下简称清浦分局）行政处罚一案，不服淮安市清浦区人民法院（2015）浦行初字第00072号行政判决，向本院提起上诉。本院2016年4月12日立案受理后，依法组成合议庭于2016年5月16日公开开庭审理了本案。上诉人徐镛，被上诉人清浦分局的委托代理人马仁慧、谈勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：2015年8月27日9时许，被告清浦分局下属清安派出所两名民警到苏州腾龙淮安清浦夜之岚网吧加盟店日常检查发现正在上网的居子昂未携带身份证。清浦分局传唤居子昂和何涛涛到派出所调查。经询问，居子昂承认自己使用网吧网管何涛涛提供的一张写有身份证号码320821199210290300的纸条上网；何涛涛承认其为没有携带身份证的顾客提供写有身份证号码可以上网的临时卡系老板徐镛提供，徐镛对该事实予以认可。清浦分局立案受理后，对原告徐镛进行处罚前告知，并告知其有权进行陈述和申辩。原告提出陈述和申辩，但未提出新的事实、理由和证据。2015年9月8日，清浦分局依据《中华人民共和国居民身份证法》第十七条第一款第（一）项之规定，作出浦公（楼）行罚决字（2015）313号行政处罚决定书，决定对徐镛行政拘留五日。原告交纳1000元保证金，要求行政诉讼，并提出暂缓执行行政拘留申请，被告作出暂缓执行行政拘留决定书。原告不服行政处罚决定，向一审法院起诉。
一审法院认为：清浦分局作为清浦区范围内负责治安管理的行政主管部门，有权对发生在本辖区范围内违反治安管理的行为进行查处。根据国务院《互联网上网服务营业场所管理条例》第四条规定：“县级以上人民政府文化行政部门负责互联网上网服务营业场所经营单位的设立审批，并负责对依法设立的互联网上网服务营业场所经营单位经营活动的监督；公安机关负责对互联网上网服务营业场所经营单位的信息网络安全、治安及消防安全的监督管理。”据此，公安机关具有对互联网上网服务营业场所经营单位的信息网络安全、治安及消防安全进行监督管理的职权。故原告认为未核对、登记顾客身份信息并提供上网卡号和密码为顾客提供上网服务，违反了文化行政管理秩序，只能由文化行政部门监督管理，而不能由公安机关监督管理，于法无据，一审法院不予支持。
根据该《条例》第三十一条规定：“互联网上网服务营业场所经营单位违反本条例的规定，有下列行为之一的，由文化行政部门、公安机关依据各自职权给予警告，可以并处15000元以下的罚款：情节严重的，责令停业整顿，直至由文化行政部门吊销《网络文化经营许可证》：……（三）未按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件或者记录有关上网信息的。”明确授权文化行政部门、公安机关针对互联网上网服务营业场所经营单位“未按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件或者记录有关上网信息的”行为可进行处罚。对于该法条中“依据各自职权”的规定并没有排除公安机关的监督处罚权。根据《中华人民共和国居民身份证法》第六条、第十五条、第十六条、第十七条、第二十条的相关规定，居民身份证由公安机关负责发放和监管，在对互联网上网服务营业场所经营单位是否按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件或者记录有关上网信息进行监督检查当中，首先就要检查到上网消费者的身份证件，这牵涉到网络安全、治安等问题。因此。清浦分局对本辖区内互联网上网服务营业场所经营单位具有检查监督管理和行政处罚的法定职权。原告徐镛认为侵犯的是民事权益，应当由民法调整，被告以行政行为处理民事行为属于越权行为的主张无法律依据，一审法院不予支持。
公安部《违反公安行政管理行为的名称及其适用意见》第五百七十三条，即未按规定核对、登记上网消费者有效身份证件，原告对指使网管何涛涛未按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件或者记录有关上网信息的违法事实予以认可，并有网吧顾客居子昂、网吧网管何涛涛的询问笔录予以印证，足以认定。清浦分局对违法行为的指使人徐镛作出的行政处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告请求撤销行政处罚决定，无事实和法律依据。对原告的主张，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告徐镛的诉讼请求。
上诉人徐镛上诉称：1、上诉人没有冒用他人身份证的违法行为，也没有指使网管何涛涛冒用他人身份证；2、被上诉人办案程序违法，因对网吧的处罚进行申辩才加重对本人的处罚，该行政处罚没有告知，无上诉人的签字亦未按照规定公告，且给予行政拘留的处罚未经行政机关负责人集体讨论决定。综上，请求撤销一审判决，撤销行政处罚决定。
被上诉人清浦分局答辩称：1、上诉人经营的网吧未按照规定如实登记上网消费者身份信息，上诉人制作写有他人身份证号码的临时卡机密码，并要求网管何涛涛在网吧经营中使用，其行为属于《中华人民共和国居民身份证法》第十七条第一款第一项规定的冒用他人居民身份证的违法行为；2、被上诉人对其行政拘留五日，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上，一审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。
二审中，上诉人徐镛提供：证据1、文化部《关于执行〈互联网上网服务营业场所管理条例〉第三十条、第三十一条有关问题的复函》，证明国务院将《互联网上网服务营业场所管理条例》第三十条、第三十一条的行政权力授予文化行政部门执行；证据2、《中华人民共和国治安管理处罚法》，证明未核对登记上网消费者身份信息不属于治安违法行为；证据3、《中华人民共和国消防法》，证明未核对登记上网消费者身份信息不属于消防违法行为；证据4、《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》、国务院《计算机信息系统安全保护条例》、公安部《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》、公安部《互联网安全保护技术措施规定》，证明未核对登记上网消费者身份信息不属于信息网络安全的违法行为。
被上诉人清浦分局质证意见为：真实性、合法性无异议，与本案无关联，且部分文件一审已经提交。
本院经庭审质证，对上述证据认证如下：上诉人徐镛二审中提交的证据为法律、法规、规章及其解释，可供法院审理案件查阅、参考，因其无正当事由未在第一审程序中提供，本院不予认可。
当事人在一审中提交的证据材料均已随卷移送至本院。
本院经审查对一审认定的事实和采纳的证据均予以确认。
本案二审争议焦点为：1、上诉人是否具有冒用他人居民身份证的违法行为；2、被上诉人对上诉人违法行为是否有处罚职权；3、被上诉人的行政处罚程序是否合法。
关于争议焦点一，即上诉人是否具有冒用他人居民身份证的违法行为的问题。
本院认为，国务院《互联网上网服务营业场所管理条例》第三十一条规定，互联网上网服务营业场所经营单位应按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件或者记录有关上网信息。因此，公民到互联网上网服务营业场所经营单位上网，应提供本人合法有效的身份证件供互联网上网服务营业场所经营单位核对、登记。本案中，上诉人徐镛制作写有他人身份证号码的临时卡片及上网密码，并在网吧经营中要求网管何涛涛使用，为公民上网提供便利。因居民身份证号码的编码特殊规则及其指向的公民的确定性，使用他人的身份证号码登记上网，亦是利用他人的居民身份证登记上网。上诉人亲自制作写有他人身份证号码的小卡片并要求网管在网吧经营中使用，其行为的性质与冒用他人的身份证登记上网并无不同，亦属违法行为。因此，被上诉人认定上诉人的行为构成冒用他人身份证的违法行为并无不当。
关于争议焦点二，及被上诉人对上诉人违法行为是否具有处罚职权的问题。
本院认为，根据《中华人民共和国居民身份证法》第十七条第一款第一项的规定，冒用他人居民身份证的，由公安机关处二百元以上一千元以下罚款，或者处十日以下拘留，有违法所得的，没收违法所得。公安机关作为居民身份证制作、发放、查验和监管的主管机关，对居民身份证使用中的违法行为，具有依照上述规定进行处罚的职权。
关于上诉人提出的根据国务院《互联网上网服务营业场所管理条例》第三十条、第三十一条规定以及文化部《关于执行〈互联网上网服务营业场所管理条例〉第三十条、第三十一条有关问题的复函》答复精神，上诉人的违法行为不应由公安机关处罚，而应由文化行政部门处罚的观点。本院认为，文化部的复函答复仅是明确对于互联网上网服务营业场所经营单位情节严重的违法行为，文化行政部门可以进行处罚。依据国务院《互联网上网服务营业场所管理条例》第三十一条规定和文化部的复函答复内容，不能限制或排除公安机关对互联网上网服务营业场所的公民违反其他法律规定的违法行为予以处罚的职权。因此，被上诉人根据《中华人民共和国居民身份证法》的规定，对上诉人的违法行为予以处罚符合法律规定。
关于争议焦点三，即被上诉人行政处罚程序是否合法的问题。
本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。本案中，因上诉人拒绝在处罚告知笔录上签字，公安机关工作人员予以了注明，可以证明行政处罚前履行了告知程序。本案情形并不属于公安机关无法履行告知义务需要公告告知的情形，上诉人认为应采取公告方式履行告知义务的要求缺乏事实和法律依据。上诉人认为因其对网吧的行政处罚进行陈述、申辩和维权，而加重对冒用他人身份证违法行为处罚的观点，因网吧经营违法行为与本案违法行为并非同一法律关系，其认为公安机关违反“不得因当事人申辩而加重处罚”的观点缺乏依据。
根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款的规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。本案中，被上诉人的违法行为并不属于情节复杂，给与其五日的行政拘留处罚亦不属于重大违法行为给予较重的行政处罚的情形。因此，公安机关对其作出拘留五日的行政处罚，虽未经集体讨论决定，但并不违反法律规定。被上诉人对上诉人处罚，履行了立案、调查、权利义务告知及行政处罚告知、处罚决定作出及送达等作出行政处罚的程序要求，符合法律规定，程序上并不违法。
综上，上诉人徐镛的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，本院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人徐镛负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 徐冬然
代理审判员 刘丽丽
代理审判员 王伏刚
二〇一六年五月二十四日
书 记 员 陈青青