浙江省绍兴市越城区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙0602行初20号
原告浙江实力高空广告股份有限公司，住所地嘉兴市耀城广场B座1002室。
法定代表人吴良清，董事长。
委托代理人（特别授权代理）张鹏，北京市中闻律师事务所律师。
被告绍兴市越城区孙端镇人民政府，住所地绍兴市越城区孙端镇又新路7-1号。
法定代表人吕刚强，镇长。
委托代理人（特别授权代理）何建航，浙江鉴湖律师事务所律师。
委托代理人（特别授权代理）谢泽炯，绍兴市越城区孙端镇人民政府工作人员。
原告浙江实力高空广告股份有限公司（以下简称实力高空公司）与被告绍兴市越城区孙端镇人民政府（以下简称孙端镇政府）行政强制及行政赔偿一案，原告于2015年4月28日向本院提起行政诉讼，本案于2015年4月29日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年9月10日公开开庭审理了本案。2015年9月18日，本院作出（2015）绍越行初字第67号行政裁定，驳回了原告的起诉。原告不服，向绍兴市中级人民法院提出上诉。绍兴市中级人民法院于2015年12月9日作出（2015）浙绍行终字第208号行政裁定，指令本院继续审理。本院于2016年1月7日重新立案，于2016年2月16日继续开庭进行审理。原告实力高空公司的委托代理人张鹏，被告孙端镇政府行政负责人冯孙及委托代理人何建航、谢泽炯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉争的行政行为：2014年9月11日，孙端镇政府作出编号为05、06、07、08号《责令限期拆除决定书》。2014年10月10日、11日，原告实力高空公司在越城区孙端镇杭甬高速设置的19座广告牌被被告强制拆除。
原告浙江实力高空广告股份有限公司起诉称，2011年12月，原告分别从浙江朝晖广告有限公司、台州巨风文化传播有限公司、浙江龙凤呈祥广告有限公司购买取得杭甬高速19座广告牌的所有权，分别位于杭甬高速杭州方向223K＋550、223K＋100、224K＋700、224K＋970、226K＋550、226K＋450、226k＋300、226K＋750，宁波方向223K＋130、224K＋280、224K＋850、225K＋30、226K＋750、225K＋950、227K＋900、227K＋750、227K、226K＋850、228K＋100。2014年9月11日，被告向原告作出编号为05、06、07、08号《责令限期拆除决定书》，认为原告在越城区孙端镇杭甬高速设置的上述19座广告牌未经城乡规划主管部门批准，违反了相关法律法规的规定，责令原告在2014年9月18日前自行拆除上述广告牌，逾期不拆除的按相关法律规定进行折除。原告认为被告的上述通知无效，没有自行拆除涉案广告牌。2014年10月10日、11日，被告在没有履行任何法定程序的情况下，组织人员强制拆除了涉案的19座广告牌。原告认为，被告的行政强制行为没有作出催告书，没有作出强制执行决定，没有进行公告，且在救济期间内实施拆除，属于程序违法。同时，被告作出的限期拆除通知也不成立。被告在作出决定前，没有告知原告作出决定的事实、理由及依据，也没有告知和听取原告的陈述申辩，违反了行政处罚法的规定。由于被告的违法强制行为，导致原告的合法权益被侵害，被告应当赔偿原告经济损失计468万元。请求法院确认被告拆除原告所属位于杭甬高速孙端镇辖区内19座广告牌的行政强制行为违法；赔偿原告经济损失468万元。
原告向法院提交并在庭审中出示的证据有：
1、05-08号《责令限期拆除决定书》、涉案广告牌拆除前照片、涉案广告牌被强制拆除的照片、被告提供的绍政办发明电（2014）59号文件，证明被告系依职权及职责实施拆除广告牌的主体；
2、原告与台州巨风文化传播有限公司、浙江朝辉广告有限公司、浙江龙凤呈祥广告有限公司签订的《广告位转让合同》及发票，原告与浙江龙凤呈祥广告有限公司签订的补充协议，证明广告牌的建设主体是三家广告公司，并不是原告，同时证明广告牌的转让费用，发票金额与合同约定价一致，说明原告的实际损失数额；
3、原告与台州巨风文化传播有限公司、孙端镇镇塘殿村民委员会签订的《广告位转让合同》及台州巨风文化传播有限公司与孙端镇镇塘殿村民委员会签订的《广告场所租赁协议》，原告与浙江朝辉广告有限公司、孙端镇镇塘殿村民委员会签订的《广告位转让合同》及浙江朝辉广告有限公司与孙端镇镇塘殿村民委员会签订的《广告场所租赁协议》（附工商变更登记情况），原告与浙江朝辉广告有限公司、孙端镇新河村民委员会签订的《广告位转让合同》及浙江朝辉广告有限公司与孙端镇新河村民委员会签订的《关于有偿使用土地的协议》2份，原告与浙江朝辉广告有限公司、孙端镇前双盆村民委员会签订的《广告位转让合同》2份，原告与浙江朝辉广告有限公司、孙端镇三条氵娄村民委员会签订的《广告位转让合同》及浙江朝辉广告有限公司与孙端镇三条氵娄村民委员会签订的《用地合同》5份，原告与孙端镇三条氵娄村民委员会签订的《土地租赁合同》，证明原告与村民委员会签订的合同中确定了广告牌使用的土地系通过租赁方式取得；
4、桐乡市交通建设投资公司与原告协议书、德清县高速公路沿线户外广告专项整治领导小组办公室与原告的广告整治补偿协议、吴兴区高速公路沿线户外广告专项整治工作领导小组办公室与原告的广告整治补偿协议、（2014）甬余行初字第45号行政判决书，证明在广告整治期间其他地方的行政机关均与原告签订了补偿协议，协议确定的广告牌补偿数额及判决确认的赔偿金额，可以作为本案的参考。
被告孙端镇政府答辩称，被告作出责令限期拆除的行政行为有事实和法律依据。2014年6月，被告根据有关通知，对被告辖区内的户外广告进行调查，发现涉案19座广告牌均未履行土地使用和规划许可等相关审批程序，属于违反土地管理和规划法律法规的行为。2014年7月27日至7月30日，被告经调查勘查，依据土地管理法、浙江省违法建筑处置规定的相关规定，作出了《责令限期拆除决定书》，责令原告于2014年9月18日前自行拆除搭建的涉案广告牌，故被告作出限期拆除涉案广告牌的行政行为依法应予支持。违法广告牌均由相关责任主体自行拆除，被告并未作出拆除广告牌的行政行为，原告诉请赔偿损失无事实和法律依据。请求法院依法驳回原告诉讼请求。
被告孙端镇政府在举证期限内向法院提供以下证据：
1、《责令限期拆除决定书》及邮寄凭证，证明被告已经向原告告知要求其对违法构筑物自行拆除的事实；
2、现场检查（勘查）笔录4份及现场勘测平面图19份、杭甬高速（袍江段）户外广告设施具体情况调查表19份，证明被告对相关违法构筑物进行调查的事实；
3、孙端镇土地利用总体规划图（2006-2020）、绍兴县孙端镇城镇总体规划（2003-2015），涉嫌违法建设登记表4份、广告位转让合同6份、土地租赁合同及现场图片、询问调查笔录8份（附相关调查人员身份证），证明涉案构筑物存在违法行为，被告作出责令限期拆除通知的行政行为是正确的。
被告孙端镇政府同时确认其法律依据为：
1、《浙江省违法建筑处置规定》第三条、第六条、第十五条；
2、绍兴市人民政府办公室绍政办发明电（2014）59号《绍兴市人民政府办公室关于在全市开展公路沿线广告整治“百日攻坚”行动的通知》第四条；
3、《中华人民共和国土地管理法》第五十九条、第七十六条；
4、《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、第四十四条、六十五条。
经庭审质证，本院对当事人提供的证据作如下认定：
原告证据1，被告对证据真实性没有异议，但认为原告提出的主张是一种推论，原告没有提供确凿的证据证明拆除的实施主体或者行为人就是被告。经审查，上述证据可以证明被告对涉案广告牌作出限期拆除决定的事实，同时涉案广告牌已被实际拆除的事实。证据2，被告认为本案中对于建设主体应当作宽泛理解，相关建筑物的管理人、实际所有人都应该是主体；至于原告提交的广告位转让合同及发票，不能改变被拆广告牌系违法建筑的事实，故仅以原告提供的证据来证明广告位的赔偿价值不成立。经审查，上述证据可以证明原告广告位的取得方式、转让费用。证据3，被告对工商变更登记无异议，对于广告位转让合同及租赁协议的真实性也没有异议，但认为场地的租赁涉及相关村民的权益，按照相关规定应该召开村民代表大会，需要有相关村民进行投票表决，并不是村委会盖章就能实施，且场地所租赁的用途已经转变了土地的性质，本身违反了相关法律法规，是无效的。经审查，该组证据可以证明原告广告场地的租赁依据。证据4，被告认为与本案无关。经审查，该组证据与本案无关。
被告证据1，原告对证据真实性没有异议，但认为原告是受让取得广告牌，并不是广告牌的建设主体，对原告进行处罚属于对象错误，且处罚决定没有列明违法的证据及具体明确违反哪些法律法规，在处罚前也没有告知原告作出行政处罚的事实理由及依据，同时被告作出决定已经超过行政处罚二年的期限，属于无效处罚。经审查，该组证据可以证明被告作出《责令限期拆除决定书》并向原告送达的事实。证据2，原告对证据真实性没有异议，但认为现场检查勘查应该通知当事人，调查表中没有调查人员的签名及调查日期，不具有合法性。经审查，上述证据可以证明被告派工作人员对原告使用的广告牌进行现场勘查的事实。证据3，原告认为总体规划图与本案没有关联性，被告执法依据是城乡规划法，被告也未提供乡村规划已经上级政府依法批准的证据，而登记表是由土地管理部门作出的，故与本案没有关联性，也不具有合法性；对于广告位的转让合同及照片的真实性、合法性、关联性均没有异议；对于询问调查笔录的真实性、合法性均不予认可，认为所有调查笔录对被调查人员的提问及被调查人员的回答均完全一样，不具有真实性。经审查，规划图因被告未提供该规划已经审批并公布的相关证据，故其证明力无法确认，其他证据的真实性可以予以确认。
经审理查明，2011年12月，原告分别与浙江朝晖广告有限公司、台州巨风文化传播有限公司、浙江龙凤呈祥广告有限公司签订广告位转让合同。双方约定，浙江朝晖广告有限公司将其拥有的21个广告位（含广告牌，转让价每个250000元），台州巨风文化传播有限公司将其拥有的5个广告位（含广告牌，转让价每个250000元），浙江龙凤呈祥广告有限公司将其拥有的18座（后调整为17座）广告位（含广告牌，转让价每个180000元，后调整为190000元）转让给原告。其中包括涉案的位于杭甬高速杭州方向223K＋550、223K＋100、224K＋700、224K＋970、226K＋550、226K＋450、226k＋300、226K＋750，宁波方向223K＋130、224K＋280、224K＋850、225K＋30、226K＋750、225K＋950、227K＋900、227K＋750、227K、226K＋850、228K＋100，共计19座广告牌。2014年6月，被告根据“绍兴市人民政府办公室关于在全市开展公路沿线广告整治‘百日攻坚’行动的通知”，对被告辖区内路边户外广告设置进行调查，调查中被告发现原告涉案的19座广告牌均未履行土地使用和规划许可等相关审批程序，属于违反土地管理法和规划法的行为。2014年9月11日，被告作出编号为05、06、07、08的《责令限期拆除决定书》，责令原告于2014年9月18日前自行拆除搭建在越城区孙端镇镇塘殿村（4处）、新河村（4处）、前双盆村（5处）、三条氵娄村（6处）的涉案广告牌。原告在被告指定的履行期限内未实施自拆。2014年10月，原告发现涉案广告牌已被实施折除。嗣后，原告向本院提起行政诉讼，同时一并提出行政赔偿请求。
本院认为，《浙江省违法建筑处置规定》第六条规定：“省住房和城乡建设主管部门负责指导、监督全省违法建筑处置工作；设区的市、县（市）城乡规划主管部门具体负责本行政区域内城镇违法建筑处置工作，并负责指导、监督本行政区域内乡村违法建筑处置工作；乡（镇）人民政府具体负责本行政区域内乡村违法建筑处置工作。”故被告具有对其所辖的行政区域内的涉嫌违法建筑物实施处置的行政职权。本案原告作为涉案广告牌的业主，属于《浙江省违法建筑处置规定》明确的涉嫌违法建筑当事人。本案的争议焦点为：
一、被告是否实施了拆除原告涉案广告牌的行政行为。被告辩称其未实施拆除原告的广告牌的行政行为，本院认为，从被告向原告送达的限期拆除决定书及其制作的现场笔录，可以证明涉案广告牌均已列入被告要求拆除的范围，行政相对人是实力高空公司，但该公司在被告指定的期限内未实施自拆，而期限界满后，涉案广告牌已被实际拆除，故原告已完成初步证明义务。如果被告认为拆除行为不是其实施，作为辖区内的行政机关更有证明能力进行自证，以确认实施主体，但被告未提供相关证据，故对于涉案广告牌被告辩称非其所为的主张，本院不予采信。
二、涉案广告牌架设的合法性。《浙江省村镇规划建设管理条例》第二十条规定：“村镇新建、扩建、改建任何建筑物、构筑物，应当安排在村镇规划区内。新建项目确需安排在村镇规划区外的，其选址必须由县级以上村镇建设行政管理部门会同土地管理等有关行政管理部门确定，并按照本条例规定的程序办理规划建设审批和用地审批手续。严禁未批先建。”第二十二条第二款、第三款规定：“在村庄、集镇规划区内建设公共设施、公益事业设施和生产经营性设施的，按照国家有关规定，办理村镇规划选址意见书和用地审批手续。在建制镇规划区内进行上述建设的，在申请办理用地审批手续前，必须依法办理建设用地规划许可证。”本案的涉案广告牌系构筑物，架设在原告向孙端镇镇塘殿村、新河村、前双盆村、三条氵娄村租赁的村级集体土地上，但原告未提供相应用地审批手续，土地管理部门也确认其涉嫌违法建设需拆除，故不能视为其架设广告牌的行为合法。虽然原告的广告牌架设已超过二年，但根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。鉴于原告架设广告牌未经审批的行为一直处于继续状态，故原告的涉案违法行为仍在法律规定的追溯期限内，原告主张涉案广告牌已超过行政处罚法规定的二年追溯期，于法无据，本院不予采纳。
三、原告提起行政赔偿之诉依据是否充分。虽然从法庭调查可以证实涉案广告牌的建设行为属于违法，但由于被告的拆除行为违反法定程序，且拆除后的广告牌材料也无证据证明已交付原告，原告要求被告行政赔偿符合法律规定。但原告主张赔偿的依据系其与案外人签订的广告位转让合同及付款凭证，不能直接作为赔偿依据使用。对于赔偿数额，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”鉴于原、被告均未提供充分的证据证明因被告的行政行为造成原告的直接损失数额。本院参考原告提供的广告位转让价款，广告牌的实际使用年限的基础上，结合原、被告的过错程度，酌情确定涉案广告牌残存构件的价值为30000／座，共19座，合计价款570000元。对于原告超出该数额的赔偿请求，本院不予支持。
综上，涉案广告牌属于违法构筑物事实清楚，但即使对违法构筑物实施强制拆除，也必须遵循正当程序原则。案件中所涉广告牌拆除已涉及原告方重大权益，依照法律规定被告应给予原告陈述申辩的权利，当违法建筑当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不自行拆除或者申请拆除违法建筑的，方可组织强制拆除。本案被告实施行政强制拆除时均未履行上述义务，原告要求确认被告拆除行为违法，理由充分，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项、第三十六条第（四）项及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
一、确认被告绍兴市越城区孙瑞镇人民政府强制拆除原告浙江实力高空广告股份有限公司在绍兴市越城区孙瑞镇镇塘殿村、新河村、前双盆村、三条氵娄村19座广告牌的行政强制行为违法；
二、判令被告绍兴市越城区孙瑞镇人民政府对原告浙江实力高空广告股份有限公司涉案19座广告牌残存构件承担570000元的赔偿责任；
三、驳回原告浙江实力高空广告股份有限公司的其他诉讼请求。
本案案件受理费50元，由被告绍兴市越城区孙瑞镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。［在递交上诉状之日起7日内先预缴上诉案件受理费50元，款汇绍兴市非税收入结算分户，帐号：09×××13-9008，开户行：绍兴银行营业部。逾期按自动撤回上诉处理］。
审判长 沈 岚
审判员 王建国
审判员 谢荣兴
二〇一六年二月十七日
书记员 胡 萍
附录：
1、《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
2、《中华人民共和国国家赔偿法》
第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。
第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：
（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；
（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；
（三）违法征收、征用财产的；
（四）造成财产损害的其他违法行为。
第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：
（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；
（二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿；
（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；
（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；
（五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金；
（六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；
（七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息；
（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。
3、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。