内蒙古自治区赤峰市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）内04行初16号
原告喀喇沁旗美林镇罗圈铺村三组。住所地：喀喇沁旗美林镇罗圈铺村。
负责人陈晓龙，系组长。
委托代理人李某，女，1973年8月7日出生，蒙古族，农民，住内蒙古自治区喀喇沁旗美林镇罗圈铺村*组。
委托代理人张某1，女，1974年12月15日出生，满族，农民，住内蒙古自治区喀喇沁旗美林镇罗圈铺村*组。
被告喀喇沁旗人民政府，住所地：内蒙古自治区喀喇沁旗锦山镇。
法定代表人张某2，系旗长。
委托代理人张某3，喀喇沁旗国土资源局工作人员。
委托代理人马某，喀喇沁旗国土资源局工作人员。
被告赤峰市人民政府，住所地：内蒙古自治区赤峰市松山区玉龙大街1号。
法定代表人孟某，系市长。
委托代理人刘某，赤峰市人民政府工作人员。
委托代理人王某1，内蒙古昭乌达律师事务所律师。
第三人王某2，女，1959年6月13日出生，汉族，个体工商户，住内蒙古自治区赤峰市。
委托代理人张某4，内蒙古兴合律师事务所律师。
原告喀喇沁旗美林镇罗圈铺村三组（以下简称罗圈铺三组）诉被告喀喇沁旗人民政府（以下简称喀旗政府）、被告赤峰市人民政府（以下简称赤峰市政府）土地行政登记一案，本院受理后，认为王某2与本案的处理结果有利害关系，通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。本案现已审理终结。
被告喀旗政府于2006年8月4日为第三人王某2登记颁发了土地证，原告罗圈铺三组不服，向被告赤峰市政府申请行政复议。2015年12月10日，被告赤峰市政府作出赤政复决字[2015]94号《行政复议决定书》，驳回了申请人罗圈铺三组的复议申请。
原告罗圈铺三组诉称，2006年8月4日，被告喀喇沁旗人民政府未实地调查就为王某2颁发了土地证，此证包括原告的24亩耕地、林地、菜窖和便道，严重侵害了原告的合法权益，为此原告向被告赤峰市人民政府申请行政复议，2015年12月10日被告赤峰市人民政府作出了赤政复决字[2015]94号行政复议决定书，驳回了原告的复议申请。原告认为二被告的行为严重触犯了《土地法》第43条、第44条、第60条的规定，现具状，请求贵院依法撤销喀喇沁旗政府土地使用证，撤销赤峰市人民政府赤政复决字[2015]94号行政复议决定书。
为支持其诉讼请求，原告提交了以下证据。证据1、村委会证明一份。证据2、承包土地台账。证据3、张宝玉的土地承包合同。证据4林权证、林权证、李万山的林权证。证据5、网络材料。证据6、付守印的建设用地使用证。以上证据综合证明被告喀旗政府的登记发证行为不合法。村民的地，政府违法办到第三人证里了。林地不能转为建设用地是有规定的，集体建设用地必须征收为国有才能给个人使用。涉案的土地证，颁证过程老百姓不知道，四邻也没有签字。政府把老百姓原始的作业路、菜窖都办到了第三人的证里。
被告喀旗政府辩称，喀喇沁旗人民政府为第三人登记颁发土地使用证事实清楚，程序合法，适用法律正确，是正确的行政行为，合法有效。原告罗圈铺村三组的诉讼理由不能成立，请求法院依法维持喀喇沁旗人民政府的行政行为。
被告喀旗政府在法定期限内提交了以下证据。第一组证据：1、喀政国土资发（2006）第8号关于赤峰氡泉饮品有限公司使用土地的批复。2、建设用地协议书。3、乡（镇）村建设使用土地呈报表。4、赤峰氡泉饮品有限公司用地平面图。5、喀政国土资发（2006）第9号关于赤峰氡泉饮品有限公司使用土地的批复。6、建设用地协议书。7、乡（镇）村建设使用土地呈报表。8、赤峰氡泉饮品有限公司用地平面图。9、喀政国土资发（2006）第10号关于赤峰氡泉饮品有限公司使用土地的批复。10、建设用地协议书。11、乡（镇）村建设使用土地呈报表。12、赤峰氡泉饮品有限公司用地平面图。此组证据证明：被告根据氡泉公司的申请，实地勘察，审查了相关材料，三宗地作为第三人建厂用地，土地性质是集体建设用地，土地权属不变。第二组证据：建设用地使用证及相关档案材料。此组证据证明氡泉公司土地使用权的范围。第三组证据：集体土地使用证、集体土地使用证。此组证据证明：此地经过合法审批，转让给第三人王某2。第四组证据：调查记录。此组证据证明镇政府工作人员了解情况，记录了基本事实。第五组证据：土地转让协议、用地协议、收条、水厂买卖合同、领款花名表、见证书。此组证据证明：涉案土地的权属来源，老旧宅基地有偿转让的过程。第六组证据：喀发计字（2002）72号关于旺业甸镇罗圈铺村三组易地扶贫搬迁试点工程开工请示的批复、旺业甸镇罗圈铺村四道沟易地扶贫搬迁工程土地调整意见、照片9张、宅基地审批表。此组证据证明：宅基地的搬迁过程，政府把这部分土地批给了水厂使用。
被告赤峰市政府辩称，喀喇沁旗人民政府颁发的土地使用证有充分事实根据和法律依据，答辩人作出的行政复议决定正确合法，请求依法予以维持。关于本案的被告主体问题，根据行政诉讼法和最高法院司法解释的规定，本案所涉市政府所作出的复议决定，驳回申请人罗圈铺三组复议申请的理由是其申请不符合行政复议的受理条件，行政复议申请已经超过了法定期限，所申请的补偿问题也不属于行政复议的受理范围，不属于复议维持喀旗政府的行政行为，因此市政府不应当作为本案共同被告。
被告赤峰市政府在法定期限内提交了以下证据。证据1、行政复议受理通知书及送达回证，以证明答辩人于2015年4月14日受理了原告的行政复议申请。证据2、行政复议答复通知书及送达回证，以证明答辩人于2015年4月14日通知喀喇沁旗人民政府在法定期限内提交答复和作出具体行政行为的证据、依据。证据3、第三人参加行政复议通知书及送达回证，以证明答辩人依法通知王某2作为第三人参加行政复议。证据4、行政复议案件延期审理通知书及送达回证，以证明答辩人于2015年6月11日对该案进行了延期审理。证据5、行政复议决定书送达回证，以证明答辩人依法作出了行政复议决定书并进行了送达。两个复议案件是同期进行的复议申请，同期作出的决定，所以我们邮寄的时候是一起邮寄的，回单只有一份。
第三人王某2述称，喀喇沁旗人民政府为第三人颁发的《集体土地使用证》程序合法，有充分的事实根据和法律依据，法院依法应予维持。原告方所诉喀喇沁旗人民政府为第三人颁发的土地证中包括其24亩耕地、林地、菜窖和便道没有任何事实根据。原告方行政复议超出法定申请期限，市政府驳回其行政复议申请是正确的，法院也应当将此作为驳回原告方诉讼请求的理由。市政府作出的行政复议决定程序合法，认定的事实清楚，适用法律正确，法院依法应予维持，驳回原告方的诉讼请求。
第三人王某2提交了以下证据，第一组证据：1、水厂买卖合同，以证明2005年11月10日，旺业甸罗圈铺村办企业四道沟茅荆坝饮品有限公司与第三人签订水厂买卖合同，约定：四道沟茅荆坝饮品公司将自己所有的水厂、房屋、设备、水源使用权一次性售卖给王某2，包括房屋间数、地面四至等，总售价100万元，水厂周围荒滩荒地由第三人无偿使用，占用耕地的，由公司负责协商低价解决，占用补偿协议另行签订，同时罗圈铺村委会和旺业甸镇政府的负责人分别在该水厂买卖合同上签字并加盖了各单位的公章。第二组证据：1、有偿征用旧房框宅基地连同用地协议书。2、有偿征用旧房框宅基地连同用地领款花名表。3、见证申请书。4、见证书。5、见证业务登记表。此组证据证明：2006年1月16日，原告方时任代表王艳军与第三人签订了有偿征用旧房框宅基地连同用地协议书，约定：原告方将坐落在四道沟内的老房框子连同用地有偿一次性转让给第三人永久性经营、管理、使用和受益，镇政府、土地所负责办理好土地使用证，地上附着物归第三人所有，原告不得以任何理由干涉第三人的生产、生活等运转，合同签订后，因征地或边界发生纠纷，造成后果，由村委会、镇政府及主管部门负责。同时罗圈铺村委会和旺业甸镇政府的负责人分别在该协议书上签字并加盖了各自单位公章。该协议书签订后，在村委会领导及镇政府工作人员的监督下，原告村民在有偿征用旧房框宅基地连同用地领款花名表上签字，并领取了补偿款。第三组证据：1、第三人与裴广森签订的房屋院落转售协议。2、第三人与李新签订的房屋院落转售协议。3、第三人与王艳军签订的房屋院落转售协议。4、第三人与刘瑞兰签订的土地转让协议。5、第三人与陈瑞龙签订的有偿征地补偿协议书。6、第三人与刘凤义签订的有偿购置树木连同用地协议书。7、第三人与杨志军、张金玲签订的有偿征用房框子左右小地协议书。8、陈瑞廷、赵喜萍与罗圈铺村委员会签订的无偿搬迁协议书。9、第三人与陈晓东签订的买卖房屋协议书。10、朱艳萍乡第三人出具的征用土地补偿费收到条一枚。11、罗圈铺村委会与时任原告方代表人王艳军签订的有偿付井水款协议书。此组证据证明：第三人与原告方村民协商，分别签订了土地、房屋、水井等转让补偿协议，原告方村民领取了补偿款。第四组证据：1、喀政国土资发（2006）第8号喀喇沁旗人民政府文件。2、喀政国土资发（2006）第9号文件。3、喀政国土资发（2006）第10号文件。4、集体土地使用证。5、集体土地使用证。此组证据证明：根据赤峰氡泉饮品有限公司的申请，2006年5月8日，喀喇沁旗人民政府向赤峰氡泉饮品有限公司下达了喀国土资发（2006）第8、9、10号使用土地的批复，同意赤峰氡泉饮品有限公司使用美林镇罗圈铺村集体建设用地9966.4平方米、9903.06平方米、9124.31平方米作为建厂用地，总批准面积为43.49亩，土地补偿等有关事宜按双方协议执行。2006年8月，经第三人和赤峰氡泉饮品有限公司共同申请，喀喇沁旗人民政府按照土地使用权属变更登记程序为第三人颁发了集体土地使用证。此组证据证明：第三人取得集体土地使用证有充分事实根据和法律依据。第五组证据：1、原罗圈铺村委会主任金玉堂谈话笔录。2、原旺业甸镇副书记李益民谈话笔录。3、原罗圈铺村书记李振全谈话笔录。4、原罗圈铺村三组组长王艳军谈话笔录。5、原罗圈铺村会计高文秀谈话笔录。6、美林镇土地所林井春情况说明。此组证据证明：第三人取得土地使用权时与村民签订了补偿协议，并支付了补偿款，其土地使用权证的取得有充分事实和法律依据。第六组证据：1、喀国土资报（2014）189号文件及送达回证。此组证据证明：美林镇罗圈铺村三组村民向喀喇沁旗国土资源局提交申请，要求撤销土地使用证，喀喇沁旗国土资源局经过调查核实，于2014年8月12日向罗圈铺村三组作出书面答复，认为集体土地使用证合法有效，如有异议，可依法向赤峰市人民政府提起行政复议，也可向喀喇沁旗人民法院提起行政诉讼，同时告知如不服本答复意见，可在收到之日起30日内提出复查申请，逾期不申请复查，本处理意见即为该事项的终结性意见。该答复书也充分证明原告方最迟在提交撤销土地使用证申请时就已经知道喀喇沁旗人民政府为第三人颁发了涉案土地使用证。原告方代表人陈晓龙于2014年11月20日签收该答复书后，既没有提出复查申请，也没有向喀喇沁旗人民法院提起行政诉讼，只是在2015年4月14日向赤峰市人民政府申请行政复议，早已经超出了法定的60日内申请行政复议期限，且无不可抗力和其他正当理由，这是复议机关驳回其复议申请的原因之一，法院也应将此项作为驳回原告方诉讼请求的原因之一。
原告罗圈铺三组对被告喀旗政府的证据质证认为，对真实性、合法性不认可，认可与本案有关联。
原告罗圈铺三组对被告赤峰市政府的证据质证认为，对真实性、合法性不认可，认可与本案有关联。
被告赤峰市政府对被告喀旗政府的证据无异议。
被告喀旗政府对被告赤峰市政府的证据质证无异议。
第三人王某2对被告喀旗政府的证据质证无异议。
第三人王某2对被告赤峰市政府的证据质证无异议。
被告喀旗政府对原告罗圈铺三组的证据质证认为，对真实性、合法性均认可，但与本案没有关联性。承包合同中的土地不在旗政府批准土地的地范围内，对证明目的不认可。
被告赤峰市政府对原告罗圈铺三组的证据质证认为，对证据1的真实性有异议，因为与政府的批文不符。对证据2的真实性有异议，这个台账并不能证明现有的实际状况。对证据3不能作为证据使用。对证据4，李东的林权证不在涉案土地范围内，刘凤义的地已经补偿完了，李万山的土地在不在涉案土地范围内，对证据5网络材料我方有异议，不属于证据。对证据6付守印的建设用地使用证我方认为不在第三人证范围内。原告所举证据均是村民个体，村民与本案具有利害关系，应由村民个体提出侵权，个体与小组没有关联性，原告应该举出涉案的土地危害了小组利益的证据。原告所举证据不能证明其诉讼主张。
第三人王某2对原告罗圈铺三组的证据质证认为，对证据1的真实性、合法性和关联性均有异议，证明的内容是错误的，不符合实际，不存在24亩耕地由第三人在使用。村委会出具的证明对本案具有利害关系，不能作为证据使用。对证据2有异议，与本案没有关联性。对证据3有异议，此土地在第三人持有土地证之外。对证据4的三份林权证真实性有异议，不在涉案土地之内。对证据5不属于证据范畴。对证据6与本案没有关联性。综合质证意见同意市政府的意见。
原告罗圈铺三组对第三人王某2的证据质证认为，对真实性、合法性不认可，认可与本案有关联。
被告喀旗政府对第三人王某2的证据质证认为，证载土地除了政府审批的土地外，还包括第三人与村民租赁的土地，这部分土地不在政府审批发证范围内，超出的部分是属于租赁的，符合国土部规定的用地形式。
被告赤峰市政府对第三人王某2的证据无异议。
经庭审质证，本院对各方的证据认证如下：对被告喀旗政府的证据，能够反映登记颁证的过程，对其本身真实性予以确认。对被告赤峰市政府的证据，能够反映行政复议的过程，对其本身真实性予以确认。对于原告的证据，二被告、第三人对其真实性不认可，但未提出相反证据，对其本身的真实性予以确认。对于第三人的证据，原告对其真实性不认可，但未提出相反证据，对其本身的真实性予以确认。
经审理查明，争议土地位于××旗，2002年原告罗圈铺三组村民从原宅基地迁出，迁入四道沟沟门新居住区，罗圈铺村办企业四道沟茅荆坝饮品有限公司在原宅院地区开办经营水厂，因经营管理不善，经罗圈铺村两委班子决定将水厂出卖，2005年12月10日，罗圈铺村办企业四道沟茅荆坝饮品有限公司作为甲方与乙方第三人王某2签订《水厂买卖合同》，将水厂、土地使用权、房屋、设备、水源使用权、现有资料售卖给乙方王某2，水厂周围荒地由乙方无偿使用。2006年1月16日，原告罗圈铺三组时任村民组长王艳军代表罗圈铺三组村民与第三人王某2签订了《有偿征用旧房框宅基地连同用地协议书》，双方约定，罗圈铺三组将坐落在四道沟内的老房框子连同用地（包括荒地、便道等面积）有偿一次性转让给第三人王某2永久性经营、管理、使用和受益；镇政府、土地所负责办理好土地使用证，地上覆着物归王某2所有。合同签订后，罗圈铺三组村民领取了补偿款，并在《有偿征用旧房框子宅基地连同用地领款花名表》上签字。后第三人王某2与原告罗圈铺三组的村民就部分耕地、林地林木等签订了转让协议，原告相关村民领取了补偿款。2006年5月8日，根据第三人王某2的申请，被告喀旗政府向赤峰氡泉饮品有限公司下达了喀政国土资发[2006]第8、9、10号使用土地的批复，同意赤峰氡泉饮品有限公司使用美林镇罗圈铺村集体建设用地9966.4平万米、9903.06平万米、9124.31平方米作为建厂用地，总批准面积为43.49亩。2006年8月，被告喀旗政府为第三人王某2颁发了集体土地使用证，证内载明”本宗地由赤峰氡泉饮品有限公司变更给王某2使用”。根据罗圈铺三组提交的《撤销土地使用证申请》，2014年8月12日，喀旗国土资源局作出并向罗圈铺三组送达了《关于美林镇罗圈铺村三组村民反映赤峰氡泉饮品有限公司用地有关事项的答复意见书》（喀国土字报[2014]189号），认为集体土地使用证合法有效，同时告知罗圈铺三组如不服本答复意见，可在收到乏日起30日内提出复查申请。罗圈铺三组对喀旗政府登记颁发该土地使用证不服，于2015年4月14日向市政府申请行政复议，请求撤销集体土地使用证。2015年12月10日，市政府作出赤政复决字[2015]94号行政复议决定书，以罗圈铺三组的复议申请超出了法定的行政复议申请期限且无不可抗力和其他正当理由等为由，依据《中华人民共和国行政复议法》第九条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（四）项及第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回申请人罗圈铺三组提出的行政复议申请。原告罗圈铺三组不服，以喀旗政府和市政府为共同被告，向本院提起行政诉讼，请求法院撤销喀旗政府登记颁发的土地使用证，撤销赤峰市政府作出的赤政复决字[2015]94号行政复议决定书。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案，被告喀旗政府向第三人王某2登记颁发的土地使用证，未查清证载土地上是否存在未失效的林权证、建设用地使用证、土地承包权等，在此情况下，被告再次为第三人登记颁发土地使用证，事实不清。在没有用地批复的情况下，被告喀旗政府将批复给赤峰氡泉饮品有限公司使用的土地直接登记在王某2个人名下，适用法律错误。综上，喀旗政府向第三人登记颁发土地使用证的行政行为主要证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。被告赤峰市政府虽然驳回了罗圈铺三组复议申请，但在复议决定中已经对所复议的行政行为进行了实体审查，应视为复议决定维持了原行政行为，故原告罗圈铺三组将喀旗政府和赤峰市政府作为共同被告起诉并无不当，赤峰市政府作出的行政复议决定亦应撤销。综上，本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）(二)项，第七十九条之规定，判决如下：
一、撤销被告喀喇沁人民旗政府向第三人王某2登记颁发的《土地使用证》；
二、撤销赤峰市人民政府作出的赤政复决字[2015]94号《行政复议决定书》；
案件受理费50元，由被告喀旗政府承担。邮寄费100元，由原告、二被告、第三人各承担25元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。
审 判 长 李海波
审 判 员 王建华
人民陪审员 赵文君
二〇一七年七月三十一日
书 记 员 苏 赫