浙江省高级人民法院
行 政 赔 偿 裁 定 书
（2015）浙行赔终字第37号
上诉人（原审原告）周佐掌。
委托代理人张沙、王卫洲，北京万典律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）临海市人民政府。住所地：临海市东方大道**号。
法定代表人蒋冰风，市长。
委托代理人罗鉴多，临海市人民政府法制办工作人员。
被上诉人（原审被告）临海市国土资源局。住所地：临海市人民路***号。
法定代表人蒋小斌，局长。
委托代理人赵乐平，临海市国土资源局工作人员。
被上诉人（原审被告）临海市人民政府大洋街道办事处。住所地：临海市东方大道开发大厦。
法定代表人蒋琪，主任。
委托代理人李宏伟，浙江全力律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）临海市大洋街道桑园村村民委员会。住所地：临海市大洋街道桑园村。
法定代表人周尧升，主任。
委托代理人周晓佳，临海市杜桥法律服务所法律工作者。
周佐掌诉临海市人民政府、临海市国土资源局、临海市人民政府大洋街道办事处土地行政赔偿一案，台州市中级人民法院于2015年11月16日作出（2015）浙台行赔初字第19行政赔偿裁定。周佐掌不服，向本院提出上诉。本院于2015年12月14立案受理后依法组成合议庭，并于2016年1月19日公开开庭审理了本案。上诉人周佐掌的委托代理人张沙，被上诉人临海市人民政府副市长陈巍及其委托代理人罗鉴多，被上诉人临海市国土资源局副局长龚海兵及其委托代理人赵乐平，被上诉人临海市大洋街道办事处主任蒋琪及其委托代理人李宏伟，被上诉人临海市大洋街道桑园村村民委员会主任周尧升及其委托代理人周晓佳出庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审裁定载明，周佐掌在原审起诉时称：原告系临海市大洋街道桑园村村民，拥有合法的土地承包经营权。被告和第三人为实现征地的违法目的，于2015年7月21日组织大量政府人员及社会闲散人员将原告承包地中的待收获庄稼强行推平，蔬菜大棚等予以拆除，禁止原告在其承包的土地上继续耕种。被告未经有权机关批准，且不具有强制征地的权限，其作出的土地平整行为明显违法。根据土地管理法第七十六条、国家赔偿法第三十二条的规定，被告应当立即退还非法占有的土地，并恢复农用地原状。现提起诉讼，请求判令被告将征收原告承包的耕地予以返还、恢复原状。被告临海市人民政府辩称：被告对涉案土地没有采取相应的组织实施征收措施，原告称被告强行组织实施征收缺乏事实依据。请求依法驳回原告的起诉。被告临海市国土资源局的答辩意见同被告临海市人民政府。被告临海市人民政府大洋街道办事处辩称：一、被告非本案适格被告。本案所涉“桑园村商住工程项目”、“桑园村拆迁安置工程项目”，并非被告组织实施各种审批、公告等征用土地的行政行为。二、被告不承担赔偿责任。被告未实施被诉行为，根据国家赔偿法第七条规定，不应当承担赔偿责任。综上，请求依法驳回原告的起诉。第三人临海市大洋街道桑园村村民委员会述称：2015年7月21日对涉案土地实行地上物清理系第三人组织实施。自从台州医院新区项目获批后，桑园村村民住宅安置工程项目用地也获省政府批准征收。为加快推进村民住宅工程建设项目，让村民早日得到安置，该村部署了青苗补偿款的发放及地上物清理工作，临海市政府、临海市国土局、大洋街道办事处没有组织该行动，也未派人参加。请求法院驳回原告的诉讼请求。
原审法院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，行政机关及其工作人员违法行使职权，侵犯他人财产权的，受害人有取得赔偿的权利。原告周佐掌以临海市人民政府、临海市国土资源局、临海市人民政府大洋街道办事处违法实施土地平整行为为由提起行政赔偿请求，但根据台州市中级人民法院（2015）浙台行初字第136号行政裁定，三被告并未实施该平整行为。在不存在违法行政行为的情况下，原告周佐掌提起赔偿之诉缺乏事实根据，应予驳回。依照《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告周佐掌的起诉。
周佐掌上诉称：第一、本案申请用地单位和征地实施单位均为被上诉人临海市人民政府，征地工作由临海市人民政府同意组织各单位实施，村委会的行为应当由临海市人民政府承担责任。1、临海市人民政府系征地的用地单位、征地实施单位，有关单位的行为系临海市人民政府统一组织下的实施征地行为，应当由临海市人民政府承担责任。临海市人民政府为实施2015年度计划第十一批次建设用地，作为申请用地单位向浙江省政府申请用地审批，并和临海市国土局制定了《征收土地方案》，该方案明确规定征收桑园村中上诉人的承包地，具体补偿、征收等实施方案全部是临海市政府和临海市国土资源局制定，且方案明确规定征地实施单位和用地单位为临海市人民政府。之后临海市政府和临海市国土资源局又发布《临海市人民政府征收土地公告》、《征地补偿安置方案》，确定征地组织实施单位为临海市政府、征地补偿安置方案亦由临海市政府批准后实施，且临海市以及浙江所有市县政府组织实施征地均是由市县政府统一安排组织，并由各部门及街道办事处和村委会负责实施。结合《土地管理法》第四十六条规定，完全可以说明本案的征地组织实施单位为临海市人民政府，其他单位均是在其统一组织下实施的。临海市人民政府作出关于征地的规定（临政发（2012）7号）文件明确要求“统一征地工作是具有强制性的法律行为，受国家法律保护，涉及面广，政策性强，市有关部门、各镇人民政府、街道办事处要切实负起各自职责，保证征地工作的各项政策措施落到实处。各村民委员会及集体经济组织应当予以全力支持，任何单位和个人都不得干涉、阻挠，也不得以不作为形式延缓征地工作依法进行。”可以说明临海市征地的实施完全是由临海市政府组织、安排和规定，本案中临海市大洋街道桑园村村民委员会也是实施的单位之一，其实施的征地行为中用地主体、组织实施主体均是临海市政府，土地清理之后也是将土地移交临海市政府统一的管理用于实施城市规划建设的出让或者划拨，因此即使桑园村村民委员会实施相关工作，也应当由临海市政府负责，应当视为临海市人民政府委托的行为。2、桑园村委会的行为实际就是强制征地，该行为由市政府统一组织安排。桑园村委会实施的行为是将临海市人民政府要求征收的土地的地上大棚农作物予以铲除、予以推平、并禁止上诉人继续承包和使用，实际上就是实施土地征收行为，其实质是实施政府统一组织安排的征收土地实施工作。虽然桑园村村委会答辩称临海市政府没有参与，但本案征地的主体是临海市政府、征地组织实施单位是临海市人民政府，桑园村实施的这些行为的目的也是配合实施市政府征地工作。第二、一审法院的裁定完全属于错误。一审裁定以上诉人没有证据为由，驳回起诉。但上诉人提交的《集体土地征收告知书》现场照片完全可以说明桑园村委会是因临海市政府的要求才实施征地工作；桑园村发布的公告均说明“接办事处通知”才实施相关工作，其实施的工作内容完全是《临海市人民政府土地征收方案公告》、《征地补偿安置方案公告》中的部分内容。结合《土地管理法》第四十六条、临海市人民政府关于征地的规定（临政发（2012）7号）文件对统一征地工作实施中村委会和其他各单位的规定，完全可以证明上诉人主张的临海市政府是本案组织征地的单位，而桑园村村委会、大洋街道办事处、临海市国土资源局其实是统一组织下的实施单位的问题。第三、根据《国家赔偿法》第三十二条的规定，能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。本案的事实是清楚的，本案证据也可以证明这一问题，如果在这样的基础上再要求其他证据是不现实的，仅仅依据被上诉人的不承认而否认事实也是极不负责任的。请求二审法院撤销原审裁定，指令原审法院继续审理并重新作出判决。
临海市人民政府在法定期限内未提交答辩意见，庭审时答辩称：被上诉人未实施违法行政行为，上诉人要求行政赔偿缺乏事实依据。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。请求驳回上诉。
临海市国土资源局、临海市人民政府大洋街道办事处、临海市大洋街道桑园村村民委员会在法定期限内均未提交答辩意见，庭审时答辩称：坚持一审时的答辩意见。
原审期间，各方当事人提交的全部证据材料均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。
庭审中，各方当事人围绕上诉人提出的行政赔偿请求是否具备事实和法律依据的审理重点进行了质证、辩论。
本院认为，本案系因上诉人周佐掌针对被上诉人临海市人民政府、临海市国土资源局、临海市人民政府大洋街道办事处提出的行政赔偿之诉。根据《中华人民共和国国家赔偿法》的有关规定，构成行政赔偿需以行政机关及其工作人员在行使行政职权时存在违法侵权行为，并且该违法侵权行为已给公民、法人和其他组织的合法权益造成损害为条件。本案中，上诉人高远华虽然诉称三被上诉人存在组织实施或授意大洋街道桑园村强制清理其承包地行为违法，并据此提出行政赔偿诉讼请求，但由于上诉人未能举证证明三被上诉人实施了其诉称的强制清理行为，故原审法院已经以其起诉缺乏事实根据为由裁定驳回其起诉，本院二审裁定亦已裁定驳回上诉人的上诉，维持原裁定。故上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。原审裁定驳回上诉人起诉，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 蔡成杯
二〇一六年一月二十二日
书 记 员 徐一菁