贵州省龙里县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔2730行初8号
原告何裕莲，女，1945年8月13日生，汉族，贵州省贵定县人，务农，住贵定县。
委托代理人张丽媛（原告何裕莲之女），女，1967年9月13日生，汉族，贵州省贵定县人，务农，住龙里县。特别授权代理。
委托代理人唐贵黔，贵州宏匀律师事务所律师。特别授权代理。
被告贵定县人民政府，住所地贵定县金南大道。
法定代表人张丽芳，县长。
委托代理人袁用安，贵州正苍律师事务所律师。特别授权代理。
被告贵定县林业局，住所地贵定县环城北路50号。
法定代表人庭裕林，局长。
委托代理人兰成华，男，1973年2月28日生，苗族，住贵州省贵定县，贵定县林业局副局长。特别授权代理。
第三人张承平，男，1942年7月25日生，汉族，贵州省贵定县人，务农，住贵定县。
原告何裕莲不服被告贵定县人民政府、贵定县林业局林业行政登记，于2017年2月3日向本院提起行政诉讼。本院于2017年2月3日立案后，于2017年2月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法通知第三人张承平参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年3月2日公开开庭审理了本案。原告何裕莲及其委托代理人张丽媛、唐贵黔，被告贵定县人民政府委托代理人袁用安，被告贵定县林业局委托代理人兰成华（副局长）到庭参加了诉讼，第三人张承平经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。本院现已审理终结。
被告贵定县人民政府、贵定县林业局于2009年12月15日向第三人张承平颁发贵府林证字（2009）第XXXXX号《林权证》，将位于贵定县沿山镇（原巩固乡）森山村顶耳山组凡朝（编号：522723120513MDYMSY00022）和老鸭（鸦）山冲（编号：522723120513MDYMSY00131）两片林地林权登记在第三人持有的该林权证内。
原告何裕莲诉称，原告经查询贵定县林业局保存的集体林权制度改革材料得知，原告享有权利的贵定县沿山镇森山村顶耳山组凡朝和老鸭（鸦）山冲两片林地林权，经第三人通过《林权登记申请表》（内表）老鸭山冲（编号为522723120513MDYMSY00131，面积5.48亩）、凡朝（编号为522723120513MDYMSY00022，面积7.56亩）的林权申请，由二被告登记明确在第三人张承平名下。第三人利用其村委干部的特殊身份，不通知原告参加林改，不经原告同意，将原告委托第三人管理的山林申请登记在自己名下。原告认为，被告贵定县林业局对第三人申请林权登记所提供的资料未进行严格审查，在申请人无林权来源依据的情况下，将原告管理的林地登记在第三人名下，该行为违反了《贵州省集体林权制度改革确权办法》的规定。原告虽然离开原居住地多年，但户口仍保留在原籍，具有森山村集体经济组织成员的资格，原告的山林承包经营权应依法受到保护。现原告根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十二）项和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二条第（一）项的规定，依法提起行政诉讼，请求依法撤销被告对第三人张承平对凡朝和老鸭（鸦）山冲作出的林权登记颁证，本案诉讼费由被告承担。
原告何裕莲提交以下证据：
1．原告居民身份证、户口簿（复印件），拟证明原告身份信息及主体资格。
二被告质证意见：无异议。
2．土地承包合同书、承包登记明细表，拟证明原告配偶张承邦生前承包的土地及林地相关情况，原告有继承承包的权利。
被告贵定县人民政府质证意见：对真实性无异议；但提出2008年集体林权制度改革在原告户承包争议林地之后，可能存在承包变更的情况，且承包合同书仅涉及耕地，并未涉及林地。
被告贵定县林业局质证意见：该证据与本案无关联。
3．2001年5月22日《房屋买卖契约》、情况说明，拟证明：（1）原告户承包的山林除白虎脚（洞）、贵仁（人）坡脚和所有的竹山外，其他山林包括凡朝和老鸭（鸦）山冲两处山林委托第三人管理；（2）原告已经将房屋卖给张承平，不在原居住地居住；（3）原告未参加集体林权制度改革。
被告贵定县人民政府质证意见：张承邦、张承平均未到庭，对《房屋买卖契约》的真实性不认可，且该契约签订的时间在集体林权制度改革之前；从契约上无法看出涉及本案的林权登记，该组证据不能达到原告的证明目的。
被告贵定县林业局质证意见：因为本案不涉及白虎脚（洞）及贵仁（人）坡脚，该组证据与本案无关。
4．《证明》（复印件）一份，拟证明当地村委会及村民均认可张承平申请登记的林地凡朝和老鸭（鸦）山冲属于原告承包的林地。
被告贵定县人民政府质证意见：该证明是2016年才作出的，与2008年贵定县沿山镇（原巩固乡）森山村集体林权制度改革方案相矛盾；当时的林权改革方案是集体讨论决定，村民广泛参与，村委会及村民的证明不能证实争议的林地属于原告承包；若确实如原告所说，在被告三次林权改革公示的过程中原告就应该提出异议。
被告贵定县林业局质证意见：被告提交的村委会的证明与2008年贵定县沿山镇（原巩固乡）森山村集体林权制度改革方案相矛盾，不能推翻被告的林权改革资料，该证据达不到原告的证明目的。
5．张承平林权登记申请表（复印件），拟证明张承平将原告承包的林地申请登记在自己名下。
被告贵定县人民政府质证意见：对证据的真实性无异议，但认为被告根据相关的林权登记规定进行林权确权的登记合法有效。
被告贵定县林业局质证意见：当时张承平的林权登记申请时，相邻权人都是认可的，对该林权登记无异议。
6．对张杨华的询问笔录，拟证明原告参加凡朝和老鸭（鸦）山冲两片林地承包的情况属实，当时森山村村民是按照拈阄的方式确定林地承包的。
被告贵定县人民政府质证意见：张杨华在笔录表示不知道该片山林登记时的具体权属情况；2008年的林权改革确权经过广泛参与，相关的权利人应参与，该证据不能证明凡朝和老鸭（鸦）山冲两片林地的林权归属原告。
被告贵定县林业局质证意见：2008、2009年的林权改革是对承包到户的进一步确定；该证据不足以推翻被告的林权登记。
7．对岳某的询问笔录，拟证明当时森山村村民是按照拈阄的方式确定林地承包的，原告承包凡朝和老鸭（鸦）山冲两片林地的情况属实。
二被告的质证意见与证据6的质证意见一致。
8．证人岳某证言：证人岳某曾是原告及第三人所在村组的组长，与原告及第三人都是亲戚关系。凡朝和老鸭（鸦）山冲两片林地都是原告取得承包经营权；何裕莲、张杨华、张成模三家共同取得一片林地，是在包产到户的时候发包的。2008年岳某任组长，参与了集体林权制度改革。何裕莲将该林地委托给第三人张承平管理。原告没有在家，未参与集体林权制度改革。因为争议地林权张承平是知情且原告户与第三人户关系特殊，村组就没有通知原告。2017年2月13日贵州宏匀律师事务所对岳某的询问笔录内容（即原告的证据7）属实。原告在卖了房屋后就搬走了，其山林都委托第三人管理，林权改革的一切事项都是张承平在管理、操办。证人作为组里代表确实参加了集体林权制度改革会议，同意集体林权制度改革方案。
原告质证意见：认为证人的证言真实，证明了原告林地林权的来源；原告卖了房屋后就搬走了，没有参与集体林权制度改革，原告委托张承平代管林地，并未委托张承平办理林权登记。
被告贵定县人民政府质证意见：对证人证言的真实性不认可；认为证人当时是作为村民的代表组长参与集体林权制度改革会议，林改流程中有证人的签字，达不到原告的证明目的。
被告贵定县林业局质证意见：原告卖了房屋后，将山林委托张承平代管，张承平代为办理林权登记是合法的。
被告贵定县人民政府、贵定县林业局辩称，被告贵定县林业局严格按照“摸底调查现有林权—第一榜公示—制定、通过林改方案—勘界—第二榜公示—签订（完善）合同—林权权利人申请发证—审核—输入微机—发证前第三榜公示—颁证—建档”12个步骤实施，符合《贵州省集体林权制度改革确权发证办法》工作流程，且从公示、颁证至今未有异议。因此被告的林权登记颁证符合流程，符合法律规定，合法有效。请求驳回原告的诉请。
被告贵定县人民政府、贵定县林业局共同向本院提交以下证据、依据：张承平、何裕莲两户《农村家庭人口现状登记表》及《林地使用权现状登记（公示）表（第一榜）》附表2、集体林权制度改革村民代表推荐书、关于召开林改方案表决会议的通知（岳贵臣、张承刚、张扬开、张承平）、森山村（组）林改方案表（票决）会议签到册、森山村林改方案表决会议议程（森山村林改方案表（票决）会议记录、巩固乡森山村集体林权制度改革工作实施方案）、森山村林改方案表（票决）情况、何裕莲林权勘界通知书（存根）、张承平户林权登记申请表、何裕莲户林权登记申请表、林地使用权登记公示表（第二榜）、张承平贵州省农村林地家庭承包合同文本、何裕莲贵州省农村林地家庭承包合同文书、林地使用权登记公示表（第三榜）、贵州省集体林权制度改革确权发证办法，拟证明贵定县人民政府、贵定县林业局严格按照贵州省集体林权制度改革确权发证办法流程办理林权登记，该林权登记办理流程合法林权登记合法有效。
原告质证意见：从形式上看，被告登记流程符合贵州省集体林权制度改革确权发证办法规定的相关程序；涉及到原告何裕莲的签字均不是本人的签字；原告当时并不知道集体林权制度改革的事情，没有到场，也没有人通知其本人；二被告的行为完全违反了贵州省集体林权制度改革确权发证办法，对外出的不能到场的必须正当书面通知到场，但被告在作出涉案林权登记时，所有证据中均不能体现已经通知原告到场。对该组其他证据无异议。
针对原告的质证意见，二被告贵定县林业局补充提出，原告没有证据证明其不在当地居住，且被告已经过三次公示；被告的证据证明原告参与了集体林权制度改革过程，且原告持有此次林改后的林权证。
第三人张承平经本案依法传唤，无正当理由拒不到庭，亦未提交书面意见。
本院对原、被告提交的证据作如下认证：
原告提交的证据1证明了原告的身份信息及主体资格，本院予以确认；证据2不能体现争议地老鸭（鸦）山冲和凡朝的管理归属，与本案无关，本院不予采纳；证据3与证据4、6、7、8相互印证，证明村组集体及当地部分村民均认可原告对争议林地承包经营的事实，且在原告将房屋出卖给第三人后搬离原居住地的事实，本院予以确认；证据5证明了被告依第三人申请，将争议地林权登记在第三人名下的事实，本院予以确认。
对被告提交的原告户申请林权登记的相关材料与本案无直接关联，且结合原告提交的证据及原告诉讼中签字笔迹，原告提出该组证据中自己的名字非其本人所签的质辩理由合理，本院对原告户申请林权登记的相关材料不予采纳；其他证据均是被告作出涉案行政行为的依据，本院予以确认。
经审理查明，上世纪八十年代初农村集体土地承包到户，争议地凡朝、老鸭（鸦）山冲的部分林地归原告何裕莲夫妇承包管理。因原告配偶张承邦（已死亡）从森山村顶耳山小学调到沿山中学任教，原告户便于2001年5月22日与原告配偶胞兄即第三人张承平订立房屋买卖契约，约定将其坐落于森山村顶耳山组的房屋卖给第三人张承平，并将属其管理的白虎脚（洞）、贵仁（人）坡脚的杂山及竹山之外的自留地、承包田及山林交第三人张承平管理。2008年集体林权制度改革，二被告依第三人张承平申请将争议林地凡朝（编号：522723120513MDYMSY00022）和老鸭（鸦）山冲（编号：522723120513MDYMSY00131）林权登记在第三人名下，并于2009年向第三人颁发贵府林证字（2009）第XXXXX号《林权证》。
原告得知原告户委托第三人张承平承包管理的林地管理权被侵害后，向村委会和沿山镇人民政府反映情况，并查阅了相关资料。2016年1月7日，原村民组组长岳某和现任村民组组长张扬勇出具证明，拟证明原告家承包的田土及山林的地名及具体位置，村委会在证明上签署“情况属实”并加盖印章，并经19户村民在证明上签名。2016年9月26日，原告在贵定县林业局查询，查实原告委托第三人张承平管理的凡朝和老鸭（鸦）山冲两片山林，已经第三人申请，由被告登记颁证在第三人名下。原告遂于2017年2月3号向本院提起行政诉讼，请求撤销被告作出的涉案林权登记颁证行为。
本院认为，根据《中华人民共和国森林法》第三条第二款及《中华人民共和国森林法实施条例》第五条第二款、第五条第三款之规定，贵定县人民政府享有对辖区内林地林权登记颁证的法定职权，贵定县林业局作为贵定县人民政府的林业主管部门实际参与涉案林权登记颁证行为审查登记工作，并在涉案《林权证》上作为填证机关盖章，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款之规定，二被告是本案适格被告。
《贵州省林地管理条例》第十一条第三项规定：“申请林地权属初始登记，应当向县级以上人民政府林业行政主管部门提交以下材料：……（三）申请登记的林地权属证明材料……”、参照《林木和林地权属登记管理办法》第五条第三项规定：“林权权利人应当根据森林法及其实施条例的规定提出登记申请，并提交以下文件：……（三）申请登记的森林、林木和林地权属证明文件……”之规定，林木、林地所有权或使用权登记时必须具有该林木、林地的权属证明文件。本案中，争议林权的登记申请表中主要权利依据载明为“申请人现场指认、相邻人签字认可”，而申请表中显示老鸭（鸦）山冲争议林权四至界限东“本组张杨华的山”及凡朝争议林权四至界限南“山顶和岳某的山”、西“本组岳某的山”，虽有接界人张杨华、岳某的签字，但本案两位接界人作为证人及村组集体出具证明均明示争议林地原为原告承包经营；争议林权的登记申请材料中也没有其他证据证明第三人因林地林木权属流转而取得争议林权，故被告的林权登记颁证行为所依据的主要证据不足。依照《贵州省林地管理条例》第十四条第一款及《林木和林地权属登记管理办法》第十条，被告应当对拟登记颁证的林权进行公告，二被告提交的证据仅为公示通知的内容，没有证据证实该内容已经张贴公告，不足以证明其在合理期限内在相关乡镇及本村组集体经济组织内进行了公告。未经公告程序，可能导致潜在的其他权利人不知晓该事项而无从提出权属异议，从而对土地登记的合法性基础产生根本影响。本案争议的颁证行为依据不充分，违反程序性规定。
诉讼中，原告就贵府林证字（2009）第XXXXX号《林权证》中凡朝（编号：522723120513MDYMSY00022）和老鸭（鸦）山冲（编号:522723120513MDYMSY00131）林权登记提出诉讼主张，对贵府林证字（2009）第XXXXX号《林权证》中其他林权登记未实际提出诉讼主张。本院仅就贵府林证字（2009）第XXXXX号《林权证》中争议林地凡朝（编号：522723120513MDYMSY00022）和老鸭（鸦）山冲（编号:522723120513MDYMSY00131）林权登记颁证行为进行审查。
综上，被告贵定县人民政府、贵定县林业局对贵府林证字（2009）第XXXXX号《林权证》中争议林地凡朝（编号：522723120513MDYMSY00022）和老鸭（鸦）山冲（编号:522723120513MDYMSY00131）林权登记颁证行为主要证据不足，程序存在瑕疵，依法应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十九条第三款之规定，判决如下：
撤销被告贵定县人民政府、贵定县林业局于2009年12月15日作出的贵府林证字（2009）第XXXXX号《林权证》中争议林地凡朝（编号：522723120513MDYMSY00022）和老鸭（鸦）山冲（编号:522723120513MDYMSY00131）林权登记颁证行为。
本案诉讼费50元，由被告贵定县人民政府、贵定县林业局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数递交副本，上诉于贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院。
审 判 长 朱二胜
审 判 员 岑德国
人民陪审员 吴先英
二〇一七年四月十一日
书 记 员 邓 雪
附：本判决适用的相关法律依据
1.《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。
经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。
复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。
两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。
行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。
行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
2.《中华人民共和国森林法》
第三条森林资源属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。
国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。国务院可以授权国务院林业主管部门，对国务院确定的国家所有的重点林区的森林、林木和林地登记造册，发放证书，并通知有关地方人民政府。
森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益，受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
3.《中华人民共和国森林法实施条例》
第五条集体所有的森林、林木和林地，由所有者向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。
单位和个人所有的林木，由所有者向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认林木所有权。
使用集体所有的森林、林木和林地的单位和个人，应当向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认森林、林木和林地使用权。
4.《贵州省林地管理条例》
第十一条申请林地权属初始登记，应当向县级以上人民政府林业行政主管部门提交以下材料：
（一）林地权属登记申请表；
（二）身份证明或者资格证明；
（三）申请登记的林地权属证明材料；
（四）依法应当提交的其他材料。
第十四条登记机关应当对林地权属登记申请人提交的申请登记材料进行审查。对符合有关法律、法规以及本条例规定的，应当予以受理，并在受理之日起10个工作日内将有关材料在林地所在地进行公告，公告期为30天。公告期满后无异议的，登记机关应当在自受理申请之日起3个月内予以登记。
对不符合登记条件的，登记机关不予登记，并书面告知申请人不予登记的理由。
5.《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第四十九条原告或者上诉人经合法传唤，无正当理由拒不到庭或者未经法庭许可中途退庭的，可以按撤诉处理。
原告或者上诉人申请撤诉，人民法院裁定不予准许的，原告或者上诉人经合法传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可而中途退庭的，人民法院可以缺席判决。
第三人经合法传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不影响案件的审理。
6.《林木和林地权属登记管理办法》
第五条林权权利人应当根据森林法及其实施条例的规定提出登记申请，并提交以下文件：
（一）林权登记申请表；
（二）个人身份证明、法人或者其他组织的资格证明、法定代表人或者负责人的身份证明、法定代理人或者委托代理人的身份证明和载明委托事项和委托权限的委托书；
（三）申请登记的森林、林木和林地权属证明文件；
（四）省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门规定要求提交的其他有关文件。