济南高新技术产业开发区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁0191行初62号
原告宋玉朋，男，1952年8月14日出生，汉族，山东省委党校退休职工，住济南市。
委托代理人张友伶，北京京云律师事务所律师。
委托代理人冯文春，北京京云律师事务所实习律师。
被告济南高新技术产业开发区城市管理行政执法局，住所地济南高新区舜华路66号。
法定代表人王玉柱，局长。
委托代理人杨军杰，该局工作人员。
委托代理人王新，山东大正泰和律师事务所律师。
被告济南高新技术产业开发区管理委员会，住所地济南高新区工业南路28号。
法定代表人徐群，主任。
委托代理人孙波，该单位法制办工作人员。
原告宋玉朋诉被告济南高新技术产业开发区城市管理行政执法局（简称高新区城管局）、被告济南高新技术产业开发区管理委员会（简称高新区管委会）行政处罚、行政复议一案，原告于2017年9月27日向本院提起诉讼。本院于当日立案受理后，分别于同年9月29日向被告高新区城管局、于同年9月28日向被告高新区管委会送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年11月7日公开开庭审理了本案。原告宋玉朋的委托代理人张友伶、冯文春，被告高新区城管局的委托代理人杨军杰、王新，被告高新区管委会的委托代理人孙波均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告高新区城管局于2017年7月19日向原告宋玉朋作出济城执高新区限拆字（2017）第30171号责令限期拆除决定，认为原告“在章锦片区章锦小区东侧未经规划违章建设的行为，违反了城乡规划的规定。”依据《山东省城乡规划条例》第七十四条，责令其于2017年7月22日前将违法违章建（构）筑物或设施自行拆除。原告不服，于2017年7月24日向被告高新区管委会申请行政复议。2017年9月21日，被告高新区管委会作出济高复决字【2017】36号行政复议决定，维持了被告高新区城管局作出的责令限期拆除决定。
原告宋玉朋诉称，其于2000年承租章锦村的土地，进行禽畜养殖。2017年7月19日，被告高新区城管局以原告的养殖设施属违法建设为由向原告作出《责令限期拆除决定书》。原告于2017年7月24日向被告高新区管委会申请行政复议，请求撤销被告高新区城管局作出的限拆决定。2017年9月21日，被告高新区管委会作出济高复决字【2017】36号行政复议决定，维持了被告高新区城管局作出的责令限期拆除决定。
原告认为，其所建构筑物属于养殖用农业设施，符合法律规定。被告高新区城管局作出的责令限期拆除决定缺乏法律依据、认定事实不清、且严重违反法定程序。请求：1、依法撤销被告高新区城管局于2017年7月19日作出的济城执高新区限拆字（2017）第30171号《责令限期拆除决定书》；2、本案诉讼费由两被告承担。
原告提交以下证据：
1、济城执高新区限拆字【2017】第30171号《责令限期拆除决定书》；
2、济高复决字【2017】36号《行政复议决定书》；
3、章锦砖厂土地承包合同两份及缴费票据；
4、济南高新区舜华路街道章锦村村民委员会出具的证明；
5、动物防疫合格证；
1号证据拟证明被告高新区城管局作出责令限期拆除决定，同时证明该决定认定事实错误、违反法定程序；2号证据拟证明被告高新区管委会作出行政复议决定，同时证明该决定违反法律规定；3-5号证据拟证明原告依法取得土地使用权，并进行畜牧业养殖，涉案房屋属于农业生产设施和附属设施，不属于城乡规划法的调整范围，不属于违章建筑。
被告高新区城管局辩称，涉案建筑未取得建设规划许可证，属于违章建筑，根据法律规定，应予拆除。被告作出的责令限期拆除决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。
被告高新区城管局提交以下证据：
1、《关于在济南高新技术产业开发区建立城市管理行政执法机构的意见》（济编办发【2003】39号）；
2、《山东省人民政府关于在济南市开展城市管理相对集中行政处罚权试点工作的通知》（鲁政字【2002】280号）；
3、《国务院法制办公室关于在山东省济南市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函【2002】170号）；
4、中共济南市委办公厅济南市人民政府办公厅关于全面拆除违法建设的通知、济南市拆违拆临行动方案；
5、《济南市城市管理综合执法暂行规定》（济南市政府令第207号）；
6、《济南市城乡规划条例》第五条第五款；
7、立案呈批表；
8、《调查（询问）通知书》（济城执高新区查询字（2017）第30052号）；
9、《责令限期改正通知书》（第30059号）；
10、《行政处罚告知书》（济城执高新区处告字（2017）第30040号）及送达回证；
11、《责令限期拆除决定书》（济城执高新区限拆字（2017）第30171号）；
12、违法建设认定函；
13、济南高新区管委会关于成立依法整治违法违章建设领导小组的通知（济高管发【2017】141号）；
14、济南市城市总体规划（1996年-2010年）、济南市城市总体规划（2011-2020年）以及国务院批复、规划图；
15、涉案建筑物照片。
1-6号证据拟证明被告高新区城管局具有查处违章建筑的主体资格，是适格的执法主体；7-11号证据拟证明被告高新区城管局责令原告自行拆除违法建筑的决定，认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，且已经告知原告享有陈述、申辩、听证的权利；12-14号证据拟证明涉案建筑系违法建筑，应依法予以强制拆除；15号证据拟证明涉案房屋的结构、现状、位置。
被告高新区城管局提交以下法律依据：
1、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条；
2、《山东省城乡规划条例》第七十四条；
3、《济南市城乡规划条例》（2017年5月1日起施行）第九十条；
4、住建部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》。
被告高新区管委会辩称，其依据法律规定，按照法定程序作出行政复议决定，行政复议决定合法。
被告高新区管委会提交以下证据：
1、《行政复议申请受理通知书》及相关邮寄材料，拟证明被告高新区管委会在法定期限内受理行政复议申请并送达通知书。
2、《提出行政复议答复通知书》及相关邮寄材料，拟证明被告高新区管委会在法定期限内给被申请人作出行政复议答复通知书并送达。
3、《行政复议决定书》及相关邮寄材料，拟证明被告高新区管委会在法定期限内作出行政复议决定并送达。
经庭审质证，原告对被告高新区城管局提交的1-6号、14号证据的真实性、合法性予以认可，证明目的不予认可；对7、8、15号证据的真实性、合法性、证明目的均不予认可；对9-13号证据的真实性予以认可，合法性、证明目的不予认可。被告高新区管委会对被告高新区城管局提交的1-15号证据均予以认可。原告与被告高新区城管局对被告高新区管委会提交的1-3号证据均予以认可。被告高新区城管局、高新区管委会对原告提交的1-2号证据的真实性予以认可，证明目的不予认可；对3-5号证据的真实性予以认可，合法性、关联性不予认可。
本院对上述证据认证如下：被告高新区城管局提交的1-6号、13-14号证据来源合法、真实有效，可以达到证明目的，原告与被告高新区管委会亦对其中的1-6号、13-14号证据的真实性予以认可，故本院对被告高新区城管局提交的1-6号、13-14号证据予以采信。被告高新区城管局提供的7号证据是立案呈批表，原告虽存异议，但不能提供反证，故该证据的效力，本院予以认定。被告高新区城管局提交的8-11号证据不能证明其送达程序符合法律规定，11、12号证据不能证明其作出的责令限期拆除决定已查明违法事实，15号证据在行政行为作出后取得，故本院对被告高新区城管局提交的8-12、15号证据不予采信。被告高新区管委会提交的1-3号证据可以证明复议程序合法，原告与被告高新区城管局亦无异议，故本院对被告高新区管委会提交的1-3号证据予以采信。原告提交的1、2号证据真实有效，3、4号证据不能达到证明目的，5号证据与本案无关联，故本院对原告提交的1、2号证据予以采信，3-5号证据不予采信。
经审理查明，2000年7月20日，原告宋玉朋与济南市历城区港沟镇章锦村村民委员会签订《章锦砖厂土地承包合同》，承租该村土地1.89亩。此后，原告宋玉朋在此土地上建设房屋，从事养殖业。2010年7月20日，原告与章锦村村民委员会就其承租的土地签订附加协议，续租其土地至2029年。2017年7月6日，被告高新区城管局决定对原告建设的房屋立案查处。同日，被告高新区城管局作出《调查（询问）通知书》和《责令限期改正通知书》。上述《调查（询问）通知书》、《责令限期改正通知书》等，被告高新区城管局均张贴于原告养殖场房外墙。2017年7月14日，被告高新区城管局作出《行政处罚告知书》，告知原告拟作出行政处罚的事实与理由、依据、内容及原告享有的权利。2017年7月19日，被告高新区城管局作出《责令限期拆除决定书》，认为原告在章片区章锦小区东侧未经规划违章建设的行为，违反了城乡规划的规定。责令原告自行拆除违章建（构）筑物。2017年7月24日，原告向被告高新区管委会申请行政复议。2017年9月21日，被告高新区管委会作出行政复议决定，维持了被告高新区城管局作出的责令限期拆除决定。原告不服，诉至本院。
另查明，2017年7月份，被告高新区城管局曾作出过限期拆除决定，但没有具体的被处罚人。原告就此事联系被告高新区城管局后，被告高新区城管局主动将此限期拆除决定撤销。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。根据被告高新区城管局提交的济南市城市总体规划（1996年-2010年）及国务院批复、规划图，涉案建筑物所在的章锦片区已于1996年被纳入济南市城市总体规划范围之内，其建设活动应当符合法律、法规对于城乡规划的要求。被告高新区城管局对城乡规划范围内的违法建设行为，有执法权。对于原告提出的涉案建筑物属于农业生产设施和附属设施，不属于城乡规划法的调整范围内的主张，本院不予支持。
《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。第三十九条规定，行政处罚决定书应当载明违反法律、法规或者规章的事实和证据。据此，事实是行政处罚决定的基础和主要内容，行政机关作出的行政处罚决定应当以事实清楚为前提，违法事实不清，证据不足的，不得给予行政处罚。本案中，被告高新区城管局应当在作出责令限期拆除决定前查明涉案建筑的具体位置、面积、四至，被告高新区城管局未提交有效证据证明在行政行为作出时对违法事实已经查清，应承担不利后果。对于涉案建筑的建设时间，原告称于2000年建设，被告未提出证据证明建设时间，但认可无近期建设。故被告高新区城管局作出的《责令限期改正通知书》中认定的原告于2017年7月6日进行违章建设的行为，属认定事实错误。
《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定，行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。根据民事诉讼法第八十五条、八十六条的规定，行政处罚决定书应当直接送交受送达人，受送达人拒收的，可以在送达回证上记明拒收事由，采用留置送达。本案中，原告与被告高新区城管局之间曾有过联系，被告高新区城管局应当知晓原告的住址或者联系方式，其作出的《责令限期拆除决定书》应当先直接送交原告，原告拒收时方可采取留置送达等方式。但被告作出的包括《责令限期拆除决定书》在内的一系列文书均直接采用留置送达方式，导致原告不能及时知悉行政行为的内容，不符合法律规定。2017年7月6日，被告高新区城管局作出《调查（询问）通知书》，通知原告于2017年7月12日携带资料接受询问调查及听取处理意见。同日，被告高新区城管局又作出《责令限期改正通知书》，认为原告违章建设的行为违反了城乡规划，责令原告于2017年7月12日前完善相关手续。可见，被告高新区城管局在调查尚未结束时便认定原告违章建设，并责令其限期改正，亦属违反法定程序。
综上，被告高新区城管局作出的责令限期拆除决定查明事实不清，违反法定程序，应予撤销。被告高新区管委会作出的行政复议决定维持了该责令限期拆除决定，亦应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销被告济南高新技术产业开发区城市管理行政执法局作出的济城执高新区限拆字（2017）第30171号责令限期拆除决定；
二、撤销被告济南高新技术产业开发区管理委员会作出的济高复决字【2017】36号行政复议决定。
案件受理费50元，由被告济南高新技术产业开发区城市管理行政执法局和被告济南高新技术产业开发区管理委员会负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。
审 判 长 孙中华
审 判 员 刘少梅
人民陪审员 赵殿臣
二〇一七年十一月二十九日
书 记 员 范 翠