江苏省盐城市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2018）苏09民终1113号
上诉人（原审原告）：ＸＸ祥，男，1963年10月20日出生，汉族，居民，住江苏省盐城市新洋经济区。
委托诉讼代理人：万光德，江苏中盐律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：盐城市新洋经济区管理委员会，住所地在江苏省盐城市亭湖区开放大道155号。
法定代表人：杨志刚，该委员会主任。
委托诉讼代理人：沈爱军，江苏法岭律师事务所律师。
上诉人ＸＸ祥因与被上诉人盐城市新洋经济区管理委员会（以下简称新洋管委会）房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案，不服江苏省盐城市亭湖区人民法院（2017）苏0902民初3340号民事判决，向本院提起上诉。本院于2018年2月26日立案后，依法组成合议庭进行了审理。上诉人ＸＸ祥及其委托诉讼代理人万光德、被上诉人新洋管委会及其委托诉讼代理人沈爱军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
ＸＸ祥上诉请求：撤销原判，改判支持ＸＸ祥的一审诉讼请求；一、二审诉讼费用由新洋管委会承担。事实和理由：1.ＸＸ祥房屋所在的土地并未取得拆迁许可证，新洋管委会在一审中虽提交了有关部门的审批文件，但并不能替代拆迁许可证，其提交的拆迁许可证所明确的四至不包含ＸＸ祥房屋所在的土地，且该拆迁许可证有效期也已经过；2.因案涉房屋所在土地的拆迁并未取得许可证，故ＸＸ祥与新洋管委会签订的拆迁协议书并不具有法律效力，过渡费应当按照法律规定的标准即按8元/㎡/月进行计算；3.国务院下发的《国有土地上房屋征收与补偿条例》及盐城市人民政府颁发的盐政发[2011]281号文件均已明确临时安置补助费应当按8元/㎡/月计算，而一审法院适用旧法的规定即以4元/㎡/月计算，显然有误。
新洋管委会辩称，1.案涉拆迁协议书是根据《申鑫名城安置房实施计划和方案》签订的，该方案是以2009年10月的拆迁许可证、2010年5月9日的建设用地规划许可证以及其他相关部门的审批文件为依据而制订。项目实施和协议书的签订均是按照拆迁规定来执行的，虽然拆迁许可证在有效期展期届满后未再办理继续展期的申请手续，但该项目的实施依然是按照该许可证和经批准扩大后的建设用地规划许可证来实施的，拆迁许可证未能继续申请展期仅系拆迁瑕疵，并不能因此就将案涉拆迁协议书定性为征收协议。2.48133㎡和138269㎡的规划红线并非相互独立的，后者是前者经审批后扩大的红线，无论ＸＸ祥在哪个红线范围均不影响拆迁协议书系依据拆迁许可证及实施方案而签订的事实。3.案涉拆迁协议书签订于2011年8月，当时的临时安置补助费标准就是4元/㎡/月，8元/㎡/月的标准是在2011年12月30日才发布。且盐政发[2011]281号文也未要求对之前的临时安置补助费标准进行调整，故本案应当适用4元/㎡/月的标准。综上，请求二审法院驳回ＸＸ祥的上诉请求。
ＸＸ祥向一审法院起诉请求：新洋管委会在判决确定的期限内向ＸＸ祥支付截至2017年2月6日欠付的临时安置补助费76820.44元，并承担至实际交房之日的临时安置补助费。
一审法院认定事实：2011年8月21日，新洋管委会（拆迁人，甲方）与ＸＸ祥（被拆迁人，乙方）签订《盐城市房屋拆迁协议书》（产权调换）一份，约定甲方因申鑫名城工程建设需要对乙方坐落于圩洋村二组的私有房屋进行拆迁，拆除房屋总面积为356.67㎡（其中合法面积312.27㎡），并给予补偿费计1458000元（含６个月临时安置补助费7494元）。协议签订后，ＸＸ祥于2011年9月6日将其待拆除的房屋交付新洋管委会。后新洋管委会陆续向ＸＸ祥发放截至2017年8月31日计342870元的临时安置补助费。后双方因临时安置补偿费的标准理解不一，ＸＸ祥要求新洋管委会支付欠付的临时安置补偿费未果，遂诉至法院。
一审另查明，2009年10月，盐城市建设局向新洋管委会发放（2009）第48号房屋拆迁许可证，许可其因开放大道西、新洋路北侧地块项目建设拆除核发的拆迁红线图内的房屋及附属物，后经两次延期，拆迁期限延至2010年12月31日。
2010年4月22日，盐城市亭湖区发改委作出亭发改审（2010）95号文《关于同意新洋路北、开放大道西侧地块土地整理项目开展前期工作的意见》，内容为：你单位《关于新洋路北、开放大道西地块土地整理项目立项的请示》收悉。经研究，同意你单位新洋路北、开放大道西地块土地整理项目开展前期工作。该项目位于新洋经济区境内。项目总投资6700万元，土地整理面积170亩，拆迁住户82户（以实际土地整理面积、拆迁户数为准）。同年5月9日，新洋管委会取得建设用地规划许可证，用地项目名称为新洋路北、开放大道西侧地块，用地面积为138269平方米，合207亩。同年8月23日，亭湖发改委作出亭发改审（2010）403号文《关于同意新洋路北、开放大道西侧地块土地整理项目立项的批复》，主要内容为：1.同意你单位新洋路北、开放大道西侧地块土地整理项目予以立项，项目选址位于新洋经济区境内。2.该项目计划总投资8000万元，土地整理面积207亩，拆迁住户82户（以实际土地整理面积、拆迁户数为准）。项目资金由你单位自筹。3.请据此批复，抓紧做好项目的规划、用地、环评、设计、资金筹集等工作。该批文有效期为2年，自签发之日起计算。
2011年1月14日，盐城市国土资源局作出盐国土资复（2011）3号文《关于对盐城市新洋经济区管理委员会有关请示的批复》，内容为：根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定，因城市总体规划和城市建设需要，新洋路北开放大道西侧地块计99191平方米土地已经省政府苏政地（2010）145号、苏政地（2009）894号通知批准征为国有，土地补偿方案和安置补助方案亦已报市政府批准。现依据市规划局2010年5月9日出具的规划红线图和盐城市亭湖区发展和改革委员会亭发改审（2010）95号意见精神，同意你单位按有关规定对规划红线范围内（138269平方米）中已转征收范围（99191平方米）内的地上建、构筑物的相关权利人依法实施补偿，待拆迁完成后，办理相关权利人的土地变更登记手续。
一审再查明，2005年，盐城市人民政府下发盐政发[2005]38号《盐城市城市房屋拆迁管理办法》一文，明确：“本办法自2005年3月1日起施行。2003年4月15日市人民政府颁布的《盐城市市区房屋拆迁管理试行办法》同时废止，但本办法实施前已领取房屋拆迁许可证并实施拆迁的，仍按原拆迁管理试行办法执行”。后盐城市建设局、物价局、房管局、国土资源局联合下发盐市建字[2005]44号《关于盐城市区房屋拆迁有关补助、补偿和收费标准的通知》一文，载明：“……临时安置补助费，实行货币补偿的，给予6个月的补助；实行产权调换的，按协议约定的交房期限给予补助。临时安置补助标准为：被拆迁房屋面积在30平方米以下，一、二类区每月200元，三类及以下类区每月150元；被拆迁房屋面积在30平方米以上的，一、二类区每月每平方米8元，三类区每月每平方米6元，其他类区每月每平方米4元。”
2011年1月21日，国务院下发第590号令《国有土地上房屋征收与补偿条例》，2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。
2011年6月16日，盐城市人民政府办公室颁发盐政办发[2011]81号《关于贯彻落实＜国有土地上房屋征收与补偿条例＞的通知》，载明：“……对实施房屋征收的项目，由市、县（市、区）人民政府作出征收决定，不再发放拆迁许可证，项目建设主体应向房屋征收部门提交需要提供的相关材料，房屋征收部门依法进行审核……”。
2011年12月30日，盐城市人民政府颁发盐政发[2011]281号《关于市区国有土地上房屋征收与补偿有关事项的处理意见》一文，明确载明：“……三、关于市区房屋征收临时安置补偿标准被征收人自行过渡的，应当给予被征收人临时安置补偿费。临时安置补偿费以被征收房屋合法建筑面积按月计算，临时安置不足一个月的，按足月给予计算补偿。具体标准为：老城区每月每平方米12元，每月临时安置补偿费低于360元的，按360元/月给予补偿；建成区每月每平方米10元，每月临时安置补偿费低于300元的，按300元/月给予补偿；新区每月每平方米8元，每月临时安置补偿费低于240元的，按240元/月给予补偿。实行货币补偿的，给予被征收人6个月的临时安置补偿费，实行产权调换的，按实际过渡期限给予临时安置补偿费。产权调换过渡期一般不超过18个月。因征收人的责任延长过渡期限的，从逾期之月起，延长时间在12个月以内的，增付一倍临时安置补偿费；延长时间超过12个月的，自超过之日起增付二倍临时安置补偿费。”
2014年9月15日，盐城市城乡建设局、盐城市住房保障和房产管理局、盐城市物价局联合下发盐建征开[2014]11号《关于调整市区城市房屋拆迁临时安置补偿标准的通知》，明确载明：“市区已领取房屋拆迁许可证并已实施拆迁，尚未向被拆迁人交付安置房的，临时安置补偿标准调整为：被拆迁房屋面积在30平方米以下（含），每月200元的调整为每月360元，每月150元的调整为每月300元；被拆迁房屋面积在30平方米以上的，每月8/㎡的调整为每月12元/㎡,每月6元/㎡的调整为每月10元/㎡，每月4/㎡的调整为每月8元/㎡，仍由原支付主体负责按时给付。本通知自2014年10月1日起执行。此前相关文件与本通知不一致的，以本通知为准。”
一审又查明，2017年8月25日，屠汉群等拆迁户诉至一审法院，要求新洋管委会支付向其提供的申鑫名城拆迁安置房超面积3%以外部分的购房款。ＸＸ祥认为新洋管委会违反协议的约定，未能向其提供130或70平方米的安置房，在新洋管委会通知ＸＸ祥选房后，ＸＸ祥无奈只能选择超过原约定面积的3%的安置房面积，ＸＸ祥认为超面积部分3%的房款应当由新洋管委会支付。目前涉案的32户拆迁户已选房结束但均未结算领房，其他非涉案拆迁户已有部分结算领房。
一审法院认为，本案争议焦点为：从ＸＸ祥向新洋管委会交付待拆迁房屋之日起至2014年10月1日期间临时安置补助费的执行标准是4元/平方米/月还是8元/平方米/月。案涉双方之间的拆迁安置补偿合同系双方真实意思之表示，且没有违反法律、法规的强制性规定，应依法认定为合法有效。双方应按约履行各自的义务。该协议虽然在国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台之后，但实施拆迁的依据仍然是原拆迁许可证及相关批复、文件，仍应当依据政府的相关文件精神执行。ＸＸ祥向新洋管委会交付待拆迁房屋后，新洋管委会应在向ＸＸ祥交付安置房屋之前按约向ＸＸ祥支付拆迁安置补助费。
（一）关于新洋管委会是否应向ＸＸ祥支付按8元/平方米/月的标准计算欠付拆迁安置补助费的诉讼请求。一审法院认为，从ＸＸ祥向新洋管委会交付待拆迁房屋之日起至2014年10月1日期间的临时安置补助费应按4元/平方米/月的标准给付，理由如下：1.案涉双方签订的拆迁补偿协议约定的临时安置补助费标准为4元/平方米/月，ＸＸ祥并未提出异议，且按照此标准已领取了全部临时安置补助费；2.盐城市人民政府颁发的盐政发（2011）281号文规定了临时安置补助费的标准为8元/平方米/月，但该文是针对房屋征收补偿的情况，案涉双方之间系房屋拆迁安置补偿合同纠纷，而非基于房屋征收补偿合同引发的争议，且双方在签订合同时该文件尚未出台，故不应当适用该标准。盐建征开[2014]11号一文明确临时安置补助费的标准从原4元/平方米/月调整为8元/平方米/月的调整日期为2014年10月1日，案涉情况适用于该文之规定，鉴于新洋管委会已按8元/平方米/月的标准补偿到位，故ＸＸ祥要求支付欠付的临时安置补助费35280元的诉请，不予支持。
（二）关于ＸＸ祥要求新洋管委会支付至实际交房之日的临时安置补助费的诉请，新洋管委会已发放了截至2017年8月31日的拆迁安置补助费，对于从2017年9月1日之后的拆迁安置补助费应当按照24元的标准计算，案涉双方均无异议，且新洋管委会同意按此标准继续支付拆迁安置补助费。但现因交房涉及到结算房款等问题双方发生争议导致目前涉案的32户均未实际交接，且关于何为实际交房时间双方亦存在争议，该内容并非本案审理内容，故对该项诉请，不予理涉。一审判决：驳回ＸＸ祥的诉讼请求。案件受理费1749元，由ＸＸ祥负担。
本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证。ＸＸ祥提交了三份证据：证据一，王平户的盐城市房屋拆迁协议书复印件、王金洋户的房屋搬迁补偿协议复印件、贾安华户的房屋搬迁补偿协议复印件以及陈志高户、董从方户的房屋搬迁补偿协议复印件，证明上述被拆迁人与ＸＸ祥户所在地块为同一地段的不同地块，其执行的就是盐政发[2011]281号征收文件中规定的8元/㎡/月的标准。陈志高户、董从方户在138269㎡范围内，并不在99191㎡的范围之内。证据二，盐城市城乡建设局[2018]3号《政府信息公开告知书》以及48133㎡范围拆迁许可证复印件1份，证明案涉地块138269㎡项目的用地范围没有发放拆迁许可证，已经发放的48133㎡房屋拆迁许可证已经失效，项目内容名称与案涉项目并不一致，拆迁服务单位也不是同一单位。证据三，规划红线图1份，证明陈志高户在138269㎡范围内的位置，且该户的临时安置补助费标准就是执行的8元/㎡/月。
新洋管委会的质证意见为：1.证据一的真实性需庭后核实，对其合法性无异议，但对其关联性有异议。王平、王金洋、贾安华三户所在地块的实施项目均与本案不同，王金洋户与陈志高户均系开放大道整治项目，在2011年12月31日之后才实施，三份协议均系集体土地上的协议搬迁项目，其参照征补条例所执行的标准为8元/㎡/月。对陈志高户在1382698㎡红线范围内的主张不认可。2.对证据二的真实性、合法性无异议，但对关联性有异议。3.对证据三的真实性、合法性有异议，且与本案无关联。即便陈志高户在99191㎡红线内，也不能证明其必然在1382698㎡红线范围内。
本院的认证意见为：1.证据一均系复印件，无法确认其真实性；2.对证据二、三的真实性与合法性予以确认，可作为本案证据使用。
本院经审理查明，原审判决查明的主要事实属实，本院予以确认。
本院认为，本案争议焦点为：1.案涉《盐城市房屋拆迁协议书（产权调换）》的效力如何认定；2.案涉房屋在2014年10月1日前的临时安置补助费应否执行8元/㎡/月的标准。
1.关于案涉《盐城市房屋拆迁协议书（产权调换）》的效力如何认定的问题。本案中，ＸＸ祥主张因其房屋所在地拆迁并未取得许可证，故其与新洋管委会签订的拆迁协议书并不具有法律效力。对此，本院认为，（1）我国合同法第五十二条规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）》第四条规定，合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条规定，合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。从上述规定来看，只有违反法律、行政法规的效力性强制性规定，才导致合同无效。据此，原《城市房屋拆迁管理条例》第六条关于“拆迁房屋的单位取得房屋拆迁许可证后，方可实施拆迁”的规定，是对拆迁房屋单位取得房屋拆迁资格的前置约束，并未直接涉及房屋拆迁安置补偿协议的效力，更多的体现了国家对城市房屋拆迁的管理性要求，宜认定为管理性强制性规定。（2）2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布后，对于实施房屋征收的项目也不再发放拆迁许可证。案涉项目已履行规划、用地批文等手续，但因政策变化，导致其事实上无法办理拆迁许可证，即未能取得拆迁许可证非因新洋管委会自身原因。（3）案涉拆迁协议书系民事合同性质，订约双方意思真实，不存在欺诈等情形，并已实际履行，亦未违反法律或社会公共利益。因此，ＸＸ祥与新洋管委会签订的《盐城市房屋拆迁协议书（产权调换）》应为合法有效。
2.关于案涉房屋在2014年10月1日前的临时安置补助费应否执行8元/㎡/月的标准的问题。本案中，ＸＸ祥提出《国有土地上房屋征收与补偿条例》于2011年1月21日实施，盐城市人民政府盐政发[2011]281号文《关于市区国有土地上房屋征收与补偿有关事项的处理意见》也于2011年12月30日将临时安置补助费标准调整为8元/㎡/月，故案涉房屋拆迁的临时安置补助费应以8元/㎡/月为标准进行计算。对此，本院认为，（1）新洋管委会于2011年7月即已制定并公布了《申鑫名城安置房实施计划和方案》，其中确定被拆迁房屋面积在30平方米以上的临时安置补助费按4元/㎡/月计算，如延长过渡期限的，则从逾期之日起按照延长时间的不同增付倍数不同的临时安置补助费，但标准并不改变。双方当事人在案涉拆迁协议书中虽未对6个月以后的临时安置补助费标准进行约定，但拆迁协议书系根据上述方案所签订，故依照上述方案的规定，延长过渡期限内的临时安置补助费仍应当以4元/㎡/月的标准予以执行，除非政府在期间内对相关标准进行调整。（2）盐城市人民政府下发的盐政发[2011]281号文件系针对《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施中涉及项目补偿标准的文件，该文件中确定了新的临时安置补助费标准为8元/㎡/月，并未明确对此前已实施的拆迁项目的临时安置补助费标准予以调整。直至2014年9月15日，盐城市城乡建设局、盐城市住房保障和房产管理局、盐城市物价局才下发《关于调整市区城市房屋拆迁临时安置补偿标准的通知》，将盐城市区已实施拆迁、尚未向被拆迁人交付安置房的项目的临时安置补助费标准调整为8元/㎡/月。（3）ＸＸ祥主张同一地块的陈志高户的临时安置补助费执行的标准就是8元/㎡/月。经查，陈志高户房屋所在地块并不在申鑫名城项目用地征收范围之内，其搬迁是用于开放大道整治项目的实施，即陈志高户的搬迁与ＸＸ祥户的拆迁既非同一地块、同一项目，更非同一批次，不具备可比性。因此，ＸＸ祥主张2014年10月1日前的临时安置补助费应执行8元/㎡/月的标准的上诉理由不能成立。
综上所述，上诉人ＸＸ祥的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费1749元，由上诉人ＸＸ祥负担。
本判决为终审判决。
审判长 丁益钧
审判员 谢超亮
审判员 李 砚
二〇一八年六月二十六日
书记员 施凯钰