贵州省遵义市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔03行终199号
上诉人（一审被告）绥阳县人民政府，住所地：绥阳县洋川镇南部新区。组织机构代码：00952006-1。
法定代表人刘兆武，县长。
委托代理人雷宇，该县政府法制办副主任。
委托代理人全义华，�县政府法制办应诉股股长。
被上诉人（一审原告）陈远会，女，1964年6月18日出生，汉族，贵州省绥阳县人，住绥阳县。
被上诉人（一审原告）陈远强，男，1970年3月9日出生，汉族，住绥阳县。
被上诉人（一审原告）陈远容，女，1973年11月3日出生，汉族，住绥阳县。
被上诉人（一审原告）陈远康，男，1979年3月25日出生，汉族，住绥阳县。
一审被告绥阳县国土资源局，住所地：绥阳县洋川镇儒溪路。统一社会信用代码：115203230095201688。
法定代表人敖刚，副局长。
委托代理人夏治权，该局不动产登记事务中心主任。
一审第三人陈巡巡，男，1987年3月26日出生，汉族，住绥阳县。
上诉人绥阳县人民政府因撤销建设用地审批书一案，不服遵义市播州区人民法院（2017）黔0321行初5号�政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：一审四原告均系陈传贵之子女，1994年土地下户时，经绥阳县公证处公证，陈传贵以家庭户主名义承包了原绥阳县蒲场镇皂牙村红旗组（现为蒲场镇儒溪村红旗组）土地，其中水田合计5块共4.28亩，旱地三块0.69亩。2013年6月16日，2014年12月20日，罗光珍、陈传贵夫妇相继去世。第三人陈巡巡建房宅基地地块﹙与四原告争议地﹚原属陈传贵责任地。
2014年5月29日，陈巡巡以原有旧房不够居住为由向所在地蒲场镇儒溪村民委员会提出申请，在该镇风门垭加油站对面建房，同日，蒲场镇儒溪村民委员会、蒲场镇国土资源所、蒲场镇村镇建设服务中心同意陈巡巡建房，面积117平方米，并在选址同时进行书面公示，蒲场镇人民政府经审核于同年6月18日签署同意报批意见，但蒲场镇人民政府在审核过程中没有对第三人陈巡巡申请建设用地使用权来源及属于谁进行审核，同时第三人在申请住房建设用地时也没有对住房建设用地的有关情况予以说明。
2014年9月25日，绥阳县政府根据绥阳县国土局的报批申请，向该局作出《县人民政府关于郑场等9个乡镇225宗225户农村村民申请集体土地建房使用土地的批复》，明确该局接此批复后，按规定程序做好《建设用地批准书》的逐户核发和相关工作。该批复所附农村宅基地呈报清册中载明：第571号蒲场镇儒溪村陈巡巡用地117平方米。同日，绥阳县国土局向陈巡巡填发《建设用地批准书》（绥集划建2014年第01号），该批准书有效期自2014年9月至2016年9月止。
2015年9月陈巡巡动工修建住房，2016年1月，陈远强、陈远康以陈巡巡建房用地是其父陈传贵承包地为由阻�陈巡巡建房，2016年1月30日，蒲场镇人民政府接原告等人申请反映其建房用地存在权属争议，作出《关于陈巡巡户建房停止建设的通知》。2016年4月8日，蒲场镇人民政府根据陈巡巡的问题反映，作出《关于陈巡巡置换土地修建房屋与陈远强发生纠纷的调查处理意见》，该意见载明：2010年9月，蒲场镇人民政府通过招商引资引进外商建设黔湘酒店，涉及占用陈远明（陈巡巡之父）等人土地，并按31060.00元/亩补偿。陈远明提出住房紧张，要求蒲场镇人民政府协调选地审批宅基地作为附加条件。经镇、村协调，选在蒲场镇××组（小地名风门垭）陈传贵承包地建房，由时任蒲场镇国土所所长付雍按31060.00元/亩向陈传贵支付了补偿款，进行了土地调整。并决定陈巡巡继续建房。2016年4月20日，蒲场镇人民政府根据陈巡巡之母吴世芬的信访反映，作出《关于吴世芬反映土地争议信访事项的处理意见》，该意见载明：我镇根据调查取证认为陈巡巡建设用地虽原属陈传贵，但已于2010年9月流转完成并支付相应补偿款，陈巡巡现已取得该宗地的建设批准且在建房有效期内，加之陈巡巡在建设审批公示期间无人反映宗地权属问题，同意陈巡巡继续建房。
四原告不服蒲场镇人民政府作出的《关于陈巡巡置换土地修建房屋与陈远强发生纠纷的调查处理意见》，于2016年4月26日向绥阳县政府提出行政复议，该府以“处理意见”不属于具体行政行为，于2016年4月29日作出行政复议不予受理通知书。2016年5月12日，四原告诉至一审法院要求撤销蒲场镇人民政府2016年4月8日作出的“处理意见”及绥阳县政府作出的行政复议不予受理通知书，诉讼过程中于同年6月23日撤回起诉。2016年7月27日四原告向一审法院起诉被告绥阳县国土局撤销行政许可，一审法院经�查认为被告主体应为绥阳县政府并裁定将该案移送遵义市中级人民法院，中级法院受理后于2016年11月29日作出行政裁定书移送一审法院审理。
一审法院认为，本案的焦点是被告许可第三人陈巡巡申请在陈传贵承包责任地范围内修建住房作为建设用地来源是否事实清楚，证据充分。
根据《中华人民共和国土地管理法》及有关法律法规关于“农村村民需要使用宅基地的，应当向村民委员会提出申请，由村民委员会公布并提交村民会议或者村民代表会议讨论，经讨论同意并公布后，逐级报乡﹙镇﹚土地管理机构、县﹙市﹚土地行政主管部门审核和县﹙市﹚人民政府批准后，村民委员会应当公布批准使用的宅基地”，和“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准”，及“县级以上地方人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内土地的管理和监督工作”的规定，被告绥阳县政府、绥阳县国土局在绥阳县行政区域内具有对其农村村民住宅用地批准使用的法定职权及对土地管理和监督工作的法定职责。
根据《中华人民共和国行政许可法》第三十四条第三款关于“根据法定条件和程序，需要对申请的材料的实质内容进行核实的，行政机关应当派两名以上工作人员进行核查”。及第三十六条关于“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见”。被告绥阳县政府应当在批准第三人住房建设用地时，对报批审核的材料涉及申请人住房建设用地来源应当进行认真审查而没有审查，同时第三人在申请住房建设用地时，依法应当如实向行政机�提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责，但第三人也没有提供和反映其住房建设用地有关情况的证据。故其批准第三人申请住房建设用地来源事实不清，证据不足。虽被告提供有关于第三人住房建设用地的证据，但该证据不是在被告批准第三人住房建设用地期间已有的，是事后调查的间接证据﹙部分还是延迟举证﹚，且四原告不予认可。
因第三人申请住房建设用地来源事实不清，证据不足，由被告绥阳县政府批准经被告绥阳县国土局填发给第三人的《建设用地批准书》已产生法律效力，故原告请求撤销被告绥阳县政府《关于郑场等9个乡镇225宗225户农村村民申请集体土地建房使用土地的批复》（绥府复[2014]137号）中同意“陈巡巡集体土地建房使用土地申请”的理由成立。由被告绥阳县政府批准经被告绥阳县国土局填发的《建设用地批准书》已过有效期而失去效力，且第三人依据该《建设用地批准书》已经修建了住房，撤销已无意义和必要，故应当确认二被告的许可行为违法。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第﹙一﹚项、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决一、确认被告绥阳县人民政府《关于郑场等9个乡镇225宗225户农村村民申请集体土地建房使用土地的批复》（绥府复[2014]137号）中同意“陈巡巡集体土地建房使用土地申请”违法。二、确认被告绥阳县国土资源局填发的《建设用地批准书》（绥集划建2014年第01号）违法。案件受理费50元，由被告绥阳县人民政府和国土资源局共同承担。
宣判后，绥阳县人民政府不服向本院提起上诉，理由是：1、一审判决认定事实不清，依据不充分。第三人陈巡巡婚后住居困难，其向所在的绥阳县蒲场镇儒溪村村�会提出建房用地申请，经土地所有人儒溪村委研究同意其建房并报县人民政府，县政府经审核、实地勘测选址等法定程序后作出批复合法、合理，并无不当。2、一审判决适用法律错误。农村村民宅基地的审批是在集体土地所有权人审查同意并履行相关程序无异议后逐级上报由上诉人予以批复，土地所有权人批准第三人用被上诉人家的承包地建房，是否侵犯被上诉人的农村土地承包经营权是属于民事争议的范畴。上诉人作出的批复并未违反法律法规的强制性规定，一审法院以《行政许可法》第三十四条、第三十六条来对认定上诉人的批复行为违法显性属适用法律错误。请求二审撤销一审判决。
被上诉人及第三人未作书面答辩。
当事人各方向一审法院提交的证据材料已随案移送本院。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。
本院认为，本案争议的焦点有：一、陈巡巡涉诉宅基地的土地来源是否清楚，即涉诉宅基地是否侵犯陈远强等人的土地使用权；二、土地权属纠纷能否成为撤销被诉宅基地使用批准的理由。
关于陈巡巡涉诉宅基地土地来源是否清楚的问题，本案各方当事人均认可陈巡巡涉诉宅基地原系陈传贵户的承包地，陈巡巡、绥阳县国土资源局主张该地系陈巡巡通过土地置换方式取得，但该案中没有证据证明置换土地的过程、面积、四至等要件事实，因此，陈巡巡涉诉宅基地土地来源不清楚。
关于土地权属纠纷能否成为撤销被诉宅基地使用批准的理由的问题，行政行为应当在证据充分、事实清楚的基础上作出，本案中，陈巡巡涉诉宅基地土地来源不清楚，可能损害被上诉人陈远强等人的合法权益，无论上诉人绥阳县人民政府及绥阳县国土资源局在�基地审批过程中对土地权属的审查是实质审查，还是程序性审查，其作出的被诉宅基地使用批准均应定性为事实不清，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第﹙一﹚项的规定，应予撤销。但因陈巡巡已依据该《建设用地批准书》修建了住房，且绥阳县国土局填发的《建设用地批准书》已过有效期而失去效力，撤销已无意义和必要，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定确认被诉批复及建设用地批准书违法，并无不当。
综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，程序合法；上诉人所持一审判决事实不清、适用法律错误的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人绥阳县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 黎光勇
审判员 方 兵
审判员 李永华
二〇一七年七月三十一日
书记员 陈 博