苏州市姑苏区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏0508行初487号
原告江苏建文建设有限公司，住所地昆山市周市镇海鹏路80号。
法定代表人孙加建，总经理。
委托代理人叶伟，江苏周瑞昌律师事务所律师。
委托代理人吴雪瑞，江苏周瑞昌律师事务所律师�
被告昆山市住房和城乡建设局，住所地昆山市同丰西路598号。
法定代表人周继春，局长。
委托代理人刘培朝，江苏六典（上海）律师事务所律师。
委托代理人朱红梅，昆山市住房和城乡建设局工作人员。
被告苏州市住房和城乡建设局，住所地苏州市姑苏区锦帆路239号。
法定代表人邵庆，局长。
委托代理人顾东林，江苏致邦（苏州）律师事务所律师。
第三人昆山市陆家镇建设管理所，住所地昆山市陆家镇孔巷路*号。
法定代表人祝奇峰，所长。
委托代理人曹春雨，江苏六典律师事务所律师。
第三人苏州连庆项目管理有限公司，住所地昆山开发区黄河南路323号新鼎岸商务大厦10楼1003号房。
法定代表人朱雪玉。
委托代理人刘连庆，苏州连庆项目管理有限公司工作人员。
原告江苏建文建设有限公司（以下简称江苏建文公司）不服被告昆山市住房和城乡建设局（以下简称昆山住建局）作出的投诉处理决定、苏州市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）作出的行政复议决定，于2016年12月14日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2016年12月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因昆山市陆家镇建设管理所（以下简称陆家镇建管�）、苏州连庆项目管理有限公司（以下简称苏州连庆公司）与本案有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年2月21日公开开庭审理了本案。原告江苏建文公司委托代理人叶伟、吴雪瑞，被告昆山住建局负责人徐怿及其委托代理人刘培朝、朱红梅，市住建局负责人周勇华及其委托代理人顾东林，第三人陆家镇建管所委托代理人曹春雨、苏州连庆公司委托代理人刘连庆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告昆山住建局于2016年9月2日对原告投诉事项作出2016-004投诉处理决定，认为“1.经评标委员会复核、复议后的评标结果符合招标文件规定的评标程序和评标办法；2.评标委员会在8月4日第一次评标过程中，存在严重工作失误，我局将依据相关评标专家管理的文件对该项目的评标专家进行处理；3.负责本工程招标代理业务的苏州连庆工作人员张晴晴和钱晶晶，工作不认真，导致网上公示信息出错，我局将依据相关招标代理机构及其从业人员考核管理规定对张晴晴和钱晶晶进行处理；4.昆山市建设工程招投标信息网上的信息公开栏目还不够完善，没有设置形式评审信息公开栏，在实际操作过程中招标代理公司往往将形式评审不合格单位和资格审查不合格单位均公示在资格审查公开栏内。我局将通过市公共资源交易中心责成软件公司尽快完善信息公开栏，并与江苏省建设工程招投标信息网及时进行数据更新，实现数据无缝对接。综上所述，我局对于投诉人提出的要求执行第一次的评标结果，恢复其第一中标候选人资格的诉求不予支持。”原告对此决定不服，向被告市住建局申请行政复议，复议机关审理后维持了被告昆山住建局2016-004投诉�理决定。
原告江苏建文公司诉称：2016年7月12日，昆山市××孔××路改造及新建桥梁工程（招标人：昆山市陆家镇建设管理所；招标代理机构：苏州连庆项目管理有限公司）通过昆山市招投标信息网公开招标。2016年8月4日，该工程在昆山市公共资源交易中心开标，共计163家单位参与投标。当日经评标委员会评标，原告得分最高，招标人当日进行了网上公示，确认三家资格审查不合格。2016年8月8日，苏州连庆公司以增加昆山市顺元市政工程有限公司（以下简称昆山顺元公司）及苏州国通建设工程有限公司（以下简称苏州国通公司）两家单位形式评审不合格为由，变更第一中标候选人为江苏华一建设有限公司（以下简称江苏华一公司）并进行了公示。同年8月12日，招标人再次公示，将形式审查不合格的单位由苏州国通公司变更为太仓市市政工程有限公司（以下简称太仓市政公司）。原告就此向被告昆山住建局投诉，昆山住建局于2016年9月2日作出编号为2016-004的《投诉处理决定书》，该决定书对于原告提出的要求执行第一次的评标结果且恢复原告第一中标候选人资格的诉请不予支持。原告认为，被告昆山住建局作出的投诉处理决定认定“经评标委员会复核、复议后的评标结果符合招标文件规定的评标程序和评标办法”属于认定事实不清。评标委员会的评标程序和评标方法完全违背了招标文件规定的评标程序和评标方法。昆山住建局作为行政主管机关，应当对招标投标过程进行监督管理，对不符合招投标法及相关法律规定的行为进行处理，应当依法认定原告在本工程中第一中标候选人的资格。原告不服上述投诉处理决定，向市住建局申请行政复议。2016年11月24日，被告市住建局作出行政复议决定，维持了被告昆山住建局的投诉处理决定。原告认为被告昆山住建局所作投诉处理决定及被告市住建局所作行政复议决定均认定事实不清，适用法律错误，请求法院依法予以撤销，并确认恢复原告在昆山市××孔××路改造及新建桥梁工程（K0+00
----K1+020）（大型土石方、道路、雨水、桥梁）中第一中标候选人资格。
原告江苏建文公司向本院提交了以下证据：1、投诉处理决定书；2、行政复议决定书，证据1-2证明被告昆山住建局对于原告的投诉所作出的投诉决定及被告市住建局对于原告的复议所作出的维持决定；3、招标文件，证明招标单位对于投标人的资格审查不包含形式审查。招标文件中关于废标的说明，无效的投标所报造价不作为评标基准价的依据，即废标与入围平均价并无任何关联，入围平均价的�定是按照招标文件中的入围方法确定；4、2016年8月4日开标情况记录，证明原告原为中标的第一候选人。
被告昆山住建局辩称：2016年8月12日，原告向昆山住建局提出投诉，同年8月16日，昆山住建局调取相关资料，分别对投诉人、投标代理单位进行了调查，评标专家、软件维护单位都对相关情况作出了书面说明。经过调查核实，昆山住建局于2016年9月2日作出2016-004《投诉处理决定书》，原告于9月6日签收文书。2016年9月6日，昆山住建局对四名评标专家和二名招标代理人员进行了行业处理。以上处理程序完全符合法律规定。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告昆山住建局向本院提交了以下证据：1、昆山市工程建设项目招标公告，证明涉案工程招标的简单情况；2、招标文件（摘选），证明招标的详细情况。其中第35页规定了入围方法，第41页规定了形式评审的内容，本案有四家单位形式评审不合格，没有入围；3、招投标过程材料，证明2016年8月4日至8月12日，涉案工程开标、评标、公示的基本过程；4、异议书，证明2016年8月10日，江苏建文公司书面提出异议；5、情况说明、异议答复函、异议说明，证明2016年8月10日、8月12日，招标人、代理机构出具情况说明和答复，评标小组作出异议说明；6、投诉书，证明2016年8月12日，江苏建文公司向昆山住建局投诉；7、调查询问笔录，证明2016年8月16日，昆山住建局接到投诉后，分别对江苏建文公司、苏州连庆公司相关人员进行了调查；8、苏州连庆公司营业执照、资质证书，证明该公司具有工程招标代理资质；9、情况说明，证明2016年8月12日，江苏博浪互联信息科技有限公司对昆山建设工程招投标信息网与省网站数据不一致原因作出说明；10、评标过程的说明，证明2016年8月19日，评标小组专家对评标过程、五家不合格单位情况做出说明；11、投诉处理决定书，证明2016年9月2日，昆山住建局作出投诉处理决定，江苏建文公司于2016年9月6日签收；12、行业处理的通报，证明2016年9月6日，昆山住建局对四名评标专家和二名招标代理人员进行了行业处理；13、江苏省网站和苏州市网站中标公示，证明资格后审不合格原因中，省网与苏州市网都是将形式评审不合格和资格审查不合格合并进行公示。
被告昆山住建局提供的法律依据：1、《中华人民共和国招标投标法实施条例》第二十条、第五十一条、第六十一条；2、《江苏省招标投标条例》第四十六条、第四十七条、第四十八条；3、《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第十四条、第二十一条；4、《江苏省房屋建筑和市政基础设施工程招标投标活动异议与投诉处理实施办法》第三条、第二十七条；5、《评标委员会和评标办法暂行规定》第三章“评标的准备与初步评审”第二十七条、第二十八条；6、苏建招（2016）260号《省住房和城乡建设厅关于开展房屋建筑和市政基础设施工程招标投标改革试点工作的通知》及《房屋建筑和市政基础设施工程招标投标改革试点措施》（试行）第（十四）项。
被告市住建局辩称：2016年9月13日，复议申请人江苏建文公司不服被申请人昆山住建局作出的2016-004投诉处理决定，向市住建局申请行政复议。市住建局立案受理后依法向申请人送达了《行政复议申请受理通知书》，向被申请人送达了《行政复议答复通知书》，要求被申请人进行答复及举证。被申请人收到《行政复议答复通知书》后，依法提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。经审查，被申请人依法履行了投诉处理的相应义务，其具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，程序合法，内容适当。遂作出[2016]苏住建行复第11号行政复议决定，维持了被申请人作出的2016-004投诉处理决定。依据《中华人民共和国招标投标实施条例》第五十一条规定：“有下列情形之一的，评标委员会应当否决其投标：（五）投标报价低于成本或者高于招标文件设定的最高投标限价；”。《评标委员会和评标办法暂行规定》第三章“评标的准备与初步评审”第二十七条中将“否决投标”视为“不合格投标”。第二十八条规定：“经初步评审合格的投标文件，评标委员会应当根据招标文件确定的评标标准和方法，对其技术部分和商务部分作进一步评审、比较。”本案争议的项目中，太仓市政公司、昆山顺元公司两家单位的投标超过最高限价，在初步评审中应被否决投标。作为初步评审中不合格的投标文件，不应进入详细评审环节，也不应对其技术部分和商务部分做进一步评审、比较，其报价不作为入围方法中投标人报价平均值的计算基数。综上，市住建局作出的[2016]苏住建行复第11号行政复议决定复议程序合法、认定事实清楚、适用法律正确，应当予以维持。请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告市住建局向本院提交了以下证据：1、行政复议申请书、听证申请书、投诉处理决定书，证明复议申请人就招投标事宜不服昆山市住建局作出的《投诉处理决定书》，依法提起行政复议；2、授权委托书，证明�议申请人依法委托代理人参与行政复议；3、行政复议受理通知书及邮寄凭证，证明复议机关依法受理了其行政复议申请，并向其依法送达了受理通知书；4、行政复议答复通知书及邮寄凭证，证明复议机关依法通知复议被申请人昆山住建局进行答复；5、行政复议答复书及证据清单，证明被申请人依法进行了答复并提交了相关证据材料；6、代理意见，证明复议申请人的代理人依法进行了陈述；7、决定延期通知书及送达回执，证明复议机关依法延长复议期限，并将延长决定依法送达各当事人；8、行政复议决定书及送达回执，证明被告依法作出行政复议决定，并依法送达当事人。
被告市住建局提供的法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项。
第三人陆家镇建管所述称：招标人依法委托具有相关资质的代理机构代理招标，其行为合法有效。招标人在收到原告异议书后及时作出答复，符合相关规定。本案的评标结果符合法律法规及招标文件的规定。原告要求暂缓发放本工程中标通知书和签订后续施工合同的主张没有合法的事实及法律理由，且本工程为基础设施建设，工程延期会有损于公共利益。
第三人陆家镇建管所向本院提交了以下证据：1、营业执照及资质证书，证明招标代理机构具有代理资质；2、招标代理合同，证明双方依法签订了代理合同；3、异议书，证明原告提出了相关异议；4、异议答复函，证明第三人在规定时间内给予了答复；5、签收条，证明原告于2016年8月12日签收了答复函。
第三人苏州连庆公司述称：我公司按照法律规定的权限义务在收到�议人的异议之后，已及时作了答复。
第三人苏州连庆公司向本院提交了以下证据：资质证书，证明连庆公司的代理资质。
经庭审质证，原告对被告昆山住建局与市住建局所举证据均无异议。对于苏建招（2016）260号《省住房和城乡建设厅关于开展房屋建筑和市政基础设施工程招标投标改革试点工作的通知》及附件真实性无异议，但认为该文件中明确，各试点市、县（市、区）可根据本地实际，创新评标入围方式的确定方式，故该文件在试点地区不具有强制适用的特点，本案中不应当适用该文件。被告市住建局、第三人陆家镇建管所与苏州连庆公司对被告昆山住建局所举证据无异议。被告昆山住建局、第三人陆家镇建管所与苏州连庆公司对被告市住建局所举证据无异议。
被告昆山住建局对原告所举证据真实性无异议，对证据4认为评标结果是评标委员会工作失误所致，是错误的，在随后的工作中已作出纠正，因此是没有生效的。被告市住建局对原告所举证据1-3无异议，对证据4真实性无异议，但认为是基于错误的评选得出的错误的结果，因此不具有合法性。第三人陆家镇建管所与苏州连庆公司对原告所举证据的质证意见同被告昆山住建局与市住建局一致。
原、被告及第三人苏州连庆公司对第三人陆家镇建管所所举证据无异议。原、被告及第三人陆家镇建管所对第三人苏州连庆公司所举证据无异议。
本院对上述证据认证如下：原、被告及第三人所举证据均具有真实性，来源、形式合法，且与本案有关联，本院予以确认。
经审理查明：昆山市××孔××路改造及新建桥梁工程招标人为陆家镇建管所，招标代理机构为苏州连庆公司。项目招标文件为陆家镇建管所委托苏州连庆公司编制，编制日期为2016年7月12日。该招标文件明确载明适用于采用资格后审、实行《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）并采用网上招投标系统评标的施工招标工程。招标文件中将投标报价高于招标文件设定的最高投标限价的情形纳入了形式评审的内容。2016年8月4日，上述建设工程在昆山市公共资源交易中心开标。同日，昆山市建设工程招投标信息网上对上述工程招投标资格审查情况进行了公示。确认江苏天力建设集团有限公司（以下简称江苏天力公司）、苏州市路诚市政工程有限公司（以下简称苏州路诚公司）及昆山市文杰市政工程有限公司（以下简称昆山文杰公司）三家公司资格审查不合格。经评�，原告江苏建文公司综合得分最高，成为中标第一候选人。之后，因评标委员会在复核过程中发现之前的评标结果存在错误，遂重新进行了评审。2016年8月8日，昆山市建设工程招投标信息网上对上述工程招投标资格审查情况再次进行了公示。将昆山顺元公司及苏州国通公司二家因报价高于最高限价，形式评审未通过的单位，与上述江苏天力公司等三家资格审查未通过的单位一并进行了公示，将第一中标候选人变更为江苏华一公司，江苏杰宇建设有限公司（以下简称江苏杰宇公司）为第二中标候选人，昆山同济市政工程有限公司（以下简称昆山同济公司）为第三中标候选人。同日，江苏省招投标网对涉案建设项目中标候选人进行了公示，第一中标候选人为江苏华一公司，第二中标候选人为昆山同济公司，第三中标候选人为江苏杰宇公司。2016年8月10日，江苏建文公司�2016年8月8日昆山市建设工程招投标信息网上发布的“关于昆山市××孔××路改造及新建桥梁工程资格审查公示”向苏州连庆公司提出书面异议，认为招标文件中对资格审查的规定中并不包括“报价高于最高限价”，故昆山顺元公司与苏州国通公司应该入围参与评标。同日，陆家镇建管所与苏州连庆公司出具情况说明，同意进行专家复议。经评标小组复议后认为，昆山顺元公司与太仓市政公司两家投标单位投标报价高于最高限价，形式评审为不合格，不参与资格审查。2016年8月12日，昆山市建设工程招投标信息网上对上述工程招投标资格审查情况再次进行了公示，将审查未通过的苏州国通公司更正为太仓市政公司。同日，陆家镇建管所与苏州连庆公司向江苏建文公司作出异议答复函，答复原告开标结束后苏州连庆公司代理人员在业务系统填写审查结果时将报价高于最高限价的太仓市政公司错填为苏州国通公司，网上公布内容已予以调整。昆山顺元公司与太仓市政公司投标报价高于最高限价，形式评审为不合格，不参与资格审查。原告认为该答复函未对其所提出的异议作出正面答复，遂向被告昆山住建局提出投诉，认为原告所提异议为:根据招标文件，“报价高于最高限价”不在资格审查范围内，在对所有单位进行资格审查后，代理公司抽取入围方法为招标文件中的入围方法2，该方法明确“所有资格审查合格的单位均参与评审”，不存在形式评审不合格即不能入围，但代理公司的答复文不对题，且在网上公示时出现错误公示的情况，江苏省招投标网上公布的资格审查结果与昆山市建设工程招投标信息网上第一次、第二次资格审查结果均不相同。请求严格按照招标文件规定的程序进行公平公正的资格审查及评标方法流程，执行网上公布的第一次资格审查结果，恢复原告为第一中标候选人。2016年8月17日，江苏博浪互联信息科技有限公司作出《关于昆山市××孔××路改造及新建桥梁工程于江苏省建设工程招投标网站未及时更新的情况说明》，就江苏省招投标网站公示结果与昆山市建设工程招投标信息网站显示数据不一致的原因作出了说明。
收到原告投诉后，被告昆山住建局对相关问题进行了调查。2016年9月2日，被告昆山住建局作出编号：2016-004《投诉处理决定书》，对原告投诉事项作出回复，认为对原告2016年8月12日投诉的事项经调查，对于投诉人提出的要求执行第一次的评标结果，恢复其第一中标候选人资格的诉求不予支持。2016年9月6日，被告昆山住建局作出昆住建[2016]189号《关于对宋彩文等4名评标专家和张晴晴等2名招标代理人员行业处理的通报》，对在本案建设项目招投标过程中出现工作失误的四名评标专家和二名招标代理人员作出了行业处理。原告不服被告昆山住建局作出的投诉处理决定，于2016年9月13日向市住建局申请行政复议，复议机关市住建局经审查认为，昆山住建局所作投诉处理决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，内容适当，对被申请人昆山住建局2016-004号投诉处理决定予以维持。原告遂向本院提起行政诉讼。
另查明：2016年6月6日，江苏省住房和城乡建设厅发布苏建招（2016）260号《省住房和城乡建设厅关于开展房屋建筑和市政基础设施工程招标投标改革试点工作的通知》，决定在江苏省部分市、县（市、区）开展建设工程招标投标改革试点工作，2016年6月开始�一批试点，昆山市被纳入第一批试点地区。该通知所附《房屋建筑和市政基础设施工程招标投标改革试点措施（试行）》中第（十四）项“合理确定入围评标的投标人数量”中，对入围方式、评标办法、形式性评审内容等作了规定，载明：“形式性评审内容包括：（1）未按招标文件要求提供投标保证金；（2）投标文件载明的招标项目完成期限超过招标文件规定的期限的；（3）投标质量标准未能响应招标文件的实质性要求和条件的；（4）投标报价高于招标文件设定的最高投标限价的。评标入围方式，由招标人自行选择，并在招标文件中明确。各试点市、县（市、区）可根据本地实际，创新评标入围方式的确定方式。”
本院认为：依照《中华人民共和国招标投标法》第七条第三款、国务院《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四条第二款、《关于国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见》第三条、《工程建设项目施工招标投标办法》第六条的规定，被告昆山住建局作为昆山区域的城乡建设主管部门，负责本行政区域内的城乡建设管理工作，具有对相关领域内招标投标活动实施监管的法定职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第二款规定，昆山住建局作为作出原行政行为的行政机关，市住建局作为维持原行政行为的复议机关，两者作为本案的共同被告，主体适格。
《中华人民共和国招标投标法实施条例》第六十条规定，投标人或者其他利害关系人认为招标投标活动不符合法律、行政法规规定的，可以自知道或者应当知道之日起10日内向有关行政监督部门投�。投诉应当有明确的请求和必要的证明材料。《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第十四条规定，行政监督部门受理投诉后，应当调取、查阅有关文件，调查、核实有关情况；第二十一条规定，负责受理投诉的行政监督部门应当自受理投诉之日起三十个工作日内，对投诉事项做出处理决定，并以书面形式通知投诉人、被投诉人和其他与投诉处理结果有关的当事人。《江苏省房屋建筑和市政基础设施工程招标活动异议与投诉处理实施办法》第二十七条规定，行政监督部门应当自受理投诉之日起30个工作日内，对投诉事项做出处理决定，并以书面形式通知投诉人、被投诉人和其他与投诉处理结果有关的当事人。本案中，被告昆山住建局在收到原告的投诉后，经过调查核实，在法定期限内作出了投诉处理决定，并向相关当事人进行了送达，依法履行了其行政职责�处理投诉程序合法，对此原告亦予以了认可。
《中华人民共和国招标投标法实施条例》第二十条、第五十一条规定，招标人采用资格后审办法对投标人进行资格审查的，应当在开标后由评标委员会按照招标文件规定的标准和方法对投标人的资格进行审查。投标报价低于成本或者高于招标文件设定的最高投标限价的，评标委员会应当否决其投标。《评标委员会和评标办法暂行规定》第三章“评标的准备与初步评审”第二十七条中将“否决投标”视为“不合格投标”。第二十八条规定：“经初步评审合格的投标文件，评标委员会应当根据招标文件确定的评标标准和方法，对其技术部分和商务部分作进一步评审、比较。”苏建招（2016）260号文件所附《房屋建筑和市政基础设施工程招标投标改革试点措施（试行）》（十四）“合理确定入围评标的投标人数量”中规定，投标报价高于招标文件设定的最高投标限价的，属于形式评审的内容。本案中，涉案建设项目招投标过程中，昆山顺元公司与太仓市政公司的投标报价高于招标文件所公示的最高投标限价，昆山市作为第一批改革试点地区，招标单位适用苏建招（2016）260号文件，将上述两家公司作为形式评审不合格单位未准予其入围，由此作出最终评标结果，符合法律规定和相关文件精神。原告要求恢复其第一中标候选人资格的投诉请求缺乏依据，被告昆山住建局作出驳回原告投诉请求的投诉处理决定符合相关规定，并无不当。原告不服被告昆山住建局所作投诉处理决定，向被告市住建局申请复议，市住建局经审查后维持�昆山住建局的投诉处理决定，市住建局所作复议决定，认定事实清楚、证据充分、程序合法，适用法律准确。
综上，原告要求撤销被告昆山住建局作出的2016-004投诉处理决定及被告市住建局作出的[2016]苏住建行复第11号行政复议决定，并确认恢复原告在昆山市××孔××路改造及新建桥梁工程中第一中标候选人资格的诉讼请求，没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告江苏建文建设有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告江苏建文建设有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出�本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。同时应向江苏省苏州市中级人民法院预交上诉案件受理费人民币50元。苏州市中级人民法院开户行：中国农业银行苏州苏福路支行，帐号：10×××76。逾期不交纳的，按撤回上诉处理。
审 判 长 王文萍
审 判 员 ＸＸ强
人民陪审员 薛亚明
二〇一七年三月十六日
书 记 员 郑 彬