四川省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）川行终76号
上诉人（原审原告）崔德华，男，1962年8月10日出生，汉族，住四川省眉山市彭山区。
上诉人（原审原告）唐理素，女，1965年5月13日出生，汉族，住四川省眉山市彭山区。
委托代理人张国经，北京市中尚律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）眉山市彭山区人民政府。所在地：四川省眉山市彭山区西街。
法定代表人罗万东，区长。
被上诉人（原审被告）眉山市彭山区牧马镇人民政府。
法定代表人刘伟，镇长。
上诉人崔德华、唐理素因诉眉山市彭山区人民政府、眉山市彭山区牧马镇人民政府（以下简称牧马镇政府）行政强制拆除一案，不服四川省眉山市中级人民法院(2015)眉行初字第45号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
崔德华、唐理素向一审法院提出的诉讼请求为：1.判决确认被告对原告的房屋、地上附着物、构筑物及房屋前后林木实施拆迁、损毁的行为违法；2．二被告连带赔偿原告损失80万元。
一审法院经审理查明：2006年原彭山县(现眉山市彭山区)牧马镇莲花村1、2、8社合并为1社。20O8年5月13日彭山县人民政府（以下简称彭山县政府）发出彭府发(2008)13号《关于印发<彭山县征地补偿拆迁安置办法)的通知》，该办法第四条确定征地补偿拆迁安置工作在县政府领导下，由被征地的乡镇政府负责具体实施。2010年2月23日，四川省人民政府以川府土(2010)207号《关于彭山县2009年第五批乡镇建设用地的批复》批准，同意将牧马镇莲花村1社和其他社的集体土地69.4839公顷征收为国家所有，作为彭山县2009年第五批乡镇建设用地。2010年5月20日，彭山县政府作出彭府通(2010)8号《土地征收公告》，告知对牧马镇莲花村1、3、4、5社的共69．4839公顷集体土地进行征收，征收土地的土地补偿费、安置补助费、青苗补助费依法计算并与农村集体经济组织签订《土地征收协议》，征收土地上的建筑物、构筑物和附着物补偿按彭府发(2008)13号《彭山县征地拆迁补偿安置办法》执行。涉及拆迁安置的实行统建安置或自建安置。同日，彭山县国土局、牧马镇政府作出《彭山县2009年第五批乡镇建设用地征地补偿及安置方案公告》，确定征收包括牧马镇莲花村1组在内的莲花村四个社共69.4839公顷土地，土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费标准按四川省人民政府办公厅川办函(2008)73号文规定执行，地上建筑物、构筑物和附着物补偿标准按彭府发(2008)13号文执行。《土地征收公告》和《征地补偿及安置方案公告》均进行了张贴。
2011年4月2日，牧马镇政府与牧马镇莲花村1社社长签订《征收土地协议书》载明，征地分类面积以双方划定的征地红线以对土地现状实测为准，双方在《土地权属、分类及面积确认书》和《宗地图》上签字确认，征地面积为122．265亩，其中耕地87.051亩，非耕地35.214面；协议确定了土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费金额；征地范围内的建筑物、构筑物及附着物拆迁安置补偿按彭府发(2008)13号文执行。协议还约定了土地交付时间在补偿款付清后3日内。后牧马镇政府对牧马镇莲花村1社的被征土地进行了征收。2011年5月20日、5月27日牧马镇政府三次发出通告，要求被征地范围内的农户和单位务必于5月25日、5月27日前撤离项目施工区，同时搬迁清理完毕所有地面附着物。
2011年5月28日，牧马镇政府工作人员对原告崔德华、唐理素家庭的建筑物、构筑物、附着物进行了清点，原告崔德华签字确认。因与原告就拆迁补偿安置未能达成协议，2013年4月9日彭山县国土局向崔德华发出听证告知书，告知其该局于2013年3月29日向其送达了限期领款通知书，通知其于4月1日前到牧马镇政府领取补偿款；4月2日向其送达了限期搬迁通知书，责令其于4月5日前自行搬迁，但原告至今未领取补偿款也未搬迁，其行为违反了《四川省<中华人民共和国土地管理法>实施办法》第45条之规定，拟决定责令其于4月15日内自行搬迁，逾期该局将依法依程序申请强制搬迁。同时告知了其申请听证的权利和期限。因原告逾期未申请听证，2013年4月15日彭山县国土局对崔德华作出行政处罚决定书，以其建筑物和地上附着物所占集体土地经依法报批并依法实施征收，安置点已落实到位，土地补偿款已全部补偿到位，该局通知其限期领取补偿款和限期搬迁后，其拒绝领取补偿款且不搬迁房屋、附着物为由，认定其行为违反《四川省<中华人民共和国土地管理法>实施办法》第45条之规定，依照《四川省<中华人民共和国土地管理法>实施办法》第63条之规定，责令其于2013年4月20日前自行搬迁被征收土地上的房屋和地上附着物。如逾期未搬迁，该局将依法依程序对其实施强制搬迁。因崔德华逾期未搬迁，彭山县国土局于2013年4月22日向其发出《行政决定履行催告书》，催告期自收到该催告书之日起5日内，自行搬迁地上建筑物和附着物。否则将依法申请强制执行。
2013年4月24日，崔德华在房屋产权调换核算表和建筑物、构筑物、附着物拆迁统计补偿核算表上签订确认房屋补偿金额为163224元，残值收购费为15116元，建筑物、构筑物、附着物补偿费为152226元。4月25日，崔德华与牧马镇政府达成《拆迁安置协议书》，原告选择了统规统建产权调换安置。同日，二原告与牧马镇政府签订了拆迁事项的备忘录，二原告承诺于5月15日前将房屋搬迁及果树、林木等附着物全部清场。牧马镇政府则承诺如崔德华在5月15日前完成房屋拆迁及附着物处理完毕交付政府后，领取项目企业赞助23万元，其中3万元作诚信抵押金，若7月15日未接到群众反映企业赞助及其它张扬泄露行为，则退还给崔德华，若有反映，则不予退还。当日崔德华签字领取了房屋产权调换后补偿费163224元，构筑物、附着物和林木、花卉、果树补偿费152226元，房屋残值收购费15116元，房屋拆迁奖励金16322.4元，4个月过渡费3000元，一次性搬家费1500元，共计351388.4元。4月26日崔德华代表全家五口人领取了土地补偿费、青苗费等合计535960元。后崔德华自行拆除了房屋后搬往他处居住。
一审法院认为，本案的争议焦点为：原告的起诉是否符合《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定。即第一、被告眉山市彭山区人民政府和牧马镇政府是否组织实施了强制拆除原告崔德华、唐理素房屋、构筑物及地上附着物的行为；第二、原告的行政赔偿请求是否符合《中华人民共和国国家赔偿法》的有关规定。
关于第一个争议焦点：本案中，原告崔德华、唐理素所在牧马镇莲花村1社的土地经四川省人民政府于2010年2月批准征收后，被告眉山市彭山区人民政府和原彭山县国土局分别于2010年5月作出《土地征收公告》和《征地补偿及安置方案公告》并经张贴。受眉山市彭山区人民政府授权的牧马镇政府与原告所在的牧马镇莲花村1社于2011年4月签订了征收土地协议后，5月28日对原告的房屋及构筑物、地上附着物进行了清点。因补偿安置分歧，双方经过近两年的协商，于2013年4月25日达成《拆迁安置协议书》，原告承诺于5月15日前将房屋搬迁及果树、林木等附着物全部清场。协议签订后原告领取了土地补偿费、青苗费、搬迁补偿费等并选择了住房统规统建产权调换安置后，根据原告提供的证据6中的录音光盘和被告提供的牧马镇莲花村委会的证明，可以证实系原告自行拆除了房上的瓦片，拆除了房屋后自行搬往他处居住，即使如原告录音光盘中所称项目企业推毁了其房屋，该证据及原告提供的其他证据也不能证实系二被告组织实施或指使项目企业实施了拆除原告房屋、构筑物及损毁了其地上附着物的行为；原告提供的证据4中的照片，只能证实征地后的现状，不能证实其房屋及构筑物、地上附着物被被告实施拆迁的事实。故原告主张被告存在行政强制的违法行为的主张，没有事实证据，其理由不能成立。
关于第二个争议焦点：根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条第(四)项的规定，赔偿请求人取得国家赔偿的权利的构成要件为：首先，国家机关和国家机关工作人员在行使职权中，有该法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，即被诉行政行为违法；其次，赔偿请求人的合法权益受到损害的后果；第三，国家机关和国家机关工作人员在行使职权中的违法行为与赔偿请求人合法权益受到的损害后果之间存在法律上的因果关系。以上三个要件缺一不可。根据本案查明的事实，原告所举证据不能证实被告组织实施或指使他人实施了拆除原告房屋、构筑物及损毁了其地上附着物的行为，不能认定被告有违法行政行为存在，故原告的行政赔偿请求不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条第(四)项的规定，没有事实和法律根据。
综上所述，原告崔德华、唐理素主张被告眉山市彭山区人民政府和牧马镇政府违法对原告的房屋及构筑物、地上附着物进行了拆迁、损毁的理由，没有事实证据；原告主张要求被告行政赔偿其损失80万元的理由，也没有事实和法律根据。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款的规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。故原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(三)项的规定，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第(一)项的规定，裁定：驳回原告崔德华、唐理素的起诉。
崔德华、唐理素不服，上诉称：1.一审法院认定事实不清。本案中争议焦点不应是一审法院所归纳的被上诉人是否实施了强拆行为，强拆本身并不是被上诉人拆迁行为合法性的决定性因素，被上诉人拆迁行为违法是因为其行为违反法律、法规的强制性，与是否实施过强拆行为无关；一审法院对于被上诉人行政行为的合法性的相关事实并没有展开调查，一审中仅仅针对被上诉人是否实施过强拆的事实部分进行了调查，而对拆迁行为本身是否合法、是否具备了必备法律要件、是否合乎法律程序等事实的调查进行了回避。2.一审法院适用法律错误。一审裁定中没有适用关乎本案核心的土地征收、房屋拆迁等方面的法律、法规。请求判决撤销四川省眉山市中级人民法院(2015)眉行初字第45号行政裁定，由一审法院查清事实、重新审理或者由二审法院依法改判。
被上诉人眉山市彭山区人民政府、牧马镇政府二审中未提交答辩状。
一审裁定记载了当事人向法院提交的证据材料及质证意见。经审查，本院对一审法院采信的证据及查明的事实予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(三)项规定提起诉讼应当“有具体的诉讼请求和事实根据”。上诉人崔德华、唐理素诉请确认被上诉人对其房屋、地上附着物、构筑物及房屋前后林木实施拆迁、损毁的行为违法，但在诉讼中没有提交证明被上诉人眉山市彭山区人民政府、牧马镇政府对其房屋、构筑物及地上附着物实施了行政强制行为的证据，因此，崔德华、唐理素的起诉不符合起诉条件的规定。一审法院对崔德华、唐理素提出的第一个诉讼请求裁定予以驳回，并无不当。
因二被上诉人没有被诉的违法行政行为，故崔德华、唐理素提出的行政赔偿请求没有事实和法律根据，一审法院对该诉讼请求裁定予以驳回，亦无不当。
综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。崔德华、唐理素要求撤销一审裁定的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 谢胜山
审 判 员 王凤红
代理审判员 缪 泰
二〇一六年五月十六日
书 记 员 何卓蔚