安徽省马鞍山市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）皖05民终398号
上诉人（一审被告）：马鞍山市慈湖乡人民政府，住所地安徽省马鞍山市慈湖高新区。
法定代表人：张立志，该乡乡长。
上诉人（一审被告）：马鞍山慈湖高新技术产业开发区管理委员会，住所地安徽省马鞍山市花山区。
法定代表人：郎平，该管委会主任。
上述两上诉人的共同委托代理人：ＸＸ，安徽长城律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）：马鞍山市江东航运有限公司，住所地安徽省马鞍山市雨山区。
法定代表人：彭德芳，该公司经理。
委托代理人：吴义松，马鞍山市花山区慈湖乡法律服务所法律工作者。
委托代理人：印思羽，马鞍山市花山区慈湖乡法律服务所法律工作者。
上诉人马鞍山市慈湖乡人民政府（以下简称慈湖乡政府）、马鞍山慈湖高新技术产业开发区管理委员会（以下简称慈湖高新区管委会）因与被上诉人马鞍山市江东航运有限公司（以下简称江东公司）合同纠纷一案，不服安徽省马鞍山市花山区人民法院（2015）花民一初字第03959号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
江东公司在一审中诉称：2011年，原告与被告慈湖乡政府签订一份供地协议，协议约定慈湖乡政府提供符合土地利用总体规划约32亩土地给原告用于仓储运输基地项目建设，提供的土地使用权出让金价格为该块土地报批征迁成本价，慈湖乡政府须在2011年5月30日前完成上述地块的土地征迁并办理土地移交手续。协议签订后，原告按约先行支付了300万元。2011年3月31日，慈湖乡政府移交33.216亩土地后，原告即委托施工单位佳达建安公司进行基础性土方回填、道路平整、围墙建设等工作，原告支付施工单位工程款近500万元。至2013年10月，慈湖乡政府仍无法按约完成征迁工作，导致原告用地不能。期间，原告安排本公司职工4人24小时轮流看管现场，防止他人倾倒垃圾等破坏性行为。2013年10月28日，原告与二被告签订补偿协议，就原告前期支付用于被告征迁补偿款及利息、基础建设费用及利息、现场管理人员工资、地价差款达成补偿协议，但被告仅履行了部分合同义务，仍有项目义务未履行。故原告诉请判令二被告连带赔偿原告（1）现场管理人员工资273600元；（2）支付基础建设投入费用所支付的利息损失510720元；（3）测绘、报批投入的费用所支付的利息32256元；（4）建设用地区域地价差250000元，合计1066576元。
一审法院审理查明：2011年1月18日，慈湖乡政府（甲方）与江东公司（乙方）签订一份《协议书》，双方约定：甲方提供符合土地利用总体规划的建设用地约32亩（该地块四至范围：东至东吴市政公司、西至五亩山路、南至花山工业园、北至霍里山大道），出让土地性质为工业用地，使用年限为50年，甲方须提供“三通一平”；甲方须在2011年5月30日前完成上述范围内土地征迁，移交乙方管理；甲方提供乙方的土地使用权出让金价格为该地块报批征迁成本；上述范围内的土地在招拍挂过程中，乙方因故未能中标的，甲方收取乙方的价款及费用应在一个月内悉数返还，并支付银行贷款利息，发生的费用据实赔偿。上述协议签订后，江东公司先行支付了慈湖乡政府300万元，慈湖乡政府于2011年3月31日将征收的位于慈湖乡上湖村前上湖村民组农村集土地33.216亩（其中水田25.934亩、水塘2.663亩、其他土地4.619亩）交付江东公司。江东公司于2011年3月20日与马鞍山市佳达建筑安装工程有限责任公司太白分公司（以下简称佳达公司太白分公司）签订《工程承揽合同》，约定：由佳达公司太白分公司进行基础性土方回填、道路平整、围墙建设等工作，交付时间2011年10月；工程价款500万元，工程全部竣工，经初步验收合格支付已完成工程量的60%的工程款，经审计部门确认后付至80%，一年质保期满后进行正式验收，质量合格一个月内付清20%尾款。佳达公司太白分公司于2012年1月完成土方回填工程，于2012年10月完成围墙工程，于2013年3月完成场内地坪工程，江东公司于2013年3月16日盖章确认佳达公司太白分公司完成场内地坪工程。2013年8月3日，佳达公司太白分公司制作了《工程决算书》，总造价为4906399.04元。2013年10月28日，慈湖乡政府（甲方）、江东公司（乙方）、慈湖高新区管委会（丙方）签订一份《补偿协议》，内容为：甲乙双方于2011年1月18日签订了一份供地协议后，乙方即进行了前期投入，后因规划调整等原因，甲方无法供地，该地块用于慈湖高新区安置房建设。甲乙双方经协商，就乙方前期支付的用于征迁补偿款及利息、基础建设费用及利息，现场管理人员费用、建设用地区域变更差价（地价差）等，协议如下：一、甲方归还乙方前期支付的给甲方征迁补偿款人民币300万元，此款发生的银行同期贷款利率上浮30%计人民币66万元。二、评估公司已对乙方前期进行的土方回填、道路、围墙建设等费用（基础建设费）进行了评估，费用为417万元，双方商议，按评估价一定的比例折算计人民币330万元。三、测绘、勘探、土地报批等费用为人民币24万元，已于9月30日前支付乙方，剩余420万元自本协议签订之日立即支付。四、乙方现场管理人员工资、地价差、基础建设投入费用的利息补偿数额双方有不同意见，上述费用可通过诉讼途径予以评判，赔偿多少以裁判为准。五、甲方履行了双方已确定认可的赔偿项目及费用后，乙方在次日内将上述地块及基础设施完好无损的全部交付于甲方建设。六、慈湖高新区应督促并担保甲方履行上述协议。七、本协议一式三份，甲、乙、丙三方各执一份，签字生效。该协议签订后，慈湖乡政府将双方已确认数额的赔偿款及费用支付给江东公司，江东公司将案涉地块及基础设施交付慈湖乡政府。江东公司就上述协议第四条所涉及的费用和利息提起诉讼。
一审法院另查明：根据《安徽省人民政府关于公布安徽省征地补偿标准的通知》（皖政（2009）132号）的规定，2011年慈湖乡上湖村土地征收标准为：1、区片综合地价50000元／亩，2、青苗费1400元（专业菜地），3、新菜地开发建设基金5000元／亩。根据《安徽省人民政府关于调整安徽省征地补偿标准的通知》（皖政（2012）67号）的规定，2013年慈湖乡上湖村土地征收标准为：1、区片综合地价55000元／亩，2、青苗费1500元（专业菜地），3、新菜地开发建设基金5000元／亩。庭审中，江东公司主张安排该公司员工吴文春、吴春景、范道莲、赵巧云4人自2011年10月至2013年10月期间24小时轮流看管现场，防止他人倾倒垃圾等破坏性行为。自2011年10月至2013年10月，吴文春工资为67077.75元，吴春景工资为64577.75元、范道莲工资为62877.75元、赵巧云工资为62077.75元。吴文春、吴春景、范道莲、赵巧云四人医保及社保缴费基数均为每月2030元。
一审法院认为：依法成立的合同对双方当事人具有法律效力。慈湖乡政府、江东公司、慈湖高新区管委会签订的《补偿协议》系三方真实意思表示，不违反法律、行政法规强制性规定，合法有效，对协议各方具有约束力。该协议第四条约定“乙方现场管理人员工资、地价差、基础建设投入费用的利息补偿数额双方有不同意见，上述费用可通过诉讼途径予以评判，赔偿多少以裁判为准。”根据该协议条款的约定，慈湖乡政府、江东公司、慈湖高新区管委会对江东公司现场管理人员工资、地价差、基础建设投入费用的利息补偿项目均无异议，只是对具体数额有不同意见，并同意通过诉讼途径予以解决。因此江东公司主张的现场管理人员工资、地价差、基础建设投入费用的利息，属于《补偿协议》约定的补偿范围。1、关于现场管理人员工资。慈湖乡政府于2011年3月31日将征迁土地交付江东公司，并由佳达公司太白分公司进行基础性土方回填、道路平整、围墙建设等工作，根据工程签证单反映全部工程于2013年3月完成，按照行业惯例，在此之前的现场管理工作应由佳达公司太白分公司负责，工程完工交付后应由江东公司负责现场管理工作。江东公司自2013年3月16日至2013年10月28日签订《补偿协议》期间进行现场管理工作共计7个月，这7个月期间的现场人员管理费应于支持。根据江东公司提供的吴文春、吴春景、范道莲、赵巧云医保及社保缴费基数均为每月2030元，故认定该期间现场人员管理费为56840元（2030元／月×4人×7月）。2、关于地价差。根据《安徽省人民政府关于公布安徽省征地补偿标准的通知》（皖政（2009）132号）和《安徽省人民政府关于调整安徽省征地补偿标准的通知》（皖政（2012）67号），案涉土地的地价差为166080元（5000元×33.216亩）。3、基础建设投入费用的利息。因江东公司与慈湖乡政府协商确定的基础建设费用为330万元，故应以330万元作为基础建设投入费用计算利息基数。根据江东公司与佳达公司太白分公司签订的签订《工程承揽合同》约定工程全部竣工，经初步验收合格支付已完成工程量的60%的工程款，经审计部门确认后付至80%，一年质保期满后进行正式验收，质量合格一个月内付清20%尾款。因此，江东公司支付工程款的数额及时间应为2013年3月16日支付198万元（330万元×60%），该部分款项至2013年10月28日利息为68654元（198万元×5.6%／365天×226天）。2013年8月3日佳达公司太白分公司虽作出《工程决算书》，但江东公司并未提出证据证明该《工程决算书》经审计部门确认，故对此后的工程款利息不予支持。4、关于测绘、报批投入费用利息。因双方在《补偿协议》中并未约定补偿江东公司支出的测绘、报批投入费用利息，故江东公司主张测绘、报批投入费用利息，与合同约定不符，本院不予支持。综上，慈湖乡政府应支付江东公司现场管理人员工资56840元、地价差166080元、基础建设费用利息68654元，合计291574元。慈湖高新区管委会担保慈湖乡政府履行《补偿协议》，但双方对保证方式未作出约定，慈湖高新区管委会依法应对慈湖乡政府应支付的上述补偿费用和利息承担连带清偿责任。慈湖高新区管委会承担保证责任后，有权向慈湖乡政府追偿。江东公司的其他诉讼请求，缺乏事实和法律依据，依法不予支持。据此，一审法院依照《中华人民共和国合同法》第一百零七条，《中华人民共和国担保法》第十八条、第十九条、第二十一条、第二十六条、第三十一条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条之规定，于2016年1月11日作出如下判决：一、被告马鞍山市慈湖乡人民政府于本判决生效之日起十日内支付原告马鞍山市江东航运有限公司现场管理人员工资56840元、地价差166080元、基础建设费用利息68654元，合计291574元；二、被告马鞍山慈湖高新技术产业开发区管理委员会对上述马鞍山市慈湖乡人民政府应支付的款项291574元承担连带清偿责任，被告马鞍山慈湖高新技术产业开发区管理委员会承担保证责任后，有权向被告马鞍山市慈湖乡人民政府追偿；三、驳回原告马鞍山市江东航运有限公司的其他诉讼请求。案件受理费7200元（已减半收取），原告马鞍山市江东航运有限公司负担4363元，被告马鞍山市慈湖乡人民政府、马鞍山慈湖高新技术产业开发区管理委员会连带负担2837元。
宣判后，上诉人慈湖乡政府不服，向本院提起上诉，事实与理由如下：《补充协议》是为解决江东公司投资损失而订立的。一审法院对“补偿项目无异议，只是对具体数额有不同意见…”的认定，明显罔顾法律常识，因为这种内容根本没有法律意义，更谈不上履行，当事人的诉权也于须在协议中强调，也不因此产生，等于没有约定。上述三项费用能否成立，还是应根据全案事实加以判断。《协议书》只是一份意向性的供地协议，并不是《土地使用权转让协议》。且协议第三条有关内容违反国务院关于土地调控的规定，属无效约定。另第五条也约定了“损失据实赔偿”，显然不包括“地价差”等间接损失。现场管理人员工资并不存在。基础建设费用利息尚缺乏有效证据。综上，请求依法改判。
慈湖高新区管委会对慈湖乡政府的上诉意见无异议。
江东公司发表如下答辩意见：《供地协议》终止后，三方签订了补偿协议，完全可以认定三方对补偿项目是没有任何异议的，否则，不可能将上述补偿费用纳入到议题里。双方仅是对补偿的具体数额有不同意见。“地价差”的补偿是在补充协议里约定的，理应获得支持。现场管理人员工资的补偿，在谈补偿协议时，慈湖乡政府是明知的。一审法院根据现有证据所作出的判决是正确的。
宣判后，上诉人慈湖高新区管委会不服，向本院提起上诉，事实与理由如下：一审判令慈湖高新区管委会承担连带责任没有根据。《补充协议》第六条约定，双方未达成一致，亦无具体数额，显然不属担保范围。
慈湖乡政府对慈湖高新区管委会的上诉意见无异议。
江东公司发表如下答辩意见：补偿协议是三方真实意思表示，没有违反法律规定，合法有效，对各方具有约束力。慈湖高新区管委会对该补偿协议的全部合同义务承担担保责任，对未履行的合同义务的内容，一审法院判决要求慈湖高新区管委会承担连带责任是正确的。
二审中，各方当事人均未提供新的证据。
二审查明的事实与原审相同。
综合各方当事人的诉辩意见，本院归纳二审争议焦点为：慈湖乡政府应否支付江东公司现场管理人员工资、地价差和基础建设投入费用的利息；若支付，慈湖高新区管委会应否承担连带清偿责任。
本院认为：当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。2013年10月28日，慈湖乡政府、慈湖高新区管委会和江东公司三方签订补偿协议一份，该协议第四条约定：江东公司（乙方）现场管理人员工资、地价差、基础建设投入费用的利息补偿数额双方有不同意见，上述费用可通过诉讼途径予以评判，赔偿多少以裁判为准。根据《安徽省人民政府关于公布安徽省征地补偿标准的通知》和《安徽省人民政府关于调整安徽省征地补偿标准的通知》，案涉土地确实存在地价差，故一审法院依据三方签订的补偿协议认定地价差166080元，未违反法律禁止性规定。江东公司提供的劳动合同、社保单及工作表等证据相互印证，能够证明江东公司支付现场人员管理费56840元，慈湖乡政府主张现场人员工资不存在，缺乏证据支持，本院不予采纳。江东公司提供已支付工程款收据，收款方式为承兑汇票，故慈湖乡政府上诉称江东公司向其主张的基础建设投入费用利息缺乏有效证据，本院不予支持。
国家机关不得为担保人，但国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。国家机关和以公益为目的的事业单位、社会团体违反法律规定提供担保的，担保合同无效。担保合同被确认无效后，债务人、担保人、债权人有过错的，应当根据其过错各自承担相应的民事责任。慈湖高新区管委会行使行政权力，其所作出的保证违反法律强制性规定，不具有法律效力，但慈湖高新区管委会明知其不能保证，仍为慈湖乡政府保证，自身存在明显过错。本院根据各方当事人的过错程度，酌定慈湖高新区管委会承担慈湖乡政府不能清偿部分的二分之一的赔偿责任。
综上，原审判决适用法律不当，应予纠正。慈湖乡政府的上诉请求不能成立，本院不予支持。慈湖高新区管委会的上诉请求部分成立，本院予以部分支持。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、维持马鞍山市花山区人民法院（2015）花民一初字第03959号民事判决第一、三项，即“马鞍山市慈湖乡人民政府于本判决生效之日起十日内支付马鞍山市江东航运有限公司现场管理人员工资56840元、地价差166080元、基础建设费用利息68654元，合计291574元；驳回马鞍山市江东航运有限公司的其他诉讼请求。”
二、撤销马鞍山市花山区人民法院（2015）花民一初字第03959号民事判决第二项，即“马鞍山慈湖高新技术产业开发区管理委员会对上述马鞍山市慈湖乡人民政府应支付的款项291574元承担连带清偿责任，马鞍山慈湖高新技术产业开发区管理委员会承担保证责任后，有权向马鞍山市慈湖乡人民政府追偿”。
三、马鞍山慈湖高新技术产业开发区管理委员会承担马鞍山市慈湖乡人民政府不能清偿部分的二分之一的赔偿责任。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
一审案件受理费负担按一审判决执行；二审案件受理费14400元，由马鞍山慈湖高新技术产业开发区管理委员会负担2837元，马鞍山市慈湖乡人民政府负担11563元。
本判决为终审判决。
审 判 长 雍自涛
审 判 员 范秀媛
代理审判员 刘 乔
二〇一六年四月二十日
书 记 员 周 露
附：相关法律条文
《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。