海南省海口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼01行终8号
上诉人（原审被告）海口市国土资源局。
法定代表人盛林，局长。
委托代理人吴孔军，海南瑞来律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）海南年丰渔业有限公司。
法定代表人毛海雷，总经理。
委托代理人唐晓烨，海南天皓律师事务所律师。
上诉人海口市国土资源局（以下简称市国土局）因与被上诉人海南年丰渔业有限公司（以下简称年丰渔业公司）土地管理行政处罚纠纷一案，不服海口市秀英区人民法院（2015）秀行初字第53号行政判决，向本院提出上诉。本院于2016年1月18日立案后，依法组成合议庭，并于2016年2月24日公开开庭审理，上诉人市国土局的委托代理人吴孔军，被上诉人年丰渔�公司的委托代理人唐晓烨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理认定：本案涉案土地位于海口市龙华区城西镇沙坡水库北侧大样村民委员会集体土地，面积1669.08平方米（合2.504亩）。2006年6月16日，年丰渔业公司委托下属公司海南年丰花梨有限公司与海口市龙华区城西镇大样村民委员会签订《承包土地上缴利润递增包干合同》，合同约定大样村民委员会将涉案土地发包给年丰渔业公司，用于农业开发，承包土地面积10.35亩，承包年限为49年，承包形式为实践公司加农民经营模式、合作开发、利益分配实行定期定额上缴利润递增包干形式。2010年，年丰渔业公司根据海口市《海口绿色慢行休闲系统规划》，决定在涉案土地上修建休闲农业观光园项目。该项目被列为省、市、区重点项目。2011年9月10日，海口市龙华区人民政府召开专题会议，研究年丰渔业公司建设休闲农业观光园项目的相关情况，并对项目用地问题要求国土部门协调解决。为确保项目顺利推进和投资计划的落实，2012年5月31日，海口市人民政府与年丰渔业公司签订《2012年海口市推进重点项目建设责任书》，明确年丰渔业公司和政府相关职能部门的职责。为此，海口市龙华区人民政府制定落实该项目工作的实施方案，成立工作领导小组，要求各职能部门包括龙华国土分局配合项目的建设，并对项目建设的任务进行了分解。2012年4月2日至2012年10月9日，项目领导小组召开八次办公会议，研究协调解决项目在建设过程中存在的问题。目前，该项目已建成并投入使用。2015年6月18日，市国土局在卫片执法中发现涉案土地的违法用地情况，随后立案调查。市国土局依法经现场勘察、调查询问、拍照等程序，查明年丰渔业公司项目建设未办理相关用地手续的事实，并进行重大事项集体会审后决定对年丰渔业公司依法进行行政处罚。2015年6月20日，市国土局向年丰渔业公司下达《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，告知拟作出的处罚事项及年丰渔业公司享有陈述、申辩和要求听证的权利。年丰渔业公司于2015年7月2日向市国土局提出申辩意见，市国土局也于2015年7月15日向年丰渔业公司作出《关于对我局拟作出的行政处罚行为进行陈述申辩的函》进行回复。2015年7月23日，市国土局向年丰渔业公司作出本案被诉的海土资龙华字（2015）532号行政处罚决定书（以下简称532号处罚决定），以年丰渔业公司未经依法批准，擅自占用海口市龙华区城西镇沙坡水库北侧集体土地建设年丰观光园配套设施项目，目前该项目已建成使用。项目占地面积1669.08平方米（合2.504亩），其中建筑物占地面积495.81平方米，水泥硬化占地面积874.13平方米。根据海口市龙华区城西镇土地利用总体规划和海口市土地利用现状成果，年丰渔业公司的上述项目用地不符合土地利用总体规划，其规划用途均为林地，现状地类分别为有林地1358.16平方米、灌木林地298.01平方米、农村道路12.91平方米。其行为违反相关法律法规。决定责令年丰渔业公司限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，退还非法占用的土地；并按实际非法占用土地面积1669.08平方米处以每平方米50元罚款，即罚款83454元。该处罚决定于2015年7月24日送达给年丰渔业公司。年丰渔业公司不服，遂向原审法院提起行政诉讼。
原审法院判决认为：本案当事人争议的焦点是市国土局作出的532号处罚决定的行政行为是否合法。经庭审质证后确认，首先，年丰渔业公司根据海口市人民政府的规划，在涉案土地上修建休闲观光园�目，该项目虽未经国土部门的用地审批，但在项目建设过程中，得到了政府相关部门的批准和海口市人民政府的认可，并被列为省、市、区重点项目。同时，为加快项目建设，海口市人民政府还与年丰渔业公司签订项目建设责任书，要求年丰渔业公司按时完成投资计划。海口市龙华区人民政府为此还专门成立项目建设工作领导小组，协调包括征地在内的各项工作。根据土地管理法的规定，市县以上人民政府是使用土地的批准机关，年丰渔业公司的项目建设，海口市政府和龙华区政府是知道并同意认可的，市国土局作为土地行政主管部门，对年丰渔业公司的用地手续至今未给予办理，其责任不在年丰渔业公司。因此，市国土局作出处罚认定的事实，主要证据不足。其次，根据海口市龙华区城西镇土地利用总体规划和海口市土地利用现状成果，涉案土地的规划用途均为林地，现状地类分别为有林地1358.16平方米、灌木林地298.01平方米、农村道路12.91平方米。因此，涉案土地应按林地由林业主管部门依据林地的法律法规来进行处理。市国土局将涉案林地按农用地进行处罚，超越职权。综上，年丰渔业公司起诉的理由成立，予以支持；市国土局辩解的理由与事实不符，且于法无据，不予采纳；据此作出的行政处罚，主要证据不足且超越职权，依法应予撤销。原审据此根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（四）项之规定，判决撤销市国土局于2015年7月23日作出的532号处罚决定。案件受理费人民币50元，由市国土局负担。
上诉人市国土局不服原审判决，提起上诉称：一、原审判决没有查清被上诉人用地审批的相关事实，且适用法律错误，依法应予纠正。1、根据《中华人民共和国土地管理法》第四条、第四十四�的规定，我国实行的是严格的土地用途管制制度，涉案土地的规划用途为林地，属于农用地，被上诉人在涉案土地上建设年丰观光园配套项目涉及到农用地转为建设用地问题，应依法办理农用地转用审批手续，虽然年丰观光园配套项目曾被列为重点项目，但并不能免除被上诉人履行办理用地审批手续的义务，况且，本案中被上诉人一直以来就没有按照相应的规定向土地行政管理部门提出用地申请，上诉人如何给被上诉人办理用地审批手续，因此，一审判决没有查清相关事实就将对被上诉人未办理用地手续的责任强加给被上诉人是错误的。2、原审判决认为涉案土地应由林业主管部门依据林地的法律法规进行处理，上诉人将涉案林地按农用地进行处罚是超越职权，上诉人认为原审法院适用法律错误。对于被上诉人的非法占地行为，土地行政主管部门、林业主管部门分别依据《海南经济特区土地管理条例》、《海南经济特区林地管理条例》均有权进行处罚，而该两条例属于同一阶位的地方性法规，被上诉人的年丰观光园配套项目已建成相应的永久性建筑物且改变土地用途未办理相应的用地手续，土地行政主管部门依据相应的土地管理法律法规进行处罚，没有超越职权。综上，原审判决没有查清被上诉人用地审批的相关事实，且适用法律错误，依法应予纠正。
上诉人作出的532号处罚决定认定事实清楚，证据充分，符合法律规定。涉案土地位于海口市龙华区城西镇沙坡水库北侧集体土地，占用土地面积1669.08平方米（合2.504亩）。2006年6月16日，被上诉人委托海南年丰花梨有限公司与海口市龙华区城西镇大样村民委员会签订《承包土地上缴利润递增包干合同》，合同约定海口市龙华区城西镇大样村民委员会将其位于海口市龙�区城西镇沙坡水库北侧土地发包给被上诉人，用于农业开发，承包土地面积10.35亩，承包年限为49年，承包形式为实践公司加农民经营模式、合作开发、利益分配实行定期定额上缴利润递增包干形式。上诉人未经依法批准，擅自在该承包的集体土地上建设年丰观光园配套设施项目。根据上述合同的约定，发包方不参与经营和开发，不承担经营风险，定期定额收取包干款。同时在调查中，被上诉人自称是委托其下属海南年丰花梨有限公司作为承包方与发包方签订合同，而建设年丰观光园配套设施项目是被上诉人报建的，因此被上诉人是事实上的承包人，也是实际使用土地人，违法占地的行为系被上诉人所为。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”据此，对于建设年丰观光�配套设施项目，被上诉人应依法办理审批手续后才可建设使用土地。该项目根据为卫星遥感实测，被上诉人违法用地实际占地面积为1669.08平方米（合2.504亩），其中：建筑物占地面积495.81平方米，水泥硬化占地面积874.13平方米，建筑总面积为1173.89平方米。根据海口市龙华区城西镇土地利用总体规划和海口市土地利用现状成果，被上诉人的上述项目用地不符合土地利用总体规划，其规划用途均为林地。被上诉人在未经依法批准的情况下，便在上述承包的集体土地上开工建设年丰观光园配套设施项目。上诉人于2015年7月23日作出532号处罚决定认定事实清楚，证据充分，符合法律规定。
上诉人作出532号处罚决定程序合法，符合法律规定。被上诉人是涉案土地事实上的承包人，也是实际使用土地人。2015年6月18日，上诉人在卫片执法中发现海口市龙华区城西镇沙坡水库北侧的集体土地上有违法用地情况，随后上诉人根据《中华人民共和国土地管理法》的有关规定及法定程序对其用地进行调查处理。2015年6月18日，上诉人对被上诉人的非法占地事实予以立案。立案后，上诉人依法对该案件进行勘察、调查询问、拍照等程序。2015年6月19日，上诉人对被上诉人非法占地建设年丰观光园配套设施项目相关问题进行询问，并制作了询问笔录，证明了被上诉人非法占地及未办理相关用地手续的事实。之后，海口市国土资源局龙华分局对被上诉人非法占地问题进行重大事项集体会审后决定对被上诉人依法进行行政处罚。2015年6月20日，上诉人向被上诉人下达了海土资龙华字（2015）320号行政处罚告知书和海土资龙华字（2015）322号行政处罚听证告知书，告知被上诉人陈述、申辩和要求听证的权利，并于2015年6月23日送达给被上诉人。被上诉人于2015年7月2日向上诉人提出申辩意见。收到被上诉人的申辩意见后，上诉人于2015年7月15日向被上诉人下达海土资龙华字（2015）530号《关于对我局拟作出的行政处罚行为进行陈述申辩的函》进行回复。2015年7月23日，上诉人向被上诉人下达了532号处罚决定，并于2015年7月24日送达给被上诉人。据此，上诉人作出的532号处罚决定程序合法，符合法律规定。
综上所述，原审判决没有查清被上诉人用地审批的相关事实，且适用法律错误，依法应予纠正。上诉人作出的532号处罚决定认定事实清楚，证据充分，符合法律规定，应依法予以维持。上诉请求：1、判令撤销海口市秀英区人民法院作出的（2015）秀行初字第53号行政判决书。2、判令驳回被上诉人的诉讼请求。3、本案一审、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人年丰渔业公司答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，上诉人的上诉请求缺乏事实及法律依据，理由如下：一、被上诉人用地行为系市区两级政府批准并要求，不存在用地未经审批的事实，原审判决适用法律正确。如原审判决认定，被上诉人在涉案土地上建设观光园配套项目的行为，经省、市两级政府立项作为重点项目，并与市政府签订责任书，要求限期开发，此后，区政府多次要求加快项目建设，在此情况下，被上诉人方进场实施建设。整个建设过程完全是在政府支持并要求的情况下进行的，并不存在未经审批擅自用地的行为。另外，本案所涉用地规划用途系林地，该地上被上诉人已栽林木达用地50%以上，当然应适用于有关林地的法律法规作出认定。故原审判决认定事实清楚，适用法律正确。
上诉人作出的532号处罚决定认定事实不清，明显错误。如前所述，上诉人在作出处罚决定时，未查清其上级海口市人民政府对涉案用地行为作出的一系列审批行为，错误认定被上诉人未经批准擅自占用土地建设项目，导致其作出的具体行政行为存在明显错误，故原审判决在查清事实的基础上，作出的判决是正确的。
综上，被上诉人认定，上诉人的上诉请求无理，原审判决正确，请求二审维持原审判决，驳回上诉人的上诉请求。
上诉人提起上诉后，原审法院已将原审判决所列证据随卷移送本院。二审期间，上诉人及被上诉人均未提交新证据。
二审经审理查明的事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案的相关证据证明，被上诉人年丰渔业公司在涉案土地上建设的项目经过有关政府部门的批准，并被列为省、市、区重点项目，市、区政府对于在涉案土地上建设相关项目均明确且予以认可，海口市人民�府还曾与被上诉人签订推进重点项目建设责任书，要求被上诉人根据责任书规定的进度要求在涉案土地上完成投资计划，并要求龙华区政府协调解决征地拆迁、行政审批等问题。目前，涉案项目已建成并投入使用，而用地手续却未予以办理，但综合上述情况看，该项目的建设与政府息息相关，因此，上诉人对被上诉人作出的532号处罚决定的行政行为明显不当。综上所述，原审判决认定事实清楚，处理结果并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人海口市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审判长 何??芳
审判员 温 ? 方
审判员 钟 ? 山
二〇一六年三月三日
书记员 麦 海 燕
附法律法规条文
中华人民共和国行政诉讼法
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。