浙江省宁波市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙02行终445号
上诉人（原审原告）王益青，男，1963年4月30日出生，汉族，住浙江省宁海县。
委托代理人李德昭（特别授权代理），浙江红邦律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）宁海县规划局，住所地浙江省宁海县跃龙街道环南东路9号。
法定代表人叶良晓，局长。
委托代理人王宁宁（特别授权代理），宁海县规划局工作人员。
委托代理人葛威勇（特别授权代理），浙江法校（宁波）律师事务所律师。
上诉人王益青因诉被上诉人宁海县规划局规划行政命令一案，不服宁波市鄞州区人民法院于2016年9月18日作出的（2016）浙0212行初77号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年11月1日受理后依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
2014年5月27日，被上诉人宁海县规划局针对上诉人王益青作出编号095《责令停止违法行为通知书》，内容为：经查，上诉人（户）于2014年5月27日在上山尤村进行了未取得建设工程规划许可证进行建设的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《浙江省城乡规划法》（应为《浙江省城乡规划条例》）第三十六条、《宁波市城乡规划法》（应为《宁波市城乡规划条例》）第三十二条的规定。现责令立即停止违法行为，听候处理。
原审法院经审理查明，2011年1月19日，原告与宁海县桃源街道山水社区上山尤经济合作社（以下简称上山尤经济合作社）签订《拆迁协议》1份，约定原告座落在上山尤村的房屋被列入拆迁范围，被拆房屋建筑面积147.66平方米，占地面积215.49平方米。上山尤经济合作社按原告被拆迁用地面积，在上山尤小区安置原告建房用地245.12平方米（四间）。协议同时约定：原告安置房屋的建设必须服从统一规划和要求，服从统一管理，交缴有关规费。房屋建好后，原告凭《私人建房土地呈报表》、《建设用地规划许可证》、《建筑工程规划许可证》向县办证中心申报办理房屋土地产权证。如不按规划要求建房者，上山尤经济合作社不负责办理有关手续。2014年起，原告在上山尤经济合作社统一安排的安置房地块上建造房屋，但在建造前未办理相应的《建设工程规划许可证》。2014年5月27日，被告对原告正在建造的房屋进行了现场勘查，并于同日作出《责令停止违法行为通知书》，并向原告进行了送达。原告收到后对此不服，诉至该院。另查明，根据宁海县域总体规划（2007-2020），原告现建房所在地宁海县桃源街道龙家村上山尤属于城市规划区范围。
原审法院认为，《中华人民共和国城市规划法》第六十四条规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”，据此，被告具有作出被诉《责令停止违法行为通知书》的法定职权。而从性质上来说，被告作出《责令停止违法行为通知书》的目的在于对行政相对人的违法行为予以制止并防止危害后果进一步扩大，其本身不具有制裁性，不属于行政处罚行为，而具有行政命令的属性。结合本案来看，被告在作出《责令停止违法行为通知书》后至今未再进一步作出相应的处罚决定，故该通知行为并非过程性行政行为，而是对相对人的权利义务产生直接影响的行政行为，属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国城市规划法》第四十条第一款的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。原告建造房屋所在地属城市规划区范围内，该房屋所占用的土地虽系由上山尤村统一安排，但其在房屋建造前应依法申请办理并取得建设工程规划许可证。原告在未取得建设工程规划许可证的情况下即于2014年开工建设的行为违反了上述法律规定，对此，被告根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定对原告作出《责令停止违法行为通知书》并无不当。但需要指出的是，被告在被诉《责令停止违法行为通知书》中，分别将《浙江省城乡规划条例》、《宁波市城乡规划条例》错写为“《浙江省城乡规划法》”和“《宁波市城乡规划法》”，对此予以指正，望在今后的工作中予以注意。而在程序方面，被告经现场勘查且核实原告未办理建设工程规划许可证后，于当日作出《责令停止违法行为通知书》并向原告进行送达，执法程序并无不妥。综上，被告作出的《责令停止违法行为通知书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王益青的诉讼请求。
上诉人王益青上诉称，上诉人的房屋自2014年5月27日后一直保持原状至今，被上诉人提供的现场照片与房屋现状明显不同，且据周围邻居称，被上诉人指派的2名工作人员到现场拍照时并未出示相关证件，被上诉人据此作出《责令停止违法行为通知书》明显不合法。同时，上诉人的房屋处于众多安置用房中间，被上诉人进行现场勘查的时候，理应调查周边所建造的房屋情况，而不是单单对上诉人的房屋作出处理。此外，上诉人的房屋是因村里拆迁而统一安置的，故即使需要办理规划许可证也应当由村里统一办理。根据上诉人提供的证据，可以认定其房屋用地系农村宅基地，故应当适用土地管理法而非城乡规划法，根据《宁波市农村宅基地管理办法》第十八条规定，上诉人只需在开工十天前报告乡（镇）人民政府。因此，被上诉人作出的《责令停止违法行为通知书》没有法律依据。综上，原审法院认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院依法予以改判。
被上诉人宁海县规划局辩称，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款、《浙江省城乡规划条例》第七条的规定，被上诉人作为本辖区城乡规划主管部门，具有作出被诉行政行为的法定职权。2014年5月，被上诉人收到群众举报，称上诉人存在违反城乡规划的行为。被上诉人随即对举报进行立案调查，指派工作人员前往涉案现场勘查并拍摄了现场照片。经查明，上诉人存在未取得建设工程规划许可证进行建设的行为。被上诉人遂依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条、《浙江省城乡规划条例》第三十六条、《宁波市城乡规划条例》第三十二条的规定，于2014年5月27日作出编号为095的《责令停止违法行为通知书》，并于同日送达上诉人。被上诉人作出被诉行政行为依据的事实清楚，适用法律正确，程序合法。根据原审法院审理查明的事实，上诉人在建造涉案房屋前未办理建设工程规划许可证，对此上诉人在一审庭审中已经承认，其只是认为相应的行政规划许可应由村里统一办理。上诉人认为其房屋用地系农村宅基地，所以应当适用《宁波市农村宅基地管理办法》，只需要在开工十天前报告乡（镇）人民政府，并不需要申请建设工程规划许可。对此，原审判决进行了释明，《宁波市农村宅基地管理办法》的立法目的主要在于规范和加强农村宅基地管理，而《中华人民共和国城乡规划法》系为规范城乡规划管理而制定的法律，两者均系上诉人在利用农村宅基地建房时需遵守的法律规范，而非排斥关系。同时，根据《宁波市农村宅基地管理办法》第五条第三款规定，城市规划区内的农村村民建造住宅应当符合城市总体规划，并经当地城市规划行政主管部门批准。故上诉人的主张不能成立。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求。
二审审理期间，当事人均未向本院提供新的证据。经审理，本院对一审法院认定的事实予以确认。
本院认为，本案的争议焦点为，上诉人的建房行为是否应当适用城乡规划法律法规。根据审理查明的事实，上诉人建房用地系位于城市规划区内，该事实有浙江省人民政府批复同意的《宁海县域总体规划（2007-2020）》证明。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《浙江省城乡规划条例》第三十六条第一款、《宁波市城乡规划条例》第三十二条第一款均规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。故无论上诉人建房用地的性质是农村宅基地还是国有土地，只要其位于城市、镇规划区内，均应适用城乡规划法律法规的相关规定。根据审理查明的事实，上诉人在建房前未办理建设工程规划许可证，其行为已经违反了上述城乡规划法律法规。此外，上诉人认为被上诉人提供的现场照片并非拍摄于2014年5月27日，但并未提供证据予以证明，且被上诉人作出被诉《责令停止违法行为通知书》并非仅依据现场照片，即使没有现场照片，根据上诉人未领取建设工程规划许可证的事实，结合上诉人的在建房屋本身即足以证明上诉人的建房行为违反了相关城乡规划法律法规。上诉人提出，根据周围邻居指称，被上诉人指派的2名工作人员到现场拍照时并未出示相关证件，该事实仅是上诉人的陈述，无其他证据予以佐证，对此本院不予采信。至于上诉人提出被上诉人对于涉案房屋周边房屋也应进行调查处理，该主张与本案无关，本院不予支持。综上，被上诉人作出被诉《责令停止违法行为通知书》于法有据，并无不当，原审判决驳回原告王益青的诉讼请求认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王益青负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 俞朝凤
审 判 员 秦 峰
代理审判员 贺 磊
二〇一七年一月九日
书 记 员 袁丹蓉
附：本案适用的法律、法规
一、《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……
二、《中华人民共和国城乡规划法》
第四十条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。
……
三、《浙江省城乡规划条例》
第三十六条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线以及其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请核发建设工程规划许可证，但依照本条例规定申请核发乡村建设规划许可证的建设项目除外。
……
四、《宁波市城乡规划条例》
第三十二条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，应当按照下列程序申请办理建设工程规划许可证，但依照规定申请核发乡村建设规划许可证的建设项目除外：
（一）建设单位或者个人持使用土地的有关证明文件、建设项目批准、核准或备案文件以及符合国家和省等有关设计标准、规划条件、规划管理有关规定的建设工程设计方案，向城乡规划主管部门申请建设工程设计方案审查；
（二）城乡规划主管部门对建设工程设计方案中涉及城乡规划的内容依据规划条件以及相关法律、法规、规章的规定进行审查；
（三）经审查同意后，建设单位或个人委托具有相应资质的测绘单位实地放线，并经城乡规划主管部门初验合格；
（四）城乡规划主管部门应当在初验合格后十五个工作日内核发建设工程规划许可证。