浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）浙行申551号再审申请人（一审原告、二审上诉人）朱波，男，1976年12月5日出生，汉族，住临海市。委托代理人胡节生、傅利彬，北京炜衡（宁波）律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）台州市环境保护局，住所地台州市经济开发区白云山南路108号。法定代表人陈昌笋，局长。被申请人（一审被告、二审被上诉人）台州市人民政府，住所地台州市椒江区白云山南路233号。法定代表人张兵，市长。委托代理人潘承天、王佳，台州市人民政府法制办工作人员。原审第三人台州欣荣鞋材科技股份有限公司，住所地浙江省三门县海润街道头岙工业区。（以下简称欣荣公司）法定代表人蔡小娇，董事长。朱波因诉台州市环境保护局、台州市人民政府行政许可及行政复议一案，不服台州市中级人民法院（2017）浙10行终31号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。再审申请人朱波申请再审称：一、台州环保局作出的（2014）35号《台州市环境保护局关于台州欣荣鞋材科技股份有限公司年产10万吨特种纸板技改项目环境影响补充报告的批复》（以下简称《补充报告的批复》）行政许可行为无事实依据，证据不足。1、一二审诉讼中，台州环保局未提供第三人欣荣公司报送的由台州市环境科学设计研究院编制的环境影响补充报告，作出《补充报告的批复》无事实依据。2、第三人与台州鹏龙纸业有限公司（以下简称鹏龙公司）之间的吸收合并行为，并不当然导致鹏龙公司《关于台州鹏龙纸业有限公司年产10万吨特种纸板技改项目环境影响报告书的批复》的资质文件同时被吸收。台州环保局以吸收合并为由向第三人作出补充报告批复没有法律依据。第三人与鹏龙公司签订《吸收合并协议书》，仅涉及资产、负债、权益，根本没有涉及资质、证书或者资格可以转让他人，我国现有政策法律也没有规定可以转让。国家环境保护总局《关于企业工商变更登记环境影响评价制度适用问题的复函》明确规定，若企业只是是变更法定代表，企业名称的，无须报批或重新报批建设项目环境影响评价文件。而第三人不属于这种情形。3、台州环保局没有任何证据证明，原批复给鹏龙公司的10万吨特种纸板与批复给第三人的3.1万吨鞋用中底板和6.9万吨石膏护面纸之间系同种纸板。申请人认为，依据《造纸产业发展政策》规定，鞋用中底板、石膏板护面纸与鹏龙公司原有的特种纸板系两种不同纸板，且石膏护面纸存在年产10万吨的行业准入门槛。第三人现生产规模明显扩大，工艺更加复杂，根据《环境影响评价法》第24条规定，涉案建设项目性质、规模、采用的生产工艺等发生了重大变动，属应当重新报批环境影响评价文件的情形。4、台州环保局多次强调第三人的工艺有所优化，且废水量、COD、氨氮等主要污染物排放量全面减少，事实上台州环保局和第三人在一二审没有提供证据证明该事实。二、根据《行政许可法》第49条规定，变更行政许可由被许可人提出，本案第三人在台州环保局作出（2014）35号《补充报告的批复》之前从未就批复内容申请过环境影响报告书，第三人申请变更行政许可丧失了前置许可事项条件，故台州环保局向第三人作出涉案行政许可行为错误。三、台州环保局提交的《关于浙江省废纸产业环境准入指导意见第三点第一项适用问题的复函》，系一审庭审后产生，未经质证，不能作为台州环保局作出行政行为合法的依据。四、台州环保局作出涉案行政许可行为的法律适用错误。1、台州环保局作出批复内容的法律依据是《环境影响评价法》、《浙江省建设项目环境保护管理办法》，而根据这两部规定，根本不存在“环境影响补充报告”这种形式的环境影响评价文件。2、台州环保局作出的批复内容，一方面称作出批复的依据是《环境影响评价法》、《浙江省建设项目环境保护管理办法》，另一方面又在庭审中确认其作出批复依据是浙江环保厅浙环发[2014]26号文，前后矛盾，说明其作出批复法律适用错误，或根据没有依据。3、浙江省环保厅《关于切实加强建设项目环保“三同时”监督管理工作的通知》，规范的是建设项目环境保护设施竣工验收行为，与本案台州环保局作出批复是针对建设项目的审批，该通知不适用于本案。五、台州环保局作出（2014）35号行政许可程序上违法。根据规定，建设单位在报批建设项目环境影响报告书前，应举行论证会、听证会，或采取其他形式，征求有关单位、专家和公众意见，进行听证论证程序，台州环保局没有就此提供证据。台州环保局在对第三人报送的环境影响补充报告公示过程中，即没有公示第三人报送的环境影响补充报告，也没有公示告知公众行政复议、行政诉讼权利，侵犯了公众权益。六、台州市人民政府作出的行政复议决定，无事实和法律依据，明显不当。综上，请求依法撤销本案一二审行政判决，裁定再审并改判撤销台州环保局作出的《补充报告的批复》（台环建【2014】35号）和台州市人民政府作出《行政复议决定书》（台政行复【2015】12号）。请求依法再审本案。被申请人台州市环境保护局答辩称：答辩人作出的涉案《补充报告的批复》符合法律规定，程序合法。第三人吸收合并鹏龙公司，并对鹏龙公司审批通过的年产10万吨特种纸板技改项目在总产能保持不变的情况下进行产品方案的调整，将该条生产线拆分成年产3.1万吨/年鞋用中底板和6.9万吨/年石膏板护面纸两条生产线，属于技改项目。根据国家发改委《造纸产业发展政策》第47条、浙环发【2009】19号《浙江省废纸造纸产业环境准入指导意见》第二点第一项之规定，其生产规模不受准入条件的限制。该建设项目由于建设地点、规模、污染防治措施等没有发生重大变动。根据《环境影响评价法》第24条第1款规定，是符合无需重新编制环境影响报告书的情形，且该建设项目原先已经进行过公众调查，补充报告无需重复进行。根据环评结论，该建设项目产品方案调整后的废水量COD、氨氮等主污染物排放量全面减少，属于“建设变更对环境明显有利”情形，根据浙江省环境保护厅【2014】26号《关于切实加强建设项目“三同时”监督管理工作的通知》之规定，答辩人可要求第三人编制环境补充报告。为此，答辩人对第三人提交的《台州欣荣鞋材科技股份有限公司年产10万吨特种纸板技改项目环境影响补充报告》，经审查符合相关规定并依法作出批复，并无不妥。此外，答辩人对第三人提交的10万吨特种纸板技改项目环评文件以及受理和审批意见在台州市环境保护局官网上向社会公众进行了公示，符合《环境影响评价公众参与暂行办法》第13条第1款、第4款的规定。根据《环境影响评价法》第22条第3款的规定，答辩人自收到第三人提交的《补充报告》后，在法律规定的期限内进行了审批。答辩人作出《补充报告的批复》程序合法。请求依法驳回申请人的再审申请。被申请人台州市人民政府答辩称：答辩人作出的行政复议决定书认定事实清楚、证据确凿，适用依据正确、程序合法。其提出答辩意见与台州环保局答辩意见基本一致，并提出其于2015年3月30日收到申请人行政复议申请，期间依法延长审理期限30日，后于同年6月24日作出行政复议决定，并于6月25日交邮，程序符合法律规定。请求依法驳回申请人的再审申请。本院审查认为，本案争议焦点是：第三人欣荣公司于2014年10月31日吸收合并鹏龙公司后，对台州市环境保护局于2012年4月26日审批通过的《关于台州鹏龙纸业有限公司年产10万吨特种纸板技改项目环境影响报告书的批复》能否继受，以及《台州欣荣鞋材科技股份有限公司年产10万吨特种纸板技改项目环境影响补充报告》所涉的建设项目，是否属于应当重新报批环境影响评价报告书的情形。对此本院认为，根据《行政许可法》第二条规定，行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。本案所涉《补充报告的批复》系属行政许可，对此各方无异议。同时经审查与上述争议相关法律法规，《行政许可法》第七条规定，“有下列情形之一的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续：……（三）法人或者其他组织依法终止的；……”第九条规定，“依法取得的行政许可，除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外，不得转让。”另外，《国家环境保护总局关于企业工商变更登记环境影响评价制度适用问题的复函》（环函[2004]95号）明确，“……关于工商企业变更登记后的环境管理问题，如果原有企业办理工商注销登记后重新设立新企业的，可以认定为建设项目，应当执行建设项目环境保护管理的规定。办理工商变更登记的企业如果只是变更法人代表、企业名称，项目的性质、规模、地点或者采用的生产工艺未发生重大变动的，无须报批或者重新报批建设项目环境影响评价文件。”具体到本案，因欣荣公司与鹏龙公司之间签订的《吸收合并协议书》明确：双方同意采取吸收合并的方式进行重组，合并完成后，欣荣公司作为吸收方暨存续方应当办理相关变更登记手续，龙鹏公司作为被合并方暨非存续方，其全部资产、负债、权益并入欣荣公司，同时办理公司注销手续。故根据公司法相关规定，欣荣公司与鹏龙公司兼并系属公司法规定的公司合并关系，而非公司股份转让关系。根据公司法第一百七十二条、第一百七十四条等规定，涉案二公司合并属于吸收合并，被合并的鹏龙公司的权利义务因吸收合并而由欣荣公司继受，这种继受不属于《行政许可法》第七条第三项及《国家环境保护总局关于企业工商变更登记环境影响评价制度适用问题的复函》规定的“原有企业办理工商企业办理注销登记后重新设立新企业”等情形，且从建设项目的环境影响报告所包含的内容要求看，本案原鹏龙公司建设项目的环境影响，并不会因为鹏龙公司被欣荣公司吸收合并而产生实质性变化，也不会妨害涉案建设项目有关环境保护管理规定的实施。故申请人以上述规定为由提出的相关申诉理由，不能成立。此外，对于申请人提出的台州环保局原审中没有提供欣荣公司报送的由台州市环境科学设计研究院编制的环境影响补充报告，其不能提出证据证明，且与在案材料反映并不一致；其提出的台州环保局批复欣荣公司的生产规模明显扩大，台州环保局所称欣荣公司工艺有所优化缺少事实证据等质疑，因《台州欣荣鞋材科技股份有限公司年产10万吨特种纸板技改项目环境影响补充报告》系由合法专业机构作出，台州环保局已经在一二审中提供法律依据并作出说明；其提出的台州环保局提交的《关于浙江省废纸产业环境准入指导意见第三点第一项适用问题的复函》系一审庭审后产生，不能作为合法依据，以及提出台州环保局引用相关法律存在错误和矛盾的问题，因台州环保局所提交复函仅作为说明材料提供，其引用相关法律法规之间并无实质冲突；其提出的台州环保局作出（2014）35号行政许可程序违法的问题，台州环保局认为根据国家发改委《造纸产业发展政策》等规定，认定涉案建设项目建设地点、规模、污染防治措施等没有发生重大变动，符合无需重新编制环境影响报告书的情形，且原先已经进行过公众调查，补充报告无需重复进行，对此本院予以认可。最后，对于台州市人民政府行政复议情况，经查其受理、告知、复议、延长审理期限、作出行政复议决定并送达，程序均符合法律规定。故申请人对本案事实及行政复议等提出相关异议，均不能成立。本案原一二审判决分别驳回诉讼请求、上诉正确。再审申请人的再审申请不能成立。综上，再审申请人朱波的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：驳回再审申请人朱波的再审申请。审判长  危辉星审判员  黄金富审判员  许 勤二〇一八年一月二十五日书记员  吕圣姻