黑龙江省齐齐哈尔农垦法院
行 政 判 决 书
（2017）黑8107行初14号
原告牛法金，男，汉族，黑龙江省甘南县查哈阳农场职工（原系黑龙江省甘南县长吉岗种畜场职工），住黑龙江省甘南县查哈阳农垦社区C区七委。
被告黑龙江省农垦齐齐哈尔管理局人力资源和社会保障局，住所地黑龙江省齐齐哈尔市龙沙区鹤城路99号。
法定代表人张胜国，该局局长。
单位负责人刘玉国，该局副局长。
委托代理人周海江，该单位职工。
原告牛法金与被告黑龙江省农垦齐齐哈尔管理局人力资源和社会保障局（以下简称齐垦人社局）社会保障一案，原告于2017年6月5日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭于2017年11月6日公开开庭进行了审理。原告牛法金、被告齐垦人社局的委托代理人周海江到庭参加诉讼。本案经合议庭评议，审判委员会讨论决定，现已审理终结。
被告齐垦人社局于2010年11月根据黑劳社发（2007）52号文件为原告牛法金办理了正常退休手续。
原告诉称，原告在1972年5月份被原黑龙江省甘南县长吉岗种畜场招聘为职工，经过六个月试用期转正为正式固定职工，待遇与老工人一样，1976年黑龙江省外贸利用该厂养牛成立了种牛场，这样就与甘南县分开归黑龙江省外贸局管理，全部工人档案归长吉岗农场管理，后期养牛场亏损种牛场归哈尔滨农垦局管理，1987年归齐齐哈尔市农垦局查哈阳农场管理，原告与全场职工的档案在1995年上网后交给查哈阳农场管理。从1972年5月至1995年5月期间无论黑龙江省甘南县长吉岗农场的名字怎么改变，原告始终是黑龙江省甘南县查哈阳农场（原是黑龙江省甘南县长吉岗农场）职工的身份没有改变，一直在该农场从事耕种农田，该场的领导李新力、职工都能证实。在2010年11月原告办理了退休手续，结果被告将原告从1972年5月至1995年5月的工龄没有计算到退休工龄中，导致原告工龄少计算23年。原告认为本人的工龄应从1972年5月开始计算，有1985年8月1日黑龙江省甘南县长吉岗农场一队颁发的会费证，上面记载工龄14年（1972），且原告每年向该农场缴纳会费。由此可以证明原告的工龄从1972年5月份开始算是有依据的，对此原告在2015年7月向黑龙江省齐齐哈尔农垦局人力资源与社会保障局申请仲裁给驳回。综上，原告为维护自己的合法权益，向法院起诉，要求法院依法判令被告将原告退休时少计算的工龄给衔接上（从1972年5月至1995年5月，共计23年）。案件诉讼费由被告承担。
被告辩称，一、原告称1972年5月被长吉岗农场招聘为职工，现要求被告恢复1972年5月至1995年5月共计23年工龄。关于原告的工龄问题，早在2003年3月已经由刘文超等21人为代表在农垦齐齐哈尔管理局申请了劳动争议仲裁，同年刘文超等21人对劳动争议仲裁结果不服，起诉至齐齐哈尔农垦法院。对齐齐哈尔农垦法院作出的判决不服，又诉至农垦中级人民法院，对农垦中级人民法院判决不服，又诉至省高级人民法院，最终省高院于2008年4月作出《黑龙江省高级人民法院民事裁决书》（[2008]黑农林民再字第1号）维持原农垦中院判决。判决的主要内容如下：1、1972年至1995年间刘文超等人不是经过审批的固定工和临时工，当时没有企业为其缴纳社会保险之规定，刘文超等人要求企业为其缴纳社会保险费的请求不予支持。2、1995年《劳动法》实施后企业与劳动者建立劳动关系，企业及劳动者缴纳社会保险。依照《劳动法》规定，长吉岗分场当自1995年起为刘文超等人建立社会保险、交纳应缴纳部分的社会保险费，自1995年起至劳动关系解除时止。
省高院对长吉岗这批人员已经作出了明确判决，查哈阳农场按省高院判决为原告缴纳养老保险。法律法规和政策规定查哈阳农场应履行义务，查哈阳农场已经履行完毕。
二、1995年《中华人民共和国劳动法》实施以前国家实行计划用工，无论是固定工、合同工和临时工都必须经过劳动行政部门审批。根据《关于贯彻执行＜国务院关于加强工资基金管理的通知＞的通知》规定：“一、不经省批准，一律不准增加职工（包括临时工、季节临时工）其他任何部门、地区、单位，都无权批准增加职工。二、对1972年以来已经增加的职工，各地各部门要进行一次认真地检查清理。凡属未经省批准或超过批准计划招录的，以及违反政策私招乱雇的，都要坚决辞退。”（黑龙江省革命委员会[1972]141号）。
原告在1972年不符合招工条件。原告档案中没有任何1972年5月至1995年5月年间劳动行政部门用工审批手续。不能视为原告是经过审批的员工，所以原告1972年5月至1995年5月不能计算连续工龄。
三、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第39条规定，原告应当在2010年11月劳动部门作出退休审批之日起6个月内提出诉讼。原告未在行政诉讼法规定的时间内提出诉讼，原告没有提供任何符合行政诉讼法第40条规定的相关证据，所以原告提出诉讼的时间已经超过法律规定。
综上所述，被告对原告工龄和工作年限的认定符合国家法律、法规和政策规定并且原告提出诉讼的时间已经超过法律。因此被告请求贵院依法驳回原告牛法金的诉讼请求。
被告齐垦人社局为支持其主张，向本院提交了相关法律依据及如下证据：
第一部分证据：国家有关劳动用工、工龄和退休政策的相关规定，劳动部办公厅、国务院人事局全总劳动保险部《关于工人、职员退休处理暂行规定的问题解答》（1958年）、国务院《关于工人退休、退职的暂行办法》（1978年）、中共中央、国务院、中央军委、中央文革小组《关于进一步实行节约闹革命，“控制社会集团购买力“，加强资金、物资和物价管理的若干规定》（1967年）、黑龙江省革命委员会生产指挥部《关于坚决制止私自招工和提高工资的通知》（1970年）、黑龙江省国营农场管理局《关于使用季节性临时工的通知》（1974年）、劳动部、农垦部《关于国营农场一九七一年以前参加工作的临时工改为固定工的通知》（1978年），《关于工人、职员退休处理暂行规定的问题解答》对一般工令和连续工令进行了解释，一般工令是工人、职员以工资收入作为他全部或者主要生活来源的工作时间。连续工令是工人、职员在本企业连续工作并同样以工资收入作为他全部或者主要生活来源的工作时间。连续工令同时就是一般工令；但一般工令则不一定同时是连续工令。证明临时工没有连续工令，只是一般工令。《关于工人退休、退职的暂行办法》第一条规定男年满六十周岁，且连续工令满十年。证明工人办理退休，连续工令必须达到规定年限，仅有一般工令不能办理退休。《关于进一步实行节约闹革命，“控制社会集团购买力“，加强资金、物资和物价管理的若干规定》、《关于坚决制止私自招工和提高工资的通知》、《关于使用季节性临时工的通知》，证明从国家、省、总局都规定农场不准自行招人，私自招用人员应辞退。农场聘请的临时工需得到相关部门的批准。《关于国营农场一九七一年以前参加工作的临时工改为固定工的通知》证明1971年年底以前的临时工可改为固定工，而且此文件的临时工指经劳动行政部门审批的临时工。原告是1972年来场，不符合文件规定的临时工改固定工的条件。
被告所举上述文件，证明原告1972年至1995年不符合国家的招工条件，不是正式职工，没有连续工令。
原告持有异议认为，被告所出示的政策文件不适合我的实际情况。
第二部分证据：原告的档案，档案中只有职工登记表，没有任何经过审批的手续，说明原告不是经审批的正式职工。原告对上述证据有异议，不符合其实际情况。
第三部分证据：三级法院三份判决1、（2003）齐垦民初字第172号；2、（2004）垦民终字第95号；3、（2008）黑农林民再字第1号。证明刘文超与原告是同一时期来到农场参加劳动的，他们的身份性质相同。刘文超以与原告相同的事项起诉了农场，经三级法院审理，现在法院的民事判决书已经生效，判决书认定1、刘文超1972年至1995年不是经过审批的临时工；2、根据黑龙江省革命委员会（1972）141号文件规定，不经省批准一律不准增加职工，私招乱雇的坚决辞退；3、农场应自1995年起为刘文超建立社会保险。证明法院对刘文超的工令、社会保险等都有明确认定和判决。法院认定，1972年至1995年间刘文超等人不是经过审批的固定工和临时工。根据判决，刘文超没有任何职工身份，只是在企业参加劳动取得劳动报酬的劳动者。农场比照法院对刘文超的判决为原告办理了社会保险等事宜是合理合法的。
原告对上述证据有异议，认为原告与固定工一样的劳动付出却没有得到相同的待遇，损害了原告的利益。
原告牛法金为支持其主张，向本院提交了如下证据：
1、1985年职工家庭农场证书，证明1972年至1995年原告具有职工身份。
被告有异议，认为家庭农场证书，只能证明在农场承包了土地，家庭农场是土地的一种经营形式，证明不了原告的职工身份。
2、工会会员证，证明从1972年到1995年原告就是固定工。
被告有异议，认为工会会员证只是证明原告是一个工会会员，证明不了原告是固定工，因为工会组织不是行政机关。
本院对上述证据，认证如下：
对被告出示的第一组证据，为原告参加工作期间，国家对招工需审批方面的政策文件，共计6份：1、劳动部办公厅、国务院人事局全总劳动保险部《关于工人、职员退休处理暂行规定的问题解答》（1958年）；2、国务院《关于工人退休、退职的暂行办法》（1978年）；3、中共中央、国务院、中央军委、中央文革小组《关于进一步实行节约闹革命，“控制社会集团购买力”，加强资金、物资和物价管理的若干规定》（1967年）；4、黑龙江省革命委员会生产指挥部《关于坚决制止私自招工和提高工资的通知》（1970年）；5、黑龙江省国营农场管理局《关于使用季节性临时工的通知》（1974年）；6、劳动部、农垦部《关于国营农场一九七一年以前参加工作的临时工改为固定工的通知》（1978年），证明原告虽在1972年即参加工作，但一直未能获得审批。原告持有异议认为，不知道相关政策文件的内容，只知道与固定工一样工作，应与他具有同样的身份。但事实上，原告在参加工作期间，正值我国计划经济时期，招用正式工人需按国家计划实行审批制，在当时，这种用工制度原则应属常识性规范。原告作为成年人以不知道为由，理由不充分，对其观点不予采纳，对被告的证据，予以采信。对被告的第二组证据，原告的档案，证明原告没有职工身份审批手续，不是正式职工，其1972年5月至1995年5月期间，不能计算连续工令。原告对档案的真实性无异议，但对要证明其不是正式职工有异议。而企业职工档案是职工工作经历和身份性质的基本材料，也是劳动行政部门确认职工身份的事实依据。原告通过庭审已了解档案内容，也明知没有审批手续，仍坚持认为自己是正式职工，其认定与事实不符，且无相反证据，故其观点不予采纳，对被告的第二组证据，本院予以采信。对被告出示的第三组证据，三级法院判决，证明与原告同一时期来场工作且身份性质相同的刘文超曾因主张养老保险待遇和确认正式职工身份的请求，对所在农场提起仲裁和诉讼，最终由法院生效判决确定，由所在农场给其办理养老保险待遇，但对其要求的正式职工身份不予认定。农场按法院判决也为原告一同办理养老保险手续，因判决对职工身份不予认定，所以原告的职工身份也无法确认。此组证据为生效判决，予以采信。
对原告出示的证据1985年职工家庭农场证书，证明1972年至1995年原告具有职工身份。被告有异议，认为家庭农场证书，只能证明在农场承包了土地，家庭农场是土地的一种经营形式，证明不了原告的职工身份。因家庭农场证照只是表明原告与农场建立了承包经营的法律关系，该证无法证明原告从1972年以来即为正式职工，不予采信。对原告出示的证据工会会员证，因原告手中的会员证来自农场工会，而工会并非行政审批部门，该证无法证明原告从1972年以来即为正式职工，不予采信。
经审理查明：原告于1972年到长吉岗农场参加工作，当时长吉岗隶属省外贸，是以畜牧业为主的企业。原告来场后在劳动形式上与固定工没有区别，都是工分制，实行每月借资年终决算后再分配兑现应得工资，两者待遇基本相同。
1975年，省外贸畜牧场填制工人档案，到甘南县劳动局办理批转固定工人正式手续时，县劳动局依据当时政策文件，对1972年之后来场参加工作的人员包括原告没有给予审批。1977年场方给原告填了一张登记表，按长临工管理但未经审批，1985年该场归农垦哈尔滨分局，变成长吉岗农场，半年后又归属嫩江国营农场管理局，即现在的农垦齐齐哈尔分局，原告仍按长临工管理。同年长吉岗农场又归属到了查哈阳农场，变为长吉岗分场。
2010年11月，齐垦人社局为原告牛法金办理了正常退休手续，退休时认定的视同缴费年限和实际缴费年限，共计16年。
本院认为，原告是在1972年来场参加工作，虽然与农场建立了事实劳动关系，但按当时政策文件未能获得审批为正式职工。经调查了解原告来场参加工作时，我国尚处在计划经济时期，原告所在农场属国营企业。当时法律也不健全，无论是工作还是生活很多方面都受政策文件调整，国家对不同地区不同部门制定的相关政策文件就能起到法律的作用。尤其是对国营企业招用工人，国家更是有严格规定，必须坚持按计划有审批，私招乱雇一律清退的原则，同时出台了一系列政策文件来贯彻这一原则。其中有1.中共中央、国务院、中央军委、中央文革小组《关于进一步实行节约闹革命，“控制社会集团购买力”，加强资金、物资和物价管理的若干规定》（1967年）、黑龙江省革命委员会生产指挥部《关于坚决制止私自招工和提高工资的通知》（1970年）、黑龙江省国营农场管理局《关于使用季节性临时工的通知》（1974年）上述政策文件明确规定，从国家到省再到农场总局，对国营企业一律不准自行招工，私自招用的应清退，必须按照国家计划经审批招收工人。2.劳动部办公厅、国务院人事局全总劳动保险部《关于工人、职员退休处理暂行规定的问题解答》（1958年），规定了一般工令和连续工令的概念和区别，而退休只计算连续工令不计算一般工令，且临时工没有连续工令，只是一般工令。国务院《关于工人退休、退职的暂行办法》（1978年）要求职工退休除年龄需满足外，且连续工令需满十年，仅有一般工令不能办理退休。劳动部、农垦部《关于国营农场一九七一年以前参加工作的临时工改为固定工的通知》（1978年），规定1971年年底前经过劳动行政部门审批的临时工，可转为固定工。而原告从进场参加工作，因不符合上述政策文件的要求，一直未能取得正式职工的身份，只是作为临时工进行管理，但其临时工身份亦没有审批。按照原劳动保障部办公厅《关于劳动合同制职工工令计算问题的复函》中“对按有关规定招用的临时工，转为企业劳动合同制工人的，其最后一次在本企业从事临时工的工作时间与被招收为劳动合同制后的工作时间可合并计算为连续工令”。从规定看，临时工期间的工令要想成为连续工令，其前提必须是“按照有关规定招用的临时工”且后期“转为企业劳动合同制工人的”，方可在退休时合并计算连续工令，原告虽然1972年来场后即参加工作，但从其档案看，一直以来都没有正式职工和临时工的审批手续，直到1995年与场方签订的劳动合同才正式成为劳动合同制工人，而不是“按照有关规定招用的临时工，转为劳动合同制工人的”。这样原告1972年至1995年期间的工龄只属于一般工令，不是连续工令，也就是说这期间23年的工令因不符合当年的政策要求无法计算到退休工令中。对于原告提出的职工家庭农场证书，因家庭农场证照只是表明原告与农场建立了承包经营的法律关系，对原告出示的证据工会会员证，因原告手中的会员证来自农场工会，而工会并非行政审批部门，故该两证均无法证明原告从1972年以来即为正式职工。原告认为其退休工龄应从1972年起算，属于对政策和法律的误解,其主张在职工档案中也没有相关审批记载，属于缺少事实依据，故本院不予支持，被告按合同制工人给其办理退休的行政行为，合法有据应予支持。关于被告在抗辩中提出原告的起诉已超过起诉期的问题。经查原告不但年龄较大，而且文化偏低，书写能力也只勉强可以签名，对法律、法规更是无法准确解读。加之被告在对原告作出行政行为，办理审批退休时，并未告知诉权和起诉期限。目前在行政审判中有关这类情况起诉期限，按照2000年3月10日起实施的最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，原告的起诉期限是知道或者应当知道被告批准其退休之日起最长不得超过两年，但时至今日原告向法院主张权利已远远超过起诉期限。但纵观本案，原告近于文盲且老迈年高，对自己的诉求在程序上也根本没有专业性的认识，只是朴素地认为从退休领取工资发现与同样年份的固定工存在差额，认为被告给其认定的工令有误。于是多年来其自己或通过他人向场方和其他相关部门提出诉请，始终坚持自己的主张。针对这种情况过于严格地要求其按法律规定的期限提起诉求，对于司法为民精神的彰显也不够充分。我们是社会主义法制国家，党的十九大报告明确提出，“通过不断完善司法体制机制，让人民群众诉求可表达，问题能反映，矛盾能化解，权益有保障，使法律规定的公民各项权利在司法改革中得到切实维护和充分尊重”。因此在审判实践中，对于像原告这类文化程度近乎文盲，生活状况较为艰难，法律知识一片空白，其依法维权提起诉讼，在被告提出超过起诉期间问题的情况下，作为人民法院除严格审查和公正审理外，对于程序上的瑕疵，尽量做到结合实际具体问题具体分析，给原告一个“诉求可表达，问题能反映”的机会。何况在审判实务中关于诉讼时效和起诉期限的问题，规定只有在被告一方提出的情况下，法院才能审查，说明实践中对于超期问题并非严格原则，另外这样规定也是充分考虑到现实中广大人民群众法律知识的普及还存在极不均衡的具体情况。回到本案，原告固然超期诉讼，以此驳回并无不当。但所产生的结果是原告将失去对法律的信赖，让原告在司法这最后一道防线上凭证据依法维权，也可收到良好的社会效果，为此，本院比照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十三条，“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”的规定，对被告主张原告已超过起诉期限应予驳回的主张，不予支持。
综上所述，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定“行政行为证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”。该条明确规定了被告作出的行政行为，只要证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，原告主张撤销，法院应驳回其诉讼请求的法定情形。本案中，被告依据当时政策文件并结合原告的职工档案，认定原告为合同制工人，退休工龄从其签订劳动合同之日起算，合法有据理应予以支持。原告主张被告认定有误，其工龄应从1972年起算。根据其具体情况，原告1972年来场，由于不符合当时的招工条件，未能被审批为正式职工，后转为合同工，故其主张缺乏事实依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告牛法金的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省农垦中级法院。
审判长 董国林
审判员 侯宜强
审判员 沈永兵
二〇一七年十二月十一日
书记员 吴懿卓