陕西省佛坪县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）陕0730行初1号
原告孙某，男，生于1948年11月8日，汉族，林业局退休职工，住陕西省洋县马畅镇，身份证号6123231948********。
委托代理人马某某，男，陕西秦汉律师事务所律师。
被告洋县住房和城乡建设管理局，住所地：陕西汉中市洋县洋州镇文明西路357号。
法定代表人刘某某，该局局长。
委托代理人严某某，男，陕西洋县148法律服务所法律工作者。
委托代理人祝某某，该局副局长。
原告孙某因被告洋县住房和城乡建设管理局（以下简称住建局）行政不作为，于2016年1月4日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2016年1月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年3月25日公开开庭审理了本案。原告孙某及其委托代理人马某某、被告住建局委托代理人严某某、祝某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，1999年洋县苗圃为解决职工住房问题，将沿108路边的部分土地规划为职工出资购买建房，洋县苗圃在国土局办理了土地使用证，但土地证被翟某某、翟某某冒领，并在原告土地证使用的土地上建房。原告得知后立即向住建局进行举报，被告接到举报后制止不力，导致翟将房屋修起。由于被告行政不作为，致原告的合法权益受到侵害，故诉至法院，请求依法判处被告履行法定职责，及时作出行政处罚决定书；并要求赔偿损失4万元。
被告辩称，一、原告孙某不是本案所涉违法建设行为行政管理相对人，不具有诉讼主体资格。二、被告不存在行政不作为，2009年11月4日，住建局接到孙某举报翟某某进行违法建设后，立即派人到现场进行了查处，先后多次向翟汉财下发了停工通知书，但翟某某利用节假日突击施工。2009年12月7日，住建局决定查封翟某某违法施工现场，查封过程中遭到翟某某亲属的暴力抗法，住建局共向翟某某及洋县苗圃下发违法建设处理通知书11次，不存在行政不作为。三、被告对翟某某违法建设的行政处理行为，与原告和翟某某的侵权纠纷没有关联，被告在行政职权的行使中不存在过错，不应向原告承担任何赔偿责任，原告的诉讼请求应不予支持。
原告在举证期限内向本院提交了以下证据：
1、原告与洋县苗圃签订的基建住房户交款协议，证明这部分由原告出资，归属是原告；
2、洋县土地局给原告办理的土地证存根（复印件），证明土地证的使用权属原告，同时附表说明土地证原件是洋县苗圃统一领走；
3、洋县国土局的证明，说明了土地证编号和颁发过程；
4、洋县城市监察大队给洋县林业局的函，证明被告接到举报后多次制止，也下了停工待处通知，未做行政处罚决定，在该事件处理过程中原告无奈开始上访。
5、洋县住建局关于对孙某问题的请示报告，证明原告孙某一直主张权利，被告仍然不做处罚，无奈之下信访。
以上证据证明被告行政不作为。
经庭审质证，被告对原告提交的证据认为，1、证据系复印件，对其真实性、合法性有异议；2、原告出示的土地使用证来源都是原告与洋县苗圃及翟某某之间的纠纷和争议，与被告的行政行为没有直接因果关系，不予认可；3、原告提交的证据与被告履行行政职责没有直接关系。被告履行了城市规划方面的监管职责；本院认为，以上证据真实合法，与本案有关联性能够形成证据链，证明原告孙某具有诉讼主体资格，应当予以采信。
被告在举证期限内提交了以下证据：
1、洋城监停字（2009）第1105号、（2009）第1113号、（2009）第1205号、（2010）第122号、（2010）第0209号、（2010）第325号、（2010）第415号违法建设停工待处通知书；2009年12月7日《关于对翟某某建设采取查封施工现场的决定》；
2、2015年2月13日洋城告字（2015）3号行政处罚告知书；
3、2015年4月9日洋县住建局下发给翟某某的听证通知；
4、2015年6月4日洋城告字（2015）6号行政处罚告知书；
5、2015年6月15日洋城罚字（2015）3号行政处罚决定书。
6、洋县城市建设监察大队请求林业局协助处理的函。
以上证据拟证明住建局依法履行了法定监管职责，程序合法。
被告同时提交了证明其职权范围及行政执法依据的法律法规。
经庭审质证，本院对上述证据作如下确认：
原告对被告出示的证据1-4真实性无异议，证明目的不认可，认为仅对翟某某下了停工待处通知书，未履行法定职责；对第5份证据真实性无异议，但与本案无关，同时也证明被告不履行职责；对第6份证据真实性无异议，对证明目的不认可；本院认为，以上证据证明被告履行了部分法定职责，对翟某某下发了6次停工待处通知书，但对翟某某、翟某某的违法建房行为未作行政处罚决定，处罚不到位属行政作为不完全；对洋县苗圃发了行政处罚决定书，没有行政处罚告知书，程序不完备。对证据的真实性、合法性予以采信，但对其完全依法履行了监管职责的证明目的不予采信。
本院根据以上确认的有效证据及当事人的质证意见认定以下事实：
1999年洋县苗圃为解决职工住房问题，经洋县林业局同意，报县土地部门批准，将沿108路边的部分土地规划为职工出资购买建房，原告与苗圃签订了“基建住房交款协议”，并履行了交款义务。洋县苗圃在国土局办理了土地使用证，但在原告不知情下土地证被翟某某、翟某某冒领，并在原告土地证使用的土地上施工建房。原告得知后向住建局举报翟非法施工，住建局接到举报后给翟某某发了停工待处通知书并到施工现场制止，但翟采取人来了停工，人走了施工的办法，偷偷将房屋建起。住建局先后6次下发了停工待处通知书，到施工现场进行过制止、查封，向洋县苗圃下发了行政处罚决定书，也召开了听证会，但始终未向翟某某、翟某某下发行政处罚决定书。被告对违法建房行为处罚不力，履行职责不完全。
本院认为，被告作为县级住房和城乡建设管理部门，依据《中华人民共和国城乡规划法》之规定，在依法审批住房和城乡建设申请的同时，承担着规范住房和城乡建设管理秩序，监督管理建筑市场、规范市场各方主体行为的职责。被告接到原告举报翟某某、翟某某违法建筑事件后，虽多次下发了停工待处通知书，对洋县苗圃做出过行政处罚决定书，也对处罚主体翟汉财、翟文斌发了“关于违法建设采取查封施工现场”决定，到施工现场进行过查封，召开了听证会，但始终未下发行政处罚决定书；翟某某、翟某某对停工待处通知书置之不理，违法建房行为一直持续至房屋修筑完工，被告再未采取更进一步措施。在该违法事件查处中，被告依法履行了一定的监管职责，但未依法完全履行职责。被告应当按照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、六十八条的规定，有权采取责令停止建设、限期改正或限期拆除的行政强制措施；被告作出责令停止建设、限期拆除的决定后翟某某、翟某某不履行的，由县级人民政府责成有关部门采取查封施工现场，强制拆除等措施。而被告仅给翟某某、翟某某发了停工待处通知书，行政处罚告知书，始终未发行政处罚决定书，存在怠于履行职责的情形，尚未按法律规定履行全部法定职责。原告主张被告行政不作为理由成立；原告提出4万元的赔偿请求，因无法律依据，对该项诉讼请求不予支持；据此，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、六十八条以及《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第七十二条、第六十九条之规定，判决如下：
一、限被告洋县住房和城乡建设管理局在本判决生效之日起30日内依法履行职责。
二、驳回原告其他诉讼请求。
本案受理费50元，由被告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于汉中市中级人民法院。
审 判 长 李 军
审 判 员 王立群
人民陪审员 田平涛
二〇一五年四月二十一日
书 记 员 杨 娜
附：
本案适用法律条文
《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规定许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款；
《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施；）
住房和城乡建设部关于印发《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》的通知第五条规定，对尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形，按以下规定处理：（一）以书面形式责令停止建设；不停止建设的，依法查封施工现场；（二）对按期改正违法建设部分的，处建设工程造价5%的罚款；对逾期不改正的，依法采取强制拆除等措施，并处建设工程造价10%的罚款。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：行政行为人的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。
第七十二条规定：人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
第六十九条规定：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。