中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申6868号
再审申请人(一审原告、二审上诉人)云南省华坪县石龙坝镇民主村委会第2村民小组。
负责人王永富，该组组长。
再审申请人(一审原告、二审上诉人)石堂发，男，1969年3月4日出生，汉族，住华坪县。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）王永富，男，1977年7月1日出生，汉族，住华坪县。
委托诉讼代理人袁润鸿，上海段和段（昆明）律师事务所律师。
再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)云南省丽江市人民政府，住所地云南省丽江市古城区祥和新区行政中心。
法定代表人郑艺，该市市长。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）华坪县人民政府，住所地云南省华坪县中心镇东路121号。
法定代表人庞新秀，该县县长。
原审第三人华坪县石龙坝镇民主村第17小组。
负责人李自忠，该组组长。
原审第三人华坪县石龙坝镇民主村第18小组。
负责人王祖华，该组组长。
再审申请人华坪县石龙坝镇民主村第2村民小组（简称民主村2组）、石堂发、王永富因诉华坪县人民政府（简称华坪县政府）、丽江市人民政府(简称丽江市政府)林业行政确认一案，不服云南省高级人民法院（2016）云行终136号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查。现已审查终结。
民主村××组、石堂发、王永富共同诉称，华坪县政府于1982年6月6日颁发给民主村××组第780号山林权证，而第三人华坪县石龙坝民主村第17小组（以下简称民主村17组）、华坪县石龙坝民主村第18小组（以下简称民主村18组）的第388号山林权证是1984年2月颁发。华坪县政府擅自将其林地划分给民主村××、××组。另，民主村××组的林地一直由民主村××组经营管理使用约30年，这期间不知道华坪县政府重复颁证情况。根据颁证优先原则，所争议的林地应确定给民主村××组所有使用；2008年“林改”换证时，华坪县政府在未处理民主村××组和民主村××、××组三个组之间林地边界争议，民主村××组未参与现场签字确认边界的情况下，擅自向民主村××、××组颁发新林权证，导致民主村××、××组部分村民的新林权再次与民主村××组的山林证北面发生重叠，经勘验确认重叠面积为304.87亩。华坪县政府以颁发新林权证为由便认定权属归民主村××、××组，这样的认定是错误的；丽江市政府仅以民主村××组的第780号山林权证加盖的是华坪县林业局的印章，不是华坪县政府的印章，从而对第780号山林权证的合法性不予认定，但不能用现在的法律来评判过去的颁证行为。再审被申请人现将重叠的304.87亩林地确权给第三人，严重侵害民主村××组、石堂发、王永富的合法权益；华坪县政府颁发给民主村××、××组的新林权证，没有民主村××组签字确认林地边界，其颁证程序违法。请求撤销华坪县政府作出的华林决字〔2015〕第1号林权争议处理决定，责令重新作出处理决定。
云南省丽江市中级人民法院一审查明，石堂发、王永富系民主村××组的村民。1982年“两山”划定时，民主村××组取得第780号《山林权证》，1984年取得第405号《山林权证》，上述两本《山林权证》均记载该宗林地座落于干箐，四至边界清楚。对座落于干箐阳山的部分林地划分到户没有文字记载，没有颁发《自留山证书》，2008年林改时，民主村××组也没有申请颁发《林权证》。第三人民主村××、××组在1984年取得第388号《山林权证》，该证记载林地座落于大坪子，四至边界清楚。该两组对座落于大坪子的照必山反背部分林地的使用权确定给刘荣章（刘华雄之父）等7户村民，办理《自留山证书》，2008年林改时，华坪县政府以自留山证为据向7农户颁发《林权证》。2013年5月，石堂发、王永富在争议林地修路、挖水窖、种植芒果，与第三人民主村××、××组村民刘华雄等7户发生纠纷。后经民主村委会、石龙坝镇人民政府实地调查核实，多次召集双方调解，未达成协议。2014年8月8日石龙坝镇人民政府作出处理决定，石堂发、王永富不服，申请行政复议，华坪县政府撤销该处理决定，并成立工作组对该纠纷进行调查核实，在调查工作组、82年参加民主村“两山”划定人员、石堂发、王永富及县林业局工程师、石龙坝农业综合服务中心有关人员参与下，于2014年10月3日、11月5日进行了现场勘验，并根据林权档案记载，华坪县林业局于2014年11月15日出具了《关于民主村××组石堂发、王永富和民主村17、18组刘华雄等7户林地边界纠纷勘验结论》。勘验结论为，1982年、1983年“两山”划定时，民主村××组和民主村××、××组林地边界相邻，部分林地存在重叠。即民主村××组林地北面与民主村××、××组林地东面存在林地部分重叠（第780号《山林权证》北面与第388号《山林权证》东面存在重叠），重叠面积为304.87亩，重叠林地在民主村××组称为干箐阳山，在民主村××、××组称为照必山反背。2015年2月9日，华坪县林业局组织召开听证会，会上双方没有新的证据材料，请求华坪县政府处理。华坪县政府于同年4月20日作出华林决字〔2015〕第1号《林权争议处理决定书》，以刘荣章等7农户已在1983年取得《自留山证书》，获得林地使用权、林木所有权，虽然三个组的林权证书登记重叠，但7农户取得林地使用权既成事实，争议林地已不存在重叠为由，决定争议林地304.87亩所有权为××、××组所有；民主村××组与17组、18组具体边界为：“浑水荡十字路起顺大环路至团街路直下抵河沟顺河上到李金民屋基小沟”，东面为民主村××组所有，西面为民主村××、××组所有。处理决定送达后民主村××组不服，向丽江市政府申请行政复议，丽江市政府于2015年9月23日作出2015第（10）号行政复议决定书，以行政主体适格，事实认定清楚，处理程序正当合法，法律适用得当为由，维持华林决字〔2015〕第1号华坪县政府林权争议处理决定。民主村××组、石堂发、王永富28日收到复议决定后不服，于同年10月12日提起行政诉讼，请求撤销华坪县政府所作华林决字〔2015〕第1号《林权争议处理决定书》，责令华坪县政府重新作出处理决定。
丽江市中级人民法院法院认为，华坪县政府作为县级地方人民政府，根据《中华人民共和国森林法》第十七条之规定，依法享有处理发生在村与村之间林木、林地所有权和使用权争议的职权，其职权依法取得，没有超越法律的规定，其行政执法主体资格合法。丽江市政府作为上一级地方人民政府，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条之规定，依法享有行政复议职权，其行政执法主体资格合法。在民主村××组本案争议重叠林地事实上由石堂发、王永富管理使用，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条之规定，不仅本案行政行为的相对人民主村××组有权提起诉讼，与行政行为有利害关系的村民石堂发、王永富也有权提起诉讼。本案争议焦点是民主村××组认为争议重叠林地归其所有，华坪县政府及第三人认为归第三人所有。在我国，不动产实行的是以登记为准的制度，不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。林权证是现行有效的林地权属的证明文书，在有权机关没有认定刘华雄等7户林权证无效或者予以撤销之前，华坪县政府作出的林权争议处理决定证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。丽江市政府维持华林决字〔2015〕第1号林权争议处理决定是正确的，予以支持。在有权机关未对刘华雄等7户林权证作出无效或撤销处理之前，民主村××组、石堂发、王永富的诉讼主张，与《林木林地权属争议处理办法》第六条所有权或者使用权证书是处理林权争议的依据之规定相悖；该案是对华坪县政府作出的华林决字〔2015〕第1号林权争议处理决定是否合法的行政行为的诉讼，不是对其颁发林权证的行政行为的诉讼，故颁发林权证的行政行为程序上存在的瑕疵，与该案没有直接的关联性。昆明锦康司法鉴定中心作出司法鉴定意见书并不能证明华坪县人民政府作出的林权争议处理决定的行政行为程序违法，鉴定结论与该案无关联性，故民主村二组要求鉴定所产生费用应有其自行承担。华坪县政府作出华林决字〔2015〕第1号林权争议处理决定的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，民主村××组的诉讼理由不成立。判决驳回华坪县石龙坝镇民主村村委会第二村民小组、石堂发、王永富的诉讼请求。
云南省高级人民法院认为，华坪县政府受理民主村××组、石堂发、王永富对争议重叠林地权属进行确权申请后，经对罗红兵等20人进行走访调查和组织相关人员对争议林地现场实地勘察，并对民主村××组和民主村××、××组及刘华雄等7农户的山林权证、自留山证及林权证进行审查后做出处理决定的行为，程序没有违反法律规定。在案山林权证、自留山证、林权证在未经依法撤销或者否定其效力的情况下，华坪县政府根据查明的事实，鉴于华坪县政府向民主村××、××组7农户先后核发自留山证、林权证的客观实际，决定将争议林地的权属归民主村××、××组所有，符合本案实际。在案没有证据证明民主村××组将争议林地划分过给其村民或者村民在2013年石堂发、王永富修路、种植芒果之前管理使用争议林地的事实，也没有证据证明民主村××组对民主村××、××组刘华雄等7农户持有的自留山证或者林权证提出过异议，丽江市政府作出的复议决定程序合法。一审法院判决驳回民主村××组、石堂发、王永富的诉讼请求正确。判决驳回上诉，维持原判。
再审申请人民主村××组、石堂发、王永富向本院申请再审，请求依法撤销云南省高级人民法院作出的（2016）云行终136号行政判决，对本案进行再审。理由是：一审和二审判决未对山林权证、自留山证、林权证的颁证行政行为的合法性进行审查，遗漏了案件事实，回避了案件核心焦点，所作出的判决结果错误；一、二审判决适用法律法规有错误；本案争议林地系华坪县政府及相关职能部门将划分并颁发合法有效山林权证给申请人后，又重复颁发山林权证给民主村17、18组，而在双方发生争议但未撤销民主村××组山林权证及争议林地权属未划分前，民主村17、18组刘华雄等7户村民擅自非法铲除石堂发、王永富栽种的芒果，严重损害了石堂发、王永富两户的财产权益，民主村17、18组刘华雄等7户村民应当承担赔偿责任，华坪县政府及相关职能部门应当为其重复颁证的行为给民主村××组及石堂发、王永富造成的损失承担赔偿责任。
本院认为，本案的争议焦点是：一、原审的审理范围是否正确；二、云南省华坪县政府作出的华林决字〔2015〕第1号《林权争议处理决定书》是否合法。
关于本案的审理范围。申请人在起诉状中载明其诉讼请求为“撤销华林决字〔2015〕第1号林权争议处理决定，责令重新作出处理决定”，从申请人的诉讼请求来看，本案审理的行政行为是华坪县政府作出的林权争议处理决定，后又经过行政复议，行政复议机关予以维持，应当一并审查复议机关主体资格和所作的行政行为。根据《中华人民共和国森林法》第十七条之规定，华坪县政府作为县级地方人民政府，依法享有处理发生在村与村之间林木、林地所有权和使用权争议的职权，行政主体资格合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条之规定，市政府作为县政府的上一级地方人民政府，依法有权对县政府作出的处理决定进行行政复议并作出复议决定，故丽江市人民政府作出复议决定的行政主体适格。丽江市政府作出的复议决定程序合法。民主村2组、石堂发、王永富提出丽江市政府的行政复议行为严重侵害其合法权益的主张，不能成立。
关于云南省华坪县政府作出的华林决字〔2015〕第1号《林权争议处理决定书》是否合法。华坪县政府受理民主村××组、石堂发、王永富对争议重叠林地权属进行确权申请后，经对罗红兵等20人进行走访调查和组织相关人员对争议林地现场实地勘察，并对民主村××组和民主村××、××组及刘华雄等7农户的山林权证、自留山证及林权证进行审查后做出处理决定的行为，程序没有违反法律规定。民主村××组1984年取得的405号《山林权证》没有关于林地划分到户的记载，也未颁发自留山证书。2008年林改，民主村××组未提出过林权证申请，没有证据证明民主村××组在2013年前管理使用争议林地的事实，也没有证据能证明民主村××组对民主村××、××组刘华雄等7农户持有的自留山证或者林权证提出过异议，民主村17组、民主村18组的7户村民取得林地使用权既成事实，应当尊重历史，照顾现实，维护7户村民的合法权益。
综上，民主村××组、石堂发、王永富的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回云南省华坪县石龙坝镇民主村委会第2村民小组、石堂发、王永富的再审申请。
审判长 李智明
审判员 李德申
审判员 杨科雄
二〇一七年十一月二十九日
书记员 马 萍