江苏省苏州市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）苏05行终332号上诉人（原审原告）苏州绿天农业发展有限公司，住所地苏州市民治路。法定代表人卜志明，总经理。委托代理人彭年。被上诉人（原审被告）苏州市工商行政管理局，住所地苏州市。法定代表人刘海东，局长。委托代理人钱英龙。委托代理人谢佩芬。上诉人苏州绿天农业发展有限公司(以下简称绿天公司)因诉苏州市工商行政管理局（以下简称苏州工商局）未对姑工商案（2013）00001号行政处罚决定履行监督检查职责一案，不服苏州市姑苏区人民法院（2016)苏0508行初96号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2013年7月17日，原姑苏工商分局作出姑工商案（2013）00001号处罚决定，认定绿天公司经营的涉案食品违反了《中华人民共和国食品安全法》第四十二条第一款规定，没收其违法所得6109.4元，并处罚款38000元。绿天公司不服，申请行政复议，姑苏区人民政府于同年12月6日决定予以维持。绿天公司仍不服，向法院提起行政诉讼，一审法院认为绿天公司的起诉超过法定期限，裁定驳回其起诉。绿天公司不服上诉，二审法院于2015年9月17日终审裁定，驳回上诉，维持原裁定。2015年11月18日，绿天公司通过“寒山闻钟”网站投诉原姑苏工商分局作出的上述行政处罚决定违法，要求苏州工商局依照《中华人民共和国行政处罚法》第五十四条的规定，履行行政监督职责，撤销姑工商案（2013）00001号处罚决定并向企业致歉。同年11月25日，苏州工商局通过网站回复，告知绿天公司自2015年6月25日起，苏州工商局将食品流通许可和流通环节食品安全监督管理职责划入苏州市食品药品监督管理局，建议绿天公司通过司法途径依法处理。另查明，自2015年2月25日起，江苏省苏州工商行政管理局姑苏分局、江苏省苏州质量技术监督局姑苏分局由省以下垂直管理改为地方政府管理；组建姑苏区市场监督管理局，挂区食品药品监督管理局牌子，统一负责姑苏区行政区域内工商、质监、食品药品监管等市场监管职责，不再保留江苏省苏州工商行政管理局姑苏分局、江苏省苏州质量技术监督局姑苏分局。2015年6月25日起，江苏省苏州工商行政管理局由省以下垂直管理改为地方政府管理，更名为苏州市工商行政管理局，为苏州市政府工作部门，其食品流通许可和流通环节食品安全监督管理职责划入苏州市食品药品监督管理局。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十四条第二款的规定，绿天公司认为原姑苏工商分局作出的姑工商案（2013）00001号行政处罚决定违法，通过网络平台向苏州工商局进行投诉检举，苏州工商局对此作出答复处理，系本案适格被告。绿天公司不服苏州工商局的答复行为，具有原告主体资格。《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第四条规定，上级工商行政管理机关对下级工商行政管理机关、各级工商行政管理机关对本机关及其派出机构的行政处罚行为，应当加强监督，发现错误，及时纠正。本案中，原姑苏工商分局系具有独立法人资格的行政主体，曾为苏州工商局下属行政机关而非派出机构，故涉案行政处罚决定的行为主体应为原姑苏工商分局（现已更名为姑苏市场监管局），并非本案被告。经查，姑工商案（2013）00001号行政处罚决定系对流通环节食品安全方面的行政执法行为，虽属苏州工商局下一级行政机关所作，因自2015年6月25日起，苏州工商局不再具有食品流通许可和流通环节食品安全监督管理的职责，即苏州工商局自身已无流通环节食品安全监管资质，则对其下一级行政机关作出的此方面的行政处罚显然也没有监管权限，故对于绿天公司2015年11月18日提出的处罚投诉，苏州工商局答复其不具有监管职权并建议通过其他途径解决，并无不当。绿天公司认为苏州工商局该答复系拒绝履行处罚监督职责、构成行政不作为的主张，缺乏事实和法律依据，依法不能成立。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回绿天公司的诉讼请求，一审案件受理费人民币50元由绿天公司负担。上诉人绿天公司上诉称，原审认定事实不清，推断有违常理。被上诉人混淆监管与监督的概念，以苏府办（2015）124号文件中的监管职责的调整来推脱自己应尽的监督职责，被上诉人在《苏州市工商行政执法市、县（区）两级事权划分清单》中对自己应该履行的监督职责有详细规定。因此，被上诉人多次拒绝对行政处罚书履行行政监督职责是行政不作为的表现，原审认定有失公允。请求撤销原审判决，指令原审法院继续审理，本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人苏州工商局辩称，原审认定事实清楚，适用法律正确，裁判得当。由于工商行政管理机制和机构职能的调整，被上诉人自身已不具有流通环节食品安全监管职能，因此对下级行政机关涉及流通环节食品安全方面的行政行为不具有执法监督的职责。被上诉人作为姑苏区市场监督管理局上级业务指导机关之一，只能对涉及工商行政管理方面的行政行为进行指导和执法监督，涉及流通环节食品安全方面的行政行为指导与执法监督的职责由苏州市食药监局承担并履行。被上诉人对上诉人的投诉已按照信访条例进行了处理，履行了职责。请求驳回上诉，维持原判。原审原告绿天公司向原审法院提交的证据材料（均系复印件）有：1、姑工商案（2013）00001号行政处罚决定书；2、原姑苏工商分局组织机构代码信息表；3、江苏省食品药品监督管理局2015年11月6日对绿天公司网站咨询的回复；4、苏州市食品药品监督管理局对绿天公司网站咨询的答复；5、苏州工商局2015年11月26日对绿天公司“寒山闻钟”网站发帖的邮件回复；6、江苏省工商行政管理局2015年5月7日及6月4日对绿天公司咨询“应由哪个部门履行监督职责”的答复；7、苏州工商局2015年5月25日在其政府网站对绿天公司咨询的答复；8、苏州市便民服务中心“12345”服务热线工单（承办单位“质监”）。原审被告苏州工商局向原审法院提交的证据材料有：第一组证据1、修改前及修改后的《食品安全法》（节选）;2、2013年国务院机构和职能转变方案；3、《关于市、区工商质监食品药品监管有关职责和机构编制划转的通知》[苏编发(2015)71号]；4、《关于印发苏州市工商行政管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》[苏府办(2015)124号]。第二组证据1、《关于印发的通知》[苏委发(2015)19号]（节选）；2、《关于大中城市工商行政管理分局执法权限问题的复函》[国办函(1995)59号];3、原姑苏工商分局、苏州市姑苏区市场监督管理局（以下简称姑苏市场监管局）组织机构代码证各一份；4、姑工商案（2013）00001号处罚决定书。第三组证据1、苏州市姑苏区人民政府苏姑法复[2013]3号行政复议决定书；2、苏州市中级人民法院（2015）苏中行终字第00198号行政裁定书；3、2015年11月18日苏州工商局收到绿天公司的咨询投诉，并于同年11月25日对其作出答复的网站图片资料。上述证据材料均已随案移送本院。本院经审查认定，原审法院对上述证据认证正确。本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点主要是苏州工商局是否具有对下级行政机关涉及流通环节食品安全方面的行政行为进行执法监督的法定职责。根据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第四条规定，上级工商行政管理机关对下级工商行政管理机关、各级工商行政管理机关对本机关及其派出机构的行政处罚行为，应当加强监督，发现错误，及时纠正。本案中，涉案行政处罚决定的行为主体为原姑苏工商分局，现已更名为姑苏市场监管局。2015年6月25日，苏府办[2015]124号《关于印发苏州市工商行政管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，对苏州工商局职责予以调整，明确将食品流通许可和流通环节食品安全监督管理职责划入苏州市食品药品监督管理局。故自2015年6月25日起，被上诉人不再具有食品流通许可和流通环节食品安全监督管理的职责，其自身已无流通环节食品安全监管资质，对下一级行政机关作出的相关行政处罚并没有监管权限。姑苏市场监管局在流通环节食品安全方面的行政执法行为所对应的上级主管机关并非被上诉人。故被上诉人答复其不具有监管职权并建议上诉人通过其他途径解决，并无不当。上诉人认为被上诉人混淆监管与监督的概念，以苏府办（2015）124号文件中的监管职责的调整来推脱自己应尽的监督职责。本院认为，上诉人对规范性文件理解有误，该上诉理由与客观事实不符，本院不予采信。综上，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元由上诉人苏州绿天农业发展有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  张 蕾审 判 员  倪 放代理审判员  姜雨昊二〇一六年十一月二日书 记 员  殷晨琦