广西壮族自治区南宁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂01行终字32号
上诉人（原审被告）南宁市国土资源局，住所地南宁市锦春路3-1号。
法定代表人赵志萍，该局局长。
委托代理人陆志勇，广西崇泰律师事务所律师。
委托代理人农剑勋，广西崇泰律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）中霸电子科技（南宁）有限公司，住所地南宁市经开区银凯工业园那历路10、12号。
法定代表人李源钜，该公司董事长。
委托代理人林仁聪，广西瀛聪律师事务所律师。
委托代理人关妙香，广西瀛聪律师事务所律师。
上诉人南宁市国土资源局与被上诉人中霸电子科技（南宁）有限公司因收回国有土地使用权一案，不服南宁市西乡塘区人民法院于2015年11月6日作出（2015）西行初字第20号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，于2016年3月18日公开开庭审理了此案，上诉人南宁市国土资源局的委托代理人陆志勇、农剑勋，被上诉人中霸电子科技（南宁）有限公司的委托代理人林仁聪、关妙香到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原审判决审理查明，2007年6月30日，原告与被告签订南国土合字（2007）第79号《国有土地使用权出让合同》及补充协议，合同约定包括以下内容：被告出让给原告宗地位于南宁经开区银凯工业园，宗地编号为0514571，宗地面积38467.36平方米；被告同意在2007年8月30日前将出让宗地交付给原告，被告同意在交付土地时该宗地应达到现状土地条件；原告同意在2008年8月30日之前动工建设，不能按期开工建设的，应提前30日向出让人提出延建申请，但延建时间最长不得超过一年；本合同项下宗地出让方案业经南宁市人民政府批准，自双方签订之日起生效。2007年7月，南宁市人民政府向原告颁发南宁市（2007）南国土批字第413号《建设用地批准书》。2008年12月23日，原告取得涉案宗地号为0514571的南宁国用（2008）第507940号《国有土地使用权证》。原告向南宁经济技术开发区建设局报建一栋位于涉案土地上的六层框架综合楼，南宁经济技术开发区建设局于2008年9月25日审核意见为：同意报建，待获准领取建筑工程施工许可证后，方可开工建设。2009年7月2日，南宁经济技术开发区规划管理局向原告颁发建字第450105200910071号《建设工程规划许可证》。
2010年7月26日，被告向原告作出国土字（2010）第1034号《国土资源执法监察通知书》，要求原告就南宁经济技术开发区银凯工业园的用地情况予以说明及携带相关材料接受检查。2010年7月28日，被告就涉案宗地涉嫌闲置有关情况对原告进行调查询问，并制作调查询问笔录。2010年8月5日，被告对原告涉嫌闲置土地行为立案查处。2010年8月6日，南宁市国土资源执法监察支队江南大队制作《关于中霸电子科技（南宁）有限公司0514571号（B区）宗地建设情况的调查报告》，作出对原告征收土地闲置费和收回闲置土地的处置意见。2011年11月19日，南宁市国土资源执法监察支队江南大队对涉案宗地建设情况进行现场调查并拍照取证。2011年11月25日，南宁市国土资源执法监察支队江南大队制作《关于中霸电子科技（南宁）有限公司0514571号（B区）宗地涉嫌闲置土地的调查报告》，作出收回0514571宗地闲置土地的处置意见。2011年12月19日，被告向原告作出《处理闲置土地告知书》，告知原告0514571宗地已构成闲置，闲置时间为2008年8月至2010年8月止，共计25个月，并告知原告享有要求听证的权利。2012年2月15日，被告根据原告的听证申请，组织召开了听证会进行听证。2012年3月28日，被告向南宁经济技术开发区管理委员会作出南国土资函（2012）672号《市国土资源局关于征求中霸电子科技（南宁）有限公司0514571宗地处置问题有关意见的函》，函请管委会对原告听证中向被告提交的《用地项目入区协议书》真实性进行核实，并提出处置意见。2012年4月9日，南宁经济技术开发区管理委员会向被告作出南经管函（2012）92号《关于对中霸电子科技（南宁）有限公司0514571宗地处置问题征求意见的复函》，该复函称：1、原告向被告提交的《用地项目入区协议书》不完整；涉案土地的闲置是由于原告自身问题造成，原告主张经开区管委会违约的情况无真凭实据；3、同意被告对涉案0514571宗地闲置土地的认定。2012年6月28日，被告向原告作出《闲置土地认定书》。2012年11月30日，被告向原告作出被诉《收回国有建设用地使用权决定书》。原告不服该决定书，向南宁市人民政府申请行政复议。2013年8月27日，南宁市人民政府作出南府复议（2013）73号《行政复议决定书》，维持被告作出的决定书。
另查明，原告不服被告作出的《闲置土地认定书》，已另案向南宁市西乡塘区人民法院提起行政诉讼。
原审判决认为，被告作出被诉决定书所依据的是《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）第十四条规定，该条规定无偿收回国有土地使用权的行政主体可以是市、县国土资源主管部门。而《中华人民共和国土地管理法》第三十七条规定，作出无偿收回国有土地使用权的主体是县级以上人民政府。从上述规定来看，国土资源部制定颁布的行政规章授权处理的行政主体与法律规定授权的行政主体不一致。《中华人民共和国立法法》第七十九条第一款规定：“法律的效力高于行政法规、地方性法规和规章。”根据职权法定原则，在行政规章的规定与法律规定不一致的情况下，应当适用法律的规定。因此，根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条规定，作出无偿收回国有土地使用权的主体是县级以上人民政府，被告南宁市国土资源局作为南宁市人民政府的职能部门，无权作出收回决定，故其作出的本案被诉决定书，属超越职权，依法应予撤销。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项之规定，判决撤销被告南宁市国土资源局2012年11月30日作出的《收回国有建设用地使用权决定书》。案件受理费50元，由南宁市国土资源局负担。
上诉人南宁市国土资源局上诉称，原审法院以上诉人作出的涉案《收回国有建设用地使用权决定书》超越职权为由予以撤销，适用法律明显错误。第一，《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第一款是对已经办理审批手续的非农业建设占用耕地的规定，该款规定已经办理审批手续的非农业建设占用耕地连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权。第二款是对城市规划范围内以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地的处理，规定依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定处理。本案中，涉案宗地在南宁市城市规划区范围内，被上诉人系以出让方式取得涉案国有建设用地使用权，并进行厂房等房屋建设，其闲置土地的处理，应适用《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第二款之规定。即依照《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定处理。而《中华人民共和国城市房地产管理法》并未明确规定符合其法定情形的闲置土地的土地使用权收回主体是县级以上人民政府。在此情况下，《闲置土地处置办法》第十四条规定“闲置土地由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有土地建设用地使用权决定书》，显然是对相关法律规定的补充和细化，与相关法律规定没有任何不一致之处。”据此，上诉人在依法报经南宁市人民政府批准后，作出涉案《收回国有建设用地使用权决定书》符合法律及相关部委规章的规定，属其法定职权范围。第二，即使认为《中华人民共和国土地管理法》第三十七条规定了收回闲置国有土地使用权的主体是县级以上人民政府，但由于其并未规定具体实施主体及实施程序，《闲置土地处置办法》第十四条规定对此作出细化，规定由具有国有资源管理法定职能的市、县国土资源局主管部门报经有批准权的人民政府批准后下达相关决定书，完全符合《中华人民共和国土地管理法》立法精神及《中华人民共和国立法法》的相关规定，与《中华人民共和国土地管理法》没有任何冲突。事实上，全国各地也都是由国有土地主管部门作出闲置土地收回决定。综上，原审判决认为《闲置土地处置办法》第十条规定无偿收回国有土地使用权的行政主体可以是市、县级国土资源主管部门与《中华人民共和国土地管理法》第三十七条规定的作出无偿收回国有土地使用权的主体是县级以上人民政府不一致，据此认为上诉人作出被诉《收回国有建设用地使用权决定书》超越职权应予撤销适用法律明显错误，请求二审法院查明事实，撤销南宁市西乡塘区人民法院（2015）西行初字第20号行政判决，改判维持上诉人2012年11月30日作出的《收回国有土地建设用地使用权决定书》。
被上诉人中霸电子科技（南宁）有限公司辩称，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院予以维持。第一，中霸科技园项目不是房地产项目，不应适用《中华人民共和国城市房地产管理法》的相关规定。被上诉人的母公司香港乐声钟表电子有限公司2006年7月18日与南宁经济技术开发区管理委员会签订《用地项目入区协议书》，该协议第一条约定：“乙方在南宁经济技术开发区内投资建设多功能钟表电子计时器等精密仪器仪表和数据电子产品及其配套五金、塑胶、包装、印刷制品等生产经营项目”，随后双方于2007年6月30日签订《国有土地使用权出让合同》及补偿协议。《国有土地使用权出让合同》第四条约定：“本合同项下出让宗地的用途为工业”。由此可见，被上诉人在涉案土地上建设的项目为工业项目，并不是房地产开发项目，不应适用《中华人民共和国城市房地产管理法》的相关规定。第二，上诉人南宁市国土资源局作为南宁市人民政府的职能部门无权作出收回决定。2012年5月修订的《闲置土地处置办法》第十四条第二款规定，未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。《中华人民共和国土地管理法》第三十七条规定，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权。按照上述规定，若涉案土地符合收回条件的，上诉人必须报经南宁市人民政府批准，由南宁市人民政府无偿收回涉案土地。本案中，上诉人提供的《国有建设用地使用权收回方案呈报表》只表明时任南宁市人民政府副市长肖志钢签字批准。被上诉人认为，肖志钢副市长的签字不能代表南宁市人民政府的意见，而且肖志钢副市长也没有分管国土资源、建设、规划、环保、城市管理等方面的工作。按照有关规定，县级以上人民政府在批准收回土地决定前，应召开市政府常务会议或者全市土地工作会议，经过集体讨论后，才能作出批准无偿收回土地的意见。在上诉人不能提供南宁市人民政府同意无偿收回涉案土地文件的情形下，上诉人作出《收回国有建设用地使用权决定书》属于超越职权，违反法定程序。综上，原审判决认为上诉人作出的《收回国有建设用地使用权决定书》属于超越职权，依法应予撤销是正确的，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
南宁市国土资源局提起上诉后，原审法院已将各方当事人在原审中提交的全部证据材料随案移送本院。本院从证据的关联性、合法性、真实性三个方面对各方当事人提交的证据进行了审核。本院经审查认定，原审法院对证据认证正确，本院依法予以确认。本院认定的案件事实与原审法院认定事实一致。
本院认为，综合上诉人和被上诉人的诉辩意见，本案争议焦点应是：上诉人南宁市国土资源局无偿收回被上诉人中霸电子科技（南宁）有限公司国有土地使用权有无事实和法律依据？参照国土资源部《闲置土地处置办法》第十二条第三款之规定，如因开工建设比例或者投资比例不足而造成闲置土地的，应适用国土资源部《闲置土地处置办法》第十二条之规定对闲置土地进行处理。本案中，上诉人南宁市国土资源局在认定被上诉人确已对涉案土地进行部分投资和开发动工的情形下，却适用《闲置土地处置办法》第十四条规定的未动工情形无偿收回被上诉人土地使用权与事实不符，适用法律不当。原审判决撤销于法有据，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件上诉费50元，由上诉人南宁市国土资源局负担。
审 判 长 傅朝霞
审 判 员 韦瑞生
代理审判员 戴声长
二〇一六年五月九日
书 记 员 谢其珈
附相关法律条文：
《闲置土地处置办法》
第十二条因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：
（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；
（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；
（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；
（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；
（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；
（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。
除前款第四项规定外，动工开发时间按照新约定、规定的时间重新起算。
符合本办法第二条第二款规定情形的闲置土地，依照本条规定的方式处置。
第十四条除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：
（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本；
（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。