广东省梅州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤14行初45号
原告：梁淦泉，男，汉族，1961年10月23日出生，住址：梅州市梅江区。
原告：杨莲香，女，汉族，1964年5月24日出生，住址：梅州市梅江区。
上列两原告的委托代理人：叶柏明，广东诚优律师事务所律师。
被告：梅州市人民政府，住所地：梅州市梅江区梅江三路市政府综合大楼。
法定代表人：方利旭，市长。
委托代理人：李秀萍、房敏玲，梅州市法制局工作人员。
被告：梅州市国土资源局，住所地：梅州市梅江区华南大道29号。
法定代表人：梁维，局长。
委托代理人：罗志航、邓文生，梅州市国土资源局工作人员。
第三人：钟玖珍，女，汉族，1965年8月10日出生，住址：深圳市盐田区。
第三人：姚永敏，男，汉族，1956年12月1日出生，住址：大埔县。
委托代理人：钟其令，男，汉族，1961年8月11日出生，住址：广州市海珠区，系第三人姚永敏表弟。
委托代理人：钟嘉锴，男，汉族，1988年5月14日出生，住址：深圳市罗湖区，系第三人姚永敏表侄。
原告梁淦泉、杨莲香不服被告梅州市人民政府、梅州市国土资源局补发梅州市国用（1997）第043744号《国有土地使用证》一案，向本院提起行政诉讼。本院于2017年4月17日受理后，向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年6月7日公开开庭审理了本案。两原告的委托代理人叶柏明，被告梅州市人民政府的委托代理人房敏玲，被告梅州市国土资源局的委托代理人罗志航、邓文生，第三人姚永敏的委托代理人钟其令、钟嘉锴到庭参加了诉讼。第三人钟玖珍经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年7月14日，第三人姚永敏以其取得的梅州市国用（1997）第043744号《国有土地使用证》遗失为由，申请补发。同年8月8日，被告梅州市国土资源局颁发了梅州市国用（1997）第043744号（补发）《国有土地使用证》。
原告梁淦泉、杨莲香诉称，涉案土地位于梅州市××××村梅县机场侧，国有土地使用证号为“梅州市国用（1997）第043744号（换发），登记的权属人为姚永敏”。一、2009年1月19日，姚永敏、刘小香夫妇授权第三人钟玖珍代理涉案土地使用权的转让、过户等一切手续与事项，并对此授权委托书进行了公证。2010年5月，第三人钟玖珍与原告梁淦泉夫妇商谈交涉土地使用权转让事宜，并签订了《协议书》。原告梁淦泉通过银行转账方式付清了《协议书》商定的土地使用权转让款后，第三人钟玖珍将涉案土地使用权证“梅州市国用（1997）第043744号（换发）《国有土地使用证》”原件交由原告收执。同时，第三人钟玖珍还将姚永敏、刘小香夫妇授予的代理涉案土地使用权转让、过户等一切相关手续的权利转委托给原告，并进行了公证。原告基于对第三人钟玖珍、姚永敏的信任等各种原因，至今未办理涉案土地使用权的转让过户手续。但自原告付清涉案土地使用权转让款后，在该土地上搭建门店并出租给他人使用，连续管理使用多年从无争议。二、2016年9月，原告梁淦泉偶然发现两被告就涉案土地向第三人姚永敏补发了《国有土地使用证》。经了解得知，2014年间，第三人姚永敏以原土地使用权证遗失为由，向两被告申请补办涉案土地的国有土地使用权证，现补办证已登记核发，即“梅州市国用（1997）第043744号（补发）《国有土地使用证》”。2016年11月04日，原告书面向两被告申请依法撤销“梅州市国用（1997）第043744号（补发）《国有土地使用证》”并限制交易。2016年12月6日，两被告下属梅州市不动产登记局作出《关于暂停姚永敏土地使用权转让过户的通知》，但对“梅州市国用（1997）第043744号（补发）《国有土地使用证》”并未作出是否撤销的处理决定。2016年12月22日，被告梅州市国土资源局作出《关于梁淦泉、杨莲香申请相关问题的函复》，对原告要求撤销梅州市国用（1997）第043744号（补发）《国有土地使用证》的请求作出“不予采纳”的决定。三、原告认为：（一）原告与第三人钟玖珍签订《协议书》合法有效。理由是：（1）第三人钟玖珍在第三人姚永敏授权范围内就涉案土地使用权转让事宜与原告签订了《协议书》，是双方真实意思表示，且原告支付了合理的对价取得涉案土地使用权，属于善意取得，符合《合同法》等法律规定，是合法有效的。（2）根据《民法通则》等法律规定，受托人在授权范围内的行为，产生的法律后果应由委托人承担，故应认定原告与第三人姚永敏之间土地使用权转让有效。（二）第三人姚永敏隐瞒事实，编造理由补办证件的行为是违法、扰乱市场秩序、违反诚实信用与公序良俗的行为。2010年姚永敏夫妇委托第三人钟玖珍办理有关转让涉案土地使用权的一切手续与事项，并对该委托进行了公证，同时姚永敏夫妇将原《国有土地使用证》原件交给钟玖珍。原告与第三人钟玖珍签订协议支付款项后，第三人钟玖珍转交给了原告。第三人姚永敏对以上事实完全知情，之后却以《国有土地使用证》遗失为由，向两被告申请补发《国有土地使用证》。显然，第三人姚永敏隐瞒事实、编造理由、恶意欺骗而取得《国有土地使用证》的行为严重损害了原告的合法权益，违反了《协议书》的约定；第三人姚永敏仅为私利违反市场交易秩序和诚信实属渺视法律、公然违反法律。（三）两被告补发的“梅州市国用（1997）第043744号（补发）《国有土地使用证》”是无效证件。（1）两被告虽然受第三人姚永敏蒙骗，为其补发了涉案《国有土地使用证》，但未尽到谨慎审查的义务。第三人姚永敏2014年申请挂失土地证时，距其1997年领证时间已间隔17年，随着经济发展迅速、土地现状变化较大，为保护土地权利人的合法权益，两被告应当对涉案土地进行实地查勘，进一步了解涉案土地现状，做到谨慎审查的义务；然而两被告仅以第三人姚永敏的遗失登报声明就贸然登记补发土地使用证，属事实不清、程序缺失。两被告的颁证行为损害了原告作为实际土地使用权人的合法权益，同时也放纵了第三人姚永敏的欺诈行为。（2）原告要求两被告依法撤销“梅州市国用（1997）第043744号（补发）《国有土地使用证》”的诉求有理，两被告应该依职权作出“撤销”或“认定无效”等决定，其最终作出“不予采纳”的决定，未充分保证原告的合法权益，对第三人姚永敏的欺诈行为视而不见，这是错误的。综上所述，两被告在登记补发“梅州市国用（1997）第043744号（补发）《国有土地使用证》”过程中审查不严，造成补发登记行为错误，应当撤销该补发登记发证行为。而第三人姚永敏通过欺诈行为而取得的《国有土地使用证》给原告造成了巨大的损失，依法应承担法律责任。故原告根据《行政诉讼法》、《民法通则》、《合同法》等法律的规定，特提起行政诉讼，请求：1、撤销两被告登记核发的梅州市国用（1997）第043744号（补发）《国有土地使用证》；2、确认原告与第三人钟玖珍签订的“协议书”有效；3、确认原告与第三人姚永敏土地使用权转让有效，并责令第三人姚永敏协助原告办理涉案土地使用权过户手续。
原告起诉时向本院提交的证据材料有：1、公证书，证明姚永敏委托钟玖珍办理土地使用权转让。2、协议书；3、付款依据；4、收据；5、公证书；6土地使用证；以上证据证明钟玖珍就土地使用权转让与原告签订“协议书”及付款、办理转委托、交付土地使用证。7、问话笔录，证明钟玖珍承认土地使用权转让的事实。8、租赁合同；9、收款收据；以上证据证明原告将受让土地出租给他人经营，多年无异议。10、土地使用申请及审批，证明姚永敏以原土地使用证遗失为由申请补发土地使用证。11、土地登记卡，证明被告一登记核发（补发）土地使用证。12、申请书，证明原告向被告一提出登记异议。13、通知及复函，证明被告一对原告异议的决定及复函。以上证据材料均为复印件。原告提供上述证据材料用以证明原告主体适格，被诉行政行为违法。
被告梅州市人民政府答辩称，根据国土资源部《土地登记办法》第14条、24条、26条、40条、58条的有关规定，除土地使用权的初始登记、更正登记及注销登记需要由同级人民政府批准以外，其他有关土地登记的职责均由土地行政管理部门行使。本案中，梅州市国用（1997）第043744号《国有土地使用证》是经其批准颁发给第三人姚永敏的，原告对其登记的内容无异议。现原告有异议的是梅州市国土资源局依第三人姚永敏的申请补发的新证（证号未变，仅加盖“补发”字样），该补发行为无需报经同级人民政府批准，为国土部门单独行使的行政行为，应由其独自承担法律责任。因此，梅州市人民政府不是本案适格的被告。请求法院依法驳回原告的起诉。
被告梅州市人民政府未提供证据材料。
被告梅州市国土资源局答辩称，一、土地使用权以依法登记产生效力。原告在起诉状中声称2010年5月与受托人钟玖珍商谈了该土地转让事宜，付清了土地使用权转让交易款项并办理了公证委托书。而其所附的2010年5月所办理的“（2010）梅市民证字第427号”公证委托书，内容是钟玖珍将姚永敏的授权进行转委托，将“（2009）梅市内民证字第29号”公证书中姚永敏的授权给钟玖珍的“梅市国用（1997）字第043744号”土地的使用、管理、报建及转让过户、收支费用等相关权利转授权给梁淦泉、杨莲香。依法律规定土地权利以登记产生效力，钟玖珍将涉案土地使用权转让给梁淦泉、杨莲香后，梁淦泉、杨莲香并没有到国土部门申请将土地使用权转移登记至其名下。根据《物权法》第九条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力。”土地登记是土地物权设立、变更、转让和消灭的生效要件，是依法获得承认和保护的依据。两原告在受让该土地使用权后并没有将土地使用权申请变更登记，从登记部门的角度看来，根据《物权法》的规定，涉案土地的权利人仍为姚永敏。二、补发的土地使用权依法办理合法有效。根据《土地登记办法》第十六条规定，土地权利证书记载的事项，应当与土地登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明土地登记簿确有错误外，以土地登记簿为准。前面已陈述两原告并未申请过土地登记，土地登记簿上记载的权利人仍为姚永敏。在姚永敏持本人身份证原件到国土部门申请遗失补发时，经查档、调查其是权利人本人，可以申请遗失补发。根据《土地登记办法》第七十七条规定，土地权利证书灭失，遗失的，土地权利人应当在指定媒体上刊登灭失、遗失声明后，方可申请补发。姚永敏于2014年5月13日在《梅州日报》刊登了遗失声明，两个月后，其依据《土地登记办法》第七十七条受理了其遗失补发申请，并经过了严格的审核、审批，补发了“梅州市国用（1997）第043744号（补发）《国有土地使用证》”，并注销了2002年的“梅州市国用（1997）第043744号（换发）《国有土地使用证》”。作为土地簿上记载的权利人姚永敏依法定程序申请办理遗失补发，申办的材料齐全、合法，受理、审核、审批并补发是严格按照法定程序进行的，证书完全有效。综上所述，2014年补发的“梅州市国用（1997）第043744号（补发）《国有土地使用证》”程序合法，原有的2002年换发的“梅州市国用（1997）第043744号《国有土地使用证》”已依法定程序注销，不能恢复其效力。
被告梅州市国土资源局在提交答辩状的同时，向本院提交的证据材料有：1、土地登记申请书。2、公证书，证明公证委托。3、代理人身份证复印件。4、遗失声明。5、2014年5月13日《梅州日报》，证明刊登遗失声明。6、申请人承诺书。7、土地登记卡。以上证据材料均为复印件。被告提供上述证据材料用以证明其行为合法有效。
第三人姚永敏陈述称，一、梅州市国土资源局补发的《国有土地使用证》依法办理是合法有效的。根据《土地登记办法》第十六条规定：土地权利证书记载的事项，应当与土地登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明土地登记簿确有错误外，以土地登记簿为准。涉案土地登记簿上记载的权利人是姚永敏，姚永敏持本人身份证到国土局申请遗失补发土地使用证是合法的。根据《土地登记办法》第七十七条规定：土地权利证书灭失，遗失的，土地权利人应当在指定媒体上刊登灭失，遗失声明后，方可申请补发。其于2014年5月13日在《梅州日报》刊登了遗失声明，两个月以后，国土局补发了土地使用证。作为土地登记簿上记载的权利人姚永敏依法定程序申请办理遗失补发，申办的资料齐全，合法，经国土局受理、审核、审批并补发土地使用证是严格按照法定程序办理的，补发的土地使用证完全合法有效。综上所述，2014年补发的“梅州市国用（1997）第043744号（补发）《国有土地使用证》”程序合法。原有的2002年换发的“梅州市国用（1997）第043744号《国有土地使用证》”已经依法定程序注销。二、根据《物权法》，土地使用权转让依法以登记产生效力。根据《物权法》第九条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，产生效力；未经登记，不发生效力”。土地登记是土地物权设立、变更、转让和消灭的生效要件，是依法获得承认和保护的依据。两原告和钟玖珍私自买卖土地行为后，并没有将土地使用权申请变更登记，也没有缴交税费，根据《物权法》规定是非法无效的。综上所述，其向梅州市国土资源局申请补发的《国有土地使用证》是合法有效的，两原告和钟玖珍私下恶意串通贱卖他人土地的交易行为无效。请求法院驳回两原告不合法的要求。
第三人姚永敏向本院提交的证据材料有：1、廖远良的《证明》。2、梅州市梅江区江南新城建设工作领导小组办公室的《证明》。3、姚永敏的《声明》。4、钟宇的《证明》。
第三人钟玖珍经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭应诉，亦未提交书面陈述意见和证据材料。
经庭审质证，两原告对被告梅州市国土资源局提供的证据材料质证认为：对梅州市国土资源局提交的证据材料无异议。
两原告对第三人姚永敏提供的证据材料质证认为：对所有证据材料的真实性、合法性有异议。对证据1、2、4关联性也有异议。
被告梅州市国土资源局对两原告提供的证据材料质证认为：对原告提交的材料真实性、合法性无异议。但其作为行政机关，在接到原告向其提出的诉求后，调阅了相关档案，也向当事人作了解释，并向第三人姚永敏沟通要求双方见面协商处理。
被告梅州市国土资源局对第三人姚永敏提供的证据材料质证认为：不可信，是单方之词。
被告梅州市人民政府认为其不属本案适格的诉讼主体，对各方当事人提供的证据材料不发表质证意见。但对原告提供的证据材料P21是真实的，当时是其叫第三人钟玖珍到梅州市行政复议科办公室陈述时制作的笔录，核对了钟玖珍身份证原件，是其本人。
第三人姚永敏对被告梅州市国土资源局提供的证据材料质证认为：无异议。
第三人姚永敏对两原告提供的证据材料质证认为：对证据6、8真实性有异议，对其它证据无异议。
本院对上述证据认证如下：排除不具有关联性的证据材料，对原告、被告提供的证据材料符合关联性、合法性和真实性的证据，应作为认定本案事实的根据。
本院根据上述有效证据及当事人的庭审质证意见查明如下事实，涉案国有土地位于梅州市××镇××路，宗地面积444㎡，权属性质为国有土地使用权，地号为140209130609-1。第三人姚永敏通过转让取得了梅州市国用（1997）第043744号《国有土地使用证》。2002年9月9日，对上述《国有土地使用证》从“梅州市国用（1997）第043744号”变成“梅州市国用（1997）第043744号（换发）《国有土地使用证》”，原持有的“梅州市国用（1997）第043744号《国有土地使用证》”收回注销。2014年5月13日，涉案土地权利人姚永敏向被告梅州市国土资源局出具了《遗失声明》，并在《梅州日报》刊登了“梅州市国用（1997）第043744号《国有土地使用证》”遗失的声明。在规定的异议期限内，无人提出异议。职能部门梅州市国土资源局根据涉案土地权利人姚永敏的申请，于2014年8月8日补发了“梅州市国用（1997）第043744号（补发）《国有土地使用证》”，且注销2002年换发的“梅州市国用（1997）第043744号（换发）《国有土地使用证》”。
另查明，两原告的诉讼请求有三项：一是撤销梅州市国用（1997）第043744号（补发）《国有土地使用证》，二是确认原告与第三人钟玖珍签订的协议书有效，三是确认原告与第三人姚永敏土地使用权转让有效并责令第三人姚永敏协助原告办理过户手续。经审查认为第二、三诉讼请求与第一项诉讼请求不存在内在关联性，所以原告的第二、三项诉讼请求不符合《行政诉讼法》第六十一条第一款的规定，本院决定不一并解决相关民事争议，原告可另行提起民事诉讼。本院已作出《决定书》送达给原告。
本院认为，根据原告梁淦泉、杨莲香的诉讼请求及理由，被告梅州市国土资源局、梅州市人民政府的答辩意见，第三人姚永敏的陈述意见，本案处理涉及对以下焦点问题的认定。
一、梅州市人民政府是否属本案适格被告主体的问题。根据《行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。根据《土地登记办法》第14条、24条、26条、40条、58条规定，符合上述法条规定的情形之一，才需经人民政府批准。本案所涉的因土地权利人遗失国有土地使用证，申请补发的行为，不符合《土地登记办法》规定的需经人民政府批准的情形。在土地权利人申请补发，并在补发的国有土地使用证上注明“补发”字样，不属被告梅州市人民政府的法定职责。经庭审向原告释明，起诉梅州市人民政府作为本案被告不适格，但原告不同意撤回对梅州市人民政府的起诉。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十三条规定，应驳回原告对梅州市人民政府的起诉。
二、关于本案原告诉请的行政行为是否属本院管辖的问题。行政诉讼管辖是指人民法院之间受理第一审行政案件的分工和权限，其是解决第一审行政案件具体应当由何地、何级法院受理的问题。根据《行政诉讼法》第十五条规定，中级人民法院管辖县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件。第十四条规定，基层人民法院管辖第一审行政案件。第四十九条第一款第（四）项规定，属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。依照上述法条的规定，除了规定由中级以上人民法院管辖的第一审行政案件以外，其他行政案件均由基层人民法院管辖。对于不属于管辖范围的案件，受诉法院将不予受理并告知当事人应当向基层人民法院起诉。本案中，补发登记不属被告梅州市人民政府的法定职责，补发登记行为属土地行政主管部门的法定职责。本案应以梅州市国土资源局作为适格的被告，确定管辖应由基层的兴宁市人民法院受理。
综上所述，原告的诉请理由不成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（四）项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）、（三）项之规定，裁定如下：
驳回两原告梁淦泉、杨莲香的起诉。
案件受理费50元，由本院退回两原告。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交副本，上诉于广东省高级人民法院。
审判长 黄巢雁
审判员 贺 璐
审判员 张晓峰
二〇一七年七月十八日
书记员 叶 薇