广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）粤行终1835号上诉人（原审原告）：谢焕从，男，汉族，1973年1月5日出生，住广东省雷州市。委托代理人：田思浩、谭丽，均为北京观韬（广州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：雷州市人民政府。法定代表人：梁亚雄，市长。委托代理人：陈定阳、廖友滋，均为雷州市法制局工作人员。被上诉人（原审被告）：雷州市附城镇人民政府。住所地：广东省雷州市霞海路。法定代表人：韩海，镇长。委托代理人：陈平贵，该府工作人员。被上诉人（原审被告）：雷州市住房和城乡规划建设局。住所地：广东省雷州市雷州大道***号。法定代表人：苏斌，局长。委托代理人：林向泉、欧小红，均为该局工作人员。被上诉人（原审被告）：雷州市国土资源局。住所地：广东省雷州市雷城镇雷南大道。法定代表人：林豪，局长。委托代理人：韩琦震、刘卫强，均为该局工作人员。上诉人谢焕从因与被上诉人雷州市人民政府、雷州市附城镇人民政府（下称附城镇人民政府）、雷州市住房和城乡规划建设局（下称雷州市住建局）、雷州市国土资源局（下称雷州市国土局）行政强制拆除及行政赔偿纠纷一案，不服广东省湛江市中级人民法院（2016）粤08行初89号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：案发前，原告谢焕从在雷州市工业大道建筑规划红线范围内搭建建筑物，随后其在该建筑物内居住。2012年12月30日被告雷州市住建局发出《关于限期拆除工业大道两旁违法违章建筑的通告》，主要内容为：该局决定对工业大道两旁未取得《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》和《建筑工程施工许可证》的违法违章建筑进行依法处理，并限于本通告发布之日起七天内自行拆除，清理现场恢复原状。对违反本通告规定，逾期不自行拆除的，该局将依法强制拆除。该通告张贴于涉案建筑物上。2014年10月31日被告雷州市住建局向原告谢焕从发出雷住建责字[2014]24号《责令限期拆除违法建（构）筑物通知书》，主要内容如下：“经查明，你未经雷州市城乡规划建设行政主管部门批准，擅自在工业大道北边地块上搭建建（构）筑物，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条的规定，属于违法建设行为。我局已于2012年12月30日发出《关于限期拆除工业大道两旁违法违章建筑的通告》，责令限期7天内自行拆除该违法建（构）筑物，现已逾期，但你仍未拆除。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条的规定，现我局再次责令你限于2014年11月8日前自行拆除该违法建（构）筑物，恢复地块原貌。若逾期不拆除的，将按照有关法律法规组织联合执法队伍依法强制拆除；由此所造成的后果由你自负。”该通知书于当日送达给原告。在前述通知书规定的期限内，原告未自行拆除其涉案建（构）筑物。2014年12月12日，被告雷州市政府、附城镇政府、雷州市住建局、雷州市国土局共同对原告位于雷州市工业大道北边地块上所搭建的建（构）筑物予以强制拆除。原告不服，向原审法院提起诉讼，请求：一、确认四被告于2014年12月12日对原告居住的房屋组织实施的行政强制拆迁行为违法；二、责令四被告对原告依法进行行政赔偿，赔偿数额暂计30万元。另查，案件审理过程中，原告未能提供证据证明其在雷州市工业大道北边地块上所搭建建（构）筑物，取得土地、规划、建设等相关职能部门批准其使用土地、进行规划、建设的相关依据。再查，庭审中原告承认2014年12月12日得知四被告对其建筑物实施强制执行的情况。原审法院认为：本案为行政强制执行及行政赔偿纠纷。本案各方当事人争议的焦点问题是：1、原告是否超过起诉期限提起本案诉讼？2、四被告实施的行政强制执行行为是否合法？3、原告请求赔偿理据是否充分？1、关于原告是否超过起诉期限提起本案诉讼问题。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”在案证据显示，原告在2014年12月12日四被告实施强制执行时，知晓了四被告实施的行政强制执行行为的具体内容，因此根据前述司法解释的规定，原告的起诉期限应自其知道或应当知道争讼具体行政行为内容之日起的2014年12月起计算，所以原告提起本案诉讼未超过起诉期限，四被告认为原告起诉超过起诉期限的意见，不予支持。2、四被告实施的行政强制执行行为是否合法的问题。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。”由查明事实可知，雷州市政府、附城镇政府、雷州市住建局、雷州市国土局共同对原告的涉案建筑物实施了行政强制执行行为，因此，上述单位是本案适格被告。原告在雷州市工业大道建筑规划红线范围内搭建建筑物的行为已由相关职能部门确定为违法建设，根据《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，对于违章建筑物的处理相关职能部门有权予以强制执行，但根据前述法律的规定，有权机关在实施强制执行时应当遵从法定程序。由查明事实可以确认，本案强制执行过程中，有关部门未作出相应的行政强制执行决定，也没有明确告知当事人依法应享有的陈述权、申辩权及提起行政复议或行政诉讼的权利等，剥夺了当事人理应享有的合法权利。在此情况下，四被告对原告位于雷州市工业大道建筑规划红线范围内的违章建筑物实施的行政强制执行行为，不符合前述法律对于行政强制执行的程序性要求，应认定为程序违法。所以，原告认为四被告程序违法的起诉意见，予以采纳，而四被告答辩认为其行为程序合法的意见，不能成立。3、关于原告请求赔偿理据是否充分的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。”据此，国家赔偿的对象是指合法权益受到损害的受害人。而本案在案证据可以确认，原告没有提供四被告拆除涉案建筑物时，被拆除建筑物经过相关审批、报建取得行政机关批准用地及建设的依据，与此相对应，被告提供的证据可以证明原告主张权利的建筑物属于违章建筑，故不能认定原告对被拆除的违章建筑物享有受到法律保护的合法权益。亦即原告在本案所主张的经济损失与四被告实施的行政强制执行行为之间并不构成因果关系，故其赔偿请求不符合前述法律的规定。所以，原告要求四被告赔偿经济损失的请求，不予支持。综上，被告雷州市政府、附城镇政府、雷州市住建局、雷州市国土局对原告谢焕从位于雷州市工业大道建筑规划红线范围内的建筑物，实施的行政强制执行行为，虽证据确凿，但违反法定程序。故原告谢焕从请求确认四被告实施的行政强制行为违法的请求，理由成立，予以支持。原告谢焕从其他诉讼请求，理据不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、确认被告雷州市人民政府、雷州市附城镇人民政府、雷州市住房和城乡规划建设局、雷州市国土资源局于2014年12月12日对原告谢焕从在雷州市工业大道北边地块上搭建的建筑物实施的行政强制执行行为违法；二、驳回原告谢焕从的其他诉讼请求。上诉人谢焕从不服一审判决，向本院提起上诉称：一、本案认定上诉人的建筑系违章建筑应由被上诉人承担举证责任。被上诉人认定上诉人房屋为违章建筑证据不足，上诉人建房在前，征地行为在后，建房当时并没有相应的报建规定。被上诉人主张上诉人房屋属违章建筑没有事实根据与法律依据。二、一审关于上诉人请求赔偿的经济损失与被上诉人行政强制执行行为之间的因果关系认定错误，法院应当责令被上诉人提供当时拆除房屋是否清点、清除房屋内财物的证据，上诉人的经济损失包括未被抢救出来的财物。被上诉人提供的视频摄制具体地点、方位并不清楚，也未找到上诉人房屋的视频，不能作为认定事实的依据。三、被上诉人应赔偿被拆除房屋成本的补偿与安置费用补偿部分，由于政府失职而导致违法建筑长期得不到纠正，应按照权利人与政府的过错比例，考虑给予适当补偿。综上，请求二审法院撤销原审判决第二判项，依法改判，支持上诉人的诉讼请求。被上诉人雷州市人民政府二审答辩称：一、2014年12月12日我府组织实施的行政强制拆除行为合法有据。二、上诉人的上诉请求没有事实与法律依据。上诉人没有取得土地使用权和建设规划许可，在道路建筑规划红线内擅自建筑，属于违法建筑行为。拆除违章建筑时录制视频数据光盘显示工业大道两旁的违章建筑物的室内已清空或正在把物品清理出室外集中放置，不存在上诉人所称的财物损失情形。被诉行政行为是拆除违章建筑，并不是房屋拆迁补偿，且《城市房屋拆迁管理条例》第二十二条第二款规定：“拆除违章建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定：“对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”上诉人上诉认为应当参照《城市房屋拆迁管理条例》有关规定予以安置补偿，我方对拆除其违法建筑物应给予赔偿，没有法律依据。综上，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原审判决第二判项。被上诉人附城镇人民政府、雷州市住建局、雷州市国土局二审期间未提交书面答辩意见，二审庭审中称其答辩意见与雷州市人民政府答辩意见一致。经审查，本院确认原审判决经审理查明的事实。本院二审补充查明：2016年8月3日，雷州市司法局向原审法院出具一份《情况说明》，载明：“我局按雷州市人民政府通知要求，为配合拆除雷州市工业大道违章建筑工作，于2014年12月12日曾指派公证处二名公证员及法制视窗摄制组一名摄制人员参加了工业大道联合拆除工作，并对该拆除工作进行了全程摄录且将原始摄录内容制作成光盘一碟。”经查阅，该光盘视频内容显示，在拆除涉案违章建筑时，违章建筑物的室内已清空或室内物品正在被清理出室外集中放置。本院认为，上诉人谢焕从在雷州市工业大道建筑规划红线范围内搭建建筑物，随后其在建筑物内居住。被上诉人雷州市住建局于2014年10月31日向上诉人谢焕从作出雷住建责字[2014]24号《责令限期拆除违法建（构）筑物通知书》，认定上诉人的建筑物属于违法建筑，并责令上诉人限期自行拆除该违法建（构）筑物，告知若逾期不拆除的，将按照有关法律法规组织联合执法队伍依法强制拆除；由此所造成的后果由上诉人自负。上诉人谢焕从二审庭审中称未对被上诉人雷州市住建局作出的雷住建责字[2014]24号《责令限期拆除违法建（构）筑物通知书》提起行政诉讼，因此，该《责令限期拆除违法建（构）筑物通知书》一经作出后，在未被撤销或被确认无效的情形下，应确认该行政行为的法律效力。上诉人谢焕从上诉主张其建筑物不属于违章建筑物，被上诉人应赔偿被拆除房屋成本的补偿与安置费用补偿部分，因理据不足，本院不予采纳。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”本案中，上诉人谢焕从在雷州市工业大道建筑规划红线范围内搭建的建筑物已由雷州市住建局认定为违法建设，被上诉人雷州市住建局于2014年10月31日向上诉人谢焕从作出雷住建责字[2014]24号《责令限期拆除违法建（构）筑物通知书》。依据上述规定，在上诉人谢焕从限期未拆除的情形下，相关职能部门对于违章建筑物有权予以强制执行。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。”上诉人谢焕从的违法建设由被上诉人雷州市人民政府、附城镇人民政府、雷州市住建局、雷州市国土局2014年12月12日组织实施予以强制拆除。本案强制拆除过程中，四位被上诉人未作出相应的行政强制执行决定，未事先催告当事人履行义务，也没有明确告知当事人依法应享有的陈述权、申辩权及提起行政复议或行政诉讼的权利等，剥夺了当事人应享有的合法权利。因此，四被上诉人对上诉人谢焕从位于雷州市工业大道建筑规划红线范围内的违章建筑物实施的行政强制拆除行为，不符合上述法律对于行政强制执行行为的程序性要求，四被上诉人作出的涉案强制拆除行为应认定为程序违法。原审判决第一判项确认雷州市人民政府、雷州市附城镇人民政府、雷州市住房和城乡规划建设局、雷州市国土资源局于2014年12月12日对上诉人谢焕从在雷州市工业大道北边地块上搭建的建筑物实施的行政强制执行行为违法，并无不妥，本院依法应予以维持。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定：“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”本案中，上诉人谢焕从起诉请求判令四被上诉人对上诉人依法进行行政赔偿，赔偿数额30万元，但其在诉讼期间并未能向原审法院提供四被上诉人雷州市人民政府、附城镇人民政府、雷州市住建局、雷州市国土局的违法行为给其造成经济损失的相关证据，即上诉人谢焕从未能举证证明四被上诉人实施的强制拆除行为造成其合法权益损害的事实，因此，原审判决驳回谢焕从的该项诉讼请求正确，本院依法应予以维持。上诉人谢焕从上诉主张，其经济损失包括未被清理出来的财物，上诉请求撤销原判第二判项，改判支持其诉讼请求，但上诉人提交的证据未能证明其该项损失，而且，依据四被上诉人提交的视频资料内容显示，在拆除涉案违章建筑时，违章建筑物的室内已清空或室内物品正在被清理出室外集中放置。因此，上诉人谢焕从的上诉请求因缺乏事实根据与法律依据，上诉理由不成立，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人谢焕从负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  黄伟明审判员  罗 燕二〇一七年四月二十一日书记员  王秋喆