西安市雁塔区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）雁行初字第00086号
原告王文轩。
原告杨建普。
共同委托代理人王润平。
被告陕西省交通运输厅。
委托代理人张宁珂。
委托代理人ＸＸ。
原告王文轩、杨建普要求撤销陕西省交通运输厅2015年5月18日作出的陕交复裁字（2015）第002号《不予受理行政复议申请决定书》一案，于2015年6月5日向本院提起行政诉讼，本院于当日受理后。于2015年6月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年8月18日公开开庭审理了本案。原告王文轩未到庭、杨建普到庭，二原告共同委托代理人王润平到庭参加诉讼，被告陕西省交通运输厅委托代理人张宁珂、ＸＸ到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告陕西省交通运输厅2015年5月18日作出陕交复裁字（2015）第002号《不予受理行政复议申请决定书》，认为王文轩、杨建普所申请的行政复议内容不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条之规定，决定不予受理。被告于2015年7月1日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：《行政复议申请书》，证明根据《行政复议法》第二条、第六条之规定，原告的复议请求不属于行政复议范围，陕西省交通运输厅根据《行政复议法》第十七条规定作出不予受理的复议决定符合法律规定。法律依据是《行政复议法》第二条、第六条、第十七条。
原告王文轩、杨建普诉称，原告依照陕西省交通厅运管局下发的“陕交运发（2007）100号”、“陕交运发（2008）82号”文件关于清理客运车辆挂靠经营的两个办法、明确界定确立公司化经营的基本界定原则和六项制约措施的规定要求，原告对西安市交通运输管理处从2008年至今不按省运管局的文件精神和要求对焦汤线路56户车主与陕西恒丰、恒客、西安金盾、蓝通等四家私人公司车辆挂靠经营行为不依法进行清理，向西安市人民政府申请复议，西安市人民政府责令市运管处在60天内对挂靠经营行为进行清理，时隔一年半，市运管处没有进行清理反而弄虚作假包庇四家皮包公司，原告对市运管处的违法行为向西安市交通局及监察反映长达一年之久无果，遂依照《行政许可法》第七十七条向陕西省运管局提交书面监督申请书，要求其履行监督职责，省运管局接到原告申请后既不履行监督法定职责，又不给原告出具书面答复，属行政不作为。原告对省运管局不依法履行监督职责的违法行为依照《行政复议法》第六条第（十一）项及《行政复议法实施条例》第二十一条第（一）项和《行政许可法》第七十七条的规定，申请行政复议，省交通厅接到申请后审查认为原告申请的行政复议内容不属于行政复议的范围。原告认为被告作出的不予受理决定是错误的，是违法的，请求人民法院依法撤销陕交复裁字（2015）第002号《不予受理行政复议申请决定书》，判令被告对原告的申请依法受理。
原告提供了以下证据支持其主张：一，1、向西安市运管处提交清理挂靠归还车辆所有权申请书，2、西安市运管处对申请清理挂靠归还车辆所有权回复，3、西安市人民政府行政复议决定书，证明1、西安市运管处已受理申请并作出回复，证明2、西安市运管处在回复中故意隐瞒焦汤路线与四家私人公司挂靠经营的违法事实，隐瞒四家公司只收管理费，不承担安全风险的违法行为，证明3、市政府作出复议决定书，撤销了西安市运管处的回复，并责令其清理挂靠经营行为；二，1、交通部关于印发《道路运输业发展规划纲要（2001-2010）的通知》，2、陕西省运管局（2007）100号、（2008）82号文件，3、最高法院司法解释、举报监督清理挂靠申请书，证明原告的复议申请符合法律规定，被告应当受理，被告不受理属于不作为行为；三，1、四家私人公司与车主签订的投资合同，2、车主向四家私人公司交更新车款票据，3、920车队财务分配表，证明1、四家私人公司与车主签订的投资合同是虚假的，四家私人公司未在该线路投资一分钱，合同纯属作假，920车队分配记账为证，该合同市运管处当作许可资料存档，是其提供的，证明2、更新车收款收据是四家私人公司从个人手中收取的，每人交纳车款30万元，56人共交款1680万元，购38辆车，每辆30.3万元，共计1141.14万元，从中贪污538.86万元，证明3、920财务账证明全部收益分红归56个车主，所有费用由56个车主指出，交通事故赔付都是车主承担，证明四家私人公司长期勾结恶意串通，欺骗各级政府，继续挂靠，抗拒政府权威。
被告陕西省交通运输厅辩称，一、根据原告在行政复议过程中提交的有关材料来看，原告只是举报人，与被复议行政行为并没有法律上的利害关系，其复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的法定受理条件，不属于行政复议的受理范围，因此被告作出不予受理的决定是合法的。二、原告援引的《行政许可法》第七十二、七十四、七十八条，规定的是对行政许可实施过程中违法行为的监督以及对相关工作人员的责任追究事项，本案不涉及行政许可，如果是对工作人员在行政许可过程中的违法违纪行为进行处分，则该行为不是具体行政行为，不属于行政复议的受案范围。综上，被告作出的陕交复裁字（2015）第002号《不予受理行政复议申请决定书》符合法律规定，原告的诉讼请求不能成立，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，原告对被告提交的证据真实性无异议，对证明目的有异议，被告认为不属于受案范围是没有法律依据的，原告申请运管局履行法定职责，但是运管局未履行法定职责，后原告向被告申请复议，属于被告行政复议受理范围。被告对原告提交的证据一真实性无法判断，没有原件，对证明目的有异议，与本案无关联；证据二举报监督清理挂靠申请书的真实性有异议，该申请书中的申请人是王润平、杨建普、陈向涛、郗生强、李来济五人，行政复议申请书中的申请人是王文轩、杨建普二人，从现有的证据来看，在行政复议过程中，申请人王文轩与举报无关，并不是向省运管局提出举报的举报人，原告提交的监督清理挂靠申请书与原告提出的行政复议申请无法律利害关系，监督清理挂靠申请书的五人签名字体像是一个人签的，对证明目的也有异议；证据三原告没有提交原件，对真实性、证明目的均有异议，与本案无关联。
本院对当事人提交的证据作如下确认：被告提交的证据及原告提交的证据一、二真实性予以确认；原告提交的证据三与本案无关联性，不予确认。
经审理查明，2013年6月，王文轩和李绪玲向西安市交通运输管理处递交了要求清理挂靠归还车辆所有权的申请书，西安市运管处当月做出答复表示王文轩申请书中所称的四家公司不存在挂靠经营行为，王文轩和李绪玲收到回复后于2013年7月向西安市人民政府申请行政复议，要求撤销回复，责令运管处履行职责清理挂靠，西安市人民政府于2013年11月20日作出市政复决字（2013）29号《行政复议决定书》，撤销了运管处回复中关于蓝田县蓝通运输有限责任公司和陕西恒丰汽车运输有限公司“没有挂靠经营行为的内容”并责令市运管处在收到复议决定书之日起60日内，按照国家、省、市关于“清理挂靠经营”的相关文件对蓝田县蓝通运输有限责任公司和陕西恒丰汽车运输有限公司存在的车辆挂靠行为进行清理。因市运管处收到复议决定之后一直未执行，王润平、杨建普、陈向涛等五人于2015年4月向陕西省交通厅运输管理局递交了一份举报监督清理挂靠申请书，要求省运管局对弄虚作假相关人员依法处理，对挂靠经营行为进行监督清理，因省运管局未作出书面答复，王文轩、杨建普遂向被告陕西省交通运输厅递交了行政复议申请，要求被告依照相关法律规定，依法责令陕西省交通厅运输管理局依法履行法律赋予的监督职责，被告经审查认为王文轩、杨建普的申请不属于法律规定的行政复议范围，于2015年5月18日作出给原告作出了陕交复裁字（2015）第002号《不予受理行政复议申请决定书》，并于次日向二原告邮寄送达。原告不服，向本院提起了行政诉讼。
庭审中经询，原告称其于2015年4月27日向被告递交了行政复议申请，被告称从其收文流程显示2015年5月5日收到了原告的复议申请。
本院认为，本案争议的焦点问题是原告提交的行政复议申请是否属于行政复议范围，被告作出的不予受理决定是否合法。
根据《道路运输管理条例》第五十六条“上级道路运输管理机构应当对下级道路运输管理机构的执法活动进行监督”之规定，监督职责是一项法定职责，其履行方式应按照法律规定予以实施。下级的执法活动不仅指依职权要求相对人履行义务，也应包括行政机关履行法律义务及对生效法律文书的履行。就本案而论，原告要求陕西省交通厅运输管理局履行监督职责，针对的是西安市交通运输管理处不履行市政府复议决定所确定的清理挂靠经营内容，作为市运管处的上级机关，省运管局有义务采取督促、命令方式要求下级机关履行复议决定，其法律依据是《行政复议法》第三十二条“被申请人不履行或者无正当理由拖延履行复议决定的，复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行”之规定，针对市运管处而论，省运管局就是此条款所指的“有关上级行政机关”，对于市运管处不履行复议决定的行为，责令其履行的机关，不仅是复议机关，也有其上级机关，这两个机关都具有要求市运管处履行复议决定的职责。《道路运输管理条例》第五十六条规定的监督职责在此时依《行政复议法》的规定转化成具体的法定职责，由于省运管局不履行法定职责，原告提起复议，理由正当。其次，此项法定职责本身虽然不直接涉及原告的人身权和财产权，但其职责履行的指向是责令监督市运管处履行市政府复议决定所确定的清理挂靠经营行为，因此必然涉及原告的财产权，其职责的履行和原告的财产权有利害关系和影响，故原告的申请属于《行政复议法》第六条第（九）项：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的”所规定的范围，被告认为原告的复议申请不属于复议范围，适用法律错误。在程序上，原告称其2015年4月27日向被告递交了行政复议申请，被告称从其收文流程显示2015年5月5日收到原告提交的复议申请，被告于2015年5月18日作出陕交复裁字（2015）第002号《不予受理行政复议申请决定书》，次日向二原告邮寄送达，根据《行政复议法》第十七条“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”的规定，被告作出不予受理决定书已经超过法律规定的期限，程序违法。此外，被告在其作出的陕交复裁字（2015）第002号《不予受理行政复议申请决定书》中将申请人的身份情况中王润平写为法定代表人，显属表述错误。
综上，被告作出的《不予受理行政复议决定书》事实不清、程序违法，依法应予撤销，原告的诉讼请求符合法律规定，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项，意见如下：
一、撤销陕西省交通运输厅2015年5月18日作出的陕交复裁字（2015）第002号《不予受理行政复议申请决定书》。
二、陕西省交通运输厅于本判决生效后五日内依法受理王文轩、杨建普的行政复议申请。
案件受理费50元，被告负担。原告已预交，被告应在本判决生效后十日内，直接给付原告。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于陕西省西安市中级人民法院。
审 判 长 穆 瑾
代理审判员 郭 瑶
人民陪审员 吴 静
二〇一五年十二月三日
书 记 员 伊怀聪