云南省昆明市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2015）昆行终字第103号
上诉人（一审原告）徐元仙，女，汉族。
委托代理人梁正国、钱绍轩，均为金虹法律服务所法律工作者，代理权限均为特别授权代理。
被上诉人（一审被告）昆明市公安局滇池国家旅游度假区分局，地址：昆明市滇池路6公里1389号。
法定代表人陶毅敏，局长。
委托代理人陈江洪、段志刚，均系该局工作人员，代理权限均为特别授权代理。
上诉人徐元仙因与被上诉人昆明市公安局滇池国家旅游度假区分局（以下简称为：度假区分局）“治安处罚行政赔偿”一案，不服昆明市西山区人民法院作出的（2015）西法行初字第75号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年1月19日对本案进行了公开开庭审理，上诉人徐元仙及委托代理人梁正国、钱绍轩，被上诉人度假区分局的负责人副局长白树明及委托代理人陈江洪、段志刚到庭参加了诉讼。本案经合议庭评议，现已审理终结。
一审人民法院认定以下案件事实：原告等太河社区部分人员认为太河200亩安置房用地征收中一部分干部违法违纪问题而到滇池国家旅游度假区管委会等部门上访。度假区海埂街道管理处等部门给予原告等上访人员书面答复。原告认为相关部门未解决其要求解决问题，于2014年5月到北京上访。针对原告的上访行为，北京市公安局西城区分局府右街派出所对原告予以训诫。7月，原告等人再次到北京上访。北京市公安局西城区分局府右街派出所于7月23日对原告作出训诫。两次训诫内容为：一、依据《中华人民共和国集会游行示威法》第二十三条的规定，非经国务院或者省、自治区、直辖市的人民政府批准，在下列场所周边距离十米至三百米的，不得举行集会、游行、示威：（一）全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院的所在地；（二）国宾下榻处；（三）重要军事设施；（四）航空港、火车站和港口。二、依据《中华人民共和国集会游行示威法》第二十七条的规定，违法举行集会、游行、示威，不听制止的，人民警察现场负责人有权命令解散；拒不解散的，人民警察现场负责人有权依照国家有关规定决定采取必要手段强行驱散，并对拒不服从的人员强行带离现场或者立即予以拘留。三、根据《信访条例》第十八条、二十条的规定，信访人员采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。走访不得围堵、冲击国家机关，不得拦截公务车辆。四、中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或集聚，你应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理。以上内容特此训诫。北京市公安局西城区分局府右街派出所于2014年7月23日对原告训诫后即将原告送至国家信访局马家楼分流中心。昆明市滇池国家旅游度假区管委会信访局接到原告到北京上访通知后，到北京对原告劝访并将上访人员带回昆明，2014年7月26日向被告报案。被告受理立案后，于2014年7月26日当天，根据《公安行政机关办理行政案件程序规定》的规定，向原告送达了行政案件权利义务告知书，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条的规定，向原告作行政处罚告知笔录，询问原告是否提出申辩和陈述，原告明确表示放弃。被告昆明市公安局滇池国家旅游度假区分局于2014年7月26日对原告给予拘留十日的行政处罚。2014年8月5日解除拘留。原告不服该处罚决定，于2014年9月22日向昆明市公安局申请行政复议，昆明市公安局经审查后于2014年10月27日作出维持原处罚决定的复议决定。原告于2015年5月5日向北京市公安局西城区分局提出：要求获取西城公安分局制作的2014年7月23日原告在中南海周边地区上访，扰乱公共场所秩序，被查获，立案和移交昆明市公安局滇池国家旅游度假区分局的法律手续的信息。2015年5月19日，北京市西城区公安分局向原告送达政府信息不存在告知书，内容为：您好，我们于2015年5月5日受理了您提出的政府信息公开申请，具体见《登记回执》西公（2015）1514号。经查，您申请获取的政府信息，本机关未制作，该政府信息不存在。如您对本答复有异议，可以在收到本答复之日起60日内申请行政复议，或者在3个月内向人民法院提起行政诉讼。
一审人民法院认为，本案系公民不服公安行政管理部门行政处罚而提起的行政诉讼，依法属于人民法院行政诉讼受案范围及本院管辖。原告系被告昆明市公安局滇池国家旅游度假区分局所作行政处罚行为的行政相对人且认为该处罚行为侵犯了其合法权益，具有本案“原告”的诉讼主体资格。从北京市西城区府右街派出所对原告等人训诫的内容来看，原告的行为违反《信访条例》第二十条：“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；（二）携带危险物品、管制器具的；（三）侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；（四）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；（五）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。”的规定。根据《信访条例》第四十七条：“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”的规定，公安机关可以根据上述《信访条例》第四十七条的规定，对原告等人予以警告、训诫或者制止。北京市公安局西城区分局府右街派出所对原告予以训诫。原告到北京信访的行为，系多人采取走访形式提出共同的信访事项，未推选代表，违反《信访条例》第十八条：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人”的规定。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”的规定及《信访条例》第四十七条的授权，被告可以根据原告等人的行为所导致的后果给予行为人治安管理处罚。虽然原告起诉陈述其到北京系其个人行为，但根据庭审查明事实，原告系与多名人员同时到北京上访，就此事实来看，庭审中原告代理人提出被告的处罚违反云南省公安厅云公法[2014]102号《云南省公安厅关于依法处理信访活动中违法犯罪行为的实施意见》的规定作出行政处罚的意见本院不予采信。原告到北京市公安局西城区分局申请信息公开，从其申请公开的内容来看，北京市公安局西城区分局府右街派出所对原告仅作出训诫，并未对原告上访行为立案和移交给被告，而经本院到府右街派出所调取证据证实，府右街派出所确实出具过训诫书，故对原告认为训诫书为虚假材料的主张本院不予支持。被告在对原告作出处罚决定时，证据确凿、查明事实清楚、适用法律、法规正确、符合法定程序，对原告提出的要求判令被告为原告消除影响、恢复名誉、赔礼道歉，赔偿原告被限制人身自由10日所造成的经济损失6000元，赔偿原告精神损害赔偿金人民币60万元的诉讼请求，因被告的处罚行为不具有违法性，原告无证据证明被告的行政行为导致其受到人身损害，故本院不予支持。对于原告要求向被告以及对被告负有领导责任的昆明市公安局提出司法建议书，促使被告以后避免做出类似违法行政行为的诉讼请求，因不属于人民法院审理行政诉讼案件范围，故本院亦难以支持。据此，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第一款第三项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条、第三十三条，《诉讼费用交纳办法》第八条第四项之规定，判决：一、驳回原告徐元仙要求被告昆明市公安局滇池国家旅游度假区分局辩称为原告消除影响、恢复名誉、赔礼道歉的诉讼请求；二、驳回原告徐元仙要求被告昆明市公安局滇池国家旅游度假区分局辩称赔偿被限制人身自由10日所造成的经济损失6000元的诉讼请求；三、驳回原告徐元仙要求被告昆明市公安局滇池国家旅游度假区分局辩称赔偿精神损害赔偿金人民币60万元的诉讼请求；四、驳回原告徐元仙要求向被告昆明市公安局滇池国家旅游度假区分局辩称以及对被告负有领导责任的昆明市公安局提出司法建议书，促使被告昆明市公安局滇池国家旅游度假区分局辩称以后避免做出类似违法行政行为的诉讼请求。本案诉讼费免交。
上诉人徐元仙不服一审判决向本院提起上诉称：一、一审判决证据不足。一审中被上诉人出具北京市公安局西城分局府右街派出所对上诉人训诫的训诫书两份。但该两份训诫书北京市公安局西城分局府右街派出所从未告知过上诉人，也未送达给过上诉人，上诉人也没有签收过训诫书，被上诉人无法说清是从何处取得的训诫书。上诉人拿训诫书到北京市公安局西城分局申请公开，被明确书面告知上诉人申请公开的政府信息不存在。上诉人至此才知道被上诉人出示的训诫书是假的。一审人民法院到府右街派出所调取证据也没有调取到以上训诫书，一审人民法院得到的说明是在一审诉讼过程中形成的，并不能作为被上诉人早已作出的行政行为合法的证据。本案被上诉人作出具体行政行为的依据训诫书不存在，一审人民法院认为被上诉人作出的具体行政行为证据确凿是错误的。二、一审判决适用法律错误。一审被上诉人答辩称上诉人到北京市中南海周边非正常上访，所以对上诉人作出行政拘留处罚，并且举证称昆明市滇池国家旅游度假区管委会向被上诉人报案上诉人在北京市中南海周边非正常上访，还举证案件回执以证明被上诉人将案件作为行政案件受理。但是如果上诉人真在北京市中南海周边非正常上访，需要给予行政处罚，也应由违法行为发生地县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。被上诉人是昆明的公安机关，在法律上无权管辖上诉人在北京的行政违法行为。被上诉人在昆明接受昆明市滇池国家旅游度假区管委会的报案，并作为行政案件受理完全违反了《中华人民共和国行政处罚法》第二十条的规定，超越了被上诉人可以行使职权的范围。一审判决适用法律是错误的。综上，上诉请求：1、依法撤销昆明市西山区人民法院（2015）西法行初字第75号行政赔偿判决书，并判令被上诉人向上诉人赔偿违法行政拘留上诉人10日造成的经济损失6000元。二、判令被上诉人对上诉人违法行政拘留的行为为上诉人消除影响、恢复名誉、赔礼道歉，并判令被上诉人向上诉人赔偿经济损害赔偿金60万元。三、一审和二审诉讼费由上诉人承担。
被上诉人度假区分局答辩称：我局于2014年7月26日接滇池国家旅游度假区管委会报案，称徐元仙等人到北京中南海周边上访。后经调查，滇池国家旅游度假区太河社区部分群众因征地补偿问题，到北京中南海周边非正常上访，其行为已经违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》的相关规定，后我局于2014年7月26日对徐元仙作出行政拘留十日的处罚。我局在本案办理过程中，严格遵守法律法规的有关规定，事实清楚，证据确凿，程序合法，作出的行政处罚决定并无不当。一审人民法院认定事实清楚、程序合法，请驳回上诉，维持原判。
各方当事人在一审诉讼中提交的证据材料均已随案移送本院，在二审中均无新的证据提交。
经本院二审审查，一审人民法院认定案件事实无误，本院依法予以确认。
本院认为：本案系上诉人徐元仙认为被上诉人度假区分局所作昆公（滇太）行罚决字〔2014〕46号《行政处罚决定书》违法并侵犯其合法权益，所提起的行政赔偿诉讼。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三条第（一）项：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的；”之规定，行政赔偿的前提是行政行为被确认违法。而针对上诉人对本案所涉《行政处罚决定书》所提起的行政诉讼一案，本院经审理作出（2015）昆行终字第93号行政判决，已驳回上诉人的上诉，维持了一审人民法院“驳回上诉人一审诉讼请求”的判决结果。故上诉人在行政处罚决定未被确认违法的情形下，所主张的行政赔偿诉讼请求依法不能成立。
综上，一审人民法院判决驳回上诉人的一审赔偿诉讼请求，认定事实清楚，审判程序合法，适用法律法规正确，依法应予以维持。上诉人的上诉请求因缺乏充分的事实和法律依据，本院依法不予支持。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项及国务院《诉讼费用交纳办法》第八条第（四）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
审 判 长 华虹
审 判 员 方玲
代理审判员 张锐
二〇一六年四月十八日
书记 员代 亚娟