安徽省临泉县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）临行初字第00021号
原告：张德辉，男，1949年8月15日出生，汉族。
原告：曹玉杰，男，1963年2月11日出生，汉族。
原告：朱晓梅，女，1967年9月20日出生，汉族。
委托代理人：刘德礼，安徽皖大律师事务所律师。
被告：太和县人民政府。。
法定代表人：徐会东，任县长。
委托代理人：李超，太和县人民政府法律顾问，安徽炎黄律师事务所律师。
委托代理人：李素侠，太和县房地产管理局征收办主任。
原告张德辉、曹玉杰、朱晓梅不服被告太和县政府于2013年12月31日作出的《关于太和县友谊路两侧旧城改造项目房屋征收与补偿决定的通告》（太政（2013）57号，以下简称《通告》）提起行政诉讼。本院于6月12日受理后，依法组成合议庭进行审理，6月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，6月30日被告向本院提交了作出具体行政行为的证据和答辩状，7月2日本院向三原告送达了答辩状副本，7月31日下午本院依法公开开庭审理了本案。原告张德辉、曹玉杰、朱晓梅及委托代理人刘德礼，被告太和县政府的委托代理人李超、李素侠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案争议的地点位于太和县城关镇团结东路与友谊北路交叉口，友谊北路西侧（见本院2014年7月24日绘制的勘查平面图）。三户均在太和县友谊路两侧旧城改造项目征收范围内。2013年12月31日，太和县人民政府发出《通告》，决定对太和县友谊路两侧的房屋及附属物进行征收。张德辉、曹玉杰、朱晓梅不服，提起了行政诉讼，请求依法撤销《通告》。
被告太和县人民政府在法定期间内本院提供了以下证据及规范性文件：
第一组：1．《太和县国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第五条、太和县人民政府法定代表人身份证明和太和县人民政府办公室组织机构代码证。2．《太和县国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第六条、太和县房地产管理局组织机构代码证。3、国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第四条第一款。以上证据证明：太和县人民政府是机关法人，具有依法作出房屋征收与补偿决定的行政权力，征收主体合法；太和县房地产管理局是事业单位法人，是适格的房屋征收部门。
第二组：4、太和县人民政府2013年政府工作报告。5、友谊路两侧旧城改造项目开展前期工作的申请，发改委（2013）131号文件。6、规划部门出具的证明、友谊路两侧旧城改造项目范围图。7、国土资源部门出具的证明。以上证据证明具体行政行为事实清楚，证据确凿。
第三组：8、县政府关于审定征收范围的批复、县政府关于审定征收范围的请示，房屋权属调查公告，暂停办理相关手续的通知，房屋现状调查结果的公示及调查表，征收范围内张贴公示的照片。9、县政府关于未经登记的建筑认定和处理问题的批复，县房产局关于未经登记的建筑认定和处理问题的请示。10、房屋征收与补偿方案讨论稿、讨论记录、记录簿。11、房屋征收与补偿方案征求意见通知、征求意见稿、公示说明。12、评估机构选定情况说明及评估机构选定表73张，评估机构选定结果的公示及公示照片，评估委托书及委托方和受托方资质证明。13、社会稳定风险评估报告、讨论会记录、签到薄，应急预控预案。14、县政府征收与补偿方案的批复，房产局征收与补偿方案的请示，征收范围内的公示照片。15、房屋征收通告、公示照片。以上证据证明被告作出的具体行政行为程序合法。
第四组：16、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条（第五项，第六项）至第十五条、第二十四条。17、《阜阳市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第十条至第二十条。18、《太和县国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第五条至第十八条。以上依据证明目的：《通告》符合法律法规和有关政策规定。
原告张德辉、曹玉杰、朱晓梅诉称：《通告》不符合国务院关于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条和太和县《国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第九条的规定，原告的房屋所在的小区不属于危房集中、基础设施落后的旧城区改建区域。《通告》还违反国务院关于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条的规定，既未举行听证会，也未广泛征求意见，没有依照规定公示相关文件，或未向相对人送达相关文件。原告认为，《通告》既没有法律依据，又不符合当地国民经济发展规划，完全是太和县政府打着“旧城改造”的名义，行商业开发之实，严重侵害了原告的合法权益。请求法院依法撤销太和县政府于2013年12月31日作出的太政（2013）57号《通告》。
原告向法庭提供了以下主要证据：1、原告张德辉等三人身份证；2、原告张德辉等三人的房屋所有权证；3、太政（2013）57号《关于太和县友谊路两侧旧城改造项目房屋征收与补偿决定的通告》；4、太政征补（2014）9号，太政征补（2014）30号，太政征补（2014）34号决定书和（2014）50号催告书；5、带有公章的评估报告；6、视频资料。以上证据证明原告具有诉讼主体资格。
被告太和县政府辩称：一、友谊路两侧旧城改造项目已经合法程序批准，房屋征收合法、合规。因友谊路及环城北路至建设路居民众多，道路狭窄，公共设施不全，雨天泥泞不堪，群众出行不便等多种因素，居民多次到县政府上访，强烈要求进行改造。经多方论证研究，县政府决定对友谊路两侧进行旧城改造。征收张德辉等人所有的房屋及地段，可以提高整个友谊路项目涉及的广大居民的居住条件和生活质量。因此，原告认为其房屋不属于危房集中、基础设施落后的旧城改造区域，不同意旧城改造的理由不成立。二、征收补偿方案程序合法。友谊路两侧旧城改造项目的征收补偿方案讨论稿经过了城关镇政府、县人防办、文广新局、发改委、环保局、国土局、财政局、市容局、规划局等14家单位的论证。论证后的征收补偿方案征求意见稿在友谊路项目涉及的范围内进行公示和张贴，广泛征求居民意见，在公示期满后，没有居民对征收补偿方案提出意见。因此，原告认为征收补偿方案未经过论证、未举行听证会、未公示征求意见的主张没有依据。综上，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求法院依法维持太和县政府作出的太政（2013）57号《通告》。
经庭审举证质证，本院对以下证据作如下确认：
被告对原告提举的证据除身份证没有异议外其他均有异议：认为原告没有提供房屋产权证书原件，不能证明其真实性；原告提供的三份补偿决定书与涉案的通告不是同一具体行政行为，不属于本案审查范围；评估报告不是作为征收的依据；视频资料无法核实录制的地点、时间，对该录音不予质证。原告认为，所有权证由被告颁发，被告应该明知原告的产权；房屋征收补偿决定与原告有密切的利害关系，是原告征收行为的当然延伸；对评估报告，被告所讲前后矛盾，评估报告要素齐全，应为有效的报告，显系先行政后违法补救；视频资料内容正好可以推翻被告所讲被征收人没有异议的说法，视频资料可以还原当时的实际情况。同时，被告没有将分户补偿情况进行公布，违反条例29条。本院认为，原告所举证据1、2、4、5与本案有关，可以证明原告具备适格的诉讼主体资格。
原告对被告提举的主体资格没有异议，但认为《太和县国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》不应该适用。本院认为，被告所举证据，能够证明太和县人民政府作为县级政府，符合法律法规对房屋征收主体的规定。
原告对被告提供的认定事实方面的证据提出异议，认为政府工作报告具有真实性，但对证明目的有异议，这份报告不能证明该份报告已经人大常委会通过的事实，报告不能证明征收行为合法；旧城改造的前提是违法的，实际上是为商用，并不是为了公共利益。第一，对旧城的定义没有依据，不是旧城；第二，被告没有证据证明我们所居住的房屋属于危房，不是危房。评估报告认定为九成新，也证明不是危房。友谊路两侧的规划图是2006年的，不是2013年的；太和县政府发布通告之前大量的征收工作已经实施，先行政后补救，前后时间顺序颠倒。被告认为，旧城改造项目已经经过14家单位的论证，且符合太和县的主体规划，不存在以旧城改造的名义行商业之实的情况，不存在先行政后补救的情形；大多数人的利益既是公共利益，90户已经签订了补偿协议，我们没有认定原告的房屋是危房，并且旧城改造提高了公众利益，不能因为有商用现象而否认公共利益。本院认为，友谊路两侧旧城改造项目，写入了2013年太和县人民政府《政府工作报告》中，已纳入该县2013年国民经济和社会发展计划，并经县发改委批准立项，规划、国土、住建等单位进行了现场勘查。
原告对被告提供的处理程序方面的证据提出异议，认为被告关于征收范围的批准、请示是内部之间进行的，没有看到被告列举被征收人全面配合的证据，90多户签订协议，被告没有证据证明大部分被征收人配合的证据；被告没有出示被征收人不反对的证据，而我们恰恰有证据证明大多数人反对，征求意见稿没有反馈的情况，听证会没有举行，没有修改的环节；2013年8月9日确定了评选机构，而评估报告单日期显示的是2013年8月1号，显示先违法后补救，评估机构是由被告方自行选定，不是我们共同选定的；8月9日的公示内容和情况说明不一致，自相矛盾；被告进行评估报告违反不扰民的原则，属于非法行政，有录音佐证；风险评估报告、记录、讨论、签到簿都是伪造的；征收方案公示位置、公示时间、期限都没有证据能显示出来。综上，程序严重违法，先违法行政后补救；时间上矛盾，本末倒置；没有出具专用账户的账号；风险评估等一系列程序都没有证据可以佐证。被告认为，被告严格依照条例和办法组织房屋权属调查，在征收补偿方案讨论稿中被征收户为150户，总体面积约2.2万平方米，在正式的征收补偿方案中是147户，总体面积约2.2万平方米，其中违法建设面积2454.03平方米，涉及被征户28户；对未经登记的建筑认定依据是2008年的航拍图认定，航拍图没有显示的房屋且没有“三证”的，作为违反建筑认定；补偿方案讨论稿有参加人员的签到簿和讨论记录认定，程序合法；补偿方案公示后，没有收到原告异议的书面意见，按照阜阳市征收补偿办法的规定，征收户达到300户才需要常委会论证；评估报告单不是一份正式的公示报告单，评估是预评估，不作为征收的依据；评估机构的选定经过了大多数人的投票；风险评估是通过组织相关人员进行了风险评估，具有真实性；征收补偿方案的请示、批复签字均有文号，是真实的，并有证据证明公示的时间、地点。本院认为，太和县房产局作为政府房屋征收部门，履行了对征收补偿方案公示、征求意见、报政府批准等一定程序，对征收范围内的房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况组织了调查，符合法律法规对房屋征收补偿安置的基本程序要求。太和县房产局在征收决定前，对涉案地块的社会稳定风险进行了初步调查、预测和分析，并形成报告报县政府，履行了部分程序规定。
依照《条例》第十条第二款的规定，本院认为被告应组织有关部门对房屋征收与补偿方案征求公众意见。被告辩称未征求被征收户意见的理由是找不到被征收户、被征收户不予配合以及被征收户没有意见，被告对此未全面地查明原因，亦未提供证据材料予以证明。依照《条例》第十二条第二款的规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储，被告提供的所有证据材料亦没有征收补偿费用专户存储的书面证据。本院对被告在征求公众意见和征收补偿费用专户存储中存在的瑕疵予以指正。
原告对被告提供的适用法律方面的证据提出异议，认为《太和县国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》是县级政府的规定，不能作为依据；所引用的阜阳市的规定与条例不一致，应该适用条例的规定。本院对被告提供的以上依据予以采信。
友谊路两侧旧城改造项目所涉及的“旧城”改造范围问题，也就是房屋征收是否是为了公共利益？虽然友谊路两侧旧城改造项目范围内的被征收的房屋大都不在同一地点，也没有书面危房集中的鉴定材料，但是目前宪法和法律对“公共利益”的规定比较原则，概念比较模糊。本院对原告异议的理由不予支持。
经审理查明：2013年1月12日，在太和县第十五届人民代表大会第二次会议上，太和县人民政府作《政府工作报告》，对2013年国民经济和社会发展计划，提出了拟稳步推进友谊路两侧、国泰路两侧等9个旧城改造项目。6月8日，太和县发展和改革委员会批准了太和县友谊路两侧旧城改造项目的立项。6月13日至14日，规划、国土部门分别出具证明，该项目符合城市总体规划和土地利用总体规划（2006-2020）。太和县友谊路两侧旧城改造项目范围：南起环城北路，北至建设路，占地面积51亩，以友谊路两侧旧城改造项目范围图为准，涉及147户被征收对象，其中包括张德辉等三名原告。6月14日，太和县人民政府批准了太和县友谊路两侧旧城改造项目的范围。7月16日，该项目的征收部门太和县房产局公示了太和县友谊路两侧旧城改造项目范围内的房屋现状调查结果。8月1日，太和县人民政府作出了太和县友谊路两侧旧城改造项目范围内未经登记的建筑认定和处理问题的批复。8月8日，太和县友谊路两侧旧城改造房屋征收指挥部召开《房屋征收与补偿方案》讨论会，城关镇、县人防办等14个单位参加了论证。9月11日，《房屋征收与补偿方案》通过公告在项目范围内向公众征求意见。该方案主要规定了征收补偿依据、方式、标准、内容，产权调换房屋的地点、面积和标准，以及签订补偿协议、房屋抵押租赁的处理等项内容。11月17日，友谊路两侧旧城改造房屋征收指挥部召开了城关镇、社保局、信访局等6家单位参加的社会风险评估研讨会，评估结论为友谊路两侧旧城改造项目房屋征收社会稳定风险程度低，但有发生个体矛盾冲突的可能，并形成了评估意见上报县政府。12月31日，太和县人民政府批准了《友谊路两侧旧城改造项目发布房屋征收与补偿方案》。同日，太和县人民政府作出《太和县友谊路两侧旧城改造项目房屋征收与补偿决定的通告》（太政（2013）57号）及张贴记录、照片。该通告内容包括征收范围、征收主体、征收部门、被征收人、征收补偿与安置方案、征收房屋实施时间及签约期限、被征收人权利和义务等项内容。张德辉等三名原告不服《通告》，在法定期间内提起行政诉讼，太和县法院立案后移送阜阳市中级法院审理，2014年5月14日，阜阳市中级法院作出（2014）阜行初字第00007号行政裁定书，将本案指定临泉县法院审理。
本院认为：友谊路两侧旧城改造项目系太和县人民政府2013年9个旧城改造项目之一。被告太和县人民政府提供了县发改委（2013）131号文件、县规划部门出具的证明和县国土资源部门出具的证明，可以证明该项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划和城乡规划。在决定征收前，被告太和县人民政府履行了房屋征收告知、房屋现状调查、公告房屋征收与补偿方案等必要程序。政府工作报告未经人大常委会书面通过，属于内部行政行为，而评估机构的选定，属于行政补偿中的内容，均不属于本案审理范围。综上，被告太和县人民政府作出的《通告》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。案经审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决如下：
维持太和县政府于2013年12月31日作出的《关于太和县友谊路两侧旧城改造项目房屋征收与补偿决定的通告》（太政（2013）57号）。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省阜阳市中级人民法院。
审 判 长 李煌真
审 判 员 程晓明
人民陪审员 范文华
二〇一四年九月四日
书 记 员 陈铁磊
宋亚茹
附：相关法律条文
《国有土地上房屋征收与补偿条例》
第四条市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。
市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。
市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。
第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：
（一）国防和外交的需要；
（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；
（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；
（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；
（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；
（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。
第九条依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。
制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。
第十一条市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。
因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。
第十二条市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。
作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
⒈主要证据不足的；
⒉适用法律、法规错误的；
⒊违反法定程序的；
⒋超越职权的；
⒌滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。