中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）行监字第1731号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）大连保税区德珑房地产开发有限公司。住所地：辽宁省大连保税区仓储加工区IC-61。
法定代表人吕文学，董事长。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）大连保税区管理委员会。住所地：辽宁省大连保税区西关门。
法定代表人毛岩亮，主任。
委托代理人刘聪，辽宁锦连律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）大连保税区规划和土地房屋局。住所地：辽宁省大连保税区管委会综合服务楼****室。
法定代表人孙军，局长。
委托代理人唐鹏林、王飞，辽宁锦连律师事务所律师。
再审申请人大连保税区德珑房地产开发有限公司（以下简称德珑公司）因诉被申请人大连保税区管理委员会（以下简称保税区管委会）、大连保税区规划和土地房屋局（以下简称保税区规划房屋局）收回国有土地使用权违法并赔偿一案，不服辽宁省高级人民法院于2015年7月1日作出的（2015）辽行终字第174号行政裁定，向本院申请再审。本院于2015年10月19日立案受理，依法组成合议庭进行审查，并于2015年11月30日在大连市中级人民法院第28号法庭组织双方当事人进行公开询问，再审申请人德珑公司的法定代表人吕文学，被申请人保税区管委会的委托代理人刘聪，被申请人保税区规划房屋局的委托代理人唐鹏林、王飞到庭参加询问活动。案件现已审查终结。
2001年7月30日，大连保税区土地管理局与德珑公司（原名为大连保税区德珑外商俱乐部有限公司）签订《国有土地使用权出让合同》，约定将位于大连保税区仓储加工小区内42190.83平方米的国有土地使用权出让给德珑公司。2002年11月19日，德珑公司与大连保税区土地管理局签订《补充合同》，约定将出让土地面积变更为41803.53平方米。2003年9月8日，大连保税区土地管理局向大连市仲裁委员会申请仲裁，请求解除其与德珑公司签订的《国有土地使用权出让合同》，收回向德珑公司出让的41803.53平方米国有土地使用权。2004年1月6日，大连市仲裁委员会作出（2003）大仲字第0178号仲裁裁决：一、解除大连保税区土地管理局与德珑公司签订的《国有土地使用权出让合同》及《补充合同》；二、德珑公司在收到本裁决书之日起15日内将大连保税区仓储加工区IC-61号的41803.53平方米国有土地交还大连保税区土地管理局。2009年10月18日，德珑公司与大连唐银房地产开发有限公司（以下简称唐银公司）签订《项目转让合同书》，约定德珑公司将位于大连保税区仓储加工区IC-61号地块上德珑工业园的项目整体转让给唐银公司。2011年5月3日，德珑公司和唐银公司签订交接清单。截止2011年5月3日，德珑公司和唐银公司签订的项目转让合同已实际履行完毕。2011年12月5日至12月16日，在大连市国有土地使用权交易中心举办的国有建设用地使用权网上挂牌出让活动中，唐银公司竞得大连保税区IC-61号土地，并签订大国房挂字（2011）122号《成交确认书》。2012年，大连市保税区土地储备交易中心（以下简称储备中心）与唐银公司签订《收回国有土地及地上附着物协议书》（以下简称《收地协议》），收回位于大连保税区IC-61号土地地上物及配套设施。德珑公司不服，提起民事诉讼，请求确认储备中心与唐银公司签订的《收地协议》无效，大连市中级人民法院于2014年10月13日作出（2014）大民三终字第712号民事判决，驳回德珑公司的诉讼请求。另查明，根据《大连保税区机构编制委员会关于印发﹤大连保税区规划和土地房屋局（大连市国土资源和房屋局保税区国土资源分局）主要职责内设机构和人员编制规定﹥的通知》，设立大连保税区土地房屋局，承接大连保税区土地管理局的管理职责。
一审裁定认为，生效的（2013）大仲字第0178号仲裁裁决，已经解除大连保税区土地管理局与德珑公司签订的《国有土地使用权出让合同》及《补充合同》，自仲裁裁决生效之日起，德珑公司即已丧失案涉国有土地使用权。根据生效的（2014）大民三终字第712号民事判决确认的事实，德珑公司与唐银公司签订的《项目转让合同书》也已于2011年5月3日实际履行完毕，至此德珑公司对案涉土地上的构筑物及配套设施亦不再享有任何权益。因此，德珑公司与2012年针对案外人唐银公司作出的案涉土地收回行为没有利害关系，故其不具有对该行为提起行政诉讼的原告资格。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条和第四十四条第一款第（二）项规定，裁定驳回德珑公司的起诉。德珑公司不服提起上诉。
二审裁定认为，德珑公司自仲裁裁决生效之日起即丧失案涉土地的使用权，德珑公司主张仲裁裁决生效之后并没有实际交还案涉土地、未丧失案涉土地使用权的理由不能成立。生效民事判决已认定德珑公司与唐银公司签订的《项目转让合同书》有效，且已实际履行完毕，德珑公司对案涉土地及全部地上建筑物已不再享有任何权益。德珑公司不享有本案行政诉讼原告主体资格，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。
德珑公司申请再审称：德珑公司已经取得涉案土地的使用权，仲裁裁决就国有土地出让合同作出裁决后，保税区管委会并未收回土地、注销土地登记，德珑公司并没有丧失对涉案土地的使用权。德珑公司与被诉行政行为具有法律上的利害关系，依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第九十一条第（一）项的规定申请再审，请求：撤销一、二审裁定，确认保税区管委会收回德珑公司土地行为违法，赔偿损失。
保税区管委会答辩称：1、保税区规划房屋局与德珑公司签订的《国有土地使用权出让合同》及《补充合同》，业经仲裁裁决解除，德珑公司在仲裁裁决生效之日即对涉案土地不享有任何权利。2、2009年德珑公司将涉案土地上的构筑物整体转让给唐银公司，地上构筑物及附属设施的权属归唐银公司。德珑公司与被诉行政行为不具有法律上的利害关系，不具有适格原告主体资格。请求：维持一、二审裁定，驳回德珑公司的再审申请。
保税区规划房屋局答辩意见与保税区管委会一致。
本院经审查认为，德珑公司在本案一审起诉时的诉讼请求是：“请求确认被告于2012年10月作出的土地收回的具体行政行为违法”。因该诉讼请求所指向的行政行为并不明确，本院组织询问过程中，要求德珑公司进一步明确被诉行政行为。德珑公司询问中最终明确，其所诉行政行为是储备中心与唐银公司签订《收地协议》的行为。本院认为，德珑公司在已经丧失涉案土地使用权及地上构筑物和附属设施所有权的情形下，对储备中心与唐银公司签订《收地协议》先行提起民事诉讼，请求确认《收地协议》无效，经终审判决驳回其诉讼请求后，德珑公司再次以保税区管委会和保税区规划房屋局为被告，请求确认储备中心与唐银公司签订《收地协议》的行为违法，德珑公司没有原告主体资格，系重复起诉，一、二审裁定驳回起诉并无不当。
一、关于德珑公司的原告主体资格的问题
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”也就是说，与被诉行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织，才具有提起行政诉讼的原告资格。本案中，（2003）大仲字第0178号仲裁裁决解除了大连保税区土地管理局与德珑公司签订的《国有土地使用权出让合同》及《补充合同》，并判令德珑公司将涉案土地交还大连保税区土地管理局，根据《中华人民共和国物权法》第二十八条规定，涉案国有土地使用权自仲裁裁决作出之日起已经转移给大连保税区土地管理局，德珑公司至此已经丧失涉案国有土地使用权。德珑公司主张保税区管委会未实施收回土地、注销土地登记行为，因此并没有丧失对涉案土地的使用权，其主张与物权法第二十八条的规定不相符。本院认为，收回土地仅仅是物权转移后的具体实施行为，注销土地登记起到的也只是物权转移的对外公示作用，仲裁裁决生效后，即使有权的国家机关没有及时履行收回涉案土地、注销相关土地登记的法定义务，也并不影响仲裁裁决生效导致涉案土地物权转移的法律效果。因此，德珑公司的该项主张，本院不予支持。（2014）大民三终字第712号民事判决确认，德珑公司已将地上构筑物及附属设施一并转让给唐银公司且已实际履行完毕，据此德珑公司对涉案土地上的构筑物及附属设施亦不再享有权益。在德珑公司对涉案土地、地上构筑物及附属设施均不享有任何权利的情况下，其与储备中心和唐银公司签订《收地协议》的行为，也就不再具有法律上的利害关系。一、二审以德珑公司不具有原告资格为由，裁定驳回其起诉，符合案件事实，于法有据。
二、关于《收地协议》行为性质的问题
本案一审发生在2015年5月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议讨论通过的《关于修改＜中华人民共和国行政诉讼法＞的决定》实施之前，关于是否符合立案条件问题，应当适用当时有效的修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》。根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其人身权、财产权的，属于人民法院行政诉讼受案范围。”也就是说，只有行政机关行使行政职权的行为，才属于行政诉讼的受案范围，非行政机关实施的平等主体之间的民事行为，不属于行政诉讼的受案范围。本案中，德珑公司诉保税区管委会、保税区规划房屋局收回土地使用权，而实际上，两行政机关并未作出任何有关收回涉案土地使用权的行政行为。签订《收地协议》的行为，实质是储备中心与唐银公司进行土地和地上构筑物及附属设施转让的民事行为，储备中心并非行政机关，不行使行政职权，转让土地使用权及地上附着物属于平等主体之间的民事交易行为，亦不存在受委托或者经授权行使行政职权的情形，与保税区管委会、保税区规划房屋局的行政职权没有关联性，不能视为两行政机关的行为。因此，德珑公司诉储备中心与唐银公司签订《收地协议》的行为并非行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。一、二审裁定驳回德珑公司起诉，并无不当。
综上，德珑公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（一）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回大连保税区德珑房地产开发有限公司的再审申请。
审 判 长 郭修江
审 判 员 范向阳
审 判 员 董 华
二〇一五年十二月十六日
法官助理 陆 阳
书 记 员 战 成
附：相关法律司法解释条文
1、中华人民共和国行政诉讼法
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第十二条与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。
第四十四条有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：
（一）请求事项不属于行政审判权限范围的；
（二）起诉人无原告诉讼主体资格的；
（三）起诉人错列被告且拒绝变更的；
（四）法律规定必须由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为，未由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）由诉讼代理人代为起诉，其代理不符合法定要求的；
（六）起诉超过法定期限且无正当理由的；
（七）法律、法规规定行政复议为提起诉讼必经程序而未申请复议的；
（八）起诉人重复起诉的；
（九）已撤回起诉，无正当理由再行起诉的；
（十）诉讼标的为生效判决的效力所羁束的；
（十一）起诉不具备其他法定要件的。
前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法受理。
第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。
3、中华人民共和国物权法
第二十八条因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。