云南省昆明市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）云01行终208号
上诉人（一审原告）云南敞阔经贸有限公司。
住所地：昆明市西山区西园路云南整体厨房用具批发市场*幢***号。
法定代表人汤秀梅，公司经理。
委托代理人何蕊珠，云南八谦律师事务所律师，代理权限：一般授权代理。
委托代理人方庆云，云南敞阔经贸有限公司工作人员，代理权限：特别授权代理。
被上诉人（一审被告）禄劝彝族苗族自治县住房和城乡规划建设管理局。
住所地：禄劝县屏山街道办事处屏山路**号。
法定代表人段子继，局长。
委托代理人李志红，该局物管办主任，代理权限：特别授权代理。
委托代理人崔如华，云南展耀律师事务所律师，代理权限：特别授权代理。
被上诉人（一审第三人）禄劝彝族苗族自治县屏山街道办事处咪油村委会永平村民小组。
负责人刘会兵，村民小组组长。
委托代理人刘英，北京市北斗鼎铭律师事务所昆明分所律师，代理权限：特别授权代理。
上诉人云南敞阔经贸有限公司（以下简称：敞阔公司）因与被上诉人禄劝彝族苗族自治县住房和城乡规划建设管理局（以下简称：禄劝住建局）、禄劝彝族苗族自治县屏山街道办事处咪油村委会永平村民小组（以下简称：永平村小组）房屋行政登记一案，不服云南省富民县人民法院（2016）云0124行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年10月10日受理后，依法组成合议庭进行审理，期间经云南省高级人民法院批准延长了本案审理期限。经调查询问及合议庭评议，本案现已审理终结。
一审人民法院查明以下案件事实：2008年，第三人永平村小组与禄劝县屏山镇人民政府签订《征用土地协议》，由屏山镇人民政府征用第三人的集体土地作为建设用地使用，第三人的预留安置用地按实际征用总面积的20%预留归第三人使用以保障被征地农民的利益。2010年11月3日，第三人与昆明鸿乙名业房地产开发经营有限公司（以下简称：鸿乙公司）签订《房地产开发合作协议书》，约定由鸿乙公司开发第三人预留安置用地78.4亩，鸿乙公司必须在36个月完成项目建设，完成开发后提供给第三人269套住宅、269间商铺、269个车位、269个农贸市场摊位。2012年12月21日，第三人与鸿乙公司签订《回迁安置供房协议》，约定由鸿乙公司向第三人提供其开发的“禄劝世纪中心项目”第四栋、第五栋住房269套，第一、二、三、四、五、六、七、八、十一栋地上一层公路旁临街商铺269间，第一、二、三、四栋商铺下面的农贸市场摊位269个，世纪中心负二层车位269个。2013年1月24日，第三人与鸿乙公司签订《商铺租赁协议》，约定第三人将269间商铺租给鸿乙公司使用。2015年3月19日，鸿乙公司出具两份《承诺》给第三人，承诺在2015年4月19日前将处理给他人的商铺办理过户给第三人。2013年12月至2014年4月期间，原告委托方庆云等四人向鸿乙公司出借款项，2014年4月18日，鸿乙公司与方庆云签订《借款协议》，约定鸿乙公司以其拥有的“禄劝世纪中心”9栋中心商业广场及3、4、5栋的1、2层商铺作为抵押物向方庆云借款4550万元整，鸿乙公司收到借款后，将抵押物登记备案至方庆云指定名下，借款期限为2014年4月18日至2014年11月18日，如不能归还借款，方庆云可以将抵押物自行处理。2014年11月26日，原告向被告申请办理房屋权属登记，被告根据原告提交的同日签订的《商品房购销合同》、同日开具的《预收购房款发票》、《印花税销售凭证、缴款书》、《房屋买卖契税缴款书》、《房屋维修基金结算票据》、2014年11月17日昆明天宇测绘有限公司出具的《房产测绘结果报告》等资料，审核后于同日向原告颁发了相应的《房屋所有权证》，本案涉及的房屋是3幢1层、4幢1层商铺。2015年7月8日，第三人认为原告隐瞒事实真相、欺骗办证部门办理房屋所有权证，向被告申请撤销原告办理的坐落位于禄劝县城掌鸠河世纪中心3幢1层、4幢1层商铺的《房屋所有权证》。被告立案受理后，收集了相关的证据，2015年9月1日向原告送达《注销登记决定告知书》，9月5日原告向被告递交《申辩意见书》，9月15日，被告认为原告申请办理的禄字20142202号、禄字20142204号《房屋所有权证》，存在房屋权属有争议、申报不实的情况，根据《昆明市城市房屋权属登记管理条例》第二十四条的规定，作出禄建决2015第02号《注销登记决定书》：决定注销敞阔公司办理的禄字20142202号、禄字20142204号《房屋所有权证》。2016年1月26日，原告对被告作出的《注销登记决定书》不服，向禄劝县人民法院提起本案诉讼。
一审人民法院认为：（一）国家实行房屋所有权登记发证制度。不动产登记，由不动产所在地的登记机构办理。本案被告禄劝住建局具有办理辖区内房屋所有权登记发证的法定职责。原告对被告作出的《注销登记决定书》不服提起诉讼，被告的主体适格。（二）本案鸿乙公司明知涉案的3幢1层、4幢1层商铺是第三人永平村民小组所有的预留安置房，还将该房用作借款的抵押担保，并与原告签订商品房购销合同，原告未按合同的约定交付购房款，只是持商品房购销合同、印花税销售凭证、缴款书、房屋买卖契税缴款书、房屋维修基金结算票据等资料向被告申请办理了房屋所有权证，第三人知道后向被告申请撤销原告办理的房屋所有权证，被告立案受理后，收集了相关的证据，经讨论审批后，以房屋存在权属争议、申报不实为由，根据《昆明城市房屋权属登记管理条例》第二十四条的规定，作出《注销登记决定书》向原告送达，被告作出的《注销登记决定书》事实清楚、适用法律、法规正确、符合法定程序。原告的请求本院不予支持。综上，一审人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告云南敞阔经贸有限公司要求撤销被告禄劝住建局所作禄建决2015第02号《注销登记决定书》的诉讼请求，案件受理费50元，由原告承担。
宣判后，敞阔公司不服一审判决向本院提起上诉称：（一）一审认定事实错误。1、上诉人在一审中已举证证明上诉人分多次向鸿乙公司支付借款4550万元，期限届满后鸿乙公司无法按约定履行还款义务，故双方协商同意以本案诉争房屋及另外五套房屋抵偿借款，据此前的《商品房购销合同》，该商品房买卖已实际履行，全额支付购房款项，并完成相关行政性收费的缴纳，完成了行政登记备案，不存在申报不实的情形。上诉人系在鸿乙公司取得预售许可的情况下，经双方自愿协商一致完成的房屋买卖及否放款项冲抵，买卖行为及款项冲抵行为真实、客观、有效，不违反法律规定，一审认定未按约定交付购房款，与客观事实不符；2、本案诉争房屋是否属于第三人永平村民小组预留安置用房，属于民事案件审理范围，在行政诉讼案件中无权审理。村民小组与鸿乙公司的法律关系是合作开发建设，并非土地一级开发中依法确认的回迁或预留安置用房，在政府机关亦无备案，一审仅凭村小组与鸿乙公司的协议就认定诉争房屋为预留安置用房，缺乏法律依据。上诉人无义务查证房屋是否为预留安置用房，在鸿乙公司取得商品房预售许可的情况下购买房屋，属善意，应受法律保护。鸿乙公司与村小组之间是民事法律关系，本案行政诉讼不应对民事法律关系进行审理和认定，也不应以民事法律关系作为本案证据理由。（二）被上诉人禄劝住建局撤销登记行为时违法法律规定程序。1、禄劝住建局作出撤销行为的依据之一，是认为上诉人与鸿乙公司之间系借贷关系、双方的商品房购销合同并非为购买房屋所签订，故据此认为办理产权证所提交的申报不实。而房屋登记机关的职权及办理程序中，均不包括对产权登记依据（证明、文件）是否实际履行、是否是真实意思进行判断。禄劝住建局超越法律赋予的职权，对民事法律关系的权利、义务进行认定的行为违反法律规定。2、鸿乙公司与村民小组之间的民事合同约定，并非禄劝住建局的监管、管理范围，禄劝住建局及村民小组均无法提供有效证据证明村民小组已经取得物权法认可的权属，仅依据村小组与鸿乙公司之间的民事约定就认为其享有本案诉争房屋所有权，缺乏法律依据。在司法机关就本案房屋存在权属争议的司法判令前，禄劝住建局无权将村小组与鸿乙公司之间的内部争议作为其认定事实的理由，禄劝住建局作出的注销行为超越其行政职权范围，依法应予撤销。综上，请求撤销一审判决，依法改判撤销被上诉人禄劝住建局所作禄建决2015第02号《注销登记决定书》，案件受理费由被上诉人承担。
被上诉人禄劝住建局答辩称：（一）原判认定事实清楚。原判经各方举证及调查，查明乐本案登记房地产的来源、分配、开发商与敞阔公司的借贷经过、房屋购销情况及登记情况等事实，充分证实原登记在敞阔公司名下的禄字20142202号、禄字20142204号房屋，属于房地产开发商鸿乙公司应置换给村民的安置房，房屋的权属形成了争议。此外，敞阔公司与鸿乙公司签订商品房购销合同后，并未支付购房款，双方不是真实的房产购销，系以房产购销之名，行借贷抵押之实，被答辩人的房产登记存在申报不实的事实。（二）《昆明市城市房屋权属登记管理条例》第二十四条规定，提供虚假证件、证明或者申报不实，造成登记有误的，登记机关可以直接注销登记或予以更正。该条款中的“申报不实”实际包括了本案中将永平村小组安置房申报登记至敞阔公司名下的事实，以及以房产购销之名，行借贷抵押之实的情形，故禄劝住建局适用该条例作出处理决定并无不当，一审适用行政诉讼法第六十九条的规定驳回敞阔公司的诉讼请求，符合法律固定。（三）上诉请求不能成立。敞阔公司上诉称自己与鸿乙公司协商用借款冲抵房款，但事实上并无任何证据证明双方形成了这一合意，因此改变不了虚假交易的事实。其次，敞阔公司虽然在2014年11月17日取得房屋所有权证，但至今都没有实际占有和管理房屋，房屋一直为村民小组占有使用，可见敞阔公司对房屋属于安置房完全是明知的。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求二审驳回上诉，维持原判。
被上诉人永平村民小组答辩称：（一）一审判决认定事实清楚，敞阔公司与房地产商鸿乙公司之间是借款关系而非商品房购销合同关系。敞阔公司已自认与鸿乙公司为借款关系，双方履行了出借款项及归还部分借款的义务，借款关系为双方真实意思表示；敞阔公司与鸿乙公司签订的七份商品房购销合同购买商铺的单价分别为每平方米3500元和5100元，明显低于当时鸿乙公司同类商品房成交价，购销合同目的是为了担保债务履行，并非双方真实意思表示。本案《商品房购销合同》实质是为债权提供担保、直接以作为担保物的房屋抵债，违反物权法、担保法有关禁止流质的规定，禄劝住建局据此颁发的所有权证应予注销。（二）涉案房屋申请办理产权登记时提供虚假材料，申报不实。未实际支付购房款，未提供购房发票，鸿乙公司法定代表人戴惠荣既是鸿乙公司股东，又是敞阔公司股东，不能排除虚假借款，虚假交易可能；双方的商品房购销合同约定的价格明显低于市场价，总价超出价款协议上的借款金额4550万元，明显属于产权登记时提供虚假材料；测绘报告本应由开发商委托相关部门测量，而本案中却是敞阔公司自行委托测量，商铺四至、界限由敞阔公司自行指认；鸿乙公司已将涉案房屋交永平村民小组使用，至今仍旧为村民小组使用占用，敞阔公司办理的产权证也由鸿乙公司交给永平村小组持有，完全可证明敞阔公司明知涉案房屋为永平村小组的安置用房。（三）涉案房屋为永平村小组所有的安置用房，任何人对已交付给村小组的涉案房产均不具处分权。涉案房屋所用土地原为永平村小组集体土地，因政府征用而预留20%用于村集体经济组织成员安置用地。2010年11月3日，村小组与鸿乙公司签订《房地产开发合作协议》，约定鸿乙公司开发村小组预留安置地78.4亩，鸿乙公司完成开发后提供给村小组住宅、商铺、车位、农贸市场摊位269套，屏山镇政府、禄劝发展改革经济贸易局、禄劝城乡规划委员会均下达批复，同意该开发事项，并明确建设规模和内容。2012年12月21日，村小组与鸿乙公司签订《回迁安置供房协议》，约定鸿乙公司提供给永平村小组禄劝世纪中心第四栋、第五栋住房269套，第一、二、三、四、五、六、七、八、十一栋房屋地上一层公路旁临街商铺269套，每套40㎡，第一、二、三、四栋商铺下面的农贸市场摊位269个，世纪中心负二层车位269个。本案禄劝住建局颁证的涉案商铺为永平村小组所有。2013年1月24日，永平村小组和鸿乙公司签订《商铺租赁协议》，将属于永平村小组的269间安置商铺租给鸿乙公司使用，期限八年，自2013年12月31日至2021年12月30日止。鸿乙公司已将包括涉案商铺在内的269间商铺交付给村小组，村小组已实际占有，为真正产权人，鸿乙公司对已交付商铺无处分权。（四）敞阔公司并非善意第三人，对涉案房屋也非善意取得。敞阔公司明知属于流质、流抵押情形而牟取不当暴利，损害他人利益；敞阔公司实际出借给鸿乙公司的金额为3970万，未约定利息，之后鸿乙公司共计归还3050万元，即使按照借款协议约定的借款金额为4550万元，尚欠借款本息1500万，而涉案7份商品房购销合同中购房总价款为45584910元，购房面积为12254.09平方米，平均单价为1224元，明显背离市场价，无善意可言。以上情况可证明敞阔公司与鸿乙公司在办理房产证时申报不实，提供虚假材料，符合《昆明市城市房屋登记管理条例》第二十四条的规定，应注销房产证。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求人民法院驳回上诉，维持原判。
各方当事人在二审中均未提交新的证据。一审已组织各方举证质证，但未对证据的可采性予以确认。经审查，一审各方提交的证据材料中，除法律法规文本不具证据属性外，在本案待证事实范围内，其余证据材料均符合证据的关联性、真实性、合法性要求，确认为本案证据。对证据可证明的内容及证明力大小，本院另行评判。此外，鸿乙公司未参加本案诉讼，一审法院对敞阔公司与鸿乙公司之间借贷关系和担保关系的认定已超出本案行政诉讼审理范围，本院对该部分事实认定不予认可，对一审“经庭审查明”部分认定的其余案件事实予以确认。
本院认为：敞阔公司、禄劝住建局、永平村小组均具诉讼主体资格。因本案审理对象为禄劝住建局对敞阔公司产权证的注销决定，该决定被撤销与否与昆明鸿乙名业房地产开发经营有限公司尚无直接利害关系，故鸿乙公司并非必须参加诉讼的第三人，一审法院未遗漏必须参加诉讼的当事人。
根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十一条，禄劝住建局作为县级以上地方人民政府房产管理部门，是作出被诉《注销登记决定书》的有权行政主体。综合查明事实及各方诉辩意见，本案的争议焦点在于被诉《注销登记决定书》的程序、事实依据和法律适用方面，即禄劝住建局以“存在房屋权属有争议，申报不实情况”，及在诉讼中补充陈述的“争议房屋是永平村民小组在被征地后的回迁安置房，所有权属村民小组；敞阔公司与鸿乙名业公司签订的《商品房购销合同》实属为民间借贷提供担保，无真实的房屋买卖关系”等为由撤销敞阔公司的房产证，该行为是否符合法定程序，是否有事实依据、适用法律是否正确。
根据《中华人民共和国物权法》第十九条，《房屋登记办法》（建设部令第168号，自2008年7月1日起施行）第七十四条至第八十一条，房屋登记错误应依如下处理程序：对于不涉及房屋权利归属和内容的登记错误，如权利人姓名中存在错字、房屋门牌号错误等，即便已登记的权利人不同意，房屋登记机构有权单方依据申请登记材料或者有效的法律文件对房屋登记簿的记载予以更正，之后书面通知当事人即可；对于涉及房屋权利归属和内容的登记错误，若登记权利人不同意更正的，主张存在登记错误的利害关系人应提起诉讼或仲裁获得生效法律文书，或提交司法机关、行政机关、仲裁委员会发生法律效力的、可证明当事人系以隐瞒真实情况、提交虚假材料等非法手段获取房屋登记的文件，之后房屋登记机构才有权根据生效法律文书、文件进行更正登记或撤销已有的错误登记。根据《昆明市城市房屋权属登记管理条例》（自2003年7月1日起施行）第二十四条第一款第（一）项，“提供虚假证件、证明或者申报不实，造成登记有误的，登记机关可以直接注销登记或者予以更正”。然而，当利害关系人主张的登记错误涉及房屋权利归属时，条例规定的所谓“虚假证件、证明或者申报不实”亦应有司法机关、行政机关、仲裁委员会发生法律效力的生效法律文书、文件予以证实，条例的该条款并不意味着登记机关有权力或有能力自行实质审查合同效力或自行裁判权属争议，此点与《中华人民共和国物权法》及《房屋登记办法》的相关规定一致。本案中，永平村民小组主张争议房屋是村民小组所有的回迁安置房，主张应当将颁发给敞阔公司的房产证注销并将房屋登记给村民，其主张的登记错误类型显然涉及房屋权利归属，已登记权利人敞阔公司不同意更正登记，房屋登记机构禄劝住建局却在缺乏司法机关、行政机关、仲裁委员会生效法律文件证明的情形下，自行认定争议房屋归村民小组所有，自行认定登记申请材料中敞阔公司和房地产开发商签订的《商品房购销合同》属虚假买卖关系故申报不实，并据此撤销向敞阔公司颁发的房产证，此举已明显违反前述《中华人民共和国物权法》、《昆明市城市房屋权属登记管理条例》、《房屋登记办法》规定的处理程序。况且，在权属争议的情况下，法律法规未授予房屋登记机构否定已有登记、另行确认权属的职权，也未授予其实质审查商品房购销合同并确认合同性质和效力的职权，故禄劝住建局越权认定争议房屋属村民小组所有、越权认定买卖合同虚假，并基于越权认定的事实而撤销敞阔公司的房产登记，属行政行为缺乏事实依据、认定事实不清、适用法律错误情形。
综上，被诉禄建决2015第02号《注销登记决定书》系由有权行政主体作出，但程序违法，主要证据不足，认定事实不清，适用法律错误，敞阔公司所提撤销诉请有事实和法律依据，应予支持。一审审判程序合法，但因行政诉讼不具备对争议权属予以确认、对争议民事合同性质、效力、履行情况等予以裁判的职权，故一审作出“涉案房屋系永平村民小组的预留安置房”、“原告未按合同的约定交付购房款”的认定，已超出本案行政诉讼审理范围，本院不予认可，一审以上述认定为由确认被诉《注销登记决定书》合法并判决驳回原告诉请，属认定事实错误，适用法律法规错误，应依法予以改判。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项，第八十九条第一款第（二）项、第八十九条第三款，国务院《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第2目、第二十九条第一款，判决如下：
一、撤销云南省富民县人民法院（2016）云0124行初2号行政判决；
二、撤销被告禄劝彝族苗族自治县住房和城乡规划建设管理局所作禄建决2015第02号《注销登记决定书》。
本案一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人禄劝彝族苗族自治县住房和城乡规划建设管理局负担。
本判决为终审判决。
审判长 邓杰
审判员 马勇
审判员 张锐
二〇一七年六月七日
书记员 叶倩