浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）浙行终1168号上诉人（原审原告）陈芳芳等20人（名单附后）。上诉人（原审原告）暨诉讼代表人陈敏燕，女，1978年10月31日出生，汉族，住浙江省临海市括苍镇车口溪村****号。上诉人（原审原告）暨诉讼代表人程彐芳，女，1975年8月20日出生，汉族，住浙江省临海市括苍镇里程村****号。共同委托代理人李达淼、张智能，浙江海贸律师事务所律师。被上诉人（原审被告）浙江省临海市人民政府，住所地浙江省临海市东方大道99号。法定代表人梅式苗，市长。委托代理人罗鉴多，临海市人民政府法制办公室工作人员。委托代理人李宏伟，浙江全力律师事务所律师。陈芳芳等20人诉临海市人民政府（以下简称“临海市政府”）其他行政行为一案，台州市中级人民法院于2017年8月10日作出（2017）浙10行初121号行政裁定。陈芳芳等20人不服，向本院提起上诉。本院于2017年9月4日立案受理后，依法组成合议庭，于2017年11月14日公开开庭审理了本案。上诉人陈芳芳等20人的诉讼代表人陈敏燕、程彐芳及其委托代理人李达淼、张智能，被上诉人临海市政府的副市长刘庭才和委托代理人罗鉴多、李宏伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理认为，本案原告的诉讼请求是要求依法撤销2017年6月初被告在库区移民动迁总动员大会上违法作出把原告排除在移民安置之外的决定，经庭审释明，原告明确该决定表现在2017年6月5日《今日临海》报纸上刊登的《方溪水库移民动迁总动员大会召开》及临海市括苍镇人民政府作出的括信访复字［2017］41号《信访事项处理意见书》。纵观《今日临海》报纸上刊登的《方溪水库移民动迁总动员大会召开》，并没有涉及到将原告排除在移民安置范围的内容。而《信访事项处理意见书》只是对原告等人信访事项的答复，并不能作为移民安置的依据。因此，原告所诉的把原告排除在移民安置之外的决定并不存在，其起诉不符合法定条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。因此，对规范性文件合法性的审查要求只能在针对行政行为提起诉讼时附带提出，而不能直接对规范性文件提起诉讼。本案中，原告诉请确认违法的临政发（2013）7号文件即《临海市方溪水库工程移民安置办法》，该办法系依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国森林法》、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》等法律、法规，并结合方溪水库征地拆迁和移民安置工作的需要而制定，属于行政规范性文件，因原告所诉的行政行为不存在，故本院不予审查。综上，原告的起诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告陈芳芳等20人的起诉。陈芳芳等20人上诉称：一、被上诉人在《方溪水库移民动迁总动员大会召开》（以下简称“动员大会”）上的决定和《信仿事项处理意见书》中的答复，属具体行政行为，上诉人起诉符合法定条件。1.原审法院认为上诉人的诉请是要求依法撤销2017年6月初被上诉人在库区移民动迁大会上违法作出把原告排除在移民安置之外的决定，……纵观《今日临海》报纸上刊登的《方溪水库移民动迁总动员大会召开》，并没有涉及到将原告排除在移民安置范围的内容，该认定与事实不符。被上诉人在2017年6月5日动员大会上的内容已现实侵犯了上诉人的平等安置权，损害了上诉人的合法权益。《今日临海》报纸关于《方溪水库动迁总动员大会召开》的第二段是这样表述的“括苍镇要上下迅速行动起来，用半个月时间，集中力量完成水库动迁安置协议签订工作……。”而本案的上诉人，均未在2017年6月20日前取得签署安置协议，充分说明被上诉人在动员大会上决定已将上诉人等排除在移民安置范围之外。2.原审法院认为临海市括苍镇人民政府作出的括信仿复字［2017］41号《信仿事项处理意见书》只是对上诉人等信仿事项的答复，并不能作为移民安置的依据，属错误认定。（1）该答复内容已证实在动员大会上作出剥夺上诉人安置的权利；（2）上诉人不是以信仿答复而起诉，信仿答复作为证据，本案是剥夺了上诉人的安置权利。该意见书是在上诉人牵头召开动员大会的基础上，根据《临海市方溪水库工程移民安置办法》（临政发［2013］7号）规定，库区内女方嫁到库区外男方（农嫁女），按人户一致原则进行安置，女方及其子女如在婚嫁地无法享受生产安置的，由男方所在地镇、村出具证明，可享受基本生活保障安置。答复内容是针对上诉人等信仿诉求的一种处理结果，明确而具体。原裁定认为不能作为移民安置依据错误。根据上述第1、2点事实，证明上诉人的移民安置事项已被被上诉人排除在外。二、原审认为安置办法等属于行政规范性文件，不能直接对规范性文件提起诉讼，该认定错误。上诉人在诉请中的表述是“一并审查临海市人民政府临政发［2013］7号文件”，而不是直接起诉。根据最高人民法院行政诉讼法司法解释相关规定，在具体行政行为诉讼中，一并审查规范性文件，符合法律规定。三、被上诉人在一审审庭中认为，公民应当在经常居住地登记为常住人口，上诉人等均属婚嫁女，应根据方溪水库移民管理办法第十条第六项“户口仍在库区的婚嫁女及子女，人户一致安置由男方所在地镇、村负责落实”安置方式并未违反相关规定，该认为是错误的。1.上诉人等自出生开始一直居住在库区，户籍登记也在库区内，符合库区常住人口的条件。2.上诉人等已在库区分得承包地，并以该承包地耕种为业，虽已婚嫁库区外，但因生存所依赖的土地在库区，故生活仍在库区内。3.根据婚姻法第9条规定，登记结婚后，根据男女双方约定，女方可以成为男方家庭的成员，男方也可以成为女方家庭的成员。故上诉人等婚嫁并不必然会改变常住地，被上诉人没有证据证明上诉人等常住地发生了改变。四、临海市方溪水库工程移民安置办法内容违法，应当进行审查并对违法内容予以撤销。该办法第十三条第（六）点第二款规定，人户一致安置的对象为已出嫁库区外农业户口男子。按照被上诉人在答辩里根据人户一致原则理解，该类男子是不应享有安置条件的，而按文件规定，该男子应当安置，存在严重矛盾。从该办法对出嫁库区男子和女子的规定内容上看，存在男女不平等，歧视女性的事实，不符合法律规定男女平等的原则性要求。综上，上诉人等从出生开始，生活居住一直在临海市××、里程村，户籍也一直登记在库区内，并没有因婚嫁而改变户籍常住地，符合相关安置条件，应当得到同等安置。现被上诉人违反男女平等的最基本原则，歧视女性，违法将上诉人等排除在移民安置之外，严重侵犯了上诉人等合法正当权益。请求支持上诉人的诉请。临海市政府答辩称：一、答辩人认为原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。2017年6月，答辩人在库区移民动迁总动员会议是就方溪水库建设的重要性、当地民众支持水库建设的必要性以及方溪水库移民政策、法律法规相关问题的说明进行了宣传和动员。被答辩人所提及的“括苍镇要上下迅速行动起来，用半个月时间，集中力量完成水库动迁安置协议签订工作……”显然是在号召各方加快方溪水库的搬迁，尽早完成安置搬迁工作。目前移民安置工作正在开展和推进中，并未如被答辩人陈述在2017年6月20日前必须签署《安置协议》，也并未将被答辩人排除在移民安置范围外。本次会议内容根本没有影响到被答辩人的任何权益，且大会的讲话内容并非行政行为，不具有可诉性，被答辩人的起诉不符合法定条件。另，《临海市方溪水库工程移民安置办法》（以下简称《安置办法》）系根据《中华人民共和国土地管理法》和《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》等法律、法规，并结合方溪水库征地拆迁和移民安置工作的需要而制定，属于行政规范性文件，根据《行政诉讼法》第十三条“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令不属于行政诉讼的受案范围”之规定，被答辩人不能直接提起诉讼。二、一审法院审理案件程序符合《中华人民共和国行政诉讼法》等相关法律规定。三、答辩人制定的临政发［2013］7号文件第十三条第六项“户口仍在库区的婚嫁女及子女，人户一致安置由男方所在地镇（街道）、村负责落实”的安置方式并未违反法律规定，且已保障了被答辩人的合法权益。根据《中华人民共和国户口登记条例》第六条“公民应当在经常居住的地方登记为常住人口，一个公民只能在一个地方登记为常住人口”；又据《浙江省公安厅关于印发的通知》第四条“公民的户口迁移，遵循经常居住地登记户口、人户一致和整户迁移的原则，实行条件准入制。”及第三十条“公民离开户口登记的常住地到另一常住地实际长期居住的，应当由迁移人或者户主及时向公安派出所申报迁移登记”；再据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条“农村村民一户只能拥有一处宅基地”。因此采取“人户一致”的移民安置方式符合法律、法规的规定。被答辩人自结婚登记后经常居住地为男方所在地，仅是因各种原因未将户口迁至男方所在地镇（街道）、村，因此针对被答辩人的上述情况，答辩人采取“人户一致”安置方式即男方所在地镇（街道）、村负责落实的移民安置措施于情合理，更易落实并解决被答辩人的生活安置问题，并非如被答辩人诉称存在男女不平等，歧视女性的情况。最后，根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五条第一款及第三款规定，答辩人有权就本区域内的大中型工程移民安置问题制定《安置办法》。《安置办法》第十三条“在所在安置中，没有安排生产用地的农村移民符合临政发［2011］43号文件规定的对象参加被征地农民基本生活保障”，缴费与待遇标准按（临政发［2016］5号）文件规定执行，也明确了被答辩人享受被征地农民基本生活保障的生产安置方式即生产安置得到解决；并且，被答辩人在库区内的房屋及附属物、青苗等地上附着物、土地等资产均与其他移民一样按实予以补偿；再由男方所在地镇（街道）、村负责落实被答辩人生活安置问题，已充分保障了被答辩人的合法权益。因此，答辩人认为“人户一致”移民安置方式，符合法律、法规的规定，符合地方的风俗，更已使被答辩人的利益不受损害。综上，答辩人根据《中华人民共和国户口登记条例》、《中华人民共和国土地管理法》、《大中型水利水电工程建房征地补偿和移民安置条例》、《浙江省常住户口登记管理规定（试行）》等法律、法规的规定制订的《安置办法》，并对方溪水库的农村移民采取“人户一致”等安置方式，符合法律、法规规定，符合地方的风俗，已充分保障了被答辩人的合法利益。请求依法驳回上诉，维持原裁定。二审庭审中，双方当事人主要围绕着被上诉人是否作出过将上诉人陈芳芳等20人排除在方溪水库移民安置之外的决定的行政行为，以及原审法院对临政发（2013）7号文件不予审查是否正确的审理重点进行了举证、质证和辩论。本院认为，上诉人陈芳芳等20人诉请要求依法撤销2017年6月初被上诉人临海市政府在方溪库区移民动迁总动员大会上违法作出把陈芳芳等20名上诉人排除在方溪水库移民安置之外的决定，但上诉人提供的2017年6月5日《今日临海》报纸上刊登的《方溪水库移民动迁总动员大会召开》的新闻报导及临海市括苍镇人民政府作出的括信访复字［2017］41号《信访事项处理意见书》，均不足以证明被上诉人作出了把上诉人陈芳芳等20人排除在方溪水库移民安置之外的决定，且动迁大会上的讲话不属行政行为，亦不具有可诉性。因此，上诉人的起诉不符合法定条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。故上诉人不能直接对规范性文件提起合法性审查的诉讼。本案中，上诉人诉请确认违法的临政发［2013］7号文件即《临海市方溪水库工程移民安置办法》，属于行政规范性文件。因上诉人所诉的行政行为不存在，故原审法院对涉案的临政发［2013］7号行政规范性文件不予审查并无不当。上诉人陈芳芳等20人的上诉理由不成立，本院不予支持。原裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长 江 勇审判员 唐维琳审判员 王玉岳二〇一七年十一月二十日书记员 张 莹