苏州市姑苏区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏0508行初88号
原告徐凤根，男，1946年5月24日生，汉族，住苏州市姑苏区。
委托代理人刘玲玲，北京在明律师事务所律师。
委托代理人宋晓峰，北京在明律师事务所律师。
被告苏州市规划局，住所地苏州市十全街747号。
法定代表人张剑，局长。
委托代理人戴爱华，江苏谐达律师事务所律师。
委托代理人陆培源，江苏谐达律师事务所律师。
原告徐凤根诉被告苏州市规划局（以下简称市规划局）规划行政确认一案，本院于2017年3月6日立案受理后，于次日向被告市规划局送达了起诉状副本、应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭，于2017年5月26日公开开庭进行了审理。原告徐凤根、委托代理人刘玲玲、被告市规划局的负责人葛昕、委托代理人戴爱华、陆培源到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
苏州市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）于2015年12月8日向被告市规划局移送《房屋拆迁未经登记的建筑认定移送函》及相关材料，请求对徐凤根（户）房屋中未经登记建筑的情况作出最终认定处理意见。被告市规划局经审查后于2016年9月5日作出苏规征认字[2016]第00009号《认定意见书》，认定原告在宋家坟16号的房屋合法建筑面积464.8平方米，其余为违法建筑。原告对被告市规划局的上述认定意见不服，于2017年3月3日向本院提起行政诉讼。
原告徐凤根诉称：原告在江苏省苏州市姑苏区路北村宋家坟16号拥有合法房屋一处。因实施“虎丘地区城乡一体化综合改造白洋湾河以南地区基础设施及配套工程”项目，原告的房屋被划入征收范围内。2016年9月5日，被告向原告作出了苏规征认字[2016]第00009号《认定意见书》，认定原告房屋的合法建筑面积仅为464.8平方米，其余均为违法建筑。被告作出该《认定意见书》事实不清，程序错误，违反了《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，严重侵害了原告的合法权益。为此，原告向法院提起行政诉讼，请求依法撤销被告作出的苏规征认字[2016]第00009号《认定意见书》。
原告提供了以下证据：1、1982年10月长青公社建房呈批书，证明1982年建房时取得了合法的批复，批准了3间楼房2层，具体建房面积不详。2、1995年长青乡建房呈批表及建房用地许可证，证明在1995年建房时都取得了相应的合法批复，批准楼房1间2层，具体建房面积也不详。3、长青乡宅基地清理登记表，证明2000年时路北村村委会对原告的房屋认定为有3户，被告认定为两户与事实有误。4、虎丘地区综合改造工程动迁政策服务指南，第12页上载明了关于无证建筑认定的依据第3点，证明房屋的实际面积与产权证面积有争议的应当委托相应的测绘队按实际面积重新测量。其中第2.1点，证明由于历史原因，未办理产权证的房屋，参照有证建筑予以评估。被告只认定464.8平方米，有违虎丘地区动迁政策补偿精神，对于原告的全部800平方米房屋应当结合历史因素，都应予认定。5、苏规征认字[2016]第00009号认定意见书，证明被告作出的具体行政行为。
被告市规划局辩称：一、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条、《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、《苏州市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第十条之规定，我局依法负责苏州区域内的城乡规划管理工作，具有对未经登记的建筑进行认定和处理的职权。二、我局作出的苏规征认字[2016]第00009号《认定意见书》程序正当。市住建局向我局移送《房屋拆迁未经登记的建筑认定移送函》（2015年12月8日）及相关材料，请求我局对原告房屋中未经登记的建筑，作出认定处理意见。我局及时核对市住建局移送的相关材料，进行认定初审，随后作出《未经登记建筑认定意见函》(2015年12月22日）并由其在现场进行了公示，在公示期间原告未提出异议。后市住建局向我局出具《房屋拆迁未经登记建筑最终认定移送函》(2016年5月30日），请求我局对原告户房屋中未经登记建筑的情况作出最终认定处理意见，我局随后向原告出具苏规征通字（2016）第10号《关于提供被征收房屋建房手续及建造时间的通知》(2016年6月27日），告知原告我局拟最终认定其房屋的合法建筑面积为464.8平方米，其余均为违法建筑，并告知原告，如有异议，可在收到通知书后5个工作日内带好身份证、户口簿、房屋产权证书、房屋建造审批材料等相关资料至城北西路虎丘指挥部（原二仓储）予以说明或举证，逾期视为放弃。该通知于2016年8月8日送达原告，原告未在指定期限内至指定地点说明或举证。2016年9月5日，我局作出了苏规征认字[2016]第00009号《认定意见书》，认定原告在宋家坟16号的房屋合法建筑面积464.8平方米，其余为违法建筑。原告于2016年11月14日收到该《认定意见书》。综上，我局在作出涉案《认定意见书》之前己通知原告，充分尊重和维护了其陈述、申辩的权利。因此我局作出涉案《认定意见书》程序正当。三、我局作出的苏规征认字[2016]第00009号《认定意见书》证据确凿，适用法律、法规正确，原告请求撤销无事实与法律依据。（一）合法建筑面积与违法建筑面积认定的法律依据。无论是根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条，还是《江苏省村镇规划建设管理条例》第十一条、第十五条、第十六条、《江苏省城乡规划条例》第四十二条、《苏州市城乡规划条例》第二十七条，居（村）民建造个人住宅，必须经政府或规划主管部门的批准。本案中，原告未能提供其主张的房屋建筑面积的批准手续，我局作出相应认定，合法有据，并无不当。（二）合法建筑面积与违法建筑面积认定的计算标准。根据《江苏省土地管理条例》第三十四条、《苏州市宅基地管理暂行办法》第十一条、《苏州市市区农村居民私有住房建设规划管理暂行规定》第十四条第一款第（一）项、第（四）项，农村村民一户在农村只能拥有一处宅基地，其中房屋占地面积不得超过宅基地面积的70%，且苏州市市区农村居民私有住房一般不得超过2层。原告户1982年10月5日《长青公社社员建房协议呈批书》载明“同意建楼房叁间”以及1995年1月10日《苏州市郊区宅基地申请审批表》载明同意新建壹间，根据《苏州市虎丘地区综合改造工程建设指挥部专题会议纪要（关于虎丘地区综合改造工程路北村无地队居民住宅审产方案的专题会议纪要）》([2010]10号）第二条“对于无法提供上述依据或上述依据中记载的数据不明确的，以批复、'二清'时载明的主房间数来核准宅基地，即主房三间的核准宅基地面积为200平方米，主房二间的宅基地面积核准为166平方米，主房一间的宅基地面积核准为132平方米，苏州市虎丘综合改造指挥部认定小组将原告宅基地面积核准为200平方米以及132平方米，故认定原告合法建筑面积为464.8平方米（200*70%*2层＝280,132*70%*2层=184.8,280+184.8=464.8)。因原告拒绝评估公司入场评估，故无法测量原告现房屋总建筑面积。综上，我局根据市住建局移送的相关材料，依照相关法律法规以及有关文件作出的《认定意见书》，证据确凿，适用法律、法规正确，程序正当。原告请求撤销的理由不能成立，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提供了以下证据、依据：1、《房屋拆迁未经登记建筑最终认定移送函》(2016年5月30日）；2、苏规征通字（2016）第10号《关于提供被征收房屋建房手续及建造时间的通知》(2016年6月27日）；3、苏规征通字（2016）第10号《送达回证》(2016年8月8日）；4、苏规征认字[2016]第00009号《认定意见书》(2016年9月5日）；5、苏规征认字[2016]第00009号《送达回证》(2016年11月14日）。证据1-5证明被告作出的苏规征认字[2016]第00009号《认定意见书》程序正当。6、《房屋拆迁未经登记的建筑认定移送函》(2015年12月8日）；7、《拆迁房屋未经登记建筑认定呈报表》(2015年11月27日）；8、苏建拆许字（2010）第29号《房屋拆迁许可证》(2010年8月11日）；9、《苏建拆许字（2010）第29号附页拆迁范围》(2010年8月11日)；10、案涉房屋位置地形图（1张）；11、《情况说明》(2016年3月26日，苏州市姑苏区房产征收与补偿中心）；12、1982年10月5日《长青公社社员建房协议呈批书》(1页）；13、1995年1月10日《苏州市郊区宅基地申请审批表》(2页）；14、《情况说明》(2016年5月25日，姑苏区虎丘街道路北村村民委员会）；15、案涉房屋现状照片（1张）；16、《关于虎丘地区城乡一体化综合改造白洋湾河以南地区基础设施及配套工程项目可行性研究报告的批复》（苏发改中心[2010]185号，2010年5月27日）;17、苏地拨复[2010]第26号《关于同意苏州虎丘投资建设开发有限公司因虎丘地区城乡一体化综合改造工程（基础设施配套）拨用土地的批复》(2010年7月12日）；18、《未经登记建筑认定意见函》(2015年12月22日）；19、公示照片1张。证据6-19证明被告根据苏州市住房和城乡建设局移送的与原告房屋相关的材料，依照相关法律法规以及有关文件作出的《认定意见书》，证据确凿，适用法律、法规正确。
被告提供的法律依据为：1、《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、第四十条；2、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条；3、《苏州市国有土地上房屋与补偿暂行办法》第十条；4、《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条；5、《江苏省村镇规划建设管理条例》第十一、十五、十六条；6、《江苏省城乡规划条例》第三十八、四十二条；7、《苏州市城乡规划条例》第二十七条；8、《江苏省土地管理条例》第三十四条；9、《苏州市宅基地暂行管理办法》第十一条；10、《苏州市市区农村居民私有住房建设规划管理暂行规定》第十四条；11、《市政府办公室印发关于加强苏州市区城市房屋拆迁补偿安置管理的若干意见的通知》(苏府办[2013]282号)第三条；12、《虎丘地区综合改造工程房屋拆迁补偿安置办法》（苏虎丘指（2010）1号）第三条；13、《苏州市虎丘地区综合改造工程建设指挥部专题会议纪要（关于虎丘地区综合改造工程路北村无地队居民住宅审产方案的专题会议纪要）》（[2010]10号）第二条；14、《关于印发<苏州市城区房屋征收与补偿若干问题的处理规定>的通知》(苏住建规[2012]8号)第七条；15、《关于印发<市区房屋征收计户规则、房屋分类、面积认定规定>的通知》(苏住建规[2011]4号)第三条。
经质证，原告对被告市规划局所举证据7、10、18、19的真实性有异议，对其他证据的真实性无异议。同时认为，对证据1、4、6的合法性、证明目的有异议，被告根据国有土地上征收与补偿条例的相关规定作出认定，但被告并未举证证明涉案地块属于国有土地，据原告所知涉案地块仍属于集体土地，被告也未实际测量或评估，被告作出认定，于法无据。证据2原告未收到，也无原告签名；证据3、5送达不合法；证据8、9、16、17不能证明原告的房屋在拆迁许可范围内，应以规划红线为准，且证据16、17目前处于失效状态；证据11所反映的内容均不属实；证据14、15不能证明涉案房屋面积等情况。
原告对被告提供的法律依据发表如下意见：认为依据1、6、7、8、9、10的颁发时间均在原告建房之后，法不溯及既往。依据2、3也不适用本案，因涉案地块征地批复目前被省政府确认违法。依据4、5没有异议。依据11至15均是苏州市相关部门作出房屋征收相关政策和会议纪要，依据这些补偿政策，对原告的房屋作出464.8平方米的认定，缺乏上位法法律依据，缺少必要的认定程序。如果依据12，本案也应当适用第3种，而不应当适用被告所用的第4种。依据11、13无公章，对真实性有异议，无上位法支持，也与原告提供的拆迁指南中第三条第1.3和2.1条的规定不一致。
被告市规划局对原告所举证据的真实性均无异议，但认为证据3与本案无关联，清理表记载的分户信息与合法建筑面积认定无关，表上记载的内容仅供参考；认为证据4是关于拆迁安置补偿的，与本案诉讼无关。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：被告所举证据7、10、18、19的真实性，结合其证据6，本院予以确认。原、被告所举证据均真实、合法、与本案有关联，本院依法予以确认。
根据确认的证据及当事人的陈述，本院查明以下事实：
1982年10月，原告经批准，在原××郊区××公社路北××现苏州市××区路北村××号建造楼房三间（二层），面积不详。1995年1月，原告又经批准，在上述房屋西侧空地建造楼房一间（二层），占地面积68.4平方米。上述两处房屋及宅基地均未办理权属登记。根据2000年《郊区乡（镇）村社员宅基地清理登记表》记载：该户人口六人，主房4间2层（建筑面积266.4平方米），辅房10间1层（建筑面积190.37平方米），房屋建筑面积共计456.77平方米，建筑占地323.57平方米，场地111.72平方米，用地面积合计435.29平方米。该宅基地清理登记表无乡镇人民政府公章。
2010年8月，苏州虎丘投资建设开发有限公司经市住建局批准，领取了苏建拆许字[2010]第29号《房屋拆迁许可证》，实施虎丘地区城乡一体化综合改造白洋湾河以南地区基础设施及配套工程项目，原告上述房屋在该拆迁范围内。因原告未配合，拆迁方未能实地测量并确定原告现有房屋的总面积。拆迁双方至今未能达成协议。
2015年12月8日，市住建局向被告移送《房屋拆迁未经登记的建筑认定移送函》及相关材料，请求被告对原告房屋中未经登记的建筑作出认定处理意见。被告初审后于2015年12月22日作出《未经登记建筑认定意见函》，并在拆迁现场进行了公示。2016年5月30日，市住建局向被告出具《房屋拆迁未经登记建筑最终认定移送函》，请求被告对原告户房屋中未经登记建筑的情况作出最终认定处理意见。被告于2016年8月8日向原告出具苏规征通字（2016）第10号《关于提供被征收房屋建房手续及建造时间的通知》，告知其被告拟最终认定其房屋的合法建筑面积为464.8平方米，其余均为违法建筑，并告知原告限期提供相关资料予以说明或举证。原告未在期限内至指定地点说明或举证。2016年9月5日，被告作出苏规征认字[2016]第00009号《认定意见书》，认定原告在宋家坟16号的房屋合法建筑面积464.8平方米，其余为违法建筑。被告于2016年11月14日向原告送达了该《认定意见书》。
庭审过程中，双方围绕本案争议的焦点即被告市规划局作出的苏规征认字[2016]第00009号《认定意见书》事实认定、程序、适用法律是否合法发表了辩论意见。
原告认为：被告作出的认定意见没有职权依据，无论旧的拆迁条例还是新的征收条例，均适用于国有土地。被告没有提供涉案地块系国有土地的相关证据，应当承担举证不能的责任。对于集体土地未经登记的建筑进行认定无上位法依据。2、被告作出的涉案认定意见，缺乏程序性依据。被告提供的依据都是苏州市相关政府单位的规定，没有法律法规规定的程序性规范。3、诉争认定意见所依据的事实不清，被告没有提供原告涉案房屋具体面积、批复情况、建造时间等关键性事实证据，仅仅依据2003年、2009年颁发的政府规定来认定原告的面积，事实不清，依据不足。即使根据被告法律依据11至14，被告也适用了错误的依据、规定，与涉案虎丘综改项目的动迁指南的规定相冲突。对于因历史原因实际建筑面积与房产证面积不符的应当按实际面积重新测量，并按照有证建筑予以对待，原告涉案的800多平方米都应当是合法建筑，得不出464.8平方米是合法建筑的结论。因此被告作出的认定没有职权依据，事实不清，程序违法，应予撤销。
被告认为：除辩称意见外，另认为：1、原告对用地性质和拆迁合法性问题上的异议与本案无关。原告提供的动迁政策服务指南不是标准的法律文件，所提到的均是对历史原因形成房屋的一个估值问题，与本案无关。2、如按原告意见以实测土地面积来计算，原告房屋的合法建筑面积只有375.76平方米，被告现认定的合法面积大于该面积数。3、虽然拆迁许可证发放在2010年，应当适用城市房屋拆迁管理条例，但当时该条例对未经登记建筑如何认定面积并无指引，而房屋征收与补偿条例对此加以了规范，根据程序从新、实体从旧的原则，被告适用征收补偿条例并无不当。同时，被告并非只引用规范性文件，所作出的认定意见，直接的职权依据是国有土地上房屋征收与补偿条例第二十四条第二款和苏州市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法第十条第二款和城乡规划法第十一条第二款。因此，被告作出的认定意见合法有据，并且维护了原告的合法权益。
本院认为：根据《中华人民共和国城乡规划法》第三条、第十一条第二款、《江苏省城乡规划条例》第四条第一款的规定，在规划区内无论是国有土地还是集体土地上进行建设活动，均应当符合规划要求。苏州市规划局作为城乡规划主管部门，负责苏州市范围内的城乡规划管理工作，具有作出涉案规划行政确认的职责，是本案的适格被告。
本案中，市住建局因城市建设需要，向被告提出对原告涉案未经登记的建筑进行认定的要求，被告有职责依法作出处理。此前相关法律规范对未经登记建筑的认定程序无明确规定，而《国有土地上房屋征收与补偿条例》对此作了相应规定。被告据此经过初审、公告、提出拟处理意见并告知原告限期提供材料进行说明或举证等程序，最终作出涉案认定意见并送达原告。本院认为，被告的上述行为体现了正当程序原则，也有利于保障原告的利益，其适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》中的相关认定程序规定并无不当。
关于被告对原告未经登记建筑的认定标准是否合法。本院认为，原告在被告认定过程中未按要求提供相关证明材料，被告根据其收集的材料依据法律规定作出认定，并无不当。《中华人民共和国土地管理法》（1987年1月1日施行，1988年12月29日修改）第三十八条的规定，农村居民建住宅，使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准；不得超过省规定的标准。《江苏省〈土地管理法〉实施办法》（1987年6月26日施行，1989年6月30日修正）第三十二条规定，农户宅基地的用地标准（包括居住用房和附属用房、庭院、少量绿化地），以户为单位确定，其标准为：城镇郊区和人均耕地在一亩以下的乡镇，每户宅基地应少于0.2亩。住房和附属建筑物的占地面积不得超过宅基地的70%。本案中，被告收集的证据表明：原告经批准于1982年建造楼房三间（二层），面积不详；于1995年又经批准建造楼房一间（二层），占地面积68.4平方米。上述两处房屋及宅基地均未办理权属登记。据此，被告依据《市政府办公室印发关于加强苏州市区城市房屋拆迁补偿安置管理的若干意见的通知》（苏府办[2010]282号）及相关部门根据拆迁项目具体情况所制定的《苏州市虎丘地区综合改造工程建设指挥部专题会议纪要（关于虎丘地区综合改造工程路北村无地队居民住宅审产方案的专题会议纪要）》的相关规定，认定原告1982年建造的楼房三间的宅基地面积为200平方米，合法建筑面积为280平方米，1995年建造的楼房一间的宅基地面积为132平方米，合法建筑面积为184.8平方米，合法建筑面积合计464.8平方米。本院认为，被告的上述认定，不违反上述法律、法规的规定，且对原告有利。本案审理中，原告提供的新证据即2000年《郊区乡（镇）村社员宅基地清理登记表》上记载的原告房屋建筑面积共计456.77平方米，并未超过被告认定的合法面积，不能证明被告的行为侵害了原告的合法权益。原告未能提供建造其他房屋的合法批准手续，被告认定原告的其余房屋均为违法建筑并无不当。
综上，被告作出涉案规划认定意见事实清楚，程序合法，适用规范性文件并无不当，原告要求撤销的依据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告徐凤根的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告徐凤根负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。同时应向江苏省苏州市中级人民法院预交上诉案件受理费人民币50元。苏州市中级人民法院开户行：中国农业银行苏州苏福路支行，帐号：10×××76。逾期不交纳的，按撤回上诉处理。
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审 判 长 李向阳
审 判 员 尤东强
人民陪审员 虞君瑜
二〇一七年六月二十九日
书 记 员 周 宇