河南省郑州市中原区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）中行初字第264号
原告赵正军。
被告郑州市工商行政管理局，住所地郑州市二七区。
法定代表人吴凤军，职务局长。
委托代理人仝风雷，郑州市工商行政管理局法制处副处长。
委托代理人袁育华，郑州市工商行政管理局经济检查支队三大队副大队长。
被告郑州市人民政府，住所地郑州市。
法定代表人马懿，职务市长。
委托代理人刘文远，郑州市人民政府行政复议中心工作人员。
委托代理人刘奎贤，郑州市人民政府行政复议中心工作人员。
原告赵正军诉被告郑州市工商行政管理局履行法定职责，向本院提起行政诉讼。本院于2015年8月3日受理后，分别于2015年8月6日和2015年8月29日向被告郑州市工商行政管理局和被告郑州市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年11月10日公开开庭审理本案。原告赵正军，被告郑州市工商行政管理局（以下简称市工商局）的委托代理人仝风雷、袁育华，被告郑州市人民政府（以下简称市政府）的委托代理人刘文远、刘奎贤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告赵正军诉称：2015年1月19日，原告因向被告举报大润发大学路店和衡阳市天天见梳篦实业集团有限公司销售天天见水黄杨手柄梳子有保健作用、清热解毒、畅通血脉违法事项，要求处罚。但被告至今未依法作出处理决定并告知结果，属拖延履行法定职责。经申请复议后，被告仍拒不作出。故诉至法院，责令被告对原告举报大润发大学路店违法事项依法处理；责令被告对原告举报衡阳市天天见梳蓖实业集团有限公司违法事项依法处理。
原告赵正军向本院提交由工商总局法规司编写的“工商行政管理机关行政处罚程序规定解释与适用”中的有关处罚案件办理期限的部分，证明案情复杂的情形是案件专业化、智能化、分工化，案件特别复杂的情形时，有关法律适用需要作出解释的。原告立案时向本院提交的郑政（行复驳决）（2015）39号行政复议决定书庭审时表示不再出示质证。
被告市工商局辩称：一、原告2015年1月19日向被告举报大润发大学路店（郑州大润发商业有限公司）销售的由“衡阳市天天见梳蓖实业集团有限公司”生产的天天见水黄杨手柄梳子，宣称有保健作用、清热解毒、畅通血脉等介绍，涉嫌违反《反不正当竞争法》和《消费者权益保护法》等规成，要求依法处罚、给予奖励、告知结果，被告已立案进行调查。原告向被告举报时并未请求对“受其引诱进行购买”而造成的财产损失进行赔偿处理，其“给予奖励”的请求也无政策法律依据。被告对其举报事项的调查处理，对原告的合法权益明显不产生实际的影响，与其没有法律上的利害关系。原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》和相关司法解释规定的行政诉讼受案范围、原告资格和起诉条件。二、被告立案后，鉴于案情疑难复杂，依据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十七条的规定，依法办理了案件延期审批，第二次延期至2015年12月31日。被告在原告申请复议时，已提交相关审批证据材料，原告应当知道被告法定期限尚未届满。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》（法释（2015）9号）第四条规定，原告的起诉不符合法定起诉期限。三、被告接到原告举报信后，即在法定的期限内进行了立案调查。对被举报人进行了现场检查、制作询问笔录、收集相关证据、委托有关机构进行鉴定等调查工作。由于原告举报的事项涉及三家企业，被告除对郑州市辖区内企业进行调查外，还分别向两家外地企业邮寄送达了询问通知书，要求其来郑接受调查，但两家外地企业始终拖延配合调查。为了能够查清此案，被告依据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十七条的规定于2015年4月28日、2015年5月27日两次办理了延长办案期限。目前该案仍在调查处理中。被告已依法履职，不存在拖延履行法定职责情形。四、原告因不服被告对其举报事项行政不作为，于2015年6月15日提出行政复议申请，市政府于2015年7月21日作出郑政（行复驳决）（2015）39号行政复议决定书，驳回原告行政复议申请。综上所述，请求法院依法驳回原告的起诉。
被告市工商局于2015年8月20日向本院提供以下证据、依据：1、举报信；2、案件来源登记表；3、现场笔录；4、询问通知书及送达回证；5、立案审批表；6、郑州大润发商业有限公司营业执照；7、委托书及法定代表人、被委托人身份证明；8、询问笔录；9、现场照片打印件；10、郑州大润发商业有限公司提交的衡阳市天天见梳篦实业集团有限公司营业执照、检验报告、产品合格证；11、郑州大润发商业有限公司提交的济南畅行爽爽贸易有限公司营业执照、发票、销售台账；12、郑州大润发商业有限公司提交的史载内容出处打印件；13、全国企业信用信息（湖南）网上调取“衡阳天天见公司”企业信息打印件；14、行政处罚案件有关事项审批表；15、郑工商经检询字（2015）03-13号询问通知书及快递详情单；16、郑工商经检询字（2015）03-14号询问通知书及快递详情单；17、委托鉴定书；18、河南林业司法鉴定中心出具的说明；19、申请延长办案期限审批表；20、郑州大润发商业有限公司提交的说明及广州市越秀区人民法院判决书；21、郑州大润发商业有限公司陈述书；22、继续延期审批表；23、行政处罚案件集体讨论记录；24、郑工商经检询字（2015）03-17号询问通知书及快递详情单；25、衡阳市天天见梳篦实业集团有限公司邮寄提交的说明及及广州市越秀区人民法院判决书；26、济南畅行爽爽贸易有限公司的询问笔录；27、济南畅行爽爽贸易有限公司提交的情况说明；28、济南畅行爽爽贸易有限公司提交的营业执照、委托书及法定代表人、被委托人身份证明；29、济南畅行爽爽贸易有限公司提交的销售发票、合同复印件；30、行政复议答复通知书及复议申请书；31、行政复议案件应诉审批表及行政复议答复书；32、郑政（行复驳决）（2015）39号行政复议决定书；33、行政执法证复印件；34、《工商行政管理机关行政处罚程序规定》；35、北京市海淀区人民法院行政裁定书复印件；36、北京市第一中级人民法院行政裁定书复印件；37、北京市第一中级人民法院行政判决书复印件；38、《郑州市工商行政管理局行政处罚案件核审审批规定》；39、情况说明；40、营业执照；41、对消费者市场调查照片打印件；42、现场问卷调查表。以上证据2、5、14、19、22、23、33是程序类证据，证明程序合法；证据34、38是适用依据；证据35、36、37是相关法院的判决，证明原告不具有诉讼主体资格，请法院予以参考；证据39-42证明原告起诉之后，市工商局近期做的工作；其他证据证明市工商局针对原告的举报正在作为。
被告市政府辩称：一、原告不服市工商局对其举报事项行政不作为，于2015年6月15日提出行政复议申请。本机关经审查予以受理。本机关依法向市工商局送达了书面的行政复议通知书，市工商局按规定进行了答复。经审理查明，对于原告有关天天见水黄杨手柄梳子销售商郑州大润发商业有限公司的举报，市工商局于2015年1月29日立案调查。立案后，市工商局依法履行了询问调查、收集证据、委托检验等行政职责，并于2015年4月10日向涉案商品生产商衡阳市天天见梳蓖实业集团有限公司、供货商济南畅行爽爽贸易有限公司发出了询问通知书。直到2015年5月21日，市工商局办案机构经济检查支队还就有关情况书面向市工商局进行了汇报请示。市工商局上述办案程序符合《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十七条第一款规定。因此，对于原告举报，市工商局正在办理过程中，不存在行政不作为的情形。故原告在此期限以市工商局对其举报事项行政不作为为由提起行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，本机关遂决定：驳回申请人行政复议申请。被告审理原告不服市工商局对其举报事项行政不作为行政复议一案合法，作出的郑政（行复驳决）（2015）39号行政复议决定书事实清楚、依据正确、程序合法。二、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。但是，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第六条第一款规定：行政诉讼法第二十六条第二款规定，复议机关决定维持原行政行为，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。被告在办理行政复议案件时，驳回原告行政复议申请的理由正是其行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件。根据上述规定，被告并非本行政诉讼案件的适格被告。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
被告市政府向本院提供如下证据及依据：1、复议申请书；2、举报书；3、赵正军身份证复印件；4、当事人地址确认书；5、行政复议答复通知书；6、市工商局法人代表证明书、授权委托书；7、市工商局行政复议答复书；8、市工商局证据目录；9、郑政（行复驳决）（2015）39号行政复议决定书；10、39号行政复议决定书；11、送达回证；12、信封封皮，以上证据证明被告依法受理了原告的行政复议申请，并按照法定程序进行了审理，依法作出了行政复议决定，并送达双方当事人。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：原告对被告市工商局提供的证据1没有异议，但认为可以证明原告合法权益受到侵害，要求被告履行职责，被告是否履行，如何履行与原告有法律上的利害关系；对证据19有异议，被告没有证据证明案件复杂，也不符合工商总局对案件复杂情形的列举。签署同意意见的人不是被告的负责人；对证据22、23质证意见同证据19，签署同意意见的九个人均不是被告的负责人；证据35-37与本案无关；对证据38认为与法律规定程序上的规定不一致；对证据39-42不予质证；对其他证据合法性不发表意见。被告市政府对被告市工商局提供的证据和依据无异议。
被告市工商局提供的证据35-37与本案不具有关联性，本院不作为认定本案事实的证据；被告市工商局提供的证据39-42系本案立案后被告取得的证据，本院不予采纳；被告市工商局提供的其他证据本院结合庭审各方当事人的质证意见综合予以采纳。
原告和被告市工商局对被告市政府提供的证据均无异议，本院作为认定本案事实的证据。
被告市工商局对原告提供的解释认为出处不明，仅能表明是某些个人观点，不是法律规定，没有参考价值，且本案也确属案件特别复杂。被告市政府对原告提供的证据未发表意见。原告的证据本院结合庭审查明的事实予以参考。
根据以上有效证据，本院认定以下事实：2015年1月19日，原告向被告市工商局邮寄了举报书，称大润发大学路店销售的由“衡阳市天天见梳蓖实业集团有限公司”生产的天天见水黄杨手柄梳子，宣称有保健作用，且有清热解毒、畅通血脉等介绍，外文无对应汉字系不合格商品，原告受其引诱进行购买，认为大润发大学路店、衡阳市天天见梳蓖实业集团有限公司及涉案商品供货人销售违法商品，未验明产品合格证明和其他标识，涉嫌违反《反不正当竞争法》第九条和《消费者权益保护法》等规定，要求依法处罚、给予奖励、告知结果。2015年1月21日，被告市工商局收到原告的举报书后，对原告所举报的现场进行了检查，并制作了现场笔录。2015年1月29日，被告市工商局对该举报进行了立案。被告市工商局在对原告举报事项进行调查、询问、取证、鉴定的过程中，认为案情涉及外地企业且较为复杂，不能在规定期限内作出处理决定。经被告市工商局经济检查支队负责人批准，于2015年4月28日延长办案期限30日。2015年5月27日，被告市工商局经济检查支队经集体讨论决定，以该案涉及的外地企业不予配合，不能在规定期限内作出处理决定为由，再次延长办案期限至2015年12月31日。2015年6月15日，原告对被告市工商局对其举报事项不作为不服，向被告市政府提出行政复议申请，被告市政府当日予以受理。2015年6月30日，被告市政府向被告市工商局发出郑政行复办（复答通）字（2015）772号行政复议答复通知书，被告市工商局随后提交了行政复议答复书及相关证据材料。2015年7月21日，被告市政府作出郑政（行复驳决）（2015）39号行政复议决定书，认为对于原告有关天天见水黄杨手柄梳子销售商郑州大润发商业有限公司的举报，市工商局立案后，依法履行了询问调查、收集证据、委托检验等行政职责，并于2015年4月10日向涉案商品生产商衡阳市天天见梳篦实业集团有限公司、供货商济南畅行爽爽贸易有限公司发出了询问通知书。直到2015年5月21日，市工商局办案机构经济检查支队还就有关情况书面向市工商局进行了汇报请示。市工商局上述办案程序符合《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十七条第一款的规定。对于原告的举报，市工商局正在办理过程中，不存在行政不作为情形。原告在此期限以市工商局对其举报事项行政不作为为由提起行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，被告市政府决定驳回原告行政复议申请。2015年8月2日原告收到郑政（行复驳决）（2015）39号行政复议决定书后，诉至本院，要求解决。
另查明，本案所涉的原告的举报截止到原告向本院提起诉讼时，仍无处理结果。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。该法第三条第一款规定，人民法院应当保障公民、法人或者其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。结合本案，被告市工商局根据赵正军的举报立案后，至今尚未有处理结果。原告赵正军认为被告市工商局在履职过程中存在不作为行为，有权向人民法院提起诉讼，是本案的适格原告，亦符合上述法律规定。故被告辩称原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》和相关司法解释规定的行政诉讼受案范围、原告资格和起诉条件的理由不成立，本院不予支持。
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。国家工商行政管理总局发布的《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十七条第一款规定：“适用一般程序处理的案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定；案情复杂，不能在规定期限内作出处理决定的，经工商行政管理机关负责人批准，可以延长三十日；案情特别复杂，经延期仍不能作出处理决定的，应当由工商行政管理机关有关会议集体讨论决定是否继续延期。”本案中，原告赵正军是2015年1月19日向被告市工商局举报的，被告市工商局2015年1月21日收到原告的举报书。被告在接到原告的举报立案后，虽然对原告所举报的事项进行了调查、取证等工作，并且在法定期限内不能结案的情况下进行了延期，但是被告市工商局延期的批准和继续延期的决定不符合《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十七条第一款中“工商行政管理机关负责人批准”和“工商行政管理机关有关会议集体讨论决定”的规定。结合本案其应当是指被告市工商局负责人批准和被告市工商局有关会议集体讨论决定，而不是由被告市工商局的办案机构经济检查支队负责人批准和经济检查支队集体讨论决定，并且亦超过了合理的程序期限，使原告所举报的事项长期得不到解决，致使原告于2015年6月15日申请了行政复议后被驳回，又于2015年8月3日向法院提起诉讼。被告不能在法定期限内或者合理的期限内对原告的举报作出行政行为，属拖延履行法定职责，已构成行政不作为。被告所称原告的起诉不符合法定起诉期限及其不存在拖延履行法定职责情形的辩解意见不成立，本院不予支持。原告的诉讼请求本院予以支持。应责令被告在一定期限内履行法定职责。
被告市政府作出的郑政（行复驳决）（2015）39号行政复议决定书虽然是以原告提起行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件为由驳回了原告的行政复议申请，但该复议决定针对的是被告市工商局对原告的举报是否存在行政不作为行为作出的决定，且该复议决定对被告市工商局在对原告的举报履行职责的过程是否超过办案期限予以审查，并认定被告市工商局不存在行政不作为情形，是对被告市工商局是否存在行政不作为行为的实质性审查和认定，应视为对被告市工商局行政行为的维持。故被告市政府是本案适格的被告。由于本院已经认定被告市工商局对本案中原告的举报构成行政不作为，因此，被告市政府作出的郑政（行复驳决）（2015）39号行政复议决定书亦应予以撤销。对于被告市政府的辩解意见，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十九条之规定，判决如下：
一、撤销被告郑州市人民政府2015年7月21日作出的郑政（行复驳决）（2015）39号行政复议决定书；
二、责令被告郑州市工商行政管理局自本判决生效之日起三十日内对原告赵正军的举报作出行政行为。
案件受理费50元，由被告郑州市工商行政管理局、郑州市人民政府共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于河南省郑州市中级人民法院。
审 判 长 高 青
人民陪审员 赵伟清
人民陪审员 陈丰霞
二〇一五年十二月三日
书 记 员 李晓晗