湖南省长沙市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘01行终159号
上诉人（原审原告）常德恒宇房地产开发有限责任公司。
法定代表人陈谋奖,董事长。
委托代理人陈勇斌。
委托代理人黄哲明。
被上诉人（原审被告）湖南省国土资源厅。
法定代表人方先知，厅长。
委托代理人李俊。
委托代理人汤媛。
被上诉人（原审被告）常德市国土资源局，住所地常德市武陵区武陵大道877号国贸大厦。
法定代表人ＸＸ新，局长。
委托代理人胡彬。
委托代理人刘卫文，男，湖南群杰律师事务所律师。
常德恒宇房地产开发有限责任公司因诉常德市国土资源局、湖南省国土资源厅行政决定及湖南省国土资源厅行政复议一案，不服天心区人民法院(2016)湘0103行初61号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
原审查明：原告恒宇房地产公司原名称为常德市永乐房地产开发有限责任公司。2002年11月6日至2002年11月19日，常德市国土局挂牌出让涉案宗地湖滨苑宗地，原告竞得该宗土地。2002年11月19日，常德市国土局与原告签订了《土地使用权挂牌成交确认书》，将湖滨苑宗地出让给原告，双方并于2003年5月13日签订了《国有土地使用权出让合同》，约定出让宗地用途为商住用地，出让年期40年，原告对该宗土地拆迁完毕后，才能办理土地使用权证，以及原告应在2003年12月30日前动工建设，如不能按期建设，需提前30日向常德市国土局提出延建申请，但延建时间最长不超过一年。之后原告于2006年6月1日、7月18日分别取得了常德市房地产管理局颁发的常房拆许字（2006）第7号《房屋拆迁许可证》（拆迁期限2006年6月1日至2006年10月31日）、常房拆许字（2006）第9号《房屋拆迁许可证》（拆迁期限2006年7月18日至2006年12月30日）。2006年10月20日、2011年9月30日，常德市房地产管理局对常房拆许字〔2006〕第7号《房屋拆迁许可证》进行了延期，最后延期至2011年12月30日。2006年12月13日、2011年9月30日，常德市房地产管理局对常房拆许字〔2006〕第9号《房屋拆迁许可证》进行了延期，最后延期至2011年12月30日。2011年12月10日、2013年1月14日，原告先后向常德市房地产管理局提出延长拆迁许可证的期限，常德市房地产管理局均未准许。2013年5月25日，常德市房地产管理局向原告下达了《行政处理决定书》（常房处字〔2013〕第7号），决定注销原告房地产开发资质证书。2015年5月5日，常德市房地产管理局向原告下达了《房屋拆迁许可证有效期限的告知函》（常房函〔2015〕3号），告知原告常房拆许字〔2006〕第7号、第9号《房屋拆迁许可证》已失去法律效力，不再延期，也不新办。常德市国土局于2012年11月27日、2015年6月18日两次向原告作出《撤回行政许可告知书》，并两次依法召开了听证会，听取了原告的意见，并记录在卷，2015年8月4日，常德市国土局作出《撤回行政许可决定书》，该决定内容为：撤回将湖滨苑宗地出让给恒宇房地产公司的行政许可行为，解除常德市国土局与恒宇房地产公司2002年11月19日签订的常国土资挂字（2002）第18号《土地使用权挂牌成交确认书》及2003年5月13日签订的《国有土地使用权出让合同》。原告对该决定不服，向被告省国土厅申请复议，被告省国土厅2015年9月30日收到原告的复议申请后，于2015年10月8日立案，因案情复杂，被告省国土厅于2015年11月20日作出《行政复复议延期通知书》（湘国土资复延字[2015]第26号）并依法送达了原告。被告省国土厅经审查认为：因原告无法完成拆迁，未能在合同约定的期限内进行建设，加之拆迁许可证失效，开发资质已被注销，原告客观上无法履出让合同，且涉案宗地上的房屋结构老化，存在倒塌的危险，严重威胁到居民的生命安全，于2015年12月11日作出湘国土资复决字【2015】第59号《行政复议决定书》，决定：维持常德市国土局2015年8月4日作出的《撤回行政许可决定书》。原告不服，遂诉至本院。
另查明：涉案土地挂牌出让时系国有土地，原告取得涉案宗地后，虽开展了相应的工作，但仍有多数房屋未拆，且地上房屋建成年代久远，目前许多房屋结构老化，年久失修，存在倒塌的危险。
原判认为：第一，国有土地使用权的出让系行政许可行为，应受《中华人民共和国行政许可法》调整，该法第八十三条明确规定：“本法施行前有关行政许可的规定，制定机关应当依照本法规定予以清理；不符合本法规定的，自本法施行之日起停止执行。”本案中，被告常德市国土局是负责本行政区域内土地使用权管理和监督工作的行政机关，其按照法定程序和要求组织实施土地使用权挂牌出让，将涉案宗地出让给原告的行为是行政许可行为，该行政许可行为虽始于该法生效之前，但在该行政许可的有效期之内行政许可法已经颁布施行，应受行政许可法的调整。第二，原告竞得涉案宗地后与常德市国土局签订成交确认书即取得了许可。随后签订了出让合同，该出让合同系行政协议，不违反当时的法律、法规，是合法有效的。后因原告未能按期完成拆迁并进行建设，在《城市房屋拆迁管理条例》被废止，《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施后，原告已不能自行完成土地上房屋征收与补偿，且原告的房地产开发资质已被常德市房地产管理局注销，原有拆迁许可证已失效。常德市房地产管理局于2015年5月告知原告其所持两份《房屋拆迁许可证》于2011年12月30日失效，房屋拆迁许可证不再延期，也不新办；原告虽取得行政许可但客观上已无法履行涉案国有土地出让合同。第三，涉案土地房屋年久失修、亟待改造，已引发群众上访，涉及公共利益。第四、常德市国土局在作出撤回行政许可决定之前告知了原告，两次召开了听证会，听取了原告的意见。综上，常德市国土局依据《中华人民共和国行政许可法》第八条规定的“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。”撤回将涉案宗地出让给原告的行政许可并解除双方签订的《土地使用权挂牌成交确认书》及《国有土地使用权出让合同》，程序及内容合法。至于原告认为本案应依《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条规定的关于该条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理的从旧原则，但因原告的拆迁许可证已失效，常德市房地产管理局已作出不再延期的答复，故本案不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条的规定。至于原告认为常德市房地产管理局在《城市房屋拆迁管理条例》被废止，《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布后的2011年9月其申请对拆迁许可证进行延期得到批准，而后多次申请延期未获准许有异议，不是本案审理范围。
《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定，“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定，但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外，情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可适当延长，并告知申请人和被申请人，但是延长期限最多不超过三十日。”本案被告省国土厅于2015年9月30日收到原告提交的《行政复议申请书》，于2015年10月8日受理该行政复议案件，于2015年11月20日作出了湘国土复延字[2015]第26号《行政复议决定延期通知书》，决定延期至2015年12月30日前作出行政复议决定。被告已举证证明该延期通知书已于即日向原告寄出并顺利签收。被告省国土厅于2015年12月11日作出湘国土复决字[2015]第59号《行政复议决定书》，维持了常德市国土局于2015年8月4日作出的《撤回行政许可决定书》。该复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，且在法律规定的期限内作出，符合法定程序。原告称被告省国土厅未在受理复议申请之日起六十日内作出行政复议决定，未依法告知其延长期限，属违反法定程序，与客观事实不符，本院不予采纳。
综上，原告的诉讼请求无事实及法律依据，本院不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告常德恒宇房地产开发有限责任公司的全部诉讼请求。
常德恒宇房地产开发有限责任公司不服，上诉称：在本案讼争中，上诉人与被上诉人常德市国土资源局不仅仅存在行政许可法律关系，同时也存在民事法律关系。遗憾的是，原审判决对此未予认定区分，造成认定事实部分错误，导致判决结果错误。上诉人认为，常德市国土资源局在2015年8月4日作出的《撤回行政许可决定书》中，将这两种性质完全不同法律关系，混在一起，一并作出处理决定是错误的。对拆迁许可问题，常德市国土资源局作为国家投权的行政管理部门，在其职权范围内，有权依法作出相应的行政决定。但是，对该土地使用权出让合同是否解除，如何解除，则需要合同双方进行依法协商解决，而不能由其使用行政权力单方解除。在本案中，被上诉人常德市国土资源局在其所作出的《撤回行政许可决定书》中，既对本案涉案宗地上是否继续准许上诉人拆迁的行政许可作出决定，同时也对双方依法订立《土地使用权挂牌成交确认书》、《国有土地使用权出让合同》作出解除的行政决定。粗暴地侵犯、剥夺了上诉人的合法权利、民事权益。被上诉人常德市国土资源局对上诉人作出这样的行政决定是错误的。严重的混淆了这里面所包含的两种性质完全不同的法律关系，该行政决定行为是违法、无效的应予撤销。在常德市国土资源局作出《撤回行政许可决定书》后，上诉人依法向被上诉人湖南省国土资源厅申请行政复议。遗憾的是，被上诉人湖南省国土资源厅未能纠正常德市国土资源局的违法行政行为，而是驳回上诉人提出的行政复议。被上诉人湖南省国土资源厅的行政复议决定亦是错误的，应予撤销。上诉人依照合同约定缴清土地出让款，在取得涉案宗地的土地使用权后，依法办理拆迁许可手续，上诉人为此投入了大量的财力、人力。上诉人坚持依法拆迁，拒绝暴力，文明拆迁，已经完成了部分房屋拆迁安置工作。因客观原因，导致未能完成全部拆迁。原审法院认为涉案宗地的房屋拆迁许可问题，常德市房地产管理局已经作出不再延期的答复，故本案不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条的规定，维持了常德市国土资源局作出的撤回行政许可决定。这种简单的认定，不符合《国有有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条规定的内容和精神实质。上诉人为了开发建设该涉案宗地，勤勉诚信的做了大量相关工作，上诉人已在原审作了简要陈述，这里不再累述。诚如原审查明的正确事实:上诉人取得涉案宗地后，开展了相应的工作。对于涉案宗地的处理，上诉人寄希望于二审法院全面审查本案的证据材料。可以从中判断出正是个别政府部门、官员从中作梗，导致上诉人的拆迁工作断断续续，不能顺利开展，遭受巨大经济损失。本案纠纷，虽然经过原审法院审理，上诉人已经向原审法院提供了充分的证据，证明上诉人的诉讼请求合法合理。但是，未能得到原审法院的公正判决。恳望二审法院支持上诉人的上诉请求，以免给上诉人灭顶之灾，还予法律的公平正义。
综上，请求二审法院依法撤销原审判决，改判支持上诉人在原审的诉讼请求。即:撤销湖南省国土资源厅作出的湘国土资复决字（2015）第59号《行政复议决定书》;撤销被上诉人常德市国土资源局2015年8月4日对上诉人作出的《撤回行政许可决定书》;确认被上诉人常德市国土资源局在《撤回行政许可决定书》中作出的解除双方2002年11月19日、2003年5月13日分别签订的《土地使用权挂牌成交确认书》、《国有土地使用权出让合同》的行政行为违法;由两被上诉人承担本案诉讼费用。
当事人向一审法院提交的证据和依据已随案移送本院。经审查，本院认定的事实与原审无异。
本院认为，本案中，被上诉人常德市国土资源局是负责本行政区域内土地使用权管理和监督工作的行政机关，其按照法定程序和要求组织实施土地使用权挂牌出让，上诉人竞得涉案宗地后与其签订成交确认书，随后签订了出让合同，该出让合同系行政协议，不违反当时的法律、法规，是合法有效的。但之后因上诉人未能按期完成拆迁并进行建设，现《城市房屋拆迁管理条例》被废止，《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施，上诉人已不能自行完成土地上房屋征收与补偿，且上诉人的原有拆迁许可证已失效，上诉人客观上已无法履行涉案国有土地出让合同。被上诉人常德市国土资源局据此作出撤回将涉案宗地出让给上诉人的决定并解除双方签订的《土地使用权挂牌成交确认书》及《国有土地使用权出让合同》，符合法律的规定。被上诉人常德市国土资源局在作出被诉决定之前告知了上诉人，两次召开了听证会，听取了上诉人的意见，程序合法。上诉人认为常德市房地产管理局《城市房屋拆迁管理条例》被废止，《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布后的2011年9月其申请对拆迁许可证进行延期得到批准，而后多次申请延期未获准许有异议，不属于本案审查范围。同时，被上诉人湖南省国土厅作出湘国土复决字[2015]第59号《行政复议决定书》，维持了常德市国土资源局的决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，符合法定程序。综上，原审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告常德恒宇房地产开发有限责任公司的诉讼请求并无不当。上诉人如认为合法权益受到损害，应通过其他途径主张权利。上诉人的上诉理由不成立，原判决依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审诉讼费50元，由上诉人常德恒宇房地产开发有限责任公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 陈光辉
审判员 王真铮
审判员 柳志敢
二〇一七年五月二十五日
书记员 甘 费
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条：
人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。