重庆市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）渝02行终168号
上诉人（原审原告）金良光，男，汉族，1970年7月23日出生，重庆市巫溪县人。
上诉人（原审原告）曾道念，女，汉族，1975年1月3日出生，重庆市巫溪县人。
上诉人（原审原告）金宇，女，汉族，1999年4月29日出生，重庆市巫溪县人。
法定代理人金良光，基本情况同上。
上诉人（原审原告）金玉佳，女，汉族，2008年9月4日出生，重庆市巫溪县人。
法定代理人曾道念，基本情况同上。
上述四上诉人委托代理人姜文莹，天津益农律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）巫溪县国土资源和房屋管理局，住所地重庆市巫溪县春申大道158号，统一社会信用代码：11500238709322429B。
法定代表人郑应万，局长。
出庭负责人钟大兵，巫溪县国土资源和房屋管理局副局长。
委托代理人蹇兴宝，重庆峡郡律师事务所律师。
原审第三人巫溪县城区开发建设管理委员会，住所地巫溪县马镇坝城投大厦。
法定代表人李兴书，主任。
委托代理人杨开元，重庆浩志律师事务所律师。
上诉人金良光等4人因诉巫溪县国土资源和房屋管理局（简称巫溪国土房管局）履行征地补偿安置协议一案，不服巫溪县人民法院(2016)渝0238行初37号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理，本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，1997年12月31日，巫溪县人民政府为金良光颁发溪国土（97）用地字第8935号巫溪县城乡居民建设用地许可证，批准用地面积为耕地108平方米，建造有效期为2年。1998年1月12日，巫溪县建设委员会为金良光颁发川建委村规建字0002421号村镇规划建设选址意见书，批准建筑层数为3层、建筑面积为315平方米。2005年10月20日，重庆市人民政府作出渝府地[2005]839号文件，批准巫溪县建设马镇坝南岸城市防洪堤工程用地。巫溪国土房管局组织实施了该次征地的补偿安置工作，并委托巫溪县城市建设有限公司（简称巫溪城建公司）承担补偿安置的具体工作。2010年11月3日，巫溪县城区开发建设管理委员会（简称巫溪城建管委会）三名工作人员拟定关于对持有合法用地许可证、建设规划许可证的原房户处理方案，确定对持有合法两证的原房户的安置标准，其中第一条确定“在城市规划区内持有合法用地许可证、建设规划许可证的原房户纳入安置范围”。2010年11月4日，巫溪城建公司与金良光签订《关于对持有合法用地许可证、建设规划许可证的宅基地处理方案（统建安置）》，其中第一条约定“在城市规划区内持有合法用地许可证、建设规划许可证的原宅基地纳入安置范围”。该协议拆迁安置人口为4人，分别为金良光、曾道念、金玉佳、金宇，建筑面积为324平方米。2010年11月16日，征地拆迁部对金良光宅基地进行勘丈、概算及统计，在征地拆迁安置户旧房勘丈表被拆迁房屋状况图示栏、征地拆迁户原房勘丈计算表房屋分类栏、被拆迁房屋面积及安置补偿概算表被拆原房面积栏均对该宅基地记载为砖混结构、面积为324平方米。同日，金良光领取门市回购现金补偿60000元；2010年11月29日，金良光领取过渡生活费15840元；2012年1月15日，金良光领取过渡生活费、房租费6908元；2012年5月7日，金良光领取过渡生活费、房租费9413元。合计92161元。2012年9月20日，巫溪国土房管局向巫溪县人民政府报送关于新城规划区内持有房屋建设“两证”处置建议的请示［巫溪国土房管文（2012）87号］。2012年11月1日，巫溪县人民政府作出巫溪府函[2012]211号关于新城规划区内持有房屋建设两证处置问题的批复，要求在征地拆迁工作中拆迁工作部门需要向颁证单位确认两证真实性，因控规未实施建设行为的，按用地许可证上批准的用地面积在康居示范点进行等面积置换，不作其它补偿。2015年3月6日，巫溪城建公司对金良光要求履行2010年11月4日签订的统建安置协议作出回复，认为该户办理了用地许可证、建设规划许可证，该证的有效期为两年，即该证在1999年底已失效。同时因该户办理了两证而没有建设，签订的《统建安置协议》缺乏基础事实。根据巫溪府函[2012]211号文件规定，等面积置换，不作其它补偿，因此，在置换用地交付前应领取的生活费按原协议内容予以支付，除生活费外的其他补偿终止支付。
另查明，对巫溪城建公司与金良光签订的《关于对持有合法用地许可证、建设规划许可证的宅基地处理方案（统建安置）》以及巫溪城建公司关于金良光要求履行2010年11月4日同巫溪城建公司所签统建安置协议的回复，巫溪国土房管局均认可系其委托巫溪城建公司所为。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。金良光为行政协议的行政相对人，曾道念、金玉佳、金宇为行政协议的利害关系人，均是本案适格的原告。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款中“……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。……”的规定，市、县人民政府的土地行政主管部门具有履行征地补偿安置工作的法定职责。巫溪国土房管局组织实施了该次征地的补偿安置工作，是本案适格的被告。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。巫溪城建公司受巫溪国土房管局的委托，与金良光签订统建安置协议，不是本案适格的被告。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条第一款规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”行政协议并非是一个单一的行政行为，行政协议行为是由一系列行政行为共同组成的。签订行政协议是一个独立的行政行为，单方变更行政协议又是一个独立的行政行为，单方解除行政协议、不依法履行或者未按照约定履行行政协议义务，都属于一个独立的行政行为。本案中，巫溪城建公司与金良光签订《关于对持有合法用地许可证、建设规划许可证的宅基地处理方案（统建安置）》这一行政协议，巫溪国土房管局依据巫溪县人民政府（2012）211号批复委托巫溪城建公司于2015年3月6日作出对金良光的回复，该回复对这一统建安置行政协议已经单方变更。因此，巫溪城建公司于2015年3月6日对金良光的回复是一个新的行政行为。因本案诉讼请求为要求继续履行《关于对持有合法用地许可证、建设规划许可证的宅基地处理方案（统建安置）》，故在本案中，法院无法对巫溪城建公司关于金良光要求履行2010年11月4日同巫溪城建公司所签统建安置协议的回复这一单方变更行为的合法性进行全面审查。
综上，金良光等4人要求巫溪国土房管局继续履行《关于对持有合法用地许可证、建设规划许可证的宅基地处理方案（统建安置）》的理由不成立。判决驳回金良光、曾道念、金玉佳、金宇的诉讼请求；案件受理费50元，由金良光、曾道念、金玉佳、金宇负担。
宣判后，原审原告金良光等4人不服，向本院提出上诉称，原审判决缺乏法律依据，行政协议属于合同范畴，对内容进行变更只能是协议变更或诉讼变更，不能单方变更，该协议符合法律规定，合法有效，被上诉人擅自变更协议内容应属无效，变更行为应在本案中一并审查。请求二审撤销原判，并依法改判。
巫溪国土房管局答辩称，原审判决正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
巫溪国土房管局在法定期限内向原审法院提交并在庭审中举示了以下证据依据：1、法人身份证明、组织机构代码；2、统建安置协议；3、拆迁内列资料，包含征地拆迁安置户旧房勘丈表和原房勘丈计算表、概算表、现金结算表；4、户口证明；5、领款单；6、四川省村镇规划建设选址意见书和用地许可证；7、管委会对原房户处理方案；8、巫溪国土房管文[2012]87号；9、巫溪府函[2012]211号文。
金良光等人提交如下证据依据：1、统建协议和安置人员名单；2、选址意见书和建设许可证；3、巫溪府函[2000]68号和巫溪府函[2001]41号文件；4、[2015]渝二中法行初字第00059号和[2016]渝行终字382号行政裁定书；5、黄永安和金良玉与巫溪城建公司签订的补偿安置协议；6、政策摘要第5页涉及房租和过渡生活费的补偿标准。
巫溪城建公司提交以下证据、依据：1、营业执照、法人身份证明；2、重庆市人民政府文件（渝府地[2005]839号）、征地拆迁方案；3、统建安置协议；4、拆迁内列资料、户口证明；5、领款单；6、选址意见书、建设用地许可证；7、巫溪县国土资源和房屋管理局87号文件、巫溪县人民政府211号文件、巫溪城建公司回复。
巫溪县城建管委会提交法人身份证明作为证据。
原审法院认证意见为除金良光等人提交的第5号证据外，本案各方当事人提交的证据依据均具有真实性、合法性、关联性，予以采信。
前述证据，已随卷移送本院。经审查，原审法院对证据的认证意见正确，本院予以确认。
本院审理查明的事实与原审查明的事实无异。
本院另查明：在金良光签订的统建安置协议中对过渡生活费及房租等没有明确约定，但签订协议后双方按协议确定的安置人口发放领取相关费用至巫溪城建公司回复之日。
本院认为：本案是行政机关与行政相对人针对土地征收补偿安置事宜达成协议后，行政相对人认为行政机关未按协议履行提起的行政协议案件。其诉讼请求是请求判令按协议继续履行。虽然在协议条款中对过渡生活费及房租等没有明确约定，但签订协议后双方按协议确定的安置人口发放领取相关费用至巫溪城建公司回复之日，双方对履行情况及标准并无异议，因此，对此应视为安置协议的组成部分，包含在双方达成的安置协议中。本案争议焦点在于行政机关对行政协议能否单方变更及对行政协议的变更是否在本案中一并审查。
行政协议是行政机关为维护与增进社会公共利益，实现行政管理目标，与行政相对人协商一致达成的协议。虽然同样具有民事协议双方自愿协商一致的特点，但在行政协议中双方的权利义务与民事协议是不同的，行政主体对于行政协议的履行享有行政优益权，即对协议履行的监督权、指挥权，单方变更权和解除权。因此，本案被上诉人巫溪国土房管局在统建安置协议的履行过程中有权在未征求上诉人金良光等人意见的情况下对协议进行变更。
行政协议的本质仍是行政机关履行行政职能的行为，包含签订协议、变更协议、履行协议等多个环节的多个行为。本案上诉人的诉求是请求判令继续履行行政协议，人民法院只对被诉协议是否该继续履行进行审查。行政机关拒绝继续按协议履行的抗辩理由当然在本案审查范围之内，但是，对其变更协议的行为只是进行形式上的附带审查，只要不存在明显重大违法的情形，在本案中即应采信。金良光等人的诉求是请求继续履行协议，而巫溪国土房管局已行使行政优益权对协议进行了单方变更，此单方变更行为不存在明显重大违法的情形，巫溪国土房管局的抗辩理由成立。原审法院予以支持并无不当。金良光等人可对巫溪国土房管局的变更协议行为另行主张权利。
综上，上诉人金良光等人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。原判认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人金良光等4人承担。
本判决为终审判决。
审判长 程鸿声
审判员 张建平
审判员 刘红霞
二〇一七年十一月六日
书记员 谭宁波