浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙行终1066号
上诉人（原审原告）陈维忠，男，汉族，1955年11月25日出生，住浙江省瑞安市。
委托代理人葛如贵，黑龙江郝雅枫律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）瑞安市人民政府，住所地浙江省瑞安市万松东路市政大院。
法定代表人陈胜峰，市长。
委托代理人刘伟，该单位工作人员。
委托代理人余心海，浙江玉海律师事务所律师。
陈维忠诉瑞安市人民政府（以下简称瑞安市政府）资源行政答复一案，温州市中级人民法院于2016年8月19日作出(2016)浙03行初69号行政判决。陈维忠不服，向本院提出上诉。本院于2016年10月12日立案受理后，依法组成合议庭，并于2016年11月25日公开开庭审理了本案。上诉人陈维忠的委托代理人葛如贵，被上诉人瑞安市政府的委托代理人刘伟、余心海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定：涉案丁山二期围垦工程位于瑞安东海岸，于2005年11月14日由浙江省围垦局颁发《围垦许可证》。原告在该滩涂上从事插茜捕捞作业，并领有《渔业捕捞许可证》，许可年审有效期至2005年11月15日止。期满，原告未再申请年审。2004年12月15日，被告印发瑞政发[2004]272号文件，对涉案围垦工程的政策处理作出规定。2006年5月16日，被告印发瑞政发[2006]98号文件，对涉案围垦工程的插茜作业政策处理作出专门规定。2007年8月15日，被告作出瑞政发[2007]129号文件，对原插茜政策补偿方案进行调整。调整后，具体补偿方案为：转产转业补偿标准以2004年、2005年、2006年三年插茜作业的收入的平均数（含劳务成本费）作为插茜作业一年的转产转业补偿标准，经测算转产转业补偿费70760元/年，补偿时间为三年；生产设施补偿以每户4栏插茜作业平均宽度作为生产设施补偿计算基数，按432元/米计算补偿2付；插茜作业附属设施以每户2000元标准一次性补偿。2014年5月15日，原告陈维忠及其他插茜户就涉案海域围垦向被告瑞安市政府提出征地补偿申请。2015年9月1日，被告作出被诉答复。原告不服，遂提起本案诉讼。
原审法院认为，1.《瑞安市人民政府关于印发瑞安围垦工程插茜作业政策处理办法的通知》（瑞政发[2006]98号文件）和《瑞安市人民政府关于同意调整围垦工程插茜作业政策处理办法的批复》（瑞政发[2007]129号文件）系被告瑞安市政府制定的关于涉案滩涂围垦工程的政策补偿方案，不属于可反复适用的规范性文件。原告根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定申请对上述文件进行规范性文件审查，本院不予准许。但被诉答复实质系被告对插茜户所作的补偿决定，原告在本案中请求一并审查补偿方案，本院予以准许。2.《瑞安市人民政府关于印发瑞安围垦工程插茜作业政策处理办法的通知》（瑞政发[2006]98号）系被告针对丁山二期围垦工程插茜作业于2006年制定的补偿方案，而瑞政发[2007]129号文件则是瑞安市政府针对原插茜作业政策补偿方案所作的一次局部调整，也应当适用原补偿方案制定时的法律、法规规定。但是，当时的法律、法规对于滩涂围垦工程的政策补偿并无明确规定。因此，瑞安市政府根据丁山二期围垦工程插茜作业补偿工作的实际情况，结合当地经济，作出涉案补偿方案及调整方案，并不违反法律的规定。被告瑞安市政府在收到原告的补偿申请后，召开插茜户政策处理协调会听取插茜户代表的意见，依据补偿方案作出被诉答复，并无不当。原告陈维忠主张应当按照土地征收的相关标准制定补偿方案，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。原告陈维忠要求撤销被诉批复的诉讼请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告陈维忠的诉讼请求。
陈维忠上诉称：一、一审认定事实不清。1、上诉人捕捞许可证期满前已申请年审，被上诉人及瑞安海洋与渔业局为完成滩涂围垦工程，不予办理上诉人的年审申请，并非一审法院认定的期满上诉人未再申请年审。一审中被上诉人没有提供证据证明上诉人没有申请年审。2、一审法院没有查清上诉人的捕捞许可证与滩涂使用权的法律关系。上诉人提交的瑞政发[1984]124号文件已经充分说明了二者的法律关系，因原插茜户定为专渔户，不再分给承包地，故以捕捞许可证对应区域确定原插茜户的滩涂使用权，原插茜户转让滩涂使用权（捕捞许可证）经过行政机关许可和确认，具有合法性，所以上诉人的捕捞许可证代表了上诉人享有的特定区域的滩涂使用权。二、一审法院法律适用错误。一审法院认为被上诉人作出的瑞政发[2006]98号和[2007]129号文件，因当时的法律、法规对于滩涂围垦工程的政策补偿并无明确规定，所以补偿方案和调整方案并不违反法律的规定。上诉人认为一审法院法律适用错误。《渔业法》为1986年生效的法律，被上诉人制定上述两份文件时应适用《渔业法》，该法第十四条规定：国家建设征用集体所有的水域、滩涂，按照《中华人民共和国土地管理法》有关征地的规定办理。本案滩涂虽然为国家所有，但因其使用权系由瑞政发[1984]124号文件确定由原插茜户所有，同时该文件明确插茜户为专渔户，没有分得土地。所有涉案滩涂相当于插茜户的承包土地且是插茜户最重要的生活来源。滩涂的存在和插茜技术的使用是插茜户谋生的先决条件。而上诉人以相应对价（相当于承包地的价值）从原插茜户处取得该滩涂的使用权，继承了原插茜户的权利义务。现被上诉人围垦本案滩涂导致插茜户丧失了使用插茜作业谋生的基础条件，插茜户的损失与被征地农民的损失后果一致。因为滩涂的特殊性和插茜户的特殊性以及立法的局限性和滞后性，法律法规没有对本案情况的补偿作出明确规定，但本案插茜户的损失与被征地农民的损失后果一致的事实是确定的。基于行政行为的合法性合理性，本案适用《渔业法》第十四条，同时适用《土地管理法》的相关规定才是符合立法目的及依法治国的理念的。请求二审法院撤销原审判决，支持上诉人的诉讼请求。
瑞安市政府答辩称：一、关于上诉人原来所持《渔业捕捞许可证》的年审申请举证责任问题。《中华人民共和国渔业法》第二十三条规定，国家对捕捞业实行捕捞许可证制度。其他作业的捕捞许可证，由县级以上地方人民政府渔业行政主管部门批准发放。《渔业捕捞许可证管理办法》（农业部令2013年第5号）第三十三条规定，使用期一年以上的渔业捕捞许可证实行年度审验（以下称年审）制度，每年审验一次。第三十五条规定，逾期未年审或年审不合格的，为无效渔业捕捞许可证。捕捞许可证年审属于依申请的行政许可行为，上诉人主张已在捕捞许可证载明的有效期限届满前向瑞安海洋与渔业局申请年审，应由上诉人承担举证责任，答辩人对此不负举证责任。因上诉人未举证证明已申请年审，故原审法院认定上诉人未申请年审，符合本案实际情况。二、关于渔业捕捞许可证与海域使用权问题。捕捞权虽为用益物权，但与海域使用权、土地使用权等物权不能等同，也不能互相替代。渔业行政主管部门向上诉人许可的是渔业捕捞许可证，而非海域使用权证。因此，上诉人在本案中主张海域使用权显然缺乏事实依据。且事实上，上诉人原所持的《捕捞许可证》亦因未年审而失效。原瑞安县人民政府瑞政发[1984]124号《转批莘塍区公所〈关于董田乡插茜作业与有关海涂养殖问题规定的报告〉的通知》确定的专渔户，仅是当时特定时期对特定行业人员的相关渔业作业行为所作的规定，该文件并不是确认其享有海域使用权或土地使用权的依据。更何况，包括上诉人在内的实际从事插茜作业的人员，仍然享有当地农村土地承包经营权。因此，上诉人主张应对其《捕捞许可证》按滩涂使用权或土地使用权认定，缺乏事实和法律依据。三、《渔业法》第十四条所适用的前提是“国家建设征用集体所有的水域、滩涂，按照《中华人民共和国土地管理法》有关征地的规定办理”，但本案对上诉人等原从事插茜作业人员的转产转业等补偿，其性质不属于征用集体所有的水域或滩涂，故而不存在适用土地管理法规定的前提条件。而且，该条关于“按照《中华人民共和国土地管理法》有关征地的规定办理”，也并非是指完全按照征地补偿标准进行补偿。上诉人等人原所从事的插茜作业具有一定的地方特点和历史因素，渔业行政主管部门原许可的捕捞范围因国家建设需要围垦后，其捕捞作业确需转产转业。在法律法规对滩涂围垦工程的补偿标准和政策均未明确规定的情况下，答辩人根据插茜作业历史特点，结合本地实际情况及本地经济发展状况等因素制定插茜作业补偿方案，并就上诉人申请的补偿事项作出答复，符合有关法律规定。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
庭审中双方当事人围绕着被上诉人瑞安市政府于2015年9月1日作出的《关于对陈维忠要求征地补偿申请的答复》的行为是否具备事实和法律依据及瑞安市政府制定的瑞政发[2006]98号、瑞政发[2007]129号两份文件是否属于行政诉讼法第五十三条所指的可以一并进行审查的规范性文件的审理重点进行了质证、辩论。
经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。
本院认为，涉案丁山二期围垦工程项目于1999年立项，2004年1月完成工程可行性研究报告审批，2005年初步设计方案通过审批，2005年11月14日领取由浙江省围垦局颁发的《围垦许可证》。为了做好滩涂围垦工程政策处理工作，被上诉人瑞安市政府已于2004年12月15日制定瑞政发[2004]272号《瑞安围垦工程垦区政策处理办法》，对丁山二期等围垦工程区域内从事围垦养殖、滩涂养殖、插茜作业等政策处理作了原则性的规定。2006年5月16日，被上诉人印发瑞政发[2006]98号《瑞安围垦工程插茜作业政策处理办法》，对涉案围垦工程的插茜作业政策处理作出专门规定。2007年8月15日，被上诉人作出瑞政发[2007]129号《瑞安市人民政府关于同意调整围垦工程插茜作业政策处理办法的批复》，对原插茜政策补偿方案进行调整，适当提高了补偿的标准。上述文件均系被上诉人根据《中华人民共和国海域使用管理法》、《浙江省滩涂围垦管理条例》等法律、法规，结合瑞安当地插茜作业的实际情况所制定的，并不违反上位法的规定。故被上诉人依据上述文件规定的政策处理办法对上诉人进行补偿，进而作出被诉答复行为，并无不当。二审期间，上诉人提出其应享有《捕捞许可证》对应区域的滩涂使用权及对其补偿应参照土地管理法土地征用补偿的相关规定办理等上诉理由及请求。本院认为，案涉补偿系被上诉人对上诉人等原从事插茜作业人员进行转产转业的政策补偿，其性质不属于对征用集体所有的水域或滩涂的补偿，故不能参照土地管理法有关征地的规定办理。此外，上诉人领取的《捕捞许可证》并非《海域使用权证》，故其主张应享有《捕捞许可证》对应区域的滩涂使用权缺乏事实和法律依据。上诉人提出的上述两项上诉理由均不能成立，本院不予采纳。
关于瑞政发[2006]98号、瑞政发[2007]129号两份文件是否属于行政诉讼法第五十三条所指的可以一并进行审查的规范性文件的问题。本院认为，上述文件系针对案涉滩涂围垦工程制定的政策补偿方案，并不属于涉及不特定公民、法人或者其他组织的权利义务，并在一定时期内反复适用，具有普遍约束力的规范性文件。故上诉人要求依照行政诉讼法第五十三条的规定对其进行一并审查缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人陈维忠负担。
本判决为终审判决。
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审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一六年十二月一日
书 记 员 韦若莎