甘肃省定西市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）定中行初字第10号
原告白耀奇，男，生于1986年12月15日，汉族，住陇南市。
原告白红林，男，生于1974年10月5日，汉族，住陇南市。
原告李林，男，生于1969年7月18日，汉族，住陇南市。
上列原告的共同委托代理人李志忠，甘肃言中律师事务所律师。
委托代理人瞿凯东，甘肃言中律师事务所律师。
被告陇南市武都区人民政府，住所地甘肃省陇南市武都区城关镇人民路。
法定代表人肖庆康，区长。
委托代理人何兴民，甘肃阶州律师事务所律师。
被告陇南市武都区国土资源局，住所地甘肃省陇南市武都区城关镇。
法定代表人孙建威，局长。
委托代理人李文阁，甘肃阶州律师事务所律师。
委托代理人贾思云，甘肃阶州律师事务所律师。
原告白耀奇、白红林、林某诉被告陇南市武都区人民政府、武都区国土资源局土地行政征收一案，本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
原告白耀奇、白红林、林某诉称，原告白耀奇、白红林为陇南市武都区段河坝村农民，早在上世纪七十年代未，原告父辈及其他十余户村民就在自己村庄上游利用并延长集体修建的河堤，在河堤内及河堤下游白龙江未淹没区开挖、整理土地，种植农作物，直到2011年，时间长达三十多年。依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十一条“河道堤防内的土地和堤防外的护堤地、无堤防河道历史最高洪水位或者设计洪水位以下的土地，除土改时已将所有权分配给农民、国家未征用、且迄今仍归农民集体使用的外，属于国家所有。”原告认为：自己所耕种至今的这些土地恰恰属于这种“迄今仍归农民集体使用的”例外情形，即不属国家所有。2011年陇南灾后重建接近尾声，但两路建设进入高潮，砂石料等建材市场需求量大。原告商量后决定开设一砂场，遂开始办理相关手续，原告先后取得两水镇人民政府及武都区水利局、安监局的相关许可，并从周围地邻居处有偿流转部分土地作为砂场经营场所，购置了滚筛、破碎机、装载机等机械设备，架设了工业电力。砂场建成后共生产各规格砂石7万余方。此期间，没有任何机关和个人对原告的生产经营提出任何问题。2014年初，被告陇南市武都区人民政府为白龙江锦屏水电站建设项目征用土地，该项目征用土地范围包括原告的砂场土地，该项工作的具体实施单位为被告陇南市武都区国土资源局。2014年5月，被告陇南市武都区国土资源局越权违规产生《陇南市白龙江锦屏水电站建设项目范围内段河坝宏泰砂场土地征收补偿方案》，并以通知形式下发两水镇人民政府执行。该通知中确认原告砂场所在土地为国有河滩，土地不予补偿，砂场没有办理相关行政许可，地上临时房屋建筑属违法占用和建设，不予补偿等等。该通知下发后，相关征地单位在征地过程中对原告土地及砂石料、临时建筑以各种借口不予补偿或压价补偿，损害原告合法财产权益。原告办理砂场，应属是一种经营性实体，虽没有办理工商登记，但其市场功能是存在的，作为农民创收的实体被强制征用，按理不仅仅要补偿土地、地上物，还应该补偿砂场停产、停业损失，方为合理。2014年9月，水利局以影响防洪为由，强行将原告砂石料推平，致使原告数百万元的合法财产权益严重受损。而砂石料被推平之后，土地原状遭到破坏，致使原告土地面积不能准确勘仗测量。在这种局面下，第二被告一边以违法占用国有河滩恐吓，一边答应如果原告同意，可以对土地适当补偿一部分，在如此威逼利诱之下，2014年12月31日，两水镇人民政府与原告签订《协议书》，该协议以地上物的补偿替代对土地的补偿，且违规约定补偿款分期支付。协议签订后履行中，征地单位又不严格按照约定期限付款。按照国土资源部有关建设用地征收政策，建设用地征地主体是县级及以上人民政府，征地补偿款应该全额、一次性补偿到位。2015年2月以来，土地征用没有完成，且补偿没有足额到位的情况下，业主单位强令施工单位开工，施工单位不顾没有依法补偿的事实野蛮强行侵占原告土地，造成双方激烈冲突。期间，项目所在地两水镇党委政府负责人到村上组织协调，承诺20天之内解决补偿完毕，否则不许开工。然而三天之后，施工企业仍违法强行开工，土地现状正在被改变，原告的权益也在逐日被侵害着。故请求：1、依法撤销被告陇南市武都区人民政府为白龙江锦屏水电站建设项目征收土地而将包括原告所有砂场所在土地确认为国有河滩地的决定。2、依法撤销被告陇南市武都区人民政府为白龙江锦屏水电站建设项目征收原告所有砂场土地决定和补偿决定。
被告陇南市武都区人民政府在法定期限内提出答辩称，一、原告所诉非人民法院行政案件的管辖范围，应当依法予以驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条的规定，原告所诉撤销土地性质确认及土地征收决定和补偿决定的诉讼请求，不符合该条规定的行政诉讼受理范围。虽然2014年的《行政诉讼法>修正案，将上述行政行为纳入行政诉讼受理的范围，但是该法在2015年5月1日起才能施行。原告起诉的时间新的行政诉讼法尚未生效施行，还应该按照修改前的《行政诉讼法》执行，所以不属于行政诉讼的受理范围。况且，答辩人的行政行为作出在前，行政诉讼法的修改在后，根据法的溯及力，本案原告所诉亦非行政诉讼法的受理范围。故，原告的诉讼应当依法予以驳回。二、原告对本案诉争的土地没有合法的权属来源和权属证书，不具备诉讼主体资格。本案诉争的土地属于国家所有，原告没有合法的权属来源也无相关的权属证书，没有取得合法的土地使用权，其对土地的占有是通过非法买卖和强行占用的方式形成的，权属来源非法、对土地的占有非法。其所谓的砂场，未取得河道主管部门和矿产资源主管部门的采砂许可，也未得到土地主管部门的用地审批，完全属于非法开采和非法占地。基于其没有合法的权利依据，无法与答辩人的行为形成法律上的利害关系，原告不具备行政诉讼法所要求的主体资格。原告多次在诉状中声称其为民营企业，但是原告的企业并未经过有效工商登记，根据《无照经营查处处理办法》的相关规定，属于非法营业，应当依法予以取缔并予以处罚。原告没有资格对答辩人的行为提起诉讼，原告不慎重的考虑自己的违法行为，反而对政府依法实施土地征收和补偿行为提起诉讼，纯属无理取闹，不仅违反法律的严肃规定，更是对法治精神和政府管理秩序的严重挑战。三、答辩人的行政行为依据充分、应当予以维持。（一）关于土地性质的认定，1、原告砂场所占土地，原属于武都县锦屏乡，后锦屏乡被撤销，其行政管辖范围归入武都区两水镇。早在1999年10月，锦屏乡土地利用总体规划当中，明确的将该块土地确认为河流水面用地，由于白龙江经常改道，该块土地一直处于被白龙江江水淹没和退留的频繁更迭当中，每当江水漫过该土地便属于河道，江水退去属于河滩。而且，该土地所在的段河坝村委会在征地补偿调查阶段也出具相关的证明，证明该土地不属于村集体所有，属于河滩地。答辩人将其认定为国有河滩地有充分的事实依据。2、原告对法律的理解，断章取义，存在不正确的理解。原告在诉状当中引用了《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十一条，该条内容为：河道堤防内的土地和堤防外的护堤地，无堤防河道历史最高洪水位或者设计洪水位以下的土地，除土改时已将所有权分配给农民，国家未征用，且迄今仍归农民集体使用的外，属于国家所有。原告仅仅看到了“迄今仍归农民集体使用的”这句话，对其他的要素视若无睹。该除外情形包括三个必不可少的要素：(1)土改时已将所有权分配给农民、(2)国家未征用、(3)且迄今仍归农民集体使用的。只有上述三个要素齐备，才能作为例外情形。答辩人及武都区国土资源局对土地权属的认定有充分的事实依据和法律依据。3、原告没有资格对土地所有权权属的确认提出异议。根据法律的规定，土地所有权仅仅存在两种形式：国家所有和集体所有。公民只能取得土地的使用权，没有资格对土地所有权权属提出异议。（二）关于土地征收的决定，答辩人作出的土地征收决定，依据甘肃省人民政府作出的《关于陇南市白龙江锦屏水电站工程建设用地的批复》【甘政国土发(2013)124号】和陇南市人民政府作出的《关丁陇南市白龙江锦屏水电站工程建设用地的批复》【陇政国土发(2013)51号】。上述批复明确：同意将武都区两水镇土门垭村、后坝村、烟墩沟村、两水村、段河坝村、后坝村集体农用地10.1429公顷转为建设用地，连同集体未利用地0.3472公顷一并征收为国有。同意使用国有未利用地17.3014公顷，以上共计批准建设用地27.7915公顷，以出让方式提供，作为白龙江锦屏水电站工程建设用地。该批复明确：对集体土地适用征收，对国有未利用地同意使用。原告所占国有河滩地属于“国有未利用地”，不存在征收的问题，而是直接使用。答辩人的土地征收决定来自于省、市人民政府的征地批复，以及锦屏水电站的项目合法性。根据《土地管理法》的相关规定，答辩人依法制定并发布了《陇南市武都区人民政府关于征收两水镇段河坝耕地为国有建设用地的公告》【武政公字(2013)l号】，将水电站项目所属土地征收为国有土地。该征收决定依法制定并予以公告，该行为事实清楚、依据充分。应当依法予以维持。原告非土地征收区内合法的土地使用权人也非《土地管理法》规定的被征收人，没有资格对答辩人的土地征收决定提起异议。（三）关于补偿安置方案，答辩人的征地公告发布之后，武都区国土资源局根据征地批复及征地公告，拟定了《陇南市武都区国土资源局关于陇南市白龙江锦屏水电站建设项目土地征收补偿方案》并将该方案予以公告，该方案确定的补偿标准符合《甘肃省占地补偿区片综合地价及甘肃省征地补偿统一年产值标准的通知》以及陇南市武都区的实际情况。该方案公告之后相关被征收人未提出异议，武都区国上资源局将方案报送答辩人，经答辩人审议，该方案符合相关规定，具有合法性和可操作性，决定批准该方案，由武都区国土资源局着手实施征收补偿工作。而且根据该征收决定和补偿方案，武都区国土资源局开展的土地征收补偿工作，绝大多数被征收人的土地征收补偿已经完成。原告的起诉不符合相关法律的规定，应当依法予以驳回。
被告陇南市武都区国土资源局答辩理由和被告陇南市武都区人民政府的答辩相同。
本院认为，根据《行政诉讼法》第二十六条第四款的规定“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。”这是法律关于行政诉讼适格被告的规定，再根据《行政诉讼法》第二十七条的规定“当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件，人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。”原告三人诉武都区人民政府、武都区国土资源局土地行政征收一案中，起诉的被告是两个，但没有提供证据证明两个被告共同作出同一的行政行为，也没有作出同类的行政行为，原告三人的诉讼请求为：1、依法撤销被告陇南市武都区人民政府为白龙江锦屏水电站建设项目征收土地而将包括原告所有砂场所在土地确认为国有河滩地的决定。2、依法撤销被告陇南市武都区人民政府为白龙江锦屏水电站建设项目征收原告所有砂场土地决定和补偿决定。但没有提供武都区人民政府将砂场确认为国有河滩地的决定，也没有提供武都区人民政府征收砂场土地的决定和补偿决定，而在诉状第2页却称“2014年5月，被告陇南市武都区国土资源局越权违规产生《陇南市白龙江锦屏水电站建设项目范围内段河坝宏泰砂场土地征收补偿方案》，并以通知形式下发两水镇人民政府执行。该通知中确认原告砂场所在土地为国有河滩”，诉讼请求部分和事实部分显然矛盾，原告三人应当明确并提供证据证明河滩地究竟是人民政府确认的还是国土资源局确认的。根据被告提供的证据表明，1999年6月锦屏乡人民政府公布的《锦屏乡土地利用总体规划》中将争议地就已经确定为河滩地，并且规定“开发滩涂为耕地或园地的，应考虑到汛期河道洪水畅通和地下水位的高低。根据本《规划》各类用地的控制面积，经一定的批准手续，有组织、有序地在荒山、荒滩、废弃地开发的耕地、园地和林地，均为在册农用地，按管制规则予以保护，不得任意改做它用。”并且规定了继续推行承包、租赁、拍卖政策，进行治理，原告三人在河滩地挖沙没有提供证据证明是由那一级组织批准的。根据被告提供的证据表明，2013年2月1日甘肃省人民政府以甘政国土发［2013］124号《甘肃省人民政府关于陇南市白龙江锦屏水电站工程建设用地的批复》批准同意包括使用国有未利用地17.3014公顷，依照土地管理法规定的程序，2013年4月9日陇南市武都区人民政府发布了征收土地公告，之后陇南市武都区国土资源局根据区政府的批复公布了《陇南市白龙江锦屏水电站项目土地征收补偿方案》，两被告没有作出过征收土地决定和补偿决定，也没有作出过确认河滩地的决定，原告三人的诉讼请求无事实根据。《行政诉讼法》第四十九条规定，原告提起诉讼必须要有事实根据，起诉是原告的权利，证明起诉符合起诉条件是原告的义务，最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供符合起诉条件的相应证据材料。”本案中，原告三人没有提供两个被告共同作出确认河滩地的决定，也没有提供证据证明两个被告共同作出同一的征收决定和补偿决定，不能达到起诉有“事实根据”的要求。事实上2014年12月31日原告三人与陇南天汇水电开发有限责任公司达成了一份《协议书》，两水镇人民政府虽然作为甲方出面，但协议书明确“甲方经陇南市锦屏水电站业主单位的委托，与乙方多次协商……达成如下条款……”，说明原告三人与用地单位达成的《协议书》属民事性质的，由于民事法律关系的介入，实质问题得到了解决。依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回原告白耀奇、白红林、林某的起诉。
案件受理费50元，予以退还。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。
审判长 陈有良
审判员 刘 锋
审判员 张建文
二〇一五年七月二日
书记员 赵 燕