山东省济宁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁08行终368号
上诉人（原审原告）济宁市社会保险事业局。住所地：济宁市红星中路**号。
负责人刘鹭岩，局长。
委托代理人刘宇航，该单位工作人员。
委托代理人鹿德志，山东公明政和律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）陈正民，男，汉族，1954年10月2日出生，住济宁市任城区。
委托代理人陈天，山东巽制律师事务所律师。
原审被告济宁市人民政府。住所地：济宁市红星中路**号。
法定代表人傅明先，市长。
委托代理人陈璐、朱艳秋，济宁市人民政府法制办公室工作人员。
上诉人济宁市社会保险事业局因劳动和社会保障行政管理及复议一案，不服济宁高新技术产业开发区人民法院（2016）鲁0891行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院审理查明，原告陈正民1972年参加工作，1997年8月在山东中昊律师事务所参加基本养老保险费的缴纳，1998年5月辞去公职并将人事档案转至济宁市人事代理处。原告退休前在山东圣和律师事务所按委托人事代理人员缴纳机关事业单位养老保险。2014年4月，第一被告为原告审批退休，认定原告自1997年至退休时共计18年计算养老保险缴费年限，故退休费比例按照75%（含5%独生子女比例）执行。经审核，原告每月领取退休费4651元，从2014年3月执行。2015年6月29日，原告向第一被告申请重新审核其退休待遇。7月10日，第一被告予以答复该审核基本养老保险待遇的行为准确无误。原告对2014年4月第一被告审批其基本养老保险待遇的行为不服，向第二被告申请行政复议。第二被告于2016年1月22日作出济政复决字[2015]915号行政复议决定书，维持第一被告审批基本养老保险待遇行政行为。原告仍不服，向法院提起行政诉讼。
原审法院认为，《济宁市机关事业单位职工基本养老保险办法》第二十五条规定：委托各级政府人事部门所属人才服务机构进行人事代理的各类人员，一律自办理人事代理手续并参加社会保险之日起计算缴费年限，原参加社会保险的实际缴费年限可合并计算。该办法第十七条规定：1997年7月31日前参加工作的干部、固定职工，其工作年限视同缴费年限；1997年7月31日后，按实际缴纳基本养老保险费的时间计算缴费年限，两者合并计算为缴费年限，并作为计发基本养老保险金的依据。该办法对干部身份及人事代理身份人员的养老保险缴纳均作出了规定。本案中，原告陈正民1972年参加工作，至1998年辞职时一直为干部身份。1997年开始缴纳养老保险，1998年转为人事代理人员直至退休。按照办法第十七条的规定其养老保险金的缴纳自1972年参加工作时根据其工作年限至1997年实际缴费前为视同缴费年限。1997年起实际缴纳养老保险至1998年转为人事代理人员并直至退休，符合该办法第二十五条的规定，其养老保险的缴纳为连续并持续状态，且均按照国家及地方的有关规定办理。第一被告审批基本养老保险待遇时应根据其干部及人事代理人员身份合并计算其养老保险缴费期限。办法第二十五条中关于“原参加社会保险的实际缴费年限”的规定，结合该条“委托各级政府人事部门所属人才服务机构进行人事代理的各类人员”的主语限定，其本意应为人事代理身份人员在人事代理身份期间原参加社会保险的实际缴费年限，故该条并未排除人事代理人员在转为人事代理身份前以其他身份缴纳养老保险的情形。故，第一被告认定将原告1972年-1997年作为干部身份时的养老保险缴纳年限扣除无法律依据，属认定事实错误，依法应予撤销。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条之规定，判决：一、撤销被告济宁市社会保险事业局2014年4月14日为原告陈正民审批基本养老保险待遇的行政行为；二、撤销被告济宁市人民政府2016年1月22日作出济政复决字[2015]915号行政复议决定书的行政行为；三、责令被告济宁市社会保险事业局重新审核原告的退休后的基本养老保险待遇。案件受理费50元由被告济宁市社会保险事业局负担。
济宁市社会保险事业局不服原审判决，向本院提起上诉称，被上诉人办理退休手续时身份明确，其为《济宁市机关事业单位职工基本养老保险办法》第25条规定的“委托各级政府人事部门所属人才服务机构进行人事代理的各类人员”，而非第17条规定的“1997年7月31日前参加工作的干部、固定职工”，被上诉人只能有一个身份，不可能有两个身份，故一审法院认定事实错误。《济宁市机关事业单位职工基本养老保险办法》第17条和第25条是并列关系，而非包含关系，有不同的适用主体。被上诉人办理退休手续时只能适用第25条规定，根据该规定应当“自办理人事代理手续并参加社会保险之日起计算缴费年限，原参加社会保险的实际缴费年限可合并计算”，实际缴费年限与视同缴费年限是完全不同的两个概念，被上诉人的情况既不能适用17条的“视同缴费年限”，也不能将“视同缴费年限”并入25条的“实际缴费年限”。综上，一审法院认定事实错误，适用法律错误，请求二审法院撤销原审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人陈正民辩称,《山东省国家公务员辞职辞退实施办法》、《人事部关于机关事业单位工作人员辞职辞退及自动离职参加工作人工作年限计算问题的复函》以及《中央组织部、人社部公务员辞去公职规定》均规定了公务员辞去公职后重新就业的，其辞去公职前在机关的工作年限合并计算。社会保险法规定，国有企业、事业单位职工参加基本养老保险前视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老保险费由政府承担。上诉人核定被上诉人退休待遇时将被上诉人参加养老保险之前的工作年限扣除，违反省政府和部门规章的规定。上诉人依据的规范性文件《济宁市机关事业单位职工基本养老保险办法》第十七条并未规定辞去公职的人员在办理退休时在机关的工作年限不视同缴费年限。该办法第二十五条也未规定人事代理人员在委托人事代理前在机关的工作年限不合并计算为缴费年限。上诉人依据该办法第二十五条，认为人事代理人员身份转换之前的工作年限不合并计算，违反上位法的规定，也与其依据的规范性文件的其他条文相冲突。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审被告济宁市人民政府述称，答辩人作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，行政复议决定程序合法，适用法律正确。请求二审法院依法驳回被上诉人的诉讼请求。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案双方争议的焦点问题是：上诉人济宁市社会保险事业局为被上诉人陈正民审定核算退休保险待遇的行为，事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否得当。《中华人民共和国社会保险法》规定，应当保障公民参加社会保险并享受社会保险待遇的合法权益。参加社会保险，并在符合法定条件时享受社会保险待遇是社会保险法的基本原则。本案中，被上诉人于1997年开始参加社会保险并实际缴纳社会保险费，上诉人认定该时间为被上诉人实际缴纳社会保险费的时间并以该时间作为核算被上诉人社会保险待遇的起算点并未违反社会保险法的规定。本案双方争议的焦点是被上诉人参加社会保险前在有关单位的工作年限，虽然未实际缴纳社会保险费但是否能够认定视同缴费，并据此享受相应的社会保险待遇。根据《中华人民共和国社会保险法》第十三条的规定，国有企业、事业单位职工参加基本养老保险前，视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老保险费由政府承担。《济宁市机关事业单位职工基本养老保险办法》第十七条亦规定了：“1997年7月31日前参加工作的干部、固定职工，其工作年限视同缴费年限；1997年7月31日后，按实际缴纳基本养老保险费的时间计算缴费年限，两者合并计算为缴费年限，并作为计发基本养老保险金的依据。”据此，如政府为符合条件的人员承担了参加基本养老保险前的社会保险费，该人员可以享受相应的社会保险待遇。本案中，虽然《济宁市机关事业单位职工基本养老保险办法》规范的对象系济宁市机关事业单位工作人员，但被上诉人曾经为济宁市机关事业单位工作人员，被上诉人是否属于符合由政府承担参加基本养老保险前的社会保险费条件的人员，上述文件并未做出明确规定，双方当事人对此亦各有不同理解。在上诉人未能够提供其他证据证明被上诉人不符合上述条件的前提下，上诉人即为被上诉人核定退休待遇，事实不清，证据不足，一审法院判决撤销该核定行为，并要求上诉人重新进行核定并无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人济宁市社会保险事业局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张 玲
审 判 员 王建春
代理审判员 惠 慧
二〇一六年十一月十八日
书 记 员 楚亭亭