广西壮族自治区玉林市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）玉中行再终字第2号
抗诉机关广西壮族自治区人民检察院。
原审上诉人（一审原告）玉林市玉州区南江街道新联村桥头村民小组。
法定代表人欧文昭，组长。
委托代理人陈承华，广西典圣律师事务所律师。
原审上诉人（一审第三人）玉林市玉州区南江街道七一村第22村民小组。
法定代表人庞达林，组长。
原审被上诉人（一审被告）玉林市玉州区人民政府。
法定代表人吕燕梅，区长。
委托代理人李新瑜，玉林市玉州区法制办副主任。
委托代理人朱传定，玉林市玉州区调处办工作人员。
原审第三人玉林市玉州区南江街道新联村民委员会。
法定代表人李进彪，主任。
委托代理�黄金玉，村支书。
委托代理人蓝庆球，广西金大地律师事务所律师。
原审上诉人玉林市玉州区南江街道新联村桥头村民小组（以下简称桥头组）与原审上诉人玉林市玉州区南江街道七一村第22村民小组（以下简称七一村22组）、原审被上诉人玉林市玉州区人民政府（以下简称玉州政府）、原审第三人玉林市玉州区南江街道新联村民委员会（以下简称新联村委会）土地行政确权纠纷一案，本院于2011年1月27日作出（2011）玉中行终字第25号行政判决，已经发生法律效力。原审上诉人桥头组不服，向玉林市人民检察院申请监督，该院提请广西壮族自治区人民检察院抗诉。广西壮族自治区人民检察院于2015年4月14日作出桂检行监（2014）303号行政抗诉书，向广西壮族自治区高级人民法院（以下简称广西区高院）提出抗诉。广西区高院于2015年5月6日作出（2015）桂行抗字第9号行政裁定，指令本院再审。本院依法组成合议庭，于2015年8月28日公开开庭审理了本案。玉林市人民检察院指派检察员林涛、助理检察员黄静出庭支持抗诉。原审上诉人桥头组法定代表人欧文昭及其委托代理人陈承华，原审上诉人七一村22组法定代表人庞达林，原审被上诉人玉州政府的委托代理人李星瑜、朱传定，原审第三人新联村委会法定代表人李进彪及其委托代理人黄金玉、蓝庆球到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
玉林市玉州区人民法院（2010）玉区法行初字第38号行政判决审理查明：本案事实与被告玉州政府2010年5月31日作出的玉区政决（2010）5号《关于南江街道新联红砖厂土地权属纠纷的处理决定》（以下简称5号处理决定）认定的事实基本一致。另查明，玉州政府作出5号处理决定后，原告桥头组及第三人七一村22组均不服，向玉林市人民政府申请行政复议，复议机关于2010年8月18日作出玉政复决字（2010）第29号行政复议决定书，维持了玉州政府作出的5号处理决定。为此，原告桥头组向该院提起行政诉讼。
玉林市玉州区人民法院一审判决认为：本案争议的新联红砖厂土地在“四固定”时虽由桥头组管理，但后来由于当时新联大队（现新联村委会）为了发展村集体经济，增加收入，改善群众生活，通过多次召开党员、生产队长、村民代表会议的形式，抽调了包括桥头组管理的黄泥岭（本案争议地）在内的各生产队的土地开办集体副业和公益事业，并经上级批准调整了公购粮、油料任务，对此各生产队并无异议，且以后又经过现争议的双方协商签订了相关协议再次确认本案争议地归新联村委会所有。玉州政府基于以上事实作出5号处理决定，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、�规正确，依法予以维持。桥头组及七一村22组的诉讼主张均缺乏事实根据。请求撤销5号处理决定的诉讼请求的理由不成立，对其诉讼请求不予支持。遂判决：维持玉林市玉州区人民政府于2010年5月31日作出的玉区政决（2010）5号《关于南江街道新联红砖厂土地权属纠纷的处理决定》。案件受理费50元，由原告桥头组负担。
桥头组和七一村22组均不服，向本院提起上诉。
本院二审判决查明：一审判决和5号处理决定认定的主要事实清楚，所采信的证据确实，对一审判决和5号处理决定认定的事实予以认定。
本院二审判决认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，被上诉人玉州政府对本案土地权属纠纷具有作出处理决定的法定职责和职权。玉州政府调解处理土地山林水利纠纷办公室是玉州政府负责调处“三大纠纷”的职能部门，其对本案纠纷进行调查、调解，由玉州政府作出处理决定，并没有违反法律规定，不存在程序违法的问题。上诉人桥头组与七一村22组讼争的位于新联村辖区内的新联红砖厂的土地，原来虽由桥头组管理使用，但后来由于新联大队（现新联村委会）为了发展村集体经济，改善群众生活，经多次召开党员、生产队长和村民代表会议，决定抽调包括现争议地在内的各生产队的部分土地开办村集体副业和公益事业，对此各生产队均无异议。尔后，又经过现争议的双方协商签订了相关协议和进行经济补偿，再次确认本案争议地归新联村委会所有。上述事实，有已经发生法律效力的广西区高院（2009）桂民一终字第17号民事裁定书予以确认。依照有关规定，已发生法律效力的裁判文书确认的事实，可以作为认定事实的依据。5号处理决定将现讼争的新联红砖厂的土地确权为新联村�会所有，由新联村委会管理使用，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，程序合法，一审判决维持5号处理决定并无不当。桥头组和七一村22组上诉主张现讼争的土地权属，没有法律依据，上诉理由不成立，依法予以驳回。一审判决正确，依法予以维持。判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由桥头组、七一村22组共同均担。
广西壮族自治区人民检察院抗诉提出，经审查查明的事实与一、二审法院查明的事实基本一致。另查明：一、二审法院认定1983年12月双方进行协商后达成协议约定：1、关于大队红砖厂占用桥头队山地（除原建厂范围外），按晒砖场、水池、机房为界其余的大队同意办理征用手续，卖断归大队所有；2、每亩单价为870元；3、双方同意不用丈量，准为35亩；4、大队与桥头队办理征用土地的面积35亩，如果以后国家或单位征用，每亩单价超过870元的，多超部分归桥头队所有；5、赔木薯青苗款300元；6、补偿红砖35000块，84年12月前付完；7、征地款项84年付1万元，其余85年12月份前（付清）。协议签订后，双方已按协议履行。但新联村委会仅提供日期为1985年2月5日收款收据2张和账本1页，收据载明是新联村委会交来赔砖机房以上推土款10000元和赔砖厂79年损坏木茹款300元，有桥头组欧良兴、欧良寿签字。账本载明赔偿桥头组红砖33813块和1690.65元，但没有桥头组代表签字确认。桥头组在一、二审均否认曾经收到赔偿款项和红砖。根据谁主张谁举证的证据规则，新联村委会未能证明自己已按协议约定完全履行，因此，一、二审法院认定双方已按协议履行证据不足。
广西壮族自治区人民检察院抗诉审查认为，玉林市中级人民法院（2011）玉中行终字第25号行政判决适用法律、法规错�。理由如下：本案诉争的黄泥岭52.2亩的权属，因所处历史阶段不同，适用法律不同，应当分属不同时期依据土地调整、管理、使用、收益不同，确定归属。
（一）关于争议黄泥岭17.2亩土地建新联红砖厂权属。本案争议黄泥岭17.2亩地原属桥头组（当时的桥头队）。1976年四清工作后期新联村委会（当时的新联大队）为发展村集体经济，多次召开党员、生产队长和村民代表会议，抽调了各生产队的部分土地开办集体企业，其中包括抽调了桥头组黄泥岭17.2亩土地建新联红砖厂。为此，新联村委会经上级批准，调整了桥头组公购粮、油料任务，桥头组并无异议，1979年红砖厂建成。2008年9月10日，桥头农经社（现桥头组）以新联村委会违法侵占其70亩山地建砖厂为由，诉至法院。经法院二级院审理，广西区高院于2009年3月26日作出（2009）桂民一终字第17号民事裁定�，认为桥头农经社与新联村委会讼争的砖厂土地权属纠纷应首先由当地人民政府处理，桥头农经社直接向法院提起诉讼不符合法律规定，裁定撤销玉林市中级人民法院（2008）玉中民一初字第31号民事判决，驳回桥头农经社的起诉。2010年5月31日，玉州政府作出5号处理决定，依据国发（1980）135号文“（二）关于证据问题，根据中央和自治区的各项政策、规定、法律、法令，一般应以土改、合作化、‘四固定’时的定论为依据。对于解放后党政机关的处理决定和双方商定的协议，应当维护”的要求，将1979年建成红砖厂时的17.2亩土地确权给新联村委会。经审查，依据国家土地管理局《关于确定土地权属问题的若干意见》（（1989）国土［籍］字第73号、1989年7月5日）第十“村农民集体所有的土地，一般按该村农民目前实际使用的本集体土地的界线确定所有权。根据《六十�》确定的农民集体土地所有权，由于下列原因发生变更的，按变更后的现状确定集体土地所有权：1.由于村、队、社、场合并或分割等管理体制的变化引起土地所有权变更的；2.由于土地开发、国家征地、集体兴办企事业或者自然灾害等原因进行过土地调整的；”本案确权给新联委会17.2亩的土地，符合《关于确定土地权属问题的若干意见》中属集体兴办企事业原因进行过土地调整的，按变更后的现状确定集体土地所有权，因此，玉州政府将17.2亩土地确权给新联村委会符合当时规定。
（二）关于争议扩建新联红砖厂黄泥岭35亩土地权属。由于1979年砖厂建成投产时未达原计划100亩，为扩大新联红砖厂生产经营，1983年12月，新联村委会与桥头组就砖厂取土问题进行了协商，当时参与协商的桥头组组长欧良兴，其他桥头组村民欧良寿、张秀英、陈世兴、陈扬雄、欧雅超、欧福昭、欧明佑均在记录上签名。新联村委会认为桥头组就35亩地双方达成协议，一直经营、管理该砖厂。玉州政府作出5号处理决定，同样依据国发（1980）135号文确权给新联村委会。但由于扩建砖厂时是1983年12月，也就是向桥头组增加征用35亩地时国务院已颁布《村镇建房用地管理条例》（1982年2月13日施行），该条例第五条第一款规定“在村镇内，个人建房和社队企业、事业单位建设用地，都应按照本条例的规定，办理申请、审查、批准的手续。任何机关、企业、事业单位和个人不准擅自占地建房、进行建设或越权批准占用土地。”，新联村委会于1983年12月就扩建新联红砖厂与桥头组协商，新联红砖厂用地属于社队企业建设用地，属于该条例的适用范围。该条例第十六条“农村社队企业、事业单位申请建设用地，经社员代表大会讨论通过后，报县级以上人民政府批准。省、地、县三级的具体审批权限和土地补偿的标准，由省级人民政府根据占用土地的质量、数量等具体情况作出规定。社队企业、事业单位申请建设用地，必须送交县级以上业务主管机关批准的建设项目文件和建设项目占地平面图。如果是公社、生产大队占用生产队土地的，还须送交双方签订的土地补偿协议书。如果是有污染的建设项目，还须送交治理方案。”及第二十条“未经批准擅自占用集体土地建房或进行建设的，限期将土地退回集体，并处以罚款。造成经济损失的，责令赔偿。对于社队干部和国家工作人员，还应根据情节给予行政处分。”的规定，新联村委会虽与桥头组就扩建新联红砖厂达成会议记录，但因新联村委会未对黄泥岭35亩土地申请建设用地审批，违反了上述规定。玉州政府作出5号处理决定时，对扩建征用的35亩地没有依据已生效�施的《村镇建房用地管理条例》显属不当。
（三）玉州政府作出的5号处理决定适用法律错误。玉州政府于2010年5月31日作出处理决定时，已于1987年1月施行的《土地管理法》第十条“依法改变土地的所有权或者使用权的，必须办理土地权属变更登记手续，更换证书。”、第十三条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。全民所有制单位之间、集体所有制单位之间、全民所有制单位和集体所有制单位之间的土地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理。”第三十九条“乡（镇）村企业建设需要使用土地的，必须持县级以上地方人民政府批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级人民政府土地管理部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。”以及国家土地管理局《关于确定土地权属问题的若干意见》（（1989）国土［籍］字第73号、1989年7月5日实施）、1995年3月11日发布的国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》（1995年5月1日实施）第二条“土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办。土地权属争议，由土地管理部门提出处理意见，报人民政府下达处理决定或报人民政府批准后由土地管理部门下达处理决定。”的规定，争议地在发生变更时，新联村委会没有进行申报审批，玉州政府将争议地确权给新联村委会，违反上述规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项：“具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部份撤销，并判决被告重新作出具体行政行为：1、主要证据不足的；2、适用法律、法规错误的；3、违反法定程序的……”的规定，生效判决维持玉州政府作出的5号处理决定属适用法律错误。
综上，玉林市中级人民法院（2011）玉中行终字第25号行政判决适用法律、法规错误。
桥头组再审称：1、玉州政府作出的5号处理决定适用法律错误导致确权错误。扩建新联红砖厂协商35亩土地的时间是1983年12月，《村镇建设用地管理条例》于1982年2月13日施行，玉州政府不适用该条例而适用国发（1980）135号文，将争议地确权归新联村委会所有，属适用法律错误。2、1983年12月桥头队与新联大队就新联红砖厂占用桥头队山地协商的会议记录，违反民主议定原则，不能视为双方达成的协议，且新联村委会没有证据证明已支付35亩购地款及青苗款300元、红砖35000块给桥头组，表明协议未履行土地未转让，而是继续占用，原审判决作出认定属认定事实错误。再审请求依法撤销一、二审行政判决，由玉州政府重新作出土地确权决定。再审诉讼中，桥头组提供1张1976年5月19日由广西壮族自治区基本建设委员会综合设计院绘制图的复印件，欲证明新联红砖厂占用其组土地100亩的事实。
玉州政府答辩称：1、检察院抗诉认为新联村委会没有完全履行1983年12月的协议，协议约定的35亩土地不属新联村委会所有没有事实根据和法律依据。（1）新联大队已按协议进行了补偿，协议已实际履行完毕。（2）广西区高院作出的（2009）桂民一终字第17号生效民事裁定书已确认桥头组将35亩土地转让给新联村委会，确认协议合法有效，协议已履行完毕，该生效裁定确认的事实依法应当直接作为定案依据。2、5号处理决定适用法律、法规正确，检察机关抗诉适用法律明显错误。（1）广西各地现仍适用国发（1980）135号文来处理确定争议的山岭、土地、水利纠纷。（2）检察院抗诉书提及的《村镇建房用地管理条例》、《土地管理法》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》等相关条款规定，都属于针对村镇建房用地、特别是耕地的管理、规划、审批等问题进行行政管理的法规，不是确定土地权属的法规。3、本案二审判决2011年2月生效，桥头组2014年7月30日才申诉要求检察院抗诉，已超过法定期限，因此，检察院抗诉本案明显违法。综上，玉州政府根据《土地管理法》第十六条和国发（1980）135号文“（二）关于证据问题，根据中央和自治区的各项政策、规定、法律、法令、一般应以土改、合作化、‘四固定’时的定论为依据。对于解放后党政机关的处理决定和双方商定的协议，应当维护”的规定作出的5号处理决定，认定事实清楚、适用法律法规政策正确，依法应予维持。再审诉讼中，玉州政府未提供有新的证据。
七一村22组述称：其方没有意见，由法院依法判决。再审诉讼中，该组未提供有新的证据。
新联村委会述称：1、本案是抗诉案件，应围绕抗诉内容进行审理。2、桥头组申请抗诉已超过法定期限，检察院抗诉本案属滥用检察监督权。3、争议土地并没有证据证实土改、“四固定”时属桥头组所有，虽原属桥头组管理使用，但在四清工作后期已通过召开大队干部、党员、生产队长和代表会议的形式，经集体研究决定调整归新联大队（现新联村委会）所有，不是非法占有。1983年12月新联村委会与桥头组就新联红砖厂扩大部分又签订有协议转让给新联村委会，此有已生效的玉政发（1994）211号文件、广西区高院（2009）桂民一终字第17号民事裁定书等证实，检察院的抗诉书也予认定。因此，争议地权属新联村委会所有的事实清楚，证据充分。4、从各生产队抽调土地开办集体企业、公益事业一直得到包括桥头组在内的生产队认可，桥头组称“双方一直存在争议”与事实不符。5、检察院抗诉称抽调土地仅是17.2亩毫无事实。当时会议决定抽调桥头组的土地是100亩，此有法院生效裁定证实，只因建厂是目测，没有建够100亩而已。6、协议约定的35亩土地没有超出四清后期决定抽调的100亩范围，且新联村委会已按协议进行了补偿并使用了几十年，检察院抗诉以1983年12月协议没有完全履行为由，认为35亩土地不属新联村委会所有违背客观事实和法律。7、原审判决适用的国发（1980）135号文是特别法，《村镇建房用地管理条例》是普通法，特别法应优于普通法，因此检察院抗诉适用法律错误。8、本案经过玉州政府处理、玉林市政府复议，又经过一、二审判决和二审法院及广西区高院立案复查，其认定事实清楚，适用法律正确，桥头组申请书和检察院抗诉书所述明显不符合客观事实和法律。综上，桥头组申请再审及检察院抗诉均没有事实和法律依据，请求再审维持一、二审判决。再审诉讼中，新联村委会提供以下新的证据：证据1、广西区高院（2014）桂执监字第93号通知书，欲证实广西区高院在通知中认定玉林市中级人民法院的《驳回申请再审通知书》是依法作出的。证据2、桂政土批函（2011）744号文件，证据3、玉政土（2011）17号文件；证据4、收条，证据5、玉林市2011年第十八批次城市建设用地（地块一）项目征地补偿安置登记表，证据6、现金支出单据和转账凭证，证据7、玉州区新型农村合作医疗管理中心《证明》，证据8、现金支出单据，证据9、玉州区新型农村合作医疗管理中心《证明》，证据10、农村信用社现金缴款单；证据11、现金支出单据和敬老慰问情况表，证据12、工资表。上述证据2－12，欲证实（1）争议地已于2013年9月被国家征�作为城市建设用地；（2）征地办公室确认新联村委会是争议地的所有权人，并将征地补偿费支付给了新联村委会；（3）新联村委会已将征地补偿费用为新联村全体村民缴交2014、2015年新农合医疗保险、支付2013－2014年村民敬老慰问金和2014－2015年南江街道维稳巡逻费等，为全村民谋福利。
经本院组织质证，（一）对桥头组提供的证据，玉州政府质证意见为：该图纸没有出处和来源，与本案没有关联性。七一村22组质证意见为：对桥头组提供的证据没有意见。新联村委会质证意见为：桥头组提供的证据与本案没有关联性，且真实性、合法性也无法认定；一审法院组织各方当事人进行现场勘验时，各方当事人对玉州政府5号处理决定争议地的位置、面积、四至界址是没有异议的。（二）对新联村委会提供的证据，桥头组质证意见为：对证据1的真实性没有异议，�对证明的内容有异议，认为广西区高院驳回其再审申请不当；对证据2－12的真实性没有异议，但新联村委会主张所征土地权属，因本案已抗诉，应待本案再审才能确定。所征土地就是本案争议地，因再审还未判决，对征地款，若新联村委会没有所有权，或有所有权都应将征地款偿付给桥头组。新联村委把征地款用于村民缴交医疗费、慰问金等公益事业没有依据。且根据1983年12月的约定，以后国家或单位征用超过每亩870元的，超出部分归桥头组所有，因此超出的征地款应由新联村委会退回给桥头组。玉州政府的质证意见为：对提交的证据没有异议。但争议地已被国家征用，土地性质已改变，政府无法再处理。至于桥头组主张协议未履行完毕属其他法律处理范围，与本案无关。
本院对当事人提供证据的认证。（一）对桥头组提供的证据，因玉州政府、新联村委会对证据真实性有异议，且其主张证明事实超出本案诉请，不予采信。（二）对新联村委会提供的证据，对证据1，仅可作为桥头组曾向本院申请再审经复查被驳回的事实依据，不影响本院再审本案。对证据2-12，因主张证明的事实特别是政府征地行为发生于二审判决生效之后，本院再审不予处理。
再审中，桥头组于2015年8月25日书面申请本院实地丈量争议地面积。因玉州政府及一审法院均已组织各方当事人实地核查，且玉州政府也制作有争议地52.2亩的现状图作为5号处理决定的附件，故本院再审决定不再丈量，并于再审开庭时当庭答复桥头组。
经再审查明，原一、二审判决查明的事实属实，再审予以确认。
本院认为，桥头组与七一村22组、新联村委会争议的新联红砖厂土地原虽由桥头组管理使用，但在四清工作后期，新联村委会（当时的新联大队）为发展村集体经济，改善群众生活，通过多次召开党员、生产队长、村民代表会议的形式，决定从各生产队抽调部分土地开办集体副业和公益事业，并经上级批准调整了公购粮、油料任务，对此各生产队并无异议。检察院抗诉书也予以认定。当时新联村委会决定从桥头组（当时的桥头队）抽调黄泥岭约100亩土地用于筹建新联红砖厂，现经玉州政府5号处理决定确权争议地为52.2亩。本案中，检察院抗诉认为玉州政府确权黄泥岭52.2亩中的17.2亩给新联村委会符合当时的规定，确权35亩土地给新联村委会不符合法律、法规的规定。而35亩土地是新联村委会与桥头组于1983年12月经协商自愿达成书面协议转让的，是桥头组自行将其土地所有权转让给新联村委会和对四清后期会议决定抽调其组黄泥岭土地即争议地用于新联村委会开办集体副业和公益事业的再次确认，�该协议的有效性也得到生效的广西区高院（2009）桂民一终字第17号民事裁定书的确认。签订协议后，新联村委会已进行了补偿，桥头组也将35亩土地交付新联村委会，之后一直由新联村委会对协议转让的35亩土地和1979年新联红砖厂投产时使用的17.2亩土地一并进行管理收益至双方发生争议，据此可认定桥头组已按协议将争议地交付新联村委会占有使用二十多年。桥头组再审以协议未履行主张争议地未转让，与事实不符。玉州政府根据国发（1980）135号文“（二）关于证据问题，根据中央和自治区的各项政策、规定、法律、法令、一般应以土改、合作化、‘四固定’时的定论为依据。对于解放后党政机关的处理决定和双方商定的协议，应当维护”的规定作出5号处理决定，将争议地确权给新联村委会所有，由新联村委会管理使用，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法�本案争议的是争议地权属，不是争议地的使用是否合法，依法不适用《村镇建房用地管理条例》等行政管理法规。因此，检察机关和桥头组以玉州政府5号处理决定及二审判决适用法律错误提出抗诉和申诉，理由均不成立，再审不予采纳。桥头组再审请求撤销5号处理决定和一、二审判决，没有事实和法律依据，再审不予支持。二审判决维持一审作出维持玉州政府5号处理决定的判决正确，再审予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，并经本院审判委会员会讨论决定，判决如下：
维持本院2011年1月27日作出的（2011）玉中行终字第25号行政判决。
本判决为终审判决。
审判长 雪 丽 峰
审判员 王 翔
审判员 姚 莉
二〇一五年十一月十九日
书记员 �李君莉
适用的法律规定：
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项：原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法律正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。
《中华人民共和国行政诉讼法》第九十三条第二款：地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第九十一条规定情形之一，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案；也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。