青岛海事法院
民 事 判 决 书
（2013）青海法海商初字第986号
原告：国家海洋局北海分局。
法定代表人：洪福忠，局长。
委托代理人：周青林、栾珂，山东文康律师事务所律师。
被告：王俭龙。
被告：王福刚。
被告：王正刚。
以上三被告的委托代理人：霍吉峰、洪祖琴，山东泰成律师事务所律师。
原告国家海洋局北海分局诉被告王俭龙、王福刚、王正刚海洋开发利用纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告的委托代理人周青林、栾珂，三被告及委托代理人霍吉峰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：2013年1月，国家海洋局依法批准在青岛市沙子口附近海域设立青岛海洋科学考察基地临时倾倒区。2013年3月，三被告声称其此前在倾倒区内已设置的定置网系桩被抛泥掩埋，据此要求原告支付补偿款，并签署书面的《承诺书》与《声明》，保证所提交的被掩埋的定置网系桩信息等材料都是真实的，如有虚假愿意承担由此造成的所有经济损失及法律责任。2013年7月，在三被告认可的情况下，原告委托青岛海生潜水服务有限公司（以下简称潜水公司）对相关海域进行水下探摸以核实申报信息，三被告参与了勘验过程。潜水公司提交的《临时倾倒区内定置网系桩水下作业报告》显示：探摸区域内均为砂质，未发现人为放置的物品。因三被告申报不实，导致原告损失达152290元。原告为此诉至法院，请求依法判令三被告连带赔偿原告损失152290元，并承担本案的诉讼费用。
原告为证明其诉讼请求，向法庭提交以下证据：
证据1、2013年3月14日王俭龙出具的声明及附件。用以证明，王俭龙提供被掩埋系桩海域坐标，向原告要求赔偿，并承诺如有虚假愿意承担由此造成的所有经济损失。
证据2、2013年3月14日王福刚出具的声明及附件。用以证明，王福刚提供被掩埋系桩海域坐标，向原告要求赔偿，并承诺如有虚假愿意承担由此造成的所有经济损失。
证据3、2013年3月14日王正刚出具的声明及附件。用以证明，王正刚提供被掩埋系桩海域坐标，向原告要求赔偿，并承诺如有虚假愿意承担由此造成的所有经济损失。
证据4、关于国家海洋局青岛海洋科学考察基地临时倾倒区定置网系桩统计工作的通知。用以证明，原告就补偿事宜发布通知，强调真正受到经济损失的渔民才能得到适当补偿，虚报、假报者将受到法律追究。
证据5、2013年4月27日王俭龙出具的承诺书及定置网具受损登记表。用以证明，王俭龙再次提供被掩埋系桩海域坐标等信息向原告要求赔偿，并承诺对材料的真实性承担一切法律责任。
证据6、2013年4月27日王福刚出具的承诺书及定置网具受损登记表。用以证明，王福刚再次提供被掩埋系桩海域坐标等信息向原告要求赔偿，并承诺对材料的真实性承担一切法律责任。
证据7、2013年4月27日王正刚出具的承诺书及定置网具受损登记表。用以证明，王正刚再次提供被掩埋系桩海域坐标等信息向原告要求赔偿，并承诺对材料的真实性承担一切法律责任。
证据8、关于对国家海洋局青岛海洋科学考察基地临时倾倒区定置网系桩统计公示的通告。用以证明，原告将申报的定置网系桩的数量和位置予以公示，并告知原告将视情况进行实地调查，经调查与事实不符的申报人将承担调查核实中所有费用和连带法律责任。在公示期内如有疏忽误报，可申请撤回。
证据9、协议书。
证据10、青岛海生潜水服务有限公司开具的发票。
该两份证据用以证明，为了核实倾倒区内定置网系桩数量、分布，原告委托青岛海生潜水服务有限公司进行探摸并出具勘验报告，费用为86000元，并约定由原告提供潜水作业船一艘。
证据11、原告的付款凭证。用以证明，原告已经向青岛海生潜水服务有限公司支付勘验费用86000元。
证据12、会议记录。用以证明，王俭龙、王福刚、王正刚等渔民参与了水下探摸的工作过程，并认可水下探摸过程中确实没有找到定置网系桩。
证据13、临时倾倒区内定置网系桩水下作业报告。用以证明，水下探摸工作由原告、崂山区海洋与渔业局、沙子口街道办事处及社区、渔民代表共同参与；青岛海生潜水服务有限公司进行了两次水下探摸，结论为海底地质比较平坦，均为砂质，在探摸区域内未发现其它人为放置的物品。
证据14、关于执行定置网系桩勘验任务发生费用的报告。用以证明，海警1117船出海配合水下探摸作业，保证了安全航渡、精确船舶定点、设备吊装及供电等工作，共计产生费用66290元。
证据15、关于临时海洋倾倒区使用的公告。用以证明，国家海洋局批准在青岛市沙子口附近海域设立临时海洋倾倒区，具体的倾倒区海域范围及倾倒量已进行公告。
证据16、临时倾倒区内定置网系桩水下作业现场录像（光盘一张）。用以证明，按照此前达成的经调查与事实不符的申报人将承担调查核实费用的约定，原被告双方共同参与了水下探摸，期间对于探摸方案、探摸位置等进行了平等协商及确认，但在探摸过程中没有找到定置网系桩。
证据17、青岛海洋科学考察基地维权执法功能区水工工程施工合同、2014年9月15日记帐凭证。用以证明，原告作为发包人与承包人中交一航局第二工程公司签订施工合同，实施民事行为，所支付工程款自财政拨款“项目支出”科目项下“维权执法基地维修改造项目”经费中列支。
证据18、2014年1月31日记帐凭证。用以证明，原告与渔民就涉案倾废区内系桩补偿事宜经协商后达成一致，所付补偿款自“沙子口维权执法基地维修改造项目”经费中列支。原告实施的与涉案倾废区内系桩补偿事宜相关的行为系民事行为，不能使用财政拨款“基本支出”科目项下的行政经费。
证据19、工作报告。用以证明，原告召开了出海船舶、潜水公司和渔民代表参加的通报会，通报了实施方案，并且对7月10日和7月11日两次出海的工作内容也做了相应记录。
三被告对原告提交的证据1-8、15的真实性及证明事项均无异议；对证据12、17、18的真实性没有异议，但证明事项有异议；对证据9、10、11、13、14、19的真实性及证明事项均有异议；对证据16的真实性没有异议，但认为该视频资料进行了剪辑，不完整。
三被告共同辩称：1、原告作为国家行政机关，应当依法履行政府行政职能。为核实申报信息的真实性所进行的水下探摸产生的费用，其性质应当属于行政性支出，不应当由行政相对人予以赔偿；2、三被告申报的定置网系桩信息并非不实，原告运用的精确定位仪第一次探摸不成功，进行第二次探摸时发现定置网系桩。原告故意以被告等申报不实为由提起诉讼，目的是为规避掩埋系桩所应承担的赔偿责任。综上，三被告请求法院驳回原告的诉讼请求。
三被告为证明其抗辩，向法庭提交以下证据：
证据1、2013年3月三被告拍摄照片一宗。用以证明，原告设置倾倒区由倾倒船向包括三被告在内的多数渔民作业的海域进行倾倒淤泥，因倾倒淤泥将包括三被告在内的多数渔民的作业海域予以掩埋，对渔民作业海域造成侵权事实，原告应依法承担赔偿责任。
证据2、2013年7月17日原告工作人员贾磊拍摄照片一宗。用以证明，原告于2013年7月11日在通过海警船并委托潜水员下水探摸后双方因GPS位置数据不准确对探摸情况不明的事实情况下，双方商定为提高效率将继续进行水下探摸。从而在7月17日由原告工作人员贾磊、崂山区海洋与渔业局工作人员、崂山区沙子口水产办公室工作人员及三被告和其他渔民在场情况下进行二次探摸勘验，经本次探摸勘验查实三被告所提供的系桩是客观真实存在。
证据3、国家海洋局青岛海洋科学考察基地临时倾废区内被掩埋定置网系桩渔民补偿的实施方案。用以证明，原告会同崂山区海洋与渔业局、沙子口街道办事处制定对被掩埋定置网系桩渔民的补偿方案，确认补偿对象涉及17户渔民、205个定置网系桩，包含3个被告在内，69个定置网系桩。
证据4、补偿公示。用以证明，与三被告一起同时向原告申报数据的另外14户渔民予以公示补偿，其中2013年7月11日进行第一次探摸时与三被告一起被确定为探摸对象的渔民曲宝居也得到了补偿，原告主张的赔偿费用中也包含对曲宝居提供数据真实性的探摸过程，原告未对其提起诉讼反而与其签订补偿协议，对其进行补偿，显然原告所诉三被告的事实不能成立。
证据5、王正岩和曲民辉的声明、承诺书和补偿协议书。用以证明，三被告向原告提供的定置网系桩数据，是根据王正岩的数据推算的，王正岩、曲民辉和三被告提供的数据依据是一样的，原告已与王正岩、曲民辉签订补偿协议给予补偿，却对三被告的定置网系桩不予补偿，没有任何依据。
证据6、王正岩的证人证言。用以证明三被告提供的数据是根据王正岩的数据推算的，和证人王正岩的依据是一样的，原告对王正岩被掩埋的定置网系桩进行了补偿。
证据7、王俭龙、王正刚、王福刚定置网系桩坐标点数据。用以证明，三被告并没有提供虚假定置网系桩坐标点，只是因为采用的定位工具不同出现差异，但定置网系桩是客观、真实存在的，应当一并给予补偿。
证据8、青岛市崂山区沙子口街道水产办王建宏证明。用以证明，原告提供2013年7月11日水下探摸视频因双方争议比较大，后于2013年7月17日左右原告、崂山区海洋与渔业局、沙子口街道办以及渔民又进行了现场打捞发现了渔民的“弧”，从而证实三被告的定置网系桩是真实存在的，照片和现场录像资料保存在原告处。
原告对三被告提交的对证据4、5、7的真实性没有异议，证明事项有异议；对证据1、2、3、8的真实性有异议；对证据6的证人证言，认为与事实不符，不予认可。
对原被告提交的证据，本院认证如下：原告提交的证据1-8、12、15、16、17、18，三被告对其真实性没有异议，本院对该证据本身的真实性予以采信；原告提交的证据9、10、11、13、14、19均有原件予以核对，三被告对该证据虽有异议，但未提交相反证据，因此对该几份证据的真实性，本院予以采信。对于三被告提交的证据，原告对证据4、5、7的真实性没有异议，因此该三份证据的真实性本院予以采信；被告提交的证据1、2、8均有原件予以核对，原告对该证据虽有异议，但未提交相反证据，因此对该几份证据的真实性，本院予以采信；被告提交的证据3为复印件，系原告制作，该证据与证据4相互印证的部分内容，本院予以采信；被告提交的证据6证人证言的真实性，本院将结合其他证据综合进行认定。
根据原被告提交的证据及其在庭审中的陈述，本院查明以下事实：
原告为实施青岛海洋科学考察基地维权执法功能，拟在青岛市崂山区沙子口街道办事处南姜村南、西姜村东建设防波堤兼码头。该工程规模及内容为防波堤兼码头360米、引堤40米、护岸330米、陆域回填处理约20000平方米及水电通讯消防等配套。
2012年11月20日，原告与中交一航局第二工程公司（以下简称航务二公司）签订《青岛海洋科学考察基地维权执法功能区水工工程施工合同》，约定原告作为发包人已接受承包人航务二公司对该项目施工的投标。
航务二公司为科学考察基地工程施工需要，通过原告向国家海洋局申请设立临时海洋倾倒区，以解决施工过程中产生的土、石、泥等疏浚物。
2013年1月5日，国家海洋局批复同意设立青岛海洋科学考察基地临时海洋倾倒区，即涉案倾倒区。1月17日，原告在其网站上发布《关于临时海洋倾倒区使用的公告》：“青岛科学考察基地临时海洋倾倒区经国家海洋局批准设立，使用期限3年，位置在120°29′22″E、36°02′06″N，120°31′02″E、36°02′06″N，120°31′21″E、36°01′34″N，120°29′22″E、36°01′34″N四点围成的海域，倾倒量控制在130.8万立方米以内”。
据被告称，在2013年春节过后，大约正月十二左右，被告出海打渔时，发现有工程船大量向其海中定置网系桩的位置倾倒土石，将其系桩掩埋。被告等渔民遂找到原告，要求原告进行补偿。
原告在庭审中称：“临时倾倒区所处海域属于海洋功能保留区，没有任何渔业或其他使用功能。在倾倒区选划过程中，向山东省海洋与渔业厅、青岛海事局等部门征求意见，均未对在此海域设置倾倒区提出异议；在挖泥倾废作业时，也不知道有定置网系桩。”原告在临时倾倒区选划过程中，未在当地进行公示。
被告解释称，南姜村、西姜村的部分渔民在海中打桩，每两个桩为一“弧”（当地渔民的称呼）。在打渔季，通常每个弧上拴着有自家标志的浮漂，便于挂网和识别。不打渔时，弧沉在海里，从海面上看没有任何标识。
根据渔民的要求，原告决定对渔民的定置网系桩被掩埋事宜进行补偿。原告在当地发布公示，要求在临时倾倒区内有网系桩渔民进行申报。三被告等近百名渔民进行了申报。
2013年3月14日，三被告分别在原告出具的格式声明中填注内容并签字。该声明的主要内容为：因北海分局码头工程施工过程中在倾倒区内抛泥将定置网的系桩掩埋，要求赔偿。附：捕捞许可证复印件、身份证复印件、掩埋系桩海域坐标。本人承诺以上情况属实，附件真实有效，如有虚假本人愿意承担由此造成的所有经济损失，并负全部法律责任。
原告称，因存在大量虚报现象，2013年4月25日，原告发布《关于国家海洋局青岛海洋科学考察基地临时倾倒区定置网系桩统计工作的通知》，其主要内容为：为解决国家海洋局青岛海洋科学考察基地建设项目中临时选划倾倒区内定置网系桩户补偿问题，使真正受到经济损失的渔民得到适当补偿，虚报、假报、冒领者受到法律追究，决定重新申报。申报者应具有行政主管部门颁布的捕捞许可证、符合规定的捕捞方式、在上述海域内有定置网系桩。申报需提交捕捞许可证、船主身份证、定置网系桩坐标，提交材料同时签订《承诺书》。
2013年4月27日，三被告作为申报人在原告制作的格式《承诺书》中签字。该承诺书的内容为：为配合贵局的国家海洋局青岛海洋科学考察基地项目建设工作需要，本人现按照规定要求，将我本人在国家海洋局北海分局、崂山区沙子口街道办事处、崂山区海洋与渔业局联合下发的《关于国家海洋局青岛海洋科学考察基地临时倾倒区定置网系桩统计工作的通知》中规定海域范围内定置网系桩数量进行申报并提交相应资料，待贵局现场调查核实后，作为贵局据以支付补偿款的依据。本人对申报的资料特作出以下保证和承诺：一、我本人保证向贵局提交的资料是真实的原始书面资料，提供资料的复印件均与其原始资料或原件一致，所有文件上的签名、印章均是真实的，所有文件上的内容均是客观的，能够证明申报的真实性、客观性，并对所提供信息的真实性、准确性和完整性承担一切法律责任。二、如果我本人存在虚报、妄报行为，经查实后，本人愿意承担一切法律责任，包括但不限于民事责任以及恶意提供不实材料骗取补偿款的刑事责任。
2013年4月30日，原告在青岛市沙子口街道办事处各社区发布“关于对国家海洋局青岛海洋科学考察基地临时倾倒区定置网系桩统计公示的公告”，对申报定置网系桩的58户渔民进行公示，申报的网系桩在倾倒区内的为282个，延伸区的为37个，倾倒区外的为667个。其中，被告王俭龙申报12个，王福刚申报18个，王正刚申报25个，三被告申报的系桩均在倾倒区内。
2013年7月9日，原告与青岛海生潜水服务有限公司（以下简称潜水公司）签订协议书，约定对临时倾倒区内定置网系桩数量、分布规律进行勘验。勘验地点为120°29′51″E、36°02′06″N，120°29′58″E、36°02′06″N，120°29′56″E、36°01′34″N，120°30′03″E、36°01′34″N四点连线内。项目内容为对选定范围内约100个定置网系桩进行探摸、标记，确定坐标位置、以实际数量为准出具勘验报告。合同金额为86000元。
7月11日，原告、潜水公司工作人员与三被告、崂山区海洋与渔业局等部门人员乘坐“中国海警1117”舰出海对三被告申报的定置网系桩是否客观存在进行水下探摸。根据被告提供的坐标点，潜水公司先后两次下潜探摸，发现该水域水下能见度不足一米，海底地质比较平坦，均为砂质，在探摸区域未发现其他人为放置的物品。
探摸后，三被告提出之所以未探摸到网系桩，是因为原告采用的定位仪器与被告测量时的仪器存在误差。根据三被告的要求，7月15日崂山区海洋与渔业局等相关部门又去现场查验一次，发现了定置网系桩上拴着的浮漂。但该网系桩均在倾倒区外。
2013年12月26日，原告制定了对被掩埋定置网系桩渔民补偿的实施方案，拟对14户渔民的164个网系桩进行补偿；其他申报的网系桩因存在重叠、间距不合理等现象，不予补偿。2014年1月17日，原告对上述补偿事宜进行公示。
三被告向法庭提交了2014年8月重新测量的定置网系桩的经纬度。据三被告称，该经纬度与三被告向原告申报时的经纬度向东偏差约200多米，部分网系桩在倾倒区外。
原告称，之所以在第一次探摸时使用“中国海警1117”船出海，是为了保证水下探摸作业的安全。“中国海警1117”船该次出海共计产生各项费用人民币66290元。
本院认为，本案系因在临时倾倒区倾倒废物，导致当地作业渔民的定制网系桩被掩埋，原告作为补偿主体，在确定应否补偿时与三被告产生的纠纷。原被告争议的焦点是：原告对定置网系桩进行补偿的行为是否是民事行为；原告出海勘验三被告申报的网系桩是否真实存在而产生的费用，能否要求三被告赔偿。
本案中，原告系青岛海洋科学考察基地维权执法功能区水工工程（以下简称科考基地工程）的建设方，航务二公司为承包方，负责科考基地工程的施工。在工程施工过程中，航务二公司需要向海中倾倒疏浚物。因向海洋倾废实行许可证制度，航务二公司作为工程的施工方，申请设立临时倾倒区。根据《中华人民共和国海洋倾废管理条例实施办法》的规定，临时倾倒区由海区主管部门组织选划。原告作为国家海洋局的派出机构，作为涉案海区的主管部门，负责涉案临时倾倒区的选划。由此可见，在码头建设和倾倒区的选划过程中，原告同时具备了作为码头建设方的民事主体身份和作为海区管理及倾倒区选划的行政主体身份。
关于原告在与渔民就网系桩的补偿进行协商的过程中的身份问题，本院认为，根据有关规定，临时倾倒区的选划程序大致为：向海洋倾倒废弃物的废弃物所有者及疏浚工程单位事先向主管部门提出倾倒申请，主管部门组织评审，提出审查意见，申请单位根据审查意见编制选划报告，主管部门在组织专家审查并征求有关部门意见后提出初审意见，报国家海洋局审批，经审查批准的签发倾倒许可证。可见，原告作为倾倒区选划的行政主管部门，并不负有对倾倒区内网系桩进行补偿的职责和义务。然而，原告作为科考基地工程的建设方，在施工方航务二公司申请办理临时倾倒区许可证时，负有对申报倾倒区内有网系桩的渔民进行补偿的义务。因此，原告与渔民就网系桩的补偿进行协商的行为不是行政执法行为，而是一种民事行为。
根据法律规定，民事行为应当遵循自愿、公平、等价有偿和诚实信用的原则。原告在科考基地工程施工过程中，造成渔民的网系桩被掩埋，应当承担相应的补偿责任；渔民要求补偿时，应当如实申报网系桩的数量及坐标。虚假申报或错误申报，则应承担因此给原告造成的损失。
在渔民发现网系桩被掩埋后提出补偿要求时，原告作为科考基地工程的建设方，应当与渔民平等协商，共同确定查验方式、补偿标准以及错误申报的赔偿责任等事项。根据原告的工作报告，原告在对网系桩进行查验前，召开了渔民代表及相关部门的通报会，原告委托潜水公司乘坐“中国海警1117”船出海查验是通报会上确定的方案，三被告是否参加通报会，原告并未证明。因此，原告委托潜水公司出海查验并非与三被告协商的结果，而是原告为确定所有58户渔民申报网系桩的真实性进行的查验。
根据潜水公司查验的结果，在三被告申报网系桩的坐标处均未发现有网系桩。由此可以认定，三被告在主张网系桩的补偿时，存在虚假申报或错误申报的情形。三被告应承担原告出海查验产生的合理费用。
原告主张的费用由两部分组成，一是海警船出海产生的费用66290元，二是潜水公司的海底探摸费86000元。由于海警船出海产生的费用皆为原告单方计算，且无法证明费用的合理性，因此该项费用本院不予支持。关于向潜水公司缴纳的海底探摸费86000元，因该次出海勘验涉及申报的58户渔民，因此，三被告各应当承担的不实申报造成的原告费用损失应当为1／58，即1483元。
本案经本院审判委员会研究，依照《中华人民共和国民法通则》第一百零六条的规定，判决如下：
一、被告王俭龙支付原告国家海洋局北海分局人民币1483元，于本判决生效之日起十日内支付；
二、被告王福刚支付原告国家海洋局北海分局人民币1483元，于本判决生效之日起十日内支付；
三、被告王正刚支付原告国家海洋局北海分局人民币1483元，于本判决生效之日起十日内支付；
四、驳回原告国家海洋局北海分局的其他诉讼请求。
三被告若未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费人民币3346元，由原告负担3247元，被告王俭龙、王福刚、王正刚各负担33元。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 张先立
审 判 员 李 华
代理审判员 王妍娥
二〇一五年八月十四日
书 记 员 王晓君