广东省东莞市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤19行终157号
上诉人（原审原告）：王某1，男，2007年3月26日出生，汉族，住湖南省涟源市。
法定代理人：王某2，男，1969年7月19日出生，汉族，住湖南省娄底市娄星区。
被上诉人（原审被告）：东莞市卫生和计划生育局，住所地：广东省东莞市南城区三元路8号报业大厦附楼，组织机构代码证号：30421977-3。
法定代表人：叶向阳，局长。
委托代理人：钟新光，该局工作人员。
委托代理人：章双梅，广东广信君达（东莞）律师事务所律师。
上诉人王某1因与被上诉人东莞市卫生和计划生育局（以下简称“东莞卫计局”）不履行法定职责及行政补偿纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2016）粤1971行初543号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
2016年6月28日，王某1向原审法院提起诉讼，请求判令：1、东莞卫计局认定王某1接种麻腮风一类疫苗后出现异常反应，造成了王某1人身损害；2、东莞卫计局依法合理补偿王某1。
原审法院查明：王某1于2013年1月10日下午，在东莞市麻涌镇新阳阳幼儿园在上臂三角肌皮下注射接种了一剂麻腮风联合减毒活疫苗，接种剂量0.5ml。接种疫苗当晚，王某1出现发热症状，在麻涌医院第五门诊部治疗5天后退热，后又出现2次发热，治疗后退热。2013年2月23日，王某1又出现发热，经治疗后退热。同年2月26日又突发高热，经麻涌医院、康华医院治疗，经王某1的家属要求于3月1日转入广州市妇女儿童医疗中心，被诊断为“病毒性脑炎、继发性癫痫”，经治疗病情好转出院。后病情反复，多次入院治疗，均未能完全治愈。2014年2月25日因一周以来抽搐频繁再次入住广州市儿童医院治疗，被诊断为：1、病毒性脑炎后遗症期；2、症状性癫痫；3、右下××。2015年6月5日入住北京儿童医院治疗，出院诊断为：1、症状性癫痫（部分性发作继发全面性发作）好转；2、病毒性脑炎后遗症期；3、侧脑室-
腹腔分流术后。2014年7月1日，王某1的家属向东莞市疾病预防控制中心反应王某1接种疫苗后，出现反复高热、抽搐，经诊断为病毒性脑炎，严重脑萎缩，经多次治疗后未能痊愈，生活不能自理等情况，收到来信后，东莞市预防接种异常反应调查诊断专家组组织专家，审阅了有关材料，对王某1的病情进行调查诊断，于2014年8月25日作出东异诊〔2014〕010号《东莞市预防接种异常反应调查诊断书》，认为王某1的病例不属于预防接种异常反应，该调查诊断书中备注：受种方、接种单位、疫苗生产企业对预防接种异常反应调查诊断结论有争议时,可以在收到预防接种异常反应调查诊断结论之日起60日内，向东莞市医学会申请预防接种异常反应鉴定。东莞市预防接种异常反应调查诊断专家组于2014年9月将该调查诊断书邮寄给王某1的法定代理人。2014年10月27日东莞卫计局向王某1的母亲梁女士作出复函，复函建议其：1、通过其他渠道申请社会或者民政救济；2、依法依规申请医学鉴定。2016年4月6日，王某1的代理人向东莞市医学会申请医学鉴定，东莞市医学会以受种方单方面申请鉴定为由，作出暂不予受理决定。同时2016年3月29日王某1的父亲王某2向东莞卫计局进行信访。东莞卫计局于2016年5月3日作出《关于王某2群众信访事项的回复意见书》，告知王某2“因您对诊断结果提出异议的时间已超过《预防接种异常反应鉴定办法》及有关规定的鉴定申请期限……”，建议王某1通过司法途径解决。王某1不服，向原审法院提起诉讼。
原审法院认定以上事实的证据有：《关于王某2群众信访事项的回复意见书》、信访事项登记告知书、《关于王某1代理人申请预防接种异常反应鉴定的复函》（东莞市医学会给王某1的复函）、东莞卫计局答复函、《关于王某1接种疫苗异常反应的再次诉求》、东异诊〔2014〕010号《东莞市预防接种异常反应调查诊断书》、东莞康华医院出院入院记录、广州市儿童医院入院记录、广州市儿童医院出院记录、北京市儿童医院出院记录、《医学鉴定申请书》、《伤残鉴定申请书》、接种卡、出生医学证明、就读证明、获奖证明、对比照片、住院医疗费用清单、《广东省疑似预防接种异常反应调查诊断指引（试行）》、《预防接种异常反应鉴定办法》、东莞卫计局主要职责内设机构和人员编制规定、《关于麻涌镇一例接种麻腮风疫苗后出现疑似异常反应的调查报告》、《广东省预防接种异常反应补偿办法（试行）》以及原审庭审笔录等。
原审法院认为：根据《疫苗流通和预防接种管理条例》第七条第一款“国务院卫生主管部门负责全国预防接种的监督管理工作。县级以上地方人民政府卫生主管部门负责本行政区域内预防接种的监督管理工作”的规定，东莞卫计局作为东莞市卫生主管部门，王某1的亲属向其反应王某1疑似因接种疫苗导致疾病，要求东莞卫计局进行处理，东莞卫计局回复王某1称王某1提出异议的时间已经超过鉴定申请期限。王某1不服向原审法院起诉，东莞卫计局主体适格。本案争议的焦点是东莞卫计局是否具有认定王某1属于预防接种异常反应的职权。王某1的亲属于2014年7月1日向东莞市疾病预防控制中心反映王某1疑似接种麻腮风疫苗后出现疾病，该中心成立了预防接种反应调查诊断专家组，对王某1的病情进行了调查诊断，并于2014年8月25日作出东异诊〔2014〕010号《东莞市预防接种异常反应调查诊断书》，认为王某1的病例不属于预防接种异常反应，并将该报告邮寄给王某1。上述事实，王某1、东莞卫计局均确认，原审法院依法予以确认。根据《预防接种异常反应鉴定办法》第十四条“受种方、接种单位、疫苗生产企业对预防接种异常反应调查诊断结论有争议时,可以在收到预防接种异常反应调查诊断结论之日起60日内向接种单位所在地设区的市级医学会申请进行预防接种异常反应鉴定,并提交预防接种异常反应鉴定所需的材料。”之规定，对王某1的病例是否属于预防接种异常反应进行鉴定的机构是东莞市医学会，东莞卫计局并无相应的职权。本案王某1于2014年9月收到前述诊断书，但王某1并未在规定期限内申请进行预防接种异常反应鉴定，应承担相应的不利后果。关于王某1向原审法院提交《医学鉴定申请书》和《伤残鉴定申请书》，要求就申请人接种麻腮风一类疫苗后出现的症状进行医学鉴定及接种麻腮风一类疫苗后出现的异常反应并经治疗后所受伤害进行伤残鉴定，理由不充分，原审法院不予以支持。关于王某1申请的补偿问题，因无法确定王某1属于预防接种异常反应，故对王某1的补偿请求原审法院不予支持。
综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回王某1的全部诉讼请求。本案收取诉讼费人民币50元，由王某1承担。
一审宣判后，王某1不服原审判决，向本院提起上诉，请求判令：撤销原审判决，改判支持王某1的诉讼请求。主要理由有：一、一审法院调查事实不清，没有查明东莞卫计局不作为的事实。东莞卫计局是处理本案争议的行政机关，那么2014年7月1日王某1的法定代理人书面向东莞卫计局、东莞市疾控中心、接种单位提出了接种异常反应的请求，作为公益性质事业单位的东莞市疾控中心于2014年7月2日立即向东莞卫计局作出报告，东莞卫计局收到报告王某1的申请以后并没有采取任何措施，也没有告知王某1组织专家组进行调查的情况，因此，导致王某1不知道组织专家组的情况，也不知道接种异常反应的处理流程，而组织专家组情况及处理流程理应由东莞卫计局书面告知王某1，听取王某1对组成专家组的意见，是否提出回避申请等等。所以，东莞卫计局存在不作为和渎职，损害王某1的知情权。二、一审法院对证据《东莞市预防接种异常反应调查诊断书》（东异诊〔2014〕010号）的分析和认定错误：1、《东莞市预防接种异常反应调查诊断书》的作出存在程序违法的情形。根据《广东省疑似预防接种异常反应调查诊断指引（试行）》的第十三条：调查诊断专家组应当认真审阅有关资料，依据法律、行政法规、部门规章和技术规范，结合临床表现、医学检查结果和疫苗质量检验结果等进行综合分析后得出结论。调查诊断结论应当在调查结束后30日内作出，并制作调查诊断结论书加盖预防接种异常反应调查诊断专家组专用章。调查诊断结论应当按照半数以上调查诊断专家组成员的一致意见形成。调查诊断专家组成员在调查诊断结论上签名，对调查诊断结论的不同意见，应当予以注明。专家组应当同时做出《调查诊断书》和《调查诊断结论书》，而本案中东莞卫计局没有向法庭提交《调查诊断结论书》，根据我国行政诉讼法的相关规定，东莞卫计局不能庭后补作，所以东莞卫计局在没有提交的情况下，视为东莞卫计局没有《调查诊断结论书》，所以专家组调查诊断程序违法。2、专家组的组建和调查存在违法违规的情形。根据《广东省疑似预防接种异常反应调查诊断指引（试行）》第十条的规定，由于东莞卫计局没有及时向王某1告知组建专家组调查的情况，所以王某1质疑专家组是否存在回避的情形，同时王某1还质疑专家组成员的五人为什么只涉及神经内科学、儿科学、流行病学三个专业，而没有药学、病理学、病毒学的专家。也质疑为什么没有对王某1进行检查和问诊。所以，专家组的组建和调查存在违法违规的情形。3、关于《调查诊断书》中的“备注”的60日时效问题。“备注”说明的时效是“可以”在60日申请医学会鉴定，而不是“应当”在60日内申请鉴定，那么，王某1存在选择的权利，可以申请鉴定，也可以通过诉讼由法院解决。由于王某1对专家组的不认可，也对《调查诊断书》的不认可，同时，王某1正好在住院治疗过程中，王某1的法定代表人对东莞卫计局处理本案争议的情况不知情，对东莞卫计局组建专家组的不信任，选择了直接对东莞卫计局提起诉讼，要求法院组织鉴定和处理，以求公平、公正的处理结果。从法理上讲，专家组应当是由处理接种异常反应的行政机关所组建，只是对相应的行政机关负责，作为行政机关处理争议的参考和依据，那么，本案中，接种异常反应争议的处理应当是东莞卫计局依职权进行，免疫规划也是由东莞卫计局拟订和组织实施的，王某1向东莞卫计局提出了要求东莞卫计局处理接种异常的请求，当且应当由东莞卫计局收到诊断结论后，作出处理决定，并告知王某1在有异议的情况下申请医学鉴定。专家组纯粹是解决专业上的问题，所以《调查诊断书》中的“备注”的时效说明对王某1没有法律约束力。综上所述，为维护王某1的合法权益，请求二审法院依法改判。
被上诉人东莞卫计局答辩称：原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予以维持，具体理由如下：一、东莞卫计局依法无职权亦无义务对预防接种异常反应开展调查诊断或进行鉴定认定，因此也不存在王某1所称的未对其病例进行认定的不作为行为。《广东省疑似预防接种异常反应调查诊断指引（试行）》第三条规定：“疑似预防接种异常反应调查诊断由县级以上专家组做出，其他任何单位和个人均不得做出疑似预防接种异常反应的调查诊断。”第四条规定：“各级疾控中心成立专家组，负责辖区内疑似预防接种异常反应调查诊断工作……。”《预防接种异常反应鉴定办法》规定：“第五条预防接种异常反应鉴定由设区的市级和省、自治区、直辖市医学会负责。”根据上述规定，无论是疑似预防接种异常反应调查诊断亦或是疑似预防接种异常反应鉴定，东莞卫计局均无职权开展。东莞卫计局作为行政机关，应严格遵守法无授权即禁止的原则，否则将因超越行政职权而承担相应的法律责任。王某1错误将东莞卫计局对预防接种的监督管理职权推论为对疑似预防接种异常反应进行认定的职权，导致误解东莞卫计局存在行政不作为的行为。根据一审中王某1提交的证据《关于王某2群众信访事项的回复意见书》可知，本案中，东莞卫计局已依法履行监督管理职责，不存在王某1所述不作为的情形。二、王某1并未在法定期限内申请预防接种异常反应鉴定，致使申请鉴定的法定期限届满，应当依法承担由此产生的不利后果。经原审法院查明，东莞市预防接种异常反应调查诊断专家组办公室已于2014年9月将《东莞市预防接种异常反应调查诊断书》送达给王某1，王某1对原审法院查明的该事实亦无异议。在诊断书正文结论下方，市诊断办公室已根据《预防接种异常反应鉴定办法》第十四条的规定，载明并告知王某1：“受种方、接种单位、疫苗生产企业对预防接种异常反应调查诊断结论有争议时,可以在收到预防接种异常反应调查诊断结论之日起60日内，向东莞市医学会申请预防接种异常反应鉴定。”另外，从王某1一审提交的证据,东莞卫计局于2014年10月27日就王某1信件作出的复函可见，东莞卫计局亦已依法告知王某1申请预防接种异常反应鉴定的途径。综上，在东莞市疾控中心及东莞卫计局明确告知其正确的申请鉴定途径的情况下，王某1怠慢于行使自己的权利，致使申请鉴定的法定期限届满，应当依法承担由此产生的不利后果。三、关于王某1在上诉状中反映的其他问题，虽超出王某1一审诉讼请求且与本案争议无关，但为了法院查明案件事实，东莞卫计局对相关问题进行回应如下。1、王某1未全面研读案涉法律法规，导致错误主张《东莞市预防接种异常反应调查诊断书》的作出存在程序违法的情形。《广东省疑似预防接种异常反应调查诊断指引（试行）》第十四条规定：“专家组办公室应当在作出调查诊断结论后10个工作日内，将调查诊断结论报同级卫生行政部门、食品药监品监督管理部门，同时将（广东省）预防接种异常反应调查诊断书,原件分别送受种方、接种单位和疫苗企业（附件9）。”根据上述规定，进行疑似预防接种异常反应调查诊断的专家组仅需向东莞卫计局送达《东莞市预防接种异常反应调查诊断书》，而无需向王某1送达调查诊断结论，且调查诊断结论并不是本案的争议焦点。因此，王某1仅以东莞卫计局未在本案中提交调查诊断结论为由，即主张专家组在调查诊断过程中未制作相应的调查诊断，无疑是毫无逻辑及依据的。2、专家组的组建及调查不存在违法违约的情形。本案专家组是由市诊断办公室负责组建的，是根据王某1病例所涉学科专业的专家组中随机抽取的，并不存在违法情形。且根据《广东省疑似预防接种异常反应调查诊断指引（试行）》第十三条的规定，调查诊断专家有权根据实际情况决定是否听取王某1陈述或对王某1进行检查。因此，本案中，王某1以调查诊断专家未对其进行“检查和问诊”为由主张调查诊断程序违法没有法律依据。3、专家组依法有职权对疑似接种异常反应进行调查诊断，而对调查诊断结论有争议，进而申请预防接种异常反应鉴定的时效为部委规章明文规定的，具有普遍法律约束力。专家组的调查诊断职权的履行及结论的作出是由依法制定的法律法规所赋予的，不存在王某1所述的没有权力开展调查诊断工作并作出相应结论的情形。而申请预防接种异常反应鉴定的时效，亦是由中华人民共和国卫生部制定的《预防接种异常反应鉴定办法》所明文规定的，不存在王某1所述的仅为诊断书“备注”，对其没有法律约束力的情形。
经审查，本院对原审查明的事实予以认可。
另查明，广东省卫生和计划生育委员会于2016年11月17日作出粤卫函〔2016〕1498号《广东省卫生计生委关于东莞市有关疑似预防接种异常反应调查诊断请示事项的批复》，内容为：“经研究，东莞市为不设区的地级市，无县区一级疾控中心。因此，原卫生厅《关于印发广东省疑似预防接种异常反应调查诊断指引（试行）的通知》（粤卫函〔2012〕630号）中有关县区级疾控中心及设区的市级疾控中心组织开展的疑似预防接种异常反应调查诊断工作，由东莞市疾控中心组织成立的市级预防接种异常反应调查诊断专家组负责与承担。”对此，东莞卫计局称，由于东莞市为不设区的地级市，无县区一级疾控中心，故一直以来由东莞市疾控中心组织成立预防接种异常反应调查诊断专家组负责预防接种异常反应调查诊断，与东莞市同种行政架构的中山市也是由该市疾控中心组织该项工作，从广东省卫生和计划生育委员会的前述回复反映，该做法也得到了上级部门的认可。王某1表示对前述批复的真实性、合法性无异议，但认为由于本案争议发生在2014年，批复是在本案一审庭审后才形成，对本案不具有证明效力，故不确认其关联性。
又查明，王某1二审期间提供了2014年10月15日邮寄快递回执，主张其母亲梁思颖于2014年9月中旬收到东异诊〔2014〕010号《东莞市预防接种异常反应调查诊断书》后，于2014年10月15日向东莞市疾控中心、东莞市民政局、麻涌镇政府和麻涌镇人口计生卫生局邮寄了《请求政府主持公道及进行救助的报告》。对此，东莞卫计局认为，其收到梁思颖快递的《请求政府主持公道及进行救助的报告》后，于2014年10月27日进行了书面答复并通过快递方式送达，该书面答复王某1一审亦已作为证据提交，东莞卫计局在该答复中告知：1、建议通过其他渠道申请社会或民政救济；2、建议依法依规申请医学鉴定，并告知了东莞市医学会、东莞市疾控中心及东莞卫计局疾控科的联系电话。
本院认为：国务院《疫苗流通和预防接种管理条例》第七条第一款规定：“……县级以上地方人民政府卫生主管部门负责本行政区域内预防接种的监督管理工作。”卫生部《预防接种异常反应鉴定办法》第五条规定：“预防接种异常反应鉴定由设区的市级和省、自治区、直辖市医学会负责。”第十条规定：“各级各类医疗机构、疾病预防控制机构和接种单位及其执行职务的人员发现预防接种异常反应、疑似预防接种异常反应或者接到相关报告,应当及时向所在地的县级卫生行政部门、药品监督管理部门报告。”第十一条第一款规定：“省级、设区的市级和县级疾病预防控制机构应当成立预防接种异常反应调查诊断专家组,负责预防接种异常反应调查诊断。调查诊断专家组由流行病学、临床医学、药学等专家组成。”第十四条规定：“受种方、接种单位、疫苗生产企业对预防接种异常反应调查诊断结论有争议时,可以在收到预防接种异常反应调查诊断结论之日起60日内向接种单位所在地设区的市级医学会申请进行预防接种异常反应鉴定,并提交预防接种异常反应鉴定所需的材料。”根据上述行政法规以及参照上述部门规章的规定，县级以上卫生主管部门对当地预防接种工作有监督管理的法定职权，但预防接种异常反应的调查诊断由疾病预防控制机构成立预防接种异常反应调查诊断专家组负责，对预防接种异常反应调查诊断结论有争议的，由当事人提出申请、由医学会负责预防接种异常反应鉴定，因此，预防接种异常反应调查诊断、预防接种异常反应鉴定均并非卫生主管部门的法定职责。本案中，王某1不认可东莞市预防接种异常反应调查诊断专家组于2014年8月25日对其在2013年1月10日接种麻腮风联合减毒活疫苗作出的东异诊〔2014〕010号《东莞市预防接种异常反应调查诊断书》，其应于2014年9月收到该调查诊断书后，按该调查诊断书告知的在60日内依法申请预防接种异常反应鉴定。根据王某1提供由东莞卫计局于2014年10月27日对其母亲梁思颖所作书面回复中，东莞卫计局也指引王某1如对诊断结论有争议可按前述《预防接种异常反应鉴定办法》第十四条规定向东莞市医学会申请预防接种异常反应鉴定，并告知了东莞市医学会的联系电话。由于东莞卫生局不具有直接进行预防接种异常反应调查诊断、预防接种异常反应鉴定的法定职责，王某1于2016年6月28日提出本案诉讼，要求东莞卫计局认定王某1接种接种麻腮风联合减毒活疫苗后出现异常反应造成身体损害，并要求东莞卫计局对其承担补偿责任，均缺乏相应的事实与法律依据，依法应予以驳回。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人王某1负担（已预交）。
本判决为终审判决。
审判长 孙立凡
审判员 张志强
审判员 叶俏珠
二〇一七年十一月二十三日
书记员 姚慧君