广东省茂名市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）茂中法民一终字第108号
上诉人（原审原告）：信宜市百花园酒店服务有限公司。住所地：信宜市梅岗公园。
法定代表人：苏沛成，该公司总经理。
委托代理人：袁云天，广东中粤云天律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：信宜市人民政府。住所地：广东省信宜市人民路**号。
法定代表人：邓惠林，市长。
委托代理人：梁祖泽，男，汉族。
委托代理人：刘都，男，汉族。
被上诉人（原审被告）：信宜市环卫园林绿化局。住所地：信宜市江堤路***号。
法定代表人：何思贺，局长。
委托代理人：吴靖飞，广东诚挚律师事务所律师。
上诉人信宜市百花园酒店服务有限公司因与被上诉人信宜市人民政府、信宜市环卫园林绿化局合同纠纷一案，不服广东省信宜市人民法院（2014）茂信法民一初字第262号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，上诉人信宜市百花园酒店服务有限公司的委托代理人袁云天、被上诉人信宜市人民政府的委托代理人梁祖泽、刘都及被上诉人信宜市环卫园林绿化局的委托代理人吴靖飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：2009年11月3日，信宜市工商行政管理局向原告信宜市百花园酒店服务有限公司颁发注册号440983000009872《企业法人营业执照》，该营业执照注明经营范围为仅供办理前置审批手续使用。2009年11月25日，被告信宜市人民政府以信府函[2009]48号文件作出《关于在市梅岗公园内建设百花园酒店的批复》，内容为：“信宜市百花园酒店服务有限公司：《关于在市梅岗公园电视塔位置建设百花园酒店的请示》收悉。为了进一步提高我市旅游接待能力，促进旅游事业发展，经市政府市长办公会议研究，同意在市梅岗公园内（电视塔附近）租用约3000平方米土地给你公司兴建百花园酒店，经营期为40年，期满后由市政府无偿收回该酒店所有不动产和经营权。此复。”2009年12月1日，被告信宜市人民政府以信府函[2009]54号文件作出《关于收回政府划拨用地的通知》，内容为“市广播电视台：根据建设需要，经研究，市政府决定收回权属你单位的位于东镇街道梅柳岗顶的2813平方米政府划拨土地（具体见信府国用字（90）第09210100534号《国有土地使用证》），用于梅岗公园配套设施建设。请国土部门依法予以办理相关用地手续。”2010年4月8日，甲方即被告信宜市环卫园林绿化局与乙方即原告签订《合同书》，内容为“信宜市人民政府（信府函[2009]48号）文决定，在梅岗公园内建设园林式百花园酒店，以提高信宜城市品位。受市政府委托，信宜市环卫园林绿化局（以下简称甲方）与信宜市百花园酒店服务有限公司（以下简称乙方）就相关事宜作了充分协商，共同订立以下协议：一、项目（工程）地点及面积。地点：信宜市梅岗公园旧电视塔所在位置山地。面积：4553平方米。（附甲方提供的地形平面图）二、经营范围。按照乙方营业执照的经营范围，主要从事餐饮、住宿、会议接待等工作。三、经营期限。甲方无偿提供乙方建设使用的土地使用期限为四十年，即从2010年11月1日起至2050年11月1日止。四、甲方的权利和义务。1、甲方无偿提供位于市梅岗公园旧电视塔所在位置的4553平方米山地交由乙方建设使用。2、甲方负责协同市广播电视台拆除电视塔及旧房屋，并清理好地上的作物。3、甲方协助乙方做好供水、供电线路安装的工作，所需费用全部由乙方负责。4、甲方必须于2010年4月8日前将场地交付乙方建设使用，建设期限为6个月。五、乙方的权利和义务。1、乙方必须按提供给甲方的设计图纸和项目设计效果图施工。2、乙方必须做好地质勘探工作，严格按照建筑工程的报建、招投标及施工程序进行建设。并由建筑质监、安监部门负责建筑工程质量验收。3、乙方施工、经营期间，一切安全责任由乙方负责，与甲方无关。4、乙方经营期间不得从事非法活动，不得从事与国家法律法规相抵触的经营项目。5、经营期满后，所有的不动产和经营权无条件完整收归甲方所有（即国有）。6、乙方投资建设的工程项目必须在2010年10月30日前建成，对甲方提供使用的土地，乙方不得出让，不得用于抵押等。7、乙方投资建造的物业和经营权，在40年经营期内由乙方自行支配。合同期满甲方接管物业和经营权，乙方在经营期内的所有债权债务与甲方无关。8、乙方建造、经营使用的合同期间，甲方不得以任何理由干扰、阻止或限制乙方的合法使用。甲方因此而造成乙方损失的，要负赔偿责任。六、违约责任。本合同一经签订，即发生法律效力，双方不得违约，否则赔偿对方的一切损失。七、本合同未尽事宜，由甲乙双方协商，并以书面形式确定，与本合同具有同等法律效力。八、本合同一式四份，甲乙双方（乙方两人）各一份，甲方批准机关一份。九、本合同由双方签名，批准机关盖章即生效，双方共同遵守。附件：1.信宜市百花园酒店项目用地红线图；2.信宜市百花园酒店建筑设计图及效果图”。2010年5月27日，原告与茂名市设计院监理有限公司信宜分公司签订《建设工程委托监理合同》，工程名称为百花园酒店，工程地点为梅江公园，工程规模为框架三层、面积1800平方米，总投资约200万元的工程委托茂名市设计院监理有限公司信宜分公司监理。后原告在未办齐工程建设手续的情况下，在信宜市梅岗公园旧电视塔所在位置山地北面的东段建造了框架结构楼房一栋，其中东端两间为一层，西端六间为两层，一楼已全部砌砖；在该山地北面的中间建造了一楼的柱头；在该山地北面的西段建造了五间一层的框架结构楼房，其中西端三间已建好第二层的柱头；在该山地西面的北段建造了两间一层的框架结构楼房；在该山地西面的南段建造了一层已砌砖的楼房；在该山地的南面建造了两层框架结构楼房，其中第一层已部分砌砖。
2010年8月19日，信宜市建设局作出信建管停字（2010）第3号《信宜市建设局停工通知书》，责令原告立即停止施工，于2010年8月26日前到信宜市建设局接受处理。停止施工后，原告安排人员对工地及设备进行管理，期间，原告向有关职能部门申请补办工程建设手续，但最终因该工程用地属高危自然灾害区未能如愿。3个月后，原告没有继续安排人员对工地及设备进行管理。2010年11月28日，原告向被告信宜市环卫园林绿化局提交《终止合同意见书》，称因某些客观原因，市建设局于8月19日向其工地发出停工通知书，至今已3个月仍不能复工，造成很大损失，特向信宜市环卫园林绿化局提出终止合同并要求对其公司的实际投资款作出合理的补偿。被告信宜市环卫园林绿化局收到该《终止合同意见书》后没有作出处理。2011年6月20日，原告和被告信宜市环卫园林绿化局签订《增加（修改）工程现场签证表》，增加工程项目名称为：被盗建材，增加（修改）工程量及施工草图：别墅单元（图号JS1-1）全部装换扎铁，停工后，模板、钢扎脚架以及钢材扎铁全部被盗，双方确认所造成的损失价值为叁拾万元。2013年1月12日，茂名市建业工程造价咨询事务所有限公司信宜分公司出具《信宜市百花园酒店工程造价报告书》，工程造价为贰佰贰拾玖万零壹佰肆拾捌元柒角叁分（小写：￥2290148.73元）。2013年9月22日，信宜市投资审核中心作出《百花园酒店工程结算审核报告》，审核百花园酒店工程造价为1990579.34元。2014年5月8日，原告发出《催办函》，提出终止《合作合同》，要求市人民政府对此作出补偿，请信宜市环卫园林绿化局予认真研究，并报告市人民政府，尽快协商解决此案。被告信宜市环卫园林绿化局收到该催办函后，在该催办函上注明“2014年6月24日上午收到该函，该项目的相关材料包括结算已报主管局及市政府。”2014年7月16日，信宜市住房和城乡建设局向市政府作出《关于梅江公园改造工程项目有关问题的汇报》，认为百花园酒店工程建设存在违反基本建设程序、规划、质量、安全等四方面法律法规问题的根本原因是：当时市领导对建设速度要求的希望值过高，指示要开绿灯所造成的。针对存在问题，其曾提出了5点整改要求，但后因该地属高危自然灾害地区等不宜复工建设的原因，该工程最终停建，建议要对原告给予合理补偿。
诉讼中，被告信宜市环卫园林绿化局对其是否受被告信宜市人民政府委托与原告签订合同未能提供证据，被告信宜市人民政府对是否存在委托之事未予认可，事后也未追认。
原告为了证明其支出设计费100000元，提供了由罗旋出具的《收据》1份；为了证明工人误工费、遣散费、调迁费的损失，提供了由李卓云出具的《收据》1份。被告信宜市人民政府、信宜市环卫园林绿化局对该两份收据的真实性、合法性有异议，但信宜市环卫园林绿化局认可原告支出了设计费45000元。
原审法院认为：一、合同效力问题。原告与被告信宜市环卫园林绿化局签订的合同应认定是无效合同。主要原因是该合同有损社会公共利益，建设违反法律、行政法规的强制性规定，建设前也未取得合法的用地手续，项目选址不当。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通、损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”原告与被告信宜市环卫园林绿化局所签订的《合同书》约定由被告信宜市环卫园林绿化局无偿提供信宜市梅岗公园山地给原告用于酒店建设使用，且该公园用地是市民公众休闲活动场所，损害了社会公共利益；原告与被告在未进行环境影响评价，未进行项目可行性研究立项，未取得合法用地审批手续的情况下，即签订合同，违反了中华人民共和国环境影响评价法、土地管理法、城乡规划法和建筑法的有关规定。同时，被告信宜市环卫园林绿化局未提供证据证明其在2010年4月8日与原告签订合同时，已从被告信宜市人民政府取得了信宜市梅岗公园旧电视塔所在位置4553平方米山地的使用权，政府批复的是2813平方米，合同签订的却是4553平方米，未办理土地使用证和建设用地许可证。因此，被告信宜市环卫园林绿化局对信宜市梅岗公园旧电视塔所在位置的4553平方米山地无处分权。综上所述，原告与被告信宜市环卫园林绿化局所签订的《合同书》为无效的合同,无效的合同自始没有法律约束力,不存在违约、终止或解除的情形。
二、无效合同的法律责任。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”原告作为合同的一方当事人，在被告信宜市环卫园林绿化局未提供有合法立项选址和合法用地等手续的情况下与其签订《合同书》，对合同的签订没有尽到应尽的注意义务。同时，原告没有按工程建设的规定程序要求办理报建等相关手续就擅自施工，违反基本建设程序，被信宜市建设局责令停止施工，就算领导催促加快建设也不等于不要建设手续。因此，原告应对其损失承担一定的过错责任。原告和被告信宜市环卫园林绿化局均未能提供证据证明是被告信宜市人民政府委托被告信宜市环卫园林绿化局签订合同，被告信宜市人民政府事后也不追认，且被告信宜市环卫园林绿化局是以自己名义而非以政府名义签订，故对原告称被告信宜市人民政府以信府函[2009]48号文批复确立合作权利义务和合作关系不予采纳，对被告信宜市环卫园林绿化局称其受市政府委托签订合同也不予确认。被告信宜市人民政府作出的信府函[2009]48号批复是一种具体行政行为，而非民事行为，故被告信宜市人民政府对本案原告的损失不负赔偿责任。被告信宜市环卫园林绿化局在未取得合法用地手续，未进行环境影响评价，未进行正式立项和可行性研究的情况下，即与原告签订合同，超政府批复面积向原告提供信宜市梅岗公园旧电视塔所在位置山地建设特定项目，最终因提供给原告用于建设的土地属高危自然灾害地区山地等原因，致使该项目无法进行，被告信宜市环卫园林绿化局存在过错，应对原告的损失承担相应的责任。
三、原告损失的认定。《百花园酒店工程结算审核报告》是由信宜市投资审核中心作出，原告称该审核报告是由其与被告信宜市环卫园林绿化局共同委托进行的，经过严格程序作出，不需要重新评估，而被告亦对该审核报告表示无异议，故本院对《百花园酒店工程结算审核报告》予以采纳。因此，原告投资的工程款应确定为1990579.34元。原告主张从2010年8月20日停建之日起计算投资工程款的利息，因在停工之时还存在复工可能，同时原告的投资工程款具体金额也尚未确定，只是在信宜市投资审核中心于2013年9月22日作出《百花园酒店工程结算审核报告》才确定，因此投资工程款的利息起算日期为2013年9月22日较为合理。原告要求被告赔偿其施工图纸设计费100000元，原告提供了由罗旋出具的手写白头单《收据》证明其支出了设计图纸费用，但被告对该收据的真实性、合法性不予确认。考虑到原告与被告信宜市环卫园林绿化局所签订的《合同书》明确注明附件包括信宜市百花园酒店建筑设计图及效果图,证实原告确实对建设进行了设计，而且被告信宜市环卫园林绿化局也承认其中的45000元，故对原告称其支出了45000元设计图纸费用，本院予以采信。对于余下的施工图纸费用55000元，原告只提供有罗旋出具的《收据》下方所写的文字材料作为证据，没有其他证据加以证明，故本院对原告主张支出施工图纸费用55000元不予采信。原告请求被告赔偿项目下马工人误工、遣散、机械调迁费224000元，由于原告只提供了一份李卓云出具的手写《收据》，没有其他证据加以证明，且被告对该收据的真实性、合法性不予确认，故原告主张由被告赔偿该损失理据不充分，本院不予支持。原告主张被告赔偿被盗物资损失300000元，虽然原告与被告信宜市环卫园林绿化局签订的《增加（修改）工程现场签证表》确认停工后模板、钢扎脚架、钢材扎铁被盗造成损失300000元，但致使该物资被盗是原告没有尽到管理义务，在停工三个月后没有继续安排人员对工地和设备进行管理，属原告过错，故本院对原告该主张不予支持。原告主张被告赔偿其正常履行合同的约定所得2000000元。因原告与被告信宜市环卫园林绿化局所签订的《合同书》是无效合同，双方也没有对履行合同所得的利益进行约定，且原告没有向法院提供证据证明其履行合同所得的利益，原告请求被告赔偿其正常履行合同所得2000000元理据不足，不予支持。
综上所述，根据原告与被告信宜市环卫园林绿化局的过错程度，考虑到工程建筑物可由信宜市环卫园林绿化局收回改造利用，被告信宜市环卫园林绿化局应负担70%的责任，应向原告支付工程款1393406元（1990579.34元×70%）和投资工程款利息（利息从2013年9月22日起按工程款本金1393406元并按中国人民银行同期同类贷款利率计算至付清工程款本金之日止）以及图纸设计费31500元（45000元×70%）。其他的损失由原告自行承担。依照《中华人民共和国合同法》第五十一条、第五十二条、第五十六条、第五十八条，《中华人民共和国民法通则》第一百三十四条第一款第（七）项，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款，《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条的规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：一、原告信宜市百花园酒店服务有限公司与被告信宜市环卫园林绿化局于2010年4月8日签订的《合同书》无效。二、限被告信宜市环卫园林绿化局于本判决发生法律效力后三十日内支付投资工程款1393406元给原告信宜市百花园酒店服务有限公司。三、限被告信宜市环卫园林绿化局于本判决发生法律效力后三十日内支付投资工程款的利息（按投资工程款本金1393406元并按中国人民银行同期同类贷款利率从2013年9月22日起计至付清本金之日止）给原告信宜市百花园酒店服务有限公司。四、限被告信宜市环卫园林绿化局于本判决发生法律效力后三十日内支付图纸设计费31500元给原告信宜市百花园酒店服务有限公司。五、驳回原告信宜市百花园酒店服务有限公司的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费43717元，由原告信宜市百花园酒店服务有限公司负担30218元，由被告信宜市环卫园林绿化局负担13499元。
上诉人信宜市百花园酒店服务有限公司不服原审判决，上诉称：原审判决认定事实错误，实体判决适用法律错误，依法应予纠正。一、信宜市人民政府必须对本案承担经济补偿和赔偿责任。原审判决称：“被告信宜人民政府作出的信府函[2009]48号批复是一种具体行政行为，而非民事行为，故被告信宜市人民政府对本案原告的损失不负赔偿责任。”原审判决又称：“被告信宜市环卫园林绿化局对其是否受被告信宜市人民政府委托与原告签订合同未能提供证据，被告信宜市人民政府对是否存在委托之事未予认可，事后也不追认。”以上的认定是错误的，具体行政行为是指国家行政主体针对特定的行政管理对象实施的行政行为，包括行政许可、行政强制、行政处罚等行为。在本案，信府函[2009]48号函件是招商引资的复函，在法律上称作“要约与承诺”。信府函[2009]48号是涉案合同据以签订的唯一依据，是涉案合同的重要组成部份。2、信宜市人民政府委托信宜市环卫园林绿化局与上诉人签订涉案合同的事实清楚，证据充分。我国《合同法》第49条其中规定：“合同相对人有理由相信行为人有代理权的，该代理行为有效。”我国《民法通则》第66条规定：“本人知道他人以本人名义实施民事行为而不作否认表示的，视为同意。”原审法庭调查的事实和证据表明：(1)涉案的合同是由上诉人和被上诉人信宜市人民政府的法定代表人洽谈的，在场人有被上诉人信宜市环卫园林绿化局和市政府办公室主任等；(2)签订合同举办了隆重的签字仪式，市政府办公室正、副主任参加签约；(3)合同签订后信宜环卫园林绿化局的法定代表人亲手送了两份给信宜市人民政府；(4)涉案项目是信宜市政府规划的，用地选址是信宜市政府决定的；(5)拆除电视局的楼房、搬迁电视塔交付土地给上诉人使用是信宜市政府具体实施的，依约履行了合同义务；(6)农民对涉案用地产生纠纷时，两被上诉人多次共同主持调解；(7)因两被上诉人无法提供土地使用权证办理相关用地手续和报建手续的情况下，信宜市人民政府的原法定代表人亲自打电话指示有关部门开绿灯“先上车后买票”，一边施工一边完善相关手续，实质上是对合同相关条款的变更；(8)信宜市环卫园林绿化局起草的涉案合同中，开宗明义是受信宜市人民政府之委托，案发后信宜市人民政府组织的协调小组调查结果也予以证明了“委托”之事实。根据上述的事实和证据，上诉人相信信宜市环卫园林绿化局是有代理权的。在上述的民事活动过程中，信宜市人民政府是知道的，而且作出了认同的表示并履行了合同义务。依照我国法律相关规定，该代理行为有效。以上列举的事实、证据和法律依据，足以认定信宜市人民政府是本案的民事诉讼主体，必须对本案承担补偿和赔偿责任。本案中，环卫园林绿化局只不过相当于居间人角色，其实施的行为完全是一种职务行为。二、上诉人于本案不存在任何过错责任。当时信宜市人民政府的法定代表人的具体指示是：一边施工，一边完善手续。根据原审判决查明的事实，参照我国《建筑法》第64条的规定，上诉人不属于“擅自施工”，也不是原审判决所讲的“不等于不要建设手续”，而是一边施工一边完善手续。事实上，这是因为两被上诉人在无法提供土地使用权证而无法办理施工许可证的情况下，信宜市人民政府为开脱自身责任而发出的行政指令。信宜市人民政府从开始选择无土地使用权证且属高危自然灾害地段为涉案用地就决定了市政府的过错责任，最后又砍杀了这一项目，导致该合同无法履行。据此，信宜市人民政府必须对本案承担全部的赔偿责任。以上说明上诉人在本案是没有任何过错责任的。三、对造成经济损失金额的认定错误。1、涉案工程款在2010年8月20日停工之时已经确定了上诉人投入的总额，即使十年后审计也是对已投入的工程量审计。结算是对2010年8月20日以前的投入进行结算，其结算结果就是2010年8月20日以前的投入总额。因此，投资额的利息计算应从2010年8月20日开始计算。2、图纸设计费10万元是出于同一份证据，凭什么就要按照被上诉人的意见认定为4.5万元呢？况且原审法庭取证是未经质证的，原审法院并无排除该证据的理由，依法应予认定，并应纳入投资总额予以返还。3、误工费、遣散费以及机械调迁费22.4万元的问题。该笔支出证据确凿，原审判决没有排除的理由。况且，客观上是实际发生的，应予支持。4、被盗物资30万元是双方签证确认的，上诉人虽有看管责任，但却因被上诉人的过错责任所产生，因此，被上诉人必须对此承担相应的赔偿责任。以上证明，原审判决认定本案因过错责任造成的损失额计算错误，依法应予纠正。四、原审实体判决错误。（一）合同有效。涉案合同不符合《合同法》第52条规定的情形；涉案合同是双方当事人真实意思表示；土地是有偿使用的，即“期满后由市政府无偿收回该酒店所有不动产和经营权”；合同面积4553平方米是山体三角形斜坡的底面积。涉案项目市政府批准用地3000平方米，规划图测绘的面积实际只有2813平方米，上诉人实际使用是2300平方米。并不存在非法处分问题。原审判决牵强附会，其理由依法不成立，判决错误。（二）被上诉人因该合同取得的财产是不必要也不可能返还的，依法是折价补偿。被上诉人委托结算的结果为1990579.34元，依照原审判决引用的法律规定，应如数返还并计算利息。原审判决主文第二、三项严重违法。（三）本案损失额计算错误。同时，追究上诉人的过错责任没有依据，被上诉人依法应承担违约责任。综上，上诉人特上诉请求按一审起诉请求判决，本案的一切诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人信宜市人民政府答辩称：一、信府函(2009)48号文不属于被答辩人所称的合同法上的“要约与承诺”。该文的发文主体是信宜市人民政府，发文内容是对被答辩人的请示作出的批复，是行政审批行为，属于履行国有资产管理权的体现。虽然文件中包含“经营期为40年，期满后由市政府无偿收回该酒店所有不动产和经营权”的内容，但实质上商业用地的土地使用权的期限是40年，这一内容是对法律规定的引述，而非民事约定。所以答辩人作出的信府函(2009)48号文属于具体行政行为，而非民事行为。二、被答辩人所谓的有理由相信行为人有代理权是没有事实依据和法律依据的。没有证据证明被答辩人与答辩人的原法定代表人洽谈合同，履行规划义务的主体是被答辩人，其没有获得规划部门的规划。根据信府函(2009)48号文可知，规划、选址都是被答辩人的行为，选定后再向答辩人提出请示；拆除构筑物、交付土地不属于答辩人的行为；被答辩人在上诉状中列举的其他事实也没有证据支持。三、没有证据证实答辩人的原法定代表人指示有关部门开绿灯“先上车，后买票”、一边施工一边完善手续。一审判决只是查明信宜市住房和城乡建设局作出了《关于梅江公园改造工程项目有关问题的汇报》，原本引述汇报的内容，而不是确认所谓答辩人的原法定代表人作出“先上车、后买票”等事实。经核实，信宜市人民政府并没有收到2014年7月16日信宜市住房和城乡建设局作出的《关于梅江公园改造工程项目有关问题的汇报》，市政府收文时均盖有“信宜市人民政府公文登记专用章”，而被答辩人在一审提交的该份汇报则没有盖章，信宜市住房和城乡建设局没有证据证明汇报中的上述内容是真实存在的，该汇报不具有可信性。四、被答辩人在上诉状中以《民法通则》第66条认为行为人没有代理权、答辩人不作否认表示是同意行为人的代理行为，是对法律规定的断章取义。《合同法》第四十八条规定：“行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立的合同，未经被代理人追认，对被代理人不发生效力，由行为人承担责任。相对人可以催告被代理人在一个月内予以追认。被代理人未作表示的，视为拒绝追认。合同被追认之前，善意相对人有撤销的权利。撤销应当以通知的方式作出。”根据新法优于旧法的原则，《合同法》与《民法通则》有冲突的应适用《合同法》，对没有代理权的代理行为，应该是明示的追认才产生法律效力，未作表示视为拒绝。五、百花园建设停工的原因是被答辩人违法施工，产生的后果只能由其单独承担。一是根据相关法律规定，作为百花园酒店的建设方，办理各种建设手续的义务主体是被答辩人，而不是答辩人。违法建设行为不受法律保护，只能由被答辩人承担法律后果。二是当时市长打招呼“一边施工、一边完善手续”的所谓指令不存在。被答辩人只要没有获得立项、环评、用地、规划、建设等方面的审批手续就属于擅自施工。退一万步，即使建设局默许，没有发改、环保、国土等部门的许可，被答辩人的建设行为还是违法施工。三是选址并非答辩人的行为。从信府函(2009)48号文可以看出，是被答辩人希望在梅岗公园建设百花园酒店，选址是被答辩人的行为。被答辩人与信宜市环卫园林绿化局订立的《合同书》第五条第2项也规定被答辩人必须做好地质勘探工作，被答辩人没有做好地质勘探就施工，产生的法律后果只能由被答辩人负担。四是被答辩人没有申请用地手续导致没有办理用地批准书及土地使用证。建设百花园酒店的地址在梅岗公园电视塔附近，原土地使用证为市广播电视台持有使用面积为2813平方米。市政府已经收回该地块的土地使用权，将土地使用权登记在被答辩人名下需要履行土地使用权出让手续，而被答辩人自始至终没有向市国土部门申请用地手续，且用地为4553平方米，远超信府函(2009)48号文规定的用地范围，过错在于被答辩人。四是并非答辩人砍杀这一项目。被答辩人违法建设所受到责令停工等行政管理措施是具体的执法部门的行政行为，与答辩人无关。六、被答辩人将有关损失计入赔偿范围是没有法律依据的。工程图纸应由有资质的单位设计，设计费用也应由设计单位收取，而被答辩人没有提供合法、真实的设计费用支出凭据。由于被答辩人雇请的施工队没有施工资质，答辩人与施工队订立的施工合同无效，所产生的包括遣散工人费用、机械调迁费用等只能由被答辩人与施工队根据各自的过错承担。被答辩人对建筑材料等负有保管责任，被盗的损失只能由被答辩人负责。综上所述，百花园酒店建设停工造成的损失是由于被答辩人违法施工造成的，各项损失只能由被答辩人承担，请求二审法院驳回被答辩人对答辩人的上诉请求。
被上诉人信宜市环卫园林绿化局答辩称：一、上诉人信宜市百花园酒店服务有限公司的企业法人营业执照于2013年8月30日被工商行政管理机关吊销。至本案一审起诉前，其企业法人的资格已被终止，其企业法人资格于终止时消灭。所以，以上诉人名义提起本案的诉讼为主体不适格。二、根据信府函[2009]48号文件的批复，答辩人与上诉人签订《合同书》，按合同书的约定，答辩人已履行了合同约定的甲方（答辩人）的义务，上诉人的建设项目被责令停止施工最终停建，答辩人对此不存在违约和赔偿的问题。1、按合同约定，答辩人已把答辩人管理的信宜市梅岗公园的相应土地按租用方式提供给上诉人用于酒店项目的建设；负责协同市广播电视台拆除电视塔及旧房屋，清理好地上的作物；协助上诉人做好了供水供电及安装；在本合同签订前已将场地交付上诉人建设使用。答辩人已履行了合同约定的义务，不存在违约责任。2、上诉人没有按合同约定做好地质勘探工作，没有按照建筑工程的报建、招投标及施工程序进行建设，没有进行环境影响评价、项目可行性研究立项等，这是被责令停止施工最终停建的原因，过错方在于上诉人，对于过错造成的责任应由过错方承担。三、上诉人上诉主张损失金额没有事实依据。1、《百花园酒店工程结算审核报告》是2013年9月22日作出的，双方对此没有异议。而2010年8月20日以前没有对投入作结算，故利息应从结算时起计。2、上诉人没有提供税务发票证明施工图纸设计费为10万元。原审法院仅对答辩人认可的45000元予以认定符合证据规则。3、同理，对于工人的误工费、遣散费、机械调迁费，亦没有充分证据证明发生该笔费用，而且该费用的发生与答辩人没有因果关系。4、被盗物品损失300000元是由于上诉人的管理不善造成的，上诉人应当通过警方破案追讨，而不是要求合同相对方承担赔偿责任。四、信宜市百花园酒店服务有限公司项目工程停工停建是因上诉人违约违规造成的，亦因此而不能履行《合同书》，达不到订立合同的根本目的。不管涉案合同是有效而终止或者被确认无效，对于本案处理结果是一样的。综上，答辩人请求依法判决处理。
一审查明的事实，经本院审查，予以确认。
本院认为，本案涉及的《合同书》是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议，并不是承包人进行工程建设、发包人支付价款的建设工程合同。因此，本案的案由应定为合同纠纷。根据上诉人的上诉请求，本案的争议焦点主要是：
一、上诉人要求信宜市人民政府承担经济赔偿责任是否有事实和法律依据。据一审查明的事实，2009年11月25日，被上诉人信宜市人民政府以信府函[2009]48号文件作出《关于在市梅岗公园内建设百花园酒店的批复》，经市政府市长办公会议研究，同意在梅岗公园内兴建百花园酒店，经营期为40年，期满后由市政府无偿收回该酒店所有不动产和经营权。2009年12月1日，被上诉人信宜市人民政府以信府函[2009]54号文件作出《关于收回政府划拨用地的通知》，收回位于东镇街道梅柳岗顶的2813平方米政府划拨土地的权属，用于梅岗公园配套设施即百花园酒店的建设。随后，信宜市人民政府指令梅岗公园的管理单位即信宜市环卫园林绿化局与上诉人签订合同。2010年4月8日，甲方即被上诉人信宜市环卫园林绿化局与乙方即上诉人签订《合同书》，内容为“信宜市人民政府（信府函[2009]48号）文决定，在梅岗公园内建设园林式百花园酒店，以提高信宜城市品位。受市政府委托，信宜市环卫园林绿化局（甲方）与信宜市百花园酒店服务有限公司（乙方）就相关事宜作了充分协商，共同订立以下协议：……”。据前所述，受托人信宜市环卫园林绿化局以自己的名义，按照委托人信宜市人民政府的指示与上诉人签订合同，且该合同中也约定百花园酒店所有的不动产和经营权在40年经营期满后无条件收归信宜市人民政府所有，因此，该合同不存在只约束受托人信宜市环卫园林绿化局和上诉人的情况，上诉人在签订合同时亦是知道及信赖信宜市环卫园林绿化局与信宜市人民政府之间的代理关系的，根据《中华人民共和国合同法》第四百零二条“受托人以自己的名义，在委托人的授权范围内与第三人订立的合同，第三人在订立合同时知道受托人与委托人之间的代理关系的，该合同直接约束委托人和第三人，但有确切证据证明该合同只约束受托人和第三人的除外”的规定，两被上诉人也没有确切证据证明该合同只约束信宜市环卫园林绿化局和上诉人，故此，信宜市人民政府作为委托人亦有权介入受托人信宜市环卫园林绿化局与上诉人签订的合同，该合同直接约束委托人信宜市人民政府和上诉人，受托人信宜市环卫园林绿化局的代理行为所产生的法律后果应由委托人信宜市人民政府承担。因此，上诉人上诉要求信宜市人民政府承担经济赔偿责任具有事实和法律依据，本院予以支持。
二、关于涉案《合同书》的效力问题及其法律后果。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条“有下列情形之一的合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通、损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”的规定，该公园用地是市民公众休闲活动场所，未经信宜市人民政府重新作出规划，上诉人与被上诉人信宜市环卫园林绿化局即签订合同兴建百花园酒店，损害了社会公共利益，违反了上述规定，该合同应为无效合同。无效合同自始没有法律约束力，不存在违约、终止或解除的情形。因此，上诉人请求判令终止与被上诉人信宜市环卫园林绿化局签订的合同，本院不予支持。
三、上诉人经济损失金额的认定问题。上诉人与两被上诉人对信宜市投资审核中心2013年9月22日作出的《百花园酒店工程结算审核报告》中确定的上诉人投资的工程款为1990579.34元均无异议。一审法院以该审核报告作出的日期即2013年9月22日才确定上诉人投资的工程款金额，因此确认上诉人投资工程款的利息起算日为2013年9月22日并无不当，本院予以支持。上诉人上诉称从停建之日起其投入的工程款就已经确定了，该工程款的利息应从2010年8月20日停建之日起计的主张理据不足，本院不予采纳。关于施工图纸设计费100000元的问题，因上诉人没有正式发票等证据证明该笔支出，且被上诉人信宜市环卫园林绿化局也只是认可其中的45000元，因此，一审法院确认上诉人支出设计图纸费用为45000元并无不当，本院予以支持。关于上诉人请求被上诉人赔偿项目下马后工人误工、遣散、机械调迁费224000元的问题，上诉人对该主张只是提供了一份李卓云出具的手写《收据》，并无相关的机械调迁费的正式发票及被遣散工人的工资签领表等证据予以佐证，且两被上诉人对该收据的真实性、合法性不予确认，因此，上诉人主张应由两被上诉人赔偿该损失的理据不充分，本院不予支持。关于上诉人主张应由被上诉人赔偿被盗物资损失300000元的问题，虽然上诉人与被上诉人信宜市环卫园林绿化局签订的《增加（修改）工程现场签证表》确认停工后模板、钢扎脚架、钢材扎铁被盗造成损失300000元，但该物资被盗是上诉人没有尽到妥善的管理义务所致，上诉人可另案报警处理，本院对上诉人该项主张不予支持。关于上诉人请求被上诉人赔偿其正常履行合同所得2000000元的问题，上诉人与被上诉人并未在签订的合同中约定该预期利益，上诉人也没有提供相关证据证明该预期利益数额，因此，本院对上诉人该项主张亦不予支持。
四、关于上诉人在本案中是否存在过错的问题。据上诉人（即乙方）与被上诉人信宜市环卫园林绿化局签订的《合同书》中“五、乙方的权利和义务。……2、乙方必须做好地质勘探工作，严格按照建筑工程的报建、招投标及施工程序进行建设。并由建筑质监、安监部门负责建筑工程质量验收……”的约定，上诉人未做好地质勘探工作，没有按工程建设的规定程序要求办理报建等相关手续就擅自施工，导致后来因为该土地属高危自然灾害地区山地等原因而被信宜市建设局责令停止施工，亦有一定责任。可见，上诉人在本案中存在过错，一审法院以此为由判令上诉人对其损失承担30%的过错责任并无不当，本院予以支持。被上诉人信宜市人民政府未进行环境影响评价，未进行正式立项和可行性研究即同意兴建百花园酒店存在主要过错，即应承担70%的经济赔偿责任。综上，被上诉人信宜市人民政府应支付工程款1393406元（1990579.34元×70%）和投资工程款利息以及图纸设计费31500元（45000元×70%）给上诉人。另，根据《中华人民共和国合同法》第五十八条“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任”的规定，梅岗公园内百花园酒店的相关建筑物也应判归被上诉人信宜市人民政府所有。
综上所述，一审法院查明事实清楚，但认定事实有误，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国合同法》第五十八条、第四百零二条、《中华人民共和国民法通则》第六十三条第二款、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、维持广东省信宜市人民法院（2014）茂信法民一初字第262号民事判决第一项；
二、撤销广东省信宜市人民法院（2014）茂信法民一初字第262号民事判决第二、三、四、五项；
三、限被上诉人信宜市人民政府于本判决发生法律效力后三十日内支付投资工程款1393406元给上诉人信宜市百花园酒店服务有限公司；
四、限被上诉人信宜市人民政府于本判决发生法律效力后三十日内支付投资工程款的利息（按投资工程款本金1393406元并按中国人民银行同期同类贷款利率从2013年9月22日起计至付清本金之日止）给上诉人信宜市百花园酒店服务有限公司；
五、限被上诉人信宜市人民政府于本判决发生法律效力后三十日内支付图纸设计费31500元给上诉人信宜市百花园酒店服务有限公司；
六、梅岗公园内百花园酒店的相关工程建筑物归被上诉人信宜市人民政府所有；
七、驳回上诉人信宜市百花园酒店服务有限公司的其他诉讼请求。
如果当事人未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
一审案件受理费43717元，由上诉人信宜市百花园酒店服务有限公司负担30218元，由被上诉人信宜市人民政府负担13499元。二审案件受理费43717元，由上诉人信宜市百花园酒店服务有限公司负担30218元，由被上诉人信宜市人民政府负担13499元。上诉人信宜市百花园酒店服务有限公司已预交二审案件受理费43717元，多交部分本院予以退还。被上诉人信宜市人民政府应负担的二审案件受理费，限被上诉人在本判决发生法律效力之日起七日内缴纳到如下账户（收款银行：茂名市农业银行茂东支行营业部，账号：44588501012000565），逾期不交纳的，依法强制执行。
本判决为终审判决。
审 判 长 许 彦
代理审判员 曾玉金
代理审判员 莫 婵
二〇一五年六月二十七日
书 记 员 郑富华
赖杰宁