辽宁省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）辽行终203号
上诉人（一审原告）凌海市大有乡九坨村村民委员会，住所地凌海市大有乡九坨村。
负责人孔庆国，该村委会主任。
委托代理人陈乃文、冯志远，锦州市松山新区凌南法律服务所法律工作者。
被上诉人（一审被告）凌海市人民政府，住所地凌海市青年大街96号。
法定代表人肖伟，该市政府市长。
委托代理人柏卓林，该市政府法律顾问。
委托代理人许云鹏，该市政府法制办公室副主任。
被上诉人（一审被告）锦州市人民政府，住所地锦州市市府路68�。
法定代表人王德佳，该市政府市长。
委托代理人韩东、陈立鑫，该市政府法制办公室行政应诉处工作人员。
被上诉人（一审第三人）凌海市大有农场，住所地凌海市大有农场佟家分场。
法定代表人马学东，该农场场长。
委托代理人戴宝存，凌海市大有经济区国土资源局副局长。
凌海市大有乡九坨村村民委员会（以下简称九坨村村委会）因诉凌海市人民政府、锦州市人民政府土地确权决定及行政复议决定一案，不服锦州市中级人民法院（2015）锦行初字第74号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人九坨村村委会的负责人孔庆国及其委托代理人陈乃文、冯志远，被上诉人凌海市政府的委托代理人柏卓林、许云鹏，被上诉人锦州市政府的委托代理人韩东、陈立鑫，被�诉人凌海市大有农场的委托代理人戴宝存到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，1973年凌海市大有农场（原锦县大有农场）成立，当年4月10日原锦县革命委员会生产指挥组以锦革生字（1973）第29号文件向原辽宁省革命委员会农业组及省农业局申请开荒十五万亩，当年6月2日辽宁省革命委员会农业组作出辽革农发[1973]24号批复，同意当年投资300万元，开荒3万亩。开荒范围包括本案争议的三块地块，总面积为15794.4亩。开发后，原属原告的集体土地（争议的三块地块，总面积为15794.4亩）划转归大有农场下属曙光分场所有。1978年10月7日，原锦州市革委会作出锦革发[1973]69号文件，决定将锦县大有农场改为锦州市大有农场，收支列入市财政。由此大有农场所辖土地（包括原属原告的总面积为15794.4亩的三块土地）由集体性质转变为国有土地。
一审法院认为，原告九坨村村委会要求归还的总面积为15794.4亩的三块土地，自1973年开发后一直由第三人凌海市大有农场下属的曙光分场管理使用，至今已长达40年之久。被告凌海市政府依据“从事实出发，尊重历史，面对现实”的土地争议处理原则，依照《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款“《六十条》公布时起至1982年5月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，经县级以上人民政府批准使用的属于国家所有”的规定，作出凌政地处字[2015]3号《关于大有九坨村与大有农场土地权属争议的处理决定》；被告锦州市政府作出锦政行复字[2015]18号《锦州市人民政府行政复议决定书》均属认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上，原告请求撤销锦行复字[2015]18号行政复议决定�，判令凌海市大有农场返还九坨村集体土地15794.4亩的诉求，于法无据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。
上诉人九坨村村委会上诉称，九坨村于1966年从各生产小队抽调原始耕地及开荒地共计15794.4亩供知识青年耕种。1975年开始知识青年陆续返城，上述土地部分闲置，九坨村即派代表找到各级革委会要求返还集体土地，直到知青全部返城，该土地纠纷仍未得到解决。曙光分场成立于1975年2月，在1981年时仍是生产大队，被上诉人大有农场称争议土地是1973年省里拨款开发形成并交给曙光分场使用管理与事实不符。被上诉人凌海市政府未能提供争议土地批准为国家所有的批件，其作出的土地确权决定没有事实根据和法律依据。一审法院没有对两级政府作出的行政行为�合法性进行审查，在被上诉人举证不能的情况下，以有关文件规定代替行政行为，认定被上诉人作出的行政行为合法有效没有法律依据。请求二审法院撤销一审判决，判令被上诉人凌海市政府重新作出确权决定。
被上诉人凌海市政府答辩称，被诉土地确权决定符合法律规定，一审判决正确，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人锦州市政府答辩称，被诉行政复议决定程序合法，一审判决正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人凌海市大有农场答辩称，案涉土地一直由大有农场经营，同意政府作出的确权决定和一审判决，请求二审法院维持原判。
本院经审理查明，1978年10月7日，原锦州市革委会作出锦革发[1978]69号文件，一审法院认定为锦革发[1973]69号文件系笔误，应予纠正。一�法院认定的其他事实正确。
另查明，2015年2月15日，凌海市政府针对九坨村村委会的申请，作出凌政地处字（2015）3号《关于大有乡九坨村与大有农场土地权属争议的处理决定》，该决定的主要内容是：凌海市政府曾于2008年6月10日作出凌政地处字（2008）1号处理决定，将争议的15794.4亩土地确权归大胡农场所有，由日曙光分场继续使用。经过复议和多次诉讼程序，义县法院以“被告在原告未提出书面申请的情况下，做出处理决定违反法定程序”为由，判决撤销（2008）1号处理决定。根据锦革生字（1973）29号文件及辽革农发（1973）24号批复，省投资开荒的土地全部归属锦县大有农场统一管理使用，九坨村的部分集体土地划转到大有农场（曙光分场）所有。根据锦革发（1978）69号通知大有农场变为县级国营农场，集体单位变为国有单位。基于上述事实，依据《确�土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款二项的规定，决定争议的15794.4亩土地为国有，使用权归大有农场。九坨村村委会不服，向锦州市政府申请行政复议。锦州市政府于2015年6月29日作出锦政行复字（2015）18号行政复议决定，依据“从事实出发，尊重历史，面对现实”的土地争议处理原则，决定维持被申请人作出的土地确权决定。
本院认为，本案的焦点问题是凌海市政府作出的土地确权决定是否合法以及行政复议决定的程序是否合法。案涉的15794.4亩土地虽然原属上诉人所有，但1973年24号批复作出后，经省里投资开荒，案涉土地已经划转大有农场下属的分场所有。锦州市革委会（1978）69号文件作出后，大有农场成为县级单位，隶属于锦州市农业局，收入列入市财政，故包括案涉土地在内的大有农场所辖土地也由集体性质转变为国有性质。在文革特殊历史时期，相关土地法律法规均未制定，省、市革委会通过作出批复的方式投资开荒将集体土地转变为国有应予认可，且上诉人自认大有农场自1975年开始实际占有使用涉案土地，至今已经实际管理使用长达40多年，对土地性质改变的事实应当遵循“尊重历史，面对现实”的原则进行衡量，凌海市政府基于上述历史事实和使用现状，认定涉案土地已在《六十条》公布时起至1982年5月《国家建设征用土地条例》公布时止的时段内，经县级以上人民政府批准，由全民所有制单位、城市集体所有制单位使用原农民集体所有的土地并无不当，其适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二条二款的规定作出被诉土地确权决定符合法律规定，并无不当。
被诉行政复议决定在事实认定及法律适用上对原土地确权决定均未作改变，因此本案仅审理行政复议程序是否合法。上诉人在二审庭审中明确表示对行政复议程序没有异议，一审法院认定行政复议决定程序合法亦无不当。
综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，裁判结果得当，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人凌海市大有乡九坨村村民委员会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 蕊
审 判 员 曹丽华
代理审判员 邢 丹
二〇一七年五月八日
书 记 员 倪弘毅