江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏01行终112号
上诉人（原审原告）东庐湖发展有限公司，组织机构代码74539295-0，公司注册地在江苏省南京市溧水区白马镇美玉街10号，住所地在江苏省南京市鼓�区五台山1号丰汇大厦30楼。
法定代表人嵇青，东庐湖发展有限公司董事长。
委托代理人刘国林，国浩律师（南京）事务所律师，执业证号13201199410475730。
委托代理人付鑫，国浩律师（南京）事务所律师，执业证号13201201410242475。
上诉人（原审被告）南京市国土资源局溧水分局，住所地在江苏省南京市溧水区中山西路17号。
负责人裴敬，南京市国土资源局溧水分局局长。
委托代理人陈志刚，江苏唯衡律师事务所律师，执业证号13201199710403173。
委托代理人居松南，江苏唯衡律师事务所律师，执业证号13201200310705650。
上诉人东庐湖发展有限公司（以下简称东庐湖公司）因�上诉人南京市国土资源局溧水分局（以下简称溧水国土分局）土地行政登记上诉一案，不服南京铁路运输法院（2016）苏8602行初522号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年3月21日公开开庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2006年1月25日，原溧水县国土局发布《溧水县国有土地使用权挂牌出让公告》，挂牌出让包括白马镇贯庄水库的NO.2006G01等地块。2006年5月10日，原告东庐湖公司的前身其昌公司与原溧水县国土局签订了白马镇贯庄水库的NO.2006G01地块的《国有土地使用权出让合同》。2008年11月18日，原告与原溧水县国土局签订了《关于〈国有土地使用权出让合同（NO.2006-64）〉的补充合同》，随后原告领取了两本国有土地使用权证，共计登记土地面积约300亩。2012年10月16日，原告向原溧水县国土局提交《土地�记申请书》，称“土地使用人依据原土地证（证号：宁溧国用[2008]第03152号）、红线图、规划许可证、出让合同、营业执照、机构代码等材料对本宗地进行变更登记，申请办理现国有土地使用证”。此后，在2012年10月份，原告先后分别领取了宁溧国用（2012）第03410号等24本权证（以下简称24本权证），该证上均注有“溧水县人民政府（章）”，并加盖“溧水县人民政府土地登记专用章”，写明“经审查核实，准予登记，颁发此证”等内容。
2015年4月26日，原告向被告溧水国土分局提交《告知函》，称其曾多次要求被告办理NO.2006-64地块的抵押登记手续，但被告以该地块需易位换证为由而不予办理，已侵害了原告的合法权益，请被告立即为其办理NO.2006-64剩余地块的抵押登记手续。2015年5月12日，被告向原告作出《回复函》，称被告于2012年9月将已发证的300亩土地调整盘活至原告规划设计方案确定的地块，且注销了原先颁发的国有建设用地使用权证，重新按照原告规划设计方案确定的用地范围颁发了24本权证，被告及时将调整盘活的地块上报江苏省国土资源厅（以下简称省国土厅），由于该295.97亩土地为违法用地批次批准地块，省国土厅不予批准，因而，被告必须对已发的24本权证予以注销，恢复至原来已批准的295.97亩国有土地使用权证，对原告要求办理24本权证的土地抵押登记手续，被告按规定将不予办理，请原告收到《回复函》起15日内来被告处办理24本权证注销登记手续，否则，被告将按规定自行纠正注销，由此产生的一切后果由原告负责。原告收到后不服，诉至法院。
另查明，至原审法院开庭审理时，原告东庐湖公司所持24本权证尚未实际注销。
再查�，2013年江苏省溧水县撤县变区，变更为南京市溧水区，故原溧水县国土局变更为溧水国土分局。
原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第十一条第三款规定，单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）第五条第一款规定，单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。第七条第一款规定，依照《土地管理法》的有关规定，收回用地单位的土地使用权的，由原土地登记机关注销土地登记。根据上述法律、行政法规规定，结合本案查明事�，原告东庐湖公司2012年10月领取的24本权证的土地登记机关均系原溧水县政府，原溧水县政府依法具有登记造册、核发权证、注销土地登记的行政职权。被告溧水国土分局作为政府土地行政主管部门依法并不具有注销土地登记的行政职权，但被告在《回复函》却称其必须对已发的24本权证予以注销，恢复至原来已批准的295.97亩土地等，并称如果原告收到《回复函》起15日内不来被告处办理24本权证注销登记手续，则被告将按规定自行纠正注销等。被告作出上述表示，已超越其职权范围，对原告的权益产生了现实危险性，依法应予撤销。同时，因原告所持24本权证尚未被撤销，被告亦未作出注销土地使用权证的相关行政决定，故原告要求撤销被告注销土地使用证的行政决定，本院亦不予支持。据此，原审法院判决撤销被告溧水国土分局2015年5月12日向原告东庐湖公司作出的《回复函》。
上诉人东庐湖公司上诉称，原审判决虽然撤销溧水国土分局于2015年5月12日作出的《回复函》，但未确认上诉人目前持有的24本权证合法有效不当。
一、根据国家相关法律规定，建设规划与用地规划必须相互一致，在人居森林项目中，两者一致性的实际执行显得尤为重要。1、涉案土地因其为人居森林项目而决定其实际供地的特殊性。人居森林项目是溧水区政府根据市政府办公厅于2003年11月下发的《关于启动人居森林试点工程建设意见》（宁政办发[2003]146号）精神，结合溧水白马周边东庐山林场、贯庄水库（现东庐湖）的自然地貌衍生出以山、水、林为一体的生态度假、旅游及居住类项目。人居森林项目区域用地范围规模不小于3000亩，其中用于建设配套设施（酒店、社区中心、低密度住宅）的建设用地总面积不大于项目规模用地的20-30%。为了减少建设用地“指标”的浪费，当地政府及土地、规划部门在总用地范围内按人居森林的相关功能要求，提出该项目须规划先行、专家论证等程序。竞拍单位在中标后，土地出让合同签约前应完成该项目详细规划的审批。政府再根据当时年度建设用地指标计划，分期分批按已审定标准的总体规划对项目中的居住、旅游配套等建设用地确认具体的供地范围。2、在签订涉案《国有土地使用权出让合同》前已确定了涉案宗地的范围。根据溧水县建设局在土地挂牌前2005年12月31日下发的《溧水县建设项目控制性详细规划编制技术要求》，确定了该项目总体规划面积约4300亩（含600亩水面）。在此基础上进行800亩土地的挂牌交易，并在其公告同时公开的大红线地形图上用文字说明了涉案的一期300亩土地的供地范围，“同意在红线范围�进行300亩建设用地出让”。2006年4月21日，溧水县建设局下发了《<南京清水湾国际休闲度假村>详细规划审定通知书》，原则同意上诉人根据《专家组评审意见》进行调整修改后的详细规划，再次确定项目规划总面积4300亩，拟建设用地面积约800亩。根据该详细规划，涉案的300亩土地的具体位置与换发后的24本权证的位置相一致。双方于2006年5月10日签订了800亩的《国有土地使用权出让合同》。由于土地指标等原因，一期供地为300亩。《国有土地使用权出让合同》第十一条约定：按规划要求建设，对于300亩土地的具体位置，在其所附的红线图右下方注明，“同意在红线范围内进行300亩建设用地出让”。充分说明300亩土地应当按照政府已经审定的详细规划来进行供地。
二、已经换发的24本权证合法有效。1、依据行政决定的确定力，溧�国土分局不得擅自注销已经颁发的24本权证。一方面，《中华人民共和国行政许可法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。”本案中，换发土地证是基于2011年8月30日的县政府会议纪要而进行的，已经得到了政府的批准。已经换发的24本权证也合法有效，不得注销。另一方面，基于对溧水区政府及溧水国土分局的信赖，上诉人积极推进项目的实施。如果现有的土地证予以注销，将完全改变已经批准的项目总体规划，严重影响并导致另外500亩的建设规划无法实施，给上诉人造成难以弥补的损失。2、溧水国土分局所称省国土厅苏国土资地补函[2005]28号《通知》不应作为注销土地证的正当理由。在涉案项目的详细规划和《国有土地使用权出让合同》签订后，溧水国土分局及当地政府应遵循诚�原则积极与省国土厅汇报沟通，完善内部审批手续。本案涉案项目的规划已经过溧水区政府先后六次的审批同意，如果对已经换发的证予以注销，政府的诚信和信用荡然无存。3、溧水国土分局有义务也有条件完善相关内部审批手续，维持已经换发的24本土地证的法律效力。根据2016年11月11日国土资源部发布的《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见》（国土资发2016第147号文）的精神，对于土地历史遗留问题，即使存在土地利用上的不规范，但只要符合土地利用总体规划的，原则上应当采用完善相关内部审批手续，继续履行原有合同的方式进行处理。
三、溧水国土分局不具作为注销登记涉案宗地的行政职权。涉案宗地295.97亩国有土地使用权证（以下简称“涉案用地权证”）系由原溧水县政府作出。根据《土地管理法》第五条、第十一条的规定，前述权证的存与废，应由承继其权利义务的相应政府依法作出，而溧水国土分局不具有注销上述权证的行政职权。因此，溧水国土分局在不具有行政职权情况下，作出的被诉行政行为系超越行政职权违法无效行政行为。
四、被诉行政行为没有事实根据且对上诉人实体权利产生了影响。涉案宗地的出让行为与受让行为已实际履行，“涉案用地权证”应当受到信赖利益保护。被诉行政行为中“必须对已发的24本国有土地使用权证予以注销”、“不予办理抵押登记手续”、“办理24本国有建设用地使用权证注销登记手续”、“将按规定自行纠正注销”、“由此产生的一切后果由贵公司负责”等内容，均对相对人的实体权利产生了处分性的影响。
五、被诉行政行为没有法律依据且程序违法。《土地登记条例》、《�动产登记暂行条例》、《不动产登记暂行条例实施细则》明确规定了依职权注销登记的条件与程序，但均不适用本案。溧水国土分局以过程性行政行为的方式对我方合法权益任意处分，由于其不依法履行告知救济权利与途径的附随义务，使得在我方实体权利受到侵害时，无法通过法定途径获得行政救济与司法救济，因此，被诉行政行为明显程序违法。
综上，原审判决撤销被诉行政行为看似有利于我方，但因其判决未充分纠正溧水国土分局枉顾涉案出让合同合法有效的事实，给其进一步就涉案宗地出让合同的履行不作为、乱作为留下隐患。请求二审法院在维持原判的基础上，确认24本权证合法有效。
上诉人溧水国土分局上诉称，一、24本权证范围内土地迄今仍为集体土地，该24本权证的颁发违反了国家强制性规定。1�该24本权证由原国有建设用地使用权证约300亩土地（证号为宁溧国用[2008]第03152号）注销后重新颁发。原土地证的颁发系在省国土厅依法征收的国有土地范围内颁发，该坐落土地为国有土地。2、原300亩土地证注销后新颁发了24本权证的范围在省国土厅征收的范围之外，且迄今仍为集体土地。该24本权证颁发显属错误。
二、该非国有土地的性质，应当得到及时纠正，我方有权依据职权作出决定。24本权证的颁发行为系违反国家法律规定的行为，依据行政许可法等国家法律规定，行政机关对于错误的行政许可决定，有权依据职权作出撤销的行政决定。
三、我方作出通知东庐湖公司办理注销手续的《回复函》，并非实质性作出注销土地证的决定，该《回复函》并未超越权限。24本权证系由我方受理后经区政府内部审批，由我方颁发给东庐湖公司，我方作为土地登记部门有权就原先的错误行政行为通知东庐湖公司办理有关手续，东庐湖公司未办理后的注销国有土地使用权证的决定尚未作出，我方的《回复函》行为并未超越权限。
综上所述，原审判决应予撤销，请求二审法院依法改判驳回东庐湖公司的诉讼请求。
上诉人东庐湖公司和上诉人溧水国土分局提起上诉后，原审法院将各方当事人在原审中提交的证据材料均随案移送本院。本院从证据的关联性、合法性、真实性三个方面对双方当事人提交的证据进行了审核。经审核，原审法院对证据的审查质证符合法律规定，原审认证正确。本案二审审理中，双方当事人均未提交新的证据。
本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致，且庭审中，双方当事人对原审�院查明的事实均无异议，本院依法予以确认。
本院认为，本案的主要争议焦点有三点，一是上诉人溧水国土分局作出被诉《回复函》是否超越其行政职权，该《回复函》是否应当予以撤销；二是被诉《回复函》是否属于注销涉案国有土地使用证的行政决定；三是东庐湖公司要求确认涉案的24本权证合法有效的上诉请求是否属于本案审查范围。
第一，关于溧水国土分局是否超越职权问题。《土地管理法》第十一条第三款规定：“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。”《土地管理法实施条例》第五条第一款规定：“单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民�府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。”《土地管理法实施条例》第七条第一款规定：“依照《土地管理法》的有关规定，收回用地单位的土地使用权的，由原土地登记机关注销土地登记。”以上规定可见，土地登记系由县级以上人民政府土地行政主管部门受理并审核土地登记申请，由县级以上人民政府颁发或者注销土地使用权证书。2008年2月1日施行的《土地登记办法》是国土资源部为规范土地登记行为，保护土地权利人的合法权益，根据《土地管理法》和《土地管理法实施条例》等法律、法规制定的办理土地登记的操作规程。该办法第三条第二款规定：“申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册�核发土地权利证书。但土地抵押权、地役权由县级以上人民政府国土资源行政主管部门登记，核发土地他项权利证明书。”该办法第五十八条第一款规定：“国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止。”以上规定可见，土地权利证书由县级以上人民政府登记造册和核发，由县级以上人民政府的土地主管部门实际操作。上诉人溧水国土分局作为溧水区人民政府的土地主管部门，在办理土地初始登记、变更登记和注销登记中系受理土地登记申请、初步审查、提出审核意见的机关，并非出具土地权属证书的行政机关。本案中，溧水国土分局认为东庐湖公司领取的涉案24本权证存在违法办理情形，应依照《土地登记办法》第五十八条第一款的规定，报经发证机关溧水区政府批准后，根据批准意见履行后续的程序。溧水国土分局在被诉《回复函》中称“我局必须将已办理的24本权证予以注销，并重新办理已注销的原295.97亩国有土地使用证。”显然超越了其法定职权，且对东庐湖公司的权益产生了一定的影响，原审法院撤销该《回复函》并无不当。上诉人溧水国土分局认为其作出《回复函》并未超越职权，亦未对东庐湖公司的权益造成影响的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予采信。
第二，被诉《回复函》是否属于注销涉案国有土地使用证的行政决定。根据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》及《土地登记办法》的上述规定，溧水国土分局并非土地登记的审批和权利证书的发放机关。本案中，溧水国土分局虽在被诉《回复函》称其将会注销涉案的24本权证并重新办理，但其并未实际实施该行为，且东庐湖公司所持的涉案24本权证在未被注销情况下尚处于有效状态，该24本权证亦未因被诉《回复函》而失去其作为土地使用权证书的作用，被诉《回复函》不具有注销土地使用权证的效力，并非土地使用权的注销决定。而纵观全案，东庐湖公司所指的“注销决定”即为涉案的《回复函》。在溧水国土分局未进一步实施注销涉案土地使用证的情况下，东庐湖公司提出要求“依法撤销被告注销土地使用证的行政决定”的诉讼请求，系其对涉案《回复函》性质的错误判断和理解。
第三，涉案的24本权证的合法性是否属于本案审查范围。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四�五条规定：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”本案中，上诉人东庐湖公司一审时提交的起诉状中诉讼请求表述为：“1.依法撤销被告注销土地使用证的行政决定。2.本案诉讼费由被告承担。”二审中，东庐湖公司提交的上诉状中上诉请求为：“请求二审法院确认被上诉人于2012年9月给上诉人换发的24本土地证合法有效”。东庐湖公司在无正当理由的情况下，在本案进入二审时提出了新的诉求。根据上述规定，东庐湖公司的上诉请求因改变了起诉状中的诉讼请求而不应获得准许。首先，涉案的24本权证的登记发证行为是24个独立的行政行为，上诉人东庐湖公司针对其中任何一个土地使用证合法性提起的诉讼均系一个独立的诉讼请求，均应分别提起诉讼。其次，本案的被诉行政行为系东庐湖公司所认为的“�销土地使用证的行政决定”，也即被诉的《回复函》。而对该《回复函》的审理，并不涉及24本权证的合法性，故东庐湖公司的该项诉求并非本案审查范围。
综上，上诉人东庐湖公司要求确认涉案24本权证合法有效的上诉请求并非本案审理范围，本院不予理涉。上诉人溧水国土分局要求撤销原审判决，发回重审的上诉请求，因缺乏事实和法律依据，本院亦不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案案件受理费50元，由上诉人东庐湖发展有限公司和上诉人南京市国土资源局溧水分局各承担25元。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 兵
审 判 员 汤 权
代理审判员 赖传成
二〇一七年四月十二日
书 记 员 王 笑