中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申102号
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）乳源瑶族自治县桂头镇均村村民委员会罗腿村民小组。
负责人杨有明，组长。
委托代理人胡伟章，男，1950年2月2日出生，汉族，住广东省乳源瑶族自治县。
委托代理人巫东苟，男，1964年2月12日出生，汉族，住广东省乳源瑶族自治县。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）乳源瑶族自治县人民政府。住所地：广东省乳源瑶族自治县乳城镇鹰峰中路**号。
法定代表人邓志聪，县长。
委托代理人李为生，乳源瑶族自治县法制局副局长。
委托代理人欧守华，乳源瑶族自治县林业局山林调处办主任。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）韶关市人民政府。住所地：广东省韶关市浈江区风度北路***号。
法定代表人骆蔚峰，市长。
委托代理人李嘉、袁振超，均系韶关市法制局工作人员。
原审第三人乳源瑶族自治县桂头镇均村村民委员会油菜夫村民小组。
负责人钟国新，组长。
原审第三人乳源瑶族自治县桂头镇均村村民委员会坳背湾村民小组。
负责人古红星，组长。
再审申请人乳源瑶族自治县桂头镇均村村民委员会罗腿村民小组（以下简称罗腿村）因诉被申请人乳源瑶族自治县人民政府（以下简称乳源县政府）、韶关市人民政府（以下简称韶关市政府）及原审第三人乳源瑶族自治县桂头镇均村村民委员会油菜夫村民小组（以下简称油菜夫村）、原审第三人乳源瑶族自治县桂头镇均村村民委员会坳背湾村民小组（以下简称坳背湾村）行政处理决定及复议决定一案，不服广东省高级人民法院于2016年4月27日作出的（2016）粤行终128号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年1月18日立案受理，依法组成合议庭审查，并于2017年2月15日下午在本院第一巡回法庭第一法庭组织各方当事人进行询问，再审申请人罗腿村的负责人杨有明及其委托代理人胡伟章、巫东苟，被申请人乳源县政府的委托代理人李为生、欧守华，被申请人韶关市政府的委托代理人李嘉，原审第三人油菜夫村的负责人钟国新，均到庭参加询问活动。案件现已审查终结。
1962年10月6日，原乐昌县人民委员会为油菜夫村核发《乐昌县生产队土地房产所有证》，单位名称为“油菜夫生产队”，第十四栏登记内容为：“坐落：确落地”，“地名：到大茶山”，“类别：山岭”，“四至：东至罗腿队；南至马胫期；西至鹞婆咀；北至南坑冲田边。”同日，原乐昌县人民委员会为罗腿村核发《乐昌县社员土地房产证》，户主姓名为“桂头公社均村大队拾贰生产队”，第十四栏登记的内容为：“坐落：罗腿村”，“地名：回众坪”，“类别：茶山”，“四至：东至当风嘴，南至回头山坑，西至觉落地，北至水利。”1981年11月2日，乳源县政府为油菜夫村颁发乳林证字第001224号《山权林权证》（以下简称1224号山林权证），持证单位为“桂头公社均村大队油菜夫队”，第一联持证人存联第七栏登记的内容：“山名：确落地”，“面积：十亩”，“四至：东至罗腿队，南至马胫期路，西至石角子灯盏乙，北至水利”；第一联持证人存联第六栏登记的内容：“山名：石角子丁盏乙”，“面积：四十亩”，“四至：东至确落地罗腿队，南至马胫期路，西至牛屎坪，北至田边”；第三联县存档联第六栏登记的内容与第一联相同，但“东至”写为“确落地”，少了“罗腿队”三个字。1981年11月3日，乳源县政府为罗腿村颁发乳林证字第001228号《山权林权证》（以下简称1228号山林权证），第一联持证人存联第一栏登记的内容为：“山名：回头岭”，“面积：40亩”，“四至：东至当风咀，南至蜡呢石小坑，西至确落地中与油菜夫队，北至旧水利”；第三联县存档联第一栏登记的内容与第一联相同，但“西至”写为“确落地油菜夫队”，少了一个“中”字。1981年11月26日，乳源县政府为坳背湾村颁发乳林证字第001237号《山权林权所有证》（以下简称1237号山林权证），持证单位为“桂头均村大队坳背湾一队”，第九栏登记的林地中，没有填写争议之林地。2004年9月23日，乳源县政府为罗腿村核发乳府林证字（2004）第080094号《林权证》（以下简称080094号林权证），第二页登记的内容为：“小地名：回头岭”，“四至：东至当风咀水边，南至下节新水利脚至蜡呢石、上节至瑶包山岭，西至石角落地中跌水为界，北至旧水利。”2010年11月3日，乳源县政府为油菜夫村核发乳府林证字（2010）第080351号《林权证》（以下简称080351号林权证），第一页登记的内容为：“小地名：灯盏乙至瑶婆咀，四至：东至确落地罗腿队为界，南至马胫期路为界，西至瑶婆咀为界，北至水利田边”。
争议林地坐落于广东省××自治县桂头镇行政辖区范围内。争议林地的地名，罗腿村称为“回头岭”，又称“会众坪”、“回众坪”、“打蛇碑面”；油菜夫村称为“石角子”，又称“确落地”；坳背湾村称为“回头岭”。争议林地面积约为140亩，四至范围为“东至大坑，南至山顶，西至山脊（确落地），北至旧水利”。2010年间，因广乐高速公路建设需要征用部分争议之林地，引起罗腿村、油菜夫村、坳背湾村之间的林地和林木所有权争议。油菜夫村于2010年8月18日向乳源县政府申请调处、坳背湾村于2010年11月10日也向乳源县政府申请调处。调处期间，罗腿村于2010年11月10日提交了080094号林权证，后又单方申请变更080094号林权证。乳源县政府未进行现场勘查即进行了更正，文号及地名四至等不变，面积更正为143亩，所附界址示意图西面界址往西扩大约30亩，东南面界址作了小范围变更。罗腿村于2010年12月28日再次提交变更后的080094号林权证。
2011年3月25日，乳源县政府作出乳府决（2011）3号《林木林地权属争议处理决定》，将争议的山岭以244.8高程点所在的山顶为起点，经高程点172.5西面第一条??，直线到旧水利为界线，界线以西的山岭归油菜夫村集体所有，以东的山岭归罗腿村集体所有。罗腿村不服该处理决定申请复议。2011年6月9日，乳源县政府以对080094号林权证四至界限未核查清楚为由，自行撤销其作出的处理决定。韶关市政府亦决定终止行政复议。
2011年12月16日，乳源县政府作出乳府决（2011）6号《林木林地权属争议处理决定》，将争议山林划分为三部分，第1号山林权属归油菜夫村集体所有；第2号山林权属归罗腿村集体所有；第3号山林中已被征收为广乐高速公路建设用地的部分山林权属按实际征收面积由坳背湾村与罗腿村各享有二分之一山林所有权，未被征收的部分以桂头到必背公路为界，公路以下部分归坳背湾村集体所有，公路以上部分归罗腿村集体所有；罗腿村单方申请变更的080094号林权证记载的“回头岭”山林权属（2010年12月28日提交版本）予以注销，由罗腿村依照有关规定申请恢复原颁发的“回头岭”山林权属面积及其界址。2012年2月27日，韶关市政府作出韶府复决（2012）2号行政复议决定，维持该处理决定。罗腿村不服上述处理、复议决定，提起诉讼。2012年7月19日，韶关市中级人民法院作出（2012）韶中法行初字第19号行政判决，撤销乳源县政府于2011年11月16日作出的处理决定，限其60日内重新作出具体行政行为。2012年11月30日，乳源县林权登记机关撤销对罗腿村小地名“回头岭”山林权属的变更登记，恢复原来的山林权属登记，并向罗腿村发出《关于撤销乳林证字（2004）第080094号林权证所作变更的通知》。
2012年12月21日，乳源县政府作出乳府决（2012）5号《林木林地权属处理决定》，将三方争议范围的山林，属油菜夫村主张的“石角子灯盏乙”四至范围内的部分山林(即《处理决定示意图》中的1号地)，归油菜夫村所有；属罗腿村原来换发的(2004)第080094号《林权证》记载的“回头岭”山林权属四至界址范围内的部分山林(即《处理决定示意图》中的2号地)，归罗腿村所有；剩余部分(即《处理决定示意图》中的3号地)全部归罗腿村所有。罗腿村不服该处理决定申请复议。2013年1月31日，韶关市政府作出韶府复决（2013）2号行政复议决定，维持乳源县政府的处理决定。油菜夫村不服上述处理、复议决定，提起行政诉讼。2013年6月25日，韶关市中级人民法院作出（2013）韶中法行初字第15号行政判决，撤销乳源县政府于2012年12月21日作出的处理决定，限乳源县政府60日内重新作出具体行政行为。
2014年12月31日，乳源县政府作出乳府决（2014）3号《林木林地权属争议处理决定》（以下简称3号处理决定），认为根据各方提供的相关证据和现场勘查情况，本案山林权属纠纷主要是油菜夫村的“确落地”与罗腿村的“回头岭”的林地权属纠纷，两块林地之间东西分界线的具体位置是双方的争执焦点。油菜夫村1224号山林权证记载的“确落地”的东边界至是“罗腿队”，罗腿村1228号山林权证（县档案局保存的第三联）记载的“回头岭”的西边界至是“确落地油菜夫队”。两份权属权证对“确落地”与“回头岭”之间相邻的界限记载不明确、不清楚。在现场勘查时，油菜夫村所指认“确落地”的东边界线为244.8等高线标注点往东的山顶埂往东北经过172.5等高线标注点至水利；罗腿村所指认“回头岭”的西边界线位置是经244.8等高线标注点山顶埂往北经过一块坟墓（罗腿村认为该坟墓就称“确落地”）至水利。但油菜夫村与罗腿村彼此不认同对方所指认的分界线，也不能协商解决界线问题。在尊重历史和现实的情况下，遵循有利于安定团结，有利于群众生产生活的原则，依照《林木林地权属争议处理办法》第十条的规定，决定对油菜夫村、坳背湾村与罗腿村之间争议权属的林地，以南边244.8等高线标注点往北经??（172.5等高线标注点往西的第一条??）至水利为界，东边部分归罗腿村所有，西边部分归油菜夫村所有；油菜夫村所持080351号林权证中记载的‘灯盏乙至瑶婆咀’林权证，予以注销。罗腿村不服3号处理决定，申请行政复议。2015年5月25日，韶关市政府作出韶府行复（2015）21号行政复议决定（以下简称21号复议决定），维持乳源县政府作出的3号处理决定。2015年6月29日，罗腿村提起本案行政诉讼，请求撤销3号处理决定和21号复议决定，判决乳源县政府重新作出争议林地林木权属以“确落地”山脉脊梁分水为界的处理决定。
广东省韶关市中级人民法院（2015）韶中法行初字第45号行政判决认为，根据《中华人民共和国森林法实施条例》第五条的规定，林木、林地的所有权和使用权，并非自然取得，也不因当事人之间的处分便自动产生权属确立或者变更的法律效力。依照国家法律的规定，林木、林地权属的确定或者变化，必须报请县级以上人民政府审核确认后，经过登记造册、核发证书等程序，才能发生法律效力。根据《中华人民共和国物权法》、原国家林业部发布的《林木林地权属争议处理办法》第六条、《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条第一款、第二款第（三）项的规定，调处林权纠纷，依法颁发的林权证是确权的依据。参考广东省人民政府办公厅粤府办（2002）53号《印发广东省林地林权登记换发证工作方案的通知》第一条第（七）项有关：“坚持政策稳定连续性的原则。林地属国家和集体所有，不准再重新分山到户。林地林木登记换发证书不是重新确定林地、林木权属，而是进一步稳定山林权属。要以林业‘三定’时期确定的权属为基础，对林地、林木已确权颁发过林地、林木权属证书而权属没有发生变化的，都要予以承认，并换发新的《林权证》；对权属已发生变化的，经林地林权登记发证机关核准，要依法进行新的林地和林木所有权、使用权确认，并进行权属变更登记。颁发新的《林权证》；对符合国家法律、法规规定经营或使用林地、林木的，进行初始登记，颁发《林权证》”的通知内容，基于权属争议三方当事人均提供了“林业三定”时期的林权证，而权属争议三方当事人均不主张“林业三定”以后权属发生变化。因此，确定三方当事人争议林地、林木所有权的归属，首先应当以权属争议三方当事人提供的“林业三定”林权证确定。乳源县政府的3号处理决定认为油菜夫村的1224号山林权证包含了争议林地西边以坑为界的约三分之一林地，罗腿村的1228号山林权证包括了争议林地东边以坑为界的约三分之二的林地，从而以坑为界，将争议之林地进行了确认和划分，其主要理由和依据为：油菜夫村1224号山林权证记载的“确落地”的东边界至是“罗腿队”，罗腿村持有的1228号山林权证记载的“回头岭”的西边界至是“确落地油菜夫队”。两份权属权证对“确落地”与“回头岭”之间相邻的界线记载不明确，不清楚。在尊重历史和现实的情况下，遵循有利于安定团结，有利于群众的生产生活的原则，依照《林木林地权属争议处理办法》第十条的规定，作出上述处理。乳源县政府作出的3号处理决定与本案双方提供的林权证登记的实际情况相符，罗腿村与油菜夫村的东、西交界处均未以现场实地的自然地形、地貌进行确权定界，主要是以对方集体组织的名称作为确定界限的标志，虽然罗腿村1228号山林权证在“油菜夫”之前加了一个“确落地”，但双方对确落地仅为一个坟还是包括坟地周边的林地有争议，确实存在登记四至不清的情况。罗腿村提出其“林业三定”林权证登记的西至界限明确了争议之林地全部属其所有等问题，经查不能成立。《中华人民共和国物权法》第十七条规定明确了林权证权利人持证联与县存档联记载的事项不一致的，以具有登记簿性质的县存档联为准。罗腿村提供的“林业三定”林权证，持证人联记载的西至虽然行文“确落地中油菜夫队”，但该证的县存档联记载的西至为“确落地油菜夫队”，没有“中”字。按照上述规定，在持证人联与县存档联不一致的情况下，应以县存档联记载的西至为准，即应确定罗腿村林权证登记的西至为“确落地油菜夫队”。罗腿村、油菜夫村起诉、答辩和庭审的陈述内容表明，权属争议双方当事人争议的焦点之一，就是“确落地”仅为一座坟，还是一个包含坟地周围林地的地名问题。罗腿村主张，林权证中填写的“确落地”仅为一座坟；而油菜夫村主张“确落地”是一个包含坟地周围林地在内的地名。由于我国现在还没有对偏远山区的小地名进行登记，有关民间对某地，包括林地有不同称谓，属于常态。在农村，因为各种条件的制约，权利人在填写林权证时对同一地点，特别是小地名分别采用各自认知的名称作为标志，亦属正常现象。因此，本案罗腿村称争议之林地西边界限的“确落地”为坟地，油菜夫村认为“确落地”包括坟周围的林地，本来符合上述现实情况。然而，罗腿村却在1981年申领的1228号林权证第一联中填写为“确落地中油菜夫队”，比该证第三联多了一个“中”字。如前所述，尽管林权证第一联与第三联记载内容不一致，应以第三联为准，本案不以林权证第一联填写的内容为准确权。但从罗腿村林权证第一联填报“确落地中油菜夫队”的情况分析，罗腿村现称“确落地”仅为一座坟，与填写时的意思表示不符。因为如果“确落地”仅仅是一座坟，没有必要多写一个“中”字；按常理，对成片林地填证时才需要加“中”字以明确具体位置。综上所述，乳源县政府所作行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序；韶关市政府所作复议决定符合法定程序；罗腿村起诉所持支持其诉讼请求的理由不充分，其诉讼请求依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回罗腿村的诉讼请求。罗腿村不服一审判决，提出上诉。
广东省高级人民法院（2016）粤行终128号行政判决认为，罗腿村持有的1228号山林权证（县存档联）第一栏登记的“回头岭”以及油菜夫村持有的1224号山林权证第七栏登记的“确落地”均包括了部分争议林地。坳背湾村持有的1237号山林权证记载的总共9处山林均不在本案争议林地范围内。因此，本案山林权属纠纷是罗腿村的“回头岭”与油菜夫村的“确落地”之间的权属纠纷，两块林地之间东西分界线的具体位置是双方争议的焦点。罗腿村持有的1228号山林权证与油菜夫村持有的1224号山林权证对“确落地”与“回头岭”之间相邻的界线记载的不清楚、不明确，彼此也不认同对方所指认的分界线，不能协商解决界线问题。乳源县政府在尊重历史和现实的情况下，遵循有利于安定团结，有利于群众的生产生活的原则，依照《林木林地权属争议处理办法》第十条的规定，作出的3号处理决定，处理结果恰当。韶关市政府作出被诉行政复议决定，对该处理决定予以维持，并无不当。罗腿村提出油菜夫村的1224号山林权证第七栏登记的“确落地”是多填的地块、依法应予撤销，“确落地”是一座坟墓、是双方争议林地的标志性分界点，应以“确落地”山脊为界对本案争议林地林木进行确权处理等主张，理据不足，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。
罗腿村申请再审称：1.其村1228号山林权证的填报方法是将林地名称与分界点的名称相区分，如“当风咀”、“确落地”是分界点名称、标志物含义。而油菜夫村的填报方式是将林地的地名与分界点地名相混，油菜夫村1224号山林权证第六栏“石角子灯盏乙”当做林地名称使用时，其东至界址是“确落地罗腿队”，当1224号山林权证第七栏“确落地”当作林地名称使用时，其东至界址“罗腿队”，已经越界覆盖了其村林地的大部分面积，构成侵权。2.油菜夫村1224号山林权证项下第六栏“石角子灯盏乙”的东至界址是“确落地”，而其村1228号山林权证第一栏“回头岭”的西至界址是“确落地油菜夫队”，证明油菜夫村的“石角子灯盏乙”地块与其村“回头岭”地块是相交相邻的。1224号山林权证项下第七栏“确落地”是多填的地块，是错误的。3.“确落地”应当是一座坟墓而非一片林地，应当以坟墓正中为点向南北拉线，确定争议林地的分界线。乳源县政府应当撤销1224号山林权证第七栏“确落地”的内容，乳源县政府的3号处理决定、韶关市政府的21号复议决定认定事实及适用法律错误，请求本院撤销一、二审判决，判令乳源县政府、韶关市政府就讼争林地林木权属分界线重新作出认定。
乳源县政府、韶关市政府答辩称：1.根据油菜夫村所持1962年油菜夫村土地证第十四栏及1224号山林权证第七栏登记的内容、罗腿村所持1228号山林权证第一联第一栏及县档案馆存档的1228号山林权证第三联第一栏登记的内容，确定“确落地”是一块客观存在的林地是正确的。2.根据上述权属证明，油菜夫村的“确落地”与罗腿村“回头岭”是东西相邻的两块林地，但相互之间的界址记载不明确，不清楚，彼此不认同对方所指认的分界线，也不能协商解决界线问题。依据《林木林地权属处理办法》的规定，对争议林地确定、划分权属是合理合法的。3.罗腿村认为油菜夫村所持1224号山林权证中第七栏“确落地”是多填的地块，未能提供相关权属凭证证明其主张。请求本院驳回罗腿村的再审请求。
本院经审查认为，《林木林地权属争议处理办法》第三条规定，处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。第十条规定，处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属。本案中，争议林地位于罗腿村与油菜夫村交界处，罗腿村持有的1228号山林权证与油菜夫村持有的1224号山林权证对相邻界线记载不明确、不清楚。乳源县政府在双方无法协商解决界线问题的情况下，遵循三个有利于的原则，作出3号处理决定，将争议地以坑为界，三分之二划归罗腿村，三分之一划归油菜夫村，具有事实和法律根据，应予支持。韶关市政府作出的21号复议决定，维持乳源县政府作出的3号处理决定，程序合法，亦无不当。一、二审判决驳回罗腿村的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，本院予以支持。
罗腿村认为油菜夫村1224号山林权证项下第七栏“确落地”是错误填写，罗腿村的“回头岭”应与油菜夫队的“石角子灯盏乙”东西相邻交界。《林木林地权属争议处理办法》第六条规定：“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据。”油菜夫村1224号山林权证与罗腿村所持1228号山林权证，均系乳源县政府依法颁发的山林权证，属于法定的处理山林权属争议的依据。罗腿村主张1224号山林权证项下第七栏“确落地”是错误填写，但并未提供相应证据予以证明，该项主张不能成立。罗腿村还主张“确落地”是一个坟墓而非一片林地。油菜夫村与罗腿村对于“确落地”这类小地名存在认知上的差异，属于正常现象。上世纪80年代的山林权证登记工作尚未采用电脑录入、联网管理，山林权证的填写均系采用手写方式。林权证第一联持证人留存联与第三联存档联不一致的情况下，应以存档联为准。但是，在罗腿村所提交的1228号山林权证留存联第一联中填写为“西至确落地中罗腿队”，比第三联存档联多了一个“中”字。二审认定罗腿村填写该证时的意思表示，“确落地”所指并非一座坟，而是一片林地，因为只有成片林地才需要加上“中”字以明确具体位置，而如果是一座坟则无需加上“中”字。二审对于该事实的分析符合常理，本院亦予认可，罗腿村的该项主张不能成立。罗腿村还主张油菜夫村1224号山林权证的填报方式将林地的地名与分界点地名相混，应以罗腿村的填报方式为依据。如前所述，乳源县政府已经认定罗腿村与油菜夫村提交的两份权属权证对“确落地”与“回头岭”之间相邻的界线记载不明确、不清楚，故而依法作出划分争议林地权属界线的处理，符合法律规定，罗腿村的该项主张对于3号处理决定的划分基础不存在影响，该项主张不能成立，本院不予采纳。
综上，罗腿村的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回乳源瑶族自治县桂头镇均村村民委员会罗腿村民小组的再审申请。
审 判 长 熊俊勇
审 判 员 龚 斌
审 判 员 钱小红
二〇一七年五月十八日
法官助理 闵天挺
书 记 员 余逸纯
附：相关法律、司法解释条文
1.中华人民共和国行政诉讼法
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。
3.林木林地权属争议处理办法
第三条处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。
第六条县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林权证），是处理林权争议的依据。
第十条处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属。