广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）粤行终1553号
上诉人（原审原告）：湖南省第六工程有限公司。住所地：湖南省长沙市天心区劳动西路***号*楼。
法定代表人：陈光乐，董事长。
委托代理人：邱林，该公司员工。
委托代理人：韩中原，广东红棉律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)：清远市人民政府。住所地：广东省清远市清城区人民路。
法定代表人：郭锋，市长。
委托代理人：张念，清远市法制局干部。
委托代理人：温福荣，广东金亚律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)：清远市审计局。住所地：广东省清远市清城区新城北江二路。
法定代表人：冯小华，局长。
委托代理人：刘程秀，清远市审计局工作人员。
委托代理人：温福荣，广东金亚律师事务所律师。
上诉人湖南省第六工程有限公司（以下简称湖南六建）因诉被上诉人清远市人民政府（以下简称清远市政府）、清远市审计局确认行政行为违法纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院（2016）粤18行初55号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，湖南六建以公开招标的形式承包了清远市人民医院中心院区住院部工程。2007年6月25日，湖南六建与该院签订了《施工合同书》，约定：工程价款60488600元，工程竣工验收报告经发包人认可后28天内，承包人向发包人递交竣工结算报告及完整的结算资料，双方按照协议书约定的合同价款及专用条款约定的合同价款调整内容，进行工程竣工结算，发包人、承包人在履行合同时发生争议，可以和解或者要求有关主管部门调解，调解不成可以在专用条款以内约定以下一种方式解决：双方达成仲裁协议，向约定的仲裁委员会申请仲裁；向有管辖权的人民法院起诉。合同签订后，湖南六建进行了施工，工程己完工并交付使用。
2010年10月12日，清远审计局作出《工程结算审核意见书》，确认清远市人民医院中心院区住院楼工程结算总价为146406120.90元。同年12月5日，该局作出清审投函[2010]9号《关于清远市人民医院中心院区住院楼工程结算审核结果的函》，主要载明：该局派出审计组，对清远市人民医院中心院区首期工程竣工决算进行了审计，住院楼工程已完工并交付使用；工程结算送审金额172351146.57元，核实结算金额146406120.90元；上述审核结果己经清远市人民医院和湖南六建双方签章确认，由于20个分项目工程结算审核完毕后才能出具竣工决算审计报告，可按合同条款相关规定，对该工程可按上述审核结果先行结算。同年12月23日，清远审计局作出清审投报［2010］7号审计报告，内容是清远市人民医院中心医院首期门诊部和医技部工程决算审计。同年12月30日，清远审计局作出清审投报[2011]8号审计报告，内容是清远市人民医院中心院区首期工程竣工决算审计。至2013年底，清远市人民医院己给付湖南六建1.12亿多元。
2012年下半年，清远市政府根据有关举报、投诉，成立市人民医院工程竣工决算问题专责小组，对该院工程造价结算问题进行了核查。经专责小组调查认定，审计过程中存在个别施工单位提供的审计资料不真实等问题，导致审计结果不准确。上述行为，违反了《中华人民共和国审计法》（以下简称《审计法》）、《中华人民共和国合同法》和《建设工程价款结算暂行办法》（财建[2004]69号）等相关法律法规的规定。
2013年8月2日，清远市政府办公室作出清府办函[2013]175号《关于依法纠正清审投报［2010］7号和清审投报［2011］8号审计报告的通知》，主要载明：经市政府研究，现将相关事顶通知如下：由于工程审计过程中存在相关违法违规问题，导致审计结果不准确，上述两个审计报告不能作为市人民医院工程造价决算依据，市政府己成立工程竣工决算工作协调小组，依法对工程造价结算进行全面复核，以复核结果为依据，对上述两个审计报告进行纠正；公开方式：不公开。到目前为止尚未有复核结果。
2013年9月13日，清远市审计局作出《关于清审投报［2010］7号和清审投报［2011］8号审计报告不能作为市人民医院造价决算依据的通知》。同年12月25日，清远市人民医院发出《关于我院工程竣工决算复核情况的通知》，主要载明：清审投报［2010］7号和清审投报［2011］8号审计报告不能作为工程造价决算依据，清远市政府成立了工程竣工决算工作协调小组，依法对工程造价决算进行全面复核，并请各施工单位法人代表于2014年1月5日前领取通知。2014年1月3日，吴树荣代表湖南六建领取了上述通知。
另查明，2007年9月4日，清远市政府办公室下发了清府办［2007］89号《印发关于对市财政拨款兴建的重大工程项目实行审计监督的实施意见的通知》，其中第四条规定：“对重大工程项目全过程实行审计监督，审计完成后方可结清工程全部资金，但必须以审计结果作为工程结算、竣工决算和办理资产移交依据。”
吴树荣是湖南六建2010年临时聘用的人员。湖南六建在诉状中主张：工程结算按规定经清远审计局审计，清远市审计局作出的清审投报［2010］7号、［2011］8号审计报告已经清远市人民医院和湖南六建确认。
2015年11月，清远市人民医院在清远市清城区人民法院起诉湖南六建，诉称己向湖南六建支付1.12亿元工程款，多付35958501.30元，要求湖南六建返还，依据是清远市政府办公室作出的清府办函[2013]175号《关于依法纠正清审投报［2010］7号和清审投报［2011］8号审计报告的通知》和清远审计局作出的《关于清审投报［2010］7号和清审投报［2011］8号审计报告不能作为市人民医院造价决算依据的通知》。为此，引发本案诉讼。湖南六建于2016年4月25日向原审法院提起本案诉讼，请求:1.依法撤销清远市政府办公室作出的清府办函[2013]175号《关于依法纠正清审投报［2010］7号和清审投报[2011]8号审计报告的通知》;2.依法撤销清远审计局作出的《关于清审投报[2010］7号和清审投报［2011］8号审计报告不能作为市人民医院工程造价结算依据的通知》。
原审法院经审理认为，本案系请求确认行政行为违法纠纷,争议焦点是：（一）湖南六建提起的行政诉讼是否超过规定的起诉期限；（二）清远市政府办公室作出的清府办函［2013］175号通知是否违法；（三）清远市审计局作出的《关于清审投报［2010］7号和清审投报［2011］8号审计报告不能作为市人民医院造价决算依据的通知》是否违法。
（一）关于湖南六建提起的行政诉讼是否超过规定的起诉期限的问题。清远市政府办公室作出的清府办函［2013］175号通知由于不公开，属于内部文件，是针对清远审计局而不是针对湖南六建发出，清远市审计局作出的《关于清审投报［2010］7号和清审投报［2011］8号审计报告不能作为市人民医院造价决算依据的通知》是针对市纪委、市财政局、市人民医院及相关单位，而不是针对湖南六建发出，上述通知没有直接送达湖南六建。虽然后来通过清远市人民医院将上述通知向湖南六建送达，但签收人吴树荣不是该公司的法定代表人，也无证据证明经过该公司或其法定代表人的授权，因此，吴树荣签收上述通知，不能确认湖南六建己经收到。湖南六建在清远市人民医院于2015年11月向人民法院提起民事诉讼后才提起本案行政诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条关于“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。……其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，原审法院确认湖南六建在清远市人民医院起诉其之后才知道上述通知具有行政效力并对其合法权益产生影响。因此，湖南六建提起的行政诉讼，没有超出法律规定的起诉期限。
（二）关于清远市政府办公室作出的清府办函［2013］175号通知是否违法的问题。根据《中华人民共和国审计法》第二十二条关于“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督”、《中华人民共和国审计法实施条例》第二十条关于“审计法第二十二条所称政府投资和以政府投资为主的建设项目，包括：（一）全部使用预算内投资资金、专项建设基金、政府举借债务筹措的资金等财政资金的；（二）未全部使用财政资金，财政资金占项目总投资的比例超过50%，或者占项目总投资的比例在50％以下，但政府拥有项目建设、运营实际控制权的。审计机关对前款规定的建设项目的总预算或者概算的执行情况、年度预算的执行情况和年度决算、单项工程结算、项目竣工决算，依法进行审计监督；对前款规定的建设项目进行审计时，可以对直接有关的设计、施工、供货等单位取得建设项目资金的真实性、合法性进行调查”的规定，清远审计局有权对涉案工程进行审计监督。根据清远市政府办公室颁发的清府办［2007］89号《印发关于对市财政拨款兴建的重大工程项目实行审计监督的实施意见的通知》第四条关于“对重大工程项目全过程实行审计监督，审计完成后方可结清工程全部资金，但必须以审计结果作为工程结算、竣工决算和办理资产移交依据”的规定，因本案所涉工程属于政府出资建设的项目，工程结算和竣工决算必须经审计部门进行审计并以审计结果作为依据。2010年12月5日清远市审计局作出的清审投函［2010］9号《关于清远市人民医院中心院区住院楼工程结算审核结果的函》已证实审计局所作的审核结果己经清远市人民医院和湖南六建双方签章确认，从湖南六建在诉状中主张“工程结算按规定经清远审计局审计，清远市审计局作出的清审投报［2010］7号、［2011］8号审计报告经清远市人民医院和湖南六建确认”来看，湖南六建是认同上述规定的，因此，可以确认清远市人民医院和湖南六建均清楚并认同工程决算必须以审计局作出的审计报告为依据，也就是讲审计报告对清远市人民医院和湖南六建均有约束力，对双方的结算产生法律效果。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条关于“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：……（三）改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令；……”的规定，清远市政府有权对其所属的审计局作出的不适当的审计报告进行改变或撤销，清府办函［2013］175号通知就是基于审计局作出的清审投报［2010]7号、［2011］8号审计报告存在相关违法违规问题作出，虽以清远市政府办公室名义发文，但属于清远市政府的行为，目的是为了纠正错误，是清远市政府依照法律规定履行职责的行为，该通知没有撤销审计报告，而是由清远市政府成立工程竣工决算工作协调小组，对工程造价结算进行全面复核（复核结果没有出来）。如果湖南六建认为复核结果不当，可以依合同的约定或法律规定，通过正当的法律途径进行决算。上述通知虽然对湖南六建有影响，但没有实质损害湖南六建的合法权益，因此，上述通知符合法律的规定，原告请求确认其违法的理据不充分，不予支持。
（三）关于清远审计局作出的《关于清审投报［2010］7号和清审投报[2011]8号审计报告不能作为市人民医院造价决算依据的通知》是否违法的问题。上述通知是清远市审计局按照清远市政府办公室清府办函［2013]175号通知作出的，是向清远市人民医院及相关单位告知该通知的内容的行为。清远审计局的行为属于履行职务行为，没有违反法律规定。况且，清远市政府清府办函[2013]175号通知并不存在违法性，故对清远审计局该通知也不应确认违法。原告主张该通知违法的理据不足，不予支持。
综上所述，湖南六建的诉讼请求依据不足，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回湖南六建的诉讼请求。本案受理费50元，由湖南六建负担。
湖南六建不服原审判决，向本院提起上诉称：（一）原审认定涉案清府办函[2013]175号通知虽然是以市政府办公室名义发出，但属于清远市政府依法履行职责的行政行为，该认定证据不足。原审关于该通知认定清审投报［2010］7号、[2011]8号两份审计报告存在违法违规，导致审计结果不准确的认定，事实不清，证据不足。该通知没有指出两份审计报告何处违法违规，更没有提出报告结果何处不准确，如何不准确。其所依据的证据材料没有作为证据交还给上诉人，仅仅在怀疑的情况下就先否定审计报告的效力，滥用权力。（二）清远市政府办公室和清远市政府都无权否定清远审计局作出的审计报告，原审判决适用法律不当，应予撤销。清远市政府办公室是一个独立的行政主体，依据广东省编委[2009]35号文件，其作为市政府下属职能部门，主要职责有十三项，其中没有对清远审计局工作进行监督的职权。清远市政府虽然是清远审计局的直接领导机关，但同样无权变更或撤销该局的审计报告。清远市政府办公室违反《审计法》第五条、第九条、第四十二条等法律法规中关于只有上级审计机关才有权撤销审计报告的审计程序规定，擅自超越职权，直接作废上述两份审计报告，通知清远审计局该两份审计报告不能作为工程造价决算依据，属于违反法律，滥用职权的行政行为。（三）原审判决适用法律不当。审计局的审计报告是否属于命令、指示暂且不说，依据特别法优于一般法的法律适用原则，对于审计报告这样的专业报告，原审应当适用《审计法》的相关规定，而不能引用地方政府组织法的规定，认定清远市政府有权变更或撤销清远审计局的审计报告。请求二审撤销原审判决，改判支持上诉人在原审中提出的全部诉讼请求。
被上诉人清远市政府、清远市审计局二审辩称：（一）经清远市人民医院工程竣工决算问题专责小组调查认定，涉案工程审计过程中存在个别施工单位提供的审计资料不真实，审计人员擅自改变个别工程合同计价方式、审计人员对个别工程没有按照合同约定计价方式结算措施费、审计人员对个别工程审计不够细致等问题，导致审计结果不准确。为确保工程造价结算审计结果真实准确，客观公正，清远市政府办公室向清远审计局发出涉案清府办函[2013]175号通知。对有关责任人，司法机关正依照法律程序追究其法律责任，其中有已经移送检察院的杨某涉嫌经济犯罪案件。（二）清府办函[2013]175号通知的内容不存在变更或撤销涉案两份审计报告的情形，也没有损害上诉人的合法权益。（三）根据广东省编委文件，清远市政府办公室的第三项职责是“承担市委、市政府及其办公室文件、文稿的起草、整理、审核、印发工作，负责市委、市政府各种会议和重大活动的组织安排”，其发出上述通知没有越权。（四）原审判决适用法律正确。请求二审驳回上诉，维持原判。
本院二审查明事实与原审基本一致，本院予以确认。另查明，2010年9月17日，清远市人民医院中心院区住院楼进行建筑工程竣工验收时，吴树荣与李世民、吴培源作为湖南六建的代表参加验收，在验收报告上签名。同年10月12日清远审计局作出的《工程结算审核意见书》上，吴培源作为湖南六建的经办人签名。涉案清府办函[2013]175号通知是清远市政府办公室向清远审计局发出的。清远审计局《关于清审投报［2010］7号和清审投报[2011]8号审计报告不能作为市人民医院造价决算依据的通知》是向清远纪委、市财政局、市人民医院及相关单位发出的，抄送省审计厅、市政府办公室。清审投报［2010］7号审计报告所涉及的工程与湖南六建无关。清审投报［2011］8号审计报告所涉及的建安工程承包单位为包括湖南六建在内的21家建造企业。清远市人民医院于2013年12月25日向各施工单位发出的《关于我院工程竣工决算复核情况的通知》已载明将上述清府办函[2013]175号通知、清远审计局的通知作为附件。
本院认为，首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《中华人民共和国审计法》第九条规定：“地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务以上级审计机关领导为主。”本案中，清远市政府办公室作出的涉案清府办函［2013］175号通知，是根据清远市人民医院工程竣工决算问题专责小组调查认定的意见，向清远审计局而非湖南六建发出的，是不予公开的内部文件，属于行政机关内部监督行为，不属于可以提起诉讼的行政行为。清远市审计局作出的《关于清审投报［2010］7号和清审投报［2011］8号审计报告不能作为市人民医院造价决算依据的通知》是向市纪委、市财政局、市人民医院及相关单位发出的，也不是向湖南六建发出的，湖南六建并非该行为的相对人。其次，从上述两份通知的内容看，虽然其指出清审投报［2010］7号和清审投报［2011］8号审计报告不能作为市人民医院造价决算依据，但也载明清远市政府已成立竣工决算工作协调小组，依法对工程造价结算进行全面复核，待复核完毕后，再以复核结果为依据依法进行纠正。即上述两份通知并非有关工程造价决算的最终结论性意见，且其是否应予采纳，可在另案民事诉讼中解决，对湖南六建的合法权益不产生实际影响。第三，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定除外。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”即使如湖南六建所述其可以对涉案清府办函[2013]175号通知、清远审计局的通知提起诉讼，清远市人民医院于2013年12月25日向各施工单位发出《关于我院工程竣工决算复核情况的通知》时，已将上述两份通知作为附件，由各施工单位签收。吴树荣作为湖南六建的工作人员，其不仅于2014年1月3日签收了上述通知，而且之前还与他人一起作为湖南六建的代表参加了涉案工程的竣工验收，同时清远市人民医院在截止2013年底支付湖南六建1.12亿多元工程款后就已不再支付其工程款。故湖南六建在2014年1月3日就已知道或者应当知道上述两份通知的内容，其在2016年4月25日才提起本案诉讼，已超过上述法定2年的起诉期限，且无正当理由。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款关于“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：(一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的；(二)超过法定起诉期限且无正当理由的；……(八)行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……”的规定，本案应裁定驳回湖南六建的起诉。原审法院虽然认定事实基本清楚，程序合法，但适用法律有误，判决驳回湖南六建的诉讼请求不当，本院依法予以纠正。
综上所述，湖南六建的上诉请求和理由缺乏充分的事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
一、撤销广东省清远市中级人民法院（2016）粤18行初55号行政判决；
二、驳回湖南省第六工程有限公司的起诉。
本裁定为终审裁定。
审判长 秦红梅
审判员 付庆海
审判员 方丽达
二〇一六年十二月二十二日
书记员 温 瑜