江西省抚州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）赣10行再1号
抗诉机关江西省人民检察院。
申诉人（一审原告、二审上诉人、再审申请人）王秋金，女，1953年7月9日出生，汉族，住乐安县。
委托诉讼代理人董华春，男，1950年6月21日出生，汉族，住址同上，系申诉人王秋金丈夫。
被申诉人（一审被告、二审被上诉人、再审被申请人）乐安县住房与城乡建设局。住所地：乐安县鳌溪镇鳌溪路*号。
法定代表人黄志勇，局长。
委托诉讼代理人杨乐安，江西国赣律师事务所律师。
申诉人王秋金与被申诉人乐安县住房和城乡建设局（以下简称乐安住建局）城市规划行政处罚一案，抚州市临川区人民法院于2014年12月30日作出（2014）临行初字第101号行政判决，王秋金不服，向本院提起上诉，本院于2015年4月28日作出（2015）抚行终字第16号民事判决。判决生效后，王秋金向江西省高级人民法院提起再审申请，江西省高级人民法院于2016年2月2日作出（2015）赣行监字第24号民事裁定，驳回王秋金的再审申请。王秋金仍不服，向江西省人民检察院提出申诉。江西省人民检察院于2016年11月29日向江西省高级人民法院提起赣检行监[2016]60号行政抗诉，江西省高级人民法院于2017年1月18日作出（2017）赣行抗2号民事裁定，裁定：本案指令抚州市中级人民法院再审。本院于2017年3月13日立案受理后，因王秋金与乐安住建局申请不开庭审理，本院依法组成合议庭迳行审理了本案，现已审理终结。
一审原告王秋金向抚州市临川区人民法院起诉称，2014年7月29日，王秋金动工搭建工棚，且在动工前电话咨询过乐安县城管局黄志勇局长是否需要审批，黄答复说不要批。同年8月6日，黄局长到现场，要求其写一份书面申请，其当即交了一份书面申请给黄局长，由黄局长拿去帮忙审批。2014年8月15日，乐安县城管局来人说要停工，并于同年9月1日向其送达了乐城停字（2014）第108号停建通知书。2014年9月30日，乐安县住建局下发了乐住建罚告字（2014）第489《行政处罚事先告知书》，王秋金进行了书面陈述，于10月1日交给了该局曾局长，但一直未见回复。王秋金认为乐安县住建局同意其请求，故继续搭建完工。10月10日，乐安县住建局向王秋金送达了乐住建罚字（2014）第01号《行政处罚决定书》。王秋金认为其搭建的简易工棚不是临时建设，不能适用城乡规划法，且乐安县城管局不是合法的执法机关，责令限期拆除不是行政处罚的种类。乐安县住建局作出决定书认定事实不清，适用法律错误，程序违法，应予撤销。
一审被告乐安住建局答辩称，王秋金在县城规划区内违规搭建钢棚，乐安县城管局经授权，对其违法行为进行调查，符合法律规定。乐安县住建局在查清王秋金存在违法事实的情况下向其送达了行政处罚事先告知书，并依法作出乐住建罚字（2014）第01号行政处罚决定，程序合法，适用法律法规正确，依法应予维持。
抚州市临川区人民法院一审经审理查明：2000年8月24日，王秋金与鳌溪镇人民政府签订了荒山拍卖协议书，协议约定：王秋金购买鳌溪镇的9亩山地，山地四至为：东至小坑，南至鳌溪镇敬老院，西至乐安至抚州油路，北至稀有杉树齐龙分水。2005年，乐安县城城市总体规划图将王秋金购买的山地包含在县城的总体规划之中。
2014年6月，王秋金在购买的山地准备搭建一个钢棚（结构形式为二向无墙，有窗无门），并将山丘整平，整平后产生了余土，向乐安县城管局缴纳余土费1000元。王秋金整平余土后就进行搭建钢棚，2014年9月1日，乐安县城市管理局的陈生锋、游贵平对王秋金所建的钢棚进行了现场检查，并向王秋金作问话笔录，问话笔录中显示，陈生锋、游贵平告知王秋金，其现在正在建设的钢棚属于未审批的临时建筑，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条、第六十六条规定。王秋金在问话笔录中称其没有违规，所建钢棚不属于临时建筑，也不属于永久性建筑，属于不确定建筑物，无需批准，王秋金拒绝在问话笔录上签字。同日，乐安县城市管理局向王秋金送达乐城停字[2014]第（000108）号《责令停止违法（章）行为通知书》，主要内容为：经查明，你户于9月1日在县城东家岭苗圃基地未经县主管部门批准私自违建大型钢棚808.48平方米，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条、第六十六条规定，现责令你于2014年9月1日10时11分前停止上述违法建设。王秋金签收了该份通知书。乐安县城市管理局于当日向乐安县住建局对王秋金违规建钢棚一案申请立案，乐安县住建局同意立案。2014年9月4日，王秋金向乐安县住建局提交书面申请，要求补办钢棚规划许可证，未得到答复。2014年9月30日，乐安县住建局向王秋金下达《行政处罚事先告知书》，告知王秋金拟作出限期拆除违法搭建的钢棚，同时告知王秋金可以到乐安县住建局进行陈述和申辩的权力，该文书由王秋金的丈夫董华春签收。2014年10月10日，乐安县住建局向王秋金下达乐住建罚字[2014]第01号行政处罚决定，内容：王秋金于2014年9月1日在县城东家岭苗圃基地未经县主管部门批准私自违建大型钢棚808.48平方米，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条第（一）项和《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条之规定，现责令王秋金在十日之内自行拆除。同时告知王秋金有申请行政复议和向法院起诉的权利。王秋金签收了该《行政处罚决定书》。王秋金不服，于2014年10月17日向抚州市临川区人民法院提起行政诉讼，要求撤销乐住建罚字[2004]01号行政处罚决定。
另查明，乐安县城市管理局是2008年乐安县人民政府根据省市有关部门文件精神要求而成立的，为负责全县城市管理工作的县政府直属正科级全额拨款事业单位，其主要职责之一是负责县城区市容市貌管理工作。
抚州市临川区人民法院一审认为，乐安县住建局是乐安县的城乡规划主管部门，有“责令有关单位和人员停止违反有关城乡规划的法律、法规的行为”的行政处罚权。乐安县城市管理局是依法成立的管理公共事务的事业组织，是乐安县住建局委托授权机关，可以进行现场勘查、对王秋金作问话笔录及下达有关书面通知，且最终的行政处罚决定是由委托授权的行政机关乐安县住建局作出。故乐安县住建局作出的行政处罚主体合法。本案行政处罚的标的物属于临时建筑的范畴。王秋金在位于乐安县城市规划范围内搭建临时建筑“大型钢棚”，应当经过乐安县人民政府城乡规划主管部门批准，现其没有被批准而自行建设的钢棚属于违法临时建筑。乐安县住建局以行政处罚决定书形式责令王秋金自行拆除违法建筑，并无不当。乐安县住建局作出的乐住建罚字[2014]第01号行政处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。王秋金主张撤销的理由不能成立，依法应予以驳回。据此，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，判决驳回王秋金的诉讼请求。
王秋金不服判决，向本院提起上诉。本院二审查明的事实与一审认定的事实基本一致，予以确认。
本院二审认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款之规定“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”和第五十三条第一款之规定“县级以上人民政府城乡规划主管部门对城乡规划的实施情况进行监督检查……”，被上诉人乐安县住建局作为乐安县的城乡规划主管部门，具有对乐安县的城乡规划进行管理和对乐安县城乡规划的实施情况进行监督检查的法定职权。本案中，上诉人王秋金于2000年8月购买的山地包含在乐安县城城市总体规划之中，其在该山地范围内搭建钢棚应当遵守《城乡规划法》的相关规定。上诉人王秋金所搭建钢棚是用工字钢和铁皮搭建的二向无墙，有窗无门的钢棚，符合临时建设的性质，应当经被上诉人乐安县住建局的批准才能进行搭建；而其未经批准便自行搭建钢棚，被上诉人乐安县住建局责令其限期拆除符合相关法律规定；同时，以行政处罚形式作出责令限期拆除决定更有利于保障行政相对人的合法权益。故被上诉人乐安县住建局以行政处罚形式对上诉人王秋金违法搭建的钢棚作出责令限期拆除的决定并无不当，程序合法。乐安县城市管理局作为依法成立的管理公共事务的事业组织，具有在乐安县辖区范围内进行城乡规划方面的综合行政执法权。综上，上诉人王秋金的上诉理由均不成立，对其上诉请求，不予支持。原判认定事实清楚，证据充分，处理适当，应予维持。但原判未写明本案诉讼费用负担，应予纠正。据此，判决：驳回上诉，维持原判。一、二审案件受理费50元，均由上诉人王秋金负担。
江西省高级人民检察院抗诉认为：1、2000年8月24日，王秋金通过与鳌溪镇人民政府签订荒山拍卖协议的方式取得座落于鳌溪镇敬老院和鳌溪镇林场屋背荒山的使用权，虽然2005年乐安县人民政府将该块土地纳入城市总体规划之中，但该块土地系集体林地，不属于建设用地。故根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十二条“城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可”之规定，乐安县住建局作出乐住建罚字（2014）第01号行政处罚决定主体不合法。2、《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]155号文）第一条对设施农用地界定的范围为生产设施用地和附属设施用地。其中生产设施用地是指在“农业项目区域内，直接用于农产品生产的设施用地。包括：1.工厂化作物栽培中有钢架结构的玻璃或PC板连栋温室用地等”。第二条第（一）项规定：“兴建农业设施占用农用地的，不需办理农用地转用审批手续。”涉案工棚是用于培育苗木的两面无墙，有窗无门的钢结构工棚，符合上文中关于生产设施用地的范围，故王秋金在其已取得使用权的集体林地上搭建钢棚不需要办理农用地转用审批手续。乐安县住建局以王秋金搭建钢棚未取得其规划许可作出行政处罚，主体不合法，适用法律错误。综上，原二审判决适用法律错误，请依法再审。
王秋金申诉称：1、原判认定其在依法取得使用权的荒山内搭建的简易钢棚为临时建设和违法建设，证据不足，适用法律错误。2、被申诉人乐安县住建局擅自将“责令限期拆除”列入行政处罚种类明显不当。3、将其搭建的钢棚认定为设施农业中的生产设施，将钢棚所占的土地认定为设施农用地证据不足，适用法律错误。4、原审法院未经开庭宣判程序直接邮寄送达判决书，程序违法。综上，请求撤销确有错误的涉案裁判文书和行政处罚决定，以维护申诉人的合法利益。
被申诉人乐安县住建局答辩称：1、申诉人王秋金在乐安县城市规划范围内建设808.48平方米的钢棚，设有地梁，结构牢固、稳定，非简易工棚和看护房，依法应认定为“临时建筑”，用地也不属于设施农用的范围，应受《城乡规划法》第44条第一款的约束。2、即使王秋金使用的土地系国土资发（2014）127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（以下简称127号文件）中规定的生产设施农用地，那么迄今为止，王秋金也未履行127号文件中规定的用地手续，其所建钢棚也属于非法利益。因此，我局的行政行为并未对其合法权益产生实际影响。综上，申诉人的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求依法驳回申诉人的请求。
本院再审查明的事实与原一、二审认定的事实一致，予以确认。
再审另查明，2014年8月5日，董华春（申诉人王秋金丈夫）向乐安县综合执法局提交了一份申请，申请书称其想在2000年买的荒山建一个修车和洗车的简易结构工棚，请批准。2014年9月4日，王秋金向乐安县住建局提交了关于补办建设工程规划许可证的申请，申请书称其已在原购买的荒山处建成了一个800平方米左右的简易（用钢板和铁皮组成）工棚，用于培育花卉苗木或修车洗车等，今申请补办许可证，请批准。2015年5月14日，经王秋金同意，乐安县城管局派人拆除了其所建工棚，但保留了一间烤漆房，所拆除的材料全部交给王秋金。
再查明，2017年4月8日，鳌溪镇人民政府与王秋金签订了收回王秋金“五荒”土地使用权协议，协议约定由鳌溪镇人民政府补偿王秋金10万元，原有土地按实际占用的现状面积扣减王秋金所建六层楼房屋占地面积及房屋应预留的消防通道、公共巷道及前后滴水之外全部收回。同日，乐安县国土资源局与王秋金签订了苗木、土方等补偿协议，协议约定乐安县国土资源局补偿王秋金苗木、土方等合计1621262.97元，王秋金所建房屋按“三违”整治规定处理，应交土地出让金、罚款、税及规费等合计1221456.13元，核减其已交款项，实际应交1138648.83元，两者相抵，乐安县国土资源局应补偿王秋金482614.14元。2017年4月17日，王秋金领取了10万元土地补偿款，4月28日，王秋金领取了482614.14元补偿款。至此，本案所涉土地及地上附着物已全部由乐安县人民政府征收。
上述事实有2014年8月5日董华春向乐安县综合执法局提交的申请、2014年9月4日王秋金向乐安县住建局提交的补办建设工程规划许可证的申请、鳌溪镇人民政府与王秋金签订的收回王秋金“五荒”土地使用权协议、乐安县国土资源局与王秋金签订的苗木、土方等补偿协议、王秋金出具的领条、乐安县人民政府办公室乐府办抄字[2017]305号抄告单及各方当事人提交的代理词、答辩状等证据予以证实。
本院再审认为，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”，第五十三条第一款规定：“县级以上人民政府城乡规划主管部门对城乡规划的实施情况进行监督检查，有权采取以下措施……”。被申诉人乐安县住建局作为乐安县的城乡规划部门，有权对该县城乡规划的实施情况进行监督检查。被申诉人乐安县住建局作出处罚决定的主体资格合法。申诉人王秋金在未获得被申诉人乐安县住建局的批准即在位于乐安县城市规划区内的山地自行搭建面积为808.48平方米的二向无墙，有窗无门的工字钢棚，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条第一款“在城市、镇规划区进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，不得批准”的规定，被申诉人乐安县住建局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条“建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款……”之规定对申诉人王秋金作出责令限期拆除的处罚决定，行为合法。王秋金主张撤销的理由不能成立，应予以驳回。关于检察机关抗诉提出的申诉人王秋金所建工棚是用于培育苗木的钢结构工棚，属于兴建农业设施，占用的土地是集体林地，不是建设用地，不需要办理农用地转用审批手续，乐安县住建局作出行政处罚的主体不合法的理由。经查，首先，申诉人王秋金于2014年6月搭建钢棚时，钢棚占用的土地已经包含在乐安县城市总体规划范围内。其次，申诉人王秋金向乐安县城管局和被申诉人乐安县住建局提出申请时均已说明建简易工棚的用途包括了建修车洗车行。再次，从搭建工棚的材料来看，全部由工字钢与板材搭建，屋顶全封闭，并用隔热的材料搭建，与国土资发[2010]155号文第一条规定的苗木培植的农业设施要求不完全相符。另外，目前尚未拆除的一个工棚是作为烤漆房用。因此，没有充足证据证明申诉人王秋金所建工棚是培植苗木的农业设施，工棚用地不能认定为设施农用地。涉案工棚系二向无墙，有窗无门的工字钢棚，属于城市规划范围内的临时建筑，依据法律规定必须报经城乡规划主管部门批准。检察机关的抗诉理由不能成立。
综上，再审认为，原审判决认定事实清楚，证据确凿充分，程序合法，应当予以维持。检察机关提出的抗诉理由不予采纳。本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条第一款之规定，判决如下：
维持江西省抚州市中级人民法院（2015）抚行终字第16号行政判决。
本判决为终审判决。
审判长 冯 武
审判员 揭 颖
审判员 江 坎
二〇一七年六月一日
书记员 姜慧瑶