浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙行终51号
上诉人（原审原告）温州市东升化工试剂厂，住所地温州市双屿镇下岭村。
法定代表人徐国梁，董事长。
委托代理人柳沛，浙江中铭律师事务所律师。
委托代理人朱卫红，浙江天册律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）温州市鹿城区人民政府，住所地鹿城区广场路188号。
法定代表人胡晓东，区长。
委托代理人杨雪、高恩强，温州市鹿城区人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（原审被告）温州市鹿城区仰义街道办事处，住所地温州市鹿城区仰义街道沿兴路142号。
法定代表人周驰，主任。
温州市东升化工试剂厂（以下简称东升厂）诉温州市鹿城区人民政府（以下简称鹿城区政府）、温州鹿城区仰义街道办事处（以下简称仰义街道）房屋行政强制一案，温州市中级人民法院于2016年11月21日作出（2016）浙03行初183号行政裁定。东升厂不服，向本院提出上诉。本院于2017年1月11日立案受理后，依法组成合议庭。经阅卷、调查，本案现已审理终结。
东升厂原审起诉称：原告自1992年以来，通过审批获得国有土地使用权并建造了合法建筑物，现在该块区域被划为“仰义街道制革基地旧片区(前京片)改造工程”，正在进行拆迁。被告鹿城区政府的派出机关仰义街道曾多次与原告沟通协调相关拆迁事宜，并于2016年5月31日与原告达成了初步的《意向书》。但后来双方就拆迁赔偿方面没能达成合意，协商未果后，仰义街道于2016年7月29日作出了《房屋腾空通知书》，要求原告于2016年8月3日前自行腾空完毕且不得出租。2016年8月9日上午9:05仰义街道在没有任何法律手续的情况下，组织有关人员对原告在前京沿江工业区内建筑物267.9平方米进行了强制拆除。原告当即拨打110报警，但并未能阻止强拆。原告认为，仰义街道作为被告鹿城区政府的派出机关，超越职权范围，违法行政。在没有出具任何手续的情况下对原告合法的建筑物进行了强制拆除，强拆行为存在事实不清、证据不足、违反法定程序的情形。被告鹿城区政府作为仰义街道的授权机关，根据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十一条的规定，依法应为本案适格被告，承担相应法律责任。被告方的行为已经严重侵犯了原告的合法权益，并给原告带来了无法弥补的损失。请求确认鹿城区政府、仰义街道于2016年8月9日对原告所有的位于前京沿江工业区内建筑物267.9平方米实施的行政强制拆除行为违法。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”原告东升厂以被告温州市鹿城区政府为仰义街道的授权机关为由，将鹿城区政府列为本案共同被告，缺乏事实和法律根据。鹿城区政府并非被诉行政行为的实施主体，不是本案适格的被告。经本院释明，原告拒绝变更共同被告。原告以鹿城区政府为共同被告提起的本案诉讼，不符合法律规定，依法应予以驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项的规定，裁定驳回原告的起诉。
东升厂上诉称：一、鹿城区政府实际组织实施了涉案房屋的拆除行为。2016年8月9日上午9点左右，仰义街道、鹿城区综合行政执法局等多部门对上诉人房屋实施了强制拆除。当天，除了仰义街道的工作人员，拆除现场还有鹿城区政府、仰义派出所、鹿城区安全生产监督管理局、鹿城区综合行政执法局等多个政府职能部门的工作人员，有视频、照片、录音为证。而仰义街道作为一个基层派出机关，无权调动这些政府部门参与到强制拆除过程中，相反，鹿城区政府是有权组织、协调、指挥各个政府职能部门的工作人员联合行动、联合执法的。本次拆除行为参与人数之多、规模之大，足以说明拆除行为的实施一定离不开鹿城区政府的组织协调和监督保障。尤其是在拆除涉案房屋的整个过程中，鹿城区政府工作人员都在现场亲自指挥监督，仰义街道的副主任张甲也明确表示，区三改一拆办的工作人员在现场。所以，鹿城区政府组织实施了涉案房屋的拆除行为，属于本案适格被告。二、仰义街道的拆除行为系经鹿城区政府同意实施的行政行为。温州市鹿城区综合行政执法局在2016年8月9日作出《限期拆除决定书》，其载明“逾期不申请行政复议，也不提起行政诉讼，又不履行本拆除决定的，由县级以上人民政府责成有关部门强制执行。”上诉人在同年8月11日向鹿城区政府申请行政复议。但在复议期间，被上诉人仰义街道仍然将上诉人房屋进行强制拆除。上诉人于2016年8月9日、11日曾多次向鹿城区政府法制办、鹿城区政府行政复议部门打电话反映仰义街道的违法拆除行为，但鹿城区政府接到上诉人的多次紧急求助后，不仅没有及时制止仰义街道的违法行为，反而极力劝说上诉人要配合对涉案房屋的拆除行动。由此可知，鹿城区政府是同意或默许仰义街道实施拆除行为的，应承担法律责任。三、根据仰义街道提供的实施行政行为的规范性文件也充分证明了仰义街道是经过鹿城区政府批准后实施的强拆行为。仰义街道所提供的实施拆除行为的法律依据是《温州市区没收建筑物管理暂行办法》（以下简称办法），但按照该办法第十一条“拟定的处置方案建议利用没收的建筑物和其他设施的，由街道办事处（镇人民政府）组织评估，各行政主管部门根据职能和具有相应资质的机构按照以下程序出具意见……”和第十二条“处置方案拟定后，应当在行政区域内公示十日，由街道办事处（镇人民政府）报区人民政府（功能区管委会）批准后组织实施”的规定，处置方案需各职能机关出具意见并需要在公示十天后上报鹿城区政府批准后实施，也就是说，仰义街道对违法建筑的处置行为必须经过鹿城区政府批准，鹿城区政府对本案强制拆除行为应有书面授权或书面批准行为。只是上诉人囿于客观条件的限制和主体地位的弱势，无法搜集到有关该内部行政程序中批准行为的证据而被上诉人鹿城区政府和仰义街道又故意隐瞒证据，但事实上，根据仰义街道提供的规范性文件规定，仰义街道的强制拆除行为是经过鹿城区政府批准而实施的。四、鹿城区政府系仰义街道的授权机关，依法应承担法律责任。被上诉人鹿城区政府是仰义街道的授权机关，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条的规定依法应为本案适格被告，承担法律责任。五、即便鹿城区政府不是适格被告，也只需裁定驳回原审原告对鹿城区政府的起诉，全案仍应由温州市中级人民法院继续审理。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十三条的规定：原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。本案中，上诉人起诉鹿城区政府，一审法院如果认为鹿城区政府不属于适格被告且上诉人拒绝变更，那么应当是裁定驳回对该不适格被告的起诉，而不是驳回上诉人对整个案件的起诉。因此，退一步讲，若鹿城区政府不是本案适格被告，一审法院的裁定也是剥夺了上诉人的司法救济权利，浪费了司法资源。综上所述，上诉人请求贵院依法查明本案事实，撤销一审裁定，裁定由温州市中级人民法院继续审理。
鹿城区政府答辩称：一、一审裁定认定事实清楚，裁定合法，上诉人的上诉理由均不能成立，且无事实根据。上诉人称答辩人参与其房屋强制拆除的过程，是没有事实和法律依据的。上诉人在一审期间所提交的证据均不能证明答辩人强制拆除了其房屋。答辩人没有对上诉人的房屋进行拆除，答辩人不是本案适格的被告。一审法院在庭询的过程中，释明上诉人变更共同被告，上诉人予以拒绝，故而作出驳回起诉的裁定，认定事实清楚，适用法律正确。二、上诉人无视级别管辖，其上诉不应得到支持。行政诉讼对于当事人的诉权保护是有一定限制和边界的，不支持当事人恶意提高审级等行为。上诉人恶意提高审级，将与其房屋拆除行为无关的答辩人列为共同被告，以达到提高审级的目的，并且对法律规定的理解也断章取义。综上，答辩人认为，一审裁定认定事实清楚，裁定合法，上诉人的上诉理由均不能成立，请求依法驳回上诉人的上诉请求。
仰义街道答辩称：一、一审法院认定事实清楚，鹿城区政府不是适格被告。（一）鹿城区政府并未组织实施拆除行为。上诉人诉称2016年8月9日上午的拆除行为有多个部门参与，以此推定拆除行为系鹿城区政府组织实施没有任何依据。答辩人在职权范围内依法行政，在拆除前向仰义派出所、鹿城区综合行政执法局等多个部门通报了拆除的决定，上述部门出于各自部门职权的考虑,派出了工作人员维持现场秩序并监督相关情况,不存在鹿城区政府组织强拆之情形。（二）答辩人的拆除行为无需鹿城区政府同意，系在职权范围内依法行政。上诉人称拆除行为系经鹿城区政府同意后实施没有事实、法律依据。一审中答辩人已经陈述说明，上诉人被拆除的267.9平方米建筑物已被温州市土地管理局没收，上诉人并未回购。2016年7月29日，温州市国土资源局鹿城分局将该建筑物移交给答辩人处置。根据办法第四条：“街道办事处（镇人民政府）具体组织实施本行政区域内没收的建筑物和其他设施的接收、处置工作”的规定，答辩人有权接收土地局移交的建筑物并对该建筑物进行处置，包括拆除工作，无需鹿城区政府的同意、批准，答辩人系在职权范围内依法行政。（三）上诉人依据答辩人提供的规章认定鹿城区政府批准答辩人实施拆除行为系其误读了规章。答辩人系依据办法第四条的规定依法实施了拆除行为，而上诉人以该办法的第十一条、第十二条系规定拟利用被没收的建筑物、设施的情况下应当进行的程序，与本案拆除行为无关。上诉人以此认定鹿城区政府批准答辩人实施拆除行为系其对该规章的理解有误。（四）鹿城区政府在本案中并非答辩人的授权机关。答辩人依据办法第四条的规定，具有组织实施本行政区域内没收的建筑物的处置工作的职权，并非鹿城区政府额外授权，不符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条规定的情形。上诉人诉称鹿城区政府在本案中系答辩人的授权机关，将鹿城区政府列为共同被告，没有法律依据。二、一审法院裁定驳回起诉，适用法律正确。一审法院已向上诉人释明法律、法规规定，但上诉人拒绝变更共同被告，一审法院以此依据适用解释第三条第一款第三项的规定，裁定驳回上诉人的起诉，适用法律正确。上诉人拒绝变更被告，以此提高管辖法院级别，存在恶意诉讼的可能。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院依法维持原裁定。
本院认为，上诉人东升厂在一审时向原审法院提交了意向书、温州市土地管理局土地行政案件处罚决定书及罚款缴纳发票、温土监[1998]28号文件、房屋腾空通知书以及2016年8月9日的强制拆除的视频资料等证据，用以证明鹿城区政府系本案的适格被告。上述前三份证据证明了上诉人曾因违法占地被处罚、处罚后房屋的有关处理情况，以及2016年5月上诉人与被上诉人仰义街道就上诉人厂房征收事宜达成意向书、2016年7月29日仰义街道向上诉人发出房屋腾空通知书等事实。上述事实与鹿城区政府是否本案的适格被告并不相关联，故上述三份证据不能证明待证事实。上诉人提交的视频系涉案房屋的拆除现场，反映不出系鹿城区政府组织实施了强制拆除行为，且上诉人对该份证据证明的对象也表述为：证明被告仰义街道于2016年8月9日对原告依法所有的、位于前京沿江工业区内建筑物267.9平方米实施了行政强制拆除。上诉人在起诉状中也称涉案房屋系仰义街道组织有关人员实施强制拆除。上诉人提交的现有证据不足以证明涉案的强制拆除行为系由鹿城区政府组织实施或由其批准后实施。故上诉人将鹿城区政府与仰义街道列为共同被告提出本案之诉，不符合法定的起诉条件。至于上诉人提出“即使部分被告不适格，也不应驳回上诉人对整个案件的起诉”的问题，本院认为，一审法院采用全案驳回起诉的方式确有不妥之处，从便民诉讼的原则出发，如一审法院采用“对不适格的被告作出裁定驳回起诉，如当事人不上诉，直接将案件移送有管辖权的法院审理；如当事人提出上诉，待二审法院作出裁判后再作处理”这种既保护当事人诉权又不增加讼累、浪费司法资源的方式更为合适。但上诉人的该上诉理由不足以导致撤销原审裁定。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。原审裁定驳回上诉人的起诉并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
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审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一七年四月六日
书 记 员 韦若莎