山东省青岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）鲁02行终122号
上诉人（原审原告）郑鲁娜。
上诉人（原审原告）张书晓。
上诉人（原审原告）张洪傲。
上诉人（原审原告）史美芝。
上诉人（原审原告）张美芳。
上诉人（原审原告）张洪强。
上诉人（原审原告）尹淑波。
上诉人（原审原告）张永俭。
被上诉人（原审被告）平度市人力资源和社会保障局。
法定代表人王连涛，局长。
被上诉人（原审被告）平度市人民政府。
法定代表人李虎成，市长。
原审原告张卫全。
上诉人郑鲁娜等八人因诉被上诉人平度市人力资源和社会保障局（以下简称平度市人社局）、被上诉人平度市人民政府要求确认未将社保费落实到被征地农民个人账户的行为违法及行政复议一案，不服山东省平度市人民法院于2017年10月28日作出的（2017）鲁0283行初43号行政判决，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院查明，九原告系平度市凤台街道办事处大窑村村民。2016年10月，九原告向被告平度市人社局申请政府信息公开，要求被告公开平度市凤台街道办事处大窑村征地社会保障资金信息及社会保障资金个人账户问题。被告平度市人社局告知九原告，2011年以来，涉及到凤台街道办事处大窑村共有5个批次的征地社会保障资金，5个批次合计社会保障资金2825641元已由市财政部门足额划入市社会保障基金财政专户。关于社会保障资金个人账户问题，由于社会保障资金暂时没有落实到个人账户，因此所申请公开的社会保障资金分配人员明细无法提供。2016年9月7日，平度市人民政府办公室印发了《关于被征地农民参加基本养老保险工作的实施意见》，自2016年10月8日起实施。下一步，各镇（街道、开发区）政府将按文件规定和程序指导村（居）委会将社会保障资金落实到被征地农民养老保险个人账户。目前凤台街道办事处正在5个村庄开展试点工作。
九原告认为，被告平度市人社局没有将5个批次的社会保障资金落实到个人账户的行为违法，向被告平度市人民政府提出行政复议申请，被告平度市人民政府于2017年2月16日作出平政复决字【2017】19号行政复议决定书，驳回了九原告的行政复议申请。原告不服，提起行政诉讼。
原审法院认为，《山东省土地征收管理办法》第二十三条规定：实行被征收土地农民社会保障制度。被征收土地农民社会保障资金由政府、集体、个人共同出资。被征收土地农民社会保障资金政府出资部分，应当在征收土地报批时足额拨付至当地社会保障资金专户；政府补贴资金不落实的，不予批准征收土地。被征收土地农民社会保障的具体办法，由省人力资源和社会保障行政主管部门会同有关部门制定。本案中，虽然平度市凤台街道办事处大窑村被征地的社会保障资金已由市财政部门足额划入社保专户，但是被征地农民社会养老保险经办程序及实施方案是一个系统工程，并不是被告平度市人社局一个单位能够实施的。根据山东省、青岛市以及平度市关于被征地农民参加社会基本养老保险的规定精神，需要经过界定被征地农民养老保险对象、制定被征地农民养老保险方案、报镇政府（街道办事处、开发区管委）核准、报社会保险经办机构备案等程序，至今平度市社会保险经办机构未收到平度市凤台街道办事处大窑村被征地农民养老保险方案，该程序是社会保险经办机构给被征地农民发放社会保障资金的前提，为此，社会保险经办机构至今未将社会保障资金落实到九原告个人账户的行为并未违反法律规定，九原告要求确认违法的诉讼请求于法无据，法院不予支持。被告平度市人民政府作出的行政复议决定认定事实清楚，程序合法,依法应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条之规定，判决驳回原告郑鲁娜、张书晓、张洪傲、史美芝、张洪强、张美芳、尹淑波、张永俭、张卫全的诉讼请求。案件受理费50元，由原告郑鲁娜、张书晓、张洪傲、史美芝、张洪强、张美芳、尹淑波、张永俭、张卫全负担。
上诉人郑鲁娜等八人不服原审判决，上诉称，一、上诉人向被上诉人平度市人社局申请信息公开，不服平度市人社局作出的答复函而提出行政复议申请。上诉人共八人，是平度市凤台街道办事处大窑村村民，于2016年10月向被上诉人平度市人社局提交了政府信息公开申请表，请求书面公开依据《山东省人民政府办公厅关于进一步做好被征地农民社会养老保险工作的意见》（鲁政办法【2012】62号）规定，涉及征收平度市凤台街道办事处大窑村的集体土地，为了确保被征地农民在年老时的基本生活需求，为本人开设的社保专户详细资料以及缴费情况明细表。被申请人平度市人社局于2016年10月21日作出答复，告知5个批次被征地农民社会保障资金专户包括上诉人等个人农民社会保障资金专户截至今日为零。上诉人不服向被上诉人平度市人民政府申请行政复议，被上诉人平度市人民政府作出平政复决字【2017】19号行政复议决定，维持平度市人社局的答复函。二、原审法院审理查明的事实不清。原审法院只是根据被上诉人给上诉人提供政府信息的内容把责任推向办事处和村委会，否认了被上诉人平度市人社局的责任。劳动和社会保障部、国土资源部《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》（劳社部发【2007】14号）第四条规定：根据国办发100号文件规定，被征地农民社会保障所需费用，应在征地补偿安置方案批准之日起3个月内，按标准足额划入“被征地农民社会保障资金专户”，按规定记入个人账户或统筹账户。劳动保障部门负责被征地农民社会保障待遇核定和资金发放管理，具体工作由各级劳动保障部门的社保经办机构办理。社会保障待遇涉及千家万户，××死，无论是社会保障机关还是经办机构必须积极履行职责。因此，被上诉人平度市人社局在平度市凤台街道办事处大窑村集体被征收土地涉及2011年第7批次、2011年第11批次、2012年第6批次、2013年第2批次、2014年第7批次共5个批次的土地补偿安置方案批准之日起3个月内没有将被征地农民社会保障资金落实到上诉人等个人账户的行政不作为行为违法。三、原审法院认定事实错误、适用法律错误。1、原审法院认为被征地农民社会养老保险是一个系统工程，并不是被上诉人平度市人社局一个单位能够实施的。但就算是一个系统工程，但并不证明平度市人社局没有违法，因为平度市人社局在5个批次安置协议中已经签字盖章。原审法院并没有对此事进行审查，明显包庇平度市人社局的违法行为。2、原审法院依据《山东省土地征收管理办法》作出判决属适用法律不当，应当依据《山东省人民政府办公厅关于做好被征地农民社会养老保险工作的意见》（鲁政办发【2012】62号）第二条第（二）项规定进行裁判，即对拟征收土地进行勘测调查后，在（拟定土地征收补偿安置方案的同时），人力资源社会保障部门同当地乡（镇）政府、街道办事处按有关规定和程序指导村（居）民委员会组织召开村（居）民代表会议或村（居）民大会，研究确定被征地农民参加养老保险方案。这就说明平度市人社局没有尽到自己的职责指导街道办事处和村委会。截至2016年10月9日，涉案的5个批次被征地社保费没有落实到大窑村所有村民（包括所有上诉人）个人账户中的行为违法。四、平度市人社局严重违法，涉嫌截留涉案5个批次的社保资金。根据劳社部发【2007】14号第五条之规定，被征地农民社会保障资金要专款专用，独立核算，任何部门、单位和个人都不得挤占、截留、挪用、转借或擅自将资金用于任何形式的直接投资。被征地农民社会保障资金未能足额到位、及时发放的，要追究有关人员的责任。国家工作人员在被征地农民社会保障资金管理工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，要依照有关规定追究行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。因此，希望二审法院针对被上诉人涉嫌截留涉案5个批次的资金长达5年之久没有落实到大窑村村民（包括上诉人等）的社保资金账户的违法行为，移送由管辖权的司法机关处理。综上，被上诉人平度市人民政府没有对被上诉人平度市人社局的违法行为进行审查，应当撤销其作出的复议决定书。上诉人认为原审法院判决结果属认定事实错误，审判程序违法，适用法律不当。为此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）、（三）、（四）项和第三款之规定，提起上诉，请求二审法院：1、依法撤销山东省平度市人民法院作出的（2017）鲁0283行初43号行政判决，并依法改判；2、依法撤销被上诉人平度市人民政府作出的平政复决字【2017】19号行政复议决定书；3、依法确认被上诉人平度市人社局在平度市凤台街道办事处大窑村集体被征土地涉及2011年第7批次（2011年8月30日）、2011年第11批次（2011年9月30日）、2012年第6批次（2012年8月23日）、2013年第2批次（2013年7月5日）、2014年第7批次（2014年9月26日）共5个批次的土地补偿安置方案批准之日起3个月内没有将被征地农民社会保障资金落实到上诉人的个人账户，并且截留上诉人的社会保障费用长达5年之久的行政行为违法；4、一、二审全部诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人平度市人社局和平度市人民政府在二审中均未提交答辩意见。
原审原告张卫全在二审中未提交陈述意见。
关于原审法院的审判程序，上诉人未提出异议。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。
各方当事人原审时向法院提交的证据已随案移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为，1、国办发【2006】29号国务院办公厅《关于转发劳动保障部<关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见>的通知》中明确提出“尽快建立适合被征地农民特点与需求的社会保障制度”。《山东省土地征收管理办法》第二十三条第一款规定：实行被征收土地农民社会保障制度。第二十三条第六款规定：被征收土地农民社会保障的具体办法，由省人力资源和社会保障行政主管部门会同有关部门制定。鲁人社发【2013】35号山东省人力资源和社会保障厅、山东省财政厅、山东省国土资源厅《关于印发山东省被征地农民参加居民基本养老保险办法的通知》第二十条规定：各级社会保险经办机构可依据本办法制定被征地农民参加居民基本养老保险的具体经办流程。根据上述规定，国家实行被征地农民社会保障制度，其中包含居民基本养老保险制度，但具体经办流程授权各级社会保险经办机构制定，相关部门和个人都应按照社会保险经办机构所制定的经办流程办理被征地农民养老保险事宜。2、青人社字【2014】50号青岛市人力资源和社会保障局《关于印发<青岛市被征地农民社会养老保险业务经办规程（试行）>的通知》（以下简称《通知》）对被征地农民养老保险方案确定、被征地农民养老保险方案落实和资金拨付及管理等工作流程作出了规定。根据《通知》规定，在确定被征地农民养老保险方案时，应当首先进行调查摸底，由村（居）民委员会组织被征地农民填写《被征地农民养老保险个人信息登记表》。此后，再由村（居）民委员会根据征收土地补偿安置方案、土地征收补偿安置协议和调查摸底情况等，提出被征地农民养老保障对象名单，拟定《被征地农民养老保险方案（表）》，并组织召开村（居）民代表会议或村（居）民大会进行讨论，确定养老保障对象和养老保障资金分配意见等，后进行公示报批且经镇政府（街道办）审核批准，最终报区（市）社保经办机构对《保险方案》和《个人信息登记表》的相关信息进行复核确认。在落实被征地农民养老保险方案过程中，区（市）社保经办机构需根据审核确认的《保险方案》和《个人信息登记表》为保障对象建立个人账户。由此可见，村（居）民委员会制定出《被征地农民养老保险方案（表）》是将被征地农民养老保险资金落实到个人账户的必经程序。本案中，根据被上诉人平度市人社局在原审中所提交的《凤台街道办事处大窑村村民委员会关于落实被征地社会保障资金有关情况的说明》等证据，涉案5批次土地征收的养老保险资金已由平度市财政部门足额划入平度市社会保险基金财政专户，但因大窑村村委会尚未组织召开村（居）民代表会议或村（居）民大会研究拟订《被征地农民养老保险方案》，导致该村被征地农民养老保险工作流程无法继续进行，养老保险资金无法落实到个人账户。因此，被上诉人平度市人社局未将上诉人及原审原告的养老保险资金落实到个人账户系因大窑村村委会尚未完成制定《被征地农民养老保险方案》这一前置程序所致，被上诉人平度市人社局的行为不构成违法。另，上诉人向被上诉人平度市人民政府申请复议的复议请求是“依法确认平度市人力资源和社会保障局关于平度市凤台街道办事处大窑村2011年8月30日2011年第7批次、2011年9月30日2011年第11批次、2012年8月23日2012年第6批次、2013年7月5日2013年第2批次、2014年9月26日2014年第7批次社会保障资金至今没有落实到个人账户的行为违法”，被上诉人平度市人民政府系针对这一复议请求进行审理，并非以被上诉人平度市人社局所作信息公开答复函为审查对象进行审理，故上诉人在上诉状中所称“不服被上诉人作出的答复函，上诉人提起行政复议”不正确。2、被上诉人平度市人民政府依法受理上诉人及原审原告提出的行政复议申请，经审查后在法定期限内作出行政复议决定，复议程序合法。综上，原审法院认定事实清楚，审判程序合法，判决结果正确，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人郑鲁娜、张书晓、张洪傲、史美芝、张洪强、张美芳、尹淑波、张永俭负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 孙志刚
审 判 员 李玉兰
审 判 员 高沛沛
二〇一八年一月二十九日
法官助理 王云逸
书 记 员 赵洪峰
（2018）鲁02行终122号