四川省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）川行终101号
上诉人（原审原告）吴健军，男，汉族，1970年8月1日出生，住四川省普格县。
上诉人（原审原告）张元浪，男，汉族，1984年10月19日出生，住四川省普格县。
上诉人（原审原告）刘顺华，男，汉族，1970年9月17日出生，住四川省普格县。
上诉人（原审原告）刘顺全，男，汉族，1955年9月13日出生，住四川省普格县。
上诉人（原审原告）张盛林，男，汉族，1952年4月12日出生，住四川省普格县。
上诉人（原审原告）刘顺蓉，女，汉族，1966年10月10日出生，住四川省普格县。
上诉人（原审原告）张方聪，男，彝族，1970年1月30日出生，住四川省普格县。
上诉人（原审原告）刘顺美，女，汉族，1958年10月25日出生，住四川省普格县。
上诉人（原审原告）刘顺平，女，汉族，1974年3月7日出生，四川省普格县人，住四川省普格县。，
被上诉人（原审被告）凉山彝族自治州人民政府。住所地：四川省西昌市三岔口南路**号。
法定代表人苏嘎尔布，州长。
委托代理人艾裕双，凉山彝族自治州人民政府工作人员。
委托代理人李幸昀，凉山彝族自治州人民政府法制办公室工作人员。
上诉人吴健军、张元浪、刘顺华、刘顺全、张盛林、刘顺蓉、张方聪、刘顺美、刘顺平（以下简称吴健军等9人）因诉凉山彝族自治州人民政府（以下简称凉山州政府）土地行政复议一案，不服凉山彝族自治州中级人民法院（2016）川34行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
一审法院查明，2015年5月，吴健军通过申请政府信息公开的方式，从普格县国土资源局（以下简称普格县国土局）获知普格县人民政府（普格县政府）对普格县国土局作出的普府土[2012]8号《普格县人民政府关于普格县人民医院等两宗建设项目用地供地方案的批复》（以下简称8号用地批复），其内容载明：同意按照《四川省人民政府关于普格县2011年第1批城市建设用地的批复》(川府土[2012]447号)文件精神，将批准的位于普基镇正街村3组的2.3334公顷土地依法划拨给普格县人民医院作为县人民医院新区建设用地；将批准的位于普基镇正街村3组的6.8公顷土地依法划拨给普格县附城小学作为附城小学新区建设用地。
2015年6月底，吴健军等9人向凉山州政府提出行政复议申请，请求撤销普格县政府作出的8号用地批复。凉山州政府于2015年7月3日收到复议申请并于2015年7月10日作出凉府复不字[2015]2号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称2号复议决定），以8号用地批复是普格县政府针对国有土地建设用地范围和供地方式的批复、属普格县政府与普格县国土局之间的内部公文且吴健军等9人未提供证据证明与8号用地批复存在利害关系为由，依照《中华人民共和国行政复议法》（以下简行政复议法）第十七条之规定，决定不受理吴健军等9人的行政复议申请。2015年9月17日，凉山州政府将2号复议决定送达给吴健军等9人。吴健军等9人不服，向一审法院提起诉讼，请求撤销凉山州政府作出的2号复议决定，判令凉山州政府依法受理吴健军等9人的行政复议申请。
一审法院认为，依照行政复议法第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，凉山州政府是普格县政府行政行为的法定复议机关，亦是本案的适格被告，具有依照行政复议法对吴健军等9人的行政复议申请进行审查并作出决定的法定职责。
批复是上级行政机关依法行使职权，对下级机关请示事项作出的内部指示，其效力存在于上下级之间，实质是行政机关内部的管理行为。本案中，8号用地批复是普格县政府针对普格县国土局《关于普格县人民医院等两宗建设项目用地供地方案的请示》作出的批复，仅是普格县政府与普格县国土局的内部公文，该行为对公民的权利义务不产生实际影响，因此,普格县政府的8号用地批复不属于可诉行政行为。故吴健军等9人请求凉山州政府撤销的8号用地批复不属于行政复议法第六条规定的行政复议范围，其申请不符合行政复议条件。凉山州政府作出的2号复议决定具有事实依据，处理结果并无不当。吴健军等9人的诉讼理由和诉讼请求没有事实根据和法律依据，依法不能成立。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回吴健军等9人的诉讼请求。
吴健军等9人不服，上诉称：8号用地批复已经由普格县国土局直接作为向普格县人民医院和普格县附城小学划拨土地的依据，是直接设定当事人权利义务的行政行为，并非仅仅对“公民权利义务不产生实际影响的”内部行政行为。8号用地批复处置的土地，吴健军等9人享有合法的承包经营权，在普格县政府未依法进行征收、未依法给予补偿安置的情形下，作出的8号用地批复直接侵犯了吴健军等9人承包土地的合法权利。吴健军等9人上诉请求：撤销（2016）川34行初8号行政判决和凉山州政府2号复议决定；责令凉山州政府受理吴健军等9人的行政复议申请。
凉山州政府二审答辩认为，一审判决事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，请求二审法院依法维持。
经二审审理，本院认定的案件事实与一审无异。
本院认为，行政复议和行政诉讼作为解决行政争讼的制度，在服务于共同的目标：对行政行为的合法性进行审查，并且解决行政争议的同时，其法律适用条件和法律标准也是基本一致的。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第（八）项规定“行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”，应当驳回起诉。对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行政行为，公民、法人或者其他组织既不能提起行政诉讼，也不能提出行政复议。本案中，吴健军等9人是对普格县政府8号用地批复提出的行政复议申请，但根据《中华人民共和国土地管理法》第五十四条第（二）项“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：（二）城市基础设施用地和公益事业用地”和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条第（三）项“供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书”的规定，市、县人民政府的批准行为，仅仅是划拨土地使用权的过程性内部行政行为，对当事人的权利义务不产生实际影响。对外发生法律效力的行政行为，是市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定。在吴健军等9人没有提交证据证明8号用地批复已作为向普格县人民医院和普格县附城小学划拨土地的直接依据的情形下，仅凭通过申请政府信息公开途径使8号用地批复使社会知晓，并不能改变8号用地批复未对当事人权利义务产生实际影响的内部行政行为属性。吴健军等9人对8号用地批复提出的行政复议申请，不符合行政复议法规定的条件。凉山州政府作出不受理吴健军等9人行政复议申请的2号复议决定并无不当。
综上，一审判决认定凉山州政府2号复议决定合法，判决驳回吴健军等9人的诉讼请求正确。吴健军等9人的上诉理由没有事实根据支持，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人吴健军、张元浪、刘顺华、刘顺全、张盛林、刘顺蓉、张方聪、刘顺美、刘顺平负担。
本判决为终审判决。
审判长 季书勤
审判员 刘洪峰
审判员 王代伍
二〇一七年四月六日
书记员 王 耸
附本判决引用的法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》
第二十二条具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的，按照下列规定办理：（二）建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订供地方案，报市、县人民政府批准；需要上级人民政府批准的，应当报上级人民政府批准。
（三）供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。