山东省潍坊市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）潍行终字第142号
上诉人（原审原告）陈文杰。
委托代理人陈旭峰，山东鲁泉律师事务所律师。
委托代理人李艳龙，山东鲁泉律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）青州市国土资源局。住所地：青州市北城大街567号。
法定代表人金玮，局长。
委托代理人曹永文，青州市国土资源局执法大队中队长。
委托代理人李松江，山东九州天衡律师事务所律师。
山东省青州市人民法院就陈文杰诉青州市国土资源局行政不作为一案作出（2015）青法行初字第20号行政判决，陈文杰不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年6月30日公开开庭审理了本案。上诉人陈文杰的委托代理人陈旭峰、李艳龙、被上诉人青州市国土资源局的委托代理人曹永文、李松江到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
案经一审法院审理确认以下事实：原告陈文杰于2014年7月16日通过特快专递向被告青州市国土资源局提出申请，要求被告对中国（青州）书画艺术城非法占地案立案查处。被告接到原告申请后出具了国土资源信访事项答复意见书，认为中国（青州）书画艺术城占地已获批复，土地补偿费已拨付村委会，补偿已到位，不存在无补偿问题。2014年10月14日，原告向青州市人民法院提起诉讼，要求被告履行土地行政管理法定职责。青州市人民法院审理认为被告对申请事项未查清事实，答复意见不明确，送达手续不完善，于2014年12月11日作出（2014）青法行初字第57号行政判决，责令被告对原告陈文杰的申请重新作出答复。被告于2014年12月30日重新作出《关于黄楼街办西建德村村民申请对中国（青州）书画艺术城违法占用土地立案查处的答复意见》，认为：一、原告反映的问题不属于被告作为非法占地查处的范围，中国（青州）书画艺术城严格按照征地程序办理用地手续，并对占用土地进行了补偿。二、原告所称承包地区域的土地仍处于耕种状态，土地面貌未发生变化，地面上没有进行任何非农业建设，不属于土地管理意义上的违法占用土地，不符合违法占用土地立案查处的标准，决定不予立案查处。
另查明，山东省人民政府于2013年12月21日作出鲁政土字[2013]914号《关于青州市2013年第2批次建设用地的批复》，同意将青州市东夏镇马氏村、黄楼街道西建德村等处共67.3791公顷农用地转为建设用地并征收。中国（青州）书画艺术城所占土地包含在征收范围之内，但原告所承包的土地不在上述征收土地范围内。原告承包地所在区域现仍处于耕种状态，土地面貌未发生变化，地面上没有进行非农业建设，仅在承包地周围设置围挡。原告于2014年3月10日向山东省人民政府申请行政复议，要求撤销鲁政土字[2013]914号批复。同年6月4日，山东省人民政府作出鲁政复驳字[2014]54号《驳回行政复议申请决定书》，认为陈文杰的土地不在鲁政土字[2013]914号批复范围内，陈文杰与该批复没有法律上的利害关系，遂驳回其行政复议申请。
一审法院认为，本案争议的焦点问题是涉案土地被设置围挡，但土地面貌未改变的情形是否符合被告查处违法占地的立案标准。本案原告所承包区域内的土地仍处于耕种状态，土地面貌未发生变化，地面上没有进行非农业建设，不属于法律规定的违法占用土地情形。被告对西建德村村主任高登智所作的调查笔录显示，西建德村委会经过征求村民意见和民主议定程序，与中国（青州）书画艺术城施工单位签订了用地协议和土地补偿协议，该协议系平等主体之间的民事协议。如果原告认为西建德村委会与中国（青州）书画艺术城施工单位签订的用地协议侵害了其承包经营权，应通过其他法律途径寻求救济。本案情形不符合被告查处非法占地立案标准，原告的诉求缺乏事实依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告陈文杰的诉讼请求。案件受理费50元，由原告承担。
上诉人陈文杰不服一审判决上诉称：上诉人系青州市黄楼街道西建德村村民，耕地以家庭为单位承包到户，30年不变。根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国物权法》的相关规定，农民承包的土地受法律保护，禁止任何单位或个人侵占、破坏。在没有与上诉人协商，没有签订征地补偿协议，也没有支付征地补偿款项的情况下，中国（青州）书画艺术城在上诉人的耕地上拉起围墙侵占上诉人的耕地实施建设，侵犯上诉人的合法权益。上诉人经向山东省人民政府行政复议得知，中国（青州）书画艺术城项目存在少批多占耕地的违法事实。中国（青州）书画艺术城项目未经批准，非法占用上诉人的集体耕地实施建设，属于非法占用耕地，为保护自身合法权益，上诉人于2014年7月16日向被上诉人以邮寄方式递交了非法占地查处申请书，请求被上诉人根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条之规定，履行法定职责，对非法占地立案查处，依法责令退还非法占用的土地。但被上诉人于2014年7月17日签收后并未履行法定职责，上诉人于2014年8月21日向青州市人民法院提起诉讼。经审理，青州市人民法院判令被上诉人履行法定职责。被上诉人于2014年12月30日又以同一理由向上诉人作出了不予立案的答复意见。上诉人于2015年3月18日再次向青州市人民法院提起诉讼，请求判令撤销被告作出的《青州市国土资源局关于黄楼街办西建德村村民申请对中国（青州）书画艺术城违法占用土地立案查处的答复意见》，并且判令被上诉人依法履行法定职责，对在上诉人承包土地上非法占地行为立案查处。青州市人民法院于2015年5月11日作出一审判决，判决驳回上诉人诉讼请求。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条：“人民法院判决被告重新作出行为的，被告不得以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。”和第七十二条：“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”之规定，被上诉人于2014年12月30日以同一理由向上诉人作出了不予立案的答复意见，违反了相关法律规定，青州市人民法院于2015年5月11日作出的一审判决事实不清，适用法律错误。请求：1、依法撤销一审判决；2、请求判令撤销被上诉人作出的《青州市国土资源局关于黄楼街办西建德村村民申请对中国（青州）书画艺术城违法占用土地立案查处的答复意见》；3、请求判令被上诉人依法履行法定职责，对在上诉人承包土地上的非法占地行为立案查处；4、诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人青州市国土资源局答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确。一、被上诉人依法履行了职责，且所作出的“不予立案”答复正确。1、被上诉人针对上诉人的申请进行了实地调查，并依法依程序进行了现场调查取证，询问了相关人员，在查明事实的基础上依法向上诉人作出答复意见并送达了上诉人，依法履行了职责；2、针对上诉人所诉承包地被非法占用问题，被上诉人经过调查认为根本不存在非法占用问题。首先，中国（青州）书画艺术城项目所征用土地已按照征地程序依法办理了手续，对所征用的土地已进行了补偿，所有土地征收安置补偿费已补偿到位；其次，上诉人所诉的涉案土地在山东省人民政府土地批复文件所批准的征收土地范围之外，且经过被上诉人现场调查目前仍处于耕种状态，种有小麦、花卉苗木等农作物，承包地没有进行任何非农业建设，所设置的围挡位于承包地块周围的公共区域部分，承包地的地貌、用途没有发生任何改变，不属于违法占地情形，因而被上诉人依法作出的“不予立案”的答复正确。二、关于上诉人提出的被上诉人于2014年12月30日作出的答复意见违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条之规定的问题。上诉人于2014年7月16日向被上诉人提出申请，被上诉人于2014年9月15日按照信访程序回复了上诉人，向上诉人送达了国土资源信访事项答复意见。依据《最高人民法院立案庭对湖北省高级人民法院<关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的请示>作出的答复》，行政机关依据《信访条例》对信访事项作出的处理意见、复查意见、复核意见等不属于行政行为，因此被上诉人实际上2014年9月15日没有作出法律意义上的具体行政行为，被上诉人于2014年12月30日作出的答复意见并不违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条的规定。综上，上诉人的上诉理由不成立，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。
当事人在本案一审期间向原审法院提交的证据材料已随案移送至本院。经审理，本院同意一审法院判决对于证据的认证意见以及据此确认的案件事实。
本院认为，本案的争议焦点为上诉人的请求事项是否符合被上诉人查处非法占地的立案标准。上诉人认为，根据国土资源部2005年8月31日发布的国土资发[2005]176号《查处土地违法行为立案标准》第二部分“非法占地类”第（一）项“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的”、第（三）项“超过批准的数量占用土地的”和第（八）项“不按照批准的用地位置和范围占用土地的”之规定，中国（青州）书画艺术城存在上述三种违法占地情形，符合立案查处标准。被上诉人认为，设置围挡并不是被告管辖的违法占地行为，该块土地的状态作为耕地的面貌没有改变，非法占用土地的“用”是特指改变土地用途，否则属于其他法律调整的侵权行为，不属于《中华人民共和国土地管理法》调整的非法占用行为。对此，本院认为《中华人民共和国土地管理法》第四条规定：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”本案上诉人所承包区域内的土地仍处于耕种状态，土地面貌未发生变化，地面上没有进行非农业建设，不属于《查处土地违法行为立案标准》所规定的违法占用土地情形。据本案现有证据证明，上诉人所在村的西建德村委会经过征求村民意见和民主议定程序，与中国（青州）书画艺术城施工单位签订了用地协议和土地补偿协议，该协议系平等主体之间的民事协议。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条“下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：……（三）承包经营权侵权纠纷；”之规定，上诉人如认为西建德村委会与中国（青州）书画艺术城施工单位签订的用地协议侵害了其承包经营权，应通过其他法律途径寻求救济，本案情形不符合被上诉人查处非法占地立案标准，一审法院对于上诉人的诉讼请求不予支持，并无不当。上诉人的上诉理由，无事实及法律依据，对其上诉请求，本院依法不予支持。一审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人陈文杰负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 孟 强
代理审判员 林少华
代理审判员 孙小玮
二〇一五年八月二十四日
书 记 员 徐 铭