云南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）云高行终字第20号
上诉人（一审原告）彭云金，男，汉族，1981年2月2日生。
委托代理人陈艳，中实法律服务所法律工作者。代理权限：特别授权代理。
被上诉人（一审被告）昆明市人民政府。
法定代表人李文荣，市长。
委托代理人裘敏，昆明市人民政府法制办工作人员。代理权限：特别授权代理。
委托代理人马巍，北京大成（昆明）律师事务所律师，代理权限：特别授权代理。
第三人昆明市国土资源局。
法定代表人周兴舜，局长。
委托代理人李瑜、杨华，北京大成（昆明）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
第三人彭建坤，男，汉族，1952年5月20日生。
第三人肖翠珍，女，汉族，1968年4月5日生。
委托代理人刘琨，中一法律服务所法律工作者。代理权限：一般授权代理。
上诉人彭云金因诉昆明市人民政府（以下简称市政府）土地行政登记一案，不服云南省昆明市中级人民法院于2013年12月11日作出的（2013）昆行初字第18号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年1月21日受理后，依法组成合议庭并于2014年2月25日公开开庭审理了本案。上诉人彭云金的委托代理人陈艳，被上诉人市政府的委托代理人裘敏、马巍，第三人昆明市国土资源局（以下简称市国土局）的委托代理人李瑜、杨华，第三人彭建坤，第三人肖翠珍及其委托代理人刘琨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审判决认定以下事实：1998年10月15日，彭建坤以户主名义与彭云金、肖翠珍三人共同申请建房，1999年10月30日获得批准后即建盖了座落于昆明市福海街道办事处船房村三社新村25号房屋。2002年6月19日，彭云金申请办理本案所涉宗地的土地使用证，在办证过程中提交了申请书、官渡区福海乡农村社员建房申请表、证明、家庭协议等材料。昆明市官渡区土地管理局组织地籍调查核实后，于2002年6月28日对土地登记审核情况进行公告。2004年12月10日，市政府向彭云金颁发了昆官集用（2004）第20420100691号《集体土地使用证》（以下简称《集体土地使用证》）。肖翠珍知晓后，以彭云金提交的家庭协议是虚假材料为由，于2011年8月31日向云南省人民政府提出行政复议。同年10月10日，云南省人民政府举行了听证会。2012年6月7日、7月23日，市国土局西山分局分别对彭建坤、肖翠珍作询问笔录。同年7月30日，市国土局作出告知书并于同年7月31日送达彭云金，告知其拟撤销《集体土地使用证》土地登记事项，收回土地权利证书及其享有陈述、申辩和听证的权利。同年8月12日，彭云金提出听证申请。同年8月16日，市国土资源局作出听证通知书及听证当事人权利义务和听证会程序告知书，同年8月17日送达彭云金，同年8月29日召开听证会。同年10月26日，市国土局作出昆国土资请（2012）356号《关于依法撤销彭云金土地登记审批事项并公告注销﹤集体土地使用证﹥的请示》报市政府。同年11月19日，市国土局经市政府批准同意，作出《关于依法撤销彭云金土地登记事项并公告注销﹤集体土地使用证﹥的决定》（以下简称《决定》），决定：1.撤销《集体土地使用证》登记事项；2.公告注销《集体土地使用证》。同年12月24日，市国土局向彭云金送达遭拒收。2013年1月22日，云南省昆明市明诚公证处作出（2013）云昆明诚证字第797号公证书，对市国土局以特快专递方式向彭云金寄送《决定》的事项予以公证。同年1月26日，市国土局在《昆明日报》上刊登公告，同年3月12日在《昆明日报》上刊登《决定》，公告送达。同年4月25日，彭云金主动签收领取了《决定》。彭云金不服该具体行政行为向省政府申请行政复议，省政府经审查于2013年7月28日作出云政行复决字（2013）6号行政复议决定，维持市政府批准市国土局作出《决定》的具体行政行为。彭云金不服，提起行政诉讼，要求撤销市国土资源局作出的《决定》。
一审法院判决认为，市政府作为《集体土地使用证》颁证机关，在市国土局拟撤销该证登记事项并公告注销时，依法享有行政审批的法定职权，具有批准同意市国土局作出本案被诉《决定》的行政执法主体资格。市国土局经市政府批准同意作出本案《决定》，与本案处理具有行政法上利害关系，应作为第三人参与诉讼。彭云金于2002年6月19日申请办理土地使用证，在提交的土地登记资料中，彭云金、彭建坤、肖翠珍三人签订的家庭协议上肖翠珍签名并非其本人所签，协议上所述“经家庭成员协商意见一致，同意办改彭云金为户主”的内容不是肖翠珍真实意思表示，故彭云金在申请土地登记时未如实提交土地登记资料，采取欺骗手段申请土地登记、骗取土地证书的情形客观真实存在。市国土局在拟撤销《集体土地使用证》土地登记事项，收回土地权利证书时，向彭云金送达了告知书，告知其依法享有陈述、申辩和听证的权利，同时应申请举行了听证。因《集体土地使用证》上使用权人仅为彭云金，故虽然彭建坤、肖翠珍未参加本案听证，也不必然导致该听证会程序违法或听证无效。市国土局《决定》将撤销土地登记事项和注销土地使用证两项内容并在一个具体行政行为中同时作出，执法程序上存在一定瑕疵。市国土局在向彭云金直接送达《决定》遭拒收情况下，采取公证邮寄送达及登报公告送达的方式并不违反有关送达的相关规定，程序合法，且彭云金本人也于2013年4月25日主动签收领取了《决定》，其依法享有的行政复议及提起诉讼的权利并未受到影响或灭失。对于《决定》适用法律，市国土局作出《决定》时仅引用了《云南省土地登记条例》第十六条的规定，该规定仅是针对撤销《集体土地使用证》土地登记事项，而公告注销《集体土地使用证》时却未援引相应法律，存在一定瑕疵。《决定》在适用法律、执法程序上存在瑕疵，故不宜判决予以维持，同时也不属于应判决撤销或确认违法、无效之情形。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款、第七十四条，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第六十二条、第五十六条第（四）项，《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第2目，第二十九条第一款之规定，判决：驳回彭云金要求撤销市国土局于2012年11月19日经市政府批准同意作出的《决定》的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元由彭云金负担。
彭云金不服上诉称：一、一审判决认定事实和适用法律错误。2002年6月13日经召开家庭会议，彭云金、彭建坤与肖翠珍一致同意将船房新村25号房屋户主改为彭云金，是各方真实意思表示。虽签字不是肖翠珍本人所签，但是是家庭成员真实意思表示，具有法律效力，提交材料时没有欺骗和违法。2002年彭云金申请办理土地使用权证时提交了真实、合法的家庭协议、肖翠珍身份证等办证所需材料。《决定》包含撤销和注销两项内容，未按《云南省土地登记条例》第十七条第二款规定给予土地权利人申请注销登记时限，程序严重违法。市政府在未直接送达情况下就采用公证邮寄送达及登报公告送达，程序严重违法。彭云金于2013年4月25日签收《决定》，是在昆明市西山区人民法院参加其他案件审理时才得知权益受损害。市政府仅适用了《云南省土地登记条例》第十六条可以撤销土地登记的规定，并非注销的法律依据，适用法律错误。二、一审法院判决驳回彭云金的诉讼请求系适用法律错误，未证明本案属于《若干解释》第五十六条所规定的情形。《决定》适用法律错误，程序违法，应当判决撤销。请求依法撤销一审判决，依法改判，支持彭云金一审诉讼请求。
被上诉人市政府答辩称：一、一审判决认定事实清楚，彭云金提供虚假材料骗取了所涉宗地《集体土地使用证》，彭云金提出土地登记申请时提交的《家庭协议》上肖翠珍签名不是肖翠珍本人所签而是彭建坤代签，肖翠珍明确表明对此不知晓，此事实有询问笔录、两次听证笔录、一审庭审笔录等证实。二、市政府批准作出《决定》的行为合法。市国土局向彭云金进行了告知、依其申请举行了听证、经请示市政府后作出《决定》。因向彭云金送达遭拒收、采取公证邮寄送达被退回，在昆明日报上刊登《决定》公告送达，公告期间彭云金主动签收领取了《决定》，《决定》已依法送达。本案中《集体土地使用证》撤销后要进行注销。即使重新履行程序，也仍将注销。请求驳回上诉，维持原判。
第三人市国土局口头陈述意见称：同意市政府意见，彭云金提交虚假材料申请登记的事实，在行政机关提交证据和一审庭审中均得到证实，家庭协议中肖翠珍签名不是其本人所签，彭云金也未能证明家庭协议是肖翠珍本人真实意思表示。送达程序未对上诉人合法权利造成不利影响，土地登记事项撤销必然导致注销，因此一审法院判决驳回诉讼请求，《决定》合法，请求驳回上诉，维持原判。
第三人彭建坤口头陈述意见称：其意见与上诉人彭云金意见一致。家庭协议上肖翠珍签字是彭建坤签的，是肖翠珍将身份证拿给彭建坤交生产队办理土地证，申请办证是办在彭云金名下，不是伪造的，是家庭成员真实意思表示，肖翠珍不将身份证拿给彭建坤则不可能申请办理。《集体土地使用证》是经各级机关单位逐级评审办理，而非骗取而来。
第三人肖翠珍陈述意见称：一、彭云金提交伪证并在市国土局听证会中亲口承认其提供虚假申报材料。肖翠珍未将身份证拿给彭建坤，也不知道彭建坤、彭云金申请办证情况，后在民事诉讼中才得知。二、彭云金不是适格的房屋宅基地申请人和使用权人。申请人为彭建坤和肖翠珍，彭云金只是家庭成员。三、《决定》适用法律正确，本案是市政府发现错误后依职权履职行为，撤销并注销，而非登记行为。四、法院应提出司法建议，对基层组织渎职行为进行追究，肖翠珍已向福海乡党委监察书面举报但至今无音信。请求维持一审判决；督促市国土局依照《云南省土地登记条例》第三十四条之规定，处罚骗取登记的彭云金。
一审法院随案移送了一审原、被告提供的所有证据材料。
一审被告市政府向一审法院提供的证据材料及证明对象：1.复议申请书；2.行政复议听证笔录；3.申请书；4.建房申请表；5.家庭协议；6.证明；7.身份证复印件三份；8.土地登记卡；9.询问笔录二份；10.告知书及送达回证；11.听证申请书；12.授权委托书及代理人身份证复印件；13.听证通知书；14.听证当事人权利义务和听证会程序告知书；15.送达回证；16.听证记录；17.请示；18.市政府办公厅公文处理笺；19.《决定》；20.公证书；21.国内特快专递邮件详情单；22.公告；23.刊登在《昆明日报》上的《决定》；24.公文送达签收单。法律依据：1.《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条；2.《云南省土地管理条例》第三十五条、第三十六条；3.《中华人民共和国行政许可法》第六十九条；4.《土地登记办法》第九条、第十四条；5.《云南省土地登记条例》第四条、第十三条、第十六条；6.《国土资源听证规定》第十九条、第二十条、第二十五条、第三十三条。上述证据欲证明彭云金在办理《集体土地使用证》过程中，隐瞒真实情况，提供虚假申报材料，骗取批准，市国土局经报请市政府同意作出《决定》的具体行政行为合法。
一审原告彭云金向一审法院提供的证据材料及证明对象：1.行政复议答复书；2.土地登记申请书；3.申请书；4.建房申请表；5.证明；6.家庭协议；7.身份证复印件三份；8.地籍调查表；9.宗地图；10.土地登记审核情况公告；11.土地登记审批表。上述证据欲证明彭云金在办理《集体土地使用证》过程中提交的材料均是真实、合法、有效的，并未采取欺骗手段骗取批准，市国土局作出《决定》无事实和法律依据。
一审判决认为，各方当事人所提供的证据符合证据的一般特征，确认作为本案证据收录。本院认为，一审法院对一审原、被告上述证据予以采纳正确，本院予以确认。
二审经审理查明，一审判决认定的案件事实清楚，本院予以确认。
二审庭审中，各方当事人围绕本案的争议焦点即市政府批准同意撤销《集体土地使用证》的行政行为认定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确进行了辩论。
本院认为，《云南省土地登记条例》第十六条规定，申请人应当如实申请土地登记，提交真实的土地登记资料，不得采取欺骗手段申请土地登记、骗取土地证书。有下列情形之一的，土地行政主管部门应当撤销全部或者部分已经核准的土地登记事项：（一）当事人在申请登记时隐瞒真实情况的；（二）伪造有关证件或者采用欺骗手段获准登记的；（三）核准登记的主要事项错误的；（四）不依照法定程序申请登记的。撤销土地登记的决定应当书面通知当事人。
《土地登记办法》第九条规定，申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。前款第（四）项规定的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得。申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。
关于《决定》的认定事实。《决定》中认定彭云金在办理《集体土地使用证》过程中提供虚假材料，采取欺骗手段骗取批准。根据本案有效证据所查明的事实，肖翠珍在家庭协议中所签名不是其本人所签。因此彭云金原申请登记材料并不符合上述法律要求的如实提交材料的规定，市国土局的《决定》认定彭云金提交虚假材料，其土地登记应予撤销的事实清楚，有相应证据证明。
关于执法程序和适用法律。《云南省土地登记条例》第十七条规定，有下列情形之一的，由土地行政主管部门直接办理注销登记：（一）国有土地使用权被依法收回的；（二）集体所有土地被依法征用的。除前款规定外的其他土地权利终止的，土地权利人应当自土地权利终止之日起三十日内向土地行政主管部门申请注销登记。土地权利人逾期不办理注销登记的，土地行政主管部门可以直接注销登记和注销土地权利证书并书面通知原土地权利人。根据本案证据，市国土局履行了调查、告知、听证、送达等相关法律程序，但是在《决定》中适用《云南省土地登记条例》第十六条的规定，同时作出撤销登记、注销权属证书行为，在执法程序和适用法律上存在瑕疵和遗漏。依照法律规定，行政机关撤销土地登记后仍存在注销原权属证书问题，因此，本案被诉《决定》存在不当但并不违法。
综上所述，《决定》认定事实清楚，主要的执法程序和适用法律合法但存在不当，处理结果合法。因此，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人提出的上诉请求不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元由上诉人彭云金负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 赵光喜
代理审判员 侬俊杉
代理审判员 桂 蕾
二〇一四年三月十九日
书 记 员 陈 璐