重庆市第四中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）渝04行终23号
上诉人（原审原告）吴正祥（曾用名吴正全），男，苗族，1964年5月11日出生，住重庆市秀山土家族苗族自治县。
被上诉人（原审被告）秀山土家族苗族自治县大溪乡人民政府。住所地：重庆市秀山土家族苗族自治县大溪乡丰联村下坪组。
法定代表人池峰，该乡乡长。
委托代理人白武国，该乡副乡长。
委托代理人李永洪，重庆群峰律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）秀山土家族苗族自治县人民政府。住所地：重庆市秀山土家族苗族自治县中和街道行政中心*楼。
法定代表人向业顺，该县县长。
委托代理人冉亚，该县人民政府法制办公室行政复议科科长。
原审第三人张胜艮，男，苗族，1951年1月7日出生，住重庆市秀山土家族苗族自治县。
委托代理人张双勇（系张胜艮之子），苗族，1984年8月6日出生，住重庆市酉阳土家族苗族自治县。
上诉人吴正祥因土地行政裁决一案，不服秀山土家族苗族自治县人民法院（简称秀山县法院）（2016）渝0241行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人吴正祥，被上诉人秀山土家族苗族自治县大溪乡人民政府（简称大溪乡政府）的委托代理人白武国、李永洪，被上诉人秀山土家族苗族自治县人民政府（简称秀山县政府）的委托代理人冉亚，原审第三人张胜艮及其委托代理人张双勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明，吴正祥与张胜艮系同组村民。本世纪九十年代，吴正祥购买了五保户村民白水秀死后遗留房屋，其房屋及宅基地与张胜艮相连。2012年，吴正祥与张胜艮两户参与了秀山土家族苗族自治县（简称秀山县）农村建设用地土地复垦项目，项目名称为秀山县大溪乡河西等（2）个村农村建设用地力大村片区一片块2-4，经工作人员测绘，吴正祥及张胜艮在红线范围内复垦土地面积共计697㎡。2013年，在复垦过程中，因吴正祥与张胜艮参与复垦土地边界不明，大溪乡政府工作人员及力大村委会干部召集吴正祥和张胜艮到现场对各自土地边界进行了指认。工作人员根据二人所指认的边界，在《秀山县大溪乡河西村等（2）个村农村建设用地复垦项目现状图力大村片区一片块2-4》的图纸上进行绘制，吴正祥和张胜艮均在该图纸上签字确认两户复垦面积及各自分界线。经工作人员测算，确认吴正祥复垦土地面积为194㎡（其中宅基地147㎡、附属设施用地47㎡），张胜艮复垦土地面积为503㎡（其中宅基地237㎡、附属设施用地266㎡），吴正祥和张胜艮均在《秀山县2013年农村建设用地复垦项目补偿情况修正表》上签字。之后，土地管理部门对复垦土地进行验收，因按照政策规定，对陡坡、裸岩石砾地等无法施工的，其面积应予扣减。经验收，吴正祥参与复垦的194㎡土地中有65㎡属于裸岩石砾等无法施工的情况，应予扣除，扣除后实际面积为129㎡。张胜艮参与复垦的503㎡土地中有25㎡属于裸岩石砾等无法施工的情况，应予扣除，扣除后实际面积为478㎡。事后，吴正祥认为其与张胜艮复垦地边界划定及测算有误，于2015年12月21日向大溪乡政府申请解决。2016年3月23日，大溪乡政府作出《关于力大村村民张胜艮、吴正祥土地复垦面积确权和边界划定的处理意见》。吴正祥不服，于2016年3月26日向秀山县法院提起行政诉讼。该案在审理过程中，大溪乡政府以其作出的《关于力大村村民张胜艮、吴正祥土地复垦面积确权和边界划定的处理意见》文书格式不规范，未适用法律、法规等为由，于2016年5月15日作出《关于撤销〈关于力大村村民张胜艮、吴正祥土地复垦面积确权和边界划定的处理意见〉的决定》。吴正祥收到大溪乡政府作出的撤销决定后，向秀山县法院申请撤诉，秀山县法院裁定准予其撤诉。2016年6月30日，大溪乡政府重新作出《关于力大村村民吴正祥与张胜艮土地复垦确权处理决定》，吴正祥不服，向秀山县政府申请行政复议。2016年10月31日，秀山县政府作出秀山府复[2016]5号《行政复议决定书》，并于2016年11月14日送达吴正祥。吴正祥仍不服，在收到《行政复议决定书》的同日，向秀山县法院提起行政诉讼，请求撤销大溪乡政府2016年6月30日作出的大溪府发（2016）第46号《关于力大村村民吴正祥与张胜艮土地复垦确权处理决定》及秀山县政府2016年10月31日作出的秀山府复[2016]5号《行政复议决定书》。
另查明，1992年8月12日，秀山县土地登记发证办公室为张胜艮颁发了石堤集建（92）字第016X号《集体土地建设用地使用证》，该证中土地类别为住宅用地，建筑占地面积为234.75㎡。
还查明，吴正祥举示证据中，有一张大溪乡政府工作人员辛再中2014年8月7日手写的便条，其内容为：“力大村复垦：张胜艮总面积277㎡，49860元；吴正全420㎡，75600元；请村委会调解二户边界。”2016年8月23日，辛再中出具情况说明：“2014年8月7日，吴正祥向其咨询该户土地复垦面积，根据他本人陈述，说面积有误，他的面积应当在420㎡，张胜艮应当为277㎡，按他的要求，我出了便条。但当时并不了解两户的具体情况，请村支两委现场勘界核实。其实，本便条并不代表政府的确权面积。”
一审法院认为，本案系吴正祥不服大溪乡政府作出的大溪府发（2016）第46号《关于力大村村民吴正祥与张胜艮土地复垦确权处理决定》和秀山县政府作出的秀山府复[2016]5号《行政复议决定书》提起的行政诉讼案件，本案原、被告及第三人主体适格。本案中，吴正祥、秀山县政府、大溪乡政府及张胜艮争议的焦点为：1.大溪乡政府是否存在“以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”的情形；2.秀山县政府、大溪乡政府作出的行政行为事实是否清楚，程序是否合法。以下逐一评述：
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定：“人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。”本条是关于被告依撤销判决重新作出行政行为的规定。因行政机关重新作出的行政行为，应当受到法院判决既判力的约束，否则不仅损害司法权威，也不利于行政争议的解决，徒增当事人诉累。该条中的“同一事实”，是指被法院判决撤销行政行为所认定的事实；该条中的“同一理由”，是指被法院判决撤销行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案大溪乡政府自行撤销其2016年3月23日作出的《关于力大村村民张胜艮、吴正祥土地复垦面积确权和边界划定的处理意见》，是认为其作出的该行政行为存在文书格式不规范，未适用法律、法规等情形，系行政自行纠错行为，而不是法院司法纠错行为。故大溪乡政府2016年6月30日重新作出的《关于力大村村民吴正祥与张胜艮土地复垦确权处理决定》，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定的“以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”的情形，吴正祥诉称的该事实理由不成立。
关于秀山县政府、大溪乡政府作出的行政行为事实是否清楚，程序是否合法的问题。
吴正祥认为大溪乡政府作出的处理决定与事实严重不符。然而，从大溪乡政府举示的《秀山县大溪乡河西等（2）个村农村建设用地复垦项目现状图力大村片区一片块2-4》及《秀山县2013年农村建设用地复垦项目补偿情况修正表》两份证据看，该两份证据上均有吴正祥及张胜艮对两家复垦土地边界现场指界及面积测算结果的确认签字。庭审中，吴正祥和张胜艮对该两份证据的形成及本人签字确认的事实均不持异议。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十七条的规定，可以认定《秀山县大溪乡河西等（2）个村农村建设用地复垦项目现状图力大村片区片块2-4》及《秀山县2013年农村建设用地复垦项目补偿情况修正表》的证明效力。因此，吴正祥认为大溪乡政府作出的处理决定与事实严重不符的理由不成立。
吴正祥认为大溪乡政府未组织吴正祥与张胜艮就争议之地的边界进行现场指正、未通知吴正祥举证期限、对吴正祥的口述理由及提供的证人未调查核实，其作出处理决定的程序不合法。依据本案查明的事实及《土地权属争议调查处理办法》的相关规定，吴正祥这一主张同样不成立。一、首先，大溪乡政府工作人员及力大村干部已经组织过吴正祥及张胜艮对两家参与复垦的土地边界进行现场指界和测算，并且双方在复垦土地图纸及复垦土地表上签字予以确认。其次，大溪乡政府在受理该纠纷前，争议地的地貌、地形已经改变，无法再进行现场指正。二、大溪乡政府在行政处理过程中，依法向吴正祥发出了举证通知书，吴正祥对举证通知书送达回证上本人签名也未持异议。三、《土地权属争议调查处理办法》第三十三条规定：“乡级人民政府处理土地权属争议，参照本办法执行。”《土地权属争议调查处理办法》第十八条规定：“在调查处理权属争议过程中，国土资源行政主管部门认为有必要对争议的土地进行实地调查的，应当通知当事人及有关人员到场。……。”《土地权属争议调查处理办法》第十九条规定：“土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，……。”可见，土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，大溪乡政府作为行政机关在处理权属争议时，并非必须到现场实地调查，而是在“有必要”的情况下才对争议土地进行实地调查。
综上所述，大溪乡政府作出的《关于力大村村民吴正祥与张胜艮土地复垦确权处理决定》事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。秀山县政府作出的行政复议决定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。吴正祥的诉讼请求不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回吴正祥的诉讼请求。案件受理费50元，由吴正祥承担。
吴正祥上诉称，1.吴正祥签字确认复垦面积不能作为认定事实的根据。由于对测绘的方式不了解，吴正祥虽然身处现场为测绘人员指定界限，但对测绘人员是否按吴正祥指定的界限绘图并不清楚，测绘人员也未当场告知具体面积。乡政府及村组也未按农村宅基地复垦程序向村民公示、释明。且在开垦前并没有通知吴正祥，直到开垦后两个月吴正祥才发现测绘人员没有按自己现场指定的边界确认应有的面积。故吴正祥是盲目相信政府才签的字，签字不代表吴正祥对载明的面积没有异议，其不是吴正祥的真实意思表示，不能作为认定事实的根据。2.一审判决对证人喻胜连出庭作证所证明的事实不予认定错误。喻胜连之父喻显成与白水秀的丈夫喻显科系亲兄弟关系，两兄弟共有正屋三间，一人一间半，从房屋中堂分界，屋前院坝以此作为分界线。约1964年喻显成将其所有房屋一间半卖给张胜艮之父张安福，当时喻胜连已年满17周岁，对上述事实能够充分认知。喻胜连与吴正祥并无特殊亲戚关系，故喻胜连的证言应作为认定事实的主要证据，但一审判决对喻胜连的证言未作出任何回应。3.一审判决认定的事实与常理、常情严重不符。双方对房屋所占宅基地划分边界没有异议，主要是对院坝的边界有争议。从常理、常情分析，划定宅基地界限的边界就应该是划定院坝界限的边界，这也与喻胜连的证言一致，即双方院坝的边界应是从房子中堂平分垂直向院坝边沿延伸。从复垦图斑载明的界限看，吴正祥的复垦面积194平方米并没有包括正屋前院坝地和原猪圈地等附属地面积，这不仅与喻胜连出庭作证所证明的事实不符，也与上述常理、常情不符，这就是被上诉人未组织吴正祥与张胜艮就争议之地的边界进行现场指正的结果，严重损害了吴正祥的合法权益。4.一审判决认为被上诉人作出处理决定没有必要进行现场调查，该认定不当。吴正祥与张胜艮争议的是对附属地边界的确定问题。张胜艮虽然有《集体土地建设用地使用证》，但该证只是载明了房屋建筑面积，未确认附属用地面积及边界。吴正祥与张胜艮是在双方均无正式确权凭证的情况下就附属用地的面积及边界发生争议，所以被上诉人要作出公正的处理决定就必须经现场指认、调查甚至组织听证才能查明本案事实，但被上诉人均未到现场进行调查核实。5.双方争议之地的现场指正仍可以通过挖掘实现。现双方争议之地虽已复垦，地形、地貌略有改变，但原修建在争议地上的猪圈、化粪池位置不会因复垦而移动，即附属设施的分布情况仍可以通过现场查看予以确认。6.一审判决认为大溪乡政府两次作出的处理决定不属于同一事实和同一理由，属适用法律错误。大溪乡政府两次作出的处理决定，均是依据《秀山县大溪乡河西村等（2）个村农村建设用地复垦项目现状图力大村片区一片块2-4》及首次补偿款领取表。故被上诉人是依据同一事实和理由作出的与原处理意见完全相同的处理决定。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一审判决，改判支持吴正祥的一审诉讼请求。
被上诉人大溪乡政府辩称，1.大溪乡政府作出的处理决定认定事实清楚。吴正祥及张胜艮当着大溪乡政府工作人员及村组干部的面指认了两户的边界，大溪乡政府工作人员根据二人所指认的边界，在《秀山县大溪乡河西村等（2）个村农村建设用地复垦项目现状图力大村片区一片块2-4》的图纸上进行绘制，绘制后吴正祥及张胜艮均在该图纸上签字确认两户复垦总面积及各自分界线。同时，两人均在《秀山县2013年农村建设用地复垦项目补偿情况修正表》上签字，确认了吴正祥的复垦总面积为194平方米，张胜艮的复垦总面积为503平方米。双方签字确认的事实，视为各方对土地分界及面积已达成一致意见。在吴正祥未推翻签字确认的内容之前，大溪乡政府予以认定并无不当。吴正祥认为其面积不止194平方米，但其并未向大溪乡政府提供任何证据证明，更无有效的权属证书证明其土地使用权的情况。吴正祥对自己签字确认的边界和面积予以否认的理由不能成立。2.大溪乡政府的处理程序合法。大溪乡政府撤销之前的处理决定，并非是因为认定事实和处理结果错误而撤销，而是因为文书格式不规范等作出撤销决定。因此，大溪乡政府作出的本次处理决定与上一次处理决定所依据的事实和处理结果基本一致并无不当。3.大溪乡政府的处理结果正确。大溪乡政府作出的处理决定认定事实清楚，且有充分证据在案佐证。综上，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人秀山县政府辩称，1.秀山县政府是作出行政复议决定的适格主体。2.秀山县政府作出行政复议决定程序合法。3.秀山县政府作出的行政复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。综上，请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人张胜艮述称，1.吴正祥认为其签字确认复垦面积不能作为认定事实的根据，其理由不能成立。就签字的情况看，吴正祥并非只有一次签字确认复垦面积，而是多次，且每次签字的时间间隔较长。从《秀山县大溪乡河西村等（2）个村农村建设用地复垦项目现状图力大村片区一片块2-4》的图纸绘制完成，到《秀山县2013年农村建设用地复垦项目补偿情况修正表》填制完毕，再到《秀山县2013年农村建设用地复垦首次补偿领款领取表》填制完毕，吴正祥均签字认可了复垦面积。再者，即使吴正祥不懂测绘人员的测绘仪器，但对于上述图纸及表格标明的面积不可能不懂。况且，吴正祥是在扣除其复垦测绘面积中的陡坡、裸岩石面积65平方米时才提出异议，在此之前，吴正祥没有对其测绘面积提出过任何质疑，其行为明显是希望将扣减的面积分摊给张胜艮。2.一审法院不采信喻胜连的证言符合法律规定。首先，喻胜连出具的书面证言与喻胜连当庭的陈述明显有出入，无法认定其所作证言的真实性。其次，喻胜连的证言与其他相关证据也不吻合，一审法院对其证言不予采信符合法律规定。3.被上诉人是在核实相关证据的基础上，对争议双方的土地面积进行认定，所作处理决定既有事实依据，也有法律依据。一审也是在对各方当事人所提交的证据进行认定的前提下，才对被诉行政行为的合法性作出评判。4.根据《土地权属争议调查处理办法》第十八条、第三十三条的规定，大溪乡政府处理土地权属争议并非必须到现场实地调查，而是在“有必要”的情况下才对争议土地进行实地调查。本案争议双方签字确认的图纸、表格等证据已足以认定事实，根本不需要再到实地进行调查。况且争议之地已经复垦，原来的地貌已经发生明显变化，原来的所有设施已经被毁，无法还原复垦前的原貌，吴正祥仍要求对现场进行实地勘查，明显无任何意义，属无理要求。5.大溪乡政府撤销之前的处理决定，属于行政机关内部的自我纠错行为，吴正祥认为大溪乡政府依据同一事实和理由作出与原处理意见完全相同的处理决定，系违反法律规定的理由不能成立。综上，请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案是上诉人吴正祥对土地行政裁决及复议决定不服而提起诉讼的二审行政案件。本案争议的焦点是：1.经吴正祥签字确认复垦面积的相关材料能否作为本诉行政裁决的依据。2.大溪乡政府作出本诉行政裁决前未到现场进行调查是否程序违法。3.大溪乡政府作出本诉行政裁决是否存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定的情形。现作如下评析：
一、关于吴正祥签字确认复垦面积的相关材料能否作为本诉行政裁决依据的问题。经查，1.《秀山县大溪乡河西等（2）个村农村建设用地复垦项目现状图力大村片区一片块2-4》的图纸上绘制了吴正祥与张胜艮两户复垦土地的分界线，吴正祥和张胜艮在该图纸上均签名捺印予以确认。《秀山县2013年农村建设用地复垦项目补偿情况修正表》明确载明了复垦地块经乡镇确权的面积，其中吴正祥户为194平方米，张胜艮户为503平方米，吴正祥和张胜艮在该表上均签名捺印予以确认。据此，即使按吴正祥主张其对测绘方式不了解，但上述修正表上载明的确权面积是明确的，在此情形下，吴正祥予以签名捺印，足以说明其对上述面积的认可，吴正祥主张不是其真实意思表示的理由不能成立。2.吴正祥认为其复垦面积有420平方米，并未提供有效的权属证书证明其土地使用权的情况。3.吴正祥一审举示了喻胜连出具的书面证言并申请喻胜连出庭作证，但喻胜连的证言缺乏其他有效证据相印证，一审法院以证言内容与吴正祥一审举示的收据内容不吻合，其真实性置疑，对此证言不予采信并无不当。吴正祥上诉主张一审判决对喻胜连的证言未作回应，对喻胜连的证言未作采信系认定事实错误的理由不能成立。综上，《秀山县大溪乡河西等（2）个村农村建设用地复垦项目现状图力大村片区一片块2-4》和《秀山县2013年农村建设用地复垦项目补偿情况修正表》经吴正祥签名确认，能够证明吴正祥复垦土地的面积，吴正祥未能举示有效证据否定上述依据，上述依据能够作为本诉行政裁决的依据。
二、关于大溪乡政府作出本诉行政裁决前未到现场进行调查是否程序违法的问题。根据《土地权属争议调查处理办法》第十八条规定：“在调查处理土地权属争议过程中，国土资源行政主管部门认为有必要对争议的土地进行实地调查的，应当通知当事人及有关人员到现场。必要时，可以邀请有关部门派人协助调查。”第三十三条规定：“乡级人民政府处理土地权属争议，参照本办法执行。”本案中，大溪乡政府工作人员及力大村干部在复垦过程中已经组织过吴正祥及张胜艮到现场对两家参与复垦土地的边界进行现场指界，争议双方在相关图纸及表格上已签字确认各自复垦土地的面积，足以作为裁决的依据，再加之争议之地的地貌、地形因复垦已经发生改变，故无必要再进行实地调查。据此，大溪乡政府作出本诉行政裁决前未到现场进行调查并不违反上述法条的规定，其程序并不违法。吴正祥上诉主张必须经过现场调查指认，现场指认可以通过挖掘来实现，其理由不能成立。吴正祥二审中向本院提出现场调查核实申请，本院亦不予准许。
三、关于大溪乡政府作出本诉行政裁决是否存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定情形的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定：“人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。”本案中，大溪乡政府自行撤销其2016年3月23日作出的《关于力大村村民张胜艮、吴正祥土地复垦面积确权和边界划定的处理意见》，是认为其作出的处理意见存在文书格式不规范、未写明适用法律等缺陷。上述处理意见被撤销后，大溪乡政府于2016年6月30日作出《关于力大村村民吴正祥与张胜艮土地复垦确权处理决定》，属于行政机关自行纠错后重新作出的行政行为，该行为显然不属《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定的“人民法院判决被告重新作出行政行为的”情形，故大溪乡政府作出本诉行政裁决并不存在上述法条规定的情形，本诉行政裁决不违反法律规定。
综上，上诉人吴正祥的上诉理由不成立，对其上诉请求依法不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人吴正祥负担。
本判决为终审判决。
审判长 张红梅
审判员 蒲开明
审判员 黄 瑶
二〇一七年三月二十日
书记员 刘津坤