江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏01行终863号
上诉人（原审�告）杨贤芳，女，1970年6月26日生，汉族，住南京市江宁区。
上诉人（原审原告）孙军民，男，1968年8月16日生，汉族，住南京市江宁区。
被上诉人（原审被告）南京市江宁区城市管理行政执法局，住所地南京市江宁区天印大道669号。
法定代表人许文林，南京市江宁区城市管理行政执法局局长。
委托代理人杨传圣，江苏杨传圣律师事务所律师。
委托代理人王皓，江苏杨传圣律师事务所律师。
上诉人杨贤芳、孙军民因诉被上诉人南京市江宁区城市管理行政执法局（以下简称江宁区城管局）城建行政强制一案，不服南京市江宁区人民法院（2015）江宁行初字第5号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年11月2日受理后，依法组成合议庭，于2017年1月9日公开开庭审理了本案。上诉人杨贤芳、孙军民，被上诉人江宁�城管局的出庭负责人徐文成、委托代理人王皓到庭参加诉讼。本案因上诉人孙军民、杨贤芳申请收集新证据和双方当事人申请案外协调各扣除审限30日。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明,2013年4月18日，江宁区城管局接到举报称，杨贤芳在南京市江宁区淳化街道桥头社区骆家渡村（以下简称淳化街道骆家渡村）建设的房屋没有办理合法手续。经江宁区城管局执法人员现场调查认为，该处由杨贤芳所建总建筑面积为775.87平方米，属于违法建设。对此，杨贤芳向江宁区城管局提出异议。2013年8月20日，江宁区城管局针对杨贤芳异议作出的《答复书》认为，依据南京市江宁区规划局（以下简称江宁区规划局）《关于对淳化街道桥头社区杨有才等22户违法建设认定的复函》认定的事实，杨贤芳在未领取建设工程规划许可证的情况下，擅自在淳化街道骆家渡村�设房屋，属于严重影响城市规划的工程，违反了相关法律规定。2014年3月21日，江宁区城管局受理了该案，对杨贤芳在骆家渡村建设的房屋进行调查、现场勘察，制作了《案件调查及现场勘察记录》及附图，并拍摄了照片。同年3月21日，江宁区城管局向杨贤芳送达了宁城法江限通字[2014]第淳005号《限期整改通知书》，限杨贤芳在三日内自行拆除违法建设的房屋，杨贤芳未按规定时间整改。江宁区城管局于2014年4月10日向杨贤芳送达了《限期拆除告知书》，责令杨贤芳在收到该通知之日起七日内自行拆除所搭建的违法建设，并告知了杨贤芳责令其限期拆除的事实、理由、依据及其依法享有的权利,杨贤芳即向江宁区城管局提出异议。2014年4月15日，江宁区城管局针对杨贤芳异议作出《答复书》认为,杨贤芳在未领取建设工程规划许可证的情况下，擅自建设的房屋属于严重影�城市规划的建设。2014年4月18日，经江宁区城管局执法人员核查，杨贤芳未在规定期限内拆除该违法建设，且无正当理由，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定。江宁区城管局于2014年4月30日，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条之规定，对杨贤芳作出《强制拆除决定书》，认定杨贤芳在淳化街道骆家渡村建设总面积为775.87平方米的房屋未领取建设工程规划许可证，没有办理相关合法手续，属于违法建设，决定对杨贤芳违法建设实施强制拆除。杨贤芳、孙军民不服，于2014年6月25日向南京市城市管理行政执法局提起行政复议。南京市城市管理行政执法局于2014年8月20日作出宁城法复字[2014]第010号《行政复议决定书》，维持了江宁区城管局作出的宁城执江强拆字[2014]第淳006号《强制拆除决定书》，杨贤芳、孙军民不服该《行政复议决定书》，于2014年11月24日向南京市鼓楼区人民法院提起行政诉讼，南京市鼓楼区人民法院于2014年12月20日作出（2014）鼓行初字第98号《行政裁定书》，裁定不予受理。杨贤芳、孙军民仍不服，向南京市中级人民法院提出上诉，南京市中级人民法院于2015年1月28日作出（2015）宁行诉终字第26号《行政裁定书》，裁定驳回上诉，维持原裁定。2014年12月30日，杨贤芳、孙军民向南京市江宁区人民法院提起撤销江宁区城管局作出的《强制拆除决定书》的行政诉讼。
一审法院另查明，2013年7月30日，南京市江宁区淳化街道（以下简称淳化街道）向江宁区规划局行文《关于给予桥头社区22户建筑进行违建认定的请示》，同年8月2日，江宁区规划局作出《关于对淳化街道桥头社区杨有才等22户违法建设认定的复函》认为，杨有才等22户位于淳化街道骆家渡村的7803.98平方米的建筑（其中涉及杨贤芳砖混结构的房屋291.24平方米），未经规划审批，属于严重影响城市规划的违法行为。2014年3月21日,淳化街道向江宁区规划局行文《关于对淳化街道骆家渡村杨贤芳、杨有福违法建设进行认定的函》，江宁区规划局于2014年4月8日作出《关于对淳化街道骆家渡村杨贤芳、杨有福违法建设认定的复函》，确认杨贤芳在淳化街道骆家渡村房屋（建筑面积为775.87平方米）未经规划审批，属于违法建设工程。
一审法院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起行政诉讼。杨贤芳、孙军民不服江宁区城管局作出的《强制拆除决定书》，选择申请行政复议，系其行使权利的行为，杨贤芳、孙军民在收到《行政复议决定书》后，按照《行政复议决定书》告知的权利，在有效期内提起行政诉讼，并未怠于行使自己的权利，且并未违反“因不动产提起行政诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，人民法院不予受理”的法律规定。故对江宁区城管局提出的杨贤芳、孙军民的起诉已超过法定起诉期限的意见，不予采纳。根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物及其他工程建设的，建设单位和个人应当向所在城市、县人民政府城乡规划主管部门或省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证；未取得建设工程规划许可证或未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，城乡规划主管部门有权作出责令停止建设或者限期拆除的决定，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。根据国务院法制办�国法函[2001]42号）《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、江苏省人民政府（苏府法函字[2002]71号）《关于同意南京市城市管理相对集中行政处罚权试点工作方案的复函》的精神，《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》已明确授权城市执法局对未取得建设工程规划许可证建设建筑物、构筑物及其他设施的按照《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规查处。城市执法局责令停止建设或限期拆除后，当事人继续建设或逾期不拆除的，城市执法局依法采取查封施工现场、强制拆除等措施，拆除费用由违法行为人承担。据此，江宁区城管局具有对未取得建设工程规划许可证进行违法建设的行为采取查封施工现场、强制拆除等措施的法定职权。杨贤芳、孙军民以江宁区政府作出江宁府征字（2013）第4号《房屋征收决定》，决定对其所在�化街道骆家渡村的房屋进行征收，即认定该房屋均为合法建筑的主张，于法无据。杨贤芳、孙军民在未取得建设工程规划许可证的情况下，在淳化街道骆家渡村进行了违法建设，江宁区城管局依据《中华人民共和国城乡规划法》作出《强制拆除决定书》，程序合法，适用法律、法规正确。故杨贤芳、孙军民提出江宁区城管局于2014年4月30日作出的宁城执江强拆字[2014]第淳006号《强制拆除决定书》违法并予撤销的诉讼请求，因缺乏事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条、第六十八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款、第六十九条之规定，判决：驳回杨贤芳、孙军民的诉讼请求。案件受理费50元，由杨贤芳、孙军民负担。
上诉人杨贤芳、孙军民上诉称：一、上诉人在淳化街道骆家�村面积为57.04平方米的房屋系接受杨有才的赠与取得，1995年翻新入住，而后进行翻建、扩建。根据《中华人民共和国民法通则》、《最高人民法院关于贯彻执行＜中华人民共和国民法通则＞若干问题的意见（试行）》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中华人民共和国物权法》等相关规定，上诉人有权在淳化街道骆家渡村合法取得的宅基地上建造房屋及附属设施，上诉人翻建、改建、扩建行为符合那个年代农村村民在原有房屋基础上翻建、改建、扩建模式。二、被上诉人作出的《强制拆除决定书》，没有履行《中华人民共和国行政强制法》规定的告知和送达程序。被上诉人依据2008年1月1日施行的《中华人民共和国城乡规划法》规定，对上诉人在2008年前的行为实施强制措施并进行处罚，违反了“法不溯及既往”原则。被上�人没有按照江宁府征字[2013]第4号房屋征收决定、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《南京市江宁区征地拆迁补偿安置办法》的相关规定，对上诉人的合法面积进行认定，侵犯了上诉人的实体权益。被上诉人的违法行为符合最高人民法院行政审判庭编制的《中国行政审判案例》第3卷第106号、第113号案例的情形，应当予以撤销或者确认违法。三、一审法院认定事实不清、适用法律错误。综上，请求二审法院：1.撤销南京市江宁区人民法院（2015）江宁行初字第5号行政判决；2.判令被上诉人于2014年4月30日作出的宁城执江强拆字[2014]第淳006号《强制拆除决定书》违法，并予以撤销；3.一、二审诉讼费用由被上诉人负担。
被上诉人江宁区城管局辩称：一、被上诉人作出的行政行为，有事实和法律依据、程序正当。根据1994年6月25日施行的《江苏省村镇规划建设条例》相关规定，凡是村镇建设范围内进行各类建设单位和个人，必须向乡镇人民政府申请核发《村镇工程建设许可证》。江宁区规划局的复函已经明确证实上诉人在淳化街道骆家渡村总建筑面积为775.87平方米的房屋，未办理相关合法手续，系违法建设，且上诉人未能提供证据证明涉案房屋的建设经过相关部门的批准。被上诉人依据上诉人违法建设的事实，根据全国人大法工委法工办发[2012]20号《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》“违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计、施工，因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，根据《行政处罚法》第二十九条规定，行政处罚追诉时效应当自行为终了之日起计算。”《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十八条的规定，依法制作并向上诉人送达了《限期整改通知书》、《限期拆除告知书》、《强制拆除决定书》等相关法律文书，被上诉人作出的涉案行政行为，认定事实清楚，程序正当，适用法律正确，并未违反“法不溯及既往”原则。二、上诉人在上诉状中提及的两份判例与本案不具有关联性。三、杨贤芳、孙军民向一审法院提起行政诉讼时，已经超过法定起诉期限，一审法院不应立案受理。被上诉人于2014年4月30日作出宁城执江强拆字[2014]第淳006号《强制拆除决定书》并于当日送达上诉人。上诉人于2014年6月25日向南京市城市管理行政执法局提起行政复议，南京市城市管理行政执法局于2014年8月20日作出维持决定，并告知上诉人有权自本决定收到15日内向人民法院提起诉讼。上诉人于2014年11月20日才向法院提起涉案《强制拆除决定书》的诉讼，明显超过了3个月的起诉期限。综上，请求二审法院裁定驳回上诉人起诉或者驳回上诉人的上诉，维持原判。
上诉人杨贤芳、孙军民在二审中向本院提交以下材料以作为新证据使用：
1.南京市江宁区人民政府淳化街道办事处于2016年11月10日给予上诉人的信访事项答复意见，证明在2008年1月1日《中华人民共和国城乡规划法》实施前或者后，农村村民建住宅都不需要领取建设工程规划许可证；
2.建设工程规划许可证的说明材料，证明农村村民建住宅都不需要领取建设工程规划许可证；
3.2005年10月20日现代快报，证明农村建住宅不需要领取建设工程规划许可证；
4.江宁区人民政府作出的（2016）江宁行复字第32号《行政复议决定书》及南京市江宁区房屋征收管理办公室作出的《行政决定答复书》，证明上诉人在淳化街道骆家渡村拥有合法�房屋面积；
5.南京市规划局于2016年12月22日出具的编号为JN201612003号《南京市规划局政府信息依申请公开告知书》，证明被上诉人作出的《强制拆除决定书》没有法律依据。
经庭审质证，被上诉人对证据1、2、4、5的真实性予以认可，对其关联性及证明目的不予认可；对证据3的真实性、合法性、关联性均不予认可。证据1、4、5不能证明上诉人的房屋（775.87平方米）具有合法性。证据2不能证明农村村民建住宅都不需要审批，也不需要领取建设工程规划许可证。
本院经审查认为，上诉人提供的证据1、4、5不能证明上诉人的房屋（775.87平方米）具有合法性，证据2、3不能证明农村村民建住宅都不需要审批。故对上诉人提供的上述证据本院均不予采信。
本案上诉人杨贤芳、孙军民提起上诉后,一审法院已将各方当事人在一审中提交的全�证据和依据材料随案移送本院。本院从证据的关联性、合法性、真实性三个方面对各方当事人提交的证据进行了审核。经审查，本院经审理查明的事实与一审法院判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院另查明，杨贤芳、孙军民在一审行政起诉状上签署的时间为2014年11月20日，一审法院立案受理的时间为2014年11月20日。杨贤芳、孙军民于2014年6月25日向南京市城市管理行政执法局提起行政复议。南京市城市管理行政执法局于2014年8月20日作出宁城法复字[2014]第010号《行政复议决定书》，于2014年11月17日、2014年11月7日分别送达杨贤芳、孙军民。
本院认为，根据修订前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，申请人不服行政复议决定的，可以在收到复议决定书之日起15日内向人民法院提起诉讼。本案中，杨贤芳、孙军民不服江宁区�管局于2014年4月30日作出的宁城执江强拆字[2014]第淳006号《强制拆除决定书》，于2014年6月25日向南京市城市管理行政执法局申请行政复议，南京市城市管理行政执法局于2014年11月17日、2014年11月7日将《行政复议决定书》分别送达杨贤芳、孙军民。上诉人孙军民、杨贤芳于2014年11月20日向法院提起涉案的行政诉讼，符合上述法律规定，故对被上诉人提出上诉人的起诉已经超过法定起诉期限的意见，本院不予支持。
《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第三条规定，南京市城市管理行政执法局负责本办法的组织实施，区执法局按照规定的职权负责辖区内的相对集中行政处罚权工作，市、区城市管理行政执法机构受执法局的委托，在委托的范围内依法实施行政处罚和采取行政强制措施；第十五条规定，未取得建设工程规划许可证件建设建筑物、构筑物及其他设施的，由执法局按照《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规规定查处。根据上述规定，本案被上诉人江宁区城管局具有对其辖区范围内违反城乡规划管理法律法规的建筑物进行查处的法定职权。
1994年6月25日施行的《江苏省村镇规划建设条例》规定，凡是村镇建设范围内进行各类建设单位和个人，必须向乡镇人民政府申请核发�村镇工程建设许可证》。村（居）民个人建住宅的，向乡（镇）人民政府申请核发《村镇工程建设许可证》。全国人大法工委法工办发[2012]20号《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》规定“违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计、施工，因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，行政处罚追诉时效应当自行为终了之日起计算。”本案中，杨贤芳、孙军民未能提供1995年改建、扩建房屋时经过审批的手续，属于违反城乡规划的事实处于继续状态。被上诉人江宁区城管局依据2008年颁布的《中华人民共和国城乡规划法》规定对上诉人进行处罚，并不违反“法不溯及既往”的法律适用原则。江宁区城�局接到案外人举报上诉人涉案的房屋系违法建筑后，对上诉人依法履行了告知程序，充分听取了上诉人的意见，并向上诉人送达了《限期整改通知书》、《限期拆除告知书》，根据江宁区规划局于2014年4月8日《关于对淳化街道骆家渡村杨贤芳、杨有福违法建设认定的复函》认定的事实，依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十八条的规定，于2014年4月30日作出《强制拆除决定书》并于当日送达给上诉人，认定事实清楚、程序合法，适用法律正确，本院予以支持。对上诉人提出农村建设房屋不需要任何批准、被上诉人作出的宁城执江强拆字[2014]第淳006号《强制拆除决定书》程序违法和适用2008年颁布的《中华人民共和国城乡规划法》规定对上诉人进行处罚，违反了“法不溯及既往”原则的意见，本院不予支持。
综上，上诉人杨贤芳、孙军民的上诉请求和理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人杨贤芳、孙军民负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 郝莉坤
审 判 员 魏法永
代理审判员 周 磊
二〇一七年三月二十七日
书 记 员 孙 皓