昆明市盘龙区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）云0103行初16号
公益诉讼人昆明市盘龙区人民检察院。
被告昆明市盘龙区农林局。统一社会信用代码：115301037670589886。
住所地：昆明市白云路***号。
法定代表人袁绍诚，局长。
委托代理人王菲，云南硕欣律师事务所律师，特别授权代理。
公益诉讼人昆明市盘龙区人民检察院(以下称“公益诉讼人”)因认为被告昆明市盘龙区农林局(以下简称“盘龙区农林局”)对西南林业大学树木园林地被非法占用未依法正确履行监管职责，于2017年5月16日向本院提起公益诉讼。本院立案受理后，于2017年5月19日向被告盘龙区农林局送达了起诉状副本及应诉通知书，于2017年6月23日组成合议庭公开开庭进行了审理。公益诉讼人指派副检察长、检察员沙茜、检察员张亚娟出庭，被告法定代表人袁绍诚及委托代理人王菲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人向本院提出如下诉讼请求：1、确认被告盘龙区农林局未依法全面正确履行监管职责的行为违法；2、判令被告盘龙区农林局依法继续履行法定职责。事实和理由如下：公益诉讼人在履行职责中发现并查明，1999年5月26日，西南林业大学与昆明市官渡区金马镇云山办事处白龙寺村签订了林地借用协议，用于西南林业大学建立树木园，期限为50年。1999年8月5日，国家林业局批复同意西南林业大学有偿取得白龙寺村709.5亩林业用地的使用权建设树木园，作为学校教学实习用地，但要求学校需依法取得相关的林地审批手续后方可进行开工建设。后徐明开自2007年4月至2011年9月止，在未办理林地征占用手续情况下，于昆明市盘龙区西南林业大学树木园内倾倒渣土，并使用大型机械进行平整，造成林木被掩埋、植被毁坏、林地被非法占用的损害后果。经鉴定，徐明开在西南林业大学树木园倾倒渣土非法占用土地合计150.903亩，其中环境保护林122.689亩，占用的150.903亩林地上原有林木的林木蓄积合计695.882立方米。后徐明开被昆明市盘龙区人民法院以非法占用农用地罪依法判处刑罚。
为督促被告盘龙区农林局依法履行职责，及时恢复生态环境，维护国家和社会公共利益，公益诉讼人于2016年11月11日向被告盘龙区农林局发出盘检行建〔2016〕01号检察建议。被告盘龙区农林局于2016年12月20日以名为《盘龙区农林局关于（盘检行建[2016]01号）检察建议书情况汇报》的文件回复公益诉讼人称：盘龙区农林局认真研究，进一步加大了森林监管力度，对徐明开事件深刻反省，积极督促青云街道办事处加强日常巡查和监管，积极对接西南林业大学、属地街道办事处商讨植被恢复方案，下一步涉案地块的植被恢复工作将适时开展。但截至目前，经公益诉讼人跟进监督，被告盘龙区农林局至今仍未完全履行职责，受损林地尚未得到有效治理和完全修复，国家和社会公共利益仍处于受损害状态。
公益诉讼人认为，我国依法对森林资源进行保护，依法对占用林地实行审批制度，加强对生态环境的保护。根据《中华人民共和国森林法（修正）》第十条的规定：“国务院林业主管部门主管全国林业工作。县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作。乡级人民政府设专职或者兼职人员负责林业工作。”第十三条的规定：“各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督。”第二十三条第一款规定：“禁止毁林开垦和毁林采石、采砂、采土以及其他毁林行为。”第四十四条规定：“违反本法规定，进行开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂和其他活动，致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿损失；由林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木，可以处毁坏林木价值一倍以上五倍以下罚款。……拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定的，由林业主管部门代为补种，所需费用由违法者支付。”以及《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款规定：“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。”被告盘龙区农林局作为当地政府的林业主管部门，对于其辖区内的森林资源有管理和监督的职责。本案中，针对徐明开占用毁坏林地的违法行为，被告盘龙区农林局没有及时发现予以处理，在公益诉讼人发出督促履职的检察建议后，盘龙区农林局仍未采取有效措施依法全面履行监管职责，徐明开非法占用林地毁坏的植被未完全得到修复，生态环境资源遭到破坏的状况仍处于持续状态。综上，为督促盘龙区农林局依法全面履行职责，教育和引导公民自觉守法，促进行政机关依法行政，保护森林资源和生态环境、维护国家和社会公共利益，根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的规定》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，特提起行政公益诉讼，请依法裁判。
被告盘龙区农林局辩称：作为肩负林业行政管理、保护森林资源的行政机关，被告一直以来都是认真履行管理职责的。徐明开事件的发生，系受经济利益驱使，不顾森林资源毁损的结果。西南林业大学作为省部共建高校，肩负国家林业政策、法规、林业专业技能技术教学、科研的单位。答辩人认为其应当会严格执行国家法律法规的规定。徐明开事件发生后，被告高度重视，也引起被告的反思。被告在执法过程中确实有疏忽的地方，也存在对西南林业大学过于信任的情况，在执法中认为其级别较高，理应有守法的认识。收到公益诉讼人的检察建议书后，被告已督促青云街道办事处加强日常巡查和监管，积极对接西南林业大学、青云街道办事处商讨植被恢复方案。在巡查过程中发现，西南林业大学树木园从门口到原来非法倾倒渣土地块上再次进行修路、铺设砂石或沥青，涉嫌非法占用林地。昆明市森林公安局盘龙分局经调查，对西南林业大学作出昆森公盘（刑）林罚决字（2017）第0006号林业行政处罚决定书，责令西南林业大学限期恢复原状、罚款8400元，并发出责令限期恢复原状通知书，责令西南林业大学于5月30日前恢复原状。经现场查看，涉案地块已种植了大量树木，违法建筑已被拆除。林地恢复工作正在进行中，西南林业大学也正在进行林地恢复方案的设计。下一步，被告将根据公益诉讼人的建议，加强行政执法，督促西南林业大学尽快恢复破坏的林地。
公益诉讼人向本院提交了如下证据材料：第一组：行政公益诉讼人主体资格、诉前程序及相关依据的证据
1、2016年11月9日公益诉讼人向被告发出的检察建议书；2、被告于2016年12月20日对检察建议书的回复；证实：公益诉讼人依据相关法律规定履行了诉前程序、督促被告对徐明开于西南林业大学树木园内毁坏林地的行为履行监督职责，现有权提起行政公益诉讼。
经质证，被告对上述证据的真实性、合法性、关联性均予以认可，证据2同时证明被告在接到公益诉讼人的检察建议后，认真研究，加大森林监管力度，对徐明开事件开展深刻反思，督促青云街道办事处加强日常巡查和监管、积极对接西南林业大学商讨植被恢复方案的情况。
第二组：徐明开在审批范围外，于西南林业大学树木园内非法倾倒渣土，造成林地被毁的证据
3、涉案林地林权证，证实：该涉案林地权利人系青云街道办事处云山社区白龙寺村小组，由昆明市盘龙区林业局（机构未合并前）进行登记管理（于2008年、2009年填写，经办人有王明贵、杨云昆二人）。4、国家林业局文件及西南林业大学树木园林权取得情况材料；5、昆明市森林公安局刑侦大队现场勘验检查笔录、徐明开现场辨认笔录及照片；6、云南云林司法鉴定中心云林司法鉴定中心[2015]林检字第007号司法鉴定意见书；7、昆明市盘龙区人民法院（2016）云0103刑初83号刑事判决书；8、昆明市盘龙区人民检察院盘检刑二刑不诉[2016]8号不起诉决定书，证实：徐明开自2007年4月至2011年9月止，在未办理林地征占用手续的情况下，在树木园内倾倒渣土，并使用大型机械进行平整，其所倾倒土方已超出审批范围，造成林木被掩埋、植被毁坏、林地被占用的后果。经鉴定，徐明开非法占用林地150.903亩。
经质证，被告对上述证据的真实性、合法性、关联性均予以认可。
第三组：被告监管职责的证据
9、盘龙区机构编制委员会办公室调取的《昆明市盘龙区农林局主要职责内设机构和人员编制规定》，证实：被告对辖区内森林资源负有审批、日常监管的职责。
经质证，被告对上述证据的真实性、合法性、关联性均予以认可。
第四组：被告未能及时、有效履行监管职责的证据
10、昆明市盘龙区林业局【2008】38号《昆明市盘龙区林业局关于委托盘龙区有关单位和部门实施林业行政处罚的通知》，证实：委托青云街道办事处农业综合服务站查处辖区范围内乱占林地以及非法改变林地用途的林业行政处罚案件，同时对处罚情况以书面材料上报区林业局，服务站系委托执法，执法主体资格仍然系农业局（合并前名称）。11、盘龙区人民政府青云街道办事2015年8月31日出具的办事处农业综合服务站林业管理工作职责情况说明，证实：贯彻落实国家《森林法》，做好护林防火、植树造林等工作。12、盘龙区农林局2015年7月7日《关于西南林业大学旁租用白龙寺村地块林地被破坏工作情况说明》，证实：街道办农业综合服务站系受委托执法，区农林局仍应系林业日常监管主体，但其未依法全面履职。13、最高人民检察院关于深入开展公益诉讼试点工作有关问题的意见，证实：如其职权来源于行政机关委托，则应以委托的行政机关为被告提起行政公益诉讼。14、昆明市盘龙区人民法院（2017）云0103刑初275号刑事判决书；15、昆明市盘龙区人民法院（2017）云0103刑初277号刑事判决书；16、昆明市盘龙区人民法院（2017）云0103刑初279号刑事判决书；证实：上述三人系青云街道办农林水综合服务站负责辖区内林业监督管理的人员，即根据第三组证据，三人系受委托执法，在发生毁林行为后被告未能及时、有效、全面的履行林业监管职责。
经质证，被告对上述证据的真实性、合法性、关联性均予以认可。
第五组：公共利益受到损害的证据
17、公益诉讼人2016年11月拍摄的现场照片；18、公益诉讼人2017年1月拍摄的现场照片；19、2017年5月8日的航拍视频；20、涉案地块原状及现状卫星云图对比。21、西南林业大学关于树木园森林植被恢复情况说明的函，证实：西南林业大学未有效、合理合法使用该涉案林地，树木园因徐明开的行为造成毁坏后果，使公共利益受到侵害，且状态持续。22、专家意见，证实：云南省环境科学研究院、环境化学专业、正高级工程师许海华出具专家意见，认为该局部区域生态环境受到破坏，认为乱堆渣土的弃渣场所没有采取相应的水土保持措施，有可能发生水土流失，对局部区域的生态环境造成影响。进一步说明被毁地块对局部生态环境造成影响，社会公共利益已经受到侵害，且侵害状态一直持续。
经质证，被告对该组证据17的真实性、合法性予以认可，但该照片拍摄于2016年11月18日，而公益诉讼人向被告送达检察建议的时间为2016年11月10日。短短一个星期，客观上无法完成检察建议的内容，不能证明被告未依法全面履职。对证据18-20的真实性、合法性予以认可，从这些照片的拍摄时间来看，侵害已经停止，而非处于侵害状态，应该是处于待全面恢复状态。对证据21的真实性、合法性予以认可，该证据也表明，西南林业大学已在按检察机关及被告的要求，逐步完成了涉案森林植被恢复方案的编制工作，并进行了部分恢复工作。对证据22的真实性认可，合法性、关联性不予认可，该专家意见不符合《行政诉讼法》第三十三条规定的证据形式，也不符合《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》规定的证据形式。
被告向本院提交了如下证据材料：第一组：1、林业行政处罚决定书；2、责令限期恢复原状通知书；证实：被告接到公益诉讼人的检察建议后，加强巡查，履行林业行政管理，督促相关单位进行林地恢复的情况。
第二组：3、现场照片五张，证实：西南林业大学恢复林地的情况，现场可见其大部分地方种植了树木，建筑物已拆除，且恢复工作仍在进行当中。
经质证，公益诉讼人对于上述证据的真实性、合法性、关联性没有异议，但对证明内容不予认可，目前没有详细可操作的恢复计划。
第三组：4、昆明市盘龙区人民政府办公室盘政办通（2016）33号关于进一步加强森林资源管护工作的通知；5、盘龙区农林局盘农林发（2017）第31号关于印发《盘龙区森林资源林政管理工作指导意见》的通知；证实：被告积极履行森林资源林政管理职责，于2017年4月17日根据盘龙区人民政府办公室关于进一步加强森林资源管护工作的通知精神，制定了《盘龙区森林资源林政管理工作指导意见》下发，并督促执行。
经质证，公益诉讼人对于上述证据的真实性、合法性、关联性无异议，但对证明内容不予认可，被告履行了一定的监管职责，但未全面履行。
本院对上述公益诉讼人与被告提交证据认证如下：依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，结合公益诉讼人及被告对对方所提出的证据无异议的质证意见，根据行政诉讼证据客观性、合法性、关联性的规定，本院对公益诉讼人证据1至21及被告第二、三组证据均予以确认。对公益诉讼人提交的证据22，因不具备证据形式要件，本院不予采信。对被告提交的第一组证据，虽具备真实性、合法性特征，但针对的是西南林业大学在白龙寺小观山新修道路、硬化土地及平整场地，与本案所涉地块无关，本院不予采信。
经审理查明，1999年5月26日，西南林业大学与昆明市官渡区金马镇云山办事处白龙寺村签订了林地借用协议，用于西南林业大学建立树木园，期限为50年。1999年8月5日，国家林业局批复同意西南林业大学有偿取得白龙寺村709.5亩林业用地的使用权建设树木园，作为学校教学实习用地，但要求学校需依法取得相关的林地审批手续后方可进行开工建设。后徐明开自2007年4月至2011年9月期间，在未办理林地征占用手续情况下，于昆明市盘龙区西南林业大学树木园内倾倒渣土，并使用大型机械进行平整，造成林木被掩埋、植被毁坏、林地被非法占用的损害后果。经鉴定，徐明开在西南林业大学树木园倾倒渣土非法占用土地合计150.903亩，其中环境保护林122.689亩，占用的150.903亩林地上原有林木的林木蓄积合计695.882立方米。2016年7月19日，徐明开被本院以非法占用农用地罪依法判处刑罚。
2016年11月11日，公益诉讼人以被毁林地仍未恢复原貌，地上违规建筑物尚未拆除为由向被告发出检察建议书，督促被告履行法定职责，督促徐明开对其非法占用的地块进行清理和植被恢复，修复被占用地块的生态环境。2016年12月20日，被告盘龙区农林局向公益诉讼人出具情况汇报，称已进一步加大森林监管力度，对徐明开事件深刻反省，积极督促青云街道办事处加强日常巡查和监管，积极对接西南林业大学、属地街道办事处商讨植被恢复方案；对该地块植被恢复工作尚未开展。
目前，西南林业大学树木园被毁林地上已部分补种树木。
本院认为，本案系公益诉讼人要求确认被告未正确履行法定职责违法一案，依法属于人民法院行政诉讼的受案范围，亦属本院管辖范围。公益诉讼人昆明市盘龙区人民检察院根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》的规定就环境资源保护提起公益诉讼，具有合法的主体资格。被告作为盘龙区人民政府林业主管部门，依法负有对盘龙区森林资源的保护、利用、更新进行监督管理的职责，是本案适格的被告。在本案中，被告依法、正确、及时履行自己的行政职责是评价被告实施具体行政行为合法性的标准。本院已生效的刑事判决书证实，正是因为被告委托执法的盘龙区青云街道办事处农林水综合服务站相关责任人并未积极履行监管职责，导致徐明开于2007年开始在西南林业大学树木园内非法倾倒渣土、毁坏林地的行为得以持续至2011年底，且直至公益诉讼人于2016年11月11日向被告发出检察建议时，被毁林地仍未恢复原貌，地上违规建筑物尚未拆除，林地被毁坏后的状态一直持续，说明被告在此期间并未采取任何有效措施对违法行为人予以约束。公益诉讼人向被告发出检察建议后，被告称已督促青云街道办事处加强日常巡查和监管，但就如何进行督促，青云街道办事处具体采取何种措施进行巡查和监管并未提交相关证据材料，从公益诉讼人提交的航拍视频及被告提交的照片看，西南林业大学树木园内已部分补种了树木，被告确实已履行了一定的监管职责，但并未按规定将改变用途的林地恢复到改变前的状态，可以确认被告并未正确、全面尽到依法履行监管职责的事实。故本院对公益诉讼人提出的要求确认被告未正确履行监管职责行为违法的诉讼请求予以支持。对于公益诉讼人提出要求被告继续履行法定职责的诉讼请求，庭审中被告无异议，目前被告确实尚未尽到其应尽的法定职责，故本院对公益诉讼人的该项诉讼请求亦予以支持。据此，本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第（一）项，《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第十一条、第十六条、第二十二条、第二十三条，《诉讼费用交纳办法》第六条、第十三条第一款第（五）项第2目、第二十九条第一款之规定，判决如下：
一、确认被告昆明市盘龙区农林局对西南林业大学树木园林地被非法占用未正确履行监管职责的行为违法；
二、被告昆明市盘龙区农林局依法继续履行法定职责。
案件受理费人民币50元，由被告昆明市盘龙区农林局承担，于本判决生效后三日内向本院缴纳。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省昆明市中级人民法院。
审 判 长 申开勇
人民陪审员 姜 燕
人民陪审员 董翀宇
二〇一七年六月二十三日
书 记 员 王红梅