广东省佛山市顺德区人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）粤0606行初49号
原告梁七根，男，1951年8月26日出生，汉族，住佛山市顺德区。
委托代理人邱运忠，广东容桂律师事务所律师。
委托代理人朱福春，广东容桂律师事务所实习律师。
被告佛山市顺德区容桂土地发展中心，住所地佛山市顺德区容桂街道宏业路**号。
法定代表人黄敏仪。
委托代理人谢福昌，该中心副主任。
委托代理人覃晓林，广东顺迪律师事务所律师。
被告佛山市顺德区容桂街道办事处，住所地佛山市顺德区容桂街道容桂大道中**号。
法定代表人龙仲英。
出庭负责人陈挺然。
委托代理人邵嘉欣，该街道办事处工作人员。
委托代理人刘世新，广东中信顺成律师事务所律师。
原告梁七根诉被告佛山市顺德区容桂土地发展中心（以下简称容桂土发）、佛山市顺德区容桂街道办事处（以下简称容桂街办）行政协议纠纷一案，于2018年1月8日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭，于2018年3月1日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人邱运忠，被告容桂土发的委托代理人谢福昌、覃晓林，被告容桂街办的出庭负责人陈挺然及委托代理人邵嘉欣、刘世新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，被告容桂土发因顺德高新技术产业园区建设需要，征收了原告座落于顺德区容桂街道××房屋××栋，双方就房屋拆迁补偿事宜于2009年7月27日签订了一份《征拆房屋补偿协议》，双方对补偿方式、项目、标准等事项进行了约定，根据协议约定，被告容桂土发应在协议签订之日6个月内将安置用地交付给原告。后因被告容桂土发未能按时交付安置用地，双方又于2012年6月8日签订了一份《征拆房屋补偿协议》的补充协议，协议对临时安置费的标准和新房屋造价差价进行了重新约定，并对逾期付款的违约责任作出了相关约定。协议签订后，被告容桂土发直到2014年5月25日方将安置用地交付给原告，但被告容桂土发却未按约定的时间交付相应的临时安置费和新房屋造价价差。被告容桂土发一直拖延至2015年12月4日才支付了上述的补偿款。根据双方签订的《征拆房屋补偿协议》的补充协议约定的内容，被告容桂土发须按协议约定的内容向原告支付逾期支付的违约金，被告容桂土发未按时支付临时安置补助费及新房屋造价价差，其行为已构成违约，被告容桂土发应赔偿原告违约金。为此，原告起诉请求：1.被告容桂土发立即向原告支付因逾期交地造成的临时住宿费的逾期支付违约金300600元；2.被告容桂土发立即向原告支付因逾期交地造成新房屋造价价差逾期支付的违约金324519.48元；3.诉讼费由被告承担。
原告在诉讼中提交如下证据：原告的身份证复印件、被告容桂土发的组织机构代码证打印件、被告容桂街办的统一社会信用代码查询信息、公证书、受托人身份证复印件、房产所有权证复印件、集体建设用地使用证复印件、《征拆房屋补偿协议》、《征拆房屋补偿协议》的补充协议、安置用地交付使用确认书、资金拔付呈批表复印件、顺德农商银行支票复印件、顺德区人民法院立案庭告知书、信访事项不予受理告知书、EMS回执。
被告容桂土发辩称，一、被告容桂土发已将补偿款向原告全额支付完毕，不存在未支付情况。
二、原告主张的违约金不合理、不合法，且严重超过法律规定的范围。因安置区上存在建构物，阻碍安置区基础设施建设，且有部分高黎村民阻挠施工，造成安置区地块交付时间迟延。上述情况非被告容桂土发的原因造成，故原告起诉主张的临时住宿费逾期支付违约金、逾期交地造成新房屋造价差逾期支付违约金不合理，且其标准严重超过法律规定的范围，已超过本金，依法不应当予以支持。
三、被告容桂土发已将相关款项（含违约金）支付完毕，不存在拖欠情况。2015年12月4日，被告容桂土发已将房屋造价差、临时住宿费和违约金等一次性支付给原告，且有原告出具的收据予以证明。所以即使存在违约情况，被告容桂土发也已经将全部违约金支付完毕，不存在拖欠情况。
四、原告起诉已超过法律规定诉讼时效，依法应当予以驳回。
五、原告与被告容桂土发之间签订的《征拆房屋补偿协议》、《征拆房屋补偿协议》的补充协议均为民事协议，并非行政协议。原告主张的违约金，被告容桂土发已经在第二期支付款中已经包含，并且原告在本案中主张的违约金远远超过本金，不符合法律规定。
被告容桂土发在诉讼中提供如下证据：征拆房屋补偿协议、征拆房屋补偿计价表、2009年8月13日的收据、原告的身份证复印件、房屋所有权证、集体土地建设用地使用证、《征拆房屋补偿协议》的补充协议、宗地图、2015年12月4日的收据、安置用地交付使用确认书、2009年10月份梁七根住宅工程市场参考价、2014年5月份梁七根住宅工程市场参考价、顺发改资〔2006〕302号《关于拆迁顺德高新技术产业开发园科技产业园范围内96间房屋的批复》。
被告容桂街办辩称，一、与原告签订协议的是被告容桂土发，其系独立的事业单位法人，其作为独立的事业单位法人，与其他人签订的协议与被告容桂街办没有关系。具体到本案所涉的协议，系被告容桂土发根据上级政府有关部门的批复与原告签订的，因该协议所产生的纠纷与被告容桂街办无关，被告容桂街办并非本案适格的被告。
二、根据原告提供的证据材料显示，因顺德高新技术产业开发园科技产业园范围内房屋征拆的安置用地，被告容桂土发已于2014年5月25日将用地交付给原告，协议约定的临时安置费、造价差及包括违约金在内的各项费用，被告容桂土发也已于2015年12月4日全部向原告支付完毕，原告现再次要求向其支付逾期违约金没有事实依据。
被告容桂街办未提供任何证据。
经审理查明，2009年7月27日，被告容桂土发作为甲方，原告作为乙方，双方签订《征拆房屋补偿协议》，协议约定根据顺发改资〔2006〕302号《关于拆迁顺德高新技术产业开发园科技产业园范围内96间房屋的批复》精神，甲方需征拆乙方座落在原地址××县××号，现地址容桂高黎高沙路自地坊45号的房屋，拆迁后的土地作顺德高新技术产业开发园区的建设用地。根据《城市房屋拆迁管理条例》的有关规定，经甲、乙双方协商，就上述被拆迁房屋的补偿自愿达成如下协议：一、在签订本协议6个月内，甲方将位于容桂高黎居委会育英路以北拆迁安置区安排156.1平方米的用地给乙方易地重建房屋之用；二、甲方补偿地上建（构）筑物、装修、水电设施，果树迁移费等共235561.5元给乙方作易地重建房屋之用，其后不作任何计补；三、乙方要在2009年8月5日前迁出上述被拆迁房屋，如逾期未能迁出，因延误造成的损失、责任由乙方负责。自乙方迁出上述被拆迁房屋之日起，至完善安置用地手续之日止，甲方按每月1000元补偿住宿费给乙方；四、甲方要在2009年8月5日全额支付拆迁补偿款给乙方……
2012年6月8日，原告作为乙方、被告容桂土发作为甲方，双方签订《征拆房屋补偿协议》的补充协议，协议约定乙方已收取补偿款且房屋拆除完毕。因甲方未按协议约定时间交付安置用地，经甲、乙双方平等协商，就上述房屋被拆除之月起至交付安置用地次月止，期间发生造价差和临时安置补助的补偿事宜，达成如下协议：一、甲方将位于高黎拆迁安置区育英路24米路边安置面积156.1平方米用地给乙方易地重建。二、临时安置费的补偿。1.补偿期限及标准：补偿期限从2009年8月起至甲方交付安置地之月止，另从交地当月的下一个月起增加6个月作为乙方新建房屋的临时安置。若甲方于2012年9月1日前交付安置用地给乙方，按每月2000元标准计补临时安置费；若甲方于2012年9月1日前未交付安置用地给乙方，从2012年9月1日起至2013年3月1日前止，期间按每月2500元标准计补临时安置费；若甲方于2013年3月1日后交付安置用地，从2013年3月起，按每月4000元标准计补临时安置费。另从交地当月的下一月起计算，增加6个月作为乙方新建房屋期间的临时安置，其每月补偿按交地之月标准计补。2.结算方式：在2012年6月25日前，甲方将2009年8月至2012年6月期间共35个月的临时住宿费70000元一次性计补给乙方；从2012年7月起，临时安置费分期支付，每六个月为一期，不足一期按实际月份计算，逾期支付，甲方应按付款总额逐月10%计付违约金给乙方，逾期支付实际不足一个月的，按整月计算违约金。三、造价价差的补偿。甲方在造价公司出具核价报告的一个月内将新房屋造价价差一次性支付给乙方，逾期计付价差则按价差总额每月10%计付违约金给乙方，不足一个月按整月计。四、最后交地时间为2013年6月30日。若逾期，甲方除了支付上述列明的住宿费和价差外，另外作以下补偿给乙方：临时安置费每月增加2000元，即按每月6000元标准计补，付款期仍为六个月一期，逾期支付应付款逐月10%计算违约金，在全额补偿乙方应有价差的同时，另外按实地交地并报建次月与2009年10月份对比核算本宗房屋造价价差，并按造价价差总额50%计付违约金给乙方。
2014年5月25日，原告与被告容桂土发签订《安置用地交付使用确认书》，移交安置用地时间2014年5月25日，迟延时间确认2009年7月27日至2014年5月25日。
2015年12月4日，被告容桂土发向原告支付407432.91元，根据被告容桂土发内部呈批表显示，该款包括造价差180288.61元、违约金90144.3元（造价差的50%）、临时住宿费137000元。
另查，2006年11月15日，顺德区发展和改革局发布顺发改资〔2006〕302号《关于拆迁顺德高新技术产业开发园科技产业园范围内96间房屋的批复》，内容为：为配合顺德容桂高新科技产业开发园旧区改貌的建设，同意拆迁科技开发园范围内96间房屋，拆迁占地面积11044.38平方米，建筑面积7317.56平方米。拆迁所得土地按照城镇建设规划安排使用。房屋拆迁后，请项目建设单位抓紧办理建设项目立项手续。
本院认为，协议是经过谈判、协商而制定的共同承认、共同遵守的文件。利用协议来约定权利义务是各种社会主体普遍采用的手段。平等的民事主体间签订的协议，属民事协议；引发的纠纷，按照民事救济程序解决。随着行政管理方式的多样化和行政管理理念从高权命令向协商、合作的转变，行政机关在法律规定的职权范围内，通过协商一致的方式约定其与行政管理相对人之间的权利义务关系，此种协议也被统称为行政协议（行政契约、行政合同）；由此引发的纠纷，一般通过行政救济程序解决。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。”因此，行政协议一般包括以下要素：一是协议有一方当事人必须是行政主体；二是该行政主体行使的是行政职权；三是协议目的是为实现社会公共利益或者行政管理目标；四是协议的主要内容约定的是行政法上的权利义务关系。由于行政管理的复杂性以及双方当事人协议约定内容的多样性，判断一项协议是属于行政协议还是属于民事协议，不能仅看其名称，也不能仅依据其中的少数或者个别条文来判定，而应当结合以上要素和协议的主要内容综合判断。回归至本案，签订案涉协议的主体分别是原告与被告容桂土发，而被告容桂土发并非行政机关也不是法律、法规、规章授权的组织，也没有任何证据显示有权的行政机关委托或授权被告容桂土发签订案涉的协议。虽然被告容桂土发提供了顺德区发展和改革局发布顺发改资〔2006〕302号《关于拆迁顺德高新技术产业开发园科技产业园范围内96间房屋的批复》，但该批复只是同意拆迁，并未要求被告容桂土发与原告签订补偿协议。因此，涉案的协议并不符合行政协议成立的第一、第二项要素，故案涉的协议并非行政协议。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。因案涉协议并非行政协议，故不属于行政诉讼受案范围，已经立案的，应当裁定驳回起诉。
综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回原告梁七根的起诉。
本案不收取受理费（原告梁七根已预交的受理费50元，原告可在本裁定书发生法律效力后向本院申请退回）。
服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。
审 判 长 郑旭辉
审 判 员 陈 威
人民陪审员 周信桐
二〇一八年三月二十日
书 记 员 罗盛权