贵州省龙里县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黔2730行初22号
原告：姜开富，男，1969年7月3日生，苗族，贵州省贵阳市人，住贵州省贵阳市南明区，大专文化，个体工商户。
委托代理人：付思筑，贵州丰玺律师事务所律师。特别授权。
被告：长顺县住房和城乡建设局，住所地：长顺县长征大道和育才巷交叉口附近。
法定代表人：刘崇发，局长。
委托代理人：秦勇，男，系长顺县住房和城乡建设局工作人员。一般授权。
被告：长顺县人民政府，住所地：长顺县县府路。
法定代表人：李友军，县长。
委托代理人：陈媛媛，女，系长顺县人民政府法制办工作人员。一般授权。
二被告共同委托代理人：袁倩颖，贵州瀛黔律师事务所律师。一般授权。
第三人：贵州腾蓬房地产开发有限公司，住所地：长顺县长阳小区。
法定代表人：林学来，总经理。
第三人陈利华，男，1961年10月25日生，汉族，贵州省贵阳市人，住贵州省贵阳市南明区。
第三人：长顺县民营经济担保有限责任公司，住所地：长顺县城关长兴东路。组织机构代码：78549563-9。
法定代表人：王宇，总经理。
委托代理人：陈玉波，系长顺县民营经济担保有限责任公司业务发展部主任。一般授权。
原告姜开富诉被告长顺县住房和城乡建设局（以下简称长顺县住建局）、长顺县人民政府，第三人贵州腾蓬房地产开发有限公司（以下简称贵州腾蓬房开公司）、陈利华、长顺县民营经济担保有限责任公司（以下简称长顺民营经济担保公司）房屋行政登记一案，本院于2016年3月14日受理后，依法向被告长顺县住建局、长顺县人民政府送达了起诉状副本，并依法通知第三人陈利华、贵州腾蓬房开公司、长顺民营经济担保公司参加本案诉讼。本院依法组成合议庭于2016年9月19日公开开庭审理。原告姜开富及其委托代理人付思筑，被告长顺县住建局委托代理人秦勇，长顺县人民政府委托代理人陈媛媛，二被告共同委托代理人袁倩颖，第三人长顺民营经济担保公司委托代理人陈玉波到庭参加诉讼。第三人贵州腾蓬房开公司、陈利华经本院传票传唤，无正当理由未到庭参加诉讼，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。
被告长顺县住建局、长顺县人民政府于2011年12月29日作出抵押登记号为长寨镇房他字第A0002XXX号抵押登记行为并向第三人长顺民营经济担保公司颁发了长寨镇房他字第A0002XXX号他项权证，登记房屋他项权人为长顺民营经济担保公司，房屋所有权人为陈利华。
原告诉称：原告于2011年8月22日与第三人贵州腾蓬房开公司签订了《商品房买卖合同》，约定原告向第三人贵州腾蓬房开公司购买位于长顺县国税局旁XX二期包括X幢X层X号房屋在内共计12套房屋，原告于当日向第三人贵州腾蓬房开公司支付了全部购房款，并于同日在被告长顺县住建局房屋管理所办理了商品房预售合同备案登记（预售合同登记号为：2011-029），上述房屋以登记备案形式确定权利人为原告姜开富。后原告发现其购买的上述房屋已经被他人占有。据了解，第三人陈利华向长顺县农村信用合作联社贷款，由长顺民营经济担保公司为该借款作连带保证担保，同时由第三人陈利华提供XX小区二期X幢房XXX、XXX、XXX、XXX号房屋向长顺民营经济担保公司作反担保抵押，并于2011年12月29日在被告长顺县住建局处办理抵押登记，抵押登记号为：长寨镇房他字第A0002XXX号。第三人陈利华欠款到期后未能向长顺县农村信用合作联社归还欠款，致长顺民营经济担保公司代偿后诉至法院进行追偿。后经长顺县法院判决并执行将包括原告购买的上述四套房屋以物抵债偿付给长顺民营经济担保公司，随后长顺民营经济担保公司将房屋向他人出售。抵押权系从权利，需在取得房屋所有权的前提下才能办理担保抵押登记，经原告查询得知，在第三人陈利华名下并没有XX小区二期X栋XXX、XXX、XXX、XXX号房屋产权登记信息。本案中二被告就相同的房屋作出两个矛盾的登记行为，且抵押登记行为给原告造成了巨额损失，原告遂诉至法院请求：1、确认两被告于2011年12月29日作出的对长顺县城关河坝XX小区二期X幢房X层XX号房屋的抵押登记行为（抵押登记号为：长寨镇房他字第A0002XXX号）违法；2、本案诉讼费用由两被告承担。
原告为证明自己的诉讼主张，向本院提交如下证据（均为复印件）：
证据1：原告身份证、第三人长顺民营经济公司的营业执照、贵州腾蓬房开公司的登记情况，拟证明原告与第三人的诉讼主体资格。
被告长顺县住建局、长顺县人民政府、第三人长顺民营经济担保公司质证对真实性均无异议，但不认可原告的诉讼主体资格。
证据2：商品房买卖合同、付款凭据、商品房预售合同备案登记表、2013年12月31日协议、贵阳市南明区人民法院（2014）南民初字第702号民事调解书、执行和解协议，拟证明原告向第三人贵州腾蓬房开公司购买了位于长阳小区的涉案房屋并支付了全部购房款项，并于2011年8月22日在被告处办理了备案登记；在第三人贵州腾蓬房开公司逾期交房后原告向其主张违约责任，经法院生效法律文书以及执行和解协议确认原告与第三人贵州腾蓬房开公司之间存在房屋买卖关系。
被告长顺县住建局、长顺县人民政府质证对商品房买卖合同的真实性无异议，合法性有异议；对2013年12月31日协议和执行和解协议的真实性、合法性、关联性均有异议；对民事调解书真实性无异议，合法性、关联性有异议，在本案中才知晓原告刻意隐瞒了相关事实提起房屋买卖合同的民事诉讼以及贵阳市南明人民法院在没有查明原告与第三人贵州腾蓬房开公司之间存在借贷关系的情况下调解作出（2014）南民初字第702号民事调解书；对其他证据未发表质证意见。
第三人长顺民营经济担保公司对以上证据真实性认可，但认为与本案没有关联，不认可原告的证明目的。
证据3：抵押合同、长寨镇房他字第A0002XXX号他项权证、长顺县人民法院（2013）长民初字第293号民事判决书、（2014）长法执字第25号执行裁定书、送达回证、（2014）长执字第25-2号执行裁定书、（2015）长执异字第3号执行裁定书、长顺县住建局房屋管理所出具的证明，拟证明第三人陈利华对涉案房屋无产权登记信息的情况下，将原告购买的房屋在被告处办理抵押登记为其债务作担保，后由长顺县人民法院裁定将原告购买的房屋以物抵债偿付给第三人长顺民营经济担保公司，被告长顺县住建局在长顺县人民法院送达有关协助执行文书后未就房屋权属错误提出审查建议，被告违法办理抵押登记的行为与原告对涉案房屋权属的灭失之间存在因果关系。
被告长顺县住建局、长顺县人民政府质证对抵押合同、他项权证的真实性、合法性、关联性均无异议；对其余证据真实性、合法性均无异议，对关联性有异议。法院裁判文书载明的未对房屋的权属问题提出审查意见，是因为长顺县房屋抵押权预告登记册中并无记载被告向原告颁发任何房屋登记证的情况；该案合同备案登记，不带来房屋物权的变化，其仅为债权，达不到原告的证明目的。
第三人长顺民营经济担保公司与二被告的质证意见一致。
被告长顺县住建局、长顺县人民政府辩称：本案原告只是对房屋进行了预售合同备案登记，不是涉案房屋的权利人，原告不具有诉权。根据龙里法院2016年4月22日对林学来所制作的询问笔录以及林学来提供的还款计划，表明本案所涉房屋名为买卖实为借贷，属于法律禁止的流质协议。违法行为所得的收入不应当得到法律保护。本案所涉房屋买卖合同涉嫌恶意串通损害国家、集体、第三人的合法权益，请法院依法查明涉案房屋买卖合同的真实性、合法性，依法驳回原告的诉讼请求。
被告长顺县住建局、长顺县人民政府在举证期限内向本院提供如下证据：
证据1：长顺县住房和城乡建设局办事指南（33-35页）（办证流程、收费标准）（绿色封皮）（复印件）、长顺县住房和城乡建设局办事指南（办证流程、收费标准）（黄色封皮）（复印件）、长顺县商品房预售合同备案登记表（复印件）、长顺县房屋抵押权预告登记册（复印件），拟证明被告依据办事指南的流程要求办理涉案抵押登记，本案原告只是进行了商品房买卖合同预售登记，没有对涉案房屋没有办理过预告登记，原告并不当然享有物权；长顺县商品房预售合同备案登记表可以证明原告与第三人贵州腾蓬房开公司于2011年8月22日申请办理商品房预售合同备案，但没有申请办理预告登记；长顺县房屋抵押权预告登记册中并无记载被告向原告颁发任何房屋登记证的情况。
原告质证认为，对两份办事指南真实性无异议，被告没有举证证明第三人陈利华享有涉案房屋的所有权，不能达到被告的证明目的；对办事指南中工作流程图真实性无异议，被告在办理涉案抵押登记时没有对涉案房屋进行权属核实，涉案抵押登记在工作流程上存在问题；对商品房预售登记册无异议，原告与第三人贵州腾蓬房开公司于2011年8月22日办理了商品房预售合同备案登记是真实的；长顺县房屋抵押权预告登记册不仅没有本案原告的预告登记也没有第三人陈利华的预告登记相关情况，且本案诉争的是被告的行政行为是否合法，被告的该证据达不到其证明目的。
第三人长顺民营经济担保公司质证无异议。
证据2：长顺县2011年度他项权利登记册（复印件），拟证明被告依据长顺县人民政府的办事指南对涉案房屋的他项权证予以颁发并登记在册。
原告质证对该证据合法性不予认可，不动产登记应当以不动产登记簿为准，抵押人不是本案的第三人陈利华，而是林学来，被告所发的他项权证与不动产登记簿之间相矛盾。
第三人长顺民营经济担保公司质证认可证明目的，认为登记错误是笔误造成，现已更正，抵押人是陈利华。
证据3：2015年9月22日长顺县人民法院向长顺县住建局出具的介绍信（复印件），拟证明长顺县人民法院曾经向长顺县住建局查询过相关情况，长顺县住建局已经告诉长顺人民法院本案诉争房屋的产权、抵押登记等相关情况。
原告质证无法确认该证据真实性，原告曾向长顺县人民法院提出执行异议申请并被予以驳回，该证据也不能证明被告回复长顺县人民法院作出了相关权属的详细情况。
第三人长顺民营经济担保公司质证无异议。
证据4：2016年4月22日龙里法院的询问笔录，拟证明本案诉争房屋的真实事实在法院的询问笔录中已经明确原告与本案第三人贵州腾蓬房开公司之间存在借贷关系，并同时签订了借贷协议与房屋买卖合同；根据林学来提供的还款计划表表明本案林学来已经向原告履行过还款义务，原告与第三人贵州腾蓬房开公司签订的协议是法律明确禁止的，本案应该根据法院所查明的事实作出认定，原告的诉请不应当得到支持。
原告质证对真实性无异议，内容的真实性、合法性、关联性均不认可，还款计划没有原件无法进行核对，仅凭林学来的单方陈述不能推翻原告与第三人贵州腾蓬房开公司之间存在买卖关系。
第三人长顺民营经济担保公司质证无异议。
第三人在举证期限内未向法庭提交任何证据。
本院对原、被告提交的证据作如下认定：原告提交的证据1，二被告及第三人长顺民营经济担保公司质证对真实性无异议，本院予以确认；原告提交的证据2中商品房买卖合同、付款凭据、商品房预售合同备案登记表，二被告及第三人长顺民营经济担保公司质证对真实性不持异议，本院予以确认；原告提交的证据2中2013年12月31日协议、贵阳市南明区人民法院（2014）南民初字第702号民事调解书、执行和解协议与本案无直接关系，不作为本案证据采信。原告提交的证据3，二被告及第三人长顺民营经济担保公司质证对证据的真实性均不持异议，可以作为本案定案依据，能够证实涉案抵押登记的事实及涉案抵押实现的过程，本院予以采信。二被告提交的证据1中长顺县住建局办事指南（绿色封皮、黄色封皮），只是该单位工作相关流程，达不到被告的证明目的，本院不予采信。二被告提交的证据1中长顺县商品房预售合同备案登记表，原告及第三人长顺民营经济担保公司质证无异议，可以作为本案定案依据，本院予以采信；二被告提交的证据1中长顺县房屋抵押权预告登记册，原告质证对真实性无异议，第三人长顺民营经济担保公司质证无异议，本院予以确认。二被告提交的证据2系复印件，原告及第三人均指出该登记册记载内容存在错误，本院不予认定。证据3与本案无直接关系，本院不作为本案证据采信。二被告提交的证据4，只是林学来的单方陈述，无其他证据相互印证，且与本案无直接关联，不作为本案证据采信。
经审理查明，2011年8月22日，原告姜开富与第三人贵州腾蓬房开公司签订《商品房买卖合同》（合同编号：2011-029），约定姜开富向第三人贵州腾蓬房开公司购买长顺县国税局旁（县城河坝西侧）XX二期X幢包括XXX、XXX、XXX、XXX号在内的预售商品房（共计12套），姜开富一次性付款1998600元。合同签订之日，第三人贵州腾蓬房开公司按合同约定到长顺县住建局辖下的房屋管理所办理了商品房预售合同备案登记。
2011年12月，第三人陈利华因承建长阳小区二期道路硬化工程，需周转资金，向长顺县农村信用合作联社借款50万元，并由第三人长顺民营经济担保公司为该笔借款提供担保。第三人陈利华以位于XX小区二期第X幢包括XXX、XXX、XXX、XXX号在内的房屋作为抵押，与第三人长顺民营经济担保公司签订抵押合同，并于2011年12月29日在长顺县住建局房屋管理所办理了长寨镇房他字第A0002XXX号房屋他项权证。长寨镇房他字第A0002XXX号房屋他项权证登记的房屋他项权人为第三人长顺民营经济担保公司，登记的房屋所有权人为第三人陈利华。因第三人陈利华未按期履行借款清偿义务，第三人长顺民营经济担保公司代偿后向长顺县人民法院起诉。长顺县人民法院审理后于2013年10月31日作出（2013）长民初字第293号民事判决书，判令第三人陈利华偿还第三人长顺民营经济担保公司借款和利息共计524301.70元以及支付借款清偿止的利息和逾期担保费用共计35000元，第三人贵州腾蓬房开公司承担连带责任。后第三人长顺民营经济担保公司申请强制执行，长顺县人民法院作出（2014）长执字第25-2号执行裁定书将涉案的XXX、XXX、XXX、XXX号房屋四套共458.2㎡作价727346.68元以物抵债给第三人长顺民营经济担保公司，多余款项退还第三人陈利华。原告姜开富得知以上情况后，于2015年7月1日向长顺县人民法院提出执行异议；长顺县人民法院作出（2015）长执异字第3号执行裁定书，驳回姜开富的异议。原告遂诉至本院请求判如所请。
另查明，第三人长顺民营经济担保公司已将涉案房屋转让给其他人，但尚未办理产权登记。
本案争议焦点为：本案原告是否享有诉权？被告长顺县住建局、长顺县人民政府于2011年12月29日作出的长寨镇房他字第A0002XX号抵押登记颁证行为是否合法有据？
本院认为，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》第七条第二款、《中华人民共和国物权法》第十条第一款之规定，被告长顺县住建局作为房屋所在地的房屋登记机构对涉案房屋登记申请进行审查登记，被告长顺县人民政府颁发涉案房屋他项权证，二被告具有相应的法定职权。
商品房预售合同登记备案制度是为了规范房地产开发经营活动中的商品房预售活动而设立一种监督管理制度，目的为严格管控商品房预售风险，保证商品房预售合同关系的相对稳定性及商品房预售款的建设用途。商品房预售合同登记备案相对限制预售人对合同标的物的处分权；其他购房人在购房时也可通过商品房预售合同登记备案了解到商品房的销售状态并作出选择，实际为有关各方设定了权利义务，保障了购房者的优先购买权。本案中第三人贵州腾蓬房开公司已将XX小区二期X幢包括XXX、XXX、XXX、XXX号在内的房屋预售给姜开富，并在长顺县住建局办理了商品房预售合同备案登记，姜开富付清房款后，开发商只能在房屋竣工后将房屋的所有权转移给姜开富，而不能转让给其他人。现被告长顺县住建局就以上房屋为第三人办理了长寨镇房他字第A0002XXX号房屋他项权证，以至长顺县人民法院执行局在第三人陈利华未能如期还款的情况下执行涉案房屋，将部分涉案房屋产权转移至他人名下，对原告的合法权益产生实际影响，本案原告应享有诉权。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条之规定，被告应就自己作出行政行为的合法性承担举证责任。而依照《房屋登记办法》第四十三条之规定，申请抵押登记，应当提交下列文件：登记申请书、申请人的身份证明、房屋所有权证书或者房地产权证书、抵押合同、主债权合同及其他必要材料。故第三人陈利华到被告处办理抵押登记应当提交房屋所有权证书或房地产证书。但本案中被告已对预售给原告姜开富的涉案房屋办理了商品房预售合同备案登记，且根据长顺县住建局出具的针对涉案房屋陈利华在该所无产权登记信息的证明，第三人陈利华根本不能提交涉案房屋所有权证书。被告在诉讼中也没有提交相关证据证明第三人陈利华提交了房屋所有权证书或房地产证书。因此，在申请人提交的房屋抵押登记主要资料不全的情况下，被告未认真审核就为申请人办理房屋抵押登记，该登记行为作出的主要证据不足。
被告在诉讼中提出原告与第三人贵州腾蓬房开公司签订的涉案房屋买卖合同，系名为买卖，实为借贷的流质协议，被告以此主张本院对上述情况予以查明，并据以驳回原告的诉讼请求。本院认为，被告申请查明的事实不是被告作出涉案抵押登记的依据，与本案并无直接关系，不作为本案审理的内容。故，本院对被告的该诉讼主张不予以支持。
本案涉案房屋由长顺县人民法院裁定以物抵债给长顺民营经济担保公司且现已另行出售给善意第三人，故撤销涉案行政行为，原告也不能当然恢复相应权利，应视涉案行政行为不再具有可撤销内容。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：
确认被告长顺县人民政府、长顺县住房和城乡建设局对长顺县城关河坝XX小区二期X幢房X至X层XX号房屋（抵押登记号为：长寨镇房他字第A0002XXX号）作出的抵押登记颁证行政行为违法。
本案受理费50元，由被告长顺县住房和城乡建设局、长顺县人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数递交副本，通过本院或直接上诉于黔南布依族苗族自治州中级人民法院。逾期不上诉，本判决发生法律效力。
审 判 长 朱二胜
审 判 员 岑德国
人民陪审员 吴先英
二〇一六年十月十九日
书 记 员 熊伯苹
附：本判决适用的相关法律依据
1、《中华人民共和国行政诉讼法》
第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。
被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。
2、《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。