广东省广州市南沙区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）穗南法行初字第85号
原告：广州市南沙区横沥镇庙南村民委员会，地址：广州市南沙区横沥镇庙南村，组织机构代码75558461-4。
负责人：张权勇，主任。
原告：广州市南沙区横沥镇庙南经济联合社，地址：广州市南沙区横沥镇庙南村，组织机构代码19147821-7。
法定代表人：张权勇，主任。
原告的共同委托代理人：冯培根，系原告第六村民小组的组长。
被告：广州市南沙区横沥镇人民政府，地址：广州市南沙区横沥镇兆丰路3号，组织机构代码72195732-0。
法定代表人：杜永洪，镇长。
委托代理人：梁建明，广州市南沙区司法局横沥司法所工作人员。
委托代理人：喻晓明，广东天诺律师事务所律师。
第三人：何晓琳，女，2013年1月5日出生，汉族，住广州市南沙区，
法定代理人：高某，女，1984年3月10日出生，汉族，住广州市南沙区，系第三人的母亲。
原告广州市南沙区横沥镇庙南村民委员会（以下简称庙南村民委员会）、广州市南沙区横沥镇庙南经济联合社（以下简称庙南经济联合社）不服被告广州市南沙区横沥镇人民政府（以下简称横沥镇政府）、第三人何晓琳行政处理决定纠纷一案，于2015年12月8日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年1月20日公开开庭进行了审理。原告庙南村民委员会及庙南经济联合社的负责人及法定代表人张权勇，原告的共同委托代理人冯培根，被告的委托代理人喻晓明、梁建明，被告行政机关负责人的委托代理人詹赣兰，第三人的法定代理人高某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
第三人何晓琳认为两原告未按照该村其他村民的同等待遇向其分配征地款为由，向被告提出行政处理申请，请求被告责令两原告分配土地补偿款32132.16元。被告于2015年6月1日作出南横府行决字[2015]20号行政处理决定，查明：第三人的母亲与广州市南沙横沥镇庙南（以下简称庙南）第六生产队的村民何镇楠婚后于2013年1月5日生育第三人。第三人何晓琳出生后于2013年2月27日随父亲何镇楠入户庙南第六生产队。第三人自入户后履行庙南村民义务。2014年4月16日，庙南第六生产队表决通过了《南沙区庙南六队明珠湾起步区征地款分配方案表决》（以下简称分配方案），该方案内容为：“……1.现将我队的安置补助费按2010年土地调整后到2013年6月3日24时止的在册农业人口进行分配。安置补助费：36574399.76元。2.土地补偿费按2010年土地调整后至2013年6月3日24时止有土地承包经营权的群众进行平均分配，土地补偿费可分金额：6330034.91元。3.固定资产部分，按2010年土地调整后至2014年固定资产计算分配，有地有户口的群众平均分配固定资产总金额：2800000.00元。”同月，原告第六生产队按上述分配方案对征地款进行了分配，确定征地款中的安置补助费按2013年6月3日24时止在册人口222人平均分配，每人164749.55元。征地款中的土地补偿费按2010年土地调整后有土地承包经营权的群众（即2010年土地调整时分得土地的人口197人）进行平均分配，每人32132.16元。固定资产按2010年土地调整后至2014年有地（或）有户口的群众（238人）人均一份平均分配，每人11764元。由于第三人的入户时间在2010年土地调整之后，故未分得承包地，在该次分配中未分得征地款中的土地补偿款32132.16元。被告认为，两原告不给予第三人分配征地款中的土地补偿款32132.16元，违反平等原则，故作出被诉的行政处理决定，责令两原告在行政处理决定书生效之日起七日内向第三人何晓琳支付征地款中的土地补偿款人民币32132.16元。
原告庙南民委员会、庙南经济联合社共同诉称：2014年3月27日，原告的第六生产小组通过户代表会议向被告要求下发征地分配方案，但被告最终没有做出分配指导方案。2014年4月16日，原告的第六生产小组召开户代表会议对明珠湾起步区征地补偿款的分配方案进行了表决，通过了《南沙区庙南六队明珠湾起步区征地款分配方案表决》，该方案内容为：“根据土地管理法第四十七条和物权法的土地承包经营权，参照以前的分配方案，综合群众的诉求，产生第五分配方案，按照村民自治和自愿的原则先作表决，在表决通过后，我村村民方可进行分配。在这次表决中，同时表决废除1至4表决方案。1.现将我队的安置补助费按2010年土地调整后到2013年6月3日24时止的在册农业人口进行分配。安置补助费：36574399.76元。2.土地补偿费按2010年土地调整后至2013年6月3日24时止有土地承包经营权的群众进行平均分配，土地补偿费可分金额：6330034.91元。3.固定资产部分，按2010年土地调整后至2014年固定资产计算分配，有地有户口的群众平均分配固定资产总金额：2800000.00元。”同月，原告的第六生产小组按照上述分配方案对征地款进行了分配。其中，土地补偿费在2010年土地调整后有土地承包经营权的群众（即2010年土地调整时分得土地的人口）197人中进行平均分配，每人为32132.16元。原告第六生产小组村民何晓琳于2013年2月27日将户口迁至父亲户籍所在地南沙区横沥镇庙南六队，并经该村组表决通过分得了征地款中的安置补助费164749.55元、固定资产11764元。由于第三人的入户时间是在2010年土地调整之后，未分得承包地，故未在本次征地款分配中分得土地补偿款32132.16元。第三人即向被告提出了行政处理申请，要求原告与原告的第六生产小组给予其征地款中的土地补偿款32132.16元。被告未对法律问题进行深入考量，也未经公平、合理利益考量，简单地认为原告第六生产小组通过的分配方案部分内容违反了平等原则，损害了第三人的合法权益，原告及原告第六生产小组不给予第三人分配征地款中的土地补偿款32132.16元，违反了法律规定，故作出了被诉的行政处理决定，责令原告限期重新依法制定分配方案，进行整改，并按整改后的分配方案支付土地补偿费给第三人，如逾期未能整改则原告应在限期内向第三人支付征地款中的土地补偿款人民币32132.16元。原告认为第六生产小组通过的分配方案合法有效合情合理。根据《村民委员会组织法》第二十八条第一款、第三款规定，“召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布。”分配方案经原告第六生产小组户代表会议实到48户（应到会55户），43户表决通过，程序上是完全合法有效的。被告认为该分配方案违反了平等原则，损害了第三人的合法权益，违反了法律规定的判断，恰恰是对原告及第六生产小组，及整个村集体不公平。征地补偿款安置补助费、土地补偿费不属于集体经济组织常年福利待遇范畴，而是征地发生时的特定集体资产，享受该集体资产利益是特定时期（征地发生时）的全部村民集体。故对于经济组织内的具体成员个人而言，安置补助费、土地补偿费是一种可期待的财产权利。对该特定时期如无法律明确规定，集体经济组织是可以通过民主决策进行表决确定的。当集体民主决策无法同时保障少数村民成员的利益，这也是村民自治的内涵之一。成员个人经民主决策后未取得安置补助费、土地补偿费的所有权，并非其合法财产权利受到侵害。成员个人依民主决策取得部分可期待财产权利后，又以损害其他可期待财产权利为由，质疑民主决策的公平合法，这是相互矛盾的。原告第六生产小组经合法民主程序通过的分配方案，及所确定的“土地补偿费按2010年土地调整后至2013年6月3日24时止有土地承包经营权的群众进行平均分配”的分配方式，是符合本集体大多数村民个体利益的，合情合理。因此，分配方案以相对应的法律法规制定符合相对平等原则，保护了大多数村民的利益，并没有对第三人合法的财产造成实际损害，是合法有效，具有可操作性的。为维护原告的合法权益，特诉至法院，请求依法判决撤销被告作出的被诉行政处理决定。
原告庙南民委员会、庙南经济联合社向本院提供如下证据：1.关于庙南第六生产队征地款分配人口截止时间的表决。2.分配方案（三）、分配方案（四）。3.《关于明珠湾起步区征用我庙南六队土地的土地补偿费和安置补助费的发放意见》及表决情况。4.户代表签到表。5.《南沙区庙南六队明珠湾起步区征地款分配方案表决》及表决情况。6.庙南6队征地补偿款分配意见方案。上述证据证明原告第六生产队该次征地款分配方案的表决是合法有效的。
被告横沥镇政府辩称：（一）被告作出被诉行政处理决定主体适格、事实清楚、程序合法、适用法律正确。1.被告具有作出被诉行政处理决定的主体资格。依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十条的规定，保护劳动群众集体所有财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权益和其他权利，保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利是被告的职权。2.被诉行政处理决定基本事实清楚。被告受理第三人的行政处理申请后，对其在原告的集体经济组织成员身份进行了核实，第三人于2013年2月27日入户父亲的户籍所在地，并履行了村民相关义务，属于农村户口。第三人在庙南集体经济组织成员身份应当属于加入取得，成为了原告集体经济组织的成员。另外，被告也调查了原告作出的分配方案及其表决程序和结果，确认了第三人在本次分配中未分得本村土地补偿款32132.16元的事实。因此，被诉的行政处理决定查明的事实清楚。3.被诉的行政处理决定程序合法。被告受理第三人的申请后，立即安排工作人员对案情进行全面、客观、及时地调查并收集证据，在分析具体实际情况的前提下，经过认真讨论，最后做出了被诉的行政处理决定。4.被诉行政处理决定适用法律正确。被诉行政处理决定适用《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国土地管理法》、《广东省农村集体经济组织管理规定》等法律法规，切实维护了当事人的合法权益。（二）原告对土地补偿款收益主体的认识是错误的。《中华人民共和国土地管理法》第二十六条第一款明确规定土地补偿费由农村集体经济组织所有。因此，土地所有权属于农村集体，土地补偿费则是因集体所有的土地被征用造成土地所有权丧失而取得土地补偿，该补偿费属于集体所有的共有财产，即归该集体组织范围内的劳动者集体所有，共同享有。土地补偿费的收益主体是该集体组织内部全体成员，而不是大多数村民，也不是土地承包者，这与法律规定的土地补偿费归农村集体经济组织所有的性质是相一致的。因农村土地依法被国家征收，土地补偿费作为集体土地由实物形式向货币形式的转化，该集体经济组织内部全体成员对此均应当享有同等的分配权利。也就是说，如果某户口在本村只要其身份没有改变，并依附于村集体土地。那么，他就必然享有集体土地的地权，他就是集体经济组织或村民团体里的一份子，就应该成为征地补偿费的收益主体。对于农村集体组织成员资格的认定，不属于村民自治事项，不能通过村民集体表决、投票等方式决定。现时中经常出现村民通过集体投票的形式决定对部分成员是否予以分配征地补偿款的情况，这其实是一种变相通过村民自治来决定部分成员身份的做法，是与我国法律规定相悖的。本案第三人因出生而取得庙南集体经济组织成员资格，有平等资格分配在其放弃原村固化股份之后发生的本村土地征收补偿费。第三人的土地补偿款不因村民会议决定不给予而被剥夺。该土地补偿款是第三人固有应当获得的款项。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十二条规定，土地承包经营者在遇到依法征收时，只是有权获得地上附着物和青苗补偿，因为土地补偿费的收益主体为集体经济组织成员，而非土地承包经营者。土地承包经营者不因土地承包而获得土地征收补偿款。第三人也不因为没有分的承包经营土地而丧失固有的土地征收补偿款。因此，原告不能以所谓大多数拥有土地承包经营权村民的意志而否定其他集体经济组织成员的基本权利。（三）原告在本案中认为土地补偿款是一种可期待的财产权利的认知以及保护集体大多数成员利益的认知也是错误的。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》相关规定，村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。在一个民主和法治的国家，任何形式的自治章程都不能同国家的法律相抵触，任何形式的社区民主决定都不能损害公民的基本权利。因此，与国家法律、法规和政策相抵触的自治章程、村规民约及村民民主决定都是无效的。原告认为土地补偿款是一种可期待的财产权利，而在本案中，政府已经实际征收了庙南六队的土地，该土地补偿款是实际发生的财产利益。并非原告所说的一种可期待的财产权利。对于补偿款的分配，是法定的，是集体经济组织成员固有的财产利益，不允许以大多数村民的意志来决定分配给谁。任何具有集体经济组织成员资格的村民均依法享有对失去土地而获得补偿的权利。原告的分配方案以保护人民大多数成员利益为由，没有分配给集体经济组织成员资格的第三人土地补偿费是错误的，应予以纠正。（四）在进行征地补偿款分配中，要充分保障每个集体经济组织成员或村民享有平等待遇，正确处理利益关系。之所以会出现可能会出现剥夺少数成员或村民征地补偿款分配的收益权，主要受经济利益驱动的影响，农村集体经济组织征地款分配总量是恒定的，为了更多的分配集体收益，惟有通过减少分款人数来实现多数村民的最大利益。因此，公正、公平地分配征地补偿款是保障每个成员或村民享有土地收益的前提。原告通过的分配方案，未能将土地补偿款分配给第三人，实际上是剥夺了第三人作为集体经济组织成员固有应当获得土地征收补偿款，侵犯了第三人的合法权益。被告为维护第三人的合法权利，作出被诉的行政处理决定，是依法纠正原告不正确的分配方案，避免可能出现因多数人对少数人的侵权。（五）原告认为被告未对法律问题进行深入考量，也未经公平、合理利益考量，简单否定了原告的分配方案部分内容，损害了原告的合法权利，是没有事实依据的。被告发现原告的分配方案中剥夺了第三人作为集体经济组织成员依法应当分配土地补偿款的份额，违反了公平、平等原则，损害了第三人的合法权益，在清晰的基本案情和严谨的法律认定之后，才依法作出被诉的行政处理决定予以纠正。（六）被告曾经与原告就同一征地分配行为的类似案件进行了诉讼，最终二审判决维持了被告的行政处理决定，该案件的处理对本案具有一定的借鉴作用。如（2014）穗中法行终字第1389-1401号行政判决。综上所述，被诉的行政处理决定正确，维护了当事人的合法权利，请法院查明事实依法驳回原告的诉讼请求。
被告横沥镇政府向本院提供作出被诉行政行为的证据如下：1.行政处理决定书，证明被告作出行政行为。2.送达回执，证明原告及第三人收到被告作出的行政处理决定。3.行政处理决定申请书，证明第三人要求享受村民同等待遇。4.调查笔录，证明第三人的有关情况及所在村生产队土地补偿款分配情况。5.第三人法定代理人身份证复印件及常住人口登记卡，证明第三人的身份。6.第三人法定代理人结婚证，证明第三人婚姻情况。7.第三人的法定代理人婚育情况，证明第三人的出生情况。8.出生证，证明第三人出生情况。9.证明，证明第三人未获得原告第六生产队该次土地补偿款32132.16元的分配。10.原告对第三人是否享受村民待遇的表决及分配情况，证明第三人合法权益受侵害。法律依据：《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国土地管理法》、《广东省农村集体经济组织管理规定》。
第三人何晓琳辩称：同意被告的答辩意见。
第三人何晓琳没有证据向本院提供。
经审理查明，第三人的母亲高某于2012年7月17日与庙南第六生产小组的村民何镇楠登记结婚，婚后于2013年1月5日生育第三人。第三人出生后，于2013年2月27日随其父亲入户庙南第六生产队。原告第六生产队因其集体土地被征收而获得相应的征地补偿款，于2014年4月16日，户代表表决通过了《南沙区庙南六队明珠湾起步区征地款分配方案表决》，该方案主要内容为：“……1.现将我队的安置补助费按2010年土地调整后到2013年6月3日24时止的在册农业人口进行分配。安置补助费：36574399.76元。2.土地补偿费按2010年土地调整后至2013年6月3日24时止有土地承包经营权的群众进行平均分配，土地补偿费可分金额：6330034.91元。3.固定资产部分，按2010年土地调整后至2014年固定资产计算分配，有地有户口的群众平均分配固定资产总金额：2800000.00元。”同月，原告第六生产队按上述分配方案对征地款进行了分配，确定征地款中的安置补助费按2013年6月3日24时止在册人口222人平均分配，每人164749.55元。征地款中的土地补偿费按2010年土地调整后有土地承包经营权的群众（即2010年土地调整时分得土地的人口197人）进行平均分配，每人32132.16元。固定资产按2010年土地调整后至2014年有地（或）有户口的群众（238人）人均一份平均分配，每人11764元。由于第三人的入户时间在原告第六生产队最近一次土地调整之后，故未有分得承包地，其在本次分配中，被确定分配得到安置补助款164749.55元和固定资产11764元，未获得土地补偿款32132.16元。第三人认为其权益受到侵害，遂向被告横沥镇政府提出行政处理申请，请求责令两原告按照该村村民同等福利待遇向其分配征地补偿款中的32132.16元。被告受理第三人的申请后，经收集有关的证据材料，于2015年6月1日作出被诉的行政处理决定，认为原告的分配方案违反公平原则，责令原告改正，如逾期未改即责令两原告在行政处理决定书生效之日起七日内向第三人何晓琳支付征地款中的土地补偿款人民币32132.16元。被告已向原告及第三人送达了行政处理决定书。两原告不服该处理决定，遂向我院提起行政诉讼。
在庭审中，两原告及第三人对被诉行政处理决定认定的事实予以确认。
本院认为，2004年10月27日修订的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第三、六项规定，保护社会主义全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利，以及保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利，是镇人民政府的职权。据此，镇人民政府对集体经济组织成员提出的虽属于村民自治范围但侵犯其合法权益的事项的申诉，具有法定的处理权。
被诉的行政处理决定认定的事实有相应的证据予以证明，且各方当事人对此并无异议，本院予以认可。
《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”《广东省农村集体经济组织管理规定》第十三条规定：“农村集体经济组织享有以下权利：（一）集体土地和其他集体资产的所有权……”，第十六条规定：“农村集体经济组织成员享有以下权利：……（二）享有集体资产产权、获得集体资产和依法确定由集体使用的国家所有的资产的经营收益；（三）承包集体经济组织的土地及其他资产；……”。根据上述法律、法规的规定，农村集体土地是归属于集体所有的自然资源，土地补偿费和安置补助费作为集体土地由实物形式向货币形式的转化，该集体经济组织内部的全体成员对此应享有同等的分配权利。两原告属下的第六生产队在分配上述款项时所制定的《分配方案》，以第三人在最近一次土地调整时未有分得承包地为由，对其予以少分土地补偿费的做法，与上述法律、法规的精神相悖，已经损害了第三人作为该集体经济组织成员的合法权利。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”被告在受理第三人的申请后，依法进行了调查，根据调查的事实认定两原告下属的第六生产队在发放征地补偿款时，不给予第三人与其他集体经济组织成员同等的分配权，有违上述法律规定，并据此作出责令两原告向第三人支付应当分配的征地补偿款32132.16元的行政处理决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以认可。两原告认为土地补偿费是已获得承包土地的村民特定的权益，缺乏法律依据，本院不予采纳。
综上所述，被告作出的南横府行决字[2015]20号行政处理决定事实清楚、适用法律正确、程序合法，两原告请求撤销被诉行政处理决定，理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告广州市南沙区横沥镇庙南村民委员会、广州市南沙区横沥镇庙南经济联合社的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告广州市南沙区横沥镇庙南村民委员会、广州市南沙区横沥镇庙南经济联合社共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。上诉人应在递交上诉状次日起7日内向广州铁路运输中级法院预交上诉案件受理费50元。逾期不交的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 郭汉彬
审 判 员 陈 健
代理审判员 张兆明
二〇一六年二月二十九日
书 记 员 刘慧娟