山东省青岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）鲁02行终18号
上诉人（原审原告）石德礼。
委托代理人王悦敏，山东诚远律师事务所律师。
委托代理人胡克壮，山东诚远律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）青岛市黄岛区灵山卫街道办事处。
法定代表人毕雷鸣，该办事处主任。
委托代理人杜春花，山东新岛律师事务所律师。
委托代理人李会勋，山东新岛律师事务所律师。
原审第三人苏连善。
上诉人石德礼因诉被上诉人青岛市黄岛区灵山卫街道办事处（以下简称灵山卫街道办），原审第三人苏连善行政强制违法及行政赔偿一案，不服青岛市黄岛区人民法院于2017年10月24日作出的（2017）鲁0211行初91号行政判决，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2018年1月11日在第15法庭公开开庭审理了本案，上诉人及委托代理人胡克壮，被上诉人灵山卫街道办行政机关负责人王文波及委托代理人杜春花、李会勋，原审第三人苏连善到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：1999年5月1日，第三人苏连善与案外人胶南市灵山卫镇南门里村民委员会签订了滩涂租赁合同，约定由苏连善租赁其海滩滩涂进行海产品养殖。2003年7月份，因项目建设需要占用涉案岩礁池，被告向第三人进行了补偿。2010年4月30日，原告石德礼与第三人苏连善及案外人胶南市灵山卫镇南门里村民委员会签订滩涂租赁合同变更协议，同意将承包人变更为原告，地面附着物及其所有的生产设施归原告所有。同日，原告与第三人签订育苗场转让合同，约定第三人将育苗场转让给原告。还约定鲍鱼池（即本案涉案岩礁池）归原告所有，以后赔偿与否与第三人无关，双方互不追究责任。在生产中如遇国家征用，地面以上建筑和其他配套设施的赔偿和投资赔偿归原告所有。2010年5月31日，原告与第三人签订育苗场转让合同补充协议，约定育苗场和岩礁池原作价198万元，经协商，现作价188万元。2016年3月8日，中共青岛西海岸新区工委、中共青岛市黄岛区委、青岛西海岸新区管委、青岛市黄岛区人民政府印发《青岛西海岸蓝色海湾整治行动工作方案（2016-2018）》，要求对区内海岸线进行整治。2016年4月9日，被告将涉案岩礁池拆除。2016年4月19日，原告与被告签订拆迁补偿协议书，约定，因海岸线整治项目推进实施，被告需对原告实施整体拆迁，拆迁范围为原告位于上述范围内的建筑物、构筑物及地下设施。协议签订后，被告对原告进行了补偿，补偿金额为2835668元。2016年4月25日，原告出具承诺书一份，载明，关于蓝色海湾整治范围内陆地上的附着物（不含岩礁池）清理的补偿款已经领取，原土地承包协议，待与村委会及原租赁户的纠纷到法院起诉判决后，自动终止。
原审法院认为：该案的焦点问题有以下五个方面，一是该案是否属于行政诉讼受案范围；二是原告与被告是否适格；三是本案是否超过法定起诉期限；四是被告的拆除行为是否合法；五是被告是否应当赔偿原告损失。根据各方当事人提供的证据以及庭审查明的事实，本院对本案的焦点问题做如下评判：一、关于该案是否属于行政诉讼受案范围的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第十二条规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。该案被告拆除了原告实际占用的岩礁池，属于其作为行政主体，行使行政管理职责的行为即行政行为，原告认为被告侵犯了其合法权益，属于行政诉讼受案范围。对被告认为本案不属于行政诉讼受案范围的意见，不予采纳。二、关于原告与被告是否适格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起行政诉讼。第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。该案原告作为涉案岩礁池的实际使用人，也是被告作出的行政行为的相对人，其有权依照上述规定提起诉讼，是适格的原告。被告作为作出拆除行为的行政机关，亦是适格的被告。对被告认为双方主体不适格的意见，不予采纳。三、关于该案是否超过法定起诉期限的问题。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出行政行为时，未告知诉权和起诉期限的，起诉期限从知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过两年。本案中，被告于2016年4月9日实施了拆除行为，并未告知原告诉权和起诉期限，应当适用上述规定。因此，被告于2017年7月13日诉至本院，未超过法定起诉期限。对被告认为原告起诉超过起诉期限的意见，不予采纳。四、关于被告的拆除行为是否合法的问题。被告要拆除原告实际占用的岩礁池，应当在其职权范围内，根据法律法规的规定，按照法定程序进行。本案中，被告没有依照有关法律规定而径行拆除涉案岩礁池，是违法行为，应当确认其行为违法，原审对原告要求确认被告拆除行为违法的诉讼请求，予以支持。五、关于被告是否应当赔偿原告损失的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条等相关规定，行政机关违法行使职权，侵犯公民、法人或者其他组织合法权益，造成损害的，应当给予国家赔偿。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条的规定，在行政赔偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。换言之，在行政赔偿案件中，原告应当就其合法权益是否受到被告侵犯，造成何种损失以及损失数额举证。如果因为被告原因导致原告无法举证，并非是免除原告的举证责任，原告仍然要对其损失问题提供初步证据。本案中，原告主张被告的行为侵犯了其合法权益，但没有举证证明侵犯了何种合法权益，造成了什么损失，仅仅要求按照黄岛区有关海域补偿的标准赔偿损失，无事实和法律依据。再者，从原告与第三人签订的转让合同、原告与被告签订的拆迁补偿协议以及当事人、第三人的陈述等证据看，涉案岩礁池曾经进行过补偿，且在原告与被告签订的拆迁补偿协议中也明确拆迁范围为原告位于海湾整治范围内的建筑物、构筑物及地下设施。因此，原告要求按照补偿标准赔偿损失也与事实不符。综上，原告要求被告赔偿其损失的诉讼请求，无事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第六十九条的规定，判决一、确认被告青岛市黄岛区灵山卫街道办事处对原告石德礼实际占用的岩礁池的拆除行为违法；二、驳回原告石德礼的其他诉讼请求。案件受理费人民币50元（原告已预交），由被告负担。
上诉人石德礼不服一审判决，上诉称:一、1999年5月1日，原审第三人苏连善与案外人南门里村委会签订滩涂租赁合同，约定租赁期限为30年。2010年4月30日，上诉人与苏连善及案外人村委会签订了滩涂租赁合同变更协议，同意将承包人变更为上诉人，该合同至拆迁之时仍然合法有效。按照《青岛市黄岛区海域清理补偿办法》第四项“2003年1月28日前已经签订合同至今有效的，按照前述条款“已经取得海域使用权证书”确定的补偿原则执行的规定，上诉人按照补偿标准要求赔偿损失是有事实和法律依据。二、被上诉人灵山卫街道办提供了赔偿表及清单记录表一份，以证明2003年7月曾经向原审第三人苏连善进行过补偿，该证据不能证明被上诉人灵山卫街道办已经将赔偿款实际足额支付给原审第三人苏连善。三、即使本案岩礁池曾经进行过补偿，也不能称为此次拆迁免于补偿的理由和依据。1、《青岛市黄岛区海域清理补偿办法》文件起草背景解读中“对项目占用海域，我区历史上对传统渔业用海区进行了相关补偿，但是由于缺乏统一的海域使用补偿规范，没有统一的补偿标准，出现海域使用和补偿纠纷。针对这种情况，起草《青岛市黄岛区海域清理补偿办法》”是同样适用于历史上进行过相关补偿的海域的。如不适用被上诉人灵山卫街道办也应当找出相关的法律依据，做到依法行政。2、假设2003年7月非涉案岩礁池进行过足额赔偿，但赔偿后该岩礁池仍由原审第三人苏连善进行了为期七年的经营，上诉人承包后又经营至2016年4月份，在长达十三年的时间里，被上诉人灵山卫街道办并未对上诉人经营使用海域提出任何异议，应视为被上诉人灵山卫街道办对上诉人使用该海域的行政许可，根据信赖保护原则，应当对上诉人的权益予以保护。四、上诉人提交的录像显示在拆迁过程中，有很多妇女闯入在该岩礁池捡拾海参，给上诉人造成了重大经济损失，一审判决驳回上诉人关于经济赔偿没有事实依据。综上，请求撤销原判，依法改判。
被上诉人灵山卫街道办辩称：一、上诉人石德礼对涉案岩礁池及所在的海域均不享有合法权益。根据我国海域使用管理法律法规，海域属于国家所有，由当地海洋行政主管部门审核海域使用权，上诉人并没有依法取得海域使用权证，也未缴纳海域使用费，不能证明对海域享有合法权益。2003年，因为项目占用，被上诉人已经就争议的岩礁池部分向原审第三人苏连善进行过补偿。石德礼与苏连善于2010年签订的转让合同及租赁合同变更中涉及岩礁池及所在海域部分无效。村委会盖章只是同意承租人变更，无权对已经补偿岩礁池及海域确认上诉人具有合法所有权和使用权。二、被上诉人在2003年就岩礁池部分向原审第三人进行过补偿，从原审第三人与上诉人签订的转让合同及租赁合同变更协议内容看，上诉人当时已经知道岩礁池已经补偿的事实。三、被上诉人不认可上诉人在经营使用岩礁池海域，更不认可其在合法经营使用，其要求被上诉人赔偿缺乏事实和法律依据。请求维持原判。
原审第三人苏连善述称：上诉人的请求无法律及事实依据，且上诉人已经在2016年4月份获得了经济补偿2835668元。一、1999年，原审第三人与南门里大队签订了海滩岩礁使用合同，进行养殖。2003年泰和油气开发，养殖户得到经济补偿，补偿完毕后，还在继续使用。上诉人对此知情，而且在育苗场转让时对岩礁池作价低，能用多久就用多久。二、2010年原审第三人因为家庭困难的情况下，转让给上诉人，但上诉人拒不支付转让费，只能将原合同198万元下价10万元。请求维持原判。
各方当事人在原审中提供的证据已经质证，并已随案移送本院。经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为：《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款之规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。另外，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。
首先，本案上诉人并没有就相关海域使用权进行登记，未获取海域使用权证。其次，被上诉人提交的证据已经证明早在2003年，被上诉人已经就项目占用涉案岩礁池对原审第三人进行过补偿，原审第三人对此予以认可。虽然被上诉人当时没有直接占用岩礁池，但上述事实并没有因此改变，上诉人所主张的被上诉人认可其使用该海域的主张本院不予支持。另外，上诉人在2010年与原审第三人签订的育苗场转让合同，主要内容系对承租人进行变更，岩礁池已经补偿事实的效力延续到上诉人。综上，本案上诉人所提交转让合同等证据不足以证明其在岩礁池区域存在应当赔偿的合法权益，原判驳回其赔偿请求无误。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李国宁
审 判 员 蒋金龙
审 判 员 林 桦
二〇一八年一月二十六日
法官助理 张丽丽
书 记 员 王 崧
书 记 员 刘 佳