山西省晋城市中级人民法院
p t ; ” > 行 政 判 决 书
（2017）晋05行初56号
原告谷建文，男，汉族，住所地山西省潞城市。
委托代理人王立江，北京京平律师事务所律师。
委托代理人陈婉枫，北京京平律师事务所实习律师。
被告潞城市人民政府，所在地址潞城市衙道街16号。
法定代表人秦苏良，职务市长。
委托代理人段宏坤、刘慧慧，均为山西振坤律师事务所律师。
原告谷建文不服潞城市人民政府房屋行政征收，于2017年7月12日向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年9月19日公开开庭审理了本案。原告谷建文及其委托代理人王立江、陈婉枫，被告潞城市人民政府法定代表人秦苏良，委托的代理人段宏坤、刘慧慧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年5月17日被告潞城市人民政府作出《潞城市人民政府关于房屋征收的决定》（以下简称《征收决定》），并于同年5月19日以《潞城市人民政府关于房屋征收的公告》的形式将征收决定予以公告，《征收决定》内容包括房屋征收项目名称、房屋征收范围、房屋征收实施时间、房屋征收补偿方案、房屋征收部门、房屋征收实施单位等相关事项。
原告谷建文诉称，原告房屋位于《征收决定》的征收范围之内，原告认为被告作出《征收决定》行政行为违法，应被撤销。原告提交的证据有：1、原告身份证复印件；2、土地权属证明复印件；3、被告作出的《潞城市人民政府关于房屋征收的决定》。
被告潞城市人民政府答辩称，一、原告主体不适格，应驳回其起诉。原告既没有土地使用权属证书，也没有房屋所有权证书，无法证明其为涉案房屋的合法所有权人，因此，原告主体不适格。二、被告作出的房屋征收决定适用法律正确、合法。潞城市城市棚户区（城中村）改造A区项目是一项惠民工程，符合公共利益的需要。根据《物权法》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》的相关规定，被告有权依照法律规定的权限和程序征收规划区域内相关土地和单位、个人的房屋。潞城市城市棚户区（城中村）改造A区项目符合潞城市国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划和专项规划，潞城市人民政府在作出房屋征收决定前，项目已经得到发展和改革部门的立项批复，有完善的征收补偿方案且经过论证和征求公众意见，经过潞城市人大常委会决议，完成了社会稳定风险评估，征收补偿费用足额到位，专户存储、专款专用，符合《征补条例》的相关要求，该行政行为合法。三、被告的征收工作是一项受广大被征收户欢迎的惠民工程，对该惠民工程的否定，势必会损害广大被征收户的利益和影响城市的健康发展。本案在开庭前征收工作进展顺利，签约工作已取得阶段性成果，699户被征收户中674户已签订补偿协议，得到了补偿，签约率达到了96.4%，而且被告在作出房屋征收决定前，征收补偿方案得到了绝大多数被征收户的认可和支持配合，足见该征收工作是一项受广大被征收户欢迎的惠民工程，应该得到肯定。现在绝大多数被征收户已经配合政府拆除了房屋，部分被征收户还在等待回迁，如果仅仅因个别人的无理诉求而否定征收工作，势必会给知法守法、诚信善良的广大被征收户带来巨大的伤害，影响潞城市的规划和发展。四、棚户区（城中村）征收作为一项新生事物，目前没有专门的法律规定，根据中央相关会议和文件精神，参照《征补条例》执行没有错误。对于集体土地和国有土地混合交叉在一起的城中村、棚户区拆迁，法律并没有专门的法律规定，《土地管理法》对农村土地的征收程序是上世纪80年代的产物，已经严重不适应现实的需要，社会各界对此已经达成普遍共识，并且已经进入法定的修订程序，只是未最终出台而已。实务中，多数地区都是参照《征补条例》程序进行征收，因为如果按照集体土地征收，补偿标准只是地面附着物的价值，远远低于国有土地上房屋补偿标准。对于土地相邻而土地性质不同的房屋所有人来说，既不公平，也难以接受。中央对此问题下发文件，号召各地政府可以先行先试，创新方式。有的省市如山东省出台的规定是先签订补偿协议，再办理征收手续（见山东省政府第226号令），就是创新的范例。五、原告存在恶意诉讼嫌疑，法庭应驳回其起诉。被答辩人之所以提出诉讼，其真实意图也不是对征收程序有意见，而是对征收补偿标准满意却不满足,其属于恶意诉讼，法庭应当驳回其起诉。综上，请法院依法查明事实，驳回原告的起诉。
被告提交的证据及证明目的如下：第一组证据：山西省人民政府土地审批文件（晋政地字【2017】122号、146号文件），证明土地已获得省政府批文。第二组证据：1、潞城市发展和改革局文件（潞发改审发【2017】12号和潞发改审发【2017】13号）关于棚户区（城中村）改造项目可行性研究报告的批复；2、建设项目选址意见书两份。证明棚改项目符合社会公共利益，并通过了相应的前期审批程序。第三组证据：1、《潞城市国民经济和社会发展十三五规划纲要》及人大审查结果报告；2、潞城市土地利用总体规划（2006-2020年）及土地利用总体规划图；3、潞城市城市总体规划（2001-2020年）；4、【晋建保函[2016]1369号】省住建厅关于长治市潞城市城市棚户区改造A区列入国家棚户区改造计划的函；5、关于潞城市2016年国民经济和社会发展计划执行情况和2017年国民经济和社会发展计划的报告及人大通过决议。证明征收行为符合四规划一计划。第四组证据：1、2017年3月17日照片对《房屋征收与补偿试行办法（草案）》进行研讨论证；2、潞城市人民政府纪要【2017】3次;3、《潞城市城市规划区房屋征收与补偿试行办法》（草案）;4、2017年4月21日照片五张，《潞城市城市规划区房屋征收与补偿试行办法》公开征求社会公众意见;5、2017年4月27日照片和潞城市人大常委会关于《潞城市城市规划区房屋征收与补偿试行办法》的决议;6、潞城新闻刊登《潞城市城市规划区房屋征收与补偿试行办法》和潞城市城市棚户区改造指挥部《潞城市城市规划区房屋征收与补偿试行办法》册子。证明潞城市城市规划区房屋征收与补偿试行办法符合法律规定程序，经过研究论证、公开征求意见、并经潞城市人大常委会决议通过并公布。第五组证据：入户调查情况摸底表。证明按法律规定进行了入户调查工作。第六组证据：《社会稳定风险评估报告》证明按法律规定程序在作出征收决定前进行了社会稳定风险评估。第七组证据：山西省城镇建设投资有限责任公司棚户区改造项目资本金划转通知书（2017年第10号和2017年第11号）证明征收补偿费用足额到位。第八组证据：潞城市人民政府关于房屋征收的决定和潞城市人民政府关于房屋征收的公告。证明根据法律规定对征收决定及时进行了公告。
针对被告提交的证据，原告的质证意见总结如下：1、被告提交的省政府征收批文不包括原告土地及房屋，因此本次征收决定是违法的。2、原告土地属于集体土地，被告适用《征补条例》属于适用法律错误。3、被告提交的第三组证据规划文件等，未经广泛征求意见，不具有合法性。4、第四组证据，照片缺乏关联性，《潞城市城市规划区房屋征收与补偿试行办法》未加盖公章，不具有真实性，而且也不能代替征收补偿方案。5、第五组证据入户调查表，证明原告在征收范围之内，但其与实际情况不符，原告实际面积要比调查面积大。6、第六组证据，合法性与证明目的不认可，作出主体不合法，应有市县级相关部门作出，且被告作的答辩有出入，评估面积464.8亩和选址意见书用地面积不符，风险评估报告是一揽子工程，不是对具体征收建设单独作的报告不符合山西省政府条例。7、第七组证据真实性、合法性关联性均不认可，没有原件核对，只是一个要求转账的通知书，是否转、转多少均不能证明，与项目投资资金不相符。8、第八组证据对合法性不认可，其依据的征收决定不具有合法性。
针对原告的证据，被告的质证意见为：对身份证真实性无异议，对草契本身真实性无异议，对合法性和关联性不认可，根据物权法规定，不动产权利确定，以相关部门备案为准，在土地和房管部门均没有查到该房产的登记；对证据关联性有异议，纸契上是砖房五间，与现状不符，如果房屋是拆除后翻建应有相关部门手续，如果没有是违建。对其他证据无异议。
根据庭审及质证情况，本院对本案证据认定如下：被告提交的证据：第一组证据两个批文虽不包括原告所在土地及房屋，但系被诉《征收决定》征收范围内相关土地的征收批文，与本案存在关联，本院予以采信。被告提交的其他证据，能够证明本案相关情况，原告虽然不认可，但是没有提交证据予以证伪，本院对这些证据予以采信。原告提交的证据，本院予以采信。
经审理查明，潞城市城市棚户区改造（A区）项目及其配套基础设施建设已列入国家和山西省2015-2017年棚户区改造规划，该项目所涉范围内既有国有土地也有集体土地，原告房屋在该项目涉及范围集体土地之上。潞城市人民政府为推进该项目实施，采取整体推进，分步实施的办法。从项目整体来说，潞城市城市棚户区（城中村）改造A区项目符合潞城市国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划和专项规划；该项目整体由潞城市人民政府进行了社会稳定风险评估；潞城市人民政府制定《潞城市城市规划区房屋征收与补偿试行办法》，并在征求意见的基础上，经潞城市人大常委会决议通过，同时潞城市棚户区改造指挥部发布《潞城市棚户区（城中村）改造A区项目房屋征收补偿安置方案》，潞城市城市棚户区改造指挥部对征收范围内的房屋进行了入户调查并制作相关表格，原告对调查的面积有异议。从分步实施来看，项目范围内A1片区、A2片区项目已经获得潞城市发展和改革局项目可行性研究的批准，根据山西省人民政府晋政地〔2017〕122号、晋政地〔2017〕146号批文，该项目涉及的部分土地及房屋的征收已经山西省人民政府批准，A1、A2片区项目单位项目建设资金部分到账。原告房屋及占用集体土地不在山西省人民政府批文范围内。2017年5月17日被告潞城市人民政府根据《征补条例》及相关法规，作出《征收决定》，对潞城市城市棚户区（城中村）改造A区项目整个项目范围内的房屋予以征收，并于同年5月19日予以公告。截止目前，征收范围内多数被征收户已经签订征收补偿协议，多数房屋也已经拆除完毕。
本院认为，原告系《征收决定》征收范围内的住户，对此双方当事人并无异议，原告土地使用手续是否完善，是否办理房屋所有权证书，并不能否定原告与所诉《征收决定》的利害关系，因此谷建文系本案适格原告。政府对城市棚户区、城中村进行改造是促进城市发展，改善棚户区、城中村配套基础设施和居民居住条件，优化城市环境的必由之路，符合全国城市发展的实践。本案中，潞城市城市棚户区（城中村）改造（A区）项目整体已经列入国家和山西省棚户区改造规划，因此对改造范围内的土地及房屋进行征收系公共利益的需要。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款的规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。因此被告所作《征收决定》是符合公共利益需要标准的。被告征收土地及房屋应当依法进行。根据《中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》（中纪办〔2011〕8号）要求：“在《土地管理法》等法律作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行”，被告潞城市人民政府依照《征补条例》规定的征收办法及补偿标准进行征收，并无不当。但被告在征收集体土地时，仍然要依照《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定进行土地征收的审批手续，被告在2017年5月17日作出《征收决定》之时，尚未依照上述规定取得省级人民政府或国务院的审批，已经违反了法律的规定，其后山西省人民政府晋政地〔2017〕122号（2017年7月12日作出）、晋政地〔2017〕146号批文（2017年8月28日作出）虽然已经对被告改造项目部分土地批准征收，并不能改变之前作出《征收决定》违法的性质，况且目前，针对原告所在集体土地的省级人民政府的审批手续依然缺失。但被告作出《征收决定》已被实施，多数被征收户已经签订征收补偿协议，如果撤销该《征收决定》，势必会对已经签订协议和正在准备签协议的被征收户造成重大影响，也会使整个棚户区（城中村）改造A区项目目的难以实现，将会损害重大公共利益，因此该《征收决定》不宜撤销。
综上，被告潞城市人民政府2017年5月17日作出的《潞城市人民政府关于房屋征收的决定》违反法律规定，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，因此不予撤销，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决如下：
一、确认被告潞城市人民政府2017年5月17日作出的《潞城市人民政府关于房屋征收的决定》违法。
二、驳回原告谷建文的其他诉讼请求。
案件受理费50元由被告潞城市人民政府承担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省高级人民法院。
审判长李先翠
审判员郑金坤
人民陪审员姬燕花
二〇一七年十二月二十日
法官助理张文莉
书记员李海玲