山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）鲁行终876号上诉人（原审原告）胡广山，男，汉族，1962年11月5日出生，农民，住济南市市中区。被上诉人（原审被告）济南市市中区人民政府，住所地济南市市中区经八路122号。法定代表人王勤光，区长。委托代理人张雷，该政府工作人员。委托代理人栾涛，国浩律师（济南）事务所律师。被上诉人（原审被告）济南市市中区城市管理行政执法局，住所地济南市市中区望岳路788号。法定代表人周勇，局长。委托代理人周鹏，该局副调研员。委托代理人杨博，山东聚轩律师事务所律师。被上诉人（原审被告）济南市公安局市中区分局，住所地济南市市中区经三路145号。法定代表人赵新，局长。委托代理人王振强、马长青，均系该单位工作人员。被上诉人（原审被告）济南市国土资源局市中区分局，住所地济南市市中区二环南路3456号。法定代表人刘书业，局长。委托代理人王君，该局工作人员。委托代理人赵开勇，山东众成仁和律师事务所律师。被上诉人（原审被告）济南市市中区人民政府陡沟街道办事处，住所地济南市市中区党家镇陡沟村。法定代表人王恩东，主任。委托代理人方正，北京德和衡（济南）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）济南市市中区农业经济发展局，住所地济南市市中区二环南路8216号。法定代表人李广林，局长。委托代理人相永建，国浩律师（济南）事务所律师。被上诉人（原审被告）济南市水利局，住所地济南市历下区龙奥大厦。法定代表人张曰良，局长。委托代理人卢居法，该局工作人员。委托代理人马吉刚，山东辰静律师事务所律师。胡广山因诉济南市市中区人民政府（以下简称区政府）、济南市市中区城市管理行政执法局（以下简称区执法局）、济南市公安局市中区分局（以下简称公安分局）、济南市国土资源局市中区分局（以下简称国土分局）、济南市市中区人民政府陡沟街道办事处（以下简称办事处）、济南市市中区农业经济发展局（以下简称区农发局）、济南市水利局（以下简称市水利局）行政强制一案，不服济南市中级人民法院2015年11月25日作出的（2015）济行初字第328号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2004年9月1日，胡广山与董庄村委会签订土地承包协议，约定“甲乙双方经平等协商、甲方两委会、村民代表会议讨论表决通过，甲方同意将集体所有的耕地对本村村民发包，乙方自愿承包……承包期限为10年，自2004年9月1日至2014年1月，每年每亩承包费245元整，于每年9月1日前缴纳下一年的承包费，即先交款后承包……遇国家征占双方均应服从，有关补偿按国家政策办理。乙方如不按约定交纳承包费，每逾期一天，按当年承包费的5%交纳违约金，缴清欠交的承包费，合同同时终止……”。2014年5月7日，董庄村委会召开两委成员和村民代表会议，会议决定执行市政府关于玉符河综合治理工程占地的相关规定，每人1.1亩口粮田的土地补偿款按市政府标准给户家；开荒地的地上物归开荒者所有，并对开荒者的投入给予适当补偿；承包地到期的全部收回，不到期的按合同约定处理。2014年11月10日，董庄村委会与办事处等签订玉符河综合治理工程土地交接确认书，载明“实施范围土地使用权转移相关手续已完善，具备土地交接条件，实施单位可以进场。本确认书签字后五日内，由产权人将上述土地地上物自行清除，若不清除，视为放弃。”2014年11月20日，本案所涉土地地上物被清理，区政府、区执法局、办事处工作人员在清理现场。原审法院认为，本案争议的焦点问题是：第一，原告关于其对涉案土地享有土地承包经营权益的主张是否具有事实根据和法律依据；第二，对原告要求判令被告将地上物恢复原状的诉讼请求是否应予支持。关于第一个争议的焦点问题。原审法院认为，根据2013年3月1日《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，农村土地承包包括家庭承包和其他方式承包。家庭承包由发包方按照统一规定组织承包，本集体经济组织成员享有平等的承包权利，家庭承包不收取承包费用，承包期限按照最低30年执行；其他方式承包由双方协商确定，不在本集体经济组织成员内部平均分配，其他方式承包收取承包费用，承包期限由双方协商确定。本案中，胡广山的承包合同系其在2004年与发包方协商确定的，并约定了土地承包费用，不符合家庭承包的基本特征，而系以其他方式承包的土地，按照合同约定的承包期限，胡广山的承包合同已经于2014年9月到期，董庄村委会有权收回承包土地。在董庄村委会收回涉案承包土地并移交给玉符河工程单位的情况下，法院认为胡广山关于其仍享有土地承包经营权益的主张没有事实根据和法律依据，并对其要求确认被告强推其土地行为违法的诉讼请求不予支持。关于第二个争议的焦点问题。原审法院认为，《最高人民法院关于贯彻执行若干问题的意见（试行）》第86条规定：“非产权人在使用他人的财产上增添附属物，财产所有人同意增添，并就财产返还时附属物如何处理有约定的，按约定办理；没有约定又协商不成，能够拆除的，可以责令拆除，不能拆除的，也可以折价归财产所有人；造成财产所有人损失的，应当负赔偿责任。”根据上述法律规定，因返还财产发生的附属物纠纷问题，应当由财产所有人和非产权人进行处理。本案中，胡广山在使用董庄村委会的土地上增添附属物，在土地承包合同到期的情况下，董庄村委会于2014年5月7日形成决议，要求原告返还土地，同时对附属物形成了处理意见。2014年11月10日，村委会将涉案土地移交给玉符河工程单位，移交确认书上载明“本确认书签字后五日内，由产权人将上述土地地上物自行清除，若不清除，视为放弃”，本案被诉清理土地附属物的行为，发生在上述期限届满后。综合上述法律依据及案件事实，原审法院认为胡广山土地附属物损失问题，应由胡广山与董庄村委会解决，不属于行政诉讼审理范围，对其要求判令被告将地上物恢复原状的诉讼请求不予支持。综上所述，原告胡广山的诉讼请求不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决驳回原告胡广山的诉讼请求。案件受理费50元，由原告胡广山负担。上诉人胡广山不服原审法院判决，上诉称：一、上诉人享有涉案土地的承包经营权益。1.上诉人与董庄村委会签订的土地承包协议从性质上应该属于家庭承包，而不应属于其他方式承包，土地承包期限应当适用30年的期限。因此，上诉人与村委会签订的土地承包协议并未到期，上诉人依法享有涉案土地的合法权益。2.上诉人除了与村委会签订的土地承包协议中的土地以外，还有4.49亩口粮地，有5.61亩开荒地也被同时非法强推毁坏，该部分土地应该归上诉人长期使用，村委会无权擅自收回。3.涉案土地上的果树、农作物是上诉人种植，所有权属于上诉人，被上诉人将其毁坏，应承担相应的法律责任，并应向上诉人赔偿相应的损失。二、原审法院确认了区政府、区执法局和办事处工作人员在强推土地现场，就可以证明强推土地是上述部门组织领导实施的行为。上诉人在原审中提交的证据四、证据五对此也进一步予以印证。被上诉人是涉案土地上玉符河工程的实施者，也是涉案土地强推后的使用者和受益者，应承担违法行政的法律责任。三、原审法院认定董庄村委会将涉案土地移交玉符河工程单位合法是错误的。涉案土地的移交没有经过村民会议讨论，村民会议也没有授权村民代表会议讨论决定，违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条的规定，侵犯了上诉人等村民的合法权益，是违法的。被上诉人为了建设玉符河工程，强制上诉人进行土地流转，违反了平等协商、自愿、有偿原则，违法改变了土地的农业用途，侵犯了集体经济组织成员的优先权。四、原审法院适用法律错误。涉案土地属于农村集体所有，包括上诉人在内的所有集体组织成员共同享有涉案土地的所有权，而不是简单的民事法律关系。因此，本案应适用《中华人民共和国土地承包法》关于家庭承包的法律规定。村委会无权擅自变更或剥夺上诉人对其承包或者开荒土地的合法权益。综上，1.请求二审法院撤销济南市中级人民法院作出的（2015）济行初字第328号行政判决；2.依法改判确认七被上诉人共同对上诉人承包的集体土地实施强制推毁的行为违法；3.判令七被上诉人共同对上诉人被毁损的土地和地上物恢复原状；4.本案诉讼费用由被上诉承担。被上诉人区政府答辩称：一、上诉人对涉案土地并不享有承包经营权益。根据涉案承包合同的内容，土地发包系董庄村委会与胡广山协商确定的，并约定了土地承包费用，不符合家庭承包的基本特征，而系以其他方式承包土地。根据合同约定，承包期限已经于2014年9月到期，董庄村委会已经收回了承包地并将相应土地移交给玉符河施工，上诉人主张其仍享有土地承包经营权益，没有事实及法律依据。二、董庄村委会交地后，施工单位进行施工是合法的。经原审法院确认效力的土地交接确认书所载明的内容，能够证明董庄村委会已于2014年11月10日将涉案土地交付给施工单位。2014年11月20日是施工单位正常施工的时间，并不存在上诉人所称的对其土地和地上物实施强制推毁的行为，更不应向上诉人承担赔偿责任。三、区政府未实施上诉人所称的强推行为。据初步了解，2014年11月20日系济南市玉符河综合治理工程的施工单位在上述工地上进行了施工。区政府的工作人员虽然在清理现场，但区政府不是施工单位，也不是施工单位的委托方，并未实施上诉人所称的强推行为。上诉人在原审中提交的证据四、证据五并未作为本案的定案依据，不能证明区政府实施了强推行为。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法判决驳回上诉人的上诉请求，维持原审判决。被上诉人国土分局答辩称：原审法院认定事实清楚，适用法律正确。国土分局未实施或组织实施过上诉人所称的行政违法行为。上诉人提交的证据也无法证明其主张的事实，请求二审法院依法判决驳回上诉人的上诉请求，维持原审判决。被上诉人区农发局答辩称：2014年11月20日，区农发局未在上诉人承包的集体土地上实施强推行为。经了解，董庄村委会交地后，施工单位进行施工是合法的。上诉人在原审中提交的证据也不能证明区农发局实施了上诉人所称的强推行为。上诉人对涉案土地也不享有承包经营权。请求二审法院依法判决驳回上诉人的上诉请求，维持原审判决。被上诉人办事处答辩称：一、办事处未对上诉人土地实施强制清理行为。玉符河综合治理工程从立项、组织建设、筹集资金到施工都是由济南玉符河建设管理有限公司实施。上诉人没有任何证据证明办事处对其土地实施了强推行为。上诉人以被上诉人工作人员曾出现在强推现场即主张被上诉人对其实施了强推行为，显然不能成立。被上诉人作为基层政府管理部门，在其辖区出现人员聚集，发生矛盾冲突时派员前去调解、协调和化解矛盾，这是被上诉人的职责。二、济南玉符河综合治理工程是采取土地流转方式进行的，村委会作为土地所有人将具备施工条件的土地交付给施工方符合法律规定。在土地流转过程中发生的争议均属于民事法律关系调整的范畴，不属于行政诉讼的范畴。综上，请求二审法院依法判决驳回上诉人的上诉请求，维持原审判决。区执法局、公安分局、市水利局均未向本院提交书面答辩意见。各方当事人在原审中提交的证据已随案移送本院（详见原审判决书），合议庭经评议同意原审判决对本案事实的认定。本院认为，本案争议的焦点问题为：上诉人对涉案土地是否享有土地承包经营权益，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求是否合法正确。涉案《土地承包合同》系承包方胡广山与发包方董庄村委会于2004年9月1日签订，约定了承包期限为10年，也即该承包合同已经于2014年9月1日到期。上诉人主张本案承包合同从性质上应该属于家庭承包，应当适用30年的承包期限，承包合同并未到期。对此，根据《中华人民共和国农村土地承包法》相关规定，农村土地承包包括家庭承包和其他方式承包。家庭承包由发包方按照统一规定组织承包，本集体经济组织成员享有平等的承包权利，家庭承包不收取承包费用，承包期限按照最低30年执行；其他方式承包由双方协商确定，不在本集体经济组织成员内部平均分配，其他方式承包收取承包费用，承包期限由双方协商确定。上述规定能够看出，我国法律规定的家庭承包是集体经济组织内部人人有份的承包，较之其他方式的土地承包主要有以下特点：一是承包主体不同，家庭承包以集体经济组织内部的农户家庭为单位承包，不是以联户、专业队或者个人为单位承包；二是承包程序不同，家庭承包方式的土地应当经过村民会议三分之二以上成员或者三分之二村民代表同意，而其他方式承包可以直接通过招标、拍卖、公开协商等方式实行承包经营；三是承包期限不同，家庭承包期限较长，耕地一般为30年，而其他方式的承包期则由承包双方协商确定；四是家庭承包具有强烈的社会保障和福利功能，确定每户的承包地数量时，采取按人口平均分配的方法，集体经济组织成员人人有份，发包方不能选择承包方，体现公平原则。涉案承包合同系由胡广山个人与董庄村委会通过协商一致方式达成，并约定了土地承包费用，从承包主体、承包程序、承包期限来看，均不符合家庭承包的基本特征，而系以其他方式承包的土地。按照合同约定的承包期限，胡广山的承包合同已经于2014年9月到期，董庄村委会有权收回承包土地。在董庄村委会收回涉案承包土地并移交给玉符河工程单位的情况下，胡广山主张其仍享有土地承包经营权益，没有事实根据和法律依据，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。对于上诉人在使用董庄村委会土地上增添附属物的损失问题，上诉人可以与董庄村委会通过协商、诉讼等合法途径解决，不属于本案审理范围。综上，上诉人的上诉请求无事实及法律依据，依法应予驳回。原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人胡广山负担。本判决为终审判决。审 判 长  马新光代理审判员  卜菲菲代理审判员  刘白鸽二〇一六年八月二十三日书 记 员  王 璐