江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏01行终247号
上诉人（原审原告）汤树秀，女，汉族，1961年4月12日出生。
被上诉人（原审被告）南京市公安局鼓楼分局，住所地在南京市鼓楼区定淮门大街1号。
法定代表人车正道，南京市公安局鼓楼分局局长。
委托代理人陈晓平，南京市公安局鼓楼分局湖南路派出所教导员。
委托代理人魏东冠，南京市公安局鼓楼分局法制大队民警。
被上诉人（原审被告）南京市人民政府，住所地在南京市玄武区北京东路41号。
法定代表人缪瑞林，南京市人民政府市长。
委托代理人王祺、朱正，南京市人民政府法制办工作人员。
上诉人汤树秀因诉被上诉人南京市公安局鼓楼分局（以下简称鼓楼公安分局）、南京市人民政府（以下简称市政府）治安行政处罚及行政复议一案，不服南京市鼓楼区人民法院（2015）鼓行初字第118号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年3月8日受理后，依法组成合议庭，于2016年4月28日公开开庭审理了本案。上诉人汤树秀，被上诉人鼓楼公安分局的出庭负责人谢凯、委托代理人陈晓平、魏东冠，被上诉人市政府的委托代理人王祺、朱正到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2010年12月27日，鼓楼公安分局受理汤树秀涉嫌扰乱公共场所秩序一案，并传唤汤树秀至湖南路派出所。汤树秀在接受询问时陈述，2010年12月26日，其携带上访材料去毛主席纪念堂时，被北京警方查获。此外，汤树秀在2010年12月11日接受询问时陈述，自2006年起，其多次到北京上访，这次是2010年10月份到北京上访，去了国家信访局、中纪委、公安部治安总局，还到过靠近使馆区的农展中心。
北京市公安局天安门地区分局2010年12月27日出具的工作说明中记载：2010年12月26日，民警在天安门地区执勤时，盘查发现六名上访人员，并将该六人带回审查，经查张桂英等六人（含汤树秀）系江苏省南京人，后将该六人送至久敬庄救济中心。北京市公安局天安门地区分局出具训诫书一份，明确告知上述六人，天安门地区不是信访接待场所，不接待信访人员，也不允许信访人员滞留或聚集，相关人员应当到相关的信访接待部门去反映自己的问题。南京市驻京信访工作小组2010年12月10日出具的情况说明中明确，2010年12月10日，汤树秀在“世界人权日”敏感时期携带上访材料赴京到使馆区上访，被北京公安机关扣留后送至久敬庄救济服务中心。2010年12月27日，鼓楼公安分局告知汤树秀，其行为已构成扰乱公共场所秩序，公安机关将根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）的相关规定进行处罚，并告知陈述和申辩的权利，汤树秀当场没有陈述申辩。同日，鼓楼公安分局作出鼓公（湖）行决字[2010]第3343号行政处罚决定（以下简称3343号行政处罚决定），该处罚决定认定：汤树秀于2010年12月10日在“世界人权日”敏感时期，携带上访材料赴京到使馆区上访；2010年12月16日，汤树秀再次赴京上访；2010年12月26日，汤树秀携带上访材料至天安门广场毛主席纪念堂时，被北京市公安局天安门地区分局查获。根据上述事实，鼓楼公安分局对汤树秀处以行政拘留十日的处罚。
2007年以来，汤树秀多次前往北京非正常上访。2008年12月26日和2009年1月25日，汤树秀被北京市公安局天安门地区分局治安大队训诫。2009年10月，汤树秀因上述行为受到警告处罚。
汤树秀不服3343号行政处罚决定，于2011年2月10日向市政府申请行政复议。市政府受理后，于同年3月28日作出[2011]宁行复第22号行政复议决定（以下简称22号行政复议决定），维持鼓楼公安分局作出的上述处罚决定。
原审法院认为，《治安管理处罚法》第二条规定：“扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。”第七条第一款规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域的治安管理工作。”因此，鼓楼公安分局作为南京市鼓楼区公安机关，依法具有对违法行为予以治安管理处罚的法定职责。《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”汤树秀不服鼓楼公安分局作出的行政处罚决定，向市政府申请行政复议，市政府应当依法履行行政复议的法定职责。
《信访条例》第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”第二十条规定：“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；（二）携带危险物品、管制器具的；（三）侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；（四）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；（五）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。”根据上述规定，信访人员应当前往信访机关设立或指定的接待场所提出信访事项，依法行使自己的权利，不得有扰乱公共秩序的行为。本案中，汤树秀前往北京信访，其应当前往专门的信访接待场所提出信访事项。汤树秀在接受询问时自认其携带信访材料前往北京天安门广场毛主席纪念堂、北京使馆区、中纪委等地上访的事实。北京市公安机关出具的训诫书、南京市驻京信访工作小组及北京市公安局天安门地区分局出具的工作说明等材料，进一步确认汤树秀前往上述地点非法上访的事实。
《治安管理处罚法》第二十三条规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……”汤树秀的非正常信访行为扰乱了北京天安门地区、使馆区等地区的公共场所秩序，且汤树秀在明知前述地区非上访场所的情况下，仍存在多次非正常信访的事实，违法情节较为严重，鼓楼公安分局依据《治安管理处罚法》第二十三条的规定，对汤树秀处以行政拘留十日的处罚，认定事实清楚，处罚结果适当。鼓楼公安分局作出处罚决定过程中，依法传唤汤树秀对其违法事实进行了询问查证。在作出处罚决定前，鼓楼公安分局告知了汤树秀作出处罚的事实、理由及依据和依法享有的陈述申辩的权利，作出拘留处罚决定后，依法予以执行。因此，该行政处罚程序亦符合法律规定。
汤树秀不服鼓楼公安分局作出的行政处罚决定，于2011年2月10日向市政府申请行政复议。市政府依法受理复议申请，书面审查了鼓楼公安分局提交的证据，于2011年3月28日作出22号行政复议决定，维持鼓楼公安分局作出的上述处罚决定。该复议未超过《中华人民共和国行政复议法》规定的60天的复议期限，复议程序合法，适用法律、法规正确，实体处理亦无不当。
关于其它诉讼请求，汤树秀要求确认鼓楼公安分局和市政府不能提供呈请传唤审批表、传唤证等证据的诉讼请求，不符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》对具体诉讼请求的要求，在经原审法院释明的情况下，汤树秀不予更改，故对该项诉讼请求不予理涉。鼓楼公安分局作出处罚决定后，依法予以执行并无不当，汤树秀要求确认鼓楼公安分局非法拘禁的诉请，不予支持。本案并无证据证明鼓楼公安分局的相关工作人员涉嫌犯罪，故汤树秀要求将相关犯罪材料移送检察机关处理的诉请，亦不予支持。
原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十三条、第六十九条及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回汤树秀的诉讼请求。案件受理费50元，由汤树秀负担。
上诉人汤树秀上诉称，鼓楼公安分局作出的行政处罚决定没有事实依据，其提供的材料均系伪造，且不能提供北京警方的案件移交手续，行政处罚程序亦严重违法。一审法院未对鼓楼公安分局的违法事项进行处理。请求撤销原审判决；确认3343号行政处罚决定违法；撤销22号行政复议决定；将鼓楼公安分局相关办案民警的违法材料移送有关部门查处。
被上诉人鼓楼公安分局辩称，2010年12月10日，汤树秀在“世界人权日”敏感时期携带上访材料到使馆区上访。12月16日，汤树秀再次赴京上访，其携带上访材料至天安门广场毛主席纪念堂时被查获。鼓楼公安分局根据《治安管理处罚法》的规定，对其行政拘留十日，处罚事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。汤树秀起诉已超过起诉期限，请求驳回汤树秀的起诉。
被上诉人市政府辩称，市政府依法作出了行政复议决定，履行了法定职责，请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
在二审庭审中，上诉人提交了以下材料作为新证据：
1、案件卷宗材料，其中包括鼓楼公安分局湖南路派出所作出的鼓公（湖）行传字[2015]1号传唤证，呈请传唤报告书、呈请行政处罚报告书、两份法院判决书，证明本案行政处罚缺少相应的行政程序；
2、渭南市公安局行政复议决定书，证明与本案类似的案件，渭南市公安局行政复议决定撤销了行政处罚决定；
3、网络新闻报道，证明被上诉人没有事实根据进行行政处罚，应当承担法律责任；
鼓楼公安分局认为上诉人提交的3份证据材料与本案没有关联性；市政府认为上诉人提交的证据1与本案没有关联性，对证据2、3的真实性、合法性、关联性均不予认可。
本院经审查认为，上诉人提交的3项证据均系其他案件的相关法律文书和新闻报道，与本案缺乏关联性，无法据此证明本案被诉行政行为的合法性，本院对该3项证据均不予采信。
本院认为，《治安管理处罚法》第七条规定，“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”第九十一条规定，“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。”鼓楼公安分局作为县级以上地方人民政府的公安机关，负责本辖区内的治安管理工作，具有对违法行为进行治安管理处罚的法定职权。
《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”本案中，汤树秀户籍所在地为南京市鼓楼区虹桥11号1幢106室，位于鼓楼公安分局辖区内，且本案并未涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品事项，故鼓楼公安分局对本案具有管辖权。
《信访条例》第十八条第一款、第二十条第（六）项规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。本案中，根据在卷的询问笔录、北京市公安局天安门地区分局的训诫书、北京市公安局天安门地区分局的工作说明、南京市驻京信访工作小组的情况说明及查获经过等证据，足以认定汤树秀多次前往北京，并至天安门地区和使馆区等地进行非正常上访的事实。《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。鼓楼公安分局依据《信访条例》的相关规定及已经查明的事实，认定汤树秀在北京市上述地区上访属于扰乱公共场所秩序的行为，认定事实清楚。鼓楼公安分局依据《治安管理处罚法》的规定，经过传唤、调查、询问、告知等程序，对汤树秀作出行政拘留十日的行政处罚决定，并依法向其送达了3343号行政处罚决定书，程序合法。
《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定，“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，汤树秀于2011年2月10日向市政府提出行政复议申请，市政府受理后于2011年3月28日作出22号行政复议决定，并于2011年4月1日向汤树秀邮寄送达，行政复议程序符合法律规定。
对于汤树秀提出的要求本院将鼓楼公安分局相关办案民警的违法犯罪材料移送有关部门处理的上诉主张，本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条第一款规定，“人民法院在审理行政案件中，认为行政机关的主管人员、直接责任人员违法违纪的，应当将有关材料移送监察机关、该行政机关或者其上一级行政机关；认为有犯罪行为的，应当将有关材料移送公安、检察机关。”因本案在卷证据不足以证明鼓楼公安分局的相关民警存在违法违纪行为和犯罪行为，上诉人的该主张本院不予支持。
综上，上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人汤树秀负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 郝莉坤
代理审判员 周 磊
代理审判员 杨 欣
二〇一六年六月六日
书 记 员 曹 洁