广东省佛山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）佛中法行终字第381号
上诉人（原审原告）佛山市顺德区润景房产有限公司，住所地佛山市顺德区。
法定代表人胡国英，总经理。
委托代理人刘春明，广东广开律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）佛山市顺德区国土城建和水利局，住所地佛山市顺德区大良德民路区行政服务中心西座。
法定代表人林胜初，局长。
委托代理人张银安，该局工作人员。
委托代理人郭峰，北京德恒（广州）律师事务所律师。
上诉人佛山市顺德区润景房产有限公司（以下简称润景公司）因诉被上诉人佛山市顺德区国土城建和水利局（以下简称顺德国土局）土地行政行为一案，不服佛山市顺德区人民法院（2015）佛顺法行初字第24号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院审理查明：顺德市润景房产有限公司于2003年3月27日取得新世纪花园小区的土地使用权，领取顺府国用（2003）第1001974号《国有土地使用权证》。2005年3月，上述土地分为四宗，土地使用权证号及面积分别为顺府国用（2005）第1001974号（面积119454.25㎡）、顺府国用（2005）第1002374号（面积24652.57㎡）、顺府国用（2005）第1002375号（面积24691.43㎡）和顺府国用（2005）第1002376号（面积16491.45㎡），土地使用权人更名为润景公司。2008年8月11日，该公司取得佛规顺复〔2008〕157号批复，将顺德新世纪花园分为一期和二期，并将二期规划技术经济指标调整为：容积率3.82、建筑密度47.9%、总建筑面积330466㎡（其中计算容积率的建筑面积为251328㎡）。2009年由于道路建设需要，顺德新世纪花园二期16696.7㎡土地被政府收回。土地收回后二期三个土地使用权证面积相应核减，新领取的土地使用权证分别为佛府（顺）国用（2009）第1002374号（面积20872.91㎡）、佛府（顺）国用（2009）第1002375号（面积18875.86㎡）和佛府（顺）国用（2009）第1002376号（面积9389.98㎡）。2010年2月10日，润景公司与佛山市国土资源局签订了顺国出让字（2003）第0573号-补04号《国有土地使用权出让合同补充协议》，约定润景公司在《出让合同》项下宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施的，应按照佛规顺复〔2008〕157号批复中的相关技术指标执行。后润景公司依约补缴了2693127元土地出让金。
2013年1月29日，润景公司以新世纪花园二期地块规划调整为由申请办理佛府（顺）国用（2009）第1002374号、佛府（顺）国用（2009）第1002375号和佛府（顺）国用（2009）第1002376号三个土地证的延长建设期限的补办出让审批手续。因涉及土地闲置处置和规划调整问题，申请业务中止办理。2013年3月4日，上述土地被认定属于政府原因导致闲置。2013年10月10日，上述土地取得顺规审字第2013160号规划意见，规划指标调整为：容积率5.11、建筑密度53.7%、总建筑面积330466㎡、计容建筑面积251328㎡。2013年10月18日，润景公司申请恢复二期地块的补办出让申请业务，顺德国土局委托中介机构对二期地块该次规划调整产生的土地差价进行了评估，顺德区地价核估组根据[佛]正通评[2014][估]字第dt111833号《土地估价报告》出具了顺地价字2013（0167）号《地价评估确认书》，核定二期地块容积率由3.82调整为5.11增加的建筑面积应补缴的土地价款为2860万元；根据[佛]正通评[2013][估]字第t121634号《土地估价报告》出具了顺地价字2013（0166）号《地价评估确认书》，核定二期地块住宅、商服建筑面积结构调整应补缴的土地价款为737万元，两项合计应补缴3597万元。2014年11月14日，顺德国土局作出顺建函[2014]1536号《关于新世纪花园二期地块调整规划补缴地价款有关事宜的函》，告知润景公司需补缴3597万元土地出让金。润景公司在规定期限内未出具明确意见。顺德国土局遂于2015年1月16日作出顺建处〔2015〕1号《行政决定书》，该决定书于同年1月20日送达润景公司。
另查，2004年，根据《印发〈佛山市顺德区人民政府机构改革方案〉的通知》，原佛山市顺德区规划国土局不再保留，组建顺德区国土资源局，原佛山市顺德区规划国土局承担的国土资源行政管理职能划入区国土资源局。2005年，根据《佛山市机构编制委员会关于印发市国土资源局顺德分局职能配置内设机构和人员编制规定的通知》（佛机编〔2005〕58号），顺德区国土资源局改为佛山市国土资源局顺德分局，为佛山市国土资源局的派出机构，负责顺德区范围内土地资源、矿产资源（地质环境保护）、测绘事业的管理工作。2009年，根据广东省机构编制委员会下发《关于印发佛山市顺德区党政机构改革方案的通知》（粤机编[2009]21号），不再保留佛山市国土资源局顺德分局，组建佛山市顺德区国土城建和水利局，由顺德区人民政府管理。
原审法院认为：根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条、第十八条的规定，顺德国土局作为县级以上人民政府土地管理部门，有对土地用途调整进行审批及调整、收取土地出让金的职权。土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途、容积率等，除了经城市规划部门批准外，还应经土地管理部门批准，调整土地使用权出让金，重新签订土地使用权出让合同。润景公司就新世纪花园建设取得佛规顺复〔2008〕157号批复。该批复作出后，因政府建设道路需要收回了新世纪花园二期地块的部分土地，导致二期用地面积减少至49138.75㎡。润景公司为此调整了二期地块的规划条件，取得顺规审字第2013160号修规意见，容积率调整为5.11。因此，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十八条及《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）的规定，顺德国土局有权要求润景公司补缴调整后的土地出让金，在该公司不同意补缴的情况下，顺德国土局不批准润景公司按顺规审字第2013160号修规意见进行建设并无不当。至于润景公司提出顺德国土局在顺建处〔2015〕1号《行政决定书》中要求润景公司按佛规顺复〔2008〕157号批复（用地面积49138.75㎡，容积率3.82，总计容建筑面积187710.03㎡）建设，其中所列用地面积、总计容建筑面积是无中生有，与佛规顺复〔2008〕157号批复不符，该批复不可能执行的问题。经查，因政府收回新世纪花园二期16696.7㎡的土地，导致新世纪花园二期实际用地面积相应减少为49138.75㎡，佛规顺复〔2008〕157号批复中给出的用地面积、总计容建筑面积已无法实际执行，顺德国土局在顺建处〔2015〕1号《行政决定书》中在要求润景公司按佛规顺复〔2008〕157号批复建设的同时，将用地面积49138.75㎡，总计容建筑面积187710.03㎡单独备注正确。顺德国土局不批准润景公司按顺规审字第2013160号修规意见进行建设并不影响该公司继续按佛规顺复〔2008〕157号批复办理报建手续。润景公司的主张没有事实根据，法院不予采纳。因新世纪花园二期49138.75㎡地块是因政府原因导致闲置，故顺德国土局批准该地块延期建设合理。另外，对润景公司提出顺建函[2014]1536号《关于新世纪花园二期地块调整规划补缴地价款有关事宜的函》要求润景公司补缴地价款3597万元无事实和法律依据的问题，因该函与顺建处〔2015〕1号《行政决定书》属于两个不同的行政行为，该函是否合法不属案件审查的范围，法院不作评判。
综上，润景公司要求撤销顺德国土局作出的顺建处〔2015〕1号《行政决定书》的理由不成立，法院不予支持。顺德国土局的辩解有理，法院予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回润景公司要求撤销顺德国土局作出的顺建处〔2015〕1号《行政决定书》及责令顺德国土局按顺规审字第2013160号修规意见规定的规划指标为润景公司补办出让手续的诉讼请求。
上诉人润景公司上诉称：一、原审判决认定被上诉人顺德国土局具有规划审批权不符合法律规定。顺规审字第2013160号规划意见没有备注“须经土地管理部门批准才能实施”的内容，且规划权属于规划主管部门，被上诉人不具有规划审批的职能。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第18条是对改变土地用途作出的规定，本案所涉土地并不存在改变土地用途的情形，该条不能适用于本案。二、原审判决错误认定上诉人能够继续按佛规顺复[2008]157号批复办理报建手续。1.顺规审字第2013160号《佛山市顺德区修建性详细规划审核意见表》是行政决定，上诉人必须执行；2.顺规审字第2013160号规划意见已经取代了佛规顺复[2008]157号批复，佛规顺复[2008]157号批复已经失效；3.由于政府征用，涉案土地已经缩减为49138.75㎡，故该批复在实际上不可能实施。三、顺建函[2014]1536号《关于新世纪花园二期地块调整规划补缴地价款有关事宜的函》中要求上诉人补缴地价款合计3597万元的决定，缺乏事实和法律依据，法院应予以一并审查。四、原审判决认定上诉人不同意补缴土地出让金错误，上诉人只是认为被上诉人要求上诉人补缴地价款3579万元缺乏事实和法律依据。故请求二审法院撤销原审判决，并撤销被上诉人作出的顺建处〔2015〕1号《行政决定书》，指令被上诉人按照顺规审字第2013160号修规意见规定的规划技术指标为上诉人补办出让手续。
被上诉人顺德国土局辩称：一、被上诉人作为土地主管部门有对土地使用者改变土地用途进行批准的职权，同时享有收取改变土地用途的土地出让金的职权。二、一审判决并非认定被上诉人具有规划审批权，而是具有土地用途改变的审批权。土地使用者改变容积率、土地使用条件的程序是：先由规划部门出具规划调整意见，由国土部门审核批准土地用途变更，再由土地使用者补缴调整后的土地出让金，然后凭国土部门出具的核准资料，到规划部门申领《建设工程规划许可证》。上诉人混淆了相关概念，把规划意见等同于《建设工程规划许可证》，规划意见不是规划许可，《建设工程规划许可证》才是对报建具有约束力的建设许可行为。三、被上诉人作出顺建处〔2015〕1号《行政决定书》事实清楚，适用法律正确。上诉人是根据顺规审字第2013160号规划审核意见表到国土部门申请办理补办用地手续，该意见表与佛规顺复〔2008〕157号批复相比，在二期地块的容积率方面由3.82变为5.11，住宅部分和商业部分的开发面积也有较大变动。被上诉人根据二期地块土地使用条件的变动重新核定地价后，认为上诉人应当补交3597万土地差价款。经较长时间的协商，上诉人一直不愿意补交该土地出让金差价款，最后被上诉人致函上诉人，以书面方式征询上诉人意见，上诉人在规定期限内没有向被上诉人提出任何异议，被上诉人遂作出顺建处〔2015〕1号《行政决定书》。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原审判决。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条规定：“县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监督检查。”第十条规定：“土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施。”根据上述规定，被上诉人顺德国土局作为县级以上人民政府土地管理部门，具有实施土地使用权出让方案及对土地使用权出让行为进行监督检查的职权。
《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十八条规定：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依照本章的有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记。”《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）第二点关于“严格实行国有土地有偿使用制度”规定：“……对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。”根据上述规定，对于出让土地，如土地使用者需要改变土地用途、容积率等，应当经土地管理部门和城市规划部门批准，并重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记。本案中，上诉人润景公司就新世纪花园建设取得佛规顺复〔2008〕157号批复，该批复结合《关于容桂新世纪花园主要技术经济指标的意见》、《二期主要技术经济指标》可以反映：二期范围内用地容积率3.82，计算容积率的建筑面积251328㎡，其中90㎡以下住宅户型面积84675㎡，90㎡以上住宅户型面积32929㎡。后因政府建设道路需要收回二期地块的部分土地，导致二期用地面积减少，上诉人又取得了顺规审字第2013160号规划审核意见：容积率5.11，计容积率面积251328㎡，其中住宅建筑面积97247㎡。由于规划条件变更，根据上述规定，被上诉人有权要求上诉人补缴土地出让金；在上诉人不同意补缴的情况下，被上诉人作出顺建处〔2015〕1号《行政决定书》，决定对上诉人补办出让申请不予批准，并无不当。上诉人主张被上诉人不同意上诉人按照顺规审字第2013160号规划审核意见补办土地出让手续，实质是否认了规划部门出具的规划审核意见，属于超越职权。经查，顺规审字第2013160号《修建性详细规划审核意见表》备注中注明：“此审核意见为办理建筑工程设计方案审核及核发《建设工程规划许可证》的前期审查依据，有关规划总平面及相关设计方案以核发的《建设工程规划许可证》及附图为准。”即该审核意见尚处于前期审查阶段，未转化为《建设工程该规划许可证》而对外发生法律效力。结合《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十八条以及国发〔2001〕15号《通知》的规定可知，土地使用者如需改变土地使用权出让合同规定的土地用途、容积率等，应经土地管理部门批准，调整土地使用权出让金，并办理相应手续。在土地使用者未缴纳土地使用权出让金的情况下，国土部门不批准上诉人因变更规划技术指标而申请补办土地出让申请，属合法履行其管理土地出让行为的职责，不属于否定城市规划部门规划意见的超越职权的情形。
同时，《协议出让国有土地使用权规范（试行）》第8点规定：“……调整国有土地使用权出让金额应当根据批准改变用途等土地使用条件时的土地市场价格水平，按下式确定：应当补缴的土地出让金额＝批准改变时的新土地使用条件下土地使用权市场价格-
批准改变时原土地使用条件下剩余年期土地使用权市场价格。”上诉人润景公司向被上诉人顺德国土局申请按顺规审字第2013160号规划审核意见补办土地出让，被上诉人遂委托佛山市正通房地产土地评估有限公司评估涉案地块因规划变更而导致土地使用权市场价格变化的差额。顺德区地价核估组根据两份《土地估价报告》出具了顺地价字2013（0166）号、顺地价字2013（0167）号《地价评估确认书》，被上诉人据此作出顺建函〔2014〕1536号《关于新世纪花园二期地块调整规划补缴地价款有关事宜的函》，核定上诉人该次规划调整应补缴的土地出让金为3597万元。上诉人认为被上诉人认定的应补缴的土地出让金有误。经查，佛山市正通房地产土地评估有限公司的经营范围包括土地价格评估服务，该公司接受被上诉人的委托，对顺德区容桂海尾社区居委会105国道西侧之五、之七、之九地块共49138.75㎡商住用地之规划条件变更前后的价值进行评估，土地估价师均具有相应资质，故被上诉人以该《土地估价报告》为参考依据，核定应当补缴的土地使用权出让金额并无不当。上诉人主张在整个协商过程中，被上诉人均未向上诉人提交上述两份《土地估价报告》，属于程序违法。经查，《土地估价报告》只是被上诉人确定上诉人补缴土地出让金数额的依据之一，并无相关法律、法规规定国土部门应将《土地估价报告》送达土地使用者，被上诉人在顺建函〔2014〕1536号《关于新世纪花园二期地块调整规划补缴地价款有关事宜的函》中亦已将应补缴地价款的事由及构成告知上诉人，履行了相应的告知义务。上诉人如对补缴土地出让金数额有异议，应向被上诉人反映，但并无证据显示上诉人在被上诉人作出处理决定前以书面形式向被上诉人提出过异议。现上诉人以未获悉《土地估价报告》、补缴土地出让金的数额计算缺乏依据为由拒绝缴纳土地出让金，缺乏理据。关于上诉人提及的[佛]正通评[2013][估]字第t121634号《土地估价报告》中规划变更前住宅及公寓建筑面积、商服部分建筑面积计算错误的问题。根据佛规顺复〔2008〕157号批复中“二期主要技术经济指标”显示，计算容积率的建筑面积251328㎡，其中90㎡以下住宅户型面积84675㎡，90㎡以上住宅户型面积32929㎡，两项总和即为住宅及公寓建筑面积117604㎡，计容建筑面积减去住宅及公寓建筑面积即为商服部分建筑面积133724㎡，即该《土地估价报告》中的指标计算并无不当。
最后，关于顺建处〔2015〕1号《行政决定书》中决定涉案地块有关规划指标仍按佛规顺复〔2008〕157号批复（用地面积49138.75㎡，容积率3.82，总计容建筑面积187710.03㎡）文件执行，该决定是否可行的问题。经查，虽然被上诉人顺德国土局未批准上诉人润景公司按顺规审字第2013160号修规意见进行建设，但并不影响该公司继续按佛规顺复〔2008〕157号批复办理报建手续。但佛规顺复〔2008〕157号批复作出后，因政府收回新世纪花园二期16696.7㎡的土地，导致新世纪花园二期实际用地面积相应由65835.45㎡减少为49138.75㎡，被上诉人顺德国土局根据实际用地面积按佛规顺复〔2008〕157号批复给出的容积率3.82计算二期地块实际建容面积为187710.03㎡，符合用地面积变更的实际情况。因原佛规顺复〔2008〕157号批复中给出的用地面积、总计容建筑面积已无法实际执行，故被上诉人要求上诉人润景公司仍按佛规顺复〔2008〕157号批复的有关规划指标建设，并将用地面积49138.75㎡，总计容建筑面积187710.03㎡单独备注并无不当。此外，因新世纪花园二期49138.75㎡地块是因政府原因导致闲置，故被上诉人批准该地块延期建设合理。
综上，上诉人润景公司要求撤销被上诉人顺德国土局作出的顺建处〔2015〕1号《行政决定书》理由不成立，本院不予支持。原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人佛山市顺德区润景房产有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 郭 赟
代理审判员 黄春英
代理审判员 何丽容
二〇一五年九月八日
书 记 员 李蕴晖
附相关法律条文：
一、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》
第十八条土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依照本章的有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记。
二、《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。