湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）鄂28行终95号
上诉人（原审原告）王真玉，女，生于1948年3月14日，土家族，住湖北省利川市。
上诉人（原审原告）蒋耀坤，男，生于1946年12月16日，土家族，住湖北省利川市。
被上诉人（原审被告）利川市东城街道办事处，住所地：湖北省利川市东城路***号。
法定代表人覃远军，主任。
委托代理人牟维、张浩，湖北利佳律师事务所律师。
原审第三人利川市东城街道办事处岩洞寺社区居民委员会。
负责人张永刚，主任。
上诉人王真玉、蒋耀坤因房屋拆迁安置补偿协议一案，不服湖北省利川市人民法院（2017）鄂2802行初54号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院审理查明,为利川市南环大道建设，利川市东城街道办事处于2008年成立利川市南环大道滨江南路工程指挥部，并于2008年7月9日与王真玉、蒋耀坤签订《房屋拆迁补偿协议》，征收位利川市××街道办事处岩洞××村××组组的房屋。利川市东城街道办事处岩洞寺社区居民委员会作为见证人在协议上签章予以证实。《房屋拆迁补偿协议》第三条约定“住宅地补偿：按土地置换到规划小区建房”，并明确了置换给王真玉、蒋耀坤宅基地的编号为30号。协议签订后，利川市东城街道办事处依法征收了王真玉、蒋耀坤的房屋并予以拆除。2009年7月1日，恩施土家族苗族自治州人大常委会颁布了《恩施土家族苗族自治州城乡规划建设管理条例》，该《条例》第十一条规定“禁止在自治州行政区域内县市人民政府所在地控制性规划区内新建单家独院式住宅，推行单元楼式住宅”。据此，利川市东城街道办事处与王真玉、蒋耀坤签订的协议因政策、法律法规变化无法继续履行，至今利川市东城街道办事处未按约定向王真玉、蒋耀坤交付所置换宅基地。2014年8月,涉案协议中的“油厂安置小区”启动为高层安置小区建设，利川市东城街道办事处对原确定的住宅地安置变更为高层安置补偿，已与90余户被拆迁安置对象签订了《高层房屋置换协议》，但王真玉、蒋耀坤拒绝签订该高层安置协议，并于2016年11月25日向法院提起诉讼。在庭审中，利川市东城街道办事处提出利川市南环大道滨江南路工程指挥部是该办事处设立的临时机构，现已解散，其法律后果由该办事处承担。于是，王真玉、蒋耀坤当庭撤回了对该指挥部的诉讼。
另查明，涉案协议所涉争议地块已由开发商依法取得了国有土地使用权证和建设规划许可证并正处于开发建设中，开发项目命名为“滨江一号”。2014年利川市东城街道办事处明确告知王真玉、蒋耀坤，因政策、法律法规的变化无法按原协议履行，原宅基地安置变为高层安置。虽经王真玉、蒋耀坤与利川市东城街道办事处多次协商，但王真玉、蒋耀坤始终不同意签订《高层房屋置换协议》。
原审法院认为，利川市南环大道滨江南路工程指挥部作为利川市东城街道办事处的临时机构，现已经解散，其法律后果应由利川市东城街道办事处承担。因该协议所涉地块已由开发商依法取得了国有土地使用权证和建设规划许可证并正处于开发建设中，故利川市东城街道办事处已无法继续履行协议，为维护王真玉、蒋耀坤的合法权益，利川市东城街道办事处应采取补救措施。利川市东城街道办事处辩称王真玉、蒋耀坤的起诉已超过起诉期限，应裁定驳回其起诉。因本案争议系行政协议纠纷，同时，从王真玉、蒋耀坤的诉求分析可知其是对利川市东城街道办事处未按照约定履行协议而提起诉讼，故此应参照民事法律规范关于诉讼时效的规定，不能适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。故利川市东城街道办事处的辩称理由不能成立，法院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款、第七十六条、第七十八条第一款，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条、第十二条、第十五条第一款之规定，判决利川市东城街道办事处采取相应的补救措施,驳回王真玉、蒋耀坤的其他诉讼请求。案件受理费50元，由利川市东城街道办事处承担。
王真玉、蒋耀坤上诉称，利川市东城街道办事处与王真玉、蒋耀坤签订《房屋拆迁安置补偿协议》的时间不是2008年7月9日而是2009年7月9日，而《恩施土家族苗族自治州城乡规划建设管理条例》的施行时间是2009年7月1日。如按被上诉人所说，因该条例的施行导致双方签订的协议无法履行，那么利川市东城街道办事处的行为无疑是欺骗，因为利川市东城街道办事处明知该条例已施行，还与王真玉、蒋耀坤签订协议。且利川市东城街道办事处也不能证明安置地就在县市人民政府所在地控制性规划区。利川市东城街道办事处与王真玉、蒋耀坤签订《房屋拆迁安置补偿协议》后既然不能继续履行协议，利川市东城街道办事处就应当采取补救措施。然而，利川市东城街道办事处在长达十余年的时间里，不仅未采取任何补救措施，反而将安置地出让给开发商修建商品房，其行为严重损害王真玉、蒋耀坤的利益，应当承担赔偿责任。一审法院判决利川市东城街道办事处采取相应的补救措施，而未明确该补救措施的具体内容，该判决无任何执行力。综上，请求撤销利川市人民法院作出的（2017）鄂2802行初54号行政判决，改判利川市东城街道办事处履行《房屋拆迁安置补偿协议》，如不能继续履行，判决利川市东城街道办事处赔偿王真玉、蒋耀坤的损失。本案诉讼费由利川市东城街道办事处承担。
利川市东城街道办事处答辩称，因利川市南环大道建设的需要，利川市东城街道办事处与王真玉、蒋耀坤签订了《房屋拆迁补偿协议》，约定对王真玉、蒋耀坤的房屋进行拆迁，并给予王真玉、蒋耀坤现金和宅基地补偿。协议签订后，现金补偿已经一次性履行完毕，因恩施土家族苗族自治州人大常委会于2009年7月1日颁发了《恩施土家族苗族自治州城乡规划建设管理条例》，规定禁止在自治州行政区域内县市人民政府所在地控制性规划区内新建单家独院式住宅，推行单元楼式住宅，从而使利川市东城街道办事处对王真玉、蒋耀坤进行住宅地补偿的工作无法进行，导致双方签订的协议无法继续履行。利川市东城街道办事处遂变更合同履行方式，更改为高层安置，最大化的维护被拆迁人合法利益。综上，利川市东城街道办事处与王真玉、蒋耀坤签订的《房屋拆迁补偿协议》第三条第（二）款已无法继续履行，一审法院判决利川市东城街道办事处采取相应补救措施正确，请求维持一审判决。
原审第三人利川市东城街道办事处岩洞寺社区居民委员会二审期间未向本院提交书面答辩意见。
二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，利川市南环大道滨江南路工程指挥部与王真玉、蒋耀坤签订了《房屋拆迁安置补偿协议》，协议约定对王真玉、蒋耀坤的房屋进行拆迁，并给予王真玉、蒋耀坤现金和宅基地补偿。协议签订后，利川市南环大道滨江南路工程指挥部解散，由利川市东城街道办事处承继该合同的权利义务。后利川市东城街道办事处以《恩施土家族苗族自治州城乡规划建设管理条例》规定禁止在自治州行政区域内县市人民政府所在地控制性规划区内新建单家独院式住宅，推行单元楼式住宅为由，将原确定的住宅地安置变更为高层安置补偿，王真玉、蒋耀坤拒绝签订该协议。现该协议所涉地块已由开发商依法取得了国有土地使用权证和建设规划许可证并正处于开发建设中，原《房屋拆迁安置补偿协议》约定的给予王真玉、蒋耀坤宅基地补偿，利川市东城街道办事处现确已无法履行。原审法院在此情况下，兼顾当事人的合法权益与行政机关的职权范围，判决利川市东城街道办事处采取相应的补救措施并无不当。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。王真玉、蒋耀坤的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王真玉、蒋耀坤负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 袁民
审 判 员 李丽
审 判 员 彭文
二〇一八年五月二十二日
法官助理 李睿
书 记 员 李居