林州市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）林行初字第1号
原告郑东方，男，1968年2月8日出生，汉族。
委托代理人薛艳丽，女，1988年11月13日出生，汉族，系原告郑东方之继女儿。
委托代理人郭为明，男，河南精忠律师事务所。
被告安阳县国土资源局。
法定代表人李建军，男。
委托代理人孟宪金，男，系该局工作人员。
委托代理人郭丕新，男，河南新大地律师事务所。
原告郑东方不服安阳县国土资源局行政处罚一案，于2015年1月7日向本院提起行政诉讼，本院受理后，于2015年1月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2015年3月17日公开开庭审理了本案，原告郑东方委托代理人薛艳丽、郭为明，被告安阳县国土资源局委托代理人孟宪金、郭丕新均到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
被告安阳县国土资源局于2014年11月10日作出安县国土资罚字（2014）第78号行政处罚决定书，认定：原告于2013年8月份实施了未经批准，未办理合法用地手续，擅自占用瓦店乡南曲店村2670.28平方米（折合4亩）集体土地建仓库和办公室的违法行为，占地类型为有林地，不符合瓦店乡土地利用总体规划，形成了未经批准非法占地的事实。违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条之规定。依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条，《土地管理实施条例》第四十二条规定，决定给予郑东方行政处罚：一，责令郑东方退还非法占用的土地；二，限郑东方自接到本处罚决定书之日起15日内自行拆除在非法占用2670.28平方米土地上的新建建筑物和其他设施，恢复土地原状；三，对郑东方非法占用的2670.28平方米有林地处以每平方米3元的罚款，计罚款8010.84元。原告郑东方不服于2015年1月7日向本院提起行政诉讼。被告于2015年1月23日向本院提供了作出被诉行政行为的证据：1、2014年7月10日违法案件立案呈批表；2、2014年7月10日询问赵文明笔录。证明郑东方共承包我村土地100余亩，其中村委会5.5亩，其余的是村民直接签订合同，其所硬化地面搞建设是在村与郑东方签订的5.5亩土地上进行建设；3、2014年10月29日询问郑东方笔录。证明所承包的土地是东、西，南曲店三个村的土地共承包760余亩，选择建存粮库，停放农机具及生活办公用地与南曲店签订5.5亩承包地，所硬化大约有4亩左右面积；4、瓦店乡土地利用总体规划（2010-2020）（局部）图；5、违法占地现状图；6、勘测定界图；7、违法建筑现场照片两张；8、地类鉴定表。证明所占地为有林地；9、2014年10月30日土地违法案件调查报告；10、2014年10月30日案件讨论笔录；11、2014年11月3日责令停止违法行为通知书；12、2014年11月3日送达回证；13、2014年10月31日行政处罚案件法律审核意见书；14、2014年11月3日行政处罚事先告知书；15、2014年11月3日事先告知送达回证；16、2014年11月3日行政处罚听证告知书；17、2014年11月3日听证告知送达回证；18、2014年11月7日情况说明；19、2014年11月7日案件调查终结报告；20、2014年11月10日第78号行政处罚决定书；21、送达行政处罚决定回证；22、2014年10月15日1号撤销44号处罚决定书决定；23、2014年10月31日行复终字（2014）第1号安阳县政府行政复议终止决定书；24、2014年8月10日延期报告；25、2013年9月1日郑东方与南曲店村签订的土地承包合同。证明所硬化地面建临时生活办公用房，选择在5.5亩集体土地上；26、南曲店村举报违法占地材料；27、2014年12月12日郑东方缴纳罚款票据。
原告郑东方诉称，一、被告的行政处罚行为主体错误。被告安阳县国土资源局的（2014）第78号行政处罚决定书，所述的农用仓库系“安阳县永超种植家庭农场”所有，有安阳县工商行政管理局410522010016702号营业执照可以证实，被告的行政处罚主体错误，原告不应成为被告的行政处罚相对人。二、被告的处罚决定认定事实错误。1、被告所述的临时建筑系农林配套设施，无此设施无法实现农林业规模化经营，该用地并未改变土地的农业属性。2、该农林配套设施是经过各级政府及主管领导同意认可的，由时任乡党委书记，农业局长、县委书记亲自参加主持、并对该农场的经营行为予以了肯定。3、该农村配套设施占地并非基本农田，而系沟、洼空闲地经土地平整工程施工后，用于临时农林配套设施占地。综上，被告作出的行政行为，认定事实不清，程序违法，适用法律、法规错误，应予依法撤销。原告向法院提交的证据：1、原告郑东方身份证复印件；2、安阳县国土资源局（2014）第78号行政处罚决定书。证明处罚相对人是郑东方；3、东曲店，西曲店，南曲店村民及南曲店村民委员会签订760余亩土地承包合同。证明由郑东方、乔瑞英，乔文帅，孟振国与三村村民张存弟、李文堂、薛福岐，赵文明等签订土地承包合同；由郑东方与南曲店村委签订5.5亩的集体土地经营权转包合同；4、2013年5月13日安阳县工商行政管理局为“安阳县永超种植家庭农场”颁发的营业执照；安阳县地方税务局颁发的税务登记证；技术监督局核准的组织机构代码证；杨永超身份证复印件；证明工商局、税务局、技术监督局所颁发的证照负责人是杨永超，而不是郑东方；5、2010年9月30日国土资源部、农业部“关于完善设施农用地管理有关问题的通知”国土资发（2010）155号文件。证明进行规模化种植的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模3%以内，但最多不超过20亩；6、2014年2月安阳市委，市人民政府为安阳县永超种植家庭农场颁发的“示范家庭农场”匾牌。证明安阳市委、市人民政府对“安阳县永超家庭农场”的肯定和表彰；7、2014年9月29日国土资源部、农业部“关于进一步支持设施农业健康发展的通知”国土资发（2014）127号文件。证明附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理、不需办理农用地转用审批手续。8、照片14张。证明该5.5亩土地原系坑洼、空闲地，经土地整理后，永超家庭农场建成晾晒、存粮，农机具、生活、办公配套设施用地。
被告安阳县国土资源局辩称，一、原告承包土地的来源为瓦店乡南曲店村集体土地，郑东方于2013年9月1日与南曲店村委会签有农村土地承包经营权转包合同，合同签订人就是郑东方，承包地段上的非农业建筑也是郑东方所建。至于郑东方是否把永超农场转让给其他人，属于私自转包的行为与本案无关，不影响答辩人把郑东方作为行政处罚主体进行处罚。原告郑东方说自己不应成为行政处罚相对人是错误的。二、原告与村委会所签订的“土地经营权转让协议”约定，原告承包的土地为5.5亩，用途为农业种植经营，不得用于非农建设，但原告在该地内建仓库、办公室和硬化地面及其他设施，总占地面积为2670.28平方米，约合4亩，非农业建筑占地为80%。占用地类为有林地，原告在承包林地上搞非农建筑，已形成了违法占地事实，属于未批先建，我局对作出的处罚事实清楚，证据确凿，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认，被告提供的1-27号证据，原告提交的1-8号证据，均与本案有客观性、关联性，可以作为本案的定案依据。
经审理查明，原告郑东方同乔瑞英、乔文帅、孟振国作为一方于2012年10月分别与安阳县瓦店乡东曲店村、南曲店村西曲店村张存弟、李文堂、薛福岐，赵文明等80余户村民签订为期10年的土地转包合同，用于农业耕种。2013年郑东方经与南曲店村委会协商后，以赵文明为代表于2013年9月1日签订了村南的坑洼空闲5.5亩集体土地，每亩以600元承包费，承包期为15年的经营权转包合同。东、西、南曲店三村共流转给郑东方土地760余亩。原5.5亩坑洼空闲地无法耕种和使用，经安阳县政府立项整理，由县财政局、农业局联合改造整理平整为平地。后原告申请办证，安阳县工商行政管理局于2013年5月13日为《安阳县永超种植家庭农场》颁发了营业执照，安阳县地方税务局为《永超种植家庭农场》核发了税务登记证，安阳县质量技术监督局为“永超家庭农场”核发组织机构代码证。所颁发给“永超种植家庭农场”的证照，负责人是杨永超。
2013年10月“永超种植家庭农场”在整理平整好的5.5亩集体土地上硬化地面从事晾晒场，建设临时粮食和农资、农机具临时存放和生活办公用房（地面是水泥硬化，房是彩钢板房）。被告安阳县国土资源局接到举报后，于2014年7月10日进行了立案受理，于2014年7、9月份分别调查询问了赵文明及郑东方。于2014年10月29日进行了现场勘测和地类鉴定，同时收集了瓦店乡土地利用总体规划，红线范围内所硬化的2670.28平方米的面积，系有林地。安阳县国土资源局于2014年7月25日对郑东方下达了安县国土资罚决字（2014）第44号行政处罚决定书，后以该行政处罚有误，于同年10月15日自行撤销第44号处罚决定。郑东方于2014年9月24日向安阳县政府申请行政复议，在复议机关受理审查过程中，郑东方于同年10月20日要求撤回行政复议申请，同年10月31日安阳县政府决定终止对该行政复议案件的审理。后被告安阳县国土资源局于2014年11月3日向郑东方下达了“责令停止国土资源违法行为通知书”、“行政处罚事先告知书”及“行政处罚听证告知书”。以未经批准，未办理合法用地手续，擅自占用有林地形成未经批准非法占地的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《土地管理法实施条例》第四十二条的规定，作出了（2014）第78号行政处罚决定。原告郑东方不服向本院提起行政诉讼。
本院认为，一、根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，本案被告安阳县国土资源局作为安阳县人民政府土地行政主管部门，具有对在本行政区域内的违反土地管理行为，有监督、管理、处罚的法定职权。二、本案焦点1、被告作出的行政处罚主体是否正确。被告安阳县国土资源局对原告郑东方作出的安县国土资罚字（2014）第78号行政处罚决定，系“安阳县永超种植家庭农场”注册登记之后。永超种植家庭农场是以家庭成员为主要劳动力，以农业为主要收入来源，从事专业化，集约化农业生产的家庭农场。在安阳县工商局、地方税务局，质量技术监督局有登记注册。明确该家庭农场负责人是杨永超，对外的法律主体是起字号的“永超种植家庭农场”，而不是郑东方个人，故本案被告安阳县国土资源局所作出的行政处罚主体不适格。三、本案焦点2、被告作出的处罚认定事实，适用法律，处罚程序是否正确。根据国土资源部、农业部2010年9月30日国土资发（2010）155号“关于完善设施农用地管理有关问题的通知”规定：界定设施农用地范围。包括生产设施用地和附属设施用地。其中附属设施用地是指农业项目区域内，直接辅助农产品生产的设施用地。包括：1、管理和生活用房用地：指设施在农业生产中必需配套的检验检疫监测、动植物疫病虫害防控、办公生活等设施用地；2、仓库用地：指存放农产品、农资、饲料、农机农具和农产品分拣包装等必要的场所用地；3、硬化晾晒场、生物质肥料生产场地，符合农村道路“规定的道路用地”。其中第二项，区分用地情况实行分类管理规定：涉及进行规模化种植的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模3%以内，但最多不超过20亩。“永超家庭农场”使5.5亩土地作为硬化晾晒场建设临时存放农产品、农资、农机农具和农产品分拣包装钢架结构的彩钢板房之行为属于承包农用地设施附属用地。因此，被告以违法占地行为作出处罚属于认定事实不清，适用法律错误。
综上，被告以原告违反《土地管理法》第四十三条、四十四条，第七十六条的规定，对原告作出行政处罚，处罚主体不适格，认定事实不清，适用法律、法规错误，依法应予撤销。被告辩称要求维持其行政处罚的理由，与查明事实不符，本院不予支持。原告诉称要求撤销被告作出行政处罚的事实理由成立，本院予以采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2、目之规定，判决如下：
撤销安阳县国土资源局2014年11月10日作出的安县国土资罚字（2014）第78号行政处罚决定。
本案受理费50元，由被告安阳县国土资源局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省安阳市中级人民法院。
审 判 长 赵志发
审 判 员 傅海昌
人民陪审员 郝明月
二〇一五年三月二十六日
书 记 员 郝美玲