西安铁路运输中级法院
行 政 裁 定 书
（2016）陕71行初131号
原告张长安，男。
委托代理人李换芳，女。系原告妻子。
被告西安市新城区人民政府，住所地：陕西省西安市新城区尚德路115号。
法定代表人仵江，区长。
委托代理人吴博，西安市新城区城中村改造办公室副科长。
委托代理人张晓敏，陕西迈道律师事务所律师。
被告西安曲江大明宫遗址区保护改造办公室，住所地：陕西省西安市玄武路**号。
法定代表人姚立军，西安曲江大明宫遗址区保护改造办公室主任。
委托代理人王鹏，西安曲江大明宫遗址区保护改造办公室工作人员。
委托代理人陈佳，陕西丰瑞律师事务所律师。
原告张长安诉被告西安市新城区人民政府、西安曲江大明宫遗址区保护改造办公室确认行政行为违法一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。
原告张长安诉称，原告是新城区联志村被拆迁户，联志村共有土地70.6667公顷，2010年7月，西安市新城区人民政府和西安曲江大明宫遗址区保护改造办公室对联志村进行征地拆迁。原告和西安市新城区城中村保护改造办公室于2012年12月25日签订了《西安市城中村（棚户区）改造房屋拆迁安置协议书（住宅）协议》�原告根据信息公开管理规定，于2016年3月1日和3月21日分别向西安市新城区人民政府和西安曲江大明宫遗址区保护改造办公室提出政府信息公开申请，内容为：2010年7月，新城区人民政府和安曲江大明宫遗址区保护改造办公室对联志村进行征地，未见征收土地公告，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，申请对联志村（2009
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2015年）的征收土地公告予以公开。新城区政府在规定时限不予答复。西安曲江大明宫遗址区保护改造办公室不予公开。原告向西安市人民政府提出行政复议。要求西安市人民政府作出行政复议决定。2016年5月1日，原告收到西安市人民政府于2016年4月26日作出的市政复不受字（2016）97号行政复议决定书。为此，原告依法向本院提起行政诉讼，请求：确认被告将集体土地变为国有土地的行政行为违法。
被告西安市新城区政府辩称，自2009年起，陕西省人民政府对联志村27.164公顷集体土地分四次依法征收为国有土地。联志村城中村改造项目是西安市2010年城中村改造重点项目之一。西安市城中村改造办公室于2010年7月9日下发《关于<新城区联志村城中村改造拆迁安置方案>的批复》，西安市人民政府于2010年7月14日发布《西安市人民政府关于联志村城中村改造项目拆迁工作的通告》，联志村城中村改造项目于2010年7月正式启动。西安市新城区城中村改造办公室负责前期的拆迁工作。同时，按照西安市城改相关政策规定，联志村被征收后的剩余土地即本案涉诉集体土地（43.5027公顷），以城改确权的方式办理相关手续，依法转为国有土地。土地转性非被告的职责和工作范围，针对原告诉请确权的行政行为，被告非本案的适格被告。
被告西安曲江大明宫遗址区保护改造办公室辩称，被告不是联志村集体土地确权主体，并非本案适格被告。按照西安市城改政策，城改项目的集体土地可通过征收或确权两种方式变更土地性质，张长安提出异议的联志村43.5027公顷集体土地，将通过土地确权程序变性为国有土地，因此，不存在“征收行为违法”一说。张长安为实现迫使答辩人以极不合理高价回购其安置房屋的不正当目的，经常以上访、申请政府信息公开、行政复议、行政诉讼等手段向答辩人施压，行为次数已超过65次，本案为其中之一。包括本诉在内的张长安系列行为已构成滥用诉权，依法应予以限制。本案所涉土地通过确权改变成国有土地的。针对原告该项诉讼请求，大明宫保护办不是本案适格被告。
经审理查明，2009年2月18日，陕西省人民政府陕政土批[2009]41号审批土地件《关于西安市2007年度国务院批准农用地转用和土地征收第十三批次城市建设用地实施方案的批复》同意将西安市土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内莲湖区枣园街道办事处曹家堡村、杨家围村、桃园街道办事处十里铺村；碑林区黄雁西村；雁塔区丈八街道办事处西辛庄村；新城区含元殿村、联志村等有关村组织21.6566公顷集体农用地（其中耕地21.2976公顷）转为建设用地。2010年2月10日，陕西省人民政府陕政土批[2010]62号审批土地件《关于西安市2009年度第二批统一征收集体建设用地的批复》同意将西安市城乡结合部土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内雁塔街道办事处铁炉村；未央区未央宫街道办事处大白杨东村、范南村、马泘沱村；新城区含元殿村、联志村等有关村组44.1797公顷集体土地（均�建设用地）依法征收为国有。2010年7月9日，西安市城中村（棚户区）改造办公室市城改发[2010]152号批复同意《新城区联志村城中村改造拆迁安置方案》。2011年1月20日，陕西省人民政府陕政土批[2011]43号审批土地件《关于西安市2010年度第五批统一征收集体建设用地的批复》同意将西安市城乡结合部土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内新城区含元殿村、自强村、联志村等有关村组28.8162公顷集体建设用地依法征收为国有。2012年2月23日，陕西省人民政府陕政土批[2012]40号审批土地件《关于西安市2011年度第七批统一征收集体建设用地的批复》同意将西安市城乡结合部土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内自强路街道办事处联志村等有关村组5.2205公顷集体建设用地依法征收为国有。西安市人民政府分别公告了《征收土地方案公告》，确定了征收补偿费标准。2012年，原告张长安作为联志村城改项目祖遗居户，与新城区城改办签订《拆迁安置协议书》，获得总面积约为435平方米的5套安置房屋，及补偿款880100元。现原告张长安请求确认被告将集体土地变为国有土地的行政行为违法，提出前述诉讼请求。
本院认为，本案中，原告请求确认被告将集体土地变为国有土地的行政行为违法。根据《中华人民共和国土地管理法》第二十一条：“土地利用总体规划实行分级审批。省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，报国务院批准。省、自治区人民政府所在地的市、人口在100万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。本条第二款、第三款规定以外的土地利用总体规划，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；其中，乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。土地利用总体规划一经批准，必须严格执行”。第四十四条第三款：“在土地利用总体规划确定的城市和乡村、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准”。第四十五条：“征收以下土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过35公顷的；（三）其他土地超过70公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转�审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续的，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批”。和第四十六条第一款：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”的规定。被告西安市新城区人民政府、西安曲江大明宫遗址区保护改造办公室均既非本案所涉土地利用总体规划的审批单位，亦非农用地转用审批单位，故二被告辩称其非本案适格被告之理由成立。本案原告所起诉的被告不适格，经本院释明告知原告变更被告，但原告拒绝变更。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（三）项之规定，裁定如下：
驳回原告张长安的起诉。
预收案件受理费50元，退还原告张长安。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。
审 判 长 朱爱琳
审 判 员 张丽华
人民陪审员 寇艳艳
二〇一六年六月二十三日
书 记 员 卢旺佳