广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）桂行终248号
上诉人（一审原告）广西金宏达投资有限公司。
法定代表人殷芳祥，执行董事。
委托代理人冯刚，北京市华泰律师事务所律师。
委托代理人丁秀英，北京市华泰律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）藤县人民政府，住所地：广西藤县藤州镇登俊路57号。
法定代表人覃仕平，县长。
委托代理人卢翔锋，藤县。
委托代理人黎钊，广西益远律师事务所律师。
第三人（一审被告）藤县城市建设投资开发有限公司。
法定代表人廖汉豪，总经理。
委托代理人黎居秀，广西飞中律师事务所律师。
委托代理人卓子枫，广西飞中律师事务所实习律师。
上诉人广西金宏达投资有限公司（以下称广西金宏达公司）因与被上诉人藤县人民政府履行合同纠纷一案，对梧州市中级人民法院（2016）桂04行初20号行政判决不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组织合议庭于2017年4月25日公开开庭审理，上诉人广西金宏达公司委托代理人冯刚，被上诉人藤县人民政府委托代理人黎钊、卢翔锋，第三人藤县城市建设投资开发有限公司委托代理人黎居秀、卓子枫等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
梧州市中级人民法院一审查明：2012年5月18日，广西金宏达公司与藤县人民政府签署了《藤县田寮新区项目合作开发合同》，成为梧州藤县田寮新区3200亩土地一级开发项目及田寮大桥、杉花根大桥BT项目投资建设业主单位。合同条款第四条第三项中约定：“如在签订本协议后12个月内非因乙方原因而无法完成300亩以上的征地工作的（规划范围内，下同），则以实际征地面积进行合作开发，余下部分自动终止协议，甲方不承担任何责任；如在签订本协议后1年内完成超过300亩以上征地工作的，则余下的合作项目用地征用也应在接下来的开发周期内全部完成，否则也是以自签订合同起五年内实际完成的征地面积进行合作开发，余下部分自动终止协议，甲方不承担违约责任。”2012年7月6日，藤县人民政府发文通知藤县建业城市基础设施投资有限公司(现工商变更登记为藤县城市建设投资开发有限公司）代表藤县人民政府履行《藤县田寮新区项目合作开发合同》的相关职责。2012年11月1日藤县人民政府与梧州市宏达投资置业有限公司签订《藤县藤州镇杉木冲市场二期综合开发项目合作开发补充协议书》（以下称《补充协议书》），广西金宏达公司认为该《补充协议书》约定的新增项目开发的700亩，侵占了其田寮新区土地一级开发项目范围，2013年3月8日，广西金宏达公司向藤县人民政府作出《广西金宏达投资有限公司关于再次请求停止梧州宏达投资置业有限公司违规违法进行“藤县藤州镇杉木冲市场二期扩征地”征地投资行为的报告》。2013年3月20日，藤县人民政府向广西金宏达公司作出《藤县人民政府办公室关于广西金宏达投资有限公司要求停止藤县镇杉木冲市场二期扩征地行为有关问题的复函》。2013年3月6日广西金宏达公司向藤县人民政府作出《关于再次要求尽快成立田寮新区项目指挥部、履行合同义务推动项目开发的请示》。2013年3月8日广西金宏达公司向藤县城市建设投资开发有限公司发出《关于再次请求停止梧州宏达投资置业有限公司违规违法进行“藤县藤州镇杉木冲市场二期扩征地”征地投资行为的报告》。藤县城市建设投资开发有限公司于2013年3月26日向广西金宏达公司发出《告知函》，要求抓紧时间开展田寮新区项目的征地拆迁等各项工作，否则按合同的有关规定执行，但目前尚未进行实质性的征地工作，项目推进较为缓慢，且一年的合同期限已严重超期。2013年7月30日藤县城市建设投资开发有限公司再次出具书面《告知函》，并于2013年7月31日送达广西金宏达公司。
广西金宏达公司以藤县人民政府和藤县城市建设投资开发有限公司为被告向一审法院提起本案诉讼，请求法院依法判决：被告继续履行藤县田寮新区项目合作开发合同相关义务（1）成立项目指挥部；（2）负责田寮新区项目范围内的拆迁、安置工作；（3）完成田寮新区项目城镇建设用地的审批。
梧州市中级人民法院认为：广西金宏达公司与藤县人民政府达成协议，签订《藤县田寮新区项目合作开发合同》是事实。藤县人民政府认为广西金宏达公司在合同签订后，在合同约定的一年内没有进行实质性的征地工作，没有履行合同条款约定的义务，经催告后也没有履行合同义务，并据此认为解除合同的条件已成就，可以解除合同。鉴于藤县人民政府不愿意再履行双方签订的合同，合同的履行已经缺乏信任和自愿的基础，继续履行已无实际意义。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回广西金宏达投资有限公司的诉讼请求。
上诉人广西金宏达公司上诉称：1、被上诉人藤县人民政府在履行《藤县田寮新区项目合作开发合同》过程中，存在违法行政、一地两签、不履行行政职责的问题。一是被上诉人未依约成立项目指挥部，至今未予审批田寮新区控制性详规和两座大桥BT项目的合同批复，涉及各项项目关键性节点问题一律拖延和推诿。二是被上诉人与梧州市宏达投资置业有限公司签订《补充协议书》约定的新增项目开发的700亩，侵占了田寮新区土地一级开发项目范围。被上诉人时任副县长蔡聪与上诉人总经理、田寮新区项目开发征地负责人潘雄尧违法串通，将上诉人已做完拆迁疏导工作的杉木冲开发地块800余亩土地范围窃取到潘雄尧为法定代表人的梧州宏达投资置业有限公司名下。上述《补充协议书》第八条也明确提到：“杉木冲村民小组的土地进入田寮新区原规划部分和本合同约定合作开发的土地统一由梧州宏达投资置业有限公司配合藤县政府进行征地拆迁、安置等工作，并由藤县政府协调确定田寮新区和杉木冲二期综合开发二个项目合作开发方的合作面积和责任、利益分配”。综上，被上诉人的行为是项目停歇的根源，被上诉人应对其行政行为的过错承担责任，并继续履行项目中应当承担的行政责任。2、上诉人已按合同约定履行了相应义务。上诉人与被上诉人成立了征地拆迁办，确定选取田寮新区白泥村杉木冲小组范围集体土地800余亩作为上诉人第一阶段征地拆迁开发区域，并组织大量人力、物力开始了土地征收疏导的各项工作。请求：1、撤销梧州市中级人民法院（2016）桂04行初20号行政判决；2、支持上诉人一审诉讼请求。
被上诉人藤县人民政府答辩称：1、本府与上诉人广西金宏达公司签订的《藤县田寮新区项目合作开发合同》第四条第三项中约定：“如在签订本协议后12个月内非因乙方原因而无法完成300亩以上的征地工作的（规划范围内），则以实际征地面积进行合作开发，余下部分自动终止协议，甲方不承担任何责任；如在签订本协议后1年内完成超过300亩以上征地工作的，则余下的合作项目用地征用也应在接下来的开发周期内全部完成，否则也是以自签订合同起五年内实际完成的征地面积进行合作开发，余下部分自动终止协议，甲方不承担违约责任。”上诉人在签订合同后，没有进行实质性的征地开发工作。经多次催告，上诉人一直都没有履行合同约定的义务，构成违约。本府已依法履行了解除合同通知的义务，该合同已解除。对于该合同解除的事实，在梧州市中级人民法院作出的（2016）桂04民终241号民事判决书予以确认。2、本府不存在上诉人所说的一地两签现象。上诉人投标的项目位置西至规划田寮大道，而藤州镇杉木冲市场二期扩征地在规划田寮大道另一侧，互不冲突。而且，上诉人制作的《广西藤县－田寮新区土地一级开发可行性研究报告》中1.4项目土地权属现状“所需征用集体土地主要属于白泥村委所属的上田寮、中田寮、下田寮三个村组”，梧州市宏达投资置业有限公司通过本府有关部门与藤州镇白泥村杉木冲相关村民所征的土地权属均为藤州镇白泥村委杉木冲小组，不涉及藤州镇白泥村上田寮、中田寮和下田寮小组。3、本府不存在行政违法、不履行行政职责的行为。梧州市宏达投资置业有限公司签订《补充协议书》与上诉人的《藤县田寮新区项目合作开发合同》被解除两个事实之间不存在因果关系，是上诉人的违约行为导致合同解除。请求：驳回上诉人的上诉，维持一审判决。
第三人藤县城市建设投资开发有限公司陈述称：同意被上诉人藤县人民政府的意见，同时认为本公司是受被上诉人委托履行县政府与上诉人的合同义务，没有履行上诉人所诉请内容的义务，不应作为本案被告。
在二审庭审过程中，上诉人和被上诉人同意藤县城市建设投资开发有限公司关于不应作为本案被告的陈述，一审法院将藤县城市建设投资开发有限公司列为被告不当，三方当事人一致同意在二审中直接将藤县城市建设投资开发有限公司改列为第三人参加诉讼，以便查清案情。对此，本院予以确认。
经审查，本院确认一审法院确认的证据合法有效，可作为认定案件事实的依据。对于上诉人一审中提交的证据2（即招标文件、投标文件、《中标通知书》），被上诉人在一审庭审中对其证明的内容有异议，但并未否认其真实性、合法性，本院认为该组证据与本案具有关联性，可以作为认定案件事实的依据，一审法院未予认定不当，本院予以纠正。据此，本院对一审查明的事实予以确认。
另查明：上诉人与被上诉人签订的《藤县田寮新区项目合作开发合同》第一条“合作的地点和范围”内容为：合作的地点：藤县田寮新区（具体见招标文件），合作的范围：对藤县田寮新区项目进行合作开发，占地约3200亩（具体根据招标文件及国土、规划部门文件确定）。第四条“其他约定事项”第三项除一审判决认定的内容外，其第二段的内容为：以上所指完成征地，是指依法与项目用地内有关村组、被征地人签订征地协议，将相关被征地人的征地补偿款拨付到位。
2011年10月31日广西藤县田寮新区土地一级开发项目投资建设业主招标文件（招标编号：鼎策ZB－2011－093）第二章“投标人须知”相关内容：项目名称：广西藤县田寮新区土地一级开发项目投资建设及田寮大桥、杉花根大桥BT建设，项目地点：藤县藤州镇，项目规模：规划总面积约3200亩（日后以规划部门批准的实际面积为准）。
藤县宏达投资有限公司参加了投标，2011年11月21日招标单位藤县建业城市基础设施投资有限公司和招标代理单位广西鼎策工程顾问有限责任公司通知藤县宏达投资有限公司中标被确定为藤县田寮新区土地一级开发项目投资建设业主。
2011年11月8日藤县宏达投资有限公司制作的《藤县田寮新区土地一级开发实施方案》中第二部分“投资开发总方案”第五章5.3“征地范围内的人口情况”内容：现项目宗地内的地上物主要为农民居住用房……。农民主要属于白泥村村民委员会上田组、中田组、下田组及杉木村组，共约2000人。
2011年11月8日藤县宏达投资有限公司编制的《广西藤县－田寮新区土地一级开发可行性研究报告》中第一章1.2“项目位置”内容：藤县田寮新区四至：北至藤州大道，西至规划田寮大道，东侧及北侧为北流河所环绕。1.4“项目土地权属现状”内容：所需征用集体土地主要属于白泥村委所属的上田寮、中田寮、下田寮三个村组。
被上诉人与梧州市宏达投资置业有限公司签订《补充协议书》第一条内容为：新增杉木冲二期综合开发项目合作面积约700亩（具体以国土、建设部门核定为准）。第八条内容为：杉木冲村民小组的土地进入田寮新区原规划部分与本合同约定合作开发的土地统一由乙方配合甲方进行征地拆迁、安置等工作，并由甲方协调确定田寮新区和杉木冲二期综合开发二个项目合作开发方的合作面积和责任、利益分配。
本院认为，根据双方在二审中的诉辩意见，本案争议的焦点是：1、上诉人广西金宏达公司主张被上诉人藤县人民政府存在一地两签是否有事实依据？2、上诉人广西金宏达公司要求被上诉人藤县人民政府继续履行合同相关义务是否有事实和法律依据？
关于上诉人广西金宏达公司主张被上诉人藤县人民政府存在一地两签问题。首先，现有证据不足以认定田寮新区项目用地的具体范围。从双方提供的证据分析，上诉人与被上诉人签订的《藤县田寮新区项目合作开发合同》和政府一方招标文件中对田寮新区项目地点和范围的表述可以归纳为：“项目地点：藤县藤州镇，项目规模：规划总面积约3200亩（日后以国土、规划部门批准的实际面积为准），故政府一方没有确定具体的项目范围；上诉人一方对田寮新区项目范围的表述有两个文件，一是投标文件中《藤县田寮新区土地一级开发实施方案》“征地范围内的人口情况”包括了上田组、中田组、下田组及杉木村组，二是《广西藤县－田寮新区土地一级开发可行性研究报告》“项目位置”藤县田寮新区四至：北至藤州大道，西至规划田寮大道，东侧及北侧为北流河所环绕。“项目土地权属现状”所需征用集体土地范围仅包括上田组、中田组、下田组，没有提到杉木村组。可见，上诉人对项目范围的确认也不具体，且存在不一致的表述。由于现在各方均没有提供《藤县田寮新区项目合作开发合同》中提到的国土、规划部门批准文件或规划红线图，双方对项目用地范围的表述又不具体，因此现有证据不足以认定田寮新区项目用地的具体范围。其次，现有证据无法确定被上诉人与梧州市宏达投资置业有限公司签订《补充协议书》项目用地范围与田寮新区项目用地范围存在重叠。该《补充协议书》对项目的表述为新增杉木冲二期综合开发项目合作面积约700亩（具体以国土、建设部门核定为准），同样也没有具体范围的约定。二审庭审中，被上诉人主张根据藤县总体规划图，该《补充协议书》项目用地包括杉木村组集体土地在内，位于规划田寮大道另一侧，其与田寮新区以规划田寮大道分开。本院认为，根据《广西藤县－田寮新区土地一级开发可行性研究报告》对田寮新区项目用地范围的表述中有“西至规划田寮大道”及报告也没有把杉木村小组列入需征用集体土地范围等事实，被上诉人的上述主张有事实依据。虽然《补充协议书》第八条规定有“杉木冲村民小组的土地进入田寮新区原规划部分与本合同约定合作开发的土地统一由乙方配合甲方进行征地拆迁、安置等工作，并由甲方协调确定田寮新区和杉木冲二期综合开发二个项目合作开发方的合作面积和责任、利益分配。”等内容，但由于上诉人一方无法证明《补充协议书》征收的杉木冲村民小组土地原属于田寮新区项目用地范围，仅以该条规定证明两个项目用地范围存在重叠，证据并不充分。综上，从现在证据分析，上诉人主张被上诉人存在一地两签，证据不充分，本院不予支持。
关于上诉人广西金宏达公司要求被上诉人藤县人民政府继续履行合同相关义务是否有事实和法律依据问题。本院认为，根据《藤县田寮新区项目合作开发合同》关于“以上所指完成征地，是指依法与项目用地内有关村组、被征地人签订征地协议，将相关被征地人的征地补偿款拨付到位。”的约定，本案所称征地行为，属于土地预征收行为，该合同约定没有违反现行法律规定，双方应当根据合同约定处理。本案合同履行一年期满后，被上诉人认为上诉人没有进行实质性的征地工作，依据《藤县田寮新区项目合作开发合同》第四条第三项中“如在签订本协议后12个月内非因乙方原因而无法完成300亩以上的征地工作的（规划范围内），则以实际征地面积进行合作开发，余下部分自动终止协议。”的约定，已经符合解除合同条件，该主张有合同依据。上诉人提出其已对杉木冲开发地块做完拆迁疏导工作，只是被违法记到梧州宏达投资置业有限公司名下，是造成其没有实际完成征地的原因，如上所述，上诉人一方无法证明《补充协议书》征收的杉木冲村民小组土地原属于田寮新区项目用地范围，故上诉人的这一主张不能成立。而且，即使上诉人的这一主张成立，也属违约责任的分担问题，并不能阻止合同第四条第三项的适用。据此，由于客观上没有征到地，依照《藤县田寮新区项目合作开发合同》第四条第三项的约定，该合同自动终止。根据《中华人民共和国合同法》第九十三条“当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同。”的规定，被上诉人一方向上诉人出具的两份《告知函》，其中2013年3月26日《告知函》明确要求上诉人抓紧时间开展田寮新区项目的征地拆迁等各项工作，否则按合同的有关规定执行。两份《告知函》虽然没有解除合同的明确表述，但是由于依约定合同自动终止，本案诉讼中被上诉人也明确要求解除合同。故上诉人要求被上诉人继续履行合同相关义务没有事实和法律依据，本院不予支持。
至于上诉人广西金宏达公司关于被上诉人藤县人民政府存在不履行行政职责、上诉人已按合同约定履行了相应义务等上诉主张，由于该主张与《藤县田寮新区项目合作开发合同》第四条第三项约定的适用没有因果关系，故本院不予评判。
综上，一审判决认定事实基本清楚，适用法律正确。上诉人广西金宏达公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人广西金宏达投资有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 韦威助
审判员 王小成
审判员 班 艳
二〇一七年六月二十日
书记员 孙宇欣