山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鲁行终字第49号
上诉人（一审原告）：张在福。
被上诉人（一审被告）：济南市历城区人民政府。
法定代表人：吴承丙，区长。
委托代理人：田文成。
委托代理人：马如杰，律师。
被上诉人（一审第三人）：济南市历城区临港街道办事处桥北村村民委员会。
法定代表人：张在民，主任。
被上诉人（一审第三人）：张汉柱。
张在福诉济南市历城区人民政府（以下简称历城区政府）土地行政处理一案，济南市中级人民法院于2014年11月17日作出（2014）济行初字第145号行政判决，一审原告张在福不服，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年5月6日公开开庭审理了本案。上诉人张在福，被上诉人历城区政府委托代理人马如杰到庭参加诉讼。被上诉人济南市历城区临港街道办事处桥北村村民委员会（以下简称桥北村委）、张汉柱经传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审原告张在福以桥北村委、村民张汉柱为被申请人，向济南市国土资源局历城分局（以下简称历城国土分局）提出《宅基地界址争议调查处理申请》，申请确认涉案73.39平方米土地使用权归其所有，依法责令张汉柱退出侵占的73.39平方米土地，依法办理变更登记并颁发土地使用证，落款日期为2013年11月6日。历城国土分局于11月13日受理。处理过程中，历城国土分局通知当事各方进行调解。原告不同意调解，要求依法裁决处理。2014年4月17日，历城国土分局提出调查处理意见报被告。2014年5月26日，被告作出《关于临港街道办事处桥北村张在福申请土地权属争议调查的处理决定》（以下简称《处理决定》）并送达原告。原告不服，曾向济南市历城区人民法院（以下简称历城区法院）提起行政诉讼。历城区法院以其对本案不具有管辖权为由，裁定驳回张在福的起诉。2014年9月9日，张在福向一审法院提起本诉。
一审法院认为，《土地权属争议调查处理办法》第五条规定，个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。第十三条第一、二款规定，对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和有关证据材料。逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理。第二十三条规定，国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则。第二十七条规定，调解未达成协议的，国土资源行政主管部门应当及时提出调查处理意见，报同级人民政府作出处理决定。第二十八条规定，国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长。第三十条第一款规定，国土资源行政主管部门提出调查处理意见后，应当在5个工作日内报送同级人民政府，由人民政府下达处理决定。本案中，原告认为涉案73.39平方米土地的使用权归其所有，并要求张汉柱退出侵占的73.39平方米土地，属于土地权属争议。原告提出申请后，历城国土分局于2013年11月13日受理。通知各方进行调解，因原告拒绝调解，该局经审查后于2014年4月17日提出调查处理意见并报被告历城区政府，历城区政府据此作出《处理决定》并送达原告。根据上述规定，被告历城区政府具有下达《处理决定》的法定职权，处理程序亦符合法律规定。
在案件事实认定方面，被告根据历城区法院（2001）历行初字第1号行政判决，为原告所使用的宅基地颁发了历城集用（2001）字第1544号集体土地使用证（以下简称1544号土地证），经原告张在福确认，争议的73.39平方米不在上述集体土地使用证的范围内。该73.39平方米争议土地中的一部分为原告张在福与第三人张汉柱宅基地之间的夹道，在原遥墙镇人民政府于1998年4月28日作出的《关于桥北村村民张在福与张汉柱宅基地使用权纠纷的处理决定》（以下简称遥墙镇《处理决定》）中，已经认定该夹道的土地使用权属村集体土地，被告据此认定原告张在福对申请确认的73.39平方米土地均无使用权，认定事实清楚，证据确凿。原告认为（2005）历行初字第82号行政判决（以下简称82号判决）对遥墙镇《处理决定》第三项的理解与（1998）历行初字第78号行政判决（以下简称78号判决）相矛盾，（2001）历城行初字第150号行政裁定是依据错误的82号判决作出，应当依法撤销的主张，不予支持。因为上述裁判文书均为人民法院的生效裁判，属于被告调查处理涉案土地权属争议的有效证据，原告的主张与事实不符。
综上，被告依据《中华人民共和国物权法》第十六条、第十七条、第一百三十九条，《土地权属争议调查处理办法》第二十条、第二十九条的规定，作出被诉《处理决定》，适用法律并无不当。原告要求撤销被告于2014年5月26日对原告申请确认的73.39平方米土地作出的《处理决定》的诉讼请求，没有事实根据和法律依据，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回原告张在福的诉讼请求。案件受理费50元由原告张在福负担。
张在福不服一审法院判决，上诉请求撤销一审法院判决，撤销被上诉人历城区政府作出的《处理决定》，一、二审诉讼费用由被上诉人历城区政府负担。理由如下：1、历城区法院作出（2001）历行初字第1号行政判决后，被上诉人作出1544号土地证，但该证至今未给上诉人送达，不发生法律效力，对上诉人不具有约束力，不能作为定案根据。2、由于被上诉人工作人员的失误和张汉柱侵占造成现在的状况，登记机关应进行更正登记，故本案应属变更登记，不属于权属争议。3、遥墙镇《处理决定》认定两家之间夹道属村集体土地，历下区法院78号判决维持了该项决定。在上述判决已对该决定有明确说明的情况下，历城区法院又认为该决定已对争议土地使用权的归属作了决定，据此作出82号判决，明显与78号判决相悖。一审法院发现该问题后应依法启动再审程序，以维护上诉人的合法权益。
被上诉人历城区政府答辩称，1、被上诉人是依照人民法院判决作出的1544号土地证，对上诉人进行了送达，上诉人关于该证未发生法律效力的理由不能成立。2、82号判决是发生法律效力的判决，一审法院不予审查并无不当。3、上诉人向历城国土分局提出的申请是土地权属争议，经审查认为符合《土地权属争议调查处理办法》的规定，按办法规定的程序进行处理，符合法律规定。综上，上诉人的上诉理由均不成立。
合议庭确定本案的审理重点是：被上诉人历城区政府作出的《处理决定》是否是对权属争议的处理，该决定认定事实是否清楚，依据和适用法律是否正确，程序是否合法，一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求是否正确？
庭审中针对确定的审理重点，双方当事人进行了辩论，主要观点与上诉、答辩内容相同。
各方当事人在一审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为，2001年7月，被上诉人历城区政府依照历城区法院（2001）历行初字第1号行政判决为上诉人张在福使用的宅基地进行确权登记并制作了1544号土地证，2002年1月22日在遥墙镇人大会议室向张在福发放该土地证时，张在福拒收，2002年4月30日张在福领取了1544号土地证复印件。因此，上诉人张在福提出该土地证未送达，不发生法律效力的主张不能成立。
上诉人张在福于2013年11月6日向历城国土分局提出《宅基地界址争议调查处理申请》，申请确认争议的73.39平方米土地的使用权，并办理土地使用权变更登记。涉案的73.39平方米土地分为两部分，其中一小部分面积约10.8平方米土地为张在福与张汉柱现住宅之间的夹道，遥墙镇《处理决定》明确该空闲地属村集体土地，这一认定被生效的78号判决维持；另一部分约62.59平方米土地由被上诉人张汉柱实际使用。历城区政府针对历城国土分局的意见，于2014年5月26日作出《处理决定》，决定张在福对申请确认的73.39平方米土地均无使用权，不支持其所有申请。被上诉人历城区政府所作《处理决定》对张在福申请的10.8平方米土地作了较为详细的无使用权的说明，但并未对张汉柱实际使用的62.59平方米土地作出不予确权登记的说明，导致上诉人张在福对政府未对上述62.59平方米土地确权登记以及张汉柱能使用其祖传的宅基地的原因并不知晓，并将责任归咎于政府。因此，被上诉人历城区政府所作《处理决定》确有不妥，但尚未构成违法。
土地性质分为国有土地和集体土地，分别属于国家和集体所有，单位和个人享有土地使用权，而不是拥有所有权，故宅基地使用权不存在继承问题。在我国进行农业合作化和人民公社化以后，农村土地所有制发生了变化，土改时发的《土地房产所有证》不再具有法律效力。如果继承的是房屋，按照“地随房走”的原则，房屋所有权人可以取得该房屋项下的土地使用权。上诉人的祖父张克禹经与张永贤兑换取得1951年《土地房产所有证》，该证项下土地包括本案争议的73.39平方米土地。上诉人张在福继承的上述房屋于1995年灭失，历城区政府于2001年7月为张在福确权登记的1544号土地证不包括争议的73.39平方米土地。在所继承的房屋已经灭失的情况下，被上诉人历城区政府在《处理决定》中未将争议的73.39平方米土地确权给张在福使用，符合法律规定。
土地使用权登记的前提是权属来源合法清楚、无争议，且符合法定的登记条件，否则，有关机关不予登记。本案上诉人张在福向历城国土分局提出的申请，是要求确认争议的73.39平方米土地使用权的归属，并为其办理土地使用权变更登记。被上诉人历城区政府根据上诉人张在福的申请，以土地权属争议为由作出《处理决定》并无不当。
生效的人民法院裁判文书可以作为定案的依据。本案被诉《处理决定》以生效的82号判决等作为处理依据，符合法律规定。在上诉人未对82号判决依法提起再审程序的情况下，本院无权审查、评述其合法正确与否。故上诉人张在福主张应按审判监督程序审查82号判决的理由不能成立。
综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人张在福的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人张在福负担。
本判决为终审判决。
审判长 王海燕
审判员 马新光
审判员 赵 军
二〇一五年五月十二日
书记员 李 倩