北京市延庆区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）京0119行初49号
原告刘广岐，男，1972年11月19日出生，住黑龙江省哈尔滨市道外区。
委托代理人李雁北，北京市理盈律师事务所律师。
被告北京市规划和国土资源管理委员会，住所地北京市西城区南礼士路60号。
法定代表人魏成林，主任。
委托代理人孔祥平，北京市规划和国土资源管理委员会干部。
委托代理人冉德志，北京市惠诚律师事务所律师。
第三人北京春杰种植专业合作社，住所地北京市延庆区延庆镇广积屯村三街4号。
法定代表人刘广岐，理事长。
委托代理人田旭东，北京市博缘律师事务所律师。
原告刘广岐诉被告北京市规划和国土资源管理委员会（以下简称北京市规土委）撤销行政处罚决定书一案，于2017年6月22日向本院提起行政诉讼。本院于2017年6月27日立案后，于2017年7月3日向被告北京市规土委送达了起诉状副本及应诉通知书。因北京春杰种植专业合作社（以下简称春杰合作社）与案件处理有法律上的利害关系，故本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭于2017年8月31日公开开庭审理了本案。原告刘广岐的委托代理人李雁北，被告北京市规土委的委托代理人孔祥平、冉德志，第三人春杰合作社的法定代表人刘广岐到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2016年12月22日，被告北京市规土委作出编号为京规划国土（延）土罚字〔2016〕第1013号行政处罚决定书（以下简称《行政处罚决定书》）。内容为：刘广岐：我委于2016年10月14日对你在延庆镇广积屯村违法占地案一案立案调查。经查，你未经国土资源行政主管部门的批准，于2016年4月，在北京市延庆区延庆镇广积屯村集体土地上非法占地23986.03平方米，在大棚内建设房屋多处，园区内建设钢架结构棚2处，房屋2处，部分水泥路面以及假山鱼池等设施。上述建设所在园区四至为：东至公路；西至河广路；南至水泥路；北至葡语农庄。经套用延庆区土地利用总体规划（2006-2020），上述建设所占地块土地利用总体规划为基本农田保护区、林业用地区、规划公路；经套用延庆区2015年土地利用现状图，上述建设所占地块土地利用现状为水浇地、有林地、其他草地、农村道路、村庄。你的上述建设行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、第四十三条第一款、第四十四条第一款和《基本农田保护条例》第十七条的规定。上述违法事实有下列证据证实：1、经确认签字的询问笔录；2、经确认签字的现场勘测笔录、勘测图；3、占用延庆区延庆镇广积屯村集体土地23986.03平方米在大棚内建设的房屋多处，园区内建设的钢架结构棚2处，房屋2处，建设部分水泥路面以及假山鱼池等设施。我委已于2016年12月12日依法向你进行了告知（听证告知），你未向我委提出陈述、申辩和听证申请。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条和第七十六条第一款，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条，《北京市耕地开垦费收缴和使用管理办法》第四条第三项的规定，我委拟对你作出如下行政处罚：1、责令你限期拆除非法占用延庆区延庆镇广积屯村23986.03平方米集体土地上大棚内建设的房屋，园区内建设的钢架结构棚2处，房屋2处，部分水泥路面以及假山鱼池等设施，恢复土地原状。2、责令你将非法占用的延庆区延庆镇广积屯村23986.03平方米集体土地退还给延庆区延庆镇广积屯村民委员会。3、对你破坏的18746平方米基本农田处每平方米54元罚款，对你破坏的4714.14平方米一般耕地处每平方米45元罚款，共计罚款1224420.3元。
原告刘广岐诉称，被告于2016年12月22日作出《行政处罚决定书》，该决定书所述违法占地项目是北京春杰种植专业合作社的设施农业项目“春杰农场”的建设，属于合法合规设施，符合国家设施农业规划要求。一、原告作为被告《行政处罚决定书》的处罚主体是错误的。原告只是合作社的法定代表人，而合作社是独立的法人单位，因合作社的经营行为而产生的责任不应该由原告承担。刘广岐将款项投入春杰合作社，是春杰合作社投资建设经营春杰农场，一直由春杰合作社交纳租赁费、向春杰农场投资，并转租大棚，现在公章、营业执照均在春杰合作社。原告是春杰合作社的法定代表人，对外是合作社在经营。村委会出具的租金收条也可以显示租赁合同的承租主体是春杰合作社，并非原告刘广岐。二、被告认定事实不清。1、某农业公司于2009年与延庆镇广积屯村委会签订《土地租用合同》，租赁377亩土地，2009年根据延庆县政府扶农政策建设了200栋农业大棚，当时已通过县农委同意，并取得了财政补贴，属于合规设施农业，符合国家设施农业规划要求。后该土地租赁合同终止。2014年5月，合作社与延庆镇广积屯村委会就该块土地重新签订了《土地租用合同》，租用期13年。因此，被告认定非法占用土地是错误的。2、合作社承租土地时地面上就有200个蔬菜大棚和相应生产用房，即使是生产用房面积也没有2万余平。3、园区内规划的道路大部分是延庆镇政府所建，而非原告。4、被告委托的测量单位出具的测绘报告是被告单方委托，测量单位没有相应资质，报告书没有规划图纸，所记载的规划信息无合法可信来源，该测绘报告不能采信。因此，原告没有违法行为，春杰合作社在广积屯村建设春杰农场的行为没有违反法律规定，春杰合作社对外出租的生产用房每个大棚没有超过15平方米，至于承租人自行加建的生产用房，与春杰合作社无关。三、被告程序违法。被告没有给原告任何书面手续认定原告的行为是违法行为，没有给原告答辩、整改的机会。即使原告有违法行为，被告也不是合法的拆除主体，根据法律规定，应由法院依法拆除。四、被告适用法律错误。1、合作社没有违反《土地管理法》第三十六条、第四十三条第一款的规定。该项目为设施农业项目，2009年已经建设200栋大棚用于种植蔬菜，当时通过县农委同意，并且获得政府补贴，故该项目不是非农业项目，不适用该法条。2、合作社没有违反《土地管理法》第四十三条第一款和第四十四条第一款的规定。首先，合作社承租广积屯村委会的地块性质为集体土地，行政处罚决定书第七行也明确承认为集体土地；其次，合作社是依据《中华人民共和国农民专业合作社法》成立的农民专业合作经济组织，通过工商行政管理部门的批准并备案，既不属于乡镇企业、村民建设住宅，也不属于乡村公共设施和公益事业建设。故不适用该法条。3、合作社承租农业用地用于农业项目，在该地块上修建的钢结构阳光房、蔬菜大棚等属于设施农业必不可少的育苗设施，任何“设施农业”都必须要求该类温室设备，故该项目完全属于农业项目，并不是建设占用土地，根本不需要办理农用地转为建设用地审批手续。4、钢结构阳光房依据什么法律要办理审批手续？去哪个部门审批？更何况，钢结构阳光房在延庆县不需要审批和备案。并且，至今延庆县所有的设施农业项目所建的钢结构阳光房没有备案的情况。5、合作社没有违反《基本农田保护条例》第十七条的规定。如上所述，合作社设施农业项目中修建的大棚、钢结构阳光房、蓄水池等设施都属于农业基础设施，并不是该法条禁止的建窑、建房、建坟、挖沙、采石、采矿等行为。合作社建设的设施农业钢结构大棚、蓄水池等农业设施没有改变土地的性质和用途，不仅不存在违反《行政处罚决定书》所述《土地管理法》第三十六条、第四十三条第一款、第四十四条第一款和《基本农田保护条例》第十七条的规定，而且还受到国家和市、区有关政策的鼓励和扶持。综上，钢结构阳光房属于设施农业必不可少的育苗设施，任何“设施农业”都必须要求该类温室设备，故该项目完全属于农业项目，不属于非农业项目。再者，被告也不是农业项目的主管部门，依据什么法律要经被告的批准呢？五、因此，被告依据上述理由对原告所作出的处罚也是错误的，原告因合作社经营行为而要承担122余万元的罚款，原告不应承担，也承担不起。综上所述，被告作出的《行政处罚决定书》被处罚主体错误，另外认定事实不清和适用法律错误，依法应予以撤销。现诉至法院，要求撤销被告作出的《行政处罚决定书》，由被告承担本案诉讼费。
原告刘广岐向本院提交以下证据：1、2014年4月29日春杰合作社与延庆县延庆镇广积屯村委会签订的《土地租用合同》两份，证明春杰合作社租用了377亩土地以及200栋农业大棚，当时租用的时候就有大棚和政府修建的道路，用于进行设施农业建设，该项目取名“春杰农场”，故春杰合作社不是非法占地。2、《北京市延庆区农业局关于〈延庆镇人民政府关于出具北京春杰种植专业合作社设施建设合规证明材料的函〉的复函》，证明春杰合作社所建的大棚、蓄水池及钢结构阳光房等农业设施合法合规。3、工商档案一套，证明2016年10月21日，春杰合作社的法定代表人由池杰变更为刘广岐，刘广岐的行为是代表春杰合作社的行为，而非刘广岐个人行为。4、照片四张，证明春杰合作社从广积屯村委会承租土地的时候土地上就已经有大棚了，春杰合作社对部分大棚进行修理加固以便可以使用，春杰合作社不存在违法行为。5、照片三张，证明涉案农场北面的农场为了美观也修建了假山、硬化了路面、建设了办公用房，春杰合作社及北面相邻农场所有建设都是设施农业所必须的。6、照片一张，证明每处大棚配件操作间的面积15平方米之内是不需要办理审批手续的。7、大棚租赁合同及收据，证明是由春杰合作社在经营涉案地块。8、法律规定（人民政府查处违法建设的程序），证明被告的拆除行为违反法律规定。9、中纪委规定，证明被告动用警力并雇佣保安公司人员采取打人等方式强行拆除属于违法行为。10、北京市延庆区村集体经济组织内部往来专用收据两张，证明由春杰合作社向广积屯村委会交纳租金，春杰合作社是涉案土地的承租人，并不是原告刘广岐。
被告北京市规土委辩称，一、法定职责：依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定。二、法律依据：《土地管理法》第三十六条、第四十三条、第四十四条、第七十四条、第七十六条，《土地管理法实施条例》第四十条，《基本农田保护条例》第十七条，《北京市耕地开垦费收缴和使用管理办法》（京政办发〔2002〕51号）第四条第三项。三、认定事实：刘广岐未经国土资源行政部门批准，于2016年4月在延庆镇广积屯村集体土地上非法占地23986.03平方米，在大棚内建设房屋多处，园区内建设钢架结构棚2处，房屋2处，部分水泥路面以及假山鱼池等设施。上述建设四至为：东至公路；西至河广路；南至水泥路；北至葡语农庄。经套用延庆区2015年土地利用现状图，上述建设所占地块土地利用现状为水浇地、有林地、其他草地、农村道路、村庄。原告的上述建设行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、第四十三条第一款、第四十四条第一款和《基本农田保护条例》第十七条的规定。认定违法事实的主要证据：1、测量技术报告书；2、现场勘测笔录；3、非法占用耕地破坏程度鉴定意见；4、土地租赁合同；5、转让意向书；6、刘广岐身份证、询问笔录；7、卫片及现场照片；8、紫薇庄园销售传单。四、执法程序：包括立案、调查、审理、决定、告知、听证、制作行政处罚决定书、送达。执法程序依据《行政处罚法》第三十一条、第三十九条、第四十二条，《国土资源行政处罚办法》第五条、第十二条、第十三条、第二十五条、第二十六、第二十七、第二十八、第二十九条。综上，被告作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求依法维持。
被告北京市规土委在法定举证期限内向本院提交了如下证据：
第一组证据（1-8）：1、测量技术报告书，2、现场勘测笔录，3、非法占用耕地破坏程度鉴定意见，4、土地租赁合同两份，5、转让意向书，6、刘广岐、池杰身份证复印件，7、卫片及现状照片，8、紫薇庄园销售传单，证据1-8证明刘广岐违法占地、违法建设销售大棚房的事实，答辩人事实认定清楚。
第二组证据（9-15）：9、立案呈批表，10、刘广岐询问笔录，11、土地违法案件调查报告，12、违法案件审理记录，13、《行政处罚告知书》及送达回证，14、《行政处罚听证告知书》及送达回证，15、《行政处罚决定书》送达回证，证据9-15证明答辩人履行了立案、调查、审理、决定、告知、听证、制作行政处罚决定书、送达的法定程序，答辩人程序合法。
被告北京市规土委提交了《中华人民共和国土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《基本农田保护条例》、《行政处罚法》、《国土资源行政处罚办法》、《北京市人民政府办公厅关于印发北京市耕地开垦费收缴和使用管理办法的通知》（京政办发〔2002〕51号）作为其作出《行政处罚决定书》适用的法律法规依据。
第三人春杰合作社述称，同原告刘广岐意见一致，其未向本院提交证据。
经庭审质证，对于原告刘广岐提交的证据，被告北京市规土委表示对证据1真实性认可，证明目的不认可，此后春杰合作社把涉案土地转让给了刘广岐。证据2原告未提供原件不予认可，2009年春杰合作社还未成立不可能建设200栋大棚，该份证据是2009年的情况不适用现状。证据3真实性认可，证明目的不认可，被告在2016年10月14日对刘广岐制作笔录的时候春杰合作社的法人还没有变更，刘广岐在笔录中认可是自己所建，当时向被告提交了《转让意向书》，刘广岐虽然是变更后的法人，但不代表春杰合作社是涉案建筑物构筑物的所有人。证据4-6不属于被告处罚范围之内，与本案没有关联性。证据7不认可，与刘广岐笔录不一致，且该合同签订的租赁期限30年与土地租赁的剩余年限11年不一致，该合同属于违法。证据8、9与本案无关。证据10真实性认可，证明目的不认可，与转让意向书及对刘广岐制作的询问笔录内容相矛盾。第三人表示全部认可。
对于被告北京市规土委提交的证据，原告表示对证据1真实性不认可，证明目的不认可，测绘报告不具有权威性，且拆除262个大棚，平均每个不到15平方米，没有超过北京市设施农业用地导则（京国土耕2015-72号）规定的操作间标准面积每个15平方米的规定；证据2没有见证人刘广岐的签字，证明目的不予认可；不认可证据3鉴定意见内容；对证据4、5、6、9真实性认可，证明目的不认可；证据7中的国土卫片无法判断真实性，现状照片真实性认可，证明目的不认可；证据8证明目的不认可，不是原告发的；证据10真实性认可，证明目的不认可，刘广岐签订转让意向书后就取得了春杰合作社的证章照，刘广岐只是春杰合作社的法人，出资均是以春杰合作社的名义进行，刘广岐的行为均是代表春杰合作社；证据11没有加盖公章没有签字不是生效文书，不认可内容；证据12没有局长签字没有加盖公章，不认可是生效的文书，内容也不认可；证据13、14、15真实性认可，证明目的不认可，被告认定主体错误，送达回证上也没有原告签字。第三人表示与原告意见一致。
上述证据经过庭审质证，本院在听取了各方当事人的质辩意见并经评议后认证如下：
原告刘广岐提交的证据1、3，真实性本院予以认可，但无法达到原告的证明目的；证据2延庆区农业局的复函中的认定是对2009年的情况作出的，该复函并不适用于现状，对该份证据的证明目的本院不予采信；证据4-6、8-9与本院没有关联性，本院不予采信，证据7、10与刘广岐在接受调查时的本人陈述不一致，且在行政程序中未提交，本院不予采信。
被告北京市规土委提交的全部证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的证据形式要求且具有真实性、合法性及与本案的关联性，本院予以采信。
本院根据以上有效证据及当事人当庭陈述认定以下事实：2014年4月29日，春杰合作社与北京市延庆区延庆镇广积屯村委会签订了两份《土地租用合同》，由春杰合作社租用广积屯村共计377亩的土地使用权，租期自2014年5月1日至2027年4月30日。2016年4月15日，春杰合作社与刘广岐签订了《转让意向书》，春杰合作社将其与广积屯村委会签订的租地协议转让给刘广岐，转让范围为原合同内容及基地内地上物，转让费1000万元。转让意向书中第三项双方责任约定：即日起，甲乙双方不存在租赁关系，乙方（刘广岐）任何经营行为与甲方（春杰合作社）无关…。
2016年9月28日，北京市规土委对案涉建设制作了现场勘测笔录，委托河北卓尔地理信息技术股份有限公司出具了《测量技术报告书》。2016年10月14日，北京市规土委对涉案违法占地行为予以立案，当日北京市规土委向刘广岐制作询问笔录，刘广岐称其于2016年3、4月开始在案涉土地上进行建设，目前未完工，相关建设均由刘广岐自筹资金进行投资。2016年12月12日，北京市规土委作出《行政处罚告知书》以及《行政处罚听证告知书》，采用在广积屯村北春杰合作社园区内留置送达的方式进行送达，送达回证上有在场人春杰合作社工作人员及延庆镇政府工作人员签字。2016年12月22日，北京市规土委作出被诉《行政处罚决定书》，采用在春杰合作社园区内留置送达的方式送达。当日，原告刘广岐收到被诉《行政处罚决定书》。2017年6月22日，原告刘广岐向本院提起行政诉讼，要求撤销被诉《行政处罚决定书》。
另查，2016年10月21日，春杰合作社的法定代表人由池杰变更为刘广岐。
本院认为，依照《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，被告北京市规土委负有对辖区内违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查和处理的法定职责。本案的争议焦点在于被处罚主体是否正确及认定事实是否清楚，执法程序是否合法。
关于被诉《行政处罚决定书》的相对人主体认定问题，原告刘广岐认为被处罚对象应当是春杰合作社而不是原告刘广岐个人，被告北京市规土委认为根据向刘广岐制作的询问笔录以及刘广岐与春杰合作社签订的转让意向书，将刘广岐作为处罚对象并无错误。本院认为，2016年4月15日，春杰合作社与刘广岐签订了《转让意向书》，春杰合作社将其与广积屯村委会签订的租地协议转让给刘广岐，根据北京市规土委向刘广岐制作的询问笔录，刘广岐本人也承认涉案土地上的建设由其本人自2016年3、4月份开始出资建设。2016年10月21日，春杰合作社的法定代表人由池杰变更为刘广岐。根据《转让意向书》签订时间、刘广岐在涉案土地上进行建设的本人陈述以及春杰合作社的法定代表人变更时间，可以确定刘广岐与春杰合作社在签订《转让意向书》之时为协议签订的对立双方，直至2016年10月春杰合作社的法定代表人才变更为刘广岐，故北京市规土委认定违法占地相对人系刘广岐并无错误。
关于原告刘广岐在涉案集体土地上进行的建设行为是否构成非法占地情形。《中华人民共和国土地管理法》第三十六条规定，非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。第四十三条第一款规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。第四十四条第一款规定：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。《基本农田保护条例》第十七条规定：禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。《中华人民共和国土地管理法》第七十四条规定，违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。第七十六条第一款规定：未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。本案中，刘广岐在租赁的广积屯村的集体土地上建设房屋、搭建钢架结构棚，建设部分水泥路面以及假山鱼池等设施，未取得国土资源行政主管部门的批准，已构成非法占地情形，北京市规土委据此作出责令限期拆除、恢复土地原状，将非法占用的土地退还给广积屯村委会的行政处罚决定并无不妥。同时依据《土地管理法实施条例》第四十条、《北京市耕地开垦费收缴和使用管理办法》第四条第三项之规定，北京市规土委对刘广岐破坏的基本农田、一般耕地作出并处罚款的处罚决定亦无不当。原告所称该项目是农业项目，没有改变土地性质和用途，不需要办理用地审批手续，上述法律规定不适用本案的意见没有事实和法律依据，本院不予采信。
关于北京市规土委作出被诉行政行为执法程序问题。北京市规土委对涉案违法占地一案在接群众举报后依法予以立案，对现场进行了检查勘验，制作了现场勘测笔录，开展了相关的调查取证工作，向刘广岐制作了询问笔录，结合国土卫片及现状照片比对，以及专家出具的鉴定意见、向相对人制作行政处罚告知书及行政处罚听证告知书，告知原告刘广岐享有的陈述权、申辩权、听证权，在上述调查基础之上作出了被诉《行政处罚决定书》并送达给原告刘广岐，其执法程序符合法律规定。关于办案期限问题，根据《国土资源行政处罚办法》第三十二条，以及《国土资源违法行为查处工作规程》第12.5条之规定，国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外。案件查处过程中的鉴定、听证、委托其他部门的认定、公告、邮递在途等时间不计入前款规定的期限。本案中，北京市规土委于2016年10月14日立案，于2016年12月22日作出被诉《行政处罚决定书》，期间北京市规土委聘请专家出具《非法占用耕地破坏程度鉴定意见》、委托河北卓尔地理信息技术股份有限公司出具《测量技术报告书》的时间不计入办案期限，因此北京市规土委的办案期限亦符合法律法规规定。
综上，被告北京市规土委对于涉案违法占地一案作出的被诉《行政处罚决定书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。原告刘广岐认为其不属于非法占用土地行为，被告认定事实不清、适用法律错误、程序违法的意见没有事实和法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告刘广岐的诉讼请求。
案件受理费五十元，由原告刘广岐负担，已交纳。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出上诉状副本，上诉于北京市第一中级人民法院。
审 判 长 张 晶
审 判 员 孙沙沙
人民陪审员 耿万利
二〇一七年十二月四日
书 记 员 杨 光