广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂行终119号
上诉人（一审原告）梁多寿，男，1964年10月7日出生，壮族，住上思县。
委托代理人梁多能（系上诉人梁多寿胞兄），1963年3月26日出生，壮族，住上思县。
委托代理人黄庞统，广西钰锦律师事务所律师。
上诉人（一审原告）农逢夏，女，1965年9月29日出生，壮族，住上思县。
委托代理人黄庞统，广西钰锦律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）上思县人民政府。
法定代表人黄炳利，县长。
委托代理人何其贤，上思县法制办工作人员。
委托代理人陈阳，上思县法制办工作人员。
被上诉人（一审被告）防城港市人民政府。
法定代表人何朝建，市长。
委托代理人韦昊良，防城港市法制办工作人员。
委托代理人卢振佳，防城港市法制办工作人员。
上诉人梁多寿、农逢夏因诉上思县人民政府、防城港市人民政府土地房屋补偿安置决定及行政复议纠纷一案，对防城港市中级人民法院于2015年12月28日作出的（2015）防市行初第19号行政判决不服，向本院提起上诉。本院于2016年2月3日受理后，依法组织合议庭于2016年3月17日公开开庭审理，上诉人梁多寿及委托代理人梁多能、黄庞统，被上诉人上思县人民政府的委托代理人陈阳、何其贤，被上诉人防城港市人民政府的委托代理人韦昊良等到庭参加诉讼。本案审理期间，经各方当事人同意，本院组织调解，依法扣除相应审限，同时经最高人民法院批准同意延长审理期限，现已审理终结。
防城港市中级人民法院一审查明：广西壮族自治区人民政府分别于2012年7月27日、2013年4月7日作出《关于上思县2011年第十批次城市建设用地的批复》（桂政土批函[2012]882号）、《关于上思县2012年第五批次城市建设用地的批复》（桂政土批函[2013]220号），批准征收上思县思阳镇广元、江平村委会471.77亩集体土地作为城市建设用地。上思县人民政府分别于2012年8月24日、2013年5月8日对《征收土地方案》进行了公告。上思县国土资源局于2012年9月6日、2013年5月28日对《征地补偿安置方案》进行公告。在上述公告期限内，未收到被征收土地所有权人及使用权人的书面异议和要求举行听证会的申请。上思县人民政府分别于2012年9月21日、2013年6月25日批准实施《征地补偿安置方案》。在征地方案实施后，上思县人民政府征地部门已依照方案向集体土地所有权人支付了补偿费用，并依法征收土地。
原告梁多寿、农逢夏一户涉及被征收的土地面积为256.25平方米。该宗地原系上思县思阳镇江平村委会的建设用地，于1989年10月办有《集体土地使用证》。1999年2月，原告以农逢夏的名义从上思县思阳乡江平村民委员会购买其中的两间房屋及宅基地，此后由原告一家一直居住生活，但未办有属于原告名下的《集体土地使用证》。
被告上思县人民政府于2015年7月3日对原告梁多寿、农逢夏作出《上思县人民政府关于征收农逢夏、梁多寿户土地房屋补偿安置决定书》（上政决字[2015]1号）认定：
1、户籍及家庭成员：农逢夏、梁多寿实际家庭成员数为7人。
2、拆迁的房屋及构筑物：砖瓦结构5间114.44平方米，简易搭盖3间70.07平方米；12厚围墙62.8平方米；片石基础挡土墙33.29立方米；水泥地板77.54平方米。
3、征收你户的土地面积为256.25平方米（含通道用地面积19.79平方米）。你户至今尚未办理土地使用权证，土地性质仍为集体土地。
4、房屋及附属构筑物拆迁补偿情况。自2011年以来，县拆迁办按照土地管理法规和《上思县人民政府关于印发上县城规划区征地拆迁补偿及安置暂行办法的通知》（上[2011]27号）的有关规定，多次组织相关人员与你们协商征收土地、房屋及经济补偿和安置方案，详见表1和表2。
表1
项目
种类
|
数量
（单位）
|
补偿标准
（元/单位）
|
应补偿金额（元）
|
实补偿金额（元）
|
备注
---|---|---|---|---|---
砖瓦①
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47.80㎡
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400元/㎡
|
19120
|
19120
|
H:2.4m
|
本经济补偿预算金额按上政[2011]27号文规定执行
砖瓦②
|
48.80㎡
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500元/㎡
|
24400
|
24400
|
H:3.1m
砖瓦③
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7.70㎡
|
150元/㎡
|
1155
|
1155
|
H:1.8m
简易砖瓦房
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10.4㎡
|
150元/㎡
|
1521
|
1521
|
H:1.9m
简搭①
|
15.81㎡
|
100元/㎡
|
1581
|
1581
|
H:2m
简搭②
|
33.94㎡
|
100元/㎡
|
3394
|
3394
|
H:2.4m
简搭③
|
20.32㎡
|
100元/㎡
|
2032
|
2032
|
H:2.04m
12厚围墙
|
60.80㎡
|
80元/㎡
|
5024
|
5024
|
砼地板
|
77.54㎡
|
50元/㎡
|
3877
|
3877
|
厚度5cm以下
片石基础挡土墙
|
33.29㎡
|
250元/㎡
|
8322.5
|
8322.5
|
拆迁补助费
|
104.30㎡
|
7元/㎡
|
730.1
|
730.1
|
临时安置补偿
|
104.30㎡
|
8元/㎡.月*12个月
|
10012.8
|
10012.8
|
合计
|
81169
|
81169
|
表2
项目 种类
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面积（平方米）
|
补偿标准（元/平方米）
|
补偿金额（元）
|
备注
---|---|---|---|---
征收乙方农逢夏、梁多寿户土地使用面积
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236.46（不含通道用地面积19.79平方米）
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按上政发[2011]27号文第五条第（六）项第1目之规定执行
拆迁组织单位给予乙方农逢夏、梁多寿户安置用地面积
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216（拟安置4间住宅用地）
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土地置换后安置用地不足部分面积经济补偿
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20.46
|
42
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859.32
补偿合计为（表1+表2）81169+859元=82028.32元。县征地拆迁办委托广西旗开房地产评估有限公司（具有一级资产评估资质）对你户房屋及附属物进行价值评估，结果如下：
名称
|
项目
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结构
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单位
|
数量
|
层高（m）
|
估单价（元平方米或立方米）
|
评估总价（元）
---|---|---|---|---|---|---|---
农逢夏、梁多寿户位于上思县平钱屯临近处（桩号AKO+560）的房屋及构筑物
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建
筑
物
|
砖瓦
|
㎡
|
47.80
|
2.40
|
377
|
18021
砖瓦
|
㎡
|
48.80
|
3.10
|
472
|
23034
砖瓦
|
㎡
|
7.70
|
1.80
|
377
|
2903
砖瓦
|
㎡
|
5.18
|
1.90
|
377
|
1953
砖瓦
|
㎡
|
4.96
|
1.90
|
377
|
1870
构
筑
物
|
简搭
|
㎡
|
15.81
|
2.00
|
122
|
1929
简搭
|
㎡
|
33.94
|
2.40
|
122
|
4141
简搭
|
㎡
|
20.32
|
2.04
|
122
|
2479
12厚围墙
|
㎡
|
62.80
|
80
|
5024
砼地板
|
㎡
|
77.54
|
50
|
3877
片石基础挡土墙
|
㎡
|
33.29
|
250
|
8323
建筑物、构物价值合计
|
73554
评估总价大写
|
人民币柒万叁仟伍佰伍拾肆元整
5、临时安置补偿费。以每月每平方米8元为标准，原则上给予12个月的补偿（114.44平方米x8元／平方米×12个月）；共计人民币10986元。由于你户不可预见的事由造成不能按时建房的，可以适当延长临时安置补偿费时限，但最多不能超过24个月；由于土地征收单位的原因造成你们不能按时置换土地或建房的，按实际延误的月数给予补偿。
6、房屋搬迁补偿费：按被拆迁的5间砖瓦结构房屋建筑面积，每平方米7元标准给予一次性补偿（114.44平方米x7元／平方米），金额801元。
7、安置建设用地。决定在永福路第三安置点（广元新村），临永福路第一排门面2间，宗地编号为：85号、86号及第二排l间宗地编号为46号作为你户的住房安置建设用地，三个编号3间，每间土地使用面积为54平方米，共162平方米（4.5米×12米x3间），超额安置用地面积12平方米。
8、不符合土地置换规定安置的土地面积94.25(256.25-162)平方米，按其它旱地的土地补偿费、安置补助费的标准每亩28005元即42元／平方米补偿，金额3959元。
为了公共利益建设需要，根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款、第四十六条、第四十七条第一、二、三、四款、第六十二条第一款及《广西壮族自治区实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第四十五条和《上思县人民政府关于印发上思县县城规划区征地拆迁补偿及安置暂行办法的通知》(上政发(2011)27号）的有关规定作出如下决定：一、征收农逢夏、梁多寿户位于永福大道桩号AK0+560内的宗地（土地类别为集体土地）面积256.25平方米为国有土地作为永福路建设用地。二、被征收土地的房屋及建（构）筑物拆迁补偿费73554元（按广西旗开房地产评估有限公司评估的价值补偿）、不予安置的用地补偿费3959元、一年的临时安置补偿费10986元、房屋搬迁补偿费801元，共计89300元。三、在永福路第三安置点（广元新村）宗地编号85号、86号、46号作为你户的住房安置建设用地（详见2015年6月23日县住建局永福路××新村第三安置点规划安置图）。四、征收农逢夏、梁多寿户土地、房屋后，如农逢夏、梁多寿户需要临时住房的应自行解决，如不能自行解决的由征地拆迁单位帮助解决临时住房，但租住房屋的租金由你户在临时安置补偿费中支付。五、限农逢夏、梁多寿户在本行政决定书送达之日起15日内到上思县征地拆迁工作办公室办理相关手续，领取房屋征收补偿费，办理安置土地手续。同时，将在被征收房屋内的其他物品搬出，并自行拆除全部被征收土地范围内的房屋和其他构筑物，交出土地。逾期不交的，上思县人民政府将依法强制执行。
原告梁多寿、农逢夏不服，于2015年7月9日向被告防城港市人民政府申请行政复议，防城港市人民政府于2015年8月7日作出防政复决[2015]14号行政复议决定，维持被告上思县人民政府作出的上政决字[2015]1号土地房屋补偿安置决定。
行政复议期间，上思县人民政府于2015年7月20日向梁多寿、农逢夏作出《催告书》，于2015年8月5日作出《行政强制执行决定书》。
2015年8月7日，被告上思县人民政府组织有关部门对原告梁多寿、农逢夏位于上思县城永福路规划建设红线内被征收的土地房屋强制拆除,进行平整、道路施工，并对原告梁多寿、农逢夏户房屋内的物品记载在《物品清点清单》，搬运到上思县县城城北廉租房小区第17栋第2单元203、204号房内存放。
防城港市中级人民法院认为：一、关于行政机关的职权问题。根据土地管理法第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”的规定，被告上思县人民政府对涉案征收土地、安置补偿等有权组织实施，且本案还涉及到房屋拆迁，比照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条的规定，被告上思县人民政府有权作出征收房屋决定，故被告上思县人民政府有权作出涉案征收土地房屋补偿安置决定。二、关于行政行为的目的和行政程序问题。涉案被征收的土地基于道路交通建设公共利益的需要经广西壮族自治区人民政府作出批复批准，被告上思县人民政府对《征收土地方案》进行了公告，并由上思县国土资源局作出《征地补偿安置方案》进行了公告，《征地补偿安置方案》得到被告上思县人民政府批准实施。被告上思县人民政府在组织实施过程中，征地部门已多次与土地所有权人、土地使用权人、房屋权利人进行协商，并依照方案向集体土地所有权人支付了补偿费用，依法征收了土地。在原告梁多寿、农逢夏对征收土地房屋安置补偿不满意、拒绝在规定期限内办理相关征收土地房屋拆迁补偿手续的情况下，被告上思县人民政府作出《关于征收农逢夏、梁多寿户土地房屋补偿安置决定书》，被告防城港市人民政府作出复议决定，没有违反法定程序。三、关于涉案征收土地房屋补偿安置内容的合法性问题。原告农逢夏、梁多寿使用的宅基地、居住的房屋×××从上思县思阳乡江平村民委员会购买，江平村民委员会办有《集体土地使用证》，但农逢夏、梁多寿居住后未办有属于其名下的《集体土地使用证》。涉案的宅基地属于农村集体土地使用权的性质，故本案涉及的土地房屋安置补偿属于征收农村集体土地房屋的安置补偿范围，不能直接适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》。首先，在宅基地安置方面，土地管理法第六十二条第一款有强制性规定，即农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，而《广西壮族自治区实施<中华人民共和国土地管理法）办法》第四十五条第二款明确规定，新批准宅基地的面积按如下标准执行：（一）平原地区和城市郊区每户宅基地面积不得超过100平方米；（二）丘陵地区、山区每户宅基地面积不得超过150平方米。上思县县属于山区县，每户宅基地面积不得超过150平方米。据此，被告上思县人民政府作出土地房屋补偿安置决定，给原告一户在其被征地拆迁的房屋同一路段即上思县县城永福路第三安置点（广元新村）临永福路安置第一排门面2间，宗地编号为：85号、86号及第二排1间宗地编号为46号作为原告的住房安置建设用地，每间土地使用面积为54平方米，共3间162平方米，超额安置用地面积12平方米，符合上述法律的规定，并符合物权法第四十二条第三款“征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件”的规定精神，既考虑了原告一户居住情况，也体现了就地安置、适当照顾等以人为本的征收理念。由于受使用的宅基地是农村集体土地性质所限，故原告主张按照国有土地上房屋征收补偿原则，要求给予其补偿方式选择权并安置宅基地超过法律规定的面积，与上述法律强制性规定相悖。其次，在土地房屋拆迁补偿费方面，被告上思县人民政府根据相关规定，结合当地实际，作出了上政发[2011]27号《上思县县城规划区征地拆迁补偿安置暂行办法》，从公平合理的角度统一、规范了规划区征地拆迁补偿安置规则和标准，并经与原告协商未果后，由征地部门委托具有一级资产评估资质的广西旗开房地产评估有限公司对原告土地房屋及其他附属物进行价值评估。被告上思县人民政府依据评估，作出土地房屋拆迁补偿费的决定，有相应合理的依据。而原告对其被征收的土地房屋的补偿安置方面消极应对，在规定的期间内对广西旗开房地产评估有限公司的评估结论又不提出书面异议，在行政程序中自行放弃了参与、申辩等权利。四、关于保障被征收人基本生活的问题。经审查，被告上思县人民政府对涉案征收土地房屋安置补偿组织实施过程中，已经依照法律规定兼顾实际情况，给予原告一户安置了3间共162平方米的宅基地，实施拆迁后已对原告梁多寿、农逢夏户房屋内的物品记载在《物品清点清单》，搬运到上思县县城指定的房内存放，并告知安排2套廉租房作为原告一户征收土地房屋拆迁临时安置用房，又因原告不签领征收土地房屋拆迁补偿费而将其安置土地房屋拆迁补偿费存入指定账户保管，已尽到了相应的拆迁责任，并给原告一户被征地拆迁后的基本生活提供了基本保障。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决：驳回原告梁多寿、农逢夏的诉讼请求。
上诉人梁多寿、农逢夏上诉称：1、上思县政府征收其房产不是为了解决交通拥挤问题，是违法的不合情理的行政行为。2、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第19条规定，对被征收房屋价值的补偿不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。本案补偿82028.32元与市场价格相差巨大。3、上思县政府将其房地产面积256.25平方米变成162平方米进行补偿显然不公平。4、上思县政府决定给其永福路第三安置点的三间住房安置建设用地，至今没有进行土地征收，也没有给其办有宗地建设用地使用权证等相关证照。5、临时安置补偿费给予12个月10986元不合理，不足以支付其一年7口人的市场价房租。6、房屋搬迁补偿费801元脱离了市场价，不符合现实。7、上诉人的子女已经成家立户，上思县政府将其成年子女作为与上诉人合成一户对待，最后按一户不得突破150平方米安排安置用地，不合法不合理。请求：1、撤销一审判决；2、撤销防城港市人民政府防政复决［2015］14号行政复议决定；3、撤销上思县政府上政决字［2015］1号决定；4、责令上思县政府在法定期限内重新作出征收土地房屋补偿决定；5、诉讼费用由两政府承担。
被上诉人上思县人民政府答辩称：上政决字[2015]1号决定查明事实清楚，程序合法，内容恰当。具体理由与其原一审答辩理由一致。请求二审法院维持原判。
被上诉人防城港市人民政府答辩称：防政复决[2015]14号复议决定程序合法，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。具体理由也与其原一审答辩理由一致。请求二审法院维持原判。
经审查，本院确认一审法院确认的证据合法有效，可作为定案证据。据此，本院对一审查明的事实予以确认。
本院认为，一审法院认定的事实中，双方当事人无异议的部分包括：上诉人房屋数量及使用的土地来源、性质、面积，涉案被征收土地位于经广西壮族自治区人民政府批准征收上思县思阳镇广元、江平村委会471.77亩集体土地作为城市建设用地的范围内，上诉人的家庭人口情况，上思县征地拆迁办与上诉人协商征地和安置补偿问题的过程及安置补偿协议方案内容，上思县征地拆迁办在上诉人拒绝与其签订补偿协议、拒绝选择评估机构对其房屋及附属物进行评估的情况下自行委托评估公司进行了价格评估，评估公司作出了评估报告。因此，本案争议的焦点问题主要是：一是上思县人民政府上政决字[2015]1号决定确定的涉案房屋等建筑物价值是否合理；二是上思县人民政府上政决字[2015]1号决定确定的各项安置补偿标准是否符合法律规定。
一、关于上思县人民政府上政决字[2015]1号决定确定的涉案房屋等建筑物价值是否合理问题。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕20号）第十二条第一款规定，征收农村集体土地时涉及被征收土地上的房屋及其他不动产，土地权利人可以请求依照物权法第四十二条第二款的规定给予补偿，即“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用”。上诉人有权要求上思县人民政府对其涉案房屋等建筑物依法足额支付补偿费。同时，被上诉人上思县人民政府根据相关规定，结合当地实际，制定了上政发[2011]27号《上思县县城规划区征地拆迁补偿安置暂行办法》，对上思县县城规划区征地拆迁补偿安置规则和标准作了专门规定，故上政发[2011]27号文件应当作为确定上诉人涉案房屋等建筑物补偿费用的依据。本案中，由于上思县征地拆迁办与上诉人无法达成安置补偿协议，故只能通过依法对上诉人涉案房屋等建筑物价值进行评估，才能确定补偿费用。上思县人民政府据以认定涉案房屋等建筑物价值的依据是广西旗开房地产评估有限公司所作的评估报告。对于该评估报告，应从程序和内容方面进行审查。从程序上看，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条关于“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定”的规定，本案中没有证据证明上思县征地拆迁办委托广西旗开房地产评估有限公司进行评估经过“随机选定”的程序，但是由于上诉人在知道广西旗开房地产评估有限公司的评估结论后不提出书面异议，自行放弃其申请复核等权利，故应认定委托程序存在一定瑕疵；从内容上看，该评估报告对部分房屋的评估价格低于上思县人民政府上政发（2011）27号文规定的房屋拆迁补偿标准，即报告中砖瓦房层高2.4米的每平方米377元、层高3.1米的每平方米472元分别低于上述27号文的每平方米400元和500元的补偿标准。由于上述27号文也应当作为确定上诉人涉案房屋等建筑物补偿费用的依据，故按照有利于权利人的原则，如果仍然以评估报告中对该部分房屋的评估内容作为确定涉案房屋等建筑物价值的依据明显不合理。综上，广西旗开房地产评估有限公司所作的评估报告除了委托程序存在瑕疵外，其部分内容因低于上政发（2011）27号文规定的房屋拆迁补偿标准，上思县人民政府以评估报告作为确定涉案房屋等建筑物价值的依据，明显不合理。
二、关于上思县人民政府上政决字[2015]1号决定确定的各项安置补偿标准是否符合法律规定问题。上政决字[2015]1号决定中安置补偿的内容，其确定安置补偿标准的规范性文件依据是上政发（2011）27号文即《上思县县城规划区征地拆迁补偿及安置暂行办法》确定的标准，其中宅基地安置面积每户不超过150平方米有广西地方性法规为依据；其余为上思县当地标准。安置补偿决定的各项内容中，除房屋及附属物补偿的具体标准为广西旗开房地产评估有限公司所作的评估报告外，其余内容均以上政发（2011）27号文规定的标准进行安置补偿。但是，上政决字[2015]1号决定存在以下问题：一是上思县人民政府在安置补偿协商过程中提出的安置补偿方案与上政决字[2015]1号决定内容不一致，给上诉人户安置的宅基地面积由协商时承诺安排216平方米（四间），变为162平方米（三间），属对上诉人利益的重大调整，但没有说明理由；二是对涉案房屋等建筑物的补偿，部分房屋价格低于上政发（2011）27号文规定的补偿标准，明显不合理。因此，本院认定上思县政府上政决字[2015]1号决定因存在明显不合理，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项规定的明显不当的情形。另外，由于本案属征收农村集体土地过程中地上附着物的补偿问题，应适用土地管理法有关规定处理，因此上诉人关于“应根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定对其涉案房屋等建筑物进行补偿”的主张不能成立，其据此认为政府对其涉案房屋等建筑物的补偿价格明显过低的理由，本院也不予支持。
综上，一审判决认定事实清楚，但适用法律法规错误。上思县政府上政决字[2015]1号决定明显不当，防城港市人民政府作出防政复决[2015]14号行政复议决定维持该决定，也属适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条第（六）项规定以及《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第十条第一、二款的规定，判决如下：
一、撤销防城港市中级人民法院于2015年12月28日作出的（2015）防市行初第19号行政判决；
二、撤销防城港市人民政府于2015年8月7日作出的防政复决[2015]14号行政复议决定；
三、撤销上思县人民政府于2015年7月3日作出的《上思县人民政府关于征收农逢夏、梁多寿户土地房屋补偿安置决定书》（上政决字[2015]1号），由上思县人民政府重新作出具体行政行为。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人上思县人民政府和防城港市人民政府共同承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 韦威助
代理审判员 陆 海
代理审判员 班 艳
二〇一七年一月十九日
书 记 员 许 青