北京市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）京02行终1432号
上诉人（一审原告）裴秀田，男，1945年8月24日出生，住北京市大兴区。
被上诉人（一审被告）北京市大兴区北臧村镇人民政府，住所地北京市大兴区北臧村镇。
法定代表人高志纯，镇长。
委托代理人贾春雨，男，北京市大兴区北臧村镇人民政府干部。
委托代理人杨辉，北京泓聚律师事务所律师。
上诉人裴秀田因诉北京市大兴区北臧村镇人民政府（以下简称北臧村镇政府）不履行法定职责一案，不服北京市大兴区人民法院（以下简称一审法院）所作（2017）京0115行初104号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
2017年3月12日，裴秀田通过邮寄方式向北臧村镇政府提交举报申请书，要求北臧村镇政府依法拆除王元祥翻建的房屋。北臧村镇政府在裴秀田起诉前未作答复。
裴秀田向一审法院起诉称，大兴区天宫院村和三合庄村拆迁户王元祥买了其西临旧房，并于2008年年底翻扩建，并于2009年4月继续施工并建二层，其认为建二层侵犯了其的通风、采光等权利，与之交涉无果。届时大兴区人民政府发布了《清理整顿非法占地违法建设公告》和2009年2月16日文件汇编并公布举报电话，其以王元祥的建房行为影响了其生产、生活和健康的权利，并违反了2009年2月16日公告的相关规定和汇编诸多文件法规为由进行了举报，北臧村镇政府对王元祥下达了停止施工的通知，但王元祥拒不停工。其多次请求北臧村镇政府执法，但北臧村镇政府不作任何表示。
在2009年7月18日星期日，忽然增加施工人手，强行施工。裴秀田以北臧村镇政府的停工通知书为由，要求王元祥停工，他不但不停工，还指使家人和亲戚将其夫妇打伤(派出所有记录)。其为了维护自己权利和社会的和谐稳定选择了依法维护自己的权益。其多次请求北臧村镇政府执法，履行职责，北臧村镇政府以无权认定违法建设出具了意见书，为此其信访了大兴区人民政府和北京市国土资源局大兴分局（以下简称大兴国土分局）。大兴区国土分局出具了意见书(2009年-255号)，认定王元祥的建设行为违反了《村庄和集镇规划建设管理条例》(中华人民共和国国务院116号)并建议北臧村镇政府依法按《村庄和集镇规划建设管理条例》处理。但北臧村镇政府不作任何表示，是不作为。其将此案诉至北京市信访事项复核机关，该机关出具意见书，要求大兴区人民政府督促北臧村镇政府依法处理此案，但北臧村镇政府仍不做任何表示。其无奈提起行政诉讼，法院于2011年1月13日立案。在行政庭开庭前夜，镇政府和村负责人对其家人座谈，其家人以极端行为迫使其违心地签了撤诉协议书。但在2014年7月，其得知协议未实际履行使其非常气愤，随即在大兴区领导作客市政府热线12345时，向区领导提出拆除位于其西侧王元祥所建的违法建设。直到2015年7月，镇政府相关部门才给市12345热线回复意见：村民建房不是违法建设。其认为镇政府的回复意见不合法，因为即使是村民建房也要有合法的手续，况且王元祥不是北高各庄村村民，不具有在本村的建房资格。同时北京市人民政府(2006-16号)文件《北京人民政府关于查处违法建设通告》规定，“根据国家和本市的相关法规，任何单位和个人未经本市规划行政部门批准，在本市行政区域内擅自建设的建筑物、构筑物，均属违法建设”，所以北臧村镇政府给市12345热线回复的意见应是乱作为。如今侵权依然存在，而且又在加重，违建人王元祥又强行向其院内排放天然气燃烧烟尘，对其谩骂、威胁并以财产损害赔偿为由，向大兴区人民法院提起诉讼，己进入至上诉阶段。其无奈提起本次行政诉讼，其认为北臧村镇政府没有履行职责。
一、大兴区人民政府2009年2月16日公告第1条规定，“未经规划土地建设部门批准禁止新建翻建扩建构筑物和建筑物”，其举报时间是在2009年2月16日公告发布的时间，北臧村镇政府没有做到禁止王元祥的违法建设行为，是有禁不止的不作为的行为。2009年2月16日公告第6条规定，“未经批准的非法占地违法建设必须于2009年4月30日之前自行拆除，逾期将依法纠正或强制拆除”。公告第7条规定，“从5月1日开始集中力量对逾期不拆除的违法建设依法强制拆除，并对5月1日后发生的违法建设，发现一起，拆除一起，绝不姑息”。其认为区政府的公告应是行政命令，但北臧村镇政府在其多次的请求下也没有依法处理，是有令不行的不作为。
二、鉴于北臧村镇政府的不作为，其信访了大兴国土分局，大兴国土分局认定王元祥的建设行为违反了《村庄和集镇规划建设管理条例》第六章第37条：“农村居民未经批准建住宅的，可依照本条前款规定处罚”，前款规定是限期拆除或者没收违法建筑物，北臧村镇政府也没有依法处理。并且意见书中对建筑物的跨度、跨径、高度，建二层都有明确规定，所以其认为北臧村镇政府没有依法处理是有法不依的行政不作为。
三、《中华人民共和国城乡规划法》(中华人民共和国主席令第74号)第六章第65条：“乡、村庄内未依法取得乡村建设规划许可证，乡镇人民政府责令停止建设，限期改正，限期不改正的可以拆除”。北臧村镇政府在其举报后和多次请求其依法处理，其于2017年4月12日以信函的方式书面请求北臧村镇政府依法处理并拆除位于其西侧天宫院村拆迁户王元祥建设的违法建设，但镇政府仍不作为，所以北臧村镇人民政府及相关部门的有禁不止、有令不行、有法不依的不作为，严重影响了其生产、生活和健康的权利。其无奈提起行政诉讼，请求一审法院依法支持其诉讼请求：要求北臧村镇政府依法拆除位于其西侧，天宫院拆迁户王元祥建设的违法建筑。
北臧村镇政府辩称,一、被答辩人向答辩人邮寄的书信属于信访行为，被答辩人就答辩人如何处理信访请求向法院提起行政诉讼，不属于行政诉讼受案范围。2017年3月13日，答辩人北臧村镇政府收到被答辩人邮寄给我镇高志纯镇长的《请求北臧村镇人民政府依法拆除违法占地和违法建设》的信访信件，内容是裴秀田与其西邻王元祥之间建房纠纷问题。首先，答辩人对于裴秀田要求的处理王元祥违法占地行为无处理的权限，违法占地行为不属于答辩人处理。其次，被答辩人裴秀田与王元祥之间的纠纷已经发生多年，裴秀田向大兴区政府、大兴国土分局信访过。大兴国土分局、大兴区政府、北京市人民政府就裴秀田的信访请求分别作出过处理意见书、复查意见书、复核意见书。北京市人民政府作出的京信复核[2010]502号复核意见书为最终意见，认定“信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理”。再次，裴秀田、王元祥之间纠纷问题，已于2011年2月15日经过北臧村镇北高各庄村人民调解委员会调解，双方已经自愿达成协议，王元祥已依据调解协议书向裴秀田道歉并支付一万元补偿，裴秀田也同意不再就王元祥建房一事向相关部门提出任何要求。所以，裴秀田再次就其与王元祥之间纠纷向答辩人提出信访请求，属于重复信访。依据《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及乡镇人民政府作出的处理意见或者不在受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》，裴秀田就此向法院提起行政诉讼，不属于行政诉讼受案范围，应裁定驳回其起诉。
二、假如被答辩人裴秀田认为其向答辩人邮寄书信的行为属于履责申请，答辩人北臧村镇政府也正在调查处理，并非如裴秀田所说的不作为。被答辩人收到裴秀田的来信后，于2017年4月12日去现场进行了初步调查，未见到王元祥本人，当日对此进行了立案。2017年5月2日，被答辩人到现场进行了检查，并对王元祥进行了询问，制作了询问笔录。经调查，王元祥原为北高各庄村人，结婚后户口迁至大兴区天宫院街道。王元祥坐落于北臧村北高各庄村的房子是2007年12月从裴景云处购买所得。2008年至2009年间，王元祥对房屋进行了翻建。
王元祥翻建房屋坐落于原宅基地上，符合总体规划要求，翻建时经村里许可，虽未取得相关规划手续，但根据北京市严厉打击违法用地违法建设专项行动指挥部办公室专指专办[2015]26号《关于进一步做好台帐和督察工作的通知》附件2《专项行动督办管理工作指导意见》第二条第（一）款第2目的规定，其属于历史遗留违法建设。结合北京市宅基地审批的现状和宅基地上自住房翻建审批现状等情况，对于王元祥的房屋情况，有必要从实际情况出发，区别对待、慎重对待，而不是立即拆除。目前，答辩人对于本案王元祥房屋情况，正在研究如何妥善处置，而并非被答辩人裴秀田所述不作为状态，故被答辩人的诉讼请求缺乏事实依据。
综上所述，答辩人北臧村镇政府不存在裴秀田所述的不作为行为，而是正在对相关情况进行调查研究过程中，故请求法院裁定驳回答辩人裴秀田的起诉或者判决驳回被答辩人裴秀田的诉讼请求。
2017年7月28日，一审法院作出（2017）京0115行初104号行政判决认为，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条以及《北京市禁止违法建设若干规定》第四条规定，北臧村镇政府具有查处本行政区域内的乡村违法建设的法定职权。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。本案中，裴秀田的起诉符合上述规定，虽然裴秀田曾多次就王元祥翻建房屋的问题进行过举报，但北臧村镇政府从未向裴秀田作出过答复意见，故北臧村镇政府辩称裴秀田的起诉属于重复信访的意见，法院不予采信。同时，虽然北臧村镇政府收到裴秀田举报申请后已进行了立案核查，但其并未于立案之日起60日内对裴秀田的举报作出处理决定，亦未对裴秀田的举报事项进行答复，属于未完全履行法定职责。至于王元祥所建房屋是否属于违法建设，是否需要拆除，属于北臧村镇政府的行政职责，应由北臧村镇政府在进行调查的基础上作出认定和处理，法院作为司法机关不宜作评判，故应判令北臧村镇政府限期履行法定职责。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决责令北臧村镇政府于该判决生效之日起60日内对裴秀田提出的拆除违法建设的履责申请作出答复。
裴秀田不服一审判决，上诉认为，其提供的证据可以充分证明，王元祥户口不在本村，买房建房属违法行为。法院应当判决北臧村镇政府拆除王元祥的违章建筑。请求撤销一审判决，改判北臧村镇政府于判决生效之日起60日内拆除王元祥位于裴秀田住宅西侧的违章建筑。
北臧村镇政府称认可一审判决，但称实际上北臧村镇政府已经进行了相关工作。
一审诉讼过程中，北臧村镇政府在法定举证期限内向一审法院提交并当庭出示如下证据材料：
1、裴秀田邮寄的《请求北臧村镇人民政府依法拆除违法占地和违法建设》信件;
2、《国土资源信访事项处理意见书》（2009-255号）;
3、《北京市人民政府信访事项复核意见书》（京信复核[2010]502号）;
4、《人民调解协议书》；
证据1-4证明北臧村镇政府于2017年3月13日收到的裴秀田的来信属于信访件，对于其反映的与西邻王元祥之间的纠纷问题，相关信访机构已经处理过，而且裴秀田与王元祥也就纠纷接受了北臧村镇北高各庄村人民调解委员会的调解，并达成了调解协议。裴秀田就其信访行为提起诉讼，不属于行政诉讼受案范围。
5、《立案审批表》；
6、《现场勘验笔录》；
7、《询问笔录》；
8、《证明（介绍）信》（北字第0022424号）；
9、现场照片打印件两张；
10、《集体土地建设用地使用证》（兴集建93字第0206-040号）；
11、《买卖房屋协议书》；
12、《售购房协议书》；
13、《关于进一步做好台帐和督查工作的通知》附件2《专项行动督办管理工作指导意见》。
证据5-13证明北臧村镇政府收到裴秀田的来信后，进行了调查核实，并正在研究如何处理此类历史遗留问题。所以北臧村镇政府不存在裴秀田所述的不作为的情形，裴秀田的诉讼请求缺乏事实依据。
一审诉讼过程中，裴秀田在法定举证期限内向一审法院提交并当庭出示如下证据材料：
1、《北京市人民政府信访事项复核意见书》（京信复核[2010]502号）；
2、《国土资源信访事项处理意见书》（2009-255号）；
证据1、2证明大兴国土分局已经认定王元祥为违法建筑，属于非法占地，并且北京市政府也支持了大兴国土分局的处理意见，并要求大兴区政府督促查办。
3、邮寄单据两张，证明裴秀田向北臧村镇政府邮寄提出申请；
4、照片7张，证明王元祥建房没有自住，而是北院出租给养鸽人，南院部分出租，其他房屋为招租状态。王元祥买宅基地并非没房住，而是追求非法利益和拆迁利益；
5、原《房屋买卖协议书》，证明王元祥的房屋要以宅基地证注明的面积为准，王元祥属于违法占地；
6、大兴区政府下发的文件，证明在大兴区政府2009年2月19日下发文件时王元祥的建房行为为违法建设。
经庭审质证，一审法院对上述证据作如下确认：裴秀田提交的证据3具有真实性、合法性、关联性，能达到其证明目的，法院予以采纳；裴秀田提交的证据1、2与本案没有关联性，证据4-6无法达到其证明目的，法院对上述证据不予采纳。北臧村镇政府提交的证据1、证据5-13具有真实性、合法性、关联性，能达到其证明目的，法院予以采纳；证据2-4与本案没有关联性，法院不予采纳。
一审法院已将当事人提交的全部证据材料随案移送本院。经审查，本院认为，一审法院对北臧村镇政府、裴秀田提交的证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，认证意见正确，本院予以确认。
本院经审理查明，2017年3月12日，裴秀田通过邮寄方式向北臧村镇政府提交举报申请书，称其西侧邻居王元祥于2008年开始翻建房屋，该翻建房屋的二层影响了裴秀田的采光、通风、排水等权利，故举报要求北臧村镇政府依法拆除王元祥翻建的房屋。北臧村镇政府于2017年3月13日收到裴秀田的来信，并于2017年4月13日对裴秀田的举报申请批准立案。2017年5月2日，北臧村镇政府对王元祥制作了相应的询问笔录，并对王元祥的房屋制作了勘验笔录。北臧村镇政府至裴秀田提起行政诉讼之时未对裴秀田的举报申请进行过答复，裴秀田认为北臧村镇政府不履行法定职责，向一审法院提起行政诉讼。
本院认为，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条以及《北京市禁止违法建设若干规定》第四条规定，北臧村镇政府具有查处本行政区域内的乡村违法建设的法定职权。
依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。本案中，裴秀田的起诉符合上述规定，虽然裴秀田曾多次就王元祥翻建房屋的问题进行过举报，但北臧村镇政府从未向裴秀田作出过答复意见，故北臧村镇政府辩称裴秀田的起诉属于重复信访的意见，不应予以采信。同时，虽然北臧村镇政府收到裴秀田举报申请后已进行了立案核查，但其并未于立案之日起60日内对裴秀田的举报作出处理决定，亦未对裴秀田的举报事项进行答复，属于未完全履行法定职责。一审法院对北臧村镇政府的违法性质的认定是正确的。
裴秀田上诉的主要理由是认为一审法院应当直接判决北臧村镇政府限期拆除王元祥的违章建筑，本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定：“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”上述法条已经明确了人民法院对不履行法定职责案件的判决方式，因此一审法院在查明北臧村镇政府未完全履行法定职责的前提下，判决北臧村镇政府于判决生效之日起60日内对裴秀田提出的拆除违法建设的履责申请作出答复，判决方式符合法律规定。此外，一审法院在判决书中向当事人示明，“至于王元祥所建房屋是否属于违法建设，是否需要拆除，属于被告北臧村镇政府的行政职责，应由北臧村镇政府在进行调查的基础上作出认定和处理，法院作为司法机关不宜作评判”，系对不履行法定职责类诉讼的判决方式的法律原理及实际应用的解释性说明，起到了释法说理的作用，本院予以肯定。
综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决“责令北臧村镇政府于该判决生效之日起60日内对裴秀田提出的拆除违法建设的履责申请作出答复”是正确的，本院予以维持。裴秀田的上诉请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
一审案件受理费50元，由北京市大兴区北臧村镇人民政府负担（于本判决生效后七日内交纳）。
二审案件受理费50元，由裴秀田负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 琪
审 判 员 刘明研
审 判 员 王 元
二〇一七年十月三十日
法官助理 朱彬彬
书 记 员 王远征