陕西省宝鸡市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）陕03行终16号
上诉人（原审原告）王绪年，男，生于1962年9月3日，住凤翔县。
委托代理人王肖磊，男，生于1987年5月8日，住凤翔县，系上诉人王绪年之子。
委托代理人王海安，男，生于1954年10月15日，西安龙飞生物科技有限公司工作人员，住西安市。
被上诉人（原审被告）凤翔县公安局。住所地：凤翔县城关镇西大街**号。统一社会信用代码11610322016007186X。
法定代表人闫鸿林，任该局局长。
委托代理人孙永新，凤翔县公安局虢王派出所所长。
委托代理人蒲周勤，陕西秦雍律师事务所律师，执业证号16103199610148761。
上诉人王绪年因诉原审被告凤翔县公安局不履行出具法律文书法定职责一案，不服宝鸡市陈仓区人民法院(2016)陕0304行初56号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审判决认定，原告王绪年与案外人凤翔县虢王镇三家庄村村民张宏强因发生相关民事诉讼，双方有矛盾且积怨较深。2016年7月15日中午14时10分许，案外人张宏强驾驶小轿车路过原告家门前街道时，与原告发生口角，案外人张宏强将车窗玻璃摇下在车内对原告人身进行攻击数分钟后驾车离去。原告以张宏强言语中有威胁恐吓要杀死其全家人的言论为由，向公安机关拨打110报警电话，要求公安机关保护其人身权利。凤翔县公安局接警后派其下属的虢王派出所两名干警及时赶到现场。因民警到达现场时案外人已经离开，办案民警即与原告进行了调查询问，并当场制作了报警情况受理、处理登记表，原告签字进行了确认后，公安民警离开。第二天，原告又以书面形式向凤翔县公安局报案。主要内容为：“2016年7月l5日下午2：05分左右，犯罪嫌疑人张宏强开了一辆黑色奥迪车停到我家门口，摇下玻璃，大声辱骂我和我的家人，并散布恐怖威胁言论，扬言要杀死我全家，整个谩骂威胁过程大约持续了5分钟左右，随后我多次拨打110报警电话进行报警，现就此事实再以书面的报案材料进行报案”。被告凤翔县公安局收到该书面报案材料后，于2016年7月19日分别对原告王绪年和案外人张宏强进行了调查询问，制作了书面询问笔录，并到现场进行了勘验和对周围群众进行了相关调查了解，2016年7月22日口头告知了原告，决定对原告的报案做不予受案处理。原告即向法院提起诉讼，请求法院判令被告就2016年7月16日收到原告的报案材料作出行政行为。
原审法院认为，公安机关在接到公民要求保护其人身不受侵犯的报警记录后，应当及时出警进行制止和调查取证并分别情况进行处理。本案原告向公安机关报警称其及家人人身生命安全遭受威胁，公安机关及时出警并在法律规定期限内进行了相关调查，给予了原告不予受案的答复，已经依法履行对公民报警进行处理的法定职责。原告请求法院判令被告就2016年7月16日收到原告的报案材料作出行政行为的诉讼请求不符合法律规定，不予支持。为了保护相对人的合法权益，监督和支持行政机关依法行政，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告王绪年的诉讼请求。案件受理费50元由原告王绪年负担。
宣判后，原审原告王绪年不服，向本院提起上诉。上诉请求：1.依法撤销(2016)陕0304行初56号行政判决书，改判支持上诉人的诉讼请求；2.依法判令被上诉人承担本案诉讼费。上诉理由：一审判决不但认定基本事实不清，认定事实错误，适用法律不当，而且还遗漏了上诉人的诉讼请求。故上诉人依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第(二)项、第(三)项之规定提起上诉。1.一审判决书遗漏审理上诉人的诉讼请求。上诉人诉讼请求的第一项是：依法确认被上诉人2016年7月16日收到上诉人的报案材料后拒不作出行政行为的行为违法并依法责令其作出行政行为。而一审法院只审理了上诉人该项诉讼请求的后半部分，对上诉人该项诉讼请求前半部分遗漏未审。2.原审判决书称被上诉人“已经依法履行对公民报警进行处理的法定职责”没有证据支持。（1）在一审庭审中，上诉人向法庭提交报案材料等证据，被上诉人全部认可，表明其已经收到了上诉人的报案材料。但被上诉人向一审法院提供的六组证据，没有一组证据证明其已经按照《110接处警工作规则》第二十四条和《公安机关办理行政案件程序规定》第四十七条之规定履行了法定职责。上诉人向被上诉人邮寄了书面的报案后，至今没有接到被上诉人的“公民报警求助登记表”或“受案回执”，也没有接到被上诉人调查上诉人报案事项后作出处理(立案或不立案决定)的法律文书。（2）一审庭审中，上诉人为向法庭说明被上诉人的法定职责，还向合议庭提交了公安部于2015年12月29日发布的《关于改革完善受案立案制度的意见》(公通字[2015]32号)。根据该意见的第二部分第一条第一目、第二目规定，被上诉人向上诉人出具相关法律文书，是法律要求的强制性规定，属于被上诉人的法定职责。一审判决却故意无视上述法条，导致对本案基本事实认定错误，应予纠正。（3）被上诉人的行为明显违反《中华人民共和国警察法》第二条、《110接处警工作规则》第二十四条、《公安机关办理行政案件程序规定》第四十七条和《公安部关于改革完善受案立案制度的意见》第二条等相关法律法规，且被上诉人自始至终没有向一审法院提交其可以不向上诉人出具法律文书的法律条款，一审法院本该判决其不作为的行政行为没有法律依据，但是却审查出上诉人的诉讼请求“不符合法律规定”来。3.原审判决适用法律不当。
被上诉人凤翔县公安局二审口头答辩认为，第一，一审不存在遗漏上诉人的诉讼请求问题；第二，被上诉人接到警情后及时出警进行了处理，履行了法定职责，上诉人邮寄的材料属于重复报警。请求驳回上诉，维持原判。
经审理查明，2016年7月15日下午14时10分许，上诉人王绪年以案外人张宏强驾车来到其家门口，摇下玻璃辱骂自己和家人，并扬言要杀死其全家人为由，向被上诉人凤翔县公安局拨打110电话报警。被上诉人凤翔县公安局接警后派其下属的虢王派出所两名干警及时赶到现场。因民警到达现场时张宏强已经离开，办案民警向上诉人王绪年进行了调查询问，并当场制作了报警案件现场处置登记表，原告签字进行了确认后，公安民警离开。次日，上诉人王绪年又以同一事项向虢王派出所邮寄了书面报案材料。虢王派出所收到该书面报案材料后，于2016年7月19日分别对上诉人王绪年和案外人张宏强进行了调查询问，于2016年7月21日对上诉人王绪年家周围居住群众进行了调查了解。2016年7月22日，虢王派出所民警口头告知上诉人王绪年对其报案作不予受案处理。上诉人王绪年认为被上诉人未向其出具公民报警求助登记表或受案回执以及对其报警作出处理的法律文书，属于不履行法定职责，于2016年7月26日提起本案诉讼。
上述事实，有上诉人提交的EMS寄件详情单、报案材料，被上诉人提交的报警情况受理、处理登记表，光盘视频，对王绪年、张宏强的询问笔录，平面图，值班记录，当事人一、二审陈述在卷佐证。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为的合法性进行审查。”一个行政行为往往由一系列的环节—阶段性行为组成，但是，能够对当事人的权利义务产生影响的应当是行政机关已经实施终了的行政行为，也就是行政机关的最终决定。单个阶段性行为只是整个行政行为的一部分，其本身并不具有独立的法律效果。行政诉讼是人民法院对作为一个整体的行政行为进行审查，而非对行政行为的某个阶段进行审查。所以，可诉的行政行为应当是成熟的行政行为。本案中，上诉人王绪年起诉状上的诉讼请求虽然是“依法责令被告就2016年7月16日收到原告的报案材料作出行政行为”，但是，二审中上诉人确认其对于被上诉人凤翔县公安局接处警、调查工作、告知不予受案的事实均无异议，提起诉讼是因上诉人认为被上诉人未向其出具公民报警求助登记表或受案回执以及对其报警作出处理的法律文书，属于不履行法定职责。而被上诉人在接到报警后是否出具以上法律文书均属于阶段性行为，并不会对上诉人的权利义务产生实际影响，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第（六）项之规定，不属于行政诉讼的受案范围。反之，如果认可上诉人的诉讼请求可诉，那么人民法院要分别对公安机关接处警、受案审查、最终处理等阶段性行为进行审查并分别裁判，这样做显然有违可诉行政行为的成熟性原则。对不属于行政诉讼受案范围的行为提起诉讼，已经立案的，人民法院可以裁定驳回起诉。
原审判决认定事实基本清楚，审判程序合法，但是原审判决中的案由是不履行出具受案回执法定职责，但是论理部分却强调“被告及时处警做了调查并答复原告不予受案”，原审法院没有对上诉人的起诉是否符合法定条件予以审查，而且审理的对象与上诉人的诉请之间存在偏差，因而处理本案时适用法律错误，处理结果错误。经合议庭评议，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第（六）项、第七十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销宝鸡市陈仓区人民法院(2016)陕0304行初56号行政判决；
二、驳回上诉人王绪年的起诉。
本案一、二审预收的案件受理费各50元，均退回上诉人王绪年。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 宋连奎
代理审判员 冯建华
代理审判员 龚培静
二〇一七年四月二十五日
书 记 员 惠呈亮