山东省高青县人民法院行 政 判 决 书（2015）高行初字第10号原告：岳立财，男，1958年10月5日出生，汉族，农民，高青县人，住高青县花沟镇岳家村。被告：高青县花沟镇人民政府，住所地：高青县花沟镇政府驻地。法定代表人：王其凯，镇长。委托代理人：张军，山东同方律师事务所律师。委托代理人：胡浩，男，1967年1月14日出生，汉族，高青县人，高青县花沟镇人民政府信访办主任，住高青县花沟镇胡官村。负责人：刘琳燕，副镇长。原告岳立财因不服被告高青县花沟镇人民政府（以下简称镇政府）土地行政裁决，于2015年11月30日向本院提起行政诉讼。本院于2015年11月30日立案后，于2015年12月4日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年1月13日公开开庭审理了本案。原告岳立财、被告高青县花沟镇人民政府委托代理人张军、胡浩及负责人刘琳燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告镇政府于2015年9月11日作出《关于花沟镇岳家村岳立财与岳光敢土地纠纷问题的处理意见》，内容为：2010年4月，岳家村岳立财与岳光敢在村陈崖子地块边界有争议，并因打架经花沟派出所调解处理。一年后，岳立财多次找村、镇反映岳光敢强占其土地0.2亩并要求岳光敢退还强占的土地。经调查岳家村村委会于1990年对全村土地进行重新分配，二队村民岳立财家二级地在陈崖子地块应分6人土地，人均分得0.4亩，其中小路北分得土地0.8亩，剩余四人分在小路南，计1.6亩，此地块与一队岳光敢土地相邻，通过村委会和管区工作人员对岳立财家现耕种土地进行实地丈量，实有1.827亩，多于应分土地面积0.247亩。根据岳家村委会提供的相关证明和调查情况，认为岳立财所反映的纠纷土地面积不少于本户应分摊的土地面积。原告岳立财诉称，1990年秋，原告依据《中华人民共和国农村土地承包法》在本村二队依法分得家庭承包地8亩，其中一级地3.5亩、二级地2.5亩、三级地2亩，并持有《土地承包经营权证》。原告分得的二级地中分为两块，一块在陈家崖子地片以北电线杆西边，面积0.4亩，另一块在陈家崖子地片，面积2.1亩。2009年秋，岳光敢将原告2.1亩地块中南边抢行占用0.2亩，侵犯了原告的土地承包经营权，原告多次找岳光敢交涉处理，但岳光敢均以该地属于一队不属于二队为由不予返还。原告依据土地管理法第十六条的规定，申请花沟镇人民政府处理，花沟镇人民政府于2015年9月11日作出《关于花沟镇岳家村岳立财与岳光敢土地纠纷问题的处理意见》，该意见不但没有处理了纠纷，反而将原告的承包地减少了0.5亩，侵犯了原告的土地承包经营权，请求法院依法撤销高青县花沟镇人民政府作出的《关于花沟镇岳家村岳立财与岳光敢土地纠纷问题的处理意见》。原告岳立财提供了以下证据：1号证据，《土地承包合同书》及《土地承包经营权证》各一份，证明原告对涉案土地享有土地承包经营权；2号证据，《关于调查测量岳家村岳立财陈家崖子东头地的实际情况记录》一份，证明原告岳立财的土地少了0.28亩；3号证据，岳立平、田京祥、岳立伟证人证言四份，证明岳光敢侵占原告土地的情况。被告镇政府辩称，一、被告的该份处理意见产生有其特殊的背景。2014年3月28日，被告对原告的申请进行了多次调解后，因调解不成，依法书面告知原告就土地承包经营权纠纷向人民法院提起诉讼，因法院不予受理，原告持续到政府信访，为满足原告作为基层群众的诉求，被告从信访案件答复意见书的角度为其出具了涉及土地承包经营权方面的意见。从过程看，被告的该份处理意见实际是一份信访答复意见，而非土地确权行为，因此其不具有可诉性；二、根据最高院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题》第六条的规定，原告以花沟镇人民政府作出的该份处理意见是土地确权性质为由提起行政诉讼，需经复议机关的复议程序为前提，方能提起诉讼。三、本案原告主张的是土地使用权纠纷争议，原告所获得和争议的承包地是源自于花沟镇岳家村村委会而不是一队或者二队，不存在其所在行政村一队、二队间土地权属争议的问题，被告也没有就土地归属问题与一队、二队或其他组织作出评价或确认，在整个处理原告向被告请求的民事调解和信访案件的过程中，被告先后责成有关部门和人员对涉案争议的承包地做了勘察丈量，在此基础上出具了2014年3月份的建议书和情况说明及原告所诉的处理意见书，事实依据充分，且没有实际损害原告的权益，原告完全可以据此向农村土地承包合同仲裁机构或者人民法院通过主张民事权利的方式解决争议。原告的起诉，既无事实依据也无法律依据，应当予以驳回起诉。被告镇政府未提供证据。经庭审质证，原告岳立财提供1号证据，《土地承包合同书》及《土地承包经营权证》各一份，证明原告对涉案土地享有土地承包经营权。被告镇政府对该证据的真实性没有异议，但认为该证据不能证实侵权行为的存在。原告岳立财提供2号证据，《关于调查测量岳家村岳立财陈家崖子东头地的实际情况记录》一份，证明原告岳立财的土地少了0.28亩。被告对该份证据的真实性无异议，但是认为该份证据不能直接证实原告所称的少于其应分得承包地的种植面积。原告岳立财提供3号证据，岳立平、田京祥、岳立伟证人证言四份，证明岳光敢侵占原告土地的情况。被告对该四份证据的真实性有异议，认为没法确认是否为上述证人真实意思表示，另外从证据的形式上看证词内容与落款的证人名字明显不是同一人一次性书写形成，对于证明的内容本身无法认同。本院对上述证据认证如下：经庭审质证，一、原告岳立财提供的《土地承包合同书》及《土地承包经营权证》各一份，被告镇政府对该证据的真实性没有异议。该证据虽然不能证实侵权行为的存在，但能够证明原告对涉案土地享有土地承包经营权，因此该证据真实存在、来源合法、与本案有关联性，确认为有效证据。二、原告岳立财提供的《关于调查测量岳家村岳立财陈家崖子东头地的实际情况记录》一份，被告对该份证据的真实性无异议。该证据形成于2011年5月27日，是镇政府组织有关人员对岳立财所承包土地的现场测量图，该证据真实存在、来源合法、与本案有关联，确认为有效证据。三、原告岳立财提供的证人岳立平、田京祥、岳立伟的证人证言四份，被告对该四份证人证言的真实性有异议。该四份证人证言的形式不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十三条的规定，且三证人未出庭接受被告质证，其真实性无法确认，因此在本案中该证据确认为无效证据。经审理查明，原告岳立财于1999年4月16日与高青县花沟镇岳家村委会签订《土地承包合同书》，承包期自1999年4月16日起至2029年4月16日止，该承包合同书对承包标准、发包方与承包方的权利义务、双方补充条款、违约责任及纠纷处理途径进行了约定，之后高青县人民政府为原告岳立财颁发了《土地承包经营权证》。2010年4月，原告岳立财与本村村民岳光敢在村陈崖子地块边界有争议并因打架经花沟派出所进行调解处理。一年后，原告岳立财向村、管区、镇政府申请处理，因多次调解不成，被告高青县花沟镇人民政府于2014年3月28日，以书面形式告知原告向人民法院提起民事诉讼，未获支持。因原告继续多次要求被告处理纠纷，被告高青县花沟镇人民政府于2015年9月11日作出《关于花沟镇岳家村岳立财与岳光敢土地纠纷问题的处理意见》，认定原告岳立财所诉涉案土地面积不少于其应分摊的土地面积。本院认为，行政机关作出行政行为应当证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序且符合法定职权。本案涉及了被告高青县花沟镇人民政府作出的《关于花沟镇岳家村岳立财与岳光敢土地纠纷问题的处理意见》是否侵犯原告岳立财的土地承包经营权的问题。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”根据上述规定，乡镇人民政府对因土地承包经营发生纠纷的，有权进行调解，调解不成的应当告知当事人向农村土地承包仲裁机构申请仲裁或者直接向人民法院起诉，而无权作出对原告权利产生实际影响的处理意见。本案中原告岳立财申请被告高青县花沟镇人民政府处理的是土地承包经营权侵权问题，被告高青县花沟镇人民政府作出《关于花沟镇岳家村岳立财与岳光敢土地纠纷问题的处理意见》也是按照土地承包经营权侵权纠纷进行调查处理的，但是结论却涉及了岳立财的土地承包经营权的是否被侵犯的认定，同时该认定行为直接导致了原告岳立财认为减损了其权利，因此被告高青县花沟镇人民政府作出的《关于花沟镇岳家村岳立财与岳光敢土地纠纷问题的处理意见》超越了法定职权，应依法予以撤销。关于被告高青县花沟镇人民政府辩称《关于花沟镇岳家村岳立财与岳光敢土地纠纷问题的处理意见》是信访答复意见、不具有可诉性的问题。虽然被告辩称该处理意见为信访答复意见，但该处理意见的外化效应直接导致了原告岳立财认为减损了其权利，对其合法权益产生了实际影响，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员和行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼，故被告高青县花沟镇人民政府该项辩称理由不当，本院不予采信，其要求以此驳回原告岳立财起诉的主张，本院不予支持。关于被告高青县花沟镇人民政府作出的《关于花沟镇岳家村岳立财与岳光敢土地纠纷问题的处理意见》是否应当先行进行行政复议的问题，因该处理意见的结果涉及了对是否侵犯原告土地承包经营权的确认，法律法规没有对侵犯土地承包经营权的确认需要先经复议机关复议的规定，也就不存在行政复议前置的问题，因此被告认为该应当先行行政复议的主张不能成立，本院不予支持。综上，被告高青县花沟镇人民政府作出《关于花沟镇岳家村岳立财与岳光敢土地纠纷问题的处理意见》超越法定职权，且未提供作出该意见的事实证据和所依据的规范性文件证明其作出的处理意见符合法定职权，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项的规定，判决如下：撤销高青县花沟镇人民政府作出的《关于花沟镇岳家村岳立财与岳光敢土地纠纷问题的处理意见》。案件受理费50.00元，由被告高青县花沟镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省淄博市中级人民法院。审 判 长  张 洪审 判 员  李向民人民陪审员  刘玉红二〇一六年三月二十一日书 记 员  许 咪