四川省资阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）川20行终22号
上诉人（原审原告）江碧秀，女，1975年2月8日出生，汉族，住四川省资阳市雁江区中和镇。
委托代理人王玉涛，系北京在明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）资阳市雁江区住房和城乡规划建设局，住所地四川省资阳市雁江区后西街73号。
法定代表人温道德，职务局长。
委托代理人邓平，系四川豁达律师事务所律师。
上诉人江碧秀因诉被上诉人资阳市雁江区住房和城乡规划建设局（以下简称雁江住建局）城市规划行政处罚一案，不服四川省资阳市雁江区人民法院（2015）雁江行初字第121号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人江碧秀及其委托代理人王玉涛，被上诉人雁江住建局副局长李勇及其委托代理人邓平到庭参加了诉讼。本案经本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。
上诉人江碧秀一审起诉认为，雁江住建局于2015年1月14日作出资雁住建罚[2015]第002号《建设行政处罚决定书》，认定上诉人位于雁江区中和镇方碧街335号楼顶修建的房屋未取得合法手续，作出限期拆除的行政处罚。雁江住建局作出的行政行为违法、错误，其事实不清，证据不足，违反法定程序。上诉人提起行政复议，复议机关维持了雁江住建局的行政处罚。请求撤销雁江住建局的行政处罚。
原审查明，上诉人江碧秀于2006年从谢文学手中购得位于资阳市雁江区中和镇方碧路的住房，该住房为砖混结构两层，面积为91．87㎡。2011年，上诉人未向住建等相关部门申请，在其房屋上加盖三层，面积180㎡。2014年9月1日，雁江住建局以举报人或发现人为江碧秀进行了案件来源登记，相关人员在登记表内签字，认为上诉人的行为涉嫌违反了《中华人民共和国城乡规划法》的规定。同日，以转入形式建议立案查处，由王建签字后立案。立案后，雁江住建局进行了相关调查，送达了相关法律文书。2014年11月7日，雁江住建局举行了听证会，上诉人委托代理人参加了听证会。2015年1月14日，雁江住建局作出了资雁住建[2015]第002号建设行政处罚决定书，对上诉人作出限期拆除，并在十五日内改正违法行为的处罚，并告知了复议和诉讼的权力。上诉人对此不服，向资阳市住房和城乡规划建设局提起复议。2015年4月1日，资阳市住房和城乡规划建设局作出复议决定，维持了雁江住建局的行政行为。
原判认为，江碧秀于2006年从谢文学手中购得位于资阳市雁江区中和镇方碧路的住房，在没有取得批准的情况下加层修建180㎡，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》。雁江住建局的行政行为认定的事实清楚，证据充分，适用法律正确，处罚适当。在立案登记中虽有不足，但不影响其程序的合法性。江碧秀请求撤销案涉行政行为的理由不能成立。原审法院依照原《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，经该院审判委员会讨论决定，判决驳回了江碧秀的诉讼请求。案件受理费50元，由江碧秀负担。
上诉人江碧秀不服原审判决，向本院提起上诉认为，一、原审判决认定事实不清，证据不足。（一）被上诉人在一审中提供的《组织机构代码证》的有效期是“自2014年11月17日至2018年11月16日”，但是，被上诉人作出案涉行政处罚决定书所依据的调查文件、材料全部在2014年11月17日之前。在此之前，被上诉人是否属于合法行政机关尚未确定，在此期间调查取证所得证据不具有合法性，属于无效证据。（二）案件来源登记表和立案呈批表不合法。1.案件来源登记表涉嫌伪造。案件来源登记表中“举报人或发现人”是上诉人江碧秀。上诉人作为正常民事行为能力人，其不可能举报自己；案件来源登记表中“案件来源类型”、“来源形式”均空白，没有填写；登记表“接件部门意见”中，没有加盖单位公章，只有一个自然人签名，个人签名不能代表“部门意见”;“执法机构负责人签批”、“承办人员处理意见”、“执法机构负责人意见”三栏中，均为“蒋俊灵”签字。在这种情形下，无法确保审批的客观性和公正性，使登记表失去了审批意义。同时，“蒋俊灵”是否为执法机构负责人，被上诉人没有提供相应证据证明其身份。2.立案呈批表不具有法律效力。立案呈批表中，“案件来源”写明是“转入”，但是案件来源登记表并没有写明案件来源，两者相互矛盾;“执法机构意见”、“行政机关审批意见”中，并没有执法机构和行政机关加盖公章，仅有负责人的签字，不能认定其合法性。（三）建设监察执法调查通知书没有依法送达并涉嫌伪造。被上诉人提供的照片，没有显示时间，不能看出被上诉人是否在2014年9月2日进行送达，并且照片中上诉人是否签署了调查通知书，无法证明；建设监察执法文书送达回执中写明的“送达方式”是直接送达，但是“受送达人”处并非上诉人江碧秀本人签名；送达回证的“备注”部分出现的两名人员是何身份，为何在送达回证中进行签名，在建设监察执法调查通知书及送达中均未说明。（四）建设监察执法现场检查（勘验）记录不具有真实性和合法性。调查人“王建”，现场检查（勘验）记录中，执法证号是“川B01091012”，而被上诉人提供的“王建”四川省行政执法证上的执法证号是“川B01090012”，两份证据内容不相符，记录表中王建的身份无法确认；建设监察执法现场检查（勘验）记录中没有当事人江碧秀的签字。事实情况是，被上诉人并没有对上诉人的房屋进行现场调查，故上诉人不可能知晓这份记录的存在，该份记录不具有真实性；该份记录中“见证人”一栏中，写明“谢春”为见证人，但在记录表下方见证人签字处，签字人并非“谢春”，而是姓氏为“刘”的人员。可见，该份记录前后矛盾，不具有真实性和合法性。（五）建设监察执法询问（调查）笔录系伪造。林成英作为中和街道办社区二组组长，黄云华作为中和镇财政所所长，从其职责范围来看，并没有直接管辖上诉人房屋所在地块建设行为的职权。林成英和黄云华不可能对上诉人房屋的建设行为知晓的如此清楚，尤其是对上诉人第三层房屋的修建时间和房屋产权证号都能够准确记忆，显然该询问（调查）笔录是事后伪造；两份询问（调查）笔录的“询问（调查）人签字”处，只有王建签字，没有蒋俊灵的签字。根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）的规定，行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人。蒋俊灵作为记录人，在记录人处签名，但是作为调查人，却没有在调查人处签名；黄云华的询问（调查）笔录内容缺失，系伪造。被上诉人在涉诉行政处罚听证时，提供的黄云华的询问（调查）笔录与此次提供的黄云华的询问（调查）笔录不具有一致性，此次提供的笔录内容被删减，缺少内容。（六）资雁规[2014]27号《关于中和镇方碧路江碧秀修建房屋规划影响认定的函》认定事实不清。资阳市雁江区规划管理办公室做出（资雁规[2014]27号）《关于中和镇方碧路江碧秀修建房屋规划影响认定的函》，认定上诉人修建房屋对该区域的城乡规划造成重大影响，属严重影响规划的行为。但是并没有提供中和镇的规划信息，无法确认中和镇的规划范围，无法认定上诉人修建的房屋是否在规划范围内，是否违反规划。二、原审判决程序违法。（一）涉诉资雁住建罚[2015]第002号《建设行政处罚决定书》中的行政处罚方式违法。《行政处罚法》第二十三条规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。被上诉人做出的《建设行政处罚决定书》，其内容“决定对你予以限期拆除的行政处罚，同时责令你自收到本决定书之日起15日内改正违法行为”，按照上述法律规定，行政机关只能采取责令当事人改正或者限期改正，是二选一的处罚方式。但是被上诉人却并列使用两种处罚方式，明显违反了法律的强制性规定；《建设行政处罚决定书》中写的是“决定对你予以限期拆除的行政处罚，同时责令你自收到本决定书之日起15日内改正违法行为”，《责令限期自行拆除违法建设公告》中则写明“现责令你们于2015年1月29日之前自行予以拆除”。前者要求“15日内改正”，后者要求“2015年1月29日之前自行予以拆除”，前后矛盾。（二）被上诉人在执法过程中未依法出示执法证件。被上诉人在对上诉人执法过程中，没有依法向上诉人出示证件，违反法定程序。（三）涉诉行政处罚决定书的作出，未进行合法的调查终结程序。《行政处罚法》第三十八条规定第一款规定，调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查。就被上诉人提供的证据，并没有证明对上诉人修建房屋行为的调查终结的相关证据，也没有行政机关负责人对调查结果进行审查的证据。（四）涉诉行政处罚的作出，没有经行政机关负责人集体讨论。《行政处罚法》第三十八条第二款规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。被上诉人作出行政处罚，没有经过行政机关负责人集体讨论，直接对被上诉人作出涉诉行政处罚，属于重大程序违法。（五）被上诉人没有对上诉人提出的意见进行复核。上诉人在涉诉行政处罚决定作出前，提出听证申请，被上诉人亦组织进行了听证。但是听证结束后，被上诉人并没有对上诉人在听证时提出的意见进行复核，对上诉人提出的事实理由部分也没有进行采纳。（六）被上诉人未按《四川省重大行政处罚行政强制备案规定》第四条规定，作出涉诉行政处罚决定之后没有依法进行备案。三、原审判决适用法律错误。根据《行政处罚法》的规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。上诉人自2011年修建房屋至被上诉人做出行政处罚决定之日，已有四年之久，早就已经超过法定的行政处罚期限。综上所述，原审判决认定事实不清，证据不足，违反法定程序，适用法律错误，严重侵犯了上诉人的合法权益，请求依法撤销四川省资阳市雁江区人民法院作出的（2015）雁江行初字第121号《行政判决》，并依法改判支持上诉人一审诉讼请求。
被上诉人雁江住建局二审答辩认为，一、上诉人江碧秀所称案涉行政处罚决定及原审判决认定事实不清、证据不足的理由不能成立。(一)被上诉人在2014年11月17日前调查所得证据合法有效。被上诉人作为一级行政机关，从资阳市雁江区成立以来就一直存在，而且组织机构代码证每四年年审一次，这都是众所周知的客观事实，被上诉人无需就此再行举证，也应当认定被上诉人在2014年11月17日前调查所得证据合法有效。（二）本案案件来源登记表和立案呈批表合法有效。虽然在《案件来源登记表》中“案件来源类型”、“来源形式”没有填写，并误将作为被举报人的江碧秀信息填写到了“举报人”一栏，但在《立案呈批表》中已经明确了系“转入”，因此，案件来源是清楚的，工作人员的失误不足以影响其合法性；登记表中“接件部门意见”中没有加盖公章并不违法。由于并非被上诉人下属所有部门和科室都有印章（如法规股等），加之《案件来源登记表》、《立案呈批表》均属内部审批程序文件，不对外发布，既没有规定，也没有必要加盖部门印章。何况部门负责人已经签署意见，就已经表明了该部门的态度，不应认定该部门没有意见；登记表中“执法机构负责人签批”、“承办人意见”、“执法机构负责人意见”均为蒋俊灵签字是正确的。由于执法人员蒋俊灵、王建同很多其他行政机关工作人员一样，身兼数职，蒋俊灵既是执法承办人，也是执法机构负责人（建设监察大队大队长），而王建既是案件承办人，也是行政机关审批人（区住建局纪委书记，当时分管建设监察大队），这并不违反任何法律法规。（三）建设监察执法通知书已经依法送达。在2014年11月7日举行的听证中，江碧秀及其委托代理人对该通知书的合法性和关联性是认可的。（四）关于调查人员人数少于两人违法，系江碧秀对法律的误读。《行政处罚法》第三十七条明确规定：“行政机关在调查或者进行检查时。执法人员不得少于两人”。法律规定的是“执法人员”，包括调查人员和记录人员。（五）两份询问笔录、建设监察执法现场检查记录中调查人员王建的执法证号的笔误显然不等于笔录的虚假。从调查人员王建的执法证来看，在调查笔录、建设监察执法现场检查记录中错将其中一个本为“0”误打成了“1”，这显然只是个笔误。（六）被上诉人与资阳市雁江区规划管理办公室是两个不同的单位，无权否定资雁规［2014]27号文书的效力，在该文件没有被依法撤销之前，都是合法生效的，被上诉人必须认可其效力，也应当依据该文件作出相关决定。二、江碧秀关于案涉行政处罚决定及原审判决程序违法的理由不能成立。（一）案涉行政处罚决定书内容并不违法，也并不冲突。该处罚决定书是这样表述的“决定对你予以限期拆除的行政处罚，同时责令你自收到本决定书之日起15日内改正违法行为”。第一句已经明确的表述了给予的行政处罚是“限期拆除”而不是“限期改正”，虽然第二句也责令江碧秀在15日内“改正违法行为”，但这里表述的不是“限期改正”这种行政处罚，而是对前面阐述的“限期拆除”行政处罚的进一步解释和时间上的限定，并不违法，也不冲突矛盾。（二）本案经过了集体讨论程序，程序并不违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十六条第二款规定“原告或者第三人提出了其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以补充证据”，由于江碧秀在行政处理程序中没有提出案件未经集体讨论的理由或者证据，而是在一审辩论阶段方才提出该问题，被上诉人在庭审后补充提交了该部分证据，也是应当作为证据采信。三、江碧秀及其代理人认为本案适用法律错误的观点不能成立。《行政处罚法》第二十九条第一款虽然规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外”，但第二款同时也规定“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”，江碧秀的违法行为属于连续和继续状态，应从违法行为终了之日起计算，不适用两年的行政处罚时效限制。综上所述，案涉政处罚决定书及原审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确。请求依法驳回江碧秀的上诉，维持原判。
除一审查明的事实外，本院另查明，被上诉人提供的《案件来源登记表》在“执法机构负责人审批”、“承办人员处理意见”“执法机构负责人意见”三项栏目中分别载明“同意调查”、“建议立案”、“同意立案，呈住建局审批”的意见，并由蒋俊灵签字。但该表对“案件来源类型”和“来源形式”未予明确；被上诉人提供的《立案呈批表》中载明：案由为涉嫌未取得《建设工程规划许可证》擅自建设，当事人为江碧秀，案件来源为“转入”；2014年9月17日，资阳市雁江区规划管理办公室就资阳市雁江区建设监察大队《关于中和镇方碧路江碧秀修建房屋规划影响认定的函》而作出资雁规（2014）27号文件，该文件载明：经核实，中和镇方碧路江碧秀未向区规划行政主管部门申请办理房屋加层建设规划许可，未取得《建设工程规划许可证》擅自开工建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《四川省城乡规划条例》第八十二条的规定，对该区域的城乡规划造成重大影响，属严重影响规划的行为。
本院认为，被上诉人雁江住建局作为《中华人民共和国城乡规划法》授权的对未取得建设工程规划许可进行违法建设行为作出行政处罚的行政机关，其具有对本案涉及的江碧秀违法建设行为进行行政处罚的职权，案涉行政处罚主体合法；上诉人江碧秀未提供证据证明在其住房上另行修建一层的建设行为取得了建设工程规划许可等相关审批手续，同时，雁江住建局通过询问相关人员、现场检查等调查方式确定了该违法事实，案涉行政处罚事实清楚；雁江住建局在进行案涉行政处罚过程中，有立案、向当事人调查、告知当事人陈述申辩听证的权利、举行听证等程序，该行政处罚的程序符合法律法规规定，属程序合法；雁江住建局根据相关职能部门对违法建设“对该区域的城乡规划造成重大影响，属严重影响规划的行为”的认定，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定作出案涉行政处罚，属适用法律正确。县级以上人民政府都设立有主管城乡规划的行政机关，而雁江住建局作为资阳市雁江区主管城乡规划的行政机关系众所周知的事实，且雁江住建局提供的其《组织机构代码证》系经年审更换的新证，该证所载明的有效起算时间显然是换证当时的时间，不能否定在此时间之前雁江住建局存在的合法性。因此，对上诉人称雁江住建局提供的《组织机构代码证》载明的有效期为“自2014年11月17日至2018年11月16日”，其在2014年11月17日前进行调查并取得的证据属非法证据的上诉主张依法不予支持；雁江住建局虽将《案件来源登记表》“举报人”一栏填写为江碧秀，但在其提供的《立案呈批表》中已经明确了案件来源系“转入”，因此，案涉行政处罚案件来源是清楚的，雁江住建局工作人员因工作中的不严谨造成《案件来源登记表》举报人一栏填写错误的情形不影响雁江住建局对案涉违法行为进行立案查处的合法性。同时，《立案呈批表》属内部呈批文书，没有法律、法规规定，应加盖行政机关内部部门的印章，且雁江住建局相关工作人员代表该局履行法定职责，其已在相关项目中签署了意见，该《立案呈批表》从形式上具有合法性。因此，对上诉人称案涉《案件来源登记表》、《立案呈批表》不合法的上诉主张依法不予支持；雁江住建局向上诉人已送达《调查通知书》的事实有照片、相关人员在送达回证上的签字证明等予以确定，同时，在2014年11月7日进行的听证程序中，上诉人对《调查通知书》的合法性和关联性均予以了认可，虽上诉人对送达程序中的瑕疵提出了质疑，但其否认收到《调查通知书》与客观实际不符，对其未收到《调查通知书》的主张依法不予支持；相关调查笔录中记载的执法人员“王建”确系雁江住建局工作人员，其持有行政执法证，在相关执法笔录中将王建执法证号其中一位数“0”写成了“1”，该情形显属笔误，该笔误不能否定王建的行政执法主体资格以及其已做工作的客观性和合法性。其次，检查（勘验）记录中有见证人“中和镇建环中心”主任谢春签名予以证明，能确定该笔录的真实合法性。第三，《中华人民共和国行政处罚法》关于“行政机关在调查或进行检查时，执法人员不得少于两人”的规定，并未明确两执法人员中一人不能担任记录，王建、蒋俊灵均是行政执法人员，在进行案涉相关调查、检查时均由两人完成，并由一人担任记录，该形式不违反法律法规规定。综上，对上诉人称案涉相关调查、检查（勘验）记录是虚假的主张依法不予支持；未有证据证明江碧秀在其住房上加盖房屋时经相关专业机构进行了专业设计、鉴定，以确保其加盖房屋本身以及其他住户房屋的安全，因此该加盖房屋可能将对自身和他人的安全形成危害，资阳市雁江区规划管理办公室作为城市规划管理的专业性部门，在江碧秀未取得建设工程规划许可的情况下，作出的案涉违法建设对城乡规划造成重大影响的认定，本院予以采信。因此，对上诉人称资阳市雁江区规划管理办公室作出的认定违法的主张依法不予支持；案涉处罚决定书载明“决定对你予以限期拆除的行政处罚，同时责令你自收到本决定书之日起15日内改正违法行为”，该处罚决定已明确给与的处罚是“限期拆除”，“改正违法行为”是要求行政违法人员通过自身的纠错行为消除危害后果，从而达到行政管理目的，是行政机关在实施行政处罚时采取的行政措施。因此，对上诉人称处罚决定同时适用了两种处罚方式违法的主张不予支持；行政处罚中的听证程序的目的是听取当事人意见，进一步明确违法事实，向当事人释明处罚依据的事实、法律法规等，雁江住建局根据上诉人的申请，对案涉行政处罚进行了听证程序，在此听证程序中，上诉人未就其行为是否违法、处罚是否适当等方面提出新的事实和理由，因此，雁江住建局在其认为违法事实清楚的情况下，未就上诉人提出的与案涉行政处罚无关的相关事实进行复核的行为没有违反法律法规规定。因此，对上诉人称雁江住建局未对上诉人在听证程序中提出的事实和理由进行复核系违法的主张依法不予支持；《行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”，上诉人2011年违法所建的房屋至今仍存在，其违法行为一直处于持续状态，未因当事人采取如自行拆除等行为使该违法行为终了，所以案涉违法行为的追诉时效应从违法行为终了之日起计算两年，而不应从违法行为发生时开始计算。因此，对上诉人称案涉行政处罚已过两年不应再受处罚的主张依法不予支持。
综上，本院认为，雁江住建局作出的案涉行政处罚决定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，一审判决驳回上诉人要求撤销该处罚决定的诉讼请求的处理结果正确，且一审审理程序合法、适用法律法规正确，对一审判决本院依法予以维持；上诉人的上诉请求无事实和法律作支撑，本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人江碧秀负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄 海
审 判 员 戴劲松
代理审判员 刘 慧
二〇一六年八月二十三日
书 记 员 陈淮英