福建省云霄县人民法院
民 事 判 决 书
（2014）云民初字第780号
原告（反诉被告）云霄县陈岱镇人民政府，住所地：云霄县陈岱镇岱东村，组织机构代码：00389157-4。
法定代表人张俊池，镇长。
委托代理人张坤明，福建法益律师事务所律师。
委托代理人张建龙，男，1971年8月4日出生，汉族，住福建省云霄县，系云霄县陈岱镇人大主席。
�告（反诉原告）云霄泰然灯饰有限公司，住所地：云霄县陈岱镇岱北村，组织机构代码：69662502-4。
法定代表人陈海勇，经理。
委托代理人方荣宗，福建必得律师事务所律师。
委托代理人吴待生，云霄县“148”法律服务所法律工作者。
原告（反诉被告）云霄县陈岱镇人民政府与被告（反诉原告）云霄泰然灯饰有限公司建设用地使用权纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告（反诉被告）委托代理人张坤明、张建龙，被告（反诉原告）法定代表人陈海勇、委托代理人方荣宗、吴待生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告云霄陈岱镇人民政府诉称，2009年6月29日原告与被告法定代表人陈海勇签订协议书、补充协议各1份，约定由原告出让址在云霄县陈岱镇岱北村工业用地11亩给被告作为厂房用地，出让价格为每亩人民币8万元，土地应报规划部门及土地管理部门批准，任何一方违约应按已缴土地价款10%支付违约金。协议签订后被告向原告预缴土地款人民币33万元，由于规划原因，该工业用地无法得到批准，原告通知被告并欲退还土地款人民币33万元，被告不同意，双方多次协商未果。因原告出让该工业用地未取得政府有关部门的批准，双方签订的协议书及补充协议书无效。现原告请求确认2009年6月29日原、被告签订的协议书及补充协议书无效。
被告云霄泰然灯饰有限公司辩称，原告是在云霄县政府的授权下与被告签订了土地出让协议，故双方签订协议书及补充协议书合法、有效，应继续履行。
反诉原告云霄泰然灯饰有限公司诉称，2009年6月云霄县人民政府到广东省中山市招商引资，同意反诉原告在云霄县陈岱镇岱北村创办工业企业，提供土地给反诉原告兴建厂房，授权反诉被告与反诉原告签订土地出让及企业设立相关协议，该协议在云霄县政府相关负责人的监督下签订。协议签订后反诉原告向反诉被告支付了第一期的土地出让金人民币33万元，并完成了用地征用程序。该块土地经土地规划部门规划并公示，反诉原告也进行奠基，故双方签订的协议合法有效。因反诉被告欲将该土地改变用途，转让他人进行商品房开发，不办理相关手续，故意毁约，给反诉原告造成经济损失。反诉原告请求判决：1、确认双方签订的协议书有效；2、反诉被告继续履行合同，协助办理国有土地使用权证给反诉原告；3、赔偿反诉原告经济损失。
反诉被告云霄陈岱镇人民政府辩称，反�原告的反诉请求没有事实及法律依据，应依法驳回。2009年10月19日双方签订的项目合同书，是云霄陈岱镇人民政府与反诉原告签订，是陈岱镇人民政府作为招商单位引进反诉原告到陈岱镇投资创办企业，反诉原告提出是云霄县人民政府授权陈岱镇人民政府签订协议和提供工业用地，没有事实依据，同样没有相关证据证实。本案涉及土地征收和土地出让，土地征收必须是省人民政府才有权批准征收土地，土地使用权出让必须是县级人民政府及其土地管理部门才有权出让，无论是2009年6月29日原告和被告法定代表人陈海勇签订协议书，还是2009年10月19日签订项目合同书，其实质内容是工业用地土地使用权出让，在本案诉争土地尚未经省人民政府批准征收，在尚未取得不动产物权情形下出让，同时土地使用权出让主体不是县级人民政府及其土地管理部门，陈岱镇人民政府无�作为出让主体签订涉及土地使用权出让的合同或协议。按照《物权权》第9条和《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第1、2条规定，双方签订的项目合同书、协议书涉及土地使用权出让违反法律强制性规定，因此，均属无效。根据法律规定，无效合同的处理原则是合同不再履行，已经履行双方应互相返还，给对方造成经济损失应按照各自过错大小承担赔偿责任。反诉原告和反诉被告双方签订的项目合同书、协议书涉及提供土地，由于答辩人尚未供地给反诉原告。因此，答辩人不再履行提供工业用地。反诉原告拟投资创办企业云霄泰然灯饰有限公司目前尚处于筹建阶段，没有进行实质性投资，仅有缴交陈岱镇人民政府土地款人民币33万元资金占用损失，由此给反诉原告造成资金占用经济损失可以参照协议书约定违约金处理方式即按日万分之五给予赔偿。
在本院审理过程中，原、被告对以下事实无异议，本院予以确认。
1、2009年6月29日原告云霄陈岱镇人民政府与被告云霄泰然灯饰有限公司法定代表人陈海勇签订协议书、补充协议各一份，约定由原告向被告提供位于云霄县陈岱镇岱北村工业用地一块，面积11亩，四至为：东邻省道双码线，西邻农用地，南邻陈岱工商所，北邻农用地（具体位置、面积、界限以红线图为依据），土地价款为每亩人民币8万元。土地款缴交方式为合同签订生效后五日内支付第一期土地价款人民币33万元，原告云霄陈岱镇人民政府办理出让土地报批及办证等费用。
2、2009年6月30日被告云霄泰然灯饰有限公司支付给原告云霄陈岱镇人民政府土地款人民币33万元。
3、2009年11月9日云霄泰然灯饰有限公司依法成立。
双方当事人本诉争议的焦点为：双方签订的协议书、补充协议是否有效。协议无效，过错责任及赔偿责任的确定；协议有效，违约责任负担，协议是否应继续履行。对此，本院予以查明、分析并认定。
原告（反诉被告）云霄陈岱镇人民政府认为，双方签订的协议书、补充协议、项目合同书，违反了法律强制性规定，属无效。被告认为原告是在县政府的授权下签订协议的，没有事实依据，且无法提供证据证明。按照法律规定，农用地转为工业用地需省政府批准，陈岱镇政府在未得到省政府批准的情况签订的协议无效，且陈岱镇政府出让土地同样违反物权法的规定，只有县政府或县政府所属的土地部门才有权签订土地使用权出让合同，陈岱镇政府不是签订土地使用权出让合同�合法主体，故协议无效。对于协议无效的处理，有过错一方应对无过错一方承担过错责任，陈岱镇政府愿意承担赔偿责任，愿意以被告已支付的土地出让金人民币33万元按照协议约定的日万分之五赔偿给被告。
被告（反诉原告）云霄泰然灯饰有限公司认为，原被告间签订的协议有效，原告的投资项目是在县政府组织下，由被告与原告签订协议的，陈岱镇政府当时签订协议是在县政府授权下进行的，因此协议有效。根据合同法第107条的规定，被告要求继续履行协议和采取补救措施，如果协议无法继续履行，被告要求陈岱镇政府采取补救措施和赔偿损失。原告提供以下证据：证据1：项目合同书一份，证据2：照片一份4张，证据3：建设用地红线图一份，证据4：被告参加县招商引资会议的报道一份，证据5：被告参加县招商引资会议的光盘一份，�此证明土地经过县土地部门规划，原告是在县政府授权下签订协议及补充协议的。
本院认为，双方签订的土地出让协议书、补充协议无效。原告对被告提供的证据1、证据2-3、证据2-4、证据3无异议，其真实性可以认定。原告对被告提供的证据2-1、证据2-2、证据4、证据5真实性有异议，但未能提供反驳证据予以证明，该证据的真实性可以认定。在证据的关联性方面，被告提供的证据不能证明原告是在县政府授权下与被告签订协议及补充协议的，故无法支持被告的主张。本案在审理过程中，本院调取了双方讼争土地的征收及目前状况的有关证据：1、云政函【2013】4号文件；2、闽政地【2013】164号文件
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福建省人民政府关于云霄2012年第十一次农用地转用和土地征地的批复；3、2013年6月云霄国土资源局国有土地使用权挂牌成交确认书；4、国有建设用地使用权出让合同，合同编号：35062220130628G017；5、云国用（2013）第6032694号国有土地使用证。原、被告对该五份证据的真实性没有异议，可以认定，证明讼争的土地于2013年3月11日由福建省人民政府批准征用，2013年6月28日云霄国土资源局通过挂牌出让给融商（漳州）房地产开发有限公司，2013年11月1日融商（漳州）房地产开发有限公司取得国有土地使用证（整块，含讼争土地）。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。除由国务院批准以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。2009年6月29日原告与被告法定代表人陈海勇签订协议书、补充协议时，该块出让土地未获省政府的批准，违反了土地管理法的强制性规定，双方签订的协议应认定无效。再者根据我国《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，国有土地使用权的出让由县、市人民政府及其所属的土地管理部门代表国家以所有者的身份负责实施，原告作为镇一级政府，既不具备县级人民政府或政府所属的土地管理部门的主体资格，又无出让土地的审批权，因此原告与被告签订的协议无效，造成合同无效的主要过错责任在原告，被告作为土地使用者，应了解原告无出让土地的主体资格和审批权，因此对合同无效应付次要过错责任。
经庭审质证并认证，对本案主要事实可作如下认定：
2009年6月29日原告云霄陈岱镇人民政府与被告云霄泰然灯饰有限公司法定代表人陈海勇签订协议、补充协议各一份，约定由原告向被告提供位于云霄县陈岱镇岱北村工业用地一块，面积为11亩，土地价�为每亩人民币8万元。2009年6月30日被告云霄泰然灯饰有限公司支付给原告云霄陈岱镇人民政府土地款人民币33万元。2009年10月19日原告与被告法定代表人陈海勇签订项目合同书1份。2009年11月9日云霄泰然灯饰有限公司经工商登记成立，陈海勇为法定代表人。协议签订后原告未办理相关土地的报批手续，被告也未对投资项目进行投建。2013年3月11日福建省人民政府批准了含讼争土地的农用地转用和土地征收，2013年6月28日云霄国土资源局通过挂牌将陈岱镇岱北村的土地（整块，含讼争土地）出让给融商（漳州）房地产开发有限公司，2013年11月1日融商（漳州）房地产开发有限公司取得国有土地使用证。
综上所述，本院认为，原告（反诉被告）云霄陈岱镇人民政府与被告（反诉原告）云霄泰然灯饰有限公司签订的土地出让协议违反了法律、行政法规的强制性规定，属无效合同。合同无效，因该合同取得的财产，应当予以返还，有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。原告应返还被告土地出让金人民币33万元，对被告利息损失原告应承担主要的过错责任，利息损失可按银行同期贷款利率计算。原告自愿承担被告的全部利息损失并同意按日万分之五计算可以支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条，《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条的规定，判决如下：
一、原告云霄陈岱镇人民政府与被告云霄泰然灯饰有限公司签订协议、补充协议无效。
二、原告云霄陈岱镇人民政府应于本判决生效之日起十日内返还被告云霄泰然灯饰有限公司土地出让款人民币330000元。
三、原告云霄陈岱镇人民政府应于本判决生效之日起十日内返还被告云霄泰然灯饰有限公司土地出让款的利息损失（本金为人民币330000元，自2009年6月30日起至款还清时止按日万分之五计算）。
四、驳回反诉原告云霄泰然灯饰有限公司诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
本案本诉案件受理费人民币12600元，由原告云霄陈岱镇人民政府负担。反诉案件受理费人民币12600元，由反诉原告云霄泰然灯饰有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省漳州市中级人民法院。
审 判 长 方伟明
代理审判员 吴素芬
人民陪审员 蔡千秋
二〇一四年七月九日
书 记 员 郑明太
附注：
《中华人民共和国合同法》
第五十二条有下列情形之一的，合同无效：
（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；
（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；
（三）以合法形式掩盖非法目的；
（四）损害社会公共利益；
（五）违反法律、行政法规的强制性规定。
第五十八条合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。
《中华人民共和国土地管理法》
第四十四条建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。
省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。
在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，�土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。
本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。
《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》
第十一条土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门（以下简称出让方）与土地使用者签订。
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