江苏省苏州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）苏中行初字第00007号
原告杨金珠。
委托代理人吴菊英。
委托代理人孟雷，北京市京师律师事务所律师。
被告苏州市相城区人民政府（下称相城区政府），住所地苏州市相城区阳澄湖东路8号。
法定代表人查颖冬，区长。
委托代理人胡巧根。
委托代理人柳立业，江苏竹辉律师事务所律师。
被告苏州市国土资源局相城区分局（下称相城国土分局），住所地苏州市相城区阳澄湖东路8号。
法定代表人顾福康，局长。
委托代理人冯宏庆。
委托代理人夏卫，江苏力信律师事务所律师。
被告苏州市相城区元和街道办事处（下称元和街道），住所地苏州市相城区嘉元路***号。
法定代表人沈雪平，主任。
委托代理人周建新。
委托代理人陆福明，江苏力信律师事务所律师。
原告杨金珠因诉被告相城区政府、相城国土分局、元和街道土地行政征收一案，本院于2015年1月13日立案受理后，于2015年1月16日向三名被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年3月20日、2015年3月26日公开开庭审理了本案。原告杨金珠的委托代理人吴菊英、孟雷，被告相城区政府的委托代理人柳立业，被告相城国土分局的委托代理人冯宏庆、夏卫，被告元和街道的委托代理人周建新、陆福明参加了上述两次庭审，被告相城区政府的委托代理人胡巧根，被告相城国土分局的法定代表人顾福康参加了第一次庭审。本案现已审理终结。
原告杨金珠诉称，2013年11月29日，原告通过政府信息公开申请取得了相城国土分局于2012年8月21日作出的2012年第1号《征地补偿安置方案公告》，该公告第七条规定，本方案在征求意见后，报相城区政府批准组织实施。《中华人民共和国土地管理法》（下称《土地管理法》）第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》（下称《土地管理法实施条例》）第二十五条规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。另，原告起诉前发现元和街道于2009年5月31日发布一份拆迁《通知》，告知拆迁事宜。由此可知，原告的房屋被拆除，宅基地被征占，是三名被告的组织实施征地拆迁行为所致。依据《土地管理法》第四十三条、第四十四条、第四十五条、第四十六条及《土地管理法实施条例》第二十五条之规定，征占原告的宅基地，将集体所有变为国家所有，应由省级以上人民政府批准办理征地手续，由县级人民政府和县级以上人民政府土地行政主管部门组织实施，履行“两公告一登记”程序。被征地拆迁户不履行法定义务，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，依据《土地管理法实施条例》第四十五条的规定，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。而至今，原告未签订征地拆迁补偿协议，未获得任何补偿，也未见过任何省级以上人民政府征地批准文件及相关拆迁手续，被告作为组织实施征地拆迁机关，征地拆迁过程中也未出示任何征地拆迁手续，其行为明显违法。被告强制拆除房屋组织实施征地的行为违法，应当赔偿原告的损失。请求确认被告强制拆除房屋组织实施征地的具体行政行为违法，恢复原状，赔偿损失，诉讼费用由被告负担。
原告向本院提供的证据材料有：1、苏州市公安局相城分局立案告知单；2、相城国土分局（2012）年第1号征地补偿安置方案公告；3、EMS邮寄凭证；4、相城区元和街道建管所的通知；5、原告身份证复印件；6、苏州市公安局元和派出所出具的证明；7、绝卖房屋契约；8、蠡口公社财政税务所1979年8月4日出具的关于胡海根同志的房屋已落实的批复；9、房产转让协议书附房屋四至图、商业企业开业申请登记表共五页；10、房屋拆迁补偿价值分户估价单，附房屋产价估价单以及房屋建筑面积平面图，编号是09HXLJ-24；11、房屋拆迁补偿价格分户评估单，附房屋产价评估单，编号是09HXLJ-2；12、录音资料及书面记录；13、2009年12月相城区元和街道编印的拆迁政策摘要；14、江苏省人民政府（2013）苏行复第15号驳回行政复议申请决定书；15、示意图一张；16、复印自南京市中级人民法院的档案材料一份。
被告相城区政府辩称，一、原告房屋灭失在2010年7月12日之前，其于2014年9月13日提起本案诉讼，超过了《中华人民共和国行政诉讼法》规定的3个月起诉期限。二、原告所主张的房屋无土地使用权证和房产证，权属不清。三、原告要求确认拆除房屋的具体行政行为违法，相城区政府到目前为止没有组织任何部门对原告房屋进行强拆。四、原告要求确认组织实施征地的具体行政行为违法，根据《土地管理法》第二十五条的规定，征地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。市辖区政府虽然与县政府同级，但法律规定市辖区政府不能作为征地的实施机关，在对原告进行征地过程中，相城区政府从事的是协调落实工作。请求驳回原告的诉讼请求。
被告相城区政府未向本院提供证据材料。
被告相城国土分局辩称，一、涉案地块位于苏州市相城区富临路南、民凌路东，编号为苏地2009-B-111号，原告所称的房屋位于该地块内。为建设高铁新城需要，根据苏州市人民政府相关文件精神，通过对苏政地［2009］410号《关于批准苏州市相城区2009年度第4批次城市建设用地的通知》（下称苏政地［2009］410号批文）批准的城市建设用地的盘活利用，相城国土分局于2009年12月28日作出苏相地［2009］98号《关于同意苏州市相城区征地事务所将元和街道集体土地以挂钩指标调整为国有建设用地的批复》（下称苏相地［2009］98号批复），将涉案地块调整为国有建设用地。2009年12月30日，苏州市国土资源局在苏州日报、门户网站就涉案地块的位置、用途等拍卖信息发布了拍卖公告。2010年2月4日，苏州市国土资源局与苏州市高铁新城建设投资有限公司就苏地2009-B-111-A签订了《国有建设用地使用权出让合同》。2012年1月，原土地使用权人苏州市高铁新城建设投资有限公司变更为苏州高融投资发展有限公司。2013年4月1日，原告就苏州市国土资源局于2010年1月23日与苏州市高铁新城建设投资有限公司签订的《国有建设用地使用权拍卖成交确认书》不服，向江苏省国土资源厅提起行政复议。2013年6月9日，江苏省国土资源厅作出维持决定。2014年9月13日，原告杨金珠提起本案诉讼。二、2009年12月30日，苏州市国土资源局就涉案地块在苏州日报、门户网站就涉案地块的位置、用途等拍卖信息发布了拍卖公告。原告就知道或应当知道涉案地块的相关情况，如果原告认为该行为违法，应在此合理时间内提起行政诉讼。现杨金珠于2015年1月提起行政诉讼，超过了法定起诉期限。三、根据苏州市人民政府苏府（2005）63号文件的规定，苏州市人民政府允许在本市区划范围内，基于盘活土地存量，强化土地集约利用的原则，通过空间移位，调整建设用地空间布局，将集体土地以（国有）挂钩指标调整为国有建设用地。本案中，涉案地块与被挂钩指标国有建设用地调整的土地均为元和街道区划内的土地。同时，国有建设用地的调整经过了政府的批准，因此，该挂钩政策行为符合当时的法律法规及相关文件的规定。四、原告杨金珠所谓购买的房产，既未提供房产证，也未提供土地使用权证，根据《中华人民共和国物权法》的相关规定，不动产登记以登记部门登记簿的记载为准，原告无法证明该房产系其所有的物品，原告与涉案地块无利害关系，不是本案适格的原告。五、在整个过程中，相城国土分局仅存在征地行为，未实施任何拆迁行为，有关拆迁引起的相关争议与相城国土分局无关。综上，请求驳回原告的起诉。
被告相城国土分局向本院提交的证据材料有：1、苏政地［2009］410号批文和苏相地［2009］98号批复；2、国有建设用地使用权出让合同；3、行政复议决定；4、位置图。被告提供的法律依据有：1、苏府［2005］63号《关于贯彻国务院深化改革严格土地管理的决定的实施意见》；2、《土地管理法》；3、《土地管理法实施条例》。
被告元和街道辩称，一、被告元和街道未对原告实施所谓的强制拆房征地的行政行为。1、元和街道没有实施强制拆除房屋及组织实施征地的行政义务。2、元和街道发出的有关拆迁通知仅是一种通知和告知，是一种民事行为，目的在于告知相关居民，鼓励广大居民支持民生工程、支持城市建设，希望能够实现协议拆迁，此行为并非行政行为。原告认为元和街道发出拆迁通知就是一种行政行为没有依据，其将一份通知等同于被告元和街道实施了拆除其房屋的行政行为，缺乏事实和法律依据。二、被告元和街道没有对原告实施强制拆房征地的行政行为，原告要求元和街道承担“恢复原状、赔偿损失”也无依据。综上，元和街道不是本案的适格被告，原告的诉讼请求无事实和法律根据，请求驳回原告对被告元和街道的起诉。
被告元和街道未向本院提供证据材料。
本院经审理查明，原告杨金珠诉称的苏州市相城区元和街道胡巷街**、**、**号房屋，位于苏州市相城区富临路南、民凌路东，编号为苏地2009-B-111号的地块范围内。2009年11月29日，江苏省人民政府作出苏政地［2009］410号批文，批准同意苏州市人民政府使用相城区元和街道建设用地共计20.1201公顷。根据江苏省人民政府［2013］苏行复第15号《驳回行政复议申请决定书》的内容，上述批复作出时的征地范围不包含原告诉称的相关房屋所占土地。2009年12月28日，相城国土分局作出苏相地［2009］98号批复，同意将位于元和街道胡巷村相关集体土地以（国有）挂钩指标调整为国有建设用地。被告相城国土分局明确，上述挂钩国有建设用地指标来源于苏政地［2009］410号批文，原告杨金珠诉称的房屋所占土地在苏相地［2009］98号批复调整的相关集体土地范围之内。因原告杨金珠未能提供涉案房屋的房产证和土地使用权证，故未对其进行征地补偿。
另查明，原告诉称的三套房屋于2010年7月被拆除，原告家属于2010年7月12日就房屋被拆除一事向苏州市公安局相城分局报案。2013年11月原告通过信息公开申请获取了相城国土分局作出的（2012）年第1号《征地补偿安置方案公告》。原告认为系因被告相城区政府、相城国土分局、元和街道在组织实施征地拆迁过程中将其涉案房屋拆除，遂提起本案诉讼，要求确认上述三名被告强制拆除房屋组织实施征地的具体行政行为违法，恢复原状并赔偿损失。
以上事实，有苏政地［2009］410号批文、［2013］苏行复第15号《驳回行政复议申请决定书》、苏相地［2009］98号批复、（2012）年第1号《征地补偿安置方案公告》、苏州市公安局相城分局立案告知单及当事人陈述等予以证实。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第（二）项、第（三）项的规定，当事人向人民法院提起行政诉讼，应当有明确的被告，有具体的诉讼请求和事实根据。原告杨金珠提起本案诉讼，要求确认被告相城区政府、相城国土分局、元和街道强制拆除房屋组织实施征地的具体行政行为违法，恢复原状及赔偿损失。庭审中，本院要求原告明确其诉讼请求。原告称，强制拆除房屋仅是组织实施征地行为中的一个内容，原告要求审查的是被告组织实施征地的行政行为，具体包括征地批准之前的调查确认、批准之后的实施行为，原告认为法院应当对被告在组织实施征地的整个过程中应履行的全部职责和义务进行审查，但对于是否包括征地安置补偿行为，原告前后陈述不一，同时又认为被告在征地过程中将涉案房屋拆除的行为违法。因此，虽经法律释明，原告的诉讼请求仍不明确。退一步讲，即使原告将其诉讼请求确定为确认土地征收行为违法，该土地征收行为也并非由相城区政府、相城国土分局、元和街道共同作出，其起诉的被告不适格。经本院法律释明，原告仍坚持将上述三机关列为共同被告。综上，原告提起本案诉讼不符合法定起诉条件，人民法院对此不应受理，已经受理的，应当裁定驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第（二）项、第（三）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（三）项、第（十一项）之规定，裁定如下：
驳回原告杨金珠的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审 判 长 陈芝颖
代理审判员 倪志钧
代理审判员 林 磊
二〇一五年四月三日
书 记 员 丁韵蕾