青海省西宁市城北区人民法院行 政 判 决 书（2014）北行初字第23号原告：任某某，男，汉族，1956年某月某日出生。委托代理人：葛某某、李某某，青海鑫晨律师事务所律师。原告：张某某，男，汉族，1965年某月某日出生。委托代理人：葛某某、李某某，青海鑫晨律师事务所律师。被告：西宁市城北区建设局。法定代表人：陈某某，该局局长。委托代理人：冯某某，青海竞帆律师事务所律师。被告：西宁市城北区国土资源局。法定代表人：赵某某，该局局长。委托代理人：田某某，青海竞帆律师事务所律师。原告任某某、张某某要求确认被告西宁市城北区建设局（以下简称“建设局”）、西宁市城北区国土资源局（以下简称“国土资源局”）强制拆除具体行政行为违法一案，于2014年6月9日向本院提起行政诉讼。本院受理后于2014年6月9日、6月10日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。依法组成合议庭，于2014年7月22日公开开庭进行了审理。原告任某某、张某某及其委托代理人葛某某、李某某，被告建设局的委托代理人冯某某、被告国土资源局的委托代理人田某某到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。原告任某某、张某某诉称，2010年8月，郑某某申请建设城北区某某村蔬菜基地，主要用途为蔬菜温室大棚。该项目于2010年8月9日由西宁市二十里铺镇政府和城北区农牧局出具审核意见，于2010年8月18日经西宁市国土资源局城北区国土分局（现为城北区国土资源局）审核同意。2010年8月30日，郑某某与某某村村委会签订土地租赁合同，郑某某租赁某某村30亩盐碱地建造温室大棚种植蔬菜。因是盐碱地又属低洼地需回填，郑某某于2011年4月5日分别向城北区城市管理行政执法局和城北区城市建设局申请回填并得到同意。基于以上合法手续，原告租赁郑某某15亩土地使用权建造温室大棚。并于2013年与郑某某签订土地租赁合同。2014年3月，原告的温室大棚正在建设中被被告强制拆除，给原告造成极大的经济损失。原告认为自己修建的温室大棚系合法修建，被告强制拆除的行为属滥用职权的行政行为，请求法院依法确认被告强制拆除原告蔬菜大棚的具体行政行为违法。本案诉讼费由被告承担。原告向法院提交的证据为：第一组证据：某某村委会和郑某某签订的土地租赁合同、郑某某和任某某、张某某签订的土地租赁合同，证明郑某某经与西宁市城北区二十里铺镇某某村委会协商，取得该土地使用权后，原告与郑某某达成协议，合法取得该土地使用权的事实；第二组证据：申请，证明原告所租赁的土地地势低洼，土壤属盐碱性质无法耕种，并非耕地，经相关部门审批同意后，原告自行回填的事实；第三组证据：西宁市城北区农业建设项目立项申报前置审查表，证明原告所租赁的土地经被告国土资源局审批同意后修建的事实，从而证明原告修建行为已办理相关行政审批手续，被告强拆的具体行政行为违法的事实；第四组证据：国土资源局答复，证明：1、被告国土资源局虚构事实以土地属耕地为由，强制拆除原告蔬菜大棚的事实；2、被告认定原告修建的房屋面积和实际的大棚面积不符，强制拆除原告的蔬菜大棚事实不清，证据不足；第五组证据：视听资料（照片）及光盘，证明：1、原告按照审批要求在租赁土地上建造了无土栽培蔬菜大棚的事实；2、二被告违反法定程序把原告所建的大棚强拆的现场；3、二被告的拆迁行为对原告造成极大的物质损害的事实。第六组证据：照片，证明该土地是蔬菜大棚的，用于农业建设。被告建设局辩称，我们收到城北区人民政府批转的西宁市城乡规划局《关于对“郑某某在某某塔公路以西”违法建设查处的函》及照片，要求对郑某某位于某某村公路以西修建的违法建设进行查处。我们指派工作人员前往实地进行调查，郑某某的温室大棚项目还缺少建设和环保部门的审批手续，郑某某将该土地出租给任某某、张某某，二人将大棚内土地硬化后用于仓储，并未进行温室大棚的种植项目，我们将现场进行了拍照取证，于2014年3月5日向二人下发《通知》，明确告知任某某、张某某的行为已违反了《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，限期三日内自行拆除违法用地上的建筑物。逾期不拆除将依法强制拆除。期限届满后，二人仍未自行拆除地上建筑物。我们与国土资源局及其他部门，联合对违法用地上的建筑物进行拆除。我们强制拆除的行为合法，依法应当予以维持。被告城北区建设局在法定期限内向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据、依据。一、西宁市城乡规划局《关于对“郑某某在某某村公路以西”违法建设查处的函》、照片，证明西宁市城乡规划局发现郑某某在某某村公路以西违法建设后，要求城北区政府组织力量依法强制拆除；二、西宁市城北区农业建设项目立项申报前置审查表，证明郑某某在某某村建设温室大棚项目缺少环保部门和建设部门的审批，审批手续不齐全；三、土地租赁合同，证明郑某某将该土地出租给了任某某和张某某；四、行政处罚事先告知书、送达回证，证明要求任某某、张某某违法建设项目“向阳花卉”限期拆除；五、通知、照片，证明针对任某某和张某某的违法占地和违法建设行为，被告城北区建设局和城北区国土资源局联合下发了限期拆除的通知；六、关于2014年3月10日至3月12日依法强制拆除品捷彩瓦丁厂等图斑15处违法建设工作实施方案，证明由城北区建设、国土、城管、公安、消防和医疗救护等部门共同成立强制拆除违法建设工作领导小组；七、照片，证明任某某、张某某在限期内未自行拆除，被告及相关部门依法进行了强制拆除，强制拆除行为合法，依法应当予以维持；适用法律有：《中华人民共和国城乡规划法》第六十四、六十五、六十八条、青海省实施《中华人民共和国城乡规划法》办法第六十六条。被告国土资源局辩称，2013年11月份，我们根据检测图斑显示，位于城北区某某村图为75号、77号、78号地块存在违法用地情况。并指派工作人员前往实地进行查看并经调查发现，郑某某的温室大棚项目还缺少建设和环保部门的审批手续，郑某某将该土地出租给任某某、张某某，二人将大棚内土地硬化后用于仓储，并未进行温室大棚的种植项目，我们将现场进行了拍照取证，于2014年3月5日向二人下发《通知》，明确告知任某某、张某某的行为已违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，限期三日内自行拆除违法用地上的建筑物。逾期不拆除将依法强制拆除。期限届满后，二人仍未自行拆除地上建筑物。我们与建设局及其部门，联合对违法用地上的建筑物进行拆除。我们强制拆除的行为合法，依法应当予以维持。被告国土资源局在法定期限内向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据、依据。一、西宁市城北区农业建设项目立项申报前置审查表，证明郑某某在某某村建设温室大棚项目缺少环保部门和建设部门的审批，审批手续不齐全；二、土地租赁合同，证明郑某某将该土地出租给了任某某和张某某；约定该土地用于农业投资建设，但实际并未用于农业投资建设；三、监测图斑记录3页、城北区土地利用现状图，证明任某某和张某某占用的土地，其规划用途是耕地；二原告改变了该土地的用途。四、照片4张，证明2014年3月5日国土资源局工作人员现场调查时拍摄的，任某某和张某某所租用的土地并非用于温室大棚项目，而是将土地硬化后用于仓储，改变了土地用途，违法占用耕地；五、责令停止土地违法行为通知；六、法律文书送达回证；证明将通知送达原告时原告拒绝签收，留置送达。七、通知；八、法律文书送达回证；九、照片3张；证明将通知送达给了张某某。上述五至九证据证明被告国土资源局发现任某某、张某某违法占用耕地后，于2014年3月5日向其送达了《责任停止土地违法行为通知书》和《通知》，要求其停止违法行为，并要求其限期自行拆除，逾期不拆除，将强制拆除。十、关于2014年3月10日至3月12日依法强制拆除品捷彩瓦丁厂等图斑类15处违法建设工作实施方案，证明由城北区建设、国土、城管、公安、消防和医疗救护等部门共同成立强制拆除违法建设工作领导小组；十一、照片，证明任某某、张某某在限期内未自行拆除，被告及相关部门依法进行了强制拆除，强制拆除行为合法，依法应当予以维持。适用法律有：《中华人民共和国土地管理法》第三十六、七十六条。原告在耕地上建房；经庭审质证，对原告及二被告提交的土地租赁合同、西宁市城北区农业建设项目立项申报前置审查表及二被告提交的强制拆迁照片、强制拆除方案的真实性双方均不持异议，对其证明力予以确认。对建设局提交的证据一西宁市城乡规划局的函无异议，对其证明力予以确认；对证据四行政处罚事先告知书、通知照片，原告对其真实性无异议，但认为朝阳花卉不是他们的大棚，建设局无证据证明该朝阳花卉的房屋系原告所建，对该证据的证明力不予确认。对国土资源局提交的证据三、四、五、六、七、八、九，原告对其真实性不持异议，对其证明力予以确认。对原告提交的证据四、五、六，对其真实性不持异议，对其证明力予以确认。对原告提交的证据二，被告虽不认可，两个申请能相互印证，对其证明力予以确认。被告城北区建设局关于朝阳花卉的照片，原告不予认可，被告无其他证据证明该花卉房屋系原告修建，对该照片的证明力，不予确认。经审理查明：郑某某于2010年在西宁市城北区二十里铺镇某某村租赁土地30亩，经营蔬菜大棚。由于地势低洼，向某某村委会及城北区城市管理行政执法局申请回填，得到批准后，郑某某填报了“西宁市城北区农业建设项目立项申报前置审查表，要求在某某村公路以东建温室大棚30栋，得到了二十里铺镇政府、城北区农林牧水局和国土资源局（原西宁市国土资源局城北区国土资源分局）的审核，但没有建设局和环保部门的审核意见。2013年1月20日，郑某某与任某某、张某某签订租赁合同，郑某某将某某村公路西的15亩土地租赁给任某某、张某某。任某某、张某某在租赁的土地上建造大棚。2013年11月，城北区建设局收到城北区人民政府批转的西宁市城乡规划局《关于对“郑某某在郭家塔公路以西”违法建设查处的函》及照片，要求对郑某某位于某某村公路以西修建的违法建设进行查处。城北区国土资源局根据监测图斑显示，位于城北区某某村图为75号、77号、78号地块存在违法用地情况。建设局和国土资源局同时派人实地查看并调查，发现郑某某的温室大棚项目缺少建设局和环保部门的审批手续，郑某某将该土地出租给任某某、张某某，二人将大棚内土地硬化后用于仓储，并未进行温室大棚的种植项目，将现场进行了拍照取证。2014年3月5日，国土资源局向张某某下发宁北国土监停（2014）＊＊号责令停止土地违法行为通知书，责令张某某立即停止库房修建违法行为，听侯处理，三日后拆除。张某某拒绝签收该通知书。2014年3月5日，国土资源局和建设局联合给张某某下发通知：接此通知后于3日内自行拆除在非法土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。逾期不拆除的，将强制拆除，造成一切后果自负。2014年3月10日至3月12日，建设局和国土资源局对任某某、张某某的大棚实施了强制拆除。任某某、张某某于2014年6月9日向本院提起行政诉讼，请求法院判决被告强制拆除原告蔬菜大棚的具体行政行为违法。本院认为，行政强制执行权必须源于法律明文规定或授权，其行使的主体、程序、措施必须符合法律规定。本案中，原告申请修建大棚的审批手续不全，且修建的大棚内不是种植疏菜，而是用于仓储，被告建设局和国土资源局在认定原告非法占用集体土地修建大棚作为库房、加工厂为违法建筑时，应根据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，在作出行政处罚决定前，依法向其发出行政处罚事先告知书，告知拟处罚结果和被处罚人陈述、申辩等权利。当事人不行使陈述权、申辩权或者行政机关在对当事人的申辩进行复核后，认为当事人提出的事实、理由或者证据不成立的，行政机关作出行政处罚决定书，责令其限期拆除违章建筑，或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施，可并处罚款。被处罚人对行政处罚不服的，可以向同级人民政府或者上级行政机关申请复议，也可向人民法院提起行政诉讼。被处罚人在法律规定的期限内既不履行也不提起行政复议和行政诉讼，又不拆除的，行政机关依法予以强制拆除。本案中，建设局和国土资源局认定原告非法占用集体土地修建大棚作为库房、加工厂为违法建筑时，仅对原告下发了通知而未履行上述法定程序，即对原告的大棚进行了强制拆除。故建设局和国土资源局对原告的大棚实施强制拆除的具体行政行为在程序上违法。依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项的规定，判决如下：确认被告西宁市城北区建设局、西宁市城北区国土资源局于2014年3月10日至12日强制拆除原告任某某、张某某大棚的行为违法；案件受理费100元，由被告西宁市城北区建设局西宁市城北区国土资源局各承担50元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西宁市中级人民法院。审 判 长  倪艳丽审 判 员  卓玛措人民陪审员  王秀芬二〇一四年八月二十七日书 记 员  李海连附相关法律条文最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；