辽宁省朝阳市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）辽13行初119号
原告朝阳县古山子乡娘娘庙村第*组村民，住朝阳县古山子乡娘娘庙村。
诉讼代表人郑兰杰，男，1957年10月15日出生，汉族，退休教师，住朝阳县古山子乡娘娘庙村*组****号。
诉讼代表人薛树轩，男，1965年3月19日出生，汉族，农民，住朝阳县古山子乡娘娘庙村*组****号。
诉讼代表人吴凤山，男，1948年6月7日出生，汉族，农民，住朝阳县古山子乡娘娘庙村*组****号。
诉讼代表人杨振国，男，1955年2月2日出生，汉族，农民，住朝阳县古山子乡娘娘庙村*组****号。
被告朝阳县人民政府，住所地朝阳县柳城镇波赤村（新县城）。
法定代表人刘力东，县长。
委托代理人孙凯，朝阳县国土资源局工作人员。
委托代理人袁秀广，辽宁凌博律师事务所律师。
原告朝阳县古山子乡娘娘庙村第六组村民诉被告朝阳县人民政府行政行为违法并赔偿一案，本院受理后，依法进行了审理，现已审理终结。
原告诉称，被告作出的注销娘娘庙小学土地使用证的行政行为违反多项法规：1.违反《土地登记法》第49条（“本办法所称注销登记，是指因土地权利的消灭等而进行的登记。”），学校林地尚在承包期，该地块承担着六组村民走路的地役权，撤证违法侵权；2.违反《行政程序法》，撤证未召开听证会，未听取当事人的陈述，作出处理的主体不明确，事实不清；3.注销行为适用《土地登记法》第58条明显错误，此款为更正登记，并非注销，更正又无更正结果，导致学校林地被掉包倒卖，林地道路随之被倒卖，最终造成六组耕地被毁，根据《行政诉讼法》第98条规定，给原告造成的10亩耕地被毁的损失必须给予赔偿。事实上，2012年初，朝阳县呈祥膨润土有限公司（以下简称呈祥公司）转包娘娘庙村七组40余亩林地和小学20亩林地，但其未经村民同意就改变土地用途建厂，时任村书记向小学索要土地流转费未果，就出具伪证谎称小学林地是七组的，可小学有土地使用证可证明土地所有权是六组的。后村、乡找国土局，通过被告注销了小学的土地使用证，将林地变成未利用地倒卖给呈祥公司。该公司挖沙毁地建成后，导致六组10多亩耕地挡在里面无路可走。期间村民不断举报，但县国土局只对占地假装处罚，而被告不仅渎职注销土地使用证，还违反征地程序骗取辽政地字〔2012〕2045号批复，先建后批，且批复内容与实际不符。请求撤销被告骗取辽政地字〔2012〕2045号批复，责令退还所占违法批地及未批多占土地；撤销被告注销娘娘庙小学土地使用证行为，判令恢复娘娘庙村六组村民的地役权，责令被告退还原告被占的耕地及赔偿六组村民10多亩耕地被毁的损失。原告向本院提交的证据有：1.朝阳县国土局2016年4月25日作出的朝县国土总字〔2016〕12号《处理意见书》；2.朝阳市国土资源局2016年7月28日作出的朝国土资行复字〔2016〕2号行政复议决定书；3.朝阳县人民政府2013年9月3日作出的《关于朝阳县人民政府2012年度第54批次用地的请示》；4.东五家子乡娘娘庙小学集体土地使用证（编号332）；5.朝阳县国土局2012年5月21日《公告》；6.朝阳县国土局和朝阳县政府办在“市长公开电话”等网络平台上对该问题的回复。
被告辩称：1.本案不符合立案条件，原告是“六组村民”而非“六组”，则应将六组村民全部信息都写上，以确定原告作为自然人诉讼的主体资格，但本案是集体诉讼，则应有推举代表人的法定程序和相应的授权委托书，如无这些材料，应裁定驳回其起诉；同时，应将呈祥公司列为第三人，该公司是本案土地的实际征用人。2.原告不适格，涉案土地原是河滩地，经村组织治理后，由七组村民耕种，后村里又组织栽树，1984年分给各户，余下20亩给小学作生炉用柴，严格意义上说该土地所有权应是村农民集体所有，原告主张的地役权也不是本案的审查范畴。3.原记载于小学名下的20亩土地本就不是学校的，证件不是正常渠道办理的，是原学校负责人在空白的土地证填写的，且没有地籍档案，被告撤销小学土地使用证完全符合《土地登记办法》第58条和《土地管理法实施条例》第7条规定，实体合法，程序合法。4.辽政地字〔2012〕2045号批复以真实材料为依据，符合客观实际，应予以维持。被告向本院提交了以下证据、依据：1.朝县国土罚〔2012〕29号《行政处罚决定书》；2.朝县财政局《接收罚没财物回复》；3.朝阳县国土局和古山子乡党委给予王德志的党内处分；4.朝县国土罚〔2012〕16号《行政处罚决定书》；5.《朝阳县国土局征地补偿方案公告》；6.辽政地字〔2012〕2045号批复；7.《履行法定程序说明》；8.朝县国土资听征字〔2012〕第56号《听证告知书》及娘娘庙村委会《放弃听证申请》；9.朝阳县国土局2012年4月23日《关于撤销原东五家子乡娘娘庙小学校田地的〈土地使用证〉的处理意见》；10.朝阳县国土局2012年5月21日注销公告；11.《朝阳日报》2012年5月22日公告；12.学校林地租赁合同；13.国有建设用地使用权出让合同及挂牌出让给呈祥公司的相关材料。
经审理查明，朝阳县人民政府于1990年为东五家乡（现合并到古山子乡）娘娘庙小学颁发《土地使用证》（编号332），该证内有农场大园子校田地一块和北河套20亩林地两块土地，土地权属为“集体”。后因呈祥公司建厂行为涉及到北河套林地使用，娘娘庙村七组和六组村民发生争议，娘娘庙村委会向朝阳县国土资源局请示对涉案土地使用证是否合法有效进行认定。朝阳县国土局于2012年4月22日对朝阳县人民政府作出《关于撤销原东五家子乡娘娘庙小学的〈土地使用证〉进行更正登记的请示》，认定涉案土地使用证存在以下问题：1.登记程序不合法，没有该证的任何地籍档案材料；2.权属来源不明，小学与土地所有权人从未签订过用地协议；3.证中注明的四至与实际不符，根据《土地登记办法》第五十八条规定，拟对涉案娘娘庙小学土地使用证进行变更登记。2012年4月23日，朝阳县人民政府主管副县长赵晓宏在该请示上签字。2012年5月21日，经朝阳县人民政府主管副县长赵晓宏签字同意，朝阳县国土局作出注销涉案土地使用证的公告，并于2012年5月22日在朝阳日报上公告了被诉注销登记行为。2012年12月24日，辽宁省人民政府对朝阳市人民政府作出辽政地字〔2012〕2045号《关于朝阳县实施乡级规划批次用地的批复》，涉案土地被征收。原娘娘庙小学校长郑兰杰不服注销土地使用证行为，长期通过信访途径向有关部门提出异议。朝阳县国土局于2016年4月25日对其作出朝县国土总字〔2016〕12号处理意见书，将2012年注销土地使用证、呈祥公司建厂用地批复（辽政地字〔2012〕2045号）及占地补偿款拨付情况向其作出说明。郑兰杰不服该处理意见，向朝阳市国土资源局提起行政复议申请。朝阳市国土资源局于2016年7月28日对其作出朝国土资行复决字〔2016〕2号行政复议决定书，维持朝阳县国土局作出的处理意见。2016年8月5日，郑兰杰、杨振国、薛树祥、吴凤山四人作为诉讼代表人，以“朝阳县古山子乡娘娘庙村第六组村民”为起诉人，向本院提起行政诉讼，请求撤销被告骗取辽政地字〔2012〕2045号批复，责令退还所占违法批地及未批多占土地；撤销被告注销娘娘庙小学土地使用证行为，判令恢复娘娘庙村六组村民的地役权，责令被告退还原告被占的耕地及赔偿六组村民10多亩耕地被毁的损失。
本院认为，公民、法人或其他组织向人民法院提起行政诉讼，必须符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的起诉条件和级别管辖。
本案起诉人有三项诉讼请求：
一、请求撤销被告骗取辽政地字〔2012〕2045号的批复，责令退还所占违法批地及未批多占土地。起诉人该项表述不明确，在本院组织的询问中，起诉人称省政府批复合法，是朝阳县政府骗取省政府批复违法，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款和（2005）行他字第23号《最高人民法院关于适用＜行政复议法＞第三十条第二款有关问题的答复》的规定，省级人民政府作出的征收土地行政行为属最终裁决，不属人民法院行政诉讼的受案范围。因此，朝阳县人民政府逐级向省政府申报用地请示等内部程序性行为，亦不属行政诉讼受案范围，起诉人该项诉讼请求无法律根据。利害关系人如果认为存在未批多占土地情形，应依法另行寻求救济。
二、请求撤销被告注销娘娘庙小学土地使用证行为。起诉人以朝阳县人民政府为被告提起本案诉讼，经查阅双方的证据和询问双方当事人，可以认定是朝阳县国土局分别于2012年4月23日和2012年5月21日就娘娘庙小学土地使用证处理意见和注销公告向朝阳县人民政府提交书面材料，主管副县长均在书面材料上签字。2012年5月22日，朝阳县国土局以自己的名义在朝阳日报上公告了被诉注销登记行为。被告主管副县长在朝阳县国土局请求文件上的签字行为系《土地登记办法》第五十八条规定的批准行为。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”故本案适格被告应为朝阳县国土局。本院两次向起诉人释明所列被告错误和起诉违反行政诉讼法规定的级别管辖，但其坚持朝阳县人民政府为适格被告，要求本院进行审理（有笔录在卷）。本院经审查认定，朝阳县国土局于2012年5月22日在朝阳日报上公告了被诉注销登记行为，被注销土地使用证的直接权利人娘娘庙小学没有就该注销行为主张权利的情况下，该公告时间即为利害关系人知道或应当知道被诉行政行为内容的时间。该公告没有交待诉权和起诉期限，根据当时生效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，利害关系人的起诉期限应从知道该行政行为内容起最长不超过两年，故自起诉人2016年8月5日提起本案行政诉讼时，已经超过法定的起诉期限。
三、请求判令恢复娘娘庙村六组村民的地役权，责令被告退还原告被占的耕地及赔偿六组村民10多亩耕地被毁的损失。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三条及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条之规定，起诉人该项诉讼请求，须以侵权的行政行为被确认为违法为前提。当事人单独提起行政赔偿诉讼的，须赔偿义务机关先行处理。本案未进入实体审理，未对被诉注销土地使用证行为是否合法进行认定，故起诉人该项诉讼请求亦不成立。
同时，起诉人以“六组村民”名义起诉亦在起诉条件上存在瑕疵。作为利害关系人，六组村民个体可以自己名义起诉；若以村民组集体名义起诉，需提交该农民集体共有多少户村民或多少名成年村民、推选诉讼代表人比例是否符合法定多数比例情形的相关证据材料，原告提交的诉讼委托书，只有村民签名和捺印，没有上述情况证明。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款（一）、（二）、（三）项、第二款的规定，裁定如下：
驳回起诉。
案件受理费50元，予以退还。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或代表人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。
审判长 孟凡芹
审判员 陈铁成
审判员 王敏一
二〇一六年十月二十七日
书记员 邹 荣