湖北省襄阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）鄂襄阳中行终字第00072号
上诉人（原审原告）吕滨，男，1958年3月29日出生，汉族，谷城县政法委员会干部，住谷城县。
委托代理人朱宇光，湖北谷伯律师事务所律师。代理权限：一般代理。
被上诉人（原审被告）谷城县城市规划管理局。
法定代表人常定洲，该局局长。
委托代理人毕明哲，谷城县城市规划管理局干部。代理权限：一般代理。
委托代理人陈启顺，湖北筑阳律师事务所律师。代理权限：一般代理。
上诉人吕滨因诉被上诉人谷城县城市规划管理局行政许可、行政赔偿一案，不服谷城县人民法院（2014）鄂谷城行初字第00007号行政判决，向本院提起上讼，本院受理后，依法组成合议庭，于2014年10月9日公开开庭进行了审理。上诉人吕滨及其委托代理人朱宇光，被上诉人谷城县城市规划管理局的委托代理人毕明哲、陈启顺到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定，2010年9月30日，吕滨依据谷城县人民法院2010年8月9日作出的（2007）谷法执字第92-4号执行裁定书（裁定1.被执行人任东升、孔祥英位于谷城县××××号的房地产所有权及土地使用权归买受人吕滨享有、占有和使用；2.买受人吕滨应持本裁定书到有关机构办理产权过户手续。），以出让方式取得谷城县××××号492.5平方米土地使用权，并于同年10月28日办理了谷城国用2010第01-304号国有土地使用权证书。2012年5月24日，吕滨以原房屋倒塌为由，向谷城县城市规划管理局提出申请，要求办理《建设工程规划许可证》，并向谷城县城市规划管理局提交了建房边界协议，谷城县住房保障和房屋管理局证明，国有土地使用权证、身份证、居民户口薄等相关材料。同年8月17日，谷城县城市规划管理局派工作人员前往谷城县××××号进行现场踏勘，并制作了踏勘记录表，踏勘报告。嗣后，吕滨因多次找谷城县城市规划管理局要求履行行政许可法定职责未果，吕滨于2012年10月9日向谷城县人民法院提起行政诉讼，要求依法判令谷城县城市规划管理局履行法定职责。谷城县人民法院于2013年3月5日依法作出（2012）鄂谷城行初字第13号行政判决书，责令谷城县城市规划管理局在判决生效之日起二十日内对吕滨要求办理《建设工程规划许可证》的申请履行法定职责。宣判后，吕滨不服，向湖北省襄阳市中级人民法院提出上诉。期间，谷城县城市规划管理局于2013年3月21日给吕滨送达了“县城市规划管理局关于行政许可一次性告知的函”，要求吕滨提供如下相关证件：1.申请人的身份证复印件1份;2.申请人及家庭常住人口户口簿复印件1套；3.临街建筑彩色效果图2种以上方案各1份，应同时提供DWC和JPG格式的电子文档（装订成册，A4纸大小）；4.建设工程设计方案3套，应同时提供DWC和JPG格式电子文档（装订成册，A4纸大小）；5.1/1000统一平面高程系统的实测地形图2份，DWC格式电子地图1份；6.有效的土地批准文件（含宗地图）复印件1份；7.建设用地规划许可证复印件1份；8.确系危房的应有房屋安全签定部门的危房鉴定书1份；9.原住房的正立面、侧立面等不同角度照片4张；10.以上证件、批准文件需提交原件核验，图纸应盖具备相应资质的设计单位图章、图审单位图章。2013年5月17日，湖北省襄阳市中级人民法院作出（2013）鄂襄阳中行终字第00018号行政判决，驳回上诉，维持原判。判决生效后，谷城县城市规划管理局于2013年6月8日，又给吕滨送达了“县城市规划局关于行政许可一次性告知的函”，要求吕滨提供如下证件：1.临街建筑彩色效果图2种以上方案各1份，应同时提供DWC和JPG格式的电子文档（装订成册，A4纸大小）；2.建设工程设计方案3套，应同时提供DWC和JPG格式电子文档（装订成册，A4纸大小）；3.1/1000统一平面高程系统的实测地形图2份，DWC格式电子地图1份;4.建设用地规划许可证复印件1份；5.确系危房的应有房屋安全签定部门的危房鉴定书1份；6.原住房的正立面、侧立面等不同角度照片4张；7.以上证件、批准文件需提交原件核验，图纸应盖具备相应资质的设计单位图章、图审单位图章。同年6月26日,谷城县城市规划管理局作出（谷规）许不决（2013）01号不予行政许可决定书，认为，申请人吕滨于2012年6月向谷城县城市规划管理局提出办理《建设工程规划许可证》的申请，因未按要求提交相关资料，规划局经审查认为其申请不符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《湖北省城乡规划条例》第三十八条规定的情形，根据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第二款的规定，决定不予许可。为此，吕滨再次提起行政诉讼。谷城县人民法院于2013年11月18日作出（2013）鄂谷城行初字第00009号行政判决书，判决：一、撤销谷城县城市规划管理局2013年6月26日作出的（谷规）许不决（2013）01号不予行政许可决定；二、责令谷城县城市规划管理局于判决生效之日起二十日内重新作出具体行政行为。2014年4月3日，谷城县城市规划管理局给吕滨颁发了谷城县城市规划行政许可文书《建设工程规划许可证》（单体建筑），许可原告吕滨在谷城县××××号地段改建房屋，建设层数为一层，建筑面积为418平方米。吕滨认为该行政许可文书无事实和法律依据，再次提起行政诉讼。
原审法院认为，谷城县城市规划管理局系本县城市规划行政主管部门，具有主管本县行政区域内的城市规划工作的法定职责。本案中，谷城县城市规划管理局在核发吕滨要求办理《建设工程规划许可证》（单体建筑）的申请时，依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条及谷城县人民政府令第7号《谷城县县城区内村（居）民建房管理办法》第八条第二款的相关规定，以不适宜居住的房屋，可以申请以原址、原合法建筑面积、原合法建筑高度维修和翻新为由，作出许可吕滨在原址处建设一层房屋的决定，事实清楚，适用法律正确，谷城县人民法院予以支持。吕滨主张应依据《湖北襄樊谷城老街历史价值及修建性详细规划》及谷城县城市规划项目专题会议纪要的相关规定及决定，重新作出规划许可，因上述文件及会议纪要未经县人民政府批准生效形成规范性文件，不能作为行政许可的依据。故吕滨的此项诉请，谷城县人民法院不予支持。本案中，吕滨要求谷城县城市规划管理局赔偿经济损失的诉请，因谷城县城市规划管理局在本案所诉的行政许可过程中并未给吕滨造成经济损失，故对吕滨要求谷城县城市规划管理局赔偿经济损失的诉请谷城县人民法院不予支持。吕滨要求撤销收取建房配套费设计费的诉请，不属本案审理范围。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回吕滨的诉讼请求。案件受理费50元，由吕滨负担。
宣判后，上诉人吕滨不服判决，向本院上诉称，谷城县城市规划管理局2014年4月3日颁发给上诉人的《建设工程规划许可证》中仅许可建一层的决定，没有法律依据，应当许可上诉人建设六层。被上诉人谷城县城市规划管理局收取城区基础设施配套费和建房设计费违法，应予返还。被上诉人延迟行政许可和仅许可上诉人建一层房屋的决定违法，应给予国家赔偿。被上诉人仅发给上诉人《建设工程规划许可证》副本的行为违法。原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求缺乏事实和法律依据。故请求二审法院撤销一审判决，依法改判或发回原审人民法院重审。
被上诉人谷城县城市规划管理局辩称，被上诉人对上诉人吕滨申请拟建房宅基地处进行了实地踏勘，踏勘中发现其地上所建房屋并未“灭失”，而且是一层不适合居住的旧房，该宅基地位于谷城县政府所在地城关镇的老街保护区。根据《谷城县县城规划区内村（居）民建房管理办法》第八条第二款及该办法附注的“分级控制区范围”规定，上诉人吕滨要求在该宅基地建六层房屋的申请不符合上述规定。被上诉人根据上述文件以“原址、原合法建筑面积，原合法建筑高度翻修”的规定，作出准许上诉人吕滨在原址上建设一层房屋的行政许可决定合法且合理。被上诉人所颁发给上诉人吕滨的《建设工程规划许可证》副本，并非存在非法性，其与正本具有同等法律效力。被上诉人收取城区基础设施配套费的行为是行政征收行为，依据的是鄂价工服规（2012）58号文件湖北省物价局湖北省财政厅《关于襄阳市城镇基础设施配套费征收标准的批复》和谷价字（2012）41号谷城县物价局文件的规定收取的，不是办理《建设工程规划许可证》所要缴纳的行政许可费用。建房设计费是被上诉人下辖的城乡建设规划设计院收取，其属企业性二级单位，具有独立的民事主体地位，其收费行为属于民事行为，不属于行政行为。被上诉人的行政许可行为，对行政相对人是一种利得结果，不可能造成损害。因此，上诉人吕滨主张行政赔偿没有事实和法律依据。故请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
上诉人吕滨为支持其诉求，向原审法院提供了以下证据：
1、“建房配套费”非税收入通用票据。2、“建房设计费”地方税务局通用网络发票。3、方案设计说明。4、李滇军证言。5、《湖北襄樊谷城老街历史地段价值研究及修建性详细规划》及规划图。6、谷城县城市总体规划（2008-2020）中老街保护区划图。7、湖北襄樊谷城老街历史地段高度控制图。8、谷城县特殊教育学校建设工程施工合同。9、谷城县投资评审（2012）3号“关于对谷城县特殊教育学校宿舍楼及附属工程结算造价的审核报告”。10、拟建老街61号政府公租房现场及修建效果图。11、谷城县特殊学校宿舍照片。12、湖北省物价局、湖北省财政厅《关于襄阳市城市基础设施配套费征收标准的批复》。13、谷城县物价局《关于我县城区基础设施配套费征收标准的通知》。14、2011年第八次城市规划项目专题会议纪要。15、吕滨与孔祥英签订的“变卖房屋协议”。16、湖北省谷城县人民法院（2007）谷法执字第92-4号执行裁定书。17、谷城县人民法院（2010）谷法执收第114号收条。18、孔祥英卖房税款发票、吕滨买房税款发票。19、补交土地出让金收入票据。20、谷城县城市规划管理局（谷规）许不决（2013）01号不予行政许可决定书。21、2011年4月6日利率调整表。22、湖北谷伯律师事务所证明。23、法律服务费收据。
被上诉人谷城县城市规划管理局在法定期限内向原审法院提供了以下证据：
1、谷城县城市规划行政许可文书《建设工程规划许可证》（单体建筑）行政许可审批表。2、谷城县城市规划行政许可文书《建设工程规划许可证》（单体建筑）行政许可申请表。3、建房边界协议。4、谷城县住房保障和房屋管理局对谷城县人民法院的通知。5、房屋现状图。6、踏勘报告。7、谷城县城市规划管理局现场踏勘记录表。8、吕滨与谷城县国土资源局签订的国有土地使用权出让合同。9、谷城县人民政府颁发的谷城国用（2010）第01-304号国有土地使用权证。10、吕滨居民身份证复印件。11、吕滨的户口簿复印件。12、批准建设屋顶平面图。13、批准建设正立面图。14、中华人民共和国《建设工程规划许可证》副本。15、规委会（2014）谷城县城乡规划委员会会议纪要。16、襄阳市中级人民法院[2013]鄂襄阳中行终字第00018号行政判决书。17、谷城县人民法院（2012）鄂谷城行初字第13号行政判决书。18、谷城县人民法院（2013）鄂谷城行初字第00009号行政判决书。19、2010年3月30日颁发的谷城县人民政府令（第7号）《谷城县县城规划区内村（居）民建房管理办法》。20、谷城县物价局谷价字（2012）41号《关于我县城区城市基础设施配套费征收标准的通知》。21、收费许可证。22、计价格（2002）10号“国家计委、建设部关于发布《工程勘察设计收费管理规定》的通知”。23、谷城县城市规划管理局“组织机构代码”。24、事业单位法人证书。25、谷城县城乡规划设计院企业法人营业执照、组织机构代码。26、《中华人民共和国城乡规划法》。
谷城县人民法院依据吕滨的申请，依法调取的证据：1、2010年11月23日，谷城县城市规划委员会《会议纪要》。2、谷城县城市规划管理局行政许可审批表《建设工程规划许可证》（建筑工程类）。3、谷城县城市规划管理局颁发给谷城县特殊教育学校，副本编号：2010-024建设工程规划许可证。
上述证据材料已随案移送本院。庭审质证时，各方当事人均发表了质证意见。
经审理，二审查明的案件事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会议纪要（法〔2004〕96号）关于行政案件的审判依据中规定：“县级以上人民政府及其主管部门制定发布的具有普遍约束力的决定、命令或者其他规范性文件。行政机关往往将这些具体应用解释和其他规范性文件作为具体行政行为的直接依据。这些具体应用解释和规范性文件不是正式的法律渊源，对人民法院不具有法律规范意义上的约束力。但是，人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力”。本案中，被上诉人谷城县城市规划管理局依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条以及谷城县人民政府令（第7号）《谷城县县城规划区内村（居）民建房管理办法》第八条第二款的规定，以不适宜居住的房屋，可以申请以原址、原合法建筑面积、原合法建筑高度维修和翻新为由，作出许可上诉人吕滨在原址处建设一层房屋的决定。其依据的管理办法作为县级以上人民政府制定发布的具有普遍约束力的规范性文件已于2010年3月25日县人民政府常务会议审议通过，并于2010年4月1日起公布施行。该规范性文件对社会公共利益没有损害，制定程序合法并与上位法不产生法律冲突，对其所辖区域内建房管理的规定合理且适当，应认定该规范性文件合法、有效。因此，被上诉人谷城县城市规划管理局依据《谷城县县城规划区内村（居）民建房管理办法》第八条第二款的规定，作出许可上诉人吕滨在原址处建设一层房屋的行为并无不当。上诉人吕滨诉称，被上诉人谷城县城市规划管理局颁发《建设工程规划许可证》，应依据《湖北襄樊谷城老街历史价值及修建性详细规划》及谷城县城市规划项目专题会议纪要的相关规定及决定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十九条、第二十八条以及《湖北省城乡规划条例》第十六条第一款、第三款之规定，地方各级人民政府应当根据当地经济社会发展水平，有计划、分步骤地组织实施城乡规划；城市人民政府城乡规划主管部门组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案；重要街区、重要地块等的修建性详细规划应当符合控制性详细规划，并报城市、县人民政府审批，对于涉及公共利益且投资规模较大的特别重要地块的修建性详细规划，审批前应当先经本级人民代表大会常务委员会审议。本案中，上诉人主张的《湖北襄樊谷城老街历史价值及修建性详细规划》及会议纪要未经县人民政府批准生效形成规范性文件，即不能作为行政许可的依据。因此，上诉人吕滨诉称，谷城县城市规划管理局应当许可其建设六层房屋的主张，因缺乏事实和法律依据，本院不予支持。上诉人吕滨诉称，被上诉人谷城县城市规划管理局收取城区基础设施配套费和建房设计费违法，应予返还。被上诉人收取城区基础设施配套费以及建房设计费，因不是办理《建设工程规划许可证》所要缴纳的办证费用，即不属于本案审理范围。上诉人吕滨诉称，被上诉人延迟行政许可和仅许可上诉人建一层房屋的决定违法，应给予赔偿。因被上诉人的行政许可行为，对行政相对人是一种利得结果，在行政许可过程中没有给上诉人造成直接经济损失。因此，上诉人吕滨主张行政赔偿没有事实和法律依据，本院不予支持。上诉人吕滨还诉称，被上诉人仅发给上诉人《建设工程规划许可证》副本的行为违法。被上诉人为上诉人颁发《建设工程规划许可证》副本，是为了规范被许可人严格按照规划许可内容建设工程，所采取的行政管理措施，是被许可人取得《建设工程规划许可证》正本的一个过渡过程。因此，上诉人吕滨诉称被上诉人仅发给其《建设工程规划许可证》副本的行为违法的主张，因缺乏法律依据，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人吕滨承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 程 勇
审 判 员 杨 瑛
代理审判员 曾建彬
二〇一四年十一月四日
书 记 员 李晶晶