安徽省涡阳县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）皖1621行初42号
原告王开龙，男，1973年11月1日生，汉族，小学文化，农民，住址涡阳县。
委托代理人褚汉华，安徽褚汉华律师事务所律师。
被告涡阳县国土资源局，住所地涡阳县城关街道紫光大道南侧，组织机构代码00317630-0。
法定代表人侯敬志，局长。
委托代理人江绍民，涡阳县国土资源局工作人员。
委托代理人许岩，安徽亳乐律师事务所律师。
原告王开龙不服被告涡阳县国土资源局作出的土地行政处罚决定一案，原告于2016年11月10日向本院提起行政诉讼，本院当日立案后，于同年11月15日向�告送达了行政诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年12月6日公开开庭审理了本案，原告王开龙及其委托代理人褚汉华、被告单位出庭负责人刘志远、委托代理人江绍民、许岩到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告涡阳县国土资源局（以下简称国土局）以原告王开龙未经批准于2007年擅自占用龙山镇南大王村委会王圩村民组南侧东西长10.5米，南北长21.6米。总面积226.8平方米（计0.34亩），其中建筑物面积199.5平方米的集体土地进行房屋及基础设施建设的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和第五十九条的规定为由，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条，于2016年10月26日作出涡国土行罚字（2016）1014号行政处罚决定，决定责令退还非法占用的226.8平方米土地，限15日内拆除在非法占用的226.8平方米土地上新建的房屋。
原告王开龙诉称：原告是龙山镇王圩村村民，原告没有在行政机关确认的东西长10.5米，南北长21.6米，总面积226.8平方米的土地上建筑房屋。原告既没有违法占地的事实，也没有违法建房的事实，行政机关违背基本事实，对原告作出行政处罚与客观事实不符，是错误的具体行政行为。2007年，养子王彪在自己的宅基地上建造房屋一处，房屋的建造符合村规划（有宅田合一的承包经营权证为证），行政机关将王彪的建房行为移花接木在原告身上，所以，作出的行政处罚是错误的。为此，原告请求依法撤销被告作出的具体行政行为，本案的诉讼费由被告承担。
原告向本院提供以下证据：
1、王开龙的身份证复印件，证明原告是适格的诉讼主体；
2、行政处罚决定书：证明原告不是适格的不处罚主体，被告作出的具体行政行为主体错误；
3、编号为（2015）3416211122051100023J土地承包经营权证书一份，证明该经营权证书载明的主体是陈兰英、王开场、王彪，与原告王开龙无关，王彪根据宅田合一的要求，在自己的宅基地上建造房屋，与原告无关，王彪建房的事实和居住的事实已经得到行政村、人民法院的确认；
4、2015年4月20号龙山镇南大王村委会出具的情况说明一份，证明涉案房屋属于王彪建造，所建房屋符合村统一规划，建房不具有违法性；
5、2016年9月6日龙山镇南大王村委会出具的证明一份，证明王彪所建房屋是其本人及其家人的唯一的生活居住用房，占地是宅田合一的宅基地27米部分；
6、龙山镇南大王村委会村民组出具的情况说明一份，证明王圩村实行宅田合一承包土地的事实，王彪通过承包方式获得宅基地建房的事实；
7、（2015）涡民一初字第01401号民事判决书一份，证明该判决确认了具体行政行为项下的占地及建房属于王彪而不是王开龙，该判决不仅确认王开平侵权的事实，而且确认了王彪居住行为及占地建房的合法性；
8、照片一组，证明王圩村多户村民根据宅田合一及行政村规划，与王彪一样建造了住房的事实，证明行政机关处罚违法；
9、情况说明一份，证明王彪在本人的承包经营的土地范围内建住房，符合村规划，符合农村居民一户一宅的生存条件要求。
上述证据证明被告处罚主体错误。
被告国土局辩称：一、被告行政行为事实清楚，证据充分。2016年5月3日，经与原告同村村民也是原告的哥哥王开平到亳州市国土资源局举报：涡阳县龙山镇大王行政村村民王彪侵占其承包地建房，要求依法处理。根据执法人员的核查，原告王开龙非法占用土地建住宅�被告于2016年6月6日对该行为进行立案。2016年7月29日执法人员进行调查取证，对被处罚人进行了询问及现场勘察，王开龙新建住宅东西长13米，南北长21.6米，计226.8平方米。经过核对龙山镇土地利用总体规划图（2006-2020）和龙山镇土地利用现状图，该地在基本农田保护区内，不符合土地利用总体规划，综上所述，被告行政行为事实清楚，证据确凿。二、被告行政行为程序合法。被告接到举报进行核查后，填写违法线索登记表进行立案呈批，立案后，进行调查取证，询问当事人、现场勘察，告知、听证审批等程序，对王开龙依法作出行政处罚，程序合法。三、被告行政行为适用法律正确。原告未经批准，违法占用基本农田建住宅的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和第五十九条的规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条作出处罚决�，适用法律正确，请依法维持被告作出的行政行为。
被告向本院提供以下证据：
一、实施行政处罚的事实依据
2015年3月12日，对王开龙的询问笔录；
（2）王开龙的身份证复印件；
2016年7月28日，现场勘测笔录及附表；
2016年8月30日，现场勘测笔录及附表；
2016年6月10日，执法人员现场拍照照片2张；
1-5号证据，证明王开龙未经批准建住宅形成事实，占地面积351平方米，经过现场核实，实际占地面积226.8平方米。
2016年8月5日，龙山镇南大王村委会的情况说明，证明王开龙违法建设三间两层楼房用作小孩结婚婚房；
（2）龙山镇土地利用总体规划（2006-2020）局部；
（2）龙山镇土地利用现状图；
该组证据证明被告行政行为事实清楚，证据充分。
（2）实施行政处罚的程序证据
（2）群众来访登记表和举报信;
（2）违法线索登记表;
（2）立案呈批表;
4、询问笔录和现场勘测笔录;
5、调查报告；
6、会审记录;
7、听证告知书及送达回证；
8、听证申请书；
9、听证通知书；
10、听证笔录；
11、2016年9月6日，王开龙现场勘察图；
12、行政处罚告知听证报告；
13、撤销国土听告字（2016）第1014号听证告知书及送达回证；
14、国土听告字（2016）第1024号听证告知书及送达回证；
15、违法案件处理决定呈批表；
16、处罚决定书及送达回证。
该组证据证明被告按照法定程序实施行政处罚。
三、实施行政处罚的法律依据
《中华人民共和国土�管理法》第43条、59条、77条。
本案的争议焦点是：被告的处罚行为事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确。
经庭审举证、质证，本院对证据确认如下：
对原告提供的1-9号证据，被告对1号证据的三性无异议，本院予以认定；2号证据是被诉的具体行政行为，不能作为证据使用；3号证据被告对其关联性有异议，认为证明了原告违法事实的存在，证明宅田合一的说法是错误的；4号证据无原件，同时证明王彪2007年建房不符合常理；5、6号证据有村委会公章没有村主任签字，形式不合法，不能证明房屋是王彪所建，宅田合一违反法律规定；7号证据仅能证明王彪与王开平是邻居关系，违法建筑不存在合法性；8、9号证据证明宅田合一违法。本院认为：3号证据是县政府颁发的承包经营权证，合法有效，予以认定；4、5号证据形式不合法�不予认定；6号证据内容不合法，不予认定；7号证据仅能证明王彪与王开平是邻居关系，2015年王彪在涉案房屋居住的事实，但是，不能证明违建房屋是王彪所建，对原告的证明目的不予认定；8号证据仅能证明房屋建设的现状，不能证明被告处罚错误；9号证据仅能证明涉案房屋建设在王彪家的承包经营权证面积之内，不能证明符合规划，对不合法的部分不予认定。
对被告提供的1-3组证据，原告均有异议，综合质证意见是：不能证明原告实施违法占地行为，行政机关没有查明土地来源，只有查明土地的归属，才能确定处罚的主体。2016年5月王开平举报王彪违法建房，群众来访登记表记载被举报人王彪违法侵占举报人的承包地违法建房并要求处理，被告查处的的是一个人，处理的却是另外一个人。由于处罚主体错误，适用法律当然错误。本院认为：被告处罚的线索来源是群众举报，举报内容是侵占举报人的承包地违法建房并要求处理，被告应当查明涉案房屋占地的来源、性质，土地使用权人以及举报人的承包地等情况，处罚卷中材料仅有王开龙的询问笔录和行政村出具的证明，行政村出具的证明因形式不合法又不能作为证据使用，因此，原告异议理由成立，本院对被告举证的三组证据均不予认定。
经审理查明：被告涡阳县国土资源局以原告王开龙未经批准于2007年擅自占用龙山镇南大王村委会王圩村民组南侧东西长10.5米，南北长21.6米，总面积226.8平方米（计0.34亩），其中建筑物面积199.5平方米的集体土地进行房屋及基础设施建设的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和第五十九条的规定为由，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条，于2016年10月26日对王开龙作出涡国土行罚字（2016）1014号行政处罚决定，决定责令退还非法占用的226.8平方米的土地，限15日内拆除在非法占用的226.8平方米土地上新建的房屋。告知了原告复议、诉讼的权利及期限。原告不服，向本院提起行政诉讼，要求依法撤销被告作出的行政行为，本案诉讼费由被告承担。
另查明：涡阳县人民政府为陈兰英颁发的承包经营权证载明，陈兰英家的承包地共有2块地，均系基本农田，承包期限从2014年9月30日至2024年10月1日。家庭成员有陈兰英、王开场、王彪彪三人。
本院认为：《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实，违法事实不清的，不得给予行政处罚”。本案中，房屋违建行为发生在2007年，虽然2007年原告王开龙出资建房，但是，不能就此认定出资者就是违法建设的实际主体。在没有其他人合法使用涉案土地的情况下，谁对该土地拥有合法的承包经营权，按照常理，应当推定房屋实际属于谁所建，至于房屋建好以后，交给谁居住、使用，均不影响违建主体的成立。事隔十年之久，被告才进行处罚，处罚的事实部分证据仅有原告自认的问话笔录，没有其他证据相互印证，不能形成完整的证据锁链，现在原告又不予认可，故被告作出的处罚决定认定事实不清，证据不足，依法应予撤销。对原告要求撤销被告行政行为的诉讼请求本院予以支持。综合以上理由，经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第六十条第一款之规定，判决如下：
一、撤销被告涡阳县国土资源局于2016年10月26日作出涡国土行罚字（2016）1014号行政处罚决定；
二、责令被告涡阳县国土资源局于本判决生效后六十日内重新作出具体行政行为。
本案受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于安徽省亳州市中级人民法院。
审 判 长 周 侠
审 判 员 罗 梅
人民陪审员 魏 东
二〇一六年十二月十五日
书 记 员 宋 颖
书 记 员 吴佳霖
附：相关法律规定
《中华人民共和国行政诉讼法》
七十条：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
（2）主要证据不足的；
（2）适用法律法规错误的；
（2）违反法定程序的；
（2）超越职权的；
（2）滥用职权的；
（2）明显不当的；
最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》
第六十条：人民法院判决被告重新作出具体行政行为，如不及时重新作出具体行政行为，将会给国家利益、公共利益或者当事人利益造成损失的，可以限定重新作出具体行政行为的期限。
人民法院判决被告履行法定职责，应当制定履行的期限，因情况特殊难于确定期限的除外。