林西县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）林行初字第1号
原告田瑞军，男，1964年12月4日出生，汉族，个体户，住赤峰市松山区。
委托代理人李志玲，林西县林西镇法律服务所法律工作者。
被告林西县水务局。
法定代表人钟新光，系该局局长。
委托代理人王玉成，内蒙古兴林律师事务所律师。
委托代理人高彦龙，系该局执法监察大队队长。
第三人赤峰市林西县国营隆平农场，住所地林西县。
法定代表人鞠东明，系该场场长。
原告田瑞军不服被告林西县水务局作出的水事行政强制措施向本院提起行政诉讼，本院受理后依法追加赤峰市林西县国营隆平农场作为本案第三人参加诉讼，并依法组成合议庭公开开庭进行了审理，原告田瑞军及其委托代理人李志玲，被告林西县水务局之委托代理人王玉成、高彦龙到庭参加了诉讼，第三人经合法传唤未派人参加庭审。本案现已审理终结。
原告田瑞军诉称，请求依法判令撤销被告水停字（2014）第1号《责令停止水事违法行为通知书》，被告赔偿损失487074.21元，并承担本案的诉讼费。事实与理由是，2005年7月21日原告承包了林西县国营隆平农场39.1亩林地（用了GPS定位），承包年限为50年，时至今日原告已治理了十年了，并经林西县林业局颁发了林木所有权证。2013年第一批成材树已经采伐，2014年春季更新植树，投入了6万余元，被告予以阻拦，不让原告重新栽树，并且给原告下达了水停字（2014）第1号《责令停止水事违法行为通知书》，原告不服，提出行政复议，林西县政府称原告不能用林权证对抗《内蒙古自治区水工程管理保护办法》，这纯属本末倒置，是严重侵犯公民所有权的行为。林权证是国家颁发的私有财产的有效证据，是神圣不可侵犯的。无论宪法、物权法还是民法通则都明确规定公民私有财产不可侵犯，这些法律都是上位法。林西县政府和水务局用《内蒙古自治区水工程管理保护办法》的下位法来对抗上位法，违背立法的原则，是严重的违法行为。原告在与林西县国营隆平农场签订的林地使用权、林木所有权流转合同中明确约定了原告林地使用年限及四至等。原告是在自己承包的林地范围内进行治理植树，并未侵犯被告的权益。被告坚持维护12米以内的堤坝，必须给付原告方土地征地费用。被告无权阻止原告更新林地，也没有权力停止水渠两岸农民用水的权力，为此提出前面的诉讼请求。
被告林西县水务局辩称，1、我局作出的《停止水事违法行为通知书》事实清楚，适用法律正确。2014年4月，原告田瑞军未经县级以上行政主管部门批准，擅自在大井镇隆平七一村“九二九”渠道水工程保护范围内垦植，我局知悉其行为后，依法对现场进行了拍照取证。鉴于原告的行为已经违反了《中华人民共和国水法》第四十一条、第四十三条、第五十九条，《中华人民共和国防洪法》第二十五条、第六十一条，《内蒙古自治区水工程管理保护办法》第十二条之相关规定，我局于2014年4月22日依据《内蒙古自治区水工程管理保护办法》第十四条的规定，按法定程序向其送达了《停止水事违法行为通知书》。2、原告田瑞军的诉请无事实和法律依据。我国《防洪法》第二十五条规定：“护堤护岸的林木，由河道、湖泊管理机构组织营造和管理。护堤护岸林木，不得任意采伐。采伐护堤护岸林木的，须经河道、湖泊管理机构同意后，依法办理采伐许可手续，并完成规定的更新补种任务。”而本案中的大井镇隆平七一村“九二九”渠道是我局依法管辖的辖区，原告在未取得我局同意的情况下，擅自垦植护堤护岸的林木，是法律所禁止的，因此无论原告是否有损失，均与我局无关。综上所述，我局对原告作出的（2014）第1号《责令停止水事违法行为通知书》事实清楚、程序合法，符合法律规定，原告诉请无事实和法律依据，应驳回原告的诉讼请求。
第三人赤峰市林西县国营隆平农场经合法传唤未出庭，亦未提供书面陈述意见。
被告林西县水务局提供的证据及当事人的质证意见：
1、内蒙古自治区水利厅水便函（2005）43号文件，即《内蒙古自治区水利厅关于赤峰市林西县成立查干沐沦灌区管理局的函》，内容反映，查干沐沦灌区始建于上世纪六十年代，由隆平灌域、“九二九”灌域、朝阳水库灌域等七个灌域组成。林西县机构编制委员会林编发（2006）5号文件，即《关于成立林西县查干沐沦灌区管理局的通知》，内容反映，成立林西县查干沐沦灌区管理局，下设包括“九二九”灌域管理所在内的七个灌域管理所。林西县人民政府林政发（2006）17号文件，即关于印发《林西县查干沐沦灌区管理体制改革实施方案》的通知，该方案载明，“查干沐沦灌区位于赤峰市北部，查干沐沦河中上游，行政隶属于林西县，是重要的粮食生产基地，”该灌区“多年平均实灌面积11.88万亩，占全县总灌溉面积的29.2%，受溉区包括4个乡镇、33个行政村、5.84万人，灌区始建于六十年代，由6条万亩灌渠和5条千亩灌渠组成”，“灌区在土壤改良，封育造林、养活水土流失、改善生态环境等方面起到越来越重要的作用。”林西县机构编制委员会根据国家水利部、财政部关于《水利工程管理体制改革实施意见》及《水利工程管理单位定岗位标准》，批准林西县查干沐沦灌区管理局为科级事业单位。”
被告认为上述书面文件，证明“九二九”灌渠始建于1960年代，系国有灌渠，即国有水利工程。
2、《水事违法案件受理、立案审批表》。被告认为可证明在巡查时发现原告违法垦植行为后，予以立案调查。
3、现场勘察笔录一份，照片三张、录像资料（光碟）一份，《林西县国营隆平农场林地使用权、林木所有权流转合同》（及其公证书）一份（该合同的发包方为赤峰市林西县国营隆平农场，承包方为本案原告田瑞军）。被告认为该组证据证明原告在水工程保护范围内垦植的事实。
4、《执法证四枚》，被告以此证明办理该案执法人员的执法资质。
5、《责令停止水事违法行为通知书》（存根），被告以此证明对原告作出立即停止违法行为，等候处理的通知的事实。
6、林西县人民政府林复决字（2014）第2号《行政复议决定书》一份及送达复议决定书的《送达回证》一份，该送达回证载明向原告送达该决定书的时间是2014年9月25日（原告田瑞军签收）。被告认为，原告收到复议决定书后，提起行政诉讼已超期一天。
原告对被告提交的上述六组证据，发表如下质证意见：
对被告第1组证据中林编发（2006）5号文件的真实性无异议，对关联性有异议，只能证明灌区管理局成立，但对灌区管理局的权力范围没有记载。对林政发（2006）17号文件的真实性无异议，对其与本案的关联性有异议，认为被告对“九二九”灌渠范围的林地无所有权，也无管理权。内水便函（2005）43号文件，系复印件不予质证。对被告的执法程序无异议。对被告的勘察笔录、照片、录像资料、执法人员的执法证件均无异议。对被告提供的第3组证据中的《流转合同》的真实性无异议，这份合同恰恰证明了原告对该林地有使用权，有权对林地上的树木采伐和更新。关于起诉期限，原告是2014年10月7日来林西县法院立案庭的，当时的起诉状把林西县政府和林西县水务局都列了被告（当庭提交了第一次起诉的起诉状，列林西县人民政府为被告之一），又按法院的要求，只把水务局列为被告，改了诉状，所以起诉没有超期。
被告针对原告的质证意见反驳称，所提交政府文件主要证明“九二九”灌渠建于1960年代，是国有水利工程；原告与国营隆平农场签订《流转合同》，原告取得了林地使用权，无论合法与否，原告在此范围内垦植应取得被告的许可。
原告田瑞军提供的证据及当事人的质证意见：
1、不服被告水停字（2014）1号《责令停止水事违法行为通知书》提出行政复议的申请书和林复决字（2014）2号《行政复议决定书》各一份，原告认为可证明提出行政复议（与被告证据6中的复议决定书一致）的情况。
2、原告田瑞军与第三人赤峰市林西县国营隆平农场签订的《林地使用权、林木所有权流转合同》及其《公证书》各一份（与被告证据3中的合同一致）。原告认为该合同经过了公证，原告是通过公开拍卖取得的林地，并交纳了33万元的承包费。在公告拍卖时已告知如有异议应在15天内向林地发包方提出，但被告方并未提出。因此，原告有权管理该林地，有权对林木进行采伐，有权垦植。
3、林权证一份，载明林地产权人为田瑞军以及林地面积四至、造林年份等情况，同时还有林木采伐情况的登记。原告认为该林权证能证明，原告有权对林木进行采伐，对林地进行垦种。
被告对原告提供的上述三组证据提出如下质证意见：
对三组证据的真实性无异议。“九二九”渠建于1960年代，原告2005年取得的林权，渠建成后20多年才造的林，因此，对林权证的合法性有异议。这些证据证明不了原告的主张，其采伐和垦植是不合法的。原告在该林地上采伐林木和垦植须经水务管理部门同意。
针对被告的上述质证意见，原告反驳称，水务部门只有在取得了林地所有权的情况下，才能去管理，被告未取得林地所有权，无权管理。
本院对当事人提供的证据的分析认证：
被告证据1，是四份规范性文件，这四份文件为有权机关制定和发布，相关内容与本案争讼的“九二九”灌渠水工程涉及的林地有一定关联，作为书证应予采信。其证据2是被告作出具体行政行为程序性的证据，原告无异议，应予采信。其证据3中的现场勘察笔录、照片及录像资料，反映了原告垦植渠边林地的现场情况，原告无异议，本院予以确认；其中的《林地使用权、林木所有权流转合同》（包括公证书）与原告提供的证据2一致，双方对此的真实性及与本案的关联性无异议，本院对其真实性及与本案的关联性予以确认。其证据4为四份执法证，从被告提供的与本案有关的一些书面材料中可以看到，均有其执法人员签名或属名，应认定其为执法程序方面的证据，原告无异议，本院予以确认。其证据5为《责令停止水事违法行为通知书》（存根），与原告据以提起本案诉讼的证据水停字（2014）1号《责令停止水事违法行为通知书》所载明的内容一致，系被告具体行政行为的载体，应予采信。其证据6为《复议决定书》及复议机关《送达回证》，原告无异议，本院予以采信。
原告提供的证据1，表明本案经过行政复议及复议结果，被告无异议，应予采信。其证据2与被告证据3中的合同书及公证书一致。其证据3系一林权证，是真实的，林权范围明确，涉及“九二九”灌渠边西侧林地范围等内容及办理采伐许可的登记情况，这与本案直接关联，作为书证，本院对其真实性及与本案的关联性予以确认。
根据采信的上述证据，结合当事人的陈述，本院查明如下案件事实：查干沐沦灌区位于赤峰市北部查干沐沦河中上游，系国有水利灌溉工程，行政隶属于林西县，从林西县大井镇隆平村穿过的“九二九”灌渠是组成查干沐沦灌区的灌渠之一，上世纪八十年代在该隆平村境内紧邻“九二九”灌渠西侧渠沿栽植了防护林带，主要树种为杨树。2005年6月24日原告田瑞军与本案第三人赤峰市林西县国营隆平农场签订了一份《林地使用权、林木所有权流转合同》，原告田瑞军以“竞价”形式，获得了“隆二线”路东39.1亩林地及林木（即前述“九二九”灌渠渠沿西侧的林地及林木）相应的产权，合同约定“流转费”为33万元，该合同经过了公证，林西县公证处出具了（2005）林证字185号《公证书》。2010年3月5日原告田瑞军在林西县林业局办理了该林木产登记，并取得了林权证，该林权证载明的内容：林地位置座落于大井镇隆平村一组“隆二线”路东；面积39.1亩；主要树种为杨树；林种为“防护林”；使用年限为42年；四至为，东至“九二九”渠、南至空地，西至“隆二线”路、北至空地；造林年度为1981年。林权证中还对采伐情况予以记载，载明许可采伐的时间为2013年5月24日，采伐面积39.1亩，为更新“全带采伐”。原告办理完采伐许可证后，即如期对许可范围内的林木进行了采伐。2014年4月，原告对采伐后的林地进行垦植时，被告林西县水务局于2014年4月22日向其下达了水停字（2014）第1号《责令停止水事违法行为通知书》，认定原告“未经县级以上水行政主管部门批准，擅自在大井镇隆平村“九二九”渠道水工程保护范围内垦植”，并依据《内蒙古自治区水工程管理保护办法》第十二条第一款、第四款［即第（一）项、第（四）项］的规定，责令原告“立即停止违法行为，听候处理。”原告对被告该具体行政行为不服，向林西县人民政府申请行政复议，林西县人民政府作出林复决字（2014）第2号《行政复议决定书》，维持了被告该具体行政行为，原告仍不服，于是提起了本行政诉讼。
本院认为，本案系因水行政主管部门采取行政强制措施而引发的行政诉讼，本案争执的焦点是：1、原告提起行政诉讼是否超过了法定起诉期限；2、被告作为水行政主管部门所作出的本案行政强制措施是否合法；3、原告主张行政赔偿48万余元的诉讼请求是否成立。
关于原告的起诉期限问题。被告认为其超过了起诉期限一天，对此原告进行了解释，提出在起诉期限内来法院立案，由于立案过程中按法院的要求修改起诉状，才使得法院写明的立案时间与实际时间不一致。本院认为原告的理由成立，符合相关法律的规定，应认定原告起诉未超过法定期限。
关于被告行政强制措施是否合法的问题。《中华人民共和国水法》第四十一条规定“单位和个人有保护水工程的义务，不得侵占、毁坏堤防、护岸、防汛、水文监测、水文地质监测等工程设施”。第四十二条规定“县级以上地方人民政府应当采取措施，保护本行政区域内水工程，特别是水坝和堤防的安全，限期消除险情。水行政主管部门应当加强对水工程安全的监督和管理”。第四十三条规定“国家对水工程实施保护。国家所有的水工程应当按照国务院的规定划定工程管理和保护范围。国务院水行政主管部门或者流域管理机构管理的水工程，由主管部门或者流域管理机构商有关省、自治区、直辖市人民政府，划定工程管理和保护范围。前款规定以外的其他水工程，应当按照省、自治区、直辖市人民政府的规定，划定工程保护范围和保护职责。在水工程保护范围内，禁止从事影响水工程运行和危害水工程安全的爆炸、打井、采石、取土等活动”。第五十九条规定“县级以上人民政府水行政主管部门和流域管理机构应当对违反本法的行为加强监督检查并依法进行查处。”《内蒙古自治区水工程保护办法》（内蒙古自治区人大常委会1995年4月5日发布，同年6月1日实施）第二条规定“本办法适用于自治区行政区域内国有水工程的管理保护。”第三条规定“本办法所称水工程是指水工建筑物及其附属设施。包括：水库、水利枢纽工程、防洪排涝工程；农田草牧场灌排工程；水力发电工程等……”。第四条规定“各级人民政府应当加强对水工程管理保护工作的领导。旗县级以上人民政府水行政主管部门负责水工程的管理保护工作。土地、环保、城建、公安、农业、畜牧、林业等部门按照各自的职责分工做好水工程的管理保护工作。”第六条规定“水工程应当划定必要的管理范围和保护范围。水工程管理范围系指根据水工程管理需要划定的，由水工程管理单位使用的水土资源范围。水工程保护范围系指为保证水工程安全，在管理范围之外所划定的区域。”第八条规定“国有水工程管理范围内的土地属全民所有，使用权属水工程管理单位”。第九条规定“水工程管理范围内的土地权属确定后，由旗县级以上人民政府发给水工程管理单位土地使用权证书，水工程管理单位应当制图划界，树立标志……。”《内蒙古自治区水工程管理和保护范围划定标准》（以内政发［1995］137号文发布）规定，灌排渠沟道的保护范围（与管理范围相一致）为“渠沟堤脚外范围即渠道中心线至渠堤脚线距离的1－1.2倍，并以10米为基数取整”。根据前引法律和地方性法规、规章的规定，“九二九”灌渠作为始建于上世纪六十年代的国有水工程，对其管理和保护有明确的法律规定。被告林西县水务局作为辖区内的水行政主管部门，为保护水工程的安全，行使相应的行政执法权也有明确的法律授权。被告林西县水务局尽管没有举证证明“九二九”灌渠的管理和保护范围已经行政登记确认，但是，鉴于水工程管理和保护范围源于法律的直接规定，因此，未经登记确认并不能否认水工程管理和保护范围的合法存在。再者说，水工程管理和保护范围登记确认虽具有公示作用，但法律并没有规定未经登记公示即不受管理和保护。国有水工程管理和保护涉及国家利益，以及灌溉、防洪等社会公共利益，因此，水工程管理和保护范围即使未经行政登记确认也应当依法受到保护。本院对于原告田瑞军提供的《林地使用权、林木所有权流转合同》及相应的《林权证》作为证据的真实性和与本案的关联性予以确认，其证据意义上的合法性未予否认，但是该合同及林权证实质意义上是否合法有效并不属于本案的审查范围，本判决对该合同及该林权证的效力不具有羁束力。“九二九”灌渠，主要具有灌溉功能，而灌溉农田等功能与社会公共利益直接联系，被告作为水行政主管部门，如果发现可能影响水工程安全的行为不依法进行制止或管控，一旦出现水工程安全事故，造成国家或公共利益的损害，则其结果或许难以估量。有鉴于此，即使原告的垦植行为合法，也不能排除或对抗被告相应的行政强制措施。总之，原告以持有合同和林权证为由，认为被告针对其在“九二九”灌渠水工程法定的管理和保护范围内未经许可的垦植行为，作出“立即停止违法行为，听候处理”的具体行政行为侵犯其合法权益的主张，于法无据。同时被告实施的该其具体行政行为程序合法，证据确实充分，适用法律正确，处理措施恰当。因此对于原告的该项诉讼请求本院不予支持。由此，进一步确认原告提出的被告赔偿其48万余元损失的诉求，亦于法无据，本院难予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政强制法》第九条第（四）项、第十六条第一款，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条和《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告田瑞军的诉讼请求。
诉讼费五十元，邮寄送达费六十元由原告田瑞军负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于赤峰市中级人民法院。
审 判 长 杜广树
审 判 员 郭东艳
人民陪审员 张子君
二〇一五年三月十九日
书 记 员 李冬岩