湖北省恩施市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂2801行初21号
原告恩施市新方商贸有限公司，住所地：湖北省恩施市舞阳坝街道办事处枫香坪村桑枣坝组。
法定代表人张国文，该公司经理。
委托代理人（特别授权）李红军，湖北维力律师事务所律师。
委托代理人（特别授权）李家稳，湖北维力律师事务所律师。
被告恩施市城市管理局，住所地：恩施市大桥路52号。
法定代表人周勇，该局局长。
委托代理人（一般代理）孙勇德，该局法制科科长。
委托代理人（特别授权）张廷红，湖北联信律师事务所律师。
原告恩施市新方商贸有限公司不服被告恩施市城市管理局行政强制措施一案，向本院提起行政诉讼。本院于2017年2月6日立案受理后，依法组成由审判员粟敦燕任审判长，审判员向云、李静参加的合议庭，适用普通程序于2017年4月13日公开开庭进行了审理。原告恩施市新方商贸有限公司的委托代理人李红军、李家稳，被告恩施市城市管理局的委托代理人孙勇德、张廷红到庭参加诉讼。因本案案情复杂，经湖北省高级人民法院批准延长审理期限六个月。本案现已审理终结。
被告恩施市城市管理局先后于2016年12月21日、12月27日、12月30日作出《责令限期拆除通知书》、《强制拆除决定书》、《强制拆除通知书》，限原告在规定期限内自行拆除在舞阳坝街道办事处枫香坪村桑××组的违法建筑物，逾期则强制拆除。
2017年4月7日，原告向本院申请停止执行本案所涉《责令限期拆除通知书》、《强制拆除决定书》、《强制拆除通知书》。经审查，本院于4月12日下达（2017）鄂2801行初21号《行政裁定书》，裁定停止执行上述《责令限期拆除通知书》、《强制拆除决定书》。
原告恩施市新方商贸有限公司诉称，2009年，为响应政府招商引资号召，原告与恩施州农业科学院签订《场地出租协议书》，租赁恩施州农业科学院享有国有土地使用权的位于恩施市××坝街道办事处枫香坪村桑××组的场地，随后，原告投巨资对该场地进行了改造建设并购买生产设备进行生产经营。2016年12月21日，被告向原告下发《责令限期拆除通知书》，称原告未经城市规划行政管理部门批准，擅自在枫香坪村桑枣坝动工建设的房屋属违法建筑，限原告在接到通知后三天内自行拆除。2016年12月30日，被告又向原告下发《强制拆除通知书》、《强制拆除决定书》，决定由被告组织强制拆除。原告认为，被告对原告的经营设施认定为违法建筑的证据不足，于法无据；被告作出上述行政行为程序违法；被告不是法律设定的作出涉案强制拆除决定的主体，被告行政强制实施主体不适格，被告作出强制拆除决定前没有告知原告认定违法建筑实施的理由和依据，未给原告进行陈述和申辩的机会，未告知原告依法有要求举行听证的权利，被告作出责令限期拆除及强制拆除决定不具有合理性。被告错误的行政行为，将导致原告重大的经济损失。为维护原告的合法权益，特提起行政诉讼，请求撤销被告作出的《责令限期拆除通知书》、《强制拆除通知书》及《强制拆除决定书》；本案诉讼费由被告承担。
原告为支持其诉讼请求，向本院提交了以下证据（均为复印件）：
证据一、《责令限期拆除通知书》、《强制拆除决定书》、《强制拆除通知书》各一份。证明被告作出了被诉行政强制行为，该行政行为存在。
证据二、《国有土地使用证》一份。证明原告所使用的土地原属于恩施州农科院所有，原告通过租赁取得合法土地使用权。该土地用途为综合用地，与被告调查过程中的土地性质是相互矛盾的。
证据三、《证明》一份，证明原告租金交至2017年9月29日。
证据四、《停业整治通知》一份。证明被告2016年12月6日对原告采取停水停电的强制措施，导致原告的生产停滞，该行为是违反了行政强制法的强制性规定。
证据五、恩施市招商引资相关文件（均为网上下载）三份。证明原告响应恩施市招商引资的号召在恩施投资建厂，当时的政策相对宽松，该背景下，原告租赁了农科院场地开始生产。
被告恩施市城市管理局辩称，原告未经城市规划主管部门批准，未取得建设用地许可证和建设工程许可证的情况下，在恩施市××坝街道办事处枫香坪村桑××组违规修建厂房的违法事实清楚；被告作为行使相对集中行政处罚权的执法单位，对原告的该违法行为具有行政强制拆除的职权。被告调查取证后，给予了原告自行拆除违法建筑物的合理期限。在原告拒不拆除违法建筑物的情况下，经报恩施市人民政府批准，市人民政府根据《城乡规划法》第六十八条之规定，依法责令被告作出《强制拆除决定书》，其程序合法，法律依据充分。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
被告恩施市城市管理局在法定期限内向本院提交了下列证据（除批注外，均为复印件）：
证据一、事业单位法人证书、组织机构代码、法定代表人身份证明（原件）、被告法定代表人《居民身份证》各1份。证明被告的主体资格及单位信息。
证据二、原告的营业执照、税务登记证、法定代表人《居民身份证》、房屋现场照片、现场勘测笔录、询问（调查）笔录、合同书、合法性审查表各1份。证明原告承租红庙农科所位于恩施市××坝街道办事处枫香坪村桑××组的房屋用于加工经营，为扩大经营规模，原告于2008年9月至12月在没有取得建设工程规划许可手续的情况下自行修建厂房（钢架棚一层、砖瓦结构房屋一层）投入使用，系违法建房。
证据三、《行政案件立法审批表》1份，执法人员ＸＸ、邵兴顺、李际祥、吴长国、杨靖、康斌的行政执法证各1份，《责令限期拆除通知书》、送达回证、在场人身份证明各1份、《回查情况说明》1份，回查现场照片1份，《调查总结报告》1份，《强制拆除措施审批表》1份，恩施市人民政府《责成行政强制拆除决定书》1份，《强制拆除决定书》及送达回证、在场见证人员的身份证明各1份，《强制拆除决定书》现场粘贴照片2份，《强制拆除通知书》及其送达回证、在场见证人的证明各1份，《强制拆除通知书》现场黏贴照片2份。证明被告对于原告违法建房的行为，依法受案查处并责令原告限期拆除，在原告拒不自行拆除违法建筑物的情况下，被告报请市人民政府同意实施强制拆除，拆除程序合法。
被告在法定期限内向本院提交了作出该行政行为所依据的规范性文件：《关于恩施市城管局执法主体资格及执法职责的公告》、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条、第六十八条、《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）、《湖北省人民政府关于利川市等三县（市）开展相对集中行政处罚权工作的批复》。
经庭审质证，被告对原告提交的证据一无异议。对证据二认为证据的形式要件不合法，没有原件进行核对，也没有标注该证据的来源；对证明目的有异议，认为该证书无法证明原告对哪一宗土地、多大面积具有合法的使用权；且原告无权在承租的土地上随意建设厂房，其违反城市规划无证建房、涉案建筑系违法建筑的事实是清楚的。对证据三的真实性无异议，对关联性有异议，认为原告土地租金交纳到什么时间，与本案原告违法建房无关。对证据四真实性无异议，对与本案的关联性有异议，认为本案原告的诉请中不涉及停业整治通知的合法性审查，该证据达不到原告的证明目的，而且与原告的诉讼请求没有关联性。对证据五认为文件的真实性无法核实，对与本案的关联性有异议，认为与原告的诉求无关，不能证明原告就为相关政策规定的对象之一，更不能证明原告凭优惠的政策就可以取代规划审批的建房手续。因此，该组资料无论是否真实，均不能作为原告因违反城乡规划法规定而擅自违法建房的免责依据。
原告对被告提交的证据一的真实性无异议，对证明目的有异议，认为不能证明被告具有作出涉案强制拆除行政行为的执法主体资格。对被告提交的证据二中原告的营业执照、税务登记证、法定代表人身份证复印件的真实性、合法性无异议；对房屋现场照片，认为不能反映原告所建房屋的整体状况；对现场勘测笔录认为未经原告确认，土地性质实际是国有出让土地；对询问笔录的真实性、合法性均有异议，记录内容部分与事实不符，与被告的勘测笔录也不一致；认为被告对8年前的建筑物未取得建设工程规划许可证的原因和前景并没有深入调查，被告在调查过程中，尚未立案就已经做出了处理决定，显然违反法定程序；对原告享有的权利，被告告知不全面；对《合同书》的真实性、合法性无异议；对《合法性审查表》的真实性有异议，认为内容不真实，“建设基本情况”一栏载述为新占地，未记述2008年建设之事实，国土部门和规划部门出具意见的时间分别是在2016年12月19日、12月20日，被告2016年12月13日调查过程中在未进行合法性审查之前就将原告的建房行为认定为违法行为并予处理，调查中称原告建设处于严控范围内，但在作出《责令限期拆除通知书》之前并未提供有关严控范围的规划文件，没有告知作出行政行为的事实和依据；本案诉讼中，法定举证期限内被告仍未提供2008年建设当时的城市规划文件。综上所述，原告认为该组证据不能证明“被告认定原告的行为系违法建房”的事实清楚、证据充分。对被告提交的证据三，原告对《立案审批表》的真实性、合法性、关联性均有异议，认为系被告单方内部文书，其所载内容与事实不符；认为被告提交的执法证件中，未见李际祥的执法证，吴长国非被告单位工作人员；对责令限期拆除通知书的合法性有异议，认为被告无权作出该文书，被告仅有行政处罚权，没有行政强制措施权，该文书内容既不合法也不合理；对回查情况说明的合法性、真实性有异议，与事实不符；对回查现场照片、现场张贴照片，无法判断拍摄时间；对调查总结报告的真实性、合法性有异议，原告的涉案房屋是在2008年9月开始建设，并于2008年12月完工投入使用的，被告的调查终结报告查明的事实结论与其调查笔录相矛盾，处理建议部分载述不合法，被告并无强制拆除权，无权作出强制拆除决定，报请市人民政府同意被告的处理决定显然不合法；对行政强制措施审批表的合法性、真实性、关联性均有异议，被告是事业单位法人，法律并未授予被告行政强制措施的执法权，被告的行为没有法律依据，该审批表记载的内容与事实不符，载述承办单位与被告主体不符，与本案没有关联性；对责成行政强制拆除决定书的合法性、真实性有异议，该文书原告从未见过，被告单方面提供证据，该文书载明市政府分管领导签字为空白，形式要件不合法，市人民政府责成实施不能成为被告作出强制拆除决定的法律依据，行政强制拆除的行政行为属于行政强制范畴，应适用《行政强制法》，市人民政府在没有依据的情况下责成被告实施强制拆除是不合法的，该证据不具有合法性；对强制拆除决定书的合法性有异议，认为被告无权作出强制拆除决定；对送达回证、在场人身份证明真实性无异议；对强制拆除通知书的合法性有异议。总上，被告所举证不能证明其作出涉案《责令限期拆除通知书》、《强制拆除决定书》等强制拆除行政行为的合法性。
本院认证，对双方无争议的证据，本院予以采信，对双方有争议的证据本院将审查其来源与形式的合法性、真实性及与本案的关联性，并结合双方当事人的陈述，综合认定其证明目的和案件事实。
经审理查明，原告恩施市新方商贸有限公司的法定代表人张国文在恩施市××××组租赁土地后，于2013年7月3日成立了恩施市新方商贸有限公司，依法申领了《营业执照》（注册号：422801000065071），公司住所地为湖北省××红庙桑枣坝，经营范围为办公家具、铝合金门窗加工、批发兼零售，钢结构加工，五金加工。2008年9月，原告未经规划部门许可，在租用的位于恩施市××坝街道办事处枫香坪村桑××组的空地上修建钢架棚和砖瓦结构厂房一层。2016年12月13日，被告恩施市城市管理局、恩施市国土资源局联合对现场进行勘测，并对原告的法定代表人进行调查询问，初步认定原告占地修建厂房未取得建设工程规划许可证，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第40条的规定，建议立案查处。12月13日，经被告法制机构同意并经领导审批，被告对原告上述违法建设行为予以立案查处。在被告的《合法性审查表》上，恩施市国土资源局、城乡规划管理局分别签署了“其建设行为未取得建设用地许可”、“该户（指原告）建房地址在城市规划区内，未在我局（是否）办理工程规划许可证”之意见并盖章。
2016年12月21日，被告作出《责令限期拆除通知书》，载明：“恩施市新方商贸有限公司张国文：你（单位）未经城市规划行政主管部门批准，擅自舞阳××××村村桑枣坝动工建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，该建设工程属违法建筑。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，决定限你（单位）在收到本通知后三天内将该违法建筑自行拆除。逾期不拆除的，我局将对该违法建设依法实施强拆除，由此引起的一切经济损失和法律责任概由你（单位）自行承担。如你（单位）不服本决定，可以在接到本通知书之日起六十日内，向恩施市人民政府申请行政复议，也可以在六个月内直接向恩施市人民法院起诉。但本行政强制措施不停止执行”。期限内，原告未按通知要求自行拆除违法建筑物。据此，恩施市人民政府依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定责成被告组织有关部门对原告的违法建筑物实施强制拆除。2016年12月27日，被告作出《强制拆除决定书》，载明：“恩施市新方商贸有限公司（法人张国文）：因你（单位）在指定的期限内未自行拆除在舞阳××××村桑枣坝建设的违法建筑物。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八的规定，经恩施市人民政府批准，现决定于2016年12月30日后由我局组织强制拆除。请在2016年12月30日前自行清理存放于拆除建筑物内的财物，否则造成的损失，概由你（单位）自行承担”。2016年12月30日被告又作出《强制拆除通知书》，决定2017年1月4日后由被告组织对原告的违法建筑物实施强制拆除。前述《责令限期拆除通知书》的送达回证记载因当事人拒收，放在原告工厂办公桌上；《强制拆除决定书》、《强制拆除通知书》的送达回证均记载当事人拒签，张贴在厂门口墙面。原告不服被告实施的上述行政强制措施而诉至本院，请求判准前述诉讼请求。
本院认为，根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》和《湖北省人民政府关于利川市等三县（市）开展相对集中行政处罚权工作的批复》，本案被告具有在城市管理领域行使相对集中行政处罚权的职责。其中包括行使城市规划方面的法律、法规、规章规定的对未取得建设工程规划许可证新建、改建、扩建建筑物、构筑物的行政处罚权。《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款规定，行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。因此，被告作为行使相对集中行政处罚权的机关，有强制拆除违章建筑的权限，故本案被告主体适格。
原告对未经建设工程规划许可修建厂房之行为不予否认，故本院对该违法事实予以确认。原告诉请撤销虽涉及三个行为，但实际为一个完整行政行为的几个环节。《责令限期拆除通知书》及《强制拆除通知书》均系拆除违法建筑的阶段性行为，分别产生于强制拆除决定书之前、后，没有增设原告的权利义务，未对原告的权利义务产生新的实质影响。因此，本案应作整体评价，而非单个孤立进行评判。被告在查明原告的违法事实后，对其行为进行了明确定性，给予了原告自行拆除的期限，告知了其享有的申请行政复议、提起行政诉讼的权利。对于原告享有的权利告知，被告在系列行为中虽存在不规范之处，《强制拆除决定书》的内容亦过于笼统，但不足以影响原告救济权利的行使。因此原告以此诉请撤销的理由不成立，对其诉讼请求本院依法不予支持。综上，经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告恩施市新方商贸有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告恩施市新方商贸有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于恩施土家族苗族自治州中级人民法院。上诉人应在提交上诉状时预交上诉案件受理费50元。款汇至收款人：湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院，开户银行：中国农业银行恩施开发区支行，账号：17×××04（特别提示：用途栏务必注明系某某上诉案诉讼费，并将汇款凭证及联系电话提交本院或邮寄至恩施州中级人民法院立案一庭）。上诉人在上诉期届满后7日内仍未预交上诉费用的，按自动撤回上诉处理。
审判长 粟敦燕
审判员 向 云
审判员 李 静
二〇一七年十二月二十七日
书记员 刘九江