云南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）云高行终字第51号
上诉人（一审原告）张玲，女，1966年11月16日生，汉族。
委托代理人刘家旺，北京大成（昆明）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
被上诉人（一审被告）永胜县人民政府。
法定代表人冯忠，县长。
委托代理人黎智勇，永胜县法律援助中心律师。代理权限：特别授权代理。
被上诉人（一审被告）永胜县住房和城乡规划建设局。
法定代表人马湘典，局长。
委托代理人吴绍华，云南灵源律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
第三人谭永贵，男，1966年9月27日生，汉族。
第三人永胜县金泰贸易有限公司。
法定代表人谭永贵，经理。
第三人的委托代理人李庆华，云南南博律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
上诉人张玲因诉被上诉人永胜县人民政府（以下简称县政府）、永胜县住房和城乡规划建设局（以下简称县住建局）请求确认原永胜县建设局（以下简称原县建设局）与第三人永胜金泰贸易有限公司（以下简称金泰公司）签订《房屋征收补偿协议》（以下简称补偿协议）并支付补偿款的行为违法及判令由县政府和县住建局承担赔偿责任一案，不服云南省丽江市中级人民法院于2014年4月23日作出的（2014）丽中行初字第2号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年6月18日受理其上诉后，依法组成合议庭，于2014年7月22日公开开庭审理了本案。上诉人张玲的委托代理人刘家旺，被上诉人县政府的委托代理人黎智勇，被上诉人县住建局的委托代理人吴绍华，第三人谭永贵、金泰公司的委托代理人李庆华到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
一审法院判决认定，永胜县农机公司（以下简称县农机公司）于1998年11月27日登记为国有企业。1999年12月30日，县农机公司与中国建设银行永胜支行（以下简称建行永胜支行）签订借款及抵押合同，县农机公司以其所有的机械设备、液化气运输槽车及凉水液化气储备站的房屋所有权提供抵押担保，并办理了抵押登记。后县农机公司未按期还贷，建行永胜支行曾多次催收未果。2004年6月28日，建行永胜支行将上述债权及从权利全部一并转让给中国信达资产管理公司昆明办事处以下简称信达昆明办事处），同年11月29日，信达昆明办事处将上述债权转让给中国东方资产管理公司成都办事处（以下简称东方成都办事处）。2006年12月12日，东方成都办事处将标的债权转让给GLAsiaMauritiusIILtd（GL亚洲毛里求斯第二有限公司，以下简称GL公司），截至2006年12月12日，县农机公司结欠的本金为1050000元，利息余额为1213112.52元。2008年11月27日和2010年11月3日，GL公司两次通过北京市长安公证处以公证送达的方式向县农机公司主张并催收上述债权。2011年11月18日，GL公司与张玲签订《关于资产转让的确认函》，将上述债权转让给张玲并通知了县农机公司。
2005年9月22日，县农机公司与谭永贵签订《永胜县农机公司液化气站重组协议书》（以下简称重组协议），将县农机公司下属的液化气充装站以193.8万元的价格转让给谭永贵，并约定原牵扯公司职工的工资、职工各项保险及债权债务全部由县农机公司负责处理。2006年2月28日，县农机公司将企业法人营业执照等相关证件移交给金泰公司。2011年11月16日，因永胜县城廉租房建设需要，原县建设局与金泰公司签订了补偿协议，征收金泰公司永北镇凉水液化气储备站的房屋，补偿金泰公司452万元。张玲认为原县建设局与金泰公司签订补偿协议并支付补偿款的行为违法，造成其无法实现抵押权，给其造成重大经济损失。县政府未履行相关抵押事宜及征收对象的审查事宜，导致张玲的抵押权无法实现，应对原县建设局的行为承担相应责任，应当共同承担赔偿责任。
一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条的规定，本案张玲认为县政府、县住建局侵犯其财产权（抵押权）而提起诉讼，符合行政诉讼的受案范围。县政府、县住建局及金泰公司、谭永贵称本案属于民事法律调整范围，不属于行政诉讼受案范围的主张，不符合行政诉讼法的规定，不予支持。本案各方当事人的争议即县政府、县住建局征收、签订补偿协议并支付补偿款给金泰公司的行为是否违法。（2013）丽中民二初字第6号民事判决认定张玲对县农机公司的债权是金融部门处置不良贷款经多次转让取得。金泰公司是谭永贵与县农机公司签订重组协议，将县农机公司下属凉水液化气站以193.8万元转让取得。审查原县建设局与金泰公司签订补偿协议并支付补偿款的行为是否合法，取决于金泰公司对凉水液化气站房产的取得是否合法，即县农机公司与谭永贵签订的重组协议是否有效的法律效力问题，现没有证据证明该重组协议的法律效力的情况下，张玲提起行政诉讼，要求确认原县建设局与金泰公司签订补偿协议并支付补偿款的行为违法，不予支持。县政府、县住建局的具体行政行为在没有认定违法的情形下，张玲请求判令其承担赔偿责任，不符合相关法律规定，不予支持。张玲对其享有债权的实现，可以通过民事诉讼或其他途径解决。综上，金泰公司取得凉水液化气站的房产是否合法是确认原县建设局与金泰公司签订补偿协议并支付补偿款的行为是否违法的基础和前提，在没有证据证实金泰公司对凉水液化气站房产的取得无效的情况下，张玲诉讼请求要求确认县政府和县住建局的行为违法，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条（八）项、第四十一条及《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条（四）项之规定，判决驳回张玲的诉讼请求。案件受理费人民币50元由张玲承担。
上诉人张玲上诉称，一审法院判决违反法律规定。不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记发生效力，未经登记不发生效力。县农机公司与谭永贵签订重组协议书，将包含张玲享有抵押权的房屋及土地在内的凉水液化气充装站以193.8万元的价格转让给谭永贵，直到县政府征收该房地产登记的所有（使用）权人都是县农机公司，未发生过任何变更。一审法院判决认定金泰公司取得了凉水液化气充装站的房产权错误。依据《物权法》第一百七十四条、第一百九十一条和《城市房屋拆迁管理条例》第三十条的规定，金泰公司只有代县农机公司清偿债务消灭抵押权，才可以取得相应的抵押财产的权利。否则，无法取得抵押物的所有权。本案诉争房地产的抵押权自始至终未消灭，金泰公司不可能取得物权。原县建设局作为抵押登记机关，无视抵押权尚未注销的事实，与金泰公司签订补偿协议并支付补偿款，造成张玲的抵押权无法实现，应当承担赔偿责任。《物权法》第一百八十二条规定，县农机公司用其永房权证永北字第002**号《房屋所有权证》载明的房产作为抵押并办理抵押登记，虽然该房屋占地范围的土地使用权未办理抵押登记，但张玲依法对该土地使用权享有抵押权。
一审法院判决适用法律错误。一审法院判决认为，审查原县建设局与金泰公司签订补偿协议并支付补偿款的行为是否合法，取决于金泰公司对凉水液化气站的取得是否合法，即县农机公司与谭永贵签订的重组协议是否有法律效力的问题，完全是偷换概念。本案关键的是金泰公司是否取得诉争房地产的物权并成为补偿协议的签约主体。金泰公司自始至终未取得也不可能依法取得本案诉争的房地产物权。原县建设局与金泰公司签订补偿协议并支付补偿款的行为违法。张玲与县农机公司借款合同纠纷一案，经（2013）丽中民二初字第6号民事判决生效确认，即由县农机公司支付给张玲借款本金及截止2006年12月12日的利息合计2263112.52元；县农机公司在抵押物范围内对上述债务承担担保责任；张玲对抵押物在本金及利息范围内享有优先受偿的权利。
综上，原县建设局与金泰公司签订补偿协议并支付补偿款的行为违法，该违法行为造成张玲的抵押权无法实现及重大经济损失，应给予赔偿。县政府在一审答辩状中也确认已构成侵权，一审法院判决混淆是非，事实不清，适用法律错误。请求依法撤销一审法院判决，支持张玲的诉讼请求，即确认原县建设局与金泰公司签订补偿协议并支付补偿款的行为违法，由县住建局和县政府在（2013）丽中民二初字第6号民事判决确认的共计2288012.52元（含案件受理费24900元）的限额内对张玲承担赔偿责任；一、二审诉讼费用由县住建局和县政府承担。
被上诉人县政府答辩称，原县建设局与金泰公司签订补偿协议的行为不存在违法，张玲的诉讼请求依法不能成立。法律没有明确规定县政府必须尽到审查被征收财产的担保权或者必须要使担保权消灭后才能征收，也没有明确规定在征收时要对抵押权人尽通知等法定义务。张玲以其抵押权未得到优先受偿为由，将过错归责于县政府并诉请赔偿没有法律依据。张玲抵押优先权未能实现，是其自己怠于行使请求权、抵押人在其抵押物买卖、被征收时未尽通知义务造成的。依据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国担保法﹥若干问题的解释》第六十七条之规定，作为抵押权人的张玲只能向抵押人主张权利而不能向受让人或者征收人主张权利。因此，张玲要求县政府予以赔偿的请求没有事实和法律依据，不应予以支持。县政府不是涉及本案补偿协议的签订者与实施者，不能成为义务主体。请求依法驳回张玲的上诉。
被上诉人县住建局答辩称，其不是本案适格的被告。其作为县政府下属的住房和城乡规划建设的职能部门，受县政府的委托，负责承担房屋征收与补偿的具体工作，与金泰公司签订补偿协议。房屋征收后与被征收对象达成的补偿协议属民事法律行为，是协议双方本着自愿、公平和等价有偿原则，协商一致的结果。即使补偿协议的补偿对象错误，也只能提起民事诉讼。张玲所主张的债权，经法院判决由县农机公司支付借款本息。张玲在该生效判决未撤销前，又另行提起行政诉讼，违反了“一事一诉”原则。张玲对债权的实现，一方面可以申请对生效判决的执行；另一方面可以依据县农机公司与第三人谭永贵签订的重组协议，通过民事诉讼或其他途径解决。请求驳回张玲的上诉。
第三人谭永贵、金泰公司一致陈述，一审法院判决正确，张玲的诉讼请求自相矛盾，且提起本案诉讼违反了一案一诉的原则。请求驳回上诉，维持原判。
本院认为，原县建设局与金泰公司签订涉及本案补偿协议的内容系双方协商一致的意思表示，并非原县建设局或者金泰公司一方的意思表示，也不是原县建设局一方利用其行政职权而签订，即补偿协议遵守的是民法上的等价有偿原则。故原县建设局与金泰公司签订涉及本案补偿协议的行为属于平等主体之间的民事法律关系，支付给金泰公司补偿款的行为属于履行民事协议行为。因此，本案张玲起诉提出的请求事项即确认原县建设局与金泰公司签订的补偿协议并支付补偿款的行为违法；判令住建局和县政府在（2013）丽中民二初字第6号民事判〖HT3，4〗决书确认的共计2288012.52元的〖HT〗限额内对张玲承担赔偿责任，不属于人民法院行政审判权限范围。综上，对张玲的起诉，应当依法不予受理。一审法院对本案立案受理并作出判决不当。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六十三条第一款第（二）项和第七十九条（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销云南省丽江市中级人民法院于2014年4月23日作出的（2014）丽中行初字第2号行政判决；
二、驳回张玲的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 熊家明
代理审判员 桂 蕾
代理审判员 侬俊杉
二〇一四年七月二十九日
书 记 员 陈 璐