海南省海口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）琼01行终59号
上诉人（原审原告）陈集洁，男，汉族，1975年12月22日出生，住海口市石山镇美岭村委会逢春村。
委托代理王正郭，海南大华园律师事务所律师。
委托代理陈琦聪，海南大华园律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）海口市秀英区农林局，住所地海口市秀英区秀华路2号区办公楼。
法定代表人余贤兴，局长。
委托代理人钟琴胜，海南维特律师事务所律师。
原审第三人郑耀民，男，汉族，1944年3月10日出生，住海口市秀英区石山镇道堂墟***号。
上诉人陈集洁因被上诉人海口市秀英区农林局（以下简称农林局）农业行政确认一案，不服海口市秀英区人民法院（2016）琼0105行初129号行政判决，向本院提出上诉。本院于2017年4月6日立案后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审判决查明：涉案争议地位于海口市秀英区石山镇道堂村委会道堂经济合作社名为”田内”的旱田，四至范围分别为东至兴隆、西至三卿、南至信辉、北至桥，面积为2.4亩，实测面积为3.127亩，与陈集洁主张的土地为同一块地。1998年1月1日，第三人郑耀民与原琼山市石山镇道堂经济合作社（后改为海口市秀英区石山镇道堂村委会道堂经济合作社）签订《海南省家庭承包耕地合同书》，以家庭联产承包的方式承包经营包括涉案名为”田内”的2.4亩旱田在内的9.9亩土地并缴交承包金和公购粮，从1998年1月1日起至2027年12月31日止，期限为30年。2005年9月l日，农林局在审核海口市秀英区石山镇人民政府经过初审后报送的第三人《海南省家庭承包耕地合同书》及《家庭承包耕地手册》等材料后，向第三人发放本案被诉的承包证。该承包证上的发证机关没有海口市秀英区人民政府的印章，只有县级以上地方农业行政主管部门农林局作为填表机关的印章。2005年底，陈集洁在涉案土地上种树，与第三人产生纠纷。2005年11月10日，第三人所在的道堂村委会向石山镇政府提出申请，要求处理道堂村委会与美岭村委会对涉案土地的权属争议，但石山镇政府至今没有作出处理。2013年因美安科技新城开发，政府决定对涉案土地进行征收。经现场测量后登记第三人为该地的承包经营权人，土地编号为IC-22，实测面积为3.127亩。此后，陈集洁也将自己登记为该地的权利人，土地编号为BD4，导致该地被政府列为争议地，致使第三人至今无法领取涉案土地的征收补偿款和青苗补偿款。2016年6月6日，海口市秀英区石山镇道堂村民委员会、道堂村民小组共同出具证明，证实涉案土地属道堂村民小组集体土地，一直由第三人耕种使用。2016年，第三人向原审法院提起民事诉讼，要求确认涉案土地的承包经营权归第三人享有。2016年9月6日，原审法院作出（2016）琼0105民初1401号民事判决书，确认涉案土地的承包经营权归第三人享有。陈集洁不服，遂向原审法院提起行政诉讼。
另查明，上诉人陈集洁在起诉书中将”海口市秀英区农业局”列为被告属笔误，在一审庭审中已做更正，明确被告为”海口市秀英区农林局”。
原审判决认为：本案当事人争议的焦点是农林局向第三人发放承包证的行政行为是否合法。经庭审质证后确认，首先，陈集洁与第三人就涉案土地的权属产生争议，陈集洁认为农林局发放承包证的行为侵犯自己的合法权益，有权依据我国行政诉讼法的规定，向人民法院提起行政诉讼。因此，本案陈集洁具有诉讼主体资格。其次，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》的规定，县级以上地方人民政府负责颁发农村土地承包经营权证；县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。本案中，第三人与所在村集体经济组织签订了《海南省家庭承包耕地合同书》，并按规定缴交承包金和公购粮。农林局对石山镇政府经过初审后报送的第三人土地承包合同等材料进行审核、备案、登记，并录入农村土地经营权证管理系统，向第三人发放承包证，确认第三人土地承包的行为符合上述规定，也在农林局的职权范围内，并无不当。对承包证上没有加盖发证机关即海口市秀英区人民政府印章的问题，应属农林局的工作失误。对石山镇政府上报的材料中虽然没有写明涉案土地的四至范围，但从第三人持有的《承包耕地登记表》和农林局提交的《海南省农村土地承包经营权证登记表》上均标有涉案土地的四至范围。因此，农林局发放承包证的程序虽然存在瑕疵，但不能据此否定承包证的合法性和第三人承包经营涉案土地及缴纳承包金和公购粮的事实。综上，农林局的辩解理由部分成立，予以采纳；陈集洁起诉的理由与事实不符，且于法无据，不予支持，依法应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回陈集洁的诉讼请求。本案诉讼费人民币50元，由陈集洁负担。
上诉人陈集洁不服，提起上诉，请求撤销原判。理由如下：
一、本案的基本事实情况。本案争议地位于海口市秀英区石山镇美岭村委会，名叫”那内”（第三人称”田内”），东至陈策、黄香山、罗通进土地，南至钟丽萍土地，西至钟时旺（西北角为三卿土地）、陈明亮、陈启就土地，北至陈策土地，面积3.127亩的土地，解放前、后都是由上诉人陈集洁一家耕作。2005年，上诉人一家在渉案土地上种树，直至该地被政府征收。被上诉人农林局未经核实，于2005年9月1日给第三人郑耀民颁发第0510236号《农村土地承包经营权证》，致使第三人郑耀民以自己对涉案土地享有经营权为由向秀英区人民法院起诉，诉请确认其对涉案土地享有承包经营权。秀英区法院审理后，以第三人郑耀民持有第0510236号《农村土地承包经营权证》为由，确认第三人郑耀民对涉案土地享有承包经营权。无奈之下，上诉人只好向秀英区人民法院提起行政诉讼，
二、原审法院事实认定错误。2005年9月1日，被上诉人给本案第三人郑耀民颁发第0510236号《农村土地承包经营权证》，是明显的超越权限的行为，依法应当予以撤销。1、农林局并没有颁发农村土地承包经营权证主体资格，根据法律规定，只有县级以上人民政府才有资格颁发农村土地承包经营权证。2、农林局没有颁发《农村土地承包经营权证》的法定职权，其为本案第三人郑耀民颁发第0510236号《农村土地承包经营权证》的行政行为属于明显超越权限的行为。根据法规定，农林局的权限：一是负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。二是负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理以及负责承包合同、土地承包经营权证或者林权证的建档、保管和提供查询等工作。因此，农林局给本案第三人颁发《农村土地承包经营权证》的行政行为属于明显超越权限的行政行为，应当予以撤销。
三、一审判决存在的错误及有关问题。
1、一审判决对被上诉人主体资格、权限范围认定错误。
如上所述，被上诉人在颁发程序中，并不具有颁发农村土地承包经营权证的主体资格和权限。在一审庭审过程中，上诉人已经一再指出，只有县级以上人民政府才有资格和权限颁发农村土地承包经营权证。但是，一审法院置法律、法规、规章的明文规定于不顾，认定被上诉人发放农村土地承包经营权证是合法的。
２、被上诉人农林局在审核石山镇政府按法定程序报送办理本案第三人郑耀民农村土地承包经营权证的申请材料中未依法履行职责，导致审核认定事实方面存在严重瑕疵，侵害上诉人的合法权益，依法应予以撤销。《农村土地承包经营权证管理办法》第九条规定：农村土地承包经营权证登记簿记载农村土地承包经营权的基本内容。农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、登记簿记载的事项应一致。被上诉人给本案第三人颁发的农村土地承包经营权证与承包耕地合同书、海南农村土地承包经营权证登记表记载的事项是并不一致。
一是记载的地块数量、面积不一致。农林局编制的海南农村土地承包经营权证登记表中记载：土地7块，面积9.03亩；石山镇政府于提供的《承包耕地登记表》中，却记载：土地9块，面积9.9亩；农村土地承包经营权证上记载：土地8块，9.36亩。
二是海南农村土地承包经营权证登记表各地块均标明土地的四至，而在本案第三人郑耀民作为乙方与石山镇道堂村委会签订的海南省家庭承包耕地合同书之”一、甲方将耕地水旱田7.5亩（平方米）、坡地2.4亩（平方米）（详见承包耕地登记表）发包给乙方，从事粮食和经济作物生产。”中所涉及的《承包耕地登记表》（石山镇政府于2016.11.25提供），所记载的事项与被告农林局编制的海南农村土地承包经营权证登记表中记载的事项，在地块名称、面积、四至方面都不一致。石山镇政府提供的《承包耕地登记表》，称为”田内”的地块没有标明四至，而在农林局编制的海南农村土地承包经营权证登记表中却又标明了该地块的四至，而恰恰这块两个登记表对其四至标明不一的地块，又正好是原告与第三人争议的地块。
三是被上诉人出示的证据均有涂改，且没有相关单位的印章加以印证其涂改的真实性，应不予作为判决的依据，但一审法院却加以采信，严重违背了行政诉讼证据规则。
３、一审法院对于被上诉人违反法律规定给第三人颁发《农村土地承包经营权证》这一明显超越权限的行政行为，认定为是工作中的失误，并认定为是在被上诉人的权限范围内，于法无据，不能让上诉人信服。法律规定是县级以上人民政府才能行使颁发农村土地承包经营权证的职权，而作为区政府组成部门的农林局却擅自行使了此项职权，这种严重超越权限的行为，怎么能以工作中的失误加以掩盖，而不予以撤销呢？
４、2013年6月，因美安科技新城征地项目政府征收土地的需要，石山镇政府把本案第三人郑耀民称为”田内”的旱地依据第0510236号《农村土地承包经营权证》登记第三人为该地承包经营权人，登记编号为IC－22，同时，石山镇政府也把上诉人陈集洁称为”那内”的旱地登记为陈集洁该地权利人，登记编号为BD4。因此，导致了这块地被政府列为争议地，致使上诉人与本案第三人不能领取到该地的征收补偿款和青苗补偿款等补偿款项。从而，引发了上诉人与本案第三人的诉争。
被上诉人农林局答辩称:被上诉人的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，一审判决依据《行政诉讼法》第六十九条驳回上诉人的诉讼请求证，据充分，认定事实、适用法律正确，应当予以维持。理由如下：
一、农林局没有超越权限颁发农村土地承包经营权证。第三人的农村土地承包经营权证颁证机关一栏并没有答辩人的公章，答辩人的公章盖在”填表机关”，所以被答辩人上诉状中说答辩人颁发农村土地承包经营权证给第三人没有事实依据。而且答辩人人的诉讼请求是撤销答辩人颁发给第三人的农村土地承包经营权证，但答辩人并未有该具体行政行为，应当驳回其诉讼请求。
二、答辩人发放农村土地承包经营权证书行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。
农林局依据该办法的规定，依据第三人与村集体签订的承包合同，经村、镇报送相关材料，经核实后，录入农村土地经营权证管理系统，依法换发农村土地承包经营权证，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。
原审第三人述称:其意见与农林局意见一致。
二审期间，上诉人、被上诉人及原审第三人均未提交新证据。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：一、关于涉案土地权属的问题。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五条第一款、第十二条第一款的规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民小组发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。本案中，郑耀民对涉案土地经过两轮土地承包，发包方为郑耀民所在的道堂经济合作社（道堂村民小组），均取得了政府部门颁发的土地承包经营权证书。由此可以认定涉案土地所有权归属于石山镇道堂村委会道堂村民小组。
二、关于本案被上诉人发放农村土地承包经营权证是否存在程序不合法的问题。
（一）、关于涉案土地发包、承包的程序问题。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条的规定，被上诉人对石山镇政府经过初审后报送的第三人土地承包合同等材料进行审核、备案、登记，并录入农村土地经营权证管理系统，向第三人发放承包证，符合法定程序。
（二）、关于涉案土地发证的瑕疵问题。1、第三人郑耀民持有的涉案土地承包经营权证，没有加盖发证机关即海口市秀英区人民政府印章，应属发证工作中心工作失误，但不能否定郑耀民的承包事实和涉案土地承包经营权的合法性。2、关于涉案土地的四至范围问题。石山镇政府上报的材料中虽然没有写明涉案土地的四至范围，但第三人持有的《承包耕地登记表》和被上诉人提交的《海南省农村土地承包经营权证登记表》上均标有涉案土地的四至范围。因此，不影响发证行为的合法性。
（三）、关于农林局是否越权问题。农林局对报送的第三人土地承包合同等材料进行审核、备案、登记等具体工作，并录入农村土地经营权证管理系统，向第三人发放承包证，上述行为符合《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第三款的规定，属于被上诉人的职权范围。因此，上诉人主张农林局的发证行为超越权限，理由不能成立。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉请求理由不成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人陈集洁负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 郭朝阳
审 判 员 张珂瑜
审 判 员 钟 山
二〇一七年五月二十二日
法官助理 文 静
书 记 员 郑惠芳
附相关法律法规条文：
《中华人民共和国农村土地承包法》
第五条第一款农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。
任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。
第十二条第一款农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。
第十五条家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。
《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》
第四条第三款县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。
第七条实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：
（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。
（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。
（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……