浙江省诸暨市人民法院行 政 判 决 书（2016）浙0681行初216号原告俞红玲，女，1981年2月21日出生，汉族，住绍兴市柯桥区。委托代理人朱伟国，男，1979年4月3日出生，汉族，住绍兴市柯桥区。被告绍兴市柯桥区建筑业管理局，住所地绍兴市柯桥区山阴路503号。法定代表人黄化强，局长。委托代理人单建尧、卢志高，上海市建纬律师事务所律师。第三人绍兴市金地申兴房地产发展有限公司，住所地绍兴市柯桥区华舍街道自在城7幢1层。法定代表人ＸＸ。委托代理人俞帅，上海市建纬律师事务所律师。委托代理人洪晔扬，上海市建纬律师事务所实习律师。原告俞红玲诉被告绍兴市柯桥区建筑业管理局（以下简称柯桥区建管局）其他行政行为一案，于2016年4月1日向绍兴市柯桥区人民法院提起诉讼并申请异地管辖，绍兴市中级人民法院指定本院管辖。本院于2016年5月31日立案后，于2016年6月3日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因绍兴市金地申兴房地产发展有限公司（以下简称金地房地产公司）与本案有利害关系，本院依法通知其为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年9月20日公开开庭审理了本案。原告俞红玲的委托代理人朱伟国，被告柯桥区建管局的副局长孙志海及委托代理人单建尧，第三人金地房地产公司的委托代理人俞帅、洪晔扬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告柯桥区建管局于2014年9月25日作出同意绍兴金地自在城二期三标8号楼房屋建筑工程竣工验收备案。原告俞红玲诉称，原告是金地二期8幢2302号的业主。原告向被告柯桥区建管局反映金地二期8幢房屋质量不符合要求及竣工图与实际不符等问题，同时原告查看相关竣工备案资料和相关图纸，存在图纸与实际不符，竣工备案资料不全等问题，以上种种情况都说明被告竣工备案行政行为违法。综上，原告请求判决：一、撤销被告作出的对金地二期8号楼竣工备案的行政行为，并责令被告重新进行竣工备案；二、本案诉讼费由被告承担。原告在举证期限内向本院提供了以下证据：1、销售发票一份；2、（2015）绍诸行初字第182号行政判决书一份；3、税收缴款书一份；以上证据1-3，证明原告购买该房屋，是房屋所有人，原告主体适格。4、竣工验收备案表一份，证明和被告提供的备案表第一页不一致，被告违法备案；5、图纸七份、照片二份、光盘一张，证明被告作出竣工验收合格时，实体和竣工图完全不一致，第23层没有竣工验收图纸，且23层窗户实际的材质和竣工图不一致，光盘证明6层以上有外开窗是违法的；6、外开门照片一份、关于绍兴金地自在城二期8幢2302投诉的回复一份，证明被告备案行为违法。被告柯桥区建管局辩称，一、俞红玲不具备提起行政诉讼的原告主体资格。《建设工程质量管理条例》第四十九条规定，建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第四条规定，建设单位应当自竣工验收合格之日起15日内，依照本办法的规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府建设主管部门备案。由此可见，建设工程竣工验收备案这一行政行为的行政相对人为建设单位。涉案绍兴金地自在城二期工程的建设单位是金地房地产公司，金地房地产公司在工程项目竣工后报请备案，被告在收讫后同意备案，故本案系金地房地产公司与被告柯桥区建管局之间因备案而形成行政法律关系。原告与第三人金地房地产公司之间签订商品房买卖合同，双方系民事合同关系，在被告为该工程竣工验收备案时，原告尚未取得房产证，其并非建筑物的所有人。依据商品房买卖合同，原告当时仅享有债权，并没有取得物权。该合同虽约定将取得建设工程竣工验收备案证明作为商品房交付条件，根据合同主体相对性、内容相对性、责任相对性等特点，该条款仅对签约双方当事人具有约束力，守约方据此可以追究违约方的合同责任，却不能因合同相对方在交付标的物前曾存在一个行政管理行为，而替代对方逾越合同，径自对行政机关的管理行为提起诉讼。综上，原告既非本案竣工验收备案的相对人，也非行政机关在备案中进行监督的对象，其与金地房地产公司之间的商品房买卖民事法律关系不属于工程竣工验收备案行政法律规范需要保护的范围。因此，原告与该行政行为没有法律上利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十二条之规定，与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起行政诉讼，也就是说，与行政行为不具有利害关系的个人，无权提起诉讼，因此，本案原告诉讼主体不适格。二、原告起诉已超过起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。本案备案登记行为于2014年9月25日作出，但法院于2016年5月31日才立案受理本案，显然，原告的起诉已经远远超过法定的6个月的时间。三、被告备案行政行为依据充分、程序合法。国务院《关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》中列明了国务院决定取消的第二批行政审批项目目录，其中第76项决定取消房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收核准，改为告知性备案。根据《建设工程质量管理条例》第四十九条、《浙江省建设工程质量管理条例》第十一条、《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第三、四、五、六条之规定，建设单位办理工程竣工验收备案应当提供文件，备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。依据上述规定，竣工图纸并非法定的备案文件，备案机关只履行形式审查职能，被告在收到第三人金地房地产公司提交的竣工验收备案文件后，认为资料齐全，经审核同意备案，并于2014年9月25日作出被诉备案登记行为，该行政行为依据充分、程序合法。四、原告诉称“房屋质量等问题”与本案无关。根据《建设工程质量管理条例》第十六条第一款之规定，建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。因此，工程竣工验收的责任主体是金地房地产公司，并非被告。备案行为是房地产开发商向建设行政主管部门报告房屋建设情况以备查考的行为，该行为只是对事物发展过程的客观描述和记载，是建设行政主管部门的内部备考行为，是对工程质量验收报告、质检部门的监督报告以及相关部门的认可文件或准许使用文件进行登记、收讫的形式。如上所述，备案机关只履行形式审查职责，并不直接参加商品房的检查验收，不会对当事人的权利义务形成确认。依据相关法律、法规、规章之规定，被告作为备案机关，在受理备案文件时，并无职责对现场与图纸是否相符进行查看，因此，诉状所称的“房屋质量不符合要求、竣工图纸与实际不符”等问题，与本案诉争的备案行政行为并无关联性。原告可另案起诉第三人金地房地产公司主张权利。综上，原告俞红玲主体不适格，被告行政行为依据充分，程序合法，不应当撤销，原告的诉请缺乏事实和法律依据，请求法院依法驳回原告的起诉或者诉讼请求。被告柯桥区建管局在举证期限内向本院提交了以下证据、依据：1、竣工验收备案表；2、工程竣工验收通知书；3、工程竣工验收报告；4、工程竣工报告；5、单位（子单位）工程质量竣工验收记录；6、工程勘察质量检查报告；7、工程设计质量检查报告；8、工程质量监理评估报告；9、工程建设综合结论；10、单位工程竣工验收意见书；11、房屋建筑工程质量保修书；12、绍兴市柯桥区新建商品住宅质量保证书；13、工程质量监督报告；14、施工图设计文件审查合格书及建筑工程施工图设计文件审查报告；15、检测报告；16、规划部门认可文件；17、环保部门认可文件；18、人防部门认可文件；19、消防部门认可文件；10、气象部门认可文件；21、工程竣工档案认可书；22、工程施工合同；23、民工工资支付证明；24、工程款支付证明；以上证据1-24，证明被告收讫的金地自在城项目二期工程三标8﹟楼竣工备案资料齐全，对涉案楼盘资料收讫程序合法。25、《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》（国发[2003]5号）第76项，《建设工程质量管理条例》第四十九条，《浙江省建设工程质量管理条例》第十一条，《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第三条、第四条、第五条、第六条，证明被告作出行政行为所依据的法律规范和规章依据。第三人金地房地产公司述称，1、第三人已经向被告报送了全套竣工备案资料，资料齐全；2、涉案工程经五方主体单位验收，验收质量合格；3、原告购买的涉案房屋系买卖合同关系，系一种债权关系，竣工备案是第三人向被告提出，原告和该备案行政行为无法律上的利害关系；4、绍兴金地自在城大部分楼房已销售，百余户住户也已入住，若撤销备案，将对该楼住户的实体行为造成影响。第三人金地房地产公司在举证期限内向本院提供了以下证据：1、商品房买卖合同一份，证明原告与第三人之间是买卖合同关系，是一种债权关系，原告不具备行政行为主体起诉的资格；2、房屋钥匙资料收条一份，证明涉案房屋已经交付使用。经庭审质证，被告提供的证据1，原告认为与其从柯桥区住房和城乡建设局获取的竣工备案表不一致，被告存在多次备案或者违法备案的行为，且在竣工验收意见中，只有各方公章，并未出具任何验收意见；证据3，原告认为无建设单位意见；证据4，原告认为无施工单位盖章；证据6、7，原告认为两份证据中的项目负责人和技术负责人具体签名无法识别，是否具有相应执业资格也无法确定，故对真实性和合法性均不予认可；证据13，原告认为该报告中未显示监督人员的监督证号，三名人员无相关监督证和资质，其作出的报告也不予认可；证据14，原告认为被告提供的图审报告缺页少项，对图审报告中指出的问题也无任何联系单和变更审查意见书；证据16，原告认为该确认书第5页中有对面积调整的内容，但未对变更部分进行设计、质监、消防等重新审查、验收；对于被告提供的其余证据，原告未发表具体意见，原告综合认为被告在缺少材料、未仔细核查备案材料情况下进行备案，行为违法，故对其备案行为的合法性不予认可。第三人对被告提供的证据均无异议。原告提供的证据1-3，被告对真实性无异议，对证明目的有异议，认为原告不具备诉讼主体资格，其仅是买受人，在被告作出本案行政行为时，尚未办理产权证；第三人对发票、税收缴款书的真实性无异议，对证明目的有异议，认为原告购买房屋是债权关系，不是本案行政相对方，对判决书真实性没有异议，对关联性有异议，认为和本案无关。证据4，被告认为原告调取时间是2015年10月，被告调取是2016年，竣工验收备案表是一式四份，原、被告举证均来自于柯桥区城建档案馆，两者档案编号是一致的；第三人对真实性无异议，认为恰恰证明第三人提供的备案资料齐全，被告备案行政行为合法。证据5，被告认为图纸并非法定备案文件，与本案无关，对照片真实性有异议，对光盘展示的内容是否与现场一致也不清楚，且本案讼争的是竣工备案合法性问题，质量问题和被告无关；第三人对图纸的真实性无异议，对证明目的有异议，认为图纸是施工单位提供的，施工单位施工的质量是合格的，没有原告所称的质量问题，对照片及视频的真实性均有异议。证据6，被告认为与本案无关；第三人对照片真实性、证明目的有异议，对回复的真实性没有异议，对证明目的有异议，认为涉案工程质量合格。第三人提供的证据1，原告认为第三人的证据在开庭审理前提供，已超过举证期限，同时也证明原告是房屋买受人，原告主体资格符合；被告对该证据无异议。证据2，原告认为能证明原告具有诉讼主体资格；被告对该证据无异议。本院对上述证据综合认证如下：对被告提供的证据1-24，本院均对真实性予以确认；证据25，系生效法律规范，本院确认为有效证据。对原告提供的证据1、2、3，本院认为可以达到原告的证明目的，本院确认为有效证据；证据4，本院对真实性予以确认；证据5、6，本院认为与本案被诉行政行为缺乏关联性，不予确认为有效证据。对第三人提供的证据1、2，本院均对真实性予以确认。经审理查明，绍兴金地自在城二期三标8号楼由第三人金地房地产公司建设。该工程的勘察单位为浙江省工程勘察院，设计单位为中国联合工程公司，施工单位（总包）为浙江鼎元建设有限公司，主要分包单位为浙江精工世纪建设工程有限公司，监理单位为上海协恒工程管理有限公司。该工程于2012年7月11日开工。2014年9月23日，建设单位金地房地产公司组织勘察、设计、施工、监理单位对该工程进行竣工验收。2014年9月25日，绍兴市柯桥区建设工程安全质量监督站出具工程质量监督报告，认为该工程具备备案条件。同日，被告柯桥区建管局收讫第三人金地房地产公司提供的备案资料，决定同意对上述工程予以竣工验收备案。另查明，2013年3月17日，原告俞红玲与第三人金地房地产公司签订商品房买卖合同，向第三人购买了上述住宅工程中的2302号房屋。本院认为，《房屋建筑和市政基础设施竣工验收备案管理办法》第三条第二款规定，县级以上地方人民政府建设主管部门负责本行政区域内工程的竣工验收备案管理工作。故被告作为绍兴市柯桥区行政区域内的建筑业管理主管部门，具有对本辖区内工程的竣工验收备案进行管理的法定职责，本案被告主体适格。本案的争议焦点有三：一、原告是否具有起诉主体资格；2、原告的起诉有无超过起诉期限；3、被告作出编号为31203020140925116号绍兴市柯桥区房屋建筑工程竣工验收备案的行政行为是否合法。关于争议焦点一，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，原告于被告作出本案被诉行政行为之前已向第三人公司购买涉案住宅工程中的2302号房屋，且现已办理该房屋的所有权证，是该房屋的所有权人，与本案被诉行政行为有利害关系，故本案原告主体适格。关于争议焦点二，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定除外。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，被告于2014年9月25日作出本案被诉行政行为，但并未提供证据证明其作出本案被诉行政行为时已告知原告诉权或者起诉期限，故本案起诉期限应从原告知道本案被诉行政行为内容之日起最长不得超过2年，原告于2016年4月1日提起本案行政诉讼，并未超过起诉期限。关于争议焦点三，《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》（国发[2003]5号）中列明了国务院决定取消的第二批行政审批项目目录，其中第76项决定取消房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收核准，改为告知性备案。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第六条规定，备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。该办法第十三条同时规定，竣工验收备案文件齐全，备案机关及其工作人员不办理备案手续的，由有关机关责令改正，对直接责任人员给予行政处分。由上述规定可知，被告在竣工验收备案中主要就备案文件是否齐全进行形式审查，备案审查中不涉及对于建设工程质量的实体认定，仅为告知性备案以供查考。《房屋建筑和市政基础设施竣工验收备案管理办法》第五条规定，建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：（一）工程竣工验收备案表；（二）工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料；（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；（五）施工单位签署的工程质量保修书；（六）法规、规章规定必须提供的其他文件。住宅工程还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。本案中，第三人金地房地产公司向被告提交了上述规定备案需要提交的文件，被告在收讫涉案工程的竣工验收备案文件后，认为文件齐全，于2014年9月25日作出同意备案的行政行为，符合法律、行政法规的规定。原告认为涉案工程质量不符合要求、竣工图与实际不符等，故认为被诉行政行为违法。本院认为，根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》第四条关于“工程竣工验收由建设单位负责组织实施”的规定，工程竣工验收的责任主体系建设单位而非备案机关，故原告认为涉案工程质量问题等内容，不属于本案审查范围。综上，被告柯桥区建管局于2014年9月25日作出编号为31203020140925116的绍兴市柯桥区房屋建筑工程竣工验收备案行为，符合法律规定，故原告的诉讼请求，依据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告俞红玲的诉讼请求。案件受理费50元，由原告俞红玲负担。如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省绍兴市中级人民法院。审 判 长  冯少亮代理审判员  赵晓妤人民陪审员  张碧云二〇一六年十月三十一日书 记 员  马 琼附本判决适用的法律条文：1、《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第三条国务院住房和城乡建设主管部门负责全国房屋建筑和市政基础设施工程的竣工验收备案管理工作。县级以上地方人民政府建设主管部门负责本行政区域内工程的竣工验收备案管理工作。第四条建设单位应当自工程竣工验收合格之日起15日内，依照本办法规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府建设主管部门（以下简称备案机关）备案。第五条建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：（一）工程竣工验收备案表；（二）工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料；（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；（五）施工单位签署的工程质量保修书；（六）法规、规章规定必须提供的其他文件。住宅工程还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。第六条备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。…第十三条竣工验收备案文件齐全，备案机关及其工作人员不办理备案手续的，由有关机关责令改正，对直接责任人员给予行政处分。2、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。…第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定除外。…第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院驳回原告的诉讼请求。3、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。