广东省佛山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤06行终990号
上诉人（原审原告）曹永柏。
法定代表人曹永柏。
被上诉人（原审被告）佛山市禅城区安全生产监督管理局，住所地佛山市禅城区。
负责人邓剑波，局长。
委托代理人苏帅斌，该局工作人员。
委托代理人吴文峰，广东龙浩律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）佛山市禅城区人民政府，住所地佛山市禅城区。
法定代表人孔海文，区长。
委托代理人曹青恒，该府工作人员。
委托代理人张静文，该府工作人员。
上诉人曹永柏因诉被上诉人佛山市禅城区安全生产监督管理局（以下简称禅城安监局）安监行政处罚和佛山市禅城区人民政府（以下简称禅城区政府）行政复议一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2017）粤0606行初373号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2014年，佛山恒裕房地产开发有限公司（以下简称恒裕公司）将位于佛山市禅城区季华六路11号恒福国际商业项目夜景照明工程发包给广东扬光照明科技有限公司（以下简称扬光公司）施工，双方签订了《恒福国际泛光照明工程施工合同》及《“恒福国际泛光照明工程施工”合同补充协议（一）》。扬光公司因与深圳市飞鸿永泰装饰有限公司（以下简称飞鸿公司）曾有业务往来，故该公司承接涉案工程项目后，于2015年11月、2016年1月找飞鸿公司进行安装调试护栏管、无线控制器等工程,并于2015年11月10日、2016年1月29日分别向飞鸿公司负责人曹永柏支付了相应的工程款。2016年3月4日，扬光公司通过电话联系曹永柏，要求曹永柏派员到恒福国际工地维修灯具。曹永柏安排盘忠贤进场施工，具体工作由扬光公司与盘忠贤协商。2016年3月5日下午，盘忠贤开始进场施工，并利用曹永柏留下的工具进行工作。2016年3月6日14时左右，盘忠贤在恒福国际工地高空作业时，在无副绳保护的情况下，人悬吊在一根主绳上，主绳顶端用钢丝捆绑固定，突然钢丝松脱，盘忠贤从三楼坠落，后经抢救无效死亡。
事故发生后，禅城安监局受禅城区政府委托，于2016年3月15日成立包括禅城安监局、禅城安监局祖庙分局、区纪委（监察局）、区检察院、区人社局、区总工会、区祖庙街道办事处、区公安局环市派出所在内的事故调查组并负责牵头调查事故。2016年3月29日，禅城区“3·06”生产安全事故调查组出具《事故报告》，报告认定涉案事故造成一人死亡，直接经济损失约为100万元，飞鸿公司对从业人员的安全生产教育和培训不到位，致盘忠贤不具备必要的安全生产知识，没有掌握本岗位的安全操作技能和安全操作规程，不知悉自身的安全生产方面的权利义务，是导致事故发生的间接原因，飞鸿公司的主要负责人即曹永柏没有组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程，没有组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划，导致事故发生，对事故负有责任，建议禅城安监局依据《中华人民共和国安全生产法》对曹永柏予以立案查处。
2016年6月3日，禅城安监局于对曹永柏涉嫌违反《中华人民共和国安全生产法》第十八条第（二）项、第（三）项规定的行为进行立案调查。经调查后，禅城安监局经集体讨论，拟对曹永柏的违法行为作出罚款13451.4元的行政处罚，同日作出《行政处罚告知书》、《听证告知书》，告知曹永柏涉案事故发生的事实，其对事故负有责任，曹永柏违反了《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第一款的规定，依据该法第一百零九条第（一）项的规定拟对曹永柏作出13451.4元的罚款处罚，同时告知曹永柏有提出陈述申辩及要求听证的权利。禅城安监局于2016年9月3日将上述告知书邮寄给曹永柏，邮寄过程中，收件人要求改寄广州，又后因收件人不在收件地址，要求退回，邮政部门遂将邮件退回禅城安监局。禅城安监局为此于2016年9月19日在《佛山日报》公告上述告知书。因在规定期限内未收到曹永柏提出的陈述申辩意见及听证要求，禅城安监局于2016年11月25日作出（禅）安监管罚〔2016〕27号《行政处罚决定书（个人）》（以下简称《行政处罚决定书》），并邮寄送达给曹永柏。
曹永柏于2016年12月3日收到《行政处罚决定书》后，同年12月26日向禅城区政府申请行政复议。禅城区政府同日决定受理，次日向禅城安监局邮寄送达《提出行政复议答复通知书》。禅城安监局于2017年1月9日提交了作出行政处罚决定的证据。经审查，禅城区政府于2017年2月20日作出禅城府行复（2017）102号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），并于同年2月27日分别邮寄送达给曹永柏和禅城安监局。
另查，庭审中，曹永柏确认2015年4月开始盘忠贤开始跟曹永柏干活，曹永柏在2015年12月至2016年2月期间分别通过转账的方式向盘忠贤支付过工资。曹永柏还确认其没有组织制定单位安全生产规章制度和操作规程，亦没有组织制定并实施单位安全生产教育和培训计划，只在上班的时候有说到安全问题。
又查，2016年3月11日，盘忠贤家属盘运花、盘兴越、王艳出具《情况说明书》，说明盘忠贤是飞鸿公司的员工，自2015年3月起，盘忠贤的工作均由飞鸿公司的负责人即曹永柏安排。
再查，2015年广东省城镇私营单位就业人员年平均工资为44838元。曹永柏在庭审中提出其2015年的年收入为32805.87元。
原审法院认为：根据《中华人民共和国安全生产法》第九条、第一百零九条以及根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条的规定，一般事故由事故发生地的县级人民政府负责调查。另外根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款第（四）项的规定，本案事故共造成1人死亡，属一般事故。禅城区政府委托禅城安监局为主组成的事故调查组，对涉案事故进行调查，形成调查报告，并建议由禅城安监局对相关责任人及单位违反《中华人民共和国安全生产法》的行为依法进行行政处罚。因此，禅城安监局作为生产安全监督管理部门，根据事故调查报告及《中华人民共和国安全生产法》的上述规定，对曹永柏的安全生产违法行为作出行政处罚，职权合法。
禅城区政府作为禅城安监局的本级人民政府，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，有权对曹永柏不服禅城安监局作出的行政处罚提起的行政复议申请进行受理并作出行政复议决定。禅城区政府在受理曹永柏的复议申请后，在法定期限内作出并送达行政复议决定书，程序合法。
关于盘忠贤是否根据飞鸿公司的安排到恒福国际工地维修灯具的问题。经查，2015年11月、2016年1月，扬光公司曾两次找飞鸿公司在恒福国际工地进行安装调试护栏管、无线控制器等工程。从扬光公司的员工陈行发、林玉伟的询问笔录反映，事发前，扬光公司基于以前的业务关系，再次找曹永柏要求派员到恒福国际工地维修灯饰，曹永柏为此派盘忠贤前去施工。虽然曹永柏在询问笔录中称盘忠贤在2015年9月后已没有跟曹永柏干活，到别处打工，2016年3月只是介绍扬光公司自行找盘忠贤商谈维修之事，且让双方单独结算。但对于飞鸿公司与盘忠贤的关系，曹永柏在2016年4月12日接受询问时反映，“盘忠贤在2015年4月至9月期间跟我干活时，由我给他开工资，每天300元。后面介绍盘忠贤来恒福国际这边干活时，我叫扬光公司单独与盘忠贤进行结算，而且也跟盘忠贤说了，让他本人单独与扬光公司结算，因为我觉得扬光公司的钱很难拿，不想被人问我要钱，所以叫盘忠贤与扬光公司结算工钱”，由此可知，曹永柏只是基于收取工程款困难的原因才让盘忠贤与扬光公司单独结算工钱，并没有否认盘忠贤是由飞鸿公司派往恒福国际工地维修灯具，且禅城安监局提供的跨行转账单及曹永柏提供的账户交易明细单也反映，曹永柏在2015年12月至2016年2月期间有向盘忠贤支付工资。结合盘忠贤也是利用曹永柏在施工现场留下的工具进行作业及盘忠贤家属亦确认盘忠贤是飞鸿公司员工的事实，在曹永柏未能提供证据证明盘忠贤非由其安排到涉案工地施工的情况下，禅城安监局认定盘忠贤为飞鸿公司的从业人员并无不当。禅城安监局根据对曹永柏、陈行发、林玉伟的询问笔录、跨行转账单等证据，认定飞鸿公司安排盘忠贤到恒福国际工地维修灯具事实清楚，证据充分。
关于禅城安监局作出处罚决定的程序是否合法的问题。经查，禅城安监局在作出行政处罚决定前，于2016年8月5日作出《行政处罚告知书》、《听证告知书》，并通过EMS（编号为1053167103521）邮寄给曹永柏，邮寄的地址为曹永柏的住所地深圳市光明新区公明街道××旧村合水口社区一区28号402室，收件人为曹永柏。对于投递的情况，投递人员在邮单上注明了“3/914:50电联要求改址广州收件人不在收件地址，要求退回去”，后邮件被退回。对此，法院认为，禅城安监局寄送告知书的邮件虽然被退回，但曹永柏应清楚知道邮寄的情况，其要求退回邮件，禅城安监局收到退件后通过在《佛山日报》刊登公告的方式对告知书进行送达，程序并无不当，应视为已履行处罚前告知的义务。虽然禅城安监局只在佛山地区的报纸刊登公告，而曹永柏的住所地不在佛山市，一定程度上影响了曹永柏知悉告知书内容的途径，但该瑕疵不影响禅城安监局已实际履行处罚前告知义务的事实认定。禅城安监局在处罚前告知了曹永柏拟对其作出的行政处罚的事实、理由、依据及其享有陈述、申辩和申请听证的权利。曹永柏在规定的期限内没有向禅城安监局提出陈述和申辩，也没有申请听证。禅城安监局根据调查的结果作出《行政处罚决定书》，并送达给曹永柏，禅城安监局对曹永柏作出行政处罚的程序合法。
根据《中华人民共和国安全生产法》第十八条、第九十二条第（一）项的规定，禅城安监局根据禅城区政府的委托，在涉案事故发生后，组成事故调查小组对涉案事故进行立案调查，并形成了比较完整全面的事故调查报告，并根据该事故调查报告、禅城区政府复函、询问笔录、《工程进度款支付审批表》、跨行转账单等证据材料，认定曹永柏没有组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程，没有组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划，对事故负有责任，违反了《中华人民共和国安全生产法》第十八条第（二）项、第（三）项的规定，依据该法第九十二条第（一）项的规定，决定对曹永柏作出罚款的行政处罚，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。曹永柏认为其2015年的年收入为32805.87元，经查，曹永柏主张的该收入的计算依据为其提供的2015年1月2日-2016年5月20日的银行流水中显示的2016年2月21日的账户余额数额。对此，原审法院认为，上述银行流水中没有显示该款项为工资收入，曹永柏将该日账户余额作为其全年收入理由不充分，在曹永柏未能提供有效的证据证明其上一年年收入的情况下，禅城安监局参照2015年广东省城镇私营单位就业人员年平均工资44838元作为曹永柏2015年的年收入，并据此对曹永柏处13451.4元罚款，处罚适当。综上，曹永柏请求禅城安监局作出的《行政处罚决定书》及禅城区政府作出的《行政复议决定书》的诉请，没有事实和法律依据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回曹永柏的诉讼请求。
上诉人曹永柏上诉称，事故工地不是上诉人承包的工地，工人也不是上诉人所雇用的工人，事故现场也不是上诉人指挥、安排工人操作。请求二审法院撤销禅城安监局作出的（禅）安监管罚〔2016〕27号《行政处罚决定书（个人）》。
被上诉人禅城安监局答辩称，禅城安监局作出的（禅）安监管罚〔2016〕27号《行政处罚决定书（个人）》和一审判决认定事实清楚、证据确凿、程序合法、法律适用正确。上诉人的上诉意见无法律依据，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
被上诉人禅城区政府答辩称，禅城区政府作出的禅城府行复（2017）102号《行政复议决定书》和一审判决认定事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律正确，请求维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：诉讼各方当事人对被上诉人禅城安监局作出的（禅）安监管罚〔2016〕27号《行政处罚决定书（个人）》以及被上诉人禅城区政府作出的禅城府行复（2017）102号《行政复议决定书》的职权依据及行为程序的合法性均无异议，本院予以确认。故本案审查的焦点是禅城安监局作出上述《行政处罚决定书》认定事实是否清楚，适用法律是否正确。上诉人曹永柏认为，盘忠贤不是上诉人的员工，事故发生地不是上诉人承包的工地，现场不是上诉人在指挥，盘忠贤使用的施工工具也不是上诉人留下的，因此禅城安监局对其作出《行政处罚决定书》没有事实和法律依据。经查，根据禅城安监局提供的其对飞鸿公司负责人曹永柏、殷侃、陈行发、林玉伟所作的《询问笔录》、恒裕公司与扬光公司签订的《恒福国际泛光照明工程施工合同》及其补充协议、飞鸿公司的《施工分包合同》、《工程进度款支付审批表》、跨行转账单及账户交易明细单、《情况说明书》及《一次性工亡补偿协议书》等证据材料可知，扬光公司承接涉案工程项目后，将其中灯具的后续维修工程分包给有长期合作关系的飞鸿公司施工，飞鸿公司的负责人曹永柏便安排盘忠贤进场施工，并支付盘忠贤在此期间的工资。结合盘忠贤也是利用飞鸿公司在施工现场留下的工具进行作业和飞鸿公司对盘忠贤家属进行死亡赔偿的情况，在上诉人未能提供证据证明盘忠贤非由其安排到涉案工地施工的情况下，禅城安监局认定盘忠贤为飞鸿公司的从业人员并无不当。上诉人认为盘忠贤不是飞鸿公司员工的主张理据不足，本院不予支持。《中华人民共和国安全生产法》第十八条规定：“生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负有下列职责：（一）建立、健全本单位安全生产责任制；（二）组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程；（三）组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划；（四）保证本单位安全生产投入的有效实施；（五）督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患；（六）组织制定并实施本单位的生产安全事故应急救援预案；（七）及时、如实报告生产安全事故。”第九十二条第（一）项规定：“生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责，导致发生生产安全事故的，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处上一年年收入百分之三十的罚款。”本案中，禅城安监局根据禅城区政府的委托，在涉案事故发生后，组成事故调查小组对涉案事故进行立案调查，并形成了比较完整全面的事故调查报告，并根据该事故调查报告、禅城政府复函、询问笔录、《工程进度款支付审批表》、跨行转账单等证据材料，认定上诉人没有组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程，没有组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划，对事故负有责任，违反了《中华人民共和国安全生产法》第十八条第（二）项、第（三）项的规定，依据该法第九十二条第（一）项的规定，决定对上诉人作出罚款的行政处罚，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。在上诉人未能提供有效的证据证明其上一年年收入的情况下，禅城安监局参照2015年广东省城镇私营单位就业人员年平均工资44838元作为上诉人2015年的年收入，并据此对上诉人处13451.4元罚款，处罚适当。综上，上诉人以盘忠贤并非飞鸿公司从业人员为由要求撤销禅城安监局对其作出的《行政处罚决定书》，该主张理由不成立，本院不予支持。原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人曹永柏负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 周 刚
审 判 员 潘华容
代理审判员 王 慧
二〇一七年十二月二十二日
法官 助理 张 靖
书 记 员 孔艳玲