兰州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2017）甘71行初3号
原告杨学勤，男，1968年9月17日出生，汉族，住甘肃省兰州市城关区。
被告兰州市城市交通运输管理处，住所地甘肃省兰州市城关区永昌路***号。
法定代表人张建彪，该处处长。
委托代理人张华，甘肃惠普律师事务所律师。
被告兰州市交通运输委员会，住所地甘肃省兰州市城关区中山路55号。
法定代表人李文生，该委员会主任。
委托代理人冯进萍，甘肃韬合律师事务所律师。
原告杨学勤不服被告兰州市城市交通运输管理处（以下简称市城运处）交通行政强制及被告兰州市交通运输委员会（以下简称市交通委）行政复议一案，于2016年12月29日向本院提起行政诉讼。本院于2017年1月3日立案后，于2017年1月4日向二被告分别送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年3月8日公开开庭审理了本案。原告杨学勤，被告市城运处的负责人刘卫红、委托代理人张华，被告市交通委的负责人钱芳、委托代理人冯进萍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告市城运处于2016年11月29日作出甘兰城暂扣﹝2016﹞七-1152号《车辆暂扣凭证》。载明：车辆驾驶人杨学勤，2016年11月29日17时，市城运处依法实施道路运输检查时，发现车辆号码为甘A·*****的车辆在从事道路运输活动，没有按照《中华人民共和国道路运输条例》第三十三条的规定提供《道路运输证》或其他有效证明，依据《中华人民共和国道路运输条例》第六十二条的规定，决定暂扣车辆。请持本凭证到七打非办处接受处理。逾期不接受处理的，将依法作出行政处罚决定。当事人对暂扣车辆决定不服的，可根据《中华人民共和国行政复议法》或《中华人民共和国行政诉讼法》，在收到本凭证之日起六十日内向市交委申请行政复议，也可以在六个月内向人民法院提起行政诉讼。车辆简况：车内无贵重物品及现金。备注：建工大厦-
双城门，拉2人，出租车价格。原告杨学勤不服，向被告市交通委申请行政复议，被告市交通委于2016年12月16日作出兰交复决字﹝2016﹞66号行政复议决定。复议机关认为：根据《中华人民共和国道路运输条例》第三十三条有关规定，杨学勤驾驶的甘A·*****号车辆无法提供《道路运输证》，无法当场提供其他有效证明，其载客行为属违法经营。按照《中华人民共和国道路运输条例》第六十二条规定，市城运处七里河区“打非办”执法人员对甘A·*****号车辆予以暂扣，符合法律规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，决定维持市城运处对原告杨学勤作出暂扣车辆的行政强制措施。
原告杨学勤诉称，2016年11月29日下午5时左右，原告杨学勤驾驶甘A·*****号车辆，途径兰州市七里河建工大厦时，遇到有人喊“杨师”，以为旧识，遂与二人同车，准备聊天去双城门，并未有收乘车费的想法及收费事实，刚走了500米，在兰州市七里河公交公司门口，被告市城运处以非法营运将原告杨学勤的车辆强行扣留，对此，原告杨学勤认为未收费的乘车行为不属于非法营运。请求：1.撤销被告市城运处于2016年11月29日作出的甘兰城暂扣﹝2016﹞七-1152号暂扣车辆的行政强制措施；2.撤销被告市交通委于2016年12月16日作出的兰交复决字﹝2016﹞66号行政复议决定。
被告市城运处辩称，2016年11月29日下午5时左右，被告查处非法营运的工作人员在例行检查时，在兰州市七里河公交公司门口发现原告驾驶甘A·*****号车辆，搭载两名乘客，执法人员查明，司乘双方互不认识，原告驾驶私家用车，没有依法领取《道路运输证》，以营利为目的搭载乘客，从事非法营运活动，违背《中华人民共和国道路运输条例》的规定，市城运处依法定程序对原告驾驶该车辆因涉嫌非法营运活动进行暂扣，并拟依法进行行政处罚。原告非法运营活动事实清楚，有视频资料等证据证明，被告的行政暂扣措施，符合《中华人民共和国行政强制法》规定的程序，对原告进行依法送达，并告知其依法享有的权利，没有超越职权、滥用职权的违法情形。请求：依法驳回原告杨学勤的诉讼请求。
被告市交通委辩称:1.市城运处系法律、法规授权的行政组织，具备行政执法主体资格。市交通委系市城运处上一级主管部门，是法律、法规规定的复议机关；2.市城运处作出的暂扣原告杨学勤车辆的行为事实清楚，证据确凿，执法程序合法；3.市交通委作出维持行政行为的复议决定适用法律正确。根据《中华人民共和国道路运输条例》第三十三条、第六十二条规定，七里河区打非办暂扣车辆的强制措施合法。为健全完善非法营运车辆综合整治长效管理机制，切实维护道路运营者和人民群众的合法权益，保障法律法规的正确实施。市交通委作出的维持行政行为的复议决定于法有据，适用法律正确，处理适当，符合法定程序。原告起诉理由缺乏依据，依法不能成立。请求：判决驳回原告杨学勤的诉讼请求。
经审理查明，2016年11月29日下午5时，被告市城运处执法人员在进行例行检查时，发现原告杨学勤驾驶甘A·*****号威志牌车辆搭载2名乘客，服务路线为建工大厦至双城门，执法人员对查处现场进行录音录像，对2名乘客进行了询问，并制作了现场笔录及查封（扣押）清单。被告市城运处向原告杨学勤当场制作了甘兰城暂扣﹝2016﹞七-1152号《车辆暂扣凭证》，将原告杨学勤驾驶的甘A·*****号车辆予以暂扣。同年11月30日，经被告市城运处负责人审批，就原告杨学勤未经许可擅自从事出租车经营活动立案调查。同日，经被告市城运处负责人审批，依据《中华人民共和国道路运输条例》第六十二条的规定，决定暂扣该车。同年12月27日，经被告市城运处负责人审批，依据《中华人民共和国行政强制法》第二十五条规定，延期暂扣该车30日。截止本案审理期间，该车仍未解除暂扣。2016年11月30日，原告杨学勤向被告市交通委申请行政复议。同年12月16日，被告市交通委作出兰交复决字﹝2016﹞66号行政复议决定，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，决定维持市城运处对原告杨学勤作出的暂扣车辆的行政强制措施。原告杨学勤不服被告市城运处的行政强制措施及被告市交通委的行政复议决定，遂提起本案行政诉讼。
另查明，2016年12月5日，被告市城运处作出的甘兰城违通﹝2016﹞七-1241号《违法行为通知书》，于2017年1月5日通过EMS邮寄送达原告杨学勤。2016年12月5日，被告市城运处通过集体讨论，决定给予原告杨学勤贰万元的行政处罚。2016年12月9日作出的甘兰城罚﹝2016﹞七-1241号《行政处罚决定书》，于2017年1月11日通过EMS邮寄送达原告杨学勤。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”人民法院应当审查被诉行政行为认定事实是否清楚，证据是否确凿，适用法律、法规是否正确，是否符合法定程序。《中华人民共和国行政强制法》第十六条第一款规定：“行政机关履行行政管理职责，依照法律、法规的规定，实施行政强制措施。”该法第十七条第一款规定：“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。”《中华人民共和国道路运输条例》第七条第三款规定：“县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。”《甘肃省道路运输管理条例》第六条第一款规定：“县级以上人民政府交通运输部门主管本行政区域内的道路运输工作，道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。”本案被告市城运处系法规授权的具备行政执法主体资格的组织，负责管理兰州市辖区内公路客运、出租汽车、旅游客运等，有采取行政强制措施的法定职权。被告市城运处暂扣原告杨学勤的车辆时，未依据《中华人民共和国行政强制法》第二十四条第一款、第二款第（二）项、第二十五条第一款、第二款、第二十八条第一款第（四）项的规定，未制作扣押决定书；制作的《查封（扣押）清单》中未载明扣押的理由、依据和期限；延长扣押的决定未以书面形式告知原告杨学勤；扣押期限届满后未解除扣押决定。故市城运处认定原告杨学勤从事非法运营活动，采取行政强制措施违反法定程序，依法应予撤销。被告市交通委对原告杨学勤作出的行政复议决定，因原行政行为违反法定程序，故被诉行政复议决定依法亦应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下：
撤销被告兰州市城市交通运输管理处于2016年11月29日作出的甘兰城暂扣﹝2016﹞七-1152号暂扣车辆的行政强制措施及被告兰州市交通运输委员会于2016年12月16日作出的兰交复决字﹝2016﹞66号行政复议决定。
案件受理费50元，由被告兰州市城市交通运输管理处、被告兰州市交通运输委员会各自负担25元。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。
审 判 长 涂海峰
代理审判员 李茫信
代理审判员 王 玮
二〇一七年三月三十一日
书 记 员 张 艳
附：本判决适用的相关法律依据：
《中华人民共和国行政强制法》
第二十四条
行政机关决定实施查封、扣押的，应当履行本法第十八条规定的程序，制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。
查封、扣押决定书应当载明下列事项：
（一）当事人的姓名或者名称、地址；
（二）查封、扣押的理由、依据和期限；
（三）查封、扣押场所、设施或者财物的名称、数量等；
（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；
（五）行政机关的名称、印章和日期。
查封、扣押清单一式二份，由当事人和行政机关分别保存。
第二十五条
查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。
延长查封、扣押的决定应当及时书面告知当事人，并说明理由。
对物品需要进行检测、检验、检疫或者技术鉴定的，查封、扣押的期间不包括检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间。检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间应当明确，并书面告知当事人。检测、检验、检疫或者技术鉴定的费用由行政机关承担。
第二十八条
有下列情形之一的，行政机关应当及时作出解除查封、扣押决定：
（一）当事人没有违法行为；
（二）查封、扣押的场所、设施或者财物与违法行为无关；
（三）行政机关对违法行为已经作出处理决定，不再需要查封、扣押；
（四）查封、扣押期限已经届满；
（五）其他不再需要采取查封、扣押措施的情形。
解除查封、扣押应当立即退还财物；已将鲜活物品或者其他不易保管的财物拍卖或者变卖的，退还拍卖或者变卖所得款项。变卖价格明显低于市场价格，给当事人造成损失的，应当给予补偿。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条
行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。