安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）皖行终596号
上诉人（一审原告）王国平，男，1964年7月6日出生，汉族，住安徽省阜阳市颖东区。
委托代理人王国洪，男，1969年9月10日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍州区。
被上诉人（一审被告）阜阳市人民政府，住所地安徽省阜阳市清河东路539号。
法定代表人李平，该市市长。
委托代理人吴豹，该市国土资源局颍东分局工作人员。
委托代理人师博，安徽仲天律师事务所律师。
王国平因诉阜阳市人民政府不履行颁发土地使用权证法定职责一案，不服安徽省阜阳市中级人民法院（2015）阜行初字第00098号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年9月12日公开开庭审理了本案。上诉人王国平及其委托代理人王国洪，被上诉人阜阳市人民政府的委托代理人吴豹、师博到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审原告王国平向一审法院起诉称，1981年《中华人民共和国土地管理法》施行前，其父王守成购买口孜镇曹沟大队0.45亩土地使用权，1993年阜阳市人民政府根据安徽省政府土清字（1986）003号文件规定，为王国平办理了阜阳市集建（93）188XX号《集体土地建设用地使用证》。2011年阜阳市颍东区经济和信息委员会以该土地证侵犯其权利为由向法院起诉。因阜阳市人民政府主管部门拒不提供颁发证书时的档案证据，致使法院以行政机关作出具体行政行为没有证据为由撤销了上述土地证。后原告向最高人民法院申诉，最高人民法院于2014年11月通知原告另行解决土地权属纠纷问题。2014年12月，原告向阜阳市人民政府申请给予颁发土地使用权证，阜阳市人民政府委托阜阳市国土资源局处理。然而阜阳市人民政府及其土地管理部门接收申请资料后拒不履行法定职责，原告多次询问却没有结果。现在阜阳市人民政府及其土地管理部门拒绝接待原告的询问。阜阳市人民政府不履行职责的行为严重侵犯了当事人的合法权利。请求法院依法判决阜阳市人民政府履行颁发土地使用权证的法定职责；判决阜阳市人民政府承担本案诉讼费用。
一审法院经审理查明，1993年5月22日，王国平取得阜阳市集建（93）188XX号《集体土地建设用地使用证》。2011年阜阳市颍东区经济和信息委员会以下属阜阳市口孜机械厂原有土地被王国平占用为由，请求撤销该证。2013年11月28日，该院作出（2011）阜行初字第00016号行政判决，认定“阜阳市口孜机械厂倒闭至今，阜阳市颍东区经济和信息委员会作为主管部门具有原告的诉讼主体资格。阜阳市人民政府在一审诉讼期间没有提供颁发土地使用证的证据及依据，应当认定该具体行政行为没有证据和依据。判决撤销阜阳市人民政府于1993年5月22日为王国平颁发的阜阳市集建（93）188XX号《集体土地建设用地使用证》。”2014年3月31日，安徽省高级人民法院作出（2014）皖行终字第00009号行政判决，认定“1990年口孜机械厂补办征地东边长30米，西边长27米，南宽28米，北宽28.5米。1993年王国平领证土地东西长均为36米，南北宽均为8.5米。地上建有门面房三间、厢房二间。现口孜机械厂实际用地北宽加王国平实际用地北宽约28米余。根据现场勘查，口孜机械厂实际用地北宽加王国平实际用地北宽的数据与1990年口孜机械厂征地及王国平1993年登记发证的用地数据存在较大出入。王国平虽然提供了《集体土地建设用地使用证》和土地协议等相关证据，仍不能排除该领证土地与1990年口孜机械厂征地范围部分重叠。考虑到王国平领证土地上建有房屋，经一二审法院多次调解，终未能达成调解协议。判决维持（2011）阜行初字第00016号行政判决。”王国平向最高人民法院申请再审，最高人民法院于2014年10月24日作出（2014）行监字第328号通知书，认为“因阜阳市颍东区经济和信息委员会下属的阜阳市口孜机械厂征地范围与王国平取得的集体土地建设用地使用证所确定的用地范围可能存在部分重叠，而阜阳市人民政府在法定期限内又未能提供作出土地登记发证时的证据，一审判决撤销该集体土地建设用地使用证符合法律规定。集体土地建设用地使用权证被撤销后，王国平仍可另行依法解决其与阜阳市口孜机械厂之间的土地权属纠纷。决定不对该案提起再审。”2014年12月，王国平向阜阳市国土资源局寄交土地确权颁证申请书等材料，请求阜阳市国土资源局确认王守成1981年购买的0.45亩土地使用权归王国平所有。2015年11月，王国平提起行政诉讼，请求判决阜阳市人民政府履行颁发土地使用权证的法定职责。
一审法院认为，《土地登记办法》第十八条规定：有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的。阜阳市颍东区经济和信息委员会下属的阜阳市口孜机械厂与王国平主张的土地存在部分争议，在该争议尚未解决的情况下王国平直接请求法院判决阜阳市人民政府履行颁发土地使用权证的法定职责没有依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回王国平的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王国平负担。
王国平上诉称，1、一审法院适用法律错误。上诉人购地建房是在1981年，阜阳市政府颁发原土地使用权证是在1993年，根据法律规定和法不溯及既往、从旧兼从轻的法学理论，应适用1993年以前行之有效的法律规定，即应适用《土地管理法》第十三条、国家土地管理局《土地登记规则》第十二条、第二十条、安徽省人民政府皖土清字（1986）第003号文件第四项第三款的规定。根据上述法律规定，裁决土地纠纷颁发使用证书，是一个统一的具体行政行为，所以，上诉人起诉阜阳市政府行政不作为，符合法律规定。2、一审法院违反法定程序。根据《土地管理法》第十六条及《确定土地所有权和使用权的若干规定》第一条的规定，土地权属纠纷应当由土地管理部门提出意见，人民政府裁决。本案中，国土资源局收到申请后，不履行裁决纠纷义务，根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第四条的规定，应当列阜阳市国土资源局和阜阳市人民政府为共同被告，起诉其行政不作为。上诉人诉求明显错误，一审法院立案时应依法予以释明，只有在原告不同意更改诉讼请求的情况下，法院裁定驳回起诉，而非判决驳回诉讼请求。在案件审理时，发现颁证需要土地权属纠纷解决的结果为依据时，应依法裁定中止审理。请求撤销一审判决，判决阜阳市人民政府履行裁决土地使用权纠纷并颁发土地证的法定职责。
阜阳市人民政府答辩称，根据《土地登记办法》第十八条规定，有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的。现阜阳市颍东区经济和信息委员会下属的阜阳市口孜机械厂与上诉人王国平主张的土地存在部分争议，在该争议尚未解决的情况下王国平直接请求法院判决阜阳市人民政府履行颁发土地使用权证的法定职责没有依据。请求依法驳回上诉人王国平的上诉请求，维持一审判决。
一审原告王国平向一审法院提举的主要证据为：1、（2011）阜行初字第00016号行政判决书；2、（2014）皖行终字第00009号行政判决书；3、最高人民法院（2014）行监字第328号通知书。上述三份证据证明王国平的土地权属证书由于阜阳市人民政府没有提供档案依据被法院依法撤销的法律事实，根据法院认定的案件事实，充分证明了王国平和口孜机械厂用地的来源、历史状态及现状。4、王国平申请办理土地权证资料快递单据一份。证明王国平依法向阜阳市人民政府申请颁发土地使用权证，但阜阳市人民政府不履行法定职责的事实。5、身份证复印件。证明其是适格的权利人，有权利依法起诉阜阳市人民政府不作为。6、王国平土地确权颁证申请书及相关证据资料一组。证明王国平的申请合法有效，程序完备。7、（2012）阜法访字第187号通知一份及王国平向阜阳市颍州区人民法院起诉阜阳市国土资源局行政不作为案件资料一份。证明原口孜机械厂用地批准资料是虚假申报的，王国平一直在主张权利，并间接证明王国平申请确权颁证的用地和原口孜机械厂没有事实上的利害关系。
一审被告阜阳市人民政府向一审法院提举的主要证据为：1、（2014）皖行终字第00009号行政判决书；2、原告的起诉状；3、《土地登记办法》。证明原告不符合颁证的法定条件。
上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审判决认定的案件事实，本院依法予以确认。
本院认为，《土地登记办法》第十八条第一款规定：“有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的；……”本案中，王国平原持有的阜阳市集建（93）188XX号《集体土地建设用地使用证》已被生效判决撤销，其依法应先行解决与阜阳市口孜机械厂就涉案土地部分存在的争议，在该争议尚未解决、土地权属不明确的情况下，其直接请求人民法院判决阜阳市人民政府履行颁发土地使用权证的法定职责没有法律依据。一审法院据此判决驳回王国平的诉讼请求并无不当。王国平的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王国平负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王玉圣
代理审判员 蒋春晖
代理审判员 阮秀芳
二〇一六年十一月九日
书 记 员 潘玉丹
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……
《土地登记办法》
第十八条第一款有下列情形之一的，不予登记：
土地权属有争议的；
……