广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤行终25号
上诉人（原审第三人）：廉江市农村信用合作联社。
法定代表人：罗志，理事长。
委托代理人：钟堂，广东法制盛邦律师事务所律师。
委托代理人：许兆基，广东法制盛邦律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：林家亮，男，汉族，住廉江市。
原审被告：湛江市人民政府。住所地：湛江市赤坎区跃进路**号。
法定代表人：王中丙，市长。
委托代理人：骆水明，湛江市法制局干部。
原审被告：廉江市人民政府。住所地：廉江市五一路*号。
法定代表人：吴群忠，市长。
委托代理人：胡存映，广东宪浩律师事务所律师。
委托代理人：揭醒，廉江市国土资源局干部。
原审第三人：廉江市石岭镇人民政府。
法定代表人：林良有，镇长。
委托代理人：黄龙捷，廉江市司法局石岭司法所干部。
原审原告林家亮诉廉江市人民政府土地登记、湛江市人民政府行政复议纠纷一案，湛江市人民法院于2015年10月14日作出（2015）湛中法行初字第126号行政判决。原审第三人廉江市农村信用合作联社（下称廉江农信社）不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：本案涉案土地位于廉江市石岭镇遂六公路沙塘段。原属廉江市石岭镇合江村委会田埇尾村使用，后被人民政府征用。1992年，石岭镇政府所办企业石岭镇纸箱厂经有关�门批准，对该地块进行管理使用，原廉江县建设委员会于1992年11月25日向石岭镇纸箱厂颁发《建设用地规划许可证》，用地面积24673平方米。石岭镇纸箱厂由于诸多原因，已停止经营多年。
2006年3月28日，原廉江市石岭农村信用合作社（下称原石岭农信社）向廉江市规划国土资源局提交一份《关于请求批准办理<国有土地使用证>的请示》，主要内容为：我社下属的纸箱厂位于石岭镇沙塘（遂六公路k35西边）约9200平方米，其四至：东至廉江市泰丰养殖有限公司猪场距2米；南至空地；西至镇办纸箱厂距2米；北至遂六公路水沟边外距15米，该地是石岭镇合江村委会田埇尾村于1966年划给当时的石岭公社林场种水果至1981年6月。1981年7月经当时公社党委同意将该地无偿给我社建厂生产纸箱，因经营不善于2002年下马，该土地房屋荒废至今，请国土资源�作国有土地划拔，确定使用权给我社，办理《国有土地使用证》。次日，廉江市石岭镇田埇尾经济合作社在该《请示》上签署“情况属实，经群众大会讨论同意上报办证给石岭信用社使用”的意见，并加盖公章。石岭镇合江村委会也在《请示》上签署同意的意见，并加盖公章确认。第三人石岭镇人民政府于同年4月29日在《请示》上签署“情况属实，请给予办理”的意见，并加盖公章确认。之后，原石岭农信社填写《土地登记申请书》向廉江市规划国土资源局申请办理涉案土地使用权登记。2006年4月14日，廉江市人民政府属下国土管理部门作出土地登记申请审核情况公告。之后，廉江市国土管理部门经过登记、地籍调查程序，在《地籍调查土地登记审批表》的土地权属来源栏填写为“关于办理《国有土地使用证》的请示”，但并没有提交土地来源资料。在初审意见栏�认为：经审查，该宗土地来源合法，上述调查内容属实，符合土地登记的有关规定，拟予办理土地登记。该宗地的《土地登记卡》中，土地权属来源栏填写为：“关于办理《国有土地使用证》的请示”。随后，经审核和审批等程序，2006年5月26日，廉江市人民政府向原石岭农信社颁发廉府国用（2006）第0029373/1601053号《国有土地使用证》，使用权面积为：9055平方米，使用权类型为划拨，地类为办厂。其四至为：东至泰丰养殖场围墙距离1米，南至空地，西至石岭纸箱厂围墙距离1米，北至遂六公路。
原审法院曾组织双方当事人进行现场勘验，涉案土地有多间砖瓦木结构的房屋，对争议地的四至及面积均无异议，予以确认。
2006年5月28日，原石岭农信社与廉江市石岭镇人民政府签订一份《以物抵债协议书》，主要内容为：石岭镇办企业武陵钢厂、石岭�箱厂、石岭机砖厂、龙湾建筑队和工业公司等共九家企业单位和公司欠廉江市石岭农村信用合作社本息271.65万元。廉江市石岭镇人民政府同意用石岭纸箱厂的土地（9055平方米）用于抵偿欠廉江市石岭农村信用合作社的债务。
另查，2013年5月，原告林家亮准备利用涉案土地办厂，知悉原石岭农信社已领取该地国有土地使用证。遂向被告湛江市人民政府提出行政复议申请，请求撤销廉江市人民政府向原石岭农信社颁发的国有土地使用证，同时向被告湛江市人民政府提交《关于金员贸易公司8000平方米地皮转让给林家亮同志管理使用的证明书》、《企业机读档案登记资料》、《廉江县建设用地许可证》、《收据》、《证明》等材料（复印件）。2013年5月27日，被告湛江市人民政府向原告林家亮作出湛府行复（2013）47号《行政复议受理通知书》，认为该复议申请符�《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，决定予以受理。2013年8月20日，被告湛江市人民政府作出湛府行复（2013）47号《驳回行政复议决定书》认为，原告林家亮提供的证据不能充分、有效证明其与涉案具体行政行为有利害关系，其提出的行政复议申请不符合法定受理条件。故驳回原告林家亮的行政复议申请。原告林家亮于2013年8月29日向原审法院提起行政诉讼，原审法院于2013年12月19日作出（2013）湛中法行初字第117号行政判决，判决：驳回林家亮请求撤销湛府行复（2013）47号《驳回行政复议决定书》的诉讼请求。林家亮不服提起上诉，广东省高级人民法院于2015年2月4日作出（2014）粤高法行终字第1012号行政判决书，判决：撤销（2013）湛中法行初字第117号行政判决；撤销湛江市人民政府作出的湛府行复（2013）47号《驳回行政复议决定书》，由湛江市人民政府重新作出行政复议决定书。
（2014）粤高法行终字第1012号行政判决书生效后，被告湛江市人民政府于2015年4月30日作出本案被诉的湛府行复（2015）31号《行政复议决定书》，该《行政复议决定书》认为：本案宗地原属经廉江市人民政府批准征用并由第三人石岭镇政府支配管理的不动产，虽然林家亮提出1995年已通过签订转让合同方式购买了涉案宗地，但尚未办理和持有确认其是土地合法使用者的法律凭证（即土地证书），且不能提供其在发证前提出争议的有效证据。因此，廉江市人民政府在石岭镇政府已在申请登记文件资料上盖章确认和证实涉案宗地已转拨给廉江市信用社的情况下，经地籍调查、权属审核、公告后给予注册登记及颁发国有土地使用证，符合《土地登记规则》第六条、第十条第一款、第十五条、第十七条规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持廉江市人民政府2006年5月26日颁发的廉府国用（2006）第0029373/1601053号《国有土地使用证》。
原告林家亮仍不服，遂向原审法院提起本案诉讼，称：廉江市人民政府颁发（2006）第0029373/1601053号《国有土地使用证》证据不足，采用虚假证据，违法交易，办证程序违法。湛江市人民政府不认真履行行政复议监督职责，作出的《行政复议决定书》错误。请求：1、撤销湛江市人民政府湛府行复【2015】31号《行政复议决定书》；2、撤销廉江市人民政府（2006）第0029373/1601053号《国有土地使用证》。
再查，2009年9月29日中国银行业监督管理委员会湛江监管分局发出湛银监复【2009】189号《关于廉江市农村信用合作社联社开业的批复》，明确该联社开业同时，廉江市农村信用合作社联合社及其辖内各农村信用合作社、�社自行终止，其债权债务转为廉江市农村信用合作社联社债权债务。
又查，原廉江县金员贸易公司于1993年3月13日成立，该公司法定代表人为林德辉，其经济性质为集体所有，1999年11月8日注销。原告林家亮主张其于1995年4月22日，与原廉江县金员贸易公司的法人代表林德辉签订一份《关于金员贸易公司8000平方米地皮转让给林家亮管理使用证明书》，载明购地价格30万元，一次付清。该份证明书落款为廉江县金员贸易公司法人代表林德辉，但没有加盖原廉江县金员贸易公司的公章。
庭审中，原告林家亮书面申请的证人林某出庭作证。林某作证称其原系石岭镇纸箱厂长，该厂已停产。该厂曾卖8000平方米土地给金员贸易公司，但没有签订协议书；后来金员公司的法人代表又从中卖地给林家亮；纸箱厂与石岭信用社没有关系。
原审法院认为，�案为土地行政登记纠纷。本案各方当事人争议的焦点问题为：1、原石岭农村信用合作社是否为本案争议土地的合法使用者？2、被告廉江市人民政府核发廉府国用（2006）第0029373/1601053号《国有土地使用证》的主要证据是否确凿？3、湛江市人民政府作出的湛府行复（2015）31号《行政复议决定书》是否正确？
1、关于原石岭农村信用合作社是否为争议土地的合法使用者问题？
《中华人民共和国土地管理法》第十一条：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由�务院确定。确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条：“单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。其中，中央国家机关使用的国有土地的登记发证，由国务院土地行政主管部门负责，具体登记发证办法由国务院土地行政主管部门会同国务院机关事务管理局等有关部门制定。未确定使用权的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，负责保护管理。”
依据前述法律、行政法规的规定，单位依法使用的国有土地，应由土�使用者向土地主管部门申请，办理土地登记，亦即依法使用土地的土地使用者是具备申请土地登记的合法主体。由查明事实可以确认，本案涉案的土地在发放争讼的《国有土地使用证》前，石岭镇纸箱厂曾取得有关部门批准使用包含本案争议土地范围在内的24673平方米土地的相关批准文件，是合法的土地使用者。而第三人廉江市农信社、被告湛江市人民政府、廉江市人民政府均未能提供证据证实原石岭农信社曾取得有关部门批准使用争议土地的相关文件，或对争议土地进行实际使用的证据。因此，依现有证据不能确认原石岭农信社在廉府国用（2006）第0029373/1601053号《国有土地使用证》颁发前为本案争议土地的合法使用者。
2、关于发放廉府国用（2006）第0029373/1601053号《国有土地使用证》的主要证据是否确凿的问题？
《土地登记规则》第十条：�土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。委托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人资格身份证明。”第十四条：“土地管理部门应当根据地籍调查和土地定级估价成果，对土地权属、面积、用途、等级、价格等逐宗进行全面审核，填写土地登记审批表。土地登记审批表以宗地为单位填写。两个以上土地使用者共同使用一宗土地的，应当分别填写土地登记审批表。”
根据上述规定，土地登记申请者向土地管理部门提交土地权属证明等文件后，应由土地管理部门进行地籍调查，对土地权属、面积、用途等条件进行全面审核。土地管理部�在审核中对于申请者提供材料的真实性，合法性，理应进行审查，真实、合法的材料才能作为核发《国有土地使用证》的依据予以采纳，而对真实性、合法性不足的材料，理应不予采纳。由查明事实可知，本案发放《国有土地使用证》前，原石岭农信社曾向廉江市规划国土资源局提交《关于请求批准办理<国有土地使用证>的请示》作为土地权属来源证明。从该《请示》内容看，石岭农信社称纸箱厂是其下属单位，由于经营不善，土地荒废。请求土地管理部门作国有土地划拨，确定使用权给该单位。而从各方当事人提交的证据和庭审中当事人表达的一致意见，可以确定原石岭镇纸箱厂既不是原石岭农信社的下属单位，原石岭农信社也不是原石岭镇纸箱厂的开办单位，二者之间没有隶属关系。且本案亦无在案证据证明原石岭农信社取得县级以上人民政府批准以划拨方式使用本案争议地的相关文件。因此，《关于请求批准办理<国有土地使用证>的请示》真实性、合法性明显不足认定。而土地管理部门以其作为证明原石岭农信社申领《国有土地使用证》的主要证据，予以审核，显属不当。虽然林家亮是否对涉案土地享有实体权利，不属本案审理范围，但被告廉江市人民政府以真实性、合法性有误的权属证明作为主要证据，发放廉府国用（2006）第0029373/1601053号《国有土地使用证》的行为，缺乏事实依据，显属不妥。
3、湛府行复（2015）31号《行政复议决定书》如何认定的问题？
被告湛江市人民政府作出的湛府行复（2015）31号《行政复议决定书》认为，涉案宗地原属经被告廉江市人民政府批准征用由第三人廉江市石岭镇人民政府支配管理的不动产。廉江市人民政府在石岭镇政府已在申请登记文件资料上盖章确认和证实涉案宗地已转划拨给第三人廉江农信社的情况下，经地籍调查、权属审核、公告后予以颁发国有土地使用证，符合法律规定。依本院查明事实可以确定，在争讼的国有土地使用证颁发前，本案涉案宗地的实际使用者是具有独立法人资格的原廉江县石岭纸箱厂，该厂经相关职能部门批准，取得了《建设用地规划许可证》。第三人廉江市石岭镇人民政府虽是该厂的主管单位，但不代表其是该地块的实际使用者或权利人。原石岭农信社既没有实际使用该地块，又没有取得相关部门批准使用该地块的文件，不是法定的土地使用者，不具备申请土地登记的主体资格，而该单位在申请土地登记时提供的权属来源证明（即《关于请求批准办理<国有土地使用证>的请示》），明显不真实、不合法，因此土地登记部门以此为依据�该宗地登记进行的地籍调查、审核，明显有误，被告廉江市政府据此发放争讼的《国有土地使用证》显属错误。这种情况下被告湛江市人民政府复议认为被告廉江市人民政府颁发争讼国有土地使用证的行为合法的认定，显属不当。
综上所述，被告湛江市人民政府作出的湛府行复（2015）31号《行政复议决定书》，认定事实不清，适用法律有误，应予撤销。被告廉江市人民政府颁发的廉府国用（2006）第0029373/1601053号《国有土地使用证》，主要证据不足，予以撤销。原告林家亮诉讼请求，理由成立，对其诉讼请求，应予支持。案经原审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项和第七十九条之规定，判决：一、撤销被告湛江市人民政府2015年4月30日作出的湛府行复（2015）31号《行政复议决定书》。二、撤销被告廉江市人�政府2006年5月26日颁发的廉府国用（2006）第0029373/1601053号《国有土地使用证》。本案受理费50元，由被告湛江市人民政府、廉江市人民政府负担。
廉江农信社不服原审判决提起上诉称：涉案地块原属廉江市石岭镇人民政府经批准征用后支配管理的土地，曾划拨给石岭镇纸箱厂又划拨给我社，我社具备申请土地登记的合法主体。我社持廉江市石岭镇人民政府的转划土地证明申请涉案地块登记，足以证明土地来源是合法的。我社在申请土地登记程序存在轻微瑕疵，但林家亮与涉案地块没有利害关系，不撤销被诉《国有土地使用证》对林家亮不产生实际影响。被诉发证行为程序合法。我社是善意取得被诉《国有土地使用证》。综上，上诉请求二审法院撤销原审判决，并改判维持廉府国用（2006）第0029373/1601053号《国有土地使用证》。
被上诉人林家亮答辩称：涉案土地是石岭镇人民政府属下集体企业石岭镇纸箱厂经相关部门批准使用的土地，石岭镇人民政府未有继受石岭镇纸箱厂财产的合法文件。上诉人提供不真实不合法的《关于办理<国有土地使用证>的请示》申领《国有土地使用证》。廉江市人民政府依据该证据发证是错误的，湛江市人民政府对该发证行为不予纠正是错误的。综上，原审判决认定事实清楚，证据确凿，判决正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审被告廉江市人民政府答辩称：上诉人与石岭纸箱厂是否存在隶属关系不影响其依法享有申请国有土地登记的主体资格权利。石岭镇人民政府与上诉人签订的《以物抵债协议》实质上是合法的土地使用权转让协议。石岭镇人民政府是石岭纸箱厂的开办单位，存在隶属关系，其有权处分该企业被吊销后的财产。上诉人取得土地登记的程序合法。综上，原审判决认定事实、适用法律错误，请求二审法院撤销原审判决，维持我府作出的廉府国用（2006）第0029373/1601053号《国有土地使用证》。
原审被告湛江市人民政府答辩称：原审判决认定石岭镇纸箱厂经有关部门批准使用涉案土地缺乏证据。涉案土地原属经有权机关批准征用并由石岭镇政府支配管理的不动产，虽一度交由纸箱厂使用，但未曾将产权办到该厂名下，该地在纸箱厂停止生产经营后已由廉江农信社使用，作为该地支配管理人的石岭镇人民政府已在廉江农信社申请登记文件资料上盖章并确认和证实，廉江市政府经地籍调查、权属审核、公告后给予注册登记并颁发被诉国有土地使用证，符合土地登记管理的有关规定。我府作出被诉复议决定维持廉江市人民政府颁发的被诉国有土地使用证的具体行政行为，程序合法。综上，�求二审法院撤销原审判决，驳回原告的诉讼请求。
原审第三人廉江市石岭镇人民政府答辩称：我府将拥有支配管理权的涉案的石岭纸箱厂其中9055平方米土地以以物抵债形式转划给上诉人廉江农信社并无不妥。原审法院认为我府提供证据《关于请求批准办理<国有土地使用证>的请示》的内容真实、合法性不足，从而认定廉江市人民政府的发证行为缺乏事实依据明显不当，该认定违背了证据认定的关联性原则。原审法院认定证人林某的证言真实，来源合法，予以采纳是错误的。综上，请求二审法院撤销原审判决，维持廉府国用（2006）第0029373/1601053号《国有土地使用证》。
经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。
本院另查明，廉江市人民政府在二审期间提交的《企业机读档案登记资料》显示，廉江市石岭纸�厂成立于1986年8月23日，由石岭镇企业办开办的集体所有制企业，该企业于2004年9月1日被吊销营业执照。原审被告廉江市人民政府、上诉人廉江农信社均确认廉江农信社与石岭纸箱厂不存在隶属关系。
本院认为，关于廉江市人民政府颁发的廉府国用（2006）第0029373/1601053号《国有土地使用证》是否合法的问题。原国家土地管理局《土地登记规则》（1995年修改）第十条第一款规定：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。”根据上述规定，申请人向土地登记机构提交土地权属来源证明既是申请人申请办证的法定要件之一，也是土地登记机构决定是否予以颁证的主要审核内容及人民法院审查被诉发证行为是否合法的主要内容。根据查明的事实，本案被诉廉府国用（2006）第0029373/1601053号《国有土地使用证》登记的9055平方米土地在石岭镇纸箱厂持有的《建设用地规划许可证》用地面积24673平方米土地的范围内。上诉人申请土地登记时提交《关于请求批准办理<国有土地使用证>的请示》（以下简称《请示》）作为权属来源依据，该《请示》内容反映，石岭农信社以纸箱厂是其下属单位，由于经营不善，土地荒废为由，申请国土资源局作国有土地划拔，确定使用权给该社，办理《国有土地使用证》。而事实上上诉人廉江农信社（原石岭农信社）与石岭纸箱厂不存在隶属关系。因此，原审法院认定，上述《请示》的真实性、合法性明显不足以认定，而土地管理部门以其作为原石岭农信社申领《国有土地使用证》的主要依据，予以审核，显属不当；廉江市人民政府以真实性、合法性有误的权属证明作为主要证据，颁发本案被诉廉府国用（2006）第0029373/1601053号《国有土地使用证》，缺乏事实依据，并据此判决撤销被诉发证行为正确，本院依法予以维持。湛江市人民政府作出被诉的湛府行复（2015）31号《行政复议决定书》认定被诉发证行为合法并决定予以维持不当，原审判决一并予以纠正正确，本院依法亦予以维持。廉江农信社上诉主张，涉案土地来源合法，该社在申请土地登记程序存在轻微瑕疵，但林家亮与涉案地块没有利害关系，不撤销被诉《国有土地使用证》对林家亮不产生实际影响，被诉发证行为程序合法，该社是善意取得被诉《国有土地使用证》，上诉请求改判维持被诉《国有土地使用证》。湛江市人民政府、廉江市人民政府、石岭镇人民政府答辩主张，被诉发证行为合法，原审法院认为被诉发证行为缺乏事实依据明显不当，请求改判。因缺乏事实根据和法律依据，上述当事人的诉讼主张理由不成立，本院均不予支持。上诉人廉江农信社、被上诉人林家亮等如认为对涉案土地享有合法权属，可另行依法向有权机关申请确权裁决，并根据确权结果重新申请办理土地登记。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人廉江农信社负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 林俊盛
审 判 员 杨雪清
代理审判员 李穗珍
二〇一六年四月八日
书 记 员 刘桂宜