内蒙古自治区兴安盟中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）兴中法行初字第2号
原告包翁格日乐吐，男，蒙古族，1970年12月出生，农民，住科右中旗代钦塔拉苏木。
原告包长寿，男，蒙古族，1961年9月出生，农民，住址同上。
原告白那顺陶特格，男，蒙古族，1969年2月出生，农民，住址同上。
原告吴苏和巴特尔，男，蒙古族，1962年2月出生，农民，住址同上。
原告包长胜，男，蒙古族，1975年8月出生，农民，住址同上。
原告白五斤，男，蒙古族，1963年5月出生，农民，住址同上。
原告谢拉布杰，男，蒙古族，1941年2月出生，农民，住址同上。
原告白哈斯巴根，男，蒙古族，1963年3月出生，农民，住址同上。
原告路其达拉图，男，蒙古族，1988年6月出生，农民，住址同上。
原告王五湖，男，蒙古族，1979年3月出生，农民，住址同上。
原告张八斤，男，蒙古族，1970年9月出生，农民，住址同上。
原告韩国玉，男，蒙古族，1977年3月出生，农民，住址同上。
原告金状，男，蒙古族，1980年9月出生，农民，住址同上。
原告白财吉拉胡，男，蒙古族，1974年7月出生，农民，住址同上。
原告包青海，男，蒙古族，1972年10月出生，农民，住址同上。
原告包额尔敦达来，男，蒙古族，1974年8月出生，农民，住址同上。
原告白照日格吐，男，蒙古族，1977年11月出生，农民，住址同上。
原告白额日敦毕力格，男，蒙古族，1969年7月出生，农民，住址同上。
原告白增格，男，蒙古族，1954年1月出生，农民，住址同上。
原告包宝音达来，男，蒙古族，1983年8月出生，农民，住址同上。
原告包青海，男，蒙古族，1984年1月出生，农民，住址同上。
原告：王麒麟，男，蒙古族，1981年4月出生，农民，住址同上。
原告张九斤，男，蒙古族，1968年7月出生，农民，住址同上。
原告张白拉，男，蒙古族，1973年7月出生，农民，住址同上。
原告白玉石，男，蒙古族，1977年8月出生，农民，住址同上。
原告白玉壮，男，蒙古族，1979年9月出生，农民，住址同上。
原告白巴达日胡，男，蒙古族，1972年4月出生，农民，住址同上。
原告包长顺，男，蒙古族，1956年10月出生，农民，住址同上。
原告：乌力吉白乙拉，男，蒙古族，1970年7月出生，农民，住址同上。
原告郭乌日图白拉，男，蒙古族，1978年2月出生，农民，住址同上。
原告布仁满都拉，男，蒙古族，1962年8月出生，农民，住址同上。
原告包红旗，男，蒙古族，1978年12月出生，农民，住址同上。
原告德格吉日胡，男，蒙古族，1989年9月出生，农民，住址同上。
原告谢阿拉坦敖拉，男，蒙古族，1967年3月出生，农民，住址同上。
原告白宝音图，男，蒙古族，1983年8月出生，农民，住址同上。
原告白宝音础古拉，男，蒙古族，1981年9月出生，农民，住址同上。
原告王阿日木扎，男，蒙古族，1976年12月出生，农民，住址同上。
原告虎山，男，蒙古族，1970年9月出生，农民，住址同上。
原告包长岭，男，蒙古族，1972年12月出生，农民，住址同上。
原告白阿日木扎，男，蒙古族，1981年8月出生，农民，住址同上。
原告白呼格吉乐图，男，蒙古族，1970年3月出生，农民，住址同上。
原告路拉达，男，蒙古族，1965年7月出生，农民，住址同上。
原告路国君，男，蒙古族，1987年5月出生，农民，住址同上。
原告路巴布，男，蒙古族，1962年2月出生，农民，住址同上。
原告包红宾，男，蒙古族，1985年6月出生，农民，住址同上。
原告苏雅拉图，男，蒙古族，1989年4月出生，农民，住址同上。
原告宝龙，男，蒙古族，1962年10月出生，农民，住址同上。
原告韩国庆，男，蒙古族，1978年8月出生，农民，住址同上。
原告诉讼代表人包翁格日乐吐，男，蒙古族，1970年12月出生，农民，现住科右中旗代钦塔拉苏木霍林郭勒嘎查格木勒艾里。
原告诉讼代表人包长寿，男，蒙古族，1961年9月出生，农民，住址同上。
原告诉讼代表人白那顺陶特格，男，蒙古族，1969年2月出生，农民，住址同上。
原告包翁格日乐吐、包长寿、白那顺陶特格的委托代理人邢瑜，信泽法园律师事务所律师。
被告（原行政机关）科右中旗人民政府，住所地科右中旗巴彦呼舒镇。
法定代表人张冰宇，职务：旗长
委托代理人包嘎达，内蒙古卫益律师事务所律师。
委托代理人罗小平，科右中旗国土资源局工作人员。
被告（复议机关）兴安盟行政公署，住所地乌兰浩特市。
法定代表人杜学军，职务：盟长。
委托代理人包喜，兴安盟行政公署法制办公室工作人员。
第三人科右中旗翰嘎利水库工程管理处，住所地科右中旗巴彦呼舒镇。
法定代表人李宝林，职务：主任。
委托代理人丁文才，内蒙古卫益律师事务所律师。
原告包翁格日乐吐等48名村民不服被告科右中旗人民政府（以下简称中旗政府）为第三人科右中旗翰嘎利水库工程管理处（以下简称翰嘎利水库管理处）颁发《国有土地使用证》及被告兴安盟行政公署（以下简称盟行署）作出的《行政复议决定》的行政行为，向本院提起诉讼。本院于2015年5月22日受理后，向被告中旗政府、盟行署及第三人翰嘎利水库管理处送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2015年8月13日公开开庭审理了本案。原告的诉讼代表人包翁格日乐吐、包长寿、白那顺陶特格及三代表人的委托代理人邢瑜，被告中旗政府的委托代理人包嘎达、罗小平，被告盟行署的委托代理人包喜，第三人翰嘎利水库管理处的委托代理人丁文才到庭参加诉讼。因本案案情复杂，本院于2015年11月8日裁定中止审理，现中止事由消除，恢复对本案的审理。现已审理终结。
被告中旗政府依据第三人翰嘎利水库管理处的申请及提交的相关文件，于2010年11月2日为第三人翰嘎利水库管理处颁发了右中国用（2010）第961000002号《国有土地使用证》（以下简称国有土地使用证）。原告包翁格日乐吐等48人不服，向被告盟行署申请行政复议，被告盟行署于2015年4月24日作出了兴署复决字（2014）15号《行政复议决定》（以下简称行政复议决定），维持了中旗政府颁发的国有土地使用证，驳回了原告包翁格日乐吐等48人行政复议申请。
原告包翁格日乐吐等48人诉称，1、请求依法确认被告中旗政府于2010年11月2日为第三人翰嘎利水库管理处颁发的国有土地使用证行政行为违法，并撤销该证；2、请求人民法院依法责令第三人翰嘎利水库管理处按照国家标准重新修建水渠建设项目，恢复侵占原告方土地和草原原貌、恢复植被、返还所侵占的土地和草原；3请求被告中旗政府赔偿侵犯原告集体所有土地和农民承包经营土地被淹没耕地2011
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2012年1550亩每亩1000斤1.00元2年＝3100，000.00元。2013年到2014年两年农业收入减产损失750，000.00元，淹没草原2873亩每亩产草700斤0.50元5年＝5027，750.00元。以上两项合计直接经济损失8877，750.00元。事实与理由：2011年翰嘎利水库蓄水线大坝决口将原告包翁格日乐吐等48人承包经营集体所有的1500多亩口粮田和2873亩草原全部淹没，导致48户172名农民的农田绝产，牧业生产丧失了草原，陷入了生存的绝境。原告包翁格日乐吐等48人曾多次向中旗政府申诉，请求给予处理，但是被告中旗政府没有作出任何处理。第三人翰嘎利水库管理处一直主张所淹没的土地都是水库的范围，不予修复其引水渠，任意开闸放水淹没原告的土地和草原。2014年3月原告包翁格日乐吐等48人向兴安盟信访局申诉，该信访局作出了《信访事项复查复核不予受理通知单》认为：科右中旗信访局只出具了一个情况说明，中旗政府或复查小组没有作出具体处理意见或复查意见。请科右中旗信访局或中旗政府相关部门认真调查处理群众反映的问题。科右中旗信访局在2014年4月17日向原告包翁格日乐吐等48人提供了科右中旗水利局作出的右中水字（2014）4号文件《关于代钦塔拉苏木格木勒村民包翁格日了乐吐等人反映耕地被淹没问题的情况说明》，原告包翁格日乐吐等48人发现该文件提到了被告中旗政府曾经作出了右中发（83）第92号《关于确定翰嘎利水库管理范围的通知》（以下简称（83）92号文件），将上列原告所在的格木乐艾里48户农牧民集体所有，依法承包经营的口粮田和草原早已划定在翰嘎利水库管理区范围。原告包翁格日乐吐等48人针对中旗政府作出的（83）92号文件于2014年5月30日向盟行署提起行政复议申请，盟行署于2014年6月11日作出了兴署复不字（2014）第3号《不予受理行政复议决定书》。原告包翁格日乐吐等48人于2014年7月6日对中旗政府作出的（83）92号文件及中旗政府为第三人翰嘎利水库管理处颁发的国有土地使用证的行为，向科右中旗人民法院提起行政诉讼。在诉讼过程中，第三人翰嘎利水库管理处提交了科右中旗农村牧区土地排查清理工作领导小组于2009年12月29日作出的右中农土清发（2009）8号关于印发《科右中旗水利工程确权划界任务具体落实方案》的通知（以下简称（2009）8号文件），该文件明确规定：翰嘎利水库的保护范围，依照中旗政府（83）92号文件规定的主界限划定工程保护区范围，该文件已经对被诉（83）92文件的错误作出了纠正。据此，原告等人对被诉（83）92文件的诉讼作出了撤回起诉的申请。原告在对被告中旗政府为第三人翰嘎利水库管理处颁发国有土地使用证诉讼中，第三人翰嘎利水库管理处提交了2010年11月2日中华人民共和国国土资源部（以下简称国土资源部）加盖土地证书管理专用章的国有土地使用证，标明划拨取得水库用地22446778.90平方米.并出示了土地申请表、报告、说明等相关资料。该国有土地使用证未加盖中旗政府公章。原告包翁格日乐吐等48人才得知国有土地使用证的存在及证书的实际内容和签章机关。原告认为，国土资源部加盖土地证书管理专用章的行政行为严重违法，侵害了原告等人依法享有的土地使用权和农牧民草原承包经营权。于2014年12月向国土资源部依法提起行政复议申请，请求国土资源部依法确认行政行为无效，并一并提起赔偿请求。国土资源部受理后经过查证核实确认国有土地使用证的发证机关为被告中旗政府，并于2014年12月4日作出了复议（2014）第1020号《行政复议告知书》，告知原告等人按照《行政复议法》第13条规定，向被告中旗政府的上一级地方人民政府提出行政复议。经原告等人申请，2015年4月24日盟行署作出了行政复议决定，维持了被告中旗政府为第三人翰嘎利水库管理处颁发的国有土地使用证。原告等人对此不服，向本院提起行政诉讼并一并提起赔偿请求。
原告包翁格日乐吐等48人向本院提交了以下证据复印件：
庭审中向法庭出示并提交证据：1、右中国用（2010）第961000002号《国有土地使用证》及附图。证明属于重复发证的行政行为，程序违法；2、中旗政府作出的右中政发（83）第92号《关于确定翰嘎利水库库区管理范围的通知》。证明该文件确定的范围不包括争议土地，并且在该文件抄送并通知的单位范围内没有原告所在的经济组织代钦塔拉苏木霍林郭勒嘎查格木乐艾里；3、复合材料。证明大坝决口原告受到了经济损害，并且一直在反应情况，但是没有结论；4、2014年7月3日行政起诉状。证明政府没有履行法定告知义务，中旗政府划定管理范围及为第三人颁发土地使用证是违法的；5、中旗法院庭审笔录。证明土地使用证是先发证后审批，程序违法，土地使用证上没有中旗政府的公章；6、国土部资源部作出的国土资复议（2014）1020号《行政复议告知书》；7、原告户主身份证及艾里花名册和证明一份。证明原告方为集体经济组织成员，具备本案诉讼主体资格；8、中旗政府颁发的《草原承包经营权证》、霍林郭勒嘎查与原告方农牧民签订的《农村集体草牧场承包经营合同书》、《农村集体土地承包合同》，证明原告享有争议土地的承包权和经营权，被告中旗政府发放的土地使用证是违法无效的，第三人的土地使用证和原告的承包经营合同是重复的；9、2009年土地排查现状图。证明农田是原告方承包经营的土地及原告方承包经营的集体草原；10、翰嘎利水库竣工验收报告。证明原告争议土地不在水库管理区的范围之内；11、科右中旗水利局作出的右中水字（2014）4号《关于代钦塔拉苏木格木乐艾里村民包翁格日乐吐等人反映耕地被淹问题的情况说明》。证明重复发证；12、《林权证》；13、（2006）右中公证字第255号《公证书》。证明原告的争议土地不在水库管理范围内，而是在保护区范围内，依法是允许转让和经营使用的；14、照片、视频。证明2011年水库决口，原告方1550亩口粮田和2873亩草场被淹；15、科右中旗信访局作出的右中信发（2014）22号《关于代钦塔拉苏木霍林郭勒嘎查格木乐艾里库区内耕地、草牧场被淹没引起的信访事项有关情况说明》。证明淹地事实政府是认可的；16、复查申请书。证明直接经济损失800万元。
原告除庭审中出示的证据外，还提交了以下证据：1、代钦塔拉苏木人民政府作出的代政字（2014）14号《关于霍林郭勒嘎查格木乐艾里库区内耕地、草牧场被淹没引起的上访事件的处理意见》；2、科右中旗集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室作出的右中信联办发（2014）4号《关于代钦塔拉苏木霍林郭勒嘎查格木乐艾里耕地、草牧场受损引起的信访事项有关情况的说明》；3、中共科右中旗委员会及中旗政府共同作出的右政字（83）44号《关于下达科右中旗落实草原三权林业三定方案》的通知。证明被告为原告颁发草原承包经营权证等权属的法定依据；4、行政案件撤诉申请书；5、中旗政府作出的右中政发（82）33号《关于西哲理木等公社增设大队请示报告的批复》；6、兴安盟信访事项复查复核工作小组办公室作出的《兴安盟信访事项复查复核不予受理通知单》；7、兴安盟行政公署办公室作出的兴署办发（1993）93号关于印发《兴安盟水利工程管理范围和保护范围的规定》的通知。证明保护区范围的土地使用权和所有权不变，原使用者可以正常使用，原告主张权利的土地和草原就是在保护区范围内；8、科右中旗农村牧区土地排查清理工作领导小组作出的右中农土清发（2009）8号关于印发《科右中旗水利工程确权划界任务具体落实方案》的通知。证明翰嘎利水库保护范围土地使用权和所有权不变，原使用者可以正常使用；9、兴署复不字（2014）第3号《不予受理行政复议申请决定书》；10、行政复议申请书；11、兴署复答字（2014）第18号《行政复议答复通知书》。12、科右中旗人民法院作出的（2014）右行初字第9号《行政裁定书》；12、原告所在屯历史资料一张。证明原告所在集体经济组织一直存在，争议土地属于原告方所有；13、国土部邮寄信封；14、中旗政府作出的右中政发（82）140号《关于请示翰嘎利水库验收工作的报告》。
被告中旗政府辩称，1、原告包翁格日乐吐等48人起诉中旗政府为第三人翰嘎利水库颁发国有土地使用证行政行为，已超过起诉期限应依法驳回起诉；2、包翁格日乐吐等48人不具备诉讼主体资格。按照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。但是本案中包翁格日乐吐等人是以个人名义提起诉讼，所以明显违背上述规定，应依法驳回起诉；3、科右中旗国土资源局按照颁证要求，依据翰嘎利水库的申请、《内蒙古自治区水工程管理保护办法》及按照（83）92号文件精神，以及翰嘎利水库历年实际使用和管理的范围为其颁发了国有土地使用证，程序合法，事实清楚；4、依据《内蒙古自治区水工程管理保护办法》第6条规定水工程应当划定必要的管理范围和保护范围。第8条规定国有水工程管理范围的土地属于全民所有，使用权属水工程管理单位。第2款规定对水工程管理范围内可利用的土地，在保证水工程安全运行的前提下，经旗县级以上水行政主管部门批准，可以种植农作物。水库在前几年干旱期间让村民种植农作物，但是并不代表村民种植就是他们的土地；5、原告方在水库管理区范围内种植农作物，旗政府并没有颁发过证照，原告所提供的证件无法确认是给水库管理区范围内的耕地颁发的证件。综上所述，请求法院依法查清事实后裁定驳回原告等人起诉或判决驳回原告等人的诉讼请求。
被告中旗政府向本院提交了以下证据：1、科右中旗人民政府作出的右中政发（83）第92号《关于确定翰嘎利水库库区管理范围的通知》。证明翰嘎利水库库区的管理范围；2、翰嘎利水库竣工验收报告；3、兴安盟行政公署办公室作出的兴署办发（1993）93号关于印发《兴安盟水利工程管理范围和保护范围的规定》的通知；4、科右中旗农村牧区土地排查清理工作领导小组作出的右中农土清发（2009）8号关于印发《科右中旗水利工程确权划界任务具体落实方案》的通知。以上证据欲证明其颁证行为的合法性。
被告盟行署辩称，1、原告包翁格日乐吐等48人对被告盟行署提出的行政诉讼请求，不符合新修订行政诉讼法相关规定，被告于2015年4月24日作出的行政复议决定，于2015年4月27日送达给了原告等人，所以应适用原行政诉讼法的规定，复议机关作出维持原决定的行政诉讼案件，依法应起诉原作出具体行政行为的行政机关，不应将盟行署列为被告；2、被告作出的行政复议决定合法有效，请求法院依法予以维持。被告依据《行政复议法》第6条之规定受理审查包翁格日乐吐等48人的行政复议申请符合法律规定。依据包翁格日乐吐等人的申请复议材料和中旗政府答辩材料，查明以下事实：1983年10月12日，中旗政府作出了（83）92号文件，确定了翰嘎利水库管理范围。1993年11月1日，兴安盟行政公署办公室作出了兴署办发（1993）93号关于印发《兴安盟水利工程管理范围和保护范围的规定》的通知，加强了水利水电工程的保护。2009年12月29日，科右中旗农村牧区土地排查清理工作领导小组作出的（2009）8号文件，明确了水面四周，水利工程两侧禁止使用范围。2010年11月2日，中旗政府依据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律、法规的规定，向翰嘎利水库颁发了国有土地使用证；3、依据《中华人民共和国土地管理法》第11条的规定，中旗政府依法享有对科右中旗行政区域内的国有土地颁发权属证书的权力。中旗政府为第三人颁发国有土地使用证，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。综上所述，盟行署依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定作出的《行政复议决定》，办案程序合法，适用法律正确，请求依法驳回原告包翁格日乐吐等48人的诉讼请求。
被告盟行署向本院提交了以下证据复印件：
被告中旗政府复议时提交证据：1、苏木镇毗邻行政边界议定书；2、科右中旗人民政府作出的右中政发（83）第92号《关于确定翰嘎利水库库区管理范围的通知》；3、科右中旗农村牧区土地排查清理工作领导小组作出的右中农土清发（2009）8号关于印发《科右中旗水利工程确权划界任务具体落实方案》的通知；4、科右中旗人民政府作出的右中政发（82）140号《关于请示翰嘎利水库验收工作的报告》；5、科右中旗人民法院作出的（2014）右行初字第9号《行政裁定书》；6、兴安盟行政公署办公室作出的兴署办发（1993）93号关于印发《兴安盟水利工程管理范围和保护范围的规定》的通知。
第三人翰嘎利水库管理处复议时提交证据：1、法人机构代码证；2、水库法定代表人身份证明及身份证；3、律师事务所委托函；4、中旗政府作出的右中政发（83）第92号《关于确定翰嘎利水库库区管理范围的通知》；5、苏木镇毗邻行政边界议定书；6、翰嘎利水库工程管理范围位置及面积说明书。
原告包翁格日乐吐等48人复议时提交证据：1、复合材料；2、兴安盟信访事项复查复核不予受理通知单；3、科右中旗集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室作出的右中信联办发（2014）4号《关于代钦塔拉苏木霍林郭勒嘎查格木乐艾里耕地、草牧场受损引起的信访事项有关情况的说明》；4、科右中旗水利局作出的右中水字（2014）4号《关于代钦塔拉苏木格木乐艾里村民包翁格日乐吐等人反映耕地被淹问题的情况说明》；5、中旗政府作出的右中政发（83）第92号《关于确定翰嘎利水库库区管理范围的通知》；6、2014年5月30日原告包翁格日乐吐等48人向盟行署提交的行政复议申请书；7、兴安盟行政公署作出的兴署复不字（2014）第3号《不予受理行政复议申请决定书》；8、2014年7月3日原告包翁格日乐吐等48人起诉状；9、原告包翁格日乐吐等48人身份证；10《草原承包经营权证》；11、《农村集体草牧场承包合同书》；12、《农村集体草牧场承包经营合同》；13、中共科右中旗委员会及中旗政府共同作出的右政字（83）44号关于下达《科右中旗落实草原三权林业三定方案》的通知；14、代钦塔拉苏木人民政府作出的代政字（2014）14号《关于霍林郭勒嘎查格木乐艾里库区内耕地、草牧场被淹没引起的上访事件的处理意见》；15、科右中旗信访局作出的右中信发（2014）22号《关于代钦塔拉苏木霍林郭勒嘎查格木乐艾里库区耕地、草牧场被淹没引起的信访事项有关说明》；16、中旗政府作出的右中政发（82）140号《关于请示翰嘎利水库验收工作的报告》；17、中旗政府作出的右中政发（82）33号《关于西哲里木等公社增设大队请示报告的批复》；18、科右中旗农村牧区土地排查清理工作领导小组作出的右中农土清发（2009）8号关于印发《科右中旗水利工程确权划界任务具体落实方案》的通知；19、兴安盟行政公署办公室作出的兴署办发（1993）93号《关于印发兴安盟水利工程管理范围和保护范围的规定的通知》；20、右中国用（2010）第961000002号《国有土地使用证》；21、2014年11月5日科右中旗人民法院开庭笔录；22、行政案件撤诉申请书；23、复查申请书；24、向国土资源部提交的行政复议申请书；25、国土部资源部作出的国土资复议（2014）1020号《行政复议告知书》；26、国土资源部邮寄信封。
第三人翰嘎利水库管理处述称，同意二被告答辩意见，认为原告的诉讼主张超过了起诉期限，且主体资格不合法，因为原告等人是以个人名义提起诉讼的，是不符合法律规定。原告提起的行政诉讼属于重复诉讼。其诉讼没有事实和法律依据，是不能成立的。
庭审质证时，各方当事人提出了以下意见：1、关于起诉期限问题。被告中旗政府认为土地使用证颁发时间为2010年，原告起诉时间是在2014年，已经超过起诉期限。原告认为证书是2010年颁发，但没有公告，也没有通知原告方，原告方知道的日期是在2014年4月11日，原告从知道权利受到侵害后，在法定期限内向科右中旗人民法院提起了行政诉讼，未超过起诉期限。第三人翰嘎利水库管理处认为，应适用三个月的起诉期限，土地使用证能够证明该证颁发时间，原告起诉时已超过起诉期限；2、关于原告包翁格日乐吐等48人起诉主体问题。原告方出示花名册和身份证及证明一份，证明格木乐艾里一共是48户，172人，原告方起诉符合主体资格。被告中旗政府认为花名册没有派出所公章，不予认可，第三人翰嘎利水库管理处认为，花名册不足以证明原告全村人数是172人和48户，证据不足，最高院的司法解释规定过半数的村民要以集体名义起诉，不能以个人的名义起诉；3、关于中旗政府为第三人翰嘎利水库管理处颁发国有土地使用证与原告方持有的《草原承包经营权证》是否重叠问题。原告对被告中旗提交的第1号证据，认为该文件与水库保护区的范围混淆，管理范围并没有包括原告被侵权的土地范围，原告土地属于水库保护区范围。第三人翰嘎利水库认为，保护范围和管理范围均在泄洪区里，为照顾老百姓，可以临时使用。原告对被告中旗政府提交第2号证据，认为原告未在他们移民搬迁的范围内。原告对被告中旗政府提交第3号证据，认为该文件主要确定水利工程的管理范围和保护范围的规定，事实上原告的耕作和经营是合法有效的，原告是在保护区范围内。原告对被告中旗政府提交的第4号证据，认为（83）92号文件确定是管理范围，原告不在这个管理范围内。被告中旗政府对原告庭审中出示并提交的第1号证据，认为就是管理区域的划定。第三人翰嘎利水库管理处认为对国有土地使用证后面的附图不清楚。对原告庭审中出示并提交的第2、3号证据，被告中旗政府没有意见。被告盟行署对颁证的合法性没有意见。第三人翰嘎利水库与盟行署意见一致。对原告庭审中出示并提交的第4号证据，被告中旗政府认为颁证是合法的，政府没有必要向老百姓送达。对原告庭审中出示并提交的第6、7、8、9号证据，被告中旗政府认为国有土地使用证上应该是有四至范围的。被告盟行署认为看不出来重叠情况。第三人翰嘎利水库管理处认为，没有注明四至，证明不了土地位置是重复的。对原告庭审中出示并提交的第10号证据，被告中旗政府认为，耕地是非法形成的，并不是政府分的口粮地，没有合法的经营的权利。被告盟行署认为，该文件只是给政府做的参考，不能作为证据。第三人翰嘎利水库管理处认为，该文件仅是水利局意见，是否属实还有待于核实，原告持有的草原承包经营权证和第三人的国有土地使用证的先后也是不明确的，第三人持有的国有土地使用证最先确权是（83）92号文件。对原告庭审中出示并提交的第11、12、13号证据，被告中旗政府认为，原告出示证据与政府颁证行为没有关联性。被告盟行署意见与中旗政府一致。第三人翰嘎利水库管理处认为与本案没有关联性；4、关于被告盟行署行政复议决定合法性问题。原告认为盟行署复议程序没有问题，但是复议结果是错误的；5、关于原告包翁格日乐吐等48人请求赔偿的依据问题。对原告庭审中出示并提交的第14号证据，被告中旗政府认为照片来源不明，无法确定是否是争议的地块，与政府没有关联性。被告盟行署对照片的真实性、合法性、关联性有异议。第三人翰嘎利水库管理处认为，照片本身看不出与本案有关联性，赔偿请求的指向不是本案的第三人。对原告庭审中出示并提交的第15号证据，被告中旗政府不予认可。盟行署对该份证据真实性、合法性没有异议，但是认为淹没和赔偿没有关联性。对原告庭审中出示并提交的第16号证据，被告中旗政府认为赔偿数额应找评估单位进行评估。
本院针对上述质证意见，经综合分析认证如下：
1、关于起诉期限问题。原告包翁格日乐吐等48人于2014年4月11日在科右中旗人民法院诉讼中，得知被告中旗政府于2010年10月2日为第三人翰嘎利水库管理处颁发了国有土地使用证的事实后，按照法定程序提起行政复议及行政诉讼，未超过法定起诉期限；
2、关于原告包翁格日乐吐等48人起诉主体资格问题。原告方向本院提交的第7号证据，即原告身份证及艾里花名册和科右中旗代钦塔拉苏木霍林郭勒嘎查委员会出具的证明材料，证实霍林郭勒嘎查格木乐艾里是村民自治小组，有村民48户，172人口。本院认为，原告包翁格日乐吐等48人不服被告中旗政府为第三人翰嘎利水库管理处颁发国有土地使用证行为提起诉讼，符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用的集体土地行政行为不服的，可以以自己名义提起诉讼”。对原告包翁格日乐吐等48人起诉主体资格，本院予以确认；
3、关于中旗政府为第三人翰嘎利水库管理处颁发国有土地使用证与原告所持有《草原承包经营权证》是否面积重叠的问题。对被告中旗政府提交的第1至4号证据，真实性各方无异议，本院认为，上述证据未能够证明被告中旗政府为第三人翰嘎利水库管理处颁发的国有土地使用证与原告持有的《草原承包经营权证》、《林权证》、《农村集体草牧场经营合同书》、《农村集体土地承包合同》划定的土地界限关系。不能证明中旗政府为第三人翰嘎利水库管理处颁发的国有土地使用证，明确区分了水库管理范围与保护范围，也未证明原告包翁格日乐吐等48人一直耕种、经营的地块不在第三人土地使用证标明的范围之内的事实；另外，本院审理本案中，曾要求中旗政府对原告及第三人所持有的权属证书界限进行实地勘察并出具证据、说明，中旗政府未予回应；对原告包翁格日乐吐等48人出示并提交的1至13号证据，所要证明的内容，被告中旗政府、盟行署及第三人翰嘎利水库管理处不予认可；
4、关于被告盟行署行政复议决定程序合法性问题。经质证，原告认可盟行署的复议程序合法性，本院予以认定。但原告对复议结果原告不予认可，本院将依法对有效证据进行审查、确认；
5、关于原告包翁格日乐吐等48人请求赔偿的依据问题。对原告包翁格日乐吐等48人出示并提交的14至16号证据，本院认为，能够证明原告经营的耕地、草场被第三人翰嘎利水库管理处蓄水线大坝决口淹没的事实。但对赔偿问题，应在解决本案颁证诉争之后提出主张。
经审理查明，2011年，科右中旗翰嘎利水库蓄水线大坝决口，原告包翁格日乐吐等48人承包经营口粮田和草原被淹没，导致48户172名农民的农田、草原不能正常使用，原告包翁格日乐吐等48人多次向被告中旗政府及相关部门申诉，请求给予处理，未有结果。科右中旗人民法院于2014年9月3日受理原告包翁格日乐吐等48人起诉被告中旗政府、第三人科右中旗水利局、第三人翰嘎利水库侵犯土地承包经营自主权一案中，第三人翰嘎利水库管理处于2014年11月5日向法庭提交了国有土地使用证，主张该争议土地属于第三人翰嘎利水库管理区范围，该国有土地使用证标明为水库用地、使用权类型为划拨、使用权面积22446778.90平方米，但该证未加盖中旗政府及科右中旗国土资源局公章，只有国土资源部土地证书管理专用章，原告包翁格日乐吐等48人无法确定颁证机关，申请撤诉，至此原告得知该证存在。2014年12月1日，原告包翁格日乐吐等48人向国土资源部提起行政复议申请，请求确认该行政行为无效，并一并提起赔偿请求。国土资源部受理后，于2014年12月4日作出了国土资复议（2014）第1020号《行政复议告知书》，确认国有土地使用证发证机关为被告中旗政府，并依据《行政复议法》第十三条“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，告知原告包翁格日乐吐等48人对颁发国有土地使用证不服，要求赔偿损失，应当向中旗政府的上一级人民政府提出。原告包翁格日乐吐等48人向盟行署提起行政复议申请，盟行署于2015年4月24日作出了行政复议决定，维持了中旗政府颁发的国有土地使用证，驳回了原告包翁格日乐吐等48人的赔偿损失的复议申请。原告包翁格日乐吐等48人对复议决定不服诉至本院。
另查明，1、原告包翁格日乐吐等人持有承包期从2010年1月1日起至2027年12月31日止《农村集体草牧场承包合同书》43份，发包方为霍林郭勒嘎查，承包方为原告等人，管理机关代钦塔拉苏木（镇）经管站；2、原告包翁格日乐吐等人持有1999年11月30日中旗政府颁发的《草原承包经营权证》12份，发包方签章为科右中旗牧业经营管理站；3、原告包翁格日乐吐等人持有2004年5月1日中旗政府颁发，科右中旗林业局填发的《林权证》31份；4、原告包翁格日乐吐等人持有承包期从1998年1月1日起至2027年12月31日止《农村集体土地承包合同》47份，发包方霍林郭勒嘎查，承包方为原告等人，签订日期2010年1月1日，鉴证机关代钦塔拉苏木（镇）农经站。
另还查明，根据被告中旗政府（83）92号文件规定，中旗政府为第三人翰嘎利水库管理处划定的管理区域如下：1、翰嘎利水库（主库）管理范围，东侧以新突、白公路为界，南以新旧公路交叉点以西顺沟子南边境328.6高地山脚北通过321.4高地到298.1交叉路口，然后至白敏哈血龙高地下坡连接，顺白敏哈嘎最高水位以外200米至白敏哈嘎进水口直线向东至翰嘎利水库最北延伸最高水位接点往东新旧公路交叉点；2、靠山进水闸管理范围，北至看守房以北北山分水岭为界，南至水渠以南100米，至引水渠口以西100米，东至查干初鲁桥；3、滚宝老管理段范围，南以泄洪区大堤以南500米为界，东至滚宝老铅矿农场混凝土桥，西至查干初鲁桥为界，北至最高水位292.00米为界；4、阿尔努拉管理段范围，西以铅矿农场混凝土桥为界，南至白敏哈嘎进水口，其他以水渠西侧各100米为界，其中阿尔努拉水库林地以住房为中心，500米径为界。1993年11月1日，兴安盟行政公署办公室作出了兴署办发（1993）93号关于印发《兴安盟水利工程管理范围和保护范围的规定》的通知（以下简称（1993）93号文件），该规定第2条明确了管理范围是指为保证工程正常运行和维修自身建设，由工程管理单位直接管理的区域。保护范围是指为确保工程安全，在管理范围以外为工程安全管理所需而划定的范围。保护范围内土地所有权和使用权不变，原使用者可进行正常的农牧业生产，其地上附着物权属不变，但禁止从事取土、采砂挖塘、打井、开矿、掘沟、葬坟、修窑、建房爆破等工程安全活动。第4条至第7条相应规定了水库相关管理范围和保护范围的界限标准。2009年12月29日科右中旗农村牧区土地排查清理工作领导小组作出的（2009）8号文件，该文件规定翰嘎利水库保护范围，确定依照中旗政府（83）92号文件规定的主界限工程为保护范围，翰嘎利工程占地24000亩，管理、保护范围51563亩、总面积75563亩。
本院认为，本案争议焦点一、关于争议土地是在水库保护范围还是在管理范围及与原告所持证件面积是否重叠问题。被告中旗政府为第三人翰嘎利水库管理处颁发国有土地使用证范围界限，依据是中旗政府作出的（83）92号文件划定的管理区域，而该文件只划定了管理范围，未划定保护范围。（1993）93号文件中，明确载明了水库保护范围内土地原使用者可正常用于生产，并且规定了水库的相关管理范围和保护范围的界限标准。2009年12月29日科右中旗农村牧区土地排查清理工作领导小组作出的（2009）8号文件，该文件规定了翰嘎利水库保护范围，确定依照中旗政府（83）92号文件规定的主界限工程为保护范围，故其管理范围与保护范围实际上属于同一范围。本案中，原告等人先持有中旗政府颁发的《草原承包经营权证》及《林权证》，中旗政府再为第三人颁发《国有土地使用证》时，应当明确划分使用范围，这关系到国有土地使用证界限范围，同时也应关系到与原告所持有证件面积是否重叠问题；二、原告包翁格日乐吐等48人及第三人翰嘎利水库管理处双方持有证件的效力问题。经庭审调查，本院认为，原告包翁格日乐吐等48人对争议地块持有的中旗政府颁发的《草原承包经营权证》、《林权证》、霍林郭勒嘎查与原告方农牧民签订的《农村集体草牧场承包经营合同书》、《农村集体土地承包合同》，与第三人翰嘎利水库管理处持有的国有土地使用证范围，需要进一步明确是否存在重复发证。对双方持有的证件效力有待进一步认定；三、关于原告包翁格日乐吐等48人请求第三人翰嘎利水库管理处重新修建引水渠，恢复侵占原告方土地和草原原貌、恢复植被、返还侵占的全部土地和草原及要求被告中旗政府赔偿经济损失的问题。对此本院认为，原告方的上述诉讼请求，待一、二两个焦点问题解决后，原告方可另行主张权利。综合分析本案情况，由于历史成因，被告中旗政府为原告方颁发了相关证件，也为第三人翰嘎利水库管理处颁发了国有土地使用证，中旗政府在本案中提供的证据不能证明原告方所持有的证件与第三人持有的土地使用证是否在面积、界限方面相重叠，故需要中旗政府重新核实并予以认定，同时应对翰嘎利水库管理处管理范围和保护范围作出明确的、科学的、有法律依据的区分。被告盟行署行政复议时亦未对上述界限予以明确认定。综上，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条之规定，判决如下：
责令被告科右中旗人民政府在收到本判决之日起3个月之内，对翰嘎利水库工程管理处持有的《国有土地使用证》与原告包翁格日乐吐等人持有的《草原承包经营权证》、《林权证》的界限予以重新认定。
案件受理费50.00元，由被告中旗政府负担
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。
审判长 张 明
审判员 吴 波
审判员 王志刚
二〇一六年五月三日
书记员 刘佳莹