湖北省通山县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂通山行初字第18号
原告宋正元。
原告宋文。
被告通山县卫生和计划生育局。
法定代表人万强，该局局长。
委托代理人舒立焱，湖北自成律师事务所律师。
原告宋正元、宋文诉被告通山县卫生和计划生育局医疗卫生执业机构行政许可附带赔偿一案，于2015年5月3日向本院提起行政诉讼。本院2015年5月11日受理，于2015年5月12日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年5月18日公开开庭审理了本案。原告宋正元、宋文，被告的委托代理人舒立焱到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2014年4月9日，原告宋文向被告通山县卫生和计划生育局邮寄申请颁发医疗卫生执业机构行政许可材料，该局未予书面答复。被告在举证期限内向本院提供了被诉行政行为的证据、依据：1、《乡村医生从业管理条例》，证明乡村医生条件、执业证有效期为5年及考核义务。2、《通山县人民政府办公室转发县卫生局关于规范村级卫生机构设置、建设和管理意见的通知》，证明卫生室由村民委员会主办及其五项建设标准。3、通山县乡村医生执业证书登记表，证明2004年，宋文取得乡村医生执业证书。4、《通山县卫生局关于换发乡村医生执业证书的通知》，证明宋文在第二批换证时未参加。5、《通山县卫生局关于开展第一轮乡村医生考核工作的通知》，证明宋文未参加考核。6、《通山县卫生局关于印发﹤通山县乡村医生考核工作实施方案﹥的通知》，证明同5。7、《通山县卫生局关于下达第一轮乡村医生考核结果的通知》，证明原告不在296名考核合格人员之中。8、通山县卫生局关于下发《通山县乡村卫生服务一体化管理工作实施方案》的通知，证明村卫生室应该具备十个要件。9、医疗机构申请执业登记注册书，证明原告所在村卫生室已发证和存在。10、湖北省卫生计生委关于印发《湖北省医疗机构设置与执业登记注册管理办法》的通知，证明设置医疗机构的条件和程序。11、宋家桥村卫生室合并协议书，证明宋文签订协议后未履行。12、王云华的证言，证明二原告在所在村行医情况。13、蔡光海的证言，证明同12。
原告宋正元、宋文诉称，原告宋正元在上世纪六十年代一直在通羊镇宋家桥村从事乡村医疗事业，原告宋文1993年毕业于通山卫校，与父亲宋正元一起在宋家桥村从事乡村医疗事业，二原告从未间断。原告二人取得了被告颁发的乡村医生执业证书，并一直取得了乡村医疗机构执业证书。但在2008年换证时，被告无正当理由一直没有颁发执业许可证给原告，2010年4月份还对原告进行了一次行政处罚。原告父子几十年来一直在宋家桥村从事医疗事业，时刻想着为人民服务，故被告无正当理由，以不颁发乡村医疗机构执业许可证给原告，原告多年无数次找被告无效，多年来给二原告造成了很大的经济损失。为此，二原告特向人民法院提起诉讼，请求依法判决。原告请求：1、判令被告颁发乡村医疗机构执业许可证给原告。2、判令被告赔偿原告经济损失人民币15万元。3、本案诉讼费由被告承担。原告向本院提交的证据有：1、二原告身份证复印件，证明原告身份情况。2、乡村医生证，证明原告宋文2004年取得乡村医生证。3、合同书与责任状，证明2008年以前行医从未间断过。4、局长批示，证明2010年局长批示安排给办理。5、通羊镇医院证明，证明2009年全县乡村医生资质考试时因病请假未能参加。6、通山县人民法院裁定书，证明2010年被行政处罚过。7、邮寄回执单，证明多次向卫生主管部门反映情况。8、聘书，证明村委会同意聘用宋文为村卫生室医生。
被告通山县卫生和计划生育局辩称，一、二原告不具备《医疗机构执业许可证》必须具备条件。1、《医疗机构管理条例》第八条规定，设置医疗机构应当符合医疗设置规划和医疗机构基本标准；第十六条规定，设置医疗机构必须具备以下条件：（一）有设置医疗机构批准书；（二）符合医疗机构的基本标准；（三）有适合的名称、组织机构和场所；（四）有与其开展的业务相适应的经费、设施、设备和专业卫生技术人员；（五）有相应的规章制度；（六）能够独立承担民事责任。《医疗机构管理条例实施细则》第二十条规定，县级以上地方卫生行政部门依据当地《医疗机构设置规划》及本细则审查和批准医疗机构设置。申请设置医疗机构有下列情形之一的，不予批准：（一）不符合当地《医疗机构设置规划》；（二）设置人不符合规定的条件；（三）不能提供满足投资总额的资信证明；（四）投资总额不能满足各项预算开支；（五）医疗机构选址不合理；（六）污水、污物、粪便处理方案不合理；（七）省、自治区、直辖市卫生行政部门规定的其他情形。2、2005年9月14日，通政办发（2005）52号通山县人民政府办公室转发通山县卫生局《关于规范村级卫生机构设置、建设和管理意见》的通知：（一）机构设置原则：原则上实行一村一室，由村民委员会举办，一证一室；（二）管理与建设标准：乡镇卫生院一体化管理，房屋、设备、药品、医务人员执业资格必须符合准入条件；（三）对暂达不到要求的“老卫生室”限期整改，整改仍不合格的要依法责令关闭。3、原告宋正元自身不符合《乡村医生从业管理条例》规定成为乡村医生的条件。2004-2005年通山县卫生局与各乡镇卫生院根据《乡村医生从业管理条例》第九条至第十三条规定，符合下列情形之一的，可以申请乡村医生执业注册：（一）已经取得中等以上医学专业学历的；（二）在村医疗机构连续工作20年以上的；（三）按照省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门制定的培训规划，接受培训取得合格证书的。全县共核发《乡村医生执业证书》363人并进行乡村注册管理，没有宋正元。4、《乡村医生从业管理条例》第十六条规定，乡村医生执业证书有效期为5年；第十八条规定，乡村医生有下列情形之一的，由原注册的卫生行政主管部门注销执业注册，收回乡村医生执业证书：（一）死亡或者被宣告失踪的；（二）受刑事处罚的；（三）中止执业活动满2年的；（四）考试不合格，逾期未提出再次考核申请或经再次考核仍不合格者。原告宋文于2004年10月31日领取乡村医生执业证书，但其连续2年以上没有在规定村级卫生室履行执业活动及参加年度培训考核，不符合《乡村医生从业管理条例》及通卫办（2009）13号《县卫生局关于开展第一轮乡村医生考核工作的通知》要求。2009年全县296名核定参与考核及通卫办发（2010）10号《县卫生局关于开展第一轮乡村医生考核结果的通知》中没有原告宋文。5、原告宋正元一直未领取乡村医生执业证书，二原告也从未取得乡村医疗机构执业证书，二原告亦无证据证明。6、通山县卫生局根据《医疗机构管理条例》、《医疗机构管理条例实施细则》、《乡村医生从业管理条例》，通政办发（2005）52号县人民政府办公室转发县卫生局《关于规范村级卫生机构设置、建设和管理意见》的通知，通卫办发（2009）37号《关于下发﹤通山县乡村卫生服务一体化管理工作实施方案﹥的通知》等相关法律法规，被告按程序对照二原告自身条件及材料，二原告不符合申请《医疗机构执业许可证》的法定条件。二、二原告提起15万元行政赔偿不符合行政赔偿构成要件，依法应予驳回。行政赔偿是指行政主体违法实施行政行为，侵犯相对人合法权益造成损害时由国家承担一种赔偿责任。依据国家赔偿法的相关规定，行政赔偿责任的构成要件由行政主体、行政违法行为、损害后果和因果关系四个部分构成。本案原告提起15万元行政赔偿诉讼明显缺乏三个构成要件，一是没有损害后果，其所谓15万元损失是不合法的损失；二是被告在本案中不存在违法行为；三是无直接的因果关系发生。综上，我局认为，原告起诉我局并提出的诉讼请求缺乏事实依据和法律依据，敬请人民法院依法驳回原告的诉求。
在庭审质证中，各方对对方当事人提交的证据进行了质证，并发表了自己的质证意见。一、被告对原告提交的证据1无异议。对证据2的真实性无异议，该证于2009年10月30到期，就是说从到期开始原告就不能从医执业。对证据3与本案无关联性。对证据4真实性无异议，但是从该证据可以看出被告是严格执法的，原告已经没有从医资格。对证据5有异议，该证人证言无效。当时身体是否健康，需要有当时的病历、请假条及住院证明进行证明。对证据6真实性无异议。对证据7有异议，不能证明多次向被告提出申请。对证据8有异议，该证据明显不符合法律规定，是无效证据。二、原告对被告的证据1证明对象有异议，我不符合该条例中的第十八条、第十九条的任何一项。对证据2、3、4、5、6、7、8证明对象有异议，这7份证据不合法，最低要是部级颁发的文件才有资格提交法庭作为证据。对证据9证明对象有异议，当时是两个村，后来合并了，我们当时是四斗朱村。
本院认为，对原告提交的证据1、2、3、4、5、6、7、8的真实性被告无异议，上述证据可以证明原告享有与被诉行政行为起诉人主体资格证据，但上述证据不能达到原告所需要证明的对象和目的，本院对其证据目的不予采信。对被告所提交依据1-10及证据11、12、13，本院认为，与本案被诉行政行为具有真实性、关联性，可以达到被告所需要证明的对象和目的，本院对该证据证明的效力予以采信，对被告提供的相关条文依据所需要证明的对象及证明的目的予以采信。
根据以上认定的有效证据并结合当事人的陈述，本院可以认定以下事实：
原告宋正元自上世纪60年代起至2000年期间一直从事乡村医生工作，2003年7月30日经国务院第16次常务会议通过，国务院令第386号《乡村医生从业管理条例》，于2004年1月1日起施行。被告2004-2005年与各乡镇卫生院根据《乡村医生从业管理条例》第九条至第十三条规定，符合下列情形之一的，可以申请乡村医生执业注册：（一）已经取得中等以上医学专业学历的；（二）在村医疗机构连续工作20年以上的；（三）按照省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门制定的培训规划，接受培训取得合格证书的。组织全县开展乡村医生执业注册活动并核发《乡村医生执业证书》共363人，原告宋正元没有申请乡村医生执业注册，亦未因未能取得乡村医生执业资格条件而向本院主张起诉权利。《乡村医生从业管理条例》第十六条规定，乡村医生执业证书有效期为5年；第十八条规定，乡村医生有下列情形之一的，由原注册的卫生行政主管部门注销执业注册，收回乡村医生执业证书：（一）死亡或者被宣告失踪的；（二）受刑事处罚的；（三）中止执业活动满2年的；（四）考试不合格，逾期未提出再次考核申请或经再次考核仍不合格者。原告宋文于2004年10月31日领取乡村医生执业证书，因其连续2年以上没有在规定村级卫生室履行执业活动，且在2009年被告组织全县296名核定参与考核及通卫办发（2010）10号《县卫生局关于开展第一轮乡村医生考核结果的通知》原告宋文没有参加年度培训考核，不符合《乡村医生从业管理条例》及通卫办（2009）13号《县卫生局关于开展第一轮乡村医生考核工作的通知》规定的要求。
同时查明，被告通山县卫生和计划生育局根据《医疗机构管理条例》第六条县级以上地方人民政府卫生行政部门应当根据本行政区域内的人口、医疗资源、医疗需求和现有医疗机构的分布状次，制定本行政区域医疗机构设置规划的规定。2005年9月14日，为贯彻落实《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》（中发（2002）13号）、《湖北省委、省政府关于进一步加强农村卫生工作的决定》（鄂发（2005）5号）和卫生部等部委《关于农村卫生机构改革与管理的意见》等文件精神，就进一步规范全县村级卫生机构设置、建设和管理，提出具体意见。村级卫生机构的设置原则为，根据村民居住特点、交通状况和实际需要设置卫生机构，原则上实行“一村一室”。村卫生室一般由村民委员会举办，由其提供房屋、土地、设备及相应的铺底资金。村级卫生机构应严格遵照“一证一室、一室一证”和“定人、定点、定科目”的要求，在取得县卫生行政主管机关颁发的《医疗机构执业许可证》后，凭证执业。2005年1月1日，二原告所在的通羊镇宋家桥村卫生室申请《医疗机构执业登记注册》，同年12月19日获被告审批同意。2010年4月27日，被告以原告宋正元无证行医，作出通卫医罚字（2010）014号行政处罚决定，同年9月15日，被告向本院申请行政强制执行。2013年5月21日，为参加所在地宋家桥村卫生室共同经营，原告宋文与村卫生室王荣华签订《宋家桥村卫生室合并协议书》，后因相关条款落实问题，原告宋文在合并协议上签字却未能参与履行。2014年4月9日，原告宋文向被告通山县卫生和计划生育局邮寄申请该局颁发医疗卫生执业机构行政许可材料，该局未予书面答复。原告诉至本院，原告请求：1、判令被告颁发乡村医疗机构执业许可证给原告。2、判令被告赔偿原告经济损失人民币15万元。3、全案诉讼费用由被告承担。
本案的焦点问题为：1、原告是否申请并符合颁发医疗机构执业许可证的条件；2、被告不予答复的行为是否违法，是否构成行政赔偿责任。
本院认为，根据《医疗机构管理条例》第五条第二款“县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内的医疗机构管理工作”的规定，被告享有法律法规规定的医疗机构管理法定职责，是本案适格的诉讼主体。《医疗机构管理条例》第八条规定，设置医疗机构应当符合医疗设置规划和医疗机构基本标准；第十六条规定，设置医疗机构必须具备以下条件：（一）有设置医疗机构批准书；（二）符合医疗机构的基本标准；（三）有适合的名称、组织机构和场所；（四）有与其开展的业务相适应的经费、设施、设备和专业卫生技术人员；（五）有相应的规章制度；（六）能够独立承担民事责任。《医疗机构管理条例实施细则》第二十条规定，县级以上地方卫生行政部门依据当地《医疗机构设置规划》及本细则审查和批准医疗机构设置。申请设置医疗机构有下列情形之一的，不予批准：（一）不符合当地《医疗机构设置规划》；（二）设置人不符合规定的条件；（三）不能提供满足投资总额的资信证明；（四）投资总额不能满足各项预算开支；（五）医疗机构选址不合理；（六）污水、污物、粪便处理方案不合理；（七）省、自治区、直辖市卫生行政部门规定的其他情形。二原告不具备《医疗机构执业许可证》必须应当具备条件。同时，原告宋正元自身不符合《乡村医生从业管理条例》规定乡村医生资格。《乡村医生从业管理条例》第十六条规定，乡村医生执业证书有效期为5年；第十八条规定，乡村医生有下列情形之一的，由原注册的卫生行政主管部门注销执业注册，收回乡村医生执业证书：（一）死亡或者被宣告失踪的；（二）受刑事处罚的；（三）中止执业活动满2年的；（四）考试不合格，逾期未提出再次考核申请或经再次考核仍不合格者。原告宋文于2004年10月31日领取乡村医生执业证书，但其连续2年以上没有在规定村级卫生室履行执业活动及参加年度培训考核，亦不符合《乡村医生从业管理条例》的相关要求。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任及第三十三条规定，原告的请求没有事实根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。原告宋正元、宋文请求赔偿经济损失人民币15万元，因其在诉讼期间没有举证任何书面证据，应负举证不能的责任。同时，亦不符合行政机关赔偿范围及原则的规定，故对原告赔偿损失请求事项，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
一、驳回原告宋正元、宋文要求被告通山县卫生和计划生育局颁发乡村医疗机构执业许可证的诉讼请求；
二、驳回原告宋正元、宋文要求被告通山县卫生和计划生育局赔偿原告经济损失人民币15万元的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告宋正元、宋文负担。
如不服本判决，可在判决书送达后十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省咸宁市中级人民法院。上诉人提交上诉状时应预交上诉案件受理费50元，款汇户名：湖北省咸宁市中级人民法院，开户银行：农行咸宁市金穗支行，账号：17680601040004550，上诉人在上诉期限届满后七日内仍未预交或未定额预交上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 刘亚军
人民陪审员 林绪雍
人民陪审员 罗群芳
二〇一五年七月八日
书 记 员 廖清海
附：相关法律法规条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。