广东省云浮市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤53行初19号
原告：余群芳，女，汉族，1943年9月24日出生，住广东省云浮市郁南县。
原告：温继昌，男，汉族，1963年7月17日出生，住广东省云浮市郁南县。
原告：谢沛容，女，汉族，1962年10月11日出生，住广东省云浮市郁南县。
原告：温继忠，男，汉族，1968年7月29日出生，住广东省云浮市郁南县。
以上四原告的共同委托代理人：朱玉虎，广东南方福瑞德律师事务所律师。
被告：郁南县人民政府。住所地：广东省云浮市郁南县都城镇中山路58号县政府大院。
法定代表人：伍启汉，县长。
委托代理人：杨春华，郁南县人民政府法制局干部。
原告余群芳、温继昌、谢沛容、温继忠（以下简称余群芳等人）因认为被告郁南县人民政府（以下简称郁南县政府）不履行法定职责，于2016年5月19日向本院提起行政诉讼。本院于2016年5月19日立案后，于同日向被告郁南县政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年6月29日公开开庭审理了本案。原告谢沛容及四原告的共同委托代理人朱玉虎，被告郁南县政府的委托代理人杨春华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告余群芳等人于2015年12月31日向被告郁南县政府邮寄土地确权申请，请求确认位于郁南县连滩镇平山村委雅召村十二队，即雅召桥头至连滩中学背方向约500米处，温洪标住宅后方约20米处，东与温荣森、西与温秀兰、南与河堤、北与自户另一幅耕地相连，面积约288.4平方米的土地的使用权归余群芳等人所有。被告郁南县政府于2016年1月4日收到上述申请，在原告余群芳等人起诉之前被告郁南县政府未作出处理决定。
原告余群芳等人诉称：余群芳等人是广东省云浮市郁南县连滩镇平山村委会雅召村十二队的村民。余群芳和温其茂（已去世）是夫妻关系，温继昌、温继忠是余群芳的儿子，谢沛容是温继昌的配偶。涉案集体土地是余群芳等人一家拥有使用权的耕地，余群芳等人一家持有村经济合作社的《家庭联产承包合同》，多年来也一直在涉案集体土地上进行农业耕种。2010年9月10日，温其茂擅自将涉案集体土地转让给曾桂林、陈伟冰。曾桂林、陈伟冰擅自改变土地使用性质，在未办理任何审批手续的情形下强行在涉案集体土地上进行建房，目前建成四层半楼房。余群芳等人认为，曾桂林、陈伟冰将涉案集体土地由耕地擅自改变成建设用地，违反法律的强制性规定。同时，温其茂擅自与曾桂林、陈伟冰签订的集体土地转让协议不仅违反法律的强制性规定，还严重损害了余群芳等人一家的合法权益，该转让行为依法无效。
2015年1月29日，余群芳等人向郁南县人民法院（以下简称郁南法院）提起诉讼，请求确认温其茂与曾桂林、陈伟冰之间签订的涉案集体土地转让协议无效，案号为（2015）云郁法连民初字第58号。郁南法院经审理后认为，应先由地方县级人民政府对土地使用权的权属进行确认，遂驳回了余群芳等人的起诉。之后，余群芳等人向云浮市中级人民法院上诉，案号为（2015）云中法立字民终字第88号，云浮市中级人民法院认为涉案集体土地没有被依法批准为建设用地或经行政主管部门批准补办征用手续转为国有土地，仍属于农用地且当事人已在该地块进行非农建设，故当事人应当先向有关行政主管部门申请处理，在行政主管部门对涉案土地及其地上建筑物、构筑物或其他设施进行处理后，再就因合同履行发生的财产纠纷向人民法院提起诉讼。因此，云浮市中级人民法院驳回上诉，维持原裁定。之后，余群芳等人依法向郁南县政府提出《土地确权申请书》。但是，郁南县政府在2016年1月4日收到余群芳等人的申请后，至今仍不做任何处理。显然，郁南县政府的行为构成行政不作为。综上，请求人民法院：1、请求判决确认郁南县政府拒不履行处理位于郁南县连滩镇平山村委雅召村十二队，即雅召桥头至连滩中学背方向约500米处，温洪标住宅后方约20米处，东与温荣森、西与温秀兰、南与河堤、北与自户另一幅耕地相连，面积约288.4平方米的土地承包经营权权属的行为违法；2、请求判决郁南县政府在本案判决生效后立即履行确认涉案集体土地承包经营权的行政职责。
原告余群芳等人向本院提交了以下证据，并经庭审进行了质证：
证据一、（2015）云郁法连民初字第58号《民事判决书》。
证据二、（2015）云中法立民终字第88号民事裁定书。
以上证据一、二共同证明：1、涉案土地是余群芳等人所在村的农村集体土地，该土地的性质是承包经营的耕地；2、涉案集体土地的使用权产生争议后，人民法院指引要求县级人民政府对土地的使用权作出处理。
证据三、《土地确权申请书》及全球邮政特快专递单。证明：余群芳等人依法向郁南县政府提出对涉案集体土地使用权进行确权的申请，郁南县政府至今仍拒不作出任何确权处理，依法构成行政不作为。
被告郁南县政府辩称：一、郁南县政府在收到余群芳等人提交《土地确权申请书》后分析认为，《土地确权申请书》中所反映的事项属于郁南县农业局的职能范围。为此，根据国家机关职能分工和有关公文处理规定，郁南县政府将《土地确权申请书》及反映的有关问题转交郁南县农业局牵头并会同有关部门和有关镇人民政府依法办理。二、郁南县政府已主动将郁南县农业局的联系地址和联系电话告知了余群芳等人。三、郁南县政府已按照《信访条例》的有关规定，将上述情况作出了书面答复并通过EMS途径函告了余群芳等人。综上，郁南县政府已对余群芳等人通过信函方式提交的《土地确权申请书》进行了书面答复，已依法履行了相应的职责，请求人民法院驳回余群芳等人的诉讼请求。
被告郁南县政府向本院提交了证据、依据如下：
证据一、《关于对谢沛容等人〈土地确权申请书〉的答复》。证明：郁南县政府经过研究分析认为，《土地确权属申请书》所反映的问题属于郁南县农业局具体承办，所以将有关转交郁南县农业局的情况以及该局的联系地址、联系电话作出了书面答复。
证据二、全球特快专递封面，证明郁南县政府将有关答复书面寄送给谢沛容。
证据三、邮件查询详情单。证明谢沛容已经签收了书面答复。
郁南县政府在本案庭审过程中当庭提交了郁南县农业局出具的《关于连滩镇雅召村温继昌等人信访事项的调查意见》作为其证据四。证明：开庭前郁南县政府详细了解了郁南县农业局的办理情况，郁南县农业局在收到郁南县政府的转办件后作出上述调查意见并当面送达给温继昌本人。
经庭审质证，各方当事人对对方所提交的证据的质证意见如下：
原告余群芳等人对被告郁南县政府所提交的证据的质证意见为：对证据一的真实性、合法性、关联性均不予确认，根据法律规定，土地使用权的确权属于郁南县政府的行政职权，郁南县政府答复中认定该确权应当由农业局会同有关部门办理明显违法。对于证据二、证据三的真实性予以确认，对合法性、关联性不予确认，郁南县政府在2015年12月31日收到余群芳等人申请后直到余群芳等人在2016年5月20日向人民法院提起诉讼后才作出回应，明显违法。对于郁南县政府当庭提交的证据四的真实性、合法性、关联性均不予确认，根据余群芳等人提交的证据可以明确涉案土地上的违章建筑并非余群芳等人所有，违章建筑的拆除与本案土地使用权的确认分属不同的法律关系，余群芳等人有充分的证据证明涉案集体土地属于余群芳等人所有，郁南县政府完全可以根据证据对该土地使用权予以确认，农业局的回复是将郁南县政府所分配的行政任务再次恶意转交给其他单位。
被告郁南县政府对原告余群芳等人所提交的证据的质证意见为：对于证据一以及证据二的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，不能证明余群芳等人所要证明的内容，且该两份证据属于司法判决书，不能作为证据使用。对证据三的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，不能证明余群芳等人所说的证明内容，郁南县政府履行了相应的职责，只不过没有将转办的行为告知余群芳等人。
本院对上述证据认证如下：被告郁南县政府提交证据四已超过法定举证期限，本院对该证据不予采纳；原告余群芳等人提交的证据以及被告郁南县政府提交的其他证据均符合证据的真实性、合法性、关联性，可以作为认定本案事实的依据。
根据上述有效证据，本院认定如下事实：温其茂与余群芳是夫妻关系，两人生育了温继昌、温继忠，谢沛容是温继忠的妻子。2010年9月1日，由温继忠（温其茂代）、温继昌与曾桂林、陈伟冰签订《土地承租合同》，将涉案土地承租给陈伟冰、曾桂林，并约定租期为15年，一次性支付租金7500元。2010年9月10日温其茂与陈伟冰、曾桂林签订《土地转让合同》，约定将上述承租的土地及种植的果树、竹林、鱼塘以14400元转让给陈伟冰、曾桂林，并约定陈伟冰、曾桂林交清14400元给温其茂后，该地的使用权属陈伟冰、曾桂林永久性使用。同日，温其茂与陈伟冰再签订《协议书》，协议书的内容与《土地转让合同》基本一致，并由温其茂出具收据，注明收到土地转让款（包括农作物、青苗补偿等）14400元。2010年11月10日，温其茂与陈伟冰再次签订《协议书》，约定将面积约288.4平方米的土地转让给陈伟冰，自陈伟冰交清土地转让款日起，该土地使用权永远属于陈伟冰所有，并注明温其茂与陈伟冰于2010年9月1日签订的《土地承租合同》作废、无效。陈伟冰与曾桂林于2010年10月期间开始在上述争议的土地上建房，现已建成四层半楼房。
温其茂与余群芳等人认为上述土地转让及建房行为违法无效，遂向郁南法院提起民事诉讼，请求解除温其茂、温继昌与曾桂林、陈伟冰签订的《土地承租合同》，确认温其茂与曾桂林、陈伟冰签订的《土地转让协议书》、《协议书》无效并予以解除，并判令曾桂林、陈伟冰将上述土地予以返还等。2015年7月21日，郁南法院作出（2015）云郁法连民初字第58号民事裁定，裁定驳回了温其茂与余群芳等人的起诉。温其茂与余群芳等人对该裁定不服，向本院提起上诉。2015年10月13日，本院作出（2015）云中法立民终字第88号民事裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。
2015年12月31日，温其茂与余群芳等人向郁南县政府提交《土地确权申请书》，请求：确认位于郁南县连滩镇平山村委雅召村十二队，即雅召桥头至连滩中学背方向约500米处，温洪标住宅后方约20米处，东与温荣森、西与温秀兰、南与河堤、北与自户另一幅耕地相连，面积约288.4平方米的土地的使用权归温其茂与余群芳等人所有。2016年1月4日，郁南县政府签收了上述《土地确权申请书》。2016年5月19日，余群芳等人以郁南县政府不履行法定职责为由向本院提起本案诉讼。2016年5月25日，郁南县政府向谢沛容邮寄《关于对谢沛容等人〈土地确权申请书〉的答复》，该答复载明郁南县政府已将温其茂与余群芳等人提交的《土地确权申请书》及反映的有关问题转交郁南县农业局牵头并会同有关部门和有关镇人民政府依法办理。2016年5月27日，余群芳等人签收了上述答复。
在本案庭审过程中，余群芳等人称温其茂在提起本案诉讼前已经过世，并确认其向郁南县政府提出土地确权申请请求处理的涉案土地的土地使用权即是指涉案土地的承包经营权。
本院认为：本案是不履行法定职责纠纷。本案的争议焦点是：郁南县政府是否存在不履行法定职责的行为。
《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”《广东省土地权属纠纷处理条例》第二条规定：“本条例所称土地权属纠纷是指法人与法人之间、法人与个人之间、个人与个人之间发生的土地所有权或者使用权纠纷。”第五条规定：“土地权属纠纷实行地域管辖、分级调处：（一）个人与个人之间、个人与法人之间的土地使用权纠纷由乡（镇）或县级人民政府调处。……”根据上述规定，对辖区内的土地使用权纠纷进行调处属于郁南县政府的法定职责。
《广东省土地权属纠纷处理条例》第十条规定：“人民政府在接到申请书之日起15日内，凡符合受理条件的，应当受理，并通知申请当事人；不符合受理条件的，应当书面通知申请当事人，并说明不受理的理由。”在本案中，郁南县政府是于2016年1月4日签收余群芳等人的《土地确权申请书》的，但其直到2016年5月25日才将转办事项通知余群芳等人，且并未明确表明是否受理余群芳等人的申请，违反了上述法规规定。并且，余群芳等人提出的《申请书》是土地确权申请，郁南县政府认为其已按照《信访条例》的有关规定将转交农业局办理的相关事项告知余群芳等人，其不存在不履行法定职责的行为的理由不成立，本院不予采纳。至于余群芳等人请求判令郁南县政府在本案判决生效后立即履行职责的问题。本院认为，参照《广东省土地权属纠纷处理条例》第十六条：“人民政府受理土地权属纠纷案应在受理之日起6个月内作出处理决定”的规定，由郁南县政府在本案判决生效后6个月内对原告的申请作出处理较为适宜。
综上所述，余群芳等人起诉请求郁南县政府对其土地确权申请作出处理的理由成立，本院依法予以支持。依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条以及《广东省土地权属纠纷处理条例》第二条、第五条、第十条、第十六条的规定，判决如下：
确认被告郁南县人民政府不履行处理其于2016年1月4日签收的原告余群芳、温继昌、谢沛容、温继忠提出的《土地确权申请书》的行为违法，责令被告郁南县人民政府在本判决发生法律效力之日起6个月内对上述《土地确权申请书》作出行政行为。
案件受理费50元，由被告郁南县人民政府负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 黄海燕
审 判 员 陆汉容
代理审判员 李婉婉
二〇一六年八月十八日
书 记 员 陈辉财