江苏省淮安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏08行终160号
上诉人（一审原告）盱眙县第一中学。
法定代表人花红丽，该校执行董事。
委托代理人梁孔建，江苏引航律师事务所律师。
委托代理人李蝶，江苏引航律师事务所实习律师。
被上诉人（一审被告）盱眙县安全生产监督管理局。
法定代表人朱志玉，该局局长。
委托代理人李明军，江苏衡胜律师事务所律师。
上诉人盱眙县第一中学诉被上诉人盱眙县安全生产监督管理局（以下简称盱眙县安监局）行政处罚一案，不服江苏省盱眙县人民法院（2017）苏0830行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年8月17日立案受理后，依法组成合议庭于2017年9月25日公开开庭对本案进行了审理。上诉人盱眙县第一中学的委托代理人梁孔建，被上诉人盱眙县安监局的行政机关负责人王松、委托代理人李明军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：原告盱眙县第一中学系民办非企业单位。2016年7月25日14时25分许，原告在没有取得建筑施工许可证的情况下，将学校外墙涂装工程违法发包给不具备安全生产条件和相应专业施工资质的金湖县金祥装饰工程有限公司施工，原告在工程施工过程中未履行建设单位安全职责，没有采取有效措施防止生产安全事故的发生，造成一死一伤事故发生，违反了《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第四十六条的规定，对事故负有责任。2016年10月25日，被告向原告送达了《行政处罚告知书》（盱安监管（队）罚告﹝2016﹞8号）及《听证告知书》（盱安监管（队）听告﹝2016﹞8号）。原告于2016年10月26日向被告提出听证会申请，被告于2016年11月6日依法举行了听证会。2016年11月21日，被告盱眙县安监局根据《安全生产法》第一百零九条第一款第一项的规定，对原告盱眙县第一中学作出盱安监管（队）罚﹝2016﹞8号行政处罚决定，给予原告盱眙县第一中学罚款人民币25万元的行政处罚。原告不服，向法院提起行政诉讼。
一审法院认为：《安全生产法》第四十六条规定，生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。生产经营项目、场所发包或者出租给其他单位的，生产经营单位应当与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理责任；生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，发现安全问题的，应当及时督促整改。原告盱眙县第一中学在发包真石漆涂装饰工程施工的过程中违反了该条规定，被告盱眙县安监局根据《安全生产法》第一百零九条第一款第一项规定对原告盱眙县第一中学作出罚款人民币25万元的行政处罚，符合法律规定，予以认定。原告盱眙县第一中学诉称其是民办非企业单位，不是以营利为目的，不在《安全生产法》调整范围，不应当成为被处罚对象，而应当优先适用《建筑法》及相关行政法规，被告适用法律错误，请求法院撤销被告作出的行政处罚的主张，法院不予支持。被告盱眙县安监局履行了依法立案、调查并收集证据、告知、举行听证、集体讨论决定、作出行政处罚等程序。被告对原告的违法行为作出的处罚额度未超出法律规定。对原告认为被告在行政执法过程中存在违法取证的情形，被告违反程序规定，应认定为违法的请求，经查被告在执法程序规范上存在瑕疵，但不足以否定对违法事实的认定。被告盱眙县安监局作出盱安监管（队）罚﹝2016﹞8号行政处罚决定，认定事实清楚，证据充分，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告盱眙县第一中学的诉讼请求。
上诉人盱眙县第一中学不服上诉称：一、一审法院根据《安全生产法》第四十六条、第一百零九条第一款规定，认定上诉人在发包真石漆涂装饰工程施工的过程中违反规定，被上诉人对上诉人作出行政处罚符合法律规定系认定事实不清、适用法律错误。（一）上诉人非违法建筑施工行为人，不应承担安全生产责任；（二）上诉人非生产经营单位，不应成为处罚对象；（三）被上诉人处罚上诉人违反合理性原则，上诉人的责任最多也就是间接责任，而承担直接责任的人却没有接受处罚，缺乏合理性；（四）被上诉人违反程序取得的证据不能作为法院定案依据，其所提供的证据取证程序及取证主体均不合法；（五）上诉人不在《安全生产法》调整对象范围；（六）退一步讲，即便上诉人存在资质审查以及监管问题，也不应以《安全生产法》第一百零九条进行处罚，而应当适用第一百条处罚。二、一审法院查明被上诉人在执法程序规范上存在瑕疵，但以不足以否定对违法事实的认定为由，确认被上诉人作出的行政处罚决定程序合法明显系适用法律错误，行政诉讼法中明文规定，行政程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，人民法院应当判决确认违法。综上，请求二审法院撤销一审判决，判令支持上诉人在一审中的诉讼请求或者发回重审。
被上诉人盱眙县安监局答辩称：一、上诉人系工程发包单位，依法应当承担相应的安全生产责任；二、上诉人从事了案涉的生产经营活动，属于生产经营单位的范畴，应当成为被处罚对象；三、上诉人所称行政处罚违反合理性原则无事实和法律依据；四、上诉人当然属于安全生产法的调整范围；五、上诉人所称案涉安全生产事故应优先适用《建筑法》缺乏法律和法理依据；六、上诉人认为即便进行处罚，也应当适用《安全生产法》第一百条规定进行处罚没有法律依据；七、被上诉人作出的行政处罚决定程序合法。综上，原判决正确，应予维持，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
双方当事人在一审中提交的证据材料均已随卷移送本院。
本院经审查对一审查明的事实予以确认。
本院另查明：一审中，审理本案的合议庭审判长为“谢晓明”，开庭和合议均是其本人参加，但一审判决书中合议庭审判长署名却署成了“丁德平”，经与双方当事人核实以及与卷宗核对，双方均认可该判决书中署名“丁德平”实为笔误。
本案争议焦点为：1、上诉人是否是法律规定的生产经营单位，是否属于《安全生产法》调整，能否成为被处罚对象；2、被上诉人处罚决定程序是否合法；3、被上诉人处罚决定适用法律是否正确；4、被上诉人处罚决定是否合理。
关于争议焦点一，即上诉人是否是法律规定的生产经营单位，是否属于《安全生产法》调整，能否成为被处罚对象。
本院认为，《安全生产法》第二条规定：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法；……”本案中，上诉人盱眙县第一中学虽然是一所民办非企业学校，其主要职责是组织实施教育教学，但其在学校教学设施、房屋建设过程中，作为建设单位，其在建设或者对外发包过程中，其建设和发包行为依法应属于《安全生产法》所规定的从事生产经营活动行为，该行为依法属于《安全生产法》所调整，在其活动过程中发生安全生产事故且负有责任的，依法应受处罚。上诉人认为其不属于生产经营单位，不属于《安全生产法》调整，不能成为被处罚对象的观点，其理解过于片面，属于对法律规定的误读，其这一主张，本院不予支持。
关于争议焦点二，即被上诉人处罚决定程序是否合法。
本院认为，《安全生产法》第八十三条规定：“事故调查处理应当按照科学严谨、依法依规、实事求是、注重实效的原则，及时、准确地查清事故原因，查明事故性质和责任，总结事故教训，提出整改措施，并对事故责任者提出处理意见。事故调查报告应当依法及时向社会公布。事故调查和处理的具体办法由国务院制定。事故发生单位应当及时全面落实整改措施，负有安全生产监督管理职责的部门应当加强监督检查。”第八十四条规定：“生产经营单位发生生产安全事故，经调查确定为责任事故的，除了应当查明事故单位的责任并依法予以追究外，还应当查明对安全生产的有关事项负有审查批准和监督职责的行政部门的责任，对有失职、渎职行为的，依照本法第八十七条的规定追究法律责任。”国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条规定：“……重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。……”第二十五条规定：“事故调查组履行下列职责：（一）查明事故发生的经过、原因、人员伤亡情况及直接经济损失；（二）认定事故的性质和事故责任；（三）提出对事故责任者的处理建议；（四）总结事故教训，提出防范和整改措施；（五）提交事故调查报告。”第二十九条规定：“事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告；特殊情况下，经负责事故调查的人民政府批准，提交事故调查报告的期限可以适当延长，但延长的期限最长不超过60日。”第三十二条规定：“重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；特别重大事故，30日内做出批复，特殊情况下，批复时间可以适当延长，但延长的时间最长不超过30日。有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。……”
本案中，2016年7月25日14时25分许，上诉人单位发生高空坠落事故，致一人死亡、一人受伤，被上诉人接报后，立即派员赶赴现场，并依据《安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》等规定，由县政府授权成立了事故调查组，该调查组由县安监局牵头，县公安局、监察局、总工会、住建局等单位参加，同时邀请县检察院派员参加。经过调查组调查，于2016年9月1日提交调查报告。同年9月5日，盱眙县人民政府作出批复，同意事故调查组对事故原因分析和责任认定，同意将该事故认定为生产安全责任事故，以及对有关责任人和责任单位的处理建议，并责成被上诉人对责任单位和责任人的处理结果进行监督检查。同年9月12日，被上诉人以上诉人单位发生高空坠落事故致一人死亡、一人受伤，经调查涉嫌违反《安全生产法》及《建筑工程施工许可管理办法》，予以立案调查。调查程序中，被上诉人向上诉人送达了行政处罚告知和听证告知，告知上诉人有陈述、申辩和要求听证的权利，上诉人也申请要求听证。2016年11月6日，被上诉人组织了听证会，会上，被上诉人调查人员陈述了案件的基本事实，提交了调查组的事故调查报告及现场勘查记录、结论和照片，上诉人对事故调查报告的真实性、合法性和关联性均不持异议，只是对报告中的责任认定提出了异议，认为上诉人单位在发包过程中已经尽到了审查义务，不应承担责任。2016年11月21日，被上诉人作出行政处罚决定，并于2016年11月28日向上诉人进行了送达，并告知其有复议权和诉讼权。
综上来看，被上诉人在事故发生后，依照法律规定和县政府授权，组织调查组对事故进行了调查，调查报告出台经县政府批复后，依法进行了立案，对上诉人进行了权利告知，根据上诉人的申请组织了听证，上诉人在听证会中，对于报告的真实性、合法性和关联性予以了认可，其诉讼中又对报告所依据的调查笔录中的主体提出异议，该异议不能成立，本院不予支持。至于立案日期在调查报告之后的问题，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条的规定，被上诉人应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，被上诉人处罚的依据就是之前调查组调查的内容，程序并不违法。至于一审法院在判决中认为被上诉人存在执法程序规范瑕疵，但并未明确指出瑕疵所在，而对照被上诉人在行政程序中的行为，被上诉人在执法规范方面并不存在违法情形，该认定有误，应予纠正。
关于争议焦点三，即被上诉人处罚决定适用法律是否正确。
本院认为，《安全生产法》第一百条规定：“生产经营单位将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人的，责令限期改正，没收违法所得；……导致发生生产安全事故给他人造成损害的，与承包方、承租方承担连带赔偿责任。生产经营单位未与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议或者未在承包合同、租赁合同中明确各自的安全生产管理职责，或者未对承包单位、承租单位的安全生产统一协调、管理的，责令限期改正，可以处……”第一百零九条规定：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款；……”从上述规定来看，第一百条就生产经营单位的违法发包或出租行为所导致的行政责任作了规定，并且就该行为导致发生生产安全事故给他人造成损害的民事责任一并作了规定；而第一百零九条则就所有发生生产安全事故且负有责任的生产经营单位的行政责任作了规定，这两个条款之间并不矛盾。前者构成处罚的条件是存在“违法发包或出租行为”，只要该行为存在即可，并不以发生生产安全事故为基础；后者则是以发生生产安全事故且负责任为处罚条件，前者的“违法发包或出租行为”可能只是这一事故中“负责任”的原因。本案中，上诉人存在违法发包行为，且该行为还导致发生了一人死亡、一人受伤的生产安全事故，因此，上诉人在该事故中负有责任，依法应当依照《安全生产法》第一百零九条的规定予以处罚，其违反第一百条规定行为的应受处罚性，已在被上诉人对其适用第一百零九条的规定予以处罚中予以吸收。因此，本案适用法律并无不当，上诉人认为法律适用错误的上诉观点不能成立，本院不予支持。
关于争议焦点四，即被上诉人处罚决定是否合理。
本院认为，本案审查的重点是是否存在违法行为，其在事故中是否负有责任，其行为是否具有应受处罚性。从本案来看，上诉人存在违法发包行为，导致生产安全事故，对事故的发生负有责任，依法应当予以处罚。根据《安全生产法》第一百零九条第一款第（一）项的规定，被上诉人对上诉人处以25万元的罚款，并不违反行政处罚合理性原则。至于被上诉人对于其他责任人是否予以处罚和如何处罚，并非本案审查内容，本院不予理涉。
至于一审判决书中合议庭署名笔误问题，双方当事人均不持异议，本院予以确认，在此一并予以纠正。
综上，一审判决结果正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由均不能成立，其上诉请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人盱眙县第一中学负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 徐冬然
审 判 员 石亚东
审 判 员 孙聂娟
二〇一七年十一月十四日
法官助理 陈 路
书 记 员 金 琦