新疆维吾尔自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州分院
行 政 裁 定 书
（2015）伊州行初字第18号
原告赵彦良，男，汉族，住伊宁市。
委托代理人苏沛，新疆宇通律师事务所律师。
被告察布查尔锡伯自治县国土资源局，住所地：察县查鲁盖东街。
法定代表人刘廷立，该局局长。
委托代理人别尔力克巴依居曼，系该局副局长。
委托代理人李峰，新疆资本律师事务所律师。
第三人新疆伊犁中洲高科技发展有限责任公司，住所地：察县雀尔盘村察渠南岸。
法定代表人王和平，该公司董事长。
委托代理人王元璞，新疆弓月律师事务所律师。
原告赵彦良诉被告察布查尔锡伯自治县国土资源局（以下简称察县国土局）、第三人新疆伊犁中洲高科技发展有限责任公司（以下简称中洲公司）确认行为行为违法并要求行政赔偿纠纷一案，于2015年3月20日向本院提起诉讼，本院受理后，于2015年3月20日立案，2015年3月27日依法向被告察县国土局送达了起诉状副本及应诉通知书，被告察县国土局在法定期限内向本院提交了相关证据与答辩状。本院依法组成合议庭，分别于2015年6月9日、2015年6月24日、2015年6月29日公开开庭审理了本案。原告赵彦良及其委托代理人苏沛，被告察县国土局的委托代理人李峰和别尔力克巴依居曼，第三人中洲公司的委托代理人王元璞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告赵彦良起诉称：2000年9月20日，第三人中州公司与被告察县国土局签订《国有土地使用权出让合同》并取得《土地使用证》。2001年6月24日，第三人中州公司与被告察县国土局又签订《国有土地使用权出租赁合同》，中州公司合计合法取得的土地面积约为16000亩重度盐碱荒地。2004年10月9日，原告赵彦良与中州公司签订了一份《土地承包合同书》，合同中约定：中州公司将位于察布查尔县孙扎齐牛录乡的2500亩土地承包给原告，承包期限为10年，自2005年1月1日至2014年12月30日止，承包期满后，如赵彦良愿意继续承包，在同等条件下优先承包给赵彦良。2011年11月19日察县国土局以行政手段向中州公司下发《解除合同通知书》，2012年2月1日察县国土局又向中州公司下发《关于收回国有土地使用权和注销国有土地使用证的通知》，违法收回中州公司合法使用的孙扎齐牛录乡全部土地。2012年2月1日察布查尔县人民政府办公室下发察政办【2012】7号《关于印发〈伊犁河南岸干渠察布查尔自治县县灌区土地清理清查规范管理工作办法（暂行）的通知〉》，要求对察县所有承包土地进行清理清查。赵彦良认为，察县国土局是依据此文件，利用行政手段，违法收回了赵彦良已经耕种的土地，并违法强制赵彦良与其签订《临时耕种协议书》。之后在未依法向赵彦良补偿的情况下，将赵彦良承包的1000亩土地发包第三方。赵彦良自承包土地以来对上千亩的重度盐碱荒地进行了大量投入，共实际投入资金351万元。请求：依法确认被告察县国土局向第三人中州公司下发的《解除合同通知书》、《关于收回国有土地使用权和注销国有土地使用证的通知》违法及被告察县国土局与原告赵彦良签订的《临时耕种协议书》违法；判令被告察县国土局赔偿原告赵彦良实际投入351万元。
原告赵彦良向法庭提交如下证据：
证据1：察政办（2012）7号文件《关于印发〈伊犁河南岸干渠察布查尔县灌区土地清理清查管理工作办法暂行〉的通知》，证据2：2012年2月10日察政通告字（2012）1号察县政府《通告》,证据3：2011年11月19日被告察县国土局给第三人中洲公司的解除合同通知书,证据4：2012年2月1日被告察县国土局向第三人中州公司下发的《关于收回国有土地使用权和注销国有土地使用证的通知》（察国土资函(2012)2号文）
上述证据拟证明：按照《立法法》的规定，该规范性文件无效，被告行政行为违法，侵害了原告的合法权益。第三人办理了土地使用权证应当享受国家优惠政策，取得了土地使用的合法权利，第三人不缴纳出让金及租金的行为是债权债务法律关系，被告以第三人不缴纳出让金和租金为由解除合同违法及撤销第三人的土地证收回土地的行为违法，由此对原告产生利害关系。
证据5：被告出具的要求原告签字的保证书，证据6：2012年6月29日十六位土地承包户的郑重声明，证据7：被告出动警力实施暴力的图片三张，证据8：2012年4月11日被告与原告签订的土地临时耕种协议书，证据9：2013年3月22日被告与原告签订的临时耕种协议书，证据10：2013年3月22日孙扎齐牛录乡财务室出具的收条，证据11：2013年3月22日孙扎齐牛录乡人民政府出具的收据，证据12：2014年3月21日孙扎齐牛录乡政府的关于国有农用地公开租赁公告。
上述证据拟证明：原告与第三人签订土地承包合同本应在2014年12月30日才到期，但被告2014年3月21日就对外公开租赁，被告行为违法。
证据13：2000年9月20日中洲公司与察县政府签订的国有土地使用权出让合同，证据14：2000年8月被告向第三人颁发的国有土地使用证，证据15：2001年6月被告与第三人签订的国有土地使用权租赁合同，证据16：《新疆维吾尔自治区关于西部大开发土地使用和矿产资源优惠政策的实施意见》，证据17：国办发（2001)73号文国务院办公厅转发国务院西部开发办关于西部大开发若干政策实施意见的通知，证据18：察县政府察政（2000）25号《关于印发察布查尔县关于进一步加强合作促进开发发展经济的优惠政策的通知》，证据19：最新国家级贫困县名单，证据20：新疆农业产业化龙头企业名录，
上述证据拟证明：被告与第三人签订国有土地出让合同合法有效且第三人合法取得了土地使用证的物权权利，合同约定第三人缴纳了1万元的出让金后，其余的出让金转变为债权债务关系，被告不能擅自收回土地；按照国家优惠政策的规定第三人可免交十年的土地出让金，第三人没有违约，是被告违约在先。被告以第三人未交足土地出让金及租金为由解除与第三人的土地出让合同、撤销土地使用证收回土地的行为违法，而且在收回的过程中没有向第三人送达，没有给第三人申诉、复议或起诉的权利，原告对此完全不知晓，因此受到影响。
证据21：2004年10月9日原告、符开平与第三人中洲公司签订的土地承包合同书，证据22：2005年5月20日原告和合伙人符开平的证明，证据23：银行业务回单，证据24：2008年12月29日第三人给原告出具的《关于中洲公司开发土地合同补充说明》一份，证据25：土地现状的照片八张，证据26：被告提供的《中洲牛场土地承包明细、收费明细》，证据27：2010年4月9日第三人改良土地的伊犁州农业技术推广总站化验结果报表，证据28：2010年4月9日承包第三人土地的其他承包户土地的伊犁州农业技术推广总站化验结果报表，证据29：2015年3月18日原告承包的1000亩土地伊犁州农业技术推广总站化验结果报表，证据30：中科院的重度盐碱地开发利用开启新思路。
上述证据拟证明：原告与第三人中洲公司签订的土地承包合同书合法有效，原告作为诉讼主体是合法的。原告取得土地时土地是盐土，在2015年时土地已改良为轻度盐碱地，土地改良难度大，原告土地投入巨大，被告依法应当支付原告土地平整改良费用。
证据31：2012年3月28日原告给被告出具的关于赵彦良承包开发中洲公司盐碱地续签合同的申请，证据32：农行贷款证明明细，证据33：尼勒克县农村信用社贷款明细表，证据34：2014年4月20日赵玲香出具的收条，证据35：2009年马国君出具的收条，证据36：原告承包中洲公司1000亩重度盐碱地荒地开发、平整、改良投资表，
上述证据拟证明：原告多年投入重度盐碱地改为轻度盐碱地，土地的生产能力得到提高。原告曾向被告主张土地改良费用的补偿问题。费用共计368586157元。
证据37：全国土地开发整理规划，证据38：南岸干渠自流灌区察布查尔县20干管片区土地开发整理项目照片一张，
上述证据拟证明：依照全国土地开发整理规划投资测算被告应该给原告补偿重度盐碱地改良费795万元-1060万元。但原告只按照351万元实际投资主张，放弃了部分权利。
被告察县国土局辩称：我局的行为完全是合法、正确的。第一，我局根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地出让和转让暂行条例》及《中华人民共和国合同法》规定行使保护国家土地合法权益的行为无可非议。第二，我局实施的解除合同、收回国有土地使用权和注销国有土地使用证这一系列具体行为所针对的当事人是第三人，如果第三人认为我局下达《解除合同通知书》侵害了其合法权益，其有权在有效期限内按照法定程序提出民事诉讼、行政复议或行政诉讼。第三，我局实施的解除合同、收回国有土地使用权和注销国有土地使用证这一系列具体行为与原告既无行政法律关系，也无民事法律关系，原告无权请求确认行为违法。
包括原告赵彦良在内的52户原实际种植户，在未经土地管理部门许可情况下擅自向第三人承包、租赁土地进行耕种，在察县里依法收回土地后，理应向察县国土资源局无条件退回所承包、租赁的土地，因承包、租赁土地所造成的法律和经济责任应由原用地人、实际种植户自行解决和承担。考虑到2012年原实际种植人大多巳进行了春耕备耕，为了减少实际种植户的经济损失，经县委、县政府研究同意，2012年4月由察县国土局与52户第三人用地实际种植户签订了一年期限的《临时耕种协议书》，截止期限至2012年10月31日。2012年10月底，原告等52户种植户在种植期结束情况下,陆续到国土、信访等部门反映，提出为了弥补前期改良土地的投入损失，请求察县政府同意由他们再耕种一年。县委、县政府再次从减少种植户经济损失角度考虑，同意由县国土资源局委托孙扎齐乡政府与该土地上实际种植人签订2013年一年期的《临时耕种协议书》。现《临时耕种协议书》已到期，该土地理应由县土地管理部门收回，原种植户不应再有任何无理诉求。该《临时耕种协议书》的签订，一方面体现了县政府和我们对国有土地管理权的行使；另一方面是尽力减少种植户经济损失、有效化解社会矛盾；同时，该协议是双方经协商一致后的结果，是双方真实意思表示。无论从形式上、内容上均无违法之处，合法有效，更何况该协议已履行完毕。原告请求法院确认被告与原告签订的《临时耕种协议书》违法，无任何事实依据与法律依据。
关于原告要求法院判令被告赔偿原告实际投入351万元。原告称其于2004年9月10日与第三人中州公司签订《土地承包合同书》，自中洲公司处承包土地2500亩，并进行了投资开发。我局认为该《土地承包合同书》未经我们许可，属于第三人擅自转包行为，属于无效合同。原告与第三人因签订、履行《土地承包合同书》而产生的民事纠纷与我局无关，且不属于行政诉讼受案范围。请求驳回原告的诉求。
被告察县国土局向本院提交了如下证据、依据：证据1：国有土地使用权出让合同；证据2：察县政府关于收回伊犁中洲公司国有土地使用权以及注销国有土地使用权证的批复，以及向中洲公司下发的收回国有土地使用权和注销注销国有土地使用权证的通知及中洲公司的送达回证；证据3：中洲公司的两份土地使用权证书，已经被收回并注销；证据4:2013年3月候桂光个人与中洲公司投资建立的伊犁加润公司成立后，加润公司向县政府提出的土地耕种事宜的申请书，写明了其中有50多户的农户在涉及土地上的耕种情况，基于此申请，2012年县政府与其签订了临时耕种协议书，赵彦良签字并向县政府提交的保证书。2013年县政府与50多户签订了临时耕种协议书，赵彦良签字并写的保证书；证据5：(2016）36号伊犁州政府办公厅函，在此函发布之前土地已被收回，现土地维持原状，只是临时耕种；证据6：2000年8月16日缴纳出让金10000元的凭证原件，缴费人中洲公司；证据7：土地登记审批表原件；证据8：出让合同的原件；
被告向法庭提供作出相关决定的法律依据：《土地管理法》第五十五条，《土地出让实施条例》第十四条，《合同法》第九十四条、九十六条。
第三人中洲公司辩称：对案件事实的问题。第一，被告在2011年-2012年期间向中洲公司下发了解除合同通知书，以及关于收回国有土地的通知书，我们不认可上述通知是根据清查土地的文件。第二，被告向第三人收回土地过程中也没有涉及到清查土地的概念。第三，被告启动法定程序依法收回土地，是基于原合同的合法性。在收回土地的过程中，当时中洲公司管理人员因刑事案件被羁押,中洲公司由国资局代管。国资局对公司的稳定和经营进行托管，对收回土地事宜没有代管权，这也是中洲公司没有对收回土地的通知提出异议的原因。鉴于中州公司法定代表人已经被羁押，伊犁州国资局只能本着实事求是的态度，与察县国土局进行沟通，告之其土地已经转包给第三方承包耕种，被告已经明知部分土地改为第三方耕种，被告解除合法的合同，必须承认合法合同的连续性。第四，在解除合同之前，我公司将土地承包给原告是合法的，在此期间，被告收回土地二导致的合同延续的责任也应当由被告承担。第五，原告起诉状中，解除合同是民事行为，撤销国有土地证才是行政范畴，被告认为原告没有诉求，违反了合同相对性的原则，但是我们的合同是合法的，我们与原告的合同也是合法的，被告也没有否认我们之间的转包合同是违法的，在尊重土地原始状态情况下，在被告没有支付任何的代价情况下，被告收回土地，使用权发生更替后，原告的诉求是有法律主体资格的，被告应当承担合同连续性的责任。因此，我们认为，如果经过审理查明，需要对原告的投资进行补偿，也只能向本案的被告进行追诉。综上，中洲公司作为第三人，因为特定的原因以及现状，尤其是被告的民事行为及行政行为，诉讼后果与中洲公司没有法定关联性，故不应当承担被告所说的法律责任。其向法庭提交的的证据：自治区纪检委、州纪检委的文件，中洲公司进行企业清算的证明。
经庭审质证：对被告提供的1-3号证据，原告赵彦良认为：对证据的真实性提出异议。被告所出具的文件都是针对中洲公司的，原告是承包中洲公司土地的合法权利人，中洲公司无法行使其民事和行政权利，原告并不是很清楚，其他文件都是复印件对于复印件的证据不予认可。
第三人质证认为：对于察县人民政府的察政批5号文件提出异议，形式载体是县政府，但是没有县政府的公章，对于此文件的真实性提出异议。对于察县国土局的通知真实性没有异议，但是在本案被告察县国土局当时实施此行为时，中洲公司的高管人员都羁押在案，中洲公司对此行为没办法行使民事或者行政诉讼的能力。对于出让合同因为是复印件，不予质证。
对证据4，原告质证认为，加润公司的申请是复印件，不予认可，而且加润公司与本案原告没有任何关系。临时耕种协议和保证书是原告签的，但是是被迫和无奈下签订的，原告在承包的荒地上投入了大量的资金，为了保证这些投资，原告被迫才签订了临时耕种协议书，直到2014年公开招标，土地就给别人种了。。
第三人质证认为：这些证据都是复印件，无法发表质证意见。被告提供的证据是2012年3月19日之后的，根据之前的审理，对于出让土地被告已经于2012年2月1日收回并且注销了有关的凭证，因此这个已经与第三人没有关系，这些申请和协议的签订和保证书，中洲公司并不知情，也无法发表有关的质证意见。
对证据5，原告质证认为，第三人对其真实性没有异议，原告也无异议，但是此与原告的主张没有法律关系，原告将荒地改良称绿地，政府收回土地应当对于投资人给予法定的补偿，这份证据与本案无关。
第三人质证认为：对证据的三性不持异议，这个函也是基于伊宁市政府针对中洲公司以及伊源公司的生存现状经向州政府请示所形成的。
对证据6，原告及第三人均认可。
对证据7、8，原告及第三人对证据的真实性均无异议。
对被告提供的法律依据，原告及第三人对法条没有异议，但原告认为法律条文的内容不适用本案。
对原告提供的证据，被告经质证认为：文件的合法性不容质疑。被告注销中洲公司的土地证，不是根据7号文件，而是依据被告已经向法庭说明的三个法律法规，伊犁河南岸干渠工作办法通告，是对土地违法行为进行清理，政府发出的通告是正确的，不存在违法性，但不适用本案。被告是依据法律规定作出注销土地证的决定。被告也不存在强迫签订保证书的情形，而且原告也签订了临时耕种协议书并缴纳了费用，因案件涉及人员多，属于群体上访事件，政府考虑到50户的种植户，为了减少矛盾，让其12年种植，这是双方谈判和协商的结果，他们对耕种协议没有异议，原告也清楚整个过程，他是自愿签订的。到13年原告依然签订了临时耕种协议书。对照片及16户承包户的声明的证据三性均不予认可。对原告提交的相关文件，被告认为，文件的真实性无异议，但与本案无关联性。对原告提交的银行报表、个人借款收条，被告认为银行出具的贷款证明，对真实性没异议，但是贷款是否用于原告说的目的，无法确认。收条只能说明借了她们的钱，只能说明原告与其有债权债务关系，这个钱是否用于土地的改良无法确认。综合来说，我们不排除原告在土地上有投资改良的事实，但是根据土地承包合同，之所以免除费用，是因为他投资后有收益，他是自负盈亏，合同是期限到2014年年底就满了，原告实际耕种了9年，投资和收益在9年中已经得到了补偿，只是在2014年没有耕种也是因为没有参加公开竟标，因此补偿投资仅限于1年，不能将其他9年的投资也进行补偿。原告的贷款、借款等都应当与中洲公司进行结算，与被告无关。
对原告提供的证据，第三人质证认为：中洲公司在与被告之间收回土地以及解除合同，与7号文件没有关系，被告2012年1月下发的解除合同的通知，没有提到7号文件。保证书、图片，临时耕种协议等都是在出让土地已经被收回的情况下进行的，第三人没有参与，无法发表质证意见。对于原告提交的政策文件等真实性没异议，但是关联性有待于法庭评议。第三人与原告签订的合同合法有效。这个土地是在第三人通过出让取得土地之后承包给原告的。2000亩土地第三人免收土地承包费用，要求原告对土地进行改良和整治，最后，由于开发成本大，原告实际开发改良土地是1000亩，因此对原告所说的少交付1500亩不认可。对其他证据的真实性和合法性不持异议，关联性请法庭评议。其他证据与第三人没有关联性，不发表质证意见。
对第三人提供的证据，原告认为：对第三人的证据三性没有异议，中洲公司案件发生的时间点是2012年9-11月，属于瘫痪状态，被告收缴其土地证就在此期间，也没有向第三人送达，因此被告收回土地证的行为是违法的。被告认为：对这组证据没有异议，对原告代理人所说的送达文书等程序，我们已经向法庭举证，因当时中洲公司是由伊宁市国土局进行监管，我们也向其进行了送达，而且也在报纸上进行了公告。
本院对双方举证的证据认证如下：被告察县国土局与第三人中洲公司签订的《国有土地使用权出让合同》、《国有土地使用权租赁合同》、第三人的《国有土地使用权证》、原告赵彦良与第三人中洲公司签订的《土地承包合同书》、《解除合同通知书》、（2015）5号《关于同意收回新疆伊犁中洲高科技发展有限公司国有土地使用权和注销国有土地使用证的批复》、《关于收回国有土地使用权和注销国有土地使用证的通知》、《临时耕种协议书》、第三人中洲公司股东决议，对原告举证的2013年3月22日孙扎齐牛录乡人民政府出具的收据等予以确认。
经审理查明：2000年9月20日，被告察县国土局与第三人中洲公司签订了一份《国有土地使用权出让合同》，合同约定：察县国土局将位于察县孙扎齐牛录乡灌区内1000亩土地出让给中洲公司，出让期限为30年，出让总金额为4243078.80元，并在签订合同五年内支付完全部出让金。合同签订后，中州公司缴纳了1万元定金，于2000年8月15日，办理了《国有土地使用权证》。2001年6月14日，被告察县国土局与第三人中州公司签订了一份《国有土地使用权租赁合同》，合同约定，察县国土局将位于察县孙扎齐牛录乡井灌区内8000亩耕地租赁给中洲公司，年租金16万元，交付时间为5年后开始缴纳，但中洲公司一直未缴纳租赁费。
2004年10月9日，原告赵彦良与第三人中洲公司签订了一份《土地承包合同书》，合同约定，第三人中洲公司将察县孙扎齐牛录乡的2500亩土地承包给原告赵彦良，承包期限10年。自2005年1月1日至2014年12月30日止，承包期满，如原告愿意继续承包，在同等条件下优先承包给原告赵彦良。原告赵彦良自承包该宗土地后，即开始对土地进行改良耕种。
2011年11月19日，被告察县国土局向第三人中洲公司发出《解除合同通知书》，认为，中洲公司自签订土地出让合同书后，对应缴纳的4243078.80元土地出让金，除缴纳了1万元外，其余分文未付。双方签订的土地使用权租赁合同，应自2007年缴纳租金，但分文未付，依照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第14条、《中华人民共和国合同法》第94条、96规定：1、解除双方签订的国有土地使用权出让合同；2、解除双方签订的国有土地使用权租赁合同。
2012年1月18日，察布查尔县人民政府作出察政批（2015）5号《关于同意收回新疆伊犁中洲高科技发展有限公司国有土地使用权和注销国有土地使用证的批复》，经政府同意，收回中洲公司的国有土地使用权和注销国有土地使用证。2012年2月1日，被告向第三人中洲公司下达了《关于收回国有土地使用权和注销国有土地使用证的通知》。因2012年，该宗土地的实际种植人已进行了春耕备耕，察县县委、县政府同意，2012年4月，被告察县国土局与实际种植人签订了一年的《临时耕种协议书》，截止至2012年10月31日。2013年，被告察县国土局委托察县孙扎齐牛录乡政府与实际种植人签订了一年期《临时耕种协议书》。2014年，经察县政府批准，对中洲公司原有的土地由被告察县国土局委托孙扎齐牛录乡政府代管一年，公开对外挂牌租赁。原告赵彦良于2012、2013年均签订了《临时耕种协议书》。2014年，原告赵彦良未参与挂牌租赁。
另查明：2012年11月6日，因涉及刑事及违法违纪案件，第三人中洲公司股东一致同意，决议：1、解散中洲公司，2、公司成立清算小组。2012年11月7日，伊宁市国有资产监督管理局批复，同意中洲公司进行清算，成立清算组。
本院认为：本案的争议焦点一是原告赵彦良是否具有适格的诉讼主体资格；二是如果原告赵彦良是适格原告其诉讼请求能否成立。
首先，《解除合同通知书》是解除了被告察县国土局与第三人中洲公司之间签订的合同，该解除合同通知书并未涉及原告赵彦良与第三人中洲公司之间签订的合同。虽然《国有土地使用权出让合同》具有行政协议的性质，但在目前法院的审判体系中，将该类合同纳入到民事诉讼的受案范围，因此，根据合同相对性原则原告赵彦良并非合同相对方，其无权对被告察县国土局与第三人中洲公司之间签订的合同解除是否违法提出主张。
其次，对被告察县国土局作出的收回土地使用权及注销国有土地使用权的行为，该行政行为指向的行政管理对象为第三人中洲公司，现第三人中洲公司因涉及刑事犯罪已于2012年11月6日成立了清算组，对于第三人中洲公司的权利义务，应该由清算组来履行。根据以往的司法解释及司法实践，可以明确具有行政诉讼的原告主体资格的利害关系人包括相邻权人，公平竞争权人，受害人，善意信赖人，土地使用权人，复议程序的第三人，公司登记中利害关系人等，而原告赵彦良是与第三人中洲公司签订民事合同的相对人，不具有行政诉讼中利害关系人的资格。
再次，对于原告赵彦良主张的确认《临时耕种协议》违法的诉讼请求，因该协议系双方之间签订的民事合同，故不属于本案行政案件的审理范围。
综上，原告赵彦良并非本案行政诉讼的适格原告，对其提出的诉讼请求本院不予审理，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回原告赵彦良的起诉。
案件受理费50元免收，退还原告赵彦良。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院提交上诉状，并按对方当事人人数提供副本，上诉于新疆维吾尔自治区高级人民法院。
审 判 长 关小红
代理审判员 阿娜尔
人民陪审员 谢志德
二〇一六年七月四日
书 记 员 李 霞