江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏01行终432号
上诉人（原审原告）吴荣平，男，1974年2月15日生，汉族，住南京市秦淮区。
上诉人（原审原告）吴小兵，男，1975年11月28日生，汉族，住址同上。
以上两上诉人共同的委托代理人张琨，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市秦淮区城市管理行政执法局，住所地在南京市秦淮区御道街33-29号。
法定代表人冯尧，南京市秦淮区城市管理行政执法局局长。
委托代理人苏昊，南京市秦淮区城市管理行政执法局工作人员。
上诉人吴荣平、吴小兵因诉被上诉人南京市秦淮区城市管理行政执法局（以下简称秦淮区城管执法局）城建行政决定一案，不服南京铁路运输法院（2017）苏8602行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年4月26日受理后，依法组成合议庭，于2017年6月8日公开开庭进行了审理。上诉人吴荣平、吴小兵及其委托代理人张琨，被上诉人秦淮区城管执法局的委托代理人苏昊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，本市秦淮区响水桥二村42-1号存有多处建筑物，其中部分房屋由吴荣平、吴小兵母亲万桂银（即万桂云）领取了相关手续，其领取的土地使用证显示，用途为宅基地，房屋占地60㎡，用地面积83.1㎡，临时用地面积为23.1㎡，颁发时间不详；其于1987年3月领取的施工执照显示，结构混合，长8米，深7米，共计面积56㎡，层数为一层；其于1994年12月17日领取的江苏省村镇工程建设许可证显示，建筑面积为96㎡，结构砖混，屋外檐高为3.2米；其于2003年10月28日领取的建设工程规划许可证显示，建设位置为秦淮区响水桥二村42-1号，二层，建设面积为120㎡。2016年8月3日，秦淮区城管执法局的执法人员对响水桥二村42-1号进行了调查与勘察，认为该处有六处建筑涉嫌违法建设，即秦淮区城管执法局提交的分户调查表中编号为①～⑥的房屋，总面积约为323.28㎡，吴荣平、吴小兵未能提供相关合法建设手续。同日，秦淮区城管执法局执法人员对涉案建筑进行了拍照取证。2016年8月3日，秦淮区城管执法局决定立案查处。2016年8月4日，秦淮区城管执法局向南京市秦淮区住房和建设局（以下简称秦淮区住建局）发送了《关于商请认定响水桥二村42-1号建筑物性质的函》，同时附带提供了案件调查及现场勘验记录、分户调查表及现场证据照片。该函请求对涉案六处建筑的规划合法性进行核查，主要是：六处建筑是否取得建设工程规划许可手续，以及应办未办规划许可证情况下，是否可以采取改正措施消除对规划实施的影响。2016年8月9日，秦淮区住建局向秦淮区城管执法局作出《关于商请认定响水桥二村42-1号建筑物性质的复函》，称“经查档，我局未对来函所述建筑物核发建设工程规划许可证。根据《关于七桥工业园地块规划意见的复函》（宁规函字〔2015〕381号），来函所述建筑物属于无法采取改正措施消除影响情形。”2016年8月22日，秦淮区城管执法局作出并送达了《限期拆除告知书》。2016年8月29日，秦淮区城管执法局作出并送达了宁城法秦限拆字（2016）第364444号《限期拆除决定书》（以下简称《限期拆除决定书》），认定吴荣平、吴小兵在响水桥二村42-1号的323.28㎡建筑物，未取得建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款的规定，依据《城乡规划法》第六十四条和《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》（以下简称《南京市集中处罚办法》）第十五条的规定，限吴荣平、吴小兵在收到决定书之日起三日内自行拆除，同时交待了相关的复议、诉讼权利及期限。吴荣平、吴小兵收到后不服，向原审法院提起行政诉讼。
原审法院另查明，南京市规划局向南京市土地储备中心、南京市城市建设投资控股（集团）有限责任公司作出宁规函字〔2015〕381号《关于七桥工业园地块规划意见的复函》，附“七桥工业园拟征收地块规划用地范围和条件”。该函称：来函地块范围为北、东至外秦淮河，南至86379部队，西至响水河，总占地面积约52.7公顷（详见附图），拟征收范围符合城市规划要求。地块范围内怡水嘉园小区为保留用地。可据此向有关部门依法申请征收并确定具体范围。
原审庭审中，吴荣平、吴小兵陈述称涉案建筑均系其母亲建设，向七桥大队写了书面申请，具体申请内容不清楚，大队口头答复可以建房，建设时有城管人员看过，其中房屋①、②、③建于2003年，房屋④、⑤建于2000年左右，⑥建于1995年，因征地未补偿，经过村委会领导同意建设；土地证、施工执照和建设工程规划许可证对应的是分户调查表中编号为B45-2、B45-3的房屋，从一层翻建为二层，村镇工程建设许可证对应的是编号为B45-6的房屋，均不是涉案建筑。秦淮区城管执法局陈述称，不清楚建房时是否有城管部门看过，城管没有建设规划许可的权力，涉案建筑是否需要考虑历史原因进行补偿应由征收部门决定。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款、国法函[2001]42号《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》第一条和《南京市集中处罚办法》第三条第一款、第五条、第十五条的规定，秦淮区城管执法局作为独立的行政执法主体，对辖区内未取得建设工程规划许可证件建设建筑物、构筑物及其他设施的，具有依法查处的法定职权。
《城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《南京市集中处罚办法》第十五条规定，未取得建设工程规划许可证件建设建筑物、构筑物及其他设施的，由执法局按照《城乡规划法》等法律法规规定查处。执法局责令停止建设或限期拆除后，当事人继续建设或逾期不拆除的，执法局依法采取查封施工现场、强制拆除等措施，拆除费用由违法行为人承担。
本案中，秦淮区城管执法局执法人员对涉案六处建筑进行调查并拍照取证，核定面积共计约323.28㎡，吴荣平、吴小兵在秦淮区城管执法局调查期间未能提供涉案建筑的相关审批手续，经秦淮区城管执法局征询，秦淮区住建局回函确认涉案建筑未办理相关规划许可手续，且属于无法采取改正措施消除影响的情形。在此情况下，秦淮区城管执法局认定其违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据《城乡规划法》第六十四条和《南京市集中处罚办法》第十五条对吴荣平、吴小兵作出限期拆除涉案建筑的决定，认定事实清楚，定性并无不当。
吴荣平、吴小兵虽向原审法院提交了《施工执照》、《土地使用证》、《江苏省村镇工程建设许可证》和《建设工程规划许可证》，但上述证照指向的房屋是B45-2、B45-3、B45-6，不是涉案建筑。吴荣平、吴小兵主张涉案建筑系经过大队口头同意建设，房屋⑥系征地后经过村委会同意建设，因村委会及大队在建设当时依法不是有权审批部门，不能证明涉案建筑取得相关规划审批手续。吴荣平、吴小兵主张秦淮区城管执法局适用法律错误，由于吴荣平、吴小兵直至被查处时仍未能提供涉案建筑的相关审核、批准、许可手续，故其违法建设行为虽在《城乡规划法》实施前，但违法状态持续至《城乡规划法》实施之后，秦淮区城管执法局依据现行有效的《城乡规划法》进行处理，适用法律并无不当。综上，秦淮区城管执法局作出的《限期拆除决定书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，原告吴荣平、吴小兵请求撤销该《限期拆除决定书》的诉讼请求，缺乏事实与法律依据，原审法院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回吴荣平、吴小兵的诉讼请求。案件受理费50元，由吴荣平、吴小兵负担。
上诉人吴荣平、吴小兵上诉称，1、依据《城乡规划法》的规定，只有县级以上地方人民政府城乡规划主管部门才有权作出限期拆除行政决定，被上诉人秦淮区城管执法局无作出《限期拆除决定书》的法定职权；2、本案所诉的限期拆除行为既不是行政处罚也不是行政强制措施，一审判决引用的《中华人民共和国行政强制法》及《中华人民共和国行政处罚法》均无法对该限期拆除行为进行调整。综上，请求二审法院撤销一审判决，发回重审；诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人秦淮区城管执法局未向本院提交书面答辩状，其在庭审中辩称，被上诉人具有作出责令限期拆除决定的法定职权，依法作出的限期拆除决定认定事实清楚、履行了法定程序、适用法律正确。一审判决并无不当，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审原、被告向原审法院提交的证据均已随案移送本院，原审法院从证据的真实性、合法性、关联性三个方面对双方当事人提交的证据予以审核认证符合法律规定，本院依法予以确认。对原审法院认定的事实，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款规定：“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。”本案中，根据国法函[2001]42号《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》和《南京市集中处罚办法》第三条第一款、第五条的规定，被上诉人系基于法律法规的授权而具有行使相对集中行政处罚权的机关，具有作出涉案限期拆除决定的法定职权。
2016年8月3日，被上诉人秦淮区城管执法局对秦淮区响水桥二村42-1号进行了调查与勘察，发现有六处建筑涉嫌违法建设，执法人员于当日对涉案建筑进行了拍照取证，决定立案查处。次日，秦淮区城管执法局向秦淮区住建局发送了《关于商请认定响水桥二村42-1号建筑物性质的函》，请求对涉案六处建筑的规划合法性进行核查。2016年8月9日，秦淮区住建局作出《关于商请响水桥二村42-1号建筑物性质的复函》，认定该局未对涉案建筑物核发建设工程规划许可证，且根据《关于七桥工业园地块规划意见的复函》的内容，涉案建筑属于无法采取改正措施消除影响的情形。2016年8月22日，秦淮区城管执法局对两上诉人作出《限期拆除告知书》。2016年8月29日，被上诉人秦淮区城管执法局作出《限期拆除决定书》并于当日送达给两上诉人，程序并无不当。
1990年4月1日起施行的《中华人民共和国城市规划法》及2008年1月1日起实施的《城乡规划法》均明确规定了规划行政许可的制度。任何建设单位和个人在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物和其他工程建设，均必须申请办理建设工程规划许可证件，否则即为违反规划行政管理的违法行为，需要承担相应的法律责任。《南京市城乡规划条例》第五十九条规定，未取得建设工程规划许可证进行建设，未按照建设工程规划许可证确定的内容进行建设，或者利用失效的建设工程规划许可证进行建设的，责令停止建设。可以采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处以建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。前款所称无法采取改正措施消除影响应当限期拆除的情形，包括在城乡规划主管部门确认的近期即将建设的地区和特殊重要工程安全保护区范围内进行建设的情形。根据被上诉人在一审中提交的《案件调查及现场勘查记录》可以认定，本案中，秦淮区城管执法局的工作人员针对吴荣平、吴小兵的涉案房屋进行了勘验，由被上诉人两名工作人员调查，并由见证人见证。被上诉人商请南京市秦淮区建设规划主管部门对涉案建筑的性质进行认定，秦淮区住建局确定涉案建筑物未取得建设工程规划许可手续，并因南京市规划局作出的《关于七桥工业园地块规划意见的复函》可以证明涉案地块为拟征收范围，涉案建筑属于无法采取改正措施消除影响且应当限期拆除的情形。据此，秦淮区城管执法局认定涉案建筑物属于违法建筑，应予拆除，并适用《城乡规划法》对上诉人作出涉案限期拆除决定，符合上述规定。
综上，上诉人的上诉观点缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人吴荣平、吴小兵负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陆俊騑
审 判 员 黄 飞
代理审判员 王攀峰
二〇一七年六月二十七日
书 记 员 曹 洁