广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）粤行终1903号
上诉人（原审原告）：郭志敏，男，汉族，1963年10月1日出生，住广东省佛山市顺德区。
上诉人（原审原告）：佛山市顺德区陈村镇敦诚金属制品厂。住所地：广东省佛山市顺德区陈村镇合成工业区*号。
投资人：郭志敏。
被上诉人（原审被告）：佛山市顺德区人民政府。住所地：广东省佛山市顺德区大良街道德民路*号。
法定代表人：彭聪恩，区长。
委托代理人：李土源、余友斌，均系该府工作人员。
被上诉人（原审被告）：佛山市顺德区陈村镇人民政府。住所地：广东省佛山市顺德区陈村镇政和路*号。
法定代表人：姜远国，镇长。
委托代理人：张晓峰、吴珺，均系广东海迪森律师事务所律师。
原审第三人：佛山市顺德区陈村镇合成股份合作经济社。住所地：广东省佛山市顺德区陈村镇合成社区二宅基路**号。
负责人：冯锦荣，理事长。
委托代理人：何敏，广东正帆律师事务所律师。
上诉人郭志敏、佛山市顺德区陈村镇敦诚金属制品厂因与被上诉人佛山市顺德区人民政府、佛山市顺德区陈村镇人民政府、原审第三人佛山市顺德区陈村镇合成股份合作经济社（以下简称合成股份社）土地征收补偿纠纷一案，不服广东省佛山市中级人民法院(2016)粤06行初70号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
郭志敏、佛山市顺德区陈村镇敦诚金属制品厂向原审法院起诉称，原告在1997年与第三人签订《土地租用协议书》两份，租期分别是30年和50年，约定原告出资盖商业楼和厂房。原告与第三人签订的《使用土地补偿协议》第九条约定，在协议期内上级政府征用该土地时，在符合国家有关征地法规条件下，从征收之日起，本合同自行终结，有关土地及物业的征用补偿，由甲乙双方共同向有关部门索赔偿。同时约定在16年和25年内，建筑物补偿全部归原告。原告依约盖起了商业大楼和厂房，按时交租金和税款，解决了就业，发展了经济。2010年开始，被告陈村镇政府和第三人就召集全体租户开会说该地政府要征收，并在2010年9月由镇政府代缴了全体租户2010年上半年的租金，同时告知下半年租金另行通知。2014年上半年，原告接到第三人对原告3千平米商业楼和2千平米厂房的评估和搬迁补偿项目，所有补偿不到200万。2015年2月，第三人两次提起民事诉讼解除合同，生效判决认为解除合同对原告造成的损失，可另循司法途径解决。对于原告租赁的土地，政府批准收回的公告已经明确补偿安置按《国有土地上房屋征收补偿条例》的规定执行，由陈村镇政府负责实施。而根据该《条例》第十七条、第十九条、第二十七条以及《物权法》第一百十八条的规定，原告的土地上建筑物和房屋依法应得到政府的赔偿，原告根据房屋周边价值已经折价计算。同时原告依法请求本案应先赔偿后搬迁，根据法律规定本案的赔偿应当是县级以上人民政府实施，所以被告顺德区政府有不可推卸责任。综上，请求判令被告依法补偿原告建筑物房屋1500万元、搬迁和临时安置150万元、停产停业损失150万元，共计1800万元；判令停止履行佛山市中级人民法院（2016）粤06民终1595号民事判决，依法先赔偿后搬迁。
原审法院经审理查明，原告因不服佛山市顺德区人民政府、佛山市顺德区国土城建和水利局批准及决定收回涉案国有土地使用权及补偿安置行为提起了确认违法之诉，原审法院一审行政判决驳回了原告的诉讼请求。另查明，因涉案国有土地使用权被收回，第三人就其与原告之间的土地租赁合同纠纷提起民事诉讼，原审法院生效民事判决解除了第三人与原告签订的土地租用协议，并判令原告清空所租用土地及地上建筑物、设施并移交第三人。
原审法院认为，原告因其租用的第三人的国有建设用地被收回而提起本案诉讼，要求判令被告补偿其在租用土地上投资建设的建筑物、设施及经营损失等费用。根据原审法院对原告与被告之间收回国有土地使用权行政纠纷以及原告与第三人之间土地租赁合同纠纷作出的行政判决和民事判决所查明的事实可知，原告与第三人签订的土地租用协议不仅对原告使用涉案土地的期限和费用作出了约定，还对地上建筑物、设施的投资建设、使用期限、期满后的归属以及协议期内发生土地征用时土地及地上物业补偿费用的分配作出了约定。同时，在被告根据涉案土地权属人即第三人的申请作出收回涉案国有土地使用权的决定之前，第三人已经与政府相关部门就收回涉案土地的补偿协商一致并签订了协议，补偿费用中包含了土地、地上建筑物及附着物、拆（搬）迁补偿等费用。因此，原告在本案中所主张的补偿费应根据其与第三人签订的土地租用协议的约定向合同相对人主张。另外，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定，无论是收回国有土地使用权还是征收国有土地上房屋，关于补偿问题应遵循先协商、协商不成由相关政府部门确定补偿标准的程序，故确定补偿标准或数额是行政职权范畴，而行政诉讼是人民法院对行政机关作出的行政行为进行合法性审查的司法程序，原告在本案中要求法院直接判令被告对其补偿相应数额的诉请，超越了行政诉讼司法审查的权限范畴。至于原告要求判令其无需或停止履行民事生效判决的诉请，亦不属于行政诉讼的审理范围。综上所述，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回郭志敏、佛山市顺德区陈村镇敦诚金属制品厂的起诉。
上诉人郭志敏、佛山市顺德区陈村镇敦诚金属制品厂不服一审裁定，向本院提起上诉称：一、一审程序违法。二、本案依法属于行政案件的受理范围，依法应当受理，一审法院驳回起诉错误。（一）原告提起的行政诉讼有明确的原被告和具体的诉讼请求，原告是因二被告具体的行政行为造成房屋被拆等损失，是本案的利害关系人。（二）上诉人依据《中华人民共和国行政诉讼》提起诉讼。（三）根据最高法院法释（2005）9号的规定，本案不可以提起民事诉讼，只能提起行政诉讼。（四）土地征收和收回是政府行为，政府对征收土地和建筑物补偿也是政府的法定义务，政府不履行法定义务，权利人提出诉讼，法院应当受理。三、一审法院认为上诉人因不服佛山市顺德区人民政府、佛山市顺德区国土城建和水利局批准及决定收回涉案国有土地使用权及补偿行为提出了确认收回土地违法之诉。而本诉中两被上诉人没有给予任何补偿。四、一审法院错误认定原告与第三人对补偿作出约定、第三人已经与政府协商一致并签订了协议，协议已经包括地上建筑物补偿和拆迁补偿费，原告向第三人主张合同权利。依据《物权法》148条、国务院590号令17、18、27条、国土资发（1999）222号《规范国有土地租赁意见》第7条等相关法律规定，政府要先补偿后搬迁。综上，请求撤销原审裁定，指令原审法院受理本案，判令被上诉人承担一二审诉讼费。
被上诉人佛山市顺德区人民政府二审期间未提交书面答辩意见。
被上诉人佛山市顺德区陈村镇人民政府二审答辩称：原审法院认定事实清楚，适用法律正确。上诉人要求撤销原审判决并判决被上诉人补偿（或赔偿）其损失，没有事实和法律依据，依法应当驳回上诉人的上诉请求。1、被上诉人与第三人签署的《国有土地使用权收购合同》就收回案涉国有土地的补偿协商一致，补偿费用包含了土地、地上建筑物及附着物、搬迁补偿等费用。2、上诉人与第三人通过《土地租用协议书》建立土地租赁合同法律关系，属于民事主体之间的约定。同时，《土地租用协议书》不仅对上诉人使用案涉土地的期限和费用做出了约定，还对地上建筑物、设施的投资建设、使用期限期满后的归属以及协议期内发生土地征用时土地及地上物业补偿费用的分配做出了约定。根据合同的相对性原理，上诉人因上述合同解除而导致的搬迁费等损失，只能向合同相对人主张。上诉人无权在案涉国有建设用地被收回时向被上诉人主张权利。3、行政诉讼是人民法院对行政机关作出的行政行为进行合法性审查的司法程序，上诉人在本案中要求法院直接判令被上诉人对其进行补偿，已超出行政诉讼的审理范围。综上，请求驳回上诉，维持原审裁定。
原审第三人合成股份社二审答辩称：一、土地征收（收回使用权）或房屋拆迁的补偿标准和补偿数额问题，以及是否需要履行生效民事判决的问题，不属于人民法院行政诉讼司法审查的范围。二、第三人才是所涉土地物权法意义上的使用权人，上诉人的相关权利依附于与第三人签订的租赁合同而存在，属于债权范畴，因此上诉人无权直接向被上诉人主张权利。三、根据合同相对性原则，上诉人如果因为提前解除合同而存在损失，可依法向第三人主张。实际上，第三人也一直积极地与包括上诉人在内的所有提前解除租赁合同的承租人协商补偿问题，且绝大多数承租人均已妥善处理好补偿及搬迁事宜。综上，上诉人的请求没有依据，请求驳回上诉，维持原审裁定。
本院二审补充查明：上诉人郭志敏、佛山市顺德区陈村镇敦诚金属制品厂等因不服佛山市顺德区人民政府、佛山市顺德区国土城建和水利局收回涉案国有土地使用权行为起诉至原审法院，原审法院作出（2016）粤06行初33、34号行政判决，判决：驳回郭志敏、佛山市顺德区陈村镇敦诚金属制品厂等的诉讼请求。郭志敏、佛山市顺德区陈村镇敦诚金属制品厂等不服，向广东省高级人民法院上诉，广东省高级人民法院作出（2016）粤行终1292、1293号行政判决，判决：驳回上诉，维持原判。该行政判决查明，2014年4月21日，陈村镇土地储备中心与合成居委会、合成股份社、合成居委会资产管理办公室签订《国有土地使用权收购合同》，约定：工业区改造面积116807.5平方米，由土地储备中心以挂账方式收购，收购后按该地块规划设计条件（顺规条件[2013]706号）公开出让，并按公开出让实际成交价的50%计付收购款给合成居委会、合成股份社、合成居委会资产管理办公室，收购款包括土地、地上建筑物及附着物，搬（拆）迁补偿费等全部费用。
又查明，上诉人郭志敏与原审第三人合成股份社于1997年签订两份《使用土地补偿协议书》，约定合成股份社分别将位于佛陈路段合成工业区东边的土地1.4亩及3.6亩划给上诉人郭志敏开发，由上诉人出资建设厂房办公场所及厂内一切投资。其中1.4亩土地的使用年限共50年，由1997年5月1日至2047年4月30日；3.6亩土地的使用年限共30年，由1997年5月至2027年4月底止。协议期满建筑物归合成股份社集体所有。厂内外的供电线路，材料及配电器材，由上诉人出资购买，协议期满后不得拆走，全归合成股份社所有。在协议期内，上级政府要征用该土地时，在符合国家有关征地法规条款下，并从征用之日起，本协议自行终结，有关土地及物业的征用补偿，由合成股份社、上诉人双方共同向有关部门索赔偿，土地补偿款属合成股份社，其中1.4亩土地的物业补偿款按以下方案分配：1.自签合同起25年内征用的包括25年内所得物业补偿款属上诉人。2.从第26年起被征用的包括26年在内，所得物业补偿款按五十年使用年限分为五十等份的比例分配，已使用年限的属合成股份社未使用年限的属上诉人。3.6亩土地的物业补偿款按以下方案分配：1.自签合同起15年内征用的包括15年在内所得物业补偿款属上诉人。2.从第16年起被征用的包括16年在内，所得物业补偿款按三十年使用年限分为三十等份的比例分配，已使用年限的属合成股份社未使用年限的属上诉人。因涉案国有土地使用权被收回，原审第三人合成股份社就其与上诉人之间的土地租赁合同纠纷提起民事诉讼，佛山市顺德区人民法院作出一审民事判决，判决合成股份社与上诉人之间签订的两份《土地租用协议书》于2014年12月30日解除，并判令上诉人应于判决生效之日起三十日内清空所租赁土地及地上建筑物、设施，并交给合成股份社。上诉人不服，向佛山市中级人民法院上诉，佛山市中级人民法院于2016年6月6日作出二审生效民事判决，判决驳回上诉，维持原判。该民事判决认为，涉案土地租用协议书中关于“征用”一词的真实含义，应视为上级政府收回涉案土地使用权的意思，较为符合签订合同本意。顺德区人民法院确认涉案两份《使用土地补偿协议书》于2014年12月30日解除并无不妥。上诉人作为案涉土地的实际使用人，负有交还涉案土地的义务。
经审查，原审法院审理查明的其他事实属实，本院依法予以确认。
本院认为，上诉人因其租用原审第三人合成股份社的国有土地被收回提起本案诉讼，请求判令被上诉人补偿其在租用土地上投资建设的建筑物、设施及经营损失等费用。而上诉人与原审第三人签订的两份《使用土地补偿协议书》不仅对上诉人使用涉案土地的期限和费用作出了约定，还对地上建筑物、设施的投资建设、使用期限、期满后的归属以及协议期内发生土地征用时土地及地上物业补偿费用的分配作出了约定。同时，被上诉人根据涉案土地权属人（即原审第三人）的申请作出收回涉案国有土地使用权决定之前，原审第三人与政府相关部门已就收回涉案土地的补偿协商一致并签订了协议，补偿费用中包含了土地、地上建筑物及附着物、拆（搬）迁补偿等费用。而在上诉人提起本案行政诉讼之前，另案生效民事判决已经判决合成股份社与上诉人之间签订的两份《使用土地补偿协议书》于2014年12月30日解除，并判令上诉人应于判决生效之日起三十日内清空所租赁土地及地上建筑物、设施，并交给合成股份社。因此，上诉人诉称的因租用原审第三人的国有土地被收回导致其地上建筑物、设施被拆除、损毁等，系因原审第三人合成股份社提起民事诉讼主张解除土地租用协议所引起，故上诉人在本案中所主张的建筑物、设施及经营损失和搬迁费等，依据其与原审第三人签订的两份《使用土地补偿协议书》的约定，应依法向合同相对人主张。本案不属于法释[2005]9号《最高人民法院关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》规定的“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理”的情形，上诉人主张其不能提起民事诉讼，现起诉要求被上诉人按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定支付补偿费，缺乏事实依据和法律依据，原审裁定驳回上诉人的该项起诉并无不当。本案亦不属于国土资发（1999）222号《规范国有土地租赁若干意见》规定的“国家将国有土地出租给使用者使用，由使用者与县级以上人民政府土地行政主管部门签订一定年期的土地租赁合同，并支付租金的行为”的国有土地租赁的情形。对上诉人上诉要求被上诉人应依照《规范国有土地租赁若干意见》支付补偿费的主张，本院不予采纳。此外，上诉人要求判令其无需履行或停止履行生效民事判决的诉讼请求，不属于行政诉讼的审理范围，原审裁定一并予以驳回也无不当。上诉人上诉提出的撤销原审裁定并继续审理本案的主张，理由不成立，本院不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原审裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 徐曾沧
审判员 罗 燕
审判员 黄伟明
二〇一七年三月七日
书记员 王秋喆