广东省佛山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤06行初31号
原告暨诉讼代表人吴顺添，男，汉族，1950年2月7日出生，住广东省佛山市顺德区大良街道范沙路南直街**号，公民身份号码4406231950********。
原告暨诉讼代表人冼润添，男，汉族，1968年10月25日出生，住广东省佛山市顺德区大良街道范沙路南直街三巷*号，公民身份号码4406231968********。
原告暨诉讼代表人梁志球，男，汉族，1971年8月10日出生，住广东省佛山市顺德区大良街道范沙路西北街**号，公民身份号码4406231971********。
原告周锡根，男，汉族，1962年5月2日出生，住广东省佛山市顺德区，
原告吴流开，男，汉族，1956年7月17日出生，住广东省佛山市顺德区，
原告吴锡荣，男，汉族，1954年10月24日出生，住广东省佛山市顺德区，
原告冼惠英，女，汉族，1966年10月16日出生，住广东省佛山市顺德区，
原告陈焕英，女，汉族，1954年11月17日出生，住广东省佛山市顺德区，
原告梁奀仔，男，汉族，1951年6月16日出生，住广东省佛山市顺德区，
原告冼志开，男，汉族，1956年4月18日出生，住广东省佛山市顺德区，
原告吴瑞燕，女，汉族，1965年2月2日出生，住广东省佛山市顺德区，
原告郭桂凤，女，汉族，1948年8月16日出生，住广东省佛山市顺德区，
原告吴泽开，男，汉族，1958年7月8日出生，住广东省佛山市顺德区，
原告霍柳洪，女，汉族，1961年9月6日出生，住广东省佛山市顺德区，
原告冼培有，男，汉族，1960年6月10日出生，住广东省佛山市顺德区，
原告梁铨财，男，汉族，1953年1月29日出生，住广东省佛山市顺德区，
被告佛山市顺德区人民政府，住所地佛山市顺德区大良街道德民路3号。
法定代表人彭聪恩，区长。
委托代理人李土源，顺德区人民政府办公室工作人员。
委托代理人余友斌，顺德区人民政府办公室工作人员。
原告吴顺添、冼润添、梁志球、周锡根、吴流开、吴锡荣、冼惠英、陈焕英、梁奀仔、冼志开、吴瑞燕、郭桂凤、吴泽开、霍柳洪、冼培有、梁铨财不服被告佛山市顺德区人民政府（以下简称“顺德区政府”）不予受理行政复议申请决定，于2017年2月20日向本院提起行政诉讼。本院于2017年2月20日立案后，于2017年2月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年3月16日公开开庭审理了本案。原告诉讼代表人冼润添、吴顺添、梁志球，被告顺德区政府的委托代理人李土源到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告顺德区政府于2017年1月24日作出顺府行复[2017]32号《不予受理行政复议申请决定书》，认为吴顺添等16人不服佛山市顺德区大良街道土地发展中心（以下简称“大良土地发展中心”）与佛山市顺德区大良街苏岗股份合作经济社（以下简称“苏岗经济社”）签订的《房地产收购协议书》（市场）提起的行政复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受案范围，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定对吴顺添等16人的行政复议申请不予受理。
吴顺添等16名原告诉称：16位原告均系佛山市顺德区大良街道苏岗范沙旧村居民小组的居民代表和苏岗经济社的股东。原告通过政府信息公开获知，佛山市顺德区大良街道办事处（以下简称“大良街道办”）对于四处范沙房地产物业及集体财产实施行政征收或者收购。但是，大良街道办收购或者征收的上述集体资产不是苏岗经济社的，苏岗经济社不是资产所有人，没有权利和资格转让上述资产；未经股东大会表决通过征地补偿方案、留用地处置方案、集体建设用地使用权等；大良街道办不顾国务院有关行政征收的规定，超越职权进行征收，并且以收购为托辞和伪装；大良街道办违反决策民主、程序正当、公平补偿、市场价格原则，该征收行为未见公告和宣传，未见有关政府文件，未说明基于公共利益确需征收房屋的理由和事实依据，未对被征收资产进行评估，未公布征收补偿标准，未经听证程序剥夺了集体经济组织成员的法定权利；大良街道办的具体行政行为缺乏事实和法律依据，显然违法。原告因此向顺德区政府提起行政复议申请，要求撤销大良街道办对苏岗范沙村的范沙市场实施征收或收购的行政行为。原告的复议申请完全符合行政复议法第六条第（七）、（十一）项的规定，顺德区政府依法应当受理，但是，顺德区政府却以不属于行政复议法第六条规定的受案范围为由，作出顺府行复[2017]32号《不予受理行政复议申请决定书》。请求：撤销顺德区政府顺府行复[2017]32号《不予受理行政复议申请决定书》，责令顺德区政府受理原告的行政复议申请，诉讼费由顺德区政府负担。
原告向本院提交如下证据：
1．原告身份证、居民代表证、股权证（各16份）；
2．行政复议申请书；
3．顺良街公告字[2016]57号《依申请公开政府信息告知书》《房地产收购协议书》（市场）；
4.顺府行复[2017]32号《不予受理行政复议申请决定书》。
被告顺德区政府答辩称：1.2001年10月11日，经当时的顺德市人民政府批准，撤销苏岗村民委员会，设置苏岗居民委员会，原苏岗村民全部转为城镇居民。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第二款的规定，案涉协议是苏岗经济社与大良土地发展中心协商签订，原告不是协议的签订主体，不能以个人名义代表过半数的原苏岗村民对案涉协议提起诉讼，原告诉讼主体不适格。2.《房地产收购协议书》（市场）不属于具体行政行为，不属于行政复议法第六条规定的行政复议受案范围，不符合行政复议受理条件。顺德区政府作出的不予受理行政复议申请的决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。请求驳回原告的起诉。
被告顺德区政府向本院提交了以下的证据、依据：
1．顺民复[2001]119号《关于同意大良区撤销苏岗村委会设置苏岗居委会的批复》，拟证明2001年10月11日，经当时的顺德市人民政府批准，原顺德市大良区办事处撤销苏岗村民委员会，设置苏岗居民委员会，原苏岗村民全部转为城镇居民；
2．《行政复议申请书》《证据材料清单》《行政复议推选代表人委托书》《房地产收购协议书》（市场）、《不予受理行政复议申请决定书》，EMS查单1份，拟证明原告于2017年1月22日就《房地产收购协议书》（市场）向顺德区政府申请行政复议，顺德区政府于2017年1月24日作出《不予受理行政复议申请决定书》，并于2017年1月27日送达原告。
被告提交的证据，原告对其真实性不持异议，但认为与本案不具有关联性。被告对原告提交的证据不持异议。本院认为，原被告提交的证据均真实、合法，能够证明案件相关事实，本院均予以采纳。
经审理查明，为配合大良城市改造项目，2016年12月20日，大良土地发展中心与苏岗经济社就收购坐落在大良街道××范沙村的房地产物业（范沙市场）签订《房地产收购协议书》。2016年12月13日，原告梁志球向大良街道办提出政府信息公开申请，大良街道办于同月29日向梁志球公开了上述《房地产收购协议书》（市场）。2017年1月22日，吴顺添等16名原告不服《房地产收购协议书》（市场）以及涉及的行政征收或收购行政行为，以大良街道办为被申请人向顺德区政府申请行政复议，要求依法撤销大良街道办对苏岗范沙村的房地物业（范沙市场）实施征收或收购的行政行为。顺德区政府经审查，于2017年1月24日作出顺府行复[2017]32号《不予受理行政复议申请决定书》，决定对吴顺添等16人的行政复议申请不予受理，并通过邮政特快专递送达给当事人。吴顺添等16人不服，提起本案行政诉讼。
本院认为，吴顺添等16名原告是被诉之顺府行复[2017]32号《不予受理行政复议申请决定书》行政行为的相对人，其不服该决定而提起行政诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定的原告主体资格，有权提起本案行政诉讼。顺德区政府关于原告诉讼主体不适格的答辩意见，理据不足，本院不予支持。
根据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十五条第一款第（一）项的规定，顺德区政府作为依法设立大良街道办的地方人民政府，拥有受理吴顺添等16名原告不服大良街道办的行政行为而提起的行政复议申请并作出处理决定的职权。顺德区政府接收吴顺添等16名原告的行政复议申请后，在法定期限内作出被诉之顺府行复[2017]32号《不予受理行政复议申请决定书》，并送达当事人，其程序合法，本院予以确认。
本案的基本事实清楚，各方当事人均不存在异议，本院予以确认。本案争议的焦点问题是顺德区政府作出的不予受理行政复议决定是否合法，对此，本院分述如下：
1.因城市改造，范沙村的房地产物业（范沙市场）被征收，以货币收购补偿方式，大良土地发展中心与苏岗经济社签订《房地产收购协议书》（市场），该征收补偿协议属于行政合同。行政合同是一种借用民法手段的行政行为。我国法学理论和司法实践中，对行政合同纠纷的法律适用素有争议。2014年11月1日，第十二届全国人大常委会第十一次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，新行政诉讼法将征收补偿协议纳入了行政诉讼受案范围。但是，《中华人民共和国行政复议法》自1999年10月1日起施行，尚未修改，现行《行政复议法》没有将征收补偿协议明确规定在行政复议受案范围以内。顺德区政府认为案涉《房地产收购协议书》（市场）不属于具体行政行为，不属于行政复议受案范围的意见，符合《中华人民共和国行政复议法》的规定，可予支持。
2.根据原告提交的大良街道办顺良街公告字[2016]57号《依申请公开政府信息告知书》，由大良土地发展中心收购的政府收购文件，并非由大良街道办制作。因此，相关政府征收或者收购的行政行为并非大良街道办作出，吴顺添等16名原告以大良街道办为被申请人向顺德区政府申请行政复议，要求撤销大良街道办作出的征收或收购行政行为，不符合《中华人民共和国行政复议法》第十条第四项的规定，其申请行政复议的对象错误。
3.《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定申请行政复议的条件之一是“申请人与具体行政行为有利害关系”。苏岗经济社的房地产被征收，征收行政行为的利害关系人是苏岗经济社。吴顺添等16名原告对该征收行为不服，但是没有提供证据证明其是被征收房地产的使用权人。吴顺添等16名原告以其为苏岗经济社的成员而提起行政复议，因与该具体行政行为没有利害关系，而不具备申请行政复议的条件。
综上所述，顺德区政府作出的顺府行复[2017]32号《不予受理行政复议申请决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，主体适格，程序合法。原告要求撤销该行政复议决定的诉讼请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回吴顺添等16名原告的诉讼请求。
本案案件受理费五十元，由吴顺添等16名原告负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 王咏章
审 判 员 潘华容
代理审判员 温颖聪
二〇一七年六月十六日
书 记 员 肖静紫
附相关法律规定
一、《中华人民共和国行政复议法》
第三条依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项，履行下列职责：
（一）受理行政复议申请；
（二）向有关组织和人员调查取证，查阅文件和资料；
（三）审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当，拟订行政复议决定；
（四）处理或者转送对本法第七条所列有关规定的审查申请；
（五）对行政机关违反本法规定的行为依照规定的权限和程序提出处理建议；
（六）办理因不服行政复议决定提起行政诉讼的应诉事项；
（七）法律、法规规定的其他职责。
第十条依照本法申请行政复议的公民、法人或者其他组织是申请人。
有权申请行政复议的公民死亡的，其近亲属可以申请行政复议。有权申请行政复议的公民为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的，其法定代理人可以代为申请行政复议。有权申请行政复议的法人或者其他组织终止的，承受其权利的法人或者其他组织可以申请行政复议。
同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。
公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的，作出具体行政行为的行政机关是被申请人。
申请人、第三人可以委托代理人代为参加行政复议。
第十五条对本法第十二条、第十三条、第十四条规定以外的其他行政机关、组织的具体行政行为不服的，按照下列规定申请行政复议：
（一）对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的，向设立该派出机关的人民政府申请行政复议；
（二）对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议；
（三）对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的，分别向直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门申请行政复议；
（四）对两个或者两个以上行政机关以共同的名义作出的具体行政行为不服的，向其共同上一级行政机关申请行政复议；
（五）对被撤销的行政机关在撤销前所作出的具体行政行为不服的，向继续行使其职权的行政机关的上一级行政机关申请行政复议。
有前款所列情形之一的，申请人也可以向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出行政复议申请，由接受申请的县级地方人民政府依照本法第十八条的规定办理。
二、《中华人民共和国行政复议法实施条例》
第二十八条行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：
（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；
（二）申请人与具体行政行为有利害关系；
（三）有具体的行政复议请求和理由；
（四）在法定申请期限内提出；
（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；
（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；
（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。
三、《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。
有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。
有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。