北京市第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）一中行初字第232号
原告北京现代沃尔经贸有限责任公司，住所地北京市东城区广渠门内大街80号511室。
法定代表人王建军，总经理。
委托代理人谷辽海，北京市辽海律师事务所律师。
委托代理人王丽珍，北京市辽海律师事务所律师。
被告中华人民共和国财政部，住所地北京市西城区三里河南三巷3号。
法定代表人楼继伟，部长。
委托代理人孙慧娟，北京市海问律师事务所律师。
委托代理人李亘，中华人民共和国财政部干部。
第三人中华人民共和国国家卫生和计划生育委员会，住所地北京市西城区西直门外南路1号。
法定代表人李斌，主任。
第三人国信招标集团股份有限公司，住所地北京市海淀区首体南路22号楼10层。
法定代表人袁炳玉，总经理。
委托代理人周淑梅，北京市君泰律师事务所律师。
委托代理人李颖，北京市君泰律师事务所律师。
第三人广东开元医疗科技有限公司，住所地广东省广州市海珠区小洲登瀛外街七巷6号二楼。
原告北京现代沃尔经贸有限责任公司（以下简称现代沃尔）因不服被告中华人民共和国财政部（以下简称财政部）作出的财库〔2014〕52号《财政部投诉处理决定书》（以下简称被诉处理决定），向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，并通知中华人民共和国国家卫生和计划生育委员会（以下简称国家卫计委）、国信招标集团股份有限公司（以下简称国信招标）、广东开元医疗科技有限公司（以下简称开元医疗）作为第三人参加本案诉讼。本院于2015年5月25日公开开庭审理了本案，原告现代沃尔的法定代表人王建军及委托代理人谷辽海、王丽珍，被告财政部的委托代理人孙慧娟、李亘，第三人国信招标的委托代理人李颖到庭参加了诉讼。第三人国家卫计委、开元医疗经本院合法传唤未到庭参加诉讼，不影响本案审理。本案现已审理终结。
2014年5月9日，被告财政部作出被诉处理决定，认定：2004年10月28日，国信招标受原中华人民共和国卫生部（以下简称原卫生部）委托，在中国采购与招标网发布招标公告，采购内容为286台干式血气分析仪，招标文件中规定采用综合打分法，规定了商务、技术和价格三部分的分值，但未规定具体评分因素及其分值比重。2004年11月19日，投标截止、开标、评标，共有三家供应商参与投标，评标委员会专家由多家采购代理机构提供的专家库汇总后随机抽取，评审后现代沃尔综合排名第三。2004年12月21日，国信招标受原卫生部委托发布中标公告，其中未包括评标委员会成员名单。2004年12月22日，现代沃尔向国信招标提出质疑。2004年12月29日，国信招标答复质疑，称”由于本项目属于国家医疗救治体系建设项目的一部分，应遵照《招标投标法》的相关规定。”被诉处理决定另查明，中标通知书发出后，国家医疗救治体系项目（编号为GXTC-0404038）D包-
血气分析仪（以下简称被投诉项目）政府采购合同已经履行。被诉处理决定认为：根据法院判决，被投诉项目属于货物采购，其采购方式和采购程序，均应依照2004年项目启动前已实施的《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）及《政府采购货物和服务招标投标管理办法》规定执行，而被投诉项目未依照上述规定执行，违反了《政府采购法》第二条第一款和第六十四条第一款的规定。鉴于被投诉项目适用法律和采购程序错误，被告不再对投诉事项逐一进行审查。综上，被诉处理决定根据《政府采购法》第二条、第六十四条，《政府采购供应商投诉处理办法》第十九条第（三）项规定，决定采购活动违法。
原告现代沃尔请求撤销被诉处理决定，判令被告重新作出行政行为。其诉讼理由略为：第一，原告向被告投诉的事项有4项，而被诉处理决定仅以被投诉项目采购方式和采购程序不符合《政府采购法》的相关规定决定采购活动违法，未针对原告的具体4项投诉事项进行审查并作出决定，构成不履行生效判决所确认的监管职责，以及未履行对采购人和供应商违法行为的查处职责。第二，被诉处理决定仅适用《政府采购法》及相关规定错误，被投诉项目本身即是按照《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）及其相关规定进行的招标，因此本案还应当适用《招标投标法》及相关的法律规定。第三，被告应当在投诉处理程序中追加第三人开元医疗参加行政程序。本案自2005年争议至今，原告仍未见过开元医疗，其中标合同的履行情况等，原告也无从了解。开元医疗作为中标人是本案的利害关系人，被告应当通知其参加行政程序。
被告财政部当庭答辩请求本院驳回原告的诉讼请求。其当庭答辩理由略为：一、根据法院的生效判决，被投诉项目应当适用《政府采购法》及相关规定，而被投诉项目适用《招标投标法》及相关法律规定进行招投标，采购方式和采购程序已经违法。鉴于被投诉项目的采购方式和采购程序已经违法，因此对于原告的具体投诉事项，被告已经无需逐一审查。二、被诉处理决定系根据《政府采购供应商投诉处理办法》第十九条第（三）项之规定，在合同已经履行的情况下，确认采购活动违法，该决定对于合同的履行已经不会产生实际影响，因此开元医疗并不构成《政府采购供应商投诉处理办法》中所指的”与投诉事项有关的供应商”，被告未通知其参加投诉处理程序并不违法。
第三人国信招标同意被诉处理决定，同意被告财政部的答辩意见。
第三人国家卫计委、开元医疗均未到庭陈述意见,亦未针对被诉处理决定提交书面意见。
被告财政部于法定期间向本院提交如下证据材料：1.（2005）一中行初字第432号行政判决书；（2007）高行终字第247号行政判决书，证明生效判决要求被告就原告提出的被投诉项目的投诉予以处理和答复。2.原告于2005年1月7日提交的《关于国家医疗救治体系项目（项目编号：GXTC-0404038）中标公示的投诉书》及相关投诉材料；3.2004年10月被投诉项目的《招标文件》部分内容。证据2、3证明投诉书中所列被投诉人与招标文件及《政府采购法》的规定不相符。4.财库〔2013〕59号《财政部投诉处理决定书》；5.原告于2013年7月10日向本院提交的行政起诉状；6.（2013）一中行初字第3543号行政判决书；7.原告于2014年1月28日向北京市高级人民法院提交的行政上诉状。证据4-7证明就财库〔2013〕59号《财政部投诉处理决定书》是否涉及被投诉项目，双方存在争议。8.财库便函〔2014〕71号《关于确认国家医疗救治体系采购项目（编号为GXTC-0404038）投诉案被投诉人的告知书》，证明投诉书中所列被投诉人与招标文件及《政府采购法》的规定不相符，被告要求原告确认被投诉人。9.京沃尔经贸函复字〔2014〕第21号《有关国家医疗救治体系采购项目（编号为GXTC-0404038）相关事宜的复函》，证明原告书面确认被投诉人为原卫生部；10.财库便函〔2014〕88号《提出答复通知书》，证明被告要求国家卫计委、国信招标就投诉事项提交书面说明和相关证据材料。11.国信招标于2014年4月1日作出的《关于国家医疗救治体系项目投诉事项和有关招标情况的汇报》，证明就原告的投诉事项，被告已向国信招标进行了调查。12.国卫财务价便函〔2014〕154号《国家卫生计生委财务司关于提供国家医疗救治体系项目D包投诉事项处理工作相关材料的复函》，证明就原告的投诉事项，被告向国家卫计委进行了调查，以及被投诉项目已按照合同签约执行。13.2004年10月国家医疗救治体系项目的招标文件部分内容，证明该采购项目未依照《政府采购法》和《政府采购货物和服务招标投标管理办法》的规定执行，适用法律和采购程序错误。14.2004年12月22日《国家医疗救治体系项目评标结果公示》，证明被投诉项目中标结果公示未包括评标委员会成员名单，不符合《政府采购法》和《政府采购货物和服务招标投标管理办法》的规定。原告现代沃尔于法定期间向本院提交媒体相关报道网页打印件，证明采购活动的违法性，以及被告没有进行查处。第三人国家卫计委、国信招标以及开元医疗均未向本院提交证据。
经庭审质证，原告认为被告提交的证据4-7与本案无关联，认为证据3、13虽然真实，但并不完整；原告对被告提交的其他证据均无异议。第三人国信招标对被告提交的证据均无异议。被告财政部及第三人国信招标认为原告提交的证据与本案无关，真实性亦无法确认。本院对上述证据认证如下：被告提交的证据4-7系其他投诉处理案件的相关材料，与本案无关，本院不予采纳；原告提交的证据与本案无关，本院不予采纳。对被告提交的其他证据，本院均予采纳。
经审理查明：2003年9月，国务院批准了国家发展和改革委员会（以下简称国家发改委）、原卫生部编制的《突发公共卫生事件医疗救治体系建设规划》。根据此规划，原卫生部作为政府采购人，委托采购代理机构即本案第三人国信招标于2004年10月对上述医疗救治体系项目进行了公开招标，招标编号：GXTC-0404038，原告现代沃尔参加了其中D包血气分析仪（即本案被投诉项目）的投标。2004年12月21日，被投诉项目开标公示，中标人为广东开元医疗设备有限公司（企业名称后变更为广东开元医疗科技有限公司，即第三人开元医疗），原告未中标。次日，原告向第三人国信招标提出质疑，但未获满意答复。2005年1月7日，原告以原卫生部国家医疗救治体系领导小组、国家发改委国家医疗救治体系领导小组为被投诉人，向被告财政部提出投诉，具体投诉事项共为4项，略为：1.投诉人所投产品是血气分析仪中最好的品牌之一，其以最低价投标而未中标，也得不到合理的解释。2.招标文件中无具体评标方法、打分标准、计算公式。3.中标公示应包括评标委员会成员名单而未包括，不符合法定标准。4.中标人在其他投标中相同产品的价格比本投标报价低。
2005年3月23日，原告因认为被告未对其以上投诉作出处理和答复，向本院提起行政诉讼。本院经审理后于2006年12月8日作出（2005）一中行初字第432号一审判决，判决被告对原告针对被投诉项目招投标的组织不合法问题所进行的投诉予以处理和答复。被告不服一审判决上诉至北京市高级人民法院。2012年11月21日，北京市高级人民法院作出（2007）高行终字第247号终审判决，判决驳回上诉，维持一审判决。
2014年3月，原告根据被告要求确认被投诉人为原卫生部，同年3月27日被告向第三人国家卫计委、国信招标作出《提出答复通知书》，并转送了投诉书副本，同时要求上述两第三人就投诉事项和有关情况提交书面说明，并提供相关的证据材料和法律依据。2014年4月，国信招标、国家卫计委先后向被告提交了书面答复意见。2014年5月9日，被告作出被诉处理决定，并于同年5月下旬向原告直接送达了被诉处理决定。2014年8月18日，原告不服被诉处理决定向本院提起行政诉讼。
另查，被告在投诉处理程序中未通知第三人开元医疗参加投诉处理程序，亦未向其送达被诉处理决定。再查，第十二届全国人民代表大会第一次会议于2013年3月14日决定批准国务院机构改革和职能转变方案，该方案”......将卫生部的职责、国家人口和计划生育委员会的计划生育管理和服务职责整合，组建国家卫生和计划生育委员会。......不再保留卫生部、国家人口和计划生育委员会”。
本院认为：本院（2005）一中行初字第432号及北京市高级人民法院（2007）高行终字第247号行政判决已经判决被告对原告针对被投诉项目招投标的组织不合法问题所进行的投诉予以处理和答复，而被诉处理决定正是根据上述生效判决作出，因此对被告作出被诉处理决定的法定职责，本院在本案中不再审查评述。
一、被诉处理决定的程序合法性
（一）财政部门在作出政府采购投诉处理决定前，应当保障与投诉事项有关的供应商参加投诉处理程序的权利，此为正当程序原则的应有之义，也是财政部门的法定义务。行政机关在作出行政行为前，应当通知利害关系人参加行政程序，并保障其陈述意见、提交证据等程序权利，避免利害关系人在未陈述申辩甚至毫不知情的情况下，受到行政行为的侵害，此为正当程序原则的重要内涵。而且，对于政府采购投诉处理程序中的利害关系人参加问题，《政府采购供应商投诉处理办法》亦有明确规定。参照该办法第十二条及第十三条之规定，财政部门应当在受理投诉后3个工作日内向被投诉人和与投诉事项有关的供应商发送投诉书副本，而被投诉人和与投诉事项有关的供应商则应当在收到投诉书副本之日起5个工作日内，以书面形式向财政部门作出说明，并提交相关证据、依据和其他有关材料。上述规定之目的，即在于保障包括与投诉事项有关的供应商在内的利害关系人参加行政程序的权利，并对其行使该权利的行为加以规范。因此，在政府采购投诉处理程序中，财政部门通知与投诉事项有关的供应商参加投诉处理程序，既是正当程序原则的要求，也是财政部门的法定义务。
（二）关于”与投诉事项有关的供应商”的具体范围，相关法律规范并未予以明确列举，对于”与投诉事项有关”这一概念的判断标准，亦无明确界定。结合法理予以分析，在行政行为所涉及的行政法律关系中，如果公民、法人或者其他组织的权利义务将直接因行政行为而产生、变更或者终止，则通常属于应当参加行政程序的利害关系人。而参照《政府采购供应商投诉处理办法》第十七条之规定，”财政部门经审查，对投诉事项分别作出下列处理决定：......”。因此，投诉处理决定系针对投诉事项作出，即可认为”与投诉处理决定”或”与投诉处理结果”有利害关系亦构成”与投诉事项有关”。对此，《政府采购供应商投诉处理办法》第二十条亦可佐证。该条规定，”财政部门......，对投诉事项作出处理决定，并以书面形式通知投诉人、被投诉人及其他与投诉处理结果有利害关系的政府采购当事人”，此处所称”其他与投诉处理结果有利害关系的政府采购当事人”，当然包括”与投诉事项有关的供应商”。因此，如果供应商的权利义务将直接因投诉处理决定而产生、变更或者终止，则该供应商与投诉处理决定即有利害关系，亦为”与投诉事项有关的供应商”。
（三）本案与通常情况下处理决定系针对投诉事项作出略有差异之处在于，被诉处理决定尚未直接针对投诉人（即原告现代沃尔）的具体投诉事项进行审查，被诉处理决定对此特别予以说明：”鉴于被投诉项目适用法律和采购程序错误，本机关不再对投诉事项逐一进行审查”。但由于被诉处理决定的逻辑实际上是将整个采购程序的合法性视作是审查原告具体投诉事项的先决问题，因此与被诉处理决定有利害关系的供应商，也应属于”与投诉事项有关的供应商”。
（四）第三人开元医疗在本案中与被诉处理决定有利害关系，应属于”与投诉事项有关的供应商”。被告答辩认为，被诉处理决定考虑到合同已经履行，因此决定采购活动违法，对合同的履行并不会产生实际影响，因此开元医疗不构成”与投诉事项相关的供应商”。但是，被诉处理决定系根据《政府采购供应商投诉处理办法》第十九条第（三）项作出，而该项规定适用的前提即是财政部门”认定采购文件、采购过程影响或者可能影响中标、成交结果的，或者中标、成交结果的产生过程存在违法行为的”。在此前提下，财政部门再根据上述办法的规定进一步区分”政府采购合同尚未签订”、”政府采购合同已经签订但尚未履行”以及”政府采购合同已经履行”等三种不同情况分别作出不同的处理决定。因此，《政府采购供应商投诉处理办法》第十九条虽然针对不同情形规定的处理方式有所不同，但适用该条作出的处理决定从法律效力上会对中标、成交结果产生影响。而且参照《政府采购供应商投诉处理办法》第十九条第（三）项之规定，”给采购人、投诉人造成损失的，由相关责任人承担赔偿责任。”因此，决定采购活动违法，是对采购活动合法性作出的具有法律效力的评价，会对采购人以及中标人的权利义务产生直接的影响。本案中，开元医疗作为中标人，其在政府采购中的相关权利义务可能直接因被诉处理决定而受到影响，其当然构成与被诉处理决定有利害关系的供应商，亦即”与投诉事项有关的供应商”。
综上，本案中，被告财政部在投诉处理程序中既未通知与投诉事项有关的第三人开元医疗参加行政程序，亦未向其送达被诉处理决定，对开元医疗的程序权利已经造成侵害，已经构成程序违法。
二、被诉处理决定的实体合法性
本案被诉处理决定认定，”中标通知书发出后，被投诉项目政府采购合同已经履行”。这一事实是被诉处理决定适用《政府采购供应商投诉处理办法》第十九条第（三）项的要件性事实，该事实能否确认，将对最终的处理方式产生重大影响，属于本案关键事实之一。但综合现有证据，惟有国家卫计委在投诉处理程序中提交的答复意见中提及”该投诉所涉及的血气分析仪设备在2005年招标结束后已按照合同签约执行，并由中标厂商配送至相关传染病医院投入使用。”合同是否履行除了根据合同当事人的陈述，一般还应当有其他客观证据予以佐证。况且，国家卫计委只是合同的一方当事人，在作为合同对方当事人的开元医疗未参加投诉处理程序，又无其他证据能够佐证的情况下，被诉处理决定仅以合同一方当事人的单方陈述即确认上述事实，主要证据不足。
综上所述，被告在投诉处理程序中未通知开元医疗参加行政程序，亦未向其送达被诉处理决定，构成程序违法。上述违法情节既侵害开元医疗的程序权利，亦可能影响被诉处理决定本身的公正性和正确性，被诉处理决定在被投诉项目合同是否履行等关键性事实的认定方面，也存在证据不足的问题。因此，被诉处理决定依法应予撤销。原告请求撤销被诉处理决定，并判令被告重新作出行政行为的诉讼请求成立，本院应予支持。被告应当针对原告所提出的具体投诉事项，依法全面审查并作出处理。故，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决如下：
一、撤销被告中华人民共和国财政部于二○一四年五月九日作出的财库〔2014〕52号《财政部投诉处理决定书》；
二、被告中华人民共和国财政部应当于法定期限内针对原告现代沃尔经贸有限责任公司的投诉重新作出处理决定。
案件受理费50元，由被告中华人民共和国财政部负担（于本判决生效后7日内交纳）。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市高级人民法院。
审 判 长 龙 非
代理审判员 饶鹏飞
代理审判员 李赟乐
二〇一五年六月十九日
书 记 员 肖 克
附：本案相关法律规定
1.《中华人民共和国政府采购法》第二条第一款、第二款
在中华人民共和国境内进行的政府采购适用本法。
本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。
2.《中华人民共和国政府采购法》第六十四条
采购人必须按照本法规定的采购方式和采购程序进行采购。
任何单位和个人不得违反本法规定，要求采购人或者采购工作人员向其指定的供应商进行采购。
3.《政府采购供应商投诉处理办法》第十二条
财政部门应当在受理投诉后3个工作日内向被投诉人和与投诉事项有关的供应商发送投诉书副本。
4.《政府采购供应商投诉处理办法》第十三条
被投诉人和与投诉事项有关的供应商应当在收到投诉书副本之日起5个工作日内，以书面形式向财政部门作出说明，并提交相关证据、依据和其他有关材料。
5.《政府采购供应商投诉处理办法》第十七条
财政部门经审查，对投诉事项分别作出下列处理决定：
（一）投诉人撤回投诉的，终止投诉处理；
（二）投诉缺乏事实依据的，驳回投诉；
（三）投诉事项经查证属实的，分别按照本办法有关规定处理。
6.《政府采购供应商投诉处理办法》第十九条
财政部门经审查，认定采购文件、采购过程影响或者可能影响中标、成交结果的，或者中标、成交结果的产生过程存在违法行为的，按下列情况分别处理：
（一）政府采购合同尚未签订的，分别根据不同情况决定全部或者部分采购行为违法，责令重新开展采购活动；
（二）政府采购合同已经签订但尚未履行的，决定撤销合同，责令重新开展采购活动；
（三）政府采购合同已经履行的，决定采购活动违法，给采购人、投诉人造成损失的，由相关责任人承担赔偿责任。
7.《政府采购供应商投诉处理办法》第二十条
财政部门应当自受理投诉之日起30个工作日内，对投诉事项作出处理决定，并以书面形式通知投诉人、被投诉人及其他与投诉处理结果有利害关系的政府采购当事人。
8.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条
行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。