浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙行终710号
上诉人（原审原告）王岳明，男，1960年6月6日出生，汉族，农民，住丽水市莲都区。
上诉人（原审原告）王岳友，男，1964年11月28日出生，汉族，农民，住丽水市莲都区。
两上诉人的共同委托代理人李兆赓，丽水市政通法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）丽水市莲都区人民政府，住所地丽水市莲都区解放街51号。
法定代表人杨秀清，区长。
委托代理人徐建庭，莲都区紫金街道办事处工作人员。
委托代理人朱威，莲都区人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（原审被告）丽水市人民政府，住所地丽水市莲都区花园路1号。
法定代表人朱晨，市长。
委托代理人陈铭，丽水市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人李秀旺，丽水市林业局工作人员。
被上诉人（原审第三人）杨剑波，男，1969年1月18日出生，汉族，农民，住丽水市莲都区。
被上诉人（原审第三人）吴献德，男，1947年7月19日出生，汉族，农民，住丽水市莲都区。
被上诉人（原审第三人）王炳荣，男，1939年10月28日出生，汉族，农民，住丽水市莲都区。
被上诉人（原审第三人）潘伟平，男，1967年11月13日出生，汉族，农民，住丽水市莲都区水东新村***号。
上述三上诉人的共同委托代理杨剑波，情况同上。
王岳明、王岳友诉丽水市莲都区人民政府（以下简称莲都区人民政府）、丽水市人民政府林业行政裁决及林业行政复议一案，丽水市中级人民法院于2016年6月20日作出（2015）浙丽行初字第57号行政判决。王岳明、王岳友不服，向本院提出上诉。本院于2016年7月18日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年9月19日公开开庭审理了本案。上诉人王岳明、王岳友及其共同委托代理人李兆赓，被上诉人莲都区人民政府副区长徐旭卿及委托代理人徐建庭、朱威，丽水市人民政府的委托代理人陈铭、李秀旺，被上诉人杨剑波、吴献德、潘伟平、王炳荣及吴献德、潘伟平、王炳荣的共同委托代理杨剑波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理认定：两原告及四第三人原均系丽水县水东公社水东大队第五生产队（现莲都区紫金街道水东村第10村民小组）成员。1981年至1982年间，水东村对集体山地进行开荒种植，其中第五生产队分成4个小组进行山地的分配，因两原告父亲王和宗户及包括四第三人在内的7户人家同属第五生产队同一小组，7户人家的山地均从“五仙庙后”山场中进行分配，其中四第三人户在“五仙庙后”山场中分得大小不一的数块山地。1983年林业三定时，两原告父亲王和宗对“五仙庙后”山场进行了登记，领取了自留山使用证，面积10.5亩，四至：东吴先仁大块地、南和吴先祥以平顶坟为界、西黄泥井弄田、北陈细女当山。2006年换发林权证时，两原告分别用自己的名字对上述山场申请换证，领取了莲林证字（2006）第022982号林权证、莲林证字（2006）第022983号林权证，其土名四至均未发生变化，面积两原告各占5.25亩。2011年间，因当地的高铁项目建设需要，“五仙庙后”山场被部分征收，两原告因被征用山地补偿问题与他人发生纠纷致信访，经莲都区人民政府有关部门和街道、村委的协调化解，两原告领取了八万元补偿款后承诺息访。2014年因修建通往山上的生产便道，对“五仙庙后”山场进行二次征用，两原告与四第三人因补偿款问题再次引发纠纷并申请第一被告解决。2015年8月20日，第一被告作出莲政山林权决字（2015）1号山林权属纠纷处理决定，将“五仙庙后”山场内第1、5、7块山地确定归被申请人杨剑波经营管理，第2、9、10块山地确定归被申请人吴献德经营管理，第3、8块山地确定归被申请人潘伟平经营管理，第4、6块山地确定归被申请人王炳荣经营管理。王岳明、王岳友不服该决定，向丽水市人民政府提起行政复议。丽水市人民政府于2015年11月6日作出丽政复决[2015]29号行政复议决定，维持了莲都区人民政府上述处理决定。两原告仍不服，提起行政诉讼。
原审法院认为，案涉“五仙庙后”山场，虽然1983年林业“三定”时由原告方进行登记并作为自留山进行经营管理，但根据第一被告莲都区人民政府提交的村委会证据、询问笔录等证据证实，在此前村集体成员分山地时，已经将山场中大小不一的数块山地分配给了第三人，而且两原告亦在他人山场分得部分山地。因历史的原因，此后林地进行了登记发证，但是其中的山地（农用地）并未造册和发证，导致第三人无法持有相应凭证。在此情况下，第一被告经调查取证和实地勘察，结合经营现状，对山场中的数块山地逐一进行勘测定界，并作出归属各第三人经营管理的决定，该处理结果适当，符合客观实际，第二被告复议决定维持原处理决定并无不当。原告以持有林权证即应享有包括之前已经分配的山地在内的整个山场经营管理权的理由，违背客观事实，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王岳明、王岳友的诉讼请求。
王岳明、王岳友上诉称：一、原审判决认定事实错误。1983年国家林业“三定”时以两上诉人的父亲为户主，分得本村土名“五仙庙后”自留山一片，并由国家颁发了《丽字第043817号》自留山使用权证，面积为10.5亩；四至清楚。此后，该自留山一直由父亲和两上诉人种植松树、椪柑等经济林木。后父母相继去世，该山则由两上诉人继受经营管理。2006年，国家又向两上诉人颁发了丽莲林政字（2006）第022082号和（2006）第022983号林权证，其地名、面积、四至均与“三定”林权证相一致。80年代后期，因丽水铁路建设，路轨通过上诉人自留山山脚下，征收了两上诉人的部分林地。因此，原来无人问津的贫瘠山地价值陡升。四原审第三人等强势村民见状，便乘机在两上诉人自留山林地上抢种农作物，共计抢占上诉人自留山林地10块，面积约有一半以上。两上诉人面对有村委支持的强势原审第三人侵权行为，曾向政府部门求助，均无济于事，后只得申请被上诉人莲都区人民政府依法裁决，但其却又推到紫金街道办事处处理。紫金街道办事处交由副主任徐建庭主办。徐建庭却在四原审第三人对涉讼林地使用权没有任何法定依据的情况下，只叫村、村会议出具一纸证明，便将涉讼10块上诉人自留山内的林地认定为：水东村在1981年至1982年开荒种地时，上诉人自留山中的10块山地是分给四原审第三人种植的地。莲都区人民政府即以街道办事处的意见，不顾国家法律、法规明文规定：县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁布发的林权证是处理林地争议的今年的规定，作出莲政山林权决字（2015）1号《山林权属纠纷处理决定》（以下简称《1号处理决定》），决定一边确定“两上诉人的自留山四至清楚，在上诉人土名‘五仙庙后’自留山，（2006）莲权证字第022982号林权证、（2006）莲第022983号林权证的四至范围内的山林权属归申请人王岳明、王岳友所有”，一边又确定“在该自留山中①—⑩块山地分别归四原审第三人经营管理”的自相矛盾的行政行为。两上诉人依法向被上诉人丽水市人民政府申请行政复议。丽水市人民政府则将本案交由市林业局法制处李秀旺办理，李根本不懂法律，更不懂对莲都区政府作出的行政行为作合法性审查原则，便作出不顾客观事实依据和国家法律，即认为莲都区政府所作的《1号处理决定》认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确的审查意见，作出（2015）29号《行政复议决定》维持莲都区政府的《1号处理决定》违法的复议决定。原审法院对本案进行审理后，明知莲都区人民政府的《1号处理决定》和丽水市人民政府的行政复议决定，均严重违法，也明知四原审第三人在裁决和复议程序中，根本没有提供任何事实、法律依据和抗辩，在诉讼程序过程中也没有提出任何权利主张和事实依据，也没有出庭主张自己的权利、抗辩，仍作出违背客观事实的认定。一审一方面认定“涉案‘五仙庙后’山场，虽然1983年林业‘三定’时由上诉人方进行登记并作为自留山进行经营管理”，一方面又违心的代为不到庭的原审第三人进行抗辩认为“但根据第一被告莲都区政府提交的村委会证明、询问笔录等证据证实，在此前村集体成员分山时，已将山场中大小不一的多块山地分配给第三人，因历史原因，此后林地进行了登记发证，但其中的山地（农用地）并未造册和发证，导致第三人无法持有相应凭证”。上诉人认为这完全违背历史事实，在林业“三定”时，全部山场都要由县级以上人民政府组织工作组进行勘测丈量，登记造册、发证。在一片山场中不可能留有空缺且多人面积不予登记造册。且原审认定“第一被告经调查取证和实地勘测定界并作出归属第三人经营管理的决定，该处理适当，符合客观实际，第二被告复议决定并无不当，原告以持有林权证即应享有包括之前已经分配的山地在内的整个山场经营管理权的理由，违背客观事实”。上诉人认为，一审法院认定不实，莲都区人民政府根本没有进行勘测定界，其决定中的①—⑩块地图，是根据上诉人的自留山草图复制，也根本没有勘测有多少面积。故一审判决显属颠倒是非，违背法律。二、原判决适用法律错误。上诉人申请裁决、复议以及一审行政诉讼时已提供了明确法律依据即国务院授权国家林业部作出的第10号令《林木林地权属争议处理办法》第六条：县级以上人民政府或国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书是处理林权争议的依据。可是，二被上诉人及原审判决故意回避适用该规章条款，显属适用法律错误。三、原审程序严重违法。涉案四个原审第三人在裁决、行政复议程序阶段，没有提供事实依据和作答辩，在诉讼程序阶段也没有提供证据材料并进行答辩，只有一人到庭进行应诉，其他三人全部由二被上诉人及原审法院代为“诉讼”。丽水市人民政府的行政负责人没有依法出庭应诉，也没有依法委托相应的工作人员出庭，只有并不符合《行政诉讼法》规定的林业局工作人员李秀旺作为委托代理人出庭。原审判决却支持了未出庭的四原审第三人的权利主张和丽水市人民政府的行政复议决定，显然严重违反法定程序，影响正确判决，损害了上诉人的合法权益。综上，请求撤销一审判决，发回原审（或指定异地）法院重新审判或查清事实后予以改判：四个原审第三人在土名“五仙庙后”自留山范围内不享有山地经营权。
莲都区人民政府答辩称：一、答辩人作出的《1号处理决定》事实清楚，程序合法，适用依据正确，内容适当。根据《中华人民共和国森林法》第十七条规定，答辩人有权对纠纷山场依法作出处理，行政主体合法。答辩人收到王岳明、王岳友与吴献德、王炳荣、潘伟平、杨剑波山林权属争议处理申请后，立即展开认真、充分的调查，查阅了相关资料，进行了现场勘验、走访村民了解情况、召开调解会等等。查明，王岳明、王岳友与吴献德、王炳荣、潘伟平、杨剑波在土名为“五仙庙后”的自留山场①—⑩地块的使用权归属问题存在纠纷。答辩人通过多次反复调查核实，水东村先分地，后分山。1983年林业三定时，王岳明、王岳友父亲王和宗分得的土名为“五仙庙后”自留山之前，该山场里已经存在了数块大小不一的山地，于1981年至1982年期间分别分给了吴献德、王炳荣、潘伟平、杨剑波四户种植植物，并经营到现在。王岳明、王岳友主张其“五仙庙后”自留山中包含①—⑩地块，虽提供林权证，但不能改变先分地、后分山的事实。因此，王岳明、王岳友以林权证为由，主张①—⑩地块的权属，证据不足，答辩人不予支持。故根据相关法律，答辩人作出《1号处理决定》，事实清楚，程序合法，适用依据正确，内容适当。上诉人称答辩人滥用职权缺乏事实依据。二、上诉人应当尊重历史、尊重客观事实。答辩人自收到当事人的申请后便开始着手调查，立案受理，不断查阅档案、走访村民，并多次与两上诉人调查了解情况、组织调解会等等。在本机关街道办事处多次组织双方调解的过程，两上诉人也承认，在其山场中确实存在他人的山地。从本机关的调查中也发现，该村划分到林农的自留山中，包含耕地、旱地（农民自留地）等农用地的现象比较普遍，两上诉人自己的地就分在同村吴光祥的山中。这些地都是在分山前分给各农户，并由其经营管理，其权益应当受到法律保护。虽然两上诉人有《林权证》，但依然不能否认其山场存在他人山地的事实，其证载的四至范围应当不包含这些山地。综上，答辩人所作的《1号处理决定》认定事实清楚，证据确实充分，适用法律、法规正确，处理程序合法。请求驳回上诉，维持原判。
丽水市人民政府答辩称：一、丽政复决[2015]29号行政复议决定程序合法。上诉人于2015年9月8日申请行政复议，丽水市人民政府按照《行政复议法》相关规定，9月8日立案受理，11月7日审查终结，并作出丽政复决[2015]行政复议决定，受理决定和复议决定作出后及时送达，行政复议程序合法。丽水市政府以快递方式向两上诉人及其特别授权的委托代理人送达了行政复议决定书，但未收到过签收的送达回证。二、丽政复决[2015]29号行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。两上诉人与吴献德、王炳荣、潘伟平、杨剑波均为莲都区紫金街道水东村第十组（原为水东公社水东大队第五生产队）村民。双方争议的土名“五仙庙后”自留山场内相关地块的使用权归属问题，经莲都区紫金街道调查，莲都区政府作出的《1号处理决定》，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。三、丽水市人民政府诉讼代理人委托程序合法。丽水市林业局为丽水市人民政府下属职能部门，主要承担全市林业行政监督管理相关职责。李秀旺是丽水市林业局正式工作人员，属于《行政诉讼法》规定的“行政机关相应的工作人员”。在一审庭审过程中，上诉人也未对李秀旺的诉讼代理人身份提出过任何异议。综上，答辩人作出的丽政复决[2015]29号行政复议决定和丽水市中级人民法院（2015）浙丽行初字第57号行政判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉人的上诉，维持原判决。
杨剑波、吴献德、潘伟平、王炳荣在法定期限内未提交书面答辩意见，在庭审中辩称：我们四人的地都在上诉人王岳明、王岳友山场，两上诉人的地在付春田、吴先祥山上，也没有相关权证，和我们的情况是一样的，莲都区人民政府所作的裁决是正确的。请求二审法院依法维持。
庭审中，各方当事人围绕着被上诉人莲都区人民政府于2015年8月20日作出的莲政山林权决字（2015）1号山林权属纠纷处理决定是否具备事实和法律依据、程序是否合法以及被上诉人丽水市人民政府于2015年11月6日作出的丽政复决（2015）29号行政复议决定程序是否合法的审理重点，进行了质证、辩论。
经审查，对原审判决认定的事实本院予以确认。
本院认为，两上诉人王岳明、王岳友与被上诉人杨剑波、吴献德、王炳荣、潘伟平争议的山地位于土名“五仙庙后”，属于两上诉人领取的莲林证字（2006）第022982号、第022983号林权证范围内，具体纠纷的地块为被上诉人莲都区人民政府在权属争议处理过程制作并经争议双方确认的纠纷裁判示意图中标号为①—⑩地块，对此各方当事人均没有异议，本院予以确认。据莲都区人民政府在一审期间提交的紫金街道水东村村民委员会出具的证明、原水东村五队的村书记、会计、出纳及有关村民的证言可以证实，两上诉人与吴献德、王炳荣、潘伟平、杨剑波均为莲都区紫金水东村第十组（原为水东公社水东大队第五生产队）村民，当年由生产队集体组织村民在“五仙庙后”山上开垦了多块地，用于种植农作物。1981至1982年落实生产责任时，生产队集体将山地分配到户，原水东大队第五生产队分成四个小组，将山和地搭配分成4大块，由四个小组组长进行抽签分到小组，小组再将山和地分到户，包括潘细种户（潘伟平父亲）、杨柳亭户（杨剑波父亲）、王炳荣户、吴献德户在内的共七户作为一个小组，分配在土地名“五仙庙后”的山场中，1983年生产队集体又将山林分到户，两上诉人父亲王宗和分得“五仙庙后”自留山。从上述分地、山的过程看，两上诉人父亲分得自留山前，生产队集体已经将该山上原由村集体开垦的地分给潘细种等农户。基于历史原因，当时的村集体未留有相关的分配清册，有关农户也未领取过相关权证，但从莲都区人民政府在行政程序中调查情况反映，1982年水东大队整个大队“地在别人家山中”的情况较为普遍，分山地时也基本未制作清册，结合两上诉人的父亲当时分得的山地也在其他小组他人林权证范围内且也未取得过相关权属证明的事实，并根据争议山地种植经营的实际情况，莲都区人民政府将争议的①—⑩地块中的①、⑤、⑦归被上诉人杨剑波经营管理，②、⑨、⑩归吴献德经营管理、③、⑧归潘伟平经营管理，④、⑥归王炳荣经营管理，并无不当。两上诉人以讼争的①—⑩地块在其领取的林权证登记的四至范围内为由，主张该10地块的使用权，不符合其所在的村集体当时先分地、后分山的客观事实，其主张缺乏相应的事实和法律依据，本院不予采纳。莲都区人民政府在收到两上诉人的裁决申请后，经调查取证和实地勘察、勘测定界，组织争议双方进行调解，调解不成后，作出被诉的《1号权属处理决定》符合《林木林地权属争议处理办法》第十九条的规定。李秀旺系丽水市人民政府林业主管部门的工作人员，其作为丽水市人民政府的委托代理人符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款的规定，故两上诉人对此提出的上诉理由不能成立，本院也不予采纳。
两上诉人不服莲都区人民政府作出的《1号权属处理决定》，于2015年9月8日向被上诉人丽水市人民政府提出行政复议申请，丽水市人民政府同日立案受理后，经审查于同年11月6日作出丽政复决[2015]29号行政复议决定并进行送达，程序合法，且两上诉人对丽水市人民政府的复议程序也无异议。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。两上诉人提出的上诉理由均不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人王岳明、王岳友负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 张福军
二〇一六年十月十二日
书 记 员 韦若莎