中华人民共和国最高人民法院
民 事 判 决 书
（2017）最高法民终561号
上诉人（原审原告）：昆明市国土资源局。住所地：云南省昆明市呈贡新区锦绣大街1号市级行政中心4号楼5楼（南楼）。
负责人：王涛，该局局长。
委托诉讼代理人：韩加乾，云南格元律师事务所律师。
委托诉讼代理人：夏敏，云南格元律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：云南仁泽房地产开发有限公司。住所地：云南省昆明市滇池路西贡码头第11幢A型4号。
法定代表人：陈勇，该公司执行董事。
委托诉讼代理人：董慧琴，云南伟欣律师事务所律师。
原审原告：昆明滇池国家旅游度假区管理委员会。住所地：云南省昆明市滇池路1288号。
法定代表人：罗建宾，该委员会主任。
委托诉讼代理人：杨海燕，云南刘胡乐律师事务所律师。
委托诉讼代理人：金晓燕，云南刘胡乐律师事务所律师。
上诉人昆明市国土资源局（以下简称昆明国资局）因与被上诉人云南仁泽房地产开发有限公司（以下简称仁泽公司）及原审原告昆明滇池国家旅游度假区管理委员会（以下简称滇池管委会）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服云南省高级人民法院（2016）云民初103号民事判决，向本院提起上诉。本院于2017年7月14日立案后，依法组成合议庭，开庭进行了审理。上诉人昆明国资局及其委托诉讼代理人韩加乾、夏敏，被上诉人仁泽公司及其诉讼代理人董慧琴，原审原告滇池管委会及其委托诉讼代理人杨海燕、金晓燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
昆明国资局上诉请求：一、依法撤销原审判决第二项、第三项，改判由仁泽公司以52988.92万元为本金，自2011年11月28日起至实际付款之日止，按每日1‰的标准交付违约金；二、本案一、二审案件受理费由仁泽公司承担。主要事实及理由：一、原审判决适用法律错误，致使违约金少计近8亿元，严重损害国家利益。（一）本案不符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》（以下简称《合同法解释二》）规定的应调整违约金的情形。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号）（以下简称《国有土地收支通知》）第七条：“土地出让合同、征地协议等应约定对土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的，按日加收违约金额1‰的违约金。违约金随同土地出让收入一并缴入地方国库。对违反本通知规定，擅自减免、截留、挤占、挪用应缴国库的土地出让收入，不执行国家统一规定的会计、政府采购等制度的，要严格按照土地管理法、会计法、审计法、政府采购法、《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号）和《金融违法行为处罚办法》（国务院令第260号）等有关法律法规进行处理，并依法追究有关责任人的责任；触犯刑法的，依法追究有关人员的刑事责任。”本案《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称《土地出让合同》）的签订相比较普通的民事合同具有其特殊性，即国土资源行政主管部门所签署土地出让合同的范本、条款都应当受到相关法律、法规和规范性文件的严格约束，并且受让人在相关合同的签署及履行中也应当受到较其他民事合同更为严格的约束。而受让人受到此种更为严格约束的情形是《土地出让合同》签订的各方都应当明知并且接受的。若不考虑该类合同的特殊性质，而仅仅依据一般民事合同的规则对相关土地出让合同纠纷进行裁判显然不符合此类合同的合同目的，也显然有失公平。无论从公平原则、诚实信用原则以及防止国有资产流失等角度出发，对《土地出让合同》中约定的逾期交纳国有土地使用权出让价款的违约责任的约定均不符合《合同法解释二》第二十九条规定应当进行调整的情形。（二）原审判决以欠缴出让金为本金，按人民银行同期同类贷款利率计算违约金没有法律依据。本案中，《土地出让合同》明确约定，受让人不能按时交付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延交付款项的1‰向出让人缴纳违约金。这是双方当事人在签订合同时预设的因一方违约给对方遭受损失的损害赔偿额，双方对违约责任的承担及计算方法是有明确约定的。同时，参照《最高人民法院关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条、《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》第二十九条的规定，相关法律也从未确立过以人民银行同期同类贷款利率标准计算逾期付款（还款）损失的原则。（三）本案的判决结果将对整个云南省乃至全国的国有土地资产收益造成重大影响，原审判决法律依据明显不足。二、原审法院分配举证责任错误，应由仁泽地产承担调整违约金的举证责任。《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条规定：“当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果。”本案中，《土地出让合同》约定逾期交付土地出让金的，符合《国有土地收支通知》中关于土地使用者不按时足额缴纳土地出让金时应承担的违约金计算方式之精神，是合同当事各方约定的一种计算损失赔偿额的计算方法。该约定在全国范围内对于双方当事人而言是公平的，同时也是各方当事人在签订合同时预见或者应当预见得到的。仁泽公司在签订《土地出让合同》时对于该条款也是明知并且认可的，基于此，本案中仁泽公司对一个未显失公平的条款提出调整的要求，举证责任应当在仁泽公司，原审法院错误的将相关举证责任分配由昆明国资局及滇池管委会承担显然没有法律依据，也违背了公平原则。综上，原审判决适用法律错误，请求二审法院依法支持昆明国资局的全部上诉请求。
仁泽公司答辩称：一、原审判决依据《合同法解释二》第二十九条的规定将《土地出让合同》中约定的明显过高且无效的按日1‰计算的逾期付款违约金调整为按银行同期贷款利率计算，适用法律正确。《国有土地收支通知》属于规范性文件，依法不能作为法院审理民事案件的依据。二、仁泽公司自始认可欠缴昆明国资局N地块出让金52988.92万元。但从该笔土地出让金的欠缴形成原因来看，仁泽公司并非无故拒缴纳，过错较少。仁泽公司之所以未按照《土地出让合同》约定的期限缴纳土地出让金，是由于政府相关部门对包含于土地出让金之内计提基金拨付投入项目公建的政策、流程及路径不明晰，仁泽公司在对太河社区“城中村”重建改造项目已投入大量建设资金的前提下，为避免拨付投入款不能落实给公司造成巨额损失，在N地块土地出让金缴纳拨付投入款缴款期间届满前及随后几年间多次向政府相关部门报送了关于N地块成交价款拨付缴纳的请示，政府相关部门也明确回复“由度假区国投公司上报交款原则及基金拨付流程至主任办公会研究讨论后落实”，但直至昆明国资局将本案诉至法院前仍未有结果。按照《土地出让合同》中约定所记载的违约金计算方法，至昆明国资局起诉之日违约金就高达9.6亿元，至二审开庭日已高达11.5亿元，仅违约金就高达欠缴纳出让金的两倍。可见，昆明国资局利用优势地位意欲取得额外利益，不应得到支持。三、原审判决分配责任正确，土地出让金只能收缴地方国库，不能用于任何经营性投资，仁泽公司未按期交付土地出让金未给昆明国资局造成任何具体、明确的损失，对于不存在的消极事实，仁泽公司无需也不可能提交任何证据予以证实。四、仁泽公司因房地产开发市场及宏观政策的影响，导致资金链断裂，陷入大量诉讼案件，现正进入重组过程中。请求二审法院对仁泽公司的重组给予充分的关注与支持，避免引发一系列社会稳定问题的悲剧发生。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回昆明国资局要求按日1‰计算违约金的上诉请求。
滇池管委会述称：同意昆明国资局的上诉主张及理由。
昆明国资局、滇池管委会于2016年12月5日向云南省高级人民法院提起诉讼，请求：一、仁泽公司向昆明国资局、滇池管委会交付土地出让金52988.92万元；二、仁泽公司向昆明国资局、滇池管委会交付自2011年11月28日起至实际付款之日止按照每日1‰的标准计算违约金（暂计算至2016年11月18日为96280.8676万元）；三、本案诉讼费用由仁泽公司承担。云南省高级人民法院于同年12月12日发送立案通知书。
云南省高级人民法院经审理查明：2011年10月10日，昆明国资局与仁泽公司签订《土地出让合同》，其中约定：昆明国资局将位于太河社区居民委员会宗地总面积为58484.86平方米的土地出让给仁泽公司，宗地编号为：J2011-027-2（N），用途为其他普通商品住房用地；第八条：本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为人民币52988.92万元；第十条：本合同签订之日起48日内，一次性付清国有建设用地使用权出让价款；第三十条：受让人应当按照本合同约定，按时交付国有建设用地使用权出让价款。受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延交付款项的1‰向出让人缴纳违约金，延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能交付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失；第四十条：因履行本合同发生争议，由争议双方协商解决，协商不成的，提交昆明市仲裁委员会仲裁。2016年11月17日，昆明国资局与仁泽公司签订《国有建设用地使用权出让合同（合同补充条款）》（以下简称《补充条款》），约定将争议解决方式由仲裁变更为向甲方所在地有管辖权的人民法院诉讼解决。《土地出让合同》签订后，滇池管委会将涉案土地交付给仁泽公司，仁泽公司在上面进行房屋建盖，用于城中村改造的回迁安置房，但仁泽公司至今未交付土地出让金。
原审法院认为，本案争议焦点为：昆明国资局、滇池管委会的诉讼请求是否有事实及法律依据。
昆明国资局与仁泽公司签订的《土地出让合同》、《补充条款》系双方当事人真实意思表示，且不违反法律规定，两份合同合法有效。
第一，关于土地出让金的问题。双方应按照合同约定的内容全面、审慎的履行合同义务。双方签订《土地出让合同》后，滇池管委会将涉案土地移交给仁泽公司，仁泽公司已进行土地开发利用，但未按照合同约定的价款交付土地出让金52988.92万元，对于该事实，仁泽公司予以认可。故昆明国资局、滇池管委会主张由仁泽公司交付土地出让金52988.92万元的诉讼请求成立，予以支持。
第二、关于违约责任的问题。昆明国资局、滇池管委会主张因仁泽公司未交付土地出让金已构成违约，应按照《土地出让合同》之约定，由仁泽公司承担以土地出让金为基数，自迟延交付之日起每日1‰的违约金，即96280.8676万元。仁泽公司认为，其认可违约的事实，也认可昆明国资局、滇池管委会计算违约金的时间段，但因仁泽公司现已进入重组阶段，无力交付违约金，且仁泽公司违约的行为未造成昆明国资局及滇池管委会的实际损失，故违约金应免除。对此，原审法院认为，仁泽公司对其未交付土地出让金已构成违约的事实以及昆明国资局、滇池管委会主张的计算违约金的期间予以认可，予以确认。但仁泽公司关于其无力交付违约金故而应免除的抗辩主张无法律依据，不予支持。鉴于仁泽公司对违约金已提出抗辩，且昆明国资局、滇池管委会并未提交证据证明其实际损失，并综合考虑仁泽公司目前的实际情况，原审法院认定仁泽公司应承担的违约金为：以土地出让金52988.92万元为基数，按照中国人民银行同期同类贷款利率计算自2011年11月28日起至款项付清之日止的利息。
另，原审庭审过程中，昆明国资局申明仁泽公司应交付的涉案土地出让金52988.92万元及违约金应向滇池管委会交付，滇池管委会及仁泽公司对此均表示同意，故原审法院对于昆明国资局债权转让的行为予以确认。
综上，昆明国资局、滇池管委会的诉讼请求及理由成立之部分予以支持，其诉讼请求不成立之部分，予以驳回。原审法院根据《中华人民共和国合同法》第一百一十四条，《中华人民公和国合同法解释二》第二十九条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十八条之规定，判决：一、由仁泽公司于判决生效之日起三十日内向滇池管委会支付土地出让金52988.92万元；二、由仁泽公司于判决生效之日起三十日内向滇池管委会支付以52988.92万元为本金，自2011年11月28日起至款项付清之日止，按照中国人民银行同期同类贷款利率计算的违约金；三、驳回昆明国资局、滇池管委会的其他诉讼请求（本院注：原审判决仍写为第二项）。原审案件受理费7505289元，由昆明国资局、滇池管委会承担3902750.28万元，由仁泽公司承担3602538.72元。
本案二审期间，仁泽公司向本院提交了五组材料作为新证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证。
第一组：滇池管委会与仁泽公司之间签订的另外21个地块的《昆明市国有建设用地使用权挂牌交易成交确认书》、《国有建设用地使用权出让合同》、《非税收入一般缴款书（收所）》，证明仁泽公司在2014年财务危机爆发前具有土地出让金的交付能力及交付信誉，不存在故意不交纳土地出让金的情形。昆明国资局、滇池管委会质证认为，这些证据与本案诉争的土地使用权出让合同纠纷不存在关联性。本院认为，仁泽公司作为从事房地产开发的企业，应当预料到市场风险带来的资金压力，其提交的上述证据，不能作为减轻违约责任的有效证据采信。
第二组：《关于对太河社区“城中村”重建改造项目一期土地交易资金处置办法的紧急请示》[云南仁泽办字（2011）033号]、《关于〈关于对太河社区“城中村”重建改造项目一期土地交易资金处置办法的紧急请示〉的回复》[昆度城改（2011）第38号]、《关于对太河社区“城中村”重建改造项目一期交易土地中J2011-027-2地块（N）成交价拨付缴纳的请示》[云南仁泽办字（2011）146号]、《关于〈关于对太河社区“城中村”重建改造项目一期交易土地中J2011-027-2地块（N）成交价拨付缴纳的请示〉的回复》[昆度城改（2011）第47号]、《关于对太河社区“城中村”重建改造项目一期挂牌交易N地块交纳土地出让金问题的紧急请示》[云南仁泽字（2013）018号]、滇池管委会城中村改造公文处理笺，证明就案涉土地出让金的交纳问题，仁泽公司一直向政府有关部门请示，政府相关部门明确回复“由度假区国投公司上报交款原则及基金拨付流程至主任办公会研究讨论后落实”。可见，仁泽公司对N地块的土地出让金并非无故拒不缴纳，过错较小。昆明国资局、滇池管委会质证认为，这些证据与本案诉争的土地使用权出让合同纠纷不存在关联性，不能以此减轻仁泽公司承担的违约责任。本院认为，仁泽公司就案涉土地出让金的交纳问题多次向滇池管委会请示，但双方并未达成一致书面意见，同意减轻仁泽公司交付出让金的义务，且滇池管委会也无权就土地出让金的交纳数额及期限作出决定。因此，上述证据不能作为判断仁泽公司未按期交纳土地出让金过错大小的证据采信。
第三组：仁泽公司自2008年成立至2014年财务危机爆发前获得的一系列社会荣誉，证明仁泽公司是一家具有社会责任感和社会担当的房地产开发企业。昆明国资局、滇池管委会质证认为，这些证据与本案诉争的土地使用权出让合同纠纷不存在关联性，不能以此减轻仁泽公司承担的违约责任。本院认为，上述证据与本案诉争纠纷不存在关联性，不能作为判断仁泽公司在合同履行过程中是否存在过错的证据采用。
第四组：《对〈关于批准太河社区“城中村”创建改造项目回迁安置房抽房实施方案的请示〉的批复》[昆度城改（2012）第7号]、《太河社区“城中村”重建改造项目回迁安置房（一期）交房通告》及回迁楼盘照片，证明仁泽公司已经在2013年2月完成了本案诉争N地块的建设，比《土地出让合同》约定的竣工期2014年10月10日提前了1年零8个月交房，妥善解决了回迁村民的入住，未给昆明国资局造成任何经济损失，其要求按照日1‰计算违约金的主张不应支持。昆明国资局、滇池管委会质证认为，这些证据与本案诉争的土地使用权出让合同纠纷不存在关联性，交付回迁房是仁泽公司应负的合同义务，不能据此调减违约金。本院认为，交纳土地出让金与安置被拆迁户回迁均是仁泽公司应承担的合同义务，履行安置回迁义务不是减轻逾期交纳土地出让金违约责任的考量因素，对上述证据不予采信。
第五组：《关于西南海项目开发合作框架协议》、《西南海项目重组专题会议纪要》，证明仁泽公司已进入重整阶段，重整能否成功对项目开发、维护辖区社会稳定十分重要。昆明国资局、滇池管委会质证认为，这些证据与本案诉争的土地使用权出让合同纠纷不存在关联性，不能据此调减违约金。本院认为，合同具有相对性，支付土地出让金是仁泽公司应负的合同义务，其本应在约定的履行期限内及时完成支付土地出让金的义务，逾期交纳即应承担相应违约责任，合同履行之外的公司重整因素，不是调整违约金的合理理由，故该组证据亦不能作为有效证据采信。
本院查明的事实与原审法院一致。
本院认为，本案二审争议的焦点问题是，《土地出让合同》约定的违约金计算标准应否进行调整。
土地出让合同相较于普通的民事合同的确具有其特殊性，其中一方主体为政府国土资源行政主管部门，由其提供的土地出让合同格式文本必然会受到相关法律、法规和规范性文件的约束。国务院《国有土地收支通知》对于国有土地出让合同中土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的违约金标准作了明确规定，并明确了对违反本通知规定的责任后果。此规范性文件中关于土地出让合同违约金标准的规定，系针对国有土地交易市场做出的政策性规定,体现在土地出让合同中，不属于双方能够任意协商达成的条款，该类条款如不存在违反法律、行政法规强制性效力性规定的情形，原则上不宜以私法判决的方式否定其效力,亦不宜依职权作相应调整，而应以此为依据确认各方当事人的民事权利义务。况且，房地产企业在签订合同、取得土地使用权时，对于土地出让合同的内容包括违约责任的约定应当是知道的，合同一旦签署，应当对政府主管部门和房地产企业双方具有约束力。本案中，《土地出让合同》系双方真实意思表示，仁泽公司作为专业的房地产开发公司，在取得国有土地使用权时应当知道违约责任后果，亦不存在其不能预见的情形。因此，原审法院将仁泽公司承担逾期交付土地出让金的违约金责任，由约定按每日迟延交付款项的1‰调整为按同期银行贷款利率计算不当，本院予以纠正。但同时，考虑到昆明国资局因仁泽公司违约所受损失及仁泽公司重组中的实际情况，基于公平原则，仁泽公司的违约责任按照合同约定的违约金标准计算至一审法院受理昆明国资局起诉的2016年12月12日止为宜，此足以体现对仁泽公司违约的惩罚。故对昆明国资局违约金计算至仁泽公司付清全部土地出让金之日止的上诉请求，本院不予支持。
综上，《土地出让合同》中约定的违约金标准，受行政文件及部门规章的约束，受让方逾期支付土地出让金给出让方造成的资金损失，不能简单地以银行同期贷款利率或民间借贷规定的利息标准进行评判，应当考虑违约金条款内容的法定性、行政管理的强制性、违约责任的可预见性等因素，在无特殊情形下原则上应不予调减。一审法院将违约金标准调减为中国人民银行同期同类贷款利率标准，系适用法律错误。故本院依照《中华人民共和国合同法》第六十条、第一百零七条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项之规定，判决如下：
一、维持云南省高级人民法院（2016）云民初103号民事判决第一项；
二、撤销云南省高级人民法院（2016）云民初103号民事判决第三项；
三、变更云南省高级人民法院（2016）云民初103号民事判决第二项为：云南仁泽房地产开发有限公司于本判决生效三十日内以52988.92万元为本金，按日1‰向昆明滇池国家旅游度假区管理委员会支付自2011年11月28日起至2016年12月12日止的违约金；
四、驳回昆明市国土资源局、昆明滇池国际旅游度假区管理委员会的其他诉讼请求。
一审案件受理费7505289元，由云南仁泽房地产开发有限公司负担6754760.1元，昆明市国土资源局、昆明滇池国际旅游度假区管理委员会负担750528.9元；二审案件受理费4855843元，由云南仁泽房地产开发有限公司负担4370258.7元，昆明市国土资源局、昆明滇池国际旅游度假区管理委员会负担485584.3元。
本判决为终审判决。
审 判 长 李玉林
审 判 员 张 纯
审 判 员 王 丹
二〇一七年十二月二十六日
法官助理 吴学文
书 记 员 方晓玲