吉林省白城市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）白行初字第8号
原告洮南市二龙乡新政村一社80户村民。
诉讼代表人李文，男，1969年6月18日生，汉族，农民，现住洮南市。
诉讼代表人金明辉，男，1977年11月23日生，蒙族，农民，现住址同上。
诉讼代表人吴俊河，男，1963年1月15日生，汉族，农民，现住址同上。
诉讼代表人韩德福，男，1951年12月21日生，汉族，农民，现住址同上。
诉讼代表人王亚奎，男，1965年12月1日生，汉族，农民，现住址同上。
被告洮南市人民政府。
法定代表人薛智金，市长。
委托代理人石文博，洮南市人民政府副市长。
委托代理人葛凤军，洮南市畜牧业管理局法律顾问。
原告洮南市二龙乡新政村一社80户村民（以下简称一社80户村民）因认为被告洮南市人民政府不履行为原告办理草原承包经营权证和草原使用权证法定职责，于2015年6月9日向本院提起行政诉讼。本院立案后，于2015年6月18日向洮南市人民政府送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年7月29日公开开庭审理了本案。原告一社80户村民的诉讼代表人李文、金明辉、吴俊河、韩德福、王亚奎，洮南市人民政府的委托代理人石文博、葛凤军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告一社80户村民诉称，原告所在的新政村一社于1998年1月1日与新政村村民委员会签订了30年的草原承包合同，该合同有市、乡两级草原站批准并加盖公章，且已在草原站登记备案，至今是合法有效的合同。虽然中间出现了虚假的“新政村一社54户村民与孟繁君、林军签订的草原转包合同”及“草原站与孟繁君、林军签订的草原承包合同”，但经我社村民申诉上访，两份合同已经在2007年10月13日和10月15日分别被解除和收回。2008年孟繁君、林军提起的要求确认草原站与其签订的草原承包合同效力的民事诉讼，经吉林省高级人民法院提审后，裁定发回洮南市人民法院重审。此后，孟繁君、林军撤诉，洮南市人民法院裁定准许二人撤回起诉。现该草原唯一合法有效的合同是新政村一社于1998年1月1日与新政村签订的30年的草原承包合同，且已再次备案。原告申请被告依据生效的行政判决、民事裁定书和草原承包合同，为我社核发草原使用权证和草原承包经营权证。原告诉讼代表人金明辉于2015年1月21日将申请书及相关证据材料共17件交由圆通速递投递，该邮件于同月22日下午由被告收件人签收。被告未在法定期限内履行法定职责，未予答复。原告认为，根据《中华人民共和国草原法》（以下简称《草原法》）第十条的规定，原告请求被告办理草原承包经营权证和草原使用权证符合法定条件，被告应当履行职责，但被告行政不作为，侵害了原告的合法权益，请求依法支持原告的诉讼请求。
原告向本院提交了以下证据：1、9830024号新政村一社与新政村村民委员会签订的草原承包合同书。该合同是1998年社主任林凯代签的，当时是54户村民，现在这54户村民已变成80户村民。被告质证没有异议。2、村民身份证复印件80份、户口本复印件80份。证明这80个人都是新政村一社的村民，虽然原来没有签订草原承包合同，但是现在也有主体资格。被告质证认为，原始合同中后附了承包人是54人，原告以54名代替80名村民是不客观的，虽然增加了，但是没有法定手续是不合法的。3、洮南市畜牧业管理局《关于收回20078003号草原承包合同的决定》。证明早在2007年就已经将草原站与孟繁君、林军签订的草原承包合同收回了。4、新政村《关于收回2005年10月1日新政村一社54户村民与孟繁君、林军签订的草原转包合同的通知》。证明2005年的转包合同也被收回了。5、林军、孟繁君2007年1月18日与新政村签订的协议书。证明双方自愿解除草原承包合同。6、2013年7月31日洮南市草原工作站证明一份。证明9830024号合同已经备案。被告对证据3、4、5、6质证认为，2007年因群众对草原转包合同有异议上访，洮南市牧业局决定收回合同，2014年因该决定违法，所以洮南市畜牧业局通知撤回该决定，20078003号合同有效。对证据4不予质证，该证据与本案无关，该证据是给新政村54户村民发的，没有给孟繁君、林军发放。对证据5质证认为，政府发文件后，因孟繁君、林军与村里原来有合同，应先同村上解除合同，然后再到草原站变更合同，草原站给承包方发放经营权证。证明6与本案无关，草原站备案有一套手续。7、快递回执。证明原告已经向洮南市人民政府申请发放草原经营权证，被告已经签收了。被告质证该证据不能证明原告向被告提出申请。向法制办了解过，确实没有收到过该快件。8、洮南市人民法院（2008）洮法洮民初字第185号民事判决、（2009）洮法民再字第8号民事判决、裁定各一份、白城市中级人民法院（2010）白民一终字第644号民事判决书、吉林省高级人民法院（2014）吉民提字第15号民事裁定书、（2013）吉民申字第1756号民事裁定书。被告对上述文书没有异议。
被告洮南市人民政府辩称：（一）原告80户村民与本案行政诉讼无关，诉讼主体有误。1998年1月1日，与新政村签订草原承包合同时是以林凯为代表的54户村民，这54户村民是签订合同的主体，原告有26户村民与本案没有利害关系，5个诉讼代表人中有3个不是当年签订合同的当事人。（二）原告告诉违反法定程序。依据《草原法》第十六条的规定，草原使用权争议的处理，由有关人民政府处理是权属争议当事人提起诉讼的法定前置程序，本案应驳回原告的告诉。（三）原告不具备核发草原使用权证和草原承包经营权证的主体资格。1、根据《草原法》第十条规定，“国家所有草原可以依法确定给全民所有制单位、集体经济组织使用”，《草原法》第十一条规定：“依法确定给全民所有制单位、集体经济组织使用的国家所有的草原，由县级以上人民政府登记核发使用权证，确认草原使用权”，按照以上法律规定，洮南市人民政府于2006年5月18日将232万亩国有草原审核登记后，确定给洮南市畜牧业管理局使用并核发了草原使用权证。原告提出为其办理草原使用权证，没有法律依据。2、原告不具有草原承包经营的主体资格。2005年10月1日，新政村一社54户村民将其承包的草原转包给孟繁君、林军，并经发包方新政村村民委员会同意，三方签订了转包合同。2007年2月8日，洮南市草原工作站根据洮南市人民政府【2006】第33号文件精神，与孟繁君、林军签订了草原承包合同。双方按照合同约定履行到至今。综上，原告已经没有该草原的承包经营权，因此其要求被告为其颁发草原承包经营权证没有事实依据。4、到目前为止，并未依法确认新政村一社54户村民与孟繁君、林军的草原转包合同无效，也未确认洮南市草原工作站与孟繁君、林军的承包合同无效，现孟繁君、林军依照转包合同和承包合同继续履行双方的权利和义务。根据以上事实，原告的主张没有任何法律依据和事实依据，请求驳回其诉讼请求。
被告洮南市人民政府向本院提交了以下证据、依据：1、1998年新政村一社与新政村村民委员会签订的草原承包合同书原件，1998年1月1日签订。证明该合同由新政村一社54人承包，且后面附有54人名单。原告质证意见为，金文在合同中出现两次，是错误的，遗漏了韩德福。该合同应该是54户，只是写的是户主的名字。当时是联户承包，54户村民都是承包人。2、2005年新政村一社54户村民与孟繁君、林军签订的草原转包合同一份。3、2007年1月18日证明一份。证明是新政村与54户村民签订的合同，后转包给孟繁君、林军，且经过二龙乡同意，并收取承包费及签字，54人已经不具有该草原的承包权了。原告对证据2、3质证认为，对转包合同有异议。该合同只同意将草原转包给林军，没说明同意转包给孟繁君。2007年3月我村到草原站变更合同时，知道草原已经转包给孟繁君、林军了，2005年的转包合同是假的，林军与孟繁君伪造的假合同，没有新政村的公章。2007年的证明，是新政村同林军伪造的。孟繁君不是本村的成员。4、洮南市草原站与孟繁君、林军签订的20078003号草原承包合同书，2007年2月8日签订。证明草原收回后，由洮南市草原站行使发包权，草原站与林军、孟繁君正式签订了草原承包合同。证明该草原的经营权人是孟繁君、林军。原告质证认为，草原站在2007年3月通知村民去变更合同，但是在2007年2月就将草原发包是违法的。5、洮南市人民政府草原使用权证2006001号。证明洮南市国有草原使用权归洮南市畜牧业局使用。原告质证意见认为与本案没有关系。6、吉林省高级人民法院（2014）吉民提字第15号民事裁定书。证明孟繁君、林军与新政村村民多年民事案件，该案发回洮南市人民法院重审。该案民事部分没有确认孟繁君、林军的草原承包合同无效。因此，我们按有效进行发包。原告对上述证据没有异议。7、洮南市畜牧业管理局关于撤销2007年10月13日作出的《收回20078003号草原承包合同的决定》。证明洮南市畜牧业管理局已经撤销收回决定并通知孟繁君、林军。8、洮南市人民法院（2014）洮民重字第16号民事裁定一份。证明孟繁君、林军收到洮南市畜牧业管理局的通知后，申请撤诉，洮南市人民法院2014年5月15日准许二人撤诉，民事案件终结。9、洮南市人民政府洮政发（2006）33号文件。该文件说明草原使用权收回后权属归洮南市草原行政主管部门所有，并由洮南市人民政府核发草原使用权证，原草原使用权证作废，原草原的使用者场、站不具有草原的发包权。草原收回后，发包权由草原站行使。原告对证据7、8、9质证认为，洮南市人民政府33号文件本身有遗漏。我们的情况符合文件的第二条条件。证据7没有给我们送达，洮南市畜牧业管理局没有权利撤销他们的决定。林军、孟繁君有效的合同已被法院撤销，剩下的就是我们的有效合同了，洮南市畜牧业管理局在法院没有依法作出生效判决前，作出通知违法。
被告洮南市人民政府向法院提供的法律依据是《草原法》第十条、第十一条、第十六条。
本院对上述证据认证如下：1、对原告提供的草原承包合同书、80户村民身份证复印件、洮南市畜牧业管理局《关于收回20078003号草原承包合同的决定》、林军、孟繁君2007年1月18日与新政村委会签订的协议书、洮南市草原工作站备案证明，以上证据被告对其真实性无异议，本院予以采信。对《收回2005年10月1日新政村一社54户村民与孟繁君、林军签订的草原转包合同的通知》，因原告未能提供其他证据证实孟繁君、林军已经收到该通知，因此对该通知本院不予采信。对原告诉讼代表人邮寄申请书的快递回执，被告虽主张未收到，但未否认签收人不是其工作人员，因此对原告已经向洮南市人民政府申请发放草原承包经营权证和草原使用权证的事实，本院予以采信。2、被告提供的证据材料与案件事实具有关联性，符合法定形式要求，取得方式和形式合法，本院予以采纳。
经审理查明：1998年1月1日，林凯代表新政村一社54户村民与新政村委会签订了30年的草原承包合同，该草原东至光明村三社，西至仲家屯草原，南至新政村四社承包草原，北至仲家屯草原。承包期限从1998年1月1日至2028年1月1日。2005年10月1日，新政村委会、新政村一社54户村民与孟繁君、林军签订了草原转包合同，转包期23年，转包期限从2005年10月1日至2028年1月1日。2006年5月8日，洮南市人民政府作出洮政发（2006）33号《关于收回全市草原使用权的决定》。该决定主要内容为，草原使用权收回后，权属归洮南市草原行政主管部门所有，并由洮南市人民政府核发草原使用权证，原集体经济组织核发的草原使用权证作废，原草原所在的村、场（站）不具有草原的使用权和发包权。草原收回后，发包权由市草原站行使。对原已发包的草原，要对已登记备案的承包合同逐一审批，符合法定程序的，由草原管理部门重新变更合同，同时发放相应证件。根据该文件规定，2006年5月18日，洮南市人民政府向洮南市牧业管理局发放了2006001号草原使用权证。2007年2月8日，洮南市草原工作站与孟繁君、林军签订了20078003号草原承包合同，承包期限从2007年2月8日至2028年1月1日。2007年10月13日，洮南市牧业管理局作出《收回20078003号草原承包合同的决定》，孟繁君、林军不服该决定提起民事诉讼，要求确认20078003号草原承包合同有效，继续履行。该案件经一、二审及再审，最终由吉林省高级人民法院作出裁定发回洮南市人民法院重审。重审期间，2014年4月29日，洮南市畜牧业管理局作出决定，撤销2007年10月13日洮南市牧业管理局作出的《收回20078003号草原承包合同的决定》，后孟繁君、林军申请撤诉，2014年5月15日，洮南市人民法院裁定准许二人撤回起诉。2015年1月21日，原告诉讼代表人金明辉将申请核发草原使用权证和草原承包经营权证的申请书交由圆通速递投递，该邮件于同月22日下午由被告收件人签收。被告未予答复。原告诉至本院。
本院认为，（一）关于原告的诉讼主体资格问题。因向洮南市人民政府提出核发草原使用权证和草原承包经营权证的申请人就是洮南市二龙乡新政村一社80户村民，因此，在被告未予答复后，该申请人作为原告向本院提起行政诉讼，具备本案原告的诉讼主体资格。（二）关于原告申请被告为其核发草原使用权证问题。根据《草原法》第十条规定，“国家所有草原可以依法确定给全民所有制单位、集体经济组织使用”，第十一条规定：“依法确定给全民所有制单位、集体经济组织使用的国家所有的草原，由县级以上人民政府登记核发使用权证，确认草原使用权”，按照以上法律规定，洮南市人民政府于2006年5月18日将232万亩国有草原审核登记后确定给洮南市畜牧业管理局使用并核发了草原使用权证。因此原告申请被告为其核发草原使用权证，没有法律依据，本院不予支持。（三）关于原告申请被告履行为其核发草原承包经营权证法定职责问题。依据洮南市人民政府作出的洮政发（2006）33号《关于收回全市草原使用权的决定》精神，国有草原收回后，发包权由洮南市草原站行使，原草原所在的村、场（站）不具有草原的使用权和发包权。对原已发包的草原，经审批符合法定程序的，由草原管理部门重新变更合同，同时发放相应证件。洮南市草原工作站依据该决定经审核后，与孟繁君、林军签订了草原承包合同。因此，在洮南市草原工作站未将争议草原发包给原告的情况下，原告申请被告履行为其核发草原承包经营权证法定职责的理由不成立，本院无法支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告洮南市二龙乡新政村一社80户村民的诉讼请求。
案件受理费50.00元，由原告洮南市二龙乡新政村一社80户村民负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。
审 判 长 杨晓静
审 判 员 王 莹
代理审判员 任秀霞
二〇一五年十月二十八日
书 记 员 杨 蕊