浙江省温州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙03行终304号
上诉人（原审原告）应锦云，男，1953年1月28日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。
上诉人（原审原告）应海峰，男，1975年12月12日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。
上述两位上诉人的共同委托代理人赵传学、赵凤梅，北京市盛廷律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）温州市国土资源局，住所地浙江省温州市鹿城区学院西路5号。
法定代表人陈景宝，局长。
委托代理人廖晓晓，鹿城区人民政府房屋征收管理办公室工作人员。
委托代理人肖立峰，浙江泽商律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）浙江省国土资源厅，住所地浙江省杭州市西溪路118号。
法定代表人陈铁雄，厅长。
委托代理人谢伟，该厅工作人员。
上诉人应锦云、应海峰因诉被上诉人温州市国土资源局（以下简称温州市国土局）土地行政决定及浙江省国土资源厅（以下简称浙江省国土厅）土地行政复议一案，不服温州市鹿城区人民法院（2016）浙0302行初241号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年7月13日受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
温州市国土局于2016年6月15日向应锦云作出温土资责鹿[2016]21号《责令交出土地决定书》，内容如下：鹿城区南汇街道巨一村（旺增桥自然村）保障性安居工程范围内集体土地已于2012年1月31日经浙江省人民政府批准征收为国有，批准文号为浙土字A[2011]-0655。温州市人民政府2012年第17号《征收土地公告》发布后，本局发布了温土鹿公[2012]第6号《征地补偿安置方案公告》。温州市人民政府于2013年12月3日作出《关于鹿城区南汇街道巨一村征地补偿安置方案的批复》（温政土征鹿[2013]61号），于2015年10月8日，批准《鹿城区南汇街道巨一村（旺增桥自然村）保障性安居工程征地房屋补偿安置方案》（温政土房鹿[2015]3号）并予以公告。你户坐落于旺增南巷58弄1号房屋所占土地，在上述征地范围以内，经与你户协商，未能达成征地房屋补偿安置协议。在协商过程中你户提出，要求给予享受农户“一翻三”补偿安置政策，并以此为由拒绝腾房交出土地，阻挠国家建设征收土地，故鹿城区房屋征收机构报请本局作出责令交出土地决定。现查明，你户住宅房屋坐落于旺增南巷58弄1号，持有温集用（1998）第1-31593号《集体土地使用证》，土地用途为住宅用地。该房屋尚未取得《房屋所有权证》，有未经登记建筑面积210.96平方米，其中64.30平方米已经鹿城区城市管理与行政执法局依法认定为违法建筑并责令限期拆除；其余未经登记建筑面积146.66平方米，符合住宅用房补偿安置规定。经温州天平房地产估价所有限公司评估，房屋价值为1536893元，其中室内装修补偿金额为12330元。另查明，你户利用底层房屋开设加工场，最早自2007年9月10日领取营业执照延续使用至今，根据《鹿城区南汇街道巨一村（旺增桥自然村）保障性安居工程征地房屋补偿安置方案》第四部分第三条、《温州市鹿城区国有土地上房屋征收涉及住宅变更营业用房认定及补偿办法（试行）》第二条之规定，不符合营业用房补偿安置规定。本局认为，根据《鹿城区南汇街道巨一村（旺增桥自然村）保障性安居工程征地房屋补偿安置方案》第三部分的相关规定，房屋所有权人属改造范围内属地农户的，可按其房屋的合法宅基地建筑基底占地面积不大于三倍的标准确定应安置面积。经查明，你户为非农业家庭户，故你户提出要求给予享受农户“一翻三”补偿安置政策的主张，不予支持。综上所述，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定和《温州市人民政府关于对鹿城区南汇街道巨一村（旺增桥自然村）保障性安居工程征地房屋补偿安置方案的批复》等，现作出如下决定：一、责令你户在本决定送达之日起15日内将坐落于旺增南巷58弄1号房屋搬迁腾空交实施单位验收，交出已被征收的土地。二、你户可选择货币补偿或者产权调换，具体方案如下：
（一）货币补偿：
1.房屋价值补偿：经温州天平房地产估价所有限公司评估，房屋补偿价值为1536893元，其中室内装修补偿金额为12330元。
2.搬迁补偿：符合住宅补偿安置规定的房屋建筑面积146.66平方米，搬迁费标准为15元/平方米，计2199.90元。
3.临时安置费补偿：符合住宅补偿安置规定的房屋建筑面积146.66平方米，临时安置费标准为每月20元/平方米，一次性支付6个月，共计金额为17599.20元。
4.支付期限：房屋所有人选择货币补偿且签订协议，双方按协议履行相关给付义务；选择货币补偿但未签订协议的，货币补偿款应专户存储，待房屋所有人腾空房屋后支付。
（二）产权调换：
1.产权调换地点及面积：
（1）符合住宅补偿安置规定的房屋建筑面积146.66平方米，在巨一村旺××自然村改造范围内予以期房产权调换，产权调换房屋建筑面积不小于146.66平方米。
（2）产权调换房屋认购定位时，先由持“并列第一”搬迁腾空顺序号的房屋所有人认购，“并列第一”房屋所有人认购完毕后，再由搬迁期限后搬迁腾空的房屋所有人按搬迁腾空顺序号先后依次在剩余的房源中认购。
2.产权调换差价结算：
（1）符合住宅补偿安置规定的房屋建筑面积146.66平方米，补偿价值为1536893元，其中室内装修补偿金额为12330元。
（2）用于产权调换住宅用房的市场评估比准价为15000元/平方米（层次、朝向差价率待产权调换房屋交付时再按实调整）。房屋所有人根据市场评估价结算被搬迁房屋与用于产权调换住宅用房的差价。
（3）因套型设计原因，产权调换房屋套型面积超出被搬迁房屋应安置面积10平方米（含）以内的，按产权调换房屋综合成本价6000元/平方米结算，其余超出部分面积均按征地房屋补偿方案批准公告之日市场评估价的80%计价。
3.过渡方式及临时安置费：
过渡期间周转用房原则上由房屋所有人自行解决。
如房屋所有人自行解决周转用房的，临时安置费自房屋所有人腾空房屋并交付验收合格之日起计算至用于产权调换房屋交付后6个月。符合住宅补偿安置规定的房屋建筑面积146.66平方米，临时安置费按公布的标准确定。
如需提供周转用房的，不再支付临时安置费。周转用房面积小于146.66平方米的，面积不足部分按公布的标准支付临时安置费。用于产权调换房屋交付使用时，房屋所有人应当自交付后6个月内腾退周转用房。
过渡期限自房屋所有人腾空房屋并交付验收合格之月起计算36个月。
逾期未提供产权调换房屋的：如房屋所有人自行解决周转用房的，自逾期之月起按逾期当年标准的二倍支付临时安置费；如需提供周转用房的，除继续提供周转用房外，自逾期之月起按逾期当年标准支付临时安置费。
4.搬迁费：
符合住宅补偿安置规定的房屋建筑面积146.66平方米，搬迁费标准为15元/平方米，计2199.90元。回迁时再支付一次。
三、你户应在本决定送达之日起15日内就货币补偿、产权调换方案作出选择并书面告知实施单位。逾期未作选择的，按照货币补偿方式给予补偿。
四、如不服本决定的，可自本决定送达之日起六十日内向温州市人民政府或浙江省国土资源厅申请行政复议；也可自本决定送达之日起六个月内向温州市鹿城区人民法院提起行政诉讼。
在法定期限内未申请行政复议或者未提起行政诉讼，又不履行本决定的，将依法申请人民法院强制执行。
应锦云、应海峰不服，向浙江省国土厅申请行政复议。2016年9月28日，浙江省国土厅作出浙集复12[2016]8号《行政复议决定书》，维持被诉责令交地决定。
原判认定：坐落于温州市鹿城区南汇街道旺增南巷58弄1号房屋所占的集体土地的使用权人为应锦云，该集体土地上的房屋未经产权登记，其中应锦云建设的房屋建筑面积为210.96平方米（其中64.3平方米经温州市鹿城区综合行政执法局认定为违法建筑），应海峰建设的房屋建筑面积为33.82平方米（经温州市鹿城区综合行政执法局认定全部为违法建筑）。应锦云户为非农业家庭户，户内人口有应锦云（户主）、郁婷（妻）、应惟（女），应海峰为应锦云之子。2012年1月31日，浙江省人民政府依据国土资源部国土资函[2011]599号《关于浙江省宁波市等5市2011年度农用地转用和土地征收方案的批复》，作出浙土字A[2011]-0655号《浙江省建设用地审批意见书》，同意温州市2011年度第一批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案（鹿城区一），批准用地面积合计10.5829公顷，其中涉及巨一村集体土地5.2709公顷。应锦云前述集体土地在上述地块征收范围内。2012年4月1日，温州市人民政府发布2012年第17号《征收土地公告》。2012年4月17日，温州市国土局发布温土鹿公[2012]第6号《征地补偿安置方案公告》。2013年12月3日，温州市人民政府作出温政土征鹿[2013]61号《关于鹿城区南汇街道巨一村征地补偿安置方案的批复》，核定征地补偿安置费用180.6865万元。2015年2月4日，巨一村收到上述征地补偿安置费用。2013年4月16日，温州市鹿城区南汇街道办事处作出《关于鹿城区南汇街道巨一村（旺增桥自然村）城中村项目房地产评估机构协商确定的公告》，张贴于旺增桥自然村（被征收红线范围内）。同年4月19日，该街道办事处作出《关于随机选定房地产评估机构结果的公告》，张贴于旺增桥自然村（被征收红线范围内）。同年4月22日，该街道办事处作出《关于随机选定房地产价格评估机构的公告》，张贴于旺增桥自然村（被征收红线范围内），告知温州天平房地产估价所有限公司经摇号被确定为价格评估机构。同年7月29日，温州天平房地产估价所有限公司就应锦云上述房屋作出《温州市区房屋装修补偿表》。2015年9月30日，温州市鹿城区南汇街道办事处作出《关于鹿城区南汇街道巨一村（旺增桥自然村）保障性安居工程范围内房屋情况调查的公示》，张贴于温州市广电中心东首大自然样板房旺增桥现场版宣传栏。2015年10月8日，温州市人民政府作出温政土房鹿[2015]3号《关于对鹿城区南汇街道巨一村（旺增桥自然村）保障性安居工程征地房屋补偿安置方案的批复》，并于同日发布温政土房公鹿[2015]3号《征收集体土地涉及房屋补偿方案公告》，公告附件的补偿安置方案内容规定：“签约期限为2015年10月9日至2016年1月8日”。“房屋所有权人未按期签约并搬迁的，将报请温州市国土资源局作出责令交出土地决定”。上述公告于同日张贴在温州市广电中心东首大自然样板房旺增桥现场办宣传栏。2016年2月16日，南汇街道办事处作出《鹿城区南汇街道巨一村（旺增桥自然村）保障性安居工程范围内房屋情况调查复查公示》，张贴于旺增桥自然村城中村改造公示栏（征收红线范围内），对应锦云2**.96平方米建筑面积房屋和应海峰33.82平方米建筑面积房屋的具体情况进行公示。同年2月22日，南汇街道办事处将应锦云被征收房屋的初步评估结果在旺增桥拆迁现场办公示栏进行公示。同年3月1日，温州天平房地产估价所有限公司作出《房屋价值分户估价报告》，其中应锦云户建于1984年未经登记可视为合法建筑面积为116.06平方米，房屋补偿价值121.7056万元；应锦云户建于1990年未经登记可视为合法建筑面积30.6平方米，房屋补偿价值31.9837万元。同日，温州天平房地产估价所有限公司作出《建筑物价值分户估价报告》，其中应锦云户建于1984年未经登记可视为合法建筑面积为116.06平方米，建筑物补偿价值10.8428万元；应锦云户建于1990年未经登记可视为合法建筑面积30.6平方米，建筑物补偿价值2.7540万元。同年6月7日，鹿城区南汇街道办事处将《房屋价值分户估价报告》《建筑物价值分户估价报告》和《温州市区房屋装修补偿表》送达给应锦云，但遭拒签，该街道办事处予以留置送达。因应锦云在协商中要求按农转非享受农民一翻三政策，南汇街道办事处认为不符合政策，双方协商不下。2016年6月10日，温州市鹿城区人民政府房屋征收管理办公室向温州市国土局提交《关于报请作出责令交出土地决定的报告》，并附《关于应锦云征地房屋补偿的方案》。同年6月15日，温州市国土局作出被诉责令交地决定，并于同日将决定书留置送达给应海峰。应锦云、应海峰不服，向浙江省国土厅申请行政复议。浙江省国土厅于2016年8月17日收到申请，经审查、延期、审批等程序，于2016年11月6日作出被诉复议决定，并送达应锦云、应海峰，决定维持被诉责令交地决定。应锦云、应海峰仍不服，提起本案诉讼。另查明，温州天平房地产估价所有限公司原持有的《房地产评估机构资质证书》有效期限为2012年12月4日至2015年12月4日，该公司于2015年10月12日取得新的《房地产评估机构资质证书》，有效期限为2015年10月12日至2018年10月12日。
原判认为：1.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。应海峰在旺增南巷58弄1号房屋上搭建的33.82平方米建筑物，已经温州市鹿城区综合行政执法局认定全部为违法建筑，并要求应海峰限期拆除，故其与被诉责令交地决定无利害关系，无权提起本案诉讼。据此，应海峰的起诉，依法予以驳回。2.根据《征收土地公告办法》第十四条的规定，未依法进行征收土地公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿登记手续。未依法进行征地补偿、安置方案公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿、安置手续。本案中，温州市人民政府已进行征收土地公告，温州市国土局也已进行征地补偿安置方案公告，且温州市国土局作出被诉责令交地决定前的其他前置行为均已履行到位，并不存在重大、明显违法的情形。应锦云以涉案征地项目无合法的土地征收、土地征收公告、土地补偿安置方案公告等为由拒绝交出土地，无事实和法律依据，不予支持。被诉责令交地决定仅针对旺增南巷58弄1号的房屋，应锦云所称的078号房屋，与本案并无关联，应锦云以被诉责令交地决定未包括078号房屋为由，主张该决定对房屋面积认定错误，不予支持。涉案房屋的违法建筑部分，温州市鹿城区综合执法局已依法作出相应的处理决定，应锦云主张其房屋全部为合法建筑，明显与事实不符，不予支持。应锦云系非农户口，其要求按适用于农业户口的“一翻三”政策对其进行补偿安置，明显缺乏依据，亦不予支持。3.根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中，涉案征地项目的征收程序已完成，但应锦云拒绝交出土地，温州市国土局据此作出被诉责令交地决定并无不当。从案件证据反映的事实可以看出，应锦云在行政程序中既未积极配合征收补偿工作，也未及时依法提出相应的主张，以维护其自身权益，现其仅以未影响其实体权益的评估机构选择的时间节点、评估资质等事项要求撤诉被诉责令交地决定，不予支持。4.根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。浙江省国土厅受理应锦云的行政复议申请后，依法进行审查，作出被诉复议决定，并予以送达，决定维持被诉责令交地决定，并无不当。综上所述，应海峰不具有提起本案诉讼的原告主体资格，其起诉应予驳回。被诉责令交地决定及被诉复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。应锦云要求撤销被诉责令交地决定及被诉复议决定的诉讼请求，无事实与法律依据，不予支持。据此判决：1.驳回应海峰的起诉。2.驳回应锦云的诉讼请求。
上诉人应锦云、应海峰诉称：一、原审判决、温土资责鹿[2016]21号责令交出土地决定、浙集复12[2016]8号行政复议决定认定主要事实不清、主要证据不足。1.上诉人应海峰是旺增南巷58弄1号土地的合法使用权人，原审驳回上诉人应海峰起诉没有事实和法律依据。且应海峰名下房屋系其结婚另过所必须的居所，属于《浙江省人民政府办公厅关于作好农村宅基地及住房确权登记发证工作的通知》规定的可以补办城镇规划审批手续后进行确权登记的情形。2.直接以责令交出土地决定书的形式解决上诉人宅基地上合法所有房屋征收问题，缺乏法律依据。3.本案涉及的征地批复目前正在诉讼期间，在本案有关机关未提供合法的征收土地公告张贴原件、未提供合法的征地补偿、安置方案公告张贴原件等情况下，原审法院认为被上诉人已经履行了责令交地前的前置行为，没有事实和法律依据，主要证据严重不足。4.责令交地行为本身即反映出补偿尚未到位，在补偿未到位的情况下，维持责令交地决定，违反《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的决定》的相关规定。二、原判维持明显违法的温土资责鹿[2016]21号责令交出土地决定和浙集复12[2016]8号行政复议决定，适用法律错误。本案涉及上诉人宅基地及房屋的使用权和所有权，属于上诉人的重要财产权，是上诉人基本生存权的一部分。根据《中华人民共和国立法法》的相关规定，对非国有财产的征收、征用事项只能制定法律。尚未制定法律的，国务院经授权可以制定行政法规。故本案中，温州市的规范文件不能作为被上诉人证明所作行政行为合法的依据。同时，本案上诉人依法享有取得宅基地和房屋的主体资格，被上诉人对其征收采取不同等的补偿标准，明显违背法律的平等原则。另外，对于上诉人的被控违法建筑部分，根据《浙江省人民政府办公厅关于做好农村宅基地及住房确权登记发证工作的通知》规定，属于可以补办村镇规划审批手续，进行确权登记的情形，原判对此部分认定适用法律错误。综上，请求改判发回重审或撤销温土资责鹿[2016]21号责令交出土地决定、撤销浙集复12[2016]8号行政复议决定。
被上诉人温州市国土局辩称：1.上诉人应海峰不具有提起本案诉讼的原告主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。上诉人应海峰在旺增南巷58弄1号房屋上搭建的33.82平方米建筑物，已经温州市鹿城区综合行政执法局认定全部为违法建筑，并要求上诉人应海峰限期拆除，故其与被诉责令交地决定无利害关系，无权提起本案诉讼。2.被上诉人作出《责令交出土地决定书》（温土资责鹿[2016]21号）适用依据正确，程序合法，内容适当。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人浙江省国土厅辩称：1.《浙江省人民政府办公厅关于作好农村宅基地及住房确权登记发证工作的通知》于2017年实施，不适用于2016年已经作出的涉案责令交出土地决定。2.涉案责令交出土地决定于法有据。请求驳回上诉，维持原判。
各方当事人在一审诉讼中提供的证据均随卷移送本院。本案的争议焦点是应海峰是否具有本案的原告主体资格、被诉责令交出土地决定是否合法。综合各方意见，本院认为：1.原判认定事实有随卷证据证实，本院予以确认。2.《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。涉案集体土地的使用权人为应锦云，应海峰在涉案土地上搭建的33.82平方米建筑物，已经温州市鹿城区综合行政执法局认定为违法建筑，并要求应海峰限期拆除，且被诉责令交出土地决定也并未涉及应海峰的上述房屋。因此，上诉人应海峰与被诉责令交出土地决定没有利害关系，无权提起本案诉讼。原审裁定驳回应海峰的起诉，并无不当。3.《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中，涉案房屋所占土地已被浙江省人民政府批准征收，温州市人民政府业于2015年10月8日批准同意《鹿城区南汇街道巨一村（旺增桥自然村）保障性安居工程征地房屋补偿安置方案》并予以公告，因上诉人与南汇街道办事处在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，且拒不交出涉案房屋所占土地，被上诉人温州市国土局据此作出被诉责令交地决定并无不当。4.本案系集体土地征收涉及房屋补偿，而《中华人民共和国土地管理法》及实施条例对土地被征收后地上房屋如何补偿并无具体规定。温州市国土局在与应锦云就上述补偿事项无法达成协议的情况下，按照相应的补偿标准在《责令交出土地决定书》中确定具体补偿方案，并不违反法律规定。虽然评估机构的选择时间早于补偿安置方案的批准时间确有不当，但并不影响上诉人的实际权益。上诉人应锦云据此主张撤销被诉责令交出土地决定，本院不予支持。至于补偿标准是否符合法律规定、涉案房屋是否属于必须拆除的违法建筑，涉及补偿安置方案批准行为及限期拆除决定的合法性，不属本案审查范围。
综上，本院认为，原判驳回上诉人要求撤销被诉责令交出土地决定及相应复议决定的诉讼请求正确。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人应锦云负担。
本判决为终审判决。
审判长 许旭东
审判员 来 敏
审判员 曾晓军
二〇一七年九月二十五日
书记员 谭敏娟