山东省高青县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁0322行初15号
原告高青县黑里寨镇液化气站，组织机构代码L0786780-6，所在地址高青县黑里寨镇政府驻地。
负责人郝爱学，经理。
委托代理人张泽伟，北京市惠诚（济南）律师事务所律师。
被告高青县住房和城乡建设局，统一社会信用代码11370322004222129P，所在地址高青县高苑路30号。
法定代表人徐培华，局长。
委托代理人孙萍萍，山东大地人律师事务所律师。
委托代理人李涛，高青县数字化城市管理办公室主任。
被告高青县人民政府，所在地址高青县黄河路81号。
法定代表人杨新胜，县长。
委托代理人陆宁，山东大地人律师事务所律师。
委托代理人曹青，高青县法制办副主任。
原告高青县黑里寨镇液化气站（以下简称液化气站）因不服被告高青县住房和城乡建设局（以下简称住建局）燃气管理行政许可和高青县人民政府（以下简称县政府）行政复议决定，于2016年10月13日向本院提起诉讼。本院同日立案后，于2016年10月17日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年11月18日、12月16日公开开庭审理了本案。因案件涉及法律适用问题，本院于2016年12月26日中止本案诉讼，于2017年6月13日恢复审理。原告液化气站负责人郝爱学及委托代理人张泽伟，被告住建局委托代理人孙萍萍、李涛及负责人索军，被告县政府委托代理人陆宁、曹青及负责人徐培华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年6月20日，高青县住建局作出《关于高青县黑里寨液化气站燃气经营许可证的初审意见》（以下简称《初审意见》）：“你单位申领《燃气经营许可证》的液化石油气充装站位于黑里寨镇黑三村。在高青县政府2016年2月24日批准实施的《高青县燃气发展专项规划（修编）》中，没有在此位置规划液化气充装站，根据《山东省燃气经营许可管理办法》第七条第一款“申请燃气经营许可应当符合燃气发展规划要求”和《淄博市燃气管理条例》第十条“新建、改建、扩建燃气工程项目应当符合燃气发展规划”的规定，在该位置建设液化气充装站不符合《高青县燃气发展专项规划（修编）》的要求。”原告液化气站不服，向被告县政府提起复议，县政府于2016年9月29日作出了高政复决字【2016】17号行政复议决定书，维持被告住建局作出的《初审意见》。
原告诉称，一、被告住建局作出的《初审意见》无事实和法律依据。1、原告液化气站始建于1996年，此前原告申请的燃气经营许可证于2015年3月8日有效期届满，需要重新申请，此次原告并非建设液化气充装站，而是申请燃气经营许可证。2、原告液化气站符合规划，原告1996年建站时，相关部门皆给予颁发了相关许可手续，也通过了各管理部门的验收，原告此前已经申领过燃气经营许可证并一直依法经营。在历年的监督检查中，原告的用地、建设、规划、消防等手续齐全并通过验收。3、原告建站选址、经营区域、燃气种类、供应方式和规模均符合申请燃气经营许可证的要求，被告住建局应当依法审查，实事求是出具意见，给原告办理燃气经营许可证。二、被告县政府未查明事实，其复议决定应予撤销。原告本次重新申请燃气经营许可证始于2015年，而被告住建局所称的《高青县燃气发展专项规划（修编）》（以下简称《燃气规划》）出台于2016年2月24日。针对原告的申请，被告住建局曾于2015年12月15日作出回复，以“县政府已于2014年11月通过公开招标方式确定淄博市燃气公司为我县特许经营液化石油气单位，不再受理其他单位的燃气经营许可申请”为由，决定对原告的申请不予受理。后经复议，县政府责令住建局受理了原告的申请。此次，县政府作出的高政复决字【2016】17号复议决定书，没有全面查明事实，仅另作高政复决字【2016】17-1号复议决定书确认住建局未在法定期限内履行职责行为违法，而没有审查清楚住建局所认定的事实是否与实际情况相一致，没有确认住建局的其他违法事实，仍将建设液化气充装站与申请经营许可证混为一谈，并无视政府各部门早已给原告出具建站手续的事实，决定维持住建局的《初审意见》。因此，请求法院：1、判决撤销县政府高政复决字【2016】17号复议决定；2、撤销住建局作出的《初审意见》，并确认该具体行政行为违法；3、判决住建局重新作出行政行为。在庭审调查中，原告增加诉讼请求，要求对作出《初审意见》所依据的《高青县燃气发展专项规划（修编）》进行规范性文件合法性审查。
原告提供了以下证据：1-3号证据，《务工经商用地许可证》、高青县公安局《关于黑里寨镇液化气站消防审核合格的意见》、《高青县黑里寨镇液化气站联合验收意见》及验收人员现场验收照片三张，证明原告液化气站自1996年建站经营，经淄博市公安消防支队审字（96）第61号、高青县建委（1996）规管许字067号文件批准建设，符合燃气发展规划。4号证据，《气瓶充装许可证》，证明淄博市质量技术监督局给原告颁发《气瓶充装许可证》，有效期至2016年4月17日，因被告住建局延迟办理《燃气经营许可证》导致该《气瓶充装许可证》无法按时办理延期。5号证据，2010年原告换发的《燃气经营许可证》，证明原告一直持证经营，不存在新建、改建、扩建的情况，也证明原告液化气站符合高青县燃气发展规划。6号证据，2016年1月6日被告住建局向市公用局出具的《关于高青县黑里寨镇液化气站办理燃气经营许可证的申请》，证明原告液化气站不存在新建、改建、扩建的情况，也证明原告液化气站符合高青县燃气发展规划。7号证据，被告住建局《关于<燃气经营许可证>申请的回复》，证明（1）被告住建局曾于2015年12月15日作出《关于<燃气经营许可证>申请的回复》，以“县政府已于2014年11月份通过公开招标方式确定淄博市燃气公司为我县特许经营液化石油气单位，不再受理其他单位的燃气经营许可申请”为由，决定对原告的申请不予受理；（2）原告递交《燃气经营许可证申请》的日期在2015年12月15日之前；（3）被告不予受理和错误作出《初审意见》的实质是排除和限制公平竞争，是滥用职权行为。8号证据，高政复决字【2016】1号《行政复议决定书》，证明因被告住建局2015年12月15日决定对原告的申请不予受理，原告申请行政复议，县政府作出复议决定责令被告住建局受理原告申请。9号证据，《山东省燃气专项规划编制技术规定》，证明被告没有举证证明高青县现行合法有效的《燃气规划》。10号证据，国务院《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发【2016】34号），证明禁止行政机关滥用行政权力，防止出台排除、限制市场竞争的政策措施，清理废除妨碍公平竞争的规定和做法。11号证据，照片一组，证明现在高青县区域范围内实际有五个液化气经营点，与被告住建局提交的燃气发展规划图内容不一致。12号证据，国家保密局、中华人民共和国建设部《关于城市规划有关内容是否应当保密的复函》（2005年6月20日），证明燃气发展专项规划不属于法律规定可以被确定为国家秘密资料的范围，但其中个别涉及到煤气管网档案供气管线资料，可以被确定为国家秘密，在使用时要给予保密措施。
被告住建局辩称，一、住建局作出的《初审意见》不具有可诉性。根据《山东省燃气经营许可管理办法》第五条第二款“前款规定外的管道燃气经营企业、CNG常规站及子站、LPG加气站、液化石油气储配灌装站，以及其他各类燃气供应站点的燃气经营企业，由设区的市燃气管理部门审批发证。”和《淄博市燃气管理条例》第十条“新建、改建、扩建燃气工程项目，应当符合燃气发展规划，由建设单位向区县燃气管理部门提出报建申请，经初审合格，并报市燃气管理部门审查同意后，按照国家和省规定报有关部门审批。市、区县燃气管理部门应当自收到申请之日起二十日内给予书面答复。”住建局仅能对原告提交的申请进行初审，而住建局并不是最终的审批颁证主体，且住建局作出的《初审意见》仅作为淄博市燃气管理部门进行审批的参考，其本身并未设定原告的权利义务。二、住建局作出的《初审意见》事实清楚，程序合法。原告的燃气经营许可证在年检中发现不具备经营许可条件，由淄博市公用事业管理局于2013年5月10日吊销了燃气经营许可证，并报淄博市法制办备案，原告此次申请燃气经营许可证，根据《山东省燃气经营许可管理办法》第七条第一款申请燃气经营许可应当符合燃气发展规划要求的规定，结合县政府2016年2月24日批准实施的《燃气规划》，没有在此位置规划液化气充装站，因此，原告的申请不符合高青县燃气发展规划。原告于2016年6月13日向住建局提出申领燃气经营许可证的申请，住建局2016年6月20日依法作出《初审意见》，并于6月29日向原告送达，并在复议期间将初审意见和原告申报材料向淄博市公用事业管理局进行了报送，程序合法。原告在年检中被发现不再具备燃气经营许可条件，由市公用事业管理局吊销了燃气经营许可证并报市法制办备案。原告自2013年6月至2015年8月一直无证经营，存在重大安全隐患。住建局于2014年8月26日给该单位下达了《责令停止违法行为通知书》，县安监局、黑里寨镇政府等单位也多次要求该单位停止经营。2015年8月，在多个部门的安全执法联合行动下，原告拆除了液化气存储充装装置，停止经营。因此，住建局认为，原告于2016年6月13日提交的《关于申领<燃气经营许可证>的请示》属于新申请《燃气经营许可证》，符合《初审意见》中所说的“新建、改建、扩建燃气工程项目”，请求法院驳回原告的诉讼请求。
针对原告提出的规范性文件合法性审查申请，被告住建局辩称，一、根据《城乡建设档案密级划分暂行规定》第二十八条、第二十九条以及《建设工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》建办［1997］49号第三条第三款之规定，结合淄博市城建档案和地下管线管理处对《关于燃气发展专项规划保密工作管理事项的请示》的答复函，《燃气规划》属于国家机密档案，是国家秘密级事项；《初审意见》引用《燃气规划》仅仅是为了说明高青县燃气规划的实际状况，且该《初审意见》的法律依据是《淄博市燃气管理条例》第十条、《山东省燃气经营许可管理办法》第七条之规定。因此，原告申请对《初审意见》所依据的《燃气规划》进行合法性审查的理由不能成立。二、《燃气规划》的修订、批准主体适格。根据《城镇燃气管理条例》第八条、《山东省燃气管理条例》第七条、《淄博市燃气管理条例》第八条、《山东省燃气专项规划编制技术规定》第三条之规定，住建局依法修订燃气规划、县政府批准燃气专项规划主体适格。同时，根据《淄博市人民政府办公厅关于进一步加强液化石油气安全管理工作的意见》（淄政办发［2015］26号），各区县可根据实际需要，科学制定本区县液化气站点布局规划，依法逐步取缔规模小、人员不到位、管理不规范的液化气充装站点，整合液化气市场。三、《燃气规划》的内容合法。《燃气规划》共两册，一册为高青县燃气发展专项规划（修编）（2012年-2020年）说明书、基础资料汇编；一册为高青县燃气发展专项规划（修编）（2012年-2020年）文本、图集。高青县燃气发展专项规划（修编）（2012年-2020年）说明书、基础资料汇编部分符合《山东省燃气专项规划编制技术规定》第九条编制燃气专项规划需收集的基础资料之要求；高青县燃气发展专项规划（修编）（2012年-2020年）文本、图集符合《山东省燃气专项规划编制技术规定》第十条规划文本应包括的内容之要求。四、住建局依法对《燃气规划》进行修订，县政府批准《燃气规划》的程序合法。1、住建局依据《淄博市人民政府办公厅关于进一步加强液化石油气安全管理工作的意见》（淄政办发［2015］26号）的要求，并根据高青县实际需要，依法向高青县人民政府申请对《燃气规划》进行修编；2、2016年1月5日，高青县人民政府经研究，同意对《燃气规划》进行修编；3、《燃气规划》的规划设计单位为山东建大建筑规划设计研究院，其拥有山东省城乡规划编制甲级资质，符合《山东省燃气专项规划编制技术规定》第六条，承担城市燃气专项规划编制的单位必须具有相应城市规划及燃气专业设计资质之规定；4、2016年2月15日，淄博市公用事业管理局主持召开《燃气规划》专家评审会，高青县住建局、高青县质监局、高青县公安消防大队等有关部门参加了会议。由山东省住房和城乡建设厅成立的《山东省燃气安全技术和管理专家库》中淄博绿博燃气有限公司、淄博港华燃气有限公司、淄博华润燃气有限公司等单位的专家组成了专家组，对规划修编内容进行了审查、质询，形成了专家评审意见，符合《山东省燃气专项规划编制技术规定》第十二条“燃气专项规划应当经过燃气行政主管部门组织专家进行专业审查”之规定；5、2016年2月16日，住建局向高青县人民政府提交《关于申请批复<燃气规划>的请示》，按照《城镇燃气管理条例》、《山东省燃气管理条例》、《淄博市燃气管理条例》的规定，将《燃气规划》报请本级人民政府审批；6、2016年2月24日，高青县人民政府关于《燃气规划》的批复（高政字（2016）5号），同意将该规划作为高青县燃气建设管理的依据；7、2016年3月1日，淄博市公用事业管理局关于同意《燃气规划》备案的通知。综上，原告请求对《燃气规划》合法性进行审查的理由不能成立，《燃气规划》系依法修订，合法合规，请法院驳回原告的诉讼请求。
被告住建局提供了以下证据、依据：一、《初审意见》证据：第一组证据，《淄博市人民政府办公厅关于进一步加强液化石油气安全管理工作的意见》、《燃气规划》（2012-2020）专家评审意见、县政府关于《燃气规划》的批复（高政字（2016）5号）、高青县城市燃气发展专项规划图，证实原告不符合高青县燃气发展规划；第二组证据，淄博市公用事业管理局下发的淄公燃发【2013】249号《关于对淄博SK能源有限公司等三十八家液化石油气经营企业吊销<燃气经营许可证>的通知》、责令停止违法行为通知书及调查笔录、高青县人民政府高政发【2014】14号《关于调整高青县人民政府安全委员会的通知》、高青县安全生产委员会办公室高安办发【2015】14号《关于开展夏季安全生产大检查的通知》、照片一组，证实原告燃气经营许可证已被吊销，且其液化气存储充装装置已被拆除，其于2016年6月13日提出的申请应按新建项目提供申报材料；第三组证据，原告提交的《关于申领<燃气经营许可证>的请示》、住建局《关于高青县黑里寨液化气站申领<燃气经营许可证>的初审意见》、高青县人民政府高政复决字（2016）17-1号行政复议决定书及送达回证，证实住建局作出《初审意见》程序合法；第四组证据，《城镇燃气管理条例》第五条、《山东省燃气管理条例》第三条、《山东省燃气经营许可管理办法》第四条、《淄博市燃气管理条例》第四条、高青县机构编制委员会高机编【2012】1号《高青县机构编制委员会关于经济开发区管理委员会、芦湖街道办事处机构整合调整等机构编制的通知》，证明被告住建局作出《初审意见》主体适格；第五组证据，《城镇燃气管理条例》第十五条第一款、《山东省燃气管理条例》第九条、《山东省燃气管理经营许可办法》第七条第一款、《淄博市燃气管理条例》第十条，证明住建局作出的《初审意见》于法有据。二、规范性文件审查证据：1-3号证据，《城乡建设档案密级划分暂行规定》第二十八条和第二十九条、《建设工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》（建办[1997]49号）第三条第三款、淄博市城建档案和地下管线管理处对《关于燃气发展专项规划保密工作管理事项的请示》的答复函，证实《燃气规划》属于国家秘密事项。4-7号证据，《城镇燃气管理条例》第八条、《山东省燃气管理条例》第七条、《淄博市燃气管理条例》第八条、《山东省燃气专项规划编制技术规定》第三条，证实住建局修订燃气发展规划、县政府批准燃气专项规划主体适格。8号证据，淄政办发［2015］26号《淄博市人民政府办公厅关于进一步加强液化石油气安全管理工作的意见》，证实高青县人民政府调整本行政区域内的燃气发展规划的主体适格。9号证据，城乡规划编制资质证书，证实山东建大建筑规划设计研究院符合进行燃气发展专项规划编制的资质要求。10-11号证据，《高青县燃气发展专项规划（修编）》（2012-2020年）说明书和基础资料汇编、《高青县燃气发展专项规划（修编）》（2012-2020年）文本、图集，证明该规划内容合法。12-18号证据，住建局关于对《高青县燃气发展专项规划（2012-2020年）》进行修编的请示、高青县人民政府关于同意对《高青县燃气发展专项规划（2012-2020年）》进行修编的批复、山东省住房和城乡建设厅鲁建燃热函［2016］03号关于成立《山东省燃气安全技术和管理专家库》的通知（附专家名单）、《高青县燃气发展专项规划（修编）》（2012-2020）专家评审意见、住建局关于申请批复《高青燃气发展规划（修编）的请示》、高青县人民政府高政字（2016）5号关于《高青燃气发展专项规划（修编）》的批复、淄博市公用事业管理局关于同意《高青县燃气发展专项规划（修编）（2012-2020年）》备案的通知，证实《燃气规划》编制程序合法。
被告县政府辩称，一、行政复议决定书认定事实清楚、证据确凿。原告因不服住建局2016年6月20日作出的《初审意见》，于2016年7月12日提出行政复议申请并提交了相应证据。县政府依法受理后，住建局在法定期限内向县政府提交了相应证据材料。经审理后认定，原告于2010年3月9日取得《燃气经营许可证》，2013年该许可证被淄博市公用事业管理局吊销。2016年6月13日，原告向被告住建局提交了《关于申领<燃气经营许可证>的请示》，2016年6月20日，住建局作出《关于高青县黑里寨液化气站<燃气经营许可证>的初审意见》，并于2016年6月29日向原告送达。因此，高政复决字【2016】17号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿。二、行政复议决定适用法律依据正确。根据《山东省燃气经营许可管理办法》第七条第一款及《淄博市燃气管理条例》第十条之规定，申请燃气经营许可和新建、改建、扩建燃气工程项目应当符合燃气发展规划要求。本案中，原告拟申领《燃气经营许可证》的液化石油气充装站位于高青县黑里寨镇黑三村。从《燃气规划》可知，在此位置并未规划液化石油气充装站。被告住建局以此认定原告所申请办理《燃气经营许可证》的工程项目不符合高青县燃气发展规划，适用依据正确。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出维持被告住建局作出的《关于高青县黑里寨液化气站<燃气经营许可证>的初审意见》的行政复议决定，适用法律依据正确。三、行政复议决定程序合法。依照《中华人民共和国行政复议法》及相关法律、法规的规定，对原告的行政复议申请进行立案，并将受理通知书及提出答复通知书依法向原告及住建局送达；根据原告陈述的事实及证据和住建局答复的事实及证据归纳案件争议焦点，依法依规进行审理，并将行政复议决定书依法向当事人送达。因此，原告所诉不能成立，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
针对原告提出的规范性文件合法性审查申请，县政府辩称，一、县政府依法批准燃气规划和调整本行政区内燃气发展规划主体适格。根据《城镇燃气管理条例》第八条、《山东省燃气管理条例》第七条、《淄博市燃气管理条例》第八条、《山东省燃气专项规划编制技术规定》第三条之规定，县政府依法批准由住建局依法修订《燃气规划》主体适格。根据淄政办发［2015］26号《淄博市人民政府办公厅关于进一步加强液化石油气安全管理工作的意见》，各区县可根据实际需要，科学制定本区县液化气站点布局规划，依法逐步取缔规模小、人员不到位、管理不规范的液化气充装站点，整合液化气市场。二、县政府依法批准《燃气规划》的程序合法。1、2016年1月4日，被告住建局依据淄政办发［2015］26号《淄博市人民政府办公厅关于进一步加强液化石油气安全管理工作的意见》要求，根据高青县实际需要，依法向县政府申请对《高青县燃气发展专项规划（2012-2020年）》进行修编。2016年1月5日，县政府经研究，同意对《高青县燃气发展专项规划（2012-2020年）》进行修编。2、《高青县燃气发展专项规划（修编）》由拥有城乡规划编制甲级资质的山东建大建筑规划设计研究院规划设计，符合《山东省燃气专项规划编制技术规定》第六条，承担城市燃气专项规划编制的单位必须具有相应城市规划及燃气专业设计资质之规定。3、2016年2月15日，淄博市公用事业管理局主持召开《高青县燃气发展专项规划（修编）》（2012-2020）专家评审会，高青县住建局、高青县质监局、高青县公安消防大队等有关部门参加了会议。由山东省住房和城乡建设厅成立的《山东省燃气安全技术和管理专家库》中淄博绿博燃气有限公司、淄博港华燃气有限公司、淄博华润燃气有限公司等单位的专家组成了专家组，对规划修编内容进行了审查、质询，形成了专家评审意见，符合《山东省燃气专项规划编制技术规定》第十二条“燃气专项规划应当经过燃气行政主管部门组织专家进行专业审查”之规定。4、2016年2月16日，住建局提交《关于申请批复<高青燃气发展专项规划（修编）>的请示》，按照《城镇燃气管理条例》、《山东省燃气管理条例》、《淄博市燃气管理条例》的规定，将《燃气规划》报请本级人民政府审批；2016年2月24日，县政府作出高政字（2016）5号关于《燃气规划》的批复，同意将该规划作为高青县燃气建设管理的依据。5、2016年3月1日，淄博市公用事业管理局关于同意《燃气规划》备案的通知。因此，县政府批准《燃气规划》的程序合法。三、《燃气规划》的内容合法。《燃气规划》共两册，一册为《高青县燃气发展专项规划（修编）》（2012年-2020年）说明书、基础资料汇编，一册为《高青县燃气发展专项规划（修编）》（2012年-2020年）文本、图集。该规划说明书、基础资料汇编部分符合《山东省燃气专项规划编制技术规定》第九条“编制燃气专项规划需收集的基础资料”之要求；该规划文本、图集符合《山东省燃气专项规划编制技术规定》第十条关于规划文本应包括内容的规定。因此，《燃气规划》的内容合法。综上，原告请求对《燃气规划》合法性进行审查的理由不能成立，且《燃气规划》系依法修订，合法合规。
被告县政府提供了以下证据、依据：一、《初审意见》证据：第一组证据，行政复议申请书、原告营业执照及经营者身份证明、《燃气经营许可证》（已吊销）、淄博市公安局《建筑设计防火审核意见书》（1996.11.19）、高青县公安局《易燃易爆化学物品消防安全审核意见书》（1997.7.23）、行政复议书、淄博市公用事业管理局《关于对淄博SK能源有限公司等三十八家液化石油气经营企业吊销<燃气经营许可证>的通知》、《高青县黑里寨镇液化气站关于申领<燃气经营许可证>的请示》、住建局《关于高青县黑里寨液化气站申领<燃气经营许可证>的初审意见》，证明被告县政府认定事实清楚，证据确凿。第二组证据，《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十条、第十七条、第二十三条、第二十八条第一款第（一）项，证明适用法律正确。第三组证据，行政复议申请立案审批表、受理案件通知书及送达回证、提出答复通知书及送达回证、行政复议决定延期审批表、行政复议决定延期通知书及送达回证、复议决定书审批表、复议决定书及送达回证，证明复议决定书程序合法。二、规范性文件审查证据：1-5号证据，《城镇燃气管理条例》第八条、《山东省燃气管理条例》第七条、《淄博市燃气管理条例》第八条、《山东省燃气专项规划编制技术规定》第三条、淄政办发【2015】26号《淄博市人民政府办公厅关于进一步加强液化石油气安全管理工作的意见》，证明住建局修订燃气规划、县政府批准燃气专项规划主体适格。6-12号证据，高青县住房和城乡建设局关于对《高青县燃气发展专项规划（2012-2020）》进行修编的请示、高青县人民政府关于同意对《高青县燃气发展专项规划（2012-2020）》进行修编的批复、山东省住房和城乡建设厅鲁建燃热函【2016】03号关于成立《山东省燃气安全技术和管理专家库》的通知（附专家名单）、《高青县燃气发展专项规划（修编）》（2012-2020）专家评审意见、高青县住房和城乡建设局关于申请批复《燃气规划》的请示、高政字（2016）5号高青县人民政府关于《燃气规划》的批复、淄博市公用事业管理局关于同意《燃气规划》备案的通知，证明《燃气规划》修编程序合法。
经庭审质证，各方当事人举证、质证意见如下：
原告对被告住建局提供的证据：第一组证据，对1、3号证据真实性无异议，对2、4号证据真实性有异议，认为1号证据发布的时间为2015年12月31日，是原告申请办证之后，且该证据内容要求科学制定本区县液化气站点规划，并要求扩大其范围，没有要求变更或废止原规划，也没有要求取缔原已建设的液化气站。2号证据，落款处无任何印章或签字，后面所附的评审专家名单不符合要求，按照规定评审专家应当由燃气、规划、消防、环保等专家组成，但名单上的三位都是燃气公司的工作人员，且对他们的身份也无法确认，从签名来看明显是一个人的笔迹。3号证据，批准日期晚于原告申请日期，不能证明原告是新建、改建、扩建，也不能证明燃气发展专项规划的内容。4号证据，从内容和形式都不是一个完整的规划文件，不能证明《燃气规划》的规划内容。第二组证据，对3号证据的真实性和证明目的无异议，对1、2号证据真实性无异议，对4、5号证据真实性有异议，认为1号证据与本案无关，2号证据被吊销燃气经营许可证是因为工程师数量达不到标准，与是否符合规划无关。4、5号证据不真实，目前为止仅拆除了充装管道，未拆除整个充装装置。第三组证据，对1号证据证明目的有异议，原告最初申请的日期为2015年12月15日前，2016年6月13日是经复议受理申请后重复提交的申请材料，对其他证据无异议。第四组证据无异议，对被告作出的初审意见的主体适格无异议。第五组证据，对证明目的有异议，原告液化气站不属于新建、改建、扩建，被告适用法律错误。
原告对住建局提供的规范性文件审查证据：1-3号证据关联性有异议，不能证明《燃气规划》属于国家秘密。4-8号证据关联性有异议，不能证明住建局修订《燃气规划》、县政府批准《燃气规划》的主体适格，以上证据不属于法律，燃气发展专项规划的编制、修改、审批的权限及程序，应当依照宪法和法律确定。根据《城乡规划法》第十五条、第十六条的规定，县政府无权组织编制属于县政府所在地镇以外的其他镇总体规划的内容。根据《城乡规划法》第十七条规定，各类专项规划特别是基础设施和公共服务设施用地的规划是属于城镇总体规划的强制性内容。对12、13、16、17号证据有异议，不能证明修编程序合法。根据《城乡规划法》第十五条、第十六条、第十七条的规定，县政府组织编制的总体规划，应在报上一级人民政府审批前，应当先经本级人民代表大会常务委员会审议。《燃气规划》没有经过高青县人民代表大会常务委员会审议，没有经过淄博市人民政府审批。原告液化气站所在地的规划，属于镇总体规划的编制范围，应当由黑里寨镇人民政府组织编制，经镇人民代表大会审议后报县政府审批，县政府及其部门无权直接组织编制属于黑里寨镇总体规划的内容。因此，《燃气规划》修编程序是违法的。14号证据有异议。根据《山东省燃气专项规划编制技术规定》第十二条规定，审查论证专家组应当由燃气、规划、消防、环保等专家组成。被告选取的专家不符合以上规定，也没有证据证明出具过专家论证意见。15号证据有异议，该证据并非专家审查意见的文本，也不是由与会人员签字的会议纪要，不能证明有专家评审意见，落款处没有任何印章和签字，文后所附的评审专家名单不符合《山东省燃气专项规划编制技术规定》第十二条的要求。18号证据有异议，只能证明已备案，不能证明编制审批程序符合法律规定。
原告对被告县政府提供的证据：第一组证据，1-5号证据真实性无异议，对6号证据有异议，不能证明行政复议决定事实清楚；对7号证据有异议，与本案事实无关；对8号证据有异议，没有看到住建局提交的高青县燃气发展专项规划；对9号证据无异议，但需要说明原告申请办证的时间是2015年12月15日之前。第二组证据，被告住建局在行政复议中没有提供原告液化气站属于新建、改建、扩建的证据，也没有提供《燃气规划》，行政复议决定没有查清事实，应当适用《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项或第（四）项的规定，决定撤销《初审意见》并应责令住建局重新作出初审意见，因此，县政府适用法律错误。对第三组证据证明目的和真实性无异议，对复议程序合法无异议。
二被告对原告提供的证据：1号证据未提供原件，真实性有异议。2、3号证据真实性无异议，但被告认为二证据与本案无关联，因为该证据系原告2010年申请办证时提交的材料，现原告的燃气经营许可证已被吊销，原来提供的材料与本案无关联。4号证据真实性无异议，但与本案无关。5号证据已被吊销，现不能作为证据使用，没有证明力。6号证据系其在2010年申请办证时提交，与本案无关联。7、8号证据，对真实性无异议，所涉及的内容已经高青县人民政府高政复决字【2016】1号行政复议决定书处理完毕，不属于本案审理的内容，与本案无关联。9号证据，对真实性无异议，对证明的内容有异议，被告已经举证证明高青县现行有效的燃气发展专项规划。10号证据，真实性无异议，但认为与本案无关，不能证明原告主张。11号证据，该证据不属于难以取得的证据，原告应当在证据交换时予以提交，原告当庭提交上述证据违反证据举证规则，原告也没有具体提供照片中涉及单位是否具有燃气经营许可证，单靠照片无法证明规划违法。12号证据，能够证明《燃气规划》属于专项规划，应属于秘密级国家秘密。
本院对上述证据认证如下：
被告住建局提供的证据：第一组证据，能够证实被告县政府根据需要制定燃气发展专项规划且经过专家评审以及县政府审批、在黑里寨镇并未规划液化气站点，该组证据真实存在，来源合法，与本案有关联性，对待证事实具有证明力，确认为有效证据。第二组证据，1号证据真实存在，来源合法，与本案有关联性，能够证实高青县黑里寨镇液化气站的燃气经营许可证于2013年6月被淄博市公用事业管理局吊销，且原告对其真实性无异议，确认为有效证据。2-5号证据，与本案无关联性，在本案中确认为无效证据。第三组证据，1号证据能够证实原告的申请情况，真实存在，来源合法，与本案有关联性，对待证事实具有证明力，确认为有效证据。2号证据系本案争议的行政行为，其效力不作单独确认。3号证据，真实存在，来源合法，与本案有关联性，对待证事实具有证明力，确认为有效证据。第四组证据，为现行有效的法规、文件，能够证实被告住建局受理原告申请并作出初审意见主体适格，且原告对其无异议，确认为有效证据。第五组证据，为现行有效的法规、规范性文件，1、3号证据，与本案相关，适用于本案，确认为有效证据，2、4号证据与本案无关联性，不适用于本案。
被告住建局提供的规范性文件审查证据：1-3号证据，真实存在，来源合法，与本案有关联性，确认为有效证据。4-8号证据，能够证实住建局修订燃气规划、县政府批准燃气规划主体适格，且真实存在，来源合法，与本案有关联性，确认为有效证据。9号证据，被告住建局未在庭审中举证，对其效力不作确认。10-11号证据，系本案争议规范性文件，对其效力不作单独确认。12-18号证据，能够证实燃气发展规划修编经过的各项程序，且真实存在，来源合法，与本案有关联性，确认为有效证据。
被告县政府提供的证据：第一组证据，能够证实原告提起行政复议以及提交证据的情况、被告住建局进行答复以及提交证据的情况，且真实存在，内容合法，与本案有关联性，确认为有效证据。第二组证据，能够证实县政府具有复议权限以及复议决定书的适用法律情况，且为现行有效的法律，确认为有效证据。第三组证据，能够证实县政府行政复议决定的作出程序，其真实存在，内容合法，与本案有关联性，且原告对其无异议，确认为有效证据。对于被告县政府提交的规范性文件审查的证据，因未在庭审中进行质证，对其效力不作确认。
原告提供的证据：1号证据，原告提供的是复印件，未能提供原件，且被告住建局对其真实性有异议，其真实性无法确认，确认为无效证据。2-4号证据，真实存在，来源合法，虽二被告对其真实性无异议，但与本案原告申请燃气经营许可证没有关联性，确认为无效证据。5号证据，能够证实原告自2010年3月9日取得燃气经营许可证，真实存在，来源合法，与本案有关联性，确认为有效证据。6-8、10号证据，真实存在，来源合法，但与本案无关联性，确认为无效证据。9号证据，系地方规范性文件，且现行有效，与本案有关联性，确认为有效证据。11-12号证据，真实存在，来源合法，与本案有关联性，虽在庭审中提出，但却是在本院指定的证据交换之日提出，并不违反《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条的规定，确认为有效证据。
经审理查明，高青县黑里寨镇液化气站于2010年3月9日取得《燃气经营许可证》，2013年5月10日该许可证被淄博市公用事业管理局吊销。2016年6月13日，原告高青县黑里寨镇液化气站向被告高青县住房和城乡建设局提交了《关于申领<燃气经营许可证>的请示》，申请办理液化石油气充装站的《燃气经营许可证》，高青县住建局于2016年6月20日作出《关于高青县黑里寨液化气站申领<燃气经营许可证>的初审意见》，认定：申领《燃气经营许可证》的液化石油气充装站位于黑里寨镇黑三村。在高青县政府2016年2月24日批准实施的《高青县燃气发展专项规划（修编）》中，没有在此位置规划液化气充装站，根据《山东省燃气经营许可管理办法》第七条第一款“申请燃气经营许可应当符合燃气发展规划要求”和《淄博市燃气管理条例》第十条“新建、改建、扩建燃气工程项目应当符合燃气发展规划”的规定，在该位置建设液化气充装站不符合《高青县燃气发展专项规划（修编）》的要求。2016年6月29日被告住建局向原告高青县黑里寨镇液化气站送达了该《初审意见》。原告高青县黑里寨镇液化气站不服，向高青县政府提起复议，高青县政府于2016年9月29日作出了维持《初审意见》的复议决定。
另查明，被告高青县人民政府于2017年4月25日撤销了高政复决字【2016】17号复议决定书，并于2017年5月12日作出高政复决字【2017】3号复议决定书，决定撤销被告住建局作出的《关于高青县黑里寨液化气站<燃气经营许可证>的初审意见》。2017年6月6日，被告高青县人民政府将上述撤销复议决定书及高政复决字【2017】3号复议决定书送达本院。
本院认为，行政机关作出行政行为应当认定事实清楚，对当事人的提出的行政许可申请，应当进行认真审查，依申请给予书面答复。原告高青县黑里寨镇液化气站于2010年3月9日取得《燃气经营许可证》，2013年5月10日该许可证被淄博市公用事业管理局吊销。2016年6月13日原告申请办理液化气充装站《燃气经营许可证》，而非申请在此建设液化气充装站，被告住建局认定原告在该位置建设液化气站，属于认定事实不清，主要证据不足。
原告向被告县政府申请复议后，县政府经审查，依法予以受理，经向原告送达受理通知书、向被告送达答复通知书、书面审查原被告提交的全部材料、依法延期、审批等程序，作出复议决定书，并依法予以送达，其程序合法。但县政府认定原告为新建、改建、扩建燃气工程项目与原告申请的事项不一致，属于认定事实不清，主要证据不足。
关于《初审意见》可诉性的问题。对于须经下级行政机关初审上报，然后由上级行政机关审批后作出的行政许可，一般情况下，下级行政机关的初审意见是行政机关内部程序性行政行为，是阶段性的，是不可诉的。但是，如果下级行政机关初审意见否定了相对人的申请，将导致相对人无法获得行政许可的法律后果，对相对人的权利义务则产生了实际影响，下级行政机关的行为就具有可诉性。本案中，被告住建局作出的《初审意见》，认定原告的申请不符合燃气发展专项规划，且已送达原告，已经产生了外在法律效力，致使原告无法获得行政许可，对其权利义务产生了实际影响。因此，对于被告住建局认为《初审意见》不具有可诉性的观点，本院不予采信。
关于《高青县燃气专项规划（修编）》合法性审查的问题。本案中，被告住建局依据《高青县燃气专项规划（修编）》作出的《初审意见》认定的事实没有回应原告申请的燃气经营许可证，因此，原告要求对《高青县燃气专项规划（修编）》进行规范性文件合法性审查的理由不能成立，本院不予支持。
关于原告要求判决被告住建局重新作出行政行为的问题。根据《山东省燃气经营许可管理办法》第五条第二款“前款规定外的管道燃气经营企业、CNG常规站及子站、LPG加气站、液化石油气储配灌装站，以及其他各类燃气供应站点的燃气经营企业，由设区的市燃气管理部门审批发证。”被告住建局并不具有审批、颁发燃气经营许可证的法定职权。因此，原告要求被告住建局重新作出行政行为的理由不能成立，本院不予支持。
本案审理期间，被告县政府撤销了涉案的《关于高青县黑里寨液化气站燃气经营许可证的初审意见》和县政府高政复决字【2016】17号复议决定书，改变了原行政行为，因此，再行撤销已无必要。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项、第七十九条和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
一、确认被告高青县住房和城乡建设局2016年6月20日作出的《关于高青县黑里寨液化气站燃气经营许可证的初审意见》违法；
二、确认被告高青县人民政府作出的高政复决字【2016】17号行政复议决定书违法；
三、驳回原告高青县黑里寨镇液化气站的其他诉讼请求。
案件受理费50.00元，由被告高青县住房和城乡建设局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省淄博市中级人民法院。
审 判 长 张 洪
代理审判员 李向民
人民陪审员 李 杰
二〇一七年六月二十七日
书 记 员 许 咪