广东省佛山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤06行终22号
上诉人（原审被告）佛山市禅城区张槎街道办事处，住所地广东省佛山市禅城区。
法定代表人颜雪锋，主任。
委托代理人闲莹，该街道办事处工作人员。
委托代理人刘嘉惠，广东昊法律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）佛山市禅城区张槎街道下朗股份合作经济联合社，住所地广东省佛山市禅城区。
负责人江润锦，董事长。
委托代理人何定华，广东循理律师事务所律师。
委托代理人林建定，广东循理律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）佛山市禅城区张槎街道下朗红星股份合作经济社，住所地广东省佛山市禅城区。
负责人招成炽，董事长。
委托代理人何定华，广东循理律师事务所律师。
委托代理人林建定，广东循理律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）招球，女，住广东省佛山市禅城区。
委托代理人杨景翔，广东宝慧律师事务所律师。
委托代理人吴振山，广东宝慧律师事务所实习律师。
原审被告佛山市禅城区人民政府，住所地广东省佛山市禅城区。
法定代表人孔海文，区长。
委托代理人曹青恒，该政府工作人员。
委托代理人李毅骅，该政府工作人员。
上诉人佛山市禅城区张槎街道办事处（以下简称“张槎街道办”）、佛山市禅城区张槎街道下朗股份合作经济联合社（以下简称“下朗经联社”）、佛山市禅城区张槎街道下朗红星股份合作经济社（以下简称“红星经济社”）因与被上诉人招球及原审被告佛山市禅城区人民政府（以下简称“禅城区政府”）乡（镇）政府行政处理一案，不服佛山市顺德区人民法院(2016)粤0606行初564号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审判决经审理查明，招球原是佛山市禅城区张槎街道办事处下朗红星小组村民，于1964年3月出生，户口原属于农业性质，1992年4月与招某某（户口属非农业）登记结婚。招球于2001年6月4日将户口由张槎下朗管理区迁到佛山市禅城区，于2014年5月26日再迁至佛山市禅城区。
2016年3月17日，招球向张槎街道办提出申请，请求张槎街道办作出行政处理决定，责令下朗经联社及红星经济社确认其原始股东资格。张槎街道办于2016年5月13日作出禅张街行决[2016]第8号《行政处理决定书》，认为根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款及下朗村两级经济组织于2008年修订的《章程》第十五条第（一）项的规定，招球的户口在下朗村两级经济组织实行股权固化时（2008年8月31日）已迁离，不符合上述法规和章程的规定，不具有下朗村两级经济组织的股东资格，决定对招球提出确认其在下朗经联社及红星经济社的股东资格的申请不予支持。其后，张槎街道办将上述《行政处理决定书》分别送达给招球及下朗经联社、红星经济社。招球不服，于2016年6月6日向禅城区政府申请行政复议，禅城区政府于同日受理后，向张槎街道办发出《提出行政复议答复通知书》。张槎街道办于2016年6月17日向禅城区政府提交了《行政复议答辩状》及相关证据材料。经审理，禅城区政府于2016年7月12日作出禅城府行复[2016]122号《行政复议决定书》，维持张槎街道办于2016年5月13日作出的禅张街行决[2016]第8号《行政处理决定书》。其后，禅城区政府分别向招球、张槎街道办送达了上述《行政复议决定书》。招球仍不服，提起行政诉讼。
另查明，佛山市禅城区张槎街道办下朗村于1994年开始实行合作经济股份制，1994年制定的《张槎镇下塱管理区合作经济股份制章程》对股东资格、股份等重大事项作出了规定，其中第二章关于“股东资格的核定”第六条规定：“公司股东的范围及对象：原则上按1994年6月底本区（村）在册的农业人口为有权享受股东资格。做到既尊重历史，又照顾现实”。
再查明，佛山市禅城区委、区政府《批转佛山市禅城区农业局关于进一步深化农村股份合作制改革意见的通知》（禅发[2003]57号）规定：“各村在第一次界定股东资格前已经出嫁、当时户口仍然留在本村的‘外嫁女’，从本文颁发之日的当年起享有股东资格和股份分配（如有违反计划生育政策的，按当时的计生政策和所在村的《股份制章程》的有关规定进行处理后才能享受股份分红），她们应占有的股份份额按各村《股份制章程》规定予以确定。……”。
一审法院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、第（六）项的规定，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利，以及保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利，是镇人民政府的法定职权。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条的规定，农村集体经济组织依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。本案中，张槎街道办在收到招球的申请后，经调查核实，根据相关法律、法规的规定作出涉案行政处理决定，并依法向招球和下朗经联社及红星经济社送达《行政处理决定书》，程序合法。禅城区政府作为县级以上地方人民政府，对招球不服张槎街道办作出的行政处理决定提起的行政复议申请有权依照《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定作出行政复议决定。禅城区政府受理招球的复议申请后向张槎街道办发出《提出行政复议答复通知书》，对案件进行审理后在法定期限内作出《行政复议决定书》并送达给招球及张槎街道办，程序合法。
关于张槎街道办作出的禅张街行决[2016]第8号《行政处理决定书》是否合法的问题。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定”；佛山市禅城区委、区政府《批转佛山市禅城区农业局关于进一步深化农村股份合作制改革意见的通知》属于佛山市禅城区政府针对农村集体经济组织成员中的妇女成员资格认定、合法权益保护等问题的专门性规范性文件，在禅城区范围内具备效力，在认定妇女农村集体经济组织成员资格以及权益保护时，应当从其规定。该通知明确指出，各村在第一次界定股东资格前已经出嫁、当时户口仍然留在本村的‘外嫁女’，从本文颁发之日的当年起享有股东资格和股份分配；另外，下朗村1994年制定《合作经济股份制章程》第一次对股东资格进行界定，该章程第六条规定，1994年6月底本村在册的农业人口有权享受股东资格。现查明，招球原为下朗红星村农业人口，2001年6月4日才将户口迁出，符合上述禅发[2003]57号文及下朗村1994年《章程》的有关规定，符合原始股东资格条件，应当认定为下朗经联社及红星经济社的集体经济组织成员。
《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条规定：“农村集体经济组织在乡（镇）、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督……”，第八条规定：“农村集体经济组织章程应当符合法律、法规、规章的规定……”，第九条规定：“农村集体经济组织的最高权力机构是成员大会。凡涉及成员切身利益的重大事项，必须提交成员大会讨论决定……”。根据上述规定，下朗经联社及红星经济社有权通过其成员大会制定和修改章程、决定涉及成员切身利益的重大事项，但修改和决定的内容不得违反法律、法规、规章的强制性规定，否则应被视为无效。下朗经联社及红星经济社2008年《章程》第十五条第（一）项将“外嫁女”的股东资格作出限制性规定，违背了法律法规的规定，侵害了农村集体经济组织中妇女的合法权益，不能作为认定招球是否具有下朗经联社及红星经济社股东资格的依据。
对于招球请求确认其从1994年第一次界定股东资格时起即是下朗经联社及红星经济社的原始股东资格并享有股份权分红等福利待遇的权利的主张，经审查，人民法院审理行政案件是依照法律、法规、参照规章，履行对行政机关的司法监督职责，主要是对行政机关有无履行法定职责及其行政行为的合法性进行审查，而不能代替行政机关履行事实认定，作出处理或者处罚决定等行政职责。本案中，是否确定招球的原始股东资格及享有股权收益等福利待遇的权利依法应属于张槎街道办对下朗经联社及红星经济社的自治行为进行监督的范围，不属于人民法院行政审判直接调整的范畴，故对招球的该请求，不予支持。
综上所述，张槎街道办作出的禅张街行决[2016]第8号《行政处理决定书》对招球请求确认其在下朗经联社及红星经济社的股东资格的申请不予支持，适用法律、法规错误，依法应予撤销。禅城区政府作出的禅城府行复[2016]122号《行政复议决定书》复议程序合法，但决定维持了适用法律、法规错误的《行政处理决定书》，依法亦应当撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第一款、第二款及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，作出判决：一、撤销张槎街道办作出的禅张街行决[2016]第8号《行政处理决定书》。二、撤销禅城区政府作出的禅城府行复[2016]122号《行政复议决定书》。三、张槎街道办应当在一审判决发生法律效力之日起60日内对招球2016年3月17日的申请重新作出行政处理。四、驳回招球的其他诉讼请求。
上诉人张槎街道办上诉称，一、张槎街道办作出的案涉行政处理决定书事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，程序正当。二、根据《广东省农村集体经济组织管理规定》、《张槎镇下朗管理区合作经济股份制章程》（以下简称“《章程》”）等法律法规、政策文件和村规民约的规定，招球不符合下朗村两级经济组织的股东资格。下朗村于1994年实行农村股份合作制改革，1994年8月制定了《章程》。招球在当时不符合《章程》第八条第2款关于股东资格认定的规定。招球在2008年8月31日下朗村两级经济组织实行股权固化时已迁离下朗村，因此不符合《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款及2008年重新修订的《章程》第十五条第（一）项的规定，不能确认其股东资格。综上，请求二审法院支持上诉人的请求，维持上诉人依法作出的行政处理决定。
上诉人下朗经联社及红星经济社上诉称，一审判决认定事实不清，适用法律错误。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款的规定，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按组织章程规定，经社委或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格。上诉人2008年《章程》是对1994年《章程》的修改，且已经过张槎街道办的审查与备案，符合法律法规的规定。根据相关法律法规的规定，集体经济组织实行民主管理，有权决定集体组织的重大经营问题，因此，对于股东资格的认定，应按照2008年《章程》的规定，被上诉人招球已于2001年6月4日将户口迁出，不应给予其原始股东资格。综上，请求二审法院撤销原判，依法予以改判。
被上诉人招球答辩称，一、招球依法具有两级集体经济组织成员资格，一审认定事实清楚准确。二、张槎街道办作出的案涉《行政处理决定书》及禅城区政府作出的案涉《行政复议决定书》违反法律强制性规定，一审依法撤销，适用法律正确。1994年《章程》第八条将外嫁女及其子女的股东成员资格排除在外，明显违背法律、法规、规章的强制性规定，应被视为无效，不能作为下朗经联社和红星经济社确认招球不享有其经济组织股东资格及福利待遇的依据。同时，禅发[2003]57号文属于佛山市禅城区政府针对农村集体经济组织成员中的妇女成员资格认定、合法权益保护等问题的专门规范性文件，在禅城区范围内具备效力。在认定妇女农村集体经济组织成员资格以及权益保护时应当从其规定。综上，请求二审法院驳回上诉、维持原判。
原审被告禅城区政府答辩称，其同意上诉人张槎街道办的上诉意见。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条和《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条的规定，张槎街道办具有保障本行政区域内农村集体经济组织成员平等权益的法定职责。对于招球提出确认其下朗经联社及红星经济社原始股东资格的请求，张槎街道办依法作出本案所诉之禅张街行决[2016]第8号《行政处理决定书》并送达当事人，其执法主体适格，程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十三条的规定，禅城区政府作为张槎街道办的上一级地方人民政府，对张槎街道办作出的行政处理决定依法享有行政复议职权。本案中，禅城区政府受理招球的行政复议申请后，于受理当天向招球送达《行政复议受理通知书》，并于受理之日起七日内向张槎街道办发送《提出行政复议答复通知书》；在调查核实本案事实后，于法定期限内作出禅城府行复[2016]122号《行政复议决定书》并依法送达双方当事人，其复议机关主体适格，程序合法。
佛山市禅城区委、区政府《批转佛山市禅城区农业局关于进一步深化农村股份合作制改革意见的通知》（禅发[2003]57号）规定：“各村在第一次界定股东资格前已经出嫁、当时户口仍然留在本村的‘外嫁女’，从本文颁发之日的当年起享有股东资格和股份分配”。而下朗村两级经济组织于2008年修订的《章程》第十五条第（一）项将享有股东资格的“外嫁女”的条件限缩为“在第一次界定股东资格前已经出嫁、当时其户口在本村至2008年8月31日止未曾迁移出本村”，违背了上述禅发[2003]57号的规定。禅发[2003]57号文是禅城区政府针对农村集体经济组织成员中妇女成员的资格认定、合法权益保护等问题发布的规范性文件，属于县级人民政府的规范性文件，在佛山市禅城区范围内具有效力。当县级人民政府的规范性文件与《2008年章程》的相关规定不一致时，按照《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款的规定，应当优先适用规范性文件的规定。据此，依照禅发[2003]57号文的规定，招球因在下朗村1994年第一次界定股东资格时持有当地户口，应当享有下朗经联社及红星经济社的股东资格。招球请求确认其下朗经联社及红星经济社原始股东资格并享有股份权分红等福利待遇的权利的主张不属于行政诉讼的审理范畴，一审法院对此已充分阐述，本院不再赘述。综上，本案被诉《行政处理决定书》、《行政复议决定书》适用下朗村两级经济组织2008年修订的《章程》第十五条第（一）项的规定，认定招球不具有下朗村两级经济组织的股东资格，属适用法律错误，依法应予撤销。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人佛山市禅城区张槎街道办事处负担25元，上诉人佛山市禅城区张槎街道下朗股份合作经济联合社、佛山市禅城区张槎街道下朗红星股份合作经济社负担25元。
本判决为终审判决。
审 判 长 王咏章
代理审判员 黄春英
代理审判员 温颖聪
二〇一七年三月十五日
书 记 员 黄宁晖