吉林省扶余市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）吉0781行初15号
原告扶余市中合新农市场置业有限公司，住所地扶余，统一社会信用代码。
法定代表人陈良峰，董事长。
委托代理人王磊，北京市尚元律师事务所律师。
被告扶余市国土资源局，住所地扶余市扶余大街360号，统一社会信用代码。
法定代表人曲占斌，局长。
委托代理人鞠宏伟，扶余市国土资源局不动产中心转移登记科科长。
委托代理人安波，北京市京翰（长春）律师事务所律师。
原告扶余市中合新农市场置业有限公司诉被告扶余市国土资源局不履行法定职责一案于2017年7月4日向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，于2017年8月17日公开开庭审理了本案。原告扶余市中合新农市场置业有限公司委托代理人王磊，被告扶余市国土资源局委托代理人鞠宏伟、安波到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，2012年8月16日，原告通过被告举办的国有土地使用权挂牌出让活动竞得宗地号（2012）515-1#地块（面积为150亩，即100009.96平方米）的土地使用权，签署了《国有土地使用权出让成交确认书》。2012年8月24日，双方签署《国有建设用地使用权出让合同》，并根据合同约定缴纳土地出让金人民币43210000.00万元。原告针对其中面积为58184.7平方米的土地取得编号为扶国用（2013）第07240406号国有土地使用权证，并将该部分土地作为兴建中国供销扶余商贸城建设项目1-15号商业楼，且已就该部分获得扶余县发展和改革局备案，取得扶余县环境保护局对该项目的环境影响报告的批复文件，取得《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建设工程施工许可证》及《商品房预售许可证》。
2014年4月29日，原告通过摘牌取得宗地号（2014）515-4#地块（面积为7836.07平方米）的土地使用权，签署《土地使用权出让成交确认书》及《建设用地使用权出让合同》，缴纳土地出让金4321044.00万元。原告将该地块作中国供销扶余商贸城第16、17、18号楼商业用地，并已获得立项批复，办理规划、建设、房屋预售等相关手续。
在原告立项、规划、审批等手续齐备的情况下，经原告多次向被告申请，被告拒不办理土地使用权登记，且拒绝为已购项目1-15号商业楼及16、17、18号楼的业主分别办理土地使用权证。被告的行为已违反相关法律规定。故请求法院判决确认被告未履行法定职责办理土地使用权登记的行为违法；判令被告依法为原告办理中国供销扶余商贸城1-15号商业楼及16、17、18号楼商铺的业主办理土地证分割手续，并颁发相应权利证书。
原告提供的第一组证据：1、《国有土地使用权出让成交确认书》，宗地编号（2012）515-1#。2、《国有建设用地使用权出让合同》，编号J03320。3、扶余市中合新农市场置业有限公司缴纳4321万元土地出让金票据。4、扶国用（2013）第07240406号《国有土地使用权证》。5、扶发改发[2012]133号《关于扶余中合新农市场置业有限公司中国供销扶余商贸城建设项目备案的通知》。6、扶发改审批[2015]58号《关于扶余中合新农市场置业有限公司中国供销扶余商贸城建设项目延期实施的通知》。7、扶环建（表）字[2012]27号《关于中国供销扶余商贸城建设项目环境影响报告表的批复》。8、扶余市（县）[2012]国土资建字第096号《建设用地批准书》。9、地字第12035号《建设用地规划许可证》。10、建字第13001号《建设工程规划许可证》。11、编号2013411001、2013411002号《建筑工程施工许可证》。12、（扶）房预售证第2013002号《商品房预售许可证》。该组证据证明原告已针对扶余商贸城建设项目，取得了1-15号商业楼土地、立项、用地规划许可、建设工程施工许可及商品房预售许可证。
第二组证据：1、《国有土地使用权出让成交确认书》，宗地编号（2014）515-4#。2、《国有建设用地使用权出让合同》，编号J2014009。3、扶余市中合新农市场置业有限公司缴纳4321044.00万元土地出让金票据。4、扶发改审批[2014]67号《关于中国供销扶余商贸城建设项目（16、17号楼）核准的批复》。5、扶发改审批[2014]143号《关于中国供销扶余商贸城建设项目（新增18号楼）核准的批复》。6、扶余市（县）[2014]国土资建字第031号《建设用地批准书》。7、地字第14015号《建设用地规划许可证》。8、建字第14032号《建设工程规划许可证》。9、建字第14044号《建设工程规划许可证》。10、编号2207242014073001《建筑工程施工许可证》。11、编号220724201504220101《建筑工程施工许可证》。12、（扶）房预售证第14038号《商品房预售许可证》。13、（扶）房预售证第14039号《商品房预售许可证》。14、（扶）房预售证第15011号《商品房预售许可证》。该组证据证明原告已针对扶余商贸城建设项目，取得了16、17、18号商业楼土地、立项、用地规划许可、建设工程施工许可及商品房预售许可证。
第三组证据：《关于扶余商贸城土地使用证分割问题的情况汇报》《关于扶余中合新农市场置业有限公司接二连三遭遇暴力事件的情况汇报》，视频光碟、视频对话文字及录音文字整理资料，证明原告向被告扶余市国土资源局提交办理产权分割登记申请。
被告辩称，一、原告起诉状所指两块土地的批准用途是批发零售用地，已享受了《国务院办公厅关于促进物流业健康发展政策措施的意见》有关地价政策，并不是房地产开发经营性用地，对其申请首次登记、转移登记的程序和要求，与房地产开发经营性用地有所不同。特别是申请转移登记前应办理土地转让审批手续，不能单纯适用《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十九条规定的一般转让程序，还应适用《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十四条规定的特别程序，即以出让方式取得土地使用权，转让房地产后，受让人改变原土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得原出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。履行该程序后，方可申请办理转移登记。《国务院办公厅关于促进物流业健康发展政策措施的意见》第八条明确规定，农产品批发市场享受工业用地地价出让后，严禁擅自改变用途从事商业性房地产开发，确需改变用途、性质或者进行转让的，应当符合土地利用总体规划并经依法批准。
二、被告已为涉案的大部分土地（1-15号商业楼）办理了首次登记，对另一块地（16-18号商铺）被告至今未接到书面申请。按照《不动产登记暂行条例》第十六条第一款规定，当事人或者其代理人应当到不动产登记机构办公场所申请不动产登记。原告至今未正式书面申请登记。同时按规定提交有关申请材料包括书面的《登记申请书》。
三、原告所诉的分割登记一般是在房地产开发经营销售房屋后，由买受人申请的登记。但原告所诉两块土地的批准用途是批发零售用地，并不是房地产开发经营性用地，其转移登记应按《不动产登记暂行条例》第十四条、第十五条第一款规定，由买卖双方共同到不动产登记机构办公场所申请不动产登记。但被告至今未接到买卖双方的申请书。
综上所述，被告不存在不履行法定职责的行为，被告的诉讼请求均不成立，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告提供的证据有（2012）515-1#地块的土地登记档案。证明2013年8月扶余市国土资源局曾经为原告所诉（2012）515-1#地块办理了土地初始登记。适用的法律依据：1、《不动产登记暂行条例》。2、《不动产登记暂行条例实施细则》。3、《中华人民共和国城市房地产管理法》。4、《城市房地产开发经营管理条例》。5、《土地登记办法》。6、国办发[2011]38号《国务院办公厅关于促进物流业健康发展政策措施的意见》。
经庭审质证，被告对原告第一组、第二组证据的真实性、合法性无异议，对证明问题需要强调的是原告起诉的土地用途是商业用地不是经营性房地产开发用地。第三组证据只证明原告和政府及有关部门商谈停留在法律层面的探讨，依据《不动产登记暂行条例》申请土地分割登记应由买卖双方向登记部门提出书面申请。原告对被告的证据真实性无异议，对证明目的有异议。认为原告诉称的涉案土地性质为商业用地，批发零售仍然归属于土地分类第一大类商业用地项下。原告通过招拍挂程序取得的土地，地价是按出让合同约定的价格，并缴纳了全部土地出让金，取得了商品房预售许可证，原告所建设的扶余商贸城是可以销售的项目。对《国务院办公厅关于促进物流业健康发展政策措施的意见》有异议，认为该文件不适用本案。
本院对上述证据认证如下：原告提交的第一组、第二组证据及被告提交的证据符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》中证据关联性、合法性、真实性的要求，可以作为认定案件事实的依据，本院予以采信。原告的第三组证据不能证明原告曾向被告提出（2012）515-1#号、（2014）515-4#地块土地登记的书面申请，与本案没有关联性，对该组证据本院不予采信。
经审理查明，2012年8月15日被告扶余市国土资源局举办国有土地使用权挂牌出让活动，原告扶余市中合新农市场置业有限公司竞得编号为（2012）515-1#地块的国有土地使用权。该地块面积为100009.96平方米，成交单价为每平方米人民币432元，总价为人民币43210000.00元。双方于8月16日签订《挂牌出让成交确认书》。2012年8月24日签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定出让土地用途为商业用地，出让年期40年。2012年9月7日扶余县发展和改革局作出扶发改发[2012]133号《关于扶余中合新农市场置业有限公司中国供销扶余商贸城建设项目备案的通知》，对扶余中合新农市场置业有限公司申报的《中国供销扶余商贸城建设项目申请表》准予备案，同意扶余中合新农市场置业有限公司在扶余县三岔河镇建设中国供销扶余商贸城项目，项目总占地面积100009.96平方米。其中，一期工程占地58454.3平方米，二期占地41555.66平方米。主要建设交易大厅、沿街市场商业楼、办公用房、场内道路及停车场、停车位等。2012年9月10日扶余县环境保护局对原告建设的中国供销扶余商贸城建设项目环境影响报告表准予批复。2012年11月26日扶余市国土资源局为原告颁发建设用地批准书，批准扶余中合新农市场置业公司建设中国供销扶余商贸城建设项目，批准用地面积100009.96平方米。扶余县住房和城乡建设局于2012年8月30日为原告颁发建设用地规划许可证，2013年6月20日为原告颁发建设工程规划许可证，2013年4月11日为原告颁发建筑工程施工许可证，2013年4月17日为原告颁发商品房预售许可证，批准中国供销扶余商贸城1-15号商业楼商品房屋公开预售，预售总建筑面积47246.54平方米，其中商铺474套，办公室67套。2013年8月6日原告缴纳（2014）515-1#地块全部土地出让金43210000.00元。2013年8月8日扶余市人民政府为原告颁发扶国用（2013）第07240406号国有土地使用权证，确认扶余中合新农市场置业有限公司为515-1-1地块58184.7平方米土地使用权人，土地用途商服，终止日期2052年8月24日。
2014年4月29日原告扶余市中合新农市场置业限公司通过被告扶余市国土资源局举办的国有土地使用权挂牌出让活动竞得编号为（2014）515-4#地块的国有土地使用权。该地块面积为7836.07平方米，成交单价为每平方米人民币551.43元，总价为人民币4321044.00元。双方于4月29日签订《挂牌出让成交确认书》。2014年5月8日签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定出让土地用途为批发零售用地，出让年期40年。2014年6月9日原告缴纳（2014）515-4#地块全部土地出让金4321044.00元。2014年5月29日扶余市发展和改革局作出扶发改审批[2014]67号《关于中国供销扶余商贸城建设项目（16、17号楼）核准的批复》，批复原告建设中国供销扶余商贸城建设项目（16、17号楼），宗地编号（2014）515-4#地块，项目占地面积7836.07平方米。2014年12月29日扶余市发展和改革局作出扶发改审批[2014]143号《关于中国供销扶余商贸城建设项目（新增18号楼）核准的批复》，批复原告在（2014）515-4#地块建设的中国供销扶余商贸城项目上新增18号楼。2014年6月20日扶余市国土资源局为原告建设的中国供销扶余商贸城项目颁发建设用地批准书，批准用地面积7836.07平方米。扶余县住房和城乡建设局于2014年5月6日为原告颁发建设用地规划许可证，分别于2014年6月30日、2014年8月4日为原告颁发建设工程规划许可证，2014年7月30日、2015年4月22日为原告颁发建筑工程施工许可证。2014年7月29日为原告颁发中国供销扶余商贸城16、17号商业楼商品房预售许可证，2015年4月27日为原告颁发中国供销扶余商贸城18号商业楼商品房预售许可证。上述事实有双方当事人的当庭陈述及原、被告提供的证据予以确认。
本院认为，《不动产登记暂行条例》第六条规定，国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作。县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。扶余市国土资源局作为本辖区内土地登记工作的法定机构，具有进行土地使用权登记的法定职权，是本案的适格被告主体。
《不动产登记暂行条例》第三条规定，不动产首次登记、变更登记、转移登记、注销登记、查封登记等，适用本条例。第十四条第一款规定，因买卖、设定抵押权等申请不动产登记的，应当由当事人双方共同申请。本案原告申请被告为原告办理中国供销扶余商贸城1-15号商业楼及16、17、18号商业楼的业主办理土地证分割登记，颁发土地使用权证书，根据上述规定，原告申请的分割登记属于《不动产登记暂行条例》第十四条第一款因买卖申请的不动产登记，应由买卖双方共同向不动产登记机构申请，原告单独申请不符合相关法规的规定。且原告虽然通过挂牌程序竞得了（2014）515-4#地块并在该地块上建设了中国供销扶余商贸城16、17、18号商业楼，但（2014）515-4#地块土地使用权还未首次登记，在（2014）515-4#地块土地使用权没有首次登记的情况下直接申请转移登记不符合相关法规规定。
《不动产登记暂行条例》第十五条第一款规定，当事人或者其代理人应当到不动产登记机构办公场所申请不动产登记。第十六条第一款规定，申请人应当提交下列材料、并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。根据上述规定，申请不动产登记申请人应到不动产登记机构办公场所并应提交登记申请书，即不动产登记申请以提交登记申请书为必备法定形式要件。本案中原告提交的申请材料是原告与扶余市人民政府及相关部门之间关于办理土地登记的座谈讨论记录及情况汇报，不是在不动产登记机构办公场所向法定登记机构提出的书面申请，原告的土地登记申请不符合法定形式，不能证明原告已经向被告扶余市国土资源局提出书面登记申请。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的。根据该条规定，本案中原告不能举证证明其已向被告提出不动产登记书面申请，故原告起诉被告不履行法定职责的诉讼请求不成立。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告扶余市中合新农市场置业有限公司的诉讼请求。
案件受理费100元，由原告扶余市中合新农市场置业有限公司承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于吉林省松原市中级人民法院。
审 判 长 吕相峰
人民陪审员 郭淑兰
人民陪审员 岳 春 华
二〇一七年八月二十七日
本件与原本核对无异
书 记 员 宋 庆 学