辽宁省北票市人民法院
民 事 判 决 书
（2017）辽1381民初587号
原告：刘新禄，男，1967年6月14日出生，满族，农民，住河北省。
委托诉讼代理人：孙世兴，河北伸正律师事务所律师。
被告：北票市东官营镇人民政府，住所地北票市。
法定代表人：吕志凡，镇长。
委托诉讼代理人：姜子安，辽宁合意律师事务所律师。
委托诉讼代理人：张淑芬，女，1973年8月26日出生，汉族，北票市东官营法律服务所法律工作者，住北票市。
原告刘新禄与被告北票市东官营镇人民政府（以下简称“东官镇政府”）买卖合同纠纷一案，本院于2017年2月28日立案受理后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告刘新禄的委托诉讼代理人孙世兴，被告东官镇政府的委托诉讼代理人姜子安、张淑芬到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。
原告刘新禄诉称，2014年5月，被告公开对北票市东官营金矿（以下简称“东官金矿”）采矿权及金矿资产对外出让招标，原告以801万元中标。2014年5月21日，被告与原告签订了《协议书》，原告除按约定将相关费用897万元全部支付给了被告外，还对金矿投入8，145，822.18元资金经营。但因被告并非金矿的所有权人，现采矿权转让未获批准，导致金矿及采矿权无法变更至原告名下，且因在东官金矿采区内有案外人的合法建筑，被告资产交付不符合法定交付方式，合同目的已不能实现，故诉至法院，要求：依法确定2014年5月21日《协议书》无效；判令被告返还合同价款897万元；判令被告赔偿原告经济损失8，145，822.18元。
被告东官镇政府辩称，双方之间签订的协议是合法有效的，原告要求确认协议无效没有法律依据，原告在诉讼中陈述购买的东官金矿与朝阳北鑫矿业有限公司（以下简称“北鑫矿业公司”）的土地使用权有重叠，这在协议中已经确认，原告是认可的，并且在原告购买东官金矿后与北鑫矿业公司就土地争议问题签订了书面协议，被告就采矿权转让问题履行了积极协助义务，并未违约，故不同意原告的诉讼请求。
本案当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织双方当事人进行了证据交换和质证，对双方当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。原告出具的第一组证据招标材料，拟证明1、被告招标事宜，2、南井口选厂车间系东官金矿资产，3、东官金矿的采矿规模年1万吨，采矿面积0.4800平方公里及采矿权范围拐点坐标，4、被告提供的采矿权所有人企业营业执照为“北票市东官营天鑫金矿”而非“北票市东官营金矿”；被告认为原告该证据证明的第4个问题不属实，在招标前天鑫金矿已更名为东官金矿。经质证，可以确认招标材料具有证明效力。
原告出具的第二组证据2014年5月21日东官金矿转让《协议书》及移交资产清册，拟证明原、被告就采矿权及资产转让的具体内容、名称及价款；被告对该组证据无异议，本院确认该组证据具有证明效力。
原告出具的第三组证据支付价款凭证，拟证明原告已履行了合同义务；被告无异议，本院确认该组证据具有证明效力。
原告出具的第四组证据2008字第120308381号国有土地使用证复印件，拟证明1、在北鑫矿业公司为使用权人的国有土地，与被告转让给原告采矿范围内有重叠部分约90亩（59940平方米），2、北鑫矿业公司，在采区范围内建造的建筑面积为733.32平米库房、102.69平米泵房、44.68平米的变电所、96.39平米冲平间、277.55平米的制氧站、684.5平米的制氧站、851.9平米的储水罐、76.7平米的变电所、41.04平米的检斤房、226平米的选厂、191.82平米老办公室、141.9平米的老食堂，均取得了房屋所有权，3、上述取得房屋所有权证的建筑物，事实上占地位置均不在2008字第120308381号国有土地使用证范围之内，而在被转让采矿权面积范围之内；被告认为就土地使用问题东官金矿与北鑫矿业公司之间土地使用权重叠问题在双方之间签订《转让协议》中已经明确，合同签订时原告无异议。经质证，可以确认2008字第120308381号国有土地使用证及相应建筑物证照不符，其地下采矿权为东官金矿采矿许可范围。
原告出具的第五组证据为《东官营金矿营业执照副本》，拟证明被告出让的东官金矿系集体企业，同时证明于合同签订之后的2015年12月4日才进行的补办；被告无异议，本院予以确认该组证据具有证明效力。
原告出具的第六组证据为2014年7月至2016年5月13册会计记账凭证，拟证明原告签订合同后支付的相关生产费用为8145822.18元；被告质证意见为该组证据与本案没有关联性。经质证，可以确认原告在2014年7月至2016年5月期间支付的相关生产费用。
被告出具的第一组证据东官金矿转让《协议书》（原告出具的第二组证据），拟证明双方所出让的标的以及双方所确认的权利义务；原告对第一组证据的客观性是认可的，对合法性不认可，这份协议是违反法律规定的，同时被告也不具有作为出售主体资质的，至于该协议里约定转让的内容这些都是认可的。经质证，本院确认该份《协议书》具有证明效力。
被告出具的第二组证据移交清单（原告出具的第二组证据），拟证明双方协议签订之后其将相关的资料以及相关的资产已经全部移交给本案原告；原告对第二组证据的关联性及客观性是不予认可的，交接清单只是部分的交接，他对不动产权利或者说采矿权交接不能体现，同时交接的部分不动产权利也没有进行变更登记，也就是说交接行为有，但是没有达到法定的交接标准。经质证，本院确认该组证据具有证明效力。
被告出具的第三组证据2014年5月30日原告与北鑫矿业公司之间签订的《协议书》，这份协议证明了被告在生产经营过程中，如何来协调其与北鑫矿业公司之间的权利义务关系；原告对第三组证据的关联性不予认可，本案主要焦点不在于被告将采矿权交付给原告之后存在北鑫矿业公司具有国有土地使用证的问题，而本案最重要的问题就在于在国有土地使用权，及转让采矿权范围之内又存在北鑫矿业公司其他的不动产所有权。经质证，可以确认原告在东官金矿转让之后，其在行使权利中，就《协议书》中第五条第5项土地使用证与采矿权证重叠问题，原告与北鑫矿业公司之间达成的解决争议的协议，该份协议书具有证明效力。
被告出具的第四组证据东官金矿出售材料档案，出具这组证据主要证明在出售金矿的采矿证和相关资产时，是按照相关程序以及经过党委会研究决定，通过正常招投标的方式将金矿进行了出售；原告认为第四组证据不具有关联性和合法性，出售集体资产应该体现政府权利来源，有什么权利去处置这个金矿，显然档案中没有这个资料，同时档案里还应该有作为采矿权人的东官营金矿在他的采矿范围之内为什么要有案外人的不动产建筑，这是一个覆盖资源的问题，覆盖资源是违法的，所以这份记录恰恰能够证明原告出售涉案标的的违法性。经质证，出售材料档案可以作为东官金矿在出售前被告作为权利主体的证据使用。
被告出具的第五组证据招标材料（原告出具的第一组证据），招投标之前被告已将整个采区的范围以及相关的资料全部都交由投标人进行审核、审查及阅读；原告对第五组证据的客观性不认可，并不能达到被告所说的已把所有的问题通过招标事宜都告诉了原告，这个招标事宜恰恰能够证实被告将重要的事实没有告诉原告，理由是根据交易习惯采矿权所有人出售采矿权，他的采矿权范围内是不会存在他项物权的，这是正常的交易习惯，同时被告作为出售人他没有明确告知他就是东官金矿的所有权人，从交易习惯来看既然发布了公告，就认为他们有权利处置，而恰恰是与之相悖的，违背交易习惯的事就应该重点表明出来。经质证，可以确认招标材料具有证明效力。
被告出具的第六组证据2008字第120308381号国有土土地使用权证复印件（原告出具的第四组证据），证明原、被告双方进行交易之后，权利义务已经转让给本案原告，如果他们对土地使用证以及其他产权证有异议，可以行使他们的权利义务；原告对该组证据的质证意见为从法律上不能认定东官营金矿采矿权人是原告，东官金矿资产的所有权也不是原告，也就是说原告根本没有在法律上取得采矿权及资产的所有权，这份证据恰恰能够证实涉案合同被告未实际履行交付义务。经质证，可以确认2008字第120308381号国有土地使用权证及相应建筑物证照不符，其地下采矿权为东官金矿采矿许可范围。
根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：2014年5月8日，被告东官镇政府公开招标，对东官金矿采矿权及金矿资产对外出让，标底确定为700万元人民币，最高中标者为中标。在被告规定的时间内，原告交纳了竞标押金100万元，并进行投标，最终原告以801万元中标。2014年5月21日，被告与原告签订了东官金矿转让《协议书》，协议具体内容为：甲方东官镇政府，乙方刘新禄身份证号：13262219670614361X，东官金矿采矿权转让和金矿资产出售事宜，经招标投标等程序，确定乙方刘新禄为金矿采矿权受让人和资产买受人。根据我国《矿产资源法》、《合同法》及相关法律法规的规定，现就金矿采矿权转让和金矿资产出售的有关事宜，甲乙双方在公开、平等和自愿的基础上，经协商双方达成如下协议：一、标的：1、采矿权：甲方转让给乙方的采矿权名称：北票市东官营金矿；采矿权的许可证号：C2100002009014120003569；采矿权所涉及的采矿区的面积是0.4800平方公里；采矿许可证的有效期2013年至2014年12月10日；采矿权发证机关：辽宁省国土资源厅。2、资产：甲方出售给乙方金矿资产（详见资产清单）。二、价款：1、乙方同意按招投标文件规定向甲方支付金矿资产出售和采矿权转让金共计捌佰零壹万元（￥8，010，000.00）。2、按招标资料的规定，乙方应向甲方支付环境治理保证金和土地复垦保证金共计玖拾陆万元（￥960，000.00）。三、付款方式：乙方已交付的100万元抵押金抵顶部分价款，其余价款（包括环境治理保证金和土地复垦保证金）于2014年5月19日16时前汇入甲方的银行帐户，银行帐号为：549220121917。四、甲方权利与义务：1、甲方有按本协议约定取得价款的权利。2、甲方于协议签订之日两天内将出售的资产及相关证明、采矿证及所有相关证照交付给乙方。3、甲方协调乙方征占地以及水电路的疏通。4、甲方协助乙方办理相关手续。5、甲乙双方在签订协议之前所涉及的债权债务由甲方负责。五、乙方的权利与义务：1、乙方受让后，有依法经营并获得收益的权利。2、乙方应按协议约定如期向甲方支付所有价款。3、签订协议后，乙方按招标资料的规定，受让后应办理采矿权转让及相关证照的变更和延续等相关手续，所需所有费用自行承担。4、乙方受让后，应按《矿产地质环境治理计划》和《土地复垦方案报告书》要求的时限质量进行治理，因治理不达标影响办理采矿证延续等，一切后果由乙方自行承担。5、乙方在经营过程中，如需在采矿区范围与北鑫矿业公司土地使用证重叠范围内开采时，由甲方协调乙方与北鑫矿业公司协商解决。6、甲方协调乙方与北鑫矿业公司相关事宜。六、未尽事宜，双方协商解决。七、此协议自双方签字之日起生效。八、此协议一式两份，甲乙双方各执一份。协议尾部有甲方印章及法定代表人崔守均签字，乙方刘新禄签字。在《协议书》签订后，原告刘新禄共向被告东官镇政府交付合同价款801万元，环境治理保证金和土地复垦保证金96万元，合计897万元。被告东官镇政府已按《协议书》约定向原告刘新禄交付了全部资产及采矿权证照。此外，原告刘新禄在2014年7月至2016年5月期间支付了相关生产费用8,145,822.18元。原告刘新禄还就其与被告东官镇政府之间签订的《协议书》第五条第5项相关争议于2014年5月30日与案外人签订了争议解决的《协议书》。
另查明，东官金矿系被告东官镇政府投资设立的集体企业，在2004年出租给朝阳天马企业集团有限公司（以下简称“天马集团”），2005年4月29日，高占奎设立个人独资企业，企业名称为北票市东官营天鑫金矿（以下简称“天鑫金矿”）。2014年4月30日，天马集团与东官镇政府签订了《解除金矿租赁合同协议书》。协议签订后，天马集团一直未注销天鑫金矿，后经被告东官镇政府与天马集团协商，天马集团注销了天鑫金矿，2015年12月4日，被告东官镇政府补办了东官金矿营业执照，现东官金矿法定代表人未变更至原告名下，采矿权人仍为东官金矿，其间原告为办理采矿权变更及相关手续，成立了北票岳丰矿业有限公司。
本院认为，原、被告间签订《协议书》的性质。双方签订的《协议书》第一段载明“东官金矿采矿权转让和金矿资产出售事宜，经招标投标等程序，确定乙方刘新禄为金矿采矿权受让人和资产买受人。”《协议书》第一部分约定了合同标的，表述为“甲方转让给乙方的采矿权名称：东官金矿，采矿权的许可证号：C2100002009014120003569，采矿权所涉面积是0.4800平方公里，采矿许可证的有效期2013年至2014年12月10日。资产：甲方出售给乙方金矿资产（详见资产清单）。”依上述《协议书》所表述的内容，双方合同标的为东官金矿采矿权和金矿资产，根据《矿业权出让转让管理暂行规定》第三条规定，探矿权、采矿权为财产权，统称为矿业权，适用于不动产法律法规的调整原则，依法取得矿业权的自然人、法人或其他经济组织称为矿业权人，矿业权人依法对其矿业权享有占有、使用、收益和处分权，采矿权转让是矿业权人对采矿权处分的行为，矿业权具有物权属性。此外，金矿资产系不动产。故此，原、被告双方当事人之间签订的《协议书》应为采矿权和资产转让合同。原、被告签订《协议书》的效力。《矿业权出让转让管理暂行规定》第四十六条规定，矿业权转让的当事人须依法签订矿业权转让合同。依转让方式的不同，转让合同可以是出售转让合同、合资转让合同或合作转让合同。转让申请被批准之日起，转让合同生效。第四十四条规定出售矿业权或者通过设立合作、合资法人勘查、开采矿产资源的，应申请办理矿业权转让审批和变更登记手续。不设立合作、合资法人勘查或开采矿产资源的，在签订合作或合资合同后，应当将相应的合同向登记管理机关备案。《探矿权采矿权转让管理办法》第十条规定，申请转让探矿权、采矿权的，审批管理机关应当自收到转让申请之日起40日内，作出准予转让或者不准转让的决定，并通知转让人和受让人。准予转让的，转让人和受让人应当自收到批准转让通知之日起60日内，到原发证机关办理变更登记手续；受让人按照国家规定缴纳有关费用后，领取勘查许可证或者采矿许可证，成为探矿权人或者采矿权人。批准转让的，转让合同自批准之日起生效。不准转让的，审批管理机关应当说明理由。依上述规定可知，采矿权转让必须向相关行政机关提出申请经国家相关行政机关审批，转让合同自批准之日起生效。本案中采矿权主体并未变更至原告名下，且双方当事人未向审批管理机关提出申请，所以双方签订的《协议书》成立。该《协议书》生效以采矿权主体变更取得行政机关批准为要件，故《协议书》中涉及采矿权变更方面的内容未生效；而该份《协议书》中涉及资产转让部分的内容属当事人真实意思表示，未违反法律、法规强制性规定，应为有效。原告主张被告并非东官金矿的所有权人以及在招标之前，及签订协议后，均未向审批管理机关提出申请，而未取得采矿权转让批准许可，导致不但东官金矿无法变更登记到原告名下，而且采矿权也无法变更到原告名下，不能实现合同目的的理由，不符合《合同法》五十二条规定的合同无效的情形，原告主张合同无效的请求本院不予支持。但原告为取得采矿权成立了岳丰公司，被告已办理了东官金矿营业执照，从贯彻《合同法》关于尽量使合同有效的立法精神角度，双方可履行采矿权变更报批手续，促使合同生效。虽然《协议书》部分有效、部分未生效，但当事人之间仍然负有遵循诚实信用原则行使权利和履行义务的责任，对于违反诚信原则导致的损失，不能按照无效合同的处理原则加以调整，而应由违约方承担赔偿责任，双方均违约的，按比例承担相应的责任。本案中原、被告签订的《协议书》需向审批管理机关提出申请，取得采矿权转让批准许可，到原发证机关办理变更登记手续，而被告只负有协助义务，因此，东官金矿采矿权转让未获批准并不是被告违约造成的，故原告主张被告赔偿其经营投入资金8,145,822.18元的诉讼请求，本院不予支持。矿产资源开采权和土地使用权是两个不同的法律关系，分别由矿产资源法律规范和土地管理法律规范进行调整，采矿权申请人取得采矿权并不以先取得土地使用权为前提，同时取得采矿权也不是当然就取得土地使用权。本案中被告通过招标方式出售的东官金矿采矿权其地表土地使用权已被案外人取得，二者之间属相互独立的使用权，且在被告招标材料及《协议书》中对这一事实均有表述，原告在与被告签订《协议书》前对此事实是明知的、认可的，在《协议书》签订后，原告与案外人就此问题签订了协议，因此，原告以“东官金矿采矿许可范围内有他人合法建筑物”为由认为被告违约、合同目的不能实现的陈述意见本院不予采纳。被告在招标材料中有东官金矿资产详细清单，对有些资产产权状态应是明知的，现原告以被告向其交付的资产不符合法定交付方式的陈述意见本院不予采纳。东官金矿原系被告投资设立的集体企业，在租赁经营后，拍卖之前，被告已与承租人签订了解除租赁关系的协议，且至起诉止无案外人向原告就东官金矿所有权主张权利，因此，原告的被告不是东官金矿所有权人的陈述意见本院不予采纳。依照《矿业权出让转让管理暂行规定》第三条、第四十六条，《探矿权采矿权转让管理办法》第十条，《中华人民共和国合同法》第四十四条、第五十二条，《关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）》第九条之规定，判决如下：
驳回原告刘新禄的诉讼请求。
案件受理费124495元由原告刘新禄负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于辽宁省朝阳市中级人民法院。
审 判 长 王学华
人民陪审员 贾玉云
人民陪审员 宋翠文
二〇一七年八月八日
书 记 员 杭 帆