安徽省滁州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖11行终21号
上诉人（原审原告）王维琴，女，1963年6月26日出生，汉族，个体工商户，住安徽省滁州市琅琊区。
委托代理人沈国云，滁州市琅琊区清流法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）滁州市琅琊区城市管理行政执法局，住所地安徽省滁州市琅琊区琅琊新路琅琊新区大厦13楼东，统一社会信用代码11341102MB0U28801K。
法定代表人杨光，该局局长。
被上诉人（原审被告）滁州市城市管理行政执法局，住所地安徽省滁州市琅琊区天长东路183号，组织机构代码74676112-1。
法定代表人李大权，该局局长。
上述两被上诉人共同的委托代理人周大伟，安徽苏滁律师事务所律师。
上诉人王维琴因与被上诉人滁州市琅琊区城市管理行政执法局（以下简称琅琊区行政执法局）、滁州市城市管理行政执法局（以下简称滁州市行政执法局）城市管理行政处罚及行政复议一案，不服安徽省滁州市琅琊区人民法院作出的（2016）皖1102行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年3月22日立案受理后，依法组成合议庭，于2017年4月12日公开开庭审理了本案。上诉人王维琴的委托代理人沈国云，被上诉人琅琊区行政执法局负责人熊伟、滁州市行政执法局负责人朱邦超及两被上诉人共同的委托代理人周大伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：2003年，王维琴夫妇承包铁路大酒店，2003年年底，王维琴夫妇在琅琊区站北一巷口（福源旅社）二楼楼顶建设了一处泡沫夹芯板房，面积是187平方米。泡沫夹芯板房的用途是用作浴室大厅，后改造成房间作为旅社经营，王维琴夫妇在建设泡沫夹芯板房时没有取得《建设工程规划许可证》或者其他建设手续。2016年2月23日，蚌埠铁路公安处消防支队对福源旅社进行检查，以旅社外墙，屋面为泡沫夹芯板，不满足规范要求，要求王维琴将原泡沫夹芯板更换为防火岩棉夹芯板。2016年3月30日起，在没有办理相关建设手续的情况下，王维琴将该泡沫夹芯板房拆除后，以防火棉夹芯板在原址进行重新建设。2016年3月31日，琅琊区行政执法局接到举报后，对王维琴户涉嫌违法建设的案件进行了调查，对王维琴房屋进行了现场勘查、拍照，并责成王维琴停止建设，将已建成的部分自行拆除。2016年5月1日，王维琴将该房建设完成。2016年5月25日，琅琊区行政执法局对王维琴就房屋建设相关情况进行了询问。2016年5月31日，琅琊区行政执法局向王维琴送达了（琅行执）限拆决字[2016]05013号《限期拆除事先告知书》；2016年6月6日，送达了《限期拆除决定书》，并张贴了《限期拆除公告》；2016年6月13日，送达了《限期拆除催告书》。王维琴认为琅琊区行政执法局作出的限期拆除决定的行政行为，侵犯了其合法权益，于2016年6月15日向滁州市行政执法局提起行政复议。2016年6月23日，滁州市行政执法局对王维琴进行了询问，王维琴在笔录中承认2003年年底在琅琊区站北一巷口（福源旅社）二楼楼顶建设了一处泡沫夹芯板房和2016年3月31日起在站北一巷口（福源旅社）二楼楼顶以消防整改为由重新建设夹芯板房，但均未办理相关建设手续。2016年8月16日，滁州市行政执法局作出了滁行执复决字[2016]5号行政复议决定，维持了琅琊区行政执法局作出的限期拆除决定。王维琴不服，遂提起行政诉讼。
原审法院认为：综合当事人举证、质证及诉辩意见，本案争议的焦点为：琅琊区行政执法局及市行政执法局行政行为是否合法。琅琊区行政执法局是琅琊区城市管理相对集中行使行政处罚权的管理机关。其对琅琊区范围内的违法建设依法定程序作出行政处罚决定是其职责范围。本案原城市规划管理方面法律、法规和规章规定查处违法建设的职能已相对集中由城市管理行政执法局行使。现琅琊区行政执法局及市行政执法局作为本案的被告主体适格。王维琴在未取得《建设工程规划许可证》的情况下进行房屋建设，违反了法律规定，其建设的房屋属违法建设。琅琊区行政执法局依照法定程序，对王维琴作出了（琅行执）限拆决字[2016]05013号《限期拆除事先告知书》和《限期拆除决定书》，王维琴不服，申请复议，市行政执法局依法定程序作出了滁行执复决字[2016]5号行政复议决定，其限期拆除决定与行政复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2015〕9号）第九条、第十条之规定，判决：驳回原告王维琴的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王维琴负担。
王维琴上诉称：1、涉案房屋建于2003年年底，2004年房屋建成并实际投入使用，2005年经滁州市国土资源和房产管理局航拍并经滁州市人民政府备案确认，该违法行为于2004年已经终了，距作出决定时隔13年之久，不适用《行政处罚法》进行处罚；2、我国法律一般情况下没有溯及既往的效力，本案不应适用2008年实施的《城乡规划法》。综上，本案行政处罚、限期拆除行为于法无据，属适用法律错误，原审对法律如何适用问题没有作出充分说明和交代。请求二审法院撤销原判，依法改判撤销限期拆除决定和行政复议决定。
琅琊区行政执法局、滁州市行政执法局共同辩称：1、本案违法建设始于2003年年底，但一直未取得合法建房手续，违法行为并未终了，处于持续违法状态。同时，王维琴又在2016年3月开工建成了现如今的涉案房屋，其给予处罚并未过追诉时效；2、针对王维琴2016年的违法建设，适用《城乡规划法》正确。综上，王维琴的上诉理由均不能成立，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，裁判正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
琅琊区行政执法局、滁州市行政执法局向原审法院提举的证据材料有：一、行政复议申请书、王维琴身份复印件各一份。证明王维琴提出复议申请，并提供了身份证件；二、复议案件立案审批表一份。证明市行政执法局对王维琴不服琅琊区行政执法局作出的（琅行执）限拆决字[2016]05013号限期拆除决定书、（琅行执）限催字[2016]05013号限期拆除催告书，申请复议依法进行立案审批；三、复议案件办理中对王维琴作的询问笔录一份。证明王维琴承认了2003年年底在琅琊区站北一巷口（福源旅社）二楼楼顶建设了一处泡沫夹芯板房（187平方米）和2016年3月31日起在站北一巷口（福源旅社）二楼楼顶以消防整改为由重新建设夹芯板房（187平方米）均未办理建设相关手续；四、复议答辩状、委托书、法人身份证明各一份。证明琅琊区行政执法局对王维琴申请复议内容依法答辩；五、琅琊区行政执法局询问笔录一组。证明王维琴承认所建设房屋未办理规划许可证件；六、琅琊区行政执法局行政处罚事先告知书、限期拆除决定书、限期拆除公告及催告书各一份。证明琅琊区行政执法局严格按照法定程序依法对当事人送达法律文书并保障当事人依法享有的权利。
王维琴向原审法院提举的证据材料有：一、琅琊区行政执法局对王维琴的问话笔录一份。证明琅琊区行政执法局调查时，已明确涉案房屋是始建于2003年9月，于2004年底建成，且在调查中亦了解到王维琴只是对房屋的泡沫夹芯板进行更换，并不是审批表上认定的建设简易结构房；二、蚌埠铁路公安处消防支队消防监督检查记录及蚌埠铁路公安处、滁州北站派出所出具的证明一组。证明王维琴对涉案房屋的整改是根据其要求而作出的具体整改行为；三、航拍图一份。证明2005年滁州市人民政府对已建成房屋的航拍，滁州市人民政府认可王维琴所建房屋。
上述证据材料均已随案移送本院。
原审对本案证据的认定符合法律规定。本院对原审查明的案件事实依法予以确认。
本院认为：违法建筑是指违反城乡规划法等相关法律法规，未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证等法定建设许可，或者未按照建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证的规定，擅自建设的建筑物、构筑物。王维琴主张本案已过两年追诉时效且不应适用《中华人民共和国城乡规划法》相关规定，琅琊区行政执法局作出的限期拆除决定适用法律错误。经查，《中华人民共和国城乡规划法》施行前，按照《中华人民共和国城市规划法》第三十二条、第四十条的规定，在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的建设，属于违法建筑物。如果此时的违法建设一直未处理，存续至2008年1月1日《中华人民共和国城乡规划法》施行之后，对于此种情形，因违法建设的事实一直处于继续状态，且《中华人民共和国城乡规划法》也有关于在城市、镇规划区内进行建设的单位或者个人应当申请办理建设工程规划许可证的相关规定，故依据《中华人民共和国城乡规划法》对于此种未取得建设工程规划许可证的建设是否合法进行认定并无不妥。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款的规定，违法行为有连续或者继续状态的，处罚期限从行为终了之日起计算。因本案违法建设一直处于继续状态，并未终了，故王维琴称本案已过二年追诉时效及本案法律适用错误的上诉主张不能成立，本院不予支持。
本案中，琅琊区行政执法局经过调查取证，认为王维琴在琅琊区站北一巷口（福源旅社）二楼楼顶建房时未取得《建设工程规划许可证》和相关建设规划批准手续，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，应认定为违法建设，且该违法建设采取改正措施也无法消除对城市规划的影响。琅琊区行政执法局根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，经过立案、调查、现场检查、审批、决定、送达等的程序对王维琴作出的（琅行执）限拆决字[2016]05013号限期拆除决定合法。滁州市行政执法局作为复议机关在行政复议过程中，履行了立案受理、通知答复等程序，依法作出复议决定，并依法向王维琴进行了送达，符合《中华人民共和国行政复议法》的程序规定。原审判决驳回王维琴的诉讼请求并无不当，应予维持。综上，王维琴的上诉理由及上诉主张均不能成立，本院不予支持。原判认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当，本院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王维琴负担。
本判决为终审判决。
审判长 司金虎
审判员 王忠良
审判员 苏春琴
二〇一七年五月十七日
书记员 王俊计
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。