山东省烟台市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）鲁06行终345号
上诉人（原审原告）：王卫华，烟台华宇大饭店有限公司负责人。
委托代理人：姜希扬，山东中亚顺正律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：烟台市工商行政管理局。住所地：烟台市芝罘区环山路*号。
法定代表人：宋宗良,局长。
委托代理人：车向清，该单位工作人员。
委托代理人：周晓钰，山东同济律师事务所律师。
原审第三人:叶风梅。
原审第三人:宋振华。
两原审第三人共同委托代理人：宋秀华，山东烟泰光远律师事务所律师。
上诉人王卫华因工商行政登记一案，不服烟台市芝罘区人民法院（2015）芝行初字第42号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明，2002年4月10日至2008年6月16日，被告对华宇公司先后进行了股权变更与增资的13次工商变更登记，每次变更登记均由该公司向被告出具了工商变更登记的申请材料。被告认为申请材料齐全，根据有关法律规定，对其进行了形式审查后，进行了工商变更登记。2015年6月9日，原告提起行政诉讼称，自己持有该公司58%的股权，其对上述工商变更登记情况毫不知情。原告还称，向工商机关出具的工商变更申请材料与现公司法定代表人叶风梅以及现股东宋振华有关，故原告申请以该两人为第三人，以作出工商变更登记的烟台市工商局为被告，具状至该院请求确认被告自2002年4月10日之后对华宇公司作出的所有13次工商变更登记无效。
庭审中，被告提供了其据以作出13次工商变更登记的所有材料，认为以最后一次工商变更登记的2008年6月16日为起算点，原告已超过起诉期限。此外被告认为审查公司工商变更登记只是对该公司提供的申请材料进行形式审查，故要求法院驳回原告起诉。
另查，两第三人的叶风梅与宋振华系夫妻关系。
原审法院认为，被告是负责本行政区域内公司工商登记管理工作的主管部门，负有对本行政区域内公司进行工商变更登记的法定职责。
关于原告起诉是否已过起诉期限，由于原告提起的是要求确认被告工商变更登记无效的行政诉讼，根据立法本义，无效行政行为自始无效，针对无效行政行为的起诉，不受起诉期限的限制。因此被告提出原告的起诉已过起诉期限的理由不能成立，原告具有就被告的工商变更登记的行政行为向法院请求确认无效的诉讼权利。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。首先，本案被告负有对本行政区域内工商变更登记的法定职责，故被告具有实施工商变更登记的行政主体资格。其次，被告所作的13次工商变更登记都是在华宇公司提供了齐全材料基础上进行法律所规定的形式审查之后作出的，不存在没有依据的情形。最后，行政行为只有到了一般理性人判断都会认为匪夷所思地达到重大且明显违法的地步，才能确认无效，本案被告对华宇公司所作的13次工商变更登记，不存在重大且明显违法的情形，假如有违法之处，只是是否应当撤销的问题，不到应认定为当然无效的程度。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，判决驳回原告王卫华的诉讼请求。
上诉人王卫华不服原审判决，上诉称，我于2001年11月24日经过受让而成为华宇公司股东，2002年4月10日在我毫不知情的情况下，我持有的该公司股权被部分地转给了其他人，并经该公司申请在被上诉人处变更了工商登记。之后华宇公司的一系列股权变更与增资的工商变更登记我也均不知情。2015年3月17日，在原审第三人将我作为利害关系人申请人民法院对华宇公司进行强制清算时，我才知道被告变更工商登记的情况。被上诉人根据华宇公司的申请进行的变更登记，既没有依法实施，也没有尽到审查责任，涉案变更登记是无效的。原审法院判决错误。一、被上诉人的变更登记行为，存在明显违法情形。本案工商登记变更的申请人是华宇公司，上诉人是利害关系人，占58%的公司股权，当属重大利益。根据《行政许可法》第三十六条的规定，当上诉人的股权被转让时。被上诉人应当告诉上诉人，上诉人有陈述申辩的权利，但被上诉人在进行变更登记时没有告知上诉人，其行为明显违法。据此，2002年4月10日的变更登记是无效的，之后的变更也都是无效的。之后的被上诉人登记同样没有告知上诉人，同样存在明显违法情形。二、被上诉人未尽到审查义务。在被上诉人受理的材料中，所有笔迹是一人书写（包括股东会决议，转让协议），这是一个正常人均能判断出来的，而被上诉人在十多次的变更登记中却从未发觉，可见被上诉人根本没有进行审查，尤其是2008年6月13日的登记材料，更能证明被上诉人没有进行审查。综上，请求二审法院撤销原判，依法改判支持上诉人的诉讼请求，确认2002年4月10日及之后被上诉人对华宇公司的股权变更、增资登记行为无效，本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人烟台工商局答辩称，一、本案所涉及的工商登记行为不适用《行政许可法》第三十六条。《行政许可法》第三十六条规定：“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”上诉人据此认为：被上诉人在核准华宇公司股权变更登记时，上诉人属于该条所规定的利害关系人，上诉人应当再告知上诉人，并听取上诉人的意见。这一主张不能成立。在公司申请变更登记涉及股东变更时，该登记的公示作用对股东的权利直接产生影响，虽然该登记行为由公司而非股东提起申请，但公司及股东均为该登记行政行为的相对人，而非利害关系人。法规及规章规定，公司申请变更登记涉及股东变更的，必须提交股东签署的股权转让协议、股东会决议等文件，申请人应对所提交的文件的真实性负责。登记机关只对材料作形式审查，在一般情况下，可以推定申请人所提交的文件是真实的。所以，股东对于公司申请变更一事，应当是知晓的，并且公司的申请也代表了股东的共同意思。没有任何法律法规规章及规范性文件规定，登记机关在办理变更登记时，应通知股东到场。二、被上诉人已经尽到了审查义务，不存在过失和违法。《行政许可法》第三十四条规定：“行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。”“申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。”《企业登记程序规定》第八条规定：“申请人应当如实向企业登记机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。”第九条规定：“登记机关收到登记申请后，应当对申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查。”可见，工商行政管理机关对于公司提交的变更登记材料，所进行的是形式审查，而非实质审查。结合现实中大量存在的公司变更业务来看，工商行政管理部门对申请材料进行实质审查也是不现实的，是不可能完成的任务。申请人对材料的真实性自行负责，法律也规定了申请人提供虚假材料的法律责任。而对于申请人提供材料的笔迹问题，笔迹判定实际属于司法鉴定的专业技术问题，并非普通人肉眼所能确定。申请材料的真实性由申请人负责，工商行政管理机关不需要对申请材料的笔迹进行审核判定。《行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”被上诉人对华宇公司所进行的变更登记，不仅不存在“不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形”，且登记行为是合法无过失的。上诉人要求确认登记行为无效的诉讼请求不能成立。原审法院对此认定完全正确。另，《行政诉讼法》第四十六条所规定的起诉期限，并未将无效行政行为之诉排斥在该条适用范围之外，上诉人之起诉已经超过起诉期限。综上，上诉人之上诉不能成立，请求二审人民法院依法审理为荷。
原审第三人宋振华、叶风梅述称。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求没有法律和事实依据，应当予以驳回。
原审中的证据已随卷移送本院。经审理本院同意原审法院对证据的认证意见和据此确认的案件事实。
本院二审查明，13次变更登记包括变更注册资本、股份转让、变更公司股东、修改章程、变更经营范围、变更营业期限以及变更住所地。
本院认为，上诉人请求确认被上诉人13次工商变更登记行为无效，而该13次变更登记行为包含了股份转让、增资、变更股东、修改公司章程、变更经营范围、变更营业期限、变更住所地等，上述行为不属于同一法律关系，不宜在一案中一并解决。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下：
一、撤销烟台市芝罘区人民法院（2015）芝行初字第42号行政判决。
二、发回烟台市芝罘区人民法院重审。
审判长 尹鹏亮
审判员 张磊玉
审判员 杨道力
二〇一六年八月十八日
书记员 闫彩玲