四川省通江县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）通行初字第7号
原告四川省新时代城市建设有限公司。
法定代表人杨德兴，董事长。
委托代理人郭明程，四川省新时代城市建设有限公司副总经理。
委托代理人刘汝贤，通江县麻石法律服务所法律工作者。
被告通江县国土资源局。
法定代表人龚继荣，局长。
委托代理人苟永兴，四川衡义律师事务所律师。
原告四川省新时代城市建设有限公司诉被告通江县国土资源局“不服土地行政处理纠纷”一案，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理，原告四川省新时代城市建设有限公司的委托代理人郭明程、刘汝贤，被告通江县国土资源局的委托代理人苟永兴到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
通江县国土资源局认定，2003年11月14日，通江县人民政府以通府函（2003）98号文件批复了《2003年度第四批挂牌出让国有土地使用权出让方案》，根据该出让方案及通江县土地储备交易中心发布的《通江县二00三年度第四批挂牌出让国有土地使用权公告》，通江县诺江镇跑马巷2003-08号宗地总面积9550平方米，出让面积5800平方米，土地用途为商住，建筑密度不大于60%，容积率（不大于）2.0，起始价110万。四川省新时代城市建设有限责任公司于2003年12月5日，以120万元土地出让金取得了通江县诺江镇跑马巷2003-08号宗地的国有土地使用权，同日与通江县国土资源局签订了通国土资确字（2003）第（04）号《国有土地使用权挂牌成交确认书》，2013年12月12日，根据出让方案和合同约定的出让条件，与通江县国土资源局签订了《国有土地使用权出让合同》。随后，四川省新时代城市建设有限公司开始对通江县诺江镇跑马巷2003-08号宗地实施房地产开发。2010年6月18日，四川省新时代城市建设有限公司与通江县天酿食品有限公司签订了《国有土地使用权转让协议》，将通江县诺江镇跑马巷2003-08号宗地内酿造厂900余平方米国有土地使用权，按原取得地价206.90元／平方米转让给通江县天酿食品有限公司，该房屋已竣工，经实地丈量该宗地占地面积720.8平方米。2012年底，四川省新时代城市建设有限公司对通江县诺江镇跑马巷2003-08号宗地的开发工作基本结束，根据四川省新时代城市建设有限公司提供的通江县精全房地产测绘队的测绘表，四川省新时代城市建设有限公司在该宗地内开发建设总建筑面积为33507.72平方米。
通江县建设局于2003年12月16日以通建函（2003）56号文件，批复同意通江县诺江镇跑马巷2003-08号宗地容积率由（不大于）2.0调整为（不大于）4.0，容积率调整后，四川省新时代城市建设有限公司未补交土地出让金。经测算，四川省新时代城市建设有限公司在该宗地挂牌出让的容积率为（不大于）2.0的基础上调整容积率后新增建设面积为16207.72平方米，原挂牌出让的楼面地价为62.83／平方米，应当补缴调整容积率后增加的建筑面积的土地出让金为1018331元。
2013年12月27日，通江县国土资源局根据四川省人民政府贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》的实施意见（川府发（2005）15号）的规定制作通国土资发（2013）521号土地行政处理决定，决定四川省新时代城市建设有限公司补缴2003—08号宗地调整容积率后增加的建筑面积的土地出让金1018331元。
四川省新时代城市建设有限公司不服该处理决定，在法定期限内，向本院提起行政诉讼。通江县国土资源局在法定的举证期限内提供如下证据、依据：
一、通国土资发（2013）521号行政处理决定及送达回证复印件4页，证明被告作出的行政行为的内容及送达情况。
二、通江县土地储备交易中心二00三年度第四批挂牌出让国有土地使用权公告复印件共3页，证明被告出让土地的面积、土地性质、容积率、建筑高度、密度，构成了出让公告及要约邀请内容。
三、2003年12月12日原、被告签订的国有土地使用权出让合同复印件。证明合同签订时间为2003年12月12日，合同内容与挂牌出让方案内容一致，建筑密度不大于60%，容积率（不大于）4.0被划线删除并加盖了被告公章。合同的容积率为手写，极不规范，难以判定为（不大于）2.0或（不大于）4.0，结合挂牌出让方案及公告应为（不大于）2.0，挂牌为要约邀请，被告不可改动，被告认为容积率为（不大于）2.0。
四、通江县建设局关于调整红场容积率的批复（通建函（2003）56号）复印件1份，证明通江县建设局经县政府同意，将容积率（不大于）2.0调整到（不大于）4.0，证明该地块的容积率为（不大于）2.0。
五、国有土地使用权挂牌成交确认书复印件等4页，证明原告取得该宗土地时间为2003年12月5日，并于2003年12月进行土地登记，取得土地使用权。
六、红都新天地项目面积测绘表共7页复印件，证明容积率为（不大于）2.0，实际面积为33507.72平方米，已远超出按容积率（不大于）2.0计算的面积。
七、被告对原告单位职工郭明程的询问笔录6页复印件，该证据来源于被告单位收集，证明1、容积率调整后，原告未给被告补交土地出让金；2、2005年6月建设项目动工；3、2012年12月底项目开发基本完成。
八、原告与通江县天酿食品有限公司签订的国有土地使用权转让协议复印件2页，证明原告于2010年6月18日将2003年获得的国有土地使用权范围内的土地约900平方米转让给通江县天酿食品有限公司。
九、土地行政处理告知书及送达回证、照片共8页复印件，证明被告对容积率进行调整，对行政告知书进行送达的情况。
十、依据：川府发（2005）15号四川省人民政府贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》的实施意见复印件1份，证明被告进行处理的政策及法律依据。
原告诉称：原告于2003年12月5日通过出让方式取得了通江县诺江镇跑马巷2003-08号宗地的国有土地使用权，并于同年12月12日与被告签订了《国有土地使用权出让合同》。同时，原、被告所签订的《国有土地使用权出让合同》中，已经非常明确原告所取得的国有土地使用权的容积率是（不大于）4.0而不是（不大于）2.0。因此，原告没有调整容积率，当然就不应该交纳土地出让金。原告所取得土地使用权的时间是2003年12月，被告所适用的是2005年的文件即川府发（2005）15号文件，根据该文件精神，只能约束该文件公布之日后的行为，而不能约束以前的行为。因此，被告所作出的通国土资发（2013）521号土地行政处理决定没有相关的政策和法律支持，所认定的事实严重失实。要求撤销被告2013年12月27日作出的通国土资发（2013）521号土地行政处理决定并承担本案的诉讼费用。
被告辩称：我单位作出的行政处理决定事实清楚。2003年原告取得跑马巷土地使用权的容积率是（不大于）2.0而不是（不大于）4.0，原告诉称容积率是（不大于）4.0，事实不清。容积率调整后可按不同形式进行补交土地出让金，该项目2005年6月动工，在我单位调查取证时，整个工程还没有完全完成，而建设工程已完毕，增加工程也完成，我们按照省政府2005年规章，按增加面积计算增加面积的土地出让金是正确的。综上，我们作出的处理决定完全正确，原告的诉请应予以驳回。
在庭审中，原告对被告的证据进行了质证：
对证据一，原告认为事实不清，适用法律错误，合同约定的容积率是不大于（不大于）4.0而不是（不大于）2.0；对证据二，原告认为证据来源于被告举证，是否作假不清楚，也与案件无关，土地使用权以合同为准；对证据三，原告无异议，但对证明事实有误，合同约定的容积率是（不大于）4.0，而不是（不大于）2.0；对证据四，原告对调整容积率的批复无异议，双方所签订的合同时间为同一天，证明容积率为（不大于）4.0；对证据五、六，原告无异议；对证据七，原告认为被告对郭明程的询问笔录缺乏形式要件，来源不合法，询问内容是一种诱惑的方式，询问的地点在法制办，不符合法律规定，不能作为定案依据；对证据八、九原告无异议；对依据十，原告认为此份文件客观真实，但此份文件是为了保护耕地制作，被告适用的第二部分第6条，是为了保护耕地，是有前置条件的，不适用本案，原、被告签订的合同容积率为（不大于）4.0，原告按合同实施，被告适用规章作为处理决定的法律依据是错误的，且规章时间为2005年，双方合同成立于2003年，根据法律不溯及既往的规定，该规章不适用本案。
原告在举证期限内，举出国有土地使用权出让合同复印件1份，证明土地容积率是（不大于）4.0，而不是（不大于）2.0，被告在质证时，对合同形式要件无异议，但认为合同中土地容积率（不大于）4.0有明显涂改痕迹，是不真实的。
经审理查明：2003年11月14日，通江县人民政府以通府函（2003）第98号文件批复了《2003年度第四批挂牌出让国有土地使用权出让方案》，根据该出让方案及通江县土地储备交易中心发布的《通江县2003年度第四批挂牌出让国有土地使用权出让公告》，通江县诺江镇跑马巷2003-08号宗地总面积9550平方米，出让面积5800平方米，土地用途为商住，建筑密度不大于60%，容积率（不大于）2.0，起始价为110万元。四川省新时代房地产开发有限公司于2003年12月5日，以120万元土地出让金取得了通江县诺江镇跑马巷2003-08号宗地的国有土地使用权，同日与被告签订了通国土确字（2003）第（04）号《国有土地使用权挂牌成交确认书》，2003年12月12日，根据出让方案和公告约定的出让条件，与被告签订了2003-08号《国有土地使用权出让合同》，该合同系制式合同，用钢笔填写。2003年12月12日，原告要求通江县建设局调整容积率，2003年12月16日通江县建设局以通建函（2003）56号关于调整红场容积率的批复，认为该小区属旧城棚户区，拆迁面积大，公建设施多，经请示通江县人民政府同意，该小区容积率由（不大于）2.0调整为（不大于）4.0。后通江县国土资源局将合同第六页“建筑容积率不大于（不大于）2.0”的“2.0”用钢笔改为“4.0”，“建筑密度不大于60%”的“不大于60%”，“建筑限高不大于22m”的“不大于22m”，“绿地比例不小于30%”的“不小于30%”用钢笔删除，在涂改的地方加盖了“通江县国土资源局”的印章，还将第六页顺数第十三项的“其他规划要求”用钢笔删除并加盖了“通江县国土资源局”的印章，将第十四项“受让人同意在二00二年六月一日”的“0二”的“二”字用钢笔改写为“四”，并在“四”字上加盖了“通江县土地储备交易中心”的印章。合同的其他部分未作变动。随后，原告开始对通江县诺江镇跑马巷进行拆迁，2005年6月破土动工。2012年底，原告对通江县诺江镇跑马巷2003-08号宗地的开发工作基本结束，通江县精全房地产测绘队测绘原告在该宗地内开发建筑总建筑面积为33507.72平方米。
同时查明：2010年6月18日，原告四川省新时代城市建设有限公司与通江县天酿食品有限责任公司签订《国有土地使用权转让协议》，将通江县诺江镇跑马巷2003-08号宗地内酿造厂900平方米国有土地使用权，按原取得的地价206.90元／平方米转让给了通江县天酿食品有限责任公司，该房屋已竣工，经实地丈量该宗地占地面积720.8平方米。通江县诺江镇跑马巷2003-08号宗地容积率由（不大于）2.0调整为（不大于）4.0。原告在调整容积率后新增建筑面积为16207.72平方米，未增加新增建筑面积的土地出让金。
另查明：2006年6月8日，经四川省工商行政管理局批准，四川省新时代房地产开发有限公司的名称变更为四川省新时代城市建设有限公司。
还查明：被告通江县国土资源局已于2013年9月28日向原告四川省新时代城市建设有限公司送达了《土地行政处理告知书》，告知了原告有陈述、申辩和要求听证的权利，但原告未在规定的时间内提出陈述、申辩和听证要求的申请。被告根据四川省人民政府贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》的实施意见（川府发（2005）15号）的规定，2013年12月27日，通江县国土资源局制作通国土资发（2013）521号土地行政处理决定，要求原告补缴2003-08号宗地调整容积率后增加的建筑面积的土地出让金1018331元。要求原告于收到该决定之日起15日内在县政务中心国土资源局窗口缴纳，并告知当事人不服本处理决定，可以自收到本处理决定后60日内向通江县人民政府或巴中市国土资源局申请行政复议，或3个月内向人民法院提起行政诉讼。行政复议和行政诉讼期间，不停止本处理决定执行。该决定于2013年12月27日送达给原告。原告不服该处理决定，认为被告认定事实不清，适用法律错误，要求撤销该土地行政处理决定并承担本案的诉讼费用。
本院认为：被告通江县国土资源局在取得县人民政府同意的情况下，挂牌出让诺江镇跑马巷2003-08号宗地系邀约邀请，原告摘牌邀约并签订合同系承诺。2003年12月12日，原、被告就该宗土地签订国有土地使用权出让合同后，原告因拆迁难度大，要求通江县建设局增加土地容积率得到批准，被告根据通江县建设局的批复，增加了容积率，将原合同约定的“（不大于）2.0”的容积率增加到“（不大于）4.0”的容积率并对“绿地比例”等作了相应调整，但未增加土地出让金。增加容积率需增加土地出让金，这是国家强制性规定，只要未按法定程序减免，国家任何时候均可征收。原、被告之间的合同成立于2003年12月12日，其纠纷的处理应适用当时的法律法规及政策。四川省人民政府贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》的实施意见（川府发（2005）15号）于2005年7月1日颁布实施，该政府规章不具有溯及力，只能处理发生于2005年7月1日以后的行为。原告关于被告的行政处理决定适用法律错误的理由成立，应予支持。四川省新时代房地产开发有限公司的名称变更为四川省新时代城市建设有限公司，四川省新时代房地产开发有限公司的权利义务依法应由四川省新时代城市建设有限公司享有和承担。为了支持和监督行政机关依法行政，保护行政管理相对人的合法权益，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第二目之规定，判决如下：
撤销通江县国土资源局2013年12月27日制作的通国土资发（2013）521号土地行政处理决定。
案件受理费50元，由被告通江县国土资源局负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于四川省巴中市中级人民法院。
审 判 长 杨山汝
人民陪审员 王贤光
人民陪审员 李胜荣
二〇一四年七月三日
书 记 员 常 琳