江苏省南通市港闸区人民法院行 政 判 决 书（2016）苏0611行初317号原告顾志成，男，1963年7月6日生，汉族，住南通市通州区。委托代理人裴爱英，北京圣运律师事务所律师。被告南通市国土资源局，住所地南通市崇川区跃龙路32号。法定代表人魏钦稳，职务局长。委托代理人朱明均，南通市国土资源局通州分局工作人员。委托代理人王丹，江苏清心律师事务所律师。第三人南通潮盛投资有限公司，住所地南通市通州区平潮镇民主居。法定代表人宋灵林，职务不详。原告顾志成因认为被告南通市国土资源局（以下简称南通国土局）不履行法定职责，于2016年12月2日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于12月6日向被告南通国土局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。因南通潮盛投资有限公司（以下简称潮盛公司）与本案被诉行政行为存在利害关系，本院依法通知该公司作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年2月21日公开开庭审理了本案。原告顾志成及其委托代理人裴爱英，被告南通国土局的委托代理人朱明均、王丹到庭参加诉讼。第三人潮盛公司经本院依法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告顾志成诉称，其系南通市通州区平潮镇新三十里居十组村民。包括原告顾志成承包地在内的新三十里居九组、十组、十一组村民承包地被列入沪通佳苑安置区范围，但至今未办理征地手续。自2015年始，陆续有人在上述农田内施工作业，原告顾志成曾多次举报。2016年8月8日始，有施工机械进入农田施工作业，大量农田被破坏。8月11日，原告顾志成向南通市国土资源局通州分局（以下简称通州国土分局）邮寄书面举报信，要求对土地违法行为进行查处。通州国土分局收到举报信后，仅于8月26日作出信访告知书，至今未予查处。通州国土分局作为被告南通国土局的派出机构，其不作为的行为后果应由被告南通国土局承担。请求：1.确认被告南通国土局不履行法定职责行为违法，判令被告南通国土局履行查处职责；2.诉讼费用由被告南通国土局承担。原告顾志成向本院提交以下证据：1.居民身份证，证明原告顾志成系案涉地块所在地村民。2.农村集体土地承包经营权证书，证明原告顾志成在案涉地块有合法的承包地，具有原告主体资格。3.举报信、特快专递单，证明原告顾志成就案涉土地违法行为向通州国土分局进行过举报。4.通土资信告（字）[2016]第141号《国土资源信访事项告知书》，证明通州国土分局将举报作为信访事项处理，未依法履行法定职责。5.照片，证明原告顾志成举报的土地违法行为客观存在。6.南通市通州区平潮镇沪通家园建设工程招标公告，证明土地违法行为涉及建设项目为沪通佳苑安置区工程。被告南通国土局辩称：1.案涉用地行为不涉及原告顾志成的承包地、自留地，与原告顾志成之间不具有行政法上的利害关系。原告顾志成不具有起诉的资格。2.被告南通国土局收到原告顾志成的举报信后，于2016年8月12日派员到实地核查，在涉嫌违法用地现场张贴了《责令停止违法行为通知书》和《自行纠正违法行为通知书》。10月8日，立案调查。12月7日，被告南通国土局向第三人潮盛公司制作并送达《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》。12月14日，被告南通国土局作出《行政处罚决定书》并依法送达。被告南通国土局已依法履行了国土资源管理法定职责。请求依法驳回原告顾志成的诉讼请求。2016年12月16日，被告南通国土局向本院提交了以下证据：1.南通市通州区平潮镇新三十里居民委员会2016年12月15日出具的《说明》，证明案涉土地不涉及原告顾志成的承包地、自留地、宅基地，原告顾志成不具有原告主体资格。2.通土资监（平潮）[2016]05号《责令停止违法行为通知书》、通土资纠（平潮）[2016]05号《自行纠正违法行为通知书》、张贴照片，证明被告南通国土局依法履行了国土资源管理职责。3.通土资执（函）[2016]025号《函》，证明被告南通国土局已要求平潮镇政府落实土地执法监管责任，未取得合法用地手续之前不得违法建设，履行共同监管义务。4.特快专递单（2016年8月25日邮寄责令停止违法行为通知书），证明被告南通国土局再次要求第三人潮盛公司停止违法占地行为。5.通土资信告（字）[2016]第141号《国土资源信访事项告知书》，证明被告南通国土局已依法履行了信访事项告知义务。6.立案呈批表，证明案涉行为已被立案调查。7.通土资告[2016]052001号《行政处罚告知书》、通土资听[2016]052001号《行政处罚听证告知书》、通土资罚[2016]052001号《行政处罚决定书》、送达回执，证明南通国土局依法履行查处职责。被告南通国土局当庭补充提供了以下证据：8.测绘图，证明测绘图显示违法占地位置不在原告顾志成的承包地、自留地、宅基地。9.苏国土资函[2016]929号《江苏省国土资源厅关于南通市通州区2016年度城乡建设用地增减挂钩（第一批）实施规划的批复》，证明被告南通国土局在作出行政处罚后知晓该批复。第三人潮盛公司经本院依法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，视为放弃陈述意见、进行抗辩及举证、质证等诉讼权利。本院依职权对南通市通州区平潮镇新三十里居十组村民组长沈松华及该居委会主任张亮、村民金汉林制作了调查笔录、拍摄现场照片，证明了原告顾志成有承包地在项目范围内。经庭审质证，原告顾志成对被告南通国土局提供的证据1认为形成于原告顾志成起诉之后，不能作为本案证据使用，且从内容看，仅说明是安置区施工队活动板房不在原告顾志成承包地及自留地内，不能达到被告南通国土局的证明目的；对证据2的真实性不予认可，认为原告顾志成于2016年8月12日邮寄举报信，被告南通国土局于8月13日签收，不可能于8月12日张贴《责令停止违法行为通知书》、《自行纠正违法行为通知书》；对证据3的真实性、合法性有异议，认为平潮镇政府承担监管义务与被告南通国土局是否依法履行职责之间无关联性，无法达到被告南通国土局的证明目的；对证据4认为被告南通国土局于2016年8月25日才向第三人潮盛公司邮寄责令停止违法行为通知，本身说明未依法履行法定职责；对证据5的真实性无异议，合法性不予认可，认为原告顾志成要求被告南通国土局对土地违法行为进行查处，并非信访，被告南通国土局按照信访事项处理不合法；对证据6、7的真实性、关联性无异议，但认为被告南通国土局于2016年10月8日立案已经超过法定的立案期限，且被告南通国土局仅仅对施工队活动板房进行了查处，未对其他土地违法行为进行查处不合法，不能达到被告南通国土局的证明目的。对被告南通国土局补充提供的证据8、9认为未在举证期限内提供，不能作为本案证据使用。被告南通国土局对原告顾志成提供的证据1-3的真实性无异议，但认为与本案不具关联性，原告顾志成与案涉土地不具有利害关系；对证据4认为被告南通国土局已依法履行了信访告知义务；对证据5认为照片反映了2016年8月是平整土地行为，到同年10月份才有活动板房的建设行为；对证据6认为与本案不具关联性。原告顾志成对本院调取的证据不持异议。被告南通国土局对本院调取的证据的真实性无异议，但认为被告南通国土局作出行政处罚决定书之前，该地块并没有第三人潮盛公司搭建的板房，且该地块已经江苏省国土资源厅批复转为建设用地。本院对上述证据认证如下：对当事人均不持异议的证据依法确认其效力。原告顾志成提供的证据1-2与本院依职权调取的证据相印证，能够证明原告顾志成居住在南通市通州区平潮镇新三十里居十组，有承包地在案涉项目范围，原告顾志成具有原告诉讼主体资格；证据3能够证明原告顾志成于2016年8月12日向被告南通国土局的派出机构通州国土分局邮寄举报信的事实；证据4-5能够达到原告顾志成的证明目的；证据6为打印件，真实性无法认定，与本案不具关联性，不予认定。被告南通国土局提供的证据1仅能证明沪通佳苑安置区施工队活动板房不在原告顾志成承包地和自留地内，但不能证明安置区其他区域的非法占地情况，不能达到被告南通国土局的证明目的；证据2-7仅能证明被告南通国土局针对安置区施工队活动板房履行了立案、告知、作出处罚等行为，但不能证明被告南通国土局在法定期限内依法完整地对案涉地块违法占地行为履行了查处职责。被告南通国土局当庭补充提供的证据因未在答辩期内提供，依法不予认定。经审理查明，2016年8月12日，原告顾志成向通州国土分局邮寄书面举报信，举报在南通市通州区平潮镇新三十里居委会九组、十组、十一组204国道东侧范围内有施工机械在农田内未获批准违法作业，要求依法履行法定职责，依法查处。同日，被告南通国土局根据群众举报，对第三人潮盛公司分别作出通土资监（平潮）[2016]05号《责令停止违法行为通知书》和通土资纠（平潮）[2016]05号《自行纠正违法行为通知书》，要求第三人潮盛公司立即停止并自行纠正未经合法批准，在平潮镇新三十里居九、十、十一组进行非农业建设的国土资源违法行为，并张贴在施工现场。8月13日，通州国土分局收到原告顾志成邮寄的举报信。8月15日，被告南通国土局向南通市通州区平潮镇人民政府作出通土资执（函）[2016]025号《函》，通报位于南通市通州区平潮镇新三十里居的沪通铁路拆迁安置房建设（平整土地）用地未经批准，该行为涉嫌违反《中华人民共和国土地管理法》等法律规定，要求该镇落实土地执法监管责任，有效制止国土资源违法行为，在未取得合法用地手续前，不得进行建设。8月25日，被告南通国土局向第三人潮盛公司邮寄了《责令停止违法行为通知书》。8月26日，通州国土分局对原告顾志成作出通土资信告（字）[2016]第141号《国土资源信访事项告知书》，告知原告顾志成所反映的地块为沪通铁路拆迁安置区。目前，平潮镇人民政府正在对该地块进行平整，该局已向平潮镇人民政府发出行政建议函，请求平潮镇人民政府落实土地执法监管责任，有效制止违法用地行为，在未取得合法用地手续前，不得进行建设。该局将密切关注该地块的土地动态，一旦形成违法事实，将依法查处。10月8日，被告南通国土局对原告顾志成举报的事项正式立案。12月7日，被告南通国土局作出通土资告[2016]052001号《行政处罚告知书》、通土资听[2016]052001号《行政处罚听证告知书》，告知第三人潮盛公司拟作出处罚的违法事实、理由和依据以及陈述、申辩、听证的权利，并于同日送达第三人潮盛公司。12月13日，被告南通国土局作出通土资罚[2016]052001号《行政处罚决定书》，责令第三人潮盛公司退还非法占用的7125平方米土地，没收在非法占用的7125平方米土地上新建的建筑物和其他设施。该处罚决定书于12月14日送达第三人潮盛公司。另查明，《农村集体土地承包经营权证书》载明的户主顾泉勇系原告顾志成的父亲，顾泉勇与原告顾志成共同生活，承包地作为一户登记。顾泉勇户在南通市通州区平潮镇新三十里居十组有承包地2.805亩，其中除证载的曹夕堂西地块外其余三处承包地均在沪通佳苑安置区范围。本院认为，根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：1.顾志成是否具有本案原告诉讼主体资格；2.被告南通国土局是否存在不依法履行法定职责的情形。关于顾志成是否具有本案原告诉讼主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第十二条第一款第（七）项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的诉讼。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十三条第（一）项规定，被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼。本案中，顾志成家庭的承包地在案涉地块范围内，顾志成家房屋与案涉项目地块毗邻。基于上述法律规定，顾志成认为第三人潮盛公司在其承包地上施工作业的行为侵害其合法权益进而向被告南通国土局申请查处，对被告南通国土局履行查处职责的行为不服而提起行政诉讼，具有原告诉讼主体资格。至于被告南通国土局认为沪通佳苑安置区施工队活动板房不在原告顾志成家承包地和自留地内，不具有行政法上的利害关系的问题。虽然安置区施工队活动板房不在原告顾志成家承包地和自留地内，但是案涉项目现场远非活动板房这一部分区域，而且项目施工前期行为亦不仅限于建设活动板房，还包括平整土地、硬化道路、填埋水渠等一系列行为。故被告南通国土局的辩解不能成立，本院不予采信。关于被告南通国土局是否存在不依法履行法定职责的情形的问题。所谓法定职责，是指法律、法规或规章明确规定行政机关及其工作人员在行政管理活动中负有处理某类事务的责任。不履行法定职责，顾名思义，是指行政机关不履行法律、法规或规章规定处理某类事务的职责，包括拒绝履行法定职责、拖延履行法定职责等情形。行政机关履行法定职责应当是一个完整的过程，行政处罚类行政行为通常应当经过立案、调查、告知、作出处理决定等几个基本程序。判断行政机关是否履行了法定职责不应着眼于其中的某一个孤立或者几个不完整的环节，而应对行政机关是否进行立案、调查、告知、作出处理决定等阶段进行综合考量，缺少任何一个环节都有可能构成不履行法定职责。因此判断行政机关是否履行法定职责应当从其是否具有法律、法规或者规章授权的职责及履行法定职责的过程完整性来衡量分析。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。被告南通国土局作为土地资源主管部门，对非法占地行为，依法负有查处的法定职责。《国土资源行政处罚办法》第十二条第一款规定，符合下列条件的，国土资源主管部门应当在十个工作日内予以立案：（一）有明确的行为人；（二）有违反国土资源管理法律法规的事实；（三）依照国土资源管理法律法规应当追究法律责任；（四）属本部门管辖；（五）违法行为没有超过诉讼时效。《查处土地违法行为立案标准》明确了应当及时立案的标准，该规定第二条第（一）项规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的。第三条第（二）项规定，未经批准，擅自在耕地上建房、挖砂、采石、取土等，破坏种植条件的。从以上规定可以看出，对于建设单位或个人未经批准，非法占用土地，或者擅自在耕地上施工作业，破坏种植条件的，权利人或利害关系人举报的，国土资源主管部门应当在十个工作日内立案。本案中，被告南通国土局亦当庭陈述第三人潮盛公司在2016年8月在案涉地块有未经批准平整土地的行为，10月份有建设活动板房的行为，但结合原告顾志成提供的施工现场照片来看，第三人潮盛公司除未经批准建设板房外，还实施平整土地（毁坏青苗）、硬化道路、填埋水渠等行为。因此，原告顾志成向被告南通国土局举报要求查处，符合立案的标准，被告南通国土局应当立案查处。至于被告南通国土局提出平整土地不属于查处范围的问题，对照《查处土地违法行为立案标准》第二条、第三条的规定来看，未经依法批准或者权利人同意擅自平整土地（毁坏青苗）即属非法占用土地，又破坏了种植条件，被告南通国土局的该辩解显然不能成立。《江苏省行政程序规定》第五十条第一款第（四）项规定，申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者当事人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理当事人的申请。第五十一条第一款规定，行政执法程序启动后，行政机关应当核实材料、收集证据，查明事实。第六十六条规定，行政机关不得不履行法定职责或者拖延履行法定职责。行政机关在法定期限内，非因法定或者正当事由未依职权或者未依申请启动行政执法程序的，属于不履行法定职责。行政机关在法定期限或者承诺期限内，非因法定或者正当事由，虽然启动行政执法程序但是未及时作出行政执法决定的，属于拖延履行法定职责。根据上述规定，对于当事人的查处申请，符合受理条件的，行政机关应当及时作出受理的决定，启动行政执法程序，调查收集证明并查明事实，从而作出处理决定。具体到本案而言，被告南通国土局于2016年12月13日作出《行政处罚决定书》，该行为属作为类行政行为，合法性问题在本案不作为诉讼中不作评判。但被告南通国土局作出的处罚仅仅针对建设活动板房的行为，与原告顾志成举报施工单位侵犯其承包地的行为并不完全对应，对于是否存在其他违法行为并未作出认定，亦未作出任何实质性的处理决定，属于不完整履职。至于被告南通国土局当庭提出江苏省国土资源厅于2016年11月21日作出了《江苏省国土资源厅关于南通市通州区2016年度城乡建设用地增减挂钩（第一批）实施规划的批复》，该地块已经转化为建设用地，现已没有查处的必要的问题。该批复仅是对于建设用地增减挂钩实施规划作出的批复，并不等同于征地批复，该规划的实施仍有待于征收补偿、用地规划许可、建设工程规划许可等一系列手续的完成，方能在该地块上施工。况且，这也不能掩盖该批复作出之前第三人潮盛公司在案涉地块存在未经批准非法占地的行为，也不因此可以免除对之前非法占地行为的处罚。综上，被告南通国土局具有对非法占地行为予以查处的法定职责，但被告南通国土局在收到原告顾志成的查处申请后，不完整履行职责。故原告顾志成要求确认违法并责令履行职责的主张应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十九条第三款之规定，判决如下：一、确认被告南通市国土资源局不履行法定职责行为违法。二、责令被告南通市国土资源局在本判决生效之日起六十日内履行对案涉地块土地违法行为查处的法定职责。案件受理费人民币50元，由被告南通市国土资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，账号：47×××82）。审 判 长  齐海生审 判 员  徐建云人民陪审员  刘曙军二〇一七年二月二十四日书 记 员  倪保晖附：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十九条第三款第三人经合法传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不影响案件的审理。