江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）宁行终字第41号
上诉人（原审原告）王永安，男，汉族。
委托代理人王楠（系王永安的儿子），男，汉族。
被上诉人（原审被告）南京市国土资源局。
法定代表人陈光，南京市国土资源局局长。
委托代理人杨博炜，江苏三法律师事务所律师。
委托代理人朱军，江苏三法律师事务所律师。
原审第三人王惠强，男，汉族。
原审第三人王玲，女，汉族。
原审第三人王韵，女，汉族。
以上三原审第三人的委托代理人王玉珍，女，汉族。
原审第三人王明珠，女，汉族。
原审第三人王玉珍，女，汉族。
原审第三人王永铨，男，汉族。
上诉人王永安因诉被上诉人南京市国土资源局（以下简称市国土局）、原审第三人王惠强、王玲、王韵、王明珠、王玉珍、王永铨国土资源行政管理一案，不服南京市鼓楼区人民法院（2013）鼓行初字第61号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年1月22日受理后，依法组成合议庭，于2014年3月3日公开开庭审理了本案。上诉人王永安及其委托代理人王楠，被上诉人市国土局的委托代理人杨博炜、朱军，原审第三人暨原审第三人王惠强、王玲、王韵的委托代理人王玉珍、原审第三人王永铨到庭参加诉讼，原审第三人王明珠经本院合法传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。本案曾因双方当事人申请案外协调扣除审理期限30日，后协调未果。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告父亲、母亲（王啟兴、王陈氏已去世）为双拜岗村居民，1951年王啟兴、王永安等领有坐落于双拜岗村的《南京市土地房产所有证》，1988年11月原告等人填写了南京市国有土地使用申请表，但并没有核发土地使用证的记录。1998年2月9日苏地管（1998）4号“关于批准为南京大都市房地产开发公司征地和撤销一个村民小组建制的通知”，同意撤销南京市玄武区孝陵卫村双拜岗村民小组建制，该组撤销后的剩余土地，由土地管理局收归国有。2000年8月8日，原告及第三人等领取了本市双拜岗12号国有土地使用证，原告及第三人等均为宁玄国用（2000）字第20025号国有土地使用证的土地使用者，土地使用权类型为划拨，用途为住宅。2008年5月，因宁政拆字（2007）035号《南京市征地房屋拆迁方案批准通知书》批准对双拜岗道路拓宽改造项目红线范围内的房屋进行拆迁，土地使用者之一王永铨与拆迁实施单位签定了南京市征地房屋拆迁补偿安置协议，王永铨的房屋被拆除。原告王永安及本案第三人王玉珍，因拆迁事由将本案被告诉至南京市玄武区人民法院（以下简称玄武法院），要求对其领取的土地使用证的土地性质，重新定性为国有土地。2008年12月玄武法院作出（2008）玄行初字第32号行政裁定书，认为原告请求事项依法需向有关行政机关提出申请，要求其履行法定职责，驳回了原告王永安、王玉珍的起诉。王永安、王玉珍不服提出上诉，南京市中级人民法院维持了玄武法院的一审裁定。此后，原告王永安等就双拜岗12号土地性质问题向被告去文查询、申请信息公开及提出确认土地性质申请，被告分别于2009年10月18日，2012年11月5日，2013年7月16日等均作了回复，2013年7月16日被告在对原告申请要求确认双拜岗12号土地性质的回复中写到：“经查，该地块原为玄武区孝陵卫村双拜岗组集体土地。1998年2月9日，经苏地管（1998）4号批准，撤销双拜岗村民小组建制，该组撤销后的剩余土地（包括宅基地，闲散地以及乡（镇）村企事业单位使用的土地），由土地部门收归国有。该地块位于该组撤销后的剩余土地内。”原告收到回复后，认为被告不作为，诉至法院，要求履行行政职责，确认双拜岗12号土地的性质。
原审法院认为，依据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第五条规定，被告为本市的土地行政主管部门，对本市土地管理和监督工作属被告法定职责。根据原告家庭的原始户籍档案及1951年土地房产所有证记载，原户主王啟兴及证上所载人员原均为双拜岗村村民，根据《农村人民公社工作条列》（修正草案），1962年实行农村人民公社化之后，生产队范围内的土地，无论其是否原为国有，都应确定为集体所有。国土资厅函（2002）437号函复也确认了这一原则，故双拜岗村的土地原应为集体土地。经苏地管（1998）4号批准撤销双拜岗村民小组建制，该组撤销后的剩余土地，由土地部门收归国有，本案诉争地块，位于该撤组剩余土地范围内。2000年8月被告核发的王永安等人的国有土地使用证，已经确认了土地使用人的使用权性质，针对原告多次要求确认土地性质的请求，被告根据土地变动事实在函复中已明确作了答复，根据土地管理的法律、法规及相关政策，被告的回复并无不当，被告已履行了其相应法定职责。原告的诉讼请求无事实和法律依据，不予支持，依据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告王永安的诉讼请求。案件受理费50元，由原告承担。
上诉人王永安上诉称，上诉人为查明涉案土地的土地性质到底是集体土地还是国有土地，多次向被上诉人提出确认土地性质申请，被上诉人的回复只字未提该地块原来是集体土地性质的问题。被上诉人在2013年7月16日回复中只描述了该块土地变动情况，而对目前该地块的性质到底是集体土地还是国有土地这个上诉人要求确认的诉求却只字未提。《中华人民共和国宪法》（1982）第十条和《土地管理法》第八条明确国家土地性质为国有土地和集体土地二种性质，被上诉人作为土地性质法定确认机关，至今没有对上诉人要求涉案土地性质作出明确回答，一审法院认为被上诉人回复并无不当，已履行了其相应法定职责，上诉人认为违反基本事实。上诉人认为被上诉人回复的提法与事实不符合提出相关证据并要求被上诉人举证。首先，涉案地块的土地登记簿没有上述被上诉人提供的相关记载，既然涉案地块是1998年撤组，为何在其土地登记簿中没有相关记载，这么重要的信息为何没有记载，是遗忘还是根本就没有，上诉人要求被上诉人作为土地登记簿的主管机关作出解释。其二、上诉人认为被上诉人仅凭苏地管（1998）4号文就认为涉案土地是撤组剩余土地依据不足，上诉人多次要求被上诉人举证涉案土地在1998年前为集体土地的法律依据、1998年双拜岗村民小组中上诉人与其兄弟、妹妹属于双拜岗村民小组村民的证据，以及上诉人及其兄弟、妹妹在4号文中被撤组的301名村民的名单证据，被上诉人一直拿不出上诉人要求提供的证据，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。一审法院在审查过程中完全回避了上诉人要求被上诉人的举证要求。其三、该涉案土地自1988年开始缴纳南京市国有土地使用权的相关税费，上诉人认为这是涉案土地是国有土地的合法依据，被上诉人提出的苏地管（1998）4号文跟涉案土地无关，因为早在十年前，上诉人所拥有的涉案土地已经按照土地部门的要求缴纳涉案土地国有土地使用权的相关税费，一审法院在审查过程中完全回避了该证据。一审法院在判决中引用《农村人民公社工作条例（修正草案）》，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六十二条规定，人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件的规定。《农村人民公社工作条例（修正草案）》不是合法有效的规章，上诉人认为适用法规不当。据此，上诉人认为一审法院认定事实不清，适用法规不当，被上诉人主要证据不足。请求二审法院撤销原判，判令被上诉人依法履行职责。
被上诉人市国土局辩称，上诉人于2013年4月12日向被上诉人提出行政确认申请，要求被上诉人确认南京市玄武区双拜岗12号的土地性质。被上诉人于2013年7月16日作出《关于双拜岗12号有关问题的回复》（宁国土资（2013）290号）对其申请进行了回复，回复的主要内容为：南京市玄武区双拜岗12号的土地原为玄武区孝陵卫双拜岗组集体土地。1998年2月9日，双拜岗村民小组建制被撤销后的剩余土地由土地部门收归国有，南京市玄武区双拜岗12号的土地位于该组撤销后的剩余土地内。上诉人的诉请不属于法院受案范围且其起诉已过起诉期限。根据南京市人民政府（2008）宁行复第63号行政复议决定、南京市玄武区人民法院（2008）玄行初字第32号行政裁定、南京市中级人民法院（2009）宁行终字第7号行政裁定，上诉人已经在2008年7月7日就已经知道被上诉人在玄武区双拜岗道路拓宽改造工程项目中将涉案土地界定为撤组剩余土地。被上诉人于2013年7月16日作出的关于双拜岗12号有关问题的回复本质上属于对该事项的重复处理，故上诉人的诉请不属于法院行政诉讼的收案范围。同时自上诉人2008年7月知道被上诉人明确双拜岗12号土地的性质时其算，上诉人的起诉已经超过起诉期限，上诉人的起诉应予驳回。被上诉人已经作出宁国土资（2013）290号回复，不存在行政不作为的情形。上诉人于2013年4月12日向被上诉人提出行政确认申请，被上诉人已于2013年7月16日作出了宁国土资（2013）290号回复，确认了涉案土地的土地性质，被上诉人作为土地管理部门已经依法履行了职责。被上诉人作出的宁国土资（2013）290号回复事实认定正确、适用法规政策适当。首先，上诉人的土地系其祖产遗留，上诉人之父王啟兴户籍性质为农民、住址为双拜岗村，籍贯为双拜岗村，根据《高级农业生产合作社示范章程》第十三条、《农村人民公社工作条例修正案草案》二十一条的规定，生产队范围内的土地都归生产队所有；其次，根据《土地管理法》第四十四条、四十五条的规定，集体土地只有经过法定的转型和征用手续才能成为国有土地，而涉案土地并未经过上述法定程序，被上诉人作出涉案土地原为玄武区孝陵卫双拜岗组集体土地，位于双拜岗村民小组撤销建制后的剩余土地内的确认，事实认定正确、适用法规政策适当，因此被上诉人已经依法正确履行了行政职责。请求二审法院维持原判。
原审被告向原审法院提交的证据有：
1、关于双拜岗12号有关问题的回复（宁国土资（2013）290号）；
2、王啟兴、王永安等人的户籍档案证明2份；
3、关于批准为南京大都市房地产开发公司征地和撤销一个村民小组建制的通知（苏地管（1998）第4号）；
4、（2008）宁行复第63号南京市人民政府行政复议决定书、（2008）玄行初字第32号行政裁定书、（2009）宁行终字第7号行政裁定书。
原审被告向原审法院提交的依据有：
1、《土地管理法》；
2、《高级农业生产合作社示范章程》；
3、《农村人民公社工作条例修正草案》；
4、国土资源部办公厅《关于带地入社土地确权问题函复》（国土资厅函（2002）437号）。
原审原告向原审法院提交的证据有：
1、宁玄国用（2000）字第2005国有土地使用证；
2、收据8张、证明2张；
3、1951年9月土地房产所有证；
4、土地使用申报材料23张；
5、被告回复3份（2009年、2012年、2013年）；
6、被告答辩状2份。
上述证据、依据均已随案移送本院。
本院经审查，原审法院从证据的真实性、合法性、关联性三个方面对各方当事人提交证据予以审核认证符合规定。对原审判决认定的事实，本院予以确认。
本院认为，被上诉人市国土局作为辖区内国土管理行政主管机关，按照《土地管理法》的相关规定，依法具有对辖区内土地管理和监督工作的法定职责。针对双拜岗12号土地性质问题，上诉人王永安曾以查询、申请信息公开等形式向被上诉人市国土局提出确认土地性质，被上诉人市国土局分别于2009年10月18日、2012年11月5日予以了回复。本案中，上诉人王永安于2013年4月12日再次向被上诉人提出行政确认申请，要求确认南京市玄武区双拜岗12号土地性质是国有土地还是撤组剩余国有土地。2013年7月16日，被上诉人作出《关于双拜岗12号有关问题的回复》，对上诉人的申请进行了回复。在案证据表明，涉案的土地系上诉人王永安的祖产遗留，户籍档案显示上诉人王永安的父亲王啟兴的住址及籍贯均为双拜岗村，户籍性质为农民，职业为种菜，根据《高级农业生产合作社示范章程》、《农村人民公社工作条例（修正草案）》以及国土资源部办公厅《关于带地入社土地确权问题函复》（国土资厅函（2002）437号），涉案的土地原应为双拜岗村民小组集体土地，1998年2月9日经江苏省国土管理局苏地管（1998）4号文件批准，撤销双拜岗村民小组建制，该组撤销后的剩余土地由土地管理局收归国有，并核发了国有土地使用证。被上诉人市国土局根据涉案土地历史变动的事实答复上诉人王永安涉案土地位于该组撤销后的剩余土地内。被上诉人市国土局作出的回复已经履行了相应的法定职责，上诉人王永安的上诉理由和请求不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人王永安负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘苏文
审判员 吴春辉
审判员 陶伟东
二〇一四年四月九日
书记员 佘 莉