江苏省南京市浦口区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏0111行初33号
原告窦辉，男，1969年8月1日出生，汉族。
委托代理人许礼华，江苏兴天浦律师事务所律师。
被告南京市浦口区人民政府江浦街道办事处，住所地在浦口区江浦街道珠泉西路。
法定代表人曹某，该办事处主任。
委托代理人张媛，该办事处工作人员。
委托代理人毛华贵，北京大成（南京）律师事务所律师。
被告南京市浦口区住房保障和房产局，住所地在浦口区江浦街道珠江路10号。
法定代表人黄某，局长。
委托代理人孙其军，该局工作人员。
原告窦辉诉被告南京市浦口区人民政府江浦街道办事处（以下简称江浦街道办）、南京市浦口区住房和城乡建设局城建行政管理一案，本院于2013年11月8日作出（2013）浦行初字第11号行政裁定：驳回原告窦辉的起诉。原告不服上诉至江苏省南京市中级人民法院（以下简称南京中院），南京中院于2014年4月18日作出（2014）宁行终字第42号行政裁定：驳回上诉，维持原裁定。原告窦辉仍不服，向检察机关申诉，江苏省人民检察院于2015年8月17日作出苏检民（行）监[2015]32000000058号行政抗诉书，向江苏省高级人民法院（以下简称江苏高院）提起抗诉。江苏高院于2015年11月2日作出（2015）苏行抗字第00002号行政裁定书，决定提起再审。后江苏高院于2016年2月作出（2015）苏行再提字第00041号行政裁定：一、撤销南京市浦口区人民法院（2013）浦行初字第11号行政裁定；二、撤销江苏省南京市中级人民法院（2014）宁行终字第42号行政裁定；三、本案指令南京市浦口区人民法院继续审理。在本案审理过程中，因机构改革原南京市浦口区住房和城乡建设局不再承担住房保障和房产管理相关职责，改由南京市浦口区住房保障和房产局（以下简称区住房保障和房产局）承担，经本院释明后，原告变更区住房保障和房产局为本案适格被告。本院依法组成合议庭，于2016年9月12日公开开庭审理了本案。原告窦辉及其委托代理人许礼华，被告江浦街道办委托代理人张媛、毛华贵，被告区住房保障和房产局委托代理人孙其军均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告江浦街道办、区住房保障和房产局组织实施了江浦纺织厂宿舍区房屋外立面及附属设施出新工程，并在原告所有的商业用房正对面约三米处建设了车棚，亦在该商业用房所在楼房东侧新建围墙（未封闭）。
原告窦辉诉称，2005年，原告购买了江浦街道中圣南街107-108室商业营业门面房。2010年11月，被告方借小区出新之机，自作主张不仅在上述门面房附近砌上围墙，将原告上述原本处于商、住混合的开放型小区的门面房，强行裹进了其非法设定的纯居民居住的封闭式小院之内，而且还在距此门面房前正面仅三米之遥的原商业用地上，横向搭建了一长条简易车棚，供院内居民存车之用，从而致使该处原有商业区位使用价值全然尽失，包括原告在内的商业用房，一下子被降格为普通居民住房，其价值及使用价值严重受损。为维护自己的合法权益，遂提起行政诉讼，请求判令两被告立即拆除位于江浦街道中圣南街107-108室附近的车棚、围墙。
原告向本院提交了以下证据：宁房权证浦换字第××号房屋产权证、宁浦国用（2005）第00325号土地使用权证，证明原告涉案房屋及其占用的土地均为商业性质，不是普通住宅用房。
被告江浦街道办辩称，根据浦口区政府的文件，对原江浦纺织厂宿舍楼进行整治改造，并没有涉及原告的房屋，也未改变原告房屋和土地的性质和使用功能。同时出新过程中，建设的围墙和车棚也未对原告房屋的采光、通风、排水等产生影响，故对原告的权利义务不产生实际影响，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告江浦街道办向本院提交的证据：南京市浦口区人民政府浦政发[2010]1号《关于下达南京市浦口区2010年国民经济和社会发展奋斗目标的通知》复印件，证明被诉行政行为具有合法性。
被告区住房保障和房产局辩称：1、本案中被告并未作出可诉的具体行政行为；2、被告组织的原纺织厂宿舍出新工程程序合法；3、原告认为小区出新影响其房屋的使用价值，无事实根据；4、原告要求拆除车棚和围墙属无理要求。涉案车棚、围墙是小区的共用设施设备，属于该小区全体业主共有，被告无权进行拆除。综上，原告的诉请无事实根据、也无法律依据且超过了诉讼时效，请求依法驳回起诉。
被告区住房保障和房产局向本院提交了以下证据、依据：1、南京市浦口区人民政府浦政发[2010]1号《关于下达南京市浦口区2010年国民经济和社会发展奋斗目标的通知》、浦发改字（2010）44号《关于2010年老旧小区出新工程项目建议书的批复》，证明小区出新工程是依据区政府的文件要求组织实施的；2、照片6张（出新前2张、出新后4张），证明涉案小区原有老车棚，本案中的车棚是在原来基础上的翻建改造；3、小区业主申请，证明出新过程中，涉案小区业主提出申请要求翻建车棚、搭建围墙。
本院依职权对涉案现场制作的勘验笔录和现场图，证明涉案现场搭建了车棚、围墙。
经庭审质证，原告对被告江浦街道办提供的证据，认为真实性、合法性无异议，但与本案不具有关联性，因为该文件的出新并不包括搭建车棚和围墙。原告对被告区住房保障和房产局提供的证据发表如下意见：对证据1的质证意见同上，对证据2认为出新前的2张照片并非涉案现场照片，出新后的2张照片与本案不具有关联性，另外的2张出新后照片正是现场照片无异议，同时能证明车棚与原告房屋的距离，影响了原告房屋的使用。被告江浦街道办对原告提供的证据认为，真实性无异议，该两证上虽载明的是商业性质，但小区出新行为并未对原告房屋造成影响，也不能证明给原告造成了损失。被告区住房保障和房产局对原告提供的证据，认为真实性、合法性无异议。被告江浦街道办、区住房保障和房产局对彼此提交的证据均无异议。对本院依职权制作的勘验笔录和现场图，双方当事人均无异议。
本院对上述证据认证如下：对原告窦辉、被告江浦街道办提供的证据，具有合法性、关联性、真实性，本院予以确认。对被告区住房保障和房产局提供的证据1、3，具有真实性、合法性、关联性，本院予以确认；对证据2中的2张出新后照片本院予以确认，对其余4张照片因与本案不具有关联性，本院不予确认。对本院依职权制作的勘验笔录和现场图，因双方当事人均无异议，本院亦予以确认。
经审理查明：2010年2月5日，南京市浦口区人民政府颁发了浦政发[2010]1号《关于下达南京市浦口区2010年国民经济和社会发展奋斗目标的通知》。该通知的附件《浦口区2010年重点工程建设项目计划表（基础设施类）》中列明了“江浦纺织厂宿舍区出新改造”（江浦纺织厂宿舍区即本案原告诉称其房屋所在区域），其中责任单位为江浦街道办事处、原区房产局（因机构改革原区房产局现变更为区住房保障和房产局）。2010年7月，原区房产局与施工方签订了江浦纺织厂宿舍区房屋外立面及附属设施出新工程施工合同。其间，居住在该宿舍区的部分居民向江浦街道办事处人民桥社区提出在小区内新建公共车棚等改善小区环境的申请。2012年11月，该纺织厂宿舍区出新工程结束。出新后的小区内建有停车棚及部分围墙，小区出口为敞开式。由两被告组织实施搭建的车棚长约6.8米、宽约5米，距原告正对面约3.2米；新建围墙位于原告房屋东侧，并安装有宽约4.93米的大门和宽约0.85米的小门。
另庭审中，原告陈述涉案房屋自2005年购买以来，既未用于自身商业经营，也未用于商业出租。围墙上的大门在出新时只是留有门框，2016年5月，由人民桥社区安装的铁门。
本院认为,行政机关应当依照法律、法规或规章等规定的程序行使职权、履行职责，在实施行政行为时必须有相应的事实根据和法律依据，并遵循法定程序。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。本案中，两被告组织实施搭建的车棚、围墙属于构筑物，应当履行办理规划审批的法定程序。庭审中，两被告在法定期限内未能提供履行法定程序的相关证据。虽然两被告系基于涉案小区业主提交的申请及出于小区出新和安全管理的需要而搭建车棚、围墙，但其实施程序不符合《中华人民共和国城乡规划法》的规定，不能因其目的正当性而忽视程序的违法性。考虑本案被诉行政行为涉及城市环境整治改造及涉案小区全体业主的公共利益，故对涉案地块搭建的车棚、围墙不宜拆除，但其实施程序的违法性应当予以确认。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告南京市浦口区人民政府江浦街道办事处、南京市浦口区住房保障和房产局在原江浦纺织厂宿舍搭建车棚、围墙的行为违法。
案件受理费50元，由南京市浦口区人民政府江浦街道办事处、南京市浦口区住房保障和房产局共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。根据《诉讼费用交纳办法》有关规定，并向江苏省南京市中级人民法院预交上诉案件受理费。江苏省南京市中级人民法院开户行：中国工商银行南京市汉口路支行。账号：a。
审判长 俞 勤
审判员 郑 鹏
审判员 沈永成
二〇一六年十一月十日
书记员 孙 虹