福建省福州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）榕行初字第49号原告连江县蓼沿乡林场村下车村民小组。负责人郑天为，该村民小组组长。委托代理人李德团，福建文园律师事务所律师。被告连江县人民政府，住所地连江县。法定代表人周应忠，县长。委托代理人程琪、邱红霞，福建南剑律师事务所律师。被告连江县林业局，住所地连江县。法定代表人刘榕奇，局长。委托代理人程琪、邱红霞，福建南剑律师事务所律师。第三人连江县蓼沿乡下车林场，住所地连江县。法定代表人任本龙，场长。委托代理人杨建华，福建智君律师事务所律师。原告连江县蓼沿乡林场村下车村民小组（以下简称下车村民小组）诉连江县人民政府、连江县林业局不履行林权登记法定职责一案，于2015年2月4日向本院提起行政诉讼。本院受理后，决定由审判员俞淑娟担任审判长并主审本案，审判员卢秋华、审判员郑乐影参加评议，书记员张志灯担任法庭记录。本院依法向被告连江县人民政府、连江县林业局、第三人连江县蓼沿乡下车林场送达了起诉状副本、应诉通知书等材料。于2015年3月26日公开开庭审理了本案。原告下车村民小组组长郑天为、委托代理人李德团，被告连江县人民政府和连江县林业局的委托代理人程琪、邱红霞，第三人连江县蓼沿乡下车林场的委托代理人杨建华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2014年11月5日被告连江县人民政府作出连政行复不（2014）31号《不予受理行政复议申请决定书》，主要内容：参照《最高人民法院关于村民小组诉讼权利如何行使的复函》（（2006）民立他字第23号）有关规定，以村民小组为当事人的复议应以小组长作为主要负责人提起，小组长以村民小组的名义提起行政复议和行使复议权利应当参照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条“召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意”履行民主议定程序。但申请人提交的补正资料（蓼沿乡林场村下车村民小组履行民主议定程序材料）不符合此要求，即申请人主体资格不符合要求。因此，根据《行政复议法》第六条和第十七条及参照《最高人民法院关于村民小组诉讼权利如何行使的复函》有关规定，决定不予受理。被告连江县人民政府在法定期限内向本院提交如下证据：A1、行政复议案卷材料，证明原告申请复议的主体错误。A2、连江县林业局不受理原告林权登记材料，证明原告申请登记主体错误，所申请登记的林权存在争议，不符合受理条件。被告连江县林业局在法定期限内向本院提交如下证据：B1、林木权属登记发证申请书，B2、福建文园律师所函，B3、证据材料清单及所附证据。以上三份证据证明原告的申请不符合条件，所以不予登记。B4、连江县人民法院、福州市中级人民法院两审民事判决书，证明原告申请林权登记的林木与第三人存在权属争议，不符合受理条件。原告下车村民小组诉称：原告因林地征用所属林权部分事项发生变更，于2014年8月6日委托律师向被告提出林地使用权及林木所有权（变更）登记申请，并提供了原权属及有关证明材料。被告于2014年8月12日书面答复原告律师，提出林权登记主体不对不予受理；2014年10月13日原告向连江县人民政府提出行政复议申请，连江县人民政府11月5日以原告主体资格不符合要求决定不予受理行政复议。原告认为，蓼沿乡林场村下车村民小组44户仅一个村民小组，不存在第一、第二小组，郑天为是唯一选举的小组长，对于林地纠纷村民在2012年集中讨论诉讼，2013年4月8日以郑家旺等8人向连江县人民法院起诉，认定林地权属争议依法应由林地所在地县级人民政府依相关行政程序处理驳回起诉，二审法院提出郑家旺等8个自然人未提交集体组织委托书，为此2014年7月15日组织户主讨论，并经36户代表签字确认就林木权属委托郑天为、郑忠为、郑灼芳全权向政府申请解决；在行政机关申请复议期间，有关单位采取不合理手段使部分村民不敢承认参与讨论签字。对于村民组织的主体业经全组三分之二以上户主代表决定，已符合法定要求，在民事诉讼中连江县人民法院也曾调查过村民的意见，所以行政复议机关以村民小组民主议定程序否定原告的主体，被告以申请林权登记主体资格不合格，两机关均不履行行政职责。连江县蓼沿乡下车林场于1972年以行政设立，原名蓼沿公社东垅林场。1973年5月经连江县革委会批准将蓼沿公社东垅林场和兰水大队下车生产队合并成立蓼沿人民公社林场大队。下车林场成立时，根据有关文件原下车生产队也划归下车林场大队。除留给下车村民相应的自留山林地外，下车村集体全部划林场管理。1982年10月，连江县人民政府对蓼沿乡下车林场（大队）现有山林地登记造册并颁发林权证。1999年10月7日下车村民就林地归属订立合同，明确蓼沿乡林场下车村被征用地中的松、杂、毛竹仍归下车村所有，所属林权部分事项发生变更。《行政许可法》规定了政府办理林权登记行政许可行为的条件、时限及程序要求。被告至今仍不履行法定职责的行为已违反了《森林法》及其实施条例、《行政许可法》等有关法律规定。为此，原告特诉请法院，请求：1、确认被告不履行林权登记职责违法，判令被告于10日内为原告林权登记职责并发放林权登记证书；2、本案诉讼费用由被告承担。原告向本院提交如下证据：C1、连江县人民政府不予受理行政复议申请决定书，证明对连江县林业局不予受理林权登记提起行政复议。C2、连江县林业局不予受理林权登记答复，证明连江县林业局不予受理林权登记。C3、连江县蓼沿乡林场与连江县蓼沿乡下车村合同，证明该合同第二条明确征用地中松、杂、毛竹属连江县蓼沿乡下车村所有，根据《福建省林木林地权属争议处理条例》规定，该合同应作为处理林地权属争议依据。C4、信访事项处理答复意见书，证明1999年10月7日双方协商林权归属。C5、1982年10月25日山林权清册。证明把灶石50亩（四至：东田上；西下半山；南坑；北灶石）、旧厝尾至大湾山680亩（四至：东旧厝尾；西东垅山；南田尾；北大湾山）林权登记在连江县蓼沿乡林场名下。C6、1982年10月30日福建省连江县人民政府林权证，证明对象与证据C5的证明对象一致。C7、连江县蓼沿乡下车村民小组纪要，两次村民解决林权争议，2014年7月15日组织户主讨论意见，在行政机关申请复议期间，有关单位采取不合理手段使部分村民不敢承认参与讨论签字，36户代表再次签字确认村民意见。被告连江县人民政府答辩称：一、原告所诉求“确认被告不履行林权登记职责违法”，将连江县人民政府列为被告不适格。《林木和林地权属登记管理办法》第二条“县级以上林业主管部门依法履行林权登记职责。”的规定，林木和林地权属登记是林业行政部门的职责，连江县人民政府没有林权登记职责，据此，原告所诉求“确认被告履行林权登记职责违法”，将连江县人民政府列为被告不适格。二、原告连江县蓼沿乡林场村下车村民小组主体错误。连江县蓼沿乡林场村民委员会下车自然村分立两个村民小组，一个为连江县蓼沿乡林场村民委员会下车自然村第一村民小组，另一个为连江县蓼沿乡林场村民委员会下车自然村第二村民小组，不存在连江县蓼沿乡林场村下车村民小组。据此，原告连江县蓼沿乡林场村下车村民小组主体是错误的。三、郑忠为以连江县蓼沿乡林场村下车村民小组名义提起行政诉讼，不符合《中华人民共和国村民委员会组织法》规定。郑忠为等所称2014年7月15日召开的村民代表会议参加人数或代表构成均不符合《中华人民共和国村民委员会组织法》规定。经核查原告提供的签名，很大部分人员表示在2014年7月15日没有参会，没有签到签名。郑忠为称此后其36户代表再次签字确认村民意见，而其提供的《连江县蓼沿乡下车自然村36户主代表签到表》一没有落款时间，不知何时所签；二未附签到全人员的身份证明，不知签到者为何人；三没有参会的内容，不知签到者参加的是何会，讨论的是什么内容。所以，郑忠为不能证明其经连江县蓼沿乡林场村下车村民小组36户代表确认。因此，郑忠为以连江县蓼沿乡林场村下车村民小组名义提起行政诉讼，不符合《中华人民共和国村民委员会组织法》规定。四、原告申请林权登记不符合规定，被告连江县林业局己书面答复并说明理由，原告诉求缺乏事实与法律依据，法院应当驳回诉讼请求。《福建省林权登记条例》第六条规定“申请林权登记的，应当提交下列材料：（一）林权登记申请表；（二）申请人的身份证明；（三）申请登记事项的证明材料；（四）法律、法规规定的其他有关材料。申请变更、注销登记的，还应当提交《中华人民共和国林权证》。”，原告向被告连江县林业局申请林权登记，经审核，提出的“旧厝湾至大湾山”、“灶石”地块的林木权属于1982年己确权给蓼沿公社林场，原告提出林权登记及其所提供的材料不符合上述规定，为此，被告连江县林业局根据《林木和林地权属登记管理办法》第九条“登记机关应当对林权权利人提交的申请登记材料进行初步审查。登记机关认为林权权利人提交的申请材料符合森林法及其实施条例以及本办法规定的，应当予以受理；认为不符合规定的，应当说明不受理的理由或者要求林权权利人补充材料。”的规定，向原告作出《不予受理林权登记答复》。原告诉求“确认被告不履行林权登记职责违法”缺乏事实与法律依据。综上所述，原告连江县蓼沿乡林场村下车村民小组主体错误，且申请林权登记不符合规定，被告连江县林业局己书面答复并说明理由，原告诉求缺乏事实与法律依据，请求人民法院查明事实，裁定驳回原告起诉。被告连江县林业局答辩称：原告申请登记的林权存在权属争议，申请林权登记不符合规定，被告不予受理登记申请合法。《林木和林地权属登记管理办法》第十一条规定“对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记：（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确；（二）林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合。”。原告于2014年8月6日向被告申请林权登记，其未能提供申请登记林权的合法有效证明，所申请登记的“旧厝尾至大湾山山场”、“灶石山场”地块的林木权属于1982年己确认归蓼沿公社林场（第三人连江县蓼沿乡林场）所有，林木权属与第三人连江县蓼沿乡林场存在权属争议，据此，原告申请林权登记不符合上述规定，被告根据《林木和林地权属登记管理办法》第九条“登记机关应当对林权权利人提交的申请登记材料进行初步审查。登记机关认为林权权利人提交的申请材料符合森林法及其实施条例以及本办法规定的，应当予以受理；认为不符合规定的，应当说明不受理的理由或者要求林权权利人补充材料。”的规定，对原告申请林权登记提供的材料进行经初步审查，并向原告作出《不予受理林权登记答复》，符合法律规定。综述，原告申请登记的林权存在权属争议，申请林权登记不符合规定，被告不予受理登记申请合法。请求法院查明事实，驳回原告起诉。第三人连江县蓼沿乡下车林场述称：1、同意被告连江县政府与连江县林业局的答辩意见。2、原告提起诉讼涉及的两个林地并非下车林场征用原告的林地范围。该两地块山权和林权于1982年就已经确权给第三人，可以确认该两地的毛竹归第三所有。3、原告不能代替下车小组进行诉讼，其没有主体资格。第三人连江县蓼沿乡林场向本院提交如下证据：D1、连林证字权第0182、第0183号林权证，证明原告主张的毛竹所在地的林权证属于甲种林权证，是山权与林权统一的林权证，政府已经于1982年颁发给蓼沿公社林场所有，所涉及的毛竹林权归蓼沿公社林场所有，非原告主张毛竹所有权归其所有，需要行政机关办理林地使用权、林木所有权的变更。D2、（2013）连民初字第1131号民事裁定书，证明郑忠为与他人在2012年就作为原告提起侵害经济组织成员权益纠纷一案诉讼，因证据不足且程序违法被裁定驳回起诉，同时，该裁定已经认定郑忠为等三人提起的本案讼争涉及的现有山林地在1982年10月份连江县人民政府就已经登记造册并颁发林权证给连江县蓼沿乡下车林场。D3、（2013）榕民初字第4093号民事裁定书，证明郑忠为不服一审驳回起诉裁定，提起上诉，经二审法院审理认定其8人没有提交集体组织的授权委托书，且无法提供相应证据，也未按照相关程序处理，被裁定驳回上诉维持原裁定。D4、关于蓼沿乡林场村下车村村民诉求情况反馈，证明林场村民委员会证明蓼沿乡林场村下车自然村共有两个村民小组，且证明经调查下车自然村第二村民小组没有依法召开村民小组会议，有关本次诉讼委托书的签名存在造假嫌疑。D5、蓼委（96）008号中共蓼沿乡委员会文件，证明郑灼芳系林场职工，作为村民代表主体存在瑕疵。D6、蓼沿乡下车自然村生产小组成员名单，证明以郑忠为等8人2012年起诉时提交的《蓼沿乡下车自然村生产小组成员名单》没有确认郑灼芳为其村民成员，郑灼芳作为村民代表主体存在瑕疵。D7、照片，证明林场征收山地不存在原告主张的归其所有的松、杂、毛竹。D8、授权委托书和起诉人员名单，证明郑忠为等8人2012年起诉时提交给法院的起诉人员名单上的部分人员签字与本案人员签字不一致，即原告所谓召开村民小组会议到场的人员签字有造假嫌疑。D9、调查笔录，证明郑忠为等8人2012年起诉时提交的法院的委托书上起诉人员名单上的部分人员签字就有造假。对被告连江县人民政府提交的证据，原告质证如下：对证据《行政复议案件协查函》及协查情况、反馈意见均有异议，连江县政府委托下属乡镇机关进行调查是违法的，要县政府自己进行调查。对村委会出具的第一村民小组、第二村民小组的名单也是有异议的，是村委会自己制作的，该证据不能用，因为没有其他证据证明存在第一村民小组、第二村民小组区分。所谓第一小组组长郑仁俤是虚构的。事实是本案就只有一个村民小组即原告，不存在第一村民小组、第二村民小组。对所有的询问笔录都有异议，因为被询问的这些人是没有参加会议的。对被告提交的其他证据材料的真实性、关联性、合法性都没有异议。对被告连江县林业局提交的证据，原告质证如下：对证据B1、B2、B3真实性没有异议。对证据B4真实性没有异议，但对证明对象有异议，不能以判决书就认定权属具有争议，本案与该判决书涉及的案件不一样，林木的权属是没有争议的。不能说原告没有提交证据，提供的合同证据就可以证明林地归第三人，林木是原告的。当时合同纠纷是为了争林地使用费，这个案件已经生效了。第三人对被告连江县人民政府、连江县林业局所提交的所有证据的三性都没有异议。对原告提交的证据，被告连江县人民政府和连江县林业局质证如下：对证据C1、C2真实性、合法性没有异议，对证据C3的真实性由第三人确认，对该证据的证明对象有异议，刚才庭审已经说明，双方对合同的理解有争议所以说明权属是有争议，既然有争议那就不能进行受理登记。对证据C4真实性没有异议，同样可以证明存在争议。对证据C5的真实性无法确认。对证据C6真实性有异议。对证据C7真实性有异议。对村民小组的主体有异议，根据村委会登记的划分小组是两个村民小组，原告没有证据证明是同一个小组，被告对原告资格有异议。105人的签字真实性有异议，被被告的调查否决了。对36户的签字也有异议。这些意见已经在答辩状中明确说明。对原告提交的证据，第三人质证如下：对证据C1、C2的真实性、合法性、关联性均没有异议。对证据C3真实性没有异议，对证明对象有异议，该合同协议所指向的并非是原告诉争的两个地方，原告至今无法证明这两个地方原先是归原告所有，因此不能作为原告要求行政机关确权的依据。对证据C4真实性没有异议，对该证据的证明对象有异议，应由1982年林权证进行证明，不存在再次协商的问题。对证据C5的真实性没有异议，对证据C6的真实性、合法性、关联性没有异议，对证据C7的真实性有异议，当庭核对后，发现有超过22个人签字与第三人调取的档案黄珍妹等至少22个签字是不一样。（具体名单详见原告提交的证据7名单和第三人提交证据8名单进行对照）可见三分之一以上的人员签字不真实，故对此证据第三人不予认可。对第三人提交的证据，原告质证如下：对证据D1真实性没有异议，对证明对象有异议，对方没有证据证明什么是甲种证书，没有任何法理支持林权、林地二者不能分开，其实是可以分开。对证据D2、D3真实性没有异议，对该组证据的证明对象有异议，该证据与本案没有关联性。对证据D4真实性、证明对象均有异议，不能作为证据使用。对证据D5真实性没有异议，对证明对象有异议，郑灼芳作为村民其具有代表资格。对证据D6真实性与证明对象均有异议，该证据与本案没有关联性。对证据D7真实性、证明对象均有异议，该证据与本案没有关联性，不能证明第三人的主张。对证据D8真实性没有异议，对证明对象有异议，该证据体现的时间是2012年，与本案没有关联性。对证据D9真实性没有异议，对证明对象有异议，该证据体现的是当时案件的调查，与本案没有关联性。对第三人提交的证据，被告连江县人民政府和连江县林业局质证如下：对证据D1、D2、D3、D4、D8、D9真实性和证明对象均没有异议，说明该林权已经确认给第三人所有，不管甲种乙种都是归属第三人所有。对证据D5、D6真实性没有异议，对郑灼芳的村民代表身份有异议，郑灼芳不能作为村民代表的身份。对证据D7真实性没有异议，说明原告与第三人之间存在林权争议。根据原、被告及第三人的质证意见，本院对上述证据认证如下：被告连江县人民政府、连江县林业局提交的证据取得和收集方式合法，具有客观性和关联性特征，可以作为本案认定事实的根据。被告连江县人民政府、连江县林业局、第三人下车林场对原告提交的证据C1、C2真实性、合法性、关联性没有异议，可作为本案定案依据；第三人对原告提交的证据C3、C4、C5、C6的真实性没有异议，对其证明对象有异议，该几号证据作为认定事实的参考。原告提交的C7证据不符合证据的三性特征，不能作为本案的定案依据。第三人提交的证据D1连林证字权第0182号及0183号林权证、D2、D3（2013）连民初字第1131号民事裁定书、（2013）榕民终字第4093号民事裁定书，可作为本案定案依据。第三人提交的其他证据不符合证据的三性特征，不能作为本案的定案依据。本院根据上述有效证据，以及三方当事人的质证意见，本院认定以下事实：2014年8月6日原告以1999年10月7日第三人与下车村就林地归属订立合同，明确蓼沿乡林场下车村被征用地中的松、杂、毛竹仍归下车村所有为由，向被告连江县林业局提出林木权属登记申请，2014年8月12日连江县林业局向原告作出《不予受理林权登记答复》。2014年10月10日原告以被告连江县林业局不履行登记职责为由，向被告连江县人民政府提出复议申请。2014年10月29日被告连江县人民政府向蓼沿乡人民政府发出连政行复协（2014）1号《行政复议案件协查函》，要求乡政府向其提供《蓼沿乡林场村下车村民小组会议纪要》及附录：1、2014年7月15日在郑天为组长家召开组民代表会议具体情况；2、附录中签名是否为该小组成员签名。2014年11月5日蓼沿乡政府复函县法制办，1、下车自然村共分2个村民小组共50户171人，根据相关文件规定，2014年7月15日会议不能认定为组民代表会议。2、2014年7月15日记录中的签名并非真实。2014年11月5日被告连江县人民政府以申请人的主体资格不符合要求为由，决定不予受理。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。本案被告连江县人民政府作出的连政行复不（2014）31号《不予受理行政复议申请决定书》，维持了被告连江县林业局作出的《不予受理林权登记答复》，所以，原告以连江县人民政府和连江县林业局作为共同被告符合上述法律规定。被告连江县人民政府在作出《不予受理行政复议申请决定书》前，对原告的主体进行了认真的审查，比如要求蓼沿乡政府协助调查原告复议前是否履行民主议定程序、原告召开组民代表会议的具体情况，以及要求原告补充提供民主议定程序材料等，程序并无不当。被告提供的证据可以证明，原告在提起行政复议前的会议纪要上体现的39户105人存在代签现象，不符合真正意义的民主议定程序，且蓼沿乡政府亦证明上述纪要签名不真实。故被告以原告没有按《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条规定，履行民主议定程序为由，作出《不予受理行政复议申请决定书》是正确的，本院予以认可。综上，原告请求确认被告不履行林权登记职责违法，责令被告10日内履行登记职责并发放林权证的诉讼请求，事实与理由均不充分，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：驳回原告连江县蓼沿乡林场村下车村民小组的诉讼请求。本案受理费50元由原告连江县蓼沿乡林场村下车村民小组负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。审判长俞淑娟审判员卢秋华审判员郑乐影二〇一五年五月八日书记员张志灯附本案适用的法律条文最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）起诉被告不作为理由不能成立的；（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；（三）被诉具体行政行为合法、但因法律、政策变化需要变更或者废止的；（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。