海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）琼行终620号
上诉人（原审原告）陈新，男，1971年12月11日出生，汉族，住贵州省贵阳市。
委托代理人王有银，北京圣运律师事务所律师。
委托代理人刘德凤，北京圣运（天津）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）三亚市综合行政执法局，住所地三亚市凤凰路212号。
法定代表人王宏宁，该局局长。
委托代理人罗政伟，三亚市综合行政执法局科员。
委托代理人林祖才，海南祥瑞律师事务所律师。
原审第三人三亚市热带农业科学研究院，住所地三亚市崖州区北郊玉井温泉。
负责人符继业，该院干部。
原审第三人三亚玉井温泉休闲农业发展有限公司，住所地三亚市崖州区北岭路。
法定代表人张娟，该公司执行董事。
原审第三人三亚广励智信投资置业有限公司，住所地三亚市解放路524号汽车大厦804房。
法定代表人荣浩男，该公司执行董事。
上诉人陈新因其诉被上诉人三亚市综合行政执法局（以下简称三亚市执法局）及原审第三人三亚市热带农业科学研究院（以下简称三亚市热科院）、三亚玉井温泉休闲农业发展有限公司（以下简称玉井温泉公司）、三亚广励智信投资置业有限公司（以下简称广励智信公司）行政强制拆除一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2016）琼02行初107号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2015年7月7日至7月15日期间，三亚市执法局组织执法人员强制拆除了陈新位于××园）内的涉案房屋。陈新不服，起诉请求确认三亚市执法局强拆其房屋的行政行为违法。
原审查明，2014年3月24日，三亚市执法局执法人员巡查发现三亚市优质蔬菜开发中心（以下简称蔬菜中心）未经取得建设工程规划许可证，擅自在三亚市崖城镇（2014年10月，三亚市撤镇设区，崖城镇更名为崖州区）北岭路开发房地产项目，已建设15栋框架结构楼房，具体情况为：9栋六层楼已封顶（其中，3栋结构相同，每栋占地面积为605㎡,建筑面积为3630㎡；6栋结构相同，每栋占地面积为495㎡,建筑面积为2970㎡），4栋结构相同，已建至十层（每栋占地面积为1386㎡,建筑面积为13860㎡），2栋结构相同（1栋建至四层，1栋建至五层，占地面积均为872㎡）。遂于当日向蔬菜中心送达了三综执（崖城分局一中队）询字[2014]第047号《接受调查询问通知书》和三综执（崖城分局一中队）停字[2014]第047号《责令停止违法行为通知书》。2014年3月25日、4月1日，三亚市执法局先后向三亚市的供电、供水部门发出函件，要求停止对前述违法建筑供水供电。2014年5月12日，三亚市执法局经调查，就前述建设行为又分别向玉井温泉公司和广励智信公司送达了三综执（崖城分局一中队）询字[2014]第086、087号《接受调查询问通知书》，以两单位存在违规建设行为为由，要求接受调查询问。2014年5月27日，三亚市规划局对三亚市执法局关于征求崖城镇北岭路”三亚市现代农业科教园”规划意见的函件作出复函，称该局未收到”三亚市现代农业科教园”建设项目规划报建申请，也未核发过该项目的《建设工程规划许可证》。2015年2月6日，三亚市执法局发现蔬菜中心、玉井温泉公司及广励智信公司在三亚市××镇，遂对该三家单位作出三综执（崖州）罚告字[2015]Z1-001号《行政处罚告知书》，告知拟处以责令限期拆除上述违法建筑的行政处罚以及三家单位所享有的陈述、申辩和要求举行听证的权利。2015年4月9日，三亚市执法局对蔬菜中心、玉井温泉公司及广励智信公司作出三综执（崖州）罚决字[2015]Z1-001号《行政处罚决定书》，认定该三家被处罚单位在位于三亚市崖城镇北岭路的”三亚市现代农业科教园”项目未取得建设工程规划许可证的情况下，违法建设框架结构的房屋17栋，具体状况为：9栋六层封顶，2栋八层封顶，3栋十一层封顶，1栋十层封顶，1栋五层未封顶，1栋四层封顶，总占地面积约14703㎡,总建筑面积约114780㎡。其建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《海南省城乡规划条例》第三十七条之规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《海南省城乡规划条例》第七十三条之规定，决定责令被处罚单位自该决定书送达之日起三日内拆除上述违法建设房屋。2015年4月13日，因蔬菜中心、玉井温泉公司及广励智信公司逾期未履行拆除义务，三亚市执法局作出三综执（崖州）催字[2015]Z1-001号《强制执行催告书》，催告该三家单位于2015年4月15日24时前履行三综执（崖州）罚决字[2015]Z1-001号《行政处罚决定书》的义务，自行拆除上述违法建筑物；逾期将由该局强制拆除，一切法律后果由该三家单位承担。同日，三亚市执法局又对前述三家单位作出三综执（崖州）执决字[2015]Z1-011号《强制执行决定书》，以该三家单位未于2015年4月15日24时前自行拆除上述违法建筑物为由，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《海南省城乡规划条例》第七十六条及《中华人民共和国行政强制法》第四十四条之规定，决定于2015年4月16日对上述违法建筑物实施强制拆除。同日，三亚市执法局还对”三亚市现代农业科教园”项目全体业主发出《关于限期搬迁公告》，以该项目违法建设者拒不履行行政处罚决定，未自行拆除违法建筑，甚至公开对外售卖，其行为违反了相关法律法规的规定，严重扰乱了三亚市房地产市场及经济建设秩序为由，公告如下：限令居住在上述违法建筑物内的全体业主于2015年4月16日前将建筑物内所有物品搬迁完毕并撤离；逾期不搬迁的，由此所造成的一切损失及后果自行承担；阻碍执法人员执行公务的，将依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定执行，构成犯罪的，将追究其刑事责任。2015年4月23日，三亚市执法局组织执法人员强制拆除了前述违法建筑物中的2栋楼房（其中，1栋四层楼，1栋五层楼）。2015年6月24日，三亚市执法局又与三亚市崖州区人民政府（以下简称崖州区政府）联合发布公告，告知三亚市热科院、玉井温泉公司、广励智信公司及金阳光小区住户：为保证城市规划顺利实施，三亚市、区执法部门将依照《中华人民共和国行政强制法》和《海南省查处违法建筑若干规定》对金阳光小区的违法建筑实施强制拆除。同时，催告该三家单位及小区住户在2015年7月1日零时前自行将前述违法建筑物内外的物品予以清理、搬离并主动撤离，逾期后果自负。2015年7月7日至15日期间，三亚市执法局又组织执法人员强制拆除了前述违法建筑物中的另外12栋楼房（其中，5栋六层楼，1栋七层楼，2栋八层楼，4栋十层半楼）及小区内的辅助设施和简易房屋，剩余3栋楼房未予拆除。在强制拆除过程中，三亚市执法局对金阳光小区住户未搬离的屋内物品进行了清点、登记及保存。由于需要拆除的建筑面积大、数量多，且小区居民此前多次强烈反对拆迁，为防止阻挠执法或暴力抗拆的事件发生，三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）及崖州区政府、市公安局等相关部门也派出人员在现场维持秩序，确保拆除工作顺利进行。2015年12月25日，陈新以其位于金阳光小区的房屋被崖州区政府、三亚市执法局违法拆除为由，提起本案诉讼。在案件诉讼过程中，崖州区政府主张其不是本案适格被告。原审法院经审查，认为崖州区政府并非本案适格被告，已另行作出（2016）琼02行初107号行政裁定，驳回陈新对崖州区政府的起诉。此外，经原审法院调查，本案各方当事人一致认可三亚市执法局在涉案的《行政处罚决定书》和《强制执行决定书》等执法文书中所认定的”三亚市现代农业科教园”项目用地范围内的违法建筑物就是陈新所诉称的金阳光小区房屋。
原审另查明，2010年5月5日，蔬菜中心与玉井温泉公司签订《土地承包合同》,约定：蔬菜中心将其位于崖城镇北岭路约300亩科教用地承包给玉井温泉公司开发使用50年，即从2010年5月5日至2060年5月4日止;玉井温泉公司可举办各类学校、科教基地、专家学术论坛会馆、农业观光旅游产业等；玉井温泉公司承包土地后，负责立项报建，蔬菜中心应积极配合。2011年1月6日，经蔬菜中心申请，三亚市发展和改革委员会同意对”三亚市现代农业科教园”项目进行备案，载明：项目占地300亩，总建筑面积83600㎡。2011年11月5日，蔬菜中心与玉井温泉公司签订《土地承包合同补充协议》，约定蔬菜中心无偿协助玉井温泉公司办理现代农业科教园项目报建手续，所有报建费用由玉井温泉公司负责；玉井温泉公司为蔬菜中心报建的职工住宅楼产权归蔬菜中心所有，原合同约定的”职工住宅建设资金1100万元，由玉井温泉公司汇入蔬菜中心账户”改为玉井温泉公司出资给蔬菜中心建造80套楼房。2012年1月10日，三亚市政府批准了”三亚市现代农业科教园”的控制性详细规划。该控制性详细规划确定：”三亚市现代农业科教园”规划总建设用地面积248521.82㎡，总建筑面积99400㎡；规划用地共划分为18个地块，其中，A-09、A-13地块的用地性质分别为职工宿舍和现代农业实验检验配送用地。此后，三亚市城乡规划委员会2013年第十次会议审议通过了”三亚市现代农业科教园”的修建性详细规划。该修建性详细规划确定：”三亚市现代农业科教园”项目主要建设内容包括现代农业培训中心、农业科教展馆、职工安置住宅、生态广场、博士后工作站、科教实验中心、教师及学员宿舍、蔬菜配送中心、农药检测检验中心、蔬菜气调保鲜库及其他配套设施；项目规划的居住用地有两块，即A-09和A-13地块，其中，A-09地块的总用地面积为15561.16㎡，总建筑面积为19504.2㎡，A-13地块的总用地面积为19643.91㎡，总建筑面积为25983.81㎡，两地块的建筑限高均为20米。2012年5月7日，蔬菜中心与玉井温泉公司又签订《土地承包合同补充协议书》，约定玉井温泉公司的土地承包期限改为2012年5月15日至2062年5月14日。2012年7月21日，玉井温泉公司与广励智信公司签订《三亚现代农业科教园A09地块投资建设经营协议书》，约定玉井温泉公司将由蔬菜中心处取得的”三亚市现代农业科教园”项目的A-09地块与广励智信公司合作，广励智信公司全额投资建设；广励智信公司建设8000㎡的职工住宅给玉井温泉公司，余10673.39㎡的开发建设由广励智信公司按规定设计统筹，玉井温泉公司负责报建，获批后由广励智信公司独立完成经营，玉井温泉公司不参与分配。2012年9月1日，玉井温泉公司与广励智信公司签订《房产项目联营及授权说明》，玉井温泉公司授权广励智信公司对A-09地块按详规规划，独立开发建设，自主经营管理，统一规划设计，并在履行报批手续后，自行组织施工、招投标、确定施工单位和监理单位，对工程全面监督管理；对建成后的房产建筑物，有权依法进行出租、转让、经营管理，从中获取收益。2012年10月6日，三亚市机构编制委员会对三亚市农业局作出《关于三亚市热带农业科学研究院机构编制方案问题的批复》，同意撤销蔬菜中心、三亚市南红农场、三亚市农业科学研究所，重组设立三亚市热科院。2013年4月19日，玉井温泉公司与广励智信公司再次签订《三亚现代农业科技园A13地块投资建设经营协议书》，约定玉井温泉公司将由蔬菜中心处取得的”三亚市现代农业科教园”项目的A-13地块与广励智信公司合作，广励智信公司全额投资建设，对建成后的房子可以对外租赁等方式取得经营收入，玉井温泉公司收取总建设面积的百分之三十，剩余百分之七十归广励智信公司所有；广励智信公司对投资所建标的物，在经营期内享有居住、使用、收益权，不享有所有权。此后，广励智信公司未经取得建设工程规划许可证和施工许可证即在”三亚市现代农业科教园”项目用地范围内投资建设了金阳光小区的17栋楼房，总建筑面积约114780㎡，部分楼房的高度超过了A-09、A-13两块居住用地最高建筑高度为20米的规划限制。
2013年3月22日，陈新与广励智信公司签订《三亚金阳光温泉花园项目房产合同》（以下简称《房产合同》），约定：双方所交易的房屋为金阳光小区的4幢108号房，面积44.43㎡；陈新向广励智信公司付清20年的租赁交易款23万元，广励智信公司无偿赠送陈新该房屋使用权至2060年；自房屋交付之日起，陈新拥有房屋的占有、使用、租赁、转让以及经营一切相关收益的权利,如其在该合同交易期限内死亡，其法定继承人或遗嘱继承人、受遗赠人有权继承其上述全部投资权益；陈新转让该房屋相关投资权益或因其死亡变更权益人时，广励智信公司或物业给予见证并配合更名等手续；广励智信公司计划5年内完成土地使用权类型调整手续(即变划拨用地为出让用地），使该房屋具备办理所有权证手续；如该合同生效后5年届满，广励智信公司仍未能办理产权证，陈新有权选择解除该合同并要求广励智信公司进行回购；该合同在履行过程中发生的争议，由双方当事人协商解决，协商不成的，提交海南仲裁委员会仲裁。合同签订当日，陈新向广励智信公司付清了23万元交易款。
原审又查明，2002年8月22日，国务院作出《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号），依照行政处罚法的规定，授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。2002年10月11日，国务院办公厅印发《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》（国办发〔2002〕56号），要求地方各级人民政府抓好综合行政执法试点工作。2004年10月20日，海南省人民政府作出《海南省人民政府关于同意三亚市人民政府开展综合行政执法试点工作的批复》（琼府函〔2004〕91号），同意三亚市政府按照《三亚市综合行政执法试点方案》开展综合行政执法试点工作。2005年12月30日，三亚市政府根据上述国办发〔2002〕56号文和琼府函〔2004〕91号文的精神，作出《三亚市人民政府关于推进综合行政执法试点工作的决定》（三府〔2005〕184号），决定成立三亚市执法局，将三亚市建设、工商、交通等多家部门行使的部分行政处罚、行政强制职能及与之相关的监督检查职能统一转交由该局行使，其中包括城市规划管理的行政处罚及行政强制职能。
原审再查明，2015年5月14日，案外人翟某向海南仲裁委员会申请仲裁，请求解除其与广励智信公司就金阳光小区B区2栋2单元1层107房签订的《房产交易合同》，并裁决广励智信公司按原价退还其购房款22.5万元。2015年12月2日，海南仲裁委员会对该案作出（2015）海仲字第422号《裁决书》，认定：申请人翟某与被申请人广励智信公司签订的《房产交易合同》及《补充协议》，因金阳光小区项目未经政府建设工程规划许可，所建房屋属违章建筑，双方所签订的合同无效，自始没有发生法律效力，对当事人没有约束力；广励智信公司在未经政府建设工程规划许可的情况下，进行商业性房地产项目开发并对外销售，翟某明知涉案房屋不具备法定交易条件而与之签约购房，已经违反了《中华人民共和国城市房地产管理法》的规定，对此双方都有过错。据此，裁决：被申请人广励智信公司应自裁决生效之日起10日内向申请人翟某退还购房款22.5万元；驳回申请人翟某的其他仲裁请求。经查，翟某与广励智信公司签订的前述合同的性质与陈新在本案中据以主张权利的《房产合同》的性质基本类同。
原审认为，本案争议焦点为：一、陈新是否具有本案原告诉讼主体资格；二、三亚市执法局是否具有对违法建设行为的行政处罚权及强制执行权；三、三亚市执法局认定陈新涉案房屋为违法建筑，并予以强制拆除的行政行为依据是否充分，程序是否合法。
一、关于陈新是否具有本案原告诉讼主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案中，陈新主张权利的涉案房屋虽然是违法建筑，但其以被诉强拆行为造成其屋内合法物品损害为由提起本案诉讼，符合前述法律规定。三亚市执法局主张陈新不具备本案原告诉讼主体资格的理由不能成立，原审法院不予支持。
二、关于三亚市执法局是否具有对违法建设行为的行政处罚权及强制执行权的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。经查，2004年10月20日，海南省人民政府作出《海南省人民政府关于同意三亚市人民政府开展综合行政执法试点工作的批复》（琼府函〔2004〕91号），同意三亚市政府按照《三亚市综合行政执法试点方案》开展综合行政执法试点工作。2005年12月30日，三亚市政府根据《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》（国办发〔2002〕56号）和海南省人民政府前述91号批复的文件精神，作出《三亚市人民政府关于推进综合行政执法试点工作的决定》（三府〔2005〕184号），决定将三亚市城市规划管理的行政处罚权及强制执行权交由三亚市执法局行使。因此，三亚市执法局对本市违反城市规划管理法律法规的违法建设行为依法具有行政处罚权及强制执行权。
三、关于三亚市执法局认定陈新涉案房屋为违法建筑，并予以强制拆除的行政行为依据是否充分，程序是否合法的问题。首先，从三亚市执法局作出被诉行政行为的依据上看，该局认定涉案的金阳光小区房屋为违法建筑的依据充分。根据”三亚市现代农业科教园”控制性详细规划和修建性详细规划的要求，”三亚市现代农业科教园”项目的建设内容应为现代农业培训中心、农业科教展馆等科教场馆设施及职工安置住宅、教师及学员宿舍等配套设施。玉井温泉公司和广励智信公司未经取得建设工程规划许可证和施工许可证等行政许可，擅自在该项目用地范围内进行商业性房地产开发并对外出租、销售，且所建设的金阳光小区房屋总建筑面积高达114780㎡，明显超过了”三亚市现代农业科教园”项目修建性详细规划对该项目A-09和A-13两块居住用地所限定的总建筑面积之和45488.01㎡，部分楼房的建筑高度也超过了前述两块居住用地最高建筑高度为20米的规划限制。其建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款和第四十三条关于在城市、镇规划区内进行建筑物建设的，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证,并按照规划条件进行建设的强制性规定以及《中华人民共和国建筑法》第七条第一款关于建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证的强制性规定。因此，三亚市执法局认定陈新在金阳光小区的涉案房屋为违法建筑物依据充分。其次，从三亚市执法局作出被诉行政行为的程序和处理结果上看，三亚市执法局强制拆除陈新涉案房屋的行政行为程序虽然存在瑕疵，但认定事实清楚，处理结果正确。三亚市执法局在查处涉案违法建设的过程中，于2015年4月13日作出三综执（崖州）催字[2015]Z1-001号《强制执行催告书》，催告玉井温泉公司、广励智信公司及蔬菜中心三家单位在2015年4月15日24时前履行三综执（崖州）罚决字[2015]Z1-001号《行政处罚决定书》的义务，自行拆除违法建设的17栋违法建筑，逾期将由该局强制拆除。可是该局未等到前述期限届满，即于同一天以该三家单位逾期未于2015年4月15日24时前自行拆除上述违法建筑物为由，作出三综执（崖州）执决字[2015]Z1-011号《强制执行决定书》，决定于2015年4月16日对上述违法建筑物实施强制拆除，其执法程序存在瑕疵。但因金阳光小区的房屋建设未取得建设工程规划许可证和施工许可证，所建房屋属违法建筑物，且三亚市执法局实际拆除陈新涉案房屋的时间是在2015年7月7日之后，并非2015年4月16日，故三亚市执法局执法程序上的瑕疵不影响其决定强制拆除该违法建筑物的处理结果的正确性。
陈新诉称三亚市执法局强制拆除其在金阳光小区的涉案房屋的行为侵害其合法财产权益。经查，因金阳光小区项目未取得建设工程规划许可，所建房屋属违法建筑，海南仲裁委员会已经作出生效仲裁裁决书，认定广励智信公司与案外人翟某就该小区房屋签订的《房产交易合同》及补充协议为无效合同，自始没有法律约束力。该交易合同的性质与陈新在本案中据以主张权利的《房产合同》的性质基本类同。因此，陈新对涉案房屋亦不具有合法权益。至于陈新主张三亚市执法局的强拆行为造成其屋内合法物品损失的问题，首先，陈新未提供充分证据证明强拆行为已造成其屋内哪些物品损失。其次，三亚市执法局在强制拆除涉案房屋前曾于2015年4月13日、6月24日先后两次对”三亚市现代农业科教园”项目全体业主及金阳光小区住户发出公告，限令居住在涉案违法建筑物内的全体住户在规定期限内将建筑物内外的所有物品搬迁完毕并撤离。在限令的搬迁期限届满后，三亚市执法局才对涉案房屋实施拆除行为，已给予住户合理的搬迁期限。最后，在强制拆除过程中，三亚市执法局已对金阳光小区住户未搬离的屋内物品进行了清点、登记及保存，已依法履行了相应的义务。陈新对三亚市执法局提交的物品清单及保存照片有质疑，但不能提交充分的证据予以反驳。综上，陈新主张三亚市执法局的强制拆除行为侵害其合法财产权益的依据不足。至于三亚市执法局登记保存的屋内物品，陈新经与三亚市执法局提供的物品清单比对确认后，可向三亚市执法局申请办理领取手续，以减少损失。陈新因无效的《房产合同》所产生的相关权益，可另行通过仲裁等其他渠道向广励智信公司主张。
综上所述，陈新据以主张权利的涉案房屋系违法建筑物，三亚市执法局强制拆除该违法建筑物的行政行为程序虽然存在瑕疵，但实体认定及处理结果正确。陈新要求确认三亚市执法局强制拆除其涉案房屋的行政行为违法的依据不足，应驳回其诉讼请求。案经原审法院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回陈新的诉讼请求。案件受理费50元，由陈新负担。
上诉人陈新上诉称，一、陈新不仅对被拆房屋内物品享有合法权利，而且对被拆房屋同样享有合法权利。（一）陈新与广励智信公司签订了《房产合同》并支付全部房款，广励智信公司交付且陈新实际占用合同项下房屋。按照《房产合同》第2条及《海南省人民政府办公厅贯彻国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展通知的实施意见》（琼府办[2010]19号）规定”......支持符合条件的单位利用自有存量国有建设用地建设职工住房......”，《房产合同》是陈新以蔬菜中心的员工、外聘顾问的身份与广励智信公司就职工住宅房屋权利进行的约定。（二）陈新与广励智信公司就职工住宅房屋权利归属进行约定的《房产合同》依法成立并生效。根据《中华人民共和国合同法》第四十四条、《中华人民共和国物权法》第十五条规定，《房产合同》不存在合同无效的情形，所以《房产合同》在依法成立时生效。（三）海南仲裁委员会对案外人翟某作出的（2015）海仲字第422号裁决书，不能作为认定本案《房产合同》无效的依据。虽然二者《房产合同》条文基本相似，但是合同项下房屋的位置和楼层明显不同，原审法院视二者的明显不同于不顾，没有对单一证据裁决书认定的事实进行审慎的检视，简单的以二者基本类同为由，就对包括陈新在内的系列案所涉《房产合同》作出认定，属事实认定错误。（四）陈新的《房产合同》成立在先，三亚市执法局处罚在后。要求陈新在进行民事活动时遵守并不存在事后行政机关违法作出的行政行为，实属强人所难。二、原审证据材料不能证明三亚市执法局依法设立并具有对违法建设行为的行政处罚权及强制执行权。（一）根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十四条规定，本案没有证据证明三亚市执法局已由海南省人民政府批准并在三亚市人民代表大会常务委员会备案。（二）根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，本案没有证据证明国务院已授权海南省人民政府可以决定一个机关行使有关行政机关的行政处罚权。另外，原审证据及原审查明事实，仅能证明将原由三亚市政府规划主管部门享有的规划管理行政处罚权交由三亚市执法局行使，不能证明崖州区政府规划主管部门享有的规划管理行政处罚权也交由三亚市执法局行使。再有，根据《中华人民共和国城乡规划法》第八十六条规定，因规划导致的强制执行权应由建设工程所在地的县级以上地方人民政府行使，排除适用《中华人民共和国行政处罚法》第十六条。三、即使三亚市执法局具有违法建设的行政处罚权强制执行权，其违反事实和法定程序作出的行政行为，应当确定为违法。（一）根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，对于未取得或未按照建设工程规划许可证建设的工程，处罚第一步是限期改正，无法采取改正措施消除影响的，第二步才是限期拆除。陈新的房屋所属项目已经合法立项，三亚市执法局径行作出限期拆除的处罚决定，违反法定程序。（二）原审判决已认定三亚市执法局强制拆除建筑物的行为在程序上存在瑕疵。三亚市执法局作出《行政处罚决定书》后，在同一天又以逾期为由作出《强制执行决定书》，违反法定程序，何以认定为程序瑕疵。综上，请求：1.撤销原审判决；2.依法确认三亚市执法局强拆陈新房屋的行政行为违法；3.诉讼费由三亚市执法局负担。
被上诉人三亚市执法局答辩称，一、陈新对涉案房屋不具有合法权益。本案相关证据表明，涉案房屋实属违法建筑。对于违法建筑，包括建造者在内的任何人都不具有合法权益，更不论是与违法建造者就违法建筑交易的承租人或购买人。因此，陈新主张其对违法建筑享有合法权益不能成立。二、三亚市执法局依法享有对违法建筑的处罚执法权。本案相关证据充分证明，三亚市执法局是根据国务院及海南省政府的相关文件规定成立的，其对违法建筑的处罚权及执行权依法确立。这己由各级法院生效判决所确认。三、涉诉房屋系违法建筑事实清楚，三亚市执法局作出的行政行为依法合规，合法有效。涉案行政相对人未经规划部门批准，未取得建设规划管理部门的许可证，擅自兴建房屋。并以所建建筑进行商品房交易买卖，更是根本性地改变了该建筑所在地原定的科教公益的规划用途性质，严重损害了三亚市的城市规划及社会公共利益。根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，涉案房屋属违法建筑，三亚市执法局根据相关法律的规定，对涉案行政相对人作出的《责令停止违法行为通知书》及《行政处罚决定书》符合法律规定且已发生法律效力。因涉案行政相对人逾期不履行自行拆除义务，故三亚市执法局采取强制拆除措施，下发《强制执行决定书》符合法律的规定。三亚市执法局在查处涉案违法建筑的过程中严格按照法律的规定履行相关手续，程序合法。综上，陈新的上诉请求没有事实和法律依据，依法不能成立，请依法驳回陈新的上诉请求，维持原审判决。
原审第三人三亚市热科院、玉井温泉公司、广励智信公司未提交陈述意见。
二审期间，当事人无新证据提交本院。
本院二审查明，本案争议的金阳光小区用地，即蔬菜中心使用的位于三亚市××镇的宗地，2008年7月7日三亚市政府登记颁发《土地房屋权证》[三土房（2008）字第66**号]，记载权利人为”三亚市优质蔬菜开发中心”，土地用途”科教用地”,土地使用权类型”划拨”，面积112396.61平方米（约合168亩）。
二审另查明，金阳光小区建设过程中，三亚市热科院分别于2014年3月17日、3月24日向玉井温泉公司发出《关于加强科教园建设项目管理停止违规建筑的通知》（热科院[2014]12号）、《关于责令停止违法行为的通知》（热科院[2014]13号），要求玉井温泉公司停止违法建设；2014年3月28日三亚市热科院作出《解除合同通知书》（三热科院[2014]15号）并进行公证送达，解除与玉井温泉公司的合作合同，并要求其停止违法建设和对外发售、出租房屋的行为。此后，三亚市热科院又多次向玉井温泉公司、广励智信公司发出通知，制止二公司的违法建设和对外发售、出租房屋的行为。同时，三亚市热科院在项目现场和《三亚日报》发布公告，指出金阳光小区相关销售和变相销售房屋为违法建筑，不受法律保护，要求购房人、承租人不得购买和承租。但是，金阳光小区的违法建设和房屋销售、变相销售的行为未得到制止。
本院二审查明的其他事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，”人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”本案依法就被诉行政行为的合法性进行审查。二审争议焦点是：一、上诉人是否具有本案原告诉讼主体资格；二、三亚市执法局是否具有对违法建设行为的行政处罚权及强制执行权；三、三亚市执法局认定金阳光小区涉案房屋为违法建筑，并予以强制拆除的行政行为依据是否充分、程序是否合法。
一、关于上诉人是否具有原告诉讼主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案中，上诉人是金阳光小区的住户，涉案房屋被认定为违法建筑而予以拆除，其以被诉行政行为造成其屋内合法物品损害为由提起本案诉讼，符合法律规定，原审判决据此认定其具有原告诉讼主体资格并无不妥，本院予以维持。三亚市执法局认为上诉人不具备本案原告诉讼主体资格的理由不成立，不予支持。
二、关于三亚市执法局是否具有对违法建设行为的行政处罚权及强制执行权的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。2002年8月22日国务院国发〔2002〕17号《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、2002年10月11日国务院办公厅国办发〔2002〕56号《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》、2004年10月20日海南省人民政府琼府函〔2004〕91号《海南省人民政府关于同意三亚市人民政府开展综合行政执法试点工作的批复》、三亚市政府三府〔2005〕184号《三亚市人民政府关于推进综合行政执法试点工作的决定》等文件，已明确授予三亚市执法局对三亚市有关城市规划管理及对违法建设行为的行政处罚和强制执行职权。因此，原审判决认定三亚市执法局对本案违法建设行为具有行政处罚权及强制执行权正确，本院予以维持。上诉人在这个问题上的主张不成立，不予支持。
三、关于三亚市执法局认定涉案房屋为违法建筑并予以强制拆除的行政行为依据是否充分、程序是否合法的问题。
（一）三亚市执法局认定金阳光小区涉案房屋为违法建筑物正确。从本案查明的事实来看，”三亚市现代农业科教园”（即金阳光小区）项目建设单位为原”三亚市优质蔬菜开发中心”，其用地使用权类型为”划拨”，土地用途为”科教用地”。依据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条的规定，建设单位应当向三亚市城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证；建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向三亚市政府土地主管部门申请用地。本案中三亚市城乡规划主管部门虽然对该地块作出了控制性详细规划和修建性详细规划，但建设单位并未依法取得建设用地规划许可证。根据”三亚市现代农业科教园”控制性详细规划和修建性详细规划的要求，”三亚市现代农业科教园”项目的建设内容应为现代农业培训中心、农业科教展馆等科教场馆设施及职工安置住宅、教师及学员宿舍等配套设施。蔬菜中心与玉井温泉公司、广励智信公司签订合作合同在该项目用地范围内进行商业性房地产开发并对外出租、销售，违反了上述规划的要求，其建设行为违反法律规定。此外，金阳光小区建设项目未依法取得建设工程规划许可证和施工许可证，属于擅自建设行为。所建设的小区房屋总建筑面积高达114780㎡，明显超过了”三亚市现代农业科教园”项目修建性详细规划对该项目A-09和A-13两块居住用地所限定的总建筑面积之和45488.01㎡，部分楼房的建筑高度也超过了前述两块居住用地最高建筑高度为20米的规划限制。其建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《中华人民共和国建筑法》第七条第一款的规定。因此，三亚市执法局认定金阳光小区涉案房屋为违法建筑物有事实和法律依据，证据确凿。
（二）三亚市执法局强制拆除涉案房屋的行政行为程序虽然存在瑕疵，但认定事实清楚，处理结果正确。
1.三亚市执法局在查处涉案违法建设的过程中，于2015年4月9日对蔬菜中心、玉井温泉公司和广励智信公司作出《行政处罚决定书》，责令被处罚单位自该决定书送达之日起三日内拆除上述违法建设房屋，并告知其不服处罚决定的救济途径；2015年4月13日三亚市执法局分别作出《强制执行催告书》《强制执行决定书》《关于限期搬迁公告》，催告被处罚单位于2015年4月15日24时前履行《行政处罚决定书》的义务，自行拆除上述违法建筑物，逾期将由该局强制拆除。《强制执行决定书》决定于2015年4月16日对上述违法建筑物实施强制拆除。《关于限期搬迁公告》限令居住在上述违法建筑物内的全体业主于2015年4月16日前将建筑物内所有物品搬迁完毕并撤离。实际实施强制拆除的时间是2015年4月23日开始。从以上事实来看，三亚市执法局是作出了行政处罚及强制执行的行政行为。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十五条的规定，”当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。”《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，”对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案违法建设行为人未在三亚市执法局限定的期限内自行拆除，也未申请行政复议或者提起行政诉讼，三亚市执法局依法有权予以强制拆除。虽然三亚市执法局未在当事人申请行政复议或者提起行政诉讼的期限届满就实施强制拆除，公告与强制执行决定于同一日（4月13日）作出，法律适用有所不当，但是，本案的特殊之处在于，涉案违法建设行为从2014年3月17日起三亚市热科院和有关部门在长达一年多的时间内屡次制止未果，违法建设行为人仍然继续对外销售或变相销售违建房屋，明显存在藐视法律的行为。在这种情形下，三亚市执法局作出强制拆除，处理结果正确，原审判决不予确认违法并无不当，本院予以维持。
2.关于拆除金阳光小区违法建筑物是否已经依法告知上诉人的问题。强制拆除金阳光小区违法建筑物是对行政处罚决定的强制执行行为，行政处罚决定的行政相对人为违法建筑物的建设者，即蔬菜中心、玉井温泉公司及广励智信公司，因此，强制执行决定将蔬菜中心、玉井温泉公司及广励智信公司作为行政相对人并无不当。本案中，上诉人是金阳光小区房屋的住户，是被拆除房屋的购买人，与强制拆除房屋行为有利害关系，依据程序正当的原则，行政机关在实施强制拆除时，应当依法履行通知当事人的义务，三亚市执法局虽然以公告的方式通知金阳光小区全体住户，未具体通知到上诉人，执法程序上确存在违反《海南省查处违法建筑若干规定》第十三条相关规定的情形。但是，从全案事实来看，查处金阳光小区违法建筑的工作持续长达一年多的时间，期间三亚市执法局和三亚市热科院多次发布公告，制止金阳光小区违法建设和违法销售、变相销售房屋的行为，房屋购买人明知商品房买卖行为不合法而仍然购买或变相购买，亦属违法违规行为，鉴于该违法行为的持续性和违法购房人的不确定性，三亚市执法局无法一一通知购房人，以公告的方式通知亦具有现实的合理性。因此，虽然执法程序存在瑕疵，但不影响三亚市执法局查处违法建筑行为的正确性。上诉人以此为由请求确认被诉行政行为违法的主张不成立，本院不予支持。此外，强制拆除上诉人在金阳光小区涉案房屋并未侵害其实体财产权益，原审判决对此认定正确，理由充分，本院予以确认。
综上，原审判决认定基本事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。上诉人的上诉请求和理由，缺乏事实根据和法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人陈新负担。
本判决为终审判决。
审判长 吴天月
审判员 钱 冰
审判员 王 华
审判员 朱望锋
审判员 陈 焱
二〇一七年七月二十四日
书记员 王洪玉