贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）黔南民终字第224号
上诉人（原审被告）黔南通达房地产开发有限责任公司，住所地贵州省荔波县玉屏街道办事处长征路。
法定代表人李祥林，该公司负责人。
委托代理人蒋福清，该公司主管。
委托代理人吴啸虎，广西众维律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）荔波县国土资源局。
法定代表人解文贵，该局局长。
上诉人黔南通达房地产开发有限责任公司（以下简称黔南通达房开公司）与被上诉人荔波县国土资源局（以下简称荔波国土局）建设用地使用权出让合同纠纷一案，荔波县人民法院于2014年9月16日作出（2014）荔民初字第266号民事判决后，黔南通达房开公司不服，向本院提起上诉。本院于2015年3月9日立案受理，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
一审审理查明：荔波县人民政府于2013年4月7日作出《关于玉屏镇时来坝中医院南侧地块国有建设用地使用权挂牌出让方案的批复》，原则同意：将玉屏镇时来坝中医院南侧存量国有建设用地连同部分新增国有建设用地共2.41321公顷作为商业服务和商品住宅用地，该宗地采取挂牌方式进行出让，并严格按照挂牌出让规定的程序进行出让。原告荔波国土局、被告黔南通达房开公司于2013年5月23日签订《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号为：522722-2013-CR-0002），双方约定：原告荔波国土局于2013年6月30日将位于荔波县玉屏镇（现为玉屏街道办事处）时来新区江滨路与官塘路交叉口（县中医院南侧）的土地交付给被告黔南通达房开公司，出让宗地面积为24132.10平方米，出让价格为39918000.00元（定金为7980000.00元，定金抵作土地出让价款）；本合同签订之日起30日内，被告黔南通达房开公司一次性支付国有建设用地使用权出让款；被告黔南通达房开公司同意本合同项下宗地建设项目在2013年12月31日之前开工，在2016年6月30日之前竣工，被告黔南通达房开公司不能按期开工，应提前三十日向原告荔波国土局提出延建申请，经原告荔波国土局同意延建，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年；被告黔南通达房开公司造成土地闲置，闲置满一年不满两年的，应依法缴纳土地闲置费；土地闲置满两年且未开工建设的，原告荔波国土局有权无偿收回国有建设用地使用权；被告黔南通达房开公司未能按照本合同约定日期或者同意延建所另行约定日期开工建设的，每延期一日，应向原告荔波国土局支付相当于国有建设用地使用权出让价款总额1‰的违约金，原告荔波国土局有权要求被告黔南通达房开公司继续履约；被告黔南通达房开公司未能按照本合同约定日期或同意延建所另行约定日期竣工的，每延期一日，应向原告荔波国土局支付相当于国有建设用地使用权出让价款总额1‰的违约金；本合同订立、效力、解释、履行及争议的解决，适用中华人民共和国法律；因履行本合同发生争议，由争议双方协商解决，协商不成的，依法向人民法院起诉来解决；本合同项下宗地出让方案业经荔波县人民政府批准，本合同自双方签订之日起生效。上述合同签订后，被告黔南通达房开公司已向原告荔波国土局支付土地出让款人民币39918000.00元，原告荔波国土局按照合同约定将上述宗地使用权转让给被告黔南通达房开公司并于2013年6月8日完成审批登记。被告黔南通达房开公司收到荔波县住房和城乡建设局《关于通达一品世家项目规划方案报送的通知》后，被告黔南通达房开公司在法庭辩论终结前仍未到荔波县住房和城乡建设局主动办理建设工程规划许可证和建设工程施工许可证，同时也未正式开工建设。原告荔波国土局、被告黔南通达房开公司在庭审中均未表示要求解除双方于2013年5月23日签订《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号为：522722-2013-CR-0002）。另查明，原告荔波国土局只出具贵州省行政事业单位资金往来结算收据未办理发票不影响被告黔南通达房开公司办理建设工程规划许可证和建设工程施工许可证，也不影响被告黔南通达房开公司开工建设。
原审原告荔波国土局一审诉称：2013年5月22日，原告荔波国土局举办的国有建设用地使用权挂牌出让活动，被告黔南通达房开公司参与竞拍并竞得编号H-12地块（该地位于荔波县玉屏街道办事处时来坝江滨路与官塘路交叉路口中医院南侧）的国有建设用地使用权，原告荔波国土局与被告黔南通达房开公司双方签订了《成交确认书》。2013年5月23日，原、被告签订《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号为：522722-2013-CR-0002）。合同约定原告荔波国土局出让宗地编号为H-12（总面积24132.10平方米，该地位于荔波县玉屏街道办事处时来坝江滨路与官塘路交叉路口中医院南侧）的国有建设用地的使用权给被告黔南通达房开公司，被告黔南通达房开公司在签订合同之日起三十日内一次性付清土地使用权出让价款人民币39918000.00元，被告黔南通达房开公司在2013年12月31日前开工建设，在2016年6月30日前竣工；同时《国有建设用地使用权出让合同》第三十三条还约定：受让人未能按照本合同约定日期或者同意延建所另行约定日期开工建设的，每延期一日，应向出让人支付相当于国有建设用地使用权出让价款总额1‰的违约金，出让人有权要求受让人继续履约。合同签订后，被告黔南通达房开公司支付了全部出让款人民币39918000.00元，原告荔波国土局也按时将具备交付条件的土地交付给了被告黔南通达房开公司，然后约定的开工最迟期限2013年12月31日届满后，被告黔南通达房开公司一直未按照约定开工建设。经原告荔波国土局多次催促，被告黔南通达房开公司仍然未在该地块上开工建设。综上，原告荔波国土局请求法院判令：被告黔南通达房开公司支付从逾期日起至起诉日止共132天的逾期违约金人民币5269176.00元给原告荔波国土局；被告黔南通达房开公司对起诉之日至实际开工建设日期间的逾期违约金继续承担支付义务，违约金计算方式为根据逾期天数，每天按国有建设用地使用权出让价款总额的1‰进行支付给原告荔波国土局；被告黔南通达房开公司继续履行原、被告双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》并立即开工建设；被告黔南通达房开公司承担本案的全部诉讼费用。
原审被告黔南通达房开公司一审辩称：原、被告订立合同前，被告提出过履行合同义务的期限太短，原告讲过可以延长，被告因信任原告随即签订了合同。合同签订后，被告一直在积极履行合同约定的义务，一部分手续也办好了。同时，原告并没有完全履行合同义务，原告并未将正规发票交付给被告公司，导致被告无法办理相关手续。还有很多无权使用人占用原、被告约定的地块。
一审法院认为：原告荔波国土局、被告黔南通达房开公司于2013年5月23日签订《国有建设用地使用权出让合同》（该合同编号为：522722-2013-CR-0002）系当事人真实意思表示，上述合同经荔波县人民政府批准，且未违反有关法律规定，该合同合法有效。依法成立的合同，受法律保护，对原、被告双方均具有法律约束力。关于被告黔南通达房开公司是否应当继续履行合同及向原告荔波国土局支付违约金的问题，原告荔波国土局已向被告黔南通达房开公司转让了位于荔波县玉屏镇（现为玉屏街道办事处）时来新区江滨路与官塘路交叉口（县中医院南侧）的土地并完成了初始登记手续，而被告黔南通达房开公司取得上述国有建设用地使用权后在法庭辩论终结前仍未到荔波县住房和城乡建设局主动办理建设工程规划许可证和建设工程施工许可证，也未正式开工建设，并且被告黔南通达房开公司未能举证证明办理延建的申请已得到原告荔波国土局、荔波县人民政府的批准，同时原、被告双方均未表示要求解除上述合同，故本院对原告荔波国土局要求被告黔南通达房开公司继续履行上述合同并且支付违约金的诉讼请求予以支持。关于原告荔波国土局只出具贵州省行政事业单位资金往来结算收据未向被告黔南通达房开公司提供正式发票是否影响被告黔南通达房开公司开工建设的问题，从本院依职权到荔波县住房和城乡建设局调取的《建设项目办理须知》、《关于通达一品世家项目规划方案报送的通知》及送达证明、对莫亮锦调查的笔录能够证明，原告荔波国土局只出具贵州省行政事业单位资金往来结算收据未向被告黔南通达房开公司提供正式发票不影响被告黔南通达房开公司办理建设工程规划许可证和建设工程施工许可证，而被告黔南通达房开公司取得国有建设用地使用权后直至法庭辩论终结前仍未主动履行开工建设的义务，故被告黔南通达房开公司主张未履行正式开工建设的义务是原告荔波国土局未提供正式发票导致的抗辩理由本院不予支持。关于确定被告黔南通达房开公司支付给原告荔波国土局违约金标准的问题，以合同自由为代表的意思自治是民商法的基石，现代合同理念充分尊重当事人缔约自由的权利，但是合同自由不是绝对的，原、被告双方在合同中事先约定违约金，是合同自由原则的体现，本院必须尊重，但双方约定的违约金应当合理，必须符合民法中公平和诚实信用的原则；判断原、被告约定的违约金是否合理，本院应以违约造成的损失为基础，兼顾合同的履行情况、原、被告的过错情况以及预期利益等综合因素，根据公平原则、诚实信用原则进行衡平，因此本院认定被告黔南通达房开公司支付给原告荔波国土局违约金的总额不得超过合同约定的国有建设用地使用权出让价款20%为宜，即原、被告约定的违约金总额以人民币7983600.00元为限。综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第八条、第六十条、第一百零七条、第一百一十四条和最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第二条之规定，判决：一、被告黔南通达房地产开发有限公司继续履行与原告荔波县国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》（该合同编号为：522722-2013-CR-0002）；二、被告黔南通达房地产开发有限公司于本判决生效后十五日内支付2014年1月1日起至2014年5月15日止的违约金（违约金计算方式为：逾期天数×合同约定的国有建设用地使用权出让价款总额的1‰）人民币五百二十六万九千一百七十六元整给原告荔波县国土资源局；三、被告黔南通达房地产开发有限公司于本判决生效后十五日内支付2014年5月15日起至被告黔南通达房地产开发有限公司实际开工建设之日止的违约金（违约金计算方式为：逾期天数×合同约定的国有建设用地使用权出让价款总额的1‰，该部分违约金总额以人民币二百七十一万四千四百二十四元整为限）给原告荔波县国土资源局；四、驳回原告荔波县国土资源局的其他诉讼请求。如果未按判决书指定的期间履行给付义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费48684.23元，由被告黔南通达房地产开发有限公司承担。
一审宣判后，黔南通达房开公司不服，向本院提起上诉，请求撤销原判，改判驳回被上诉人的起诉。主要上诉理由：一、一审适用民事诉讼程序处理本案属程序违法。上诉人与被上诉人签订的《国有建设用地使用权出让合同》属于行政合同，因此被上诉人的起诉不属于民事案件的受理范围。因此本案不能适用民事诉讼程序进行处理；二、被上诉人在执收该案3991.8万元的土地使用权出让金的过程中违反我国的财经制度，其行政行为违法。按照我国目前政府财政非税收入“收支两条线”的财经管理制度及土地使用权出让金的执收制度，双方在签订《国有建设用地使用权出让合同》的行政合同后，对上诉人交纳的土地使用出让金，被上诉人应出上诉人出具正式票据，并要求上诉人将土地使用权出让金缴入当地财政部门指定的非税入汇缴结算账户。但本案中，被上诉人让上诉人将该土地使用权出让金直接缴入被上诉人单位账户，至今也未向上诉人开具土地使用权出让金正式票据，其行为属延解、滞留财政资金的违法行为，在其纠正自身的违法行为前，不得追究上诉人延期开工的责任；三、上诉人于2014年1月7日已向被上诉人递交了《关于延期开工的请示报告》，但被上诉人的工作人员未予签收，事后也未给予任何书面答复，故意造成上诉人延期开工并违约的事实，该违法行政的不利后果不应由上诉人承担。
被上诉人荔波国土局二审辩称：上诉人的上诉理由不成立，请求二审驳回上诉，维持原判。一、一审程序合法。首先，根据行政诉讼法的相关规定，行政诉讼是公民、法人和其他组织对行政机关的行政行为不服提起的诉讼，本案中，作为行政机关的被上诉人向企业法人单位提起诉讼，因此不应适用行政诉讼程序进行审理。其次，上诉人与被上诉人签订的《国有建设用地使用权出让合同》，是平等民事主体之间的民事法律关系，被上诉人主张的违约金也是按照双方的合同约定而进行，与行政权力没有关系；二、上诉人关于被上诉人收取土地出让金违反财金制度，行政行为违法，可能导致行政行为无效的主张与事实不符，也没有相关法律规定。首先，被上诉人在收取上诉人支付的土地出让金后向其出具了财税部门认可的收款结算票据，并未违反双方的合同约定。如若上诉人认为被上诉人违反财经制度，可依法向有关部门举报，上诉人没有任何法律法规证明该行为会导致本案涉及的土地出让行为无效。其次，上诉人与被上诉人签订《国有建设用地使用权出让合同》后，被上诉人已依法向上扩人办理了《土地使用权证》，上诉人已取得该宗国有土地的使用权，不存在效力待定的问题；三、上诉关于其在2014年1月7日已向被上诉人递交了《关于延期开工的请示报告》的主张与事实不符。被上诉人至今未收到上诉人递交过该请求报告，上诉人也没有任何证据证明其在该日提交过该请示报告，因此其理由不成立。同时即便是上诉人确在其主张的日期向被上诉人递交过该请求报告，也与双方的合同约定的可以提起申请的期限不符。
经二审审理，查明事实与一审查明事实一致。
综合双方当事人的诉辩请求及理由，双方当事人的争议焦点是：本案争议的《国有建设用地使用权出让合同》能否可以通过民事诉讼程序进行调整。
本院认为：根据最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条“本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议”的规定，上诉人黔南通达房开公司作为房地产开发企业，其取得建设用地使用权是进行各种建设活动的基础。其与被上诉人荔波国土局就国有建设用地使用权出让的相关问题经充分协商后签订土地使用权出让合同，应属于上述司法解释规定的合同，而上述司法解释规范的是平等主体之间的合同，属于民事法律关系的范畴，因此本案争议的国有建设用地使用权出让合同应属于民事合同。同时，最高人民法院《民事案件案由规定》也明确了建设用地使用权出让合同纠纷属于民事纠纷的性质，故对上诉人黔南通达房开公司关于本案签订的《国有建设用地使用权出让合同》属于行政合同，不属于人民法院民事案件受案范围的上诉主张，本院不予支持。
上诉人虽主张其曾于2014年1月7日向被上诉人递交了延期开工的请示报告，但并没有证据证明该请示报告已送达被上诉人，同时，上诉人也没有证据证明该请示报告的递交时间符合合同约定的延期期限。因此上诉人以此作为免责的上诉主张，本院不予支持。
综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费48684.23元，由上诉人黔南通达房地产开发有限责任公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘国红
代理审判员 王开恒
代理审判员 万 青
二〇一五年五月二十九日
书 记 员 肖 宇