广西壮族自治区钦州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）钦行终字第2号上诉人（一审原告）梁桂珍，居民。上诉人（一审原告）吴泽源，居民。上诉人（一审原告）吴彩源，居民。上诉人（一审原告）吴新，居民。委托代理人赖锋，浦北县小江镇法律服务所法律工作者，上述四上诉人的共同委托代理人。被上诉人（一审被告）浦北县小江镇人民政府。法定代表人王卫华，镇长。委托代理人张明喜，广西越州律师事务所律师。一审第三人吴国源，农民。上诉人梁桂珍、吴泽源、吴彩源、吴新因土地使用权行政确权一案，不服浦北县人民法院（2014）浦行初字第24号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年1月7日公开开庭审理了本案。上诉人梁桂珍、吴泽源、吴彩源、吴新及其委托代理人赖锋，被上诉人浦北县小江镇人民政府（以下简称小江镇政府）的委托代理人张明喜，一审第三人吴国源等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审判决认定，双方争议的土地，坐落于浦北县小江镇田山村民委员会辖区内，原县畜牧局背后，地名白泥垌田，面积1300平方米，四至东至马辉屋墙皮为界、南至围墙为界、西至吴国源地为界、北至水沟为界。该地权属1982年前为小江公社田山大队楠垌生产队集体所有。1982年4月，浦北县基建局与楠垌生产队签订《关于征用田山大队楠洞生产队田地的协议书》，征用生产队的土地作县城建设用地，生产队的社员转为非农业人口，口粮由政府配给，并安置就业房，因吴锦先、胡翠英夫妇及其儿子吴国源三人不同意农转非，故按协议书第一条的约定，在该生产队白泥垌田划给吴锦先等三人水田2.1亩，作为其从事农业生产维持生活用地。土地征收后，生产队的社员转为非农业人口，楠垌生产队不再存在，吴锦先、胡翠英、吴国源三人连同其使用的土地一起并入了田山大队新田坪生产队。九十年代，吴国源结婚与父母吴锦先、胡翠英连同土地分家独立生活。2001年9月18日，吴锦先、胡翠英夫妇与儿女ＸＸ源、吴泽源、吴永源、吴国源、吴彩源签订一份《赡养协议书》，约定由赡养人负担被赡养人的生活、医疗费用，被赡养人去世后其房屋、土地、果园等财产由赡养人继承。吴锦先、胡翠英分别于2010年12月、2013年2月因病去世。吴锦先、胡翠英去世后，原告与第三人分割其生前使用的土地发生纠纷，2013年7月5日，第三人吴国源申请被告调处，被告受理后于2014年4月22日作出小政（2014）12号《处理决定》，确认争议地为新田坪村民小组集体所有，由第三人吴国源使用，原告不服申请复议，浦北县人民政府复议维持了小政发（2014）12号《处理决定》，2014年8月27日，原告向本院提起行政诉讼，请求撤销小政发（2014）12号《处理决定》，并责令被告重新作出具体行政行为。一审判决认为，本案是个人之间发生的土地权属争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款和《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条第一款的规定，被告作为乡镇级人民政府，具有作出本案被诉具体行政行为的行政主体资格和法定职权。本案原告以《赡养协议书》为依据，以继承父母财产为由，主张争议地使用权，因此，《赡养协议书》能否作为主张争议地使用权的依据，争议地使用权能否继承，成为本案争议的焦点。要弄清楚本案争议焦点，必须弄清楚争议地权属情况，以及当事人与争议土地的关系。本案的事实表明，争议地1982年前属于原告所在的田山大队楠垌生产队集体所有，1982年4月，因县城建设需要，县政府与楠垌生产队签订协议，征收生产队的土地，生产队的社员转为非农业人口，口粮问题由政府解决，当时该队社员吴锦先、胡翠英夫妇及其儿子吴国源三人不同意农转非，为安排其生活，征收土地时，在该生产队位于白泥垌的水田划出2.1亩给吴锦先等三人，作为其从事农业生产用地。此后，因楠垌生产队不再存在，吴锦先等三人连同土地一起并入田山大队新田坪生产队，成为新田坪生产队的成员。九几年第三人吴国源与父母吴锦先、胡翠英连同土地分出独立生活，吴锦先、胡翠英去世后，其原来使用的土地，便成为了现争议的土地，这就是争议地的来源情况。显然，争议地由于当年吴锦先、胡翠英、吴国源连同土地一起并入新田坪生产队后，已属于新田坪生产队集体所有。从争议地的用途看，根据本案证据证实，争议地1982年划给吴锦先三人使用时，属于水田种植水稻，后来作为鱼塘放养鱼，后来又变为旱地，种植过果树、疏菜等，还在部分土地上盖过简易房屋，现场勘验笔录清楚地表明，争议地现只为一块空地，没有地上附着物。由于没有证据证明土地用途发生了变更，因此，争议地的用途性质并没有变，仍属农用土地。根据2004年修正施行的《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一款规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，…，农民的土地承包经营权受法律保护”。2009年修正施行的《中华人民共和国农村土地承包法》第5条第一款规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地”。也就是说，只有农村集体经济组织的成员，才有权使用本集体经济组织的土地，非本集体经济组织人员不能使用本集体经济组织的土地。由此可见，原告属于�农人员，且不属于新田坪村民小组的成员，因此，无权主张争议地的使用权。2001年9月18日，吴锦先、胡翠英夫妇为晚年生活需要，与子女ＸＸ源、吴泽源、吴永源、吴国源、吴彩源签订《赡养协议书》，约定由赡养人负担其生活费用，去世后财产（包括土地）由赡养人继承。协议书上对土地虽作了继承的约定，但在我国，从所有权看，土地不同于其他财产，个人依法不拥有所有权，因此土地不能作为个人财产进行继承；从使用权看，本案中争议的虽为土地使用权，但因争议地属于农用地，其承包经营权也只有本集体经济组织成员才能行使。因此，对非本集体经济组织的人员来说，也就不存在继承的问题，故《赡养协议书》关于土地继承的约定，因违反法律规定而不具法律效力。由此可见，原告以《赡养协议书》为依据，以继承父母财产为由，主张争议地使用权，�不成立的。综上，小政发（2014）12号《处理决定》，认定事实清楚明确，证据确凿充分，程序合法，适用法律、法规正确，依法应予维持。原告的诉讼请求没有事实和法律依据，理由不成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决维持被告浦北县小江镇人民政府于2014年4月22日作出的小政发（2014）12号《小江镇人民政府关于田山村委会新田坪村民小组吴国源与梁桂珍、吴泽源、吴彩源、吴新争议土地使用权纠纷案的处理决定》。上诉人梁桂珍、吴泽源、吴彩源、吴新上诉称，1、政府的处理决定及法院的判决对本案定为土地权属纠纷是错误的。本案争议的土地一直来已建上房屋居住，其土地性质早已变为房产地，应定为房屋权属纠纷。2、政府处理决定存在如下问题：（1）本案不具备土地权属纠纷立案受理的条件。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十条的第一、二、三、四、五项规定，吴国源不符合本案当事人的主体资格，应该是新田坪村民小组是本案当事人，所以本案不应当立案受理。（2）政府的处理决定严重违法。本案在调查阶段，由于不符合条件的部门及人员所作的调查，导致具体行政行为违法、无效。（3）本案争议的土地四至不明确、具体位置不明。（4）本案存在认定事实错误。争议的土地属村民小组所有的土地，从来没有分配使用过，政府无权直接加以处理给第三人使用，一审判决判决维持了政府的处理决定，从而支持了政府的违法处分集体土地使用权。（5）处理决定及一审判决均遗漏了具有独立请求权的第三人，是程序违法行为。本案应追回村民小组作为当事人参加诉讼。（6）处理决定适用法律错误。本案是房屋权属纠纷，而�是土地权属纠纷，因此不能适用处理土地权属纠纷的有关法律规定。3、一审判决认定事实不清，适用法律不当，程序违法。（1）一审法院没有认定本案的关键证据。上诉人提供的新田坪村民小组长刘永高出庭的证言，证明从来没有把争议的土地分配或承包给吴国源，对于这一事实一审法院判决并没有给予提及，这是错误的。（2）一审判决将争议土地的性质定为土地权属争议是错误的。（3）一审判决前后矛盾，存在严重的逻辑错误。判决书既承认争议土地有果树和建有房屋，又说土地上没附着物，既说土地有果树和建有房屋，又说土地性质没有改变，仍为农用地，这是自相矛盾的。请求二审法院判决撤销一审判决及被上诉人作出的处理决定，由被上诉人负担一、二审案件受理费。被上诉人小江镇政府答辩称，小江镇人民政府受理和作出决定将争议的土地使用权确�给一审第三人使用是合情合理合法的，一审法院判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，对本案的案由定性正确，上诉人的上诉理由没有事实和法律依据，请求二审法院判决驳回上诉，维持原判。一审第三人吴国源述称，政府的处理决定及一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，上诉人的上理由没有事实和法律依据，请求二审法院判决驳回上诉人的上诉，维持一审判决。经审理，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，争议土地属于新田坪村民小组集体所有，1982年划给吴锦先等三人管理使用。现上诉人与一审第三人对该土地的使用权进行争议，属个人之间发生的土地权使用权争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款和《�西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条第一款的规定，被上诉人具有对个人与个人之间发生的土地权使用权争议有权进行处理的法定职权。上诉人以曾与吴锦先夫妇签订过《赡养协议书》为由，而主张现争议土地的使用权，而对于土地使用权的处分，只能由土地权属的所有人即村民小组集体来决定，吴锦先夫妇对现争议土地依法只享有使用权，不享有处分权，其与上诉人签订《赡养协议书》约定争议土地由上诉人继承违反了《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，不具有法律效力，不能作为本案争议土地使用权确权的依据。上诉人以继承父母财产为由，主张争议土地的使用权，理由不成立，本院不予支持。关于上诉人上诉认为处理决定及一审法院均遗漏了具有独立请求权的第三人即新田坪村民小组的问题。由于政府处理决定及一审法院判决均确认争议的土地属新田坪村民小组集体所有，政府处理决定及一审法院判决并没有侵犯新田坪村民小组的合法权益属。一审法院判决不追加新田坪村民小组作为第三人参加诉讼并不违反法律规定。综上所述，一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费人民币50元，由上诉人梁桂珍、吴泽源、吴彩源、吴新共同负担。本判决为终审判决。审判长黄应锐审判员黄粹幸审判员钟凌意二〇一五年一月十四日书记员龙杰能