襄阳市襄州区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）鄂襄州行初字第00001号
原告吴海荣。
被告襄�市公安局襄州区分局（以下简称襄州区公安分局）。
原告吴海荣诉被告襄州区公安分局治安行政处罚一案，于2014年1月6日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2014年1月7日向被告襄州区公安分局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年1月21日公开开庭进行了审理。原告吴海荣的委托代理人刘建波、周鸿鹤、被告襄州区公安分局的委托代理人曹领到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告襄州区公安分局于2013年10月14日作出襄州公（石）行决字（2013）第776号行政处罚决定，认定2013年10月14日上午，石桥镇政府到石桥镇石庙村就老河口张集镇罗营村7组刘建波强行耕种石庙村耕地一事进行处理，期间刘建波妻子吴海荣手持镰刀阻碍政府人员工作，民警在多次要求其放下镰刀无果后果断将吴海荣控制。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六之规定，决定对吴海荣治安处罚行政拘留十五日。被告在法定举证期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：
1、接处警工作登记表、受案登记表、石桥镇政府向襄州区公安分局出具的“关于依法处置阻扰石庙村九组承包地经营权当事人的商请函”。证明案件的来源；
2、呈请行政处罚报告书、行政处罚告知笔录、行政处罚决定书、行政拘留执行回执、行政拘留家属通知书。证明被告的行政处罚符合法定程序；
3、询问吴海荣、邓志强、张居运、赵阳华、周晓明的笔录、扣押物品清单。证明吴海荣的违法事实清楚，证据确凿；
4、石庙村委会与邓志强签订的农村土地承包合同、石庙村9组村民签名的“全体群众要求收回耕地并赔偿经济损失”证明、石庙村委会与村组干部出具的证明、石庙村9组与赵全华签订的承包合同、石桥镇政府询问赵全华、邓�德的笔录、赵全华与刘建波签订的转包合同、刘建波与张拥军、张白谦签订的转包合同及公证书、刘建波与张白谦签订的转包合同及公证书、石庙村委会向刘建波、刘建强发出的通知、石庙村委会2013年5月、9月向赵全华发出的通知、吴海荣的户籍证明。证明刘建波等人已丧失土地承包经营权等情况。
原告吴海荣诉称：原告丈夫刘建波依法从赵全华处承包了位于红水河上游十几亩水淹地，后来原告和丈夫又开垦河滩地达六十余亩，承包期限至2013年10月。因为已到秋播时间，为了不荒废这季庄稼，原告夫妇继续施肥耕种，并积极与石庙村协商继续承包事宜。在协商未果的情况下，石庙村9组组长邓志强欲强行收回土地自己承包。2013年10月13日上午，石桥派出所带领十余人毁坏原告已经施肥播种的土地，原告夫妻及村民阻拦迫使石桥派出所离开。2013年10月14日上午9时左右�原告在承包地干活，石桥派出所在未出示任何证件情况下将原告强行带走并送进拘留所。被告违背了公安部“关于公安机关不得非法越权干预经济纠纷案件处理的通知”，滥用职权违法插手经济纠纷；被告作出的行政处罚认定事实错误、主要证据不足；采取引诱手段让原告签名，剥夺原告的知情权、陈述权、申辩权和由此产生的申请复查的权利，没有向原告送达行政处罚决定书，违反行政处罚法定程序。请求撤销襄州区公安分局作出的襄州公（石）行决字（2013）第776号行政处罚决定。
原告为支持自己的诉讼主张向本院提供了如下证据：
1、襄州公（石）行决字（2013）第776号行政处罚决定书。证明被告作出的具体行政行为客观存在；
2、赵全华与刘建波签订的土地转包合同。证明刘建波通过土地转包享有红水河上游的土地承包经营权；
3、石桥镇石庙村村民委员�于2013年5月31日起诉赵全华的民事诉状。证明赵全华承包的土地存有争议，属于经济纠纷，被告滥用职权违法插手经济纠纷；
4、刘建波联名案发现场群众向上级主管部门递交的“关于石桥派出所与黑恶势力联合执法违法插手经济纠纷乱拘群众的检举控告信”。证明被告违法作出行政处罚。
被告襄州区公安分局辩称：赵全华未经石庙村委会同意，擅自将承包土地转包给刘建波，刘建波等人并不享有土地承包经营权，且长期不缴纳土地承包费，损害了石庙村集体利益，石庙村委会有权收回。2013年9月28日，原赵全华承包的土地发包给邓志强后，刘建波、刘建强、杜红涛播种行为实际上是强行占有土地。2013年10月14日上午9时许，邓志强等人进行播种，遭到吴海荣以坐在旋耕机轮子下的方式进行阻拦，并对邓志强等进行谩骂。石桥派出所出警后，吴海荣仍然对民警进行谩�、手持镰刀进行挥舞，其行为构成寻衅滋事。被告对吴海荣作出的行政处罚事实清楚，证据确凿，符合法定程序，适用法律、法规正确。请求依法予以维持。
经质证，原告认为被告提供的证据1：（1）接处警工作登记表报警形式是电话报警，而不是执勤巡逻发现的。（2）商请函出具的时间是案发当天，显然不符合客观事实；证据2：（1）呈请行政处罚报告书是打印的，没有证明效力。（2）行政处罚告知笔录吴海荣没有签名，“罗海荣”的签名是虚假的。（3）行政处罚决定书是公安机关刑讯逼供后吴海荣在意识模糊的状态下，按照民警马天芝的授意签的“罗海荣”名字，且行政处罚决定书并未当场送达给原告；证据3：（1）被告询问吴海荣的笔录“罗海荣”的签名是虚假的。（2）邓志强是利害关系人，对邓志强的询问笔录证明内容有异议。（3）因张居运、赵阳华�周晓明都是邓志强请的人，故对三人询问笔录的证明内容均有异议。（4）对扣押物品清单没有异议；证据4：（1）被告没有提供石庙村委会与邓志强签订的土地承包合同原件，真实性无法确认，且石庙村9组与刘建波的土地承包合同尚没有解除，石庙村委会与邓志强签订的土地承包合同应属无效。（2）石庙村9组村民签名的“全体群众要求收回耕地并赔偿经济损失”证明、石庙村委会与村组干部出具的证明缺乏证明效力。（3）对石庙村9组与赵全华签订的承包合同没有异议。（4）石桥镇政府询问赵全华、邓足德的笔录，对其真实性无异议，但刘建波已将承包费交给赵全华，至于赵全华是否向村缴纳原告并不清楚。（5）对赵全华与刘建波签订的转包合同、刘建波与张拥军、张白谦签订的转包合同及公证书、刘建波与张白谦签订的转包合同及公证书均没有异议，但刘建波虽然将土地对外转包，但均没有完全履行。2013年5月，刘建波又将土地收回自己耕种。（6）刘建波、刘建强没有收到石庙村委会发出的通知，即使发出了通知，也不能单方解除合同，对石庙村委会2013年5月、9月向赵全华发出的通知没有异议。（7）对吴海荣的户籍证明没有异议。
被告对原告提供的证据1没有异议；证据2真实性没有异议，但未经石庙村委会同意将土地转包给刘建波，合同应属无效；证据3因法院没有立案受理，故与本案无关联性；证据4只能证明出警经过，不能认定被告行政处罚违法。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：
被告提供的上述证据是公安机关执行公务中收集和制作的，被告作为国家赋予特定职责的执法机关，其行使职权收集的证据和制作的法律文书具有公信力，在不能证明被告包括办案民警违法办案，使其证据难以采信的前提下，原�仅持有异议或者主观上认为被告有刑讯逼供等违法行为，均不能削弱上述证据的证明力。结合原告的质证意见，本院认为：被告提供的证据1，虽然接处警工作登记表、受案登记表对报警形式、报案方式记录有出入，但庭审中已经查明了报警形式，且对事实认定并无实质影响，故对两份证据的证明效力予以采信。商请函虽然在案发当天出具，但原告没有提供证据推翻其真实性，且商请函内容与庭审查明事实相符，故对其效力本院也予以采信；被告提供的证据2，被告在庭审中对呈请行政处罚报告书是打印的相关情况作出了解释（公安机关内部由领导签署审批意见现已采用电子签章形式），解释内容符合客观事实，本院对证据效力予以采信。行政处罚告知笔录、行政处罚决定书虽然签署“罗海荣”，在不能证明被告包括办案民警违法办案等情形，应当认定是吴海荣签署�，而且吴海荣也当庭承认行政处罚决定书是其签署的，行政处罚告知笔录、行政处罚决定书上“罗海荣”的字迹从肉眼上能判断是一个人的笔迹，故对行政处罚告知笔录、行政处罚决定书的真实性本院予以采信。被告提供的证据3，被告询问吴海荣笔录的真实性本院予以采信。邓志强、张居运、赵阳华、周晓明的询问笔录，被告的取证程序合法，本院予以采信；被告提供的证据4，石庙村委会与邓志强签订的土地承包合同已与原件核对无异，本院予以采信。石庙村9组村民签名的证明、石庙村委会与村组干部出具的证明，不符合证据形式要件，本院不予采信。石庙村9组与赵全华签订的承包合同，因合同的表述内容双方发生争议，被告也未能提供合同原件，本院根据双方陈述内容对承包合同作出确认。石桥镇政府询问赵全华、邓足德的笔录，吴海荣对真实性无异议，本�予以采信。赵全华与刘建波签订的转包合同、刘建波与张拥军、张白谦签订的转包合同及公证书、刘建波与张白谦签订的转包合同及公证书，吴海荣对真实性均无异议，本院予以采信。石庙村委会向赵全华发出的通知，吴海荣没有异议，本院予以采信。吴海荣虽然提出刘建波、刘建强没有收到石庙村委会发出的通知，但陈述其事后知道村委会通知刘建波、刘建强交出土地，故对此节事实本院也予以确认。吴海荣对其户籍证明没有异议，本院予以采信。
原告提供的证据1，被告没有异议，本院予以采信；被告对证据2的真实性没有异议，本院予以采信；证据3与本案没有关联性，本院不予采信；证据4未在开庭审理前提交，本院不予采信。
根据上述有效证据及庭审调查，本院确认以下事实：
1998年10月6日，石庙村9组与赵全华签订一份土地承包合同，合同约定，石庙村9�将位于红水河上游的一块水淹地（土地面积随水位上升或下降而变化）发包给赵全华承包经营，前两年不缴纳承包费，以后每年10月向村组缴纳管理费500元。合同签订后，该土地一直由刘建波等人耕种。2003年5月8日，赵全华与刘建波签订一份转包合同，合同约定，赵全华将承包的红水河上游水淹地转包给刘建波，转包期限从1998年秋至2013年秋止，前两年不缴纳承包款，以后每年缴纳承包款500元，共计6500元，转包期间刘建波有权转包他人。2003年5月8日，刘建波与张拥军、张白谦签订一份转包合同，刘建波将其承包的石庙村9组红水河边水淹地（东至河边，西南至上川村地界，北至抬渠）转包给张拥军、张白谦，合同承包期从2003年夏至2013年夏，承包款每年2000元，共计20000元。2004年3月12日，刘建波又与张白谦签订一份转包合同，刘建波将其承包的石庙村9组红水河边的水�地（东、北至河边，西至上川村地界，南至抬渠）转包给张白谦，合同承包期从2004年3月至2013年秋，承包款每年1158元，共计11000元。2013年5月，刘建波将红水河边水淹地全部收回。此后石庙村委会分别通知刘建波、刘建强、赵全华交出红水河上游土地承包经营权。2013年9月28日，石庙村委会将红水河上游原赵全华承包的土地发包给邓志强，承包期限从2013年9月28日至2023年9月28日止。2013年10月14日上午，邓志强组织人员到其承包的红水河上游承包地用旋耕机耕地时，吴海荣骑着电动车拦住旋耕机，后又手持镰刀坐在旋耕机车轮下进行阻拦。邓志强向公安部门报警后，石桥派出所遂出警。当石桥镇政府、石桥派出所、石桥镇石庙村工作人员劝吴海荣离开时，吴海荣说承包地是其开荒的，与村无关，并手持镰刀挥舞拒绝离开。此后，石桥派出所采取强制措施将镰刀夺下，并�吴海荣带离现场。当天，被告作出襄州公（石）行决字（2013）第776号行政处罚决定，决定对吴海荣行政拘留十五日。吴海荣收到行政处罚决定后在行政处罚决定书上签名“罗海荣”。
本院认为：原告对被告作出的行政处罚从违法事实认定、适用法律、法规、程序合法性均提出异议。被告认定的违法事实是：2013年10月14日上午，石桥镇政府到石桥镇石庙村就老河口张集镇罗营村7组刘建波强行耕种石庙村耕地一事进行处理，期间刘建波妻子吴海荣手持镰刀阻碍政府人员工作，民警在多次要求其放下镰刀无果后果断将吴海荣控制。吴海荣诉称其为了保护自己的土地承包经营权，才阻拦邓志强等人的违法行为，原告的行为不构成寻衅滋事。显然，刘建波是否享有争议土地的承包经营权是认定吴海荣构成“其他寻衅滋事行为”的关键。虽然发生争议时土地已发包给邓志强�但石桥派出所明知位于红水河上游土地承包经营权原由赵全华承包，后又转包给刘建波的事实。石桥镇石庙村9组与赵全华签订的土地承包合同约定的承包期限是35年，即使按照被告的陈述“有人篡改了承包期限，实际承包期限为十五年，”承包合同终止时间也应该是在2013年10月，且赵全华与刘建波签订的转包合同终止时间也在2013年秋。因此案发当天（2013年10月14日）承包合同并没有终止或者承包合同终止时间存有争议。被告还认为“赵全华擅自将土地转包给刘建波无效，且刘建波长期不缴纳土地承包费，石庙村委会有权收回土地。2013年9月28日，原赵全华承包的土地发包给邓志强后，刘建波等人播种行为实际上是强行占有土地”。因被告无权对土地转包合同效力作出界定，进而不能对占有土地的行为性质作出认定，故被告的辩解理由不能成立。在土地承包经营权发生争议且未通过仲裁或者诉讼等相关程序确认前，被告仅以吴海荣阻拦政府工作人员工作为由认定吴海荣构成《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六规定的“其他寻衅滋事行为”显然缺乏事实和法律依据，应当认定被告作出的具体行政行为主要证据不足；吴海荣在询问笔录、行政处罚告知笔录、行政处罚决定书签名一栏均签名“罗海荣”，即使吴海荣有意签假名字，被告也应按照《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十二条之规定在相关法律文书中注明。被告在进行行政处罚告知时，引用“《中华人民共和国行政处罚法》第二十六条”属于行政处罚告知的法律依据错误。另外，被告没有将吴海荣是否要求陈述和申辩情况记录说明，原告若对陈述和申辩内容提出事实、理由和证据的，被告还应当进行复核。上述情形均属行政处罚违反法定程序。吴海荣还�为被告违反了其它法定程序，但未提供证据支持，也与本院查明事实不符，本院不予采信；被告作出的行政处罚仅引用了“《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条”，没有引用该条的第几款第几项，应当认定适用法律、法规不正确。综上，被告作出的行政处罚决定主要证据不足，违反法定程序，适用法律、法规错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项第1、2、3目之规定，判决如下：
撤销被告襄阳市公安局襄州区分局于2013年10月14日作出襄州公（石）行决字（2013）第776号行政处罚决定。
案件受理费50元，由被告襄阳市公安局襄州区分局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省襄阳市中级人民法院。（上诉人应在提交上诉状时，根据不服本判决的上诉请求数额及《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项的规定，预交上诉案件受理费，款汇湖北省襄阳市中级人民法院，开户银行：中国农业银行襄阳万山支行，户名：襄阳市中级人民法院，账号：17-451701040001338。上诉人可以直接到湖北省襄阳市中级人民法院交费。上诉人在上诉期限届满后七日内仍未预交诉讼费用的，按自动撤回上诉处理。）
审判长 卓洪涛
审判员 吴晓芳
审判员 涂清芬
二〇一四年二月二十六日
书记员 方 敏