山西省屯留县人民法院
刑 事 判 决 书
（2016）晋0424刑初第76号
公诉机关屯留县人民检察院
被告人高某某，男，1965年7月1日出生，汉族，大专文化，中共党员，山西省临汾市发展和改革委员会经济结构调整科（2010年更名为服务业科）原科长。2015年8月31日因涉嫌玩忽职守罪经屯留县人民检察院决定，被临汾市尧都区公安分局执行取保候审。同年12月30日由屯留县人民法院决定取保候审。
屯留县人民检察院以屯检公诉刑诉[2015]129号起诉书指控被告人高某某犯玩忽职守罪向本院提起公诉，本院于2016年4月27日作出（2015）屯刑初字第153号刑事判决，被告人不服，提起上诉。长治市中级人民法院于2016年8月1日作出（2016）晋04刑终276号刑事裁定书，裁定撤销原判，发回本院重审。本院依法另行组成合议庭，于2016年9月22日公开开庭进行了审理。屯留县人民检察院指派检察员张炜、林海红出庭支持公诉，被告人高某某到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
屯留县人民检察院指控：2009年3月份，山西省临汾市发展和改革委员会经济结构调整科科长高某某，在负责审核临汾市大宁县发改委呈报的《大宁县磊鑫石材厂年产180万平方米人造石项目可行性研究报告的报告》和附件以及项目可行性研究报告中，没有认真履行审核职责，对于该企业申报资料中缺少规划部门选址意见、提供的国有土地权证系虚假国有土地使用权证、申报资料中的省环保局环保审批意见批复的地址与项目申报地址不一致等问题没有提出异议，违规通过审核，并以临汾市发改审批字[2009]117号文件将该项目呈报给省发改委。2009年4月29日，省发改委批复扶贫资金590万元，造成巨额国家专项资金损失。
公诉机关向本院提供如下证据：山西省发改委文件、临汾市发改委文件、大宁县发展和改革局文件等复印件、表页、审批卡、资料等复印件、情况说明、户籍证明等书证；证人证言；被告人的供述与辩解及视听资料等。公诉机关认为被告人高某某履行职责不认真，致使国家专项资金遭受重大损失，其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条之规定，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任。
被告人高某某辩称：我的行为不构成玩忽职守罪。第一，市级发改委只有申报项目的职责，没有审核的职责。第二，起诉书指控缺少的规划部门选址意见不是需要申报的内容。因为土地证已经载明磊鑫石材厂的土地来源是出让，只有划拨的情况才要求有选址意见，而出让不需要。第三，起诉书指控项目的土地证系虚假证件不是事实，该土地证是真实的。李家垛村的土地证是该厂办公地点的，我让其补办了项目开工的土地证，土地证上各个单位公章，其是否合法与我无关。第四，起诉书指控的申报资料中的省环保局环保审批意见批复的地址与项目申报地址不一致，不属于申报资料范围，即使是我工作有不细致的因素，也不构成犯罪。被告人所在科室向省发改委申报的是可行性研究报告，而省发改委批复的是项目资金申请报告的批复，与可行性报告不同，市发改委仅有申报的责任，至于未发现环评地址与申报地址不符，这属于被告人工作中的过失，但并非被告人职责范围的工作。第五，这个项目并没有给国家造成资金损失。590万元资金全部用于项目启动建设，现已形成资产8262万元。另外，该项目是在市发改部门项目申报之前省两区办以文件确定后经省发改委审批的，根据谁审批、谁负责的原则，即便有损失，责任也应该是审批部门，不是申报部门。我只是呈报了可行性研究报告，没有呈报资金申请报告，我的行为与造成损失之间没有刑法上的因果关系。多年来，我在工作中恪尽职守、勤奋工作，为临汾市经济体制改革、经济结构调整作了大量的工作，并没有违反法律的规定，也没有违反相关政策的要求，请求法院宣告我无罪。
被告人高某某提供了如下证据：山西省发改委省统筹基建资金投资管理办法、国务院批转关于行政审批制度改革工作实施意见的通知、国家拨付资金使用情况及明细、山西印象石业有限公司抵押贷款资产评估报告、临汾市发改委情况说明、山西印象石业照片、情况说明。
经审理查明，2009年3月份，大宁县发展和改革局以大发改字[2009]22号文件向临汾市发展和改革委员会呈报了《大宁县磊鑫石材厂年产180万平方米人造石项目可行性研究报告的报告》及该报告的附件，包括国有土地使用证、省环保局环保审批意见等。该报告中显示，申报的项目建设地址为大宁县昕水镇罗曲村，而附件中的2007年11月18日大宁县国土资源局出具的国有土地使用证记载该石材厂座落于大宁县徐家垛乡李家垛村，土地用途为工业，使用权类型为出让；附件中的山西省环保局晋环函[2008]1039号《山西省大宁县磊鑫石材厂年产180万平方米人造石材项目环境影响报告表的审批意见》中显示的项目建设地址为大宁县昕水镇小冯村。
时任山西省临汾市发展和改革委员会经济结构调整科（2010年更名为服务业科）科长的被告人高某某，在审核该报告及附件的过程中，仅发现报告中记载的项目建设地址与国有土地证记载地址不一致时，督促磊鑫石材厂重新办理土地证，并将可行性研究报告的请示的启文底稿中的项目建设地址由山西省大宁县徐家垛乡李家垛村修改为昕水镇罗曲村并向分管领导及省发改委汇报。但其对申报资料中的省环保局环保审批意见批复的地址与项目申报地址不一致的问题未提出异议。2009年4月9日，被告人高某某带着项目建设地址为昕水镇罗曲村的新的土地使用权证及其他相关文件到了省发改委进行了呈报。2009年4月29日，省发改委批复扶贫资金590万元用于该厂建设。
认定上述事实的证据如下：
1、临汾市发展和改革委员会高某某同志基本情况、临汾市发展和改革委员会临发改人事发[2010]279号、[2007]212号文件证明被告人高某某系国家工作人员。
2、大宁县发展和改革局大发改字[2009]22号《关于呈报批复〈大宁县磊鑫石材厂年产180万平方米人造石项目可行性研究报告的报告〉的报告》证明大宁县发改局向临汾市发改委申报的山西省大宁县磊鑫石材厂年产180万平方米人造石项目建设地址为昕水镇罗曲村。
3、山西省环境保护局晋环函[2008]1039号《山西省大宁县磊鑫石材厂年产180万平方米人造石材项目环境影响报告表的审批意见》证明大宁县磊鑫石材厂拟在临汾市大宁县昕水镇小冯村东南400m处建设人造石材180万平方米项目。
4、临汾市发展和改革委员会临发改审批字[2009]117号《临汾市发展和改革委员会关于呈报山西省大宁县磊鑫石材厂年产180万平方米人造石材项目可行性研究报告的请示》启文底稿证明报告人高某某将磊鑫石材厂的项目建设地点由山西省大宁县徐家垛乡李家垛村改为昕水镇罗曲村。
5、山西省发展和改革委员会晋发改结构发[2009]666号《山西省发展和改革委员会关于山西省大宁县磊鑫石材厂年产180万平方米人造石材项目资金申请报告的批复》、晋发改结构发[2009]823号《山西省发展和改革委员会关于下达“两区”材料工业项目省贴息资金和启动资金计划的通知》证明山西省发改委给大宁县磊鑫石材厂安排启动资金590万元。
6、山西省发展和改革委员会办公室晋发改办室发[2007]18号《关于印发〈山西省发展改革委省统筹基建资金投资管理办法〉（暂行）的通知》第十七条、第二十一条证明申请使用省统筹基建资金的项目，应以书面方式向省发改委申报。其中：省属单位由其主管部门向省发改委申报，其他单位通过项目所在地市政府发改部门向省发改委申报。申请投资补贴和贴息的项目，在报送资金申请报告时，应同时提供以下附件：(一)项目审批、核准或备案文件；（二）城乡规划、土地、环保等相关许可文件；（三）申请贴息项目需出具项目单位与有关金融机构签订的货款协议；（四）省发改委按有关规定要求项目单位提供的其他文件。
7、大宁县徐家垛乡李家垛村的国有土地使用证证明大宁县徐家垛乡李家垛村的用途为工业，使用权类型为出让，出具时间为2007年11月18日；大宁县昕水镇罗曲村的国有土地使用证证明大宁县昕水镇罗曲村的用途为未利用（工业），有大宁县人民政府和大宁县国土资源局的印章，出具时间为2009年4月9日。
8、山西省发展和改革委员会政务大厅收文登记卡片证明山西省发展和改革委员会政务大厅于2009年4月9日收到临汾市发改委的《临汾市发展和改革委员会关于呈报山西省大宁县磊鑫石材厂年产180万平方米人造石材项目可行性研究报告的请示》，并于当日转送结构处。
9、证人张某证言证明:我在2007年1月至2011年3月分管经济结构调整科，2009年经济结构调整科的科长是高某某，高某某负责科里的全面工作，具体审核资料和把关主要靠科长，结论性意见主要由科长拿。2009年在审核大宁县磊鑫石材厂项目的时候，高某某提出申请资料中土地证与项目地址不符，土地证上的地址是大宁县徐家垛乡李家垛村，大宁县发改局呈报文件中的项目地址是大宁县昕水镇罗曲村。我当时还给省发改委结构处副处长曹某某打电话，当时与曹处长也提出土地证与项目地址不符的情况，当时说这种情况不行，后来去省发改委协调的意见也是项目可以扶持，但土地手续多会准备好多会受理，后来土地证很快就办回来了，我委也出了上报文件。
10、证人郑某某情况说明证明关于磊鑫石材厂的项目申报程序是县发改委审核合格后报市发改委，市发改委由主办科室受理，分管领导和审批大厅审查，然后报主任。在这个过程中，科室和分管主任如果认为项目有问题，就会中止申报程序，如果有需要研究认定的问题，分管领导和主办科长就会提出来，项目最终要报到省发改委审批，方可立项。在审批上报这个项目时，因为分管领导、主办科室和审批大厅没有提出项目存在问题，所以我就签字上报了。
11、证人马某的证言证明临发改审批字[2009]117号请示及启文底稿是我按照科长高某某的安排起草的，该文件启文底稿及文件审批稿都是我书写的，修改笔迹是高某某的笔迹。我起草上报文件主要就是依据大宁县发改局呈报我委的文件，但也有可能看了附件资料中的土地证，地址是按照土地证的地址写的。文件底稿和内容真实性科长还要把关，大宁县发改局呈报的文件即使有虚假我也无法确认。
12、证人王某某的证言证明大宁县发改委呈报的资料中没有规划部门出具的选址意见书，土地证的地址是大宁县徐家垛乡李家垛村、环境影响审批意见上的地址是大宁县小冯村，与大宁县发改局呈报文件中的项目地址大宁县昕水镇罗曲村存在明显矛盾。
13、证人李某某的证言证明建设项目单位是否有国土部门的行政许可事项不是我们环评审批的前置条件，环境影响评价报告书（表）中只要有符合城市总体规划的内容就认为符合规划条件。
14、被告人高某某的供述。
上述证据经过当庭举证、质证，关于公诉机关土地证系虚假的指控，2007年11月18日的国有土地使用证证明磊鑫石材厂项目办公地址为大宁县徐家垛乡李家垛村，2009年4月9日的土地证证明该项目的建设地址为大宁县昕水镇罗曲村，并且该国有土地使用证上加盖有大宁县人民政府和大宁县国土资源局的印章，根据被告人高某某的业务范围和工作职责，可以推定其无法判断该土地证的真假，而公诉机关也没有提供该土地使用证系虚假证件的相关证据，同时该土地证经过省发改委审核后已作为拨付资金的依据，目前该土地证的原件仍保存在省发改委。省发改委收文登记卡片证明省发改委于2009年4月9日收到被告人高某某呈报的材料，大宁县昕水镇罗曲村土地证显示的时间也是2009年4月9日，由此可知被告人高某某是在该项目土地使用证已经取得的情况下才向省发改委报送材料，而不是在项目建设地址即昕水镇罗曲村没有取得国有土地使用证的情况下向省发改委报送材料，综上，被告人高某某对于土地证的真实性和报送材料的程序上均没有不负责任导致的工作失误。
关于公诉机关项目不具备选址意见的指控，《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条规定，按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。前款规定以外的建设项目不需要申请选址意见书。《中华人民共和国土地管理法》第五十四条明确了划拨和出让方式取得土地使用权的界限，即“建设单位使用国有土地的，应当以出让等有偿方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：1、国家机关用地和军事用地；2、城市基础设施用地和公益事业用地；3、国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；4、法律、行政法规规定的其他用地”。现有证据不能证明该项目用地属于以上四种“以划拨方式取得的土地”，因此，该项目无须具备选址意见，被告人的辩解意见予以采纳。
关于公诉机关申报资料中省环保局环保审批意见批复的地址与项目申报建设地址不一致的指控，证人张某、马某、郑某某、王某某的证言可以证明被告人高某某具有审核下级单位报送材料的职责，根据省发改委晋发改办发[2007]18号文件的相关规定，市级发改委在向省发改委报送相关材料时应提供相应的附件，包括城乡规划、土地、环保等相关许可文件，被告人高某某未对相关附件中的所载地址进行认真审核，在其的供述也中承认其审核时未审查出环评地址与项目建设地址不一致的问题，说明被告人高某某没有认真、正确履行职责。由于被告人高某某工作上的疏忽，导致省发改委对磊鑫石材厂180万平方米人造石项目拨付资金590万元，对此被告人高某某应当承担责任。综上，被告人高某某履行职责不认真，其行为构成玩忽职守罪，公诉机关指控罪名成立。
本院认为，被告人高某某在审核提交给省发改委的相关材料及附件时没有正确、认真履行职责，在大宁县磊鑫石材厂年产180万平方米人造石材项目的环评地址与申报项目建设地址不一致的情况下，便向省发改委进行了项目申报，导致省发改委对该项目拨付扶贫资金590万元。其行为构成玩忽职守罪，公诉机关指控罪名成立。鉴于被告人高某某平常工作表现良好，此次犯罪情节轻微，不需要判处刑罚。依据《中华人民共和国刑法》第三百九十七条、第三十七条之规定，判决如下：
被告人高某某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的次日起十日以内，通过本院或者直接向长治市中级人民法院提起上诉。书面上诉的，应当递交上诉状正本一份、副本一份。
审 判 长 程 玲
审 判 员 申翔飞
人民陪审员 吕慧敏
二〇一六年九月二十五日
书 记 员 高堃洋