江苏省南京市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）苏01行初403号
原告曹冬梅，女，1968年1月16日生，汉族，住南京市溧水区。
委托代理人徐孝龙（系原告丈夫），男，1964年8月23日生，汉族，住南京市溧水区。
委托代理人李春林，江苏友诚律师事务所律师，执业证号13201199910681702。
被告南京市雨花台区人民政府，住所地在南京市雨花台区雨花南路2号。
法定代表人李世峰，南京市雨花台区人民政府区长。
委托代理人彭媛媛，南京市雨花台区人民政府工作人员。
委托代理人闫拥军，北京市盈科律师事务所律师，执业证号11101199810964059。
原告曹冬梅因认为被告南京市雨花台区人民政府（以下简称雨花台区政府）作出的土地使用权收回、房屋拆迁行为违法并要求行政赔偿，于2017年5月18日向本院提起行政诉讼。本院当日立案受理后，于2017年5月23日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年8月16日公开开庭进行了审理。原告曹冬梅及其委托代理人徐孝龙、李春林，被告雨花台区政府的委托代理人彭媛媛、闫拥军到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告曹冬梅诉称：1.被告雨花台区政府于2016年5月9日成立雨花台区清理违法用地、违法建设（含“三集中”房屋）指挥部，并于同年先后制定了《铁心桥和西善桥地区集体土地使用权收（退）回工作指导意见》（以下简称《指导意见》）及《铁心桥街道尹西村和西善桥油坊村集体土地使用权收（退）回安置暂行办法》（以下简称《安置办法》）。随后被告即组织人员对原告房屋进行入户调查，并要求原告与指挥部就补偿协议进行协商。在未达成补偿协议的情况下，被告于2016年11月底开始对原告所在的凤翔花园小区的楼房实施停水、断电、停气等行为，致使原告不得不撤离该房屋，被告便组织人员对涉案房屋进行了拆除。2.原告的房屋所在小区系南京市雨花台区尹西村凤翔组（该小组建制已被撤销，所在土地已成为国有土地）集体土地上兴建的公寓小区，有合法的规划建设手续，原告系该房屋所涉土地的实际使用人。3.被告决定收回集体土地，并制定了相应的补偿方案与标准，被告的这一行为直接关系到原告的权利、义务，与原告有利害关系。原告作为行政相对人有权对被告的上述行为提起行政诉讼。4.被告成立指挥部，组织人员到原告家进行入户调查、采取强制手段逼迫原告搬离，其行为事实清楚，证据确凿。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条的规定，原告有权提起诉讼。综上，请求：1.确认被告对原告房屋所属国有土地制定实施集体土地使用权收（退）回行政行为违法；2.确认被告对原告房屋实施拆迁的具体行政行为违法；3.判决被告赔偿原告经济损失11969700元；4.判由被告承担诉讼费。
原告向本院提供的证据有：1.《<凤翔花园>二期现房买卖契约》及《村镇房屋所有权证》，用以证明原告系涉案房屋的所有权人和土地的使用权人；2.《关于成立雨花台区清理违法用地违法建设（含“三集中”房屋）指挥部的通知》网页打印件，用以证明被告设立指挥部及其人员安排、分工等，被告是“三集中”房屋收回的组织实施人；3.《指导意见》（雨政办发[2016]90号）、《安置办法》（雨政办发[2016]101号）的网页打印件，《指导意见》证明被告对“三集中”房屋收回的工作任务、组织架构、操作方式进行了具体安排；《暂行办法》证明被告明确了对集体土地使用权收回进行安置的办法以及各主管部门的分工；4.《雨花台区加快推进“两桥”地区“三集中”房屋收（退）回工作》网页打印件，用以证明被告准备了“三集中”房屋搬迁所需的全部资金并落实好安置房源；5.《“两桥”“三集中”房屋收（退）回工作推进会召开》《雨花台区加强推进“两桥”地区“三集中”房屋收（退）回工作》《雨花台区加快推进龙翔路二期项目》网页打印件，用以证明被告为进场准备并下发搬迁进场工作清单、组织所有参与人员分层进行系统培训，对职能部门、街道、社区、第三方测绘、评估、跟踪审计单位进行科学编组等确保入户调查顺利实施，以全力推进龙翔路二期项目沿线拆迁和集体土地上房屋搬迁等工作；6.现场照片6张，用以证明被告组织人员对涉案房屋实施了强制拆除；7.《关于建设凤翔山庄申请报告的批复》《关于建设凤翔山庄报告的批复》《市政府关于命名第二批南京市新型小城镇的决定》《关于请求批准铁心桥中心镇居住小区规划的报告》，用以证明原告所有的凤翔花园房屋系街道开发建设、有合法的立项文件；8.《南京市雨花台区村镇私有房屋所有产权登记书》及申请材料一组，用以证明涉案房屋为合法建筑；9.《南京市国土资源局政府信息公开告知书》（宁国土资公开告知[2017]97号）及附件，用以证明涉案房屋所在土地性质为撤组剩余国有土地，由南京市国土资源局负责管理；10.《江苏省国土资源厅关于南京机场高速公路龙西互通连接线工程项目用地的预审意见》（苏国土资预[2016]198号）及龙翔大道摸底调查范围图，用以证明原告房屋所在小区在龙翔大道建设红线范围内；11.《刘进星等人前往我单位情况说明》，用以证明被告委派相关人员至另案当事人单位商谈拆房事宜；12.《南京市国土资源局政府信息公开告知书》（宁国土资公开告知[2017]144号），用以证明涉案土地是国有土地；13.《南京市国土资源局政府信息公开告知书》（宁国土资公开告知[2017]175号），用以证明涉案的撤组确实已经实施，对相关的农民全部进行了安置；14.《南京市政府关于加快推进“城中村”改造建设的意见》（宁政发[2005]214号），用以证明尹西村被列为城中村改造项目。以上证据均为复印件。
被告雨花台区政府辩称：1.涉案《指导意见》和《安置办法》不属于人民法院行政诉讼的受案范围，且两份文件适用法律正确，程序合法。首先，《指导意见》的适用范围为铁心桥、西善桥地区集体土地上的房屋所有权，以及土地承包、租赁、联营等方式与村民委员会或街道办签订协议的单位和个人，该《指导意见》并未设定可供执行的权利义务内容，仅为具有指导性作用的文件，不属于可诉的行政行为。其次，《安置办法》针对的是集体土地使用权收（退）回时对被收回住宅房屋人员申购安置房的相关规定，该办法本身并不涉及收退回集体土地使用权或房屋的行为，不属于可诉行政行为。再次，被告作为县级人民政府，有权管理本行政区域内的经济、城乡建设事业工作，而集体土地使用权收（退）回工作属于这一范畴，故被告有权制定《指导意见》和《暂行办法》。在制定过程中，严格遵循了《江苏省行政程序规定》中规定的程序。2.被告未对原告房屋实施拆迁的具体行政行为。南京市雨花台区铁心桥街道尹西村村委会（以下简称尹西村村委会）制定并通过了有关集体土地使用权收（退）回工作实施细则，决定对尹西村土地采用“集体土地收（退）回”模式。根据《尹西村村民委员会集体土地使用权收（退）回工作方案》，尹西村“集体土地收（退）回”工作的实施主体是尹西村村委会。在尹西村进行“集体土地收（退）回”工作过程中，原告签署《同意搬迁拆房顺序号单》并向尹西村村委会实际交付房屋和钥匙，尹西村村委会依据原告的自愿交付行为，对房屋进行了拆除，系民事行为。在整个尹西村集体土地收（退）回过程中，被告并未对原告房屋实施任何拆迁的具体行政行为。3.原告要求被告赔偿其经济损失无事实和法律依据。被告未对原告房屋实施拆迁的具体行政行为，被告制定的《指导意见》和《暂行办法》不属于人民法院行政诉讼的受案范围，也与原告的经济损失无因果关系，原告提出的赔偿之诉不符合法定起诉条件。综上，请求驳回原告的起诉。
被告雨花台区政府在法定期限内向本院提交了下列证据和依据。证据有：1.《雨花台区关于开展清理违法用地及违法建设专项整治行动的通告》（雨政发[2016]139号），用以证明该通告仅系对雨花台区范围内开展“两清”工作的指导意见；2.《指导意见》（雨政办发[2016]90号）；3.《安置办法》（雨政办发[2016]101号）；证据2-3用以证明对涉案房屋实施的收（退）回行为主体系村委会；4.《尹西村村民委员会集体土地使用权收（退）回工作方案》，用以证明尹西村村委会对其自治范围内的收（退）回工作划分了范围、退回主体、时间及流程；5.《同意搬迁拆房顺序号单》，用以证明原告将涉案房屋及钥匙交于尹西村村委会，被告并未对原告房屋实施行政行为。依据有：1.《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条；2.《中华人民共和国村民委员会自治法》第二条、第五条；3.《中华人民共和国土地管理法》第六十五条；4.《党政机关公文处理工作条例》第八条；5.《江苏省行政程序规定》第八十三条、第八十五条、第八十六条、第八十七条、第八十八条、第八十九条；6.《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第三十八条；7.《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条、第三条、第四条；8.《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十九条。
庭审中，双方当事人对对方证据的真实性、合法性和关联性发表了质证意见。对原告提交的证据，被告对证据1、7、8、12的真实性、关联性无异议，但对其合法性不予认可；对证据2－5、9的真实性、关联性、合法性均无异议，但对其证明目的不予认可；认为证据6、13与本案不具有关联性；对证据10、11的真实性不予认可；对证据14的真实性、合法性无异议，但对其证明目的不予认可。
对被告提交的证据，原告对证据1的真实性无异议，但认为与本案不具有关联性；对证据2、3的真实性、关联性无异议，但对其合法性及证明目的不予认可；对证据4的真实性、合法性、关联性均不予认可；对证据5的真实性不予认可，认为系伪造原告签名。
本院经审查认为，原告提交的证据1、3、8，被告提交的证据1－4均与本案待证事实有关联，且真实、来源合法，依法予以确认。原告提交的其他证据均与本案待证事实不具有关联性，依法不予确认。被告提交的证据5系签有原告名字的《同意搬迁拆房顺序号单》，原告否认“同意拆房签字”栏中“曹冬梅”三字系其本人所签，庭审中在询问原告方是否愿意对该笔迹进行鉴定时，原告称“不愿意在中院鉴定，可以到高院进行鉴定”。经审查，上述“同意拆房签字”栏中“曹冬梅”三字，与原告向本院提交的起诉状、授权委托书中的签名十分相似，鉴于原告拒绝鉴定，本院对该签名的真实性予以确认。
本院经审理查明，涉案房屋位于南京市雨花台区凤翔花园，原告曹冬梅领有《村镇房屋所有权证》。2016年9月6日，被告雨花台区政府为推进铁心桥、西善桥地区城市更新改造，促进城市发展，提高居民生活质量，结合当地实际制定了《指导意见》。该意见第二条组织构架的内容为：“‘两桥’地区的村民委员会负责实施集体土地使用权收（退）回工作，雨花台区‘两桥’指挥部指导协调村民委员会开展收（退）回工作。”第三条操作方式内容为：“1.村民委员会结合本村实际，拟定具体收（退）回实施方案，并将实施方案在收（退）回范围内进行公示，充分听取利害关系人的意见和建议。收（退）回实施方案经村民大会或村民代表会议通过后予以公告。2.集体土地使用人自愿退回集体土地使用权，农村集体经济组织应当与其签订退回集体土地使用权协议，并对收（退）回房屋及相应的搬迁费用给予补偿。退回集体土地使用权人（以下称退回人）包括在两桥地区的集体土地上的房屋所有权人，以及以土地承包、租赁、联营等方式与村民委员会或街道办事处签订协议的单位和个人。承租、借用被收（退）回房屋的承租人、借用人以及无任何手续自行占地建房的个人或单位不属于退回人。……”2016年10月14日，被告雨花台区政府为加快龙翔大道建设，根据上述《指导意见》制定了适用于龙翔大道建设涉及的铁心桥街道尹西村、西善桥街道油坊村集体土地使用权收（退）回时，对住宅房屋退回人申购安置房的《安置办法》。该办法对住宅房屋的退回人是否为本村集体经济组织成员、是否为南京市户籍人员以及是否通过土地承包、开发、租赁、联营等方式取得集体土地建设住宅等情形，规定了其申购安置房的具体条件和办法。2016年10月16日，尹西村村委会作出《尹西村村民委员会集体土地使用权收（退）回工作方案》并予以公示。2016年11月26日，原告曹冬梅在《同意搬迁拆房顺序号单》的“同意拆房签字”栏中签字，在“交钥匙时间”栏中填写了“2016.12.617：26钥匙已交”。原告认为被告制定实施的集体土地使用权收（退）回行为、拆迁行为违法等，向本院提起行政诉讼。
本院认为，本案的争议焦点主要在于：1.被告雨花台区政府是否制定和实施了对原告的房屋所在土地使用权予以收（退）回的行政行为；2.被告对原告房屋是否实施了拆迁的行政行为；3.原告的行政赔偿主张是否应得到支持。
第一，被告是否制定和实施了对原告的房屋所在土地使用权予以收（退）回的行政行为。被告制定的《指导意见》《安置办法》是否直接影响原告对其房屋所在土地的使用权。首先，从《指导意见》的适用范围看，其适用于铁心桥、西善桥地区集体土地上的房屋所有权人，以及以土地承包、租赁、联营等方式与村民委员会或街道办事处签订协议的单位和个人。从《指导意见》的内容看，该意见并未设定可供执行的权利义务内容，仅为具有指导性作用的文件，并不直接影响到原告的相关权益。其次，《安置办法》适用范围虽仅限于铁心桥街道尹西村、西善桥街道油坊村，但从其内容看，针对的是集体土地使用权收（退）回时对被收回住宅房屋人员申购安置房的相关规定，该规定本身并不涉及收（退）回集体土地使用权或房屋的行为。且《安置办法》明确规定收（退）回和安置主体是村委会，适用前提是权利人与村委会订立《集体土地使用权收（退）回补偿协议》，可见，该办法亦不直接影响到原告对其涉案房屋及所在土地的相关权益。其次，现有证据不能证明被告雨花台区政府直接参与并实施了对原告房屋予以“收(退)回”的具体事项，故原告对被告的该项起诉缺乏事实根据，依法不能成立。
第二，被告对原告房屋是否实施了拆迁的行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，原告领取的是《村镇房屋所有权证》，负责实施集体土地使用权收（退）回工作的是原告房屋所在的尹西村村委会。在卷证据显示，原告在尹西村村委会提供的《同意搬迁拆房顺序号单》上签字同意拆除房屋，并于2016年12月6日17：26分将该房屋钥匙交给尹西村村委会。原告称涉案房屋的拆迁主体系被告，应提供被告实施拆迁行政行为的证据材料。原告目前提交的证据，不能证明被告对其房屋实施了拆迁的具体行政行为，原告亦不能提供相应证据证实被告参与了该房屋的拆除工作，故原告对被告的该项起诉缺乏事实根据，依法亦不能成立。
第三，被告是否应当赔偿原告经济损失。因原告要求确认被告制定实施对其房屋所属集体土地使用权收（退）回行为违法、确认被告对原告房屋实施拆迁具体行政行为违法的基础之诉不能成立，故原告因认为被告行政行为违法所提出的赔偿之诉亦不符合法定起诉条件。原告要求被告赔偿损失的诉讼主张，依法亦不能支持。
综上，原告对被告的本案起诉，缺乏事实根据和法律依据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、第（四）项规定的起诉条件。对原告的起诉，依法应当予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、第（四）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下:
驳回原告曹冬梅的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审 判 长 宋振敏
人民陪审员 郭屺巍
人民陪审员 王 茜
二〇一七年八月三十日
书 记 员 王 笑