山东省临沂市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）临行终字第66号
上诉人（一审第三人）：王传军，农民。
委托代理人：王广强，山东铭星律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）：王颜林，农民。
委托代理人：许子涛，山东国续律师事务所律师。
一审被告：临沂市兰山区半程镇人民政府。
法定代表人：孙玮，镇长。
委托代理人：侯德刚，临沂兰山半程法律服务所法律工作者。
王颜林诉临沂市兰山区半程镇人民政府、王传军土地规划许可一案，临沂市兰山区人民法院于2014年12月2日作出（2014）临兰行初字第66号行政判决。一审第三人王传军不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
一审法院审理查明，第三人王传军系原告王颜林次子。自2005年起，原告与第三人在涉案土地上，先后建起沿街楼、住房。2007年3月23日，被告临沂市兰山区半程镇人民政府为第三人王传军颁发临兰建发2007-03-002号村镇规划选址意见书。2014年6月，原告王颜林以第三人王传军占用涉案土地上房屋为由，向法院提起民事侵权诉讼。诉讼中，第三人出示了选址意见书。为此，原告提起了本案行政诉讼，要求确认被告为第三人颁发的临兰建发2007-03-002号村镇规划选址意见书违法并予以撤销。
一审法院判决认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”本案中，涉案宅基地上的房屋系原告王颜林与第三人王传军建设而成，原告主张其与被告的颁证行为具有法律上的利害关系，该理由正当，其具备提起本案行政诉讼的原告主体资格。
《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出，法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，被诉行为系被告所作涉及不动产的具体行政行为，起诉期限适用从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年、从具体行政行为作出之日起最长不超过20年的规定。第三人以原告之妻赵中云在2007年3月具体办理选址意见书为由，主张原告应自此时知道具体行政行为的内容，应在2009年3月前提起行政诉讼。法院认为，综合本案证据看，不能得出原告自2007年3月时知道或者应当知道具体行政行为内容的法律推定，第三人的上述主张缺乏事实依据，其理由不予采纳。因此，原告的起诉未超过起诉期限。
《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条规定：“在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。”本案中，被告主张，未能向人民法院提交其作出具体行政行为的证据和依据，是因为人员调整而查找不到档案所致。法院认为，被告的上述理由，不属于被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由，其应当承担举证不能的法律后果，应当认定其行为没有证据、依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决：撤销被告临沂市兰山区半程镇人民政府为第三人王传军颁发的临兰建发2007-03-002号村镇规划选址意见书。案件受理费50元，由被告临沂市兰山区半程镇人民政府负担。
上诉人王传军不服一审法院判决上诉称：一、本案应中止审理。本案必须查明一审被告颁证行为与被上诉人是否具有法律上的利害关系，一审法院认定涉案宅基地上的房屋系上诉人与被上诉人建设而成是正确的，但被上诉人建设的房屋份额已赠与给上诉人，故一审被告颁证行为与被上诉人毫无法律上的利害关系。被上诉人赠与给上诉人的行为是否成立，在被上诉人起诉上诉人的侵权责任一案中还没有审结的情况下，本案应依另一案的判决结果为依据，应中止审理。二、一审法院认定被上诉人具备原告主体资格错误。被上诉人2005年在涉案宅基地建房的行为是违法行为，因此一审被告向上诉人颁发选址意见书的行为没有侵犯被上诉人合法权益。并且，基于被上诉人已将其建房份额赠与上诉人，故颁证行为与被上诉人没有法律上的利害关系。三、被上诉人起诉超过法定起诉期限。一审被告向上诉人颁发的选址意见书，是被上诉人之妻赵中云在2007年7月负责办理，上诉人已提交了母亲赵中云的录音予以证实，一审法院对该录音采信与否没有论述，被上诉人自此应当知道该具体行政行为的内容。退一步讲，即使被上诉人对涉案宅基地享有合法权益，被诉人亦应在二年内即2009年7月之前提起行政诉讼，一审法院适用二十年起诉期限错误。四、一审法院判决结果助长被上诉人的违法行为。被上诉人现有住房，有宅基地一处，应视为对其他宅基地的放弃。其只能拥有一处宅基地，故被上诉人再向涉案宅基地主张权利不能成立。五、即使颁证行为予以撤销的话，一审法院应当判决一审被告重新为上诉人颁发选址意见书，一审法院判决结果错误。综上，请求撤销一审法院判决，判令一审被告给上诉人颁发的临兰建发2007-03-002号选址意见书合法。
被上诉人王颜林答辩：一审法院判决认定事实正确，适用法律得当，程序合法，应予以维持。具体行政行为是半程镇人民政府作出，不是答辩人作出，而上诉人没有将半程镇人民政府作为被上诉人，故本案二审从程序上讲已无审查的必要。本案不应中止审理，行政案件的审理对象是具体行政行为的合法性，上诉人以“是否赠与”作为上诉理由与行政诉讼无关，答辩人也不存在将土地使用权赠与上诉人的事实。答辩人具有原告诉讼主体资格，本案亦不超出起诉期限。
一审被告临沂市兰山区半程镇人民政府对上诉人的上诉理由无意见。
二审中当事人均未提供新的证据。本院对一审中当事人提供的证据所发表的质证辩驳意见进行了审查，并经二审查证辩论，对一审法院查明的事实予以确认。
本院认为，本案争议的焦点有三项：一、被上诉人有无原告主体资格；二、本案是否已过起诉期限；三、一审被告的行政行为是否应予撤销。对第一项争议焦点，被上诉人与所在村委签订的拆迁协议书以及临沂市兰山区半程镇建设管理办公室出具的“关于半程村王艳林、咸立全宅基纠纷调查意见”（对王艳林即王颜林，各方当事人均无异议）中均认可被上诉人对涉案宅基享有权利，后被上诉人在其上建筑房屋，一审被告的具体行政行为与被上诉人存在利害关系。上诉人未提供充足证据证实其主张的赠与行为成立、本案应予中止审理，故对上诉人的相关上诉理由本院不予采信。
对第二项争议焦点，上诉人提交了录音资料拟证实村镇规划选址意见书系其母亲赵中云前往办理、作为父亲的被上诉人应当知道相关事实，但因相关证人并未到庭作证、上诉人亦无充足证据证实被上诉人自2007年即应当知道颁证行为的存在，故仅凭该证据不足以证实上诉人的上述主张。被上诉人主张其系2014年提起民事诉讼过程中上诉人陈述其持有村镇规划选址意见书时才知道被诉具体行政行为，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”之规定，被上诉人的起诉未超出起诉期限。
对于第三个争议焦点，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条规定“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件”，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条规定“在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据”，一审被告未按照法定期限提交其作出具体行政行为时的证据、依据，按照上述规定，应当认定一审被告没有证据、依据，一审法院据以撤销一审被告为上诉人颁发的临兰建发2007-03-002号村镇规划选址意见书，本院予以支持。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持，上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王传军负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王茂峰
审 判 员 刘永彬
代理审判员 崔岩梅
二〇一五年四月二十四日
书 记 员 徐 荣