贵州省龙里县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黔2730行初7号
原告：张兴勇，男，1981年12月20日生，汉族，贵州省罗甸县人，住贵州省罗甸县，小学文化，务农。
原告：卢太艳，女，1980年4月30日生，汉族，贵州省罗甸县人，住贵州省罗甸县，小学文化，务农。
二原告共同委托代理人：孟文静，北京来硕律师事务所律师。特别授权。
被告：罗甸县边阳镇人民政府，住所地：贵州省罗甸县边阳镇新区。
法定代表人：唐荣良，镇长。
委托代理人：罗时照，贵州红河律师事务所律师。一般授权。
委托代理人：罗如宝，罗甸县边阳镇人民政府党委副书记。一般授权。
被告：罗甸县国土资源局，住所地：贵州省罗甸县龙坪镇环城路。
法定代表人：刘明富，局长。
委托代理人：杨斌，罗甸县国土资源局副局长。特别授权。
委托代理人：谢少江，罗甸县国土资源局工作人员。特别授权。
原告张兴勇、卢太艳要求确认被告罗甸县边阳镇人民政府于2015年12月11日强行挖掘原告土地以及毁坏财产的行政行为违法，本院于2016年2月17日受理后，于2016年2月25日向被告罗甸县边阳镇人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年3月17日第一次公开开庭审理。原告在当庭看到被告提交的证据后，认为被告罗甸县国土资源局共同实施了涉案行政行为，遂向本院申请追加被告罗甸县国土资源局为共同被告。本院追加被告罗甸县国土资源局后，于2016年3月24日向二被告重新送达起诉状副本及应诉通知书，并于2016年4月21日第二次公开开庭审理。原告张兴勇、卢太艳及其共同委托代理人孟文静，被告罗甸县边阳镇人民政府委托代理人罗时照、罗如宝，被告罗甸县国土资源局委托代理人杨斌、谢少江到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年12月11日凌晨，原告在罗甸县边阳镇边阳三小对面惠罗公路旁的地上构筑物被拆除，原告认为该拆除行为系二被告作出，且拆除的行政行为违法，遂向本院提起诉讼。
原告诉称，2014年3月17日，原告张兴勇、卢太艳与案外人谭清明签订了《土地转让凭据》，取得惠罗公路边阳三小对面的土地使用权。之后，原告投入资金对该地块进行了改造，用于经营废品收购，依法取得了相关营业执照，原告合法拥有这块土地的使用权。2015年，因兴阳大道道路工程项目建设需要，需征收原告上述土地。但因原告认为补偿标准过低未达成补偿协议。2015年12月11日凌晨五点多，二被告没有履行法定的催告和告知的手续，就擅自用挖掘机强行挖掘原告土地，致使原告经营的废品以及其他财物都受到了不同程度的损害。为维护原告的权利，遂诉至法院请求：1、依法确认被告强行挖掘原告土地以及毁坏财产的行政行为违法；2、本案诉讼费由被告承担。原告随案一并请求对被告作出行政行为所依据的规范性文件《中共罗甸县委办公室、罗甸县人民政府办公室关于印发“两违”清查后即查即拆执行方案的通知》（罗委办字〔2012〕35号文件）进行审查。
原告为证明自己的诉讼主张，向本院提交如下证据：
证据1、土地转让凭据，拟证明原告使用的土地是从谭清明处受让所得。
被告罗甸县边阳镇人民政府质证对真实性无异议，但认为土地转让凭据不合法，该土地转让行为没有村集体的盖章认可，转让行为无效。张兴勇不是谭清明所在村组集体的成员，不能享有该土地的经营权、使用权。
被告罗甸县国土资源局质证认为原告的土地使用权是非法取得的，违反了法律强制性规定。
证据2、废品收购营业执照，拟证明原告方在受让土地上依法进行相关经营，并取得了相应营业执照。
被告罗甸县边阳镇人民政府质证认为与本案无关联性，该营业执照核准的经营地点不是涉案土地。营业执照是在2008年核准登记，而转让协议是在2014年签订的。
被告罗甸县国土资源局质证对证据的真实性、合法性无异议，但不认可关联性，认为该营业执照不能否认原告使用土地的违法性。
证据3、照片4张，拟证明被告违法强挖原告涉案土地、毁坏原告土地附着物的行为。
被告罗甸县边阳镇人民政府质证认可真实性，从照片可以看出实际场景是涉案地，但原告没有该涉案土地合法的使用权，达不到原告的证明目的。
被告罗甸县国土资源局质证认可真实性，但认为不能证明拆除行为违法及罗甸县国土资源局参与拆除行为。
被告罗甸县边阳镇人民政府辩称，原告的起诉对象不正确，应当依法驳回原告的诉讼请求。涉案土地不是原告的承包地，而是边阳镇前进村二组的集体土地承包给村民谭清明的土地。原告诉称与谭清明签订了土地转让协议，但未依法进行变更登记，土地的权属不属于原告，原告不是适格的主体。原告诉请确认罗甸县边阳镇人民政府毁坏其财产行为是其滥诉的行为。原告在该宗土地上搭建永久性建筑的行为是违法的，国土执法部门根据《中华人民共和国土地管理法》相关规定和罗甸县人民政府“两违”建筑即查即拆的相关文件进行强制性拆除，被告进行的是合法的行为，综上，请求法院依法驳回原告的诉请。
被告罗甸县边阳镇人民政府在举证期限内向本院提供如下证据：
证据1、《中共罗甸县委办公室、罗甸县人民政府办公室关于印发“两违”清查后即查即拆执行方案的通知》（罗委办字〔2012〕35号文件），拟证明罗甸县人民政府要求各乡镇及相关部门查处非法占地和违法建筑时，发现违法建设立即进行拆除。
原告质证认可真实性，不认可合法性及证明目的。原告已向法院提交了审查该文件合法性的要求，该规范性文件的内容显然从调查、催告、告知以及作出行政处罚再到强制执行均违反了行政处罚法和行政强制法的规定；该文件也能证明被告罗甸县国土资源局实际参与了强挖原告土地及财产的行为，因为该文件对罗甸县国土资源局的相关工作做了具体规定。
被告罗甸县国土资源局对证据的真实性不持异议，认为原告应该提供直接证据证明罗甸县国土资源局参与该拆除行为。
证据2、询问笔录、责令停止违法行为通知书存根、法律文书送达回证、送达照片，拟证明原告知道在涉案土地上进行建设的行为是违法的，被告依照《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国行政强制法》的相关规定向原告履行告知义务。
原告质证认可证据的真实性，但不认可合法性、证明目的，认为该证据只能证明边阳镇国土资源所当时向张兴勇了解过张兴勇受让土地进行废品收购的相关事实，但张兴勇并没有在受让的土地上建设房子，其在受让土地时是荒地，可以用荒地进行经营，且原告没有在该土地上建设永久性建筑。原告从事的是废品收购行业，原告只是用铁皮将土地圈起了。该证据不能证明原告违法建设的事实，也不能证明二被告非法强挖土地履行了相关程序。
被告罗甸县国土资源局质证对真实性、合法性、关联性没有异议，这组证据证明原告非法占用土地的事实存在。
证据3、“两违”巡查日志、争议地原外貌照片，拟证明发现原告搭建了永久性建筑的情况且原告已经在进行基础施工。
原告质证对争议地原外貌照片的真实性认可，认为从照片可以看出原告只是将受让土地用于经营废品才将土地圈起来的，不存在永久性建筑的情况；对巡查日志的真实性、合法性、证明目的不予认可，巡查日志没有巡查人员的签字认可不符合法律规定，且对巡查日志上的照片不认可，也无法体现被告所讲原告方要搭建永久性建筑的情况，被告方在2015年12月11日进行违法行为时原告方也未在该土地上进行过任何永久性的建筑。
被告罗甸县国土资源局质证对真实性、合法性、关联性没有异议，认为该证据证明了原告非法占地的行为，原告方未经过审批批准的建设占地行为即是违法占地。
证据4、边阳镇人民政府关于镇园规划区建设的通告（复印件）、罗甸县人民政府通告(〔2011〕第4号)，拟证明原告的违法建筑位于边阳镇人民政府的规划区内，未经许可不能进行建设行为。
原告质证不认可罗甸县人民政府通告(〔2011〕第4号)的真实性、合法性、关联性，认为边阳镇人民政府没有提供相关证据证明该通告进行过张贴，该通告未依法进行张贴的情况下对该辖区内的相关权利人不产生法律上影响。对边阳镇人民政府关于镇园规划区建设的通告复件印的真实性、合法性、证明目的不认可，且边阳镇人民政府没有提供证据证明在规划范围内进行张贴告知的相关证据，根据该通告落款时间为2014年12月3日，原告是该通告之前受让土地的，在此之后也未进行过相关的违法行为。
被告罗甸县国土资源局质证无异议。
证据5、黔南州工业园区产业发展规划评审委员会《关于〈罗甸边阳工业园区发展规划〉的批复》（黔南园审〔2011〕5号）(复印件）、贵州省人民政府《省人民政府关于罗甸县2012年度第一批次工业建设用地使用土地的批复》（黔府用地函〔2012〕471号）（复印件），拟证明原告搭建违法建筑的位置的工业园区是经过省人民政府批准的，是符合规定的。
原告质证认可黔府用地函〔2012〕471号的真实性，但对关联性不认可，认为仅凭该文件无法明确具体征地范围，无法确认征收范围是否包含原告所使用的土地；同时该批复上规定要以向社会发布征收方案和补偿方案来履行征收行为，但罗甸县边阳镇人民政府的征用土地方案和补偿方案没有依法发布。对黔南园审〔2011〕5号文件真实性认可，但对关联性不认可，该批复仅说明罗甸边阳工业园区选址在边阳镇，没有明确具体范围，达不到被告罗甸县边阳镇人民政府的证明目的。
被告罗甸县国土资源局质证无异议。
证据6、罗甸县土地承包经营权调查统计表，户主是谭清明，拟证明涉案土地不在谭清明的承包土地范围内，涉案土地权属来源不合法。
原告质证认可真实性，不认可证明目的。档案馆的登记材料，无法证明原告受让的涉案土地来源不合法。原告在2014年3月受让涉案土地时，该土地已经荒废多年。
被告罗甸县国土资源局质证无异议。
被告罗甸县国土资源局辩称，被告罗甸县国土资源局并未参与原告所诉的行政行为，原告追加罗甸县国土资源局为被告缺乏根据。原告在未办理任何用地手续的情况下擅自占用边阳镇三小对面土地修建违法建筑，违反法律规定。被告依法向原告下达的《责令停止违法行为通知书》，该通知书并未对原告的权利义务产生任何实际影响，不属于可以提起行政诉讼的行政行为；且原告方依据被告向原告下达的《责令停止违法行为通知书》提起诉讼，也已经超过法定起诉期限。
被告罗甸县国土资源局在举证期限内未向本院提供任何证据。
本院对原、被告提交的证据作如下认定：原告提交证据1、3，二被告质证对真实性无异议，结合当事人陈述，可以作为定案依据，从照片结合本院庭前实地踏勘，原告所诉的涉案土地上附着物确实被拆除，但涉案土地并未被挖掘，本院予以确认。原告提交的证据2个体工商户营业执照与本案无关，不作为本案证据采信。被告罗甸县边阳镇人民政府提交的证据1系被告罗甸县边阳镇人民政府作出行政行为所依据的规范性文件，原告对该规范性文件的真实性也无异议，且对该规范性文件提出审查申请，本院予以确认。被告罗甸县边阳镇人民政府提供的证据2、证据3中的涉案土地原外貌照片的真实性无异议，被告罗甸县国土资源局质证无异议，可以证实被告罗甸县国土资源局巡查发现原告在涉案土地上建设行为涉嫌非法用地，予以调查处理的事实，本院予以采信。被告罗甸县边阳镇人民政府提供的证据5、6，与本案无直接关联性，不作为本案证据采信。被告罗甸县边阳镇人民政府提供的证据3中巡查日志，无巡查人员签字等予以佐证，本院不予采信。被告罗甸县边阳镇人民政府提供的证据4，原告对真实性、合法性及关联性均不予认可，其中边阳镇人民政府关于镇园规划区建设的通告系复印件，且被告未能举证证明其在相应地方将以上证据予以张贴，本院不予采信。
经审理查明：2014年3月17日，原告张兴勇与边阳镇前进村二组的村民谭清明签订土地转让协议，约定原告支付土地转让费及青苗费138210元给谭清明，谭清明将位于惠罗公路边阳三小对面(协议约定四至范围：以惠罗公路、谭清忠地界、河沟、熊老恩及刘宗正地界的闭合线为界)的土地使用权转让给原告张兴勇。2014年5月，原告张兴勇、卢太艳夫妻二人将涉案土地进行基础平整，并用铁皮、钢架将部分涉案土地圈围。2014年11月，被告罗甸县国土资源局工作人员在巡查中发现原告建设占用土地涉嫌违法，遂于2014年11月28日对原告进行询问调查。被告罗甸县国土资源局在调查后认为原告建设占用土地行为违法，并于当日向原告张兴勇送达了责令停止违法行为通知书（罗国土资执法责〔2014〕144号），责令原告立即停止建设行为，听候处理。2015年12月11日，原告在涉案土地上的构筑物，由被告罗甸县边阳镇人民政府以违法用地、违章建房（筑）为由，依照《中共罗甸县委办公室、罗甸县人民政府办公室关于印发“两违”清查后即查即拆执行方案的通知》（罗委办字〔2012〕35号文件）组织实施了强制拆除，涉案土地未被实际挖掘。
另查明：《中共罗甸县委办公室、罗甸县人民政府办公室关于印发“两违”清查后即查即拆执行方案的通知》（罗委办字〔2012〕35号文件）公布的“两违”清查后即查即拆执行方案第三部分组建“两违”拆除队伍（第4页）中明确乡镇政府对“违法用地、违章建房（筑）”负责即查即拆工作；该方案第四部分即查即拆即方案第6页第十九行至第二十三行规定“对新增'两违'尚在实施基础工程的，一级网格管理单位必须8个小时内完成违法事实的调查取证并下达停建通知，1日内拆除；对尚在实施主体工程的，一级网格管理单位在1个工作日内完成违法事实的调查取证并下达停建通知，2日内拆除”；该方案第四部分即查即拆的协作要求中即方案第7页第六行至九行规定“县通信、广电网络、供电、供水等部门要加强对干部职工的管理，杜绝违规为'两违'户供水、供电及提供电视、电信网络讯号等。在实施拆违中，供水、供电、广电网络、通信等部门必须确保相关设施同步拆除。”
本案争议焦点为：被告罗甸县边阳镇人民政府的强制拆除行为是否合法？《中共罗甸县委办公室、罗甸县人民政府办公室关于印发“两违”清查后即查即拆执行方案的通知》（罗委办字〔2012〕35号文件）能否作为认定被告作出行政行为合法的依据？
本院认为，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，“在乡、村规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”，被告罗甸县边阳镇人民政府对辖区乡、村规划区内的违反规划进行建设的行为有权处理。被告罗甸县边阳镇人民政府在诉讼中主张的原告的建筑违反城乡规划，但未能提供相关证据或规范性文件证明原告修建的构筑物在乡、村规划区内；被告没有证据证明经过调查核实认定原告建设的构筑物系违法建筑，没有向原告作出关于违反城乡建设规划的停止建设、限期改正等书面通知。且依照《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”，本案被告在对涉案构筑物实施强制拆除前未履行公告程序。故，本案中，被告罗甸县边阳镇人民政府以违反城乡建设规划为由对原告在涉案土地上建筑实施强制拆除的行政行为违法。
依照《中华人民共和国土地管理法》第五条及《贵州省土地管理条例》第四条之规定，本案被告罗甸县国土资源局依法享有对辖区内违反土地管理法律、法规的行为进行管理和监督的职权职责；被告罗甸县边阳镇人民政府没有相关职权和职责。本案原告建设占用土地的行为是否违法，本案被告罗甸县边阳镇人民政府无权处理。且依照《中华人民共和国土地管理法》第八十三条之规定，“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”，故即使是享有违法用地处罚权的罗甸县国土资源局，也不享有相应的强制拆除执行权。本案中，被告罗甸国土资源局曾以涉嫌违法对原告建设占用土地的行为进行过调查和处理，但没有证据证实被告罗甸国土资源局参与强制拆除，故原告对被告的罗甸国土资源局的起诉没有事实根据。
被告罗甸县边阳镇人民政府作出行政行为所依据规范性文件《中共罗甸县委办公室、罗甸县人民政府办公室关于印发“两违”清查后即查即拆执行方案的通知》，其中关于对违法建筑强制拆除主体、查处及强制拆除的时限、限制供水供电等公共服务的规定与《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政处罚法》及《中华人民共和国行政强制法》中关于非法占用土地、违反规划建设的查处主体、调查处理程序及行政强制程序的规范内容不相一致，不利于保障行政相对人的知情权、参与权和救济权，不能作为认定被告罗甸县边阳镇人民政府作出涉案行政行为合法性的依据。本院将视情况依法向制定机关提出处理建议。
综上，被告罗甸县边阳镇人民政府对原告位于罗甸县边阳镇边阳三小对面土地上的建筑实施强制拆除行为所依据的证据不足、程序违法，应依法确认违法。原告对被告罗甸县国土资源局的起诉没有事实依据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：
一、确认被告罗甸县边阳镇人民政府对原告位于罗甸县边阳镇边阳三小对面土地上的构筑物实施强制拆除行为违法；
二、驳回原告的其余诉讼请求。
本案诉讼费50元，由被告罗甸县边阳镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数递交副本，通过本院或直接上诉于黔南布依族苗族自治州中级人民法院。逾期不上诉，本判决发生法律效力。
审 判 长 朱二胜
审 判 员 岑德国
人民陪审员 冯明祥
二〇一六年八月十日
书 记 员 熊伯苹
附：本判决适用的相关法律依据
1、《中华人民共和国行政诉讼法》
第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。
被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。
2、《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。