山西省太原市晋源区人民法院
民 事 判 决 书
（2013）晋源民初字第520号
原告山西省基础测绘设施技术保障中心，住所地山西省太原市杏花岭区。
法定代表人姜云波，主任。
委托代理人巩斌全，山西锐特律师事务所律师。
委托代理人李军平，山西锐特律师事务所律师。
被告孟向前，男，1976年12月18日出生，汉族。
委托代理人张继胜，山西和民律师事务所律师。
原告山西省基础测绘设施技术保障中心（以下简称“省测绘中心”）诉被告孟向前房屋租赁合同纠纷一案，本院立案受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告省测绘中心委托代理人巩斌全、李军平，被告孟向前及其委托代理人张继胜均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告省测绘中心诉称，2009年12月18日，被告孟向前因建材经销与原告签署了《房屋租赁协议》，协议约定原告将位于晋祠的原省测绘学校房屋租赁给被告，据了解被告租赁后仅从邻村铺设了简易塑料水管，未进行其他修缮、维修或投资。2012年10月1日，国务院发布施行《机关事务管理条例》。同年12月，山西省政府机关事务管理局即发文，明令禁止政府部门将办公用房出租、出借或者改变使用功能。2012年11月28日，太原市国土资源局为被告租赁的土地颁发了土地使用权证，使用权人为：山西省人民政府机关事务管理局（山西省测绘地理信息局）；土地用途为科教用地。2013年9月，山西省委办公厅和山西省政府办公厅联合发文，严禁政府部门办公用房出租、出借或者改变使用功能，并要求限期整改。2013年6月，原告曾致函被告，说明因政府新实行的《机关事务管理条例》明令禁止，要求解除双方的房屋租赁协议；被告回函称已与广东厂家签署协议，要以租赁的房屋及场地投资开设钢结构生产厂，还要求原告承担影响合作的违约责任。原告认为，第一、与被告签署的租赁协议第四条第2款（3）项已明确约定了因政府行为的原因可终止协议，现因国务院、省委、省政府已有具体规定，所以原告有权依法依约提出解除租赁协议。原告现已并非产权人，原租赁协议未经权利人追认也应终止。第二、协议明确约定允许被告正常的经营活动即仅从事建材销售。我国土地法明确规定，土地用途未经政府土地部门批准，不得擅自改变土地用途。该租赁房屋是教育、科研用地，被告却用以开办钢结构生产厂，其应对违法行为承担相应的过错和违约责任。第三、关于被告主张已实际依合同投入改造的工程，因其未提供任何工程审计、鉴定机构确认的法律文件、相关资料，所以不应当得到支持。故原告诉至法院，请求依法判令解除原、被告签署的《房屋租赁协议》，由被告退还房屋并承担本案的诉讼费用。
被告孟向前辩称，第一、原被告签订的合同合法有效，原告提出解除合同的要求不符合合同约定，应当继续履行合同。其一，租赁标的房屋不属于办公用房，不存在解除合同所要求的“政府行为”。其二，即使属于办公用房，国务院及省政府的发文中已强调“已经出租、出借的办公用房到期应予收回，租赁合同未到期的，租金收入严格按照收支两条线规定管理，到期后不得续租”。其三，房屋权属状况不影响本案租赁合同效力，因在合同签订时，该租赁房屋的土地使用权已属于山西省人民政府机关事务管理局（山西省测绘地理信息局），原告一直受山西省测绘地理信息局委托管理，后颁布土地证只是对之前的事实确认，根据合同法规定，租赁物在租赁期间发生所有权变动，不影响租赁合同的效力。其四，原告所述土地性质为科教用地，而被告方合法的经营行为并没有改变该性质。其五，根据双方履约情况，被告并无违约行为，且根本没有出现法律、法规或政府行为明确要求被告应退还房屋，本合同没有违反法律强制性规定，当然合法有效。第二、原告解约将会给被告造成近千万元的经济损失，协议签订后，被告依约按十年规划经营计划，并开始投资进行房屋修缮，请工人管理，联系拓展业务，截止目前，被告已支付404768元的修缮费用、工人工资153600元、电费29974.8元，合计588342.8元。同时，被告已与其他公司签订《省测绘局原晋祠大学校舍裙房加固工程合同》、《合伙协议》，如原告解除协议，被告将承担近500万元的直接经济损失及450万元的预期利益。综上，应当驳回原告的诉讼请求，继续履行房屋租赁合同。
原告省测绘中心向法庭提交以下证据证明其主张：
证据1、国有土地使用权证，证明争议标的土地的使用权人是山西省人民政府机关事务管理局（山西省测绘地理信息局）。
证据2、山西省测绘地理信息局晋测办发（2008）35号文件，证明原告有权与被告签订合同。
证据3、2009年12月18日签订的房屋租赁协议一份，证明原、被告双方有房屋租赁合同关系及证明租金为每年3万元，租期10年，共30万元；协议第2页“乙方权利义务”中约定，被告只有经过原告同意才可在租赁标的物范围内添加附属物。
证据4、2009年10月12日的收据，证明原告收到了被告一次性支付的十年租金30万元。
证据5、被告作为个体工商户的营业执照、组织机构代码证复印件，证明被告的经营范围为建材销售，不包括钢结构生产。
证据6、2013年6月5日原告向被告发出关于解除租赁协议的通知，证明原告依据合同提前两个月通知对方终止合同。
证据7、2013年7月1日被告方回函，证明被告已经收到原告通知，并间接说明了将临时租赁土地改变用途的行为。
证据8、山西省政府办公厅晋办发（2013）17号文件，证明该文件“清理内容”第二条第（三）款第三项明确规定“未经主管部门批准租用办公用房的，一律予以清理并腾退，严禁以租用过渡性用户名义变相长期（指租用期超过3年以上）使用办公用房。”说明现在省政府一律要求机关事务管理机关的房屋不得出租，改变用途的更是不允许。
证据9、山西省人民政府机关事务管理局（2012）179号文件，证明机关事务管理条例于2012年10月1日已经实施，条例明确规定“政府各部门不得出租、出借办公用房或者改变办公用房使用功能；未经本级人民政府批准，不得租用办公用房。”证据8与证据9同时证明，原被告签订协议在前，条例实施在后，所有政府的规定都在双方签订协议之后，双方都没有过错。
证据10、2013年11月2日山西省测绘地理信息局出具的声明，证明当时授权原告管理该案争议的房屋，但任何改变房产和土地用途的行为不予同意；房产属于机关事务管理局，但实际占有人为测绘局，对改变用途和出租行为不予认可。
证据11、《机关事务管理条例》第二十三条有明确的规定，政府各部门不得出租出借办公用房。这个土地与房产是属于机关事务管理局的，是适用机关事务管理条例的。
被告孟向前经过质证，对上述证据1的真实性没有异议，但对其与本案关联性有异议；对证据2的真实性认可；对证据3的证明内容有异议，协议中原告明知租赁房屋需被告整修后才能使用，故原告所述被告未经其同意添加附属物是不实的；对证据4、5的真实性无异议，但认为被告从事钢结构经营并不违法，也未改变土地使用用途；对证据6、7的真实性认可，但对于回函的证明内容不认可，被告并不存在违约行为；对证据8、9不认可，认为证据8无法律效力、证据9也只是机关内部流转的文件，与本案无关联性，不能作为解除合同的依据；对证据10认为原告自认了山西省测绘地理信息局一直委托原告管理本案标的物的事实，颁证仅是对该事实的确认；对证据11认为对本案租赁协议无法律溯及力。
被告孟向前向法庭提交以下证据证明其主张：
证据1、房屋租赁协议一份，证明房屋租赁合同的租赁标的、用途、期限、租金等合同内容。
证据2、合伙协议一份，证明被告与吕梁市离石区盛大钢架管租赁部签订的合伙协议，利用租赁原告的校舍进行钢结构等加工、教学及实习，被告如违约承担双倍返还定金100万元；缴纳的股金100万元和15万／年的保本收益不予返还，认购设备造成的损失及利息损失等，损失共计215万元。
证据3、省测绘局原晋祠大学校舍加固工程合同及工程预算，证明被告与五台县东冶建筑工程有限公司第十一分公司签订的校舍加固工程，工程价款为4106203.56元，合同约定如被告违约则已支付的定金30万元及已经支付的工程款70万元将不予返还，并应承担821240.71元的违约金。
证据4、被告修缮租赁房屋产生的费用、支付工人工资费用及电费，证明租赁合同签订后，被告对租赁原告的房屋支付了404768元的修缮费用及支付工人工资153600元，电费29974.8元，合计588342.8元。
证据5、2012年7月份录的录音资料1份和2012年6月17日的照片8张，录音资料为被告与原告法定代表人姜云波的对话，证明房屋加固的必要性。
证据6、定金及材料款收据，证明在被告租赁原告房屋后进行了相应的生产经营行为，并开始履行与第三方签订的合同，被告支付五台县东冶建筑工程有限公司第十一分公司加固工程款70万元整，收到吕梁市离石区盛大钢架管租赁部法定代表人邹翠英合伙定金50万元的事实。
原告省测绘中心经过质证，对证据1的用途期限及租金都认可，但协议中已明确校舍修缮费用由被告承担，否则不会以低租金出租；对证据2、4、5的关联性有异议，认为与本案无关；对证据3、6不予认可，认为如被告维修房屋价款达410多万元是必须先经原告同意的，证据6中定金不存在双倍返还的问题。且对合伙协议和加固方面证据可否采信提出质疑。
经审查，本院对原告提交的证据1-10、被告提交的证据1、5的真实性予以认定。原告提交的证据11为行政法规条文，当事人仅可引用，无需作为证据使用。对被告提交的证据2、3、4、6因无其他证据予以佐证，故本院不予认定。
根据原、被告提供的证据及双方当庭陈述，本院查明如下事实：
2008年10月15日，山西省测绘地理信息局委托原告省测绘中心管理全局后勤工作。2009年12月18日，被告孟向前因建材经销需要，以太原市小店区前晋建材经销部（个体工商户）与原告省测绘中心签订《房屋租赁协议》。协议约定，原告将晋祠大学校舍租赁给被告作为经营用房，租期自2010年4月28日至2020年4月28日，共十年，年租金3万元，共计30万元。因房屋年久失修，无水、无暖、墙基松动、门窗损坏、电路老化及腾空库房等原因，原告给予被告必要的整修时间。被告应在本协议签订之日起，一次性支付原告全部租金。校舍产生的费用以及政府性各项收费均由被告承担。协议中原告方义务规定“租赁期内，除不可抗力、确因政府行为终止协议，退还剩余年份租金，并提前两个月书面通知被告”。协议签订前，2009年10月12日，被告已将30万元租金全部支付原告。2012年12月10日，山西省机关事务管理局发文，要求省直各单位根据2012年10月1日正式施行的《机关事务管理条例》的规定即“政府各部门不得出租、出借办公用房或者改变办公用房使用功能；未经本级人民政府批准，不得租用办公用房。”摸清省直单位办公用房出租租用情况。2012年11月28日，太原市国土资源局为被告租赁房屋所占土地颁发了土地使用权证，使用权人为：山西省人民政府机关事务管理局（山西省测绘地理信息局）、土地用途为科教用地。2013年9月5日，山西省委办公厅、山西省政府办公厅联合发文，要求全面清理党政机关和领导干部办公用房，其中第三项规定“已经出借的办公用房应予收回。已经出租的办公用房到期应予收回，租赁合同未到期的，租金收入严格按照收支两条线规定管理，到期后一律不得续租。未经主管部门批准租用办公用房的，一律予以清理并腾退，严禁以租用过渡性用房名义变相长期使用办公用房。”2013年6月5日，原告曾致函被告，说明因政府行为而要求解除双方的房屋租赁协议。2013年7月1日，被告回函称，协议签订后被告已投入大量人力、物力、财力，并已与其他厂家签署合伙协议，如果原告欲解除合同，将会给被告造成较大经济损失。后双方就解除合同事宜协商未果，原告为维护其合法权益，故诉至本院，请求诉讼解决。
本院认为，原告省测绘中心受山西省测绘地理信息局委托管理全局后勤工作，即有权对年久失修的晋祠原测绘干部培训学校校舍占有、使用、收益。国土部门对该校舍所占土地使用权进行确权定性，归山西省人民政府机关事务管理局所有，且明确山西省测绘地理信息局系直接使用人，在山西省测绘地理信息局未撤销其委托时，原告作为受委托人仍有权对该土地附着房产进行管理。国务院《机关事务管理条例》虽规定政府各部门不得出租、出借办公用房或者改变办公用房使用功能，但根据法不溯及既往的原则以及山西省委、省政府办公厅联合发文的规定，对于已经出租的办公用房到期应予收回，未到期的将租金严格按收支两条线规定管理，到期后不得续租，本案原、被告双方签订的房屋租赁协议在先，后政府清理办公用房制定的具体要求中对政府部门出租、出借办公用房严格分情况对待，并未构成该合同解除的必然条件。被告在合同签订后及时履行义务，支付全部租金并进行修缮、管理，也未改变房屋及土地使用性质。综上，原告请求依法解除与被告签署的《房屋租赁协议》并退还房屋的诉讼请求，证据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国民法通则》第八条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款之规定，判决如下：
驳回原告山西省基础测绘设施技术保障中心的诉讼请求。
案件受理费100元，由原告山西省基础测绘设施技术保障中心负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于太原市中级人民法院。
审 判 长 刘 豹
审 判 员 王一丁
人民陪审员 武丽霞
二〇一四年四月三十日
书 记 员 李 岩