宁夏回族自治区石嘴山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）石行初字第68号
原告吕月顺，男，1954年1月14日出生，汉族。
委托代理人卢翠兰，宁夏正义达律师事务所律师。
委托代理人孙志维，宁夏正义达律师事务所律师。
被告平罗县人民政府。
法定代表人马莉方，平罗县人民政府县长。
委托代理人孙立文，宁夏大潮人律师事务所律师。
被告平罗县林业和城市管理局。
法定代表人代正礼，平罗县林业和城市管理局局长。
委托代理人孙立文，宁夏大潮人律师事务所律师。
第三人平罗县嘉诚林牧有限公司。
法定代表人陈子琪，平罗县嘉诚林牧有限公司总经理。
原告吕月顺因与被告平罗县人民政府（以下简称：平罗县政府）、平罗县林业和城市管理局（以下简称：平罗县林管局）林业行政登记及行政赔偿纠纷一案，于2015年9月6日向本院提起行政诉讼。本院于2015年9月6日立案后，于2015年9月21日向被告平罗县政府、平罗县林管局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年10月26日公开开庭审理了本案。后本院依法追加平罗县嘉诚林牧有限公司（以下简称：平罗嘉诚公司）作为第三人参加诉讼，又于2015年11月24日公开开庭审理了本案。原告吕月顺的委托代理人卢翠兰、孙志维，被告平罗县政府副县长李晓坤、委托代理人孙立文，被告平罗县林管局局长代正礼、委托代理人孙立文到庭参加了诉讼。第三人平罗县嘉诚林牧有限公司经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。
被告平罗县政府、平罗县林管局于2007年4月25日为原告吕月顺发放了平林证字（2007）第00007号《林权证》。该证中《森林、林木、林地状况登记表》登记的主要内容为：林地所有权人、林地使用权人为集体；森林或林木所有权权利人、森林或林木使用权权利人为原告；坐落为平罗县头闸镇河滩；面积10亩；主要树种为中林46速生杨；林种为用材林；林地使用年限等内容。
原告吕月顺诉称，2007年11月1日，原告与平罗嘉诚公司签订《林木林权认购合同》并经过宁夏回族自治区公证处（现更名为银川市国信公证处）的公证。合同约定由原告认购平罗嘉诚公司林木林地10亩，认购金额为54000元，认购期为4年，认购期内平罗嘉诚公司按第一年增值11%、第二年增值13%、第三年增值15%、第四年增值17%的增值额度给原告支付溢价款。合同第七条还约定“乙方出资认购的林木，由甲方负责在本合同签订后三个月内，将《林权证》办理完毕，费用由乙方承担”。合同签订后原告如约缴纳了认购款和办理林权证的费用，几个月后原告拿到了第二被告制作、第一被告审核发放的林权证。后平罗嘉诚公司严重违约，不能支付原告的溢价款，也不能按约定回购原告购买的林权。2012年平罗嘉诚公司和法定代表人王某甲被银川市兴庆区人民法院以（2012）兴刑初字第66号刑事判决以非法吸收公众存款罪分别处以刑事处罚。该判决作出后，原告经过调查才得知二被告在发放林权证的过程中存在重大过错，程序严重违法，导致原告错误相信了平罗嘉诚公司的履约能力，签订了《林木林权认购合同》，给原告造成了巨大的经济损失。综上，请求：1、依法确认第一被告、第二被告发放林权证的行为违法；2、判令二被告共同赔偿原告损失104521元（其中本金54000元，溢价款30240元、逾期利息20281元）；3、本案诉讼费由二被告承担。
原告吕月顺提交以下证据证明其诉讼主张：
第一组证据：《借款合同》一份、《保证合同》一份、《还款协议书》一份、《函件》一份。证明：1、2003年12月24日银川市商业银行西城支行和宁夏同人实业开发有限公司签订《借款合同》一份，约定宁夏同人实业公司向银川市商业银行西城支行借款人民币4000万元，借款期限为2003年12月24日至2006年12月23日的事实。2、2003年12月24日伊斯兰国际信托投资有限公司和银川市商业银行西城支行签订《保证合同》一份，约定伊斯兰国际信托投资有限公司为宁夏同人实业开发有限公司借款4000万元提供连带责任保证。3、2010年2月9日宁夏银行西城支行（原银川市商业银行西城支行）签订《还款协议书》一份，其中明确2003年12月平罗县嘉诚林牧有限公司已经将平林证字(2002)第00806号《林权证》作为反担保抵押给了伊斯兰国际信托投资公司，截至2010年签订《还款协议书》时该林权证还处于抵押状态的事实。4、2007年8月6日宁夏回族自治区人民政府伊斯兰国际信托投资有限公司风险处置工作领导小组给被告平罗县林业局出具风处办函(2007)25号《关于对平罗县嘉诚林牧有限公司的林地采取保护性措施的函》，明确了平林证字(2002)第00806号林权证抵押的事实，并申明对该公司及其相关林地不再审批任何事项。第二组证据：（2013）银民初字第327号民事调解书一份。证明2013年案外人杨某因民间借贷纠纷将平罗嘉诚公司诉至银川市中级人民法院。杨某陈述2011年5月10日借给平罗嘉诚公司1800万元，用于赎回平罗嘉诚公司抵押给伊斯兰国际信托投资有限公司平林证字（2002）第00806号林权证，被告平罗嘉诚公司完全认可该事实。在该案件审理过程中，双方达成调解协议，约定平罗嘉诚公司用其名下的林权50%的林地抵顶债务。通过该调解书可以证实截止2014年4月21日该林权证仍然处于抵押状态（抵押给杨某）以及未做过任何变更和备案登记的事实。第三组证据：平罗嘉诚公司《宣传资料》一份。证明2005年至2008年期间，平罗嘉诚公司以高额回报为诱饵，并以认购的林木经公证可以办理林权证，承诺客户急需时可以随时转让、抵押、担保，以及是平罗县政府确定首批招商引资的重点项目为噱头，诱骗原告认购其实际已经抵押出去的林木林权。第四组证据：《林木林权认购合同》一份、《林权证》一份。证明第一被告、第二被告在平林证字(2002)第00806号林权证抵押的情况下，未审查林权证的原件，未告知原告林权证存在抵押不能买卖的情况，违规依据《林木林权认购合同》和原告的申请给原告分割办理了林权证，导致原告投入大量资金购买了平罗嘉诚公司的林地造成巨大经济损失。二被告的具体行政行为存在严重错误，与原告的损失之间有直接的因果关系，二被告应当承担赔偿责任。原告的直接损失为林木认购款、合同约定的溢价款及合同到期后银行同期贷款利率的利息损失。第五组证据：（2012）兴刑初字第66号刑事判决书一份。证明：1、2014年12月23日经兴庆区人民法院依法审理，对平罗县嘉诚公司因犯非法吸收公众存款罪处以刑事处罚。2、平罗嘉诚公司已经没有任何履约能力，原告的损失已经实际发生，并无法挽回。3、原告是通过该判决书的卷宗材料才了解到二被告具体行政行为违法，原告的诉讼未超过诉讼时效规定。第六组证据：《自治区联席会议办公室会议纪要》（10）一份。证明经自治区信访局组织协调调查，2014年9月24日自治区联席会议办公室、自治区林业厅、银川市政法委、贺兰县政府、平罗县政府、兴庆区县政府、兴庆区法院等单位就石油城小区群众被骗一事进行了座谈。其中林业厅认为被告在办理林权证的程序上存在瑕疵错误。并且会议认为“造成原告等人上当受骗的主要原因是嘉诚公司以林木产权为载体而实施的非法吸收公众存款行为”。而正是由于二被告的过错，为平罗嘉诚公司的非法活动提供了合法的外衣，促成了诈骗的落实，最终给原告造成了巨额的损失。第七组证据：（2011）银仲裁字第24号《银川仲裁委员会裁决书》一份，（2012）石执字第16号《执行裁定书》一份。证明2011年3月18日经银川市仲裁委依法裁决“平罗嘉诚公司向申请人施某某支付林木回购款120600元、违约金18000元、仲裁费5883元，合计144483元”。2012年1月10日，石嘴山市中级人民法院依法作出（2012）石执字第16号《执行裁定书》，执行被执行人平罗嘉诚公司欠款146550元。施某某是本案的原告之一，该执行案件从2012年1月份到2015年年底经过石嘴山市中级法院长达四年的执行，施某某未拿到一分钱。106位原告的损失已经实际发生，截止目前，平罗嘉诚公司仍未履行给付义务，平罗嘉诚公司已经没有任何履行能力。原告认为被告的具体行政行为违法，给原告造成的实际损失已经发生，在平罗嘉诚公司没有任何履约能力情况下，从国家赔偿法的立法精神以及被告的过错情形出发，被告都应当承担全部赔偿责任。
被告平罗县政府、平罗县林管局辩称，原告所述事实、理由与客观事实不符，与法律不符，应当驳回原告的诉讼请求。理由：1、原告第一项诉讼请求未说明要确认哪个林权证违法，诉讼请求不明确，应依法驳回；2、原告的起诉已严重超过行政诉讼法规定的起诉期限。原告自2006、2007年取得林权证后已知道两被告所作的具体行政行为内容，截止原告提起诉讼，已经超过行政诉讼法规定的2年起诉期限，超过法定期限且无正当的理由，应当裁定驳回起诉；3、行政诉讼依法审查的是行政行为的合法性。行政行为只有违背法律或行政法规的规定，才认定为违法。被告办理林权证的行政行为符合森林法及林木和林地权属登记办法的规定，合法有效；4、原告的损失与被告的行政行为无任何因果关系，应依法驳回原告的第二项诉求。
被告提交以下证据证明其诉讼主张：
第一组证据：平罗嘉诚公司《组织机构代码证》、《林业证》复印件、王某甲身份证复印件、原告《授权委托书》、《申请书》、《林木林权认购合同》、《公证书》、《林地变更时测绘表》、《林权登记申请表》各一份，证实二被告在审核后，依法核发了《林权证》，程序上、实体上均是合法的；第二组证据：《承包合同》两份、《公证书》一份。证实平罗嘉诚公司2002年以承包形式取得涉案林地；第三组证据：平林证字(2002)第00806号《林权证》、《查封决定书》。证实二被告给原告办理的《林权证》原系平罗嘉诚公司依法取得，经双方协商将原告认购的林地变更到原告名下。原《林权证》在第四页“变更登记”中对已变更的林权面积进行核减。该证原件现被银川市公安局直属分局查封保管；第四组证据：《嘉诚林牧有限公司林权分割客户认购人员名单》。证明被告分三批为134人次认购的共计1655亩林权，分割办理林权证后，已将注销林权记载于平林证字(2002)第00806号《林权证》中“变更登记”栏目，证明没有“一地两证”，办证行为合法。
经庭审质证，原、被告双方的质证意见如下：
原告对被告第一组证据的质证意见为：1、对平罗嘉诚公司《组织机构代码证》、《林业执照》复印件、王某甲身份证复印件的真实性、合法性、关联性均无异议。对证明目的不予认可；2、认为《申请书》是原告提供的，而不是林权所有人的申请书。依据《森林法实施条例》、《林木和林地权属登记管理办法》第八条的规定，平罗嘉诚公司作为林权权利人，申请分割林权，应当依法提供双方的申请，而被告仅依据原告的申请就分割林权，程序错误。申请书内没有关于物权专属性的记载；3、对《授权委托书》的合法性不予认可，根据《林木和林地权属登记管理办法》的规定，如果代为委托办理林权登记的，必须在委托书内容中注明委托事项、委托权限，而被告提供的《授权委托书》明显不符合该办法的要求；4、认可《林木林权认购合同》的真实性、合法性、关联性。但是该合同作为物权买卖的依据不完整，没有记载购买林木的四至、边界及未明确购买物权的特定性。被告依据该《林木林权认购合同》是无法给原告分割办理林权证的，被告的颁证行为不合法；5、对《公证书》的合法性不认可。依据公证条例的规定，公证机关应当对公证内容的真实性、合法性进行审查，而本案中《公证书》没有将买卖的林权作为公证书的附件，所以公证书是不完整、不合法的；6、《林地变更时测绘表》没有合法依据，依据什么来测绘是被告单方的行为，没有平罗嘉诚公司的委托，也没有原告的委托，合同中也未记载，对其真实性、合法性、关联性均不认可；7、《林权登记申请表》登记类型是初始登记，不是变更登记，并且林地所有人是集体，登记申请表中四至没有依据，与合同不能相互印证，不能确定林权的准确位置。认为第二组证据被告没有提交承包合同、公证书的原件，故对其真实性、合法性、关联性均不认可。认为被告第三组证据没有提供平林证字(2002)第00806号《林权证》的原件，对该复印件不予认可。根据物权法的规定，物权变更登记的应当依法收回原证，原证应当由被告保管或依法注销。但是，截止目前被告未履行该行政行为；对《查封决定书》的真实性、合法性认可，但对关联性不认可。该决定书只是物权予以查封的凭证，而不能证明该林权证已经由公安机关保管。对第四组证据的真实性没有异议，对合法性有异议。按照《林木和林地权属登记管理办法》第十九条的规定，变更登记要具备登记台账、申请书、异议材料、调查材料等。但是，登记档案中缺乏部分材料。平林证字(2002)第00806号《林权证》中“变更登记”栏注销登记中，并没有对第三批388亩注销登记，属程序违法。
被告平罗县政府、平罗县林管局对原告提交的证据质证如下：
第一组证据均为复印件，对其真实性不予认可。《借款合同》、《保证合同》与本案无关联性。《还款协议书》、《函件》不具有合法性。理由：《借款合同》、《保证合同》的合同主体与平罗嘉诚公司、原告、被告没有任何关联性，其权利与义务与三方没有关系。《还款协议书》协议内容涉及平罗嘉诚公司以第三人的身份将平林证（2002）第00806号《林权证》提供反担保。根据担保法、物权法的规定，不动产及其他财产设定抵押的，需在权利主管部门登记备案，没有登记的不产生法律效力。没有证据显示领导小组在2007年8月6日给平罗县林业局发的《函件》就涉案林地设定了抵押。因上述证据均是复印件，虽然加盖“本件与原件核对无异”的条形章，但该条形章没有标明单位名称，该条形章在所有的行政事业单位履行职责过程中基本上全部适用，故不具有真实性；对第二组证据（2013）银民初字第327号民事调解书的真实性、合法性、关联性均有异议。调解书在平罗嘉诚公司没有提供他项权利证明的情况下，认定涉案林地设定抵押，将其本身不能解决的问题以调解书的形式予以确认，明显违背民事诉讼法、合同法、担保法的规定。将平罗嘉诚公司财产非法处置，其与本案办证行为没有关联性；对第三组证据平罗嘉诚公司《宣传资料》的真实性、合法性、关联性不予认可；对第四组证据《林木林权认购合同》、《林权证》的真实性、合法性、关联性予以认可；对第五组证据（2012）兴刑初字第66号刑事判决书的真实性、合法性予以认可，但是与本案不具有关联性。平罗嘉诚公司构成非法吸收公众存款罪，系平罗嘉诚公司在履行借款合同的过程中因资金断裂，失去履约能力，该犯罪为结果犯，与本案被告的办证行为没有关联性。被告给原告办理林权证不必然导致嘉诚公司失去履约能力构成非法吸收公众存款罪；原告第六组证据因不能提供《自治区联席会议办公室会议纪要》原件，对其真实性有异议。因政府非审判机构或合同效力的认定机构，其所作出的纪要所认定的事实，没有法律规定可以直接予以认定。但该会议纪要明确平罗县林业局所办的大证合法有效，因此所办的小证是合法有效的。该证据不能达到原告的证明目的，也不能证实因办证行为给原告造成的损失；对第七组证据（2011）银仲裁字第24号《银川仲裁委员会裁决书》、（2012）石执字第16号《执行裁定书》的真实性、关联性无异议，对合法性、证明目的有异议。1、该生效裁决书认定原告与平罗嘉诚公司签订的认购合同合法有效，而原告在庭审中认为其与嘉诚公司所签认购合同有问题；2、裁决书依据原告的申请，对原告已办理林权证的土地及地上附着物林木没有作出处理，仅仅裁决了认购款和违约金，裁决不具有合法性；3、《执行裁定书》不能证实被告办理林权证的行为会必然导致原告损失发生。该裁决书认定合同有效，从而认定了林权证的效力。
本院对原、被告提交的证据分析认证如下：
本院对原告提交的七组证据，即：《借款合同》、《保证合同》、《还款协议书》、《函件》、（2013）银民初字第327号《民事调解书》、平罗嘉诚公司《宣传资料》、《林木林权认购合同》、《林权证》、（2012）兴刑初字第66号《刑事判决书》、《自治区联席会议办公室会议纪要》、（2011）银仲裁字第24号《银川仲裁委员会裁决书》、（2012）石执字第16号《执行裁定书》的真实性及证据的证明效力予以采信。
对被告平罗县政府、平罗县林管局提交的：平罗嘉诚公司的《组织机构代码证》、王某甲身份证复印件、《承包合同》两份、平林证字(2002)第00806号《林权证》、《林木林权认购合同》、《公证书》、《授权委托书》、《申请书》、《嘉诚林牧有限公司林权分割客户认购人员名单》、《林权登记申请表》、《林地变更时测绘表》、《查封决定书》、等证据的真实性及其证明效力予以确认；对平林证字(2002)第00806号《林权证》“变更登记”栏注销登记的真实性、关联性予以采信。
经审理查明，被告平罗县政府、平罗县林管局于2002年9月3日为平罗嘉城公司核发了平林证字（2002）第00806号《林权证》。该证中《森林、林木、林地状况登记表》登记的内容为：“林地所有权人集体；林地使用权人集体；森林或林木所有权权利人平罗县嘉城林牧有限公司；森林或林木使用权权利人王某甲；坐落平罗县头闸镇河滩；面积14515亩；主要树种为中林46号速生杨；株数1640920株；林种为用材林；林地使用期30年；终止日期为2031年12月10日；四至：东至黄河岸边、南至渠口乡交界处（杨正红牛场占地1000亩临时除外）、西至防护网以内、北至红岗村交界处（防护网以内）；注记：1、头闸镇人民政府与宁夏伊斯兰信托投资公司平罗县嘉城林牧有限公司合同（土地变更）；2、银川城区公证处公证书（头闸镇人民政府与平罗县嘉城林牧有限公司土地变更合同）；3、头闸镇人民政府与李某某、王某乙关于万亩生态林承包合同”。
2007年1月11日，第三人平罗嘉诚公司与原告吕月顺签订了《林木林权认购合同》。合同约定：“甲方（嘉诚公司）于2002年9月3日取得了平罗县人民政府颁发的平林证字（2002）第00806号《林权证》。甲方决定将自有的部分林木及相应的林权进行分割转让，乙方（吕月顺）自愿认购甲方的林木林权10亩，单价5400元/亩，总价54000元。认购期4年，认购期内平罗嘉诚公司按第一年增值11%、第二年增值13%、第三年增值15%、第四年增值17%的增值额度给原告支付溢价款；甲乙双方的转让认购手续履行完毕后，所涉及的林木所有权和使用权即从甲方流转至乙方；乙方出资认购的林木，由甲方负责在本合同签订后三个月内，将《林权证》办理完毕，费用由乙方承担；认购期满，乙方不再续签合同的，甲方自本合同签订之日期满三年时回购林木（约定了回购价格）。回购后，甲、乙双方签订的《林木林权认购合同》终止，《林权证》所属权益由乙方转向甲方；违约责任：甲方转让给乙方的林木林权，不包括林地，因此，乙方无权改变林地上现有的种植模式，不得在林地上搞其他经营，否则，甲方有权进行处理，如果因此造成乙方的损失，责任由乙方自负。如果甲方不能按约定的时间将《林权证》办理完毕，乙方可以要求解除本合同，并要求甲方按转让全额退款，同时承担银行同期存款的双倍利息。如果乙方未要求解除本合同，则合同继续履行”等内容。合同签订后，宁夏回族自治区公证处（现更名为银川市国信公证处）出具《公证书》，对该合同进行了公证。合同签订当天，原告缴纳了认购款。随后，按照平罗嘉城公司的要求，出具了办理林权证的手续并预付了办证的费用。
被告平罗县林管局、平罗县人民政府于2007年4月25日，为原告发放了平林证字（2007）第00007号《林权证》。该证中《森林、林木、林地状况登记表》登记的主要内容为：林地所有权人、林地使用权人为集体；森林或林木所有权权利人、森林或林木使用权权利人为原告；坐落平罗县头闸镇河滩；面积10亩；主要树种为中林46速生杨；林种为用材林；林地使用期年限等内容。
第三人平罗嘉诚公司在申请办理林权变更登记时，没有向二被告提交林权（变更)登记申请表、林权证。被告平罗县林管局、平罗县人民政府在为原告及第三人办理林权变更登记过程中，未将第三人持有的平林证字（2002）第00806号《林权证》原件收回；被告在为原告办理《林权证》后，没有为第三人平罗嘉诚公司重新办理变更后的《林权证》。
另查明，2012年，第三人平罗嘉诚公司及其法定代表人王某甲因涉嫌非法吸收公众存款罪被银川市兴庆区人民检察院起诉至银川市兴庆区人民法院。2014年12月23日，银川市兴庆区人民法院作出（2012）兴刑初字第66号刑事判决。认定贺兰县嘉诚农牧业发展有限公司及其法定代表人王某甲、平罗嘉诚公司及其法定代表人王某甲犯非法吸收公众存款罪、被告人达某某犯合同诈骗罪，并分别处以刑事处罚。目前，平罗嘉诚公司的法定代表人王某甲仍在服刑。2015年5月28日，银川市兴庆区人民法院作出（2012）兴刑初字第66-3号刑事裁定，认定“被告单位贺兰县嘉诚农牧业发展有限公司、被告单位平罗县嘉诚林牧有限公司共收取陈某、冯某某等228人林木林权转让费共计17311520元，已退部分本金2903803.24元，尚未退本金共计14407716.76元”。依照《中华人民共和国刑法》第六十四条之规定，裁定：被告单位贺兰县嘉诚农牧业发展有限公司、被告单位平罗县嘉诚林牧有限公司退赔陈某、冯某某等228人（包括原告）的损失14407716.76元。
还查明，平罗县林业局于2013年12月变更为平罗县林业和城市管理局。
本院认为，被告平罗县人民政府、平罗县林业和城市管理局为本案原告与第三人办理林权变更登记的行政行为是否合法是本案争议的焦点。
被告平罗县人民政府按照《中华人民共和国森林法》第三条规定是本案涉案林木和林地权属的确权主体，其法定职责是对本行政区域内国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权；被告平罗县林业和城市管理局作为县级以上林业主管部门按照《林木和林地权属登记管理办法》第二条的规定，应当依法履行林权登记职责。本案中，第三人与原告因林权认购事宜向二被告申请办理林权证，属于《林木和林地权属登记管理办法》第二条规定的林权登记中的变更登记项目。按照《林木和林地权属登记管理办法》第六条、第八条规定，第三人平罗县嘉诚林牧有限公司在申请办理林权变更登记时应当向被告平罗县林业和城市管理局提交林权登记申请表、林权证、林权依法变更或者灭失的有关证明文件等材料。在本案中，第三人没有提交林权登记申请表和林权证。被告平罗县林业和城市管理局应当对第三人提交的申请受理登记材料进行审查，认为不符合规定的，应当要求第三人补充材料或者作出不予受理的决定。但是，被告平罗县林业和城市管理局在第三人没有提交林权登记申请表和林权证的情况下，为第三人和原告进行林权变更登记，没有依法履行林权登记职责，违反了《林木和林地权属登记管理办法》第九条的规定；被告平罗县人民政府没有依法审查登记内容，在申请办理林权登记手续不全的情况下为原告发放了林权证，违反法定程序。原告认为被告办理林权变更登记的行政行为违法侵犯其合法权益，有权提起诉讼。原告关于二被告在第三人并没有单独提交分割林地、林权变更申请的情况下，为原告办理林权变更登记行为违法的主张成立，本院予以支持。故，本院依法确认被告平罗县人民政府、平罗县林业和城市管理局为原告发放林权证的行政行为违法。关于原告的损失数额，应当综合涉案事实及相关证据加以确定。2015年5月28日，银川市兴庆区人民法院作出（2012）兴刑初字第66-3号刑事裁定认定“贺兰县嘉诚农牧业发展有限公司、平罗县嘉诚林牧有限公司共收取陈某、冯某某等228人（包括原告）林木转让费17311520元，已退部分本金2903803.24元，尚未退本金共计14407716.76元”，既而裁定贺兰县嘉诚农牧业发展有限公司、平罗县嘉诚林牧有限公司退赔陈某、冯某某等228人（包括原告）的损失14407716.76元。故，原告的损失数额已为该生效刑事裁定所羁束，在刑事退赔未完结的情况下，原告的实际损失数额无法确定，原告可在损失确定后依法主张权利。依照《中华人民共和国森林法》第三条，《中华人民共和国森林法实施条例》第六条，《林木和林地权属登记管理办法》第二条、第五条、第六条、第八条、第九条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)、（三）项、第七十四条第一款第（二）项，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十七条及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条的规定，判决如下：
一、确认被告平罗县人民政府、被告平罗县林业和城市管理局为原告吕月顺发放平林证字（2007）第00007号《中华人民共和国林权证》的行政行为违法。
二、驳回原告吕月顺的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告平罗县人民政府、被告平罗县林业和城市管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。
审判长 卜东方
审判员 李学军
审判员 王丽琼
二〇一六年六月二十一日
书记员 马丽荣
附：本案适用的相关法律条文
《中华人民共和国森林法》
第三条森林资源属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。
国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。国务院可以授权国务院林业主管部门，对国务院确定的国家所有的重点林区的森林、林木和林地登记造册，发放证书，并通知有关地方人民政府。
森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益，受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
《中华人民共和国森林法实施条例》
第六条改变森林、林木和林地所有权、使用权的，应当依法办理变更登记手续。
《林木和林地权属登记管理办法》（国家林业局第1号）
第二条县级以上林业主管部门依法履行林权登记职责。
林权登记包括初始、变更和注销登记。
第四条林权权利人为个人的，由本人或者其法定代理人、委托的代理人提出林权登记申请；林权权利人为法人或者其他组织的，由其法定代表人、负责人或者委托的代理人提出林权登记申请
第五条林权权利人应当根据森林法及其实施条例的规定提出登记申请，并提交以下文件：
(一)林权登记申请表；
(二)个人身份证明、法人或者其他组织的资格证明、法定代表人或者负责人的身份证明、法定代理人或者委托代理人的身份证明和载明委托事项和委托权限的委托书；
(三)申请登记的森林、林木和林地权属证明文件；
(四)省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门规定要求提交的其他有关文件。
第六条林权发生变更的，林权权利人应当到初始登记机关申请变更登记。
第八条林权权利人申请办理变更登记或者注销登记时，应当提交下列文件：
(一)林权登记申请表；
(二)林权证；
(三)林权依法变更或者灭失的有关证明文件
第九条登记机关应当对林权权利人提交的申请登记材料进行初步审查。登记机关认为林权权利人提交的申请材料符合森林法及其实施条例以及本办法规定的，应当予以受理；认为不符合规定的，应当说明不受理的理由或者要求林权权利人补充材料。
第十八条登记机关应当配备专（兼）职人员和必要的设施，建立林权登记档案。
第十九条登记档案应当包括下列主要材料：
loz1loz本办法第五条规定的申请材料；
loz2loz林权登记台账；
loz3loz本办法第十二条第二款涉及的异议材料和登记机关的调查材料和审查意见；
loz4loz其他有关图表、数据资料等文件。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
(一)主要证据不足的；
(二)适用法律、法规错误的；
(三)违反法定程序的；
(四)超越职权的；
(五)滥用职权的；
(六)明显不当的。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第二十七条原告对下列事项承担举证责任：……
(三)在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实；
《最高人民法院<关于行政诉讼证据若干问题的规定>》
第五条在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。