海南省陵水黎族自治县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）陵行初字第4号
原告李文坤，女，1936年3月15日出生，黎族，海南省陵水黎族自治县人，农民，住海南省陵水黎族自治县提蒙乡政府东边李家。
委托代理人李毓培，男，1964年6月1日出生，黎族，海南省陵水黎族自治县人，陵水黎族自治县国土环境资源局干部，现住海南省陵水黎族自治县椰林镇建设路特供公司宿舍，系原告儿子。
被告陵水黎族自治县提蒙乡人民政府。地址：陵水黎族自治县提蒙乡提蒙大道***号。
法定代表人黎道专，乡长。
委托代理人陈昌鸿，男，陵水黎族自治县提蒙乡司法所所长。
原告李文坤诉被告陵水黎族自治县提蒙乡人民政府（以下简称被告提蒙乡政府）宅基地使用权处理决定纠纷一案，原告于2014年3月3日向本院提起行政诉讼，本院于2014年3月5日受理后，于2014年3月14日向被告提蒙乡政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年4月10日公开开庭审理了本案。原告李文坤委托代理人李毓培，被告提蒙乡政府委托代理人陈昌鸿到庭参加诉讼。原告李文坤、被告法定代表人黎道专经本院合法传唤未到庭。本案现已审理终结。
2013年12月11日，被告提蒙乡政府按照陵水黎族自治县监察局陵监建字（2013）6号《关于收回划割给李开宏150.3平方米土地的建议》文件要求，向原告李文坤作出《提蒙乡人民政府处理决定书》，决定收回2003年7月31日乡三套领导班子讨论同意，划割给原告李文坤丈夫李开宏（己去世）使用的位于被告提蒙乡政府大院内南边至水沟150.3平方米的土地使用权。
被告提蒙乡政府于2014年3月21日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据以及规范性文件，具体证据是：1、乡三套班子会议记录；2、提蒙乡政府《关于对申请人李文坤行政复议申请的答复》；3、陵水县监察局《关于收回划割给李开宏150.3平方米土地的建议》（陵监建字（2013）6号）；4、提蒙乡政府《关于收回划割给李开宏150.3平方米土地的执行情况报告》；5、《陵水黎族自治县人民政府行政复议决定书》。
原告李文坤诉称：被告提蒙乡政府于2013年12月11日作出《提蒙乡人民政府处理决定书》（以下简称《决定书》）无事实和法律依据，严重侵害了原告的合法权益。理由是：
一、原告系提蒙乡农场农民，1964年6月响应提蒙公社“建设新提蒙公社的号召”，从马村举家搬到现住址建房居住（老宅为1964年建后重建，新宅为1977年公社批准建设后翻修），一直在提蒙公社农场务农及提蒙公社综合厂工作。提蒙公社现大院用地从1977年开始和原告为土地使用权相邻权人，两宗地之间的界线上一百多平方米范围内的土地，原有被告早年建设的一个公厕和一口水井，后因公厕倒塌水井废弃，原告家曾在其荒地上种树，但大部分土地长期处于乱倒垃圾、杂草丛生的状况。2002年，提蒙乡政府大院建设，乡领导找原告家商量，同意将该涉案地块及地上附属物以五千元的价格让给原告家使用，并确定界线，前提是要求原告家建起围墙，实现乡政府大院围墙合拢，并同意原告家可以用该涉案地块建房居住，原告表示同意。之后，原告按照约定建起围墙整理涉案土地，在涉案土地上种植槟榔树，并每年在树下套种蔬菜至今，一直无纠纷。事实上，原告家和被告提蒙乡政府之间是依据合同法达成并履行了双方合意契约多年，而且符合土地法“合理节约利用土地”的原则，双方之间不存在单方面毁约的条件和权利。
按现行土地管理法律法规规定，县级以上人民政府才有权决定和发文收回国有土地的权利，被告系乡级人民政府，无权作出收回国有土地使用权的具体行政行为，故被告于于2013年12月11日作出《决定书》，决定收回划割给李开宏使用的位于被告提蒙乡政府大院内南边至水沟150.3平方米的土地使用权具体行政行为，显属超越职权。
从土地行政管理角度来看，2002年被告提蒙乡政府将其土地转让给原告家使用，存在国有划拨土地未经批准，未按照规定进行招拍挂的违规行为，只是当时陵水县没有做过类似的要求，直至2005年省国土厅才要求对历史上遗留下的这类问题进行清理，要求较大宗地的国有划拨土地违法入市的进行补罚款并缴交百分之四十增值收益的处理，小宗地的一直不管。可见当时被告提蒙乡政府的行为是符合实际，情有可原的，可见原告家无任何责任，原告使用的涉案土地至今无法申请土地登记的责任在被告提蒙乡政府。被告提蒙乡政府如果主动处理历史遗留问题，就应依法完善土地转让手续，规范土地管理，依法保护土地权利人的土地权益。即便是县政府要收回原告的土地，也要依据征收土地的前提或是原告闲置浪费土地等等事实。被告提蒙乡政府毫无理由、突然决定收回原告家土地使用权，没有任何依据。
提蒙乡政府作出的《决定书》是因被告提蒙乡政府1987年给他人安排宅基地，宅基地闲置至1992年收回建陵保路，这些人到处闹访而作出的。
综上，被告提蒙乡政府作出的《决定》无事实和法律依据，是行政乱作为的具体行政行为，请求法院依法撤销，维护原告的合法权益。
原告李文坤对其主张向本院提供如下证据：1、《提蒙乡人民政府处理决定书》，证明被告提蒙乡政府的具体行政行为已经作出；2、现场照片2张，证明原告取得土地后按约定履行，依法合理利用土地，被告提蒙乡政府作出的决定损害了原告合法的土地权利；3、现场照片2张，证明被告提蒙乡政府及有关部门处事不公，作出的决定是滥用权力，程序不合法；4、行政复议决定书，证明原告按复议决定告知的权力提起行政诉讼，复议机关明显袒护被告提蒙乡政府，故意对买卖土地的概念装糊涂，依法行政的观念淡薄。
被告提蒙乡政府辩称：被告提蒙乡政府大院范围东边角，原建有一个公厕，一口水井，该地与原告家宗地相邻。2002年，被告提蒙乡政府建设办公楼，原告为了扩大自家宗地，原告丈夫李开宏向当时的乡政府领导提出使用与原告相邻的公厕、水井用地。根据原告方的申请，在未进行招拍挂和土地管理部门批准转让的情况下，2003年7月31日，经被告方三套班子会议讨论，同意以5000元将该国有划拨土地及地上附属物划割给原告家使用。被告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、《划拨土地使用权管理暂行办法》第五条的规定，该转让土地的行为违法无效，不受法律的保护。2013年10月22日，县监察局深入调查涉案土地事实，组织转让当时被告三套班子成员实地勘察认定划割地范围，委托明达化工有限责任公司海南分公司进行测量，确定违法转让的涉案土地面积为150.3平方米，经调查认定被告擅自转让涉案国有划拨土地的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第二款的规定，于2013年11月4日作出陵建监字（2013）6号《关于收回划割给李开宏150.3平方米土地的建议》意见，建议被告收回涉案土地。根据县监察局的建议要求，被告于2013年12月11日作出《提蒙乡人民政府处理决定书》，决定收回划割给李开宏150.3平方米的土地使用权。原告不服该《决定书》，向县政府提出复议，2014年2月19日，县政府作出复议决定，维持被告作出的具体行政行为。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
一、对原告李文坤所举证据的确认。原告李文坤所举4份证据，被告提蒙乡政府质证后，对4份证据内容的真实性、合法性、关联性无异议。经审查，原告李文坤所举4份证据来源真实，证明内容与本案有关联，符合证据的三性规则，予以采信作为认定本案事实的依据。
二、对被告提蒙乡政府所举证据的确认。被告提蒙乡政府所举5份证据，原告李文坤的委托代理人质证后，对证据1、5三性无异议，但对证据5的证明效力有异议，认为是政府之间相互串通作出的。对证据2，认为是政府之间的内部文件，对原告没有拘束力；对证据3，认为是被告与监察局串通作出的，是权力的滥用；对证据4不予质证，理由是没有乡政府的公章。经审查，被告提蒙乡政府所举5份证据来源于自己的档案资料，来源事实清楚，证据1、3、5符合证据三性规则，予以采信；证据2与本案无关联，证据4真实性不予确认，且与本案无关联，证据2、4不予采信作为认定本案事实的依据；采信证据作为认定本案事实的依据。
经审理查明，涉案土地属国有划拨土地，面积为150.3平方米，位于被告提蒙乡政府（前身为提蒙公社）大院用地和原告房屋之间，早年建设有一个公厕和一口水井，后因公厕水井废弃，原告家在其上种树，但大部分土地长期处于荒芜状况。2002年，因被告提蒙乡政府大院建设，经原、被告双方口头协商，被告提蒙乡政府于2003年7月31日召开乡三套班子会议讨论，同意将该涉案土地及地上附属物以5000元的价格转让给李开宏（原告李文坤丈夫）使用，由原告出资建设围墙实现被告提蒙乡政府大院围墙合拢。之后，原告按约定支付了5000元给被告提蒙乡政府，并出资建设了围墙。平整涉案土地并在该地上种植槟榔并每年套种蔬菜至今，但至案发之日，一直未办理国有土地使用权证。2013年，陵水黎族自治县监察局开展对涉案土地调查，经调查，认定被告提蒙乡政府擅自将涉案土地转让给李开宏使用的行为，违反了《中华人民共和国土地管理》第二条第二款的规定，于同年11月4日向被告提蒙乡政府发出陵监建字（2013）6号《关于收回划割给李开宏150.3平方米土地的建议》文件，建议被告提蒙乡政府收回划割给李开宏使用的涉案150.3平方米土地。被告提蒙乡政府根据县监察局的建议意见，于2013年12月11日作出《提蒙乡人民政府处理决定书》，决定收回划割给李开宏使用的涉案150.3平方米土地使用权。原告不服处理决定，于12月17日向陵水黎族自治县人民政府提起行政复议，陵水黎族自治县人民政府于2014年2月19日作出陵府复决字（2013）7号《陵水黎族自治县人民政府行政复议决定书》，维持被告提蒙乡政府的处理决定。原告不服，诉至本院，请求依法撤销被告提蒙乡政府于2013年12月11日作出的《提蒙乡人民政府处理决定书》。
另查明，原告李文坤与李开宏是夫妻关系，系农业户口人员，李开宏于五年前去世。
本院认为，首先，根据《中华人民共和国土地管理法》第八十条“依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的，临时使用土地期满拒不归还的，或者不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款”的规定，行使收回国有土地使用权行政职权的行政机关只有县级以上人民政府土地行政主管部门。本案中，被告提蒙乡政府于2003年经集体决定将其使用的国有土地转让给原告李文坤的丈夫李开宏，李开宏已按照约定支付了土地转让款，并一直使用土地至今，虽然未办理权属登记，但李开宏是涉案土地的实际使用人。被告提蒙乡政府如认为当时转让土地行为不妥需收回，应依有关法律的规定报有关部门处理，被告提蒙乡政府作为乡级人民政府无权作出收回涉案土地的决定。因此，被告提蒙乡政府于2013年12月11日作出《提蒙乡人民政府处理决定书》：“决定收回划割给李开宏使用的涉案150.3平方米土地使用权”的具体行政行为，系超越职权的行政违法行为。其次，《中华人民共和国行政强制法》第十六条规定：“行政机关履行行政管理职责，依照法律法规的规定，实施行政强制措施”。可见，行政机关在作出行政强制措施时只能依照法律法规的规定作出。也就是说，即便被告提蒙乡政府有权作出收回涉案土地的决定，也只能依据法律法规规定的权限及范围行使行政职权。2013年11月4日，陵水黎族自治县监察局向被告提蒙乡政府发出的陵监建字（2013）6号《关于收回划割给李开宏150.3平方米土地的建议》文件，只是监察局对行政机关违法行为依法行使行政监督管理权的一种形式，被告提蒙乡政府仅仅根据陵水黎族自治县监察局建议文件就作出《提蒙乡人民政府处理决定书》：“决定收回划割给李开宏使用的涉案150.3平方米土地使用权”的具体行政行为，缺乏法律依据。因此，被告提蒙乡政府的行为超越职权，且所作出的决定没有引用法律法规依据。原告李文坤请求依法撤销被告提蒙乡政府作出的具体行政行为，理由充分，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第（2）、（4）目之规定，判决如下：
撤销被告陵水黎族自治县提蒙乡人民政府于2013年12月11日作出的《提蒙乡人民政府处理决定书》，决定收回划割给李开宏使用的涉案150.3平方米土地使用权的具体行政行为。
案件受理费50元，由被告陵水黎族自治县提蒙乡人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于海南省第一中级人民法院。
审 判 长 王腾飞
审 判 员 杨 婷
人民陪审员 邓昌贤
二〇一四年四月十七日
书 记 员 谢 强