福建省永定县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）永行初字第7号
原告吴露冬，男，汉族，居民，住永定县。
委托代理人胡华恩，男，汉族，农民，住永定县。
委托代理人郑贵天，福建金磊律师事务所律师。
被告永定县国土资源局，住所地永定县。
法定代表人马荣添，局长。
委托代理人苏志瑞，男，永定县国土资源局副局长。住永定县。
委托代理人游耀宗，永定县中心法律服务所法律工作者。
原告吴露冬不服被告永定县国土资源局土地行政处罚一案，于2014年3月24日向本院提起诉讼。本院于2014年3月24日受理了本案，2014年3月31日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年4月25日公开开庭审理了本案。原告委托代理人胡华恩、郑贵天，被告委托代理人苏志瑞、游耀宗到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告永定县国土资源局于2013年12月10日对原告吴露冬作出永国土资行罚字（2013）第133号《土地违法案件行政处罚决定书》的具体行政行为，决定对原告处以：一、责令退还非法占用的429.83平方米土地；二、没收在非法占用的土地上兴建的429.83平方米建筑物和构筑物。被告永定县国土资源局于2014年4月10日向本院提供的证据有：1、立案呈批表，以证明2013年11月15日对原告非法占地决定立案的事实。2、国土资源询问笔录、胡华恩身份证复印件，委托书、公证书，责令停止国土资源违法行为通知书。以证明违法占地的相对人为原告吴露冬，胡华恩作为代理人于2012年11月12日签收通知书。3、永农函（2012）1号永定县农业局《函》、永国建（97）字第3179号国有土地使用证、下洋农业技术服务站用地红线图，以证明涉案土地使用权人是永定县农业局下洋种子站、讼争地块面积、四至。4、国土资源违法案件鉴定书、土地违法案件调查报告，以证明原告建房用地符合土地利用总体规划，该用地行为属非法占用土地行为。5、违法案件会审记录（一）、（二），行政处罚告知书、行政处罚听证告知书及其送达回证，违法案件处理决定呈批表，以证明被告履行告知义务及对原告处罚经集体研究决定。6、《土地违法案件行政处罚决定书》及其送达回证，以证明对原告作出处罚并已送达。7、国土资源执法监察证，以证明办案人身份资格。
被告永定县国土资源局还向本院提交了其作出被诉具体行政行为的法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第二条第二款、第七十六条第一款、《中华人民共和国行政处罚法》、《土地违法案件查处办法》，以证明其有对原告吴露冬进行土地行政处罚的职权，且处罚时适用法律正确并遵守法定程序。
原告吴露冬诉称：原告于2006年承建永定县下洋镇政府工程，完工后镇政府无法支付工程款，镇政府研究决定，将侨兴大道1993年新福三线规划建房用地340平方米土地给原告抵工程款，作价人民币153000元，该地块位于侨兴大道与下洋镇农业站之间。2010年原告委托下洋朋友胡华恩全权代理在该地块上建房，下洋镇政府称该地块符合土地利用总体规划，答应尽快协助办理用地手续。2013年12月10日，被告永定县国土资源局以原告未经有权机关批准擅自占用永定县下洋镇高速路口对面种子站土地兴建住房为由，认定原告属于非法占用土地行为，并作出永国土资行罚字（2013）第133号《土地违法案件行政处罚决定书》，决定对原告处以：一、责令退还非法占用的429.83平方米土地；二、没收在非法占用的土地上兴建的429.83平方米建筑物和构筑物的具体行政行为。原告认为该土地原属下洋镇政府所有，不属于下洋种子站所有，原告与下洋镇政府签订合约，是合法取得土地使用权，根本不存在非法占地的情况，原告在作出行政处罚时，认定事实不清、证据不足。其行为侵犯了原告合法权益，请求法院依法撒销被告作出的永国土资行罚字（2013）第133号《土地违法案件行政处罚决定书》的具体行政行为。
原告起诉时向本院提交的证据有：1、永国土资行罚字（2013）第133号《土地违法案件行政处罚决定书》，以证明被告对原告作出行政处罚的事实。2、永定县下洋镇政府“关于下洋镇种子站土地权属的调查情况说明”，以证明涉案土地是下洋镇政府（原下洋人民公社）征用的土地，属于镇政府。3、被告文件：永国土资信答复（2012）21号关于下洋镇中川村胡衍林同志的国土资源信访事项答复意见书、永国土信报字（2012）91号关于办理领导批示办理通知（2012）A290号转办件的情况反馈、关于办理龙国土资信转字（2012）土48号转办件的情况反馈，以证明被告自认“农业局反映的下洋镇政府占用其土地的情况不存在”、“据查该块土地属于福三线道路拓宽时多余的边角地，约有500平方米”。4、永定县农业局文件永农（2012）23号、永定县下洋公社土地契纸及附图，以证明农业局土地源于下洋镇政府（原下洋人民公社）向下洋公社红强四队征用6.25亩而来，县种子公司占地1558平方米（已办土地证），1993年因福三线公路拓宽无偿征用面积2000余平方米，1987年下洋镇政府将该地块位于老福三线左边1.04亩的土地出让给曹居文、胡雨水等人建房使用，农业局（种子站）己没土地了。5、土地登记审批表、土地登记申请书、地籍调查表、协议书、下洋农业技术服务站用地红线图，以证明下洋种子站办理土地证时，地籍调查审核结果无人签字，也无相邻宗地权属人签名，办证程序不合法，导致证内所附宗地图与种子站实际使用的范围不相符。6、合约书，以证明原告于2006年5月10日与下洋镇政府签订地块转让协议，将涉案土地340平方米作价153000元抵偿政府拖欠原告工程款，原告并不是非法占用土地，而是善意取得。7、永定县人民政府（98）永政土字第101号关于下洋镇申请重新办理福三线路段改造房屋拆迀安置用地审批手续的批复，以证明下洋镇政府就涉案土地进行过审批。8、下洋土地历史遗留问题登记表，以证明原告使用土地来源合法，属于历史遗留问题。
被告永定县国土资源局辩称：一、原告非法占用土地进行违章建设，事实清楚，证据充分。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，需要使用土地进行建设的，必须经有权机关批准，原告未经批准，在下洋镇高速路口对面的下洋种子站的国有土地上进行建设，明显违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定，属于非法侵占土地的行为。因涉案土地符合土地利用总体规划的建设用地，因此，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，对原告作出：1、责令退还非法占用的429.83平方米土地；2、没收在非法占用的土地上兴建的429.83平方米建筑物和构筑物。二、被告作出被诉具体行政行为依法履行了法定程序。被告认为，其作出被诉具体行政行为认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律法规和规章正确，请求依法维持被诉具体行政行为。
以上证据、依据均经庭审质证、辩论，本院认定如下：
被告提交的1、2号证据，原告对其真实性无异议。对3号证据真实性有异议。对4号证据证明符合用地整体规划无异议，但对认定非法占有有异议。对5号证据真实性无异议，但认为超过了两年处罚期限。对证据6、7无异议。本院认为3号证据中“永国建（97）字第3179号国有土地使用证”证内面积为1558平方米，而“下洋农业技术服务站用地红线图”图内面积为2593.57平方米，两处相差1035.57平方米，说明永国建（97）字第3179号国土地使用证上的宗地图四至与事实不符，其超出证内面积的部分不能认定为种子站使用的土地；证据4中“土地违法案件调查报告”注明调查时间为2013年7月24日至2013年12月2日，落款时间为2013年12月1日。但没有附调查材料，该证据来源不合法，因此该三项证据不能作为定案依据。其余证据与本案待证事实具有关联性，且来源合法，客观真实，认定其效力。原告提交的证据：1-8号被告除对1号证据无异议外，对其余证据均有异议。本院认为，原告提交的证据1-8号与本案待证事实具有关联性，且来源合法，客观真实，认定其效力。
原告对被告提供的行使职权的法律依据无异议，但对被告提供的作出行政处罚的法律依据有异议。本院认为，在无法认定原告占用种子站土地兴建住房的基础上，被告适用的法律依据是错误的。
根据当事人提交的有效证据，经庭审质证、辩论，确认如下事实：
2006年原告承建永定县下洋镇政府工程，工程完工后镇政府无力支付工程款，经研究，决定将涉案土地340平方米转让给原告抵工程款，作价人民币153000元，该地块位于侨兴大道与下洋镇农业站之间。2006年7月，原告开始在该地块动工建设，几年来永定县农业局（种子站上属部门）与下洋镇政府就上述地块权属问题存在分歧，致使出让给原告吴露冬户的土地无法进行建设，2010年1月原告委托胡华恩动工兴建住房，占地总面积429.83平方米，现己建好框架结构一层，用地符合土地利用总体规划。下洋镇政府答应尽快协助办理用地手续。永定县农业局即向原告及其上级部门反映下洋镇政府占用其土地问题，上级领导批示督办。被告遂组织相关人员进行调查，并到实地测量。经查，福三线下洋镇下曹屋高速公路出口对面地块（侨兴大道与下洋镇农业站之间），其权属来源分为两部分：一部分为1981年9月24日，下洋人民公社（现为下洋镇人民政府）为建永定县制种基地（现为下洋农业站）向下洋村红强四队征用土楼下公路左、右边三块土地（分别为老福三线左边1.04亩、右边上3.22亩、右边下1.99亩）共6.25亩。1997年4月，永定县种子公司下洋种子站在该块土地范围内申办国有土地使用证，证号为永国建（97）字第3179号，面积1558平方米。下洋种子站办理土地证时，地籍调査表无相邻宗地权属人签名指界，导致证内所附宗地图与种子站实际使用的范围不相符，经实际测量该处的总面积为2593.37平方米（包括公路拓宽改造剩余土地），农业局反映的下洋镇政府占用其土地的情况不存在。另一部分于1993年，福三线下洋段公路拓宽改造，县交通局联合下洋镇政府征用下洋村土地，为了改变下洋侨乡面貌，从侨钦中学至安定路口命名为“侨兴大道”，并规定公路水沟以外都规划为建房用地，征用土地总宽度原则上为69米（包含公路及两边的建房宽度），属公路改造建设剩余的边角地。原告并将该调查结论于2012年4月17日、2012年12月10日分别向龙岩市国土资源局、永定县委督查室书面反馈。
另查明，下洋人民公社（现为下洋镇人民政府）征用的6.25亩土地中，1987年下洋镇政府将该地块位于老福三线左边1.04亩的土地出让给曹居文、胡雨水等人建房使用，1993年福三线公路拓宽建设时，上述征用的6.25亩土地中己被无偿征用2000余平方米，永定县种子公司下洋种子站实际使用面积为：1547.73＋440.74-429.83=1558.64平方米（结合原、被提供的用地红线图计算）。
2013年12月10日，被告永定县国土资源局以原告未经有权机关批准擅自占用永定县下洋镇高速路口对面种子站土地兴建住房，认定原告属于非法占用土地行为，并作出永国土资行罚字（2013）第133号《土地违法案件行政处罚决定书》，决定对原告处以：一、责令退还非法占用的429.83平方米土地；二、没收在非法占用的土地上兴建的429.83平方米建筑物和构筑物的具体行政行为。2014年3月24日，原告以被告的具体行政行为侵犯其合法权益为由，向本院提起行政诉讼，要求依法撤销被诉具体行政行为。
本院认为，下洋镇人民政府（原下洋人民公社）于1981年9月24日向下洋村红强四队征用的土地6.25亩及于1993年福三线下洋段公路拓宽改造，征用下洋村的土地，除用于公路建设和被永定县种子公司下洋种子站申办国有土地使用证外，其余土地均属下洋镇政府管理使用的国有土地。被告在处罚决定书中认定原告“擅自占用永定县下洋镇高速路口对面种子站土地”，而给市国土资源局及县委督查室反馈函中，又称“下洋镇政府不存在占用种子站的土地问题”。被告认定事实前后矛盾。据此被告认定原告擅自占用种子站土地兴建住房，属主要证据不足。下洋镇政府抵偿工程款转让给原告的土地是其管理使用的国有土地，下洋镇政府与原告签订合约书将涉案土地转让给原告抵偿工程款，作为原告有充分的理由相信一级政府出让的土地具有合法来源，原告取得该块土地，主观上没有过错，不能认定非法占有，至于未经有权机关批准办理国有土地使用证，属于历史遗留问题。因此，被告作出的被诉具体行政行为，主要证据不足，依法应予撤销，原告诉请合理，依法应予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目的规定，判决如下：
撤销被告永定县国土资源局于2013年12月10日对原告吴露冬作出的永国土资行罚字（2013）第133号《土地违法案件行政处罚决定书》的具体行政行为。
本案受理费50元，由被告永定县国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省龙岩市中级人民法院。
审 判 长 江 麟
审 判 员 周靖芬
人民陪审员 江 葵
二〇一四年五月二十一日
书 记 员 卢志和