广东省广州市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）粤01民终6136号
上诉人（原审被告）：广州南吉湾房地产有限公司，住所地广州市南沙区。
法定代表人：文星月。
委托代理人：刘穗生，该公司股东。
委托代理人：王晓元，广东颐和律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：广州南沙围垦开发公司，住所地广州市南沙区。
法定代表人：陈家园，职务：董事长。
委托代理人：李华元、李钦明，均为广东正大联合律师事务所律师。
上诉人广州南吉湾房地产有限公司（以下简称南吉湾公司）因与被上诉人广州南沙围垦开发公司（以下简称围垦公司）租赁合同纠纷一案，不服广州市南沙区人民法院（2015）穗南法民三初字第789号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2014年3月14日，围垦公司（甲方、出租方）与南吉湾公司（乙方、承租方）签订《租赁合同》，合同约定：一、租赁范围：甲方出租给乙方用于商业开发的十九西围南堤的具体位置及面积见双方共同确认的附图。在签订本合同时，乙方已对承租的十九西围南堤土地进行实地察看，相关土地权属已充分了解，愿以现状承租交付，并无异议。二、租赁期限：合同期限为10年，即自2014年1月1日至2023年12月31日止。三、租赁费（金额含税价）：1、第一合同年（2014年1月1日-2014年12月31日），年租金为人民币柒拾伍万元整（￥750000），甲方给予乙方减半收取租金，即2014年年租金为人民币叁拾柒万伍仟元整（￥375000）。2、从第二合同年（2015年1月1日-2015年12月31日）开始，年租金在上一年租金人民币柒拾伍万元整（￥750000）的基础上每年递增8%，即2015年年租金为人民币捌拾壹万元整（￥810000），以此类推。四、付款方式：1、租赁期内实行先交租后使用的方式。双方签订承租合同后，七天内，乙方向甲方缴交第1合同年租金人民币叁拾柒万伍仟元整（￥375000）。2、从第2合同年开始，乙方必须于每年的1月5日前缴交当年的全部租金。五、履约保证金和开发建设进度保证金：1、双方签订租赁合同后，七天内，乙方一次性向甲方缴纳承租履约保证金人民币壹佰贰拾万元整（￥1200000）。合同期满且乙方无违约行为时，甲方如数无息退还押金给乙方。2、双方签订租赁合同后，三天内，乙方一次性向甲方缴纳开发建设保证金人民币壹佰万元整（1000000）。同时，乙方应向甲方提供详细的开发建设方案及开发进度计划表，经甲方认可。如乙方没有按照开发建设方案及开发进度计划表完成开发建设且非甲方认可的原由，则开发建设保证金归甲方所有，并按乙方违约处理，甲方有权单方面解除合同，收回十九西围南堤经营使用权以及该堤段已建的全部物业。乙方完成十九西围南堤的开发建设后，经甲方确认乙方无违约的情况下，甲方无息退还剩余保证金给乙方。六、其他费用的缴费方式：乙方在经营中需自行配套用水、用电、用气、有线电视、网络、污水管网等，除供水供电管线由甲方接到红线边外，其他管网在符合安全要求的前提下，由乙方自行安装。经营期内，乙方承担全部上述配套设施的使用和维护费，并暗示缴费及缴纳相应押金。七、双方权利和义务：（一）甲方的权利和义务：3、享有十九西围南堤公共道路、公共码头、治安交通和水电等公共配套设施的统一管理权，负责本项目建成后商业街的保安服务广州，并在每年的1月5日前向乙方收取当年保安工作年包干费人民币肆拾万元整（￥400000），从2014年1月1日起计费，租期前10年，即自2014年1月1日至2023年12月31日止，每两年在上一年的基础上递增8%,即2014年包干费40万元，2015年包干费40万元，2016年43.2万元，以此类推。9、甲、乙双方租赁期限依本合同约定。期满后，十九西围南堤建筑物及相应不动产的经营权和使用权无权归甲方所有。10、项目正式运营后，乙方所有与项目相关的设计方案、环境评价、施工图纸等全部建设、竣工资料（含电子文件）均须报送甲方一份备案。如果乙方不通过上述资料，甲方有权单方面解除合同，收回商业街经营使用权以及该堤段已建全部物业。（二）乙方权利义务：1、按合同的约定按时支付租金，管理费及应由乙方承担的费用。2、乙方应加强经营管理，不得超越合同坐标红线范围经营，不得出现占道经营、摆地摊等现象，十九西围南堤商户车辆需安排统一停放在坐标红线范围内的指定地点。4、乙方负责商业街内公共道路建设，在合同期内不得损坏商业街内公共设施的使用功能，污水站设备、公共道路、路灯、给排水管道、污水站外的污水管破损均由乙方负责修复、管理，维修费用由乙方自行负责。八、违约责任：2、如甲方根本违约，甲方按双倍履约保证金返还乙方，乙方有权单方面终止合同，并追究由此造成的所有损失；如乙方根本违约，履约保证金归甲方所有，甲方有权单方面解除合同，收回土地及上盖物，甲方不对乙方作任何补偿；3、乙方需向甲方缴付租赁费，如无故拖欠，逾期部分则按当期未付款项的千分之三加收罚金作为滞纳金处罚；合同期内，无故逾期累计超过陆个月视乙方违约，甲方有权单方面解除合同，收回土地及上盖物，并追收乙方当年全部欠付的租赁费且不退还履约保证金。合同签订后，围垦公司依约将涉案土地交付给南吉湾公司使用，南吉湾公司依约向围垦公司支付第1合同年（2014年1月1日至2014年12月31日）的租金375000元、履约保证金1200000元、开发建设履约金1000000元。南吉湾公司至今未将涉案土地交还给围垦公司。
原审另查明，涉案土地的性质为国有农用土地，至今未办理转为建设用地手续，也未取得《土地规划许可证》。国有农用土地使用权人为广州南沙开发区土地开发中心，目前，由广州南沙开发区土地开发中心委托围垦公司对涉案土地进行经营管理。
围垦公司于2015年8月向原审法院提起本案诉讼，请求判令：一、解除围垦公司与南吉湾公司于2014年3月14日签订的《租赁合同》；二、南吉湾公司立即向围垦公司支付拖欠的租金81万元及相应滞纳金（第二合同年即自2015年1月1日至2015年12月31日的租金合计81万元，应在2015年1月5日前缴清；滞纳金自2015年1月5日起计算，每天按当期未付款的0.3%计收，至南吉湾公司实际付清之日止，暂计至起诉之日约47万元）；三、确认围垦公司有权没收南吉湾公司支付的履约保证金人民币120万元；四、确认围垦公司有权没收南吉湾公司支付的开发建设保证金人民币100万元；五、南吉湾公司承担本案的全部诉讼费用。
南吉湾公司原审无答辩。
原审法院认为：本案为租赁合同纠纷。关于涉案合同效力问题，根据《中华人民共和国土地管理法》第十二条的规定“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。”本案中，涉案土地为国有农用土地，围垦公司在未办理国有农用土地转为建设用地手续就将该农用地出租给南吉湾公司用于商业开发建设，违反了上述法律规定，故双方签订的《租赁合同》为无效合同。围垦公司要求解除双方签订的《租赁合同》缺乏依据，不予支持。根据《中华人民共和国合同法》第五十八条的规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还。因此，围垦公司应将收取南吉湾公司的履约保证金1200000元及开发建设进度保证金1000000元返还给南吉湾公司。围垦公司要求没收南吉湾公司向其支付的上述保证金依据不足，不予支持。因围垦公司没有诉请南吉湾公司将涉案土地交还给围垦公司，故本案中对此不予处理。关于土地占有使用费问题，因南吉湾公司实际占有使用了涉案土地，至今未交还围垦公司，且南吉湾公司未按约定在2015年1月5日前支付第2015合同年度即自2015年1月1日至2015年12月31日止的土地占用使用费810000元，故围垦公司请求南吉湾公司参照合同约定的租金标准支付第二合同年的土地占有使用费合理有据，予以支持。因围垦公司将未办理国有农用土地转为建设用地手续及未取得《土地规划许可证》的农用地出租给南吉湾公司用于商业开发建设而导致合同无效，故围垦公司要求南吉湾公司按合同约定向其支付涉案土地占有使用费的滞纳金没有依据，不予支持。南吉湾公司经合法传唤，无正当理由拒不到庭，依法缺席判决。
原审法院依照《中华人民共和国土地管理法》第十二条，《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、第五十八条,《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十四条的规定，于2015年12月12日作出判决：一、南吉湾公司应于本判决发生法律效力之日起十日内向围垦公司支付第2015年度的土地占有使用费810000元；二、围垦公司应于本判决发生法律效力之日起十日内退还履约保证金1200000元及开发建设进度保证金1000000元给南吉湾公司；三、驳回围垦公司的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。本案本诉受理费34640元，由围垦公司负担26326元，南吉湾公司负担8314元。
判后，上诉人南吉湾公司不服原审判决，向本院提起上诉称：关于双方签订的《租赁合同》的效力问题。1、《中华人民共和国土地管理法》第十二条的规定并不是效力性强制性规定，不能据此认定合同无效。《中华人民共和国土地管理法》并无明确规定违反第十二条规定将导致合同无效，据此我方认为上述第十二条规定是属于管理性规范，并不能否认双方所签订的《租赁合同》之效力。2、根据鼓励交易原则和合同法的立法精神，在合同效力方面，坚持从宽认定有效的态度。另外，从客观情况来看，案涉项目地块的政府部门是支持该项目的开发建设的，我方也为此投入了庞大的资金，若认定合同无效，将导致巨大的经济损失与资源的浪费。综上所述，原审判决认定该合同无效是错误的。为此，上诉请求：撤销原审判决，判令围垦公司继续履行与南吉湾公司签订的《租赁合同》；2、一、二审的诉讼费用由围垦公司承担。
被上诉人围垦公司答辩称：我方认为本案已经达成解除合同的条件。对于原审判决认定合同无效有异议，双方所签订的《租赁合同》是真实、合法的，而且已经履行了一部分，土地性质是因为特殊事件的原因才没有办理变更，但主管部门已将涉案土地性质规划为商业旅游开发用地，如果认定合同无效的话对双方都会造成一定的影响。
二审中，双方当事人对原审法院查明事实均没有异议，本院予以确认。
另查明，2014年8月28日，广州市国土资源和房屋管理局向围垦公司发出穗国房南罚字[2014]1008号《土地违法案件行政处罚决定书》，称该司未完善相关用地手续，擅自占用南沙区万顷沙镇十九涌西侧修建商业街，决定对该司作出行政处罚。二审中，双方当事人承认上述处罚决定书是针对涉案土地上的违法用地行为进行处罚。
二审过程中，南吉湾公司确认其欠付围垦公司2015年度的土地占有使用费810000元。
本院认为：本案二审的争议焦点在于双方当事人签订的《租赁合同》的效力问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第十二条的规定，“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。”第四十四条规定，“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。本案中，涉案土地为国有农用土地，围垦公司在未办理农用地转为建设用地审批手续的情况下，与南吉湾公司签订《租赁合同》将该土地出租给南吉湾公司用于商业开发，违反了法律强制性规定，原审法院认定该《租赁合同》无效并无不当，本院予以确认。鉴于合同无效，原审判令围垦公司应将收取南吉湾公司的保证金返还给南吉湾公司，是可行的。另二审中南吉湾公司确认其欠付围垦公司2015年度的土地占用使用费810000元，原审法院判令其参照合同约定的租金标准支付上述土地占有使用费合理有据，本院亦予维持。综上，南吉湾公司的上诉理由不成立，其上诉请求应予驳回；审查原审判决查明事实清楚，处理并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费8314元，由上诉人广州南吉湾房地产有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 蔡培娟
审判员 黄 嵩
审判员 谭红玉
二〇一六年七月八日
书记员 仪文娟