浙江省绍兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙06行终00455号
上诉人(原审被告)嵊州市综合行政执法局。住所地嵊州市官河横路*号。
法定代表人沈建平，局长。
委托代理人周琼，浙江三惟律师事务所律师。
被上诉人(原审原告)马炎飞（系嵊州市三江街道剡东金属切削加工场业主），女，1971年12月1日出生，汉族，住嵊州市。
被上诉人(原审原告)竹钧海（系上诉人马炎飞之夫），男，1970年9月6日出生，汉族，住嵊州市。
上述两被上诉人的共同委托代理人黄群雁，北京京平律师事务所律师。
上诉人嵊州市综合行政执法局（原嵊州市城市管理行政执法局）因城建行政管理行政处罚一案，不服绍兴市柯桥区人民法院（2016）浙0603行初74号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院审理查明，两原告竹钧海、马炎飞系夫妻，并于2009年在嵊州市经济开发区104国道出口东面搭建一处钢棚。2016年4月20日，嵊州市住房和城乡建设局向被告出具函，确认经济开发区（三江街道）剡东金属切削加工场内的厂房未经规划审批。2016年4月22日，被告对涉案剡东金属切削加工场进行现场勘查，同日作出嵊城管（2016）责改字第15-102号《责令限期拆除（改正）决定书》，认定剡东金属切削加工场（马炎飞）于2016年4月22日在嵊州市经济开发区104国道出口东面（于2009年建造）进行搭建钢棚、厂房的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定。依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《浙江省城乡规划条例》第五十九条之规定，责令其于2016年4月27日24时前自行改正。否则，被告将依法采取相应措施。并送达原告。两原告不服，提起诉讼。同时查明，剡东金属切削加工场经营者系马炎飞，经营方式系家庭经营。涉案建筑位于嵊州市经济开发区××村肖家山地段，与《责令限期拆除（改正）决定书》记载的经济开发区104国道出口东面的位置一致，目前已被拆除。另查明，2001年11月8日，《浙江省人民政府关于嵊州市行政区划调整的批复》（浙政函[2001]230号）明确嵊州市城区设三江、鹿山、剡湖、浦口4个街道，其中，三江街道办事处的管理范围包括东郭村。
一审法院审理认为，根据《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第三条第二款规定，城市管理行政执法部门，是本级人民政府设立的行使城市管理相对集中行政处罚权的专门机关，依法独立履行职责，并承担相应的法律责任。该条例第六条规定，城市管理行政执法部门根据国务院或者省人民政府的批准，履行下列基本职责：……（二）依照城乡规划管理方面法律、法规、规章的规定，对违反规划管理规定的部分行为实施行政处罚；……。本案中，被告具有行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚职权，其主体适格。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。该法第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。因此，违法建筑位于城乡规划范围内是被告行使行政处罚权的前提。本案中，被告经嵊州市住房和城乡建设局函告确认涉案剡东金属切削加工场未经规划审批，但对于涉案建筑是否位于城乡规划范围内的事实，被告未提交证据予以证实。故被告未经调查迳行认定涉案建筑位于嵊州市城乡规划范围内显属事实认定不清。根据《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第六条第（二）项及《嵊州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作实施方案》第三条第一款第（二）项之规定，本案被告对违反规划管理有关法律的行为有法定处罚权，且根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，责令限期改正、责令限期拆除、没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款系法律对违法行为不同程度所设定的处罚，故被告所作行政行为系行政处罚。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第三十二条规定，当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。……。本案中，被告于2016年4月22日作出涉案限期改正决定书前未告知原告该决定的事实理由、依据及依法享有的权利等，不符合上述法律规定。综上，被告所作的行政行为事实不清、证据不足，程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决撤销被告于2016年4月22日作出的嵊城管（2016）责改字第15-102号责令限期拆除（改正）决定书。本案案件受理费50元，由被告负担。
上诉人嵊州市综合行政执法局上诉称：1.一审判决适用法律错误。上诉人作出的责令限期改正决定书不是《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定的行政处罚种类，责令限期改正决定书是行政处罚的前置，目的是告知行政相对人如果不自行改正，将适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条等有关法律规定对其进行处罚。上诉人并没有根据六十四条对其进行处罚，只是告知其行为的违法性和将要受到行政处罚的可能性。故上诉人无需履行《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条规定的行政处罚程序，一审判决适用《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条规定显属适用法律错误。2.一审判决认定事实不客观。上诉人在一审中已经提供了《浙江省人民政府关于嵊州市行政区划调整的批复》及《嵊州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作实施方案》，上诉人提供的证据完全可以证实本案所涉违法建筑属于城乡规划范围内，一审判决认定“被告未经调查迳行认定涉案建筑位于嵊州市城乡规划范围内显属事实不清”是不客观的，况且一审判决已认定上诉人主体适格的前提下再作出如此认定也为自相矛盾。综上，上诉人执法主体适格，认定事实清楚，适用法律正确，请求依法撤销一审判决。
被上诉人竹钧海、马炎飞答辩称：1.上诉人对涉案建筑物是否位于城乡规划范围内的基本事实未行调查清楚即作出涉案限期改正决定书，且未在法定期限内提交涉案建筑位于相应规划区内的的证据，故为认定事实证据不足。2.涉案建筑物为2009年建设，而当时《浙江省城乡规划条例》尚未制订，且涉案限期改正决定书对建筑的时间、面积未行调查清楚，仅仅以当天的一个询问笔录即作出该决定，故为依据不足。3.涉案限期改正决定书明确告知了被上诉人相应诉权，故该行政行为具有处罚性，上诉人诉称该行为系程序性告知行为，该理由不能成立。
本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。另查明，本案诉讼期间，嵊州市城市管理行政执法局更名为嵊州市综合行政执法局。
本院认为，《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第六条规定：“城市管理行政执法部门根据国务院或者省人民政府的批准，履行下列基本职责：……（二）依照城乡规划管理方面法律、法规、规章的规定，对违反规划管理规定的部分行为实施行政处罚；……。”为此，上诉人根据浙政函(2006)70号《浙江省人民政府关于嵊州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》的规定，在辖区内享有依法行使城市规划管理等方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。
《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。……”。本案中，上诉人作出的涉案《责令限期拆除(改正)决定书》中明确载明：被上诉人搭建的钢棚、厂房的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定。依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《浙江省城乡规划条例》第五十九条之规定，责令两被上诉人于2016年4月27日24时前自行改正。并告知了相应行政复议及起诉的权利。但上诉人在一审法定期限内虽提交了包括嵊州市住房和城乡建设局出具的涉案厂房没有相应规划许可资料等的证据，但未提交涉案钢棚、厂房位于规划区内的相应证据。故上诉人作出的涉案行政行为主要证据不足。另，《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定：“行政处罚的种类包括：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）责令停产停业；（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。”而《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”显然，该法第六十四条规定为《中华人民共和国行政处罚法》第八条第(七)项规定的行政处罚种类。故上诉人诉称被诉行政行为为行政处罚的前置亦即程序性行政行为及一审判决认定不客观的上诉理由，并无相应事实和法律依据，本院不予采信。综上，上诉人的上诉理由，并无事实和法律依据。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人嵊州市综合行政执法局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 建
代理审判员 傅芝兰
代理审判员 郭海斌
二〇一七年三月十三日
书 记 员 陈梦娜