广东省揭阳市榕城区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤5202行初24号
原告揭阳市普侨区新侨实业发展公司，住所地揭阳市普宁华侨管理区区部。
法定代表人高志慧。
委托代理人王建忠、庄彬，均系福建闽荣律师事务所律师。
被告揭阳市普宁华侨管理区环境保护管理局，住所地揭阳市普侨区区政法大院。
法定代表人林利升，局长。
委托代理人袁彦清，广东南山律师事务所律师。
委托代理人李普生，广东南山律师事务所实习律师。
原告揭阳市普侨区新侨实业发展公司诉被告揭阳市普宁华侨管理区环境保护管理局环保其他行政行为纠纷一案，于2017年5月27日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2017年6月7日向被告揭阳市普宁华侨管理区环境保护管理局送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2017年7月18日公开开庭审理了本案。原告的法定代表人高志慧及其委托代理人王建忠，被告的行政机关负责人及其工作人员均没有到庭，仅委托律师袁彦清、实习律师李普生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告揭阳市普宁华侨管理区环境保护管理局根据《揭阳市人民政府办公室关于印发揭阳市清理整治环境违法违规建设项目工作方案的通知》（揭府办[2016]36号）、揭阳市环境保护局行政处罚决定书（揭环罚字[2015]第012、013号）的处罚决定以及市政府有关会议精神，于2016年11月25日向原告作出了《关于开展清理整顿环境违法违规建设项目工作的通知》（以下简称通知书），内容：一、原告未按规定落实整改，未通过环保部门验收合格；二、责令于2016年11月26日前停产、关闭；三、若没有按规定执行，将按细则要求执行。
原告揭阳市普侨区新侨实业发展公司诉称：一、被告没有作出责令实施停产、关闭决定的职权。二、被告实施的行政行为违反法定程序，2016年11月25日作出的通知书至次日下午才送达原告，并要求在送达当天实施停产、关闭，实属违法。三、揭阳市普侨区管委会、普侨区供电局、普侨区公安局等单位根据该通知书作为政府决定，对原告实施非法处罚，造成了严重经济损失，应与被告共同承担连带赔偿责任。因此，被告违反法律规定滥用行政职权，干涉原告的正常生产运行，其作出上述通知书的行为超出其行政职能。请求判决确认被告作出的《关于开展清理整顿环境违法违规建设项目工作的通知》的行为无效，并予以撤销；并赔偿原告经济损失200万元、精神损失、信用损失及恢复名誉。
原告向本院提交以下证据：
1、企业环境保护年审登记表，证明原告不是未批先建企业。
2、建设项目环境保护审批表，证明原告生产项目有申请报批。
3、揭阳市普侨区新侨实业发展公司油漆、涂料生产项目环境影响报告表，证明该项目已经根据揭阳市环境科学院对项目的评价及重大项目评审委员会在普侨区进行设立。
4、证明，证实原告的环境保护许可证有效，可以办理有关手续。
证据1至4证明原告是合法办理相关手续的企业，不是未批先建的重污染企业。
5、揭阳市政务服务中心项目办理回执，证明2015年9月15日向揭阳市环境保护局提交建设项目环境保护设施验收申请。
被告揭阳市普宁华侨管理区环境保护管理局辩称，被告作出的通知书是行政命令，不是行政处罚。原告长期以来未经环评审批和环保设施验收，未取得排污许可证，擅自生产，且经揭阳市环境监测站监测，废水的PH值、化学需氧量、氨氮均超标严重，属于非法从事涂料化工项目生产和排污，不符合国家环保政策。该通知书认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。被告属于县级环境保护主管部门，对于辖区内的企业具有监管的职能。被告发现原告生产不符合国家环保政策要求，并在上级揭阳市环境保护局责令停止生产后，没有落实整改时才对其发出通知书要求立即实施停产关闭，否则将按揭阳市清理整顿环境违法违规建设项目工作实施细则执行，被告所作出的通知是执行监管职能，并非滥用行政职权，是合法行使行政行为。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告揭阳市普宁华侨管理区环境保护管理局于2017年6月21日，向本院提交以下证据及依据：
1、现场执法巡查照片、视频光盘、巡查记录、监测报告、《广东省水污染物排放限值》，证明自2013年至2016年12月2日，原告在没有经验收合格的配套环境保护设施的情况下，持续进行涂料化工项目的生产，并在没有排污许可证的情况下对外排放废气、废水、固体废物，其中废水经检测为严重超标排放。
2、（2011）揭中法行终字第7号行政判决书、揭环罚字[2015]第012号、第013号行政处罚决定书，证明原告基于同样的上述违法生产和排污行为曾于2011年1月、2015年5月被揭阳市环保局处以行政处罚，至今屡教不改，是一家长期严重污染环境的违法企业。
3、《行政职权委托授权书》，证明被告经揭阳市环境保护委托，依法享有建设项目环境影响评价文件审批、建设项目环境保护设施的验收、排污许可证核发的行政职权。而原告生产项目环保设施和排污没有通过被告的环保审批、验收和核发排污许可。
4、《建设项目环境保护管理条例》第二十三条之规定，建设项目没有经验收合格的配套环境保护设施的，禁止投入生产。
5、《环境保护法》第四十五条、《广东省排污许可证管理办法》第二条、《广东省环境保护条例》第二十一条之规定，没有排污许可证即进行排放污染物是法律所禁止的违法行为。
6、《揭阳市清理整顿环境违法违规建设项目工作实施细则》《揭阳市人民政府办公室关于印发揭阳市清理整治环境违法违规建设项目工作方案的通知》《广东省人民政府办公厅转发国务院办公厅关于加强环境监管执法的通知》《广东省人民政府办公厅关于加快做好环保违法违规建设项目清理整顿工作的通知》《国务院办公厅关于加强环境监管执法的通知》，证明上级国家机关向被告发出淘汰取缔“未批先建”的存在严重环境违法行为的污染企业的行政命令。
7、《转发环境保护部办公厅关于进一步做好环保违法违规建设项目清理工作的通知》、环保违法违规建设项目清理明细表、环保违法违规建设项目清理汇总表，证明原告属于“未批先建”的污染企业，是上级国家机关明令要淘汰取缔的对象。
8、根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条的规定，被告所作出的通知书属于执行上级国家行政机关决定、命令并作出相应的行政命令的行为。
9、《关于开展清理整顿环境违法违规建设项目工作的通知》、送达回执，证明被告向原告发出通知，告知原告因其未按规定落实整改并通过环保验收，要求其实施停产关闭，如没有按规定执行则按细则要求严格执行。证实通知是整顿的通知，是行政命令，并非行政处罚。
被告揭阳市普侨区环境保护局作出通知书所依据的规范性文件：《中华人民共和国环境保护法》《广东省排污许可证管理办法》《广东省环境保护条例》《建设项目环境保护管理条例》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《建设项目环境影响评价分类管理名录》《环境行政处罚办法》《广东省人民政府办公厅转发国务院办公厅关于加强环境监管执法的通知》《广东省人民政府办公厅关于加快做好环保违法违规建设项目清理整顿工作的通知》、《国务院办公厅关于加强环境监管执法的通知》《揭阳市清理整顿环境违法违规建设项目工作实施细则》《揭阳市人民政府办公室关于印发揭阳市清理整治环境违法违规建设项目工作方案的通知》。
经庭审质证，原告对被告提供的证据提出如下质证意见：证据1真实性无法确认，与本案无关联性；证据2所要证明与事实不符；证据3揭阳市环保局没有授权委托被告责令停产关闭的处罚职权；证据4被告没有处罚职权；证据5原告有申请排污许可证；证据6至9的合法性、真实性和关联性均无异议。
被告对原告提供的证据提出如下质证意见：证据1、2、3、5的合法性、真实性和关联性均有异议；证据4不能证明原告生产已经符合排放污染物所需要达到的标准。
本院对上述证据认证如下：原、被告提交的证据来源合法、内容真实，并与本案具有关联性，本院结合庭审质证意见予以采信。
经审理查明，原告揭阳市普侨区新侨实业发展公司是1994年9月2日在普宁市工商行政管理局注册的企业法人，经营范围为水性涂料兼化工原料，住所地普宁华侨管理区。2008年1月揭阳市环境保护局审批了原告建设项目环境影响报告表，并提出5条意见。其中第2条、对该项目须加强环境管理，落实“三同时”制度，切实作好污染防治;工艺废气收集处理达标后集中排放，排放高度应大于15米;应配套污水处理设施，对厂区的生活废水进行处理后达标排放。其中第4条、污染物排放应达到如下标准:废水排放达到《水污染物排放值》(DB44/26-2001)第二时段二级标准，废气排放达到《大气污染物排放限值》(DB44/27-2001)第二时段二级标准，噪声排放达到《工业企业厂界噪声排放标准》(GB12348-90)的II类标准。
揭阳市环境保护局和被告于2010年12月15日，到原告处进行检查，原告没有生产;原告主要生产设备有6个反应釜、一个导热油炉，没有配套污染防治设施，导热炉用木材作燃料，配套湿式除尘设施一套，废气经水淋后高空排放;湿式除尘产生废水经三级沉淀池沉淀后外排，沉淀池边有一排放口;现场原告无法提供环保审批手续。被告于同年12月23日将该样品委托揭阳市环境监测站检测，该站对含第二类污染物的污水检测，于2010年12月24日作出(揭)环境监测水字(2010)第TSA1012002号监侧报告：厂房锅炉下排水口样品的PH为4.12、化学需氧量为8460(毫克/升)，厂区排水口样品的PH为4.75、化学需氧量为8620(毫克/升)，上述指标均超标。因原告涂料及其类似产品制造项目需要配套建设的环境保护设施未经环保部门验收合格，擅自投入生产;生产废水超标排放。2011年1月19日、2月17日揭阳市环境保护局分别对原告作出揭环改字[2011]第001号责令改正违法行为决定、揭环罚字[2011]第001号揭阳市环境保护局行政处罚决定，原告对上述二份决定不服，向相关行政部门申请行政复议，提起行政诉讼，法院变更揭阳市环境保护局对原告罚款10万元为6万元，并驳回原告对请求撤销揭阳市环境保护局作出揭环改字[2011]第001号责令改正违法行为决定。
揭阳市环境保护局于2015年5月22日分别以原告环保设施未经验收违反了《建设项目环境保护条例》第二十三条的规定，作出揭环罚字[2015]第012号决定书，责令其涂料化工生产项目停止生产，并处罚款人民币40000元；以原告未取得排污许可违反了《中华人民共和国环境保护法》第四十五条、《广东省环境保护条例》第十八条的规定，作出揭环罚字[2015]第013号行政处罚决定书，罚款人民币50000元，并于2015年5月27日将上述处罚决定向被告通报，要求其对原告加强环境监管。2015年9月11日，原告向揭阳市环境保护局申请建设项目环境保护设施验收，但未获批准。被告于2016年11月25日作出了《关于开展清理整顿环境违法违规建设项目工作的通知》，并于2016年11月26日送达原告。原告不服该通知书，提起诉讼，请求撤销事实及理由、诉请如前。
本院认为，被告属于县级环境保护主管部门对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。被告发现原告生产不符合国家环保政策要求，并在上级揭阳市环境保护局多次责令停止生产、处罚未果后，对原告发出“整改、落实”的通知，是对辖区内的企业依法行使监管职权，履行职责，本院予以确认。根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条、《环境行政处罚办法》第十条的规定，责令停业、关闭属行政处罚种类之一，故被告在通知书中对原告作出“责令停业、关闭”是行政处罚，不是行政命令。被告认为通知书是行政命令无法律依据，本院不予采纳。根据《中华人民共和国环境保护法》第六十条、《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》第八条的规定，实施责令停业、关闭的行政处罚，须经有批准权的人民政府批准实施，而不应该由被告作出通知书限时责令实施。法律、法规、规章并未赋予被告作出责令停业、关闭的行政处罚决定权。被告对原告作出限时责令停业、关闭的行政处罚行为主体不适格、超越职权，违反合法行政原则。被告未向本院提供其履行行政处罚前告知当事人、听取当事人陈述和申辩或举行听证等程序材料，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，视为被告没有遵循行政处罚程序对原告作出涉案行政处罚，行政程序明显不当。因此，原告主张被告作出的涉诉行政行为超越职权范围，请求撤销《关于开展清理整顿环境违法违规建设项目工作的通知》的理由成立，本院予以支持。原告认为因被告作出“责令停产关闭”违法侵犯其财产权，可以请求赔偿，但因原告提无证据证明其合法权益遭到损失与被告作出的行政行为有因果关系，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（一）项、第九条和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条的规定，原告要求被告赔偿经济损失200万元、精神损失等请求缺乏依据，本院不予支持，予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）、（四）、（六）项的规定，判决如下：
一、撤销被告揭阳市普宁华侨管理区环境保护管理局于2016年11月25日对原告揭阳市普侨区新侨实业发展公司作出的《关于开展清理整顿环境违法违规建设项目工作的通知》；
二、驳回原告揭阳市普侨区新侨实业发展公司请求被告揭阳市普宁华侨管理区环境保护管理局行政赔偿的诉讼请求。
本案件受理费50元，由被告揭阳市普宁华侨管理区环境保护管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于揭阳市中级人民法院。
审 判 长 林潮书
审 判 员 林 茁
人民陪审员 黄晓林
二〇一七年十月二十五日
书 记 员 陈文娜
附：本判决适用的相关法律法规
《中华人民共和国行政处罚法》第八条行政处罚的种类：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、非法财物；（四）责令停产停业；……
《环境行政处罚办法》第十条根据法律、行政法规和部门规章，环境行政处罚的种类有：（一）警告；（二）罚款；（三）责令停产整顿；（四）责令停产、停业、关闭；……
《中华人民共和国环境保护法》第十条县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。
第六十条企业事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的，县级以上人民政府环境保护主管部门可以责令其采取限制生产、停产整治等措施；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。
《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》第八条排污者有下列情形之一的，由环境保护主管部门报经有批准权的人民政府责令停业、关闭：……（二）被责令停产整治后拒不停产或者擅自恢复生产的；（三）停产整治决定解除后，跟踪检查发现又实施同一违法行为的；（四）法律法规规定的其他严重环境违法情节的。
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；……（六）明显不当的。
《中华人民共和国国家赔偿法》第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；……
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。