江苏省南京市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）苏01行初404号原告王小琍,女,1976年11月27日生，汉族，常州××豆豆制品有限公司职工。委托代理人张建平，常州常豆豆制品有限公司法律顾问。被告江苏省人民政府,住所地南京市北京西路68号。法定代表人石泰峰，江苏省人民政府省长。委托代理人沈剑，江苏省人民政府法制办公室工作人员。委托代理人陈琦，江苏省人民政府法制办公室工作人员。原告王小琍不服被告江苏省人民政府（以下简称省政府）作出的《江苏省人民政府不予受理行政复议申请决定书》（[2016]苏行复不字第110号，以下简称《行政复议决定书》），于2016年7月20日向本院提起行政诉讼。本院立案后，及时向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年10月18日公开开庭审理了本案。原告王小琍及其委托代理人张建平，被告省政府的委托代理人沈剑到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告省政府于2016年7月11日作出《行政复议决定书》（[2016]苏行复不字第110号），决定对原告王小琍申请复议的事项即常州市人民政府作出的《关于对武发[2006]37号文申请审查的答复》，不予受理。原告王小琍诉称，2016年6月12日，常州市人民政府作出《关于对武发[2006]37号文申请审查的答复》，称“你请求审查、处理的《关于建立被征地农民基本生活保障制度的意见》（武发[2006]37号），是武进区委制发的文件，不属于《江苏省规范性文件制定和备案规定》（以下简称《备案规定》）规定的由行政机关受理审查的规范性文件”。原告对该答复不服，向被告提起行政复议。2016年7月11日，被告作出了《行政复议决定书》（[2016]苏行复不字第110号），称“该答复对申请人的权利义务不产生直接影响，申请人不服被申请人作出《关于对武发[2006]37号文申请审查的答复》提出的行政复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第六条规定的行政复议范围”。原告认为：《关于对武发[2006]37号文申请审查的答复》系常州市武进区人民政府与武进区委共同制作，且对外发生普遍性效力。该答复歧视妇女，并剥夺出嫁女合法权益。原告是《关于建立被征地农民基本生活保障制度的意见》（武发[2006]37号）实施的受害者，由于该文件的实施，原告的集体经济成员权（人身权）和红利分配权（财产权）被剥夺，依据《行政复议法》第六条规定，原告有权提起行政复议申请，且属于行政复议范围。请求法院撤销《行政复议决定书》（[2016]苏行复不字第110号）、判令被告履行受理行政复议职责并承担本案诉讼费用。原告王小琍提交的证据有：证据1、《行政复议决定书》（[2016]苏行复不字第110号）；证据2、行政复议申请书及邮寄凭证；证据3、《关于对武发[2006]37号文申请审查的答复》；证据4、《依法履职申请书》。证据1—4证明原告提起行政诉讼符合法律规定。证据5、《关于建立被征地农民基本生活保障制度的意见》（武发[2006]37号），证明由于该文件导致原告无法享受被征地农民政策基本生活保障，损害了原告作为村民集体经济组织成员的相关权利；证据6、《常州市武进区人民政府信息告知书》（2015年第86号），证明武发[2006]37号文属于对公民、法人及其他组织产生权利义务，且具有普遍约束力的规范性文件；证据7、《常州市人民政府行政复议决定书》（[2016]常行复字第21号），证明武发[2006]37号文属于对公民、法人及其他组织产生权利义务，且具有普遍约束力的规范性文件；证据8、《关于王小琍信访事项的答复意见》，证明武发[2006]37号侵害了原告的宪法赋予的作为村民集体经济组织成员的权利；证据9、武进区西湖街道办（2015）9号《政府信息公开申请答复书》，证明武发[2006]37号属于对公民、法人及其他组织产生权利义务，且具有普遍约束力的规范性文件。原告王小琍提交的依据有：1、《备案规定》；2、行政复议法第六条第（十一）项。被告省政府辩称：1、原告的行政复议申请不属于行政复议法规定的行政复议范围。原告于2016年2月25日向常州市人民政府提交《依法履职申请书》，请求依法对武进区人民政府参与制定的《关于建立被征地农民基本生活保障制度的意见》（武发[2006]37号）予以审查和纠正或撤销。常州市人民政府作出《关于对武发[2006]37号文申请审查的答复》，称“你请求审查、处理的《关于建立被征地农民基本生活保障制度的意见》（武发[2006]37号），是武进区委制发的文件，不属于《备案规定》规定的由行政机关受理审查的规范性文件”。原告对该答复不服，向被告提起行政复议，请求撤销常州市人民政府作出的答复，责令对武发[2006]37号文予以审查和纠正或者撤销。经审查，规范性文件备案审查行为系一种行政机关内部监督，常州市人民政府向原告作出的答复对原告的权利义务不产生新的直接影响，故原告提出的行政复议申请不属于行政复议法第六条规定的行政复议范围。2、被告作出不予受理决定适用法律法规正确、程序合法。被告于2016年7月6日收到原告的行政复议申请，经审查，原告的行政复议申请不符合行政复议法规定的受案范围，遂于同年7月11日作出不予受理决定，并于当日邮寄送达原告。因此，被告对原告行政复议申请的处理程序符合行政复议法第六条、第十七条之规定。综上所述，被告已依法履行行政复议的法定职责，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告省政府向本院提交的证据有:证据1、《行政复议申请书》及邮寄凭证；证据2、《行政复议申请决定书》（[2016]苏行复不字第110号）及邮寄凭证；证据1、2证明被告收到行政复议申请的时间及作出不予受理行政复议申请决定的时间。证据3、《依法履职申请书》、《关于对武发[2006]37号文申请审查的答复》，证明常州市人民政府对原告的申请事项作出了书面答复，履行了职责。被告省政府向本院提交的依据有：行政复议法第六条、第十七条。经庭审质证，被告省政府对原告王小琍提交的证据1—5的真实性、合法性、关联性均予以认可；对证据5的证明目的不予认可；对证据6—9的真实性、合法性予以认可，对关联性和证明目的不予认可。原告王小琍对被告省政府提交的证据1、证据2中邮寄凭证的真实性、合法性、关联性均没有异议。对证据2《行政复议申请决定书》的真实性、关联性没有异议，对合法性不予认可。原告认为：1、原告申请常州市人民政府对武发[2006]37号文合法性进行审查，完全符合《备案规定》中第三十一条规定，常州市人民政府作为制定规范性文件的上级机关，其答复显然属于拒不履行法定职责的行为，拒不履行法定职责的行为属于可以复议也可以提起行政诉讼的范围。2、被告认为原告提起行政复议申请不符合行政复议法第六条规定，原告认为行政复议法第六条第十一项证明了原告提起行政复议符合法律规定。3、被告认为“对原告权利义务不产生直接影响”，原告认为法律上没有直接影响，只有实体影响。对证据3中《依法履职申请书》的真实性、合法性、关联性均没有异议；对证据3中《关于对武发[2006]37号文申请审查的答复》的真实性、关联性没有异议，对该答复的合法性不予认可。依据《备案规定》，原告对规范性文件审查有知情权、制定规范性文件应当听取公众意见、应当公开并征询公众意见、作为上级机关应当备案、上级机关应当审查、应当接受公民、法人或其他组织对其合法性审查的申请。武进区人民政府作出的武发[2006]37号文依据的是江苏省人民政府《江苏省征地补偿与被征地农民基本生活保障办法》（省政府26号令），该规章是2006年9月1日实施的，由此可见武发[2006]37号属于规范性文件，常州市人民政府以该37号文不属于规范性文件给予答复，显然认定事实不清、适用法律错误。被告同样以37号文不属于规范性文件来作出不予受理行政复议决定，同样属于认定事实不清、适用法律错误。本院对上述证据作如下确认：原告向本院提交的证据1-5以及被告向本院提交的全部证据，均与待证事实相关，且来源真实、合法，符合行政诉讼证据的关联性、合法性、真实性，本院均予以确认。原告向本院提交的证据6-9，与本案无关联性，本院不予以确认。经审理查明，2016年2月25日，原告王小琍向常州市人民政府提交《依法履职申请书》，请求依法对武进区人民政府参与制定的《关于建立被征地农民基本生活保障制度的意见》（武发[2006]37号）予以审查和纠正或撤销。同年6月12日，常州市人民政府作出《关于对武发[2006]37号文申请审查的答复》，称“你请求审查、处理的《关于建立被征地农民基本生活保障制度的意见》（武发[2006]37号），是武进区委制发的文件，不属于《江苏省规范性文件制定和备案规定》规定的由行政机关受理审查的规范性文件”。原告王小琍对该答复不服于同年7月4日向被告省政府提起行政复议申请，请求撤销常州市人民政府作出的答复，责令对《关于建立被征地农民基本生活保障制度的意见》（武发[2006]37号）予以审查和纠正或者撤销。被告省政府于2016年7月6日收到原告王小琍的行政复议申请，同年7月11日，被告省政府作出《行政复议决定书》（[2016]苏行复不字第110号），认为，常州市人民政府作出的上述答复对原告王小琍的权利义务不产生直接影响，原告提出对该答复进行行政复议的申请依法不属于行政复议范围，因此决定对原告王小琍的行政复议申请不予受理并于当日邮寄送达原告王小琍。同年7月20日，原告王小琍向本院提起诉讼。本院认为，本案的争议焦点在于原告申请复议的事项即常州市人民政府作出《关于对武发[2006]37号文申请审查的答复》，是否属于行政复议受案范围。行政复议法第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。行政复议法第六条对行政复议范围做了进一步细化规定。根据上述法律规定，可提起行政复议的行为，应限于具体行政行为，即行政主体行使行政职权时作出的直接影响行政相对人实体权利义务的行为。本案中，常州市人民政府作出的答复，未改变《关于建立被征地农民基本生活保障制度的意见》（武发[2006]37号）的内容，亦未直接设定原告王小琍新的权利义务，不属于具体行政行为，故不属于行政复议法规定的行政复议范围。此外，行政复议法第十七条第一款规定，“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”本案中，被告于2016年7月6日收到原告王小琍的行政复议申请，于同年7月11日作出《行政复议决定书》，并于同日邮寄送达原告王小琍，程序合法。综上所述，被告作出《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序。原告请求判决撤销《行政复议决定书》（[2016]苏行复不字第110号）并判令被告履行行政复议职责的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告王小琍的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王小琍负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。审 判 长  仲新建代理审判员  李伟伟代理审判员  张 辉二〇一六年十一月二十一日书 记 员  孙 皓