浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）浙行终字第752号
上诉人（原审原告）姜英华。
上诉人（原审原告）姜增敏。
上诉人（原审原告）周凤兰。
共同委托代理人陈程飞、顾卫超，浙江海贸律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）天台县人民政府。住所地：天台县始丰街道玉龙路*号。
法定代表人杨胜杰，县长。
委托代理人陈辉，天台县人民政府法制办工作人员。
被上诉人（原审被告）天台县城市建设投资有限公司。住所地：天台县赤城街道飞鹤路**号。
法定代表人陈达伟，董事长。
委托代理人王卫平，浙江钟声律师事务所律师。
姜英华、姜增敏、周凤兰诉天台县人民政府、天台县城市建设投资有限公司房屋拆迁其他行政行为一案，台州市中级人民法院于2015年11月12作出（2015）浙台行初字第128号行政裁定。姜英华、姜增敏、周凤兰不服，向本院提出上诉。本院于2015年12月3立案受理后依法组成合议庭审理本案。经阅卷、询问当事人，本案现已审理终结。
原审裁定载明，上诉人姜英华、姜增敏、周凤兰诉称，2003年5月12日，天台县人民路飞鹤路综合整治指挥部因人民路飞鹤路拓宽及旧城改造建设项目需要，分别与三原告及案外人姜增强签订房屋拆迁合同。后指挥部对四人进行了拆迁安置。2004年，原告等户在办理建筑工程许可证时发现实地安置面积比拆迁合同安置面积少49.92㎡。为此，经协商，三原告与指挥部名下的天台县城市建设投资有限公司签订房屋拆迁安置补充协议，约定由该公司在紫东新村再安置给原告户地基二间，公寓式住宅一套。但该公司至今未安置二间地基。2010年2月9日，天台县城市建设投资有限公司与原告签订《关于姜英华户遗留问题的处理方案》，约定对未能落实的二间地基改为经济补偿，委托有资质的评估机构进行评估；并向原告姜英华户退回多收的配套费用共计104958.18元，返回配套费差额35688元、人防费18250元。但被告至今未履行上述给付义务。现起诉请求判决二被告履行《关于姜英华户遗留问题的处理方案》约定的给付义务，包括给付补偿金200万元（以评估价值为依据），返还多收配套费用、配套费差额、人防费共计158896.18元。被告天台县人民政府辩称：一、被告诉讼主体不适格。原天台县人民路飞鹤路综合整治指挥部撤销后，拆迁安置遗留问题处理职能并入天台县赤城建设委员会（系事业法人单位）。原告起诉被告天台县人民政府主体不适格。二、原告起诉超过法定期限。《关于姜英华户遗留问题的处理方案》签订于2010年2月9日，按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第12条之规定，其起诉已超过法定期限。综上，请求驳回原告的起诉。被告天台县城市建设投资有限公司辩称：一、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》明确规定提起行政诉讼要求被告履行协议是指行政协议，而本案被告系企业法人，与原告是平等主体，不具有行政行为。故被告主体不适格。二、根据上述司法解释，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。本案原告起诉已超过法定诉讼时效。三、2003年5月12日原天台县人民路飞鹤路综合整治指挥部与原告等四户签订房屋拆迁合同是实，实际安置误差面积为41.6㎡，且系四户共有。四、被告与原告签订补充协议，双方没有约定安置具体位置及地基面积，实质上是没有达成拆迁安置补偿协议。综上，请求驳回原告的起诉。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款之规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案三原告要求两被告履行的《关于姜英华户遗留问题的处理方案》系被告天台县城市建设投资有限公司与三原告签订。该公司系有独立主体资格的企业法人，不属行政机关。而被告天台县人民政府并非作出上述处理方案的机关，原告亦无证据表明被告天台县人民政府委托天台县城市建设投资有限公司作出上述行为。故本案两被告的主体均不适格，原告的起诉不符合法定条件。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项之规定，裁定驳回原告姜英华、姜增敏、周凤兰的起诉。
姜英华、姜增敏、周凤兰上诉称：一、上诉人与被上诉人签订的《关于姜英华户遗留问题的处理方案》系属行政协议。2003年5月12日，天台县人民路飞鹤路综合整治指挥部因人民路飞鹤路拓宽及旧城改造建设项目，分别与姜英华、姜增强、姜增敏、周风兰签订房屋拆迁合同，合同约定姜英华、姜增强、姜增敏、周风兰坐落在天台县人民西路97号楼房1间面积分别为109.28、109.25、109.25、109.28平方米自行拆除，指挥部对姜英华等四户进行拆迁安置，安置用地均位于紫东新村指挥部安置区，安置紫东新村地基合计302.1平方米。2004年，姜英华、姜增强、姜增敏、周凤兰等户在办理建筑工程许可证时，发现实地安置面积比拆迁合同安置面积少49.92平方米。为此，由天台县城市建设投资有限公司与姜英华等四户于2005年12月8日签订拆迁安置补充协议。2010年2月9日，天台县城市建设投资有限公司与姜英华户签订《关于姜英华户遗留问题的处理方案》，约定对未能落实的二间地基改为经济补偿，委托有资质的评估机构进行评估，实行经济补偿；并同意向姜英华户返回费用共计158896.18元，包括原多收的配套费用共计104958.18元（拆迁过渡费43130.88元，多收49.92平方米土地出让金61827.30），返回配套费差额35688元，返回已缴的人防费18250元等。上诉人认为《关于姜英华户遗留问题的处理方案》是在《房屋拆迁合同》的基础上补充签订的协议，应当根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定及《最高院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十一条第二款第（二）项规定受理，且本案房屋征收征用补偿协议属于行政协议，因行政协议履行引发的纠纷应当作为行政案件予以受理，而且天台县人民法院（2015）台天民初字第890号民事裁定已经认定本案的房屋征收征用补偿协议属于行政协议。而浙江省台州市中级人民法院（2015）浙台行初字第128号行政裁定认为上诉人与被上诉人签订的《关于姜英华户遗留问题的处理方案》系天台县城市建设投资有限公司与上诉人签订，该公司有独立主体资格的企业法人，不属行政机关，这一裁定与天台县人民法院（2015）台天民初字第890号民事裁定是相矛盾的，因此该行政裁定在适用法律上是错误的。二、被上诉人天台县人民政府、天台县城市建设投资有限公司系本案适格主体。2003年5月12日上诉人与天台县人民路飞鹤路综合整治指挥部签订《房屋拆迁合同》，该指挥部系天台县人民政府设立的临时机构。后天台县城市建设投资有限公司与上诉人针对《房屋拆迁合同》及拆迁安置补充协议签订了《关于姜英华户遗留问题的处理方案》，该处理方案是一份补充签订的协议。虽然原天台县人民路飞鹤路综合整治指挥部撤销后拆迁安置遗留问题处理职能并入天台县赤城建设委员会，但上诉人在一审中已提交天台县人民政府文件天政函（2004）44号关于同意成立天台县城市建设投资有限公司的批复，证实由天台县人民政府成立天台县城市建设投资有限公司，并授权县旧城改造委员会管理，而旧城改造委员会于2012年3月30日更名为天台县赤城建设委员会。因此上诉人认为天台县赤城建设委员会系天台县人民政府设立，受其监督，故而天台县人民政府应该是本案适格的主体。而《关于姜英华户遗留问题的处理方案》是由天台县城市建设投资有限公司签字盖章，故天台县城市建设投资有限公司亦是本案适格的主体。综上，上诉人认为拆迁安置补充协议及《关于姜英华户遗留问题的处理方案》系属行政协议，应作为行政案件予以受理，而且二被上诉人主体适格，一审裁定适用法律错误导致作出错误的裁定。为此上诉，请求撤销原审行政裁定；改判被上诉人继续履行《关于姜英户华遗留问题的处理方案》约定的给付义务［具体包括：1、支付补偿金200万（以评估价值为依据）；2、返还拆迁过渡费、多收配套费、配套费差额、人防费共计158896.18元］。
天台县人民政府答辩称：一、上诉人起诉答辩人在诉讼主体上不适格。2003年5月12月，原天台县人民路飞鹤路综合整治指挥部与上诉人签订房屋拆迁合同。指挥部被撤销后，拆迁安置遗留问题处理职能并入天台县赤城建设委员会（系事业法人单位）。2010年2月9日，上诉人与天台县城市建设投资有限公司签订《关于姜英华户遗留问题的处理方案》，签订方案的主体非答辩人，答辩人也未委托该公司签订该方案，上诉人起诉答辩人在主体上显然不适格。二、上诉人起诉超过法定期限。上诉人起诉要求履行《关于姜英华户遗留问题的处理方案》约定的给付义务，该处理方案签订于2010年2月9日，按照行政诉讼法司法解释（法释（2015）9号）第12条之规定，就算上诉人可以通过行政诉讼途径起诉两被告，也已超过法定期限。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。
天台县城市建设投资有限公司答辩称：一、一审法院认定事实清楚。被答辩人一审诉讼请求是请求答辩人履行《关于姜英华户遗留问题的处理方案》，而该处理方案系答辩人与被答辩人在2005年12月8日签订的拆迁安置补偿协议基础上作出的，同时答辩人是具有独立主体资格的企业法人，因此处理方案与拆迁安置补偿协议都是平等主体之间的协议，并不是行政机关作出的行政行为。二、原审法院适用法律正确。被答辩人依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款（十一）项，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十一条第二款第（二）项规定提起诉讼，该规定与解释明确规定是行政机关作出的行政协议，而本案讼争的并非是行政机关的行政协议。三、退一步即使确认《关于姜英华户遗留问题的处理方案》是行政机关的行政协议，那么该方案是2010年2月9日作出，被答辩人以行政机关未按照约定履行义务为由提起诉讼，依据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。而本案被答辩人的起诉已超过法定诉讼时效，依法不应受法律保护。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。请二审法院维持原裁定。
原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，本院依职权调取了上诉人姜英华原持有的天台国用1995字第051957号国有土地使用证的《土地登记记录》，该记录证明土地权利人姜英华的原涉案房屋系建设于划拨的国有土地之上的事实。
本院认为，根据2004年4月28日天台县机构编制委员会天编（2004）15号《关于同意设立天台县旧城改造委员会的通知》，天台县旧城改造委员会的工作职能涉及“老城区内规模性的公共设施建设”等，其下设拆迁安置科的工作职能包括“拟订拆迁安置计划及具体实施方案；拆迁安置的实施；拆迁安置遗留问题的处理”等。被上诉人天台县人民政府为加快旧城改造和城市公共基础建设步伐，于2004年6月15日作出天政函（2004）44号《关于同意成立天台县城市建设投资有限公司的批复》，所批准成立的天台县城市建设投资有限公司虽归口于天台县旧城改造委员会管理，但该公司属于国有独资的企业法人，故其于2010年2月9日与上诉人姜英华签订的《关于姜英华户遗留问题的处理方案》，其行为主体性质属于原《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第四条规定的法律、法规授权的拆迁人主体，签订的处理方案应当属于民事协议性质，并不属于行政诉讼受案范围。上诉人若认为该协议至今尚未履行完毕，则应通过其他相应的途径解决。此外，天台县人民政府并非被诉处理方案的一方当事人，故上诉人以其为被告提起诉讼，属于错列被告，依法应予驳回起诉。综上，原审裁定驳回姜英华等3人起诉的结论正确，但裁定驳回起诉的理由存在不当，本院依法予以指正。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 蔡成杯
二〇一六年一月二十二日
书 记 员 徐一菁