内蒙古自治区赤峰市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）赤行终字第43号
上诉人（原审原告）于风海，男，1964年12月8日出生，汉族，农民，住赤峰市元宝山区。
上诉人（原审原告）于风林，男，1962年4月29日出生，汉族，农民，住赤峰市元宝山区。
委托代理人尹亚芝，女，1964年6月27日出生，汉族，农民，住赤峰市元宝山区。（系于风林之妻）。
上诉人（原审原告）王风海，男，1959年8月20日出生，汉族，农民，住赤峰市元宝山区。
上诉人（原审原告）赵洪志，男，1959年1月10日出生，汉族，农民，住赤峰市元宝山区。
上诉人（原审原告）张显军，男，1955年8月9日出生，汉族，农民，住赤峰市元宝山区。
五上诉人的委托代理人王卫洲，北京万典律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）赤峰市元宝山区国土资源局，住所地赤峰市元宝山区。
法定代表人王晓光，局长。
委托代理人张庆富，赤峰市元宝山区国土资源局职工。
委托代理人张家豪，内蒙古奥星律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）赤峰市元宝山区交通运输局，住所地赤峰市元宝山区。
法定代表人于亚利，局长。
委托代理人郑国民，赤峰市元宝山区交通运输局科教法规股股长。
上诉人于风海、于风林、王风海、赵洪志、张显军诉被上诉人赤峰市元宝山区国土局、赤峰市元宝山区交通运输局土地行政批准一案，上诉人于风海、于风林、王风海、赵洪志、张显军不服赤峰市元宝山区人民法院（2013）元行初字第10号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年2月13日受理本案，依法组成合议庭，于2014年3月18日公开开庭进行了审理。上诉人于风海、于风林的委托代理人尹亚芝和上诉人王风海、张显军及五上诉人的委托代理人王卫洲，被上诉人赤峰市元宝山区国土资源局的委托代理人张庆富、张家豪，被上诉人赤峰市元宝山区交通运输局的委托代理人郑国民到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原审法院审理查明，2010年5月19日赤峰市元宝山区发展和改革局根据《内蒙古自治区企业投资项目备案暂行办法》以元发改发（2010）96号文件向本案第三人赤峰市元宝山区交通运输局下发了《关于平庄汽车客运站建设项目备案的通知》，同意了该客运站建设项目备案，其中具体备案内容的第二项总投资及资金来源标明总投资为2900万元，资金来源为地方自筹。第三人根据赤峰市元宝山区发展和改革局元改发（2010）96号文件，于2010年5月20日向被告赤峰市元宝山区国土资源局提交了关于平庄汽车客运站建设项目用地预审的申请报告和关于平庄汽车客运站建设项目用地征地补偿费用承诺书、补充耕地初步方案的说明、无违法用地情况证明等相关材料。被告受理其申请后，按照（国土资源部第42号令）《建设项目用地预审管理办法》和（内国土资发（2006）123号）《关于进一步加强建设项目用地预审工作的通知》的有关要求，于2010年5月24日向第三人作出了《关于平庄汽车客运站建设项目的预审意见》。内容如下：一、平庄汽车客运站建设项目已经元宝山区发展和改革局批复，批准文件为《关于平庄汽车客运站建设项目备案的通知》批准（元发改发（2010）96号），符合国家和自治区产业政策。二、建设项目选址在赤峰市元宝山区平庄镇新房身村境内，符合土地利用总体规划。三、该项目拟用地总规模4.0090公顷。拟占用农用地4.0090公顷，其中耕地4.0090公顷。四、该项目拟征用集体土地4.0090公顷，元宝山区交通局已将征地补偿费纳入预算；该项目拟征收耕地4.0090公顷，已委托元宝山区国土资源局补充耕地。五。要严格按照国家法律、法规要求，切实做好征地补偿、安置补助工作。综上所述，同意通过预审，本预审意见不作为项目开工建设的依据，自下发之日起，有效期为两年。另查明，原告是赤峰市元宝山区平庄镇新房身村1组村民，其承包经营的土地在第三人建设平庄汽车客运站建设项目时被占用，原告认为被告向第三人作出《关于平庄汽车客运站建设项目的预审意见》的具体行政行为侵犯其合法权益。因与该具体行政行为有法律上的利害关系，向赤峰市国土资源局提起行政复议，市国土资源局在法定期限内未作出任何处理意见，原告向内蒙古自治区国土资源厅申请要求责令市国土资源局受理原告的行政复议申请，国土资源厅于2013年9月29日作出了内国土资复责字（2013）1号《行政复议决定书》责令市国土资源局受理原告的行政复议申请。市国土资源局于2013年10月18日作出了赤国土资复（2013）2号《行政复议决定书》，维持了被告作出的《关于平庄汽车客运站建设项目用地预审意见》。原告不服该行政复议决定，于2013年10月28日向本院提起行政诉讼，要求撤销被告作出的《关于平庄汽车客运站建设项目用地预审意见》的具体行政行为。又查明，平庄汽车客运站建设项目，占地面积40090平方米（约60亩），建筑面积11500平方米。现平庄汽车客运站建设项目已经竣工并交付使用。
原审法院认为，建设项目用地预审是国土资源管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建设项目涉及的土地利用事项进行审查的行政行为。被告赤峰市元宝山区国土资源局是本行政辖区内依法享有作出用地预审的国土资源管理部门，是有权作出用地预审的行政机关。按照赤峰市元宝山区发展和改革局元发改发（2010）96号《关于平庄汽车客运站建设项目备案的通知》的批准文件，平庄汽车客运站建设项目总投资2900万元，资金来源为地方自筹，符合《内蒙古自治区企业投资项目备案暂行办法》第二条、第三条规定实行备案制，由项目所在地发展改革部门备案。本案备案机关元宝山区发展和改革局同级的国土资源管理部门是元宝山区国土资源局，根据《建设项目用地预审管理办法》第四条第三款的规定该项目的预审机关应为元宝山区国土资源局。同时根据《建设项目用地预审管理办法》第五条第三款“需备案的建设项目在办理备案手续后，由建设单位提出用地预审申请”的规定，本案第三人向被告提交了关于平庄汽车客运站建设项目用地预审的申请报告及相关批准文件，被告根据《建设项目用地预审管理办法》和《关于进一步加强建设项目用地预审工作的通知》的规定，向第三人作出了《关于平庄汽车客运站建设项目用地预审意见》的具体行政行为符合法律规定。原告认为被告超出法定权限及违反法律强制性规定作出的《关于平庄汽车客运站建设项目用地预审意见》具体行政行为的主张，缺乏法律依据，本院不予支持。原告认为被告作出用地预审意见程序违法，在缺少《建设项目用地预审管理办法》第七条、第十一条规定材料的情况下预审，本院认为被告预审时已经按规定要求申请人提供相应的预审材料，并依法进行了审查，原告主张的项目建议书批复文件、是否压覆重要矿产资源的证明材料不是备案制建设项目必须提交的材料，故原告认为程序违法的观点不予支持。庭审中查明该项目在平庄城区规划区内且符合土地利用总体规划，故原告主张项目不符合土地利用总体规划的观点不予采纳。原告主张该建设项目系审批类且是单独选址建设项目未提供证据证明，本院不予支持。原告系赤峰市元宝山区平庄镇新房身村1组村民，其承包经营的土地在第三人建设平庄汽车客运站建设项目时被占用，被告作出《关于平庄汽车客运站建设项目用地预审意见》的具体行政行为，与其有法律上的利害关系。原告认为被告向第三人下发用地预审意见的行为侵犯了其合法权益，向法院提起诉讼符合法律规定。因此，于风海、于风林、王风海、赵洪志、张显军具备本案原告的诉讼主体资格，是本案的适格原告，被告主张原告主体不适格的观点，不能成立。该项目属于备案制的建设项目并已经竣工交付使用，该行政备案的内容现已实施完毕，原告起诉要求撤销该具体行政行为的诉讼请求于法无据，本院不予支持，原审判决：驳回原告于风海、于风林、王凤海、赵洪志、张显军的诉讼请求。
宣判后，上诉人于风海、于风林、王风海、赵洪志、张显军不服，向本院提起上诉，请求撤销元宝山区人民法院（2013）元行初字第10号行政判决，撤销被上诉人作出的《关于平庄汽车客运站建设项目用地预审意见》（元国土资发（2010）34号）具体行政行为。理由是：一、被上诉人超越职权，无权作出用地预审意见。关于建设项目批准单位的认定问题，应当认定为内蒙古发展和改革委员会，从合法性上讲，本案属于元宝山区交通局投资的项目，属于政府投资型项目，元宝山区发展和改革局不具有作出平庄汽车站项目备案通知的权限。二、被上诉人作出具体行政行为程序违法，欠缺法定要件。三、被上诉人的项目不符合土地利用总体规划，国家供地政策和土地管理法律、法规规定的条件。四、一审判决认定事实不清，一审法院判决事实与之前作出的判决相互矛盾，偏袒被上诉人，本案项目投资主体是元宝山区交通局，属于政府投资，不能按照备案制方式认定，一审判决对上诉人提交的证据不予采信属于错误，故意偏袒被上诉人。被上诉人作出的具体行政行为严重违法，导致国家土地管理秩序受到严重破坏，请求二审法院依法裁判。
二被上诉人答辩服判，请求维持一审判决。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实基本一致。
本院认为：被上诉人赤峰市元宝山区国土资源局是本行政辖区内依法享有作出用地预审的国土资源行政管理部门，是有权作出用地预审的行政机关。本案被上诉人赤峰市元宝山区交通运输局依照规定向被上诉人元宝山区国土资源局提交了关于平庄汽车客运站建设项目用地预审的申请报告及相关批准文件申请该建设项目，被上诉人依职权根据《建设项目用地预审管理办法》第五条第三款“需备案的建设项目在办理备案手续后，由建设单位提出用地预审申请”的规定和《关于进一步加强建设项目用地预审工作的通知》的规定，向第三人作出了《关于平庄汽车客运站建设项目用地预审意见》的具体行政行为符合法律规定，且程序合法，适用法律正确。同时五上诉人在当时并未持有异议，并签订了征地补偿协议，早已领取了征地补偿款，而且此建设项目已经竣工并交付使用。故一审法院认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉请求因缺乏法律依据本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由五上诉人负担；邮寄送达费140元，由五上诉人、二被上诉人各负担20元。
本判决为终审判决。
审 判 长 海 梅
代理审判员 姜 静
代理审判员 王 禁
二〇一四年三月十九日
书 记 员 苏赫巴特