甘肃省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）甘行终361号
上诉人（原审原告）罗秀玲。
被上诉人（原审被告）临洮县人民政府，住所地：临洮县洮阳镇文峰西路政府统办楼。
法定代表人许树德，该县县长。
委托代理人颉柏祥，该县法制办主任。
委托代理人王磊，该县法制办工作人员。
被上诉人（原审第三人）临洮县公安局，住所地：临洮县洮阳镇广场路8号。
法定代表人栗永丰，该局局长。
委托代理人刘洮武，该局法制大队大队长。
委托代理人闫生勇，该局法制大队民警。
上诉人罗秀玲因诉临洮县人民政府（以下简称临洮县政府）行政复议决定一案，不服天水市中级人民法院（2016）甘05行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院经审理查明，2015年1月22日，原告罗秀玲去国家信访局上访。1月23日，原告去北京市中南海府右街邮政支局给国家领导人发挂号信，后被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫，移交到甘肃省驻京信访工作组。1月24日由县信访局、洮阳镇政府、县住建局等单位工作人员接回。1月26日，临洮县公安局认定，罗秀玲到北京中南海周边等禁访区聚众非正常上访，其行为严重扰乱了公共场所秩序，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款（二）项、第二款之规定，作出临公（城）行罚决字〔2015〕27号行政处罚决定，对罗秀玲处以行政拘留十一日的行政处罚，实际执行拘留十一日。罗秀玲不服处罚决定向县政府提起行政复议。县政府于2015年5月5日作出临政复决字〔2015〕5号行政复议决定，维持了县公安局临公（城）行罚决字〔2015〕27号行政处罚决定。后罗秀玲不服该复议决定向安定区法院提起行政诉讼。
被告临洮县政府于2015年11月11日重新作出了临政复决字〔2015〕10号行政复议决定：一、撤销临洮县人民政府临政复决字〔2015〕5号行政复议决定；二、撤销被申请人临洮县公安局临公（城）行罚决字〔2015〕27号行政处罚决定；三、责令被申请人临洮县公安局自本复议决定书送达之日起60日内，就申请人罗秀玲违反治安管理违法行为重新作出具体行政行为。原告罗秀玲对该复议决定第三条不服提起本案行政诉讼。
另查明，安定区人民法院于2015年12月16日作出（2015）安行初字第20号行政判决，认定临洮县公安局对罗秀玲以“聚众扰乱公共秩序”为由处行政拘留十一日证据不足、实体处理违法。判决：临洮县公安局临公（城）行罚决字〔2015〕27号行政处罚决定和临洮县人民政府临政复决字〔2015〕5号行政复议决定违法。
一审法院认为，被告临洮县政府作为临洮县公安局的上级行政机关，有作出复议决定的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条之规定，行政复议机关决定撤销行政行为的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出行政行为。本案原告因拆迁补偿问题，多次进京非正常上访，2015年1月23日，原告在北京市中南海府右街邮政支局发挂号信，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，故被告临洮县政府在撤销原行政处罚的同时，责令临洮县公安局就原告违反治安管理违法行为重新作出行政行为证据确凿、适用法律法规正确、符合法定程序。原告的诉讼请求依法不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第一百零二条之规定，判决驳回原告罗秀玲的诉讼请求。案件受理费50元，由原告罗秀玲承担。
上诉人罗秀玲不服一审判决上诉称，一审法院认定事实错误，上诉人在上访期间并无违反治安管理处罚法的行为。被上诉人无证据可以证明上诉人是“聚众”上访和是上访的“首要分子”。训诫书证明上诉人已经受到了行政处罚，再次以同一事由被拘留，属一次双罚，违反了《治安管理处罚法》第二十四条规定的对同一违法行为不得给予两次以上罚款的行政处罚。在一审庭审中，上诉人向法庭提交了北京市公安局西城分局出具的《登记回执》和《政府信息不存在告知书》，这两份证据能够证明上诉人在北京中南海地区从未有过扰乱公共秩序或其他任何违法行为。一审法院对该证据的关联性未予充分核查。综上，上诉人无任何违法行为的情况下，临洮县公安局作出处罚决定和被上诉人临洮县政府作出的复议决定错误。请求撤销一审判决，撤销临政复决字〔2015〕10号行政复议决定第三项的内容，判令一二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人临洮县政府答辩称，上诉人请求撤销临政复决字（2015）10号《行政复议决定书》第三条的内容无事实根据和法律依据。理由如下:第一、上诉人的行为是进京非正常上访行为，违反了《信访条例》第二十条的规定，属于扰乱公共秩序的行为，应当受到治安管理处罚。第二、被上诉人有权改变自己作出的已经发生法律效力的复议决定。也即被上诉人通过作出的临政复决字（2015）10号《行政复议决定书》撤销了临政复决字（2015）5号《行政复议决定书》合法有据。第三、临洮县公安局依据《行政处罚法》第二十条、《治安管理处罚法》第七条第二款、公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，对上诉人的行为有权作出处罚。被上诉人依据《行政复议法实施条例》第四十五条的规定，有权责令临洮县公安局重新作出行政行为。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律准确，依法应驳回上诉，维持原判。
被上诉人临洮县公安局答辩称，临洮县政府作出的临政复决字（2015）10号行政复议决定认定事实清楚、适用法律准确、符合法定程序，一审判决正确，请求驳回上诉人的上诉请求。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案审查的焦点是被上诉人临洮县政府责令临洮县公安局重新作出行政行为是否合法。本案中，被上诉人临洮县政府在复议决定中认定罗秀玲因房屋拆迁补偿一事在北京市中南海周边禁访区非正常上访，其行为扰乱了公共场所秩序。故，临洮县公安局作出临公（城）行罚决字〔2015〕27号行政处罚决定，决定对罗秀玲行政拘留十一日。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，对扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序、情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。据此，临洮县公安局作出对罗秀玲拘留十一日的行政处罚明显违反上述法律规定，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第5目规定，具体行政行为存在明显不当情形的，可以决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条规定，具体行政行为有行政复议法第二十八条第一款第（三）项规定情形之一的，行政复议机关应当决定撤销、变更该具体行政行为或者确认该具体行政行为违法；决定撤销该具体行政行为或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。据此，被上诉人临洮县政府对临洮县公安局作出的临公（城）行罚决字〔2015〕27号行政处罚决定以处罚不当为由予以撤销并责令重新作出行政行为符合上述法律规定，上诉人的上诉理由不能成立。
综上，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人罗秀玲负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 何克祥
代理审判员 张云霞
代理审判员 朵利民
二〇一六年十月二十八日
书 记 员 丁卫东
附：本判决适用的相关法律规定
1、《行政复议法》第二十八条行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：
(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；
(二)被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；
(三)具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：
1.主要事实不清、证据不足的；
2.适用依据错误的；
3.违反法定程序的；
4.超越或者滥用职权的；
5.具体行政行为明显不当的。
(四)被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。
行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。
2、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条具体行政行为有行政复议法第二十八条第一款第（三）项规定情形之一的，行政复议机关应当决定撤销、变更该具体行政行为或者确认该具体行政行为违法；决定撤销该具体行政行为或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。
3、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
4、《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：
（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；
（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；
（三）扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序的；
（四）非法拦截或者强登、扒乘机动车、船舶、航空器以及其他交通工具，影响交通工具正常行驶的；
（五）破坏依法进行的选举秩序的。
聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。