内蒙古自治区兴安盟中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）兴中法行初字第6号
原告高英，男，蒙古族，1965年6月1日出生，牧民，现住兴安盟扎赉特旗巴达尔胡镇伊力特嘎查。
委托代理人李杰，内蒙古奥斯律师事务所律师。
被告扎赉特旗人民政府，住所地扎赉特旗音德尔镇。
法定代表人姜天虎，职务：旗长。
委托代理人陈昆仑，扎赉特旗人民政府法制办公室工作人员。
被告扎赉特旗国土资源局，住所地扎赉特旗音德尔镇。
法定代表人周恩和，职务:局长。
委托代理人曹洪峰，内蒙古兴特律师事务所律师。
委托代理人吴仁杰，扎赉特旗国土资源局工作人员。
原告高英要求确认被告扎赉特旗人民政府（以下简称扎旗政府）、扎赉特旗国土资源局（以下简称扎旗国土局）以公告形式废止其《草牧场使用证》及擅自开垦原告拥有使用权的草牧场的行政行为违法，并要求二被告赔偿原告经济损失100万元，向本院提起行政诉讼。本院于2015年5月26日立案后，向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年7月24日公开开庭审理了本案。原告高英的委托代理人李杰，被告扎旗政府委托代理人陈昆仑，被告扎旗国土局委托代理人曹洪峰、吴仁杰到庭参加诉讼。本案于2015年11月9日中止诉讼，现因中止事由消除，恢复对本案的审理，本案现已审理终结。
被告扎旗政府于2010年3月3日作出换发农村土地承包合同、草原承包合同及经营权证的公告，内容主要为：“经扎旗政府研究决定，对扎赉特旗现有的《内蒙古自治区农村土地承包合同》、《内蒙古自治区农村土地经营权证》、《扎赉特旗集体所有草原承包合同书》、《草原承包经营权证》收回，统一换发新证”。原告高英持有2001第A16-05号《草牧场使用证》和《草原承包经营权证》经公告收回。被告扎旗国土局认为，该草牧场使用证范围内的地块属于未利用地，不属于草原，更不属于草牧场，原证作废。并以土地整理的项目要求将原告800亩草牧场经土地整理后分给嘎查村民。
原告高英诉称，1、请求依法确认被告扎旗政府作出的的公告废止原告《草牧场使用证》的行政行为违法；2、请求确认二被告擅自开垦原告拥有使用权的800亩草牧场行为违法；3、请求二被告赔偿原告经济损失100万元。事实与理由：2011年5月份，扎旗政府、扎旗国土资源局以土地整理的名义将原告承包的800亩草牧场整理后私自开垦分给嘎查村民。在私自开垦草场的时候未给原告出示任何审批文件，亦未向原告支付补偿。为维护原告的合法权益，原告根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第九条的规定，于2014年9月1日向二被告提出国家赔偿申请。2014年11月5日，扎旗国土局作出了扎国土资发（2014）720号《关于对巴达尔胡镇土地整理项目新增潜力开垦宜农土地而导致高英提出国家赔偿申请的答复》（以下简称720号答复），其内容为：1、高英提出的开垦草原开垦的并不是草原，而是未利用土地中的宜农土地；2、高英提出赔偿依据的草原证书均以作废。原告在收到国土局的答复之前并不知道扎旗政府公告废止原告持有的《草牧场使用证》的事情。根据《中华人民共和国草原法》（以下简称草原法）的规定，扎旗政府没有公告作废《草牧场使用证》的权利。因此扎旗政府以公告形式作废原告持有的《草牧场使用证》的行政行为没有法律依据。另外，扎旗国土局的答复与兴安盟草原监督管理所于2012年6月11日向内蒙古自治区草原监督管理局作出的《关于扎赉特旗国土资源局违法开垦草原案件的调查报告》中调查结论相反。该调查报告证明“在项目实施过程中，将149.09公顷已承包草原划入项目区内，进行整理，在项目实施之初及实施过程中，均未办理草原性质变更手续，也未通过当地人民政府，而由旗国土资源局直接实施”。鉴于二被告擅自非法开垦并私自处分原告的草牧场已无法恢复原状的客观事实，原告请求法院委托有资质的鉴定机构对损失进行评估，并按评估结果予以赔偿。
原告高英向本院提交了如下证据材料：1、2001第A16-05号《草牧场使用证》、《草牧场承包经营权证》。证明政府给高英发了1600亩草牧场使用证；2、《扎赉特旗退牧还草证》。证明畜牧局发放的退牧还草补贴一直给到2006年；3、兴安盟草原监督管理所作出的《关于扎赉特旗国土资源局违法开垦草原案件的调查报告》。证明公告作废的草原证，没有办理草原变更的手续，没有通过当地人民政府，由国土局直接实施，没有变更为基本农田；4、扎国土资发（2014）720号《关于对巴达尔胡镇土地整理项目新增潜力开垦宜农土地而导致高英提出国家赔偿申请的答复》。证明扎旗政府公告收回、废止高英持有的《草牧场使用证》；5、访复字（2011）15644号国家信访局告知、农访转（2012）C字64号、152号中华人民共和国农业部群众来访事项转送单；6、伊力特嘎查委员会出具《证明》两份。欲证明2011年土地整理开发至今原告未得到补偿金以及原告在2010年土地整理时养羊、牛的数量；
被告扎旗政府辩称，扎旗政府依据扎政发（2005）126号《扎赉特旗理顺和完善草原“双权一制”实施办法》第13条规定重新核发《草原所有权证》、《草原使用权证》和《草原承包经营权证》，原证作废。经审核，确认原告持有的草牧场使用证的地块属于未利用土地，不属于草原，更不是草牧场，因此，对原告持有的《草原使用权证》、《草原承包经营权证》对外公告收回、作废行为合法有效。扎旗国土局进行实地勘查后，确定该地块是未利用土地，符合国家土地整理项目，不存在违法违规行为，没有侵害原告的合法权益。原告要求赔偿经济损失于法无据，不应支持。请求驳回原告的诉讼请求。
被告扎旗国土局辩称：该项目是扎旗国土局根据巴达尔胡镇政府及伊力特嘎查领导口头申请，派员到该嘎查指定地块进行实地踏查后，再根据扎赉特旗土地利用现状分幅图明确地理坐标，确定该地块是未利用土地，符合国家规定土地整理对象。扎旗国土局按照法定程序进行招投标，并与中标单位签订了施工合同，施工单位按合同约定完成了土地整治任务。整个过程符合要求，程序合法。原告虽对整治土地持有草牧场使用证，但该土地属于未利用地，不属于草原，更不属于草牧场。另外，扎旗政府在全旗落实草原双权一制时，已经发布公告废止2009年以前所发放的草原证，对以前发放的草原证重新核实无误后再行发证，所以原告持有的2009年以前所发放的草牧场使用证是作废的证。据此扎旗国土局实施土地整理行为没有侵害原告的合法权益，不存在给原告造成经济损失，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告扎旗国土局向本院提交了如下证据材料：1、扎政发（2005）126号关于印发《扎赉特旗理顺和完善草原“双权一制”实施办法》的通知。证明公告作废原告持有的《草牧场使用证》的依据；2、依力特嘎查草原“双权一制”落实情况统计表。证明当时伊力特落实草原“双权一制”时分配给高英草场面积76亩，高英同意。但也证明高英持有的草牧场使用权证作废；3、扎财建字（2009）10号《关于申请巴达尔胡镇二十一个土地整理项目的立项报告》。证明扎赉特旗土地整理拟定项目21个，土地整理总规划3735.46公顷，拟总投资5585.37万元；4、内蒙古兴安盟扎赉特旗基本农田整治项目。证明整理项目地理坐标，原告高英的地就在坐标范围内；5、扎赉特旗土地利用现状分幅图。证明本案争议的土地是未利用土地；6、兴财建（2010）49号《关于下达2009年中央投资土地整理项目计划及支出预算的通知》。证明扎旗国土局上报整治本案争议土地项目得到国家批复，符合国家要求；7、中国采购与招标网发布招标公告。证明扎旗国土局整理本案争议土地项目，对中标后在网站公告，程序合法；8、内政字（2010）22号《内蒙古自治区人民政府关于进一步完善农村牧区土地承包关系落实草原“双权一制”的批复》。9、证明两份。证明口头协议分给高英70多亩耕地，高英表示同意的事实；10、伊力特嘎查草场分配地块位置图示明细表。证明分配给原告高英草场的位置图；11、换发农村土地承包合同、草原承包合同及经营权证的公告。
本院依据原告高英的申请向兴安盟草原监督管理所调取了《关于扎赉特旗国土资源局违法开垦草原案件的调查报告》。该报告中对争议地块性质予以载明。
经庭审质证，原告对被告扎旗国土局提交的第1号证据，真实性无异议，认为不能用文件撤销，应通过法定程序，政府应向行政相对人作出决定。原告对被告提交的第2号证据，真实性无异议，认为统计表证明不了把原告800亩草牧场收回又分配给原告76亩耕地的事实，2006年原告还在领取退牧还草补贴，图纸看不懂。原告对被告扎旗国土局提交的第3、4号证据，真实性无异议，但认为与原告公告作废草牧场使用证无关，这是政府立项工作，并没有针对高英。原告对被告扎旗国土局提交的第5号证据，真实性无异议，高英的草牧场使用证是2001年发放的，这个图是1992年制作的。原告对被告扎旗国土局提交的第6、7号证据，认为与本案无关。原告对被告扎旗国土局提交的第8证据的真实性无异议，认为这个批复是给行政公署的，不是对126号文件的认可，只是个批复。被告扎旗国土局对原告提交的第1号证据，认为是2001年10月8日颁发的权属证书，地块不明，分布图也没有，没有实质性内容，原告应提供高英与村委会签订的合同。被告扎旗国土局对原告提交的第2号证据，认为补贴上写的是1200亩，与上述证件的1600亩不符。被告扎旗国土局对原告提交第3号证据，认为报告不真实，没有看到土地现状分幅图。被告扎旗国土局对原告提交的第5号证据，认为高英主张的权利不合法。被告扎旗国土局对原告提交的第6号证据，认为不具有真实性，没有法定代表人签字，没有执笔人签字。被告扎旗政府对原告提交上述证据质证意见与被告扎旗国土局意见一致。
本院对上述证据认证如下：被告扎旗国土局提交的证据，未能证明扎旗政府以公告形式收回作废原告持有《草牧场使用证》符合法定程序，也不能证明原告承包地块属未利用土地而不属于草原，且兴安盟草原监督管理所《关于扎赉特旗国土资源局违法开垦草原案件调查报告》已经对争议地块属性作出了界定。原告提交的证据能够证明其持有的《草牧场使用证》被被告扎旗政府公告收回及承包的800亩草牧场被被告扎旗国土局经土地整理后分给嘎查村民的事实。
经审理查明，被告扎旗政府为贯彻《内蒙古自治区人民政府关于进一步完善农村牧区土地承包关系、落实草原“双权一制”的批复》（内政字（2010）22号文件）精神，依据扎政发（2005）126号关于印发《扎赉特旗理顺和完善草原“双权一制”实施办法》（以下简称扎政法126号文件）的通知第13条规定，经研究决定，对全旗现有的《内蒙古自治区农村土地承包合同》、《内蒙古自治区农村土地经营权证》、《扎赉特旗集体所有草原承包合同书》、《草原承包经营权证》原证以公告的形式收回，并重新核发。原告高英持有扎旗政府颁发的扎赉特旗巴达尔胡镇伊力特嘎查800亩草场的《草牧场使用证》、《草牧场承包经营权证》被扎旗政府以公告形式收回后，未对其重新核发权属证书。在此期限内，扎旗国土局依据内蒙古自治区国土资源厅有关土地整理项目要求，申报了巴达尔胡镇基本农田土地整理项目，2011年5月，扎旗政府、扎旗国土局以土地整理的名义将原告承包800亩草场经土地整理后分给伊力特嘎查村民。2012年6月11日，兴安盟草原监督管理所向内蒙古自治区草原监督管理局作出的《关于扎赉特旗国土资源局违法开垦草原案件的调查报告》中，认定扎旗国土局将149公顷已承包草原划入项目区内，进行整理。在项目实施之初及实施过程中，未通过当地人民政府办理草原性质变更手续，而是由旗国土局直接实施。原告认为扎旗政府以公告的形式作废自己持有的《草牧场使用证》及将800亩草场经土地整理后分给村民行为没有法律依据。多次向扎旗政府等相关部门反映自己的情况，2014年11月5日，扎旗国土局作出720号答复认定：一、高英提出的开垦草原开垦的并不是草原，而是未利用土地的宜农土地；二、高英提出赔偿依据的草原证书均已作废。原告不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，本案争议的焦点：一、扎旗政府以公告的形式收回原告持有的草牧场证书并予以作废后，对原告草牧场证书是否进行了重新核发的问题。经庭审，扎旗政府未能提供以公告的形式收回、作废原告高英草原证书的法律依据、未能证明依照扎政发126号文件第十三条规定进行重新核发的事实、未证明扎旗政府对原告享有的权利义务进行了告知、未能证明其依据该文件第十四条规定审查了原告签订的《草原承包合同》中有关承包关系、承包程序是否合法、内容是否属实、四至界限是否清晰的事实及用GPS重新测量已承包草场实际面积等事宜。不能认定扎旗政府的行政行为改变了诉争地块的草原属性。
本案的焦点：二、被告扎旗国土局出具的720号答复，认定原告草原证书范围内地块不是草原，而是未利用土地的宜农土地的行为是否合法。经本院审查，扎旗国土局对原告持有草原权属证书的地块性质不属于草原，而属于未利用土地的认定，缺乏必要的依据和程序。扎旗政府虽然收回了原告持有的草原证书，但并未重新发证，也未办理权属、地类性质变更手续，并且，兴安盟草原监督管理所出具的《关于扎赉特旗国土资源局违法开垦草原案件的调查报告》中，亦能证实被告扎旗国土局将149公顷已承包草原划入项目区内，进行整理。扎旗国土局在项目实施之初及实施过程中，未办理草原权属及地类性质变更手续，该行为违反了《草原法》第十一条第四款“依法改变草原权属的，应当办理草原权属变更登记手续”及第十七条第三款“经批准的草原、建设、利用规划确需调整的或修改时，须经原批准机关批准”的规定。同时扎旗政府的行为也未能体现扎政发126号文件第四条“坚持大稳定、小调整的原则。综上，扎旗国土局以原告证件已作废为理由进行土地整理的并将原告的800亩草牧场整理后分给村民的行为，侵害了原告的合法权益。原告提出确认被告扎旗政府作出的公告收回原告《草牧场使用证》的行政行为及确认被告扎旗国土局开垦原告拥有使用权的800亩草牧场行为违法的请求成立，本院予以支持。对于原告提出二被告赔偿原告经济损失100万元及提出对损失进行鉴定要求，本院认为，依据本案原告的《草牧场使用证》被收回及原告的800草牧场整理后已实际分给村民的事实，被告扎旗政府应对收回原告《草牧场使用证》及扎旗国土局将原告800亩草牧场整理后分给村民行为采取补救措施为宜。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》七十六条之规定，判决如下：
一、确认被告扎赉特旗人民政府以公告形式收回原告《草牧场使用证》未重新核发的行为违法；
二、确认被告扎赉特旗国土资源局以土地整理名义将原告草牧场整理后分给村民的行为违法；
三、责令被告扎赉特旗人民政府、扎赉特旗国土资源局在本判决生效之日起两个月内，对收回原告高英《草牧场使用证》及将原告承包的800亩草牧场整理后分给村民行为作出补救措施；
案件受理费50.00元，由被告扎赉特旗人民政府、扎赉特旗国土资源局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。
审判长 张 明
审判员 斯日古楞
审判员 苗 世 英
二〇一六年十一月二十二日
书记员 杨 洋