山东省烟台市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）烟行终字第3号
上诉人（一审原告）：李杰。
委托代理人：冯延强，山东舜元律师事务所律师。
委托代理人：房树梅。
被上诉人（一审被告）：烟台市公安局莱山分局。住所地：烟台市莱山区府后路*号。
法定代表人：宋保国，局长。
委托代理人：张灵浩，该局民警。
委托代理人：于飞，该局民警。
李杰诉烟台市公安局莱山分局治安行政处罚一案，山东省烟台市莱山区人民法院于2014年10月28日作出（2014）莱山行初字第45号行政判决。一审原告李杰不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年1月5日公开开庭审理了本案。上诉人李杰及委托代理人冯延强、房树梅，被上诉人委托代理人张灵浩、于飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案行政争议形成过程如下：2014年2月23日，烟台市公安局莱山分局对李杰作出烟公莱（滨）行罚决字（2014）00020号行政处罚决定书（以下简称《20号处罚决定》），载明：“2014年2月21日11时50分许和2月22日11时许，李杰伙同王少波、梁永义、董志飞、孙中洋先后两次到北京市中南海周边上访，扰乱了中南海周边的正常秩序，以上事实有李杰的陈述与申辩，北京公安局西城分局训诫书等证据证实。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第二十三条第一款第（二）项之规定，决定对李杰处以行政拘留十日。”李杰不服，诉至一审法院。
一审法院查明，2014年2月21日11时50分许，原告与孙中洋、董志飞、王少波、梁永义五人到北京市中南海周边进行信访活动，并被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。训诫书载明“中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集，你应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《治安管理处罚法》等法律法规予以处理。”2014年2月22日11时许，上述五人再次到北京市中南海周边进行信访活动。2014年2月23日，被告对原告等五人的上述行为予以立案受理，依法传唤该五人进行询问，并告知拟对其作出行政处罚决定的事实、理由、依据以及享有陈述和申辩的权利。其后于当日向原告作出并送达《20号处罚决定》，对原告处以行政拘留十日。
一审法院认为：根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，本案原告居住于烟台市莱山区，其违法行为由本案被告管辖，符合法律规定。根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项“有下列行为之一的，处警告或者200元以下罚款；情节较重的，处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的”规定，及《中华人民共和国信访条例》（以下简称《信访条例》）第十八条第一款规定，原告等人进行信访活动，应到有关机关设立或者指定的信访场所进行。原告等人于2014年2月21日到中南海周边进行信访活动，已被公安机关训诫且已知中南海周边非信访接待场所，而其后原告等人再次于2014年2月22日到中南海周边进行信访活动。故原告的上述行为属于《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定的扰乱公共秩序“情节较重”的情形。被告对其所作处罚决定于法有据。综上，对原告的诉讼请求不予支持，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告李杰的诉讼请求。
一审原告李杰不服一审法院判决，上诉请求：撤销原判，判决支持一审原告全部诉讼请求。事实依据：一审法院判决认定事实错误，适用法律不正确。（一）罔顾基本事实。对被上诉人提交的证据予以确认错误。（二）盲目采信“训诫书”的法律效力，未回应“中南海周边”的概念，对中南海周边是否为公共场所未作认定。（三）未查明上诉人有哪些扰乱公共场所的行为，《治安管理处罚法》第二十三条不适用于上诉人。（四）训诫是《信访条例》第四十七条里的词汇，一审法院应查清训诫的含义。在没有充分调查、没有法律授权等情况下作出的“训诫书”不具有法律效力。（五）在一审时要求证人出庭作证，一审法院不予支持，属程序违法，事实不清。（六）被上诉人应出示在派出所做笔录时的录像。
被上诉人烟台市公安局莱山分局答辩称：自2013年7月起，烟台市莱山区杨家台村村民多次到北京非正常上访，以给地方政府施加压力，制造影响。上诉人与孙中洋、王少波、董志飞等人在明知北京中南海周边并非信访场所且本村其他人员多次进京非正常上访的情况下，分别于2014年2月21日11时50分许和2月22日11时许，先后两次到北京中南海周边非正常上访，扰乱了当地公共场所秩序。根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，作出《20号处罚决定》，对李杰行政拘留十日。该决定事实清楚、证据充分、程序合法、处罚适当。
二审庭审中，合议庭确定案件的审理重点：一是被上诉人对上诉人所作的行政处罚决定是否合法。二是一审法院审判程序是否合法、认定事实是否清楚、适用法律是否正确。围绕审理重点，各方当事人充分发表了意见，与一审中发表的意见及二审期间提交的材料基本一致。其中双方当事人二审委托代理人主要针对处罚程序、训诫书、中南海周边的认定、信访还是旅游等问题展开辩论，发表了详细意见。
各方当事人在一审中提供的证据已随案移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。
二审庭审期间，被上诉人向本院提交了17份训诫书。本院认证认为，该17份训诫书不涉及本案上诉人，与本案无关联性，不予采纳。
经审理，本院同意一审法院判决确认的案件事实。
本院认为，本案应对一审法院判决和被诉处罚决定是否合法进行全面审查。焦点是上诉状及上诉人二审委托代理人庭审中提出的几个问题。
一、关于处罚程序问题。上诉人在起诉状及上诉状中均未提出异议。上诉人二审委托代理人在庭审中主张，处罚的程序从立案受理、调查过程、处罚前的告知到处罚决定的送达等均违法，但其未提供相关证据支持其主张。被上诉人主张其作出处罚决定的程序合法。经审查，被上诉人的受案、传唤、处罚告知、送达等处罚程序均无不当，对于上诉人二审委托代理人的上述主张，本院不予支持。
二、关于训诫书问题。对上诉人的训诫书是北京市公安局西城分局府右街派出所所作，上诉人二审委托代理人多次主张，被上诉人应讲清楚训诫的法律概念、训诫书的法律依据及作出机关的职权依据等，并称训诫书不能证明上诉人的违法行为。被上诉人主张，关于训诫，在《信访条例》里有规定，公安机关不是立法机关，对相关的法律术语不应冒然解释。训诫书是作为证据使用的，另有上诉人等人的陈述和政府工作人员的证人证言，形成了证据体系来认定事实。上诉人如果对训诫有异议，可向作出机关提出。本院认为，依据《信访条例》第四十七条“……有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；……”的规定，公安机关有依法训诫的职权；被上诉人将该训诫书作为证据使用，并无不当。被上诉人的答辩理由正当，本院予以采信。
三、关于中南海周边是否为公共场所问题。上诉人二审委托代理人要求被上诉人对该问题予以充分说明，否则其适用的法律条款就是错误的。被上诉人依据《山东省公安机关实施治安管理处罚法细化标准》的相关规定及《新华字典》的释义，认为中南海周边是公共场所。在二审庭审中上诉人二审委托代理人也明确表示中南海周边是公共场所任何人都可以去。本院认为，双方当事人对中南海周边为公共场所并无异议。
四、关于信访还是旅游问题。上诉人二审委托代理人主张，上诉人到国家信访局、国土资源部信访后，因向往天安门广场，于2014年2月21和22日到中南海周边旅游而非信访。而在被上诉人对上诉人的询问笔录中载明，上诉人陈述说是去中南海周边上访的，目的是形成一定影响给政府和领导施加压力，从而给其解决问题。该笔录经上诉人签名确认。因此，上诉人二审委托代理人关于旅游的主张与上诉人本人的意见相矛盾，也未提交证据支持，本院不予采信。
五、关于一审法院程序问题。上诉人及其二审委托代理人均称，要求被上诉人的证人出庭作证，而证人没有出庭。一审法院不予支持，属于程序违法。本院认为，证人是否出庭属于证据的对质辨认和核实范畴，是被上诉人的举证问题，一审法院审理程序并无不当，上诉人的该主张本院不予支持。
六、关于录像问题。上诉人要求提供在派出所做笔录时的录像。对此，被上诉人书面意见称，《公安机关办理行政案件程序规定》第六十三条并未规定询问时必须全程录像，对上诉人询问时没有进行录像，故不能提供。本院认为，被上诉人意见合理，其没有提供录像并无不当。
结合上述几个方面及本案其他情况，本院认为，根据《信访条例》第十八条第一款的规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。本案中，上诉人去有关国家机关提交信访材料后，明知北京中南海周边不是信访接待场所，而于2014年2月21日11时50分许，同本村另外四人一起到中南海周边非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫，并被告知中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。但上诉人等五人不听训诫，再次于第二天11时许到北京中南海周边非正常上访，并明确声称信访的目的是给政府和领导施加压力，后被北京市公安民警查获。以上事实，有训诫书、训诫材料、被上诉人对上诉人等人及两名政府工作人员的《询问笔录》等证据互相印证。被上诉人由此认为上诉人伙同另外四人先后两次到北京中南海周边非正常上访，扰乱了该地区的正常秩序，该认定并无不当；依据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，对上诉人作出《20号处罚决定》，适用法律亦无不当。
综上，一审法院判决驳回一审原告诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人李杰负担。
本判决为终审判决。
审判长 尹鹏亮
审判员 张磊玉
审判员 于 红
二〇一五年一月十五日
书记员 高祎轩