广东省云浮市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤53行初5号
原告：罗定市苹塘镇大虾村委会大虾旧村第二经济合作社。
负责人：龙天泉，主任。
委托代理人：黄庆强，广东言阳律师事务所律师。
委托代理人：龙深荣，男，汉族。
被告:云浮市人民政府，住所地：云浮市云城区世纪大道中行政中心办公大楼。
法定代表人：卓志强，市长。
委托代理人：梁剑宁，云浮市法制局干部。
委托代理人：阮启棉，云浮市法制局干部。
第三人：罗定市金鸡镇石龙村委联石经济合作社。
负责人：莫水才，村民小组长。
委托代理人：黄伟雄，广东刚毅律师事务所律师。
委托代理人：莫石均，男，汉族。
原告罗定市苹塘镇大虾村委会大虾旧村第二经济合作社（以下简称苹塘第二经济社）不服被告云浮市人民政府作出的云府行复[2015]29号《行政复议决定书》，于2016年1月29日向本院提起行政诉讼。本院于2016年2月1日立案后，于2016年2月6日向被告云浮市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年5月10日、2016年5月12日两次公开开庭审理了本案。原告苹塘第二经济社的负责人龙天泉及其委托代理人龙深荣、黄庆强，被告云浮市人民政府的委托代理人梁剑宁，第三人罗定市金鸡镇石龙村委联石经济合作社（以下简称金鸡联石经济社）的负责人莫水才及委托代理人黄伟雄、莫石均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告云浮市人民政府于2016年1月4日作出云府行复[2015]29号《行政复议决定书》认定：
一、2001年8月17日，金鸡联石经济社与罗定市苹塘镇大虾村民委员会（以下简称大虾村委会）因山场发生争议，双方签订了《调解协议》，内容为：“金鸡镇石龙村委会联石经济社与坪塘镇大虾村委关于石山山场（山地名：联石经济社叫大埪、大虾村委叫上迳），经双方镇政府、村委会的代表协商调解无效。现经双方一致同意由上级有关单位裁定。”
二、2007年6月11日，大虾村委会与金鸡镇石龙村委会联石生产队（金鸡联石经济社）因“上迳石山”林木、林地权属发生争议，大虾村委会向罗定市山纠办提交《森林林木林地权属争议案件调解处理申请书》、《山林纠纷立案登记表》等材料，请求对“上迳石山”权属进行调处、确权。大虾村委会申请确权的林地四至为：东至大虾耕地；南至上迳大虾去谷尾埇路；西至与龙吉分界线；北至大虾凹咀耕地。罗定市苹塘镇人民政府（以下简称苹塘镇政府）在前述申请书、登记表上，盖章确认了“该山大虾村委持有合法山权证，镇意见应归属大虾村委所有”的内容。大虾村委会在申请书、登记表上陈述的纠纷原因为：“1995年，大虾实行招商引资，罗定市矿产公司来承包石场开发，并且，在联石方租了一块耕地做厂房。协议已达成，但运输道路也要跟联石地方过。因而就产生了纠纷。”
三、2008年7月27日，在罗定市金鸡镇石龙村民委员会（以下简称石龙村委会）的见证下，金鸡联石经济社与云浮市怡诚石材有限公司罗定市苹塘石材厂签订《联石村石山开采协议书》，约定由该厂租用金鸡联石经济社的“大吼石山”开采石灰石，每年支付租金5.5万元给金鸡联石经济社，开采范围为：东至大吼口路，南至苹塘上垌村，西至苹塘龙吉，北至苹塘大虾村。
四、2010年12月22日，罗定市金鸡镇人民政府（以下简称金鸡镇政府）、石龙村委会出具一份《证明》，内容为“兹有我村委会联石村民小组的，小地名为大吼。四至东大吼口路；南至苹塘上垌村；西至苹塘龙吉；北至苹塘大虾村。面积55亩，是联石村民小组经营管理，与相邻村民小组的林地界线清楚，无权属争议。”
五、苹塘第二经济社提交的罗府集有（2012）第02***5号《集体土地所有权证》记载，罗定市人民政府（以下简称罗定市政府）于2012年11月23日核发了该土地所有权证，证内登记土地所有权人为“苹塘镇大虾村大虾旧村第二经济合作社农民集体”，地址为“罗定市苹塘镇大虾村委会”，地号为445381007007JA0***7，土地总面积45.0058公顷，记事栏内记载：“本宗地为共有宗，其宗地所有者为：苹塘镇大虾村大虾旧村第一经济合作社、苹塘镇大虾村大虾旧村第二经济合作社、苹塘镇大虾村大虾旧村第三经济合作社、苹塘镇大虾村石仁塘经济合作社、苹塘镇大虾村新村经济合作社。本宗地内含有大虾经济联合社，大虾村新村经济合作社宗地各一块，宗地号分别为445381007007JA0***5、445381007007JA0***6。”
六、根据罗定市政府提交的证据显示：
1、2012年7月8日，罗定市国土行政管理部门对宗地号为445381007007JA0***7的土地权属进行了调查，在《罗定市集体土地权属调查表》上的“邻宗地指界人签字加手印并加盖集体经济组织公章”一栏，分别有罗定市苹塘镇大虾经济联合社、大虾旧村第一经济合作社、大虾旧村第二经济合作社、大虾村新村经济合作社四个单位加盖公章，以及作为指界人的龙深荣、龙镜贤、龙天泉、龙友桂四人签名。
2、2012年9月12日至2012年9月27日期间，罗定市国土资源局对前述苹塘第二经济社持有的罗府集有（2012）第02***5号《集体土地所有权证》内登记的土地，在大虾村委会进行了公告。根据《公告回执》反映，该宗土地的宗地号为445381007007JA0***7，权属单位名称为“大虾村大虾旧村第一经济合作社、大虾村大虾旧村第二经济合作社、大虾村大虾旧村第三经济合作社、大虾村石仁塘经济合作社、大虾村新村经济合作社”，土地坐落于罗定市苹塘镇大虾经济联合社，土地权属性质为集体土地，土地面积为45.0053公顷。
3、2012年10月10日，前述五个权属单位分别在宗地号均为445381007007JA0***7的五份《土地登记申请书》上盖章、签名，申请书编号分别为罗府集有（2012）第02***4号、罗府集有（2012）第02***5号、罗府集有（2012）第02***6号、罗府集有（2012）第02***7号、罗府集有（2012）第02***8号，除了签名、盖章、日期以及公示时间外，其余内容均为打印。申请书中“申请登记的内容”一栏记载：“根据2012年9月12日至2012年9月27日公示，确认无误，无异议。申请登记的依据如下：1、公示相片；2、申请报告；3、权属证明；4、农村集体经济组织证明书复印件，法人代表身份证复印件；5、集体土地权属调查表。”
4、2012年9月14日，苹塘镇政府出具了一份以打印形式再填写内容的《证明》，打印以及填写内容为：“兹有位于罗定市苹塘镇（街道）大虾村（经济联合社）大虾旧村第一、大虾旧村第二、石仁塘、大虾旧村第三、大虾新村村民小组（经济合作社）的土地，面积为45.0053公顷。该地历来由大虾旧村第一、大虾旧村第二、大虾旧村第三、石仁塘、大虾新村村民小组（经济合作社）集体耕作、经营、管理，土地权属来源合法有依据，面积准确，四至界线清楚、无争议，属于大虾旧村第一、大虾旧村第二、大虾旧村第三、石仁塘、大虾新村村民小组（经济合作社）农民集体所有。特此证明”。该《证明》由罗定市苹塘镇大虾村委会盖章确认并标注“属实”内容。
5、2012年11月5日，罗定市政府对编号罗府集有（2012）第02***4号至罗府集有（2012）第02***8号土地所有权属登记进行了审批，批准颁发编号为罗府集有（2012）第02***4号至罗府集有（2012）第02***8号的集体土地所有权证。
七、2015年9月23日，罗定市政府对金鸡联石经济社提出的《申请大吼土地确权》，作出《不予受理决定书》，认为申请确权的大吼（地名）土地已载入了大虾旧村第一经济合作社、大虾旧村第二经济合作社、大虾旧村第三经济合作社、石仁塘经济合作社、新村经济合作社的《土地所有权证》内，权属清楚、归属明确，决定不予受理金鸡镇石龙村委联石经济社的申请。
八、2015年10月14日，石龙村委会出具一份《证明》，内容为：“兹有坐落联石村<旧村>西面大吼山脚下的土地属我村委会联石自然村所有，情况属实。特此证明。”罗定市国土资源局金鸡国土资源管理所在该《证明》上盖章，并写有“经核，该处有联石村的飞地”内容。
九、2015年12月18日，云浮市人民政府开庭审理时，金鸡联石经济社、苹塘第二经济社、罗定市政府确认以下事实：1、苹塘第二经济社没有提出土地登记申请，土地登记是由相关职能部门填写好资料，由镇政府通知进行现场勘查界至，没有异议后就由政府或有关部门逐级报批后发证。2、罗定市政府在登记、发证前，没有组织过涉案土地相邻权属人进行指界确认。
云浮市政府认为：本案争议焦点是罗定市政府2012年11月23日颁发的罗府集有（2012）第02***5号《集体土地所有权证》是否合法。罗定市政府对本案土地权属进行登记、发证，依法应做到土地权属来源依据充分，土地权属没有争议，相邻权利人确认登记的土地界址、界至范围。
一、关于罗府集有（2012）第02***5号《集体土地所有权证》所登记的土地权属来源依据是否充分问题。
根据《土地登记办法》第九条第一款规定，“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”从罗定市政府提交的证据来看，苹塘第二经济社提交的土地权属来源依据，仅有所在镇人民政府出具的打印并填充内容的一份《证明》，没有提交其他有效土地权属凭据材料，因此，罗定市政府仅凭该《证明》就核定涉案土地属于苹塘第二经济社所有，权属来源依据欠充分。
至于苹塘第二经济社在本案中提交1953年土地房产所有证、土地地亩簿等材料，据此主张涉案土地属于苹塘第二经济社所有的问题。该土地权属材料，苹塘第二经济社在申请本案土地所有权登记时，应根据前述规定作为申请材料提交；而且，罗定市政府颁发本案《集体土地所有权证》，并未以土地房产所有证、土地地亩簿作为发证的权属来源依据。因此，苹塘第二经济社申请土地登记时未提交的土地房产所有证、土地地亩部等材料，不能作为证明罗定市政府发证行为合法的证据。
二、关于罗府集有（2012）第02***5号《集体土地所有权证》所登记的土地是否有相邻权利人确认土地界址、界至范围，以及土地权属是否有争议问题。
1、从本案罗定市政府提供的“罗定市集体土地权属调查表”等证据，以及调查核实的事实来看，罗定市政府予以登记、发证的本案土地，没有组织相邻权属人进行指界确认。因此，罗定市政府的本案土地登记、发证行为不够规范，存在侵犯相邻土地权利人的可能性，不能有效确定登记土地的界址、界至范围，应予纠正。
2、《土地登记办法》第十八条第一款规定，“有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的；（二）土地违法违规行为尚未处理或者正在处理的；（三）未依法足额缴纳土地有偿使用费和其他税费的；（四）申请登记的土地权利超过规定期限的；（五）其他依法不予登记的。”据此规定，土地权属有争议的，不予登记、发证。本案事实表明，金鸡联石经济社称本案登记的土地为“大吼”，而苹塘第二经济社称为“下迳”，在罗定市政府对该土地登记、发证前，金鸡联石经济社已分别于2001年、2007年与苹塘第二经济社所在的大虾村委会发生土地（山场）权属争议。而罗定市政府对本案土地登记、发证前，没有组织相邻土地权利人确定界址、界至范围，不能确定所登记的土地没有权属（或相邻界至）争议，应予纠正。
综上所述，罗定市政府颁发罗府集有（2012）第02***5号《集体土地所有权证》，所登记的土地权属来源证据不充分，没有组织相邻权利人确定土地界址、界至范围，属于主要事实不清、证据不足，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，决定：撤销罗定市政府2012年11月23日发给苹塘第二经济社证号为罗府集有（2012）第02***5号《集体土地所有权证》。
原告苹塘第二经济社诉称：2012年5月14日，罗定市政府根据《中华人民共和国土地管理法》的有关规定以及国土资发[2011]60号《国土资源部、农业部、财政部关于加快农村集体土地确权登记发证工作的通知》发布了罗府[2012]17号《罗定市政府农村集体土地所有权总登记通告》，决定对辖区内土地所有权进行登记，并将有关事项进行了通告。2012年6月29日，原告向罗定市政府递交了《指界委托书》，委托指界代理人就下迳山下的土地现场指界。同年7月8日，土地权属界址调查员根据第三人及相邻权利人的指界代理人现场指界登记了界址，签了“经双方现场指界，权属界线清晰，无争议”的意见。同年9月12日至9月27日，罗定市国土资源局对原告申请登记的土地进行了为期15天的公告，公告期间没有人提出异议。同年9月14日，苹塘镇政府出具《证明》，证明案涉土地属于原告所有。同年10月10日，原告递交了《土地登记申请书》，申请土地登记。同年11月5日，经层级审批后，罗定市政府就下迳山下的土地核准颁发了罗府集有（2012）第02***5号《集体土地所有权证》，宗地号为445381007007JA0***7。2015年7月29日，第三人向罗定市政府递交《申请大吼土地确权》申请书，罗定市政府于2015年9月28日对其请求作出不予受理决定书。2015年10月14日第三人向被告申请行政复议。被告受理后于2015年12月18日在金鸡镇政府的一个会议室内公开开庭进行了审理，被告仅凭书面上的文字材料，既未到涉案土地现场勘验，也未调取历史档案，混淆了山场争议和土地争议两个法律概念的区别，在未查清本案事实就作出云府行复[2015]29号《行政复议决定书》，属于认定事实不清，证据不足，处理结果错误。综上，请求人民法院：撤销被告作出的云府行复[2015]29号《行政复议决定书》，本案诉讼费由被告承担。
原告苹塘第二经济社向本院提交了以下证据，并经庭审进行了质证：
证据一、1953年罗定县颁发的《土地房产所有权证》及存根。证明：涉案土地权属历史来源于苹塘镇大虾村民龙炳良。
证据二、1979年土地地亩簿。证明：涉案土地权属来源的现实依据。
证据三、《土地权属核定书》（大虾与石龙）。证明：1、大虾管理区（村委）与石龙管理区（村委）的土地权属界限已于1991年12月13日由双方代表指界确认，1992年6月1日大虾管理区主任龙鉴标对指界结果进行签字盖章确认，1992年6月10日石龙管理区主任梁东对指界结果签名盖章确认。1992年8月25日，罗定县国土局对双方代表指界确认的土地权属界限进行最终核定。故大虾管理区（村委）辖下五个经济合作社和第三人的土地权属界限在1992年8月已由罗定县国土局核定清楚，双方已不存在任何争议。2、证明在涉案土地界限范围内并不存在第三人的飞地。3、证明涉案的五个土地所有权证在登记发证前已经组织涉案土地相邻权属人进行指界确认的。
证据四、《土地权属核定书》（龙吉与石龙）。证明：苹塘镇龙吉管理区与金鸡镇石龙管理区双方的土地界限也是1991年12月由双方代表指界确认了，镇与镇之间，管理区与管理区之间的土地界限早已于1991年在罗定县国土局的主持下指界确认并核定。
证据五、关于兴办大虾复粉厂加工区合作协议书、《租地合同》、现金支出单、采矿许可证。证明：1、涉案土地已于2005年7月25日发包给他人经营；2、证明大虾村民领取了涉案土地上的农作物补偿款；3、证明涉案土地的权属人大虾村民协助开采商办理采矿许可证。
证据六、罗定市国土资源局苹塘国土资源管理所出具的《证明》。证明：涉案土地土地权属来源清楚，界址明确，从1953年、1961年、1979年各历史时期一直属大虾村民生产管理经营。
证据七、罗府集有（2012）第02***5号《集体土地所有权证》。证明：涉案集体土地所有权证是罗定市政府在大虾行政界线内颁发，与相邻权属方石龙管理区的界限已于1991年由罗定市国土局组织双方指界确认，且在涉案地大虾方的界限内不存在联石方的飞地，双方已无权属争议，故罗定市政府的登记发证行为是事实清楚程序合法的。
证据八、民事答辩状、山林纠纷联石村登记表、森林林木林地权属争议案件调解处理申请书、致罗定市山纠办说明材料、金鸡镇政府及石龙村民委员会出具的证明。证明：在2012年罗定市政府颁发案涉的五个集体土地所有权证前原告和第三人存在的争议属于林权争议，双方不存在土地争议，且第三人提起的争议也是没有事实依据的。因为双方的界线早已于1991年至1992年期间由双方村委代表指界确认。案涉土地界线范围内并不存在第三人的飞地。
证据九、云府行复[2015]29号《行政复议决定书》。证明：被告认定的事实依据不足，对各方提供的材料未经查证核实，把林权纠纷和土地纠纷混为一谈，把未经查证属实的材料作为定案的依据，应予撤销。
证据十、证人杨树林的证言。证明：1、涉案土地的历史来源以及涉案土地产权变化过程。2、罗定市政府在2012年发证前组织了相邻权属方进行了土地指界确认。3、1992年土地权属核定书上确认的边界与法院2016年3月23日现场勘验的界线是一致的。4、在涉案土地范围内不存在第三人所谓的飞地。5、2012年罗定市政府土地确权登记发证的原则。
证据十一、苹塘镇大虾村影像图。证明：1、涉案土地位于大虾村委会的行政区域界线内；2、在涉案大虾行政区域内并不存在联石村的飞地。
被告云浮市人民政府辩称：一、被告作出的云府行复[2015]29号行政复议决定，主要事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律正确。被告在行政复议过程中所查明的的事实，可以证明：1、罗定市政府颁发罗府集有（2012）第02***5号《集体土地所有权证》的主要土地权属依据，仅有当地镇政府出具的一份《证明》，据此确认涉案土地所有权属于原告所有，而没有其他有效权属证据，如土地权属凭据、经营管理情况、相邻权利人确认等证明材料，发证依据不充分，应依法予以纠正。2、从罗定市政府提供的“罗定市集体土地权属调查表”等证据，以及被告调查核实的事实来看，罗定市政府予以登记、发证的涉案土地，没有组织相邻权属人进行指界确认。因此，罗定市政府的土地登记、发证行为不够规范，存在侵犯相邻土地权利人的可能性，不能有效确定登记土地的界址、界至范围，被告作出云府行复[2015]29号复议决定，撤销罗府集有（2012）第02***5号《集体土地所有权证》，合法有据，依法应予维持。二、原告的起诉缺乏理据，应不予支持。原告的起诉理由包括：一是认为罗定市政府颁发的罗府集有（2012）第02***5号《集体土地所有权证》合法；二是认为被告在复议过程中，既未到涉案土地现场勘查，也未调取历史档案，在未查清事实就做出云府行复[2015]29号行政复议决定，属于认定事实不清，证据不足，处理结果错误。被告认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条的规定，行政复议原则上是采取书面审查的办法，复议期间，被告也召集了涉案当事人（包括本案原告和第三人）对复议案件进行了公开开庭审理，就案件的有关事实进行了核实，并充分听取了当事人的意见，最后依法作出云府行复[2015]29号行政复议决定，认定罗定市政府所作登记发证行为事实不清、证据不足，应予撤销。综上，被告所作云府行复[2015]29号行政复议决定，合法有据，请法院依法判决维持；原告的起诉缺乏理据，应依法驳回其诉讼请求。
被告云浮市人民政府向本院提交了作出被诉行政行为的证据、依据如下：
证据一、行政复议案件当事人提交材料清单、行政复议申请书（2015年10月10日）、行政复议申请书（2015年10月14日）、莫水才等五人的身份证复印件、不予受理决定书、联石村石山开采协议书、调解协议、关于联石村大吼山场权属纠纷处理申请书、地亩簿4张、土地房产所有证、申请书、罗定市国土资源局金鸡国土资源管理所与石龙村民委员会出具的《证明》、收据。证明：1、第三人提出本案复议申请，请求撤销罗府集有（2012）第02***5号《土地所有权证》；2、第三人具有复议申请人的主体资格，涉案山场发生纠纷，以及第三人向被告提交有关证据材料。
证据二、云府行复[2015]29号受理通知书、举证答复通知书共2份、全球邮政特快专递2张、送达回证。证明：被告受理复议申请，并通知案件当事人参加复议和答复。
证据三、行政复议答复书、罗定市政府行政复议答复书、授权委托书、法人代表身份证明书。证明：1、罗定市政府向被告提交书面答辩意见；2、罗定市政府向被告提交法人代表证明及授权委托情况。
证据四、云府行复[2015]29号行政复议案材料清单、罗定市国土资源局地籍案卷、快递单据。证明：1、罗定市政府向被告提交证据材料；2、原告于2012年10月10日申请土地登记申请，申请登记的土地使用权范围与罗府集有（2012）第02***5号《土地所有权证》登记土地相同，罗定市政府发证前未召集土地相邻权属人进行指界。
证据五、延期举证申请书、大虾村委会向被告邮寄延期举证申请书的凭证。证明：原告在复议期间向被告提出延期举证的申请。
证据六、《第三人（大虾村委会五个经济合作社）行政复议答复书》、举证清单及清单所列部分证据包括：土地房产所有证、地亩簿、民事答辩状材料、山林纠纷立案登记表、山林权属争议案调解处理申请书、致罗定市山纠办领导同志的说明材料、关于大虾上下迳权属的说明材料、金鸡镇政府与石龙村委会出具的《证明》。证明：在复议期间，原告向被告提出书面答复意见，并向被告提交举证材料。
证据七、罗府集有（2012）第02***4-02***8号《集体土地所有权证》。证明：罗定市政府向原告颁发了涉案土地证。
证据八、云府行复[2015]28、29、30、31、32号延长审理期限通知书（共五份）、云府行复[2015]28、29、30、31、32号开庭通知7张、全球邮政特快专递3张。证明：复议期间，被告向原告及有关当事人书面通知延长审理期限及开庭审理的具体事宜。
证据九、代理人推荐函、大虾村委会出具的《证明》5张、龙深荣等五人的身份证复印件、龙任新的拖拉机驾驶证复印件。证明：复议期间，原告向被告提交复议代理人及其身份情况的材料。
证据十、云府行复[2015]28、29、30、31、32号庭审笔录。证明：1、被告对案件事实进行了调查、核实；2、第三人没有派员参加土地相邻界址指界；3、罗定市政府颁发罗府集有（2012）第02***5号《土地所有权证》，仅凭一份《证明》就核定涉案土地归原告所有，权属来源依据欠充分；4、罗定市政府颁发的该土地所有权证，没有组织相邻权属人进行指界确认，发证行为不规范，不能有效确定登记土地的界址界至范围。
证据十一、云府行复[2015]29号行政复议决定书、全球邮政特快专递3张。证明：被告作出复议决定并送达案件当事人。
第三人金鸡联石经济社述称：一、2008年7月27日，第三人在石龙村委会的见证下，与云浮市怡诚石材有限公司罗定市苹塘石材厂签订《联石村石山开采协议书》，约定由云浮市怡诚石材有限公司罗定市苹塘石材厂租用属于第三人的“大吼石山”开采石灰石。开采大吼石灰石的租金，每年都是第三人收取，直到现在。二、2010年12月22日，金鸡镇政府、石龙村委会出具一份《证明》，内容为“兹有我村委会联石村民小组的，小地名为大吼。四至为：东至大吼口路；南至苹塘上垌村；西至苹塘龙吉；北至苹塘大虾村。面积55亩，是联石村民小组经营管理，与相邻村民小组的林地界线清楚，无权属争议。”。三、大吼的土地和石山以及山场、山林，历史以来都属第三人，早于1953年第三人就已领了由罗定县人民政府所发的土地证。四、2015年9月23日，第三人提出《申请大吼土地确权》，才知道所属第三人的大吼已被原告领了集体土地所有权证。2015年10月14日，第三人以不服罗定市人民政府颁发给原告的罗府集有（2012）第02***5号《集体土地所有权证》为由，向被告申请行政复议，被告依法撤销了上述《集体土地所有权证》。五、2015年10月14日，石龙村委会出具《证明》，内容为：“兹有坐落联石村（旧村）西面大吼山脚下的土地属我村委会联石自然村所有，情况属实。特此证明。”罗定市国土资源局金鸡国土资源管理所在该《证明》上盖章，并写有“经核，该处有联石村的飞地”内容。六、2001年8月7日，第三人与大虾村委会已对“大吼”的土地山场因争议曾进行过调解；同年8月19日，第三人向罗定市政府山纠办提出了《关于大吼山场（土地）权属纠纷调处申请书》。2005年9月23日，第三人再次向罗定市政府山纠办提出了《关于联石大吼山场权属纠纷处理申请书》。证明原告所在的村委会和罗定市政府的相关部门明知“大吼”的土地、山场存在争议仍颁发《集体土地所有权证》给原告，明显违法不当。七、原告故意将第三人的（地名）“大吼”，称作大虾村所属的（地名）“上迳”、“下迳”；而将“大吼”背面的“粪箕吼”，称作“大吼”，这实属张冠李戴。八、原告提供的所有《租地合同》、现金支出单、现金支出、现金支出凭证，都是第三人大吼山背面其他地方的租地合同和现金支出票据，不是在争议地大吼的凭证，与本案无关。九、原告所出具的《土地房产所有证》是大虾村在上垌、上迳、下迳的证件，根本不是争议地大吼的凭证，这些证据，完全与本案无关。十、在原告领证前以及罗定市政府登记、发证前，没有组织过涉案土地相邻权属人（包括第三人）进行指界确认，原告冒领了《集体土地所有权证》，侵犯了第三人的土地权利。十一、原告没有提出土地登记申请，土地登记是由相关职能部门填写好资料，由苹塘镇政府通知原告进行现场勘查界至，原告没异议后就由政府或有关部门逐级报批后发证，并没有任何政府或者部门通知第三人进行现场勘查界至，发证行为不规范。综上，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人金鸡联石经济社向本院提交了以下证据，并经庭审进行了质证：
证据一、《联石村石山开采协议书》及附件。证明：涉案石山由第三人经营管理。
证据二、石龙村民委员会与罗定市国土资源局金鸡国土资源管理所出具的《证明》。证明：涉案土地属于第三人。
证据三、收据。证明：第三人有收取大吼土地的租金。
证据四、调解协议。证明：争议山场位于涉案土地。
证据五、《关于联石村大吼山场权属纠纷处理申请书》。证明：涉案土地一直有争议。
证据六、地亩簿。证明：大吼的土地已被分地到户耕作。
证据七、土地房产所有证。证明：1953年已将争议地确权给第三人。
证据八、地图。证明：飞机测量核实测绘地图有大吼地。
证据九、收据7张、现金收入证明单。证明：第三人在大吼除了有土地出租的收入外，还有从2008年至2016年收取开采大吼山的每年租金收入。
证据十、金鸡镇政府与石龙村委会出具的《证明》。证明：地名为大吼，地址东大吼口路、南至苹塘上垌村、西至苹塘龙吉、北至苹塘大虾村，面积55亩由第三人经营管理等。
证据十一、林地权属证明。证明：地名为大吼，四至为东至大吼口路、南至苹塘上垌村、西至苹塘龙吉、北至苹塘大虾村，面积55亩由第三人经营管理等。
经庭审质证，各方当事人对对方所提交的证据的质证意见如下：
原告对被告所提交的证据的质证意见为：对证据二、三、五、七、八、九、十一无异议。对证据一形式上的真实性无异议，对证据内容的真实性有异议，涉案土地与第三人无关，第三人提出撤销涉案集体土地所有证无事实依据。对证据四的真实性无异议，但对证明内容有异议，该证据不能证明罗定市政府在发证前没有召集相邻权属人到场指界确认。对证据六的真实性无异议，对证明内容有异议，该证据只能证明双方的争议属于林权权属争议并不属于土地权属争议。对证据十有异议，该证据证明被告对案件的事实没有进行充分的调查和核实。
第三人对被告所提交的证据的质证意见为：对证据一、二、五、八、九、十一无异议。对证据三的真实性无异议，但对罗定市人民政府提交的答复书的内容有异议。对证据四的真实性无异议，但对证据内容有异议，第三人没有进行过指界，罗定市政府所提交的有关材料都是不真实、不客观、不合法的。对证据六证明内容无异议，但对原告在复议期间提交的证据的三性均有异议。对证据七合法性有异议，该证据显然将属于第三人的大吼土地包含在涉案土地证中，侵害了第三人的权益。对证据十无异议，进一步说明罗定市人民政府颁发涉案土地的五个土地证是违法的，侵害了第三人的合法权益。
被告对原告所提交的证据的质证意见为：证据一属于1953年土改时期发出的所有证，历经四固定等时期，仅凭该证自身是不能确认该证是否仍然有效的，因此，不能证明与本案有关联；且原告在申请发证时，未向罗定市政府提交该证据。对证据二的真实性、合法性、关联性均不予确认。对证据三、四的真实性无异议，但对关联性有异议。证据五与行政复议期间被告需要审查的土地证发证行为是否合法无关。对证据六是形式上的事实无异议，对该证据的内容有异议。证据七正是本案需要审查的土地证。证据八能够证明本案涉案土地曾发生争议。证据九是本案需要审查的行政复议决定书。对证据十，对于证人所讲的1953年政府颁发的房地产所有权证，在涉案土地申请发证的时候，原告并没有向发证机关罗定市政府或者经办机构罗定市国土资源局提交，至于证人所讲1961年、1979年涉案土地先后的分配情况是否真实，被告不清楚。对证据十一，1、该影像图左下角虽然标明有编制单位为：罗定市国土资源局、广东省地质测绘院，但原告在庭审活动中作为证据使用，应该要有编制单位的印章予以确认其真实性；2、该影像图的右下方附注“本图界线不作权属争议的依据”，因此，即使该影像图是真实的，也与罗定市政府在2012年向原告颁发的土地证无关的；3、该影像图在原告向罗定市政府申请领取土地使用权证时并没有作为权属证据来源资料予以提供。
第三人对原告所提交的证据的质证意见为：证据一是复印件，无法核实其真实性，且该证据与本案无关。对证据二无法确认是否与本案有关，也不能凭该证据作为原告的土地权属依据。证据三、四也是复印件，且只是盖有罗定市国土资源局的复印专用章，故对该证据无法确认其真实性，即使该证据是真的，但是如果该证据中涉及到第三人所提出的争议的大吼土地或山场的话，也是未经第三人指界确认，亦是无效的。对证据五、六的真实性、合法性、关联性均有异议。证据七是五原告违法取得的，该土地证是违法、无效的。证据八是复印件，无法确认其真实性，且即使从复印件也可以看出，大虾村委会与第三人在多年前已经存在土地、山场的纷争。对证据九的真实性无异议，正是因为原告取得土地证是存在事实不清楚，证据不足、程序违法，故被被告撤销是合理合法的。对证据十的证人证言所证明的内容、事实均有异议，证人所述事实没有相应的证据佐证。对证据十一，与被告的质证意见一致，并且该影像图的编制时间是2016年2月，因此以其作为确权依据显然不充分，此外，第三人已经将行政界址图范围中的土地发包给他人开采石场。
原告对第三人所提交的证据的质证意见为：对证据一的真实性有异议，该协议书中所开采的石山并非是大吼石山，该协议书不能证明争议地属于第三人所有。对证据二的真实性有异议，证明内容也没有相关证据予以佐证。对证据三的真实性、合法性、关联性均有异议。对证据四的真实性无异议，但该证据只是证明双方存在林地争议，对土地没有争议。对证据五的真实性有异议，该证据属于单方面的陈述，没有相关的证据予以佐证，同样只能证明双方存在林地争议。对证据六的真实性有异议，且该证据与本案无关。对证据七与本案无关。证据八只是复印件，没有相关制定单位盖章确认，所以对其真实性不予确认。证据九与本案无关。对证据十的真实性有异议，其证明内容与本案无关。对证据十一的真实性有异议，这属于第三人单方出具的证明，没有相关的地图资料予以佐证。
被告对第三人所提交的证据的质证意见为：证据四中的调解协议可以证明争议双方在2001年就涉案土地发生过纠纷，且双方一致协商“由上级有关单位裁定”，证明发生过纠纷，没有处理完毕，所以，罗定市政府颁发集体土地所有权证的行为是错误的。对其他的证据请法院审查。
本院对上述证据认证如下：原告提交的证据一至证据六、证据十、证据十一在办证过程中并未向罗定市政府提交，因此，上述证据不能作为证明罗定市政府向原告颁发涉案《集体土地所有权证》合法的依据；原告提交的证据七属于被告在行政复议程序中的审查对象，故该证据不能证明罗定市政府的登记发证行为合法；原告提交的证据八可以证明涉案土地曾发生争议；原告提交的证据九是本行政案件的审查对象，不能仅凭该证据即证明被告所作的行政复议决定违法。第三人提交的证据一至证据三、证据六、证据七、证据九至证据十一均是关于土地权属的证据，因本案不是确权纠纷，故本院在本案中不作评判；第三人提交的证据四、证据五可以证明涉案土地曾发生争议；第三人提交的证据八并无原件，亦无制作单位等的签章，因此，本院对该证据不予采纳。被告提交的证据均符合证据的真实性、合法性、关联性，可以作为认定本案事实的依据。
2016年3月23日，本院组织各方当事人对涉案土地进行了勘验，并对现场进行了拍摄。经庭审质证，各方当事人对现场勘验笔录及照片均无异议。
本院经审理查明，被告在云府行复[2015]29号《行政复议决定书》中查明的事实属实，本院予以确认。
另查明：2016年1月4日，被告作出云府行复[2015]29号《行政复议决定书》，并邮寄送达给原告。原告对该行政复议决定不服，向本院提起本案诉讼。
本院认为：本案是行政复议纠纷。本案的争议焦点是：被告作出云府行复[2015]29号《行政复议决定书》，撤销了原告持有的罗府集有（2012）第02***5号《集体土地所有权证》是否合法。
关于罗府集有（2012）第02***5号《集体土地所有权证》所登记土地的权属来源依据是否充分的问题。在本案中，根据罗定市政府在复议期间所提交的材料，其为原告核发罗府集有（2012）第02***5号《集体土地所有权证》所依据的权属来源仅是苹塘镇政府出具的一份《证明》，并无其他有效的土地权属凭据材料。因此，罗定市政府仅凭上述《证明》即认定涉案土地属原告所有，权属依据欠充分。至于原告认为依据其在本案中提交1953年土地房产所有证、地亩簿、《租地合同》等材料可以证明涉案土地属于其所有的问题。本院认为，由于在涉案集体土地所有权证的申请办证期间，原告并未将上述材料提交给罗定市政府，且罗定市政府亦未将上述材料作为其核发涉案集体土地所有权证的权属来源依据。因此，原告提交的上述证据不能作为证明罗定市政府的颁证行为合法的依据。
关于罗府集有（2012）第02***5号《集体土地所有权证》所登记土地的权属是否清楚、是否有争议的问题。《土地登记办法》第十八条第一款规定：“有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的；……”在本案中，在罗定市政府对涉案土地登记发证前，原告所在的大虾村委会曾于2001年、2007年与第三人发生过土地（山场）权属争议，而本案现有证据并未反映出上述权属争议已得到解决。并且，罗定市政府在对涉案土地登记、发证前，没有组织相邻土地权利人确定界址、界至范围，不能确定涉案集体土地所有权证所登记的土地没有权属或相邻界至争议。因此，罗定市政府向原告核发涉案集体土地所有权证不符合上述规定，被告予以纠正并无不当。
关于被告作出云府行复[2015]29号《行政复议决定书》的程序是否合法的问题。本院认为，在行政复议过程中，被告已经在法定期限内履行了受理、通知被申请人及行政复议案第三人（即本案原告）答辩举证、开庭听取意见、审查、作出行政复议决定、送达等程序，其程序完整，文书送达方式合法，因此，本院确认云浮市人民政府作出云府行复[2015]29号《行政复议决定书》的程序合法。
综上所述，被告云浮市人民政府于2015年1月4日作出的云府行复[2015]29号《行政复议决定书》认定事实清楚、适用法律正确、符合法定程序，原告苹塘第二经济社请求撤销上述行政复议决定的理由不成立，其诉讼请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告罗定市苹塘镇大虾村委会大虾旧村第二经济合作社的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告罗定市苹塘镇大虾村委会大虾旧村第二经济合作社负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 黄海燕
审 判 员 陆汉容
代理审判员 李婉婉
二〇一六年七月二十二日
书 记 员 陈辉财