海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）琼行终字第278号
上诉人（原审第三人）海南奇林科技股份有限公司（原东方天涯剑麻开发有限公司）。
法定代表人刘苏，该公司董事长。
委托代理人朱学贤，海南富岛律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）东方市村民委员会。
负责人吉进锋，该村民委员会主任。
委托代理人黄渡明，海南邦威律师事务所律师。
原审被告东方市人民政府。
法定代表人邓敏，该市市长。
委托代理人蔡文华。
委托代理人杜林真。
上诉人海南奇林科技股份有限公司（以下简称奇林公司）因被上诉人东方市大田镇新宁坡村村民委员会（以下简称新宁坡村委会）诉原审被告东方市人民政府（以下简称东方市政府）向其颁发国有土地使用证一案，不服海南省第二中级人民法院（2015）海南二中行初字第103号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2015年12月3日公开开庭审理了本案。上诉人奇林公司的委托代理人朱学贤，被上诉人新宁坡村委会的负责人吉进锋及其委托代理人黄渡明，原审被告东方市政府的委托代理人蔡文华、杜林真到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：2000年11月13日，东方市政府向东方天涯剑麻开发有限公司（以下简称天涯剑麻公司）颁发了东方国用（八所）字第5943号《国有土地使用证》（以下简称5943号国土证），该证项下记载：土地使用者为天涯剑麻公司；土地坐落于大田乡东河路三公里处南侧；使用权类型为政府出让；使用面积为10977平方米。
原审查明，2000年4月25日，天涯剑麻公司与新宁坡村委会签订了《土地承包合同书》，承包新宁坡村委会位于原东方华成剑麻制品厂的南面和西面的20亩土地，承包期限从2000年4月30日至2026年1月1日止。2000年4月28日，天涯剑麻公司向东方市政府提出《关于筹建东方天涯剑麻综合加工厂需征用地申请报告》。同年5月23日，东方市政府对该申请报告批示同意，建议由规划部门给予选址。同年10月10日，东方市城市管理与规划建设局核发《建设项目选址意见书》。同年11月9日，原东方市国土海洋环境资源局向东方市政府提出《关于东方天涯剑麻开发有限公司兴建剑麻加工厂项目用地的请示》，但从东方市政府所提交的证据来看，未发现东方市政府对该请示进行批复。同年11月10日，东方市政府经审批，向天涯剑麻公司颁发了5943号国土证。后天涯剑麻公司变更公司名称为奇林公司。2015年4月，新宁坡村委会获悉东方市政府向奇林公司颁发了5943号国土证，遂向海南省第二中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销5943号国土证。
另查明，经新宁坡村委会和奇林公司当庭确认，5943号国土证项下的土地与天涯剑麻公司和新宁坡村委会签订的《土地承包合同书》项下的土地是同一块地。
原审认为，该案的争议焦点是东方市政府向奇林公司颁发5943号国土证的主要证据是否充足，颁证程序是否合法。首先，关于东方市政府向奇林公司颁发5943号国土证的主要证据是否充足的问题。《土地登记规则》第十条第一款规定：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。”从东方市政府和奇林公司所提交的证据材料来看，奇林公司在取得5943号国土证前并没有提交土地登记申请书，也没有提交土地权属来源证明。而且从查明的事实来看，奇林公司于2000年4月25日与新宁坡村委会签订了《土地承包合同书》，承包涉案土地，然而东方市政府在未经依法对涉案土地进行征收或征用，也没有对土地权属来源进行核实的情况下就向奇林公司颁发国有土地使用证，其颁发5943号国土证的主要证据明显不足。其次，关于东方市政府颁发5943号国土证的程序是否合法的问题。《土地登记规则》第六条明确规定：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”从东方市政府所提交的颁证依据来看，其在颁发5943号国土证前并未进行地籍调查，也未对涉案土地的权属来源进行审核，故东方市政府的颁证程序明显违法。综上，东方市政府颁发5943号国土证主要证据不足，违反法定程序，依法应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项和第三项的规定，判决撤销东方市人民政府于2000年11月13日颁发的东方国用（八所）字第5943号国土证。案件受理费人民币50元，由东方市人民政府负担。
上诉人奇林公司上诉称，一、新宁坡村委会提起行政诉讼的起诉期限已过，原审法院受理其行政诉讼错误。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，东方市政府于2000年11月13日向上诉人颁发5943号国土证，而被上诉人在2015年6月23日才向海南省第二中级人民法院提起行政诉讼，其已超过2年的法定起诉期限且无正当理由。二、新宁坡村委会不具备原告诉讼主体资格。新宁坡村委会没有提供证据证实其是诉争土地的所有人，东方市政府提交的《土地登记审批表》明确表明诉争土地的性质是国有，故东方市政府于2000年11月13日依法向奇林公司颁发的5943号国土证的具体行政行为和新宁坡村委会没有利害关系，依法应驳回新宁坡村委会的起诉。三、东方市政府向奇林公司颁发5943号国土证的具体行政行为遵守相关法律、法规，符合法定程序，合法有效，应予维持。请求撤销原审判决，改判驳回新宁坡村委会的诉讼请求。
新宁坡村委会辩称，一、答辩人提起诉讼未超出起诉期限，奇林公司上诉理由依法不成立，2000年4月25日，答辩人与奇林公司签订《土地承包合同书》，将涉诉20亩集体土地发包给奇林公司使用。奇林公司暗中将答辩人集体土地变性为国有土地，办理国有土地使用证。答辩人一直不知情，且每年向该公司催讨地租，该公司总是推诿不交租金。2015年，东方市政府成立清理农村土地“三过”（承包期过长、承包土地租金过低、承包面积过大）工作领导小组，下发指导性文件，各乡镇政府开展全面清理各农村土地承包合同“三过”工作，对拒不同意协商调整的，一律通过诉讼方式加以解决。答辩人针对奇林公司长期不交土地承包金的事实，向东方市大田镇政府汇报。2015年4月12日，答辩人向东方市国土局和房管所申请调查，方才知道东方市政府于2000年11月违法给奇林公司颁发了《国有土地使用证》。为维护村集体利益，答辩人依法起诉，并未超过《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定的2年起诉期限。二、答辩人是涉案20亩集体土地所有权人，与东方市政府给奇林公司颁发5943号国土证的行政行为具有法律上利害关系，具有原告主体资格。三、东方市政府在未依法办理征用答辩人集体土地相关手续，履行相关程序，支付相关征地补偿款的情况下，违法给上诉人颁发“东方国用（八所）字第5943号国土证，违反法定程序，属于滥用职权的行政行为，符合《行政诉讼法》七十条规定应予撤销的法定情形。综上，请求二审法院驳回奇林公司上诉请求，维持一审判决。
原审被告东方市政府当庭辩称其在办理土地初始登记过程中遵守相关法律、法规，颁证行为符合法定程序，作出的行政行为合法有效，答辩意见与一审当庭陈述的意见一致，请求法院驳回新宁坡村委会的诉讼请求。
二审中各方当事人没有新证据提交本院。
二审查明的事实与原审查明的一致，本院予以确认。
本院认为，根据本案查明事实，2015年4月12日，新宁坡村委会向东方市国土局和房管所申请调查，才得知东方市政府于2000年11月违法给上诉人颁发5943号国土证。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”新宁坡村委会在2015年6月23日向海南省第二中级人民法院提起行政诉讼，并未超过2年法定起诉期限。
2000年4月25日，奇林公司与新宁坡村委会签订《土地承包合同书》，奇林公司向新宁坡村委会承包涉案20亩土地，承包期限从2000年4月30日至2026年1月1日止。双方确认颁证土地与该承包地为同一地块，且承包合同尚未终止履行，奇林公司与东方市政府认为该地的性质是国有土地，但未提供相关证明文件，亦没有证据证明该地所有权已发生转移。因此，新宁坡村委会与东方市政府给奇林公司颁发5943号国土证的行政行为具有法律上利害关系，具有原告主体资格。
东方市政府在未经依法对涉案土地进行征收或征用，也没有依法进行地籍调查和权属审核的情况下就向奇林公司颁发国有土地使用证，根据《土地登记规则》第十条第一款的规定，“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。”《土地登记规则》第六条的规定：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”其颁证行为明显缺乏事实和法律依据，违反法定程序。因此，原审判决认定东方市政府向奇林公司颁发5943号国土证的主要证据明显不足、违反法定程序，依法予以撤销，并无不当。
综上，奇林公司的上诉请求及理由不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律及判决结果正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人海南奇林科技股份有限公司负担。
本判决为终审判决。
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案件唯一码审判长吴天月
审 判 员 刘 利
审 判 员 朱望锋
二〇一五年十二月十七日
法官助理 滕生虎
书 记 员 李励云
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
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