广东省肇庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）肇中法行初字第2号
原告张林书，女，汉族，住广东省肇庆市端州区，公民身份号码：×××402X。
委托代理人冼锡光，广东安达信律师事务所律师。
被告肇庆市人民政府。
法定代表人郭锋，该市市长。
委托代理人欧志兵。
委托代理人江敏。
原告张林书诉被告肇庆市人民政府（以下简称肇庆市府）行政复议纠纷一案。张林书于2014年12月29日向本院提起诉讼，本院受理后依法组成合议庭，于2015年3月17日对本案进行了公开开庭审理。原告张林书及其委托代理人冼锡光，被告肇庆市府的委托代理人欧志兵、江敏等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告张林书诉称：一、关于职工学校性质的认定。被告作出的肇府行复（2014）61号《不予受理行政复议申请决定书》对认定职工学校性质的权限都给予了认可。广东省人民政府信访事项复查复核办公室2014年3月17日作出的粤信复撤函（2014）08号《关于张林书信访复核事项的处理意见》，该文件中有广东省国资委、广东省教育厅等部门的书面意见和该办粤信复函告（2014）09号《张林书信访复核事项告知单》、肇庆市人民政府信访局2014年4月17日作出的《会议纪要》、肇庆市国资委2014年6月13日作出的肇国资函（2014）61号《关于明确中铁五局三公司职工学校定性的函》，都要求“中铁三公司（原是中铁五局三公司，2011年改组为中铁港航局集团第三工程有限公司）及其上级主管部门认定职工学校的性质”。中铁港航局集团第三工程有限公司（以下简称中铁三公司）及其上级主管部门于2014年7月2日作出三公司函（2014）9号《关于明确中铁港航局集团第三工程公司原职工学校性质的函》，该函认定职工学校的性质是“成人初等中等教育学校”及“技工学校”。是属于国务院下发的国资发分配（2011）63号《关于妥善解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题的通知》第二条规定的职教机构。但肇庆市国资委却对上述事实视而不见，反而以肇国资函（2014）134号文和《信访问题不予受理告知书》否定中铁三公司及其上级主管部门认定的职工学校的性质。同时，肇国资函（2014）134号文落款署名是肇庆市协调小组办，其成员肇庆市教育局、肇庆市财政局、肇庆市人社局没有签字盖公章，该署名没有法律效力。另外，《中共中央、国务院关于加强职工教育工作的决定》（中发（1981）8号）规定：“职工学校的任务就是在职工中进行政治思想、文化科学知识和生产技能教育”。该文件（六）规定“地区性职工学校的教师要和普通学校的教师享受同等待遇”。铁道部【83】铁教字1316号《印发＜关于铁路局、工程局职工学校的若干规定＞的通知》第一条规定，铁路局（工程局）、分局（处）两级职工学校“属于中等技术学校性质”。该文件抄送了全国职工教育管理委员会、教育部、劳动人事部和各省、市、自治区教育厅，是合法成立的正规学校。中铁五局四公司在广东省韶关市，四公司职工学校的退休教师早就享受了国资发分配（2011）63号文件待遇；中铁五局三公司在广东省肇庆市，原告作为三公司职工学校的退休教师（及三公司职工学校的所有退休教师）为什么不准享受国资发分配（2011）63号文件待遇？
二、关于复函的答复对象。被告不予受理行政复议决定认为肇国资函（2014）134号复函的答复对象为中铁三公司，原告与该复函行为并没有存在法律上的利害关系。但广东省人民政府信访事项复查复核办公室（2014）08号、09号函，肇庆市人民政府信访局（会议纪要》都明确是对原告信访问题的处理，在三公司函（2014）9号文明确认定了职工学校的性质后，肇庆市国资委为什么不对原告作出答复？为什么以肇国资函（2014）134号去答复与原告“没有存在法律上的利害关系”的第三者？综上所述，请求人民法院：1、判决撤销被告肇庆市府于2014年11月24日作出的肇府行复（2014）61号《不予受理行政复议申请决定书》；2、判决原告享受国资发分配（2011）63号文规定的退休教师待遇合法权益。3、本案的诉讼费用由被告肇庆市府承担。
原告张林书向本院提交了以下证据：1、肇府行复（2014）61号《不予受理行政复议申请决定书》；2、粤信复函告（2014）09号《张林书信访复核事项告知单》；3、国资发配（2011）63号《关于妥善解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题的通知》；4、粤国资企务（2011）122号《转发国务院国资委等部门关于妥善解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题的通知》；5、肇庆市人民政府信访局《会议纪要》；6、肇国资函（2014）61号《关于明确中铁五局三公司职工学校定性的函》；7、三公司函（2014）9号《关于明确中铁港航局集团第三工程公司原职工学校性质的函》；8、肇国资函（2014）134号《关于中铁港航局集团第三工程公司原职工学校有关资格认定的问题的函》；9、肇国资委《信访问题不予受理告知书》；10、中铁三公司向肇庆市国资委上报的资料。
被告肇庆市府答辩称：一、答辩人作出肇府行复（2015）61号《不予受理行政复议申请决定书》，主体适格。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议．”肇庆市人民政府国有资产监督管理委员会（以下简称市国资委）为答辩人的工作部门，原告对加盖市国资委印章的复函不服，向答辩人申请行政复议，答辩人依法作出行政复议决定是履行职责的行为，符合上述规定。
二、肇府行复（2014）61号《不予受理行政复议申请决定书》认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。原告不服加盖市国资委印章的肇国资函（2014）134号《关于中铁港航局集团第三工程公司原职工学校有关资格认定问题的函》（下称肇国资函（2014）134号复函），于2014年11月17日向答辩人递交行政复议申请。经审查，广东省人民政府信访事项复查复核办公室于2014年3月17日作出的粤信复函告（2014）09号《张林书信访复核事项告知单》，明确告知原告“……应先由肇庆市中铁三公司及其主管部门认定其下属职工学校的性质后，肇庆市相关政府部门才能确认你是否享受相关待遇的问题……”。市国资委于2014年6月13日作出的肇国资函（2014）61号《关于明确中铁五局三公司职工学校定性的函》也明确告知中铁五局三公司：“……根据省人民政府信访事项复查复核办公室粤信复撤函（2014）08号《关于张林书信访复核事项的处理意见》和市信访局《会议纪要》的精神，已明确是由贵公司及你上级主管部门负责该学校资格认定……”。答辩人认为，根据上述省政府信访事项复查复核办公室的复核意见，本案所涉及学校的性质，应由中铁三公司及其主管部门进行认定，肇国资函（2014）134号复函的答复对象为中铁三公司，属于市国资委对中铁三公司就原职工学校有关资格认定问题来函的回复，该复函并没有对原告的权利和义务产生实际影响，原告与该复函行为并不存在法律上的利害关系。原告提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第二条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定。答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，于2014年11月24日对原告的行政复议申请作出不予受理决定，完全符合法律的规定。
三、原告提出的理由于法无据。市国资委、市教育局、市财政局、市人力资源和社会保障局肇国资（2011）95号《印发关于妥善解决市直国有企业职教幼教退休老师待遇问题的实施方案的通知》的规定，市国资委负责统计市直国有企业（含中央及省驻肇企业）、县（市、区）职教幼教机构和退休老师等情况；组织市直国有企业，中央、省驻肇企业开展退休老师档案清理、人员资格初审、待遇申报等工作；督促、指导国有企业职教幼教机构做好经审核认定退休老师名单公示工作；按照省部门和市政府的要求做好每月工作进展情况报送工作；按照市政府的要求，督促、指导和检查各县（市、区）贯彻落实63号文情况。根据该实施方案的职责分工，市国资委并没有对国有企业职教幼教机构的资格进行认定的职责。市国资委对第三工程公司就原职工学校有关资格认定问题作出的肇国资函（2014）134号复函，属于一种行政机关与相关单位之间工作洽商性质公文，该复函的内容对第三工程公司和原告来讲，都没有强制约束力。因此，原告认为该复函侵犯其合法权益的理由缺乏事实根据和法律依据，其所提出的诉求理应依法子以驳回。
综上所述，肇府行复（2014）61号《不予受理行政复议申请决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，请人民法院依法予以维持。
被告肇庆市府向本院提供了以下证据：1、行政复议申请书收件回执存根；2、张林书的行政复议申请书及所附材料；3、肇国资（2011）95号《印发关于妥善解决市直国有企业职教幼教退休教师待遇问题的实施方案的通知》；4、肇府行复（2014）61号《不予受理行政复议申请决定书》及原告签收快递单。
原告张林书对被告肇庆市府提交的证据无异议，但坚持认为肇庆市府不予受理其行政复议申请无法律依据。
被告肇庆市府对原告张林书提交的证据发表如下质证意见：对证据1-4、证据6和证据8无异议；对证据5和证据9，认为原告申请复议期间未提交，不予质证；对证据7和证据10关联性有异议，认为中铁三公司对原告所属学校的性质并未作出明确认定。
根据双方当事人的陈述及举示的证据，经庭审质证，结合法庭调查的情况，本院认定以下事实：根据广东省国资委等四部门联合转发国务院国资委等四部门国资发分配（2011）63号《关于妥善解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题的通知》精神和广东省、肇庆市相关部门的工作部署，2011年12月31日，肇庆市国资委、肇庆市教育局、肇庆市财政局及肇庆市人力资源和社会保障局联合制定《关于妥善解决市直国有企业职教幼退休教师待遇问题的实施方案》，由四部门成立协调小组，明确各自职责分工，负责落实市直国有企业职教幼教退休教师待遇问题。张林书从中铁三公司原职工学校退休，在获悉上述文件后，张林书认为其符合国资发分配（2011）63号文所规定的国有企业职教幼教退休教师资格，要求落实相关退休待遇，并自2013年起就此问题先后多次向肇庆市国资委等四部门组成的协调小组及广东省、肇庆市两级人民政府信访部门反映。2014年3月17日，广东省人民政府信访事项复查复核办公室作出粤信复函告（2014）09号《张林书信访复核事项告知单》，该告知单明确，应先由中铁三公司及其主管部门认定其下属原职工学校的性质后，再交肇庆市相关政府部门确认张林书是否享受相关待遇。根据该复核意见，肇庆市信访局于2014年4月17日召集肇庆市国资委、肇庆市教育局、肇庆市财政局、肇庆市人力资源和社会保障局、中铁三公司及张林书本人召开处理协调会，通过综合各参会方的意见，会议明确肇庆市国资委等四部门在中铁三公司明确其职工教育机构的性质后，再根据国资发分配（2011）63号文的相关规定，确认张林书是否享受退休教师待遇。2014年6月13日，肇庆市直妥善解决国有企业职教幼教退休教师待遇问题协调小组办公室（以下简称协调小组办）向中铁三公司发出肇国资函（2014）61号《关于明确中铁五局三公司职工学校定性的函》（加盖肇庆市国资委印章），要求中铁三公司及其上级部门对其原职工学校是否为国资发分配（2011）63号文所指的国有企业职教幼教机构予以明确答复并提供原相关文件依据。同年7月2日，中铁三公司以三公司函（2014）9号《关于明确中铁港航局集团第三工程有限公司原职工学校性质的函》函复协调小组办，明确其职工学校为综合性成人职工教育机构，属国资发分配（2011）63号文中所称的“成人初等中等教育学校”和“技工学校”，并附上相关资料。同年7月28日，协调小组办再次向中铁三公司发出肇国资函（2014）92号《关于明确界定中铁港航局集团第三工程有限公司原职工学校性质的函》，认为中铁三公司的（2014）9号复函并未对其职工学校的性质作出明确结论，亦没有提供该学校批准成立及备案等相关资料，要求其补充资料及明确结论。同年8月2日，中铁三公司以三公司函（2014）10号《关于明确中铁港航局集团第三工程有限公司原职工学校情况的函》函复协调小组办，明确关于职工学校的性质以（2014）9号复函为准，且无法再提供其他文件资料。2014年10月17日，协调小组办向中铁三公司发出肇国资函（2014）134号《关于中铁港航局集团第三工程有限公司原职工学校有关资格认定问题的函》，该函明确，因中铁三公司至今未能提供有关原职工学校建立、迁移、停办的批准、备案等文件资料，经协调小组办研究，到目前为止，没有足够证据证明该校属于国资发分配（2011）63号文所指的国有企业职教幼教机构。其后，张林书从中铁三公司得悉该函，2014年11月15日，张林书以协调小组办作出的肇国资函（2014）134号复函违反法律规定，侵害其本人和职工学校退休教师合法权益为由，向肇庆市府申请行政复议。肇庆市府经审查认为肇国资函（2014）134号复函的答复对象是中铁三公司，属于协调小组办对中铁三公司来函的回复，没有对张林书的权利义务产生实际影响，与张林书没有法律上的利害关系。故对张林书的行政复议申请不予受理，并于2014年11月24日作出肇府行复（2014）61号《不予受理行政复议申请决定书》，张林书收到决定书后不服，遂提起本案诉讼。
本院认为，本案为行政复议纠纷。张林书因对加盖肇庆市国资委公章的复函不服向肇庆市府申请行政复议，依据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，肇庆市府为法定复议机关，其为本案适格主体。
本案讼争的焦点是肇庆市府不予受理张林书的行政复议申请的事实和法律依据是否充分的问题。综合查明的案件事实分析，虽然肇国资函（2014）134号复函是协调小组办对中铁三公司的复函，但从该复函的内容及之前协调小组办与中铁三公司之间的函件来往记录来看，该复函已对中铁三公司对其原职工学校性质的认定予以了否定，这显然与张林书的诉求密切相关，对其主张的权益亦产生了实际影响。换言之，该复函的效力已外化并与张林书有利害关系。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条第（十一）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，肇庆市府对张林书的复议申请应予受理并作出实体处理决定，其于2014年11月24日作出肇府行复（2014）61号《不予受理行政复议申请决定书》缺乏充足的事实和法律依据，张林书请求撤销该决定书于法有据，本院予以支持。至于张林书提出的要求直接判决其享受国资发分配（2011）63号文规定的退休教师待遇的诉求，因本案仅限于对肇庆市府作出的不予受理行政复议决定是否合法进行司法审查，故张林书该诉求不属于本案审理范围，对其该诉求依法应予驳回。
综上所述，依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目和《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
一、撤销肇庆市人民政府于2014年11月24日作出的肇府行复（2014）61号《不予受理行政复议申请决定书》，由肇庆市人民政府依法受理张林书的复议申请。
二、驳回张林书的其他诉讼请求。
本案受理费人民币50元，由被告肇庆市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 彭卓腾
审 判 员 潘启智
代理审判员 陈卓杰
二〇一五年六月十八日
书 记 员 何剑锋
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