浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙行终571号
上诉人（原审原告）徐秉亨，男，1955年2月2日出生，汉族，住宁波市江东区。
委托代理人施周，浙江波宁律师事务所律师。
上诉人（原审原告）陈妙凤，女，1948年10月20日出生，汉族，住宁波市江东区。
上诉人（原审原告）王丽娜，女，1958年12月27日出生，汉族，住宁波市江东区。
上诉人（原审原告）徐德峰，男，1953年8月22日出生，汉族，住宁波市江东区。
上诉人（原审原告）徐斌，男，1966年11月29日出生，汉族，住宁波市江东区。
上诉人（原审原告）张文伟，男，1967年9月27日出生，汉族，住宁波市江东区。
被上诉人（原审被告）宁波市江东区人民政府，住所地宁波市江东区彩虹北路58号。
法定代表人孙黎明，区长。
委托代理人沈建华，宁波市江东区房屋征收管理办公室工作人员。
委托代理人蔡泉明，浙江同舟律师事务所律师。
徐秉亨等6人诉宁波市江东区人民政府（以下简称江东区政府）房屋行政征收一案，宁波市中级人民法院于2016年4月14日作出（2015）浙甬行初字第254号行政判决。徐秉亨等6人不服，分别向本院提起上诉。本院于2016年6月13日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年8月5日公开开庭审理了本案。上诉人徐秉亨及其委托代理人施周，上诉人陈妙凤、王丽娜、徐德峰、徐斌、张文伟，被上诉人江东区政府的副区长陈伟权及委托代理人沈建华、蔡泉明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定：2012年12月16日，宁波市江东区徐戎三村第2幢房屋发生坍塌。后经有关部门协调，由宁波市江东区明楼街道徐戎社区居民委员会代表周边房屋所有人或使用人提出申请，宁波市房屋安全鉴定办公室对徐戎三村1幢、3
--10幢、1--4号、5--
7号房屋作安全鉴定。2013年1月，宁波市房屋安全鉴定办公室作出甬房鉴字[2013]1号《房屋安全鉴定报告》，鉴定意见为被鉴定房屋1幢、3幢、6幢、7幢、9幢、10幢、1
--4号、5--7号房屋的危险性鉴定等级为C级，其中1幢、3幢、1--4号、5--
7号房屋结构损伤相对较轻；4幢、5幢、8幢房屋结构损伤严重，危险性鉴定等级为D级。2014年11月30日至2014年12月15日，宁波市江东区旧城改造办公室（以下简称江东旧城办）和宁波市江东区房屋征收管理办公室（以下简称江东征管办）委托明楼街道办事处对徐戎小区进行成片危旧房屋征收意愿征询，该次征询工作由浙江省宁波市永欣公证处公证。2014年12月16日，江东旧城办和江东征管办在徐戎小区公布了征收意愿征询结果和徐戎小区成片危旧房屋征收意愿情况汇总表，明确该次意愿征询投票权数为2615票，收到投票2586票，选择“同意”的2381票，同意率为91.05%。根据被诉房屋征收决定确定的征收范围，徐戎小区成片危旧房屋征收意愿情况汇总表中，涉及徐戎小区成片危旧房屋改造项目（地块一）的户数为937户，同意征收户数为852户，同意率为90.9%。2014年12月30日，江东旧城办向江东征管办提出徐戎小区成片危旧房屋改造项目国有土地上房屋征收申请。2014年12月31日，贷款人国家开发银行股份有限公司与借款人宁波市保障性住房建设投资有限公司、用款人宁波市江东区城市建设投资发展有限公司，就宁波市2013
--2017年棚户区改造（一期）项目--
江东区徐戎棚户区（危旧房）改造项目签订《人民币资金借款合同》，合同约定借款金额为人民币165000万元（壹拾陆亿伍仟万元整），借款用途为对徐戎地块进行拆迁和补偿安置。江东征管办审核江东旧城办提交的《江东区人民政府关于下达2014年江东区区级项目国有土地上房屋征收增补计划的通知》、宁波市江东区发展和改革局于2014年12月30日出具的《关于徐戎小区成片危旧房屋改造项目符合国民经济和社会发展规划的证明》（一般性项目）和《关于徐戎小区成片危旧房屋改造项目符合国民经济和社会发展规划的证明》（保障性安居工程建设、旧城区改建项目）、宁波市规划局江东分局出具的《江东区徐戎小区成片危旧房屋改造（一期）项目符合城乡规划（专项规划）的证明》、宁波市国土资源局江东分局于2014年12月30日出具的《关于徐戎小区成片危旧房屋改造项目符合土地利用总体规划的证明》等申请资料，经对征收范围内的房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，并在房屋征收范围内向被征收人公布调查登记结果后，拟定了房屋征收补偿方案，上报被告。2015年3月18日，被告组织当地发展与改革、住建、土地、城管、规划等有关行政主管部门对上述房屋征收补偿方案进行了论证，论证结论为：为加快危旧房屋改造进度，保障人民群众生命财产安全，将徐戎小区划分为三个区块分别实施征收，徐戎小区成片危旧房屋改造项目（地块一）中90%以上的被征收人同意征收，房屋征收补偿方案合法、合理、可行，可予实施并征求意见。2015年3月20日，被告在征收范围内张贴《关于征求徐戎小区成片危旧房屋改造项目（地块一）国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）意见的公告》，征求公众意见，征求意见期限自上述公告公布之日起计算30天。2015年4月21日，被告在征收范围内张贴《徐戎小区成片危旧房屋改造项目（地块一）国有土地上房屋征收补偿方案听证通告》。被告于2015年5月5日组织召开了徐戎地块危旧房改造项目地块一、地块二、地块三房屋征收补偿方案听证会，并于同月7日形成《徐戎小区成片危旧房屋改造项目（地块一）国有土地上房屋征收补偿方案听证报告》。2015年5月7日，被告在征收范围张贴《徐戎小区成片危旧房屋改造项目（地块一）国有土地上房屋征收补偿方案意见征求和听证情况及征收补偿方案修改情况的通告》。同日，被告召开徐戎小区成片危旧房屋改造项目（地块一）国有土地上房屋征收社会稳定风险评估会议，并形成《徐戎小区成片危旧房屋改造项目（地块一）国有土地上房屋征收社会稳定风险评估报告》，评估结论为涉案项目社会稳定风险等级为低风险。2015年5月8日，江东征管办向有关部门送达了东征办[2015]9号《关于房屋征收暂停办理有关手续的通知》。2015年5月8日，被告召开常务会议，会议原则同意作出徐戎小区成片危旧房屋改造项目国有土地上房屋征收决定。2015年5月9日，被告作出东政房征决[2015]第1号房屋征收决定，并在征收范围公告及同日的《宁波日报》上刊载。由于2014年11月1日施行的《宁波市关于推进以成片危旧住宅区为重点的城市棚户区改造工作实施意见（试行）》（以下简称《87号文件》）和2015年3月18日施行的《宁波市国有土地上房屋征收补偿、补助、奖励规定》明确，对纳入棚户区改造的成片危旧住宅区改造项目的被征收人，在房屋征收补助和奖励方面要低于其他因公共利益需要征收房屋的被征收人。2015年7月9日施行的《宁波市人民政府关于大力推进住房保障和棚户区改造征收安置货币化的通知》调整了成片危旧房改造征收货币补偿政策，明确以征收方式实施成片危旧房改造的，按照旧城区改建公共利益情形的房屋征收政策规定给予补偿、补助和奖励。受上述补助和奖励政策的调整，被告于2015年6月26日在征收范围发布《关于徐戎小区成片危旧房屋改造项目（地块一）国有土地上房屋征收补偿的补充公告》（以下简称《补充公告》），明确涉案项目可参照符合其他公共利益情形征收项目的补偿标准执行。原告系被诉房屋征收决定确定的征收范围内的被征收人。原告不服被诉房屋征收决定，诉至本院。本院依法受理后，原告徐斌、张文伟于2015年10月23日与江东征管办签订了《私有住宅房屋征收产权调换协议》。
原审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作；第八条规定，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。据此，被告具有作出被诉房屋征收决定的法定职权。涉案项目所在小区曾于2012年12月发生整幢楼房坍塌事故，且经房屋安全鉴定，周边房屋亦存在不同程度的安全隐患。被告基于解决涉案项目所在区域的房屋安全隐患、改善居民住房条件和生活环境作出被诉房屋征收决定，符合《征补条例》第八条第（五）项“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”，确需征收房屋的规定。《征补条例》第九条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。根据被告提供的发改、国土、规划部门出具的相关证明文件，涉案项目已纳入宁波市江东区2014年国民经济和社会发展年度计划，并符合土地利用总体规划和相关规划。《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《省条例》第八条规定，因旧城区改建需要征收房屋的，房屋征收范围确定后，房屋征收部门应当组织征询被征收人的改建意愿，百分之九十以上被征收人同意改建的，方可进行旧城区改建。涉案项目征收启动前，江东旧城办和江东征管办征询了被征收人的改建意愿，并由浙江省宁波市永欣公证处对征询工作进行公证。经分别统计徐戎小区三个征收地块的征收意愿，涉案项目百分之九十以上被征收人同意改建，被告作出被诉房屋征收决定符合上述规定。原告提出征收意愿征询活动存在暗箱操作，广大业主不承认百分之九十以上的征收通过率的诉称，缺乏事实依据，本院不予采信。江东征管办收到江东旧城办的房屋征收申请后，对征收范围内的房屋权属、用途、建筑面积等情况进行调查登记并公布结果后，拟定房屋征收补偿方案，上报被告。国家开发银行股份有限公司就江东区徐戎地块危旧房改造项目贷款人民币165000万元，用于徐戎地块拆迁和补偿安置。被告组织有关部门对征收补偿方案进行论证后予以公布征求公众意见，组织召开了由被征收人代表和公众代表等参加的听证会，后及时公布征求意见、听证及修改情况，并进行了社会稳定风险评估。被诉房屋征收决定作出前，江东征管办已书面通知有关部门暂停办理征收范围内有关房屋新扩建等相关手续。被告经政府常务会议讨论决定后，作出被诉房屋征收决定，并在《宁波日报》和征收范围内公告，程序合法。由于被诉房屋征收决定作出前施行的《87号文件》和《宁波市国有土地上房屋征收补偿、补助、奖励规定》明确，对纳入棚户区改造的成片危旧住宅区改造项目的被征收人，在房屋征收补助和奖励方面要低于其他因公共利益需要征收房屋的被征收人。而被诉房屋征收决定作出后施行的《宁波市人民政府关于大力推进住房保障和棚户区改造征收安置货币化的通知》调整了成片危旧房改造征收货币补偿政策，明确以征收方式实施成片危旧房改造的，按照旧城区改建公共利益情形的房屋征收政策规定给予补偿、补助和奖励。由于该项政策调整更有利于涉案项目的被征收人，故被告于2015年6月26日在征收范围发布《补充公告》，明确涉案项目可参照符合其他公共利益情形征收项目的补偿标准执行以及被征收人选择按照该《补充公告》所附的《徐戎小区成片危旧房屋改造项目（地块一）房屋征收补偿实施办法》（以下简称《实施办法》）签订征收补偿协议的，与按照涉案房屋征收决定公告所附的《徐戎小区成片危旧房屋改造项目（地块一）国有土地上房屋征收补偿方案》（以下简称《征收补偿方案》）签订征收补偿协议的其他被征收人合并计算签约户数，宜予认可。原告提出涉案征收补偿方案克扣了《宁波市国有土地上房屋征收补偿、补助、奖励规定》中规定的增加建筑面积部分15%的差价结算补助的诉称，缺乏事实依据，本院不予采信。综上，原告要求撤销被诉房屋征收决定或确认被诉房屋征收决定无效，理由不足，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告要求撤销被告于2015年5月9日作出东政房征决[2015]第1号关于徐戎小区成片危旧房屋改造项目（地块一）房屋征收决定或确认该房屋征收决定无效的诉讼请求。
徐秉亨上诉称：一、原审判决认定基本事实不清、证据不足。1、危旧房改造的基本事实不存在，证据不足。2015年5月9日，被上诉人发布被诉房屋征收决定，其征收的前提是“危旧房改造”，但其并未提供地块一的房屋为危旧房并需要改造的证据。被上诉人仅提供了徐戎三村几幢房屋的《房屋安全鉴定报告》，但徐戎三村与地块一是不同的征收决定，并非同一行政行为，故不能以徐戎三村的《房屋安全鉴定报告》作为作出地块一征收决定的依据。并且该《房屋安全鉴定报告》仅为复印件，并未提供原件，对其真实性不予认可。“危旧房改造”为本案具体行政行为的基本事实，原审法院未能查清。2、《省条例》第八条规定“因旧城区改建需要征收房屋的，房屋征收范围确定后，房屋征收部门应当组织征询被征收人的改建意愿；90%以上被征收人同意改建的，方可进行旧城区改建”。地块一、地块二、地块三为三个独立的地块，三个地块的征收决定也各自独立，应分别征询被征收人的改建意愿，并单独核算是否达到90%的标准，被上诉人合并计算缺乏法律依据。而且统计同意率应该提供原始的《徐戎小区成片危旧房屋征收意愿征询意见书》，而非简单提供一份公证书，且公证书错误百出。根据被上诉人提供的证据材料，徐戎一村23-25号总户数48户，但公证书上的同意数却是51户，超出了3户；二村25-28号总户数为21户，但公证书上的同意户数却是38户，超出了17户；三村1幢总户数为22户，但公证书上的同意户数却是43户，超出了21户。被上诉人提供的2014年12月16日《徐戎小区成片危旧房屋征收意愿征询结果公告》数据更是自相矛盾，该公告载明“确认本次意愿征询投票权数为2615票，共收到业主提交的《徐戎小区成片危旧房屋征收意愿征询意见书》2586票，经统计，选择同意的意见书共2381票，选择不同意的意见书共234票（包括弃权35票）”，投票权数2615是错误的，根据被上诉人提供的《宁波市市区国有土地上房屋征收申请表》载明被征收总户数为2625户。按该公告：收到票数是2586票，同意的2381票，不同意的234票，后两者相加合计2615票，明显大于收到的2586票，数据失真。而被上诉人提供的公证书上，不同意征收的票数又由234票变更为205票。被上诉人提供的《徐戎小区成片危旧房屋征收意愿情况汇总表》不同意的为“△”，产权不明或者投票人不明的为“□”，经上诉人统计，“△”为233户，“□”为7户，合计240户，很明显公证书上不同意征收为205票是错误的。是否达到90%的比例是本案的基本事实，但被上诉人提供的公证文书存在如此众多的数据错误，无法证明该地块一、地块二、地块三总的同意率达到90%。即使按被上诉人的公证文书数据，也远未达到90%，更无法证明地块一的同意率达到90%。3、原审法院认定基本事实的依据为复印件，未能提供原件，对复印件不予认可。二、原审法院程序违法。2015年6月26日，被上诉人发布的徐戎小区地块一的《补充公告》是对征收决定的重大变更，系独立的新的行政行为，原审法院对此进行认定，超出了上诉人的诉讼请求，程序违法。针对《补充公告》上诉人也向法院提起了独立的诉讼，在浙江省高级人民法院审理之中。地块一、地块二、地块三三个征收决定系三个独立的行政行为，原审法院合并审理不正确。请求二审法院撤销一审判决，发回重审。
陈妙凤上诉人称：一、宁波市江东区徐戎小区项目系国务院批准的棚改项目，是民生工程。宁波市《87号文件》规定了回迁重建和房屋征收两种改造方式，由住户民主选择决定。江东区政府违背该文件精神，单方面决定房屋征收，剥夺了住户的民主选择权。2014年3月25日，在江东区明楼街道组织配合和业委会的主持下，有2600多户业主参加民意征询，并在律师现场指导下对当时一幢倒楼和几幢危楼的处理方向进行投票表决，结果97.41%的业主同意整体改造、回迁重建和加固解危，整个过程和结果都进行了公证，并登过报纸，也上报到区政府，合法有效。二、将徐戎小区征收定性为徐戎小区成片危旧房征收项目是错误的，既没有完整的鉴定报告，更没有达到成片危房的比例要求和定性标准，整个小区69幢房子，只有包括一幢倒楼在内的4幢危房，给补偿房屋基准价低造成理由。一审庭审中，被上诉人根本拿不出成片危房的确凿证据。三、在房屋征收民意征询中，江东区属机关、旧城办、明楼街道办存在严重的数字造假，有上诉人一审提供的大量证据可以证实。四、2015年3月21日公布的补偿方案存在明显不合理的地方，被上诉人对听证会上群众意见未引起重视，更没有认真论证，并于5月18日强行作出征收决定，违反决策民主、程序正当的原则，前置材料严重缺失。五、《征收补偿方案》和《实施办法》自相矛盾，两种方式不能同时执行。被上诉人至今未对各户补偿结果予以审计并依法公布。在补偿中存在大量评估不公的情况，有白条补助，少则几千，多则3-5万元。要求二审法院督促审计。六、被上诉人对87号文件歪曲运用，对宁波市政府3月18日发布的《关于宁波市国有土地上房屋征收补偿、补助、奖励规定》没有落实执行。如增加面积部分按规定应给予15%优惠等政策，存在克扣的事实。七、在徐戎小区征收项目中存在采用欺骗、胁迫、恐吓等手段迫使被征收人就范的情况。在一审庭审中，被上诉人主动提出协调，上诉人也表示同意，但法院在一审判决前并未进行协商沟通。诉讼期间，被上诉人还向上诉人发送了采取单方强制措施等内容的相关文件。被上诉人在本次房屋征收工作中，程序违法，不作为、乱作为，原审判决没有体现公正、公平、合理、合法的原则。请求二审法院撤销一审判决和被诉房屋征收决定，并对关于征收意愿达到91.05%和签约达到80%进行验票鉴定。
王丽娜上诉称：一、上诉人位于宁波市江东区徐戎一村9号109室房屋经合法审批开有倩丽达烟杂店，持有营业执照，并靠此经营收入维持家庭生活。徐戎小区成片危旧房征收决定启动后，上诉人被强行要求关店使上诉人失去赖以生存的经济来源。本案应适用《征补条例》第二十三条的规定，被上诉人适用《宁波市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十三条的规定，参照2008年1月1日废止的《中华人民共和国城市规划法》的年限界定，拒绝补偿，违反上位法的规定。二至七项上诉理由（略，同上诉人陈妙凤一至四和六、七项上诉理由）。请求二审法院撤销一审判决和被诉房屋征收决定，明确落实住改非政策。
徐德峰上诉称：一、2014年12月，被上诉人征管办为了徐戎小区成片危旧房屋改造项目国有土地上房屋的征收活动，通过各种不正当手段取得91.4%的意愿征收通过率和80%的签约率。被上诉人于2015年5月9日作出房屋征收决定，6月27日开始签约。由于被上诉人违法违规操作，又未给予公平合理的补偿，上诉人不愿自己的房屋被低价征收。被上诉人计划通过以成片危旧住宅区为利益点的城市棚户区改造的名义，对下以危房压低征收房价，对上以纳入棚户区（事实上各项基础设施功能齐全，内有医院、学校、公园和店面房，交通十分便利）的名义获得中央及省里财政补贴与专项资金支持等国家有关棚户区改造的优惠政策。一审庭审中，各上诉人提出了徐戎小区定性为成片危房依据不足等事实和证据。一审法官未给予上诉人充分陈述、辩论的机会，庭审只持续了一个多小时。一审法院只审查核实采信对被上诉人有力的证据，不审查核实采信上诉人提供的对被上诉人不利的证据，偏袒被上诉人。对上诉人在庭审中提供的证据，一审判决只字未提，也未说明理由，不符合《行政诉讼法》第四十三条第二款的规定。二、上诉人一审提供的证明被上诉人违法、违规的证据主要有：1、徐戎小区改造是采取回迁重建还是房屋征收，宁波市人民政府87号文件明确规定“成片危旧住宅区改造可以采取回迁重建、房屋征收等多种方式实施。各地应充分尊重群众意愿，广泛征求民意，按照绝大多数业主的意愿确定改造方式。”2014年4月份，徐戎小区业主在业委会的组织下进行过一场意愿征询，结果有97.41%的业主选择回迁重建，并进行了公证。但到2014年12月，被上诉人征收办在没有与业主协商的情况下单方决定启动徐戎小区危旧房屋改造项目房屋征收，违反87号文件规定。2、将徐戎小区定性为徐戎小区成片危旧房改造项目，包括徐戎小区地块一、地块二、地块三是不符合事实的，既没有完整的鉴定报告，也没有达到成片危房的比例。一审中，被上诉人对法官质问有无危房鉴定报告明确回答“没有”。虽然地块三有几幢危房，但不能代表整个小区是成片危房，地块一、地块二房屋质量是好的。成片危旧房的定性错了，征收与处置结果也必定是错的，一审判决回避了该问题。3、涉案房屋征收大部分工作已结束近半年，但被上诉人至今未公布分户补偿情况，违反《征补条例》第二十九条的规定。4、2015年6月26日，被上诉人发布《补充公告》，并同时发布《实施办法》，并与同年5月9日随征收决定发布的《征收补偿方案》同时执行。依据《征补条例》第十条第二款规定：市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于三十日。《实施办法》公示不足一天，被上诉人即告知被征收人选择《实施办法》签订征收补偿协议的，视同被征收人认同《征收补偿方案》，其签订的征收补偿协议，与按照《征收补偿方案》签订征收补偿协议的其他被征收人合并计算签约户数。两个补偿方案文件基本内容相同，不同的是补助金额后公布的大于前公布的，谁会愚蠢到不按后公布的文件签约。两份补偿方案文件发布时间不同，《征收补偿方案》是2015年5月9日，《实施办法》是同年6月26日，而签约时间是6月27日开始。按照新法优于旧法的原则，应执行后公布的，前公布的自然被废止。被征收人没有理由按前一规定签约。被上诉人这么做就是为了绕开三十日的公示期，程序违法。原审法院予以认可，明显袒护被上诉人。《补充公告》及所附《实施办法》发布的时间是2015年6月26日，而《宁波市人民政府关于大力推进住房保障和棚户区改造征收安置货币化的通知》自2015年7月9日起施行，7月13日印发。2015年7月9日起施行的规定怎么可以提前执行呢？原审判决对上述《补充公告》及所附《实施办法》予以认可是错误的。三、被上诉人向原审法院提供的证据有相当部分是后补的或是造假的。江东区徐戎小区成片危旧房屋改造（一期）项目符合城乡规划（专项规划）的证明没有落款日期，是造假后补的，没有法律效力。根据《征补条例》第九条的规定，确需征收房屋的建设活动应当符合国民经济和社会发展等相关规划和年度计划，制定规划应当广泛征求社会公众的意见，经过科学论证，根据《中华人民共和国城乡规划法》第二十六条的规定，城乡规划报送审批前，应对规划草案予以公告，并采取论证会、听证或其他方式征求专家和公众的意见，公告时间不少于三十日。徐戎小区成片危旧房屋改造项目必须完成以上法定程序，被上诉人没有对城乡规划草案进行公告，程序违法。原审法院也存在程序违法的事实。根据《行政诉讼法》第六十七条的规定，人民法院应当在立案之日起五日内向被告发送起诉状副本，被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状，人民法院应当在收到答辩状之日起五日内将答辩状副本发送原告。从2015年10月16日一审立案起，经过25日，最迟11月10日上诉人应当收到答辩状副本，但实际上诉人收到答辩状副本的日期是12月2日下午，相差20天以上。该20多天时间，足够被上诉人造假作弊。一审判决书所记录的“于2015年10月16日至同年11月17日陆续向本院提起行政诉讼”属混淆视听，11月17日再受理与本案有关的诉讼早已过了诉讼时效，而被上诉人作出征收决定的时间是2015年5月9日，所以同年11月17日受理的行政诉讼与本案无关。请求二审法院撤销一审判判决，依法改判。
徐斌、张文伟上诉称：一、一审法院将十多个上诉人、多个案号的行政案件合并审理，在审理中没有充分保障上诉人的诉讼权利，只对被上诉人提交的证据进行了简单质证，未安排法庭辩论和最后陈述环节，可由全程录像、录音记录予以证明，也没有第二次开庭。二、被上诉人一审提交的答辩材料根本未对上诉人提出的违法事实和理由作出正面回复，也未提供原始资料，只提供了一些经加工修饰、整理裁减和事后补做的材料，并罗列一些在错误程序下所做的事，但都被一审法院采信。三、一审判决只字未提被上诉人数据造假的问题，也未对上诉人指出的多处程序违法的事实作出合理解释，也没有说明有无克扣政策规定的“增加建筑面积部分享有15%差价结算补助”。四、被诉房屋征收决定程序违法、实体违规。1、《87号文件》明确规定由业主选择改造方式，经过投票并公证有97.14%的业主选择回迁重建的改造方式，但被被上诉人无理搁置。2、按照成片危旧住宅区征收流程，调查登记后拟定征收补偿方案，之后才是业主意愿征询，而被上诉人于2014年12月初进行业主意愿征询且不分地块，2015年1月进行调查登记，同年3月20日公布《征收补偿方案（征求意见稿）》，顺序颠倒。3、国家制定90%意愿征询率和80%签约率两个门槛，其立法本意是充分尊重群众意愿，保护群众的合法权益。但徐戎小区的权数（即被征收人的户数）居然有四个，分别是第一次业主意向投票时的2662、政府征收计划中的2625、“意愿征询”时的2615、征收决定公布时的2588，到底哪个是真实的。4、征收决定和方案按照三个地块分别进行，意愿征询也应分三个地块分别进行，并且应在公布征收补偿方案之后，但被上诉人完全未按照该程序操作，甚至没有公开发票、投票、开票、唱票和计票的环节。5、2015年5月9日被上诉人公布的《征收补偿方案》所依据的纳入棚户区改造的政策已被同年7月13日印发的[2015]85号文件废止，但征收补偿方案至今仍然有效，还可以合并计算签约率，竟然还被法院采信。6、2015年6月26日被上诉人公布的《实施办法》提前适用7月13日才发布、7月9日才施行的新政策，并且还有政策克扣，一审法院居然予以采信。7、房屋征收基准价应通过有资质的评估公司按照规范独立评估。但徐戎小区三个地块三家评估公司选取不同的样本，最后“评估”出的基准价竟然都是13782元。8、“棚户区”和“危旧房区”原本都有客观的认定标准，徐戎小区根本算不上，被上诉人生搬硬套就是为了骗取国家棚改资金等。9、被上诉人的征收补偿方案中克扣了《宁波市国有土地上房屋征收补偿、补助、奖励规定》所规定的对被征收人扩户增加建筑面积部分按房屋评估价值的15%给予差价结算补助的价格优惠。10、被上诉人还存在其他问题，如：对拥有合法营业执照房屋的补偿、被评定为优良工程的房屋没有“优质优价”、对没有车棚业主凭空补偿，2014年政府令第219号第十三条引用2008年1月1日已废止的法律条文以及对徐戎一村42号101室、徐戎二村40号101室等房屋进行违规补偿等问题。请求撤销一审判决，确认被上诉人程序违法、实体违规。
江东区政府答辩称：一、涉案房屋征收符合《征补条例》规定的征收条件。该小区曾于2012年12月发生整幢楼房坍塌事故，小区内房屋均在同一时期建造，普遍存在安全隐患，上诉人作为房屋业主对上述事实也是清楚的。涉案房屋在征收决定作出前，已经取得发改、国土、规划部门出具的证明文件。二、关于涉案区块的征收意愿同意户数。业主有选择是否同意征收的权利，在项目启动前，江东旧城办和江东征收办进行了意愿征询的工作，并由公证机关进行公证，最后经统计同意征收意愿的总比例为91.04%，三个征收片区分别统计的各自比例均超过90%。在规定的签约期内，各区块签订征收补偿协议的比例均超过99%（地块一99%、地块二100%、地块三99%）也能印证被征收人的整体意愿情况。本案上诉人徐斌、张文伟也已签订补偿协议。三、征收补偿方案的各项内容，严格依据法律规定的流程和标准确定。根据本次征收改造项目的实际推进时间（本案所涉项目是宁波市范围内第一个危旧房屋征收改造项目）与新政策的衔接，征收部门通过补偿公告的形式作出的调整系有利于涉案项目的被征收人，且被征收人享有选择权。故上述程序符合《征补条例》第十七条的规定，一审法院对《补充公告》也依法进行了审查，符合法定程序。请求二审法院驳回上诉人的诉讼请求。
庭审中，双方当事人围绕被上诉人江东区政府于2015年5月9日作出的东政房征决[2015]第1号关于徐戎小区成片危旧房屋改造项目（地块一）房屋征收决定是否具备事实和法律依据的审理重点，进行了质证、辩论。
被上诉人应本院要求在二审庭审中提交了下列证据材料：1、《宁波市江东区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》；2、宁波市土地利用总体规划（2006-2020年）宁波市中心城区土地利用规划图、宁波市土地利用总体规划（2006-2020年）宁波市土地利用规划图、宁波市中心城区土地利用总体规划（2006-2020）规划局部图；3、宁波市城市总体规划（2006-2020年）（2015年修订）、宁波市明楼地段（JD07）控制性详细规划；4、关于宁波市江东区2013年国民经济和社会发展计划执行情况与2014年国民经济和社会发展计划草案的报告、关于宁波市江东区2014年国民经济和社会发展计划执行情况与2015年国民经济和社会发展计划草案的报告。上诉人质证认为：对证据的真实性没有异议，但上述证据均与本案没有关联性，证据1只涉及到“探索老小区整体拆建机制”，没有涉及到徐戎一村、二村和三村，2013的计划执行情况和2014年的报告仅涉及到徐戎三村，与一村、二村没有关联性，2014年的计划执行情况和2015年的报告尽管提到了推进徐戎小区危旧房的改造，但危旧房也应当经过认定，因此，上述证据不能证明徐戎小区可以进行危旧房改造。
本院经审查认为，证据1宁波市江东区国民经济和社会发展第十二个五年规划中有载明“探索老小区整体拆建机制和模式，加快危旧房改造”；证据4《关于宁波市江东区2013年国民经济和社会发展计划执行情况与2014年国民经济和社会发展计划草案的报告》的2013年国民经济和社会发展计划执行情况部分虽然仅载明“徐戎三村危房解危工作稳妥推进”，但在《关于宁波市江东区2014年国民经济和社会发展计划执行情况与2015年国民经济和社会发展计划草案的报告》的“2014年国民经济和社会发展计划执行情况”部分载明“加快棚户区改造步伐，推进徐戎小区危旧房改造”，危旧房改造不再局限于徐戎三村，而涉及整个徐戎小区；从证据2的《宁波市土地利用总体规划》的相关图纸来看，徐戎小区地块属于城镇用地范围，证据3的《宁波市城市总体规划（2006
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2020年）》将该地块纳入了二类居住用地的范围，《宁波市明楼地段（JD07）控制性详细规划》证明该地块已纳入该规划。上述证据虽然在二审中提交，但其内容与被上诉人一审中所提供的由宁波市江东区发展和改革局、宁波市规划局江东分局、宁波市国土资源局江东分局分别出具的相关证明相互印证，可以证明被上诉人对徐戎小区成片危旧房屋改造项目地块一、地块二、地块三进行房屋征收符合当地的国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划（专项规划），并已纳入当地2014年度国民经济和社会发展计划，故对上述证据本院均作为补强证据予以采纳。
经审查，对原审判决认定的基本事实，本院予以确认。
本院认为，根据被上诉人江东区政府提供的由宁波市房屋安全鉴定办公室出具的《房屋安全鉴定报告》,徐戎三村被列入本次房屋安全鉴定范围的1幢、3--10幢、1--
4号和5--
7号房屋中，房屋的危险性鉴定等级4幢、5幢、8幢为D级,其余均为C级，加上2012年12月16日倒塌的2幢，整幢危房和局部危房的比例较高。虽然上述情况不能完全代表徐戎小区其他区域的情况，但该区域的房屋建筑年份相近，基础设施较为落后，且曾发生过整幢楼房坍塌事故，被上诉人为解决房屋安全隐患，改善居民住房条件和生活环境，对地块一、地块二、地块三以成片危旧房屋改造的旧城区改建名义进行房屋征收，符合徐戎小区广大居民的利益。根据《征补条例》第八条第（五）项和第九条第一款的规定，涉案宁波市江东区徐戎小区地块一的房屋实施征收是否符合对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建需要的情形，关键在于该征收项目是否符合城乡规划法的相关规定并已纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。结合被上诉人所提供的《宁波市城市总体规划（2006
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2020年）》、《宁波市明楼地段（JD07）控制性详细规划》和宁波市规划局江东分局出具的《江东区徐戎小区成片危旧房改造（一期）项目符合城乡规划（专项规划）的证明》，以及《关于宁波市江东区2014年国民经济和社会发展计划执行情况与2015年国民经济和社会发展计划草案的报告》“2014年国民经济和社会发展计划执行情况”部分载明的“加快棚户区改造步伐，推进徐戎小区危旧房改造”等内容，证明被上诉人对涉案区块进行成片危旧房屋改造既符合宁波市的城乡规划，且也纳入了宁波市江东区2014年度国民经济和社会发展计划。故对徐戎小区地块一的征收符合因公共利益确需征收的情形。上诉人徐秉亨等6人以被上诉人仅提供了徐戎三村部分房屋的《房屋安全鉴定报告》，不能证明徐戎小区地块一危房成片为由，主张徐戎小区地块一的征收不符合公共利益的需要，不能成立，本院不予采纳。
被上诉人一审提供的由相关职能部门出具的证明以及二审提交的相关规划以及国民经济和社会发展年度计划，证明涉案项目的征收符合当地的国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划（专项规划），并已纳入宁波市江东区2014年国民经济和社会发展计划，符合《征补条例》第九条第一款所规定的征收相关建设的要求。被上诉人一审中提供的相关职能部门出具的证明中，由宁波市规划局江东分局出具的《江东区徐戎小区成片危旧房改造（一期）项目符合城乡规划（专项规划）的证明》虽然没有落款时间，存在瑕疵，但其证明内容与被上诉人二审时提交的证据3相互印证，故一审法院对该份证据予以认定并无不当,上诉人认为该证据系伪造的理由不能成立。至于上诉人对当地城乡规划制定程序的合法性提出的异议，不属本案审查范围。
根据《省条例》第八条规定，因旧城区改建需要征收房屋的，应在房屋征收范围确定后，征询被征收人的改建意愿，同意改建比例达到百分之九十以上的，方可进行改建。上诉人认为应在对房屋进行调查登记、拟定征收补偿方案后，再征询被征收人的改建意愿，与上述规定不符，本院不予采纳。《徐戎小区成片危旧房屋征收意愿征询公告》（以下简称《征询公告》）明确告知计票与封箱过程由宁波市永欣公证处全程现场公证。该公证处于2014年12月16日出具的（2014）浙甬永证民字第3319号《公证书》表明，该公证处已按《征询公告》规定的时间对徐戎小区成片危旧房屋征收意愿征收的计票过程进行了现场监督，该公证书明确，经其检查和现场鉴定，“投票箱密封完好”，并载明了投票数、同意征收和不同意征收的票数，以及“计票过程与计票结果真实、有效”的内容。上述公证事项与委托事项一致，上诉人提出公证处还应对整个投票过程、权数等事项进行公证，于法无据，本院不予采纳。《公证书》记载的投票数和同意数与《徐戎小区成片危旧房屋征收意愿征询结果公告》（以下简称《征询结果公告》）告知的一致。关于不同意征收改造数，《公证书》为205票，《征询结果公告》为234票,存在差异，但234票后明确括注了“包括弃权35票”，扣除弃权票，两者的同意数基本接近。故一审法院对《公证书》和《征询结果公告》均予采纳，并无不当。上述公告载明三个区块投票权数为2615，同意征收数为2381，经计算，同意征收数占91.05%。徐戎小区成片危旧房改造对三个地块的改建意愿虽一并征询意见，《征询结果公告》记载和告知的也是三个地块的合并统计数据，但《征询结果公告》的附件《徐戎小区成片危旧房屋征收意愿情况汇总》（以下简称《汇总表》）对同意数系按房屋所在区域、坐落进行分片、分幢统计，据此可以计算各地块的同意改建比例。《汇总表》载明的徐戎一村和王家新村均属于涉案徐戎小区地块一的征收范围，合计同意数为852，被诉征收决定确认地块一被征收人为935户，经计算地块一的同意改建比例超过91.1%。针对其中徐戎一村23-25号，上诉人提出《汇总表》填写的同意数（51）超过房屋调查登记公告户数（48）的情况确实存在，但该差异不影响涉案地块被征收人同意改建已达到《省条例》第八条规定的90%以上的比例。上诉人提出被上诉人单方决定房屋征收，而没有根据宁波市人民政府《87号文件》的规定按徐戎小区业主的投票采取回迁重建的方式进行改造的理由，如前所述，涉案地块内已有超过90%的人同意征收，故上诉人对此提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。
涉案地块房屋征收补偿方案拟定后，被上诉人组织召开了有宁波市江东区发改局、住建局、国土资源分局等部门参加的征收补偿方案论证会，并公布征收补偿方案征求意见稿征求公众意见，还组织召开了有被征收人代表和公众代表参加的听证会，并及时公布意见征求和听证情况以及根据公众意见修改的情况，符合《征补条例》第十条、第十一条的规定。征收决定及所附《征收补偿方案》公布后，由于新的补偿安置政策即《宁波市人民政府关于大力推进住房保障和棚户区改造征收安置货币化的通知》即将于同年7月9日开始施行，且该政策较原补偿安置政策对被征收人更为有利，被上诉人遂于2015年6月26日按该规定精神作出《补充公告》，并明确徐戎小区地块一被征收人既可按照已公告的《征收补偿方案》补偿，也可选择按照《补充报告》所附的《实施办法》进行征收补偿，无论按哪种标准签订征收补偿协议，均可合并计算签约率。《实施办法》作为征收补偿依据之一，虽未按《征补条例》规定的程序进行论证、征求公众意见，但其规定的补偿标准较《征收补偿方案》对被征收人更为有利，且也明确了两种补偿方案由被征收人自行选择，系授益性行为。故上诉人提出涉案房屋征收不能适用《实施办法》的规定，本院不予采纳。宁波市人民政府2015年3月18日出台的《宁波市国有土地上房屋征收补偿、补助、奖励规定》第二条“（二）住宅房屋产权调换面积补助”中规定：“海曙区、江东区、江北区住宅房屋被征收人、承租人，在向最接近产权调换住宅房屋建筑面积的套型上靠前，按被征收住宅房屋补偿价值与产权调换住宅房屋评估比准价格换算面积的15％给予产权调换面积补助。补助面积部分不支付房款。”在《征收补偿方案》中虽无此15％住宅房屋产权调换面积补助，但在《实施办法》第二点“（二）”的“１、可安置面积”中有类似的规定。故本次征收并不存在克扣被征收人15％面积补助的问题。
被上诉人组织相关部门于2015年5月7日对徐戎小区三个地块国有土地上房屋征收进行了社会稳定风险评估，出具了社会稳定风险评估报告；征收补偿费用也已基本到位；被诉征收决定作出前，经区政府常务会议讨论决定，征收决定作出后及时进行了公告，公告的内容包括《征收补偿方案》和行政复议、行政诉讼权利等事项。上述程序符合《征补条例》第十二条、第十三条的规定。
综上，被诉房屋征收决定的作出具备事实和法律依据，总体程序合法。原审判决认定事实基本清楚，适用法律正确。上诉人提出的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。至于上诉人对后续补偿问题提出的异议，并非本案审查范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人徐秉亨、陈妙凤、王丽娜、徐德峰、徐斌、张文伟共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一六年八月二十二日
书 记 员 韦若莎