北京市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）京行终1147号
上诉人（一审原告）北京锦程同创国际贸易有限责任公司，住所地北京市海淀区上地西路39号5幢105室。
法定代表人苏阳，总经理。
委托代理人胡冰伟，女，北京锦程同创国际贸易有限责任公司副总经理。
委托代理人帅永章，男，北京锦程同创国际贸易有限责任公司高级顾问。
被上诉人（一审被告）中华人民共和国环境保护部，住所地北京市西城区西直门南小街115号。
法定代表人陈吉宁，部长。
委托代理人张嘉陵，女，中华人民共和国环境保护部污染防治司固体废物管理处处长。
委托代理人张义平，北京市汉鼎联合律师事务所律师。
一审第三人未名生物环保集团有限公司，住所地北京市海淀区上地西路39号5幢一层。
上诉人北京锦程同创国际贸易有限责任公司（以下简称锦程同创公司）因诉环防函[2014]46号《关于拟从加拿大进口已使用过的铁道枕木有关意见的复函》（以下简称被诉复函），不服北京市第一中级人民法院（2015）一中行初字第1655号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2016年3月29日公开开庭审理了本案。上诉人锦程同创公司的委托代理人胡冰伟、帅永章，被上诉人中华人民共和国环境保护部（以下简称环保部）的委托代理人张嘉陵、张义平到庭参加诉讼。第三人未名生物环保集团有限公司（以下简称未名公司）明确表示不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年10月22日，环保部污染防治司针对锦程同创公司及未名公司作出被诉复函，主要内容如下：一、你公司拟进口已使用过的铁道枕木（以下简称涉案枕木）属于固体废物。（一）你公司拟进口的涉案枕木用于我国矿井地下巷道和山林户外栈道的铺设，该枕木已丧失原有利用价值，不作为其原有用途使用。根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称《固体废物污染防治法》）第八十八条规定，涉案枕木在我国属于固体废物。（二）加拿大环境部门履行《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》（以下简称《巴塞尔公约》）废物越境转移“事先知情同意”程序，向环保部递交事先书面通知。上述公约适用范围包括其界定的危险废物和其他废物，表明加拿大环境部门将涉案枕木按照固体废物进行管理。二、根据《固体废物污染防治法》第二十五条规定，环保部、商务部、国家发展和改革委员会、海关总署、国家质量监督检验检疫总局（以下简称五部委）联合发布的《关于调整进口废物管理目录的公告》（公告2009年第36号，以下简称第36号公告）规定，你公司拟进口的涉案枕木属于禁止进口的固体废物，禁止进口至我国。锦程同创公司不服，诉至北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院），请求判决撤销被诉复函；判决环保部重新作出答复，允许其进口涉案枕木。
一审法院经审理查明：锦程同创公司主要从事进出口贸易及各类防腐木材的开发利用，其计划从加拿大进口已经使用过的铁道枕木。加拿大环境部门针对已经使用过的铁道枕木是否许可出口至中国的事宜，履行《巴塞尔公约》中废物越境转移“事先知情同意”程序，于2014年5月16日将征询函传真至环保部固体处，并于同年6月11日邮寄了该函件。函件主题为：“加拿大关于拟运送至中国的危险可回收材料的通知”，同时附具了《危险废物或危险可回收材料的拟定移动管理表》、《废物跨境运输通知文件》。2014年6月16日，锦程同创公司及未名公司向环保部提交了《进口加拿大已使用过的铁道枕木申请书》，向环保部说明其欲进口涉案枕木的原因及用途，并向环保部提出“由于加拿大将已使用过的防腐木材（包括铁道枕木）归类为危险性可利用的材料管控（管控原因：关于从加拿大进口'已使用过的铁道枕木'情况报告中有详述），需要向进口国环保主管部门进行征询意见，了解进口国的相关规定。我们企业相信，我国环保主管部门依照我国国情、国策，对于适量进口这类可再利用的优质防腐木材，作出有利于我国经济发展的回复意见”。同时，锦程同创公司向环保部提供了相关报告及现场考察照片等材料。2014年9月18日，环保部向加拿大环境部门答复：根据第36号公告，向中国出口的已使用过的铁道枕木不属于可进口的固体废物范畴。因此，不允许向中国出口。锦程同创公司得知上述回复内容后，认为上述答复违反我国法律及相关规定，且与目前我国海关对涉案枕木按一般货物贸易方式进行进口的事实不符，故其与未名公司于2014年9月30日给环保部污染防治司负责人写信，要求如下：“1、恳请司长过问此事，纠正固体处作出的错误的、不负责任的回复；2、加方之所以发询问文件，其目的是想了解已使用过的枕木（旧枕木）在中国，政府是否将其作为危险物质进行管控？对于这个问题的回复意见，固体处执法专家应该依据中国相关法律、行政法规，考虑到促进我国经济发展的大局，依据我国旧枕木的实际使用情况，给予实事求是的回复。”2014年10月22日，环保部污染防治司针对上述信函以司函的形式向锦程同创公司及未名公司作出被诉复函。
锦程同创公司及未名公司不服被诉复函，向环保部申请行政复议。2015年1月30日，环保部作出行政复议决定，以被诉复函系对锦程同创公司及未名公司拟进口的铁道旧枕木为何属于我国禁止进口的固体废弃物这一问题，从法律规定的角度作出的解释说明，对锦程同创公司及未名公司的权利、义务不产生实际影响，不属于行政复议范围为由，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，驳回锦程同创公司及未名公司的行政复议申请。锦程同创公司于2015年2月14日收到行政复议决定，于2015年3月2日向一审法院提起行政诉讼。
另查，根据《固体废物污染防治法》第二十五条第二款规定，五部委有权共同制定并发布第36号公告。该公告包括附件1《禁止进口固体废物目录》、附件2《限制进口类可用作原料的固体废物目录》及附件3《自动许可进口类可用作原料的固体废物目录》。第36号公告中，《禁止进口固体废物目录》第84项为“其他未列名固体废物”，其他未列名固体废物指未明确列入《进口废物管理目录》的固体废物。附件3《自动许可进口类可用作原料的固体废物目录》第一项为“木及软木废料”。
一审法院判决认为，本案的判决是基于对以下两个问题的分析判断：一是被诉行政行为是否可诉；二是被诉行政行为是否合法。关于被诉行政行为的可诉性问题。第一，锦程同创公司诉请撤销被诉复函，环保部辩称该复函未对锦程同创公司的权利义务产生实际影响，且与其致加拿大环境部门的回函并非同一行政行为。对此，一审法院认为，行政诉讼应围绕锦程同创公司的诉讼请求进行审理，但审查范围不限于诉请事项的内容。本案中，环保部在被诉复函中明确函复锦程同创公司，拟从加拿大进口的涉案枕木属于禁止进口的固体废物，禁止进口至我国。该复函确未对锦程同创公司创设新的权利义务，但本案的特殊性在于被诉复函与环保部致加拿大环境部门的回函之间存在密切联系。正是由于环保部在回函中作出不允许该类枕木向我国出口的回复意见，锦程同创公司据此致信环保部有关部门负责人，由此产生本案被诉复函。可见，被诉复函虽针对锦程同创公司来信作出，但其直接缘由及答复理由均源于环保部致加拿大环境部门的回函。故本案不应将被诉复函与环保部致加拿大环境部门的回函割裂开来，应将被诉复函与回函作为一个整体行政行为。同时，根据对行政行为合法性需要进行形式审查和实质审查的要求，本案应针对锦程同创公司诉请涉及的相关事项进行全面审查才能作出判断。故本案对被诉行政行为审查的范围应包括被诉复函以及与其存在紧密联系的环保部致加拿大环境部门的回函。因而，就环保部的行为对锦程同创公司产生的法律效果而言，该行为对锦程同创公司的权利义务产生了实际影响，致使锦程同创公司无法从加拿大进口已使用过的铁道枕木。故对环保部的该项辩称不予支持。
第二，环保部辩称其作为《巴塞尔公约》在我国的联络点，向加拿大环境部门回函系国家行为，该行为不属于行政诉讼受案范围。对此，一审法院认为，依据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第二条关于“国家行为是指国务院、中央军事委员会、国防部、外交部等根据宪法和法律的授权，以国家的名义实施的有关国防和外交事务的行为，以及经宪法和法律授权的国家机关宣布紧急状态、实施戒严和总动员等行为”的规定，环保部上述行为系其在行政管理活动中行使行政职权，对包括固体废物进口在内的固体废物污染环境防治工作进行行政管理的行为，并非基于国家主权并且以国家名义实施的行为，且内容与国防、外交事务无关。故对环保部的该项辩称不予支持。
第三，《中华人民共和国行政诉讼法》第一条规定，为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。因此，畅通公民、法人和其他组织寻求司法救济的渠道，通过有效化解行政争议来维护他们的合法权益，既是我国行政诉讼制度的基本原则，也是我国行政诉讼法的立法目的之一。综合本案总体情况，对被诉行政行为进行司法审查，既未违反有关行政诉讼受案范围的相关法律规定，亦符合通过有效化解行政争议，实现定分止争，避免程序空转的立法目的。
综上，对环保部行使行政职权作出的对行政相对人产生行政法律效果的行政行为进行司法审查，符合行政诉讼法对行政行为进行合法性审查的要求。对环保部关于被诉复函不具有可诉性的辩称不予支持。
关于被诉行政行为的合法性问题。从实体来看，首先，关于涉案枕木是“废枕木”还是“旧枕木”问题。一审法院认为，该问题的实质是涉案枕木是否属于固体废物。根据《固体废物污染防治法》第八十八条第（一）项规定，固体废物是指在生产、生活和其他活动中产生的丧失原有利用价值或者虽未丧失原有利用价值但被抛弃或者放弃的固态、半固态和置于容器中的气态物品、物质以及法律、行政法规规定纳入固体废物管理的物品、物质。由于固体废物具有废物和资源的双重属性，故其虽称“废物”但并非不再具有任何利用价值，只是相对于原有利用价值而言发生了改变，或者虽未丧失原有利用价值但被所有者、使用者抛弃或者放弃。本案中，锦程同创公司称进口涉案枕木按照整根进口和使用，不改变铁道枕木的用途。但其作为防腐木开发利用企业，进口涉案枕木并非用于铁路铺设，而是用于除铁路以外的道路铺设，该用途使涉案枕木虽未丧失利用价值但因改变原有用途而丧失原有利用价值，故环保部依据上述法律规定认定涉案枕木属固体废物并无不当。锦程同创公司又称涉案枕木与“木及软木废料”的性质及形态特征存在本质区别，不属于固体废物。因“木及软木废料”系自动许可进口类固体废物的一个类别，并非判定与“木及软木废料”相关的固态物品是否属固体废物的依据和标准，故锦程同创公司所称不能成立。锦程同创公司再称涉案枕木经过分拣、清洁等加工处理，有标准规格、质量优质、可直接作为产品循环使用，且有关专业委员会亦将涉案枕木认定为旧枕木。对此，一审法院认为，依据《再生资源回收管理办法》第二条第二款关于“再生资源包括废旧金属、报废电子产品、报废机电设备及其零部件、废造纸原料（如废纸、废棉等）、废轻化工原料（如橡胶、塑料、农药包装物、动物杂骨、毛发等）、废玻璃等”的规定，我国并未将已使用过的铁道枕木纳入再生资源管理范围，涉案枕木如丧失原有利用价值亦应按照固体废物进行管理。因此，锦程同创公司关于涉案枕木应系旧枕木，环保部认定其属固体废物缺乏依据的诉讼主张，不予支持。
其次，关于涉案枕木是否属于禁止进口固体废物问题。《固体废物污染防治法》第二十五条第一款规定，禁止进口不能用作原料或者不能以无害化方式利用的固体废物；对可以用作原料的固体废物实行限制进口和自动许可进口分类管理；第三款规定，禁止进口列入禁止进口目录的固体废物。第36号公告中《禁止进口固体废物目录》第84项为“其他未列名固体废物”，其他未列名固体废物指未明确列入《进口废物管理目录》的固体废物。从上述规定可知，我国将固体废物按照资源化程度和环境风险高低分为禁止进口类、限制进口类和自动许可进口类。本案中，因限制进口类及自动许可进口类可用作原料的固体废物目录中未明确列入与枕木有关的废物名称，故涉案枕木属第36号公告中《禁止进口固体废物目录》第84项规定的“其他未列名固体废物”，依法应禁止进口。环保部据此禁止涉案枕木进口至我国并无不当，亦符合我国对固体废物进口兼顾环境保护和资源利用的立法本意。至于锦程同创公司所称环保部以第80号公告中列入的“废枕木”作为依据，认定涉案枕木为禁止进口的固体废物错误一节，因被诉行政行为作出时间早于该公告发布时间，故锦程同创公司所称不能成立。因此，对锦程同创公司关于环保部不应将涉案枕木作为禁止进口的固体废物的诉讼主张不予支持。
从程序来看，根据《固体废物污染防治法》第十条第一款关于“国务院环境保护行政主管部门对全国固体废物污染环境的防治工作实施统一监督管理”，第二十五条第二款关于“国务院环境保护行政主管部门会同海关总署、国务院质量监督检验检疫部门等制定、调整并公布禁止进口、限制进口和自动许可进口的固体废物目录”，以及《固体废物进口管理办法》第六条第一款关于“国务院环境保护行政主管部门对全国固体废物进口环境管理工作实施统一监督管理”等规定，环保部作为国务院环境保护行政主管部门，对于包括固体废物进口在内的固体废物污染环境防治工作具有监督管理的法定职权，同时，环保部有权会同有关部门制定、调整禁止进口、限制进口和自动许可进口的固体废物目录。本案中，虽现行法律规范对判定固体废物以及是否允许进口的程序性规定存在不清晰之处，但环保部在其职权范围内依据相关规定作出被诉行政行为并履行告知义务，未违反现行法律、行政法规的规定。对锦程同创公司关于环保部禁止进口涉案枕木程序违法的诉讼主张不予支持。
综上所述，被诉行政行为没有违反现行法律、行政法规的相关规定，锦程同创公司要求撤销被诉复函以及判令环保部重新作出答复的诉讼请求，缺乏法律依据，不予支持。一审法院依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回锦程同创公司的诉讼请求。
锦程同创公司不服一审判决。向本院提起上诉。诉称，根据《固体废物鉴别导则》对“固体废物”与“非固体废物”的判别流程鉴别，涉案枕木不属于固体废物；涉案枕木为再生资源中所包含的“可回收再利用的旧货物品”，为国家重点发展鼓励进口木材类资源。目前，我国对已使用过的铁道枕木的回收和利用现状，反映出对涉案枕木的利用，是利国利民的好事。出口国对涉案枕木按“可回收再利用的旧枕木类产品”进行管理。我国海关口岸、质检部门依据相关法律、行政法规对“该类使用过的铁道枕木、旧枕木”按已归类的货物名称及海关编码进行进口或出口。一审法院认定涉案枕木并非用于铁路铺设，而是用于铁路以外的道路铺设，应按固体废物管理，属于认定事实不清。上诉人认为，涉案枕木无论用于铁路的铺设还是铁路以外的铺设，其用途和原有价值依旧是“枕木”。涉案枕木是户外防腐木的一种，其原有利用价值是防腐木的本来价值。依据《商务部关于加快旧货行业发展的通知》的相关规定，涉案枕木应纳入旧货管理范围的物品。一审法院依据该办法第二条第二款将涉案枕木推理判定为固体废物不能成立。涉案枕木不属于“禁止进口的固体废物”之列，不属于《固体废物污染环境防治法》第二十五条第一款所规定的“不能作为原料利用需要无害化处置的废物”。综上，请求二审法院撤销一审判决；撤销被诉复函；由被上诉人承担本案一、二审的诉讼费用。
环保部答辩认为，上诉人的上诉理由不成立，同意一审判决，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，对于本案被诉行政行为的可诉性，及被诉行为作出的行政程序是否合法的问题，本院同意一审判决的意见。
本案主要的争议焦点问题为，涉案枕木是否是固体废物，以及是否属于禁止进口的范围。《固体废物污染防治法》第八十八条第（一）项规定，固体废物是指在生产、生活和其他活动中产生的丧失原有利用价值或者虽未丧失利用价值但被抛弃或者放弃的固态、半固态和置于容器中的气态的物品、物质以及法律、行政法规规定纳入固体废物管理的物品、物质。基于上述规定，固体废物的特征在于，其原有利用价值发生了改变，或者虽未丧失利用价值但被所有者、使用者抛弃或者放弃。本案中，锦程同创公司所拟进口的涉案枕木，原本用作铁路枕木，但锦程同创公司进口涉案枕木并非用于铁路铺设，而是用于除铁路以外的道路铺设，涉案枕木的用途已被改变，丧失了原有的铁路枕木的利用价值，其应属于固体废物。因此，环保部将涉案枕木认定为固体废物，并无不当。
固体废物具有对环境造成污染的危险性，国家依法对其进口实施严格管理。《固体废物污染防治法》第二十五条第一款规定：“禁止进口不能用作原料或者不能以无害化方式利用的固体废物；对可以用作原料的固体废物实行限制进口和非限制进口分类管理。”该条第二款规定：“国务院环境保护行政主管部门会同国务院对外贸易主管部门、国务院经济综合宏观调控部门、海关总署、国务院质量监督检验检疫部门制定、调整并公布禁止进口、限制进口和非限制进口的固体废物目录。”第36号公告中《禁止进口固体废物目录》第84项为“其他未列名固体废物”，其他未列名固体废物指未明确列入《进口废物管理目录》的固体废物。基于上述规定，我国固体废物的进口实行目录管理，并可分为禁止进口、限制进口和自动许可进口三类。涉案枕木并不包含在限制进口类及自动许可进口类可用作原料的固体废物目录中；亦不在禁止进口类目录列名范围内。但在涉案枕木被认定为固体废物的情形下，环保部秉持审慎监管的原则，认定涉案枕木属于第36号公告中《禁止进口固体废物目录》第84项规定的应禁止进口的“其他未列名固体废物”，并无不当。因此，环保部告知锦程同创公司禁止进口涉案枕木，不违反上述《固体废物污染防治法》第二十五条的相关规定。
综上，一审判决驳回锦程同创公司的诉讼请求正确，本院应予维持。锦程同创公司的上诉理由，缺乏事实和法律依据，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人北京锦程同创国际贸易有限责任公司负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘 行
代理审判员 孙 建
代理审判员 赵世奎
二〇一六年四月二十八日
书 记 员 姜 媛