湖南省邵阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘05行初78号
原告罗恢良，男，1965年2月7日出生，住洞口县。
委托代理人罗高，男，1984年12月22日出生，住址同上，系原告罗恢良之子。
被告洞口县人民政府，住所地在洞口县洞口镇桔城路248号。
法定代表人周乐彬，该县县长。
委托代理人肖海平，洞口县法制办副主任。
委托代理人尹大发，洞口县国土资源局工作人员。
被告洞口县国土资源局，住所地洞口县洞口镇雪峰东路8号。
法定代表人戴伟建，该局局长。
委托代理人尹大发，洞口县国土资源局工作人员。
委托代理人肖海平，洞口县法制办副主任。
第三人尹业雄，男，1980年3月15日出生，住洞口县。
原告罗恢良诉被告洞口县人民政府、洞口县国土资源局及第三人尹业雄土地行政登记一案，于2016年4月19日向本院提起行政诉讼。本院同年4月25日受理后，于同年8月17日作出（2016）湘05行初80号行政裁定，以“原告罗恢良未提供有效证据证明其拥有该土地使用权，与被诉行政行为不具有法律上的利害关系”为由裁定驳回起诉。原告罗恢良不服，提起上诉，湖南省高级人民法院于2017年4月26日作出（2016）湘行终1519号行政裁定，裁定撤销本院（2016）湘05行初80号行政裁定并指令本院继续审理。本院依法组成合议庭，于2017年8月29日公开开庭审理了本案。原告罗恢良及其委托代理人罗高，被告洞口县人民政府和洞口县国土资源局的共同委托代理人肖海平、尹大发到庭参加诉讼，第三人尹业雄经本院传票传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2012年3月16日，被告洞口县人民政府颁发了使用权人为洞口县竹市食品站管竹分站（以下简称管竹食品分站）的洞国用（2012）×××××××4号土地使用权证，土地面积533.6平方米，权属性质为国有建设用地，使用权类型为划拨。同年6月13日，洞口县国土资源局分别与尹邦纯、尹治群、尹勇军签订了国有土地使用权出让合同，将洞国用（2012）×××××××4号土地使用权证红线范围内的469.3平方米的土地使用权分别出让给三人。同年8月1日，洞口县人民政府在土地登记簿上将洞国用（2012）×××××××4号土地使用权证进行注销登记，注销原因是“已转让给尹邦纯、尹治群、尹勇军三人，另颁新证”。同年8月6日，洞口县人民政府为尹邦纯、尹勇军、尹治群分别颁发了土地使用权证，权属性质均为国有建设用地，使用权类型均为出让。
原告罗恢良诉称：2001年8月7日，原告通过购买管竹食品分站取得洞国用（2012）第×××××××4号土地使用权证红线范围内的土地使用权，后将其中部分土地的使用权转让给了尹邦纯、尹治群和尹勇军，在办理了土地使用权分户变更登记后还剩余有85平方米。原告在申请对该85平方米土地办理变更登记时，被告洞口县国土资源局称洞国用（2012）第×××××××4号土地使用权证已注销，并称剩余的85平方米土地为国有空地，但原告并未收到相关注销文书。第三人尹业雄未经原告同意也未经政府审批，于2015年7月10日侵占原告上述土地建房。请求判决撤销被告对洞国用（2012）第×××××××4号土地使用权证的注销行为。
原告罗恢良向本院提交了如下证据：
1、洞口县商业系统基建征用土地报批表，2、征用土地协议书，拟证明洞国用（2012）×××××××4号土地使用权证红线范围内的土地于1976年向管竹村合塘组、杨家组征地得来。
3、合同书两份，拟证明罗恢良、罗恢廷、罗伦社、旷德强、罗金红等14人于2001年8月7日与洞口县竹市食品分公司签订协议，整体购得管竹食品分站（只打印有罗恢良名字，没有其签名捺印）；该分公司又于2012年3月7日与罗恢良签订协议，将管竹食品分站整体卖给罗恢良（有罗恢良签名），两份合同其他内容一致。
4、洞国用（2006）×××××××3土地使用权证（2006年9月15日发证）、洞国用（2012）×××××××4号土地使用权证（2012年3月16日发证），拟证明洞国用（2006）×××××××3土地使用权证的土地使用面积为3173.6平方米，洞国用（2012）×××××××4号土地使用权证土地使用面积为533.6平方米，两证的土地使用权人均为管竹食品分站。
5、现场照片，拟证明原告未转让的土地被人侵占建房。
6、洞口县国土资源局作出的洞国土资信[2015]12号信访事项答复意见书，拟证明该局针对罗恢良就注销洞国用（2012）×××××××4号土地使用权证的网上信访作出书面答复，主要内容为：上世纪六十年代末，竹市食品站与管竹村签订协议征用管竹村合塘组土地用于管竹食品分站建设。至该分站2006年6月30日获批改制，该宗土地一直未动工修建，合塘组就将地收回并于2010年4月2日卖给合塘组村民尹邦华建房，尹邦华又于4月6日将地转卖给尹邦纯等三人。尹邦纯等三人于2011年建房时，罗恢良持与管竹食品分站的拍卖合同等资料，要求洞口县国土资源局制止。洞口县国土资源局调查后确定土地使用权人为管竹食品分站，并促使双方达成协议，由尹邦纯等三人支付罗恢良一定经济补偿后，该局为三人办理建房手续。2012年3月16日，洞口县国土资源局颁发了洞国用（2012）×××××××4号土地使用权证，使用权人为管竹食品分站。后又将该证注销，再分别为尹邦纯等三人办理了土地使用权证，剩余地为国有空地，并不在罗恢良名下。尹邦华之子尹业雄于2015年7月10日在剩余土地上违法建房，被竹市国土所制止并立案。
7、界址点坐标表，拟证明该表标注的空地土地使用权属于罗恢良所有。
8、洞口县国土资源局竹市国土所的不予受理答复，拟证明罗恢良申请的用地范围已被管竹村村民尹邦华擅自侵占建房，洞口县国土资源局执法大队已立案查处，故对罗恢良的申请用地审批不予受理。
9、宗地图，拟证明2006年6月，洞口县土地综合服务中心测绘队将该图中的7号地共269平方米标注在罗恢良名下。
10、建房协议书，11、尹邦纯、尹治群、尹勇军书写的购买管竹食品分站建房的情况说明，两份证据拟证明管竹食品分站征用管竹村合塘组土地，后因该分站倒闭，其所征用的土地被合塘组擅自收回。该宗土地后被合塘组作价4.8万元卖给本组村民尹邦华，尹邦华又卖给尹邦纯、尹治群、尹勇军建房。在管竹食品分站改制时购买了该分站的罗恢良得知后，将情况上报给洞口县国土资源局。2012年，经国土部门和管竹村村委会组织进行协商，由尹邦纯、尹治群、尹勇军补偿罗恢良2万元，三人的建房手续由罗恢良负责办理。
建设土地宗地转让审批表、国有土地使用权出让审批表、国有土地使用权出让合同，拟证明2012年6月13日，洞口县国土资源局为尹治群办理了受让管竹食品分站土地的相关手续，该宗地与尹勇军、尹邦纯的建设用地相邻。
13、收条，拟证明张和春于2007年3月16日收到罗恢良交来的“管竹食品分站房屋款”106800元。
14、发票，拟证明洞口县宏大国土测绘公司于2012年3月7日收到管竹食品分站交来的宗地测量费650元。
15、契税纳税申报审批表，拟证明罗恢良于2006年8月进行过契税纳税申报。
16、国有土地使用权有偿使用收入收款收据、非税收入一般缴款书，拟证明罗恢良等14人于2006年9月29日交纳了2040平方米的土地出让金、土地管理费、评估费、工本费。
17、洞口县竹市镇房管所出具的证明材料，拟证明罗恢良购买了原管竹食品分站的房地产后，因不懂法律政策，加上竹市镇房管所未及时通知罗恢良，故在未办理房产过户的情况下擅自将原房产拆除而无法办理房产手续，但所有费用已交清。
18、土地出让协议，拟证明罗恢良将管竹食品分站土地使用权转让给尹邦国、罗仁勇、罗恢廷、伍贺荣、尹邦仪等人（该几份协议中未包括尹邦纯、尹治群、尹勇军）。
19、补偿协议书、门面价格表，拟证明管竹食品分站改制后卖给尹大学，后又被尹大学卖给罗恢良，罗恢良对该分站所在地村民进行了补偿。
20、罗刚林的自书证明，拟证明管竹食品分站于2001年6月转卖给尹大学，后被尹大学于2006年转卖给罗恢良。
21、尹邦纯、尹勇军等10人联名出具的书面证明，拟证明罗恢良整体购得管竹食品分站土地使用权后，转卖给了包括该10人在内的14人。罗恢良后来依据其与14人签订的合同申请办理了土地使用权证。
被告洞口县人民政府辩称：被告于2012年8月1日对洞国用（2012）第×××××××4号土地使用权证予以注销，原告在要求办理变更登记时已知被诉注销行为，其于2016年4月向人民法院提起行政诉讼已超过起诉期限；管竹食品分站在改制过程中将洞国用（2012）第×××××××4号土地使用权证的部分土地使用权转让给了案外人尹邦纯、尹治群、尹勇军并办理了变更登记，剩64.3平方米未转让，原土地使用权证失效并被注销。请求裁定驳回起诉。
被告洞口县国土资源局辩称，注销土地使用权证的行政机关是洞口县人民政府，洞口县国土资源局不是适格被告。请求裁定驳回起诉。
被告洞口县人民政府和洞口县国土资源局向本院提交了如下证据：
1、洞口县企业改革领导小组办公室下发的洞企改发（2006）3号关于管竹食品分站改制的批复，拟证明管竹食品分站于2006年6月30日获批同意改制。
2、管竹食品分站土地登记审批表、土地登记簿、洞国用（2012）×××××××4号土地使用权证，拟证明2012年3月16日，洞口县国土资源局将坐落在洞口县竹市镇管竹村的533.6平方米土地使用权初始登记在管竹食品分站名下，权属性质为国有建设用地，使用权类型为划拨，土地权属来源证明文件是洞口县企业改革领导小组办公室下发的洞企改发（2006）3号批复。同年8月1日，该土地使用权证被注销，注销原因是“已转让给尹邦纯、尹治群、尹勇军三人，另颁新证”。
3、合同书、国有土地使用权出让合同、土地登记审批表、土地登记簿，拟证明为了办理土地使用权证，竹市食品分公司于2012年3月7日分别与尹邦纯、尹治群、尹勇军各签订了一份合同，内容均为三人各自分别整体购得管竹食品分站（该合同内容与竹市食品分公司与罗恢良签订的协议内容相同）。2012年6月13日，洞口县国土资源局分别与三人签订了国有土地使用权出让合同，出让土地位于竹市镇管竹村合塘组，尹邦纯153平方米，尹勇军158.6平方米，尹治群157.7平方米，共计469.3平方米，并分别为三人颁发了洞国用（2012）×××××××2、×××××××3、×××××××4号土地使用权证，权属性质为国有建设用地，使用权类型均为出让。除去三人登记的面积以外，原洞国用（2012）×××××××4号土地使用权证红线范围内剩余64.3平方米空地。
第三人尹业雄未出庭应诉，也未提交书面陈述意见。
经庭审质证，对原告罗恢良提交的证据，被告洞口县人民政府和洞口县国土资源局的质证意见是：证据1、2与被诉行政行为没有关联性，管竹食品分站的土地使用权证有两个，一个是洞国用（2006）×××××××3号土地使用权证，面积3173.6平方米，另一个是洞国用（2012）×××××××4号土地使用权证，面积533.6平方米，涉案土地登记在洞国用2006年的土地使用权证上；证据3，对真实性没有异议，但对关联性和合法性有异议，合同没有标注原告受让面积；证据4，两个土地使用权证包含的红线范围不同，洞国用（2006）×××××××3号土地使用权证才与本案有关联性，洞国用（2012）×××××××4号土地使用权证与本案没有关联性；证据5，对真实性没有异议，但没有记载何时、由谁拍摄，原告对该地没有使用权；证据6，对真实性没有异议，但该证据中载明了原告不是诉争土地的权利人；证据7，对真实性没有异议，但该证据不能证明原告是土地的权利人；证据8，对真实性、合法性没有异议，但不能证明原告对该宗地有使用权；证据9，对真实性、合法性没有异议，但该证据证明的原告受让的269平方米的7号地，不是被诉土地使用权证登记的土地；证据10、11，建房协议没有双方签字，情况说明不是原件，三人是从村民小组买的地，不能证明原告是土地的权利人；证据12，该宗地的土地出让证是骗取的；证据13、14、15、16，不能证明原告是土地权利人；证据17，对真实性没有异议，但不能证明原告是土地权利人；证据18、19，对真实性、合法性和关联性有异议，原告不是房产权利人，无权处分管竹食品分站的房产；证据20、21，与被诉行政行为没有关联性。
对被告洞口县人民政府和洞口县国土资源局提交的证据，原告罗恢良的质证意见是：证据1，没有异议；证据2，没有异议，该证据证明了原告整体购得涉案土地使用权，但原告从未收到被告的注销决定；证据3，该宗土地是由原告取得后再转让给尹邦纯、尹治群、尹勇军的，是原告协助三人办理的土地登记。因办理土地登记需要提供相关资料，所以三人各与竹市食品分公司签了一份合同用于办证。
本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1、2、3、4，被告对真实性没有异议，故对证据的真实性予以采信，但证据4中的洞国用（2006）×××××××3号土地使用权证与本案无关联性，不予采纳；证据5，没有拍摄时间、地点和拍摄人员等内容，不符合证据的形式要件，不予采纳；证据6、7、8，符合证据的真实性、关联性和合法性要求，予以采纳；证据9，不是本案所涉土地的宗地图，与本案没有关联性，不予采纳；证据10、11、12，与本案其他有效证据能够互相印证，予以采纳；证据13，真实性和关联性无法确认，不予采纳；证据14、16、17，被告对真实性没有异议，故对证据的真实性予以采信；证据15，字迹模糊不清，真实性无法确认，不予采纳；证据18，与本案没有关联性，不予采纳；证据19、20，与本案其他有效证据能够互相印证，予以采纳。
被告提交的证据1、2、3，原告没有异议，且证据符合真实性、合法性、关联性要求，予以采纳。
经审理查明，2001年8月7日，洞口县食品总公司竹市食品分公司与原告罗恢良等14人签订合同，将管竹食品分站的土地卖给罗恢良等14人，但未办理土地登记手续。2006年6月30日，洞口县企业改制领导小组办公室作出批复，同意管竹食品分站改制。因管竹食品分站于1976年向洞口县管竹镇管竹村合塘组征用的部分土地一直闲置未进行建设，该组于2010年4月2日将其中的洪桥公路和学校道路交叉处533.6平方米私自卖给该组村民尹邦华，尹邦华又于同年4月6日将地转卖给村民尹邦纯、尹治群和尹勇军。尹邦纯、尹治群和尹勇军于2011年建房时，罗恢良持购买管竹食品分站的合同等资料，要求被告洞口县国土资源局制止。洞口县国土资源局调查后确定土地使用权人仍在管竹食品分站名下，遂促使双方达成协议，由尹邦纯、尹治群和尹勇军支付了罗恢良2万元经济补偿，洞口县国土资源局同意为三人办理土地登记手续。2012年3月7日，洞口县竹市食品分公司又与罗恢良签订了1份将管竹食品分站整体卖给罗恢良的合同，合同其他内容与2001年8月7日的合同内容一致。同年3月16日，被告洞口县人民政府颁发了使用权人为管竹食品分站的洞国用（2012）×××××××4号土地使用权证，将上述533.6平方米土地使用权初始登记在管竹食品分站名下，权属性质为国有建设用地，使用权类型为划拨，土地权属来源证明文件是洞口县企业改革领导小组办公室下发的洞企改发（2006）3号批复。同年6月13日，洞口县国土资源局分别与尹邦纯、尹勇军、尹治群签订了国有土地使用权出让合同，将洞国用（2012）×××××××4号土地使用权证红线范围内的153平方米、158.6平方米、157.7平方米的土地使用权分别出让给三人，共计469.3平方米，权属性质均为国有建设用地，使用权类型均为出让。同年8月1日，洞口县人民政府在洞国用（2012）×××××××4号土地使用权证的土地登记簿上进行了注销登记，注销原因是“已转让给尹邦纯、尹治群、尹勇军三人，另颁新证”。同年8月6日，洞口县人民政府为尹邦纯颁发了洞国用（2012）×××××××2号土地使用权证，土地使用面积为153平方米，为尹勇军颁发了洞国用（2012）×××××××3号土地使用权证，土地使用面积为158.6平方米，为尹治群颁发了洞国用（2012）×××××××4号土地使用权证，土地使用面积为157.7平方米，三证的权属性质均为国有建设用地，使用权类型均为出让。除去为尹邦纯、尹勇军、尹治群登记颁证的共计469.3平方米土地以外，原洞国用（2012）×××××××4号土地使用权证红线范围内剩余64.3平方米空地。2015年7月，第三人尹业雄未经审批在该空地上建房时被罗恢良举报，洞口县国土资源局竹市镇国土所遂对建房行为进行制止。2016年4月19日，罗恢良向本院提起行政诉讼。
本院认为，本案的争议焦点是：1、洞口县国土资源局是否是本案适格被告；2、本案是否超过起诉期限；3、被诉土地注销登记行政行为是否合法。
载明注销登记事项的洞国用（2012）×××××××4号土地使用权证的土地登记簿上加盖的是被告洞口县人民政府的公章，故该注销登记行政行为的实施主体是洞口县人民政府而非洞口县国土资源局，本案适格被告是洞口县人民政府，洞口县国土资源局不是本案适格被告。洞口县国土资源局关于“注销土地使用权证的机关是洞口县人民政府，洞口县国土资源局不是适格被告”的答辩理由成立，本院予以采纳。
被告洞口县人民政府未提交证据证明原告罗恢良何时知道被诉土地注销登记行政行为。洞口县人民政府虽提交了洞口县国土资源局作出的信访事项答复意见书，主要内容是洞口县国土资源局针对原告就洞国用（2012）×××××××4号土地使用权证被注销的网上信访作出了书面答复，但洞口县人民政府未提交证据证明罗恢良本人何时收到该答复意见书，也未提交证据证明罗恢良就洞国用（2012）×××××××4号土地使用权证被注销进行过网上信访及网上信访的具体时间，故本案现有证据不能证明原告知道被诉行政行为的具体时间，原告主张“在起诉前六个月内才知道该行政行为，本案未超过起诉期限”的理由成立，本院予以采纳。
《土地登记办法》第五十条规定，有下列情形之一的，可直接办理注销登记：（一）依法收回的国有土地；（二）依法征收的农民集体土地；（三）因人民法院、仲裁机构的生效法律文书致使原土地权利消灭，当事人未办理注销登记的。第五十一条规定，因自然灾害等原因造成土地权利消灭的，原土地权利人应当持原土地使用权证书及相关证明材料，申请注销登记。被告洞口县人民政府提交的证据不能证明其注销洞国用（2012）×××××××4号土地使用权证符合上述法定情形，故其土地注销登记行政行为违法。鉴于洞国用（2012）×××××××4号土地使用权证红线范围内533.6平方米土地的其中469.3平方米土地使用权已经分别登记在尹邦纯、尹勇军、尹治群名下，三人并已在登记的土地上建房，如撤销被告洞口县人民政府的土地注销登记行政行为，将会给社会公共利益造成重大损失，故依法不予撤销。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项之规定，判决如下：
一、确认被告洞口县人民政府对洞国用（2012）第×××××××4号土地使用权证的注销行为违法；
二、驳回原告罗恢良的其他诉讼请求。
本案受理费50元，由被告洞口县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
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审 判 长 蒋红玲
审 判 员 李俊刚
审 判 员 杨皞陟
二〇一七年十月三十日
代理书记员 游小红
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
……