河南省安阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫05行初183号
原告赵国香，男，1941年8月16日出生，汉族，滑县师范退休干部，住滑县。
原告刘凤梅（系原告赵国香之妻），女，1946年11月23日出生，汉族，退休职工，住址同上。
二原告共同委托代理人翟秀红，北京华泰（郑州）律师事务所律师。
被告滑县人民政府，住所地：滑县。
法定代表人陈忠，县长。
委托代理人李建民，男，滑县城关镇人民政府工作人员。
委托代理人李宏法，河南奥博律师事务所律师。
原告赵国香、刘凤梅因要求确认被告滑县人民政府组织实施征收土地行为违法及行政赔偿，于2016年5月20日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2016年5月26日向被告滑县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年8月26日公开开庭审理了本案。原告赵国香、刘凤梅及其共同委托代理人翟秀红，被告滑县人民政府的委托代理人李建民、李宏法到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告赵国香、刘凤梅诉称：原告赵国香与原告刘凤梅系夫妻关系。原告赵国香1976年从部队转业后落户滑县城关镇。1997年，原告赵国香依据《河南省农村宅基地用地管理办法》第八条的规定，用省吃俭用的钱向滑县城关镇三街村民委员会（以下简称三街村委会）申请了一处位于该村广福路边的宅基地。同年，原滑县土地管理局为原告赵国香核发了编号为970054号《建设用地许可证》。原告赵国香后在宅基地上建起了一栋二层楼房和配房。2012年10月23日，滑县城关镇党委委员樊振庆到原告赵国香家送来一份通知，告知原告赵国香其家的房屋被征收了，补偿金额为398761元，并限2012年11月5日拆除完毕。该通知没有征收、补偿的依据，没有单位落款和公章，是一个无效的行政行为，原告对此没有理睬。2014年初，在未经原告同意也未对原告进行补偿的情况下，被告强行把原告的房屋分三次拆除。原告向派出所报案后，派出所民警单振淼说是政府行为，有人会找你们赔偿。后原告又多次找滑县公安局及城关派出所相关领导要求对拆除房屋的行为进行立案，均被拒绝。2014年10月15日和2014年12月26日，滑县人民政府副县长李卫锋、滑县城关镇党委书记李朝阁及该镇人大主席袁永杰两次找原告儿子赵战革，要求其让原告配合被告签订补偿协议，因被告没有征收手续和补偿标准太低，原告拒绝签订协议。2015年，滑县拆迁办主任马瑞涛、城关镇人大主席袁永杰到原告家协商房屋面积和补偿标准。因没有征收手续和补偿太低，原告拒绝签订协议。目前，原告的宅基地被开发商非法占用，原告多次要求开发商归还宅基地，开发商均以被告已把土地使用权转让给开发商为由，不予归还。从事情发展的整个过程及被告2016年1月26日给案外人李明海政府信息公开答复的第二项（滑县人民政府对广福路片区居民房屋征收决定公告即《滑县人民政府关于对广福路片区居民房屋征收决定的通告》已依职权公开）看，被告肯定非法征收了原告的宅基地和非法拆除了原告的房屋。被告在没有任何事实根据、法律依据也没有遵守相关法定程序甚至没有任何补偿的情况下拆除了原告的房屋，并强占了原告的宅基地，严重违反了《中华人民共和国宪法》第十三条、《中华人民共和国物权法》第四十二条、《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十六条、第四十八条的规定。请求：确认被告组织实施征收原告合法拥有的土地行为违法，责令被告返还原告的土地。
原告赵国香、刘凤梅向本院提交了以下证据：第一组：1.三街村委会1997年7月12日出具的赵国香买宅基地款收据；2.三街村委会1997年7月12日出具的赵国香买宅基地产量款收据；3.滑县城关镇人民政府村镇规划建设土地管理所1997年4月22日出具的征地管理费收费票据；4.滑县建设局1997年8月6日出具的赵国香交建设费收据。证明原告赵国香合法购买了宅基地，并依法缴纳了有关费用。第二组：1.三街村委会1997年4月18日证明；2.《建房用地申请表》；3.编号为970054号《建设用地许可证》。证明原告赵国香的宅基地位置及所建房屋是经过合法许可的。第三组：照片3张，证明原告的房子是一栋二层楼房和配房，已被被告非法拆除。第四组：通知，证明原告的宅基地被被告非法征收。第五组：关于原告赵国香拆迁房屋情况说明，证明被告拆迁办主任马瑞涛、滑县城关镇人大主席袁永杰一起到原告家协商房屋面积和补偿标准，及原告的宅基地被被告非法征收，房子被被告非法拆除。第六组：赵战革的证明，证明原告的宅基地被被告非法征收，房子被被告非法拆除。第七组：1.安阳市中级人民法院（2015）安中行初字第52号行政判决书；2.滑县人民政府2016年1月25日作出的《关于李明海申请政府信息公开事项的答复》。证明原告的宅基地被被告非法征收。第八组：1.原告赵国香2016年3月6日情况说明；2.原告赵国香2016年3月11日情况说明。证明原告的宅基地被被告非法征收，房子被被告非法拆除。
被告滑县人民政府答辩称：本案征地审批手续齐全，征地程序合法规范，原告的诉称理由不能成立。涉案土地原是原告赵国香在滑县城关镇三街村第二村民小组以每亩3万元价格私自购买的一处耕地。原告于1998年在该土地上自建了二层楼房，宅院面积312.55平方米。该处房屋处于滑县县城广福路中心片区，广福路中心片区位于滑县城关镇大西关村、小西关村、三街村结合部。该片区房屋建于上世纪八十年代，房屋破旧，道路泥泞，无排水设施，群众生活极为不便。为改变这一状况，被告将该片区改造工作列入滑县2011年度第一批城市建设用地项目。2011年4月12日，有关部门对该片区土地进行了地籍调查，制作了《勘测定界表》、《勘测面积表》、《宗地分类面积表》、《界址点成果表》、《土地利用现状图》、《用地平面图》等。2011年4月22日，滑县国土资源局制作并发布了《征地告知书》（〔2011〕1号）。2011年4月25日，滑县国土资源局与滑县城关镇人民政府、滑县城关镇二街村民委员会、被征地农户代表共同签订了《征地调查结果确认表》。2011年5月23日，滑县国土资源局作出了《征地告知书》（滑国土资听告字〔2011〕1号），并向滑县城关镇人民政府、滑县城关镇二街村民委员会依法直接送达。2011年6月1日，滑县城关镇二街村民委员会与群众代表在《放弃征地听证证明》上签字确认。2011年7月5日，被告作出《关于滑县2011年度第一批城市建设用地的审查意见》（滑政土〔2011〕8号）及《土地开发建设整体方案》、《呈报说明书》、《征收土地方案》。2011年7月7日，滑县国土资源局作出《征收土地方案说明》。同日，被告作出《关于滑县2011年度第一批城市建设用地的请示》（滑政土〔2011〕9号）、《关于道口镇、城关镇、小铺乡拆迁安置实施方案》。2011年11月9日，河南省人民政府作出《关于滑县2011年度第一批城市建设征收土地的批复》（豫政土〔2011〕1096号）。2012年2月10日，滑县国土资源局实施了广福路片区土地一级开发挂牌公告。2012年3月2日，该地块由安阳德远房地产开发公司竞标，并签订了挂牌成交确认书。随后该片区改造工作由滑县县城建设指挥部牵头，滑县城关镇人民政府配合实施。滑县县城建设指挥部同时制定《城关镇广福路中心地块居民房屋征收补偿安置实施方案》并报被告，委托滑县城关镇人民政府实施。滑县城关镇人民政府于2012年5月20日发布了该实施方案，于2012年7月2日确定了该实施方案，并张贴公布。后根据群众提出的意见，制定了相关补充意见。2012年9月20日，被告作出了广福路中心片区房屋征收决定，发布了该片区的征收公告。并于2012年10月18日在张占伟、王广郑等人房屋墙上及其他醒目位置张贴了《城关镇广福路中心地块居民房屋征收补偿安置实施方案》，之后滑县城关镇人民政府工作人员和村干部逐户告知该方案内容和搬迁时间，无一户遗漏。按照责任分工，滑县城关镇人民政府副镇长樊振庆、工作人员赵美仙和三街村村干部杨东俊到原告家做告知工作，原告表示支持政府工作。征收评估结果作出后，滑县城关镇人民政府对每户印制了结果告知通知，逐户发放并签收。其中原告赵国香也予以签收。请求：驳回原告起诉或诉讼请求。
被告滑县人民政府向本院提交了以下证据、依据：1.《勘测定界表》；2.《勘测面积表》；3.《宗地分类面积表》；4.《土地分类面积表》；5.《界址点成果表》；6.《征地告知书》；7.《征地调查结果确认表》；8.《听证告知书》；9.《听证送达回证》；10.《放弃征地听证证明》；11.滑政土〔2011〕8号文件；12.《土地开发建设整体方案》；13.《建设用地项目呈报说明书》；14.《征收土地方案》；15.《征收土地方案说明》；16.滑政土〔2011〕9号文件；17.《用地明细表》；18.滑政土〔2011〕56号文件；19.《2011年度第一批城市建设用地平面图》；20.《土地利用现状图》。21.城关镇三街村证明；22.《会议纪要》；23.《土地一级开发挂牌公告》；24.《挂牌成交确认书》；25.《关于为广福路片区实施征收的通告》；26.《城关镇广福路中心地块居民房屋征收补偿安置实施方案》；27.《通知》；28.《回执》；29.法律依据；30.豫政土〔2011〕1096号。上述证据证明征地具备合法手续，实体、程序和法律、法规均正确、合法。
经庭审质证：一、关于原告赵国香、刘凤梅提交的证据。被告质证意见：第一组证据不能证明原告的宅基地是合法取得。二原告原籍不是滑县城关镇三街村村民，宅基地是集体土地，集体土地不能买卖。第二组证据不能证明原告用地合法，且第二组证据和第一组证据时间不符合逻。第三组证据真实性无异议，但不能证明原告的房屋是被告拆除。第四组和第五组证据真实性无异议，但不能证明原告主张，相反证明滑县城关镇人民政府反复数次与原告对安置补偿进行协商，进行了通。第六组至第八组证据与本案无关，且不能证明原告主张。二、关于被告滑县人民政府提交的证据。原告赵国香、刘凤梅的质证意见：1－5号证据的真实性、合法性、关联性无异议，恰好证明了原告的土地性质是集体土地，并纳入了城市规划区，被告应该按照国有土地上房屋的征收标准对原告的房屋进行补偿。6号证据的真实性、关联性不持有异议，但合法性有异议。7号证据的关联性、真实性、合法性均有异议，只有村委会和村民代表签字，不具有代表性，并且被告也无证据证明此代表是村民推选的，地上附着物的情况没有注明，不具有真实性。8号证据的真实性、合法性、关联性均有异议，听证告知对象错误，应该告知村民而不是告知滑县城关镇人民政府。9号证据的真实性、关联性、合法性均有异议，送达对象、地点不合法，应送达到村委会或村民手中。10号证据的真实性、合法性、关联性均有异议，滑县城关镇人民政府不是听证的当事人，无权对放弃听证作出决定。11－15号证据的关联性不持异议，对真实性、合法性有异议，征地是为了盖商品房，违背了征收的公共利益目的。16号和17号证据真实性、合法性、关联性没有异议。18－20号证据关联性不持异议，真实性、合法性持有异议。21号证据的真实性、合法性、关联性均持有异议，属事后收集的证据，不能作为行政行为合法的依据。22号证据真实性、关联性不持异议，对合法性持有异议，被告征收土地并不是为了公共利益，而是搞商业开发。23－24号证据的真实性、关联性无异议，对合法性持有异议，原告的宅基地没有补偿就挂牌拍卖，严重不合法。25－26号证据的真实性、合法性、关联性均持有异议。原告的土地性质是集体土地，该两份证据是对国有土地上的房屋进行征收的依据，与原告的房屋没有关联性。27号证据真实性、合法性、关联性均持有异议。评估应该有正式的评估报告，并有评估单位签字盖章，通知中的评估结果不具有真实性和合法性。补偿金额没有依据，原告无法得知这种补偿从何而来，通知没有单位盖章，原告无法得知这份通知由谁出具。28号证据的真实性、合法性、关联性均持有异议。29号是法律依据，无异议。30号证据无异议，但被告没有根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、四十八条，《征用土地公告办法》第四条、第五条、第七条、第八条进行征用土地公告和征地补偿安置方案进行公告。
本院对上述证据认证如下：一、关于原告提交的证据。第一组证据能够证明原告交纳购买宅基地相关费用的事实，且与本案相关联，本院予以确认。第二组证据能够证明原告取得了建设用地许可证的事实，且与本案相关联，本院予以确认。第三组证据能够证明原告的房屋形状及拆除情况，且与本案相关联，本院予以确认。第四组、第五组证据能够证明原告房屋被征收及相关补偿数额，且与本案相关联，本院予以确认。第六组、第七组证据与本案具有关联性，本院予以采纳。第八组证据系原告赵国香单方陈述，被告对其真实性不认可，且与本案不具有关联性，本院不予采纳。二、关于被告提交的证据。1－20号证据及30号证据，能够证明包括涉案土地被河南省人民政府同意批准征收前被告所做的工作及该集体土地已被河南省人民政府批准征收的事实，且与本案相关联，本院予以确认。21号－24号证据真实合法，且与本案相关联，本院予以确认。25号－28号证据能够证明被告、滑县县城建设指挥部和滑县城关镇人民政府，分别对包括原告房屋在内的相关房屋作出了房屋征收决定及征收补偿安置实施方案，且与本案相关联，本院予以确认。29号系法律依据，与本案具有关联性，本院予以采纳。
经审理查明：原告赵国香、原告刘凤梅系夫妻且均非滑县城关镇三街村村民。1997年，原告通过购买的方式在滑县城关镇三街村取得宅基地一处。同年，原滑县土地管理局为原告赵国香核发了编号为970054号《建设用地许可证》。原告后在该宅基地上自建了二层楼房及配房。2011年4月12日，有关部门对滑县2011年度第一批城市建设用地进行了地籍调查，制作了《勘测定界表》、《勘测面积表》、《宗地分类面积表》、《界址点成果表》、《土地利用现状图》、《用地平面图》，上述资料显示滑县2011年度第一批城市建设用地共38.0187公顷，其中涉及滑县城关镇10.0737公顷。该10.0737公顷包含原告诉称的宅基地。2011年4月22日，滑县国土资源局制作并发布了《征地告知书》（〔2011〕1号），将滑县2011年度第一批城市建设用地报批材料中征地所涉及的位置及用途、涉及村及面积、补偿标准、安置途径予以公布，其中显示滑县城关镇城建区建设用地10.0737公顷。2011年4月25日，滑县国土资源局与滑县城关镇人民政府、滑县城关镇二街村民委员会、被征地农户代表共同签订了《征地调查结果确认表》。2011年5月23日，滑县国土资源局作出了《征地告知书》（滑国土资听告字〔2011〕1号），并向滑县城关镇人民政府、滑县城关镇二街村民委员会依法直接送达。2011年6月1日，滑县城关镇二街村民委员会与群众代表在《放弃征地听证证明》上签字确认。2011年7月5日，被告作出《关于滑县2011年度第一批城市建设用地的审查意见》（滑政土〔2011〕8号）附《土地开发建设整体方案》、《建设用地项目呈报说明书》、《征收土地方案》。2011年7月7日，滑县国土资源局作出《征收土地方案说明》。同日，被告作出《关于滑县2011年度第一批城市建设用地的请示》（滑政土〔2011〕9号）及《关于道口镇、城关镇、小铺乡拆迁安置实施方案》。2011年11月9日，河南省人民政府作出《关于滑县2011年度第一批城市建设征收土地的批复》（豫政土〔2011〕1096号），同意被告征收城关镇等3个乡镇三家村等3个农村集体经济组织集体建设用地38.0187公顷，作为滑县2011年度第一批城市建设用地，同意滑县国土资源局拟定的征收土地方案。该《批复》附件《滑县2011年度第一批城市建设征收土地的明细表》中显示涉及滑县城关镇10.0737公顷集体土地。
滑县国土资源局随后发布了《关于广福路西片区改造项目实施土地一级开发挂牌公告》，安阳市新泰房地产开发有限公司竞得该片区土地，并于2013年3月4日签订了《挂牌成交确认书》。随后该片区改造工作由滑县县城建设指挥部牵头，滑县城关镇人民政府配合实施。2012年9月20日，被告作出了《关于为广福路片区实施征收的通告》，将广福路片区房屋征收决定的内容予以通告。2012年10月18日，滑县县城建设指挥部和滑县城关镇人民政府作出《城关镇广福路中心地块居民房屋征收补偿安置实施方案》。2012年10月23日，滑县城关镇人民政府工作人员将原告的房屋及土地的评估结果以通知的形式进行告知并送达。后原告的房屋被拆除。
庭审中，原告称其在见到被告的证据前只有一份滑县城关镇人民政府工作人员2012年10月23日给的没有制作单位和公章的通知，该通知没有事实根据和法律依据，原告基于掌握的该份证据认为被告的征收土地行为无效，但复印被告的证据后认为被告的征收土地行为程序违法。庭审中，原告当庭要求将诉讼请求变更为确认被告组织实施征收原告合法拥有的土地行为违法，责令被告返还原告的土地。
本院认为：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”本案中，被告辩称其在河南省人民政府批准滑县2011年度第一批城市建设用地及征收土地方案后对涉案土地组织实施了征收，并依据《关于滑县2011年度第一批城市建设征收土地的批复》（豫政土〔2011〕1096号）、《关于广福路西片区改造项目实施土地一级开发挂牌公告》、《挂牌成交确认书》、《关于对广福路片区实施征收的通告》、《城关镇广福路中心地块居民房屋征收补偿安置实施方案》等证据，主张其对涉案土地组织实施征收行为合法有效，但被告未提供能证明其在收到《关于滑县2011年度第一批城市建设征收土地的批复》（豫政土〔2011〕1096号）后，依据上述第二十五条第一款、第三款的规定开展了相应工作的相关证据，如《土地征收方案公告》、《土地征收补偿、安置方案公告》等。故被告组织实施征收涉案土地不符合法定程序，属于违法。原告主张被告组织实施土地征收行为违法的理由成立，本院予以支持。从被告提交的上述证据看，被告事实上已对涉案土地组织实施了征收，涉案土地使用权已被出让，涉案土地上的房屋亦被被告征收，被告返还原告诉称的宅基地已不可能，故原告要求被告返还其诉称的宅基地的诉讼请求本院不予支持。至于涉案土地的补偿问题，原告可通过其他合法途径解决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
一、确认被告滑县人民政府组织实施征收原告赵国香、刘凤梅使用的土地行为违法；
二、驳回原告赵国香、刘凤梅要求被告滑县人民政府返还其使用的土地的诉讼请求。
案件受理费50元，由被告滑县人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。
审判长 赵卫红
审判员 袁武明
审判员 蔡 梅
二〇一六年十一月一日
书记员 李维维