四川省资阳市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）川20行终33号
上诉人（原审原告）：彭纲国，男，1977年2月5日生，汉族，住四川省资阳市雁江区。
委托代理人:赵现昭，北京京平律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：资阳市城乡规划管理局，住所地四川省资阳市雁江区娇子大道一段176号。
法定代表人：罗文，职务局长。
委托代理人：钟诚，系资阳市城乡规划管理局政策法规科负责人。
委托代理人：王易平，四川四成律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）：资阳市诚兴建设有限责任公司，住所地四川省资阳市雁江区娇子大道659号附9楼。
法定代表人：雷伟，职务总经理。
委托代理人：宋微曦，系资阳市诚兴建设有限责任公司工程部副经理。
上诉人彭纲国因诉被上诉人资阳市城乡规划管理局（以下称资阳城乡规划局）、资阳市诚兴建设有限责任公司（以下称诚兴公司）行政规划纠纷一案，不服四川省资阳市雁江区人民法院作出的（2017）川2002行初74号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人彭纲国及其委托代理人赵现昭，被上诉人资阳城乡规划局委托代理人王易平、钟诚，被上诉人资阳市诚兴建设有限责任公司委托代理人宋微曦出庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
上诉人彭纲国原审诉称，上诉人在四川省资阳市雁江区松涛镇红岩村五组拥有房屋一处。因所属集体土地面临征收，征收方给出的补偿标准严重低于合理水平，故双方未能就补偿问题协商一致。为核实征收行为的合法性与真实性，2017年7月18日上诉人通过邮寄《政府信息公开申请表》的方式向资阳城乡规划局申请：“书面公开对在上诉人房屋（位于四川省资阳市雁江区松涛镇红岩村五组）所属集体土地上拟建设项目核发的选址意见书及申报材料、建设用地规划许可批准文件及申报材料、建设工程规划许可批准文件及申报材料等”。2017年8月10日，上诉人收到了资阳城乡规划局的信息公开答复，方得知资阳城乡规划局作出的《中华人民共和国建设用地规划许可证》（地字512000201700001），而上诉人的房屋就在此征收范围之内。上诉人认为，资阳城乡规划局作出的具体行政行为侵犯了上诉人的合法权益，故起诉至法院，请求判决：撤销资阳城乡规划局作出《中华人民共和国建设用地规划许可证》（地字512000201700001）的行政行为。
原审查明，上诉人彭纲国的房屋座落在资阳市雁江区松涛镇红岩村五社，该房屋土地系集体土地。诚兴公司于2017年1月12日将资阳市发展和改革委员会资发改审批（2017）1号《关于资阳市娇子大道西延线（成渝高速资阳出口综合整治）建设项目可行性研究报告的批复》，选字第512000201600039号《建设项目选址意见书》，资阳市国土资源局资国土资函（2016）366号《关于办理娇子大道西延线建设项目用地预审有关事宜的函》（YD-2016-025）号《成渝高速资阳出口综合整治项目规划用地红线图》，资阳市人民政府办公室第47次《2015年第四次城建工作专题会议纪要》等相关材料，向被上诉人申请核发《建设用地规划许可证》。被上诉人受理后，经审查，当日向诚兴公司核发了地字第512000201700001号《建设用地规划许可证》。
原审另查明，2017年7月19日资阳市国土资源局作出资国土资函（2017）313号《关于资阳市娇子大道西延线建设项目用地预审的意见》，该意见明确了资阳市娇子大道西延线建设项目符合产业政策和供地政策，符合2006-2020年资阳市中心城区土地利用总体规划；该项目地块位于松涛镇红岩村和雁江镇新堰村，符合建设项目用地控制标准，核定用地总规模控制在706.6亩内。
原审裁定认为，《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条规定：“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围、核发建设用地规划许可。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地”。根据上述规定，建设用地规划许可证是城市规划主管部门确认建设项目的位置、用地性质、面积和范围等符合城市规划的法定凭证。建设单位只有在取得建设用地规划许可证后，才能向土地管理部门申请用地，否则，其用地行为就属于非法用地。城市规划主管部门决定是否向建设单位颁发建设用地许可，本身并不会直接影响上诉人彭纲国的合法权益。如果上诉人认为自己的合法权益受到了侵害，其侵害只可能出现在以后的征收或补偿环节，而非颁发建设用地许可证环节。综上，上诉人彭纲国要求撤销被上诉人对诚兴公司核发的地字512000201700001号《中华人民共和国建设用地规划许可证》的诉讼请求，依法不予支持。原审遂依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（八）项之规定，裁定驳回了上诉人彭纲国的起诉。
上诉人彭纲国不服原审裁定，向本院提起上诉认为，一、原审法院的裁定认定事实错误、适用法律错误。上诉人具有本案原告资格，与本案有利害关系，被上诉人核发的建设用地规划许可证的行政行为侵害了上诉人的合法权益。从上诉人提供的产权证上可以看出，上诉人在被上诉人核发的建设用地规划许可证范围内拥有合法的集体土地使用权，当地政府称对该幅集体土地进行了征收，但实际上有关征收行为并未依法进行审批，有权机关也未作出征地批复，征收程序更未进行完毕，因此，上诉人对该幅集体土地仍然拥有合法的使用权。被上诉人在上诉人拥有合法土地使用权的集体土地上核发建设用地规划许可证，赋予诚兴公司权益这种潜在的、对将来有影响的行为侵犯了上诉人的合法权益。二、被上诉人核发建设用地规划许可证的行为事实不清、法律依据不当、程序违法，依法应予撤销。被上诉人在举证期限内未提供人民政府和国土部门的意见。被上诉人提供的《资阳市国土资源局关于资阳市娇子大道西延线建设项目用地预审的意见（资国土资函[2017]313号）》，该函件上记载的日期为2017年7月19日，在诚兴公司向被上诉人提出申请时，该文件尚不存在。因此，被上诉人核发建设用地规划许可证缺乏法定要件。诚兴公司提供的《资阳市国土资源局关于办理娇子大道西延线建设项目用地预审有关事宜的函（资国土资函[2017]366号）》中，国土部门明确表示“该建设项目不符合总体规划”，说明被上诉人核发建设用地规划许可的行为违法，应予撤销。依据《中华人民共和国城乡规划法》第十九条、三十七条的规定，被上诉人应当对建设项目是否符合详细规划和总体性规划进行审查，被上诉人未提交证据证明其进行了审查，也未对其核发的建设用地规划许可是否符合总体规划和详细规划进行说明。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十六条的规定，被上诉人核发建设用地规划许可证的行为属于行政许可行为，应当履行告知义务，其未履行，剥夺了上诉人的陈述权、建议权。根据《中华人民共和国行政许可法》第四十六条、四十七条的规定，被上诉人作出的行政许可直接关系到上诉人的重大利益，被上诉人未履行公告及听证程序，属于程序违法。根据《四川省城乡规划条例》第三十一条之规定，建设单位在申请核发建设用地规划许可时未提交项目审批、划拨土地审批等有关文件资料，说明被上诉人在作出许可时未进行实质性审查，核发建设用地规划许可的行政行为缺乏实质要件。综上，诉请人民法院：一、判决撤销四川省资阳市雁江区人民法院作出的（2017）川2002行初74号行政裁定；二、判决撤销被上诉人作出《中华人民共和国建设用地规划许可证》（地字512000201700001）的行政行为。
被上诉人资阳城乡规划局二审答辩认为，一、上诉人不具备合法的诉讼主体资格。根据《中华人民共和国土地管理法》第十条之规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。因此对因村农民集体所有的土地的变更、转移或者征收等行政行为不服，有权提起诉讼的应当是村集体经济组织或者村民委员会等，而不应是个别村民。如果村民对相关行政行为不服且村集体经济组织或者村民委员会又不主动提起诉讼，则村民应当依照《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的程序，通过村民会议和村民代表会议形成集体决定，并由村民委员会执行，以确保起诉代表整体村民的集体意志。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，也可以根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第二款规定由过半数的原集体经济组织成员提起诉讼；二、被上诉人颁发《建设用地规划许可证》（地字512000201700001号）的行政行为与上诉人之间不具有利害关系，一审法院裁定驳回起诉事实认定清楚。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、第三十八条的规定，建设用地规划许可证是城市规划主管部门确认建设项目的位置、用地性质、面积和范围等符合城市规划的法定凭证。建设单位只有在取得建设用地规划许可证后，才能向土地管理部门申请用地，否则，其用地行为就属于非法用地。城市规划主管部门决定是否向建设单位颁发建设用地规划许可，与上诉人没有法律上的利害关系。如果上诉人认为自己的合法权益受到了侵害，其侵害只可能出现在征收或补偿环节，而非颁发建设用地规划许可证环节。综上，被上诉人的行政行为没有侵害上诉人的合法权益，核发的《建设用地规划许可证》合法有效，请求人民法院依法裁定驳回上诉人的请求，维持原审裁定。
被上诉人诚兴公司二审答辩认为，诚兴公司依法取得建设用地规划许可，取得建设施工许可后开工建设，符合法律规定，同意被上诉人资阳城乡规划局的答辩意见。
本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案争议焦点是上诉人是否具有对被上诉人规划局向诚兴公司颁发地字512000201700001号《建设用地规划许可证》的行政行为提起行政诉讼的原告主体资格。
本案上诉人彭纲国不属于本案被诉行政行为的相对人，如果要具有原告主体资格，必须要与被诉行政行为具有行政法上的利害关系，即被诉行政行为对其合法权益产生实际影响。
本院认为，行政行为具有法效性的特点，即行政行为直接对外发生法律效果。所谓直接，是指法律效果必须直接对相对人发生，行政行为一旦作出，即导致法律关系的发生、变更、消灭。从本案被诉的《建设用地规划许可证》来看，尽管该证用地位置包含了上诉人彭纲国所属房屋，但《建设用地规划许可证》同时还强调“根据《四川省城乡规划条例》第四十五条规定：自核发之日起两年内，建设单位未取得建设工程规划许可证的，本证自然失效”，以及根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条第二款“建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地”之规定，可知该《建设用地规划许可证》颁发给诚兴公司后并不直接发生行政法上的法律效果，并未导致法律关系的发生、变更、消灭，即诚兴公司取得《建设用地规划许可证》并未因此当然取得土地，上诉人彭纲国也并未直接因此而失去所在集体土地上的房屋所有权。且该《建设用地规划许可证》就规划的编制和审批而言是针对雁江区红岩社区作出的面向未来的一般性调整，因其是否实际发生，需要后续程序加以完善。
也许孤立地看，该案被上诉人颁发《建设用地规划许可证》的行政行为的可诉性没有疑惑。但如果这个行为只是多阶段行政行为当中的一个阶段，就只能认定最后阶段直接对外生效的那个行政行为为可诉的行政行为。因该案中被上诉人颁发《建设用地规划许可证》的行政行为，需要对上诉人彭纲国产生实际影响，须有其他行政机关批准、附和、参与始能完成之情形。若该案中认定《建设用地规划许可证》对上诉人权益产生影响，那么后续的《建设工程规划许可证》、建设用地批准文件、占用土地文件都将对上诉人产生影响，如上诉人对此逐一进行诉讼，一则有违诉讼经济原则，二则有损上诉人的权益救济。
综上，本院认为，存在多阶段行政行为的情况下，只有直接对外发生法律效果的那个行为才是可诉的行政行为，其他阶段的行政行为只是程序性行政行为。上诉人彭纲国与被上诉人资阳城乡规划局颁发《建设用地规划许可证》的行政行为不具有利害关系，上诉人的上诉理由不成立，本院依法不予支持。原审法院裁定驳回上诉人彭纲国的起诉认定事实清楚、适用法律、法规正确，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 阳 勇
审 判 员 黄 海
审 判 员 戴劲松
二〇一八年五月三日
法官助理 刘 慧
书 记 员 凌 英