山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鲁行终字第121号
上诉人（原审原告）刘承香。
上诉人（原审原告）刘建华，退休职工。
上诉人（原审原告）刘建彩，无业。
上诉人（原审原告）刘建新，潍坊市人民医院职工。
上诉人（原审原告）刘建霞，无业。
刘承香、刘建华、刘建彩、刘建新的共同委托代理人刘建霞，系刘承香之女、刘建华与刘建彩之妹、刘建新之姐。
委托代理人李金平，北京市良才律师事务所律师。
委托代理人陈伟，北京市良才律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）潍坊市潍城区人民政府，住所地潍坊市潍城区北宫西街与彩虹路交叉路口。
法定代表人刘泮英，区长。
委托代理人曾庆春，山东求是和信律师事务所律师。
委托代理人成强，山东求是和信律师事务所律师。
上诉人刘承香、刘建华、刘建彩、刘建新、刘建霞（以下简称刘承香等五人）因诉潍坊市潍城区人民政府（以下简称潍城区政府）房屋行政征收一案，不服潍坊市中级人民法院于2015年1月26日作出的（2013）潍行初字第22号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年8月18日公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人陈伟及刘建霞到庭参加诉讼，被上诉人潍城区政府的法定代表人刘泮英及委托代理人曾庆春、成强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为如下：2012年5月22日，被告潍城区政府作出《城隍庙棚户区改造项目房屋征收的决定》（以下简称《房屋征收决定》）并公告，决定对城隍庙棚户区改造项目范围内的房屋依法予以征收，征收决定内容如下：一、征收目的、范围、权属。征收目的：棚户区改造；房屋征收范围：北门大街以东、向阳路以西、金巷子以南、城隍庙街以北区域；权属：征收私有房屋、公有房屋等，包括土地使用权一并收回。二、房屋征收部门及实施单位：潍城区房屋征收办公室（下称潍城区征收办）组织实施。潍城区人民政府城关街道办事处为房屋征收实施单位。三、签订协议期限和搬迁期限：2012年5月26日至2012年6月14日。四、征收与补偿政策：征收与补偿政策按照《城隍庙棚户区改造项目房屋征收补偿实施方案》（以下简称《征收补偿方案》）的规定，依法对被征收人进行补偿；被征收人要自觉服从城市建设大局，在规定时间内签订征收与补偿协议，并完成搬迁。五、其他事项：征收实施期间，在征收范围内不得新建、扩建、改建房屋，不得改变房屋和土地用途；不得买卖、析产、租赁、抵押房屋；被征收人及利害关系人如对本决定不服，可在公告之日起60日内依法申请行政复议，或者在规定期限内向人民法院提起行政诉讼。
原审法院经审理查明以下事实：2011年3月25日，被告潍城区政府印发了由潍城区第十六届人民代表大会第五次会议审议通过的《潍坊市潍城区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（以下简称《纲要》），该《纲要》明确指出：当前和今后一个时期，依托潍城丰富的历史文化资源，围绕文化创意、文化旅游、休闲娱乐、图书出版、书画会展等主体产业，大力实施文化立区战略，努力把文化产业培育成潍城区经济发展新的增长点，着力打造以潍州文化为突出特色的中央文化区，重点打造文化产业“五大品牌”。其中历史文化旅游品牌，抓住市委、市政府启动十笏园古建筑群保护性开发、建设十笏园文化广场的历史机遇，配套搞好城隍庙、万印楼、郭味渠美术馆、松园子街古民居等古建筑的修复、开发和利用，使之互为依托、融为一体。2012年1月6日，潍城区政府召开（2012）第1号专题会议，会议安排部署春节前的重点工作中包括城隍庙片区开发项目。2012年1月13日，潍城区十七届人大一次会议第三次全体会议通过批准了《潍城区2012年国民经济和社会发展计划》，所附的“2012年潍城区房屋征收及拆迁重点项目计划”中包括城隍庙及周边片区。2012年1月17日，潍坊市人民政府召开（2012）第2号“关于城隍庙片区改造”专题会议，对城隍庙相关改造设计方案、改造范围、开发运营模式及改造主体、片区改造优惠政策、组织分工、时间安排等问题进行了研究安排。按照该会议纪要内容，城隍庙片区改造与十笏园古文化片区改造相呼应，依据城隍庙的保护性规划，城隍庙片区改造将建设与城隍庙风格相一致的仿古建筑，该片区的居民安置采取异地安置的方式，安置地块位于怡园路以东、永安路以西、卧龙西街以北。2012年2月21日，潍城区政府召开政府常务会议，对加快推进城隍庙片区、月河楼片区等重点项目建设进行了安排部署。2012年4月5日，潍城区征收办分别向潍城区发展和改革局、潍城区国土局、潍城区规划局发出征询函，征询潍城区城隍庙棚户区改造房屋征收项目是否符合“四规划、一计划”。2012年4月9日，潍城区发展和改革局回复称，该建设项目位于北门大街以东、金巷子以南、向阳路以西、城隍庙街以北，符合国民经济和社会发展规划，已纳入潍城区2012年国民经济和社会发展年度计划；潍城区国土局回复称，该建设项目符合潍城区土地利用总体规划；潍城区规划局回复称，该建设项目符合城乡规划和专项规划。山东省人民政府于2010年4月30日以鲁政土字（2010）610号文件批复批准了《潍坊市潍城区土地利用总体规划（2006－2020）》。《潍坊市潍城区土地利用总体规划（2006－2020）》文本明确根据引导建设用地合理布局、与城市规划有效衔接、保护珍稀土地资源和生态环境的管制目标，将潍城区中心城区内的用地划分为允许建设区、有条件建设区。允许建设区为中心城区规划期内作为城市建设的现状建设用地和新增建设用地，允许建设区的界限为建设用地规模边界。允许建设区分为两个区域。区域一范围四至为：东至白浪河，西至西外环至南小于河村、庄头村、马家黄土埠子沿宝通街至水库路。北至玄武街、南至潍胶路。区域二范围四至：东至白浪河、西至长松路、南至济青高速公路以北、北至北外环。涉案城隍庙片区处于潍城区中心城区，在上述允许建设区区域范围内。《潍坊市潍城区土地利用总体规划（2006－2020）》文本说明明确根据潍城区旅游发展规划，将潍城区作为一个综合旅游区，并根据资源的地域分布特征及组合规律，充分考虑其开发方向和功能定位，潍城区将以打造服务于中心城区和全市的体育教育文化旅游休闲功能服务区为主要任务，以十笏园古文化、浮烟山、白浪河湿地景观带、乐埠山生态林果观光区四个平台建设为基础，进一步开发深受市民欢迎的旅游产品、项目和旅游线路，突出特色，丰富内涵，大力建设古文化旅游、山水旅游、休闲旅游、生态旅游四个旅游胜地，开拓更为广阔的客源地市场，为潍城乃至全市的旅游品牌建设奠定良好的基础。
2012年4月13日，潍城区征收办拟定《房屋征收补偿方案（征求意见稿）》并公告公示征求意见，时间自2012年4月13日至2012年5月12日，期限为30天。2012年4月23日，潍城区征收办对片区内房产的权属、建筑面积、房屋用途等情况进行了调查登记并公示。2012年5月13日，潍城区征收办对征求意见的情况进行了汇总。2012年5月18日，被告潍城区政府根据征求意见情况对《征收补偿方案》进行了修改，并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况予以公示。公示后，超过80%的被征收人对《征收补偿方案》无异议。2012年5月，潍城区征收办作出《城隍庙及周边街区棚户区改造项目社会稳定风险评估报告》（以下简称《社会稳定风险评估报告》），项目概况为城隍庙片区整体建筑外观陈旧，年久失修，配套不完善，基础设施落后，居民要求改造的呼声很大；该项目共涉及征收单位及个人301户（含住宅和非住宅），征收面积约1.76万平方米，共需补偿资金约11775.04万元（其中涉及城隍庙片区房屋征收费用预算金额为59996527元）；认为项目合理性风险较小、其合法性会受到质疑风险较大；项目造成环境破坏的风险很小；群众抵制房屋征收的风险较小；群众对生活环境变化的不适风险较小；群众对生活保障担忧的风险很小；项目可能引发的社会治安风险较小。综合评价为社会稳定风险程度低，但有发生个体矛盾冲突的可能。2012年5月20日，被告潍城区政府召开政府常务会议，听取了潍城区征收办关于《征收补偿方案》和《社会稳定风险评估报告》的汇报，会议原则同意潍城区征收办汇报的意见。2012年5月24日，被告潍城区政府作出《征收补偿方案》并予以公告，该补偿方案依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《房屋征收与补偿条例》）等有关政策的规定，确定征收补偿方式分为货币补偿和房屋产权调换两种方式，由被征收人进行选择。被征收房屋价值根据房地产市场化评估进行确定。同时确定了具体的货币补偿政策和房屋产权调换政策。
2012年5月25日，潍城区人民政府城关街道办事处在交通银行潍坊分行营业部开立的结算账户（账号为20×××19）收到拆迁款2000万元。2012年12月3日，潍城区国库集中支付中心出具的山东省资金往来结算票据载明收款4000万元，收款项目为城隍庙安置房建设款。
原告刘承香之夫、原告刘建华、刘建彩、刘建新、刘建霞之父刘云祥（已过世）的房屋在《房屋征收决定》公示的征收范围之内。《房屋征收决定》涉及的城隍庙片区属于老片区，贫困居民多，房屋整体破旧，年久失修，基础设施落后，配套设施不齐全，存在安全隐患，片区内大多数居民要求征收改造。《房屋征收决定》于2012年5月22日公告之后，涉及的房屋征收范围内已经签订补偿协议的户数有268户，达到房屋征收住宅类房屋总户数282户的95.03%。
五名原告不服被告作出的《房屋征收决定》，于2013年7月24日提起行政诉讼。
原审法院认为，本案双方当事人的争议焦点为：一、五名原告是否具备原告诉讼主体资格；二、五名原告的起诉是否超过法定起诉期限；三、涉诉《房屋征收决定》是否合法。
一、关于五名原告是否具备原告诉讼主体资格的问题。依据《中华人民共和国行政诉讼法》（1989）第二条、第四十一条第（一）项及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条之规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织认为该行为侵犯其合法权益，有权依法提起行政诉讼。本案五名原告提供的房产证证明其丈夫或父亲生前所有的房屋位于被告作出的《房屋征收决定》载明的房屋征收区域范围内，五名原告与被诉的《房屋征收决定》具有法律上的利害关系，依法具有本案诉讼主体资格。被告主张五名原告不具有诉讼主体资格的理由不能成立，不予支持。
二、关于五名原告的起诉是否超过法定起诉期限的问题。依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款之规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或其他组织诉权或起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款之规定，被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。本案被告于2012年5月22日作出的《房屋征收决定公告》载明“被征收人及利害关系人如对本公告不服，可在公告之日起60日内依法申请行政复议，或在规定期限内向人民法院提起行政诉讼。”该公告未告知明确的起诉期限，因此，五名原告的起诉期限应当从其知道或者应当知道被诉《房屋征收决定》的内容之日起不超过2年。而且，被告对其发布《房屋征收决定公告》的具体时间没有有效证据予以证明，在被告主张五名原告的起诉超过法定期限但不能提供其发布公告的具体时间的确凿证据的情形下，应当以五名原告主张的知道日期为准。本案五名原告主张其知道《房屋征收决定》的时间分别为2013年4月、5月、7月，至2013年7月24日五名原告向本院递交起诉状，没有超过2年的法定起诉期限。被告主张五名原告的起诉超过起诉期限缺乏事实根据，依法不予支持。
三、关于涉诉《房屋征收决定》的合法性问题。本案《房屋征收决定》的合法性包括作出房屋征收决定的主体是否合法、房屋征收的要件是否具备。其中房屋征收的要件应当包括：符合公共利益的目的，符合各项规划的要求，征收补偿方案合法，经过了社会稳定风险评估，征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用，遵循法定的程序。
关于征收主体是否合法。依据《房屋征收与补偿条例》第四条第一款的规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。据此，被告潍城区政府作为县级人民政府，具有在本行政辖区内作出房屋征收决定的法定职责，故征收主体合法。
关于房屋征收的要件是否具备。1、征收是否符合公共利益的目的。依据《房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项之规定，对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的应当属于符合公共利益需要的情形。本案中，城隍庙片区改造建设系政府组织实施的棚户区改造工程，原告所属房屋所在的城隍庙片区属于老片区，贫困居民多，房屋整体破旧，年久失修，基础设施落后，配套设施不齐全，存在安全隐患，片区内大多数居民要求征收改造，故涉案征收符合公共利益的需要，征收目的正当。2、征收是否符合各项规划的要求。依据《房屋征收与补偿条例》第九条第一款的规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；旧城区改建，还应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。被告提交了分别向潍城区发展和改革局、潍城区国土局、潍城区规划局发出的关于“城隍庙棚户区改造征收项目是否符合各项规划”的征询函和各局“关于符合各项规划”的书面回复，以及《潍坊市潍城区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《潍坊市潍城区土地利用总体规划（2006-2020年）》文本、说明及潍坊市城市总体规划（2006-2020）总体布局规划图、潍城区土地利用总体规划图（局部）、潍城区十笏园片区控制性详细规划图，有关部门的复函与规划文本、规划图能相互印证，据此可以认定此次征收活动符合相关规划。被告提供的《计划》证明涉案征收项目已纳入潍城区2012年国民经济和社会发展计划。故涉案征收项目符合各项规划的要求。3、征收补偿方案是否合法。依据《房屋征收与补偿条例》第十三条第一款的规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告，公告应当载明征收补偿方案。本案被告潍城区政府作出《房屋征收决定》后公告了《征收补偿方案》，所公告的《征收补偿方案》确定了征收补偿方式分为货币补偿和房屋产权调换两种方式，由被征收人进行选择；被征收房屋价值根据房地产市场化评估进行确定；同时确定了具体的货币补偿政策和房屋产权调换政策。从补偿方案内容来看，《征收补偿方案》没有违反公平合理补偿的原则，符合《房屋征收与补偿条例》和政策的规定。而且，在补偿方案制定、修改、公布过程中，大多数被征收人对补偿方案没有提出异议。五名原告关于《征收补偿方案》不合法的诉讼理由不能成立，不予支持。4、征收是否经过了社会稳定风险评估。本案被诉《房屋征收决定》作出前，潍城区征收办对城隍庙片区房屋征收情况进行了社会稳定风险评估，形成了《社会稳定风险评估报告》，结论为社会稳定风险程度低，并经潍城区政府常务会议讨论决定通过，符合《房屋征收与补偿条例》的规定；5、征收补偿费用是否足额到位、专户存储、专款专用。为配合城隍庙棚户区改造工作，潍城区人民政府城关街道办事处在交通银行潍坊分行营业部和潍城区国库集中支付中心的补偿资金和安置房屋建设款账户存款金额分别为2000万元和4000万元，以上资金总额为6000万元，大于征收费用预算金额59996527元，应当认定征收补偿费用到位情况符合《房屋征收与补偿条例》的规定。6、征收是否遵循法定程序。《房屋征收与补偿条例》第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求公众意见期限不得少于30日。”该《房屋征收与补偿条例》第十一条第一款规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。”依据上述规定，在房屋征收过程中，房屋征收部门应拟定征收补偿方案报市、县级政府论证，市、县级政府论证结束后应予以公布，征求意见，并根据征求意见情况，进行修改、公布。本案中，被告提供的《征收补偿方案（征求意见稿）》、张贴照片、征求意见邮箱截图、征求意见修改情况及公布照片、《征收补偿方案》征求意见汇总情况、《征收补偿方案》的情况汇报及潍城区政府常务会议纪要等证据能够证明被告对拟定的征收补偿方案进行了论证、修改，并公开征求了被征收人的意见。而且，从本案房屋征收范围内已有95.03%被征收户签订协议同意征收的情况看，依据《房屋征收与补偿条例》第十一条第二款“因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案”规定，被告对涉案征收项目不需要组织听证会。因此，被诉房屋征收行为符合法定程序。
综上，五名原告依法具有本案诉讼主体资格；五名原告的起诉没有超过法定期限；被告潍城区政府作出本案房屋征收决定具有事实和法律依据，且行政程序合法。五名原告的起诉理由不能成立，对其诉讼请求依法不予支持，应当判决驳回其诉讼请求。根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告刘承香、刘建华、刘建彩、刘建霞、刘建新的诉讼请求。
刘承香等五人不服原审法院判决上诉称：上诉人对原审法院认定的事实及证据有异议，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求于法无据，请求撤销原审法院判决，撤销潍城区政府作出的《房屋征收决定》。
被上诉人潍城区政府答辩称：1、原审法院判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。2、被上诉人具有作出《房屋征收决定》的法定职权，实体要件和法定程序要件均具有合法性。3、被上诉人作出《房屋征收决定》适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
当事人在原审中向法院提供的证据已随案移送本院（详见原审行政判决书）。
在合议庭主持下，二审庭审时当事人主要围绕潍城区政府作出《房屋征收决定》的合法性问题进行了质证、辩论。上诉人主张被上诉人作出征收决定时没有按照《房屋征收与补偿条例》的相关程序进行，征收补偿方案没有依法进行公示，补偿费用没有足额到位等。被上诉人则主张其征求了被征收人的意见，依法进行了送达，补偿资金也足额到位。经庭审质证，本院同意原审法院经审理查明的事实。
本院认为：
本案主要争议焦点在于被上诉人潍城区政府作出的《房屋征收决定》是否符合《房屋征收与补偿条例》的规定。
关于上诉人提出的房屋征收补偿方案没有征求社会公众意见以及没有依法公布的问题。被上诉人潍城区政府提供了《征收补偿方案（征求意见稿）》和张贴照片、征求意见邮箱截图、征求意见修改情况及公布照片、潍城区政府常务会议纪要等证据，能够证明被上诉人对拟定的征收补偿方案进行了论证、修改，公开征求了被征收人的意见，并通过张贴等形式进行了公布。上诉人以被上诉人未提供公告照片原件，无法反映拍摄的时间和拍摄者为由对被上诉人提供的证据不予认可，但上诉人并未提供相反证据予以推翻，理由不能成立，本院不予采信。
关于上诉人提出的补偿资金没有足额到位、专户存储、专款专用问题。上诉人认为征收项目需要资金1亿多元，但被上诉人主张项目总体需要资金1亿多元，具体到城隍庙棚户区改造项目则不需要1.17亿元。潍城区人民政府城关街道办事处在交通银行潍坊分行营业部和潍城区国库集中支付中心的补偿资金和安置房屋建设款账户存款金额分别为2000万元和4000万元，资金总额为6000万元，大于征收费用预算金额59996527元，征收补偿费用达到了足额的要求。根据被上诉人提供的证据，涉案征收补偿费用到位时间是在房屋征收决定作出之后，这一点并不符合《房屋征收与补偿条例》的规定。法律要求征收补偿费用应当在作出房屋征收决定前足额到位、专户存储、专款专用，目的是在征收补偿上保证被征收人的合法权益。从本案房屋征收范围内已有95.03%被征收户签订协议的情况看，被上诉人已经在征收补偿问题上保证了被征收人的合法权益，该问题不足以达到确认被诉《房屋征收决定》违法的程度，否则将损害大多数被征收人的合法权益。但对于被诉《房屋征收决定》存在的该问题，本院予以指出，被上诉人在今后的工作中应当按照《房屋征收与补偿条例》的规定严格执行。
综上，原审法院判决认定事实基本清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 侯 勇
审判员 马新光
审判员 张景凯
二〇一五年十月十四日
书记员 杜钰越