贵州省大方县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）黔方行初字第175号
原告秦泽林，男，汉族，1954年2月28日生，住贵州省金沙县沙土镇里庄村下干庄组。
委托代理人（特别授权）杨世卫，贵州山一（金沙）律师事务所律师。
委托代理人（特别授权）彭波，贵州山一（金沙）律师事务所实习律师。
被告金沙县沙土镇人民政府，住所地沙土镇振兴路。
法定代表人雷定强，镇长。
负责人赵钦，副镇长。
委托代理人（特别授权）唐波，贵州名城（金沙）律师事务所律师。
委托代理人（特别授权）赖辉，贵州名城（金沙）律师事务所实习律师。
被告金沙县人民政府，住所地金沙县城治路81号。
法定代表人卢宏，县长。
委托代理人（特别授权）陈友军，金沙县人民政府法制办公室副主任。
委托代理人（特别授权）陈曦，金沙县人民政府法制办公室工作人员。
第三人魏清明，男，汉族，1955年3月15日生，住贵州省金沙县沙土镇东风村下干庄组*号。
委托代理人（特别授权）张安贵，贵州省金沙县新化法律服务所法律工作者。
原告秦泽林不服被告金沙县沙土镇人民政府（以下简称沙土镇政府）作出的沙府发（2015）21号《沙土镇人民政府关于魏清明与秦泽林土地使用权属纠纷的处理决定》及被告金沙县人民政府作出的金行复字（2015）30号《行政复议决定书》，于2015年11月23日向本院提起行政诉讼。本院于2015年9月23日立案，当日就分别向两被告及第三人邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法由审判员阿魁担任审判长、人民陪审员范春艳、徐玥组成合议庭，于2015年12月16日公开开庭审理了本案。原告秦泽林的代理人杨世卫、彭波，被告沙土镇政府副镇长赵钦及委托代理人唐波、赖辉，被告金沙县政府的委托代理人陈友军、陈曦，第三人魏清明及委托代理人张安贵到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2015年6月16日，沙土镇政府作出的沙府发（2015）21号《沙土镇人民政府关于魏清明与秦泽林土地使用权属纠纷的处理决定》，原告认为沙土镇政府作出的决定侵犯自己享有的合法权益。原告向金沙县政府申请行政复议，金沙县政府于2015年9月1日受理了原告的行政复议申请，于2015年10月21日作出金行复字（2015）30号《行政复议决定书》，维持了沙土镇政府作出的决定。原告不服两被告作出的行政行为，于2015年11月23日诉至本院。
原告诉称，1990年左右因修建花滩水库灌溉沟渠占用原告的承包土地。经村领导确定，将原集体砖瓦厂作为承包地由原告耕管。土地下放时第三人魏清明在有房子居住的情况下买了集体所有的位于弯子院坝的保管室，其自已的房子不住搬到保管室居住了一段时间，后又买了本组住户秦泽刚的房屋居住，将保管室拆除恢复为耕地。上述砖瓦厂之地位于第三人所购买秦泽刚房屋房前，保管室之地位于原告老房子房前。2002年经原告与第三人协商，为方便耕管将两幅地互换，即原告耕管第三人拆保管室恢复的土地，第三人耕管原告因修建沟渠占用承包地而补给原告的瓦厂土地。互换时双方并未签订书面协议，因原告家居住在本组最边远的地方，拟在修建沟渠处修建房屋，因此与第三人口头约定待原告在沟渠处修建房屋时，各自返还土地。到2013年原告要求第三人返还土地而发生纠纷。于是第三人向金沙县人民法院提起诉讼，金沙县人民法院经审理作出（2014）黔金民初字第1362号《民事裁定书》（下称裁定书），该裁定书认为：“审理过程中双方均未能提供明确的证据证明原、被告各自向对方用来调换的土地享有使用权，故本案属于土地使用权不明的情况，应当由人民政府处理。原、被告双方达成的土地互换合同的效力应当在合同标的物即土地使用权明确后才能进行确认。故裁定驳回原告魏清明的起诉。”第三人向被告沙土镇人民政府申请作出确权处理决定。被告沙土镇人民政府于2015年6月16日作出处理决定，处理决定认为：“魏清明户与秦泽林户所互换后的土地使用权属合法有效，即里庄村下干庄组位于瓦厂泥塘处的现有土地由魏清明户耕种管理使用；位于里庄村下干庄级弯子魏清明老房子处的土地由秦泽林户耕种管理使用。”原告对该处理决定不服依法向被告金沙县人民政府申请行政复议，被告金沙县人民政府于2015年10月21日作出金行复字（2015）30号《行政复议决定书》，该复议决定维持了被告沙土镇人民政府的处理决定，原告于2015年10月30日领到该复议决定。原告认为，“处理决定”及“复议决定”认定的主要事实错误，证据不足，且两被告无权对互换土地的合同效力作出认定，因此，“处理决定”及“复议决定”应予依法撤销，并要求沙土镇人民政府重新作出处理决定。
原告向本院提交下列证据：1、（2014）黔金民初字第1362号民事裁定书，证明该裁定书认定应当由人民政府处理的是第三人与原告调换之前的土地权属；2、沙府发（2015）21号文件，证明（1）、沙土镇人民政府实际是对原告与第三人土地互换效力进行确认；（2）、沙土镇政府无权对互换土地的效力进行确认；（3）、沙土镇政府没有对互换之前的土地效力进行确认；3、行政复议决定书，证明（1）、金沙县政府认定的事实互换21年不符合客观事实；（2）、金沙县政府对违法的处理决定进行维持其内容也属违法。
二被告及第三人对以上证据的真实性均无异议，但对证明目的均有异议。
被告沙土镇政府辩称，一、被告具备作出行政决定的主体资格。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，答辩人是乡镇人民政府，负责镇的土地确权工作，因此答辩人在职权范围内负责本辖区内的土地权属确认工作；二、答辩人经调查询问、实地测量，作出的《决定》证据充分。答辩人作为乡级行政主管部门，根据魏清明提出的书面申请，依照法定职责对魏清明申请确权一案进行调查了解和实地测量，查明客观事实如下：同属本镇辖区内里庄村（原东风村）下干庄组魏清明户与秦泽林户于1992年8月14日达成口头互换土地协议，约定秦泽林户用原东风村（现里庄村）下干庄瓦厂泥塘约0.3亩土地调换魏清明户位于湾子老方子处约1亩多的土地耕种，至今己长达21年之久，期间双方未发生任何纠纷，2013年7月，原沙土镇至黄泥村的泥泞公路因新农村建设修建竣工后，已建好的水泥公路从魏清明户调换后的土地（即原秦泽林户的土地）旁经过，因此为土地互换而发生纠纷，魏清明特向我镇人民政府申请处理；三、答辩人作出决定适用法律正确。1、对于属同一集体经济组织的互换当事人，虽有口头约定，但未签订书面合同而产生纠纷的处理。按照农村习俗，互换往往以口头方式约定，且以相互交付互换物作为互换关系成立的标志。如果双方当事人对当初的口头约定不持异议，且互换事实已实际发生，则互换关系即告成立，只要土地互换是双发当事人真实意思表示，且不损坏他人利益，其口头约定应当认定为合法有效；2、关于互换一方当事人仅以土地互换未报备案为由，请求确认合同无效的处理。《农村土地承包法》第37条规定，采取互换方式流转土地承包经营权的，应当报发包方备案。根据《农村土地承包法》的规定，在4种常见土地经营权流转方式中，除转让须经发包方同意外，互换、转包和出租并不要求经发包方同意，只报备案即可。根据《农村土地承包纠纷解释》第13条、第14条的规定，采取互换等方式流转承包土地经营权的，未报发包方同意的，不影响合同的效力。因此，发包方或互换一方当事人仅以土地未报备案为由，请求判决确认合同无效，应当不予支持；3、关于土地互换期限约定不明而产生纠纷的处理。根据《农村土地承包法》第40条规定的精神，参照《土地流转管理办法》第17条、第35条的规定，土地互换是经营权权利主体发生变更的土地经营权流转，土地互换后，双方对互换土地原享有的权利义务也随之互换，当事人还可以办理土地承包经营权变更登记，也就是说，原土地承包经营权人已丧失了对原承包土地的经营权，对新换得的土地取得了经营权。其次，按农村习俗讲，互换关系从双方相互交付标的物时即告成立，双方未约定期限，则视为永久性互换。对农村承包土地互换而言，其互换期限即为农村承包合同的期限。对土地互换未约定期限的，未作相应规定，即不能参照《合同法》第232条规定处理。据此，未约定流转期限的土地互换，当事人一方在农村土地承包合同期内主张解除互换合同的，一般不予支持；四、答辩人作出决定的程序合法。本案经调查询问、实地测量、到基层组织了解情况，在查明案件的客观事实后对涉案双方进行调解未果后依法作出的决定。因此，作出关于被答辩人请求撤销答辩人作出的沙府发（2015）21号《沙土镇人民政府关于魏清明与秦泽林土地使用权属纠纷的处理决定》的程序合法。请求法院依法维持答辩人作出的具体行政行为，驳回被答辩人诉讼请求。
被告沙土镇政府向本院提交如下证据：1、魏清明申请二份（2013年10月10日的申请、2014年12月6日的申请）、魏清明户籍证明，证明本案原告与第三人产生纠纷后依法申请，被告依法受理；2、《证实材料》、《关于我村下甘庄组魏清明与秦泽林互换土地纠纷意见》、《关于秦泽林与魏清明互换土地的情况说明》，证明原告与第三人互换土地的事实、时间、坐落以及面积；3、调查笔录（秦泽忠2013年10月9日）、调查笔录（江代金）、调查笔录（冷芝先）、调查笔录（魏荣台）、调查笔录（秦泽林）、调查笔录（秦泽忠2015年1月20日）、调查笔录（王崇海），证明原告与第三人存在调换土地的事实；4、调解笔录二份、争议地现场勘测草图（瓦厂坝）、争议地现场勘测草图（湾子老屋基）、送达回执（魏清明）、送达回执（秦泽林）、沙府发（2015）21号文件，证明被告处理事实清楚、程序合法；5、行政复议答复书、（2014）黔金民初字第1362号民事裁定书、复议决定，证明原告不服，向金沙县政府申请复议。
原告对被告沙土镇政府提交证据提出如下质证意见：对第1组证据真实性无异议，但不能证明被告据此申请作出调换效力的确认具有合法性。2013年10月10日的申请与本案无关联性；对第2组证据认为《证实材料》的真实性有异议，该证据不符合行政诉讼法证据形式规定，不符合行政诉讼法证据的类型，不能作为证据使用；对该组其他证据的真实性无异议；对调换土地的事实无异议；对第3组证据的真实性无异议，但对证据合法性有异议，没有证人身份信息证明不符合行政诉讼法证据规定；对第4组证据认为调解笔录载明的时间均是2013年，若被告认为该证据与本案有关，则被告程序违法；对该组其他证据均无异议；对第5组证据无异议。
被告金沙县政府及第三人对被告沙土镇政府提交证据均无异议。
被告金沙县政府辩称，首先，答辩人作为复议机关主体资格合法。在本案中，原告所申请复议的行政行为是金沙县沙土镇人民政府作出《关于魏清明与秦泽林土地使用权属纠纷的处理决定》（沙府发（2015）21号，以下简称《处理决定》），金沙县人民政府是沙土镇人民政府上一级人民政府，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，金沙县人民政府具有管辖权，所以答辩人作出金行复字（2015）30号行政复议决定书主体是合法的；其次，答辩人作出金行复字（2015）30号行政复议决定书程序符合规定。本案中，答辩人在接到原告的行政复议申请后进行了审查，原告是在收到沙土镇人民政府作出《处理决定》后60日内到金沙县人民政府申请行政复议，符合《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款的受案期限；沙土镇人民政府作出处理决定的行为是确认土地权属的行政行为，符合《中华人民共和国行政复议法》第六条第四项规定的受案范围。通过审查，答辦人对原告的行政复议申请依法进行了受理，并按规定向双方当事人分别下达了行政复议案件受理通知书及提出行政复议答复通知书。沙土镇人民政府在接到答辩人下达提出行政复议答复通知书规定时间内向金沙县人民政府提出了行政复议答复书以及提供了作出《处理决定》的相关证据，答辩人在对双方当事人所提交的所有证据资料进行了仔细审查并召开了案件讨论会的基础上，一致认为沙土镇人民政府作出的《处理决定》认定事实清楚、证据充分、程序合法。按照《中华入民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定答辩人在规定时限内作出了维持沙土镇人民政府《处理决定》的行政复议决定书（金行复字（2015）30号）。故答辩人认为作出的行政复议决定书主体、内容、程序均合法，请求依法判决驳回原告诉讼请求。
被告金沙县政府向本院提交如下证据：1、《行政复议受理通知书》、《提出行政复议答复通知书》、《第三人参加行政复议通知书》、送达回证、《行政复议决定书》、送达回证，证明行政复议程序合法；2、沙府发（2015）21号文件、（2014）黔金民初字第1362号民事裁定书、魏清明申请（2份）、魏清明户籍证明、《证实材料》、《关于我村下甘庄组魏清明与秦泽林互换土地纠纷意见》、《关于秦泽林与魏清明互换土地的情况说明》、调查笔录（秦泽忠2013年10月9日）、调查笔录（江代金）、调查笔录（冷芝先）、调查笔录（魏荣台）、调查笔录（秦泽林）、调查笔录（秦泽忠2015年1月20日）、调查笔录（王崇海）、争议地现场勘测草图（瓦厂坝）、争议地现场勘测草图（湾子老屋基）、调解笔录、送达回证，证明金沙县政府根据沙土镇政府提交的证据，作出复议决定事实清楚、证据充足。
原告对被告金沙县政府提交证据提出如下质证意见：对第1组证据无异议；对第2组证据真实性无异议，但对证明目的有异议，不能证明被告金沙县政府作出的复议决定证据充分、事实清楚。
被告沙土镇政府及第三人对被告金沙县政府提交证据均无异议。
第三人述称，1、第三人与原告于1992年互换土地至今已长达成21年之久，并非向原告所述于2002年互换，且原告在与第三人互换土地时并未提出各自返还事项；2、本案纠纷于2013年发生后，经金沙县沙土镇人民调解委员会调解处理，出据的调处意见、沙土镇人民政府调查人员对其本案的调查证明、沙土镇里庄村民委员会情况说明及沙土镇里庄村村民等的证明，足以证明原告完全是无理取闹，不尊重事实的行为，故第三人认为：金沙县沙土镇人民政府作出的处理决定和金沙县人民政府作出的复议决定完全尊重客观事实，且程序合法，理应维持，为维护答辩人的合法权益，请求驳回原告诉讼请求。
第三人向本院提交如下证据：1、土地耕种证明，证明第三人与原告互换土地的时间及地点，该土地第三人耕种至今；2、证实材料（2013年8月30日），证明原告与第三人互换土地的基本情况以及第三人耕种至今；3、《关于里庄村下干庄组魏清明与秦泽林土地纠纷的调处意见》，证明原告与第三人的纠纷经人民调解委员会调解，并作出调处意见。1992年原告与第三人互换土地的事实存在；4、情况说明（沙土镇里庄村委会），证明原告与第三人互换土地的事实，以及互换时间已有二十年。里庄村委会也对此事组织过专访调查；5、申请（2014年6月3日），证明原告与第三人互换土地已达二十年；6、《关于对里庄村下干庄村民组秦泽林、冷芝先与魏清明土地流转互换（合同）纠纷的调解终止书》，证明原告与第三人的纠纷因无法调解，中止调处；7、证明（2015年9月7日），证明原告与第三人互换土地的真实性；8、证明（2015年12月12日），证明原告与第三人互换土地合法有效，互换土地已经长达二十年之久。
原告对第三人提交证据提出如下质证意见：对第1、2组证据的真实性有异议，该证据不符合行政诉讼法证据形式规定，不符合行政诉讼法证据的类型，不能作为证据使用；对第3组证据的真实性、关联性无异议，对合法性有异议；对第4组证据的真实性有异议；对第5组证据真实性、关联性、证明目的均有异议；对第6组证据的真实性无异议，对证明目的有异议；对第7组证据的真实性有异议；对第8组证据的真实性、合法性有异议。
被告沙土镇政府对第三人提交证据提出如下质证意见：对1、2、3、4、5、6组证据无异议；对第7组证据不发表质证意见；对第8组证据认为以自己调查为准。
被告金沙县政府对第三人提交证据提出如下质证意见：对1、2、3、4、5、6组证据无异议；对第7组证据真实性无异议；对第8组证据认为以被告沙土镇政府调查为准。
本院对上述证据作如下认证，对原告所提交的第1组证据，本院予以确认，并依法作为认定案件事实的依据；对原告所提交的第2组证据，真实性予以确认；对原告所提交的第3组证据真实性予以确认；对被告沙土镇政府提交的第1组证据，是引发本案行政行为作出的起因，本院对其予以确认，并依法作为认定案件事实的依据；被告沙土镇政府提交的第2组证据中的《证实材料》不符合证据形式规定，本院不予认定；对该组的其他证据，本院予以确认，并作为认定案件事实的依据；对被告沙土镇政府提交的第3、4、5组证据真实性本院予以确认，并作为认定案件事实的依据；对被告金沙县政府所提交的第1组证据，证明了被告金沙县政府行政复议的过程，原告、被告沙土镇政府、第三人均无异议，本院对该组证据予以确认，并依法作为认定案件事实的依据；对被告金沙县政府所提交的第2组证据，因与上述已认证的证据相同，本院认证意见同上；对第三人提交的第1组证据，不符合证据形式规定，本院不予认定；对第三人提交的第2、3、4组证据，与上述认证证据相同，本院认证意见同上；对第三人提交的第5组证据，不符合证据形式规定，本院不予认定；对第三人提交的第6组证据，沙土镇人民调解委员会作出的《关于对里庄村下干庄村民组秦泽林、冷芝先与魏清明土地流转互换（合同）纠纷的调解终止书》、本院对其真实性予以确认；对第三人提交的第7组证据，真实性本院予以确认；对第三人提交的第8组证据，因出具证明的证人未到庭作证，本院不予认定。
经审理查明，1979年，第三人魏清明经里庄村集体同意购买集体保管室，后第三人因购买他人房屋居住，就把保管室恢复成耕地，约1.2亩，位于里庄村下干庄组塆子。1990年原沙土区公所修建花滩大沟时占用原告秦泽林户的土地，里庄村委会（原东风村）指定下干庄组瓦厂泥塘约0.3亩地补偿给原告秦泽林户。原告与第三人于1992年8月14日，达成口头协议，将各自耕管的上述土地进行调换，调换后20余年没有争议。2013年7月，原告强行要换回已与第三人互换的土地而发生纠纷，第三人于2013年10月10日向被告沙土镇政府申请土地确权。经沙土镇人民调解委员会调解未果，作出了《关于对里庄村下干庄村民组秦泽林、冷芝先与魏清明土地流转互换（合同）纠纷的调解终止书》，建议双方当事人通过司法途径维护自己的合法权利。第三人向金沙县人民法院提起民事诉讼，金沙县人民法院作出的（2014）黔金民初字第1362号《民事裁定书》，认为：“原告魏清明与被告秦泽林、冷芝先达成的调换土地的口头协议属于土地互换合同，而该合同的标的是双方互换土地的使用权，在审理过程中双方均未能提供明确的证据证明原、被告各自向对方用来调换的土地享有使用权，故本案属于土地使用权权属不明的情况，应当由人民政府处理。原、被告双方达成的土地互换合同的效力应当在合同标的物即土地使用权属明确后才能进行确认。”驳回了第三人的起诉。2014年12月6日，第三人再次向被告沙土镇政府申请土地确权，2015年6月16日，金沙县沙土镇人民政府作出了沙府发（2015）21号《沙土镇人民政府关于魏清明与秦泽林土地使用权属纠纷的处理决定》，决定：“魏清明与秦泽林户所互换后的土地使用权属合法有效，即里庄村下干庄组位于瓦厂泥塘处的现有土地由魏清明户耕种管理使用；位于里庄要下干庄组塆子魏清明老房子处的土地由秦泽林户耕种管理使用。”原告不服该处理决定，向金沙县政府申请行政复议，金沙县政府于2014年11月17日作出金行复字（2015）30号《行政复议决定书》，维持了沙土镇政府作出的沙府发（2015）21号《沙土镇人民政府关于魏清明与秦泽林土地使用权属纠纷的处理决定》。
本院认为，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《土地权属争议调查处理办法》第五条第二款的规定，被告沙土镇政府有权受理本案中第三人与原告之间个人的土地权属争议。被告沙土镇政府于2013年10月10日、2014年12月6日两次收到第三人秦泽林土地确权申请及资料，被告沙土镇政府提交的证据材料，被告沙土镇政府并未向原告履行送达申请书附本及相应权利、义务告知，不符合《土地权属争议调查处理办法》第十三条的规定，程序违法。作为行政机关的沙土镇政府，无权对原告与第三人关于土地互换合同的效力进行评判和确认，其确认原告与第三人之间互换土地使用权合法有效的行为，超越了其法定职权。被告沙土镇政府在本案中查明了原告与第三人互换前土地之后，将原告与第三人互换合同一并进行了确认。本院认为，被告沙土镇政府作出沙府发（2015）21号《沙土镇人民政府关于魏清明与秦泽林土地使用权属纠纷的处理决定》的行政行为违反了法定程序，且超越职权，应予撤销。被告金沙县政府受理原告的复议申请后，于2015年10月21日作出金行复字（2015）30号《行政复议决定书》，维持了被告沙土镇政府作出的（2015）21号《沙土镇人民政府关于魏清明与秦泽林土地使用权属纠纷的处理决定》的行政行为，因未依法确认被告沙土镇政府行政行为违反法定程序，且超越职权。违反了《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第3、4目的规定，对该行政复议行为，应依法予以撤销。据此，依照《中华人民共和行政诉讼法》第七十条第一款第（三）、（四）项、第七十九条之规定，判决如下：
一、撤销被告金沙县沙土镇人民政府作出的沙府发（2015）21号《沙土镇人民政府关于魏清明与秦泽林土地使用权属纠纷的处理决定》；
二、由被告金沙县沙土镇人民政府重新作出行政行为；
三、撤销被告金沙县人民政府作出的金行复字（2015）30号《行政复议决定书》；
案件受理费50.00元，由二被告各负担25.00元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省毕节市中级人民法院。
审 判 长 阿 魁
人民陪审员 徐 玥
人民陪审员 范春艳
二〇一五年十二月十六日
书 记 员 刘 莹