徐州铁路运输法院
行 政 判 决 书
（2016）苏8601行初672号
原告吴某，男，1954年5月21日生，汉族，住徐州市泉山区。
委托代理人梁建鹏，江苏胜家律师事务所律师。
被告徐州市泉山区房产服务中心，住所地徐州市解放南路***号。
法定代表人刘明，该中心主任。
委托代理人屈庆功，江苏逸诚律师事务所律师。
委托代理人刘璐，江苏逸诚律师事务所律师。
第三人闫某某，女，1950年11月20日生，汉族，住徐州市。
委托代理人杨芳，江苏盛仪律师事务所律师。
原告吴某因认为被告徐州市泉山区房产服务中心不履行法定职责，于2016年11月9日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，在法定期限内向被告徐州市泉山区房产服务中心送达了起诉状副本及相关诉讼文书。本院依法组成合议庭，于2017年4月13日公开开庭审理了本案。原告吴某及其委托代理人梁建鹏，被告徐州市泉山区房产服务中心出庭负责人李红及委托代理人屈庆功、刘璐，第三人闫某某的委托代理人杨芳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告吴某诉称：涉案房屋位于徐州市泉山区和平新村丙楼1-102室,系原告父母原有房屋拆迁安置所得。原告父母去世后，原告长兄吴某某在涉案房屋居住。2006年吴某某去世，涉案房屋由原告居住，同时原告二哥吴某某存放若干杂物。2010年3月30日，吴某某就涉案房屋与被告签订了租约，2016年2月，吴某某留下遗书，写明吴某某去世后涉案房屋由原告继续承租使用。2016年3月，原告到被告处申请办理涉案房屋租约，被告予以拒绝。请求法院判令被告履行法定职责，就徐州市泉山区和平新村丙楼1-102室房屋与原告签订租约。
原告吴某为证明其主张向本院提交了以下证据：
1、原徐州市泉山区房地产管理处与吴某某签订的租约，证明2010年3月之前，涉案房屋租约在原告的母亲张某某名下，后张某某去世，由吴某某在涉案房屋居住。吴某某去世后，因吴某某工龄较长，在购买涉案房屋时价格较低，故原告与吴某某商定由吴某某签订租约，但由原告实际居住并持有租约；
2、吴某某于2016年2月15日书写的遗书及视频，证明吴某某立下遗嘱，在其去世后涉案房屋由原告继续承租；
3、徐州市住房保障房产管理局房产档案馆于2016年5月23日出具的徐州市住房状况证明，证明原告名下没有房屋；
4、原徐州市泉山区房地产管理处于2010年3月25日、3月30日出具的收款收据，证明2010年吴某某签订涉案房屋租约时，由原告缴纳各种费用；
5、江苏省徐州市公有住房使用费收据14张、徐州市泉山区房地产管理处合群房管所于2010年3月26日出具的收条，证明2010年3-6月，2015年7月至2016年6月的房租由原告缴纳；
6、江苏省电力公司徐州供电公司通用机打发票3张，证明涉案房屋的电费由原告缴纳；
7、PA365R*****174号平安民用燃气综合保险投保确认书；
8、2016年6月拍摄的涉案房屋状况视频。
证据1、4-8共同证明原告在涉案房屋居住，是共同承租人。
被告徐州市泉山区房产服务中心辩称：一、吴某某去世后，吴某到被告处申请过户，被告工作人员告知吴某，需要承租人吴某某的妻子与子女到场签字方可办理。原承租人吴某某去世前，涉案房屋租金始终由吴某某本人缴纳，均由房管员到吴某某家中收取。吴某某去世后，吴某到王陵房管所分二次主动代为缴纳了2015年7月-12月和2016年1-6月房屋租金，2016年7-12月租金由第三人到王陵房管所缴纳，2016年12月，第三人到王陵房管所缴纳了2017年1-3月房屋租金，2017年3月，第三人到王陵房管所缴纳�2017年4-6月房屋租金。吴某某去世前，房管员上门收缴房屋租金，见过第三人几次，未见过吴某。吴某某去世后房管员去过涉案房屋几次，但房门紧锁，故对居住情况不了解。二、吴某某承租的公房性质为直管公房，直管公房的来源，一是接管旧政权管辖的房地产和没收的敌逆财产；二是对私有房屋进行改造后接管的房产；三是国家投资新建的房屋。多年来未新建直管公房，无空余房源，无法新申请承租直管公房，目前只有采取收回后再重新分配的形式变更房屋使用权。根据《徐州市公房管理实施细则》第六条第一款的规定，承租人死亡腾空的房屋，其《租约》即自行失效，房管部门办理房屋收回手续。其次，根据《徐州市公房管理实施细则》第七条的规定，属承租户擅自转租、转让、转借和自然腾空等原因收回的，房管人员不得擅自处理，由区房管机关安排，由�房屋承租人的共同居住人及家庭成员协商确认，其中一人提出继续承租房屋的申请，经房管部门审核后办理《租约》变更手续，颁发直管公房《租约》。三、涉案房屋承租人为吴某某，原告不是合法承租人，吴某某无权将房屋转借原告使用。且涉案房屋为徐州市直管公房，产权属国家所有，承租人只有使用权，不得继承。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告徐州市泉山区房产服务中心向本院提交了以下证据、依据：
1、1987年4月20日施行的《徐州市公房管理实施细则》第六条，证明如公有房屋承租人死亡或承租人擅自转借房屋的，被告有权将房屋收回；
2、000268号徐州市房屋产权土地使用权登记申请书；
3、徐州市房地产�记发证办公室于1991年6月19日填发的房屋所有权证；
证据2、3证明涉案房屋系公有房屋，产权属国家所有，被告有权管理。因涉案房屋是国有资产，不能标注为任何自然人或单位，故所有权人一栏为空白，由国有资产管理部门监督，被告直接管理；
4、原徐州市泉山区房地产管理处于2003年1月13日为原告的母亲张某某办理的租约；
5、泉山房管处直管公房承租户更名审批表；
6、徐州市泉山区人民政府和平街道办事处、徐州市泉山区和平街道和平新村社区居民委员会于2010年3月23日出具的证明；
7、吴某某、吴某于2010年3月23日出具的声明书；
8、吴某某于2010年3�23日出具的具结书；
9、吴某某、原徐州市泉山区房地产管理处于2010年3月23日签订的协议书、2010年3月30日签订的住房租约；
10、吴某某、吴某的身份证、常住人口登记卡。
证据4-10系张某某去世后，被告依照法律规定将房屋收回后另行出租给吴某某的档案资料，证明原告自愿将该房屋交回，不再干涉该房屋使用，并保证提供的一切证件、材料真实有效，如有不实和纠纷自愿承担一切法律后果，与被告无关。
11、建设部关于废止《建设工程质量管理办法》等部令的决定，证明1994年3月23日发布的《城市公有房屋管理规定》已于2001年10月19日废止，不再适用。
法律依据：《徐州市公房管理实施细�》第六条。
第三人闫某某述称：原告与第三人的丈夫吴某某系兄弟关系，原告父母原有拆迁安置补偿的两套住房，其中和平新村7-2-302室由吴某居住，涉案房屋租约于2010年变更至吴某某名下。2016年吴某某去世，第三人作为共同承租人可以继续承租房屋。原告与涉案房屋没有利害关系，诉讼主体不适格，请求法院依法驳回原告的起诉。
第三人闫某某向本院提交了以下证据：2016年7月-12月、2017年1月-4月涉案房屋租金收据6张；2015年2月、4月以吴某某名义缴纳的燃气费票据2张、电费发票5张，证明住户姓名及燃气户名均为吴某某，与租约一致，涉案房屋一直由第三人居住使用并交纳相关费用，原告与涉案房屋没有利害关系。
第三人庭后向本院提交了徐州市鼓楼区档案馆于2017年5月2日出具的结婚申请书，载明第三人闫某某、吴某某于1974年8月22日申请结婚登记。
经庭审质证，对原告提交的证据，被告的质证意见如下：对证据1的真实性无异议，该租约证明涉案房屋承租人为吴某某，原告并非合法承租人；对证据2的真实性、关联性有异议，依据《中华人民共和国继承法》的规定，可以继承的财产应是公民生前的合法财产，而承租人没有购买的公房所有权属于国家，公民对该房屋仅享有使用权和租赁权，而使用权和租赁权不可以继承，故公有房屋不属于遗产，涉案房屋不能作为个人财产被继承人继承；对证据3的真实性无异议，该证据只能证明2016年5月23日查询时原告名下没有房屋，且原告名下是否有房屋与被告是否应当同意原告承租涉案房屋无关；对证据4-8的真实性无异议，但票据中载明承租人为吴某某，不能证明原告与吴某某同住。
对原告提交的证据，第三人的质证意见如下：对证据1的真实性、合法性、关联性均无异议，2010年3月30日签订租约时，第三人与吴某某系夫妻关系，故涉案房屋为夫妻共同承租；对证据2的质证意见同被告，遗书最后一句为“望后人勿必遵守照办”，说明吴某某要求后人不要按照这份遗嘱履行。视频中的人确实为吴某某，但吴某某所述不是其真实意思，涉案房屋系第三人与吴某某共同租住，吴某某无权交给原告；对证据3的真实性无异议，但与本案无关联性，原告曾租赁和平新村7号楼公有住房一处，在其离婚时约定由其前妻居住使用，该证据只能说明原告当时的住房状况，且其无房居住并不必然获得涉案房屋的承租权；对证据4-8的质证意见同被告，该组票据是吴某某去�后，原告在涉案房屋内取得，原告没有吴某某去世后缴纳费用的票据。
对被告提交的证据，原告的质证意见如下：对证据1的真实性无异议，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，行政判决的依据是法律、行政法规、地方性法规，参照规章，《徐州市公房管理实施细则》系地方政府制定，不能作为本案判决的依据；对证据2、3的真实性无异议，但涉案房屋系原告父母的拆迁安置房；对证据4、5的真实性无异议；对证据6的真实性无异议，租约更名的习惯程序为共同居住人出具证明，该声明书有原告签字，故能证明原告是涉案房屋的共同承租人；对证据7-10的真实性无异议。
对被告提交的证据，第三人对真实性、合法性、关联性均无异议，但认为因原告当时已有住房，所以涉案房屋由吴某某�租，原告已经放弃对涉案房屋的权利。
对第三人提交的证据，原告对真实性无异议，但认为不能证明第三人在涉案房屋居住，房租是吴某某去世后第三人为了取得涉案房屋使用权而缴纳的。
对第三人提交的证据，被告对真实性无异议，但认为原承租人吴某某去世后，涉案房屋应由房管部门收回，无论是谁缴纳的水电、燃气相关费用，均不能证明其享有合法承租权。
本院对上述证据认证如下：
原告提交的证据1、3-8，被告及第三人对真实性均无异议，本院予以确认；证据2中的视频经第三人辨认确为吴某某本人，视频较完整地记录了吴某某书写并宣读遗嘱的过程，能证明该遗嘱为吴某某本人书写，对其真实性本院予以确认。
被告提交的证据1-11，原告及第三人对真实性均无异议，本院予以确认。
第三人提交的证据，原、被告对真实性均无异议，本院予以确认。
经审理查明：案外人吴某某、吴某某、原告吴某分别为张某某的长子、次子、三子。第三人闫某某、吴某某于1974年8月22日登记结婚。
涉案房屋位于徐州市泉山区和平新村丙楼1-102室，于1991年6月19日被登记为公有房屋，由原徐州市鼓楼区房地产管理处管理，后因区划调整，由被告徐州市泉山区房产服务中心（原徐州市泉山区房地产管理处）管理。张某某家庭原有房屋拆迁后被安置在涉案房屋居住，2003年1月13日，原徐州市泉山区房地产管理处为张某某补办租约。2010年3月23日，吴某某申请将涉案房屋租约过户至自己名下，并提供徐州市泉山区人民政府和平街道办事处、徐州市泉山区和平街道和平新村社区居民委员会出具的证明，证明张某某夫妻均已去世，育有吴某某、吴某二子，别无其他子女。同日，吴某某、吴某向被告出具声明书，自愿将涉案房屋承租权交回被告。2010年3月30日，被告与吴某某签订租约，将涉案房屋出租给吴某某居住，约定月租金为103.7元，登记同住人一栏载明“吴某某”为“承租人”。
2016年2月15日，吴某某立下遗嘱，主要内容为“……座落于徐州市和平新村丙楼1-102室房屋……我大哥吴柱（吴某某）过世后该房又过户到我的名下，由我居住使用，现我的身体不好，又由于我弟弟吴某没房居住，我百年之后该房屋由我弟弟吴某居住使用，并将该房屋过户到吴某名下……望后人勿必遵守照办……”。后吴某某于2016年3月去世，吴某于2016年3月底到被告处申请承租涉案房屋并签订租约，被告口头予以拒绝并告知应由吴某、闫某某及吴某某的子女共同签字申请。
另查明，吴某某签订租约后，涉案房屋租金均以吴某某名义缴纳，至吴某某去世前均为被告的房管员上门收取。涉案房屋电费以张某某名义缴纳，燃气费以吴某某名义缴纳。吴某某去世后涉案房屋一直无人居住。
本院于2017年3月16日现场勘查，吴某持有南门钥匙，闫某某持有北门钥匙，涉案房屋内物品杂乱，无法判断实际居住人。
本案的争议焦点为：一、原告的起诉是否符合法律规定；二、原告申请被告履行与其签订租约的法定职责是否有事实和法律依据。
本院认为：根据《徐州市公房管理实施细则》第四条的规定，各级房管机关是同级人民政府实施公房行政管理的职能部门。房管机关应贯彻执行党和国家的有关方针、政策和法令，加强公房管理。各单位自有房屋的管理也应接受房管机关的行政管理，并按规定提供有关资料。被告徐州市泉山区房产服务中心作为徐州市泉山区房管机关，具有对辖区内公有房屋实施行政管理及签订、变更、撤销租约的职权。
一、关于原告的起诉是否符合法律规定的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关�的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，原告于2016年3月底向被告提出签订租约的申请，被告当场口头予以拒绝，被告对是否就涉案房屋与原告签订租约作出处理，对原告的权利义务产生实际影响。故原告作为申请人暨被告拒绝履行的相对方，与被告是否履行了法定职责有利害关系。原告在起诉期限内向本院提起诉讼，符合法律规定。
二、关于原告申请被告履行与其签订租约的法定职责是否有事实和法律依据的问题。
首先，我国的公房租赁制度是特殊时期的产物，一般分为直管公房和自管公房。直管公房是指由政府公房管理部门或政府授权经营管理单位依法直接进行经营和管理的国有房屋。直管公房租赁关系不同于一般的民事租赁关系，关于直管公房的承租人资格、租赁的期限、租金的标准、出租人的权限、出租人与承租人之间的权利义务关系等均由政府有关部门统一规定。公房承租人并非承租房屋的所有权人，对于所承租的公房只有居住权和有限的处分权。《徐州市公房管理实施细则》及原《城市公有房屋管理规定》亦规定待分配及收回的公有房屋由房管机关分配，对于存在擅自转租、转借等处分行为的，房管机关可以将房屋收回并对处分行为人予以处罚。故公房承租人对于所承租的公房的权利不能以继承的方式转由其继承人享有，原告不能依原承租人吴某某的遗嘱直接取得涉案房屋的居住权等权利。
其次，根据《徐州市公房管理实施细则》第六条第一款第一项的规定，出租的房屋，如因调动工作、离休、退休、退职等，全家迁往外地或承租人死亡腾空，其《租约》即自行失效。第七条规定，凡区房�机关收回强占市房管局和有关部门待分配调整的空房，应交市房管局和有关部门统一安排；属承租户擅自转租、转让、转借和自然腾空等原因收回的，房管人员不得擅自处理，由区房管机关安排。本案中，吴某某在承租期内死亡，其死亡后涉案房屋无人居住，被告可将涉案房屋收回后另行安排，至于是否与原告签订租约，被告有权依据有关规定作出处理。
最后，被告认为，房屋收回后，原房屋承租人的共同居住人及家庭成员协商确认，其中一人提出继续承租房屋的申请，经房管部门审核，可以另行签订租约承租房屋。该做法系沿用《城市公有房屋管理规定》第二十八条的内容，承租住宅用房的，承租人在租赁期限内死亡，其共同居住两年以上的家庭成员愿意继续履行原契约的，可以办理更名手续。被告的此种做法系在长期的公�房屋行政管理中形成的惯例，不违反现行法律法规，在《城市公有房屋管理规定》已废止而没有法律法规可以适用的情况下，被告沿用上述规定，对于公租房屋管理的稳定及承租人的利益保护具有积极意义，应当予以尊重。本案中，第一，原告提供的涉案房屋电费发票户名一栏为原承租人张某某、平安民用燃气综合保险投保确认书被保险人、江苏省徐州市公有住房使用费收据及收条住户姓名均为吴某某，不能证明原告系吴某某的同住家庭成员；第二，原告提供吴某某的遗嘱中写明涉案房屋由吴某某居住使用，被告提供吴某某的租约档案中同住人一栏仅有吴某某一人，亦未明确原告系吴某某的同住家庭成员；第三，原告及第三人均认可吴某某去世前房租缴纳方式为被告的房管员上门收取，而被告提供的情况说明中陈述，吴某某去世前，被告的房管员上门收取租金时见过闫某某，但未见过吴某，亦不能证明原告系吴某某的同住家庭成员。故原告未提供充分证据证明其符合继续承租涉案房屋的条件。
综上，原告申请被告履行签订租约的法定职责无事实和法律依据，其申请被告履行法定职责的理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十七条、第六十九条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四条之规定，判决如下：
驳回原告吴某的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告吴某负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省徐�市中级人民法院。
审 判 长 焦琰茹
审 判 员 王青青
代理审判员 魏 博
二〇一七年五月二十三日
书 记 员 陈卓宜
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。
有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。
有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利�法人或者其他组织可以提起诉讼。
第四十七条公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。
公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，提起诉讼不受前款规定期限的限制。
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
《最高人民法院关于适用<中国人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第四条公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。