重庆市涪陵区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）渝0102行初113号
原告王海娥，女,1987年11月3日出生,住重庆市彭水县。
委托代理人张敏,女，1963年2月25日出生，住重庆市南川市。
被告重庆市南川区人力资源与社会保障局，统一社会信用代码115003840086822374，住所地重庆市南川区金山大道31号。
法定代表人夏华，局长。
委托代理人程仲生，重庆市南川区人力资源和社会保障局工作人员。
委托代理人李弘波,重庆市南川区人力资源和社会保障局工作人员。
被告重庆市人力资源和社会保障局，统一社会信用代码1150000000927581XW,住所地重庆市渝北区新牌坊一路1号。
法定代表人ＸＸ春，局长。
委托代理人刘苓伶，重庆市人力资源和社会保障局法规处工作人员。
原告王海娥诉被告重庆市南川区人力资源和社会保障局(以下简称南川区人社局)、被告重庆市人力资源和社会保障局（以下简称重庆市人社局）劳动和社会保障其他行政行为一案，于2017年6月13日向本院提起行政诉讼，本院立案受理后，依法向被告南川区人社局、被告重庆市人社局送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书、告知诉讼当事人诉讼权利义务通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2017年7月10日公开开庭审理了本案。原告王海娥及其委托代理人张敏，被告南川区人社局的副职负责人陈万志及委托代理人程仲生、李弘波，被告重庆市人社局的委托代理人刘苓伶到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年3月20日，南川区人社局作出南川人社伤险中字[2017]1号《工伤认定中止通知书》，告知王海娥，中国石油化工股份有限公司华东油气分公司认为与王海娥之夫郑彬之间不存在劳动关系，双方就郑彬与中国石油化工股份有限公司华东油气分公司之间的劳动关系发生争议。根据《工伤保险条例》第二十条第三款、《工伤认定办法》第二十条之规定，决定中止工伤认定程序。王海娥不服，向重庆市人社局申请行政复议。重庆市人社局于2017年5月31日作出渝人社复决字[2017]42号《行政复议决定书》，决定维持南川区人社局作出的工伤认定中止决定。
原告王海娥诉称，一、南川区人社局作出的工伤认定中止行为不合法。王海娥之夫郑彬与中国石油化工股份有限公司华东油气分公司之间的事实劳动关系明确，有南川区公安局交巡警支队对高增龙的询问笔录为证。最高人民法院行政庭《关于劳动行政部门在工伤认定程序中是否具有劳动关系确认权请示的答复》[（2009）行他字12号]明确了劳动部门认定工伤时有权认定劳动关系，另依据《实施中华人民共和国社会保险法若干规定》第二十七条第二款规定，在处理过程中，用人单位对双方劳动关系提出异议的，社会保险行政部门应当查明相关事实后继续处理。故，南川区人社局应当在查明事实后继续处理，而不是中止。二、重庆市人社局行政复议决定适用法律不当。南川区人社局所依据的《工伤保险条例》第二十条第三款和《工伤认定办法》第二十条规定“需要以司法机关或者有关行政主管部门结论为依据的，该结论尚未作出期间，做出工伤认定决定的时限中止”。本案已有公安机关对用人单位的询问笔录为事实依据，公安机关就是司法机关，南川区人社局可以以此为据直接认定劳动关系，而不属于故重庆市人社局“发现劳动关系存在争议且无法确认”的情形。请求人民法院判决撤销南川人社伤险中字[2017]1号《工伤认定中止通知书》和渝人社复决字[2017]42号《行政复议决定书》，判令恢复工伤认定程序。
原告王海娥在举证期限内向本院提供并在庭审中出示了以下证据：
1、重庆市南川区公安局交通巡逻警察支队对高增龙的询问笔录，拟证明郑彬与中国石油化工股份有限公司华东油气分公司之间有固定的劳动关系。
2、涪人社伤险认决字[2011]710号《认定工伤决定书》、武人社伤险认决字[2012]138号《认定工伤决定书》、九人社伤险认决字[2016]229号《认定工伤决定书》、南川人社伤险认决字[2012]88号《工伤认定决定书》，拟证明其他同一情况都能认定。
被告南川区人社局辩称，一、南川区人社局作出《工伤认定中止通知书》的程序合法。2017年2月9日，王海娥向南川区人社局提交《工伤认定申请表》并提交相关证据材料。2017年2月10日，南川区人社局向王海娥下达《工伤认定申请补正材料告知书》。2017年2月20日，王海娥提交《关于工伤认定补正材料事项的说明》。2017年2月24日，南川区人社局作出《工伤认定申请受理决定书》，2017年3月1日向被申请人中国石油化工股份有限公司华东油气分公司作出《工伤认定限期举证通知书》。中国石油化工股份有限公司华东油气分公司于2017年3月10日提交《关于郑彬申请工伤认定一案的举证及答辩意见》，并提供相关证据。2017年3月20日，南川区人社局作出《工伤认定中止通知书》，并于当日送达给王海娥。二、南川区人社局作出《工伤认定中止通知书》事实清楚，适用法律正确。王海娥申请工伤认定时并未向南川区人社局提供其丈夫郑彬与中国石油化工股份有限公司华东油气分公司存在劳动关系（包括事实劳动关系）的直接证据材料，根据《工伤保险条例》第十九条第二款，“职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任”的规定，南川区人社局向中国石油化工股份有限公司华东油气分公司下达《举证通知书》。中国石油化工股份有限公司华东油气分公司认为郑彬与该公司不存在劳动关系，并提供相关证据。王海娥与中国石油化工股份有限公司华东油气分公司就郑彬与公司之间是否存在劳动关系发生争议。因此，南川区人社局根据《工伤保险条例》第二十条第三款和《工伤认定办法》第二十条规定决定中止工伤认定程序，事实清楚，适用法律正确。三、南川区人社局作出《工伤认定中止通知书》不具有可诉性。《工伤认定中止通知书》是一个行政程序性行为，该通知既没有处分申请人的权利义务的意思表示，也没有产生处分申请人权利义务的法律效果，它只是作出具体行政行为而作出的阶段、准备性行为，故行政相对人不能对《工伤认定中止通知书》进行行政复议和行政诉讼。请求人民法院判决驳回王海娥的诉讼请求。
被告南川区人社局在举证期限内向本院提供并在庭审中出示了以下证据：
第一组：1、《工伤认定申请表》；2、《工伤认定申请信息确认书》；3、王海娥身份证复印件。拟证明王海娥向南川区人社局申请工伤认定的相关事实。
第二组：4、《驳回工伤认定申请通知书》，拟证明重庆市涪陵区人力资源和社会保障局驳回王海娥的工伤认定申请；5、结婚证复印件，拟证明王海娥与郑彬的关系；6、高增龙、梁鱼江询问笔录，拟证明郑彬的死亡过程；7、郑小中、韦济权、梁开的证言，拟证明郑彬的死亡过程；8、中国石油化工股份有限公司华东油气分公司信息，拟证明公司的基本信息；9、《人民调解协议书》、《死亡注销户口证明》。拟证明郑彬死亡。
第三组：10、《工伤认定申请补正材料告知书》及送达回证，拟证明南川区人社局要求王海娥补正材料；11、《关于工伤认定补正材料事项的说明》，拟证明王海娥提出的理由；12、《工伤认定申请受理决定书》及送达回证；13、《工伤认定期限举证通知书》及送达回证。拟证明南川区人社局要求中国石油化工股份有限公司华东油气分公司举证。
第四组：14、《关于郑彬申请工伤认定一案的举证及答辩意见》，证明中国石油化工股份有限公司华东油气分公司的答辩意见；15、重庆市先发建筑劳务有限公司出具的《证明》；16、竞标文件；17、平桥南区195平台钻前井土石方工程合同；18、工程施工结算审计定案表；19、付款通知单；20、道路交通事故认定书；21、韦济远和熊春出具的《收条》；22、《人民调解协议书》；23、重庆市南川区水江镇劳动居民委员会出具的《证明》。拟证明中国石油化工股份有限公司华东油气分公司认为与郑彬无劳动关系。
第五组：24、《工伤认定中止通知书》及送达回证；25、《行政复议决定书》。拟证明南川区人社局作出的行政程序性行为，不具有可诉性。
被告南川区人社局还提交了《工伤保险条例》、《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》、《工伤认定办法》等依据。
被告重庆市人社局辩称，一、重庆市人社局行政复议程序合法。重庆市人社局法制工作机构于2017年3月27日收到王海娥的行政复议申请书，于当月31日制发《行政复议受理通知书》和《行政复议答复通知书》。重庆市人社局收到南川区人社局提交的《行政复议答复书》后，经审理于2017年5月31日作出行政复议决定，并邮寄送达王海娥和南川区人社局、中国石油化工股份有限公司华东油气分公司，程序合法。二、重庆市人社局的行政复议决定是正确的。南川区人社局经收集证据材料后认为郑彬与中国石油化工股份有限公司华东油气分公司存在劳动关系争议且无法确认。依据《工伤保险条例》第二十条第三款和《工伤认定办法》第二十条之规定中止工伤认定程序。《人力资源和社会保障部关于执行<工伤保险条例>若干问题的意见》第五条规定“社会保险行政部门受理工伤认定申请后，发现劳动关系存在争议且无法确认的，应当告知当事人向劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁”，故南川区人社局的中止工伤认定程序并无不当。请求人民法院判决驳回王海娥的诉讼请求。
被告重庆市人社局在举证期限内向本院提供并在庭审中出示了以下证据：
第一组：1、王海娥提交的《工伤认定中止通知书》；2、王海娥的身份证复印件；3、《询问笔录》；4、《认定工伤决定书》（九人社伤险认决字[2016]229号）、《认定工伤决定书》（津人社伤险认决字[2016]1181号）复印件。拟证明王海娥不服《工伤认定中止通知书》，向重庆市人社局提起行政复议申请的事实。
第二组：5、《行政复议受理通知书》、《行政复议答复通知书》；6、《行政复议答复书》；7、《行政复议决定书》及送达回证。拟证明重庆市人社局依法完成案件审理，作出行政复议决定并予以送达程序合法。
被告重庆市人社局还提交了《中华人民共和国行政复议法》作为作出复议行为的依据。
经庭审质证，南川区人社局、重庆市人社局对王海娥提供的证据1真实性无异议，但认为不能达到王海娥的证明目的；对证据2的关联性有异议。王海娥对南川区人社局提供的证据1、2、3、4、5、6、7、8、9、11、12、21、22无异议，但认为对证据6、21、22恰能证明郑彬与中国石油化工股份有限公司华东油气分公司存在劳动关系；对证据10、13、14、15、16、17、18、19、20、23、24、25有异议。重庆市人社局对南川区人社局提供的证据无异议。王海娥对重庆市人社局提供的证据有异议，认为重庆市人社局不应支持南川区人社局中止工伤认定程序的行为。南川区人社局对重庆市人社局提供的证据无异议。
本院对各方当事人均无异议的证据予以认定。王海娥提供的证据2与本案不具有关联性，本院不予认定。南川区人社局、重庆市人社局提供的证据来源合法、与本案有关，能够综合证明案件事实，本院予以认定。
经审理查明，2016年6月8日8时20分许，王海娥之夫郑彬驾驶渝BE06**号中型自卸货车从南川区水江镇黄泥村往水江镇古城社区方向行驶，当行驶至南川区水江镇黄泥村机耕路时，车辆压垮道路右侧路肩，渝BE06**号中型自卸货车侧翻于右侧山坡，致郑彬死亡。2017年2月9日，王海娥以中国石油化工股份有限公司华东油气分公司为用人单位，向南川区人社局申请工伤认定，请求认定郑彬死亡为因工死亡。2017年2月10日，南川区人社局向王海娥送达《工伤认定申请补正材料告知书》，告知王海娥补正郑彬与中国石油化工股份有限公司华东油气分公司存在劳动关系的证明材料。王海娥收到该告知书后，向南川区人社局提供《关于工伤认定补正材料事项的说明》。2017年2月24日，南川区人社局作出《工伤认定申请受理决定书》，决定受理王海娥的工伤认定申请。2017年3月1日，南川区人社局向中国石油化工股份有限公司华东油气分公司送达《工伤认定限期举证通知书》，通知中国石油化工股份有限公司华东油气分公司，南川区人社局已受理王海娥提出的工伤认定申请，要求该公司在限期内提供与郑彬不存在劳动关系的证明材料以及高增龙不是公司管理人员的相关依据。中国石油化工股份有限公司华东油气分公司收到举证通知后，向南川区人社局提供《关于郑彬申请工伤认定一案的举证及答辩意见》及相关证据材料，认为郑彬与中国石油化工股份有限公司华东油气分公司之间不存在劳动关系。2017年3月20日，南川区人社局向王海娥送达《工伤认定中止通知书》，告知王海娥，中国石油化工股份有限公司华东油气分公司认为与王海娥之夫郑彬之间不存在劳动关系，双方就郑彬与中国石油化工股份有限公司华东油气分公司之间的劳动关系发生争议。根据《工伤保险条例》第二十条第三款、《工伤认定办法》第二十条之规定，决定中止工伤认定程序。
王海娥收到《工伤认定中止通知书》后不服，向重庆市人社局申请行政复议。重庆市人社局于2017年3月31日作出《行政复议受理通知书》，决定受理王海娥提出的行政复议申请。同日，重庆市人社局作出《行政复议答复通知书》，要求南川区人社局提出书面答辩，并提供作出行政行为的证据。南川区人社局于同年4月5日作出《行政复议答复书》并向重庆市人社局提交。重庆市人社局于2017年5月31日作出渝人社复决字[2017]42号《行政复议决定书》，决定维持南川区人社局作出的工伤认定中止决定。王海娥不服，向本院提起诉讼。
本院认为，王海娥向南川区人社局申请工伤认定后，南川区人社局予以受理，并通知中国石油化工股份有限公司华东油气分公司举证。根据双方在工伤认定程序中的陈述及提交的证据，南川区人社局发现双方就郑彬与中国石油化工股份有限公司华东油气分公司的劳动关系存在争议，遂决定中止工伤认定程序并通知当事人申请劳动仲裁或司法裁决，根据仲裁裁决结果做出工伤认定行政行为。南川区人社局的上述行为符合《工伤保险条例》第二十条第三款“作出工伤认定决定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据的，在司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论期间，作出工伤认定决定的时限中止”的规定，不违反法定程序，亦未损害王海娥的合法权益。
根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。虽然重庆市人社局在收到王海娥的行政复议申请后予以受理并向南川区人社局送达《行政复议答复通知书》，要求南川区人社局提供作出行政行为的证据的程序合法，但重庆市人社局于2017年3月31日受理行政复议申请，同年5月31日才做出复议决定，超过了法定的复议期限，且没有提供证据证明经负责人批准延长了复议期限并告知当事人，复议程序违法。
综上所述，南川区人社局中止工伤认定的证据充分、程序合法、适用法律正确，本院对王海娥要求撤销的诉讼请求不予支持。重庆市人社局作出的行政复议决定因违反法定程序而应当被确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第一款、第四款之规定，判决如下：
一、确认被告重庆市人力资源和社会保障局作出的渝人社复决字[2017]42号行政复议决定违法。
二、驳回原告王海娥的其他诉讼请求。
本案受理费50元，由原告王海娥负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于重庆市第三中级人民法院。
审 判 长 苏 波
人民陪审员 韩泺频
人民陪审员 杨帮贵
二〇一七年八月二十二日
书 记 员 徐华梅