浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙行终1312号
上诉人（原审原告）王茂其等66人（人员名单附后）。
诉讼代表人王茂其，男，1959年6月3日出生，汉族，住浙江省义乌市。
诉讼代表人郑圻君，男，1967年5月15日出生，汉族，住浙江省义乌市。
诉讼代表人柯珣田，男，1950年9月18日出生，汉族，住浙江省义乌市。
诉讼代表人柯樟清，男，1957年8月21日出生，汉族，住浙江省义乌市。
被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路8号。
法定代表人袁家军，省长。
委托代理人汪锐，浙江省人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人李力夫，浙江省人民政府法制办公室工作人员。
王茂其等66人诉浙江省人民政府土地行政复议一案，杭州市中级人民法院于2017年8月23日作出（2017）浙01行初77号行政判决。王茂其等66人不服，向本院提出上诉。本院于2017年10月11日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年11月2日组织双方当事人进行了庭询。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，因义乌市第五中学南大门道路二期市政工程地块等20个建设项目需要，经上报，浙江省人民政府于2015年8月10日作出浙政土审规〔2015〕71号《关于〈义乌市中心城区土地利用总体规划（2006－2020年）2015年第1次规划落实方案〉的批复》，同意上述建设项目使用《义乌市土地利用总体规划（2006－2020年）》预留的县级新增建设用地指标26.6732公顷、基本农田指标12.77公顷和《义乌市中心城区土地利用总体规划（2006－2020年）》预留的乡级新增建设用地指标14.4657公顷、基本农田指标12.9224公顷；并同意建设项目涉及的土地利用总体规划落实方案。王茂其等66人不服上述批复行为，于2016年12月7日向浙江省人民政府申请行政复议，浙江省人民政府收到后，于2016年12月13日通知王茂其等行政复议申请人，其行政复议申请已予受理，并于同日通知作为原承办具体行政行为事项的浙江省国土资源厅就被复议行为举证、答复。2017年1月19日，浙江省人民政府作出浙政复〔2016〕479号行政复议决定，以土地利用总体规划的编制、修改和实施不导致土地所有权和使用权的变更，故王茂其等66人申请复议的行为并未对复议申请人的权利义务产生实际影响，不属于行政复议的范围，复议申请人提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件为由，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回申请人的行政复议申请。该决定书于次日邮寄送达行政复议当事人。
原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”据此，当事人在申请行政复议针对的应当是具体行政行为。《中华人民共和国土地管理法》第十七条第一款规定：“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。”由于土地利用总体规划具有可以反复适用等特性，故其不属于具体行政行为，相应地，原告申请复议的调整土地利用总体规划的行为也不属于具体行政行为。因此，被诉行政复议行为认为原告申请复议的行为不属于行政复议范围的判断正确。此外，被告在诉讼中表明，在案涉《关于〈义乌市中心城区土地利用总体规划（2006－2020年）2015年第1次规划落实方案〉的批复》作出的同时，若相关建设项目存在征收集体土地等需要的，仍须依照法律规定，办理集体土地征收等手续。本院认为，该说明与法律规定相符。因此，被诉行政复议行为关于被申请复议的批复行为未对原告的权利义务产生实际影响的意见亦可成立。基于上述理由，被诉行政复议行为认为复议申请人提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回申请人的行政复议申请，适用法律正确。综合上述意见，被诉行政行为证据确凿，适用法律正确，行政程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条的规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王茂其等66人的诉讼请求。
王茂其等66人上诉称：一、上诉人申请行政复议的对象不是土地利用总体规划，而是被上诉人作出的浙政土审规〔2015〕71号《关于〈义乌市中心城区土地利用总体规划（2006－2020年）2015年第1次规划落实方案〉的批复》（以下简称《批复》）。涉案《批复》是针对特定项目和落实该项目需要改变我村有关土地用途这一特定对象作出的，因此属于典型的具体行政行为。且《批复》将基本农田调整为建设用地，未经国务院批准，违反了《基本农田保护条例》第十五条的规定。因此，一审认为上诉人申请复议的行为不属于具体行政行为错误；二、土地征收与被上诉人作出的《批复》系不同的具体行政行为，改变土地用途、非法调整基本农田保护区、越权审批等都会对上诉人的权利义务产生严重影响。本案中，《批复》改变土地用途后将变更土地使用权，这就意味着上诉人的土地承包经营使用权将会被剥夺。因此，一审根据《批复》的土地今后仍需办理土地征收手续，从而得出“批复行为未对原告的权利义务产生实际影响”的结论错误。综上，请求撤销一审判决，依法改判，责令被上诉人浙江省人民政府履行行政复议职责。
浙江省人民政府答辩称：一、浙政复〔2016〕479号行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。根据《中华人民共和国土地管理法》第十七条规定，土地利用总体规划由各级人民政府依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护要求、土地供给能量以及各项建设对土地的需求组织编制。土地利用总体规划的编制、修改和实施，并不导致土地所有权与使用权的变更。涉案《批复》并未对上诉人的权利义务产生实际影响，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的可以申请行政复议的情形。上诉人提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，上诉人的行政复议申请应予驳回；二、浙政复〔2016〕479号行政复议决定程序合法。2016年12月9日，被上诉人收到行政复议申请。经审理后，被上诉人于2017年1月19日作出行政复议决定并向上诉人邮寄送达行政复议决定书。上述行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定的程序。综上，请求依法驳回上诉，维持原判。
经审查，对原审判决认定的事实，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定:“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”根据上述规定，只有对当事人权利义务可能产生实际影响的具体行政行为，才属于行政复议范围。本案中，被诉《批复》系浙江省人民政府同意义乌市第五中学市政工程地块等20个建设项目使用《义乌市土地利用总体规划（2006－2020年）》预留的县级新增建设用地指标26.6732公顷、基本农田指标12.77公顷和《义乌市中心城区土地利用总体规划（2006－2020年）》预留的乡级新增建设用地指标14.4657公顷、基本农田指标12.9224公顷；并同意建设项目涉及的土地利用总体规划落实方案，并未直接对上诉人设定权利义务，故不属于行政复议范围。浙政复〔2016〕479号行政复议决定以王茂其等66人的复议请求不属于行政复议受理范围为由，决定驳回行政复议申请，并无不当。综上，上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人王茂其等66人负担。
本判决为终审判决。
（此页无正文）
审判长 陈裕琨
审判员 管 征
审判员 徐亮亮
二〇一七年十一月十六日
书记员 许亚芬
附上诉人（原审原告）王茂其等66人名单：
上诉人（原审原告）王茂其，男，1959年6月3日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村589号。
上诉人（原审原告）柯樟清，男，1957年8月21日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村506号。
上诉人（原审原告）郑圻君，男，1967年5月15日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村32-1号。
上诉人（原审原告）柯珣田，男，1950年9月18日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村521号。
上诉人（原审原告）柯珣标，男，1940年12月18日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村397号。
上诉人（原审原告）柯球清，男，1941年9月22日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村540号。
上诉人（原审原告）范梅芳，女，1951年8月29日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村3组。
上诉人（原审原告）王文斌，男，1984年8月18日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村1组。
上诉人（原审原告）陈关云，男，1959年2月24日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村538号。
上诉人（原审原告）楼银华，女，1936年8月10日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村489号。
上诉人（原审原告）柯英民，男，1955年12月13日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村413号。
上诉人（原审原告）柯关孙，男，1941年2月18日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村386号。
上诉人（原审原告）柯振华，男，1993年3月26日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村391号。
上诉人（原审原告）柯珣正，男，1949年1月10日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村435号。
上诉人（原审原告）柯球林，男，1945年11月8日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村461号。
上诉人（原审原告）傅美玲，女，1943年7月7日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村652号。
上诉人（原审原告）柯珣通，男，1962年12月6日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村387号。
上诉人（原审原告）柯珣南，男，1950年1月3日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村380号。
上诉人（原审原告）柯珣基，男，1947年8月18日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村403号。
上诉人（原审原告）郑圻斌，男，1964年5月4日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村42号。
上诉人（原审原告）郑明明，男，1988年4月7日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村42号。
上诉人（原审原告）徐桂琴，女，1941年9月22日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村566号。
上诉人（原审原告）柯云生，男，1960年6月20日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村289号。
上诉人（原审原告）王化弟，男，1966年12月2日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村102号。
上诉人（原审原告）王海妹，女，1949年7月7日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村175号。
上诉人（原审原告）郑贤铨，男，1957年8月12日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村223号。
上诉人（原审原告）郑关良，男，1950年9月19日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村1-1号。
上诉人（原审原告）王化连，男，1957年5月16日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村103号。
上诉人（原审原告）郑莱莱，女，1989年9月27日出生，汉族，住浙江省兰溪市上华街道彭村村陈村29号。
上诉人（原审原告）王茂洪，男，1949年6月23日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村631号。
上诉人（原审原告）王兰英，女，1977年5月11日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村631号。
上诉人（原审原告）王晓英，女，1974年10月16日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村631号。
上诉人（原审原告）刘燕，女，1989年8月3日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村631号。
上诉人（原审原告）柯珣科，男，1950年5月11日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村628号。
上诉人（原审原告）柯国力，男，1986年12月27日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村628号。
上诉人（原审原告）柯国熙，男，1984年3月28日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村628号。
上诉人（原审原告）柯冬弟，男，1951年11月26日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村533号。
上诉人（原审原告）郑贤松，男，1958年6月19日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村195号。
上诉人（原审原告）郑松玲，女，1963年1月18日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村472号。
上诉人（原审原告）郑圻明，男，1948年5月25日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村181号。
上诉人（原审原告）郑圻法，男，1955年9月10日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村117号。
上诉人（原审原告）郑华玉，男，1952年5月12日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村271号。
上诉人（原审原告）贾香明，女，1951年5月10日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村412号。
上诉人（原审原告）许冬菊，女，1957年8月27日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村480号。
上诉人（原审原告）郑新产，男，1948年11月11日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村262号。
上诉人（原审原告）柯珣洪，男，1954年6月19日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村293号。
上诉人（原审原告）柯珣德，男，1945年10月12日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村431号。
上诉人（原审原告）柯玘灶，男，1963年5月21日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村5组。
上诉人（原审原告）何小芳，女，1968年11月15日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村192号。
上诉人（原审原告）郑圻海，男，1950年9月19日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村210号。
上诉人（原审原告）吴汝龙，男，1954年7月15日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村55号。
上诉人（原审原告）柯珣文，男，1937年10月29日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村455号。
上诉人（原审原告）柯松君，女，1972年9月29日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村392号。
上诉人（原审原告）柯利民，男，1970年2月27日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村456号。
上诉人（原审原告）金小妹，女，1935年8月4日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村479号。
上诉人（原审原告）王锋，男，1977年3月16日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村478号。
上诉人（原审原告）王茂芝，男，1946年2月19日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村486-2号。
上诉人（原审原告）王晓丰，男，1973年1月8日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村623号。
上诉人（原审原告）王金翠，女，1953年5月4日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村479号。
上诉人（原审原告）柯洵龙，男，1932年10月27日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村7组。
上诉人（原审原告）柯祯祥，男，1956年8月3日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村360号。
上诉人（原审原告）柯璋平，男，1983年9月17日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村360号。
上诉人（原审原告）柯祯禧，男，1962年10月15日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村7组。
上诉人（原审原告）柯瑜娟，女，1971年9月12日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村406-1号。
上诉人（原审原告）王化荣，男，1952年2月25日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村116号。
上诉人（原审原告）郑美香，女，1947年8月25日出生，汉族，住浙江省义乌市稠江街道柯村村462号。
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