江西省九江市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）赣04行终18号
上诉人（原审原告）徐冬宝，男，1967年10月23日生，汉族，住修水县。
委托代理人蔡三忠，江西际民律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）修水县畜牧水产局。住所地：修水县人民政府行政大楼3楼310室，统一社会信用代码12360424MB04630056。
法定代表人冷从华，该局局长。
行政机关负责人龚立俭，该局副局长。
委托代理人周新满，江西坚白律师事务所律师。
上诉人（原审原告）徐冬宝因畜牧行政处罚纠纷一案，不服江西省永修县人民法院（2017）赣0425行初10号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审查。本案现已审理完毕。
原审查明，2017年7月12日修水县畜禽屠宰监督管理执法大队在对古市镇生猪市场检查时，查获到原告徐冬宝从大桥镇生猪定点屠宰场贩运猪肉产品到古市镇市场进行批发销售，涉嫌跨区域销售生猪产品。被告经过立案审批、询问、现场勘验程序后扣押原告猪肉产品，附有《查封（扣押）物品通知书》，清单显示原告的鲜猪肉185.7公斤，并向原告下达行政处罚事先告知书，告知处罚决定和原告享有陈述、申辩、听证权利。2017年7月14日，修水县畜禽屠宰监督管理执法大队将所扣押的猪肉产品作没收处理，处理变现的货款2758元已及时上缴政府非税账户。2017年7月18日修水县畜禽屠宰监督管理执法大队对原告出具修畜监决（生猪产品）(2017)064号《行政处罚决定书》，依据《修水县畜牧水产局生猪定点屠宰管理实施细则》第十六条，限其1、立即停止跨区域销售行为；2、所扣押的猪肉产品作没收处理，处理变现的货款已及时上缴政府非税账户，并告知原告救济途径。原告对被告行政处罚不服，故诉到本院，提出上述诉讼请求。
原审认为，民以食为天，食以安为先，食品安全关系到我们每个人的身体健康和生命安全。我们必须坚持以人民为中心，切实做好食品安全工作，确保人民群众“舌尖上的安全”，让广大群众吃上放心肉、安全肉。
本案的争议焦点是：一、本案的适格被告。二、涉案的《修水县畜牧水产局生猪定点屠宰管理实施细则》第十六条是否合法。三、被告行政处罚决定是否合法。四、原告诉求的行政赔偿是否有事实依据和法律依据。
一、本案的适格被告。根据《生猪屠宰管理条例》第三条“国务院商务主管部门负责全国生猪屠宰的行业管理工作。县级以上地方人民政府商务主管部门负责本行政区域内生猪屠宰活动的监督管理。县级以上人民政府有关部门在各自职责范围内负责生猪屠宰活动的相关管理工作。”，2014年12月31日修水县委机构编制委员会根据《国务院机构改革和职能转变方案》精神，将修水县生猪定点屠宰监督管理职责从县商管办划给修水县畜牧水产局（修编办字[2014]24号），2015年1月10日修水县商管办将生猪定点屠宰监督管理职责正式移交给修水县畜牧水产局。政府职能转变和机构改革后，生猪定点屠宰监督管理职责由修水县畜牧水产局承担，即修水县畜牧水产局依法享有生猪屠宰的监督管理职责。修水县畜牧水产局作为修水县畜禽屠宰监督管理执法大队的举办单位，其对该执法大队的执法活动负责并对外承担相应的责任和义务，故本案的适格被告应是修水县畜牧水产局。
二、涉案的《修水县畜牧水产局生猪定点屠宰管理实施细则》第十六条是否合法。
首先，《修水县畜牧水产局生猪定点屠宰管理实施细则》第十六条涉及处罚细则有二款，其中处罚细则第一款“严禁生猪产品跨区域经营，违者由县畜禽屠宰监督管理执法大队对直接责任人进行查处，没收生猪产品，并按规定处以罚款；”、处罚细则第二款“对发现有三次或三次以上情形，属屠商者将暂停其进场调肉资格，属屠宰企业者将给予停止整顿直至上报市主管部门取消其屠宰资格等处罚；”；
其次，根据《行政处罚法》第十条“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。法律对违法行为已经作出行政处罚规定，行政法规需要作出具体规定的，必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。”、第十一条“地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。”的规定，故对没收和罚款的处罚应由法律、行政法规、地方性规定进行规定，对吊销屠宰资格的处罚应由法律、行政法规进行规定。
再次、关于生猪定点屠宰的相关法律、法规、规章有《食品安全法》、《生猪屠宰管理条例》、《生猪屠宰管理条例实施办法》，其中《生猪屠宰管理条例》第二条规定”在边远和交通不便的农村地区，可以设置仅限于向本地市场供应生猪产品的小型生猪屠宰场点，具体办法由省、直辖市制定。”、《生猪屠宰管理条例实施办法》第四十四条规定“依据《条例》设置的生猪定点屠宰厂（场）能够保证供应的地区，不得设立小型生猪屠宰场点，小型生猪屠宰场点生产的生猪产品，仅限供应本地市场。”，以上上位法规定小型生猪屠宰场点的生猪产品，仅限供应本地市场，但没有关于猪产品跨区域经营的具体处罚细则。
最后，根据《行政处罚法》第十四条“除本法第九条、第十条、第十一条、第十二条以及第十三条的规定外，其他规范性文件不得设定行政处罚。”的规定，《修水县畜牧水产局生猪定点屠宰管理实施细则》作为规范性文件没有设定行政处罚的权利。综上，《修水县畜牧水产局生猪定点屠宰管理实施细则》第十六条不合法。
三、被告行政处罚决定是否合法。
（一）行政处罚决定书认定的事实清楚。
1、原告徐冬宝存在跨区域经营行为。
（1）根据《生猪屠宰管理条例》第二条“国家实行生猪定点屠宰、集中检疫制度，未经定点，任何单位和个人不得从事生猪屠宰活动。但是，农村地区个人自宰自食的除外。在边远和交通不便的农村地区，可以设置仅限于本地市场供应生猪产品的小型生猪屠宰场点，具体管理办法由省、自治区、直辖市制定。”、《生猪屠宰管理条例实施办法》第四十四条“为保证边远和交通不便的农村地区生猪产品供应，确需设置小型生猪屠宰场点的，所在省、自治区、直辖市应当依照《条例》第二条的规定，制定本行政区域的具体管理办法，依照《条例》设置的生猪定点屠宰厂（场）能够保证供应的地区，不得设立小型生猪屠宰场点。小型生猪屠宰场点生产的生猪产品，仅限供应本地市场。”、《江西省生猪定点屠宰厂（场）设立条件和办理程序》第<二>条小型生猪屠宰场点审核验收标准（B类）“小型生猪屠宰场点的设立，必须符合在边远、交通不便的农村地区设置要求，仅限于向本地市场供应生猪产品。”的规定，在边远、交通不便的农村地区可以设置B类屠宰场点，但必须符合相关设置要求，并仅限于向本地市场供应；
（2）九江市生猪定点屠宰工作领导小组办公室2011年8月15日批准的生猪定点屠宰证（赣九屠准字106号）载明修水县大桥生猪定点屠宰场产品供应区域为大桥镇；
（3）原告徐冬宝2017年7月12日从大桥镇生猪定点屠宰场贩运猪肉产品到古市镇市场进行批发销售，系跨区域销售生猪产品，违反《生猪屠宰管理条例》第二条、《生猪屠宰管理条例实施办法》第四十四条，不合法。根据《生猪屠宰管理条例》第二十四条“违反本条规定，未经定点从事生猪屠宰活动的，由畜牧兽医行政主管部门予以取缔，没收生猪、生猪产品、屠宰工具和设备以及违法所得，并处货值金额3倍以上5倍以下的罚款；货值金额难以确定的，对单位并处10万元以及上20万元以下的罚款，对个人并处5000元以上1万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”故对原告徐冬宝跨区域经营行为可处没收、罚款。
2、原告徐冬宝运输工具和设备不达标。
原告徐冬宝对宰杀后的生猪用敞篷农用车跨区域运输的行为，违反了《食品安全法》第三十三条第（六）项“贮存、运输和装卸食品的容器、工具和设备应当安全、无害，保持清洁，防止食品污染。”、《生猪屠宰条例实施办法》第二十二条“生猪和生猪产品应使用不同的运载工具运输；运送片猪肉，应使用防尘或者设有吊挂设施的专用车辆，不得敞运。”的规定，依据《食品安全法》第一百三十二条的规定，可处责令停产停业、罚款，依据《生猪屠宰条例实施办法》第四十条的规定，可处罚款。故对原告徐冬宝运输工具和设备不达标的行为可处罚款、责令停产停业。
综上，原告徐冬宝存在跨区域经营行为，违反定点屠宰的相关规定，运输设备和工具不符合法律规定，被告对原告作出修畜监决（生猪产品）(2017)064号《行政处罚决定书》认定事实清楚。
（二）行政处罚决定书适用法律错误。
首先，被告修水县畜牧水产局依据《修水县畜牧水产局生猪定点屠宰管理实施细则》第十六条，对原告做出行政处罚，但《修水县畜牧水产局生猪定点屠宰管理实施细则》作为规范性文件，其制定没有法律、法规依据，不合法，不能作为行政处罚依据。
其次，修畜监决（生猪产品）(2017)064号《行政处罚决定书》指出原告违反的《生猪屠宰管理条例》第二条，和《生猪屠宰管理条例实施办法》第四十四条，但以上条文仅规定限制跨区域经营，但对跨区域经营行为并未规定处罚细则，故亦不能作为行政处罚依据。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项：“行政行为有下列情形之一，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（二）适用法律、法规错误的”的规定，被告的行政处罚决定依法应当予以撤销，鉴于原告违法事实清楚，为保证人民身体健康，生命安全，限被告重新做出具体行为。
四、原告诉求的行政赔偿是否有事实依据和法律依据。
原告徐冬宝跨区域经营，违反定点屠宰的相关规定，运输设备和工具不符合法律规定，违法事实清楚，有被告询问、检查笔录、（查封、扣押）物品通知书及物品清单、现场照片予以证实，原告的行为严重影响食品安全，造成极大隐患，被告对扣押原告的猪肉产品变现的货款2758元及时上缴政府非税账户的行政处罚并无不当，严厉打击了食品安全的违法行为，履行了食品监督的法定职责，确保了人民群众“舌尖上的安全”。原告诉请要求被告赔偿经济损失5万元，无事实和法律依据，本院不予支持。
综上所述，依照《食品安全法》第三十三条、第一百三十二条、《中华人民共和国行政处罚法》第十条、第十一条、第十二条、第十三条、第十四条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项，遵照《生猪屠宰管理条例》第二条，参照《生猪屠宰管理条例实施办法》第二十二条、第四十条，第四十四条的规定，作出如下判决：（一）撤销被告修水县畜牧水产局作出修畜监决（生猪产品）(2017)064号《行政处罚决定书》。（二）责令被告修水县畜牧水产局于本判决发生效力之日起三十日对原告重新做出行政处罚。（三）驳回原告的其他诉讼请求。（四）案件诉讼受理费50元，由被告修水县畜牧水产局承担。
宣判后，上诉人徐冬宝不服，向本院提起上诉理由如下：
一、一审认定上诉人存在跨区域经营的违法行为错误。首先，按照《生猪屠宰管理条例》第十九条规定，地方人民政府及其有关部门不得限制外地生猪定点屠宰厂（场）经检疫和肉品品质检验合格的生猪产品进入本地市场。《生猪屠宰管理条例》是有关生猪屠宰事务法阶最高的法律规范，该条例明确规定不得限制外地生猪定点屠宰厂（场）经检疫和肉品品质检验合格的生猪产品进入本地市场。任何下位法都不得与上位法相冲突。定点屠宰场的猪肉可以自由地进入各地的市场，是有利流通、方便群众的好事，并不存在跨区域销售构成违法的法律规定。其次，从修水县大桥镇到修水县古市镇，仅有十多公里的路程，驱车行使只要十来分钟。与古市镇东楠屠宰场将猪肉送往各个经销点所需要的时间相差无几，被上诉人认定上诉人的销售行为属于跨区域销售没有任何依据。然后，《江西省生猪定点屠宰场设立条件和办理程序》是有关生猪定点屠宰场设立和审批方面的文件，其规范的对象是行政单位的行政管理职权，不具有普遍性的规范效力。二、上诉人没有违反实施《食品安全法》的行为。首先，修水县任何屠宰场运输猪肉的方法都是一样，上诉人也不例外。对于猪肉卫生标准，老百姓从古到今都是防腐为主。被上诉人没有任何证据证明上诉人在运输过程中有敞运的行为。其次，被上诉人在查处上诉人时，并没有涉及运输工具、运输方法的问题。在其处罚书所查明的事实中，没有任何有关运输工具、运输方法的事实。按照《行政诉讼法》的规定，被上诉人在诉讼阶段不能再调查事实，收集证据，因此其无权以该方面的事实进行抗辩。然后，《食品安全法》规定的行政职权属于食品药品监督管理部门，被上诉人在其职权范围内，无权处理上诉人涉及《食品安全法》的行为。三、一审适用法律错误。《生猪屠宰管理条例》、《生猪屠宰管理条例》都是针对生猪屠宰行为方面的规范，仅在《生猪屠宰管理条例》第十九条有关于鼓励流通，禁止限制流通方面的规定。上述法规并没有规定上诉人的销售行为有违法性。所以，一审法院遵照上述法律认定上诉人违法错误。被上诉人并没有查处上诉人违反《食品安全法》的行政职权，一审法院赋予被上诉人《食品安全法》的行政职权也是错误的。
综上所述，一审判决错误。上诉人特此提起上诉，恳请贵中院查明事实，撤销一审判决第二、三项，改判被上诉人赔偿上诉人因受到错误的行政处罚所遭受的损失人民币5万元；
被上诉人辩称，一、本案被答辩人存在跨区域经营行为，违反定点屠宰的相关规定，运输设备和工具不符合法律规定，其行为构成行政违法。
2017年7月12日早5时，答辩人执法人员在修水县××下××村地段查巡私宰生猪行为时，在一简易工棚门口，发现停放在路边的3辆三轮摩托车上装有分割的猪肉产品，答辩人执法人员上前进行检查，答辩人正在对猪肉产品进行分割。执法人员亮明执法证后，对现场进行检查，经现场对肉品进行查验，肉体显示的检疫章为大桥镇生猪定点屠宰场。后答辩人人员依据《行政处罚法》之规定程序，制作《现场检查笔录》并拍照、对当事人进行了询问、固定了相关证据、履行了法定手续、告知了当事人行政权利，作出“修畜监决（生猪产品）[2017]064号”《行政处罚决定书》并送达被答辩人。
被答辩人徐冬宝的行为已构成行政违法，理应受到行政处罚。具体如下：1、本案被答辩人徐冬宝当时在简易工棚对宰杀后的生猪进行分割，宰杀后的生猪进行分割属生猪屠宰之环节，分割车间的设计应符合（参照国家强制标准（GB50317-2009）《猪屠宰与分割车间设计规范》）之选址、布局、环保、卫生、防疫条件。答辩人未经定点从事生猪屠宰活动违反了国务院《生猪屠宰管理条例》第二条“国家实行生猪定点屠宰、集中检疫制度。未经定点，任何单位和个人不得从事生猪屠宰活动”之规定。根据该条例第二十四条规定，违反本条例规定，未经定点从事生猪屠宰活动的，由畜牧兽医行政主管部门予以取缔，没收生猪、生猪产品、屠宰工具和设备以及违法所得，并处货值金额3倍以上5倍以下的罚款；货值金额难以确定的，对单位并处10万元以上20万元以下的罚款，对个人并处5000元以上1万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。2、徐冬宝未办理《食品卫生许可证》从事食品经营，违反了《食品安全法》第三十五条“国家对食品生产经营实行许可制度”之规定，依据本法第一百二十二条之规定，可处没收违法所得和违法生产经营的食品并予以相应罚款之行政处罚。3、徐冬宝对宰杀后的生猪用敞棚农用车、摩托车跨区域运输的行为。违反了《食品安全法》第三十三条“贮存、运输和装卸食品的容器、工具和设备应当安全、无害，保持清洁，防止食品污染”之规定，依据本法第一百三十二条之规定，可处责令停产停业，并处一万元以上五万元以下罚款之行政处罚。4、根据国务院《生猪屠宰管理条例》第二条第三项“在边远和交通不便的农村地区，可以设置仅限于向本地市场供应生猪产品的小型生猪屠宰场点，具体管理办法由省、自治区、直辖市制定”规定之精神，乡镇小型生猪屠宰场点（B类资质）所屠宰的生猪产品，因为其屠宰设施设备、检验检疫程序、加工产品质量以及运输条件均达不到国家规定的标准要求，故其生产的肉品一律不得跨区域流通。江西省政府部门正在制订《实施<生猪屠宰管理条例>办法》（尚未出台），但是其他相邻省份已出台实施办法，如《浙江省实施<生猪屠宰管理条例>办法》第三十七条规定，“违反本办法第三十条规定，小型生猪屠宰场点的生猪产品跨限定区域销售的，由商务主管部门责令改正，对单位处2000元以上1万元以下的罚款，对个人处500元以上2000元以下的罚款”。《江西省生猪屠宰行业发展规划纲要(2010
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2015年)》第三部分第2条第（3）项规定，乡镇小型生猪屠宰场点所屠宰的生猪产品仅限当地市场供应，不得跨区域流通。其具体供应或销售区域应遵守国家或地方有关政策法规的要求。2012年1月6日，修水县人民政府出台《关于进一步加强全县肉品市场监督管理工作的通知》指明“目前各乡镇生猪定点屠宰场（点）的屠宰设施设备、检验检疫程序、加工产品质量以及运输条件等均达不到国家规定的标准要求，其生产的肉品一律不得跨乡镇流通。”
二、当然，根据本案所查明的事实，答辩人对被答辩人徐冬宝所作出的《行政处罚决定书》引用相关法律条文不够准确，具有一定瑕疵。但是因为本案被答辩人的本身行为具有行政违法性，故一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项之规定，作出撤销行政处罚决定，限答辩人重新做出行政处罚之判决并无不当。
综上所述，被答辩人行为对人民群众食品安全存在重大安全隐患，违反法律规定，具有行政违法性。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请二审人民法院依法维持原判，驳回上诉。
被上诉人修水县畜牧水产局在法定举证期限内向原审法院提交了以下证据：证据一：被告事业单位法人证书、修水县畜禽屠宰监督管理执法大队组织机构代码证及事业单位法人证书、《关于生猪定点屠宰监督管理职责调整的通知》（修编办字[2014]24号）、《关于向贵局移交生猪定点屠宰监督管理的函》(修商办字[2015]3号)、《修水县人民政府会议记录摘要》，证明被告及修水县畜禽屠宰监督管理执法大队执法主体资格；
证据二：《行政处罚决定书》、送达回证、立案审批表、徐冬宝询问笔录、现场检查（勘验）笔录、原告运输车辆和被查扣生猪产品照片、（查封、扣押）物品通知书、动物检疫合格证、案件处理意见书、行政处罚事先告知书、扣押物品处理记录及通知书、送达回证，江西省政府非税收入票据、拟证明原告违法事实、被告对原告处罚程序合法及内容正确；
证据三：修水县大桥镇先军生猪定点屠宰场营业执照及许可经营决定书、修水县古市镇东楠生猪定点屠宰场营业执照及许可经营决定书，证明修水县大桥镇、古市镇屠宰场均B类资质；
证据四：《关于进一步加强畜禽屠宰检验检疫和畜禽产品进入市场或生产加工企业后监管工作的意见》，《关于做好全省畜禽屠宰监管职责调整有关工作的通知》、《食品安全法》、《生猪屠宰管理条例》、《生猪屠宰管理条例实施办法》、《关于进一步加强全省肉口市场监督管理工作的通知》、《修水县畜牧水产局生猪定点屠宰管理实施细则》、《江西省生猪定点屠宰厂（场）设立条件及办理程序》,证明被告作出行政处罚的法律依据；
证据五：古市镇生猪定点屠宰场变更法人代表的申请、生猪定点屠宰证（赣九屠准字111号、106号），证明修水县大桥镇、古市镇屠宰场均B类资质且产品供应区域为各自乡镇。
上诉人徐冬宝在法定举证期限内向原审法院提交了以下证据：证据一：原告身份证复印件、营业执照复印件，证明原告主体资格和从事鲜猪肉销售行为的合法性；
证据二：行政处罚决定书和非税收入票据，证明被告行政处罚违法的事实和原告损失的依据；
证据三：桂宗林调查笔录、徐远峰调查笔录，证明被告先后扣押、罚没原告生猪16头，造成原告损失5万元；
证据四：协议、图片和信息记录，证明原告等人受逼迫签订协议和东楠屠宰场从外地购进生猪屠宰贩卖、威胁猪肉贩卖户的事实；
证据五：修水县编制委员会文件，证明修水县畜禽屠宰监督管理执法大队系畜牧水产局内设机构和执法大队并非适格执法主体的事实。
上述证据随卷移送本院。经本院核查，对原判决上述定案证据的效力予以确认。本院根据上述证据材料及上诉状、被上诉人的答辩状、一、二审的庭审笔录等材料对一审法院查明的上述事实予以认定。
本院经审理查明的事实与原审事实基本相同。
本院认为，被上诉人修水县畜牧水产局依据《修水县畜牧水产局生猪定点屠宰管理实施细则》第十六条，对上诉人徐冬宝做出行政处罚，该《修水县畜牧水产局生猪定点屠宰管理实施细则》属于规范性文件，但不能作为行政处罚依据。且修畜监决（生猪产品）(2017)064号《行政处罚决定书》认定上诉人徐冬宝违反的《生猪屠宰管理条例》第二条，和《生猪屠宰管理条例实施办法》第四十四条，但以上条文仅规定限制跨区域经营，而对跨区域经营行为并未规定处罚细则。因此，该行政处罚缺乏法律依据。故原审法院认为被上诉人修水县畜牧水产局作出的修畜监决（生猪产品）(2017)064号《行政处罚决定书》适用法律错误，认定正确。上诉人认为原审认定相关事实存在错误，本院认为，由于一审已将修水县畜牧水产局作出的修畜监决（生猪产品）(2017)064号《行政处罚决定书》予以撤销，并责令限期重新作出。故关于相关事实的认定，应由行政机关在后续的行政行为中依照法定的程序、确凿的证据，准确的法律、法规再行认定。综上，原审判决适用法律正确，处理得当,应予以维持。上诉人上诉理由不成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人徐冬宝负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘 波
审 判 员 张 伟
审 判 员 商 宏
二〇一八年四月二十四日
法官助理 蔡妃妃
书 记 员 肖鹏坤