湖南省湘潭市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）湘03行终186号上诉人（原审第三人）肖庆湘，男，1951年3月3日出生，汉族，湖南省湘潭县人。被上诉人（原审原告）彭运娥，女，1953年7月24日出生，汉族，湖南省湘潭县人。委托代理人罗煜，湖南湘晋律师事务所律师。委托代理人文波，湖南湘晋律师事务所律师。被上诉人（原审被告）湘潭县国土资源局，住所地湘潭县易俗河镇贵竹路东侧。法定代表人肖尽红，局长。委托代理人卢硕，湘潭县国土资源局工作人员。上诉人（原审第三人）肖庆湘因与被上诉人（原审原告）彭运娥、被上诉人（原审被告）湘潭县国土资源局建设用地许可管理一案，不服湘潭县人民法院（2017）湘0321行初49号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年12月8日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审判决认定，原告原系湘潭县杨嘉桥镇金龙村熊家组的村民，原住宅因年久失修倒塌，原告于1998年在原宅地基上建造新房，并向被告（湘潭县杨嘉桥镇国土管理所）申请《建设用地许可证》，1998年10月28日，原湘潭县杨嘉桥镇国土管理所给原告颁发了杨土管字（98）第96号《建设用地许可证》，有效期一年，过期作废。房屋建成后，原告没有居住，并将房屋借给第三人肖庆湘(系原告丈夫之弟)居住至今。2016年原告经村委会告知，通过多方了解才知道杨土管字（98）第96号《建设用地许可证》上添加了第三人肖庆湘的名字，并加盖被告湘潭县国土资源局下属的湘潭县杨嘉桥国土资源管理所的公章，2004年3月9日第三人肖庆湘取得了由湘潭县房产管理局颁发的房屋所有权证。原告遂向被告举报，要求被告查处更改杨土管字（98）第96号《建设用地许可证》的行为，被告于2016年3月21日作出答复，认为第三人肖庆湘涉嫌私自在彭运娥杨土管字（98）第96号《建设用地许可证》添加自己姓名。原告不服，遂诉至法院，请求确认被告在杨土管（98）第96号《建设用地许可证》上给第三人肖庆湘添名的行为无效，由被告负担诉讼费。原审另查明，湘潭县杨嘉桥镇国土管理所于2001年9月13日起更名为湘潭县杨嘉桥国土资源管理所，由湘潭县国土管理局垂直管理，2005年10月30日更名为湘潭县国土资源局杨嘉桥中心所。原审再查明，2016年9月21日，原告彭运娥起诉被告湘潭县房产管理局、第三人肖庆湘撤销房产权登记一案，已被湘潭县人民法院中止诉讼。在此期间，原告彭运娥以集体土地使用证系违法颁发为由向湘潭县人民法院提起行政诉讼，后又以“被告湘潭县人民政府已作出书面情况说明，本案争议的第三人肖庆湘办理坐落于湘潭县杨嘉桥镇金龙村熊家组的房屋产权证时提交的宅基地集体土地使用证不是被告湘潭县人民政府颁发”等为由，申请撤回起诉。原审判决认为，《中华人民共和国土地管理法》第八条规定“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”，第六十二条第一款规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地”。第三人肖庆湘属非农业户口，且被告湘潭县国土资源局没有提交在杨土管字（98）第96号《建设用地许可证》加盖下属湘潭县杨嘉桥国土资源管理所公章确认添加第三人肖庆湘的名字的证据及依据，故被告在杨土管字（98）第96号《建设用地许可证》加盖公章确认添加第三人肖庆湘的名字主要证据不足，适用法律错误，应予以撤销。关于是否超过起诉期限的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”，第四十八条规定“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”。原告彭运娥所起诉的是《建设用地许可证》，属于不动产，应适用二十年的起诉期限，原告于2016年3月17日向被告举报要求被告查处《建设用地许可证》上添加了第三人肖庆湘的名字，被告湘潭县国土资源局的下属单位湘潭县国土资源局杨嘉桥中心所于同年的3月21日作出了答复，原告于2016年9月21日向湘潭县人民法院提起行政诉讼，要求撤销本案诉争房屋产权证，同时向本院起诉要求撤销诉争房屋集体土地使用证，又于2017年8月2日向湘潭县人民法院提起本案诉讼，要求确认被告在杨土管（98）第96号《建设用地许可证》上给第三人肖庆湘确认添名的行为无效，是因为原告就同一争议事项错误提起行政诉讼，所耽误的起诉期限应当予以扣除，故原告没有超过法定的起诉期限。该院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项的规定，判决撤销被告湘潭县国土资源局加盖下属湘潭县杨嘉桥国土资源管理所公章确认在杨土管字（98）第96号《建设用地许可证》上添加第三人肖庆湘名字的行政行为。案件受理费由被告负担。一审宣判后，肖庆湘不服，在法定期限内提起上诉称，一、被上诉人彭运娥住所地为湘潭县杨嘉桥镇电厂街居委会，而非金龙村村民，根据《土地管理法》规定，彭运娥主体不适格；二、涉案房屋由肖庆湘一人建设，而非彭运娥建设，原有老屋也非彭运娥所有，原审认定事实错误；三、本案因彭运娥多次错误提起诉讼，耽误的期限不应扣除，亦不适用不动产二十年的起诉期限，本案已超过法定起诉期限。请求二审法院撤销（2017）湘0321行初49号行政判决，依法改判驳回彭运娥的诉讼请求。被上诉人彭运娥答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人湘潭县国土资源局答辩称，本案添名行为非由被上诉人湘潭县国土资源局实施，也没有得到被上诉人认可，不是行政行为。在已经作废建房许可上添加被许可建房人的行为不会使建房证重新具备许可建房的效力，实质上不引发行政法律后果，对于彭运娥的权利义务不产生影响，不具有可诉性。原审判决将其定性为行政行为并判决撤销，认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院予以纠正。经本院二审阅卷、调查并询问当事人，原审判决认定事实清楚，本院依法予以确认。二审另查明，2004年3月9日，上诉人肖庆湘申请涉案房屋权属登记时，向湘潭县房产管理局提交了添加其名字的建设用地许可证。再查明，2006年6月26日，被上诉人彭运娥户籍地址由湘潭县杨嘉桥镇金龙村熊家组变更为湘潭县杨嘉桥镇电厂街居委会。本院认为，本案争议的焦点主要有以下三个方面：一、在涉案建设用地许可证上添加肖庆湘名字的行为是否为可诉的行政行为，其法律后果是否应由湘潭县国土资源局承担。涉案建设用地许可证虽然超过有效期限作废，但其注明的有限期限是建设房屋的期限，而肖庆湘使用该添加其名字的建设房屋许可证作为申请资料办理房屋权属登记，已对彭运娥的权利义务产生实际影响，具有可诉性。该建设用地许可证上在权利人彭运娥不知情的情况下被添加了肖庆湘的名字，并且加盖了湘潭县杨嘉桥国土资源管理所的公章，湘潭县国土资源局虽称该行为系肖庆湘擅自实施，但未提供相关证据，基于行政权的公权力属性，应认定在涉案建设用地许可证上的添名行为是其下属的湘潭县杨嘉桥国土资源管理所所作的行政行为。湘潭县杨嘉桥国土资源管理所作为湘潭县国土资源局垂直管理机构，不具有独立的行政主体资格，相应法律后果应由其上级管理部门即湘潭县国土资源局承担。二、彭运娥提起本案诉讼是否超过法定起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。涉案建设用地许可证上添加肖庆湘名字并加盖湘潭县杨嘉桥国土资源管理所公章的行为具体时间不明，彭运娥最早是在2016年3月17日左右向湘潭县国土资源局提出“请求解决乱更改建房证”的报告，可以推定彭运娥此时已知道或者应当知道涉案建设用地许可证上添加了上诉人肖庆湘的名字，因其不知道诉权或起诉期限，故其应当自2016年3月17日开始的二年内主张权利。彭运娥于2017年8月2日向法院提起本案诉讼，未超过法定起诉期限。三、湘潭县国土资源局在涉案建设用地许可证上添加肖庆湘名字的行为是否合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。湘潭县国土资源局未在诉讼中提供在涉案建设用地许可证添加肖庆湘的名字并加盖湘潭县杨嘉桥国土资源管理所公章的行为合法的证据及法律依据。因此，在涉案建设用地许可证添加肖庆湘名字的行为主要证据不足，没有法律依据，原审判决撤销并无不当。综上，上诉人肖庆湘的上诉理由均不能成立，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。一审案件受理费按一审判决确定的负担，二审案件受理费50元由上诉人肖庆湘负担。本判决为终审判决。审 判 长  谢 颖审 判 员  谭四红代理审判员  赵 祝二〇一八年三月七日代理书记员  钟 毅附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……