广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂行终37号
上诉人（一审第三人）黄江丽。
委托代理人莫子桐，广西桂霖峰律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）卢旭生。
被上诉人（一审原告）何庆姬。
二被上诉人共同委托代理人罗敏，广西诚济律师事务所律师。
一审被告桂平市人民政府，住所地：桂平市西山镇县府街118号。
法定代表人陈锦秀，市长。
委托代理人谭伟初，广西桂力律师事务所律师。
一审被告贵港市人民政府，住所地：贵港市荷城路888号。
法定代表人农融，代理市长。
委托代理人杨有毅，贵港市法制办公职律师办公室律师。
委托代理人陈流杰，贵港市法制办复议应诉科科员。
上诉人黄江丽因与被上诉人卢旭生、何庆姬、一审被告桂平市人民政府、一审被告贵港市人民政府土地行政登记纠纷一案，不服贵港市中级人民法院（2015）贵行初字第112号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2016年3月1日公开开庭审理了本案。上诉人黄江丽的委托代理人莫子桐，被上诉人何庆姬及卢旭生、何庆姬的共同委托代理人罗敏，一审被告桂平市人民政府的委托代理人谭伟初，一审被告贵港市人民政府的委托代理人杨有毅、陈流杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
贵港市中级人民法院一审查明：桂平市兴达房产开发公司（以下简称兴达公司）于1995年4月26日以《关于申请征用土地的请示》向桂平市土地管理局提出征用西山镇岭头村4队细纹垌水田27760平方米。1995年5月10日，桂平市人民政府以《桂平市人民政府关于征用土地并出让给市兴达房产开发公司定向集资建房的请示》（浔政报（1995）62号）向原玉林地区行政公署提出申请征用桂平市西山镇岭头村4队细纹垌的水田一幅27760平方米出让给兴达公司作为定向集资建房用地。同月17日，原玉林地区行政公署以《玉林地区行署关于同意桂平市土地管理局征用土地并出让给兴达房产开发公司作为定向集资建房用地的批复》（玉署函（1995）161号），同意桂平市土地管理局征用西山镇岭头村4队细纹垌的水田面积27760平方米出让给兴达公司作为定向集资建房用地。2007年5月25日第三人黄江丽以已购买兴达公司位于西山镇岭头村4队细纹垌126平方米的国有土地使用权为由，向桂平市国土资源局提出国有土地使用权登记申请。同日，桂平市国土资源局在其土地登记的申请登记依据栏中载明：1、《玉林地区行署关于同意桂平市土地管理局征用土地并出让给兴达房产开发公司作为定向集资建房用地的批复》（玉署函（1995）161号），1995年5月17日复印件；2、《桂平市人民政府关于征用土地并出让给市兴达房产开发公司定向集资建房的请示》（浔政报（1995）62号），1995年5月10日复印件；3、《关于申请征用土地的请示》1995年4月26日；4、平面布置图；5、身份证复印件1份；6、《购房证》原件1份。桂平市国土资源局于2007年5月26日进行地籍调查，调查宗地四至为：东北至商品房，自墙为界；东南至3.5米巷与商品房相邻，自墙为界；西南至商品房，自墙为界；西北至12米路，自墙为界。界线指界人签名为黄江丽，邻宗地指界人没有指界人签名，同月30日进行《土地登记公告》，7月20日进行了地籍调查结果审核，审核意见为“经审核，该宗地变更登记的权源证据齐全，合法有效，四至清楚无纠纷，调查结果正确。”8月3日桂平市国土资源局进行审核，审核意见为“初审符合要求，同意报请批准土地登记。”同日，被告桂平市人民政府批准意见为“准予注册登记颁发证书”，并于同日核发给第三人黄江丽浔国用（2007）第1306号国有土地使用证（以下简称第1306号土地证），该证登记的土地座落在桂平市西山镇岭头村4队细纹垌，使用面积为126平方米，四至为：东北至商品房，自墙为界；东南至3.5米巷与商品房相邻，自墙为界；西南至商品房，自墙为界；西北至12米路，自墙为界。原告卢旭生、何庆姬认为第1306号土地证的颁发损害其合法权益，于2015年5月26日向被告贵港市人民政府提出行政复议申请。被告贵港市人民政府于2015年7月22日作出贵政复决字（2015）第36号行政复议决定书，维持桂平市人民政府给第三人黄江丽颁发的第1306号土地证。原告不服，于2015年9月28日提起行政诉讼，请求撤销被告贵港市人民政府作出的第36号行政复议决定，并确认被告桂平市人民政府颁发的第1306号土地证违法。另查明，2006年11月28日，原告卢旭生、何庆姬（乙方）与兴达公司（甲方）签订了《购地协议书》，协议约定甲方将其公司所有的一幅位于桂平市西山镇大起村7队细纹垌，屋地南北对向前12米路，后面3.5米，屋地规格7米×9米﹦63平方米，按所附图纸的所定数3号，一次性定价175000元转让给乙方，乙方先付10万元作为购地定金，在甲方整好基础后10日内付3万元给甲方，余款45000元，乙方在接到甲方通知办好国有土地证、购房证后一个月内交付给甲方，该地在2007年6月30日交付，甲方负责办好国有土地证、购房证，并负责办证费用等。第三人黄江丽在甲方签名处签字。双方签订《购地协议书》后，原告依约向兴达公司支付了购地款10万元，逾期后，原告多次催促兴达公司履行合同义务，至原告起诉，兴达公司没有按合同履行义务。
一审法院认为：对于卢旭生、何庆姬的原告主体资格问题。根据《行政诉讼法》第二十五条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，原告卢旭生、何庆姬提供了其与兴达公司签订的《购地协议书》及附图、支付购地款收据、现场照片等证据。根据以上证据，卢旭生、何庆姬享有按照购地协议书的约定及所附图纸的指定要求兴达公司交付土地的权利，而涉诉的第1306号土地证登记的土地与卢旭生、何庆姬签订购地协议约定交付的土地存在重叠的情形下，被告桂平市人民政府给黄江丽颁发第1306号土地证的行政行为对卢旭生、何庆姬正当行使权利要求兴达公司履行购地协议的义务造成妨碍，影响了卢旭生、何庆姬签订购地协议所应取得的合同期待利益，而且卢旭生、何庆姬有证据证明第三人黄江丽明知兴达公司已与卢旭生、何庆姬签订了《购地协议书》，并约定了应交付的土地使用权，又单方就该土地使用权向被告桂平市人民政府提出土地登记申请，而被告桂平市人民政府没有依法履行审慎审查义务，给第三人予以登记发证，损害了卢旭生、何庆姬的合法利益，卢旭生、何庆姬提起本案诉讼，符合上述法律规定，是本案适格原告。被告桂平市人民政府认为卢旭生、何庆姬不是本案适格原告的抗辩理由不成立，不予采纳。
对于被告桂平市人民政府颁发第1306号土地证的行政行为是否合法问题。首先，该土地证登记的土地权源不清。其一，第三人黄江丽至今没有向法院提交黄江丽与兴达公司于2006年9月18日签订的《购地协议书》原件以及黄江丽支付购地款票据的原件，同时从黄江丽提交的支付购地款票据复印件来看，交款人和收款人都是黄江丽；被告桂平市人民政府也没有向法院提供办理土地登记所依据的购地协议书和购地款支付凭证，这表明黄江丽与兴达公司之间是否实际上发生土地使用权交易存疑。其二，兴达公司出具的购房证载明黄江丽购买的商品房座落在桂平市西山镇大起村细纹垌，而第三人黄江丽申请登记的是西山镇岭头村4队细纹垌，证明购买的土地与登记土地不一致，土地登记权源不清。其三，没有证据证明兴达公司在大起村细纹垌征收有土地，在没有证据证明兴达公司转让给第三人黄江丽的大起村细纹垌的土地即是与经依法批准准予转让的西山镇岭头村4队的土地同属一幅土地的情况下，被告予以登记并发证，没有事实和法律依据。
其次，本案土地登记程序违法。其一，按照被告桂平市人民政府提供的涉诉的第1306号证的土地登记材料，第三人黄江丽向国土部门提供的申请登记依据材料共6份，材料缺乏申请人本人签名的书面申请书、购房合同或购地协议书等土地登记申请必须具备的材料要件，同时，材料中的平面布置图和购房证的签署日期均在其提出申请日期之后。该平面图是由桂平市土地管理技术服务站于2007年7月28日绘制，审核日期是7月30日，购房证是在6月18日由兴达公司出具。第三人黄江丽提供的申请登记材料不符合申请登记的规定。根据《国家土地管理局土地登记规则》第十条规定：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位法定代表人证明、个人身份证明或户籍证明；（三）土地权属来源证明：（四）地上附着物证明”，第六十六条规定：有下列情形之一的，土地管理部门不予受理土地登记（二）提供的证明材料不齐全的；（三）不能提供合法证明的。本案被告桂平市人民政府向法院提交的受理地籍登记时的档案材料中无申请人的土地登记书面申请书、土地来源证明，不能满足上述规定，依法应当不予受理而受理，构成程序违法；其二，被告桂平市人民政府错误受理该第三人的登记申请后，对拟申请登记的土地进行地籍调查过程中，在没有登记宗地相邻人的共同指界，仅有申请登记人黄江丽指界签名的情况下，结束完成地籍调查不符合《规则》的相关规定，同时土地登记公告日期是2007年5月30日，在地籍调查审核的2007年7月20日之前，违反了《规则》第十五条：经土地部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告的规定，违反了先审核后公告的原则，登记公告程序违法。综上，被告桂平市人民政府给第三人黄江丽颁发第1306号土地使用权证，事实不清，程序严重违法，依法应当予以撤销。但由于被告已对该证变更为浔国用（2014）第1028号，并对第1306号土地证予以注销，已不具有可撤销之情形，依法应当确认被告颁发第1306号土地证的行政行为违法。
对于被告贵港市人民政府作出的36号行政复议决定是否合法问题。被告贵港市人民政府依法受理原告的行政复议申请后，能够按照《中华人民共和国行政复议法》的规定进行书面审理，作出行政复议决定程序合法，但由于维持第1306号土地证的行政复议结果错误，依法应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十四条第二款第（一）项、第七十九条的规定，判决：一、撤销被告贵港市人民政府于2015年7月22日作出的贵政复决字（2015）第36号行政复议决定；二、确认被告桂平市人民政府于2007年8月3日颁发给第三人黄江丽的浔国用（2007）第1306号《国有土地使用证》违法。
黄江丽上诉称：一、2015年1月被上诉人卢旭生、何庆姬以《购地协议书》等证据起诉兴达公司、黄江丽，请求判令兴达公司履行购地协议约定的义务，案号为（2015）浔民初字第266号，后申请撤诉。2015年9月25日，被上诉人卢旭生、何庆姬又以同样的事实和理由起诉兴达公司、黄江丽，案号为（2015）浔民初字第4055号。因兴达公司没有取得转让土地使用权证书，被上诉人卢旭生、何庆姬与兴达公司签订的《购地协议书》也没有经过有批准权的人民政府同意转让，所以协议无效。被上诉人卢旭生、何庆姬只能要求兴达公司承担合同无效的责任，其以无效的合同向人民法院主张上诉人黄江丽妨碍其实现合同的权利没有事实和法律依据。被上诉人卢旭生、何庆姬不是适格的当事人。二、第1306号土地证登记的土地权源依据是兴达公司出具的《购房证》，该《购房证》是上诉人黄江丽与兴达公司签订了《购地协议书》并支付了约定的购地款，兴达公司为上诉人黄江丽办理土地使用权证出具的土地来源的依据。1306号证的权属来源清楚，登记程序合法。一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求依法撤销一审判决，驳回被上诉人卢旭生、何庆姬的诉讼请求。
被上诉人卢旭生、何庆姬答辩称：被上诉人卢旭生、何庆姬购买的地与1306号土地证下的土地是一致的，被上诉人卢旭生、何庆姬与1306号证具有利害关系，应当具有本案原告主体资格。贵港市人民政府在行政复议程序中已经确认了被上诉人卢旭生、何庆姬的主体资格，不能再出尔反尔否认被上诉人卢旭生、何庆姬的主体资格。黄江丽申请登记的行为存在恶意串通，桂平市人民政府给予登记权属来源不清，程序违法。一审判决正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
一审被告桂平市人民政府述称：桂平市人民政府向上诉人黄江丽核发1306号土地证事实清楚，证据确凿。被上诉人卢旭生、何庆姬与桂平市人民政府作出的登记行政行为无法律上的利害关系，其起诉没有依据，不是本案的适格原告。一审判决认定事实不清，适用法律错误。有鉴于此，桂平市人民政府同意上诉人黄江丽的上诉理由，请求二审法院依法撤销一审判决，驳回被上诉人卢旭生、何庆姬的起诉。
一审被告贵港市人民政府述称：同意上诉人黄江丽的上诉请求和理由。贵港市人民政府的意见与桂平市人民政府的意见一致。兴达公司有权转让土地使用权，黄江丽通过相关的手续从兴达公司购得争议地，程序合法。黄江丽是善意第三人，其权益应该予以保护。
经审查，本院确认一审判决认定的证据合法有效，可以作为本案定案的依据。据此，本院查明的事实与一审法院查明的事实一致。
另查明，桂平市人民政府于2014年9月2日，将第1306号证变更为浔国用（2014）第1028号，并注销了第1306号土地证。二审庭审时，桂平市人民政府说明其变更证号的原因是因为原来四至表述不清楚，变更后表述为“东至莫林安户，西至黄永新户”，表述更准确。卢旭生、何庆姬申请行政复议时，请求撤销第1028号土地证，但贵港市人民政府认为应先申请复议1306号土地证，所以卢旭生、何庆姬的行政复议请求是请求确认桂平市人民政府向黄江丽颁发第1306号土地证的行政行为违法。
又查明：黄江丽上诉所称“2015年1月被上诉人卢旭生、何庆姬以《购地协议书》等证据起诉兴达公司、黄江丽，请求判令兴达公司履行购地协议约定的义务，案号为（2015）浔民初字第266号，后申请撤诉。2015年9月25日，被上诉人卢旭生、何庆姬又以同样的事实和理由起诉兴达公司、黄江丽，案号为（2015）浔民初字第4055号”，属套用事实错误，上述案件的起诉人应为何阳光、杨瑞萍。本案的相关事实应为：“2015年9月25日卢旭生、何庆姬诉兴达公司、黄江丽建设用地使用权转让合同纠纷一案，桂平市人民法院已立案受理，案号为（2015）浔民初字第4056号。”
本院认为：关于卢旭生、何庆姬的原告主体资格问题。2006年11月28日代表兴达公司与卢旭生、何庆姬签订《购地协议书》的人正是本案上诉人黄江丽，协议书明确约定了：“屋地规格：7米×9米＝63平方米，附图纸一张，按图纸所定数3号。”按照卢旭生、何庆姬提供的《购地协议书》所附图纸，编号为3号的地块位置明确。黄江丽后来申请办理土地证的地块正是编号为3号、4号的地块。黄江丽虽然提出每一排房屋都有3号地块，但是其不能提供协议所附图纸予以证实曾有这样的编排；而且如果每排房屋都编排有3号地块，则将导致卢旭生、何庆姬的《购地协议书》中的地块具有不确定性，这不符合常识，因此，对于黄江丽提出的每排房屋都有3号地块，没有证据证明黄江丽办理土地证的地就是卢旭生、何庆姬《购地协议书》中约定的3号地的理由，与事实不符，本院不予采信。黄江丽作为销售人员，代表兴达公司与卢旭生、何庆姬签订的《购地协议书》约定在2007年6月30日将土地交付使用，但其却在2007年5月25日以已购买该地块为由，向桂平市国土资源局提出国有土地使用权登记申请，损害了卢旭生、何庆姬的合法利益。而且卢旭生、何庆姬提起行政复议，贵港市人民政府也已经予以受理并作出了本案涉诉的行政复议决定。卢旭生、何庆姬不服行政复议而提出本案诉讼，符合法律规定，是本案适格原告。
关于桂平市人民政府颁证行为是否合法的问题。就土地权属来源而言，黄江丽未提交其与兴达公司于2006年9月18日签订的《购地协议书》原件以及支付购地款票据的原件，同时从其提交的支付购地款票据复印件来看，交款人和收款人都是黄江丽。此情况应属土地权属来源不明，桂平市人民政府未尽审慎审查义务，给予登记不当。另外，涉案土地登记公告行为发生在2007年5月30日，但是地籍调查审核却是在2007年7月20日，违反先审核后公告的原则，登记公告程序违法。
综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果正确。黄江丽提出的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人黄江丽负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 周善能
代理审判员 王小成
代理审判员 宋丹丹
二〇一六年四月十九日
书 记 员 许 青