山东省冠县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）冠行初字第22号
原告郑祥莲，女，汉族，1966年5月10日生，住临清市。
委托代理人杨林，东昌府区法律援助中心律师。
委托代理人刘长忠，东昌府区法律援助中心律师。
被告临清市人民政府。
法定代表人李新阁，市长。
委托代理人张家华，男。
第三人张应文，男，汉族，1951年9月21日生，住临清市。
委托代理人刘燕华，河北法胜律师事务所律师。
第三人牛月兰，女，汉族，1928年2月9日生，住临清市。
委托代理人刘燕华，河北法胜律师事务所律师。
原告郑祥莲不服临清市人民政府作出的临政决（2013）第004号行政决定书，山东省聊城市中级人民法院于2014年6月10日指定由本院管辖，原告于2014年6月20日向本院提起行政诉讼。本院于当日受理后，于法定期限内向被告、第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年7月28日公开开庭审理了本案。原告郑祥莲的委托代理人杨林、刘长忠，被告委托代理人张家华，第三人张英文、牛月兰的委托代理人刘燕华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告临清市人民政府于2013年7月11日向第三人作出了临政决（2013）第004号关于注销郑祥莲国有土地使用证书的行政决定书，决定注销郑祥莲持有的临国用（2006）第1291号国有土地使用证书。被告于法定期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据：
1、土地登记申请书、土地登记审批表、地籍调查表、地籍调查法人代表身份证明书、买卖该宗土地证明。
2、2013年7月8日临清市人民政府作出的注销国有土地使用证书临政决（2013）第004号行政决定书。
3、2013年10月16日聊城市人民政府作出的聊政复决字（2013）第205号行政复议决定书。
以上证据证明被告向原告作出的临政决（2013）第004号行政决定书事实清楚，程序合法，适用法律正确无误。
原告郑祥莲诉称：1980年，原告购买临清潘庄镇西大章堡村委会集体土地，面积为187.5平方米。于2006年按程序向临清市土管局申请登记，临清市土管局于2006年10月10日给原告颁发了临国用字（2006）第1291号国有土地使用证。该宅基地与第三人承包的2.2亩土地相邻。2011年11月11日被告给第三人换发了原2.2亩土地农村土地承包经营权证，时间为1999年10月1日至2029年10月1日共30年（第三人此承包的2.2亩土地早在2006年7月5日被第三人以5万多元价格转让其他人），而第三人以此证为借口将原告合法的宅基另划入原承包的2.2亩土地以外的2.2亩土地范围，据此原告与第三人发生争议，后第三人多次上访，才出现被告注销原告国有土地使用证的行政决定书结果。原告认为被告颁发给原告的国有土地使用证，申请登记及各项程序合法有效，原告没有任何过错，被告没有征得原告的任何意见就擅自注销了自己颁发的国有土地使用证，即使办证内容有瑕疵，也应是被告的过错，被告理应采取补救措施，减少原告的损失。请求法院依法撤销临政决（2013）第004号行政决定书。
被告临清市人民政府辩称：被告作出的临政决（2013）第004号《关于注销郑祥莲国有土地使用证书的行政决定书》正确无误，应予维持。一、原告诉称其于1980年购买西大章堡村集体土地187.5平方米。原告系临清市潘庄镇宋齐寨村村民，依照《土地管理法》有关规定，原告不具备使用西大章堡村集体土地的主体资格，不享有使用西大章堡村集体土地的权利。二、诉争土地系临清市潘庄镇西大章堡村集体土地，该宗土地至今未经国家征收，其性质仍为集体土地。临清市土地登记机关不顾该宗土地未经征收为国有土地的事实，给原告颁发国有土地使用权证，显然没有事实和法律依据，依法应予撤销。三、依据《山东省土地登记条例》第二十九条“……因土地登记机关审查疏忽造成错登的，土地登记机关应当予以纠正，注销错登的土地证书”之规定，决定注销原告持有的临国用（2006）第1291号国有土地使用证，事实清楚，程序合法，无有不当，且该决定书业经行政复议聊城市人民政府维持了该决定书的具体行政行为，人民法院应予支持。请求法院维持《临清市人民政府关于注销郑祥莲国有土地使用证书的行政决定书》。
第三人述称：一、原告的原宅基地位置正在第三人承包的2.2亩土地之中，并非相邻。我国《土地管理法》明确规定土地不允许买卖，1980年原告只有14岁，不可能存在买地行为，其次原告系外村村民，在西大章堡村申请宅基地明显违背了《山东省宅基地管理条例》相关规定，原告购买西大章堡村土地并没有村委会开具的收款凭证，再者1980年那时还没有村委会，当时叫生产大队。二、原告诉称“2011年11月11日被告给第三人核发了原2.2亩土地承包经营权证，时间为1999年10月1日至2029年10月1日共30年（第三人此承包的2.2亩土地早在2006年7月5日被第三人以5万多元价格转让给了其他人）”这纯属歪曲事实。第三人承包的2.2亩土地近有20年的历史。2008年6月5日西大章堡村委会与第三人补签了土地承包合同，2011年给第三人补发了《土地承包经营权证》，第三人承包经营权证得取得符合客观事实和法律规定。该证记载的土地位置和面积是真实的，原告的土地证位置恰好在第三人承包土地之上，第三人转租的土地不是2.2亩而是3.7亩，此位置在该争议土地以东，承租人均可证明其承租位置与第三人的承包地没有任何牵连。三、依据我国《土地法》、《农村土地承包法》，原告持有的国有土地使用权证取得方式为划拨，而该土地系第三人承包耕地，基本农田，该耕地不应划为宅基地。该耕地性质变更为建设用地，从建设用地变为国有土地临清市国土局均未办理相关手续。临清市国土局将第三人承包耕地无偿以划拨方式划给原告，无法律依据和事实根据，农村集体土地转为国有土地首先应有项目立项、征用审批，并且还应与被征用的土地承包户签订经济补偿协议，依法予以补偿，与承包农民解除土地承包合同后根据申请办理审批划拨手续，以上手续临清市国土局均未办理。
综上，临清市国土局将第三人承包耕地违法以划拨方式批给原告作为商住宅基地使用，并颁发国有土地使用证，违反有关法律法规规定，未按照国有土地使用证颁发的程序进行操作执行，故其做法错误，应予以纠正，临清市政府依据《山东省土地登记条例》第29条，以临政决（2013）第004号行政决定书予以注销原告持有的临国用字（2006）第1291号国有土地使用证实正确的，事实清楚、证据充分、程序合法。请求法院查明事实，依法维持《临清市人民政府关于注销郑祥莲国有土地使用证书的行政决定书》。
经审理查明，被告临清市人民政府于2013年7月11日作出临政决（2013）第004号《临清市人民政府关于注销郑祥莲国有土地使用证书的行政决定书》，原告郑祥莲不服该决定书，向聊城市人民政府提起行政复议申请，聊城市人民政府于2013年10月16日作出聊政复决字（2013）第205号《行政复议决定书》维持了《临清市人民政府关于注销郑祥莲国有土地使用证书的行政决定书》的具体行政行为。被告临清市人民政府未向本院提供其作出临政决（2013）第004号《临清市人民政府关于注销郑祥莲国有土地使用证书的行政决定书》前向原告说明拟作出该决定书的根据、理由并听取原告的陈述、申辩的证据。
本院认为：行政法上正当程序原则要求，行政机关作出影响行政相对人（利害关系人）权益的行政行为前，应当向行政相对人（利害关系人）说明拟作出行政行为的根据、理由，并听取行政相对人的陈述、申辩，特别是作出对行政相对人不利的行政行为必须说明拟作出行政行为的根据、理由，并必须听取行政相对人的陈述和申辩。本案中，被告临清市人民政府未向本院提供其作出临政决（2013）第004号《临清市人民政府关于注销郑祥莲国有土地使用证书的行政决定书》前向原告说明拟作出该决定书的根据、理由并听取原告的陈述、申辩的证据，应视为其未向原告说明拟作出该决定书的根据、理由，未听取原告的陈述和申辩，被告作出的被诉注销决定违反法定程序，依法应予撤销。对原告郑祥莲的诉讼请求予以支持，被告的答辩理由及第三人的陈述理由不能成立，不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目之规定，判决如下：
撤销被告临清市人民政府于2013年7月11日作出的临政决（2013）第004号《临清市人民政府关于注销郑祥莲国有土地使用证书的行政决定书》。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省聊城市中级人民法院。
审 判 长 曹书臣
人民陪审员 黄立杰
人民陪审员 李甲朋
二〇一四年九月十七日
书 记 员 周正磊