广西壮族自治区梧州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）桂04行终14号
上诉人（原审原告）曾桂兰，女，1958年2月18日出生，汉族，住梧州市长洲区。
被上诉人（原审被告）梧州市公安局长洲区分局，住所地：梧州市长洲区三龙大道103号。
负责人莫耀智，局长。
委托代理人覃华源，梧州市公安局长洲区分局法制大队大队长。
委托代理人苏岳，梧州市公安局长洲区分局法制大队民警。
被上诉人（原审被告）梧州市公安局，住所地：梧州市长洲区三龙大道66号。
负责人匡伯彪，局长。
委托代理人周锟，梧州市公安局法制支队副支队长。
委托代理人冯珠，梧州市公安局法制支队民警。
上诉人曾桂兰因治安行政处罚一案，不服广西壮族自治区梧州市长洲区人民法院（2017）桂0405行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年2月6日受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，原告曾桂兰是梧州市长洲区兴龙办事处龙新村村民，曾向政府部门反映其土地承包经营权被剥夺，宅基地建房被乱收费，没有享受到其原籍龙新村的村集体收益，征地补偿款没有得到赔偿等问题，在得到梧州市长洲区农村合作经济经营管理中心站及梧州市长洲区兴龙办事处的联合答复，以及梧州市长洲区人民政府、梧州市人民政府的三级答复终结后，原告仍然不服，自2010年以来，先后5次到北京上访，到北京天安门非信访接待场所进行非正常上访，被北京市公安局天安门地区分局民警多次训诫。2014年4月30日，原告第6次到北京天安门地区非信访接待场所进行非正常上访，再次被北京市公安局天安门地区分局治安大队民警发放训诫书训诫，后被送至北京市马家楼接济中心。2014年5月2日23时30分许，曾桂兰被长洲区接返工作组带回梧州并送至大塘派出所。被告梧州市公安局长洲区分局以原告扰乱北京市天安门地区公共秩序行为受理为治安案件进行立案调查，询问了原告并向其送达行政处罚告知笔录，告知作出行政处罚决定的事实、理由和依据以及依法享有陈述和申辩的权利。2014年5月3日，被告梧州市公安局长洲区分局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定，作出梧公长行罚决字〔2014〕00358号行政处罚决定书，对曾桂兰处以行政拘留十日，并通知了其家属。原告被送至梧州市看守所执行拘留前，经检查身体发现患有高血压，属于病情严重可能危及生命安全，因此梧州市拘留所建议停止执行拘留，被告梧州市公安局长洲区分局审批同意对原告停止执行拘留。2014年5月21日原告向梧州市公安局申请行政复议，该局5月26日立案受理后，向原告送达行政复议受理通知书，并向被告梧州市公安局长洲区分局送达行政复议提交答复通知书及行政复议申请书副本，要求被告在规定期限内提出书面答复，并提交作出该具体行政行为的证据、依据和其他材料。被告梧州市公安局长洲区分局提交了《关于曾桂兰扰乱公共秩序案件调处情况》。被告梧州市公安局经审查，认为长洲区分局作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，内容适当，于2014年7月21日作出梧公行复决字〔2014〕00005号行政复议决定书，维持梧州市公安局长洲区分局作出的行政处罚决定。原告对此不服，提起行政诉讼。
一审法院认为，原告曾桂兰的居住地是梧州市长洲区，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条、第九十一条规定，参照《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼，引诱、容留、介绍卖淫，赌博的案件除外。因此被告梧州市公安局长洲区分局对本案有法定的管辖权和对原告进行处罚的行政职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条的规定，被告梧州市公安局有权作出行政复议。公共场所秩序应当维护。北京天安门地区不是信访场所，不接待信访人员，也不允许信访人员聚集和滞留。根据《信访条例》第十六条、第十八条的规定，原告采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出，且应到有关机关设立或者指定的接待场所提出。本案中，原告提出的信访事项政府部门已进行三级接访终结，曾桂兰因对政府信访回复不服，到北京中南海周边滞留，北京警方已明确告知原告中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集。原告仍不听劝告，被告梧州市公安局长洲区分局据此认定原告扰乱公共场所秩序证据确实充分。被告梧州市公安局长洲区分局受理立案后，依法进行调查取证，在作出处罚决定之前向原告告知作出行政处罚决定的事实、理由和依据以及依法享有陈述和申辩的权利，该被告作出的行政处罚决定行政程序合法。因此被告梧州市公安局长洲区分局于2014年5月3日作出的梧公长行罚决字〔2014〕00358号行政处罚决定书认定事实证据确凿充分，适用法律正确，行政程序合法，其根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定，对原告处以行政拘留十日的处罚适用法律正确。被告梧州市公安局依据《中华人民共和国行政复议法》的规定，受理原告的行政复议申请，并经过复议程序作出被诉复议决定，符合法律规定。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成伤害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。被告梧州市公安局长洲区分局对原告作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，行政程序合法，不存在侵犯原告合法权益的情形，依法不应当承担赔偿责任。被告梧州市公安局作出的行政复议决定行政程序合法。两被告要求驳回原告的诉讼请求于法有据、理由成立，予以支持。原告诉称被告梧州市公安局长洲区分局作出的行政处罚决定认定事实证据不足，剥夺其陈述权、申辩权，违反法定程序，滥用行政处罚权，适用法律错误等均无事实依据，不予采纳。原告认为被告梧州市公安局长洲区分局对本案无管辖权，原告的该主张与法律规定不符，不予支持。原告请求撤销被告梧州市公安局长洲区分局作出的梧公长行罚决字〔2014〕00358号行政处罚决定书以及被告梧州市公安局作出的梧公行复决字〔2014〕00005号行政复议决定书，缺乏事实理由和法律依据，不予支持。原告提出的行政赔偿请求不符合《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决：驳回原告曾桂兰的诉讼请求。案件受理费50元，由原告曾桂兰负担。
上诉人曾桂兰上诉称，梧州市长洲区人民法院（2017）桂0405行初26号行政判决适用《公安机关办理行政案件程序规定》第九条“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”的规定认定梧州市公安局长洲区分局有异地执法权。《公安机关办理行政案件程序规定》第十一条明确规定：“对管辖权发生争议的，报请共同上级公安机关指定管辖。”也就是说梧州市公安局长洲区分局行使异地执法权的话必须获得公安部的指定管辖，况且北京市公安局回复上诉人的公开信息并没有确认曾桂兰在北京违法。由梧州市长洲区人民法院转交给上诉人曾桂兰的被上诉人的答辩材料中并没有合法的执法依据。早在2015年梧州市长洲区人民法院作出的（2015）长行起字第2号行政裁定和梧州市中级人民法院作出的（2015）梧行立终字第9号行政裁定不予受理上诉人合法诉求的裁定被广西壮族自治区高级人民法院明确界定法律适用不当而被撤销，而梧州市长洲区人民法院作出的（2017）桂0405行初26号行政判决依然错误。被上诉人的行政答辩状自相矛盾，该答辩状承认了上诉人土地承包经营权被无故剥夺、征地没有得到补偿、没有享受到龙新五组因征地带来的收益分配、在自家的宅基地建房遭遇乱收费等问题反映到相关职能部门，问题未得到依法解决。梧州市公安局长洲区分局执法中非法限制上诉人的人身自由，梧州市长洲区人民政府都无法出示合法的征地手续，征收基本菜田和农田以及一切耕地搞商业开发，剥夺、侵害了上诉人作为土地承包者的土地收益，依照《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第一款“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的”的规定，上诉人依法到国务院咨询、上访，了解上诉人家庭承包的基本农田是否已得到国务院批准。上诉人到国务院咨询上访，国家信访局接待了上诉人，并将上诉人的材料转交给有关部门，之后上诉人参观天安门广场和国旗升旗仪式，期间得到了北京市公安局西城分局府右街派出所的照顾，安排到北京市马家楼接待中心食宿。梧州市公安局长洲区分局却非法限制上诉人的人身自由，而梧州市长洲区人民法院（2017）桂0405行初26号行政判决更是错误。综上所述，请求二审法院依法判令：1、撤销梧州市长洲区人民法院（2017）桂0405行初26号行政判决书，依法改判；2、梧州市公安局长洲区分局和梧州市公安局承担国家赔偿责任，赔偿限制上诉人人身自由而造成的一切损失，包括精神损失；3、被上诉人承担本案的一切诉讼费用。
被上诉人梧州市公安局长洲区分局辩称，一、本案基本事实。2010年以来，梧州市长洲区兴龙办事处龙新村五组39号的曾桂兰因认为其土地承包经营权被剥夺、宅基地建房被乱收费、没有享受到其原籍龙新村的村集体收益、征地没有得到补偿等问题。自2010年以来，先后5次到北京上访，并到北京天安门非信访接待场所进行非正常上访，为此，被北京市公安局天安门地区分局民警多次训诫。但曾桂兰不思悔改，无视北京当地警方的训诫，仍我行我素，其诉求在2013年12月12日经信访三级终结后，仍于2014年4月30日第6次到北京天安门地区非信访接待场所进行上访，并再次被北京市公安局天安门地区分局治安大队民警发放训诫书训诫，后被送至北京市马家楼接济中心。2014年5月2日23时30分许，曾桂兰被长洲区接返工作组带回梧州并送至大塘派出所。据此，梧州市公安局长洲区分局于2014年5月3日依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定，作出梧公长行罚决字〔2014〕00358号行政处罚决定书对曾桂兰作出行政拘留十日的决定。曾桂兰不服，向梧州市公安局申请行政复议，梧州市公安局于2014年7月21日作出梧公复决字〔2014〕00005号行政复议决定书，以长洲区分局作出的梧公长行罚决字〔2014〕00358号行政处罚决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，维持长洲区分局作出的梧公长行罚决字〔2014〕00358号行政处罚决定。二、答辩人作出的行政处罚符合法律规定，依法应予维持。1、上诉人曾桂兰的违法行为事实清楚，证据确凿。曾桂兰因认为其土地承包经营权被剥夺、宅基地建房被乱收费、没有享受到其原籍龙新村的村集体收益、征地没有得到补偿等问题。自2010年以来多次到梧州及长洲区相关部门上访，其到北京敏感地区扰乱公共秩序的行为，被北京市公安局天安门地区分局进行了多次训诫，以上事实有罗启明、梁楚全的询问笔录、北京市公安局天安门地区分局对曾桂兰的训诫书、曾桂兰询问笔录等予以证实。2、答辩人作出行政处罚适用法律正确。因曾桂兰有越级到北京非信访接待场所进行非正常上访的违法事实存在，梧州市公安局长洲区分局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，对曾桂兰处以行政拘留十日的行政处罚所适用的法律是正确，是裁量得当的。3、答辩人作出行政处罚程序符合法律规定。梧州市公安局大塘派出所接到长洲区人民政府工作人员移交的涉嫌扰乱公共场所秩序的曾桂兰后，于2014年5月3日作行政案件依法受理，遂开展一系列的调查取证，认定曾桂兰有扰乱公共场所秩序的违法事实存在，并于2014年5月3日对曾桂兰作出行政处罚决定。所以，答辩人对曾桂兰所作出的行政处罚程序是符合法律规定的。三、上诉人提出的国家赔偿申请依法不应得到支持。答辩人作出的梧公长行罚决字〔2014〕00358号行政处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，裁量得当，不存在殴打曾桂兰（拘留所入所健康检查表、值班巡视安排表均证实上诉人曾桂兰在被拘留所收押时并无殴打致伤情况）的事实，更不存在刑讯逼供、违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施，因此答辩人并未侵犯上诉人曾桂兰的人身权与身体权，上诉人不应获得国家赔偿。因答辩人对上诉人曾桂兰所作出的行政处罚决定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，裁量得当。为此，请求二审法院依法驳回上诉人曾桂兰的诉讼请求。
被上诉人梧州市公安局辩称，一、答辩人作出的梧公行复决字〔2014〕00005号行政复议决定程序合法。2014年5月21日答辩人收到上诉人的行政复议申请，5月26日出具《行政复议受理通知书》并送达给上诉人。答辩人经过查阅梧州市公安局长洲区分局作出梧公长行罚决字〔2014〕00358号行政处罚决定时所取得的证据材料后，认为梧州市公安局长洲区分局作出的具体行政行为事实清楚，适用法律正确，程序合法，于2014年7月21日作出行政复议决定，维持梧州市公安局长洲区分局作出的梧公长行罚决字〔2014〕00358号行政处罚决定，并于当日将《行政复议决定书》送达给上诉人，上诉人不服行政复议决定书内容，拒绝在送达回证签字。答辩人从受理、出具复议决定都在《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的时限内作出，程序合法。二、答辩人作出的梧公行复决字〔2014〕00005号行政复议决定查明事实清楚、适用法律正确。经答辩人查明，自2010年以来，上诉人先后到北京上访，2014年4月27日上诉人因土地经营权、征地补偿款等问题到北京市天安门地区非正常上访，扰乱了北京市天安门广场的公共秩序，被北京市公安局天安门地区分局训诫。2014年5月2日，长洲区兴龙办事处工作人员梁楚全、长洲区政法委工作人员罗启明等人一起将上诉人从北京带回梧州，移交给大塘派出所处理。梧州市公安局长洲区分局依据罗启明询问笔录、曾桂兰询问笔录、北京市公安局天安门地区分局对曾桂兰的训诫书等证据，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项，作出梧公长行罚决字〔2014〕00358号行政处罚决定书，对上诉人作出行政拘留十日的处罚决定。由于上诉人身体原因，长洲区分局对上诉人停止执行拘留。上述事实有下列证据证明：罗启明询问笔录、曾桂兰询问笔录、北京市公安局天安门地区分局对上诉人的训诫书等证据材料予以证实。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，答辩人作出维持梧公长行罚决字〔2014〕00358号行政处罚决定的行政复议决定查明事实清楚，适用法律正确。三、上诉人提出的国家赔偿的申请依法不应得到支持。长洲区分局作出的梧公长行罚决字〔2014〕00358号行政处罚决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，不存在违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施，并未侵犯上诉人的人身权，且该行政处罚决定已经停止执行，上诉人不应获得国家赔偿。四、一审法院作出的一审判决认定事实清楚。根据《信访条例》第十六条、第十八条的规定，信访应该逐级信访，且应该到有关机关设立或指定的接待场所提出信访事项。中南海周边不是信访接待场所，上诉人违反法律规定到中南海周边进行信访活动扰乱了中南海周边的公共秩序。答辩人从受理、出具复议决定都在《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和行政复议法实施条例》规定的时限内作出，一审法院认为答辩人作出的复议决定适用法律、法规正确，程序合法认定事实清楚。综上所述，一审法院作出的（2017）桂0405行初26号行政判决认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，请求二审法院依法维持一审判决，驳回上诉人的上诉。
经审理查明，一审判决对在案证据采信正确，本院予以确认。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”以及《信访条例》第十六条“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出”、第十八条规定“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”的规定，信访应该到有关机关设立或指定的接待场所提出信访事项。在本案中，上诉人提出的信访事项政府部门已进行三级接访终结，上诉人因对政府信访回复不服，多次到北京天安门地区滞留，北京警方已明确告知其北京天安门地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集。上诉人认为其权利因土地被征收等问题而受到损害，应依法定方式和途径进行救济，上诉人采取到非信访场所走访的方式寻求解决不当，且上诉人到北京进行走访，违反了《信访条例》有关规定，被北京市公安局天安门地区分局训诫。被上诉人梧州市公安局长洲区分局作为上诉人曾桂兰的户籍所在地公安机关，对上诉人的治安违法案件具有管辖权。被上诉人梧州市公安局长洲区分局对上诉人的治安违法案件立案后，依法进行了调查取证，在作出行政处罚决定前，告知上诉人拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知上诉人依法享有陈述权和申辩权，被上诉人梧州市公安局长洲区分局认定上诉人的行为已构成扰乱公共场所秩序并无不当。被上诉人梧州市公安局长洲区分局作出的行政处罚决定事实清楚，证据充足，程序合法。被上诉人梧州市公安局收到上诉人复议申请后,及时予以受理，调查情况，听取双方当事人的意见，据此作出复议决适用法律、法规正确，程序合法。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人请求撤销一审判决理据不足，本院不予支持。被上诉人梧州市公安局长洲分局作出的行政处罚决定以及梧州市公安局作出的行政复议决定合法，不存在侵犯上诉人合法权益的情形，故上诉人要求被上诉人赔偿由于限制上诉人人身自由而造成的损失等上诉请求，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人曾桂兰负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李晖萍
审 判 员 陈少培
审 判 员 陈国飞
二〇一八年四月八日
法官助理 何忠霞
书 记 员 卢春梅
附本判决适用的相关法律依据：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。