福建省厦门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）闽02行终120号
上诉人（原审原告）孙强，男，1985年7月30日出生，汉族，住厦门市湖里区。
上诉人（原审原告）赵晓娜，女，1985年12月26日出生，满族，住厦门市思明区。
委托代理人孙长久（系孙强之父），男，1954年5月27日出生，汉族，住厦门市湖里区。
委托代理人郑志宁，福建金海湾律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）厦门市社会保障性住房建设与管理办公室，住所地厦门市思明区厦禾路362号建设大厦4楼。
负责人陈锦良。
委托代理人张妍，厦门市社会保障性住房建设与管理办公室工作人员。
委托代理人陈咏晖，福建英合律师事务所律师。
上诉人孙强、赵晓娜因诉被上诉人厦门市社会保障性住房建设与管理办公室（下称市保障性住房办）行政协议一案，不服厦门市思明区人民法院（2017）闽0203行初392号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明，孙强、赵晓娜系夫妻关系，于2012年7月9日登记结婚。2014年11月4日，赵晓娜作为申请人，依照程序获得XX保障性商品房购买资格。2016年1月14日，赵晓娜与市保障性住房办签订关于案涉保障性住房的销售合同及补充合同，对于案涉保障性住房的交付、使用、退出等事项进行了约定。
2016年5月26日，孙强父亲孙长久及母亲张某某将其名下位于湖里区××室房产67%份额赠与孙强个人所有，并办理权属登记。
2017年2月20日，厦门市住房保障管理中心出具关于退出厦门市社会保障性住房的通知书，认定：孙强、赵晓娜家庭在取得案涉保障性住房之后又拥有其他住房，即湖里区XX室房产。根据《厦门市社会保障性住房管理条例》第三十九条规定，该申请家庭应当退出购买的保障性住房。请于2017年2月28日前至厦门市住房保障管理中心办理退房手续。逾期未办理退房的，将上报市住房保障行政管理部门采取行政处罚等措施处理，相关违规行为将被记入不良信用记录。相关当事人可以在规定期限内进行陈述、申辩并提供相关证据。
2017年4月1日，赵晓娜、孙强提交厦门市保障性商品房退房申请，以已拥有其他住房为由申请退房，并明确因退房造成的一切后果，均由其自行承担。
2017年4月28日，赵晓娜与市保障性住房办签订案涉厦门市保障性住房回购协议，对退房事宜达成相关协议。随后，厦门市不动产登记中心亦受理并办理上述退房的登记事项。
2017年5月17日，赵晓娜与市保障性住房办办理退房事项，双方确认房屋按照协议约定退还完毕。
2017年6月7日，按照协议约定，市保障性住房办将购买房款547971元退还给赵晓娜。
原审另查明，孙强父亲孙长久因对于保障性住房管理部门的退房通知不服，曾多次向有关部门提交书面异议，认为其赠与孙强的房产系孙强个人财产，不属于孙强与赵晓娜的家庭财产，不属于《厦门市社会保障性住房管理条例》第三十九条规定的“申请家庭拥有的其他住房”，要求撤销相关退房通知。市保障性住房办、厦门市建设局以及厦门市人民政府先后以信访处理方式答复孙长久，确认孙强、赵晓娜目前名下房屋状况符合退房规定，应当按照规定配合退出案涉保障性住房。
原审还查明，2017年6月19日，厦门市建设局发布《关于进一步完善社会保障性住房管理工作的说明》，其中第四条关于拥有其他住房明确保障性住房家庭成员仅继承、受赠其他住房的部分产权，不受本规定限制。
原审法院认为，结合各方诉讼意见，本案存在如下争议焦点：
首先，孙强、赵晓娜请求撤销案涉回购协议是否属于行政诉讼受案范围。从案涉回购协议看，协议主体双方一方系保障性住房购买人，一方系保障性住房主管部门，其协议内容系行政机关为实现保障性住房管理目的在法定职责范围内与公民协商订立，可以纳入行政协议范畴。从《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条相关规定内容看，对于行政协议的合法有效性提出异议的，应属于行政诉讼受案范围。
其次，关于案涉回购协议的合法性问题。就签订的协议主体而言，符合《厦门市保障性商品房配售管理办法》第四条及第二十五条的规定。从协议签订的效力看，案涉协议确实系赵晓娜签署，且结合其他的退房申请、房屋清退交付、购房款退还等证据材料综合判断，未发现存在被迫签署协议等情形。孙强、赵晓娜虽主张迫于压力签约，但无证据支持，不影响案涉协议的有效性。从协议签订的内容看，孙强、赵晓娜主要针对协议的事实基础，即赵晓娜申请家庭已经拥有其他住房的事实认定存在异议。《厦门市社会保障性住房管理条例》第三十九条规定，申请家庭已经取得社会保障性住房后又拥有其他住房的，应当主动向市住房保障行政管理部门申报并退出社会保障性住房。退出的社会保障性住房由市住房保障行政管理部门按规定及合同约定收回。本案中，孙强、赵晓娜家庭购买保障性住房后，孙强随后确实从其父母处获赠湖里区XX室部分权属。从当时规定看，市保障性住房办认定该情况为申请家庭另外拥有其他住房，并无不当。赵晓娜办理退房手续之后的政策调整，并不影响当时案涉回购协议的合法性。但需要说明的是，保障性住房问题涉及老百姓重大切身利益，建议有关部门在制定或者调整相关政策法规时，应全面研判，多方论证，在确保依法合规的前提下应注重稳定性、前瞻性和新旧规定的衔接问题，既要杜绝借政策之便牟不当利益的情况，也要避免误伤财产权益合法流转行为，以便切实保障有正当需求的申请家庭的合法权益，最大化发挥保障性住房的居住属性和社会功能。
综上所述，赵晓娜与市保障性住房办签订回购协议真实、合法、有效，并未发现违法之处，孙强、赵晓娜要求予以撤销缺乏事实及法律依据。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回孙强、赵晓娜的诉讼请求。案件诉讼费50元，由孙强、赵晓娜承担。
上诉人孙强、赵晓娜不服原审判决，向本院提起上诉，以原审判决认定事实不清、法律适用错误为由，请求撤销原审判决，支持其于原审诉求。理由：一、原审将属于孙强个人的财产认定为孙强与赵晓娜的家庭共同财产，并以此作为驳回孙强、赵晓娜原审诉讼请求之缘由，系认定事实和适用法律错误。1.孙强单独获赠湖里区XX室的部分权属为孙强单独所有，不属于孙强与赵晓娜的家庭另外拥有的其它住房。根据《中华人民共和国婚姻法》第十八条第（三）款规定：“遗嘱或赠与合同中确定只归夫或妻一方的财产，为夫妻一方的财产”。根据湖里区XX室住房的两本《不动产权证书》和《中华人民共和国物权法》第九十四条规定，该住房为孙强和张某某按产权份额共有，不是孙强一个人的住房，更不是孙强申请家庭另外拥有的其它住房。2.原审混淆了“申请家庭”和“申请家庭成员”的概念，更混淆了“家庭财产”和“家庭成员个人财产”之间的界限，并擅自扩大了应用范围。“申请家庭”是由“申请家庭成员”组成，“申请家庭成员”属于“申请家庭”，但“申请家庭成员”就不能等同于“申请家庭”，两者之间的关系是整体和个体的关系。对于“申请家庭”与“申请家庭成员”之间的差别，厦门市在立法上也有所体现，2009年6月1日起施行的《厦门市社会保障性住房管理条例》第三十九条规定：“申请家庭已取得社会保障性住房后又拥有其它住房的，应当主动向市住房保障行政管理部门申报并退出社会保障性住房”。而2017年2月23日施行的《厦门市保障性商品房管理办法》第二十四条规定：“申请家庭成员已取得保障性商品房后如需购买、继承或受赠其它住房的，应当先向市住房保障行政管理部门退出保障性商品房（由于市住房保障管理中心发出的《退房通知书》是2017年2月20日，因此不适用该办法）。从两者规定的内容来看，立法上对于“申请家庭”和“申请家庭成员”之间已经作了明确的界定和区分。但市保障性住房办对此不做任何区分，擅自扩大了法规及规章的适用对象，直接套用《厦门市社会保障性住房管理条例》第三十九条规定，认定孙强取得的67%产权份额即为孙强、赵晓娜的家庭住房，显然认定事实和适用法律错误。原审同样混淆了“家庭财产”（申请家庭拥有并共享所有权）和“家庭成员财产”（申请家庭成员拥有并单独享有所有权）之间的界限。“家庭财产”肯定属于“家庭成员”，但是“家庭成员财产”则不必然就属于“家庭财产”。“家庭财产”在夫妻离婚时可以分割，但“家庭成员财产”在夫妻离婚时就不能分割。前已述及，孙强所持有的湖里区XX室住房的部分权属属于孙强的个人财产，在离婚时就不能分割。但市保障性住房办对孙强所持有的部分权属未加区别就直接认定是申请家庭的其它住房，明显未界定两者之间的差别与不同，显然认定事实和适用法律错误。3.原审判决认为“从当时规定看，市保障性住房办认定该情况为申请家庭另外拥有的其它住房，并无不当”。孙强、赵晓娜要求市保障性住房办出示当时的规定，如果这个规定是《厦门市社会保障性住房管理条例》第三十九条，这条规定只是要求申请家庭已取得保障性住房后又拥有其它住房的应该退房，但该规定并没有对申请家庭以何种身份、以何种方式以及多少产权份额获得的住房才是申请家庭拥有的其它住房作出约定。4.市保障性住房办与赵晓娜签署的《回购协议》中，退房原因为“已拥有其它住房”，没有任何法律法规支持，不仅存在错误，而且行为违法。5.原审判决认为：“赵晓娜办理退房手续后的政策调整并不影响当时案涉回购协议的合法性”。孙强、赵晓娜认为，原审判决并未弄清楚“拥有其它住房”的界定原则，不清楚相关政策出台的前后背景，因此产生重大误判。首先，孙强所持有的湖里区XX室部分产权份额的权属是由相关法律条款决定的，与《关于进一步完善社会保障性住房管理工作的说明》（以下简称《新六条》）政策的出台与不出台无关。《新六条》第四条关于【拥有其它住房】最后一行“保障性住房家庭成员仅继承或受赠其它住房的部分产权，不受本规定限制”。这句话说明有两层意思：一是只有当继承或受赠其它住房100%的产权份额时才可以看作是“拥有其它住房”，而仅继承或受赠其它住房的部分产权则不属于“拥有其它住房”。市住房保障管理中心对孙强下达《退房通知书》的时间是2017年2月20日，当时《新六条》尚未出台，对是否是“拥有其它住房”还没有进行界定，市住房保障管理中心在没有任何相关法律法规依据的情况下认定“湖里区XX室是孙强申请家庭拥有的其它住房”，这一认定从一开始就是错误和违法的，基于这种错误认定而订立的《回购协议》也是错误和违法的。因此，原审判决认为“赵晓娜与市保障性住房办签订回购协议真实、合法、有效，并未发现违法之处”，与上述事实不符。二、原审在市保障性住房办不享有相应的行政管理职权的情况下，认定其具有与赵晓娜签订《回购协议》的主体资格及职权，适用法律严重错误。根据2015年10月14日颁布的《厦门市社会保障性住房管理条例实施办法》第三十六条的规定：收回社会保障性住房及签订退出协议由市住房保障管理中心负责。而原审引用的是2009年颁布的《厦门市保障性商品房配售管理办法》的规定，根据《中华人民共和国立法法》第九十二条的规定，本案应当适用新法，即《厦门市社会保障性住房管理条例实施办法》的规定。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条：“行政行为有如下情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的”之规定，市保障性住房办与赵晓娜签订《回购协议》，属于超越职权且违反法定程序的行为，依法应当予以撤销。但原审却未对严重违反厦门市政府规章的行为予以纠正，显然错误。
被上诉人市保障性住房办答辩称，1.案涉《销售合同》、《回购协议》属于民事合同，法律性质系政策性房屋买卖合同，而非行政协议。基于该等民事合同所产生的纠纷应通过民事诉讼途径解决。2.根据《厦门市社会保障性住房管理条例》、《厦门市保障性商品房配售管理办法》的规定，保障性商品房以申请家庭为单位进行管理，任一申请家庭成员拥有其它住房均应退出保障性商品房。案涉《回购协议》系合同双方当事人的真实意思表示，不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条约定的无效情形，不存在欺诈、胁迫、恶意串通、以合法形式掩盖非法目的、损害社会公共利益及违反法律、行政法规强制性规定的情形。2017年6月9日，厦门市建设局实施的《关于进一步完善社会保障性住房管理工作的说明》，放宽对拥有其它住房必须退房的要求，其中拥有其它住房情形之一的继承、受赠其它住房的部分产权不再要求退房。该政策适用于2017年6月9日实施后社会保障性住房申请家庭拥有其它住房的情形，不适用于本案。3.保障性商品房由市保障性住房办进行销售及回购，其有权与孙强、赵晓娜协商一致解除案涉《销售合同》、签订案涉《回购协议》。综上，本案应通过民事诉讼途径解决，且孙强、赵晓娜诉求缺乏事实及法律依据。请求依法驳回孙强、赵晓娜于原审的起诉。
二审审理查明，各方当事人向原审法院提交的证据材料均随案移送本院。孙强、赵晓娜二审中新提交证据七组，主要拟证明案涉回购协议认定赵晓娜已有其它住房而退房与事实不符、案涉回购协议应由市住房保障管理中心签订等。市保障性住房办质证认为：对《厦门市城镇房屋权属登记查询结果表》、《致市保障性住房办负责人信件》、《保障性住房（分配类）退房办理流程及所需材料清单》的表面真实性予以认可，但对其证明对象有异议，其他证据为法律法规或原审已提供并质证过，现不予质证。本院经审查认可《厦门市城镇房屋权属登记查询结果表》、《致市保障性住房办负责人信件》、《保障性住房（分配类）退房办理流程及所需材料清单》的真实性，其余的一审已提供并质证过的证据，本院不予接纳。
本院根据本案的证据材料所认定的事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，行政协议是指行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，在其职权或者职责范围内与公民、法人或者其他组织协商签订的具有行政法上权利义务内容的协议。本案中，案涉保障性住房系厦门市人民政府提供优惠、限定户型、面积、向本市低收入、中等偏下收入住房困难家庭提供的具有保障性质的住房。厦门市住房保障行政管理部门认定孙强、赵晓娜因取得社会保障性住房后又拥有其它住房，经由厦门市住房保障管理中心通知其办理相关退房手续，尔后由市保障性住房办与赵晓娜签订案涉回购协议。现孙强、赵晓娜对案涉回购协议存有异议并提起本案诉讼，属于行政诉讼受案范围，原审法院对此认定是正确的，本院予以认可。
《厦门市社会保障性住房管理条例》第三十九条规定：“申请家庭已经取得社会保障性住房后又拥有其他住房的，应当主动向市住房保障行政管理部门申报并退出社会保障性住房。退出的社会保障性住房由市住房保障行政管理部门按规定及合同约定收回”。本案中，在案证据显示孙强于2016年5月26日取得厦门市湖里区××室房产67%份额并办理了权属登记，而赵晓娜以家庭名义申请案涉保障性住房并与市保障性住房办签订案涉销售合同及补充合同的时间为2016年1月14日，即在孙强受赠其父房产份额之前。根据上述规定，孙强、赵晓娜应退出取得的案涉保障性住房。厦门市住房保障管理中心于2017年2月20日出具通知书告知赵晓娜前来办理退房手续，同时，亦告知赵晓娜相关陈述、申辩的权利。市保障性住房办作为厦门市住房保障行政管理部门于2017年4月28日与赵晓娜签订了案涉回购协议符合上述规定，原审法院对案涉回购协议的合法性予以确认并无不当，本院不再赘述。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，孙强、赵晓娜的上诉理由，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
本案二审案件受理费50元，由上诉人孙强、赵晓娜负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 林琼弘
审 判 员 宋希凡
审 判 员 王义清
二〇一八年六月十一日
代书记员 王美云
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；