广西壮族自治区南宁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）桂01行终213号
上诉人（一审被告）南宁市规划管理局，所在地：南宁市东葛路125号。
法定代表人郭维宁，局长。
委托代理人梁川，南宁市规划管理局工作人员。
委托代理人张晓梦，北京市尚衡（南宁）律师事务所律师。
上诉人（一审第三人）广西华桂畜牧饲料有限公司，所在地：南宁市长岗路181号广西浓缩饲料厂内。
法定代表人陈继志，董事长。
委托代理人黄可忠，广西国海律师事务所律师。
委托代理人黎敏玉，广西国海律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）韦雄强，男，1970年12月3日出生，壮族，住南宁市兴宁区。
被上诉人（一审原告）梁生明，男，1958年3月2日出生，壮族，住南宁市兴宁区。
被上诉人（一审原告）许克宁，男，1958年7月5日出生，壮族，住南宁市兴宁区。
被上诉人（一审原告）潘海军，男，1955年12月2日出生，壮族，住南宁市青秀区。
被上诉人（一审原告）覃桂龙，男，1964年8月21日出生，壮族，住南宁市兴宁区。
一审被告南宁市人民政府，所在地：南宁市嘉宾路1号。
法定代表人周红波，市长。
委托代理人卜振国，南宁市法制办公室工作人员。
一审第三人广西富丰集团有限公司，所在地：宾阳县黎塘工业集中区鼓岭产业园。
法定代表人陈继志，董事长。
委托代理人农丰华，广西百举鸣律师事务所律师。
上诉人南宁市规划管理局、上诉人广西华桂畜牧饲料有限公司因规划行政许可一案，不服南宁市西乡塘区人民法院于2017年2月16日作出的（2016）桂0107行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院受理本案后依法组成合议庭，于2017年8月3日组织各方当事人到庭就本案争议事项进行了调查和辩论。上诉人南宁市规划管理局（以下简称南宁市规划局）的出庭负责人梁航琳及委托代理人梁川、张晓梦，上诉人广西华桂畜牧饲料有限公司（以下简称华桂公司）的委托代理人黄可忠，被上诉人韦雄强、梁生明、潘海军、覃桂龙，一审被告南宁市人民政府的委托代理人卜振国，一审第三人广西富丰集团有限公司（以下简称富丰公司）的委托代理人农丰华到庭参加调查。本案现已审理终结。
一审判决查明，韦雄强等5原告系位于路××号华桂苑小区住宅楼业主，该小区与华桂公司取得的地字第450101201500048号《建设用地规划许可证》所许可的位于邕宾路北面的建设用地相邻。2000年4月19日，华桂公司取得地号为0402175宗地土地使用权，土地用途为工业用地。2011年2月，南宁市土地储备经营管理委员会第73次会议同意该宗地改变用地性质，由工业仓储用地变更为经营性用地，按规定补交土地出让价款。2012年10月22日，南宁市土地储备经营管理委员会第92次会议决定“原则同意广西华桂畜牧饲料公司在邕宾路北面的商业用地上增建四星级酒店并按现行产业扶持政策给予支持，用地面积20312.70平方米，折合30.5亩”。2013年9月27日，被告南宁市规划局审定上述土地总平面图，审批号:GH2013-96，被告南宁市规划局在该总平图注明审批意见包括原则同意本总平规划方案及项目容积率为6.88等。2014年12月12日，华桂公司与南宁市国土资源局签订南土（补）合字（2000）第4号《南宁市国有土地使用权出让合同》补充协议，核实华桂公司0402175宗地的实际用地面积为18509.98平方米，其余1803.06平方米土地作为城市规划道路用地；根据总评图计容建筑面积和实际用地面积核算，容积率为6.726；约定华桂公司向南宁市国土资源局支付该宗地土地出让价款。2015年4月16日，华桂公司向被告南宁市规划局提交《南宁市规划管理局建设用地规划许可证（含临时）申请表》《申请报告》，申请办理涉案位于路××号，地号为0402175宗地《建设用地规划许可证》。同年5月19日，南宁市规划局向华桂公司核发了地字第450101201500048号《建设用地规划许可证》并附建设用地规划红线图、许可证审批单地字第450101201500048号，规划的用地位置位于南宁市××区××宾路北面，用地性质为住宅、商务、零售商业、旅馆用地，用地面积20312.7平方米（其中市政道路用地2201.77平方米）。韦雄强等5原告不服被告南宁市规划局上述审定涉案总平图及颁证行政行为，于2015年9月21日向被告南宁市人民政府申请行政复议，被告南宁市人民政府于同年12月31日作出被诉南府复议〔2015〕318号行政复议决定。
一审法院认为，被告南宁市规划局作为南宁市的规划行政主管部门，有审定涉案总平面图及核发涉案《建设工程规划许可证》的主体资格和法定职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款的规定，被告南宁市规划局应对其审批涉案总平图以及颁发涉案《建设用地规划许可证》的行政行为的合法性负有举证责任。根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第二款，《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第十五条第三款、第三十一条第三款的规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设项目批准文件、项目相关文件图纸、地形图、经依法审定的建设工程设计方案。综上，本案中被告南宁市规划局应提交证据证明华桂公司申请颁证的材料齐全以及华桂公司送审总平图及申请颁证符合相关控制性详细规划和规划条件，但被告南宁市规划局未提交华桂公司申请颁证应提交的材料之一的工程设计方案以及涉案土地所在片区完整的控制性详细规划，致使被诉行政行为是否符合所在片区控制性详细规划和规划条件、是否合法等情况无法核实，对此应认定南宁市规划局审定涉案总平面图及向华桂公司颁发建设工程规划许可证的行为没有证据、依据。此外，根据《城乡规划法》第四十条第三款规定：“城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。”的规定，经审定的总平面图应予以公布，而南宁市规划局未提供证据证明对涉案总平面图经审定后进行过公布，程序违法。《中华人民共和国行政许可法》第四十六条规定“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证”。第四十七条规定“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关做出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证”。根据上述规定，除法律、法规、规章明确规定应当听证的行政许可事项外，行政机关对行政许可事项是否举行听证具有判断和裁量权。本案建设项目虽然没有法律、法规、规章规定必须在建设用地规划许可前举行听证，但考虑到被告的许可行为对利害关系人现实利益的影响，根据正当程序原则，被告应采取适当方式听取利害关系人的意见，被告在做出行政许可行为前没有听取利害关系人的意见，程序上存在瑕疵，被告今后工作中应予改正。综上，被告南宁市规划局作出的被诉行政行为证据不足，被告南宁市人民政府作出被诉复议决定维持了原行政行为，亦属证据不足，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项、第七十九条的规定，判决：一、撤销被告南宁市规划管理局于2013年9月27日作出的总平面图审定（审批号:GH2013
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96）；二、撤销被告南宁市规划管理局于2015年5月19日作出的地字第450101201500048号《建设用地规划许可证》；三、撤销被告南宁市人民政府于2015年12月31日作出的南府复议〔2015〕318号《行政复议决定书》。本案案件受理费50元，由被告南宁市规划管理局、南宁市人民政府共同负担。
上诉人南宁市规划局上诉称，本案诉讼争议的是GH20l3-096号总平图及地字第450101201500048号《建设用地规划许可证》，但一审判决均是针对建设用地规划许可证颁发之后的程序，即核发建设工程规划许可证的程序，故一审法院适用《城乡规划法》第四十条第一款、第二款，《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第十五条第二款、第三款、第二十六条、第三十一条第三款的规定系适用法律错误。本案应当适用《城乡规法》第三十八条、《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第二十八条、第三十六条的相关依据。综上，一审判决存在适用法律不当的情况，请求二审法院撤销一审判决，依法将本案发回重审。由被上诉人负担本案诉讼费用。
上诉人华桂公司上诉称，一、一审五原告与被诉行政行为即涉案《建设用地规划许可证》没有行政法上的利害关系。（一）被诉的行政行为是原审被告南宁市规划局作出的两个行政行为:审定的华桂三期项目总平图及颁发的450101201500048号《建设用地规划许可证》。审定项目总平图的行政行为，不是行政许可行为，可以理解为一个过程性的行政行为。被上诉人起诉的基础是被诉行为侵犯其国有土地使用权。（二）从现有证据可知，目前被上诉人未取得路××号房产的所有权，更未取得路××号的国有土地使用权。路××号土地所有权仍属于上诉人。（三）即便被上诉人认为依据市场运作房合同，取得了路××号房屋的使用权，并实际在该地长期稳定地居住。被上诉人亦不能单独以五个人的名义提起诉讼。如果被诉行政行为侵害了路××号华桂
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期、二期的国有土地使用权，亦应按《物权法》第七十六条的规定，经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且总人数过半数的业主同意。本案中，因全体业主共同所有的公共用地被侵害而行使起诉权，属于决定共有和共同管理权利的重大事项，五被上诉人不能以个人名义提起诉讼。二、被上诉人对南宁市规划局审定的华桂三期项目总平图不存在诉的利益。一审被告南宁市规划局审定的华桂三期项目总平面图，根本不会对被上诉人产生任何的影响。审定总平面图不应认为是行政许可，取得审定总平面图，仅是用于申办《建设用地规划许可证》等用途。因此被上诉人对此行政行为，不存在诉的利益，一审法院判决撒销南宁市规划局作出的涉案总平面图审定没有法律依据。综上，一审判决认定事实错误，适用法律错误，应予撒销。为此请求撤销一审判决，判决驳回被上诉人的全部诉讼请求。并由被上诉人承担本案一审、二审诉讼费用。
被上诉人韦雄强等人答辩称，一审判决认定事实清楚，证据充分，判决正确。请求维持一审法院的判决，驳回上诉人的上诉请求。
一审被告南宁市人民政府答辩称，南宁市规划局审批涉案华桂苑三期总平和颁发涉案《建设用地规划许可证》事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。韦雄强等人认为南宁市规划局审批华桂苑三期总平和颁发规划许可证违法没有事实和法律依据，因此，南宁市人民政府作出维持该行政行为的南府复议〔2015〕318号行政复议决定合法有据。请求驳回被上诉人韦雄强等人的诉讼请求。
一审第三人富丰公司陈述称，同意华桂公司的上诉意见，请求撤销一审判决，判决驳回被上诉人的全部诉讼请求。
经庭审质证，本院确认一审判决认定的证据合法有效，可以作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明事实一致。
本院认为，综合各方当事人的诉辩意见，本案争议焦点为：一、韦雄强等5人是否具有一审原告主体资格；二、南宁市规划局作出涉案行政行为认定事实是否清楚，证据是否充分；三、南宁市规划局作出的涉案行政行为程序是否合法。
一、关于韦雄强等5人是否具有一审原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”、第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”根据上述规定可知，作为原告应当是与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织。本案中，华桂公司在建的华桂三期项目与华桂苑小区住宅相邻，韦雄强等人作为华桂苑小区的业主，主张其住宅的采光、日照、出入通行等权利受华桂公司在建楼房的影响，不管该影响是否在法定的标准范围内，南宁市规划局作出的被诉行政行为与韦雄强等人形成了利害关系，故韦雄强等人有原告资格。上诉人华桂公司主张韦雄强等人没有本案原告主体资格，本院不予采信。
二、关于南宁市规划局作出涉案行政行为认定事实是否清楚，证据是否充分的问题。根据《城乡规划法》第四十条第二款“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”以及《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第三十一条第三款“建设工程规划许可证按照以下规定办理：（一）建设单位或者个人持使用土地的有关证明文件、建设项目批准文件、项目相关文件图纸、地形图、经依法审定的建设工程设计方案（需要编制修建性详细规划的，应提供经依法审定的修建性详细规划）及相关材料，向城乡规划主管部门或者自治区人民政府确定的镇人民政府提出建设工程规划许可书面申请。（二）城乡规划主管部门或者自治区人民政府确定的镇人民政府审核建设单位或者个人是否符合法定资格，申请事项是否符合法定程序和法定形式，申请材料、图纸是否完备等；依据控制性详细规划、相关的法律法规以及其他具体要求，审核申请事项的内容。对符合条件的，核发建设工程规划许可证；对不符合条件的，不予核发，并书面说明理由”的规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设项目批准文件、项目相关文件图纸、地形图、经依法审定的建设工程设计方案。本案中，上诉人南宁市规划局并未提交作为申请颁证要件之一的建设工程设计方案以及涉案土地所在片区完整的控制性详细规划。因此应认定南宁市规划局的颁证行为事实不清，证据不足，不符合法律的规定。
三、关于南宁市规划局作出的涉案行政行为程序是否合法的问题。
（一）关于《建设用地规划许可证》听证的问题。颁发《建设用地规划许可证》属于行政许可。根据《中华人民共和国行政许可法》第四十六条“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证”、第四十七条“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关做出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证”的规定，行政机关在作出行政许可决定前，必须公告和听证。本案中，上诉人南宁市规划局并没有提供证据证明其在颁发涉案许可证前已进行了公告及告知了被上诉人等人享有听证的权利，故应认定南宁市规划局颁发涉案《建设用地规划许可证》程序违法。一审认定南宁市规划局在作出行政许可前没有听取利害关系人的意见，属程序上存在瑕疵不当，本院予以纠正。
（二）关于总平图公布的问题。《城乡规划法》第四十条第三款规定：“城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。”本案中，南宁市规划局未提供证据证明涉案总平图经审定后已进行公布，程序违法。
综上，上诉人南宁市规划局作出的被诉行政行为证据不足，程序违法，应予以撤销。南宁市人民政府复议予以维持同样错误，亦应予以撤销。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予以维持。两上诉人上诉请求撤销一审判决，没有事实和法律依据，上诉理由不成立，本院均不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人南宁市规划局、上诉人华桂公司各负担25元。
本判决为终审判决。
审判长 彭晓霞
审判员 宁 静
审判员 黄影颖
二〇一七年十二月十日
书记员 岑冬梅
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；