江苏省南通市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）苏06行终327号上诉人（原审原告）陶波，男，1976年2月17日生，汉族，住南通市崇川区。被上诉人（原审被告）南通市崇川区城市管理行政执法局，住所地南通市崇川区。法定代表人龚培湘，局长。被上诉人（原审第三人）南通市崇川区任港街道办事处，住所地南通市。法定代表人邓成杰，主任。被上诉人（原审第三人）南通市崇川区兴港经济实业公司，住所地南通市崇川区。法定代表人汤美娟，职务不详。上诉人陶波因要求确认南通市崇川区城市管理行政执法局（以下简称崇川城管局）不履行查处违建法定职责违法一案，不服南通市港闸区人民法院（2017）苏0611行初356号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审法院经审理查明，陶波原系南通市崇川区蓝堡歌舞厅的经营者。2010年3月10日，陶波与南通市崇川区任港街道办事处（以下简称任港街办）签订了《1895红街区商铺租赁合同》，承租了南通市崇川区长江中路88号红鼎楼1-01号、2-01号、2-04号房屋。2011年8月10日，陶波与任港街办签订了《合同终止协议》，协议终止前述商铺租赁合同。同日，双方又签订了一份《滨江休闲美食街租赁合同》，约定由陶波租赁位于长江中路1895红街区红鼎楼东楼一、二层房屋，租赁期限自2012年1月1日起至2016年12月31日止，年租金10万元等内容。2017年2月17日，任港街办向南通市崇川区人民法院提起民事诉讼，要求陶波退出租赁房屋，支付房屋使用费、水电费、违约金等。5月17日，南通市崇川区人民法院作出（2017）苏0602民初1053号《民事判决书》，以案涉租赁房屋系临时建筑，租赁合同的租赁期限超过了房屋的使用期限，应为无效，判决陶波腾退房屋，支付房屋占有使用费（自2013年11月1日起按每年10万元计算至实际腾退房屋之日止）。陶波不服，向南通市中级人民法院提出上诉。9月30日，南通市中级人民法院作出（2017）苏06民终2673号《民事判决书》，判决驳回上诉，维持原判。2017年4月5日，陶波等人拨打12319城市管理服务热线，举报长江中路88号滨江休闲美食街涉嫌违法建设。4月7日，崇川城管局作出通崇执法核字[2017]第6339号《核查通知书》，要求任港街办接受调查，并查看现场。5月25日，崇川城管局针对陶波的举报立案调查。6月3日，崇川城管局对任港街办工作人员许映来制作了调查询问笔录。6月19日，崇川城管局对南通市崇川区兴港经济实业公司（以下简称兴港公司）法定代表人汤美娟制作了调查询问笔录。7月5日，崇川城管局作出通崇执法改字[2017]第6260、6261号《责令改正通知书》，责令任港街办、兴港公司于三十日内补办建设工程规划许可证。8月1日，任港街办、兴港公司向崇川城管局提交《关于任港街道1895红街区（滨江休闲美食街）建设情况的汇报》，要求放宽改正的期限，以利于街道协调解决该项目的历史遗留问题。陶波认为崇川城管局直至其提起本案诉讼，仍未作出任何处理决定，当属于不履行法定职责。请求确认崇川城管局对任港街办违法建设滨江休闲美食街（1895红街区）的行为不履行法定职责违法，并责令崇川城管局依法作为并拆除违法建筑。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条第一项规定，提起行政诉讼的原告应当是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。根据上述法律规定，原告主体资格的获得应以原告与被诉行政行为具有法律上的利害关系为前提。此处的利害关系是指被诉行政行为对原告的权利义务在法律上已经或必将产生有利或不利的实际影响，且该利害关系必须是直接的，现实的，而非间接的或因事物普遍联系而产生的关联。就本案而言，陶波虽然曾与任港街办于2011年8月10日签订了《滨江休闲美食街租赁合同》，但该合同期限至2016年12月31日即届满，且已被南通市崇川区人民法院判决确认为无效合同，故陶波与案涉房屋已没有法律上的利害关系。虽然我国法律赋予了公民、法人和其他组织向有关行政机关举报违法行为的权利。举报权是公民普遍享有的权利，举报权的行使也没有权利人与举报事项之间具有利害关系的限制，但举报人并不因举报而当然享有原告诉讼主体资格，举报权转化为诉权，必须以举报人与被诉行政行为存在利害关系为前提，即应受到行政诉讼法关于原告主体资格规定的限制。陶波并不居住在案涉建筑的周边，其作为公民举报，并不依法享有起诉的权利。陶波向崇川城管局举报违法建设行为，是法律赋予公民的一项基本权利，但陶波与举报事项不具有法律上的利害关系，故陶波不具有本案行政诉讼的原告主体资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回陶波的起诉。陶波不服一审裁定，向本院提起上诉称，案涉违法建筑是住房和城乡建设部挂牌督办案件，背后隐藏着严重违反党纪的行为，拆除违法建筑是崇川城管局依职权应当主动履行的法定职责，不需要陶波提供任何符合起诉条件的证据来证明其与行政行为有利害关系。一审裁定遗漏事实和证据，认定事实错误及适用法律错误。请求二审法院撤销一审裁定，改判支持陶波的诉讼请求。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条对属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”作了进一步解释。总的来说，“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，不能扩大理解为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织；所谓“利害关系”仍应限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织。投诉举报是公民、法人或者其他组织参与行政管理的重要途径，除了维护自身合法权益，对于监督行政机关依法行使职权、弥补行政机关执法能力不足也发挥着积极作用。公民、法人或者其他组织可以就何种事项向哪个行政机关投诉举报，取决于法律、法规或者规章的具体规定；与此相应，能否就投诉举报事项提起行政诉讼，也需要根据法律、法规或者规章对于投诉举报请求权的具体规定作出判断。行政诉讼法旨在保障相对人、利害关系人受到行政行为影响后的救济权利，而不是任何与行政行为无关的公民、法人和其他组织，只要就某一行为向行政机关投诉，就可以就投诉事项提起诉讼，其举报权并不当然的转化为诉讼权利。因此，通常情况下，对是否具备原告资格的判断，取决于以下方面：第一，法律、法规或者规章是否规定了投诉举报的请求权；第二，该投诉举报请求权的规范目的是否在于保障投诉举报人自身的合法权益。具体到本案而言，陶波通过拨打城市管理服务热线的方式，举报长江中路88号滨江休闲美食街涉嫌违法建设，这是公民监督行政机关依法行使职权、积极参与行政管理的行为，但是，对于陶波能否就举报事项提起行政诉讼，还需要看该投诉举报请求权的规范目的是否在于保障投诉举报人自身的合法权益。根据一审法院查明的事实，陶波虽然曾与任港街办于2011年8月10日签订了《滨江休闲美食街租赁合同》，但该合同期限至2016年12月31日即届满，且已被南通市崇川区人民法院判决确认为无效合同，其与案涉建筑没有利害关系，因此，其投诉举报权不能当然的转化为诉讼权。崇川城管局对案涉建筑是否处理、如何处理对陶波的权利义务不产生实际影响。一审法院认定陶波不具有本案原告主体资格事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，应予维持。上诉人陶波的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  郭德萍审判员  鲍 蕊审判员  张祺炜二〇一八年六月二十日书记员  王 引附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；