广东省肇庆市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）粤12行终18号上诉人（原审原告）陈海，男，汉族，1959年5月2日出生，住广东省怀集县。上诉人（原审原告）陈天军，男，汉族，1983年10月7日出生，住广东省广州市越秀区。上述两上诉人的共同委托代理人邓放光，广东信孚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）怀集县国土资源局。住所地：广东省怀集县怀城镇西区。法定代表人李天斌，该局局长。委托代理人黄罗庆，男，该局工作人员。委托代理人梁飞燕，广东洊江律师事务所律师。原审第三人梁旦林（与植雪英是夫妻关系，植雪英已去世），男，汉族，1944年9月7日出生，住广东省怀集县。委托代理人刘颖智，广东丹明律师事务所律师。上诉人陈海、陈天军因与被上诉人怀集县国土资源局（以下简称：怀集国土局）、原审第三人梁旦林撤销行政登记纠纷一案，不服肇庆市鼎湖区人民法院（2017）粤1203行初107号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，1991年11月，陈兆标和植雪英共同向怀集国土局提出土地使用权变更申请，申请将使用权人陈兆标位于怀城镇河南的土地使用权变更为植雪英。陈兆标持有的《土地使用证》土地证号，总号1，分号4519；使用权面积52平方米；土地属境河南缆厂；四至为：东至麦美霞宅基地，西至河南队地，南至行人道，北至行人道。陈兆标和植雪英向怀集国土局提交《土地权属变更申请表》，该土地权属单位怀集县怀城镇文化管理区在《土地权属变更申请表》盖章表示同意。经怀集国土局审核，陈兆标和植雪英申请变更土地使用权符合规定，同意变更登记，遂向植雪英颁发《土地使用证》。1992年12月，植雪英经怀集县怀城镇文化管理区办事处和怀集县城乡建设规划局同意，向怀集国土局提出扩建用地申请，扩建面积10.4平方米。经怀集国土局审核，于1992年12月21日批准植雪英扩建面积申请，并向植雪英颁发土地使用面积为62.4平方米的《土地使用证》，证号保留原土地使用证号。2017年5月8日，陈海、陈天军向原审法院提起本案诉讼，请求判令怀集国土局作出行政处理，撤销植雪英名下的土地使用证。原审法院经审理认为，根据《土地登记规则》第四条的规定，怀集国土局在其辖区内对土地登记具有法定的职权。陈海、陈天军提供的土地使用证及网上投诉其宅基地被侵占的调查答复书等证据，经庭审质证，不能证明怀集国土局向植雪英颁发土地使用证的行为违法。怀集国土局于1992年12月21日向植雪英颁发土地使用证的行为，依据的事实清楚，证据充分，程序合法。经查，陈海、陈天军起诉请求缺乏事实和法律依据。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回陈海、陈天军的诉讼请求。陈海、陈天军不服原审判决，向本院提起上诉称，一、原审判决认定事实错误。怀集国土局在自己的《调查答复书》中承认自己的发证行为存在错误，而原审法院却认定其行为没错。怀集国土局在《调查答复书》回复：“2010年10月5日，我局组织陈兆华和陈兆标到现场指认其转让给陈天军、陈海和植雪英的土地位置，经陈兆华和陈兆标指认，现植雪英已建好的住宅位置是陈海和陈天军的原证载位置权属。而植雪英的证载范围在另一处空地上。”怀集国土局最后调查得出结论：“你们持的两证土地位置应是植雪英住宅位置，即植雪英错认位置建房。”怀集国土局都已确认陈海、陈天军持的两证土地位置应是植雪英住宅位置，怀集国土局都认为自己的发证行为存在错误，但原审法院却认定其发证行为合法，依据何在？道理何在？植雪英错认位置建房，显然是怀集国土局的过错造成的。二、原审判决证据不足。怀集国土局在一审期间只提交了植雪英的申请、审批资料，没有提交陈海、陈天军的申请、审批资料。由于本案涉及三宗土地的位置问题，只有怀集国土局同时提交陈海、陈天军的申请、审批资料，将三宗土地的资料比照才能判断怀集国土局的发证行为是否合法。没有陈海、陈天军的申请、审批资料相比对，原审法院认定怀集国土局的发证行为合法，证据不足。三、怀集国土局发证程序违反《土地登记规则》。《土地登记规则》第十八条规定：“登记申请的审核结果由土地管理部门予以公告。”但怀集国土局一审期间并未提交涉案土地曾经予以公告的证据。综上，原审判决认定事实错误，证据不足，请二审撤销原审判决，支持陈海、陈天军一审诉讼请求。被上诉人怀集国土局答辩称，一、怀集国土局为陈兆标和植雪英办理变更登记并颁发新证程序合法。1991年11月，陈兆标和植雪英因土地使用权转让共同向怀集国土局提出土地使用权变更登记申请，申请将使用权人陈兆标位于怀城镇河南的土地使用权变更为植雪英。因此，本案是土地使用权变更登记，根据《土地登记规则》第三章规定，变更土地登记无须进行公告。陈海、陈天军认为怀集国土局的发证程序违反《土地登记规则》第十八条，没有对涉案土地登记进行公告，是对法律的曲解。第十八条属于第二章“初始土地登记”范围，根据《土地登记规则》第二章规定，初始土地登记才需要将登记申请的审核结果予以公告，本案是变更土地登记，故无须进行公告。二、怀集国土局为植雪英颁证事实清楚，证据充分。本案陈海、陈天军主张撤销植雪英名下位于怀集县怀城镇××路××号的土地使用证，因此，怀集国土局在一审期间围绕为植雪英办理变更登记及颁证行为是合法的进行举证，符合《行政诉讼法》第三十四条的规定。三、本案实质是陈海、陈天军与植雪英的民事纠纷，与怀集国土局的发证行为无关。陈海、陈天军在一审诉状也诉称是植雪英错认位置，在其土地使用范围内建房。因此，陈海、陈天军认为植雪英误认地块建房，植雪英所建房的地块位置并非怀集国土局为其所登记颁发的4519号土地使用证记载的位置，是植雪英的过错，这显属是另一民事法律关系，与怀集国土局的登记发证行为无关，应由陈海、陈天军和植雪英通过协商或民事诉讼途径解决。怀集国土局在陈海、陈天军信访期间的信访答复阐明“你们持的两证的土地位置应是植雪英住宅位置，即植雪英错认位置建房”，同时明确指出陈海、陈天军与植雪英的纠纷属民事纠纷，并建议陈海、陈天军通过法律途径解决，这并非如陈海、陈天军所称怀集国土局“自认发证行为存在错误”，这是陈海、陈天军在歪曲事实，混淆概念。综上，原审法院认定事实清楚，判决正确，请二审驳回陈海、陈天军的上诉，维持原判。原审第三人梁旦林答辩称，一、陈海、陈天军一直试图以撤销植雪英名下的土地使用权证以达到土地确权的目的，其行为明显规避法律，应予驳回。1.《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府解决。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定书之日起三十日内向人民法院起诉。据此，我国法律法规就土地权属争议问题确立的处理原则为先由人民政府处理，对人民政府处理结果不服，才向人民法院提起诉讼。本案中，陈海、陈天军在上诉状中引述怀集国土局的《调查答复书》，强调植雪英已建好住宅位置是陈海、陈天军原证载位置权属，并以此为由，请求撤销植雪英的土地使用权证，可见，陈海、陈天军撤证请求的本质为确权，根据上述法律，理应先由乡级人民政府或者县级以上人民政府裁决。2.怀集国土局的《调查答复书》仅为信访答复，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响，不发生物权效力，并不能作为确权的依据，陈海、陈天军试图以此为由，撤销植雪英的土地使用权证，严重违法。国土部门对土地权属争议的调查处理，执行的是《土地权属争议调查处理办法》，该法严格规定土地权属争议调查处理的程序，实体处理的依据。只有执行该法作出的行政决定，方能作为确权的依据。本案中，怀集国土局的《调查答复书》并非按该法展开的土地权属调查处理，而是按信访程序展开的信访回复。最高人民法院关于不服信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函（[2005]行立他字第4号）中明确，“信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。”可见，怀集国土局的《调查答复书》作为信访答复，不具有物权效力，对实体权利义务不产生实质影响，不能以此对抗已登记的物权。陈海、陈天军以此为由，撤销植雪英的土地使用权证，严重违法。3.陈海、陈天军请求的是撤销植雪英的土地使用权证，那么依法应审查的是植雪英办证的流程是否有违法律法规。原审法院已经审理查明，确认了办证的过程完全符合法律规定，特别需要指出的是，办出的新的土地使用权证和旧的使用权证在四至、面积等方面的记载基本完全一致，不存在登记错误问题，原审法院的判决应予维持。至于陈海、陈天军上诉状所述，实际并非登记错误，而是认为登记与现状不符，那么陈海、陈天军应向国土部门提起土地确权的申请，现其请求撤证，并无依据。二、陈海、陈天军要求怀集国土局举证陈海、陈天军的申请资料，该要求完全违法。根据《行政诉讼法》的规定，陈海、陈天军请求撤证，那么作为被告就应举证其办证时所收集的资料，以证明发证时完全符合法律的规定，法院审查也应针对当时的发证行为是否合法合规，以作出最终判决。陈海、陈天军所称的其他土地资料，与发证并无关系，属另一法律关系，与本案并无关联，陈海、陈天军的意见不应获得采纳。三、陈海、陈天军的请求已过诉讼时效，按怀集国土局的《调查答复书》记录，陈海、陈天军在2009年9月21日就已经提出信访请求，亦即自2009年9月21日就已经知道本案讼争的土地使用权证，但其在2017年5月8日才提起行政诉讼，明显已过诉讼时效。以上意见，请法院采纳。经审查，本院对原审法院查明的事实依法予以确认。本院认为，怀集国土局颁发给植雪英的证号为4519号的《土地使用证》的颁证时间是1992年12月21日，而陈海、陈天军针对该《土地使用证》提起本案诉讼的时间为2017年5月8日，已经超过二十年。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”的规定，陈海、陈天军的起诉已超过上述法定起诉期限，对其提起的诉讼，人民法院应当不予受理。因此，原审法院立案受理陈海、陈天军的起诉，并作出实体判决不当，本院依法予以纠正。陈海、陈天军的上诉请求，法律依据不足，本院不予支持。综上所述，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条“人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以径行驳回起诉；……”的规定，裁定如下：一、撤销肇庆市鼎湖区人民法院（2017）粤1203行初107号行政判决；二、驳回上诉人陈海、陈天军的起诉。案件一、二审受理费各50元，合共100元，退回上诉人陈海、陈天军。本裁定为终审裁定。审 判 长 邓海东审 判 员 潘启智审 判 员 张国良二〇一八年三月二十三日法官助理 叶志敏书 记 员 何剑锋