浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙行终256号
上诉人（原审原告）韩培荣，女，回族，1937年5月13日出生，住嘉兴市南湖区。
上诉人（原审原告）马从良，男，回族，1956年11月12日出生，住嘉兴市南湖区，系韩培荣之子。
委托代理人喻年平，男，汉族，1969年2月12日，住嘉兴市南湖区,系韩培荣女婿，马英丈夫。
上诉人（原审原告）马从尚，男，回族，1962年4月21日出生，住嘉兴市南湖区，系韩培荣之子。
委托代理人马建生，男，回族，1964年9月19日出生，住嘉兴市南湖区。
上诉人（原审原告）马英，女，回族，1970年5月21日出生，住嘉兴市南湖区，系韩培荣之女。
被上诉人（原审被告）嘉兴市人民政府。住所地：嘉兴市广场路*号。
法定代表人林健东，市长。
委托代理人陈国华，嘉兴市民族宗教事务局局长。
委托代理人马正良，浙江国傲律师事务所律师。
韩培荣、马从良、马从尚、马英诉嘉兴市人民政府城建其他行政行为一案，嘉兴市中级人民法院于2016年1月11日作出（2015）浙嘉行初字第114号行政判决。韩培荣、马从良、马从尚、马英不服，向本院提出上诉。本院于2016年3月16日立案受理后，依法组成合议庭并于同年5月11日公开开庭审理了本案。上诉人韩培荣、马从尚、马从良、马英以及马从尚的委托代理人马建生、马从良的委托代理人喻年平，被上诉人嘉兴市人民政府的委托代理人陈国华、马正良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：由拳路是连接嘉兴市主城区东片与南片的主要通道，于2004年基本完工但未实现全线通路。尚未贯通的一段路面的规划红线区域有1000余座回民坟墓。原告亲属马富强、马伦明、马高氏、马春忠分别于1966年、1974年、1979年、2010年落葬于该回民墓地。嘉兴市人民政府将贯通由拳路等断头路作为2014年十大民生实事工程之一。嘉兴市人民政府办公室于2014年3月30日成立嘉兴市回民墓迁移建设工作领导小组，开展由拳路回民墓迁移及道路建设工作。2014年5月20日，嘉兴市人民政府发布《迁坟公告（第1号）》，公告内容为：嘉兴市本级东栅街道、长水街道辖区内所有回民墓需动迁，回民墓主家属须在规定时间内携带相关资料进行登记确认，逾期未登记的将视为无主墓。该公告在《南湖晚报》、《钱江晚报》、《新民晚报》等媒体上公布。2014年6月，南湖区建设、南湖、解放、新兴、新嘉五个街道组成35个工作组上门到回民家庭进行嘉兴市回民墓迁移工作监督组和迁坟组成员民主推荐并召开公开揭晓会议对推荐结果进行揭晓。2014年8月5日，嘉兴市人民政府发布《迁坟公告（第2号）》，公告了东栅街道区域内回民墓迁移的签约时间、动迁时间、迁往南湖区大桥镇胥山回民公墓等事项。《嘉兴市回民墓迁移补偿办法》于同日公布，该办法规定迁移过程中起坟、运输、落葬、诵经等费用均由嘉兴市人民政府承担。对有主亡人的墓，对亡人家属给予每座3000元的补贴。2014年12月29日嘉兴市人民政府发布了《迁坟公告（第3号）》，公告了回民墓迁移的截止时间是2015年1月10日，逾期未迁移的将进行统一迁移的内容。从2014年6月10日至2015年1月12日，共有1369座回民墓迁移到南湖区大桥镇胥山回民公墓。胥山回民公墓的选址和规划设计过程中，嘉兴市民族宗教、规划建设、国土资源等管理部门多次召开会议，听取包括嘉兴市清真寺民主管理委员会、部分回民代表在内的社会意见。部分代表提出胥山回民公墓的某块区域曾用于养殖生猪，嘉兴市回民墓迁移建设工作领导小组将该区域调整为停车场。因原告不同意办理迁坟手续，嘉兴市回民墓迁移建设工作领导小组办公室于2015年1月12日向原告发出通知，告知其将于2015年1月13日对其亲属的4座墓穴进行统一迁移，家属可到现场，并要求原告1月14日领取补贴。被告于2015年1月13日将原告亲属的4座墓穴迁移至胥山回民公墓。原审法院另查明，本案所涉回民墓占用土地属于南湖区东栅街道汇农村农民集体所有。嘉兴市回民墓迁移建设工作领导小组办公室与汇农村村民委员会于2014年12月29日签订了《由拳路用地土地使用补偿协议》，并支付了补偿费用。
原审法院认为，由拳路是连接嘉兴市区东片与南片的重要干道，对缓解嘉兴市区交通压力具有重要意义。由拳路基本完工10余年未能全线贯通，极大限制了其交通主干道作用的发挥，也造成了公共资源的巨大浪费。原告亲属的4座坟墓位于由拳路规划红线区域内，要贯通由拳路必须迁移这些坟墓，嘉兴市人民政府迁移回民墓具有必要性。关于嘉兴市人民政府迁移回民墓以及原告亲属坟墓的合法性。首先，关于职权依据和法律依据。根据《殡葬管理条例》和《浙江省殡葬管理条例》的规定，公墓等殡葬设施的建造应符合城乡建设规划。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，集体所有土地用于建设的，应符合土地利用总体规划并办理相关审批手续。本案中的回民墓位于集体土地上、且处于嘉兴市主城区以及城市主干道规划红线范围内，数量众多，占地范围广，显然不可能符合城乡建设规划和土地利用总体规划。《浙江省殡葬管理条例》第二十四条规定，公墓、乡村公益性墓地应当建立在荒山、荒坡、非耕地或者不宜耕种的瘠地上。禁止在铁路、公路（国道、省道）、通航河道两侧、水库等区域内新建公墓、乡村公益性墓地或者其他坟墓。该条文的立法目的是将坟墓建造区域限定在对自然环境、公共生活、交通等没有影响或影响较小的区域。本案中原告埋葬亲属的区域应属于不得建造坟墓的区域。诚然，本案中的回民墓地是在历史过程中逐渐形成的，但随着城市的不断发展，城市规划的不断调整，现在已经成为存在于嘉兴市主城区内的殡葬设施，回民墓的存在已经不符合城市规划并阻碍城市交通的发展。《浙江省殡葬管理条例》第二十四条规定，在不得建造坟墓区域内已建的坟墓，除受国家保护的具有历史、艺术、科研价值的外，当地人民政府和有关部门应当进行清理，限期迁移或者深埋，不留坟头。因此，嘉兴市人民政府迁移回民墓和原告亲属坟墓具有职权依据和法律依据。其次，关于程序问题。由于《殡葬管理条例》和《浙江省殡葬管理条例》对迁移坟墓的程序未作出具体规定，因此，对其程序是否合法应适用正当程序进行审查。从本案事实来看，迁移回民墓是由嘉兴市人民政府统一组织实施，全部费用均由嘉兴市人民政府负担，有主亡人家属可获得补贴；为安置迁出的回民坟墓，专门修建回民公墓；先后发布3个公告，告知墓主家属关于登记、办理手续、迁坟、领取补偿等事项，并按《迁坟公告》内容具体开展迁移工作；采取召开会议等方式听取包括回民代表在内的广泛社会意见；由墓主家属推选产生迁坟工作监督组和迁坟组成员。由于原告在迁移截止时间届满后仍不同意迁移坟墓，被告于2015年1月12日向原告送达通知，告知统一迁移其亲属墓穴的时间、家属可到现场以及领取补贴等内容，并于次日将原告亲属的坟墓迁移至南湖区大桥镇胥山回民公墓。因此，嘉兴市人民政府在迁移回民墓及原告亲属坟墓的过程中充分听取意见、让墓主家属周知各类事项、尊重墓主对已亡家属的特殊情感，其程序符合正当程序的要求。原告认为嘉兴市人民政府对回民公墓的选址违反回族风俗习惯，但从本案事实来看，胥山回民公墓在选址和规划设计时多次听取社会意见，绝大多数墓主家属在知道原墓穴将前往胥山回民公墓的情况下亦同意办理手续，说明胥山回民公墓的选址是得到绝大多数墓主家属认可的。原告亦未提供证据证明自己的主张，其观点不能成立。原告还提出本案应适用《行政许可法》和《行政强制法》，但嘉兴市人民政府迁移坟墓既不是行政许可，也不是行政强制，其主张没有依据。嘉兴市人民政府迁移回民墓以及原告家属坟墓具有合法性。《国家赔偿法》第三十五条规定的赔礼道歉的前提是行政行为违法并侵害人身权，原告要求被告赔礼道歉不符合《国家赔偿法》的规定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《中华人民共和国国家赔偿法》第三条之规定，判决驳回原告韩培荣、马从良、马从尚、马英的诉讼请求。
韩培荣、马从良、马从尚、马英上诉称：一审法院偏信被上诉人，不尊重少数民族殡葬法；被上诉人不依法办事，用权用隐瞒方法强制操作回民墓迁移。一、新墓地选择的位置严重侵犯少数民族信仰，回民墓地迁移建设领导小组不征求亡人家属意见，只开一次听证会走过场，没有依法用家访程序征求伊斯兰教的传统教规；被上诉人原承诺有四块墓地可供选择，可却硬性定位侵犯信仰，未按照伊斯兰教格式建造整体墓地，未按照伊斯兰教对亡人入土丧葬过程设计,富丽堂煌的建筑不符合伊斯兰教提倡的节俭风俗，迁移坟墓不诵经不收费是伊斯兰教对伊玛目的规定，可是被上诉人浪费国家财政按自己的主意决定支出费用，违反伊斯兰教的清规，支持了伊玛目的贪欲。二、被上诉人未按照自已颁发的《嘉兴回民墓迁移工作宣传手册》确定的迁坟流程操作；上诉人有证据证明亡人马富强尸骨没有迁移而留在原墓地。中共嘉兴市南湖区统战部的答复意见称，嘉兴市回民墓迁移领导小组在征求清真寺的意见后，对于原坟墓中没有尸骨的，可以迁移坟墓中的一掊土至新回民公墓，迁移过程有照片。这样的答复不负责任，且没有依据。三、被上诉人用开发建设的道理，掩盖其违反回民伊斯兰教的民俗法、习惯法、宗教自治法。上诉人始终拥护国家法律法规，积极配合为民造福的国家建设，但被上诉人下属迁坟机构用走过场的简易粗暴方式实施迁坟，有损上诉人利益。四、由拳路起始于2004年至今贯通，被上诉人将责任推给上诉人没有依据和理由。建新公墓完成是2014年度，迁坟第一公告是2014年5月20日，第二公告是8月5日，第三公告12月29日。上诉人没有不配合之处。五、被上诉人滥用职权坑害群众利益，被上诉人迁坟墓不与亡人家属签订协议，没有到家做过迁坟动员，没有听取群众有理意见。2015年1月12日晚上8点才派一名保安送达迁坟通知。综上，请求：1.维护上诉人的维权诉请，责令被上诉人给个交代，找回原骨入土以慰亡人之灵；2.重选更符合少数民族丧葬要求的墓地安葬；3.承担医疗赔偿；4.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人嘉兴市人民政府答辩称：一、一审判决认定事实清楚，上诉人上诉理由不能成立。（一）一审认定嘉兴市人民政府迁移回民墓有必要性，具有职权和法律依据且程序符合正当程序要求，认定事实清楚、适用法律正确。（二）上诉人认为回民墓的迁移不征求意见、不符合伊斯兰教传统教规、新墓地址选择不适合、过程及实施不符合伊斯兰教教规、民俗，这一观点与事实不符，不能成立。1.2014年3月根据嘉兴市城市建设发展规划，被上诉人开展由拳路及相关地块上的回民墓地统一迁移工作。被上诉人于2014年5月20日、8月5日、12月29日就墓葬登记、迁墓手续办理分别予以登报、在清真专卖店张贴等方式发布三个迁坟公告，明确上述地块上的回民墓于2014年8月21日起至2015年1月10日依照少数民族风俗习惯实施迁移。同时选聘富有经验的迁坟工作队依据回民习俗进行迁移，协调嘉兴清真寺安排阿訇教职人员，举行诵经仪式，相关起坟、运输、落葬等全部费用由被上诉人承担。2.2015年1月12日，被上诉人将上诉人亲属的墓穴迁移安排书面通知上诉人，于同年1月13日上午按计划完成迁移，并完全依据回族风俗习惯对上诉人亲属的4座坟墓实施迁移。3.被上诉人选定回民公墓地址时，由嘉兴市民宗局、南湖区人民政府会同规划建设局、国土资源局对回民公墓墓址进行专题论证、多次组织征求意见，听取各界人士意见，于2012年11月1日、2012年11月15日、2012年11月17日、2014年3月18日等，被上诉人或下属有关职能部门组织专题会议，充分听取与会的嘉兴市清真寺管委会成员、嘉兴的省伊斯兰教协会代表、回族籍政协委员、部分回民代表对新回民墓选址、规划设计方案的意见，根据土葬对地势、地理环境的要求，广泛听取回民代表的意见，在尊重大多数人意见的基础上，经综合分析、比较后确定在大桥镇胥山村地块建设回民公墓。同时，在充分尊重回民风俗习惯的前提下，对大桥镇胥山回民公墓进行规划布局，且已得到广大回民的认可。在本案所涉的回民墓迁入前已有1377座回民坟葬迁入墓园，其中包括在胥山回民公墓建设后归真的新设回民墓葬8座，而在本案审理期间又有十余座归真的新设回民墓葬建于墓中。回民墓地选址不存在上诉人所称的民族忌讳。二、一审判决适用法律正确，上诉请求不能成立。1.上诉人在原审的诉讼请求为“确认被告对原告家属的墓地强拆行为违法，被告在新闻媒体上公开赔礼道歉；承担本案的诉讼费用”。原审判决驳回其诉讼请求、适用法律正确。2.上诉人在上诉中提出的四项诉讼请求除在第一项上诉请求中的要求“维持上诉人的维权诉请”部分及关于诉讼费用的承担与原审时相符外，其他上诉请求均超出原审诉请范围，且与事实不符、于法无据，依法不应予以支持。综上，请求驳回上诉，维持原判。
二审庭审中，本院组织各方当事人围绕被上诉人嘉兴市人民政府迁移涉案家属墓地的行为是否合法等审理重点，进行了质证、辩论。
经审理，本院对原审法院认定的事实予以确认。
本院认为，《殡葬管理条例》第十条规定：“禁止在下列地区建造坟墓：（一）耕地、林地；（二）城市公园、风景名胜区和文物保护区；（三）水库及河流堤坝附近和水源保护区；（四）铁路、公路主干线两侧。前款规定区域内现有的坟墓，除受国家保护的具有历史、艺术、科学价值的墓地予以保留外，应当限期迁移或者深埋，不留坟头。”《浙江省殡葬管理条例》第二十四条规定：“公墓、乡村公益性墓地应当建立在荒山、荒坡、非耕地或者不宜耕种的瘠地上。禁止在铁路、公路（国道、省道）、通航河道两侧、水库及河流堤坝附近和水源保护区、文物保护区、耕地、风景名胜区、开发区、住宅区、森林公园和自然保护区内新建公墓、乡村公益性墓地或者其他坟墓。前款区域范围内已建的坟墓，除受国家保护的具有历史、艺术、科研价值的坟墓外，当地人民政府和有关部门应当制定清理计划，做好工作，有步骤地进行清理，通知丧主在规定时间内迁移、深埋，不留坟头。”本案中，因嘉兴市由拳路项目建设，需要迁移包括上诉人韩培荣、马从良、马从尚、马英亲属4座坟墓之内的涉案回民墓地。根据上述条例的相关规定，被上诉人嘉兴市人民政府为实施迁移工作，于2014年3月30日专门成立嘉兴市回民墓迁移建设工作领导小组，先后于2014年5月20日、2014年8月5日、2014年12月29日发布了三次公告，公开告知迁移有关事项，同时也明确了逾期未迁移的将进行统一迁移。嘉兴市回民墓迁移建设工作领导小组办公室于2015年1月12日晚将迁坟《通知》送到上诉人韩培荣家，告知其将于次日上午对相关墓穴进行统一迁移。对此事实，上诉人在一审质证中表示无异议，在上诉状也予以认可。上诉人在二审庭审中否认其收到该通知的理由不足，本院不予采纳。另被上诉人在组织实施迁移上诉人亲属4座坟墓发现其中1座坟墓中没有尸骨，虽按相关习俗进行了迁移，但没有将该情况及时告知上诉人，存在不当，本院予以指正。上诉人诉称被上诉人遗漏了该尸骨的理由，缺乏相应的事实依据。在案证据，均无法表明被诉的2015年1月13日的迁移过程违反了法律规定，或者未尊重上诉人作为少数民族的丧葬习俗。在确定将坟墓迁移到嘉兴市南湖区大桥镇胥山回民公墓前，被上诉人已听取了嘉兴市清真寺民主管理委员会、部分回民代表在内的社会公众意见；上诉人虽主张新建墓地选址严重侵犯其少数民族信仰，但却无证据证明存在该情形。综上，被上诉人于2015年1月13日实施的迁移上诉人家属4座坟墓的行为，具有相应的事实与法律依据，迁移的程序亦无明显违法、不当或未尊重上诉人作为少数民族的丧葬习俗的情形；原审法院作出的一审判决，认定事实清楚、适用法律法规正确、审判程序合法。上诉人提出的上诉理由及请求，缺乏相应的事实和法律依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人韩培荣、马从良、马从尚、马英负担。
本判决为终审判决。
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审 判 长 董跃进
代理审判员 管 征
代理审判员 万成兆
二〇一六年五月二十七日
书 记 员 徐一菁