广东省东莞市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤19行终280号
上诉人（原审原告）：任满仓，男，汉族，1978年5月28日出生，身份证住址：陕西省咸阳市杨陵区
被上诉人（原审被告）：东莞市食品药品监督管理局。住所地：广东省东莞市南城区建设路*号。
法定代表人：尹锡棋，局长。
委托代理人：翟连带，广东宏尚律师事务所律师。
委托代理人：杨东江，工作人员。
被上诉人（原审被告）：广东省食品药品监督管理局。住所地：广东省广州市越秀区东风东路753号之二
法定代表人：骆文智，局长。
原审第三人：东莞市凤岗鸿隆百货商店，住所地：广东省东莞市凤岗镇黄洞村洪屋组兴贤路*号。
法定代表人：文国任。
上诉人任满仓与被上诉人东莞市食品药品监督管理局（以下简称“东莞市食药局”）、广东省食品药品监督管理局（以下简称“广东省食药局”）以及原审第三人东莞市凤岗鸿隆百货商店（以下简称“凤岗鸿隆店”）行政不作为纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2016）粤1971行初771号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。
2016年11月1日，任满仓向原审法院提起行政诉讼，请求判令：1、撤销广东省食药局作出的粤食药监复决字〔2016〕172号《行政复议决定书》；2、撤销东莞市食药局作出的（东）食药监投复〔2016〕11069号《投诉举报答复函》；3、东莞市食药局重新办理（东）食药监投复[2016]11069号中的举报案件；4、东莞市食药局和广东省食药局承担本案诉讼费。
原审法院查明：2016年5月12日，任满仓向东莞市食药局投诉举报凤岗鸿隆店销售过期食品，反映其2016年5月11日到凤岗鸿隆店处购买了如下食品：“煌镕鸡蛋面1包，生产日期为2015年1月1日，保质期为12个月；千麦庄陈坛酸菜排骨面1包，生产日期为2015年2月12日，保质期为12个月”，上述食品均已超过保质期，请求东莞市食药局查处。2016年5月18日，东莞市食药局到凤岗鸿隆店处进行现场检查，发现该店的食品货架上摆放的千麦庄陈坛酸菜排骨面、煌镕鸡蛋面均在保质期内。2016年6月14日，东莞市食药局再次到凤岗鸿隆店处进行询问调查，凤岗鸿隆店处确认其销售过任满仓投诉举报的过期食品，能够出示该种食品的供货商许可证明文件和食品检验合格证明，但未能出示任满仓投诉举报食品对应批次的产品合格证明材料。2016年7月5日，东莞市食药局作出（东）食药监食责改[2016]11070503号《责令改正通知书》，责令凤岗鸿隆店加强对临近保质期食品的管理，定期清理过期食品，不得销售超过保质期的食品。2016年8月1日，东莞市食药局作出案涉《答复函》，答复任满仓上述现场检查及询问调查情况，其所投诉举报的凤岗鸿隆店销售案涉超过保质期的食品，情况属实，但被投诉举报单位销售的过期食品数量少、货值较低，被投诉举报单位能够及时采取纠正措施，且在案件调查过程中，尚未收到被投诉举报单位因销售过期食品而对他人造成危害的信息，其违法行为应属轻微，没有造成其他危害后果，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款规定，对被投诉举报单位不予行政处罚，由于对被投诉举报单位的行为不予处罚，未移送公安部门，根据市食品安全举报奖励相关规定，任满仓的本次举报不属于奖励情形，故不予奖励。任满仓不服，于2016年8月23日向广东省食药局提起行政复议，广东省食药局于2016年10月21日作出案涉《行政复议决定书》，维持了东莞市食药局所作的案涉《答复函》。任满仓对此仍不服，遂诉至原审法院。
原审法院认定上述事实的证据有：视频资料、《投诉举报登记表》、产品图片、购买凭证、《投诉举报受理告知书》、视频资料、现场检查笔录及图片、营业执照、食品流通许可证、案涉产品图片、《凤岗鸿隆店整改报告》、任满仓的《询问调查笔录》、文国任的《询问调查笔录》、东莞市盈辉副食品经营部送货单、《营业执照》、《食品经营许可证》、《检验报告》、《责令改正通知书》、《答复函》、EMS快递单、EMS快递单查询、《行政复议申请书》、《答复函》、任满仓身份证复印件、任满仓邮件单、《行政复议案件受理通知书》及相关邮件单、《提出答复通知书》及相关邮件单、东莞市食药局提交答复材料（包括：《行政复议答复书》、证据说明（一）、（二）、《投诉举报登记表》、图片、购物小票、《案件来源登记表》、《立案审批表》、《案件调查终结报告》、（不予行政处罚决定）审批表、现场检查笔录、询问调查笔录两份、《责令改正通知书》、凤岗鸿隆店个体工商户营业执照及其食品经营许可证、东莞市万江盈辉副食品经营部营业执照及其食品经营许可证、东莞市盈辉副食品经营部送货单、检验报告两份、东莞市凤岗鸿隆百货店整改报告、《答复函》、EMS快递单复印件）、《行政复议决定书》、邮件单、相关规范性文件（摘录）（包括：《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款、粤府办[2013]35号《广东省食品药品监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定》（三）划转的职责、《行政复议法》第十七、四十、二十三条、三十一条的规定、《行政处罚法》第二十七条第二款）以及原审法院开庭笔录等。
原审法院认为：参照《食品药品投诉举报管理办法》第五条第（二）项：“地方各级食品药品监督管理部门主管本行政区域的食品药品投诉举报管理工作，主要履行下列职责：（二）调查处理本行政区域的食品药品投诉举报并发布相关信息”及第九条：“各级食品药品监督管理部门应当按照相关法律法规规定，对受理的投诉举报进行调查处理，并将处理结果反馈投诉举报人，及时解决和回应公众诉求”的规定，东莞市食药局作为东莞市行政区域内的食品药品监督管理部门，依法享有对东莞市行政区域内的食品药品投诉举报进行调查处理并将处理结果反馈投诉举报人的法定职权。任满仓于2016年5月12日向东莞市食药局进行投诉，东莞市食药局受理后进行调查核实，于2016年8月1日作出案涉《答复函》并送达任满仓，其执法主体适格，程序合法，原审法院予以确认。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法”和第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，广东省食药局作为东莞市食药局的上一级主管部门，对任满仓就东莞市食药局作出的案涉《答复函》提起的行政复议，依法享有处理和认定的法定职权。任满仓于2016年8月23日向广东省食药局提起行政复议申请，广东省食药局于2016年8月25日受理后，经过审查核实，于2016年10月21日作出案涉《行政复议决定书》，其执法主体合格、程序合法。原审法院依法予以确认。本案的争议焦点为东莞市食药局作出案涉《答复函》是否合法有据。首先，根据《现场检查笔录》、《调查询问笔录》，可以证实凤岗鸿隆店销售过任满仓投诉举报的过期食品，能出示该种食品的供货商许可证明文件和食品检验合格证明，现场检查时已未发现上述过期食品。因此，虽凤岗鸿隆店销售过期食品属实，但因其销售的过期食品数量少、货值较低，能够及时采取纠正措施，且在东莞市食药局调查过程中，也未收到凤岗鸿隆店因销售过期食品而对他人造成危害的信息，其违法行为应属轻微，没有造成其他危害后果，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款：“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”之规定，可不予行政处罚。东莞市食药局据此答复任满仓，对被投诉举报单位不予行政处罚，并无不当；其次，依据《广东省食品安全举报奖励办法》第二十条：“各县级以上人民政府应当参照本办法制定相关的举报奖励办法”及《东莞市食品安全举报奖励办法》第十八条：“案件调查处理部门应当自举报案件行政处罚决定生效或者刑事判决生效之日起30个工作日内，对举报事实、奖励条件和标准予以认定，发出领奖通知”的规定，对投诉举报人发出领奖通知的前提是作出了生效的行政处罚决定或刑事判决。由于凤岗鸿隆店的违法行为符合不予行政处罚的条件，东莞市食药局并未对其作出行政处罚，也未移送公安机关。东莞市食药局据此答复任满仓，其投诉举报不符合奖励情形，故不予奖励，并无不当。综上，东莞市食药局作出案涉《答复函》，事实清楚、内容适当、适用法律正确。广东省食药局作出的案涉《行政复议决定书》亦符合法律规定。任满仓要求撤销案涉《答复函》和案涉《行政复议决定书》并要求东莞市食药局重新办理任满仓案涉投诉案件的理由不成立，原审法院依法予以驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回任满仓的全部诉讼请求。本案收取一审诉讼费50元，由任满仓承担。
一审宣判后，任满仓不服原审判决，向本院提起上诉，请求判令：一、依法驳回原审判决；二、依法重新审理（2016）粤1971行初771号行政案件；三、依法支持任满仓在（2016）粤1971行初771号行政案件中的诉讼请求。四、诉讼费用由广东省食药局、东莞市食药局承担。事实与理由如下：一、东莞市食药局、广东省食药局和原审法院对任满仓提交的证据均未能依法履行法定调查，核实，认定义务，在本案中仅仅依据凤岗鸿隆店的意见，在未能进行实地核实现场调查，就认定或不予以认定任满仓提交证据的真实性，关联性，合法性。二、东莞市食药局、广东省食药局和原审法院无视上位法优先于下位法原则，对《中华人民共和国食品安全法》视若无睹。三、东莞市食药局、广东省食药局和原审法院在本案中多次提到凤岗鸿隆店违法情节轻微，数量较少，但并未出具任何法律，法规证明，原审法院没有以事实为依据，法律为准绳。四、东莞市食药局、广东省食药局和原审法院无视国家现行法律法规的相关规定，拒不按照相关法律规定给予任满仓举报奖励。五、东莞市食药局、广东省食药局和原审法院均未能依法履行法定调查、核实、认定义务，在本案中的重要证据购物视频是否属实都无法确定的情况下，仅凭凤岗鸿隆店口述，不出具任何证据的情况下，认定其不存在违法行为，视法律为儿戏。六、原审法院在本案中多次提到，因为任满仓没有提交反证，就认定东莞市食药局、广东省食药局和凤岗鸿隆店主张的事实成立，但在任满仓有购物视频且东莞市食药局、广东省食药局和凤岗鸿隆店并未提交商场监控的情况下认定凤岗鸿隆店不存在违法行为，否认任满仓证据的真实性。综上所述：东莞市食药局、广东省食药局和原审法院认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院支持任满仓的诉讼请求。
被上诉人东莞市食药局答辩称：一、任满仓主张东莞市食药局未履行法定调查职责进行现场调查，从而认定凤岗鸿隆店违法情节轻微无依据，该主张并不成立。东莞市食药局在收到任满仓的投诉举报后，随即对凤岗鸿隆店进行了现场检查及询问调查，并分别制作《现场检查笔录》及《调查询问笔录》，可以证实凤岗鸿隆店均销售过案涉过期食品。凤岗鸿隆店销售超过保质期的食品属于违反《食品安全法》第（十）项规定的行为，但销售的过期食品货值较低、品种少、数量小，违法情节轻微。此外，凤岗鸿隆店均有清查场内所经营的食品，加强对临近保质期食品的管理等整改措施，及时采取了纠正行为。且在调查核实经营过期食品时，未收到凤岗鸿隆店销售过期食品对他人造成危害的信息，在现场检查时已未发现上述过期食品。故凤岗鸿隆店销售过期食品的行为，违法情节轻微，能及时纠正，未发现造成危害后果，符合《行政处罚法》第二十七条第二款规定：“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”的情形，可不予处罚。二、东莞市食药局依据《食品安全法》对凤岗鸿隆店的违法行为进行定性，同时依据《行政处罚法》对其作出不予行政处罚决定，适用法律正确，符合行政行为合理性原则。任满仓上诉认为东莞市食药局对凤岗鸿隆店作出处理的法律适用不当，并不能成立。1.《食品安全法》对于《行政处罚法》而言属于特别法。在普通法与特别法法律适用上，特别法相对于普通法有明确不同规定的，适用特别法的规定，而特别法没有规定的，适用普通法的规定，这是法律适用的一般原则。《食品安全法》第三十四条第（十）项、第一百二十四条第一款第（五）项、《行政处罚法》第二十七条第二款中有规定，在作为特别法的《食品安全法》没有关于减轻、从轻或不予处罚规定的情况下，作为普通法的《行政处罚法》的有关规定当然可以适用。具体至本案，凤岗鸿隆店在案件办理过程中积极主动配合调查，货物来源合法，且涉案金额极低，情节显著轻微，并能及时纠正，没有造成危害后果，符合《行政处罚法》第二十七条的有关规定。据此，在作为特别法的《食品安全法》对于违法行为轻微的情形，没有关于从轻或减轻处罚规定情况下，东莞市食药局根据本案的实际情况，适用普通法《行政处罚法》的有关规定，对凤岗鸿隆店经营超过保质期食品的行为不予处罚并不存在滥用自由裁量权的情形。2.根据国家食品药品监督管理总局办公厅发布的《食品药品监督管理总局办公厅关于食品安全行政处罚法律适用有关事项的通知》【食药监办法函[2016]668号】，进一步明确《食品安全法》是规范食品生产经营活动及其监督管理的基本法律，《行政处罚法》是规范行政处罚的种类、设定及实施的基本法律。各级食品药品监督管理部门在食品安全具体执法实践中，应当综合运用《食品安全法》和《行政处罚法》的相关规定，切实做到处罚法定、过罚相当、处罚与教育相结合。各级食品药品监督管理部门在行政执法中，可以按照《行政处罚法》第二十七条从轻、减轻及不予处罚的规定执行。故，东莞市食药局对凤岗鸿隆店作出不予处罚的决定既符合《行政处罚法》的规定，也符合《食品安全法》的规定，两者并不冲突，适用法律没有错误，符合行政行为合理性原则。任满仓的上诉理由不能成立，依法应予以驳回。综上，东莞市食药局作出的《投诉举报答复函》认定事实清楚，适用法律正确，任满仓的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人广东省食药局于二审期间未再提出新的答辩意见。
原审第三人凤岗鸿隆店于二审期间亦未提出任何陈述意见。
本院确认原审法院查明的事实为本案法律事实。
本院认为：本案属于行政不作为之诉。任满仓在凤岗鸿隆店处消费，认为凤岗鸿隆店存在销售过期食品的行为，遂持购物视频、购物小票等证据向东莞市食药局投诉，要求东莞市食药局对凤岗鸿隆店的违法行为进行查处。东莞市食药局结合调查情况，认定凤岗鸿隆店存在销售过期食品的违法行为，但鉴于情节轻微并无造成危害后果，决定不予处罚。任满仓对东莞市食药局的不予处罚决定不服，遂提起本诉。因此，本案的审查焦点在于：一、凤岗鸿隆店是否存在销售过期食品的行为；二、东莞市食药局不予处罚的处理是否合法。
对于焦点一，凤岗鸿隆店是否销售过期食品，投诉人应对该事实负首要的举证责任，行政机关如持否定意见，则应提出反驳理据。在此基础上，人民法院再根据优势证据规则得出事实的认定。而本案，东莞市食药局对凤岗鸿隆店销售过期食品的事实是予以认定的，凤岗鸿隆店在诉讼中亦未提反驳意见和证据，故本院也加以采信，认定投诉人所投诉的违法事实存在。
对于焦点二，东莞市食药局对凤岗鸿隆店不予处罚是否合法的问题。案件材料显示，投诉人所举证据只是案涉的个别商品，数量少、货值低；东莞市食药局提供的调查结果也表明，凤岗鸿隆店销售过期食品情节轻微，没有造成危害后果，凤岗鸿隆店也能及时纠正，符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款规定的“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”情形，因此东莞市食药局依照该条规定对凤岗鸿隆店不予处罚，合法有据。任满仓认为东莞市食药局不予处罚欠缺法律依据的理由不成立，本院不予支持。
综上，任满仓的上诉理由不成立，对其上诉请求，本院予以驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人任满仓负担（已预交）。
本判决为终审判决。
审判长 孙立凡
审判员 张志强
审判员 叶俏珠
二〇一七年十一月五日
书记员 吴俏虹