浙江省绍兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙06行初11号
原告汪香标，男，1946年8月28日出生，汉族，住嵊州市。
原告汪华江，男，1979年12月11日出生，汉族，住嵊州市。
两原告共同委托代理人何妙富，浙江坚定律师事务所律师。
被告嵊州市人民政府。住所地嵊州市三江街道领带园区五路*号。
法定代表人徐建役，代市长。
委托代理人赵少杰，男，嵊州市人民政府工作人员。
委托代理人钟华，浙江大公律师事务所律师。
原告汪香标、汪华江不服被告嵊州市人民政府房屋行政征收行为，向本院提起诉讼，本院于2017年1月10日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年3月9日公开开庭审理了本案。原告汪华江及两原告的共同委托代理人何妙富，被告嵊州市人民政府的委托代理人赵少杰、钟华到庭参加诉讼。经浙江省高级人民法院批准，本案延长审限至2018年1月10日。本案现已审理终结。
原告汪香标、汪华江起诉称，原告系嵊州市浦口街道湛头村村民，在该村有宅基地、承包地及合法审批的自建房屋。原告一家5口人，独生子女汪靖涵2011年出生，可计为6人，土地证号嵊州集用（2012）第004**号，占地面积90.5平方米，建筑面积453.24平方米。原告家庭情况符合嵊州两户分配安置条件，而被告却只按照一户给予了安置，严重影响了作为被征收人的居住条件，原告坚决反对。原告认为，被告嵊州市人民政府在原告所在村实施城中村改造，存在如下非法行为：1.逃避征地法律程序，非法征收农村集体土地，强制拆除原告合法建造的农村住宅，严重侵害了被征收人的合法权益。2.以城中村改造、美化环境为名实施违法征收，诱骗村民，违反诚信原则。3.违法委托私营企业签订拆迁补偿协议，暴力拆迁、株连拆迁，强制采用房票安置打白条，强迫村民“先搬迁、后补偿”，严重违法。4.非法倒卖农村集体土地，所制定的有关城中村改造的文件，均与国家法律和政策相违背。故请求确认被告对原告房屋的征收行为（决定）违法，一并审查嵊政〔2016〕5号《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法》（包括附件）的合法性。
原告汪香标、汪华江向本院提交了以下证据：
证据1.户口簿、结婚证、出生医学证明、父子关系证明等一组，证明原告系被征收房屋的村民；
证据2.编号为嵊州集用（2012）第00423号的集体土地使用证一份；
证据3.嵊私土资（2002）第304号嵊州市私人建房用地呈报表一份；
证据4.拆迁房屋测绘图一份；
证据5.证明一份；
上述证据2-证据5，共同证明被告非法征收农村房屋。
被告嵊州市人民政府答辩称：1.原告诉请不符合行政诉讼受理条件，依法应予驳回。原告早在2016年11月6日就与嵊州市经济开发区（浦口街道）管委会签订了《嵊州市城中村改造房屋征收补偿安置协议书》，其可得的安置补偿款已全部包含在协议中，在该协议全部履行完毕的情况下，原告与其所诉征收行为已无法律上的利害关系，也不具有原告主体资格。2.行政行为对原告的合法权益明显不产生实际影响。根据联审确权认定，原告户的确权住房建筑面积为475.43㎡，征收补偿安置协议约定可获得的补偿款为3657864元，该款已被全部领取，涉案房屋也已由原告户主动腾空并依据协议约定拆除。原告户获得的补偿款并不低于同地段国有土地上商品房市场成交价格（结合房屋实际新旧程度），故客观上没有减损原告利益，对其合法权益也不产生实际影响。3.答辩人下属机构实施的行政行为程序正当、内容合法、依据明确、标准统一。原告房屋涉及嵊州市湛头滞洪区改造工程项目，系公益项目，其可行性研究报告及工程初步设计已由浙江省发展和改革委员会批复实施。为充分维护原告合法权益，相关补偿参照嵊政办批〔2016〕12号《关于确定2016年城区城中村改造整体征收区域市场比准价的批复》指导性政策文件。安置补偿过程中，相关实施单位对有关房屋产权面积认定、在册人口、安置人口、安置补偿方式、补偿标准及评估认定结果等均进行了公示和公告，原告所在户公示期间并未提出异议。涉案房屋的安置补偿均严格参照嵊政〔2016〕5号《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法》的规定进行，程序并无不当，也不存在超越职权等违法情形，并适用了统一的规范性文件。4.嵊政〔2016〕5号《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法》及相关附件合法有效，可以作为相关房屋拆迁安置的依据。参照嵊政〔2016〕5号文件，原告已签订相关协议，按当地补偿方式与标准进行了安置，已依法保障了原告居住条件，该文件符合《物权法》第四十二条第二款关于保障被征收人居住条件的立法宗旨。综上，请求驳回原告的起诉。
被告嵊州市人民政府在法定期间内向本院提供了以下证据：
证据6.省发改委关于嵊州市湛头滞洪区改造工程可行性研究报告的批复、省发改委关于嵊州市湛头滞洪区改造工程初步设计的批复各一份，证明嵊州市湛头滞洪区改造工程为公共利益项目，项目可行性研究报告和改造工程初步设计已经浙江省发展和改革委员会批复的事实；
证据7.《开发区（浦口街道）上杨社区、棠头溪社区桃花渡区块、蒋林头村湛头区块城中村改造区域房屋征收公告（第1号）》、《嵊州市艇湖城市公园项目开发区（浦口街道）区块内房屋征收二号公告》、《开发区（浦口街道）湛头区块城中村改造三号公告》、《经济开发区（浦口街道）湛头区块房屋征收第一次公示》、《经济开发区（浦口街道）湛头区块城中村改造第二次公示》、《经济开发区（浦口街道）湛头区块城中村改造房屋征收补偿安置结果公示》、照片等一组，证明涉案安置补偿结果经公告及公示的事实；
证据8.嵊州市人民政府办公室嵊政办批〔2016〕12号《关于确定2016年城区城中村改造整体征收区域市场比准价的批复》一份，证明依法对涉案房屋进行评估的事实；
证据9.《嵊州市经济开发区（浦口街道）城中村改造湛头、桃花渡（棠头溪）区块房屋签约服务项目采购合同》、营业执照各一份，证明委托签约的事实；
证据10.嵊州市城中村改造房屋征收补偿安置联审确权表、嵊州集用（2012）第00423号土地登记审批表、嵊土资（89）第1997号农村私人建房用地呈报表、评估报告、拆迁房屋测绘图、房屋拆迁补偿及房票安置结算清单、嵊州市城中村改造房屋征收补偿安置协议书等一组，证明原告所在户签订相关补偿安置协议，原告的安置补偿款已计算在该安置补偿协议中的事实；
证据11.补偿款（房票与现金）发放凭证一组，证明原告所在户已领取包括原告补偿款在内的房票与现金。
被告嵊州市人民政府同时明确，《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、嵊政〔2016〕5号《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法》、省政府文件等系其实施行政行为的依据。
经庭审质证，双方当事人发表了如下质证意见：
被告嵊州市人民政府对原告汪香标、汪华江提供的证据1中汪香标的户籍情况无异议，但认为汪华江未提交户籍原件，对汪华江的身份情况无法确认，且根据汪华江提供的户籍卡，其已非湛头村常住人口；对证据2的真实性无异议；对证据3的真实性有异议，未提交原件；对证据4的真实性有异议，认为应当以被告提供的加盖印章的证据为准；对证据5的三性均有异议，未提供原件。
原告汪香标、汪华江对被告嵊州市人民政府提交的证据6的证据三性均有异议；对证据7有异议，公示、公告的发布主体、形式、内容均违法；对证据8、证据9的真实性无异议，合法性、关联性有异议；对证据10中的土地权属证明无异议，其余材料的真实性无异议，对合法性、关联性有异议，两原告没有签署过补偿协议，被告征收房屋未经两原告同意；对证据11的真实性无异议，合法性有异议，补偿款的领取人是汪香标的长子汪明江，不是两原告。
本院对上述证据认证如下：
原告汪香标、汪华江对被告嵊州市人民政府提交的证据8、证据9、证据11的真实性均无异议，本院对其真实性予以确认；对证据7及证据10中除土地权属证明外的其余材料的真实性虽有异议，但未提供相反证据，本院对证据7、证据10的真实性亦予确认；证据6与本案缺乏关联性，本院不予确认。被告对原告提交的证据2的真实性无异议，本院予以确认；证据3-证据5未提交原件，本院不予确认；结合证据1、证据10中嵊土字（89）第1997号农村私人建房用地呈报表记载的内容，本院对原告汪香标系嵊州市浦口街道湛头村常住人口、两原告系父子关系及汪香标户1989年申请建房用地审批时，汪华江（汪小江）系该户“现有在册人口”的事实予以确认。
经审理查明，原告汪香标持有嵊土字（89）字第1997号农村私人建房用地呈报表、嵊州集用（2012）第00423号集体土地使用证，土地均位于嵊州市××街道××头村湛头。原告汪华江系汪香标之子。2016年8月16日，嵊州市经济开发区（浦口街道）管理委员会发布《开发区（浦口街道）上杨社区、棠头溪社区桃花渡区块、蒋林头村湛头区块城中村改造区域房屋征收公告（第1号）》，上述房屋位于此次改造范围内。同年8月26日，嵊州市经济开发区（浦口街道）管理委员会发布《嵊州市艇湖城市公园项目开发区（浦口街道）区块内房屋征收二号公告》，明确嵊政〔2016〕5号文件等为本区块房屋征收的政策依据、浙江国信房地产土地估价咨询有限公司为房屋测量和评估机构、绍兴天恒资产评估有限公司为资产评估机构、嵊州市美瑞房屋拆迁有限公司为房屋拆迁服务机构。嵊州市经济开发区（浦口街道）管理委员会于2016年10月14日公示《湛头区块城中村改造房屋征收补偿安置确权联审结果汇总表》，其中涉及汪香标（汪明江）户相应补偿安置情况，该户在册人口5人，安置人口6人，未包含汪华江。2016年11月2日，嵊州市经济开发区（浦口街道）管理委员会发布《开发区（浦口街道）湛头区块城中村改造三号公告》，主要内容为：从2016年10月19日起，至2016年11月2日止（争先签约期），本区块内预签订房屋征收补偿安置协议书的签约率已超过90%。即日起，所有房屋征收补偿安置协议书生效。根据协议书条款，2016年11月28日为该区块搬迁腾空截止日期，请各被征收人积极配合。
另查明，2016年11月6日，以嵊州市艇湖城市公园（暂名）建设领导小组指挥部为鉴证单位，嵊州市经济开发区（浦口街道）管理委员会为甲方、嵊州市美瑞房屋拆迁有限公司为乙方、汪明江为丙方，签订了《嵊州市城中村改造房屋征收补偿安置协议书》。涉案房屋已被拆除。两原告认为被告未经征地审批、直接征收集体土地上房屋的行为违反《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，且汪华江对涉案房屋亦有权利却未获安置、只按一户给予安置违法等，向本院提起诉讼。
本院认为，本案争议焦点有三，一是原告汪香标、汪华江的起诉是否符合法定起诉条件；二是被告嵊州市人民政府实施的行为是否合法；三是嵊政〔2016〕5号《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法》的合法性。现结合相关事实和法律规定，分述如下：
一、原告汪香标、汪华江的起诉符合法定起诉条件。被告嵊州市人民政府明确嵊州市经济开发区（浦口街道）管理委员会系其派出机构，该部门在“三公告、三公示”等过程中均明确系实施城中村改造房屋征收，并采取与原告汪香标所在户签订《嵊州市城中村改造房屋征收补偿安置协议书》的形式，将涉案房屋征收、拆除。上述行为符合集体土地上房屋征收的要件，并已产生房屋征收的实际结果，被告辩称其并未实施房屋征收行为，与事实不符，本院不予采纳。因两原告与涉案房屋的征收行为具有法律上的利害关系，且订立上述征收补偿安置协议前，涉案集体土地未经依法办理征地审批手续，原告据此要求确认房屋征收行为违法，符合行政诉讼的受理条件。被告有关原告户已签订补偿安置协议、领取补偿款，被诉征收行为对原告的合法权益不产生实际影响等辩称，不能成立，本院不予采纳。
二、嵊州市人民政府对涉案房屋实施的征收行为缺乏事实和法律依据。本案涉及集体土地上房屋的征收，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条的规定，集体土地征收应当依照法定程序报经国务院或省级人民政府批准后，才能由县级以上地方人民政府组织实施。而本案被告在未完成涉案集体土地征收的各项审批手续前，即以签订房屋征收补偿安置协议的形式直接征收涉案房屋，显然违反上述规定。原告要求确认被告对其房屋实施的征收行为违法，于法有据，应予支持。
三、嵊政〔2016〕5号《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法》的合法性不属于本案审查范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”该文件第一部分为总则，内容包括文件制定依据、适用范围、各政府部门在城中村改造工作中的分工、职责以及相关程序、房屋征收原则，系被告进行相关范围城中村改造的实施意见，不具有可适用性，并非被告实施被诉征收行为的依据。第二部分“住宅的补偿与安置”和第三部分“非住宅性房屋的补偿与安置”，是对城中村改造范围内房屋征收补偿安置标准及具体可操作性的规定；第四部分为附则，内容包括城中村改造工作流程、相关信息公开程序、补偿安置协议生效条件、文件实施时间以及解释权的规定等；附件1-3则是对面积认定、安置人口认定、房票安置等补偿安置方面的规定，均与被诉征收行为的合法性无关，不属于本案审查范围。
综上，被告嵊州市人民政府对涉案集体土地上的房屋进行征收缺乏职权依据，原告的部分起诉理由成立，本院予以采纳。鉴于征收行为已实际实施，且涉案房屋征收系基于公共利益需要而作出，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告嵊州市人民政府所作征收嵊土字（89）字第1997号农村私人建房用地呈报表、嵊州集用（2012）第00423号集体土地使用证项下房屋的行政行为违法。
本案案件受理费50元，由被告嵊州市人民政府负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；账号：19000101040006575401001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 王 建
审 判 员 傅芝兰
人民陪审员 马雅萍
二〇一七年十二月二十八日
书 记 员 徐海莲