辽宁省沈阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）辽01行终963号
上诉人（原审原告）：窦亚珍。
委托代理人：孟祥梅，辽宁金正律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：沈阳市于洪区人力资源和社会保障局，住所地沈阳市于洪区黄海路37号。
法定代表人：关伟，系该局局长。
委托代理人：刘舒，北京大成（沈阳）律师事务所律师。
委托代理人：韩旭，系该局工作人员。
上诉人窦亚珍诉被上诉人沈阳市于洪区人力资源和社会保障局不履行确认征地招工身份及农业劳动时间职责一案,不服沈阳高新技术产业开发区人民法院（2017）辽0192行初498号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案公开进行了审理。本案现已审理终结。
原审认定，1993年至1994年之间经沈阳市人民政府审批，征用于洪区于洪乡郭家村土地。原告称沈阳西苑实业总公司招收郭家村农民为集体所有制工人进行用工安置。原告提供了《征用土地农转非、招工会签单》、《征地安置农民招工改变户口粮食性质审查名单》，用以证明原告系征地招工人员。2006年4月25日，沈阳市社会保障工作领导小组办公室印发沈社办发［2006］3号文件，该通知规定:“为了妥善处理好征地招工人员由于农业劳动时间不计算工龄，与城镇同龄职工相比退休后养老待遇偏低的问题，经市政府同意，比照企业年金办法通过政府筹集资金发放养老补助金，使征地招工人员退休后的养老待遇与城镇同龄职工基本持平”。通知的实施范围为:“凡1998年底前经劳动部门批准办理征地招工手续、现仍参加我市养老保险的，并符合下列条件之一者为征地招工人员养老补助金实施范围。”2016年6月20日，原告认为其符合沈社办发［2006］3号文件适用范围，向被告提出申请，要求被告按《沈阳市国家建设征地招工安置办法》及沈社办发［2006］3号文件的规定，将申请人（原告等）的农龄确认工龄。被告收到申请后，未予答复，原告起诉至法院，本院于2016年12月作出行政判决，判决被告应于本判决发生法律效力之日起2个月内对原告等人的申请作出处理。被告上诉后，沈阳市中级人民法院维持了该判决。2017年4月25日被告作出《关于郑玉花等140人“农龄转工龄”处理意见》，具体内容为：１、“沈阳西苑实业总公司”系于洪区于洪乡郭家村村办企业，不适用沈社办发［2006］3号文件；2、你们提交给我局的申请材料不能证明其属于经劳动部门批准征地招工的范围，不能证明其符合办理“农龄转工龄”的认定条件；综上所述，你们提出的“农龄转工龄”申请不符合文件规定，尚不具备征地招工身份及劳动时间进行确认的前置条件，所以不予认定农龄劳动时间。原告不服该处理意见，起诉至法院。
原审另查明，2006年7月21日沈阳市于洪区社会保障工作领导小组作出沈于社发［2006］1号文件，其作为沈社办发［2006］3号文件的具体操作办法。该文件工作程序中规定:“征地招工人员到原征地所在乡镇政府、街道办事处提出书面申请并提供相关被征地证明，填报《沈阳市征地招工人员身份确定表》，由劳动保障局和农林局对其身份及农业劳动时间进行确定”。2016年12月16日沈阳市就业（创业）与社会保障工作领导小组办公室出具《关于对沈社办发［2006］3号文件相关条款进一步解释的复函》。对沈社办发［2006］3号文件有关条款进一步解释如下：“《辽宁省城镇企业职工养老保险条例》（辽人办发[1999]13号）第二条规定我省行政区域内国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及职工,实行企业化管理的事业单位及其职工适用本条例的规定，乡办、社办企业不是我市养老保险实施范围内，不适用沈社办发［2006］3号文件。”
原审认为，根据《中华人民共和国社会保险法》第七条规定，被告具有对原告申请履行职责事项做出处理的职责。关于是否可将原告的农龄确认工龄问题。原告依据《沈阳市国家建设征地招工安置办法》及沈社办发［2006］3号文件。《沈阳市国家建设征地招工安置办法》第十三条“被招工人员参加工作的时间，从招工批准之日起计算。为照顾被招工人员的生活，在享受用工单位职工工资晋级，住房分配及其他方面的福利待遇时，可根据参加农业生产劳动的时间，比照同期参加工作的职工对待。”按此规定农龄并非能够确定为工龄，被招工人员参加工作时间应从招工批准之日起计算。对农民被招工人员待遇只是针对用工单位职工工资晋级、住房分配及其他方面福利待遇等予以照顾，并未规定农龄可确认工龄的情形。关于沈社办发［2006］3号文件规定：“为了妥善处理好征地招工人员由于农业劳动时间不计算工龄，与城镇同龄职工相比退休后养老待遇偏低的问题，经市政府同意，比照企业年金办法通过政府筹集资金发放养老补助金”，该文件明确农业劳动时间不计算工龄。其文件规定的“发放养老补助金”与“农龄转工龄落实退休工资”并不属同一事项。因此原告主张的要求被告履行农龄转工龄职责无法律和规范性文件依据，本院不予支持。关于原告主张实际操作中被告将农龄计算至工龄问题，本院认为此操作并不符合沈社办发［2006］3号文件规定内容，本院不予支持。
同时，关于原告是否符合“养老补助金”发放条件。原审认为，依据沈社办发［2006］3号文件，于洪区社会保障工作领导小组作出沈于社发［2006］1号文件，文件中针对养老补助金发放的职责分工、农业劳动时间确定标准以及办理程序进行了规定。即征地招工人员身份确定，由乡镇政府、街道办事处、劳动保障局、企业主管部门负责，规划和国土资源管理分局、公安分局配合；农业劳动时间确定，由农林局负责，劳动保障局配合。办理程序为：征地招工人员到原征地所在乡镇政府、街道办事处提出书面申请并提供相关被征地证明，填报《沈阳市征地招工人员身份确定表》，由劳动保障局和农林局对其身份及农业劳动时间进行确定；劳动保障局社会保障科办理养老补助金核定手续，养老保险管理分中心按劳动保障部门核定的标准代发补助金。本案中原告提供的《沈阳市征地招工人员身份确认表》，主张原告曾经向于洪街道办事处申请过两次，2016年的被于洪街道办事处收回，现提交的是2012-2013年期间于洪街道办事处盖章确认的，于洪街道办事处出具的“征地招工人员身份并未核查确认并收回”情况说明，其收回的是2016年盖章确认的《沈阳市征地招工人员身份确认表》，并非本案中原告提交的《沈阳市征地招工人员身份确认表》。本院认为，于洪街道办事处出具的情况说明，已明确街道办事处意见，即并未对郭家村村民是否属于征地招工人员身份进行核查确认。沈于社发［2006］1号文件规定，参加农业劳动期间因上学、服刑、劳教的时间，不计算农业劳动时间，以及参军人员，已计算参军期间工龄的，不再计算原农业劳动时间等规定，在行政机关未经审查，原告也未提交个人档案的情况下，本院无法确认原告农业劳动时间。关于原告是否符合沈社办发［2006］3号文件适用范围。沈社办发［2006］3号文件第一条第一款规定：“凡1998年底前经劳动部门批准办理征地招工手续、现仍参加我市养老保险的”。针对“劳动部门批准办理征地招工手续”内容，原、被告存在争议，原告提供了《沈阳市人民政府建设用地批复》、《征用土地农转非、招工会签单》和《征地安置农民招工改变户口（粮食）性质审查名单》，原告提供的名单只是针对改变户口（粮食）性质的名单，并未提供原告本人的被征地招工手续。被告提出的“征地招工手续”包括《招收新职工登记表》、《招收集体工人证明》、《征地安置农民招工评定工资级别审批表》、《征地安置农民招收全民（集体工人明细表）》、《征用土地农转非、招工会签单》、《建设用地批复》、《建设用地通知》等手续，并提供其他个人办理时所提供的具备上述材料的证据，本院认为被告提出的招工手续，是其办理该项业务所需材料，且行政机关实际工作中，也是按此材料进行的审查，对此被告观点，本院予以认可。关于沈阳市就业（创业）与社会保障工作领导小组办公室出具的《关于对沈社办发［2006］3号文件相关条款进一步解释的复函》的规定，乡办、社办企业不是我市养老保险实施范围内，不适用沈社办发［2006］3号文件。该份材料系有权部门所作出的解释，本院予以认可。关于原告要求法院裁决被告支付养老保险金差额。被告只负责养老保险金审批，并不具备支付养老保险金职权。综上，被告作出的《关于郑玉花等140人“农龄转工龄”处理意见》符合沈社办发［2006］3号文件规定内容，故原告要求撤销处理意见及被告履行法定职责的诉讼请求，缺少法律和规范性文件依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决驳回原告窦亚珍的诉讼请求。本案诉讼费50元，由原告承担。
上诉人窦亚珍上诉称，其一，2016年上诉人在起诉被上诉人履责案件期间，被上诉人曾将沈阳市就业（创业）与社会保障领导小组办公室的复函提交一、二审法院，虽在判决中未做表述，但该份证据没有作为定案依据是不争事实，此次一审法院将此份复函认定为有权解释，是错误的，被上诉人提供的证据中有安置费，该费用已经打入沈阳西苑实业总公司内，上诉人已招收为集体所有制工人。其二，上诉人提供了《沈阳市征地招工人员身份确定表》，虽然于洪街道办事处出具情况说明，陈述其未对郭家村村民是否属于征地招工人员身份进行核查确认，但该份情况说明是迫于政府压力作出的，且根据规定街道办只能针对上诉人提供的征地证明，依据文件办理，是否属于征地招工人员身份及农业劳动时间确定仍是被上诉人的责任。其三，上诉人提供了征地招工的相关证据，被上诉人以上诉人没有提供《招收新职工登记表》等文件为由认定不符合认定条件，一审法院亦认定行政机关实际工作中，按此材料进行审理。实际情况是市政府下发建设用地批复，确定征地范围及转为集体所有制工人的人数，之后由区县规土局、市土地管理局、市粮食食品局、市劳动局四部门盖章确认征用土地农转非、招工会签单。征地安置农民改变户口粮食性质审查名单前，应当由劳动部门提供《招收新职工登记表》等材料，后才能变更粮食性质。被上诉人提出上诉人没有上述材料，应是劳动部门内部履职材料，粮食户口的变更意味着劳动部门内部已经完成了上述材料的审核，劳动部门不予提供这些材料，却要求上诉人提供有悖常理。故请求二审法院，撤销一审判决，撤销《关于郑玉花等140人“农龄转工龄”处理意见》，裁决上诉人符合征地招工人员身份及农业劳动时间，被上诉人承担上诉费。
被上诉人沈阳市于洪区人力资源和社会保障局答辩称，《关于郑玉花等140人“农龄转工龄”处理意见》是依据法院判决作出且及时送达，沈阳西苑实业总公司系村办企业，不适用沈社办发［2006］3号文件规定，故上诉人“农龄转工龄”申请缺乏法律依据。2016年12月16日，《关于对沈社办发［2006］3号文件相关条款进一步解释的复函》答复被上诉人，根据《辽宁省城镇企业职工养老保险条例》第二条规定，乡办、社办企业不是我市养老保险实施范围内，不适用沈社办发［2006］3号文件。于洪街道办事处出具证明，证明郭家村村民征地招工人员身份并未进行核查确认，故上诉人交的申请材料不能证明其符合“农龄转工龄”认定条件。根据沈社办发［2006］3号文件第一条第一款规定，实施征地招工人员养老保险补助金范围的条件之一是，“1998年底前经劳动部门批准办理征地招工手续”，即由招收单位、基层单位、主管部门、审批机关等各部门出具的《征地安置农民招收全民（集体工人明细表）》、《招收新职工登记表》、《招收集体工人证明》、《征地安置农民招工评定工资级别审批表》等招工手续，前述招工手续材料系被上诉人审查上诉人申请的前置性程序要件，但上诉人并未提交，故被上诉人对其申请无法认定。被上诉人作出的《关于郑玉花等140人“农龄转工龄”处理意见》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请法院维持原判。
原审被告向原审法院提供的证据有：《关于郑玉花等140人“农龄转工龄”处理意见》、处理意见的《送达回证》、《辽宁省城镇企业职工养老保险条例》（辽人办发［1999］13号）、《关于妥善解决征地招工人员养老待遇偏低问题的通知》、《关于对沈社办发［2006］3号文件相关条款进一步解释的复函》，《招收新职工登记表》、《招收集体工人证明》、《征地安置农民招工评定工资级别审批表》、《建设用地批复》、《建设用地通知书》等证据，证明根据文件沈阳西苑实业总公司属于村办企业，并非沈阳市城镇企业，故原审原告提出的“农龄转工龄”申请不适用沈社办发［2006］3号文件，不符合沈社办发［2006］3号文件要求提供的手续。
原审原告向原审法院提交的证据有：沈社办发[2006]3号文件、《沈阳市国家建设征地招工安置办法》、沈阳市征地招工人员身份确认表，259人征用土地农转非招工会签单、征地安置农民招工改变户口粮食性质审查名单等，证明原告是征地招工人员、符合认定农龄转工龄条件。
上述证据材料均已随案移送本院。
原审经庭审质证，对原审原、被告提供证据的真实性予以确认。
经审查本院认定，原审对证据的认证正确。
本院根据本案有效证据，认定事实与原审法院认定的事实一致。
本院认为，依据《关于妥善解决征地招工人员养老待遇偏低问题的通知》（沈社办发[2006]3号）和《关于解决于洪区征地招工人员养老保险待遇偏低问题的通知》（沈于社发[2006]1号），劳动保障局负责征地招工人员身份确定、企业年金核定、发放审批工作，配合农林局进行劳动时间确定，被上诉人沈阳市于洪区人力资源和社会保障局作为劳动人事部门具有作出被诉处理意见的法定职责。上诉人在一审起诉时提出的诉讼请求是撤销《关于郑玉花等140人“农龄转工龄”处理意见》、请求法院依法确认其符合征地招工人员身份及农业劳动时间，并裁决由于洪区人力资源和社会保障局支付养老保险金差额部分。该诉求的核心目的就是上诉人认为自己符合上述文件规定，应当享受文件规定的待遇。本案的焦点问题就是上诉人是否属于符合文件规定的征地招工人员。
《关于妥善解决征地招工人员养老待遇偏低问题的通知》是由沈阳市社会保障工作领导小组办公室下发，于2006年1月1日期执行，该文规定：“为了妥善处理好征地招工人员由于农业劳动时间不计算工龄，与城镇同龄职工相比退休后养老待遇偏低的问题，经市政府同意，比照企业年金办法通过政府筹集资金发放养老补助金，使征地招工人员的养老待遇与城镇同龄职工基本持平。”可见，养老补助金并非“征地招工人员”通过社会保险所得的国家发放的养老金，而是沈阳市人民政府针对沈阳市征地招工人员养老待遇偏低的现状制定的补充性、政策性补助。该补助金是由市、区两级政府财政进行筹集，委托养老保险机构按月发放。如何认定符合享受文件相关补助金等待遇的“征地招工人员”身份，劳动保障部门具有判断及处理的职权。沈阳市就业（创业）与社会保障工作领导小组办公室，内设于沈阳市人力资源和社会保障局，负责落实沈社办发[2006]3号文件，其可以根据沈阳市被征地招工人员总体数量、征地招工当时的政策、以往全市范围内认定征地招工人员的行政惯例、各级财政支出条件等因素，对符合沈社办发[2006]3号文件规定的认定条件进行解释。因此被上诉人按照该办作出的《关于对沈社办发[2006]3号文件相关条款一进步解释的复函》规定，认为上诉人是乡办、社办企业，不是属于沈阳市养老保险范围内，不适用该文件，不能认定农龄，并作出被诉《关于郑玉花等140人“农龄转工龄”处理意见》的结论正确。
关于上诉人要求法院裁决被上诉人支付养老保险金差额的主张，因被上诉人只负责养老保险金审批，并不具备支付养老保险金职权，故该项请求本院无法支持。
综上，原审判决事实清楚、结论正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人窦亚珍负担。本判决为终审判决。
审 判 长 曹世军
审 判 员 陈桂艳
审 判 员 白凤岐
二〇一八年四月十日
法官助理 方立达
书 记 员 袁珊珊
本案判决所依据的相关法律
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定”。