江苏省宿迁市宿城区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）宿城行初字第00223号
原告倪英。
委托代理人陈德国，江苏正伍律师事务所律师。
被告沭阳县湖东镇人民政府，住所地沭阳县湖东镇湖东街。
法定代表人章宜宣，该镇镇长。
委托代理人仲东华，江苏衡上律师事务所律师。
被告沭阳县人民政府，住所地沭阳县苏州东路42号。
法定代表人卞建军，该县县长。
应诉负责人石言弟，该县副县长。
委托代理人蔡东彤，沭阳县法制办工作人员。
委托代理人张洪流，江苏沂淮律师事务所律师。
第三人仲从成。
原告倪英不服被告沭阳县湖东镇人民政府（下称湖东镇政府）土地行政确认及沭阳县人民政府（下称沭阳县政府）行政复议一案，经江苏省宿迁市中级人民法院指定集中管辖，本院于2015年11月3日立案后，于同年11月4日向被告湖东镇政府、沭阳县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因第三人仲从成与被诉行政行为有利害关系，依法通知其作为本案的第三人参加诉讼。依法组成合议庭，于2016年1月4日公开开庭审理了本案，原告倪英及委托代理人陈德国，被告湖东镇政府法定代表人章宜宣及委托代理人仲东华，被告沭阳县政府应诉负责人石言弟及委托代理人蔡东彤、张洪流到庭参加诉讼。第三人仲从成经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告湖东镇政府根据第三人仲从成的申请，依据《中华人民共和国土地管理法》（下称《土地管理法》）第十六条、《土地权属争议调查处理办法》第三条和《确认土地所有权和使用权的若干规定》第四十八条之规定，于2015年7月9日作出湖政发（2015）28号《关于仲从成与倪英土地争议的决定》（下称28号决定），决定：争议地块（不包括中间6米宽生产路）的土地使用权归仲从成。原告倪英不服被告湖东镇政府作出的28号决定，于2015年8月14日向被告沭阳县政府提起行政复议，被告沭阳县政府于2015年10月12日作出（2015）沭行复第25号《行政复议决定书》（下称25号复议决定），维持被告湖东镇政府作出的28号决定。
原告倪英诉称，一、本案处理经过。2012年3月2日仲从成向被告湖东镇政府提出土地确权申请，申请确认原告原宅基地范围的2.5亩“土地使用权属于仲从成。2014年2月28日，仲从成以被告湖东镇政府未履行土地确权法定职责，向沭阳县法院提起行政诉讼，同年5月10日沭阳法院作出（2014）沭行初字第0011号行政判决书，确认被告湖东镇政府拖延履行土地确权法定职责的行为违法。2014年4月9日被告湖东镇政府作出湖政发（2014）5号处理决定：1.沿仲从成现有六间房屋的东墙皮向东平移50公分，形成南北走向的线段，将该线段向南北两端延伸，以此线为界线将争议地块分作东西两部分。此界线的西面部分包括2000年确权的445平方米土地在内共计1.4706亩（不包括中间6米宽生产路）的土地使用权归仲从成；此界线东面部分的土地由湖东镇司杨村集体收回。2.1997年土地调整时，登记在司竹芝名下的1.2亩土地仍然由仲从成管理使用和收益。仲从成对被告湖东镇政府作出湖政发（2014）5号处理决定不服向被告沭阳县政府申请复议，2014年6月4日被告沭阳县政府作出（2014）沭行复第9号行政复议决定，维持被告湖东镇政府作出的湖政发（2014）5号处理决定。2014年7月17日，仲从成对被告湖东镇政府作出湖政发（2014）5号处理决定不服，向沭阳县法院提起行政诉讼，因被告湖东镇政府未答辩、未举证，同年8月21日沭阳法院作出（2014）沭行初字第00036号行政判决，撤销被告湖东镇政府作出的湖政发（2014）5号处理决定并责令被告湖东镇政府重新作出处理。2015年5月15日，被告湖东镇政府作出湖政发（2015）23号决定，将争议地块全部确认给仲从成。2015年7月9日被告湖东镇政府作出湖政发（2015）27号决定，因湖政发（2015）23号决定在程序上存在瑕疵决定予以撤销，同日被告湖东镇政府作出该28号决定。二、被告湖东镇政府作出28号决定程序违法。（一）该处理决定的受理时间为2012年3月2日，作出决定时间为2015年7月9日，超过法律法规规定的处理期限。（二）第三人申请土地确权面积为2.5亩，而28号决定确权面积为2.3亩，非同一宗地块，因此28号决定没有合法的申请依据且剥夺了原告的答辩权。三、被告湖东镇政府作出28号决定认定事实不清、内容违法。（一）争议地块形成原因认定不清。争议地块原来不全是土地，有部分汪塘废地，该汪塘系原告家1968年分得宅基地后垫平，该汪塘废地不包含在宅基地范围内，也未登记在集体使用土地账册内，被告未对汪塘面积作出处理。司庄村五组为原告儿子司竹芝保留1.2亩小斜尖地，与争议土地存在相互联系，充分说明原告在司杨村的自留地仍保留的事实。（二）28号决定引用证据随意性太大，行政行为缺乏确定性。被告湖东镇政府根据第三人的举证、原告的答辩、查阅的资料及证人证言作出三个处理结果不一致的决定。四、被告沭阳县政府作出维持28号决定的复议决定错误。综上，请求：1.撤销被告湖东镇政府作出的28号决定；2.撤销被告沭阳县政府作出的25号复议决定；3.二被告承担本案诉讼费。
原告为了证实自己的主张向本院提交了以下证据：
1.湖东镇政府湖政发（2014）5号文件；2.湖东镇政府湖政发（2015）23号文件；3.湖东镇政府湖政发（2015）27号文件；4.湖东镇政府湖政发（2015）28号文件；5.沭阳法院（2014）沭行初字第0011号行政判决书；6.沭阳法院（2014）沭行初字第0036号行政判决书；7.沭阳县政府（2014）沭行复第9号行政复议决定书；证据1-7，证明被告湖东镇政府从2012年收到第三人申请，经历两年才告知原告发生纠纷，并连续作出结果不同的处理决定，被告对土地纠纷事实一直未查清，程序违法。8.宿迁中院（2003）宿中行终字第004号行政判决书，该判决认定第三人在原宅基地上建造房屋，原告认为与事实不符。9.湖东镇司杨村土地处理意见，证明将仲从成家四至外的土地交由原告使用。10.两份证明，第一份《证明》，证明原告家老宅1989年之前是六间草房，1989年原告家又在上面盖了四间瓦房；第二份《倪英家宅基地证明》，证明1997年土地调整时，原告家宅基地未调整，还由原告家所有。11.出庭证人孙某证言，证明原告在1968年前后在司杨村有4亩多宅基地，1994年土地调整，原告家农转非，有人说原告家地较多，因此证人孙某找原告谈，将宅基地南头1亩3左右地调整给两家，剩下的地还是属于原告家的。12.出庭证人司逢来证言，证明原告家在司杨村有宅基地，2001年原告让我在原告家宅基地和自留地上种树，后来我就出去打工，之后具体情况不清楚，宅基地最后一次调整时间不清楚。
被告湖东镇政府辩称：一、原告倪英与第三人仲从成土地权属纠纷一案处理经过情况基本属实，既不影响原告程序利益也不影响原告实体利益。二、被告湖东镇政府作出28号决定程序合法。1.第三人仲从成于2012年3月2日提出确权申请，期间经历复议、诉讼，被告按照判决要求作出处理决定，程序合法。2.原告称第三人申请确权的土地面积是2.5亩，28号决定确权的土地面积是2.3亩，不是同一宗地块，不是同一纠纷，这完全是原告断章取义，第三人确权申请书描述的是“宅基地范围的小园田”2.5亩，被告考虑到公共道路的原因，不宜确权给第三人，实际确权面积是2.3亩，完全符合法律规定，且第三人对此没有异议。三、被告湖东镇政府作出28号决定认定事实清楚、内容合法。从（2003）宿中行终字第004号行政判决书认定的事实可知，对于宅基地东边的汪塘由谁填平对宅基地的使用权的确定已经没有影响。2000年9月18日湖东镇人民政府作出湖政发（2000）21号《关于仲从成和倪英两家土地纠纷的处理决定》已将争议宅基地确权给第三人，该案经复议、诉讼已有定论。原告声称“汪塘不属于宅基地面积，没有登记在集体土地账册内”，纯属主观臆断。对于原告称登记在原告儿子名下的土地没有作出处理问题，因超出第三人土地确权申请，被告无需作出处理。原告倪英家原有房屋已经拆除，该宗土地依法由村集体收回，原告不符合使用农村集体土地的条件，1997年8月土地调整时重新分配，该宗土地登记在第三人名下，该事实有法院生效判决及其他证据证明。四、被告湖东镇政府作出28号决定适用法律正确。综上，被告湖东镇政府作出28号决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，请求法院依法维持。
被告沭阳县人民政府辩称：原告不属于农村集体经济组织成员，不符合使用农村集体土地的条件。1997年最后一次土地调整时司杨村五组拿出二圩、河东、大小斜尖等处土地将宅基地、小园田进行找平，第三人依照村里分地标准分得2.5亩土地。因此，该争议地块当时已被登记在第三人的名下做小园田使用。被告湖东镇政府依法作出28号决定，确认争议地块的土地使用权归第三人，该决定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。被告沭阳县政府在受理被答辩人提出的行政复议申请后，在法定期限内立案、审查、作出行政复议决定，并送达当事人，程序合法。综上，被告湖东镇政府作出的28号决定、被告沭阳县政府作出的25号复议决定有事实和法律依据，被告沭阳县政府复议程序合法，原告的诉讼请求无事实和法律依据，请依法予以驳回。
被告湖东镇政府为证实其行为合法向本院提交了以下证据：
1.土地确权申请书；2．湖东镇人民政府湖政发（2000）021号《关于仲从成和倪英两家土地纠纷的处理决定》（复印件）；3．沭阳县人民法院（2002）沭行初字第34号《行政判决书》（复印件）；4.宿迁市中级人民法院（2003）宿中行终字第004号《行政判决书》（复印件）；5.沭阳县人民法院（2008）沭民一初字第2788号《民事判决书》（复印件）；6.湖东镇司庄村五组（东）九七年八月中旬土地调整情况底根表（转抄）（复印件）；7.仲从成提供的证明；8.孙同玉调查笔录；9.孙同义调查笔录；10.孙绍付（富）调查笔录；11.孙绍文调查笔录；12.孙绍双调查笔录；13.孙绍仁调查笔录；14．倪英调查笔录；15.倪英自书材料；16.湖政发（2015）28号《关于仲从成与倪英土地争议的决定》；17.特快专递详情单和查询单；18.法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第十六条，《土地权属争议调查处理办法》第三条、第二十条、第二十一条，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十八条、第五十二条，《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发（2011）178号）。
被告沭阳县人民政府为证实其复议程序合法向本院提交了以下证据：
1．行政复议案件立案审批表；2.沭阳县人民政府行政复议申请受理通知书；3.行政复议答复通知书及送达回证；4.行政答辩状，证明被告湖东镇政府2015年8月27日作出行政答辩；5．送达回证二份。
本院依法调取了江苏省沭阳县人民法院（2014）沭行初字第000036号行政判决书及该判决书的送达回证，证明该判决书分别于同年8月29日，8月31日送达仲从成和被告湖东镇政府。
原告对被告湖东镇政府提供证据的主要质证意见为：
证据1不属实；证据2-5，真实性请法庭核对，但不能达到被告湖东镇政府的证明目的，无法证明原告没有参加房屋建设，不能说明原告不享有宅基地使用权；证据6，要求核对原件；证据7-13，不能达到湖东镇政府的证明目的，反而证明争议土地一直由原告使用，未进行过土地调整，且证明登记错误，只是当时认为第三人与原告关系好才将土地登记在第三人名下；证据14，第三人确权申请发生在2012年2月份，但被告湖东镇政府2014年4月份才将相关争议情形告诉原告，违反法定程序。对其他证据真实性无异议。
被告沭阳县人民政府对被告湖东镇政府提供的证据均不持异议。
原告对被告沭阳县人民政府提供的证据质证意见为：真实性不持异议，复议程序不持异议。
被告湖东镇政府对被告沭阳县人民政府提供的证据均不持异议。
被告湖东镇政府对原告提供证据的主要质证意见为：
对证据1-8，均不持异议；对证据9，涉案土地不是湖东镇司杨村村民委员会所有而是村民小组所有，因此村委会没有处理权，确定土地权属机关是湖东镇政府而非司杨村村民委员会，该处理意见与生效法律文书明显矛盾，因此该证据不具有合法性；证据10中《证明》与生效判决认定事实不一致，《倪英家宅基地证明》与19**年分地账册相矛盾，且两份证明中证人未出庭作证，对签名真实性与证明内容的真实性不予认可。对证据11，证人证言不真实，湖政发（2000）21号《关于仲从成和倪英两家土地纠纷的处理决定》已经将原倪英家老宅确权给第三人。对证据12，证人证实在土地上种植树木与事实不符，不具有真实性。
被告沭阳县政府对原告提供证据的质证意见为：质证意见与被告湖东镇政府质证意见一致。
原告倪英、被告湖东镇政府、被告沭阳县政府、第三人仲从成对本院调取的证据均不持异议。
本院对上述证据认证如下：
对被告湖东镇政府提供证据：证据1结合证据16，能够证明，2012年3月2日，第三人仲从成向被告湖东镇政府提出确认倪英原宅基地范围的2.5亩“小园田”（不包括已确权部分）土地使用权属于仲从成的申请，对该证据证明效力予以确认；证据2-5，内容相互印证，能够证明2000年9月18日被告湖东镇政府作出湖政发（2000）021号《关于仲从成和倪英两家土地纠纷的处理决定》，将原倪英家老宅中445平方米土地确定给仲从成使用，倪英不服提起行政申请复议及一审、二审诉讼，后均维持了湖东镇政府作出的处理决定，另证明，倪英在老宅上建简易房屋一间，并占用仲从成所建的房屋三间，经沭阳法院判决，倪英搬出占用的三间房屋，并拆除其所建的简易房屋一间，对该组证据证明效力予以确认；证据6-8、10、12，能够证明湖东镇司庄村五组（东）九七年八月中旬土地调整情况底根表（转抄）的真实性，该底根表记载仲从成家应得小园田2.5亩，已得2.55亩，在湖地应出0.05亩，对该组证据证明效力予以确认；证据9、11、13，证明仲从成家小园田分在二圩、河东、大小斜尖，没有将倪英家老宅基地东面、北面、南面土地作为小园田分给仲从成，该组证言与湖东镇司庄村五组（东）九七年八月中旬土地调整情况底根表（转抄）记载内容相互矛盾，对该组证据证明效力不予确认；证据14-15，能够证明2014年4月2日，被告湖东镇政府找倪英谈话听取了倪英的意见，同年4月4日，倪英书写自述材料要求被告湖东镇政府驳回仲从成的确权申请，对该组证据证明效力予以确认；证据16，系待证对象，效力待定；证据17，能够证明被告湖东镇政府将28号决定送达倪英。
对被告沭阳县政府提供的证据1-5，原告对复议程序认可，能够证明被告沭阳县政府接到原告行政复议申请后依法立案并向被告湖东镇政府送达行政复议答复通知书，在被告湖东镇政府答辩后依法作出行政复议决定并送达，但不能证明被告沭阳县政府复议程序合法。
对原告倪英提供的证据：证据1-7，能够证明本案仲从成提起确权申请后所经历的复议、诉讼及处理过程，对该组证据证明效力予以认定；证据8系被告湖东镇政府提供的证据4，对该证据的认定意见同被告湖东镇政府提供的证据4；证据9，湖东镇司杨村民委员会同意将仲从成家已确权土地之外的土地由倪英建房居住使用不符合法律规定，对该证据证明效力不予确认；证据10-12的证明效力不足对抗被告提供的证据4及证据6。
根据上述有效证据及当庭查明的情况，本院对本案事实认定如下：
1968年，倪英全家因干部下放迁回湖东镇司庄村五组落户生活。当时司庄村分给倪英家宅基地一块，后倪英家又将该宅基地东边的汪塘垫平，倪英家在此宅基地上建主屋四间偏屋两间共六间草房。1975年落实干部政策时，倪英及其丈夫被调到沭阳县韩山供销社工作，其全家户口转为非农业户口。1976年，仲从成经倪英丈夫介绍从沭阳县庙头镇长探村迁至湖东镇司庄村五组落户，并居住在倪英家中。1989年，仲从成征得倪英同意将倪英家原六间草房拆除，建成砖瓦结构的主屋六间，所建房屋未经有关部门批准。1998年，倪英要求到新建的房屋里居住，遭仲从成拒绝，双方即发生纠纷。后仲从成向湖东镇政府提出确定土地使用权的申请，2000年9月18日，被告湖东镇政府作出湖政发（2000）021号《关于仲从成和倪英两家土地纠纷的处理决定》，将原倪英家宅基地中445平方米土地确定给仲从成使用，后经复议及诉讼维持了湖东镇政府作出的处理决定。
2012年3月2日仲从成向被告湖东镇政府提出土地确权申请，申请确认倪英原宅基地范围的2.5亩“小园田”（不包括已经确权部分）土地使用权属于仲从成。2014年2月28日，仲从成以被告湖东镇政府未履行土地确权法定职责，向沭阳县法院提起行政诉讼，同年5月10日沭阳法院作出（2014）沭行初字第0011号行政判决书，确认被告湖东镇政府拖延履行土地确权法定职责的行为违法。在沭阳法院作出该判决之前，被告湖东镇政府于2014年4月9日作出湖政发（2014）5号处理决定：1.沿仲从成现有六间房屋的东墙皮向东平移50公分，形成南北走向的线段，将该线段向南北两端延伸，以此线为界线将争议地块分作东西两部分。此界线的西面部分包括2000年确权的445平方米土地在内共计1.4706亩（不包括中间6米宽生产路）的土地使用权归仲从成；此界线东面部分的土地由湖东镇司杨村集体收回。2.1997年土地调整时，登记在司竹芝名下的1.2亩土地仍然由仲从成管理使用和收益。仲从成不服向被告沭阳县政府申请复议，2014年6月4日，被告沭阳县政府作出（2014）沭行复第9号行政复议决定，维持被告湖东镇政府作出的湖政发（2014）5号处理决定。仲从成仍不服，向沭阳县法院提起行政诉讼，因被告湖东镇政府未答辩、未举证，2014年8月21日沭阳法院作出（2014）沭行初字第00036号行政判决，撤销被告湖东镇政府作出的湖政发（2014）5号处理决定并责令被告湖东镇政府重新作出处理，该判决书于2014年8月31日送达被告湖东镇政府。被告湖东镇政府于2015年5月15日重新作出湖政发（2015）23号决定，后因湖政发（2015）23号决定在程序上存在瑕疵，被告湖东镇政府又于2015年7月9日作出湖政发（2015）27号决定，撤销湖政发（2015）23号决定，同日又作出28号决定：争议地块（不包括中间6米宽生产路）的土地使用权归仲从成。原告倪英不服被告湖东镇政府作出的28号决定，于2015年8月14日向被告沭阳县政府提起行政复议，被告沭阳县政府于2015年10月12日作出25号复议决定，维持被告湖东镇政府作出的28号决定。
另查明，湖东镇司庄村五组（东）九七年八月中旬土地调整情况底根表载明：1.仲从成家分小园田2.5亩；2.仲从成家宅基2.55亩；3.仲从成家小园田在湖地应出0.05亩。
本院认为，仲从成申请确认2.5亩小园田（不包括已经确权部分）土地使用权归其所有，该小园田原系倪英家原宅基地的一部分，故该土地纠纷并非农村土地承包经营权争议案件，而系土地使用权归属争议。依据《土地管理法》第十六条第一款、第二款的规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”被告湖东镇政府作为土地使用权归属争议所在的乡级人民政府有权作出处理决定。
1975年原告倪英全家转为非农业户口，其原宅基地上的房屋已被拆除，原告不再是农村集体经济组织成员，不符合使用农村集体土地的条件。在1997年8月的土地调整中，仲从成家按五口人应得小园田2.5亩，仲从成家已实际占有倪英家原宅基地2.55亩，仲从成家在湖地出了0.05亩土地后取得了原倪英家2.55亩宅基地使用权。据此，被告湖东镇政府依据相关法律规定经实际测量去除东西走向的生产路后将已经确权给仲从成使用的445平方米土地外的北、东、南侧约2.3亩土地使用权确认给仲从成。该处理决定依据的事实清楚，处理结果正确。
2014年8月21日沭阳法院作出（2014）沭行初字第00036号行政判决，撤销被告湖东镇政府作出的湖政发（2014）5号处理决定并责令被告湖东镇政府重新作出处理，被告湖东镇政府收到该判决书后超过八个月于2015年5月15日作出湖政发（2015）23号决定，被告湖东镇政府未积极履行法定职责，违反行政效率原则，其行为程序轻微违法，对原告权利不产生实际影响，依法应当确认违法。被告沭阳县政府在受理倪英提出的行政复议申请后，认为仲从成与被申请复议的行政行为有利害关系，将仲从成列为第三人但未通知仲从成参加行政复议。被告沭阳县政府在未听取利害关系人仲从成意见的情况下作出25号复议决定，违背程序正当原则，构成违反法定程序，此外，被告沭阳县政府复议时未对被告湖东镇政府作出行政行为存在程序轻微违法问题作出处理，综上，依法应予撤销被告沭阳县政府作出的复议决定。
综上，被告湖东镇政府作出28号处理决定依据事实清楚、处理结果正确，程序轻微违法，被告沭阳县政府行政复议违反法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第一款第（二）项、第七十九条的规定，判决如下：
一、确认被告湖东镇人民政府作出的湖政发（2015）28号《关于仲从成与倪英土地争议的决定》程序违法；
二、撤销被告沭阳县人民政府作出的（2015）沭行复第25号《行政复议决定书》。
案件受理费50元，由二被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省宿迁市中级人民法院。根据《诉讼费用交纳办法》的规定，向江苏省宿迁市中级人民法院预交上诉案件受理费50元。（开户行：中国农业银行宿城支行，账号：46×××80）。
审 判 长 许红会
代理审判员 徐二海
人民陪审员 鲍希奎
二〇一六年四月十二日
书 记 员 余舒宁
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