广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂行终31号
上诉人（一审原告）韦明桂，男，汉族，住钦州市钦南区。
委托代理人翟根才，北京市盛廷律师事务所律师。
委托代理人徐勇，北京市盛廷律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）钦州市人民政府，住所地：钦州市钦南区永福东大街11号。
法定代表人黄海昆，市长。
委托代理人吴业祯，钦州市法制办公室工作人员。
委托代理人张湘东，广西源群律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）钦州市钦南区人民政府，住所地：钦州市金海湾东大街。
法定代表人李遥，区长。
委托代理人宋志行，钦州市钦南区。
委托代理人黎云，广西金湾律师事务所律师。
上诉人韦明桂因其诉被上诉人钦州市人民政府（以下简称市政府）行政复议决定纠纷一案，不服钦州市中级人民法院（2015）钦行初字第5号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2016年3月16日公开开庭审理了本案。上诉人韦明桂的委托代理人徐勇，被上诉人市政府委托代理人吴业祯、张湘东，被上诉人钦州市钦南区人民政府（以下简称钦南区政府）的委托代理人宋志行、黎云，到庭参加诉讼。因本案需等待相关案件的结论，本院于2016年7月12日作出（2016）桂行终31号行政裁定书，裁定本案中止审理。2017年10月13日，本院作出（2016）桂行终31号之一行政裁定书，裁定本案恢复诉讼。本案经报最高人民法院批准延长审理期限，现已审理终结。
钦州市中级人民法院一审查明：2012年8月28日，广西壮族自治区人民政府以桂政土批函[2012]1003号《广西壮族自治区人民政府关于钦州市2011年第三十批次城市建设用地的批复》、广西壮族自治区国土资源厅分别以桂国土批函[2013]494号与桂国土批函[2013]768号《广西壮族自治区国土资源厅关于钦州市2013年第五批次城市建设用地的批复》和《广西壮族自治区国土资源厅关于钦州市2012年第二十二批次城市建设用地的批复》，把韦光猷生前承包位于中××产业××区7.87亩平方公里的范围内，属丹寮村委6队集体所有的59.429亩土地转为建设用地并征收为国有。2012年11月16日至2014年5月23日、9月29日，市政府分别作出《钦州市人民政府关于钦州市2011年第三十批次城市建设用地征收土地的公告》[2012]38号、《钦州市人民政府关于钦州市2012年第二十二批次城市建设用地征收土地的公告》[2014]5号、《钦州市人民政府关于钦州市2013年第五批次城市建设用地征收土地的公告》[2014]18号，将包括本案争议土地在内的钦南区犀牛脚镇丹寮村委所辖的各村民小组及其他村委会的土地及地上附着物等的面积、数量、补偿标准等进行了公告并将补偿款打到丹寮村委6队的集体的帐户上。征地公告及征地补偿安置方案公告发出后，韦光猷没有按照规定领取征地补偿款退出承包林地，并于2012年、2013年先后在其承包林地位于二环岭的林地上抢建4间砖木石棉瓦房、一排砖墙石棉瓦房等，城监六大队多次制止并下达《停工通知书》，但韦光猷继续搭建鸡棚，建设面积分别为593.25平方米、228平方米。2012年8月14日与2014年5月20日，钦州市住房和城乡建设委员会（以下简称住建委）先后作出了钦市住建行决字[2012]第拆515号、[2013]第拆351号《行政处罚决定书》（以下简称两份《处罚决定》）并留置达达给韦光猷。韦光猷收到《处罚决定》之后，未按照《处罚决定》告知的救济途径在规定的时间内向住建厅申请复议或向人民法院起诉。2013年9月6日，市政府同意钦州市市政管理局的请示，同意依法强制拆除韦光猷违法建设的鸡舍等地上附着物。2014年9月30日，钦州市钦南区犀牛脚镇人民政府（以下简称镇政府）向韦光猷发出《告知书》，敦促韦光猷自觉拆除违法建筑物及其它地上附着物的清表工作及到丹寮村委6队的帐户上领取土地和地上附着物的补偿款2181577元。韦光猷拒收《告知书》，也未自觉履行义务。2014年10月17日，钦南区政府组织相关单位对韦光猷位于钦州约20平方米的鸡栅、1间约7平方米的临时房屋以及约5亩的林地、林木进行强制铲除。韦光猷不服，于2015年3月27日向市政府申请行政复议，市政府受理后，于2015年7月24日作出了钦政复决字[2015]46号《钦州市人民政府行政复议决定书》（以下简称46号《复议决定》），认定了钦南区政府的强制执行行为在程序上违法，决定：一、确认钦南区政府作出的铲除韦光猷林地、林木及拆除鸡舍的行政行为违法；二、驳回韦光猷要求恢复原状及对其林地、林木、鸡舍损失共计50000元的赔偿请求。韦明桂不服46号《复议决定》，于2015年8月17日向钦州市中级人民法院起诉，请求撤销46号《复议决定》的第二项，并判令市政府对46号《复议决定》的第二项重新作出行政行为。
另查明，韦光猷与梁宏芬夫妇共同生育了韦明会、韦明富、韦明娟、韦文秀、韦明桂、韦明容共六个子女，韦明会、韦明富、韦明娟、韦文秀、韦明容、梁宏芬六人书面明确表示放弃继承权及诉权。韦光猷于2015年6月28日病故。韦光猷病故后，市政府尚未作出46号《复议决定》，韦光猷的法定继承人也未将韦光猷病故的情况告知市政府。
钦州市中级人民法院一审认为：韦明桂主张的林地虽然属其父亲韦光猷生前承包经营的林地，但自2011年开始，该承包林地经广西区政府批准征收为国有土地，已规划入了中马钦州产业园区的范围内。而且，市政府及有关部门依照国家规定的标准就林地及地上附着物等已制定了公平、合理的补偿安置方案并进行了公告，市政府也将补偿款打到了韦明桂所在的村民小组集体帐户内。韦光猷本应自觉地履行法律规定的义务，领取征地补偿款退出承包林地，但韦光猷继续占用属中马产业园的国有土地，并于2012年、2013年先后在其原承包的林地上实施抢建4间砖木石棉瓦房、一排砖墙石棉瓦房的违法行为。韦光猷的违法建设行为，经住建委分两次作出了《处罚决定》并送达后，韦光猷未申请复议或起诉，该《处罚决定》发生法律效力。钦南区政府根据市政府的批示，组织有关部门对韦光猷原承包林地上的附着物（包括违法建筑物）进行强制执行，符合《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条和《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第四十四条的规定。而钦南区政府的下级镇政府对将要实施的强制执行制作了要求韦明桂自觉履行拆除义务，并写明了履行义务的期限及方式的《告知书》，该《告知书》由于未按照法律的规定送达，应视为钦南区政府未完成了强制执行前的催告义务，在强制执行程序上存在瑕疵。但该瑕疵不影响钦南区政府对韦光猷违法建设的鸡舍按照住建委作出的《处罚决定》实施强制执行的合法性。
从本案查明的事实来看，钦南区政府对韦光猷原承包的林地及林木的强制执行违反了《中华人民共和国土管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”的规定，超越了职权，因此，市政府认定钦南区政府对韦光猷原承包的林地及林木的强制执行违法是正确的。
韦明桂起诉请求钦州市中级人民法院撤销市政府46号《复议决定》的第二项，并判令市政府对第二项的事项重新作出复议决定。钦州市中级人民法院认为，鸡舍属违法建筑，要恢复违法的原状态是没有法律依据的。至于韦明桂申请复议提出要求钦南区政府赔偿林木损失50000元的问题，因韦明桂在行政复议及诉讼过程中，未能提交有50000元林木损失的依据，故不予支持。
综上，韦明桂的起诉请求和理由缺乏事实根据及法律依据，不予支持。市政府作出的46号《复议决定》事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律准确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回韦明桂的诉讼请求。
上诉人韦明桂上诉称：1、上诉人在自己承包地内建造鸡舍无需办理建设手续，所建鸡舍不属于违法建筑。根据《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）的规定，养殖禽舍及养殖场内必要的附属场所用地属于设施农用地，直接用于或者服务于农业生产，其性质不同于非农业建设项目用地，应按照农用地管理。2、一审判决以上诉人未能提交损失依据为由不支持上诉人的损失主张，属于举证责任分配错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案上诉人的林木被钦南区政府强行铲除，上诉人无法提供证据证明林木的价值，钦南区政府应对上诉人的损失负有举证责任。3、市政府作为涉案行政强制执行行为的审批机关，无权对该行为复议。请求二审法院：撤销一审判决并发回重审，或改判钦南区政府恢复上诉人鸡舍及林地原状，赔偿上诉人林木损失50000元，并向上诉人赔礼道歉。
被上诉人钦南区政府答辩称：1、我府在本案中的强制执行行政合法。本府于2014年10月9日送达《告知书》，韦光猷父子拒绝签收，我府已履行了催告义务，一审判决认定本府未完成强制执行前的催告义务与事实不符。2、上诉人的鸡舍属于违法建筑，其请求恢复原状，不应支持。上诉人亦无法提供林木损失5万元的依据。因此，上诉人的上诉理由不成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人市政府答辩称：一审判决认定事实清楚，程序合法。请求二审法院依法作出公正裁判。
经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可以作为本案的定案依据。
本院查明:韦光猷生前承包丹寮村委6队集体所有的59.429亩土地。2012年11月16日、2014年5月23日、2014年9月29日，市政府分别作出[2012]38号《钦州市人民政府关于钦州市2011年第三十批次城市建设用地征收土地的公告》、[2014]5号《钦州市人民政府关于钦州市2012年第二十二批次城市建设用地征收土地的公告》、[2014]18号《钦州市人民政府关于钦州市2013年第五批次城市建设用地征收土地的公告》，公告征收包括韦光猷上述59.429亩土地在内的集体土地。韦光猷被征收的承包地位于钦州市城市规划区范围内，被征收用于中国-
马来西亚钦州产业园建设。由于韦光猷在上述土地上建造鸡舍未办理相关手续，2012年8月14日与2013年5月20日，住建委对韦光猷先后作出了两份《处罚决定》，认定韦光猷构成违法建设，限期自行拆除并处罚款。韦光猷不服上述两份《处罚决定》申请行政复议，广西壮族自治区住房和城乡建设厅作出不予受理通知书，韦光猷不服，向法院提起行政诉讼，南宁市西乡塘区人民法院判决驳回诉讼请求，南宁市中级人民法院二审判决驳回上诉，维持原判。因韦光猷未自行拆除涉案建筑物，2014年10月17日，钦南区政府组织相关单位强制拆除韦光猷约20平方米的鸡栅、1间约7平方米的临时房屋以及强制铲除约5亩的林地、林木。韦光猷不服，向市政府申请行政复议，请求：“1、请求依法确认被申请人铲除申请人林地、林木及鸡舍的具体行政行为违法；2、责令被申请人停止违法占地的行为，恢复申请人的鸡舍及林地原状、赔偿申请人的林木损失共计50000元人民币，并向申请人赔礼道歉。”市政府于2015年7月24日作出46号《复议决定》，以钦南区政府未发催告通知书及未依法申请法院执行为由确认钦南区政府的行为违法，以韦光猷在征收的土地上抢建鸡舍和继续种植林木为由不支持韦光猷要求恢复鸡舍、林木原状和赔偿损失的复议请求，决定：“一、确认被申请人作出的铲除韦光猷林地、林木及拆除鸡舍的行政行为违法；二、驳回申请人要求恢复原状及对其林地、林木、鸡舍损失共计50000元的赔偿的请求。”韦明桂不服46号《复议决定》，于2015年8月17日向钦州市中级人民法院起诉，请求撤销46号《复议决定》的第二项，并判令市政府对46号《复议决定》的第二项重新作出行政行为。
另查明，韦光猷与梁宏芬夫妇共同生育了韦明会、韦明富、韦明娟、韦文秀、韦明桂、韦明容共六个子女。韦光猷于2015年6月28日病故。2015年8月14日，韦明会、韦明富、韦明娟、韦文秀、韦明容、梁宏芬六人书面表示，韦光猷在本案中的相关财产权益归韦明桂所有，六人放弃继承。韦光猷病故时，市政府尚未作出46号《复议决定》，韦光猷的法定继承人也未将韦光猷病故的情况告知市政府。
本院认为:被上诉人市政府作出46号《复议决定》第一项决定“确认被申请人作出的铲除申请人林地、林木及拆除鸡舍的行政行为违法”并无不当，理由同46号《复议决定》，无庸赘述。市政府作出46号《复议决定》第二项决定，认定事实不清，证据不足。被上诉人市政府认定涉案被铲除的林木是上诉人在土地被征收后继续种植的，其仅向法院提供征地批复及征地公告，未提供上诉人何时种植林木的证据，上述证据尚未能证明被铲除的林木是在征地后种植的。故，市政府以上诉人在征收的土地上继续种植的行为属于非法用地为由，不支持上诉人要求赔偿林木的请求，证据不足，本院不予支持。且上诉人申请复议时的其中一项请求是赔偿林木损失50000元，而被上诉人市政府作出的46号复议决定第二项“驳回申请人要求恢复原状及对其林地、林木、鸡舍损失共计50000元的赔偿的请求”，与上诉人申请复议的请求内容不相一致。
关于上诉人提出恢复被拆除的鸡舍原状的问题,因上诉人建造鸡舍时未办理相关手续，已被住建委作出行政处罚决定认定该鸡舍为违法建设，故被上诉人市政府复议不支持韦光猷要求恢复鸡舍原状的请求，并无不当。关于上诉人提出其在承包地内建造鸡舍无需办理建设手续，所建鸡舍不属于违法建筑的问题。因涉案鸡舍位于钦州市城市规划区范围内，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条的规定，在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。上诉人建造涉案鸡舍未办理有关手续，已被住建委作出行政处罚决定认定为违法建设，故上诉人提出的上述主张，本院不予支持。
关于上诉人提出市政府作为涉案行政强制执行行为的审批机关，无权对该行为复议的问题。上诉人未提供市政府的有关批示材料，即使市政府有批示行为，亦属行政机关内部行为，不对外产生效力。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条的规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。本案中，市政府是钦南区政府的上一级人民政府，上诉人不服钦南区政府作出的涉案行政强制执行行为，向市政府申请行政复议，市政府有权作出行政复议。故，上诉人主张市政府无权对涉案行政强制执行行为作出行政复议，本院不予支持。
综上所述，被上诉人市政府作出46号《复议决定》第一项决定并无不当。市政府作出的第二项决定认定事实不清，证据不足，应予撤销。一审判决对46号《复议决定》第二项决定认定事实不清，证据不足，亦应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销钦州市中级人民法院（2015）钦行初字第5号行政判决；
二、撤销钦州市人民政府钦政复决字[2015]46号行政复议决定第二项“驳回申请人要求恢复原状及对其林地、林木、鸡舍损失共计50000元的赔偿的请求”；
三、由钦州市人民政府对申请人第2项复议请求重新作出处理。
本案一、二审受理费各50元，由被上诉人钦州市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 罗伊里
审判员 张丽丽
审判员 班 艳
二〇一七年十月二十三日
书记员 孙宇欣