福建省福州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）榕行初字第302号
原告袁国金，男，1962年3月21日出生，汉族，住福州市晋安区。
原告张敏，男，1988年8月8日出生，汉族，住福州市晋安区宦溪镇垅头村垅头*号。身份证号码：3501111988********。
被告福州市人民政府，住所地福州市鼓楼区乌山路96号。
法定代表人杨益民，市长。
委托代理人黄凡、王锦杰，福州市人民政府法制办工作人员。
原告袁国金、张敏诉被告福州市人民政府驳回行政复议申请决定一案，于2015年9月15日向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，于2015年11月16日公开开庭审理了本案。原告袁国金、张敏，被告福州市人民政府的委托代理人黄凡、王锦杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告福州市人民政府于2015年8月13日作出榕政行复驳（2015）29号《驳回行政复议申请决定书》，主要内容：福州市土地发展中心作为福州市人民政府依据《土地储备管理办法》批准成立的土地储备机构，在征收农村集体土地获批后，作为项目建设的业主单位与被征地村镇签订了《征地协议书》（“垄头温泉小区”项目）。该协议的性质并非行政机关在履行行政职权，而是为了明确业主单位与被征地业主单位与被征地村镇的工作职责就征迁补助费用、付款方式、交地标准等而签订的内部工作分工协议。相比于征收土地批复、土地房屋征收补偿决定等由行政机关作出并对申请人发生实质影响的具体行政行为，上述《征地协议书》的签订并未对申请人创设新的权利义务，也不对申请人（袁国金、张敏）产生实质性影响。为此，申请人提起的行政复议，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的应当予以受理的范围。综上，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定：驳回申请人的行政复议申请。
原告袁国金、张敏诉称，原告的部分房屋、土地均在福州市土地发展中心、宦溪镇人民政府、原告当地的村民委员会三方签署的《征地协议书》范围内，原告认为以上三方签署《征地协议书》的行为侵害了原告对房屋、土地及集体共有土地的所有权、使用权、知情权、参与权、表决权等。原告通过中国邮政EMS快递的形式向被告递交《行政复议申请书》，2015年9月2日，原告收到被告作出的《驳回行政复议申请决定书》。原告认为，1、《征地协议书》属于行政协议。2、福州市土地发展中心是土地储备机构，其不管隶属于福州市人民政府或者福州市国土资源局，原告已向被告提出两次复议，被告以福州市国土资源局未参与协议为由，认为福州市国土资源局属于错列被申请人，明显与法释（2011）20号第五条冲突，被告的认为没有依据。3、本案中，原告从未被相关部门或者村委会告知土地、房屋要被征收，从未与相关部门或者村民委员会确认土地被征收的权属、位置、面积、地类、补偿方案等，从未与相关部门或者村民委会签订土地被征收的补偿协议，从未领取相关补偿的补偿款项，所以，相关部门对原告并没有组织实施了具体的征地行为也未责令原告需要被强制交付房屋、土地等。福州市土地发展中心、宦溪镇人民政府、村民委员会签订的《征地协议书》侵犯了原告的合法权益。4、协议的内容是针对包括原告在内房屋、土地权属的转移，对原告的合法权益已经造成实质性影响，不属于内部分工。5、被告认为不属于行政复议受理范围没有法律依据。6、被告不予受理原告申请的《行政复议申请书》系违法的。请求：1、依法撤销被告作出的榕政行复驳（2015）29号《驳回行政复议申请决定书》，责令被告依法受理原告的复议请求；2、本案的诉讼费用由被告承担。
原告袁国金、张敏向本院提交了以下证据：1、房屋、土地权属证明、关系证明；证明原告在当地有合法的房屋、土地。2、《征地协议书》；证明福州市土地发展中心与宦溪镇人民政府及原告所在行政村签署的《征地协议书》，从内容、格式、时间等方面存在不合法的嫌疑，并且侵犯了原告对土地、房屋合法的权益，包括知情权、话语权、表决权等。3、《行政复议申请书》、闽政行复告（2015）17号《行政复议告知书》；证明原告向福建省人民政府申请复议本案同样的请求，被告知向被告进行复议申请。4、《行政复议申请书》、《补正行政复议申请通知书》；证明原告向被告申请复议，并收到被告的补正通知。5、《行政复议申请书》、《驳回行政复议申请决定书》及邮件封面；证明原告重新向被告递交更改后的《行政复议申请书》及被告作出驳回申请的决定，原告对该决定书的合法性有异议。6、《无偿收回国有土地使用权请求书》及《无偿收回国有土地使用权请求书的答复》；证明征地批文的批复并不代表土地征收已经完成，只有土地征收程序完成，才能代表征地批文的正式生效。《征地协议书》的性质体现了土地征收的一个步骤，并且对原告的合法权益产生实质的影响。
被告福州市人民政府辩称，一、答辩人作出《驳回行政复议申请决定书》（榕政行复驳（2015）29号）认定事实清楚，适用依据正确。答辩人认为，该《征地协议书》并不属于行政机关在履行行政职权，而是在征地申请获得正式批复后的具体实施过程中，为了明确征地业主单位与被征地村镇的工作职责就征迁补助费用、付款方式、交地标准等而签订的内部工作分工协议，因而该《征地协议书》并非对原告发生实质性影响的具体行政行为，未针对原告创设新的权利义务。答辩人作出了《驳回行政复议申请决定书》，驳回了原告提起的行政复议申请。二、答辩人作出《驳回行政复议申请决定书》程序合法。答辩人履行了补正告知、受理、审查、送达等程序，程序合法。请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告福州市人民政府向本院提交了以下证据：1、原告向提交的《行政复议申请书》等；证明原告向答辩人提起复议申请。2、《补正行政复议申请通知书》（榕政行复补（2015）6号）；答辩人书面通知原告变更行政复议被申请人。3、原告提交的行政复议补正材料；证明原告向答辩人提交书面材料变更行政复议被申请人，并增加行政复议第三人。4、《行政复议答复通知书》（榕政行复答（2015）79号）；证明答辩人受理原告行政复议申请后，书面通知被申请人福州市土地发展中心、晋安区宦溪镇人民政府答复。5、《第三人参加行政复议通知书》（榕政行政复参37号）；答辩人书面通知第三人晋安区宦溪镇垅头村委会参加行政复议。6、行政复议被申请人福州市土地发展中心提交的答复意见等；证明福州市土地发展中心对原告提起的行政复议给予答复。7、行政复议被申请人晋安区宦溪镇人民政府提交的答复意见等；证明晋安区宦溪镇人民政府对原告提起的行政复议申请给予答复。8、《驳回行政复议申请决定书》（榕政行复驳（2015）29号）；证明答辩人经审查作出驳回行政复议申请决定。9、各文书送达回证及邮寄详单等；证明答辩人将各法律文书送达当事人。
原告对被告提交的证据发表如下质证意见：对证据1至证据5及证据9的真实性、合法性、关联性无异议。证据6至证据8的真实性、关联性由法院审查，合法性有异议。
被告对原告的证据发表如下证据：证据1由法院审查；证据2真实性无异议，证明对象有异议；证据3、4、5真实性无异议，证明对象有异议；证据6与本案无关，且由原告单方制作，不能证明原告的主张。
根据庭审举证、质证，本院对原、被告提交的证据认证如下：原、被告提交的驳回行政复议申请决定书效力待证，其他证据可以作为审查本案的依据。
经审理查明，原告通过信息公开、行政诉讼等途径获知上述《征地协议书》后，认为该《征地协议书》的签订原告事先不知情，宦溪镇人民政府未按照法定程序召开村民大会，与相关村民进行协商，该《征地协议书》的签订侵害了原告的合法权益，于2015年5月28日向被告申请行政复议。2015年8月13日，被告以《征地协议书》的签订并未对原告创设新的权利义务，也不对原告产生实质性影响为理由，驳回原告提出的行政复议申请。原告不服，向本院提起诉讼，请求撤销上述驳回行政复议申请决定书。
本院认为，福州市土地发展中心与福州市晋安区宦溪镇人民政府、福州市晋安区宦溪镇垅头村民委员会之间签订的“垄头温泉小区”项目《征地协议书》是征地业主单位与被征地村镇的工作职责，就征迁补助费用、付款方式、交地标准等签订的内部工作分工。《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议实施条例》未将行政协议纳入行政复议范围。原告对《征地协议书》提起行政复议申请，缺乏法律依据。
被告于2015年5月28日受理原告提起的行政复议申请后，于2015年8月13日作出《驳回行政复议申请决定书》（榕政行复驳（2015）29号），并向原告送达，行政程序合法。
综上，被告作出的《驳回行政复议申请决定书》（榕政行复驳（2015）29号）并无不当，程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告袁国金、张敏的诉讼请求。
本案诉讼费50元，由袁国金、张敏共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。
审 判 长 谢红波
代理审判员 蔡陈飞
代理审判员 曾 莹
二〇一五年十二月八日
书 记 员 曾 媛
附注：
本判决书引用的主要法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。