四川省三台县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）三行初字第6号
原告左森林。
委托代理人钟旭俊，三台县北坝法律服务所法律服务工作者。
被告三台县城市管理行政执法局。住所地三台县潼川镇新西街*号附*号。
法定代表人何国宴，局长。
委托代理人万滨，该局法制股股长。
委托代理人高辉，该局业务股股长。
原告左森林诉被告三台县城市管理行政执法局规划建设行政处罚一案，本院于2015年1月20日立案受理后，即组成合议庭，于同年1月21日向被告三台县城市管理行政执法局送达了应诉通知书和起诉状副本。被告于2015年2月2日向本院提供了相关证据、依据。2015年3月24日，本院依法公开开庭审理了本案。原告委托代理人钟旭俊，被告委托代理人万滨、高辉到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2014年8月26日，被告三台县城市管理行政执法局以原告左森林在未取得建设工程规划许可证的情况下擅自在四川省三台蚕种场植物园内修建占地面积约为440平方米，下挖深度3.8米的建筑物，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，属违法建设为由，以三城行决字（2014）第143号行政处罚决定书作出“给予当事人左森林自收到本行政处罚决定书之日起，三日内拆除所修建建筑物的处罚”。被告提供了以下主要证据、依据：1、2014年6月10日《案件来源登记表》、2014年8月12日三城行立案字（2014）第143号《行政处罚案件立案审批表》，证明案件来源及违法基本事实和立案审批情况。2、2014年8月12日《行政处罚案件立案通知书》、《责令停止违法建设行为通知书》，证明立案基本情况和责令当事人停止违法行为的事实。3、《责令限期接受调查通知书》、《责令限期接受调查通知书的回复》，证明要求当事人提交相关资料和当事人提出的申辩事项。4、2014年8月13日《现场检查（勘验）笔录》、照片、三城区国用（2011）第175956号《国有土地使用权证》复印件、《三台县二0一一年地籍勘测定界图（蚕种厂5号地）》复印件，证明违法现场基本情况和所涉土地的情况。5、2014年8月15日三城行函（2014）25号《关于对植物园陈兴国、吴晓萍等四户所属违法建设能否采取改正措施进行认定的函》、三住建局（2014）97号《关于对植物园陈兴国、吴晓萍等四户所属违法建设能否采取改正措施进行认定的复函》，证明向规划建设主管部门请求对能否采取改正措施进行认定的事实和规划建设主管部门的回复意见。6、2014年8月20日《行政处罚案件调查终结报告》、2014年8月20日行政处罚案件合议记录、2014年8月20日《行政案件处罚审批表》，证明案件经过的办理程序。7、2014年8月20日《行政处罚事先告知书》、2014年8月22日《关于三台县城市管理行政执法局对三台山公园行政处罚事先告知书的辩解和陈述》、三城行决字（2014）第143号行政处罚决定书，证明处罚之前进行告知和当事人进行陈述申辩及作出的具体行政行为。8、相关文书的送达回证及立案通知书、告知书送达时见证人的身份证复印件、曾俊、高辉的《四川省行政执法证》，证明送达情况和执法人员的执法资格。9、2014年8月12日送达责令停止违法建设通知书、8月13日上午现场检查（勘验）、8月13日下午送达停水停电通知书、8月15日停水停电执行现场、8月15日送达责令限期接受调查通知书、8月20日送达行政处罚告知书、8月22日相对人递交辩解和陈述意见的视频光碟，证明执法过程的合法性。10、川府函（2010）41号《四川省人民政府关于在三台县开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》摘录复印件、《三台县城市管理综合行政执法实施办法》摘录复印件、《中华人民共和国城乡规划法》摘录复印件、《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》复印件。
原告诉称，2013年8月1日，原告与三台蚕种场续签《西苑生态植物园土地开发合同》后，应三台蚕种场要求，于2014年7月10日对存在安全隐患的房屋予以拆除，7月20日按三台蚕种场提供的总体规划图（测绘图）进行了维修重建。在拆除和重建中，被告两次派人到达现场，均未指出原告的行为具有违法性，也未制止原告的维修加固行为。2014年8月12日，被告突然向原告送达《行政处罚案件立案通知书》、《责令停止违法建设行为通知书》，并于8月15日实施强制断电停水，8月26日向原告送达三城行决字（2014）第143号行政处罚决定书后，于9月12日查封了施工现场。因政府和蚕种场造成的历�遗留问题而未取得建设工程规划许可证的责任不在原告；被告三台县城市管理行政执法局对原告进行行政处罚，是基于放任违法建设行为的继续而形成违法事实而作出的行政处罚，该行政处罚行为不具合法性；同时，责令限期拆除不是行政处罚行为，被告以行政处罚方式直接作出责令限期拆除，不符合法律规定；未告知原告享有陈述、申辩权利，未进行听证，程序严重违法，且未遵循最小牺牲相对人利益的行政处罚比例原则，处罚明显不当。请求判决撤销被告作出的三城行决字（2014）第143号行政处罚决定。
原告提供了以下证据支持自己的主张：1、个体工商户登记情况，四川省三台蚕种场、三台县潼川镇草堂社区居民委员会联名向三台县工商局出具的《证明》。2、《关于三（台）射（洪）公路建设征用西桑园生产用地损失的补偿协议》、四川省三台蚕种场向四川�农业厅递交的《关于兴建“四川省农业厅三台西苑生态植物园及社区老年服务中心”的报告》、《关于兴办生态植物园和社区老年服务中心的可行性报告》、《关于我场兴办项目需变更部分土地使用性质的请示》。3、四川省三台蚕种场向三台县民政局递交的《关于兴办三台蚕种场西苑社区老年服务中心的申请》、三台县民政局三民福（2001）119号《关于同意四川省三台蚕种场筹建“西苑社区老年服务中心”的批复》、四川省三台蚕种场向三台县国土局递交的《关于修建“西苑社区老年服务中心”的请示》、向三台县建设局规划办递交的《关于西苑植物园基础房屋工程建设请予免收费用的报告》。4、《四川省三台蚕种场西苑生态植物园土地开发合同》及占地平面图（总体规划图（测绘图））、附表：西苑植物园各年度应缴租金表。5、四川省三台蚕�场向三台县委、县人民政府递交的《关于对植物园土地利用及新增涉违建设请求依法从轻处罚的报告》。
被告未提供书面答辩意见，在庭审中辩称：原告的建设行为不具有合法性，我局依法查处原告违法修建行为，所调查的事实清楚，证据确实充分；因该行政处罚不属于应当告知行政相对人听证类别，我局未告知其听证权利并不违反法定程序，行政执法程序合法有效；限期拆除属于《中华人民共和国城乡规划法》规定的行政处罚种类，我局以行政处罚作出“限期拆除”的决定也更有利于保障当事人行使救济权利，我局适用裁量权得当，执法行为无任何不当或瑕疵。故原告起诉的事实和理由不能成立，请求维持三城行决字（2014）第143号行政处罚决定。
经庭审质证，原告认为，1、被告进行的现场检查，原告未在场，摄像视频中也无检查内容，现场检查笔录也无原告的签字，该证据不具真实性、合法性。被告拍摄的照片，不能确认是原告的经营场地，照片内没有执法人员或见证人指认，也没有时间显示，不具关联性、真实性、合法性。2、原告未收到被告送达的行政处罚告知书等文书，也未进行陈述和申辩，陈述申辩意见书中的签字不是原告的签字。被告在相关送达回证上注明当事人拒绝签字，不是事实，被告提供的视频资料证明了原告根本不在相关送达现场。3、被告只提供了执法人员曾俊、高辉的《四川省行政执法证》，但未提供曾俊、高辉是具有公务员编制的公务员的证据，不能证明曾俊、高辉具有合法执法人员资格。对被告提供的其余证据未提出异议。被告认为，原告提供的1、2、3、4、5组证据，与本案查处的原告违法建设行为没有关联性，原告是将经营活动的合法性与建设行为合法性予以了混淆。
本院对庭审�证证据作如下确认：原告提供的第1、2、3、4、5组证据，对审查原告建设行为的法律属性和行政处罚是否适当具有关联性，被告提出的异议不成立，本院予以采信。被告提供的现场检查笔录，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十五条的规定，本院应予采信；被告提供的送达《行政处罚案件立案通知书》、《责令停止违法建设行为通知书》、三城行决字（2014）第143号《行政处罚决定书》的送达回证，均记录“当事人拒绝签字”，与客观实际不符，其提供的视频资料证明了原告未在送达现场。是否实行了留置等方式予以送达，或原告委托了代收人代收，没有证据证明，故不能确认送达的合法性，本院不予采信。原告对被告提供的执法人员曾俊、高辉持有的《四川省行政执法证》提出的异议，实质是对被告证明目的的异议，对曾俊、高辉持有的《四川省行政执法证》，本院予以采信。被告提供的其他证据，符合行政诉讼证据的采信标准，原告也未持异议，本院予以采信。
本院根据以上有效证据及当事人质证意见认定以下事实：原告左森林在三台西苑植物园内经营园中园餐馆。2013年8月1日，原告与四川省三台蚕种场续签了《四川省三台蚕种场西苑生态植物园土地开发合同》，合同约定：甲方（四川省三台蚕种场）将位于西苑植物园内土地2.22亩出租给乙方（左森林）做投资开发使用，租期十年；乙方投资建设必须符合甲方总体规划，并经甲方同意后进行修建。2014年6月10日，被告三台县城市管理行政执法局接三台县住建局工作人员举报，称：植物园有几户业主未取得任何审批手续，正在修建永久性房屋；2014年8月12日，被告以原告未取得建设工程规划许可证，涉嫌擅自开工建设进行立案调查，并作出《责令停止违法建设行为通知书》，次日进行了现场检查和拍照。2014年8月15日，向原告送达了《责令限期接受调查通知书》。2014年8月20日，被告经集体合议并报经审批后作出《行政处罚事先告知书》，并到三台蚕种场西苑植物园内进行送达。2014年8月26日，被告作出三城行决字（2014）第143号《行政处罚决定书》。原告不服，向三台县人民政府申请行政复议，2014年12月30日，原告收到三台县人民政府维持行政处罚决定的行政复议决定书后，于2015年1月12日向本院提起行政诉讼。
根据庭审调查，本院对以下事实予以确认：1、被告向原告送达《行政处罚事先告知书》，被告提供的送达《行政处罚事先告知书》视频证据和送达回证证明了原告未在送达现场，向原告送达的《行政处罚事先告知书》，由廖xx收取。2、被告只提供了本案执法人员的《四川省行政执法证》，未能提供执法人员具有公务员编制的证据。
本院认为，根据川府函（2010）41号《四川省人民政府关于在三台县开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》第二条规定，三台县人民政府集中行使行政处罚权的行政机关是三台县城市行政执法局，其执法人员必须是具有公务员编制的公务员，本案被告未能提供执法人员具有公务员编制的证据，不能证明其执法人员具有合法执法资格。本案中，被告向原告送达《行政处罚事先告知书》，因原告不在送达现场，被告未能提供原告委托了代收人代收《行政处罚事先告知书》的相关证据，且原告否认收到《行政处罚事先告知书》和提出了陈述申辩意见，故不能认定被告履行了《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定的告知义务，属程序违法。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二�项3目之规定，判决如下：
撤销三台县城市管理行政执法局2014年8月26日作出的三城行决字（2014）第143号《三台县城市管理行政执法局行政处罚决定书》。
案件受理费五十元，由三台县城市管理行政执法局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于四川省绵阳市中级人民法院。
审 判 长 魏 江
审 判 员 王 丽
人民陪审员 徐远秀
二〇一五年四月十五日
书 记 员 马睿婕