广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂行终295号
上诉人（一审原告）宜州市刘三姐乡龙元村龙元村民小组。
诉讼代表人覃先福，组长。
委托代理人韦陈必，广西正营律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）宜州市人民政府，住所地：宜州市行政中心办公大楼。
法定代表人梁宁，市长。
委托代理人兰桂明，宜州市人民政府土地山林水利纠纷调解处理办公室干部。
委托代理人蒙镇龙，宜州市人民政府土地山林水利纠纷调解处理办公室干部。
被上诉人（一审被告）河池市人民政府，住所地：河池市金城江区新建东路13号。
法定代表人唐云舒，市长。
委托代理人瓦其石格，河池市人民政府法制办公室主任。
一审第三人宜州市刘三姐乡龙元村龙岸村民小组。
诉讼代表人梁昌利，组长。
委托代理人梁文安，乡龙元村龙岸村民小组成员。
委托代理人韦正全，乡龙元村龙岸村民小组成员。
一审第三人刘明恩，农民。
委托代理人韦光景，乡龙元村龙元村民小组成员。
一审第三人韦荣伍，农民。
上诉人宜州市刘三姐乡龙元村龙元村民小组（以下简称龙元村民小组）因其诉宜州市人民政府（以下简称宜州市政府）土地行政裁决及河池市人民政府（以下简称河池市政府）土地行政复议纠纷一案，不服河池市中级人民法院（2015）河市行初字第39号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年5月16日公开开庭审理了本案。上诉人龙元村民小组的诉讼代表人覃先福及其委托代理人韦陈必，被上诉人宜州市政府的委托代理人兰桂明、蒙镇龙，被上诉人河池市政府的委托代理人瓦其石格，一审第三人宜州市刘三姐乡龙元村龙岸村民小组（以下简称龙岸村民小组）的诉讼代表人梁昌利及其委托代理人梁文安、韦正全，一审第三人刘明恩及其委托代理人韦光景到庭参加诉讼。一审第三人韦荣伍经本院合法传唤无正当理由拒不到庭，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。
河池市中级人民法院一审查明的事实与宜州市政府作出的《关于刘三姐乡龙元村龙元村民小组龙岸村民小组为阿钳更岭北边河岭林木林地权属纠纷的处理决定》（宜政发（2014）89号）（以下简称89号处理决定）查明的事实一致，主要包括：
争议地名称：从三合往龙岸方向以公路为界的左侧，龙元村民小组称为河边岭，龙岸村民小组称为北边河岭；从三合往龙岸方向以公路为界的右侧，龙元村民小组称为耳聋岭，龙岸村民小组称为阿钳更岭。
争议地四至范围：西以北边河起沿河往北边再沿河边往东南至第二个坝首，从坝首直线上至阿钳更岭（耳聋岭）山顶止，再从山顶往西南下至河边，沿河边往西至龙岸的路，再由路边沿耕地边往西至北边河起点形成闭合圈，面积约190亩。
争议地现状：1.北边河岭（河边岭）西南面岭脚的沙田柚约2亩为龙元村民小组农户于1989年开荒种植；2.北边河岭（河边岭）西面至河边约25亩甘蔗为龙元村民小组农户于2000年开荒种植；3.206.3高程岭顶有约3亩的桉树为龙元村民小组农户于2008年种植，有约20亩幼松，龙岸村民小组农户种植约2亩，其余为龙元村民小组农户种植；4.往龙岸方向坳顶左侧的马尾松中林约10亩为龙岸村民小组农户种植（政府组织学校师生挖坎），余下幼松为龙岸村民小组农户于2009年种植；5.往龙岸方向坳顶的右侧阿钳更岭（耳聋岭）是龙岸村民小组农户于1992年、1993年种植的马尾松，2009年砍伐后重新补植湿地松幼林，面积约80亩；6.与争议地相邻的东南面，争议双方认可为河村的土地，河村不对争议地主张权属；7.北边河岭（河边岭）的第二个坝首河边凹槽桑树约2亩为龙元村民小组农户种植；8.争议地东部为石山杂灌林。
争议地在1983年12月前是荒山，没有划分给任何自然屯。1983年12月，宜山县人民政府实施林业“三定”工作，从县直机关及复退军人中抽调人员成立林业“三定”工作组，具体负责龙元村民小组、龙岸村民小组林业“三定”工作的是卢华新、韦启超两位同志。当时对阿钳更岭（耳聋岭）、北边河岭（河边岭）的岭地划分是由龙元村民小组、龙岸村民小组的队干、群众代表自己陈述各自管辖的岭名、四至界线，工作人员负责记录，再填写《国营、集体山（林）使用证》（编号为04）（以下简称4号林权证）颁发给龙岸村民小组，此证登记的山林范围为：2858亩，东至立香岭洞为界，西至北边河为界，南至山顶为界，北至上古岭、岸头岭倒水为界。发证后，龙岸村民小组未对该土地开发利用，仍属荒岭。
龙元村民小组在北边河岭（河边岭）西端岭脚开荒种植的沙田柚地约2亩、甘蔗地约25亩，1984年颁发第一轮土地承包证时已登记面积1.62亩，在北边河岭（河边岭）的第二个坝首至河边凹槽开荒种植的桑园地约2亩，经营期间，龙岸村民小组没有提出异议。
往龙岸方向坳顶左侧北边河岭（河边岭）的马尾松中林约10亩，为1992年、1993年原三合乡人民政府组织学校师生挖坎，龙元村民小组农户种植树苗（未砍伐）。同一时期，龙岸村民小组农户在坳顶右侧（阿钳更岭）挖坎种植马尾松，2009年砍伐完后重新补植湿地松约80亩，砍伐松树期间龙元村民小组曾提出异议，后经龙元村民委员会（以下简称龙元村委）调解处理，木头款先由龙元村委代收保管，待政府处理后，权属归谁，木头款则归谁。之后刘三姐乡人民政府作出《关于龙元村龙元屯与龙岸屯阿钳更岭北边岭（龙元屯称耳聋槽西岭、河边岭）土地权属争议的处理意见》（刘政发（2009）63号），龙元村委将木头款退还给龙岸村民小组，龙元村民小组未提出异议。2008年，刘明恩将206.3高程岭顶松树（为1992年、1993年原三合乡政府组织学校师生挖坎，龙岸村民小组农户种植树苗）卖给他人砍伐，龙岸村民小组出面干涉后引发纠纷，龙元村民小组主张该纠纷地全部为其所有。2009年，刘明恩在206.3高程岭顶种植桉树约3亩，韦荣伍在206.3高程岭顶种植幼松约18亩，此时权属纠纷已经发生。
在本案纠纷调处过程中，龙元村民小组提供有1975年12月9日《流河林场回收龙元大队林地协议书》（以下简称回收协议）和1976年3月16日《流河林场与龙元二队兑换林地协议书》（以下简称兑换协议）。
宜州市政府认为，争议林地位于农村，1983年前没有进行土地权属划分，其土地性质为农民集体所有。1983年12月，原宜山县人民政府实施林业“三定”发证工作，经林业“三定”工作组组织龙元村民小组、龙岸村民小组双方进行协商，由双方代表各自陈述管辖范围、四至界线，工作组做记录后达成共识，将阿钳更岭（耳聋岭）、北边河岭（河边岭）的山界岭地划归龙岸村民小组所有，所颁发给龙岸村民小组的4号林权证可以作为确权依据。但发证后龙岸村民小组对该土地未大规模开发利用，大部分仍属荒岭。20世纪80年代至今，龙元村民小组农户在部分争议地开荒种植沙田柚、桑树、甘蔗，龙岸村民小组直至本案纠纷发生，均没有提出异议，根据国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定，该土地应为龙元村民小组所有。2009年，刘明恩在206.3高程岭顶种植桉树，韦荣武在206.3高程岭顶种植松树，其时纠纷已经发生，刘三姐乡人民政府正在调查处理中，已明确争议期间任何一方不得开发利用争议地，故刘明恩、韦荣伍所种植的林木应自行移植或协商处理，退还土地给龙岸村民小组。回收协议是流河林场回收其在龙元大队的林地协议，而不是龙元村民小组的林地；经审查和组织双方代表到争议地勘查质证，兑换协议涉及的是木朵隘岭与大岭之间的林地以及马尾针隘岭，与双方争议的阿钳更岭（耳聋岭）、北边河岭（河边岭）无关联。故龙元村民小组以这两份协议主张争议地全部为其所有，应不予采信。本着尊重历史和管理使用的客观事实，遵循有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则，依照《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款、第九条、第十条、第十六条第一款、第二款，《中华人民共和国森林法》第十七条第一款，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条，《林木林地权属争议处理办法》第六条、第十二条，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第十六条第二款、第三十四条第六项的规定，决定：1.争议地阿钳更岭（耳聋岭）、北边河岭（河边岭）除北边河岭（河边岭）西端岭脚的沙田柚地、承包地、甘蔗地和北边河岭（河边岭）第二个坝首至河边凹槽的桑园地为龙元村民小组所有，其余林木林地为龙岸村民小组所有；2.撤销龙岸村民小组4号林权证登记的部分内容即北边河岭（河边岭）西端岭脚的沙田柚地、承包地、甘蔗地和北边河岭（河边岭）第二个坝首至河边凹槽的桑园地面积约36亩，待本文生效后重新办理土地权属变更登记；3.刘明恩、韦荣伍在争议地种植的桉树、松树在本文生效后一个月内与龙岸村民小组协商处理，如协商不成或不愿协商的，权利人可向人民法院提起民事诉讼解决。河池市中级人民法院一审还查明：龙元村民小组与龙岸村民小组于2008年发生纠纷后，宜州市政府曾于2012年11月29日作出《关于刘三姐乡龙元村龙元村民小组龙岸村民小组为阿钳更岭北边河岭林木林地权属纠纷的处理决定》（宜政发（2012）124号）（以下简称124号处理决定），龙元村民小组不服，向河池市政府申请行政复议，河池市政府作出维持124号处理决定的复议决定后，龙元村民小组向宜州市人民法院提起行政诉讼。在诉讼过程中，宜州市政府以124号处理决定适用法律错误为由自行撤销了该决定，并告知龙元村民小组将重新作出处理决定。龙元村民小组向法院申请撤诉，宜州市人民法院裁定予以准许。2014年4月15日，宜州市人民政府调解处理土地山林水利纠纷办公室（以下简称宜州市调处办）书面答复龙元村民小组、龙岸村民小组称，争议地权属已明确，不再将本案纠纷作为权属案件进行处理。龙元村民小组再次向宜州市人民法院提起行政诉讼。在诉讼过程中，宜州市调处办于2014年9月9日发出通知，撤销了上述答复，并称将由该办补充调查核实，报宜州市政府就本案纠纷重新作出处理决定。龙元村民小组再次向法院申请撤诉，宜州市人民法院裁定予以准许。2014年12月25日，宜州市政府作出89号处理决定，龙元村民小组不服，向河池市政府申请行政复议，河池市政府作出河政复决字（2015）36号行政复议决定书（以下简称36号复议决定），维持了89号处理决定。龙元村民小组不服，诉至法院，请求法院撤销宜州市政府89号处理决定以及河池市政府36号复议决定。河池市中级人民法院一审认为：本案争议地在土改、合作化、四固定等几个历史时期未经人民政府确定权属。龙元村民小组以回收协议和兑换协议主张争议地已经划归其所有，但宜州市调处办于2013年9月3日组织争议双方到争议现场对上述两份协议进行核实的过程中，双方代表陈述协议提及的坡岭均未涉及争议地，且两份协议并未明确涉及的岭坡归龙元村民小组所有。故宜州市政府不采纳龙元村民小组提供的上述两份协议作为确权依据，并无不当。
龙岸村民小组提供的4号林权证确实包含争议地，龙元村民小组对此并无异议。在宜州市调处办主持的调查中，林业“三定”时期颁发4号林权证的经办人卢华新、韦启超证实，林业“三定”工作组颁发4号林权证给龙岸村民小组之前，先召开会议向各生产队队干及代表说明情况，再由龙元村民小组和龙岸村民小组队干陈述岭名及四至界址，协商确定界线，因为当时双方指认界址清楚，双方都表示不用实地走界，所以没有实地走界，然后工作组做好记录，填发林权证给当事人。由此可知，龙岸村民小组持有的4号林权证系经争议双方各自指认界址无异议才予颁发的，该证确定的界线系双方的真实意思表示，宜州市政府予以采纳并作为确权依据并不违法。虽然发证当时没有经过双方实地走界确认，但双方共同指认“西至北边河为界”的界址清楚，不存在歧义。纠纷发生后，龙元村民小组以双方未实地走界并签字确认为由主张4号林权证无效的理由不能成立。
宜州市政府就本案纠纷曾于2012年作出124号处理决定，龙元村民小组不服，向宜州市人民法院提起行政诉讼，在诉讼过程中，宜州市政府以该处理决定适用法律错误为由自行行文撤销。2014年，宜州市政府重新作出的89号处理决定适用了新的法律规定，且处理结果与124号处理决定的处理结果明显不同。另外，宜州市政府系自行撤销124号处理决定，并不属于《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第七十一条规定的“人民法院判决被告重新作出行政行为”的情形。因此，龙元村民小组主张89号处理决定违反行政诉讼法第七十一条的规定，没有事实和法律依据。
争议地在林业“三定”时期已经明确划分权属归龙岸村民小组所有。但划分界线之后，龙元村民小组经营其中部分土地，龙岸村民小组在2008年发生纠纷前并未提出异议。宜州市政府根据争议地利用现状，将龙元村民小组长期经营管理的部分土地确定归龙元村民小组所有，其余争议地确定归龙岸村民小组所有，同时对龙岸村民小组持有的4号林权证内容进行变更，所作处理决定符合有利生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则，并无不当。
综上所述，宜州市政府所作89号处理决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，河池市政府复议维持89号处理决定，所作36号复议决定亦证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，龙元村民小组请求撤销上述两份决定的理由不能成立。依照行政诉讼法第六十九条之规定，判决：驳回龙元村民小组的诉讼请求。
上诉人龙元村民小组上诉称：1.4号林权证未经相邻山林权利人踏界、签字确认，颁证程序违法，不能作为确权依据；2.1975、1976年与流河林场的回收协议和兑换协议已经明确将争议地划归龙元村民小组所有；3.龙岸村民小组对争议地从未有过管护事实；4.宜州市政府就本案纠纷曾于2012年作出了124号处理决定，被诉的89号处理决定是其以“同一事实和理由”作出的内容相同的行政行为，违反了行政诉讼法第七十一条的禁止性规定。请求撤销一审判决、89号处理决定、36号复议决定，判令宜州市政府重新作出处理决定，将争议地权属确定为上诉人所有。
被上诉人宜州市政府辩称，89号处理决定认定事实清楚，证据确实、充分，程序合法，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求维持一审判决，驳回上诉人上诉。
被上诉人河池市政府辩称，36号复议决定认定事实清楚、证据确凿，适用法律准确，程序合法，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求维持一审判决，驳回上诉人上诉。
一审第三人龙岸村民小组述称，其认可89号处理决定认定的事实，但不同意该决定的处理结果，要求将争议地全部确权归其所有。
一审第三人刘明恩述称，其意见与上诉人的上诉意见一致。
一审第三人韦荣伍未作陈述。
经审查，对于龙元村民小组在一审时提供的三份土地承包证，因在宜州市政府行政处理程序中龙元村民小组已提供，且89号处理决定也认可了这三份土地承包证所证明的案件事实，一审法院对上述证据不予采信，本院予以纠正。对于宜州市政府在一审时提供的证人梁某的证言，因梁某系龙岸村民小组成员，属利害关系人，一审法院采信该证人证言不符合法律规定，应予以纠正。除此之外，本院确认一审法院确认的证据可以作为本案的定案依据。据此，本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。
本院认为，本案的争议焦点主要在于：一是回收协议和兑换协议能否证明争议地归龙元村民小组所有？二是4号林权证能否作为争议地的确权依据？三是89号处理决定认定的龙岸村民小组实际管护争议地情况是否证据充分？四是89号处理决定是否属于行政诉讼法禁止的“以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”？
一、关于回收协议和兑换协议能否证明争议地归龙元村民小组所有的问题
从回收协议和兑换协议的内容看，均未明确涉及的岭坡权属归龙元村民小组所有，且在2013年9月3日的现场勘查笔录中，争议双方代表均明确表示兑换协议提及的坡岭未涉及争议地。故这两份协议与本案无关联，不能证明争议地归龙元村民小组所有。
二、关于4号林权证能否作为争议地确权依据的问题
宜州市调处办在调处本案纠纷过程中向负责龙元大队林业“三定”工作的卢华新、韦启超二人询问形成的笔录，证实颁发4号林权证时，龙元村民小组代表和龙岸村民小组代表认可双方以北边河为界，并均明确表示界线清晰无需实地走界这一事实。故龙元村民小组以未实地走界并签字确认为由主张4号林权证无效的理由不能成立，宜州市政府以该证作为争议地的确权依据，并无不当。
三、关于89号处理决定认定的龙岸村民小组实际管护争议地情况是否证据充分的问题
宜州市政府认定的争议地实际管护情况，有调处办于2012年8月28日组织争议双方和相邻方的代表到争议地现场制作的勘查笔录、龙元村委会干部和争议双方部分村民的询问笔录，可以证实。故龙元村民小组提出的龙岸村民小组对争议地从未有过管护事实的主张，本院不予支持。
四、关于89号处理决定是否属于行政诉讼法禁止的“以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”的问题
宜州市政府撤销124号处理决定后，另行审查了龙元村民小组新提供的回收协议、兑换协议和三份土地承包证，所作89号处理决定亦增加了对4号林权证予以变更登记的处理内容，既非根据同一的事实和理由，也非与原行政行为基本相同。另外，89号处理决定是宜州市政府自行撤销124号处理决定后作出的，亦不属于行政诉讼法第七十一条规定的“人民法院判决被告重新作出行政行为”的情形。故龙元村民小组关于89号处理决定属于行政诉讼法禁止的“以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”的主张，没有事实和法律依据。
综上所述，宜州市政府根据龙岸村民小组持有的4号林权证和争议地利用现状作出89号处理决定将争议地部分确权归龙岸村民小组所有，部分确权归龙元村民小组所有，并对4号林权证的有关内容作变更登记，符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》确立的有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。被上诉人河池市政府所作36号复议决定维持89号处理决定正确，一审认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。上诉人龙元村民小组的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人宜州市刘三姐乡龙元村龙元村民小组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 罗伊里
代理审判员 陆 海
代理审判员 刘建军
二〇一六年六月十四日
书 记 员 孙宇欣