四川省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）川行终102号
上诉人（原审原告）毛庆兴等26人（名单附后）。
诉讼代表人毛庆兴，男，1974年4月15日出生，汉族，住四川省成都市郫都区。
原审原告杨其东，男，1969年1月9日出生，汉族，住四川省郫都区。
原审原告叶移芬，女，1968年6月13日出生，汉族，住四川省郫都区。
被上诉人（原审被告）成都市人民政府。住所地：四川省成都市锦悦西路*号。
法定代表人罗强，市长。
委托代理人蒲健，成都市人民政府法制办公室工作人员。
上诉人毛庆兴等26人及原审原告杨其东、叶移芬因诉成都市人民政府（以下简称成都市政府）土地行政复议一案，毛庆兴等26人不服四川省成都市中级人民法院（2017）川01行初271号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院认定，2016年2月29日，成都市郫都区国土资源局（原郫县国土资源局，以下简称郫都区国土局）向成都市郫都区人民政府（原郫县人民政府，以下简称郫都区政府）报送了郫国土资征（2016）1号《关于成都市2014年第66批（郫县）城镇建设用地等的征收土地补偿安置方案的请示》。郫都区政府收到该请示后，经审查，于2016年3月7日作出郫府土（2016）1号《关于成都市2014年第66批（郫县）建设用地等征地补偿安置方案的批复》（以下简称1号批复），原则同意补偿安置方案。毛庆兴等29人通过政府信息公开获取1号批复后，于2017年1月4日向成都市政府提出行政复议申请，请求撤销1号批复。成都市政府受理后，经履行相关行政复议程序，于2017年2月28日作出（2016）985号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称985号复议决定），以1号批复是上级行政机关与下级行政机关之间履行法定职责的工作程序，是内部公文，对毛庆兴等人的权利义务不直接发生法律效力为由，认定毛庆兴等29人的行政复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第六条规定的行政复议范围，不符合受理条件，依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第四十八条第一款第（二）项的规定，决定：驳回毛庆兴等29人的行政复议申请。毛庆兴等29人中的28人不服，提起本案诉讼，请求撤销985号复议决定，责令成都市政府受理原告的行政复议申请并作出复议决定。
一审法院认为，根据行政复议法的有关规定，成都市政府具有作出985号复议决定的行政职权。本案中，毛庆兴等人向成都市政府提起行政复议的事项为：撤销郫都区政府作出的1号批复。该批复是郫都区政府对郫都区国土局报送的征地补偿安置方案的请示报告作出的审批行为，系行政机关内部的行政程序性环节，不对毛庆兴等人直接创设新的权利义务关系。成都市政府认定毛庆兴等人的行政复议申请不属于行政复议法第六条所规定的行政复议范围，不符合受理条件，并根据行政复议法实施条例第四十八条第一款第（二）项的规定，作出驳回毛庆兴等人行政复议申请的985号复议决定，事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法。毛庆兴等人的诉讼请求不能成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告毛庆兴等人的诉讼请求；一审案件受理费50元，由原告毛庆兴等人共同负担。
毛庆兴等人上诉称：(一)上诉人是通过申请政府信息公开的途径获知的郫都区国土局拟订的征地补偿安置方案，经郫都区政府协调未果，上诉人向四川省人民政府提出了补偿标准裁决申请。2016年11月25日，四川省国土资源厅书面告知，对征地补偿安置方案不服应通过行政复议程序解决。但本案中，成都市政府不受理上诉人的行政复议申请，存在不履行行政复议职责的情形。（二）根据行政复议法实施条例第十三条的规定，郫都区国土局拟订的征地补偿安置方案需经郫都区政府批准后才发生法律效力，郫都区政府的批准行为当然与上诉人有利害关系。对补偿安置方案不服的，也只能由郫都区政府作为复议被申请人。（三）根据国法[2011]35号《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》的规定，上诉人在本案中提出的行政复议申请事项属于行政复议的受理范围，成都市政府和一审法院关于毛庆兴等人的复议申请事项属于内部行政行为的认定明显不当。（四）郫都区国土局在本案中存在少批多征、先征后批等违法行为，拟订和发布征地补偿方案未依法定时限进行、未听取农民意见以及确定的补偿标准过低等违法情形，郫都区政府对违法的方案批准不当，应予纠正。请求撤销(2017)川01行初271号行政判决和985号复议决定；责令成都市政府受理上诉人的复议申请并依法作出复议决定。
成都市政府答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法；答辩人的行政复议行为程序合法，事实清楚，依据充分，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院经审理的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案为毛庆兴等人请求成都市政府履行法定职责之诉，争议焦点在于郫都区政府1号批复是否属于行政复议受案范围，成都市政府认定毛庆兴等人的行政复议申请不符合申请行政复议申请条件并予以驳回是否正确。
行政复议法实施条例第十三条规定“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。”经查，郫都区国土局报送的郫国土资征（2016）1号《关于成都市2014年第66批（郫县）城镇建设用地等的征收土地补偿安置方案的请示》系郫都区政府1号批复的附件，经郫都区政府1号批复批准后，构成征收土地补偿安置标准的完整行为，应将郫都区政府1号批复与土地补偿安置方案作一个行政行为对待。被征地集体组织或农村村民对补偿安置方案不服申请行政复议，均应由郫都区政府作为复议被申请人。在郫都区政府1号批复批准的补偿安置方案已经对行政相对人的权利义务产生实际影响情况下，对1号批复不服申请行政复议，属于行政复议法第六条第（十一）项规定的受案范围。
郫都区政府在作出1号批复后，对1号批复批准的征收土地补偿安置方案是否进行公告或采取其他方式向被征地集体组织及村民予以告知，成都市政府没有提交证据证明。因此，毛庆兴等人以申请政府信息公开的方式获知1号批复确定的相关征地补偿安置方案后，随即向成都市政府提出的行政复议申请，没有超过行政复议法规定的申请行政复议的期限。况且，成都市政府一、二审中也未提出毛庆兴等人行政复议申请超过申请期限的抗辩主张。毛庆兴等人对郫都区政府1号批复提出的行政复议申请，符合法定的申请复议条件，成都市政府予以驳回，存在未正确履行行政复议职责的情形。
综上，一审判决适用法律错误，依法应予纠正。毛庆兴等人的上诉理由成立，本院予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十二条之规定，判决如下：
一、撤销四川省成都市中级人民法院（2017）川01行初271号行政判决；
二、撤销被上诉人成都市人民政府（2016）985号《驳回行政复议申请决定书》；
三、责令被上诉人成都市人民政府依法受理毛庆兴等人的行政复议申请。
一、二审案件受理费各50元，共计100元，由被上诉人成都市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘洪峰
审判员 王代伍
审判员 牟 琼
二〇一八年五月十五日
书记员 王 耸
附上诉人（原审原告）名单：
毛庆兴，男，1974年4月15日出生，汉族，住四川省郫都区。
魏勇，男，1976年4月30日出生，汉族，住四川省郫都区。
朱沐成，男，1977年10月16日出生，汉族，住四川省郫都区。
魏光云，男，1940年4月6日出生，汉族，住四川省郫都区。
陈素芳，女，1955年10月17日出生，汉族，住四川省郫都区。
杨开梅，女，1981年11月12日出生，汉族，住四川省郫都区。
叶永强，男，1980年1月11日出生，汉族，住四川省郫都区。
叶兴德，男，1945年4月18日出生，汉族，住四川省郫都区。
黄秀英，女，1973年5月26日出生，汉族，住四川省郫都区。
杨其彬，男，1971年6月25日出生，汉族，住四川省郫都区。
魏先成，男，1951年4月7日出生，汉族，住四川省郫都区。
叶永平，女，1978年4月22日出生，汉族，住四川省郫都区。
叶兴良，男，1952年5月25日出生，汉族，住四川省郫都区。
刘利，女，1982年12月2日出生，汉族，住四川省郫都区。
胡木成，男，1963年8月27日出生，汉族，住四川省郫都区。
胡蓉，女，1987年2月5日出生，汉族，住四川省郫都区。
李文昌，男，1970年5月2日出生，汉族，住四川省郫都区。
唐德军，男，1964年12月2日出生，汉族，住四川省郫都区。
张海容，女，1977年9月7日出生，汉族，住四川省郫都区。
何理，男，1976年2月7日出生，汉族，住四川省郫都区。
何开华，男，1972年5月14日出生，汉族，住四川省郫都区。
何孝如，男，1955年9月15日出生，汉族，住四川省郫都区。
何燕，女，1981年12月14日出生，汉族，住四川省郫都区。
刘世康，男，1951年4月17日出生，汉族，住四川省郫都区。
俞培群，女，1953年12月2日出生，汉族，住四川省郫都区。
卢朝如，女，1976年10月28日出生，汉族，住四川省郫都区。
附本判决适用的相关法律依据：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。