贵州省龙里县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黔2730行初6号
原告敖明忠，男，1960年4月13日生，汉族，贵州省惠水县人，住贵州省惠水县，小学文化，务农。
原告敖明俊，男，1972年4月17日生，汉族，贵州省惠水县人，住贵州省惠水县，小学文化，务农。
原告敖明翠，女，1974年8月16日生，汉族，贵州省惠水县人，住贵州省惠水县，小学文化，务农。
原告敖明丽，女，1969年9月21日生，汉族，贵州省惠水县人，住贵州省惠水县，小学文化，务农。
原告敖明学，男，1966年11月12日生，汉族，贵州省惠水县人，住贵州省惠水县，小学文化，务农。
原告敖明兰，女，1963年10月11日生，汉族，贵州省惠水县人，住贵州省惠水县，小学文化，务农。
六原告共同委托代理人赵永康，贵州中创联律师事务所律师。特别授权。
六原告共同委托代理人杨蕴，贵州中创联律师事务所实习律师。一般授权。
被告惠水县国土资源局，住所地：贵州省惠水县涟江街道（原和平镇）建设路西侧。
法定代表人：余德恩，局长。
委托代理人刘琪，男，1970年9月17日生，布依族，贵州省惠水县人，住贵州省惠水县，本科文化，惠水县国土资源局工作人员。特别授权。
委托代理人张正权，男，1967年3月15日生，汉族，贵州省惠水县人，住贵州省惠水县，大专文化，惠水县国土资源执法监察大队大队长。特别授权。
原告敖明忠、敖明俊、敖明翠、敖明丽、敖明学、敖明兰诉被告惠水县国土资源局土地行政处罚一案，本院于2016年2月5日受理后，于2016年3月8日向被告惠水县国土资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年3月31日公开开庭审理。原告敖明忠、敖明俊、敖明翠、敖明丽、敖明学、敖明兰及其共同委托代理人赵永康、杨蕴，被告惠水县国土资源局委托代理人刘琪、张正权到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
惠水县国土资源局于2015年9月25日对六原告作出的惠国土资罚（2015）24号行政处罚决定书，认为六原告擅自将自家承包的位于新城村满坝组老纸厂小东坡的集体耕地5946.92平方米，改变土地用途进行水泥硬化及修建钢架房的行为违法，对原告处以没收在非法占用的土地上新建的钢架房3237.14平方米及附属设施（水泥硬化道路）2709.78平方米并处11.89万元罚款。原告认为被告的处罚决定书侵害了原告的合法权益，遂于2016年2月5日向本院起诉。
原告诉称：原告敖明忠等人均持有1998年8月惠水县人民政府颁发的土地承包证，不存在非法占有土地的行为。原告对自己合法承包的土地享有使用权。2014年8月27日原告敖明忠向惠水县涟江街道办事处提交《土地改造申请书》，经村民委员会实地查看情况后同意申请。但该宗土地周边的开发商（时映房地产开发公司）擅自将建筑废料、渣土等建筑垃圾倾倒使承包土地被大面积掩埋，导致原告方无法开展种植，又因纸厂停产缺少水源，原告方于2015年3月10日提出临时搭建温房申请用于种植蘑菇，经村委会及涟江街道办城市管理服务办公室同意。但周边一家房地产开发商称该宗地在城市规划的红线范围内，已划归该房地产开发项目。惠水县国土资源局对原告作出的惠国土资罚（2015）24号行政处罚决定书，侵害了原告方的合法权益。被告行政处罚的适用法律错误，且被告行政处罚的程序存在问题。惠国土资罚（2015）24号行政处罚决定书不是直接送达给六原告，而是其他人代收的。综上，为维护原告的合法权利，故诉至法院请求撤销被告惠水县国土资源局做出的惠国土资罚（2015）24号行政处罚决定书。
原告为证明自己的诉讼主张，向本院提交如下证据：
证据1、原告敖明忠、敖明学、敖明俊、敖明翠四户的土地承包经营权证，拟证明1998年8月惠水县人民政府向原告敖明忠等颁发了土地承包经营权证，本案涉及土地是原告方的承包地；原告依法在自家承包的土地上修建温室大棚，种植蘑菇菌种，发展农业生产，不能认定为违法占用土地。
被告质证对真实性无异议，认可争议土地确实是原告方的承包地，但原告方不能擅自变更土地使用用途。违法用地不仅指未经他人同意在他人土地上进行违法占地行为，也包括在自己承包地上未经过审批改变土地使用用途；原告方没有经过有权机关批准擅自将农用地变成为建设用地，行为违法。
证据2、土地改造申请书、临时搭建温棚申请书、变耕（更）种植申请、信访事项不予受理告知书，拟证明六原告在自己承包的土地上种植蘑菇，并向有关单位进行了反映和申请，并已经有关部门和单位签署相关意见。
被告质证对信访事项不予受理告知书关联性有异议，认为该告知书不涉及本案具体内容；对其他申请书的真实性无异议，只能证明原告方进行了多次申请，但不能证明相关部门同意原告方改变土地用途，其中农工局的回复载明不能用于非农建设，不能对土地造成永久性损害。
证据3、创业计划书、施工合同书，拟证明原告对种植高效蘑菇菌种农产品进行了充分地考察及分析，原告方将水田种植水稻变为旱地种植农作物，只是改变了栽种的农业品种，并没有改变土地的用途，敖明忠等人有权在承包地上自主决定选择种植的农产品；施工合同可以证明原告敖明忠为种植高效蘑菇菌种，与张斌签订合同修建温室大棚。
被告质证认可施工合同的真实性，但认为原告所修建的温室大棚没有采光、保温、保湿等设施，修建温室大棚应该是顶上透明的，地面不应硬化。创业计划书在执法过程中被告没有收到，认为是原告方在事后伪造的。
证据4、种菌合作协议书，拟证明原告方决定在自己的承包地上种植蘑菇。
被告质证认为该协议书是在2014年8月1日签订的，但在被告执法调查过程中原告方没有提交，对真实性提出异议。
被告惠水县国土资源局辩称，被告作出的惠国土资罚（2015）24号行政处罚决定书程序合法、事实清楚、适用法律正确、处罚适当。被告从2015年7月23日立案至9月25日制作惠国土资罚（2015）24号行政处罚决定书，行政处罚程序是符合行政处罚的一般程序和《国土资源行政处罚办法》的规定，程序是合法的。被告做出的处罚决定书认定的违法事实清楚、证据确凿。原告方擅自占地5946.92平方米建成2709.78平方米水泥硬化道路和3237.14平方米钢架房，该行为违反了《土地管理法》第四十四条、第五十九条之规定，被告依据《土地管理法》第七十六条的规定依法作出行政处罚适用法律准确。被告依据《土地管理法》和《土地管理法实施条例》对原告非法改变土地用途、占用集体土地进行水泥硬化修建钢架房的违法行为所处的行政处罚，被告做出的行政处罚是适当的。综上，原告诉请撤销惠国土资罚（2015）24号行政处罚决定书的请求于法无据，请求法院驳回原告诉讼请求。
被告惠水县国土资源局在举证期限内向本院提供如下证据：
第一组证据：违法线索登记表、立案呈批表、延期请示、国土资源违法案件调查报告、违法案件处理决定呈批表、违法案件审理（会审）记录、行政处罚告知书及送达回证、行政处罚听证告知书及送达回证、陈述申辩书及附件材料、行政处罚决定书及送达回证，拟证明被告所作出的惠国土资罚（2015）24号行政处罚决定书程序合法。相应的权利义务告知书，有原告方的签收，六原告共同作出的违法行为，其中有一个原告代收，即可认为是送达原告方。原告方在收到送达的权利义务告知书，进行了陈述和申辩，被告未剥夺原告方权利，程序合法。
原告质证认为被告的处罚程序违法，行政处罚告知书的送达时间是2015年9月14号，签收人是敖明翠、敖明忠，没有看到其他当事人给敖明忠的代收法律文书的授权委托书；行政处罚决定书是敖明俊签收，没有其他原告代收法律文书的授权委托书；被告方所做的处罚是对六个当事人作出，其没有向六个当事人送达，不符合程序。
第二组证据：敖明俊询问笔录及身份信息、敖明翠询问笔录及身份信息、敖明忠询问笔录及身份证复印件、敖明学询问笔录及身份信息、敖明丽询问笔录及身份证复印件、敖明兰身份信息、证人吴华询问笔录及身份证复印件、证人董应兰询问笔录及身份证复印件，拟证明当事人身份、证人身份、案件事实；证实六原告共同实施了本案涉及的违法行为。
原告质证对证据真实性无异议，对证明目的有异议。本案涉及的土地是原告的承包地，因为纸厂停产缺少水源成为旱地，又因为六原告外出打工多年，耕地变成荒地，原告方才用来种植蘑菇。原告方因为变更种植品种，多次向村委会及管理部门提出申请。原告方是种植蘑菇，而不是改为建设用地。现暂时用来仓储和物流，是因接到被告方通知后停止施工，工程没有完工则无法种植蘑菇，只能暂作他用。
第三组证据：现场勘测笔录及附图、变更耕种植申请、惠水县农村工作局回复、惠水县国土资源局规划说明、土地利用总体规划图（局部）、卫片影像图（局部）、改变土地用途前后现状图片、责令停止违法行为通知书及送达回证、涉案土地最新使用情况图片，拟证明原告违法占地的具体面积、调查前后土地情况及被告发现后及时制止的事实。
原告质证认可该组证据的真实性，对证明目的有异议。原告在承包地上种植蘑菇，且向有关部门进行了申请；在修建温室大棚的过程中，被告下达了通知，原告方停止了温室大棚的建设。现暂时用来仓储和物流，是因接到被告方通知后停止施工，工程没有完工则无法种植蘑菇，只能暂作他用。
本院对原、被告及第三人提交的证据作如下认定：原告提交证据1，被告质证对真实性无异议，本院予以采信。原告提交的证据2，被告认可原告方向有关部门反映相关情况，本院对这一事实予以确认。证据3，被告认可施工合同书的真实性，本院予以确认。原告提交证据3中的创业计划书及证据4，原告在被告处罚程序中并未向被告提交，这两份证据可由原告方单方后期制作，且是否种植蘑菇与本案行政处罚的定性无直接关系，不作为本案证据使用。被告提交的第一组证据，原告只是对被告送达方式提出异议，对该组证据的真实性未提出异议，本院予以确认。针对第二、三组证据，原告均认可真实性，可以作为本案定案依据，本院予以确认。
经审理查明，原告敖明忠、敖明俊、敖明翠、敖明丽、敖明学、敖明兰系兄妹关系。六原告于2015年3月开始在位于惠水县涟江街道新城村满坝组老纸厂坎脚小东坡的自家承包经营的集体土地上动工平场，修建水泥硬化道路和彩钢大棚。在对涉案土地施工建设前后，六原告分别向惠水县涟江街道新城村村委、惠水县涟江街道办事处及惠水县农村工作局等单位提出《变耕（更）种植申请》、《土地改造申请书》、《临时搭建棚房申请》等申请。2015年3月26日，被告巡查发现原告方建设占用土地行为，向原告敖明俊下发了《责令停止违法行为通知书》责令停止违法行为。六原告继续进行平场建设。2015年7月22日被告再次向原告敖明俊送达了[2015]45号责令停止违法行为通知书，并于2015年7月23日立案，经调查于2015年9月11日被告向原告下达了行政处罚告知书及行政处罚听证告知书，原告敖明翠、敖明忠于2015年9月14日签收。2015年9月15日六原告向被告提交了《陈述申辩书》并提交了相关证据但未申请听证。2015年9月21日被告作出惠国土资罚（2015）24号行政处罚决定书，认定六原告非法改变土地用途、对耕地进行水泥硬化并修建钢架房的行为属非法占用土地的行为，违反《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第五十九条之规定，遂依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，对六原告作出以下处罚：1、没收当事人在非法占用的土地上修建的钢架房3237.14平方米及附属设施（水泥硬化道路）2709.78平方米；2、对当事人非法占用的5946.92平方米土地按每平方米20元标准并处罚款11.89万元。原告不服，遂诉至法院要求判如所请。
另查明，涉案土地在本案审理期间被用作仓储、物流等经营性用地。
本案争议焦点为：被告作出的行政处罚决定的依据是否充分，程序是否合法，法律适用是否正确？
本院认为，依照《中华人民共和国土地管理法》第五条及《贵州省土地管理条例》第四条之规定，本案被告依法享有对对辖区内违反土地管理法律、法规的行为进行管理和监督的职责。六原告在农用地上修建彩钢大棚及水泥硬化道路，该行为已对农用地的性质产生根本性的破坏，改变了耕地的用途，而且已经实际作为仓储、物流等经营用地使用，则六原告的行为应认定为建设占用土地的行为。依照《中国人民共和国土地管理法》第四十四条之规定，“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”六原告改变土地用途，未经批准将农用地转为建设用地的行为违法。六原告主张建设彩钢大棚及硬化地面系基于种植蘑菇的目的，种植蘑菇仍然用于农业用途。六原告的种植蘑菇的主观目的不影响行为造成的客观结果及土地管理部门对他们的行为性质的认定；因原告实施的行为，涉案土地不再具有阳光照射条件、可供农作物生长的土壤条件等农用地的基本条件。故，原告方关于未改变涉案土地的农用地性质的诉讼主张不能成立。
依照《中国人民共和国土地管理法》第七十六条规定，“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款”。本案被告提交的证据可以证实六原告未经审批，未办理合法的建设用地手续在农用地上进行建设的行为，属于非法占用土地的违法行为；且涉案土地改为建设用地后符合土地利用总体规划。被告惠水县国土资源局依照《中国人民共和国土地管理法》第七十六条及《中国人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，对原告作出惠国土资罚（2015）24号行政处罚决定书，证据确凿，适用法律、法规正确。
六原告关于原告所使用的土地为原告依法承包经营的土地、原告的行为不构成《中国人民共和国土地管理法》第七十六条规定的“非法占用土地”的主张，本院认为，非法占用土地的“占用”应理解为占有、使用，非法占用土地不仅限于非法占有土地的行为，也应包括非法使用土地的行为。原告方将《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定的“非法占用土地”片面理解为非法占有土地不准确，本院不予支持。
六原告关于被告在送达法律文书时程序上存在违法的问题，经审理，本案被告在送达法律文书时确实存在只有部分原告签收的情况。但因六原告系兄弟姐妹关系、住所地一致，在被告送达行政处罚告知书后所有原告均已依法行使陈述申辩权，在收到行政处罚决定书后也已依法向法院提起行政诉讼。故本案被告在程序上的瑕疵并未对原告的权利造成实质影响。
综上，被告作出的惠国土资罚（2015）24号行政处罚决定书证据确凿，适用法律、法规正确，基本符合法定程序，原告的诉讼请求不应得到支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告敖明忠、敖明俊、敖明翠、敖明丽、敖明学、敖明兰的诉讼请求。
本案诉讼费50元，由原告敖明忠、敖明俊、敖明翠、敖明丽、敖明学、敖明兰负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数递交副本，通过本院或直接上诉于黔南布依族苗族自治州中级人民法院。逾期不上诉，本判决发生法律效力。
审 判 长 朱二胜
审 判 员 刘红云
人民陪审员 冯明祥
二〇一六年六月二十二日
书 记 员 熊伯苹