浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙行终142号
上诉人（原审原告）徐金海，男，1962年2月7日出生，汉族，住杭州市西湖区。
被上诉人（原审被告）浙江省人民政府,住所地杭州市省府路8号。
法定代表人李强，省长。
委托代理人汪锐、金良平，浙江省人民政府法制办公室工作人员。
徐金海诉浙江省人民政府不履行行政复议法定职责一案，杭州市中级人民法院于2015年12月11日作出（2015）浙杭行初字第239号行政判决。徐金海不服，向本院提起上诉。本院于2016年1月27日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年3月10日公开开庭审理了本案。上诉人徐金海，被上诉人浙江省人民政府的委托代理人汪锐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理认定：2015年6月30日，原告以杭州市人民政府为被申请人，向被告申请行政复议，请求：“1、依法查处国家机关违法违规巧立名目签订协议诈骗集体土地市委办发（2004）123号秘密文件的行为违法；2、依法责令杭州市人民政府依法履行法定职责受理申请人宅基地和承包地的查处事项并给与公正的答复。”2015年7月3日，被告作出浙府法信函（2015）35号告知函，告知原告：“行政复议需针对行政机关作出的具体行政行为提出，还应当符合法律规定的条件。杭州市委办发（2014）123号文件是以市委办公厅名义下发的，不属于行政行为。你的来信中没有针对任何具体行政行为，你所反映的问题，不属于本机关行政复议范围。请依法行使救济权利。特此函告。”该告知函于2015年7月6日邮寄给原告。另，庭审中，被告明确案涉告知函中表述的“杭州市委办发[2014]123号文件”系笔误，正确表述应为“杭州市委办发[2004]123号文件”。庭审中，经本院释明，原告明确其涉案复议请求为“要求被告查处杭州市人民政府作出的杭州市委办发[2004]123号文件”。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条的规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，才可向行政机关提出行政复议申请。根据《中华人民共和国行政复议法》第七条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，才可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。且上述规定的范围限于：（一）国务院部门的规定；（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；（三）乡、镇人民政府的规定。上述规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。本案中，原告明确其复议请求为“要求被告查处杭州市人民政府作出的杭州市委办发[2004]123号文件”。本院认为，从原告表述的该文件名称来看，其制作机关为杭州市委办公厅，显然不属于行政行为。因本案原告复议时未针对任何具体行政行为，且该所谓市委办文件也不属于复议机关在行政复议中可一并审查的规定范围。故被告在案涉告知函（实为不予受理决定）中告知原告其所反映的问题不属于行政复议范围，并无不妥。综上，原告的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告徐金海的诉讼请求。
徐金海上诉称：原审判决认定事实错误，程序违法，适用法律错误。一、依法查处国家机关市委办发（2004）123号涉密文件，杭州市国土资源局开具《预征地任务书》，凭预征地任务书巧立名目签订《二期三深202安置协议》的行为违法。杭州西溪湿地经营管理责任有限公司将房子建造在上诉人持有土地使用权证的宅基地和持有承包经营权证的承包地上。杭国土字（2004）124号文件批准建设用地面积22.7872公顷，而被上诉人通过下属西湖区政府和蒋村乡政府以强制拆迁房屋和拆除违章建筑的名义收购杭州市西湖区蒋村乡周家村、王家桥村等4个村土地面积373.6531公顷，进行违法拆迁。上诉人在上述收购土地范围内的房屋和承包地也被强拆、掠夺。上诉人的宅基地和承包地在“杭征迁[2004]第338号西溪湿地保护7号地块项目”的征地补偿协议范围内，协议签约双方为杭州市国土资源局西湖分局和西湖区蒋村乡三深村，上诉人通过信息公开申请方式取得了该协议的复印件。协议中对征地费的支付时间和农转非的安排作了约定。但上诉人没有看到《批准农转用（征地）通知书》、征地方案公告，该征地行为也没有经过村民大会和股民代表大会及全体董事会表决，侵害了上诉人的合法权益。上诉人2014年8月12日收到的三深股份经济合作社的证明载明：“在征用期间对地上附着物按每亩肆万元补给合作社，本社按实际情况支付给农户。”但上诉人至今未收到相关补偿费用。上诉人2014年8月21日收到该经济合作社的另一份《证明》显示“补偿金额为37024770元，本社已于2007年7月份收款”，但该款项的性质和去向不明。上诉人曾向杭州市国土资源局西湖分局申请合法的补偿。上诉人于2015年3月6日从该局得到的一份政府信息公开告知书证明款项已于2006年9月21日付至蒋村街道办事处。二、国家机关根据违法违规市委办发（2004）123号文件违法征地，伪造《征用集体土地房屋拆迁补偿安置协议（三深202）》，上诉人为此向杭州市西湖区人民法院提起民事诉讼，请求确认该协议无效。为查清案件事实，该院委托鉴定机构对检材《征用集体土地房屋拆迁补偿安置协议（三深202）》的乙方指纹和“徐金海”签名是否原始形成进行司法鉴定。鉴定机构的鉴定意见为“手写形成”，并未完成法院“是否原始形成”的委托要求，但该院未采纳上诉人要求鉴定机构补充鉴定的意见，并认定上诉人与蒋村乡人民政府签订了上述协议。一审判决后，上诉人向杭州市中级人民法院提起上诉。上诉人根据信息公开获知鉴定机关在一审期间发送给西湖区人民法院的函件，经向专家请教，上诉人认为函件的内容可以说明上述协议上“徐金海”的签名是他人摹仿形成，不是徐金海所书写。二审法院表面上准许案涉协议落款处“徐金海”三字及其下的指纹是否为徐金海亲自所写、所按进行鉴定，但办案法官百般阻挠不让鉴定，还称多次通知上诉人缴纳鉴定费，但上诉人未在指定期限内缴纳，严重侵害上诉人的合法权益。就本案而言，原审法院不仅没有充分保障行政相对人的诉讼权利，没有解决行政争议，反而激化了矛盾，剥夺了上诉人的行政诉讼权利机会。请求二审法院撤销一审判决，确认被上诉人浙府法信函（2015）35号不予受理告知行为违法，判令被上诉人查明市委办发（2004）123号涉密文件违法征地，凭预征地任务书巧立名目作出《二期三深202安置协议》的行为违法，判令被上诉人将上诉人位于杭州市西湖区蒋村乡三深一组的房屋和宅基地以及承包地恢复原状。
浙江省人民政府答辩称：一、答辩人已依法履行行政复议法定职责。上诉人请求“依法查处国家机关违法违规巧立名目签订协议诈骗集体土地市委办发（2004）123号秘密文件的行为违法、履行职责受理申请人宅基地、承包地的查处事项”等，向答辩人申请行政复议。答辩人经审查，作出回复处理，已履行行政复议法定职责。上诉人的行政复议申请不属于本机关行政复议范围，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定作出回复，告知上诉人：行政复议需针对具体行政行为提出，还应当符合法律规定的条件。市委办发（2004）123号文件是以市委办公厅名义制作的，不是市政府制作的，不是行政行为。上诉人来信中没有针对任何具体行政行为，其所反映的问题，不属于答辩人行政复议范围。二、答辩人所作告知事实清楚、程序合法、法律依据正确。2015年6月30日，上诉人向答辩人申请行政复议。7月3日，答辩人作出行政复议告知函，并将上述告知函以挂号方式邮寄给上诉人。答辩人作出的浙府法信函（2015）35号行政复议告知函，事实清楚，证据确凿，符合法定程序。原审判决认定事实清楚，证据确凿，法律依据正确，上诉人的上诉理由不能成立。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
庭审中，双方当事人围绕被上诉人浙江省人民政府是否存在不履行行政复议法定职责的情形的审理重点，进行了质证、辩论。
经审查，对原审判决认定的事实，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议申请必须符合法定受理条件，其中第（三）项为有具体的行政复议请求和理由。上诉人徐金海2015年6月30日以杭州市人民政府为被申请人，向被上诉人浙江省人民政府申请行政复议，其复议请求表述为：“1、依法查处国家机关违法违规巧立名目签订协议诈骗集体土地市委办发（2004）123号秘密文件的行为违法；2、依法责令被申请人依法履行法定职责受理申请人宅基地和承包地的查处事项并给予公正的答复。”从上述复议请求内容来看，其复议请求的指向并不明确，不符合行政复议申请的受理条件。即使按上诉人在一、二审庭审中所称，其复议请求的对象是市委办发（2004）123号文件，从其陈述的文件编号来看，该文件由“市委”作出，而非行政机关作出，不是行政行为，不属于行政复议案件的受案范围。故被上诉人浙江省人民政府对上诉人的复议申请不予受理，并无不当，不存在不履行行政复议法定职责的情形，但以函件的形式告知而未按照《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定作出不予受理决定，形式存在不当。鉴于被上诉人对上诉人的复议申请不予受理，原审判决驳回上诉人的诉讼请求均无不当，故本院依法予以维持，对上述存在问题本院予以指正。至于上诉人在上诉理由中提出违法征地以及补偿问题，不属本案审查范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人徐金海负担。
本判决为终审判决。
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审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一六年三月十七日
书 记 员 韦若莎