广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂行终813号
上诉人（一审原告）莫三弟，男，1968年1月27日生，汉族，住桂林市雁山区。
上诉人（一审原告）时六金，男，1963年6月23日生，汉族，住桂林市雁山区。
上诉人（一审原告）钟玉珍，女，1965年10月18日生，汉族，住桂林市雁山区。
上诉人（一审原告）覃辉姣，女，1971年7月13日生，土家族，住桂林市雁山区。
上诉人（一审原告）周意丰，男，1985年4月22日生，汉族，住云南省红河哈尼族彝族自治州蒙自县。
上诉人（一审原告）张小清，男，1971年10月25日生，汉族，住桂林市临桂区。
上诉人（一审原告）李连花，女，1974年10月2日生，汉族，住桂林市临桂区。
上诉人（一审原告）唐冬桂，男，1954年12月23日生，汉族，住桂林市雁山区。
上述八上诉人共同委托代理人秦振勤，广西民族律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）桂林市人民政府。
法定代表人周家斌，市长。
委托代理人谢峰，桂林市法制办公室规范性文件审查科科长。
委托代理人黄金付，广西立横律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）广西壮族自治区人民政府。
法定代表人陈武，主席。
委托代理人黄崇明，广西壮族自治区法制办公室工作人员。
委托代理人石军，广西壮族自治区法制办公室工作人员。
原审原告周朝禹，男，1966年10月14日生，汉族，住桂林市雁山区。
原审原告周朝忠，男，1968年12月19日生，汉族，住桂林市雁山区。
上诉人莫三弟、时六金、钟玉珍、覃辉姣、周意丰、张小清、李连花、唐冬桂（以下简称莫三弟等8人）诉被上诉人桂林市人民政府（以下简称桂林市政府）房屋征收决定及广西壮族自治区人民政府（以下简称广西区政府）复议决定纠纷一案，不服桂林市中级人民法院（2016）桂03行初50号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人莫三弟、时六金、钟玉珍、张小清、唐冬桂及其与覃辉姣、周意丰、李连花的共同委托代理人秦振勤，被上诉人桂林市政府的委托代理人谢峰、黄金付，被上诉人广西区政府的委托代理人黄崇明、石军到庭参加诉讼。本案经最高人民法院批准延长审理期限，现已审理终结。
桂林市中级人民法院一审查明：2013年6月13日，广西区发改委批复同意国道321阳朔至桂林扩建；同年8月16日，桂林市规划局作出选址意见书，第一条载明“……过雁山集镇一段道路改线至镇区东侧”；同年9月22日，桂林市规划局作出桂阳公路八中路口至艺术大道段建设用地规划定点的批复，同意该段在321国道基础上扩建。2014年12月29日，经广西区政府批准，广西区国土资源厅作出建设用地的批文，同意桂林市象山区、雁山区、阳朔县的部分集体土地及广西国营良丰农场等单位的国有土地共198.7573公顷用于国道321阳朔至桂林扩建工程建设用地。
2013年7月29日，桂阳公路扩建工程的建设单位桂林市交通投资控股集团有限公司委托中国林业科学研究院森林生态环境与保护研究所对桂阳公路扩建工程环境影响进行评估。次月，桂阳公路扩建项目环境影响评价基本情况在桂林环境保护网上公示，征求公众对该项目的环境影响意见。公示内容中“建设内容及规模”项下记载“全线基本沿321国道阳朔至桂林××路布线，在经过雁山区和白沙镇处，分别向东、西绕镇通行”。研究所对桂阳公路雁山段的三条备选路线（即穿镇过的A线、绕镇过的K线和K线东面的C线）均进行了评估论证，最终推荐向西微调以避让基本农田的K线方案。2013年7月30日，桂林市交通投资控股集团有限公司委托广西国业项目管理咨询有限公司对桂阳公路扩建工程进行社会稳定风险评估，同年10月，评估公司作出《国道321阳朔至桂林扩建工程社会稳定风险分析报告》，报告中“1.1项目建设概况”项下记载“布线经过雁山镇（过雁山集镇一段道路改线至镇区东侧，图1-2中的K线），“8.1风险分析结论”项下记载“项目具有合法性、合理性、可行性、其风险具有可控性”。2013年9月，桂林市发改委委托广西交通规划勘察设计研究院对《国道321阳朔至桂林扩建工程社会稳定风险分析报告》进行社会稳定风险评估。同年10月，研究院作出《国道321阳朔至桂林扩建工程社会稳定风险评估报告》，报告中“1.1.2拟建地点”项下记载“……随后经过雁山镇南侧园博园与321国道相交路口，穿过雁山镇……”；“3.2项目合法性、合理性、可行性、可控性评估结论”项下记载：符合审批程序、项目设计具有合理性、项目是可行的、项目风险具有可控性；“3.3项目风险等级”项下记载：项目风险等级为低风险，风险水平可接受。
桂阳公路工程推进协调指挥部于2013年11月11日作出的《关于加快国道321阳朔至桂林扩建工程土地收储及房屋征收工作的若干意见的通知》载明：桂林市房屋征收办公室召开了阳朔、临桂、象山、雁山负责房屋征收单位及业主代表会议，对在桂林市备案且有资质的房屋评估公司公开招投标后确定了评估公司。2015年3月17日，桂林市房屋征收办公室作出《房屋征收项目预公告及调查登记结果公示》，公示了征收范围内的房屋权属、面积等调查结果。同年7月20日，桂林市政府作出安置补偿方案征求意见通告，同年10月8日，桂林市政府发布了市政[2015]58号《关于321国道扩建工程雁山段国有土地上房屋征收决定的公告》（以下简称58号征收决定公告）及其附件《桂林市321国道扩建工程雁山段国有土地上房屋征收安置补偿方案》（以下简称征收补偿方案），公告载明了征收决定、项目名称、征收范围、征收实施单位、征收实施期限等。原告与本案共同起诉的刘开玉等人及案外其他人共20人不服，于同月28日申请广西区政府复议，并于11月10日书面申请广西区政府以听证的方式审理，广西区政府未举行听证，作出了维持桂林市政府公告的复议决定。原告仍不服，诉至法院，请求撤销广西区政府的复议决定，确认桂林市政府的征收决定和征收补偿方案违法。
另查明，2015年11月，原告与案外其他人共18人向该院起诉雁山区人民政府和桂林市政府，要求本院：1、确认雁山区人民政府和桂林市政府擅自将绕镇过的K线改为穿镇过的A线行为违法；2、雁山区人民政府和桂林市政府停止征收原告的房屋和土地。该院于2016年5月3日作出（2015）桂市行初字第183号《行政裁定书》，驳回了原告的起诉。
桂林市中级人民法院一审认为：一、关于原告二次向该院起诉是否属重复之诉的问题。原告之前诉的是雁山区人民政府、桂林市政府K线改A线的问题，本案诉的是征收决定和征收补偿方案，因诉讼标的不同，原告提起本案之诉不属重复之诉。
二、关于《环境影响报告书》评估内容、雁山段的K线A线、到位资金、评估公司的选定以及是否听证能否影响征收决定及其征收补偿方案的合法性问题。第一、《环境影响报告书》是对桂阳公路扩建工程项目的环境影响评估，不是环评审批。该报告书不是房屋征收决定必须做的事项，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征补条例）未规定房屋征收决定要进行环境影响评估。因此环评内容和结果如何，对房屋征收决定的合法性无影响；第二、征补条例第八条第（二）项规定了因交通基础设施建设的需要，政府有权决定征收国有土地上房屋。因此，K线、A线是改或是选，均对征收决定的合法性无影响；第三、征补条例第十二条第二款规定的仅是征收补偿费的足额到位而不是整个桂阳公路扩建工程的全部资金要足额到位。因此，即使到位资金只有4.12亿，也不能因此否定征收决定的合法性；第四、根据征补条例第二十条的规定，征收补偿方案载明补偿的依据是征补条例，由选定的具有相应资质并在桂林市备案的房地产价格评估机构评估，是合法的。原告称评估公司是桂林市政府招投标确定的，但其提交的《关于加快国道321阳朔至桂林扩建工程土地收储及房屋征收工作的若干意见的通知》却载明在“房屋征收单位及业主代表会议”中公开招投标确定的评估公司，说明房屋被征收人代表参与了评估公司的选定，征收实施单位并未违反征补条例的规定。且招投标仅是房屋征收实施单位在实施安置补偿方案过程中的执行行为，不能以此否定安置补偿方案的合法性；第五，征补条例第十一条第二款规定，旧城区改建需征收房屋且多数被征收人认为征收补偿方案不符合规定的情况下，政府应当组织听证。但本案桂林市政府征收房屋不是因为旧城改造之需，显然不属征补条例规定的应当听证的范围。因此，桂林市政府未举行听证即作出安置补偿方案并未违法。
三、关于征收决定及其征收补偿方案实体和程序是否合法的问题。本案被诉的房屋征收决定是因交通建设之需而作出，项目工程经过了桂林市发改委、广西区发改委的批复同意，市规划局的规划定点、广西区政府建设用地的批复同意，符合征补条例第八条第（二）项、第九条第一款的实体规定；征收决定作出前，房屋征收部门调查了征收房屋的权属、面积等情况并公布，桂林市政府拟定了征收补偿方案并公布，进行了社会稳定风险评估，符合征补条例第十条至十五条的程序规定。征收补偿方案也未违反征补条例的实体和程序规定。因此，被诉征收决定及其补偿方案实体、程序均合法。
四、关于广西区政府的复议程序是否违法的问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见”的规定，行政复议以书面审查为主，复议机关“可以”而不是“应当”组织听证。因此，复议决定的程序并未违法。
一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告莫三弟等10人的诉讼请求。
莫三弟等8人上诉称：1．上诉人一审提交的环评证据是用以证实国道321扩建项目是以“K线方案”来进行环评，该方案经广西区环保厅先公示、后批复审查通过，是行政许可的范围和相关路段的具体内容，因此应实施该具体项目。按照环评的审批结果，国道321扩建工程在雁山镇经行政许可的路线是“向东绕镇通行”，不穿过雁山镇，桂林市政府不能满足“为公共利益所需”的前提条件，不能以“因321国道扩建工程需要”的名义在雁山镇大规模征收国有土地上的房屋；各上诉人以及其他利益相关人就环评问题先后向环保部和“中央环保督察组”投诉，自治区环保厅已下文定性“违反审批路线”并要求停止施工，说明国道321扩建工程雁山镇通过环评审批的确实是“绕镇方案”，不以此方案实施的工程均违法；2．政府在发布征收公告之前单方面选择房屋评估机构是错误的，不符合征补条例第二十条第一款的的规定，也与最高人民法院通报的全国法院征收拆迁十大典型案例不符。一审法院认为在被征收人代表参与的前提下可以由政府通过招投标选取评估机构是错误的；3．总征地面积没有经过国务院批准，广西国土厅越权作出建设用地的批复。综上，一审判决认定事实错误，请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人在原审中提出的诉讼请求。二审庭审中，上诉人表示撤回第二点上诉理由，不再请求对该上诉理由进行审查。
桂林市政府答辩称：1.桂林市政府作出的房屋征收决定符合法律规定。根据征补条例第八条第（二）款规定，有由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设需要的情形，政府可以作出房屋征收决定。本案征收范围内的建设项目符合国民经济和社会发展等公共利益需要、城市总体规划需要、土地利用总体规划要求，房屋征收补偿资金足额到位，且进行社会稳定风险评估和分析后认为处于可控范围。征收过程中桂林市政府也对房屋进行调查并进行公示。2.征收安置补偿方案程序合法、补偿合理。桂林市政府发布房屋征收预公告时，将拟定的房屋征收安置补偿方案一并发布，在被征收范围内公开征求意见，并将征求的意见及修改情况发布了公示，入户做被征收人工作，对拟征房屋委托评估机构进行市场评估，给予合理补偿。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
广西区政府答辩称：国道321阳朔至桂林扩建工程建设活动取得了广西区发改委、桂林市发改委、广西区国土厅、桂林市规划局的有关审批手续，符合基本建设和相关规划。征收决定作出前，房屋征收部门调查了拟征收房屋的权属、区位、建筑面积等情况并公布。桂林市政府拟定征收补偿方案，公布征求公众意见，对项目进行社会稳定风险评估，程序合法。广西区政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（项）的规定维持桂林市政府的征收决定是正确的。一审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
二审庭审中，上诉人提交以下证据：1、桂环访[2016]5号《环境保护厅关于桂林市国道321线阳朔至桂林扩建工程环境问题投诉事项的答复函》，证明本案被诉行政行为属于违反环评审批的违法行为；2、桂环函［2016］1393号《广西壮族自治区环境保护厅关于国道321阳朔至桂林扩建工程路线变更报告备案的函》（以下简称1393号函）；3、桂环函［2016］1700号《广西壮族自治区环境保护厅关于莫三弟和张月保同志政府信息公开申请的函》，证据2、3证明广西环保厅是在作出1393号函时才确认国道321阳朔至桂林扩建工程路线变更不属于重大变更，同意路线变更备案。而政府在错误时间点作出了违法决定。
被上诉人桂林市政府质证认为：环评报告不是本案被诉行政行为的必要条件。环评约束的对象不是政府，且广西环保厅1393号函已明确路线变更不属于重大变动，不需要重新环评。
被上诉人广西区政府质证认为：环评手续不是房屋征收决定的法定条件，桂林市政府作出的征收决定合法。
本院对上诉人莫三弟等8人提供的证据认证如下：上诉人提供的三份证据虽具有真实性，但不能证明房屋征收决定违法,且与本案被诉行政行为没有直接关联性，应不以此三份证据作为本案的定案依据。
经审查，本院确认一审判决认定的证据合法有效，可以作为本案定案的依据。据此，本院查明的事实与一审法院查明的事实一致。
本院另查明：桂林市中级人民法院作出（2015）桂市行初字第183号行政裁定后，莫三弟等人不服，向本院提起上诉,本院于2016年10月20日作出(2016)桂行终590号行政裁定,驳回上诉、维持原裁定。
本院认为：本案被诉的58号征收决定公告包括征收项目名称、征收范围、征收补偿方案，包含有房屋征收行为的内容。虽然该房屋征收行为的形式表现为公告，但具有针对性，莫三弟等8人诉房屋征收公告，实质上是诉房屋征收决定。因此，本案的审查对象是桂林市政府作出的关于321国道扩建工程雁山段国有土地上房屋征收决定。
根据征补条例第八条第二款“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定”的规定，桂林市政府为交通基础设施建设的公共利益需要，可以征收国有土地上的房屋。本案被征收的房屋处于国道321扩建工程雁山段规划范围内，该工程项目即321国道阳朔至桂林扩建工程已取得广西区发改委的立项批复、广西区国土厅的用地批复和桂林市规划局的有关规划批准，是政府组织实施的交通基础设施建设，目的是为了满足桂林至阳朔日益增长的交通量需求，提高现有国道通行能力和道路等级，促进当地经济发展，符合桂林市国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，且经征求公众意见后，已有过大半被征收人同意征收补偿方案，符合绝大多数被征收人的利益，故该扩建工程具有公共利益性。在程序上，桂林市房屋征收办公室对房屋征收范围内的房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记后拟定征收补偿方案，桂林市政府经公布方案征求意见，公布征求意见及修改情况，并进行了社会稳定风险评估，在征收补偿费用足额到位的情况下，作出房屋征收决定，程序合法。因此，桂林市政府作出58号房屋征收决定公告（含附件征收补偿方案）有事实根据和法律依据，具有合法性、公共性和正当性。
对于上诉人以涉案工程项目违反环评审批为由主张房屋征收决定违法的意见，虽然《环境影响报告书》是对扩建工程项目作出的环境影响评估，可作为作出房屋征收决定的证据,但征补条例并没有对环评报告或环评审批作出明确的法律规定，因此该报告书不是作出房屋征收决定的前置条件，不能以环评合法与否作为房屋征收决定是否合法的审查标准。况且广西区环保厅也作出穿镇方案不属于重大变动的答复函并予以备案，因此上诉人提出这一主张没有法律依据，本院不予采信。对于上诉人提出广西区国土厅越权作出征地批复的问题，属于另一法律关系，本院不予审查。
综上所述，被上诉人桂林市政府作出被诉的房屋征收决定认定事实清楚，证据充分，程序合法。被上诉人广西区政府复议维持桂林市政府作出的房屋征收决定，结果正确。上诉人莫三弟等8人的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人莫三弟等8人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 周善能
代理审判员 刘建军
代理审判员 宋丹丹
二〇一七年五月二十六日
书 记 员 陈姗姗