山东省济南市长清区人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）鲁0113行初10号
原告吴淑震，住济南市长清区。
委托代理人张相坤，北京市君致（济南）律师事务所律师。
委托代理人张渝梓，北京市君致（济南）律师事务所律师。
被告济南市长清区城市管理行政执法局。
法定代表人宋传猛，局长。
委托代理人王俊刚，该局法制科科长。
委托代理人颜文静，该局法制科工作人员。
被告济南市长清区人民政府。
法定代表人赵居安，区长。
委托代理人ＸＸ群，长清区人民政府法制办公室工作人员。
原告吴淑震诉被告济南市长清区城市管理行政执法局（下称区城管执法局）、济南市长清区人民政府（下称区政府）行政通知一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。
原告吴淑震诉称，2003年10月28日，原告与济南崮山农机生资综合市场签订《租赁协议》，承租位于高速路桥下的空地自建房屋进行经营活动，2017年1月14日，区城管执法局作出《实施强制措施通知》，要求原告自行拆除房屋，否则就要强拆。现在该房屋已被强制拆除。同年1月16日，原告向区政府申请行政复议，2017年3月16日区政府复议维持区城管执法局作出《实施强制措施通知》。原告认为被告行政行为违法，主要理由：一、被告作出《实施强制措施通知》程序违法。1、《实施强制措施通知》的作出应当具备两个前提即认定违法建（构）筑物和强制拆除决定。原告未收到上述两文书。强制执行应当在作出“行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的”行政机关才有权依法强制执行。被告称“本机关于2017年1月11日公告下达了责令限期拆除决定书”，但原告未曾收到上述文书。2、《行政强制法》规定实施行政强制措施应当由两名以上行政执法人员实施；通知当事人到场；当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；听取当事人的陈述和申辩等；第三十六条规定当事人在收到催告书后有权进行陈述和辩解，但被告未履行上述法定程序。
二、被告作出的《实施强制措施通知》法律依据错误。被告作出《实施强制措施通知》的法律依据包含《中华人民共和国城乡规划法》、《山东省城乡规划条例》，两部法规分别于2008年1月1日、2012年8月1日施行，但在该法实施前已经构建相关建筑物，上述规定不适用于原告。
三、被告作出的《实施强制措施通知》送达程序违法。在未采取直接送达、留置送达等送达方式的情况下，被告直接将《实施强制措施通知》通过公告方式送达，程序违法。
综上，被告作出《实施强制措施通知》违反法定程序、法律依据错误、送达程序违法，应当依法予以撤销；并依法撤销区政府作出的济长政复决字[2017]5号行政复议决定书。
被告长清区执法局辩称，一、原告违法事实清楚，证据确实充分。原告未取得《建设工程规划许可证》，在京台高速崮山段桥下建设房屋，其行为违反了《济南市城市规划管理办法》第三十六条之规定，显属违法建设，且位于高速公路桥下，依据相关规定，属于严重影响城市规划的情形。
二、执法机关执法程序合法。在执法过程中，多次去当事人建房处，均未发现当事人在场，后经多方打听均无法找到当事人本人。为此，在两名律师见证下，在当事人建设现场张贴了调取证据通知书，要求当事人在规定时间内携带相关证件资料到区执法局接受调查询问，但当事人一直未到场。
三、答辩人适用法律准确。1、原告未办理相关建设审批手续，在京台高速崮山段桥下建设房屋的行为，违反了《济南市城市规划管理规定》第三十六条之规定，构成严重影响城市规划。2、依据《济南市城市规划管理规定》第六十五条“违反本办法第三十六条、第三十七条、第四十条的规定，未取得《建设工程规划许可证》进行建设的，由城市规划行政主管部门责令建设单位或个人停止施工，并处以违法建设工程总造价百分之五以上百分之十以下罚款。对虽影响城市规划但可以采取措施改正使其符合城市规划的，责令限期改正并补办城市规划审批手续，逾期不改正或者未补办城市规划审批手续的，没收其违法建（构）筑物；对严重影响城市规划的，应当责令其限期拆除违法建（构）筑物。”3、《济南市城市规划管理规定》第八十四条“本办法所称严重影响城市规划是指：破坏城市规划的用地结构及空间布局；妨碍重点工程的规划实施；侵占城市市政公用基础设施用地；占压城市道路规划控制线或地下管线；……。
四、对原告所述事实、理由的几点综合答辩意见
本案起因是山东省高速股份有限公司济泰分公司发出《呈济南市主要领导的一封信》，认为京台高速崮山桥下存在安全隐患，要求彻底消除。经市政府主要领导批示，2016年9月12日，市城管执法局向长清区政府发出《关于高速公路高架桥下违章建筑拆除的函》，要求对高速公路高架桥下违章建筑进行整治。根据区政府工作安排，2016年10月18日崮山农机生资综合市场管委会送达了关于租赁合同到期，要求限期搬离并自行拆除租赁场地内建筑物的通知；在市场管委会劝离无效的情况下，2016年12月26日，区城管执法局根据区政府安排，对原告未取得《建设工程规划许可证》在长清区京台高速崮山段下建设房屋的行为立案，同日，区城管执法局发出调取建设个人证件（调查询问）通知书，要求相关当事人提供相关建设证件等材料，因无法找到原告本人，在律师见证下张贴了调取证据通知书。2017年1月8日，济南市政府设立的济南市依法整治违法违章建设领导小组印发《2017年度“拆违拆临”行动任务计划》和《全市“拆违拆临”行动第一期拆除任务计划》，将包括原告所建建筑在内的长清区41处违法建设列入全市第一期拆除任务计划，要求区政府在2017年1月底前拆除完毕，完不成的，进行问责。
2017年1月10日，长清区依法整治违法违章建设领导小组发出公告，督促相关当事人三日内（2017年1月13日前）自行进行腾空，并拆除违法建构筑物。逾期不拆除的，区政府将组织崮云湖街道办事处、国土、城管执法等相关执法部门联合执法进行强制拆除，由此造成的一切后果由相关当事人自行承担。该公告在高速桥下多处进行了张贴。
随后，区政府要求执法局快速推进执法工作，由于无法找到相关当事人，2017年1月11日，区城管执法局在山东省法制报上刊登了《责令限期拆除决定书送达公告》，2017年1月14日在建设现场张贴了《实施强制措施通知》，督促其腾空，自拆，并告知了拒不执行的不利法律后果。
综上，从本案的起因、过程来看，在执法局下达相关文书前，市政府已经决定拆除此处的违法建筑。行文对外发布名单台账，并规定了完成时限，区城管执法局作为长清区政府工作部门根据区政府工作安排履行了立案、调查等法律程序，是在完成市、区政府交办的拆除任务，没有对原告附加新的义务，即没有对原告权益造成新的实质性影响，执法局下达相关文书的行为，应属于执行政府拆除决策的行为，不具有可诉性。因此，原告将区城管执法局列为被告，于法无据，应予驳回。
被告长清区政府辩称，2017年1月16日，我机关收到原告复议申请，同年1月20日我机关作出《行政复议受理通知书》并于同年1月22日向原告方进行送达。同日，原告方提交听证申请书。同年1月20日，我机关向区城管执法局送达《提出行政复议答复通知书》。同年1月23日，区城管执法局提交复议答辩状。同年2月24日，原告方提交补充意见。同年3月10日，向原告方作出不予听证告知书。同年3月16日，作出济长政复决字[2017]5号《行政复议决定书》并于次日向原告方送达。综上，所作《行政复议决定书》程序符合法律规定。
经审理查明，2001年1月1日，长清县崮山镇政府与山东高速股份有限公司济泰分公司济南管理处经协商，签订了联合开发崮山高架桥下空地的协议。其内容为：甲方（山东高速股份有限公司济泰分公司济南管理处）将崮山高架桥下全部空地交由乙方（崮山镇政府）招商引资，发展经济并代为管理。……。开发期限：（1）甲方不收取乙方费用期限为2001年1月1日起至2001年12月31日止期满……（2）甲方收取乙方费用期限为2002年1月1日起至2010年12月31日止期满，两项共计十年，十年后按实际情况续签协议。
协议签定后，济南市农业局与长清县崮山镇人民政府联合发文：关于联合兴办“济南崮山农机生资综合市场”的决定，……决定在京沪（福）高速公路崮山高架桥下联合兴办“济南崮山农机生资综合市场”。后在崮山镇人民政府的监督下，以济南市崮山农机生资综合市场（甲方）名义与梁洪友（乙方，后转给原告）签订租赁协议。租赁期限为：自2003年10月28日至2013年10月28日。双方的权利和义务：……（6）乙方投资建设使用项目产权归乙方所有，期满后30日内自行拆除。
2016年8月23日，山东高速股份有限公司济泰分公司向济南市主要领导发函，反映济广高速济南北高架桥下和京台高速长清崮山高架桥下的安全现状和严峻的安全形势。经市政府主要领导批示，2016年9月12日，济南市城市管理行政执法局向长清区政府发出《关于高速公路高架桥下违章建筑拆除的函》，要求对高速公路高架桥下违章建筑进行整治。
另，根据区政府工作安排，2016年10月18日济南市崮山农机生资综合市场管理委员会向租赁户送达了“关于租赁合同到期，要求限期搬离并自行拆除租赁场地内建筑物的通知”；在市场管委会劝离无效的情况下，同年12月26日，区城管执法局根据区政府安排，对原告未取得《建设工程规划许可证》在长清区京台高速崮山段下建设房屋的行为进行立案、调查。
2017年1月8日，济南市依法整治违法违章建设领导小组将包括原告所建建筑在内的长清41处违法建设列入全市第一期拆除任务计划，要求区政府在2017年1月底前拆除完毕。2017年1月10日，长清区依法整治违法违章建设领导小组发出公告，督促相关当事人三日内自行进行腾空，并拆除违法建（构）筑物。逾期不拆除的，区政府将组织崮云湖街道办事处、国土、城管执法等相关执法部门联合执法进行强制拆除，并在高速桥下多处进行了张贴。同年1月11日，区城管执法局在山东省法制报上刊登了《责令限期拆除决定书送达公告》。截止到此，原告对其所建的涉案建筑物也未办理或补办相关的规划建设证件。
2017年1月14日区城管执法局在建设现场张贴了《实施强制措施通知》，督促其腾空，自拆，并告知了拒不执行的不利法律后果。原告涉案建筑物被拆除后，原告对《实施强制措施通知》不服，向区政府申请复议。经复议，区政府维持了区城管执管局作出的《实施强制措施通知》。原告不服，诉至本院。
另查，原告于2017年7月24日又向本院提起诉讼，请求依法确认区城管执法局2017年1月11日公告作出《责令限期拆除决定书》的行政行为违法，并予以撤销。本院于同年10月13日作出（2017）鲁0113行初字第40号行政判决书，依法确认被告区城管执法局2017年1月11日公告送达的《责令限期拆除决定书》行政行为违法。现该判决已生效。
本院认为，本院同意受理原告对《实施强制措施通知》行为的起诉，主要是基于区政府复议决定书中诉权的告知。
但本案中真正对当事人即本案原告的权利义务造成影响的是前期的《责令限期拆除决定书》及后来的强制拆除行为。原告所诉的《实施强制措施通知》行为，仅是实施强制拆除行为前的告知行为，其并未对原告的权利义务造成实质性的影响，其行为不可诉，诉讼也无实际意义。虽经本院一再释明，但原告仍坚持对《实施强制措施通知》行为的起诉。另外本院也已对原告后来所诉的《责令限期拆除决定书》依法作了裁判，判决书也已生效。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第（八）项之规定，裁定如下：
驳回原告吴淑震的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。
审 判 长 周 健
人民陪审员 董兆泉
人民陪审员 任立彬
二〇一七年十一月十三日
书 记 员 李宝新