福建省龙岩市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）闽08行终58号
上诉人（原审被告）龙岩市国土资源局，住所地龙岩市新罗区西城莲花小区，统一社会信用代码113508000040829988。
法定代表人陈学良，局长。
委托代理人张璐，福建吴子胜律师事务所律师。
委托代理人钟晓涛，系龙岩市国土资源局下属的不动产登记中心工作人员。
上诉人（原审第三人）林永红，女，汉族，农民，1966年11月19日出生，住龙岩市新罗区。
上诉人（原审第三人）朱琳，女，汉族，农民，1988年8月23日出生，住龙岩市新罗区。
委托代理人蔡星峰，福建至信律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）朱素美，女，汉族，居民，1964年5月2日出生，住龙岩市新罗区。
委托代理人谢长建、陈春烨，福建瀛楠律师事务所律师。
上诉人龙岩市国土资源局、林永红、朱琳因与被上诉人朱素美土地行政管理一案，不服龙岩市新罗区人民法院（2017）闽0802行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
被诉行政行为：龙岩市人民政府于2013年9月17日向朱村元颁发了龙集用（2013）第000082号集体土地使用证。该证的主要内容：土地使用权人朱村元，土地所有权人××西××村村民委员会，座落新罗区西陂××××村，地号308-13-5，地类（用途）农村宅基地，使用权类型批准拨用，使用权面积578.40平方米，其中独用面积578.40平方米，分摊面积为0平方米。
原审查明，朱海连（1987年正月去世）、曹宝兰（1974年7月8日去世）夫妻原系红坊镇黄民村村民，共生育一女即原告朱素美，收养一子朱村元（2016年7月去世）、一女郑美芹（又名郑梅秀）。1972年，因黄岗水库建设朱海连户举家统一移民安置到西陂镇××村，政府批准拨给其户宅基地一块。1973年2月，原告父母在该宅基地上建房。2013年9月，朱村元对该处房屋、地号为380135的土地，向龙岩市国土资源局申请初始土地登记，提供了经龙岩市新罗区西陂××××村民委员会及西陂街道办事处鉴证的具结书作为土地权属来源材料。具结书主要内容：本人朱村元系红坊镇黄民村第3小组人，农业人口3人，现家庭人口3人。因家乡建黄岗水库统一移民安置，1973年2月，擅自在紫阳所辖区内旱地基建房屋，在基建过程中，占用非耕地578.4平方米，请给予登记，本人申请补办使用手续，愿意依章缴纳一切费用，上列具结内容，如有瞒报之处，愿意接受法律处理，特此具结，请予办理。在具体书上相邻五户签字栏内：朱村元，东王柏清，南紫阳委会，西林尚煊，北鱼塘，其中紫阳委会并未签名或盖章。2013年8月1日，龙岩市国土资源局将涉案土地登记申请审核情况在西陂××××村公示栏上张贴公告予以公示，异议期限为一个月。在地籍调查时，紫阳委会并未在邻宗地指界人处签名或盖章。龙岩市土地管理局经过地籍调查和权属审核，认为该宗地为西陂××××村集体所有，属黄岗水库移民村安置地，朱村元户于1973年2月占用本村土地578.4平方米建房，持有紫阳委会具结书及相邻五户签字证明。经地籍调查初审，该户实际占地面积578.4平方米，现申报权属来源合法，四至清楚，无纠纷，根据土地登记有关规定，建议为该户办理宅基地使用权初始登记。龙岩市人民政府经审批同意，于2013年9月17日向朱村元颁发了龙集用（2013）第000082号集体土地使用证。办证后，朱村元在天井处（靠紫阳委会一侧）建造房屋一栋。原告与贺俩兴于2007年11月离婚后居住生活××××南城登高小区东侧6号楼103室。2017年2月20日，原告通过调查土地档案时，知道争议土地已登记在朱村元名下。原告不服，遂向本院提起行政诉讼，要求撤销被告向朱村元颁发的龙集用（2013）第000082号集体土地使用证。
原审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条第二款、第三款、《土地登记办法》第三条第二款之规定，龙岩市人民政府负有向土地使用者颁发土地使用权证的法定职责，作出被诉土地证权源有据。根据《不动产登记暂行条例》第六条第二款、第七条第一款，《中共龙岩市委机构编制委员会关于印发龙岩市不动产统一登记职责整合、机构组建和人员编制方案的通知》规定，土地登记职权转由龙岩市国土资源局行使，因此，龙岩市国土资源局作为被告主体适格。本案主要争议焦点在于原告起诉是否超过法定期限；被诉土地登记权属来源是否有据。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。本案中，被告虽然将涉案土地登记申请审核情况在西陂××××村公示栏上张贴公告予以公示，但公告覆盖的范围有限，原告长期在新罗区城居住生活，无法知晓这一事实。2017年2月，原告通过调查土地档案时，才知道争议土地已登记在朱村元名下，知道土地登记的具体内容，从知道具体行政行为的具体内容至原告起诉并未超过2年。原告起诉未超过法定期限。综观本案查明的事实，案涉办证前房屋位于西陂××××村，系因黄岗水库建设朱海连户举家统一移民安置至紫阳，在政府批准拨用的宅基地上建造的房屋，移民时，朱村元年仅14岁，属未成年人，第三人未能提供争议宅基地属安置给朱村元使用的政府批文等相关证据，故应认定案涉办证前房屋为朱海连夫妻所有。至被诉土地证颁发时，该房产未进行改建，产权亦未发生变动，仍然属朱海连夫妻所有。原告作为朱海连、曹宝兰的女儿，系继承人之一，对办证前房屋享有权益。虽然阄书中“朱村元”签名经鉴定并非朱村元本人所签，但仅能证明双方未签订分家析产协议。2013年，朱村元向龙岩市人民政府申请土地登记时，仅提供了具结书，未提供争议宅基地属安置给其使用的政府批文等或地上房屋已经赠与、继承等归其所有的相关证据。被告将争议地块使用权登记在朱村元名下，证据不足，依法应予撤销。有关继承问题，当事人应另行处理。被告、第三人主张原告起诉超过期限，因未提供充分的证据证明，应承担举证不能的法律后果。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：撤销龙岩市人民政府于2013年9月17日向朱村元颁发的龙集用（2013）第000082号《集体土地使用证》。本案案件受理费50元，由被告龙岩市国土资源局负担。鉴定费4700元（含取证费1000元），由原告朱素美承担，该款已由第三人垫付，原告应于本判决生效之日起10日内支付第三人。
宣判后，原审被告龙岩市国土资源局不服，向本院提起上诉称，1、上诉人作出涉案行政行为符合法律规定。涉案地块属1987年《土地管理法》实施以前使用的土地，根据福建省土地管理局闽土【1990】籍字020号《关于土地登记发证若干问题的意见》第四条和《福建省土地登记条例》第二十二条的规定，对该类土地，土地登记申请人在原有土地权属证件不全或依据不足的情况下出具结书并经四邻证明和村委会（居委会）签署有关意见后，作为用地来源材料进行申报。本案中，土地登记申请人朱村元提供的具结书也已经过了四邻证明和村委会、镇政府的鉴证，其提供的材料符合其证明权属来源的法律规定，且土地登记申请人朱村元也确实是该房屋的居住使用人，上诉人依据该规定并在依法审查相关材料的情况下做出涉案行政行为并无不当。2、涉案地块属集体土地建设用地使用权的登记，上诉人是以户为单位并以户内个人为代表代替家庭成员登记集体土地使用权符合法律规定。而登记权利人与被上诉人之间属于家庭内部成员之间的继承或财产分割等民事纠纷问题应通过民事途径解决，不应属于行政审判的审理范围。综上，请求：撤销原审判决，并依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。
原审第三人林永红、朱琳亦对一审判决不服，向本院上诉称：1、一审法院将全部578.4平方米的土地认定为移民安置宅基地属事实认定错误。被上诉人朱素美即使主张继承宅基地或分割祖遗房产，也只能对约74平方米的移民安置地和父亲朱海连生前在该地块所建房屋主张权利，而无权对全部578.4平方米的土地主张权利。2、一审法院要求上诉人提供争议宅基地属安置给朱村元使用的政府批文等证据属举证责任分配不当。3、原审被告国土资源局将朱村元独自占用土地和移民安置宅基地登记在朱村元名下符合法律规定，该土地登记行政行为不会影响被上诉人就父亲遗留的移民安置地应该享有的权利。4、一审法院认为朱村元提交的具结书没有村委会签名或盖章与事实不符。5、原审被告在紫阳公示栏张贴公告予以公示符合法律规定，不能因被上诉人住在新罗区城就认为公告覆盖范围有限，从而错误地认为被上诉人不知情，并错误认定被上诉人的诉讼行为没有超过诉讼时效。6、被上诉人朱素美的诉讼目的不管是主张对移民安置地的继承，还是对父亲遗留房产的分割，其本质都属于民事纠纷，不属于行政诉讼范围。请求：撤销原判，并依法改判驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人朱素美对两上诉人的上诉共同答辩称，1、被答辩人龙岩市国土资源局作出的涉案行政行为不符合法律规定。本案诉争房屋位于西陂××××村，系因黄岗水库建设朱海连户移民安置至紫阳在政府批准拨用的宅基地上建造的房屋。移民时朱村元年仅14岁，尚未成年。1973年时，朱村元的户口是登记在父朱海连户名下。在其尚未成年情况下，独立成户几乎不可能。且朱村元仅一人就能分得578平方米宅基地不合常理。在一审时，被答辩人朱琳、林永红无法陈述，朱海连户所分宅基在何处，若朱村元能分得宅基，那么朱海连户也应能分得宅基地，且双方都同住紫阳，不可能不知道父母房屋坐落。且具结书中相邻五户签字中南紫阳委会，北鱼塘并未有相关责任人签字，具结书形式不合法，不能作为其权属来源合法的证明。2、涉案土地属于集体建设用地使用权登记，该登记的土地使用权人是朱村元，而在2013年的具结书中，朱村元现家庭人三人即朱村元、林永红及朱琳。且在要求土地登记申请报告中，朱村元所陈述是分给其户。因此，本案并不是被答辩人龙岩市国土资源局所述以户为单位代替家庭成员登记所产生的纠纷。而是，被答辩人登记错误所导致。3、本案中被答辩人所提供的公告张贴在紫阳公示栏予以公示，但是，答辩人长期在外居住，无法知晓这一情况。答辩人所提供的证据，是答辩人在2017年2月调查档案时才知晓诉争土地登记在朱村元名下。被答辩人并未提供证据证明答辩人早已知晓这一情况，故答辩人的主张并未超过诉讼时效。请求：驳回上诉，维持原判。
经审理查明，上诉人龙岩市国土资源局、林永红、朱琳上诉后，原审法院已将各方当事人提供的证据材料全部随案移送本院。上诉人龙岩市国土资源局对原审查明的“1973年2月，原告父母在该宅基地上建房”这一事实有异议，认为一审法院只是根据朱村元的年龄进行推定，没有任何事实证明。上诉人林永红、朱琳对原审查明的：1、“1973年2月，原告父母在该宅基地上建房”这一事实有异议，认为原告父母在该宅基地上建房是74平方米，而不是578.4平方米。2、“2017年2月，原告通过调查土地档案时，才知道争议土地已登记在朱村元名下，知道土地登记的具体内容”这一事实有异议，认为实际上是在2013年登记公告的时候原告就已经知道了。被上诉人朱素美对原审查明的事实无异议。二审期间，上诉人林永红、朱琳向本院提供了三份证据：1、案涉移民安置地及地上建筑物；2、案涉移民安置地及地上建筑物平面图；3、证明。三份证据共同证明案涉房屋现占地面积约121平方米，其中东边房屋上下两层及中间大厅占地约74平方米，系朱海连于1973年所建，该74平方米才是移民安置地；而西边房屋上下两层是朱村元于1979年独自出资扩建的，朱海连去世时，案涉房屋前是空地，周边没有围墙，现在的围墙及案涉房屋西南面新建的房屋均是朱村元独自占用集体土地建成的，争议地块578.4平方米扣除74平方米的移民安置地后剩余的504.4平方米土地不是移民安置地，被上诉人无权主张权利。经质证，上诉人龙岩市国土资源局认为不清楚这个证据的来源以及事实情况，并且该内容也不是办证机关在办证时所审查的范围，国土资源局根据具结书来登记土地使用权证是合法的。被上诉人朱素美认为不能证明该主张。本院经审查认为，上诉人林永红、朱琳提供的证据与本案没有关联性，依法不予采纳。对于上诉人龙岩市国土资源局、林永红、朱琳对原审查明事实提出的异议1，本院认为，林永红、朱琳对被上诉人的父母在宅基地上建房这一事实是无异议，仅是对建房面积持有异议，原审作出“1973年2月，原告父母在该宅基地上建房”并无不当，上诉人提出的异议1不成立；上诉人林永红、朱琳提出的异议2，没有提供证据予以证明，依法不予采纳。
综上，本院查明的事实及采纳的证据与原审一致。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条第二款、第三款、《土地登记办法》第三条第二款之规定，龙岩市人民政府负有向土地使用者颁发土地使用权证的法定职责，作出被诉土地证权源有据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款，《不动产登记暂行条例》第六条第二款、第七条第一款，《中共龙岩市委机构编制委员会关于印发龙岩市不动产统一登记职责整合、机构组建和人员编制方案的通知》的规定，土地登记职权转由龙岩市国土资源局行使，因此，龙岩市国土资源局应作为本案被告。本案主要争议焦点在于朱素美起诉是否超过法定起诉期限；被诉行政行为对权属来源是否尽到审查义务。一、关于朱素美起诉是否超过法定起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，涉案土地登记申请审核情况仅在西陂××××村公示栏上张贴公告予以公示，朱素美陈述在2017年2月通过调查土地档案才知道争议土地登记在朱村元名下，至朱素美于2017年3月提起本案诉讼未超过六个月，现有证据不足以认定在2017年2月前朱素美就已经知晓对争议土地颁发了龙集用（2013）第000082号《集体土地使用证》，且自被诉行政行为作出之日起至朱素美于2017年3月提起本案诉讼未超过二十年，故原审判决认定朱素美的起诉未超过法定起诉期限正确，本院予以维持。二、被诉行政行为对权属来源是否尽到审查义务。根据《土地登记办法》第九条第三款规定：“申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。”《福建省土地登记条例》第二十二条规定：“1987年1月1日《中华人民共和国土地管理法》实施以前使用的土地，未经登记部门确权、发证的，应当提交土地权属来源证明文件，包括土地所有权证、房地产所有权证、宅基地使用证、清查用地时补办的用地证明或建筑许可执照等。原有土地权属证件不全或依据不足的，还须提交权利来源和权属演变的书面报告、所在地居（村）民委员会证明和法律责任的具结书。”本案中，涉案地块属于1973年因移民而获得的安置地，属1987年《中华人民共和国土地管理法》实施以前使用的土地，在原有土地权属证件不全或依据不足时，申请登记人朱村元提交《要求土地登记申请报告》以及经所在地村民委员会鉴证的《具结书》作为土地权属来源证明文件用于办证，符合《福建省土地登记条例》第二十二条的规定。申请人朱村元对提交的对提交的《要求土地登记申请报告》以及《具结书》应如实反映情况并对申请材料实质内容的真实性负责，登记机关亦应对朱村元提交的相关材料依法进行审查。从文件内容上看涉案地块于1973年取得，1958年11月4日出生的朱村元当时的年龄为14岁，属未成年人，将移民安置地安置给未成年人不合常理，一方面，表明朱村元对权属来源未作如实陈述，有违《土地登记办法》第九条第三款的规定；另一方面，表明登记机关未尽到审慎审查义务。从审慎审查义务角度，登记机关本应在审查中发现不合常理的情形并对土地权属来源进一步调查，查清当时朱村元的父母是否同意将移民安置地安置给朱村元、作为未成年人的朱村元是否有权取得移民安置地、因移民实际安置了多少面积土地等情况，再进一步判断朱村元取得涉案地块使用权的来源依据是否充分，然而登记机关在作出本案被诉行政行为时未对涉案土地权属作出进一步调查，仅凭《要求土地登记申请报告》以及经所在地村民委员会鉴证的《具结书》进行登记，对不合常理情形未作进一步调查，存在未尽到审慎审查义务的情形，由此导致将涉案地块使用权登记在朱村元名下，证据不足。此外，根据《土地登记办法》第七十六条的规定：“土地登记中依照本办法需要公告的，应当在人民政府或者国土资源行政主管部门的门户网站上进行公告。”涉案土地登记申请审核情况仅在西陂××××村公示栏上张贴公告予以公示，存在违反法定程序的情形。原审法院判决撤销被诉行政行为，于法有据，本院予以维持。原审判决认定案涉土地上房屋在土地使用证办证前及颁发时仍属于朱海连夫妻所有，因该事实与本案被诉行政行为不具有关联性，且上诉人林永红和朱琳与被上诉人朱素美对该事实尚存争议，故对该事实不宜在本案中作出认定，本院对原审判决中该项事实的认定予以纠正。综上，上诉人龙岩市国土资源局、林永红和朱琳的上诉理由不成立，对其上诉请求本院予以驳回。原审判决结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人龙岩市国土资源局负担25元，由上诉人林永红和朱琳共同负担25元。
本判决为终审判决。
审 判 长 林 静
审 判 员 黄智勇
审 判 员 丁建岩
二〇一八年四月二十七日
法官助理 严丽梅
书 记 员 谢冰燕
附：适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。