浙江省嘉兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙04行初106号
原告高阿勇，男，1958年3月21日出生，汉族，住桐乡市乌镇镇银杏公寓22幢1单元201室。
原告阮炳根，男，1941年8月41日出生，汉族，住桐乡市。
原告陈明松，男，1955年4月2日出生，汉族，住桐乡市。
上述三原告的委托代理人李中钢，浙江路成律师事务所律师。
被告桐乡市人民政府，住所地桐乡市振兴东路600号。
法定代表人盛勇军，市长。
委托代理人沈斌飞，桐乡市人民政府工作人员。
委托代理人朱夷平，浙江诚献律师事务所律师。
原告高阿勇、阮炳根、陈明松因不服桐乡市人民政府作出的行政复议决定，于2016年8月1日向本院提起行政诉讼，经对起诉状调整及补正，本院于2016年8月30日受理此案，于9月7日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年10月8日公开开庭审理了本案。原告高阿勇、阮炳根及三原告的委托代理人李中钢，被告桐乡市人民政府的委托代理人沈斌飞、朱夷平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告于2016年7月18日对三原告申请桐乡市国土资源局未履行法定职责的复议申请作出桐政复字[2016]16号行政复议决定书（以下简称《16号复议决定》），该决定认定：三原告于2016年3月22日向桐乡市国土资源局提出行政确定申请，请求桐乡市国土资源局行政审查并依法确定桐国土预字[2003]058号、056号、055号、054号、115号《建设项目用地预审意见书》无效。桐乡市国土资源局于2016年3月24日收到三原告的申请，于2016年4月20日作出《函复》告知三原告：“你们反映桐国土预字[2003]058号、056号、055号、054号、115号《建设项目用地预审意见书》存在超越职权行为，并由此提出由本机关'依法确定桐国土预字[2003]058号、056号、055号、054号、115号《建设项目用地预审意见书》无效'的要求没有相应的事实依据和相应的法律依据”。被告认为，三原告以《行政确定申请书》名义要求桐乡市国土资源局对桐国土预字[2003]058号、056号、055号、054号、115号《建设项目用地预审意见书》确定无效，实质是质疑桐国土预字[2003]058号、056号、055号、054号、115号《建设项目用地预审意见书》，依据宪法赋予的监督权对相关部门提出的信访诉求，该事项并不属行政法范畴上的依申请行为，属来信来访。桐乡市国土资源局作出《函复》系对三原告来信来访事项的回复，该《函复》既非具体行政行为，亦未对三原告的权益产生实际影响，故三原告的行政复议申请不属于行政复议的受理范围。被告根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定决定驳回高阿勇、阮炳根、陈明松的行政复议申请。
三原告诉称，桐乡市国土资源局未依原告申请，作出不符合法律法规规定的《函复》，是一个违反法律法规、不依法履职的行政确定行为，以《函复》告知的形式来达到其逃避违反法律法规规定的法律责任，已经构成新的行政行为，并侵犯原告的合法权益。原告认为，桐乡市国土资源局对原告的申请作出函复，是对原告侵权的延续，是剥夺原告救济权利的表现，对原告的权利和义务已产生了实质性影响。依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二条、第六条第四项、第九项之规定，原告认为，对桐乡市国土资源局作出确定土地所有权或使用权不服的，原告由此提出申请履行保护财产权利，行政复议被申请人仍没有依法履行的，原告提起行政复议，应当属于被告行政复议的受案范围。请求判决《16号复议决定》违法。原告随诉状提交了证据：1.原告的房产证、土地证，证明原告曾拥有房产的事实；2.拆许字（2003）第10号城市房屋拆迁许可证存根，桐国土预字[2003]058号、056号、055号、054号、115号《建设项目用地预审意见书》，浙江省发展计划委员会浙计社会[2001]473号文件，证明桐乡市国土资源局违反法律、法规，是原告提出行政确定申请的理由；3.原告于2016年3月22日提交的行政确定申请，证明原告提出申请的事实；4.桐乡市国土资源局作出的《函复》，证明原告提出行政复议的理由；5.原告的复议申请书，证实原告提出复议的事实;6.《16号复议决定》，证实原告提起行政诉讼的理由。
被告桐乡市人民政府答辩称，被告作出的《16号行政复议决定》的程序合法，适用法律法规正确。桐乡市国土资源局对原告作出的《函复》，符合来信来访工作要求。被告认为原告向桐乡市国土资源局提出的申请系向相关部门提出的信访诉求，《函复》是对原告来信来访事项的回复，既非具体行政行为亦未对原告的权益产生实际影响，不属于行政复议的受案范围。请求法院驳回原告的诉讼请求。被告在法定期限内向本院提交了作出被诉行政行为的证据：1.原告的复议申请书及附件，证明原告向被告提出的行政复议申请内容；2.涉案行政复议受理通知书及送达回证，证明被告依法受理；3.被告向桐乡市国土资源局发送的行政答复通知书及送达回证，证明被告依法向被申请人发送答复通知书；4.桐乡市国土资源局作出的行政答复书，证明被申请人依法作出答复；5.被告作出的《16号行政复议决定》及送达回证，证明被诉行政行为内容及被告依法向当事人送达的事实。依据：《行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项。
经庭审质证，原、被告的质证意见如下：
原告对被告提交的证据的真实性均不持异议，但是认为桐乡市国土资源局的答复和被告作出的16号决定违法。被告对原告提交的证据的真实性不持异议，但是认为证据1与本案无关联性，其他证据不能证实原告的证明内容。本院认为，被告的证据证实其行政复议的经过与本案具有关联性，本院予以采信，对原告证据反映的客观内容，本院予以采信。
根据采信的证据，本院确认以下事实：
2016年3月22日，三原告向桐乡市国土资源局以信函方式提出要求确认桐国土预字[2003]058号、056号、055号、054号、115号《建设项目用地预审意见书》无效。桐乡市国土资源局于2016年4月20日向三原告作出《函复》认为原告的前述要求无相应的事实和法律依据。三原告于2016年5月23日向被告申请行政复议，请求确定桐乡市国土资源局作出的《函复》无效，并责令桐乡市国土资源局依法履行法定职责，依法确定桐国土预字[2003]058号、056号、055号、054号、115号《建设项目用地预审意见书》无效。被告于2016年7月18日作出《16号复议决定》驳回原告的复议申请并于次日送达三原告及桐乡市国土资源局。
本院认为，桐国土预字[2003]058号、056号、055号、054号、115号《建设项目用地预审意见书》系桐乡市国土资源局于2003年3月25日、2003年5月20日针对申请人桐乡市乌镇旅游开发有限公司申请的五个行政行为。行政行为具有先定力，即行为一经作出即先行被确定为有效，除非经有权机关经相应法定程序撤销或者否定其效力。原告以前述五个建设项目用地预审意见书系拆许字（2003）第10号房屋拆迁许可证中的国有土地使用权批准文件，原告的房屋因前述拆迁许可证而被拆除，进而认为前述五个建设项目用地预审意见书侵犯其合法权益，并认为桐乡市国土资源局的前述行政行为系超越职权，实质是对前述五个行政行为的合法性有异议。但原告并非前述五个行政行为的行政相对人，原告与该建设项目用地预审行为无法律上利害关系，故桐乡市国土资源局将三原告的来信视为对行政机关反映情况、提出建议、意见的信访事项作出《函复》系其履行信访工作职责，对原告的权利义务不产生实际影响，不属于《行政复议法》规定的受案范围，故被告作出决定驳回三原告的复议申请适用法律正确。被告作出《16号复议决定》程序合法，原告的主张于法无据，其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告高阿勇、阮炳根、陈明松的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告高阿勇、阮炳根、陈明松负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。
审判长 许艳华
审判员 孙 军
审判员 吴 伟
二〇一六年十月十一日
书记员 朱静雯