广东省江门市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）粤07行赔终2号上诉人（原审原告）黄惠卿，女，汉族，1973年9月6日出生，住广东省开平市，委托代理人庞卓，广东环宇京茂律师事务所律师。委托代理人纪海琴，北京市海铭律师事务所律师。被上诉人（原审被告）开平市百合镇人民政府。住所地：广东省开平市百合镇。法定代表人梁志伟，该镇镇长。委托代理人邹明夫，该镇副镇长。委托代理人胡章良，开平市百合镇法律服务所法律工作者。上诉人黄惠卿因与被上诉人开平市百合镇人民政府（以下简称“百合镇政府”）行政赔偿纠纷一案，不服广东省江门市江海区人民法院（2017）粤0704行赔初10号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：黄惠卿自2009年开始在开平市××马××龙村经营养猪场。2016年12月1日，百合镇政府作出《关于百合镇禁养区禽畜养殖场限期关停拆迁的通知》，载明：“贵养殖场位于我镇禁养区内必须关停拆迁的范围，因此，请贵养殖场根据市政府《开平市畜禽养殖禁养区限养区和适养区专项整治三年行动工作方案的通知》等有关文件要求，加紧于2016年12月20日前关闭、拆除、搬迁或转产。逾期未清理的或拒绝清理的，将由政府依法实施强制拆迁。”黄惠卿收到上述通知后，向开平市综治信访维稳中心反映诉求，该中心将相关的材料转到开平市农业局和百合镇政府处理。开平市农业局于2017年3月14日作出开农信函[2017]2号《关于百合镇黄惠卿等人信访事项的答复意见书》进行回复；百合镇政府于2017年3月15日作出开百合信（访）函字[2017]9号《百合镇马降龙三圭村黄惠卿等5人关于养殖场拆迁补偿的诉求答复》进行回复。2017年5月12日，百合镇政府作出《开平市畜禽养殖禁养区限期拆除及逾期强拆通知书》，载明：“根据《开平市人民政府办公室关于印发开平市畜禽养殖禁养区限养区和适养区专项整治三年行动工作方案的通知》（开府办[2016]60号）、《关于调整划定开平市畜禽养殖禁养区、限养区和适养区的通告》（开府布[2016]122号）等文件精神，贵场位于我市畜禽养殖禁养区范围内，禁止经营畜禽养殖场。另根据开平市政府《关于迅速落实禁养区养殖场清理关闭扫尾工作措施的紧急通知》（开畜禽整治办[2017]19号）文件通知要求，现通知贵场于2017年5月15日前自行拆除相关畜禽栏舍并及时转移有关畜禽。逾期未拆除的，市政府将于2017年5月16日统筹协调供电部门对贵场停止供电，并根据《中华人民共和国土地管理法》、《建设项目环境保护管理条例》、《畜禽规模养殖污染防治条例》等法律法规规定，于2017年5月18日实施强拆。请贵场迅速自行清理转移养殖场内禽畜及养殖设施设备，并自备发电机等一切应急设备，尽量将损失减到最低，否则由此造成的一切损失由贵场负全责。”2017年5月18日，百合镇政府组织工作人员对涉案养殖场进行拆除。黄惠卿主张百合镇政府的行政行为导致其损失，应当对其进行赔偿，遂提起本案行政诉讼。另查明，2017年12月1日，原审法院院告知黄惠卿本案被告应当变更为开平市人民政府，黄惠卿不同意变更。再查明，开平市人民政府作出的开府办[2016]60号《开平市人民政府办公室关于印发开平市畜禽养殖禁养区限养区和适养区专项整治三年行动工作方案的通知》第五条规定：“根据‘属地管理’原则，各镇（街道）人民政府（办事处）是畜禽养殖三区专项整治行动的责任主体，负责制定并执行本辖区的清理整治行动工作方案，认真指导各村组开展工作，充分发挥基层干部工作积极性和调动广大农民群众参与热情；……对列入拆迁（治理）范围的畜禽养殖场，要及时下达限期关停（治理）通知书，切实履行告知义务，积极劝喻并监督其按期关闭搬迁（治理）；……”；《开平市畜禽养殖禁养区限养区划定规定》第四条第（二）项规定：“坚持属地管理原则，各镇（街）负责本辖区畜禽养殖场的日常监督管理，按照本规定的要求及时督促有关养殖场限时落实污染防治整改措施。”原审法院认为，本案系行政赔偿纠纷。《畜禽规模养殖污染防治条例》第五条第一款规定：“县级以上人民政府环境保护主管部门负责畜禽养殖污染防治的统一监督管理。”开平市人民政府2016年修订的《开平市畜禽养殖禁养区限养区划定规定》第四条第（二）项规定：“坚持属地管理原则，各镇（街）负责本辖区畜禽养殖场的日常监督管理，按照本规定的要求及时督促有关养殖场限时落实污染防治整改措施。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条规定：“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”、第二十三条规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”可见，畜禽养殖污染防治的统一监督管理是县级以上人民政府环境保护主管部门的法定职责，行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其他组织行使该行政职权的，应当视为委托，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。本案现有证据显示，开平市人民政府以规范性文件的形式确定开平市范围内的各镇（街道办）以属地管理为原则，负责畜禽养殖污染防治工作。即百合镇政府根据开平市人民政府的统一安排，负责该镇辖区内的畜禽养殖污染防治工作，但没有法律、法规或者规章规定，应当视为受开平市人民政府的委托。黄惠卿若不服百合镇政府作出的关于畜禽养殖污染防治工作的行政行为，依法应当以开平市人民政府为被告。本案是基于（2017）粤0704行初198号案而产生的行政赔偿案，另一案已经原审法院裁定驳回起诉。据此，原审法院告知黄惠卿应当变更被告的事实和理由后，其不同意变更，依法应当裁定驳回起诉。综上所述，原审法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十三条第一款和第六十三条第一款第（二）项的规定，裁定驳回黄惠卿的起诉。一审案件不收取案件受理费。上诉人黄惠卿不服原审裁定，向本院提起上诉，请求：1.撤销广东省江门市江海区人民法院（2017）粤0704行赔初10号行政裁定；2.判决百合镇政府于2016年12月1日作出的《关于百合镇禁养区禽畜养殖场限期关停拆迁的通知》和2017年5月12日作出的《开平市畜禽养殖禁养区限期拆除及逾期强拆通知书》的行政行为导致黄惠卿经济损失依法补偿人民币200万元。主要事实和理由：一、百合镇政府属于最基层的行政机关和独立的行政机构，隶属于开平市人民政府但不属于开平市人民政府的内设机构、派出机构或其他组织。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十一条规定所包含的被授权或委托的主体中不适用于本案，一审法院适用法律错误。二、《开平市畜禽养殖禁养区限养区划定规定》第四条第(二)项的规定不属于行政委托。行政委托应以委托的行政主体的名义进行行政行为，而不是受委托主体的名义进行。本案中，百合镇政府于2016年12月1日作出的《关于百合镇禁养区禽畜养殖场限期关停拆迁的通知》和2017年5月12日作出的《开平市禽畜养殖禁养区限期拆除及逾期强拆通知书》均盖有“开平市百合镇人民政府”的盖章，并且百合镇政府也没有陈述和承认过其行政行为属于被授权或被委托而作的行政行为，因此，百合镇政府实施本案具体行政行为时，均以其名义进行，其是本案的适格被告。被上诉人百合镇政府二审答辩意见与一审答辩意见一致。即一、黄惠卿所经营的养猪场位于禁养区，黄惠卿负有依法按时关闭该养猪场的法定义务。二、黄惠卿没有依法自行关闭养殖场，依法不应予以补偿。三、黄惠卿提出的赔偿依据与百合镇政府的强制拆除行为无关，黄惠卿没有证据证明其损失。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案系行政赔偿纠纷。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第五条“县级以上人民政府环境保护主管部门负责畜禽养殖污染防治的统一监督管理……乡镇人民政府应当协助有关部门做好本行政区域的畜禽养殖污染防治工作”的规定，县级以上人民政府环境保护部门是畜禽养殖污染防治的统一监督管理部门，乡镇人民政府在没有法律、法规或者规章的授权，不能代替环境保护部门行使畜禽养殖污染防治的职权，只能在职责权限范围内给予其他执法部门一定的协助义务。又根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十四条“对污染严重的畜禽养殖密集区域，市、县人民政府应当制定综合整治方案，采取组织建设畜禽养殖废弃物综合利用和无害化处理设施、有计划搬迁或者关闭畜禽养殖场所等措施，对畜禽养殖污染进行治理”以及《开平市人民政府办公室关于印发开平市畜禽养殖禁养区限养区和适养区专项整治三年行动工作方案的通知》（开府办[2016]60号）第五条“根据‘属地管理’原则，各镇（街道）人民政府（办事处）是畜禽养殖三区专项整治行动的责任主体，负责制定并执行本辖区的清理整治行动工作方案，认真指导各村组开展工作，充分发挥基层干部工作积极性和调动广大农民群众参与热情；……对列入拆迁（治理）范围的畜禽养殖场，要及时下达限期关停（治理）通知书，切实履行告知义务，积极劝喻并监督其按期关闭搬迁（治理）；……”的规定，开平市人民政府为整治重污染的禽畜养殖场，制定综合整治方案，确定由各镇（街道）人民政府（办事处）负责并开展禽畜养殖污染的整治工作，鉴于镇（街道）人民政府（办事处）没有相关的职权，因此应当视为开平市人民政府委托各镇（街道）人民政府（办事处）开展工作，各镇（街道）人民政府（办事处）作出的关于畜禽养殖污染防治工作的行政行为的后果应当由开平市人民政府承担。具体到本案中，尽管《关于百合镇禁养区禽畜养殖场限期关停拆迁的通知》和《开平市禽畜养殖禁养区限期拆除及逾期强拆通知书》均盖有“开平市百合镇人民政府”的印章，但是实际的责任承担主体应当是受托方开平市人民政府。黄慧卿不服强拆或关停行政行为产生的行政赔偿也应当遵循管辖原则，应当以开平市人民政府为行政赔偿的赔偿义务机关。一审法院告知黄惠卿应当以开平市人民政府为被告，黄惠卿不同意变更被告，遂作出驳回黄慧卿起诉的裁定并无不当，本院予以维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长  邓 球审 判 员  陈 健审 判 员  陈汉锡二〇一八年三月二十八日法官助理  瞿 杭书 记 员  黄咏仪