山东省东营市东营区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁0502行初30号
原告张化，女，1962年12月1日出生，汉族，现住江苏省南京市江宁区。
委托代理人袁善良（张化配偶），男，1964年9月10日出生，汉族，现住江苏省南京市江宁区。
被告东营市商务局。住所地：山东省东营市东营区东城府前大街***号。
法定代表人孙继续，局长。
委托代理人李小军，男，1975年2月26日出生，汉族，东营市商务局市招商促进办公室副主任，现住山东省东营市东营区。
委托代理人信鸿狄，山东达洋律师事务所律师。
被告东营市人民政府。住所地：山东省东营市东营区府前大街**号。
法定代表人赵豪志，市长。
委托代理人许可，女，1982年9月20日出生，汉族，东营市人民政府法制办公室工作人员，现住山东省东营市东营区。
委托代理人孙瑞玺，山东达洋律师事务所律师。
原告张化不服被告东营市商务局于2015年12月31日作出的关于张化申请”第一引荐人”奖励的答复及东营市人民政府作出的行政复议决定一案于2016年6月21日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2016年6月22日向被告东营市商务局、东营市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年8月31日公开开庭审理了本案。原告张化及委托代理人袁善良，被告东营市商务局委托代理人李小军、信鸿狄，被告东营市人民政府委托代理人许可、孙瑞玺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年12月28日，原告张化向被告东营市商务局（以下简称”市商务局”）提出申请，根据山东省东营市中级人民法院（2012）东行初字第10号行政判决书认定《东营市招商引资奖励办法》（东政办发[2003]37号）（以下简称”东政办发[2003]37号文”）有效。要求依照该办法第七条：奖励的兑现要求，正式向东营市招商局申报”第一引荐人”奖励。被告市商务局于2015年12月31日作出关于张化申请”第一引荐人”奖励的答复（以下简称”被诉答复）：根据山东省东营市中级人民法院（2012）东行初字第10号行政判决、山东省高级人民法院（2013）鲁行终字第23号行政判决等依据，对张化申请”第一引荐人”奖励不予受理。原告张化不服，向被告东营市人民政府（以下简称”市政府”）申请行政复议，市政府于2016年4月27日作出【2016】东政复（决）字第23号行政复议决定，维持被告市商务局作出的被诉答复。
原告张化诉称：2005年原告经南京市工商联负责人介绍与东营市政协招商引资办公室（以下简称”市政协招商办”）开始招商合作，双方先后签订两份《招商委托协议》。原告针对东营市的需求，前期与江苏雨润食品产业集团有限公司（以下简称”雨润集团”）黄永科、叶进多次洽谈，并将黄永科、张志引荐、介绍到东营市考察生猪屠宰及食品加工项目，并提交了《雨润食品产业集团东营市大型生猪屠宰项目实施方案》等相关材料，后市政协招商办与雨润集团对口洽谈，该招商办用《确认说明函》确认此次引荐。2007年1月市政协招商办被撤销，因原告与该招商办的协议2007年5月29日到期，其负责人张善诚将”雨润项目”向东营市招商局负责人口头移交并让原告与高申廉联系。同年2月6日，原告将招商过程中产生的费用发票寄给东营市招商局，该局予以报销返还给原告。2007年12月23日，雨润集团与东营经济技术开发区签订了”项目投资公司”，2008年4月17日，原告向东营市招商局口头提出申报奖励申请，2008年5月15日，原告向市政府邮寄申报材料，东营市招商局答复东政办发[2003]37号文已废止，《东营市招商引资引荐人登记表》已不用。原告不服，多次向被告讨说法。2011年12月25日，被告市商务局出具《关于张化女士申请招商引资奖励情况的答复》，该答复将巴建中列为”引进人”，称原告的申报无政策依据。后经人民法院一审、二审和审判监督程序，原告于2015年12月28日向被告市商务局书面提出申报”第一引荐人”奖励，该局作出被诉答复，原告不服，向被告市政府申请行政复议，市政府作出复议决定维持了市商务局的答复。
被诉答复和行政复议决定违背事实，没有启动审查程序，阻止原告进入登记、申报，涉嫌行政不作为，损害了原告的合法权益。
一、被告市商务局《关于张化女士申请招商引资奖励情况的答复》对规范性文件效力及具体条款认知错误，利用了外来投资者对巴建中的引荐人认定错误，该答复与生效判决有冲突。
二、被告市商务局作出被诉答复，引用法院判决理由决定不受理原告登记、申报，违反了诚实信用、程序正当等原则，构成违约、行政不作为。（一）该局不应引用以前的行政允诺案判决理由。当时法院没有支持原告诉请是因证据不足，并没有判定原告不是”雨润项目”的第一引荐人；而原告向被告依东政办发[2003]37号文提请启动的是第一引荐人登记、申报程序，此前置程序应评估申报者、外来投资者的道德风险且吸收媒体、社会公众参与监督，与前案诉由、诉讼标的诸多不一致。故以前案判决理由作为不启动行政程序的理由不能成立。（二）违反诚实信用原则，构成合同违约。被告的不受理侵害了原告信赖利益，亦构成合同违约。《招商委托协议》和《确认说明函》已经明确，引进项目形成固定资产后，将按东政办发[2003]37号文和东招商委发[2006]1号文件确定的奖励办法及原则兑现奖励，属被告的承诺。被告不受理登记、申报构成单方违约。（三）被告市商务局不予受理行为属于行政不作为。被告市商务局应依据生效判决、《山东省行政程序规定》第六十八条第一款第（一）项以及东政办发[2003]37号文第二条、第七条规定，对申报人进行登记、填表，招商部门报市政府批准后再由招商部门会同财政部门办理。被告市商务局没有做到程序正当。
三、被告市政府作出维持被诉答复复议决定不合法。被告市商务局作出不受理决定，既没有依申请启动”雨润项目”第一引荐人审核程序，也没有对以前作出的与生效判决有冲突的行政决定进行纠正，将行政允诺案的判决理由作为行政不作为的依据是错误的，程序违法。
综上，被告市商务局假借外来投资者的错误认定，不纠正与法院生效判决发生冲突的行政决定，不受理原告的登记、申报，没有依据生效判决和东政办发[2003]37号文启动行政审核程序，逃避义务，被告市政府对其违法行为予以维持，恳请法院判决撤销被告市商务局作出的被诉答复及被告市政府作出的【2016]】东政复（决）字第23号行政复议决定。
原告张化向本院提交了以下证据：1.招商委托协议二份。证明原告与市政协招商办签订的行政协议。2.刘杰元、黄永科、叶进、张志名片。证明原告与雨润集团黄永科、叶进、张志在引进前就雨润项目进行过磋商。刘杰元证明原告到过东营市经济技术开发区。3.磋商纪要一份。证明原告与雨润集团黄永科、叶进、张志在引进前就江苏雨润食品产业集团有限公司食品加工招商引资项目（以下简称”雨润项目”）进行过磋商的补充证据。4.《雨润食品产业集团东营市大型生猪屠宰项目实施方案》一份。证明雨润项目的具体内容。5.确认说明函一份。证明由市政协招商办出具，也是对招商委托协议的补充，构成行政协议的一部分。6.张善诚证言一份。证明原告与市政协招商办的合作长达近一年，以及雨润项目移交给东营市招商局的具体情况。7.原告提供给市商务局的发票一张。证明市商务局已经承继了原市政协招商办的该项目。8.原告《首次引荐雨润去东营投资考察经过说明》一份。证明原告向市政府申报雨润项目兑现奖励的书面材料。9.东营市招商引资引荐人登记表一份。该表未给原告填写，却给巴建中填写。10.《关于张化女士申请招商引资奖励情况的答复》一份。证明被告以张化要求兑现奖励没有政策依据为由拒绝申请。11.《关于张化申请”第一引荐人”奖励的答复》一份。证明该答复系判决生效后作出，该答复没有引用任何法条。12.行政复议决定书一份。证明市政府维持了市商务局不合法的答复，损害了原告利益。13.山东省高级人民法院（2013）鲁行终字第23号行政判决书一份。14.山东省东营市中级人民法院（2012）东行初字第10号行政判决书一份。1314号证据证明原告的引荐行为适用东政办发[2003]37号文，法院不支持原告诉请是因为原告的证据不足。15.雨润集团出具的《证明》一份。该证明内容不真实、不规范。
被告市商务局辩称：一、市商务局作出的被诉答复对原告权益明显不产生实际影响，应依法驳回原告的起诉。2012年8月，原告以其系南京雨润在东营经济技术开发区投资成立”东营新凯食品有限公司”和”东营苏瑞肉类加工有限公司”第一引荐人，依据《东营市招商引资奖励办法》市政府应兑现招商引资奖金498万元为由，向山东省东营市中级人民法院提起诉讼，山东省东营市中级人民法院经审理作出（2012）东行初字第10号行政判决，认定：”雨润项目落户东营的第一引荐人的认定权在投资方江苏雨润肉类产业集团有限公司，然而该公司在2010年12月出具的《证明》和庭审中均明确表示，雨润项目落户东营的引荐人是巴建中，并非原告张化。由此，原告没有被有权认定人投资方认可为雨润项目的第一引荐人，因此，原告以自己是雨润项目落户东营的第一引荐人为由要求被告市政府兑现招商引资奖励的请求不能成立，本院不予支持”，判决驳回原告张化的诉讼请求。原告不服，向山东省高级人民法院上诉，山东省高级人民法院经审理作出（2013）鲁行终字第23号行政判决，认定：”市政府应为张化兑现招商引资奖励的前提条件是其为雨润项目落户东营的第一引荐人，而该第一引荐人身份必须由外来投资者江苏雨润肉类产业集团有限公司认定。上诉人未提供相关证据证实其'第一引荐人'身份已经得到江苏雨润肉类产业集团有限公司的认可。上诉人以其为雨润项目落户东营的第一引荐人为由要求市政府兑现招商引资奖励的请求缺乏相关证据，依法不能成立”，判决驳回上诉，维持原判。原告仍不服，向山东省高级人民法院申请再审，经审查该院作出（2013）鲁行监字第231号驳回再审申请通知，驳回原告张化再审申请。之后，原告向山东省人民检察院申请监督，山东省人民检察院经审查作出鲁检民（行）监[2014]37000000112号不支持监督申请决定，决定不支持监督申请。
可见，已经生效的上述一审、二审判决已经认定雨润项目落户东营的第一引荐人应由外来投资者江苏雨润肉类产业集团有限公司认定，原告以其为雨润项目落户东营的第一引荐人为由要求兑现招商引资奖励不能成立。在此情况下，原告向被告市商务局提出申报第一引荐人奖励，被告市商务局依据上述生效判决等依据作出被诉答复，不会对原告的权益产生影响。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第八项规定原告的起诉应予以驳回。
二、假设不应驳回原告的起诉，被告市商务局作出的被诉答复事实清楚、证据充分，程序合法，应依法驳回原告的诉讼请求。（一）被告市商务局作出被诉答复事实清楚、证据充分。1、被告市商务局作出被诉答复的依据是已生效的判决。上述已生效的一审、二审判决已经认定雨润项目落户东营的第一引荐人应由外来投资者江苏雨润肉类产业集团有限公司认定，原告以其为雨润项目落户东营的”第一引荐人”为由要求兑现招商引资奖励不能成立。在生效判决已作出明确认定的情况下，被告市商务局依据已经生效的判决作出的被诉答复属认定事实清楚、证据充分。2、原告未能提供证据证明其为雨润项目落户东营的第一引荐人。原告于2015年12月28日向被告市商务局递交申请报告，要求申报”第一引荐人”奖励时，未能提供有权认定”第一引荐人”的投资者江苏雨润肉类产业集团有限公司认定其为”第一引荐人”的证明材料。根据《东营市招商引资奖励办法》第二条的规定，奖励的对象是在招商办办理引荐人登记的招商引资第一引荐人，第一引荐人由外来投资者、技术权利人认定。原告未得到雨润项目的投资者江苏雨润肉类产业集团有限公司认定为雨润项目”第一引荐人”何来登记？（二）被告市商务局作出的被诉答复程序合法。2015年12月28日被告市商务局收到原告的申请，于2015年12月31日作出书面的被诉答复，并予以当场送达，程序正当。
综上，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第八项规定应依法驳回原告起诉，或驳回原告诉讼请求。
被告市商务局向本院提交了以下证据、依据：1.原告张化的申请报告一份。2.《关于张化申请”第一引荐人”奖励的答复》一份。3.【2016】东政复（决）字第23号行政复议决定书一份。证明原告张化向被告市商务局申报”第一引荐人”奖励。被告市商务局作出被诉答复，对原告的申请不予受理。被告市政府经复议维持了被诉答复。4.《东营市招商引资奖励办法》（东政办发[2003]37号），证明被告市商务局没有受理第一引荐人奖励的职权，第一引荐人应由外来投资者认定。5.雨润集团出具的《证明》一份。证明雨润集团认定巴建中为雨润项目”第一引荐人”。6.山东省东营市中级人民法院（2012）东行初字第10号行政判决书一份（第19页第817行内容）。7.山东省高级人民法院（2013）鲁行终字第23号行政判决书（第15页第712行内容）。8.山东省高级人民法院（2013）鲁行监字第231号驳回再审申请通知书（第1页倒数第2行至第2页第8行内容）。9.山东省人民检察院鲁检民（行）监【2014】37000000112号不支持监督申请决定书（第2页第311行内容）。69号证据证明人民法院生效判决等法律文书已经认定雨润项目落户东营的”第一引荐人”应由外来投资者江苏雨润肉类产业集团有限公司认定，原告以其为雨润项目落户东营的”第一引荐人”为由要求兑现招商引资奖励不能成立。10.《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第八项规定，本案被告作出的被诉答复对原告不产生实体影响，应驳回原告的起诉。
被告市政府辩称：一、张化诉市商务局所作答复的行政复议，符合行政复议受案条件，且市政府有管辖权。2016年2月15日，张化不服市商务局作出的被诉答复，向市政府提起行政复议，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，故市政府对张化提起的行政复议有管辖权。且经审查，其提起的行政复议符合《中华人民共和国行政复议法》第六条、第九条的规定，属于行政复议案件的受案范围。
二、市政府作出的行政复议决定符合《中华人民共和国行政复议法》的规定。市政府受理该案后，依法对张化和市商务局提供的证据、依据和材料进行了全面、深入地审查，市商务局作出的行政行为，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法适当，市政府作出维持的行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，且行政复议决定书的内容及形式均合法适当。
三、市政府立案、审查、决定以及送达程序合法适当。张化2016年2月15日向市政府提起行政复议，市政府于2016年2月16日依法受理。该案由两名工作人员承办，依法向张化送达了《行政复议受理通知书》，并根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款的规定向市商务局送达了《提出答复通知书》以及行政复议申请书副本，要求该局十日内提交书面答复意见和作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。市政府在案件审查期间，充分保障了张化举证以及查询市商务局证据材料等各项权利，在此基础上，依法对双方当事人提供的证据、依据进行全面深入地书面审查，于2016年4月27日作出【2016】东政复（决）字第23号行政复议决定，并依法送达。以上案件审理程序及期限均符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定。
综上，市政府对于张化不服市商务局所作被诉答复提起的行政复议，依法予以立案受理，并经审查作出维持的行政复议决定，认定事实并无不当，且复议程序合法，请求法院依法驳回张化的诉讼请求。
被告市政府提交了以下证据、依据：1.行政复议立案审批表一份。2.行政复议延期审批表一份。3.行政复议申请书一份。4.申请人身份证明材料一份。5.申请人提供的证据材料一宗。6.行政复议申请受理通知书一份。7.行政复议提出答复通知书一份。8.被申请人答复书一份。9.被申请人身份证明材料一宗。10.被申请人提供的证据材料一宗。11.行政复议决定延期通知书一份。12.行政复议决定书一份。13.东营市行政复议决定书公开告知书二份。14.行政复议受理通知书送达回证及快递查询二份。15.行政复议提出答复通知书送达回证一份。16.行政复议决定延期通知书送达回证及快递查询三份。17.行政复议决定书送达回证及快递查询三份。以上证据证明市政府受理程序合法有效。其中5号证据中最高人民法院（2015）行监字第130号通知书证明了最高人民法院对原告要求认定其为雨润项目第一引荐人并要求兑现招商引资奖励的处理意见，原告的请求不应得到支持。
经庭审质证，原告张化对被告市商务局提交的证据质证意见如下：对证据真实性无异议。对证明目的不予认可。根据被告市商务局提交的相关法律文书，系因证据问题法院没有支持原告的诉请，上述判决不能作为被告不受理原告申报的依据。一、上述判决虽是行政判决，但带有民事性质。判决认定引荐行为适用东政办发[2003]37号文，但并未判决市商务局作出的答复错误。二、认定确认说明函的内容，但未明确法律性质、效力。三、此次诉讼目的是要求被告市商务局启动之前未曾启动的行政程序，该程序以前被市商务局错误认为不适用原告，现在被告市商务局没有就此纠错，没有启动程序，却要在前次判决中寻找第一引荐人不是原告的依据，并据此不受理原告申报，缺少法理依据。
原告张化对被告市政府提交的程序证据未提出异议。对最高人民法院（2015）行监字第130号通知书，认为是针对山东省高级人民法院作出的行政判决，该案应以终审判决为依据，其他的只是解释，应该作出有利于行政相对人的解释。
被告市商务局对原告提交的证据、依据质证意见如下：1号证据，没有盖章确认，不能证明原告是雨润项目的第一引荐人。对2号证据真实性无法核实，不能实现原告的证明目的。3号证据为手写，无法查实，不能作为本案证据使用。对4号证据真实性无异议，上述生效判决对该事实已作出认定。该方案是雨润集团到各地考察提供的程式化文件，不能证明原告是雨润项目的第一引荐人。5号证据已经山东省高级人民法院（2013）鲁行终字第23号行政判决作出认定。该确认说明函内容不能认定原告系雨润项目的第一引荐人。6号证据张善诚调查笔录，并没有讲具体哪些招商项目进行推进，更没有讲就雨润项目与东营市招商局进行交接。对7号证据发票真实性无法核实。在山东省东营市中级人民法院（2012）东行初字第10号案件中已经查明东营市招商局帮市政协招商办处理过招商引资费用，并非东营市招商局给原告报销费用。对8号证据真实性无法核实，不能作为本案证据使用。不能实现证明目的。对9号证据真实性无法核实，与本案无关。10号证据是市商务局在山东省东营市中级人民法院（2012）东行初字第10号案件中提交给法庭。该答复再次证明原告所主张的其是雨润项目第一引荐人并没有得到相关部门的认可。对11号、12号证据真实性无异议。对13号、14号证据真实性无异议，且该生效判决已经认定张化非雨润项目的第一引荐人。对15号证据真实性无异议，该证据已经山东省东营市中级人民法院（2012）东行初字第10号案件主审法官予以查证核实，该证据证明雨润项目的投资人认定巴建中引进雨润项目，而非张化。
被告市政府对原告提交的证据、依据质证意见同被告市商务局的意见。
本院对上述证据认证如下：原告张化对被告市商务局提交的19号证据真实性均无异议，与本案具有关联性，为有效证据。被告市商务局提交的法律依据与本案不具关联性，不适用于本案。
原告张化对被告市政府提交的程序证据无异议，为有效证据。
原告张化提交的18号证据证明的事实已经山东省东营市中级人民法院（2012）东行初字第10号行政判决确认：原告作为东营市政协在南京地区的招商代理人，曾于2006年6月8日带雨润集团的工作人员到东营考察的事实。不能证实其”第一引荐人身份”得到有权认定人外来投资者即江苏雨润肉类产业集团有限公司的认定。912号证据可以证实原告向被告市商务局申报”第一引荐人奖励”，被告市商务局未予受理，并经市政府复议予以维持。1314号证据为人民法院生效的裁判文书，可以作为本案的证据使用。15号证据同被告提交的5号证据的认证意见。
经审理查明，原告张化于2015年12月28日向被告市商务局提交申请，根据山东省东营市中级人民法院（2012）东行初字第10号行政判决认定《东营市招商引资奖励办法》（东政办发[2003]37号）有效。要求依照该办法第七条奖励兑现要求，申报”第一引荐人”奖励。2015年12月31日，被告市商务局作出被诉答复：根据山东省东营市中级人民法院（2012）东行初字第10号行政判决书、山东省高级人民法院（2013）鲁行终字第23号行政判决书、山东省高级人民法院（2013）鲁行监字第231号驳回再审申请通知书、山东省人民检察院鲁检民（行）监（2014）37000000112号不支持监督申请决定书，对张化申请”第一引荐人”奖励不予受理。原告张化不服，向被告市政府申请行政复议，市政府于2016年4月27日作出【2016】东政复（决）字第23号行政复议决定，维持被告市商务局作出的被诉答复。原告不服，于2016年6月21日诉来本院，请求判决撤销被告市商务局作出的被诉答复及被告市政府作出的【2016】东政复（决）字第23号行政复议决定。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：”行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，原告张化根据山东省东营市中级人民法院作出的（2012）东行初字第10号行政判决认定东政办发[2003]37号文件有效的事实，向被告市商务局申报”第一引荐人”奖励，被告针对原告的申请作出被诉答复，原告作为该答复的行政相对人，有权提起本案诉讼。根据山东省东营市中级人民法院作出的（2012）东行初字第10号行政判决及东政办发[2003]37号文件，雨润项目落户东营的招商引资第一引荐人的认定权在投资方江苏雨润肉类产业集团有限公司，而非被告市商务局。原告张化没有被有权认定人投资方认可为雨润项目的第一引荐人。且原告在本次申报中，仍未能提供取得外来投资者确认其为第一引荐人的证据，在此情况下，被告市商务局对其申报不予受理并无不当。
被告市政府于2016年4月27日作出的【2016】东政复（决）字第23号行政复议决定，程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：
驳回原告张化的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告张化负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省东营市中级人民法院。
审 判 长 王桂丽
审 判 员 任少华
人民陪审员 宋玉水
二〇一六年九月十四日
书 记 员 刘 瑞