安徽省马鞍山市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）皖05行终14号
上诉人（一审原告）曹明寿，男，1965年12月24日生，汉族，住安徽省马鞍山市花山区。
委托代理人汤圣泉，北京市中银（南京）律师事务所律师。
委托代理人朱大胜，北京市中银（南京）律师事务所实习律师。
被上诉人（一审被告）马鞍山市花山区土地和房屋征收事务管理局，住所地安徽省马鞍山市花山区林里路188号。
法定代表人周政，该局局长。
委托代理人盛丽君，该局工作人员。
委托代理人张健，安徽明博律师事务所律师。
上诉人曹明寿诉被上诉人马鞍山市花山区土地和房屋征收事务管理局（以下简称花山区征管局）房屋征收补偿安置协议一案，不服马鞍山市花山区人民法院（2017）皖0503行初81号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年3月6日公开开庭审理了本案，上诉人曹明寿及其委托代理人汤圣泉、朱大胜，被上诉人花山区征管局的委托代理人盛丽君、张健到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审审理查明，2016年11月29日，花山区征管局与曹明寿签订《征地拆迁补偿安置协议书》（编号为0000427）。2017年9月25日，曹明寿通过委托代理人汤圣泉、朱大胜向一审法院寄送起诉状，提起行政诉讼。
一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”法律设定起诉期限制度的主要目的在于督促公民、法人或者其他组织及时依法主张权利，同时依法维护行政效率。起诉人只要认为行政行为侵犯其合法权益即有权依法提起行政诉讼。一方面，法律并不要求起诉人在认识到行政行为的违法性后方能提起行政诉讼，起诉人在起诉时即使不能判断该行政行为违法与否，也不影响人民法院依法对被诉行政行为的合法性进行审查；另一方面，法律在计算起诉期限时亦不以起诉人认识到违法性为必要条件，因为行政行为是否违法属于有权机关的专业判断范畴。因此，起诉期限制度中起诉人对行政行为的“知道”并不包括对行政行为违法性的认识，也即起诉人自知道行政机关作出行政行为时，起诉期限便开始计算，而并不以起诉人认识到行政行为的违法性作为起诉期限的计算起点。本案中，曹明寿与花山区征管局于2016年11月29日签订《征地拆迁补偿安置协议书》，曹明寿于2016年11月29日即已知道涉案行政行为，本案的起诉期限应自2016年11月29日曹明寿知道涉案行为时起算，因此曹明寿于2017年9月25日提起本案行政诉讼，其起诉已经超过法定起诉期限。综上，曹明寿的起诉不符合法定起诉条件，依法应予驳回。一审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第二项的规定，裁定驳回曹明寿的起诉。
曹明寿上诉称，1、一审法院认定事实不清，被征迁地块的征地公告超过法定的征地批复有效期，因此征地批复自动失效，征地行为无依据，被上诉人与上诉人达成的征地拆迁补偿安置协议严重违法；2、一审法院适用法律错误，本案诉求是确认行政协议无效，无效的行为应自始无效，根据《行政诉讼法》第一百零一条规定，对本法没有规定的应适用《民事诉讼法》相关规定，民事诉讼关于确认合同无效并不适用诉讼时效相关规定，不受诉讼时效限制，因此本案不适用《行政诉讼法》第四十六条规定。综上，请求二审法院依法撤销一审裁定，指令一审法院依法受理并进行实体审理。
花山区征管局庭审中答辩称，1、关于认定事实问题，上诉人认为征地批复自动失效理由不能成立，皖政地[2012]311号批复中涉及三姚村和刘宕村，被上诉人在一审已经提供证据证明，该批复的19.4504公顷土地中在二年之内已经开发利用，不存在整个批复所涉及范围土地都未利用问题。且皖政地[2012]311号批复至今有效，安徽省人民政府对马鞍山市人民政府土地批复仍然处于入库状态，该批复不存在自动失效问题。2、关于适用法律问题，上诉人的上诉理由不能成立，本案系行政争议，申请法院救济，应按照法律规定的诉讼时效规定，对于超过诉讼时效，而且没有特别法律规定情况下，都丧失向法院申请救济的权利。
花山区征管局向一审法院提交以下证据材料：
1.关于马鞍山市2012年第3批次城市建设用地的批复；2.马土让2013-4号微山路与花园路交叉口地块出让地块资料，包括（1）马鞍山市国土资源局国有建设用地使用权挂牌出让公告（2）公告报纸（3）成交确认书（4）国有建设用地使用权出让合同（5）马土让2013-4号地块网上出让公告；3.关于我市2012年第三批次城市建设用地的审查报告；4.建设用地项目呈报材料（一书四方案）。以上证据证明《关于马鞍山市2012年第3批次城市建设用地的批复》的合法性，该批复下发之后两年内该地块已经被征收和使用。5.曹明寿户的身份证复印件及户口资料；6.曹明寿的离婚材料；7.应征入伍普通高等学校录取新生保留入学资料申请表；8.建筑物面积测量专业技术报告；9.征迁建筑物、附着物调查登记表；10.被征迁房屋合法性认定表；11.马鞍山市国家建设用地征迁费用补偿表；12.三姚村朱家甸城中村改造项目安置方式选择登记表；13.马鞍山市集体土地上房屋征收补偿安置审定表；14.征地拆迁补偿安置协议书；15.马鞍山市2016年棚改居民购房券；16.2015年第39号征收土地方案公告；17.2016年第24号拆迁补偿安置方案公告；18.补偿方案张贴公示的证明；19.张贴照片。以上证据证明征迁程序合法。
曹明寿向一审法院提交以下证据材料：
1.征地拆迁补偿安置协议书；2.曹明寿房产分户图；3.皖政地[2012]311号文。证明两原告诉讼资格且皖政地[2012]311号批复已失效。
上述证据均已随案移送本院。二审中各方当事人没有提交新的证据。
经庭审质证，曹明寿对花山区征管局向一审法院提交的证据2补充质证意见为该组证据与案涉被征迁房屋所在地块无关联性。双方当事人对彼此向一审法院提交的其他证据质证意见与原审一致。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审法院认定的案件基本事实，本院依法予以确认。
本院认为，本案的争议焦点为，曹明寿提起本案诉讼是否超过法定起诉期限。
曹明寿提起诉讼及一审裁定作出之时，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》尚未施行，根据当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。
本案中，被诉协议签订时间为2016年11月29日，该协议书中虽载明，协议履行过程中发生的争议，可依法向花山区人民法院提起诉讼，但未明确告知起诉期限。故曹明寿的起诉期限应从其知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年，其于2017年9月25日提起诉讼，并未超过起诉期限。一审裁定适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：
一、撤销马鞍山市花山区人民法院（2017）皖0503行初81号行政裁定；
二、本案指令马鞍山市花山区人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审判长 赵庆飞
审判员 袁国庆
审判员 焦明君
二〇一八年四月三日
书记员 毕亮亮
附：法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》
第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。