甘肃省张掖市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）张中行终字第48号
上诉人（一审原告）任玉霞，女，1968年7月2日出生，汉族，张掖市甘州区人，农民，曾系张掖恒达青特种经济动物养殖有限公司员工，住甘州区长安乡上头闸村一社2号。身份证号：6222011968********。
委托代理人孔巍珺，男，1953年3月17日出生，汉族，甘肃省张掖市甘州区人，系张掖恒达青特种经济动物养殖有限公司股东，住甘州区县府街26号。
被上诉人（一审被告）甘州区公安局。办公地址：甘州区青年西街105号。
法定代表人刘文军，局长。
委托代理人李晓春，该局法制大队副主任。
委托代理人单新刚，该局法制大队科员。
上诉人任玉霞因治安行政处罚一案，不服甘肃省高台县人民法院（2015）高行初字第27号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人任玉霞的曾用人单位张掖恒达青特种经济动物养殖有限公司推荐的委托代理人孔魏珺、被上诉人甘州区公安局的委托代理人李晓春、单新刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审判决认定，陆军系范增华之夫、姚玉兰姐夫。王全与任丽萍系夫妻关系，曾与任玉霞共同在陆军经营的张掖市甘州区新墩镇种狐养殖场务工。2015年5月27日下午，陆军以新墩镇政府在未与其达成�偿协议的情况下，暴力强拆其种狐养殖场，给其造成经济损失为由，打电话邀请王全、姚玉兰、任玉霞、任丽萍拟共同赴兰州上访。当晚，陆军夫妇及王全等六人在张掖乘车时，又与去兰州因房屋拆迁问题上访的单立红相遇，并相约一同于5月28日早晨到达兰州。到达后，陆军夫妇与任玉霞等七人先到了甘肃省委，在省委工作人的指引下，又来到甘肃省信访局。在省信访局工作人员听取陆军夫妇与单立红反映问题而没有接受其信访材料的情况下，陆军、任玉霞、单立红、范增华、任丽萍、王全、姚玉兰七人再次来到甘肃省委大门口，并由陆军拿出事先准备的一张2米多长、印有“张掖市政府欺压百姓，暴力强拆”文字的白底黑字横幅，并与其妻范增华和任玉霞等七人共同打开面向公路站在甘肃省委大门口。后在甘肃省委值班室工作人员的制止下，陆军及其妻子范增华、任玉霞等七人收起了横幅，并被送到了甘肃省信访局信访接待中心。5月29日，陆军夫妇与任玉霞等七人被甘州区政府工作人员从省信访局信访接待中心接回张掖。同日，张掖市集中处理信访突出问题及涉访群体性事件联席办公室以任玉霞等七人到中共甘肃省委非正常上访，扰乱单位秩序为由向被告移案并要求查处。被告新墩派出所受理该案并通过传唤询问等方式对任玉霞等七人的违法行为进行了调查取证，并依法向任玉霞等七人告知了其享有的陈述、申辩等权利以及拟作出处罚的事实、理由和依据。在任玉霞等七人未提出陈述、申辩要求的情况下，被告依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，对任玉霞作出甘区公（新）行罚决字（2015）43号行政处罚决定，决定对任玉霞给予行政拘留七日的行政处罚。2015年5月29日至6月8日，任�霞在甘州区拘留所执行了行政拘留七日的处罚。2015年6月30日，原告将本案诉至本院，请求撤销被告作出的甘区公（新）行罚决字（2015）43号行政处罚决定，判令被告赔偿原告经济损失和精神损失抚慰金12800元，并依法追究被告的行政责任，承担案件诉讼费。庭审中，经法庭释明相关法律规定，原告放弃了要求被告承担行政责任的诉讼请求。
一审法院认为，根据《信访条例》规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关设立或者指定的接待场所提出，但原告任玉霞等七人在以走访形式提出信访事项时却非法聚集在非接待场所的甘肃省委门口，以打横幅吸引路人关注的方式表达上访诉求，其行为违反了国务院《信访条例》第十八条第一款“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”；第二十条第一款（一）项信访人“不得在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集……”的规定。同时，国务院《信访条例》第四十七条也明确规定，信访人违反该条例第十八条、第二十条规定构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚。据此，被告依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条的规定对原告违反《信访条例》的行为作出行政处罚决定，证据确实充分，认定事实清楚，适用法律、法规正确。被告依照《公安机关办理行政案件程序规定》在履行受案登记、询问当事人、调查案情、行政审批、处罚告知等行政程序后，对原告任玉霞作出的甘区公（新）行罚决字（2015）43号行政处罚决定，程序合法。原告要求被告赔偿经济和精神损失的请求，既无事实依据，也无法律依据，且被告对其“非访”�为作出行政处罚系依法行使权利，并不违法，故其请求本院不予支持。原告要求判令被告承担行政责任的诉请不属于人民法院受理范围，且原告经法庭释明已放弃，应由其向有关部门另行提出。综上，案经合议庭评议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告任玉霞的诉讼请求。案件受理费50元，由原告任玉霞承担。
宣判后，一审原告任玉霞不服，提起上诉称：一、被上诉人作出的行政处罚决定违法。1、事实不清。上诉人在甘肃省委大门西侧站立是事实，但并未围堵、冲击国家机关、拦截公务车辆或堵塞、阻断交通，扰乱单位秩序，没有造成危害后果。根据《甘肃省信访条例》第四十一条的规定，信访人违反《治安管理处罚法》的由本机关所在地的公安机关将其带离，依法予以处罚，而上诉人没有受到当地公安机关依法采取的现场处置措施，说明上诉人在上访过程中没有实施违法行为，被上诉人以《治安管理处罚法》第二十三条规定对上诉人实施行政处罚错误。2、证据不足。甘肃省信访局《关于接领单立红等人的通知》中的“闹访”没有明确的违法定义，没有具体的违法事实和后果，并没有说明怎样扰乱了单位秩序，危害的程度和后果。被上诉人以该“通知”、上诉人陈述、证人证言，证明上诉人的违法行为就是“闹访和非访”，但“证言”和“陈述”只能证明上诉人在省委大门旁边站了不长时间，且听从省委工作人员的劝阻，上诉人没有违法的具体事实，何来“违法”。3、行政执法程序违法。上诉人的上访行为发生在兰州，不属于被上诉人管辖区域，被上诉人对此没有行政执法权和裁量权。4、适用法律不当。行政处罚违反《治安管理处罚法》第五条、第七条、第二十三条第（�）项，没有处罚的事实依据。二、一审法院没有公正客观的审理本案。认定事实和结论错误，定性不当，适用法律牵强附会，判决结果错误。请求二审法院撤销一审判决，撤销被上诉人作出的行政处罚决定，判决被上诉人赔偿因行政处罚给上诉人造成的经济和精神损失费12800元。
被上诉人甘州区公安局辩称，我局作出的行政处罚决定，违法事实认定清楚，证据充分，程序合法，适用法律准确，处罚适当，上诉人要求撤销的理由不能成立，请求二审法庭予以维持。
案经二审审理查明的事实，与一审查明的事实一致，双方当事人亦无异议，本院予以确认。
本院认为，上诉人任玉霞认为在其从业的种狐养殖场遭暴力强拆、造成经济损失而赴省信访时，根据国务院《信访条例》第十八条第一款“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”之规定，应到指定的信访接待场所依法表达诉求。上诉人在信访部门未受理其信访事项后，为达到吸引路人、领导关注等目的，采取在甘肃省委门口与陆军、王全、姚玉兰、任丽萍、单立红七人共同打横幅的方式非法表达诉求，且打横幅的行为持续约一小时，在省委值班室工作人员的制止下方收起横幅，而省委系国家机关办公场所，省委门口并非信访接待场所，上诉人的行为违反《信访条例》第二十条第（一）项：“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；”之规定，具有明显的违法性，属违反�安管理的行政违法行为。被上诉人甘州区公安局受理张掖市信访联席会议办公室报案并移送的上诉人任玉霞等人的违法案件后，经过询问任玉霞等当事人、调查取证、行政审批程序，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项“有下列情形之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；”之规定，对任玉霞作出行政拘留七日的行政处罚，该处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，量罚适当。被上诉人甘州区公安局在对任玉霞作出行政处罚前，依法进行了调查取证，向任玉霞告知了陈述、申辩的权利及拟作出行政处罚的事实、理由、依据，在作出行政处罚决定后，依法进行了送达，告知了行政复议、行政诉讼的相关权利，处罚程序合法。上诉人任玉霞要求撤销一审判决、撤销甘州区公安局作出的行政处罚决定的上诉请求不能成立，其要求被上诉人甘州区公安局赔偿经济损失及精神损害抚慰金的请求亦不能成立，依法不予支持。
关于上诉人任玉霞主张被上诉人甘州区公安局作出的行政处罚决定违法的上诉理由，经审查，一、上诉人任玉霞等七人在甘肃省委门口采取打横幅方式持续约一小时非法上访是事实，其虽没有实施围堵、冲击国家机关、拦截公务车辆的方式，但其行为扰乱单位秩序，具有明显的违法性，被上诉人提交的对本人任玉霞、陆军、王全、范增华、姚玉兰、任丽萍、单立红的询问笔录，能够证实上诉人的违法行为客观存在，上诉人主张其只是在省委大门西侧站立、没有实施违法行为的理由�与查明的案件事实及本人陈述不符，不予支持。二、根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条“行政处罚由违法行为发生地县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外”、《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款“治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”、公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”之规定，上诉人任玉霞的违法行为虽发生在兰州市，但其经营场所在被上诉人辖区，且张掖市信访联席会议办公室向被上诉人报案并移送案件要求查处，故被上诉人甘州区公安局对任玉霞的违法行为，依法具有行政执法权、裁量权，上诉人主张被上诉人行政执法程序违法的理由不能成立，不予支持。上诉人主张被上诉人适用法律不当的理由，亦与查明的案件事实不符，其理由不能成立，不予支持。
关于上诉人任玉霞主张一审判决认定事实错误、判决结果错误的上诉理由，经审查，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当，上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。
综上所述，上诉人任玉霞的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。案经合议庭评议认为，被上诉人甘州区公安局作出的甘区公（新）行罚决字（2015）43号《行政处罚决定》，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，量罚适当，符合法定程序。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判处并无不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人任玉霞负担。
本判决为终审判决。
审判长 杨海全
审判员 齐 焕
审判员 郭永旺
二〇一五年十二月三十日
书记员 李晓凤
附本案适用法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。