江苏省南京市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）苏01行初88号原告王赵林，男，1975年9月10日出生，汉族，住江苏省扬州市邗江区。原告王赵来，男，1977年1月12日出生，汉族，住江苏省扬州市邗江区。原告ＸＸ和，男，1953年5月24日出生，汉族，住江苏省扬州市邗江区。三原告的共同委托代理人刘广胜，北京创为律师事务所律师，执业证号11101201610616879。三原告的共同委托代理人和记英，北京创为律师事务所律师，执业证号11301201511541782。被告江苏省国土资源厅，住所地在江苏省南京市水西门大街58号。法定代表人刘聪，江苏省国土资源厅厅长。委托代理人王尊霞，江苏省国土资源厅工作人员。委托代理人李宇，江苏世纪同仁律师事务所律师，执业证号13201201510603032。被告江苏省人民政府，住所地在江苏省南京市北京西路68号。法定代表人吴政隆，江苏省人民政府省长。委托代理人陈琦，江苏省人民政府法制办工作人员。原告王赵林、王赵来、ＸＸ和诉江苏省国土资源厅（以下简称省国土厅）、江苏省人民政府（以下简称省政府）不履行法定职责、行政复议一案，于2018年2月24日向本院提起行政诉讼。本院同日立案受理后，于2018年2月28日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年5月8日公开开庭审理了本案。原告王赵林、王赵来、ＸＸ和及其三原告的委托代理人刘广胜、和记英，被告省国土厅委托代理人王尊霞、李宇，被告省政府委托代理人陈琦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年1月31日，被告省政府针对原告王赵林、王赵来、ＸＸ和不服省国土厅将其《查处申请书》转交扬州市国土资源局（以下简称扬州市国土局）处理而提起的行政复议申请，作出了《驳回行政复议申请决定书》（〔2017〕苏行复第549号，以下简称《驳回行政复议决定书》）。原告王赵林、王赵来、ＸＸ和诉称，原告于2018年2月8日收到被告省政府作出的《驳回行政复议决定书》，原告认为省政府作出的行政复议决定认定事实不清，法律适用错误，证据不够充分，侵犯了其合法权益。理由是：1.原告要求被告省国土厅查处的是扬州市国土局违法征地的行为，而征地既包括征地的程序也包括征地的事实。《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）和《物权法》规定征地机关系国家，具体由土地行政主管部门负责。《查处土地违法行为立案标准》第二条规定了非法占地类的情形，扬州市国土局“未批先征”的行为即属于非法占地类的情形之一。虽然扬州市国土局表示现场现状拆迁基本结束，原告反映地块未新建建筑物，不存在违法占地行为。但原告所在房屋所在的土地系集体土地，必须将集体土地征收为国有土地，才能进行房屋的拆迁。既然拆迁基本结束，说明占地行为已经形成事实，此后扬州市国土局才发布《征地告知书》，更能证明扬州市国土局未批先征的行为。同时，原告在本案中要求被告省国土厅查处的是扬州市国土局违法征地的行为，而不是反映包家村违规占地的行为。2.“征地”与“拆迁”是不同的法律概念，被告省国土厅和省政府均将“征地”和“拆迁”混为一谈，实属事实认定错误。《扬州市市区集体土地房屋拆迁管理暂行办法》第五条规定征（用）地单位取得用地批准文件后，方可实施拆迁。由该条规定可以得知征地和拆迁是不同概念，也是不同时段的工作任务，而且征地是拆迁的前置程序。扬州市国土局表示现场现状拆迁基本结束，认为征地合法显然是不符合《扬州市市区集体土地房屋拆迁管理暂行办法》。3.被告省国土厅有职责对扬州市国土局违法征地的行为进行查处，不应当将土地违法线索移交给扬州市国土局查处。虽然《国土资源违法行为查处工作流程》规定县级以上人民政府国土资源主管部门管辖本行政区域内发生的国土资源违法案件，但是在本案中原告要求省国土厅查处的是扬州市国土局的违法征地行为。扬州市国土局作为违法征地单位，不能既作为查处机关又作为被查处机关。同时省国土厅作为扬州市国土局的上级直属单位，其对扬州市国土局基于行政隶属关系有权监督扬州市国土局的执法活动，因此被告省政府不能仅凭扬州市国土局向省国土厅作出扬国土资〔2017〕219号《关于群众反映邗江区槐泗镇包家村违规占地的情况报告》（以下简称219号情况报告）和向原告作出《告知书》，即认定省国土厅已经履行了查处职责。4.被告省国土厅未对原告反映的情况进行实地调查即下结论的行为是行政不作为的行为。《国土资源行政处罚办法》详细规定了省国土厅作为土地行政主管部门对土地违法案件进行查处的程序，包括立案、调查、审理等。而在本案中，省国土厅恰恰简化了调查的过程，导致扬州市国土局对其违法征地的行为得不到任何法律的制裁。综上所述，原告认为被告省国土厅与省政府均认定事实错误，法律适用错误，侵犯了其合法权益。现为维护其合法权益，特向贵院提起诉讼，请求法院确认被告省国土厅将原告邮寄的《查处申请书》转至扬州市国土局及未履行查处职责的行为违法；责令被告省国土厅按照《查处申请书》的要求履行查处职责并给予原告书面答复；撤销被告省政府作出的《驳回行政复议决定书》。原告为支持己方的主张，向本院提交了如下证据：证据1.身份证复印件，证明三原告的身份信息。证据2.《查处申请书》及所附证据材料，证明原告的《查处申请书》邮寄至省国土厅，所附详细证据证明扬州市国土局的违法情形，包括：身份证、户口本、土地证、房产证、分家协议、政府信息公开答复、拆迁公告、照片、《征地告知书》，证明在原告村庄内的房屋几乎被拆迁完毕的情况下，扬州市国土局于2017年8月21日和2017年9月4日才发布《征地告知书》，明显系“未批先征、化整为零”的违法行为。证据3.《告知书》，证明省国土厅将原告《查处申请书》转至扬州市国土局的行为系行政不作为。证据4.《行政复议申请书》及受理通知书，证明原告对《告知书》不服，于法定期限内向省政府申请行政复议。证据5.《驳回行政复议决定书》及签收网页截图，证明原告于2018年2月8日签收省政府作出的行政复议决定书。证据6.诉状的邮寄凭证以及底单，证明原告在收到省政府作出的行政复议决定书后，在法律规定的期限内向人民法院起诉，没有超过法律规定的期限。被告省国土厅辩称，1.案件基本事实：2017年11月2日，原告以邮政特快专递方式向我方邮寄递交《查处申请书》，反映从2017年6月开始，申请人被告知房屋所在的村庄进行片区改造，村内大部分房屋被拆迁，但没有办理征地手续，8月21日、9月4日才作出征地告知，明显系“未批先征、化整为零”的违法行为等问题。我方收到该申请后，于2017年11月9日向扬州市国土局发出《关于调查处理群众反映违法占地的通知》（苏国土资执法函〔2017〕113号，以下简称113号通知），要求扬州市国土局进行核查，并将转办、查处情况分别及时告知原告。2017年11月20日，扬州市国土局向我方作出219号情况报告。2017年11月21日，扬州市国土局向三原告作出《告知书》，并向三原告邮寄送达。2.土地管理法第六十六条第一款规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。国土资源部《国土资源违法行为查处工作流程》7.1.1、7.1.2规定，国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级以上人民政府国土资源主管部门管辖，法律法规另有规定的除外。县级以上人民政府国土资源主管部门管辖本行政区域内发生的国土资源违法案件，市级、省级人民政府国土资源主管部门管辖本行政区域内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件。本案中，我方收到原告提交的《查处申请书》后，将其转至扬州市国土局进行调查、核查，并要求扬州市国土局将调查结果向原告反馈，符合上述规定。经调查，扬州市国土局就原告申请查处事项作出书面回复，我方已经履行相应法定职责。请求法院依法驳回原告诉讼请求。被告省国土厅为支持己方的意见，向本院提交了如下证据、依据：证据1.《查处申请书》及邮寄凭证，证明原告向省国土厅提交申请的事实。证据2.113号通知，证明省国土厅收到原告的申请后，向扬州市国土局作出了113号通知，将申请材料转至扬州市国土局调查处理，并要求扬州市国土局将原告反映的问题进行调查核实，并将相关调查结果及时告知原告。证据3.219号情况报告，证明：1.2017年11月20日扬州市国土局就原告反映问题的调查结果向省国土厅作出书面报告。2.报告结论是原告反映的地块未新建建筑物，不存在违法占地的行为，同时原告反映的违法拆迁的问题，根据《扬州市市区集体土地房屋拆迁管理暂行办法》的规定，拆迁事项属于扬州市房产部门管辖。证据4.扬州市国土局向原告作出的《告知书》及邮寄凭证，证明2017年11月21日，扬州市国土局分别向三原告作出《告知书》，将调查结果向原告告知，并邮寄送达。证据5.《扬州市邗江区拆迁管理办公室拆迁公告》，证明原告反映地块的拆迁公告系扬州市邗江区拆迁管理办公室作出，拆迁责任单位和实施单位系邗江区槐泗镇人民政府，原告反映的违法拆迁行为，属于拆迁管理部门的上级主管部门管辖。依据有：1.土地管理法第六十六条第一款；2.《国土资源违法行为查处工作流程》第7.1.1条、第7.1.2条。被告省政府辩称，1.我方作出的驳回决定认定事实清楚。2017年11月2日，原告以邮政快递形式向省国土厅邮寄《查处申请书》，请求省国土厅依法查处扬州市国土局“未批先征、化整为零”的违法征地行为，依法追究相关人员责任，并将处理结果书面答复原告。2017年11月3日，省国土厅收到原告的《查处申请书》。2017年11月9日，省国土厅以113号通知将原告的《查处申请书》转至扬州市国土局处理，要求扬州市国土局进行核查，并将转办、查处情况分别及时告知原告。2017年11月20日，扬州市国土局向省国土厅作出219号情况报告。2017年11月21日，扬州市国土局向原告作出《告知书》，并于同日向原告邮寄。土地管理法第六十六条第一款规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违法土地管理法律法规的行为进行监督检查。国土资源部《国土资源违法行为查处工作流程》7.1.1、7.1.2规定，国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级以上人民政府国土资源主管部门管辖，法律法规另有规定的除外。县级以上人民政府国土资源主管部门管辖本行政区域内发生的国土资源违法案件。市级、省级人民政府国土资源主管部门管辖本行政区域内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件。本案中，省国土厅收到原告提交的《查处申请书》后，即将该申请书转至土地所在地的扬州市国土局，要求其进行核查，并将调查结果告知原告。经调查，扬州市国土局就原告的《查处申请书》作出了回复。因此，省国土厅将土地违法线索移交给下级机关查处符合上述规定，省国土厅已经履行了相应法定职责，我方作出驳回决定认定事实清楚。2.我方作出的驳回决定程序合法。《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”本案中，我方于2017年12月7日收到原告的行政复议申请。因原告提供的材料不齐全，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第二十九条规定，我方于2017年12月11日作出《补正通知》，要求其补正相关材料。我方于2017年12月20日收到原告的补正材料后于2017年12月27日依法受理，同日，根据行政复议法第二十三条规定，我方向省国土厅作出《提出答复通知书》，并于当日邮寄送达。经审理查明，省国土厅已经依法履行相应法定职责，我方于2018年1月31日作出驳回决定，并于2018年2月5日邮寄送达，程序合法。请求驳回原告的诉讼请求。被告省政府为支持己方的意见,向本院提交了如下证据、依据：证据1.《行政复议申请书》及邮寄凭证，证明省政府于2017年12月7日收到原告邮寄的《行政复议申请书》。证据2.《补正通知》及邮寄凭证，证明省政府于2017年12月11日向原告作出《补正通知》，并于2017年12月14日向原告邮寄。证据3.受理通知书及邮寄凭证，证明省政府于2017年12月27日向原告作出受理通知书，并于当日邮寄。证据4.《提出答复通知书》及邮寄凭证，证明省政府于2017年12月27日向省国土厅作出《提出答复通知书》，并于当日邮寄。证据5.省国土厅提交的答复书，证明省国土厅向我方进行了答复。证据6.《驳回行政复议决定书》及邮寄凭证，证明省政府于2018年1月31日作出驳回决定，并于2018年2月5日邮寄送达原告。依据有：1.行政复议法第十七条、第二十三条；2.行政复议法实施条例第二十九条、第四十八条第一款第（一）项。庭审中，各方当事人对他方当事人向本院提交的证据均发表了质证意见。原告对被告省国土厅证据1的真实性、合法性与关联性均认可，不认可其证明目的；对证据2、3的真实性存疑，关联性认可，合法性和证明目的不予认可；对证据4的真实性、关联性认可，合法性与证明目的不认可；对证据5的真实性认可，合法性、关联性与证明目的均不予认可。原告对被告省政府证据1—4的真实性、合法性、关联性、证明目的均认可；对证据5、6的真实性、关联性认可，合法性与证明目的不认可。被告省国土厅和省政府均对对方证据的真实性、关联性、合法性予以认可。被告省国土厅和省政府对原告证据1、3—5的真实性、关联性、合法性予以确认，对证据3的证明目的不予认可；对证据2《查处申请书》、土地证、房产证、分家协议的真实性、关联性、拆迁宣传资料、拆迁公告合法性确认，对于所有政府信息公开答复的真实性、合法性认可，关联性、证明目的不予认可，对于照片的真实性不发表质证意见，对于《征地告知书》的真实性无法确认，关联性不予认可；对证据6打印邮单和查询记录的真实性、合法性予以认可。本院对各方当事人向本院提交的证据认证如下：原告提交的证据1、3—6、证据2中的《查处申请书》、土地证、房产证、分家协议、政府信息公开答复、《征地告知书》，省国土厅证据1—5，省政府证据1—6，均与本案待证事实有关联，且来源合法、真实，本院予以确认。原告证据2中的拆迁宣传材料因系扬州市明欣房屋征收服务有限公司制作，拆迁公告系扬州市邗江区拆迁管理办公室发布，与本案无关联性，故本院不予确认。照片系打印件，无法证明拍摄时间、地点及来源，本院不予确认。本院经审理查明，原告王赵林、王赵来、ＸＸ和系江苏省扬州市邗江区槐泗镇包家村九井组村民。2017年5月17日，扬州市邗江区拆迁管理办公室发布拆迁公告，对位于扬州市××区××镇区改造（××社区、包家村棚户区）项目三期规划红线范围内集体土地上的房屋及其附属物进行拆迁。2017年8月21日和9月4日，扬州市国土局发布《征地告知书》，将拟征收槐泗镇包家村组、九组1.1679公顷土地予以告知。2017年11月2日，原告以邮政快递形式向省国土厅邮寄《查处申请书》，请求省国土厅依法查处扬州市国土局“未批先征、化整为零”的违法征地行为，依法追究相关人员责任，并将处理结果书面答复原告。省国土厅收到原告的《查处申请书》后，于2017年11月9日以113号通知将原告的《查处申请书》转至扬州市国土局处理，要求扬州市国土局进行核查，并将转办、查处情况分别及时告知原告。2017年11月20日，扬州市国土局向省国土厅作出219号情况报告。2017年11月21日，扬州市国土局分别向三原告作出《告知书》，告知扬州市国土局非拆迁部门的上级主管部门，对其提出的事项无查处权，建议原告向“扬州市邗江区拆迁管理办公室”的主管部门提出查处申请，并于同日向原告邮寄送达。2017年12月6日，原告向被告省政府邮寄《行政复议申请书》。省政府于2017年12月7日收到原告的行政复议申请后，于2017年12月11日作出《补正通知》，要求其补正相关材料，并于2017年12月14日向原告邮寄送达。省政府收到原告的补正材料后，于2017年12月27日依法受理，同日，向省国土厅作出《提出答复通知书》，并于当日邮寄送达。省政府经审理查明，省国土厅已经依法履行相应法定职责，遂于2018年1月31日作出《驳回行政复议决定书》，并于2018年2月5日向原告邮寄送达。原告对被告省政府行政复议的程序无异议，但认为《驳回行政复议决定书》认定事实不清，法律适用错误，遂向本院提起行政诉讼。本院认为，土地管理法第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”。国土资源部《国土资源违法行为查处工作流程》7.1.1、7.1.2规定，国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级以上人民政府国土资源主管部门管辖，法律法规另有规定的除外。县级以上人民政府国土资源主管部门管辖本行政区域内发生的国土资源违法案件。市级、省级人民政府国土资源主管部门管辖本行政区域内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件。本案中，原告2017年11月2日向被告省国土厅邮寄《查处申请书》，请求省国土厅依法查处扬州市国土局“未批先征、化整为零”的违法征地行为，依法追究相关人员责任，并将处理结果书面答复原告。因对案涉地块房屋及其附属物发布拆迁公告单位是扬州市邗江区拆迁管理办公室，且扬州市国土局发布的《征地告知书》属土地征收前的前置过程性行为，尚未有事实征地行为，故原告认为扬州市国土局在案涉地块房屋拆迁后发布《征地告知书》的行为属于“未批先征、化整为零”违法征地行为的理由不能成立。省国土厅收到原告的《查处申请书》后，于2017年11月9日以113号通知将原告的《查处申请书》转至扬州市国土局处理，要求扬州市国土局进行核查，并将转办、查处情况分别及时告知原告。2017年11月20日，扬州市国土局向省国土厅作出219号情况报告。2017年11月21日，扬州市国土局分别向三原告作出《告知书》，告知扬州市国土局非拆迁部门的上级主管部门，对其提出的事项无查处权，建议原告向“扬州市邗江区拆迁管理办公室”的主管部门提出查处申请，并于同日向原告邮寄送达。至此，被告省国土厅已经履行了法定职责。故原告诉称“被告省国土厅将原告的《查处申请书》转交扬州市国土局是行政不作为行为”的意见不能成立，本院不予采纳。原告向被告省政府提起行政复议后，省政府经过依法发出《补正通知》、立案受理、作出《提交答复通知书》，并经审查认为，省国土厅已经依法履行相应法定职责，遂于2018年1月31日作出《驳回行政复议决定书》，并于2018年2月5日向原告邮寄送达。被告省政府的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序亦符合法律规定。原告要求“法院确认被告省国土厅将原告邮寄的《查处申请书》转至扬州市国土局及未履行查处职责的行为违法；责令被告省国土厅按照《查处申请书》的要求履行查处职责并给予原告书面答复；撤销被告省政府作出的《驳回行政复议决定书》”的诉讼请求，无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告王赵林、王赵来、ＸＸ和的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王赵林、王赵来、ＸＸ和负担。服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。审 判 长  李 兵人民陪审员  胡林丽人民陪审员  李 洁二〇一八年五月十六日书 记 员  储 娜