辽宁省铁岭市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）辽12行终62号
上诉人（原审原告）铁岭天淇食品有限公司。
法定代表人王福强，该公司总经理。
委托代理人尚秋平，该公司经理。
委托代理人刘国胜，辽宁廉明律师事务所律师。
上诉人（原审被告）开原市城乡规划局，住所地为开原市新华路60号。
法定代表人刘景辉，该局局长。
委托代理人于溟，该局副局长。
委托代理人韩英杰，辽宁君扬律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）开原市利钧房地产开发有限公司，住所地为开原市文化路193号东方家园小区售楼处。
法定代表人张利，该公司总经理。
委托代理人田元伟，该公司经理。
原审原告铁岭天淇食品有限公司因开原市城乡规划局建设行政规划一案，昌图县人民法院于2017年4月14日作出（2016）辽1224行初36号行政判决。原审原告铁岭天淇食品有限公司、原审被告开原市城乡规划局、原审第三人开原市利钧房地产开发有限公司不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人铁岭天淇食品有限公司的委托代理人尚秋平及刘国胜，上诉人开原市城乡规划局的委托代理人于溟及韩英杰，上诉人开原市利钧房地产开发有限公司的法定代表人张利及委托代理人田元伟，到庭参加诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开审理了本案。
原审法院查明，原告铁岭天淇食品有限公司座落于铁岭市清河区与开原市区交界处，原告于2003年取得经清河区发改委“关于铁岭天淇冷饮食品项目立项的批复”，批准原告建设厂房、仓库、车库、办公室、冷饮线等建设内容。原告于2004年5月2日取得铁岭市环境保护科学院的建设环境影响报告书开始建厂。该报告书社会环境简况认为，原告位于清河区三台子村，公司北侧、东北20米处均为三台子村居民，约500户。公司西侧为葡萄园，南侧紧邻开清公路，交通运输十分方便。主要环境保护目标为三台子村居民（东北、北20米处500户居民）。原告企业生产有液氨冷库制冷，原告于2005年、2006年从大连冷冻机股份有限公司购买贮氨器压力容器三台，产品型号：ZA-15，制造编号为053216、053217、060284。原告于2006年4月29日取得工商营业执照，清河区安全生产监督管理局2008年重大危险源企业名单中有原告的登记名单。2009年12月，辽宁赛福特安全评价有限公司对原告安全现状作出评估报告，该报告内容为：企业地理位置，铁岭天淇食品有限公司位于铁岭市清河区张相镇，厂区南侧为道路，其余三侧为葡萄地。根据《危险化学品名录》规定，天淇公司制冷生产过程中使用的液氨属于危险化学品，根据《危险化学品重大危险源辨识》的规定，天淇公司制冷过程中使用的液氨现贮量为12t（临界量为10t构成重大危险源），该企业构成重大危险源。周边环境危险、有害性分析，通常情况下该企业周边环境发生事故不会影响到制冷间的安全生产。表5-2周边环境和总平面布置检查表2依据工厂企业总平面设计规范，企业周边没有居民区。表5-4建构筑物安全检查表，依据《冷库设计规范》，除未定期检测压力表、采用专用压力表但未定期检测、无“严禁烟火”等警示标志、制冷间电机不防爆、未设置报警器、缺少强制防爆排风设施等项不合格外，在5定性、定量分析安全评价方面检查结果合格。以上安全现状评价报告上报清河区安全生产监督管理局。2010年9月8日在清河区安全生产监督管理局重大危险源整改情况表有原告登记，2013年3月29日该局重大危险源普查时对原告进行登记。
第三人开原市利钧房地产开发有限公司通过挂牌竞得开原市与原告西北侧地块相邻开原市开清公路交界北侧、开原市东环路东侧、开原市开东变北侧、新开化工厂东侧地块的国有建设用地。第三人于2012年4月取得了辽宁信佳咨询有限公司可行性研究报告，报告结论认为从经济效益、社会效益和环境效益看，该开发方案是完全可行的。第三人又取得勘察、测绘、地震等基础资料。2011年7月2日，2013年7月30日第三人委托铁岭市环境保护科学院对其建设项目作出环境影响评价，2011年7月11日该院对第三人建设的南区作出建设项目环境影响评价，主要环境保护目标为：东北界距离125米为三台子居民区、东紧临维多利亚大酒店，环境要素为环境空气噪声、北侧5030米为清河…在规划选址结论认为：1、本项目建设场地位于开原市石台街三委，建设工程符合城乡规划要求。本项目规划、选址合理。环境现状8、报告表总结论：本项目属于土建工程项目，主要污染因素为施工期扬尘、弃土、噪声及营运期污水等环境污染。本项目在施工、营运过程中如严格执行本报告表提出的各项污染防治措施，加强施工场地管理，减轻施工期扬尘、固体废物以及施工噪声对周围环境的影响，可使环境污染得到有效控制，从环保角度分析，项目可行。2013年8月12日铁岭市环境保护科学院对第三人建设项目北区作出环境影响评价，主要环境保护目标为：东北紧邻三台子村150户居民区。结论：1、规划选址结论，本项目建设场地位于开原市石台街三委，规划用地性质为商住用地，符合开原城市总体规划要求。本项目环境保护目标为东北侧三台子居民区。综合分析，本项目规划、选址合理。8、报告表总结论：从环保角度分析、项目可行。2011年7月15日经开原市环境保护局审批同意本项目建设和施工及运行。2011年3月经开原市城乡规划设计院对该项目南区作出控制性详细规划，同年7月作出修建性详细规划，被告开原市城乡规划局同意此规划。2012年7月25日、2013年3月25日开原市城乡规划设计院对该项目北区作出控制性详细规划，2013年7月作出修建性详细规划，被告开原市城乡规划局同意按规划图实施。2011年4月26日、6月25日、9月26日第三人与开原市国土资源局签订四份国有建设用地使用权出让合同，取得座落于石台街二委的《国有土地使用证》四份，2011年7月25日、2013年7月22日开原市发展和改革局核准第三人建设东方家园南、北区商住项目。2011年8月23日、2013年9月3日开原市人民政府对第三人开原市利钧房地产开发公司作出四份用地批复。第三人建设的东方家园小区经开原市房屋征收办公室动迁安置78户。被告开原市城乡规划局于2011年7月28日、2013年8月15日向第三人颁发了两份《建设用地规划许可证》、于2011年8月25日、2013年9月29日向第三人颁发了两份《建设工程规划许可证》，并于2011年6月9日-6月29日、2013年6月21日-7月11日分别对第三人建设的东方家园小区南、北区规划项目进行了公示，东方家园小区南、北两区分别于2012年、2013年底全部工程竣工，业主已经入住。业主入住后得知与其相邻的原告公司存在重大危险源安全隐患到清河区政府和开原市政府上访，并在民心网进行投诉。原告就此事与被告多次交涉。2014年7月15日，原告委托辽宁益诚安全评价咨询服务有限公司对原告制冷系统作出安全现状评价报告。该评价报告5定性、定量评价5.1厂址及总平面布置单元安全检查表中第7中2评价为：依据GB40072-2010《冷库设计规范》第4.1.1条，冷库库址的选择应符合下列规定：1、应符合当地总体规划的要求，并应经当地规划部门批准；2、库址宜选择在城市规划的物流园区中，且应位于周围集中居住区夏季最大频率风向的下风侧。使用氨制冷工质的冷库，与其下风侧居住区的防护距离不宜小于300米，与其他方位居住区的卫生防护距离不宜小于150米。实际情况：本项目冷库未能满足卫生防护距离要求。检查结果不符合。表5-3本项目冷库与厂外建筑物卫生防护距离中冷库上风侧（南）居民区不宜小于150米，实际间距100米；冷库上风侧（东南）居民区不宜小于150米，实际间距139米；冷库上风侧幼儿园不宜小于150米，实际间距77米；冷库上风侧变电所不宜小于150米，实际间距100米；冷库下风侧（南）机动车检车线不宜小于300米，实际间距166米；冷库下风侧（西南）居民区不宜小于300米，实际间距230米；以上结论均不符合。安全评估报告结论依据《冷库设计规范》，第三人建设的东方家园小区有四栋居民楼的距离与原告冷库重大危险源的距离不符合卫生防护距离的要求。2014年9月29日，铁岭市安全生产监督管理局认为原告公司重大危险源备案材料符合要求，给予备案，有效期至2017年9月28日。清河区政府于2012年将清开路北、天淇西地块维多利亚大酒店北侧（与原告相邻）11730平方米用地性质调整为居住用地。第三人取得此地块土地手续后，清河区规划局认为有原告液氨冷库，根据《冷库设计规范》150米以内不能建居民区，经过专家论证此地块不能作居住、商业用地，未批准第三人建设住宅开发项目。原告与第三人因建筑卫生防护距离问题认为被告行政规划行为违法，于2016年4月21日向本院提起本案诉讼。
原审法院认为，依照《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、《辽宁省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第四条规定，被告开原市城乡规划局具有对本辖区第三人建设的东方家园小区进行规划管理的法定职权和主体资格。本案争议的焦点问题之一是原告提起行政诉讼是否超过法定期限。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案被告对第三人建设的东方家园小区于2011年3月、7月、2012年7月、2013年3月、7月对该区域南北区分别作出控制性详细规划和修建性详细规划，该行政行为未经公告，原告不知情。被告作出的行政规划涉及的楼房建设属于不动产，原告的起诉期限不能适用六个月的起诉期限，应当适用不动产二十年的起诉期限的规定，因此原告于2016年4月向本院提起诉讼未超过以上法律规定的起诉期限。另根据《城乡规划法》第二十五条规定：编制城乡规划，应当具备国家规定的勘测、测绘、气象、地震、水文、环境等基础资料。本案被告提交的第三、四组证据证明第三人建设项目取得了以上方面的基础资料，第三人取得国有建设用地使用权出让合同及《国有土地使用权证》，并取得建设项目环境影响报告书。《中华人民共和国环境影响评价法》第十七条规定：“建设项目的环境影响报告书应当包括下列内容：（二）建设项目周围环境现状”。本案第三人取得的铁岭环境保护科学院作出建设项目环境影响评价，报告表总结论：从环保角度分析、项目可行。在原告起诉后，该院于2016年6月2日作出情况说明，“在《开原市利钧房地产开发有限公司建设环境影响报告表》、《东方家园（北区）商住项目建设环境影响报告表》中附图1、2均有原告厂区位置，虽在两份环境影响报告表的主要环境保护目标中没有文字叙述，但实际上原告应是环境保护目标之一。”2016年9月12日该院作出情况说明，明确“对该厂区虽在两份环境影响报告的主要环境保护目标中没有文字叙述，但实际上铁岭天淇食品有限公司也应是环境保护目标之一。清河区天淇公司在附图中已有显示，属正常表述。由此说明铁岭天淇公司厂区已进入建设项目环境影响分析、预测和评估范围。本院所编制的《开原市利钧房地产开发有限公司建设项目环境影响报告表》及《东方家园（北区）商住项目环境影响报告表》评价结论仍然是从环保角度分析，两个建设项目是可行的。”开原市环境保护局的审批意见也认为结论不受影响。被告依据以上基础资料和环境影响报告对第三人建设项目作出的控制性详细规划和修建性详细规划，认定事实清楚、证据充分。但依据《城乡规划法》第二十六条规定：“城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。”本案被告对第三人作出的城乡规划，被告未提交证据证明对该规划草案予以公告和采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见，原告与第三人作为相邻关系人，被告在规划过程中未对此项目进行听证、论证和征求公众意见并进行公告，被告的行政规划行为违反以上法律规定，属于违反法定程序。对于原告提出被告发放规划许可证没有告知原告有申辩、陈述的权利及公告程序违法的意见，本院认为依据《城乡规划法》第三十八条二款规定：“以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。”第四十条二款规定：“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件，建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发建设工程规划许可证。”本案被告作出行政规划后，第三人依据以上规定向被告领取建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，被告向第三人发放建设用地规划许可证和建设工程规划许可证符合以上法律规定，被告属于适用法律正确。原告重大危险源的设立时间与被告的行政规划行为不存在因果关系。原审法院认为《冷库设计规范》系原告企业应遵守的规定，原告使用液氨制冷的冷库，与其下风侧居住区的防护距离不宜小于300米，与其他方位居住区的卫生防护距离不宜小于150米。“不宜”小于的距离并不是法律上绝对禁止的强制性规范，但应是被告在规划时考虑和论证的范围之内，被告规划建设的东方家园小区项目四栋住宅楼在此距离范围内与原告冷库的距离从安全评价的角度考虑不符合卫生防护距离的要求，但并非是《城乡规划法》规定的强制性禁止内容。因本案第三人建设的东方家园小区2000多户业主已经入住，被告开原市城乡规划局对第三人作出的城乡规划虽然违反法定程序，属于程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条一款（二）项之规定，判决确认被告开原市城乡规划局对第三人开原市利钧房地产开发有限公司建设的东方家园小区作出的行政规划行为违法。案件诉讼费50元，由被告开原市城乡规划局负担。
上诉人开原市城乡规划局上诉称：1、判决选择性的采信证据，错误认定一审原告知道上诉人行政行为的时间。上诉人于2011年8月25日和2013年9月29日分别给第三人核发了《建设工程规划许可证》，且办理前于2011年6月9日
----6月29日，2013年6月21日----
7月11依据《城乡规划法》第四十条三款规定将修建性详细规划及建设工程设计方案的总平面图予以公布。一审原告从2013年7月17日开始到上诉人单位和政府相关部门上访，举报上诉人违法审批第三人的东方家园小区项目规划，至2016年4月22日向法院起诉超过法定期限；2、一审判决将城乡规划的制定与实施相混淆，上诉人为第三人核发规划许可证的行为是城乡规划的实施，应适用《城乡规划法》第三章的规定的程序，无需适用规划制定的程序举行论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众意见；3、一审法院认定原告重大危险源与上诉人行政行为没有因果关系，对原告权利没有实际影响，但却确认上诉人对第三人开发建设的东方家园小区作出的规划行为违法，有悖相关法律规定。请求二审法院：1、撤销辽宁省昌图县人民法院（2016）辽1224号行初36号《行政判决书》，改判驳回被上诉人的诉讼请求。2、一、二审诉讼费由被上诉人（原审原告）承担。
上诉人开原市利钧房地产开发公司上诉称：1、一审原告起诉明显超过法定期限，应当依法驳回其诉讼请求。2011年8月25日和2013年9月29日开原规划局完成了核发《建设工程规划许可证》，且在发证前20日开原规划局将修建性详细规划及建设工程设计方案的总平面图在东方家园小区建设区域的公示牌上予以公布，一审原告2013年7月就知道本案的行政行为，并开始到上诉人机关和政府相关部门上访，至2016年4月22日向法院起诉超过法定期限；2、一审判决确认开原规划局对第三人建设的东方家园小区作出的规划行为违法与事实不符，其混淆了城乡规划的制定与实施，且一审法院认定开原规划局对第三人作出的城乡规划属于程序轻微违法,对原告权利不产生实际影响，应裁定驳回起诉。请求二审法院：1、撤销（2016）辽1224行初36号《行政判决书》；2、改判驳回被上诉人（原审原告）的诉讼请求。
上诉人铁岭天淇食品有限公司上诉称：1、根据法律规定及行政案件证据规则，行政机关不允许补充收集证据，应该在收到起诉状副本十日内提交作出行政行为的证据。而开原市城乡规划局在收到起诉状副本的半年时间还在提交证据，这本身不但违法也证明了发放许可证时证据不充分；2、规划局发放的是规划许可证，其违反了《城乡规划法》第四条、十七条和三十四条，适用法律错误；3、规划局在程序上不是轻微违法，如果在发放许可证前严格按程序进行环境评价，并严格按程序告知上诉人，给上诉人陈述、申辩和听证权利，可能就不会造成现在的情况；4、法院认定对上诉人权利不产生实际影响的认定是错误的，被诉规划行为违反《冷库设计规范》（GB50072-2010）及国家安全监管总局、住房城乡建设部《关于进一步加强危险化学品建设项目安全设计管理的通知》（安监总管三{2013}76号）及《石油化工企业设计防火规范》（GB50160）的有关规定。因开原规划局的违法行为会导致上诉人随时有被责令停产、工人下岗的情况，且如果发生爆炸事故，那么安全距离内的无辜生命和财产得不到保障，到时上诉人会因此行为承担无辜责任。请求二审法院撤销一审判决书中关于对开原市城乡规划局在规划行为中认定事实清楚、适用法律正确和虽然违反法定程序，属于轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的认定，维持一审法院确认开原市城乡规划局作出规划行为违法的正确结论。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。二审期间，开原市规划局提交2013年7月29日铁岭天淇食品有限公司给开原市规划局函等6份材料作为补强证据证明铁岭天淇食品有限公司知道规划行为，其起诉超过法定期限。经庭审质证，铁岭天淇食品有限公司对加盖其公司印章的2份证据有异议，认为印章不完整，不能确定其真实性，对其他证据没有异议；原审第三人开原市利钧房地产开发有限公司对证据无异议。本院认为，上诉人开原市城乡规划局二审提交的补强证据真实、合法，能够证明其举证目的，依法予以采信。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条规定：“2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定。”也就是说，2015年5月1日行政诉讼法实施之后，当事人对修改后的行政诉讼法实施之前的行政行为提起行政诉讼的，人民法院首先要审查，至2015年5月1日，其起诉期限是否届满。超过法定起诉期限的，人民法院不再立案受理；未超过法定起诉期限的，按照修改后的行政诉讼法规定的起诉期限计算。根据法不溯及既往原则，人民法院应当适用修改前的行政诉讼法及其司法解释，对当事人的起诉期限至2015年5月1日是否届满进行审查。至2015年5月1日，当事人起诉期限尚未届满，剩余起诉期限超过修改后的行政诉讼法规定的六个月期限的，以六个月为限；剩余期限不足六个月的，原则上以剩余起诉期限为限。本案中，开原市城乡规划局分别于2011年8月25日和2013年9月29日为第三人的东方家园小区建设项目核发了《建设工程规划许可证》，且办理前依据《城乡规划法》第四十条三款的规定将修建性详细规划及建设工程设计方案的总平面图在东方家园小区建设区域的公示牌上予以公布。铁岭天淇食品有限公司与东方家园小区仅一墙之隔，且其从2013年开始到开原市城乡规划局、铁岭市规划局、开原市人民政府等单位反映东方家园小区部分住宅建筑违法违规问题，可以证明其早已知道东方家园小区系开原市城乡规划局规划审批的建设项目。即便按照一审期间铁岭天淇食品有限公司提交的证据“2014年4月29日开原市城乡规划局《关于铁岭天淇食品有限公司对东方家园小区建设合法性请示的回复》”作为其知道被诉行为之日起开始计算，因其当时不知道诉权及起诉期限，故对起诉期限的审查应当适用《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条一款规定的2年起诉期限。至2015年5月1日，2年起诉期限尚未届满且剩余起诉期限超过修改后行政诉讼法规定的6个月期限的，以6个月为限，故铁岭天淇食品有限公司的法定起诉期限应当至2015年11月1日，其于2016年4月20日提起“请求法院依法确认开原市城乡规划局批准建设的东方家园小区住宅楼规划行为违法”的诉讼，超过了法定的起诉期限。上诉人开原市城乡规划局、上诉人开原市利钧房地产开发有限公司的该节上诉理由成立，上诉请求应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条一款第（二）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条一款第（二）项的规定，裁定如下:
一、撤销昌图县人民法院（2016）辽1224行初36号行政判决；
二、驳回铁岭天淇食品有限公司的起诉。
二审案件受理费150元，由上诉人铁岭天淇食品有限公司负担。
本裁定为终审裁定。
审判长 吴女杰
审判员 赵继楠
审判员 刘 鑫
二〇一七年八月二十九日
书记员 陈晓晨