杭州市临安区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙0185行初68号
原告蒋美琴，女，1967年10月5日出生，汉族，杭州市人，户籍所在地杭州市临安区。
原告尉汝亿（曾用名尉浣桑），女，1999年1月28日出生，汉族，杭州市人，户籍所在地杭州市临安区。
委托代理人洪华根,浙江科文律师事务所律师。
被告杭州市临安区人民政府锦北街道办事处，住所地杭州市临安区锦北街道马溪路95-8号。
法定代表人徐春，该办事处主任。
委托代理人陈耀卿，该办事处工作人员。
委托代理人陶晓佳，浙江汉博律师事务所律师。
第三人杭州市临安区锦北街道回龙村村民委员会，住所地杭州市临安区锦北街道回龙村。
法定代表人孙士平，该村委会主任。
委托代理人厉学军，浙江天目源律师事务所律师。
原告蒋美琴、尉汝亿因要求撤销征地房屋补偿安置协议，于2017年10月30日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法组成合议庭，于2017年12月7日公开开庭审理了本案。原告蒋美琴、尉汝亿及其委托代理人洪华根，被告杭州市临安区人民政府锦北街道办事处委托代理人陈耀卿、陶晓佳，第三人杭州市临安区锦北街道回龙村村民委员会委托代理人厉学军参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年5月5日，被告为实施回龙白湖畈区块改造项目征地房屋补偿，与蒋美琴签订《征地房屋补偿安置协议》。原告认为被告未将尉汝亿作为安置人口进行补偿违反《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》（以下简称《杭州征补条例》）规定，要求增加尉汝亿为安置人口，并要求对《2017年临安市征收集体所有土地房屋补偿办法》（以下简称《临安征补办法》）的合法性进行审查。
原告蒋美琴、尉汝亿诉称，原告蒋美琴系锦北街道回龙村村民，1998年与原告尉汝亿父亲结婚，1999年1月28日尉汝亿出生后，一直跟随蒋美琴在回龙村××、学习。2005年9月30日，蒋美琴与尉汝亿父亲协议离婚时，取得了对尉汝亿的抚养权。2011年7月7日，蒋美琴将尉汝亿户籍迁移至回龙村。2017年回龙村因城中村改造征迁，被告在拆迁安置时依据《临安征补办法》，以“尉汝亿是在父母离异后户口迁入的并且是挂靠户口，不享受集体经济”为由拒绝将尉汝亿列入拆迁安置人口范围，蒋美琴在被告和第三人的高压政策及轮番纠缠下被迫与被告签订了被补偿人为蒋美琴一人且并非真实意思表示的《征地房屋补偿安置协议》。原告认为，依照《杭州征补条例》第二十条的规定“安置人口按照被补偿人家庭常住户口人数确定”，尉汝亿应当属于被安置人口，享受房屋拆迁的安置待遇。原2010年、2014年发布的《临安市人民政府关于印发临安市征收集体所有土地房屋拆迁管理暂行办法的通知》、《临安市人民政府关于印发临安市征收集体所有土地房屋补偿办法》均规定“基本安置人口按照征地冻结公告发布之日被补偿人家庭在被补偿房屋住址具有在册农业户口，在册征地农转非户口和在册小城镇改革户口的人员确定”，原规定均符合《杭州征补条例》的规定。但2017年2月的《临安征补办法》新增设减损性条款将原按家庭常住人口安置修改为被安置人口需享受实施范围所在村村级集体经济组织人口待遇且具有股民资格为前提，大大缩减了依照《杭州征补条例》可以享受拆迁安置人口的范围，严重侵犯了原告利益。因拆迁安置补偿系涉及民生的重大事项，涉及到公民的基本居住权，依照《立法法》的规定，没有法律、行政法规、地方法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，而且依照法律的基本原则，下位法不得违反上位法的规定。杭州市临安区人民政府无权以规范性文件的形式违反上位法的规定就拆迁安置政策作出重大调整，减损公民的权利，所以《临安征补办法》是非法无效的。被告依据《临安征补办法》不将尉汝亿列入拆迁安置的补偿对象，严重损害原告利益。为此要求：一、撤销蒋美琴与被告签订的编号为回龙白湖畈区块第108号《征地房屋补偿安置协议》，判令两原告共同享有拆迁安置待遇；二、对杭州市临安区人民政府颁布的规范性文件《临安征补办法》的合法性进行审查，依法认定涉案部分条款不合法；庭审中原告明确要求对《临安征补办法》第二十一条第一款进行合法性审查。
原告为支持其诉讼请求向本院提交下列证据、依据：
出生医学证明、临安区妇联幼儿园证明、浙江农林大学附属小学证明、独生子女证、户口簿，欲证明尉汝亿在回龙村出生并学习，两原告长期共同生活形成母女抚养关系的事实。
离婚协议书，欲证明蒋美琴与尉汝亿父亲离婚后取得尉汝亿抚养权的事实。
残疾人证，欲证明蒋美琴与尉汝亿父亲均系残疾人的事实。
土地承包权证、股权证、土地使用权证，欲证明蒋美琴享有回龙村村民资格的事实。
《征地房屋补偿安置协议》，欲证明尉汝亿未享受拆迁安置待遇的事实。
信访事项受理告知单、答复意见书，欲证明蒋美琴信访后被告知尉汝亿不得享受拆迁安置待遇的事实。
《临安征补办法》，欲证明《临安征补办法》与《杭州征补条例》相冲突的事实。
被告杭州市临安区人民政府锦北街道办事处辩称，一、回龙白湖畈区块改造项目征地房屋补偿应当使用临政函【2017】16号《临安征补办法》。1、《临安征补办法》是杭州市临安区人民政府依照《中华人民共和国土地管理法》等法律法规，参照《杭州征补条例》，并结合临安户籍管理制度改革工作实际而制定。已经按照杭府法【2012】19号《杭州市市政府部门及区、县（市）政府行政规范性文件法律审查备案暂行办法》的规定，报送杭州市人民政府法制办公室审查备案完毕。该行政规范性文件的制定主体、制定依据、文件内容、制定程序均符合法律规定。2、根据《杭州征补条例》第二条“本市市辖区范围内，因公共利益需要征收集体所有土地涉及房屋及其附属物补偿安置的，适用本条例”和第三十三条“杭州市所辖各县（市）征地房屋补偿，可以参照本条例执行”等规定，《杭州征补条例》仅适用于杭州市辖区范围内的集体所有土地房屋征收补偿，回龙白湖畈区块改造项目征地房屋补偿应当适用《临安征补办法》。二、涉案协议系双方真实意思表示，合法有效。1、蒋美琴（户）房屋位于锦北街道××湖××号，土地使用权证编号为临集用（2003）字第0130405号。2017年5月5日，被告和蒋美琴（户）签订了《征地房屋补偿安置协议》（编号：回龙白湖畈区块第108号），蒋美琴（户）安置人口为蒋美琴1人，被补偿房屋的补偿款总额为人民币751944元。虽然尉汝亿的户籍登记在锦北街道××湖××号，但其不享有回龙村村集体经济组织人口股待遇，也不是回龙村股民。根据《临安征补办法》第二十一条等规定，尉汝亿不具备安置条件，依法不计入安置人口。2、蒋美琴（户）已经按照协议约定将房屋腾空交付被告，被告也已经将所有补偿款支付完毕，被补偿房屋也安全拆除。涉案协议系双方真实意思表示，所涉内容均符合相关法律法规和征地房屋补偿政策的规定，合法有效。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提交下列证据、依据：
《征地房屋补偿安置协议》（编号回龙白湖畈区块第108号），欲证明被诉的具体行政行为。
集体土地使用权证（临集用【2003】字第0130405号），欲证明蒋美琴是锦北街道××湖××号土地使用权人的事实。
股权证，欲证明蒋美琴享受回龙村人口股待遇，是回龙村股民；尉汝亿不享受回龙村人口股待遇，不是回龙村股民的事实。
临政函【2017】16号《临安征补办法》，欲证明回龙白湖畈区块改造项目征地房屋补偿的政策依据。
第三人杭州市临安区锦北街道回龙村村民委员会述称，一、对案涉的回龙白湖畈区块改造项目应适用《临安征补办法》。二、根据第三人的户籍管理制度，依据蒋美琴与第三人签订的协议，尉汝亿不具有回龙村集体经济组织成员资格，不能享有集体经济组织成员的待遇，不享受安置待遇。三、回龙村的户籍管理制度是经过全村代表通过的，对本村全体村民具有约束力，如对尉汝亿作出特别规定，不利于第三人的村民自治管理。综上，第三人同意被告答辩意见，请求驳回原告诉讼请求。
第三人向本院提交蒋美琴申请和协议一份，欲证明2011年6月30日，蒋美琴与第三人签订协议，尉汝亿系挂靠户口，不享有回龙村集体经济组织成员待遇的事实。
原、被告及第三人提供的上述证据（均为复印件）经庭审质证，结合各方质证意见，本院认证如下：
原告对被告提供的证据1真实性无异议，但认为协议不是蒋美琴真实意思表示。对证据2无异议。对证据3真实性无异议，但认为尉汝亿应享受村民待遇。对依据4认为《临安征补办法》第二十一条第一款与《杭州征补条例》相抵触。第三人无异议。本院对证据的真实性予以确认，《征地房屋补偿安置协议》和《临安征补办法》的合法性下节阐述。
被告对原告提供的证据1的关联性有异议，认为不能证明两原告长期共同生活的事实。第三人认为尉汝亿户籍原登记在三口镇，2011年6月才挂靠在回龙村，不能证明在回龙村长期生活。本院对尉汝亿在锦北街道长期学习生活的事实予以确认。对证据2，被告与第三人认为与本案无关联，尉汝亿享有父亲房产一半的产权，说明其在回龙村外享有其他农村宅基地。本院对证据2的证明力予以确认。对证据3，被告及第三人认为与本案无关联。本院对证据3的真实性予以确认。对证据4、5、6被告及第三人无异议，对证据的证明力予以确认。对依据7，被告及第三人认为不能证明与上位法相冲突。《临安征补办法》的合法性下节阐述。
原告对第三人提供的证据真实性无异议，认为协议不是蒋美琴真实意思表示，不是主动挂靠，而是回龙村要求蒋美琴写申请和签订协议。被告无异议。本院对尉汝亿系回龙村挂靠户口的事实予以确认。
经审理查明，蒋美琴房屋位于杭州市临安区锦北街道回龙村2组白湖畈135号，土地使用者为蒋美琴。2011年6月30日，蒋美琴与第三人签订协议，约定尉汝亿与第三人建立户口挂靠关系，尉汝亿非回龙村集体经济组织正式成员，不享有正式成员一切待遇。2011年7月7日，尉汝亿户口从板桥镇上钱村迁入蒋美琴父亲蒋洪兴户。2015年9月30日，蒋美琴单独立户，户内常住人口2人，分别为户主蒋美琴、女尉汝亿。2017年回龙白湖畈区块实施城中村改造，蒋美琴房屋位于征地房屋补偿范围内。2017年5月5日，被告根据《土地管理法》、《临安征补办法》，依照回龙白湖畈区块改造项目征地房屋补偿实施方案，作为补偿人与被补偿人（户）蒋美琴签订《征地房屋补偿安置协议》。协议主要内容：房屋坐落回龙村2组白湖畈135号，合法建筑面积为28.5平方米，配合签约参照补偿面积7.5平方米，配合签约总建筑面积36平方米；实际安置人口为蒋美琴1人，人口安置面积为80平方米；被补偿房屋的补偿款总额为751944元（具体组成：房屋补偿安置款、搬迁费、一次性临时过渡费、奖励、补贴）；优惠购买限价期房：被补偿房屋合法建筑面积200平方米以下的可申请购买1套，200平方米至360平方米的可申请购买2套，360平方米以上的可申请购买3套，或者安置人口3人及以下的，可申请购买1套，4至7人的，可申请购买2套，8人以上的，可申请购买3套。购买2套及以上限价期房的总建筑面积原则上不得超过被补偿房屋住房合法建筑面积。被告同意蒋美琴（户）按《临安中学区块马溪区块钱王陵园区块改造项目限价期房购房办法》购买1套限价期房；协议还对房屋搬迁腾空交付作了约定。该协议除期房购买未履行外，其余内容均已履行完毕。2017年5月3日，蒋美琴向杭州市临安区信访局信访，要求尉汝亿享受征迁安置补偿待遇。5月22日，被告答复《临安征补办法》和补偿实施方案明确规定，尉汝亿是在父母离异后户口迁入的并且是挂靠户口，不享受村集体经济，所以报联审会审核后裁定只能安置蒋美琴本人，其子女不能安置。
另，临政函【2017】16号《临安征补办法》由原临安市人民政府制定，于2017年3月25日起施行。原告要求审查的内容为第二十一条第一款“被补偿人家庭成员享受实施范围所在村村级集体经济组织人口股待遇且具有股民资格，户籍在被补偿房屋住址的，为基本安置人口”。
本院认为，案涉《征地房屋补偿安置协议》系依照《临安征补办法》和《回龙白湖畈区块改造项目征地房屋补偿实施方案》的规定，由补偿人和被补偿人经协商一致达成的协议，协议对包括安置人口在内的补偿安置事项进行的约定，系双方真实意思的表示，内容不违反法律行政法规的强制性规定，对双方均有约束力，且除期房购买内容外，协议其余内容均履行完毕。《临安征补办法》系参照《杭州征补条例》，结合本市户籍管理制度改革工作实际制定。《杭州征补条例》第二条规定“本市市辖区范围内，因公共利益需要征收集体所有土地涉及房屋及其附属物补偿安置的，适用本条例”，第三十三条规定“杭州市所辖各县（市）征地房屋补偿，可以参照本条例执行”。杭州市临安区在撤市设区前系杭州市下辖县市，原临安市政府可以参照条例制定符合本市实际情况的征收集体所有土地房屋补偿规定，而非严格执行《杭州征补条例》。《临安征补办法》制定主体适格，依据充分，制定程序合法。被告未将尉汝亿计入安置人口符合《临安征补办法》第二十一条的规定。原告的诉讼请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告蒋美琴、尉汝亿的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告蒋美琴、尉汝亿负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。
审 判 长 张 斌
人民陪审员 李土森
人民陪审员 俞传水
二〇一七年十二月十一日
书 记 员 陈安琪
附：相关的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。