广西壮族自治区高级人民法院行 政 判 决 书（2016）桂行终365号上诉人（一审原告）梁耀福，男，1939年4月13日出生，汉族，住融水苗族自治县。委托代理人欧仁庆，男，1956年3月15日出生，汉族，农民，住融水苗族自治县。被上诉人（一审被告）融水苗族自治县人民政府，住所地：融水苗族自治县融水镇拱城街17号。法定代表人马空，县长。委托代理人石建强，融水苗族自治县林业局调处办副主任。委托代理人李双全，融水苗族自治县林业局调处办办事员。被上诉人（一审被告）柳州市人民政府，住所地：柳州市文昌路67号。法定代表人吴炜，市长。委托代理人陈诚，柳州市法制办公室工作人员。委托代理人韦怡，柳州市法制办公室工作人员。一审第三人广西储备物资管理局四七九处，住所地：融水苗族自治县融水镇寿星北路100-1号。法定代表人何羽超，处长。委托代理人卢怀德，广西储备物资管理局四七九处党委书记。委托代理人梁志高，广西储备物资管理局四七九处保卫科长。上诉人梁耀福因诉融水苗族自治县人民政府（以下简称融水县政府）、柳州市人民政府（以下简称柳州市政府）土地登记行政处理及行政复议纠纷一案，不服柳州市中级人民法院(2015)柳市行初字第63号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2016年6月8日公开开庭审理了本案。上诉人梁耀福委托代理人欧仁庆，被上诉人融水县政府委托代理人石建强、李双全，被上诉人柳州市政府委托代理人陈诚、韦怡，一审第三人广西储备物资管理局四七九处（以下简称四七九处）委托代理人卢怀德、梁志高到庭参加诉讼。本案经报最高人民法院批准延长了审理期限，现已审理终结。柳州市中级人民法院一审查明：1973年，广西壮族自治区物资储备局应国家物资储备建设的需要，根据国家计委〔1973〕计物字149号文件及广西壮族自治区建设委员会桂建字〔1974〕第012号文件，确定在融水县永乐乡、和睦镇之间兴建四七九工程。1974年5月21日，四七九处与和睦公社、和睦大队、塘寨生产队签订了《关于四七九工程征用荒岭议定书》（以下简称《议定书》）。该议定书确定“在融水县和睦公社和睦大队塘寨生产队东南角牛冲槽兴建四七九工程。工程周围界线是：胡卢岭—昂寨崖—贱身岭—腊蛇头岭至公路边；周家岭—看牛岭—大虫岭以北；东线以大汶石头（球场东南角）至大虫岭东端一线为界。上述各岭均以岭顶分水线为界。牛冲槽周围各线之内为四七九工程用地。铁路线从双蒙车站至胡卢岭。途经凉粉曹昂镜平，沿线无偿共征用荒山74.48亩。”1975年1月24日，四七九处向融水县革命委员会提出《征用土地申请报告》，要求征用相应的土地作为四七九工程库区、转运站和生活区工程建设用地使用。同年6月26日，融水县革命委员会同意四七九处征用所必须的土地后，向柳州地区革命委员会提出融革发（75）第37号《关于四七九工程征用土地的报告》，请求予以审批。同年，柳州地区革命委员会以柳地革发〔1975〕061号《关于转报四七九工程征用土地的报告》，向广西壮族自治区革命委员会转报四七九工程征用土地报告。同年8月12日，广西壮族自治区革命委员会民政局以民政字〔1975〕140号《批复》，批复“同意四七九工程征用融水苗族自治县永乐公社荣山大队的大园、旧寨、古小、古芦、北寨、油榨、芦家等生产队及和睦公社读楼大队高桥屯的一、二、三、四队，下木、上木、塘寨等生产队于武岗岭以北一带的土地3001.86亩，其中水田15.9亩、旱地4.5亩、茶林4亩（900株）、荒地2977.46亩。作为四七九工程新建仓库、营房、职工宿舍及铁路专用线等用地。”此后，四七九处在征用的土地范围进行了工程建设，四七九处转运站也于1976年开始建设，于1980年建成使用至今。2006年2月28日融水县政府依据四七九处的申请向其核发融水国用（2006）字第091号《国有土地使用证》。融水县和睦镇和睦村民委员会塘寨村民小组以其部分小组成员（梁耀福包括其中）对该地持有自留山证为由提出异议，案经法院审理撤销了融水国用（2006）字第091号《国有土地使用证》。后四七九处向融水县政府申请撤销梁耀福所持有的349号《社员自留山证》。融水县政府经审查后于2015年2月4日作出融政决[2015]11号《关于撤销塘寨村民小组梁耀福持有的349号的决定》（以下简称11号处理决定），认为：梁耀福持有的349号《社员自留山证》，系在其所在的塘寨村民小组未获得集体土地所有权证的情况下颁发的，颁证程序存在瑕疵；且该证所登记地块与《议定书》存在范围重叠现象，颁证事实不清，登记错误。决定撤销梁耀福持有的349号《社员自留山证》。梁耀福不服，向柳州市政府申请复议，柳州市政府于2015年6月17日作出柳政复字[2015]64号行政复议决定（以下简称64号复议决定），维持融水县政府11号处理决定。梁耀福仍不服，向法院提起行政诉讼，请求撤销融水县政府11号处理决定和柳州市政府64号复议决定。柳州市中级人民法院一审认为：自留山是指农业集体化后把一部分荒山划给社员使用和经营的小块山林，山权归集体所有；即社员的自留山证发放前提是集体对该地享有所有权。根据《国家建设征用土地办法》第十四条的规定，已经征用的土地，所有权属于国家。本案中，1974年，四七九处通过合法手续取得征地许可，同年5月21日，和睦公社、和睦大队、塘寨生产队与四七九处签订了《议定书》，双方协商同意四七九处征用土地范围；后融水县政府又将该地内的昂寨唇地等划作梁耀福的自留山，发放自留山证，明显存在事实不清，效力冲突的情形。现融水县政府对此进行纠正，合法有据，依法应予以支持。对于梁耀福认为按1974年5月21日的《议定书》被征用地范围仅仅有74.48亩，且其一直在争议地上进行耕种，其所在集体对涉案争议地享有所有权，其对争议地享有使用权的主张，首先，1974年5月21日的《议定书》已经明确涉案争议地在征用范围内，梁耀福认为仅征用74.48亩是对该议定书的误读；其次，根据《国家建设征用土地办法》第十五条的规定，已经征用的土地，如果用地单位因计划变更或者其他原因不使用或者不全部使用，必须把不使用或者多余的土地交由当地县级人民委员会拨给其他用地单位使用或者交给农民耕种；已经征用的土地，如果在种植一季农作物的期间暂不使用，在不妨碍建设用途的条件下，应该交给农民继续耕种。因此，四七九处征用但未使用的土地，由梁耀福进行耕种经营，并不意味着梁耀福对该地享有使用权，融水县政府亦不应以此为据发放自留山证。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回梁耀福的诉讼请求。上诉人梁耀福上诉称：1、一审认定事实不清，用位于融水县永乐公社、和睦公社之间的武岗岭以北一带的土地3001.8亩的批复文件，套用在距武岗岭以南的数公里，位于融水县罗城县之间的现争议地616.2亩的土地上。2、一审适用法律错误。一审适用《国家建设征用土地办法》第十四条规定，征而不用，多征少用的多余基地就不属于国家所有。根据《国家建设征用土地办法》第十五条第一款，则是用地单位因计划变更或者其它原因不用的或者多余的土地必须交出来，由当地县级以上人民委员会再做具体的处理。再根据《确定土地所有权和使用权若干规定》第十六条第二款规定，1962年《六十条》公布时起至1982年5月《国家征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位办理过相关用地手续并使用的土地才属国家所有。本条规定制约了用地单位在这个历史阶段不用或者多余的土地不准许无限地闲置。在本案中，即使1974年四七九处取得合法的征地手续，但对这600多亩的争议地几十年来没有使用，而使用争议地的恰是上诉人及其上诉人的集体，因此，争议的土地权属依法属于塘寨屯农民集体。1984年县政府颁发的《社员自留山证》(在争议地上)，符合法律规定，上诉人的349号《社员自留山证》来源合法，应受法律保护。请求：1、撤销柳州市中级人民法院(2015)柳市行初字第63号行政判决；2、撤销融水县政府11号处理决定及柳州市政府64号复议决定。被上诉人融水县政府答辩称：塘寨生产队与四七九处于1974年5月21日签订的《议定书》确定了四七九处转运站工程用地界线为“胡芦岭一昂寨崖一贱身岭一腊蛇头岭至公路边;周家岭一看牛岭一大虫岭以北;东线以大汶石头(球场东南角)至大虫岭东端一线为界。上述各岭均以岭顶分水线为界。牛冲槽周围各线之内为四七九工程用地。”协议条款所确定的用地范围明晰。2、经核实，梁耀福持有的349号《社员自留山证》(颁发日期为1984年7月14日)登记的“昂寨崖贝、昂寨唇”等地块中“昂寨唇”地块位于《议定书》所确定的四七九处国防建设工程用地范围内，与《议定书》范围相重叠，该349号《社员自留山证》登记错误。同时，根据调查核实，1984年和睦镇和睦村塘寨村民小组没有获得县人民政府颁发的集体《山界林权证》，其《社员自留山证》来源存在瑕疵，与事实不符。综上，请求二审法院驳回上诉人的请求，维持本府11号处理决定和柳州市政府64号复议决定。被上诉人柳州市政府答辩称：融水县政府11号处理决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。本府依据《行政复议法》第二十八条第一款第(一)项的规定，作出维持原具体行政行为的复议决定并送达当事人，符合法律规定。柳州市中级人民法院作出的一审判决正确，请二审法院予以维持。一审第三人四七九处陈述称：1、1974年5月21日，本单位在当时的和睦公社、和睦大队以及塘寨屯相关人员的参加下，签订了《议定书》。该议定书确定了两个征地事项，一是四七九工程周围界线，二是铁路专用线征地面积。本单位从1974年开始征地起，就一直按照国家物资储备局的总体规划有计划、有步骤组织实施国防建设项目，工程建设用地是经过层层报批，取得相关合法用地手续的，完全符合国家政策法律规定，因此，涉案土地属国家所有，依法应当获得各级国家机关的保护。2、根据法律规定，已经征用的土地所有权属于国家。1984年融水县政府在已经征用为国有的四七九工程用地范围内发给上诉人《社员自留山证》，明显违背已征地的事实，不符合《国家建设征用土地办法》第十四条的规定，融水县政府发给上诉人《社员自留山证》的行为与本单位手中持有的上级征地批文明显存在效力冲突。因此，融水县政府纠正自己错误颁发《社员自留山证》的行为合法有据。柳州市政府维持融水县政府撤销《社员自留山证》的复议决定是正确的。综上，柳州市中级人民法院作出的一审判决，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院依法予以维持。在二审审理期间，各方当事人没有提交新证据。经审查，一审判决认定的证据合法有效，可作为本案定案证据，本院予以确认。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。另查明，上诉人梁耀福于1984年7月14日取得融水县政府颁发的349号《社员自留山证》，该证没有注明土地性质及所有权人，该证登记的“昂寨崖贝、昂寨唇”等地块中“昂寨唇”地块位于《议定书》所确定的四七九处工程用地范围内，与《议定书》确定的界线范围相重叠。另，融水县政府11号处理决定查明，梁耀福所在的塘寨村民小组在“林业三定”时期，未获得《山界林权证》；且塘寨村民小组至今未获得融水县政府颁发的集体土地所有权证。还查明，1974年9月6日广西壮族自治区基本建设委员会作出桂建设字（74）第150号《关于479工程转运站站址问题的批复》，该批复同意将四七九工程转运站改建在双蒙火车站东北二公里附近山中（即和睦公社塘寨村东南）。本院认为：四七九工程是国家战略物资储备工程，已于上世纪70年代通过合法手续取得征地批复。四七九处于1974年5月21日与当年的和睦公社、和睦大队、塘寨生产队签订的《议定书》明确的土地范围，即属于当时批复同意的四七九处转运站的征地范围界线及铁路专用线征地面积。上诉人梁耀福持有的349号《社员自留山证》所登记地块昂寨唇，则在《议定书》明确的四七九工程征地范围界线内。因此，349号《社员自留山证》和《议定书》的内容存在土地范围重叠、权利冲突的情形。融水县政府以349号《社员自留山证》颁证事实不清、登记错误为由决定撤销该证，有事实和法律依据。关于上诉人主张政府征地批复是位于武岗岭以北一带的土地，现争议地是在距武岗岭以南数公里的地方，一审认定事实不清的问题。根据1974年9月6日广西壮族自治区基本建设委员会作出的桂建设字（74）第150号《关于479工程转运站站址问题的批复》，四七九处转运站改址是经过广西壮族自治区基本建设委员会批准的，故上诉人的上述主张没有事实依据。关于上诉人主张涉案争议地长期是上诉人及其所属集体管理使用，应属于塘寨屯农民集体所有的问题。本案中，由于《议定书》确定的征地范围，已在1975年获广西壮族自治区革命委员会民政局批复同意，被征土地性质已转为国家所有，因此上诉人以长期使用涉案土地为由，主张涉案土地权属，没有事实依据。至于上诉人主张“征而不用，多征少用的多余土地不属于国家所有”的问题，因涉及被征土地是否闲置的问题，如何处理应由相关政府部门决定，上诉人直接以此为由主张土地权属，没有法律依据。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人梁耀福的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人梁耀福负担。本判决为终审判决。审 判 长  韦威助审 判 员  宋玉杰代理审判员  刘建军二〇一六年十一月二十九日书 记 员  孙宇欣