江苏省盐城市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）盐行再终字第00004号
上诉人（原审被告）：射阳县住房和城乡建设局，住所地在射阳县合德镇人民西路66号。
法定代表人：徐勇，局长。
委托代理人：马贺友，该局工作人员。
委托代理人：蒋玉明，射阳县维权法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审原告）：吴俊山，射阳县小学教师。
原审原告吴俊山与原审被告射阳县住房和城乡建设局（简称住建局）规划行政处罚一案，射阳县人民法院于2014年8月25日作出（2014）射行初字第0038号行政裁定。吴俊山不服，申请再审，射阳县人民法院于2014年12月25日作出（2015）射行监字第00001号行政裁定，再审本案。射阳县人民法院于2015年3月13日作出（2015）射行再初字第00001号行政判决，住建局不服向本院提起上诉。
本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人住建局的委托代理人马贺友、蒋玉明，被上诉人吴俊山到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年5月19日，原告吴俊山诉至射阳县人民法院称，1、在我诉射阳县人民政府行政强拆行为违法暨行政赔偿纠纷一案中，住建局向射阳县人民政府提供了行政处罚陈述、申辩权告知书和射建罚字（2011）第268号行政处罚决定书。住建局作出的该行政处罚决定及与我的调查笔录、勘查笔录等均是为掩盖射阳县人民政府强拆行为，在2011年9月11日后伪造的。2、我持有合法的房产证。3、住建局未曾向我送达告知书和处罚决定书，且相关的执法人员不具有执法资格，程序违法；4、本案涉及不动产，应适用20年的起诉期限。请求撤销住建局作出的射建罚字（2011）第268号行政处罚决定书；判令住建局赔礼道歉并赔偿精神抚慰金10000元；诉讼费由住建局承担。
住建局辩称，1、吴俊山的起诉已超过法定起诉期限。住建局曾于2011年5月4日向吴俊山送达了涉案的行政处罚决定书；在吴俊山诉射阳县人民政府强拆行为违法并要求赔偿案件中，阜宁县人民法院于2012年7月13日庭审时，射阳县人民政府也已提供了本案的行政处罚决定书，决定书中有处罚的内容和诉权告知的内容，现吴俊山起诉超过三个月期限，故应裁定驳回吴俊山的起诉。2、住建局对吴俊山的违建行为定性准确，处罚程序合法。3、振阳街15号楼门市相关问题已经法院协调处理完毕，吴俊山再提起本案诉讼缺乏依据。4、行政处罚不是行政强制措施，也不是行政强制执行，其对于吴俊山的人身和财产没有直接的强制力，因此行政处罚决定不属于《国家赔偿法》第三条规定的行政赔偿范围，也不适用《国家赔偿法》第三十五条的赔偿方式，故吴俊山请求行政赔偿缺乏法律依据。请求驳回吴俊山的诉讼请求。
射阳县人民法院一审查明，2011年4月18日，住建局的执法人员在射阳县振阳街巡查时，发现吴俊山有涉嫌违建的行为，双方因此发生矛盾。住建局称经过调查、现场勘查、内部审批，依法告知吴俊山其享有陈述、申辩权后，于2011年5月4日向吴俊山送达了射建罚字（2011）第268号行政处罚决定书。2011年9月11日，射阳县人民政府对吴俊山位于振阳街门市的卷闸门进行了强拆。吴俊山不服，对射阳县人民政府的强拆行为提起诉讼并要求赔偿。该案经盐城市中级人民法院指定，由阜宁县人民法院审理。阜宁县人民法院受理后，于2012年7月13日公开开庭进行了审理，射阳县人民政府认为其强拆的依据为涉案的行政处罚决定书，当庭予以出示并交由吴俊山质证。该处罚决定书上载明“本机关决定对你户作出限期拆除并处罚款七百四十元整的行政处罚。……如不服本决定，可以在接到本决定之日起六十日内，向射阳县人民政府或盐城市规划局申请复议，也可在三个月内向射阳县人民法院起诉，逾期不申请复议，也不向人民法院起诉，又不履行本决定的，本机关将申请射阳县人民政府或射阳县人民法院强制执行。复议或诉讼期间，本决定不停止执行”。该案经阜宁县人民法院协调，吴俊山收取了射阳县人民政府四万元后撤回起诉。阜宁县人民法院于2012年8月16日作出（2012）阜行初字第0017号行政裁定，准许吴俊山撤回起诉。
射阳县人民法院一审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条规定：公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案中，住建局陈述其于2011年5月4日向吴俊山送达了行政处罚决定书，虽吴俊山不予认可，但双方一致认可在2012年7月13日阜宁县人民法院开庭审理吴俊山诉射阳县人民政府行政强制暨行政赔偿纠纷一案时，射阳县人民政府出示了涉案的行政处罚决定书，不论庭审中射阳县人民政府出示的行政处罚决定书是正本还是副本，是原件还是复印件或复制件，文本中均已明确载明本案具体行政行为的内容、诉权、起诉期限，即使如吴俊山所述住建局未依法向吴俊山送达行政处罚决定书，吴俊山最迟也应当在2012年7月13日知道了涉案具体行政行为的内容、诉权、起诉期限，故本案的起诉期限最迟应从2012年7月14日起计算三个月，而不是直接适用涉及不动产的20年诉权的最长保护期。现吴俊山于2014年5月19日提起诉讼，已超过起诉期限。射阳县人民法院一审裁定：驳回吴俊山的起诉；案件受理费50元，予以退还。
吴俊山向射阳县人民法院申请再审称，我没有收到住建局作出的射建罚字（2011）第268号行政处罚决定书，起诉期限应适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条、第四十二条规定，而射阳县人民法院的（2014）射行初字第0038号行政裁定书适用《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条确定起诉期限是枉法裁判。2012年7月13日阜宁县人民法院开庭审理我诉射阳县人民政府强制拆迁行为违法暨行政赔偿纠纷一案时，射阳县人民政府出示的行政处罚决定书模糊不清，根本无法看清，亦未当庭宣读，我当庭就提出出示的行政处罚决定书是伪造的。
住建局辩称，1、一审裁定认定事实确凿，吴俊山应当在2012年7月13日阜宁县人民法院的庭审中知道了住建局对其行政处罚的内容、诉权、起诉期限；2、一审裁定适用法律准确，吴俊山应当自2012年7月14日起三个月内行使诉权，其在2014年5月19日提起诉讼，已超过起诉期限。
射阳县人民法院再审查明，住建局于2011年5月4日作出的射建罚字（2011）第268号行政处罚决定书认定：吴俊山户于2011年4月17日，在射阳县合德镇振阳街15号楼2号门市，未经城乡规划主管部门批准，擅自进行公共走道封闭2米＊4.24米。射阳县住建局所提交称向吴俊山送达行政处罚陈述、申辩权告知书（回执）上落款日期为2011年4月28日，通知书上载明，请在收到本通知书之日起三日内向射阳县城建监察大队进行陈述和申辩。住建局提交的告知书及行政处罚决定书送达手续上见证人刘某未证实其见证了送达遭拒而见证的事实。其他事实与一审一致。
射阳县人民法院再审认为，双方当事人再审争议焦点：（1）吴俊山起诉是否已过起诉期限；（2）行政处罚的程序是否合法；（3）本案所涉行政处罚是否仍可诉；（4）吴俊山要求住建局赔礼道歉并赔偿精神抚慰金的诉求可否支持。（1）关于起诉期限。本案不能认定吴俊山在2012年7月13日阜宁县人民法院开庭审理吴俊山诉射阳县人民政府行政强制暨行政赔偿纠纷一案时，知道了“射建罚字（2011）第268号行政处罚决定书”的起诉期限、诉权，吴俊山的起诉期限应适用最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，亦即住建局作出具体行政行为时，未告知吴俊山具体行政行为内容、诉权、起诉期限，2012年7月13日阜宁县人民法院开庭审理时，吴俊山知道了具体行政行为内容，故起诉期限应当从2012年7月14日起计算，最长不超过2年，吴俊山于2014年5月19日提起诉讼，并未超过2年的起诉期限。（2）关于本案行政处罚的程序是否合法。从住建局提交的关于送达吴俊山行政处罚陈述、申辩权告知书的证据来看，告知书作出时间是2011年4月28日，告知陈述申辩期限是三日内进行。5月1日至5月3日系国家法定假日，陈述申辩期应于2011年5月4日届满，而住建局在期限未届满的情况下，即作出了行政处罚决定，应认定住建局作出“射建罚字（2011）第268号行政处罚决定书”违反法定程序。（3）关于本案所涉行政处罚是否仍可诉。住建局认为，振阳街15号楼门市相关问题已经法院协调处理完毕，吴俊山再提起本案诉讼缺乏依据。经查，阜宁县人民法院在审理吴俊山与射阳县人民政府行政强制暨行政赔偿纠纷一案，经协调解决，吴俊山撤诉获准。阜宁县人民法院和住建局未对本案所涉行政处罚决定作出处理，该处罚决定对吴俊山的权益存在影响，故仍可诉。（4）关于吴俊山要求住建局赔礼道歉并赔偿精神抚慰金的诉求可否支持。对照《国家赔偿法》相关规定，吴俊山要求被告赔礼道歉并赔偿精神损失于法无据，本院不予支持。射阳县人民法院再审判决：一、撤销江苏省射阳县人民法院（2014）射行初字第0038号行政裁定；二、撤销射阳县住房和城乡建设局于2011年5月4日作出的射建罚字（2011）第268号行政处罚决定；三、驳回吴俊山的其他诉讼请求。案件受理费50元，由住建局负担。
住建局不服上诉称，1、再审认定事实错误。2012年7月13日阜宁县人民法院开庭审理时，射阳县人民政府将射建罚字（2011）第268号《行政处罚决定书》作为证据提交，并经过了吴俊山的质证。而射建罚字（2011）第268号《行政处罚决定书》只有一张纸，其内容不仅包括行政处罚的内容，也包括违法事实认定、诉权告知、起诉期限以及行政处罚履行方式等内容。经过庭审质证并发表了质证意见，还不能就此认定被上诉人知道了行政处罚的全部内容，显然是错误的。从吴俊山行政申诉状内容来看，并没有对原审认定的“2012年7月13日庭审中涉案行政处罚决定书进行质证”的事实提出否定意见，也没有对原审裁定认定其在2012年7月13日知道行政处罚的内容、诉权、起诉期限持否定意见。这些事实既然被上诉人都没有进行否定，那么再审判决就不应断章取义，只认可吴俊山短简处罚内容，而否认其知道诉权和起诉期限。2、再审法律适用错误。再审判决认为，吴俊山提起诉讼，并未超过2年的起诉期限。”上诉人认为：一是起诉期限从2012年7月14日起计算是正确的，就应该适用《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条“三个月”的规定。二是再审认定“未超过2年的起诉期限”是法律理解错误。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定的2年是诉权的最长保护期，不是起诉期限，行政诉讼的起诉期限只有一个，就是三个月。3、再审认定涉案行政处罚仍可诉是错误的。阜宁县人民法院于2012年8月16日对吴俊山诉射阳县人民政府行政强制暨行政赔偿纠纷一案进行了协调，吴俊山撤诉。《协调笔录》中明确吴俊山“以后不得就涉及振阳街15号门市拆违问题进行诉讼，此事全部了结。”这说明吴俊山对处罚和执行均已主动放弃了诉权。吴俊山再提起本案行政诉讼不仅违背起诉期限的法律规定，也否定了《协调笔录》对其产生的约束力。4、再审判决撤销射建罚字（2011）第268号《行政处罚决定书》不当。行政处罚决定书是政府强制执行行政行为的前提和基础，没有行政处罚就没有行政强制执行。因此，吴俊山向阜宁县人民法院撤回对射阳县人民政府强拆行为的诉讼，说明该强制拆除的行政行为仍具有法律效力，那么作为行政强制执行依据的行政处罚也就应当具有法律约束力，如果再审判决撤销上诉人的原处罚决定，那么就会造成射阳县人民政府强制执行行为与上诉人行政处罚决定之间存在法律上的矛盾。因此，依据法理，吴俊山也不可再诉，行政处罚也不宜撤销。射建罚字（2011）第268号《行政处罚决定书》所处罚的违建物已于2011年9月11日被射阳县人民政府依法拆除，行政处罚所赋予吴俊山责令自行拆除义务已消失，自行拆除的对象已不存在，行政处罚不具有可撤销内容，再作出撤销行政处罚的判决明显不当。请求依法撤销再审判决，并驳回被上诉人的起诉。
被上诉人吴俊山庭审中辩称，1、行政处罚决定书是在阜宁县人民法院7月13日庭审开始后射阳县人民政府才将答辩状和证据提交到人民法院，本身答辩状和证据就视为在法定期限内没有提交，根据行政诉讼法和行政诉讼证据规则相关规定就视为无证据；2、上诉人提供的行政处罚决定书是一个无法辩论的糊涂材料文件，根本看不清，被上诉人要求出示原件，射阳县人民政府拒绝出示，庭审笔录中已经注明我说这份证据是伪造的，我在2012年7月13日之前从未收到相关的行政处罚决定书；3、再审适用法律错误。行政处罚法和行政强制法都明文规定行政处罚的送达是行政机关的法定义务，至今上诉人也未将行政处罚决定书送达给被上诉人，按照行政诉讼法司法解释不动产的最长保护期是20年，新的行政诉讼法已经将该解释纳入法定条文。上诉人的上诉请求无法律依据和事实依据，请求二审驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
本院二审查明的事实与一审法院再审查明的事实一致，对一审法院再审查明的事实依法予以确认。
本院认为，上诉人住建局作出“射建罚字（2011）第268号行政处罚决定书”时，未告知被上诉人吴俊山具体行政行为内容、诉权、起诉期限，2012年7月13日阜宁县人民法院开庭审理时，吴俊山知道了住建局行政处罚决定书的具体内容，于2014年5月19日提起诉讼，并未超过2年的法定起诉期限。住建局在行政处罚陈述、申辩权告知书期限未届满的情况下，即作出了行政处罚决定，违反法定程序。射阳县人民法院再审判决撤销住建局的行政处罚决定，是正确的。住建局上诉理由依据不足，本院不予采信，原审法院再审判决依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持射阳县人民院（2015）射行再初字第00001号行政判决。
上诉案件受理费50元，由射阳县住房和城乡建设局负担。
本判决为终审判决。
审判长 彭程
审判员 胡坚
审判员 江琴
二〇一五年六月二十五日
书记员 沈平