重庆市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）渝02行终34号
上诉人（原审原告）黄功大，男，汉族，1961年3月1日出生，住重庆市梁平区。
委托代理人古光轩，重庆豪文律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）重庆市梁平区农业委员会,统一社会信用代码11500228008652089L，住所地重庆市梁平区迎宾路134号。
法定代表人陈泽田，主任。
出庭负责人张照权，副主任。
委托代理人彭炜懿，该单位政策法规与行政审判科副科长。
被上诉人（原审被告）重庆市梁平区财政局，统一社会信用代码11500228008652361T，住所地重庆市梁平区文峰路165号。
法定代表人唐俊义，局长。
委托代理人罗勇杰，该局副局长。
上诉人黄功大因行政不作为一案，不服重庆市梁平区人民法院（2017）渝0155行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
原审法院经审理查明，2015年3月，梁平区农业委员会（简称区农委）、梁平区财政局（简称区财政局）以梁平农委发〔2015〕31号联合下发《关于申报2015年特色效益农业市级切块资金和县级农发资金项目的通知》。后，区农委下发梁平农委发〔2015〕35号《关于申报2015年特色效益农业市级切块资金和县级农发资金项目的补充通知》。2016年5月，区农委下发梁平农委发〔2016〕46号《关于组织申报2016年市级现代特色效益农业切块资金项目的通知》。上述文件规定从事特色效益农业生产的种植大户应当享受特色效益农业切块资金补偿，及申报特色效益农业切块资金的相关要求。并通过梁平农业信息网、梁平党政内网、梁平县龙头企业QQ群、直接印发文件等渠道向农业产业生产经营主体进行了积极的政策宣传。
2015年、2016年，黄功大在梁平区和林镇租用土地种植生姜。2017年6月21日，黄功大以其符合享受上述财政资金补助的条件，但区农委、区财政局并未告知、指导其报送相关资料申领补偿资金，致其未获得应获得的财政补助资金45万元，故起诉至法院请求确认区农委、区财政局行政不作为违法，判令区农委、区财政局履行给付其应得的2015年-2016年度特色效益农业市级切块资金和区级资金补助款45万元。
原审法院认为，在特色效益农业市级切块资金补偿项目中，虽然区农委、区财政局以联合发文形式公示相关政策，但二者在该项目中的职责仍有分工，即由区农委负责项目申报的具体事务，区财政局负责资金拨付。就区财政局的履职而言，资金拨付应根据申报申请，并对申请进行审查，审查合格方能拨付，本案证据不能证明黄功大进行了申报并通过了审查，黄功大亦自认未进行申请，故区财政局不拨付资金符合规定，不属于不履行法定职责的情形。就区农委履职而言，本案争议焦点在于区农委是否严格按照规定履行了告知义务，黄功大认为区农委应当告知到个体，但区农委、区财政局联合下发的文件属普发性文件，只要按照相关规定的告知方式进行告知，便应当认定其履行了告知义务。《重庆市行政规范性文件管理办法》第十九条规定：“制定机关应当按照政府信息公开要求和程序，主动向社会公布规范性文件。”《政府信息公开条例》第十五条规定：“行政机关应当将主动公开的政府信息，通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。”区农委提交的证据已经证明其按照该规定履行了告知义务，黄功大也未提交证据推翻区农委举示的证据，故区农委亦不属于不履行法定职责的情形。综上，黄功大起诉理由不成立，应不予支持。判决驳回黄功大的诉讼请求。
黄功大上诉称其系生姜种植大户，应当享受2015年、2016年的特色效益农业项目的财政补助资金的补助，但因区农委、区财政局未向其直接送达文件，未告知文件内容，致其不知情而未按规定进行申报。此责任系两行政机关行政不作为造成。原审法院颠倒举证责任，苛责其需证明其已提出申请。综上，原审法院判决错误，请求二审法院依法判决。
区农委、区财政局答辩称，请求二审法院驳回上诉维持原判。
黄功大原审庭审举示如下证据：1、（2017）渝0155行初14号行政判决书；2、信访事项告知书。
区农委举证期限内提交，并在原审庭审中举示如下证据：1、统一社会信用代码证、法定代表人身份证明、梁平府办发〔2017〕138号《关于印发重庆市梁平区农业委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》；2、《梁平县农业项目监督管理办法（试行）》（梁平农委发〔2015〕37号）、梁平文备〔2016〕10号文《关于规范性文件予以备案的通知》、农业申报项目程序图；3、农委发文登记薄（2015、2016）；4、梁平农委发〔2015〕31号《关于申报2015年特色效益农业市级切块资金和县级农发资金项目的通知》、梁平农委发〔2015〕35号《关于申报2015年特色效益农业市级切块资金和县级农发资金项目的补充通知》、梁平农委发〔2016〕46号《关于组织申报2016年市级现代特色效益农业切块资金项目的通知》、梁平农业信息网截图。
区财政局原审庭审中未举示证据。
原审法院对上述经质证的证据认证认为，认为黄功大、区农委举示的证据，符合证据三性原则，依法予以采信。
前述证据，已随卷移送本院。经审查，原审法院对上述证据认证意见正确，本院予以确认。本院审理查明的事实与原审法院查明的事实无异。
二审补充查明，就2015年的特色效益农业市级切块资金和县级农发资金项目申报的有关事宜，区农委、区财政局联合向梁平区的各乡镇人民政府（街道办事处）、各农业企业、农民合作社、家庭农场等农业产业经营主体下发的梁平农委发〔2015〕31号通知，表示请各乡镇人民政府（街道办事处）按照项目申报指南要求，组织指导辖区的农业企业、农民专业合作社、家庭农场等农业产业经营主体编制项目实施方案，积极申报项目，享受财政资金的补助，并对项目申报材料作了相应的要求。该通知中无向各农业产业经营主体核发该文件的要求。
就2016年市级现代特色效益农业切块资金项目申报相关事宜，区农委亦通过向梁平区各乡镇人民政府（街道办事处）、各农业企业、农民合作社、家庭农场等农业产业经营主体下发梁平农委发〔2016〕46号通知进行了明确。该通知中亦无向各农业产业经营主体核发该文件的要求。
另查明，2015年3月，由区农委制定，在区政府备案的《梁平县农业项目监督管理办法（试行）》中规定，农业项目需按项目申报、项目评审、项目公示、项目上报、项目审批、项目实施、项目竣工验收的程序进行完毕后，才由业主做项目报账资料，由区农委签字后再由区财政局签字，业主进行报帐后才能享受到财政资金的补助。
还查明，因行政区划调整，2017年1月，梁平县撤县设区。
本院认为，依照《党政机关公文处理工作条例》规定，梁平农委发〔2015〕31号通知、梁平农委发〔2015〕35号通知、梁平农委发〔2016〕46号通知均属党政机关公文中的通知，适用于发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项，批转、转发公文。该条例同时规定，公文的印发传达范围应当按照发文机关的要求执行，公文公开发布的时间、形式和渠道亦由发文机关确认。区农委等作为前述公文的发文机关，按照行政机关一般公文发布渠道，将前述公文核发至有关单位，而未要求向各农业产业经营主体进行核发。
就各农业经营主体如何知晓该公文内容，区农委采取政府信息公开方式，通过梁平农业信息网、梁平党政内网、梁平县龙头企业QQ群等渠道进行了积极的政策宣传。
梁平农委发〔2015〕31号通知、梁平农委发〔2015〕35号通知、梁平农委发〔2016〕46号通知不是行政机关针对特定相对人作出的行政行为，属规范性文件。对规范性文件不能单独提起诉讼，只能通过对行政行为提起的诉讼，请求一并审查。但就行政机关拟制规范性文件，以及对规范性文件的办理、发文等处理行为或者不履行职责行为，不具可诉性。原审法院对黄功大以区农委、区财政局未向其直接送达公文，未告知公文内容，已构成行政不作为，要求确认两行政机关行政不作为违法的请求应不予受理。
因黄功大还请求判令区农委、区财政局履行给付其应得的2015年、2016年度特色效益农业市级切块资金和区级资金补助款45万元，故认为黄功大在本案中的诉讼请求实质是落在该请求上。本案中，从梁平区对该区农业项目的监督管理规定知，农业项目要取得财政资金的补助，需按项目申报、评审、公示、上报、审批、实施、竣工验收、业主完善项目报帐资料、区农委签字后区财政局签字、拨付资金的程序进行。现黄功大未举示出其已按上述规定程序进行了项目申报的证据，故其请求两行政机关给付农业项目财政补助资金45万的理由不成立，本院不予支持。
综上，原审法院判决正确。黄功大的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人黄功大负担。
本判决为终审判决。
审判长 陈克梅
审判员 张建平
审判员 程鸿声
二〇一八年三月九日
书记员 谭淋月