山东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）鲁行申63号再审申请人（一审原告、二审上诉人）陈长高，男，1944年7月18日出生，汉族，住日照市五莲县。被申请人（一审被告、二审被上诉人）五莲县人民政府，住所地五莲县富强路101号。法定代表人马维强，县长。再审申请人陈长高因诉被申请人五莲县人民政府房屋征收决定一案，不服日照市中级人民法院（2016）鲁11行终59号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。陈长高向本院申请再审称，一、涉案《五莲县人民政府关于征收洪凝街道洪凝居城中村改造工程建设涉及房屋的决定》（莲政发[2013]42号）（以下简称《房屋征收决定》）实体上严重违法。1.被申请人作出的《房屋征收决定》所依据的事实不清，不符合公共利益的需要。被申请人提供的国民经济和社会发展计划虽然已经由五莲县人民代表大会批准，但计划中没有涉案房屋征收项目。五莲县人民政府工作报告中虽然有洪凝居改造项目，但未列入2013年的年度计划，无法确定涉案征收项目符合国民经济和社会发展规划，即涉案征收项目不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第九条的规定。另，涉案安置项目系通过房地产综合开发方式对该片区进行拆迁改造，属于商业开发，不符合《条例》中规定的征收必须满足公共利益要求的前提，因此，被申请人作出的涉案《房屋征收决定》违法。2.《房屋征收决定》作出时的土地性质变更没有履行法定程序。涉案土地系2014年办理的相应用地手续，因涉案土地原属于集体土地，土地所有权如发生变更，需要经过合法手续，国土局简单以证明形式作出的认定不具有法律效力，也不属于证明土地性质的正规手续。且被申请人无法证实涉案征收行为符合土地利用总体规划，因此，被申请人作出的《房屋征收决定》事实依据不清。3.被申请人作出的征收补偿方案不合理，明显违法。因多数被征收人不同意该补偿方案，被申请人应按照《条例》第十一条第二款的规定组织听证，被申请人没有组织听证，属于违法。征收补偿方案中有关产权调换的补偿方式即“对被征收房屋及其附属设施不再进行评估”和补偿标准按照村庄规划为准等内容，违反了《条例》第十七条、第十九条、第二十一条的规定。在国有土地上进行房屋征收与补偿，无论采取何种补偿措施，都必须对被征收房屋进行评估。选择产权调换的，房屋征收部门要与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。且房屋征收补偿方案并不合理，没有明确周转费、奖励费、安置房的内容，明显违反上述规定。二、涉案《房屋征收决定》程序严重违法。1.被申请人于2013年8月30日作出涉案《房屋征收决定》，而补偿方案征求意见及修改情况的公示时间是2013年9月5日，违反了《条例》第十一条及时公布的规定，并且公示时间晚于作出房屋征收决定的时间，程序严重违法。再审申请人没有见过《关于洪凝街道洪凝居城中村改造工程建设房屋征收补偿方案征求意见的公告》，且其内容坚持了违法的补偿方式，并未有所修改。2.按照法律程序，征收人只有在获得规划许可后，才可以作出征收决定，而五莲县规划管理处是2013年8月29日出具的规划证明，与2013年8月30日作出的涉案《房屋征收决定》在时间上仅隔一天，该《房屋征收决定》的审核过程明显存在不依法审核的情形，也不排除属于事后补充。因此，该规划证明不能证实涉案征收行为取得了合法的规划手续，更无法证实涉案征收行为符合城市总体规划，不能成为被申请人作出《房屋征收决定》的事实依据。3.在整个征收过程中被申请人仅对被征收房屋统计了房主姓名、房屋结构以及房屋间数，其简单的统计行为，严重违反了《条例》第十五条“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布”的相关规定。综上，再审申请人作出的《房屋征收决定》程序上严重违法，一、二审法院认定事实、适用法律错误，请求：依法撤销日照市中级人民法院（2016）鲁11行终59号行政判决，并将本案发回重审。五莲县人民政府提交意见称，一、原审法院认定事实清楚，适用法律正确，再审申请人请求撤销理由不能成立。1.涉案《房屋征收决定》符合公共利益的需要。涉案房屋位于五莲县城市规划区内，但基础设施落后，被征收房屋多为平房。为进一步加快城市建设，完善城市功能，改善居民居住环境和生活条件，2013年初，我县将洪凝街道洪凝村的城中村改造列入国民经济和社会发展年度计划及城建计划，并作为重点项目实施。符合《条例》第八条第（五）项规定的公共利益的需要。被申请人提交的国民经济和社会发展年度计划中明确提到“到十二五末，基本完成城区重要地段城中村改造任务”，与《日照市人民政府关于五莲县城市总体规划（20112030）的批复》中“城市规划区：包括洪凝街道办事处、高泽镇及潮河镇的行政辖区”以及村镇建设项下“三个中心镇”的内容相互印证，证明洪凝街道洪凝居系城区重要地段的城中村，涉案房屋的改造已经纳入了五莲县国民经济第十二个五年规划纲要。洪凝居城中村改造是由政府主导，采取村企合作的方式进行，而并非商业开发项目。申请人认为该城中村改造项目采用市场化运作模式即属于商业开发的观点是不能成立的。2.涉案征收决定作出时的土地性质属于国有土地。1986年3月31日山东省人民政府（86）鲁政函9号文批准，五莲县洪凝村的村民由农业户口转为非农业户口，同时土地被收归国有。《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）于1986年6月25日公布，1987年1月1日起施行。涉案土地在1986年3月31日转为国有土地时，《土地管理法》尚未实施，因此，当时未办理相应手续。2014年山东省人民政府作出批复，同意将洪凝居的农用地转为建设用地并征收。由此足以证明涉案土地已于1986年被收归国有，于2014年补办了相应的用地手续。原审法院认定五莲县人民政府作出涉案征收决定时，土地性质为国有土地的认定是正确的。3.涉案征收补偿方案合理合法。《条例》第十一条第二款规定，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会。在本次征收中，大多数被征收人对补偿方案是认可的，因此，本次征收无需组织听证会。补偿方案规定了两种补偿办法：一是产权调换，对被征收房屋及附属设施不再进行评估，按照村庄规划平房正房间数和规划小康楼正房间数进行补偿；二是货币补偿。按《国有土地上房屋征收评估办法》第八条第（二）项规定，选择产权调换时房屋价值评估目的是，为房屋征收部门与被征收人计算被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价，产权调换的方式并未损害被征收人的利益。在签约期内，475户被征收人中共有392户与征收部门签订了补偿协议，签约比例达到82.5%。截止到再审申请人一审起诉时，共有432户签订了补偿安置协议，签约率高达90.95%。以上数据足以证明，本次征收及其补偿方案合理合法，绝大多数被征收人都是支持和认可的，只有极少数被征收人不能接受。二、原审法院判决认定五莲县人民政府作出涉案征收决定程序合法，是正确的。涉案征收决定于2013年8月30日作出，于9月5日公告，《补偿方案征求意见及答复情况公示》也于同日一并进行了公告。《条例》第十一条虽然规定将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布，但没有规定具体时间，与征收决定同一天公布并不违反《条例》的规定。在《补偿方案征求意见及答复情况公示》中载明，根据对征收补偿方案征收意见的情况，对补偿方案进行了修改。一审中，被申请人提交了对《补偿方案征求意见及答复情况公示》进行公告的照片，因此，申请人关于补偿方案没有修改以及没有见过公告的主张均与事实不符。城市规划部门出具的规划证明与《日照市人民政府关于五莲县城市总体规划（20112030）的批复》相互印证，足以证明洪凝居城中村改造符合城市总体规划。《城乡规划法》第三十七条明确规定，建设单位向城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，申请义务人是建设单位，而非被申请人。被申请人只是房屋征收主体，房屋征收后，为公共利益需要而进行的建设项目的报批手续等具体工作均由建设单位依据相关法律法规的规定向相关部门申请办理，并非由政府来完成，政府的房屋征收与项目建设是完全不同性质的两种工作。征收范围内的房屋均是按照村庄规划的居住用房，用途均是住宅，分为规划平房正房4间、3间、2间和规划小康楼正房4间、2间五种情况，依据平房正房间数和规划小康楼正房间数进行补偿。房屋调查结果的公告虽然只包含房主姓名、房屋结构、房屋间数，但内容涵盖了《条例》第十五条要求调查并予以公布的内容。且在公告中告知各被征收人，如对公布的房屋情况有异议可向房屋征收实施单位反映，逾期不提异议，视为认可公布结果。因此，房屋调查并不违反《条例》的规定。三、申请人的再审申请理由均不能成立。申请人的再审申请理由在一、二审中均已提出，两审判决均未支持。再审申请理由即不属新理由，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的申请再审的情形，依据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十四条的规定，不符合再审条件的，应当予以驳回。综上，一、二审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，申请人申请再审不符合法定再审条件，请求驳回申请人的再审申请。本院认为，本案的焦点问题是五莲县人民政府作出的《房屋征收决定》是否合法。根据《条例》的规定，五莲县人民政府具有作出涉案《房屋征收决定》的法定职权。本案中，涉案地段位于五莲县城市规划区内，但基础设施落后，被征收房屋多为平房。为完善城市功能，改善居民居住环境和生活条件，2013年五莲县人民政府将洪凝街道洪凝居城中村改造纳入国民经济和社会发展年度计划，并作为重点项目实施，符合《条例》第八条、第九条规定的公共利益需要、国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。涉案城中村改造项目采用政府主导、市场运作、村企合作的方式进行，不能成为否认该项目公共利益性质的理由。陈长高关于该项目属于商业开发、不属于公共利益范围的主张，没有依据。1986年3月31日，经山东省人民政府（86）鲁政函9号文批准，五莲县洪凝村的村民由农业户口转为非农业户口，同时将土地收归国有。2014年山东省人民政府作出批复，补办了相应的用地手续，涉案房屋征收决定作出时该土地系国有土地。陈长高关于涉案房屋征收范围内的土地原属集体土地，性质变更未履行法定程序的主张，没有依据。《条例》第十一条规定，因旧城区改造，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。在本次征收中，五莲县人民政府于2013年4月12日发布《关于洪凝街道洪凝居程中村改造工程建设房屋征收补偿方案征求意见的公告》，征收意见期限从2013年4月12日起至2013年5月13日止。公告载明：“如对《方案》有意见或建议，请在公示期内（5月13日前）以书面形式到洪凝居委会三楼会议室反映。”公示期限内，多数被征收人对补偿方案未提出异议，本次征收无需组织听证会。陈长高关于本次征收没有组织听证、程序违法的主张，没有依据。涉案《房屋征收决定》于2013年8月30日作出，于9月5日公告，《补偿方案征求意见及答复情况公示》也于同日一并进行了公告。《条例》第十一条虽然规定将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布，但没有规定具体的时间，补偿方案与征收决定同一天公布并不违反《条例》的规定。被申请人作出的《补偿方案征求意见及答复情况公示》载明，根据对征收补偿方案征求意见的情况，对补偿方案进行了修改。一审中，被申请人提交了对《补偿方案征求意见及答复情况公示》进行公告的照片，因此，申请人关于补偿方案没有修改以及没有见过公告的主张均与事实不符。房屋调查结果的公告虽然只包含房主姓名、房屋结构、房屋间数，但内容涵盖了《条例》第十五条要求调查并予以公布的内容。且在公告中告知各被征收人，如对公布的房屋情况有异议可向房屋征收实施单位反映，逾期不提异议，视为认可公布结果。因此，房屋调查并不违反《条例》的规定。综上，五莲县人民政府作出的涉案《房屋征收决定》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。原审法院判决驳回再审申请人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确。综上，陈长高的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：驳回陈长高的再审申请。审 判 长  曲立力代理审判员  付吉昌代理审判员  李 欣二〇一七年二月二十二日书 记 员  徐 威