江苏省高级人民法院行 政 判 决 书（2015）苏行赔终字第00028号上诉人（原审原告）南京市浦口区五友建材厂，住所地南京市浦口区桥林街道林山社区中心组。法定代表人李春奇，该厂厂长。委托代理人徐宁，江苏沈奇律师事务所律师。被上诉人（原审被告）南京市浦口区人民政府，住所地南京市浦口区江浦街道文德路18号。法定代表人王磊，该区区长。委托代理人刘长河，该区政府工作人员。委托代理人毛华贵，江苏石城律师事务所律师。上诉人南京市浦口区五友建材厂（以下简称五友建材厂）因诉南京市浦口区人民政府（以下简称浦口区政府）地矿管理行政行为及行政赔偿一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2014）宁行初字第235号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院2015年12月29日立案受理后依法组成合议庭,并于2016年2月24日公开开庭审理了本案。上诉人五友建材厂的法定代表人李春奇及其委托代理人徐宁，被上诉人浦口区政府的委托代理人刘长河、毛华贵到庭参加诉讼。因双方当事人申请调解，扣除了本案的审理期限。本案现已审理终结。一审法院认定，为执行《市政府批转市国土资源局关于大力关停露采矿山的实施意见的通知》（宁政发[2012]131号）等文件要求，2012年6月7日，浦口区政府作出浦政发[2012]73号《关于批转国土分局的通知》（以下简称《73号通知》），内容为：以保护资源、改善生态环境、保障支持科学发展观为目标，以土地、矿产资源法律、法规和政策为依据，突出重点，深入排查，全面摸清粘土砖瓦窑业的开采取土情况，坚决遏制、严肃查处违反国土资源法律法规行为，推进落实露采矿山有效关停，规范矿产资源开发利用秩序。到2013年年底，应关闭露采矿山企业19家，其中砖瓦用粘土企业14家，砖瓦用页岩企业5家。2012年年底前，关停街道区域范围内砖瓦用粘土企业6家，砖瓦用页岩企业4家；2013年年底前关闭镇区域范围内砖瓦用粘土企业8家、砖瓦用页岩企业1家。五友建材厂开采的是砖瓦用粘土，其性质为非金属矿产，被纳入2013年年底之前关停的企业范围之内。一审法院另查明，2002年8月28日，原乌江镇（现桥林街道办公室，以下简称桥林街道办）林山村委会与李文章就林山村砖瓦四厂签订了《砖瓦四厂承包合同》，约定承包期限为8年等内容。2006年10月1日，五友建材厂法定代表人李春奇与林山村委会在上述合同签字确认形成合同关系，由五友建材厂继续履行合同。2010年8月2日，五友建材厂法定代表人李春奇与林山村委会签订《补充协议》，双方同意将合同顺延至2014年1月26日，并约定“合同到期后承包人将所有固定资产交还甲方（注：即林山村委会）”等内容。2012年底至2013年初，五友建材厂停产。2013年6月28日，五友建材厂砖厂的烟囱被拆除。五友建材厂认为浦口区政府作出的《73号通知》侵犯其财产权，诉至法院，要求浦口区政府赔偿其损失。一审法院再查明，2014年9月15日，江苏天仁资产评估事务所有限公司对五友建材厂砖厂所属的房屋和设备等资产作出苏天仁评鉴字（2014）第F1403号《资产评估咨询报告书》，评估基准日为2012年12月31日，在不考虑租赁期和国家产业政策限制前提下的可持续使用评估咨询价值为2970060元。一审法院还查明，在庭审中，五友建材厂承认其烟囱系被桥林街道办组织拆除，但认为桥林街道办系浦口区政府指使而为；浦口区政府陈述称五友建材厂的烟囱是桥林街道办组织实施，有责任状可以证明。一审法院认为，《中华人民共和国矿产资源法》第三条第二款规定，“国家保障矿产资源的合理开发利用。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏矿产资源。各级人民政府必须加强矿产资源的保护工作。”《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第二十四条第一款规定，“全国矿产资源的分配和开发利用，应当兼顾当前和长远、中央和地方的利益，实行统一规划、有效保护、合理开采、综合利用。”根据上述法律、法规的规定，浦口区政府具有对辖区内矿产资源进行管理的行政职权。因《73号通知》的内容涉及到包括五友建材厂在内的露采矿山企业的实体权利，对其权利义务可能产生实际影响，故本院对浦口区政府认为被诉《73号通知》不是直接针对五友建材厂作出，不具有特定性，不属于人民法院行政诉讼受理范围的答辩意见，不予支持。《73号通知》是以改善生态环境、保障支持科学发展为目标，其行政目的亦符合前述法律、法规的具体规定。《73号通知》针对的主体是浦口区各镇人民政府、区政府各办局以及各直属单位，该文件是执行南京市人民政府宁政发[2012]131号文，批转南京市国土资源局浦口分局作出的《浦口区露采矿山关停实施方案》。《73号通知》是浦口区政府的工作部署，其目的在于明确关停浦口区砖瓦用粘土、砖瓦用页岩生产企业的总体思路、目标任务，以及具体职责分工，为后续性的行政处罚、行政强制或其他行政处理决定作出部署，该种行政行为并无违法之处，且并未直接对五友建材厂的财产造成损失。五友建材厂如对后续可能产生的行政行为不服，可另行主张权利救济。综上，五友建材厂认为浦口区政府作出的《73号通知》侵犯其财产权并要求赔偿的诉讼请求，因缺乏事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回五友建材厂的诉讼请求。上诉人五友建材厂上诉称，《73号通知》侵害了上诉人的利益，且程序违法。一审对证据的采纳缺乏统一尺度，任意取舍，有意偏袒被上诉人，适用法律错误。请求本院撤销一审判决并依法改判。被上诉人浦口区政府答辩称，一审法院的判决认定事实清楚，适用法律法规正确，请求驳回上诉人的上诉，维持原判。上诉人五友建材厂提起上诉后，一审法院已将双方当事人在一审中提交的全部证据材料随案移送本院。本院从证据的关联性、合法性、真实性三个方面对双方当事人提交的证据进行了审核。经审查，本院认定的案件事实与一审法院认定的事实无异，应依法予以确认。本院庭审中，双方当事人围绕被上诉人浦口区政府作出的《73号通知》是否符合法律规定，五友建材厂提出的赔偿请求是否具有事实根据和法律依据进行了辩论。上诉人五友建材厂和被上诉人浦口区政府均各自坚持上诉和答辩的观点。本院认为，《中华人民共和国行政许可法》规定，行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。本案中，被上诉人浦口区政府根据国家现行产业政策的调整，为落实南京市政府宁政发[2012]131号文件要求，转变粗放发展模式，以保护资源、改善生态环境、保障支持科学发展为目标，于2012年6月7日作出了《73号通知》，决定对包括五友建材厂在内的砖瓦用粘土等企业纳入2013年年底之前关停的企业范围之内。《73号通知》的上述决定内容并未违反相关法律、政策规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。本案中，《73号通知》文中明确规定，乡镇一级人民政府负责制定关停计划及整治配套方案并组织实施。结合经一审庭审质证的相关工作考核责任书，可以认定《73号通知》作为浦口区政府的专项工作部署，其目的在于明确关停浦口区砖瓦用粘土、砖瓦用页岩生产企业的总体思路、目标任务，以及具体职责分工，为后续性的行政处罚、行政强制或其他行政处理决定提供依据，故《73号通知》与五友建材厂的财产损失之间并不存在直接的因果关系。五友建材厂主张浦口区政府作出的《73号通知》违法并要求其赔偿损失，但并未提供证据支持自身主张。故应当认定上诉人五友建材厂的上诉请求由于缺乏事实根据和法律依据，依法不予支持。2010年8月2日，五友建材厂法定代表人李春奇与林山村委会签订《补充协议》，双方约定将砖瓦厂承包合同顺延至2014年1月26日，并约定“合同到期后承包人将所有固定资产交还甲方（注：即林山村委会）”；该合同第四项第5条明确约定，“承包期间，如遇国家占用或规划用地，乙方（五友建材厂）无条件的服从，同时甲方按实际年限结算承包费”。该合同的效力已经生效民事判决所确认，因此，当合同中约定的情形出现时，五友建材厂应当依照该约定中的承诺履行自身义务。本院审理期间，上诉人五友建材厂曾以便于查清案件事实为由，申请本院追加桥林街道办为本案第三人。因桥林街道办与本案双方当事人之间讼争事由无法律上的利害关系，且上诉人五友建材厂在二审期间提出上述请求亦不具备相应法律依据，故对上诉人五友建材厂的该请求，依法不予支持。如上诉人五友建材厂认为其他行政机关或其他主体实施的具体行为侵害其合法权益，可以依法另行寻求救济。综上，上诉人五友建材厂的上诉理由依法不能成立。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人南京市浦口区五友建材厂承担。本判决为终审判决。审 判 长 史 笔代理审判员 李 昕代理审判员 张松波二〇一六年十一月二十九日书 记 员 张家松附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；《中华人民共和国国家赔偿法》第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。