甘肃省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）甘行终353号
上诉人（原审原告）民勤县佳鑫生态农牧发展有限责任公司。
法定代表人杨成斌，该公司董事长。
委托代理人周永德。
委托代理人王春梅，甘肃兴正天律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）民勤县人民政府。
法定代表人黄霓，该县政府县长。
委托代理人李春燕，民勤县政府法制办公室主任。
委托代理人ＸＸ文，武威沙城律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）民勤县夹河乡人民政府。
法定代表人王玉珍，该乡政府乡长。
委托代理人胡义国，民勤县夹河乡人民政府司法所所长。
委托代理人ＸＸ文，武威沙城律师事务所律师。
上诉人民勤县佳鑫生态农牧发展有限责任公司（以下简称佳鑫公司）因诉民勤县人民政府（以下简称民勤县政府）、民勤县夹河乡人民政府（以下简称夹河乡政府）行政侵权及行政赔偿一案，不服金昌市中级人民法院(2015)金中行初字第60号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。
一审法院经审理查明，2004年6月，杨成斌和案外人张某从民勤县人民政府受让了位于夹河乡东麻岗沿的土地（原供销社农场）约2000亩。2006年11月，杨成斌注册成立了佳鑫公司（一人有限责任公司），以该宗地作为佳鑫公司经营生产场地。2008年9月，该宗地土地使用权人变更登记为杨成斌。从2006年起，民勤县人民政府为了落实国务院批复的《甘肃省石羊河流域重点治理规划》，实施关井压田措施。原告农场的7眼机井被陆续关闭，压减了部分耕地。民勤县政府于2009年10月30日发布《关于禁止县境内个体农场对外发包耕地的公告》（以下简称《公告》），主要内容为，按照民勤县2010年水资源分配方案的配水原则，凡县境内个体农林场均没有配置水权。个体农林场的�地一律不得取水耕种，电力部门不得向个体农林场供电，乡镇不得向个体农林场调配水权。群众不要到个体农林场承包耕地，否则损失自行承担。2010年9月8日发布《关于巩固石羊河流域重点治理成果建立长效监管机制的通告》（以下简称《通告》），主要内容为，县境内村社集体、个体农林场不得对外发包耕地，各乡镇不得向村社集体、个体农林场调配水权，电力部门不得供电，由乡镇做好监管工作，若有强行耕种的，将强制整改，损失自行承担。加大对已关闭机井和压减耕地的巡查力度。夹河乡政府2010年11月20日作出《告知函》，主要内容为，为巩固石羊河流域重点治理成果和落实2011年水资源配置方案，根据县政府下发的《三个通知》和《水资源管理条例》，对乡境内所有农林场采取统一断电措施，仅保障生活用电，严禁开采地下水，种植浇灌。2012年12月14日，�河乡政府向佳鑫公司黄案滩暂住户发出《通知》，主要内容为，黄案滩已批准为省级荒漠湿地公园，湿地区域全部围栏封育，区域内农灌机井全部采取停电封存措施，现有耕地全部退出耕种，不得采取地下水，不得放牧、樵采。对区域内暂住人员限期撤离黄案滩。
另查明，2012年，佳鑫公司以夹河乡政府为被告，向民勤县人民法院提起行政诉讼，诉称：2006年3月至2010年5月期间，原告按政府要求陆续关闭了7眼机井，压减了300亩耕地，2011年被告在未进行补偿的情况下，通知供电所不许向原告农场供电，不允许使用未关闭的机井和耕种未压减的耕地，不许养殖和对外发包土地等正常的生产经营活动，侵犯了其合法权益，请求判令被告停止违法行为，恢复原状，配水供电。民勤县人民法院2013年4月22日作出（2012）民行初字第3号行政判决，驳回原告的诉讼请求。�鑫公司不服提起上诉，武威市中级人民法院于2013年8月13日作出（2013）武中行终字第8号行政判决，驳回上诉，维持原判。还查明，2014年，杨成斌以民勤县政府、夹河乡政府为被告，向武威市中级人民法院提起行政诉讼，诉称：民勤县政府、夹河乡政府为落实石羊河流域治理规划，实施关井压田措施，原告按政府要求陆续关闭了7眼机井，压减了300亩耕地，认为被告的行为侵犯其财产权，请求被告赔偿因违法行政命令和措施给原告造成的损失300万元。武威市中级人民法院2014年6月27日作出（2014）武中行初字第1号行政判决，判决：一、确认被告民勤县政府、夹河乡政府对原告杨成斌所有的农场实施的停电、停水的具体行政行为违法；二、责令被告民勤县政府、夹河乡政府采取相应补救措施；三、驳回原告其他诉讼请求。杨成斌申请执行该判决，武威市中级人民法院认为�执行人已纠正其不当行为，并采取了相应的补救措施，裁定终结执行。
再查明，2015年4月，杨成斌以民勤县政府为被告诉称，2012年12月14日民勤县人民政府做出民政函〔2012〕87号《关于配合做好夹河黄案滩农场供电设施拆除的函》，通知民勤县电力局强行拆除了原告生活、生产的高压电线，致使原告的人、畜和生活、生产断水断电，造成部分牲畜死亡，大量树木、甘草、苜蓿及植被枯死，局部土地沙化，损失极大，经原告委托武威市价格认证中心评估，原告在该块土地上的各项投入共计6233472元。请求：1、依法判决确认2012年12月14日被告《关于配合做好夹河黄案滩农场供电设施拆除的函》违法；2、依法判决被告赔偿损失6233472元；3、案件受理费由被告承担。本院认为，杨成斌曾以民勤县政府、夹河乡政府为被告，就二被告落实石羊河流域治理规划，实施关�压田等行政行为违法造成损失为由，向武威市中级人民法院提起行政诉讼，经该院审理并判决后，以同一事实和理由，再次提起行政诉讼，属于重复起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（六）项之规定，裁定：驳回原告杨成斌的起诉。该裁定送达后，杨成斌在法定期限内未提出上诉。
一审法院经审理认为，石羊河流域地处内陆干旱区，是资源性缺水地区。近20年来，全流域人口增加，水资源严重超载，供需矛盾十分尖锐，水土资源的无序开发和严重超采地下水，生态环境持续恶化。民勤县政府、夹河乡政府在实施国务院关于《甘肃省石羊河流域重点治理规划》过程中，为了全面贯彻落实国务院石羊河流域重点治理规划，遏制生态环境继续恶化，维持生态系统平衡，促进民勤县及石羊河流域�济社会可持续发展，做出的关井压田等一系列行政行为，既有法律依据，又有政策依据，是完全合法的行政行为。“关井压田”是治理石羊河流域生态环境的重要措施，《甘肃省石羊河流域水资源管理条例》明确规定，流域内各级人民政府有管理本辖区内水资源职权和职责；封闭沙漠边缘的灌溉机井，减少用水量，逐步实现地下水采补平衡，根据区域水资源许可总量指标，明晰水权，配水到户实行总量控制与定额管理；为了贯彻落实条例的实施，《武威市节约用水管理办法》也作了规定，灌溉用水实行以水定地、配水到户、凭票供水的管理制度；未按规定申请用水指标或用水指标未经批准擅自取水用水的行为可通知水管单位停止供水。
民勤县政府《公告》和《通告》，系被告民勤县政府将有关信息和政策公诸于众，公布社会各有关方面应当遵循或者周知的事项的公文，其目的是在一定范围内向有关单位或人员公布需要周知的政策与信息。夹河乡政府向辖区内农林场送达《告知函》、《通知》的行为亦是向有关单位和人员宣传石羊河流域的政策与信息。对原告权利义务产生实际影响的是停电、停水的行为，该行为已被生效裁判文书所羁束。至于原告要求配置2000亩农业用地水权，保证正常耕种的诉讼请求，应当依照用水权管理的规定程序向有权机关提出。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告佳鑫公司要求确认《公告》、《通告》中针对原告部分违法以及由此而产生的夹河乡政府2010年11月20日《告知函》、2012年12月14日《通知》违法的诉讼请求。
上诉人佳鑫公司上诉称，一、被上诉人民勤县政府作出的《公告》和《通告》中禁止上诉人等农场对外发包耕地、取消用水权、禁止电力部门供电的行政行为违法。《公告》无法律依据，侵犯上诉人的经营自主权。民勤县政府不具有停水、停电的执法主体资格，其未提交证据证明其有作出涉诉行政行为的职权。二、被上诉人夹河乡政府作出的《告知函》和《通知》中对上诉人统一断电并限令上诉人24小时撤离农场的行政行为违法。夹河乡政府无权对上诉人采取断电措施。夹河乡政府依据《湿地公园管理条例》对湿地区域进行围栏封育为由证明行政行为合法不能成立。上诉人依法取得涉案2000亩农业用地使用权，并投入巨资合法经营，取得取水许可证。夹河乡政府在未对上诉人农场进行征收并补偿的情况下直接驱逐上诉人的做法明显违法。夹河乡政府在作出行政行为时程序违法，未告知相对人事实、理由、依据，未听取上诉人的陈述、申辩，举行听证等程序。二被上诉人没有取缔上诉人经营农场的�法权，其作出的《通告》等行为并采取断水断电的行为属于超越职权、滥用职权。三、一审判决认为“对原告权利义务产生实际影响的是停电、停水的行为，该行为已经被生效裁判文书所羁束”，据此驳回上诉人诉讼请求的结果错误。（2014）武中行初字第1号行政判决是基于2006年至2010年民勤县全县实施耕地压减方案，二被上诉人关闭上诉人七眼机井给予补偿，压减了300亩耕地没有给予补偿引起的诉讼。上诉人本次诉讼针对的是2011年甘肃省林业厅作出的《甘肃省林业厅关于同意建立民勤石羊河省级湿地公园的批复》，将上诉人经营的2000亩耕地纳入湿地范围，涵盖在黄案滩封育区内，被上诉人在实施围栏封育方案时，强行对上诉人采取停水、断电、阻止耕种，导致上诉人经营的农场无法正常经营。这一事实，夹河乡政府在2015年4月29日提交的答辩状中已明确认可。而�上诉人在两起行政行为中采取的违法手段和违法行为相近，但不能将两起行政行为混为一谈。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判，支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人民勤县政府辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人夹河乡政府辩称，答辩人作出的《告知函》、《通知》等一系列行政决策是针对不特定多数人的抽象行政行为，不是针对上诉人作出的具体行政行为，该抽象行政行为是落实县政府关于关井压田、控水限电、水权配置等政策，遏制生态环境持续恶化，维持生态系统平衡，促进民勤县石羊河流域经济社会可持续发展实施的宏观行政行为，有法律依据和政策依据。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院认为，一审判决遗漏诉讼请求。本案上诉人佳鑫公司向一审法院起诉�诉讼请求为三项，一审庭审中上诉人明确表示放弃第三项诉讼请求，因此其诉讼请求为两项：一、确认民勤县人民政府2009年10月30日作出的《关于禁止县境内个体农场对外发包耕地的公告》、2010年9月8日作出的《民勤县人民政府关于巩固石羊河流域重点治理成果建立长效监管机制的通告》中针对原告部分违法以及由此而产生的夹河乡政府2010年11月20日《告知函》、2012年12月14日《通知》违法；二、停止侵害、恢复供电供水、配置2000亩农业用地水权，保证正常耕种。一审判决结果为：判决驳回上诉人第一项诉讼请求，对第二项诉讼请求在判决主文中论述“对原告权利义务产生实际影响的是停电、停水的行为，该行为已被生效裁判文书所羁束。至于原告要求配置2000亩农业用地水权，保证正常耕种的诉讼请求，应当依照用水权管理的规定程序向有权机关提出。”一审判决�文中对第二项诉讼请求虽有论述，但其裁判结果并未涉及，属于遗漏诉讼请求。
一审判决认定部分事实不清。本案上诉人有两项诉讼请求，对于上诉人第一项诉讼请求是否超过起诉期限，一审法院未予查明。二审庭审中，法庭对上诉人知道被诉《公告》《通告》《告知函》《通知》的时间进行调查，上诉人的委托代理人回答知道的时间分别为：2010年1月份，2012年春耕，2010年11月20日，2012年12月20日下午。上诉人向一审法院起诉的是时间是2015年4月15日，本院（2015）甘行辖字第1号、第2号裁定的时间为2015年1月23日。上诉人在一审起诉状中诉称：“原告为维护合法权益，特依《行政诉讼法》之规定于2013年12月23日向武威市中级人民法院提起行政诉讼，武威中院既不立案也不裁定驳回起诉……”。据此，上诉人第一项诉讼请求是否超过两年的起诉期限，一审法院�予查明。对于上诉人提出的第二项诉讼请求，一审判决认为已被生效裁判所羁束，该事实认定不清。上诉人的第二项诉讼请求是：停止侵害、恢复供电供水、配置2000亩农业用地水权，保证正常耕种。上诉人称该诉讼请求与之前起诉的诉讼请求不一致，本次针对的是2011年甘肃省林业厅作出的《甘肃省林业厅关于同意建立民勤石羊河省级湿地公园的批复》，将上诉人经营的2000亩耕地纳入湿地范围，涵盖在黄案滩封育区内，被上诉人在实施围栏封育方案时，夹河乡政府于2012年12月20日强行对上诉人采取停水、断电、阻止耕种，导致上诉人经营的农场无法正常经营。经查，（2012）民行初字第3号和（2013）武中行终字第8号行政判决中，民勤县佳鑫公司的诉讼请求为：依法判令夹河乡政府停止违法行为，恢复原状，配水供电，以保护企业的合法权利。其诉称的事实为：上诉�按照夹河乡政府要求于2006年3月至2010年5月期间陆续关闭7眼机井，压减300亩土地，2011年夹河乡政府强行对上诉人实施断水断电，扣押农机等，造成巨大损失。（2014）武中行初字第1号判决中，佳鑫公司的诉讼请求为：请求二被上诉人赔偿因违法行政命令和措施造成上诉人财产利益损失300万元；事实依据为：认为二被上诉人压减其300亩耕地的行政命令措施对其生产经营造成300余万元损失。该判决确认了二被上诉人对上诉人农场实施的停电停水的具体行政行为违法。据此，上诉人本次诉讼请求“停止侵害、恢复供电供水、配置2000亩农业用地水权，保证正常耕种”中，其所依据的事实是否与之前诉讼中的事实一致，是否为生效裁判所羁束，一审法院未予查明。
综上，一审判决遗漏诉讼请求，且部分事实认定不清、证据不足，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）、（四）项的规定，裁定如下：
一、撤销金昌市中级人民法院(2015)金中行初字第60号行政判决；
二、发回金昌市中级人民法院重审。
审 判 长 陈金瑞
代理审判员 姚振勇
代理审判员 赵静莉
二〇一六年十二月二十八日
书 记 员 戴蕴鹏