江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏01行初531号
原告南京江标集团有限责任公司，住所地南京市浦口区汤泉街道。
法定代表人张晨，南京江标集团有限责任公司董事长。
委托代理人陈春河，江苏众盛律所事务所律师。
被告南京市浦口区人民政府，住所地南京市浦口区江浦街道文德路18号。
法定代表人王磊，南京市浦口区人民政府区长。
委托代理人吴峰、吴明勇，南京市浦口区人民政府法制办工作人员。
第三人南京市浦口区人民政府汤泉街道办事处，住所地南京市浦口区汤泉街道假日路1号。
负责人郑恒萍，南京市浦口区人民政府汤泉街道办事处主任。
委托代理人毛华贵，北京大成（南京）律师事务所律师。
原告南京江标集团有限责任公司（以下简称南京江标公司）因诉被告南京市浦口区人民政府（以下简称浦口区政府）、第三人南京市浦口区人民政府汤泉街道办事处（以下简称汤泉街道办）违法解除房屋征收补偿协议一案，向本院提起行政诉讼。本院于2016年10月25日立案后，于2016年10月26日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年12月20日、2017年6月12日公开开庭审理了本案。原告南京江标公司的法定代表人张晨、南京江标公司的委托代理人陈春河，被告浦口区政府的委托代理人吴峰、吴明勇，第三人汤泉街道办的委托代理人毛华贵到庭参加了诉讼。本案因案情复杂，经江苏省高级人民法院批准延长审限六个月。本案现已审理终结。
原告南京江标公司诉称，第三人汤泉街道办为公共事业和公益事业将九龙湖周边A、B、C片区环境综合整治项目立项实施为重大行政拆迁项目。2015年初，被告浦口区政府的下属单位南京市汤泉温泉旅游度假区管理委员会办公室及汤泉街道办通知原告，要求原告递交书面报告，同意企业整体搬迁。原告为支持第三人工作，积极配合拆迁，全部拆迁补偿工作由第三人负责。第三人为尽快对九龙湖周边A、B、C片区环境进行整治，于2015年4月15日在原告会议室召开九龙湖环境整治工程项目对接会。被告和第三人为使原告尽快搬迁，多次明确的口头承诺，原告搬迁所需的土地由被告安排到浦口区工业开发区，地价按最低价（低于23万元/亩）；全部拆迁款均无需纳税；保证依法评估、依法补偿，决不让企业吃亏等等。对此，经江苏中正房地产评估有限公司评估并出具报告，对南京江标公司纳入拆迁范围的房地产进行评估。在第三人的承诺及感召下，原告于2015年8月20日与南京市汤泉温泉旅游度假区管理委员会办公室、第三人签订《房屋补偿协议（货币补偿专用）》，总价款304129200元，首付152100000元。后因被告不同意给原告供地，更无从谈及“最低价”。且签完协议后，税务机关经初步测算该笔拆迁补偿款必须依法缴纳6－7千万元税款，且是即拆即征。原告与第三人协商上述事项，但协商未果。
经原告向有关人士咨询得知，拆迁补偿中，设备搬迁费和停业损失费是法律规定必须补偿的项目，至少要补偿总补偿款的13%；协议中漏评、低评的情况包括，价值1000多万元的配电房，60亩园林绿化、假山，装饰装修，提前搬家奖励；房屋评估成新率确定为70%过低。另外，第一次评估报告评估总补偿款近400000000元，后被修改为304129200元，违反评估规范。
从2016年初开始，原告数次向被告提交书面申请，请求解决拆迁补偿过程中税收问题和搬迁土地问题，并明确向第三人提出依法依规实施征地拆迁补偿，并对漏评、低评项目进行补偿，签订补充协议。综上，请求人民法院：一、判令被告、第三人继续履行《房屋补偿协议（货币补偿专用）》。二、判令被告、第三人增加补偿款项：1.装饰装修补偿金额500万元；2.生产用房的设备拆除安装和搬运费用2800万元；3.非营业用房停业补偿费用1750万元；4.拆移费10万元；5.对漏评配电房设施依法补偿800万元；6.对漏评约60亩园林绿化、假山等补偿300万元；7.对房屋成新率强行压价而减少的1700万元，合计7860万元（最终以评估结论为准）。三、本案诉讼费用由被告承担。
原告南京江标公司向本院提交了以下证据：
1.《股东会决议》、《关于企业搬迁的报告》、《关于整体搬迁、易地新建的报告》，用以证明原告申请的是企业搬迁，企业需要150亩的土地。原告同意浦口区政府、汤泉街道办对汤泉街道镇区定位温泉旅游度假，企业同意搬迁，而非卖掉南京江标公司；
2.《关于九龙湖周边A、B、C片区环境综合整治工程项目建议书的请示》、《项目建议书》、《关于浦口区汤泉街道九龙湖周边A、B、C片区环境综合整治工程项目建议书的批复》（浦发改投资字〔2015〕94号），用以证明案涉拆迁是为了环境整治的公共利益项目，原告处于该区域的C片区，占地面积为310亩。在项目建议书第1页第2项，项目背景中，被告称实施旧城改造和污染企业征迁；第5项，项目实施批准是根据市区征地拆迁相关文件进行拆迁。汤泉街道办是为了公共事业和公益事业，实施行政拆迁，属于行政拆迁补偿行为；
3.《会议签到表》，用以证明汤泉街道办已于2015年4月15日正式实施九龙湖周边C片区即南京江标公司环境综合整治工程项目对接会；
4.《南京江标集团有限责任公司纳入拆迁范围的房地产、地下管线及附属物房地产估价报告》（中正评咨字[2015]第058号），其名称为南京江标公司纳入拆迁范围的房地产、地下管线及附属物房地产估价报告，说明原告已被纳入拆迁范围。江苏中正房地产评估有限公司己经评估并出具报告将南京江标公司纳入拆迁范围的房地产；
5.《房屋补偿协议（货币补偿专用）》、《九龙湖C片区周边环境综合整治项目补偿资金概算表》、《评估汇总表》，用以证明签订的是城市房屋拆迁补偿协议，而不是房屋和土地买卖协议。该协议中第二条对装修费用没有补偿；第三条对生产用房、设备拆除安装、搬运、没有补偿，对停业损失没有补偿。协议中的横线是没有补偿。以上未在协议中出现的补偿项目系原告要求增加的补偿项目。其中第25页，该项目C片区资金概算表，说明是评估公司对补偿款项的倒数第二次评估报告的概算表。其中一次的评估补偿金为320083590多元。用以证明最终补偿的304129200元系人为干预了评估机构的结果；
6.《关于江标集团拆迁工作出现重大问题的请求报告》、《江标集团的第二封来信》、《南京江标集团拆迁工作的汇报》。用以证明原告为了妥善处理纠纷，一直在积极主动请求浦口区政府领导协调落实土地，准备建造厂房进行搬迁，和依法征地拆迁的补偿及税收问题；
7.（2016）苏01民初1107号之一《民事裁定书》，用以证明民事案件已经中止审理，本案中，被告要求行政诉讼中止审理的请求应当予以驳回。
8.（2016）苏01行初89号《举证通知书》，根据该举证通知书第一条，原告注意到被告和第三人在本案的答辩期限内没有针对被诉具体行政行为提供证据，也没有提供法律依据，证明被告没有证据，应该承担败诉的法律后果；
9.《非住宅房屋拆迁补偿标准》，用以证明超过15年以上的房屋，房屋成新率在百分之八十五；本案中，被告干预评估公司对原告房屋成新率进行下调，下调到了百分之七十，严重低于最低标准的百分之八十五；
10.《评估明细表》及附件13页和附件14页，系原告针对304129200元的评估报告和320083590元的评估报告作的比对，主要看成新率，之前的评估的是320083590元，之后的评估是304129200元，且调整后的成新率百分之九十五以上都没有达到百分之八十五；
11.设备损失清单8张，停业后设备常年停止报废的照片，共13张，证明被告违法征收导致原告停产歇业后，价值77612500万元的设备报废；
12.商标、资质证、生产许可证等无形资产，用以证明原告为国内行业八强积液专用商标“江标牌”为省著名品牌，产品为省优质产品；持有铁塔220tdk千伏安生产许可证、钢组合铁塔1000千伏按资质证等；无形资产价值约为3000万元；
13.技术创新改造投入，用以证明2015年前，原告为适应市场变化、发展企业，正谋求技术创新改造，为此投入大资用于专利研发试验，国内外调研取经、高级技术人才培训等刚刚进生产阶段，因征收陷于停产歇业，此项投资计约2350万元；
14.2012、2013、2014年度利润表，用以证明原告企业历来具有良好经济效益，年平均利润约为1500万元，被告违法征收后造成的利润损失暂定4500万元；
15.企业员工花名，员工月工资表明细，员工劳动合同书解除劳动合同书样本，证明原告企业在2015年8月有员工524名，遣散需要支付费用大约3144万元。
被告浦口区政府辩称，一、南京汤泉温泉度假村管理委员会办公室、汤泉街道办与原告签订的《房屋补偿协议（货币专用）》及《补充协议》是民事协议，而非征收补偿协议。1.本案所争议的法律关系为民事法律关系而非行政法律关系。并非所有的行政主体作为一方当事人的法律关系均为行政法律关系，行政主体依照法律授权推行公共政策完成行政任务，具有相当的裁量空间，得本于其职责自行决策在个案中是否发动其优越感的意思力。在未发动优越意思力的场合，行政主体与其他主体之间可能产生行政法律关系以外的其他法律关系。2015年1月20日，被告的内设机构南京汤泉温泉度假村管理委员会办公室与原告及汤泉街道办签订的《房屋补偿协议（货币专用）》及《补充协议》，是应原告的申请基于三方的合意而签订，该签约行为不具备行政法上处分性，不属于行政行为。2.征收补偿协议是市、县人民政府作出房屋征收决定并及时公告后，与被征收人就被征收房屋的拆迁补偿事项签订的协议，其必须源于征收行为的实施。而对原告所在区域，被告从未作出过征收决定，更无房屋征收的行为。3.被告、原告及汤泉街道办签订的《房屋补偿协议（货币补偿专用）》及《补充协议》，如果是行政行为则被告具有法律上的单方解除权，而本案中被告没有实施单方解除，而是于2016年8月依法向南京市中级人民法院提起民事诉讼，请求解除合同。法院已经受理，案号为（2016）苏01民初1107号，目前该案正在审理中。
二、被告并没有单方解除与原告签订的《房屋补偿协议（货币补偿专用）》及《补充协议》的事实。截止本案答辩时，被告并没有单方解除协议的行为产生，相反的是被告积极主动地履行了协议约定的义务，于2015年8月21日预付了152100000元给了原告，原告收到预付款后拒绝履行协议，导致被告无法实现签订协议的目的。故被告认为原告的诉讼请求没有事实依据。综上，本案应当裁定驳回原告的起诉。
三、本案的审理应予中止。被告与原告的合同纠纷南京市中级人民法院业已受理，而该民事案件的标的与本案的标的均为南京汤泉温泉度假村管理委员会办公室、汤泉街道办与原告签订的《房屋补偿协议（货币专用）》及《补充协议》，本案的审理结果需以民事案件的审理结果为依据，本案应中止审理。
综上，请求人民法院裁定驳回原告的诉讼请求。
被告浦口区政府提交了以下证据：
1.《关于企业搬迁的报告》、《关于整体搬迁、易地新建的报告》，用以证明涉诉的《房屋补偿协议（货币补偿专用）》是应原告的申请达成的三方合意，其属于民事合同而非行政协议。
2.（2016）苏01民初1077号《受理案件通知书》、诉讼费用收据，证明涉诉的是民事协议，南京市中级人民法院已受理。
3.付款凭证，证明被告已履行了协议约定的义务，而非单方解除协议；
4.《房屋补偿协议（货币补偿专用）》，用以证明补偿是参照国有土地上房屋征收补偿政策进行补偿，而非按照国有土地上房屋征收补偿政策进行补偿的，原告的诉求不符合三方的约定；
5.浦口区政府利息损失，年利率9%，月利率0.75%；本金152100000元，每月利息为1140750元；自2015年8月22日开始计算至2017年6月12日止，为21个月20天,利息为1140750*21=23955750+760500=23716250元；2017年6月12日以后的利息按照此方法计算直至152100000元本金全部归还。
第三人汤泉街道办述称，其意见与被告浦口区政府一致，请求人民法院在查明事实的基础上驳回原告的诉讼请求。
第三人汤泉街道办未向法院提交证据。
经庭审质证，原告对被告提交的证据1的真实性、合法性、关联性认可，对证明目的不予认可；证据2的真实性认可，合法性、关联性、证明目的不予认可，原告认为本案所涉协议是一个行政协议，被告向南京市中级人民法院提起民事诉讼，不符合法律规定；对证据3真实性、合法性、关联性均认可，对证明目的不予认可；对证据4真实性、关联性认可，对合法性、证明目的不予认可；对证据5真实性、合法性、关联性不予认可。第三人汤泉街道办对被告提交的全部证据真实性、合法性、关联性均认可。被告对原告提交的证据1中的《股东会决议》的真实性认可，对关联性、合法性、证明目的不予认可；对《关于企业搬迁的报告》的真实性、关联性、合法性认可，对证明目的不予认可；对《关于整体搬迁、易地新建的报告》的真实性、合法性认可，对关联性不予认可；对证据2中的《关于九龙湖周边A、B、C片区环境综合整治工程项目建议书的请示》、《项目建议书》的合法性、真实性认可，对关联性不予认可。对《关于浦口区汤泉街道九龙湖周边A、B、C片区环境综合整治工程项目建议书的批复》（浦发改投资字〔2015〕94号）的真实性、合法性认可；对证据3中的《会议签到表》的真实性、合法性、关联性认可，对证明目的不予认可；对证据4中《南京江标集团有限责任公司纳入拆迁范围的房地产、地下管线及附属物房地产估价报告》（中正评咨字[2015]第058号）的真实性、合法性、关联性认可，对证明目的不予认可；对证据5中的《城市房屋补偿协议（货币补偿专用）》的真实性、合法性、关联性认可，对证明目的不予认可；对证据5中的《九龙湖C片区周边环境综合整治项目补偿资金概算表》、《评估汇总表》的真实性、合法性认可，对关联性不予认可；证据6中的三份报告的真实性、合法性认可，对关联性不予认可；对证据7的真实性、合法性、关联性认可；对证据8的真实性、合法性认可，关联性不予认可；对证据9的真实性、合法性认可，关联性、证明目的不予认可；对证据10的真实性、合法性认可，关联性不予认可；对证据11－15的真实性、合法性、关联性不予认可。
本院对上述证据的认证如下：原告提交的证据1－10、被告提交证据1－3的证据来源真实、合法，且与案件相关，本院予以确认。原告提交的证据11－15，被告提交的证据4、5与案件没有关联，本院不予确认。
经审理查明，2015年8月20日，原告南京江标公司（丙方）、南京汤泉温泉旅游度假区管理委员会（甲方）、第三人汤泉街道办（乙方）签订《城市房屋补偿协议（货币补偿专用）》，协议约定：南京市汤泉街道九龙湖周边C片区环境综合整治项目，对坐落于浦口区汤泉街道的南京江标公司参照国有土地上房屋相关政策予以拆迁补偿，由乙方组织实施，依据第三方调查评估公司、审计公司，经甲、乙、丙三方协商一致，现就补偿事实事宜签定如下协议。第一条，甲、乙、丙三方一致同意按照由江苏中正房地产评估有限公司出具的房屋评估结果，确定房屋的货币补偿金额：房屋建筑面积70131.9平方米，补偿金额（小写）155275800元，（大写）壹亿伍仟伍佰贰拾柒万伍仟捌佰元；土地使用面积211928.94平方米，补偿金额（小写）101724360元，（大写）壹亿零壹佰柒拾贰万肆仟叁佰陆拾元。补偿金额合计（小写）257000160元，（大写）贰亿伍仟柒佰万零壹佰陆拾元。甲方应向丙方支付（小写）257000160元，（大写）贰亿伍仟柒佰万零壹佰陆拾元。……第四条甲方向丙方支付补偿总额为（小写）304129200元，（大写）叁亿零肆佰壹拾贰万玖仟贰佰元。补偿方式货币补偿。……补充协议：1.甲方同意自签订协议之日起7日内，预付总补偿款的50%作为丙方搬迁工作启动资金。2.丙方同意10天内缴纳土地证等相关资料，于6个月内将厂区全部移交，地表附属物不能移动。丙方将该宗土地交付甲方拆除，今后该宗土地使用权归甲方所有。3.丙方全部交付结束后，由甲方再支付丙方总补偿款的40%。剩余总补偿款的10%等丙方处理完全部遗留问题后付清。
后，被告按照协议约定于2015年8月21日支付原告1.521亿元，因原告未按约定将土地证等相关资料进行移交致协议未能履行。
另查明，2014年3月6日，南京江标公司全体股东经协商达成决议，内容如下：为配合区委、区政府对汤泉地区温泉旅游度假资源的整体开发，同意企业搬迁。服从政府统一规划，积极做好易地重建，生产经营衔接工作，争取二○一四年底新厂投入生产。同日，南京江标公司向汤泉街道办出具《关于企业搬迁的报告》将上述股东决议的内容报告第三人，请求第三人尽快批复。
2015年1月24日，南京江标公司再次向汤泉街道办出具《关于整体搬迁、易地新建的报告》，载明：……一、一致同意政府启动搬迁；二、同意按评估价补偿；三、易地重建新厂址，首选汤泉地区，次选本区地区；四、用地150亩，地价优惠，交通便捷；五、边生产、边搬迁。新厂区土地交付后一年内新厂建成，搬迁结束交地；六、要求厂房拆迁由南京江标公司承接，按合理价购回残值，用于新区厂房建造。
2015年3月31日，南京汤泉温泉旅游度假区管理委员会办公室向南京市浦口区发展和改革局提交《关于九龙湖周边A、B、C片区环境综合整治工程项目建议书的请示》，载明：南京汤泉温泉旅游度假区管理委员会办公室拟对九龙湖周边A、B、C片区进行环境综合整治，项目申请报告编制完成。…二、项目建设内容：…C片区为南京江标厂区，占地面积约310亩。
2015年4月8日，南京市浦口区发展和改革局，作出浦发改投资字〔2015〕94号《关于浦口区汤泉街道九龙湖周边A、B、C片区环境综合整治工程项目建议书的批复》，载明：《关于九龙湖周边A、B、C片区环境综合整治工程项目建议书的请示》及附件收悉，经研究，现批复如下：一、为加快推动汤泉温泉旅游度假区建设，提升人居环境，原则同意浦口区汤泉街道九龙湖周边A、B、C片区环境综合整治工程项目建议书。二、该项目位于汤泉街道九龙湖周边，其中A片区为九龙社区平坦路、坝沿路两侧；B片区为原九龙社区办公楼周边；C片区为南京江标集团厂区，总占地面积约536亩，拟进行基础设施修缮、景观绿化改造等环境综合整治工程。……接文后，请即深化相关工作，抓紧委托有资质部门编制项目可行性研究报告。在落实环保、节能等条件后，再报审批。本批复并非批准该项目的最终行政许可决定，不应视为项目开工建设的依据。如发生未经批准擅自开工的行为，本批复自动失效。
2015年8月10日，江苏中正房地产评估有限公司作出了《南京江标集团有限责任公司纳入拆迁范围的房地产、地下管线及附属物房地产估价报告》（中正评咨字[2015]第058号），估价委托人为南京汤泉温泉旅游开发有限公司；估价时点为：2014年7月31日；估价对象为：位于南京江标集团有限责任公司纳入拆迁范围的房地产（房屋建筑面积合计70131.90平方米，其中：已登记面积为68753.56平方米，未登记面积1378.34平方米；土地使用权面积211928.94平方米）、地下管线及附属物。估价结果：委托评估的房地产、地下管线及附属物在估价时点的市场价值合计为叁亿零肆佰壹拾贰万玖仟贰佰圆整（￥304129200.00），其中：房屋建筑物的市场价值为壹亿伍仟伍佰贰拾柒万伍仟捌佰圆整（￥155275800.00），土地使用权的市场价值为壹亿零壹佰柒拾贰万肆仟叁佰陆拾圆整（￥101724360.00），地下管线的市场价值为壹仟贰佰壹拾柒万零玖佰圆整（￥12170900.00），附属物的市场价值为叁仟肆佰玖拾伍万捌仟壹佰肆拾圆整（￥34958140.00）。
再查明，被告浦口区政府于2016年8月22日向本院提起（2016）苏01民初1107号民事诉讼，请求人民法院：1.判令解除浦口区政府、南京江标公司及汤泉街道办2015年8月20日签订的《房屋补偿协议（货币补偿专用）》及《补充协议》；2.判令南京江标公司返还浦口区政府预付的补偿款152100000元；3.判令南京江标公司以152100000元为基数按年利率9%向浦口区政府支付利息（自2015年8月22日至判决生效之日）；4.本案诉讼费用由南京江标公司承担。该案件目前因本案，裁定中止审理。
庭审中，原告南京江标公司、被告浦口区政府、第三人汤泉街道办一致陈述，原告江标公司所在地块土地性质系国有土地，对协议中的土地使用面积和房屋面积均无异议。原告江标公司陈述，其在签订协议后，原告未完全停产，断断续续生产了一段时间，处理合同扫尾工作，半年后完全停产。被告浦口区政府称南京汤泉温泉旅游度假区管理委员会系其组建并具有一定的行政管理职责，但不具有独立承担法律责任的能力，也不具有行政诉讼法上的主体资格。
本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款的规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案中，南京汤泉温泉旅游度假区管理委员会系被告浦口区政府组建，但不具有独立承担法律责任能力，故本案以组建南京汤泉温泉旅游度假区管理委员会的行政机关浦口区政府为被告。2015年8月20日，原告南京江标公司、南京汤泉温泉旅游度假区管理委员会、第三人汤泉街道办签订《房屋补偿协议（货币补偿专用）》，上述协议系各方当事人在自愿、有偿的基础上的真实意思表示，双方当事人协商选定评估机构，对协议中约定的资产进行评估，并按评估价格签订了上述协议，现原告向人民法院起诉要求继续履行协议，在案证据表明，被告浦口区政府已按照双方协议约定，向原告预付152100000元，原告未在协议约定的期限内将土地证等相关资料进行移交，导致《房屋补偿协议（货币补偿专用）》未能继续履行。且在案证明无法证明被告浦口政府单方变更或解除上述协议，导致《房屋补偿协议（货币补偿专用）》不能继续履行。
关于原告南京江标公司要求增加补偿款项的诉讼请求，本院经审查认为，原告于2015年1月24日向第三人汤泉街道办出具的《关于整体搬迁、易地新建的报告》中第二项明确载明，同意按评估价补偿。后各方当事人协商选定江苏中正房地产评估有限公司对原告南京江标公司的房地产、地下管网及附属物估价。2015年8月10日，江苏中正房地产评估有限公司作出的《南京江标集团有限责任公司纳入拆迁范围的房地产、地下管线及附属物房地产估价报告》（中正评咨字[2015]第058号）中载明的估价结果：委托评估的房地产、地下管线及附属物在估价时点的市场价值合计为304129200元，后原告南京江标公司、南京汤泉温泉旅游度假区管理委员会、第三人汤泉街道办在自愿、有偿的基础上，以上述评估价格，签订了《房屋补偿协议（货币补偿专用）》，故上述协议系各方当事人的真实意思表示，各方当事人协商选定评估机构，对协议中约定的资产进行评估，并按评估金额签订协议，且现原告要求增加补偿款项，缺乏事实和法律依据。另，原告在同一个案件中同时提出继续履行协议，并增加补偿款项，缺乏法律依据，本院不予支持。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告南京江标集团有限责任公司的诉讼请求。
案件受理费用1955446元，由原告南京江标集团有限责任公司负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审判长 陆俊騑
审判员 王玉刚
审判员 王攀峰
二〇一八年四月二十八日
书记员 曹 洁