浙江省金华市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）浙金行终字第103号
上诉人（原审原告）王高明。
委托代理人徐利平。
被上诉人（原审第一被告）永康市国土资源局。
法定代表人朱跃忠。
委托代理人徐巧云。
委托代理人程业萍。
被上诉人（原审第二被告）永康市城市管理行政执法局。
法定代表人施天祥。
委托代理人成智慧。
被上诉人（原审第三被告）永康市人民政府东城街道办事处。
法定代表人陈旭波。
委托代理人王笑圭。
原审第三人永康市东城街道河南二村经济合作社。
法定代表人王胄君。
上诉人王高明因与永康市国土资源局（以下简称永康国土局）、永康市城市管理行政执法局（以下简称永康行政执法局）、永康市人民政府东城街道办事处（以下简称永康东城街道办）、永康市东城街道河南二村经济合作社（以下简称河南二村）撤销行政通知一案，不服兰溪市人民法院（2013）金兰行初字第12号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2010年1月18日，第三人从永康市经济开发区工业园征用土地中，取得集体留用工业用地约32350平方米，并将返还地私分到户。2010年8月24日第三被告召开遏制河南二村非法买卖、私分返还地行为的紧急会议，并督促第三人收回已经私分到户的返还地。2010年10月8日原告及另外三位村民与河南二村经济合作社第九生产队签订了《返还地合资联合开发合同》进行房屋建设。合同约定由河南二村第九生产队出返还地，原告出资建造房屋，建成后，允许原告无偿使用三十年，到期后双方再按约定进行收益分配。工程施工历时近一年，原告建造的四间四层半的房屋已经结顶。2011年10月17日，三被告以河南二村第九生产队联建户在名园大道以东、金都路以南、华溪以北地块，未经规划审批许可，并存在超批准红线建设行为，违反了《城乡规划法》、《土地管理法》、《浙江省城乡规划条例》、《浙江省土地监察条例》等有关法律法规规定为由，向其发出《责令（限期）拆除通知书》。2011年10月30日，三被告强制拆除房屋。2013年2月5日，永康市人民政府经行政复议维持三被告作出的《责令（限期）拆除通知书》。2013年2月28日，原告以三被告的限期拆除违章建筑的决定违法，侵害其利益为由，向金华市中级人民法院起诉，请求撤销三被告于2011年10月17日共同作出的《责令（限期）拆除通知书》。2013年4月27日金华市中级人民法院指定兰溪市人民法院审理，兰溪市人民法院于2013年6月20日受理本案。
原审法院认为，三被告于2011年10月17日共同作出具体行政行为时未告知当事人诉权或者起诉期限，诉讼期限为自原告知道或应当知道具体行政行为内容起二年。第一被告与第三被告辩称原告起诉超过法定期限，依据不足，原审法院不予支持。原告王高明等未经相关部门审批与永康市东城街道河南二村第九生产队签订《返还地合资联合开发合同》，在第三人获得的返还工业用地上建造房屋，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，应当受到处罚。被告永康市国土资源局、永康市城市管理执法局、永康市人民政府东城街道办事处对辖区内的土地违法行为，有权依法在各自的权限内行使监督管理的职责。2011年10月17日三被告共同向原告作出《责令（限期）拆除通知书》的具体行政行为，属程序不当，但实体上并未侵犯原告的合法权益，且违章建筑已被拆除，《责令（限期）拆除通知书》不具有可撤销的内容。综上，原告要求撤销三被告于2011年10月17日共同作出的《责令（限期）拆除通知书》的诉讼请求，原审法院难以支持。据此，根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第一款第（二）项之规定，判决：驳回原告王高明的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王高明负担。
上诉人王高明上诉称：上诉人是永康市东城街道河南二村村民，所在的河南二村的六个生产队（村民小组）在1999年至2003年间被永康开发区工业园征用土地约有456453平方米，依照浙江省和永康市的政策，国家征地后须给集体经济组织返回约10%的留用地，但永康市有关部门一直没有给河南二村处理好返还地问题。2010年1月18日，河南二村通过挂牌出让摘得本属于本村留用地的国有出让土地使用权32350平方米。事后，在河南二村“三委”和永康经济开发区及东城街道的组织下，按照“河二村返还选址红线图”、“河南二村村工业返还用地总平面图”等，村里和包括上诉人在内的村民签订了《返还地合资联合开发合同》进行多层厂房的建设，开发区委托建筑设计公司设计了工程施工图。上诉人出资委托施工队建设直至结顶，共4.5层（其中王高明4间）。工程施工期间政府有关部门从未提出异议。但2011年10月30日，永康市政府组织国土局、建设局、城管局、规划局、公安等多部门强制把上诉人己结顶的房子拆除，造成上诉人巨额经济损失。上诉人认为：一、限期拆除违章建筑决定违法。1、村民是在政府有关部门组织领导帮助下，按照村、街道办事处和开发区管委会等多个部门的要求建造多层工业厂房，没有违反法律。2、本案没有严重违反城市规划，根据《城乡规划法》第六十四条规定，可以通过补办手续消除影响，不应采取拆除的措施。实际上未办理规划审批主要因为有关部门没有监管提醒，使老百姓无所适从。二、一审判决完全错误，程序严重违法。1、依照《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第2条和第6条的规定，城市规划区的规划执法权专属于“城市管理行政执法部门”，其他部门无权染指，但本案永康国土局和永康东城街道办却不务正业，超越职权，一同作出处理决定，是典型的严重的违法行为，但一审法院却认为是程序不当，故意混淆是非。更为荒唐的是，一审开庭时上诉人补充了上述的起诉理由，一审法院不同意，说必须另案起诉，甚至令书记员不记录补充理由，审判程序严重违法。请二审法院监督。2、永康东城街道办在一审中认为，本案中是对乡镇规划区的执法，该主张事实依据完全错误，但一审法院对此却视而不见。3、一审法院违背行政审判的基本原理和常识，不围绕行政行为的合法性审查，却认定上诉人违法，这明显错误。4、行政行为的程序根本无从谈起，但一审判决回避这一点。总之，一审法院在本案审理中，有明显偏向性，亵渎了司法中立要求，程序严重违法，事实认定错误。上诉人请求二审法院依法改判，追究有关审判人员的法律责任。
被上诉人永康市国土资源局答辩称：上诉人在未经规划主管部门审批、超过批准用地红线建造房屋的违法事实清楚。上诉人称其建造多层工业厂房没有违反法律的理由不成立。根据《中华人民共和国土地管理法》第66条、第67条规定，《浙江省土地监察条例》第2条、第19条规定，可见永康国土局系永康市人民政府土地管理部门，依法对本行政区域内土地管理法律、法规的贯彻实施情况进行监督检查，以及对土地违法行为进行处罚。上诉人超过批准用地红线建造房屋，永康国土局依法对本案涉案土地进行管理属于职责范围。上诉人称永康国土局超越职权的上诉理由同样不成立。上诉人未经规划主管部门审批、超过批准用地红线建造，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，应当受到处罚。永康国土局在一审中已在收到起诉状副本之日起十日内向法院提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人永康市城市管理行政执法局答辩称：河南二村第九生产队联建户未经规划审批、超出红线范围、将村集体工业返还地用于住宅建设，违反了法律的相关规定，属于违章建筑。上诉人及另外三位村民未经相关部门审批与河南二村第九生产队签订《返还地合资联合开发合同》，在河南二村获得的返还工业用地上建造房屋，违反了法律的相关规定，应当受到处罚。三被上诉人作出的《责令（限期）拆除通知书》程序合法，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、《中华人民共和国土地管理法》第六十六条、第七十六条、《浙江省土地监察条例》第二十四条等相关规定，对辖区内的土地违法行为，永康行政执法局有权依法在其权限内行使监督管理的职责。综上，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人永康市人民政府东城街道办事处答辩称：一、永康东城街道办作为永康市人民政府的派出机构，根据永康市人民政府的授权，依法协助相关部门实施管理相关行政职责，并根据永康市国土管理部门的要求，下设土地管理科室，依法对本行政区域内土地管理法律、法规的贯彻实施情况进行监督检查，以及对土地违法行为进行处罚。根据《中华人民共和国土地管理法》、《城乡规划法》、《浙江省土地监察条例》等法律、法规规定，永康东城街道办对本案涉案土地进行管理属于职责范围。二、本案上诉人的行为违法事实清楚，证据确实充分。2010年河南二村曾经发生过返还地私分到户或非法出售的违法行为，永康东城街道办发现后及时进行了制止，并督促河南二村回收己私分和买卖的村集体留用地。但此后河南二村部分生产队（包括本案原告所在队）以联合开发的名义，未经规划主管部门审批，未办理建设工程规划审批许可手续，超批准用地红线并擅自改变工业用地性质，将上述返还地交由村民按商业住宅的方式进行违法建设，上述行为严重违反了《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》、《浙江省城乡规划条例》、《浙江省土地监察条例》等法律法规。2011年8月17日，永康东城街道办、国土所到现场制止，并对该村经济合作社下发停建通知。三、三被上诉人共同作出的通知书程序合法，适用法律正确。因河南二村与上诉人等人的行为违反了相关法律规定，2011年10月12日相关部门已发送过停建通知书。2011年10月17日依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《浙江省城乡规划条例》第五十九条、《浙江省土地监察条例》第二十四条的规定，三被上诉人共同作出《责令（限期）拆除通知书》，责令河南二村违法建房户限期拆除违法建筑物。原审法院判决认定正确。综上所述，上诉人陈述的事实和理由不成立，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法维持原判，驳回上诉。
原审第三人永康市东城街道河南二村经济合作社在二审中未提交答辩意见。
各方当事人在二审中均未提交新的证据材料。
经审查，本院对原审判决所认定的事实予以确认。
本院认为，本案的争议焦点是2011年10月17日三被上诉人共同作出的《责令（限期）拆除通知书》是否正确。经审查，上诉人王高明未经审批在原审第三人获得的返还工业用地上建造房屋，属于违法建筑，依法可以拆除。根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》，《浙江省土地监察条例》的相关规定，行政机关有权依法在各自的权限内对土地违法行为行使监督管理的职责。被上诉人永康东城街道办虽主张违法建设行为系在村镇规划区内，但未提供证据。同时，根据河南二村的地理位置，以及《责令（限期）拆除通知书》适用的是《浙江省城乡规划条例》第五十九条，即认为上诉人未取得建设工程规划许可进行建设，而建设工程规划许可系适用于城镇规划区范围的建设；乡村规划区内建设应申请的是乡村建设规划许可证，本案中，并未适用《浙江省城乡规划条例》第六十条。因此，本院采信上诉人认为建设行为发生在城镇规划区的主张。永康东城街道办在本案中的《责令（限期）拆除通知书》上加盖公章的行为没有法律效力。本案中，对上诉人违法建设行为，土地管理部门与城市综合执法部门有职能重叠、交叉，但三被上诉人共同作出《责令（限期）拆除通知书》的具体行政行为不当，本院予以指正，希望三被上诉人在以后行政执法过程中引以为戒。鉴于上诉人的建设行为确实违法，《责令（限期）拆除通知书》虽存有瑕疵，但实体上并未侵犯上诉人的合法权益，且涉案的违法建筑已经被拆除，没有必要撤销该具体行政行为。综上，上诉人的上诉请求，本院不予支持，原审判决应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王高明负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 盛根旺
审 判 员 单晓剑
代理审判员 钟雪丹
二〇一三年十二月二十日
代书 记员 陈 丹
（2013）浙金行终字第103号判决书
适用法律条文具体内容
1.《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。