山东省济南市市中区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）市行初字第201号
原告潘尚民，男，1973年9月20日生，汉族，无业，住济南市
委托代理人杨新，山东琴岛（济南）律师事务所律师。
被告济南市市中区人民政府七贤街道办事处，住所地济南市。
法定代表人潘建军，党工委书记。
委托代理人许胜勇，该单位工作人员。
委托代理人张春祥，男，1963年9月28日出生，汉族，济南市市中区七贤街道办事处九曲庄村民，住该村34号
第三人济南市市中区七贤街道办事处九曲庄村民委员会，住所地该村内。
法定代表人张建勇，该村民委员会主任。
委托代理人张春祥，身份情况同上。
原告潘尚民不服被告济南市市中区人民政府七贤街道办事处2015年10月10日的《关于潘尚民行政复议申请的答复》，于2015年11月3日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2015年12月2日公开开庭审理了本案。原告潘尚民及其委托代理人杨新，被告济南市市中区人民政府七贤街道办事处、第三人济南市市中区七贤街道办事处九曲庄村民委员会的委托代理人张春祥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告济南市市中区人民政府七贤街道办事处于2015年10月10日作出《关于潘尚民行政复议申请的答复》，主要内容为：潘尚民：根据济南市市中区人民政府市中复决字[2015]4号《行政复议决定书》的裁决内容，我办事处就你提出的村民待遇问题，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》相关法律规定及九曲村委会向本机关提交的证据材料，答复如下：
1、你根据《山东省农业厅经管处关于农村村集体经济组织成员资格认定的咨询答复意见》和《中华人民共和国农村土地承包法》主张权利属引用法律不当。山东省农业厅经管处不是法律制定和法律解释机关，其答复意见无法律约束力。《中华人民共和国农村土地承包法》第六条第4款规定：“其他将户口依法迁入本村，并经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，接纳为本集体经济组织成员。”2、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条第一款及第十四条第一款第9项规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”第二十条、第二十五条，均规定了涉及村民利益的事项须有三分之二以上的村民代表或三分之二以上的户代表议事决定程序。九曲庄村集体经济组织成员资格的认定涉及村民利益，属于该村自我管理范畴。3、依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条之规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”，因此本机关不具备认定村集体经济组织成员资格的职能。
被告济南市市中区人民政府七贤街道办事处向本院提供了其作出被诉具体行政行为的证据、依据为：
1、第三人2007年7月《关于征用九曲村土地、补偿等有关事项的议案》两份，主要内容为：上述议案提交村民代表、党员会议、村民（户代表）会议讨论通过，有相关与会人员的签名；
2、第三人10月《九曲村关于地上附着物和征地补偿款分配问题的议案》，主要内容为：上述议案提交党员、村民代表会议讨论通过后提交村民（户代表）会议后实施，有相关与会人员的签名；
3、第三人2007年10月14日议案表决票及通告，主要为《九曲村关于地上附着物和征地补偿款分配问题的议案》的表决结果；
4、第三人2007年7月20日通告，主要为《关于征用九曲村土地、补偿等有关事项的议案》的表决结果；
5、关于投票情况的具体明细及结果。
原告潘尚民诉称：原告潘尚民于2000年同第三人的村民赵广霞结婚，婚后原告将户口迁至本村，依法应具有集体经济组织成员资格。但第三人违反法律规定否认了原告的集体经济组织成员资格并拒绝给予其村民待遇。对此我方申请被告依法对第三人的违法行为予以纠正。经两次行政复议后被告向原告作出《关于潘尚民行政复议申请的答复》，原告认为《答复》适用法律错误且未对原告所提申请事项作出处理，其已经构成行政不作为。被告认为原告所属情形应适用《山东省实施〈中华人民共和国土地承包法〉办法》第六条第（四）项属于法律适用错误，原告所属情形应适用上述办法第（二）项之规定。《山东省实施〈中华人民共和国土地承包法〉办法》第六条第（四）项仅能适用于本条第（一）至（三）规定之外的情形。在申请人完全符合本条第（二）项规定的情形下其不应再适用本条第（四）项之规定，无需经集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意即可成为本集体经济组织成员并取得集体经济组织成员资格。同时，依据《山东省农业厅经管处关于农村村集体经济组织成员资格认定的咨询答复意见》第二条规定：关于因婚嫁迁入或迁出户口人员的集体组织成员资格问题按照《山东省实施〈中华人民共和国土地承包法〉办法》第六条的规定，因结婚原因将农村户口或非农业户口迁入本村的人员，并与本村集体经济组织成员结婚的，应当作为集体组织成员资格。
本案中，原告与本集体经济组织成员结婚并将户口迁至此处，应依法取得集体经济组织成员资格，理应享受与本村其它村民一样的待遇。因此，第三人否认原告集体经济组织成员资格显然违法，其未能履行《中华人民共和国村民委员会组织法》第九条规定的村民委员会应保护村民利益的职责，也未履行该法规定的村民委员会应遵守宪法、法律、法规和国家的政策的义务。被告在答复中适用《山东省实施〈中华人民共和国土地承包法〉办法》第二条第一款、第十四条第一款第九项、第二十条、第二十五条之规定认为九曲村集体经济组织成员资格的认定属于该村自我管理的范畴属于法律适用错误。原告是否取得集体经济组织成员资格自然不属于第三人自我管理的范畴。对村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定职责或者义务的，镇级人民政府负有责令其改正的法定职责，被告未履行上述职责已构成行政不作为。依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。
如前所述，第三人否认原告集体经济组织成员资格属于未能履行《中华人民共和国村民委员会组织法》第九条规定的村民委员会应保护村民利益的职责，也未履行该法规定的村民委员会应遵守宪法、法律、法规和国家的政策的义务，因此被告应责令第三人予以改正，其未履行上述职责已构成行政不作为。综上所述，被告《答复》适用法律错误，其已构成不作为，为维护合法权益诉至法院，请求撤销被告作出的《关于潘尚民行政复议申请的答复》，判令被告依法履行职责，责令第三人改正其不依照法律、法规的规定履行法定职责或者义务的行为。
原告潘尚民向本院提供了以下证据：
1、被告2015年10月10日的《关于潘尚民行政复议申请的答复》；
2、行政申请书，系原告落款时间为2014年11月24日向被告的书面申请，要求被告责令第三人依法纠正不给予原告村民待遇的错误做法，并责令第三人给予原告村民待遇；
3、原告及其妻子的身份证复印件、结婚证、户籍登记材料；
4、第三人10月《九曲村关于地上附着物和征地补偿款分配问题的议案》，内容同被告证据；
5、济南市市中区人民政府2015年4月30日市中复决字[2015]2号行政复议决定书，决定内容为责令被告60日内对包括原告在内的三申请人申请事项分别作出答复；
被告济南市市中区人民政府七贤街道办事处辩称：原告诉讼请求不成立。被告根据第三人提交的土地被政府征用后召集村民代表、两委会成员、村民户代表对土地以及地上附着物补偿标准和补偿对象、补偿范围的议案表决等证据进行了认真分析，认为第三人根据《山东省村民委员会选举办法》相关规定系基层群众性自治组织，对于涉及村民利益的事项，通过2/3以上村民代表或户代表表决形成的表决结果，做出的自治自理行为并无违法违规之处，系行使自主表决权。类似诉求在当今村集体经济组织实践中普遍存在，尚无案例可借鉴。所以被告无权以行政手段强制第三人给予原告村民福利待遇。原告虽然与第三人村民结婚，户口也入籍，但原告始终没有根据《土地承包法》向第三人主张集体土地承包权和宅基地使用权，始终没有获得生产和生活资料，即：承包地（也称自留地）和宅基地的经营使用权。也没有证据显示原告在入籍九曲庄后，在原籍村集体组织失去了生产和生活资料。原告未曾拥有过第三人的土地使用权，失去土地时何来受偿呢？土地补偿款的性质是对原籍拥有过第三人集体土地、宅基地的承包使用权丧失后的补偿。所以，原告简单的套用《土地承包法》适用法律不当，九曲庄全体村民已经没有了集体土地，失去了《土地承包法》的引用基础。
原告引用《山东省农业厅经管处关于农村村集体经济组织成员资格认定的咨询答复意见》作为确定原告身份和享有村民福利待遇的依据，缺乏法律的严肃性和法律的不可抗拒性。农业厅的经管处非立法机关和法律法规的解释机关，更不是村集体经济组织归口管理机关。该部门的“意见”无权对《土地承包法》作出解释，其“意见”无法律效力。再者该机关的《答复意见》第五条也说明了特殊人群的处理意见，受照顾对象应由全体村民会议或村民代表会议三分之二人员形成的意见作为法律依法。原告起诉超过起诉期限。第三人辖区的户籍性质中存在农民服役转干户籍、农民代课老师转公办老师户籍、农民被招入国有或集体企业工人户籍、考学分配转出户籍、有男户“女娶男”户籍、无男户“女娶男”户籍、原住农业户籍等情况，他们的户籍虽然在第三人处，并长期居住生活在此，但第三人通过2/3以上村民表决方式确定的失地补偿对象，距今已达8年半，土地补偿款早已补偿完毕，九曲庄土地和人口冻结时间是2007年7月，政府在九曲庄多处显耀位置张贴公布《冻结令》。原告自称1995年户口来九曲庄，但原告从未向被告和第三人提出享有九曲庄村民福利待遇请求。所以从起诉期限和客观事实来讲，原告要求享有第三人村民福利待遇，已过起诉期限，法理和情理都是不成立的。
综上，原告诉讼请求没有法律和事实依据，请求法院驳回其行政诉讼请求。
第三人济南市市中区七贤街道办事处九曲庄村民委员会陈述意见同被告，其提交的证据同被告，未提交其他新证据。
经庭审质证，本院对证据作出如下确认：原、被告提交的证据双方对真实性均无异议，本院予以确认。原告提出被告证据中相关议案表决时有些参会人员的签字并非本人签字，被告表示上述情况或存在，但在农村领取补偿款、户代表表决等问题上个别同户亲属代为签字是现实存在的，但并非普遍现象。本院认为被告上述证据能够证明有关补偿决议进行自治表决的事实，对其表决过程中是否存在代为签名的事实不宜认定。
经审理查明：原告向被告提交落款时间为2014年11月24日的书面申请，要求被告责令第三人依法纠正不给予原告村民待遇的错误做法，并责令第三人给予原告村民待遇。被告在法定期限内未予答复。后原告向济南市市中区人民政府提起行政复议。复议机关于2015年4月30日作出市中复决字[2015]2号行政复议决定书，责令被告对包括原告在内的三申请人申请事项分别作出答复。后被告于2015年6月1日向原告作出书面答复，认为原告不具备第三人村民待遇资格。原告不服上述答复，向济南市市中区人民政府提起行政复议。复议机关决定撤销被告2015年6月1日作出的书面答复，责令被告对原告的申请事项重新作出答复。2015年10月10日被告再次作出《关于潘尚民行政复议申请的答复》，认为：1、山东省经管处不是法律制定和法律解释机关，其答复意见无法律约束力。《中华人民共和国农村土地承包法》第六条第4款规定：“其他将户口依法迁入本村，并经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，接纳为本集体经济组织成员。”2、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条第一款及第十四条第一款第9项规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”第二十条、第二十五条，均规定了涉及村民利益的事项须有三分之二以上的村民代表或三分之二以上的户代表议事决定程序。九曲庄村集体经济组织成员资格的认定涉及村民利益，属于该村自我管理范畴。3、依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条之规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”，因此本机关不具备认定村集体经济组织成员资格的职能。
原告不服被告的上述答复内容，在法定期限内向本院提起行政诉讼。
本院认为，原告向被告济南市市中区人民政府七贤街道办事处提出保护其相关权利的书面申请，并就被告答复不服提起行政诉讼，本案原、被告均适格。
被告济南市市中区人民政府七贤街道办事处按照济南市市中区人民政府的行政复议决定在决定书确定的期限内作出书面答复，就被诉书面答复的作出过程判断，其行政程序并无不当。
《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第二款规定：村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定职责或者义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。《山东省实施实施办法》第二条规定：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。本案中被告系济南市市中区人民政府七贤街道办事处，其行使的系改正村民委员会、村民代表会议等违反法律、法规的行为的职责。由于未有相关法律、法规明确乡镇人民政府（街道办事处）在行使上述职权过程中的调查、监督、强制权力等的具体规定，也未规定职权实施过程的程序性要求以及责令改正的具体方式、未改正的法律后果。故，被告对于第三人在实施具体自治事务过程中的监督应当是程序性的，就本案而言主要监督第三人在确定村民待遇的具体事项中有无按照自治要求进行相应的表决，并无权力对其自治范围的具体事务直接进行监督管理。这与《中华人民共和国村民委员会组织法》、《山东省实施实施办法》等法律、法规对村民委员会在性质、组织原则、具体事务管理的原则性规定是相符的。现被告根据原告的书面申请，已经就第三人在涉及原告权利即村民待遇的问题上是否经过自治程序及相关的证据进行了审查，确认第三人系经过系列投票表决的方式最终确定有关村民权利的具体内容，其已经履行了法律规定的职责，其对原告的书面答复并无不当。原告诉讼请求无法律依据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告潘尚民的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告潘尚民负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。
审 判 长 俞春晖
人民陪审员 周庆华
人民陪审员 张焕云
二〇一六年二月二十九日
代理书记员 张建华