广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤01行终84号
上诉人（原审原告）：周某某，户籍所在地江西省瑞昌市，现住广东省深圳市盐田区。
上诉人（原审原告）：陈某某，住广东省广州市荔湾区。
上诉人（原审原告）：周某甲，住广东省广州市荔湾区。
法定代理人：陈某某（系周某甲的母亲），基本情况同前。
上述三上诉人共同委托代理人：胡国林，广东历恒律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市荔湾区财政局，住所地广东省广州市荔湾区。
法定代表人：高启超，职务：局长。
委托代理人：李琴，系该局工作人员。
委托代理人：李学英，广州市荔湾区公职律师事务所律师。
原审第三人：广州市荔湾区财政投资评审中心，住所地广东省广州市荔湾区。
法定代表人：崔少英，职务：副主任。
上诉人周某某、陈某某、周某甲因诉被上诉人广州市荔湾区财政局（以下简称荔湾财政局）行政不作为一案，不服广州市荔湾区人民法院（2015）穗荔法少行初字第2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2014年5月19日晚7时许，房比边三贵、房文生依照事前密谋和准备，利用房比边三贵当天在广州市荔湾区财政投资评审中心（以下简称荔湾评审中心）当班值守之机，房比边三贵、房文生分别持一把菜刀将荔湾评审中心主任周某乙挟持到单位一楼的保安宿舍内，用尼龙绳捆绑住周某乙的手脚、封胶封嘴等办法，抢劫周某乙的随身财物。后为掩盖罪行，房比边三贵、房文生将周某乙杀害于一楼保安宿舍，为便于抛尸，又将周某乙的尸体转移至二楼厕所内洗澡房，共同用菜刀实施切割分尸。2015年2月13日，本院作出（2014）穗中法刑二初字第179号刑事判决，以故意杀人罪、抢劫罪判处房比边三贵死刑；以故意杀人罪、抢劫罪判处房文生死刑，缓期二年执行等。
荔湾评审中心于2014年8月26日出具证明，证实周某乙死亡前任该单位主任兼法人代表。2011年4月11日，周某乙与荔湾评审中心签订《广州市事业单位聘用合同》，合同期限为无固定期限，该中心聘任周某乙为管理岗位、主任，聘期3年。2011年4月13日，荔湾评审中心的《荔湾区事业单位领导职务任免备案表》中周某乙的身份为聘用制干部，拟任周某乙为该中心主任，主管部门荔湾财政局同意荔湾评审中心意见，荔湾区人力资源和社会保障局同意并备案。荔湾评审中心的主管部门为荔湾财政局，经费来源为经费自给。2012年9月19日荔湾区机构编制委员会作出荔编字（2012）67号《广州市荔湾区财政局所属事业单位分类改革方案》，其中改革保留荔湾评审中心，公益三类，正科级，核定事业编制6名，其中主任1名、副主任1名。经费自理。
2014年7月11日，荔湾区人力资源和社会保障局作出穗荔人社工伤认（2014）008073号《工伤认定决定书》：认为周某乙符合《工伤保险条例》第十四条第（三）项，决定认定周某乙为工伤。
2014年7月18日，荔湾财政局向荔湾区民政局、区人力社保局作出荔财函（2014）229号《关于申请明确有关“因公牺牲”认定事宜的函》：请明确根据《工伤保险条例》认定为工伤的，是否还可以办理“因公牺牲”抚恤？请明确“因公牺牲”认定的法律依据和受理、认定主体、程序的指南及相关依据、文件等。
2014年7月21日，荔湾区民政局向荔湾财政局作出荔民函（2014）22号《关于申请明确有关“因公牺牲”认定事宜的复函》：1.按照现行优抚政策，国家机关工作人员因公牺牲的确定，参照《军人抚恤优待条例》的有关规定办理。《军人抚恤优待条例释义》明确：人民警察、国家机关工作人员、民主党派、人民团体的工作人员因公牺牲的确认，参照军人的规定，由所在单位主管部门的县级以上政治机关审查认定。民政部门负责政策咨询和监督。2.关于办理伤亡抚恤的政策依据。《军人抚恤优待条例》第五十条规定，因参战伤亡民兵、民工的抚恤，因参加军事演习、军事训练和执行军事勤务伤亡的预备役人员、民兵、民工以及其他人员的抚恤，参照本条例的有关规定办理。《军人抚恤优待条例释义》对“参照本条例的有关规定办理”，是指属于企业，参加工伤保险的，根据《工伤保险条例》第十四条第七款和第十五条第二款的规定，按照企业职工工伤待遇办理；属于事业单位的，根据事业单位工作人员伤亡抚恤的规定办理等。
2014年7月22日，广州市荔湾区人力资源和社会保障局向荔湾财政局作出荔人社函（2014）70号《关于明确有关“因公牺牲”认定事宜的复函》：我局只能按市人力社保局的口头答复函复如下，最终解释应以市人力社保局的正式复函为准。根据《关于事业单位工作人员和离退休人员死亡一次性抚恤金发放办法的通知》（人社部发（2008）42号）中第一条第（二）款、第（四）款，《关于我省国家机关、事业单位工作人员因公伤亡保险待遇问题的通知》（粤人薪（1993）10号）相关条款，已参加社会工伤保险的工作人员因工死亡，应按当地工伤保险规定执行，不再办理因公死亡（含因公牺牲）的抚恤待遇。
广州市荔湾区社保基金中心于2014年7月31日向周某某、陈某某、周某甲支付了一次性工亡补助金539100元、丧葬费31878元、返还养老个人账户61074.69元，合计632052.69元（由陈某某收）；并向周某甲、周某某按月发放2055元供养亲属待遇。
2014年8月1日，荔湾区民政局向荔湾财政局作出《关于荔财函（2014）229号的补充意见的函》：市民政局优抚处负责同志接待并答复，该问题已专题咨询并请示过省民政厅和国家民政部，鉴于事业单位工作人员暂时没有认定因公牺牲的政策依据，如事业单位工作人员死亡时具备因公牺牲条件，则可参照《军人抚恤优待条例》有关规定办理。
2014年8月4日，广州市人力资源和社会保障局向荔湾区人力资源和社会保障局作出穗人社函（2014）1654号《关于事业单位工作人员因公死亡一次性抚恤金适用标准的复函》：根据原省人事厅《关于我省国家机关、事业单位工作人员因公伤亡保险待遇问题的通知》（粤人薪（1993）10号）、人力资源和社会保障部《关于事业单位工作人员和离退休人员死亡一次性抚恤金发放办法的通知》（人社部发（2008）42号）的规定，对已参加我市社会工伤保险的事业单位工作人员属于因工死亡的，一次性抚恤金（工亡补助金）标准按我市工伤保险规定执行，不再执行人社部发（2008）42号文第一条第四款的抚恤待遇。
2014年8月7日，中国共产党广州市荔湾区财政局委员会向区人力社保局作出荔财字（2014）24号《关于申请认定周某乙同志为因公牺牲的函》：同意荔湾评审中心为周某乙申报因公牺牲，现报请贵局审定，并请贵局明确，如同意认定周某乙为因公牺牲，其抚恤金发放渠道及标准、因公牺牲证明书发放主体及程序等后续问题。
2014年8月7日，中国共产党广州市荔湾区财政局委员会向区民政局作出荔财字（2014）25号《关于申请认定周某乙同志为因公牺牲的函》：同意荔湾评审中心为周某乙申报因公牺牲，现报请贵局审定，并请贵局明确，如同意认定周某乙同志为因公牺牲，其抚恤金发放渠道及标准、因公牺牲证明书发放主体及程序等后续问题。
2014年8月8日，荔湾区人力资源和社会保障局向荔湾财政局作出荔人社函（2014）74号《关于认定周某乙同志为因公牺牲的复函》：我局对贵局根据工作职能和管理权限认定周某乙同志为“因公牺牲”无异议。一次性抚恤金标准的问题，根据市人力资源和社会保障局在穗人社函（2014）1654号的回复，对已参加我市社会工伤保险的事业单位工作人员属于因工死亡的，一次性抚恤金（工亡补助金）标准按我市工伤保险规定执行，不再执行人社部发（2008）42号文第一条第四款的抚恤待遇。
2014年8月11日，荔湾区民政局向荔湾财政局作出《关于申请认定周某乙同志为因公牺牲的复函》：根据《军人抚恤优待条例释义》，鉴于事业单位工作人员暂无认定因公牺牲的政策依据，市民政局优抚处的指导意见是，如事业单位工作人员死亡时具备因公牺牲条件，则可参照《军人抚恤优待条例》有关规定办理。根据市民政局的指导意见，参加了工伤保险的，一次性抚恤金发放的标准和发放渠道按照《工伤保险条例》有关规定办理。
2014年8月22日，中国共产党广州市荔湾区财政局委员会向荔湾评审中心作出荔财字（2014）30号《关于周某乙同志因公牺牲的通知书》：经我局党委会（荔财党会纪（2014）17号）讨论通过，并报区人社局和区民政局审核，同意认定周某乙同志为因公牺牲。
另查明，周某乙的配偶是陈某某，婚后只生育了一个女儿周某甲，父亲是周某某，母亲李某某已先于周某乙死亡。周某某、陈某某、周某甲2014年12月30日通过邮寄的方式向荔湾财政局申请给予相关抚恤金。
原审法院认为：根据国家建立的基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度，事业单位及其工作人员依法参加社会保险，工作人员依法享受社会保险待遇。周某乙2011年4月11日与荔湾评审中心签订无固定期限的《广州市事业单位聘用合同》，荔湾评审中心在2012年荔湾财政局所属事业单位的改革中保留为公益三类事业单位，因此周某乙应依法按事业单位工作人员享受社会保险待遇。《工伤保险条例》第二条及《广东省工伤保险条例》第二条均规定事业单位应当参加工伤保险，事业单位的职工，均有依照本条例的规定享受工伤保险待遇的权利。《工伤保险条例》第三十九条及《广东省工伤保险条例》第三十七条均规定，职工因工死亡，其近亲属按照规定从工伤保险基金领取丧葬补助金、供养亲属抚恤金和一次性工亡补助金。经审查，用人单位荔湾评审中心通过广州市荔湾区社保基金中心向陈某某转账支付一次性工亡补助金、丧葬费、返还养老个人账户以及向周某甲、周某某按月发放供养亲属待遇等均符合工伤保险条例的相关规定。我国《公务员法》第七十七条规定，国家建立公务员保险制度，公务员因公牺牲、因公死亡或者病故的，其亲属享受国家规定的抚恤和优待。周某乙生前为事业单位工作人员，其因公死亡后经荔湾财政局党委申报批准为因公牺牲，此申报结果不能视为周某乙由事业单位工作人员转为国家机关工作人员身份；另对于事业单位工作人员因公牺牲应否享受高于社会保险待遇没有法规依据。据此，对于周某某、陈某某、周某甲以周某乙生前是国家机关工作人员，要求确认荔湾财政局不支付周某乙因公牺牲抚恤金的行政不作为行为违法，及要求按国家机关工作人员因公牺牲向其发放一次性抚恤金和特别抚恤金待遇的请求，不予支持。
综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，于2015年11月26日判决驳回周某某、陈某某、周某甲的全部诉讼请求。
判后，上诉人周某某、陈某某、周某甲不服，向本院提起上诉称：1.原审判决认定事实及适用法律错误。（1）周某乙属国家机关工作人员。因公牺牲抚恤金的发放和工伤死亡赔偿金的发放没有矛盾，二者是两个完全不同的法律关系。原判以周某乙因公死亡已按工亡标准给予抚恤而判决驳回周某某、陈某某、周某甲要求按国家机关工作人员因公牺牲的标准给予抚恤，没有事实和法律依据。根据相关法律规定，国家机关工作人员，是指在国家机关中从事公务的人员，包括在各级国家权力机关、行政机关、司法机关和军事机关中从事公务的人员。在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员，或者在受国家机关委托代表国家行使职权的组织中从事公务的人员，或者虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员，在代表国家机关行使职权时，视为国家机关工作人员。在乡（镇）以上中国共产党机关、人民政协机关中从事公务的人员，视为国家机关工作人员。周某乙生前系荔湾评审中心的负责人，根据财政部《财政投资评审管理规定》（财建（2009）648号）和广州市编委办相关批复文件规定，广州市各级财政投资评审中心为隶属广州市各级财政局的经费自理公益三类事业单位。主要任务是：组织开展市本级预算单位项目支出预算评审；负责财政性资金项目工程概、预（结）算、竣工财务决算及土地开发成本的审核工作；对市财政局委托社会中介机构出具的评审意见进行复核；参与相关财政投资评审项目的绩效评价工作。职能主要是：贯彻执行国家和省有关法律、法规，承担财政性投资项目的可行性评估、论证的技术性、服务性工作；负责财政性投资项目的工程概算审核及预（结）算、决算审查工作；负责财政性投资项目招标标底审查和财务效益评估。财政投资评审中心是非自营营利性企业，其全部工作都是执行公务。因公牺牲的认定是军队团以上政治机关和地方县级以上人民政府，抚恤标准和发放办法是国家民政部门的相关规定及《军人优待抚恤条例》和《烈士褒扬条例》。工伤补偿是劳动和社会保障部门认定，依据是《工伤保险条例》等法律法规。二者的适用对象和标准均不相同，其中《烈士褒扬条例》第十二条明确规定“烈士遗属除享受本条例第十一条规定的烈士褒扬金外，属于《军人抚恤优待条例》以及相关规定适用范围的，还享受因公牺牲一次性抚恤金；属于《工伤保险条例》以及相关规定适用范围的，还享受一次性工亡补助金以及相当于烈士本人40个月工资的烈士遗属特别补助金”。现周某乙两种条件均符合，依法应同时发放，互不矛盾，互不影响。周某乙因公牺牲，既然已经过荔湾财政局的认定，并经过民政局和人社局的审核，对其身份应该没有异议。（2）周某乙已依法认定为因公牺牲，荔湾财政局应按相关规定处理周某乙因公牺牲的抚恤。根据民政部《关于国家机关工作人员、人民警察伤亡抚恤如何办理的通知》（民（1989）优字34号）、《军人抚恤优待条例》第十三条、第十四条、第十六条，以及民政部、人事部、财政部《关于国家机关工作人员及离退休人员死亡一次性抚恤发放办法的通知》（民发（2007）64号）、《关于国家机关工作人员及离退休人员死亡一次性抚恤金发放有关问题的通知》（民发（2011）192号）的规定，周某乙因公牺牲的抚恤标准的计算应为：一次性抚恤金为1041970元（上年度全国城镇居民可支配性收入28844元×20年=576880元，加40个月基本工资465090元）；特别抚恤金2790540元（死亡前一年的工资为139527元×20年）。2.原判明显偏袒荔湾财政局，认为周某乙的死亡应按工伤死亡赔偿，缺乏基本的公平正义。荔湾财政局作为一级行政机关，在其与其他政府相关职能部门商量并审核批准后，作出了周某乙的死亡为因公牺牲的认定，则荔湾财政局就必须对其具体行政行为的后果承担责任。据此，请求：1.撤销原审判决；2.改判确认荔湾财政局拒绝向周某某、陈某某、周某甲支付周某乙因公牺牲抚恤金的行政不作为行为违法；3.改判荔湾财政局向周某某、陈某某、周某甲支付周某乙因公牺牲一次性抚恤金1041970元、特别抚恤金2790540元，共计3832510元；4.本案诉讼费用由荔湾财政局承担。
被上诉人荔湾财政局答辩称：1.周某乙是事业单位工作人员，属于事业单位聘用制干部。在行政体系中，行政事业单位性质及其工作人员的身份性质是由编制部门、人社部门界定的，根据荔湾财政局所属事业单位分类改革方案，荔湾评审中心为公益三类事业单位，根据周某乙的劳动合同以及职务任免备案表，周某乙与荔湾评审中心存在劳动关系，担任该单位主任，身份为该单位聘用制干部，即其身份为事业编制人员。周某某、陈某某、周某甲根据《财政投资评审管理规定》认定周某乙是国家机关工作人员是不合理的。根据《财政投资评审管理规定》第二条第二款规定，财政投资评审业务由财政部门委托其所属财政投资评审机构或经财政部门认可的有资质的社会中介机构进行。且在该规章中，财政部门所属财政投资评审机构与社会中介机构统称为财政投资评审机构，在财政投资评审工作中地位和性质相当。在实践工作中，荔湾区的财政投资评审业务有部分是由社会中介完成的，因此，该规章不能作为周某乙身份的认定依据，其生前所在单位的性质和生前身份应该以编办、人社部门的认定为准。2.关于法律适用问题。周某乙不属于《烈士褒扬条例》、《军人抚恤优待条例》的适用范围，不能享受上述条例所规定的抚恤待遇。国家以及我省已有相关规章及规范性文件对事业单位工作人员死亡一次性抚恤金发放作出规定，即已参加社会工伤保险的工作人员因工死亡，应按当地工伤保险规定执行，不再办理因公伤亡（含因公牺牲）的抚恤待遇。根据“行政职权法定”、“法无规定不可为”等行政职权行使原则，周某乙死亡的相关待遇应适用事业单位工作人员死亡的有关规定。广州公益三类事业单位（如荔湾评审中心）已基本参加工伤保险，荔湾评审中心已为周某乙购买了工伤保险，其家属也获得了工伤保险待遇。另，《军人抚恤优待条例》将死亡性质分为烈士、因公牺牲和病故，该条例并未规定拿到因公牺牲抚恤的可以同时拿工伤保险待遇，相反，根据荔湾民政局荔民函（2014）22号文第二点第二款，在可参照《军人抚恤优待条例》有关规定的情况和人员中，属于事业单位的，根据事业单位工作人员伤亡抚恤的规定办理，由此可见，《军人抚恤优待条例》是否定军人抚恤优待与事业单位工作人员伤亡抚恤同时获得的。3.荔湾财政局不应支付因公牺牲的抚恤金，不存在行政不作为。荔湾财政局本着依法行政原则，在周某乙家属的强烈要求以及区内有关部门、协调会指引下，就周某乙因公牺牲认定的主体、要求、抚恤金发放渠道及标准、证明书等事项两次致函至区民政局、区人社局，得到的答案是由荔湾财政局党委认定，但一次性抚恤金发放的标准和发放渠道按照《工伤保险条例》有关规定办理。荔湾评审中心已为周某乙同志申请了工伤保险待遇，且其家属已获得待遇理赔，因此不存在因公牺牲抚恤金支付问题。另外，由局党委作出的“因公牺牲”认定是一种组织行为，是党委组织基于对周某乙生前工作的肯定以及其不幸去世给予的一种哀荣，而非具体行政行为。荔湾财政局不存在向周某乙家属支付因公牺牲抚恤金问题。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。
原审第三人荔湾评审中心答辩称同意被上诉人荔湾财政局的答辩意见。
经审查，原审判决查明的事实有相应的证据证实，本院予以确认。
本院认为，人力资源和社会保障部、民政部、财政部《关于事业单位工作人员和离退休人员死亡一次性抚恤金发放办法的通知》（人社部发（2008）42号）第一条第（二）、（四）规定：“一、关于一次性抚恤金（工亡补助金）标准……（二）按照劳动和社会保障部、人事部、民政部、财政部《关于事业单位民间非营利组织工作人员工伤有关问题的通知》（劳社部发（2005）36号）规定，参加统筹地区工伤保险的事业单位工作人员属于因工死亡的，一次性工亡补助金标准按当地工伤保险规定执行。……（四）除上述情形外，事业单位工作人员和离退休人员死亡一次性抚恤金标准，从2004年10月1日起调整为：因公牺牲为本人生前40个月基本工资或基本离退休费，病故为本人生前20个月基本工资或基本离退休费。烈士的抚恤待遇，按国家有关规定执行。”广东省人事局、广东省财政厅《关于我省国家机关、事业单位工作人员因公伤亡保险待遇问题的通知》（粤人薪（1993）10号）第（四）项规定：“已参加社会工伤保险的工作人员，其评定因公伤亡的条件和享受的待遇均按当地工伤保险业务机构规定的办法执行，不再执行本规定。”根据上述规定，对已参加社会工伤保险的事业单位工作人员属于因工死亡的，一次性抚恤金（工亡补助金）标准按照当地工伤保险规定执行。本案中，周某乙因公牺牲后，广州市荔湾区社保基金中心已按照工伤保险规定向周某某、陈某某、周某甲支付了一次性工亡补助金、丧葬费等，并向周某某、周某甲按月发放供养亲属待遇，现周某某、陈某某、周某甲上诉要求荔湾财政局支付一次性抚恤金和特别抚恤金，缺乏法律依据，其上诉要求确认荔湾财政局拒绝支付抚恤金的行政不作为违法，依据不足，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审受理费50元由上诉人周某某、陈某某、周某甲共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 黄文劲
审判员 苗玉红
审判员 钟淑敏
二〇一六年三月二十五日
书记员 刘 琦
黄蔚