北京市第三中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）京03行终430号
上诉人（一审被告）北京市朝阳区食品药品监督管理局，住所地北京市朝阳区建国路管庄7号。
法定代表人刘立新，局长。
委托代理人王耀华，女，北京市朝阳区食品药品监督管理局干部。
委托代理人李璇，北京达晓律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）北京某酒业有限公司，住所地北京市朝阳区建国路93号院1号楼1206。
法定代表人董锐，执行董事。
委托代理人陈青振，北京市仁人德赛律师事务所律师。
上诉人北京市朝阳区食品药品监督管理局（以下简称朝阳食药局）因食药监管行政处罚一案，不服北京市朝阳区人民法院（2017）京0105行初683号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年6月14日公开开庭审理了本案。上诉人朝阳食药局的委托代理人王耀华、李璇，被上诉人北京某酒业有限公司（以下简称某酒业公司）的委托代理人陈青振到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
朝阳食药局于2017年8月16日作出（京朝）食药监食罚[2017]200754号《行政处罚决定书》（以下简称《处罚决定书》），认定某酒业公司于2015年1月20日与贵州省仁怀市某镇茂翔酒厂（以下简称茂翔酒厂）签订《委托生产协议》，生产老杜系列酱酒，经向怀仁市场监督管理局协查确认，茂翔酒厂因进厂公路损坏，不能正常生产，其委托贵州省仁怀市本味坊酒业有限公司（以下简称本味坊酒业公司）生产了两批次的老杜酿酒，分别为老杜酿酒B款300箱；老杜酿酒C款200箱。某酒业公司于2016年3月14日至2016年7月20日期间，销售老杜酿酒B款30箱，销售价格均为450元/箱，销售老杜酿酒C款30箱，以每箱600元的价格销售29箱，以每箱610元的价格销售1箱，销售上述两个批次的老杜酿酒的销售收入共计31510元。上述两个批次老杜酿酒的生产日期均标注在酒瓶盖上，年份均标注的为“22016”，不符合《食品安全国家标准预包装食品标签通则》（GB7718-2011）（以下简称《预包装食品标签通则》（GB7718-2011））3.4的标准要求，上述两个批次老杜酿酒酒瓶的外包装均未标注生产日期，其中，老杜酿酒C款酒瓶外包装不易于开启不能清晰识别生产日期，不符合《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）3.11的标准要求，上述两个批次老杜酿酒标签均未标明受委托单位本味坊酒业公司的名称和地址或者委托单位茂翔酒厂的地址及产地，不符合《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）4.1.6.1.3的标准要求。综上，朝阳食药局认定某酒业公司销售上述两个批次老杜酿酒的货值金额共计31510元，违法所得共计31510元。某酒业公司的上述行为，违反了《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）第六十七条第一款第（九）项的规定。依据《食品安全法》第一百二十五条第一款第（二）项的规定，对某酒业公司给予没收违法所得31510元并处货值金额7倍罚款220570元的处罚。
一审法院经审理查明，2016年7月6日、7月12日，朝阳食药局分别收到举报人王海、张俊、张彦涛的举报材料，反映某酒业公司监制生产的老杜酱酒系列产品外包装标注的厂名、厂址等内容与实际不符，且标注的生产日期不符合国家相关规定等问题。
朝阳食药局接到上述举报后予以立案，2016年8月13日朝阳食药局赴某酒业公司经营场所进行现场检查并制作《现场检查笔录》。检查情况为：未发现有投诉中的老杜酱酒产品，经询问某酒业公司负责人得知，该单位以前销售过被投诉的产品，但现已停止销售。调查程序中，朝阳食药局先后收集了某酒业公司提交的《营业执照（副本）》、《食品流通许可证》、《组织机构代码证（副本）》、法定代表人身份证复印件、《授权委托书》及受委托人身份证复印件、茂翔酒厂《营业执照》、《食品生产许可证》、《食品生产许可证（副本）》、《食品生产许可品种明细表》、《全国工业产品生产许可证（副本）》、（2015）仁证字第018号《公证书》、《北京某酒业代理合同》4份、某酒业公司老杜系列酒B款、C款销售明细及北京增值税普通发票、老杜酱酒C款《检验报告》2份、老杜酱酒ABC三款《检测报告》等相关材料。朝阳食药局分别于2016年9月20日、11月11日、2017年7月11日对某酒业公司委托代理人进行询问并制作《询问调查笔录》。2016年9月20日第一次询问时，某酒业公司委托代理人高嘉认可老杜酱酒C款白酒瓶盖上的生产日期由于机器故障标注成了“22016/03/02”，白酒外包装上没有标注生产日期，外包装不易于开启且不能透过外包装清晰识别生产日期。2016年11月11日第二次询问时，某酒业公司委托代理人高嘉陈述，某酒业公司已向茂翔酒厂进行了核实，确认是因茂翔酒厂进厂公路损坏车辆不能进出，故委托本味坊酒业公司包装生产了两个批次的老杜酱酒，确认其中包括老杜酱酒C款，另一批次需要回去核实。2017年7月11日第三次询问时，某酒业公司委托代理人王雷陈述，老杜酱酒B款瓶盖上标注的生产日期是“22015/02/28”，酒瓶的外包装上没有标注生产日期，该外包装易于开启。
2016年7月20日，朝阳食药局向仁怀市市场监督管理局发出京朝食药建外协查字[2016]20010号《协助调查函》，请该局协助调查某酒业公司与茂翔酒厂是否有委托加工生产等合作关系，茂翔酒厂是否取得生产许可证等。仁怀市市场监督管理局于2016年8月8日出具回函并附茂翔酒厂与本味坊酒业公司《营业执照》、《食品生产许可证》等材料。回函内容为，某酒业公司与茂翔酒厂是委托加工生产合作关系，茂翔酒厂系获证食品生产企业，老杜酱酒系列产品在其生产许可范围内，生产产地为贵州省仁怀市某镇上坪村铁匠湾组，某酒业公司与本味坊酒业公司无委托加工生产合作关系，茂翔酒厂与本味坊酒业公司就老杜酱酒系列产品存在合作关系。2017年2月28日，朝阳食药局向仁怀市市场监督管理局发出京朝食药建外协查字[2017]200005号《协助调查函》，请该局协助调查茂翔酒厂委托本味坊酒业公司包装的两个批次的“老杜酱酒”系列产品的具体批次，外包装标签中是否标注了本味坊酒业公司的名称、地址以及外包装是否标注了产品生产日期等。仁怀市市场监督管理局于2017年5月10日出具回函，回函内容为，茂翔酒厂委托本味坊酒业公司包装的两个批次的老杜酱酒系列产品，具体是老杜酱酒B款和C款，B款生产日期为2016年2月28日，C款生产日期为2016年3月2日，外包装未标注本味坊酒业公司相关信息。2017年5月18日，仁怀市市场监督管理局就京朝食药建外协查字[2017]200005号《协助调查函》再次出具回函，回函内容为，茂翔酒厂委托本味坊酒业公司包装的两个批次的老杜酱酒系列产品，具体是老杜酱酒B款和C款，其中B款老杜酱酒标注的生产日期在瓶盖上，C款老杜酱酒标注的生产日期在瓶盖和外箱上。2017年6月12日，朝阳食药局向仁怀市市场监督管理局发出京朝食药建外协查字[2017]200029号《协助调查函》，请该局协助调查老杜酱酒B款的外包装是否易于开启识别或透过外包装能清晰识别产品的生产日期等。仁怀市市场监督管理局于2017年7月5日出具回函并附茂翔酒厂《情况说明》及相关照片等材料，回函内容为，老杜酱酒B款易于开启识别生产日期。2017年7月11日，朝阳食药局向仁怀市市场监督管理局发出京朝食药建外协查字[2017]200039号《协助调查函》，请该局协助调查茂翔酒厂委托本味坊酒业公司生产的老杜酱酒C款，除去已销售给某酒业公司的各30件外剩余的产品处理情况。仁怀市市场监督管理局于2017年7月28日出具回函并附茂翔酒厂《情况说明》及相关照片等材料，回函内容为，茂翔酒厂已自主销毁剩余老杜酱酒C款。
因案情重大、复杂，到期未能办结，朝阳食药局于2016年12月21日经审批程序延长办案期限30日。后因案情复杂，经延期仍不能作出处理决定，朝阳食药局经局长办公会批准，于2017年2月7日延长办案期限60个工作日。此后，朝阳食药局于2017年7月25日制作（京朝）食药监食听告[2017]200314号《听证告知书》并送达某酒业公司，告知其该单位销售标签不符合《食品安全法》规定的老杜酿酒B款和老杜酿酒C款各30箱，货值金额共计31510元，违法所得为31510元。其行为违反了《食品安全法》第六十七条第一款第（一）、（三）、（八）、（九）项的规定。依据该法第一百二十五条第一款第（二）项的规定，拟作出没收违法所得31510元，并处货值金额7倍至8倍罚款的处罚。该单位有权要求举行听证。某酒业公司未提出听证申请。朝阳食药局履行了案件合议、案件调查终结程序后，于2017年8月16日作出被诉《处罚决定书》并向某酒业公司送达。某酒业公司不服，遂提起本案诉讼。
另，朝阳食药局自述举报人举报食品为“老杜系列酱酒B款和C款”，行政处罚程序皆围绕上述系列酱酒开展调查工作。被诉《处罚决定书》中表述的“老杜酿酒”B款和C款即为行政程序中调查的老杜酱酒B款和C款。
一审法院认为，依据《食品安全法》第六条第二款的规定，朝阳食药局是朝阳区范围内承担食品药品监督管理职责的行政机关。《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。本案违法行为发生地位于朝阳区，因此朝阳食药局作为食品药品监督行政主管部门具有作出被诉行政处罚决定的法定职权。
涉案行政处罚涉及食品安全领域，朝阳食药局作为食品安全的监管部门，一方面应积极履行监管职责，对违反食品安全的违法行为依法查处；另一方面由于行政处罚系对被处罚主体的财产或人身实施的行政制裁，因此行政处罚应建立在证据确凿充分、违法事实成立的基础上。本案中，朝阳食药局认定某酒业公司监制生产的“老杜酿酒”B款和C款外包装标签标示不符合《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）的标准要求，依据《食品安全法》第六十七条第一款第（九）项、第一百二十五条第一款第（二）项的规定对某酒业公司作出被诉的行政处罚。通过对朝阳食药局提交的证明案件事实证据进行综合审查，一审法院认为：
第一，朝阳食药局在被诉《处罚决定书》中认定的被查处食品为“老杜酿酒”，在称谓上与调查程序中调查的食品系列称谓明显不一致。虽然该局在庭审中对这一情节作出说明，但不能否认该局在制作行政处罚文书时存在的明显疏漏；第二，朝阳食药局作出被诉《处罚决定书》认定老杜酱酒B款和C款的生产日期均标注在酒瓶盖上，年份均标注为“22016”，不符合《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）3.4的标准要求。作出上述事实认定的主要证据为朝阳食药局对某酒业公司进行询问时制作的《询问调查笔录》和拍摄的被查处食品的照片。但某酒业公司在接受询问时认可老杜酱酒C款白酒瓶盖上的生产日期标注为“22016/03/02”；老杜酱酒B款瓶盖上标注的生产日期标注却陈述为“22015/02/28”；而朝阳食药局调取的涉案老杜酱酒照片仅能显示酒瓶盖上年份标注为“22016”，照片的内容并不能证实酒的款号。显然上述证据不足以证实朝阳食药局认定的事实成立；第三，朝阳食药局认定老杜酱酒B款和C款酒瓶的外包装均未标注生产日期，老杜酱酒C款酒瓶外包装不易于开启不能清晰识别生产日期，不符合《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）3.11的标准要求。对于该事实，朝阳食药局并未自行根据食品实物样态进行判断，而是向仁怀市市场监督管理局发出协查并根据其作出的（仁）市监管协复函[2017]43号《关于协查“老杜酱酒”相关问题的复函》进行事实认定。而仁怀市市场监管局的回函中表明老杜酱酒C款标注的生产日期在瓶盖和外箱上，显然该内容与朝阳食药局认定的老杜酱酒C款酒瓶的外包装未标注生产日期的事实明显矛盾；第四，根据朝阳食药局作出被诉行政处罚决定依据的《食品安全法》第一百二十五条第一款第（二）项的规定，正确认定违法生产经营食品的数量是确定违法所得和罚款数额的基础，在前述事实证据不充分，不足以证明违法经营食品的准确数量的情况下，朝阳食药局作出处罚决定认定的违法所得亦无事实依据。综上，朝阳食药局作出处罚决定属认定事实不清、证据不足。
综上，朝阳食药局作出的被诉《处罚决定书》主要证据不足，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决撤销朝阳食药局作出的被诉《处罚决定书》。
一审判决后，朝阳食药局不服，向本院提起上诉称：1.被诉《处罚决定书》中的“老杜酿酒”为笔误，实为“老杜酱酒”。朝阳食药局严格依照法定程序对某酒业作出了行政处罚，在作出行政处罚的过程中，双方对涉案产品为老杜酱酒均无异议，行政处罚文书中的笔误未对某酒业的合法权利造成实际影响。2.朝阳食药局根据举报材料、现场核查、协查结果等认定了老杜酱酒B款和C款的生产日期年份标注为“22016”，并且两款涉案产品标签均未标注受委托单位本味坊酒业公司的名称和地址或委托单位茂翔酒厂的地址及产地，某酒业销售老杜酱酒B款30箱，销售C款30箱，违法所得31510元，事实认定清楚。2017年7月11日的询问笔录第三页中“22015/02/28”实为笔误。3.被诉《处罚决定书》符合法定程序。综上，原审判决事实认定不清，适用法律不当，故请求二审法院撤销一审判决，改判驳回被上诉人的起诉。
某酒业公司答辩称：不同意上诉人的上诉请求，同意一审判决，请求二审法院予以维持。
朝阳食药局在一审举证期限内提交以下证据：
（一）作出被诉《处罚决定书》认定事实和履行程序的证据：
1.《举报登记表》及举报材料，证明2016年7月6日、2016年7月12日，朝阳食药局收到多人提交的关于某酒业公司涉嫌经营不符合食品安全标准或者要求的食品的举报材料；
2.《立案审批表》，证明朝阳食药局对涉案举报予以立案；
3.《现场检查笔录》及现场检查照片，证明朝阳食药局于2016年8月13日对某酒业公司住所地进行现场检查的情况，在现场未发现被举报产品，某酒业公司经理高嘉认可销售过被举报产品，现已停止销售；
4.某酒业公司在行政程序中提交的证据材料，包括：某酒业公司《营业执照（副本）》、《食品流通许可证》、《组织机构代码证（副本）》、法定代表人身份证复印件、《授权委托书》及受委托人身份证复印件、茂翔酒厂《营业执照》、《食品生产许可证》、《食品生产许可证（副本）》、《食品生产许可品种明细表》、《全国工业产品生产许可证（副本）》、（2015）仁证字第018号《公证书》、《北京某酒业代理合同》4份、某酒业公司老杜系列酒B款和C款销售明细及北京增值税普通发票、老杜酱酒C款《检验报告》2份、老杜酱酒ABC三款《检测报告》等相关材料；
5.朝阳食药局分别于2016年9月20日、11月11日、2017年7月11日对某酒业公司委托代理人进行询问并制作的《询问调查笔录》及老杜酱酒照片数张；
6.朝阳食药局向仁怀市市场监督管理局发送的四次（份）协助调查函，仁怀市市场监督管理局相应回函及相关材料；
证据3-6用以证明朝阳食药局对举报事项进行调查的情况；
7.《（延长办案期限）审批表》及相关材料，证明因案情复杂，经批准延长办案期限；
8.（京朝）食药监食听告[2017]200314号《听证告知书》及《送达回执》，证明朝阳食药局依法向某酒业公司送达听证告知书，告知其享有的权利；
9.《案件调查终结报告》，证明涉案举报已调查终结，朝阳食药局认为某酒业公司存在经营未标注生产日期、未标注委托生产单位地址及产地或受委托生产单位的名称和地址的食品违法行为；
10.案件合议笔录，证明朝阳食药局经合议程序认定本案举报违法事实成立；
11.被诉《处罚决定书》及《送达回执》，证明朝阳食药局作出处罚决定，并向某酒业公司送达。
（二）作出被诉《处罚决定书》的法律依据：1.《食品安全法》；2.《食品药品行政处罚程序规定》；3.《预包装食品标签通则》（GB7718-2011），朝阳食药局以上述依据说明其具有作出被诉行政处罚决定的行政职权，执法程序和实体处理均符合上述法律、规章及规范性文件的规定。
某酒业公司在一审举证期限内未提交证据。
经庭审质证，一审法院对以上证据作如下确认：朝阳食药局提交的证据材料系在作出被诉行政处罚决定前收集、调取的，调取手段合法，证据材料具有真实性及与本案的关联性，能够证明朝阳食药局作出被诉行政处罚决定的基本情况，但尚不足以证明该局作出被诉行政处罚决定认定的全部事实成立，因此不具有证明被诉行政处罚决定合法的证明力。
上述证据均已随案移送本院。经庭审质证及审查核实，本院确认一审法院认证意见正确。
一审法院依据上述合法有效的证据材料认定的案件事实正确，本院予以确认。
本院认为，行政处罚决定应当建立在认定事实清楚、证据确凿充分的基础之上。本案中，本院在对朝阳食药局作出的被诉《处罚决定书》进行合法性审查中发现：
第一，朝阳食药局在被诉《处罚决定书》中认定的被查处食品为“老杜酿酒”，食品名称与调查程序中调查的食品系列名称不一致，产品名称系作出处罚决定认定的基本事实要素，虽该局在诉讼环节称此为笔误，但不能否认该局在制作行政处罚文书时存在的明显疏漏。
第二，朝阳食药局作出被诉《处罚决定书》认定老杜酱酒B款和C款的生产日期均标注在酒瓶盖上，年份均标注为“22016”，不符合《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）3.4的标准要求。一审法院经审查认为，作出上述事实认定的主要证据为朝阳食药局对某酒业公司进行询问时制作的《询问调查笔录》和拍摄的被查处食品的照片。但某酒业公司在接受询问时认可老杜酱酒C款白酒瓶盖上的生产日期标注为“22016/03/02”；老杜酱酒B款瓶盖上标注的生产日期标注却陈述为“22015/02/28”；而朝阳食药局调取的涉案老杜酱酒照片仅能显示酒瓶盖上年份标注为“22016”，照片的内容并不能证实酒的款号，显然上述证据不足以证实朝阳食药局认定的事实成立。对此，本院同意一审法院的意见。二审阶段，朝阳食药局称上述询问笔录中记载的“22015/02/28”亦为笔误。本院认为，朝阳食药局在行政调查、处罚决定等环节多次出现笔误，不仅影响该行政机关执法的权威性和严肃性，更影响被诉《处罚决定书》在诉讼阶段的合法性审查。此外，朝阳食药局提供的多张照片因无法体现涉案两款老杜酱酒在外包装上的区别，故均无法证明照片指向具体是哪款老杜酱酒，相关证据不足以证实朝阳食药局认定的事实成立。
第三，朝阳食药局作出被诉《处罚决定书》认定，两个批次老杜酿酒酒瓶的外包装均未标注生产日期，其中，老杜酿酒C款酒瓶外包装不易于开启不能清晰识别生产日期，不符合《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）3.11的标准要求，该认定除了同样存在证据不足的问题外，在具体表述上也存在相互矛盾之处。
综上，朝阳食药局在事实证据不充分的基础上，作出被诉《处罚决定书》缺乏事实和法律依据。一审法院判决撤销朝阳食药局作出的被诉《处罚决定书》正确，本院应予维持。朝阳食药局的上诉主张缺乏依据，对其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人北京市朝阳区食品药品监督管理局负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审判长 蔡英伟
审判员 胡兰芳
审判员 杨 旸
二〇一八年六月十九日
书记员 李露希
书记员 林淡萍