北京市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）京行终901号
上诉人（一审被告）北京市东城区人民政府，住所地北京市东城钱粮胡同3号。
法定代表人李先忠，区长。
委托代理人李凌波，北京市东城区人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人吕立秋，北京观韬中茂律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）北京联立房地产开发有限责任公司，住所地北京市东城区安华北里2号迤北。
法定代表人张连级，总经理。
委托代理人刘岩，北京市安诺律师事务所律师。
一审第三人北京市东城区青青藤幼儿园，住所地北京市东城区安化北里**号院*楼。
法定代表人张敬，经理。
委托代理人杨洪生，北京市东城区青青藤幼儿园法务经理。
委托代理人于德彬，北京金诚同达律师事务所律师。
上诉人北京市东城区人民政府（以下简称东城区政府）因行政复议决定一案，不服北京市第四中级人民法院（2017）京04行初754号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭于2018年5月10日公开开庭审理了本案。上诉人东城区政府的委托代理人李凌波、吕立秋，被上诉人北京联立房地产开发有限责任公司（以下简称联立公司）的法定代表人张连级、委托代理人刘岩，一审第三人北京市东城区青青藤幼儿园（以下简称青青藤幼儿园）的法定代表人张敬及委托代理人杨洪生、于德彬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年7月3日，东城区政府作出东政复字[2017]29号《北京市东城区人民政府驳回行政复议申请决定书》（以下简称被诉复议决定），主要内容为：被复议的办学许可行为系赋予第三人青青藤幼儿园民办学校的办学权利，并未产生减损申请人联立公司行政法律权利或增加申请人行政法律义务的法律后果。申请人主张的相关权益亦不在被申请人北京市东城区教育委员会（以下简称东城区教委）作出行政许可行为时应考量的范围之内。被复议许可行为对申请人合法权益明显不产生实际影响。因此，申请人与被复议许可行为不具有利害关系，申请人就此提出的行政复议申请不符合法定受理条件，决定驳回申请人联立公司提出的行政复议申请。联立公司不服，向北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）提起诉讼，请求撤销被诉复议决定，由东城区政府依法受理其复议申请。
一审判决认为，《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。据此，东城区政府负有对联立公司提出行政复议申请撤销东城区教委所作教民111010166000020号《民办学校办学许可证》（以下简称涉案办学许可）进行审查的法定职权。本案中，东城区政府在收到联立公司的行政复议申请后，根据行政复议法的相关规定，履行了受理、答复通知、复议审查等行政复议程序，符合法律规定。根据办学许可条件的相关规定，房屋产权是审查事项之一。同时根据本案现有的相关证据证明，联立公司是北京市东城区安化北里18号院6楼（以下简称涉案房屋）的建设单位，至2016年8月22日，涉案房屋未办理房屋登记。而东城区教委作出的涉案办学许可，涉及了涉案房屋的产权，对联立公司的合法权益产生了相应影响，因此联立公司与涉案办学许可之间存在利害关系。被诉复议决定以联立公司与被复议许可行为不具有利害关系、联立公司提出的复议申请不符合法定受理条件为由驳回联立公司的行政复议申请，依据不足，一审法院予以撤销。对于联立公司的诉讼请求，一审法院予以支持。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项、第（三）项之规定，判决撤销东城区政府作出的被诉行政复议决定，东城区政府于一审判决生效之日起在法定期限内对联立公司的行政复议申请重新作出处理。
东城区政府不服一审判决，向本院提起上诉称：一审判决认为东城区教委作出的涉案办学许可，涉及了涉案房屋的产权，对联立公司的合法公益产生了相应影响，故与其具有利害关系，属认定事实不清、适用法律法规错误，具体理由如下：第一，行政复议法上的利害关系的认定标准，最高人民法院关于行政诉讼法中“利害关系”的相关解释可以准用于行政复议制度，上诉人认为应以被复议的行政行为可能侵犯其合法权益，客观上具有侵犯其合法权益的可能性，被诉行政行为确实与其权利义务的增减得失密切相关为标准；第二，被上诉人与被复议的办学行政许可没有利害关系，一审判决撤销被诉复议决定属适用法律错误。涉案办学许可行为不具有对被上诉人设定将房屋用于开办幼儿园义务、影响被上诉人房屋产权权利的法律效力。被上诉人所主张涉案房屋被出租用于开办幼儿园后果相关权益，无法且没有必要通过行政复议等行政救济渠道进行保护；第三，上诉人关于涉案房屋用于幼儿园教育后若出现人身伤害、社会问题均无法摆脱责任的主张，不属于东城区教委许可行为设定的权利义务或需权衡保护的权益范畴；第四，一审法院审理程序违法，对于案外主体北京开泰房地产开发有限公司（以下简称开泰公司）等没有参加诉讼的情况下认定联立公司是建设单位，遗漏了应当参加诉讼的第三人。综上，请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。
联立公司口头答辩称，其同意一审判决，不认可上诉人的诉讼请求和理由。第一，联立公司与涉案行政许可明显具有利害关系，涉案房屋的开发、建设、立项等均在联立公司名下，系法律认可的建设单位，联立公司与开泰公司的房屋分配权属是内部问题，故联立公司有权利提起行政复议；第二，按照《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称民办教育促进法）及相关实施条例的规定，申请人应提交房屋的权属证明文件，本案中青青藤幼儿园在提交文件中提交了虚假的联立公司的房产证，且用联立公司名下的房产申请办学许可的行为没有得到联立公司的同意，联立公司的权利已被损害。此外，一审法院已追加了青青藤幼儿园为一审第三人，审理程序合法，无需追加其他主体。综上，一审判决正确，请求维持。
青青藤幼儿园参诉意见为认可上诉人东城区政府的全部上诉请求，涉案房屋没有办理产权登记，申请人提交的材料仅仅证明权属清晰这一要求，不必提交房屋所有权证，请求支持东城区政府的上诉请求。
各方当事人提交的证据均已随案移送本院，经审查，一审认证意见并无不当，本院依法予以确认。
本案二审期间，青青藤幼儿园提交以下证据材料作为新证据：1.联立公司起诉北京市开泰房地产开发有限公司（以下简称开泰公司）的民事起诉状及证据目录，证明联立公司与开泰公司等就涉案房屋的使用存在未决诉讼，联立公司主要意图是解决多年未解决的经济纠纷等；2.开泰公司与联立公司签订的《协议书》，证明被上诉人认可开泰公司对涉案房屋享有所有权；3.联立公司的工商登记信息，证明被上诉人认可青青藤幼儿园使用涉案房屋举办幼儿园且该使用未对其造成影响；4.幼儿园在园花名册，证明本院的最终处理将会影响到多名幼儿及家庭的生活秩序，有可能造成不稳定因素。本院经审查认为，证据1能够证明联立公司与开泰公司存在民事纠纷诉讼，与联立公司二审当庭陈述一致，本院予以采纳；证据2《协议书》涉及民事诉讼中相关法律关系的判定，不属于本案的审理范围，故本院对该证据的证明目的不予采信；证据3和4与本案不具有直接关联性，本院不予采纳。
结合上述有效证据及当事人当庭陈述，本院查明以下案件事实：2015年3月30日，东城区教委收到张敬提交的申请举办青青藤幼儿园的行政许可申请材料，在申请材料中，包括一份房产证复印件，显示房屋所有权人为联立公司。2015年4月23日，东城区教委作出涉案办学许可，主要内容为：“名称北京市东城区青青藤幼儿园，地址北京市东城区安化北里18号院6楼，校长黄婷，举办者张敬，学校类型幼儿园，办学内容学前教育，主管部门东城区教育委员会，有效期限至2016年3月31日”。后经延期有效期至2019年。
2017年4月6日，联立公司向东城区政府提出行政复议申请，请求撤销东城区教委作出的涉案办学许可。东城区政府受理后，于2017年4月10日作出东政复字〔2017〕29号《行政复议答复通知书》并当日向东城区教委送达。2017年4月25日，东城区政府作出东政复字〔2017〕29号《第三人参加行政复议通知书》并邮寄送达一审第三人青青藤幼儿园。2017年6月5日，东城区政府作出东政复字〔2017〕29号《行政复议延期通知书》、《行政复议听证通知书》并送达各方当事人，以案件情况复杂为由，延长案件审理期限30日。2017年6月16日，东城区政府组织当事人进行听证，对案件进行了审查并听取了各方当事人的意见。2017年7月3日，东城区政府作出被诉复议决定并送达各方当事人。
另查，联立公司于2005年、2006年取得了包括涉案房屋在内建设工程的建设用地规划许可证、建筑工程施工许可证、建设工程规划许可证。2008年7月，联立公司取得涉案建筑的消防验收意见书；2014年7月，联立公司取得原北京市规划委员会核发的建设工程规划核验（验收）意见。2016年8月22日，原北京市国土资源局东城分局出具《不动产登记资料查询结果证明》（以下简称为不动产登记查询证明），显示：经查询涉案房屋未办理房屋登记，无查询信息。
再查，2006年9月22日，联立公司与案外人开泰公司签订北京市安化北里《二期项目》合同书，约定了就合作开发北京市安化北里二期项目的相关事宜。2011年12月14日，开泰公司与北京友和投资有限公司（以下简称友和公司）签订《安化北里6号楼租赁协议》，将涉案房屋出租给友和公司。2012年10月26日，友和公司与张敬签订《安化北里6号楼租赁协议》，将涉案房屋转租给张敬用于开办幼儿园。
2017年，开泰公司向北京市东城区人民法院提起诉讼，被告为联立公司，请求法院判令联立公司履行合同义务办理涉案房屋的竣工备案手续及判令联立公司对涉案房屋所有权进行首次登记（即办理大产权证书）。同年，联立公司起诉开泰公司、友和公司、张敬及青青藤幼儿园，请求判令腾退涉案房屋。上述两民事案件均在审理过程中。
本院认为,根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称复议法实施条例）第二十七条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益提出行政复议申请，除不符合行政复议法和本条例规定的申请条件的，行政复议机关必须受理。本案中，东城区政府依据复议法实施条例第四十八条第一款第（二）项之规定，以联立公司不具有利害关系为由驳回了联立公司的行政复议申请，即认定该行政复议申请不符合行政复议法和复议法实施条例的受理条件。故联立公司与涉案办学许可是否具有利害关系是本案审查的焦点问题。该焦点问题的判断涉及以下几个方面，本院意见如下：
第一，关于涉案办学许可的性质及行政审查职责。涉案办学许可为准许开办幼儿园的行政许可，根据民办教育促进法第十四条的规定，申请正式设立民办学校的，举办者应当向审批机关提交学校资产的有效证明文件等申请材料；《北京市实施〈中华人民共和国民办教育促进法〉办法》（以下简称北京市实施办法）第十二条亦规定了民办学校的设置标准参照同级同类公办学校的设置标准执行，没有标准的，按照国家和本市的有关规定执行。东城区政府提交的规范性文件《设立民办学前教育机构（标准规模幼儿园）》中就教学场所和设施中进一步规定，要求房屋产权清楚，适合办园，无安全隐患等条件。故办学场所系该行政许可审查的重要事项，教育行政主管机关应当对开办幼儿园的房屋权属是否清晰、场所设施是否安全达标等进行审查。
同时，参照北京市实施办法第二十八条的规定，民办学校变更学校地址或者在审批机关批准的区域外增设教学地点的，应当重新办理审批、登记手续。由此可知，变更幼儿园等民办学校地址按前述规定需要重新进行审批，办学地址与办学许可具有直接密切关系。这亦是由办学许可的性质本身所决定，其与一般行政许可如工商设立登记许可等不同，对开办场地、设施具有特殊要求，开办地点及房屋状况系该许可审批的重大事项，故开办地点、场所与该办学许可具有直接密切联系。
第二，联立公司的法律地位问题。本案中，根据在案证据可知，联立公司是涉案房屋前期建设工程规划许可、建设工程规划验收意见等具备法律效力文件的行政相对人，并且，不动产登记查询证明及开泰公司要求联立公司办理涉案房屋所有权首次登记的民事诉讼等能够证明涉案房屋尚未办理房屋产权登记，故联立公司属涉案房屋的法律责任主体。
第三，是否具有利害关系的判断问题。复议机关对利害关系的审查系对申请人主体资格的考量，应结合具体案件情况进行全面分析判断，除明显不具有利害关系的情形外，应保障申请人提出复议申请的程序性权利。基于前述事实分析及地址与涉案办学许可的密切关联性，联立公司作为开办涉案幼儿园地址建筑的法律责任主体，不符合属于明显与被复议行政行为不具有利害关系的情形。东城区政府以办学许可未增加或减损联立公司行政法上的权利义务为由驳回其行政复议申请依据不足，本院不予支持。因此，一审法院判决撤销被诉复议决定并要求东城区政府重新处理并无不当。东城区政府关于一审法院认定事实不清，适用法律错误的主张不能成立，本院不予支持。
此外，关于东城区政府所持一审审理程序违法，遗漏应予追加的第三人的主张，本院认为，本案被诉行政行为系驳回行政复议申请决定，被复议行政行为系幼儿园办学许可，联立公司作为行政复议申请人，青青藤幼儿园作为涉案办学许可的行政相对人，均属该行政复议法律关系中的当事人，开泰公司等系与联立公司具有民事合作或其他民事纠纷等民事法律关系的主体，一审法院未通知其作为第三人参加诉讼并无不当，东城区政府的上述主张不能成立，本院不予支持。另，青青藤幼儿园关于联立公司不是涉案房屋的所有权人，无权提出行政复议申请的主张，本院认为，联立公司与开泰公司的民事纠纷不属于本案行政复议决定案件的审理范围，亦并无充分有效证据证明其他主体已取得涉案房屋所有权证，故上述主张不能成立，本院不予支持。
对于东城区政府的法定职责及被诉复议决定的履行程序，本院同意一审法院的相关认定，不再赘述。
综上，东城区政府的上诉请求不能成立，本院不予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人北京市东城区人民政府负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 潘振东
审 判 员 贾宇军
代理审判员 哈胜男
二〇一八年五月二十八日
书 记 员 秦静羽