北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2017）京行终4200号上诉人（一审原告）张德清，男，1965年12月15日出生，住北京市密云区。被上诉人（一审被告）北京市人民政府，住所地北京市东城区正义路2号。法定代表人陈吉宁，代理市长。委托代理人商思刚，北京市人民政府工作人员。委托代理人任佳慧，北京高文律师事务所律师。上诉人张德清诉北京市人民政府（以下简称北京市政府）所作行政复议决定一案，不服北京市第二中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2017）京02行初38号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。2017年1月2日，北京市政府作出京政复字〔2016〕846号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），主要内容为：申请人张德清对被申请人北京市规划和国土资源管理委员会（以下简称市规划国土委）于2016年9月20日作出的北京市国土资源局密云分局（以下简称密云国土分局）（2015）第12号-答《政府信息答复告知书》（以下简称涉案告知书）不服，于2016年11月7日向本机关申请行政复议。申请人请求：撤销涉案告知书并责令被申请人重新告知。本机关认为：本案中，被申请人作出的涉案告知书中第一部分根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称政府信息公开条例）第二十一条第（一）项，向申请人公开了1997年赵某某宅基地批示的相关信息，资料中涉及个人隐私部分进行了遮挡，符合上述规定；第二部分告知了2003年赵某某宅基地批示信息不存在，但未适用准确的条款项进行答复，属于适用依据错误。鉴于被申请人作出的涉案告知书已向申请人告知了1997年赵某某宅基地批示的相关信息并说明了2003年赵某某宅基地批示信息不存在的理由，本机关已无撤销该告知书责令被申请人重新作出答复的必要。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第二十八条第一款第（三）项第2目规定，本机关决定确认被申请人作出的涉案告知书违法。张德清不服，诉至一审法院，请求：1、撤销北京市政府作出的被诉复议决定、判令北京市政府重新作出行政复议决定；2、由北京市政府承担其支出的误工费、交通费、律师费等合理费用。一审法院经审理查明,2015年5月25日，张德清向密云国土分局提交《政府信息公开申请表》，要求向其提供“巨各庄镇金山子村赵某某1997年、2003年申请宅基地批示”的“纸质文本”。2015年6月10日，密云国土分局对张德清作出（2015）第12号-答《政府信息答复告知书》（以下简称2015年12号告知书）。张德清对此不服向北京市东城区人民法院（以下简称东城区法院）提起行政诉讼。东城区法院于2016年4月25日作出（2015）东行初字第1025号行政判决书，判决撤销密云国土分局对张德清作出的2015年12号告知书、判令原北京市国土资源局于判决生效之日起15个工作日内对张德清提出的政府信息公开申请重新作出答复。2016年5月16日，密云国土分局向赵某某发出《政府信息公开征求意见书》，就其是否同意公开张德清申请公开其1997年及2003年宅基地相关批示征求意见。同日，赵某某向密云国土分局明确表示不同意该分局公开张德清申请公开的政府信息。2016年5月18日，密云国土分局重新对张德清作出（2015）第12号-答《政府信息答复告知书》（以下简称2016年12号告知书）。张德清仍不服，向北京市政府提出行政复议申请。北京市政府于2016年8月17日作出京政复字〔2016〕527号《行政复议决定书》，决定撤销密云国土分局在2016年5月18日对张德清作出的2016年12号告知书，并责令该机关在法定期限内重新作出答复。2016年9月20日，密云国土分局再次对张德清作出涉案告知书，告知张德清：“经查，您申请获取的政府信息属于公开范围。根据政府信息公开条例第二十一条第（一）项的规定及您的申请，我们向您公开。一、我局通过对现存农村村民新建房（宅基地）审批档案（1992年至今）进行查询，确认姓名为‘赵某某’的村民曾于1997年4月28日取得了农村村民新建房（宅基地）批示。赵某某新建房（宅基地）审批资料见附件，说明：审批档案资料1-21页属于其他申请户资料，22-26页为赵某某新建房（宅基地）批示，资料中涉及个人隐私部分予以遮挡处理。二、您所申请查阅的2003年赵某某申请新建房（宅基地）的批示，我分局经查核档案，该相关信息不存在。建议到密云区档案局进行查询该信息，依据政府信息公开条例第二十一条予以告知。”密云国土分局将遮挡了家庭人口状况等内容的申请人为“赵某某”的《密云县房屋土地管理局村民建房用地申请表》、《建房申请》、《密云县房屋土地管理局村民建房用地审批表》、《个人建房用地规划许可证》等文件的复印件作为附件，与前述2016年9月20日作出的涉案告知书一并送达张德清。张德清不服密云国土分局作出的涉案告知书，以市规划国土委为被申请人，于2016年11月7日向北京市政府提出行政复议申请，请求确认密云国土分局于2016年9月20日对其作出的涉案告知书违法、责令市规划国土委重新作出答复。2016年11月9日，北京市政府向市规划国土委发出张德清的《行政复议申请书》副本及京政复字〔2016〕846号《行政复议答复通知书》，通知该机关自收到《行政复议申请书》副本之日起10日内作出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。市规划国土委于2016年11月16日收到北京市政府发出的上述材料后，于同年11月24日向北京市政府提交了书面答复及相关证据材料。北京市政府于2016年11月29日将市规划国土委提交的书面答复及相关证据材料向张德清进行了送达，于2017年1月2日作出被诉复议决定，并于同年1月4日向张德清邮寄送达，张德清于同年1月6日收到被诉复议决定。另查，密云国土分局系原北京市国土资源局的派出机构。原北京市国土资源局现已与原北京市规划委员会合并为市规划国土委。一审法院判决认为，北京市政府所作被诉复议决定复议审查的对象，是密云国土分局在2016年9月20日作出的涉案告知书，该局在作出涉案告知书前，认为张德清申请公开的政府信息涉及赵某某的隐私，公开后可能损害赵某某的合法权益，故就是否同意公开该政府信息书面征求了赵某某的意见。在赵某某明确表示不同意公开该政府信息的情况下，密云国土分局对涉及赵某某个人隐私部分进行遮挡处理后将相应政府信息对张德清进行了公开。原北京市国土资源局上述被张德清申请行政复议的政府信息公开行为，明显与赵某某具有法律上的利害关系，赵某某系该行政行为的利害关系人。行政复议法虽没有明确规定行政复议机关必须通知与原具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人、其他组织作为第三人参加行政复议，但根据正当程序的要求，行政机关作出对当事人不利的决定时，应当听取当事人的意见，这既是正当程序的要求，也是行政复议机关在裁量这一问题时应当考虑的因素。本案中，密云国土分局没有完全接受赵某某的意见，作出了对赵某某不利的向张德清公开部分政府信息的决定。北京市政府的被诉复议决定认可了密云国土分局该部分政府信息公开行为，亦属作出了对赵某某不利的决定。但是，北京市政府在作出对赵某某不利的被诉复议决定前，未追加赵某某为行政复议的第三人，听取其相应意见，复议程序违法，应予撤销。张德清所提由北京市政府承担其支出的误工费、交通费、律师费等合理费用的诉讼请求，属于行政赔偿请求。根据最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（以下简称行政赔偿案件规定）第二十八条规定，张德清应就其该项行政赔偿请求另行起诉，故张德清的该项行政赔偿诉讼请求不属于本案审理范围，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第七十条第（三）项、最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项规定，判决：一、撤销北京市政府所作被诉复议决定；二、责令北京市政府在法定期限内针对张德清二○一六年十一月七日所提行政复议申请重新作出行政复议决定；三、驳回张德清关于由北京市政府承担其支出的误工费、交通费、律师费等合理费用的诉讼请求。张德清不服一审判决。向本院提起上诉，主要理由为：密云国土分局将上诉人所在集体组织所有的土地批给赵某某作为宅基地使用，上诉人申请公开赵某某1997年和2003年宅基地审批手续。但密云国土分局作出的政府信息多次违法被撤销，公开的信息与事实不符，作出的涉案告知书没有依法公开透明。上诉人不服，向北京市政府申请行政复议，北京市政府作出的被诉复议决定，违反法律规定，没有根据实际情况审查，支持密云国土分局违法行为。一审法院错误支持赵某某的行为，判决没有事实根据和法律依据，上诉人合法权益受到伤害等。故请求二审法院：1、判决撤销一审判决。2、依法重新审理判决本案。3、判决上诉人申请赵某某宅基地批示手续中遮挡掩盖赵某某隐私部分、隐瞒的对象都包括谁作出说明。4、判决因本案上诉引发的一切合理费用支出由被上诉人承担。北京市政府坚持一审答辩意见，认可一审判决。双方当事人在举证期限内提交的证据已经一审法院开庭质证，证据均已随案移送本院。经审查，一审法院认证意见正确，且查明事实与一审判决认定一致，故予以确认。本院认为，上诉人张德清以市规划国土委为被申请人，向北京市政府提出行政复议申请，北京市政府在接收张德清的行政复议申请后，依法具有作出行政复议决定的法定职责。北京市政府所作被诉复议决定复议审查的对象，是密云国土分局作出的涉案告知书，该局在作出涉案告知书前，认为张德清申请公开的政府信息涉及赵某某的隐私，公开后可能损害赵某某的合法权益，因此就是否同意公开相关政府信息书面征求了赵某某的意见。在赵某某明确表示不同意公开该政府信息的情况下，密云国土分局对涉及赵某某个人隐私部分进行遮挡处理后将相应政府信息对张德清进行公开。张德清申请行政复议涉及的政府信息公开行为，明显与赵某某具有法律上的利害关系，赵某某系该行政行为的利害关系人。根据正当程序要求，行政机关在作出对当事人不利的决定时，应当听取当事人的意见，这既是正当程序的要求，也是行政复议机关在裁量时应当考虑的因素。本案中，密云国土分局没有全部接受赵某某的意见，作出了对赵某某不利的决定，向张德清公开部分涉及赵某某的政府信息。北京市政府的被诉复议决定认可了密云国土分局该部分政府信息公开行为，亦属作出对赵某某不利的决定。北京市政府在作出对赵某某不利的被诉复议决定前，未追加赵某某为行政复议的第三人，听取其相应意见，行政复议程序违法，应予撤销。综上，一审法院认定主要事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，判决撤销北京市政府所作被诉复议决定；责令北京市政府在法定期限内针对张德清所提行政复议申请重新作出行政复议决定,并无不当，本院应予维持。张德清提出由北京市政府承担其支出的误工费、交通费、律师费等合理费用的诉讼请求和第4项上诉请求，属于行政赔偿请求，根据行政赔偿案件规定第二十八条的规定，张德清应就其行政赔偿请求另行起诉。因张德清就行政赔偿事项提起的诉讼，不属于本案审理范围，应驳回其起诉，一审判决驳回其诉讼请求的表述有误，本院予以指正。张德清的上诉理由，缺乏事实和法律依据，其所提前述第1项、第2项上诉请求，本院均不予支持。张德清提出的第3项上诉请求，已超出其一审诉讼请求范围，本院不予审查。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人张德清负担（已交纳）。本判决为终审判决。审判长  马宏玉审判员  赵世奎审判员  贾宇军二〇一七年十一月十三日书记员  魏 彬