江苏省苏州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）苏05行终37号
上诉人（原审原告）张桂福。
上诉人（原审原告）吴三林。
上诉人（原审原告）郁根中。
委托代理人朱进，上海小城（苏州）律师事务所律师。代理以上三位上诉人。
被上诉人（原审被告）昆山市淀山湖镇人民政府，住所地江苏省昆山市淀山湖镇府前路78号。
法定代表人李晖，镇长。
委托代理人曾飞，江苏剑桥人（苏州）律师事务所律师。
委托代理人李洪英，江苏剑桥人（苏州）律师事务所律师。
原审第三人昆山市淀山湖镇永新村村民委员会，住所地江苏省昆山市淀山湖镇永字路999号。
负责人王文奎，主任。
委托代理人曾飞，江苏剑桥人（苏州）律师事务所律师。
委托代理人李洪英，江苏剑桥人（苏州）律师事务所律师。
上诉人张桂福、吴三林、郁根中因诉被上诉人昆山市淀山湖镇人民政府城乡建设行政管理一案，不服江苏省昆山市人民法院（2015）昆行初字第0153号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2016年1月15日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
原审法院经审理查明：1998年3月19日，原审被告作出昆淀农建字第57号村镇建设工程位置申请、审批书，批准原永安村村委会在原永安村双永路闲散地上建设临时建筑480平方米，该土地性质为临时用地、期限一年。同时向原永安村村委会颁发的农房施工建筑执照上还载明“规划需用应无条件拆除”。三原审原告共同出资在该临时用地上建造了店面，其中，张桂福建造店面四间、吴三林建造店面两间、郁根中建造店面两间，并利用上述店面开设了“昆山市淀山湖镇永安便利店”。上述临时用地在一年期满后，并未办理续期手续。
2009年11月6日，原审第三人向三原审原告发出《迁让通知》，载明：“接镇建管所、镇国土资源所通知要求，昆淀农建字第57号农房施工建筑执照许可的临时性用地现属镇规划建设用使用范围，根据临时性用地期限一年及规划需要应无条件拆除地上临时建筑的执照要求，请于2009年11月底前拆除该临时性用地上之临时建筑，迁让出让临时性用地，并平整土地恢复原貌，归还我村。逾期不拆除临时建筑及不迁让出该临时性用地的，将由你依法承担相应的法律责任。”因三原告与第三人之间就补偿费用问题无法达成一致意见，2009年12月8日，三原审原告均书面授权昆山市淀山湖镇人民调解委员会调解员沈金龙就涉案临时建筑拆除补偿事宜进行调解，根据房屋装修及附属物评估价格，吴三林与原审第三人签订房屋拆除协议书，约定原审第三人对其房屋实行收购拆除，合计补偿76654元；郁根中也与原审第三人签订房屋拆除协议书，约定原审第三人对其房屋实行收购拆除，合计补偿53436元；张桂福对原审第三人提出的162149元补偿费用表示要回去考虑下，当场未签订书面补偿协议。后吴三林、郁根中反悔，赴原审第三人处将房屋拆除协议收回。
2010年1月下旬，涉案房屋被拆除。拆除当天，三原审原告均获知其房屋被拆的事实。2010年6月，三原审原告向原审被告信访反映涉案房屋被拆除但没有得到合理补偿的问题。原审被告同年7月2日作出《关于张桂福等同志信访事项的答复意见》称：一，1998年3月永新村委会经审批在原永安村双永路的闲散地上建造的480平方米临时建筑，根据审批文件明确规划需要时应无条件拆除；二，信访人提出所建造的房屋是小产权房的主张并无依据，经评估，对拆除建筑的补偿合理；三，信访人仅在使用土地的前2至3年交纳了土地使用费，其余未交纳的部分将在本次补偿中一并扣除。
2011年10月，三原审原告及案外人沈建福就其房屋拆迁安置补偿合同纠纷向原审法院提起民事诉讼，要求昆山市淀山湖镇人民政府承担民事责任。在该起诉讼中，原审被告将其于1998年3月19日作出的昆淀农建字第57号村镇建设工程位置申请、审批书作为证据提交原审法院，原审法院依法将该证据材料交由三原审原告。2011年10月17日，三原审原告申请撤回起诉。同日，原审法院书面裁定准予撤诉。
2014年1月，三原审原告又向原审法院分别提起民事诉讼，均将昆山市淀山湖镇人民政府、昆山市淀山湖镇永新村村民委员会、昆山市淀山湖宏宇房屋拆迁有限公司列为共同被告，认为其共同实施侵权行为，要求赔偿损失。2014年7月8日，原审法院分别制作了（2014）昆民初字第250、251、252号民事判决书，认为2009年临时用地期限到期后昆山市淀山湖镇永新村村民委员会要求张桂福、吴三林、郁根中迁让并无不当，三原审原告要求赔偿其房屋和室内物品损毁时的实际价格、经营损失的主张无事实及法律依据，但昆山市淀山湖镇永新村村民委员会自愿补偿张桂福各项损失162149元系对自身权利的处分，予以准许；吴三林、郁根中也各自与昆山市淀山湖镇永新村村民委员会就涉案房屋拆除达成协议书，虽事后吴三林、郁根中反悔，但上述两份协议书产生了法律效力，昆山市淀山湖镇永新村村民委员会仍愿按协议书的约定补偿吴三林76654元、郁根中53436元的各项损失，予以准许；故最终判决：昆山市淀山湖镇永新村村民委员会支付张桂福补偿款162149元、支付吴三林补偿款76654元、支付郁根中补偿款53436元，同时三份判决书均驳回了三名原告的其它诉讼请求。上述判决书送达后，张桂福、吴三林、郁根中各自均提起上诉。2015年3月3日，苏州市中级人民法院分别作出（2014）苏中民终字第04559、04557、04558号民事判决书，均驳回上诉、维持原判。
原审法院另查明，2001年8月18日，昆山市人民政府批准原审被告对村域作出调整，撤销永安村、永义村、永生村、永益村，以该四村原区域设立永新村。
原审法院认为，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案三原审原告在2010年1月下旬就已知悉其房屋被拆除的行为存在，直至2015年8月才提起行政诉讼，显然超过上述法定两年的起诉期限。且根据本案查明事实，也不能得出原审被告2010年1月曾对三原审原告所有的房屋实施过拆迁行为。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（二）项之规定，裁定驳回原审原告张桂福、吴三林、郁根中的起诉。
上诉人张桂福、吴三林、郁根中上诉称，一，一审裁定认定事实不清或错误。1998年初，被上诉人为响应国家建设新农村的政策，通过村委会号召村民投资建设农贸市场以活跃农村经济，以达到既不需要政府投资又能改变农村面貌的目的。当时被上诉人在原永安村规划了三期工程。1998年3月19日，被上诉人通过永安村委会向包括上诉人在内的五名村民收取了第一期拟建房屋的土地证工本费、村镇建设许可证工本费及房屋所有权证工本费并向上诉人出具了财政收费收据，承诺上诉人只管建房，相关手续及权证由政府统一负责办理，上诉人得到承诺后投资在被上诉人指定的建设地点共建营业房7间。因被上诉人规划的三期工程的建设地点系原永安村双永路旁系深达4米的鱼塘，故建设成本高昂几乎等同于当时商品房的市场价，所以响应者并不多，除了包括上诉人在内的5名村民投资建成第一期规划中的9间（原定12间），后面两期均无人响应。上诉人建房时从被上诉人得到的只有上述“工本费收据”以及被上诉人负责代为办理相关手续和产证的承诺，对所谓临时用地、一年期限以及无条件拆除等均不知情。房屋建成后，上诉人用于经营长达11年之久，并取得公安门牌号，村委会及被上诉人均曾为上诉人的经营所需出具过相关房屋权属证明材料。一审关于被上诉人是否对上诉人房屋实施过拆迁事实的认定错误。法院调取的《迁让通知》中载明永新村委会（原永安村委会）“接镇建管所、镇国土资源所通知要求……”，表明用地的规划和迁让决定是被上诉人作出，村委会只是在其中具体执行了一些事务。向上诉人收取房屋建设许可证、土地证、房产证等办证费用以及土地使用费的是被上诉人，而非村委会，村委会并非一级政府，根本无从决定上诉人房屋的拆迁，而只能是被上诉人。被上诉人淀镇发（2008）29号文件《淀山湖镇农村房屋拆迁实施意见》第一条明确规定：“凡因规划建设需要，在全镇范围内拆迁农村房屋均适用本实施意见。”第二条明确规定：“淀山湖镇房屋拆迁管理办公室具体负责本镇房屋拆迁的管理工作……任何单位未经批准不得拆迁。”除了被上诉人，淀山湖镇没有第二个有权决定拆迁的主体。被上诉人淀信信（2010）13号《关于张桂福等同志信访事项的答复意见》中明确“镇拆迁办对你们的房屋经昆山嘉诚房地产评估有限公司评估，对拆迁建筑补偿合理。”被上诉人的信访答复已经指明对上诉人被拆房屋的评估和补偿是被上诉人下属机构镇拆迁办一手操作，与上述《淀山湖镇农村房屋拆迁实施意见》的相关内容相互印证。上述事实证明被上诉人实施了相关的拆迁行为，一审将对房屋的具体拆除等同于拆迁，属于偷换概念。拆迁是一个包含多方面的综合行为，包括拆迁的决定、房屋的评估、拆除以及对被拆迁人的安置补偿等，把房屋拆除掉只是其中一个具体的执行环节。一审对本案的争议焦点认定不清。本案上诉人针对的是被上诉人拆迁行为的合法性，一审的相关认定有缺漏。二、一审裁定适用法律错误。一审庭审中被上诉人、原审第三人当庭补充两份证据，超过了举证期限，法庭采取了当庭调取的方式将之作为本案定案证据。对上诉人当庭补充的一份证据拒绝调取，且迳行认定不得作为本案定案证据。一审法院的做法违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第一条的相关规定。一审法院当庭调取被上诉人、原审第三人的证据后表示因该证据系法院依职权调取，无需听取上诉人意见，直接作为定案证据，违反了《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十五条、第三十八条的相关规定的证据必须经过当庭质证的证据规则。上诉人曾向一审法院提起过行政诉讼，但被拒绝受理。直到2015年5月左右，上诉人通过中央电视台相关节目了解到该类案件应受理的消息和江苏省高级人民法院信访建议，于2015年7月提起本案行政诉讼。本案符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的情形，故并未超过诉讼时效。请求撤销原裁定，依法裁定一审法院继续审理本案。
被上诉人昆山市淀山湖镇人民政府答辩称，一、本案已超过法律规定的起诉期限。涉案房屋实际是在2009年12月由昆山市淀山湖镇永新村村民委员会拆除。在当时上诉人就应当知晓房屋被拆除的行为，但直至2015年8月才提起行政诉讼，超过了法定起诉期限。二、被上诉人并没有对房屋实施拆迁行为，与上诉人之间不存在拆迁法律关系。涉案房屋系由原审第三人与上诉人通过协议的方式拆除，相关事实已由法院在民事纠纷案件的审理中依法予以认定，并依法作出判决。被上诉人的答复意见仅是根据《信访条例》有关规定对上诉人信访反映的问题做出的答复，不能因此作为被上诉人对涉案房屋实施拆迁的证据，且该答复也没有声明是由被上诉人对涉案房屋进行拆除或者拆迁。被上诉人也从未对涉案房屋或者其所在土地实施征收或者征用，该土地的所有权从未发生变更，仍属于昆山市淀山湖镇永新村集体所有，因此本案没有适用《淀山湖镇农村房屋拆迁实施意见》的余地。综上，本案并没有任何充分有效证据证明被上诉人对涉案房屋实施了拆迁行为，被上诉人与上诉人之间并不存在拆迁法律关系。请求驳回上诉，维持原裁定。
原审第三人昆山市淀山湖镇永新村村民委员会未提交答辩意见。
本院二审查明事实和一审法院查明事实一致。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。三位上诉人向一审法院提交的行政起诉状明确其诉讼请求为确认被上诉人对昆山市淀山湖镇双永路280号的拆迁行为违法。2015年9月1日，原审法院要求三位上诉人明确其诉讼请求。三位上诉人陈述本案系因上诉人认为1998年永安村委经淀山湖镇政府建管所的审批文件违法，导致三位上诉人建造的房屋变成了临时性建筑。从2010年淀山湖镇政府给上诉人的信访答复意见可以体现被上诉人2009年对临时性建筑进行拆除。在2015年11月27日原审庭审过程中，上诉人将本案诉讼请求确定为昆山市淀山湖镇人民政府信访答复第一段的拆迁行为。昆山市淀山湖镇人民政府淀信信（2010）13号《关于张桂福等同志信访事项的答复意见》第一项内容是：“关于临时建筑拆除的问题。经查，在1998年3月由永新村村民委员会经镇建管所审批在原永安村双永路的闲散地上建造临时建筑480平方米（详见昆淀农建字第57号），该文件明确规定规划需要时应无条件拆除。2009年在双永路拓宽工程中由于规划需要，对你们的临时建筑予以拆除并无不妥。”在上诉人的上诉状中，三位上诉人主要对房屋建设审批的审查、拆迁行为的合法性等提出异议。2016年3月17日本院对上诉人进行调查时，上诉人表示其诉讼请求中的拆迁行为系指把房子拆除，给予补偿、安置这个完整的过程。其后上诉人又指出其所诉的拆迁行为系其认为涉案房屋临时建筑的认定以及认定之后的房屋拆迁行为。从上述过程来看，三位上诉人的诉讼请求既包含对其房屋属于临时建筑的定性不服，同时也认为被上诉人对其房屋实施了拆迁行为，且认为该行为违法。本院认为，涉案房屋的性质系其建造审批时即已确定的，而非被上诉人另行认定。而涉案房屋的拆除系村委会根据昆淀农建字第57号农房施工建筑执照的要求，在执照记载的特殊情形出现时要求三位上诉人迁让而引发，并不存在三位上诉人所述的被上诉人对其房屋实施拆迁的行为。由此可见，上诉人提起本案诉讼无事实根据，不符合法定起诉条件。原审裁定驳回起诉并无不当，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 曹 军
代理审判员 赵 芬
代理审判员 林 磊
二〇一六年四月十二日
书 记 员 王雪麟