广东省佛山市南海区人民法院
民 事 判 决 书
（2017）粤0605民初11366号
原告：梁增生，男，汉族，1965年2月17日出生，住广东省佛山市南海区，
委托诉讼代理人：王志峰，广东新健达律师事务所律师。
变更前委托诉讼代理人：周文英，广东新健达律师事务所实习律师。
变更后委托诉讼代理人：钱秀平，广东新健达律师事务所律师。
被告：潘盛强，男，汉族，1979年6月20日出生，住广东省佛山市南海区，
委托诉讼代理人：彭绍伦，广东循理律师事务所律师。
第三人：潘耀基，男，汉族，1983年1月5日出生，住广东省佛山市南海区，
第三人：佛山市南海区狮山镇七甫村南门二股份合作经济社，住所地：佛山市南海区狮山镇七甫村。
负责人：梁汝和。
委托诉讼代理人：梁杰和，是该社副社长。
原告梁增生诉被告潘盛强、第三人潘耀基合同纠纷一案，本案本院于2017年7月28日立案受理后，依法由审判员张文炎独任审判，适用简易程序，于2018年10月11日公开开庭进行了审理。原告及其委托诉讼代理人、被告的委托诉讼代理人及第三人到庭参加了诉讼。后本院依法追加佛山市南海区狮山镇七甫村南门二股份合作经济社（下称南门二经济社）为第三人参加诉讼，并依法组成合议庭，于2018年1月22日公开开庭进行了审理。原告及其委托诉讼代理人、被告的委托诉讼代理人及第三人潘耀基、第三人南门二经济社的委托诉讼代理人到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告向本院提出诉讼请求：1.确认原告与被告于2002年2月26日签订的关于佛山市南海区官窑××路19号（下称市场南三路19号）宅基地使用权的《协议书》为无效合同；2.被告向原告返还所占有的全部市场南三路19号宅基地使用权及地上建筑物；3.诉讼费用由被告承担。事实与理由：原告系南门二经济社的成员，该社将位于市场南三路19号的土地分配给原告作为宅基地建房使用。被告及第三人潘耀基均不是该集体组织的成员。经原、被告协商，双方于2002年2月26日签订《协议书》，约定：1、原告将市场南三路19号住宅用地供双方建房使用，竣工后，土地的使用权属双方共有；2、一方转让房产的，同等条件下，另一方有优先购买权；3、除一楼铺位外，二、三、四楼均不得出租给他人，如出租，所得租金应付给对方50%作为违约金；一方出租铺位的，在同等条件下另一方有优先承租权；4、协议期限为70年；5、协议期满前，任何一方反悔的，另一方均有权提请房管部门对整幢房屋进行评估，然后按评估价的50%补偿给反悔方后，整幢楼归另一方所有。在原告不知情的情况下，被告与第三人潘耀基于2003年1月26日签订《房屋买卖协议》，擅自将市场南三路19号三楼的房屋出卖给潘耀基使用，将东面铺位和天台供第三人共同使用。被告的上述行为已严重违反了与原告之间的约定，严重影响了原告对土地和房屋的使用。根据相关法律规定，宅基地的权属性质属集体所有，宅基地使用权的主体是特定的农村居民，同时特定的宅基地仅限于本集体经济组织特定的成员享有使用权，农村集体经济组织以外的人员不能申请并取得宅基地使用权。因此，原、被告签订的《协议书》因违反法律、行政法规的强制性规定而无效。无效合同依法取得返还的法律后果，同时原告同意对被告进行适当补偿。诉讼中，原告作出补充：1、协议签订时，涉案土地登记在集体组织名下，虽然分配给原告作为宅基地，但是原告对该土地并没有出让的前提，所以协议书因为合同当事人对其无权出让的财产进行了处分、合同当事人主体不具备相关的权利而无效；2、根据《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》第四条的规定，只要是村民的住宅用地使用权，不论土地的性质如何，均不得流转，该规定与《中华人民共和国土地管理法》第六十三条相对应，可以证明该协议书因为违反法律的强制性和效力性规定而无效；3、即使涉案协议书合法有效，根据协议书约定，原告也有权按照现有房屋评估价值的50%补偿给被告而取得整栋房屋的所有权。
被告辩称，原告的诉讼请求没有任何事实和法律依据，法院应当予以全部驳回。
一、涉案协议合法有效。（一）根据《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，有下列情形之一的，可认定合同全部或者部分条款无效：1、一方以欺诈、胁迫的手段订立的损害国家利益的合同；2、恶意串通，并损害国家、集体或第三人利益的合同；3、合法形式掩盖非法目的的合同；4、损害社会公共利益的合同；5、违反法律和行政法规的强制性规定的合同；6、对于造成对方人身伤害或者因故意或重大过失造成对方财产损失免责的合同条款；7、提供格式条款一方免除责任、加重对方责任、排除对方主要权利的条款无效；8、因被撤销而形成的合同无效情形。涉案协议不存在合法无效的情形：经过律师见证，系原、被告双方的真实自愿意思表示，不存在一方以欺诈、胁迫的手段订立的损害国家利益，并无对他人及公共利益造成损害。当年之所以签订协议，系因原告没有地方居住且没有资金建房，但其又急需房子居住，所以恳求被告出资建房，并按照协议的约定方式分配建筑物。在协议签订后，涉案房屋由被告全资建设，原、被告自2003年初竣工入住至今，长达十五年的时间内，一直相安无事，土地使用权人南门二合作社也一直同意并允许被告使用土地建设房屋。现在原告由于眼见土地增值，不顾协议约定的内容，企图通过诉讼的手段要求被告搬离建筑物。原告明显系一种有失诚信、违背公序良俗的不道德行为，法庭应当驳回其诉讼请求，不应当被原告利用而损害被告合法权益。（二）本案中，原告企图适用合同法第五十二条中第（五）项的规定——“违反法律和行政法规的强制性规定的合同无效”来认定涉案协议无效，但原告该主张根本没有事实和法律依据：1、原告并未分清土地权属、国有建设用地、集体建设土地中的宅基地的区别、宅基地的性质，胡乱使用宅基地条款，认为合同无效，企图侵害被告权益。本案中，涉案土地属于国有土地性质，系建设用地，并非原告主张的宅基地。所以国有土地的使用，并不存在原告主张的集体经济组织成员身份的限制，只要经得土地使用权人的允许，即可使用并建设建筑物。所以原告主张宅基地相关事实和请求，根本与本案无关。2、涉案土地使用权人官窑南门二合作社也一直同意并允许被告使用土地建设市场配套性房屋。我国土地管理法第九条规定“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。”涉案土地使用权人南门二经济社有权将涉案土地给被告建房使用，从被告建房开始，至实际居住并至今，长达十五年的时间中，南门二经济社一直同意被告使用土地，并没任何异议。由于涉案土地本用于市场建设，但由于当年考虑到市场的规模，所以预留了涉案房产周边的土地作为市场的配套住房之用。所以涉案房产周边的土地也如本案土地一样，建设了建筑物，法院应当尊重该特殊的社会情形。3、违反法律、行政法规的强制性规定，必须系违反强制性条款中的效力性条款。但本案中，原、被告签订的协议并没有违反任何强制性条款中的效力性条款，所以涉案协议合法有效。违反法律、行政法规的强制性规定的合同，是指当事人的订约目的、订约内容都违反法律和行政法规强制性规定的合同。合同法司法解释（一）第四条明确规定：合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。合同法司法解释（二）第十四条对上述条款中的强制性规定的表述进一步细化为是一种效力性规定，将强制性条款区分为管理性条款和效力性条款，只有后者才影响合同的效力。本案中，原告主张的宅基地只能系集体经济成员使用，其依据系土地管理法第六十二条“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”但上述条款并非效力性条款，所以不应当依据该条款认定涉案协议无效，只有效力性条款才影响合同的效力。况且如上所述，本案根本与宅基地无任何关系。（三）涉案协议并不是单纯的土地使用权或房产的买卖转让的协议，而是原、被告之间的合作协议，合作建设的系农贸市场侧边的配套住房，并非宅基地房屋。所以被告建设农贸市场侧边的配套住房，并没有违反土地利用总体规划，也没有违反本案国有土地证上记载规定的土地用途，更加没有扰乱了土地市场和房地产市场秩序，没有损害国家利益及社会公共利益。所以原被告之间签订的协议合法有效。
二、原告无权主张返还所谓的宅基地使用权及地上建筑物。1、主张返还的主体，必须系被返还物的相关权属人。但本案中，原告并不是涉案国有土地的使用权人，也不是地上建筑物的所有权人，更不是地上建筑物的物权人。所以原告无权主张返还所谓的宅基地使用权及地上建筑物。2、如上所述，返还的前提系权属具体明确。本案中土地及房产的确权事宜，应当属于国土房管部门，系行政职权范围，不属于法院审理的范围，所以法院应当驳回原告的诉讼请求。
三、涉案房屋系被告家庭的唯一住房，法院应当考虑该等情形，驳回原告请求，使得被告一家有基本的安居之所。
综上所述，请求法院基于上述事实及尊重基层实际存在的客观情况，驳回原告的全部诉讼请求。诉讼中，被告作如下补充：1、既然原告认为协议因当事人不具备相关权利而无效，所以其也无权提出本案的诉讼请求，应当以其因不具备相关权利而予以驳回。2、原告在补充意见中提到《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》第四条的规定，与本案没有任何关系，该规定是广东省的地方性法规或行政规章，并非全国人大以及常委会制度的法律和国务院制定的行政法规，不能作为合同效力认定的依据。3、如果原告认定该协议合法有效，其提出本案诉讼即可以认为其是反悔方，其无权主张以货币补偿的方式取得整栋楼房的所有权，而该权利应当由守约方即被告所享有，被告保留以评估价50%补偿给原告取得整栋楼房的权利。
第三人潘耀基述称，同意原告的诉请。2002年2月份我与被告协议共同出资合作建房，地点位于官窑××路，口头协议双方共同出资建房，之后从进第一批材料到房屋开始动工至房屋建好入住，我根本不知本案被告与原告签订了协议书。
第三人南门二经济社述称，我社出具的证明是2017年6月30日作出的，该证明不是因为本案而出具，是因为南海区做土地调查而临时出具的，为了将权属登记到原告名下，因为该土地是整块登记在我社名下；该土地不属于宅基地，是国有用地，该证明不适用于本案，因是临时出具，没有对土地证核实，与土地证有冲突。具体由法院判决。
原告举证如下：
1.原、被告及第三人潘耀基的身份证（复印件）。
2.《见证书》（原件）。
3.南门二经济社出具的证明2份（原件）。
4.国有土地使用证（复印件）。
5.房屋买卖协议（复印件）。
6.（2012）佛南法民一初字第565号民事判决书及（2012）佛中法民一终字第1641号民事判决书（均为复印件）。
被告及第三人均没有举证。
诉讼期间，本院向佛山市南海区国土城建和水务局发函询问涉案土地的登记情况及能否作为宅基地进行分配、能否办理使用权登记等，该局予以复函，本院当庭出示并由各方当事人质证。
经审查，上述证据的来源合法、内容真实，与本案相关联，本院予以确认。
综合上述认定的证据及当事人的陈述，本院确认以下事实：南府国用（1998）070005号土地为国有划拨土地，登记的使用权人为“南海市官窑镇南门经济合作社”，土地用途为批发零售用地（综合市场）。原告系第三人南门二经济社的社员,被告与第三人潘耀基均不是该经济社成员。1997年9月30日，南门二经济社将上述土地中的97.5平方米（即市场南三路19号）分配给原告作为宅基地建房使用。2002年2月26日，原、被告签订一份《协议书》，约定：原告将市场南三路19号住宅用地一块供双方建房使用，竣工后，土地的使用权属双方共有；建房所需费用由被告负责；所建房屋为三层半楼房，原告享有一楼两个铺位及二楼的所有权和使用权，被告享有一楼一个铺位及三、四楼的所有权和使用权；一方转让房产的，同等条件下，另一方有优先购买权；协议期限为70年，期满前，任何一方反悔的，另一方均有权提请房管部门对整幢房屋进行评估，然后按评估价的50%补偿给反悔方后，整幢楼归另一方所有等。房屋建成后，原、被告按照上述约定分别占有、使用相应楼层。该房屋至今没有办理产权登记。被告于2003年1月26日与潘耀基签订《房屋买卖协议》，约定将上述房屋的三楼卖给潘耀基，使用权归潘耀基所有，协议期限为70年等。
本院认为，涉案的市场南三路19号地块属于南府国用（1998）070005号国有土地使用证下对应土地的一部分，该土地为国有划拨土地，土地用途并非住宅用地，不属于农村宅基地。因此，南门二经济社作为土地的使用权人，在未取得有批准权的人民政府批准的情况下，将上述土地作为宅基地分配给其成员用于建房，违反法律强制性规定，其行为应认定为无效。原、被告之间的合作建房协议实为对涉讼土地使用权的再次转让及对地上建筑物权益进行分配，因涉讼土地使用权初始来源缺乏合法依据，故合作建房协议亦随之无效。原、被告对该涉讼土地及地上建筑物是否享有实体权益及应享有何种实体权益，应先由原、被告申请行政处理确定或由原、被告与土地登记使用权人先行处理确定，原告于本案中仅依据合作建房协议主张取得涉讼土地及地上建筑物权利于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条及《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条的规定，判决如下：
一、确认原告梁增生与被告潘盛强于2002年2月26日签订的《协议书》无效。
二、驳回原告梁增生的其他诉讼请求。
本案受理费100元（原告已预交），由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。
审 判 长 张文炎
人民陪审员 刘忠良
人民陪审员 蔡春梅
二〇一八年二月二十四日
书 记 员 李函凝