辽宁省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）辽行终67号
上诉人（原审原告）：沈阳北部东煤煤炭建材经销处，住所地沈阳市皇姑区鸭绿江街28-2号。
经营者：窦秉义，男，汉族，1956年12月28日出生，住沈阳市皇姑区。
委托代理人：李永超，男，汉族，1970年10月26日出生，沈阳北部东煤煤炭建材经销处工作人员，住沈阳市铁西区
上诉人（原审被告）：沈阳市皇姑区人民政府，住所地沈阳市皇姑区松花江街3号。
法定代表人：李盛，该区政府区长。
委托代理人：顾晓杰，该区政府工作人员。
委托代理人：姚健，北京大成（沈阳）律师事务所律师。
沈阳北部东煤煤炭建材经销处（以下简称东煤经销处）诉沈阳市皇姑区人民政府履行征收补偿职责一案，沈阳市中级人民法院作出（2016）辽01行初458号行政判决。东煤经销处、皇姑区人民政府均不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人东煤经销处的经营者窦秉义及其委托代理人李永超，上诉人沈阳市皇姑区人民政府的委托代理人顾晓杰、姚健到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2012年5月3日，辽宁省人民政府作出辽政地字（2012）270号土地批件，批准用地7.0119公顷，包括皇姑区陵东街道陵东村水浇地1.5995公顷、园地0.2826公顷、林地0.9006公顷及工矿用地4.2292公顷。沈阳市皇姑区人民政府于2013年6月18日发布房屋征收公告，决定征收东至鸭绿江街，西至规划路。南至铁山路，北至铜山路。征收期限为2013年6月18日至2013年8月17日。东煤经销处在本次征收范围内，其所在地块已经纳入城市规划。
另查明，东煤经销处原系集体企业，于1998年5月经转制变为个体企业性质。1990年因原办公地址动迁，迁至沈阳市××（现已××）陵东街道××村，并办理集体建设用地使用权证，使用权面积为4484.30平方米，批准用途为商业。现东煤经销处为个体工商户，经营者为窦秉义。甲方沈阳市于洪区陵东街道陵东村先后于2008年、2011年与乙方窦秉义分别签订“沈阳市于洪区陵东村集体资产租赁协议书”，约定甲方提供土地4050平方米，年租金24360元。1999年8月5日,沈阳市土地管理局向于洪区规划局下发《关于变更土地权属并划拨土地使用权的通知》（沈土审字（1999）47号），载明：“为进一步加强我市城区的土地管理,根据省局有关文件精神,经研究同意将你区原批准的于洪、杨士、陵东、北陵、造化乡、陵西街道办事处所属993个单位的占用土地变为征用，并将土地使用权划给村民委员会或农工商联合公司及街道办事处。所更改范围内的土地未经办理出让手续，不准转让、出让，不准改变土地性质。经区土地局现场核定用地界线后，更发《国有土地使用证》附：规划区内集体土地变更国有土地单位明细表”。东煤经销处被列在该通知附表名单内。据此，东煤经销处于2001年4月20日取得于洪国用（2002）181号国有土地使用权证，使用权面积为4484.30平方米。
再查明，东煤经销处被征收地上物及附属设施等包括:有产权证房屋14处，证载建筑面积合计为4885.94㎡，实际建筑面积合计为5100.515㎡，无产权产籍房屋10处，建筑面积合计为797.19㎡，地面等构筑物及附属设施33项、锅炉等机械设备7项。另包括房屋室内装修工程及附属配套设施。该院于2017年5月19日依法委托辽宁瑞丰房地产土地评估有限公司、辽宁银城资产评估有限公司对东煤经销处被征收的房产、附属设施的价值及机械设备的搬运费等进行价值评估。辽宁瑞丰房地产土地评估有限公司、辽宁银城资产评估有限公司于2017年7月25日出具退卷说明，以东煤经销处一直未能提供评估所需的相关材料，经几次催告未果，致使评估工作一直无法进行，将委托书退回。该院于2017年7月28日再次委托辽宁隆丰土地房地产与资产评估有限公司对东煤经销处涉案财产进行评估。辽宁隆丰土地房地产与资产评估有限公司于2017年8月31日出具辽隆评报字[2017]1864号评估报告，结论为：在评估基准日2017年6月18日，委估资产结果为36943853元。其中，14处有产权证房屋价值合计为34186760元，10处无产权产籍价值合计为1621266元，33项构筑物及其他辅助设施价值为816412元，7项机器设备价值为319415元。评估费133582元由东煤经销处垫付。评估报告送达双方后，沈阳市皇姑区人民政府对评估报告提出复议申请，但已经超过了复议期限。在庭审质证中，沈阳市皇姑区人民政府对评估报告提出质疑意见：1、涉案土地的性质是集体土地，不应该按照国有土地性质评估；2、本案不具备持续使用的假设，但评估机构却采用“持续使用假设”的方法，导致评估结果中包括了评估项目及其占用土地剩余使用期限商业价值，显然罔顾了征收事实；3、评估基准日应该按照2013年来确定，但评估报告第三页上数第二行标明评估基准日是2017年6月18日；4、评估范围标明包括分摊的国有土地使用权，超出了评估委托范围。经该院与辽宁隆丰土地房地产与资产评估有限公司确认，辽宁隆丰土地房地产与资产评估有限公司于2017年10月16日出具“更正说明函”,将辽隆评报字[2017]1864号评估报告第3页中评估基准日2017年6月18日更正为2013年6月18日。东煤经销处在评估机构出具评估报告后，将其诉讼请求明确为：1、要求沈阳市皇姑区人民政府给付东煤经销处房屋及附属设施等征收补偿款36943853元；2、要求沈阳市皇姑区人民政府给付东煤经销处2013年6月至2017年4年间的经营损失800万元；3、要求沈阳市皇姑区人民政府给付东煤经销处三个企业的过渡期补偿费150万元；4、要求沈阳市皇姑区人民政府给付东煤经销处因其延迟拆迁，东煤经销处支付的看护人员工资28.8万元；5、要求沈阳市皇姑区人民政府给付东煤经销处自2013年8月18日至实际给付之日上述款项合计46443853元的同期同类贷款利息。
原审法院认为，本案双方争议的焦点，是东煤经销处所持有的《国有土地使用证》的法律效力，即东煤经销处房屋项下土地的性质是国有土地，还是集体土地，亦即东煤经销处提出按照国有土地上房屋征收补偿标准获得补偿的请求应否支持。
从沈土审字（1999）47号《关于变更土地权属并划拨土地使用权的通知》所载明的内容看，东煤经销处等993个单位的占用土地通过征用变为国有土地，并将土地权属变更后划拨给村民委员会或农工商联合公司及街道办事处，经于洪区土地局现场核定用地界线后，更发《国有土地使用证》，特别是在所附单位明细表时，明确是规划区内集体土地变更为国有土地。东煤经销处正是依据该《通知》，经沈阳市于洪区陵东乡陵东村申请自愿由集体土地转为国有土地，而取得涉案土地的《国有土地使用证》。至今东煤经销处所取得的《国有土地使用证》并未被撤销或作废，因此，应确认其法律效力。从本案所涉土地的演变过程可以发现，1999年沈土审字（1999）47号《关于变更土地权属并划拨土地使用权的通知》通过征用将土地性质由集体土地变更国有土地时，并未对东煤经销处的房屋及其他不动产进行安置补偿，也一直由东煤经销处继续使用。而在2013年征收补偿安置时该地块已经纳入城市规划区，周围的房屋价格已经城市化，依据最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》法释[2011]20号第十二条第二款，即征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持的规定，东煤经销处提出按照国有土地上房屋征收补偿标准获得补偿的请求应予支持。
关于沈阳市皇姑区人民政府提出的东煤经销处房屋项下土地不应纳入房屋评估范围及评估机构采用的评估方法问题。《国有土地上房屋征收评估办法》第十一条规定，被征收房屋价值是指被征收房屋及其占用范围内的土地使用权在正常交易情况下，由熟悉情况的交易双方以公平交易方式在评估时点资源进行交易的金额。故评估机构将分摊的国有土地使用权纳入评估范围并无不妥。本案评估机构对有证房地产采用比较法和成本法，无证房屋采用成本法，构筑物及附属设施等采用成本法和比较法均符合《国有土地上房屋征收评估办法》第十三条的规定，并无不当。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：被征收房屋价值的补偿、因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿及因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。据此，东煤经销处应获得的补偿项目包括：被征收房屋价值、临时安置补助费及停产停业损失。其中，被征收房屋价值，该院依法委托的评估机构所出具的评估结论客观公正，应该作为本案的裁判依据。临时安置补助费也即过渡期间补助费，《沈阳市城市房屋拆迁管理办法》第四十八条第（四）项规定，拆迁非住宅房屋实行货币补偿的，按照房地产市场评估价格给予补偿，并由拆迁人按照本办法第四十九条第（一）项规定的标准给予3个月的临时安置补助费。第四十九第（一）项规定，对因拆迁而停产停业企业职工，给予过渡期间补助费，标准为：拆迁商场、商店、门市房、门点等坐落于沿街并直接用于经营的商业用房，按照被拆迁房屋建筑面积每月每平方米50元给予补助；拆迁办公用房、仓储用房、生产厂房、车库等非商业用房，按照被拆迁房屋建筑面积每月每平方米25元给予补助。东煤经销处应获得442327.875元（5897.705㎡×25元×3个月）过渡期间补助费。关于停产停业损失,东煤经销处所主张的每年200万元的停产停业损失缺乏证据证明，该院不予认定。依据《沈阳市国有土地上房屋与补偿办法》第三十九条的规定，即征收非住宅房屋被征收人选择货币补偿的，按照被征收房屋房地产市场评估价格的6%一次性给予停产停业损失补偿费，东煤经销处的停产停业损失为2148481.56元（35808026元×0.06）
关于东煤经销处提出的看护人员工资28.8万元的主张。因沈阳市皇姑区人民政府不同意东煤经销处所主张的房屋项下土地性质为国有土地，不同意按照国有土地上房屋征收补偿标准对东煤经销处进行补偿,致使自征收公告发布至今长达四年东煤经销处没有及时获得征收补偿，东煤经销处房屋及附属设施等需要看管维护也是客观事实,东煤经销处雇佣窦桂荣、刘乃红二人看护房屋和院落及每人每月支付工资3000元的事实符合东煤经销处财产的具体情况，且该项费用随着双方争议的持续还在继续发生，故东煤经销处要求沈阳市皇姑区人民政府给付其实际支出的四年的看护费用，应予支持。
综上，沈阳市皇姑区人民政府沈阳市皇姑区人民政府应向东煤经销处履行补偿给付义务，并应支付征收补偿款的利息损失。原审法院判决：一、沈阳市皇姑区人民政府于判决生效之日起15日内给付沈阳北部东煤煤炭建材经销处14处有产权证房屋、10处无产权产籍房屋、33项构筑物及其他辅助设施及7项机器设备价值合计36943853元。二、沈阳市皇姑区人民政府于判决生效之日起15日内给付沈阳北部东煤煤炭建材经销处过渡期间补助费442327.875元；三、沈阳市皇姑区人民政府于判决生效之日起15日内给付沈阳北部东煤煤炭建材经销处停产停业损失2148481.56元；四、沈阳市皇姑区人民政府于判决生效之日起15日内给付沈阳北部东煤煤炭建材经销处上述一、二、三项补偿款合计39534662.4元的利息损失（自2013年6月28日至实际给付之日，按照同期银行存款利率计算)；五、沈阳市皇姑区人民政府于判决生效之日起15日内给付沈阳北部东煤煤炭建材经销处看护人员工资28.8万元;六、驳回沈阳北部东煤煤炭建材经销处的其他诉讼请求。案件受理费50元，评估费133582元，均由沈阳市皇姑区人民政府承担。
东煤经销处上诉称，1、沈阳市皇姑区人民政府应给付东煤经销处三个企业的过渡期补偿费150万元。案涉地块的动迁涉及三个企业，分别为东煤经销处、沈阳瑞钢联铁合金有限公司、沈阳亚斯特机电设备有限公司，三个企业均使用沈阳市皇姑区鸭绿江街28-2号的厂房、办公楼从事生产经营。原审只判令给付东煤经销处过渡期间补偿费，没有判令给付另两个企业的过渡期间补偿费。2、沈阳市皇姑区人民政府应给付东煤经销处2013年6月至2017年4月间的经营损失800万元。沈阳市皇姑区人民政府于2013年6月18日下发房屋征收公告后，东煤经销处按照要求停业经营至今已经四年之久。双方之所以未达成动迁补偿协议，是因为沈阳市皇姑区人民政府拒不按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的标准给予东煤经销处补偿，沈阳市皇姑区人民政府应赔偿东煤经销处四年的停产停业损失。3、沈阳市皇姑区人民政府应给付东煤经销处2017年8月18日至实际给付动迁补偿款之日止期间的看护人员工资（二人、每人每月按3000元计算）。双方之间的纠纷尚未解决，东煤经销处的厂房仍需要人员看护，看护费还在持续发生。
沈阳市皇姑区人民政府答辩称，1、沈阳瑞钢联铁合金有限公司、沈阳亚斯特机电设备有限公司不是本案当事人，无权主张征收补偿利益，且东煤经销处自认该两公司使用其厂房生产经营，对补偿问题应当由东煤经销处自行解决。2、关于东煤经销处主张的停产停业损失，在《鸭绿江街西地块改造补偿方案》中并无规定，而《沈阳市国有土地上房屋征收与补偿办法》自2015年方开始施行，案涉集体土地于2013年已启动征收补偿工作，该《办法》不能作为判定东煤经销处停产停业损失的依据。3、关于看护人员工资补偿问题，并非法定征地补偿项目。且征地公告发布后，东煤经销处与沈阳市皇姑区人民政府已完成了补偿项目的勘查、登记工作，东煤经销处以未签订劳动合同、未办理工商登记的亲属主张看护工资，其真实性、合法性、必要性均存在重大异议，并无事实和法律依据。
沈阳市皇姑区人民政府上诉称，1、案涉土地系陵东村集体代征地，至本案纠纷发生时自始为集体土地。原审法院在该土地集体性质事实清楚的前提下，对其非国有建设用地的性质未予以甄别，仅依东煤经销处持有的《国有土地使用权证》径行认定其为国有土地使用权人，违反了《土地管理法》及当年代征地转用政策规定。2、在案涉集体土地的征地与补偿工作同时进行的前提下，原审法院以征收时案涉土地已纳入城市规划为由，径行判决按照国有土地征收标准予以补偿，显属认定事实不清。同时原审法院忽略东煤经销处未缴纳土地出让金的事实，在违反最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条的规定，未依法扣除土地补偿款的情况下，直接判令沈阳市皇姑区人民政府依国有土地标准予以补偿，属于适用法律错误。3、案涉经营厂房属非住宅房屋，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《沈阳市国有土地上房屋征收与补偿办法》的规定，不应给予临时安置补偿，且原审法院依据已经废止的《沈阳市城市房屋拆迁管理办法》判决临时安置补助费全额，显属适用法律错误。4、关于被征收房屋看护人员工资问题，并非法定的征收补偿项目，且看护人员与被征收人存在亲属关系，看护费用发生的真实性、合理性均存在重大异议。5、自2013年6月案涉土地被征收后，沈阳市皇姑区人民政府一直与东煤经销处协商补偿等事宜，仅因双方对补偿价值存在重大争议而未达成补偿协议，但沈阳市皇姑区人民政府已积极履行补偿职责，并无迟延履行、拒不履行等情形。在其房屋尚未灭失且尚在使用中的情形下，原审判决沈阳市皇姑区人民政府支付补偿款利息，显属裁判不当。
东煤经销处答辩称，1、沈阳市皇姑区人民政府提出的案涉土地的性质系“集体土地”的主张，无事实与法律依据。东煤经销处于2001年4月依法取得了《国有土地使用证》，证号为：于洪国用（2001）字第181号。《国有土地使用证》是证明土地使用者使用国有土地的有效法律凭证，东煤经销处持有的《国有土地使用证》系真实、合法、有效的，且截止目前该《国有土地使用证》未被任何行政机关、司法机关予以变更或撤销。为此，原审法院认定案涉土地性质为“国有土地”有事实根据。2、司法评估机构按照案涉房屋建造在国有土地之上对相关房屋的价值进行评估及原审法院依据《评估报告》的结论判令沈阳市皇姑区人民政府对东煤经销处进行相应的补偿并无不当之处。评估机构只对东煤经销处建造在国有土地上的房屋建筑物、构筑物及其他机器设备的价值进行的评估，并未对土地价值进行评估。3、原审法院判决沈阳市皇姑区人民政府向东煤经销处支付临时安置补偿费有法可依。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：被征收房屋价值的补偿、因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿及因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。虽然《沈阳市城市房屋拆迁管理办法》已废止，但就临时安置费的规定与上述法律的规定并不冲突，因此，原审法院参照该《办法》的相关规定标准，判决沈阳市皇姑区人民政府给付东煤经销处临时安置补偿费并无不妥。4、原审法院判决沈阳市皇姑区人民政府向东煤经销处支付被拆迁房屋的看护费合法。沈阳市皇姑区人民政府否认东煤经销处持有的《国有土地使用证》的合法性，且不作为、不履职、消极拖延，导致动迁不能如期、顺利进行，动迁补偿迟延四年之久未得到解决。期间，东煤经销处雇佣人员对征收的案涉房屋进行看护必然会产生人员工资等系列费用。5、因沈阳市皇姑区人民政府的原因，导致东煤经销处至今未能得到拆迁补偿款，对此给东煤经销处造成的利息损失原审判决予以支持，合情、合理、合法。
本院经审理查明，原审认定事实属实，本院予以确认。
另查明，《鸭绿江街西地块改造补偿方案》中关于非住宅房屋的安置与补偿规定：“改造非住宅房屋，以货币补偿方式给予补偿。补偿包括：房屋价值的补偿；对因改造而停产停业的直接用于经营的商业用房，按照房屋建筑面积每月50元/㎡给予3个月临时安置费；办公用房，仓储用房，生产用房，车库等非商业用房，按照房屋建筑面积每月25元/㎡给予3个月临时安置费。”
再查明，案涉土地的使用权类型为划拨，[2017]1864号评估报告中的评估结论不包含土地出让金。
本院认为，关于案涉土地性质及补偿标准问题。《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定：“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。”第十三条规定：“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”土地使用证是确认土地使用权的法律凭证，土地使用证分为《国有土地使用证》和《集体土地使用证》，《国有土地使用证》是证明土地使用者合法使用国有土地的法律凭证，受法律保护。本案中，东煤经销处于2001年4月取得的《国有土地使用证》系由于洪区人民政府核发，截止目前该证未被任何行政机关、司法机关予以变更、撤销或废止，故原审判决对该《国有土地使用证》的法律效力予以确认并无不当。该证足以证明东煤经销处合法使用的案涉土地系国有土地，沈阳市皇姑区人民政府主张案涉土地的性质系集体土地，没有事实及法律依据，本院不予支持。沈阳市皇姑区人民政府认为应按集体土地征收标准予以补偿，该主张应建立在案涉土地性质系集体土地的基础上，而东煤经销处使用的是国有土地，沈阳市皇姑区人民政府该主张没有事实依据。案涉房屋的所有权证是由沈阳市沈阳市房产管理局核发，东煤经销处虽以划拨方式取得土地使用权，但评估结论中并不包含土地出让金，沈阳市皇姑区人民政府亦未举证证明评估结论明显依据不足或评估程序严重违法，故原审判决确定的补偿标准有事实及法律依据。
关于临时安置费问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：被征收房屋价值的补偿、因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿及因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。案涉经营厂房属非住宅房屋，《鸭绿江街西地块改造补偿方案》中关于非住宅房屋的安置与补偿规定：“改造非住宅房屋，以货币补偿方式给予补偿。办公用房，仓储用房，生产用房，车库等非商业用房，按照房屋建筑面积每月25元/㎡给予3个月临时安置费。”原审判决据此确定东煤经销处临时安置的补偿费用依据充分。关于东煤经销处提出应给付沈阳瑞钢联铁合金有限公司与沈阳亚斯特机电设备有限公司临时安置费一节，因上述公司不是本案当事人，无权主张征收补偿利益，故对东煤经销处该主张本院不予支持。关于停产停业损失的补偿问题。依据《沈阳市国有土地上房屋与补偿办法》第三十九条的规定，即征收非住宅房屋被征收人选择货币补偿的，按照被征收房屋房地产市场评估价格的6%一次性给予停产停业损失补偿费。东煤经销处要求沈阳市皇姑区人民政府赔偿其四年的停产停业损失于法无据，本院不予支持。
关于被征收房屋看护人员工资及补偿款利息问题。征收补偿应遵循公平补偿原则和及时补偿原则，被征收人的公平补偿权应依法得到保障，征收机关应当在征收决定生效后的合理时间内，及时通过签订征收补偿协议或者作出征收补偿决定的方式解决补偿问题。本案中，沈阳市皇姑区人民政府不同意按照国有土地上房屋征收补偿标准对东煤经销处进行补偿,致使征收决定生效后至今长达数年之久东煤经销处没有获得征收补偿，沈阳市皇姑区人民政府超过合理期限且无正当理由未予补偿，其应承担相应的法律责任。东煤经销处房屋及附属设施等需要看管维护是客观事实,原审确定的看护人员工资数额较为合理，判决沈阳市皇姑区人民政府支付补偿款利息并无不当。
综上，原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由沈阳市皇姑区人民政府承担。
本判决为终审判决。
审判长 王鸿晓
审判员 李永财
审判员 孟凡永
二〇一八年四月八日
书记员 李 佳