江苏省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）苏行终441号上诉人（原审原告）沈宪侠，女，1962年6月15日出生，汉族，住江苏省邳州市。被上诉人（原审被告）邳州市人民政府，住所地江苏省邳州市行政中心。法定代表人唐健，该市市长。委托代理人徐勤剑，该市政府法制办公室工作人员。委托代理人朱飞鹏，江苏景来律师事务所律师。原审第三人邳州市戴圩街道办事处，住所地江苏省邳州市福州北路。法定代表人金龙，该办事处主任。委托代理人朱飞鹏，江苏景来律师事务所律师。上诉人沈宪侠因与被上诉人邳州市人民政府（以下简称邳州市政府）、原审第三人邳州市戴圩街道办事处（以下简称戴圩街道办）土地行政管理一案，不服江苏省徐州市中级人民法院（2017）苏03行初276号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。沈宪侠一审诉称，国家有政策对二轮承包基本农田登记发证。2016年下半年，邳州市政府对基本农田的确权发证工作停止了。沈宪侠合法的二轮承包基本农田名称为：渠西地、130亩地、小桑地、大桑地、牛屋后地，但邳州市政府仅就渠西地为沈宪侠进行了确权，对于130亩地（1.580亩）、小桑地（0.595亩）、大桑地（0.966亩）、牛屋后地（0.595亩）则未予确权，侵犯了沈宪侠的合法财产权。综上，请求法院确认邳州市政府不履行为沈宪侠承包地确权颁证职责的行为违法，并判令邳州市政府履行法定职责，为沈宪侠的130亩地（1.580亩）、小桑地（0.595亩）、大桑地（0.966亩）、牛屋后地（0.595亩）颁发土地承包经营权证。邳州市政府一审辩称：1、沈宪侠无权直接向邳州市政府申领农村土地承包经营权证。依照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条之规定，实行家庭承包的，颁发农村土地承包经营权证的程序为：首先由发包方将申报材料报送乡（镇）人民政府农村经营管理部门初审，并由乡（镇）人民政府报县级以上地方人民政府农业行政主管部门审核，农业行政主管部门认为申报材料符合规定的，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证。据此，沈宪侠作为土地承包者，应当通过发包方村委会按照上述程序提交申报材料而颁发，沈宪侠无权直接向邳州市政府申领农村土地承包经营权证。2、本次农村土地承包经营权确权颁证工作虽以二轮承包工作为基础，但也是对现有土地承包关系的巩固与完善，沈宪侠要求对其二轮承包的全部土地颁证，其诉请错误。3、对沈宪侠家庭承包土地的确权登记颁证工作已经完成。1994年二轮承包时，沈宪侠的家庭人口为3.5口人，按人均承包地1.55亩计，其二轮承包土地面积为5.425亩。在土地承包过程中，因土地征收等因素，致沈宪侠承包土地的面积、位置产生变化，现沈宪侠的承包地为1.37亩，已经予以确权颁证。4、本次承包土地确权颁证是完善农村土地经营权的政策性工作，不属于《行政诉讼法》规定的涉及农村土地承包行政案件的受案范围，对于沈宪侠的起诉，法院不应受理。综上，沈宪侠的起诉缺乏事实及法律依据，请求法院予以驳回。原审第三人戴圩街道办一审述称：1、本次农村土地承包经营权确权颁证虽以二轮承包工作为基础，但也是对现有土地承包关系的巩固完善，沈宪侠要求对其二轮承包的全部土地颁证，其诉请错误。2、对沈宪侠家庭承包土地的确权登记颁证工作已经完成。1994年二轮承包时，沈宪侠的家庭承包人口为3.5口人，按人均承包1.55亩计，其二轮承包土地面积为5.425亩。在土地承包过程中，因土地征收等因素，致沈宪侠承包土地的面积、位置产生变化，现沈宪侠的承包地为1.36亩，已经予以确权颁证。3、本次承包土地确权颁证是完善农村土地经营权的政策性工作，不属于《行政诉讼法》规定的涉及农村土地承包行政案件的受案范围，对于沈宪侠的起诉，法院不应受理。综上，沈宪侠的起诉缺乏事实及法律依据，请求法院予以驳回。一审法院经审理查明，沈宪侠系戴圩街道办王场村贺庄2组村民，2007年，邳州市政府为沈宪侠的丈夫杜户团颁发了农村土地承包经营权证，载明杜户团承包地总面积为5.094亩，分别为：渠西地1.358亩、130亩地1.580亩、小桑地0.595亩、大桑地0.966亩、牛屋后地0.595亩。沈宪侠称上述土地系二轮承包时所分得的家庭承包地，且其承包地的状况至今没有发生过变动。2016年8月20日，邳州市政府为沈宪侠的丈夫杜户团颁发新的农村土地承包经营权证，该证载明杜户团、沈宪侠家庭承包地为渠西地1.37亩。沈宪侠认为，邳州市政府于2016年8月20日颁发的农村土地承包经营权证中，与之前2007年颁发的农村土地承包经营权证相比，少了130亩地（1.580亩）、小桑地（0.595亩）、大桑地（0.966亩）、牛屋后地（0.595亩），沈宪侠因此拒绝领取该农村土地承包经营权证。2017年1月9日，沈宪侠申请邳州市国土资源局为其承包地进行确权颁证，该局于2017年1月16日答复称：关于农村土地承包经营权确权发证工作，由市委农工办牵头，各乡镇、街道办、开发区、高新区都相应成立了确权办公室（办公地点设在农经中心），相关政策可到市委农工办或当地确权办公室咨询。后沈宪侠向徐州铁路运输法院提起诉讼，要求邳州经济开发区管理委员会履行为其承包地确权颁证职责，后该院于2017年6月12日作出（2017）苏8601行初24号行政裁定书，认为邳州经济开发区管理委员会不具备为土地承包经营权进行确权颁证的职责，并认为沈宪侠无权直接向邳州经济开发区管理委员会等单位申领农村土地承包经营权，进而裁定驳回了沈宪侠的起诉。后沈宪侠向一审法院提起诉讼，认为邳州市政府在进行确权颁证工作过程中未依法履行职责，仅就沈宪侠的部分承包地进行了确权颁证，要求判决确认邳州市政府不履行法定职责的行为违法，并判令邳州市政府就其所承包的130亩地（1.580亩）、小桑地（0.595亩）、大桑地（0.966亩）、牛屋后地（0.595亩）进行确权颁证。一审诉讼过程中，对于本案诉争的130亩地（1.580亩）、小桑地（0.595亩）、大桑地（0.966亩）、牛屋后地（0.595亩），沈宪侠称从2008年开始就被他人租用了，租金至今一直在支付，但具体是何人所承租，沈宪侠并不清楚。邳州市政府则称，自2008年开始，沈宪侠所在村组的土地就陆续进行征收，现诉争土地已被征收。沈宪侠认可自2007年以来其与村组未就涉案土地签订新的承包合同。一审法院认为，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”可见，对于家庭承包而言，承包方与发包方签订土地承包合同，这是人民政府对承包地进行确权颁证的前提和基础，只有存在合法有效的承包合同的情况下，经发包方呈报材料、乡（镇）人民政府及其职能部门初审并提出颁证申请、县级以上地方人民政府农业行政主管部门进行审核且符合规定后，最终才能由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。本案中，沈宪侠直接起诉邳州市政府要求就涉案土地进行确权颁证，但是，一方面，沈宪侠并未提供其与发包方就涉案土地所签订的合法有效的土地承包合同，其虽称在2007年邳州市政府颁发农村土地承包经营权证之前曾签订过承包合同，但却以该合同在2008年前后丢失为由无法提供；另一方面，农村土地承包经营权证的颁发需经过发包方报送材料、乡（镇）人民政府及其职能部门的初审和申请、县级以上地方人民政府农业行政主管部门的审核等程序，未经这些程序，县级以上地方人民政府无法、也不可能直接为当事人颁发农村土地承包经营权证。因此，沈宪侠需首先与村集体签订合法有效的承包合同，之后再由村集体报送材料、相关人民政府及职能部门申请、审核之后，方能办理涉案土地的农村土地承包经营权证，其直接起诉邳州市政府要求为涉案土地确权颁证，这并不符合法定的起诉条件。综上，依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（十）项之规定，裁定：驳回沈宪侠的起诉。案件受理费50元，予以退回。沈宪侠不服一审裁定，向本院提起上诉称：被上诉人已为上诉人丈夫杜户团颁发农村经营承包土地权证书（承包地总面积为5.094亩），且上诉人一直领取讼争土地租金，足以证明承包合同一直在履行过程中。邳州市国土资源局的答复也证明被上诉人及原审第三人成立了确权办公室，且确权是以二轮延包为基础，因此，上诉人请求按二轮延包时的承包地进行确权发证具有法律和事实依据。综上，请求二审法院撤销一审裁定，支持上诉人一审诉讼请求，由被上诉人承担本案诉讼费用。被上诉人邳州市政府答辩称，上诉人诉请对承包地确权颁证不具备前提和基础，且不符合法定程序，一审法院裁定驳回起诉正确，请求驳回上诉，维持一审裁定。原审第三人戴圩街道办述称意见同被上诉人邳州市政府的答辩意见。本院经审理确认一审查明的事实。本院认为，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》明确规定了颁发农村土地承包经营权证的程序，即：土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。沈宪侠作为承包人个人无权直接要求邳州市政府为其承包地确权颁证，沈宪侠要求确认邳州市政府不作为的行为违法的诉讼请求亦无事实及法律依据。一审以沈宪侠的起诉不符合起诉条件为由裁定驳回其起诉并无不当。综上，沈宪侠的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 陈 迎审判员 臧 静审判员 吴晓玲二〇一八年五月三十一日书记员 刘 妍