浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）浙行终640号
上诉人（原审原告）董善水，男，1958年7月8日出生，汉族，住浙江省岱山县。
委托代理人邱友康，男，1956年4月20日出生，汉族，住浙江省岱山县。
被上诉人（原审被告）岱山县人民政府，住所地浙江省岱山县高亭镇鱼山大道681号。
法定代表人毛江平，县长。
委托代理人华波湧，岱山县人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（原审被告）岱山县国土资源局，住所地浙江省岱山县高亭镇衢山大道609号。
法定代表人戎宏杰，局长。
委托代理人金国宛，岱山县国土资源局工作人员。
委托代理人王焦山，浙江蓬星律师事务所律师。
董善水诉岱山县人民政府（以下简称岱山县政府）、岱山县国土资源局（以下简称岱山国土局）不履行土地管理法定职责一案，舟山市中级人民法院于2016年5月25日作出（2016）浙09行初50号行政裁定。董善水不服，向本院提出上诉。本院于2016年7月5日立案受理后，依法组成合议庭，并于2016年9月21日公开开庭审理了本案。上诉人董善水的委托代理人邱友康，被上诉人岱山县政府的副县长徐伟军及委托代理人华波湧，被上诉人岱山国土局的代理人金国宛、王焦山到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定：原告董善水于2015年7月26日向被告岱山县政府提出《要求责成国土局办理移交出让合同手续申请》，要求被告岱山县政府及时责成岱山国土局向原告移交国有土地使用权出让合同及相关文件。被告岱山县政府于2015年8月5日作出《告知书》，答复原告其申请已收悉，但认为有关原告土地证的事项均已经法院终审判决确认，其请求事项已无实际意义。原告认为被告岱山县政府未履行责成被告岱山国土局向原告移交土地使用权出让合同及相关登记文件的职责违法，起诉至法院。以上事实有各方当事人提交的证据予以证明。另查明，原告曾于2015年4月23日以岱山县政府为被申请人向舟山市人民政府（以下简称舟山市政府）提出行政复议申请，请求：“依法决定被申请人责成岱山县国土资源局向申请人依法签订出让合同”。舟山市政府经审查认为原告提出的该行政复议申请，属于行政机关内部层级监督，非行政复议受案范围，故对原告提出的复议申请不予受理。原告不服该行政复议决定，起诉至本院。本院于2015年7月21日作出（2015）浙舟行初字第28号行政判决，驳回原告董善水要求撤销舟政复决（2015）8号行政复议决定并判令市政府对其行政复议申请予以受理的诉讼请求。原告不服，上诉至浙江省高级人民法院（以下简称省高院），省高院于2015年11月3日作出（2015）浙行终字第301号行政判决，驳回上诉，维持原判。
原审法院认为，原告诉请要求撤销被告岱山县政府于2015年8月5日作出的《告知书》，并确认被告岱山县政府未履行责成岱山国土局移交国有土地使用权出让合同的法定职责违法，但其主张所依据的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称《暂行条例》)第二十一条规定，“土地使用权转让时，土地使用权出让合同和登记文件中所载明的权利、义务随之转移”，是对土地使用权转让范畴的明确；而原告主张岱山县政府履行责成岱山县国土局向原告移交土地使用权出让合同的职责，实际系要求岱山县政府履行组织法意义上的政府层级监督职责。故原告董善水的起诉，并不符合《行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定的“属于人民法院受案范围”的起诉条件。关于原告董善水对岱山国土局的起诉，其诉请内容是“判决确认岱山国土局批准原告受让的国有土地使用权，不向原告移交国有土地使用权出让合同及有关登记文件的行为违法，并判令其限期履行相关法定职责”，但“移交国有土地使用权出让合同”本身并非行政法意义上的行政申请，且该诉请内容与其第一项诉请内容存在重复，经本院释明，其已变更诉请，但由于原告并未向本院提交撤回对岱山国土局起诉的相关申请，故对其该项起诉，一并予以驳回。综上，原告董善水的起诉并不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，鉴于本案已经受理，应裁定予以驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告董善水的起诉。
董善水上诉称：一、依据《浙江省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》第二十条规定，“土地使用者应在出让合同规定的期限内，依照规定向土地管理部门办理登记，领取土地使用证，取得土地使用权”。《暂行条例》第二十一条规定，“土地使用权转让时，土地使用权出让合同和登记文件中所载明的权利、义务随之转移”。移交出让合同系两被上诉人对上诉人履行颁发出让国有土地使用权证的组成部分法定职责范围。故上诉人要求两被上诉人移交出让合同是理所当然无需任何申请。而岱山县政府的《告知书》内容，“有关你土地证的事项均已经法院终审判决确认，故你请求事项已无实际意义”系无中生有。该《告知书》行为其实质就是不履行出让国有土地使用权证的组成部分法定职责。二、岱山国土局辩称，“被告与原告或原岱山县大巨塑料胶木厂并不存在土地出让行为，未签订任何土地使用权出让合同”。对此，上诉人认为，签订出让合同是两被上诉人对原岱山县大巨塑料胶木厂批准划拨国有土地使用权转让行政行为应必须履行的法律前置手续，与受让方上诉人无涉。现依据岱山国土局辩称，“与原告或原岱山县大巨塑料胶木厂并不存在土地出让行为，未签订任何土地使用权出让合同”的事实。两被上诉人对上诉人颁发的出让国有土地使用权合法性证据、依据来源就无从谈起。故两被上诉人的出让国有土地使用权证的行为系弄虚作假，不符合《暂行条例》第四十七条的规定。故上诉人“申请”要求岱山县政府责成其国土局移交出让合同，无非是要求其对上诉人依法行政，全部履行职责对批准受让的国有土地使用权符合《暂行条例》第四十七条的规定。三、依据《行政诉讼法》第六条规定，“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”。本案的审查焦点应当是两被上诉人对上诉人批准受让土地并履行颁发出让国有土地使用权证变更登记，但未向转让方办理签订出让合同，即未附出让合同给批准受让方上诉人领取的行政行为是否合法？至于上诉人要求岱山县政府“责成岱山国土局移交出让合同手续”的申请，是否属于行政机关内部层级监督行为并不是问题。四、上诉人按照原审法院法官“释明”后变更被告，原审法院收到变更的起诉状后，未要求上诉人提交书面撤回原诉状，应视为对未变更的原行政起诉状自动撤回。原审法院对原诉状未作出书面准许撤回的裁定，属于程序违法。请求二审法院撤销一审裁定，指令原审法院继续审理。
岱山县政府答辩称：2015年7月，申请人向答辩人提出《要求责成国土局办理移交出让合同手续申请》，答辩人收到该申请后，认为申请人有关其土地证的事项均已经舟山市政府复议，并经舟山市区两级法院审判，其生效判决已确认了答辩人向申请颁发的岱国用（2013）第00303973号《国有土地使用权证》的合法性。被申请人明知该结果而再次申请移交出让土地合同已无实际意义，遂向申请人董善水作出书面答复并予以送达。答辩人认为，一、该告知书的行为并不是具体行政行为，只是对被答辩人提出申请事项的解释说明，对当事人未产生新的权利义务，不属于行政诉讼法受案范围。二、申请人向答辩人提出的申请事项属《组织法》规定的行政机关内部层级监督事项，是内部行为，不属于行政诉讼法受案范围。三、关于被答辩人要求出让合同移交的问题，其当初只办理了大衢锻件厂的土地转让手续，并未办理土地出让手续，也未缴纳土地出让金，根本不存在土地出让合同，且岱山县政府是根据生效的法院判决书所确认的事项颁发土地使用权证，根本不存在移交出让合同和相关文件等环节。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
岱山国土局答辩称：第一、上诉人董善水在一审法院的请求有二项：一是答辩人没有移交土地使用权出让合同违法；二是答辩人履行移交土地使用权出让合同的法定职责。答辩人认为，上诉人的二项请求只能认为是“无事生非”，滥用诉权。上诉人董善水与原岱山县大巨塑料胶木厂之间仅仅就房屋转让的事实过程进行过审批，双方至今没有签订过“出让合同”，何来移交土地使用权出让合同。第二、履行移交土地使用权出让合同不是答辩人的法定职责，何为“法定职责”上诉人应当清楚，上诉人的请求履行移交土地使用权出让合同没有法律依据。第三、上诉人的请求存在重复诉讼，滥用诉权。关于“依法签订出让合同”一节，上诉人董善水曾于2015年向舟山市中级人民法院提起过类似的诉讼，该请求经舟山市中级人民法院、省高院分别以（2015）浙舟行初字第28号行政判决和（2015）浙行终字第301号行政判决驳回，现上诉人再次起诉，明显滥用诉权。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
庭审中，各方当事人围绕着上诉人董善水的起诉是否符合法定的起诉条件的审理重点，进行了质证、辩论。
经审查，本院对原审裁定认定的事实予以确认。
本院认为，上诉人董善水于2015年7月26日向被上诉人岱山县政府提出《要求责成国土局办理移交出让合同手续申请》，该申请实质上是要求被上诉人岱山县政府履行责成被上诉人岱山国土局向上诉人移交土地使用权出让合同的职责。上诉人要求被上诉人岱山县政府履行的上述职责系组织法意义上的上下级政府之间的监督职责，并非行政法意义上的法定职责。故上诉人以被上诉人岱山县政府未履行上述层级监督职责为由提起的本案诉讼，不符合行政诉讼的法定起诉条件。原审法院据此驳回上诉人起诉正确。另，经原审法院释明，上诉人对被上诉人岱山国土局起诉的相关诉请已在一审程序中作了变更，但基于上诉人未撤回对岱山国土局起诉的申请，原审法院对此一并驳回起诉，并无不当。综上，原审法院驳回上诉人的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一六年九月二十三日
书 记 员 韦若莎