河北省承德市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）冀08行终76号
上诉人（原审原告）中国农业银行股份有限公司丰宁满族自治县支行，住所地大阁镇新丰路50号。社会信用代码：91130826601063912E。
负责人吴伟利，职务行长。
委托代理人张岩培，河北新业律师事务所律师。执业证号：11301201111490459。
委托代理人韩立军，河北新业（正定）律师事务所律师。执业证号：11301201105344656。
被上诉人（原审被告）丰宁满族自治县国土资源局，住所地丰宁满族自治县大阁镇滨河路207号。统一社会信用代码11130826000223925W。
法定代表人王青山，职务局长。
委托代理人刘宏伟，丰宁满族自治县国土资源局土地利用股股长。
委托代理人王凤金，河北凯宣律师事务所律师。执业证号11308200210502744。
被上诉人（原审被告）丰宁满族自治县人民政府，住所地丰宁满族自治县大阁镇爱民街42号，组织机构代码00095711-X。
法定代表人杨宪军，职务县长。
委托代理人赵海峰，丰宁满族自治县人民政府公职律师。执业证号：11308201560583826。
原审原告中国农业银行股份有限公司丰宁满族自治县支行（以下简称丰宁农行）诉请撤销原审被告丰宁满族自治县国土资源局（以下简称国土局）、丰宁满族自治县人民政府（以下简称丰宁县政府）行政处理决定及行政复议决定一案，丰宁农行不服丰宁满族自治县人民法院（2018）冀0826行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2018年4月27日公开开庭审理了本案。上诉人丰宁农行的负责人吴伟利、委托代理人张岩培、韩立军，被上诉人国土局的委托代理人刘宏伟、王凤金，被上诉人丰宁县政府的委托代理人赵海峰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审查明事实：2009年7月7日，丰宁满族自治县国土资源局与中国农业银行丰宁满族自治县支行（现名称为中国农业银行股份有限公司丰宁满族自治县支行）签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定国土资源局向丰宁农行出让土地面积8982.06平方米，约定容积率不高于1.83、土地用途为住宅用地、土地出让金370.24万元。2017年5月12日，经丰宁满族自治县规划局对金穗家园项目规划条件（按地块不同划分建筑物面积）核实，确定该受让地块上总建筑面积20572.33平方米，其中地上建筑面积18647.45平方米(包括商业建筑面积1588.30平方米、住宅建筑面积17059.15平方米)、地下建筑面积1924.88平方米，据此核实容积率为2.08。被告国土资源局认为原告的行为违反《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）第二条的规定，委托承德市弘正土地评估有限公司对丰宁农行受让的8982.06平方米地块因调整利用条件所需补缴的土地出让金进行评估，评估基准日为该地块《建设工程规划许可证》发证日期，即2010年12月17日。评估结果为：新增建筑面积2210.28平方米，用途由原住宅用地调整为商住用地。评估新容积率、新用途楼面地价为649.00元/平方米,原容积率、新用途楼面地价为649.00元/平方米，旧用途楼面地价为561.00元/平方米。补缴总价款：2210.28X649+(649-561)X(1.83X8982.06)=288.09万元。被告国土资源局于2017年6月30日作出丰国土理[2017]02号行政处理决定，决定丰宁农行补缴土地出让金288.09万元。原告丰宁农行不服丰国土理[2017]02号行政处理决定，向丰宁县政府申请行政复议，丰宁县政府于2017年12月12日作出丰政行复决[2017]9号行政复议决定，维持国土资源局作出的丰国土理[2017]02号行政处理决定。原告丰宁农行不服，向本院提起行政诉讼。
原审认为，原告丰宁农行与被告国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》，属于行政合同。该合同的行政主体国土资源局依据《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）第二条“土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准”的规定，有权对违反合同约定的行政相对人丰宁农行在开发建设过程中未经必须程序提高该地块的容积率、改变土地用途的行为进行处理。被告国土资源局依据《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）第二条之规定对丰宁农行作出补缴土地出让金决定时遵守了立案、调查、审理、评估、告知、送达等程序，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。原告丰宁农行认为其是受单位职工委托受让取得土地使用权，不是补缴土地出让金的主体，依据《国有建设用地使用权出让合同》第十八条、第三十五条的规定，土地出让金的缴纳对象为土地受让人，丰宁农行是否受其所在单位职工委托，不影响其成为补缴土地出让金的主体。原告认为其依据规划部门出具的《建设工程规划许可证》、《建设用地规划许可证》、《固定资产投资项目核准证》等证照的许可行为进行施工建设，未擅自调整容积率和改变土地用途，即使补缴土地出让金，也应该以行政单位许可的金穗家园建设项目为单位补缴，据此认为被告国土资源局作出补缴土地出让金的行政行为证据不足，被告国土资源局所作补缴土地出让金的处理决定是对受让对象超出土地出让合同约定的容积率部分、改变土地用途性质的有偿使用处理，并不影响对其他行政部门行政许可的信赖。被告国土资源局委托承德市弘正土地评估有限公司评估的基准日期，是被告丰宁国土资源局依据国土资源部办公厅《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）》6.3.2“应以国土资源主管部门同意补缴地价时为准”，国土资源局以2010年12月17日丰宁满族自治县住房和城乡规划建设局对金穗家园住宅楼建设项目颁发“建设工程规划许可证”的日期为基准日，并非事实认定错误。被告丰宁县政府受理丰宁农行的复议申请并在法定期限内作出丰政行复决[2017]9号行政复议决定，程序合法。原告丰宁农行诉请撤销国土资源局作出的丰国土理[2017]02号行政处理决定及丰宁县政府作出的丰政行复决[2017]9号行政复议决定无事实和法律依据，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告中国农业银行股份有限公司丰宁满族自治县支行的诉讼请求。
上诉人丰宁农行上诉称：一、一审法院对上诉人提出的一个基本事实未予查明，即：被上诉人认为超出容积率，改变用途，并又以土地估价报告为依据确定补缴价款，补缴数额也须按照估价结果再乘以40%，被上诉人按照全部估价结果全额计算是严重错误的。1、上诉人8982.06平方米地块为军转土地，最初是在2005年由上诉人职工集资从六六零二八部队有偿购置，不是从政府直接取得。所以在2009年7月签订出让合同、办理土地证手续时，被上诉人只按照当时土地市场价格乘以40%确定的出让价款，即370.24万元，也就是412.2元每平方米。政府出让土地时土地市场价格包括政府收储成本、政府收益等。因为被上诉人出让8982.06平方米土地并没有政府收储成本，成本已经由上诉人职工集资支付给六六零二八部队，所以被上诉人只按照市场价格的40%收取出让价款。被上诉人与上诉人出让合同确定的412.2元每平方米是土地市场价格乘以40%的结果，上诉人已向一审法院说明。2、基于上述的8982.06平方米地块系上诉人职工集资从六六零二八部队有偿购置、被上诉人只应按照土地市场价格的40%确定出让款等事实，即使被上诉人认为超出容积率、改变用途，并以估价结果确定补缴价款，补缴数额也须再乘40%，否则，违背事实。3、一审法院认为上诉人举证不能达到证明目的，违反行政诉讼法规定。依据《行政诉讼法》第三十四条、三十七条之规定，被上诉人应当举证说明，8982.06平方米地块如何确定的出让价款、土地市场价格、40%、当时的军转土地政策等问题。在一审庭审中，上诉人向法庭提过。二、一审法院认定基本事实不清、证据不足。1、被上诉人国土局委托评估公司评估地价，但在没有将土地沿革情况及当时的政策告知评估公司的情况下，又依据估价结果全额计算补缴价款，肯定是错误的。2、被上诉人国土局委托评估公司评估地价的基准日有错误，评估基准日错误，必然导致评估结果错误，一审法院对此事实认定有错。“关于基准日的确定：根据委托估价方提供的《建设工程规定许可证》建字第2010000056号，评估期日设定为2010年12月17日”。但是，被上诉人国土局提供给评估公司的建字第2010000056号《建设工程规划许可证》及该证日期是2010年12月17日，与上诉人8982.06平米地块没有任何关系。乃是规划局对金泰公司的3289.28平方米地块的加建建筑的审批，是金泰公司办理建设工程规划许可证的日期。上诉人8982.06平米地块的建设工程规划许可证日期为2009年8月3日。3、上诉人并没有改变土地用途，部分土地按照商业用地进行评估，属于评估基础事实错误，一审法院对此事实并未查清。根据出让合同的组成部分《规划设计条件通知书》、《建设用地规划许可证》，用地性质为住宅建设用地R2；根据建设部《城市居住区规划设计规范》，R2代表公共服务设施用地，6.0.1条款公共服务设计包含：教育、医疗卫生、商业服务、金融用地、社区服务及其他八类设施，6.0.2条款标注配套公建应当与住宅区同步规划，同步建设和同时投入使用。因此上诉人并未改变土地用途，所建商业设施是满足小区需求的公建配套设施。4、上诉人并没有改变容积率，完全是按照规划局批准许可的要求建设，被上诉人要求上诉人补缴价款，事实不清，证据不足。一审法院对此事实认定有误。容积率建设规模等属于规划局审批权限，上诉人完全是按照规划批准许可的容积率不大于2.75，建设规模37000平方米的要求进行建设的。没有改变容积率。规划局对上诉人的行政许可与规划局向被上诉人国土局提供的规定设计条件通知不一致，其情况和原因，上诉人不能知情，让上诉人承担不利后果，2010年左右的合法建设行为在2017年被告知要求补缴价款，违背信赖利益保护，并且所建项目还是上诉人职工集资建房，职工已经入住多年，让上诉人承担补缴价款，也违背公平。另外，被上诉人应当证明也未能证明8982.06平方地块办理出让时412.2元每平米（40%）的出让价款，是按照1.83容积率进行的评估，也未能证明办理出让时2.08容积率和1.83容积率的出让价款不同。5、8982.06平米地块是上诉人职工集资建房，上诉人不是实际使用人和受益人，不应承担补缴责任。三、被上诉人国土局对上诉人作出行政处理决定，没有法律依据。一审法院以出让合同，国务院文件认定被上诉人适用法律正确，认定有误。一审法院认定上诉人与被上诉人国土局签订的《国有建设用地使用权出让合同》属于行政合同，首先《国有建设用地使用权出让合同》并非行政合同，而是民事合同，即便认定行政合同，如果违反出让合同，被上诉人可以按照合同关系处理，没有任何的法律法规规定，违反合同的约定，一方可以做出行政处理决定。因此被上诉人国土局对上诉人作出的具体行政行为没有法律依据。四、被上诉人国土局作出行政处理决定存在程序违法，但一审法院未进行查明认定程序合法，认定有误。被上诉人国土局作出具体行政行为，没有告知上诉人享有程序中的基本权利没有按照行政处罚法的规定，告知上诉人享有陈述和申辩及听证的权利，也没有听取上诉人陈述申辩未举行听证。被上诉人国土局进行了留置送达，留置给上诉人单位的一般工作人员，属于程序违法，应当送达给上诉人的法定代表人，如法定代表人拒绝签收，在执法人员出示执法证的前提下，才可以留置送达，而本案在法定代表人出差，不在场的情况下，直接留置送达给上诉人的基他工作人员，变相的剥夺了上诉人的权利。五、丰宁县政府复议审查时，在没有正确认定国土局依据的事实、程序及适用法律的情况下，作出了维持该具体行政行为的复议决定，也应当撤销。综上，请求依法改判或者发回原审法院重审。
被上诉人国土局答辩称：一、一审判决认定事实清楚，证据充分。上诉人是金穗家园项目的土地使用权人。虽然上诉人不承认是该项目的土地使用权人，但是2009年7月7日答辩人与上诉人签订的国有土地使用权出让合同，以及丰国用（2009）第212号国有建设用地使用权证书证明了上诉人就是金穗家园项目的土地使用权人，上诉人就是缴纳土地出让金的主体，上诉人在上诉状中的陈述和辩解是主观推测不符合客观事实，意在推脱责任。上诉人建设的金穗家园项目超出了批准和出让合同约定的容积率。上诉人与答辩人签订的《国有土地使用权出让合同》约定建筑容积率不大于1.83，丰宁满族自治县建设局工程规则设计条件通知书明确规定建筑容积率不大于1.83，但上诉人在实际建设过程中未经规划部门批准，擅自改变增加了建筑容积率，丰宁满族自治县规划局丰规发（2017）40号关于金穗家园项目规划条件核实的意见，经核实金穗家园建设项目的据实核实容积率为2.08，超出了批准及合同约定的容积率。补交出让金的数额计算方法正确，容积率的超出就是上诉人为了经济利益故意而为。承弘土估（2017）字第074号估价报告，客观、公正。二、一审判决适用法律、法规正确。《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》国发（2001）第15号第二条：严格实行国有土地有偿使用制度，对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交土地差价。依据上述规定，答辩人作出（2017）2号行政处理决定，事实清楚。综上，请驳回上诉，维持原判。
被上诉人丰宁满族自治县人民政府口头答辩称：2017年10月9日，政府接到农行不服行政处理决定的申请书，因材料不全，11月13日受理，并予十日内给予答复，且经过领导签字，复议程序合法。复议决定认定事实与国土局认定事实一致，适用法律正确，请二审法院维持。
各方当事人向一审法院提交的证据随卷移送至本院。
经开庭审理，本院对证据的确认与一审判决对证据的确认相同，本院据此认定的事实与一审判决认定的基本事实一致。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五条规定“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定”。本案被上诉人丰宁国土局依法具有对本辖区内土地违法行为进行监督管理的法定职责。
2009年7月7日上诉人丰宁农行与被上诉人丰宁国土局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，出让土地8982.06平方米，合同中约定建筑容积率不高于1.83，并约定了土地用途。上诉人在该宗土地项目建设过程中没有经过法定程序，擅自改变增加了该宗土地原定的容积率，经核实丰宁满族自治县规划局作出丰规发[2017]40号文件，认定该宗地块建设项目容积率为2.08。上诉人丰宁农行违反了《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）第二条：“土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准”的规定。被上诉人丰宁国土局依据国土资源部办公厅《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）》6.3.2“应以国土资源主管部门同意补缴地价时为准”，丰宁国土局以2010年12月17日丰宁满族自治县住房和城乡规划建设局对金穗家园住宅楼建设项目颁发“建设工程规划许可证”的日期为基准日，委托承德市弘正土地评估有限公司对应当补缴的土地出让金价款进行评估后，作出的丰国土理[2017]02号行政处理决定事实清楚，主要证据充分，程序合法，适用法律正确。丰国土理[2017]01号行政处理决定和丰国土理[2017]02号行政处理决定具有关联性且属同类行政行为，被上诉人丰宁县政府合并作出丰政行复决[2017]9号复议决定，一并维持两个处理决定，程序并无不当。上诉人的上诉理由和请求于法无据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚、证据充分，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元由上诉人承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李彬& # xB;
审 判 员 李小龙
代理审判员 祁 春 梅
二〇一八年五月二十三日
书 记 员 薛 莎 莎