重庆市彭水苗族土家族自治县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）渝0243行初29号
原告：彭水苗族土家族自治县万足镇小河社区4组。
负责人：钱友明，该组组长。
委托诉讼代理人：钱学良，男，1954年12月30日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县。
原告：彭水苗族土家族自治县万足镇小河社区5组。
负责人：钱学治，该组组长。
委托诉讼代理人：钱文高，男，1946年12月1日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县。
原告：彭水苗族土家族自治县万足镇小河社区6组。
负责人：文亨平，该组组长。
委托诉讼代理人：钱文林，男，1964年5月20日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县。
上列三原告之共同委托诉讼代理人：王文海，重庆市彭水县江南法律服务所法律工作者。
被告：彭水苗族土家族自治县万足镇人民政府。机构地址：重庆市彭水苗族土家族自治县万足镇小河社区1组；统一社会信用代码：11500243009153724X。
法定代表人：胡洪，该镇镇长。
委托诉讼代理人：左峰，重庆欣渝律师事务所律师。
第三人：钱昌成农村承包经营户。
诉讼代表人：钱昌成，男，1946年11月8日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县。
原告彭水苗族土家族自治县万足镇小河社区4组、5组、6组（以下简称小河社区4组、5组、6组）诉被告彭水苗族土家族自治县万足镇人民政府（以下简称万足镇政府）和第三人钱昌成农村承包经营户撤销万足府字〔2017〕第1号《不予受理决定书》一案，本院2017年4月6日立案受理后，分别向被告、第三人送达了起诉状副本、应诉通知书、权利义务通知书、举证须知、合议庭成员告知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭，于2017年5月10日公开开庭进行了审理。原告小河社区4组委托诉讼代理人钱学良、小河社区5组委托诉讼代理人钱文高、小河社区6组委托诉讼代理人钱文林及其三原告共同委托的诉讼代理人王文海，被告万足镇政府镇长胡洪及委托诉讼代理人左峰，第三人钱昌成户诉讼代表人钱昌成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年3月6日，被告针对三原告就小地名“亮海坨”的5亩土地使用权的确权申请，作出了万足府字〔2017〕第1号《不予受理决定书》。该《不予受理决定书》认为，因三原告是不同的集体经济组织，确定享有土地使用权的前提是享有土地所有权，在三原告未提交证据证明涉案争议之地“亮海坨”属于本集体经济组织所有的情况下，现各组对争议之地均申请确认使用权，显然属于单位之间的土地所有权争议，依法应由县级人民政府处理，故对三原告提出的申请作出了不予受理的决定。
原告小河社区4组、5组、6组诉称，2003年乌江彭水电站征用原告集体经济组织小地名“亮海坨”土地，并依法进行公示，公示期结束后，被告万足镇政府将该土地的补偿款支付给第三人钱昌成，原告不服，多次进行申诉，经过原告向被告提出书面申请，被告于2015年11月8日作出（2015）第2号《不予受理通知书》，原告不服遂向人民法院提起诉讼，彭水县人民法院判决撤销被告作出的上述不予受理决定，被告对该判决不服，提起上诉，根据重庆市第四中级人民法院行政庭当庭询问，双方均同意，由原告再次向被告提出书面申请，再由被告重新作出处理，因此双方撤诉。原告撤诉后，于2016年12月19日重新提出申请，但被告于2017年3月6日却以原告的申请应该由县级以上人民政府处理为由作出万足府字〔2017〕1号《不予受理决定书》。原告认为，原告依法向行政机关提出申请，是要求对小地名“亮海坨”的土地使用权进行确认，并且提供了相关证据证明涉案土地的权属。根据《土地管理法》第十六条第二款“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”的规定，原告的土地权属申请符合法律规定，被告应该作出处理。但被告未对原告提出的申请作出实质处理，被告在不予受理决定书中告知当事人不服此决定可在六十日内向彭水县人民政府申请行政复议或在六个月内向彭水县人民法院提起诉讼。根据《行政复议法》第三十条规定，本案是土地权属争议，有复议的前置要求，只有对复议决定不服的才可以起诉。但被告作为一级人民政府，所作出的具体行政行为影响着行政相关人的权利义务，应当以严谨的态度解决每一个纠纷，但本案被告作出的不予受理决定书内容不清、告知不明、认定事实错误、适用法律错误，对一个本就属于行政机关能力范围内的纠纷迟迟无法作出正确的处理决定。原告为维护自己合法权益，特诉请法院依法撤销被告作出的万足府字〔2017〕第1号《不予受理决定书》，责令被告重新对原告的申请作出处理，诉讼费由被告承担。
原告为支持其诉讼请求，提交了以下证据：（1）万足府字〔2017〕第1号《不予受理决定书》；（2）万足乡原卫星村一组土地面积分户落实公示花名册；（3）（2016）渝0243行初29号行政判决书；（4）（2016）渝04行终132号行政裁定书。原告提交以上证据拟证明：被告不予受理原告的申请是错误的；涉案争议之地虽然原来属原卫星村一组，但后来已经变成为三原告所共有；人民法院生效裁判文书对涉案争议之地没有判决确认给原告和第三人，原告申请被告确权依法应当得到支持。
被告万足镇政府辩称，应当依法驳回原告起诉。（1）作为村民小组的组长，未经民主议定程序不能以村民小组的名义提起诉讼；（2）原告法定代表人未在诉状上签字捺印，原告起诉状上三个组长不是其亲自签名捺印，本案诉讼不是代表人的真实意思表示，属无效诉讼或虚假诉讼；（3）原告自认本案属土地权属争议，但本案起诉却未经行政复议前置程序；（4）原告提交的所有证据，没有一份证据能证明涉案争议土地的所有权属于三原告共同所有；（5）三原告分属不同的集体经济组织，对同一标的物提出权利，属于单位之间发生的争议，依法不属于作为乡级人民政府的被告的受案处理范围，而只能由县级人民政府处理。故本案被告作出的不予受理决定认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，应依法予以维持。
被告在法定期限内向本院提交了以下证据：（1）申请书；（2）万足乡原卫星村一组土地面积分户落实公示花名册；（3）户长为郭清云的彭万字第XX号“四川省彭水县土地房产所有权证”；（4）更正说明；（5）钱学良证实1份、钱学云证实1份和黄昌明、钱学清、钱学英共同出具的证实1份；（6）赡养五保户郭清云的承包合同书及现场草图各1份。被告提供以上证据拟证明：原告系三个不同的集体经济组织对同一块土地提出确权争议，被告作为乡级人民政府无权受理；花名册上“村集体5亩”不是确权证书，不能证明三原告共同享有涉案土地所有权；被告提交的证据特别是郭清云的土地房产证，可以证明涉案土地属原卫星村一组所有，即属现在三原告之一的万足镇小河社区4组所有，而不是本案三原告共同所有。
被告在法定举证期限届满之后的2017年5月10日开庭日，向法庭举示了其于2017年5月3日分别向钱友明、文亨平、钱学治的调查笔录，但因没有正当理由而逾期提交，且原告不予质证，故本院不予采信。
被告提交的规范性文件是：《中华人民共和国土地管理法》第十六条，国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十条。
第三人的诉讼代表人钱昌成述称，同意被告的答辩意见，认为三原告无权对涉案之地申请确权，涉案之地不属于三原告，最多只能属于原卫星村一组（即合并后的现在小河社区四组），被告无权对涉案之地权属作出处理。第三人为支持自己的诉称意见，休庭后向本院提交了以下证据：（1）2009年12月24日万足镇政府的“说明”；（2）1986年钱昌成农户的林权证；（3）五保户郭清云承包合同书；（4）争议之地现场图1张；（5）彭水府复〔2016〕3号行政复议决定书；（6）（2008）石法行初字第13号行政判决书；（7）（2009）渝四中法行终字第1号行政判决书；（8）（2010）渝四中法行终字第00099号行政判决书。
经庭审质证，原告对被告提交的证据发表的质证意见是：（1）认为其1号证据可以证明涉案之地是三原告集体与第三人之间的使用权争议，被告不对原告申请作出处理是错误的；（2）其2-6号证据均是三原告提交给被告的材料，被告不能就此证明涉案之地系原卫星村一组所有，被告只依据该组证据便作出不予受理决定其理由是不充分的；（3）被告没有给原告发送权利义务告知书、受理通知书等法律文书，也没有组织听证或进行调查，被告行政行为程序违法。第三人对被告举示的证据没有异议。被告对原告举示的证据发表的质证意见是：（1）对其1号证据的真实性、合法性、关联性均无异议，能够证明被告的程序合法，适用法律正确，但不能达到原告想要证明的目的；（2）认为2号证据只是万足乡移民办进行的对外公示，不能作为“亮海坨”5亩争议之地确权的凭证；（3）认为3号证据不是生效判决，三原告之前起诉的时候是以村民的形式申请被告确认土地的所有权，但是因为村民是不会拥有所有权的，所有权只能是集体所有或国家所有，故该判决已被中院裁定撤销；（4）认为4号证据只是证明原告撤回起诉、被告撤回上诉。第三人对原告举示的证据发表的质证意见是，其证据不能证明涉案争议之地属于原告所有。就第三人庭后陈述和所举证据，原告发表的质证意见是：原“五保户”郭清云承包合同书是钱昌成与郭清云所签订，而非钱昌成与村集体签订，2007年的公示花名册已经将争议之地明确给村集体了，钱昌成陈述已将公示花名册上的“村集体”5亩地的补偿款全部领取了也不属实，同时认为钱昌成林权证上最后三行内容是当时的村支书钱文灯所填写，对争议之地现场图无异议，彭水府复〔2016〕3号行政复议决定书已被撤销，2009年12月24日万足镇政府的“说明”、（2008）石法行初字第13号行政判决书、（2009）渝四中法行终字第1号行政判决书和（2010）渝四中法行终字第00099号行政判决书与本案无关。被告对第三人的庭后陈述及所举证据没有异议，但对其陈述的已将争议之地“亮海坨”5亩土地的补偿款领取完毕的情况不清楚。
本院对上述证据认证如下：除对被告在开庭时提交的于2017年5月3日对钱友明、文亨平、钱学治所作调查笔录因超过法定举证期限不予采信外，原告、第三人和被告提交的其余证据能够佐证本案基本事实，对与本案查明事实相符的证据予以采信。
就三原告的称谓问题，本案休庭后，被告提交了万足府文〔2003〕192号《彭水苗族土家族自治县万足乡人民政府关于批准实施万足村级行政区划调整方案的请示》。同时，本院依职权调查了小河村村组干部钱友明、钱能文、钱学治、文亨平并制作了四份笔录，四人均证实：在2003年进行的村组撤并调整过程中，原万足乡卫星村8个组撤销并入该乡小河村，其中原卫星村1、2、3组合并后为小河村五组，原卫星村4组合并后为小河村六组，原卫星村5、6、7、8组合并后为小河村七组，大约在2008年的时候，万足镇政府宣布撤销小河村四组后，相应地原小河村五组就变为了后来的小河村四组，原小河村六组就变为了后来的小河村五组，原小河村七组就变为了后来的小河村六组，第三人钱昌成是原卫星村一组的村民（即现在的小河社区四组）。经质证，原告、被告及第三人对上述三原告称谓的演变事实无异议。
经审理查明，本案是因修建乌江彭水电站征用农村集体土地产生的补偿费分配问题进而引发的土地权属争议纠纷。但合理合法分配这一争议之地的征地补偿费，则需以合理合法确定争议之地归谁所有、归谁使用为前提。争议之地“亮海坨”已因修建彭水乌江电站被国家征收且被淹没。本案争议焦点是“亮海坨”的5亩耕地的使用权属纠纷发生后，应由谁确权处理裁决的问题。
《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款规定，土地所有权和使用权发生争议后，“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”《土地权属争议调查处理办法》第十条规定，申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：（一）申请人与争议的土地有直接利害关系；（二）有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。本院认为，被告依据上述法律、规章的规定，判断自己是否属于合法的裁决主体、是否应当受理原告的裁决申请，这本身没有问题。但在没有证据证明被告向各方当事人发送了举证通知书，被告没有依职权调查取证，也没有组织各方听证，且不能判断三原告对于涉案争议之地是否共有的情况下，被告就对原告的裁决申请作出不予受理决定，既是对上述规定的错误理解，也缺乏程序上的严谨周全。
就本案是否需要行政复议前置的问题，本院认为，本案原告是申请被告对涉案土地进行使用权确权，但被告并没有对原告的确权申请进行实质处理，而是从程序上作出了不受理的决定，故依法不属于需要行政复议前置的范畴。
就原告诉称被告未在法定期限内向当事人发送权利义务须知、举证通知书等文书和在七日内作出是否受理决定的问题，经查，原告这一诉称属实，被告未依法履行上述义务属于程序违法。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第（三）项的规定，判决如下：
一、撤销被告彭水苗族土家族自治县万足镇人民政府2017年3月6日作出的万足府字〔2017〕第1号《不予受理决定书》的行政行为；
二、责令被告彭水苗族土家族自治县万足镇人民政府在法定期限内重新就原告的申请作出行政行为。
本案案件受理费50元，由被告彭水苗族土家族自治县万足镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第四中级人民法院。
审 判 长 冉启驰
代理审判员 刘双宏
人民陪审员 马应德
二〇一七年七月二十六日
书 记 员 冉芙蓉