河南省许昌市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）许行初字第41号
原告赵爱琴，女，1953年5月15日生，汉族，现住郑州市金水区。
委托代理人ＸＸ，女，1978年5月2日出生，汉族，现住郑州市郑东新区。
原告韩智宾，男，1973年11月21日出生，汉族，住郑州市金水区。
原告孙喜珠，女，1950年2月6日出生，汉族，现住郑州市金水区。
原告孙庆奇，男，1963年10月4日出生，汉族，住郑州市金水区。
原告张保亭，男，1963年5月16日出生，汉族，住郑州市金水区。
原告贾淑芬，女，1951年2月28日出生，汉族，现住郑州市金水区。
原告邢香君，女，1945年9月14日出生，汉族，现住郑州市金水区。
以上七名原告共同委托代理人栾金光，北京市盛廷律师事务所律师。
被告郑州市人民政府。住所地郑州市中原西路***号。
法定代表人马懿，该市市长。
委托代理人李建军，郑州市人民政府法制办工作人员。
委托代理人刘奎贤，郑州市人民政府法制办工作人员。
原告赵爱琴等七人因不服郑州市人民政府2014年12月1
日作出的的郑政（不受复决）字[2014]62号不予受理行政复议申请决定书，向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2015年3月4日公开开庭对本案进行了审理。原告赵爱琴的委托代理人ＸＸ及原告赵爱琴等七人的共同委托代理人栾金光，被告郑州市人民政府的委托代理人李建军、刘奎贤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年12月1日，郑州市人民政府作出郑政（不受复决）字[2014]62号不予受理行政复议申请决定书。其主要内容为：因提供材料不齐全，被告通知赵爱琴等七人申请补正。赵爱琴等七人补正了证人证言，提交了补正说明。本机关经审查认为，赵爱琴等七人所提出的行政复议申请，不符合行政复议受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、《中华人民共和行政复议法实施条例》第二十八条的规定，决定：对赵爱琴等七人的行政复议申请不予受理。
被告郑州市人民政府在法定期限内向本院提供了其作出被诉具体行政行为的证据和依据。
第一组证据
1、郑政（不受复决）字[2014]62号《不予受理行政复议申请决定书》及送达凭证5份；
2、郑行复办（补复通）字[2014]161、162号《补正行政复议申请通知书》及送达凭证4份。
该组证据证明被告依法制作文书并及时送达。
第二组证据
《行政复议法》第十七条、《行政复议法实施条例》第二十八条；
该组证据证明被告依法作出不予受理决定合法，适用法律法规正确。
第三组证据
原告七人提起行政复议时所提交的材料（含原告提交的行政复议申请书、原告的身份证复印件和其他申请材料）。
该组证据证明原告向被告提交了行政复议申请，并且仅提供了上述材料。
原告赵爱琴等七人诉称，一、2014年7月初,郑州市金水区政府成立的张砦杜岭城中村及片区改造指挥部，开始对张砦及杜岭新村进行城中村改造。改造指挥部委托(指令)河南省现代爆破技术有限公司拆除村民房屋。二、2014年7月30日，郑州市金水区国土资源局对原告申请的信息公开答复称，张砦、杜岭新村城中村及片区改造项目目前只是将属于两个村的土地开展了地籍调查，村庄改造处于前期调查摸底阶段。2014年9月25日，郑州市人民政府对原告申请的信息公开答复称，郑州市人民政府已经批准对张砦及杜岭新村实施城中村改造，但金水区人民政府未上报城中村改造方案，张砦及杜岭新村均未申请土地确权，因此不存在郑州市人民政府同意张砦和杜岭新村城中村改造方案、土地储备方案、地籍调查和土地确权工作的批准文件。而根据(郑政文[2011]258号)《郑州市人民政府关于印发郑州市城中村改造管理办法的通知》第二十一条的规定，城中村改造方案经村民(股东)会议或村民会议授权的村民代表会议讨论通过后，由各区政府(管委会)报市城改办审查，经市政府批准后，方可实施。三、赵爱琴是郑州市金水区杜岭新村村民，是杜岭新村1号楼1单元4楼8号西户、3号楼l单元3楼6号东户、15号楼房屋的合法所有权人。韩智宾、孙喜珠、孙庆奇、张保亭、贾淑芬、邢香君是郑州市金水区张砦新村居民。韩智宾是张砦新村56号房屋的合法所有人，贾淑芬是张砦新村54号房屋的合法所有人，张保亭是张砦新村1号楼5单元西户及39号房屋的合法所有人，孙喜珠是张砦新村57号房屋的合法所有人，孙庆奇是张砦新村17号房屋的合法所有人，邢香君是张砦新村l号楼2单元13号房屋的合法所有人。四、2014年11月18日，原告向被告提交行政复议申请书，请求被告对金水区政府以断水、断电、断路的方式进行拆迁的行为和违法改造的行为进行行政复议。2014年11月26目，被告向原告送达“郑政行复办(补复通)字[2014]161号”《补正行政复议申请通知书》，要求原告进行补正。2014年11月27日，原告应被告要求提交了补正材料。2014年12月26日，被告向原告送达郑政(不受复决)字[2014]62号《不予受理行政复议申请决定书》，认为不符合行政复议受理条件，决定不予受理行政复议。原告认为其提起的行政复议符合相关法律规定，被告应当受理。综上，为维护原告的合法权益，请求确认被告作出郑政(不受复决)字[2014]62号《不予受理行政复议申请决定书》违法，予以撤销，并责令被告受理原告提出的行政复议申请。
诉讼中，原告提供了以下证据：
1、郑政（不受复决）字[2014]62号《不予受理行政复议申请决定书》、挂号信信封及收寄查询记录各一份；
该证据证明被诉的行政行为存在。
2、郑行复办（补复通）字[2014]161、162号《补正行政复议申请通知书》各一份；
该证据证明被告要求原告对证明材料进行补正。
3、郑州市政府信息公开答复书一份；
该证据证明此次拆迁、改造行为违法。
4、郑政文[2012]173号《关于批准金水区杲村等20个村（组）实施城中村改造的通知》;
该证据证明郑州市人民政府初步批准张砦新村和杜岭新村进行改造。
5、《郑州市金水区国土资源局关于孙庆奇申请政府信息公开的回复》（2014年7月30日）;
该证据证明张砦杜岭城中村及片区改造项目目前只是将属于两个村的土地开展了地籍调查，村庄改造属于前期调查摸底阶段，并未进入实施阶段，拆迁改造违法。
6、金政办[2013]58号《关于成立金水区张砦杜岭城中村及片区改造项目指挥部的通知》;
该证据证明金水区人民政府成立了张砦杜岭城中村及片区改造项目指挥部。
7、网络留言一份;
8、《致张砦新村、杜岭新村村民的一封信》;
9、公告四份;
证据7-9证明本次改造是由金水区政府成立的张砦杜岭城中村及片区改造项目指挥部实施。
10、照片八张。
该证据证明被申请人实际实施了断水、断电等改造行为。
被告郑州市人民政府辩称，原告于2014年11月17日提出两起行政复议申请，分别为：请求确认郑州市金水区人民政府成立的张砦杜岭城中村及片区改造指挥部对张砦及杜岭新村进行改造、进行的断水、断电、断路的具体行政行为违法；请求确认郑州市金水区人民政府成立的张砦杜岭城中村及片区改造指挥部在没有经批准的改造实施方案的情况下，拆除张砦及杜岭新村房屋的具体行政行为违法，并责令停止。由于原告对同一被申请人提起行政复议，被告予以合并处理。因原告提供材料不齐全，被告通知原告补正。原告补正了证人证言，提交了补正说明。但经审查，原告认为被告提交的材料仍不符合行政复议受理条件。故对原告的行政复议申请不予受理。综上，请求法院维持被告作出的郑政(不受复决)字[2014]62号不予受理行政复议申请决定书。
经庭审质证，本院对上述证据作如下确认：
原告对被告提交的第一、二、三组证据的真实性均无异议，但对其证明目的不予认可，且认为原告所提交的行政复议材料已扎实、充分，被告应予立案受理。本院认为被告所提交的第一、二组证据原被告双方均作为证据向本院提交，本院予以确认；被告所提交的第三组证据系本案原告七人提出行政复议申请时所提交的材料，该组证据能证明本案原告七人提出行政复议申请时所附的材料不符合《中华人民共和国行政复议实施条例》第二十八条的规定，本院对该组证据予以确认。
被告对原告提交的第一、二份证据无异议，本院认为原告所提交的第一、二份证据原被告双方均作为证据向本院提交，可以认定该两份证据具备真实性，本院予以确认；被告对原告提交的第三、五、九份证据真实性无异议，但认为该三份证据与本案无关，本院认为该三份证据并不能认定七名原告与本案所涉具体行政行为具有利害关系，本院不予确认；被告对原告提交的第四、六、八份证据无异议，本院认为该三份证据均系政府公文，对其真实性予以确认，但并不能认定本案所涉拆迁改造行为已实施；被告对原告提交的第七份证据认为与本案无关，仅能证明改造项目启动，不能证明实施了拆迁改造行为，本院认为，该证据系网路截图，对其真实性本院不予确认；被告对原告提交的第十份证据的真实性无异议，但对其证明目的有异议，本院认为该证据不能证明本案所涉具体行为系郑州市金水区人民政府作出，本院不予确认。
根据有效证据和当事人的质证意见,本院查明以下事实：
2014年11月17日，赵爱琴等七人向郑州市人民政府提起二个行政复议申请。第一个复议申请，请求事项是“确认郑州市金水区人民政府成立的张砦杜岭城中村及片区改造指挥部在没有经批准改造实施方案的情况下，拆除张砦新村、杜岭新村房屋的具体行政行为违法，并责令停止”。2014年11月20日，郑州市人民政府行政复议办公室针对该复议申请作出郑政行复办（补复通）字[2014]161号《补正行政复议申请通知书》。其中，载明需补正材料为：“1、复议请求与事实理由相对照、申请人与落款签名保持一致的行政复议申请书（请分别提出各自房屋被强拆的有关事实及理由的行政复议申请）。2、请具体明确被拆除房屋，并提供申请人对涉案房屋拥有所有权的有效权属证明。3、涉案行为与申请人有利害关系的证据。4、涉案行为系被申请人做出以及与第三人存在关联性的证据”。第二个复议申请，请求事项是“确认郑州市金水区人民政府成立的张砦杜岭城中村及片区改造指挥部对张砦新村、杜岭新村进行改造，进行的断水、断电、断路的具体行政违法行为，并责令停止执行”。2014年11月20日，郑州市人民政府行政复议办公室针对该复议申请作出郑政行复办（补复通）字[2014]162号《补正行政复议申请通知书》。其中，载明需补正材料为：“1、复议请求与事实理由相对照、申请人与落款签名保持一致的行政复议申请书（请分别提出各自所有房屋被改造、断水、断电、断路的有关事实及理由的行政复议申请）。2、请明确被改造、断水、断电、断路的房屋，并提供申请人对涉案房屋拥有所有权的有效权属证明。3、涉案行为与申请人有利害关系的证据。4、涉案行为系被申请人做出以及与第三人存在关联性的证据”。两份补正通知书中第三人均系河南现代爆破技术有限公司和河南万顺爆破有限公司。
上述两份补正通知书均要求赵爱琴等七人自收到补正通知书之日起3日内予以补正。且该两份补正通知书于作出当日，被告以邮寄的方式向原告赵爱琴等七人予以送达。赵爱琴等七人收到补正通知后，进行了相关材料的补充。后经审查，被告认为原告赵爱琴等七人所提出的上述行政复议申请，不符合行政复议受理条件。因原告赵爱琴等七人是对同一申请人（郑州市金水区人民政府）提出行政复议，被告予以合并处理。2014年12月1日，被告根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、《中华人民共和国行政复议实施条例》第二十八条的规定，作出郑政(不受复决)字[2014]62号《不予受理行政复议申请决定书》，对赵爱琴等七人的行政复议申请不予受理。并依法将该决定书向赵爱琴等七人予以送达。赵爱琴等七人不服，遂向本院提起行政诉讼。
本院认为：一、关于赵爱琴等七名原告对涉案房屋拥有所有权的问题。《中华人民共和国物权法》第十七条载明：“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。‥‥‥。”。因此，不动产权属证书是房屋所有权等不动产物权的证明。本案中，原告赵爱琴等七人两次行政复议申请时均未提交涉案房屋的法定权属证书即房产证。申请行政复议时，部分原告提交了村民组出具的房屋权属证明、户口地籍调查收件收据、租房完税凭证、纳税记录等材料；部分原告提交了租房完税凭证、纳税记录、治安管理许可证、消防安全责任书等材料；部分原告仅提交了买房收据存根。上述部分原告所提交的材料不能形成证据链条，来证明其对主张权利的房屋享有合法所有权，后虽经补正，但也是以证人证言为主，不能有效证明部分原告与涉案房屋具有合法权属关系。
二、关于赵爱琴等七名原告是否应分别提出行政复议申请的问题。本案中，因赵爱琴等七名原告提交的材料不能证明哪座涉案房屋被强拆（改造实施方案未经批准房屋被拆除）或改造，也不能证明部分涉案房屋的权属。因此，赵爱琴等七名原告应当按照两个补正通知书的要求，分别提出各自所有房屋被强拆（改造实施方案未经批准房屋被拆除）或被改造、断水、断电、断路的行政复议申请。
综上，被告郑州市人民政府作出的郑政（不受复决）字[2014]62号《不予受理行政复议申请决定书》，认定事实清楚、适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。原告赵爱琴等七人请求确认郑政（不受复决）字[2014]62号《不予受理行政复议申请决定书》违法并予以撤销的诉讼主张，无事实及法律依据，本院不予支持。其请求判令被告受理行政复议申请的诉讼主张，不能成立，本院亦不予支持。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告赵爱琴、韩智宾、孙喜珠、孙庆奇、张保亭、贾淑芬、邢香君的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告赵爱琴、韩智宾、孙喜珠、孙庆奇、张保亭、贾淑芬、邢香君负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至河南省高级人民法院。
审判长 李 正 宏
审判员 李 杰
审判员 袁 野
二〇一五年三月十七日
书记员 刘静（兼）