福建省漳平市人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）漳行初字第10号
原告龙岩漳永高速公路有限责任公司，住所地福建省龙岩市新罗区中城龙川北路，组织机构代码：57474206-2。
法定代表人张树溪，董事长。
委托代理人戴永琦，福建诺佳律师事务所律师。
委托代理人陈倩云，福建诺佳律师事务所实习律师。
被告漳平市安全生产监督管理局，住所地福建省漳平市粮食大厦，组织机构代码：74908912-3。
法定代表人李智，局长。
委托代理人许天和，福建博平律师事务所律师。
委托代理人陈祖鑫，男，1975年9月3日出生，漳平市安全生产监督管理局干部，住漳平市。
第三人漳平市白石坑采石场，住所地福建省漳平市芦芝乡华寮村白石坑，组织机构代码：79838110-4。
法定代表人蔡阿福，矿长。
委托代理人吴永焕，龙岩市新罗区西城法律服务所法律服务工作者。
原告龙岩漳永高速公路有限责任公司不服被告漳平市安全生产监督管理局安全生产其他行政行为，于2014年5月28日向本院提起诉讼。本院于当日受理了本案，于2014年6月5日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因漳平市白石坑采石场与被诉具体行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2014年6月27日公开开庭审理了本案。原告龙岩漳永高速公路有限责任公司的代理人戴永琦，被告漳平市安全生产监督管理局的委托代理人许天和、陈祖鑫，第三人漳平市白石坑采石场的法定代表人蔡阿福及其委托代理人吴永焕等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告龙岩漳永高速公路有限责任公司诉称，原告是漳州至永安高速公路龙岩段（以下简称漳永高速公路）的建设单位。2014年4月29日，原告收到漳平市白石坑采石场诉原告财产损害赔偿纠纷案件的诉讼材料，才知道被告于2013年12月26日《现场检查记录》、《责令限期整改指令书》、2014年4月3日《整改复查意见书》中认定“在建的漳永高速公路在该石场爆破警戒范围内；矿山开采爆破作业会对正在施工建设以及以后投入使用的漳永高速公路存在安全隐患”并据此决定不予漳平市白石坑采石场《安全生产许可证》延期换证。由于被告不予延期《安全生产许可证》的行为与原告有直接重大的利害关系，且是导致原告被诉请巨额赔偿的直接原因。原告根据《行政许可法》第七条规定特此提起行政诉讼：请求依法撤销被告2013年12月26日《现场检查记录》、《责令限期整改指令书》、2014年4月3日《整改复查意见书》中关于“在建的漳永高速公路在该石场爆破警戒范围内；矿山开采爆破作业会对正在施工建设及以后投入使用的漳永高速公路存在安全隐患”的认定及据此不予漳平市白石坑采石场《安全生产许可证》延期换证的具体行政行为，其理由是：1、被告的行政行为不符合法定程序。（1）被告没有告知并听取利害关系人的意见；（2）被告没有告知申请人、利害关系人有听证的权利；（3）被告作出不予延期换证行为严重违反《行政许可法》关于期限的规定；（4）被告不予行政许可没有告知当事人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。2、被告认为“在建的漳永高速公路在该石场爆破警戒范围内；矿山开采爆破作业会对正在施工建设及以后投入使用的漳永高速公路存在安全隐患”并据此不予延期换证没有事实、法律依据。（1）被告认为“在建的漳永高速公路在该石场爆破警戒范围内；矿山开采爆破作业会对正在施工建设及以后投入使用的漳永高速公路存在安全隐患”没有事实、法律依据。根据原告的现场踏勘、测量，距离采石场最近的矿界点直线距离也有186.5米，且处于一重山以外不可视范围内。采石场现在的开采点距离高速公路用地外缘有350米以上，完全符合《公路安全保护条例》等行政法规定的安全距离要求，采石场的继续开采不会对漳永高速公路的建设及运营安全产生影响；（2）被告不予延期《安全生产许可证》的依据是：《爆破作业安全规程》、《福建省安全生产监督管理局关于非煤矿矿山产业办理安全生产许可证有关问题的通知》、《矿山开采设计》、《修改工艺设计》。上述依据大部分属于技术规程或技术资料，没有一项属于法律、法规、地方性法规或地方政府规章；（3）即使在《公路安全保护条例》与《爆破作业安全规程》、《福建省安全生产监督管理局关于非煤矿矿山企业办理安全生产许可证有关问题的通知》、《矿山开采设计》、《修改工艺设计》有冲突的情况下，根据《中华人民共和国立法法》规定，应当认定《公路安全保护条例》的效力较高，而应适用《公路安全保护条例》的规定。
原告龙岩漳永高速公路有限责任公司在法定期限内提供如下证据材料：1、安全生产许可证，证明第三人漳平白石坑采石场采矿许可证有效期至2014年1月12日；2、现场检查记录、责令限期整改指令书，证明被告于2013年12月26日做出认定“在建的漳永高速公路在该石场爆破警戒范围内；矿山开采爆破作业会对正在施工建设及以后投入使用的漳永高速公路存在安全隐患”的具体行政行为，并不予《安全生产许可证》延期换证；3、整改复查意见书，证明被告于2014年4月3日做出认定“在建的漳永高速公路在该石场爆破警戒范围内；矿山开采爆破作业会对正在施工建设及以后投入使用的漳永高速公路存在安全隐患”具体行政行为；4、应诉通知书及民事诉状，证明第三人根据被告不予许可决定起诉要求赔偿，被告的不予许可行为与原告具有重大利害关系及原告直至2014年4月28日接到诉讼材料后，才知道被告的具体行政行为；5、高速公路至采石场平面图，证明原告高速公路用地外缘距第三人现开采点365.3米，距离第三人最近的矿界点186.5米及两者之间的距离处于《公路安全保护条例》规定的100米外，原告高速公路的建设运营与第三人继续开采不会产生影响及安全隐患。
被告漳平市安全生产监督管理局答辩称，1、被告作出的具体行政行为事实清楚、证据确凿、适用依据准确、程序合法，应予以维持。坐落于漳平市芦芝乡华寮村白石坑的漳平市白石坑采石场系被告监管辖区内的合法生产企业，已经取得福建省安全生产监督管理局颁发的《安全生产许可证》，该许可证有效期从2011年1月13日至2014年1月12日止。2013年12月份，被告收到第三人漳平市白石坑采石场提交的有关生产许可证延期申请材料后，根据上级要求，组织工作人员和技术专家依法对白石坑采石场的安全生产许可证延期申请材料、技术材料和现场实际开展核实、检查工作，根据现场实际情况依法制作形成《现场核查安全技术意见书》、《小型露天采石场安全生产基本条件检查表》、《现场检查记录》，并依法作出《责令限期整改指令书》，要求第三人对存在的安全隐患问题限期（于2014年3月30日前）完成整改，否则，依法给予行政处罚。同时，于2013年12月26日按规定退回申请材料。该企业于2014年3月31日明确反映无法完成整改，同时再次提交申请材料，2014年3月31日被告就有关现场核查和整改情况以及是否延期换证工作相关问题请示上级，龙岩市安全生产监督管理局给予答复，被告于2014年4月3日再次组织工作人员和技术专家依法对该企业安全生产现状进行复查并形成了《小型露天采石场安全生产基本条件检查表》、《整改复查意见书》，认定该企业没有完成安全整改。同时，于2014年4月4日按规定退回申请材料。被告的上述行为，一方面体现了被告履行协助上级部门开展核查工作性质，另一方面又体现被告履行安全生产监督管理工作职责的行政行为性质，具体分析如下：（1）根据福建省安全生产监督管理局规定，被告在该第三人的《安全生产许可证》延期换证工作过程中，对企业提交申请材料和安全生产现状承担着核实、检查环节业务，根据现场核查情况，提出初步处理意见并报告上级，由上级依法作出是否同意该企业《安全生产许可证》延期换证行政许可决定。在此过程中，被告制作相应《现场检查记录》和《整改复查意见书》，属于安监行政检查工作中形成的勘验检查笔录文件，并非独立的行政许可行为，依法不属于行政诉讼审查对象：（2）被告在开展核查工作中，发现白石坑采石场存在安全隐患，作出责令限期整改决定属于行政监督、检查过程中临时性行政管理措施，不属于行政许可范畴，该行政行为不适用行政许可法调整，因此，原告提出适用行政许可法审查该行政行为，明显无理：（3）被告认定漳平市白石坑采石场存在安全隐患的结论具有充分的事实和法律依据，应予维持，原告的主张无理，不应采信。2、原告的相关诉讼主张和请求明显无理，应予驳回。（1）被告非颁发安全生产许可证行政主体，被告非原告起诉行政不作为适格被告。根据法律规定，办理第三人的安全生产许可证延期换证的行政主体系福建省安全生产监督管理局，被告并非颁证行政主体，被告对该项工作没有独立的行政主体资格，依法无须承担相应的行政责任；（2）原告提出被告适用法律错误的主张，缺乏事实和法律依据。综上所述：被告作出的相关行政行为事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，认定结论应予维持，被告非原告起诉行政不作为的适格被告，原告的相关诉讼请求应予驳回，恳请人民法院依法审查并作出公正的裁决。
被告漳平市安全生产监督管理局在法定期限内向本院提交如下证据材料和规范性文件：（一）证据材料：1、组织机构代码证书、漳委办（2013）156号文件一组，证明被告主体及职权依据；2、行政执法证一组，证明被告工作人员的行政执法主体资格；3、安全生产许可证延期申请书及附件一组、通知，证明漳平市白石坑采石场向被告提交安全生产证延期申请相应材料及办理结果等事实；4、安全生产许可证延期检查表一份，证明现场检查情况；5、技术意见书、龙安监（2011）116号通知书一组，证明有关技术专家对白石坑采石场现场检查所形成的结论，专家成员是龙岩市安监局聘任的人员组成的；6、现场检查记录、检查表，证明被告依法对白石坑采石场安全生产现场进行检查情况和结果，该矿山存在安全隐患，不具备开采的条件；7、责令限期整改指令书一份，证明被告针对白石坑采石场存在安全隐患问题作出行政执法决定内容；8、报告、整改复查意见书各一份，证明白石坑采石场安全问题整改情况说明及被告对白石坑采石场安全问题整改情况检查结论；9、漳安监（2014）35号及龙岩市安监局函复一组，证明被告针对白石坑采石场安全生产证换证问题向上级请示及上级答复内容；证实了被告系履行上级布置的安全生产证延期工作中现场核实、检查职责，并非独立履行颁发安全生产证工作的职责。（二）法律依据：《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国行政许可法》、《安全生产许可证条例》、《福建省安全生产条例》《福建省实施中华人民共和国矿山安全法办法》、《非煤矿矿山企业安全生产许可证实施办法》、《小型露天采石场安全管理与监督检查规定》、《爆破安全规程》、闽安监矿山（2009）24号《通知》、闽安监管一（2012）018号《通知》，证明其职权来源依据、程序及实体处理依据合法。
第三人漳平市白石坑采石场述称：1、原告起诉已经远远超出法定期限，应予以驳回；同时要求法院依法追究原告公司法定代表人及相关人员虚假陈述的法律责任。2、被告作出的具体行政行为事实清楚、证据确凿、适用依据准确、程序合法，应予以维持。3、原告对法律（法规）适用上存在错误的理解，本案安全距离的认定应当以安全生产法以及各级安全生产监督管理局颁布的技术性规范为准。综上所述，被告作出的具体行政行为事实清楚、证据确凿、适用依据准确、程序合法，应予以维持；原告起诉已经超出法定期限，同时，也应依法追究原告公司相关人员虚假陈述的法律责任。
第三人漳平市白石坑采石场提供证据材料：1、《漳永高速公路项目矿产压覆协商意向书》，证明2010年12月25日原告项目前期协商机构“龙岩市高速公路建设管理处”承诺将协商解决高速路建设给第三人带来的损失；2、中国冶金地质总局二局三队所作的《开发利用方案》、龙岩市国土资源交易评审中心《开发利用方案评审意见书》，证明石场地质基本情况，以及矿石资源储量开发利用方案及经龙岩市国土资源交易评审中心专家评审通过《开发利用方案》中明确“采场周边300米范围，顺坡方向450米范围设爆破警戒线”，并且在所附《平面布置图》上也划出爆破安全警戒线范围；3、龙岩市方圆测绘有限公司《关系情况说明》及测绘图纸《采掘工程平面图》一张，证明石场距离高速公路最近为185.61米，按照一般的“采场周边300米范围爆破安全警戒线”，则本案石场接近50%的范围达不到要求；按照《爆破安全规程》规定及经专家评审通过《开发利用方案》中所确定的“顺坡方向450米范围设爆破警戒线”的要求，则第三人石场95%以上范围达不到要求；4、福建省建筑材料工业设计院有限责任公司《漳平市白石坑采石场设计布置与现状及开采面与漳永高速关系相关问题说明》及所附三张图纸。证明矿山开采专业设计单位福建省建筑材料工业设计院有限责任公司也确认：毗邻的漳永高速路段在石场矿山爆破安全警戒线内，矿山若继续开采，爆破对高速路存在安全隐患；5、《漳平市白石坑采石场安全生产许可证延期换证现场核查安全技术意见书》，证明被告所委托的三位龙岩市非煤矿山安全生产专家何庆标、王庆丰、范伯群经现场核查后认定：在建的漳永高速公路在该石场爆破警戒范围内；矿山开采爆破作业对正在施工建设及以后投入使用的漳永高速公路存在安全隐患等一系列由高速公路建设引起的安全生产不符合要求的问题，而且从专家意见上也可以证明存在标高差，属于顺坡；6、漳平市安监局《关于对漳平市白石坑采石场安全生产许可证延期换证的请示》、龙岩市安监局《函复》，证明龙岩市安监局认定漳永高速路建设给石场爆破带来安全隐患，并建议被告对石场存在爆破安全隐患问题的处理方式是：逾期仍无法整改的，提请漳平市人民政府关闭；7、原告于2014年3月31日向漳平市安监局提交的《石场整改报告》，证明第三人向被告如实报告了由于高速公路不能改线或停建而导致无法整改的情况；8、漳平市安监局《整改复查意见书》，证明由于漳永高速公路项目不可能改线或停建，因此第三人石场爆破安全隐患问题无法整改，导致石场无法办理延期换证；9、福建省安监局“闽安监矿山（2009）24号”文件、龙岩市安监局“龙安监（2009）14号”文件、漳平市安监局“漳安监（2009）7号”文件，证明省、市、县三级明确规定了非煤矿企业安全生产许可证延期换证工作的程序和步骤，根据这些文件，被告具有受理第三人延期换证申请与现场“核查”，以及对不符合要求申请不予受理，并将核查结论告知第三人的工作职责；被告根据高速公路建设所带来的爆破安全隐患且无法整改的客观事实对第三人作出不予受理延期换证的行为符合工作程序和步骤，并无不妥。
本院认为，根据《》第第一、二款，《》第的规定，省、自治区、直辖市人民政府安全生产监督管理部门负责中央管理的非煤矿矿山企业以外的非煤矿矿山企业和危险化学品、烟花爆竹生产企业安全生产许可证的颁发和管理。因此，福建省安全生产监督管理局是颁发安全生产许可证的行政主体。依照》第关于“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”的规定，福建省安全生产监督管理局在没有法律、法规或规章规定的情况下，以闽安监矿山（2009）24号《关于印发﹤全省非煤矿矿山企业安全生产许可证延期换证工作方案﹥的通知》形式将接受除中央、省属（含控股）、设区市属（含控股）的非煤矿矿山企业外的非煤矿矿山企业提出的延期换证申请、核查等事项授权给县（市、区）级安监局行使的行为，应视为委托。《》第第四款规定：“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告。”本案被告漳平市安全生产监督管理局是受福建省安全生产监督管理局委托从事安全生产许可证延期换证的收件和核查工作的，被告漳平市安全生产监督管理局在核查过程中作出了（漳）安监管责改（2013）矿31号《责令限期整改指令书》，当事人对被告在安全生产许可证延期换证的收件和核查工作中所作出的具体行政行为不服提起诉讼的，只能以授权方福建省安全生产监督管理局为被告，漳平市安全生产监督管理局不是本案适格被告。根据《》第的规定：“行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地法院管辖。经复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。”本案应由福建省安全生产监督管理局所在地法院管辖，原告应向有管辖权的人民法院提起诉讼，因此，对原告请求判令撤销被告2013年12月26日作出的《责令限期整改指令书》和被告不予漳平市白石坑采石场《安全生产许可证》延期换证的具体行政行为的起诉应当不予受理。被告作出的《现场检查记录》、《整改复查意见书》系告知性质，而不是具体行政行为，因此，原告起诉请求撤销被告在2013年12月26日做出的《现场检查记录》、2014年4月3日做出的《整改复查意见书》中认定“在建的漳永高速公路在该石场爆破警戒范围内；矿山开采爆破作业会对正在施工建设及以后投入使用的漳永高速公路存在安全隐患”的具体行政行为不能成立，应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（十一）项的规定，裁定如下：
驳回原告龙岩漳永高速公路有限责任公司的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省龙岩市中级人民法院。
审 判 长 陈 士 毅
人民陪审员 陈 之 金
人民陪审员 郑 巧 儿
二〇一四年七月二十一日
书 记 员 邱惠琳（代）