福建省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）闽行终252号
上诉人（原审原告）古田县黄田镇汶洋村村民委员会，住所地：福建省古田县黄田镇汶洋村。
法定代表人廖建生，村委会主任。
委托代理人廖家道，男，1957年9月6日出生，汉族，住福建省古田县，系古田县村民。
被上诉人(原审被告)古田县人民政府，住所地：福建省古田县解放路169号。
法定代表人党帅，县长。
委托代理人江燕华，古田县人民政府法制办工作人员。
委托代理人谢丁洋，福建立胜律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)宁德市人民政府，住所地：福建省宁德市闽东东路东侨科技大楼。
法定代表人郭锡文，市长。
委托代理人李家灿，宁德市林业局工作人员。
委托代理人彭建平，福建环三律师事务所律师。
原审第三人古田县黄田镇黄田居民委员会，住所地：福建省古田县黄田镇凤兴街87号。
法定代表人王新友，居委会主任。
上诉人古田县黄田镇汶洋村村民委员会（以下简称“汶洋村委会”）因诉被上诉人古田县人民政府、宁德市人民政府及原审第三人古田县黄田镇黄田居民委员会（以下简称“黄田居委会”）林业行政登记一案，不服宁德市中级人民法院（2017）闽09行初187号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明：被告古田县人民政府于2013年11月3日颁发古政林证字（2013）第00222号《中华人民共和国林权证》，林权证记载内容为：林地坐落于福建省××县××镇××村，四至：东至里楼坑、南至大湾田直上、西至平岗、北至湾直下宗辉杉木幼林，面积154亩，林班号为5大班-4、6小班，林种为用材林，林地所有权人黄田居委会，林地使用权、森林或林木所有权人、森林或林木使用权人为黄敬良等18户共同共有（黄敬良、余吓寿、潘梅洋、朱冬雪、丁齐好、黄敬忠、张如施、邹文海、邹文江、邹文曲、洪玉兰、廖克勤、朱冬松、陈平辉、张新光、张珠英、邹新和、陈仕利）。
原告汶洋村委会因不服被告古田县人民政府颁发古政林证字（2013）第00222号《中华人民共和国林权证》的行为，向宁德市中级人民法院提起诉讼，宁德市中级人民法院于2015年9月15日作出（2015）宁行初字第59号行政裁定书，裁定驳回汶洋村委会的起诉。汶洋村委会不服提起上诉，福建省高级人民法院于2016年3月11日作出（2015）闽行终字第623号行政裁定书，以汶洋村委会的起诉未按照法律、法规规定先向行政机关申请行政复议为由，裁定驳回上诉，维持原裁定。汶洋村委会于2016年5月23日向被告宁德市人民政府提出行政复议申请，宁德市人民政府于2016年8月22日作出宁政行复[2016]第20号行政复议决定书，以申请人已超过《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定的行政复议申请期限为由，决定驳回申请人汶洋村委会的行政复议申请。2016年9月19日，原告汶洋村委会又诉请撤销被告古田县人民政府颁发的古政林证字（2013）第00222号《中华人民共和国林权证》，于2016年10月12日向宁德市中级人民法院提起行政诉讼。宁德市中级人民法院于2017年2月28日作出（2016）闽09行初166号行政判决书，判决撤销被告古田县人民政府于2013年11月3日颁发的古政林证字（2013）第00222号《中华人民共和国林权证》和被告宁德市人民政府于2016年8月22日作出的宁政行复[2016]第20号行政复议决定书。古田县人民政府不服提起上诉，福建省高级人民法院作出（2017）闽行终327号行政判决，撤销（2016）闽09行初166号行政判决，发回宁德市中级人民法院重审。
原审法院认为，本案争议焦点是原告汶洋村委会的起诉是否符合法定条件。本案原告的诉讼请求为撤销被告古田县人民政府颁发的古政林证字（2013）第00222号《中华人民共和国林权证》。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”经审查，被告古田县人民政府颁发讼争林权证的行为属于行政机关对自然资源所有权和使用权的确权登记行为，虽然原告汶洋村委会向被告宁德市人民政府提出了复议申请，但被告宁德市人民政府作出的行政复议决定书系以超过行政复议申请期限为由决定驳回其申请，即宁德市人民政府对复议申请仅是程序上的审理，尚未对诉争林权证作出实体确权处理。经法律释明，要求原告起诉宁德市人民政府作出的宁政行复[2016]第20号行政复议决定书，但原告汶洋村委会仍坚持起诉原行为。因此，原告汶洋村委会对被告古田县人民政府颁发讼争林权证的行政行为不服，提起本案之诉，不符合上述行政复议前置规定。综上，原告汶洋村委会的起诉不符合起诉条件，依法应当予以驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（五）项之规定，作出裁定：驳回原告古田县黄田镇汶洋村村民委员会的起诉。
汶洋村委会不服，向本院提起上诉称：上诉人已于2016年5月23日向宁德市人民政府申请行政复议，并且宁德市人民政府也于2016年8月22日作出宁政行复(2016)第20号行政复议决定书，上诉人履行了行政复议前置程序，之后才向宁德市中级人民法院提起诉讼。按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第(五)项的规定，上诉人只要完成了行政复议程序即可，没有要求行政复议一定要作出实体上的处理。原审法院以行政复议尚未作出实体处理为由驳回上诉人的起诉，没有法律依据，请求依法纠正原审法院的错误裁定，支持上诉人的上诉请求。
被上诉人古田县人民政府答辩称：1.本案所涉的是林木林地权属纠纷，应依法先申请行政复议，本案中上诉人已于2014年3月28日和2016年5月18日两次提出复议申请，但均被宁德市人民政府以复议申请超过法定期限为由不予受理。上诉人如果不服，应当就宁德市人民政府的“不予受理”提起行政诉讼，但在原审法院法律释明后，上诉人仍然坚持原起诉行为，原审法院认为上诉人未履行行政复议前置程序正确。2.上诉人早在2014年3月28日就提出过行政复议申请，复议机关决定不予受理后，刻意隐瞒该事实，致使省高院裁定要求适用行政复议前置程序，行为构成重复复议、重复起诉，属滥用诉权，起诉明显不符合法律规定。3.不管是2014年3月28日还是2016年5月18日，上诉人两次的行政复议申请均已超过法定的申请行政复议期限，在超过复议期限之后又提起行政诉讼，显然人民法院都应依法予以驳回起诉。综上，请求依法驳回上诉人的上诉，维持原审裁定。
被上诉人宁德市人民政府答辩称：上诉人在2013年12月23日已经知道被上诉人古田县人民政府作出古政林证字（2013）第00222号《中华人民共和国林权证》具体行政行为，针对该事项宁德市人民政府也于2014年4月3日作出宁政行复不(2014)第14号行政复议不予受理决定书，上诉人于2016年5月24日再次提出行政复议申请，已超过《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定的行政复议申请期限，也不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第(四)项的受理条件，宁德市人民政府遂作出宁政行复(2016)第20号行政复议决定书，驳回上诉人的行政复议申请。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。建议二审法院驳回上诉、维持原裁定。
原审第三人黄田居委会陈述的意见与古田县人民政府的答辩意见相同。
经审理查明，原审法院随案移送的证据具备关联性、真实性和合法性，原审裁定认定的事实，本院予以确认。
本院认为，本案焦点是上诉人汶洋村委会的起诉是否符合法定条件的问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定，县人民政府颁发讼争林权证的行为属于行政机关对自然资源所有权和使用权的确权登记行为，应先进行行政复议前置的程序，即本案汶洋村委会应先向复议机关被上诉人宁德市人民政府提出复议申请，宁德市人民政府作出行政复议处理决定后，才能进入人民法院的诉讼程序。经查，被上诉人古田县人民政府于2013年11月3日颁发了古政林证字（2013）第00222号《中华人民共和国林权证》，汶洋村委会先后于2014年、2016年两次向宁德市人民政府提出行政复议申请，被宁德市人民政府于2014年4月3日作出宁政行复不(2014)第14号行政复议不予受理决定书，以超过行政复议期限为由不予受理行政复议申请；后又于2016年8月22日作出宁政行复[2016]第20号行政复议决定书，以超过行政复议期限、不符合法定受理条件为由驳回行政复议申请。该不予受理行政复议申请决定和驳回行政复议申请决定，均未对古田县人民政府作出的具体行政行为进行实体审查，也未改变或者维持该具体行政行为，应认定古田县人民政府颁发古政林证字（2013）第00222号《中华人民共和国林权证》的具体行政行为没有经过行政复议。在行政复议机关宁德市人民政府未作出行政复议决定的情况下，人民法院不能以汶洋村委会已申请复议为由即受理汶洋村委会就古田县人民政府作出的具体行政行为提起的行政诉讼。
综上，上诉人汶洋村委会以古田县人民政府、宁德市人民政府为共同被告，起诉颁发林权证这一具体行政行为的合法性，并认为行政复议程序不需要复议机关作出实体上的处理，不符合法律的规定，该上诉请求不予支持。被上诉人古田县人民政府、宁德市人民政府和原审第三人黄田居委会关于原审裁定应予维持的答辩意见或陈述意见成立，予以采纳。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 秦传熙
审 判 员 张 挺
代理审判员 周晓芳
二〇一八年三月二十三日
书 记 员 吴晓燕
附：本案所适用法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。