广东省肇庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）粤12行终31号
上诉人（原审被告）肇庆市高要区人力资源和社会保障局，住所地：肇庆市高要区南岸和平路105号。统一社会信用代码：11441283576476415L。
法定代表人李玉洪，该局局长。
委托代理人李永国，该局工作人员。
委托代理人谢志锋，该局工作人员。
被上诉人（原审原告）邓雪妹，女，汉族，1970年9月7日出生，身份证住址：广东省高要市。
原审被告肇庆市高要区人民政府，住所地:肇庆市高要区南岸府前大街25号。
法定代表人江栋才，该区区长。
委托代理人何锐和，该区法制局工作人员。
委托代理人陈鹏，该区法制局工作人员。
原审第三人肇庆市中杰鞋业有限公司，住所地：肇庆市高要区南岸街道城西工业区。统一社会信用代码：91441200707517871F。
法定代表人刘信国，该公司董事长。
委托代理人刘辉，该公司工作人员。
委托代理人许家芳，该公司工作人员。
上诉人肇庆市高要区人力资源和社会保障局（以下简称：高要人社局）诉被上诉人邓雪妹、原审被告肇庆市高要区人民政府（以下简称：高要区府）以及原审第三人肇庆市中杰鞋业有限公司（以下简称：中杰公司�工伤认定纠纷一案，不服肇庆市鼎湖区人民法院作出的（2017）粤1203行初207号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。
原审法院查明，2013年9月6日中杰公司与邓雪妹签订《劳动合同书》，聘用邓雪妹为该公司工人。中杰公司的住所地为肇庆市高要区南岸街道城西工业区，邓雪妹家住肇庆市××区南岸××号，每天乘坐中杰公司交通车上、下班。2017年6月23日7时20分许，邓雪妹在肇庆市××区南岸文峰路站点乘坐中杰公司交通车上班，上车时在车内跌倒受伤；受伤后邓雪妹先到肇庆市××区妇幼保健院东区门诊部门诊治疗、诊断为左小腿皮肤软组织挫裂伤，后到肇庆市高要区人民医院住院治疗，诊断双下肢软组织感染、低钾血症；2017年7月19日，邓雪妹的丈夫彭锦明代表邓雪妹向高要人社局提交工伤认定申请表，�求高要人社局进行工伤认定，中杰公司在该申请表上加注“请人社局按照相关法律法规作出认定”的意见，邓雪妹并提交了其和彭锦明身份证、结婚证、居住证明、诊断证明书、病历、劳动合同书、中杰公司的营业执照、考勤日报表等证据材料，中杰公司提交了邓雪妹受伤经过的说明。高要人社局同月20日受理后向邓雪妹发出《工伤认定申请受理通知书》，2017年8月2日，高要人社局对邓雪妹进行了调查并制作了调查笔录。2017年8月8日，高要人社局根据上述邓雪妹和中杰公司提供的证据材料及调查情况，作出高人社工伤字【2017】205号《不予认定工伤决定书》，查明邓雪妹是中杰公司员工，2017年6月23日7时20分许其乘搭厂车上班，上车时在车厢内跌倒，造成受伤；认为邓雪妹受到伤害的情形不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条和《广东省工伤保险条例》第九条、第十条认定工伤和视同工伤的规定，不予认定为工伤。同月11日、25日高要人社局将上述《不予认定工伤决定书》分别送达给邓雪妹及中杰公司。邓雪妹不服，于2017年8月21日申请行政复议，高要区府受理后于同月24日作出高要府行复【2017】11号《行政复议受理通知书》并于2017年9月13日向邓雪妹送达，作出高要府行复【2017】11号《提出行政复议答复通知书》并于2017年8月30日向高要人社局送达，作出高要府行复【2017】11号《第三人参加行政复议通知书》并于2017年9月4日向中杰公司送达，要求高要人社局提出书面答复、提交当初作出不予认定工伤的证据、依据和其他有关材料；通知中杰公司参加行政复议，并提交书面意见及相关证据材料；2017年9月6日，高要人社局向高要区府提交《行政复议答辩书》和证据材料、法律依据，高要区府于同月13日将该答辩书和证据材料、�律依据送达给邓雪妹及中杰公司。高要区府审查后于2017年10月16日作出高要府行复【2017】11号《行政复议决定书》，决定维持高要人社局作出的高人社工伤字【2017】205号《不予认定工伤决定书》，并分别于同月20日、24日、25日送达给高要人社局、邓雪妹及中杰公司。
原审法院认为，根据《工伤保险条例》第五条第二款的规定，高要人社局有对工伤事故作出工伤认定的职权，是本案的适格主体。高要区府系高要人社局的本级人民政府，对高要人社局作出的行政行为，有权根据邓雪妹的申请，履行法定的行政复议职权，也是本案的适格主体。根据《工伤保险条例》第十四条：“职工有下列情形之一的，应当认定为工伤：……(六)在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的；”的规定，本案中，邓雪妹邓雪妹�中杰公司职工、在乘坐中杰公司交通车上班，上车时在车内跌倒受伤的事实，各方当事人不持异议，本案争议的焦点在于邓雪妹的受伤是否为交通事故伤害和邓雪妹在此次事故中承担责任的程度；因事发后邓雪妹没有报交警部门处理，在工伤认定程序中，不能提供交警部门出具的交通事故责任认定书，根据《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条第一款：“人民法院审理工伤认定行政案件，在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第（六）项“本人主要责任”、……等情形时，应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据，但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外。”第二款：“前述法律文书不存在或者内容不明确，社会保险行政部门就前款事实作出认定的，人民法院应当结合其提供的相关证据依法进行审查。”和《工伤保险条例》第十九条：“社会保险行政部门受理工伤认定申请后，根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实，用人单位、职工、工会组织、医疗机构以及有关部门应当予以协助。……”的规定，工伤认定程序中，在没有交警部门作出事故责任认定及有权机关出具相关法律文书的情况下，社会保险行政部门应在调查核实的基础上积极履职，结合相关事实证据与法律法规进行对照，对邓雪妹在事故中承担的责任程度作出衡量判断，充分运用自由裁量权，对事故的性质和事故过程中邓雪妹的责任作出具体认定。本案高要人社局没有就上述情形作出认定而作出不予认定工伤决定，属认定事实不清、主要证据不足，应予撤销。同理，高要区府在行政复议决定中维持上述《不予认定工伤决定书》也属事实不清，主要证据不足，�应予撤销。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条的规定，判决如下：一、撤销肇庆市××区人力资源和社会保障局作出的高人社工认字【2017】205号《不予认定工伤决定书》；二、撤销肇庆市高要区人民政府作出的高要府行复【2017】11号《行政复议决定书》；三、由肇庆市××区人力资源和社会保障局在本判决发生法律效力之日起六十日内对邓雪妹邓雪妹的工伤认定申请重新作出具体行政行为。本案诉讼费50元，由肇庆市××区人力资源和社会保障局负担。
上诉人高要人社局不服，上诉称，一、原审法院对《中华人民共和国道路交通安全法》误读，判决错误。《中华人民共和国道路交通安全法》第一百一十九条第（五）点的规定，“交通事故”是指车辆在道路上因过错或者意外造成的人身伤亡或者财产损失的事件。本案中，邓雪妹受到的伤害只是在车上跌倒导致的，各方均无异议。而且，根据各方证据显示，事发时车辆没有发生任何意外或事故。因此，邓雪妹受到的伤害并不是由于车辆在道路上因过错或者意外造成的，不是交通事故造成的伤害。因此，上诉人认为，根据《工伤保险条例》第十四条第（六）项、《广东省工伤保险条例》第九条第（六）项规定，不是交通事故造成的伤害，是不能违法认定工伤的。二、原审法院对行政机关的法定职权混淆不清，判决没有法律依据。根据《中华人民共和国道路交通安全法》第五条的规定，县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。在工伤认定中，上诉人是工伤保险行政部门，并没有认定交通事故以及划分主次责任的职权。上诉人只能依据法定职权认定职工受到的伤害是�属于工伤，而不能跨越职权违法地确认交通事故的性质和划分责任，否则，上诉人将承担违法责任。三、原审法院对《工伤保险条例》、《广东省工伤保险条例》等法律法规理解错误。1.国务院法制办人力资源和社会保障司、人力资源和社会保障部法规司、工伤保险司汇编的，由中国法制出版社出版的《工伤保险条例释义》，对人社部门处理工伤认定做出了指导性的解释。其中第41页、第42页，对上下班途中事故的工伤认定做了解释。“条例在扩大工伤认定范围的同时，为了减少道德风险，对上下班途中事故的工伤认定作了适当限制：一是交通事故是指《道路交通安全法》所称的在道路上发生的车辆交通事故；二是发生事故后，需经交通管理部门作出‘非本人主要责任的认定’……”。显然，这体现了《工伤保险条例》的立法宗旨，法律条款是必须遵守的。邓雪妹�受伤情形不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条和《广东省工伤保险条例》第九条、第十条的规定，上诉人作出《不予认定工伤决定书》事实清楚、证据充分、适用法律正确。2.《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条第一款：“人民法院审理工伤认定行政案件，在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第（六）项“本人主要责任”、……等情形时，应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据，但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外。”、第二款：“前述法律文书不存在或者内容不明确，社会保险行政部门就前款事实作出认定的，人民法院应当结合其提供的相关证据依法进行审查。”的规定，是一个具有指导性的意见。该案不是一起交通事故，也没有交警部门到场处理并出具《道路交通事故认定书》，不符合《工伤保险条例》第十四条第（六）项、《广东省工伤保险条例》第九条第（六）项“在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故……”的规定，上诉人作出《不予认定工伤决定书》有法律依据和证据支持。3.鼎湖区人民法院《行政判决书》粤12**行初60号判决，我局作为工伤认定行政部门，依法对没有证据证明职工受到非本人主要责任的交通事故伤害不予认定为工伤，鼎湖法院予以支持。反观本案，原审法院却作出了不同判决，两案裁判尺度不一，显失公平公正。四、原审法院对被上诉人涉嫌违法及错误行为视而不见。《中华人民共和国社会保险法》分别对医疗保险、工伤保险等作出了明确的规定，两个险种的支付渠道和支付范围都有明确规定，应当从工伤保险基金中支付的费用，不能纳入基本医疗保险支付范围�在一审中，邓雪妹提交的证据之一《肇庆市基本医疗保险外伤住院备案表》，可证明被上诉人申报了职工基本医疗保险待遇。被上诉人已明确知道其受伤符合医疗保险范畴，不符合工伤保险范畴，但其仍向法院提起诉讼，有骗取工伤保险待遇的嫌疑。综上，上诉人作出《不予认定工伤决定书》（高人社工伤字【2017】205号）事实清楚，证据确凿，适用法律正确，请求二审法院：1.依法撤销鼎湖区人民法院（2017）粤1203行初207号行政判决；2.依法维持上诉人作出的《不予认定工伤决定书》（高人社工伤字【2017】205号）。
原审被告高要区府答辩称，一、一审判决书认定事实不清、适用法律法规错误，依法应当改判。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条第（二）款“前述法律文书不存在或者内容不明确，社会保险部门就前款事实作�认定的，人民法院应当结合其提供的相关证据依法进行审查”的规定，该条款仅仅规定社会保险行政部门作出认定的情形下，法院要结合证据材料进行审查。对社会保险行政部门未认定的前提下该如何处理以及社会保险行政部门是否应当作出认定，并未做规定。其次，《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条第（一）款规定涉及的“有权机构”，答辩人认为，应当是法律法规规定所赋予的职权，法无授权不可为，行政机关作出的具体行政行为均应当有法可依。而且，根据《道路交通安全法》第五条的规定，出具事故责任认定书应当是公安机关交通管理部门的职责。再者，根据《工伤保险条例》、《广东省工伤保险条例》等规定，上诉人是工伤保险行政部门，负责工伤认定。《工伤保险条例》、《广东省工伤保险条例》、《道路交通安全法》等规定均未赋予上诉人认定事故责任以及出具事故责任书的职权，上诉人只能根据法定职权认定职工受伤情形是否属于工伤。另外，根据邓雪妹在《调查笔录》中以及其在申请复议时提交的《工伤认定申请表》中的陈述可知，邓雪妹承认其是被人推至车厢里跌倒受伤的，未有其他证据证明其属于车辆在道路上因过错或者意外造成的人身伤害或者财产损失的情形。因此，邓雪妹的情形不符合因交通事故受伤可认定工伤的情形，也不符合在工作中因工作原因受到伤害的情形。二、答辩人作出高要府行复【2017】11号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿。综上，请求二审法院依法撤销鼎湖区人民法院（2017）粤1203行初207号《行政判决书》，改判驳回邓雪妹的一审全部诉讼请求。
原审第三人中杰公司答辩称，一、根据《中华人民共和国道路交通安全法》第一百一十九条第（五）点“交通事故”是指车辆在道路上因过错或者意外造成的人身伤亡或者财产损失的事件，邓雪妹在2017年6月23日早上所乘坐的公司交通班车，事发时没有发生事故或意外，因此，邓雪妹的受伤不是交通事故所致。而答辩人认同高要区人社局与2017年8月8日依法作出的《不予认定工伤决定书》以及高要区人民政府于2017年10月16日作出的《行政复议决定书》，两决定均符合法律规定，请求二审法院撤销原审判决。
被上诉人邓雪妹二审期间并无向法庭提交书面答辩及新的证据材料。
经阅卷、调查和询问当事人，各方当事人二审期间均无向法庭提出新的事实、证据和理由，且对原审查明的事实均无异议。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，本院决定对本案进行不开庭审理。
本院认为，本案的争议焦点在于�要人社局作出的《不予认定工伤决定书》（高人社工伤字【2017】205号）以及高要区府作出的高要府行复【2017】11号《行政复议决定书》是否合法。
依据《工伤保险条例》第五条第二款的规定，上诉人高要人社局作为社会保险行政管理部门，具有负责区域内工伤保险工作的法定职责，因此，其有权受理被上诉人邓雪妹的工伤认定申请。原审被告高要区府作为上诉人高要人社局的同级人民政府，受理不服上诉人高要人社局作出的行政决定而提起的行政复议是其法定职责，故上诉人高要人社局和原审被告高要区府均为本案适格主体。
被上诉人邓雪妹于2017年7月19日向上诉人高要人社局提交工伤认定申请，上诉人高要人社局受理后，经调查、审查，于2017年8月8日作出《不予认定工伤决定书》并送达各方当事人，其整个工伤认定的程序符合《工伤保险条�》以及《工伤认定办法》的规定。
至于上诉人高要人社局作出《不予认定工伤决定书》（高人社工伤字【2017】205号）所依据的事实是否清楚、证据是否充足，处理结果是否正确的问题，根据被上诉人邓雪妹提供的《肇庆市基本医疗保险外伤住院备案表》、中杰公司出具的邓雪妹的《受伤经过》以及高要人社局提供的对邓雪妹的调查笔录可知，邓雪妹在上班途中搭乘中杰公司交通车时，被人推跌至受伤，当时并无发生交通事故且无交通管理部门出具交通事故认定书，本案各方当事人对此事实均予以确认，依据《工伤保险条例》第十四条第（六）项“职工有下列情形之一的，应当认定为工伤：……（六）在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的；……”规定，符合认定工伤的条件需为在上下班途中受到非本人主要责任的交通事故，而本案的关键在于，被上诉人邓雪妹的受伤情况是否属于交通事故，且属于非本人主要责任的范畴以及上诉人高要人社局是否有认定交通事故责任的职权。首先，依据《中华人民共和国道路交通安全法》第一百一十九条“‘交通事故’，是指车辆在道路上因过错或者意外造成的人身伤亡或者财产损失的事件。”本案中，邓雪妹的受伤是在车内被人推倒至受伤，事发时车辆没有发生任何意外或事故，邓雪妹的受伤并非由于车辆在道路上因过错或者意外造成的，不是交通事故造成的伤害，而再结合原审以及二审查明的事实，当时道路上也并无发生交通事故，故邓雪妹的受伤不符合“交通事故”这一条件；其次，依据《中华人民共和国道路交通安全法》第七十三条的规定，作出交通事故责任认定为交通管理部门的法定职权，而依据《工伤保险条例》以及《工伤认定办法》，高要人社局是作为负责社会保险行政管理工作的行政机关，法律法规也并无授权其可对工伤认定中交通事故的责任承担问题直接作出认定，并且，邓雪妹受伤时并无交通管理部门对该情形作出责任认定，因此，本案缺乏相关证据证实邓雪妹的受伤属交通事故且非本人主要责任的范畴，高要人社局经调查、审查，依据《工伤保险条例》第十四条第（六）项的规定认定邓雪妹的受伤不属于工伤并无不当。
另外，关于高要区府作出案涉行政复议决定的合法性问题，邓雪妹不服高要人社局作出的《不予认定工伤决定书》（高人社工伤字【2017】205号）向高要区府申请行政复议，高要区府于2017年8月24日受理后，结合邓雪妹和高要人社局提交的证据材料，于2017年10月16日作出高要府行复【2017】11号《行政复议决定书》，维持高要人社局作出�《不予认定工伤决定书》（高人社工伤字【2017】205号），整个行政复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》的规定。
综上所述，上诉人高要人社局作出的《不予认定工伤决定书》（高人社工伤字【2017】205号）以及高要区府作出的高要府行复【2017】11号《行政复议决定书》认定事实清楚、适用法律法规正确、处理结果恰当，被上诉人请求撤销上述的理据不充分，本院不予支持，原审法院判决撤销高要人社作出的《不予认定工伤决定书》（高人社工伤字【2017】205号）以及高要区府作出的高要府行复【2017】11号《行政复议决定书》不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销肇庆市鼎湖区人民法院（2017）粤1203行初207号行政判决；
二、驳回被上诉人邓雪妹的诉讼请求。
本案一、二审案件受理费各50元，由被上诉人邓雪妹承担。
本判决为终审判决。
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审 判 长 彭卓腾
审 判 员 潘启智
审 判 员 张国良
二〇一八年五月二十五日
法官助理 梁楚韵
书 记 员 何剑锋