云南省红河哈尼族彝族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）云25行终30号
上诉人（原审原告）云南省红河州万荣电气实业有限公司。所在地：个旧市。
法定代表人赵万荣，职务：经理。
委托代理人蒋曦，红河州法律援助工作管理局律师。代理权限为特别授权代理。
被上诉人（原审被告）石屏县林业局。所在地：石屏县异龙镇湖滨路。
法定代表人周进军，职务：局长。
委托代理人苏明元，该局副局长。代理权限为特别授权代理。
委托代理人肖宏伟，石屏县森林公安局法制室主任。代理权限为一般授权代理。
被上诉人（原审被告）红河哈尼族彝族自治州林业局。所在地：蒙自市红河大道与天竺路交叉口。
法定代表人黄德亮，职务：局长。
委托代理人雷耀波，该局副局长。代理权限为一般授权代理。
委托代理人解家玺，云南亮剑律师事务所律师。代理权限为一般授权代理。
上诉人云南省红河州万荣电气实业有限公司（以下简称“万荣公司”）因与被上诉人石屏县林业局、红河哈尼族彝族自治州林业局（以下简称“红河州林业局”）林业行政处罚纠纷一案，不服蒙自市人民法院（2015）蒙行初字第28号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年3月8日受理后，依法组成合议庭，公开开庭对本案进行了审理，上诉人万荣公司的法定代表人赵万荣及委托代理人蒋曦，被上诉人石屏县林业局的委托代理人苏明元、肖宏伟，被上诉人红河州林业局的委托代理人雷耀波、解家玺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，原告万荣公司系1998年1月9日登记成立的自然人出资有限责任公司，法定代表人赵万荣，经营范围包括电气安装、种养殖、药材种植等。2009年10月1日，原告万荣公司与石屏县采伐林场签订《林地承包合同》，约定石屏县采伐林场将羊建林区松子园村后“大冷山”部分宜林地1322亩承包给原告万荣公司种植经营，并约定原告万荣公司涉林的一切生产经营活动必须遵守有关林业法律、法规。2012年9月7日，原告万荣公司申办设立了云南省红河州万荣电气实业有限公司石屏大冷山农场，负责人为赵万荣，经营范围包括种养殖、药材种植等。租用林地后，万荣公司先后在所租林地上以打塘方式种植核桃树苗，但因管理不善等原因，核桃树苗长势不好，所剩无几。2013年10月17日，赵万荣作为甲方与张正祥签订租地合同，约定张正祥向赵万荣租大冷山农场的地种三七，赵万荣负责把路修通，保证大车可以通过，把地打（犁）好。2013年11月期间，赵万荣在未经林业行政主管部门批准的情况下，按照合同约定雇请他人驾驶拖拉机翻挖、平整其承包的部份国有林地。经林业工程师鉴定，共开垦翻挖林地438.5亩，折合292479.5平方米。
该事件发生后，石屏县林业局以非法占用农用地刑事案件对赵万荣立案侦查，后撤销该刑事案件改为林业行政案件查处，并根据《中华人民共和国行政处罚法》第十八条、第十九条及《林业行政处罚程序规定》第六条的规定，委托石屏县森林公安局办理该案件，石屏县森林公安局以赵万荣个人为林业行政案件违法的主体，向其出具《陈述、申辩权利告知书》、《林业行政处罚听证权利告知书》。后经审查，认为该案件违法主体不适格而将该案件撤销，将万荣公司作为该林业行政案件违法主体进行查处。2014年3月21日，石屏县森林公安局以石屏县林业局名义作出石林公林罚决字（2014）第004号《林业行政处罚决定》，对原告万荣公司作出决定：1．责令停止违法行为；2．限期十八个月恢复原状；3．处非法开垦林地每平方米1.5元的罚款，计438719.25元的行政处罚。原告万荣公司不服该处罚决定，向石屏县人民政府申请行政复议，石屏县人民政府经复议，决定维持石林公林罚决字（2014）004号林业行政处罚决定。万荣公司对复议决定不服，向石屏县人民法院提起行政诉讼，请求依法撤销石林公林罚决字（2014）004号林业行政处罚决定，石屏县人民法院审理后，判决驳回了原告万荣公司的诉讼请求。原告万荣公司不服该判决，向本院提出上诉，本院经审理认为，石屏县林业局将处罚主体由赵万荣个人变更为万荣公司后，未依法对万荣公司进行陈述和申辩权利的告知，程序违法，于2015年2月15日作出终审判决，撤销一审判决，撤销石林公林罚决字（2014）004号林业行政处罚决定，并判令石屏县林业局重新作出具体行政行为。根据终审判决，石屏县林业局作出《陈述、申辩权利告知书》、《林业行政处罚听证权利告知书》送达万荣公司，因万荣公司提出听证申请，石屏县林业局于2015年3月31日举行了听证会。听证后，石屏县林业局于2015年4月13日重新作出石林公林罚决字（2014）第004号《林业行政处罚决定书》，对万荣公司作出与原处罚内容一致的林业行政处罚。原告万荣公司不服，向红河州林业局申请行政复议。红河州林业局复议认为，石林公林罚决字（2014）第004号林业行政处罚决定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，自由裁量权运用适当，执法程序合法，决定予以维持。
一审法院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十条及第十三条的规定，石屏县林业局作为石屏县的林业行政主管部门，主管本地区的林业工作，负有对辖区范围内森林资源进行管理、监督职责，有权对林业违法行为实施林业行政处罚，其具有实施被诉行政行为的主体资格。
《中华人民共和国森林法》第二十三条规定，禁止毁林开垦和毁林采石、采砂、采土以及其他毁林行为。《中华人民共和国森林法实施条例》第十八条规定，森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施，需要占用林地的，由县级以上人民政府林业主管部门批准；修筑其他工程设施，需要将林地转为非林业建设用地的，必须依法办理建设用地审批手续。万荣公司作为森林经营者，应当按照法律、法规规定以及承包合同约定进行开发经营。但本案赵万荣、张正祥、余正光的证言以及鉴定意见书等证据均证实原告万荣公司未按上述法律、法规的规定，在未经林业主管部门批准的情况下，为实现将其承包的部份林地转租给他人种植三七的目的，而擅自开垦林地438．5亩（折合292479.5平方米），原告万荣公司的这一行为违反了法律、法规的规定，具有违法性，应受相应的行政处罚。被告石屏县林业局依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十一条第二款规定对原告万荣公司的违法行为处以每平方米1.5元的行政处罚，适用法律正确，程序合法。
对于原告万荣公司的诉讼理由及观点，一审法院认为，根据《森林法实施条例》第十八条的规定，原告万荣公司开垦438．5亩林地用予种植药材三七的行为，一方面该行为不属其所述的对承包地作一些必要的平整、甚至修建一些生活、生产设施行为，另一方面，即便原告要修建一些生活、生产设施，依法亦应经县级以上人民政府林业主管部门批准。大量证据证实原告万荣公司实施的这一行为，未依法经过石屏县林业局批准，该行为《中华人民共和国森林法》第二十三条明确予以禁止。对于违反该规定的违法行为，《中华人民共和国森林法实施条例》第四十一条第二款作了明确的处罚规定，因而原告万荣公司诉称的处罚决定认定事实错误、失实，证据不足以及处罚决定适用法律、依据错误的理由，与事实及法律规定不符，不予支持。原告万荣公司诉称的处罚决定违反法定程序，超越职权的观点，按照《中华人民共和国森林法》第二十条、国家林业局《关于森林机关办理林业行政案件有关问题的通知》的规定，石屏县林业局可依上述规定委托石屏县森林公安局对本案进行处罚，原告万荣公司的这一观点不予采纳。原告万荣公司提出的处罚决定矛盾、失当、欠公平，不符合行政行为适当性的原则问题，一审法院认为，人民法院审理行政案件，主要是对行政行为的合法性进行审查。就本案而言，石屏县森林公安局2014年2月8日撤销对赵万荣涉嫌非法占用农用地案中的情节轻微、危害不大，是就刑事犯罪而言，不予承担刑事责任的违法行为，依法可追究行政责任。对于原告万荣公司诉称的其提出复议申请后，未收到复议机构的《行政复议被申请人答复书》及《行政复议证据交换通知书》，复议程序严重违法，复议决定应予撤销的观点，一审法院认为，红河州林业局在复议过程中未能全部依照不同层级、不同位阶的程序特别是层级较低的程序规定进行的行为，只属复议行为中的瑕疵，且在复议机关维持原行政行为而作为共同被告的案件中，人民法院主要是对原行政行为的合法性进行审理，即使复议机关的复议程序违法，也不影响原行政行为的合法性，且在此情况下亦因复议不是必经程序而撤销行政复议决定无实际意义，故对原告提出的撤销红河州林业局2015年8月21日作出的红林行复决字（2015）第2号行政复议决定的请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定判决：驳回原告万荣公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告承担。
宣判后，万荣公司不服，向本院上诉称：一、一审判决认定事实错误、无据，有悖法律规定。1.上诉人为便于种植经营，对承包地作一些必要的平整、修建一些生活设施、在核桃苗地
套种三七，与“非法开垦”有着本质的区别，绝不能认为是改变土地用途。上诉人与他人之间不论是转包还是租地，都属另一法律关系，不能成为被上诉人实施行政处罚的依据。只要不毁坏土地，就无可厚非。3.决定书认定“开垦林地438.5亩”依据的是石屏县森林公安局的鉴定意见通知书，被上诉人未提供说明鉴定人是否具备资格、鉴定机构是否具有资质，上诉人有理由对鉴定结论提出质疑。一审以该鉴定认定的面积作为依据，证据效力明显不足。二、一审判决适用法律错误、失当。除《森林法》第三十九条、四十二条、四十三条、四十四条规定的情形外，林业主管部门不能委托森林公安机关代行行政处罚。本案森林公安局依据《森林法》第二十三条对上诉人实施行政处罚，且沿用公安机关的文号，上诉人有理由对此处罚决定提出质疑，同时认为，石屏县森林公安局对上诉人的这一行政处罚行为超越了职权，应依法予以撤销。一审以国家林业局《关于森林机关办理林业行政案件有关问题的通知》给予支持属适用法律错误。三、处罚决定适用法律依据错误。上诉人没有毁坏林木，更没有改变土地使用性质，故被上诉人依据《行政处罚法》第三条、《森林法》第二十三条第一款、《森林法实施条例》第四十一条第二款对上诉人实施处罚，有悖事实，是对“非法开垦”的曲解，适用法律不当、错误。四、处罚决定矛盾、失当、欠公平。上诉人在自己的承包地作一些与生产经营活动有关的工作，且完全没有改变土地的使用性质和用途，却受到巨额处罚，而周围至今仍在大肆修挖公路、开垦土地，并使土地长期荒芜的却无人监管过问，因此该处罚决定违反了行政处罚应当合法、适当的原则。五、复议决定认定事实不清、矛盾，程序违法。请求二审法院撤销一审判决，发回重审或撤销处罚决定及复议决定。诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人石屏县林业局辩称：根据《森林法》第十条的规定，我局具有行政主体资格及权限。石屏县森林公安局是在我局依法授权的前提下代为行使行政处罚权，不存在超越职权的情况。被上诉人作出的行政处罚决定认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，处罚得当，一审判决正确。请求二审法院判决维持原判，驳回上诉人的上诉请求。
被上诉人红河州林业局辩称：一审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。
二审查明的事实与一审认定的事实相一致。
本案争议的焦点是：被上诉人石屏县林业局作出的石林公林罚决字（2014）第4号林业行政处罚决定是否合法？被上诉人红河州林业局作出的红林行复决字（2015）第2号行政复议决定程序是否合法？
本院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十条、第十三条规定，石屏县林业局作为县级人民政府林业主管部门，主管其辖区内的林业工作，并对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督。该局委托石屏县森林公安局对上诉人万荣公司的违法行为代行行政处罚权，符合《中华人民共和国森林法》第二十条和《中华人民共和国行政处罚法》第十八条的规定，其具有实施本案行政行为的主体资格和权限，故上诉人主张石屏县森林公安局超越职权的上诉理由本院不予采纳。
本案中，上诉人万荣公司在未经林业主管部门批准的情况下，为实现将其承包的部份林地转租给他人种植三七的目的，擅自开垦林地438.5亩，违反了《中华人民共和国森林法》第二十三条第一款的规定，被上诉人石屏县林业局依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十一条第二款规定对万荣公司的违法行为处以每平方米1.5元的行政处罚，认定事实清楚、证据充分，适用法律正确，程序合法，处罚结果并无不当。上诉人认为石屏县林业局作出的石林公林罚决字（2014）第4号林业行政处罚决定认定事实错误、适用法律错误、处罚失当的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章。《中华人民共和国行政复议法》及《云南省行政复议条例》仅规定申请人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出行政行为的证据、依据和其他有关材料，未明确要求复议机关将行政复议答复书副本及行政复议证据交换通知书送给申请人。云南省人民政府下发的《云南省行政复议规定》属地方规范性文件，故上诉人主张红河州林业局未按照《云南省行政复议规定》第二十八条的规定及时将行政复议答复书副本及行政复议证据交换通知书送给万荣公司，程序违法的上诉理由，本院不予采纳。
综上所述，上诉人万荣公司的上诉理由不能成立，其请求本院不予支持。一审认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，应依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人万荣公司承担。
本判决为终审判决。
审判长 毛正全
审判员 莫云辉
审判员 王宏伟
二〇一六年五月十二日
书记员 刘 禹