安徽省淮南市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2018）皖04民终710号
上诉人（原审原告）:安徽国旅联合颐尚温泉置业有限公司，住所地安徽省淮南市潘集区潘集镇潘集镇政府综合楼，统一社会信用代码913404000529090804。
法定代表人：朱建权，该公司经理。
委托诉讼代理人：陈刚，安徽徽商（淮南）律师事务所律师。
委托诉讼代理人：李靖，安徽徽商（淮南）律师事务所律师。
上诉人（原审被告）：淮南市潘集区人民政府，住所地安徽省淮南市潘集区政务新区，组织机构代码00306335-7。
法定代表人：芮耀宏，该区代区长。
委托诉讼代理人：许波，安徽舜耕山律师事务所律师。
委托诉讼代理人：马文耀，安徽舜耕山律师事务所律师。
上诉人安徽国旅联合颐尚温泉置业有限公司（以下简称国旅公司）与上诉人淮南市潘集区人民政府（以下简称潘集区政府）合同纠纷一案，不服安徽省淮南市八公山区人民法院（2017）皖0405民初934号民事判决，向本院提起上诉。本院于2018年4月25日立案后，依法组成合议庭,公开开庭审理了本案。上诉人国旅公司的委托诉讼代理人李靖，潘集区政府的委托诉讼代理人许波到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
国旅公司上诉请求：1、依法撤销安徽省淮南市八公山区人民法院（2017）皖0405民初934号民事判决第二项、第三项，依法改判潘集区政府赔偿国旅公司利息损失1501644元（暂计算至2018年2月9日，2018年2月9日以后的利息，以500万元为基数，按照6%的年利率，计算至付清时止），潘集区政府赔偿国旅公司其他损失3055183元；2、全案诉讼费用由潘集区政府承担。事实和理由：一、国旅公司支付的房屋租赁费200万元、员工工资及经济补偿金2589158元、电费95040元，系为履行与潘集区政府签订的投资合作协议所支付，潘集区政府应承担此部分损失的50%，即2342099元。国旅公司系为履行投资合作协议而设立，从2012年8月设立至今仅投资开发建设淮南温泉度假酒店、温泉度假中心及房地产综合体一个项目。作为依法设立的公司，基本的办公场所及必要的工作人员是设立公司的基本要件。购买或租赁相匹配的办公场所、招聘专业技术人员、组建项目部，是国旅公司开发、建设综合体项目的基本需要。举行开工仪式，进行项目规划、环评、立项等各类报批工作，委托有资质机构对温泉进行勘探、钻井施工，委托建筑设计、景观设计公司进行建筑、景观设计，与政府相关部门联系项目推进事宜，是国旅公司在签订投资合作协议后实施的工作内容。国旅公司委托专业机构进行勘探、设计，需要支付勘探费用及设计费用，聘用员工、租赁办公场所同样需要支付工资及房屋租金。国旅公司在一审时提交的房屋租赁合同、付款凭证、诉状及调解书等证据，能够证实国旅公司为了履行投资合作协议所支付的租金的事实，提交的工资表、银行进帐单、法院判决书等证据能够证实国旅公司为了履行投资合作协议所支付的员工工资的事实。同时国旅公司提供的电费单据上户名为“潘集镇人民政府”，但电费票据的原件在国旅公司处，电费由国旅公司实际缴纳，且该电费所涉及的变压器仅由国旅公司的项目部一个单位使用。对于上述各项损失，潘集区政府应当承担赔偿责任。二、利息损失不应再考虑过错比例。国旅公司在2013年2月7日支付潘集区政府500万元，此500万元一直由潘集区政府所使用。基于公平、合理原则，潘集区政府不论使用谁的资金，最低应按照银行贷款利率支付利息。而一审判决却仅支持3%的年利率，潘集区政府将从协议无效中获取利益，与我国的基本法理相违背，故一审判决潘集区政府仅按照6%的年利率支付国旅公司利息的情况下不应再考虑过错比例。综上，一审判决认定事实错误，侵害了国旅公司的合法权益，请求二审法院支持国旅公司的上诉请求。
潘集区政府辩称：国旅公司要求支付利息及其他损失的上诉请求均没有法律依据，请求二审法院依法驳回国旅公司的上诉请求。
潘集区政府上诉请求：1、撤销安徽省淮南市八公山区人民法院（2017）皖0405民初934号民事判决，改判驳回国旅公司在一审中的各项请求；2、本案一、二审诉讼费由国旅公司承担。事实与理由：一、一审法院的判决程序违法。本案涉及的土地征收或农业用地转换成建设用地的行政行为，是具有行政内容的协议，应当属于行政诉讼案件，一审法院将其作为民事案件审理属于程序错误。同时一审判决超出国旅公司的诉讼请求范围，国旅公司起诉的诉讼请求为“解除合同”，一审法院对合同是否解除没有审理，直接认定合同无效，超出了国旅公司的请求范围，应当属于程序违法。另外，国旅公司不完全具备诉讼主体资格，因为潘集区政府于2012年3月与国旅联合股份有限公司签订的《淮南温泉度假酒店、温泉度假中心及房地产综合体项目投资合作协议》，不是与国旅公司签订的。二、一审法院认定事实错误。一审法院认为双方于2012年3月与国旅联合股份有限公司签订的《淮南温泉度假酒店、温泉度假中心及房地产综合体项目投资合作协议》及《补充协议》无效错误。因为潘集区政府没有与国旅公司签订该协议，国旅联合股份有限公司与安徽国旅联合颐尚温泉置业有限公司不是同一合同主体，安徽国旅联合颐尚温泉置业有限公司也不是国旅联合股份有限公司投资设立的公司，所以一审法院将两个不同主体签订的合同混为一体显然认定事实错误。三、一审法院判决适用法律错误。一审法院根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第五款、《中华人民共和国土地管理法》第十六条、第五十五条第一款，及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十三条规定，认定潘集区政府和国旅公司签订的补充协议及与国旅联合股份有限公司签订的协议无效。但涉案的《淮南温泉度假酒店、温泉度假中心及房地产综合体项目投资合作协议》及《补充协议》内容并没有违背《中华人民共和国土地管理法》第十六条、第五十五条第一款，及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十三条规定。该宗土地由安徽省人民政府于2013年批准为建设用地，而在签订协议时该宗土地为农业用地，所以尚不适用《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。协议的内容也是需要按照法律程序办理相关手续，并不违反《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，这两份协议仅是附条件的协议，显然一审法院适用法律错误。四、国旅公司在一审中的各项请求均不能成立，依法应当予以驳回。潘集区政府在努力实现合同目的，已经投资1500万元，现已经达到挂牌出让的条件，合同完全可以继续履行，国旅公司提出解除合同没有事实和法律依据。国旅公司要求退回诚意金不符合合同的约定，国旅公司没有按照合同的约定，于合同签订之日起三十个工作日向潘集区政府缴纳诚意金，而是在签订补充协议后，于2013年2月7日给付，所以主合同中约定的在2013年1月30日前返还诚意金的约定自然失效。国旅公司只要继续履行合同就没有任何损失，同时一审法院查明，国旅公司于2017年7月5日要求自行拆除项目部，说明潘集区政府没有影响到国旅公司对土地的使用。综上，请求二审法院支持潘集区政府的上诉请求，维护潘集区政府的合法权益。
国旅公司辩称：一、国旅公司诉讼主体资格适格。国旅公司与潘集区政府签订并履行了《淮南温泉度假酒店、温泉度假中心及房地产综合体项目投资合作协议》，在因履行合作协议权益受损的情况下，国旅公司提起诉讼的主体适格。二、双方因履行合作协议产生的纠纷为民事纠纷。双方签订的《淮南温泉度假酒店、温泉度假中心及房地产综合体项目投资合作协议》系双方当事人真实意思表示，该协议的主要内容是国旅公司提供资金，与潘集区政府共同负责潘集温泉综合体项目。潘集区政府提供配套政策，国旅公司投资进行建设开发。该合同虽是国旅公司与具有行政管理职能的政府所签订，但合同内容系以财产权益为核心内容的等价有偿法律关系，合同签订的目的也是为了促进经济发展、实现经济价值，而不是为了实施行政管理，故该合同为民事合同，双方之间产生的纠纷为民事纠纷。合作协议约定潘集区政府协调淮南市国土等部门组织土地上市（公开挂牌出让）的工作，土地征收或农业用地转换成建设用地并不属于合作协议的内容，潘集区政府以“本案涉及到土地征收或农业用地转换成建设用地的行政行为，是具有行政内容的协议，应当属于行政诉讼案件”的上诉理由不能成立。三、一审判决合同无效程序合法。最高人民法院（2014）民一终字第277号民事判决书中载明：对合同效力的审查，属于人民法院裁判权范围，虽然当事人未提起确认合同无效的诉讼请求，但人民法院仍应依职权进行审查。《中华人民共和国合同法》第五十八条系合同无效法律效果的规定，人民法院在依据《中华人民共和国合同法》第五十二条，认定合同无效的情况下，应主动援引该法第58条的规定，对合同无效的法律后果进行处理，而不需要当事人另行提起诉讼。因此一审法院在对全案进行审查后，发现合作协议的约定违反法律的强制性规定，进而认定合同无效的程序合法。综上，国旅公司认为潘集区政府的上诉理由不能成立，请求驳回其上诉请求，支持国旅公司的上诉理由。
国旅公司向一审法院起诉请求：1、解除合同；2、判令潘集区政府退还国旅公司诚意金5000000元及利息（以5000000元为基数，自2013年2月8日至本息全部清偿日止按银行同期贷款利率计算）；3、判令潘集区政府赔偿因违约给国旅公司造成的损失6357052元；4、本案诉讼费用由潘集区政府承担。
一审法院认定事实：国旅公司与潘集区政府签订《淮南温泉度假酒店、温泉度假中心及房地产综合体项目投资合作协议》，协议的甲方为潘集区政府、乙方为国旅公司，协议约定合作范围、合作方式、土地价格、权利和义务、温泉的开采与使用及其他事项。协议部分内容为：第一条、合作范围：甲乙双方就淮南市潘集区潘集镇综合体地块项目进行合作。……第二条、合作方式：2.1、甲方提供给乙方的潘集温泉综合体项目土地用途为旅游、商业和居住用地。2.2、甲方土地挂牌出让后，乙方以公开出让方式获得一期600亩土地使用权。2.3、甲方负责协调淮南市国土等部门组织土地上市的工作，并承诺在2012年9月30日前保证200亩温泉度假中心及配套设施用地及400亩配套房地产开发用地乙方可进场施工，甲方承担由此产生的一切法律责任及乙方的一切损失。甲方同时承诺在2012年9月30日前发布200亩温泉度假中心及配套设施用地的公开挂牌出让公告，承诺在2012年12月30日前发布400亩配套房地产开发用地的公开挂牌出让公告。……2.5、乙方承诺按照淮南市土地上市交易规则，按土地挂牌出让时间报名取得土地的参拍权。起拍价超出本协议第三条款土地价格部分，甲方按净收益部分的100%比例返还乙方用于项目内基础设施建设。乙方摘牌价格超出起拍价土地出让金收益部分，甲方按净收益部分的80%比例返还乙方用于项目内基础设施建设。第三条、土地价格：甲乙双方一致同意本协议的土地价格指乙方获得达到“七通一平”条件的可开发用地的土地价格，其中温泉度假中心及配套设施开发用地地价为16万元/亩，房地产开发用地地价为30万元/亩。土地挂牌出让时，起拍价若高于上述协议土地价格或乙方摘牌时土地价格高于起拍价部分，按2.5条款执行。乙方按土地招拍挂程序及相关规定支付土地价款。……第六条、其他约定：6.1本协议签订并乙方在淮南市潘集区注册公司30个工作日内，乙方先支付甲方人民币500万元诚意金。若乙方摘得土地，则该诚意金自动转为土地出让金，甲方在乙方按协议付款后，5个工作日内向乙方提供由淮南市国土部门出具的同等金额的发票或行政事业费收据；若甲方未按2.3条款约定条件保证乙方在2012年9月30日前进场施工，或在2012年9月30日前未对200亩温泉度假中心及配套设施用地进行公开挂牌，或在2012年12月30日前未对400亩配套房地产开发用地进行公开挂牌，则甲方应于2013年1月10日前将诚意金连同诚意金到账之日起按银行同期贷款利率计算所得利息一并返还给乙方。6.2、乙方为加快本项目建设进度，本协议书签订后将立刻委托设计公司进行规划方案设计，如甲方不能按本协议2.3条款落实项目用地，影响项目施工进度，则全部设计费用由甲方承担。
上述协议签订后，国旅公司与潘集区政府于2012年11月30日签订了《淮南温泉度假酒店、温泉度假中心及房地产综合体项目投资合作补充协议一》。该补充协议部分内容为：第二条、甲方承诺2013年1月20日前公开挂牌出让250亩国有建设用地中100亩为温泉中心和酒店用地，150亩配套房地产开发用地（居住用地），甲方同时承诺在2013年6月30日前发布一期剩余100亩温泉配套商业用地及257.066亩配套房地产开发用地（居住用地）公开挂牌出让公告。
2013年2月7日，国旅公司依约给付潘集区政府诚意金500万元。
上述协议及补充协议签订后，2013年1月8日，国旅公司支付安徽水文工程勘察研究院建设工程勘察费用33020元。国旅公司支付安徽省地勘局第一水文工程地质勘查院费用387160.92元。国旅公司支付淮南市高源钻探工程技术有限公司施工费用148796元。2013年2月4日，国旅公司支付深圳市贝斯普林设计有限公司设计费用30000元。2013年3月28日、2013年11月8日，国旅公司先后两次合计支付深圳市物业国际建筑设计有限公司设计费用472500元。2013年7月15日，国旅公司支付深圳市华域新实践国际景观设计有限公司费用177693元。2013年8月21日、2014年1月26日，国旅公司先后两次合计支付深圳泛宇境筑园林景观有限公司设计费用177000元。
另查明：上述协议及补充协议签订后，国旅公司于2013年7、8月份进入协议所涉一期200亩温泉度假中心及配套设施用地，并在位于该土地的温泉井周边建设了项目部。2013年7月4日，国旅公司函告潘集区潘集镇政府“由于项目停工，现位于淮南市潘集区交叉处温泉项目部板房需要全部拆除，拆除时间为2017年7月5日。望潘集区潘集镇政府理解支持”。
再查明，国旅公司至今未能通过法定出让程序办理土地出让手续、未依法取得土地使用权。协议所涉项目被搁置至今。
一审法院认为：本案争议焦点为：一、本案属于民法调整范围还是行政法调整范围？二、本案《综合体项目投资合作协议》及《补充协议》的效力？三、国旅公司诉请的诚意金及利息是否有法律依据?四、本案损失赔偿范围。
一、关于本案属于民法调整范围还是行政法调整范围的问题。
《中华人民共和国民法总则》第二条规定：民法调整平等主体的自然人、法人和非法人组织之间的人身关系和财产关系。本案中，虽潘集区政府是国家行政机关，但其与原告国旅公司是以财产权益为核心内容的等价有偿的关系，属于平等主体之间的关系，因此，本案原、被告间系民事法律关系，属于民法调整范围。
二、关于本案《综合体项目投资合作协议》及《补充协议》效力的问题。
《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（五）违反法律、行政法规的强制性规定。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十三条规定：“土地使用权出让可以采取下列方式：（一）协议；（二）招标；（三）拍卖。依照前款规定方式出让土地使用权的具体程序和步骤，由省、自治区、直辖市人民政府规定。”第十六条规定：“土地使用者在支付全部土地使用权出让金后，应当依照规定办理登记，领取土地使用证，取得土地使用权。”《中华人民共和国土地管理法》第五十五条第一款规定：“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地”。上述法律、行政法规规定建设单位以出让等有偿方式取得土地使用权的，应先经法定土地出让程序，支付土地出让金，办理国有建设用地使用权证书，再使用土地。
本案中，潘集区政府根据协议2.3条“2012年9月30日前……乙方可进场施工”的约定于2013年7、8月份将涉案土地交付给国旅公司使用，但国旅公司至今未能通过法定出让程序办理土地出让手续、未依法取得土地使用权。一审法院认为，在《综合体项目投资合作协议》及补充协议中，关于土地交付方式双方约定：“协议2.3、甲方负责协调淮南市国土等部门组织土地上市的工作，并承诺在2012年9月30日前保证200亩温泉度假中心及配套设施用地及400亩配套房地产开发用地乙方可进场施工，甲方承担由此产生的一切法律责任及乙方的一切损失。甲方同时承诺在2012年9月30日前发布200亩温泉度假中心及配套设施用地的公开挂牌出让公告，承诺在2012年12月30日前发布400亩配套房地产开发用地的公开挂牌出让公告”；补充协议第二条“甲方承诺2013年1月20日前公开挂牌出让250亩国有建设用地中100亩为温泉中心和酒店用地，150亩配套房地产开发用地（居住用地），甲方同时承诺在2013年6月30日前发布一期剩余100亩温泉配套商业用地及257.066亩配套房地产开发用地（居住用地）公开挂牌出让公告”。上述约定中，协议2.3条所涉“在2012年9月30日前……乙方可进场施工”，应当视为双方对土地交付时间的明确约定。而协议2.3条所涉“甲方同时承诺在2012年9月30日前发布200亩温泉度假中心及配套设施用地的公开挂牌出让公告，承诺在2012年12月30日前发布400亩配套房地产开发用地的公开挂牌出让公告。”及补充协议第二条“甲方承诺2013年1月20日前公开挂牌出让250亩国有建设用地中100亩为温泉中心和酒店用地，150亩配套房地产开发用地（居住用地），甲方同时承诺在2013年6月30日前发布一期剩余100亩温泉配套商业用地及257.066亩配套房地产开发用地（居住用地）公开挂牌出让公告”系双方对“公开挂牌出让”时间的相关约定。结合协议及补充协议，关于土地交付方式，双方的完整意思表示可理解为：先行交付土地并进场施工建设，再通过土地挂牌程序依法取得土地使用权。参照《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号公布）第二条第四款：“本规定所称挂牌出让国有建设用地使用权，是指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果或者现场竞价结果确定国有建设用地使用权人的行为。”结合本案，潘集区政府应通过挂牌出让涉案土地使用权，根据挂牌期限截止时的出价结果或者现场竞价结果确定国有建设用地使用权人。依据《中华人民共和国土地管理法》第五十五条规定，以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。也即，国旅公司通过挂牌程序依法取得土地使用权后，应先缴纳土地出让金再使用土地。然而，涉案土地交付方式的约定与法定出让程序不符，涉案土地未经法定出让程序即交付给国旅公司使用，国旅公司至今未能通过法定出让程序办理土地出让手续、未依法取得土地使用权。因此，本案协议及补充协议关于土地交付方式的约定违反了上述法律、行政法规的强制性规定，应依法认定无效。由于该约定为《综合体项目投资合作协议》及补充协议的核心条款，涉案土地无法使用，将导致合同目的无法实现，也即部分条款的无效影响整个合同的效力，应认定本案合同整体无效。
三、关于国旅公司诉请的诚意金及利息是否有法律依据的问题。
依据合同法第五十八条规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应责任。本案协议签订后，国旅公司于2013年2月7日给付500万元诚意金。合同无效，潘集区政府依法应当对该500元全额予以返还。因合同无效，潘集区政府除应当返还该500万元外，还应根据过错责任的比例支付该500万元被占用所产生的利息损失。无效的合同自始无效,截止2018年2月9日，利息损失应为：1501644元[（500万元×6％／365天×1827天（2013年2月8日至2018年2月9日）]。因潘集区政府和国旅公司对合同无效均存在过错，本院依法认定潘集区政府和国旅公司的过错责任比例均为50%，500万元被占用产生的利息系因合同无效导致的损失，国旅公司与潘集区政府应各承担50%，即为750822元。因此，对于原告国旅公司主张的500万元的利息损失（自2013年2月8日至本息全部清偿日止按银行同期贷款利率计算），本院予以支持750822元。2018年2月9日以后的利息，以500万元中实欠款为基数，参照6%的年利率，以50%为比例，计算至该500万元款付清时止。
四、关于本案损失赔偿范围的问题。
依据合同法第五十八条规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应责任。
对于原告诉请的损失6357052元。本院经审查认为，原告主张的支付安徽水文工程勘察研究院建设工程勘察费用33020元，支付安徽省地勘局第一水文工程地质勘查院费用387160.92元，支付淮南市高源钻探工程技术有限公司施工费用148796元，支付深圳市贝斯普林设计有限公司设计费用30000元，支付深圳市物业国际建筑设计有限公司设计费用472500元，支付深圳市华域新实践国际景观设计有限公司费用177693元，支付深圳泛宇境筑园林景观有限公司设计费用177000元，合计1426169.92元，该损失是国旅公司为履行本案协议，在本案协议履行中所遭受的损失。对该损失的产生，潘集区政府存在过错，结合潘集区政府对合同无效存在50%的过错责任比例，法院依法认定潘集区政府对上述1426169.92元损失的50%，即713084.96元，承担赔偿责任。对于国旅公司主张的其他部分损失，由于国旅公司不能证明其合法性、关联性，证据不足，故法院不予支持。
据此，依照《中华人民共和国民法总则》第二条，《中华人民共和国合同法》第五十二条第一款第（五）项、第五十六条、第五十八条，《中华人民共和国土地管理法》第五十五条第一款，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十三条、第十六条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第九十条、第一百零八条规定，判决：一、被告淮南市潘集区人民政府于本判决生效之日起十日内返还原告安徽国旅联合颐尚温泉置业有限公司诚意金5000000元；二、被告淮南市潘集区人民政府于本判决生效之日起十日内赔偿原告安徽国旅联合颐尚温泉置业有限公司5000000元诚意金的利息损失750822元（暂计算至2018年2月9日，2018年2月9日以后的利息，以500万元中实欠款为基数，参照6%的年利率，以50%为比例，计算至该500万元款清时止）；三、被告淮南市潘集区人民政府于本判决生效之日起十日内赔偿原告安徽国旅联合颐尚温泉置业有限公司其他损失713084.96元；四、驳回原告安徽国旅联合颐尚温泉置业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费89942元，由原告安徽国旅联合颐尚温泉置业有限公司负担38752元，由被告淮南市潘集区人民政府负担51190元。
二审期间，双方当事人均未提交证据。本院对一审查明的事实予以确认。
本院认为，本案的争议焦点：一、案涉合同的争议是行政纠纷还是民事纠纷；二、国旅公司是否为本案适格当事人；三、一审判决认定案涉合同无效是否正确；四、一审法院认定的国旅公司因案涉合同造成的损失数额是否适当；五、案涉500万元诚意金的同期贷款利息应否由潘集区政府全部承担。
针对争议焦点一，案涉合同的性质应结合合同的内容和订立意图来判断。本案中的《淮南温泉度假酒店、温泉度假中心及房地产综合体项目投资合作协议》及《淮南温泉度假酒店、温泉度假中心及房地产综合体项目投资合作补充协议一》均是以财产权益为核心内容的等价有偿法律关系，且潘集区政府签订该合同的目的并不是为了实施行政管理，而是为了促进经济发展，实现经济价值，与行政管理职能并无必然联系。故双方因履行合同发生的纠纷属于民事纠纷。潘集区政府认为本案属于行政纠纷的上诉理由不能成立。针对争议焦点二，案涉的两份合同，即《淮南温泉度假酒店、温泉度假中心及房地产综合体项目投资合作协议》及《淮南温泉度假酒店、温泉度假中心及房地产综合体项目投资合作补充协议一》均是潘集区政府与国旅公司签订，签订合同时，国旅公司尚未成立，但根据双方协议可以看出，合同双方均知道，该合同是由国旅公司的发起人以拟定成立的公司即国旅公司的名义签订的，在国旅公司成立后，该两份协议的权利义务均由国旅公司承受，故国旅公司是本案适格当事人。针对争议焦点三，本案中，潘集区政府将国旅公司未依法取得土地使用权的土地交给国旅公司使用，违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十五条法律强制性规定，属于无效的条款，且该部分约定是双方两份协议的核心内容，无效后，案涉两份协议的合同目的无法实现，故一审判决认定两份协议无效并无不当。针对争议焦点四，国旅公司与潘集区政府签订的《淮南温泉度假酒店、温泉度假中心及房地产综合体项目投资合作协议》及《淮南温泉度假酒店、温泉度假中心及房地产综合体项目投资合作补充协议一》因违反法律强制性规定，属于无效合同。对于该结果的造成，双方均有过错。一审法院认定国旅公司为履行涉案合同而产生的损失为1426169.92元适当，国旅公司主张的其它损失与案涉合同的无效没有联系，不应认定为国旅公司为履行合同而产生的损失，对国旅该项上诉请求，本院不予支持。针对争议焦点五，合同无效后，行为人因合同取得的财产应予以返还，或折价补偿、赔偿损失。本案中，国旅公司主张的案涉500万元诚意金的同期贷款利息并非500万元诚意金的法定孳息，不属于返还财产的范围，而是国旅公司的贷款利息损失，一审法院根据责任划分对该损失进行判决，并无不当。
综上所述，国旅公司及潘集区政府的上诉理由均不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费共88590元，由安徽国旅联合颐尚温泉置业有限公司负担31543元，由淮南市潘集区人民政府负担57047元。
本判决为终审判决。
审 判 长 江志珍
审 判 员 郑 植
审 判 员 姚多生
二〇一八年六月二十日
法官助理 张玉蓉
书 记 员 丁 烁
附：相关法律条文
《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。