广东省江门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤07行终142号
上诉人（原审被告）江门市国土资源局。住所地：广东省江门市蓬江区建业街**号。
法定代表人林畅庭，局长。
出庭负责人唐汉碧，该局执法监察支队支队长。
委托代理人索茂军、郑少媛，均系广东东方大卫律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）江门市阳日科技实业有限公司。住所地：广东省江门市蓬江区双龙大道**号***室。
法定代表人区耀宗，总经理。
委托代理人苏玉鸿、吴少敏，均系北京市盈科（广州）律师事务所律师。
原审第三人江门市蓬江区棠下镇人民政府。住所地：广东省江门市蓬江区棠下镇棠下大道。
法定代表人张文新，镇长。
委托代理人余国辉，副镇长。
委托代理人吴传东，该府工作人员。
上诉人江门市国土资源局（以下简称“江门市国土局”）因与被上诉人江门市阳日科技实业有限公司（以下简称“阳日科技公司”）、原审第三人江门市蓬江区棠下镇人民政府（以下简称“棠下镇政府”）闲置土地处理决定行政纠纷一案，不服广东省江门市江海区人民法院（2017）粤0704行初38号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2012年5月9日，江门市国土局与阳日科技公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定双方同意由江门市国土局于2012年5月14日将宗地编号为JD2012-9的土地使用权出让给阳日科技公司，该公司应在2013年2月14日前开工，2014年5月14日前竣工，如阳日科技公司不能如期开工，应提前30日向江门市国土局提出申请，经该局同意延建的，其项目竣工时间应顺延，但期限不得超过一年。
2014年7月1日，江门市国土局向阳日科技公司作出江国土资（执法）字〔2014〕30号《闲置土地调查通知书》，对涉案土地涉嫌闲置的问题进行调查。2014年7月23日，阳日科技公司和棠下镇政府均向江门市国土局作出情况说明，说明涉案土地由棠下镇政府负责“五通一平”工作，目前由于多方面原因未通水通电，影响了项目按期开工建设，致使该项目无法开工建设,棠下镇政府将加快进度通水通电，使该项目早日动工建设。江门市国土局经过调查，认为阳日科技公司没有按合同约定的期限动工存在政府原因，遂终止了调查。
2016年10月26日，江门市国土局认为涉案土地存在闲置嫌疑对该土地进行调查，并作出江国土资（执法）字〔2016〕25号《闲置土地调查通知书》。阳日科技公司随后作出《闲置土地事由及说明》，主张涉案土地由棠下镇政府负责三通一平工作，但目前该地块的三通一平工作尚未完成，不能如期动工是棠下镇政府的原因，属于政府原因。2016年11月16日，江门市国土局向江门市蓬江区人民政府作出江国土资（监察）函字〔2016〕838号《关于提供江门市阳日科技实业有限公司土地有关情况的函》，询问阳日科技公司未如期动工是否存在政府原因。江门市蓬江区人民政府收到前述函件后向棠下镇政府去函询问，棠下镇政府回复称涉案项目约定的动工时间为2013年2月14日，但至今还未动工建设，导致该地块闲置的原因未发现有政府责任行为。江门市蓬江区人民政府于2016年12月6日作出蓬江府办函〔2016〕863号《关于江门市阳日科技实业有限公司土地有关情况的函》，回复江门市国土局，称未发现阳日科技公司未如期动工存在政府原因。
2016年12月7日，江门市国土局作出江国土资（执法）字〔2016〕34号《闲置土地认定书》，认定涉案宗地约定的动工时间为2013年2月14日，该地存在超过约定动工时间一年仍未动工建设的情况，遂认定涉案宗地为闲置土地，闲置的原因是企业自身原因导致，并将相关文书通过江门日报公告送达阳日科技公司。2016年12月7日，江门市国土局作出江国土资（监察）字〔2016〕895号《关于报请审定〈蓬江、江海两区范围列入督察问题清单闲置土地处置方案〉的请示》，将涉案土地的拟处理情况呈江门市人民政府审批。2016年12月13日，江门市人民政府批准对涉案土地拟按照出让价款20%征缴闲置费处理。
2016年12月14日，江门市国土局作出江国土资（执法）字〔2016〕45号《闲置土地处置听证权利告知书》，告知阳日科技公司拟处理的内容及听证权，并向阳日科技公司送达。2016年12月21日，阳日科技公司向江门市国土局申请听证，并认为涉案土地未按条件交付，其不能如期动工仍存在政府原因。2017年1月6日，江门市国土局组织听证会，并邀请棠下镇政府、江门市蓬江区人民政府参加,在听证会中棠下镇政府认为自2015年起涉案地块已经符合动工条件，政府原因已不存在。江门市国土局综合其调查，认为政府影响动工的原因不存在，阳日科技公司逾期动工的情形构成闲置土地，遂于2017年1月10日作出江国土资（执法）字[2017]9号《征缴土地闲置费决定书》，决定对阳日科技公司征缴闲置费110万元，并将相关文书送达阳日科技公司。阳日科技公司不服，遂提起本案行政诉讼。
另查明，2011年6月22日，阳日科技公司与棠下镇政府签订了《工业项目投资协议书》，约定涉案土地的“三通一平”工作由棠下镇政府负责。
原审法院认为：本案系闲置土地处理决定行政纠纷。《闲置土地处置办法》第十四条规定：“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费……”江门市国土局是市级国土资源主管部门，依法具有对辖区内涉嫌闲置的土地依法作出处理的法定职权，该局在本案中的执法主体适格，原审法院予以确认。
根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为江门市国土局作出的涉案征缴土地闲置费决定是否合法。《闲置土地处置办法》第二条第一款规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。”、第八条规定：“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；……”第十二条规定：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。除前款第四项规定外，动工开发时间按照新约定、规定的时间重新起算。符合本办法第二条第二款规定情形的闲置土地，依照本条规定的方式处置。”、第十三条第一款规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据……”可见，闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照《闲置土地处置办法》第十二条和第十三条规定处置。被告在行政诉讼中对作出的行政行为负有举证责任，不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。
本案现有证据显示，涉案土地由棠下镇政府负责“三通一平”工作，该镇应按涉案《工业项目投资协议书》的约定对涉案地块进行“三通一平”，及时交付符合约定条件的土地给阳日科技公司，以便该公司按涉案《国有建设用地使用权出让合同》约定的期限动工开发。前述合同约定的竣工期限为2014年5月14日前，但截止至2014年7月1日，江门市国土局作出江国土资（执法）字〔2014〕30号《闲置土地调查通知书》，对涉案土地涉嫌闲置的问题进行调查后，涉案地块仍存在未通水通电，影响项目按期动工开发建设的政府原因。江门市国土局于2014年7月认为涉案地块逾期动工开发存在政府原因，但没有按依照《闲置土地处置办法》第十二条和第十三条的规定处置，即没有与阳日科技公司延长动工开发期限，签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任等处置。棠下镇政府在本案中认为涉案地块截止至2014年7月13日止仍未具备动工条件，自2015年起已具备动工条件，但没有提供证据足以证明棠下镇政府按涉案《工业项目投资协议书》的约定交付符合约定动工条件的土地给阳日科技公司的时间。即江门市国土局于2014年7月1日对涉案地块进行闲置土地调查后，没有依《闲置土地处置办法》的规定重新约定动工开发的时间，该局于2016年10月26日调查后，没有查明政府原因消失的事实、时间及阳日科技公司可动工开发的时间，遂以涉案《国有建设用地使用权出让合同》约定的期限作为动工开发的期限认定属于阳日科技公司的原因导致土地闲置存在不当。据此，江门市国土局作出的涉案《征缴土地闲置费决定书》的事实不清、证据不足，依法应予撤销。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项的规定，判决撤销江门市国土局于2017年1月10日作出江国土资（执法）字〔2017〕9号《征缴土地闲置费决定书》。一审案件受理费50元，由江门市国土局负担。
上诉人江门市国土局不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1.依法撤销江门市江海区人民法院(2017)粤0704行初38号《行政判决书》；2.本案的一审、二审诉讼费由阳日科技公司承担。主要事实与理由：1.江门市国土局在2016年10月对涉案土地闲置进行重新调查，并根据该调查依法作出本案的行政行为，2014年7月对土地闲置情况的调查处理早已终结，该行为与本案行政行为是两个独立的行政行为，2014年7月的调查及处理不影响本案行政行为的合法性。原审法院将两个不同的行政行为混为一谈，显然错误。2.江门市国土局2016年10月至12月对涉案土地的闲置情况调查及听证结果显示涉案土地在2015年后已具备通水通电的条件，土地平整并已通路，周边相邻地块厂房均早已建成并正常经营，根本不存在阳日科技公司所称的影响动工的原因。江门市国土局根据事实于2016年12月依法认定土地闲置并作出涉案行政行为，并无不当。3.按照《工业项目投资协议书》，棠下镇政府是负责“三通一平”及协助报装水电。现场查看可知，山头已挖至地边，地块已推平，道路已修至涉案地旁，水电亦可由阳日科技公司申请报装接通使用。周边相邻地块均早已建成，企业也早已正常经营，更充分说明阳日科技公司所称不具备开工的条件并不属实。4.涉案土地闲置存在政府原因的证明责任在于阳日科技公司，但其未能提交有效材料证明涉案土地闲置存在政府原因，江门市国土局经过审核阳日科技公司的说明材料及根据相关部门提交的书面材料及调查结果，亦未发现涉案土地闲置存在政府原因，涉案《征缴土地闲置费决定书》事实清晰，依据充足，应予维持。5.根据双方证据可知，阳日科技公司是由于自身原因，需要对涉案的土地进行规划调整及修改，所以一直没有动工，而阳日科技公司所提及的例如土地没有平整，水电未通，道路窄等原因与事实不符。
被上诉人阳日科技公司二审辩称：原审判决调查的事实清楚，适用法律正确，原审法院法官亲自到涉案土地现场进行勘察，所得到的结论与我方主张一致，故原审判决应予以维持。具体理由如下：1.本案是行政诉讼，江门市国土局作为行政机关，负有对其作出的行政行为举证以及适用法律的说明。在本案中，江门市国土局主张2014年7月及2016年12月的两个处理结果是独立行为，不存在相互影响，但从2014年至今涉案土地及周边没有任何变化，江门市国土局主张是因政府的原因已经消除，具备开工条件。但截止今天也没有解释何为政府原因，如何消除，2014年的调查结果及2016年的调查结果认定的事实有何不同。阳日科技公司认为，虽然2014年与2016年作出两个不同的行政行为，但是它基于的事实一致，既然在事实一致的情况下，那么行政机关就应当说明为何作出不同结论的依据，包括事实及法律依据。2.江门市国土局主张现场具备开工的条件，土地已经平整，但是事实上，江门市国土局没有提交该行政行为的证据，关于其提及的所谓卫星图已经超过了举证期限，不属于新证据，更不是江门市国土局作出行政行为时所依据的基础。3.江门市国土局提及相邻地块已经完成通水通电，而事实上，不能将相邻地块与阳日科技公司的地块等同。4.正是因为江门市国土局与棠下镇政府怠慢履行行政职责，未完成所约定的三通一平的工作，才会导致土地闲置。
原审第三人棠下镇政府二审述称：同意江门市国土局的意见。
被上诉人阳日科技公司二审期间提交《投资协议书》，证明棠下镇政府及江门市国土局均确认由棠下镇政府负责涉案土地平整土地问题及修建自来水管道、供电线路到涉案土地的事实。另证明因棠下镇政府迟迟未完成上述“三通一平”工作，导致涉案土地不具备动工条件，因政府原因导致未能施工。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案系闲置土地处理决定行政纠纷。《闲置土地处置办法》第十四条规定：“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费……”江门市国土局是市级国土资源主管部门，依法具有对辖区内涉嫌闲置的土地依法作出处理的法定职权，该局在本案中的执法主体适格，本院予以确认。
本案的争议焦点为江门市国土局作出的涉案征缴土地闲置费决定是否合法。
《闲置土地处置办法》第十二条规定：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。除前款第四项规定外，动工开发时间按照新约定、规定的时间重新起算。符合本办法第二条第二款规定情形的闲置土地，依照本条规定的方式处置。”、第十三条第一款规定：“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据……”。
江门市国土局于2014年7月认为涉案地块逾期动工开发存在政府原因，但没有按依照《闲置土地处置办法》第十二条和第十三条的规定处置，即没有与阳日科技公司延长动工开发期限，签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任等处置。棠下镇政府在本案中认为涉案地块截止至2014年7月13日止仍未具备动工条件，自2015年起已具备动工条件，但没有提供证据足以证明棠下镇政府按涉案《工业项目投资协议书》的约定交付符合约定动工条件的土地给阳日科技公司的时间。即江门市国土局于2014年7月1日对涉案地块进行闲置土地调查后，没有依《闲置土地处置办法》的规定重新约定动工开发的时间，该局于2016年10月26日调查后，没有查明政府原因消失的事实、时间及阳日科技公司可动工开发的时间，遂以涉案《国有建设用地使用权出让合同》约定的期限作为动工开发的期限认定属于阳日科技公司的原因导致土地闲置,理据不足。
同时，江门市国土局也没有提供证据足以证明棠下镇政府按涉案《工业项目投资协议书》的约定交付符合约定动工条件的土地给阳日科技公司的时间，也没有证据证明阳日科技公司可动工的时间。故江门市国土局在作出涉案征缴闲置土地费决定时没有查明涉案土地闲置期限的起算点，不能证明涉案土地已经闲置满一年以上。再结合现场实地勘察，涉案土地虽然大部分已经相对平整，但仍有小部分土地上有山体座落，该部分土地并未到达三通一平的条件。阳日科技公司受让涉案土地是作为工业用途，对土地的充分利用要进行整体考虑，即便是出让土地中的小部分未到达三通一平的条件，也足以影响其开发动工。故，江门市国土局关于涉案土地闲置具备“三通一平”的条件，不存在政府原因导致土地不能动工开发的主张，缺乏事实依据，本院不予采纳。江门市国土局作出的涉案《征缴土地闲置费决定书》的事实不清、证据不足，依法应予撤销。
综上所述，江门市国土局提出的诉讼请求，事实和法律依据不足，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人江门市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 邓 球
审 判 员 廖学安
审 判 员 陈 健
二〇一七年十二月二十二日
法官助理 何晓涛
书 记 员 黄咏仪