河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫行终977号
上诉人（一审被告）襄城县人民政府。住所地襄城县烟城路东段***号。
法定代表人李成，代县长。
委托代理人刘辉，襄城县国土资源局工作人员。
委托代理人杨唯真，河南申元律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）襄城县大理机械有限公司。住所地襄城县十里铺乡仝庄村。
法定代表人刘国勇，董事长。
委托代理人刘选正，襄城县大理机械有限公司职工。
委托代理人菅中战，河南金泰律师事务所律师。
一审被告许昌市人民政府。住所地许昌市建安大道东段****号。
法定代表人武国定，市长。
委托代理人张国军，许昌市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人李涛，河南名人律师事务所律师。
襄城县人民政府因与襄城县大理机械有限公司（以下简称大理机械公司）、许昌市人民政府土地行政管理及行政复议一案，不服许昌市中级人民法院（2015）许行初字第104号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人襄城县人民政府的委托代理人刘辉、杨唯真，被上诉人大理机械公司的法定代表人刘国勇及其委托代理人刘选正、菅中战，一审被告许昌市人民政府的委托代理人张国军、李涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
许昌市中级人民法院一审查明，2006年12月12日，解决原县摩托缸体厂土地遗留问题的会议纪要》（襄政纪（2006）17号），该纪要的主要内容是：一、同意对原襄城县摩托缸体厂所占用的土地依照改制企业的有关政策规定进行处置，具体由县国土局（现县国土资源局）负责完善规范手续。二、在办理土地手续过程中，对群众的补偿和手续报批的有关费用，由改制后的大理机械公司承担。三、为便于大理机械公司的招商引资，县国土局要尽快为其办理土地使用证，同时完善相关手续。2006年12月15日，大理机械公司向襄城县国土资源局提出办证申请等相关材料。2006年12月19日，大理机械公司与襄城县十里铺乡仝庄村民委员会签订了《土地征用协议》，并支付了土地还耕费及土地补偿安置款。2006年12月26日，大理机械公司缴纳了土地使用权出让金。襄城县国土资源局经过地籍调查、勘测定界、审核后，报襄城县人民政府批准发证。2006年12月29日，襄城县人民政府为大理机械公司颁发了襄国用（2006）第0149号《国有土地使用证》。襄城县人民政府于2007年2月24日作出《关于注销襄国用（2006）第0149号国有土地使用证的决定》（襄政土（2007）16号），主要内容：“经核查，大理机械公司2006年12月15日申请土地登记时，提供权属来源证明材料不齐全，不符合土地登记发证条件，违反了《土地登记规则》第十条的规定，根据《河南省实施﹤土地管理法﹥办法》第十一条的规定，现决定依法注销该证。如不服，可以在接到本决定之日起60日内到许昌市人民政府依法申请行政复议。”该决定于2007年5月10日向大理机械公司直接送达，但大理机械公司拒收。在法律文件送达回证拒收时见证人签章一栏中有襄城县人民政府两名工作人员签名。大理机械公司对上述决定不服于2015年5月19日向许昌市人民政府申请行政复议，请求依法撤销《关于注销襄国用（2006）第0149号国有土地使用证的决定》（襄政土（2007）16号）。许昌市人民政府经审理，于2015年7月13日作出（2015）10号《行政复议决定书》，维持了襄城县人民政府作出的《关于注销襄国用（2006）第0149号国有土地使用证的决定》（襄政土（2007）16号），同时责令襄城县人民政府自接到该决定之日起20日内依法启动土地报批程序，各项费用所增部分由襄城县人民政府承担。大理机械公司依然不服，诉至许昌市中级人民法院，请求撤销襄城县人民政府《关于注销襄国用（2006）第0149号国有土地使用证的决定》（襄政土（2007）16号），恢复大理公司襄国用（2006）第149号国有土地使用证，并赔偿其因无法正常行使土地使用权造成的经济损失。
许昌市中级人民法院一审认为：一、关于大理机械公司提起行政诉讼是否越过起诉期限的问题。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定：“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。”本案中，襄城县人民政府主张大理机械公司起诉超过起诉期限，但其并未提供直接证据予以证明，故对襄城县人民政府主张大理机械公司起诉已超过起诉期限的观点不予采纳。
二、关于被诉行政行为以及行政复议决定是否合法的问题。《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》（国发（2004）10号）第二十条规定：“严格按照法定程序行使权力、履行职责。行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会；作出行政决定后，应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。对重大事项，行政管理相对人、利害关系人依法要求听证的，行政机关应当组织听证。行政机关行使自由裁量权的，应当在行政决定中说明理由。要切实解决行政机关违法行使权力侵犯人民群众切身利益的问题。”本案中，襄城县人民政府作出的《关于注销襄国用（2006）第0149号国有土地使用证的决定》（襄政土（2007）16号），将产生涉案土地使用权人不明确、不确定等法律后果，涉及大理机械公司的利益，并对其不利。根据上述规定，襄城县人民政府在作出决定之前，应当严格按照法定程序行使权力、履行职责，应当告知大理机械公司并给予其陈述和申辩的机会，但是襄城县人民政府并未履行告知义务，违反了行政程序正当性及合法性的规定。因此襄城县人民政府作出的《关于注销襄国用（2006）第0149号国有土地使用证的决定》（襄政土（2007）16号）违法，应当依法予以撤销。故对襄城县人民政府请求撤销被诉行政行为的诉讼请求予以支持。至于大理机械公司请求恢复土地使用权证的诉讼请求。土地使用证效力应当自撤销判决生效之日起当然自动恢复，故无需在判决结果中体现。关于许昌市人民政府作出的行政复议决定。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一项规定：“具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持”。本案中，行政复议决定仅对行政行为的实体事实进行了审查和认定，但并未对被诉行政行为的程序是否合法进行审查和认定。故许昌市人民政府作出的行政复议决定认定事实不清，适用法律法规错误，应予撤销。
三、关于大理机械公司请求赔偿损失的问题。大理机械公司既没有明确的具体赔偿数额，也没有提供有效的证据予以支持，故对其在本案中的赔偿请求不予支持。如果大理机械公司有新证据能够证明损失的事实客观存在以及具体损失，其可另行主张权利。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，许昌市中级人民法院一审判决：一、撤销襄城县人民政府于2007年2月24日作出的《关于注销襄国用（2006）第0149号国有土地使用证的决定》（襄政土（2007）16号）。二、撤销许昌市人民政府于2015年7月13日作出的许政复决字（2015）10号《行政复议决定书》。三、驳回大理机械公司的其他诉讼请求。
襄城县人民政府不服一审判决，向本院提起上诉称：（一）涉案土地未经河南省人民政府批准征收，大理机械公司办理国有土地使用证明显违法，而一审判决中关于大理公司的土地证于一审判决生效后自动恢复的表述，让违法土地证通过判决形式合法化，违背了行政诉讼促进依法行政、保护当事人合法权益的目的。（二）一审法院认定襄城县人民政府被诉撤证行为违反法定程序，而非认定该行为侵犯了大理机械公司的合法权益，应按照《行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）、（二）项的规定，判决确认被诉注销决定违法而不是判决撤销该行政行为。即便是判决撤销被诉行政行为，也应根据《行政诉讼法》第七十条第一款第（三）项之规定，判决襄城县人民政府重新作出行政行为。（三）大理机械公司的书面保证证实其自始就知道其办理的国有土地使用证违法，其领证后还拒不配合襄城县人民政府的报批工作。在大理机械公司对此明知的情况下襄城县人民政府才作出本案被诉注销行为。综上，被诉决定事实清楚，适用法律正确，经工作人员亲自送达，合法有效，请求撤销一审判决，依法公正判决。
大理机械公司答辩称：（一）一审法院判决撤销了襄城县人民政府的被诉注销决定，涉案土地证就自动恢复，一审判决认定大理机械公司的土地证于一审判决生效后自动恢复符合法律规定。（二）大理机械公司足额缴纳了土地出让金，足额支付了农户土地补偿款，土地主管部门也履行了地籍调查、地界勘验、发证公告等全部颁证手续，并不存在违法情况。虽然用地未经河南省人民政府批准，但造成这一问题的原因应归结于襄城县人民政府和襄城县国土资源局没有完善用地的内部报批手续，大理机械公司并不存在过错。（三）保证书中的内容是襄城县人民政府将报批手续完善之后大理机械公司将原土地证交回，襄城县人民政府再给大理机械公司办理新证，而襄城县人民政府在长达九年的时间里一直没有向省政府报批，属于严重不履行职责。（四）被诉注销决定程序违法。一是该注销决定没有依法送达，送达回证上显示5月10日，该决定作出的时间应该是5月初，但注销决定上却写成2月份，且作出日期是国家法定节假日春节。二是没有履行调查程序，没有听取大理机械公司的陈述申辩。综上，一审判决认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审法院查明事实一致。
本院认为：（一）大理机械公司提起本案诉讼并未超过法定起诉期限。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定，被告认为原告起诉超过法定起诉期限的，由被告承担举证责任。襄城县人民政府提交的送达回证不能证明大理公司于2007年5月10日即已知道被诉注销行为的内容，亦不能提供有效证据证明大理机械公司知道或者应当知道被诉行政行为内容的时间，故襄城县人民政府应当对不能证明大理机械公司起诉超期承担举证不能的法律后果。（二）一审判决以注销决定程序不合法为由撤销《关于注销襄国用（2006）第0149号国有土地使用证的决定》（襄政土（2007）16号）及许昌市人民政府作出的（2015）10号《行政复议决定书》正确。根据程序正当原则，行政机关对相对人作出不利决定之前，应事先将拟作出决定的根据和理由告知相对人，应当听取相对人的陈述、申辩，并告知相对人相应的救济途径。而襄城县人民政府未有证据证明在作出决定前履行了上述义务，违反了程序正当原则要求，应属程序违法。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人襄城县人民政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回襄城县人民政府的上诉，维持许昌市中级人民法院2016年1月26日作出的（2015）许行初字第104号行政判决。
二审案件受理费50元，由上诉人襄城县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王凤强
代理审判员 王秋娜
代理审判员 苗春燕
二〇一六年十一月二十日
书 记 员 吕芸霞