中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2017）最高法行申9030号再审申请人（一审原告、二审上诉人）南宁市云新木材加工厂。住所地：广西壮族自治区南宁市石埠街道办和安村锦逢兰盛木业有限公司A区18号。负责人唐云新，厂长。委托代理人曾捍民，广东耀辉律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）南宁高新技术产业开发区管理委员会。住所地：广西壮族自治区南宁市滨河路*号火炬大厦。法定代表人李耕，该管委会主任。委托代理人吴东机，该管理委员会法制办工作人员。委托代理人王德臻，广西创想律师事务所律师。原审第三人南宁锦逢兰盛木业有限公司。住所地：广西壮族自治区南宁市西乡塘区石埠街道办和安村三队。负责人邓锦逢，总经理。再审申请人南宁市云新木材加工厂（以下简称云新木材厂）因诉被申请人南宁高新技术产业开发区管理委员会（以下简称南宁高新区管委会）及原审第三人南宁锦逢兰盛木业有限公司（以下简称锦逢兰盛公司）行政强制拆除及行政赔偿一案，不服广西壮族自治区高级人民法院于2017年7月28日作出的（2016）桂行终207号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年12月1日立案，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。根据《中共南宁市委、南宁市人民政府关于进一步加快开发区发展的决定》（南发[2001]54号）和《中共南宁市委、南宁市人民政府关于深化开发区体制改革实行特区式封闭管理的意见》（南发[2001]55号）文件精神，将南宁市规划管理局部分职能授予南宁高新区管委会。2001年12月28日，南宁市规划管理局与南宁高新区管委会签订《授权书》，将建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证的审批以及违章建筑处罚权等授予南宁高新区管委会行使。云新木材厂属个人经营的个体工商户，办有《个体工商户营业执照》及《木材经营（加工）许可证》。2012年6月，云新木材厂及彭期坤分别租赁锦逢兰盛公司位于南宁市××乡塘区××街道石埠奶场的场地（即涉案土地）用作木材加工场地使用。云新木材厂未经城乡规划主管部门审批同意，擅自在该场地内搭建钢架结构用房。2014年7月3日，南宁高新区管委会以需要对涉案房屋进行规划检查为由，对锦逢兰盛公司发出南高管（规监）检通字（2014）第0703-4号《综合行政执法检查通知书》，要求该公司持《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》及施工红线图等有关手续，到南宁××产业开发区规划监察大队接受检查。彭期坤在该通知书上签名并注明身份为“公司管理人员”。同日，南宁高新区管委会对云新木材厂建设的上述房屋进行现场勘查，并制作现场勘查笔录。2014年7月17日，南宁高新区管委会以锦逢兰盛公司未能提供上述房屋的规划审批手续，涉嫌违法建设为由予以立案。同日，南宁高新区管委会作出处告字（2014）第558号《行政处罚告知书》，告知锦逢兰盛公司其未经城乡规划部门批准，擅自在南宁市××乡塘区××街道石埠奶场建设三栋一层钢架结构房屋，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，拟对涉案房屋作出限期拆除的处罚，并告知锦逢兰盛公司如有异议，收到该告知书后3日内有提出陈述、申辩和申请复核的权利。2014年7月24日，南宁高新区管委会作出南新高处字（2014）第558号《行政处罚决定书》，认定上述涉案房屋属于违法建筑，要求锦逢兰盛公司在收到该决定书之日起1日内自行拆除，并告知其依法享有申请行政复议和提起行政诉讼的权利。2014年7月25日，南宁高新区管委会作出高新管催字（2014）第558号《限期履行行政处罚决定催告书》，要求锦逢兰盛公司收到该催告书之日起1日内自觉履行行政处罚决定，自行拆除违法建（构）筑物，逾期仍不履行的，将依法实施强制执行。2014年7月26日，南宁高新区管委会作出高新管强决字(2014)558号《行政强制执行决定书》，决定对涉案房屋实施强制拆除。同日，南宁高新区管委会作出高新管强公字(2014)第558号《限期拆除违法建（构）筑物公告》，要求锦逢兰盛公司自公告之日起1日内自行拆除上述建构筑物，如在规定期限内不履行拆除义务的，将依法强制拆除。2014年7月30日，南宁高新区管委会对涉案房屋进行强制拆除。2014年9月25日，云新木材厂对该强制拆除行为不服，提起行政诉讼，请求确认南宁高新区管委会对南宁市××乡塘区××街道和安村锦逢兰盛公司内云新木材厂的建筑物的强制拆除行为违法，判令南宁高新区管委会赔偿因其违法行政行为造成的直接经济损失15万元。南宁市中级人民法院（2015）南市行一初字第17号行政判决认为，云新木材厂租用锦逢兰盛公司的场地并在该场地上建设房屋用于木材加工的事实，有双方签订的《场地出租合同》为据，锦逢兰盛公司在庭审中亦承认涉案房屋是云新木材厂所建，因此，云新木材厂在锦逢兰盛公司场地内建设房屋经营木材加工的事实，予以认定。云新木材厂可以依法提起行政诉讼，其作为本案原告主体适格。根据《广西壮族自治区高新技术产业开发区条例》第十四条的规定及南宁市规划管理局与南宁高新区管委会签订的《授权书》，可以确认南宁高新区管委会具有对本辖区内涉及违反城乡规划法的违法建（构）筑物等实施强制拆除的法定职权，是本案被诉行政强制拆除行为的适格被告。云新木材厂未经许可，擅自建设房屋的行为，违反《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，南宁高新区管委会认定涉案房屋属于违法建设并限期拆除，认定事实清楚、适用法律正确。根据上述法律的规定，对于违法建设的处罚对象应是违法建设的建设者。但南宁高新区管委会没有对涉案房屋的建设者予以查明，对于云新木材厂建设的涉案房屋，却认定为锦逢兰盛公司所建并责令该公司自行拆除，属认定事实错误。南宁高新区管委会2014年7月24日发出的《行政处罚决定书》，要求被处罚人1日内自行拆除涉案房屋，没有考虑到当事人实际履行能力，没有给予适当合理的拆除时间。并且在同年7月26日发出《行政强制执行决定书》之后，即于同年7月30日对涉案房屋进行强制拆除，而该强制拆除行为尚在当事人提起行政复议或者提起行政诉讼的法定期限内，违反《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，属违法行政行为。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，当事人获取行政赔偿应以被诉具体行政行为违法为前提，且受损的财产应当属于合法财产。云新木材厂租赁锦逢兰盛公司的场地建设房屋，南宁高新区管委会在对涉案房屋作出强制拆除之前，已发出《综合行政执法检查通知书》，要求云新木材厂提供《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》、施工红线图等相关手续。但云新木材厂在规定的时间内未能提供，且在庭审中亦表明没有办理过涉案房屋规划、用地等报建手续。故云新木材厂建设的涉案房屋属于违法建筑物，不属于合法财产的范畴，其要求南宁高新区管委会赔偿因强制拆除行为造成其房屋损失的主张，不予支持。至于云新木材厂主张在强制拆除过程中，南宁高新区管委会将拆除下来钢结构等建筑材料丢弃在现场，造成其钢结构、砖块晒架上的木条及旋切机等生产设备损毁灭失等所造成的其他损失赔偿问题，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十七条第三项的规定，云新木材厂在行政赔偿中对自己的主张应当承担举证责任。但云新木材厂未能提供任何证据证明因南宁高新区管委会实施的强制拆除行为造成其钢结构、砖块、木条及旋切机等生产设备损毁灭失，故对于云新木材厂提出的赔偿请求，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：1.确认南宁高新区管委会2014年7月30日对云新木材厂建设的位于南宁市××乡塘区××街道石埠奶场的房屋实施强制拆除的行为违法；2.驳回云新木材厂要求南宁高新区管委会赔偿其经济损失15万元的赔偿请求。云新木材厂不服一审判决，提起上诉。广西壮族自治区高级人民法院（2016）桂行终207号行政判决认为，一审判决确认南宁高新区管委会强制拆除行为违法，有事实和法律依据。涉案建筑物位于南宁市城市规划区范围内。云新木材厂不能提供建设建筑物的合法手续，南宁高新区管委会依职权作出的《行政处罚决定书》认定涉案房屋属于违法建筑并限期拆除，没有明显违反法律规定的情形。云新木材厂关于一审判决认定涉案建筑物属于违法建设是超越职权的主张，理由不能成立。因涉案建筑物已被作为执行依据的《行政处罚决定书》认定为违法建筑并限期拆除，云新木材厂不能证明涉案建筑物属于合法财产，故云新木材厂请求对涉案被强拆的违法建筑物给予国家赔偿没有事实和法律依据。但是，由于南宁高新区管委会从作出行政处罚决定到违反法定程序实施强制拆除行为，均没有给予云新木材厂自行拆除的合理时间，导致本可再利用的钢结构等建筑材料被直接强制拆除，上述可再利用的建筑材料残值属云新木材厂合法财产，故云新木材厂对可再利用的建筑材料残值损失，有获得国家赔偿的权利。云新木材厂在涉案建筑物内的机器设备属其合法财产，应受法律保护。至于机器设备损失的证明责任，应根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定进行分配。本案中，云新木材厂未能提供任何证据证明其主张的动产损失的存在，而南宁高新区管委会在一审提供的强制拆除照片，显示被拆除的建筑物内已没有物品，根据上述法律规定，云新木材厂未能对行政行为造成的损害提供证据，应承担举证不能的后果。对于如何确定云新木材厂在本案中的财产损失问题。由于涉案建筑物可再利用的建筑材料在被拆除前没有进行登记，不具备委托法定评估机构进行评估的条件。为此，该院根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，经过对本案证据进行分析，根据涉案建筑物的情况，强拆涉案建筑物行为对机器设备可能产生的损害程度等因素及一般生活经验，结合云新木材厂的诉讼请求，酌定云新木材厂在被强拆过程中受到的各项损失共计人民币4万元，由南宁高新区管委会予以赔偿。综上，南宁高新区管委会作出本案被诉的强制拆除行为违法，一审判决确认违法以及驳回云新木材厂对涉案建筑物的赔偿请求正确，该院予以维持。但一审判决对云新木材厂建筑材料残值及因强拆造成的部分机器设备损失判决不予赔偿错误，该院予以纠正。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项、第三十六条第八项及《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决维持一审判决第一项；变更一审判决第二项为“由南宁高新技术产业开发区管理委员会赔偿云新木材厂被强制拆除建筑物内的部分机器设备损失及涉案建筑物的建筑材料残值损失共4万元，驳回云新木材厂的其他赔偿请求。”云新木材厂申请再审称：南宁高新区管委会作出的《行政处罚决定书》和《行政强制执行通知书》仍处于行政复议或提起行政诉讼期间，南宁高新区管委会突然强拆导致其无法证明受到的损失；南宁高新区管委会应该对强拆进行录音录像并承担举证责任；政府一直批准木材加工厂营业，未办规划许可证应允许采取补救措施；南宁高新区管委会没有按照法律规定进行规划评估和听证，侵犯其合法权益。请求维持二审判决第一项；变更二审判决第二项为判令南宁高新区管委会赔偿云新木材厂经济损失15万元。南宁高新区管委会答辩称：1.再审申请人没有任何证据证明其是涉案房屋的建设人，其提起本案诉讼没有事实和法律依据。2.涉案房屋是没有规划许可手续、非法占地、不符合城市容貌标准的违法建筑，事实清楚，应当予以拆除。3.违法建设人未依法自行拆除涉案违法建筑，答辩人强制拆除合法合理。4.再审申请人要求答辩人赔偿15万元没有事实和法律依据。5.根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款的规定，涉案房屋违法建设的状态一直持续，不存在已经过了《中华人民共和国行政处罚法》规定的2年时效的问题。综上，请求驳回云新木材厂的再审申请。锦逢兰盛公司未提交书面陈述意见。本院经审查认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证方可建设。南宁高新区管委会的强制拆除行为，违反《中华人民共和国行政强制法》第三十五条及第三十七条第一款的规定，程序违法。一、二审判决该强制拆除行为违法，认定事实清楚，适用法律正确，本院予以认可。被拆除的涉案建筑物位于城市规划区内，未取得建设工程规划许可证，属于违法建设，不属于合法财产。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。也就是说，获得国家赔偿的前提是公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害造成损失。云新木材厂被拆除的建筑物不属于合法财产，但可利用的建筑材料应属合法财产，依法应予赔偿。二审认定云新木材厂对其可再利用的建筑材料残值损失，有获得国家赔偿的权利；云新木材厂在涉案建筑物内的机器设备属合法财产，所受的损失亦应予以赔偿。二审确定的赔偿范围符合法律规定，并无不当，本院予以支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款明确规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”本案中，南宁高新区管委会在强制拆除过程中，本应依法妥善处置并保全证据，以证明其在强制拆除过程中已尽慎重、妥善之注意义务，对云新木材厂所建违法建筑物中的合法财产已予清空并妥善处理。但南宁高新区管委会未能提供任何相关证据，未尽到举证责任。由于南宁高新区管委会的违法强制拆除，云新木材厂仅能提供相关现场照片及财产损失清单，业已穷尽举证手段以证明动产损失的存在，虽然其对于动产损失的具体数额无法举证，基于公平原则，对于案涉动产损失及赔偿数额的确定，应适用上述法律所规定的举证责任倒置，即由南宁高新区管委会承担举证不能的不利后果并负相应的赔偿责任。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定，法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。二审根据涉案建筑物的情况，强拆涉案建筑物行为对机器设备可能产生的损害程度等因素及一般生活经验，结合云新木材厂的诉讼请求，酌定南宁高新区管委会赔偿云新木材厂在被强拆过程中受到的各项损失共计人民币4万元，符合本案实际，合乎情理，本院予以支持。综上，云新木材厂的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：驳回南宁市云新木材加工厂的再审申请。审 判 长 熊俊勇审 判 员 龚 斌审 判 员 王毓莹二〇一七年十二月二十日法官助理 牛延佳书 记 员 余逸纯附：相关法律、司法解释条文（2）中华人民共和国行政诉讼法第三十八条在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的。在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。2.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。3.中华人民共和国行政强制法第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。4.中华人民共和国国家赔偿法第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。5.中华人民共和国城乡规划法第四十条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布6.最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定第五十四条法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。