黑龙江省鸡西市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鸡行终字第47号
上诉人（原审被告）鸡西市水务局，所在地址鸡西市鸡冠区201国道龙水大厦。
法定代表人袁朝友，局长。
委托代理人韩丽娟，北京市中银律师事务所鸡西分所律师。
被上诉人（原审原告）王教平，51岁。
委托代理人秦海峰，黑龙江雪原律师事务所律师。
原审被告鸡西市人民政府，所在地址鸡西市鸡冠区红旗路18号。
法定代表人张常荣，市长。
委托代理人吴瑞春，鸡西市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人杨帆，鸡西市人民政府法制办公室工作人员。
原审原告王教平不服原审被告鸡西市水务局行政处罚一案，已由鸡西市鸡冠区人民法院于2015年9月18日作出（2015）鸡冠行初字第18号行政判决。被告鸡西市水务局不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，并于2015年12月1日公开开庭审理了本案。上诉人鸡西市水务局的委托代理人韩丽娟，被上诉人王教平的委托代理人秦海峰、原审被告鸡西市人民政府的委托代理人吴瑞春、杨帆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定，2014年12月5日，被告鸡西市水务局经审批，以“王教平私自在鸡冠区太阳升村太阳岛内建造房屋、鱼池，该区域属行洪区，属河道管理范围内，经调查并无有关部门的审批手续，执法人员多次让其拆除违法建筑物，均无效果”为由，进行立案调查。2015年1月19日，鸡西市水务局向王教平送达了行政处罚告知书，后于2015年2月2日向王教平下达了被诉行政处罚决定书。王教平不服，于2015年3月6日申请行政复议。鸡西市人民政府受理后，于2015年4月7日作出维持鸡水罚字（2015）第01号行政处罚决定的行政复议决定，王教平仍不服，于2015年4月20日诉至本院。审理中，因起诉的诉讼主体及诉讼请求错误，王教平向本院申请撤诉，本院经依法审查，裁定准许王教平撤回起诉。王教平变更被告及诉讼请求后，再次向本院提起诉讼。
原审判决认为，被告鸡西市水务局在行政处罚决定书中对涉及的房屋状况、建造时间等与违法行为相关的事实未予明确认定，其所举证据也不足以证明王教平何时、何地实施了在河道管理范围内违法建设建筑物的行为，应认定被诉行政处罚决定事实不清、证据不足。被告鸡西市人民政府在鸡西市水务局所作行政处罚决定事实不清、证据不足的情况下，没有依法尽审查职责，仍维持行政处罚决定，应认定复议决定违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，判决：一、撤销被告鸡西市水务局于2015年2月2日作出的鸡水罚字（2015）第01号行政处罚决定；二、撤销被告鸡西市人民政府于2015年4月7日作出的鸡政复决字（2015）第22号行政复议决定。
鸡西市水务局上诉称，一、王教平的房屋经鸡西市鸡冠区房产物业管理中心查档回执证明，无房屋所有权登记，系违章建筑。既然是违章建筑，无论什么时间建筑都是违法的，上诉人作出的拆除决定是正确的；二、根据鸡西市水利勘测设计所出具的城区堤防图纸，王教平的两座房屋均在鸡冠堤防与建鸡高速堤路两堤防之间，属于河道管理范围内，行政行为证据充分，一审法院认定具有严重错误；三、上诉人在作出行政处罚前履行了调查、告知等义务，行政行为程序合法；四、王教平违法行为持续存在，上诉人根据《中华人民共和国防洪法》第二十二条规定作出处罚，适用法律正确；五、被上诉人起诉后又撤诉，行政复议决定书已生效，一审法院应不予受理此案。请求依法撤销一审判决，依法改判或者裁定不予受理。
被上诉人王教平辩称，一、一审判决认定上诉人作出的行政行为事实不清是正确的。行政机关对违法行为的事实认定，应当以违法时间、违法地点作为行政处罚的依据，但上诉人行政处罚中涉及的房屋状况、建造时间等与违法行为相关的事实未予以证实，无法证明被上诉人在什么时间、什么地点干了什么，在事实不清的情况下对被上诉人作出行政处罚，一审判决撤销是正确的；二、行政处罚证据不足。上诉人没有可以证实被上诉人具有违法行为的证据，且多项证据存在瑕疵，如未提供制图机构资质证明、没有制图人、审核人签字，勘查说明没有勘查人员签字与资质证明等；三、行政处罚适用法律错误。《中华人民共和国防洪法》于1998年1月1日起施行，被上诉人的房屋早在八十年代就已经存在，泄洪范围的划分也是在房屋存在之后，并且该房屋也并非被上诉人所建，房屋建造时上诉人机构还没有成立，上诉人适用的法律对本案没有溯及力；四、行政处罚程序违法。作出行政处罚应当先立案后调查取证，经批准后才能作出行政处罚，而上诉人立案审批表中明确记载为“拆除”，说明上诉人在未进行立案调查的情况下就已经决定将被上诉人房屋拆除，同时在作出行政处罚前，没有告知被上诉人处罚的内容、依据及享有的权利；五、由于新行政诉讼法对诉讼主体的修改，导致答辩人必须要先行撤诉变更诉讼主体，然后重新起诉，答辩人的行为以及法院的受理均符合新法规定，一审法院不存在程序错误。上诉人的行政行为事实不清，证据不足，适用法律错误，一审判决正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审被告鸡西市人民政府的答辩意见与鸡西市水务局的意见相同。
二审中各方当事人均未提交新证据。
二审查明的事实与一审认定的事实一致。
本院认为，根据上诉人鸡西市水务局的上诉理由、被上诉人王教平的答辩意见及原审被告鸡西市人民政府的意见，本案需要解决以下关键问题：
一、关于行政行为合法性及复议程序合法性问题。
在行政诉讼中，被告对作出的行政行为负有举证责任，人民法院对行政行为是否合法进行审查。本案中，通过对被告鸡西市水务局的行政行为进行审查，发现被告作出的行政处罚不仅对涉及的房屋状况、建造时间等与违法行为相关的事实无证据证实，而且被告所举证据不足以证明王教平在何时、何地实施了在河道管理范围内违法建设建筑物的行为，因此被诉行政行为事实不清，证据不足，一审法院据此判决撤销行政行为是正确的。
根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第九条第一款规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。该解释第十条第一款规定，人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。由于原审被告鸡西市人民政府在行政复议程序中，没有对事实不清、证据不足的原行政行为依法履行行政复议审查职责，一审法院判决认定行政复议程序违法并予以撤销是正确的。
二、关于原告起诉是否超过起诉期限及一审法院受理案件程序性问题。
王教平不服原行政行为向鸡西市人民政府申请行政复议后，鸡西市人民政府于2015年4月8日和4月14日分别向申请人王教平和被申请人鸡西市水务局送达了复议决定书，王教平于2015年4月20日以鸡西市水务局为被告向一审法院提起行政诉讼，经告知王教平补正起诉材料后，一审法院于2015年5月21日受理案件。在审理过程中，王教平以其起诉被告主体不适格和诉讼请求有误为由申请撤诉，一审法院于2015年6月4日裁定准许原告王教平撤回起诉后，王教平又于2015年6月17日以鸡西市水务局和鸡西市人民政府为共同被告，向一审法院提起本案诉讼。
王教平在第一次提起行政诉讼时，并未超过行政复议法规定的十五日起诉期限，一审法院经告知王教平补正起诉材料后于2015年5月21日正式立案受理，此时新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》和最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释已经于2015年5月1日起正式实施了。原告在不损害国家、社会的利益和他人合法权益的前提下，在法律规定的范围内，有权处分自己的诉讼权利。王教平以其起诉被告主体不适格和诉讼请求有误为由自愿申请撤诉，一审法院裁定准许王教平撤回起诉，符合法律规定。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的机关和复议机关是共同被告。王教平于2015年6月17日以鸡西市水务局和鸡西市人民政府为共同被告，诉讼请求由原诉的撤销鸡西市水务局行政处罚决定，增加一项诉讼请求即判决撤销鸡西市人民政府行政复议决定，一审法院审查后依法立案受理，符合行政诉讼法及其司法解释规定，原告的起诉亦未超过起诉期限。
综上所述，被诉的原行政行为事实不清、主要证据不足，行政复议决定程序违法，依法均应当予以撤销。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应当予以维持。鸡西市水务局的上诉理由没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50.00元，由上诉人鸡西市水务局和原审被告鸡西市人民政府共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王成涛
审 判 员 刘思凯
代理审判员 田晶辉
二〇一五年十二月十五日
书 记 员 王 晨