海南省第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）海南二中行初字第26号
原告东方市八所镇小岭村村民委员会。
法定代表人卞想发，村民委员会主任。
委托代理人苏汝秀，海南鳞洲律师事务所律师。
委托代理人闫拥军，北京市盈科律师事务所律师。
被告东方市人民政府。
法定代表人邓敏，市长。
委托代理人蔡文华，东方市人民政府法制办科员。
委托代理人林宏娟，东方市人民政府法制办科员。
第三人三亚九龙房地产开发公司。
法定代表人汤锡贤，董事长。
第三人东方果蔬保鲜加工有限公司。
法定代表人汤锡贤，董事长。
以上两位第三人的共同委托代理人潘晓理，海南刚锋律师事务所律师。
第三人关闭海南发展银行清算组。
法定代表人贾晓峰，该清算组组长。
委托代理人孙雨寒，海南法立信律师事务所律师。
委托代理人符琼芬，海南法立信律师事务所律师。
原告东方市八所镇小岭村村民委员会（以下简称小岭村委会）不服被告东方市人民政府（以下简称东方市政府）向第三人三亚九龙房地产开发公司（以下简称九龙房地产公司）颁发东方国用（八所）第4494号《国有土地使用证》（以下简称4494号《国有土地使用证》）的行政行为，于2013年10月8日向本院提起行政诉讼，并于同年12月3日补正完备起诉材料，本院于同日立案受理。本院受理该案后依法组成合议庭，于2014年1月8日、2月20日、9月12日公开开庭审理了本案。关闭海南发展银行清算组以其与被诉具体行政行为具有法律上的利害关系为由，于8月1日申请作为第三人参加本案诉讼，本院予以准许并通知其作为第三人参加诉讼。原告小岭村委会的委托代理人苏汝秀、闫拥军，被告东方市政府的委托代理人蔡文华、林宏娟，第三人九龙房地产公司、东方果蔬保鲜加工有限公司（以下简称东方果蔬公司）的共同委托代理人潘晓理，关闭海南发展银行清算组的委托代理人孙雨寒到庭参加诉讼。因本案需与相关部门进行协调，本院于2014年2月20日中止本案的审理，并将中止裁定书送达给各方当事人，现中止事由已消除，本院于2014年9月12日恢复本案诉讼。本案现已审理终结。
被告东方市政府于1997年3月向第三人九龙房地产公司颁发4494号《国有土地使用证》，确认九龙房地产公司对位于八所镇十字路南侧、海榆西线公路东侧，东至围墙、南至海口九龙食品加工有限公司、西至空地、北至九龙房地产公司，面积22.8亩的土地享有国有土地使用权。
被告东方市政府在法定期限内向本院提交以下证据：证据1.东府（1994）67号《关于出让土地实施九龙商贸区开发建设等问题的批复》（以下简称东府（1994）67号文件）；证据2.征（拨）土地协议书（1994年11月17日）；证据3.征（拨）土地协议书（1995年4月8日）；以上证据1-3证明2114
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2126号《国有土地使用证》登记的土地具有合法的来源；证据4.东府（1997）36号《关于同意补办东方芒果综合加工（保鲜）厂用地手续的批复》（以下简称东府（1997）36号文件）；证据5.土地登记审批表（编号：4486、4487、4488、4489、4490、4491、4492、4493、4494、4495）；证据6、国有土地使用权登记卡（编号：4486、4487、4488、4489、4490、4491、4492、4493、4494、4495），证据4-6均证明东方国用（八所）字第4486、4487、4488、4489、4490、4491、4492、4493、4494、4495号国有土地使用证下的国有土地具有合法的来源；证据7.东方市土地使用权变更名称登记审批表，证明原属海南省东方宾馆物资贸易中心（以下简称物资贸易中心）的土地使用权变更登记给绿洲公司；证据8.东方八所九龙商贸区规划总体布局图，证明八所九龙商贸区有规划依据；证据9.海南省东方市人民法院（2011）东民一初字第194号《民事判决书》，证明原告起诉已超诉讼时效；证据10.海南省第二中级人民法院（2012）海南二中行初字第160号《行政裁定书》；证据11.海南省高级人民法院（2013）琼立一终字第79号《行政裁定书》，证据10-11均证明在小岭村委会六个村民小组诉东方市政府为第三人颁发争议地使用权证纠纷的系列案件中，本案原告及其负责人为协助六个村民小组诉讼，曾向法院出具了多张《证明》，但均被相关裁定认定为“提供的证据不足以证明其主张”，证明原告主张争议地权属没有证据；证据12.现场勘查笔录，证明1995年已建好围墙，九龙商贸区的土地四至范围清楚，原告怠于行使诉讼权利。
原告小岭村委会诉称，1994年6月15日，原东方县人民政府下发东府（1994）67号文件，同意物资贸易中心开发“八所九龙商贸区”500亩以上土地。1994年11月，物资贸易中心与海南国营岛西林场（以下简称岛西林场）和小岭村委会签订征（拨）土地协议书，其中征用岛西林场国有林地451亩，征地费3000元／亩，合计135.3万元；征用小岭村委会集体土地80亩，征地费20万元，该两笔费用已全部支付，被告东方市政府为第三人物资贸易中心办理了土地证号为东方国用（八所）字第2114号、2115号、2116号、2117号、2118号、2119号、2120号、2121号、2122号、2123号、2125号、2126号等**本《国有土地使用证》，土地使用年限为70年。1997年3月29日，东方市人民政府下发东府（1997）36号文件，同意海南省东方九龙投资（集团）公司在“八所九龙商贸区”范围内兴建“东方芒果加工（保鲜）厂”，占地面积350亩。被告东方市政府于当年为海南省东方九龙投资（集团）公司、海口九龙实业开发公司、海口九龙食品加工有限公司、物资贸易中心、九龙房地产公司分别办理了东方国用（八所）字第4486号-第4495号国有土地使用权证，面积为323.66亩。上述土地，自古以来为小岭村委会第五、六、十一、十二、十八、三十四村民小组农民耕作。由于东方市政府违法颁发土地使用证，直接侵害了村民的利益，颁证行为违法，依法应予撤销。东方市政府依据东府（1997）36号文件颁发国有土地使用证的具体行政行为违法，依法应予以撤销。1997年3月29日，东方市政府作出了东府（1997）36号文件，该文批复只是同意东方九龙投资（集团）公司在东府（1994）67号批复的基础之上划拨土地，同意其在八所九龙商贸区范围内兴建工厂，而不是在八所商贸区范围外另行征地。东方市政府颁发的4486-4495号共10本土地证项下土地面积合计323.66亩，但上述土地证项下土地未办理征地手续。由此可见，东方市政府在“八所九龙商贸区”范围内共颁发国有土地使用证共857.16亩，而物资贸易中心实际办理土地征用手续的面积仅为531亩，国有土地使用证的土地面积超出了326.06亩，超出面积全部为集体土地。东方市政府在集体土地上颁发国有土地使用证的具体行政行为，严重违反法律规定，依法应予以撤销。除此之外，东方市政府向第三人颁发国有土地使用证程序违法，土地使用证四至不清、界址不明，土地来源事实不清。综上所述，东方市政府给第三人颁发4494号《国有土地使用证》的行为侵犯了原告的合法权益，请求法院依法予以撤销。
原告小岭村委会向本院提交以下证据：证据1.4494号《国有土地使用权证》，证明被诉具体行政行为违法，办理土地使用证的程序违法；证据2.东府（1994）67号文件，证明东方市政府的批复超过权限，应当撤销；证据3.征（拨）土地协议书，证明东府（1994）67号文件超越审批权限，依违法的文件办理的协议书是违法的，据此办理的土地证也是违法的，依法应当撤销；证据4.东府（1997）36号文件，证明该批复要求办理划拔手续，但东方市政府办理的却是土地出让手续，没有见到任何从划拔到出让的手续，依据该划拔文件办理的4486-4495号土地证是违法的；证据5.现场勘查笔录1份，证明小岭村委会的集体土地在第三人所建围墙当中；证据6.东方宾馆物资贸易中心用地总图（卫星测量图），证明小岭村委会集体土地在第三人所建围墙之内；证据7.东土环资（2005）18号《东方市国土资源局关于小岭村群众反映个体老板汤锡贤违法占地问题调查的报告》（以下简称东土环资（2005）18号《调查报告》），证明调查报告指出第三人共占用745.9亩地，其中项目依法征地531亩，村民仍在占用的林地约30亩，租用小岭村委会荒地179亩，小岭村委会有209亩地在第三人的用地范围内，与小岭村委会有利害关系，原告具有诉讼主体资格；证据8.补充协议书，证明第三人租用了小岭村委会179亩土地，现在第三人的土地中有179亩土地是小岭村委会的土地，东方市政府未办理任何征地手续就违法给第三人办理了土地证；证据9.东国土（1987）17号《关于十字路口土地纠纷的处理决定》，证明第三人的土地中包含小岭村委会的土地；证据10.东方农业综合开发建设工程征用岛西林场种树用地范围图（即平面图），证明第三人的土地中除了征用的岛西林场的土地外的其他土地都是小岭村委会的土地；证据11.东方市政府的行政答辩状第三页，证明东府（1997）36号文件是划拨土地但却办理了出让手续；证据12.开庭笔录第三十页法庭询问“16个证土地的围墙是何时围的...”，证明围墙是1992-1995年期间围起来的，1994年办理12本土地证，此后第三人就将土地围起来，包括了征用和租用原告的土地，是办理第二批证之前就围起来了，第二次办证占用的是原告的土地；证据13.《东方市国土环境资源局关于协助完成争议土地进行打桩定界的函》；证据14.《关于东方绿洲公司的土地证情况说明》以上证据13-14证明被告颁证没有进行地籍调查，审批的资料不齐全，边界不清楚，依法应当撤销该土地证；证据15.汤天禄证言，证明第三人与小岭村之间的土地使用情况。
被告东方市政府辩称：一、东方市政府颁发4494号《国有土地使用证》的具体行政行为合法，土地来源清楚。据东府（1994）67号文件，1994年原东方县政府同意物资贸易中心（2006年6月1日更名为东方绿洲实业有限公司）开发“八所九龙商贸区”项目。1994年12月，被告东方市政府于向第三人物资贸易中心颁发的12本土地证，土地来源于岛西林场和小岭村委会被征收的土地。1997年3月29日，东方市人民政府下发东府（1997）36号文，同意在“八所九龙商贸区”范围内划拨23.3公顷（折350亩）土地，给海南省东方九龙投资（集团）公司（含下属7个分公司）兴建“东方芒果加工（保鲜）厂”。1997年3月，东方市国土局根据东府（1997）36号文件，给海南省东方九龙投资集团公司、海口九龙实业开发公司、海口九龙食品加工有限公司、海南省九龙房地产公司物资贸易中心、海南省九龙房地产公司、三亚九龙房地产开发公司等6家公司办理登记并颁发共10本《国有土地使用证》，即东方国用（八所）字第4486号一4495号，土地使用年限70年。以上事实说明东方国用（八所）字第4486号一4495号《国有土地使用证》下的土地来源清楚，属于国有划拨土地，不涉及原告小岭村委会所有的集体土地。综上所述，东方市政府颁发本案被诉的《国有土地使用证》具有法律和事实依据，与原告小岭村委会没有利害关系，法院应依法驳回小岭村委会的起诉。二、原东方县国土局向原小岭管理区征收的80亩土地四至范围清楚，面积不存在争议，小岭村委会起诉没有事实依据。根据1995年4月8日签订的征拨协议，小岭管理区80亩土地的四至范围是：东至原排水下沙沟的老渠道边（即物资贸易中心围墙），南至海榆西线三亚方向的白水塘桥，西至岛西林场林地，北至水沟。从当年的征拨协议看，四至范围非常清楚，且在当年九龙商贸区就兴建了围墙，界线分明。一个四至范围清楚的80亩土地里面居然多出200多亩的误差，而且小岭村委会事隔多年才发现并主张权利，这种情况难以想象，没有可能性。对土地面积的测量受到落后的管理和测量技术的限制是全国当时普遍存在的客观情况，宗地四至范围清楚的，应当认为面积没有争议。至今，原四至范围的北面、东面、南面的地标仍可辨认，基本与现存的九龙商贸区周边的围墙一致，只有原西面的地标已经不可辨认。原西面是岛西林场的451亩国有林地，1994年征收后与小岭管理区的集体土地一同混为九龙商贸区的土地，中间的界线已经无法辨认。从两份征拨协议来看，岛西林场的451亩国有林地只描述了大概的地理位置，没有具体的四至范围，其面积可能出现的误差比较大。而小岭管理区的80亩土地的四至范围是非常清楚的，其面积出现的误差即使有也非常有限。应该说，超出的面积更有可能是岛西林场的国有林地，而不是小岭管理区的集体土地，况且小岭村委会不能提供任何确凿的证据证明其主张。综上所述，小岭村委会的起诉缺乏事实依据，法院应依法驳回起诉。三、小岭村委会不具有原告主体资格。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》的规定，起诉人应与被诉具体行政行为存在法律上的利害关系，并对此承担举证责任。本案中，小岭村委会主张东方市政府为第三人颁发《国有土地使用证》的具体行政行为侵害其214亩土地的所有权，那么其应当指出争议地的具体位置，并举证证明对争议地拥有权属，但实际上其不能指明争议地的具体位置（四至范围或具体坐标），事实上没有人知道争议地到底在哪里。另外，在小岭村委会六个村民小组诉东方市政府为第三人颁发争议地使用权证纠纷的系列案件中，小岭村委会及其负责人为协助六个村民小组诉讼，曾向法院出具了多张《证明》，其中均载明了六个村民小组在东方市政府为第三人颁证的土地范围内享有二百多亩土地权益，但均被法院的裁定书认定为“提供的证据不足以证明其主张”，而在本案中，小岭村委会提供的主要证据与上述系列案的证据基本一致，当然也不能证明其享有争议地的所有权。小岭村委会不能举证明确其主张权益的宗地的具体位置、坐标，属于诉讼标的不明确；不能提供任何有效的证据证明其与被诉具体行政行为存在利害关系，没有履行法律规定的举证责任，应当承担败诉的后果，法院应依法驳回起诉。四、小岭村委会起诉超过了法律规定的诉讼期限。根据小岭村委会提供的现场勘查笔录，自1995年起物资贸易中心就用围墙将争议地围了起来，小岭村委会早在18年前就应当知道本案争议《国有土地使用证》下的土地被第三人占有使用的事实。另外，在小岭村委会六个村民小组诉绿洲公司及汤锡贤占有物返还纠纷一案，即（2011）东民一初字第194号民事判决书已证明，涉案土地使用权证已由绿洲公司提供并于2011年8月18日经庭审质证，小岭村委会作为该诉讼程序的积极协助人，最迟应当于当日知悉本案被诉具体行政行为，至提起本案诉讼之日已经远远超过了三个月的起诉期限。即使不知道诉权或起诉期限，但从知道或应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过两年。小岭村委会最迟应当于2011年8月知悉本案被诉具体行政行为，却在2013年9月才提起本案诉讼，已超过两年的最长期限。小岭村委会怠于行使诉权，严重超过了法律规定的诉讼时效，依法应当驳回起诉。综上所述，请求法院依法驳回小岭村委会的起诉。
第三人九龙房地产公司述称：一、东方市政府的颁证行为对小岭村委会的权利、义务不产生实际影响，不属于法院行政诉讼受案范围，依法应裁定驳回其起诉。二、东方市政府没有超越审批权限，颁发的土地证来源清楚，程序合法，依法应予以维持。三、小岭村委会起诉超过诉讼时效，依法应驳回其起诉。综上所述，请求法院依法维持被诉颁证行为。
第三人九龙房地产公司向本院提交以下证据：证据1.东府（1993）08号文件、《协议书》（1993.1.18）、《补充协议书》（1993.1.26）、《中国农业银行转账支票存根》及《收款凭单》、《中国建设银行转账支票存根》及收条，证明用地方支付小岭村委会荒坡地青苗补偿款80550元；证据2.五张收条，证明用地方支付小岭村委会水旱田补偿款8800元；证据3.九龙商贸区迁坟补偿清单，证明用地方支付小岭村委会村民迁坟补偿款88400元（后绿洲公司在开发过程中又支付小岭村委会村民迁坟补偿费三百多万）；证据4.东府（1993）53号文件，证明原东方农业综合开发区宗地由物资贸易中心承继开发建设；证据5.东府（1994）67号文件、东府（1997）号36号文件，证明东方市政府批复同意办理征地手续及土地划拨手续；证据6、1994年和1995年签订的两份《征（拨）土地协议书》，证明九龙商贸区范围内土地已办理合法征地手续；证据7.《中国银行海南分行转账支票存根》（1994.12.22）及《记账凭证》、《中国人民建设银行转账支票存根》（1995.4.23）、《中国农业银行转账支票存根》（1995.8.23）、《行政事业性收费专用收款收据》（1995.8.24），证明第三人支付给东方市政府“九龙商贸区”土地出让金230万元；证据8.收条（1995.4.25）及《银行转账支票存根》（1995.4.28）、收条（1995.8.23）及《银行转账支票存根》（1995.8.25），证明东方市政府支付给小岭村委会土地补偿款20万元。
第三人东方果蔬公司的述辩意见与九龙房地产公司的述辩意见一致。
第三人东方果蔬公司提交的证据与第三人九龙房地产公司提交的证据一致。
第三人关闭海南发展银行清算组的述辩意见与被告东方市政府的述辩意见一致。
第三人关闭海南发展银行清算组向本院提交以下证据：证据1.海口海事法院（2001）海执字第222-1、205-1号《民事裁定书》，证明海发行清算组分别拥有4494号土地证项下全部22.8亩土地使用权、4493号土地证项下21.54亩土地使用权、4495号土地证项下全部32.03亩土地使用权。证据2.海口海事法院（2001）海执字第222、205号《协助执行通知书》，证明法院要求东方市国土局将上述土地使用权过户给海发行清算组。证据3.送达回证二份，证明被执行人已收到（2001）海执字第222-1、205-1号《民事裁定书》。证据4.送达回证二份，证明海发行清算组已收到（2001）海执字第222-1、205-1号《民事裁定书》。证据5.送达回证，证明东方市国土局已收到（2001）海执字第222、205号《协助执行通知书》，知悉海发行清算组对上述土地享有使用权的事实。
为进一步查清本案事实，本院依职权调取以下证据：证据1、各方当事人于2014年8月3日参与指界的“九龙商贸城案件”现场指界示意图；证据2、海南省国营岛西林场持有的《国有山林权属证书》以及《海南省国营岛西林场八所作业区土地界线核定图》；证据3、“九龙商贸城案件”现场指界示意图详细坐标图；证据4、2004年10月7日制作的《物资贸易中心用地总图》（二份）；证据5、《物资贸易中心用地红线图》；证据6、“九龙商贸城案件”现场指界示意图（小岭村委会指界面积）。
经庭审质证，本院对原告、被告、第三人提交的证据及本院依职权调取的证据作如下确认：（一）关于被告东方市政府提交的证据：原告认为，被告提交的所有证据均没有原件，对证据的真实性均有异议。对证据1的合法性有异议，认为超过了审批权限；对证据2-3合法性有异议，因为征地依据的批文是违法的；对证据4有异议，认为在政府的答复中写的办理划拔手续，但实际办理4496-4495土地证时是土地出让，办理出让手续是违法的应当撤销；对证据5-6有异议，认为土地登记是违法的，批文是国有划拔，登记却是出让，与政府的文件相矛盾；对证据7有异议，认为没有按法律规定程序办理土地登记，土地证的颁发是违法的；对证据8的真实性予以认可，认为这份证据清楚地表明了各土地证的具体范围和位置，该图证明1994年颁的土地证在西半部分，1997年颁的土地证在东半部分；对证据9，认为不能证明超过诉讼时限；对证据10-12的证明内容有异议，认为不能达到证据要证明的目的。第三人对被告提供的证据无异议。本院认为，被告提供的证据与本案争议事实具有关联性，证据来源真实、合法，但是上述证据不能证明颁证行为合法，不能证明原告起诉超过了法定期限，也不能证明小岭村不具有原告主体资格。（二）关于原告提交的证据：被告对证据1-6的证明内容有异议，认为证据2-4说明原告在协议上已签名，政府颁证与原告无关系；证书5不能证明第三人占用原告的土地，只能证明一个现状；证据6不能证明第三人占用原告的土地，结合卫星图和征地协议，围墙与征地四至是一致的，说明没有占用原告的土地；对证据7的真实性、合法性有异议，认为是东方市国土局给东方市信访局的内部文件；证据8不能证明与本案有关；证据9不能达到原告的证明目的，对其真实性有异议，十字路以南还有岛西林场，不能证明小岭村和岛西林场各自的土地面积；证据10是复印件，没有制作单位，行政区域图不清楚，不能证明政府颁证占用原告的土地，而且这个图不是九龙商贸开发区用地图，与本案不具关联性；对证据11的证明内容有异议，政府颁证土地的来源划拔后还是国有的，政府可以出让；证据12不能证明什么内容，只能证明围墙是1992-1995间围起来的；证据13不能证明其证明内容，说明原来的坐标不适用了，九龙商贸的面积、位置是清楚的，与原告无关；对证据14真实性有异议，这样的文件不是法律文件，不能证明有法律上的效力；对证据15有异议，认为证人证言不真实。第三人九龙食品公司对证据8、9、12、13的证明内容有异议，认为179亩地已交了补偿费，实际上已征用而不是租用；被告征用531亩地，其中小岭村委会只有80亩，说明其他土地是岛西林场的国有林地，不是小岭村的土地；原来颁证时的坐标系统现在不用了，不存在发证不清楚，各个证之间的四至不清楚，并不影响原告的权利；其他质证意见与被告的质证意见一致。第三人九龙食品公司、东方果蔬公司、关闭海南发展银行清算组的质证意见与被告的质证意见一致。本院认为，原告提供的证据与本案争议事实具有关联性，证据来源真实、合法，本院对证据的真实性予以确认。（三）关于第三人九龙食品公司及东方果蔬公司提供的证据：原告认为，证据1-2只能证明六个村小组与颁证行为无利害关系，不能证明原告与其没利害关系，在围墙的范围内有179亩土地是租用原告的土地，并且有租用协议书作为证据，原告与本案有直接利害关系；对证据3-4的证明内容有异议，认为批文是超越权限的违法批文，以此为依据的征地协议书也是违法的，并不是有当事人的签名就是合法的，两个批文证明有80亩土地是小岭村的土地，与原告有直接的利害关系，而且批文与办证不一致，说明颁证行为是违法的。对证据5的证明内容有异议，认为证据证明第三人租用了原告179亩土地，现有围墙内有179亩地是原告的土地，其中80亩办理征用手续，还有80亩未办手续；1993-1995年期间的转款记录，证实了第三人给的款是1995年征地协议的补偿款，1997年颁证的手续中没有任何的土地出让金和手续，依划拔文件办理土地出让是违法的；认为证据8说明是先开发后办土地出让，根据划拔土地办土地出让是违法的。被告、关闭海南发展银行清算组对第三人九龙食品公司、东方果蔬公司提供的证据无异议。本院认为，第三人九龙食品公司、东方果蔬公司提供的证据与本案争议事实具有关联性，证据来源真实、合法，本院对证据的真实性予以确认。（四）关于第三人关闭海南发展银行清算组提供的证据：原告认为，对关闭海南发展银行清算组提交的所有证据的真实性、合法性无异议，对关联性有异议。海口九龙实业开发公司等公司与关闭海南发展银行清算组的债务与本案没有利害关系，上述证据不影响是否撤销被诉土地证的问题。被告与其他第三人对关闭海南发展银行清算组提交的证据无异议。本院认为，第三人关闭海南发展银行清算组提供的证据与本案争议事实具有关联性，证据来源真实、合法，本院对证据的真实性予以确认。（五）关于本院依职权调取的证据：原告对证据2有异议，认为该证据不是原件，而且复印不完整，该证据不能证明本案被诉的土地证在这个范围内，不能作为定案依据；对证据3有异议，认为该证据没有制作单位盖章，不具有证明效力，不能作为定案依据；对证据4的真实性有异议，因为2004年没有西环高铁东方站，认为该图是第三人伪造的；对证据5无异议，认为该证据说明物资贸易中心用地范围中有小岭村委会的土地。被告及第三人对证据6有异议，认为该指界图是小岭村委会单方指界，没有其他各方当事人签名，程序上也没有经过政府机关认定，不能作为定案依据。本院认为，本院调取的六份证据由于在证据形式上不完整，不能采用作为定案依据。
经审理查明，本案争议地位于东方市八所镇十字路南侧、海榆西线公路东侧“九龙商贸区”范围内。1992年，物资贸易中心开发“东方农业综合开发区”（即“九龙商贸区”），开始修建围墙将规划区内岛西林场部分林地及小岭村委会部分土地围起来。1993年1月，物资贸易中心与小岭村委会签订《补充协议书》，租用小岭村委会位于开发区南边的零星荒坡地种植果树，并于同年6月向小岭村委会支付80550元租地及青苗补偿款。1994年6月15日，原东方县政府下发东府（1994）67号文件，批准物资贸易中心开发“八所九龙商贸区”500亩以上土地。1994年11月，物资贸易中心与岛西林场签订《征（拨）土地协议书》，双方约定征收岛西林场十字路林地451亩，征地费3000元／亩，合计135．3万元。随后，物资贸易中心与原东方黎族自治县罗带乡小岭管理区（现小岭村委会）签订《征（拨）土地协议书》，约定征收小岭村委会集体土地80亩，四至范围为：东至原排水厂、白水塘、沙沟的老渠道边（东方宾馆物资贸易中心围墙），南至海榆西线三亚方向的白水塘桥，西至岛西林场林地，北至水沟，总征地费20万元人民币，（原上缴给小岭管区的款不扣数）不含上缴县国土局的一切费用，坟墓地及水旱田的赔偿及补偿费由东方宾馆物资贸易中心负责。上述两项征地款均已向岛西林场和小岭村委会支付完毕。1994年12月28日，原东方县政府将已被征收土地分割办理东方国用（八所）字第2114号、第2115号、第2116号、第2117号、第2118号、第2119号、第2120号、第2121号、第2122号、第2123号、第2125号、第2126号，共12本《国有土地使用证》，确认物资贸易中心对位于东方市“八所九龙商贸区”的535.02亩土地享有国有土地使用权。2006年6月1日，物资贸易中心将工商登记名称变更为“东方绿洲实业有限公司”。2006年7月，物资贸易中心名下的《国有土地使用证》的土地使用人名称亦相应变更为“东方绿洲实业有限公司”，东方市政府于同年8月向绿洲公司颁发与上述证号一致的12本《国有土地使用证》。1997年3月29日，东方市政府针对海南省东方九龙投资（集团）公司《关于要求补办东方芒果综合加工（保鲜）厂用地手续的请示》，下发东府（36）号文件，批准海南省东方九龙投资集团公司（含下属七个分公司）在“八所九龙商贸区”范围内兴建“东方芒果加工（保鲜）厂”。东方市政府据此向海南省东方九龙投资集团公司、物资贸易中心、海口九龙实业开发公司、九龙食品公司、海南省东方宾馆、三亚九龙房地产开发公司颁发东方国用（八所）字第4486号、第4487号、第4488号、第4489号、第4490号、第4491号、第4492号、第4493号、第4494号、第4495号共10本《国有土地使用证》，面积共323.66亩，以上土地证宗地图没有具体坐标。截止目前，“九龙商贸区”范围内已颁发的24本国有土地使用证登记的土地面积共858.68亩，而实际占地面积只有745.9亩，登记面积比实际面积超出113.19亩。
2005年，小岭村村民向海南省国土环境资源厅反映汤锡贤违法占地问题，东方市国土环境资源局于2005年2月28日作出东土环资（2005）18号《调查报告》上报给海南省国土环境资源厅。2011年5月，小岭村村民符路发等人向东方市信访局上访，反映汤锡贤违法占地问题。2011年7月，小岭村委会第五、第六、第十一、第十二、第十八、第三十四村民小组以绿洲公司和汤锡贤为被告向东方市人民法院提起民事诉讼，请求法院判决绿洲公司和汤锡贤停止侵权并将侵占的214.9亩地予以返还，法院判决驳回诉讼请求，提出上诉后，本院以该案不属于人民法院受理民事诉讼的范围，当事人之间的争议应通过行政诉讼解决为由，裁定撤销原判，驳回起诉。2012年11月13日，小岭村委会第五、第六、第十一、第十二、第十八、第三十四村民小组向本院提起行政诉讼，请求撤销东方市政府颁发的东方国用（八所）字第2114-2120号、第4486-4495号、第029号-030号《国有土地使用证》，并返还214.9亩土地。本院于2012年12月25日作出行政裁定，以小岭村委会第五、第六、第十一、第十二、第十八、第三十四村民小组与颁证行为不具有法律上的利害关系为由，驳回起诉，上诉后，海南省高级人民法院驳回上诉，维持原裁定。2013年10月8日，小岭村委会向本院提起行政诉讼，请求撤销东方市政府于1994年、1997年、2011年在“九龙商贸区”范围内颁发的24本《国有土地使用证》，其中包括本案诉请的4494号《国有土地使用证》。
另查明，海口海事法院于2002年12月30日作出（2001）海执字第222-1号、205-1号民事裁定书，裁定如下：将三亚九龙房地产开发公司所属东方国用（八所）字第4994号《国有土地使用证》项下全部22.8亩土地使用权；三亚九龙房地产开发公司所属东方国用（八所）字4493号国有土地使用证项下全部21.54亩土地使用权：海口九龙食品加工有限公司所属东方国（八所）字4495号《国有土地使用证》项下全部32.02亩土地使用权，过户给关闭海南发展银行清算组。上述裁定发生法律效力后，海口海事法院于2002年12月30日作出（2001）海执字第222号、205号《协助执行通知书》，通知东方市国土局协助执行、办理4493号、4994号、4495号《国有土地使用证》项下土地的过户登记手续。4493号、4994号、4495号《国有土地使用证》项下土地至今尚未过户登记给关闭海南发展银行清算组，关闭海南发展银行清算组也未使用过上述土地。
本院认为，本案的争议焦点主要有：一、小岭村委会是否具备原告主体资格；二、小岭村委会的起诉有没有超过法定期限；三、东方市政府向第三人九龙房地产公司颁发4494号《国有土地使用证》，土地来源是否清楚、颁证依据是否充分、程序是否违法。
一、关于小岭村委会是否具备原告主体资格问题。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”的规定，小岭村委会只需提供证据证明其与本案被诉颁证行为有法律上利害关系即可认定其具有原告主体资格。1993年，小岭村委会与物资贸易中心签订的《补充协议书》约定“东方农业综合开发区南边的小岭管区零星荒地179亩，每亩付款450元（含零星青苗补偿款在内），共计人民币80550元，此地同意给东方宾馆物资贸易中心种植果树，时间最长年限定为伍拾年。”该协议书虽不能直接证明小岭村委会对涉案土地享有所有权，但能够证明其对该地曾经享有物权利益，否则，物资贸易中心不可能依约定向其支付80550元租地及青苗补偿款。除此之外，1995年，原东方县土管局、物资贸易中心与小岭村委会签订的征地协议也能证明在物资贸易中心用地范围内有80亩地原属于小岭村委会所有。因此，小岭村委会与本案被诉颁证行为具有法律上利害关系，有权提起本案行政诉讼。被告东方市政府及第三人九龙房地产公司、东方果蔬公司关于小岭村委会不具备原告主体资格的辩解理由不能成立，本院不予支持。
二、关于小岭村委会的起诉有没有超过法定期限问题。虽然涉诉土地在1995年已用围墙围住，但是土地的所有权转移并不是用围墙围住就当然发生了变动，东方市政府于1997年在“九龙商贸区”颁发4494号《国有土地使用证》之后，并未在当地进行公告，所以不能认定小岭村委会在此时已知道被诉颁证行为的内容。被告及第三人辩称小岭村委会六个村民小组于2011年向东方市人民法院起诉时，小岭村委会作为积极协助人就应当知道本案被诉颁证行为，但是，小岭村委会毕竟不是案件当事人，不能以此推断小岭村委会此时已知道具体行政行为的内容。被告及第三人主张小岭村委会提起本案诉讼超过法定期限，但其没有提供充足的证据予以证明，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任”的规定，东方市政府应当承担举证不能的法律后果，对其主张小岭村委会起诉超过法定期限，本院不予支持。
三、关于本案被诉具体行政行为的合法性审查问题。被告东方市政府于1997年3月向第三人九龙房地产公司颁发4494号《国有土地使用证》的依据是东府（1997）36号文件，该文件是东方市政府针对海南省东方九龙投资（集团）公司《关于要求补办东方芒果综合加工（保鲜）厂用地手续的请示》所作的答复，该文件仅能证明“东方芒果加工（保鲜）厂”的选址已得到东方市政府批准同意，这只是办理国有土地使用证的一个必要条件，而非充分条件，颁发国有土地使用证必须要有土地权属来源证明作为依据。“八所九龙商贸区”颁证面积共858.68亩，实际占地面积为745.9亩，除了向岛西林场和小岭村委会征收的531亩土地之外，其余的土地是原属国家所有还是集体所有不清楚，故东方市政府颁发4494号《国有土地使用证》主要证据不足，土地来源不清，该颁证行为违法。除此之外，从土地登记内容来看，1997年颁发的4486-4495号《国有土地使用证》登记的土地四至除了东至围墙可以确定外，南、西、北三面均是不确定的，而且，宗地图没有坐标，根本无法确定每个土地证登记的土地的具体位置，这就是“八所九龙商贸区”范围内土地登记面积比实际使用面积超出113.19亩的根源所在，由此导致的结果是有部分土地证要么是有证无地，要么是重复发证，这种随意颁发土地使用证的行为，对土地相邻权人以及其他利益相关人有可能造成侵害，应予以纠正。综上所述，东方市政府于1997年3月向第三人九龙房地产公司颁发4494号《国有土地使用证》，土地来源不清，颁证依据不足，依法应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第一目之规定，判决如下：
撤销被告东方市人民政府于1997年3月向第三人三亚九龙房地产开发公司颁发的4494号《国有土地使用证》。
案件受理费人民币50元，由被告东方市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审 判 长 刘 霞
代理审判员 文魁兴
代理审判员 曹荣刚
二〇一四年九月十五日
书 记 员 买歌豪
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。