吉林省松原市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）松行终字第29号
上诉人（原审原告）徐建国，现住扶余县。
被上诉人（原审被告）扶余市公安局。
法定代表人马大勇，局长。
委托代理人杨洪国。
被上诉人（原审被告）扶余市人民政府。
法定代表人刘永德，市长。
委托代理人薛立明，扶余市人民政府法制办公室主任。
委托代理人薛立堂，吉林夫余律师事务所律师。
上诉人徐建国因治安行政处罚一案，不服吉林省扶余市人民法院（2015）扶行初字第13号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭于2015年10月13日公开开庭审理了本案。上诉人徐建国、被上诉人扶余市公安局的委托代理人杨洪国、被上诉人扶余市人民政府的委托代理人薛立明、薛立堂到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被上诉人扶余市公安局（原扶余县公安局）于2012年3月9日作出扶公（治）决字（2012）第55号行政处罚决定书，内容为：现查明，2012年3月8日，徐建国在全国“两会”期间，到代表驻地闹访，扰乱国家机关正常秩序。以上事实有违法嫌疑人的陈述和申辩、书证等证据证实。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项，决定给予徐建国行政拘留十日。徐建国不服该处罚决定，于2012年4月11日向原扶余县人民政府（现扶余市人民政府）申请行政复议，扶余县人民政府于2012年6月4日作出扶府复决字（2012）2号行政复议决定，维持扶余县公安局作出的行政处罚决定。
原审原告徐建国诉称，被告扶余市公安局对徐建国所作的拘留和扣押物品等具体行政行为，是在抓无凭、放无据的情况下实施的。扶余市公安局认定原告扰乱单位秩序拘留10天，原告是为保护本村草原，先后向县、市、省、中央逐级反映，但历时10年之多至今无果。因此原告到邮局上书中央，反映实情，应受法律保护，原告没有聚众、没有堵塞交通，更没有“扰乱单位秩序”，被告对原告所作的行政行为与《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定的立法精神相悖，被告在没有告知“作出行政处罚决定的事实、理由及依据”的情况下，强行押返，后作行政处罚，并把原告的身份证、手机等物品抢走，以及行政处罚决定书拒不送达，该具体行政行为认定事实不清，程序违法，适用法律错误。扶余县人民政府扶府复决字（2012）2号行政复议决定书维持扶余县公安局的行政处罚决定是错上加错。请求法院依法撤销扶府复决字（2012）2号行政复议决定书和扶余县公安局于2012年3月8日至3月19日将徐建国拘留10天以及扣押身份证、手机等物品的具体行政行为，诉讼费和因此所造成的其他经济损失，一并由扶余县公安局承担。
原审原告提供的证据有：1、（1999）行终字第14号行政判决书；2、（2000）扶处决字001号处理决定书；3、松府复决字（2000）第6号行政复议决定书；4、威武村群众上访要草原签名名单；5、徐建国原任村主任的当选证书；6、扶府复决字（2012）2号行政复议决定书、扶余市公安局及扶余市人民政府的答辩状。
原审被告扶余市公安局辩称，被告作出的行政行为事实清楚、证据确凿。经查，2012年3月8日，原告徐建国在全国两会期间，越级到中纪委、进京代表驻地闹访、无理访，扰乱了相关国家机关的正常工作秩序。在多次劝访无效的情况下，被我局行政拘留十日，以上事实有违法嫌疑人供述、情况说明及书证等证据证实。在办理该案过程中，被告工作人员依法使用传唤证、告知笔录等相关法律文书，依法办理了相关审批手续，最后依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条之规定，对原告依法予以裁决，程序合法，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条之规定徐建国的起诉行为已经超过法定的起诉期限。综上，请求法院维持被告于2012年3月9日作出的扶公（治）决字（2012）第55号行政处罚决定书。
原审被告扶余市公安局在法定期限内提供了以下证据、依据：1、行政程序方面的证据。受案登记表、呈请传唤报告书、传唤证、对被传唤人家属通知书、公安行政处罚告知笔录、呈请公安行政处罚报告书、行政处罚决定书及送达回执、对被行政拘留人家属通知书、行政拘留执行回执；2、认定事实方面的证据。备案笔录、徐建国的询问笔录、关于徐建国反映乡村干部有关问题的调查报告、北京市公安局朝阳分局京公（朝）决字（2011）第100081号公安行政处罚决定书、扶余县公安局非正常上访行为告知书、松原市信访联席会议办公室关于徐建国进京非访的情况说明、扶余县人民政府扶府复决字（2012）2号行政复议决定书；3、法律依据为《中华人民共和国治安管理处罚法》。
原审被告扶余市人民政府辩称，扶余市人民政府在办理此件行政复议案件过程中，严格依法办事，认真审查，严格按照《中华人民共和国行政复议法》规定的程序受理、审查、办理、作出决定，送达，案件办理事实清楚、法律依据正确，程序合法。原告以土地为由，多次越级到省市非正常上访，各级政府对原告提出的上访事项，已经做出了处理。2012年3月8日原告到北京越级非正常上访，严重扰乱了机关工作秩序，被公安机关强行带回，并进行了行政拘留处罚。扶余县公安局作出的具体行政行为事实清楚、依据充分，适用法律正确，程序合法。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款之规定，扶余县人民政府于2012年6月4日作出扶府复决字（2012）2号行政复议决定书依法维持扶余县公安局作出的扶公（治）决字（2012）55号行政处罚决定书。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
原审被告扶余市人民政府在法定期限内提供了以下证据：行政复议申请书、扶余市公安局行政复议答复书、行政复议决定书签批单、行政复议决定书、送达回证。
原审法院对各方当事人提供的证据认定如下：依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，本院对经过庭审质证的证据进行评议后认为，被告提交的证据系合法收集，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，可作为定案的依据，予以采信。原告提供的扶府复决字（2012）2号行政复议决定书是本案被诉行政行为，不属于证据。原告提供的其他证据与本案被诉行政行为没有关联性，不予采纳。
原审法院认定以下事实：徐建国原是肖家乡威武村村委会主任，以反映威武村草原使用权和村干部经济问题及本人在任职村主任期间遭报复罢免等问题得不到解决为由多次上访。2011年1月6日，徐建国曾被北京市公安局朝阳分局以扰乱公共场所秩序为由行政拘留五日。2012年徐建国再次进京上访，2012年3月8日徐建国在国家“两会”期间在北京市西长安街邮寄上访材料，被北京市西长安街派出所制止。在“两会”召开期间徐建国到代表驻地闹访，给北京的维稳工作造成了严重后果和不良影响。上述事实有徐建国本人的询问笔录及松原市信访联席会议办公室关于徐建国进京非访的情况说明予以证实。2012年3月9日徐建国被带回扶余，扶余县公安局于当日立案受理后，通过调查取证，于同日告知徐建国相关陈述、申辩的权利后，作出扶公（治）决字（2012）第55号行政处罚决定书，以徐建国在全国“两会”期间，到代表驻地闹访，扰乱国家机关正常秩序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定决定给予徐建国行政拘留十日。扶余县公安局于当日送达行政处罚决定，并于3月9日至3月19日对徐建国执行拘留。徐建国于4月11日向扶余县人民政府申请行政复议，扶余县人民政府于6月4日作出扶府复决字（2012）2号行政复议决定，维持扶余县公安局的行政处罚决定。徐建国不服，于2015年5月18日提起行政诉讼。
原审法院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款规定，“县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作”。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行人居住地公安机关管辖”。扶余县公安局具有对徐建国的行为予以治安行政处罚的法定职权。根据《信访条例》第十六条、十八条的规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或上一级机关提出，并应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。徐建国在庭审中认可其去北京走访的事实，但没有提供相关证据证实其走访形式符合《信访条例》第十六条、十八条的规定。因此徐建国属于越级非正常上访，且在“两会”召开期间到代表驻地闹访的行为扰乱了国家机关正常秩序，故对原告认为处罚无事实根据的辩解理由不予采信。扶余县公安局在法定职权范围内作出的扶公（治）决字（2012）第55号行政处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。扶余县人民政府所作扶府复决字（2014）2号行政复议决定程序合法，认定事实清楚，适用法律、法规正确。原告要求撤销被告扶余县公安局扣押其手机、身份证等物品的具体行政行为及要求扶余县公安局承担赔偿责任的诉讼请求没有事实根据和法律根据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告徐建国的诉讼请求。案件受理费50元人民币由原告徐建国承担。
上诉人徐建国上诉称，上诉人因合理诉求进行信访，被上诉人对其进行处罚错误，原审判决错误。请求二审判决撤销原判、撤销二被上诉人作出的处罚决定和复议决定、判令二被上诉人予以行政赔偿。
被上诉人扶余市公安局辨称，上诉人徐建国在全国两会期间，越级到中纪委、进京代表驻地闹访、无理访，扰乱了相关国家机关的正常工作秩序事实清楚。我局作出的处罚决定认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院维持原判。
被上诉人扶余市人民政府辨称，上诉人徐建国违法事实清楚，证据充分。扶余市公安局对其进行行政处罚是正确的。扶余市人民政府复议予以维持也是正确的。请求二审法院维持原判。
本院审理查明的事实与原审法院认定的事实一致。
本院认为，根据《信访条例》第十六条、十八条的规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或上一级机关提出，并应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。徐建国越级非正常上访，且在“两会”召开期间到代表驻地闹访的违法行为事实清楚，证据充分。该行为扰乱了国家机关正常工作秩序，被上诉人扶余市公安局作出的扶公（治）决字（2012）第55号行政处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。扶余市人民政府以扶府复决字（2014）2号行政复议决定予以维持并无不当。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人徐建国负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘永学
审判员 刘 洋
审判员 薛静波
二〇一五年十月二十日
书记员 李克举