福建省厦门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）闽02行终32号
上诉人（原审被告）厦门市翔安区交通运输局，住所地厦门市翔安区新店路2009号1014室。
法定代表人洪志强，局长。
委托代理人陈淑重,厦门市翔安区交通运输局工作人员。
委托代理人洪顺添，福建兴世通律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）陈添火，男，汉族，1951年4月18日出生，住厦门市翔安区。
委托代理人张晓云、谢智情，北京盈科（厦门）律师事务所律师。
原审第三人厦门路桥建设集团有限公司，住所地厦门市海沧区海虹路1号。
法定代表人林小雄，董事长。
委托代理人王秋娜、赖海光，厦门路桥建设集团有限公司职员。
上诉人厦门市翔安区交通运输局（下称翔安交通局）与被上诉人陈添火房屋拆迁补偿安置行政协议一案，不服厦门市集美区人民法院（2016）闽0211行初55号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年3月7日公开开庭进行了审理。上诉人翔安交通局的委托代理人陈淑重、洪顺添，被上诉人陈添火的委托代理人谢智情，原审第三人厦门路桥建设集团有限公司（下称厦门路桥公司）的委托代理人王秋娜均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决查明，厦门路桥公司作为甲方1，原厦门市翔安区交通局作为甲方2，陈添火作为乙方，厦门市思明区东部拆迁工程有限公司作为实施拆迁单位签署高铁翔安[2006]住宅NO：048号《“福厦铁路厦门段翔安区”项目建设用地房屋拆迁补偿安置协议书》。协议书载明陈添火及实施拆迁单位的签署日期为2006年8月24日，厦门路桥公司的签署日期为2006年9月6日。2006年9月21日，陈添火将房屋交付拆迁实施单位厦门市思明区东部拆迁工程有限公司拆除。根据协议约定及陈添火实际交付房屋的时间，各方确认陈添火的自行过渡期限为12个月，时间为2006年9月21日至2007年9月20日，陈添火实际应安置的面积为306.65平方米。2008年5月12日，翔安交通局向陈添火交付宅基地。2009年1月13日，翔安交通局以陈添火的名义将逾期时间的自行过渡安置补助费分两笔共28001.4元存入银行，陈添火未领取，仍在翔安交通局处。2009年3月23日，厦门市国土资源与房产管理局就陈添火等七人提交的《行政裁决申请书》决定不予受理，并向前述七人出具《不予受理通知书》。2010年6月23日，中共厦门市委、厦门市人民政府信访局向案外人陈某甲出具复函，复函内容显示陈某甲提出要求支付自行过渡逾期安置补助费信访事宜，已转厦门市翔安区人民政府受理。2011年6月30日，厦门市翔安区人民政府就陈某甲等人请求根据相关规定及标准给付自行过渡逾期安置补助费事宜作出厦翔信复〔2011〕4号《信访事项复查意见书》。2012年3月6日，厦门市人民政府就陈某乙等人就“自行过渡逾期安置补助费”问题的复核请求作出厦政信复核[2012]13号《信访事项复核意见书》。2014年1月8日，陈添火通过EMS邮政快递向厦门市翔安区人民法院立案庭邮寄民事起诉状及证据材料，且翔安区人民法院已收件。
陈添火因认为翔安交通局未安置交付宅基地，遂提起诉讼，请求判令翔安交通局支付自行过渡逾期安置补助费费125358.52元。
原审另查明，原厦门市翔安区交通局的主体名称已变更为厦门市翔安区交通运输局。
原审将本案的争议焦点归纳为：一、陈添火的起诉是否已经超过诉讼时效。二、陈添火要求翔安交通局履行行政协议，支付安置补助费是否有相应的事实与法律依据。三、若应支付，则标准如何计算，数额应为多少。
针对争议焦点一即陈添火的起诉是否已经超过诉讼时效问题，原审认为，本案系属于公民对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起之诉讼，应参照民事法律规范关于诉讼时效的规定，而非行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。陈添火及翔安交通局及厦门路桥公司均确认以2012年3月6日作为诉讼时效的起算点。翔安交通局及厦门路桥公司对陈添火向翔安区人民法院邮寄起诉状及相应材料这一事实不予认可，但未能提供相应的证据予以佐证，对该项主张不予采纳。陈添火于2014年1月8日向翔安区人民法院邮寄起诉状及相关材料且翔安区人民法院收件时并未超过法定的两年诉讼时效。《中华人民共和国民法通则》第一百四十条规定，诉讼时效因提起诉讼、当事人一方提出要求或者同意履行义务而中断。从中断时起，诉讼时效期间重新计算。陈添火向翔安区人民法院邮寄起诉状构成诉讼时效之中断。至陈添火向原审法院提起行政诉讼，该中断之事由仍持续存在，故陈添火于2016年7月4日的起诉仍处于诉讼时效范围之内，其起诉未超过法定的诉讼时效。
针对争议焦点二即陈添火要求翔安交通局履行行政协议，支付安置补助费是否有相应的事实与法律依据问题，原审认为，高铁翔安[2006]住宅NO：048号《“福厦铁路厦门段翔安区”项目建设用地房屋拆迁补偿安置协议书》系协议各方真实意思表示，该协议书未违反法律法规的禁止性规定，对协议各方当事人具有约束力。该协议书第七条明确约定“甲方2应在本协议书签订生效后3个月内交付宅基地（已完成三通一平）。如逾期未能交付的，逾期时间的自行过渡安置补助费用由甲方2另行支付。乙方未能按本协议约定时间搬迁的不享受本条规定。”根据已查明之事实，陈添火在协议约定的时间内即2006年9月21日搬迁并交付房屋，翔安交通局应根据协议条款之约定于协议书签订生效后3个月内交付宅基地。翔安交通局主张其与厦门路桥公司于2006年12月25日向市征地拆迁主管部门报送审批，市征地拆迁主管部门至少需要一个月的时间进行审核，因而协议书生效的日期确定为2007年1月25日较为合理。对此，原审认为，本案协议中，各方当事人对合同生效时间做出了约定：“十二、本协议自甲、乙双方及实施拆迁单位签章并经市征地拆迁主管部门签章后生效”，但翔安交通局提交的三张“福厦铁路厦门段翔安区”项目拆迁安置协议书确认表，其中第一张确认表中征地拆迁主管部门的签章落款时间为2008年12月31日，而案涉宅基地早于2008年5月12日已交付，若认定此时间为案涉协议生效时间明显不合理；另两张确认表中市征地拆迁主管部门虽有签章但未签署日期，亦无法确认协议书具体的生效日期。案涉协议书系格式合同，且非由陈添火向市征地拆迁主管部门报送审核，各方在案涉协议中签署的最迟落款日期为2006年9月6日，现翔安交通局无法证明审核的具体日期，却主张协议书生效日期为2007年1月25日，若以该日期作为协议书的生效日期，报送审核时间明显过长，损害了陈添火的合法权益，故翔安交通局主张的协议书生效日期不合理，不予采纳。在本案审理过程中，陈添火同意以其实际将案涉房屋移送给相关征拆部门的时间作为案涉行政协议的生效时间，即案涉协议生效时间为2006年9月21日，该时间距离案涉协议的最后签署时间2006年9月6日亦达十余日，较为合理，予以采纳。故陈添火主张案涉协议的生效时间为2006年9月21日，可以照准。翔安交通局应于案涉协议生效后三个月内，即于2006年12月20日之前向陈添火交付宅基地。然翔安交通局于2008年5月12日交付，属于逾期交付，已经构成违约，应按照合同之约定支付逾期交付宅基地的安置补助费用。翔安交通局及厦门路桥公司主张其逾期交付宅基地亦有陈添火方之原因导致，但未提供相应证据予以佐证。即便陈添火变更宅基地选址系逾期交付宅基地的原因之一，但各方对宅基地的交付日期并未约定变更，亦未改变翔安交通局需如期交付宅基地之义务，故对翔安交通局该项主张不予采纳。
针对争议焦点三即逾期安置补助费的标准如何计算、数额应为多少问题。原审认为，因宅基地的交付应于2006年12月20日之前，而实际交付时间为2008年5月12日，故翔安交通局逾期交付宅基地的期间为2006年12月21日至2008年5月11日。在逾期交付宅基地期间，翔安交通局支付逾期安置补助费的标准，若双方有约定的应按双方约定的标准进行支付。本案中，因各方对逾期交付宅基地的安置补助费标准未作明确约定，且陈添火的自行过渡期限为12个月，时间为2006年9月21日至2007年9月20日，2006年12月21日至2007年9月20日这一期间属于自行过渡期限内，不应适用厦府（2003）173号文表四《厦门市征用集体土地房屋拆迁补助费标准》第3项自行过渡逾期安置补助费的标准计算。参照厦府（2003）173号文表四《厦门市征用集体土地房屋拆迁补助费标准》第2项住宅自行过渡的安置补助费中翔安区7元/月·㎡的标准，以及参照协议中约定自行过渡安置补助费的标准为7元/㎡/月，2006年12月21日至2007年9月20日这一期间逾期交付宅基地可以按7元/㎡/月之标准支付安置补助费。
2007年9月21日至2008年5月11日这一期间翔安交通局逾期交付宅基地应按何标准进行支付，因协议书中未作约定，可以依照相关法律法规规定予以确认。本案所涉协议书属于行政协议，故亦可根据相关规范性文件的规定予以确定。本案中，厦府（2003）173号《厦门市征用集体土地房屋拆迁补偿安置规定》、厦府办[2005]213号《关于制定征地拆迁具体实施细则的指导意见》均系本案案涉协议书所签订的依据。厦府办[2005]213号文第三点第（二）项补偿方式第1点中列明，“征收集体土地住宅采用批宅基地自建的，补偿办法按厦府（2003）173号、厦府[2003]292号规定执行。”厦府（2003）173号文中亦明确其所适用的范围为厦门市“征用集体土地房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿、安置的”情形。故厦府（2003）173号《厦门市征用集体土地房屋拆迁补偿安置规定》可以适用于本案。翔安交通局及厦门路桥公司主张厦府（2003）173号规定第十六条、第十七条的内容均是针对安置房补偿方式的相关规定，并未明确针对宅基地的安置补偿方式，本案系安置宅基地，故厦府（2003）173号规定中表四《厦门市征用集体土地房屋拆迁补助费标准》不适用，该主张不予采纳。《厦门市征用集体土地房屋拆迁补偿安置规定》第四条明确规定，集美区、海沧区、同安区、翔安区在规划许可的条件下，经拆迁人所在区人民政府批准，可以采用宅基地自建的补偿方式。本案系集体土地上房屋征收补偿安置协议履行引发的纠纷，房屋征收补偿无论是采取安置房安置还是宅基地安置均可能存在逾期交付而导致的安置补助费补偿问题。厦府（2003）173号规定中表四为《厦门市征用集体土地房屋拆迁补助费标准》，从名称上看，该表未限定仅适用于安置房的补助标准，不应对其适用范围进行限缩理解，该表适用的范围应包括安置宅基地的情形。根据厦府（2003）173号规定表四序号3中的规定，自行过渡逾期安置半年以内的按安置补助费的2倍计算，半年以上的按安置补助费的4倍计算。本案中，2007年9月21日至2008年5月11日这一期间，即为陈添火自行过渡期满，且翔安交通局仍未交付宅基地的逾期期间。故应适用厦府（2003）173号规定中表四《厦门市征用集体土地房屋拆迁补助费标准》序号3中的标准进行计算，即2007年9月21日至2008年3月20日这半年期间应按7元/㎡/月的标准计算结果的2倍计算，2008年3月21日至2008年5月11日这一期间应按7元/㎡/月的标准计算结果的4倍计算。翔安交通局及厦门路桥公司主张在未做约定的情况下仍按7元/㎡/月计算，缺乏依据，不予支持。翔安交通局逾期交付宅基地的期间2006年12月21日至2008年5月11月，其应支付的安置补助费为：2006年12月21日至2007年9月20日为306.65㎡×7元/㎡/月×9个月=19318.95元；2007年9月21日至2008年3月20日为306.65㎡×7元/㎡/月×6个月×2=25758.6元；2008年3月21日至2008年5月11日为306.65㎡×7元/㎡/月×1.7个月×4=14596.54元；合计59674.09元。
综上，本案中各方签订的高铁翔安[2006]住宅NO：048号《“福厦铁路厦门段翔安区”项目建设用地房屋拆迁补偿安置协议书》系协议各方真实意思之表示，该协议书未违反法律法规的禁止性规定，该协议书合法、有效，对协议各方当事人具有法律约束力，协议当事人应当按照约定履行自己的义务。陈添火在法定期限内提起诉讼，未超过诉讼时效。翔安交通局未按协议约定如期交付宅基地，已构成违约，应根据合同约定及相关规范性文件支付逾期交付宅基地期间的安置补助费共计59674.09元。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、《中华人民共和国合同法》第八条、第六十条第一款、第一百零七条之规定，判决：一、厦门市翔安区交通运输局应于判决生效之日起十五日内向陈添火支付逾期交付宅基地之安置补助费共计59674.09元。二、驳回陈添火的其他诉讼请求。如果未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。一审案件受理费2807元，由陈添火负担1471元，由厦门市翔安区交通运输局负担1336元。
上诉人翔安交通局不服原审判决，向本院提起上诉，请求判令撤销原审判决，依法改判驳回陈添火于原审所提出的诉讼请求。理由是：1、被上诉人本次起诉已经超过诉讼时效。被上诉人仅举证了其于2014年1月8日通过邮政特快专递向翔安法院立案庭工作人员邮寄材料的邮件详情单，但具体邮寄材料的内容是否为被上诉人所称的民事起诉状及证据材料，被上诉人应承担最为基本的举证责任，但是，截止本案一审审理终结，被上诉人仍未能举证其所称的民事起诉状及证据材料的副本或复印件，根本无法证明其所寄的材料为民事起诉状和证据材料，无法直接证明该邮寄行为构成了诉讼时效的中止或中断，更无法证明诉讼时效中断事由仍持续存在至被上诉人提起本次诉讼。2、本案不符合按厦府（2003）173号规定中表四《厦门市征用集体土地房屋拆迁补助费标准》序号3中的标准计算逾期交付宅基地安置补助费的条件。3、上诉人逾期交付宅基地事出有因，上诉人与被上诉人应公平承担相应的逾期责任。本案所涉宅基地原规划选址在铁路以北地块（2006年6月6日出具选址意见书），后来被上诉人等被拆迁人多次上访，要求在铁路南侧重新选址，考虑到被上诉人等被拆迁人的意愿，翔安区规划分局同意在铁路以南临高速公路的地块重新选址（2006年8月31日重新出具选址意见书），之后被上诉人等被拆迁人又以地块低洼为由，要求向北移位，经多次反复，以致延误征地时间，导致延期，后因宅基地“三通一平”工作又未能很好沟通，导致到2008年5月12日才将宅基地交付被上诉人等22户被拆迁人。
被上诉人陈添火答辩称，1、被上诉人的起诉并未超过诉讼时效。被上诉人从2008年事情发生后是积极通过各种渠道维护自己权利的，诉讼时效也只是针对那些懈怠于维护权利的对象。上诉人也认可在2014年被上诉人向法院邮递过材料，上面盖有翔安区人民法院的签收章的，代表翔安区人民法院已认可收到被上诉人邮递的全部材料，原审法院认为被上诉人向翔安区人民法院邮寄起诉状的事实是构成诉讼时效中断是符合法律规定的。2、本案是符合厦府（2003）173号规定即《厦门市征用集体土地房屋拆迁安置补偿安置规定》中表四计算逾期交付宅基地安置补助费的条件的。厦府办[2005]213号文第三点第二项补充方式第1点规定的征收集体土地住宅采用批宅基地自建的补偿办法按（2003）173号规定执行。在《房屋拆迁补偿安置协议书》的总条款也约定了被上诉人和上诉人应依照上述规定。《厦门市征用集体土地房屋拆迁补偿安置规定》第四条规定可以采用批宅基地自建的补偿方式。也就是说不管是安置房还是安置地均是适用上述规定的。3、逾期交付宅基地没有任何被上诉人的原因，上诉人作为行政机关本就更应依约诚信履行自己应承担的违约责任。
原审第三人厦门路桥公司答辩称，其同意上诉人的上诉意见，同时认为其作为福厦铁路的出资单位，仅负责征地拆迁包干款项的发放，不负责具体安置工作，被上诉人主张的安置补助费与其无关。
各方当事人向原审法院提交的证据材料均随案移送本院。双方当事人对原审判决所查明事实没有异议，本院对此予以确认。
本院认为，关于陈添火的起诉是否已经超过诉讼时效期间问题，因原审法院已就本案应适用民事诉讼相关规定及陈添火因提起诉讼导致诉讼时效中断、陈添火的起诉未超过诉讼时效期间问题作了充分阐述，本院同意原审判决对此作出的认定，不再赘述。
关于上诉人翔安交通局因逾期交付宅基地而应承担的安置补助费问题。因双方对逾期交付宅基地的事实均无异议，争议的焦点在于是否应当承担支付安置补助费及应按何种标准支付问题。本案所涉房屋拆迁补偿安置协议书属于行政协议，协议中未作详细约定且存在争议事宜应根据相关规范性文件的规定予以确定。本案中，厦府（2003）173号《厦门市征用集体土地房屋拆迁补偿安置规定》、厦府办[2005]213号《关于制定征地拆迁具体实施细则的指导意见》均系本案案涉协议书所签订的依据。厦府办[2005]213号文第三点第（二）项补偿方式第1点中列明，“征收集体土地住宅采用批宅基地自建的，补偿办法按厦府（2003）173号、厦府[2003]292号规定执行。”厦府（2003）173号文中亦明确其所适用的范围为厦门市“征用集体土地房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿、安置的”情形。故厦府（2003）173号《厦门市征用集体土地房屋拆迁补偿安置规定》可以适用于本案。翔安交通局于上诉中主张厦府（2003）173号中表四《厦门市征用集体土地房屋拆迁补助费标准》不适用，证据不充分，本院不予采纳。根据厦府（2003）173号规定第十七条第二款及厦府（2003）173号规定表四序号3中的内容，自行过渡期限届满后逾期半年内安置的，按安置补助费的2倍计算，半年以上的按安置补助费的4倍计算。原审据此认定自2007年9月21日至2008年3月20日按7元/㎡/月的标准的2倍计算，2008年3月21日至2008年5月11日应按7元/㎡/月的标准的4倍计算，并无不当。
综上，上诉人翔安交通局为此而提出的上诉请求，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
本案二审案件受理费1291元，由上诉人翔安交通局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈锦清
审 判 员 纪荣典
审 判 员 宋希凡
二〇一七年四月二十七日
代书记员 王美云
附本案适用的法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
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