福建省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）闽行终132号
上诉人暨诉讼代表人(原审原告)汤俩伟,男,汉族,1982年9月20日出生,住福州市晋安区宦溪镇湖山村罗汉**号，公民身份号码3501111982********。
上诉人暨诉讼代表人(原审原告)邱爱东,男,汉族,1969年6月5日出生,住福州市晋安区宦溪镇湖山村罗汉*号，公民身份号码3501111969********。
上诉人暨诉讼代表人(原审原告)袁国金,男,汉族,1962年3月21日出生,住福州市晋安区宦溪镇垅头村桂湖新村**号，公民身份号码3501111962********。
上诉人暨诉讼代表人(原审原告)陈传佺,男,汉族,1954年12月11日出生,住福州市晋安区宦溪镇湖中村湖中**号，公民身份号码3501111954********。
上诉人暨诉讼代表人(原审原告)池增国,男,汉族,1955年2月8日出生,住福州市晋安区宦溪镇湖山村大洋*号，公民身份号码3501111955********。
上诉人（原审原告）邱靖玮，男，1978年6月27日出生，汉族，住福州市晋安区，
上诉人(原审原告)汤景华,男,汉族,1957年7月18日出生,住福州市晋安区，
上诉人(原审原告)陈建国,男,汉族,1963年4月19日出生,住福州市晋安区，
上诉人(原审原告)陈春俤,男,汉族,1960年6月24日出生,住福州市晋安区，
上诉人(原审原告)陈善佃,男,汉族,1952年1月1日出生,住福州市晋安区，
上诉人（原审原告）张敏，男，汉族，1988年8月8日出生，住福州市晋安区，
上诉人(原审原告)吕咸文,男,汉族,1970年6月9日出生,住福州市晋安区，
上诉人(原审原告)陈红光,男,汉族,1974年1月5日出生,住福州市晋安区，
上诉人(原审原告)廖永华,男,汉族,1973年9月7日出生,住福州市晋安区，
上诉人(原审原告)吕优福,男,汉族,1975年7月22日出生,住福州市晋安区，
上诉人(原审原告)郑振武,男,汉族,1963年3月30日出生,住福州市晋安区，
上诉人(原审原告)汤文豪,男,汉族,1967年3月12日出生,住福州市晋安区，
被上诉人（原审被告）福州市人民政府，住所地福州市乌山路96号。
法定代表人尤猛军，市长。
委托代理人陈迟，男，福州市人民政府工作人员。
委托代理人许攀，福建闽天律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）福州市国土资源局，住所地福州市仓山区南江滨西大道193号4座5层至7层。
法定代表人郑章干，局长。
委托代理人岳江涛，男，福州市国土资源局工作人员。
上诉人汤俩伟等17人因诉福州市人民政府行政复议一案，不服福州市中级人民法院（2016）闽01行初55号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。
原审查明：2015年8月13日，原告等人通过中国邮政EMS向第三人福州市国土资源局递交了政府信息公开申请，申请公开闽政文〔2011〕294号征地批文用地报批前征地调查结果、听证笔录。2015年9月2日，第三人向原告作出〔2015〕212号《政府信息公开告知书》，表示因政府信息公开事项繁多，对原告的信息公开申请延期十五个工作日答复。2015年9月6日，第三人作出〔2015〕218号《政府信息公开告知书》，对原告申请的事项进行了答复。原告对第三人的答复不服，于2015年10月26日向被告福州市人民政府申请行政复议。被告经审查后认为原告的复议申请材料不齐全，作出榕政行复补〔2015〕12号《补正行政复议申请通知书》，要求原告对复议申请材料进行补正。原告于2015年11月9日补正相关材料后，被告依法予以受理。因案件情况复杂，被告于2016年1月6日作出榕政行复延〔2016〕2号《延期审理通知书》，对原告的复议申请延期30日作出复议决定。2016年2月4日，被告作出榕政行复驳〔2016〕2号《驳回行政复议申请决定书》，以原告等人构成行政复议申请权的滥用为由，驳回了包括本案在内的52个行政复议申请。原告对该复议决定不服，提起诉讼。
原审认为：虽然目前我国法律尚未对何为滥用行政复议申请及滥用行政复议申请后的法律后果进行专门规范，但任何权利都有其边界，权利人行使权利应受到法律的规范。对于个别当事人反复多次提起轻率的、相同的或者类似的复议申请，或者明知无正当理由而反复提起行政复议，行政机关从节约公共资源、保障社会公益的角度可以对其复议申请权予以一定的限制。是否构成权利滥用应当从以下方面考量：
1、申请人的目的性标准。该标准主要是判断申请人对滥用行政复议申请权是否有主观上的恶意。若申请人申请行政复议的目的不在于解决被复议的问题本身，那么就可以初步判断申请人申请行政复议不具有正当性。原告提起众多行政复议盖由不服桂湖片区征收土地及房屋相关程序而起，若原告为解决征收补偿问题而依法行使其复议权利应予支持。但是从原告提起的复议可以看出，许多复议内容与解决其实质诉求并无直接关系。比如原告以保护生态之名复议市林业局不公开生态林信息，又比如原告以监督政府依法行政的名义，申请复议晋安区人民政府不查处违规发放、使用工作经费以及申请复议市规划局不查处过渡房问题。应当说这些内容与原告获取合法、合理的补偿安置之间没有直接的法律关系，原告提起复议的目的系通过这些案件向政府部门施压，以实现其自身目的，因此原告的复议目的不具有正当性。
2、申请人客观行为标准。该标准主要是通过对申请人客观上申请行为进行审查以判断其是否滥用了行政复议申请权。从被告查明的情况看，原告等人提起复议存在以下一些突出特征：（1）原告等人对于同一事项通常采取单独个人或分批组成不同团体的形式提起行政复议申请。2015年6月26日，原告等人因认为福州市国土资源局作为征收实施单位征收原告合法耕地承包合同书中承包地的行政行为违法，每个原告单独提起行政复议申请共计16件；同日，原告等人因认为晋安区人民政府不履行保护申请人承包土地经营权权益的义务，每个原告单独提起行政复议申请共计11件。前述共计27件行政复议申请都是在行政复议请求事项一致的情况下，由原告等人单独向被告提起行政复议；（2）同一个请求事项或同一个信息公开申请向各级政府及职能部门同时提起。2015年，原告等人曾向福州市人民政府、福州市人民检察院、福州市纪律检察委员会、福州市住房保障和房产管理局、晋安区人民政府等五家单位分别提出调查处理桂湖片区当地拆迁办、村委会未补偿村民宅基地的行为，随后以上述五家单位未履行申请人请求的职责事项，向福建省人民政府提起行政复议申请1件，向被告提起行政复议申请4件；2015年，原告等人认为桂湖片区存在违规建设的情形，便向福州市国土资源局、福州市城乡规划局、福州市晋安区人民政府、福州市城市管理委员会、福州市监察局提出申请，请求上述五家单位查处违规建设的单位及个人，随后以上述五家单位未履行相应职责，向被告提起行政复议申请5件；又如，“1.晋安区成立的专门认定小组是什么部门，其单位名称、单位性质、地址、联系电话、法人代表等信息；2.无产权房屋的认定依据或者现行拆迁政策是指什么政策；3.无产权房屋的认定明细情况，含三个村每户无产权房屋的面积、位置认定情况，及每户无产权房屋的认定公示情况、每户无产权房屋确认被认定的面积情况（即实际面积是多少，认定的合法面积是多少等）”这一信息公开申请，原告等人于2015年7月6日分别向福州市晋安区人民政府、福州市国土资源局、福州市住房保障和房产管理局等政府或职能部门同时提起政府信息公开申请，而后再因不服相应信息公开答复向包括被告在内的相应行政复议机关申请行政复议。从被告查明的情况看，原告等人客观上存在滥用行政复议申请权的行为。
3、申请行为后果标准。该标准主要审查申请人的复议申请是否不当的加重了复议机关的负担。具体来说，复议机关因申请人的复议申请导致复议案件大幅度增加、申请人的复议案件数量在复议机关受理的案件中所占比例较大、除申请人以外复议案件大量积压等都可以作为判断申请人不当加重复议机关负担的依据。根据被告的调查，截止2016年1月26日，被告作为行政复议机关共收到原告等人单独、分批或共同提起的行政复议申请计145件；其中2014年14件，占2014年全年收到的行政复议申请件数的7%，2015年121件，占2015年全年收到的行政复议申请件数的51%；2016年12件，占2016年（截止2016年1月18日）收到的行政复议申请件数的66%。仅在2015年10月26日一日，原告等人就因不服福州市国土资源局作出的《政府信息公开告知书》（2015年第218号）等30份《政府信息公开告知书》，同时向被告提起行政复议申请共30件。上述数据可以充分说明原告等人的行政复议申请不当加重了被告的工作负担，浪费了公共资源。综上，被告认定原告等人构成滥用行政复议申请权的理由可以成立，被告为了维护行政复议的严肃性、有效利用公共资源，对原告所作的榕政行复驳〔2016〕2号《驳回行政复议申请决定书》合法恰当，应予支持。但是应当指出，行政复议是解决行政争议的重要救济途径，保障公民、法人或者其他组织依法提起行政复议的权利是行政复议机关的一项法定职责。若原告等人今后再次向行政机关申请行政复议，应严格依据《中华人民共和国行政复议法》及相关法律规范进行审查，切实保障原告等人的合法复议权利。综上，原告等人的诉讼理由不能成立，对其诉讼请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告汤俩伟等17人的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告汤俩伟等17人负担。
上诉人汤俩伟等17人不服原审判决，向本院提出上诉称，根据上诉人提供的这些证据可以证明,被上诉人剥夺上诉人复议权利的实际目的是在袒护相关部门违法犯罪的事实,并且逼迫上诉人走上违法的维权行为,国家法律对滥用行政复议权没有规定，原审自设“滥用复议权”这一规定，并认定上诉人符合“滥用复议权”，原审并非依法判决，而是自定标准判决案件。原审认定事实明显偏袒被上诉人。上诉人并非滥用复议权利，上诉人向多个部门一起申请信息公开、行政复议、行政诉讼，是考虑到如果申请信息公开的部门不愿意公开，一个案件结束后，再向其他部门提起信息公开、行政复议、行政诉讼，上诉人经不起这样漫长的官司。上诉人请求保护的权利和申请公开的信息，与上诉人均有直接的利害关系。一审中，被上诉人没有提供相关证据证明上诉人的案件属于滥用复议权利，存在举证不足。请求撤销原审判决，责令被上诉人依法受理本案的复议申请，并对本案等52个行政复议申请作出实体审查、复议决定。
被上诉人福州市人民政府辩称，被上诉人通过调查统计有关事实情况，认定近年来上诉人仅凭个人主观意愿，执意、不断、大量地申请政府信息公开、行政复议的做法，其真实目的并非为了获取和了解所申请公开的政府信息以便满足其生产、生活、科研等需要，更非为了通过行政复议程序保障其合法权益，而是借此表达不满情绪，将申请政府信息公开、行政复议作为向各级政府及相关职能部门施加压力的手段，因而不具有正当利益，违背了《中华人民共和国政府信息公开条例》、《中华人民共和国行政复议法》的立法精神，违背了诚实信用原则，显然构成了申请政府信息公开、行政复议权利的滥用。为此，被上诉人作出的榕政行复驳〔2016〕2号《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，适用依据正确，证据充分。综上，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人福州市国土资源局同意被上诉人福州市人民政府的答辩意见。
各方当事人在法定举证期限内向原审法院提交的证据材料已经原审庭审举证、质证，并已随案移送本院。经审查，本院对原审法院采信的证据和据以认定的事实予以确认。上诉人在二审中补充提交了榕晋公开〔2017〕23号《政府信息公开申请办理告知书》、榕晋政综〔2001〕22号《福州市晋安区人民政府关于请求批准晋安区乡镇土地利用总体规划的请示》、晋安区宦溪镇土地利用总体规划（1997－2010）、2017年第43号《政府信息公开申请办理告知书》、榕政综〔2001〕96号《福州市人民政府关于晋安区5个乡（镇）土地利用总体规划的批复》、2014年第2号《政府信息公开申请办理告知书》、晋安区宦溪镇土地利用总体规划（2006－2020年），以证明被上诉人的土地征收行为违法，上诉人的诉求合理合情合法。经审查，上诉人在二审期间提交的证据与本案无关联性，本院不予采纳。
本院认为，上诉人等人因对其所在的桂湖片区集体土地被征收不服，提起大量的行政申请、行政复议和行政诉讼，经审查，上诉人提起的行政复议申请存在以下一些突出特征：
一、上诉人等人提起的行政复议申请数量大。根据被上诉人的调查，2015年，福州市国土资源局作为行政复议机关受理了汤俩伟等人提起的行政复议申请15件，上述行政复议申请均系因认为福州市国土资源局晋安分局行政不作为而提起的。2015年，汤俩伟等人以福州市国土资源局为被申请人，向福州市人民政府、福建省国土资源厅共提起行政复议申请90件。2015年，汤俩伟等人共向福州市国土资源局提起政府信息公开申请102件，其中经过行政复议的政府信息公开答复71件。2015年，福州市国土资源局晋安分局作为被告出庭应诉的汤俩伟等人提起的行政诉讼案件有101件。自2014年以来，晋安区人民政府作为行政复议机关受理汤俩伟等人提起的行政复议申请约计50多件，区级人民法院受理汤俩伟等人提起的行政诉讼约计有80多件，中级人民法院受理的晋安区人民政府作为被告的案件也约计20多件。截止2016年1月26日，福州市人民政府作为行政复议机关共收到上诉人单独、分批或共同提起的行政复议申请计140多件，其中2014年14件，2015年121件，2016年（截止2016年1月18日）12件。仅在2015年10月26日，上诉人就因不服福州市国土资源局作出的2015年第218号《政府信息公开告知书》（30份），同时向福州市人民政府提起行政复议申请共30件。
二、上诉人提起行政复议申请许多与土地征收及补偿安置相关程序无关，且同一个请求事项或同一个信息公开申请向各级政府及职能部门同时提起，同时申请复议，同时诉讼。如上诉人向福州市人民政府、福州市人民检察院、福州市纪律检察委员会、福州市住房保障和房产管理局、晋安区人民政府提出调查处理桂湖片区当地拆迁办、村委会未补偿村民宅基地的行为，随后以上述五家单位未履行其请求的职责事项，向福建省人民政府提起行政复议申请1件，向福州市人民政府提起行政复议申请4件。又如，2015年，汤文豪等人认为桂湖片区存在违规建设的情形，便向福州市国土资源局、福州市城乡规划局、福州市晋安区人民政府、福州市城市管理委员会、福州市监督局提出申请，请求上述五家单位查处违规建设的单位及个人，随后以上述五家单位未履行相应职责，提起行政复议申请5件。再如，汤文豪等人于2015年7月6日分别向福州市晋安区人民政府、福州市国土资源局、福州市住房保障和房产管理局等政府或职能部门同时申请公开“1、晋安区成立的专门认定小组是什么部门，其单位名称、单位性质、地址、联系电话、法人代表等信息；2、无产权房屋的认定依据或者现行拆迁政策是指什么政策；3、无产权房屋的认定明细情况，含三个村每户无产权房屋的面积、位置认定情况，及每户无产权房屋的认定公示情况、每户无产权房屋确认被认定的面积情况（即实际面积是多少，认定的合法面积是多少等）”等信息，而后再因不服相应信息公开告知书向各级复议机关申请行政复议，复议后又提起行政诉讼。
三、上诉人等人提起的政府信息公开申请或者其他申请、复议的目的不是为了依法解决合理的补偿安置问题，而是通过“请求-答复-复议-
诉讼”这一循环不断的程序，向行政机关及司法机关，施加压力，从而达到实现征收补偿安置利益最大化目的。如以晋安区人民政府为复议对象的请求事项就有“不服晋安区政府不履行保障申请人长远生计的义务”、“依法确认晋安区政府不履行保护申请人民主权利的行政不作为行为违法”、“依法确认晋安区政府不履行答复《关于答复房屋征收问题的请求书》的行政不作为行为违法”、“依法确认晋安区政府不履行答复申请人递交的《晋安区宦溪镇桂湖温泉生态城项目过渡房质量问题谁承担》行政不作为违法”等，并且就上述的同样事项，汤俩伟等人以宦溪镇人民政府为复议被申请人向晋安区人民政府提起行政复议。又如以保护生态之名申请复议市林业局不公开生态林信息，以监督政府依法行政的名义，申请复议晋安区人民政府不查处违规发放、使用工作经费以及申请复议市规划局不查处过渡房问题。应当说这些内容与上诉人获取合法、合理的补偿安置之间没有直接的法律关系。从被上诉人查明的情况看，上诉人等人客观上存在滥用行政复议申请权的行为。
《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以提出行政复议申请。上诉人作为晋安区宦溪镇桂湖片区的被征收人，其若对土地房屋征收相关行政行为不服，提起相关行政复议乃至行政诉讼，有复议和诉讼的利益，应当予以支持。但上诉人许多复议申请的内容与解决其征地补偿安置合法权益并无直接关系，没有正当的复议利益。上诉人申请复议已经背离了对受到侵害的合法权益进行救济的复议宗旨。上诉人通过大量、持续地申请行政复议，目的是给有关部门施加压力，从而达到实现征地补偿安置利益最大化目的。这种行为已经明显偏离了公民依法、理性、正当行使复议权的正常轨道，有悖行政复议制度的立法目的，故被上诉人福州市人民政府认定上诉人等人构成滥用行政复议申请权的理由可以成立，被上诉人为了维护行政复议的严肃性、有效利用公共资源，决定驳回上诉人的行政复议申请，合法恰当，应予支持。原审判决驳回上诉人的诉讼请求，并无不当，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人汤俩伟等17人共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴声鸣
代理审判员 许秀珍
代理审判员 赖峨州
二〇一七年八月二十九日
书 记 员 胡 燕
附：本案涉及的相关法律条文
1.《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
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