甘肃省天水市秦州区人民法院行 政 判 决 书（2017）甘0502行初4号公益诉讼人天水市麦积区人民检察院。住所地：麦积区天河南路。出庭人员马青云，该院民事行政检察科科长。出庭人员蒲成一，该院民事行政检察科检察员。被告天水市麦积区水务局。住所地：麦积区埠南路**号。法定代表人雷建平，该局局长。委托代理人张润洲，甘肃昊泰律师事务所律师。公益诉讼人天水市麦积区人民检察院（以下简称麦积区检察院）因要求确认被告天水市麦积区水务局（以下简称麦积区水务局）不履行水务管理法定监管职责行为违法、要求继续履行法定职责，于2017年4月12日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，次日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2017年5月10日公开开庭审理了本案。公益诉讼人麦积区人民检察院的出庭人员、被告麦积区水务局的委托代理人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。因麦积区水域非法砂场采砂砂坑未回填导致三名学生溺水死亡、麦积区水务局工作人员被追究刑事责任等事件，麦积区检察院对麦积区水务局履行职责的行为进行督查，2016年8月8日现场督查发现麦积区水务局对辖区内水务管理行为疏于监管怠于履责，部分砂场采砂设备和运砂车随意停放、个别砂场洗砂台未拆除、废弃石料随意堆放，对采砂坑未回填形成多个积水砂坑，对河道生态资源和周围公众的人身安全造成了影响，存在损害国家利益和公共利益的问题，麦积区检察院即于2016年10月20日向麦积区水务局发出了天麦检民（行）行政违监[2016]62050300006号检察建议，要求其关停所有非法采砂场、回填采砂的砂坑，加强河道管理，规范河道采砂行为，保护河道行洪安全。麦积区水务局两次回函答复了麦积区检察院。公益诉讼人麦积区检察院诉称：本机关自2016年10月20日发出检察建议后，麦积区水务局两次复函称已对辖区河道开展综合整治、执法巡查、执法检查，拆除部分非法采砂场的设备、责令违法行为人平复河道、对设备等搬离河道等措施。公益诉讼人即回访，发现被告对部分河道区域进行了整治，但是，对麦积区渭南镇、元龙镇、石佛镇区域的河道，仍存在检察建议中提出的全部问题。2017年3月13日，公益诉讼人委托生态环境评估专家组对被告监管的河道现场状况勘查评估，评估意见认为河道生态环境遭受侵害、影响国家和社会公共利益的行为仍然存在。公益诉讼人认为被告履行法定监管职责不到位，请求：1.依法确认被告不履行法定监督管理职责的行为违法；2.判令被告继续履行法定监督管理职责。公益诉讼人提供的依据、证据：一.执法依据全国人民代表大会常务委员会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》、《中华人民共和国水法》、《甘肃省实施办法》、《中华人民共和国防洪法》、《甘肃省实施办法》、《中华人民共和国河道管理条例》、《甘肃省河道管理条例》。二.事实证据第一组证据，证明了采砂场发生学生溺水事件：1-2.2015年被告单位下属的河道管理所原所长陈XX、原副所长王X因玩忽职守，被天水市人民检察院要求公诉机关麦积人民检察院补充侦查函；2.麦积检察院公诉科在陈XX、王X玩忽职守案件中发现被告履行职责存在问题、即将案件线索移送给该院民行科的函；3-4.麦积人民检察院受理麦积水务局工作人员渎职案件的登记表和立案决定书；5-6.被告单位的证明和陈XX、王X的户籍证明；7.被告单位任命陈XX、王X职务的文件；8.麦积区人民检察院对陈XX、王X的询问笔录；9.2017年3月7日麦积区人民法院的（2016）甘0503刑初236号刑事判决陈XX、王X犯玩忽职守罪，免于刑事处罚。第二组证据，证明了被告主体及其工作职责：1.被告麦积区水务局的组织机构代码证；2.中共麦积区委办公室、麦积区人民政府办公室﹝2014﹞57号《关于印发天水市麦积区河道采砂管理办法的通知》；第三组证据，证明了公益诉讼人已发出诉前检察建议：1.2016年8月12日，公益诉讼人拍摄的被告执法管辖区域内部分河道的现场照片4张；2.2016年10月20日，公益诉讼人向被告发出的天麦检民（行）行政违监［2016］62050300006检察建议；3-4.2016年11月18日、2017年1月13日就检察建议被告给公益诉讼人的两份复函；第四组证据，被告向公益诉讼人提交的证明其已履行职责的证据：1.被告作出的责令相关砂场停止违法行为通知书7份；2.被告对相关砂场发出的执法检查整改通知书16份；3.被告水政监察巡查执法记录27份。第五组证据，证明了被告履行职责不到位，国家公共利益仍处于受侵害的状态：1-2.2017年3月7日、3月8日，公益诉讼人河道现场回访拍摄的照片22张；3.被告提交的麦积区河道内31家采砂场名单；4.公益诉讼人聘请生态环境评估专家及相关单位推荐的专家函；5.2017年3月10日，生态环境评估专家组现场勘查笔录；6.2017年3月13日，生态环境评估专家组作出的《关于麦积区渭南镇、石佛镇辖区渭河、葫芦河河道采砂对生态环境影响的评估意见》；7.生态环境专家资质证明和身份证明6份；8.河道回访现场检查录像刻制的光盘一份。被告麦积区水务局辩称：被告承认管辖区域内确实存在公益诉讼人诉称中的问题，出现这种问题的原因很复杂，非法采砂隐蔽、成本低廉，采砂机械简单、移动速度快，使得非法盗采屡禁不止；被告辖区河流多而长，执法成本高，要做到全面监管人力、物力确实存在很大的困难，短期内很难看到和达到完全整治结束的要求和效果。被告在水务管理中一直履行着职责，也对河道进行着持续的整治，接到公益诉讼人的检察建议书后，对河道积极治理，采取了拆除采砂设备、回填沙坑、平整河道、拆除违建板房、限期撤离河道等措施，并向公益诉讼人两次复函报告也得到其认可。2017年3月、4月被告对全区河道治理还在继续进行，监管情况已多次汇报给麦积区委和麦积区政府。公益诉讼人对渭南镇、石佛镇、元龙镇等辖区河道回访发现的情况属实，但属于河道整治尚未彻底解决的问题，被告对河道管理综合整治工作并未停止。综上，被告不是不履行法定的监管职责，而是履行职责不到位、不彻底，请求人民法院驳回公益诉讼人的第一项诉讼请求，被告诚恳地接受公益诉讼人提出的第二项诉讼请求，依据法律规定，被告将继续履行法定的监管职责。被告向本院提交了以下证据、依据：《中华人民共和国水法》、《和人民共和国防洪法》、《中华人民共和国河道管理条例》、《中华人民共和国矿产资源法》，证明被告依法履行职责的事实。被告提交的事实证据：1.天水市水务局下发的天市水发[2016]126号文件，证明上级主管部门要求被告联合相关部门开展河道整治的事实；2.天水市水务局下发的天市水发[2016]144号文件，证明上级主管部门要求被告对辖区内河道周边环境整改的事实；3.被告作出的天麦水发[2016]222号文件，证明被告对公益诉讼人检察建议书中所提问题，进行了全面治理的事实；4.被告作出的核查情况报告书，证明被告对信访反映“麦积区黑沙场乱采滥挖毁坏农田”一事调查处理的事实；5.被告作出的天麦水发[2016]231号文件，证明被告对公益诉讼人提出的建议，采取了有效措施全面治理的事实；6.麦积区河道环境综合整治工作进展情况简报，证明了被告对全区河道环境综合整治的事实；7.天麦河综合发[2017]2号文件，证明被告对辖区相关采砂企业限期撤离河道整治的事实；8.督查专报第2期,证明被告对全区河道综合治理依法履行职责的事实;9.天麦河综治发[2016]3号文件，证明被告对全区到期砂场进行专项整治，对河道进行综合整治的事实；10.督查专报第4期，证明被告对全区河道综合整治已依法履行职责的事实。经庭审质证，公益诉讼人提交的执法依据和事实证据，被告对证据的真实性、合法性、关联性认可，对证明目的无异议；被告提交的执法依据和事实证据，公益诉讼人对证据的真实性、合法性、关联性认可，对证明目的提出异议，公益诉讼人认为被告提交的证据不能证明被告履行监管职责到位，整治没有达到保护河道生态环境的目的。本院对上述证据认证如下：公益诉讼人提交的执法依据和事实证据，被告认可均无异议，应予认定并采信。被告提交的执法依据和事实证据，公益诉讼人对证据的真实性、合法性、关联性认可，对证明目的的意见被告认可，故，被告提交的证据应予采信，证明目的结合公益诉讼人和被告的质证意见认定。经审理查明：因学生溺水、被告麦积区水务局的工作人员陈XX、王X玩忽职守被追究刑事责任的事件，公益诉讼人对被告履行水务管理河道监管职责的行为进行检察监督。2016年8月12日公益诉讼对河道现场检查，发现运砂车随意停放河道、采砂砂坑未回填形成多个积水砂坑、废弃石料随意堆放等，存在影响防洪河势稳定、区域内个人安全、堤防安全等行为，即于2016年10月20日向被告发出了天麦检民（行）行政违监[2016]62050300006号检察建议，要求被告采取措施关停所有非法采砂场、回填采砂的砂坑，规范河道采砂行为，加强河道管理，保护河道行洪安全。被告收到检察建议后，在2016年11月18日及2017年1月13日两次函复公益诉讼人，称其对检察建议提出的问题进行着综合整治，并提交了执法巡查、检查的证据。2017年3月7日至8日，公益诉讼人对麦积区渭南镇、元龙镇、石佛镇等部分河道回访，发现检察建议提出的问题仍然存在。公益诉讼人即在2017年3月13日聘请了生态环境评估专家组成专家组对河道现场勘查评估，评估意见认为：“河床存在大小不等、形状不规则的采砂遗留的砂坑，散乱无章，深坑、沙堆相间分布。河道内的砂、石、土料是河床的重要组成部分，是保持河势稳定和水流动力平衡不可缺少的物质基础，无序采砂或采砂后未对河道采取必要的恢复措施，导致河流生态系统被严重破坏，生态环境呈恶化态势。丢弃的废石废料和待运砂石堆放，阻碍水流运行，影响行洪速度和行洪能力；采砂无序过度开采破坏河流生态环境，开采的砂坑不回填、河床冲刷下切掏空切割堤脚，破坏河床的完整性和稳定性，使堤防失稳会造成堤岸崩塌，危及防洪安全；未回填砂坑积水未设置禁止性标志牌，易发生人员跌水溺水事件，对周边群众和财产安全产生巨大的隐患；采砂河道的景观造受极大的破坏，在一定程度上引起河势的变化，造成支汊风流比变化，对两岸的岸线利用规划都可能产生重大影响”。根据上述评估意见，公益诉讼人认为，被告履行职责仍不到位，整改没有达到预期的效果，河道生态环境和水资源受破坏的问题仍然存在，国家和社会公共利益仍处于被侵害的状态。2017年4月12日，公益诉讼人向本院提起行政公益诉讼，请求确认被告不履行法定监督管理职责的行为违法，请求判令被告继续履行监督管理职责。本院认为：水务管理国家实行水系统一管理和分级管理相结合的原则。按照《中华人民共和国水法》第十二条四款、《中华人民共和国防洪法》第八条三款、《中华人民共和国河道管理条例》第八条，被告麦积区水务局是麦积区人民政府的水务行政主管部门，对本区域水务管理中水资源利用、河势稳定、河岸堤防安全、河道行洪安全等涉及到水生态环境的行为，具有法定的监管职责。砂石是重要的建材资源，河道采砂管理是水务管理工作的一部分，在河道内无序采挖砂石，会导致河势发生变化对河道防洪安全有影响，需要及时规范河道采砂行为。《甘肃省河道管理条例》第二十四条规定“河道采砂应当随时转运或者清除砂石料、弃料堆体，随时复平采砂坑道，运输砂石的车辆按指定进出场路线行驶。汛期不得在河床堆放砂石料。河道采砂结束后应当及时清理、平整河道”。该条文说明对河道采砂行为要随时监管，它是检验河道采砂行为是否规范、是否需要采取执法手段强制监管的基本要求。因此，河道采砂水务管理机关是否合法实际履行了监管职责，要以采砂现场和现状没有破坏河流生态环境、没有安全隐患作为确认履行了监管职责的标准。本案因学生溺水于废弃的采砂积水坑、被告的工作人员因河道管理玩忽职守被追究刑事责任而引起公益诉讼人对被告行政执法行为的监督。公益诉讼人提交的证据和被告的辩解意见，证实在公益诉讼人对河道采砂行为发出监管的检察建议之后，被告对河道采砂现场状况进行了巡查和整改，对部分砂场要求停止采砂、回填砂坑、平整河道、清除积水坑、清除阻水障碍物等，河道采砂整治也得到了公益诉讼人的认可，但是，公益诉讼人回访的证据又证实部分河段，仍然存在检察建议中提出的采砂设备和运砂车随意停放、个别砂场洗砂台未拆除、废弃石料随意堆放，废弃砂坑、水坑未平整回填、未设置警示牌等问题，公益诉讼人聘请的河道生态环境专家现场勘查评估意见，进一步说明了采砂现场现状、及不规范采砂将会造成的损害后果，证实了被告管辖的河道生态环境遭受侵害的状态仍然存在，河道采砂现状和安全隐患与被告不全面履行法定监管职责有因果关系，公益诉讼人坚持诉讼请求，应予支持。被告认为公益诉讼人回访发现的问题属于河道整治中尚未解决的事项、被告已履行了法定监管职责的辩解，无合法根据和事实证据，亦违背河道采砂随时性监管原则，不符合“依法行政、讲求效率、程序正当合理”的执法要求，其辩解理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十六条的规定，判决如下：一、确认被告天水市麦积区水务局不依法全面履行水务管理河道采砂监督管理职责的行为违法；二、责令被告天水市麦积区水务局全面履行水务管理河道采砂监管职责，依法继续规范整治辖区内河道采砂行为。案件受理费50元，由被告天水市麦积区水务局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省天水市中级人民法院。审 判 长  石亚敏代理审判员  陆丽莉人民陪审员  胡琦琦二〇一七年五月二十七日书 记 员  马文君附：本判决适用的相关法律依据中华人民共和国行政诉讼法第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施;给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。