上海市宝山区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）沪0113行初92号
原告上海航空特种车辆有限责任公司，住所地上海市宝山区。法定代表人王建明，董事长。委托代理人金俊。委托代理人杨黎明。被告上海市宝山区规划和土地管理局，住所地上海市宝山区。法定代表人王静，局长。委托代理人张燕娣。委托代理人黄政法，上海利歌律师事务所律师。原告上海航空特种车辆有限责任公司不服被告上海市宝山区规划和土地管理局作出的收回国有建设用地使用权决定，于2016年6月3日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于同月7日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年6月28日公开开庭审理了本案。原告委托代理人金俊、杨黎明，被告法定代表人王静及其委托代理人张燕娣、黄政法到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2016年4月18日，被告作出沪(宝)闲置收回[2016]第1号收回国有建设用地使用权决定，认定原告与被告签订的国有建设用地使用权出让合同(主合同号为沪房地宝(2006)出让合同第1029号、补充合同号为沪宝规土(2010)出让合同补字第37号)项下宗地(四至范围为上海月杨工业园区顾村园内东至上海航发机械有限公司、南至宝安公路，面积为27,075.4平方米，土地用途为工业用地，出让价款为360.645万元)为非政府原因形成的闲置土地，根据《闲置土地处置办法》第十四条的规定，经报请上海市宝山区人民政府(以下简称宝山区政府)批准(批准文号为宝府[2016]33号)，被告依法无偿收回上述闲置土地使用权。原告上海航空特种车辆有限责任公司诉称，原告的上级公司是中国航空工业集团公司(以下简称中航集团)，承担全国航空工业企业的战略规划与发展，行使政府对所属企业的管理权力。原告至今未动工开发是因为中航集团为了让该地块发挥最大功能所作的政府行为。2014年，被告曾开展对原告上述宗地的闲置调查，原告向被告说明该地块将用于某型直升机抢救车项目基地，同年中航集团所属机电系统公司也向宝山区政府发函进行了说明。2015年初，原告曾申请立项，但因土地闲置调查尚无结果，未能及时立项。故原告认为，被告认定上述地块因企业原因闲置，与事实不符，故诉请法院判令撤销被诉收回国有建设用地使用权决定。原告为证明其诉请向法庭提交了以下证据：1、《国务院关于组建中国航空工业集团公司有关问题的批复》、《中国航空工业集团公司章程》，证明原告是中航集团全资子公司，中航集团代表国家对其下属公司的国有资产进行管理。2、2014年6月16日，中航机电系统有限公司向宝山区政府所发的《关于上海航空特终车辆有限公司二期土地拟开发项目的函》，证明因原告上级公司认为原告之前的几个项目规划均不能体现公司特色，因此这些项目未能得到实际实施。被告上海市宝山区规划和土地管理局辩称，根据原、被告双方签订的国有土地使用权出让合同的约定，原告应于2011年10月30日开工，并在2013年10月30日竣工。被告及宝山区政府已对原告所称各个项目给予政策上的支持，但因原告企业自身原因，迟迟未能开工，造成涉案土地闲置2年以上，被告依法作出了被诉收回国有建设用地使用权决定。被诉行政行为认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确，原告诉请理由缺乏事实和法律依据，请求法院判决予以驳回。被告于2016年6月21日向本院提供了作出被诉行政行为的证据及依据：一、根据《闲置土地处置办法》第四条第一款，证明被告负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施，具有作出被诉行政行为的执法主体资格；二、根据《闲置土地处置办法》第五条、第九条、第十一条、第十四条第二项、第十五条的规定及《闲置土地调查通知书》、《调查通知》、《闲置土地认定书》、《宝山区闲置土地信息公示》、《闲置土地处置听证权利告知书》、《听证申请书》、《听证通知书》、《听证笔录》、《关于报批上海航空特种车辆有限责任公司闲置土地处置方案的请示》、《上海市宝山区人民政府关于无偿收回国有建设用地使用权处置方案的批复》、《收回国有建设用地使用权决定书》及有关送达凭证，证明被告经调查、认定、公示、听证，并报经区政府批准后，作出被诉行政决定，并向原告送达了决定书，被告的执法程序合法。三、被告作出被诉行政行为的事实依据为：1、编号为沪房地宝(2006)出让合同第1029号的上海市国有土地使用权出让合同、沪房地宝字(2009)第023210号上海市房地产权证，证明2006年12月31日，被告与原上海市宝山区房屋土地管理局签订土地出让合同，约定将系争宗地出让给原告使用，原告应于2007年2月之前动工建设，并在同年8月前竣工，原告于2009年6月3日取得系争宗地的房地产权证。2、编号为沪宝规土(2010)出让合同补字第37号的上海市国有土地使用权出让合同(补充)，证明原、被告重新就开工、竣工日期进行了调整，约定开工日期延期至2011年10月30日，竣工日期延期至2013年10月30日，到期后原告不得再次提出延期申请，原告仍未在约定期限内进行开工建设的，被告将征收土地闲置费，并无偿收回国有建设用地使用权。3、2015年10月22日被告对原告法定代表人王建明制作的调查记录及2015年10月29日被告对上海市宝山区顾村工业公司工作人员制作的调查记录，证明原告未开工建设的原因是受上级公司对建设项目变动的影响，始终未能确定建设方案，至被告调查时原告仍称有关项目尚未通过国家验收，对工艺安排、生产流程、厂房布局存在不确定因素，尚未完成地块规划，是原告企业原因造成未开工建设。4、《关于报批上海航空特种车辆有限责任公司闲置土地处置方案的请示》、《上海市宝山区人民政府关于无偿收回国有建设用地使用权处置方案的批复》，证明被告向区政府请示处置方案，区政府批复同意无偿收回原告受让的国有建设用地使用权。四、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条、《中华人民共和国土地管理法》第三十七条、《闲置土地处置办法》第十四条第二项，证明被告依法无偿收回原告受让的国有建设用地使用权适用法律正确。经庭审质证，原告对被告的执法主体资格、认定事实的证据、适用的法律均无异议；对执法程序认为，被告不应当向顾村工业公司调查。被告对原告提交的证据1认为与本案无关，无法证明原告闲置土地是由于政府原因造成的；对证据2真实性无异议，但认为恰恰证明原告因企业原因导致项目未开发实施。本院对本案证据作如下认证：被告提交的证据客观真实、来源合法、与本案有关，本院予以确认。原告提交的证据与本案无关，本院不予确认。经审理查明，2006年12月31日，原告(乙方)与原上海市宝山区房屋土地管理局(甲方)签订编号为沪房地宝(2006)出让合同第1029号的《上海市国有土地使用权出让合同》，约定甲方将位于上海市宝山区顾村镇东至上海航发机械有限公司、南至宝安公路，总面积为27,075.4平方米的地块出让给乙方，出让金为360.645万元。在合同附件土地使用条件中约定，土地用途为工业，乙方应于2007年2月前动工建设，并于2007年8月前竣工。2009年6月3日，原告取得上述土地(地号为宝山区顾村镇6街坊31/30丘)的房地产权证。2010年11月29日，原告与被告签订编号为沪宝规土(2010)出让合同补字第37号的《上海市国有土地使用权出让合同(补充)》，约定对原出让合同中开工、竣工日期作调整，被告同意原告将上述土地建设项目开工日期延期为2011年10月30日，竣工日期延期为2013年10月30日。到期后，原告不得再次提出延期申请。原告仍未在约定建设期限内进行项目开工建设的，被告将按照有关规定，征收出让价款20%的土地闲置费，并无偿收回国有建设用地使用权。2015年9月28日，被告对原告闲置上述土地开展调查，并向原告发出《闲置土地调查通知书》，要求原告提供土地权利证明文件、宗地是否闲置的说明、辅证材料及其他需要补充的材料。原告法定代表人王建明在接受被告调查中表示，因原告上级公司对建设项目变动，始终未能确定最终建设方案，导致该地块未开工建设。原告拟将该地块作为直升机应急抢救车制造项目，但该项目尚未通过国家验收，对工艺安排、生产流程、厂房布局存在不确定因素，尚未完成地块规划。2015年11月24日，被告对原告作出《闲置土地认定书》，认定上述土地因企业原因闲置，并在被告政府网站上对该闲置土地的位置、使用人名称、闲置时间等情况进行了公示。2016年1月26日，经原告申请，被告组织原告进行听证，原告在听证过程中认为造成闲置土地的原因是体制机制所限，产品研发和特性造成了土地利用严重滞后。2016年2月1日，被告向宝山区政府上报《关于报批上海航空特种车辆有限责任公司闲置土地处置方案的请示》。宝山区政府于2016年4月1日作出《上海市宝山区人民政府关于无偿收回国有建设用地使用权处置方案的批复》，同意被告对原告闲置土地采取无偿收回国有建设用地使用权方式进行处置。2016年4月18日，被告作出被诉收回国有建设用地使用权决定，并将决定书于2016年5月4日送达给原告。被告在制作决定书时，将落款时间笔误作“2015年4月18日”。原告不服，诉至本院，要求判如所请。本院认为，根据《闲置土地处置办法》第四条的规定，市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施，被告的执法主体适格。被告经调查核实、认定、公示、听证，并报经宝山区政府批准，制作并送达《收回国有建设用地使用权决定书》，其执法程序合法。根据《闲置土地处置办法》第八条、第十四条第二款的规定，未动工开发满两年，除属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，在报经有批准权人民政府批准后，应无偿收回国有建设用地使用权。本案中，原、被告双方签订的沪宝规土(2010)出让合同补字第37号《上海市国有土地使用权出让合同(补充)》明确约定，原告的开工日期为2011年10月30日，但原告至今未对系争宗地动工开发，此节事实双方均无争议。本案的争议焦点为，原告未按期动工开发的理由是否属于政府行为造成的？原告认为，其上级公司是中央管理的国有企业，是国家授权的投资机构，其行为代表政府，故其上级公司对原告建设项目的变动，造成系争宗地被闲置，属于因政府原因闲置土地。对此，本院认为，首先，《闲置土地处置办法》第八条规定的情形，应指土地出让方的政府行为，造成受让方无法按照土地出让合同的约定进行动工开发的情形，而本案并不存在来自出让方的政府行为阻碍原告动工开发，原告闲置土地的理由不符合上述规章规定的应不予无偿收回的情形；其次，原告的上级单位属于中央管理的国有企业，上级公司对下级公司的项目管理行为，属于出资人行使对公司经营管理的企业行为，与政府对社会公共事务进行管理的行政行为存在本质不同。原告以其上级公司系中央管理企业，故其上级公司的行为即政府行为，显然无法成立，否则任何中央管理的国有企业及其下属单位均可援引“政府行为”闲置土地而不受法律约束，这显然与法相悖。综上，被告认定原告因企业自身原因闲置土地，并适用《闲置土地处置办法》第十四条第二项之规定，决定无偿收回涉案国有建设用地使用权，认定事实清楚，适用法律正确。原告的诉称意见缺乏事实和法律依据，本院不予采信。另需指出的是，被告在制作文书时存在笔误，将《收回国有建设用地使用权决定书》的落款日期误写作“2015年4月18日”，应在今后的工作中加以改进，增强工作责任心，避免此类错误的再次发生。据此，为保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告上海航空特种车辆有限责任公司的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于上海市第二中级人民法院。
审 判 长 黄 忠
审 判 员 赵 晨
人民陪审员 宋宝威
二〇一六年六月二十八日
书 记 员 朱 琦
附：相关法律条文
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。