福建省福安市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）安行初字第99号
原告蔡连芳，男，1959年4月11日出生，汉族，原为教师，住寿宁县。
被告寿宁县人民政府，住所地寿宁县城关东区政府大楼六层。
法定代表人张成慧，县长。
委托代理人方建军，寿宁县人民政府法制办副科长。
被告寿宁县公安局，住所地寿宁县城关东区政府大楼四层。
法定代表人叶振华，局长。
委托代理人缪启林，寿宁县法律援助中心律师。
原告蔡连芳不服被告寿宁县公安局作出的行政处罚决定及被告寿宁县人民政府作出的行政复议决定，向本院提起诉讼，请求予以撤销。本院于2015年11月11日立案后，于2015年11月20日向俩被告送达了起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭，于2015年12月24日公开开庭审理了本案。原告蔡连芳、被告寿宁县公安局副政委何平及委托代理人缪启林、被告寿宁县人民政府副县长卓仕平及委托代理人方建军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告寿宁县公安局于2015年10月11日对原告蔡连芳作出寿公（托）行罚决字（2015）00008号《行政处罚决定书》，认定：2015年10月8日下午，原告到北京市中南海周边上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所查获，并被训诫，2015年10月11日下午，寿宁县信访局将材料移交报案至我局。原告曾因进京非正常上访违法，于2014年4月8日被寿宁县公安局托溪派出所处警告处罚，于2015年4月13日被寿宁县公安局处拘留处罚，原告提出的申辩理由，经复核不能成立，不予采纳。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，决定对原告处以行政拘留10日。原告不服，向被告寿宁县人民政府提出行政复议申请，被告寿宁县人民政府于2015年10月16日作出寿政行复决字（2015）9号《行政复议决定书》，维持原处罚决定。
原告诉称，一、原告不服寿公（托）行罚决字（2015）00008号《行政处罚决定书》的具体行政行为向寿宁县人民政府提起行政复议申请。寿宁县人民政府对具体事实及行政行为具体审查拒不讲法，对公安局打击进京上访人的拘留行为，不予按实事求是依法认定，而作出错误决定，予以维持，剥夺进京诉求公民合法的人身自由权益。二、关于寿复决字（2015）9号的行政复议决定书的本机关认为实属严重不妥，理由如下：1、原告受迫害冤案有证有据长期上访，未得到解决，寿宁县相关领导与原告达成解决方案得不到落实才进京上访。2、原告进京上访已被训诫，而寿宁县公安局还继续根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一项规定，再次对原告作出拘留十日的行政处罚，原告认为寿宁县人民政府不讲理也不讲法。信访局提供的训诫书并不能作为拘留的证据，寿宁县公安局作出的寿公（托）行罚决字（2015）00008号《行政处罚决定书》的具体行政行为认定是错误的，请求予以撤销。三、寿政行复决字（2015）9号的行政复议决定维持寿宁县公安局作出的寿公（托）行罚决字（2015）00008号《行政复议决定》的行政行为更是错误。该复议书并没有按行政复议法第二十四条规定召开听证会实属错误。请求判决撤销：1、寿政行决字（2015）9号的行政行为。2、寿公（托）行罚决字（2015）00008号的行政行为。
原告提供的证据：
A1、寿政行复决字（2015）9号，
A2、信访不予落实报告，
A3、息访息诉承诺书，
A4、福安市人民法院司法建议书，
A5、信访事项的纪要，
A6、律师答复意见
A7、寿宁县教育委员会
A8、宁德地区计算生育委员会
被告寿宁县公安局及被告寿宁县人民政府辩称，一、寿宁县公安局于2015年10月11日对蔡连芳作出的公（托）行罚决字（2015）00008号行政处罚决定事实清楚，证据确凿。蔡连芳2015年10月8日进京未到指定场所信访，在北京市中南海周边上访时，被北京市公安局西城分局府右街派出所查获，并被训诫。寿宁县公安局认定蔡连芳上述违法事实的证据有，蔡连芳的陈述和申辩、证人证言、寿宁县信访局移交函及北京市公安局西城分局府右派出所《训诫书》等证据予以证明。二、寿宁县公安局于2015年10月11日对蔡连芳作出寿公（托）行罚决字（2015）00008号行政处罚决定适用法律正确，量刑适当。鉴于蔡连芳于2015年10月8日到北京中南海周边进行非正常上访扰乱了正常的信访秩序，且此前蔡连芳因同样性质的违法行为对前后数次分别处以警告、拘留等行政处罚。故寿宁县公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定对蔡连芳处以治安拘留十日的处罚决定适用法律正确，量刑适当。三、寿宁县公安局于2015年10月11日对蔡连芳作出的寿公（托）行罚决字（2015）00008号行政处罚决定程序合法。蔡连芳于2015年10月8日到北京中南海周边进行非正常上访行为发生后，寿宁县公安局根据寿宁县信访局的移交函而对蔡连芳的上述涉嫌扰乱单位秩序的违法行为予以受案进行调查处理。寿宁县公安局对蔡连芳作出行政处罚决定前，依法传唤了蔡连芳；依法对蔡连芳进行了行政案件权利义务、行政处罚告知；听取了蔡连芳的陈述和申辩；依法收集审查了相关证人证言及书证；依法进行了集体议案。同意蔡连芳暂缓执行行政处罚的申请，保障了蔡连芳复议申请、行政诉讼的权利。四、寿宁县人民政府作出寿政行复决字（2015）9号的行政复议决定依法依规，整个复议过程，程序合法，认定事实清楚，适用依据正确。请求判决驳回原告的诉讼请求。
被告寿宁县公安局在举证期限内向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据：
B1、行政处罚决定书，证明对蔡连芳作出行政拘留十日的决定；
B2、呈请公安行政处罚审批报告，证明呈请局领导对蔡连芳作出行政拘留十日的报告；
B3、受案登记表，证明对蔡连芳的违法行为进行受案；
B4、受案回执，证明受案告知报案人；
B5、传唤证，证明传唤蔡连芳进行询问；
B6、传唤审批报告，证明对蔡连芳进行传唤的报告；
B7、被传唤人家属通知书，证明传唤通知蔡连芳家属；
B8、行政拘留家属通知书，证明对蔡连芳进行拘留的情况通知其家属；
B9、行政拘留回执，证明蔡连芳拘留的所拘留回执；
B10、暂缓执行行政拘留决定书，证明暂缓蔡连芳的行政拘留；
B11暂缓执行行政拘留报告，证明呈请局领导对蔡连芳作出暂缓执行行政拘留的报告；
B12、担保人保证书、身份证明，证明蔡连芳作出暂缓执行行政拘留期间担保人保证书、身份复印件；
B13、蔡连芳第一次询问笔录，证明2015年10月8日蔡连芳非正常上访及2015年4月13日蔡连芳非正常上访；
B14、行政案件权利义务告知书，证明告知蔡连芳相关权利义务；
B15、蔡连芳第二次询问笔录，证明告知行政拘留10日；
B16、接访人自述材料，证明2015年10月8日蔡连芳非正常上访行为；
B17、行政处罚告知笔录，证明告知蔡连芳处罚的幅度依据及种类；
B18、接受证据清单及信访局移送文件，证明信访局移交蔡连芳非正常上访案件；
B19、违法犯罪记录情况说明，证明1、2014年4月8日到北京非正常上访被警告；2、2014年10月28日到北京非正常上访被训诫；3、2015年4月13日到北京非正常上访被行政拘留十日；
B20、申请拘留暂缓执行报告及身份证明，证明蔡连芳申请拘留暂缓执行；
B21、集体讨论记录，证明对蔡连芳的处罚进行集体讨论；
B22、行政复议申请书，证明蔡连芳提出行政复议申请；
B23、蔡连芳上访材料，证明蔡连芳北京非正常所携带的上访材料；
B24、人员信息材料，证明相关接访人及当事人蔡连芳的人员信息材料。
被告寿宁县人民政府在举证期限内向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据：
C1、原告身份证复印件，证明原告是适格的复议主体；
C2、行政复议申请书，证明原告于2015年10月11日向寿宁县政府提出行政复议申请；
C3、行政处罚决定书，证明寿宁县公安局于2015年10月11日对原告作出行政拘留十日的处罚决定；
C4、行政复议受理通知书（寿复受字（2015）9号），证明寿宁县政府在原告提出复议申请后，审核材料齐全依法予以处理；
C5、行政复议答复书（寿政行复决字（2015）9号，证明寿宁县政府在法定期限内依法对原告提出的行政复议申请做出答复决定；
C6、送达回证，证明寿宁县政府在办理该复议案件时，相关文书均按规定送达至原告。
以上证明被告作出的复议决定程序合法。
当事人提供的上述证据经庭审质证：
被告寿宁县公安局提供的证据B1-B24及被告寿宁县人民政府提供的证据C1-C6，原告的质证意见对证据的“三性”无异议。对原告提供的证据A1-A8，被告的质证意见对证据A5的真实性、合法性有异议，对其余证据的关联性有异议。
本院对上述证据作如下认证：
原告提供的证据A1，系被诉行政行为，属审查对象，证据A1-A8，系信访材料与本案缺乏关联性。被告提供的证据B1-B24及C1-C6，符合作为证据应具备的真实性、合法性、关联性，且可形成一条证据链，本院予以采信，可作为本案的定案依据。
本院根据上述有效证据结合当事人的庭审陈述，可认定事实如下：
原告原为寿宁县的公办教师，1986年7月因计划外生育第二胎，1999年10月被寿宁县教育局开除，原告认为对其处分不公多年来一直在信访，曾于2012年7月28日、2014年3月5日、2014年10月20日、2015年4月11日多次进京在北京中南海周边进行非正常上访，在北京市上访时，多次被北京市公安局朝阳分局麦子店派出所及北京公安局西城分局府右街派出所收容训诫，被告寿宁县公安局也对原告进行了批评教育，并曾于2014年4月8日、2015年4月13日对原告处以警告、行政拘留10日的处罚。2015年10月8日，原告再次在北京中南海周边进行上访，被北京公安局西城分局府右街派出所收容训诫，后被寿宁县接访的工作人员带回，移交给被告寿宁县公安局处理。被告寿宁县公安局对原告进行了传唤，经调查取证、处罚前告知、集体研究等程序后，于2015年10月11日21时作出寿公（托）行罚决字（2015）000083号《行政处罚决定书》，对原告处以行政拘留10日，并送达原告。原告不服，于2015年10月11日向被告寿宁县政府提出行政复议申请，被告寿宁县政府受理后，经审理于2015年10月16日作出寿政行复决字（2015）9号《行政复议决定书》，维持原处罚决定，原告仍不服，遂诉本院提出上述诉讼请求。
本案的主要争议焦点：被告寿宁县公安局作出寿公（托）行罚决字（2015）00008号行政处罚决定及被告寿宁县政府作出寿政行复决字（2015）9号行政复议决定是否存在违法，对此，本院予以评析、认定如下：
原告认为，其因所信访的问题得不到解决才进京上访，只是到邮局邮寄些材料，并没有扰乱单位秩序，且已被训诫，被告寿宁县公安局作出行政处罚决定及被告寿宁县政府作出行政复议决定均存在违法。
俩被告认为，被告寿宁县公安局作出的行政处罚认定事实清楚、证据充分，适用法律正确，符合法定程序，不存在违法。被告寿宁县政府对原告提出行政复议申请进行审理后维持原处罚决定，在程序上亦不存在违法。
本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；……”及《信访条例》第十八条“信访人采用走访形式提出自己的信访事项的，应当到有关机关设立或指定的接待场所提出”的规定，原告以走访形式提出自己的信访事项时，没有到有关机关设立或指定的接待场所提出，却多次到北京市中南海周边区域进行非正常上访，期间，不听从工作人员的劝阻，北京市公安局西城分局府右街派出所曾对其进行了多次训诫，且被被告寿宁县公安局处以警告处罚后，原告仍不改正，继续进京非正常上访。本案从被告寿宁县公安局提供的证据B13、B15、B16、B18、B19原告笔录及相关证据材料，证明了原告实施的行为已构成扰乱单位秩序的违法行为，且情节较重。被告寿宁县公安局在履行了调查取证、处罚前的告知等法定程序，作出寿公（托）行罚决字（2015）00008号行政处罚决定，并不存在违法。另，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”的规定，听证不是行政复议的必经程序，为此，被告寿宁县人民政府在原告没有提出听证申请的情况下，未经听证作出寿政行复决字（2015）9号行政复议决定，不违反法定程序。至于原告提出的训诫后再处以拘留是否构成重复处罚问题，因训诫只是一种批评教育的方法，不属行政处罚，故被告寿宁县公安局在原告被多次训诫仍不改正后，对其作出行政拘留10日的处罚决定，并不构成重复处罚。
综上所述，本院认为，本案原告以走访形式提出自己的信访事项时，没有到有关机关设立或指定的接待场所提出，却多次到北京市中南海周边区域进行非正常上访，且被多次训诫、警告、行政拘留后，仍不改正，再次进京非正常上访，其行为已扰乱了机关单位秩序，且情节较重。被告寿宁县公安局依职权对原告作出处以行政拘留10日的处罚决定，符合相关法律规定，并不存在违法。在处罚程序上，被告已履行了调查取证、处罚前的告知、集体研究等法定程序，亦不存在违法。另，听证不是复议的必经程序，被告寿宁县人民政府在原告没有申请听证的情况下，未组织听证，在程序上并不存在违法。原告主张俩被告作出本案被诉行政行为违法，依据不足，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告蔡连芳的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁德市中级人民法院。（上诉案件受理费缴纳办法：到本院领取省财政厅印制的人民法院诉讼费用缴费通知书，至迟在上诉期满后七日预交到宁德市中级人民法院，逾期不交按自动撤回上诉处理）。
审 判 长 王耀楠
审 判 员 杨文英
人民陪审员 王 琼
二〇一五年十二月二十八日
书 记 员 谢巧丹
附本案引用的主要法律条文：
1、《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
2、《中华人民共和国行政复议法》
第二十二条行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。
3、《中华人民共和国治安管理处罚法》
第二十三条有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：
（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；
（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；
（三）扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序的；
（四）非法拦截或者强登、扒乘机动车、船舶、航空器以及其他交通工具，影响交通工具正常行驶的；
（五）破坏依法进行的选举秩序的。
聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。
4、《信访条例》
第十八条信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。
多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。