湖北省保康县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂保康行初字第00022号
原告保康县神通客运有限公司（以下简称神通公司）。
法定代表人冯祖文，神通公司经理。
委托代理人周清海，湖北法正大律师事务所律师。
被告湖北省保康县道路运输管理所（以下简称县运管所）。
法定代表人陆大军，县运管所书记（主持工作）。
委托代理人柯昌新，县运管所副书记。
委托代理人杨烈华，湖北五峡律师事务所律师。
原告神通公司诉被告县运管所不予交通行政许可一案，于2015年10月16日向本院提起行政诉讼。本院当日受理后，于同月19日向被告县运管所送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年11月19日公开开庭审理了本案。原告神通公司法定代表人冯祖文及其委托代理人周清海，被告县运管所法定代表人的委托代理人柯昌新、杨烈华等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年9月7日，原告神通公司填写了“道路旅客运输班线经营申请表”，申请保康客运站至本县马桥尧治河客运班线。次日，原告向被告提交了申请书及相关的申请材料。被告经过审核后，于同年10月9日对原告申请的保康客运站至本县马桥尧治河客运班线作出编号为2015002号《不予交通行政许可决定书》。
被告于2015年11月2日向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据：1、神通公司向被告提交的申请材料（共19份）；2、2015年第2号县内客运班线许可申请受理通知书暨征求意见通知书（以下简称受理暨征求意见书）、送达回证；3、网上发布征求意见书；4、保康县汽车客运公司回复；5、李元成等人给被告写的书面反映材料（2013年）；6、李元成等人向被告提交的“坚决反对神通公司和客运公司增加班车的请示报告及名单；7、陈家梅、王延成、喻良进、周世成、李元根等人的征求意见；8、旅客流量调查登记表（7张）；9、保康到马桥（后高路）旅客实载率统计表；10、不予交通行政许可决定书及送达回证。被告同时还向本院提交了《中华人民共和国道路运输条例》法条。被告提供以上证据及依据，以此证明其作出不予行政许可的行政行为事实清楚、程序合法、适用法律正确。
原告神通公司诉称：原告自2013年元月至2015年9月连续三年不间断的向被告提出申请，要求开通保康至马桥尧治河的客运班线，而被告却以种种理由不予许可。原告认为自己申请事项符合法律法规规定的条件，被告不予许可行为严重侵犯了原告的合法权益。为此，请求人民法院依法判决撤销被告对其作出的2015002号不予交通行政许可决定书，责令被告对其申请事项作出行政许可。
原告向本院提供如下证据：1、保政复（2014）2号朱兴洲行政复议决定书；2、保康县农村道路客运面的停靠站（点）价格表；3、李永维证明；4、鄂办发（2002）91号湖北省人民政府办公厅转发省交通厅、省公安厅关于全省农客运市场整顿及交通安全整治工作实施意见的通知。原告同时还向本院提交了交通部令2004第10号《交通行政许可实施程序规定》。原告提供以上证据及依据，以此证明被告乱作为及程序违法等事实。
被告县运管所辩称：本机关作出的（2015）002号《不予交通行政许可决定书》是有事实和法律依据的。1、原告申请延伸马桥至保康客运营运线路，该线路有小型客运车辆（面的）45台，大、中型客运车辆8台，共16个班次，存在车辆多、客流少，供求关系失衡，市场车辆趋于饱和状态；2、我所收到原告提交的许可申请后，按照相关法律规定向利害关系人发出了征求意见书，从调查的情况看，利害关系人均不同意再新增客运车辆。同时，在2013年3月就新增客运班线就有不少利害关系人向县政府及相关部门写出书面上访材料，不同意该线路新增大、小客运车辆；在此次征求意见时，仍有部分经营者又联名信访，主要反映此线路运力过剩，不同意新增此线路客运班次；3、依据《中华人民共和国道路运输条例》第十二条第一款的规定，我所在对原告申请事项进行审查时，严格按照客运市场的供求状况、普遍服务、方便群众这三个因素进行裁量，然后作出是否许可的决定。根据此班线的客流量、车辆实载率的调查，该班线的实载率都达不到70%，每天有部分小型客运车辆还处在无客源停驶状态，运力明显过剩。鉴于上述理由，我所作出不予交通行政许可的决定符合法律规定。请求人民法院依法判决维持我所作出的不予行政许可决定。
庭审质证时，原告对被告提供的证据2-9均提出异议。认为，证据2征求意见书及送达回证有明显的作假行为，被告工作人员在给原告送达征求意见书时，声称保康县客运公司也申报了该线路，原告认为被告在客运公司申请材料报送的时间有虚假，申请材料不齐全，没有明确的线路及站点方案，故原告法人在送达回证上签署了具体的意见。证据3征求意见没有按规定进行张贴，在运政网上发布达不到公示的目的，同时征求意见书上没有告知利害关系人申请听证的权利，属程序违法；再者，征求意见书上没有对原告申请班线的线路、站点、发班时间予以公布，致使利害关系人对原告申请事项产生误解。证据4保康县客运公司回复不具有客观性，微型客车不是客运班线运输车辆，二者不能混为一团；原告申请保康至马桥上午9时至下午1时没有客运班线车辆，客运公司称客车密度大不属实；同时被告与保康客运公司串通，无理阻扰原告扩大生产经营。证据5李元成上访材料，不是原告本次申请后导致上访的，而是在原告申请许可之前上访的，与此次无关。证据6上访人员全部都是从事面的人员，不是客运班线运输车辆，其运输价格高，且不具有连续性、稳定性、合法性，随意性较大，同时上访材料的真实性存在怀疑，该证据与本案事实不具有关联性。证据7征求意见签名表中签名是不是利害关系人不得而知，无证据证实，没有向征求对象告知原告申请事项中的发班时间、站点及准确线路，致使征求对象不明真相；征求方式不当，应当采取听证会的方式，使申请人知道征求对象的真实性、合法性。证据8旅客流量调查表登记表不具有客观性，调查方式不合法。证据9保康至马桥（后高路）旅客实载率不能完整反映旅客的实载量，也不能证实市场过剩，法律、法规并没有规定载客率达到多少即为饱和。被告对原告提出异议的证据进行了陈述，认为公示的方式问题，被告将拟许可的事项在运政网上进行公示符合法律规定；原告称被告与保康客运公司串通属恶意攻击；征求意见可以采取多种方式进行，法律并没有明确规定采取何种方式进行调查；旅客流量调查表及旅客实载率是客观真实的。被告对原告提供的证据本身无异议，但认为原告提供的证据与本案事实无关联性。
经庭审质证，本院对证据作如下认定：被告提供的证据5是李元成在2013年写的反映材料，与本案事实无直接的关联性，不予采信。证据2是被告给原告及利害关系人送达的受理行政许可通知、行政意见通知书，该证据只是证明被告给原告及相关利害人送达了上述文书，与本案事实具有直接的关联性，可作为本案的证据使用。至于原告称被告在送达该文书时声称保康县客运公司也申报了该线路，无证据证实，其理由本院不予支持。其它证据均客观真实的存在，亦是被告在审查过程中收集的相关证据，与本案事实具有直接的关联性，可作为本案的证据使用。原告提供的证据1与本案事实无关联性，本院不予采信；证据2主要证明了面的价格高于客运班线的价格，该证据证明的事实与本案被告不予许可的事实无直接的关联性，本院不予采信；证据3李永维的证明不符合证据规则中规定的提供证人证言应当具有的法定形式要件，本院不予采信。原告提供的证据4属规范性文件，该文件内容与本案事实无直接的关联性，不作为本案的法律依据使用。原、被告提供的法律、法规依据可作为本案的法律、法规依据使用。
经审理查明，2015年9月8日，原告向被告提供了申请书、道路客运班线站点方案、可行性报告、服务质量承诺书、营业执照、税务登记证等，并同时填写了道路旅客运输班线经营申请表相关申请材料，申请被告将原经营的马桥至尧治河班次延伸为保康至马桥尧治河，申请该班次发车时间为上午11时从保康客运站发车，下午3.30分从马桥返回，途径后坪、唐儿河、马桥，用于该班次的车牌号为鄂F×××××。被告收到原告提交的申请材料后，于同月15日给原告送达了2015年2号受理暨征求意见书，并于当日11.02分在保康运政网上公示了受理暨征求意见书的具体内容。该意见书告知：“各从事保康至马桥客运经营线路的利害关系人：一、申请人保康县神通客运有限公司，于2015年9月8日，提出的县内客运线路保康至马桥尧治河客运经营相关申请（包括许可事项变更申请），经审理，申请事项属于本机构职责范围，申请材料符合法定的要求和形式，根据《中华人民共和国行政许可法》第33条之规定，决定予以受理，并予以公示。二、各利害关系人发现已受理的申请事项直接关系自身重大利益的，根据《中华人民共和国行政许可法》第36条之规定，有权进行陈述申辩，请在本通知发布之日起至2015年9月28日前，以书面形式向保康县道路运输管理所提出意见，陈述和申辩必须客观、真实。逾期未提出意见的，视为无意见。陈述和申辩人为法人的，陈述申辩书必须由其法定代表人或者授权代表签字并加盖公章，陈述和申辩人为其他组织或者个人的，陈述申辩书必须由其主要负责人或者本人签字，并附有交身份证明复印件，否则视为意见无效。”同时告知了公示机关的办公电话、联系人员等相关信息。同月19日，李元成等25人联名向被告提出书面意见，称保康至马桥客运市场运力过剩，不同意增加保康至马桥的班线。同月22日，保康县汽车客运公司向被告提出回复意见，称保康至马桥（经后高路）现有客车密度较大，经营车主经常为抢客源而产生纠纷，其公司现有保康至马桥尧治河班线因无客源一直处于停班状态，不同意保康神通公司申请许可事项。面的车主周世成、李元根等人也分别提出自己的观点和意见，不同意被告许可保康神通公司增加班线的申请。被告经过征求利害关系人的意见、上路对原告申请班线的旅客实载率进行抽查，以及对保康汽车客运公司保康至马桥班线实载率进行调查后，于2015年10月9日作出2015002号不予交通行政许可决定书。该决定书认定：“你单位于2015年9月8日向本机关提出的开通保康至马桥尧治河客运班线的申请，经审查：保康至马桥尧治河及马桥镇境内的客运班线，目前共有客运小型车辆45台、大型客车10台及路过车辆，通过对整条线路车辆实载率、旅客流量的调查，以及对相关利害关系人的征求意见。该线路运力已达饱和状态，再新增车辆经营必然导致市场运力供大于求，影响经营者的效益。综合客流量与效益分析，依据《中华人民共和国道路运输管理条例》第十二条第一款之规定，故我所不同意你的许可申请。”当日将该决定书送达给原告。原告不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，依据《中华人民共和国道路运输条例》第七条第三款的规定，被告县运管所具有对本辖区的道路运输实施行政管理的法定职责和对申请道路客运经营是否许可，作出许可或不予许可的主体资格。被告县运管所在对原告申请许可事项进行审查时，向利害关系人发出了征求意见书，相关利害关系人分别向被告提出了不同的意见，同时还对被告拟将许可的事项联名信访、上访，由此说明原告申请许可的事项直接关系到其他利害关系的重大利益。在此种情形下，被告应当依照《交通行政许可实施程序规定》第二十一条“交通行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益冲突的，实施机关在作出交通行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。并出具《交通行政许可告知听证权利书》……。”的规定，被告应当告知原告及相关利害关系人享有要求举行听证的权利。同时，被告在征求相关利害关系人的意见后，也没有按照《交通行政许可实施程序规定》第十四条第三款“实施机关应当将利害关系人的意见及时反馈给申请人，申请人有权进行陈述和申辩。”的规定，被告应将利害关系人的意见反馈给原告，尽管被告在给原告送达2015年2号受理暨征求意见书时，告知了原告的陈述和申辩权，但该文书的送达是在对利害关系人征求意见之前，在收到利害关系人提出的意见后，没有将利害关系人的意见及时反馈给原告，导致原告不知晓利害关系人的观点和意见。再者，被告在对原告申请许可事项进行公示时，只是对原告申请延伸的客运班线予以公示，对其申请许可的站点、发班时间等相关信息未予公示，对交通行政许可的事项公示内容不完整。鉴于上述理由，被告于2015年10月9日对原告作出的2015002号《不予交通行政许可决定书》其程序违法，依法应予撤销。不予交通行政许可决定被撤销后，因原告的申请仍然存在，如被告不对原告的申请重新作出是否许可的决定，将会对原告的合法权益造成损害，故被告对原告的申请仍需依法作出是否许可的决定。至于原告要求本院责令被告许可原告经营保康至马桥尧治河客运班线，给原告发放《道路运输许可证》的请求，因是否许可是行政机关的权利，司法权不能代替行政权。故此，该请求不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项，《中华人民共和国行政许可法》第四十七条第一款，《交通行政许可实施程序规定》第十四条第三款、第二十一条之规定，判决如下：
1、撤销被告保康县道路运输管理所于2015年10月9日对原告作出的2015002号《不予交通行政许可决定书》；
2、责令被告保康县道路运输管理所于本判决生效后20日内对原告保康县神通客运有限公司的申请重新作出是否交通行政许可的决定；
3、驳回原告保康县神通客运有限公司的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告保康县道路运输管理所负担（限本判决生效之日一次付清）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本。同时预交上诉案件受理费50元，款汇湖北省襄阳市中级人民法院，开户银行：中国农业银行襄阳万山支行，户名：湖北省襄阳市中级人民法院，账号：17×××38。上诉于湖北省襄阳市中级人民法院。上诉人在上诉期届满后七日内仍未预交上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。
审判长 吕刚惠
审判员 ＸＸ青
审判员 李善仕
二〇一五年十一月二十七日
书记员 陈小玲