广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）粤高法行终字第610号
上诉人（原审原告）：卢启深，男，汉族，1947年3月7日出生，住广东省广州市天河区冼村范阳大街南一街9号。
上诉人（原审原告）：冼世伦，男，汉族，1960年4月21日出生，住广东省广州市天河区冼村汇源大街四巷11号。
上列上诉人共同的委托代理人：王才亮、北京市才良律师事务所律师。
上列上诉人共同的委托代理人：朱铭，北京市才良律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）：广东省人民政府。住所地：广东省广州市越秀区东风中路305号。
法定代表人：朱小丹，省长。
委托代理人：梁成军、邓凯，均为该府工作人员。
卢启深、冼世伦诉广东省人民政府不予受理行政复议申请决定纠纷一案，广东省广州市中级人民法院于2013年8月20日作出（2013）穗中法行初字第94号行政判决。卢启深、冼世伦不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，座落于广州市天河区珠江新城G1-1之二地块的土地，是安排给广州市天河区冼村的留用地，土地所有权性质为国有。经广州市人民政府批准，广州市国土资源和房屋管理局在2004年11月向用地单位广州市天河区冼村经济发展公司、保利广州房地产开发有限公司颁发该幅国有土地的穗国土建用字[2004]第549号《建设用地批准书》。2013年5月12日，卢启深、冼世伦以其是广州市天河区冼村村民，其从广州市国土资源和房屋管理局于2013年3月12日作出的[2013]121号《依申请公开政府信息答复书》中，得知上述地块的用地批准机关为广州市人民政府，该府对冼村留用地使用的批准违法，侵犯卢启深、冼世伦的合法权益为由，对包括上述本案所涉《建设用地批准书》在内的共15幅地块的《建设用地批准书》，以一份申请书向广东省人民政府提出行政复议申请，请求撤销广州市人民政府对冼村留用地的使用批准。2013年5月13日，广东省人民政府收到该行政复议申请书。2013年5月14日，广东省人民政府向卢启深、冼世伦作出粤府行复[2013]602号《补正行政复议申请材料通知书》，要求卢启深、冼世伦在收到该通知书之日起15日内针对15份《建设用地批准书》分别提交15份行政复议申请书及提交能够证明卢启深、冼世伦与申请复议的具体行政行为之间存在利害关系的证据。2013年5月23日，广东省人民政府收到卢启深、冼世伦补正的包括本案所涉行政复议申请在内的15份行政复议申请书及广州市天河区沙河镇冼村股份合作经济联社于1995年11月18日分别发给卢启深、冼世伦的《广州市冼村村股份联社股份证》和广州市天河区冼村街网站介绍冼村实业有限公司的资料。2013年5月24日，广东省人民政府作出粤府行复[2013]617号《不予受理行政复议申请决定书》，认为：根据《中华人民共和国物权法》第六十条第一款第一项的规定，“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：(一)属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权”，以及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》(法释[2011]20号)第四条的规定，“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”。而卢启深、冼世伦提供的证据材料《广州市冼村村股份联社股份证》只能够证明卢启深、冼世伦曾是冼村股份合作经济联社的持股人身份，但未能证实卢启深、冼世伦与涉案《建设用地批准书》项下土地的所有权或使用权具有利害关系。因此，卢启深、冼世伦的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条中规定的受理条件，“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……(二)申请人与具体行政行为有利害关系……”。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，决定：对卢启深、冼世伦提出的行政复议申请不予受理。广东省人民政府于当日以邮政特快专递的方式向卢启深、冼世伦送达粤府行复[2013]617号《不予受理行政复议申请决定书》。卢启深、冼世伦不服，遂于2013年6月17日向原审法院提起本案行政诉讼，请求：1、撤销广东省人民政府于2013年5月24日作出的粤府行复[2013]617号《不予受理行政复议申请决定书》；2、判令广东省人民政府限期受理行政复议申请。
原审法院认为，卢启深、冼世伦申请行政复议的具体行政行为，是经广州市人民政府批准、由广州市国土资源和房屋管理局向用地单位颁发《建设用地批准书》的具体行政行为。该《建设用地批准书》项下用地是安排给广州市天河区冼村的留用地，土地所有权性质为国有。卢启深、冼世伦向广东省人民政府提交的由广州市天河区沙河镇冼村股份合作经济联社发给卢启深、冼世伦的《广州市冼村村股份联社股份证》，仅能证明卢启深、冼世伦是冼村股份合作经济联社的股员；该股份证及卢启深、冼世伦同时提交的广州市天河区冼村街网站介绍冼村实业有限公司的资料，均不能证明卢启深、冼世伦是上述《建设用地批准书》项下国有土地的使用权人或者实际使用人。因此，卢启深、冼世伦与批准颁发上述《建设用地批准书》的具体行政行为没有利害关系，其对批准颁发上述《建设用地批准书》的具体行政行为提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项关于申请人与具体行政行为有利害关系的行政复议申请应当予以受理的规定。广东省人民政府认定卢启深、冼世伦与申请行政复议的具体行政行为没有利害关系的事实清楚，作出不予受理卢启深、冼世伦提出的行政复议申请的决定，并制作决定书送达给卢启深、冼世伦，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款关于行政复议机关对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理并书面告知申请人的规定。同时，广东省人民政府对卢启深、冼世伦提出的行政复议申请的审查过程，亦符合《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的程序。卢启深、冼世伦认为广东省人民政府不予受理行政复议申请决定违法及侵害其合法权益的诉讼理由不成立，其要求撤销广东省人民政府作出的不予受理行政复议申请决定及广东省人民政府限期受理行政复议申请的诉讼请求，不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回卢启深、冼世伦的诉讼请求。案件受理费50元，由卢启深、冼世伦共同负担。
上诉人卢启深、冼世伦不服该判决，向本院提起上诉称：一审认定事实不清，适用法律错误。一、卢启深、冼世伦与所申请行政复议的具体行政行为具有利害关系。穗国土建用字[2004]第549号《建设用地批准书》项下的土地是安排给广州市天河区冼村的留用地，应将被征收土地中部分面积的使用权返还给村集体，安置失地农民和发展集体经济。该留用地现由集体土地转为国有土地，土地使用权归冼村集体经济组织所有。卢启深、冼世伦作为冼村集体经济组织广州市天河区沙河镇冼村股份合作经济联社的股东，与穗国土建用字[2004]第549号《建设用地批准书》具有利害关系，用地批准行为直接影响其合法权益。二、粤府行复[2013]617号《不予受理行政复议申请决定书》认定事实不清，适用法律错误。广东省人民政府认定卢启深、冼世伦未能证明与涉案《建设用地批准书》项下的土地所有权或使用权具有利害关系，因此不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定。广东省人民政府明显作了限缩解释，将“有利害关系”限定为“与土地的所有权或使用权具有利害关系”。三、卢启深、冼世伦申请复议的是广州市人民政府批准用地的具体行政行为，而不是一审法院审理的批准颁发《建设用地批准书》的具体行政行为。这是两种不同的法律关系，一审法院处理错误。请求：1、撤销原审判决；2、撤销广东省人民政府于2013年5月24日作出的粤府行复[2013]617号《不予受理行政复议申请决定书》；3、判令广东省人民政府限期受理行政复议申请。
被上诉人广东省人民政府答辩称：广东省人民政府依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（二）项的规定，认定卢启深、冼世伦提出的行政复议申请不符合法定受理条件，作出的粤府行复[2013]617号《不予受理行政复议申请决定书》认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序。一审法院判决驳回卢启深、冼世伦的诉讼请求，符合《中华人民共和国行政诉讼法》及有关司法解释的相关规定。请求二审法院依法维持一审判决，并驳回卢启深、冼世伦提出的上诉请求。
经审查，原审法院经审理查明的事实清楚，本院予以确认。
本院认为：《中华人民共和国物权法》第六十条规定：“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：(一)属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；……”。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；……。”《广东省农村集体经济组织管理规定》（2013年修订）第十二条规定：“农村集体经济组织应当履行以下职责：（一）经营管理属于本组织成员集体所有的土地和其他资产；……（六）法律、法规、规章和本组织章程规定的其他职责。”第十三条第（一）项规定：“农村集体经济组织享有以下权利：（一）集体土地和其他集体资产的所有权；……。”由于广州市人民政府作出的涉案《建设用地批准书》项下用地原属于安排给广州市天河区冼村的集体留用地，经审批转为国有土地，属于集体经济组织的权益。根据上述法律的规定，集体经济组织的权益依法应当由该集体经济组织享有和维护。集体经济组织成员（或股东）认为行政机关的行政行为侵犯其所属集体经济组织的合法权益，从而间接影响其作为集体经济组织成员（或股东）的权益，应当根据其所在集体经济组织的章程规定，形成集体意志后以该集体经济组织的名义依法寻求法律救济。卢启深、冼世伦向广东省人民政府申请行政复议，主张广州市人民政府对冼村留用地用地批准行为违法，但由于其在复议期间提供的《广州市冼村村股份联社股份证》及广州市天河区冼村网站介绍冼村实业有限公司的资料等证据材料，只能证明卢启深、冼世伦是广州市天河区沙河镇冼村股份合作经济联社的成员或持股人，不能证明卢启深、冼世伦是涉案《建设用地批准书》项下土地的使用权人或实际使用人。因此，广东省人民政府认定卢启深、冼世伦与广州市人民政府作出的涉案建设用地批准行为没有利害关系并无不妥。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……(二)申请人与具体行政行为有利害关系……”，广东省人民政府以卢启深、冼世伦与被申请行政复议的具体行政行为没有法律上的利害关系为由，决定不予受理卢启深、冼世伦提出的行政复议申请，并无不当。原审法院判决驳回卢启深、冼世伦的诉讼请求正确，本院依法予以维持。卢启深、冼世伦上诉主张，其与广州市人民政府批准用地的行为有利害关系，被诉用地批准行为直接侵犯了其合法权益，请求撤销原审判决及被诉不予受理行政复议申请决定，改判广东省人民政府应限期受理行政复议申请等，因缺乏事实根据和法律依据，上诉理由不成立，本院不予采纳。
综上，原审判决正确，依法应予以维持；卢启深、冼世伦上诉主张理据不足，本院依法予以驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人卢启深、冼世伦共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 林俊盛
审 判 员 杨雪清
代理审判员 方丽达
二０一三年十一月二十六日
书 记 员 张晓文