广西壮族自治区高级人民法院行 政 裁 定 书（2016）桂行终841号上诉人（一审原告）陈自荣，男，1958年3月5日生，汉族，住柳江县。委托代理人张勇军，广西众维律师事务所南宁分所律师。被上诉人（一审被告）柳江县人民政府，住所地柳江县拉堡镇柳北路45号。法定代表人玉秋静，县长。委托代理人玉梅，柳江县法制办工作人员。委托代理人杨志光，广西圣泰律师事务所律师。上诉人陈自荣因诉被上诉人柳江县人民政府（以下简称柳江县政府）征收集体土地行为纠纷一案，不服柳州市中级人民法院（2016）桂02行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2016年11月22日公开开庭审理了本案。上诉人陈自荣及委托代理人张勇军，被上诉人柳江县政府的委托代理人玉梅、杨志光到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明：陈自荣系柳江县洛满镇露南村龙村屯村民，其家庭承包水田7.60亩，旱地5.68亩。2015年6月15日，广西壮族自治区国土资源厅（以下简称广西国土资源厅）对柳州市人民政府申请新圩至露塘公路项目（第一期）建设用地农用地转用和征收土地的请示进行审批时，对该请示中涉及的基本农田按相关文件予以核销后作出桂国土批函〔2015〕316号《关于新圩至露塘公路项目（第一期）建设用地的批复》（以下简称316号批复），该批复同意将柳江县洛满镇露南村民委员会的集体农用地3.8169公顷（旱地3.3226公顷、农村道路0.4686公顷、沟渠0.0064公顷、田坎0.0193公顷）转为建设用地并征收为国有，另征收其集体建设用地0.0016公顷（均为农村宅基地）；将柳州监狱管理使用的国有农用地0.5631公顷（旱地0.5463公顷、农村道路0.0168公顷）转为建设用地，同时使用该单位国有建设用地0.0876公顷（均为公路用地），共计4.4692公顷土地，作为新圩至露塘公路项目（第一期）建设用地，由柳江县政府依法以划拨方式供地。2015年6月25日，柳江县政府在被征地的村屯、村委会发布了江政公〔2015〕4号《征收土地方案的公告》，公告了批准征地机关，批准文号，用地名称，征收土地的用途、范围、面积，征地补偿标准，农业人员安置和办理征地补偿登记的期限等。同日，柳江县国土资源局与柳江县征地拆迁办公室拟订了《新圩至露塘公路项目（第一期）建设用地征地拆迁补偿安置方案》（以下简称拆迁补偿安置方案），并将其共同作出的2015004号《新圩至露塘公路项目（第一期）建设用地征地拆迁补偿安置方案公告》张贴在陈自荣所在的村屯、村委会。2015年7月20日，柳江县国土资源局与柳江县征地拆迁办公室将拟订的拆迁补偿安置方案上报柳江县政府审批。当日，柳江县政府以江政函〔2015〕125号《柳江县人民政府关于柳江县新圩至露塘补偿安置方案的批复》批准了柳江县国土资源局与柳江县征地拆迁办公室制定的征地拆迁补偿安置方案。在征地过程中，柳江县国土资源局通过GPS将所被征收的土地进行测量并将测量结果进行公告，其中陈自荣被征收的土地为0.066亩，地块编号161、175号。之后，陈自荣认为征地补偿费用偏低而拒绝办理征地补偿登记手续，拒绝签订安置补偿协议，亦拒绝交出土地。2015年7月10日，柳江县征地拆迁办公室作出《用地通知书》并向陈自荣送达。2015年7月15日，柳江县国土资源局作出江国土监字〔2015〕110号《责令限期交出土地处理决定》（以下简称110号处理决定），责令陈自荣在接到该处理决定书之日起5日内清除地上青苗和附着物，交出已被国家征收的土地0.066亩，并于当日向陈自荣留置送达。2015年7月24日，柳江县国土资源局作出江国土监字〔2015〕112号《履行催告书》，催告陈自荣在接到该催告书之日起3日内清除地上青苗和附着物，交出土地，并于当日向陈自荣留置送达。2015年8月7日，柳江县政府组织相关部门，对陈自荣的0.066亩承包地进行了土地清表平整。之后，陈自荣不服，向法院提起行政诉讼，请求依法判令确认柳江县人民政府征收其承包水田的行为违法。一审法院认为：人民法院审理行政案件，对被诉行政行为是否合法进行审查。本案中，陈自荣以柳江县人民政府未经依法批准、无合法依据、未按法定程序为由，请求判令柳江县人民政府征收其承包水田的行为违法，其实质是对柳江县人民政府强制执行其承包水田的行政行为不服。因此，本案被诉的行政行为应是柳江县人民政府对陈自荣的0.066亩承包地实施的行政强制执行行为。《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行；《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条亦规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中，陈自荣与柳江县人民政府因征地补偿问题无法达成一致，柳江县国土资源局已于2015年7月15日作出110号处理决定，责令陈自荣限期交出土地；经催告后，陈自荣仍拒绝交出被征收的土地，在此情况下，依法应由柳江县国土资源局在法定期限届满后，向人民法院申请强制执行。但柳江县人民政府却于2015年8月7日自行组织对陈自荣的0.066亩承包地实施了清表平整这一行政强制执行行为，明显超越了法定职权，违反法定程序，本应依法撤销，但因该行政强制执行行为是事实行为，且已经实施完毕，不具有可撤销的内容，故依法应予确认违法。柳江县人民政府对被诉行政强制执行行为的合法性未能提供有效证据予以证明，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，其应负举证不能的法律责任。至于陈自荣认为其承包的水田是基本农田，未经国务院批准，柳江县政府无合法依据征收的主张，涉及广西国土资源厅作出的316号批复的合法性审查，该院对此不作评判，当事人可另案救济。综上所述，陈自荣诉请确认柳江县政府强制执行行为违法的理由成立，其诉讼请求依法予以支持。依照《中华人民共和国行政强制法》第五十三条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第（四）项、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认柳江县人民政府2015年8月7日对陈自荣位于柳江县洛满镇露南村龙村屯的0.066亩承包地作出的行政强制执行行为违法。上诉人陈自荣上诉称：1、征地批准行为违法。上诉人被违法征收的水田是基本农田，依法应当由国务院批准。被上诉人未报国务院批准，仅报广西国土资源厅批准，广西国土资源厅作出316号批复超越职权，应属无效，不能作为被诉征地行为的批准文件。2、被上诉人对上诉人承包地清表的强制执行行为违法。3、上诉人被违法征收的水田面积实际为1.65亩。4、一审判决认为“至于陈自荣认为其承包的水田是基本农田，未经国务院批准，柳江县政府无合法依据征收的主张，涉及广西国土资源厅作出的316号批复的合法性审查，故本院对此不作出评判，当事人可另案救济”实属错误。上诉请求：1、判令被上诉人未经依法批准征收上诉人承包水田（基本农田）的行为违法；2、判令被上诉人无合法依据征收上诉人承包水田的行为违法；3、认定被上诉人违法征收基本农田为1.65亩；4、维持一审判决确认行政强制行为违法的判项；5、请求撤销征收土地的行为。被上诉人柳江县政府辩称：1、新圩至露塘公路项目所涉及的基本农田核销和农用地征收都经过广西国土资源厅批准，程序合法。该项目建设用地总面积4.4692公顷，其中耕地3.8689公顷，涉及占用基本农田3.2666公顷。经县级、市级层层申报，广西国土资源厅于2014年9月12日同意核销项目所占用的基本农田。上诉人被征用的农田已经被核销，实际面积是0.066亩。2、上诉人的上诉请求与其在一审时所提出的诉讼请求不一致，无法律依据，依法应予以驳回。首先，上诉人在一审时所提出的诉讼请求为：请求法院判令征收上诉人承包水田的行为违法，现上诉人的第1、3、5项上诉请求在一审时均未提出，依法应予以驳回。其次，上诉人的第2项上诉请求虽然与其在一审提出的诉讼请求基本一致，然而，依该项请求把答辩人列为被告实为被告主体不适格，因为批准行为不是答辩人作出。同理，不应把答辩人作为被上诉人。第三，一审法院没有针对上诉人一审时提出的诉讼请求作出裁判，裁判结果与诉讼请求无关，实为错误。一审法院应如判决书所述的“当事人可另案救济”的法律事实依法驳回诉讼请求，而不是对一个未曾提出的诉讼请求作出裁判。请求驳回上诉，维持原判。经审查，本院确认一审法院采信的证据合法有效，据此，确认一审法院查明的事实。另查明，陈自荣在行政起诉状中提出的诉讼请求为：1、请求人民法院依法判令被告征收原告承包水田的行为违法；2、诉讼费用由被告承担。一审庭审时，审判人员要求其明确诉讼请求，其明确诉讼请求为：1、依法判令被告未经依法批准征收原告承包水田的行为违法；2、依法判令被告无合法依据征收原告承包水田的行为违法；3、依法判令被告未按法定程序征收原告承包水田的行为违法。二审庭审时，审判人员要求上诉人明确诉讼请求，上诉人明确其上诉请求与上诉状一致。本院认为：陈自荣的诉讼请求，起诉状中表述为“请求人民法院依法判令被告征收原告承包水田的行为违法”，一审庭审时上诉人明确为“1、依法判令被告未经依法批准征收原告承包水田的行为违法；2、依法判令被告无合法依据征收原告承包水田的行为违法；3、依法判令被告未按法定程序征收原告承包水田的行为违法”，上诉状中表述的上诉请求为“1、判令被上诉人未经依法批准征收上诉人承包水田（基本农田）的行为违法；2、判令被上诉人无合法依据征收上诉人承包水田的行为违法；3、认定被上诉人违法征收基本农田为1.65亩；4、维持一审判决确认行政强制行为违法的判项；5、请求撤销征收土地的行为”，由此可见，一审、二审上诉人的诉讼请求意思是一致的，且其在一审、二审中提出的理由，用以支持该诉讼请求，故上诉人的诉讼请求实际为：请求人民法院依法判令被上诉人征收上诉人承包水田的行为违法。强制执行行为虽然与征地行为有联系，但两者是相对独立的。一审法院认定上诉人的诉讼请求为确认强制执行行为违法，不符合上诉人的真实意思，系错误的认定。一审法院未对陈自荣的诉讼请求作出裁判，系遗漏了诉讼请求，依法应当发回重审。依据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十一条的规定，裁定如下：一、撤销柳州市中级人民法院（2016）桂02行初2号行政判决；二、发回柳州市中级人民法院重新审理。上诉人陈自荣预交的二审案件受理费50元由本院退回。本裁定为终审裁定。审 判 长  周善能代理审判员  王小成代理审判员  彭 博二〇一六年十二月二十九日书 记 员  许 青