中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申7966号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：麟游县粮油贸易公司。住所地：陕西省宝鸡市麟游县九成宫镇东大街**号。
法定代表人：李仓保，该公司经理。
委托诉讼代理人：冯兴锁，陕西若定律师事务所律师。
委托诉讼代理人：王涛，陕西渭塬律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：甘肃省平凉市工商行政管理局。住所地：甘肃省平凉市崆峒区崆峒中路***号。
法定代表人：赵建富，该局局长。
委托诉讼代理人：王智杰，该局政策法规科科长。
委托诉讼代理人：魏家林，甘肃开诚律师事务所律师。
一审第三人：平凉市四十里铺粮食管理所破产清算组。
一审第三人：平凉市安国粮食管理所破产清算组。
一审第三人：平凉市香莲粮食管理所破产清算组。
一审第三人：平凉市峡门粮食管理所破产清算组。
一审第三人：平凉市花所粮食管理所破产清算组。
一审第三人：平凉市草峰粮食管理所破产清算组。
一审第三人：平凉市大秦粮食管理所破产清算组。
上述七粮食管理所破产清算负责人：梁三军，系破产清算组组长。
再审申请人麟游县粮油贸易公司因诉被申请人甘肃省平凉市工商行政管理局（以下简称平凉市工商局）撤销企业注销决定一案，不服甘肃省高级人民法院（2017）甘行终87号行政裁定，向本院申请再审。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
一、二审法院查明：2009年6月，平凉市崆峒区粮食局根据平凉市人民政府关于全市化解处置国有粮食企业不良资产工作会议精神，向平凉市崆峒区人民政府递交《关于关停四十里铺粮管所等七户国有粮食企业的请示》（区粮发〔2009〕77号）。2009年6月22日，平凉市崆峒区人民政府作出《关于关停四十里铺粮管所等七户国有粮食企业的批复》（知字〔2009〕12号），同意关停平凉市四十里铺粮食管理所等七户国有粮食企业。2009年6月23日，平凉市崆峒区粮食局向平凉市工商局崆峒分局提交《关于注销平凉市四十里铺粮管所等七户国有粮食企业化解处置不良资产的申请》（区粮发〔2009〕80号）。2009年6月26日，平凉市工商局崆峒分局作出《准予注销登记通知书》，办理了该七户企业的注销登记。2009年7月24日，平凉市崆峒区粮食局作出《关于平凉市四十里铺粮管所等七户国有粮食企业关停后的清算报告》（区粮发〔2009〕95号），载明：“关停后企业的债权债务由我局承担，人员由我局安置。”其后由于上述关停的七户国有粮食企业中的峡门粮食管理所与麟游县粮油贸易公司之间存在债权债务关系，麟游县粮油贸易公司以平凉市崆峒区粮食局等为被告提起民事诉讼。2011年3月15日，陕西省宝鸡市金台区人民法院作出（2010）金民初字第425号民事判决，判决平凉市崆峒区粮食局支付麟游县粮油贸易公司货款1,471,171.24元及利息。平凉市崆峒区粮食局不服，提起上诉。2011年6月29日，陕西省宝鸡市中级人民法院作出（2011）宝市中法民一终字第229号民事判决，判决驳回上诉，维持原判。2010年，平凉市工商局在企业登记监管中，发现下属的平凉市工商局崆峒分局为平凉市四十里铺粮食管理所等七户企业办理的注销登记不符合相关法律法规的规定，于2010年12月10日作出《关于撤销对平凉市四十里铺粮食管理所等七户企业注销登记的决定》（平工商发〔2010〕127号，以下简称127号撤销决定），认为该七户企业法人的债权债务未进行清理，为其办理注销登记不符合《中华人民共和国企业法人登记管理条例》第二十一条的规定，遂依据2000年修订的《中华人民共和国企业法人登记管理条例施行细则》第七条第三款、《企业登记程序规定》第十七条第一款第四项之规定，决定撤销对该七户企业的注销登记。2011年1月19日，平凉市四十里铺粮食管理所等粮食企业因资不抵债向甘肃省平凉市崆峒区人民法院申请破产。甘肃省平凉市崆峒区人民法院于2011年3月16日裁定宣告平凉市四十里铺粮食管理所等粮食企业破产清算，并于2011年9月23日裁定终结平凉市四十里铺粮食管理所等粮食企业破产清算（还债）程序。2011年9月24日，平凉市四十里铺粮食管理所等粮食企业在平凉市工商局工业园区分局办理了企业注销登记手续。同时，平凉市崆峒区粮食局以陕西省宝鸡市金台区人民法院（2010）金民初字第425号民事判决和陕西省宝鸡市中级人民法院（2011）宝市中法民一终字第229号民事判决认定事实错误为由，向陕西省高级人民法院申请再审。2011年12月21日，陕西省高级人民法院作出（2011）陕民二申字第00967号民事裁定，指令陕西省宝鸡市中级人民法院再审该案。2013年11月27日，陕西省宝鸡市中级人民法院作出（2012）宝民再终字第00007号民事裁定，撤销陕西省宝鸡市金台区人民法院（2010）金民初字第425号民事判决和陕西省宝鸡市中级人民法院（2011）宝市中法民一终字第229号民事判决，发回重审。2015年12月28日，陕西省宝鸡市金台区人民法院再审后作出（2014）金民初字第01891号民事裁定，裁定驳回麟游县粮油贸易公司对王拴明和平凉市崆峒区粮食局的起诉。麟游县粮油贸易公司不服，向陕西省宝鸡市中级人民法院提起上诉。2016年10月11日，陕西省宝鸡市中级人民法院作出（2016）陕03民终1315号民事裁定，维持（2014）金民初字第01891号民事裁定。另查明，在麟游县粮油贸易公司与平凉市崆峒区粮食局民事纠纷案件再审期间，麟游县粮油贸易公司的委托代理人王涛律师于2011年10月28日向陕西省高级人民法院提交的《关于麟游县粮油贸易公司诉平凉市崆峒区粮食局等拖欠货款纠纷一案再审案有关情况的说明》称，对听证后我方了解到的平凉市工商局作出的127号撤销决定存在质疑。麟游县粮油贸易公司于2012年9月5日向陕西省宝鸡市中级人民法院提交的申请书中，也已知道平凉市工商局作出的127号撤销决定的内容，并在调取该文件时发现127号撤销决定与平凉市工商局《关于2009年度人员考核工作总结的报告》文号相同，因而认为127号撤销决定属虚假文件。为证明127号撤销决定的真实有效，平凉市工商局于2015年11月11日出具证明，称是由于工作人员岗位变动，交接有误，造成127号撤销决定与《关于2009年度人员考核工作总结的报告》一文重号。麟游县粮油贸易公司于2016年1月向甘肃省白银市中级人民法院提起行政诉讼，要求撤销平凉市工商局作出的127号撤销决定以及2015年11月11日出具的证明，赔偿经济损失400万元。
一审法院认为，平凉市工商局作出的127号撤销决定，是针对下属单位平凉市工商局崆峒分局作出的内部文件，在没有外化之前属内部行政行为，对行政相对人不直接发生法律效力。但该行政行为在麟游县粮油贸易公司与平凉市崆峒区粮食局民事再审案件中已作为证据公开使用，并已对麟游县粮油贸易公司的权利义务产生了实质性影响，具有可诉性，麟游县粮油贸易公司对此提起行政诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》关于原告主体资格的规定。平凉市工商局出具的证明，是对127号撤销决定的文号真实性及内容合法性的补充说明，在案件中可作证据使用，无具体行政行为效力，不具有可诉性，故麟游县粮油贸易公司关于撤销平凉市工商局出具的证明的诉讼请求，于法无据，该院不予支持。关于该案争议焦点即麟游县粮油贸易公司的起诉是否超过法定起诉期限的问题。《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”麟游县粮油贸易公司在民事再审案件期间于2012年9月5日向陕西省宝鸡市中级人民法院提交的申请书中，已对平凉市工商局作出的127号撤销决定的合法性提出异议，证明其已“知道或者应当知道”被诉行政行为的内容，以及该行政行为已对其权利义务产生实质影响的后果，但麟游县粮油贸易公司于2016年1月15日才提起行政诉讼，已超过2年的法定起诉期限。关于麟游县粮油贸易公司提出的行政赔偿请求问题。在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求，被诉行政行为不符合行政诉讼起诉条件的，一并提起的行政赔偿请求亦不符合法定的受理条件。综上，麟游县粮油贸易公司的起诉不符合相关法律规定，应不予支持。据此，甘肃省白银市中级人民法院依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第二项之规定，作出（2016）甘04行初5号行政裁定，驳回麟游县粮油贸易公司的起诉。麟游县粮油贸易公司不服，提起上诉。
二审法院认为，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，平凉市工商局于2010年12月10日作出127号撤销决定。2011年10月28日，麟游县粮油贸易公司向陕西省高级人民法院提交《关于麟游县粮油贸易公司诉平凉市崆峒区粮食局等拖欠货款纠纷一案再审案有关情况的说明》。该说明中的表述证明，其于2011年10月28日前已经知道平凉市工商局作出的127号撤销决定的内容。2012年9月5日，麟游县粮油贸易公司再次向陕西省宝鸡市中级人民法院提交的申请书中，有关于平凉市崆峒区粮食局出具的127号撤销决定的内容。麟游县粮油贸易公司未提供因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定期限的证据，也未提供向人民法院申请延长起诉期限的证据，其于2016年1月提起诉讼，已超过法律规定的知道行政行为内容之日起最长不得超过2年提起诉讼的规定，且无正当理由。关于麟游县粮油贸易公司提出请求撤销平凉市工商局于2015年11月11日作出的证明问题。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第八项规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，应当不予立案；已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，平凉市工商局出具的证明在内容上是对其文件重号的说明，未给当事人设定相关权利和义务，故该证明文件对麟游县粮油贸易公司不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼受案范围。关于麟游县粮油贸易公司一并提出的要求赔偿经济损失的问题。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十三条规定：“公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，其起诉期限按照行政诉讼起诉期限的规定执行。”故麟游县粮油贸易公司在请求撤销127号撤销决定的同时，要求赔偿经济损失的起诉亦超过法定的起诉期限，依法应一并予以驳回起诉。综上，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第二项之规定，超过法定起诉期限且无正当理由的，应当裁定驳回起诉。麟游县粮油贸易公司的起诉已经超过法定的起诉期限，依法应予驳回。一审裁定驳回起诉的结果正确。据此，甘肃省高级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，作出（2017）甘行终87号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。麟游县粮油贸易公司不服，向本院申请再审。
麟游县粮油贸易公司申请再审称，一、二审裁定认定事实的主要证据不足，且未经庭审质证，直接导致错误的裁定结果。一、二审裁定违反法律规定的诉讼程序，将办理注销登记完毕、应当终止执行职务的七家破产清算组错列为第三人，影响公正审判。一、二审裁定适用法律、法规错误。由于在相关民事案件的审理过程中无法确定127号撤销决定是否会侵犯其合法权益，且在平凉市工商局于2015年11月11日出具证明之前难以确定127号撤销决定是否真实存在和有效，因而符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的“不属于自身的原因耽误起诉期限”的情形，被耽误的时间不应计算在起诉期限内。请求：撤销一、二审裁定，依法确认其起诉未超出起诉期限，提审或者指令下级人民法院再审，并由被申请人平凉市工商局承担一、二审及再审费用。
平凉市工商局提交意见称，其作出的127号撤销决定证据确凿,适用法律、法规正确，且符合法定程序。127号撤销决定只会防止国有资产流失，而不会使麟游县粮油贸易公司的合法权益受到任何损害。127号撤销决定是真实有效的。麟游县粮油贸易公司提起行政诉讼时，已经明显超过了法定的起诉期限。请求依法驳回麟游县粮油贸易公司的再审申请，维持一、二审裁定。
本院经审查认为，起诉期限是指公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益，向人民法院提起行政诉讼的法定期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，提起行政诉讼应当在法定的起诉期限内提出。设定起诉期限的目的，是为了督促当事人积极行使诉权，及时解决行政争议，稳定行政法律关系。本案中，根据一、二审裁定认定的事实，在平凉市工商局于2010年12月10日作出127号撤销决定后，麟游县粮油贸易公司在2011年10月28日向陕西省高级人民法院提交的《关于麟游县粮油贸易公司诉平凉市崆峒区粮食局等拖欠货款纠纷一案再审案有关情况的说明》和在2012年9月5日向陕西省宝鸡市中级人民法院提交的申请书均表明其已经知道127号撤销决定的内容。麟游县粮油贸易公司在对127号撤销决定的真实性和合法性存在异议的情况下，迟至2016年1月才提起行政诉讼，已明显超过了《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定的2年的起诉期限。本案的起诉与审理无需以民事诉讼的裁判结果为依据，麟游县粮油贸易公司提出的“在相关民事案件的审理过程中无法确定127号撤销决定是否会侵犯其合法权益”的理由不能成立，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定的“不属于自身的原因耽误起诉期限”的情形。因此，一、二审法院认定麟游县粮油贸易公司的起诉已经超过了法定起诉期限，并无不当。此外，《中华人民共和国企业破产法》第一百二十二条规定：“管理人于办理注销登记完毕的次日终止执行职务。但是，存在诉讼或者仲裁未决情况的除外。”一、二审法院通知与本案有利害关系的平凉市七粮食管理所破产清算组作为第三人参加诉讼，符合法律规定。麟游县粮油贸易公司申请再审提出的一、二审裁定违反法律规定的诉讼程序、影响公正审判的理由不能成立，本院对其相关主张不予支持。
综上，麟游县粮油贸易公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回麟游县粮油贸易公司的再审申请。
审 判 长 杨永清
审 判 员 李 涛
审 判 员 丁晓明
二〇一七年十一月三十日
法官助理 王一婷
书 记 员 冯宇博