浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙01行初482号
原告赵五益，男，1948年9月3日出生，汉族，户籍地杭州市萧山区，
委托代理人朱艳姝，北京京平律师事务所律师。
被告杭州市萧山区人民政府，住所地杭州市萧山区金城路685号行政中心。
法定代表人王敏，区长。
出庭负责人杨晓峰，副区长。
委托代理人许莹，该政府法制办工作人员。
委托代理人黄春江，浙江法君律师事务所律师。
第三人赵文琴，女，1972年4月12日出生，汉族，户籍地杭州市萧山区，
第三人赵文焕，男，1976年2月18日出生，汉族，户籍地杭州市萧山区，
原告赵五益不服杭州市萧山区人民政府（以下简称萧山区政府）作出的杭萧复字[2017]第175号不予受理决定（以下简称175号决定），于2017年10月30日向本院提起诉讼，本院于同日立案并向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因赵文琴、赵文焕与被诉行政行为具有法律上的利害关系，本院依职权通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年12月6日公开开庭审理了本案，原告赵五益及其委托代理人朱艳姝，被告萧山区政府的负责人杨晓峰及委托代理人许莹、黄春江，第三人赵文琴、赵文焕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年10月17日，萧山区政府作出175号决定，认为：根据《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第八条规定：“区国土资源管理部门根据补偿人提交的征地房屋补偿初步方案编制征地房屋补偿实施方案，……。征地房屋补偿实施方案应当经市国土资源管理部门批准。征地房屋补偿实施方案的内容应当包括：补偿人、实施范围、补偿安置的方式和标准、签约期限、过渡方式、过渡期限和实施步骤等。征地房屋补偿实施方案经批准后，市国土资源管理部门应当予以公告”。故涉案征地房屋补偿实施方案须经杭州市国土资源局批准并公告后，方对赵五益、赵文琴、赵文焕的权利义务产生实际影响，且被申请人应为杭州市国土资源局，复议机关应为杭州市人民政府或浙江省国土资源厅。故赵五益的复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件，依照《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，不予受理赵五益、赵文琴、赵文焕的行政复议申请。
原告赵五益起诉称，2017年8月31日，杭州市国土局萧山分局发布杭土资（萧）房补案字[2017]第8号《宁东、宁税社区整村改造项目征地房屋补偿实施方案》（以下简称8号补偿实施方案），原告的宅基地和房屋位于该方案确定的征收范围内。原告认为杭州市国土局萧山分局作出该方案严重违反法定程序，相关补偿标准不明确，未依法保障广大被征收人的合法权益，即以该方案为标准并多次胁迫原告在内的广大村民签订补偿协议。故被告以该方案不对权利义务产生实际影响为由作出不予受理决定属于适用法律错误。综上，请求撤销175号决定并判令被告受理原告的行政复议申请；本案诉讼费由被告承担。
原告赵五益向本院提供的证据有：
1.行政复议申请书，拟证明原告向被告申请行政复议的事实。
2.175号决定，拟证明被告作出不予受理决定的事实。
3.8号补偿实施方案，拟证明被申请复议的行政行为。
4.农村私人建房用地呈报表，拟证明原告在1989年经批准建造了涉案房屋。
以上证据均系复印件。
被告萧山区政府答辩称，一、被告作出175号决定的程序合法。2017年10月11日，原告和第三人向被告申请行政复议，被告经审查认为原告提起行政复议所列的被申请人对象错误，复议申请不符合行政复议受理条件，于2017年10月17日作出175号决定并予以送达，程序符合法律规定。二、被告作出175号决定认定的事实清楚，适用法律正确。被告在复议中查明，原告等人系萧山区宁围街道宁东社区居民。2017年8月31日，萧山国土分局公布了8号补偿实施方案，同日，杭州市国土资源局发布了该补偿实施方案的公告，该公告刊登在当日的《萧山日报》第9版并在原告所在社区张贴公示。《公告》中明确告知“当事人对上述征地房屋补偿有关事项有异议的，可在公告之日起六十日内向杭州市人民政府或浙江省国土资源厅申请行政复议，也可在六个月内向人民法院提起行政诉讼”。被告认为，萧山国土分局只是涉案征地房屋补偿实施方案的编制单位，该方案须经杭州市国土资源局批准并公告后方才生效，故本案的被申请人应当为杭州市国土资源局，复议机关应当是杭州市人民政府或浙江省国土资源厅。据此，被告认为以萧山国土分局为被申请人提出的行政复议申请不符合受理条件，作出的不予受理决定证据确凿、适用法律正确，请求驳回原告的诉讼请求。
被告萧山区政府在法定期限内向本院提供的证据有：
1.行政复议申请书及申请材料，拟证明原告于2017年10月11日申请行政复议。
2.175号决定及邮寄凭证、送达回证，拟证明被告于2017年11月17日作出不予受理决定并向各方送达。
3.8号补偿实施方案公告，拟证明涉案征地房屋补偿实施方案系经杭州市国土资源局批准并公布，公告明确告知了申请复议或提起行政诉讼的救济途径。
以上证据均系复印件。
经庭审质证，对原告提供的证据，被告认为：证据1-2，三性无异议；证据3，真实性、合法性无异议，但对证明对象有异议；证据4，三性均有异议。
对被告提供的证据，原告认为：证据1-2，三性无异议；证据3，真实性、合法性有异议。
本院对上述证据认证如下：被告提供的证据3虽系复印件，但其在庭审中出示了加盖有作出机关杭州市国土资源局骑缝章的复印件进行比对，故本院对其真实性予以认可。原告提供的证据4虽系复印件，但其拟证明的内容是原告与被申请复议的征地房屋补偿实施方案具有利害关系，因被告在庭审中认可该证据所涉房屋在涉案征地房屋补偿实施方案确定的补偿实施范围内，故本院对此予以确认。当事人无异议的其他证据，本院予以采信。
经审理查明，因宁东、宁税社区整村改造项目建设需要，杭州市国土资源局萧山区分局编制了8号补偿实施方案。2017年8月31日，杭州市国土资源局作出杭土资（萧）房补字[2017]第8号《征地房屋补偿实施方案公告》，载明“宁东、宁税社区整村改造项目的征地房屋补偿该方案经杭州市国土资源局批准（批准文号：杭土资（萧）房补字[2017]第8号）……”，该公告中同时载明“当事人对上述征地房屋补偿有关事项有异议的，可在公告之日起六十日内向杭州市人民政府或浙江省国土资源厅申请行政复议，也可以在六个月内向人民法院提起行政诉讼”。
2017年10月10日，赵五益、赵文琴、赵文焕向萧山区政府邮寄行政复议申请书，请求“确认杭州市国土资源局萧山分局作出的8号补偿实施方案违法并予以撤销”。萧山区政府于次日收到该申请后，经审查认为该8号补偿实施方案系经杭州市国土资源局批准，赵五益、赵文琴、赵文焕以杭州市国土资源局萧山分局为被申请人提出行政复议申请，不符合法定的受理条件。据此，萧山区政府于2017年10月17日作出175号复议决定并于同日寄送。
本院认为，《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》是现行有效的地方性法规。根据该条例第八条的规定，征地房屋补偿实施方案由区国土资源管理部门根据补偿人提交的征地房屋补偿初步方案编制，并报市国土资源管理部门批准。据此，区国土资源管理部门编制征地房屋补偿实施方案的行为并不构成一个独立的、完整的具体行政行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条规定的行政复议范围。本案中，原告赵五益和第三人赵文焕、赵文琴提起行政复议申请所针对的“杭州市国土资源局萧山分局作出的8号补偿实施方案”已由杭州市国土资源局批准，杭州市国土资源局萧山分局编制该方案的行为不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议范围。故被告萧山区政府决定不予受理该行政复议申请的结论并无不当，程序亦符合法律规定。
此外，市国土资源管理部门对征地房屋补偿实施方案的批准行为属于行政复议受案范围，复议过程中一并对方案内的征地房屋补偿事项进行审查。但根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十一条“公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服，依照行政复议法和本条例的规定申请行政复议的，作出该具体行政行为的行政机关为被申请人”的规定以及《中华人民共和国行政复议法》第十二条“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，原告及第三人如对杭州市国土资源局批准8号补偿实施方案的行为有异议，亦应依法向杭州市人民政府或浙江省国土资源厅申请行政复议。
综上，原告赵五益的诉讼请求不能成立，本院对其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告赵五益的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告赵五益负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。
审 判 长 唐莹祺
审 判 员 李 云
人民陪审员 朱志华
二〇一七年十二月十三日
书 记 员 郑 漩