河南省开封市祥符区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫0212行初8号
原告暨诉讼代表人梁成玉，男，汉族，1952年8月3日生，住河南省兰考县堌阳镇梁寨村*组。身份证号：4102251952********。
原告暨诉讼代表人李世杰，男，汉族，1954年12月28日生，住河南省兰考县堌阳镇梁寨村*组。身份证号：4102251954********。
原告暨诉讼代表人亓占方，男，汉族，1952年11月11日生，住河南省兰考县堌阳镇梁寨村*组。身份证号：4102251952********。
原告暨诉讼代表人李同起，男，汉族，1957年2月4日生，住河南省兰考县堌阳镇梁寨村*组。身份证号：4102251957********。
原告暨诉讼代表人曲秋菊，女，汉族，1958年6月18日生，住河南省兰考县堌阳镇梁寨村*组。身份证号：4102251958********。
委托代理人李玉民，男，汉族，1954年6月15日生，住河南省杞县。代理权限为特别授权。
被告兰考县堌阳镇人民政府，组织机构代码：00536771-7，住所地兰考县堌阳镇。
法定代表人程远向，任镇长职务。
委托代理人袁建伟，兰考县堌阳镇人民政府工作人员，代理权限为特别授权。
委托代理人程伟，兰考县国土资源局工作人员，代理权限为特别授权。
原告梁成玉等21人诉被告兰考县堌阳镇人民政府（以下简称堌阳镇政府）要求确认行政行为违法一案，于2017年2月8日向本院提起行政诉讼。本院立案后依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。2017年5月16日，本院依法组成合议庭公开开庭进行了审理，原告梁成玉等5位诉讼代表人及委托代理人李玉民到庭参加了诉讼，被告堌阳镇政府法定代表人程远向未到庭参加诉讼，副镇长袁建伟及被告委托代理人程伟到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告梁成玉等21人诉称，原告从1998年8月承包了梁寨村北，东邻独角楼基本农田、西邻本村基本农田、南邻220国道、北邻范寨村基本农田的72.637亩基本农田。该农田已被兰考县国土局确认为基本农田。2013年5月以前，被告为落实河南省人民政府土地整治试点项目，将黄口社区的位置确定在了黄口村，该社区容纳的住户范围是：崔寺村、黄口村、朱庄村、刁楼村、左寨村、梁寨村。被告伪造村民同意意见及统计表，擅自将黄口社区占用的土地由黄口村便成了梁寨村，将社区所辖行政村由6个变更为9个。被告占用的是基本农田，依照《土地管理法》第45条的规定，占用该宗土地必须经国务院审核批准，河南省人民政府无权将该宗土地改变为建设用地。被告占用原告的基本农田前，未发布公告，未经原告方三分之二以上村民签名同意，未公布耕地补充方案和耕地补充地点，行为严重违法。被告占用原告的72.637亩承包地，经原告申请信息公开，兰考县人民政府公开的信息是：“该宗土地未被征收征用，原集体土地性质没有改变。”被告建黄口社区，针对的是9个行政村的村民安居工程，现在被告将该处土地交给房地产开发商建设，公开对外销售，被告行为严重违法。诉讼请求：要求确认被告建黄口社区占用原告77.937亩承包地的行政行为违法，诉讼费由被告承担。
原告等人向本院提交了下列证据：1.腾讯卫星地图，证明建社区占用地块以前是农田；2.谷歌地图，证明黄口社区建造位置；3.建黄口社区前被毁耕地照片一张，证明被告将李四孩耕地毁坏，至今未补偿；4.13户原告的土地承包证，证明原告具备主体资格，原告承包地被被告占用；5.21户村民被占用土地清单，共77.937亩；6.堌阳镇土地利用总体规划图（2006-2020），证明本案涉案土地不是建设用地；7.已建成黄口社区局部照片；8.抽样核准调查表（2015年8月做的调查），对被告的征求意见表进行核准，证明被告调查表不真实；9.核准过程录像光盘两张；10.秦家朋证言及身份证复印件；11.亓二干证言；12.左长山证言，证明征求意见登记表上的签字是虚假的，很多村民根本不知道这回事；13.豪威公司卖出房子的收据三联；14.认购房屋协议书；15.豪威新城的广告宣传页一张；16.黄口社区售楼部照片，已经关闭；17.堌阳供电所催要电费通知单，证明黄口社区因为卖不掉房子未交电费；18.黄口社区现状图（照片），证明一部分工程瘫痪，所建房屋闲置，电源被断。被告建社区不仅违法，且未达预期目的。
被告堌阳镇政府辩称，被告实施堌阳镇黄口村等9个村土地综合整治试点项目事实清楚，证据充分，依据正确，程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。2013年3月11日，兰考县委农村工作办公室作出《关于建设堌阳镇中心社区的批复》，同意堌阳镇提出的建设方案。2013年5月9日，堌阳镇政府作出《堌阳镇人民政府关于黄口村等6个村土地综合整治试点项目规划方案变更的请示》，请示土地综合整治试点项目由6个变更为9个。2013年5月22日，兰考县政府作出《关于堌阳镇黄口村等6个村土地综合整治试点项目规划方案变更的批复》，批准堌阳镇黄口村等6个村土地综合整治试点项目的规划方案变更，同意增加范寨、秦寨、贺庄为拆迁复垦区。2013年5月22日，兰考县政府作出《兰考县人民政府关于堌阳镇黄口村新型农村社区规划变更的批复》，同意堌阳镇黄口村新型农村社区规划变更。2013年5月23日，兰考县土地综合整治领导小组办公室作出《关于兰考县堌阳镇黄口村等（6）个村土地综合整治试点项目申请变更的请示》。2013年10月28日，河南省土地综合整治工作领导小组办公室作出《关于收到兰考县堌阳镇黄口村等（9）个村（一期）土地综合整治试点项目规划方案变更备案材料的通知》，备案编号：B25131276。被告根据上级部门的批复，依法实施了项目。原告起诉超过法定诉讼时效，应驳回其诉讼请求。2013年2月，堌阳镇梁寨村李世杰等人不服《兰考县人民政府关于堌阳镇黄口村等6个村土地综合整治试点项目规划方案变更的批复》、《兰考县人民政府关于堌阳镇黄口村新型农村社区规划变更的批复》，向省政府申请复议，省政府予以维持，原告当时就已经知道兰考县堌阳镇人民政府实施固阳镇黄口村等9个村土地综合整治试点项目的事实，原告起诉已超过法定诉讼时效。
被告堌阳镇政府向本院提供了以下证据：1.河南省人民政府行政复议决定书（豫政复决〔2015〕1218-1223号），证明县政府两个批复合法，原告起诉超过时效；2.兰考县人民政府兰政文〔2012〕104号文件，证明县政府作出批复，将堌阳镇黄口村等4个乡镇26个村列入土地综合整治试点项目库；3.9个村委会议记录，证明村委代表同意试点项目；4.豫土综治办发〔2013〕118号文件，证明综合整治试点项目按照程序上报，进行备案，程序合法；5.兰综治办〔2013〕3号文件；6.兰考县人民政府兰政文〔2013〕36号文件，证明县政府批复同意土地综合整治试点项目规划方案方案变更；7.兰考县人民政府兰政文〔2013〕37号《关于堌阳镇黄口村新型农村社区规划变更的批复》、堌阳镇人民政府固政文[2013]15号《关于黄口村等6个村土地综合整治试点项目规划方案变更的请示》、固政文[2013]16号《关于黄口村新型农村社区规划变更的请示》；8.堌阳镇土地权属调整方案征求群众意见书、堌阳镇人民政府关于堌阳镇黄口村等（9）个村土地综合整治试点项目的承诺书、堌阳镇拆迁方案征求群众意见书、堌阳镇黄口村等（9）个村土地综合整治试点项目土地权属调整方案、堌阳镇土地综合整治试点项目意见书，意见书上有村民代表签字；9.勘测图、设计图、规划方案等；10.现状图、堌阳镇规划图（2010-2020），证明目前是挂钩新型区；11.委托书；12.河南省人民政府行政复议决定书（豫政复决〔2014〕1070-1074号）；13.兰国土资[2013]180号文件。
经庭审质证，原告对被告提交的证据质证如下：被告应提交国土资源部的批文，其他文件都没用。1.对证据1、12真实性无异议，该复议决定显示变更后黄口社区建新区位于黄口村，证明将黄口社区建在梁寨村耕地上的行为违法。原告在土地被占用一事上，一直在复议和诉讼，从未放弃权利，只是以前诉讼渠道选择错误，所以本案不超过诉讼时效。2.对证据2的真实性无异议，但不能证明被告占用原告的土地合法，该文件显示建新区位于黄口村；3.对证据3的真实性有异议，内容相近，且没有到会人员签名按印，是伪造的；4.对证据4、5的真实性无异议，但不能证明被告占用原告的土地合法，该文件未提及建新区的具体位置；5.对证据6的真实性无异议，但只能说明兰考县政府将黄口社区的位置批准建在黄口村，证明将黄口社区建在原告土地上的行为违法；6.对证据7三份文件的真实性无异议，但文件只是同意黄口村新型社区规划变更，不能证明被告占用原告耕地行为合法，固政文[2013]16号中的“黄口社区用地变更为梁寨村北220国道北侧”的请示未得到批复；7.证据8的内容均属伪造；8.证据9、10是虚假的，黄口社区建新区在黄口村，被告占用梁寨村的土地违法，原告的土地未经征收，也没有改变集体土地性质；9.对证据11无异议；10.证据13不能证明被告行为合法；
被告对原告提交的证据质证如下：对证据1、2有异议，无制作人、制作时间，图中没有标出黄口社区具体位置，只是标注为基本农田，无依据，不能证明原告目的；证据3，说是基本农田无任何依据；证据4的承包证是复印件；证据5，被占土地清单没有村委会印章；证据6，总体规划图没有显示制作单位和时间，且2010-2020有新的土地利用规划图，规划图已变更；证据7照片，至今无人居住不能说明任何问题；证据8抽样核准调查表，无村委会及堌阳镇政府印章，未经审核同意，是原告单方面行为；证据10-12证人证言，无原件，且证人未出庭，证明内容不属实；证据13-17，与本案无关。证据18黄口社区现状图，无制作人、制作单位，不能说明问题，与本案无关联性。对占用21原告的土地无意见，但已参照征收补偿价进行补偿，补偿款已到位。
针对原、被告提供的证据及庭审情况，本院认定事实如下：2013年5月8日，堌阳镇政府作出《关于黄口村等6个村土地综合整治试点项目规划方案变更的请示》(固政文[2013]15号)，经堌阳镇土地综合整治工作领导小组研究，由原黄口村等6个村土地综合整治试点项目变为黄口村等9个村土地整治试点项目。2013年5月9日，堌阳镇政府作出《关于黄口村新型农村社区规划变更的请示》（固政文[2013]16号），这两份请示已取得了兰考县人民政府的同意批复。梁成玉等人不服该两份批复，向河南省人民政府提起复议，经复议这两份批复被维持。河南省人民政府复议决定书、兰考县人民政府兰政文〔2012〕104号文件、兰政文〔2013〕36号文件的内容均显示黄口社区建新区为堌阳镇黄口村。被告堌阳镇政府对占用21原告土地建黄口社区的事实无异议,现黄口社区建新区实际建设位置为堌阳镇梁寨村。
本院认为，行政机关作出行政行为应当符合法定权限、遵守法定程序，应当提交作出行政行为的依据和理由。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案属因土地提起的诉讼，应适用二十年的诉讼时效，故对被告辩称原告起诉超过诉讼时效的辩解理由，本院不予采信。原告梁成玉等21人，认为被告占用其承包地建设区的行政行为侵犯了其合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，梁成玉等21原告有权提起行政诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的。因此，本案属于人民法院受案范围。《中华人民共和国土地管理法》第四条规定：国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。第四十四条规定：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。第四十六条规定：国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，被告提交的证据不能证明黄口社区建新区的位置是在堌阳镇梁寨村，未提交21原告所承包的土地已被批准征收的证据，故被告堌阳镇政府占用原告梁成玉等21人所承包的土地建设社区的行政行为违法。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第七项、第七十四条第一款第一项之规定，判决如下：
确认被告兰考县堌阳镇人民政府占用原告梁成玉、李世杰、亓占方、李同起、曲秋菊、李卫平、袁国营、邱玉环、梁成元、袁国胜、梁海、巩令赞、袁抓、袁新要、梁五祥、李卫国、袁全起、李延领、李四孩、梁思亮、李进现所承包土地的行政行为违法。
案件受理费50元，由被告兰考县堌阳镇人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于河南省开封市中级人民法院。
审判长 董合义
审判员 张 艳
陪审员 司艳青
二〇一七年七月三十一日
书记员 徐方舒
附：21个原告身份基本情况。