河南省周口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）周行终字第105号
上诉人（一审原告）冯杰。
上诉人（一审原告）李爱荣。系冯杰之妻。
委托代理人李燕燕，河南陈州律师事务所律师。
委托代理人冯红军。
被上诉人（一审被告）鹿邑县公路管理局。住所地：鹿邑县城关镇北环路***号。
法定代表人刘峰，局长。
委托代理人白杰，河南博辩律师事务所律师。
委托代理人周东亮，该局工作人员。
冯杰、李爱荣诉鹿邑县公路管理局行政强制执行一案，鹿邑县人民法院于2015年8月27日作出（2015）鹿行初字第12号行政判决。冯杰、李爱荣不服该判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了此案。冯杰、李爱荣及其代理人李燕燕、冯红军，鹿邑县公路管理局副局长张巨及该局委托代理人白杰、周东亮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审查明，原告所建房屋位于省道207鹿邑县马铺镇军吴行政村高口自然村段东侧，坐东朝西，从该房屋北端丈量，东墙（后墙）距省道207路面东边沿12.6米，西墙（前墙）距省道207路面东边沿7.7米，被部分拆除前状态为一层未上楼板。原告自述从2013年开始建房，被告2013年即已认定原告在该处堆放建筑材料的行为违法，要求原告进行清理。因原告继续实施建房行为，2014年12月30日，被告对原告李爱荣作出2014字第2075号交通运输违法行为责令改正决定书，要求原告李爱荣在2015年1月9日前自行拆除完毕。2015年1月9日，被告对李爱荣作出2014字第2075号交通运输行政强制执行催告书，要求原告李爱荣2015年1月18日前自行拆除公路控制区内非法修建房屋。2015年3月2日，被告对原告李爱荣作出2014字第2075号交通运输行政强制执行拆除公告和2014字第2075号交通运输行政强制措施决定书，要求原告李爱荣在2015年7月6日前自行拆除在公路控制区内非法修建建筑物，但原告并未自行拆除所建房屋，继续实施建房行为。2015年4月22日，被告以原告李爱荣为当事人，对位于S207省道鹿邑县马铺镇军吴行政村高口自然村段东侧原告在建房屋进行强制执行，予以部分拆除。原告不服，以被诉行政行为侵犯原告合法权益为由，提起行政诉讼。
一审认为，《公路安全保护条例》第五十六条第（一）项规定，违反本条例的规定，有下列情形之一的，由公路管理机构责令限期拆除，可以处5万元以下的罚款。逾期不拆除的，由公路管理机构拆除，有关费用由违法行为人承担：（一）在公路控制区内修建、扩建建筑物、地面构筑物或者未经许可埋设管道、电缆等设施的。依照上述法规规定，被告对涉案房屋实施强制执行享有职权。
《中华人民共和国公路法》第五十六条第一款规定，除公路防护、养护需要的以外，禁止在公路两侧的建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物；需要在建筑控制区内埋设管线、电缆等设施的，应当事先经县级以上地方人民政府交通主管部门批准。《公路安全保护条例》第十一条第二款规定，公路建筑控制区的范围，从公路用地外缘起向外的距离标准为：（一）国道不少于20米；（二）省道不少于15米；（三）县道不少于10米；（四）乡道不少于5米。《公路安全保护条例》第十三条第一款规定，在公路建筑控制区内，除公路保护需要外，禁止修建建筑物和地面构筑物；公路建筑控制区划定前已经合法修建的不得扩建，因公路建设或者保障公路运行安全等原因需要拆除的应当依法给予拆除。
原告所建房屋位于省道207鹿邑县马铺镇军吴行政村高口自然村段东侧，东墙（后墙）距省道207路面东边沿12.6米，西墙（前墙）距省道207路面东边沿7.7米，位于《公路安全保护条例》所规定的公路建筑控制区的范围之内，违反了上述法律、法规规定，依照上述法律法规规定应予拆除。
原告在被告对其作出2014字第2075号交通运输行政强制执行拆除公告等一系列行政行为后，并未停止建房，仍然继续施工。2014字第2075号交通运输行政强制执行拆除公告要求原告李爱荣在2015年7月6日前自行拆除，因原告继续施工，在该公告规定期限届满后再进行强制执行，会出现原告建房投入更多、损失更大的情况，被告在2015年4月22日实施强制执行，避免了上述情况发生。
《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法获得赔偿的权利。《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第二款规定，在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《河南省实施﹤中华人民共和国城乡规划法﹥办法》第四十七条规定，在乡、村庄规划区内村民使用原有宅基地或者村内空闲地进行住宅建设的，应向村民委员会提出申请，经村民委员会同意后报乡、镇人民政府。经审查符合规划的，乡、镇人民政府应当自接到申请之日起十日内核发乡村建设规划许可证。第七十三条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正。逾期不改正的，可以拆除。
所谓合法权益，即符合法律规定的权利和利益。原告所建房屋并未取得乡村建设规划许可证，亦违反了《中华人民共和国城乡规划法》、《河南省实施﹤中华人民共和国城乡规划法﹥办法》的规定，故涉案房屋所包含的权益不属合法权益。原告要求判令被告给予国家赔偿的诉讼请求于法无据，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，不予支持。
综上所述，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条之规定，判决驳回原告冯杰、李爱荣的诉讼请求。案件收费50元，由原告承担。
冯杰、李爱荣不服一审判决上诉称，上诉人冯杰继承父亲冯品三遗有住宅一处，位于高口集（东队）大街东段路东，临207省道，即上诉人夫妻现身份证登记住址。该宅基地于92年5月颁发有编号鹿马集（宅）字第26：0961号集体土地建设用地使用证，证载面积239平方米（合0.36亩），原有房屋约200平方米左右，自住并临街用于饭店经营。因集镇规划，统一退位建房，上诉人临路宅基退位后，于不足120平方米的宅基地上拆旧建房。2013年10月14日被上诉人鹿邑县公路局以上诉人将建筑用砖头、中沙等材料堆放路肩为由，向上诉人李爱荣送达了要求清理砖头、中沙的鹿交路责改（2013）3035号责令改正通知书，2014年12月4日，又以上诉人未经公路主管部门批准、擅自在S207北线高口大街东侧占用公路控制区非法修建地面建筑物为由，送达了上诉人李爱荣名下编号鹿交路责改（2014）2075号责令改正通知书，要求限期拆除地面建筑物。2015年3月2日，向上诉人李爱荣送达了2014字第2075号交通运输强制执行拆迁公告，并限令上诉人于2015年7月6日前自行拆除所修建房屋。2015年4月22日下午约3时，被上诉人趁上诉人家中无人之机，用大型铲车强行将上诉人修建的房屋拆除并铲平。上诉人认为，所修建的临路房屋，早于该公路施行建筑控制区前即取得集体建设用地使用权证，且原建有临街经营的商用房屋，为执行高口集镇规划，临路宅基退位建房，且高口集临路同时兴建房屋不只上诉人一家。上诉人宅基地使用权和基本居住权受法律保护，为此向鹿邑法院提起违法确认和行政赔偿之诉，鹿邑法院于2015年6月19日开庭审理，迟于2015年8月27日方作出（2015）鹿行初字第12号行政判决，鹿邑法院一审判决认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第二款，以及《河南省实施﹤中华人民共和国城乡规划法﹥办法》第四十七条规定，上诉人未取得乡村建设规划许可证，由乡、镇人民政府责令停止建设，限期改正，逾期不改正的，限期拆除，由此推定上诉人被鹿邑县公路局强行拆除的房屋，该财产权利损失不受法律保护，判决驳回上诉人诉讼请求，属认定事实不清，适用法律错误。理由如下：
一、上诉人宅基地使用权及基本居住权受法律保护。
一审上诉人出具军吴行政村证明证实，上诉人临高口集宅基系继承父亲冯品三的房屋取得，改宅基于60年代初先于S207省道修建前即使用，并于92年5月颁发有编号鹿马集（宅）字第26：0961号集体土地建设用地使用证，而“公路建设控制区”始建于1997年7月3日颁布（1998年1月1日实行）的《中华人民共和国公路法》第五十六条的规定，一审法院适用公路法有关公路控制区的规定，不具有溯及力，况且2011年7月1日实行的“公路安全保护条例”第十三条规定，公路建筑控制区划定前已合法修建的不得扩建，故上诉人对宅基地上修建的原房屋，拆除后未扩建所兴建房屋行为，并不违反该条明确规定，故一审法院认定上诉人建房行为违反公路建筑控制区规定，被上诉人鹿邑县公路局对上诉人修建房屋实施行政强制拆除措施，符合法律规定，属认定事实不清，适用法律错误。
二、被上诉人实施的行政强制拆除措施，违反法定程序。
被上诉人实施的行政强制拆除措施，违反法律规定的行政强制执行程序，主要事实及表现为：（1）被上诉人一审未提交强制执行报告及县公路局负责人批准同意的书面手续，违反了“行政强制法”第十八条（一）项，有关行政强制措施应当遵守的原则规定；（2）2014年12月30日“交通运输违法行为责令改正决定书”、2015年1月9日“交通运输行政强制执行催告书”、2015年3月2日“交通运输行政强制措施决定书”，所附三份送达回证均载明为留置送达，并无现场见证人签名证实，不符合留置送达的法律规定，且被上诉人提交的所谓送达时的光盘内容，也不能证明已向上诉人依法进行了留置送达；（3）违反“行政强制法”第四十四条规定，限期上诉人于2015年7月6日前自行拆除，但却于上诉人行政复议或提起行政诉讼的法定期间即2015年4月22日前实施强制拆除措施。以上事实证明，被上诉人实施的行政强制行为，严重违反《行政强制法》明确规定的法律程序。
三、一审判决违反对“行政行为合法性审查”的司法原则，以上诉人未取得乡村建设规划许可证，认定上诉人房屋被鹿邑县公路局拆除损失不属合法权利，显属行政司法错位。
修订后的《行政诉讼法》第六条：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”。这一规定确定了人民法院通过行政审判对行政行为合法性审查的司法原则，本案系上诉人对被上诉人鹿邑县公路局提起的确认强制拆除房屋行政执行措施违法的行政诉讼案件，那么一审法院就应当审查鹿邑县公路局实施的行政拆除上诉人房屋的强制措施行政行为实体是否合法，即是否有法律依据，是否在其法定职权内作出，适用法律、法规是否正确；其次审查其行政行为程序是否合法，即本案被上诉人鹿邑县公路局实施强制措施行政行为，是否遵守了《行政强制法》程序性规定。一审法院以上诉人违反《城乡规划法》，认定上诉人建房行为违法，并得出所谓被拆房屋不受法律保护的不当结论，显然是在审理告官的老百姓，况且城乡规划法除违法房屋拆除外，也规定有整改措施。综上所述，一审判决认定事实不清，适用法律错误，且违反合法性审查原则。请求二审法院依法纠正。
鹿邑县公路局辩称，1、上诉人对于其在建的宅基地不享有法律上的权力。根据《物权法》第六条的规定，不动产的设立、变更、转让和消灭，应当按照法律规定登记。第九条规定，未经登记，不发生效力。二上诉人在上诉理由中称该宅基地系继承其父亲冯品三的宅基地，但上诉人并没有进行依法变更登记，故其对涉案宅基地不享有法律上的权利。
1998年1月1日起实施的《公路法》明确规定禁止在公路两侧的建筑物控制区内修建建筑物和地面构筑物。而《公路安全保护条例》第十一条第二款对控制区的范围进行了明确的界定。而上诉人称对房屋没有扩建，而是修建，显然这一理由是不成立的。通过现场照片和监控录像可以看出，二上诉人在原地上新建建筑物，建筑的有地基及楼房框架，已违反了《公路安全保护条例》第十三条及《公路法》第五十六条的规定；
2、被上诉人行政强制行为程序合法。（1）关于审批，答辩人已履行了审批的规定，且审批系内部规定，履行的是内部审批手续；（2）关于送达，被上诉人在给上诉人送达相关的法律文书时，由于被答辩人的拒收，在送达时答辩人均有现场录像，故在送达证上注明了是留置送达（被上诉人送达的文书上诉人均知道，在其上诉状及一审诉状可以看出），现场录像比见证人更有说服力，故答辩人送达并不违法；（3）关于在规定期限内履行。2015年1月9日，答辩人已向被答辩人下发交通运输行政强制执行催告书，要求被答辩人于2015年1月18日前自行拆除，而2015年3月2日行政强制措施决定书中强制期限至7月6日，在该期限内被答辩人都应当自行拆除；
3、一审判决正确。上诉人在一审中的要求是确认行政强制执行违法及要求行政赔偿，经审理后，人民法院对双方提供的证据进行分析判断，并对二上诉人请求进行法律分析，判别其请求是否符合法律规定，一审法院利用《中华人民共和国城乡规划法》及《河南省实施中华人民共和国城乡规划法办法》来判断二上诉人主张的权利是不是合法权益，要求国家赔偿的是不是被上诉人侵犯了其合法权益，因宅基证不是其名字又不符合城乡规划的规定，故其要求赔偿的依据是不合法的。综上，被上诉人所做出的行政强制措施事实清楚，证据确实充分，程序合法，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应依法予以维持。
二审查明事实与一审查明事实相同。
本院认为，行政机关应依法行政，行政相对人应自觉遵守法律规定，接受行政管理机关的依法管理和监督。根据公路法的规定，县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区域内的公路工作。交通主管部门对公路的管理具有行政强制权和行政处罚权。《公路法》第五十六条第一款规定：“除公路防护、养护需要的以外，禁止在公路两侧的建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物；……”。该规定属强制性规定，除公路防护、养护需要的以外，任何单位和个人均不得在公路两侧的建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物，交通主管部门也无权批准修建建筑物和地面构筑物。《公路安全保护条例》第十三条规定：“……公路建筑控制区划定前已经合法修建的不得扩建，因公路建设或者保障公路运行安全等原因需要拆除的应当依法给予补偿”。本条规定的扩建既包括占地面积的扩大，也包括高度的增加。本案中，上诉人原先修建的房屋因集镇规划已经被拆除，就不能再在建筑控制区内建房，但却进行了重建，此次拆除后又对房屋进行了扩建，违反了《公路安全保护条例》的规定，鹿邑县公路管理局有权要求限期拆除和强制拆除。由于上诉人对鹿邑县公路管理局限定的自行拆除期限内没有自行拆除，公路局对其进行了催告，上诉人仍没有自行拆除，公路局又作出强制措施决定，再次限期拆除，上诉人不但不拆除，反而继续施工建筑，公路局及时进行强制拆除符合行政强制法的规定。上诉人上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人冯杰、李爱荣负担。
本判决为终审判决。
审判长 任成飞
审判员 胡文建
审判员 郭金华
二〇一五年十二月七日
书记员 王 琳