山东省日照市东港区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）东行初字第16号
原告：日照中基橡胶制品有限公司，住所地日照市东港区。
法定代表人：王骁，总经理。
委托代理人：曹善强，日照东港弘德法律服务所法律服务工作者。
被告：日照市国土资源局，住所地日照市。
法定代表人：吴学伟，局长。
委托代理人：王宁，日照市国土资源局东港分局工作人员。
委托代理人：李兆义，山东世纪星律师事务所律师。
原告日照中基橡胶制品有限公司（以下简称“中基橡胶公司”至判决主文）诉被告日照市国土资源局（以下简称“市国土局”至判决主文）国土行政处罚一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告委托代理人曹善强，被告委托代理人王宁、李兆义到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
被告市国土局于2014年10月22日作出日国土资执罚（2014）1088号行政处罚决定，以原告未经批准，于2014年4月20日开始，占用日照市东港区南湖镇小长汪崖村（以下简称“小长汪崖村”至判决主文）集体土地（建设用地）2540.6平方米建设厂房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条之规定为由，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，对原告作出如下处罚决定：1、责令退还非法占用的土地；2、没收非法占用的2540.6平方米土地上新建的建筑物和其他设施；3、对非法占用的2540.6平方米建设用地，按建设用地每平方米10元的标准处以罚款，共计人民币25406元。逾期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的3%加处罚款。
被告市国土局向本院提供了作出被诉行政行为的证据：1、立案呈批表；2、责令停止违法行为通知书；3、责令改正违法行为通知书；4、责令停止违法行为通知书、责令改正违法行为通知书的送达回证；5、对小长汪崖村支部书记李青、村委会主任闫肃以及原告原总经理王金平的调查材料；6、行政处罚告知书；7、行政处罚听证告知书；8、行政处罚及听证告知书送达回证；9、行政处罚听证申请书；10、听证通知书送达回证；11、处罚决定听证笔录；12、行政处罚决定书；13、行政处罚送达回证；14、市政府行政复议决定书；15、土地承包招商合同。被告以上证据证明其作出的处罚决定认定事实清楚、程序合法。
原告中基橡胶公司诉称，其于2003年9月26日与小长汪崖村签订土地招商承包合同，承包期限自2003年11月1日至2033年11月1日，共30年。该承包事宜当初系当地政府招商引资项目，并获得党委、政府大力支持。合同签订后，原告全部履行了合同义务。由于生产规模的扩大，原告需要建设职工厂房及职工宿舍，加之场地北首有厂房、办公室漏雨等因素，原告于2014年2月20日向南湖镇人民政府提出建设厂房申请书，后原告建设、翻盖了部分职工宿舍及厂房。被告认定原告建设、翻盖职工宿舍及厂房的行为为违法建设，并作出日国土资执罚（2014）1088号行政处罚决定。原告认为该处罚决定不正确，系对原告合法权益的侵害。原告公司使用土地的性质为建设用地，土地用途为投资建厂。该土地的整体规划和用途早已经东港区南湖镇小长汪崖村与原告签订的土地招商承包合同批准。被告对于已经批准使用的土地涉及的建设问题进行处罚是没有任何依据的。其中被告处罚的第一项内容“责令退还非法占用的土地”认定事实错误，涉案土地并非原告非法占用，而是原告经招商引资签订承包合同后依法使用，并使用长达11年时间。被告处罚第二项内容“没收非法占用的2540.6平方米土地上新建的建筑物和其他设施”认定事实错误。原告建设的是厂房和职工宿舍，是企业自主经营的决策，被告无权横加干涉，干扰企业发展。被告处罚的第三项内容更是毫无依据。综上，被告作出的处罚决定错误，请求法院予以撤销。
以上事实，原告提供了如下证据：1、土地承包招商合同；2、行政处罚决定书；3、行政复议决定书。
被告市国土局辩称，原告于2003年与小长汪崖村非法签订土地招商承包合同。2014年2月，原告在承包地违法建设，被告接到群众举报后，市国土局东港分局南湖镇国土所进行了制止。后原告再次进行施工，被告于4月21日立案查处。4月22日，被告对原告下达了《责令停止违法行为通知书》和《责令改正违法行为通知书》。随后，被告对该违法行为进行了调查取证，并在违法现场对原告法定代表人作了询问笔录和现场勘测笔录，并分别对小长汪崖村主任、党支部书记作了询问笔录。被告经调查认为：原告未经批准，擅自占用小长汪崖村集体土地进行建设的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第43条、第44条规定，属非法占地行为。被告于2014年10月22日对原告作出日国土资执罚（2014）1088号处罚决定，并予以送达。原告对此不服，向日照市人民政府提起行政复议，请求撤销被告作出的上述处罚决定。日照市人民政府于2015年2月11日作出日政复决字（2014）161号行政复议决定，依法予以维持。原告不服，遂提起行政诉讼。从原告签订的土地承包合同来看，涉案土地为农用地，约定内容为进行非农建设，内容违反法律的强制性规定，根据《中华人民共和国合同法》第52条规定，该合同系无效合同，不受法律保护。根据《中华人民共和国土地管理法》第43条、第44条规定，原告未经批准的占地建设为违法行为，被告作出的处罚决定是符合法律规定的。同时，该宗地符合土地利用总体规划，根据《中华人民共和国土地管理法》第76条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第42条之规定，应予以没收建筑物并予以罚款。同时，被告在作出处罚决定时，严格遵守了立案、调查、听证等法定程序，不存在程序违法现象。综上所述，被告作出的日国土资执罚（2014）1088号行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，请求法院依法予以维持。
在审理过程中，本院依法对被告所作的行政行为的合法性进行了审查，对原、被告提交的上述证据进行了质证。原告对被告提供的证据本身无异议，但对证据认定的事实有异议，认为原告承包小长汪崖村的土地是在南湖镇政府部门招商引资的前提下签订的承包合同，该合同是经过小长汪崖村村委会全体成员通过而形成的，没有违反当时的法律和政策规定，因此该合同是合法有效的，且原告在承包的土地上进行建厂和投资已经长达13年之久，被告于2014年进行处罚显然是超出了处罚时效，因此被告作出的处罚结论是错误的，且处罚偏重。被告对原告提供的证据的真实性无异议，但认为土地承包招商合同违反法律强制性规定，属于无效合同。
经庭审质证，本院对原、被告提供的证据作如下确认：原告对被告提交的全部证据的真实性无异议，本院予以采信。被告对原告提交的证据的真实性无异议，本院予以采信。原、被告双方提交的土地承包招商合同与本案争议行政行为的合法性无直接关联，本院对该合同的效力不做认定。
经审理查明：2003年9月26日，原告与小长汪崖村民委员会签订土地招商承包合同，约定原告承包该村20亩土地实施招商引资建厂，承包期限自2003年11月1日起至2033年11月1日止。之后，原告在该土地上建立企业开始经营。2014年4月，原告在该土地上新建厂房时被举报。2014年4月21日，被告以原告未经批准，擅自占用小长汪崖村集体土地（建设用地）3.81亩为由，予以立案调查。2014年4月22日，被告对原告下达《责令停止违法行为通知书》、《责令改正违法行为通知书》，责令原告停止违法行为。被告在对小长汪崖村支部书记李青、村委会主任闫肃以及原告总经理王金平进行询问后，对涉案土地进行了现场勘测，制作了调查报告。2014年10月14日，被告作出日国土资执告（2014）1088号行政处罚告知书以及日国土资执听告（2014）1088号行政处罚听证告知书，告知原告享有陈述、申辩以及听证的权利，并于当日送达原告。2014年10月16日，原告提出听证申请，被告于2014年10月21日组织听证。2014年10月22日，被告作出涉案日国土资执罚（2014）1088号行政处罚决定并于当日送达原告。原告对该处罚决定不服，向日照市人民政府提起行政复议申请。2015年2月11日，日照市人民政府作出日政复决字（2014）161号行政复议决定，维持被告作出的涉案处罚决定。原告不服，向我院提起行政诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”本案中，原告中基橡胶公司性质与上述规定中例外情形并不相符，其未经土地转批程序，在小长汪崖村集体土地上建设厂房，属违法占地。原告违法占用2540.6平方米集体土地进行建设的行为，系原告2014年4月作出，被告对其进行处罚，未超过《中华人民共和国行政处罚法》中所规定的两年的处罚时效。被告立案后，经调查取证，并根据原告的申请组织听证后，作出涉案日国土资执罚（2014）1088号行政处罚决定并送达，认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。
据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告日照中基橡胶制品有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省日照市中级人民法院。
审 判 长 赵家娜
代理审判员 鹿梦吟
人民陪审员 王厚雨
二〇一五年五月二十五日
书 记 员 潘光妮