中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申6197号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）黄悦根，男，1952年9月25日出生，汉族，住广东省中山市。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）吴炎森，男，1971年1月14日出生，汉族，住广东省中山市。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）吴东胜，男，1962年11月9日出生，汉族，住广东省中山市。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）吴炎林，男，1971年1月14日出生，汉族，住广东省中山市。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）吴坤林，男，1968年9月6日出生，汉族，住广东省中山市。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）吴坤培，男，1963年10月14日出生，汉族，住广东省中山市。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）吴锦焕，男，1963年8月10日出生，汉族，住广东省中山市。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）吴桂元，男，1954年6月10日出生，汉族，住广东省中山市。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）冼润友，男，1955年1月10日出生，汉族，住广东省中山市。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）冯执胜，男，1933年12月29日出生，汉族，住广东省中山市。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）冯六仔，男，1944年10月23日出生，汉族，住广东省中山市。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）冯丙心，男，1954年11月8日出生，汉族，住广东省中山市。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）苏惠泉，男，1969年3月5日出生，汉族，住广东省中山市。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）吴华胜，男，1954年2月26日出生，汉族，住广东省中山市。
以上十四位再审申请人的诉讼代表人黄悦根、吴炎森。
以上十四位再审申请人的委托代理人默立贤，北京京润律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）广东省国土资源厅。住所地：广东省广州市天河区体育东路***号。
法定代表人涂高坤，厅长。
一审原告、二审上诉人吴玉根，男，1968年9月15日出生，汉族，住广东省中山市。
再审申请人黄悦根、吴炎森、吴东胜、吴炎林、吴坤林、吴坤培、吴锦焕、吴桂元、冼润友、冯执胜、冯六仔、冯丙心、苏惠泉、吴华胜与一审原告、二审上诉人吴玉根（以下简称黄悦根等15人）诉被申请人广东省国土资源厅（以下简称广东省国土厅）行政复议不予受理一案，不服广东省高级人民法院（2016）粤行终1437号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。
一、二审法院审理查明，2015年11月20日，中山市国土资源局根据项目申请单位中山市交通发展集团有限公司的申请，作出中地预审字[2015]212号《中山市建设项目用地预审报告书》（以下简称《预审报告》），提出如下预审意见：1.该项目拟占用土地面积1092802.4平方米（其中耕地787433.3平方米……）。2.选址位于中山市××，该项目列入市级干线公路专项规划，按符合《中山市土地利用总体规划（2006-2020年）》办理用地预审。3.用地规模合理，符合国家供地政策。由于该项目符合相关规定，我局同意通过该项目的用地预审。该预审报告书在备注栏中注明“……；3.预审地类仅供参考，以用地报批及供地地类为准；4.凭此报告书办理用地选址和立项手续；……。”2016年1月29日，黄悦根等15人就该用地预审报告书向广东省国土厅提起行政复议。同年2月2日，广东省国土厅作出《行政复议补正材料通知》（粤国土行复[2016]9号），要求其在收到该通知之日起15日内补正《中山市建设项目用地预审报告书》。广东省国土厅收到补正材料后，于同年3月4日向黄悦根等15人作出粤国土行复[2016]9号不予受理决定书（以下简称9号不予受理决定），认为：中山市建设项目用地预审报告是对建设项目涉及土地利用的有关事项进行审查，审查的主要内容是建设项目选址是否符合土地利用总体规划等，用地预审实际上是发展改革部门审批、核准项目前对用地的预先把关，是有关部门审批项目可行性研究报告、核准项目申请报告的必备文件，但并不是项目用地的直接依据，是审批用地的前置程序，不是具体行政行为，对申请人的权利义务没有产生直接影响，申请人对此不服提出行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的可以申请行政复议范围，决定不予受理。黄悦根等15人收到决定书后不服，遂提起本案诉讼。请求：1.撤销广东省国土厅作出的9号不予受理决定；2.判决广东省国土厅受理其复议申请；3.诉讼费用由广东省国土厅承担。
广州铁路运输中级法院认为，根据《建设项目用地预审管理办法》第二条、第十一条、第十四条、第十五条第二款的规定，土地预审行为是土地管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段进行的审查，属于建设项目的前期准备工作之一，是审批建设用地过程中的一个环节，其主要功能在于保障土地利用总体规划的贯彻落实，该行为并不导致土地所有权与使用权的变更，也不具有直接处分所涉土地权属的法律效力。本案中，虽然黄悦根等15人在中山市横栏镇有相应承包经营土地，但根据前述规定及分析，中山市国土资源局作出的涉案建设项目用地预审报告不是该建设项目用地的直接依据，并未对其权利义务产生实际影响。《中华人民共和国行政复议法》第六条规定了行政复议的受案范围。第十七条第一款规定对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项规定行政复议申请人与具体行政行为应当有利害关系。本案中，广东省国土厅认为中山市国土资源局作出的建设项目用地预审报告并未对黄悦根等15人的权利义务产生直接影响，认定黄悦根等15人的行政复议申请不符合行政复议受案范围，决定不予受理，符合前述法律法规规定，并无不当，予以支持。作出（2016）粤71行初183号行政判决，驳回黄悦根等15人的诉讼请求。黄悦根等15人不服，提起上诉。
广东省高级人民法院认为，根据《建设项目用地预审管理办法》第二条、第十一条、第十四条、第十五条第二款的规定，土地预审行为是土地管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段进行的审查，审查的主要内容是建设项目选址是否符合土地利用总体规划等，属于审批建设用地过程中的一个环节，不具有直接处分所涉土地权属的法律效力，对黄悦根等15人的权利义务没有产生实际影响。广东省国土厅依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项的规定，认定黄悦根等15人的行政复议申请不符合行政复议的受案范围，作出被诉9号不予受理决定，符合上述规定。原审判决驳回黄悦根等15人的诉讼请求正确，依法应予以维持。判决驳回上诉，维持原判。
黄悦根、吴炎森、吴东胜、吴炎林、吴坤林、吴坤培、吴锦焕、吴桂元、冼润友、冯执胜、冯六仔、冯丙心、苏惠泉、吴华胜申请再审称，请求撤销一、二审判决及9号不予受理决定；改判广东省国土厅受理其复议申请；由广东省国土厅承担本案诉讼费用。主要理由：（一）原审认定事实错误。涉案建设用地预审报告书同意中山市横四线西段公路工程项目占用再审申请人承包土地进行建设，对其承包权益产生直接影响。建设用地预审报告书对于项目核准及规划和征地程序起着至关重要的作用，是相对独立的行为。因此，再审申请人与涉案建设用地预审报告书具有法律上的利害关系。（二）一审和二审判决适用法律错误。涉案的建设用地批准书属于独立的、可诉的具体行政行为，再审申请人申请行政复议符合《中华人民共和国行政复议法》的规定，广东省国土厅不予受理复议申请缺乏法律依据。
广东省国土厅提交意见称，一、二审法院已清楚查明本案事实，一、二审判决适用法律、法规正确，再审应予维持。（一）本案认定事实清楚。再审申请人提出行政复议申请，请求撤销《预审报告》，广东省国土厅经审查认为复议申请不符合行政复议范围，遂作出不予受理决定，并告知了法律救济途径。复议程序合法。（二）9号不予受理决定认定事实清楚、证据确凿，适用依据正确。1.中山市国土资源局作出的《预审报告》不是建设项目用地的直接依据，不是具体行政行为。用地预审实际上是发展改革部门审批、核准项目前对用地的预先把关，是有关部门审批项目可行性研究报告、核准项目申请报告的必备文件，但并不是项目用地的直接依据，不是具体行政行为。2.再审申请人与用地预审意见无直接的法律利害关系。用地预审意见针对的行政相对人是中山市交通发展集团有限公司，并非再审申请人，且该预审意见不是有关征地、拆迁的审批意见，并不对预审意见所涉地块范围内居民的权利义务产生直接影响。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，国务院或者地方人民政府批准关于土地征收方案的批复才是土地征收的依据。
本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项规定，申请人申请行政复议，应当与被申请复议的行政行为有利害关系。本案中，中山市国土资源局作出的《预审报告》是国土资源管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查，仅系审批建设用地过程中的一个程序性环节，对再审申请人的合法权益不产生实质影响。广东省国土厅认定黄悦根等15人的行政复议申请不符合可以申请行政复议的范围，作出被诉9号不予受理决定，一审判决驳回其诉讼请求，二审判决驳回上诉，维持原判，均无不当。再审申请人主张其与涉案建设用地预审行为具有法律上的利害关系，缺乏事实和法律依据，以此为由申请再审，理由不能成立。
综上，黄悦根、吴炎森、吴东胜、吴炎林、吴坤林、吴坤培、吴锦焕、吴桂元、冼润友、冯执胜、冯六仔、冯丙心、苏惠泉、吴华胜的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回黄悦根、吴炎森、吴东胜、吴炎林、吴坤林、吴坤培、吴锦焕、吴桂元、冼润友、冯执胜、冯六仔、冯丙心、苏惠泉、吴华胜的再审申请。
审 判 长 龚 斌
审 判 员 司明灯
审 判 员 熊俊勇
二〇一七年九月三十日
法官助理 李竺娉
书 记 员 曹 芳
附：相关法律、司法解释条文
1.中华人民共和国行政诉讼法
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。
3.中华人民共和国行政复议法
第二条公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。
4.中华人民共和国行政复议法实施条例
第二十八条行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：
（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；
（二）申请人与具体行政行为有利害关系；
（三）有具体的行政复议请求和理由；
（四）在法定申请期限内提出；
（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；
（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；
（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。