江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏01行终654号
上诉人（原审原告）王晓忠，男，1970年11月4日生，汉族，住南京市溧水区。
上诉人（原审原告）胡法俊，男，1969年4月6日生，汉族，住南京市溧水区。
上诉人（原审原告）魏志富，男，1954年11月17日生，汉族，住南京市溧水区。
上诉人（原审原告）周菊生，男，1965年9月23日生，汉族，住南京市溧水区。
上诉人（原审原告）耿景明，男，1959年4月25日生，汉族，住南京市溧水区。
上诉人（原审原告）朱锡平，男，1969年1月20日生，汉族，住南京市溧水区。
以上六位上诉人的共同委托代理人徐顺生，江苏博事达律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市国土资源局溧水分局，住所地在南京市溧水区永阳镇中山西路17号。
法定代表人裴敬，南京市国土资源局溧水分局局长。
委托代理人方金根，南京市国土资源局溧水分局干部。
委托代理人范遵国，江苏宗域律师事务所律师。
原审第三人南京溧水城市建设集团有限公司，住所地在南京市溧水区永阳镇中山路32号。
法定代表人樊斌，南京溧水城市建设集团有限公司董事长。
原审第三人南京市溧水区拆迁安置有限公司，住所地在南京市溧水区永阳镇中山路30号。
法定代表人韦方志，南京市溧水区拆迁安置有限公司经理。
以上两位原审第三人的共同委托代理人王玉新，江苏宗域律师事务所律师。
上诉人王晓忠、胡法俊、魏志富、周菊生、耿景明、朱锡平（以下简称王晓忠等六人）因诉被上诉人南京市国土资源局溧水分局（以下简称溧水国土分局）、原审第三人南京溧水城市建设集团有限公司（以下简称溧水城建公司）、原审第三人南京市溧水区拆迁安置有限公司（以下简称溧水拆迁公司）征地房屋拆迁行政审批一案，不服南京市江宁区人民法院（2015）江宁行初字第112号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年8月3日受理后，依法组成合议庭，于2016年9月22日公开开庭审理了本案。上诉人王晓忠、胡法俊、魏志富、周菊生及六位上诉人的共同委托代理人徐顺生，被上诉人溧水国土分局的委托代理人方金根、范遵国，原审第三人溧水城建公司及溧水拆迁公司的共同委托代理人王玉新到庭参加诉讼。经江苏省高级人民法院批准，本案延长审理期限三个月。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2013年9月3日，溧水城建公司通过南京市溧水区人民政府向溧水国土分局提交《关于开展永阳镇石巷行政村、洪蓝镇西旺行政村、区林场等四十五个自然村房屋的拆迁请示》称，为加快溧水区棚户区危旧房改造安置建设的步伐，推进主城S246以西城南新区扩容，拟按照溧政发[2011]76号《溧水县征地房屋拆迁安置补偿安置办法》和溧政发[2011]77号《溧水县征地房屋拆迁补偿安置标准》等文件规定，对永阳镇石巷行政村、洪蓝镇西旺行政村、区林场等四十五个自然村范围内房屋实施拆迁。溧水城建公司一并提交了南京市溧水区发展和改革局溧发改投资发[2013]263号备案通知书、征地房屋拆迁事务办理协议、安置房情况说明、申请报告等材料。溧水国土分局经审查后，于2013年9月24日作出溧征拆字[2013]21号《征地房屋拆迁方案批准通知书》（以下简称21号批准通知书），规定拆迁人为溧水城建公司，拆迁实施单位为溧水拆迁公司，执行政策及标准为溧政发[2011]76号、溧政发[2011]77号文，拆迁期限为2013年9月28日至2014年1月28日。另查明，2014年10月21日江苏省人民政府作出苏政地[2014]478号《关于南京市溧水区2014年度第6批次村镇建设用地的批复》，同意南京市人民政府呈报的（溧水）地呈字[2014]第8号《建设用地项目呈报说明书》和征收土地方案，同意将溧水区东屏镇集体、爱联村、徐溪村，洪蓝镇西旺村，永阳镇城郊村、戴家村、东庐村、工农兵村、石巷村、中山村58.724公顷集体建设用地征收为国有。
原审法院认为：一、根据《江苏省土地管理条例》第三条的规定，设区的市、县人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地管理和监督工作。根据《南京市征地房屋拆迁补偿安置办法》第四十八条规定，溧水县范围内的征地房屋拆迁补偿安置工作，由县人民政府结合本地实际情况，自行组织修订。《溧水县征地房屋拆迁补偿安置办法》第八条规定，溧水国土分局是本县征地房屋补偿安置工作的行政主管部门，对本县征地房屋拆迁补偿安置工作实施监督管理。故溧水国土分局具有作出21号批准通知书的法定职权。二、案涉批准通知书性质属于拆迁行政审批行为，系可诉的行政行为。王晓忠等六人房屋位于征地拆迁范围内，与溧水国土分局作出21号批准通知书的行政行为具有法律上的利害关系，具有诉讼主体资格。王晓忠等六人于2015年9月15日向人民法院提起行政诉讼亦并未超过法律规定的法定起诉期限。三、溧水城建公司向溧水国土分局提出拆迁申请，并提交了征地房屋拆迁实施方案申请表、与拆迁实施单位签订的拆迁事务办理协议、拆迁资金证明、项目批文、拆迁安置房落实资料等材料，溧水国土分局根据《南京市征地房屋拆迁补偿安置办法》《溧水县征地房屋拆迁补偿安置办法》《溧水县征地房屋拆迁补偿安置标准》规定的核发条件，据此作出21号批准通知书。本案涉及集体土地征收活动亦已经于2014年10月21日获取了江苏省人民政府苏政地[2014]478号批复批准，溧水国土分局核发批准通知书时存在的征地批准文件问题已经得到补救。虽然拆迁资金专户存储亦存在程序瑕疵，但并未实际损害到被拆迁人实际利益。且案涉项目涉及拆迁范围较广，被拆迁人众多，实施了较长时间。综上，溧水国土分局作出21号批准通知书的行政行为基本符合法律规定的实质性条件，存在的瑕疵亦不足以致该行政行为被撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回王晓忠等六人的诉讼请求。案件受理费50元，由王晓忠等六人负担。
上诉人王晓忠等六人上诉称：一、一审判决认定事实错误。（一）被上诉人在一审举证期内未提供任何证据和依据，故应认定被上诉人作出批准通知书的行政行为没有证据，行政行为违法。一审法院无视这一事实，认定被上诉人行政行为合法，显然系事实认定错误。（二）从一审法院调取的溧政办文[2013]437号文可以看出，被上诉人批准拆迁并非因为原审第三人依法提供了相关审批材料，而是依照溧水区委的一份文件，且被上诉人要求原审第三人“做好拆迁补偿安置方案报区政府批复后实施”，说明案涉项目的拆迁补偿方案系由区政府审核，被上诉人根本未履行审核拆迁补偿方案的法定职责。（三）案涉项目主要程序均违法，一审法院却将之认定为瑕疵，严重违反依法行政的原则。1．案涉项目系集体土地整理，不属于公共利益。2．被上诉人在作出批准通知书时，案涉项目并未依法取得征地批文。苏政地[2014]478号批文系被上诉人作出批准通知书之后作出，且案涉项目的拆迁范围仅仅有极少部分在批文的征地范围内，故该批文不能作为本案证据。3．被上诉人未提交资金足额到账的证明，在一审法院调取的资金证明及原审第三人当庭提交的银行凭证中，付款人、收款人均出现多个不同的账号，不能证明专项收存，更无法确认补偿款金额达到拆迁补偿总额的80%。4．除了一审法院调取的安置房落实证明外，被上诉人未提供任何安置房落实证据。而该份安置房落实证明系原审第三人单方制作，其仅是向各部门申请办理审批手续。二、一审判决适用法律错误。（一）一审法院认为案涉批准通知书涉及众多被拆迁人合法权益，故依职权调取证据，属于法律适用错误。根据法律规定，被上诉人未提供证据，即视为没有证据，除外情形为涉及自身合法权益的第三人提供的证据，法院不得为证明行政行为的合法性调取被上诉人作出行政行为时未收集的证据。结合被上诉人未举证的事实及溧政办文[2013]437号文的内容，一审法院所调取的证据并非被上诉人作出批准通知书时收集的证据。（二）本案中，被上诉人作出的批准通知书缺乏证据和法律依据，程序严重违法，依法应当判决撤销。一审法院也认可被上诉人的行政行为不符合法律规定，但是认定为程序瑕疵，且提出未实际损害被拆迁人实际利益、案涉项目范围较广、被拆迁人众多、实施了较长时间等理由。且不说上述理由能否成立，即使成立也应当判决确认行政行为违法。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判撤销被上诉人作出的21号批准通知书，诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人溧水国土分局辩称：一、被上诉人审查了由原审第三人提供的资金证明、安置房情况说明及其他相关资料，根据溧政发[2011]76号文第十五条的规定，依法作出了21号批准通知书。二、案涉的拆迁项目是基于公共利益的需要，正如南京市溧水区人民政府的会议纪要所明确的，本次征地拆迁是为了拓宽城市空间以及安置保障房建设项目的需要。案涉项目虽然名为土地整理项目，但是根据原审第三人的提供的证据，案涉地块属于保障房建设的用地范围，属于溧水区重大民生类的工程。三、在被上诉人作出21号批准通知书之前，虽然没有取得相应的征地批文，但是依据南京市相关文件的规定，对于重大民生的工程，可以边实施边报批，且案涉地块已在2014年10月21日取得了江苏省人民政府的批文。四、案涉项目目前已经实际投入的资金有10多亿元，还不包括安置房的建设资金。五、目前安置房的建设正在有序的进行中。如果上诉人愿意签署安置补偿协议，那么案涉1945户被拆迁户的安置房均可以按照协议约定的时间予以交付，否则可能会对已签约的被拆迁户产生影响。六、一审法院调取的相应证据的形成时间均是被上诉人作出批准通知书时间之前。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人溧水城建公司述称：一、本次征地拆迁是依照法定程序进行的，是建设保障房的需要，符合公共利益，符合法律及相关规范性文件的规定。二、溧水城建公司已经按照规定委托溧水拆迁公司具体实施拆迁活动，在整个活动中提供了资金保障，安置房也可以落实到位，可以保障各被拆迁人的合法权益。三、关于上诉人建筑合法性的案件已经在法院审理中，其是否属于拆迁补偿的范围，尚未确定。四、一审法院根据案情需要调取了相关的证据材料，这些证据可以说明本次征地拆迁活动的合法性。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人溧水拆迁公司述称：一、溧水拆迁公司是受溧水城建公司的委托进行拆迁，在向溧水国土分局报送相关材料后，严格按照法定程序规范操作。二、案涉项目建设符合公共利益的需要，本次拆迁活动在实体和程序上均符合法律规定。三、在实施过程中，充分保障了各方当事人的合法权益，对于被拆迁户均能够合理合法进行补偿。因此，上诉人的上诉理由没有事实和法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案被诉行政行为系溧水国土分局于2013年9月24日作出21号批准通知书的行为，本案应当适用当时有效的宁政发[2007]61号《南京市征地房屋拆迁补偿安置办法》、溧政发[2011]76号《溧水县征地房屋拆迁补偿安置办法》等规范性文件的规定。
《南京市征地房屋拆迁补偿安置办法》第四十八条规定，溧水县范围内的征地房屋拆迁补偿安置工作，由县人民政府结合本地实际情况，自行组织修订，报市政府批准后实施。《溧水县征地房屋拆迁补偿安置办法》第八条规定，溧水国土分局是本县征地房屋补偿安置工作的行政主管部门，对本县征地房屋拆迁补偿安置工作实施监督管理。溧水国土分局作为溧水区土地行政主管部门，负责该行政区域内征地拆迁及安置补偿的相应工作，具有作出21号批准通知书的职权。
《溧水县征地房屋拆迁补偿安置办法》第十五条规定，拆迁实施单位申请审核征地房屋拆迁方案时，应提供以下材料：（一）征（用）地批准文件及经核准的用地范围图；（二）征地房屋拆迁方案申请表及附表；（三）由办理存款业务的金融机构出具的已专项收存拆迁实施单位不少于拆迁补偿款总额80%的资金证明；（四）与拆迁人签订的《拆迁事务办理协议》及县集体土地房屋拆迁管理办公室对拆迁总费用的审核意见书；（五）拆迁安置房落实材料；（六）其他需要提交的材料。上述规定中的第（二）、（四）项材料，溧水城建公司已经作为申请材料向溧水国土分局提交，上诉人也未提出其他不同意见，本院对此予以确认。
对于征地批准文件的问题，经查，21号批准通知书作出时间为2013年9月24日，而与此对应的征地批准文件即苏政地[2014]478号文作出的时间为2014年10月21日，被上诉人溧水国土分局在作出21号批准通知书时，确实未能取得规定的征地批准文件，其行政行为存在瑕疵。但考虑到21号批准通知书仅是对案涉征地拆迁项目启动的批准，该项目需要实施较长时间，并且至今也未完全结束，故在项目实施过程中获得对应的征地批准文件，应当视为对行政行为瑕疵的弥补。因此，本院认定作出21号批准通知书所需的征地批准文件已经在实施过程中获得，该要件已经符合规定。
对于资金足额到位的问题，一审证据中虽然存在多份溧水城建公司与溧水拆迁公司的转账收据及银行进账单等材料，但从这些单据尚无法看出拆迁实施单位溧水拆迁公司将拆迁补偿款总额的80%存入金融机构。溧水拆迁公司曾在2013年9月17日向溧水国土分局出具资金证明，其保证拆迁补偿款能够及时、足额支付给被拆迁人。溧水城建公司在二审中亦向本院出具书面说明，称案涉项目的补偿款专项资金余额尚有十多亿元，且安置房源充足，能够保障被拆迁人的利益。考虑到《溧水县征地房屋拆迁补偿安置办法》对拆迁补偿资金作出规定要求，其目的是为了充分保障被拆迁人的利益，确保被拆迁人的补偿款能够足额支付。在建设项目实施过程中，项目所需资金处于流动状态中，拆迁实施单位根据项目实施的具体情况相应调整账户资金，亦属于合理行为。因此，在拆迁人溧水城建公司和拆迁实施单位溧水拆迁公司均承诺项目资金足够保障被拆迁人利益的前提下，本院认定案涉项目资金情况能够符合《溧水县征地房屋拆迁补偿安置办法》的要求。
对于安置房源的问题，溧水城建公司已经向溧水国土分局出具情况说明，表明安置房正处于建设中。因案涉项目采取的是新建安置房的方法，故现阶段尚无法明确每一被拆迁人所对应的安置房。在征地房屋拆迁方案审核表及溧水城建公司向溧水区政府所作的请示中，均表明案涉项目的安置房源在溧水区城南新区。故本院认定案涉项目安置房源已经有明确的建设计划，正处于逐步落实过程中，符合相应的要求。
根据在卷证据，案涉项目的名称为村镇集体土地整理项目，其目的是为溧水区棚户区危旧房改造安置建设，故本院认定案涉项目是基于公共利益需要而实施。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十二条第（一）项规定，涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实认定的，人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据，故一审法院调取了原审被告提交证据之外的证据，符合上述规定，审判程序并无不当。
综上，被上诉人作出的21号批准通知书虽然存在瑕疵，但已经得到弥补，该行政行为的效力本院予以确认。原审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王晓忠、胡法俊、魏志富、周菊生、耿景明、朱锡平负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 赵雪雁
代理审判员 周 磊
代理审判员 杨 欣
二〇一七年一月二十三日
书 记 员 曹 洁