中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申24号
再审申请人（一审被告、二审上诉人）辽宁省抚顺市人民政府。住所地：辽宁省抚顺市顺城区临江路东段*号。
法定代表人葛海鹰，市长。
委托代理人赵玲、张岩，市政府法制办公室工作人员。
再审申请人（一审第三人、二审第三人）高海清，男，1941年2月5日出生，满族，住辽宁省抚顺市东洲区。
委托代理人张静杰，辽宁恒煜律师事务所律师。
委托代理人尹君，辽宁百亚律师事务所律师。
被申请人（一审原告、二审被上诉人）夏科新，男，1981年7月19日出生，汉族，住辽宁省抚顺市东洲区。
委托代理人鲁杰，辽宁煤都律师事务所律师。
再审申请人辽宁省抚顺市人民政府（以下简称抚顺市政府）、高海清因诉被申请人夏新科诉其撤销林权证认定意见行政复议决定一案，不服辽宁省高级人民法院于2016年7月20日作出的（2016）辽行终192号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年1月5日立案受理，依法组成合议庭进行审查。并于2017年3月16日组织各方当事人在抚顺市中级人民法院二号法庭进行询问，再审申请人抚顺市政府的委托代理人赵玲、张岩，高海清及其委托代理人张静杰，以及被申请人夏科新及其委托代理人鲁杰，到庭参加询问活动。抚顺市政府的行政机关负责人未到庭，向本院提交书面说明。案件现已审查终结。
夏科新和高海清均系辽宁省抚顺市东洲区碾盘乡萝卜坎北沟村村民。1983年9月10日，夏科新的父亲夏福春（1989年去世）和高海清，分别与抚顺市郊区碾盘人民公社萝卜坎生产大队签订《造林合同》。高海清承包林地四至范围为：东至岗、西至平山山段、南至王学利房后、北至岗，面积35亩。夏福春承包四至范围为：东至张忠来房西水沟、西至王学利房后上边、南至住房、北至山岗，面积25亩。2007年2至4月期间，夏科新扩建房屋，采伐扩建区域林木。高海清认为，夏科新扩建房屋、采伐林木的行为，侵犯其林地使用权及林木所有权，并提供抚顺市顺城区人民政府（以下简称顺城区政府）于1999年8月1日颁发的证载林地面积为59亩的0718005号《山林权证》（以下简称0718005号林权证）作为依据，要求夏科新拆除扩建的房屋。夏科新不同意拆除扩建房屋，并认为0718005号林权证系伪造、无效的证件，双方发生林地权属争议。高海清申请确权，抚顺市东洲区碾盘乡人民政府（以下简称碾盘乡政府）于2009年5月25日作出碾政林权重字（2009)1号《关于北沟村高海清和夏福春林地使用权林木所有权的处理决定书》（以下简称1号处理决定），主要内容为：经现地勘查取证，得出以下意见：1、高海清和夏福春的造林合同各自的四至清楚无重复，无争议，均为有效合同。2、高海清的山林权证存在瑕疵，一是山林权证与造林合同四至不符出入较大。二是山林权证未加盖公章、正副本不一致。因此高海清的林权证不具有合法性。决定：1、高海清、夏福春各自的合同均有效。2、高海清的林地使用权应当以造林合同为依据。3、夏科新采伐的林木在其自己（夏福春）的合同范围内，不侵犯他人权益。高海清不服，申请行政复议。2010年4月30日，抚顺市东洲区人民政府（以下简称东洲区政府）作出东政行复（2009)1号《行政复议决定书》（以下简称1号复议决定），主要内容为：夏科新、高海清的林地四至清楚无重合交叉，碾盘乡政府1号处理决定，事实清楚、程序合法予以维持。高海清不服，提起行政诉讼。2010年8月19日，抚顺市东洲区人民法院作出（2010)东行初字第3号行政判决，认为高海清造林合同“南至王学利房后东至山岗”，与夏科新造林合同中“西至王学利房后上边”，双方界址不清，碾盘乡政府依据林业界将沟或岗作为永久性四至界限的惯例作为分界依据，但高海清已经于1999年取得0718005号林权证，据此依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项规定，判决撤销1号处理决定，驳回高海清的其他诉讼请求。碾盘乡政府、夏科新不服，提起上诉。2010年11月11日，抚顺市中级人民法院作出（2010)抚中行终字第00046号行政判决，驳回上诉，维持原判。夏科新仍不服，多次上访。2014年10月11日，抚顺市顺城区人民政府（以下简称顺城区政府）在抚顺市林业局指导下，作出《关于高海清持有的0718005号〈山林权证〉法律效力认定意见书》（以下简称林权证认定意见），认为0718005号林权证登记面积与原始造林合同严重不符，未经顺城区林业局终审加盖印章，且证书主页有两处人为修改，不符合登记发证规范，属于废弃证件，不具有法律效力。高海清不服，申请行政复议。2015年3月24日，抚顺市政府作出抚政复字（2014)98号行政复议决定（以下简称98号复议决定），认为0718005号林权证系顺城区政府统一印制，在林业站有副本存档，应属合法有效。顺城区政府认为林权证未加盖林业部门印章程序违法，林权证登记面积与合同不符且有两处人为修改属于废弃证，均缺乏法律根据，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1、2目的规定，决定撤销顺城区政府作出的林权证认定意见。夏科新不服，于2015年5月14日提起本案行政诉讼，请求撤销98号复议决定，并认定0718005号林权证无效。另查明，经辽宁省政府批准，碾盘乡由顺城区划入露天区。1999年8月，经国务院批准，露天区更名为东洲区。
抚顺市中级人民法院（2015）抚中行初字第00055号行政判决认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条第一款规定，抚顺市政府在复议程序中未列夏科新为第三人，违反法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决撤销98号行政复议决定，并责令抚顺市政府60日内重新作出复议决定；驳回夏科新的其他诉讼请求。抚顺市政府不服，提起上诉。
辽宁省高级人民法院（2016）辽行终192号行政判决认为，0718005号林权证系顺城区政府颁发，但发证当年争议林地已划归露天区，现更名为东洲区，故应由东洲区政府处理，顺城区政府作出林权证认定意见超越职权。因夏科新为解决林权争议已经耗时八年之久，不宜认定顺城区政府超越职权。《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款规定，利害关系人“可以”作为第三人参加行政复议，但其含义实际为“应当”，抚顺市政府未通知夏科新参加行政复议，程序违法。0718005号林权证的核发依据是原始造林合同，在证件面积与合同严重不符、高海清未能对此作出合理说明，且乡、区政府及市林业主管部门均认为证载面积有误、侵犯夏科新合法权益的情况下，该证不具有法律效力。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持一审判决。
抚顺市政府申请再审称：1、争议林地1999年之前已划归东洲区管理，顺城区政府无权作出林权证认定意见，98号行政复议决定撤销该决定并无不当。2、0718005号林权证系经政府统一印制，林业站存档副本，合法有效。98号行政复议决定撤销顺城区政府作出的林权证认定意见，事实清楚、证据确凿、程序合法。3、根据《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款规定，夏科新可以列为第三人，而不是应当列为第三人。作出98号行政复议决定未将夏科新列为第三人，不属于违反法定程序。请求撤销一、二审判决，再审改判维持98号复议决定。
高海清申请再审称：1、0718005号林权证记载的59亩林地是经实地测量后核定的，数字准确，同林业站存档的副本一致。2、抚顺市中级人民法院（2010)抚中行终字第00046号生效行政判决已经认定0718005号林权证合法，受法律保护。请求撤销一、二审判决，再审改判驳回夏科新的诉讼请求。
夏科新答辩称：98号复议决定错误。0718005号林权证未加盖林业主管部门的印章，程序违法；证书记载面积与造林合同不符，侵占夏科新的承包林地；证书主页有多处自行涂改痕迹，涂改无效。造林合同至今未调整，高海清在35亩合同土地上，造出59亩林木是荒谬的。请求驳回抚顺市政府、高海清的再审申请。
本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项规定，行政行为主要证据不足的，人民法院应当判决撤销或部分撤销该行政行为。本案中，当事人双方争议的核心是争议林地的权利归属问题。98号复议决定和林权证认定意见，均没有查清双方当事人争议林地的四至范围、面积，双方造林合同与争议林地之间的关系，以及高海清承包合同与0718005号林权证的四至范围是否一致等涉及本案核心争议的基本事实。98号复议决定主要事实不清，证据不足，依法应当予以撤销。一、二审判决撤销98号复议决定，处理结果并无不当。抚顺市政府和高海清均主张，0718005号林权证合法有效。但该颁证行为不是本案被诉行政行为，不属于本案的审查范围，以此为由申请再审，理由不能成立。高海清还主张，0718005号林权证合法性已被生效判决确认，但在1号处理决定案件中，0718005号林权证仅仅是被作为证据采信，生效行政判决并未对其合法性进行审查，高海清的该项主张缺乏事实根据，本院亦不予支持。需要进一步阐明的是，98号复议决定被撤销后，本案林地权属争议依然客观存在，高海清、夏科新应当根据《中华人民共和国森林法》第十七条规定，申请有管辖权的人民政府依法作出林地权确权决定。因本案经过多轮行政和司法处理，有关行政机关之间曾发生相互推诿、不履行法定职责的情况，为实质化解争议，本案确权纠纷可以由层级较高、有管辖权的东洲区政府，甚至抚顺市政府依法处理，以防止再度出现相互推诿、程序空转、增加当事人诉累的情形。
应当指出的是，《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第4目规定，行政行为超越职权的，复议机关可以撤销该行为。本案中，2014年10月11日，顺城区政府作出林权证认定意见，认定东洲区政府行政区划管辖范围内的0718005号林权证属废弃证，显然超越职权。二审判决认为夏科新为解决林权争议已经耗时八年之久，不宜认定顺城区政府超越职权，缺乏法律根据，本院予以指正。还需指出的是，根据国务院发布的国发（2004）10号《全面推进依法行政实施纲要》，行政行为应当遵守程序正当原则，作出对当事人不利行政行为的，应当听取其意见。尽管《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款规定利害关系人“可以”作为第三人参加行政复议，但是，根据程序正当原则，复议机关应当听取利害关系人的意见。未将利害关系人列为行政复议第三人听取其意见的，违反正当程序原则，属于违反法定程序的情形。抚顺市政府主张未将夏科新列为第三人不违反法定程序，理由不能成立。
综上，抚顺市政府、高海清的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条之规定，裁定如下：
驳回抚顺市政府、高海清的再审申请。
审 判 长 郭修江
审 判 员 董 华
审 判 员 张能宝
二〇一七年三月二十八日
法官助理 于 浩
书 记 员 战 成
附：相关法律司法解释条文
1、中华人民共和国行政诉讼法
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。
3、中华人民共和国森林法
第十七条单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。
个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。
当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。
在林木、林地权属争议解决以前，任何一方不得砍伐有争议的林木。
4、中华人民共和国行政复议法
第十条依照本法申请行政复议的公民、法人或者其他组织是申请人。
有权申请行政复议的公民死亡的，其近亲属可以申请行政复议。有权申请行政复议的公民为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的，其法定代理人可以代为申请行政复议。有权申请行政复议的法人或者其他组织终止的，承受其权利的法人或者其他组织可以申请行政复议。
同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。
公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的，作出具体行政行为的行政机关是被申请人。
第二十八条行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：
（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；
（二）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；
（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：
１．主要事实不清、证据不足的；
２．适用依据错误的；
３．违反法定程序的；
４．超越或者滥用职权的；
５．具体行政行为明显不当的。
（四）被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。
行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。
5、国发（2004）10号《全面推进依法行政实施纲要》
三、依法行政的基本原则和基本要求
5.依法行政的基本要求。
——程序正当。行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。