广东省韶关市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤02行终52号
上诉人（原审被告）：韶关市公安局，地址：广东省韶关市武江区。
法定代表人：李安平。
委托代理人：蓝小威。
委托代理人：伍杰。
被上诉人（原审原告）：张加森，男，汉族，广东省韶关市人，农民，住广东省韶关市曲江区。
被上诉人（原审原告）：张加土，男，汉族，广东省韶关市人，农民，住广东省韶关市曲江区。
共同委托代理人：张鼎铭，广东法制盛邦（东莞）律师事务所律师。
上诉人韶关市公安局因与被上诉人张加森、张加土公安行政复议纠纷一案，不服武江区人民法院作出的（2016）粤0203行初3号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，于2016年5月16日上午进行了法庭询问。上诉人韶关市公安局委托代理人蓝小威、伍杰，被上诉人委托代理人张鼎铭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认为：本案关键在于被告未通知刘远泽、林弘作为行政复议第三人参加复议是否构成程序违法。本案中，向被告提出复议申请的是原告张加森、张加土。被告没有通知刘远泽、林弘作为行政复议第三人参加复议，却在撤销韶关市公安局曲江区分局对原告张加森、张加土作出的《行政处罚决定书》的同时，一并撤销了该分局对刘远泽、林弘作出的《行政处罚决定书》，该结果直接影响到刘远泽、林弘的实体权益。《中华人民共和国行政复议法》虽然没有明确规定行政复议机关必须通知第三人参加复议，但是根据正当程序的要求，行政机关在可能作出对他人权利产生影响的行政决定时，应当专门听取利害关系人的意见。被告在《行政复议决定书》中一并撤销了韶关市公安局曲江分局对刘远泽、林弘作出的《行政处罚决定书》，对刘远泽、林弘的权利义务进行了处理，而复议过程中没有听取刘远泽、林弘的意见，且没有将该《行政复议决定书》送达给刘远泽、林弘，致使刘远泽、林弘无法行使法律赋予的相关权利，故该《行政复议决定书》属程序违法，依法应予撤销。原告要求撤销被告作出的韶公复决字（2015）第14号《行政复议决定书》的诉讼请求，本院予以支持。对于原告要求“责令被告追究谢水峰、刘远军、刘远泽、林弘、张智刚等聚众入室行凶者的刑事责任”的诉讼请求，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”该条款表明人民法院行政审判，是针对行政机关行政行为的合法性进行审查，因此，原告此项诉求不属于人民法院行政审判的审查范围，故该诉求本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（三）项之规定，判决如下：一、撤销被告韶关市公安局作出的韶公复决字（2015）第14号《行政复议决定书》。二、被告韶关市公安局于本判决生效后，在法律规定的期限内重新作出行政行为。三、驳回原告张加森、张加土“责令被告追究谢水峰、刘远军、刘远泽、林弘、张智刚等聚众入室行凶者的刑事责任。”的诉讼请求。
上诉人韶关市公安局诉称：一、一审法院认为上诉人未通知刘远泽、林弘作为行政复议第三人而撤销了曲江区分局对二人的《行政处罚决定书》，构成程序违法，因此撤销上诉人作出的韶公复决字（2015）第14号《行政复议决定书》。上诉人认为，行政复议机关无义务必须通知利害关系人作为第三人参加行政复议，目前我国的法律、规定对第三人参加行政复议的问题均是赋予行政复议机关自由选择的权利。《行政复议法》第十条第三款：“同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。”《行政复议法实施条例》第九条：“行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或耆其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人参加行政复议。行政复议期间，申请人以外的公民、法人或者其其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以向行政复议机构申请作为第三人参加行政复议。第三人不参加行政复议，不影响行政复议案件的审理。”《公安机关办理行政复议案件程序规定》第二十九条：“公安行政复议机在审查行政复议申请时，对与申请行政复议的具体行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，可以告知其作为第三人参加行政复议。上述法律、法规均表述为“可以”通知第三人参加行政复议第三人参加行政复议，而非“必须”、“应当”通知。上诉人认为，是否需要通知利害关系人作为第三人参加行政复议，以是否有利于查清案件事实作为判断标准。该案原行政处罚行为的案件调查事实清楚、证据充分、程序合法，只是法律适用错误，故上诉人在行政复议时，认为并无必要通知刘远泽、林弘二人作为第三人参加复议。2、行政复议机关应当对复议案件作全面审查并依法纠正下级机关执法错误。上诉人认为，在办理行政复议案件时，应对全案做全面审查。利害关系人未对原处罚决定提出异议，但复议机关在审查中发现的不当具体行政行为，也应当依法予以纠正。本案的原行政处罚案中，韶关市公安局曲江区分局对刘远泽、林弘二人的行政处罚适用依据错误。上诉人依据《行政复议法》第二十八条第一款第三项第二目的规定依法予以撤销并责令重新作出处罚决定，是一种执法监督行为，没有影响刘远泽、林弘二人的复议、诉讼救济权利。3、行政复议决定应当对复议申请人的请求作出处理。张加森、张加土二人申请行政复议时，其请求中有提到认为原处理机关对刘远泽、林弘等人的处罚过轻，应当以刑事案件追究其责任。上诉人认为在行政复议决定时，对申请人提及的两项请求分别处理符合法律规定。4、一审法院认为的违反正当程序，在我国目前行政法规范体系中，并无明确在行政复议范畴内规定。上诉人所作的行政复议决定，并不是剥夺了利害关系人刘远泽、林弘二人的复议、诉讼的救济权利。原行政处罚行为已经撤销，自始无效，刘远泽、林弘二人可以凭重新作出的处罚决定行使救济权利。综上所述，上诉人请求韶关市中级人民法院支持上诉人之观点，依法撤销韶关市武江区人民法院（2016）粤0203行初3号《行政判决书》。判令原告承担全部诉讼费用。
被上诉人张加森、张加土口头辩称：一、除了2016粤02**行初3号行政判决书所言其判决理由外，被上诉人认为上诉人所作出的行政复议决定书还有如下不符合法律规定的地方，l、2015年00007号以及00008号行政处罚决定书也存在程序上的违法之处。该两份行政处罚决定书是在2015年6月19日作出的，同一日2015年6月19日韶关市公安局曲江区分局作出了2015的00007号00008号传唤证，也就是曲江公安分局传唤被上诉人的当天就作出了对被上诉人的行政处罚决定，没有按法律规定给予被上诉人举行听证、辩解的权力。因此，该2份处罚决定书程序违法，没有保障被上诉人最基本的申诉权力、辩解权力。从实体上，该2份行政处罚决定书及00009号行政处罚决定书对案件的事实认定有根本的错误。案外第三人刘远军、刘远泽、张志刚没有得到应有的处罚。基于以上理由，上诉人作出的行政复议决定书（2015第14号）程序上是违法的，实体上也是违法的。
经审理查明：2015年3月23日下午14时至l5时许，刘远泽等人因私人矛盾，到曲江区大塘镇新桥村委张加土家门口找张加土，并与张加土、张加森、张云清等人发生冲突，张加森、张加土、张云清与刘远泽、刘远军等人发生互相殴打。经徐翠仙报警，韶关市公安局曲江区分局民警对殴打事件进行调查。2015年6月19日，韶关市公安局曲江分局作出韶公曲（塘）行罚决字（2015）00007号《行政处罚决定书》，以打架及吸食毒品对张加土分别处以“行政拘留十五日，行政拘留五日，合并执行行政拘留二十日”的行政处罚；作出韶公曲（塘）行罚决字（2015）00008号《行政处罚决定书》，对张加森处以“行政拘留五日”的行政处罚；作出韶公曲（塘）行罚决字（2015）00009号《行政处罚决定书》，对刘远泽处以“行政拘留五日”的行政处罚；作出韶公曲（塘）行罚决字（2015）00010号《行政处罚决定书》，对林弘处以“行政拘留五日”的行政处罚。张加森、张加土对该《行政处罚决定书》不服，向韶关市公安局申请复议。韶关市公安局认为打斗双方的行为均构成了结伙殴打他人，韶关市公安局曲江分局以《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十三条第一款对张加土、张加森、刘远泽、林弘作出行政处罚决定，属于适用法律错误，故于2015年10月13日作出《行政复议决定书》，撤销了上述对张加土、张加森、刘远泽、林弘的《行政处罚决定书》，并责令韶关市公安局曲江分局依法重新对张加森、张加土、刘远泽、刘远军、林弘等人作出行政处罚，并对张加森、张加土控告刘远泽、刘远军涉嫌寻衅滋事罪是否立案作出书面答复。张加森、张加土对该《行政复议决定书》不服，于2016年1月4日向原审法院提起行政诉讼。原审法院于2016年3月15日作出粤02**行初3号《行政判决书》，判决：一、撤销被告韶关市公安局作出的韶公复决字（2015）第14号《行政复议决定书》。二、被告韶关市公安局于本判决生效后，在法律规定的期限内重新作出行政行为。三、驳回原告张加森、张加土“责令被告追究谢水峰、刘远军、刘远泽、林弘、张智刚等聚众入室行凶者的刑事责任。”的诉讼请求。上诉人韶关市公安局不服，向本院提起上诉。
另经查明，被告韶关市公安局在作出韶公复决字（2015）第14号《行政复议决定书》时，未提供证据说明其告知了刘远泽、林弘有关张加森、张加土申请复议的事实，亦未将刘远泽、林弘列为行政复议第三人，作出该《行政复议决定书》后，也未将该复议决定书送达给刘远泽、林弘。
本院认为：被告韶关市公安局于2015年10月13日作出韶公复决字（2015）第14号《行政复议决定书》行政行为合法。
《中华人民共和国行政处罚法》第六条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条规定：“行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人参加行政复议。行政复议期间，申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以向行政复议机构申请作为第三人参加行政复议。第三人不参加行政复议，不影响行政复议案件的审理。”上述规定明确了无论是行政处罚期间，还是行政复议期间，行政机关或复议机关都应当注重保护相对人或相关人的陈述权、申辩权，应当充分听取相对人或利害关系人意见的前提下作出相应的处理。不仅如此，上述规定还明确，复议期间公民、法人或者其他组织作为第三人参加行政复议的途径有二：一是复议机关通知参加复议，二是利害关系人申请参加复议。而利害关系人申请参加复议，只能是知道相对人申请复议才能实施。因此，如果行政复议机关未向有利害关系的第三人送达《第三人参加行政诉讼复议通知书》，在未听取利害关系人意见的情况下作出对其不利的行政复议决定，违背程序正当原则，亦可能导致有利害关系的公民、法人或者其他组织不知道案件进行行政复议决定，也就不可能进行申请。除此之外，无论是复议机关参加复议，还是利害关系人自行申请参加复议，依法应当具备一个前提条件，即与行政行为有利害关系且复议决定作出了对其不利的结果。本案韶关市公安局的行政复议决定，仅仅是要求原处罚机关重新作出行政行为，而原处罚机关尚未作出加重的行政处罚，韶关市公安局的复议决定目前尚未对刘远泽、林弘产生不利影响，故刘远泽、林弘作为第三人参加本次复议的前提条件尚未成熟的行为，韶关市公安局未通知、或者未列刘远泽、林弘作为第三人参加复议，虽然存在瑕疵，但不属于违反程序行为。至于有关行政机关重新作出的行政处罚行为对刘远泽、林弘处罚后，对本复议案件是否有影响，应当视重新作为行政处罚的结果而定。如果行政处罚结果对相关利害关系人不利，相关案件又以本复议案件认定的事实为其生效法律文书认定的事实，即涉及到本复议案件认定的关键事实或定性，刘远泽、林弘等第三人可以在法定期限内通过法定途径进行救济。二、原判驳回张加森、张加土“责令韶关市公安局追究谢水峰、刘远军、刘远泽、林弘、张智刚等聚众入室行凶者的刑事责任。”的诉讼请求，因该诉讼请求不属行政受诉范围，原审法院的该判决正确，应予维持。
综上所述，上诉人韶关市公安局上诉请求，予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销韶关市武江区人民法院（2016）粤0203行初3号行政判决第一、第二项。
二、维持韶关市武江区人民法院（2016）粤0203行初3号行政判决第三项。
三、驳回张加森、张加土的其他诉讼请求。
本案上诉受理费50元，由被上诉人张加森、张加土负担。
本判决为终审判决。
审判长 万 靖
审判员 徐肇廷
审判员 李应富
二〇一六年七月十五日
书记员 郑翠莹
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