江苏省常州市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）常行终字第133号上诉人（原审原告）常州广润豪贸易有限公司，住所地常州市戚墅堰区梅港村。法定代表人谢艺彬，该公司经理。委托代理人蒋哲，江苏律邦律师事务所律师。委托代理人邵琰，江苏律邦律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）常州市规划局，住所地常州市新北区龙城大道1280号。法定代表人胡伟，该局局长。委托代理人侯继功，该局副局长。委托代理人周旭东，江苏东晟律师事务所律师。上诉人常州广润豪贸易有限公司（以下简称广润豪公司）因规划拆除决定一案，不服常州市新北区人民法院（2015）新行初字第56号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年6月25日立案，并依法组成合议庭于2015年8月5日公开开庭审理了本案，上诉人广润豪公司的委托代理人蒋哲，被上诉人常州市规划局的委托代理人侯继功、周旭东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审经庭审举证质证认定，2001年12月20日，因广润豪公司未领取建设工程规划许可证于2001年6月在本市会馆浜15幢北侧建造二层楼房屋590.92㎡及东南侧辅房9㎡，常州市规划局作出常规罚[2001]字第331号行政处罚决定。该处罚决定内容有三项：一是限期自行拆除会馆浜15幢北侧东端四间177.52㎡及东南侧辅房9㎡的违法建筑物；二是责令15日内补办413.4㎡建筑的临建许可证；三是对413.4㎡违法建筑按工程造价处7441.2元罚款。2002年3月14日，广润豪公司缴纳了上述罚款。因处罚决定未完全履行，常州市规划局就限期拆除部分申请常州市钟楼区人民法院强制执行。其后由于广润豪公司承诺自行拆除，法院遂终止执行。2013年6月，常州市规划局接群众举报，对广润豪公司涉案违法建筑进行调查，并于2014年5月7日立案查处。经调查询问、现场勘测，查明会馆浜15幢东南侧9㎡的违法建筑仍未拆除、北侧剩余西端413.4㎡建筑未补办临建许可证的事实。常州市规划局认为案涉413.4㎡违法建筑与规划用地性质不符，不符合《江苏省城市规划技术管理规定（2011年版）》的退让要求，属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响的情形，于2014年6月11日作出常规罚[2014]监字第1号行政处罚陈述、申辩权告知书，并以登报及在违章房上张贴公告的方式送达。广润豪公司提出申辩，认为案涉建筑所占土地为其所有、且已缴纳罚款并办理了临建许可证、规划部门再次作出处罚违反了“一事不再罚”原则且超过2年的处罚时效。常州市规划局于2014年11月7日作出常规监执[2014]1号限期拆除决定书，并依法送达广润豪公司。广润豪公司不服向原审法院提起行政诉讼，请求撤销上述限期拆除决定。另查明，2010年7月2日，江苏天豪经济发展公司经工商部门变更登记为常州广润豪贸易有限公司。原审法院认为，根据《城乡规划法》第十一条及《江苏省城乡规划条例》第四条的规定，常州市规划局作为本市规划行政主管机关，依法具有对辖区内违反规划许可行为作出行政处罚的法定职责。常州市规划局经立案、调查、现场勘测、技术论证、限期举证、告知陈述申辩权，作出行政拆除决定并送达广润豪公司，符合法律法规的相关规定，程序合法。关于处罚时效问题。根据全国人大法工委法工办发[2012]20号《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》，违反规划许可进行建设，其行为认定为持续状态；根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款的规定，违法行为有持续状态的，行政处罚追诉时效从行为终了之日起计算。案涉违法建筑自2001年建成至今未领取建设工程规划许可证或临建许可证，该违法行为给社会造成的危害仍然存在，违法行为处于继续状态，常州市规划局据此作出行政处罚未超过2年的追诉时效。关于“一事不再罚”问题。根据《中华人民共和国城市规划法》（1990年施行，2007年废止）第三十三条、《江苏省实施办法》（已于2010年废止）第三十一条及常政发[2000]160号《常州市实施细则》第四十八条第（五）项规定，即便广润豪公司依照常规罚[2001]字第331号处罚决定的内容补办了临建许可证，该413.4㎡建筑仍非合法永久的建筑，不得影响城市规划的�施，且需在批准的使用期限内拆除。而2010年实施的《江苏省城乡规划条例》第四十七条已明确规定临时建设的试用期一般不得超过两年，延期的不得超过一年。常州市规划局就广润豪公司在会馆浜15幢北侧未补办临建许可证手续的413.4㎡建筑作出限期拆除决定，与常规罚[2001]字第331号行政处罚决定针对的违法行为并不相同，故不存在“一事两罚”的情形。关于适用法律问题。常规罚[2001]字第331号处罚决定仅要求拆除会馆浜15幢北侧东端四间的违法建筑，而责令广润豪公司补办剩余西端413.4㎡建筑面积的临建许可证，应视为西端413.4㎡建筑暂未对规划实施产生实质影响，故而采取补办临建许可证的方式予以补救。但临时建设的性质即为因施工和辅助生活需要、拆迁房屋引起的临时性过渡以及其它特殊情况需要而建设、使用并应近期拆除的各类建筑物、构筑物或其它设施�不因存在时间较长而自然获得合法永久的资格。常州市规划局在对案涉违法建筑作出行政处理时，不属于新旧法律实施交替期间，不存在新旧法律选择适用的问题。案涉的违法建设始终处于违法状态，且根据现行的2009年控制性详细规划及《江苏省城市规划技术管理规定（2011年版）》，案涉违法建设与规划用地性质不符，不符合退让要求，已不具备可采用补办临建许可证等措施消除对规划实施影响的情形。常州市规划局依据《城乡规划法》）第六十四条及《江苏省城乡规划条例》第六十二条的规定，作出限期拆除的决定，适用法律准确。综上，常州市规划局作出的限期拆除决定程序合法，事实清楚，适用法律准确。依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《江苏省城乡规划条例》第六十二条以及《最高人民法院关于执行若干问�的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回广润豪公司要求撤销常州市规划局于2014年11月7日作出的常规监执[2014]1号限期拆除决定的诉讼请求。案件受理费50元,由广润豪公司负担。上诉人广润豪公司上诉称，1、一审判决认定事实不清，证据不足，广润豪公司确已全部履行了规划部门在2001年331号处罚决定中作出的罚款和补证内容；2、一审判决以及常州市规划局适用法律错误，其根据全国人大法工委法工办发[2012]20号《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》，将其建设行为认定为持续状态错误，应当认定已过追溯时效；3、处罚决定存在程序瑕疵，一审判决以及常州市规划局以临建许可证的有效期作为本案的处理依据，是不合理的。请求二审法院撤销原判，撤销被诉限期拆除处罚决定，诉讼费用由被上诉人承�。被上诉人常州市规划局在庭审中辩称，与一审答辩意见相同。原审被告向原审法院提交的证据材料有：1、广润豪公司营业执照、（04050027）公司变更[2010]第07020001号公司准予变更登记通知书、常住人口户籍情况证明。证明具有行政管辖权。2、常规罚[2001]字第331号行政处罚决定书。3、（2002）钟非诉行执字第42号行政裁定书。4、保证自行拆除的保证书。证据2-4证明案涉违法建筑于2001年被予以行政处罚。5、对会馆浜15幢24户居民的调查笔录。6、对委托代理人谢国君的调查笔录。7、现场勘测笔录及附图。8、现场照片、地形图测绘报告。9、2002年2月至2014年5月办理临时建设工程规划许可证目录。10、常国用（2005变）第00697号国有土地使用权证。11、工作联系函、技术论证意见回复单。12、控制性详细规划的批复及附图。证据5-12证明作出限期拆除决定合法。13、行政处罚陈述、申辩权告知书及公告送达材料。14、申辩书。15、限期提供合法手续通知书、限期提供证据通知书及送达回证。16、限期拆除决定书及送达回证。证据13-16证明行政处罚程序合法。法律、法规依据为：《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十四条、《江苏省城乡规划条例》第六十二条。原审原告向原审法院提交的证据材料有：1、土地使用权证。证明原告为案涉建筑土地的所有权人。2、常规罚[2001]字第331号行政处罚决定书、罚没款收据。证明广润豪公司已履行2001年处罚决定的内容。3、常规监执[2014]1号限期拆除决定书。证明其具有起诉资格。上述证据均已随案移送本院。本院经庭审质证认定，原审法院对原审原、被告提交的证据认证正确。本院经庭审质证所认定的事实与原审判决书所认定的事实基本相同。庭审辩论中，本案当事�围绕本案争议焦点即常规监执[2014]1号限期拆除决定的合法性、原审判决的合法性进行了辩论。上诉人认为该常规监执[2014]1号限期拆除决定违反一事不再罚且适用法律错误，被上诉人认为其作出的行政行为合法。本院认为，对于第一个争议焦点即被诉常规监执[2014]1号限期拆除决定是否违反一事不再罚的原则。《中华人民共和国行政处罚法》第八条对行政处罚的种类作出了七项具体规定，本案所涉的责令限期拆除决定并不在所列行政处罚的范围之内；而处罚法第二十四条规定了“一事不再罚”的原则，是指“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”，本案中，规划部门针对违法建设行为并没有作出两次以上罚款的行政处罚。而根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，市规划局对未取得建设工程规划许可证进行建设的行为，赋有法定应当进行处理的职责；同时规划法第六十五条规定对作出改正之后未改正的建设，规划部门可以拆除。广润豪公司在2001年被处罚责令补办临时许可证后，并未履行补办许可证，属责令改正而未改正的情形，依法可以进一步作出拆除决定。因此，本案中，市规划局针对该违法建设作出限期拆除决定，并无不当，上诉人广润豪公司主张被上诉人限期拆除的行政行为违反法律中“一事不再罚”原则的观点不能成立，本院不予支持。对于第二个争议焦点即被诉常规监执[2014]1号限期拆除决定适用法律是否正确。本案所涉广润豪公司在2001年6月于本市会馆浜15幢北侧未领取建设工程规划许可证建造二层楼房屋的行为，发生在《中华人民共和国城市规划法》实施阶段，但该建设行为产生的违法事实持续至今。由于《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国城乡规划法》对于“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的”情形的处理，法律规定是基本一致的，因此，本案中规划部门适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条进行处理，并不影响当事人的权益，也不会改变对违法建设的处理结果，是可以的。综上，原审判决认定事实基本清楚，审判程序合法，上诉人广润豪公司的上诉理由不能成立。原审判决驳回广润豪公司的诉讼请求，并无不当，本院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元，由上诉人广润豪公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  孙海萍审 判 员  杨 剑代理审判员  章福泉二〇一五年九月十五日书 记 员  金 蕾