湖南省湘潭市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘03行初38号
原告湘潭鸿泰宇矿业有限公司，住所地湖南省湘潭县石潭镇上月村上月组。
法定代表人周铁球，董事长。
委托代理人胡军辉，湘潭鸿泰宇矿业有限公司员工。
委托代理人饶汝啸，湖南湘剑律师事务所律师。
被告湘潭市人民政府，住所地湘潭市岳塘区湘潭大道。
法定代表人谈文胜，市长。
委托代理人黄要红，湘潭市安全生产监督管理局干部。
委托代理人晏军，湖南同升律师事务所律师。
被告湘潭县人民政府，住所地湘潭县易俗河镇大鹏路。
法定代表人段伟长，县长。
委托代理人田灿，湘潭县安全生产监督管理局副局长。
委托代理人晏军，湖南同升律师事务所律师。
原告湘潭鸿泰宇矿业有限公司(以下简称鸿泰宇公司)因诉被告湘潭市人民政府（以下简称市政府）、湘潭县人民政府（以下简称县政府）强制关闭行为及行政赔偿一案，本院于2016年5月23日立案，依法组成合议庭，分别于2016年7月22日、2016年8月15日公开开庭审理了本案。原告鸿泰宇公司的法定代表人周铁球及其委托代理人胡军辉、饶汝啸，被告市政府的委托代理人黄要红、晏军，被告县政府的委托代理人田灿、晏军到庭参加诉讼。本案因案情复杂，经湖南省高级人民法院批准延期审理三个月，现已审理终结。
原告鸿泰宇公司诉称，原告鸿泰宇公司于2012年11月7日成立，各项证照齐全，经营范围为煤炭的开采、销售等。原告公司注册成立后，根据国家产业政策，通过提质改造，矿区范围为4.37平方公里，走向长度为5000米，保有储量994.8万吨。2013年9月29日，湖南省煤炭管理局发文认定原告一矿生产能力15万吨/年；2013年12月，湖南煤监局发文确定原告一矿为省二级标准化矿井。原告一矿是湘潭市唯一一家年产15万吨，安全质量为标准二级的低瓦斯矿井。
被告于2014年年初开始着手实施关闭原告煤矿行政行为，2015年12月31日对原告煤矿进行了封口和水泥浇灌工作，原告煤矿被被告彻底关闭，造成了巨额损失。原告认为，第一，从被告市政府作出的《关于批准同意我市煤矿关闭退出方案的请示》、《湘潭市人民政府办公室关于推�煤矿关闭退出的实施意见》、《关于全力做好全市落后小煤矿关闭退出工作的会议纪要》等相关文件及中国湘潭政府门户网、湘潭传媒网的相关报道，可以证明被告对原告煤矿作出了关闭行政行为；第二，根据《国务院办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见》、《湖南省人民政府办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的实施意见》、《湖南省落后小煤矿关闭退出工作总体方案》及《湘潭市人民政府办公室关于印发<湘潭市落后小煤矿关闭退出工作方案>的通知》，原告属于明确保留矿井，并非关闭对象。被告对原告实施关闭行政行为系行政许可的撤回，但缺乏法定事由；第三，根据《湖南省行政程序规定》等规定，被告关闭原告煤矿行政行为程序违法；第四，原告因被告的违法行政行为遭受了巨额损失。请求人民法院：1、确认被告市政府和县政府共同作出的关闭行政行为违法；2、判决被告市政府和县政府共同赔偿原告各项损失182297196元及利息；3、判决两被告承担本案的诉讼费用。
原告鸿泰宇公司向本院提交了以下证据：
1、企业法人营业执照；
2、组织机构代码证；
3、法定代表人身份证明书；
证据1-3拟证明原告的诉讼主体资格。
4、《湘潭市人民政府关于批准同意我市煤矿关闭退出方案的请示》（潭政发[2014]80号）；
5、《湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室关于湘潭市落后小煤矿关闭退出总体方案的复函》（湘煤关退办函[2014]17号�；
6、《湘潭市人民政府办公室关于推进煤矿关闭退出的实施意见》（潭政办发[2014]60号）；
7、《关于全力做好全市落后小煤矿关闭退出工作的会议纪要》（潭府阅[2015]1号）；
8、《关于加快推进全市落后小煤矿关闭退出矿区项目建设的会议纪要》（潭府阅[2015]4号）；
9、被告市政府在（2015）潭中行初字第33号案的行政答辩状；
10、中国湘潭政府门户网于2014年12月11刊登的《胡伟林：全市范围内所有煤矿限期关闭》；
11、湘潭传媒网于2015年4月22日刊登的《湘潭煤矿已全部停止采掘其中6处已直接关闭》；
12、中国湘潭政府门户网于2015年10月10刊登的《湘潭部署推进煤矿关闭退出工作最后四家本月底前必须关闭》；
13、照片；
证据4-13拟证明被告市政府、县政府事实上对原告矿山作出了关闭行政行为，对原告煤矿的生产经营造成了实质影响。
14、湖南省煤炭管理局《关于对湘潭鸿泰宇矿业有限公司一矿生产能力核定结果的批复》；
15、湖南省煤炭工业行业管理办公室《2013年度煤矿安全质量标准化验收工作方案》；
16、《关于2010年度矿井瓦斯等级鉴定结果的批复》、《关于2012年度煤矿瓦斯等级鉴定结果的批复》、《关于2013年度煤矿瓦斯等级鉴定结果的批复》；
17、《湖南省�后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室关于湘潭市落后小煤矿关闭退出总体方案的复函》（湘煤关退办函[2014]17号）；
18、《国务院办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见》（国办发[2013]99号）；
19、《湖南省人民政府办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的实施意见》（湘政办发[2014]38号）；
证据14-19拟证明被告市政府、县政府对原告煤矿作出关闭行政行为违法。
20、《评估报告书》；
21、湖南省非税收入一般缴款书；
22、湖南省非税收入一般缴款书、湖南省行政事业单位往来结算收据；
23、收购列家桥煤矿�支付的农赔款明细；
24、关闭后需要支付的农赔损失说明；
25、建设改造煤矿电费开支（含关闭后电费）；
26、关于职工工资、五险一金及辞退补偿费用等的说明；
证据20-26拟证明被告违法关闭原告煤矿给原告造成的损失。
27、列家桥村民委员会、罗加强、尹俊、刘兆慧的证明；
28、照片；
29、湘潭市中级人民法院（2015）潭中行初字第33号行政判决书；
30、2015年11月9日《关于坚决打好全市煤矿关闭退出攻坚战的会议纪要》（潭府阅[2015]68号）；
31、�我县召开落后小煤矿关闭退出工作领导小组会议》等三篇新闻报道；
证据27-31拟证明被告市政府、县政府事实上对原告煤矿实施了关闭行为。
32、湘潭鸿泰宇矿业有限公司2010年电费账务；
33、湘潭市列家桥煤矿电费抵扣一览表。
拟证明被告违法关闭原告煤矿给原告造成的电费损失。
被告市政府辩称，一、答辩人未对原告煤矿作出关闭决定，也未对原告煤矿实施强制关闭行为，答辩人不是本案适格被告。答辩人制定的《关于加快推进煤矿关闭退出的实施意见》。按照《湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室关于湘潭市落后小煤矿关闭退出总体方案的通知》规定的总体目标，确定了�作计划及责任，明确煤矿关闭退出工作要依法依规推进，各有关县市区是责任主体，属于行政机关内部的工作安排和部署，不直接对原告产生法律上的约束力和强制力。二、根据国务院和省政府加强煤矿安全生产工作有关意见，以及加快落后小煤矿关闭退出的有关精神，原告煤矿属于落后小煤矿关闭退出对象。三、原告对答辩人提出的赔偿请求缺乏事实和法律依据。请求人民法院驳回原告的起诉。
被告县政府答辩称，一、答辩人根据国家及省市相关意见，原告虽然属于关闭对象，但至目前为止答辩人未对原告煤矿作出关闭决定，也未对原告煤矿实施强制关闭行为，只是组织与原告就补偿问题处于协商当中，答辩人不是本案适格被告。二、根据国务院和省政府加强煤矿安全生产工作有关意见，以及加快落后小煤矿关闭退出的有关精神，原告煤矿属于落后小煤矿关闭退出对象。三、原告对答辩人提出的赔偿请求缺乏事实和法律依据。请求人民法院驳回原告的起诉。
被告市政府、县政府向本院提交了以下证据：
1、国务院办公厅《关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见》（国办发[2013]99号）；
拟证明国务院做出了加强煤矿安全生产以及关闭落后小煤矿的决策，提及了煤炭产业升级后落后小煤矿关闭退出。
2、湖南省人民政府办公厅《关于进一步加强煤矿安全生产工作的实施意见》（湘政法办[2014]38号）；
拟证明湖南省根据国务院的工作意见，做出了湖南省内煤矿安全生产及落后小煤矿关闭退出的实施意见，明确了全省煤矿关闭退出的目标和责任，并提出各州、县市区人民政府要按照省政府确认的关闭目标，制定方案，强化措施，严格责任追究，确保按期完成任务。
3、湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室《关于印发湖南省落后小煤矿关闭退出工作总体方案的通知》（湘煤关退办函[2014]1号）；
拟证明该文件规定县级以上地方人民政府可决定应予关闭的煤矿。
4、湘潭市人民政府《关于批准同意我市煤矿关闭退出方案的请示》（潭政[2014]80号）；
拟证明市政府根据国家省级的文件精神，结合湘潭市实际情况，做出了包括原告煤矿在内的湘潭煤矿关闭退出的方案，报请湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室批准。
5、湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室《关于湘潭市落后小煤矿关闭退出总体方案的复函》（湘煤关退办函[2014]17号）；
拟证明湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室批准同意了湘潭市煤矿关闭退出的方案，原告属于依法应当被关闭的煤矿之一。
6、湘潭市人民政府办公室《关于加快推进煤矿关闭退出的实施意见》（潭政办发[2014]60号）；
拟证明为落实湘潭市煤矿关闭退出工作，湘潭制定了工作实施意见，明确全市煤矿关闭。
7、国务院《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发[2016]7号）；
8、国家安全监管总局等十二部门《关于加快落后小煤矿关闭退出工作的通知》（安监总煤监[2014]44号）；
9、关闭矿井“六条标准”。
证据7-9拟证明根据相关政策，行政机关可以对煤矿实施关闭。
经审理查明，原告鸿泰宇公司成立于2012年11月7日，经营范围为煤炭的开采等。原告一矿采矿许可证有效期限为2013年1月31日至2014年9月30日，后经湖南省国土资源厅批准，有效期延长至2014年12月30日；其安全生产许可证有效期限为2013年11月22日至2016年11月20日。2013年10月2日，国务院办公厅下发《关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见》（国办发[2013]99号）。2014年5月30日，湖南省人民政府办公厅下发《关于进一步加强煤矿安全生产工作的实施意见》（湘政办发[2014]38号），对加强全省煤矿安全生产工作进行了安排部署。2014年6月16日，湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室下发《关于印发〈湖南省落后小煤矿关闭退出工作总体方案〉的通知》，加快我省落后小煤矿关闭退出，推进煤矿安全治本攻坚。2014年7月31日，湘潭市人民政府办公室下发《关于印发〈湘潭市落后小煤矿关闭退出工作方案〉的通知》（潭政办发[2014]41号），成立全市落后小煤矿关闭退出工作领导小组。2014年9月19日，被告市政府向湖南省人民政府呈报《关于批准同意我市煤矿关闭退出方案的请示》（潭政[2014]80号），原告一矿被列入《湘潭市2014年关闭退出煤矿名单》。2014年9月30日，湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室对被告市政府作出《关于湘潭市落后小煤矿关闭退出总体方案的复函》，同意了被告市政府上报的总体方案等。2014年10月16日，被告市政府作出《�潭市人民政府办公室关于加快推进煤矿关闭退出的实施意见》（潭政办发[2014]60号），成立湘潭市煤矿关闭退出工作联点督导组，力争2015年10月底前关闭退出原告煤矿。2015年11月1日，根据被告县政府的要求，湘潭县石潭镇人民政府组织石潭镇列家桥村委会及相关人员对原告一矿井口实施强制封闭。
另查明，2015年12月14日，湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室向湘潭市关退办下发《湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室整改通知》（湘煤关退办[2015]47号），该通知指出：“省抽查验收组抽查了你市湘潭县联营煤矿，发现湘潭县人民政府没有依法作出关闭决定，没有签订关闭协议，仅封闭了井口，验收不合格。据了解，你市湘潭市楠竹山煤矿、盛家山煤矿和湘潭鸿泰宇矿业公司一矿等拟关闭的煤矿也存在同样问题。”
再查明，因采矿权延续初审手续未能办理，原告鸿泰宇公司于2015年5月27日以市政府、湘潭市国土资源局作为被告向本院提起诉讼。2016年5月10日，本院作出（2015）潭中行初字第33号行政判决，确认被告湘潭市国土资源局作出不能办理原告鸿泰宇公司采矿权延续初审手续答复的行为违法，限被告湘潭市国土资源局在判决生效后十日内采取补救措施。
以上事实有当事人提交且经庭审查证属实的以下证据证明：鸿泰宇公司企业法人营业执照、国务院办公厅《关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见》、湖南省人民政府办公厅《关于进一步加强煤矿安全生产工作的实施意见》、《关于进一步加强煤矿安全生产工作的实施意见》、湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室《关于印发〈湖南省落后小煤矿关闭退出工作总体方案〉的通知》、湘潭市人民政府《关于批准同意我市煤矿关闭退出方案的请示》、湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室《关于湘潭市落后小煤矿关闭退出总体方案的复函》、湘潭市人民政府办公室《关于加快推进煤矿关闭退出的实施意见》、湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室《湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室整改通知》、列家桥村委会证明及照片、本院（2015）潭中行初字第33号行政判决书及本院进行调查核实、当事人陈述一致的部分。
本院认为，本案争议的焦点有：
一、市政府、县政府是否为本案适格被告。本案中，市政府召开会议及作出的相关文件，系根据国家、省政府加强煤矿安全生产工作和落后�煤矿关闭退出有关文件的精神和要求，对全市该项工作任务进行安排和部署，未对原告一矿的关闭作出实质性的行政行为，因此，市政府不是本案适格被告。《湖南人民政府办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的实施意见》、《湖南省落后小煤矿关闭退出工作总体方案》、《湘潭市煤矿关闭退出方案》及《湘潭市人民政府办公室关于加快推进煤矿关闭退出的实施意见》均明确县级人民政府是落实煤矿关闭退出的责任主体，县政府虽然没有对原告一矿作出书面的关闭决定，但根据双方提交的证据及本院对相关证据进行调查、核实的情况，可以证明县政府对关闭原告一矿提出了具体要求，并实施了强制关闭原告一矿的行政事实行为，因此，县政府应为本案适格被告。
二、被告县政府强制关闭原告鸿泰宇公司一矿的行政行为是否合法。根据国家、湖南省及湘潭市有关加强煤矿安全生产以及落后小煤矿关闭退出工作的文件精神，原告一矿已被列入应当关闭的煤矿。被告县政府作为落实煤矿关闭责任的主体，有权依照法律法规对原告一矿进行关闭。《湖南省落后小煤矿关闭退出工作总体方案》和《湘潭市煤矿关闭退出方案》均规定对所要关闭的煤矿应当作出关闭决定。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条的规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机�可以作出强制执行决定。催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。据此，被告县政府强制关闭原告一矿本应当按照法定程序进行，但被告县政府未依照法律规定对原告一矿作出关闭决定的情况下，径直采取封闭矿井等行为，事实上对原告一矿进行了强制关闭。因此，被告县政府强制关闭原告鸿泰宇公司一矿的行政行为程序违法。
三、鸿泰宇公司一矿如因强制关闭行为造成财产损失是否可以获得行政补偿或者赔偿。《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”本案中，原告鸿泰宇公司作为一家合法经营的企业，其合法权益应当受到法律保护。被告县政府在原告一矿并无违法情形的情况下，因政策性原因对其进行关闭，其性质可视为行政机关对其行政许可的撤回。被告县政府是具体实施关闭原告一矿的责任主体，有责任对原告予以适当补偿。原告如因强制其一矿被关闭行为造成财产损失，可以在行政补偿程序中得以解决。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条、《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第三条第（三）项之规定，判决如下：
一、确认被告湘潭县人民政府强制关闭原告湘潭鸿泰宇矿业有限公司一矿的行政行为违法,由�告湘潭县人民政府采取补救措施；
二、驳回原告湘潭鸿泰宇矿业有限公司对被告湘潭市人民政府的起诉。
案件受理费，本院决定予以免收。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 谢 颖
代理审判员 秦泽湘
代理审判员 赵 祝
二〇一七年六月十二日
代理书记员 谭聪乐
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
……第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。
《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第三条
有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
……
（三�错列被告且拒绝变更的；
……