安徽省亳州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖16行终20号
上诉人（原审被告）涡阳县国土资源局。住所地：涡阳县城关街道紫光大道南侧，组织机构代码00317630-0。
法定代表人侯敬志，局长。
委托代理人江绍民，涡阳县国土资源局工作人员。
委托代理人许岩，安徽亳乐律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）王开龙，男，1973年11月1日生，汉族，小学文化，农民，住址涡阳县。
委托代理人褚汉华，安徽褚汉华律师事务所律师。
上诉人涡阳县国土资源局（以下简称涡阳国土局）因被上诉人王开龙诉其行政处罚一案，不服涡阳县人民法院（2016）皖1621行初42号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人涡阳国土局的委托代理人江绍民、许岩，被上诉人王开龙及其委托代理人褚汉华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明,被告涡阳国土局以原告王开龙未经批准于2007年擅自占用龙山镇南大王村委会王圩村民组南侧东西长10.5米，南北长21.6米，总面积226.8平方米（计0.34亩），其中建筑物面积199.5平方米的集体土地进行房屋及基础设施建设的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和第五十九条的规定为由，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条，于2016年10月26日对王开龙作出涡国土行罚字（2016）1014号行政处罚决定，决定责令退还非法占用的226.8平方米的土地，限15日内拆除在非法占用的226.8平方米土地上新建的房屋。告知了原告复议、诉讼的权利及期限。原告不服，向法院提起行政诉讼，要求依法撤销被告作出的行政行为，本案诉讼费由被告承担。
另查明：涡阳县人民政府为陈兰英颁发的承包经营权证载明，陈兰英家的承包地共有2块地，均系基本农田，承包期限从2014年9月30日至2024年10月1日。家庭成员有陈兰英、王开场、王彪彪三人。
原审法院认为：《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实，违法事实不清的，不得给予行政处罚”。本案中，房屋违建行为发生在2007年，虽然2007年原告王开龙出资建房，但是，不能就此认定出资者就是违法建设的实际主体。在没有其他人合法使用涉案土地的情况下，谁对该土地拥有合法的承包经营权，按照常理，应当推定房屋实际属于谁所建，至于房屋建好以后，交给谁居住、使用，均不影响违建主体的成立。事隔十年之久，被告才进行处罚，处罚的事实部分证据仅有原告自认的问话笔录，没有其他证据相互印证，不能形成完整的证据锁链，现在原告又不予认可，故被告作出的处罚决定认定事实不清，证据不足，依法应予撤销。对原告要求撤销被告行政行为的诉讼请求予以支持。综合以上理由，经审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第六十条第一款之规定，判决：一、撤销被告涡阳国土局于2016年10月26日作出涡国土行罚字（2016）1014号行政处罚决定；二、责令被告涡阳国土局于本判决生效后六十日内重新作出行政行为。本案受理费50元，由被告负担。
上诉人涡阳国土局上诉称，2016年5月3日经本村村民举报，上诉人受理后，立即开展调查取证。经调查，王开龙未经批准于2007年擅自占用龙山镇南大王村委会王迂村民组南侧东西长10.5米，南北长21.6米，总面积226.8平方米土地进行房屋建设，用于儿子王彪作为结婚用房使用。王开龙擅自占用226.8平方米进行房屋建设的行为，违反了《土地管理法》第四十三条、第五十九条和第六十六条的规定，属于非法占用土地行为。由于该地不符合土地利用总体规划，故上诉人依据《土地管理法》第七十七条规定，对被上诉人王开龙作出了被诉的行政处罚决定。原审法院以推定方式进行推理认定，显然无事实和法律依据，另外，认定王开龙违法建设，不仅有王开龙本人的询问笔录，还有龙山镇南大王村委会的情况说明及现场勘测、照片等，能形成证据链。该处罚事实清楚、程序合法。要求撤销原判。
上诉人涡阳国土局向原审法院提供的证据、依据是:一、实施行政处罚的事实依据：1.2015年3月12日，对王开龙的询问笔录；2.王开龙的身份证复印件；3.2016年7月28日，现场勘测笔录及附表；4.2016年8月30日，现场勘测笔录及附表；5.2016年6月10日，执法人员现场拍照照片2张；1-5号证据，证明王开龙未经批准建住宅形成事实，占地面积351平方米，经过现场核实，实际占地面积226.8平方米。6.2016年8月5日龙山镇南大王村委会的情况说明，证明王开龙违法建设三间两层楼房用作小孩结婚婚房；7.龙山镇土地利用总体规划（2006-2020）局部；8.龙山镇土地利用现状图；该组证据证明被告行政行为事实清楚，证据充分。二、实施行政处罚的程序证据：1.群众来访登记表和举报信;2.违法线索登记表;3.立案呈批表;4.询问笔录和现场勘测笔录;5.调查报告；6.会审记录;7.听证告知书及送达回证；8.听证申请书；9.听证通知书；10.听证笔录；11.2016年9月6日，王开龙现场勘察图；12.行政处罚告知听证报告；13.撤销国土听告字（2016）第1014号听证告知书及送达回证；14.国土听告字（2016）第1024号听证告知书及送达回证；15.违法案件处理决定呈批表；16.处罚决定书及送达回证。该组证据证明上诉人按照法定程序实施行政处罚。三、实施行政处罚的法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第43条、59条、77条。
被上诉人王开龙辩称，被上诉人提供的承包经营权证、民事判决书及行政村出具的王彪在规划范围内建房的证据材料，都能证明上诉人认定涉案房屋属于王彪所有。本案涉及的土地不是王开龙承包的土地，也不是王开龙建造的房屋，王开龙也没有出资建设，上诉人把王开龙作为行政处罚主体没有合法依据，属于处罚主体错误。原审法院经审查后，认定上诉人作出行政处罚事实不清的认定，事实清楚，上诉人提出的上诉理由无事实依据及法律依据。上诉人提出的上诉理由均不能成立，要求驳回上诉，维持原判。
被上诉人王开龙向原审法院提供的证据是：1.王开龙的身份证复印件，证明被上诉人是适格的诉讼主体；2.行政处罚决定书：证明被上诉人不是适格的不处罚主体，上诉人作出的具体行政行为主体错误；3.编号为（2015）3416211122051100023J土地承包经营权证书一份，证明该经营权证书载明的主体是陈兰英、王开场、王彪，与原告王开龙无关，王彪根据宅田合一的要求，在自己的宅基地上建造房屋，与被上诉人无关，王彪建房的事实和居住的事实已经得到行政村、人民法院的确认；4.2015年4月20号龙山镇南大王村委会出具的情况说明一份，证明涉案房屋属于王彪建造，所建房屋符合村统一规划，建房不具有违法性；5.2016年9月6日龙山镇南大王村委会出具的证明一份，证明王彪所建房屋是其本人及其家人的唯一的生活居住用房，占地是宅田合一的宅基地27米部分；6.龙山镇南大王村委会村民组出具的情况说明一份，证明王圩村实行宅田合一承包土地的事实，王彪通过承包方式获得宅基地建房的事实；7.（2015）涡民一初字第01401号民事判决书一份，证明该判决确认了具体行政行为项下的占地及建房属于王彪而不是王开龙，该判决不仅确认王开平侵权的事实，而且确认了王彪居住行为及占地建房的合法性；8.照片一组，证明王圩村多户村民根据宅田合一及行政村规划，与王彪一样建造了住房的事实，证明行政机关处罚违法；9.情况说明一份，证明王彪在本人的承包经营的土地范围内建住房，符合村规划，符合农村居民一户一宅的生存条件要求。上述证据证明上诉人处罚主体错误。
上述证据原审法院均随卷向本院移送。
经举证、质证，各方当事人对证据的质证意见同原审基本一致，经审查，原审法院对证据的认定基本正确，本院予以确认。
本院根据有效证据查明的事实与原审一致。
本院认为，上诉人涡阳国土局提供证据中村委会的情况说明与被上诉人提供的村委会证明相矛盾，现场勘测笔录及照片等证据只能证明涉案房屋的现状及是否符合土地利用总体规划情况。上诉人提供的证据除被上诉人王开龙的询问笔录中承认涉案房屋系其所建外,其他现有证据均不能证明涉案房屋系王开龙所建，因此，原审法院以上诉人作出行政处罚时事实不清为由，判决撤销上诉人作出的行政处罚决定并责令其重新作出行政行为并无不当。上诉人提出的上诉理由无事实依据，上诉理由不能成立，依法不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人涡阳县国土资源局负担。本判决为终审判决。
审判长 张秀远
审判员 张继民
审判员 马 超
二〇一七年四月二十日
书记员 丁 涛
附：本案相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。