安徽省宿州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）宿中行终字第00091号
上诉人（一审原告）：张长斌，男，1956年10月20日出生，汉族，农民，住安徽省宿州市萧县。
委托代理人：蔡秀芝，农民。
委托代理人：徐士军，江苏富玲律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：萧县住房和城乡建设局。
负责人：张跃，该局副局长（主持工作）。
委托代理人：许彦，该局工作人员。
委托代理人：侯雪峰，安徽烁光律师事务所律师。
上诉人张长斌因其诉被上诉人萧县住房和城乡建设局（以下简称萧县住建局）城乡建设行政处罚一案，不服安徽省砀山县人民法院于2014年8月12日作出的（2014）砀行初字第00001号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年9月24日受理后，依法由审判员潘庆飞担任审判长，与代理审判员戴宝琴、代理审判员程旭组成合议庭，于2014年12月2日公开开庭审理了本案。上诉人张长斌的委托代理人蔡秀芝、徐士军，被上诉人萧县住房和城乡建设局的委托代理人许彦、侯雪峰到庭参加诉讼。本案已审理终结。
2013年7月29日，萧县住建局对张长斌作出萧住建罚字（2013）第038号处罚决定，认定张长斌于2008年8月以后在萧县顺河路东段南侧进行工程建设行为违法，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，根据该法第六十四条的规定，决定给予其责令三日内自行拆除的行政处罚。
张长斌一审起诉称：萧县住建局作出的处罚决定认定主要事实及适用法律错误。一、张长斌在自有的农村宅基地上建筑住宅，符合《物权法》第一百五十二条的规定，有权利用该土地建造住宅和附属设施。处罚决定认为该住宅是建设在镇规划区内错误，张长斌建房时间是2008年，该地块当时并不在镇规划区内，不应依据《城乡规划法》第四十条第一款的规定办理建设工程规划许可证。萧县住房和城乡建设局依据2011-2030年的20年规划，将该地块纳入镇规划区内的城市规划，处罚2008年的建房行为错误。二、该决定违反了行政合理性原则。即使该房屋在规划区内，也应当先进行整改，不能整改才能责令拆除。同时，该区域内类似房屋未受到处罚，仅对张长斌的房屋责令拆除，违反了执法公平原则。综上，萧县住房和城乡建设局的处罚行为违反法律规定，严重侵犯了张长斌的合法权益。请求判决撤销萧县住房和城乡建设局的行政处罚决定，并承担本案诉讼费用。
萧县住房和城乡建设局一审答辩称：萧县住房和城乡建设局的行政处罚行为合法。一、张长斌称在其自有的宅基地上有权建设房屋，是对《物权法》的曲解，农民使用宅基地也应当符合规划。二、张长斌建房的地块在2006至2010年度萧县城镇规划范围内，其未取得建设规划许可证进行建房，属违法建设行为。张长斌一直不认为自己的行为违法，且影响恶劣，应予责令拆除。综上，请求驳回张长斌的诉讼请求。
一审法院查明：本案所涉建设行为坐落的土地位于萧县龙城镇顺河路东段南侧，属张长斌使用。2008年8月30日，张长斌与其表妹蔡秀芝签订协议，将该处土地出租给蔡秀芝建房使用，租期为30年，租金用蔡秀芝所建房屋中的一套房屋所有权折抵，后蔡秀芝在该土地上施工建房。2013年7月29日，萧县住房和城乡建设局对张长斌作出萧住建罚字（2013）第038号行政处罚决定，认定其于2008年8月以后在萧县顺河路东段南侧进行工程建设行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，根据该法第六十四条的规定，决定给予责令三日内自行拆除的行政处罚，并于当日采取留置送达方式向其送达行政处罚决定书。
一审法院认为：萧县住房和城乡建设局作为县级以上地方人民政府城乡规划主管部门，有权对行政区域内违反城乡规划管理的行为进行查处，依法具有行政处罚主体资格。在行政处罚案件中，行政机关认定行政相对人违反行政法律规范的行为，必须查明是单独行为还是共同行为，认定是共同实施违法行为的，应当在处罚决定中写明共同违法行为人在实施违法行为中所处的地位、作用和实施的具体内容，如对这方面的事实认定不清，就可能遗漏被处罚人，造成行政处罚显失公正。本案中，张长斌提供土地，蔡秀芝提供资金并具体实施建房，若存在未经审批违法建房的行为，双方应为共同违法行为人。萧县住房和城乡建设局在作出行政处罚过程中已查明蔡秀芝直接实施了建房行为，应当将张长斌与蔡秀芝作为共同当事人，查清事实，依法作出行政处罚。萧县住房和城乡建设局未将蔡秀芝作为共同违法行为人进行处罚，属遗漏当事人，作出的行政处罚决定，事实不清，程序违法，依法应予撤销。经审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（二）项1、3目的规定，判决撤销被告萧县住房和城乡建设局作出的萧住建罚字（2013）第038号行政处罚决定。案件受理费50元，由被告萧县住房和城乡建设局负担。萧县住房和城乡建设局不服，提起上诉。
萧县住房和城乡建设局上诉称：一、萧住建罚字（2013）第038号行政处罚决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。二、萧住建罚字（2013）第038号行政处罚决定未漏列当事人。（一）被处罚违建涉及的土地是张长斌的宅基地。2008年8月30日的委托书载明宅基地及附着物的出租等所有事宜，全权委托蔡秀芝代理。2013年7月2日，张长斌自述8间房屋有其两间，由其出地蔡秀芝代理建房。2013年7月9日，张长斌称其顺河路南侧的房子不属于违建。2013年7月10日的《听证委托书》上委托人为张长斌，蔡秀芝为被委托人。以上均可证明蔡秀芝仅为代理人，不能作为被处罚的当事人。（二）蔡秀芝为萧县龙城镇黄桥村人，并非魏楼村人，无权在张长斌的宅基地上建房。（三）一审判决认为遗漏被处罚人，造成行政处罚显失公正，又得出处罚行为属遗漏当事人自相矛盾。三、一审严重超期，程序违法。一审认定张长斌于2013年9月23日向安徽省萧县人民法院提起诉讼，同年10月21日，宿州市中级人民法院裁定本案由一审法院审理，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十七条之规定，应在三个月内作出判决，一审法院于2014年8月12日作出判决，超出法定审限，程序违法。综上，请求撤销一审判决，维持萧住建罚字（2013）第038号行政处罚决定。
张长斌答辩称：一、一审法院认定事实清楚、适用法律正确。萧县住房和城乡建设局在处罚时已经查明八间房屋系张长斌和蔡秀芝合作建设，如认为建房行为违法，应将二人均作为被处罚人，仅处罚张长斌属遗漏当事人。二、一审法院程序并不违法。本案是萧县法院立案后报请宿州市中级人民法院裁定管辖的案件，不存在超审限情况。综上，请求驳回上诉，维持原判。
经审理查明：一审判决查明案件基本事实清楚，本院予以确认。
另查明：砀山县人民法院于2014年1月27日制作并送达了行政裁定书，自2014年1月27日至2014年8月12日中止本案一审诉讼。
本院认为：依据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。萧县住房和城乡建设局作为县级以上地方人民政府城乡规划主管部门，有权对行政区域内违反城乡规划管理的行为进行查处，依法具有行政处罚主体资格。
依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条之规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。本案中，萧县住房和城乡建设局已经查明张长斌将土地出租给蔡秀芝，蔡秀芝未经建设行政主管部门批准，擅自建设建筑物，却责令张长斌三日内自行拆除，其所作的行政处罚决定事实不清，依法应予撤销。
依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十七条之规定，人民法院应当在立案之日起三个月内作出第一审判决。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十一条规定，在诉讼过程中，有相应法定事由的，中止诉讼。本案中，砀山县人民法院于2013年12月11日立案受理本案，于2014年1月27日制作并送达了行政裁定书，于2014年8月12日作出一审判决，并未超出法定审理期限。
综上，萧县住房和城乡建设局认为其作出的处罚决定认定事实清楚、适用法律正确，一审法院超出审理期限的上诉理由均不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人萧县住房和城乡建设局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 潘庆飞
代理审判员 戴宝琴
代理审判员 程 旭
二〇一四年十二月九日
书 记 员 庄明义
附法律条文：
《中华人民共和国城乡规划法》
第十一条国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。
《中华人民共和国行政处罚法》
第三十条公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十一条在诉讼过程中，有下列情形之一的，中止诉讼：
（一）原告死亡，须等待其近亲属表明是否参加诉讼的；
（二）原告丧失诉讼行为能力，尚未确定法定代理人的；
（三）作为一方当事人的行政机关、法人或者其他组织终止，尚未确定权利义务承受人的；
（四）一方当事人因不可抗力的事由不能参加诉讼的；
（五）案件涉及法律适用问题，需要送请有权机关作出解释或者确认的；
（六）案件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的；
（七）其他应当中止诉讼的情形。
中止诉讼的原因消除后，恢复诉讼。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十七条人民法院应当在立案之日起三个月内作出第一审判决。有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准，高级人民法院审理第一审案件需要延长的，由最高人民法院批准。
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。