广东省中山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）中中法行初字第73号
原告：李学明，男，汉族，住广东省惠州市，公民身份号码×××0513。
被告：中山市人民政府，住所地中山市，组织机构代码××。
法定代表人：陈良贤，市长。
委托代理人：李洁，中山市法制局工作人员。
委托代理人：陈润，广东金丰华律师事务所律师。
原告李学明诉被告中山市人民政府（下称中山市政府）不履行土地权属争议处理法定职责一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2015年12月7日公开开庭审理了本案。原告李学明、被告中山市政府的委托代理人李洁、陈润到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年10月23日，中山市国土资源局根据中山市政府督查室转处的李学明递交的《确权申请书》对李学明作出中土函（2015）2444号《复函》，认为其要求中山市政府处理的xx城xx区内xx平方米土地权属争议已经市规划职能部门确定用作城市道路建设使用，不存在土地权属争议。
原告李学明诉称：原告于2009年5月16日购买了中山市xx房地产开发有限公司（下称xx地产公司）开发的xx城xx区xx房屋一套，并于2009年5月27日办理了商品房登记备案手续。根据商品房买卖合同的约定，原告房屋所在的土地用途为商业住宅，土地使用面积为xx平方米商品房预售后，出卖人不得擅自变更该商品房项目的规划、设计。之后，xx地产公司按约定将该商品房以及包括该项目在内的xx城xx区xx幢至xx幢距离红线12.9米范围内约3000平方米土地的道路、花坛、围墙等附作物陆续交付于原告等业主使用，该项目也于2011年1月20日通过中山市城乡规划局竣工验收以及2011年6月20日通过验收批复。原告等业主入住两年以后，xx地产公司于2011年下半年开始建设中山市xx学校的时候，擅自挖掘了上述xx区xx幢至xx幢距离红线12.9米范围内约3000平方米土地上的道路、花园、围墙等附着物，学校竣工后不但没有复原，反而将该部分土地分割出去，并将其侵占，引发了土地权属争议。为此，原告向被告提交确权申请书，请求被告对原告等业主与xx地产公司之间的上述土地权属争议进行裁决，但是被告指令中山市国土资源局向原告作出中土函（2015）2444号复函，该复函的内容与事实不符，没有法律依据，认定双方之间不存在权属争议而不予处理不正确。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款“土地所有权和使用权发生争议的，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理”的规定，对土地所有权或使用权予以确认是被告的法定职责。原告为维护相关业主的权益，诉至法院，请求判令：被告履行法定职责，依法确权（确认）对发生争议的中山市xx城xx区xx幢至xx幢距离红线12.9米范围内约3000平方米土地（产权期间）使用权及地上附着物所有权归属，予以甄别、认定并作出裁决；并由被告承担本案的诉讼费用。
原告李学明就其主张向本院提交了以下证据：商品房销售登记备案表；李学明购买房屋的商品房买卖合同；李学明向中山市政府递交的《确权申请书》；争议地段的照片；xx城xx区涉案住宅地段的建设工程规划验收申请表及批复书；李学明、乐某某诉xx地产公司要求就涉案地段恢复状的一审民事判决书；市国土资源局就李学明要求市政府对涉案地段权属争议进行确权的复函；市城乡规划局就李学明关于凯茵新城道路围墙等规划问题的答复；市规划局就上述民事案件向中山市第一法院所作的复函；涉案地段小区的规划建设图纸。上述证据均以证明原告的主体资格及涉案地段存在权属争议，属于中山市政府处理土地权属争议的范畴。
被告中山市政府答辩称：一、中山市政府已依法履行法定职责，对原告提出的申请事项进行处理。中山市政府已就原告李学明提出的确权申请转下属土地行政管理部门中山市国土资源局处理，市国土局于2015年10月23日作出复函，告知原告涉案争议土地由于已颁发土地使用权登记证，土地权属明确，不存在土地权属争议。中山市政府已依法履行法定职责，对原告的来函进行合法恰当的处理。二、涉案土地已登记确权，不存在土地权属争议。涉案土地使用权已登记在权属人为xx地产公司的中府国用（2001）字第xx号土地使用权证土地使用范围内，产权权属明确具体，不存在任何争议。至于持证人之后通过转让或者其他行为处分该土地产生新的权利人，新的权利人亦应通过申请土地登记的方式确立土地使用权。原告与xx地产公司之间就xx城xx区xx幢至xx幢距离红线12.9米范围内约3000平方米土地产权期间的使用权及土地上附着物所有权归属产生争议的，属于土地原权利人处分土地权利的过程中引发的争议，依据国土资厅函（2007）60号《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》的意见，并非土地行政管理异议上的土地权属争议。三、原告确权申请书所陈述的事实与理由，本质为原告与xx地产公司之间的民事纠纷。原告已就该纠纷提起相关民事诉讼，现原告又以确权为名义要求中山市政府进行处理，实质是对争议的重复主张。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告中山市政府就其答辩意见提交了以下证据：原告递交的确权申请、身份证件证明、商品房销售登记备案表；中山市第一人民法院（2013）中一法张民一初字第566号民事判决书；中山市第一人民法院协助调查函的复函；不动产登记资料证明表；xx地产公司用地图；市国土局就原告向市政府申请涉案确权事项处理后的复函，以上证据均用以证明被告中山市政府已依法履行法定职责，对原告提出的申请事项进行了处理，涉案土地已登记确权，不存在权属争议，原告要求确权解决的争议实质为原告与xx地产公司之间的民事争议。
本院查明：2015年9月1日，李学明通过邮寄方式向中山市政府递交确权申请书，请求中山市政府依法对其居住的xx城xx区xx幢至xx幢距离红线12.9米范围内约3000平方米土地产权期间的使用权及土地上附着物所有权归属予以甄别、认定并作出裁决。其确权申请书认为，上述土地按照xx地产公司销售xx城xx区xx幢至xx幢建设施工规划许可，属于小区业主共有建花坛、围墙等小区附着物使用，但是在xx地产公司2011年6月份建设中山市xx学校的时候，却拆除该地段的花坛、围墙等附着物，将新建围墙建设在小区内道路上，致使原本属于小区内业主共有使用权的土地最终被建设为通往纪中凯茵学校的市政道路。李学明认为xx地产公司的行为致使该公司与李学明等小区业主之间就上述土地使用权发生权属争议，由此向中山市政府提出上述处理土地权属争议的确权请求。中山市政府接到该申请后通过市政府督查室将该申请交由其土地管理部门中山市国土资源局调查处理，中山市国土资源局经调查李学明提出解决权属争议的土地权属登记状况后，发现上述土地属于使用权已登记在权属人为xx地产公司的中府国用（2001）字第xx号土地使用权证范围内地块，遂于2015年10月23日向李学明作出中土函（2015）2444号复函，认为由于李学明认为存在争议的土地使用权已经登记在xx地产公司名下，故不存在土地权属争议。同时，中山市国土资源局认为，根据《中华人民共和国物权法》第七十三条的规定，建筑区划内的道路，属于业主共有，但属于城镇公共道路的除外。建筑区划内的绿地，属于业主共有，但属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。因此，李学明要求处理争议的土地，如经市规划职能部门确定用作城市道路建设使用的，则不属于业主共有。李学明不服该复函，认为涉案土地的使用权争议属于中山市政府处理土地权属争议的职责范畴，遂提起本案诉讼。
本院另查明，李学明夫妻就其要求解决土地使用权争议的涉案上述xx城xx区xx幢至xx幢距离红线12.9米范围内约3000平方米土地，使用权属仍然登记在使用权人xx地产公司名下，属于xx地产公司的中府国用（2001）字第xx号土地使用权证xx平方米土地范围内的公共用地。李学明就该土地被占用的情况，向中山市第一人民法院提起以xx地产公司为被告的民事诉讼，要求xx地产公司将土地恢复原状。在该案审理过程中，中山市城乡规划局对中山市第一人民法院的协助调查函作出函（2014）873号复函，确认该案李学明争议地段距离城市道路红线部分，已提供政府作为城市道路功能使用。中山市第一人民法院2015年3月6日作出（2013）中一法张民一初字第566号民事判决，驳回了李学明夫妻的诉讼请求。本案诉讼期间，李学明确认已就该民事判决向本院提起上诉，该案正在二审审理期间。
本院认为，本案争议的焦点在于李学明就其认为的与xx地产公司之间，关于xx城xx区xx幢至xx幢距离红线12.9米范围内约3000平方米土地使用权争议向中山市政府提起的处理该争议的确权申请是否属于中山市政府处理土地权属争议的职责范畴问题。就此，中山市政府以其收到李学明的确权申请后转由其土地管理职能部门中山市国土资源局调查处理后对李学明的复函作为回复李学明申请的行为依据，属于对李学明的请求履行了处理回复职责。审查本案中山市政府对李学明的申请处理回复是否充分、合法，在于中山市政府以中山市国土资源局的回复认为李学明的申请不属于其有权进行行政处理的土地权属争议职责范畴事实是否充分、法律依据是否充足问题。
就此，本院认为，根据本案查明的事实，李学明要求中山市政府以确权的方式进行处理其认为与xx地产公司之间存在土地权属争议的涉案3000平方米土地，原属于xx地产公司建设规划为李学明居住的小区范围内建设有花坛、围墙等小区设施的公共用地，土地使用权属登记在以xx地产公司为使用权人的土地证下，后因建设纪中凯茵学校而被拆除上述小区内公共设施作为城市道路建设使用，由此引致李学明与xx地产公司之间关于该地块土地使用权的权属争议。故该争议实际是因李学明所在小区的公共设施及用地状况被城市道路建设需要改变所致。而《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定的由人民政府处理的“土地所有权和使用权争议”，一般是指因土地登记行为、地界划分和行政建制的变化等土地初始利用因素而产生的权属争议，本案李学明认为xx地产公司将原属小区内公共用地的土地变更为城市道路建设用地，不符合其向xx地产公司购买商品房屋时小区的建设规划，该争议属于因土地利用状况发生变更，不符合原商品房买卖合同约定的状况而发生的争议，属于李学明等业主与xx地产公司之间的民事法律关系争议引致，不属于上述《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定的应由人民政府处理的“土地所有权和使用权争议”。同时，李学明已以其与xx地产公司之间的涉案土地争议提起了相关民事诉讼，且正在法院进行审理期间，就同一因土地使用权利用而产生的争议，人民法院的民事裁判权不应与人民政府的行政职权产生重叠。由此，中山市政府以国土资厅函（2007）60号《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》中关于“土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，故土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议”的内容，认为其职能部门中山市国土资源局作出的涉案复函认为李学明要求中山市政府作出确权处理的争议不属于人民政府职责范围内处理的土地权属争议理据充分，本院予以支持。上述国土资厅函（2007）60号复函是土地权属部门根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定对人民政府处理土地权属争议职权范围的界定，并没有违反该法的规定。
综上，李学明的诉讼请求理据不充分，本院不予支持，其与xx地产公司的土地使用权争议，应当待相关民事诉讼的审理结果予以解决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告李学明的诉讼请求。
案件受理费50元，由李学明负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 陈 薇
审 判 员 王 鹏
代理审判员 王 昕
二〇一五年十二月十七日
书 记 员 陈苑琳