浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙行终739号
上诉人（原审原告）喻志坚，男，1953年2月15日出生，汉族，住嵊州市。
委托代理人过秀焕，男，1955年4月5日出生，汉族，住嵊州市。
被上诉人（原审被告）嵊州市人民政府，住所地嵊州市三江街道领带园区五路。
法定代表人徐建役，代市长。
委托代理人袁吉儿，浙江剡城律师事务所律师。
委托代理人赵少杰，男，嵊州市人民政府工作人员。
被上诉人（原审第三人）嵊州市鹿山街道李西村村民委员会，住所地鹿山街道李西村。
法定代表人李仲良，主任。
喻志坚诉嵊州市人民政府规划其他行政行为及行政赔偿一案，绍兴市中级人民法院于2017年6月22日作出（2017）浙06行初29号行政裁定。喻志坚不服，向本院提出上诉。本院于2017年7月13日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。经阅卷、询问当事人，本案现已审理终结。
上诉人在原审中起诉称：2006年4月，喻志远因办厂需要，在嵊州市鹿山街道李西村村民委员会（以下简称李西村）处购得社屋250平方米，该村被嵊州市人民政府列入全市新农村建设重点村，新农办出资并委托嵊州市绿都建筑规划设计有限公司（以下简称绿都公司）设计了西球村新农村村庄建设规划，并指令和委托李西村按照整村拆旧建新和先建后批的总体要求全权负责规划的组织实施和落实。为此，李西村要求喻志远拆除已购村屋。由于喻志远不愿意另行建屋，遂将村屋转让给喻志坚。由喻志坚与李西村签订拆屋还地基协议。后喻志坚根据李西村安排定桩放样，建造房屋共计建筑面积630平方米。在该村村庄规划全面落实后，该村被评为各级小康示范村，其吸收外村人参与新农村建设得到充分肯定。2015年2月13日，嵊州市鹿山街道办事处违法强制拆除了喻志坚上述房屋。喻志坚认为，嵊州市人民政府和李西村应当承担喻志坚的建房损失。1、本案被告适格。新农办是嵊州市人民政府设立的临时机构，其设计规划存在问题，其后果应当由嵊州市人民政府承担。2、李西村是新农村建设的直接实施者，应当承担赔偿责任。3、喻志坚的建房行为是基于对嵊州市人民政府的信赖利益而产生。根据《行政许可法》第八条第二款规定，行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，应当予以补偿。喻志坚建房是基于对嵊州市人民政府的信任产生，现由于嵊州市人民政府无效规划使喻志坚的利益受损。请求：1、依法确认嵊州市人民政府下属的嵊州市社会主义新农村建设领导小组办公室对西求村作出的村庄规划并组织实施的行政行为无效。2、请求判令嵊州市人民政府及李西村赔偿喻志坚建造的位于西求村西五路西面第一宅房屋的损失3150000元。3、案件的诉讼费用由嵊州市人民政府承担。
原审法院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定，行政行为对公民、法人或者其他组织的权利不产生实际影响的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，喻志坚诉请确认嵊州市人民政府下属的嵊州市新农村建设办公室对西求村做出规划并组织实施的行政行为无效。其前提是嵊州市人民政府下属的相关机构存在作出规划并组织实施的行政行为及该行政行为对喻志坚的权利义务产生实际影响。首先，从喻志坚提供的证据可知，喻志坚主张存在规划行为的主要证据是嵊州市新农村建设办公室与绿都公司签订的规划委托协议书及该设计有限公司制作的嵊州市鹿山街道西求村建设规划平面图。而根据《浙江省村镇规划建设管理条例》(2004年修正)第十四条“村庄、集镇的总体规划和集镇的建设规划，经乡（镇）人民代表大会审查同意后，由乡（镇）人民政府报县级人民政府审批。村庄建设规划经村民会议或村民代表会议讨论通过后，由乡（镇）人民政府报县级人民政府或其授权的村镇建设行政管理部门审批。……”、第十五条“村镇规划经批准后，由乡（镇）人民政府公布，并组织实施”之规定。喻志坚所提交的委托书和平面图均非上述法规中明确的村庄规划，也无证据证明上述规划平面图的内容已经经过有权机关批准，对外发生法律效力，更无证据证明上述所谓规划内容已经由嵊州市人民政府组织实施。其次，从喻志坚起诉的理由分析，喻志坚系根据李西村的安排定桩放样建房。后因喻志坚系外村人不能办理宅基地审批手续，所建房屋被认定为违法建筑而产生行政争议。而喻志坚所诉之规划平面图上并无许可喻志坚建房的内容。故喻志坚主张嵊州市人民政府下属机构作出村庄规划并组织实施，且该行为与其有利害关系主张缺乏证据支持，提起的诉讼不属于人民法院受案范围。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一)项之规定，裁定驳回喻志坚的起诉。
喻志坚上诉称：被上诉人嵊州市人民政府制定并实施嵊州市鹿山街道原西求村村庄规划的行政行为给上诉人造成重大经济损失事实清楚，因果关系明确。上诉人因办厂所需，向嵊州市鹿山街道原西求村购买集体用房。被上诉人嵊州市人民政府将该村列入新农村建设重点村。其下属临时机构出资并直接委托设计公司设计了该村新农村建设规划，并指令该村按照整村拆旧建新、先建后批的总体要求立即组织实施该规划。被上诉人李西村按照被上诉人嵊州市人民政府的要求，给上诉人规划区范围内360平方米的宅基地建房，审批手续由被上诉人李西村负责办理。上诉人于2007年建成在西求村西五路第一宅建造了别墅并入住。现被上诉人将包括上诉人在该村规划区范围内的全部外村人的别墅拆除，造成上诉人315万建房款损失。请求二审法院撤销一审裁定，指令原审法院继续审理。
嵊州市人民政府答辩称：答辩人未审批同意上诉人所述规划，该规划未对外产生法律效力。上诉人所述的规划指的是2006年7月20日嵊州市新农村建设办公室委托绿都公司设计的嵊州市鹿山街道西求村建设规划平面图。根据《浙江省村镇规划建设管理条例》（2004年修正）第十四条及第十五条的规定，村庄规划要对外发生效力，必须经过有权部门按照程序进行审批。但答辩人从未审批通过该村庄规划，且上诉人无证据证明该规划已经有权机关依法审批同意或公布而对外发生法律效力。此外，上诉人所称的村庄规划并未许可上诉人建房。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
李西村未提交答辩意见。
本院认为，上诉人喻志坚诉称被上诉人嵊州市人民政府对西求村作出“规划行政行为”并组织实施，其主要证据是嵊州市新农村建设办公室与绿都公司签订的《规划委托协议书》及绿都公司出具的《嵊州市鹿山街道西求村建设规划平面图》。但上述两份证据仅能证明绿都公司受嵊州市新农村建设办公室的委托，负责2006年嵊州市新农村村庄方案的设计工作并出具案涉西求村规划平面图的事实。根据《浙江省村镇规划建设管理条例》（2004年修正）第十四条及第十五条的规定，相关规划的设计方案，需经村民会议或村民代表会议讨论通过并经有权部门批准后，由乡镇人民政府组织实施。本案中，绿都公司出具的案涉规划平面图并未经过上述法定讨论及批准程序，亦未组织实施，被上诉人委托绿都公司出具规划平面图的行为未产生行政法上的法律效果，故上诉人所称的“规划行政行为”并不存在。综上，上诉人的起诉没有事实根据，不符合法定的起诉条件。原审法院驳回上诉人的起诉，并无不当。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
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审判长 陈建勋
审判员 马惟菁
审判员 惠 忆
二〇一七年十一月二十四日
书记员 韦若莎