青海省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）青行终43号
上诉人（原审原告）马顺贵，男，回族，1981年6月10日出生，住青海省刚察县。公民身份号码×××。
被上诉人（原审被告）刚察县人民政府，住所地青海省海北藏族自治州刚察县学苑路。
法定代表人晁世海，该县县长。
委托代理人袁海平，北京市汉卓（西宁）律师事务所律师。
委托代理人侯浩，北京市汉卓（西宁）律师事务所律师。
上诉人马顺贵因刚察县人民政府（以下简称刚察县政府）土地行政给付一案，不服海北藏族自治州中级人民法院（2016）青22行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院经审理查明，2011年,刚察县政府因建设海北高原现代生态畜牧业示范区刚察县畜产品加工产业园及迎宾路项目，需要征用刚察县沙柳河镇红山村耕地532.7亩，涉及该村被征地户54户，其中包括马顺贵等19人承包的土地。刚察县国土资源局（以下简称刚察县国土局）于2011年5月30日向刚察县政府上报《沙柳河镇红山村征地户安置方案》，刚察县政府于2011年6月8日经第38次常委会研究通过征地安置方案，并于2011年8月31日转发刚察县国土局《关于沙柳河镇红山村征地户安置方案》的通知。刚察县国土局与马顺贵等协商同意采取货币安置和其他形式相结合安置方式并签订了征地补偿协议书，对各被征地户每亩按6850元标准补偿，并已将补偿款全部发放马顺贵等19人。同时，刚察县国土局对被征地户逐户进行摸底调查，根据每户对其它形式安置方式不同需求，被征地户自主选择不同的补偿方式，并形成摸底调查表，对各被征地户给予各自不同的其他安置方式承诺。后因每户情况的不同，其它形式安置方式的履行存在差异，马顺贵等19人分别提起诉讼，请求刚察县政府履行货币补偿以外的全部承诺或按照青海省人民政府青政（2010）26号《关于公布征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》的标准每亩33000元进行征地差价补偿。
一审法院认为，刚察县政府在对刚察县沙柳河镇红山村马顺贵等人土地进行征用时，由其土地行政主管部门会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，报刚察县政府批准后，由刚察县国土局组织实施具体征用补偿工作。该局经过与沙柳河镇红山村包括马顺贵在内的各被征地户协商，最终在双方自愿的前提下签订征地补偿协议书，系真实意思表示，符合法律规定，且刚察县政府已将协议书中货币补偿款等内容全部履行完毕，其行政行为事实清楚，证据充分，程序合法，应予以维持。关于案涉土地补偿标准应参照国有土地性质补偿还是集体所有土地性质补偿的问题，双方对对方所举相关证据均不予认可，应经有权机关最终确权。因此，马顺贵要求判令刚察县政府依据青海省人民政府青政（2010）26号《关于公布征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》规定按照33000元的标准进行补偿，并支付相应差价的诉讼请求不成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回马顺贵的诉讼请求；案件受理费50元由马顺贵承担。
马顺贵上诉称，一审判决认定事实不清，程序违法。理由如下：第一、刚察县政府采用欺诈手段与上诉人签订征地补偿协议，其内容非上诉人真实意思。刚察县政府征地时隐瞒了《青海省人民政府关于公布统一年产值标准和片区综合地价的通知》（青政发〔2010〕26号文件），上诉人对当时的征地补偿标准并不知情。协议书均系刚察县政府委派工作人员进户上门一对一签署，工作人员告知被征地户若同意按照6850元/亩的标准签署征地补偿协议，政府就会满足被征地户的在摸底调查中提出的所有其他安置要求。部分被征地户怕政府不履行项目其他安置补偿的承诺，在签署补偿协议时，以手写的方式增加条款：”若甲方（刚察县政府）不兑现全部承诺，乙方有权收回土地”。第二、签订征收补偿协议后，刚察县政府并未按照约定兑现其全部承诺，以致于上诉人基本生存条件受到威胁。如：刚察县政府承诺安排被征地户男40-54岁、女40-49岁人员在公益性岗位工作，并交纳社保，保证其享受退休待遇。但事实上，该部分人员达到退休年龄后政府不再代为交纳社保并告知应由其本人交纳；刚察县政府承诺对不到40岁的被征地户进行培训后安排在产业园区工作，但截止目前未兑现；刚察县政府承诺授予出租车经营权，但限定被征地户在2个月内办理经营权手续，上诉人根本无法在短短2个月内取得驾照、购买出租车并办理经营权；刚察县政府承诺以成本价向各被征地户出售刚察县城内商铺亦未兑现，而要求各被征地户以市场价购买。第三、上诉人向法庭提交的原户口登记簿、农村土地承包经营权证、2006年前上缴农业税、牧业税、教育附加、提留款等的完税凭证等证据材料，证实上诉人被征用的土地系集体土地。一审法院根据上诉人的申请调取的《青海省农村土地承包合同书》、《青海省农村土地承包经营情况登记表》亦明确记载了上诉人家庭所承包的红山村土地为农村集体土地。第四、一审法院认定土地权属确认问题的程序违法。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地的所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。一审法院认为本案案涉土地性质不明，需经政府确权方可认定，但在诉讼过程中，并未告知上诉人应先进行土地权属确认的前置程序，也未向上诉人示明在土地性质不明的情况下可能承担败诉风险。综上，上诉人被征用的土地性质为集体土地，刚察县政府隐瞒国家补偿政策，以明显不合理的低价与上诉人签订协议，且不全部履行签订协议时承诺的其他安置补偿。请求二审法院支持上诉人原审的诉讼请求。
刚察县政府答辩称：第一、本案起诉不属于人民法院行政案件受案范围。现双方在签订《征地补偿协议》并履行完毕的情况下，仅对补偿数额及安置补偿落实问题存在分歧，并未针对政府征收补偿的行政决定，故本案不属于人民法院行政案件的受理范围，应系就协议履行问题而发生的民事争议，属民事案件受理范围。第二、本案中被征收的土地为国有土地。在一审中刚察县政府提供大量证据证明其辖区内无集体土地。一审法院在查明事实的基础上，判决土地性质应经有权部门进行确权是符合法律规定的。而马顺贵称被征收土地性质为集体土地，仅系其单方面理解。第三、一审判决认定事实清楚。马顺贵称双方签订的征地补偿协议违背其真实意思表示，纯属自相矛盾，不能自圆其说。实际上，刚察县国土局按照刚察县政府的安排，与政府其他部门履行了征地补偿协议约定的货币补偿及其他安置补偿。根据《青海省人民政府关于公布统一年产值标准和片区综合地价的通知》的规定，集体土地的补偿价格为22000元，按照该规定，国有土地”按照当地前三年实际平均产值，参照26号文计算”，刚察县耕地的补偿标准为7994.4元。刚察县国土局与马顺贵协商同意采取货币安置和其他形式安置，并报刚察县政府同意，货币补偿的价格为6850元/亩。按照约定，马顺贵已获得一次性货币补偿，故征地补偿协议的货币补偿及其他安置补偿已经履行完毕。第四、马顺贵的起诉已经超过起诉期限，应裁定驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定，”公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出”。本案中刚察县政府与马顺贵于2010年签订征地补偿协议，但马顺贵于2016年12月12日才提起行政诉讼，显然超过了起诉期限。
本院经审理查证的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。
另查明，马顺贵等19人提交的《青海省农村土地承包合同书》载明：发包方为沙柳河镇红山村村民委员会；承包方为马顺贵等农户。该合同书明确：”...根据《中华人民共和国农村土地承包法》，经双方协商同意，订立本合同，经双方签字盖章后生效。一、发包方将本村集体经济所有的土地承包给承包方。承包期限自1998年10月31日至2028年10月31日。以家庭承包方式进行承包，承包方自合同生效之日起取得承包土地的经营权...”。马顺贵等19人提交的《集体土地建设用地使用证》载明：土地使用者为马世芳等人，土地类别为住宅。刚察县政府提交的刚察县国土局和青海有色地勘测绘中心于2012年10月编制的《青海省刚察县沙柳河镇红山村国有土地宗地图》显示：刚察县沙柳河镇红山村土地面积为5836025.37平方米，全部为国有土地。刚察县政府提交的青海有色测绘勘察院于2017年8月1日出具的证明载明：经2008年第二次全国土地调查（刚察）调查，刚察县全域土地权属性质为国有土地。
再查明，马顺贵等19人明确其诉讼请求为请求判令刚察县政府按照青海省人民政府《关于公布征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》支付征地补偿款差价。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条的规定，结合双方诉辩主张，本案争议焦点为：第一，本案是否属于行政诉讼的受案范围；第二，刚察县政府是否为本案适格的被告；第三，马顺贵等19人的起诉是否超过起诉期限；第四，马顺贵等19人的诉求能否成立。
关于本案是否属于行政诉讼的受案范围问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条对行政诉讼的受案范围以肯定式列举的形式作出规定。同时，《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条对不属于行政诉讼受案范围的情形予以列举。根据上述规定可知，除了法律规定不属于行政诉讼受案范围的行政行为争议之外，所有的行政行为原则上属于行政诉讼的受案范围。本案中，从马顺贵等19人请求判令刚察县政府按照青海省人民政府《关于公布征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》支付征地补偿款差价的诉求来看，其请求刚察县政府给付的对象为金钱给付行为，其诉讼类型属要求履行给付义务之诉。符合诉的适当性。另外，也符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第一款第（二）项”行政诉讼法第四十九条第三项规定的有具体的诉讼请求是指：（二）请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务；”之规定。因此，本案属于行政诉讼的受案范围。刚察县政府认为本案不属于行政诉讼受案范围的抗辩理由不能成立，本院不予采信。
关于被告的主体资格问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条”人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。”的规定，给付诉讼系原告对被告主张一定给付请求权，并请求法院判令被告给付的诉讼。在此类诉讼中，审查被告是否负有给付义务，是判断被告主体是否适格的关键。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款”国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”第四十七条第一款：”征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条”市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”的规定，市、县级人民政府为土地征收补偿主体。针对补偿不完全或者补偿错误等情形，市、县级人民政府负有继续完成补偿的义务。本案中，从马顺贵等19人提起诉讼的事实及理由来看，本诉讼系因刚察县政府实施征收补偿行为而引发。刚察县政府作为案涉土地征收补偿主体，若在补偿过程中存在马顺贵等19人诉求所主张的情形，则不能排除刚察县政府的给付义务。刚察县政府以其不是征收主体为由，主张其不是适格被告的理由不能成立，本院不予采信。
关于本案的起诉是否超过起诉期限的问题。行政案件起诉期限是指法律规定的当事人不服某行政行为向法院请求司法救济、行使行政撤销权的时间限制。根据起诉期限的特性，起诉期限一般指向的对象是作为类案件，即针对的是行政机关作出的相关行政行为。故对此类行政诉讼起诉期限的审查以行政机关作出行政行为为基础，并以行政行为作出之日为起算点。本案系给付之诉，因不存在已作出的行政行为，故就起诉期限的审查应有别于撤销之诉或者确认违法之诉等诉讼。根据此类诉讼的特性，在能认定被诉行政机关负有给付义务，且有可能至今未给付的，则不存在起诉期限起算点的问题。本案中，刚察县政府具有土地征收补偿的法定职责，且从马顺贵等19人的诉求看，刚察县政府亦可能存在马顺贵等19人主张的其未按照青海省人民政府的相关规定足额完成补偿的情形。因此，马顺贵等19人至2016年提起给付之诉并未超过起诉期限的规定。刚察县政府以2010年签订的征收补偿协议为起算点，认为马顺贵等19人的起诉已超过起诉期限的主张不能成立，本院不予采信。
关于马顺贵等19人的诉求能否成立的问题。马顺贵等19人请求判令刚察县政府支付征地补偿款差价的主要理由是被征收土地为集体土地，认为刚察县政府应按照青海省人民政府青政（2010）26号《关于公布征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》规定的补偿标准予以补偿，并提供了《青海省农村土地承包合同书》、《集体土地建设用地使用证》等证据证明其主张。从《青海省农村土地承包合同书》、《集体土地建设用地使用证》记载的内容可知，2007年沙柳河镇红山村村民委员会作为发包方将该集体经济所有的土地发包给该村民并对该村村民使用的宅基地颁发了《集体土地建设用地使用证》。因此，上述内容可证实刚察县沙柳河镇红山村可能存在集体土地。刚察县政府对马顺贵等19人的上述主张及证据均不予认可，提出刚察县全域范围内均为国有土地，并提供了《青海省刚察县沙柳河镇红山村国有土地宗地图》及青海有色测绘勘察院于2017年8月1日出具的证明予以证实。上述证据证实刚察县全域范围内均为国有土地。对于被征收土地是国有土地还是集体土地这一待证事实，从双方提供证据的真实性、合法性、关联性来看，均符合法律规定，且从证明效力来看，具有同等的效力。因此，针对待证事实，本院根据双方提供的证据无法作出判断。根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，对土地所有权和使用权有争议的，应由有关人民政府作出处理。故，在涉案土地性质无最终定论之前，马顺贵等19人在本案中的诉求暂不能成立，一审法院驳回其诉讼请求并无不当，应予维持。
此外，针对马顺贵等19人提起的给付之诉，从一般给付之诉的原理分析，行政机关的给付义务分别依申请和依职权作出。在第一种情形中，原告提出一般的给付请求，需履行必要的提示义务，即应先向行政机关提出履行给付之诉的申请，这也符合行政效率原则。本案中，马顺贵等19人未先向刚察县政府提出履行给付义务的申请，不符合提出履行给付之诉的要求，理应驳回其起诉。但从减少当事人诉累，节约诉讼成本角度出发，一审对本案进行实体审查并作出判决也并无不当。
至于马顺贵等19人提出”刚察县政府采用欺诈手段与其签订征地补偿协议，内容非其真实意思。”的上诉理由，因本案并非针对征地补偿协议提起的诉讼，故该协议的签订是否合法并非本案审查范围。马顺贵等19人以此为由请求撤销一审判决的上诉理由不能成立，本院不予支持。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一、二审案件受理费各50元由马顺贵承担。
本判决为终审判决。
审判长 刘富梅
审判员 李成花
审判员 韩英俊
二〇一八年四月二十八日
书记员 郝 洋