安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）皖行终157号
上诉人（一审原告）付训保，男，1967年9月28日出生，汉族，住安徽省合肥市庐阳区。
上诉人（一审原告）卫俊华，女，1970年7月1日出生，汉族，住安徽省合肥市包河区。
上诉人（一审原告）王家芳，女，1969年8月25日出生，汉族，住安徽省合肥市包河区。
被上诉人（一审被告）安徽省人民政府，住所地安徽省合肥市包河区中山路1号。
法定代表人李国英，省长。
上诉人付训保、卫俊华、王家芳因诉安徽省人民政府行政复议一案，不服安徽省合肥市中级人民法院（2017）皖01行初148号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
一审法院审理查明，2015年12月29日，安徽省人民政府作出皖政地〔2015〕1108号《关于南淝河路（东二环—长春街）工程建设用地的批复》（以下简称1108号《批复》），同意将合肥市包河区淝河镇老官塘社居委、卫乡村等用地范围内集体农用地4.4661公顷、集体建设用地8.1800公顷、未利用地0.5151公顷，合计13.1612公顷征收为国有，用于南淝河路（东二环—长春街）工程建设。2016年4月26日，合肥市包河区人民政府（以下简称包河区政府）制定了《南淝河路（东二环—长春街）项目集体土地上房屋征收与补偿安置方案》。同日，包河区政府作出《房屋征收决定》并发布了合（包）房征告（2016）第6号《合肥市包河区房屋征收决定公告》，对南淝河路项目规划红线范围内的房屋实施征收，原告的房屋位于上述规划红线范围内。因为在房屋征收决定规定的签约期限内，房屋征收部门与原告不能就房屋补偿问题达成协议，2017年1月5日，包河区政府向三原告分别作出了包征偿字［2017］第1、2、3号《房屋征收补偿决定书》。三原告不服，向法院提起诉讼，上述《房屋征收补偿决定书》因证据不足被法院撤销。2017年2月8日，原告向被告申请行政复议，要求依法撤销1108号《批复》。2017年4月1日，被告作出延期审理通知书，通知原告：行政复议决定延期30日至2017年5月10日前作出。2017年5月8日，被告作出了皖行复〔2017〕47号《驳回行政复议申请决定书》，认为原告与被告作出1108号《批复》的行为之间没有法律上的利害关系，决定驳回其行政复议申请。
一审法院另查明，涉案房屋被征收时，三原告不是涉案土地所在的集体经济组织成员，在征收范围内没有承包地。2002年7月26日，案外人卫立豹领取了02C0213号建设工程规划许可证，该证许可卫立豹建设住宅。因付训保与卫立豹系亲戚关系，卫立豹将房屋转交给付训保建设。同日，王家芳、卫俊华分别领取了02C0208号建设工程规划许可证和02C0188号建设工程规划许可证，该证许可王家芳、卫俊华建设住宅。房屋建成以后，因道路建设需要，上述房屋被拆除，置换到涉案土地上重新建设，形成涉案房屋。
一审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条（二）项的规定，申请人与具体行政行为有利害关系是提起行政复议申请应当符合的条件。本案中，被申请复议的具体行政行为是1108号《批复》，与该批复有利害关系的应是土地的合法权利人。而涉案土地被征收时，三原告不是涉案土地所在的集体经济组织成员，在征收范围内没有合法取得土地权利，故原告与1108号《批复》之间没有利害关系。至于原告在征地范围内建盖的房屋被包河区政府征收所产生的权利义务，可通过包河区政府作出征收补偿决定或诉讼的途径得到救济，并不导致原告与征地批复行为之间产生利害关系。安徽省人民政府依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款（二）项的规定，决定驳回申请人的行政复议申请并无不当，并且复议程序合法。原告的诉讼请求不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告付训保等三人的诉讼请求。
付训保、卫俊华、王家芳上诉称，1、一审判决认定事实不清。涉案征地批复作出的时间系2015年12月29日，上诉人在此之前已经在涉案区域内建有房屋并在此居住。征地批复的作出，将上诉人实际占有使用的土地及地上房产批准征收，包河区政府作出的征收决定及征收补偿决定，对上诉人主体身份的认定，也均客观证明了上诉人对房屋具有所有权及土地使用权，故涉案批复的作出及实施，对上诉人产生实际影响。2、一审判决适用法律错误。一审认为上诉人不是集体经济组织成员，但涉案政府批复征收的对象是土地而非户籍。行政复议的申请人不仅是行政行为相对人，与行政行为具有利害关系的第三人仍具有行政复议请求权，复议机关应对复议请求事项进行受理并以此作出实质的复议决定。征收材料反映上诉人的房屋在涉案批复范围内，本身就符合行政行为相对人的身份，即使按照户口进行确定原告主体，因涉案房屋的存在，也不可否认上诉人与涉案批复具有利害关系。一审判决以上诉人并非集体经济组织成员，进而排除上诉人的复议请求权，无法律依据。3、一审判决自相矛盾。因包河区政府征收补偿决定一案，上诉人亦作为原告起诉至一审法院，经一审法院审理作出（2017）皖01行初11-13号行政判决。上述判决认为，涉案土地系集体土地被征收为国有后，因补偿未完成，故包河区政府作出房屋征收补偿决定……。通过以上认定，反映出涉案土地及地上房屋的征收工作，是涉案的征地批复存在而启动。而本案的判决又将政府批复认定与上诉人无利害关系。两种认定自相矛盾，应予纠正。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误。请求依法撤销一审判决；撤销被诉行政复议决定，并改判被上诉人受理行政复议申请并作出复议决定。
一审被告安徽省人民政府向一审法院提供了以下证据：第一组证据：1、行政复议申请书、邮寄凭证；2、延期通知书、邮寄凭证；3、行政复议决定书、邮寄凭证，证明被告在法定期限内做出行政复议决定。第二组证据：1、1108号《批复》；2、关于付训保等三人是否我村集体经济组织成员的情况说明；3、关于付训保等三人宅基地及房屋情况的说明，证明原告不是被征地集体经济组织成员，对涉案土地没有合法权益，与征地批复没有法律上的利害关系，不具有申请人资格。
一审原告付训保等三人向一审法院提供了以下证据：1、卫立豹的编号为2211872、2210783、2211895《安徽省行政事业性收费统一收据》，NO.0010773收据，付训保的征收补偿决定，证明付训保是涉案的被征收人，有权申请行政复议，与本案有法律上的利害关系，是本案的适格主体。2、卫俊华的建设工程规划许可证，卫道满的编号为2211526、2110763《安徽省行政事业性收费统一收据》，卫俊华的征收补偿决定，证明卫俊华是涉案的被征收人，有权申请行政复议，与本案有法律上的利害关系，是本案的适格主体。3、王家芳的建设工程规划许可证，编号为2211874、7921933《安徽省行政事业性收费统一收据》，证明王家芳是涉案的被征收人，有权申请行政复议，与本案有法律上的利害关系，是本案的适格主体。4、安徽省人民政府皖行复〔2017〕47号《驳回行政复议申请决定书》，证明被告作出复议决定的时间是2017年5月8日，没有超出诉讼时效。
上述证据均已随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，安徽省人民政府作出的涉案批复属于土地征收决定，其是将土地所有权从农民集体转移至国家，直接影响的对象是依法享有该集体土地所有权的主体，该主体与该征地批复有利害关系，可以对该征地批复申请行政复议。根据《中华人民共和国土地管理法》第八条、第十条以及《中华人民共和国物权法》第六十条的规定，农村的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；农村集体经济组织、村民委员会、村民小组作为集体土地的管理者，代表集体行使所有权。因此，农村集体经济组织、村民委员会、村民小组对土地征收决定不服，可以申请行政复议；如其不申请行政复议，村民会议、村民小组会议或者村民代表会议可以决定申请行政复议；在上述主体均不申请行政复议时，其超过半数以上的成员可以代表该主体申请行政复议。本案中，上诉人付训保等三人的户籍不在被征土地所在的集体经济组织，亦无证据证明其在该集体经济组织承包了耕地或者分配了宅基地，故其并非该集体经济组织成员，依法不能与该集体经济组织成员一样共同享有被征集体土地所有权，亦不具备对涉及集体土地所有权变动的征地批复申请行政复议的主体资格。至于付训保等三人在被征集体土地上建有房屋的问题，其可在征收补偿程序中另行主张权利。
综上，被上诉人安徽省人民政府以付训保等三人与涉案征地批复之间没有利害关系为由决定驳回其行政复议申请，并无不当。一审判决驳回付训保等三人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人付训保等三人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人付训保、卫俊华、王家芳共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张志强
审 判 员 王新林
审 判 员 朱达远
二〇一八年三月十二日
法官助理 张高英
书 记 员 潘玉丹
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
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