浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙行终1198号
上诉人（原审被告）嵊州市人民政府。住所地嵊州市三江街道领带园区五路*号。
法定代表人徐建役，代市长。
委托代理人袁晶晶，嵊州市人民政府工作人员。
委托代理人严洪祥，浙江大公律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）宋贤明，男，1947年5月2日出生，汉族，住嵊州市。
被上诉人（原审原告）宋卫庆，女，1970年10月14日出生，汉族，住嵊州市。
两被上诉人的共同委托代理人何妙富，浙江坚定律师事务所律师。
宋贤明、宋卫庆诉嵊州市人民政府（以下简称嵊州市政府）房屋行政征收一案，绍兴市中级人民法院于2017年8月15日作出（2017）浙06行初8号行政判决。嵊州市政府不服，向本院提出上诉。本院于2017年9月18日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院审理认定：原告宋贤明持有嵊集建（92）字第2653号集体土地建设用地使用证，载明土地使用者为宋贤明，土地位于嵊州市××江街道××村。原告宋卫庆系宋贤明之女，同一户籍。2013年5月5日，嵊州市××江街道××村村民委员会提出《关于西湖村（爱湖头）实施城中村改造的申请报告》，5月20日嵊州市城南新区管理委员会作出《关于城南新区（三江街道）合新等村（社区）要求实施城中村改造的请示》，并报被告嵊州市政府审批，被告于7月29日发文批复同意该请示。2016年1月4日，嵊州市城南新区管理委员会发布《城南新区（三江街道）城中村改造房屋征收一号公告》，原告的房屋位于此次改造范围内。2016年1月27日，被告作出嵊政〔2016〕5号《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法》（以下简称5号文件）。同年2月3日，嵊州市城南新区管理委员会发布《城南新区（三江街道）城中村改造房屋征收二号公告》，明确5号文件为本区块征收的政策依据、杭州正望房地产评估有限公司为房屋测量和评估机构、嵊州市城镇房屋拆迁有限公司和嵊州市国安房屋拆迁有限公司为房屋拆迁服务机构和房屋拆除机构。嵊州市城南新区管理委员会于2016年4月27日公示《爱湖头区块城中村改造房屋征收补偿安置结果汇总表》，其中涉及宋贤明（宋小东）户相应补偿安置情况，该户在册人口7人，安置人口8人，均包括原告宋贤明、宋卫庆在内。2016年4月1日，嵊州市城南新区管理委员会发布《城南新区（三江街道）城中村改造房屋征收三号公告》，主要内容为：从2016年3月11日起，至2016年3月31日止（争先签约期），本区块内预签订房屋征收补偿安置协议书的签约率已超过90%。即日起，所有城中村改造房屋征收补偿安置协议书生效。根据协议书条款，自本公告之日起一个月内（以30天计，即4月1日至4月30日）为该区块搬迁腾空期限，请各被征收人积极配合。另查明，2016年3月31日、2016年5月4日，以嵊州市城南新区管理委员会、嵊州市城中村改造指挥部为鉴证单位，嵊州市城镇房屋拆迁有限公司为甲方、宋小东为乙方，先后签订《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》及补单。涉案房屋已被拆除。
原审法院认为，本案争议焦点有三，一是原告宋贤明、宋卫庆的起诉是否符合法定起诉条件；二是被告嵊州市政府实施的行为是否合法；三是5号文件的合法性。现结合相关事实和法律规定，分述如下：原告宋贤明、宋卫庆的起诉符合法定起诉条件。被告嵊州市政府于2013年7月29日批准同意对合新、西湖、桥南、高南及仙湖社区实施城中村改造，并在2016年3月31日、2016年5月4日采取由其下属城中村改造房屋征收实施单位委托的嵊州市城镇房屋拆迁有限公司与原告宋贤明、宋卫庆所在户签订《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》及补单的形式，将涉案房屋征收、拆除。上述行为符合集体土地上房屋征收的要件，并已产生房屋征收的实际结果，被告辩称其并未实施房屋征收行为，与事实不符，不予采纳。因原告与涉案房屋的征收行为具有法律上的利害关系，且订立上述征收原告房屋的补偿安置协议前，涉案集体土地未经依法办理征地审批手续，原告据此要求确认房屋征收行为违法，符合行政诉讼的受理条件。被告有关原告户已签订补偿安置协议、领取补偿款，被诉征收行为对原告的合法权益不产生实际影响等辩称，不能成立，不予采纳。二、嵊州市政府对涉案房屋实施的征收行为缺乏事实和法律依据。本案涉及集体土地上房屋的征收，根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条的规定，集体土地征收应当依照法定程序报经国务院或省级人民政府批准后，才能由县级以上地方人民政府组织实施。而本案被告在未完成涉案集体土地征收的各项审批手续前，即以签订房屋征收补偿安置协议的形式直接征收涉案房屋，显然违反上述规定。原告要求确认被告对其房屋实施的征收行为违法，于法有据，应予支持。三、5号文件的合法性不属于本案审查范围。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”该文件第一部分为总则，内容包括文件制定依据、适用范围、各政府部门在城中村改造工作中的分工、职责以及相关程序、房屋征收原则，系被告进行相关范围城中村改造的实施意见，不具有可适用性，并非被告实施被诉征收行为的依据。第二部分“住宅的补偿与安置”和第三部分“非住宅性房屋的补偿与安置”，是对城中村改造范围内房屋征收补偿安置标准及具体可操作性的规定；第四部分为附则，内容包括城中村改造工作流程、相关信息公开程序、补偿安置协议生效条件、文件实施时间以及解释权的规定等，上述第二至第四部分亦与被诉征收行为的合法性无关，不属于本案审查范围。综上，被告对原告集体土地上的房屋进行征收缺乏职权依据，原告的部分起诉理由成立，予以采纳。鉴于征收行为已实际实施，且涉案房屋征收系基于城中村改造的公共利益需要而作出，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第七十四条第一款第（一）项之规定，判决确认被告嵊州市政府所作征收原告宋贤明、宋卫庆房屋的行政行为违法。
嵊州市政府上诉称：一、原审判决违反法定程序。（一）原审原告主体不适格。行政诉讼法第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或其他组织；有具体的诉讼请求和事实根据；属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。被上诉人所在户已经与嵊州市城镇房屋拆迁有限公司签订了《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》，并且在该协议已履行完毕的情形下，又对征收行为提起行政诉讼，根据行政诉讼法第二十一条的规定，应当认定为其与被征收行为之间已无法律上的利害关系，不具有原告的主体资格。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称适用解释）第三条规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。被上诉人与涉诉行政行为间已无法法律上利害关系，主体不适格。原审法院认为被上诉人与具体行政行为具有法律上的利害关系错误。（二）被上诉人的诉讼请求不明确。上诉人认为，无论是国有土地抑或集体土地上房屋征收行为，系由一系列前置性行政行为和各种具体行政行为构成，包括“房屋征收决定”、“征收补偿决定”、“征收强制执行行为”等具体行政行为。根据行政诉讼法第十二条规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起下列诉讼：……（五）对征收决定、征用决定及其补偿决定不服的。由此，受案范围仅为对征收决定、征用决定及其补偿决定不服提起行政诉讼。而被上诉人起诉的诉讼请求笼统为征收行为，并未明确针对哪一个具体行政行为提起诉讼，系诉讼请求不明确。原审法院认定被上诉人诉讼请求明确缺乏事实与法律依据。二、上诉人行政行为程序正当、内容合法、依据明确、标准统一，对原告的合法权益明显不产生实际影响。被上诉人所在的行政村位于嵊市城××村拆迁改造范围。该村的城中村改造项目，经由该村村（居）民代表大会表决通过。随后，该村向所在街道提出申请，经三江街道办事处（城南新区管委会）审查同意，报嵊州市政府审批同意后实施。该城中村改造项目由答辩人下属机关三江街道办事处（城南新区管委会）组织实施，有关协议签订及房屋拆除则委托嵊州市城镇房屋拆迁有限公司实施，同时选定有资质的评估机构对城中村房屋价格进行评估，并制定《关于确定城南城中村改造市场比准价和安置房重置价及成本价的批复》这一指导性政策文件。安置补偿过程中，相关实施单位对有关房屋产权面积认定、在册人口、安置人口、安置补偿方式、补偿标准以及评估认定结果等均进行了公示和公告，允许被拆迁户复核和提出异议，被上诉人所在户公示期间并未提出异议。该区域中的城中村改造房屋均严格按照嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法进行安置补偿。因此，程序并无不当，也不存在超越职权和滥用职权的违法行为。且被上诉人所在户与嵊州市城镇房屋拆迁有限公司签订《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》，被上诉人可得的安置补偿款已全部包括在该协议中，该协议签订后，安置补偿款已全部领取，涉案房屋已由该户主动腾空并依据该协议约定拆除。被上诉人所在户获得的补偿款与该区域周边同地段新建楼盘市场价格比较，并不低于国有土地上的商品房市场成交价格，客观上没有减损原告利益。故应根据适用解释第三条第（八）项的规定，驳回起诉。三、原审判决适用法律错误。原审法院机械适用土地管理法第四十五、四十六、四十七条的规定，该规定系对征收土地法定程序之规定，而本案原审原告诉请的是房屋征收行为，本案被上诉人所在户通过签订安置补偿协议的形式自愿处分合法财产，并且相关安置补偿已经到位，已依法保障被上诉人所在户的居住条件，符合《中华人民共和国物权法》第四十二条第三款关于维护行政相对人合法权益、保障其居住条件的立法精神。请求撤销一审判决，发回重审或改判裁定驳回原审原告的起诉，诉讼费用由被上诉人承担。
宋贤明、宋卫庆在法定期限内未提交答辩书面意见，本院调查时答辩称：一、协议签订带有强制性，答辩人的原告主体适格。二、答辩人起诉是针对上诉人对答辩人房屋实施征收的行为，没有起诉征收决定和补偿协议，诉讼请求明确。三、上诉人的征收程序违法。答辩人的房屋是集体土地上的房屋，上诉人所称的“改造”实际上就是征收，但上诉人并没有按土地管理法的规定进行征收，程序违法。请求驳回上诉，维持原判。
嵊州市政府在二审期间向本院提交了浙土字（330683)A[2016]-0005、0008《浙江省建设用地审批意见书》及与之相对应的嵊州市2016年度计划第八、十一批次的建设用地情况汇总表，以证明涉案的集体土地已被浙江省人民政府批准征收。被上诉人宋贤庆、宋卫庆质证认为，对上述批文的真实性、关联性无异议，但认为整个征地报批程序不合法，故浙江省人民政府作出的上述批文也是不合法的。本院认为，两被上诉人对上述证据的真实性、关联性不持异议，本院予以确认。上述证据证明浙江省人民政府已于2016年批准征收涉案土地，故对上述证据予以采信。
经审理，对原审判决认定的事实本院予以确认。
另查明：浙江省人民政府先后于2016年9月6日作出浙土字（330683）A[2016]-0005、0008《浙江省建设用地审批意见书》，同意嵊州市2016年度计划第八、第十一批次建设用地50.1575公顷、12.6481公顷，其中征收集体土地47.3928公顷、12.6481公顷，两被上诉人涉案房屋所在的土地在上述批准征收范围内。
本院结合相关事实和法律规定作如下分析、认定：
（一）宋贤明、宋卫庆的起诉是否符合法定的起诉条件。上诉人嵊州市政府于2013年7月29日批准同意对合新、西湖、桥南、高南及仙湖社区实施城中村改造，并在2015年6月15日采取由其确定的城中村改造房屋征收实施单位嵊州市城南新区管理委员会（三江街道办事处）委托的嵊州市城镇房屋拆迁有限公司与宋贤明、宋卫庆所在户宋小东签订《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》及补单的形式，将涉案房屋予以征收，故两被上诉人与涉案房屋的征收行为具有法律上的利害关系，具有提起行政诉讼的原告主体资格。在订立上述协议前，涉案集体土地未经依法办理征地审批手续，故嵊州市政府以两被上诉人已签订补偿安置协议、领取补偿款为由，主张两被上诉人与被诉征地行为没有法律上的利害关系、没有原告主体资格，不能成立。结合两被上诉人在起诉状及一、二审时的陈述，其所指的征收行为是指上诉人没有按照土地管理法第四十六条的规定依照法定程序批准征收涉案土地，以与农户签订协议的方式，即将其房屋予以征收。因此，两被上诉人的起诉指向的征收行为是清楚的，其诉讼请求也是明确的，即请求确认上诉人未经批准征收其房屋的行为违法。上诉人主张两被诉人提起诉讼的请求不明确，不予采纳。
二、嵊州市政府对宋贤明、宋卫庆房屋的征收行为是否具备事
实和法律依据。本案涉及集体土地上房屋的征收，根据土地管理法第四十五条至四十七条的规定，集体土地征收应当依照法定程序报经国务院或省级人民政府批准后，才能由县级以上地方人民政府组织实施。本案中嵊州市政府在未经浙江省人民政府批准征收涉案集体土地之前，即以签订房屋征收补偿安置协议及补单的形式直接征收涉案房屋，违反上述规定。鉴于事后涉案土地已经浙江省人民政府批准征收，且房屋征收系基于城中村改造的公共利益需要，一审法院判决确认上诉人征收行为违法符合行政诉讼法第七十四条第一款第（一）项的规定。嵊州市政府认为土地管理法的规定仅适用土地征收，而不包括集体土地上的房屋征收，显然系对土地管理法的误读。
三、5号文件的合法性是否属于本案审查范围。行政诉讼法第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”5号文件第一部分为总则，内容包括文件制定依据、适用范围、政府各部门在城中村改造工作中的分工、职责以及相关程序、房屋征收原则，该部分内容是嵊州市政府进行相关范围城中村改造的实施依据，并非上诉人实施被诉征收行为的依据。第二部分“住宅的补偿与安置”和第三部分“非住宅性房屋的补偿与安置”，是对城中村改造范围内房屋征收补偿安置标准及具体可操作性的规定；第四部分为附则，内容包括城中村改造工作流程、相关信息公开程序、补偿安置协议生效条件、文件实施时间以及解释权的规定等。上述第二至第四部分亦与被诉征收行为的合法性无关，不属本案审查范围。
综上，本院认为，原审判决认定的基本事实清楚，适用法律正确，依法可予维持。上诉人提出的上诉理由，均缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人嵊州市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 陈建勋
审判员 马惟菁
审判员 惠 忆
二〇一七年十一月二十三日
书记员 韦若莎
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