广西壮族自治区上思县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）上行初字第28号
原告梁庆显。
委托代理人韦超，广西心田律师事务所律师。
被告上思县人民政府。
法定代表人彭景东，县长。
委托代理人林日高。
委托代理人何其贤。
被告上思县国土资源局。
法定代表人黄科，局长。
委托代理人梁海忠，广西国海律师事务所律师。
原告梁庆显诉被告上思县人民政府（以下简称县政府）、上思县国土资源局（以下简称国土局）不履行登记法定职责纠纷一案，向本院提起诉讼。本院于2014年8月13日立案受理后，依法向被告县政府、国土局送达了行政起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年9月3日公开开庭审理了本案。原告梁庆显的委托代理人韦超，被告县政府的委托代理人林日高、何其贤，被告国土局的委托代理人梁海忠等到庭参加诉讼。现已审理终结。
原告诉称，上思县对外经济贸易公司（以下简称县外贸公司）于2004年经县政府批准取得位于上思县思阳镇北布路本单位的部分国有划拨土地使用权面积1883平方米出让给职工作建房用地，原告作为县外贸公司的职工，也分得一部分。2004年，县外贸公司要求国土局补办国有划拨土地使用权证；同年10月13日，国土局就此事作出上国土资报（2004）85号文件，请示县政府；12月24日，县政府作出上政函（2004）88号文件，同意县外贸公司职工补办国有划拨土地使用权证。2005年元月5日，国土局作出上国土资复（2004）3号文件，同意县外贸易公司将位于上思县思阳镇北布路本单位的部分国有划拨土地使用权面积1883平方米补办出让手续给职工作建房用地。至2009年，被告仅向原告单位部分职工（凌华娇、黎荐托、吴秀芬、黄喆等人）颁发土地使用权证，但对包括原告在内的部分职工（原告已向被告缴纳了各种费用），至今仍未颁发给土地使用权证。综上所述，被告的不作为违反了法律的规定，超过法定期限没有颁发土地使用权证给原告，严重侵犯了原告的合法权益。故原告向法院起诉，请求法院判令：1、两被告依法向原告颁发国有土地使用证；2、案件受理费由被告承担。
为支持其诉讼请求，原告向本院提交如下证据：1、《身份证复印件》，主张证明原告的身份。2、上国土资报（2004）85号《关于上思县对外经济贸易公司要求补办国有划拨土地使用权出让手续的请示》，主张证明被告国土局在2004年10月13日向县政府请示给予原告单位职工补办国有划拨土地使用权出让手续的事实。3、上政函（2004）88号《上思县人民政府关于同意上思县对外经济贸易公司补办国有划拨土地使用权出让手续的批复》，主张证明县政府同意国土局给原告单位职工补办国有划拨土地使用权出让手续的事实。4、上国土资复（2004）3号《关于上思县对外经济贸易公司要求补办国有划拨土地使用权出让手续的批复》，主张证明国土局同意原告单位的职工要求补办国有划拨土地使用权出让手续的事实。5、《县外贸公司办理国有土地使用权出让宗地表》，主张证明被告国土局曾在2008年6月26日制表为原告等人办理国有土地使用权出让宗地的事实。6、《申请报告》，主张证明原告单位于2008年11月12日向被告国土局申请办理土地证，国土局的领导当时已同意办理的事实。7、《上思县国土局办证大厅窗口办与前来办理土地证的收件登记表》，主张证明原告等人已于2008年11月24日将办理土地证的申请材料交予国土局办证大厅的窗口，国土局已收受原告等人申报材料的事实。8、凌华娇、黎荐托、吴秀芬、黄喆的《国有土地使用证》，主张证明凌华娇等人与原告同时申请办证，凌华娇等人在2009年已取得了土地使用权证的事实。9、《建设用地规划许可证》（编号2007418号），主张证明原告已于2007年9月8日取得建设用地规划许可证的事实。10、发票、收据、完税证，主张证明原告为办理土地使用权证已向被告和相关部门缴纳了各种费用的事实。11、防港三顺（上）地估字（2004）125号《土地估价报告》，主张证明原告单位在2004年将位于上思县思阳镇北布路的用地委托评估机构评估的事实。
被告县政府辩称，两被告不给原告颁发国有土地使用证是有原因。一、县外贸公司以单位名义申请颁发国有土地使用证，县政府及国土局已给县外贸公司作出相应的答复，也给该公司的部分职工颁发了国有土地使用证，充分说明县政府及国土局在为县外贸公司以单位名义申请颁发国有土地使用证的过程中，已经作出相应的行政行为，同时也为原告办理了各种交费缴税手续。至于县政府没有给原告颁发国有土地使用证的主要原因，是因为县外贸公司在转让国有土地给本单位职工及社会人员的过程中存在混乱问题。二、县政府要求国土局、工信局等单位对本案的有关事项、情况进行调查、核实，至今未有结果。三、《土地登记办法》规定，正在处理当中的不予登记。综上，县政府未能依法给原告颁发土地使用证是原告所在单位自身存在需要进行调查的相关情况，而现在调查还没有结果，并不是被告不作为造成的。请法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告国土局辩称，一、国土局作为县政府土地管理职能部门，已经对原告申请国有土地使用权履行受理登记职责。2004年5月l0日，县外贸公司向国土局要求补办国有土地转让手续，经审查后，国土局作出上国土资报（2004）85号文件，就此事向县政府请示。县政府作出上政函（2004）88号批复，同意县外贸公司补办国有土地划拨使用权出让手续，出让年限为70年，用途为宅基地。2005年1月25日，国土局作出上国土资复（2004）3号批复，同意县外贸公司将部分原国有划拨土地使用权土地面积1883平方米补办给职工作为住宅用地，办理相关土地登记，履行受理登记职责。因此，原告所诉国土局不作为，没有事实依据。二、国土局在受理原告土地权属登记过程中，不予原告土地登记，县政府不予原告颁发国有土地使用证，有事实、法律根据。2003年至2010年，县外贸公司在补办国有土地出让手续给职工时，把不是在批复范围内的国有土地纳入批复进行补办申报登记，造成超范围、超面积申报登记。另外，县外贸公司在李有华担任公司法人代表时，在没有经过公司职工会议决议前提下，就擅自决定将职工不愿意接受的部分国有土地，超面积、超范围转让给不是该公司职工的其他社会人员。县外贸公司土地宗地出让（包括原告宗地在内）违法案件发生后，经中国共产党上思县纪律检查委员会作出上纪报（2011）6号《关于反映县外贸公司原经理李有华有关问题的初步核实情况报告》，该报告说明原告所申报要求宗地登记存在土地违法行为尚未处理以及正在处理当中等情形。根据《土地登记规则》第十八条（二）项“土地违法行为尚未处理或者正在处理的，不予登记”的相关规定，国土局不给原告进行土地登记，县政府不给原告颁发国有土地使用证，有正当理由，有法可依。原告诉国土局不履行土地使用权登记职责、县政府不履行颁发土地使用权证职责的理由不成立，人民法院不应支持其诉讼请求。
为证明被诉具体行政行为合法，被告县政府和国土局在法定期限内向本院提供了以下证据：1、《县外贸公司办理国有土地使用权出让宗地表》，主张证明国土局已经受理原告土地使用权登记以及该地为县外贸公司出让过的宗地的事实。2、上纪报（2011）6号《关于反映县外贸公司原经理李有华有关问题的初步核实情况报告》，主张证明原告在申请要求办理土地登记的过程中出现土地违法尚未处理清楚，暂停登记、颁证的情况。3、《上思县人民政府办公室文件处理笺》，主张证明2013年6月13日，县政府指示国土局和工信局对外贸公司土地违法情况进行处理，至今还未有结果的事实。
本院对证据作如下确认，原告提供的证据1至证据11和被告提供的证据1至证据3具备关联性、真实性、合法性，本院予以确认，可作为本案的定案依据。
经审理查明，2004年县外贸公司向国土局申请，要求补办国有划拨土地使用权出让手续。国土局于2004年10月13日向县政府作出上国土资报（2004）85号《关于上思县对外经济贸易公司要求补办划拨土地使用权出让手续的请示》，县政府于同年12月24日向国土局作出上政函（2004）88号《上思县人民政府关于同意上思县对外经济贸易公司补办国有划拨土地使用权出让手续的批复》。国土局于2005年元月5日对县外贸公司作出上国土资复（2004）3号《关于上思县对外经济贸易公司要求补办国有划拨土地使用权出让手续的批复》。2008年11月12日，县外贸公司向国土局提交申请报告，请求尚未办理土地证的十多户人亦按原来的手续办理土地证。2009年4月，县政府给凌华娇等人颁发《国有土地使用证》。原告于2008年先后办理了各项交费缴税手续。2011年12月2日，中国共产党上思县纪律检查委员会作出上纪报（2011）6号《关于反映县外贸公司原经理李有华有关问题的初步核实情况报告》，其中第四点建议第（二）项为：“对县外贸公司转让国有土地给干部职工及社会人员的混乱问题。建议由国土局组织进行专项清理，弄清该公司转让国有土地缴纳转让税费、办证，以及转让给社会人员后又转手转让他人等情况。认真落实十三届县政府第十二次常务会议的决定，摸清该公司转让的地皮是否已经超出批复的1883平方米，对转让国有土地该缴纳的土地出让金，以及各项税费依法依规全部收取。”
本院认为，根据我国国土资源部《土地登记办法》第二条、第六条、第十四条、第十五条、第十六条、第十七条的规定，国有土地使用证是土地权利证书之一，土地权利证书记载的事项应当与土地登记薄一致，土地登记薄是土地权利归属和内容的依据，而土地登记，是指将国有土地使用权等其他土地权利记载于土地登记簿公示的行为，土地登记应当依照申请进行，但法律、法规和本办法另有规定的除外。按照规定，颁发国有土地使用证应当先依照申请进行土地登记。同时，《土地登记办法》第十八条规定，有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的；（二）土地违法违规行为尚未处理或者正在处理的；（三）未依法足额缴纳土地有偿使用费和其他税费的；（四）申请登记的土地权利超过规定期限的；（五）其他依法不予登记的。本案中，原告已经向国土局申请土地登记，并向县政府申请颁发国有土地使用证，但在进行申请土地登记、申请颁发国有土地使用证过程中，由于存在土地违法行为尚未处理或者正在处理的事实，依照《土地登记办法》第十八条的规定，对原告的申请不予登记，而未经登记，则不能颁发国有土地使用权证。被告国土局不予原告进行土地登记，被告县政府不予原告颁发国有土地使用证，有事实和法律依据，其行为合法。原告起诉被告县政府、国土局不作为的理由不能成立，应驳回其诉讼请求。依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，判决如下：
驳回原告梁庆显的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告梁庆显负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于防城港市中级人民法院。并在上诉期限届满之日起七日内预交上诉案件受理费50元。汇款：广西壮族自治区防城港市中级人民法院，开户行：农行防城港分行营业室，帐号：20×××13（受理费），逾期不交也不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 黄应良
审 判 员 黄冠婕
人民陪审员 雷玉华
二〇一四年九月十八日
书 记 员 黄慧芹