贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔27行初26号
原告王良雄，男，1969年2月13日生，布依族，住贵州省罗甸县，
委托代理人谢忠俊、王义奇，分别系贵州黔成起智律师事务所律师。
被告罗甸县人民政府，住所地：罗甸县龙坪镇和平路9号，统一社会信用代码：11522728MB0Q4885XD；
法定代表人杨兴华，系该县政府县长；
法定代表人委托代理人李远胜、黄元飞，分别系罗甸县水务局副局长、工作人员；
委托代理人朱玲青、杨正典，分别系贵州法治时代律师事务所律师、实习律师。
被告罗甸县茂井镇人民政府；
法定代表人伍飞，系该镇政府镇长；
委托代理人罗如双，系该镇政府工作人员。
原告王良雄诉被告罗甸县政府(以下简称“罗甸县政府”)、罗甸县茂井镇政府(以下简称“茂井镇政府”)请求确认行政协议无效一案，向本院提起行政诉讼。本院于2017年1月17日立案后，依法向被告送达起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。并依法组成合议庭，于2017年5月3日公开开庭进行了审理。原告委托代理人谢忠俊、王义奇，被告罗甸县政府委托代理人朱玲青、杨正典及法定代表人委托代理人李远胜、黄元飞，被告茂井镇政府委托代理人罗如双到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告王良雄诉称，罗甸县的高圩水库修建于1977年，其库区所占农田土地全部属于该镇高里村二、三组集体所有。在1981年初，水库库区内的农田土地全部发包给高里村二、三组的63户村民。但直到1999年9月，被告在未办理任何征地审批手续、未给予村民任何补偿的情况下，就开始对高圩水库进行面积扩建、堤坝加高。经上述村民组的村民抗争并阻拦施工，被告才于2001年办理了面积为8.491公顷田土的农用地转建设用地审批手续序，并强迫63户承包户与其签订了领取补偿费的书面合同，但未再继续办理土地征收或征用手续，直至2001年8月竣工，并淹没毁坏63户承包户的农田和土地。且在2002年水库蓄水开始至2003年水库干枯期间，被告并未给该水库淹没土地所有者高里村二、三组进行任何养鱼收入补偿。2005年，该水库多年完全干枯无水且无人管理，63户承包户又在其各自承包的田土上种植农作物。2015年3月26日以来，被告又开始在没有任何审批手续的情况下违法扩建高圩水库，并淹没毁坏库区田土。2016年3月至5月期间，被告又强迫各承包户分别与其签订了《茂井镇高圩水库修复工程征地补偿协议》。原告是其中的一员，所签的上述协议应属于无效协议。首先，被告为修复高圩水库对原告实施的征收田土行为违法。被告虽于2001年办理了面积为8.491公顷高圩水库库区田土的农用地转建设用地审批手续，但此后，并未根据《土地管理法实施条例》及《贵州省土地管理条例》的相关规定，依法向土地行政主管部门办理变更登记手续，且从未对库区所涉田土办理征地手续，未对征地补偿安置方案依法公告，直接实施征地行为，显然严重违法。其次，被告与原告签订的《茂井镇高圩水库修复工程征地补偿协议》程序和内容均违反法律法规规定。没有征地补偿协议成立并生效的前提条件即合法有效的征地手续，系欺骗原告所签，且没有按2015年12月31日《黔南州人民政府关于征地统一年产值标准和征地区片综合地价调整方案的通告》中的补偿标准执行。而被告于2001年办理高圩水库库区田土农用地转用审批后，对原告按照标准田5567.09元／亩、土1607.3／亩的征地补偿标准给予补偿，当时对所涉田土并未征用、也未征收，因被告长年占用原告所承包的土地用于水库修复给予的土地使用补偿，与此次被告因修复水库而进行的变更土地所有权的征地行为完全是两回事，2001年给予原告的土地使用补偿不能抵扣此次征地补偿金额；第三，被告应当采取相应补救措施，赔偿原告经济损失。被告在没有取得合法审批手续的情况下，于2015年3月26日开始修复高圩水库以来，自行将原告已经恢复耕种多年的田土淹没，给原告造成了经济损失，被告应当按照相关法律法规规定，采用合法的征地补偿标准，与原告重新签订征地补偿协议，对原告给予合法有效的补偿安置。因此，被告对原告实施的征地行为严重背离法律规定，侵犯了原告的合法权益。特依法向法院提起诉讼，请求判决：1、确认被告与原告签订的《茂井镇高圩水库修复工程征地补偿协议》违法，属无效合同；2、责令被告采取相应补救措施，赔偿其经济损失。
为证明其主张，原告向本院提交了以下证据：
1、原告身份证，证明：原告的主体资格；
2、（2002）罗行初字1号行政判决书、罗国土建（2001）31号文件，证明：州政府在文件上已经明确土地的性质发生改变需要办理征地手续，本案的行政行为属于征地行为，但是被告并没有办理征地手续；该行政判决书中认定的2001年的行政行为与本次涉案行为具有关联性，涉案协议并不是民事行为；
3、征地补偿协议，证明：该协议属于征地补偿协议，约定的补偿标准低于州政府发布的2016年土地征收补偿标准，协议内容违法。
二被告共同质证意见：对1号证据无异议；对2号证据的真实性无异议，达不到原告的证明目的；对3号证据的真实性无异议，证明目的不予认可，认为该协议中的土地与2001年农用地转为建设用地的土地一致，该协议不是新的征收征用行为，而是对村民追加补偿签订的补充协议。
被告罗甸县政府辩称，茂井镇与原告签订的《茂井镇高圩水库修复工程征地补偿协议》合法有效。2001年，其依法报经黔南州政府批准，同意将茂井镇高里村集体农用地8.491公顷转为建设用地，作库区蓄水淹没用地。此后，其依法对茂井镇高圩水库进行修复扩建，已依法对涉及农用地转为建设用地的农户进行补偿。2004年，由于部分农户认为补偿标准太低，对水库实施了破坏，导致该水库无法使用。2015年，茂井镇政府计划对该水库启动修复重建，但受到了农户的阻挠，并强烈要求追加涉淹农田的补偿款后才能启动。后经调查，多数农户均同意修复水库，但提出要求按龙滩电站补偿标准补足被淹田地的差额。茂井镇政府经请示被告同意后，决定对2001年依法将农用地转为建设用地的茂井镇高里村的有关村民，在原先己依法补偿的基础上，以龙滩库区补偿标准追加补偿，并与每个农户签订《茂井镇高圩水库修复工程征地补偿协议》。该协议是在双方平等、自愿、合法的基础上签订的，亦未有《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的情形。此次追加补偿，仅仅是为了能顺利对水库被破坏的地方进行修复，并未征用或征收农户的任何田地，也无需办理任何征用或征收手续，协议中的文字表述虽有不当，但并未对双方的真实意愿产生任何影响，是合法有效的。至于原告主张涉案协议系被迫签订并领取补偿费、被告未办理土地征收或征用手续的理由，依法不能成立。因为根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款之规定，修复扩建的茂井镇高圩水库属于茂井镇的公共设施和公益事业建设，使用的土地为农村集体所有的土地，依法办理农用地转为农业建设用地的审批手续后，即根据黔国土资函(2000)61号文件的规定，对农户进行补偿，未违反任何法律法规。由于茂井镇政府于2016年3月与原告签订《茂井镇高圩水库修复工程征地补偿协议》，依约定仅是对罗甸县政府于2001年将高里村的集体农用地转为建设用地的行政行为，按照双方同意的2006年7月《关于印发龙滩水电站罗甸库区投资概算调整补偿兑现实施方案》（罗府发<2006>29号）的补偿标准进行追加补偿差额，而非新的征用或征收行为，不能适用2015年12月31日《黔南州人民政府关于征地统一年产值标准和征地区片综合地价调整方案的通告》中的补偿标准。另外，被告于2015年修复高圩水库，并非是新的征用或征收行政行为，也无需再按照法律法规的规定进行审批并公示。综上，茂井镇政府与原告签订《茂井镇高圩水库修复工程征地补偿协议》合法有效，该行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告的诉讼请求缺乏事实依据，请求依法驳回其诉讼请求。
被告罗甸县政府及茂井镇政府在法定举证期限内共同向本院提交了以下证据：
第一组：1、组织机构代码证；
2、法定代表人身份证明；
第二组：1、黔计建设（1999）1268号文件；
2、黔农综发办（1999）71号文件；
3、罗甸县1999年度农业综合开发建设项目实施计划表；
4、黔南农综发办（2000）22号文件；
5、罗国土建（2001）13号文件；
6、罗府呈（2001）29号文件；
7、黔南国土建呈（2001）9号文件；
8、黔府函（1999）219号文件；
9、黔南政通（2001）31号文件；
10、罗国土建（2001）31号文件；
11、（2002）罗行初字1号行政判决书；
第三组、1、高圩水库淹没土地名单；
2、黔国土资函（2000）61号文件；
3、领取补偿款凭证及依据；
第四组：1、高里村委会会议；
2、要求修复高圩水库群众签字表；
3、高里、兰西、茂井村关于请求修复高圩水库的联合报告；
4、修复高圩水库民意调查人员安排名单；
5、茂井镇政府关于修复高圩水库民意调查情况的报告；
6、茂府呈（2016）8号文件；
第五组：1、罗甸县政府办公室收文处理签；
2、同意修复高圩水库承诺书；
3、茂井镇高圩水库修复工程征地补偿协议；
4、罗府发（2006）29号文件；
5、茂井镇高圩水库淹没补偿款发放清册。
上述证据中：第一组证据拟证明被告的主体资格；第二组证据拟证明：1999年，被告为扩大罗甸县的灌溉面积，依法办理将茂井镇高里村集体农用地8.491公顷转为建设用地作为库区蓄水淹没用地，并于2001年将所有农用地转为建设用地的手续办理完毕；第三组证据拟证明被告依法将涉及到农用地转为建设用地的土地用于修建高圩水库，且村民已经领取补偿款；第四组证据拟证明2004年高圩水库被破坏无法使用，之后当地村民请求修复高圩水库并参照龙滩电站的补偿标准追加补偿款，才能启动修复水库工程。为此，经被告批准同意按照龙滩电站的补偿标准对2001年批准的将高里村农用地转为建设用地涉及的农户进行追加补偿，同时说明原告不是被迫签订的协议；第五组证据拟证明：1、经被告批准，同意按照龙滩电站的补偿标准对2001年批准的将高里村农用地转为建设用地的农户进行追加补偿，且涉及农户已经签订承诺书领取追加的补偿款项。2、2016年追加补偿款的行为是为顺利修复高圩水库，额外对原告的一次补偿而非新的征收或征用行为，补偿的土地仍是2000年已依法补偿的土地，其没有征收或征用任何土地。
原告质证意见：对第一组证据无异议；对第二组证据中1-10号的真实性无异议，对11号证据的真实性及合法性认可，认为上述证据只能证明被告之前将农用地转为建设用地是合法的，不能证明涉案征地行为合法，认为被告并没有办理征地审批手续，涉案土地仍是农用土地；对第三组证据的真实性无异议，关联性有异议，认为2001年的被征收人领取的只是农用地转为建设用地的补偿款，而本案涉及征地补偿，达不到被告的证明目的；认为第四组证据不能代表高里村村民的真实意思，并没有全部原告的签字，认为此次会议只是同意修建水库，不能证明被告的征地行为合法，与本案没有关联性；对第五组证据中的1号证据的真实性无异议，认为与本案无关；认为该组中2号证据只能说明村民对修复水库持赞成意见，不能证明被告行政行为的合法性；对该组3号证据的真实性无异议，其合法性、关联性不予认可，该协议形式上是征地补偿协议，但是内容第六条约定土地归属权永久归被告所有，明显是征地协议而不是被告所称民事协议，被告行为属于征地行政行为。
被告罗甸县茂井镇政府辩称意见与罗甸县政府辩称意见一致。
原、被告提交的上述证据，经审查，来源合法、内容客观真实，能够认定本案基本事实，本院予以确认。
经审理查明：罗甸县高圩水库原建于1977年，位于罗甸县境内。1999年，罗甸县政府启动对该水库的扩建工程。2001年，罗甸县政府向黔南州政府提交《关于高圩水库工程扩建用地的请示》，经黔南州政府批复，同意将茂井镇高里村集体农用地8.491公顷转为建设用地，作库区蓄水淹没用地。此后，其对茂井镇高圩水库进行修复扩建，并对涉及农户进行补偿。其中，王良雄户因高圩水库被占用2.1亩田，并领取了补偿款11691.00元。
2004年，高圩水库因故无法使用。2015年，茂井镇政府计划对水库予以修复，多次组织入户开展摸底调查工作。2015年9月2日，高里村委会、兰西村委会、茂井村委会向茂井镇政府出具《关于请求修复高圩水库的联合报告》。次日及2016年1月27日，茂井镇政府先后两次向罗甸县政府就修复高圩水库及追加补偿款事宜向罗甸县政府行文请示。2016年2月24日，罗甸县政府批准并拨付茂井镇政府修复高圩水库所需款项。
2016年3月8日，原告王良雄向茂井镇政府出具《同意修复高圩水库承诺书》，载明：其系茂井镇高里村三组王良雄户户主，原高圩水库淹没该户田2.1亩，原已领取补偿资金11691元，该户同意政府参照龙滩电站淹没补偿标准一次性补足差额部分补偿款。2016年3月至5月期间，茂井镇政府与包括本案原告在内的库区涉淹村民签订了《茂井镇高圩水库修复工程征地补偿协议》（以下简称《征地补偿协议》）。其中，同年3月11日，茂井镇政府作为甲方与茂井镇高里村三组王良雄户作为乙方签订《茂井镇高圩水库修复工程征地补偿协议》，该协议主要内容：1、甲方征用乙方耕地2.1亩作为高圩水库淹没区；2、乙方同意按照龙滩库区补偿标准（田19960元/亩，土13608元/亩）,扣除按照原补偿标准（田5567.09元/亩，土1607.3元/亩）已领取的补偿款(11691元)后进行结算，甲方一次性补发乙方补偿款30225元；3、自补偿款兑现后，乙方不得以任何理由要求甲方就水库淹没追加补偿；4、第六条第一项约定“协议签定后，甲方永久使用乙方被征用土地，土地权属归甲方所有”；5、协议签订后，乙方同意甲方修复高圩水库，不得干扰和阻碍水库施工。茂井镇政府在甲方处加盖其公章，乙方处由本案原告王良雄之侄子王守益代签字捺印。尔后，原告认为上述补偿协议违法，属无效协议，遂诉来本院，请求判决支持其如前诉讼请求。审理中，原告于2017年2月19日，向本院提交了《变更诉讼请求申请书》，要求撤销其第二项即“责令被告采取相应补救措施，赔偿其经济损失的诉讼请求”合议庭经审查后，当庭口头裁定：予以准许。庭审中，原、被告均认可该协议涉及的土地与原告户于2001年因修建高圩水库被淹没的土地为同一块土地，且对《征地补偿协议》的签订主体均未提出异议，协议约定补发的补偿款30225元原告王良雄户已全部领取。
另查明：2002年1月11日，罗甸县高里村二、三组曾为茂井镇高圩水库扩建占用土地行为，起诉罗甸县政府行政行为违法一案向本院提起行政诉讼，后经本院指定由罗甸县法院进行审理。2002年6月20日，罗甸县人民法院作出（2002）罗行初字第1号行政判决书，该判决认定：罗甸县政府决定将高圩水库扩建工程列为开发项目后，从项目立项、农用地转用审批、土地补偿整个过程中所实施的具体行政行为均合法、合理，符合《土地管理法》第44条第1款、第4款的规定及国务院国发（1986）74号文件有关小型项目审批权限的规定。……罗甸县政府所实施的高圩水库扩建工程建设用地是农用土地转用，其土地所有权性质不变，仍属于茂井镇高里村集体所有，并非征用，不适用《土地管理法》第45条规定的调整范围。……遂判决：维持罗甸县政府扩建高圩水库建设工程所实施的具体行政行为；驳回罗甸县高里村二、三组全部诉讼请求。该判决已经发生法律效力。
本院认为：本案争议焦点：1、涉诉协议是否属于行政诉讼受案范围；2、原告的诉讼请求是否有事实及法律依据。
关于涉诉协议是否属于行政诉讼受案范围问题。根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第一款：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”之规定，本案中，茂井镇政府为实现重建、扩建高圩水库的行政管理目标，基于属地原则，与原告签订《茂井镇高圩水库修复工程征地补偿协议》，该协议内容属于对原经审批农用地转为建设用地的土地进行追加补偿协议，具有行政法上权利义务内容，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议范围。因此本案争议属于行政诉讼的受案范围，被告罗甸县政府主张涉案协议属于民事协议、不属于行政诉讼受案范围的理由不能成立，本院不予采纳。
关于原告的诉讼请求是否有事实及法律依据问题。首先，二被告是否实施了原告主张的征收土地行为。本案中，虽然被诉协议的名称为征地补偿协议，但从查明的事实来看，该协议涉及的原告户土地已经于2001年经依法批准农用地转建设用地，作为高圩水库淹没区。2016年茂井镇政府修复高圩水库使用的也是上述土地，并不存在原告主张的重新征用或征收行为。其次，关于该协议是否合法的问题。应依照《中华人民共和国土地管理法》等相关的行政法律、法规及有关司法解释并参照适用《中华人民共和国合同法》进行审查。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，原告主张其系受胁迫签订的涉诉协议，但未提供证据证明，该项理由不能成立，应不予支持。并且根据本院审查有关证据，结合双方的陈述，除了该协议第六条第一项关于“土地权属归甲方所有”的约定违反黔南州人民政府《关于罗甸县高圩水库工程扩建用地农用地转用的批复》（黔南政通[2001]31号）中第二项“该用地批准农用地转用后，土地所有权××××里村集体所有”的规定，且农用地转用审批手续以及原征用土地行为并不产生所涉土地权属的转移，应当确认该约定无效外。其余条款所约定的内容并未发现存在上述相关法律法规规定的无效情形，而前述《合同法》第五十六条“……合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。”且该水库项目所占用土地的农用地转用审批及补偿等行政行为，已经生效的裁判文书（2002）罗行初字第1号行政判决书确认为合法。故原告诉称被告实施的征收行为违反法定程序导致征收补偿协议无效的主张，缺乏事实依据和法律依据，依法应不予以支持。此外，茂井镇政府考虑到当地的实际情况，在其职权范围内，经罗甸县政府批准，为实现顺利修复高圩水库的行政管理目标，对2001年修复水库涉及淹没土地的村民在当年已经补偿的基础上按照龙滩电站征地补偿标准再次追加补偿的行为并不违反法律的禁止性规定，原告与被告茂井镇政府双方在平等、自愿基础上签订被诉协议，且该协议已经实际履行，应视为双方真实意思表示，应确认双方于2016年3月11日签订的《茂井镇高圩水库修复工程征地补偿协议》除第六条第一项关于“土地权属归甲方所有”的约定无效外，其余协议内容均合法有效，对双方当事人具有法律约束力。另外，罗甸县政府并非被诉行政协议的当事人，基于协议的相对性原则，且罗甸县政府批复同意并向茂井镇政府拨付款项的行为系内部行政行为，对外不具有法律效力，因此原告将罗甸县政府作为本案被告不当。
综上，原告的诉讼请求部分成立，本院予以部分支持。为此，依照上述法律规定及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、确认原告王良雄户与被告罗甸县茂井镇人民政府于2016年3月11日签订的《茂井镇高圩水库修复工程征地补偿协议》中第六条第一项关于“土地权属归甲方所有”的约定无效；
二、驳回原告王良雄的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由原告王良雄承担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于贵州省高级人民法院。
审判长 林顺军
审判员 刘玉冰
审判员 游昌新
二〇一七年六月二十六日
书记员 程 诚