浙江省温州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙温行终字第224号
上诉人（原审原告）杜银香。
委托代理人沈宏辉。
委托代理人陈秀平。
被上诉人（原审被告）温州市公安局鹿城区分局。
法定代表人金国平。
委托代理人邾恒治、李心至。
上诉人杜银香因诉温州市公安局鹿城区分局治安行政处罚一案，不服温州市鹿城区人民法院（2014）温鹿行初字第34号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年7月23日受理后，依法组成合议庭，于2014年8月21日公开开庭审理了本案。上诉人杜银香及其委托代理人沈宏辉、陈秀平，被上诉人温州市公安局鹿城区分局的委托代理人邾恒治、李心至到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原判认定：2013年8月8日，原告杜银香因三次在北京中南海周边非正常上访被被告鹿城公安分局处以行政拘留的处罚。2014年1月8日，原告再次以房屋拆迁纠纷等为由，在北京天安门地区非正常上访，被北京市公安局天安门地区分局训诫。次日，被告鹿城公安分局对原告的上述行为进行立案调查，经传唤、调查、告知、审批等程序，作出对原告拘留九日的行政处罚决定并送达原告。原告不服，提起诉讼。
本院认为：根据公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条及《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》的规定，信访活动中的行政案件可以由违法行为人居住地公安机关管辖。被告鹿城公安分局作为原告杜银香居住地的公安机关，对其在本案中的违法行为具有管辖权。国务院《信访条例》第十八条、第二十条规定，信访人员在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序；采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。天安门地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。本案中，原告于2013年8月8日因三次在北京中南海周边非正常上访，扰乱公共场所秩序受到治安管理处罚，在六个月内，即2014年1月8日再次在北京天安门地区非正常上访，并被北京市公安局天安门地区分局训诫，已违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第二十条第（四）项的规定，构成扰乱公共场所秩序，应从重处罚。根据《浙江省公安厅关于违反治安管理行为情节认定的意见》的相关规定，原告多次扰乱政府机关和治安保卫重点单位周边公共秩序，不听劝阻，属情节较重。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，扰乱公共场所秩序，情节较重的，处五日以上十日以下拘留。被告据此决定给予原告行政拘留九日的处罚，认定事实清楚，适用法律正确。被告经立案、调查、审批后作出被诉处罚决定并送达原告，程序合法。原告提出其并无扰乱公共场所秩序及被告执法程序违法的主张，与事实不符，不予支持。综上，原告起诉请求撤销被诉处罚决定，理由不足。据此判决：驳回原告杜银香的诉讼请求。
上诉人杜银香诉称：1.训诫书未向上诉人宣读或送达，仅由驻京街道办人员转交，其来源、形式及程序均不合法；训诫书只有“张鹏”一人签名，不符合经办民警执行公务须二名执法人员署名的规定，且无上诉人或见证人署名，不具有真实性；训诫书阐明的事实错误，适用法律亦错误。证人何某、胡某的询问笔录系传来证据，且真实性、合法性、关联性均有问题，原审法院予以采信错误。原审法院认定上诉人在天安门地区上访缺乏证据支持，属事实认定错误。2.即便上诉人在天安门地区上访也不一定就构成扰乱公共场所秩序。法律并无规定天安门地区属于公共场所，且《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项所阐述的公共场所为“车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所”，并不包含天安门地区。即便该条款中的公共场所包含天安门地区，但该条款并未阐明何行为及何程度才构成扰乱公共场所秩序，原审法院适用该条款认定上诉人构成扰乱公共场所秩序亦属适用法律错误。3.限制人身自由的行政处罚只能由法律设定，而原审法院适用《浙江省公安厅关于违反治安管理行为情节认定的意见》扩大了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项公共场所的范畴，对上诉人采用限制人身自由的处罚，明显违法。4.北京市公安局已对上诉人的行为予以训诫处罚，被上诉人再次予以拘留，违反“一事不再罚”原则。综上，请求改判撤销被诉行政行为。
被上诉人温州市公安局鹿城区分局辩称：1.杜银香陈述和申辩、证人何某、胡某的证言、训诫书足以证实被诉处罚决定认定的事实清楚。根据《信访条例》、公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》的相关规定，以及《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，其行为已构成扰乱公共场所秩序。《浙江省公安厅关于违反治安管理行为情节认定的意见》规定，多次扰乱公共场所秩序以及扰乱政府机关和治安保卫重点单位周边公共秩序，不听劝阻的，属情节较重，故杜银香扰乱公共场所秩序的行为属于情节较重。因此，被诉处罚决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，处罚适当。综上，请求驳回上诉，维持原判。
各方当事人在一审诉讼中提供的证据均已随案移送至本院。二审庭审中，当事人围绕被诉处罚决定认定事实是否清楚，证据是否充分、定性及适用法律是否正确等争议焦点进行了质证和辩论。综合各方意见，本院认为：1.杜银香在2014年1月9日的询问笔录中陈述因为拆迁赔偿纠纷当地政府没有给解决以及涂村村委会不公开“三资”，所以到北京上访。证人何某、胡某在2014年1月9日的询问笔录中均陈述，2014年1月8日12时许接到北京市公安局天安门地区分局治安大队的通知，称杜银香到天安门地区进行非正常信访被带到马家楼接济中心，于是他们赶到该中心，北京市公安局民警将训诫书交给二证人。以上证人证言虽系传来证据，但能够与杜银香的询问笔录及训诫书相互印证，原审法院予以采信，并无不当。训诫书盖有北京市公安局天安门地区分局治安大队的公章，并记载了被训诫人的身份信息，上诉人虽对其真实性、合法性有异议，但未能提供足以推翻其效力的相反证据，该训诫书能够证实上诉人在天安门地区非正常上访被训诫的事实。上诉人于二审庭审结束后向本院提交的政府信息不存在告知书、登记回执，因超过举证期限提交，且该告知书及回执仅答复“2014年1月8日本人在天安门广场扰乱公共秩序被查获、立案和移交浙江省温州市公安局的信息”是否存在，并不直接针对被上诉人提供的训诫书，不能得出该训诫书不存在的结论，故本院不予接纳。原判认定的事实清楚，有相应证据印证，本院予以确认。2.国务院《信访条例》第十八条、第二十条规定，信访人员在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序；采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。该法第二十条规定：“违反治安管理有下列情形之一的，从重处罚：（一）有较严重后果的；（二）教唆、胁迫、诱骗他人违反治安管理的；（三）对报案人、控告人、举报人、证人打击报复的；（四）六个月内曾受过治安管理处罚的。”《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条对情节较重的具体情形未作规定，是否情节较重属于公安机关自由裁量范畴。《浙江省公安厅关于违反治安管理行为情节认定的意见》系浙江省公安厅制定的规范自由裁量行为的内部指导意见，不违反法律规定。上诉人陈述的拆迁赔偿、“三资”公开等纠纷可以通过诉讼或信访等合法途径寻求救济，北京天安门地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。上诉人于2013年8月8日因三次在北京中南海周边非正常上访，扰乱公共场所秩序受到治安管理处罚，六个月内再次在北京天安门地区非正常上访，并被北京市公安局天安门地区分局训诫，被上诉人认定其构成扰乱公共场所秩序，且情节较重，定性准确，适用法律正确。3.《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》规定的行政处罚的种类均不包括训诫，北京市公安局天安门地区分局治安大队对上诉人予以训诫并不是给予行政处罚，因此本案不存在违反“一事不再罚”情形。综上，被诉行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。上诉人要求撤销该行政处罚决定的理由不能成立，原判驳回其诉讼请求并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人杜银香负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 许旭东
审 判 员 苏子文
代理审判员 陈 雕
二〇一四年九月四日
代书 记员 朱妙秋