陕西省西安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）陕01行终219号
上诉人（原审原告）周启法，北京中帝恒成建筑设计有限公司西安分公司职员。
上诉人（原审原告）李雪琴，居民。
上诉人（原审原告）王婷婷，居民。
上诉人（原审原告）耿玉，北京中帝恒成建筑设计有限公司西安分公司职员。
上诉人（原审原告）赵瑞莲，居民。
共同委托代理人范元忠，陕西云达律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）西安市发展和改革委员会。住所地西安市未央区凤城八路***号。
法定代表人强晓安，主任。
委托代理人黄雅珊，西安市发展和改革委员会干部。
委托代理人赵宁，北京大成（西安）律师事务所律师。
上诉人周启法等诉被上诉人西安市国土资源局确认行政行为违法一案，不服西安市未央区人民法院（2015）未行初字第00227号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，2015年6月26日，五原告与王晓群向市发改委申请公开“市发改财发（2013）299号文件关于正茂公司调查过程及数据来源信息”。市发改委于2015年7月16日就299号文件的相关情况向原告与王晓群等进行复函，原告于8月9日收到该复函。复函称：“2013年市防范和打击非法集资工作领导小组要求我委对正茂公司设立经营情况进行调查。该公司提供截止2012年末，经过陕西天信会计事务所有限公司审计认定的经营情况，我委在《调查报告》中引用了陕天会师审字（2013）1308号审计报告的相关内容，即该公司总资产2.58亿元，流动资产3547万元，非流动资产中长期投资2.1亿元。证明材料有资金投入公司的营业执照、银行转账凭证、法院裁决书、林权证复印件等。该公司在运营中，存在十一笔不规范操作，该公司按要求成立核查整改小组，在一个月内对违规资金进行了清退，并向我委递交清退人员名单与银行转账凭证。我委属于创投企业备案管理部门，国家没有赋予行政执法权。各位投资代理人与正茂公司的经济纠纷，建议通过法律途径解决。”另查，本案原告除2015年6月26日向市发改委申请公开299号文件关于正茂公司调查过程及数据来源信息外，未向市发改委申请299号文件的调查资料和报告依据的信息公开事项。
原审法院认为，本案的争议焦点为：1、市发改委于15日内不答复原告要求公开299号文件的行为是否违法？2、市发改委是否应当向原告公开299号文件的调查资料和报告依据？《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条规定：“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息条例外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”本案中，原告要求公开的299号文件及299号文件涉及的调查资料和报告依据不属于行政机关主动公开的政府信息范围，因原告未向被告提出口头或书面政府信息公开申请。被告在未收到原告任何申请形式的情况下，无法履行法定职责，原告申请被告履行法定职责的理由不成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，遂判决：一、驳回原告周启法、李雪琴、王婷婷、耿玉、赵瑞莲要求确认被告西安市发展和改革委员会在15个工作日不答复原告要求公开市发改财发（2013）299号文件的行为违法的诉讼请求。二、驳回原告周启法、李雪琴、王婷婷、耿玉、赵瑞莲要求被告西安市发展和改革委员会公开市发改财发（2013）299号文件的调查资料和报告依据的诉讼请求；案件受理费50元（原告已预交），由原告承担。
宣判后，上诉人周启法等不服原判决提起上诉称，原判事实不清楚，2013年被上诉人西安市发展与改革委员会以市发改财发（2013）299号文件认定西安市正茂创业有限投资公司为风险可控的自有资金达2.58亿元的创业投资公司，正茂公司藉此作为公司实力广告，引导五上诉人签订了《创业投资代理合同》或《收益合同》，将数百万资金交给正茂公司代理投资。合同到期后，正茂公司无力履约；经核实299号文件所载关于西安正茂公司数据信息不实，从调查各方数据显示，截止2015年4月底西安正茂公司视为空壳。五上诉人于2015年6月下旬书面致函被上诉人，要求被上诉人公开其对正茂公司设立经营情况调查报告的调查过程及数据来源信息进行公开，并对风险可控给予说明，被上诉人不予答复。2015年7月底诉至西安市未央区法院，要求法院依法判决被上诉人公开299号文件调查过程及数据来源。原判决罔顾五上诉人要求被上诉人公开299号文件调查过程及数据来源信息的书面申请，反而认为“因原告未向被告提出口头或书面政府信息公开申请，被告未收到任何一个申请形式的情况下，无法履行法定职责”，从而驳回五上诉人的诉讼请求，显然是基本事实不清。其次，原审判决适用法律不当。五上诉人根据《政府信息公开条例》第十三、二十四、二十六条《政府信息公开办法》第十五、十六、十八条规定，致函被上诉人，要求其公开299号文件的调查过程及数据来源信息，符合政府信息公开条例及政府信息公开办法的规定，被上诉人应当予以公开。五上诉人向原审法院诉求：要求上诉人公开299号文件调查过程及数据来源信息表述内容高度一致，但原审法院对被上诉人未能按规定回复的行为不予追究，反而以上诉人未向被上诉人申请公开299号文件的调查资料和报告依据，否定上诉人要求被上诉人公开299号文件的调查资料和报告依据，从而认定被上诉人不存在不予答复的行政行为而驳回上诉人的诉讼请求，是适用法律不当。综上请求：1、依法撤销西安市未央区人民法院（2015）未行初字第00227号行政判决书；2、判令被上诉人依法向上诉人公开市发改财发（2013）299号《西安市发展和改革委员会关于西安正茂创业投资有限公司设立、经营调查报告》的调查资料和报告依据。
被上诉人西安市发展和改革委员会辩称，一、企业投资本身属于高风险投资，上诉人投资失败是各方面原因，与市发改委没有关系。二、上诉人与被上诉人之间不存在具体行政行为，不属于行政诉讼的受理范围。被上诉人未收到上诉人起诉状中要求公开市发改财发（2013）299号文件该文件调查资料及报告依据的书面申请。答辩人与上诉人之间不存在具体行政行为，根据《行政诉讼法》第二条，本案不属于行政诉讼的受理范围，请法院依法驳回上诉人的诉讼请求。三、上诉人起诉状要求的公开事项不属于政府信息公开的范围。行政机关在日常工作中制作或者获取内部信息管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《政府信息公开条例》所指公开的政府信息，上诉人要求公开的是市发改财发（2013）299号文的调查资料和报告依据，不属于应公开的政府信息，上诉人无权要求市发改委公开该信息，请求驳回上诉，维持原判。
二审经审理查明，原审查明的事实属实，本院予以确认。
本院认为，政府信息公开是依申请的具体行政行为。关于提出政府信息公开申请的事实原告周启法等五人负有举证责任。由于周启法等人在2015年6月26日向西安市发展和改革委员会递交的信息申请事项与本案所诉涉及的申请事项并不一致，而且事实上针对周启法等人在2015年6月26日的申请，西安市发展改革委员会已经作出复函。在本案中，周启法等人并未向法院提交本案所诉申请公开299号文件以及299号文件的调查资料和报告依据申请方面的事实证据，所以，周启法等人认为西安市发展和改革委员会不履行法定职责要求确认违法并予以公开的理由不能成立，原审判决并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件50元，由上诉人周启法、李雪琴、王婷婷、耿玉、赵瑞莲承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张耀民
代理审判员 韩 娟
代理审判员 姜 华
二〇一六年四月十二日
书 记 员 师 丹