河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）郑行初字第1065号
原告张荣光，男，汉族，1940年5月28日出生，住郑州市惠济区。
委托代理人付建，河南豫龙律师事务所律师。
委托代理人赵强，河南豫龙律师事务所律师。
被告郑州高新技术产业开发区管理委员会，住所地郑州市高新区国槐街6号。
法定代表人赵书贤，主任。
委托代理人周东方，该单位工作人员。
委托代理人燕雪松，河南坦言律师事务所律师。
原告张荣光因要求确认被告郑州高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）拆迁行为违法并要求恢复原状，于2015年12月9日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年4月6日公开开庭审理了本案。原告张荣光及其委托代理人付建、赵强，被告高新区管委会的委托代理人周东方、燕雪松到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：2015年11月8日凌晨四点，被告在未经原告允许的情况下将原告位于郑州高新区中原制药厂外招西侧集市东门北侧（化工路以北、凯旋路以西）所有的四间商业门面房（面积共133平方米）拆除。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有资质的房地产价格评估机构按房屋征收评估办法评估确定。”被告拆除原告房屋时未依法对被拆房屋进行评估，且对房屋的征收拆迁程序违反了先安置赔偿后拆迁的法律规定。被告无拆迁强制执法权，其擅自拆除原告的房屋属严重超越职权的违法行为。故请求：1、确认被告拆除原告房屋行为违法并要求恢复原状；2、本案诉讼费用由被告承担。
原告向本院提交证据如下：1、石佛乡政府文件《石政发（1993）2号》、石佛乡人民政府通知各一份；2、集资款收据一份；3、房屋租赁协议及个体工商户营业执照；4、郑州高新区石佛办事处百炉屯村征地拆迁指挥部通知两份；5、照片4张。
被告高新区管委会辩称：被告认为原告的诉讼不符合法定条件，被告不是适格的被告。根据《行政诉讼法》第49条、《最高院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第27条规定原告提起诉讼应当符合法定条件，原告依法应提供其系合法建筑的证据，本案中原告将高新区管委会列为被告没有事实和法律依据，被告不是适格的被告，没有实施侵犯原告合法权益的拆除行为。综上，被告认为原告的诉讼没有事实和法律依据，不符合法定条件，请求依法驳回原告的起诉。
被告向本院提交证据如下：1、豫政土【2015】771号《河南省人民政府关于郑州市实施2014年度第一批城市建设用地的批复》；2、郑政通【2015】26号《郑州市人民政府关于落实郑州市实施2014年度第一批城市建设用地的通告》；3、郑政办【2015】126号《郑州市人民政府办公厅关于印发郑州市城市精细化管理“百日行动”实施方案的通知》。
经庭审质证，被告对原告提交的证据发表质证意见如下：对证据1、2真实性无异议，但不能够证明原告的证明目的，不能证明原告对主张的房屋拥有合法的所有权。证据3没有原件，真实性有异议，不能够证明原告的证明目的；对证据4真实性无异议，不能证明原告要证明的目的，不能证明原告诉状中陈述的拆迁行为。对证据5没有原件不能证明是被告拆的。
原告对被告提交的证据发表质证意见如下：对证据的真实性无异议，被告在省政府正在向国务院请示批复的时候拆迁原告的房子、实施断水断路断电的政策明显违反法律规定，针对证据3该方案是拆除原告的房屋断水断电后发生的。
本院综合双方当事人在庭审中发表的质证意见，对上述证据认证如下：原告提交的证据1、2、4，被告对其真实性无异议，故本院对该三份证据的真实性予以采信；原告提交的证据3系复印件，被告对其真实性有异议，故本院对该证据的真实性不予采信；原告提交的证据5虽不符合证据形式要件，但与双方当事人陈述的事实相印证，故本院对其真实性予以采信。被告提交证据1、2与本案待证事实无关，故本院对其不予采纳；被告提交的证据3，原告对其真实性无异议，故本院对该证据的真实性予以采信。
经审理查明，原告张荣光在郑州市高新区中原制药厂外招西侧集市东门北侧（化工路以北、凯旋路以西）有商业门面房一处。
2015年9月25日，郑州高新区石佛办事处百炉屯村项目征地拆迁工作指挥部（以下简称百炉屯村征地拆迁指挥部）发布了《关于旭鑫国际西湖购物广场项目征地拆迁相关事宜的通知》，主要内容为：“广大居民、商户：按照上级工作安排，计划于2015年9月28日起对旭鑫国际西湖购物广场项目占地范围内建筑物及其它附属物进行拆除，相关事宜通知如下：一、拆迁范围：化工路以北、凯旋路以西、市第二看守所以南、百炉屯小区以东。二、注意事项：1、请广大商户及时与房东联系，解除租赁关系，及早搬迁；2、过往车辆请勿在拆迁区域及周边停靠，建议绕行并注意安全；3、暂未确认附属物测量数据的房东，请于10月1日前到百炉屯村征地拆迁指挥部（位于百炉屯村村委会院内）确认相关数据。”2015年9月30日，百炉屯村征地拆迁指挥部发布了《关于旭鑫国际西湖购物广场项目征迁工作的补充通知》，主要内容为：“广大居民、商户：按照上级工作安排，旭鑫国际西湖购物广场项目占地动迁工作已经展开，有关要求补充通知如下：1、请广大户主及时与租户解除租赁协议，搬空房屋，对于在2015年10月20日前腾空房屋，并验收达到拆除条件的，除按照有关政策正常补偿外，执行门面房退回原始购房款、厂院参照村庄改造标准给予奖励的激励办法。2、暂未确认附属物测量数据的门面房房东，请尽快到百炉屯村征地拆迁指挥部（位于百炉屯村村委会院内）确认相关数据。”
后原告的涉案房产被拆除，原告遂以被告违法将其涉案房产拆除为由诉至本院，请求确认被告拆除行为违法并要求恢复原状。
庭审中，被告称其未实施被诉拆迁行为，涉案房产被拆除是其辖区石佛办事处百炉屯村根据郑州市城市精细化管理的有关通知采取的扬尘污染治理行为所误拆。
在本案审理过程中，本院对被告、石佛办事处及百炉屯村有关负责人进行询问，百炉屯村负责人称：百炉屯村征地拆迁指挥部是其村里自行成立的，指挥部领导都是村里的领导，成立指挥部是为了推进旭鑫国际西湖购物广场项目，该项目是省级重点建设项目，落地在百炉屯村。
本院认为：一、本案被诉行政行为性质问题。本案中，原告诉称其涉案房产被强制拆迁，而被告辩称涉案房产被拆除是由于石佛办事处百炉屯村因采取扬尘污染治理所误拆。对此，本院认为，原告提供了百炉屯村征地拆迁指挥部发布的相关通知，且在本院对被告、石佛办事处及百炉屯村有关负责人询问时，相关负责人均认可在涉案房产所在地发生了征地拆迁行为，则依常理推断，在涉案房屋所在地段发生大规模征地拆迁行为的前提下，原告房屋被拆除应是征地拆迁导致，故本案被诉行为为有关主体在征地拆迁过程中实施的行政强制行为。
二、本案被诉行政行为责任主体问题。根据百炉屯村征地拆迁指挥部发布的《关于旭鑫国际西湖购物广场项目征地拆迁相关事宜的通知》和《关于旭鑫国际西湖购物广场项目征迁工作的补充通知》并结合被告提交的证据可以看出，涉案征迁项目为政府项目，百炉屯村具体组织实施。本案被告的意见实际是认为对本案责任主体的判定应当遵循“谁行为谁负责”的原则，高新区管委会没有具体实施该行为，因而不是本案适格被告。对此本院认为：首先，从法律授权来看，在规范的土地或房屋征收补偿行为中，具体负责实施相关行为的主体是确定的。如《土地管理法》第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”和《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”。而高新区管委会作为其行政管辖区域内实际行使县级人民政府职权的机构，实践中应视为土地或房屋征收补偿行为的授权主体。其次，依据《村民委员会组织法》等相关法律规定，村民委员会是基层群众性自治组织，同时也是中国共产党在农村的基层组织和政府行政管理末梢，村民委员会接受党的领导同时有义务协助乡镇人民政府开展工作，则百炉屯村委会成立指挥部对原告房屋实施强制行为，从法律性质上分析应属村委会基于《村民委员会组织法》规定的对政府工作的协助义务，受政府委托实施拆除行为。受委托实施的行为，依法应由委托机关承担责任。再次，实践中可能存在村委会未经政府委托或对委托行为越权实施而应由行为主体（村委会）承担责任的情形，但对这种情况，应由被告对其委托权限、对村委会行为的监督情况等承担举证责任。因被告未对上述情况提供证据证明，故可以推定本案中百炉屯村的征地拆迁工作是根据被告高新区管委会的安排、组织而实施的，相应的，原告房屋被强拆的责任主体应为被告高新区管委会，其是本案适格被告。
三、关于本案被诉行政行为合法性问题。被告未提供可以证明其行为合法的证据，其行为明显违法。由于涉案房产已被拆除，原告要求恢复涉案房产原状已无法实现，故对原告该诉讼请求，本院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
一、确认被告郑州高新技术产业开发区管理委员会对原告张荣光房屋作出的强制拆除行为违法。
二、驳回原告张荣光的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告郑州高新技术产业开发区管理委员会承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状一式十份，上诉于河南省高级人民法院。
审 判 长 孙晓飞
审 判 员 王 冰
代理审判员 余 滢
二〇一六年十一月十七日
书 记 员 杨祎楠
附录：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。