浙江省宁波市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙02行终286号
上诉人（原审原告）宁波随车宝网络科技有限公司，住所地宁波市北仑区春晓大道699号2幢1号2楼201。
法定代表人贾汉平，董事长。
委托代理人倪浩（特别授权代理），宁波随车宝网络科技有限公司工作人员。
委托代理人陈海伟（特别授权代理），浙江君鉴律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）中国保险监督管理委员会宁波监管局，住所地宁波市鄞州区惊驾路555号泰富广场A座16-17楼。
法定代表人赵巍，局长。
委托代理人高柱，中国保险监督管理委员会宁波监管局工作人员。
委托代理人谢恩斌，浙江共业律师事务所律师。
原审第三人浙商财产保险股份有限公司宁波中心支公司，住所地宁波市江北区新马路25号。
负责人石利军，副总经理。
委托代理人胡蕾（特别授权代理），浙商财产保险股份有限公司宁波中心支公司工作人员。
上诉人宁波随车宝网络科技有限公司（以下简称随车宝公司）因诉被上诉人中国保险监督管理委员会宁波监管局（以下简称宁波保监局）保险行政监管一案，不服宁波市鄞州区人民法院于2017年6月13日作出的（2017）浙0212行初53号行政裁定向本院提起上诉，本院于2017年7月19日受理后依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
2016年9月18日，被上诉人宁波保监局作出甬保监管函[2016]9号《中国保险监督管理委员会宁波监管局监管函》（以下简称《监管函》）。该《监管函》对原审第三人浙商财产保险股份有限公司宁波中心支公司（以下简称浙商财险宁波支公司）存在的问题提出监管要求如下：一、立即停止与随车宝平台相关互联网保险业务，在相关问题整改完成之前，不得与其开展互联网业务合作。二、对公司其他互联网保险业务进行深入自查，全面停止不符合《互联网保险业务监管暂行办法》要求的互联网保险业务，并于收文之日起15个工作日内将互联网自查整改情况书面报至被上诉人宁波保监局。三、加强互联网保险相关监管制度学习，完善互联网业务内控管理。并将《宁波保监局对浙商财险宁波中心支公司与随车宝互联网平台业务合作的调查发现问题》作为附件一同送达原审第三人浙商财险宁波支公司。
原审法院经审理认定，2015年3月2日，宁波华商商品交易中心有限公司（以下简称宁波华商）与第三人浙商财险宁波支公司签订《云商务公共应用平台保险协议书》，约定由宁波华商提供网上保险交易市场平台，宁波浙商财险加入宁波华商云商务公共应用平台承保人，从事在线保险业务在线交易事项。2016年5月19日，宁波华商与原告随车宝公司共同向第三人浙商财险宁波支公司发出《征询函》，告知《云商务公共应用平台保险协议书》中“宁波华商”的权利义务由原告随车宝公司承继。2016年9月18日，被告宁波保监局作出甬保监管函[2016]9号《中国保监会宁波监管局监管函》，要求浙商财险宁波支公司“一、立即停止与随车宝平台相关互联网保险业务，在相关问题整改完成之前，不得与其开展互联网保险业务合作；二、对第三人浙商财险宁波支公司其他互联网保险业务进行深入自查，全面停止不符合《互联网保险业务监管暂行办法》要求的互联网保险业务，并在收文之日起15个工作日内将互联网保险自查整改情况书面报至被告宁波保监局；三、加强互联网保险相关监管制度学习，完善互联网业务内控管理。”该函包括附件《宁波保监局对浙商财产保险股份有限公司宁波中心支公司与随车宝互联网平台业务合作的调查发现问题》，认为经过调查，发现存在的问题“一、与无资质的互联网运营平台开展业务合作；二、互联网保险业务未由总公司集中运营、统一管理；三、互联网保险业务信息披露不规范；四、互联网业务自查整改不到位。”2016年9月19日，第三人浙商财险宁波支公司向原告随车宝公司作出《关于暂停与宁波随车宝网络科技有限公司合作的函》，告知原告随车宝公司“因监管要求，第三人浙商财险宁波支公司决定与原告随车宝合作关系至自2016年9月20日暂停，自2016年9月20日起第三人浙商财险宁波支公司不再与原告随车宝公司发生任何新的业务合作。”2016年9月28日，第三人浙商财险宁波支公司向被告宁波保监局报送了《关于浙商保险宁波中支与宁波随车宝互联网业务的整改报告》，报告了第三人浙商财险宁波支公司与原告随车宝公司的业务合作情况以及整改情况。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”即行政诉讼的对象应当系行政机关和行政机关工作人员的行政行为。根据行政法学的一般原理，行政行为具有单方意志性、强制性，行政相对方作为行政管理的对象，必须遵照行政行为确定的内容执行，否则将承担不利的法律后果，行政机关对不执行行政决定的行政相对人可以强制执行或申请人民法院强制执行。宁波保监局作出的《监管函》，参照中国保险监督管理委员会《关于规范监管意见书、监管建议书等监管文书的通知》（保监厅发[2006]49号）的规定，“监管函是监管机构在行政处罚之外，行使监管权的一种方式，是对监管对象存在问题的一种提醒或警示”，“出具监管函应当具备两个条件：一是在现场检查或者非现场监管中发现违法违规问题或者经营风险及隐患，且有证据予以证明；二是对于发现的问题不足以实施行政处罚，或者目前的法律、法规、规章中对于该问题缺乏相应的行政处罚规定”。由此可知，《监管函》的作出其目的系提醒监管对象业务中的违规情况或风险预警，其本身并不具有行政强制力，被监管对象即便不按照《监管函》的要求执行，亦不会因此直接承担不利的法律后果，其性质应当属于行政指导，不具有行政可诉性。因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告随车宝公司的起诉。
上诉人随车宝公司上诉称，上诉人的起诉符合法定条件。上诉人的起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条第一款第（七）项、第（十二）项以及第二十五条第一款的规定。一审法院驳回上诉人的起诉属于认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院依法改判撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。
被上诉人宁波保监局未作书面答辩，在审理中辩称《监管函》本身不具有行政强利利的行为，一审裁定符合法律规定。上诉人的上诉请求不应得到支持。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
原审第三人浙商财险宁波支公司未作书面答辩，在审理中辩称，《监管函》是工作上的指导意见，不是强制性意见，作出的一切经营决定是浙商财险宁波支公司自己意思，与被上诉人宁波保监局无关。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。涉案《监管函》的第一项监管要求的内容是立即停止与随车宝平台相关互联网保险业务，在相关问题整改完成之前，不得与其开展互联网保险业务合作。该《监管函》并非只是一个指导行为，而是具有行政强制力的行为，已对当事人权利义务产生了实质影响。一审法院认为被诉行为属于行政指导进而认为不属于行政诉讼受案范围的结论，适用法律不当，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销宁波市鄞州区人民法院（2017）浙0212行初53号行政裁定；
二、指令宁波市鄞州区人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审判长 陆玉珍
审判员 秦 峰
审判员 孙 雪
二〇一七年十一月三十日
书记员 何锦霞
附本案适用的法律、法规及规范性文件：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。
……
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
……
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
……