辽宁省锦州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）辽07行初7号
原告李凤山，男，1951年9月24日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告赵桂云，女，1956年2月2日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告李明山，男，1954年7月4日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告孙素芹，女，1959年9月9日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告李永亮，男，1981年1月25日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告高殿臣，男，1961年10月23日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告刘艳华，女，1961年7月12日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告赵刚，男，1970年12月12日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告李文良，男，1955年11月14日生，汉族，农民，现住锦州市松山。
原告张素敏，女，1956年6月28日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告刘国新，女，1970年1月17日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告高鸿，男，1992年1月3日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告姚友志，男，1950年10月10日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告赵凤云，女，1959年4月20日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告姚金娟，女，1990年3月10日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告姚友为，男，1968年1月1日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告骆小艳，女，1968年9月1日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告李素兰，女，1941年4月4日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告佟德民，男，1953年8月8日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告姚友军，男，1952年11月18日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告姚金鹰，男，1985年10月6日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告李明杰，女，1956年3月22日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告姚金宝，男，1979年9月25日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告庞秀国，男，1968年10月2日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告佟志国，男，1978年9月22日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告赵强，男，1977年1月21日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告赵洪达，男，1994年3月18日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告李文海，男，1961年10月17日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告方久茹，女，1966年3月7日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告骆迪，男，1994年10月24日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告郭莹，女，1972年1月4日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告骆壮伟，男，1970年8月16日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告姚友刚，男，1955年7月8日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告马桂茹，女，1956年4月30日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告田长彬，男，1962年10月17日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告杨晓梅，女，1963年8月4日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告高殿会，男，1951年1月11日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告孟亚萍，女，1953年3月15日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告高扬，男，1981年3月4日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告张树元，男，1956年3月3日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告姚素芬，女，1959年12月26日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区.
原告李永生，男，1977年7月30日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告赵金莲，女，1977年5月22日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告王希凤，女，1963年1月24日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告李永全，男，1977年10月1日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告王丹，女，1980年4月23日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告高昆，男，1986年12月8日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告李素英，女，1949年1月27日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告张杰，男，1980年11月5日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告张云义，女，1979年4月14日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告李洪艳，女，1959年12月11日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告张俊山，女，1959年1月1日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告于会芹，女，1957年12月22日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告高景元，男，1956年3月2日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告田长宏，男，1976年3月17日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告李凤明，男，1951年10月10日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告乔桂云，女，1954年4月20日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告田长宝，男，1970年1月28日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告姚素芹，女，1944年9月28日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告高珍，男，1936年1月11日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告金玉馨，女，1938年3月22日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告田素华，女，1966年12月22日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告李学伟，女，1963年3月25日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告李忠义，男，1961年10月11日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告李威威，女，1984年8月7日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告李佳忠，男，1969年12月24日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告高日云，男，1966年11月3日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告马桂新，女，1966年11月27日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告高昊，男，1999年6月30日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告李敏，女，1957年1月17日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告张国良，男，1949年9月15日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告安凤云，女，1938年10月20日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告李学忠，男，1970年1月4日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告李洪斌，男，1958年6月12日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告李玉怀，男，1964年11月9日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告杜凤丽，女，1965年6月23日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告李洋，男，1988年10月9日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告田明，男，1985年10月5日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告李祟，男，1986年6月4日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告李兴国，男，1963年7月28日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告赵淑环，女，1960年7月4日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告李卓，男，1996年1月20日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告李兴宝，男，1957年8月14日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告李素芬，女，1956年1月25日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告高桂君，女，1963年12月16日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告常春会，女，1957年9月10日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告李友山，男，1954年9月4日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告高健，男，1977年10月14日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告李佳柱，男，1966年1月7日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告陈艳，女，1964年10月2日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告张俊青，男，1955年5月4日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告李桂英，女，1954年10月4日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告李柱山，男，1966年2月17日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告李晓更，男，1957年10月11日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告潘振泉，男，1970年8月1日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告李宏新，男，1969年5月8日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告李忠孝，男，1955年6月18日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告乔子霞，女，1957年8月20日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告李园园，女，1982年2月27日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告李凯，男，1962年12月18日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告吴英，女，1961年8月14日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告李金宝，男，1984年8月19日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告张秀苹，女，1962年12月28日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告李振强，男，1961年2月22日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告杨丰艳，女，1970年9月15日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告董桂梅，女，1973年3月13日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告杨丰武，男，1960年1月21日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告高晓彬，女，1960年5月5日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告杨柳，女，1983年12月31日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告潘小国，男，1974年12月30日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告马桂兰，女，1947年7月4日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告高展奎，男，1953年3月27日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告李宁，男，1981年12月17日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告李守山，男，1958年7月19日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告孙艳秋，女，1959年8月19日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告李永华，男，1978年3月11日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告李兴汉，男，1940年5月8日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告朱凤琴，女，1943年10月10日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告谷慧秋，女，1969年4月14日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告刘素敏，女，1971年11月17日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告张凤珍，女，1938年11月29日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告田桂红，女，1970年1月11日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告高鑫磊，男，1992年11年28日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告李桂珍，女，1951年5月20日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告张勇，男，1989年8月24日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告张辉，男，1989年8月24日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告赵素平，女，1958年7月7日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告李多，女，1988年10月15日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告李敏，女，1982年2月4日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告孟庆芹，女，1966年3月21日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告李翠贤，女，1939年12月25日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告许桂珍，女，1962年12月29日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告张波，男，1987年11月20日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告才素洁，女，1974年3月27日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告李铁，男，1975年12月14日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告潘玉忠，男，1963年10月19日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
原告潘雅军，男，1967年9月10日生，汉族，农民，现住锦州市松山新区。
诉讼代表人李凤山、高日云，自然情况同上。
被告锦州市松山新区（高新技术）管理委员会，住所地锦州市。
法定代表人梁秋，该委员会主任。
委托代理人郑召褀，该委员会工作人员。
委托代理人靖瑛琳，辽宁华英律师事务所律师。
第三人锦州市松山新区巧鸟办事处关家村民委员会，住所地锦州市。
法定代表人赵志强，该村委会村主任。
第三人锦州市松山新区巧鸟办事处，住所地锦州市松山新区。
法定代表人陆浩然，该办事处主任。
委托代理人张泽，该办事处工作人员。
第三人杜杰，男，1970年04年05日出生，汉族，中专文化，农民，现住锦州市。
委托代理人李兴东，男，1970年07月01日出生，汉族，现住松山镇。
原告李凤山等137名村民与被告锦州市松山新区管理委员会，第三人锦州市松山新区巧鸟办事处关家村民委员会、锦州市松山新区巧鸟办事处、杜杰土地行政协议一案，原告于2017年5月16日向本院提起行政诉讼，本院于2017年6月30日作出（2017）辽07行初25号行政裁定书驳回原告的起诉，原告不服提起上诉，辽宁省高级人民法院于2017年11月14日作出（2017）辽行终921号行政裁定书，撤销一审裁定，指令继续审理。本院立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年3月5日公开开庭审理本案。原告李凤山等137名村民的诉讼代表人李凤山、高日云，被告锦州市松山新区管理委员会的委托代理人郑召褀、靖瑛琳，第三人锦州市松山新区巧鸟办事处关家村民委员会的法定代表人赵志强，第三人锦州市松山新区巧鸟办事处的委托代理人张泽，第三人杜杰的委托代理人李兴东到庭参加诉讼。现本案已审理终结。
本院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，向原告释明：“提起诉讼的请求应具体明确，请明确你要求被告作出什么具体行政行为。”原告明确要求撤销2003年签订的《退耕还林合同》。
原告李凤山等137人诉称，原告是锦州市松山新区巧鸟办事处关家村村民，2001年春，被告未经全体村民同意，组织大量人员与原村支书杜杰将位于京沈高速公路两侧集体所有的基本农田350.3亩全部栽上刺槐等树木。2003年3月3日被告又让杜杰做为此耕地户主签订“退耕还林合同”，等于被告未经全体村民同意将此350.3亩土地经营权非法流转给杜杰，导致原告无法在基本农田从事耕种。1997年党中央就颁发了“严格保护耕地的指示”，国办发明电（[2004]21号）文件中要求各地政府《认真处理好占用基本农田植树造林的遗留问题》。要求各地认真贯彻《国务院关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知》（国发明电[2004]1号）精神，很显然被告的行政行为完全违背党中央、国务院的政策法规。2016年6月6日，原告等全体村民联名向被告发出了“强烈要求归还和恢复基本农田的申请”，但被告对原告的合法请求始终未予答复，导致原告的合法权益始终被侵害着。故，为了维护党中央、国务院的权威，维护法律的尊严，维护原告等全体村民的合法权益，特诉至法院，请求本院判决撤销被告签订的“退耕还林合同”，维护原告等全体村民的合法权益。
原告向本院提供了以下证据：证据1、1991年至2000年土地承包合同；证据2、锦州市松山新区巧鸟办事处关家村民委员会出具的情况说明。
被告锦州市松山新区管理委员会答辩称，一、原告诉讼主体资格不合适，提起诉讼人员应该土地的所有权人或者承包经营权人，原告不属于这个主体；二、原告的诉讼请求要求撤销退耕还林合同，该合同在签订之后并没有实际履行，已经作废，并没有对任何人发生权利上的侵害，按照我国行政诉讼法，只有行政行为侵犯了行政相对人的合法权益才可以进行诉讼，故原告没有提起行政诉讼的意义；三、李兴东等人签订的承包合同属于民事合同，被告将退耕还林相关补偿补偿给了合同承包主体，完全符合国家的法律法规；四、退耕还林并不涉及土地的承包问题，是在土地承包基础上对于土地承包人给予的退耕还林政策补偿，所以原告要求被告退还土地没有任何道理；综上所述，认为原告所诉请求无理，请求予以驳回。
被告向本院提供了以下证据：1、国务院国发（2000）31号；2、辽政发（2001）39号；3、松山镇政府关于育林管理工作的有关规定；4、杜杰情况说明；5、侯成田证实材料；6、李兴东情况说明；7、巧鸟办事处情况说明；8、太和区人民法院民事判决书；9、锦州市中级人民法院民事判决书；10、退耕还林合同书；11、林地承包合同书；12、退耕还林花名册；13、四份土地承包合同。证据1-3拟证明职权依据。4-7、10-12拟证明退耕还林过程符合法律依据，程序合法，实际退耕还林人是由土地承包合同人之间进行退耕还林，杜杰本人没有进行退耕还林的行为。8、9、13证明本案争议土地属于关家村委会所有。
第三人锦州市松山新区巧鸟办事处关家村民委员会述称，1991年到2000年争议的土地确实是基本农田，往后我就不清楚了，我是2016年3月到的村委会工作。
第三人锦州市松山新区巧鸟办事处述称，同锦州市松山新区管理委员会意见。
第三人杜杰不发表意见。
经庭审质证，被告提供的证据1-3各方当事人没有异议，本院予以采信。关于被告提供其他证据原告不予认可，其他当事人不发表意见。原告提供的证据1-2，被告认可真实性，但证明目的不予认可。本院作如下认定，原告的证据和被告的证据1-3，8-13来源合法，可以作为认定案件事实的依据，被告的证据4、7属于言词类证据，第三人杜杰和第三人锦州市松山新区巧鸟办事处与本案具有利害关系且没有其他证据佐证，本院不予采信。被告的证据5、6属于言词类证据，证人没有正当理由未出庭且没有其他证据佐证，本院不予采信。
经本院审理查明，退耕还林行为争议地行政区划原隶属于凌海市，现今划归锦州市松山新区管委会。2000年国务院出台《国务院关于进一步推进全国绿色通道建设的通知》国发（2000）31号，号召在高速公路两侧植树造林保护生态环境，建设绿色通道。2001年辽宁省政府出台《辽宁省政府关于全省绿色通道建设的实施意见》辽政发（2001）39号。2001年，凌海市松山镇人民政府组织在高速公路两侧植树造林，2003年3月3日，凌海市松山镇人民政府与东山村书记杜杰签订本案争议的退耕还林合同书，2003年4月1日松山镇东山村民委员会与李志伟、李长山、李兴东签订村地承包合同书，有效期至2033年4月1日。原告李凤山等137人认为其合法权益收到损害，于2017年4月向锦州市中级人民法院提起行政诉讼，本院于2017年6月30日作出（2017）辽07行初25号行政裁定书，认为原告的起诉超过法定的起诉期限，驳回原告的起诉，原告不服提起上诉，辽宁省高级人民法院于2017年11月14日作出（2017）辽行终921号行政裁定书，撤销一审裁定，指令继续审理。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。本案中，与签订退耕还林合同行为存在利害关系的当事人有两类，一类是争议土地的所有权人；一类是争议土地的使用权人。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款之规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。原告李凤山等137人提供的土地承包合同书使用年限至2000年止，2000年之后该片土地没有发包，原告无法证明其对争议的土地具有使用权利。关于原告认为争议土地应该继续延包给自己，其对土地具有使用权利。该观点没有证据佐证，关于是否应当延包不属于本案审理范围，本院不予支持。
原告认为争议土地为关家村一组集体经济组织所有的问题，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条，“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”的规定，对涉及农村集体土地的行政行为村集体经济组织不起诉的，如过半数的村民决定提起诉讼的，仍然应该以该集体经济组织的名义提起诉讼，而不能以村民个人的名义提起诉讼。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回原告李凤山等137人的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。
审判长 王利民
审判员 李 俐
审判员 王锦鹏
二〇一八年三月二十三日
书记员 张 睿