浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙行终161号
上诉人（原审原告）戚水华，男，1966年3月9日出生，汉族，户籍地杭州市江干区。
被上诉人（原审被告）杭州市江干区人民政府。住所地：杭州市江干区庆春东路*号。
法定代表人滕勇，区长。
委托代理人孟慧，杭州市江干区人民政府工作人员。
委托代理人陈诚，浙江君安世纪律师事务所律师。
戚水华诉杭州市江干区人民政府城建行政复议一案。杭州市中级人民法院于2015年12月25日作出（2015）浙杭行初字第264号行政判决。戚水华不服，向本院提出上诉。本院于2016年2月15日立案受理后依法组成合议庭，并于2016年4月11日公开开庭审理了本案。上诉人戚水华，被上诉人杭州市江干区人民政府的委托代理人孟慧、陈诚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审审理查明：机场路298号房屋原系杭州耀德大酒店用房，现为杭州市江干区笕桥镇花园社区（以下简称花园社区）居民委员会用作社区临时办公场所。案涉土地经浙土字B（2008）00384号《浙江省建设用地审批意见书》批准征收为国有土地。原告戚水华系花园社区居民。2014年9月3日，戚水华向杭州市人民政府提交《违章建筑举报书》，举报花园社区办公楼顶楼搭建违章建筑，并责令相关部门依法拆除，要求查处花园社区擅自搭建违章建筑的违法行为，并依法追究责任等。经批转，江干区城管局于2014年9月9日收到该举报书，于同年9月18日向戚水华作出江城信（告）字20140909号《信访事项不予受理告知单》，载明：我局于2014年9月9日，收到你信访反映的“笕桥镇花园社区办公楼顶楼有违章搭建问题”，经我单位执法队员现场核实，你反映的地址土地性质属于集体土地，土地使用证编号为：杭江集用（2001）字第000160号。根据杭政函（2005）第176号文件精神和江干区政府关于职能部门职责分工的明确，你反映的问题不属于我局查处范围内，本单位不予受理，对此我局已根据国务院《信访条例》的有关规定“谁主管、谁负责”的原则，已将你信访的事项转江干国土分局办理。
戚水华于2014年10月14日向江干区政府申请行政复议，要求确认江干区城管局不查处、不受理举报违章搭建的行政行为违法；责令江干区城管局依法履行法定职责，查处违章搭建的行为。并将江干区城管局作出的上述《信访事项不予受理告知单》作为证据。江干区政府于2014年10月20日作出19号不予受理决定，并将该决定送达戚水华。戚水华不服，诉至法院。
原审法院认为，被告江干区政府认为原告戚水华的举报系信访事项，对信访事项处理不服的，不属于行政复议受理的范围，故决定不予受理原告的复议申请。原告认为其举报并非信访事项，江干区城管局构成行政不作为，被告应当受理原告的复议申请。本案的争议焦点在于原告关于花园社区搭建违法建筑的举报是否属于信访事项。原告认为其属于花园社区居民，依据《浙江省违法建筑处置规定》第八条之规定，有权举报违法建筑和违法建设的行为。由于城市管理行政执法部门集中行使行政处罚权，故江干区城管局有受理并处理该举报事项的法定职责。被告认为原告的投诉举报对原告的权利义务没有影响，属于《信访条例》第2条规定的信访事项。原告未举证证明其举报的搭建违法建筑事项影响其合法权益，故原告与其举报事项没有法律上的利害关系。《浙江省违法建筑处置规定》第八条规定了公民有权举报违法建筑和违法建设行为。但该条款系对公民的监督举报权所作的普遍性规定，不能仅依据该规定就认为公民与举报事项之间有法律上的利害关系。江干区政府以原告的举报属于信访事项，对信访事项的处理不属于行政复议受理范围为由不予受理其复议申请，符合法律规定。行政程序上，江干区政府在五日内作出不予受理决定，并书面告知原告，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款之规定。综上，原告的诉讼理由不能成立，其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告戚水华的诉讼请求。
戚水华上诉称：一、原审法院认定事实错误。1、被上诉人辩称土地（集体与国有）性质来排除违法建筑不属于江干区城管的管辖权，被上诉人的行为存在查实不严。涉案土地于2008年经浙江省人民政府批准征收为国有土地，2014年被上诉人经查认为案涉土地是集体土地，案涉土地权属在一审中没有予以查清，江干区城管应依法履行查处国有土地上的违法建筑的职责，城管未依法履行行政职责就属于行政不作为，被上诉人认为土地是集体属性江干区城管局不具有行政管辖权，原审法院就案涉事实没有审查清楚。2、违法建筑依据杭州市、浙江省的法规文件应当依法强制拆除，江干区城管没有依法履行法定职责，上诉人申请行政复议是希望上级行政机关纠正其行政不作为，但被上诉人却认为是集体土地，实质是不想拆除违法建筑。二、原审判决驳回诉讼请求违法。1.案涉违法行为与上诉人存在利害关系，假设案涉土地属于集体土地，上诉人作为花园村村民，花园村违法建筑与上诉人存在利害关系。2.依据《城乡规划法》，任何建筑包括临时建筑都应当批准，未经批准任何人都无权擅自搭建，原审法院适用《浙江省违法建筑处置规定》第八条规避上诉人举报违法建筑的权利，属于适用法律错误。综上，一审判决是错误的，请求支持上诉人请求。
杭州市江干区人民政府答辩称：一、一审法院认定事实清楚、适用法律正确。原审查明，上诉人向江干区城市管理行政执法局举报花园社区办公楼顶楼搭建违章建筑，要求依法查处。江干区城管局认为，案涉土地性质属于集体土地，不属于受理范围。故作出《信访事项不予受理告知单》。上诉人不服该告知，向答辩人申请行政复议，答辩人经审查认为上诉人的举报属于信访事项，不属于行政复议受理范围，故作出案涉《行政复议不予受理决定书》。另查明，机场路298号房屋原系杭州耀德大酒店用房，现为所属花园社区居委会临时办公场所。结合以上事实，上诉人举报的搭建违法建筑事项并未对其合法权益造成直接影响，不存在法律上的利害关系。且一审法院认为，《浙江省违法建筑处置规定》第八条关于公民对违法建筑和违法建设的举报权系普遍性规定，不可被理解为公民与举报事项之间有法律上的利害关系。据此，上诉人的举报属于信访事项，应当根据信访条例规定的途径进行救济。答辩人作出不予受理决定符合法律规定，并无不当。二、答辩人作出不予受理决定的程序合法。上诉人于2014年10月14日向答辩人申请行政复议。经审查，答辩人于2014年10月20日作出不予受理决定，并依法送达上诉人，程序合法，并无不当。综上，请求驳回上诉，维持原判。
庭审中，双方当事人围绕着被上诉人江干区人民政府作出的被诉行政复议不予受理决定是否具备事实和法律依据、程序是否合法的审理重点，进行了质证、辩论。
经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。
本院认为，本案争议焦点在于上诉人举报花园社区违章建筑事项是否属于信访事项，进而是否属于行政复议受理范围。上诉人认为其作为花园社区居民，依据《浙江省违法建筑处置规定》第八条之规定，有权举报违法建筑和违法建设行为。但该条款系对公民举报监督权利的普遍性规定，就本案而言，上诉人虽然是花园社区居民，但尚未能举证证明其举报的违章建筑影响其合法权益。故上诉人与举报事项没有法律上的利害关系，江干区人民政府以上诉人的举报属于信访事项，对信访事项的处理不属于行政复议受理范围为由不予受理其复议申请，并无不当。行政程序上，江干区人民政府于五日内作出不予受理决定，并送达上诉人，符合法律规定。被上诉人江干区人民政府的负责人未能依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款之规定出庭应诉，本院依法予以指正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人戚水华负担。
本判决为终审判决。
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审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 蔡成杯
二〇一六年四月二十二日
书 记 员 徐一菁