浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙行终1087号
上诉人（原审被告）杭州市人民政府，住所地杭州市解放东路18号。
法定代表人徐立毅，市长。
委托代理人徐士澄，杭州市国土资源局江干分局工作人员。
委托代理人马宏利，浙江智仁律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）浙江恒泰纺织有限公司，住所地杭州经济技术开发区5号大街19号。
法定代表人李巧珍，董事。
浙江恒泰纺织有限公司（以下简称恒泰公司）诉杭州市人民政府土地行政批准一案，杭州市中级人民法院于2017年7月13日作出（2016）浙01行初515号行政判决。杭州市人民政府不服一审判决，向本院提出上诉。本院于2017年8月16日立案受理后，依法组成合议庭进行审理。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，1.原告恒泰公司（受让方）于2004年1月与杭州高新技术产业开发区江干科技经济园管理委员会签订江科园（2004）合004号《江干科技经济园国有土地使用权出让合同》，约定出让方以协议方式出让给受让方的宗地位于杭州高新技术产业开发区江干科技经济园九堡区块内，地块编号为E－09部分，该宗地总面积为24311平方米，其中出让的土地面积为20011平方米，带征面积为4300平方米。2004年2月5日，原告恒泰公司（受让人）就案涉地块与杭州市国土资源局（出让人）签订杭土合字（2004）21号《杭州市国有土地使用权出让合同书》，约定出让人以现状和协议方式出让给受让人的宗地位于江干区科技经济园区，宗地总面积20011平方米，其中出让土地面积为20011平方米。第六条约定：“本合同项下的土地使用权出让年期为50年，自受让人领取本合同项下宗地的《中华人民共和国国有土地使用证》之日起算。”第十八条约定：“出让人对受让人依法取得的土地使用权，在本合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益或实施城市规划需要提前收回土地使用权的，出让人应当依照法定程序报批，并根据收回时地上建筑物、其他附着物的价值和剩余年期土地使用权价格给予受让人相应的补偿。”2004年，原告就案涉地块申领了《国有土地使用证》。2014年6月，原告更新《国有土地使用证》，证号为杭江国用（2014）第100036号，土地使用权人为原告，土地座落江干区九堡镇九环路××号，地号为330104009003GB00001，地类（用途）为工业用地，使用权类型为出让，终止日期为2054年2月15日，使用权面积20011平方米，其中独用面积20011平方米。2.杭州市发展和改革委员会于2012年12月3日作出杭发改投资[2012]953号《关于杭州国际商贸城单元九恒路（红普路西侧－杭海路）道路工程可行性研究报告的批复》，原则同意该项目可行性研究报告，项目名称为九恒路（红普路西侧－杭海路）道路工程，建设单位为商贸城指挥部等。商贸城指挥部因杭州国际商贸城单元九恒路（红普路西侧－杭海路）道路工程项目建设需要，向杭州市国土资源局提出了建设用地申请，并提供了建设用地申请表、建设用地预审意见、立项批准文件、建设用地规划许可证及附件、建设项目选址意见书及附件、附图、勘测定界成果、实地踏勘表、征地批准文件等材料。杭州市国土资源局审查后予以受理。2014年10月23日，江干国土分局在杭州市国土资源局门户网站上发布《江干区建设用地项目供地批前公示》，包括案涉九恒路（红普路西侧－杭海路）道路工程。公示期满后，杭州市国土资源局拟定了供地方案，并编制杭国土（江）字[2014]006号《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》，报杭州市政府审批。经审查，杭州市政府于2014年11月24日批准了该《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》，同意收回相应的国有土地使用权（国有土地上房屋被依法征收时，国有土地使用权已同时收回的除外），新批建设用地5.5238公顷，以划拨方式供应。其中收回“相应的国有土地使用权”涉及原告杭江国用（2014）第100036号《国有土地使用证》中的2135平方米土地。同日，杭州市政府向商贸城指挥部作出杭国土（江）字[2014]006号《国有建设用地使用权批准通知书》，告知经杭州市政府杭国土（江）字[2014]006号《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》批准，同意收回相应的国有土地使用权，并批准该单位九恒路（红普路西侧－杭海路）道路工程项目。请持本通知后，办理有关手续。待依法拆迁补偿安置完成后，申领《建设用地批准书》。3.原告庭审中陈述案涉2135平方米土地上，原告建有围墙、简易房，没有其他单体，但未能提交围墙、简易房的相关审批手续。
原审法院认为，关于原告的起诉有无超过法定的起诉期限。被告杭州市政府认为江干国土分局2014年10月23日在网站上进行该建设用地项目的批前公示，原告理应知道被诉行政行为内容，故其于2016年11月提起诉讼，超过法定期限。本院认为，该网站上的批前公示不能证明原告知道或者应当知道被诉行政行为内容，故被告认为原告起诉超过期限的答辩理由不能成立。《中华人民共和国土地管理法》第五十三条规定：“经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。”第五十八条第一款规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十一条规定：“在已批准的农用地转用范围内和原有建设用地范围内，具体建设项目用地由市、县人民政府批准。能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外土地的，供地方案由省级以上人民政府批准。”本案中，杭州市政府具有批准收回案涉国有土地使用权的职权依据。原告主张按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定启动征收补偿程序。对此，本院认为，据原告陈述，案涉土地上仅有围墙和简易房，且原告未提供上述建筑经审批的材料，故案涉土地上没有《国有土地上房屋征收与补偿条例》中所指的“房屋”，本案通过单独办理国有土地使用权收回程序收回相应的国有土地使用权，并无不妥，原告认为应当依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》启动相关程序的诉讼理由不能成立。依据正当程序原理，行政机关作出对当事人不利的行政决定前，应当书面告知当事人拟作出行政决定的事实、理由、依据和决定内容，以及其享有的陈述权、申辩权。本案中，杭州市政府在批准收回案涉国有土地使用权前，未对案涉土地的原土地使用权人即本案原告进行告知，也未听取其意见，应认定违反正当程序要求。但鉴于案涉项目系道路项目，具有公共利益属性，如撤销被诉批准行为，将会给公共利益造成重大损害，故应依法确认被诉批准收回行为违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第一款第（一）项之规定，判决确认被告杭州市人民政府2014年11月24日对杭州市国土资源局报送的杭国土（江）字[2014]006号《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》作出批准同意收回相应的国有土地使用权的行为违法。
杭州市人民政府上诉称：一、法律并未要求在“批准收回国有土地使用权”时，需要对行政相对人进行事先告知并听取其意见；故上诉人直接收回国有土地使用权的做法符合法律规定。上诉人是根据《土地管理法》第五十三条及《土地管理法实施条例》第二十二条规定的内容和程序收回国有土地使用权的；而上述法律规定并未要求在收回国有土地使用权时需要对行政相对人进行事先告知并听取其意见。一审判决以上诉人违反法定程序为由确认上诉人行为违法，是法律适用上的严重错误。同时，由于《土地管理法》、《土地管理法实施条例》也规定了某些需要听取利害关系人意见的情况，如征收土地方案就应事先听取农村经济组织以及农民意见，因此上诉人认为法律规定本身就已充分包含了对正当程序要求的考量。在《土地管理法》对需要“事先告知并听取其意见”的具体事项作出了规定的情况下，却并未对“收回国有土地使用权”的行为需要“事先告知并听取其意见”，这本身就说明上述事项对行政相对人的影响极小，也不会影响或侵犯被上诉人的合法权益，因此依法可以直接作出相关行为。二、上诉人在本案中并未违反正当程序要求。首先，上诉人涉案行为，属于过程性行为，且没有发放《建设用地批准书》，因此该行为与被上诉人没有直接利害关系，更不能认为是对被上诉人的不利行为。上诉人在《国有建设用地使用权批准通知书》中明确要求用地单位需要在依法拆迁补偿安置完成后才可以申领《建设用地批准书》，从而正式获得相应国有土地的使用权，因此杭国土（江）字[2014]006号《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》中批准同意收回国有土地使用权的行为，仅是完成国有土地使用权变更的一个过程性行为，并没有最终完成国有土地使用权的转换；此外，在批准同意收回相应国有土地使用权的同时，被上诉人持有的国有土地使用证依然存在，并未被变更或注销，说明被上诉人相关权利没有受到任何影响。由于行政机关作出对当事人不利的行政决定，因此本案不存在履行“事先告知并听取其意见”的前提条件。其次，上诉人在本案中已经对被上诉人进行了相应的告知。一方面，本案中的项目已通过《建设用地项目供地批前公示》方式，向社会公众告知相关“收回国有土地使用权”的方案，并且给予相关利害关系人在公示有效期内提出异议的权利。因此，本次供地已经履行了适当的告知程序，给予利害关系人提出异议的权利。另一方面，在九恒路建设准备阶段，也即2014年10月起，用地单位杭州（九乔）国际商贸城江干区块建设指挥部办公室及江干区科技园区已与被上诉人多次就本案讼争国有土地使用权的补偿事宜进行过协商。在协商过程中，被上诉人已表示支持市政道路建设，同意规划九恒路的施工，由此可见，在上诉人作出本案具体行政行为之前，已经通过相关渠道告诉了被上诉人收回国有土地使用权的事实、理由、依据和内容，被上诉人也对该事项充分发表了意见。再次，由于“批准收回国有土地使用权”中将会涉及到数量众多的国有土地使用权，因此如要向各个土地使用权人进行“事先告知并听取其意见”将导致行政机关工作量大大超过行政行为性质所需的工作量，不符合行政合理性原则。本案收回红线中就有17块土地使用权及其对应的8位使用权人。由于收回国有土地使用权行为并不直接影响当事人权利义务，因此从节约行政资源、提高行政效率的行政合理性角度，没有必要进行“事先告知并听取其意见”的程序。三、被上诉人的起诉已经超过了法定的起诉期限。在上诉人批准供地方案前的2014年10月23日，杭州市国土局江干分局已在网站上进行了建设用地项目供地批前公示。在未接到任何公示的异议后，该供地行为项目将逐级上报至上诉人处审批。根据法律规定，行政相对人如认为行政行为侵犯其合法权益，应该在知道或者应当知道行政行为作出之日起六个月内提起行政诉讼。上诉人认为由于本案已有供地批前公示，故被上诉人应当知道供地行为的发生，故本案中被上诉人的法定期限已经超过。请求撤销一审判决，依法改判驳回上诉人的起诉或诉讼请求。
恒泰公司未在法定期限内提交答辩状。
经审理查明，本院对一审查明的案件事实予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”上诉人杭州市人民政府具有批准收回案涉国有土地使用权的职权依据，其在杭国土（江）字[2014]006号《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》中批准同意收回涉案国有土地使用权，该行政决定一经作出即产生行政行为的确定力，后续相关用地单位是否获得相应国有土地的使用权等事项并非收回国有土地使用权决定的组成部分，上诉人上诉称被诉行为尚属过程性行为的理由不能成立。而作为对被上诉人恒泰公司相关土地使用权这一重大权益予以处分的行为，被诉收回决定显然属于对恒泰公司具有重大影响的行政行为，虽然土地管理法等相关法律法规未有明确程序性规定，但一审认定杭州市人民政府在批准收回案涉国有土地使用权前未履行告知、听取意见等事宜，违反正当程序要求，该认定并无不当。同时，一审鉴于案涉项目系道路项目，具有公共利益属性，若撤销被诉批准行为，将给社会公共利益带来损害，确认被诉批准收回行为违法，亦无不当。另外，杭州市人民政府认为恒泰公司起诉超过法定起诉期限的理由是相关批前公示的存在，但该批前公示不能证明恒泰知道或者应当知道被诉批准行为的内容以及最终作出时间，该理由不成立。综上，上诉人的上诉理由，缺乏相应事实与法律依据，本院不予采纳。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人杭州市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 江 勇
审判员 董跃进
审判员 王玉岳
二〇一八年一月二十五日
书记员 张 莹