南京铁路运输法院
行 政 判 决 书
（2017）苏8602行初1549号
原告姜秀娣，女，汉族，1975年1月1日生，户籍所在地南京市高淳区。现住南京市高淳区。
委托代理人王宁（系原告姜秀娣的丈夫），男，汉族，1970年11月7日生，户籍所在地南京市高淳区。现住南京市高淳区。
委托代理人张欣，北京京平律师事务所律师。
被告南京市国土资源局，住所地南京市中山路171号。
法定代表人许明，南京市国土资源局局长。
委托代理人叶小倩，南京市国土资源局工作人员。
委托代理人冯现芹，北京大成（南京）律师事务所律师。
第三人南京市国土资源局高淳分局，住所地南京市高淳区淳溪街道宝塔路267号。
法定代表人许海燕，南京市国土资源局高淳分局局长。
委托代理人赵迎清，南京市国土资源局高淳分局工作人员。
委托代理人陈贵荣，江苏镜湖律师事务所律师。
原告姜秀娣诉被告南京市国土资源局（以下简称市国土局）集体土地上房屋征收补偿行政复议一案，原告于2017年9月11日向本院提起行政诉讼。本院于2017年9月13日立案受理后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因南京市国土资源局高淳分局（以下简称高淳国土分局）与本案的审理具有利害关系，故本院追加其作为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年11月1日公开开庭审理了本案。原告姜秀娣的委托代理人王宁、张欣，被告市国土局的委托代理人叶小倩、冯现芹，第三人高淳国土分局的委托代理人赵迎清、陈贵荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告姜秀娣诉称，其在南京市××区××字××村拥有合法房屋，因当地进行“棚户区（城中村）八字角村改造项目”建设，原告的该处房屋被列入拆迁范围。为维护自身合法权益，原告通过政府信息公开的方式，获悉第三人于2017年3月24日作出了高征房补字[2017]3号《高淳区征收集体土地涉及房屋补偿方案实施通知书》（以下简称3号《补偿方案实施通知书》）。原告认为3号《补偿方案实施通知书》严重违法，应予撤销，依法向被告提起行政复议申请。2017年9月5日，原告收到被告作出的宁国土资复决字[2017]7号《行政复议决定书》（以下简称7号《行政复议决定书》）。经查看，原告认为被告作出的该复议决定违法，应予撤销。故向法院提起诉讼，请求：1、撤销被告作出的7号《行政复议决定书》，并责令其在法定期限内重新作出复议决定；2、本案诉讼费由被告承担。
原告姜秀娣向本院提交了以下证据：1、原告房基款收据2张；2、原告房屋产权证；3、《关于姜秀娣依申请公开的回复》及EMS邮寄单；4、3号《补偿方案实施通知书》；5、《行政复议申请书》及EMS邮寄单；6、7号《行政复议决定书》；7、[2017]苏行复第259号《行政复议决定书》。
被告市国土局辩称：一、根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十二条的规定，被告具有作出复议决定的法定职权，被告作出《复议决定书》，已经履行了行政复议的法定职责。二、被告作出复议决定认定事实清楚，适用法律正确。被告收到原告的行政复议申请后，经审查，2017年3月20日，江苏省人民政府下发《江苏省人民政府关于南京市高淳区2017年度第2批次村镇建设用地的批复》（苏政地[2017]159号）（以下简称159号《用地批复》）。2017年3月22日，高淳国土分局制定了《征收土地方案公告》，并在所在村组进行张贴；2017年3月24日，高淳国土分局根据拆迁实施单位南京市高淳区人民政府淳溪街道办事处（以下简称淳溪街道办）提交的《渭凤村凤岭自然村、八字角村八字角、上庄自然村棚户区（城中村）改造项目房屋征收补偿方案》（以下简称《征收补偿方案》）、征收集体土地涉及房屋补偿款和征收安置房已落实的《证明》、与用地单位签订的《征收集体土地涉及房屋补偿事务办理协议》等材料，作出3号《补偿方案实施通知书》，其中《征收补偿方案》的作出时间为2017年1月16日。根据相关法律规定，征收土地方案经依法批准后，组织实施单位才会据此拟定补偿、安置方案。本案中，淳溪街道办作出《征收补偿方案》的时间在政府批文下发之前，程序违法。高淳国土分局据此作出3号《补偿方案实施通知书》，属认定事实不清、程序违法。因此，被告根据《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，作出确认违法的复议决定，认定事实清楚，适用法律正确。三、被告作出7号《行政复议决定书》程序合法。被告于2017年7月28日收到原告的行政复议申请后，依法受理并向高淳国土分局作出《行政复议答复通知书》。被告收到高淳国土分局作出的答复书及证据材料后，于2017年9月4日作出复议决定，确认高淳国土分局的《补偿方案实施通知书》程序违法，并邮寄送达原告，程序合法。综上，被告作出复议决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告市国土局向本院提交了以下证据：1、《行政复议申请书》；2、行政复议受理通知书、行政复议申请受理审查审批表及EMS邮寄单；3、行政复议提出答复通知书及EMS邮寄单；4、行政复议答复书及相关证据材料；5、7号《行政复议决定书》。
被告市国土局向本院提交了以下法律依据：1、《行政复议法》第十二条第一款、第十七条、第二十三条第一款、第二十八条、第三十一条第一款；2、《中华人民共和国土地管理法》第四十六条；3、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条；4、《市政府关于印发南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置办法的通知》（宁政规字[2015]15号）第十二条、第三十五条；5、《高淳区征收集体土地涉及房屋补偿安置办法》（高政发[2016]112号）第十二条。
第三人高淳国土分局述称，原告要求撤销被告作出的7号《行政复议决定书》理由不充分。2017年3月22日，江苏省人民政府下发了159号《用地批复》，第三人于2017年2月制定了征收土地方案公告，并在所在土地的五村组进行了张贴，提供了征收集体土地、涉及房屋补偿金额征收安置房屋已落实的证明，与用地单位签订的征收集体土地涉及房屋补偿事务办理等材料。第三人于2017年3月24日核发的《补偿方案实施通知书》适用法律正确。原告在申请行政复议过程中，由于实施方案公告期间和审批的期间在时间上有一定差异，所以被告最终认为第三人办理程序上具有违法性。被告作出的行政复议决定在认定事实、适用法律、办理程序上都是合法的，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求依法驳回原告的诉讼请求。
第三人高淳国土分局未向本院提交证据及相关依据。
经庭审质证，被告与第三人对原告提交的证据的真实性、合法性及关联性均无异议。原告对被告提交的证据1的真实性、合法性、关联性无异议；对证据2中的受理通知书及邮寄凭证的真实性、合法性及关联性无异议，对受理审查审批表的真实性、合法性及关联性均不予认可；对证据3、5的真实性及合法性均不予认可；对证据4的真实性不予认可。第三人对被告提交的证据的真实性、合法性及关联性均无异议。
本院对上述证据认证如下：原、被告双方提交的证据均来源合法，形式真实，能够证明本案的相关事实，与本案具有关联性，本院均予以采纳。
经审理查明，原告姜秀娣系南京市高淳区八字角村上庄118号房屋的所有权人。2016年12月7日，南京市高淳区发展和改革局对南京市高淳区保障房建设有限公司作出《关于高淳区2017年棚户区（城中村）八字角村、上庄村改造项目建议书的批复》，同意其实施《关于高淳区2017年棚户区（城中村）八字角村、上庄村改造项目建议书的请示》的项目。2017年1月16日，淳溪街道办作出《渭凤村凤岭自然村、八字角村八字角、上庄自然村棚户区（城中村）改造项目房屋征收补偿方案》，为实施棚户区（城中村）改造建设，对淳溪街道渭凤村凤岭自然村、八字角村八字角、上庄自然村进行征收，并载明“拟被征收人对本方案如有不同意见的，请于2017年2月15日前以书面形式向征收实施部门提出。”截止至2017年2月16日，淳溪街道办未收到被征收人对该方案有不同意见的书面报告。2017年3月24日，高淳国土分局向淳溪街道办作出并随后由淳溪街道办张贴了3号《补偿方案实施通知书》,该通知书称：“经审核，同意（城中村）八字角村、上庄村改造项目，在该项目征收范围内对涉及房屋进行补偿，具体征收补偿工作由你单位按此方案进行，并在被征收范围所在街道、村张贴予以公告。如不服本通知书的，可自本通知书批准之日起六十日内依法申请行政复议，或者在六个月内向人民法院提起行政诉讼。”同时，该通知书附有《高淳区征收集体土地涉及房屋房屋补偿方案》，写明执行政策及标准为“《区政府关于印发高淳区征收集体土地涉及房屋补偿安置办法的通知》（高政发[2016]112号）、《关于公布征收集体土地涉及房屋补偿安置标准的通知》（高政规发[2016]7号）”，征收范围为“淳溪街道八字角村村庄、上庄村村庄（具体征收范围以红线为准）”等。2017年7月26日，原告向被告递交《行政复议申请书》认为第三人作出的3号《补偿方案实施通知书》违法，请求撤销该《补偿方案实施通知书》。被告收到原告的复议申请后，于2017年7月28日进行了受理，并向第三人作出并送达了《行政复议提出答复通知书》。2017年8月8日，第三人向被告提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。被告经审查，于2017年9月4日作出并向原告及第三人送达了7号《行政复议决定书》，确认第三人高淳国土分局作出的3号《补偿方案实施通知书》程序违法。原告不服，诉至本院。
另查明，2017年3月15日，江苏省人民政府对南京市人民政府作出159号《用地批复》，称“同意你市的征收土地方案，将淳溪镇八字角村、凤岭村等9.359公顷集体建设用地征收为国有。”并将该批复抄送国家土地督察南京局以及市国土局。2017年8月1日，姜秀娣以江苏省人民政府为被申请人向江苏省人民政府提起行政复议申请，申请撤销159号《用地批复》。江苏省人民政府受理该复议申请后，通知了江苏省国土资源厅、南京市人民政府提交说明及相关证据材料。2017年10月30日，江苏省人民政府作出[2017]苏行复第259号《行政复议决定书》，认定159号《用地批复》作出前，“南京市人民政府未将征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民、未将土地现状的调查结果经农户确认、未提供听证的相关材料，严重违反了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》和省国土资源厅《关于进一步完善建设用地审查报批工作的通知》相关规定”，并查明“该批复征地范围内涉及的村民房屋已大部分拆除”等，决定确认作出159号《用地批复》涉及淳溪镇八字角村土地违法。
还查明，2017年6月9日，高淳区人民政府办公室向原告姜秀娣作出《关于姜秀娣依申请公开的回复》，称原告申请的“关于八字角村八字角、上庄自然村棚户区（城中村）改造项目征收安置房安置价格及其公告”，回复内容为：“该房屋征收项目组于2017年3月25日以书面形式发放了《征收通知》（以下简称通知），随通知同时发放了《棚户区（城中村）八字角村改造项目房屋征收补偿安置政策简介》（以下简称政策简介，内有征收安置房安置价格详细介绍），该通知与政策简介由您父亲姜敬棵签收。”同时，附带了《棚户区（城中村）八字角村改造项目房屋征收补偿安置政策简介》和《高淳区征收集体土地涉及房屋补偿方案实施通知书》。
本案一审庭审中，原告述称，八字角上庄还有12户没有达成补偿协议，原告也没有达成协议，主要是因为征收不合法、补偿不公平、没有按照征收流程进行补偿，且补偿政策不公开、不透明，价格比较低。被告述称，涉案地块项目正式规划条件目前还没有确定，初步确定为房地产；八字角上庄共计134户，还余11户没有达成补偿协议；安置房位于高淳区城北商务区，正在动工，过渡时间约一至两年。
本院认为，根据《行政复议法》第十二条的规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。本案中，原告姜秀娣不服第三人高淳国土分局作出的3号《补偿方案实施通知书》，选择向高淳国土分局的上一级主管部门即本案被告市国土局申请行政复议，被告对该复议申请有管辖权，具有作出相应复议决定的法定职权。
针对原告姜秀娣申请复议的第三人高淳国土分局作出3号《补偿方案实施通知书》的行为，相关法律、法规等有相应的规定。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”该条例第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”为进一步规范集体土地涉及房屋的补偿安置等行为，南京市人民政府出台了《市政府关于印发南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置办法的通知》（宁政规[2015]15），该通知第三十五条规定：“江宁、浦口、六合、溧水、高淳区范围内征收集体土地涉及房屋补偿安置工作，由区政府参照本办法”，结合本区实际情况制定实施办法。”按上述规定，南京市高淳区人民政府制定了《高淳区征收集体土地涉及房屋补偿安置办法》（高政发[2016]112号），根据该办法第十二条的规定，实施单位应当制定《征收集体土地涉及房屋补偿方案》，并在征收范围内公开征求被征收人的意见。征求意见期限不得少于30日。征求意见后，实施单位应当将补偿方案连同征求意见情况和根据公众意见修改的情况报市国土资源局高淳分局审核，经审核通过的，核发《高淳区征收集体土地涉及房屋补偿方案实施通知书》等。
根据上述规定，土地行政主管部门在作出《补偿方案实施通知书》之前，应先由法定机关对相关土地的征收依照法定程序进行了批准，且相关部门亦根据批准的征收土地方案拟订了征地补偿、安置方案并进行相应期限内的公告等。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，再综合相关材料，由土地行政主管部门作出《补偿方案实施通知书》。本案中，淳溪街道办拟定《征收补偿方案》的时间为2017年1月16日，该补偿方案公告截止日期为2017年2月15日，而该集体土地的征收批准时间，也即江苏省人民政府向南京市人民政府作出159号《用地批复》时间为2017年3月15日。从中可以看出，征收实施部门在征收土地方案尚未依法批准之前，即已经进行了拟定并公告相关的征收补偿方案，并随后将该材料一并提交给第三人高淳国土分局。高淳国土分局作为土地行政主管部门，在接到淳溪街道办的申报材料后，未发现征收补偿方案存在的上述问题、未要求淳溪街道办重新进行拟定、制定征收补偿方案，而是直接作出《补偿方案实施通知书》，办理程序违法。被告市国土局据此认定第三人作出3号《补偿方案实施通知书》的行为违反法定程序，具有事实根据，符合上述规定。
根据《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，具体行政行为违反法定程序的，行政复议机关决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法。本案中，鉴于被申请复议的行为系集体土地征收，涉及到被征收人众多，且多数被征收人实际已经达成协议等现实情况，被告市国土局在认定第三人高淳国土分局作出3号《补偿方案实施通知书》违反法定程序的情况，作出确认第三人作出3号《补偿方案实施通知书》的行为程序违法的决定，该决定符合《行政复议法》的上述规定，适用法律正确。
被告市国土局收到原告姜秀娣的复议申请后，及时进行了受理，向第三人高淳国土分局送达了《行政复议提出答复通知书》，在接到第三人提交的《行政复议答复书》及相关证据材料后，经审查，在法定期限内作出并向原告及第三人送达了7号《行政复议决定书》，符合《行政复议法》第三十一条等相关规定，办理程序合法。
综上，被告市国土局作出7号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，办理程序合法，原告姜秀娣要求撤销被告作出的7号《行政复议决定书》并责令其重新作出复议决定的诉讼请求，缺乏事实与法律依据，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告姜秀娣的全部诉讼请求。
案件受理费50元，由原告姜秀娣承担。
服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。
审 判 长 熊文超
人民陪审员 傅 洁
人民陪审员 秦月红
二〇一八年三月十二日
书 记 员 石婷婷