浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）浙行终1027号上诉人（原审原告）林世海，男，1957年2月3日出生，汉族，住宁波市鄞州区。上诉人（原审原告）戴国定，男，1968年8月14日出生，汉族，住宁波市鄞州区。上诉人（原审原告）戴国文，男，1956年2月3日出生，汉族，住宁波市鄞州区。共同委托代理人姜泉、滕开路，北京市盛廷律师事务所律师。被上诉人（原审被告）浙江省人民政府。住所地：浙江省杭州市省府路*号。法定代表人车俊，代省长。委托代理人陈书宏，浙江省人民政府法制办公室工作人员。委托代理人谢伟，浙江省国土资源厅工作人员。林世海、戴国定、戴国文诉浙江省人民政府土地行政征收及行政复议一案，宁波市中级人民法院于2016年8月24日作出（2016）浙02行初43号行政判决。林世海、戴国定、戴国文不服，向本院提出上诉。本院于2016年10月11日立案受理后依法组成合议庭,并于同年11月21日、12月12日公开开庭审理了本案。上诉人林世海、戴国定、戴国文及其委托代理人姜泉、滕开路分别到庭参加诉讼，被上诉人浙江省人民政府的委托代理人陈书宏、谢伟参加了12月12日的诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明：为实施城市总体规划，宁波市人民政府拟申请2013年度计划第二十批次建设用地49.0770公顷，土地利用现状均为建设用地，需征收集体土地49.0770公顷。该批次建设用地中的7个地块涉及原告所在的古林镇戴家村集体土地24.8156公顷，其中鄞州区古林镇戴家1#-1地块10.7071公顷，鄞州区古林镇戴家1#-2地块11.6647公顷，鄞州区古林镇戴家1#-3地块1.0039公顷，鄞州区古林镇戴家1#-4地块0.5178公顷，鄞州区古林镇戴家1#-5地块2.5625公顷，鄞州区古林镇戴家2#地块0.3054公顷，鄞州区古林镇古林1#-1地块0.8899公顷。上述地块拟用于仓储用地，符合《鄞州区古林镇土地利用总体规划（2006-2020）》。宁波冶金勘测设计研究股份有限公司对涉案地块进行地质灾害危害性进行评估，于2012年10月28日出具《宁波栎社国际机场三期扩建工程地质灾害危险性评估报告》，并报浙江省国土资源厅备案。2012年11月27日，浙江省国土资源厅出具《关于宁波栎社国际机场三期扩建工程用地范围内无重要矿床压覆的证明》。宁波市鄞州区土地勘测规划院对涉案地块勘测定界，于2013年9月出具《宁波市2013年度计划第二十批次建设用地土地勘测定界技术报告》。2013年9月5日，宁波市规划局鄞州分局作出甬鄞A2013022700020《关于宁波市2013年度计划第二十批次建设用地土地的规划选址意见》，同意涉案批次建设用地规划用途和选址。2013年8月29日，宁波市国土资源局就拟征收涉案地块用途、面积、征地补偿标准及依据、青苗补偿标准及依据、征地涉及农业人口安置方式及依据等事宜，向戴家村村民委员会送达甬鄞土告字[2013]290、291、292、293、298、295、296号征地听证告知书，并在戴家村公告栏张贴，告知对征地补偿标准和安置方案在5个工作日内可以申请听证的权利。同日，戴家村就拟征地事宜召开村民代表会议，并形成《村民（代表）会议纪要》，同意宁波市国土资源局拟定的征收补偿标准和安置方式，同意放弃听证。2013年9月6日，戴家村经济合作社（村民委员会）出具了《放弃征地听证申请的情况说明》。2013年9月9日，宁波市鄞州区统一征地事务所就涉案各地块与戴家村经济合作社分别签订甬鄞土征字[2013]290、291、292、293、298、295、296号《征地补偿安置协议》，约定对涉案建设用地按照112.5万元/公顷的标准予以补偿（含土地补偿费、安置补助费，青苗费和地上附着物补偿费另计），本次征地的地类、面积、权属已经被征地方确认，涉及的被征地农户由被征地方负责告知等内容。2013年9月10日，宁波市国土资源局鄞州分局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》（建设用地呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、土地征收方案，其中：农用地转用方案明确，本批次建设用地不涉及农用地转用；补充耕地方案明确，本批次建设用地不涉及耕地占用和补充），经宁波市鄞州区人民政府审查后上报审批。经省国土资源厅审查，被告于2013年11月18日作出浙土字A[2013]-0386号《浙江省建设用地审批意见书》，同意宁波市2013年度计划第二十批次建设用地49.0770公顷（征收集体土地49.0770公顷）。宁波市鄞州区人民政府于2013年12月2日发布鄞政发[2013]156号《宁波市鄞州区人民政府关于征收土地方案的公告》，宁波市国土资源局于同年12月3日发布甬鄞土征公[2013]48号《征地补偿安置方案公告》，上述公告已经在戴家村公告栏张贴。涉案地块征地补偿款项已由宁波栎社国际机场三期扩建工程古林镇指挥部向戴家村经济合作社拨付。涉案批次征地范围均为建设用地，不涉及农业人口安置及参加基本生活保障。3原告不服该浙土字A[2013]-0386号《浙江省建设用地审批意见书》，向被告提起行政复议。2016年2月29日，被告作出浙政复[2015]479号行政复议决定，维持了被诉建设用地审批意见。原审法院认为，土地管理法第四十五条第一款及第二款规定，征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。本案中，被诉建设用地审批意见批准征收存量建设用地49.0770公顷，性质为集体土地，不涉及基本农田和耕地，故被告具有作出被诉建设用地审批意见的法定职权。本案被征收土地规划用途为仓储用地及城镇住宅用地，符合土地利用总体规划要求；土地征收方案满足界址清楚、面积准确、权属无争议等条件，故被诉建设用地审批意见认定事实清楚。土地管理法实施条例第二十条第一款规定：“在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：（一）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。（二）有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准。（三）农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。”本案中，被诉建设用地审批意见作出前，宁波市国土资源局鄞州分局告知了3原告所在村被征收土地事宜及要求听证的权利，宁波市鄞州区统一征地事务所与3原告所在村的村集体经济组织签订了征地补偿协议，宁波市国土资源局填报《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》（建设项目用地呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、土地征收方案）后，经宁波市人民政府审核报被告，被告审查后作出被诉建设用地审批意见，被诉建设用地审批意见的作出程序符合法律、法规的规定。另经对涉案地块征地补偿和安置补助等进行审查，尚未发现违法情形，应予以认可。至于3原告主张的涉案征地批文报批前未将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农村集体经济组织和农户，涉案征地批文未保障农民的基本生活不下降，未支付被征地农民基本生活保障金，未依法告知听证权利等，与查明的事实不符，不予采信。被告于2015年12月4日受理3原告的行政复议申请后，因未能在法定期限内作出行政复议决定，遂于法定行政复议期限期满之日的后一日，即2016年2月3日作出《行政复议决定延期通知书》，告知3原告将延期作出行政复议决定的情况，后于同年2月29日作出被诉行政复议决定。《行政复议决定延期通知书》超过法定期限一日作出，但被诉行政复议决定是在法定的延长期限内作出的，故该程序瑕疵并未对当事人的权利义务产生实际影响，应予以指正。综上，被诉建设用地审批意见认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。被诉行政复议决定作出程序基本合法。3原告的诉讼请求，理由不足，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告林世海、戴国定、戴国文的诉讼请求。林世海、戴国定、戴国文上诉称：1、一审法院认定事实错误。(1)一审法院未对征地报批缺失必备材料的事实予以认定。被上诉人并未提供被征地农户对拟征土地现状调查结果签字确认的材料，而根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》及征收土地程序相关规定，被征地农户对拟征土地现状调查结果签字确认的材料为征地报批的必备材料，一审法院应当对此事实予以认定，并据此撤销被上诉人作出的浙土字A[2013]-0386号《浙江省建设用地审批意见书》。(2)一审法院未查清征收土地的具体地类。根据被上诉人提供的材料，征收土地存在建设用地及存量建设用地不同描述，且土地征收部门在实施征收土地过程中，涉案土地部分是以非建设用地征收，一审法院对征收土地的具体地类这一基本事实没有查清。(3)一审法院未查清落实社会保障费用的事实。一审法院未查清征收土地的具体地类，是否包括耕地、农用地，是否需要落实社会保障费用，因此属于认定事实不清。(4)一审法院错误认定土地征收部门对被征地农户履行了征询意见及听证告知义务。被上诉人并没有提供证据证明土地征收部门向被征地农户履行了征地征询意见及听证告知义务，未提供制作、张贴征地通告的有关证据，也未提供通知被征地农户听证及被征地农户出具的放弃听证的证明材料，而提供的村委会的放弃听证的情况说明，不具备证据的“三性”，也不是被征地农户自己出具，违反了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》及征收土地程序相关规定。(5)一审法院错误认定被上诉人提交的一审材料为合法有效证据，并以此错误地认定了案件事实。被上诉人一审中提供的相关材料并不具备证据的“三性”，被上诉人提供的材料均无原件，很多不真实，不合法，无关联性。一审法院却错误认定为合法有效证据，并以此错误地认定了案件事实。(6)一审法院错误认定被上诉人浙政复[2015]479号《行政复议决定书》合法。首先，被上诉人是在复议期限超期后，才作出复议延期通知书、行政复议决定书，属于严重违法。其次，该复议决定认定事实适用法律错误，一审法院应予撤销。2、一审判决程序违法。一审法院应当中止案件的审理却没有依法中止，上诉人在2016年5月份向一审法院提交书面《中止审理申请书》，因为被诉浙政复[2015]479号《行政复议决定书》是被上诉人超法定期限作出，在法定期限内被上诉人并未履行行政复议法定职责，上诉人已经就此向杭州市中级人民法院提起诉讼，请求确认浙江省人民政府不履行行政复议法定职责违法，并要求判令其限期依法履行法定职责，但一审法院却未依法中止审理，属于程序违法。3、一审法院适用法律错误。一审法院在认定事实错误的情况下错误适用了法律，进而作出错误判决，二审法院应当依法撤销原审判决，予以改判。综上，请求撤销原审判决，依法改判。浙江省人民政府答辩称：一、浙土字A[2013]-0386号建设用地审批意见事实清楚、适用法律法规正确，符合法定程序。为实施城市总体规划，宁波市人民政府需征收集体土地49.0770公顷。该批次建设用地中的7个地块涉及征收上诉人所在的古林镇戴家村集体土地24.8156公顷。涉案地块拟用于仓储用地，符合《鄞州区古林镇土地利用总体规划（2006-2020年）》。宁波冶金勘测设计研究股份有限公司对涉案地块进行地质灾害危害性评估，出具《宁波栎社国际机场三期扩建工程地质灾害危险性评估报告》并报省国土资源厅备案。省国土资源厅出具《关于宁波栎社国际机场三期扩建工程用地范围内无重要矿床压覆的证明》。宁波市鄞州区土地勘测规划院对涉案地块勘测定界，出具《宁波市2013年度计划第二十批次建设用地土地勘测定界技术报告》。宁波市规划局鄞州分局作出甬鄞A2013022700020《关于宁波市2013年度计划第二十批次建设用地的规划选址意见》，同意涉案批次建设用地规划用途和选址。宁波市国土资源局就拟征收涉案各地块用途、面积、征地补偿标准及依据、青苗补偿标准及依据、征地涉及农业人口安置方式及依据等事宜，向戴家村村民委员会送达甬鄞土听告字[2013]290-293号、295-296号、298号《听证告知书》，并在戴家村公告栏张贴，告知对征地补偿标准和安置方案在5个工作日内可以申请听证的权利。同日，戴家村就拟征地事宜召开村民代表会议，并形成《村民（代表）会议纪要》。2013年9月6日，戴家村经济合作社出具了《放弃征地听证申请的情况说明》。2013年9月9日，宁波市鄞州区统一征地事务所就涉案各地块征收与戴家村经济合作社签订甬鄞土征字[2013]290-293号、295-296号、298号《征地补偿协议》，对涉案建设用地按112.5万元／公顷的标准予以补偿（含土地补偿费、安置补助费，青苗费和地上附着物补偿费另计）；本次征地的地类、面积、权属已经被征地方确认，涉及的被征地农户由被征地方负责告知。2013年9月10日，宁波市国土资源局鄞州分局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》（建设用地呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、土地征收方案，农用地转用方案明确，本批次建设用地不涉及农用地转用；补充耕地方案明确，本批次建设用地不涉及耕地占用和补充），经宁波市鄞州区人民政府审查后上报审批。经省国土资源厅审查，答辩人于2013年11月18日作出浙土字A[2013]-0386号《浙江省建设用地审批意见书》，同意宁波市2013年度计划第二十批次建设用地49.0770公顷（征收集体土地49.0770公顷）。征收土地方案批准后，宁波市鄞州区人民政府发布鄞政发[2013]156号《宁波市鄞州区人民政府关于征收土地方案的公告》，宁波市国土资源局发布甬鄞土征公(2013148号《征地补偿安置方案公告》。上述公告于2013年12月3日在戴家村公告栏张贴。涉案地块征地补偿款项已由宁波栎社国际机场三期扩建工程古林镇指挥部向戴家村经济合作社拨付。涉案批次征地范围均为建设用地，不涉及农业人口安置及参加基本生活保障。上诉人另已参加社会保险。上诉人林世海的房屋在鄞州区古林镇戴家1#一2地块范围内，该房屋宅基地使用权登记面积为40.4平方米（证号鄞宅基[2001]08-02596，地号0856890），尚未签订拆迁协议交付拆迁；上诉人戴国定的房屋在鄞州区古林镇戴家1#-1地块范围内，该房屋宅基地使用权登记面积为59.76平方米（证号鄞宅基[2003]08-04589，地号0856856），尚未签订拆迁协议交付拆迁；上诉人戴国文的房屋在鄞州区古林镇戴家1#-1地块范围内，该房屋宅基地使用权登记面积为83.25平方米（证号鄞宅基[2002]08-02584，地号0856879），已签订拆迁协议交付拆迁并已领取补偿款。同时查明，上诉人已于2004年10月分别与戴家村经济合作社签订《戴家村货币安置协议》，享受货币安置后，原二轮土地承包权和经营权随之终结，土地归村经济合作社统一经营管理。协议签订后，上诉人享受村经济合作社土地征收股份基金分红。答辩人认为：浙土字A[2013]-0386号建设用地审批意见，符合《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条和中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条规定的权限和程序，符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条规定的土地利用总体规划和城市规划要求，符合《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定的征地补偿及安置补助标准。二、浙政复[2015]479号行政复议决定符合法定程序。上诉人于2015年12月4日申请行政复议，答辩人予以受理。因案情复杂延长30日行政复议期限后于2016年2月29日作出浙政复[2015]479号行政复议决定，维持上述审批意见。《行政复议延期通知书》超过法定期限一日作出的程序瑕疵，已由一审法院指正。综上，请求驳回上诉，维持原判。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。庭审时，双方当事人围绕被上诉人浙江省人民政府浙土字A[2013]-0386号《浙江省建设用地审批意见书》的合法性及其浙政复[2015]479号行政复议决定的行政程序是否符合法律规定的审理重点，进行了质证、辩论。经审查，本院对原审认定的基本案件事实予以确认。另查明：被上诉人浙江省人民政府针对上诉人于2015年12月4日提出的行政复议申请，于2016年2月29日作出浙政复[2015]479号行政复议决定认为，浙土字A[2013]-0386号《浙江省建设用地审批意见书》批准宁波市2013年度计划第二十批次建设用地的具体行政行为，符合《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条规定的权限和程序，符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条规定的土地利用总体规划和城市规划要求，符合《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定的征地补偿及安置补助标准。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，决定维持浙土字A[2013]-386号《浙江省建设用地审批意见书》批准宁波市2013年度计划第二十批次建设用地的具体行政行为。本院认为，本案系因上诉人林世海等3人不服被上诉人浙江省人民政府浙土字A[2013]-386号《浙江省建设用地审批意见书》及浙政复[2015]479号行政复议决定提起的诉讼。被诉建设用地审批意见书同意宁波市2013年度计划第二十批次建设用地49.0770公顷（征收集体土地49.0770公顷）。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定，征收基本农田、基本农田以外的耕地超过三十五公顷、其他土地超过七十公顷的审批权限属于国务院。征收除此之外的土地，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第一款规定，在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：（一）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。（二）有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准。（三）农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。《浙江省实施办法》第二十四条规定，征用耕地的安置补助费。按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征用前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，按该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍补助。但每公顷被征用耕地的安置补助费最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。本案中，被诉审批意见书批准征收的土地系上诉人所在村集体建设用地，且面积仅为49.0770公顷，故被上诉人依法具有作出被诉行政批准行为的职权。由于涉案土地被征收后系拟用于仓储用地，该用地性质符合《鄞州区古林镇土地利用总体规划（2006-2020）》。在对涉案土地呈报被上诉人批准征收前，宁波市国土资源局已就拟征收涉案地块的用途、面积、征地补偿标准及其依据，青苗补偿标准和依据、征地涉及农业人口安置方式及其依据等事宜，向戴家村村民委员会送达相关征地听证告知书，并在该戴家村公告栏内予以张贴，告知其申请听证的权利。戴家村亦就此召开村民代表会议，形成《村民（代表）会议纪要》，同意宁波市国土资源局拟定的征收补偿标准和安置方式，表示放弃听证，并出具《放弃征地听证申请的情况说明》。随后，宁波市鄞州区统一征地事务所与戴家村经济合作社就征收地块分别签订《征地补偿安置协议》，明确土地补偿价款，约定相关青苗费和地上附着物等补偿另行计算。宁波市国土资源局鄞州分局据此编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》，经宁波市鄞州区人民政府审查、宁波市人民政府审核后呈报被上诉人审批。被上诉人据此作出浙土字A[2013]-0386号《浙江省建设用地审批意见书》，符合相关法律规定。由于本案所涉批准征收的土地原为集体建设用地，并不涉及对集体耕地的征收，故上诉人要求对农业人口予以安置并落实其基本生活保障事宜的诉讼主张，缺乏事实和法律依据。原审据此认定被上诉人作出浙土字A[2013]-0386号《浙江省建设用地审批意见书》事实清楚，适用法律正确，程序合法，并判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。至于被上诉人在复议程序中存在的超过法定期限决定延期问题，原审已予指正。上诉人提出的上诉理由均不能成立，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人林世海、戴国定、戴国文共同负担。本判决为终审判决。审 判 长  惠 忆审 判 员  唐维琳代理审判员  蔡成杯二〇一六年十二月二十日书 记 员  徐一菁