浙江省云和县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙1125行初14号
原告:叶云娇，女，1959年9月26日出生，汉族，住浙江省龙泉市。
委托代理人：叶雅丹，浙江金铿律师事务所律师。
被告:龙泉市林业局，住所地浙江省龙泉市剑川大道558号，统一社会信用代码：11332502MB0W79053Y。
法定代表人：郑玉贤，任局长。
出庭应诉负责人：尹斌，任副局长。
委托代理人：谢善文，系该局工作人员。
委托代理人：项晓韬，龙泉市剑川法律服务所法律工作者。
原告叶云娇诉被告龙泉市林业局撤销不予行政许可决定一案，于2017年8月1日向本院提起诉讼，本院于2017年8月3日立案后，在法定期限内向被告发送了起诉状副本及应诉通知书等材料，并依法组成合议庭于2017年9月20日公开开庭进行了审理。原告叶云娇及其委托代理人叶雅丹，被告出庭应诉负责人尹斌及委托代理人谢善文、项晓韬到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告于2017年7月6日作出龙林采许不予字（2017）第1号不予行政许可决定，对原告叶云娇提出的“石塘面”自留山林木采伐许可申请，决定不予行政许可。
原告叶云娇诉称：原告系龙泉市小梅镇××村第五小组村民，在小梅镇××村拥有土名为“石塘面”的山场10亩，林权证号为龙林证字（2006）第0601102号。该林地所有权人为梅一村五组，承包经营权人为原告。2017年2月16日，原告向龙泉市小梅镇林业站申请办理林木采伐证，小梅镇林业站以该山林与案外人存在权属纠纷为由拒不办理。3月14日，原告向丽水市人民政府法制办公室提起执法监督书面申请，经会同各方实地勘察并核实相关权属后，丽水市人民政府法制办公室向被告作出丽府法决（2017）1号《行政执法监督决定书》，责令被告依法履行职责，对原告申请依法审查并作出书面决定。7月6日，被告作出龙林采许不予字（2017）第1号《不予行政许可决定书》，对原告申请林木采伐事项，决定不予行政许可。
原告认为，被告该不予行政许可决定在事实认定及法律、行政法规适用上均存在错误：
一、涉案“石塘面”山场在实行林业承包时由原告户家庭承包，登记在原告前夫周培龙名下。周培龙于1984年因病去世，2006年山林延包时登记至原告名下。1989年8月2日，原龙泉县城南区林业站与小梅镇××村毛亚声签订《龙泉县国营承包造林合同》（下称《造林合同》）。1990年9月，梅一五队大部分村民签订《梅一五队自留山造林收益分配协议》（下称《分配协议》）。被告认为《造林合同》合法有效，《分配协议》系原告户对《造林合同》权益的确认行为，该认定严重违背客观事实。首先，《造林合同》签订双方为原龙泉县城南区林业站和小梅乡梅一村毛亚声，效力不及于原告户。其次，《分配协议》上周培龙姓名为打印字体，无任何手写签名或私章予以确认。周培龙已于1984年因病去世，原告户并未参与签订《分配协议》，未对《造林合同》进行追认，《造林合同》及《分配协议》均不对原告户承包山场发生法律效力。以上，原告户仍为涉案山场承包经营权人，被告认为原告已将涉案山场转包给案外人的认定严重违背客观事实。
二、被告所作《不予行政许可决定书》违反法律、行政法规规定。《物权法》第一百二十八条规定：“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。”原告户作为土地承包经营权人，并未将涉案山场流转给案外人经营、管理及所有。同时，林业部《林木林地权属争议处理办法》第六条及《浙江省森林管理条例》第四十三条均规定，遇林地林木权属争议，在有林权证的前提下，林权证即为林木确权的首要处理依据。现被告在认定原告拥有合法林权证的基础上，又认为原告并不拥有涉案山场林木所有权，从而驳回原告林木采伐证申请。该结果自相矛盾，严重违反《物权法》、林业部《林木林地权属争议处理办法》及《浙江省森林管理条例》的相关规定。
三、原告持有的林权证既已明确了原告对涉案山场林木享有所有权，案外人若对此存有异议，应依法提请相关部门撤销林权证或申请林权纠纷处理机构予以确权。现被告既不引导异议人依法主张权利，也不进行调处，片面、单方采信案外人异议主张，驳回原告林木采伐申请，完全背离客观事实，于法无据。
综上，原告依法享有涉案山场承包经营权，被告所作《不予行政许可决定书》违背事实及法律、行政法规规定，严重侵害原告合法权益。为维护合法权益，原告特向法院起诉，请求：依法判决被告龙泉市林业局撤销龙林采许不予字（2017）第1号《不予行政许可决定书》，并依法作出《准予行政许可决定书》，向原告颁发林木采伐证。
原告向本院提交了以下证据材料：
1、丽府法决（2017）1号《行政执法监督决定书》复印件一份，待证原告于2017年2月6日曾向小梅镇林业站提交办理采伐证的申请，被拒后向丽水市人民政府法制办提起执法监督申请，丽水市人民政府法制办对小梅林业站不予办理采伐证的行政行为在程序及实体问题认定上均提出监督意见，但被告不顾上级机关作出的认定，不顾客观事实，执意不向原告颁发采伐证，在事实认定上存在严重错误；
2、龙林证字（2006）第0601102号《林权证》复印件一份，待证在2006年山林延包时，涉案的小地名为“石塘面”的山场延包登记至原告名下，该林权证证载权属清晰，依据《物权法》相关规定，具有绝对排他效力。而《造林合同》、《分配协议》，仅约束合同相对方，因为原告并未签订上述合同，故不能约束原告。且被告主张的一系列协议行为均发生于延包登记之前，如果案外人认为其早就已经享有林木所有权，在延包登记时就应当提出来，但延包时仍将林权证登记给了原告，进一步说明了原告林权权属清晰；
3、浙江省龙泉县社员自留山使用证、小梅公社梅一大队第五生产队社员自留山清册复印件各一份，待证1983年10月，涉案小地名为“石塘面”的山场由周培龙家庭户承包，周培龙户作为土地承包经营权人，依据《物权法》第一百二十八条之规定，有权决定是否流转及如何流转，梅一村第五生产队队长毛亚声与龙泉县城南林业站签订的《造林合同》时，梅一村第五生产队无合同主体资格，该《造林合同》对周培龙户不发生法律效力；
4、龙泉市小梅镇××村村民委员会出具的《证明》原件一份，待证原告的丈夫周培龙已于1984年农历10月份因病去世，不可能在《公证委托书》或《分配协议》上签名，依照《物权法》第一百二十八条及《农村土地承包法》第三十二条的规定，周培龙户作为土地承包经营权人，上述合同对周培龙户不发生法律效力；
5、龙林采许不予字（2017）第1号《不予行政许可决定书》复印件一份，待证原告向被告申请林木采伐许可证，被告作出不予行政许可决定，该不予许可决定，在程序上违反法律规定，在事实认定及法律适用上据存在严重错误。
被告答辩称：一、被告作出的龙林采许不予字（2017）第1号《不予行政许可决定书》具有充分的事实依据。被告对原告持有龙林证字（2006）第0601102号林权证，对坐落于土名“石塘面”享有10亩林地的相关权利的事实并无异议。但被告在审查其林木采伐许可证申请中查明：原告诉讼所称的10亩涉案林地系属小梅镇一村五队坐落于“石塘面”山场的一部分。1989年8月2日由原梅一村五队队长毛亚声与原龙泉县城南区林业站签订有《龙泉县国乡造林合同》（以下简称》（以下简称《造林合同》），1990年春，原城南区林业站根据该合同对“石塘面”山场进行了人工更新造林，经验收造林合格面积328亩。1990年9月小梅镇一村五队18户对“石塘面”国乡合作造林的收益分配进行了集体协商，签订有《梅一五队自留山造林收益分配协议》（以下简称《分配协议》），其中周培龙（系原告的已故丈夫）户4股。该山场造林后一直由城南区林业站经营管理。2003年林业站改制成为浙江兴南林业发展有限公司，“石塘面”造林山场由该公司继受经营。2012年该公司将“石塘面”的林木采伐权转让给小梅镇王笑甫、刘胜平等人采伐。王笑甫、刘胜平等人根据1989年所签订的《造林合同》约定将梅一村五队18户的收益权进行了分配，其中17户无异议并收取了收益分配款。上述事实有《造林合同》、《分配协议》、1990年“石塘面”山场造林验收合格证、林木抚育验收单、相关人员询问笔录等证据材料查证在卷。二、被告作出的龙林采许不予字（2017）第1号《不予行政许可决定书》系正当履行职能，符合法律规定。被告系属国家林业专职管理机关，对本部门事务的管理首先应当遵照国家专门制定的森林、林业法律法规。《森林法》第二十七条规定“集体或者个人承包国家所有和集体所有的宜林荒山荒地造林的，承包后种植的林木归承包的集体或者个人所有”，加之国家《农村土地承包法》第三十二条有关土地承包经营权可以流转的法律规定，对于林木的归属遵循“谁造林谁所有”的规则。显然，对于涉案的“石塘面”山场10亩林地，根据当时的家庭联产承包责任制确实由原告家庭承包，但以后由集体同意进行了承包经营权流转，实际造林人和山场经营人已归属原城南区林业站。山场林木由林业站培育成林属不争的事实。原告的权益转化为根据集体协议规定的收益权，且经集体17户进行收益的行为证实。原告单独一户，不可能存在由林业站统一造林，而造成林木却归其户所有的权利形态。本案并不涉及“石塘面”山场的权源争议，而是涉及造林成果的争议。对于原告所援引的相关法律规定，被告认为如果是涉及到其与集体或同村村民的山场权属争议，方为适用。但本案属于在权源无异议的前提下流转经营形成收益，并在分配成果领域内形成的利益纷争。有鉴于《森林法》第二十七条规定，被告作为国家专职管理部门，本身负有管控纠纷的职责，不可能在林木最终归属和收益有纠纷的情况下草率作出行政许可行为。原告所享有的权益应当先进行民事争议处理，而不应该强行要求被告“带病作业”作出瑕疵的行政许可决定。综上，被告作出的龙林采许不予字（2017）第1号《不予行政许可决定书》符合法律规定，理由正当，请与维持。
被告在法定期限内向本院提交了作出被诉行政行为的证据、依据（均系复印件）：
1、浙江省庆元县山林所有权证一份，待证涉案山场权源为小梅镇××村五队，即五队集体享有处置权；
2、《国营承包造林合同》一份，待证涉案山场所有人（集体）对山场进行了发包造林的处分；
3、《委托书》一份，待证发包造林系属集体意志，各户主签字确认；
4、《梅一五队自留山造林收益分配决议》一份，待证造林发包行为系经集体民主决议，且周培龙户享有4股，该协议签订时间为1990年9月25日；
5、造林验收相关手续[龙泉县一九九〇年林业生产（验收数）登记表（一）、龙泉县一九九〇年营造速丰林验收合格证、验收核实造林面积平面图、速丰林基地抚育验收证]一份，待证1991年涉案山场由林业站承包造林，并取得造林成果；
6、《林木承包合同》一份，待证2012年浙江兴南林业发展有限公司将包括涉案山场在内的山林以造林者（林木所有者）身份进行了发包；
7、林木采伐许可证一份，待证浙江兴南林业发展有限公司已于2012年申请涉“石塘面”山场的部分林木采伐，并经许可，后涉案山场因争议纠纷未解决而被叫停，且被告不能就同一山场对不同主体作出行政许可；
8、骆美平、季朝新、刘贤康、叶国强、刘永武、刘文康、王笑甫、刘胜平询问笔录各一份，待证涉案山场由林业站承包培育国乡林，并由林业站为主体行使经营权，且原告方在此过程中都没有参加，也未提出异议；
9、《叶云娇提出林木采伐许可申请审查情况》、不予行政许可决定审批表、《不予行政许可决定书》、送达回证，待证被告针对本案所作出的行政行为程序合法、规范。
经庭审质证，对原告提交的证据，被告质证意见为：证据1待证事实有异议，《行政执法监督决定书》是根据原告的投诉及申请，要求被告进行调查核实，是监督解决事情，不是上级机关对原告采伐许可申请作出的决定；证据2三性无异议，但是“林权证”是山林延包的权证，是对原先承包经营权延续承包的法律手续，不排除原告方对相关山林进行流转发包；证据3，可以证实原告方的山林是梅一村第五队中很小的一部分，属于集体所有；证据4，村委会的《证明》无法确定死亡时间是真实的，单凭这份证据不能证明周培龙的死亡时间；证据5，可以证明被告按照行政许可的要求，在20个工作日完成，未超出法定期限，且该决定书所涉及的证据及查明的事实，与被告提交的证据及证明的事实相一致，被告作出该《不予行政许可决定》程序合法、规范。
对被告提交的证据，原告质证意见为：证据1、5关联性有异议，证据1显示的时间是1984年，但从1983年开始涉案山场已由周培龙户承包；证据5原告及其亡夫没有签订任何合同，造林材料没有体现造林情况，原告未将权属流转，即便真有造林，未经承包人同意，林木所有权归业主所有；证据2、3、4、6、8三性均有异议，其中证据2《造林合同》不对周培龙户发生法律效力，不论合同内容如何约定，与原告不具有关联性。证据3周培龙已于1984年病故，不可能在《委托书》上签字，且《委托书》是公证手续，被告并未提交公证文书，是否有公证文书，无从考证。证据4《分配协议》上的签字捺印并非真实，对周培龙户不发生法律效力。证据6周培龙户未将山场流转，《造林合同》对原告不发生法律效力，浙江兴南林业发展有限公司（以下简称兴南公司）也没有对原告山场进行造林。证据8根据相关规定，被告于2017年6月12日受理原告提交的采伐许可证申请后应当在10个工作日内决定是否核发，但笔录显示最早的时间是2017年6月30日，已超过规定时间，违反程序，在规定的10个工作日内没有任何纠纷，被告就应当向原告颁发采伐证。证据7，根据相关条例规定，申请林木采伐证应当提交所有权证书或使用权证书，原告一直持有林权证书，2013年王笑甫等人在未提交林权证书的情况下，被告即向申请人颁发采伐许可证，程序上不符合法律规定，属于违法行政行为，申请人存在隐瞒事实，骗取采伐许可证的情形，山场被偷伐盗伐情况非常严重，若兴南公司真有管理行为，不应发生盗伐，现该采伐证已失效，与本案不具有关联性。证据9，被告作出的不予行政许可决定已经超期，程序不合法，且认定事实及适用法律依据错误。
本院对证据作如下认证：原告证据1、2、3，被告证据1，真实性予以确认；原告证据4，被告证据2、3、4、5、6、7、8、证据9中《叶云娇提出林木采伐许可申请审查情况》、不予行政许可决定审批表、行政许可文书送达回证，证据来源的真实性予以确认。原告提交的证据5暨被告提交的证据9中《不予行政许可决定书》，系本案审查的行政行为，不作为证据评定。上述证据的待证事实，本院将结合全案证据作综合认定。
经审理,本院认定以下事实：2017年2月16日，原告向被告提出申请其户证号为龙林证字（2006）第0601102号林地的林木采伐证，被告以其山林与第三人存在权属纠纷为由未予办理林木采伐证。
2017年3月14日，原告向丽水市人民政府法制办公室提起了要求纠正被告拒不依法审批其林木采伐证行为的执法监督书面申请，丽水市人民政府受理后于2017年6月2日作出丽府法决﹝2017﹞1号《行政执法监督决定书》，责令被告依法履行职责，限期纠正在办理原告户申请林木采伐行政许可申请事项过程中的程序错误，对原告户的申请在法定期限内依法审查后依照《行政许可法》第三十八条之规定作出书面解决等。
2017年6月12日，被告再次收到原告户提交的土名“石塘面”自留山山场林木采伐行政许可申请，2017年7月6日被告作出龙林采许不予字（2017）第1号《不予行政许可决定书》，被告认为，根据其收集的《造林合同》、《委托书》、《分配协议》、龙泉县1990年林业审查（验收数）登记表、龙泉县1990年营造速丰林验收合格证、验收核实造林面积平面图、速丰林基地抚育验收证、《林木承包合同》、骆美平、季朝新等人的询问笔录等材料，认为原告户的“石塘面”山场1989年已通过协商转让给原城南区林业站进行人工造林，2003年原城南区林业站改制为兴南公司，依据《浙江省森林管理条例》第十七条的规定，该造林山山场林木所有权、经营权、收益分配权属兴南公司，原告不拥有该山场林木的所有权，不具备申请林木采伐权的主体资格。对原告申请林木采伐事项，决定不予行政许可。现原告不服该不予行政许可决定，向本院提起如上诉讼。
本院认为,根据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国行政许可法》、《浙江省林木采伐管理办法》等规定，被告具有对原告的林木采伐许可申请作出是否予以许可的法定职权。本案被告依据其收集的《龙泉县国乡造林合同》、《委托书》、《梅一五队自留山造林收益分配协议》、相关人员询问笔录等材料，认定案涉山场林木所有权、经营权、收益分配权属兴南公司，原告叶云娇不拥有该山场林木的所有权，并据此作出对叶云娇申请林木采伐事项不予许可的行政决定。违反了《中华人民共和国森林法》第十七条有关林木林地争议处置职权的划分,根据该条的规定，被告无权就涉案山场林木所有权争议作出处置性认定，虽被告龙林采许不予字（2017）第1号不予行政许可决定的结论系对原告林木采伐许可事项作出决定，但被告该不予许可决定系直接基于其对案涉林木权属争议所作的处置性认定而作出，故仍属超越职权作出行政行为，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下:
一、撤销被告龙泉市林业局于2017年7月6日作出的龙林采许不予字（2017）第1号不予行政许可决定；
二、责令被告龙泉市林业局在法定期限内对其2017年6月12日收到的原告叶云娇户提交的土名“石塘面”自留山山场林木采伐行政许可申请重新作出行政行为。
本案受理费50元，由被告龙泉市林业局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省丽水市中级人民法院。
审 判 长 吴晓明
人民陪审员 张宇明
人民陪审员 项朝水
二〇一七年十一月二十日
书 记 员 周丽丽
附相关法律条文：
《中华人民共和国森林法》
第十七条单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。
个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。
当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。
在林木、林地权属争议解决以前，任何一方不得砍伐有争议的林木。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。