广西壮族自治区柳州市鱼峰区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鱼行初字第47号
原告吕连凤，广西柳州市人。
委托代理人莫正隆，广西柳州市人。
被告柳州市鱼峰区城市管理行政执法局，住所地：柳州市柳石路147号。
法定代表人张喜珍，该局局长。
行政机关负责人委托代理人陈燕婷，该局法制科科员。
委托代理人户逢春，广西同望律师事务所柳州分所律师。
委托代理人曹浪，广西同望律师事务所柳州分所实习律师。
原告吕连凤不服被告柳州市鱼峰区城市管理行政执法局城建行政处罚纠纷一案，于2015年10月10日向本院提起行政诉讼。本院2015年10月10日受理后，于2015年11月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年11月27日公开开庭审理了本案。原告吕连凤的委托代理人莫正隆，被告柳州市鱼峰区城市管理行政执法局的行政机关负责人委托代理人陈燕婷及其委托代理人户逢春、曹浪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年9月25日，被告柳州市鱼峰区城市管理行政执法局作出柳城管鱼峰规划行决字（2015）第659号《柳州市城市管理行政执法行政处罚决定书》，认定原告未取得建设工程规划许可证，在柳州市静兰村升官塘屯127号建设四层砖混结构房屋（建设面积合计为346.84平方米）的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，对吕连凤作出行政处罚决定：责令限期拆除；履行方式和期限：自收到本处罚决定书之日起十日内自行拆除上述违法建筑。在规定的时间内，原告吕连凤未履行该处罚决定书所规定的义务。在法定期限内，原告吕连凤向本院提起行政诉讼。
被告柳州市鱼峰区城市管理行政执法局于2015年10月30日向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据：1、柳城管鱼峰规划调字（2015）第0002646号行政执法调查通知书、柳城管鱼峰停字（2015）第0008625号责令停止违法行为通知书及调查通知书、停止违法行为通知书送达执法文书情况、送达照片各一份，证明被告通知原告接受调查但原告拒绝配合调查的事实；2、柳州市城市管理行政执法现场勘验检查笔录、现场勘验照片、柳州市城市管理行政执法案件调查笔录、社区工作人员覃柳悦身份证明（复印件，与原件核对无异）、当事人户籍证明各一份，证明原告违法建设房屋的事实及现状；3、行政处罚意见书一份、证明原告所建房屋没有取得建设工程规划许可证；4、柳城管鱼峰规划告字（2015）第659号行政处罚告知书及行政处罚告知书送达回证、送达情况相片、柳城管鱼峰规划行决字（2015）第659号行政处罚决定书及行政处罚决定书送达回证、送达情况相片各一份。证明被告依法下发处罚告知书及处罚决定书。
原告吕连凤诉称，其是柳州市城中区静兰村九组的村民，住柳州市静兰桥西岸南侧，2015年9月30日，原告的房屋被张贴了柳城管鱼峰规划行决字（2015）第659号《柳州市城市管理行政执法行政处罚决定书》，该决定书认为原告未取得建设工程规划许可证，在柳州市静兰村升官塘屯127号建设四层砖混结构房屋（建设面积合计为346.84平方米）的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定。原告认为被告作出的处罚决定存在错误：一、被告没有执法的主体资格，无权作出处罚决定，1、依据《城乡规划法》第六十四条的规定，被告不是县级以上地方人民政府城乡规划主管部门，因此不具有执法的主体资格；2、《行政处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。”原告建设的房屋使用的宅基地是柳州市城中区静兰村九组的土地。建设行为发生地在城中区管辖范围，只是治安划分给鱼峰公安分局管辖，行政上与鱼峰区没有任何隶属关系，因此，被告无权对原告实施处罚。二、《行政处罚决定书》适用法律错误。1、被告作出的处罚决定，认为原告的346.84平方米的建设行为，违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定。原告认为，该条规定是针对城市的建筑物应当申办“建设工程规划许可证”。对农村的村民住宅建设《城乡规划法》在四十一条第三款专门作了“不得占用农用地”“由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”2、被告的处罚决定依据《城乡规划法》第六十四条，原告认为，该条规定是针对“未取得建设工程规划许可证”的建设行为，实际是对违反前面四十条的规定作出的相关规定。而原告的建设行为依法不用取得“建设工程规划许可证”，因此，原告并未违反《城乡规划法》第四十条第一款的规定，被告依据《城乡规划法》第六十四条对原告作出处罚也是错误的，是适用法律错误。三、被告擅自改变、扩大了处罚的种类，没有法律依据。被告对原告作出“责令限期拆除”的处罚，原告认为“责令限期拆除”是强制措施行为，不是处罚，法律没有规定“责令限期拆除”是一种处罚的种类和行为，而且国务院法制办早已作出解释“责令限期拆除”不是处罚行为。四、《行政处罚决定书》事实不清。1、被告作出的《处罚决定书》没有查清事实，原告所建的房屋的时间没有认定，“责令停止违法行为通知书”中用“涉嫌”二字，说明建房时间未确定，但被告在事实不清的情况下仍然作出处罚违反法律规定。2、被告作出的《行政处罚决定书》查明原告“在静兰村升官塘屯127号建设四层砖混结构。”这一点被告查明的事实错误，因为，静兰村升官塘屯127号房屋是本村村民龙海彪的房屋，并不是原告的房屋。因此，被告对原告作出的《处罚决定书》是违法的。原告对其诉称提供以下证据证实：1、柳城管鱼峰规划行决字（2015）第659号行政处罚决定书、柳城管鱼峰停字（2015）第0008625号责令停止违法行为通知书各一份，（1）证明被告违法对原告做出行政处罚的决定。（2）证明被告认定原告在127号建设四层砖混结构房屋是事实不清，因为原告的房屋不是127号。（3）证明被告擅自改变和增加处罚的种类，把责令限期拆除作为一种处罚行为是错误的。2、2015年9月14号静兰村委证明一份，证明原告的房屋是在126号旁，是唯一的住房。3、（当庭提交）国务院法制办公室对四川省法制办〈关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示〉的答复》（国法秘函（2000）134号），证明国务院法制办已经对责令限期拆除行为做出解释，认为责令限期拆除行为不应当理解为行政处罚行为。4、龙海彪的身份证复印件一份，证明龙海彪是127号房屋的户主。
被告柳州市鱼峰区城市管理行政执法局辩称，一、被告具有作出本案具体行政行为的主体资格。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”根据以上规定结合《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》及《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》，柳州市、城区城市管理行政执法局具有行政执法主体资格，其主要职责包括：（二）行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对未经规划部门审批的建筑物、构筑物或者其它设施以及不按批准的规划许可建设的建筑物、构筑物的行为，对违反城市规划编制单位资质管理规定的行为的行政处罚权。且本案原告实施违法行为的地点在柳州市鱼峰区静兰村升官塘屯，系被告职责区域范围内。故被告具备作出被诉具体行政行为的主体资格。二、被告作出被诉行政处罚行为程序合法，事实清楚。被告在工作中接群众反映柳州市鱼峰区静兰村升官塘屯存在违章建筑的信息后，由两名执法人员到现场了解情况，经询问社区及附近群众，了解到原告吕连凤涉嫌在鱼峰区静兰村升官塘屯127号违法建设房屋。为进一步查清事实，被告决定立案调查，于2015年8月21日向吕连凤发出柳城管鱼峰规划调字（2015）第0002646号《调查通知书》及柳城管鱼峰停字（2015）第0008625号《责令停止违法行为通知书》，责令其停止违法行为并通知其于2015年8月24日9时至被告处接受调查。由于原告拒绝签收上述文书，办案人员依法采取留置送达。原告未在通知时间内接受调查，也未向被告提供任何书面证据材料。被告于2015年8月25日依法进行现场勘验及走访调查，确认涉嫌违法建设的房屋系原告吕连凤所建，涉嫌违法建筑结构为四层砖混结构，建筑面积为346.84㎡，房屋已建成。被告将以上调查情况报送至市规划局，市规划局出具《行政处罚意见书》确认该建筑在柳州市城市规划区内，未经许可建设，建议责令限期拆除，至此调查终结。被告于2015年9月25日作出柳城管鱼峰规划告字（2015）第659号《行政处罚告知书》，告知吕连凤被告拟对其作出“责令其限期拆除上述建筑物”的行政处罚，并告知其有权要求陈述或申辩。原告拒不签收该文书，被告依法采取留置送达。由于原告未在申辩期内作出陈述或申辩，故被告于2015年9月30日作出柳城管鱼峰规划行决字（2015）第659号《行政处罚决定书》，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款及第六十四条之规定，责令原告“自收到本处罚决定书之日起十日内自行拆除上述违法建筑。”同时依法告知其享有行政复议、提起诉讼的权利。由于原告拒不签收以上文书，被告依法采取留置送达。以上事实有现场勘察检查笔录、调查笔录、现场照片、行政处罚意见书等证据予以证实，执法程序均严格依照《中华人民共和国行政处罚法》之规定执行，不存在违反法律规定之情形。综上，被告认为，被告具备作出被诉具体行政行为的主体资格，执法程序合法，原告的违法事实清楚，被告系依法对原告的违法行为作出行政处罚决定。原告的主张不能成立，请求人民法院驳回原告诉讼请求。经庭审质证，本院认定下列证据的真实性：原告提供的证据1-4，被告提供的证据1—4。至于上述证据是否具备相应的关联性、合法性，能否达到各自的证明目的，本院结合案情予以综合认定。
根据以上证据，经审理查明，原告于2008年在未取得建设工程规划许可证的情况下，即在位于柳州市静兰村升官塘屯126、127号院子内建筑了一栋四层砖混结构房屋（建设面积合计为346.84平方米），但无具体的门牌号。被告对原告涉嫌违法建设的行为进行了立案调查，经调查取证后，被告将该案材料报送柳州市规划局核实，于2015年8月21日向吕连凤发出柳城管鱼峰规划调字（2015）第0002646号《调查通知书》及柳城管鱼峰停字（2015）第0008625号《责令停止违法行为通知书》，责令其停止违法行为并通知其于2015年8月24日9时至被告处接受调查。被告于2015年8月25日依法进行现场勘验及走访调查，确认涉嫌违法建设的房屋系原告吕连凤所建，涉嫌违法建筑结构为四层砖混结构，建筑面积为346.84㎡，房屋已建成。被告将以上调查情况报送至市规划局，市规划局出具《行政处罚意见书》确认该建筑在柳州市城市规划区内，未经许可建设，建议责令限期拆除，至此调查终结。被告于2015年9月25日作出的柳城管鱼峰规划告字（2015）第659号《行政处罚告知书》上，查明原告在“静兰村升官塘屯127号建设四层砖混结构房屋”告知吕连凤被告拟对其作出“责令其限期拆除上述建筑物”的行政处罚，并告知其有权要求陈述或申辩。原告拒不签收该文书，被告依法采取留置送达。由于原告未在申辩期内作出陈述或申辩，故被告于2015年9月30日作出柳城管鱼峰规划行决字（2015）第659号《行政处罚决定书》，认定原告在“静兰村升官塘屯127号建设四层砖混结构房屋”根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款及第六十四条之规定，责令原告“自收到本处罚决定书之日起十日内自行拆除上述违法建筑。”同时依法告知其享有行政复议、提起诉讼的权利。原告不服诉至本院，要求撤销被告作出的柳城管鱼峰规划行决字（2015）第659号《行政处罚决定书》。另查明，1、位于柳州市静兰村升官塘屯126、127号房屋系登记在他人名下的财产；2、柳州市鱼峰区城市管理行政执法局以案情发生变化为由，于2015年12月15日作出《关于撤销柳城管鱼峰规划告字（2015）第659号﹤柳州市城市管理行政执法行政处罚告知书﹥等四份文书的决定》（柳城管鱼峰规划撤字（2015）第39号），撤销柳城管鱼峰规划告字（2015）第659号《柳州市城市管理行政执法行政处罚告知书》、柳城管鱼峰规划行决字（2015）第659号《柳州市城市管理行政执法行政处罚决定书》、柳城管鱼峰公字（2015）第659号《关于限期自行拆除违法建设的公告》、柳城管鱼峰行催字（2015）第659号《柳州市城市管理行政执法强制执行催告书》，并将该决定于2015年12月15日送达给原告吕连凤，因原告拒不签字，被告采用留置送达。经本院询问，原告坚持不撤回其诉讼请求。
本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》（桂政函（2005）220号）第二条第（二）项的规定，城市管理行政执法局的主要职责包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对未经规划部门审批的建筑物、构筑物或者其它设施以及不按批准的规划许可建设的建筑物、构筑物的行为的行政处罚权。关于行政区划管辖，根据柳州市人民政府关于调整部分市辖区行政区划的通知（柳政发（2002）107号），柳州市人民政府办公室关于修订《柳州市道路公共场所管理区域划分及容貌管理标准》的通知（柳政办（2009）230号），行政区划调整后西江路东段中心线以南属鱼峰区，原告所建房屋位于柳州市鱼峰区西江路东段南侧静兰村升官塘屯，系被告职责区域范围内。因此，本案被告的行政主体合法，本院予以认定。被告在对本案涉案房屋的地址认定有误，依法应予撤消，但鉴于被告在诉讼过程中已自行下文撤销了上述《行政处罚决定书》，再由法院判决撤销已无必要，故本院仅对其违法性作出确认。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项，判决如下：
确认被告柳州市鱼峰区城市管理行政执法局于2015年9月30日对原告吕连凤作出的柳城管鱼峰规划行决字（2015）第659号《行政处罚决定书》违法。
案件受理费人民币50元（原告已预交），由被告柳州市鱼峰区城市管理行政执法局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区柳州市中级人民法院。
审 判 长 李国龙
审 判 员 覃 艳
人民陪审员 洪英华
二〇一六年三月三十日
书 记 员 陈 杨
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政处罚法》
第十六条国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。
《中华人民共和国城乡规划法》
第四十条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。
申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。
城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。
第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。