广西壮族自治区高级人民法院行 政 判 决 书（2017）桂行终968号上诉人（一审第三人）广西农垦国有新兴农场，住所地：柳江县三千。法定代表人李绍雄，场长。委托代理人梁武业，广西农垦国有新兴农场场长助理。委托代理人覃刘东，广西农垦国有新兴农场土地管理部工作人员。被上诉人（一审原告）柳江县穿山镇竹山村民委员会新兴村民小组。诉讼代表人孙忠才，组长。委托代理人罗继苏，男，1963年4月6日生，农民，壮族，住柳江县。委托代理人覃世云，广西天际律师事务所律师。一审被告柳州市柳江区人民政府（原柳江县人民政府），住所地：柳州市柳江区拉堡镇柳北路45号。法定代表人玉秋静，区长。委托代理人韦机元，柳州市柳江区国土资源局副局长。委托代理人曾宪敏，柳州市柳江区国土资源局工作人员。上诉人广西农垦国有新兴农场（以下简称新兴农场）因被上诉人柳江县穿山镇竹山村民委员会新兴村民小组（以下简称新兴小组）诉一审被告柳江县人民政府（以下简称柳江县政府）核发土地使用证纠纷一案，不服柳州市中级人民法院（2016）桂02行初61号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。柳州市中级人民法院一审查明：新兴小组与新兴农场讼争的涉案土地位于新兴农场持有的江国用（2010）第056087号《国有土地使用证》（以下简称056087号土地证）登记范围内。1956年，新兴农场规划场界时，与周边村屯就场、村分界作了划界，并制作了相应的现场定界记录。之后双方因土地权属发生纠纷，柳江县政府于1987年7月10日作出江政发[1987]125号《关于国营新兴农场与穿山乡竹山、木团、高平和龙凤村委土地权属争议的处理决定》（以下简称125号处理决定），明确1956年划定的场界是清楚的，土地的权属也是明确的，同时进一步明确了双方的地界。2002年12月18日，柳江县政府依柳兴实业开发总公司（现新兴农场）的申请核发江国用（2002）第114040009号《国有土地使用证》（以下简称0009号土地证），将座落于柳江县穿山镇龙凤村柳兴公司龙南队，面积为8355.42亩的土地使用权人登记为柳兴实业开发总公司。2007年，柳江县政府根据柳兴实业开发总公司更名为新兴农场的事实与新兴农场的变更登记申请，给其核发江国用（2007）第053612号《国有土地使用证》（以下简称053612号土地证），将上述土地的使用权人登记为新兴农场。后因新兴农场将053612号土地证遗失，2010年9月9日，柳江县政府又根据新兴农场的遗失补办登记申请，给其核发了056087号土地证。另查明，2015年新兴小组曾对056087号土地证的合法性问题提起过行政诉讼，柳江县人民法院于2015年8月31日作出（2015）江行初字第8号行政判决，以核发056087号土地证的依据即0009号土地证和053612号土地证未被撤销或者确认违法、无效为由，驳回了新兴小组的诉请。后柳州市中级人民法院于2015年12月14日作出（2015）柳市行终字第131号行政判决，维持了（2015）江行初字第8号行政判决。新兴小组又于2016年2月24日提起本案诉讼，请求判决确认柳江县政府向新兴农场颁发0009号、053612号、056087号土地证的行为违法并予以撤销。柳州市中级人民法院一审认为：根据1995年国家土地管理局《土地登记规则》第十五条之规定，经土地管理部门审核，对认为符合初始登记要求的宗地，应当予以公告。公告的主要内容包括：（一）土地使用者、所有者和土地他项权利者的名称、地址；（二）准予登记的土地权属性质、面积、座落；（三）土地使用者、所有者和土地他项权利者及其他土地权益有关者提出异议的期限、方式和受理机关；（四）其他事项。从上述规定可以看出，对符合登记要求、拟准予登记的宗地予以公告，是对土地初始登记的普遍性程序要求。但从本案现有证据及查明的事实来看，2002年柳江县政府在对涉案土地进行初始登记前，并未就相关事项进行公告，违反了法定程序的要求，有可能因此损害到相邻关系人的合法权益。因此，柳江县政府核发的0009号土地证的程序严重违法，依法应予撤销；2007年以该证为基础事实核发的053612号土地证与2010年以053612号土地证为基础事实核发的056087号土地证亦缺乏合法性前提，同样应予撤销；但鉴于0009号土地证与053612号土地证已因变更登记和遗失补办登记而被注销，故法院依法仅对其违法性作出确认。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：1、确认柳江县政府2002年12月18日给柳兴实业开发总公司（现广西农垦国有新兴农场）核发的0009号《国有土地使用证》违法；2、确认柳江县政府2007年给广西农垦国有新兴农场核发的053612号《国有土地使用证》违法；3、撤销柳江县政府2010年9月9日给广西农垦国有新兴农场核发的江国用（2010）第056087号《国有土地使用证》。上诉人新兴农场上诉称：(一)本案新兴小组起诉时已超过起诉期限。新兴小组于2015年3月已知上诉人办理了0009号土地证和053612号土地证，其于2016年2月才向一审法院提起行政诉讼，超过了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的六个月起诉期限。（二）新兴小组于2016年2月起诉撤销056087号土地证的行为属于重复起诉。新兴小组于2015年3月向柳江县法院起诉撤销该证，柳江县法院已审理终结。（三）新兴小组在本案中一案诉三证，等同于起诉三个行政行为，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“一案一诉”的规定。（四）新兴小组无法充分证明2000亩争议地在056087号土地证范围内。请求二审法院撤销一审判决，驳回新兴小组起诉。被上诉人新兴小组答辩称：（一）125号处理决定、土地承包使用权证以及新兴农场场间土地规划现场定界记录等证据充分证明涉案三本土地证“龙南宗地”范围内的两千多亩土地属答辩人所有。答辩人是利害关系人，是适格的原告。（二）柳江县政府在对“龙南宗地”颁发0009号土地证时没有按相关规定公告，也未通知相邻方参加现场指界，该颁证程序违法。因前置颁证行为违法，后续的变更登记以及遗失补办行为当然缺乏合法性。（三）柳江县政府先后三次颁证对应的是同一宗地，而非三宗地。因此这三次颁证实质上是一个具体行政行为，不存在一案三诉问题。（四）新兴小组起诉056087号土地证即为同时起诉0009号和053612号土地证。柳江县人民法院（2015）江行初字第8号及柳州市中级人民法院（2015）柳市行终字第131号行政判决认为0009号与053612号土地证不在该案审理范围，但并未告知新兴小组另案起诉。新兴小组于该案审理终结后立即提起本案诉讼，并不存在怠于行使诉权的行为。若新兴小组仅请求撤销0009号和053612号土地证，而不请求撤销056087号土地证，法院不会主动撤销056087号土地证，该证继续存在，纠纷无法解决。因此，新兴小组并不存在超过起诉期限以及重复起诉问题。请求二审法院驳回新兴农场的上诉，维持原判。柳江区人民政府陈述称：（一）新兴小组起诉超过起诉期限。（二）一审法院审判程序违法，对县政府作出颁发056087号土地证行政行为重复审理和判决。该行为已受生效判决羁束，只能通过审判监督程序进行处理。（三）没有进行审核结果公告不属于严重的程序违法，本案进行初始登记的土地权属来源清楚，新兴农场是根据当时的利用现状申请登记，新兴小组所称的“2000亩争议地”并不实际耕种和管理，如果当时进行了审核公告，本案新兴小组提出异议也会被认定异议不成立。请求撤销一审判决，驳回新兴小组的诉讼。经开庭审理，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可以作为本案的定案证据。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。本院认为：关于新兴小组于2015年就056087号土地证提起诉讼并审理终结，再次就涉案三本土地证（包含056087号）提起本案诉讼，是否属于重复诉讼的问题。新兴小组于2015年就056087号土地证合法性问题向柳江县人民法院提起行政诉讼，由于056087号土地证是以053612号土地证为基础事实核发的，053612号土地证又是以0009号土地证为基础事实核发的，要确认056087号土地证的核发是否合法需以确认颁发0009号土地证是否违法为前提。柳江县人民法院（2015）江行初字第8号、柳州市中级人民法院（2015）柳市行终字第131号案，对056087号土地证的合法性审查是以前置土地证未被撤销或者确认违法为由驳回新兴小组的诉讼请求，并未审查柳江县政府颁发本案三本土地证涉及宗地的登记行为。柳江县政府颁发本案三本土地证，0009号土地证是初始登记颁发，053612号土地证和056087号土地证分别是基于土地权利人名称变更和依土地权利人申请补发，均是同一宗地登记行为的权利凭证。新兴小组就涉案三本土地证（包含056087号）提起本案诉讼，要求确认柳江县政府向新兴农场颁发三本土地证的行为违法并予以撤销，实质为对柳江县政府就涉案土地的登记行为不服。因此，不属重复诉讼。关于新兴小组起诉是否超过起诉期限问题。新兴农场、柳江县政府提出新兴小组于2015年3月已经知道0009号和053612号土地证，至2016年2月24日才提起本案诉讼，已超过起诉期限。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，其提起本案诉讼，并未超过2年的起诉期限。关于被诉土地登记行政行为的合法性问题。柳江县政府在颁发0009号土地证，即2002年进行涉案土地的初始登记时，没有进行公告的事实，各方没有争议。因此，涉案土地的初始登记程序违反了1995年国家土地管理局《土地登记规则》第十五条之规定。新兴小组与新兴农场从上世纪80年代至今对土地权属或界线长期存在争议。上述事实有1987年柳江县政府作出125号处理决定，1992年柳江县土地局作出《停止土地侵权行为通知书》等证据证实。0009号土地证的档案材料中的《地籍调查表》无邻宗地指界人签字盖章。据此，由于双方土地相邻且历来存在争议，一审判决认定柳江县政府进行涉案土地登记未就相关事项进行公告，违反法定程序，有可能因此损害到相邻关系人的合法权益，有事实依据。关于上诉人新兴农场以新兴小组无法充分证明2000亩争议地在涉案土地证范围内为由，认为颁证行为与新兴小组无关的主张。由于新兴小组与新兴农场存在土地边界相邻，作为相邻关系人与颁证行为具有法律上的利害关系。因此，新兴农场的这一主张，理由不能成立。至于柳江县政府认为未公告不影响土地登记实体正确性的主张，因为土地登记实体正确性的判断需以涉案土地权属来源清楚、没有争议且边界清楚为前提，如上所述，由于未公告，相邻关系人未能依法提出异议的机会，并不能排除侵害相邻关系人权益的可能，故柳江县政府的主张也不能支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，依法不能支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广西农垦国有新兴农场负担。本判决为终审判决。审判长  韦威助审判员  黄碧辉审判员  陆 海○十五二一七年十一月日法官助理方虞雅书记员孙宇欣