辽宁省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）辽行终151号
上诉人（原审原告）灯塔市万宝桥街道办事处大路村被征收土地失地农民赵宝林等58人（名单附后）。
诉讼代表人赵宝林，男，1945年11月26日出生，汉族，住址灯塔市。
诉讼代表人李志文，男，1951年3月22日出生，汉族，住址灯塔市。
诉讼代表人胡启恒，男，1952年8月3日出生，汉族，住址灯塔市。
诉讼代表人李迎海，男，1940年10月28日出生，汉族，住址灯塔市。
被上诉人（原审被告）灯塔市人民政府，住所地灯塔市烟台街道兆麟街。
法定代表人王立伟，该市政府市长。
委托代理人赵贺文，灯塔市国土资源局工作人员。
委托代理人刘畅，灯塔市国土资源局工作人员。
原审第三人灯塔市万宝桥街道大路村民委员会，住所地灯塔市万宝桥街道大路村。
负责人张永胜，该村委会主任。
委托代理人李朝晖，该村委会书记。
委托代理人张书然，辽宁张书然律师事务所律师。
灯塔市万宝桥街道办事处大路村被征收土地失地农民赵宝林等58人（以下简称赵宝林等58人）因诉灯塔市人民政府（以下简称灯塔市政府）行政补偿一案，不服辽阳市中级人民法院（2015）辽阳行初字第00037号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年12月27日公开开庭审理了本案，赵宝林等58人的诉讼代表人赵宝林、李志文、胡启恒，灯塔市政府的委托代理人赵贺文、刘畅，灯塔市万宝桥街道大路村民委员会（以下简称大路村委会）的委托代理人李朝晖、张书然到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：辽宁省人民政府于2005年作出辽政地字（2005）66号土地批件，批准将灯塔市万宝桥街道大路烟台村旱地26.8028公顷转为建设用地并征为国有，作为灯塔市实施县级规划建设用地。2005年3月2日，大路村委会召开村民代表大会，决定以留地安置的办法解决被征地农民失地问题。2005年3月25日，灯塔市政府作出第一次征收土地公告，该公告公布农业人员的安置途径为货币安置。2005年4月18日，灯塔市政府作出第二次征地补偿、安置方案公告，该公告公布的安置途径为留地安置或货币安置。后大路村以第二次征地补偿、安置方案公告为依据以留地安置的方式解决被征地农民失地问题，赵宝林等58人不服，认为应采取第一次征收土地公告的货币安置方式，从2005年6月起多次上访。2005年11月28日，辽宁省国土资源厅作出的（2005）017号信访事项复核意见书，认为赵宝林等58人反映的征地补偿费用分配问题应向有关部门反映，并标明“本复核意见为信访事项终结意见”。赵宝林等58人又多次上访，后于2015年8月8日起诉讼。
原审法院认为：灯塔市政府于2005年经辽宁省人民政府批准对赵宝林等58人所在村实施征收，大路村委会于2005年3月2日召开村民代表大会决定对农业人员的安置途径为留地安置，灯塔市政府于2005年4月18日作出征地补偿、安置方案公告，后大路村对本村征地村民实施了留地安置。2005年6月起赵宝林等58人就安置补偿问题多次到市、省上访，2005年11月28日，辽宁省国土资源厅作出的信访事项复核意见书，认为赵宝林等58人反映的征地补偿费用分配问题应向有关部门反映，并标明“本复核意见为信访事项终结意见”。赵宝林等58人提出要求灯塔市政府及大路村委会连带返还安置补偿费及各项补偿费利息的诉讼请求，依据是2005年3月25日灯塔市政府作出第一次征收土地公告的货币安置方式，而后大路村是经村民代表大会决定，依据2005年4月18日灯塔市政府作出的第二次征地补偿、安置方案公告实施的留地安置，赵宝林等58人的诉讼请求缺乏事实及法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回赵宝林等58人的诉讼请求。案件受理费50元，由赵宝林等58人承担。
赵宝林等58人上诉请求：1、撤销辽阳市中级人民法院（2015）辽阳行初字第00037号行政判决；2、撤销灯塔市政府于2005年4月18日作出的《征地补偿、安置方案》第五条中的“留地补偿”途径选项；3、请求依法判令灯塔市政府及大路村委会承担返还拖欠征用自留地2.3亩的补偿款103500元及十年利息共计134550元给赵宝林等58人；4、请求依法判令灯塔市政府及大路村委会连带返还截留安置补助费272880元及十年利益（贷款利息6.5厘的2倍）354740元给赵宝林等58人；5、请求依法判令灯塔市政府及大路村委会连带偿付拖欠八年的60.64亩的征地补偿款2343129.6元及利息3045900元；6、案件受理费由灯塔市政府承担。事实与理由如下：1、灯塔市政府于2005年3月25日发布“货币安置”《征收土地公告》后，又重新发布《征地补偿、安置方案公告》将“货币安置”修改为“农业人员的安置途径为留地安置或货币安置”，违反了辽宁省人民政府（2004）27号文件和国土资源[2004]238号文件的规定。灯塔市政府的2号公告导致了上诉人58名失地农民从2005年至2012年八年时间征地补偿费分文未得，所谓的“留地安置”也未能实现。2、大路村委会于2005年3月2日作出的村民代表大会的决议是非法的，无效的。从作出决议的时间上看，灯塔市政府第一次征地公告时间是2005年3月25日，而村民代表大会在3月2日就做了留地安置决议。其次，出席村民代表大会的代表53人中，只有1人是被征占土地的农民。第三，没有举行征地程序中省政府“27号文件”规定的“落实征地补偿安置听证制度”，没有确保征地补偿标准和安置方案切实可行，符合被征地农民的意愿。3、第三人的“留地安置”是假的，因为根本就没有地，而截留巨额征地补偿费，非法剥夺失地农民的合法权益是真。灯塔市政府明知大路村委会根本没有土地对失地农民进行“留地安置”却仍然唆使其搞所谓的“村民代表大会决定留地安置，大路村委会因无机动地作为失地农民的“留地安置”，只好又采用将被留地安置的农民的地经营权流转，这是违法的。4、灯塔市政府的违法行政被省国土资源厅予以纠正。辽宁省国土资源厅在[2005]017号《信访事项复核意见书》中指出，“我厅认为辽阳市国土资源局的复查意见处理不恰当，对辽阳市国土资源局的复查意见不予支持。”灯塔市政府在[2013]4号文件《关于赵宝林等人信访事项的答复意见》中决定“在2012年年底，对2008年以前以土地流转方式补偿的农户进行货币补偿。”至此，上诉人58位农民时隔八年才领到了本应于2005年就应依法得到的征地补偿款2343129.6元。从中证明，灯塔市政府未给付赵宝林等58人征地土地补偿款的行政行为违法，大路村委会所谓的“村民代表大会决议”非法无效。5、灯塔市政府及大路村委会因违法行政和违法截留、私分、挪用征地补偿款应承担的责任，不仅要赔礼道歉还要赔偿经济损失。
灯塔市政府答辩称，1、一审法院认定事实清楚，适用法律正确，判决合理公正。2、赵宝林等58人在上诉请求中第二项内容属于新增的诉讼请求，根据法律规定，二审增加诉讼请求的，不属于本案审理的内容。3、灯塔市2005年铧子沉陷区动迁安置建设铧西新村住宅小区征收大路村402亩土地，业经省、市人民政府批准，行政行为合法。4、灯塔市政府下发的第二次公告将“农业人员的安置途径为货币安置”更改为“安置途径为留地安置或货币安置”，无论采取哪种安置途径，必须经村民代表大会决定，同时要严格执行辽宁省人民政府文件《辽宁省人民政府关于做好征地补偿安置工作切实维护农民合法利益的通知》（辽政发[2004]27号）。灯塔市政府之所以做此修改，是因为结合了当时实际情况、实地调查结果、村民代表会议决定等因素。同时灯塔市政府的行为具有法律依据，符合《征用土地公告办法》第十条第一款的规定。5、灯塔市政府已将征地补偿款1809万元，通过转账的方式全部拨付给大路村。该事实已经原审法院核实且赵宝林等58人及大路村委会均无异议。而对于大路村以什么方式解决农业人口安置问题，应当结合该村实际情况及村民的意见确定最终安置方案。6、大路村决定以“留地安置”的办法解决农业人口安置问题，是在结合事实情况，民意所向，同时又符合法律规定的情况下作出的。当时大路村有机动地361亩，承包农户委托村里流转的承包地近300亩，有留地安置的条件，80%以上的农户同意留地安置，村民代表大会决定以留地安置的办法解决被征地农民失地问题符合征地公告的内容，也符合国土资源部关于印发《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》的通知（国土资发[2004]238号）文件精神。请依法驳回赵宝林等58人的上诉请求。
大路村委会的答辩意见与灯塔市政府一致。
本院经审理查明的事实与原审一致，本院予以确认。
本院认为：赵宝林等58人一审诉讼请求包括三项内容：1、判令灯塔市政府及大路村委会承担返还拖欠征用自留地2.3亩的补偿款103500元及十年利息共计134550元；2、判令灯塔市政府及大路村委会连带返还截留安置补助费272880元及十年利息354740元；3、判令灯塔市政府及大路村委会连带偿付拖欠八年60.64亩的征地补偿款2343129.6元及利息3045900元。根据上述请求，本案的争议焦点是灯塔市政府是否存在拖欠上述征地补偿款的行为。法庭审理中，赵宝林等58人对征地补偿款已经由灯塔市政府支付给大路村委会没有异议，据此，灯塔市政府不存在拖欠赵宝林等58人征地补偿款的行为，故原审法院对赵宝林等58人请求灯塔市政府支付上述补偿款及利息的请求不予支持并无不当。
关于赵宝林等58人主张的灯塔市政府在第二次公告中将“农业人员的安置途径为货币安置”更改为“安置途径为留地安置或货币安置”不符合大路村的实际情况，也不符合国土资源部和辽宁省人民政府的规定，损害其合法权益的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（七）征地补偿费的使用、分配方案。”根据上述法律及规章的规定，农村集体的土地被征收，土地补偿费归农村集体经济组织所有，土地补偿费如何分配属于村民自治的范畴，由村民会议讨论决定。本案中，灯塔市政府在制定第二次征地公告中将“农业人员的安置途径为货币安置”更改为“安置途径为留地安置或货币安置”并没有剥夺赵宝林等58人通过村民会议选择留地安置或货币安置的权利。赵宝林等58人所在村通过村民代表大会形式决定以留地安置的方式解决被征地农民失地问题，属于村民自治行为，不是灯塔市政府作出的决定，故不存在灯塔市政府损害赵宝林等58人合法权益的问题。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。赵宝林等58人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人灯塔市万宝桥街道办事处大路村被征收土地失地农民赵宝林等58人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 康宪雷
审 判 员 武 江
审 判 员 徐桂伶
二〇一八年三月二十六日
法官助理 李 鑫
书 记 员 鞠 林
附：上诉人名单
上诉人（原审原告）孙继光，男，1950年7月25日出生，汉族，住址灯塔市。
上诉人（原审原告）郝玉琴，女，1952年8月7日出生，汉族，住址灯塔市。
上诉人（原审原告）孙斌，男，1978年12月17日出生，汉族，住址灯塔市。
上诉人（原审原告）姜福永，男，1963年2月21日出生，汉族，住址灯塔市。
上诉人（原审原告）董秀荣，女，1963年1月15日出生，汉族，住址灯塔市。
上诉人（原审原告）姜浩，男，1987年1月11日出生，汉族，住址灯塔市。
上诉人（原审原告）姜威，女，1985年10月26日出生，汉族，住址灯塔市。
上诉人（原审原告）赵宝林，男，1945年11月26日出生，汉族，住址灯塔市。
上诉人（原审原告）崔素香，女，1947年3月7日出生，汉族，住址灯塔市。
上诉人（原审原告）赵明辉，男，1970年10月1日出生，汉族，住址灯塔市。
上诉人（原审原告）赵明宇，男，1974年11月24日出生，汉族，住址灯塔市。
上诉人（原审原告）赵伟博，男，1994年6月24日出生，汉族，住址灯塔市。
上诉人（原审原告）胡启恒，男，1952年8月3日出生，汉族，住址灯塔市。
上诉人（原审原告）董秀彬，女，1950年10月22日出生，汉族，住址灯塔市。
上诉人（原审原告）胡永刚，男，1975年4月4日出生，汉族，住址灯塔市。
上诉人（原审原告）胡永新，男，1979年6月12日出生，汉族，住址灯塔市。
上诉人（原审原告）李迎海，男，1940年10月28日出生，汉族，住址灯塔市。
上诉人（原审原告）金玉桂，女，1942年3月5日出生，汉族，住址灯塔市。
上诉人（原审原告）李宏伟，男，1970年6月5日出生，汉族，住址灯塔市。
上诉人（原审原告）李桢，女，1997年9月8日出生，汉族，住址灯塔市。
上诉人（原审原告）李双凤，女，1964年4月17日出生，汉族，住址灯塔市。
上诉人（原审原告）李庆伟，男，1978年2月17日出生，汉族，住址灯塔市。
上诉人（原审原告）姜福来，男，1963年2月21日出生，汉族，住址灯塔市。
上诉人（原审原告）赵素静，女，1965年5月27日出生，汉族，住址灯塔市。
上诉人（原审原告）姜雪，女，1986年4月10日出生，汉族，住址灯塔市。
上诉人（原审原告）姜德春，男，1997年2月4日出生，汉族，住址灯塔市。
上诉人（原审原告）胡启平，男，1961年12月19日出生，汉族，住址灯塔市。
上诉人（原审原告）恒素霞，女，1963年4月10日出生，汉族，住址灯塔市。
上诉人（原审原告）胡启安，男，1964年3月17日出生，汉族，住址灯塔市。
上诉人（原审原告）胡春婷，女，1987年1月18日出生，汉族，住址灯塔市。
上诉人（原审原告）胡春妮，女，1993年6月12日出生，汉族，住址灯塔市。
上诉人（原审原告）胡永春，男，1969年4月23日出生，汉族，住址灯塔市。
上诉人（原审原告）徐俊玲，女，1968年12月10日出生，汉族，住址灯塔市。
上诉人（原审原告）胡雪，女，1992年5月27日出生，汉族，住址灯塔市。
上诉人（原审原告）吴素琴，女，1945年3月20日出生，汉族，住址灯塔市。
上诉人（原审原告）胡永利，男，1974年5月15日出生，汉族，住址灯塔市。
上诉人（原审原告）胡铭洋，1997年6月13日出生，汉族，住址灯塔市。
上诉人（原审原告）李志文，男，1951年3月22日出生，汉族，住址灯塔市。
上诉人（原审原告）孟繁霞，女，1949年11月3日出生，汉族，住址灯塔市。
上诉人（原审原告）施素珍，女，1952年9月23日出生，汉族，住址灯塔市。
上诉人（原审原告）徐玲，女，1979年9月26日出生，汉族，住址灯塔市。
上诉人（原审原告）徐凯，男，1978年2月21日出生，汉族，住址灯塔市。
上诉人（原审原告）佟绍国，男，1953年9月10日出生，满族，住址灯塔市。
上诉人（原审原告）孙素媛，女，1951年1月1日出生，汉族，住址灯塔市。
上诉人（原审原告）佟显丰，男，1976年5月31日出生，满族，住址灯塔市。
上诉人（原审原告）佟鑫，女，1987年11月17日出生，汉族，住址灯塔市。
上诉人（原审原告）孙耀波，男，1963年2月18日出生，汉族，住址灯塔市。
上诉人（原审原告）孙娜，女，1990年7月5日出生，汉族，住址灯塔市。
上诉人（原审原告）卢天相，男，1951年2月19日出生，汉族，住址灯塔市。
上诉人（原审原告）孙波，女，1954年3月22日出生，汉族，住址灯塔市。
上诉人（原审原告）卢敏，女，1979年2月20日出生，汉族，住址灯塔市。
上诉人（原审原告）卢锡龙，男，1987年1月1日出生，汉族，住址灯塔市。
上诉人（原审原告）姜彩虹，女，1974年7月27日出生，汉族，住址灯塔市。
上诉人（原审原告）ＸＸ，男，1973年1月25日出生，汉族，住址灯塔市。
上诉人（原审原告）杨雪建，男，1997年7月5日出生，汉族，住址灯塔市。
上诉人（原审原告）葛文强，男，1968年1月2日出生，汉族，住址灯塔市。
上诉人（原审原告）李清梅，女，1968年5月24日出生，汉族，住址灯塔市。
上诉人（原审原告）葛伟，男，1989年2月26日出生，汉族，住址灯塔市。