江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏06行终551号
上诉人（原审原告）保玲，女，1979年2月18日生，汉族，住南通市港闸区。
上诉人（原审原告）倪某。
法定代理人保玲，女，1979年2月18日生，汉族，住南通市港闸区(系上诉人倪某之母)。
两上诉人共同委托代理人陆雷，上海申浩（南通）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南通市港闸区唐闸镇街道办事处，住所地南通市。
法定代表人胡永宁，主任。
应诉负责人周宾，副主任。
委托代理人葛志军，江苏清心律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南通市港闸区住房和城乡建设局，住所地南通市。
法定代表人庄汝华，局长。
委托代理人顾迎庆，南通市港闸区房屋征收服务中心工作人员。
委托代理人吴永刚，北京市惠诚（南通）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南通市港闸区唐闸镇街道高店村社区居民委员会，住所地南通市港闸区。
负责人黄海明，主任。
被上诉人（原审第三人）陈树英，女，1943年9月5日生，汉族，住南通市港闸区。
法定代理人保良，男，1972年5月10日生，汉族，住南通市港闸区（系被上诉人陈树英之子）。
被上诉人（原审第三人）保良，男，1972年5月10日生，汉族，住南通市港闸区。
被上诉人（原审第三人）郭继琴，女，1971年10月2日生，汉族，住南通市港闸区。
被上诉人（原审第三人）保艺子，女，1998年1月27日生，蒙古族，住南通市港闸区。
委托代理人保良，男，1972年5月10日生，汉族，住南通市港闸区（系保艺子之父）。
上诉人保玲、倪某因房屋行政确认一案，不服如东县人民法院（2016）苏0623行初188号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人保玲、倪某的委托代理人陆雷，被上诉人南通市港闸区唐闸镇街道办事处（以下简称唐闸街道办）的负责人周宾、委托代理人葛志军，被上诉人南通市港闸区住房和城乡建设局（以下简称港闸区住建局）的委托代理人顾迎庆、吴永刚，被上诉人保良、郭继琴到庭参加诉讼。被上诉人南通市港闸区唐闸镇街道高店村社区居民委员会（以下简称高店村委会）接本院传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审经审理查明，保秉孝（已故）与陈树英系夫妻关系，二人生育一子保良、一女保玲。保良与郭继琴系夫妻关系，二人生育一女保艺子；保玲婚后生育一子倪某。
2004年，保秉孝经析产取得位于原闸东乡高店村的砖木结构房屋2间，建筑面积为31.51平方米。该房屋因位于港闸区永怡路北、河东路东工程建设范围需要搬迁。2016年6月12日，经过高店村委会初审，唐闸街道办审核以及港闸区住建局审批后，作出产权人为保秉孝（故）、陈树英的永怡路北、河东路东工程征收（搬迁）安置面积确认表，该表所载常住人口为陈树英、保良、郭继琴、保艺子四人，确认涉案房屋合法建筑面积为31.51平方米，应安置面积为170平方米。同日，南通华兴房地产评估有限公司接受南通市港闸区唐闸镇街道高店村社区经济合作社的委托，对案涉被搬迁房屋作出了华兴房估[2016]字第E-10号南通市港闸区房屋搬迁评估报告。同年6月18日，南通市港闸区唐闸镇街道高店村社区经济合作社与陈树英、保良签订了港闸区住宅房屋征收（搬迁）补偿安置协议。次日，陈树英、保良在交房验收证明单上签字，表示同意将案涉房屋交付拆除。同年12月20日，保良领取了案涉房屋的搬迁补偿费用。
还查明，据保良、郭继琴、保艺子、保玲、倪某各自常住人口登记卡记载，保良系户主，住址为港闸区××镇街道××村××组××号，系2012年3月12日从××村××幢××室迁至该址；郭继琴、保艺子于2012年3月15日从河东北路迁至该址；保玲于2004年1月15日从××巷××号××室迁至该址；倪某于2012年3月12日迁至该址。陈树英系农村集体经济组织成员，保良、郭继琴、保艺子、保玲、倪某均系非农村集体经济组织成员。
另查明，南通市港闸区人民政府港闸政〔2013〕55号《关于加强国有土地上房屋征收补偿工作的实施意见》明确，港闸区住房和建设环境保护局为港闸区政府确定的房屋征收部门，负责全区征收管理具体工作。后港闸区住房和建设环境保护局增设房屋征管科，具体负责征收管理工作。2013年4月1日，中共南通市港闸区机构编制委员会作出关于增加职责和内设机构的通知(港闸编委〔2013〕5号)，增加港闸区住房和建设环境保护局的管理职能为：负责编制全区年度房屋征收计划，根据征收计划组织安排对征收范围内的房屋状况、住户情况进行摸底、登记及数据统计等工作；根据工程需要，协调与市政府行业管理部门的关系，负责按程序办理征收手续，代表区政府制作征收决定；负责落实征收项目购买社会服务和评估招投标工作，并办理相关委托合同；负责组织相关部门对征收项目工程进行验收；协助有关部门处理司法强拆事宜；负责征收考核工作，负责做好区政府交办的其他工作。同时将南通市港闸区拆迁安置管理办公室更名为南通市港闸区房屋征收服务中心，仍为港闸区政府直属事业单位，委托港闸区住房和建设环境保护局管理，主要职能为协助做好全区征收项目的征收和补偿工作；为不服决定户提供复议和诉讼服务；协助相关部分对拒不执行决定户依法处理司法强拆事宜等。2013年9月10日，港闸区住房和建设环境保护局调整为港闸住建局和南通市港闸区环境保护局，房屋征管科为港闸住建局的内设机构。
一审法院认为，本案的争议焦点为：1.高店村委会是否系本案适格被告；2.被诉安置面积确认表是否合法;3.保玲、倪某的诉讼请求是否应予以支持。
一、关于高店村委会是否系本案适格被告的问题。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。一般而言，村、居委会作为群众性的自治组织不能作为行政诉讼的被告，但其在作为法律、法规或规章授权的组织或者作为一个行政行为初始的审查、审核组织的特殊情形下，可以作为行政诉讼的被告。本案中，案涉安置面积确认表必须要经过村、居委会签署初审的意见后才能逐层上报审核、审批。即高店村委会在案涉安置面积审批表制作过程中履行的行政管理的职能，故其系本案的适格被告。
二、关于被诉安置面积确认表是否合法的问题。保玲、倪某提出两点异议：一是未经查询常住人口登记底册即认定常住人口属于事实认定不清，保玲、倪某属于安置对象；二是案涉房屋拆迁安置方式属于《南通市商品房价格管理暂行办法》规定的“低价位普通住宅商品房”安置，不适用《港闸区农民集中居住区建设管理暂行办法》（港闸政〔2005〕32号）。
对此，一审法院认为:1.关于未将保玲、倪某作为安置人口依据是否充分的问题，港闸区住建局认为保玲、倪某均系非农村集体经济组织成员，且二人实际居住在保玲购买的商品房中，故根据港闸政〔2005〕32号第八条第三项规定，不能作为案涉房屋搬迁过程中的安置人口。《中华人民共和行政诉讼法》第三十四条第一款规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案中，经庭审查明保玲、倪某的户口均登记在保良户中，港闸区住建局在作出案涉安置面积确认表的过程中应一并对保玲、倪某是否符合安置条件予以审查，并应向本院提供已经依法审查的证据。但从本案提交的证据看，其在作出案涉安置面积确认表过程中所收集的材料里面并无保玲、倪某的户籍资料。换言之，其在作出案涉安置面积确认表的过程，并未对保玲、倪某是否符合安置条件、能否作为安置人口进行审查。因此，唐闸街道办、港闸住建局、高店村委会在本案中应承担举证不能的后果。
2.关于案涉房屋搬迁安置补偿能否适用港闸政〔2005〕32号文件的问题。《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》均未就集体土地上房屋搬迁制定统一的法律层面上的规范性文件，实践中主要采取协议搬迁的模式。从港闸政〔2005〕32号规定的内容来看，农村村（居）民进入农民集中居住区的实质以放弃已经享有的或者可能享有的宅基地使用权为代价，获得以指定价格购买指定面积的集居区房屋的权利。而从集体土地上房屋搬迁的结果来看，搬迁不仅导致房屋因拆除而灭失，还将导致相关权利人丧失了对宅基地的使用权。因此，集体土地房屋协议搬迁的安置补偿既包括对被拆除房屋及附属设施价值的补偿，也包括对权利人丧失了宅地基使用权的补偿。换言之，在集体土地房屋协议搬迁时对于安置面积方面的补偿不局限于案涉被搬迁房屋的合法面积，还应当考虑到权利人应当享有的宅基地面积。在这种情况下，集体土地房屋协议搬迁的过程中参照执行港闸政〔2005〕32号文件的规定来计算安置面积——因丧失宅基地使用权而应得到补偿，有利于对被搬迁户合法权益的保护。此外，本案所涉系集体土地房屋协议搬迁，并非国有土地上房屋征收与补偿，而《南通市商品房价格管理暂行办法》所规定的政府限定销售价格定向销售给市政建设工程、土地储备项目、重点建设项目用地的被拆迁人以及符合经济适用房政策性补贴条件的家庭及其他中低收人家庭的普通住宅商品房。因此，保玲、倪某提出的案涉房屋搬迁安置补偿系“低价商品房”安置，故不能适用港闸政〔2005〕32号文件的主张不予采信。
三、关于保玲、倪某的诉讼请求是否应予支持的问题，如前所述，在集体土地房屋搬迁过程中，港闸区住建局依照港闸政〔2005〕32号文件规定，以被搬迁户若进入农村集中居住区能享受的购房面积来确定安置面积。该文件对于可以享受集中居住区购房的人员以及购房面积计算的方式和标准作出规定，而在集体土地房屋搬迁过程中安置面积的计算亦按照同样的标准执行。该文件第八条规定，婚嫁女属农村集体经济组织成员，其他地方无固定住房，确需入住集居区的，可向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出入住集居区的申请。第九条规定，三至五人户中只有一人是农村集体经济组织成员的农村村民户不得超过170平方米。就本案而言，保玲婚后作为婚嫁女计算安置面积的话，应当同时满足集体经济组织成员和其他地方无固定住房两个条件，而经审理查明保玲属于非集体经济组织成员，不满足享受安置面积的条件。至于倪某其作为婚嫁女保玲的儿子，文件并未明确规定其亦享受安置面积。退一步讲，即便将倪某计入计算安置面积的人口，因保良户仅有陈树英一人属于农村集体经济组织成员，无论该户计算安置面积的人口为4人或是5人对安置面积的大小并无影响，而案涉安置面积确认表认定该户应享有170平方米的安置面积符合文件的规定，亦充分的保护了该户的搬迁利益。
综上，港闸区住建局未依法对登记在保良户的保玲、倪某予以审核即作出将该二人不作为安置人口的案涉安置面积确认表依据不足。但因保玲、倪某二人确非案涉房屋协议搬迁时应计入安置面积的安置人口，案涉安置面积确认表所确认的安置面积符合规定。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，判决确认被诉安置面积确认表违法。
保玲、倪某不服向本院提起上诉称，1、一审未认定本案是以低价位商品房进行安置还是以农村集聚区形式进行安置属于认定事实不清。2、一审以港闸政〔2005〕32号文件作为本案的适用依据属于适用法律错误。3、本案系因补偿安置引发的纠纷，并不存在公共利益的判断问题，一审以撤销被诉行为会对公共利益造成损害为由所作确认违法判决不当。请求二审法院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人唐闸街办辩称，1、案涉面积确认表对上诉人的合法权益不产生实际影响，不属于行政诉讼法规定的可诉行政行为。2、案涉面积确认表经村委会、唐闸街办审核并经港闸住建局审定，记载内容准确，两上诉人不具备安置面积的条件。请求驳回上诉人的诉讼请求。
被上诉人港闸住建局辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉人的上诉，维持一审判决。
被上诉人陈树英、保良、郭继琴、保艺子同意唐闸街办的答辩意见。
被上诉人高店村委会未向本院提交书面答辩意见。
保玲、倪某提起上诉后，一审法院已将各方当事人提交的证据材料随案移送本院。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据各方当事人的诉辩意见及一审判决的基本内容，本案的争议焦点有两个方面：一是被诉面积确认表是否属于人民法院行政诉讼受案范围；二是被诉面积确认表依据港闸政〔2005〕32号文确认两上诉人不属安置范围是否正确。
关于被诉面积确认表是否属于人民法院行政诉讼受案范围的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行为侵犯其人身权、财产权等合法权益的，可依法提起行政诉讼。本案中，被诉面积确认表是签订搬迁补偿协议的基本依据，该确认表中涉及保良户安置人员及安置面积的认定，两上诉人作为保良户常住人口，是否被纳入安置人口直接涉及两上诉人的财产权益。因此，被诉面积确认表属于对两上诉人的合法权益产生影响的行政确认行为，依法属于人民法院行政诉讼的受案范围。
关于被诉面积确认表依据港闸政〔2005〕32号文确认两上诉人不属安置范围是否正确的问题。港闸政〔2005〕32号文第二条规定，本区范围内农民集中居住区的建设、管理适用本办法。第三条规定，本区区域范围内的农村村（居）民今后不得进行新、翻、扩、改建住房，如需改善居住条件，一律入住集居区。第八条至第九条规定了入住农民集中居住区的申请对象和面积标准。上述规定自2005年5月8日起施行，虽然规定中所涉及的是港闸区农民集中居住区的建设和管理，但规定中对入住集中居住区对象和面积标准的认定与集体土地上房屋搬迁的安置人口与安置面积认定的实质要求基本相同。港闸区住建局在农村集体土地上房屋搬迁政策出台之前，按照上述文件作为认定安置人口与安置面积的依据并无不当。根据港闸政〔2005〕32号文第八条规定，婚嫁女属农村集体经济组织成员，其他地方无固定住房的，可以作为安置对象予以安置。本案中，上诉人保玲并非农村集体经济组织成员，被诉安置面积确认表未将其列入安置人口符合上述规定。对于上诉人倪某，其作为婚嫁女保玲之子，并非农村集体经济组织成员，亦不符合港闸政〔2005〕32号文规定的应当安置的条件。因此，被诉安置面积确认表未将两上诉人列入安置人口依据充分。
对于上诉人提出的要求人民法院确认案涉地块属于搬迁还是拆迁、安置房是属于何种性质的问题。由于本案中两上诉人不属于安置对象，因此案涉补偿协议性质及补偿方式与本案的处理没有关联性，人民法院无需对该节事实予以审查，两上诉人提出的一审未查清以上事实属于认定事实不清的上诉理由不能成立，本院不予采信。
对于上诉人提出的一审判决确认被诉行为违法不当的问题。本案中，由于两上诉人均系保良户的常住人口，被上诉人在作出案涉安置面积确认表时，应当对两上诉人是否属于安置人口进行审查。但被诉安置面积确认表中未将两上诉人列入保良户的常住人口，在对安置面积进行确认时亦未反映未将两上诉人予以安置的审查过程，应当认定被上诉人在安置面积确认过程中程序不严谨。在安置面积确认实体结论未侵犯两上诉人合法权益的情形下，一审法院判决确认被诉行为违法并无不当。
综上，被诉安置面积确认表未将两上诉人列为安置人口依据充分，一审法院经审理后所作确认违法判决结论正确，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人保玲、倪某负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘羽梅
审判员 仇秀珍
审判员 鲍 蕊
二〇一七年九月二十七日
书记员 凌 媛
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；