浙江省宁波市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙02行终309号
上诉人（原审原告）周爱芬，女，1964年10月17日出生，汉族，住慈溪市。
委托代理人姜旭日（特别授权代理），浙江十阳律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）慈溪市长河镇人民政府，住所地慈溪市长河镇宁丰北路338号。
法定代表人孙雪红，镇长。
出庭应诉负责人林哲峰，副镇长。
委托代理人许玲玲（特别授权代理），慈溪市长河镇人民政府工作人员。
委托代理人徐挺（特别授权代理），慈溪市长河镇人民政府工作人员。
被上诉人（原审被告）慈溪市人民政府，住所地慈溪市三北大街655号。
法定代表人项敏，市长。
委托代理人罗高峰，慈溪市人民政府工作人员。
委托代理人叶金芳，慈溪市人民政府工作人员。
上诉人周爱芬因诉被上诉人慈溪市长河镇人民政府（以下简称长河镇政府）、慈溪市人民政府（以下简称慈溪市政府）不履行法定职责及行政复议一案，不服慈溪市人民法院于2017年6月21日作出的（2017）浙0282行初10号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2017年8月10日受理后依法组成合议庭，于同年10月23日组织双方当事人对本案进行了询问。上诉人周爱芬及其委托代理人姜旭日，被上诉人长河镇政府出庭应诉负责人林哲峰及委托代理人许玲玲、徐挺，被上诉人慈溪市政府的委托代理人罗高峰、叶金芳参加了询问。本案现已审理终结。
2016年6月3日，上诉人向被上诉人长河镇政府邮寄一份《房屋拆旧建新申请书》，申请事项为批准上诉人在原址长河镇××路南“长字第3944号”房屋所有权证占用范围内、地号“320图9-2”集体土地上房屋拆旧建新。被上诉人长河镇政府未就上诉人的上述申请作出处理。上诉人不服，于2016年10月8日向被上诉人慈溪市政府申请行政复议。2016年12月29日，被上诉人慈溪市政府作出慈政复决字〔2016〕63号行政复议决定，驳回了上诉人的行政复议申请。
原审法院经审理查明，2016年6月3日，原告通过EMS特快专递形式向被告长河镇政府邮寄一份《房屋拆旧建新申请书》，载明：申请事项为批准原告夫妻在原址长河镇××路南“长字第3944号”房屋所有权证占用范围内、地号“320图9-2”集体土地上房屋拆旧建新。该邮件单上载明的收件人地址为长河镇政府办公室，邮件的内件品名为房屋拆旧建新申请书1份、身份证复印件2份、政府信息依申请公开告知书复印件1份。经查询，该邮件的状态为妥投，签收人为“小平”。被告长河镇政府未就该申请进行处理，为此，原告于2016年10月3日向被告慈溪市政府提出复议申请。被告慈溪市政府于同年10月8日收到该复议申请，并于同年10月12日受理该行政复议申请，并制作了行政复议答复通知，于同年10月15日送达被告长河镇政府。同年10月24日，被告长河镇政府向被告慈溪市政府作出答复，并提交了相关材料。同年12月7日，被告慈溪市政府作出行政复议决定延期通知书，将行政复议决定延期至2017年1月9日前作出，并将该通知书送达原告及被告长河镇政府。同年12月29日，被告慈溪市政府作出慈政复决字〔2016〕63号行政复议决定，认为被告长河镇政府履行对农村村民建造住宅用地审核法定职责的前提是农村村民已向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面建房申请并经同意，本案申请人对房屋所有权证号为长字第3944号房屋提出的原地拆建申请系直接向被告长河镇政府提出，事先未向所在村申请并经同意，原告提出的该申请不符合规定的程序，被告长河镇政府客观上无法履行审核职责，决定驳回原告的行政复议申请。原告及被告长河镇政府分别于2017年1月6日、1月7日收到该复议决定书。
另查明，长字第3944号房屋所有权证证载所有权人为张建平，地号为320图9-2，位于慈溪市长河镇××路南，房屋状况为二间三层，建筑面积为290.32平方米。原告与张建平系夫妻，原告仅就宗地号为2217096、土地证号为（92）2201**土地上的房屋（房屋所有权证号为长字第××号）直接向其所在慈溪市××镇长丰股份经济合作社提出原地拆建申请，该合作社于2016年4月7日张贴了村私人建房批前公示。又查明，上述两处宗地均系集体所有土地，且属于宅基地。另调查查明，案涉房屋土地位于慈溪市××镇总体规划确定的范围内。
原审法院经审理认为，《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十六条规定：“农村村民建造住宅用地，应当向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请，经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。”该法第四十条规定：“已建的建筑物、构筑物，需要重建、扩建的，应当符合土地利用总体规划确定的用途和城市规划、村庄和集镇规划，并依法重新办理规划、用地审批手续。不改变土地用途并在规定的占地面积范围内重建的，应当简化手续，及时批准。”《宁波市农村宅基地管理办法》第九条规定：“农村村民申请宅基地，应当向常住户口所在地的村民委员会或村经济合作社提出书面申请，经村民委员会或村经济合作社讨论通过。村民委员会或村经济合作社应当将申请宅基地的户主名单、占地面积、位置等张榜公布，并将申请使用宅基地的有关材料送乡（镇）人民政府审核，报县市、区人民政府批准，其批准结果由村民委员会或村经济合作社予以公布。”被告长河镇政府有负责长河镇行政区域内的用地审核管理的行政职责，但前提是，原告应向其常住户口所在地的村民委员会或村经济合作社提出书面申请。原告并未就案涉房屋向其所在的村民委员会或村经济合作社提出过书面申请，虽然原告认为其女儿张荠双向其所在的村经济合作社提出的建房申请等同其提出申请，但因两人并非同一主体，原告直接向被告长河镇政府提出的申请并不能代替村民委员会或村经济合作社移送被告长河镇政府的材料，被告长河镇政府履行作出用地审核意见法定职责的条件尚不具备，原告并不具备申请被告长河镇政府履行相关法定职责的主体资格，故该理由并不能成立。至于原告当庭提出的拆旧建新申请所涉及的规划许可等事项，《浙江省城乡规划条例》第三十二条第二款规定：“在城市、镇总体规划确定的城镇建设用地范围内使用集体所有土地的建设项目，建设单位或者个人应当持村民委员会签署的书面同意意见向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请核发建设用地规划许可证。”案涉房地产在慈溪市××镇总体规划确定的范围内，被告长河镇政府依法不负有规划许可等职责，故被告长河镇政府对原告的上述申请内容不作处理并不对原告的权益产生实际影响。至于被告长河镇政府称其未收到原告提交的关于要求建房申请报告的问题，因原告提交的申请材料系通过邮寄方式，邮寄单上已经载明邮寄的地址即为被告长河镇政府办公室，且该邮件详情单上已经显示门卫签收，因此，应视为该邮件已经送达被告长河镇政府。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（八）项的规定，裁定驳回原告周爱芬的起诉。
上诉人上诉称，上诉人自1997年购买案涉房屋以来一直居住在该房屋，并在1997年9月24日领取了房屋所有权证。案涉房屋年代久远，属于危旧房，上诉人据此提出拆旧建新申请。该申请未获得审批，严重侵犯了上诉人的合法权益。被诉行政复议决定告知上诉人可以向宁波市中级人民法院提起行政诉讼，本案应当由该院管辖，一审法院没有管辖权而审理本案，管辖错误。根据被诉行政复议决定的内容，被上诉人长河镇政府具有审核上诉人案涉申请的法定职责，只是认为上诉人提出的申请材料不符合要求，导致被上诉人长河镇政府客观上无法履行审核职责。因此，被上诉人长河镇政府没有履行法定职责，是确定无疑的事实。一审法院应当根据行政诉讼法第七十二条及第七十四条的规定，对被上诉人长河镇政府作出责令在一定期限内履行法定职责判决及判决确认被诉行政复议决定违法。综上，请求二审法院撤销一审裁定，指定本案由二审法院下属的其他人民法院审理。
被上诉人长河镇政府辩称，其没有收到上诉人的房屋拆旧建新申请。即使上诉人提出了房屋拆旧建新申请，其采用邮寄而不是现场提出申请，其申请形式也不符合规定。被上诉人长河镇政府收到行政复议申请后，指派工作人员参加了听证会，被诉行政复议决定驳回了上诉人的行政复议申请。综上，请求驳回上诉人的上诉。
被上诉人慈溪市政府辩称，根据《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十六条的规定，乡（镇）人民政府是根据村民委员会或村经济合作社同意后报批作出审核宅基地意见的。上诉人越过其所在村直接向被上诉人长河镇政府提出申请，被上诉人长河镇政府显然不具有履行审核法定职责的条件。被上诉人慈溪市政府据此根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，驳回上诉人的行政复议申请。上诉人在一审庭审中主张其拆旧建新申请包括规划许可申请内容，根据《浙江省城乡规划条例》第三十二条第二款的规定，被上诉人长河镇政府并非法定的审批主体，且上诉人提出规划许可申请前也未经其所在村同意。综上，上诉人认为被上诉人长河镇政府不履行法定职责缺乏事实依据。因此，一审法院裁定驳回上诉人的起诉认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持一审裁定。
二审审理期间，双方当事人均未向本院提供新的证据。双方当事人向原审法院提供的证据均已随案移送至本院。本院根据随卷证据及审理认定的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案系因上诉人认为被上诉人长河镇政府存在不履行房屋拆旧建新宅基地审核法定职责而提起的诉讼。《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十六条规定，农村村民建造住宅用地，应当向户口所在村的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请，经村民委员会或者农村集体经济组织讨论并予以公布，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。《宁波市农村宅基地管理办法》第九条规定，农村村民申请宅基地，应当向常住户口所在地的村民委员会或村经济合作社提出书面申请，经村民委员会或村经济合作社讨论通过。村民委员会或村经济合作社应当将申请宅基地的户主名单、占地面积、位置等张榜公布，并将申请使用宅基地的有关材料送乡（镇）人民政府审核，报县（市）、区人民政府批准，其批准结果由村民委员会或村经济合作社予以公布。据此，乡（镇）人民政府履行宅基地审核职能的前提是，村民委员会或村经济合作社讨论通过的宅基地使用申请及有关材料已经报送该乡（镇）人民政府。本案中，上诉人起诉的对象是被上诉人长河镇政府对其2016年6月3日提出的申请未予处理。该申请不能代替村民委员会或村经济合作社报送的宅基地使用申请及有关材料，故被上诉人长河镇政府履行拆旧建新宅基地审核法定职责的条件尚不具备。一审裁定据此驳回上诉人对被上诉人长河镇政府及被上诉人慈溪市政府的起诉，并无不当。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条、第八条的规定，一审法院对本案具有管辖权，其审理本案符合上述法律规定。综上，上诉人的上诉理由不足，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 俞朝凤
审判员 秦 峰
审判员 孙 雪
二〇一七年十月二十六日
书记员 俞 佳
附本案适用的法律、法规等：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
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