陕西省安康市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）安中行终字第00044号
上诉人（原审原告）邓长艳，女，汉族，陕西省旬阳县人。
被上诉人（原审被告）旬阳县公安局，住所地：旬阳县城关镇观极路1号院，组织机构代码：01605861-0。
法定代表人张成功，该局局长。
委托代理人叶昌东，该局法制大队民警。
委托代理人刘普力，该局蜀河派出所所长。
上诉人邓长艳因旬阳县公安局公安行政处罚决定一案，不服陕西省旬阳县人民法院（2015）旬阳行初字第00018号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案，上诉人邓长艳，被上诉人旬阳县公安局的委托代理人叶昌东、刘普力出庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，在邓长艳家道场坎下，有一条与旬白公路相连的古路。2008年案外人何荣祥与另外7户村民协商共同出资，将小路拓宽成2米宽的便道，并正常通行至2012年底，后因邓长艳与案外人何荣意发生矛盾，其便将便道涵洞上的两根枕木拆除，致道路中断。之后，邓长艳以所修便道侵占了其林地，威胁道场安全为由，多次找蜀河镇人民政府处理，蜀河镇人民政府先后三次对其反映的问题进行了书面答复。邓长艳不服，到安康市信访局、陕西省信访局上访。2015年3月7日，邓长艳同案外人何道成等人以进京反映信访事项为由，在旬阳站准备乘坐火车到北京上访时，被蜀河镇政府干部劝返。同年3月20日，邓长艳与案外人何道成又串联其他案外人白开敏、杨增启、曹兴珍、张国成、李家福等人从旬阳县蜀河镇沙沟火车站乘坐火车到北京，直至3月24日携带信访材料乘车到中南海周边非访时被工作人员查获，并被北京市公安局西城分局对其依法训诫。当日被送至北京马家楼接济中心后，邓长艳等人不听工作人员劝阻，扬言问题不解决就不回去，一直在马家楼接济中心滞留至3月25日，被工作人员强行带离遣返回旬阳县。2015年3月26日旬阳县公安局蜀河派出所依法受理该案，在查清案件事实后将案件报旬阳县公安局审核处理，旬阳县公安局在审核后认为邓长艳的行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款（二）项之规定，构成扰乱公共场所秩序行为，便按照法定的程序于2015年4月17日作出了对邓长艳行政拘留七日的处罚决定，并于当日将该决定书向邓长艳进行了送达，同时将执行情况通过电话通知其儿子黄树军。邓长艳不服该处罚决定，于2015年6月19日向旬阳县人民法院提起诉讼，请求撤销旬阳县公安局作出的旬公（治）决字（2015）第142号公安行政处罚决定。
原审认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定：有下列行为之一的，处警告或者200元以下罚款；情节较重的，处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款，其中第（二）项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的。公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》第四条第（二）项规定，在车站、码头、商场、广场等公共场所张贴、散发材料或者非法聚集，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定的，以扰乱公共场所秩序、聚众扰乱公共场所秩序依法予以治安处罚。陕西省公安厅《关于处置涉访违法行为有关问题的意见》也明确指出，到北京天安门广场、中南海周边和中央领导人住地非信访接待场所重点地区或者其他敏感区域进京非正常上访，属于涉访违法行为，对于进京非正常上访经有关工作人员劝阻、批评，不听劝阻的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定予以处罚。本案中邓长艳以因修公路导致房屋受损没有得到合理解决为由，串联他人到北京非法聚集信访，到中南海周边非信访接待场所非正常上访和在马家楼接济中心滞留的违法行为，构成扰乱公共场所秩序行为。旬阳县公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款（二）项之规定，对邓长艳的违法行为作出行政拘留七日的处罚决定，适用法律正确，量罚适当。邓长艳认为其上访行为合法，没有扰乱公共场所秩序等主张，缺乏依据，不予采信。另外，旬阳县公安局在受理案件后，依法收集调取证明案件事实的相关证据，在作出行政处罚决定前以笔录的形式向邓长艳履行了告知义务，依法作出行政处罚决定并送达邓长艳，且明确告知了申请行政复议或提起行政诉讼等救济权利，执法程序并无不当。同时，旬阳县公安局在对邓长艳实施行政拘留后，考虑到邓长艳的丈夫年事已高、家中尚有年幼的孙子需要照顾的客观实际，当日，将执行情况通过电话告知其儿子黄树军和蜀河镇政府和沙沟村委会，镇、村随即安排村干部到邓长艳家中对其家人进行妥善照管。邓长艳认为旬阳县公安局认定事实虚假错误，程序不合法，非法剥夺其复议权利以及诉称旬阳县公安局执法惨无人道，缺乏事实依据，也不予采信。原审判决：驳回邓长艳的诉讼请求。案件受理费50元，由邓长艳负担。
邓长艳不服，向本院上诉称：2013年本组杨荣祥等7户建房拉材料时，撞坏了上诉人门前的道场石坎，其修建的便道占用了上诉人的林地，为此上诉人请求当地政府予以解决。因对蜀河镇人民政府、旬阳县人民政府的处理意见和答复结论上诉人不服，开始逐级向安康市、陕西省人民政府上访，省、市政府批转由当地政府解决但仍然无果。现又因上诉人门前的旬白公路路基沉陷，致上诉人的楼房破裂，成为危房而无法居住。上诉人先后向镇、县、市、省逐级信访要求解决，也屡求未果。无奈之下上诉人于2014年8月向中央驻陕第七巡视组反映，蜀河镇人民政府针虽对此次上访作出答复，该答复仍未解决上诉人的实际问题。2015年3月7日，上诉人在旬阳火车站买票，准备到国家信访局上访，被蜀河镇政府、旬阳县政府追回。2015年3月20日，上诉人从蜀河火车站买票到北京，3月25日在北京乘14路公交车下车后步行到国家信访局，被当地民警拦截并被拉到马家楼接济中心，没收了上诉人的身份证，被限制在陕西厅坐了一夜。次日，被市、县、镇干部和公安机关强行遣返。2015年4月17日，旬阳县公安局民警到上诉人家中，以让上诉人到蜀河派出所谈话为名、行拘留之实，到蜀河派出所后被强制在行政处罚决定书上签字，并拘留七天，侵犯上诉人行政复议权，严重违反公安机关办案程序。上诉人因被没收身份证限制人身自由后在马家楼坐了一夜，等候强制遣返的地方政府干部和公安机关工作人员，被上诉人说是上诉人滞留马家楼接济中心，属捏造事实，无中生有。上诉人没有听说过也没有见到过北京市公安局西城分局府右街派出所的训诫书，没有在训诫书上面签字，此证据来源不合法，不能作为处罚定案的事实根据。被上诉人采取非法手段，强迫沙沟村委会做假证，滥用职权非法收集杨增启、张国成、曹兴珍、何道成、白开敏等人的口供，所收集的证据来源不合法，理当依法否定。被上诉人向一审法院提供的蜀政发（2013）80号、蜀政发（2013）104号、蜀政函（2014）31号三个红头文件，否定和歪曲了上诉人所持的林权证和集体土地建设用地使用证，不能作为本案证据使用。上诉人为解决房屋不能居住急难之事，依法逐级有序上访，没有违反任何法律、法规。被上诉人作出的行政处罚决定认定事实虚假、证据来源不合法、适用法律错误、办案程序不合法，不仅侵害了上诉人的合法权益，而且违反了《中华人民共和国老年人权益保障法》、《妇女权益保障法》、《信访条例》的相关规定，实属侵权行为。综上，请求二审依法撤销旬公（治）决字（2015）第142号行政处罚决定书，判令被上诉人赔偿因其错误行政处罚给上诉人造成的损失1538.04元、精神损害抚慰金10000元，并在旬阳电视台、安康电视台、安康日报登报公开向上诉人赔礼道歉，消除影响。本案一、二审诉讼费用，由被上诉人承担。
被上诉人旬阳县公安局答辩称：一、上诉人邓长艳违反治安管理处罚的事实和处罚依据。2015年3月7日，邓长艳同何道成等人在旬阳站准备乘坐火车到北京越级上访时，被蜀河镇政府干部劝返。3月20日，邓长艳与何道成又串联白开敏、杨增启、曹兴珍、张国成及李家福等人从旬阳县蜀河镇沙沟火车站乘坐火车到北京中南海周边非访，被工作人员查获后送至马家楼接济中心。在劝返过程中，邓长艳与何道成等人不听劝阻并在马家楼接济中心滞留。蜀河派出所依法受理该案，在查清案件事实后将案件报旬阳县公安局审核处理，在审核后认为邓长艳的行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款（二）项之规定，构成扰乱公共场所秩序行为，便按照法定程序作出了对邓长艳行政拘留七日的处罚决定。二、上诉人邓长艳要求撤销旬公（治）决字（2015）第142号行政处罚决定书的理由不能成立。第一，上诉人邓长艳的行为属越级走访非法行为。蜀河镇政府、旬阳县信访局先后三次对邓长艳的信访事项进行了答复，邓长艳对信访处理意见不服，采用走访形式提出信访事项过程中，拒不按照《国家信访局关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》第四条、第八条规定逐级向有权处理的本级或上一级机关提出，也不提出复查请求，而采取进京非访，违反了《信访条例》第十六条、十八条、第二十条之规定，扰乱了信访工作秩序，属越级走访非法行为。第二、上诉人邓长艳的违法行为事实清楚，证据确实充分，其被依法训诫是客观事实。上诉人的违法事实有本人陈述，证人何道成、张国成、曹兴珍、白开敏、杨增启、李家福、王家社、李正柱、李开良等人的证言，以及物证、书证等证据证实，依法被北京市公安局西城分局训诫有训诫书在卷佐证。第三，被上诉人依法开展调查取证工作，执法行为文明规范。办案民警依照《公安机关办理行政案件程序规定》告知了权利义务后，依法对邓长艳等人进行询问，询问中保障了被询问人的饮食和休息，询问笔录经被询问人确认无误后签字捺印，并有全程录音录像等视听资料佐证；第四，被上诉人对邓长艳的执行行政拘留程序合法。2015年4月17日对邓长艳作出了行政拘留七日的处罚决定，当日向其送达了处罚决定书，并电话通知其儿子黄树军，黄树军答复4月18日回家照顾家人。同时向蜀河镇政府和沙沟村委会进行了反馈，镇、村安排该村副支书张万田对其家人进行照顾。第五，被上诉人办理此案程序合法，作出的处罚决定适用法律正确，量罚适当。被上诉人依据公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款（二）项之规定，对邓长艳的违法行为作出行政拘留七日的处罚决定，适用法律正确，量罚适当。综上，被上诉人对此案认定事实清楚、证据确实充分、办案程序合法、适用法律正确、内容适当，请求维持对上诉人邓长艳的处罚决定。
经二审公开开庭审理查明的事实与一审一致，本院予以确认。
本院认为，《信访条例》第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”，第二十条规定：“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序”。上诉人邓长艳因其房屋被损未得到解决为由，聚集并随同多名信访人员进京上访，并在北京中南海周边走访，被当地工作人员查获后，送往马家楼分流中心。因中南海周边不是信访场所，不接待信访人员，故上诉人邓长艳的行为违反了《信访条例》的规定，属涉访违法行为。同时，因中南海周边系国家重点公共场所，上诉人的非法走访行为扰乱了该公共场所的正常秩序，故其行为也违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定。被上诉人旬阳县公安局经过立案调查，在确认上诉人邓长艳上述违法事实的情况下，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等相关规定，对其作出的治安行政处罚决定，事实清楚，适用法律、法规正确。关于上诉人辩诉称其到北京是依法、有序、文明上访，并未扰乱公共场所秩序，以及其并未串联他人进京上访，且未在马家楼分流中心滞留的理由，因与本案查明的事实和法律法规规定不符，本院不予采纳。另外，被上诉人旬阳县公安局在对相关证人调查询问时，所有的询问过程均同步录音录像，并制作有视频资料，且询问笔录有被询问人的签名和捺印，因此上诉人辩称被上诉人所作的询问笔录虚假不真实的理由，无证据证实，本院不予支持。关于上诉人称其从未见过北京市公安局西城分局府右街派出所的训诫书，认为该训诫书来源不合法的理由，经查，该训诫书系北京市公安局西城分局府右街派出所制作，该训诫书的内容与被上诉人调查的事实一致，相互印证，故该上诉理由，本院也不予支持。关于上诉人在二审期间要求被上诉人赔偿因错误行政处罚给其造成的损失及公开赔礼道歉的问题，因行政赔偿的前提是行政行为违法，而本案被诉的行政处罚行为并无不当，且该诉讼请求属二审新增加的诉讼请求，故对上诉人的该项请求依法不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人邓长艳承担。
本判决为终审判决。
审判长 张晓坤
审判员 王玉红
审判员 黄 侠
二〇一五年十二月十八日
书记员 孟小静