江西省上饶市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）赣11行终11号
上诉人（原审原告）杨平辉，男，1967年10月8日出生，汉族，江西省余干县人，住江西省余干县。
被上诉人（原审被告）余干县人民政府。住所地：江西省余干县城北新区。
法定代表人黄胜富，该县县长。
委托代理人胡金平，余干县人民政府法制办主任。一般代理。
被上诉人（原审被告）余干县国土资源局。住所地：江西省余干县玉亭镇世纪广场。
法定代表人李华，该局局长。
委托代理人李晓兰，江西方盈律师事务所律师。特别授权。
上诉人杨平辉因与被上诉人余干县人民政府、余干县国土资源局撤销行政处罚决定及复议决定纠纷一案，不服江西省余干县人民法院（2017）赣1127行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明，原告杨平辉自1994年开始在余干县××汤源村开办制砖厂，占地面积约3万平方米，在2013年12月17日办理营业执照，名称为余干县汤源环保砖厂，类型属个体工商户，经营者杨平辉，同年12月20日办理了税务登记。但未向法院提供合法的建设用地批准、规划和许可手续材料。
另查明，被告余干县国土资源局工作人员巡查发现余干县汤源环保砖厂在杨埠镇占有集体土地兴办砖厂，于2016年8月3日和11月18日向杨平辉下达责令停止违法行为通知书，在11月18日对杨平辉砖厂进行现场勘测，12月6日对杨平辉未经批准非法占用土地一案举行听证。在2016年12月15日被告余干县国土资源局作出余国土资罚字[2016]10号行政处罚决定书，决定处罚如下：1、责令杨平辉退还非法占用的土地；2、责令杨平辉在15天内拆除在非法占用的土地上的建筑物及其他设施，并恢复土地原状。原告杨平辉不服，于2016年12月23日向被告余干县人民政府申请行政复议，2017年1月3日被告余干县人民政府立案受理，于同年7月14日作出干府复决字（2017）1号行政复议决定，并于同月17日送达至杨平辉。
原审法院认为，本案争议的焦点是：1、被告余干县国土资源局对原告经营的砖厂用地行为作出的行政处罚程序是否合法？事实是否清楚？2、被告余干县人民政府作出的复议决定程序是否合法？3、原告要求撤销行政处罚决定和行政复议决定的理由是否成立？
根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”和第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，……”以及《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”。因此，被告余干县国土资源局具有对其辖区土地用途规划等进行管理的行政职责，被告余干县人民政府对其工作部门作出的行政行为具有受理申请复议的职责。
关于被告余干县国土资源局对原告经营的砖厂用地行为作出的行政处罚，程序是否合法？事实是否清楚？根据被告提供的证据材料表明，对原告砖厂用地进行了现场勘测、调查询问、下达责令停止违法行为通知和进行听证程序，原告未提供用地批准、规划和许可的法律手续。该院认为，被告于2016年12月15日作出的余国土资罚字[2016]10号行政处罚决定，程序合法，事实清楚。但处罚决定书中告知的起诉期限为3个月，应予以纠正，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的起诉期限为6个月，法律另有规定的除外。《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定：建设单位或个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉。被告余干县国土资源局作出的处罚决定是：1、责令杨平辉退还非法占用的土地；2、责令杨平辉在15天内拆除在非法占用的土地上的建筑物及其他设施，并恢复土地原状。因此，被告余干县国土资源局处罚决定书中告知的起诉期限应为15日。
关于被告余干县人民政府作出的复议决定程序是否合法？根据被告提供的材料，2017年1月3日被告余干县人民政府受理原告杨平辉的行政复议申请，于2017年7月14日作出干府复决字（2017）1号行政复议决定，并于7月17日送达至杨平辉。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”该院认为，被告余干县人民政府作出的行政复议决定超过法律规定的六十日的行政复议期限，其行政复议决的程序存在轻微违法。由于被告余干县国土资源局作出的余国土资罚字[2016]10号行政处罚决定并无不当，被告余干县人民政府作出维持该行政处罚的复议决定，因此被告余干县人民政府行政复议行为虽程序上存在轻微违法，但对原告权利不产生实际影响。
关于原告要求撤销行政处罚决定和行政复议决定的理由是否成立？原告诉称的主要理由是：砖厂是经过工商、税务登记的合法企业，土地是从当地村民租用的，也曾多次交过规费，领过用地许可证但因拆除砖厂时丢失，使用的制砖土不是黏土。该院认为，被告余干县国土资源局是以原告未办理用地批复许可等手续为事实基础而依法作出行政处罚，并没有认定原告砖厂属非法企业。原告没有向法院提供有效的证据证明其砖厂用地办理了合法手续，诉称交过用地费用及办过用地许可的事实因原告未提供合法有效的证据，该院对此事实不予认定。原告辩称1994年办的砖厂，被告2016年进行处罚，属程序不合法，该院认为，原告至今未取得合法的建设用地规划、许可手续，其非法占用土地的事实不可否认，其违法占用土地的行为具有连续或者继续状态，被告余干县国土资源局依法作出行政处罚并无不当。至于原告认为被告余干县人民政府超过法定期限作出行政复议决定，程序违法的事实该院予以采纳。依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第四款和《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第（二）项的规定，判决：一、驳回原告杨平辉要求撤销被告余干县国土资源局于2016年12月15日作出余国土资罚字[2016]10号行政处罚决定书的诉讼请求；二、确认余干县人民政府于2017年7月14日作出的干府复决字（2017）1号行政复议决定程序违法。案件受理费50元，由被告余干县人民政府负担。
上诉人杨平辉不服一审判决，上诉称，一、余干县国土资源局的处罚决定认定事实错误，适用法律不当，一审法院认定其合法是错误的。处罚决定认定上诉人占用集体土地30,560.83平方米，其中耕地1,393平方米，是无中生有。上诉人办砖厂使用的土地是租用村民的荒山，有林权证为证，其中仍有12,000平方米没有使用，上诉人没有占有耕地和水田。基于此，处罚决定适用《中华人民共和国土地管理法》第三十六条错误，该法律规定是指占用耕地建窑，而上诉人使用的是荒山。同时，处罚决定适用《中华人民共和国土地管理法》第六十条的规定也是错误的。二、处罚决定程序违法。上诉人的砖窑是在改革开放初期建立起来的，到现在已经建了快30年。当时政府和职能部门没有说上诉人非法占地，只是收取税费，土管局还颁发了临时用地许可证，没有任何部门和单位干涉。所以现在作为土地违法案件查处处罚无论如何不能证明其处罚决定程序合法，只能说明权大于法。故一审法院认定处罚决定合法，事实认定错误，适用法律不当，特提出上诉，请求二审法院撤销原判，改判撤销余干县人民政府干府复决字（2017）1号行政复议决定书和余干县国土资源局余国土资罚字[2016]10号行政处罚决定书，案件受理费由二被上诉人负担。
被上诉人余干县人民政府辩称，一、被答辩人杨平辉非法占用土地的事实清楚。根据我国土地相关法律法规的规定，在耕地、林地上构筑建筑物及改变土地的使用性质都需依法取得相关许可，在土地上采矿也需取得采矿许可。杨平辉自1994年开设砖厂以来，一直没有办理建设用地、规划等相关许可证，也没有提供任何相关证据材料。二、一审法院认定的事实清楚，适用法律正确。被答辩人称时效已过，在相关部门调查该起违法使用土地案件过程中，违法事实一直在持续，不存在时效性的问题。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人余干县国土资源局辩称，一审法院认定事实清楚、适用法律正确，答辩人作出的行政处罚决定事实清楚、使用法律正确、程序合法。2016年11月19日答辩人对杨平辉砖厂非法占地一案立案调查，经过调查取证证实杨平辉砖厂存在非法占用耕地，未经批准非法占地、采矿等行为。答辩人于2016年11月21日告知杨平辉听证的权利，并于2016年12月6日举行听证会，充分保障了杨平辉申辩的权利，作出行政处罚行为合法有据。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第三十六条“禁止占用耕地建窑”和第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的规定，上诉人杨平辉自1994年建砖厂以来，未办理建设用地批准、规划和许可等手续，即使按其自述曾向有关部门缴纳规费、办理过临时用地许可，但其亦自认在2001年以后就未缴纳规费和办理用地许可，故被上诉人余干县国土资源局认定其违法事实清楚、证据确凿。被上诉人余干县国土资源局在作出行政处罚决定前进行了调查取证、下达责令停止违法行为的通知和进行听证程序，行政处罚决定程序合法，事实清楚，上诉人杨平辉认为行政处罚程序违法、认定事实错误的上诉理由不能成立，本院不予支持。被上诉人余干县人民政府性复议程序超过法律规定行政复议期限，程序轻微违法，但对上诉人的权利不产生影响，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（自2018年2月8日起施行）第九十六条第（一）项的规定，一审法院判决确定本案被上诉人余干县人民政府行政复议决定程序违法符合法律规定，上诉人杨平辉请求撤销余干县人民政府干府复决字（2017）1号行政复议决定书，本院不予支持。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人杨平辉负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘 铭
审判员 赖 晓
审判员 王 鹿
二〇一八年四月三日
书记员 张耀龄