湖南省永州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘11行终215号
上诉人（原审原告）：张晓荣。
上诉人（原审原告）：周顺程。
上诉人（原审原告）：王玉英。
上诉人（原审原告）：杨云国。
上诉人（原审原告）：段欢华。
上诉人（原审原告）：熊玥。
上诉人（原审原告）：刘辉元。
上诉人（原审原告）：卢锋。
上诉人（原审原告）：肖桂顺。
上诉人（原审原告）：唐贤玲。
上诉人（原审原告）：常忠东。
上诉人（原审原告）：胡咸枚。
上诉人（原审原告）：王六莲。
上诉人（原审原告）：齐文达。
上诉人（原审原告）：何标志。
上诉人（原审原告）：唐辉。
上诉人（原审原告）：邹晨阳。
上诉人（原审原告）：洪玲。
上诉人（原审原告）：曹惠。
上诉人（原审原告）：唐阔明。
上诉人（原审原告）：周琴。
上诉人（原审原告）：张军华。
上诉人（原审原告）：严磊。
上诉人（原审原告）：严鑫。
代表人：张晓荣。
代表人：段欢华。
代表人：王六莲。
委托诉讼代理人：唐清莲。代理权限为一般授权。
委托诉讼代理人：许跃飞。
被上诉人（原审被告）：永州市住房和城乡规划建设局。
法定代表人：彭晓东，该局局长。
委托诉讼代理人：李君，该局冷水滩区分局副局长。
委托诉讼代理人：吴起俊，湖南湘永律师事务所律师。
上诉人张晓荣、周顺程、王玉英、杨云国、段欢华、熊玥、刘辉元、卢锋、肖桂顺、唐贤玲、常忠东、胡咸枚、王六莲、齐文达、何标志、唐辉、邹晨阳、洪玲、曹惠、唐阔明、周琴、张军华、严磊、严鑫因行政确认一案，不服永州市冷水滩区人民法院于二O一七年八月十八日作出的（2017）湘1103行初24号行政判决，于2017年9月1日提起上诉。本院于2017年9月15日收到一审移送的案卷并立案受理后，依法组成合议庭，于2017年9月27日在本院第十二审判庭公开开庭审理了本案。上诉人张晓荣等24户的诉讼代表人张晓荣、段欢华、王六莲、许跃飞、24户共同委托代理人唐清莲，被上诉人永州市住房和城乡规划建设局的委托代理人李君、吴起俊到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审认定：二十四原告于2010年7月拆除原零陵轻机厂旧宿舍，在原地动工兴建新宿舍，2012年竣工。房屋占地面积512平方米，总建筑面积为3072平方米。2011年1月14日，永州市冷水滩区城市管理行政执法局向原告王玉英等20户下达了《停止建设行为和接受调查通知书》，原告王玉英在该通知书上签名。2015年11月30日，永州市冷水滩区城市管理行政执法局的执法工作人员对原告所修建的第30栋房屋进行了现场勘查，制作了现场勘查笔录及现场勘查图。2016年1月6日，永州市冷水滩区城市管理行政执法局向被告永州市住房和城乡规划建设局出具冷城管函（2016）1号《关于原零陵轻机厂第30栋房屋规划定性的函》，请求被告对原告修建的房屋的合法性依法予以定性。2016年2月5日，被告作出永住建函（2016）42号《关于对原零陵轻机厂第30栋房屋规划定性的函》，认定原零陵轻机厂第30栋房屋位于永州市中心城区城市规划区建设用地范围内，其未取得建设工程规划许可证开工应为违法建筑。原告对此定性不服，诉至本院。
对原零陵轻机厂住房建设问题，2013年8月26日，永州市人民政府作出永府阅（2013）77号专题会议纪要，对原零陵轻机厂违法建设问题分情况作出了处理意见。主要内容为，……（3）对已经建成的5栋违法建筑，冷水滩区城管执法分局依法依规给予行政处罚。……2014年10月16日，永州市人民政府国有资产监督管理委员会、永州市房产局、永州市国土资源局、永州市住房和城乡规划建设局、冷水滩城管执法局联合作出永国资（2014）98号《关于对原零陵轻机厂违建及无房户问题的处理建议》，就原零陵轻机厂违建及无房户问题处理向永州市人民政府提出了处理建议。就已建成的违章建筑5栋：27-31栋，共112户，其中原轻机厂无房户职工住房110户，有2户属厂外人员。…1、关于违建问题的处理建议：（1）已建成的5栋违章建筑：建房户取得土地权属证件后，属原轻机厂的无房户职工住房，可参照《关于研究冷水滩城区商品房房产国土“两证”办理工作的会议纪要》（永府阅（2013）89号）的要求，予以办理。经济适用房超面积部分必须由房产局提出明确的处理意见后，按有关规定手续，给予办证和处罚。出售给厂外人员的住房，依法处理到位。2、关于无房户住房问题的建议（1）总体规划。将原轻机厂无房户住房问题纳入湘江西岸风光带总体规划，按照经济适用房的政策标准和条件，予以解决无房户的住房问题。（2）个别处理。对无力购买经济适用房的个别困难户，由本人到房产部门申请住房保障。
认定上述事实的证据有：1、停止建设行为和接受调查通知书；2、关于原冷水滩耐火材料厂、原零陵轻工业机械厂住房建设问题的复函；3、永府阅（2013）77号“关于原冷水滩耐火材料厂、原零陵轻工业机械厂住房建设问题的会议纪要”，永国资（2014）98号“关于对原零陵轻机厂违建及无房户问题的处理建议”。4、永州市冷水滩区城市管理行政执法局《关于原零陵轻机厂第30栋房屋规划定性的函》；5、永州市冷水滩区城市管理行政执法局调查资料，（1、永州市冷水滩区城市管理行政执法局于2011年1月14日给当事人王玉英等70户下发《停止建设行为和接受调查通知书》（王玉英已签收）；2、调查笔录；3、现场勘查笔录），证明原告雷桂莲、王玉英等24户所诉原零陵轻机厂第30栋房屋是2010年7月动工新建的，未取得建设规划许可等手续，违法建设的基本事实清楚；6、2016年1月25日实测2007年航拍图地形图；7、复函；8、冷水滩分局关于原零陵轻机厂第30栋房屋办证查询的报告。
原判认为：（一）根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”及湖南省实施《中华人民共和国城乡规划法》办法第六条一款“县级以上人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。其中，设区的市的城市规划区内的城乡规划工作由市人民政府城乡规划主管部门直接管理。城市、县人民政府城乡规划主管部门的派出机构按照规定职责承担有关城乡规划管理工作”规定，被告永州市住房和城乡规划建设局是本市规划管理工作的职能机构，对市区内建筑是否违反规划管理有认定的职能。本案中，被告永州市住房和城乡规划建设局应永州市冷水滩区城市管理行政执法局的要求出具的函，对于被告永州市住房和城乡规划建设局来说，永州市冷水滩区城市管理行政执法局是外部单位，该行为对永州市冷水滩区城市管理行政执法局具有羁束力。且永州市冷水滩区城市管理行政执法局已将该函内容告知了原告，原告已知晓该内容，被告作出的认定函构成城管执法的前置行为，该函的内容对原告的权利产生了直接影响，因而属于可诉的行政行为。被告辩称该函属于不可诉不具有原告行政诉讼的目的属性理由不成立。（二）原告所建房屋未取得建设工程规划许可证的事实清楚，但被告在作出认定决定前未告知原告陈述、申辩的权利，也没有将认定意见送达给原告，程序违法。因被告永州市住房和城乡规划建设局是应永州市冷水滩区城市管理行政执法局的要求出具的认定函，属于行政机关之间的文书往来，是证据的一种形式，且被告永州市住房和城乡规划建设局未将认定结果送达给原告，该认定结果对原告不产生法律效力，故不需要撤销被告永州市住房和城乡规划建设局作出的认定函而确认其违法。原告提出赔偿经济损失50,000元，没有事实根据且没有提交相关证据，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四二款一项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、确认被告永州市住房和城乡规划建设局于2016年2月5日作出的永住建函（2016）42号《关于对原零陵轻机厂第30栋房屋规划定性的函》违法。二、驳回二十四原告的其他诉讼请求。
上诉人张晓荣等二十四人不服原判，向本院提出上诉称：一、请求依法撤销（2017）湘1103行初24号判决中的第二款“其他诉请”且依法做出合法定性；二、请求依法查实原20栋现30栋“宿舍翻建”确认合法；三、一切损失由被告赔偿。
被上诉人永州市住房和城乡规划建设局答辩称：一、答辩人复函认定的事实清楚，证据充分，定性准确，复函不具有可撤销的内容；二、被答辩人雷桂莲、张晓荣等24户上诉陈述的事实和理由不成立。综上，请求维持原判决。
在二审审理过程中，上诉人提供了三份新证据：一、2013年第六次会议纪要，拟证明涉案建筑是合法的；二、永规建（2006）63号文件，拟证明原30栋房屋的合法性；三、水费通知单，拟证明现在的30栋不是原来2006年文件规定的30栋。
被上诉人质证认为：证据一的会议纪要是对个案的处理意见，并没有针对轻机厂的房屋；证据二真实性有异议，证据内容不能达到上诉人的证明目的；证据三不能达到上诉人的证明目的。
本院对上诉人提供的证据认证如下：证据一与本案没有直接关联性，在本案中依法不予确认为有效证据；证据二被上诉人对其真实性提出异议，上诉人未提供原件核对，对其真实性本院不予认定。上诉人该证据欲证明原30栋房屋的合法性，但其二审提供的证据三却欲证明本案涉案房屋并非该文件中规定的30栋，故对证据二在本案中依法不予确认为有效证据；证据三系雷桂莲的水费通知单，但该证据上并无交费时间，雷桂莲也非本案当事人，故此证据与本案没有直接关联性，在本案中依法不予确认为有效证据。
一审判决据以认定事实的证据，已随案移送本院，经审查可以作为认定本案事实的证据。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，故对一审判决认定的事实予以确认。
本院认为，本案争议的焦点为一、《关于对原零陵轻机厂第30栋房屋规划定性的函》应当撤销还是确认违法；二、一审法院驳回上诉人其他诉讼请求是否正确。
一、《关于对原零陵轻机厂第30栋房屋规划定性的函》应当撤销。本案中，被诉行政行为程序违法双方当事人并无异议，但一审判决确认该行政行为违法并不妥当。根据行政诉讼法第七十四条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。本案所诉的《关于对原零陵轻机厂第30栋房屋规划定性的函》不符合以上情形，应适用行政诉讼法第七十条的规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（三）违反法定程序的；故本案应当判决撤销《关于对原零陵轻机厂第30栋房屋规划定性的函》。
二、一审法院驳回上诉人其他诉讼请求正确。本案中，原告诉请为：1、撤销永住建函（2016）42号《关于原零陵轻机厂第30栋房屋规划定性函》，造成的一切经济损失、精神损失合计五万元，应予赔偿；2、一切诉讼费用由被告承担。本案中一审原告提出了两项诉讼请求，一审法院认为，被告程序违法，对其作出的认定函确认违法，对一审原告提出赔偿五万元损失认为没有事实根据且无证据提交，不予支持。人民法院在审理案件时，坚持的是不告不理原则，对本案原告提出的两项诉请，一审法院确认《关于原零陵轻机厂第30栋房屋规划定性函》违法，对原告要求赔偿5万元的诉请予以驳回，两项诉请均做出相应判决，其处理程序并无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、维持冷水滩区人民法院（2017）湘1103行初24号行政判决第二项，即：驳回二十四原告的其他诉讼请求；
二、撤销冷水滩区人民法院（2017）湘1103行初24号行政判决第一项，即：确认被告永州市住房和城乡规划建设局于2016年2月5日作出的永住建函（2016）42号《关于对原零陵轻机厂第30栋房屋规划定性的函》违法；
三、撤销永州市住房和城乡规划建设局于2016年2月5日作出的永住建函（2016）42号《关于对原零陵轻机厂第30栋房屋规划定性的函》。
二审案件受理费50元，由被上诉人永州市住房和城乡规划建设局负担。
本判决为终审判决。
审判长 王兰青
审判员 王焕江
审判员 周文静
二〇一七年十月十八日
书记员 陈恒首
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。