甘肃省天水市秦州区人民法院
刑 事 判 决 书
（2016）甘0502刑初236号
公诉机关天水市秦州区人民检察院。
被告人曹丽萍，女，生于1975年4月8日，汉族，天水市秦州区人。
辩护人周涛，甘肃天秦律师事务所律师。
被告人宋小霞，女，生于1972年12月2日，汉族，天水市秦州区人。
辩护人崔文奎，甘肃端方律师事务所律师。
天水市秦州区人民检察院以天秦检刑诉（2013）379号起诉书指控被告人曹丽萍、宋小霞犯玩忽职守罪，于2016年6月17日向本院提起公诉。本院于2016年6月23日立案，依法适用普通程序，于2016年7月6日、9月5日两次公开开庭审理了本案。期间，经公诉机关建议，本院决定延期审理两次。天水市秦州区人民检察院指派检察员彭涛出庭支持公诉，被告人曹丽萍、宋小霞，辩护人周涛、崔文奎到庭参加诉讼。现已审理终结。
天水市秦州区人民检察院指控，在2008年、2009年审核天水市秦州区安民家园、峪河新居、山水嘉园经济适用房申报资料的过程中，被告人曹丽萍作为天水市秦州区房地产管理局经济适用房办公室副主任，不认真履行职责，将不符合规定的11份申报资料审核通过，给国家造成经济损失523653.32元；被告人宋小霞作为天水市秦州区房地产管理局经济适用房办公室工作人员，不认真履行职责，将不符合规定的9份申报资料审核通过，给国家造成经济损失424882.96元。针对指控的事实，公诉人当庭出示了相关证据予以证实。公诉机关认为，被告人曹丽萍、宋小霞的行为触犯《中华人民共和国刑法》第三百九十七条的规定，应以玩忽职守罪追究二被告人刑事责任。
被告人曹丽萍辩解，对经济适用房申报资料未进行认真审核是由于所在部门仅有他和宋小霞两名工作人员，承担的工作任务过大造成。对部分不符合条件的申请人取得经济适用住房，她应当承担一定过错责任，但自己的行为并没有给国家造成损失，故不构成玩忽职守犯罪。
辩护人周涛辩称，1.曹丽萍个人没有玩忽职守的行为。①根据相关规定，经济适用房销售要经过“三次审核和三榜公示”，曹丽萍的行为仅是造成不符合规定的11份申报资料被审核通过的原因之一，但非决定性因素；②.造成不符合规定的11户申报资料通过有政策性因素。秦州区经济适用房在预售之初，受全国房地产市场低迷及“5.12”汶川地震的影响造成滞销，政府为回笼资金扩大了申购对象范围，下调了部分经济适用房预售价格，导致申购人数增多，在工作人员少而申购资料量大的情况下，无法做到无一错漏。2.本案被告人曹丽萍的行为没有给国家造成重大经济损失。理由是经济适用房的价格是由物价部门批复后按照统一定价执行，无论销售对象是谁价格都是不变的。
被告人宋小霞辩解其不构成玩忽职守罪，理由如下：1.她仅是天水市秦州区经济适用房建设管理办公室的一名普通工作人员，对于经济适用房申报资料的通过没有决定权；2.天水市秦州区经济适用房建设管理办公室仅有她和曹丽萍两名工作人员，而经济适用房申报审核工作量大、任务重、时间紧，其二人根本没有时间和精力对已经经过两次审核和公示的申报资料进行认真审核，所以通行做法是对经过天水日报公示后仍无异议的申报资料就予以通过并发放购房卡。
辩护人崔文奎辩称，1.秦州区经济适用房建设管理办公室系天水市秦州区房管局临时设置的办事机构，职责权限不清，被告人宋小霞作为该办公室的一名普通工作人员，其工作职责亦模糊不清，其从事的是辅助性、服务性的工作，本身不具有审查决定的行政权力，故不符合玩忽职守罪的主体要件；2.本案中公诉机关指控被告人宋小霞审核通过的不符合规定的9份申报资料中，有7份系申报人当时的户籍年限不符合规定要求，但是时隔半年后，政府即出台新规定取消原户籍年限的限制，故立案之前被告人的行为就已不应被认定为系工作失误的行为；另有1份不符合规定的申报资料系申请人的收入超过了规定的最高收入3.2万元仅599.44元；还有1份不符合规定的申报资料系申请人提供了虚假的户籍证明，对此被告人无法核清；3.从经济适用房销售“三次审核、三榜公示”的程序设置看，经济适用房的申购资格主要应是接受社会监督，被告人对申报资料的审查只能是形式审查，申请表上加盖宋小霞私章仅是为了完备建档所需；4.经济适用住房的销售价格是定价，给谁销售价格都一样，本案将经济适用住房以“商品房”的价格进行鉴定缺乏法律依据和事实基础；5.本案评估机构甘肃智信房地产咨询评估有限公司为三级资质，其估价业务范围为除公司上市、企业清算、司法鉴定以外的房地产估价业务，对涉案房屋的司法鉴定应当由二级以上资质的房地产评估机构进行鉴定；另本案鉴定报告所引用的估价规范GB/t50291-2015错误，应引用案发时适用的估价规范GB/t50291-1999；6.根据《天水市秦州区经济适用住房管理实施细则的通知》第14条规定“对弄虚作假、隐瞒家庭收入和住房条件，骗购经济适用住房的个人，由房地产行政主管部门追回已购住房或者由买受人按市场价补足购房款。”而无论是追回房源还是由买受人补足价款，对国家而言都没有损失，故本案玩忽职守罪的结果要件未形成。综上，起诉指控宋小霞犯玩忽职守罪不能成立。
经审理查明，2007年5月，经天水市秦州区区委、区政府研究决定成立天水市秦州区经济适用房廉租住房建设销售管理领导小组。领导小组下设办公室，办公地点设在秦州区房地产管理局。被告人曹丽萍、宋小霞均系天水市秦州区房地产管理局参照公务员管理的工作人员。宋小霞在秦州区经济适用住房建设销售管理办公室成立之初，被本单位安排在该办公室工作。2008年2月，曹丽萍通过竞争上岗被聘任为秦州区经济适用住房建设销售管理办公室副主任。
2008年至2009年，在审核天水市秦州区“安民家园”、“峪河新居”、“山水嘉园”经济适用房申报资料的过程中，被告人曹丽萍、宋小霞未认真履行审核职责，将不符合规定的邢某、任某、靳某、邹某、王某、杨某、陈某、白某、穆某1的9份申报资料审核通过，使以上9人取得经济适用住房；另曹丽萍在未经社区、街道办事处及房管所层级审批的情况下，私自给不符合规定的于某、缑某二人核发经济适用住房准购通知，使以上二人取得经济适用住房。涉案11套经济适用房的实售价格共计2179935元，其中于某、缑某二人房屋实售价格共计404520元。经甘肃智信房地产咨询评估有限公司评估，涉案的11套经济适用房准购时的市场价值共计2703588.32元，其中于某、缑某房屋准购时市场价值共计503290.36元。综上，依据以上评估意见，被告人曹丽萍所涉11套经济适用房的市场价值与实售价值的差额为523653.32元；被告人宋小霞涉案9套经济适用房的市场价值与实售价值的差额为424882.96元。
另查明，甘肃智信房地产咨询评估有限公司的资格等级为三级。根据《房地产估价机构管理办法》的规定：三级资质的房地产估价机构不能从事司法鉴定。
上述事实，有检察机关提交，并经当庭示证、质证的下列证据证实：
1.天水市秦州区纪律检察委员会案件移送函、受案登记表，证明本案案件来源系天水市秦州区纪律检察委员会于2013年8月13日向天水市秦州区人民检察院移送。同日，天水市秦州区人民检察院对该案立案调查。
2.天水市秦州区房地产管理局证明、甘肃省国家机关事业单位新录用（分配）工作人员转正定级审批表、吸收录用干部审批表、天秦房发（2008）13号天水市秦州区房地产管理局关于聘任中层管理干部的通知，证明被告人曹丽萍、宋小霞均系参照公务员管理的事业编制干部。曹丽萍于2008年2月被秦州区房管局局聘任为秦州区经济适用住房建设销售管理办公室副主任，宋小霞系秦州区经济适用住房建设销售管理办公室工作人员。
3.证人任某的证言，证明她在2009年4月从大城街道办事处奋斗巷社区申请了一套经济适用房，当时她向社区递交了申请及相关资料，后经过审批、公示，取得了安民家园X号经济适用房。她是2004年8月14日从兰州资源环境职业技术学院毕业后才将户口转入秦州区的，在秦州区居住不满5年，不符合秦州区经济适用住房销售管理的相关规定。
4.证人靳某的证言，证明她在2009年6月向石马坪办事处藉河南路第一社区递交经济适用房申请及相关资料，后经过审批、公示，取得了安民家园X号经济适用房。她的户口是2007年11月8日签入秦州区的，不符合《天水市秦州区经济适用住房销售管理实施办法》关于申请人需系秦州区城镇常住户且居住5年以上的城市居民家庭。
5.证人邹某的证言，证明她2007年6月从四川师大毕业后分配到天水市秦州区东关办事处盛源社区工作，同时将户口迁入秦州区，2008年8月，她向盛源社区提交申请书及相关资料，经过审批、公示，取得了安民家园X号经济适用房。她认为自己没有住房就可以申请经济适用房，并不了解经济适用房的相关申购规定。
6.证人王某的证言，证明2009年7月她向秦州区七里墩办事处一社区递交申请及相关资料，后通过层级审判、公示，取得了峪河兴居B区X号经济适用房。她的户口是从2009年8月13日从麦积区花牛镇迁入秦州区的，不符合《天水市秦州区经济适用住房销售管理实施办法》的相关申购条件。
7.证人李某的证言，证明2009年6月，因家中无房，他妻子杨某向中城办事处绿色市场社区提交申请及相关资料，经过层级审核、公示，取得了安民家园X号经济适用房。他妻子杨某的户口是2005年6月14日从西安市迁入秦州区的，不符合《天水市秦州区经济适用住房销售管理实施办法》的相关申购条件。
8.证人陈某的证言，证明她在2009年3月向秦州区七里墩办事处五里铺社区递交经济适用房申请及相关资料，经过层级审批、公示，取得了峪河兴居A区X号经济适用房。她的户口是从2009年2月20日从麦积区迁入秦州区的，不符合《天水市秦州区经济适用住房销售管理实施办法》的申购条件。
9.证人白某的证言，证明她在2009年8月向秦州区西关办事处自由路社区递交经济适用房申请及相关资料，经过层级审批、公示，取得了峪河兴居B区X号经济适用房。她的户口是从2009年8月3日从麦积区迁入秦州区的，不符合《天水市秦州区经济适用住房销售管理实施办法》的申购条件。
10.证人邢某的证言，证明他在2009年申请了一套经济适用房。当时秦州区政府为了回笼资金，给玉泉镇政府分了一些经济适用房，为了完成区政府下达的经济适用房指标，他向玉泉镇政府提交了经济适用房申请及相关资料，后通过审批、公示，取得了安民家园X号经济适用房。他们夫妻二人的年收入已超过3.2万元，不符合秦州区第二批经济适用住房销售方案规定的申请条件，但申请的时候他对经济适用房的相关政策并不懂。
11.证人穆某2的证言，证明他父亲穆某1在2008年10月向初审社区提交经济适用房申请表及相关资料，经过层级审批、公示，取得了山水嘉园CX号经济适用房。申报表是她填写的，家庭成员中将她丈夫张某1写成了穆某3，将她自己的名字写成了吴某，将她女儿张某2写成了穆某4，户口本是她托熟人办理的，目的就是为了申请一套经济适用房。当时她们一家人的收入已超过3.2万元，不符合经济适用房的申购条件。
12.证人崔某1的证言，证明她母亲于某曾申购了一套安民家园X号经济适用房。他母亲于某已于2012年4月去世，父亲崔某2已于2011年去世，原系秦州公安分局退休民警。
13.证人赵某的证言，证明她儿子缑某在2009年通过娘娘坝镇政府申请了一套安民家园X号经济适用房。当时家中有婆婆张某3、丈夫缑某1、儿子缑某和她四口人，住在秦州区仁和里供销联社家属楼2号151室，面积70多平方米。
14.天水市秦州区财政局工资股关于邢某、崔某2、魏某的工资情况证明、天水市房地产产权交易管理服务中心关于缑某名下的房产登记情况查询、穆某1户口簿复印件、邢某、任某、靳某、邹某、穆某1、王某、杨某、陈某、白某、于某、缑某的经济适用住房申购档案，证明①任某、靳某、邹某、王某、杨某、陈某、白某七人申购时系虽具有秦州区城镇常住户口但居住不满5年；②邢某、穆某1、于某家庭年收入超过3.2万元，其中邢某妻子魏某工资收入证明不实；穆某1申购资料中缺少家庭成员收入证明；于某申购资料中缺少申请书、收入证明、住房证明且未经未经任何一级审核；③缑某家庭人均住房建筑面积已超16平方米且未经任何一级审核；④涉案11套经济适用房的实售价格共计2179935元，其中于某、缑某二人房屋实售价格共计404520元。
15.扣押物品清单及查扣的曹丽萍、宋小霞私章2枚，证明在《天水市秦州区城镇居民购买经济适用住房申请表》“经济适用住房主管部门审批”一栏中审核人签字处所盖被告人曹丽萍、宋小霞私章与在其办公室查扣的私章一致，其中宋小霞私章印字为“宋晓霞”。
16.甘肃智信房地产咨询评估有限公司出具的房地产市场价值估价报告，证明侦查机关委托评估公司对涉案11套经济适用房以准购日期为评估时点，对其市场价值进行估价。经评估，涉案的11套经济适用房准购时的市场价值共计2703588.32元，其中于某、缑某房屋准购时市场价值共计503290.36元。
17.甘肃省房地产价格评估机构资格证书，证明甘肃智信房地产咨询评估有限公司的资格等级为三级。
18.天水市秦州区经济适用住房建设销售管理相关文件。⑴天秦区委办（2007）38号中共天水市秦州区委办公室、天水市秦州区人民政府办公室《关于成立经济适用房廉租住房建设销售管理领导小组的通知》：为了切实加强经济适用房和廉租住房建设、销售、管理的组织领导，经区委、区政府研究决定，成立秦州区经济适用房廉租住房建设销售管理领导小组。领导小组下设办公室，办公地点设在区房管局，杜林任办公室主任。
⑵秦政办（2007）45号《天水市秦州区人民政府办公室关于印发天水市秦州区经济适用住房销售管理实施办法的通知》第三条：“区房地产行政主管部门负责经济适用住房的销售和管理工作”；第五条：“凡具有秦州区城镇常住户口且居住5年以上（含5年的城市居民家庭，符合下列条件的，可以购买经济适用住房：㈠家庭人均住房建筑面积不足16平方米；㈡未享受过政策性购房（含房改房、集资建房、安居住房）”；第六条：“购买经济适用住房的申请、审批程序：㈠需要购买经济适用住房的居民，应当持家庭户口本向居住地所在街道办事处社区提出书面申请，由社区初审，街道办事处审查后，将购房人家庭的基本情况在其所在单位或居住社区（无职业者）公示，公示期为10日。公示无异议的，由其所在单位或居住社区出具申请人家庭收入和住房状况等证明资料报送区房地产行政主管部门，并填写《秦州区城镇居民购买经济适用住房申请表》，经区房管部门审核后，报区经济适用住房销售领导小组审定，对符合条件者予以登记。㈡购买经济适用住房实行实名制。区房地产行政主管部门将以预售房源为基数，购房人名单通过抽签确定，对确定的名单进行公示，公示期为10日。对公示后无异议的，核发《经济适用房购房卡》，购房卡应注明可以购买的优惠面积。对公示后有异议的由区房地产行政主管部门会同有关部门调查核实凡符合购买条件的，核发《经济适用房购房卡》，不符合购买条件的，取消其购房资格”；第十二条：“对弄虚作假、隐瞒家庭收入和住房条件，骗购经济适用住房的个人，由房地产行政主管部门追回已购住房或者由买受人按市场价补足购房款。对出具虚假证明的单位，由房地产行政主管部门提请有关部门依法追究单位主要负责人及相关责任人的责任”。
⑶秦政办（2008）78号《天水市秦州区人民政府办公室关于印发天水市秦州区二期经济适用住房销售方案的通知》“销售原则：在坚持公开、公平、公正的前提下，遵循个人如实申请，通过社区群众监督的三次张榜公示原则，遵循街道办事处及区房管所协同复核、房地产管理部门审核、经济适用住房领导小组最终核准的三次审核原则，坚持限定购买对象、限定销售价格、限定产权性质的三定原则，坚持社会公开监督、违规必究的阳光操作原则，确保经济适用住房销售工作顺利开展。销售对象：㈠凡需购买经济适用住房的申请人必须同时满足下列条件：1.具有秦州区城镇常住户口且连续在本区居住5年以上（含5年）的城市居住家庭；2.符合秦州区政府确定的中低收入家庭，家庭年收入在3.2万元以下的；3.申请人家庭人均住房面积不超过16平方米；4.申请人家庭未享受过政策性购房（含房改房、集资建房、安居住房）。申购及审批程序：按照“谁受理、谁调查、谁签字、谁盖章、谁负责”的原则，采取社区、街道办事处、镇政府、辖区房管所、区经济适用住房主管部门张榜公示、调查、审核及批准的办法。1.领表：……；2.申请：3.初审和第一榜公示：……；4.复核和第二榜公示：……；5.审核和第三榜公示：秦州区经济适用住房建设销售管理办公室（以下简称经适办）进行最终审核，符合条件的在《天水日报》上进行第三榜公示，公示时间不少于10日；对公示有异议的组织或个人，应当书面向区经适办提出。经调查核实异议不成立的，区经适办加注批准意见，并根据街道办事处、玉泉镇政府填报的住房困难度评分结果，按照各住房困难类型，从最困难的开始排序向申请人出具《经济适用住房准购（预定）通知》，……。销售价格：根据天水市物价局批复的统一定价执行”。
⑷秦政办（2010）15号《天水市秦州区人民政府办公室关于印发天水市秦州区二期经济适用住房管理实施细则的通知》第六条：同时符合下列条件的家庭，可申请购买一套经济适用住房：㈠具有秦州区非农业常住户口；㈡家庭年收入在3.5万元以下；㈢人均现住房面积不足16平方米。具有秦州区非农业户口，在乡镇未划拨宅基地的农业家庭，可以申请购买经济适用住房。
19.户籍信息，证明被告人曹丽萍、宋小霞的年龄、住址等身份情况。
20.天水市秦州区纪律检察委员会及天水市秦州区人民检察院到案情况证明，证明被告人曹丽萍、宋小霞的到案情况。
本院认为，天水市秦州区经济适用房廉租住房建设销售管理领导小组系由天水市秦州区人民政府设立的代表天水市秦州区人民政府行使经济适用房、廉租住房销售管理的组织，被告人曹丽萍、宋小霞系在该组织中从事公务的人员。其在履行政府经济适用房审批工作中，不尽职责义务，致使不符合申购条件的人员骗购国家经济适用房，造成了恶劣社会影响，应认定为致使国家和人民利益遭受重大损失，其行为均构成玩忽职守罪。被告人曹丽萍、宋小霞及其辩护人所持二被告人的行为不构成玩忽职守罪的辩护意见不能成立，不予采纳。宋小霞的辩护人所持本案评估机构不具有司法鉴定资质的意见，经查，该甘肃智信房地产评估有限公司系三级资质，根据《房地产估价机构管理办法》的规定，三级资质的评估机构不能进行司法鉴定，故其评估意见不能作为定案的证据使用，公诉机关以甘肃智信房地产评估有限公司对涉案房屋当时的市场评估价减去房屋的实售价认定二被告人的玩忽职守行为给国家造成的经济损失的做法不妥，辩护人的上述辩护意见成立。被告人曹丽萍明知于某、缑某二人不符合申购条件而给其直接核发经济适用房购房通知，该行为系滥用职权的行为而非玩忽职守的行为。鉴于被告人曹丽萍、宋小霞犯罪情节轻微，主观恶性较小，归案后均能如实供述犯罪事实，故可免予刑事处罚。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条、第三十七条、《全国人民代表大会常务委员会关于<中华人民共和国刑法>第九章渎职罪主体适用问题的解释》、《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释㈠》第一条第一款第㈢项的规定，判决如下：
被告人曹丽萍犯玩忽职守罪，免予刑事处罚；
被告人宋小霞犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向甘肃省天水市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 方 琼
代理审判员 韩瑞锋
人民陪审员 刘学亮
二〇一六年十二月三十一日
书 记 员 李弘燕