西安铁路运输中级法院
行 政 裁 定 书
（2018）陕71行终117号
上诉人（原审原告）白三元，男，汉族。
上诉人（原审原告）白印东，男，汉族。
上诉人（原审原告）白小荣，男，汉族。
委托代理人薛正懿，北京京平律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）西安国际港务区管理委员会，住所地西安市国际港务区港务大道6号。
法定代表人孙艺民，主任。
委托代理人朋涛，西安国际港务区管委会工作人员。
委托代理人王琳娟，陕西丰瑞律师事务所律师。
上诉人白三元、白印东、白小荣与被上诉人西安国际港务区管理委员会（以下简称港务区管委会）其他行政行为一案，不服西安铁路运输法院（2017）陕7102行初1392号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人白三元、白印东、白小荣及委托代理人薛正懿，被上诉人港务区管委会委托代理人朋涛、王琳娟到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审法院认为：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“……市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决”。本案中，涉诉的《实施方案》，是在西王村、三合村土地征收的过程中，为了保障被征收土地范围内的被征收人合法的居住权，保障国家土地规划目标的顺利实现，而制定的搬迁过程中的具体方案，西王村、三合村的搬迁属于陕政土批［2013］213号文件确定的土地征收的内容。庭审中，原告主张其撤销《实施方案》的主要原因是涉案《实施方案》侵犯了原告的选择权，即强制性的要求被搬迁人必须选择一套安置住房，且农业人口按每人75平米的标准置换以及货币补偿时按照每平方米4200元的标准补偿，均违反国家的相关法律法规的规定。原告的上述理由，均是对补偿标准有异议，根据上述司法解释的规定，对于土地补偿标准有异议的，应当先申请裁决。故，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条之规定，裁定：驳回原告白三元、白印东、白小荣的起诉。案件受理费50，原告已预交，全额退还给原告。
上诉人白三元、白印东、白小荣上诉称：上诉人在陕西省西安市西王村拥有合法房屋及宅基地，现上诉人房屋及所属土地面临政府征收。为了核实征收行为的合法性，上诉人于2017年3月1日通过邮寄《政府信息公开申请表》的方式向被上诉人申请：“申请人的房屋位于陕西省西安市西王村，因申请人房屋所在区域面临征收拆迁，为了核实征收行为的合法性，现申请书面公开《西安国际港务区西王村搬迁安置补偿实施方案》”，被上诉人未作出回复。上诉人依法向西安市人民政府提出了行政复议申请，2017年5月30日，上诉人收到了西安市人民政府作出的《行政复议决定书》（市政复决字［2017］66号），其责令被上诉人作出政府信息公开答复。2017年7月12日，上诉人收到被上诉人的答复材料，即《关于印发<西安市秦汉大道改扩建工程西王村、三合村搬迁安置补偿实施方案＞的通知》，并由此获知被上诉人作出的《西安市秦汉大道改扩建工程西王村、三合村搬迁安置补偿实施方案》。上诉人认为被上诉人作出的《西安市秦汉大道改扩建工程西王村、三合村搬迁安置补偿实施方案》的行为违法，上诉人依法提起行政复议申请，2017年7月29日西安市人民政府作出《不予受理行政复议申请决定书》。上诉人依法起诉至西安铁路运输法院，上诉人于2017年10月28日收到该院作出的（2017）陕7102行初1392号行政裁定，上诉人认为该裁定认定事实不清。原审法院认为，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“……市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”错误的驳回了上诉人的起诉，事实不清。上诉人起诉至原审人民法院要求撤销涉案补偿安置方案，不仅是因为对补偿标准有异议，而是上诉人认为被上诉人作出涉案补偿安置方案违法。第一、案涉补偿安置方案的作出没有合法有效的征地批文。根据国土资源部关于印发《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》的通知（十四）农用地转用和土地征收批准文件有效期两年的。本案中，被上诉人向人民法院递交的土地征收批文已经超过了两年的有效期，涉案的征地批文均已失效。因此，被上诉人作出案涉安置补偿方案欠缺合法有效的征地批文，欠缺合法前提。第二、《中华人民共和国土地管理法》第四十八条：征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定第三款：“……市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”《国土资源部关于印发<关于完善征地补偿安置制度的指导意见>的通知》（十一）组织征地听证。在征地依法报批前，当地国土资源部门应告知被征地农村集体经济组织和农户，对拟征土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利。当事人申请听证的，应按照《国土资源听证规定》规定的程序和有关要求组织听证。《征收土地公告办法》第九条：被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出。第十条：有关市、县人民政府土地行政主管部门应当研究被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案的不同意见。对当事人要求听证的，应当举行听证会。确需修改征地补偿、安置方案的，应当依照有关法律、法规和批准的征收土地方案进行修改。有关市、县人民政府土地行政主管部门将征地补偿、安置方案报市、县人民政府审批时，应当附具被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的意见及采纳情况，举行听证会的，还应当附具听证笔录。《陕西省建设项目统一征地办法》第八条按项目统一征地依照下列程序实施。（五）实施统一征地的国土资源行政主管部门组织有关单位核实补偿登记事项，拟定补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征地单位和农村村民的意见，国土资源行政主管部门将征地补偿安置方案报同级人民政府审批时，应当附具被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的意见及采纳情况。从上述规定，看出在制定征地补偿方案时，有关市、县人民政府土地行政主管部门应当听取被征地单位和农村村民的意见，同时根据意见进行修改，并应将意见及采纳情况作为附件上报。本案中，被上诉人没有证据证明其作出案涉征地补偿安置方案时经上述步骤，原审法院认为上诉人的起诉仅是对补偿标准有异议，事实认定不清。请求：撤销西安铁路运输法院（2017）陕7102行初1392号行政裁定，并裁定西安铁路运输法院继续审理。
被上诉人港务区管委会答辩称：一、一审认定本案事实是针对补偿标准不服。1、原告方一审明确表示是对补偿标准不服，该事实认定无异议。2、2017年年底原告方分别向市政府，管委会提出协调申请，要求协商征地补偿标准。3、2013年省市重点项目秦汉大道，上诉人拒不搬迁，要求补偿标准提高，给管委会施加压力，要求获得更多补偿。二、征地批文合法性，《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作征地审批通知》国土资发[2004]237号文规定，补偿方案已经完成，秦汉大道修建征得新地，当时个别户已经拆迁，方案是实施后已经开始征地安置补偿的工作。此问题，上诉人没有提出任何意见，并且没有任何证据证明。征地补偿方案是管委会拟定市政府批准，若不合法不可能批准。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查”。本案中，一审原告诉讼请求所依据的事实和理由为“原告认为被告作出《西安市秦汉大道改扩建工程西王村、三合村搬迁安置补偿实施方案》的行为违法”。且原告在一审庭审中表述“主要是针对方案本身不满意，该方案的作出并未尊重农民相应的民主权利。方案作出的补偿标准、程序、依据都是本次提起诉讼原因”。二审庭审中，上诉人也陈述，既对被上诉人作出《西安市秦汉大道改扩建工程西王村、三合村搬迁安置补偿实施方案》的补偿标准有异议，同时也对该方案的作出程序有异议。故一审法院认为，原告的诉讼理由，均是对补偿标准有异议的，应当先申请裁决。属认定基本事实不清、证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下：
一、撤销西安铁路运输法院（2017）陕7102行初1392号行政裁定书；
二、本案发回西安铁路运输法院重审。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 侯 斌
代理审判员 唐 蓓
代理审判员 苗 忱
二〇一八年三月二十七日
书 记 员 王茗仪