浙江省舟山市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）浙09行初16号原告岱山县衢山镇沙塘行政村第一村民小组（原第一生产队），住所地浙江省岱山县衢山镇沙塘自然村。原告岱山县衢山镇沙塘行政村第二村民小组（原第二生产队），住所地浙江省岱山县衢山镇沙塘自然村。原告岱山县衢山镇沙塘行政村第三村民小组（原第三生产队），住所地浙江省岱山县衢山镇沙塘自然村。原告岱山县衢山镇沙塘行政村第四村民小组（原第四生产队），住所地浙江省岱山县衢山镇沙塘自然村。原告岱山县衢山镇沙塘行政村第五村民小组（原第五生产队），住所地浙江省岱山县衢山镇沙塘自然村。原告岱山县衢山镇沙塘行政村第六村民小组（原第六生产队），住所地浙江省岱山县衢山镇沙塘自然村。原告岱山县衢山镇沙塘行政村第七村民小组（原第七生产队），住所地浙江省岱山县衢山镇沙塘自然村。原告岱山县衢山镇沙塘行政村第八村民小组（原第八生产队），住所地浙江省岱山县衢山镇沙塘自然村。上述众原告共同委托代理人（特别授权代理）徐成良，山东国曜（聊城）律师事务所律师。被告舟山市人民政府，住所地浙江省舟山市新城海天大道681号。法定代表人温暖，市长。委托代理人（一般授权代理）林海江，舟山市人民政府法制办公室副主任。委托代理人（一般授权代理）黄旭雯，舟山市人民政府法制办公室复议应诉处处长。原告岱山县衢山镇沙塘行政村第一至第八村民小组（原第一至第八生产队）（以下简称沙塘八村民小组）不服被告舟山市人民政府于2016年7月11日作出的舟政复决（2016）13号《行政复议决定书》，于2017年5月31日向本院提起行政诉讼。本院于2017年6月1日立案后，依法组成合议庭，并于2017年11月13日公开开庭审理了本案。原告沙塘八村民小组的共同委托代理人徐成良，被告舟山市人民政府的委托代理人林海江、黄旭雯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告舟山市人民政府于2016年7月11日作出本案被诉舟政复决（2016）13号行政复议决定，对原告沙塘八村民小组提出的行政复议申请，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，驳回沙塘八村民小组的行政复议申请。原告沙塘八村民小组诉称，上世纪人民公社时期，原告方所在的原沙塘生产大队共有八个生产队，当时这八个生产队都经历“四固定”，土地边界清晰，均为独立核算的单位。后经八十年代体制改革，原沙塘生产大队直接改为沙塘村委会，原八个生产队直接更名为村民小组，仍为独立核算的单位。第一轮土地承包时，各生产队把各自所有的土地分包到户，至今各村民小组的土地、山林边界清晰存在，没有打破村民小组的土地界限。时至2016年1月，通过岱山县衢山镇人民政府的公告，原告方得知沙塘村桂花盐田299.70亩土地已于2014年底经岱山县人民政府批准确权为国有土地。为此，原告方就岱山县人民政府作出的岱政函〔2014〕82号文即将涉案盐田确权为国有土地的文件，向被告舟山市人民政府提出行政复议申请，但被告经审查后，于2016年7月11日以原告方不符合主体资格为由驳回原告方的复议申请。原告方收到该复议决定后，在法定期限内同时向舟山市中级人民法院提起两个行政诉讼：其一是2016年7月23日起诉舟山市人民政府，诉讼请求与本案相同；其二是2016年7月19日起诉岱山县人民政府，诉讼请求为撤销岱山县人民政府作出的岱政函〔2014〕82号文件。因土地确权纠纷比较复杂，法院经与原告方商讨后，对原告方的第二个行政诉讼予以立案受理。后该案经浙江省高级人民法院（2017）浙行终193号终审行政裁定，以该案属行政复议前置，舟山市人民政府行政复议决定对岱政函〔2014〕82号文件未进行实体审查为由，维持了驳回原告方起诉的裁定。因不属于原告方自身的原因而耽误起诉期限，被耽误的时间不计算在起诉期限内，故原告方提起本案诉讼未超过起诉期限。原告方认为，涉案盐田299.70亩自解放前就为原告方祖辈作为盐田使用，经人民公社时期“四固定”确权至各生产队（即原告方的前身），改革开放包产到户时，各生产队把盐田发包到户，后为市场销售，结成沙塘、樟木山等九村联办，实际上仍由各村组发包，直至今天，涉案盐田一直由原告方使用，从未被任何单位征收、征用，岱山县人民政府将涉案盐田土地确认为国有并予以收回，没有事实根据和法律依据。故根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第六条之规定，提起本案行政诉讼，请求：一、依法撤销被告作出的舟政复决（2016）13号行政复议决定；二、判决被告受理原告方就岱山县人民政府作出的岱政函〔2014〕82号文件提出的复议申请，并依法审查作出复议决定。经本院庭审释明，原告方将第二项诉讼请求变更为责令被告对原告方的复议申请进行实体审查并重新作出复议决定。原告方在一审庭审前向本院提交并于庭审中出示了以下证据（除证据11，其余均系复印件）：1.EMS快递单3份（于一审庭审中出示原件）；2.浙江省高级人民法院（2017）浙行终193号行政裁定书；上述两份证据拟证明原告方于法定起诉期限内分别就岱山县人民政府作出的岱政函〔2014〕82号文件和舟山市人民政府作出的舟政复决（2016）13号行政复议决定向法院提起行政诉讼。后原告方起诉岱山县人民政府作出的岱政函〔2014〕82号文件一案，因舟山市人民政府对该文件没有进行实体审查，而被浙江省高级人民法院终审裁定驳回起诉；故原告方本案起诉未超过法定起诉期限；3.岱山县衢山镇人民政府《关于沙塘村若干问题的公告》；4.岱山县人民政府岱政函〔2014〕82号文件；上述两份证据拟证明岱山县人民政府对涉案盐田确权为国有土地并实施平整；5.顾武军、张小裕、吴仕平、姚永康、张全海、张全双、顾其康、徐后尧的农村土地承包经营权证，拟证明上述八人分属八村民小组，以及各村民小组经营各自所有的土地，沙塘村经济合作社仅是代各小组发包土地；6.浙江人民出版社出版的《衢山镇志》节选；7.张永传、吴其章证言；上述两份证据拟证明原告方是由生产队演化而来，以及涉案盐田历史变迁和归各小组集体所有、承包情况；8.姚善芳、吴仕平的沙塘村盐滩承包合同书，拟证明涉案盐田一直由经济合作社或村委会代各小组发包，盐田土地属于集体所有，不是国有土地；9.岱衢政〔2015〕4号《关于要求解决桂花盐田被征地农民基本养老保险的报告》、《岱山县被征地行政村参加基本养老保障审批表（表一）》、岱办第15号《抄告单》；10.沙塘村村民（代表）会议纪要；上述两份证据拟证明涉案盐田系被征收，故属于集体土地；11.岱山县衢山镇沙塘社区村民委员会于2017年7月20日出具的《证明》原件，拟证明原告方是由生产队演化而来，以及涉案盐田归各小组集体所有、承包。原告方于一审庭审中补充提交并出示了以下证据：12.浙江省高级人民法院（2017）浙行终192号行政裁定书原件，拟证明该案原审认定沙塘八村民小组原告方主体不适格理由不当；13.衢山镇沙塘社区村民选举委员会公告（第2号），拟证明沙塘八村民小组客观存在。一审庭审结束后，原告方补充提交了以下证据：14.岱山县衢山镇沙塘社区村民委员会于2017年11月12日出具的《证明》原件，拟证明原告方是由生产队演化而来且客观存在。被告舟山市人民政府辩称，一、被告作出的舟政复决（2016）13号行政复议决定程序合法。原告方于2016年4月7日提出行政复议申请，因申请材料不符要求，经原告方补件，被告于2016年4月18日受理。期间，经听证，并经批准延长审理期限，被告于2016年7月11日作出被诉行政复议决定，上述复议流程符合《中华人民共和国行政复议法》有关复议程序规定。二、被告作出的舟政复决（2016）13号行政复议决定正确恰当。根据《中华人民共和国行政复议法》第十条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五条、第二十八条等规定，公民、法人或者其他组织可以作为申请人申请行政复议，申请人应当与具体行政行为有利害关系。本案原告方既非公民、亦非法人，而参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》、《中华人民共和国村民委员会组织法》和《浙江省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》有关规定，原告方也无证据证明各村民小组系合法成立，由一定组织机构行使管理职能，且具有独立财产，故不符合其他组织的认定条件，其不具备申请行政复议的主体资格，被告据此驳回原告方的行政复议申请并无不当。三、本案纠纷不属于行政复议前置的情形。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条、《最高人民法院关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》、《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》等规定，行政复议前置仅限于相关行政机关根据当事人申请就自然资源权属确权所作决定的行政裁决案件。本案中，当事人未就涉案土地权属申请相关政府进行居中裁决，未发生行政机关对自然资源权属进行确认的行为，故不属于复议前置的情形，原告方要求法院重复审理的主张不能成立。综上，请求本院驳回原告方的诉请。被告在举证期限内向本院提交并于庭审中出示了以下证据（均系复印件）：1.舟政复决（2016）13号《行政复议决定书》；2.行政复议申请书及EMS快递单和查询记录；3.舟政复通字（2016）13-1号《补正行政复议申请通知书》及EMS快递单；4.补正材料收件证明：EMS快递单及查询记录；5.舟政复批（2016）13-1号《行政复议受理审批表》；6.舟政复通字（2016）13-2号《行政复议答复通知书》及EMS快递单和查询记录；7.《行政复议答复书》及收件登记表；8.《听证通知单》两份及《行政机关负责人参加复议听证会通知书》、《行政负责人不能出庭听证说明》；9.听证会签到单及2016年5月13日《听证笔录》（节选）；10.舟政复延字[2016]13号《行政复议（延期审理）审批表》；11.舟政复通字[2016]11、12、13号《延期审理通知书》及EMS快递单和查询记录各两份；12.舟政复批（2016）13号《行政复议（结案）审批表》；13.《行政复议答复书》和《行政复议决定书》EMS快递单和查询记录各一份；上述证据拟证明被告行政复议程序符合法律规定；14.《沙塘村民小组确认土地案件证据目录》（被告认可具体申请材料与原告方提供的相关证据一致，不再重复提供）；15.《被申请人提交的证据清单》及清单中所列具体材料；16.2016年5月13日《听证笔录》；17.舟山市中级人民法院（2016）浙09行初65号行政裁定书、舟山市中级人民法院（2016）浙09行初68号行政裁定书；上述证据拟证明原告方无证据证明其符合“其他组织”的认定条件，被告驳回其复议申请并无不当。被告在举证期限内向本院提交了作出被诉行政行为的依据：《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》（节选），《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第五十二条，《中华人民共和国村民委员会组织法》第三条第三款，《浙江省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第二十六条，《最高人民法院关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》，《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》。经庭审质证，原告方对被告提供的证据的真实性、合法性、关联性均无异议，但认为重大复议案件行政复议机关应集体讨论决定；对证据14-17的证明目的有异议，认为不能证明被告的主张。被告对原告方提供的证据1-2的真实性、合法性、关联性均无异议；对证据3-4，未明确表示异议；对证据5的真实性、合法性、关联性无异议，但对证明目的有异议，认为不能证明原告方的主张；对证据6的关联性无异议，但对该证据所载内容的真实性、合法性有异议；对证据7的真实性、合法性、关联性均有异议，认为证人与本案存在利害关系，且证据不符合法律规定的形式；对证据8的真实性、合法性、关联性无异议，但对证明目的有异议，认为盐滩承包合同书中发包方为沙塘村经济合作社，不能证明原告方的主张；对证据9-10，认为与本案无关联；对证据11，认为系在被诉行政复议决定作出后所出具，与本案无关联；对证据12-13，认为原告方在法定举证期限内未提交，且在行政复议程序中也未提交，不发表质证意见；对证据14的真实性、合法性、关联性均有异议，且认为系在被诉行政复议决定作出后所出具，不应作为审查本案的依据。本院对上述证据认证如下：被告提交的证据1为本案诉讼标的，不作为证据认定；被告提交的证据2-16内容真实，来源合法，与本案具有关联性，可以证明被诉行政复议决定的程序及实体依据，予以确认；被告提交的证据17，系在本案被诉复议决定作出之后形成，可以证明人民法院作出相关裁判的事实，但不能证明被告作出本案被诉复议决定的合法性。原告方提交的证据1-2、5-6、8、11内容真实、来源合法、与本案具有关联性，予以确认，至于是否能证明原告方的主张，在下文裁判理由部分进行阐述；原告方提交的证据3-4、9-10，与本案无关联，不予采纳；原告方提交的证据7，不符合法律规定的证据形式，不予采纳；原告方提交的证据12-14，系在一审法庭调查及庭审结束后提供，已超过法定举证期限且无正当理由，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条之规定，且该三份证据也不能证明原告方的主张，故不予采纳。经审理查明，2014年10月24日，岱山县人民政府作出《岱山县人民政府关于确定衢山镇桂花盐场北扫箕水库下中渔线北侧盐田土地权属的批复》（岱政函〔2014〕82号），决定对相关土地权属确定如下：“位于衢××北扫箕水库下中渔线北侧的桂花盐场上排滩盐田面积为595.92亩（四址范围附图），所占土地原为滩涂，1961年10月，龙门横径海塘建成后，衢山镇沙塘村、樟木山村、桂花园村等村由西北向东南逐步建造盐滩，于1966年完成建造，1969年开始盐滩晒盐，其中沙塘村开发使用的面积为299.70亩，樟木山村开发使用的面积为128.07亩，桂花园村开发使用的面积为168.15亩。该块盐田原为滩涂，于1966年建成，未在1962年实施农村人民公社化时划入农民集体范围内。依据《中华人民共和国宪法》第九条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条、第六条规定，确定该地块土地使用权为国有，按上述相关各村开发使用的面积，确定属于衢山镇沙塘村国有土地使用权面积为299.70亩，樟木山村国有土地使用权面积127.07亩，桂花园村国有土地使用权面积为168.15亩。”原告方不服该批复行为，于2016年4月5日向被告舟山市人民政府提出行政复议申请，被告于同年4月7日收到复议申请材料，经审核于同年4月8日向原告方发出《补正行政复议申请通知书》，要求原告方补正有关复议申请材料。同年4月18日，被告收到原告方的补正材料，于当日予以受理。后经听证、延期审理审批，被告于2016年7月11日作出被诉舟政复决（2016）13号行政复议决定，驳回原告方的行政复议申请。同年7月14日，被告将该复议决定书邮寄送达原告方。原告方仍不服，起诉至本院。另查明，原告方因不服岱山县人民政府作出的岱政函〔2014〕82号文件，于2016年8月1日向本院提起行政诉讼。本院经审理，于2016年12月29日作出（2016）浙09行初68号行政裁定，驳回了原告方的起诉。原告方不服，提起上诉。浙江省高级人民法院经二审审理，认为原告方因不服该案被诉的《岱山县人民政府关于确定衢山镇桂花盐场北扫箕水库下中渔线北侧盐田土地权属的批复》，向舟山市人民政府申请行政复议，而舟山市人民政府以“不具备申请行政复议的主体资格”为由驳回其复议申请，仅是从程序上拒绝了原告方的请求，并未对原行政行为进行实体审查，故不能视为已复议维持原行政行为；因此，当事人起诉需要经过“复议前置”的行为案件时，如果出现复议机关对复议申请不予受理或从程序上驳回复议申请时，首先应依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条第一款对复议决定提起诉讼，而原告方径直就岱山县人民政府作出的批复提起诉讼，违反了行政复议法的上述规定。因此，原告方提起的该案诉讼，不符合法定的受理条件，遂于2017年5月9日作出（2017）浙行终193号终审行政裁定，驳回原告方的该案上诉，维持原裁定。再查明，原告方因不服本案被诉舟政复决（2016）13号行政复议决定，曾于2016年7月23日向本院提起行政诉讼。因原告方同时就岱政函〔2014〕82号文件向本院提起行政诉讼，本院经审查，对原告方起诉岱山县人民政府作出的岱政函〔2014〕82号文件一案予以受理，而对原告方起诉本案被诉舟政复决（2016）13号行政复议决定一案未予立案。后因浙江省高级人民法院于2017年5月9日对原告方起诉岱山县人民政府作出的岱政函〔2014〕82号文件一案作出了（2017）浙行终193号终审行政裁定，原告方遂提起本案诉讼。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。该法第四十八条第一款规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。本案原告方就被诉舟政复决（2016）13号行政复议决定，曾于2016年7月23日向本院提起行政诉讼，后因其同时对该复议决定所涉原行政行为提起行政诉讼，本院经审查后对其起诉原行政行为的诉讼予以受理，而对其起诉本案被诉舟政复决（2016）13号行政复议决定的诉讼未予立案，故符合“因其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的”情形，原告方主张其提起本案诉讼未超过起诉期限的理由成立，本院予以采纳。根据《中华人民共和国行政复议法》第十条第一款规定，依照该法申请行政复议的公民、法人或者其他组织是申请人。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（一）项规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人。本案中，沙塘八村民小组既非公民、亦非法人，而参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第五十二条的规定，其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三条第三款规定，村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组。《浙江省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第二十六条进一步规定，召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。本案中，原告方虽在起诉时提交了《衢山镇志》、沙塘村村民农村土地承包经营权证和盐滩承包合同书、岱山县衢山镇沙塘社区村民委员会于2017年7月20日出具的《证明》等证据，拟证明其由原沙塘八生产队演化而来即具备主体资格；但《衢山镇志》中仅有“村民小组”的表述，而无“村民小组”系经合法设立的相关证据及依据，且内容是否客观真实无法考证，故不能以此证明本案原告方沙塘八村民小组系合法成立；而在沙塘村村民提供的农村土地承包经营权证和盐滩承包合同书中的发包方均为沙塘村经济合作社，并不能证明原告方的主张；岱山县衢山镇沙塘社区村民委员会于2017年7月20日出具的《证明》，亦缺乏沙塘八村民小组系经村民民主议定等法定程序依法成立的证据及依据。故原告方提供的上述证据不足以证明各村民小组系合法成立、由一定的组织机构行使管理职能、且具有独立财产的其他组织，即无证据证明原告方沙塘八村民小组符合法定成立要件，故其不具备申请行政复议的主体资格，其行政复议申请不符合行政复议受理条件。被告舟山市人民政府据此驳回原告方的复议申请，并无不当。被告舟山市人民政府于2016年4月7日收到原告方的行政复议申请后，经原告方补件，于同年4月18日受理；经听证，批准延长审理期限，于同年7月11日作出被诉行政复议决定并送达原告方，行政程序符合法律规定。综上，被告舟山市人民政府作出的被诉行政复议决定，认定事实清楚，行政程序合法，法律适用正确。原告方提出的要求撤销该行政复议决定，并判令重作的诉讼请求，没有事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告岱山县衢山镇沙塘行政村第一村民小组（原第一生产队）、岱山县衢山镇沙塘行政村第二村民小组（原第二生产队）、岱山县衢山镇沙塘行政村第三村民小组（原第三生产队）、岱山县衢山镇沙塘行政村第四村民小组（原第四生产队）、岱山县衢山镇沙塘行政村第五村民小组（原第五生产队）、岱山县衢山镇沙塘行政村第六村民小组（原第六生产队）、岱山县衢山镇沙塘行政村第七村民小组（原第七生产队）、岱山县衢山镇沙塘行政村第八村民小组（原第八生产队）要求撤销被告舟山市人民政府于2016年7月11日作出的舟政复决（2016）13号行政复议决定并判令重作的诉讼请求。案件受理费50元，由原告岱山县衢山镇沙塘行政村第一至第八村民小组（原第一至第八生产队）共同负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于浙江省高级人民法院。审 判 长 王卫东审 判 员 周 杰审 判 员 曹 敏二〇一七年十一月二十八日代书记员 方 园??