河南省郑州市金水区人民法院
民 事 判 决 书
（2016）豫0105民初29206号
原告华东建设安装有限公司，住所地南通市通州区平潮镇文峰路1号。
法定代表人王宇，执行董事。
委托代理人张鹏万、赵辉，河南陆达律师所事务所律师。
被告陕县吉能燃气有限公司，住所地陕县观音堂镇界岩村。
法定代表人徐斌武，董事长。
委托代理人倪晓、马瑞，北京大成（郑州）律师事务所律师。
原告华东建设安装有限公司（以下简称“华东建设”）诉被告陕县吉能燃气有限公司（以下简称“陕县吉能”）合同、无因管理、不当得利纠纷一案，本院于2016年11月25日受理，依法组成合议庭，于2017年2月24日公开开庭进行了审理。原告华东建设的委托代理人张鹏万、赵辉，被告陕县吉能的委托代理人倪晓、马瑞到庭参加诉讼。现本案已审理终结。
原告诉称，2015年间，被告陕县吉能系民营企业，因该公司自有项目需建设施工，经双方多次协商，原告承包了被告的工程项目，双方在郑州市金水区分别签订了《框架协议书》和《补充协议书》，被告保证在协议签订后10日内开工。按照协议约定，原告已于2015年11月18日向被告支付定金500万元，被告需在收到定金之日起两个月内返还全部定金，否则双倍返还定金1000万元。协议签订后，原告已履行了定金交付义务，被告在收到定金后，既未按照约定的时间履行合同，也未在约定的日期向原告返还定金。原告在协议签订之日已按照约定做好全部开工准备，根据双方的约定，被告应保证原告于2015年11月25日进场施工。原告多次敦促要求被告履行合同，后被告于2016年10月28日仅向原告返还了500万元，对剩余定金、违约金和开工时间仍久拖不予解决。2016年10月31日，原告在中国招标网上得知被告欲将双方签订的项目工程对外招标，原告深表震惊，经原告多次联系被告，被告避而不见。因被告的行为已严重侵害原告的利益，经双方多次协商未果，原告诉至法院，请求法院判令解除原告与被告之间的合同；被告因其违约行为向原告双倍返还定金500万元；被告赔偿原告为履行合同而产生的相关经济损失9580950元；本案的诉讼费、保全费等费用由被告承担。
被告辩称，本案所涉工程属于关系社会公众利益、社会公众安全的天然气能源项目，根据《中华人民共和国招标投标法》第三条及《工程建设项目招标范围和规模标准规定》第二条的规定，本案案涉工程属必须招投标项目。原告若要承包本案讼争工程项目，应当按照《招标投标法》规定依法参与竞标，凭借自身综合实力中标并承建讼争工程，但在本案讼争工程项目启动招投标程序前，原被告双方已就工程施工范围、工程造价、价款结算方式等实质性内容进行谈判并作出具体约定，显然违反了《招标投标法》第三条、第四十三条的规定。根据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条的规定，被告与原告签订的《补充协议书》及《框架协议书》属于无效合同。《补充协议书》与《框架协议书》约定的定金罚则条款也当然无效。综合上述，原告要求被告继续履行合同并双倍返还定金的诉讼请求依法不能成立，原告主张的损失不应支持，证据不足，工程未开工不应有损失，应当依法驳回其诉讼请求。
根据原告诉称和被告辩称，本案的争议焦点为：1、原被告双方签订的协议效力问题；2、被告是否应当双倍返还原告定金并赔偿损失。
原告为支持其诉讼请求，向本院提交了以下证据：
证据1、原被告于2015年10月26日签订的《补充协议书》一份；
证据2、原被告于2015年11月15日签订的《框架协议书》一份；
证据3、原告委托河南贸展建设集团有限公司向被告支付定金款500万元的《委托付款函》一份；
证据4、河南贸展建设集团有限公司按照原告的委托向被告支付500万元定金的交易凭证一份；
证据5、河南贸展建设集团有限公司出具的《情况说明》一份；
证明：1、原、被告双方于2015年10月26日和2015年11月16日分别签订了关于项目施工的承包协议，原告已按照合同约定履行义务并交付定金；2、被告在收到定金后未按照约定期限履行开工义务，构成违约。
证据6、中国招标与采购网发布的被告对本案项目的招标公告一份；
证据7、河南省机电设备招标股份有限公司发布的《陕县吉能燃气有限公司灵宝市大王镇—陕县观音堂镇输气管道工程施工中标候选人公示》一份；
证明：2016年10月31日，被告将已发包给原告的项目工程再次对外招标，并与2017年1月16日公布中标结果，被告以其实际行为造成合同无法继续履行，构成实质违约。
证据8、华东建设安装有限公司任命书（文号：华东安装（2015）26号）及《授权委托书》各一份；
证据9、华东建设安装有限公司为陕县吉能燃气有限公司天然气利用工程项目编制的《施工组织设计》一份；
证据10、华东建设安装有限公司与河南圣基工程咨询有限公司签订的《建设工程造价咨询服务合同书》一份；
证据11、河南圣基工程咨询有限公司编制的《陕县吉能燃气有限公司天然气利用工程预算（上、下册）》一份（文号“SJZJ（2016）第008号”）；
证据12、河南圣基工程咨询有限公司向华东建设安装有限公司发送的付款通知函一份；
证据13、《机械设备租赁协议》一份；
证据14、终止机械设备租赁协议的《协议书》一份；
证据15、机械设备出租人王卫斌出具的《收据》8张；
证明：1、原被告在签订合同后，原告为履行合同进行了现场勘探、编制施工组织计划、管理人员支出、租赁机械设备等投入；2、原告为履行合同组建了项目部，因被告违约造成项目窝工八个多月，造成原告项目部组成人员支出损失352万元；3、原告为履行合同委托河南圣基工程咨询有限公司编制建设工程造价预算，因被告违约造成原告该部分损失623000元；4、原告为履行合同进行了机械设备租赁投入，造成原告设备租赁实际损失5437950元；5、因被告的违约行为，造成合同已无法实质履行，原告为履行合同所产生的损失共计9580950元应当由被告承担。
证据16、现场勘探视频资料一份，照片8张。
经组织质证，被告针对原告提交的证据，发表以下质证意见：
对证据1至证据7的真实性无异议，但对其证明目的有异议，认为原告提交的《补充协议书》、《框架协议书》的约定内容说明原、被告双方已就天然气利用工程项目进行实质性约定，《框架协议书》的性质属于建设工程施工合同，原被告之间签订的协议违反了《招标投标法》的强制性规定，协议无效，定金罚则条款也当然无效，被告发布招标公告的行为属于合法行为；被告已将500万元定金全额退还，且该定金是西玉龙水利水电工程建设河南有限公司交纳的灵宝市大王镇至陕县观音堂镇输气管道及附属工程总承包施工合同定金，与原告无关。
对证据8至证据15的真实性、关联性有异议，认为任命书系原告单方制作，所谓项目部及人员工资不应产生；《施工组织设计》系原告单方编制，且没有编制日期，也未加盖原告印章，不符合证据形式；《建设工程造价咨询服务合同书》、《陕县吉能燃气有限公司天然气利用工程预算》上、下册系原告单方委托完成，约定的咨询服务酬金明显高于市场价格，付款通知函的损失未实际产生；《机械设备租赁协议》、《终止机械设备租赁协议》及违约损失收据系胡俊亮个人行为，不能证明是原告所产生的损失，2016年1月被告委托招标时原告参与了该次招标工作，原告没有及时止损，而且终止协议的签订明显与市场交易惯例不符；从收据的保管形式来看，收据的产生日期至今已超过半年，而收据的载体是各不相同的非标准纸张，依然全部崭新，没有任何磨损或陈旧的痕迹，其真实性存疑；
对证据16的8张照片的真实性、关联性均有异议，照片来源未知，也未注明拍摄时间、拍摄地点及照片中的人物，不能证明与本案具有关联性；对原告提交的两段视频的真实性、关联性均由异议，视频的制作方式及来源均未知，视频拍摄时间过短，无法得知视频中人物具体实施的是什么行为，同时具体拍摄时间、拍摄地点、视频中的人物等信息均不显示，不能证明与本案具有关联性。需要说明的是，原告是为了证明其在工程项目的前期勘察中付出了大量的人力、物力成本，但原告提供的照片和视频均不能证明与本案具有关联性，不具有证明力，显然不应作为本案证据适用。
被告为支持其答辩意见，向法庭提交了如下证据：
第一组证据：证明案涉工程项目属于必须招标的项目
1.1陕县发展和改革委员会关于陕县吉能燃气有限公司天然气利用工程项目开展前期工作的请示（陕发改[2014]122号）；
1.2三门峡市发展和改革委员会关于陕县吉能燃气有限公司天然气利用工程项目开展前期工作的请示（三发改能源[2015]117号）；
1.3河南省发展和改革委员会关于陕县吉能燃气有限公司灵宝市大王镇—陕县观音堂镇输气管道工程项目核准的批复（豫发改能源[2016]696号）
证明：1、陕县、三门峡市、河南省三级发改委的核准批复文件显示，案涉工程项目属于天然气利用工程项目，是关系生态环境、人民生活品质等社会公共利益的项目。根据《招投标法》、国家计委《工程建设项目招标范围和规模标准规定》，案涉工程必须招标；2、2016年5月27日，河南省发改委核准案涉工程涉及的勘察设计、工程监理、设备及主材、施工项目必须通过公开招标的方式进行招标。
第二组证据：证明合同签订及合同效力
2.12015年10月26日被告与西玉龙水利水电工程建设有限公司签订的《补充协议》；
2.22015年11月15日被告与西玉龙水利水电工程建设有限公司签订的《框架协议书》；
2.32015年10月26日原告与被告签订的《补充协议书》；
2.42015年11月15日原告与被告签订的《框架协议书》；
2.5陕县吉能燃气有限公司印章使用审批表；
证明：1、原告与被告签订的《补充协议书》及《框架协议书》的实际日期为2016年1月19日；2、被告与西玉龙水利水电工程建设有限公司签订的《补充协议》与《框架协议书》以及原告与被告签订的《补充协议书》与《框架协议书》中，胡俊亮均以被委托人的身份在协议中签字；3、原告与被告签订《补充协议书》及《框架协议书》的同时废止了被告与西玉龙水利水电工程建设有限公司签订的《补充协议》和《框架协议书》，但西玉龙水利水电工程建设有限公司并未在合同上签章确认；4、原、被告双方就天然气利用工程项目的总承包方、工程范围、工程造价及价款支付方式进行实质性约定，《框架协议书》的性质属于建设工程施工合同；5、原、被告双方在依法公开招标之前签订《补充协议书》及《框架协议书》违反《招标投标法》的强制性规定，协议属无效合同，协议约定的定金罚则条款自然也无效；6、原、被告双方签订的《补充协议书》、《框架协议书》中关于定金金额的约定不一致，《补充协议书》日期在前，且原告并未向被告支付定金。被告用印审批表显示，该两份协议在被告处用印时间为2016年1月19日，与协议注明日期不符。综上可见原、被告签订的协议无效且没有履行。
第三组证据：证明定金的支付及归还情况
3.1中国建设银行客户专用回单（贷方回单）；
3.2陕县吉能燃气有限公司出具的收据；
3.3中国建设银行客户专用回单（借方回单）；
3.4河南贸展建设集团有限公司出具的《收据》；
证明：1、河南贸展建设集团有限公司通过银行转账的方式向被告支付500万元定金，该定金系西玉龙水利水电工程建设河南有限公司交纳的灵宝市大王镇至陕县观音堂镇输气管道及附属工程总承包施工合同定金；2、被告已通过银行转账的方式将500万元定金返还河南贸展建设集团有限公司，河南贸展建设集团有限公司予以确认；原告未向被告支付过定金。
第四组证据：证明案涉工程项目的招投标情况
4.12016年1月11日被告天然气利用工程施工总承包招标公告；
4.2关于“陕县吉能燃气有限公司天然气利用工程招标文件取费标准的补充说明”质疑函；
4.3被告天然气利用工程施工总承包项目终止公告；
4.42016年10月31日被告灵宝市大王镇—陕县观音堂镇输气管道工程招标公告；
证明：1、2016年1月11日，被告就案涉工程项目在招标与采购网进行公开招标，原告对此知悉并曾对该次招标提出意见；2、因案涉工程项目需进行更详尽的优化和设计变更，2016年8月4日案涉项目终止招标；3、2016年10月31日，被告就案涉工程项目再次在招标与采购网进行公开招标。
原告针对被告提交的证据，发表以下质证意见：
对第一组证据真实性无异议，但是对证据的合法性、关联性、证明目的有异议，1、原被告之间签订的协议在先，省发改委发布的文件在后，原被告在签订协议时，并未涉及到招投标事宜，被告也未告知原告本案所涉项目属于招投标的项目；2、本案所涉项目属于民营项目，没有国有成分，招投标并非法定的必经程序，被告的证明目的不能成立。证据1.3省发改委的批复内容显示是同意采用公开招标的方式，并不是要求被告对本案所涉工程必须要走招投标。
第二组证据对证据2.1、2.2的真实性、关联性均有异议，不能证明被告的证明目的。对2.3、2.4的真实性无异议，但对证明目的有异议，1、原被告之间订立合同时已经对工程内容进行了实质性约定，合同经双方签字盖章，已经生效，被告对此也认可；2、被告主张合同无效的理由不能成立，招标投标法是否对该工程有调整约束力暂且不论，招标投标法的规定是对未进行招投标的法律后果行政处罚，该法律并没有规定违反了上述规定会导致合同必然无效，根据合同法及相关司法解释的规定，本案所涉行为属于管理性规定，而非效力性规定，因此原被告之间的合同是有效的，被告应当按照约定履行合同义务，并承担违约责任；3、原被告之间于2015年11月15日所签订的协议内容第12条约定，原告与本协议签订后3日内向被告支付定金500万元，原告是在2015年11月18日按照约定履行了支付义务，被告所述原告未向被告支付定金不属实，双方支付定金的具体数额应当以2015年11月15日签订的协议为准。对2.5真实性合法性关联性均有异议，1、该证据系复印件；2、张盈召的身份无法核实；3、该证据系被告单方书写的材料，所显示的内容及日期均不具备客观性，也不能证明被告提供该份证据的证明目的，原被告之间的协议形成日期应当以双方签订协议时的落款日期为准。
对第三组证据真实性无异议，但对证明目的有异议，1、原告向被告支付500万元定金是按照双方所签订的协议12条的约定，原告指使河南贸展建设有限公司向被告支付了该500万元的定金，该定金与西玉龙水利水电公司不存在任何法律关系，该定金属于原告向被告所交付的陕县观音堂镇输气管道及附属工程的总承包施工合同的定金；2、按照合同约定，被告应当与2016年1月17日之前将该定金向原告退还，但被告提供的证据恰恰能够印证被告未按照约定的时间退还定金，根据合同约定，被告应当就其违约行为向原告双倍返还定金500万元，被告所述原告未向其支付定金不属实。
对第四组证据真实性无异议，但对证明目的有异议，1、根据原被告所签订的协议，被告应当在协议签订10日内开工，原告一直在做开工前的准备工作，而被告却故意拖延时间，导致原告无法如期进厂；2、从被告提交的证据4.1、4.2可以印证被告之所以在签订协议后以省发改委的批文为由，否认双方在先签订的合同，擅自走对外招标程序，其真实目的在于压缩工程成本，借助省发改委的批文以实现其违约的真实目的，最终由低于原告企业资质的公司中标，被告提供的该组证据进一步印证了被告在签订合同后违背了基本的诚实信用原则，已构成单方违约。
根据上述有效证据和当事人陈述，本院确认以下案件事实：
1、被告陕县吉能提交其与西玉龙水利水电工程建设有限公司签订《补充协议》一份，内容约定就被告陕县吉能在三门峡灵宝市大王镇——陕县观音堂镇输气管道及附属工程项目由西玉龙水利水电工程建设有限公司总承包施工，双方在原施工合同的基础上，就西玉龙水利水电工程建设有限公司向被告缴纳1000万元的该项目工程施工总承包合同签订定金退还问题签订《补充协议书》一份，约定西玉龙水利水电工程建设有限公司向被告交纳1000万元定金，必须在2个月内（从1000万元定金打入被告账户之日起）全部退还西玉龙水利水电工程建设有限公司，每超过1日，被告多支付西玉龙水利水电工程建设有限公司50万元，作为赔偿。如超过10日，被告再多支付西玉龙水利水电工程建设有限公司伍佰万元作为补偿，计退还150万元整，以此类推。但最迟不得超过1个月。如超过1个月，在多赔偿西玉龙水利水电工程建设有限公司150万元的基础上（即总数退还原告定金250万元），该项目施工结束后，正常经营后，该项目的经营权被告无偿转让给西玉龙水利水电工程建设有限公司30年。
2、2015年10月26日，原告华东建设与被告陕县吉能签订《补充协议书》一份，内容约定就被告陕县吉能在三门峡灵宝市大王镇——陕县观音堂镇输气管道及附属工程项目由原告华东建设总承包施工，双方在原施工合同的基础上，就原告向被告缴纳1000万元的该项目工程施工总承包合同定金退还问题签订《补充协议书》一份，约定原告向被告交纳1000万元定金，必须在2个月内（从1000万元定金打入被告账户之日起）全部退还原告，每超过1日，被告多支付原告50万元，作为赔偿。如超过10日，被告在多支付原告伍佰万元作为补偿，计退还150万元整，以此类推。但最迟不得超过1个月。如超过1个月，在多赔偿原告150万元的基础上（即总数退还原告定金250万元），该项目施工结束后，正常经营后，该项目的经营权被告无偿转让给原告30年。该协议第5条约定本协议签订后同时废除被告与西玉龙水利水电工程建设有限公司签订的补充协议。
3、被告陕县吉能提交《框架协议书》一份，显示2015年11月15日，西玉龙水利水电工程建设有限公司与被告陕县吉能签订《框架协议书》，内容约定被告陕县吉能同意西玉龙水利水电工程建设有限公司承包陕县吉能灵宝市大王镇——陕县观音堂镇输气管道及附属工程。协议第十二条约定，框架协议签订后3日内，西玉龙水利水电工程建设有限公司向被告陕县吉能支付项目总承包合同签订定金人民币500万元，从收取定金款之日起两个月之内返还清定金，否则被告陕县吉能按定金的双倍偿还西玉龙水利水电工程建设有限公司。第十三条约定，本框架协议内容条款与补充协议内容条款有冲突的地方，以框架协议内容条款为准。
4、2015年11月15日，原告华东建设与被告陕县吉能签订《框架协议书》，内容约定被告陕县吉能同意原告华东建设承包陕县吉能灵宝市大王镇——陕县观音堂镇输气管道及附属工程。协议第十二条约定，框架协议签订后3日内，原告华东建设向被告陕县吉能支付项目总承包合同签订定金人民币500万元（该款项从河南贸展建设集团有限公司账户支付划出）。从收取定金款之日起两个月之内返还清定金，否则被告陕县吉能按定金的双倍偿还原告。第十四条约定，本框架协议签订后同时废除被告陕县吉能与西玉龙水利水电工程建设有限公司签订的框架协议。本框架协议内容条款与补充协议内容条款有冲突的地方，以框架协议内容条款为准。
5、原告提交的转账凭证显示，2015年11月18日，河南贸展建设集团有限公司向被告转账500万元，附加信息及用途处标明为项目合同定金。原告提交了其向河南贸展建设集团有限公司出具的委托付款函和河南贸展建设集团有限公司出具的情况说明证明已向被告支付了500万元项目定金。但被告称该500万元定金是西玉龙水利水电工程建设河南有限公司交纳的合同定金，与原告无关，并提交其2015年11月18日出具的收据一份，显示收款事由为收到西玉龙公司交来定金500万元。被告称已将定金全额退还，原告认可定金500万元全额退还。
6、2016年1月11日，被告在采购与招标网将本案所涉工程项目对外招标，原告华东建设于2016年3月4日向被告的招标代理方河南省机电设备招标股份有限公司发出《关于“陕县吉能燃气有限公司天然气利用工程招标文件取费标准的补充说明”质疑函》，对该次招标提出意见。
7、原告称合同签订后，为履行合同进行了现场勘探、编制施工组织计划、管理人员支出、租赁机械设备等投入，并提交：《任命书》一份，显示姓名、职务、年薪金从5万元到25万元不等，共计523万元；《授权委托书》；《施工组织计划》；原告与河南圣基工程咨询有限公司签订的《建设施工造价咨询服务合同书》及河南圣基工程咨询有限公司向原告发出《通知函》通知原告华东建设支付咨询服务酬金623000元；原告与王卫斌于2015年11月20日签订《机械设备租赁协议》及2016年7月21日签订终止设备租赁协议书和王文斌出具的收据1张，主要载明收到原告租赁定金23万元，收到条7张，显示共计收到原告华东建设交来机械设备租赁违约赔偿金共计4407950元。对此，被告认为《任命书》系原告单方制作，所谓项目部及人员工资不应产生；《施工组织设计》系原告单方编制，《建设工程造价咨询服务合同书》、《陕县吉能燃气有限公司天然气利用工程预算（上、下册）》系原告单方委托完成，约定的咨询服务酬金明显高于市场价格，付款通知函的损失未实际产生；《机械设备租赁协议》、《终止机械设备租赁协议》及违约损失收据系胡俊亮个人行为，不能证明是原告所产生的损失，2016年1月被告委托招标时原告参与了该次招标工作，原告没有及时止损，而且终止协议的签订明显与市场交易惯例不符；从收据的保管形式来看，收据的产生日期至今已超过半年，而收据的载体是各不相同的非标准纸张，依然全部崭新，没有任何磨损或陈旧的痕迹，其真实性存疑。
本院认为，原、被告双方采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或盖章时合同成立，原被告之间签订的《补充协议书》和《框架协议书》对工程项目的总承包方、工程范围、工程造价及价款支付方式、违约责任等内容均有实质性约定，系双方当事人真实意思表示，双方应按合同约定履行合同约定的义务。鉴于被告已将本案所涉工程项目对外招标且已确定中标人，故原告要求解除原、被告之间签订的《补充协议书》和《框架协议书》的主张，本院予以支持。
关于原告要求被告双倍返还定金500万元的诉求，根据《框架协议书》第十二条内容约定，原告在协议签订后已按照协议约定的时间向被告履行了定金支付义务，被告在收取原告支付的定金款两个月内未如期返还定金，被告的行为已构成违约，故被告应当按照合同的约定履行双倍返还定金义务，被告辩称不应双倍返还定金，但未提供相反的证据反驳，故针对原告该项诉讼请求，本院予以支持。
关于原告要求被告赔偿损失9580950元的主张，原告提供的《施工组织设计》、《建设工程造价咨询服务合同书》、《陕县吉能燃气有限公司天然气利用工程预算（上、下册）》及付款通知函，证明原告在合同签订后为履行合同委托第三方进行施工造价勘测等工作支出了相关费用，鉴于该损失尚未形成实际履行行为，原告现有证据不能证明该部分损失确实支出，原告可待该损失数额实际发生后另行主张，故对该项损失数额623000元本院不予支持；原告提供的《机械租赁协议》及相关收据、《任命书》主张要求支付工资薪金损失，因原告未提供相应的支付凭证且无法证明原告该部分损失的实际发生数额，本院综合原告提供的证据及合同的履行情况认定被告赔偿原告损失为200万元。
依照《中华人民共和国合同法》第六十条、第九十一条、第一百零七条、第一百一十五条、第一百一十九条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条的规定，判决如下：
一、解除原告华东建设安装有限公司与被告陕县吉能燃气有限公司于2015年10月26日签订的《补充协议书》和2015年11月15日签订的《框架协议书》；
二、被告陕县吉能燃气有限公司于本判决生效后十日内双倍返还原告华东建设安装有限公司定金500万元，并赔偿损失200万元，共计700万元；
三、驳回原告华东建设安装有限公司的其他诉讼请求。
案件受理费111800元，保全费5000元，由被告陕县吉能燃气有限公司负担76800元，原告华东建设安装有限公司承担40000元。
如不服本判决，可在收到判决书之次日起十五日内向本院递交上诉状一式十五份，上诉至河南省郑州市中级人民法院，并于上诉之日起七日内向河南省郑州市中级人民法院交纳上诉费，并将交费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。
审 判 长 李爱华
人民陪审员 张继红
人民陪审员 郭 虹
二〇一七年五月二日
书 记 员 钱慧超