高碑店市人民法院
行 政 判 决 书
（2018）冀0684行初1号
原告宇能电气有限公司，住所地保定高新区火炬产业园四号楼西侧四层，统一社会信用代码911306057434070987。
法定代表人赵宗哲，该公司董事长。
委托代理人苑康，河北上广律师事务所律师。
被告保定国家高新技术产业开发区土地储备中心，住所地河北省保定市高新区创业路118号，高新区管委会**楼。统一社会信用代码74343598-8。
法定代表人丁阳，该土地储备中心主任。
行政机关出庭负责人万金标，该单位副主任。
委托代理人刘俊川，河北溥泽律师事务所律师。
委托代理人武晓松，该单位工作人员。
原告宇能电气有限公司（以下简称宇能电气）诉被告保定国家高新技术产业开发区土地储备中心（以下简称土地储备中心）行政协议纠纷一案，于2018年1月3日向本院提起行政诉讼。本院于2018年1月3日立案后，依法组成合议庭，于2018年1月25日公开开庭审理了本案。原告宇能电气委托代理人、被告土地储备中心副主任万金标及委托代理人均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告宇能电气诉称：原告通过政府的“招拍挂”合法程序，于2012年6月6日取得了保定市国用(2012)第130600006214号《国有土地使用证》所载明的面积为35785m2工业地的使用权，由于相毗邻的834发射台项目导致原告的项目未能按期动工建设。
2015年12月1日，保定市国土资源局保国土资[2015]525号文件《关于闲置土地使用权收回的紧急报告》中载明“在该宗地范围内有834发射台天线、地网架设，经市政府、高新区多次协调，834发射台短期内无法搬迁，企业无法正常施工建设。”为了配合政府对省国土厅专项整改督办行动和国家土地专项督查要求的按时完成，原告于2016年2月4日与被告签订高土储字2015-09号《土地收回协议》，其中载明了是由于政府原因致使原告土地暂时无法正常建设，将该土地使用证交由被告。当时在办理过程中管委会方称有待具备建设条件时再把该宗地恢复给原告使用。2017年11月15日，保定国家高新区管委会高区[2017]94号《关于宇能电气有限公司一期用地情况的请示》给保定市政府的文件也载明，在2014年至2015年原告为了配合政府按时完成土地专项督查整改工作的要求，积极配合签订《土地收回协议》。现在，该土地具备了开工建设条件，高新区管委会鉴于原整体布局亦同意由原告继续使用。2017年9月，原告也将土地补偿款2480.85万元及相应利息849484.39元全额返还给被告，被告也在收款后出具了收款凭证，被告对实收该土地补偿款并无异议。但是被告并未将涉案土地使用权恢复给原告，并称还让原告再经一次程序，再重复交纳一次土地出让金。原告认为，第一，当初原告取得涉案土地使用权已经过了政府对土地的招拍挂程序，并足额交纳土地出让金才取得了合法的土地使用权。且原告在取得该地使用权时就已经有了相毗邻的834发射台项目，完全是政府的原因导致原告未能对涉案土地正常建设。原告就该项目设计在涉案地块相邻配套的设施已经建设完成，若不将该地块恢复给原告，已经建好的相邻配套设施将全部成为废物。现在被告不履行当时的口头承诺，拒不将原涉案的土地使用权恢复给原告，严重违背诚实信用原则。被告为了限时完成上级专项督查工作，故意给原告造成了重大误解才与之签订的《土地收回协议》应予撤销。第二，该《土地收回协议》的程序违法。依据《闲置土地处置办法》第十三条“市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施”的规定，做出“闲置土地处置方案”的部门与实施该行政行为的应为“同级政府”。本案给原告发证的和做出[2015］525号文件是保定市国土资源局，而与原告签订《土地收回协议》的是“高区土地储备中心”，实施该具体行政行为的主体不符合《闲置土地处置办法》第十三条的规定，属程序违法。请求判令撤销被告与原告签订的高土储字2015-09《土地收回协议》。
原告宇能电气向本院提交了以下证据：1、原告营业执照复印件；2、原告法定代表人身份证明；3、原告法定代表人的身份证复印件；4、《关于闲置土地使用权收回的紧急报告》5、《土地收回协议》高土储字2015-09；6、银行的转款凭证复印件；7、高新区管委会高区[2017]94号文件；8、《国有土地使用证》首页；9、被告开具的收款票据。
被告土地储备中心辩称，第一，原告提起本案诉讼已超过法定期限。原告与答辩人双方签订《土地收回协议书》的时间是2016年2月4日，该时间即作出具体行政行为的时间，原告对此是明知的。原告提起本案诉讼的时间是2017年12月13日，已经超过了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的六个月的法定起诉期限。第二，原告的撤销权已消灭。《中华人民共和国民法通则》第152条规定，重大误解的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起三个月内没有行使撤销权，撤销权消灭。《中华人民共和国合同法》第五十五条规定，具有撤销权的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内没有行使撤销权，撤销权消灭。原告以“重大误解”为由主张撤销权（姑且不论重大误解是否成立），应在上述法定期限内行使。双方签订《土地收回协议书》的时间是2016年2月4日，原告当日即应当知道撤销事由。原告于2017年12月13日提起诉讼主张撤销权，其撤销权因除斥期间经过已消灭。第三，原告主张的重大误解并不成立。双方签订的《土地收回协议书》，开头即载明“经双方协商协议有偿收回国有建设用地使用权”。答辩人已按照约定向原告支付补偿款，原告亦已交回《国有土地使用证》，案涉国有建设用地使用权已依法收回，该协议已经履行完毕。在签订协议之前，保定市国土资源局国家高新技术产业开发区分局已依法向原告发出《闲置土地调查通知书》，调查核实后，依法向原告下达《闲置土地认定书》，后依法送达《闲置土地处置听证告知书》等。另外，原告就补偿金额事宜也曾向保定国家高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）提交《关于管委会收储土地给予公司政府补偿的请示》。因此，原告对签订土地收回协议行为的性质并不存在错误认识。原告主张的重大误解也不符合《最高人民法院关于贯彻执行<中华人民共和国民法通则>若干问题的意见（试行）》第71条的规定，其主张不能成立。另外，并不存在答辩人口头承诺将案涉国有建设用地使用权恢复给原告的事实。第四，答辩人与原告签订《土地收回协议书》，依法收回案涉国有建设用地使用权，符合法定程序。根据冀机编字[1997]14号《河北省机构编制委员会关于印发<保定高新技术产业开发区行政管理体制和机构改革试点方案>的通知》，高新区管委会在高新区区域内具有土地管理职能。答辩人是高新区管委会依法组建，代表高新区管委会具体履行土地管理职能的机构。
在签订《土地收回协议书》之前，保定市国土资源局国家高新技术产业开发区分局已依法向原告发出《闲置土地调查通知书》，调查核实后，依法向原告下达《闲置土地认定书》，后依法送达《闲置土地处置听证告知书》等，已依法履行法定程序。保国土资[2015]525号《保定市国土资源局关于闲置土地使用权收回的紧急报告》载明，“经高新区管委会与用地单位协商一致，用地单位同意协议将土地使用权交回政府”，“以上三宗土地，由高新区管委会拟按程序办理土地使用权收回手续”。其所列宗地三即为案涉土地。该文件已经保定市人民政府分管副市长签批同意。此后，答辩人才与原告签订的《土地收回协议书》并履行完毕。综上，保定市国土资源局已拟定闲置土地处置方案并报市政府批准，然后由答辩人具体实施，符合《闲置土地处置办法》第13条的规定。
《闲置土地处置办法》第四条规定，市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。但是行政权力可以委托，如果没有法律、法规的禁止性规定，行政机关可以将某一事项的一部或全部委托给其他行政机关具体实施，尤其是以协商协议方式实施的行为，更是如此。高新区管委会在高新区区域范围内具有土地管理职能，高新区管委会指派答辩人办理案涉土地使用权收回手续，由答辩人与原告签订《土地收回协议书》，并不违反法律规定，也没有对原告的权利义务产生不利影响。答辩人具有与原告签订《土地收回协议书》的主体资格。
综上，答辩人与原告签订的《土地收回协议书》已经实际履行，且协议书的签订证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，不存在可撤销事由，请求驳回原告的诉讼请求。
被告土地储备中心向本院提交了以下证据：1、1306052012001号国有建设用地使用权出让合同；2、保国土资字【2009】81号《保定市国土资源局关于对保定国家高新技术产业开发区分局委托职能的决定》；3、宇能电气有限公司对赵凡的授权书；4、土地现场照片；5、保国土高新调查字2015-1059号《闲置土地调查通知书送达回证》；6、询问笔录；7、保国土高新认定字2015-1059号《闲置土地认定书》和《送达回证》；8、保国土高新告知字2015-1059号《闲置土地情况告知书》和《送达回证》；9、保国土高新听证字2015-1059号《闲置土地处置听证权利告知书》和《送达回证》；10、保国土资【2015】525号《保定市国土资源局关于闲置土地使用权收回的紧急报告》；11、宇能电气有限公司《关于管委会收储土地给予公司政府补偿的请示》；12、高土储字2015-09《土地收回协议书》；13、保定市国用（2012）第130600006214号《国有土地使用证》；14、冀机编字【1997】14号《河北省机构编制委员会关于印发<保定高新技术产业开发区行政管理机制和机构改革试点方案>的通知》；15、市编办字【2002】35号《保定市机构编制委员会办公室关于高新区成立土地储备中心的批复》。
经庭审质证，原告对被告的证据发表如下质证意见：对证据1真实性没异议，关联性有异议，是由于政府原因造成该块土地未能按期开工建设。对证据2真实性无异议，关联性有异议，行使土地收回的行政性职权的机构应在国家的土地储备中心的名录里。对证据3-10真实性无异议，我方并不否认该土地收回履行了相应的法律程序，并不代表是协议双方的真实意思表示。对证据11真实性无异议，但并不能证明原告方彻底放弃了诉争土地的权利。对证据12-13质证意见同证据3-10。对证据14-15质证意见同证据2。
被告对原告的证据发表如下质证意见：对证据1-3真实性关联性无异议，对证据4真实性无异议，并不否认收回闲置土地是政府的行政行为。对证据5真实性、合法性和关联性均无异议。对证据6真实性无异议。对证据7真实性无异议，但不能证明原告的主张，根据这份证据并不能推断出在签订土地收回协议书的时候，被告或高新区管委会曾口头承诺在具备条件后将案涉土地恢复给原告使用。根据文件第二页第2、3段在2017年9月份原告才提出申请，将案涉土地协议出让给原告继续适用，根据这份文件能否协议出让该宗土地的决定权并不在高新区管委会而是在保定市政府，这份文件只能证明在收到原告的申请后，高新区管委会才有将该宗土地协议出让给原告的意向，该份文件并不是一份承诺。对证据8真实性无异议。对证据9真实性无异议。
本院对上述证据认证如下：对原告证据1-4、6-9的真实性、合法性和关联性无异议；对证据5的真实性、关联性认可，合法性不认可。对被告证据1-11、13-15的真实性、合法性和关联性无异议；对证据12的真实性、关联性认可，合法性不认可。
经审理查明，2012年6月6日，原告取得了保定市乐凯北大街辅路西侧、规划路北侧，面积35785平方米（53.6亩）的土地使用权。发证机关是保定市人民政府，《国有土地使用证》号为保定市国用(2012)第130600006214号。使用权性质为工业用地。在该宗土地范围内，因有834发射台天线、地网架设，经政府多次协调，834发射台短期内无法搬迁，原告无法正常施工建设。2014年至2015年期间，在包括国家土地督察北京局专项督察、省国土厅土地管理专项行动及节约集约用地专项督查等多个部门的专项行动中被列入整改督办范围。2015年11月30日，保定市国土资源局国家高新技术产业开发区分局作出保国土高新认定字【2015】1059号闲置土地认定书，认定本案涉案土地为闲置土地，闲置原因为政府原因。为完成按时整改要求，经市政府、高新区管委会及相关部门与原告多次沟通、协调，原告为了配合政府对省国土厅专项整改督办行动和国家土地专项督查要求的按时完成，于2016年2月4日与被告签订了高土储字2015-09《土地收回协议》，其中载明了是由于政府原因致使原告土地暂时无法正常建设，将该土地使用证交由被告。协议签订后，原告交回国有土地使用证，被告退回原告土地补偿款24808500元及利息849484.39元。原告称协议签订时，被告口头承诺，待该土地具备建设条件时再把该宗土地回复给原告使用。
2017年9月，原告向保定市高新区管委会申请，以已与834发射台协调，834发射台同意其开工建设为理由，申请将该土地协议出让给原告继续使用。保定市高新区管委会同意并于2017年11月15日向保定市人民政府书面请示，保定市人民政府未予答复。2017年12月13日，被告收取原告退还的土地补偿款25657984.39元。
原被告签订土地收回协议后，原告并没有放弃对该土地相关情况的继续协调和该地块周边土地的使用，并与834发射台主管部门协调，涉案土地已具备建设条件。
本院认为，《闲置土地处置办法》第四条规定，市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。上级国土资源主管部门对下级国土资源主管部门调查认定和处置闲置土地工作进行监督管理。第八条规定，有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；（三）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；（六）政府、政府有关部门的其他行为。因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理。第十二条规定，因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过1年。（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划。（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年。（四）协议有偿收回国有建设用地使用权。（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其他价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地。（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。除前款第四项规定外，动工开发时间按照新约定、规定的时间重新起算。
根据上述有关规定，有权作出闲置土地收回决定的是市、县国土资源主管部门。对因政府的原因造成土地闲置的，可以采取协议的方式收回闲置土地。
本案涉案宗地因政府原因造成闲置，对此原告方并无过错。在市政府、高新区管委会及相关部门与原告多次沟通、协调，原告为了配合政府对省国土厅专项整改督办行动和国家土地专项督查要求的按时完成，同意签订《土地收回协议》。签订《土地收回协议》之后，原告一直实际控制着该宗地，没有放弃对该土地相关情况的继续协调和周边作业，并与834发射台主管部门协调且其已同意原告在涉案土地开始建设。保定国家高新区管委会高区[2017]94号《关于宇能电气有限公司一期用地情况的请示》中载明的“2017年9月，宇能电气有限公司向我委提出申请，称已与省八三四发射台协调，在经省八三四发射台同意后，可以开工建设，宇能电气有限公司申请将该宗土地协议出让给其继续使用……我委拟协议出让该宗土地使用权给宇能电气有限公司继续使用”，证实涉案土地具备了开工建设条件时，高新区管委会同意由原告继续使用。被告作为土地储备部门收取了原告退还的补偿款及利息。以上事实，印证原告与被告签订高土储字2015-09《土地收回协议》时，被告作出承诺涉案土地具备建设条件时协议出让给原告继续使用的客观性。
综合以上原因，本院认为原告在签订土地收回协议时存在重大误解，且这种误解自2017年11月15日，高新区管委会向保定市人民政府书面请示，市政府未予答复时方被发现。根据《中华人民共和国合同法》第五十四条，因重大误解订立的合同依法应予撤销，故原告的诉讼请求本院应予支持。被告辩称原告的起诉超过起诉期限、原告的撤销权已消灭的理由不成立，本院不予支持。
综上，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条、第十四条，《中华人民共和国合同法》第五十四条之规定，判决如下:
撤销2016年2月4日原告宇能电气有限公司与被告保定国家高新技术产业开发区土地储备中心签订的高土储字2015-09《土地收回协议》。
案件受理费50元，由被告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省保定市中级人民法院。
审 判 长 尹俊华
人民陪审员 王怀颖
人民陪审员 马晓池
二〇一八年二月五日
书 记 员 徐 倩